Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-15, Aktenzeichen 3 B 1085/18 HGW

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Antragsteller auferlegt.
3. Der Streitwert beträgt 2.191,25 EUR.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1. Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Beitragsbescheide des Antragsgegners vom 29. Januar 2018 in der Gestalt seiner Widerspruchsbescheide vom 13. April 2018 anzuordnen,
hat keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber unbegründet. Das Gericht ordnet die aufschiebende Wirkung der Klage in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 4 Satz 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) an, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Letzteres wird vom Antragsteller nicht geltend gemacht. Anhaltspunkte dafür drängen sich auch nicht auf. Es bestehen auch keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Beitragsbescheide.
Sie finden ihre gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderliche Rechtsgrundlage in der Satzung des Abwasserzweckverbandes Marlow-Bad Sülze über die Erhebung von Beiträgen für die Abwasserbeseitigung (Abwasserbeitragssatzung – ABS) vom 23. Juni 2017. Zweifel an der Wirksamkeit der Satzung bestehen im Umfang der mangels substantiierter Rügen lediglich gebotenen Plausibilitätskontrolle nicht. Da der Antragsteller insoweit keine Einwände geltend macht, kann von weiteren Darlegungen abgesehen werden. Die Rechtsanwendung durch den Antragsgegner ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
a) So sind die Beitragsansprüche nicht infolge Festsetzungsverjährung erloschen, § 47 Abgabenordnung (AO) i.V.m. § 12 Abs. 1 KAG M-V. Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V beträgt die Festsetzungsfrist für alle kommunalen Abgaben und damit auch für Anschlussbeiträge vier Jahre. Die Festsetzungsfrist beginnt gemäß § 12 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden ist. Die Entstehung der Beitragspflicht richtet sich nach § 9 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V. Danach entsteht die sachliche Beitragspflicht, sobald das Grundstück an die Einrichtung angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der ersten wirksamen Satzung. Damit konnte die Beitragspflicht trotz des in den 1990er Jahren erfolgten Anschlusses der Grundstücke erst mit dem Inkrafttreten der Abwasserbeitragssatzung vom 23. Juni 2017 entstehen. Nach gegenwärtiger Erkenntnis ist diese Satzung die erste wirksame Satzung i.S.d. § 9 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V. Die zuvor Geltung beanspruchenden Satzungen sind allesamt unwirksam, weil die darin normierten Tiefenbegrenzungen nicht auf einer ordnungsgemäßen Ermittlung der ortsüblichen Bebauungstiefe im Verbandsgebiet beruhen und die Flächenseiten der Beitragskalkulationen fehlerhaft war (VG Greifswald, Urt. v. 26.07.2018 – 3 A 520/17 –, S. 5 des Entscheidungsumdrucks, n.v.).
b) Mit Blick auf die Definition einer von der Entstehung der Beitragspflicht unabhängigen Festsetzungshöchstfrist in § 12 Abs. 2 Nr. 1 KAG M-V hat sich die Möglichkeit der Beitragserhebung weder „verflüchtigt“, noch verstößt sie gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes (OVG Greifswald, Urt. v. 06.09.2016 – 1 L 212/13 –, juris Rn. 68 ff.; rechtskräftig durch BVerwG, Beschl. v. 18.05.2017 – 9 B 71.16 –, juris).
c) Die von der A. GmbH als Rechtsvorgängerin des Antragstellers mit der Stadt Marlow geschlossenen Erschließungsverträge vom 23. März 1994 und 30. Mai 1994 stehen der Beitragserhebung nicht entgegen. Zwar ist in den §§ 4 Abs. 4 bzw. 10 Abs. 2 der Verträge im Wesentlichen gleichlautend vereinbart worden, dass „die Stadt auf die Erhebung von Erschließungsabgaben für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlagen bei den jetzigen oder späteren Eigentümern nach Abschluss der von dem (Vorhaben- und) Erschließungsträger nach diesem Vertrag durchzuführenden Maßnahmen“ verzichtet. Diese Vereinbarungen binden jedoch den Antragsgegner nicht (aa), zudem sind sie – sollten sie sich auf die Erhebung von Anschlussbeiträgen beziehen – unwirksam (bb).
aa) Nach den vom Antragsgegner übersandten Unterlagen ist die Stadt Marlow bereits seit der Verbandsgründung im Jahre 1991 Gründungsmitglied des Abwasserzweckverbandes Marlow-Bad Sülze. Damit ist die ihr nach § 40 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz Landeswassergesetz (LWaG) grundsätzlich obliegende Abwasserbeseitigungspflicht auf den Zweckverband übergegangen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz, Abs. 4 LWaG). Folglich fehlt der Stadt Marlow die Zuständigkeit für die Abwasserbeseitigung. Als Folge davon konnte sie im Jahre 1994 ohne Zustimmung des Zweckverbandes keine Vereinbarungen mit Dritten – hier: der A. GmbH – über die Herstellung oder Finanzierung von Abwasseranlagen oder Teilen davon treffen. Es liegt ein Fall der rechtlichen Unmöglichkeit vor. Jedenfalls binden solche Vereinbarungen den Zweckverband nicht.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Umstand, dass der Zweckverband in Ansehung der in den Erschließungsgebieten gelegenen Anlagenteile Rechtsnachfolger der Stadt Marlow ist. Insbesondere ist es nicht so, dass – so der Antragsteller – der Zweckverband die in den Erschließungsgebieten gelegenen Anlagenteile „mit den Erlassvereinbarungen belastet“ übernommen hat und daran gebunden ist. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Stadt Marlow nach dem Abschluss der Erschließungsverträge Verbandsmitglied geworden wäre. Dies trifft aber – wie dargelegt – nicht zu.
Soweit sich der Antragsteller zum Beleg seiner gegenteiligen Auffassung auf die zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses geltende Bestimmung des § 124 Abs. 2 Baugesetzbuch a.F. (BauGB a.F.) beruft, kann dem nicht gefolgt werden. Zwar bestimmt die Vorschrift, dass Gegenstand des Erschließungsvertrages nach Bundes- oder nach Landesrecht beitragsfähige sowie nicht beitragsfähige Erschließungsanlagen in einem bestimmten Erschließungsgebiet der Gemeinde sein können. Die Vorschrift setzt aber voraus, dass die Gemeinde für die Herstellung der von der Vorschrift erfassten Erschließungsanlagen zuständig ist, was vor allem in § 123 Abs. 1 BauGB zum Ausdruck kommt. Danach ist die Erschließung Aufgabe der Gemeinde, soweit sie nicht nach anderen gesetzlichen Vorschriften oder öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen einem anderen obliegt (vgl. OVG Weimar, Urt. v. 17.08.2017 – 4 KO 85/15 –, juris Rn. 32). Ist die Gemeinde für den Bereich der Abwasserbeseitigung nicht (mehr) zuständig, weil sie die Zuständigkeit nach § 40 Abs. 4 LWaG auf einen Zweckverband übertragen hat, kann sie einen Erschließungsvertrag, der auch die Herstellung von Anlagen zur Abwasserbeseitigung umfasst, nur unter Beteiligung des insoweit zuständigen Zweckverbandes schließen. Andernfalls hätte es die Mitgliedsgemeinde in der Hand, das Abwasserbeseitigungskonzept des Zweckverbandes und dessen Finanzplanung jederzeit zu konterkarieren.
bb) Die Wirksamkeit der Vereinbarungen ist anhand abgabenrechtlicher Kriterien zu prüfen. Die Vorschrift des § 54 Abs. 2 Bauplanungs- und Zulassungsverordnung der DDR (BauZVO), die die Gemeinden ermächtigte, vom Abgabenrecht abweichende vertragliche Regelungen über die Kosten von Erschließungsmaßnahmen zu treffen (BVerwG, Urt. v. 30.05.2012 – 9 C 5.11 –, juris Rn. 38 ff.), was auch für nach Landesrecht beitragsfähige Erschließungsanlagen und damit für die vorliegend in Rede stehenden Anschlussbeiträge gilt (vgl. BVerwG a.a.O., Rn. 48), war im Jahre 1994 nicht mehr anwendbar.
(1) In den Erschließungsverträgen ist entgegen der nicht weiter begründeten Auffassung des Antragstellers keine Ablösung der künftigen Beitragsschuld (vgl. § 8 Abs. 9 KAG 1993) vereinbart worden mit der Folge, dass Verzichts- bzw. Erlassvereinbarungen einen lediglich deklaratorischen Charakter hätten. Dass mit der Durchführung der Erschließungsleistungen die Ablösung des künftigen Anschlussbeitrags verbunden ist, lässt sich den Verträgen nicht entnehmen. Die Wendung „Ablösung“ wird in keinem der Verträge verwandt. Überdies ist es für die Annahme einer wirksamen Ablösungsvereinbarung unerlässlich, dass der Ablösebetrag in der Vereinbarung ausgewiesen ist. Ein „verdeckte“ Ablösung ist unzulässig (OVG Greifswald, Beschl. v. 23.02.2004 – 1 M 10/04 –, juris Rn. 12) und führt zur Nichtigkeit des Vertrages.
(2) Als Erlass- oder Verzichtvereinbarungen sind die genannten Vertragsklauseln nichtig. Trotz des kommunalabgabenrechtlichen Bezugs der Vereinbarungen ist Prüfungsmaßstab für ihre Wirksamkeit die Bestimmungen über den öffentlich-rechtlichen Vertrag nach den §§ 54 ff. Landesverwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG M-V). Zwar bestimmt § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG M-V, dass die Vorschriften dieses Hauptteiles (§ 2 bis § 93 VwVfG M-V) nicht für Verfahren gelten, die nach den Vorschriften der vorliegend Kraft der Verweisung in § 12 Abs. 1 KAG M-V anzuwendenden Abgabenordnung durchzuführen sind. Vom grundsätzlichen Ausschluss der Anwendung der Vorschriften des ersten Hauptteiles des VwVfG M-V normiert § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG M-V lediglich die Ausnahme, dass die (vorliegend nicht einschlägigen) Bestimmungen der § 61 Abs. 3 und § 80 Abs. 4 Nr. 2 VwVfG M-V hiervon unberührt bleiben. Dennoch geht das Gericht von der Anwendbarkeit der §§ 54 ff. VwVfG M-V aus. Weil die Abgabenordnung keine Regelungen für den öffentlich-rechtlichen Vertrag enthält, kann er nicht „nach den Vorschriften der Abgabenordnung“ durchgeführt werden. Damit schließt § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG M-V eine Anwendbarkeit der Bestimmungen der § 54 ff. VwVfG M-V nicht aus. Da aber die Abgabenordnung in § 78 Nr. 3 AO das Institut des öffentlich-rechtlichen Vertrages ausdrücklich anerkennt, kann aus dem Fehlen entsprechender Bestimmungen nicht auf eine „Sperrwirkung“ der Abgabenordnung geschlossen werden.
Nach § 59 Abs. 1 VwVfG M-V ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) ergibt. § 134 BGB bestimmt, dass ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, nichtig ist, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Vereinbarungen in §§ 4 Abs. 4 bzw. 10 Abs. 2 der Erschließungsverträge verstoßen gegen den zum damaligen Zeitpunkt geltenden § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993. Die Vorschrift normiert eine Beitragserhebungspflicht. Bereits in dem Beschluss vom 29. Juli 1997 (– 6 M 93/97 –, juris Rn. 28) hat das OVG Greifswald ausgeführt, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 eine Beitragserhebungspflicht begründet. Die Entscheidung ist zwar zum Straßenausbaubeitragsrecht ergangen, sie betrifft aber auch das Anschlussbeitragsrecht, da § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 die Grundlage sowohl für die Erhebung von Straßenausbau- als auch von Anschlussbeiträgen bildete und keine Differenzierungen nach Beitragsarten vorsah. In dem Beschluss vom 22. September 1999 (– 1 M 85/99 –, S. 4 des Entscheidungsumdrucks) hat es diese Rechtsprechung ausdrücklich auf das Anschlussbeitragsrecht übertragen und bezweifelt, dass „angesichts der Beitragserhebungspflicht nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 eine Verwirkung überhaupt in Betracht kommt“. Die Literatur (vgl. Sauthoff in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand 03/09, § 8 Rn. 1611) und der Gesetzgeber gehen ebenfalls davon aus, dass unter Geltung des § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 eine Beitragserhebungspflicht bestand. So heißt es im Gesetzentwurf der Landesregierung zu § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V (LT-Drs. 4/1307, S. 46): „Mit der Formulierung ‚... können Anschlussbeiträge erhoben werden’ wird die 1993 auf das Anschlussbeitragsrecht ausgedehnte Beitragserhebungspflicht wieder auf ein Beitragserhebungsrecht zurückgeführt.“ Auch wenn § 9 Abs. 1 Satz 1 in der Fassung des Gesetzentwurfs der Landesregierung nicht Gesetz geworden ist und der Gesetzentwurf zur Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V damit nichts hergibt, so zeigt er doch deutlich, dass auch die Landesregierung davon ausging, dass der seinerzeit geltende § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 eine Beitragserhebungspflicht begründet. Gleiches gilt für den Innenausschuss des Landtages Mecklenburg-Vorpommern, der sich in der Beschlussempfehlung und Bericht (LT-Drs. 4/1576, S. 75) gegen die „ersatzlose Abschaffung der gesetzlichen Beitragserhebungspflicht“ ausgesprochen und die Einführung der „Soll-Regelung“ befürwortet hatte. So unergiebig die Gesetzesmaterialien für die Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V auch sind, die Einschätzung der im Jahre 2005 bestehenden „Ausgangslage“ durch den Landesgesetzgeber geben sie sehr deutlich wieder.
Abweichendes folgt nicht aus der neueren Rechtsprechung des OVG Greifswald. Zwar geht das Gericht in dem Urteil vom 3. Mai 2011 (– 1 L 59/10 –, juris Rn. 58) davon aus, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 keine Beitragserhebungspflicht begründe. Der Kontext der Entscheidung zeigt jedoch, dass sich diese Auffassung allein auf die Frage des Wechsels des Refinanzierungssystems von einem beitragsgestützten Refinanzierungssystem zu einem reinen Gebührensystem bezieht. Danach beließen die Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes 1993 dem Einrichtungsträger grundsätzlich eine Wahlfreiheit hinsichtlich der Art der Finanzierung des Herstellungsaufwandes. Dass der Einrichtungsträger unter Geltung des § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG 1993 die Möglichkeit hatte, im Rahmen eines beitragsgestützten Refinanzierungssystems auf die Erhebung von Beiträgen ganz oder teilweise zu verzichten, klingt in der Entscheidung nicht einmal an.
Die Beitragserhebungspflicht begründet ein gesetzliches Verbot i.S.d. § 134 BGB, auf die Erhebung von Beiträgen ganz oder teilweise zu verzichten (st. Rspr.: VG Greifswald, Urt. v. 12.07.2012 – 3 A 1162/11 –, juris Rn. 78). Das Abgabenrecht wird von dem Grundsatz beherrscht, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen darf. Daraus folgt, dass andere Vereinbarungen über die (endgültige) Finanzierung beitragspflichtiger Anlagen als ein Ablösevertrag nach § 8 Abs. 9 KAG 1993 bzw. § 7 Abs. 5 KAG M-V ausgeschlossen sind (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 03.08.2005 – 3 A 211/04 –, juris Rn. 19). Da die Erschließungsverträge – wie dargelegt – keine Ablösung der künftigen Beitragsschuld umfassen, ist der Beitragsverzicht oder -erlass unwirksam.
(3) Soweit sich der Antragsteller zum Beleg seiner gegenteiligen Auffassung schließlich auf die Bestimmungen der §§ 129 Abs. 1 Satz 2 und 135 Abs. 5 BauGB beruft, beruht dies auf einer Verkennung der Rechtslage.
Zutreffend weist der Antragsgegner darauf hin, dass § 129 Abs. 1 Satz 2 erste Var. BauGB, wonach Beiträge nicht erhoben werden dürfen, soweit Anlagen nach § 127 Abs. 2 BauGB von dem Eigentümer hergestellt worden sind, nur die Erhebung von Erschließungsbeiträgen betrifft. Konkret bezieht sich die Vorschrift auf die Aufwandsermittlung. Dabei wird klargestellt, dass für Anlagen, die vom Erschließungsträger auf eigene Rechnung hergestellt worden sind, kein (Erschließungs-)Beitrag erhoben werden darf. Dies erklärt sich ohne weiteres vor dem Hintergrund, dass der Gemeinde für diese Anlagen(teile) kein beitragsfähiger Aufwand entsteht. Da vorliegend nicht die Kosten der sog. inneren Erschließung, also die Kosten der im Erschließungsgebiet hergestellten Anlagen(teile) im Streit stehen – die streitgegenständlichen Beitragsbescheide betreffen die dem Antragsgegner außerhalb von Erschließungsgebieten entstandenen Kosten (sog. äußere Erschließung) –, kann § 129 Abs. 1 Satz 2 BauGB auch aus diesem Grund der Beitragserhebung nicht entgegen stehen.
§ 135 BauGB betrifft ausschließlich die Erhebung von Erschließungsbeiträgen i.S.d. § 127 Abs. 1 BauGB. Der Hinweis des Antragstellers auf § 135 Abs. 5 BauGB geht daher ebenfalls fehl.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG), wobei der streitige Abgabenbetrag für das Eilverfahren zu vierteln ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 54 ff. VwVfG M-V aus. Weil die Abgabenordnung
§§ 129 Abs. 1 Satz 2 und 135 Abs. 5 BauGB
§§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 47 Abgabenordnung
§ 93 VwVfG M-V
§ 134 BGB
§ 135 BauGB
§ 80 Abs. 4 Satz 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz
§ 12 Abs. 1 KAG M-V
§ 12 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V
§ 170 Abs. 1 AO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V
§ 12 Abs. 2 Nr. 1 KAG M-V
§ 40 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz, Abs. 4 LWaG
§ 124 Abs. 2 Baugesetzbuch
§ 123 Abs. 1 BauGB
§ 40 Abs. 4 LWaG
§ 8 Abs. 9 KAG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG M-V
§ 80 Abs. 4 Nr. 2 VwVfG M-V
§ 54 ff. VwVfG M-V
§ 78 Nr. 3 AO
§ 59 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 8 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 7 Abs. 5 KAG M-V
§ 127 Abs. 2 BauGB
§ 129 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 127 Abs. 1 BauGB
§ 135 Abs. 5 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 A 520/17
1 L 212/13
9 B 71.16
4 KO 85/15
9 C 5.11
1 M 10/04
6 M 93/97
1 M 85/99
1 L 59/10
3 A 1162/11
3 A 211/04