Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-04, Aktenzeichen 21 K 5545/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0604.21K5545.23.00

Tenor:
Die Allgemeinverfügung der Bundesnetzagentur der Beklagten vom 8. August 2023 (Vorgangsnummer N01) wird hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Telekommunikationsunternehmen und streitet mit der Beklagten über die Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit einer durch die Beklagte nach § 160 TKG vorgenommenen Feststellung der Unterversorgung mit Telekommunikationsdiensten und Ankündigung eines Verpflichtungsvorgehens.
Nach Inkrafttreten der geltenden Fassung des TKG und der diesbezüglichen Mindestversorgungsvorschriften der §§ 156 ff. TKG veröffentlichte die Bundesnetzagentur der Beklagten (im Folgenden: BNetzA) am 16. August 2022 die „Grundsätze über die Ermittlung erschwinglicher Preise für Telekommunikationsdienste“ („Grundsätze“) zunächst als Allgemeinverfügung; diese Verfügung wurde in der Folge aufgehoben und die „Grundsätze“ wurden als Verwaltungsgrundsätze veröffentlicht. Im Nachgang zu den „Grundsätzen“ fertigte die BNetzA einen Vermerk vom 16. Juni 2023 mit dem Titel „Ermittlung erschwinglicher Preise für die monatliche Dienstenutzung im Rahmen des Rechts auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten“ („Ermittlung“). In diesem Vermerk wurde der erschwingliche Preis für die monatliche Nutzung von Internetdiensten mit einer minimalen Übertragungsrate im Download von 10 bis 20 Mbit/s und einer minimalen Übertragungsrate im Upload von 1,7 bis 3,4 Mbit/s auf 25,53 € netto (30,38 € brutto) bestimmt.
Bereits am 10. Juni 2022 ging bei der BNetzA der Antrag eines auf dem Grundstück Gemarkung G01, Flurstück 0000 in 00000 T. (Lagebezeichnung: A.-straße 00) wohnhaften Endnutzers ein, die Verlegung eines besseren Telekommunikationsanschlusses zu beauftragen. An seinem Wohnsitz sei keine Mindestversorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen mit einer Geschwindigkeit von mindestens 10 Mbit/s im Downlink verfügbar.
Am 14. Juli 2022 bestätigte die BNetzA den Eingang der vorgenannten Mitteilung und regte zunächst u.a. die Kontaktaufnahme des Endnutzers mit der Telekom an. Am 14. Juli 2022 teilte der Endnutzer der BNetzA mit, dass er eine Anpassung des Tarifprodukts bei der Telekom erfragt habe, aber nur ein Tarif mit 6 Mbit/s angeboten werden könne. Am 26. November 2022 mahnte der Endnutzer gegenüber der BNetzA die Untätigkeit an. Am 10. Februar 2023 erhob der Endnutzer mit dem vorstehenden Begehren bei dem Verwaltungsgericht Hamburg Untätigkeitsklage gegen die Beklagte, die nach zwischenzeitlicher Verweisung beim erkennenden Gericht unter dem Az.: 21 K 1964/24 anhängig war und mit rechtskräftigem Urteil vom 27. November 2024 abgewiesen worden ist. Am 27. Juni 2023 stellte die BNetzA intern fest, dass ein schneller Internetzugangsdienst am streitgegenständlichen Grundstück nur über nicht erschwinglichen Satellitenfunk (R.) und im Übrigen nicht vorhanden sei. Am 7. Juli 2023 fragte die BNetzA beim Endnutzer an, ob er eine Versorgung via Satellitenfunk in Erwägung ziehe. Dies lehnte dieser ab.
Am 8. August 2023 erließ die BNetzA eine Allgemeinverfügung unter der Vorgangsnummer N01, deren Entscheidungstenor am 23. August 2023 durch Veröffentlichung im Amtsblatt der BNetzA bekanntgemacht wurde, verbunden mit dem Hinweis, dass die Entscheidung zwei Wochen nach der Bekanntmachung als bekanntgegeben gelte.
Mit Ziffer 1 der Allgemeinverfügung stellte die BNetzA fest, dass am Standort 00000 T., Gemarkung G01, Flurstück 0000 aktuell und in objektiv absehbarer Zeit keine Versorgung mit einem schnellen Internetzugangsdienst nach § 157 Abs. 2 TKG zu einem nach § 158 Abs. 1 TKG für Verbraucher erschwinglichen Endnutzerpreis erbracht werde. Mit Ziffer 2 der Allgemeinverfügung stellte die BNetzA für das in Ziffer 1 benannte Grundstück einen tatsächlichen Bedarf für eine Versorgung mit den nach § 157 Abs. 2 TKG i. V. m. der TK-Mindestversorgungsverordnung (TKMV) mindestens verfügbaren Telekommunikationsdiensten fest. In Ziffer 3 kündigte die BNetzA an, nach § 161 Abs. 2 TKG vorzugehen, sofern kein Unternehmen innerhalb eines Monats nach Veröffentlichung der Allgemeinverfügung zusage, die Versorgung mit entsprechenden Telekommunikationsdiensten sicher zu stellen.
Zur Begründung führte die BNetzA im Wesentlichen aus, die Verfügung werde auf § 160 TKG gestützt. Die Verfügung betreffe die Feststellung des Nichtvorhandenseins eines Mindestangebots an Telekommunikationsdienstleistungen, konkret eines schnellen Internetzugangsdiensts. Das im Tenor benannte Grundstück, sei bebaut und diene Wohnzwecken. Leitungsgebunden könne die Mindestdatenrate im Downlink von 10 Mbit/s nicht erreicht werden; gleiches gelte bei Nutzung eines Hybridprodukts. In Bezug auf Ziffer 1 führte die BNetzA weiter aus: Ein endnutzender Verbraucher habe über die reine Erbringung eines Mindestangebots hinaus auch einen Anspruch darauf, diese Mindestversorgung zu einem erschwinglichen Preis zu erhalten. Dieser Anspruch bestehe nur dann, wenn der Endnutzer tatsächlich nur die Mindestversorgung begehre. Die BNetzA habe den „erschwinglichen Preis“ am 16. Juni 2023 mit einem Betrag um 30 Euro ermittelt. Die Feststellung der Unterversorgung einschließlich der Prognose der künftigen Versorgungsaussichten nach Ziffer 1 stelle eine Momentaufnahme dar, die die Versorgungssituation im Zeitpunkt der Wirksamkeit des Bescheids beschreibe. Im Einzelnen sei für das Grundstück des Klägers § 160 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG einschlägig. Es fehle ein Anschluss zu und eine Versorgung mit einem schnellen Internetzugangsdienst. Ein vorhandener leitungsgebundener Anschluss erfülle nicht die Mindestdatenraten nach der TKMV; dies werde durch die Auswertung von Mobilfunkdaten und die Rückmeldung der Mobilfunknetzbetreiber gestützt. Die Möglichkeit der Nutzung eines Hybrid-Produkts sei geprüft worden und bestehe nicht. Ein Anschluss werde auch nicht in absehbarer Zeit hergestellt werden. In „objektiv absehbarer Zeit“ sei dabei in Anlehnung an die gesetzlichen Fristen und die minimale Dauer bis zur Umsetzung einer Verpflichtungsentscheidung nach Teil 9 des TKG mit einem Zeitraum von einem Jahr zu konkretisieren. Eine hinreichend leistungsstarke Mobilfunkversorgung liege ebenfalls nicht vor. Hierbei sei für die Bewertung auf eine „Outdoor-Situation“ abzustellen. Eine Mobilfunkversorgung werde als gegeben erachtet, wenn der an dem Grundstück vorhandene Pegel des Referenzwertes RSRP (bei LTE oder NR) bei Messung mindestens -105 dBm ergebe und die verfügbare Datenrate (unter Berücksichtigung der aktuellen Zellauslastung) tatsächlich erwarten lasse, dass dann, wenn der Endnutzer 10 Mbit/s im Downlink (und 1,7 Mbit/s im Uplink, jeweils bei einer Latenz von unter 150 ms) abrufe, diese Datenraten zur Verfügung stünden. Unterschreitungen der Datenrate in Einzelfällen (unterhalb drei Prozent der Zeit) blieben außer Betracht, da die TKMV davon ausgehe, dass die Werte „regelmäßig“ eingehalten werden müssten. Das zugrunde gelegt, hätten alle drei Mobilfunknetzbetreiber mitgeteilt, dass sie selbst über ihren Best Server keine der TKMV entsprechende Versorgung gewährleisten könnten. Hinsichtlich des Satellitenfunks stelle R. zwar ein Angebot satellitengestützter Internetversorgung bereit. Dies geschehe aber mit etwa 65 Euro nicht zu einem erschwinglichen Preis, der ca. 30 Euro betrage. Basis der Ermittlung sei das von ihr stammende Dokument „Grundsätze über die Ermittlung erschwinglicher Preise für Telekommunikationsdienste“, sowie das Dokument mit dem Titel „Ermittlung erschwinglicher Preise für die monatliche Dienstenutzung im Rahmen des Rechts auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten“. Ein tatsächlicher Bedarf sei aufgrund der Versorgungsbegehren des Endnutzers gegeben, auch handele es sich beim betreffenden Grundstück um dessen Hauptwohnsitz.
Die Klägerin hat am 5. Oktober 2023 Klage erhoben. Die BNetzA hat am 15. November 2023 eine Vor-Ort-Ermittlung auf dem benannten Grundstück durchgeführt. Im Zuge der Vor-Ort-Ermittlung hat sich der Kläger gegenüber der BNetzA dazu bereiterklärt, einen 5G-Router und eine Außenantenne zu nutzen und für die Diensterbringung mehr als 30 Euro pro Monat zu bezahlen, sofern ihm eine solche Diensterbringung durch die Telekom angeboten würde. Daraufhin hat die BNetzA in ihrem am 6. Dezember 2023 ausgegebenen Amtsblatt 23/2023 eine Mitteilung mit der Nummer 243/2023 veröffentlicht, dass sich die gesamte Allgemeinverfügung vom 8. August 2023 mit Wirkung zum 15. November 2023 erledigt habe. Es handele sich bei dieser Mitteilung nicht um einen Verwaltungsakt, sondern lediglich um eine Tatsachenwiedergabe.
Die Klägerin führt zur Begründung der Klage im Wesentlichen zunächst aus, die streitgegenständliche Allgemeinverfügung habe sich nicht erledigt. Eine Erledigung „auf andere Weise“ nach § 43 Abs. 2 VwVfG sei nicht gegeben. Weder sei mit dem Grundstück des Endnutzers das Regelungsobjekt weggefallen, noch habe sich die Allgemeinverfügung inhaltlich überholt, indem eine nur vorläufige Regelung etwa durch eine endgültige Regelung ersetzt worden sei. Auch sei keine Situation eines einseitigen Verzichts oder der Antragsrücknahme gegeben. Denn die Mitteilung eines nunmehr weggefallenen Bedarfs stelle nicht den Verzicht oder die Antragsrücknahme bezogen auf einen antragsgebundenen Verwaltungsakt dar. Die Feststellung nach § 160 TKG erfolge ausweislich der Gesetzesbegründung von Amts wegen. Die Allgemeinverfügung sei auch nicht aufgrund geänderter Sach- oder Rechtslage gegenstandslos geworden. Hiervon könne mit Blick auf § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG nur in Ausnahmefällen ausgegangen werden, die nicht gegeben seien. Die Unterversorgungsfeststellung habe konstitutive Wirkung für das weitere Verfahren, namentlich § 161 Abs. 2 TKG. Trete durch eine bloße Tatsachenänderung unmittelbar die Unwirksamkeit der Feststellung ein, bringe das Vorgehen nach § 160 TKG keinen Gewinn an Rechtssicherheit. Gerade diese sei jedoch systematisch bezweckt gewesen, indem dem Verpflichtungsverfahren das seltene Instrument einer feststellenden Allgemeinverfügung vorgeschaltet worden sei. Im Übrigen sei der tatsächliche Bedarf zwar eine Tatbestandsvoraussetzung für die Ziffern 2 und 3 der Allgemeinverfügung, nicht aber für deren Ziffer 1. Diese sei jedenfalls aktiv aufzuheben. Dass durch den fehlenden Bedarf mittelbar auch die Notwendigkeit für die Ziffer 1 entfallen sei, könne nicht zu deren Erledigung führen. Andernfalls werde das Institut der Bestandskraft entwertet. Im Übrigen müssten die Wettbewerber auch in der Lage sein, sich gegen Ziffer 1 zu wehren und nicht lediglich gegen die Bedarfsfeststellung.
Im Rahmen der Zulässigkeit des Hauptantrags der statthaften Anfechtungsklage sei die Klägerin auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Sie gehöre zum Adressatenkreis der sie belastenden Allgemeinverfügung. Die Belastung folge daraus, dass sie bereits aus § 159 TKG zur Mitwirkung an der Beseitigung einer festgestellten Unterversorgung verpflichtet sei. Die Situation unterscheide sich von gerichtlich entschiedenen Konstellationen zu mehrstufigen Verwaltungsverfahren im Postrecht, denn die Klägerin sei selbst Teil des bestimmbaren Adressatenkreises der Allgemeinverfügung. Nichts anderes folge daraus, dass die Rechtmäßigkeit der Unterversorgungsfeststellung auch später inzident bei einer etwaigen Versorgungsverpflichtung nach § 161 Abs. 2 TKG oder im Umlageverfahren nach § 163 TKG gerichtlich geprüft werden können solle. Denn für eine solche Prüfung bestehe dann kein Raum, wenn schon die Unterversorgungsfeststellung der Klägerin gegenüber in Bestandskraft erwachsen sei.
Die Allgemeinverfügung vom 8. August 2023 sei auch materiell rechtswidrig. Die BNetzA habe das Fehlen einer ausreichenden und erschwinglichen Mobilfunkversorgung nicht hinreichend ermittelt. Weiter sei die Satellitenversorgung auf erschwingliche Weise möglich gewesen. Die gesetzlich geforderte, erschwingliche Versorgung mit schnellem Internet sei durch die Firma R. möglich, so dass keine Unterversorgung bestehe. Die BNetzA habe nämlich die Erschwinglichkeit im Sinne des § 158 Abs. 1 TKG fehlerhaft ermittelt, so dass der Wert von rund 30 Euro brutto zu niedrig sei. Die Ermittlung sei bereits formell fehlerhaft erfolgt. Ein Beurteilungsspielraum der BNetzA bestehe bei der Ermittlung der Erschwinglichkeit nicht. Bei den für die Ermittlung der Erschwinglichkeit maßgeblichen Dokumenten „Grundsätze zur Ermittlung der Erschwinglichkeit“ und „Ermittlung erschwinglicher Preise für die monatliche Dienstenutzung im Rahmen des Rechts auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten“ handele es sich nicht um Verwaltungsvorschriften mit Bindungswirkung für die gerichtliche Überprüfung der Erschwinglichkeit. Sie seien keine normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, da nicht die Auslegung und Anwendung sowie Weiterentwicklung naturwissenschaftlich-technischer Begriffe Gegenstand sei. Selbst wenn es sich um normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften handeln würde, sei jedenfalls die „Ermittlung erschwinglicher Preise für die monatliche Dienstenutzung im Rahmen des Rechts auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten“ unwirksam, da sie aufgrund ihrer rein behördeninternen Entwicklung und fehlenden Bekanntmachung weder den formellen Anforderungen des § 158 Abs. 1 S. 2 TKG noch den allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Anforderungen an normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften genüge. Hierzu gehöre namentlich ein Beteiligungsverfahren. Auch materiell habe die BNetzA die Erschwinglichkeit fehlerhaft ermittelt. Sie habe verkannt, dass es zur Bestimmung der Erschwinglichkeit auf einen Vergleich zwischen dem geforderten Preis und den finanziellen Mitteln des Nachfragers ankomme. Das verfügbare Haushaltseinkommen habe bei der Ermittlung der Erschwinglichkeit ausweislich der zugrunde gelegten Verwaltungsvorschriften indes in rechtswidriger Weise keine Rolle gespielt. Stattdessen sei allein auf Durchschnittspreise abgestellt worden, welche nicht der tatsächlichen Zahlungsbereitschaft der verschiedenen Endkunden entspreche. Selbst wenn ein Beurteilungsspielraum der BNetzA bestehe, habe diese ihre Begründungspflichten hinsichtlich der Außerachtlassung des Haushaltseinkommens verletzt. Die Entscheidung der BNetzA sei hinsichtlich normativ hervorgehobener oder angelegter Kriterien nicht plausibel und erschöpfend bergründet, da eine Darlegung im Einzelnen fehle, dass die maßgeblichen Interessen abgewogen und geprüft worden seien. Eine entsprechende Begründung der Außerachtlassung der einzelnen Haushaltseinkommen sei in den insofern allein maßgeblichen „Grundsätzen“ nicht zu finden. Auch die Begründung in der „Ermittlung“ sei unzureichend, da lediglich auf den höheren Verwaltungsaufwand und die Abhängigkeit der Erschwinglichkeit von schwankenden Einkommen verwiesen werde, aber keine Abwägung mit Vorteilen einer Berücksichtigung der Haushaltsabkommen stattfinde. Jedenfalls fehlerhaft sei es, dass die BNetzA nicht zumindest die durchschnittlichen Haushaltseinkommen – gegebenenfalls typisiert nach Fallgruppen – bei der Ermittlung der Erschwinglichkeit berücksichtigt habe. Weiterhin habe die BNetzA auch die – der Berechnung der Erschwinglichkeit allein zugrunde gelegten – Durchschnittspreise falsch berechnet. Sie habe in sachwidriger Weise potentiell teurere Anschlussarten aus der Berechnung ausgeklammert und sich auf günstige leitungsgebundene Anschlüsse mit geringer Kapazität konzentriert. Im Einzelnen habe die BNetzA durch die tatsächlich ausgewerteten Produktbündel lediglich 30 Millionen Kunden und damit 81 % des Gesamtmarktes erfasst. Weiterhin habe die BNetzA nicht lediglich die Tarifbündel einbeziehen dürfen, die der Bandbreite des Universaldienstes entsprechen oder nahekommen, sondern sie habe zur Abbildung der durchschnittlichen Zahlungsbereitschaft einen gewichteten Durchschnitt aller im Markt angebotenen Tarife bilden müssen. Der von der BNetzA praktizierte Ausschluss höherwertiger Tarifbündel führe zu einer Unterschätzung der tatsächlichen Zahlungsbereitschaft und Zahlungsfähigkeit und verzerre die ermittelte Erschwinglichkeit. Die BNetzA habe im Ergebnis nur einen verschwindend geringen Anteil von 0,23 Prozent des erfassten Marktes von 30 Millionen Kunden einbezogen. Auch habe die BNetzA gegen das Gebot der Technologieoffenheit verstoßen, da sie mobilfunk- und satellitenbasierte Tarife nicht einbezogen habe.
Die BNetzA habe mit Blick auf Ziffer 2 der Allgemeinverfügung auch den tatsächlichen Bedarf nicht rechtsfehlerfrei ermittelt. Eine Bedarfsfeststellung dürfe vor dem Hintergrund von Art. 85 Abs. 2 EKEK nur dann erfolgen, wenn dem konkret betroffenen Endnutzer die Inanspruchnahme einer ggf. verfügbaren teureren Tarifoption, die die Mindestversorgung übersteige, aufgrund seines Nettoeinkommens oder anderer Härten nicht zugemutet werden könne. Eine solche Prüfung sei vollständig unterblieben.
Die Klägerin beantragt,
die Allgemeinverfügung der Beklagten, Vfg.-Nr. N02, Vorgangsnummer N01, zur Feststellung der Unterversorgung sowie zur Ankündigung eines Vorgehens nach § 161 Abs. 2 TKG betreffend den Standort 00000 T., Gemarkung G01, Flurstück 0000, veröffentlicht im Amtsblatt 16/2023 der Beklagten vom 23.08.2023, S. 911, aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Allgemeinverfügung der Beklagten, Vfg.-Nr. N02, Vorgangsnummer N01, zur Feststellung der Unterversorgung sowie zur Ankündigung eines Vorgehens nach § 161 Abs. 2 TKG betreffend den Standort 00000 T., Gemarkung G01, Flurstück 0000, veröffentlicht im Amtsblatt 16/2023 der Beklagten vom 23.08.2023, S. 911, rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte beruft sich im Wesentlichen auf die Begründung der angegriffenen Allgemeinverfügung und führt ergänzend aus, die Allgemeinverfügung habe sich infolge des entfallenen Bedarfs des betroffenen Endnutzers mit Wirkung vom 15. November 2023 „auf andere Weise“ im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG erledigt. Der Wegfall der tatbestandlichen Voraussetzung des tatsächlichen Bedarfs stelle einen Ausnahmefall dar, der nicht von der Entscheidung der Behörde abhänge. Die Regelungswirkung der Unterversorgungsfeststellung sei durch die Mitteilung des betroffenen Endnutzers entfallen, da durch die Änderung der Sach- und Rechtslage der streitgegenständliche Verwaltungsakt tatsächlich wirkungslos geworden sei. Der tatsächliche Bedarf stelle eine wesentliche Voraussetzung für die Annahme einer handlungsbedürftigen Unterversorgung dar.
Die Klage sei daher bereits unzulässig. Hinsichtlich des Hauptantrags folge dies bereits aus der Erledigung des Verwaltungsakts, die eine Anfechtungsklage unstatthaft mache. Der Klägerin fehle auch die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO). Denn eine individuelle Betroffenheit der Klägerin in eigenen Rechten durch die Allgemeinverfügung sei nicht gegeben. Die Allgemeinverfügung habe keine unmittelbar privatrechtsgestaltende Wirkung gegenüber der Klägerin und stehe ebenso wenig wie eine spätere Verpflichtung im Ermessen der Beklagten. Die Unterversorgungsfeststellung entfalte nur gegenüber dem letztlich verpflichteten Unternehmen Rechtswirkung. Dem Rechtsschutzinteresse der Klägerin genüge zudem die Möglichkeit einer späteren inzidenten Überprüfung der Allgemeinverfügung im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung einer möglichen Verpflichtung nach § 161 TKG als zweiter Stufe. Die Gefahr einer eintretenden Bestandskraft bestehe nicht, da die Unterversorgungsfeststellung auf der zweiten Stufe erneut überprüft werden könne. Für ein derartiges Vorgehen spreche auch der Vergleich zum Postrecht.
Im Rahmen der Begründetheit sei die Allgemeinverfügung nicht durch die Mitteilung des betroffenen Endnutzers vom 15. November 2023 rechtswidrig geworden. Maßgeblicher Zeitpunkt sei der Erlass der Allgemeinverfügung. Zu diesem Zeitpunkt habe eine Unterversorgung und ein tatsächlicher Bedarf bestanden, insbesondere sei im Zuge des bis dahin erfolgten längeren und intensiven Austausches mit dem Endnutzer ein Versorgungsverlangen, nicht aber eine Bereitschaft zur Nutzung von R. erkennbar gewesen. Auf die individuellen wirtschaftlichen Verhältnisse des Endnutzers komme es zur Feststellung des tatsächlichen Bedarfs zudem nicht an. Zum Erlasszeitpunkt habe weiter keine ausreichende Versorgung mit schnellem Internet vorgelegen. Die mögliche Versorgung über Satellitenfunk von R. sei nicht erschwinglich, da ihr Preis den korrekterweise als erschwinglich errechneten Betrag von etwa 30 Euro brutto überschreite. Der Gesetzgeber habe der BNetzA in § 158 TKG einen umfangreichen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Ausgestaltung und Konkretisierung der Bestimmung der Erschwinglichkeit zugewiesen, den diese ordnungsgemäß ausgefüllt habe. Die „Grundsätze“ seien entsprechend der Konzeption des § 158 TKG verbindliche und normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften. Die BNetzA habe in diesen im Einklang mit der gesetzgeberischen Intention eine Methode zur Ermittlung der Erschwinglichkeit auf Basis der marktüblichen Preise erlassen. Das Dokument „Ermittlung“ sei hingegen keine Verwaltungsvorschrift, sondern nur die Ausgestaltung der Verwaltungsvorschrift und habe als solche lediglich erläuternden Charakter als Bestandteil der Unterversorgungsfeststellung im Einzelfall. Im Übrigen habe die BNetzA ihren Beurteilungsspielraum auch materiell ordnungsgemäß ausgeübt. Die Bildung eines bundesweiten Durchschnitts aus den Preisen der auf dem Markt angebotenen, den Anforderungen der §§ 2 f. TKMW an einem festen Standort entsprechenden Produktbündel sei sachgerecht; zudem beziehe sie den tatsächlichen Gebrauch und die durchschnittliche Nutzung ein. Die Einbeziehung der Haushaltseinkommen sei ausführlich erwogen worden, sich jedoch innerhalb des bestehenden Beurteilungsspielraums gegen dieses optionale Kriterium entschieden worden. Die BNetzA verweist zur Begründung auf die Darstellung in der „Ermittlung“, wonach eine Berücksichtigung der Haushaltseinkommen im Einzelfall einen hohen Verwaltungs- und Ermittlungsaufwand und eine unerwünschte Abhängigkeit von volatilen Einkommensänderungen mit sich bringe. Diese Erwägungen seien durch die Bezugnahme auf die „Ermittlung“ in jeder Behördenentscheidung auch hinreichend erkennbar. Die BNetzA sei indes nicht verpflichtet, sich in ihrer Begründung mit alternativen, nicht für die Entscheidung maßgeblichen Aspekten wie etwa dem durchschnittlichen Haushaltseinkommen zu beschäftigen. Die Ermittlung der Durchschnittspreise sei korrekt erfolgt. Entgegen der Rüge der Klägerin, für die Betrachtung nur auf einen verschwindend kleinen Anteil der abgefragten Marktdaten zurückgegriffen zu haben, habe die BNetzA die auf dem Gesamtmarkt bestehenden Privatkundenverträge zugrunde gelegt und im Wege der Abwägung ermittelt, dass für die Berechnung der Erschwinglichkeit lediglich die Produktbündel in Frage kämen, die im Bereich von 10 bis 20 Mbit/s im Download und 1,7 bis 3,4 Mbit/s im Upload lägen. Dies entspreche den Vorgaben der TKMV. Schwächere oder wesentlich stärkere Produktbündel seien hingegen keine geeignete Vergleichsgruppen für die Grundversorgung. Ein Verstoß gegen das Gebot der Technologieneutralität sei nicht dadurch gegeben, dass lediglich leitungsgebundene Tarife in die Bildung des Durchschnittspreises einbezogen worden seien. Denn damit sollten nicht zielgerichtet teurere Anschlussarten aus der Betrachtung ausgeklammert werden, sondern vielmehr habe dem Umstand Rechnung getragen werden sollen, dass Funklösungen an festen Standorten zum Zeitpunkt der Entscheidung mit 0,3 Prozent der gesamten stationären Breitbandanschlüsse eine vernachlässigbare Rolle für den Gesamtmarkt gespielt hätten. Zudem existierten für diese regelmäßig keine Informationen zu den minimal oder regelmäßig zur Verfügung stehenden Datenübertragungsraten im Download, so dass sie nicht vergleichbar zu anderen Produktbündeln seien.
Die BNetzA habe in Bezug auf Ziffer 2 auch den tatsächlichen Bedarf korrekt ermittelt. Hierbei komme es nicht auf die finanziellen Möglichkeiten des Endnutzers an, sondern allein darauf ob dieser bei gegebener Unterversorgung auf die Mindestversorgung zu einem erschwinglichen Preis bestehe. Informationen zum Nettoeinkommen des Endnutzers seien schon nicht zugänglich. In der Folge sei auch Ziffer 3 rechtmäßig.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist mit dem Hauptantrag teilweise zulässig (hierzu I.) und – soweit sie zulässig ist – begründet (hierzu II.).
I.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag teilweise – soweit sie sich gegen Ziffern 1 und 2 der Verfügung richtet – zulässig (hierzu 1.); im Übrigen ist sie unzulässig (hierzu 2.).
1.
Zulässig ist die Klage, soweit sie sich gegen Ziffern 1 und 2 der Verfügung richtet.
a)
Sie ist insofern als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO). Bei der Unterversorgungsfeststellung zu Ziffer 1 der angegriffenen Verfügung handelt es sich bereits nach der gesetzgeberischen Konzeption um einen feststellenden Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 VwVfG). Dementsprechend ist die angegriffene Entscheidung auch als Allgemeinverfügung veröffentlicht worden.
Vgl. BT-Drs. 19/26108, S. 354; Cornils in: Geppert/Schütz, 5. Auflage 2023, TKG, § 160, Rn. 15; Kafka/Wilmes-Horváth in: Säcker/Körber, 4. Auflage 2023, TKG, § 160, Rn. 8.
Gleiches gilt aufgrund der bereits im Wortlaut angelegten direkten Verknüpfung mit der Unterversorgungsfeststellung (§ 160 Abs. 2 Satz 1 TKG: „im Rahmen ihrer Feststellung nach Absatz 1“) auch für die Feststellung des tatsächlichen Bedarfs (Ziffer 2).
Vgl. Cornils in: Geppert/Schütz, 5. Auflage 2023, TKG, § 160, Rn. 12.
Die Allgemeinverfügung hat sich nicht in Bezug auf die Ziffern 1 und 2 am 15. November 2023 aufgrund der Bereitschaft des Endnutzers, ein 5G-Angebot unter Verwendung einer Außenantenne zu beziehen und aufgrund der sich anschließenden im Amtsblatt veröffentlichten Erledigungsmitteilung Nr. N03 der BNetzA erledigt.
Nach § 43 Abs. 2 VwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist.
Ein Fall der Rücknahme, des Widerrufs oder der anderweitigen Aufhebung des Verwaltungsakts ist nicht gegeben. Insbesondere stellt die Mitteilung Nr. N03 keine Aufhebung dar, denn diese ist ausdrücklich kein Verwaltungsakt, sondern eine bloße Mitteilung.
Ein Fall der Erledigung durch Zeitablauf liegt ebenfalls nicht vor. Denn die Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellung ist schon nicht befristet.
Letztlich liegt auch ein Fall der Erledigung „auf andere Weise“ nicht vor. Die Erledigung auf andere Weise ist nur in Ausnahmefällen anzunehmen und darf grundsätzlich nicht von der Entscheidung der Behörde abhängen, da andernfalls die Aufhebungsvoraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG umgangen werden. Wirksamkeitsbeendende Ausnahmefälle können dergestalt gegeben sein, dass das Regelungsobjekt wegfällt, eine inhaltliche Überholung eintritt, die Konstellation eines einseitigen Verzichts bzw. einer Antragsrücknahme gegeben ist oder der Verwaltungsakt aufgrund geänderter Sach- oder Rechtslage gegenstandslos wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 – 6 C 3.11 –, juris, Rn. 19.
Eine Erledigung "in anderer Weise" im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG kann auch dann vorliegen, wenn alle Beteiligten übereinstimmend einen früheren Verwaltungsakt für obsolet ansehen und davon ausgehen, dass die Sach- und Rechtslage auf dem Boden einer neuen "Geschäftsgrundlage" zu beurteilen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1998 – 4 C 11.97 –, juris, Rn. 17.
Diese Voraussetzungen für eine Erledigung „in anderer Weise“ liegen hier nicht vor. Die Allgemeinverfügung hat nicht ihr Regelungsobjekt verloren. Denn das von der Feststellung „umfasste Gebiet“ (§ 160 Abs. 2 TKG) ist nicht weggefallen. Ebenfalls nicht einschlägig ist die Fallgruppe der inhaltlichen Überholung, die namentlich in Fällen der Ersetzung einer vorläufigen durch eine endgültige Regelung oder bei Erlass einer insgesamt neuen Sachentscheidung gegeben sein kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 – 6 C 3.11 –, juris, Rn. 21, m. w. N.
Die Allgemeinverfügung hat ihre Wirksamkeit auch nicht durch einseitigen Verzicht oder Antragsrücknahme verloren. Ein Verwaltungsakt kann sich auf andere Weise erledigen, wenn der Berechtigte einseitig Verzicht leistet oder einen Antrag zurücknimmt und dieser dispositionsbefugt ist.
BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 – 6 C 3.11 –, juris Rn. 23; Goldhammer in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Egl. 1 August 2021, § 43 VwVfG, Rn. 120.
Das Verfahren der Unterversorgungsfeststellung nach § 160 TKG weist zwar insoweit eine gewisse Ähnlichkeit zu einem Antragsverfahren auf, da das Versorgungsbegehren des Endnutzers gegenüber der Beklagten einerseits das Verfahren initiiert hat und andererseits auch Voraussetzung für die Feststellung des tatsächlichen Versorgungsbedarfs nach § 160 Abs. 2 TKG ist. Dass der Endnutzer sein Versorgungsbegehren am 15. November 2023 hinsichtlich des für ihn akzeptablen Preises geändert hat, führt dennoch nicht zu einer Erledigung der Allgemeinverfügung, sondern hat lediglich tatbestandliche Auswirkungen. Denn es handelt sich bei § 160 TKG ausweislich des Gesetzestextes und der Gesetzesbegründung um ein von Amts wegen geführtes und damit der Disposition des betroffenen Endnutzers entzogenes Verfahren. Denn weder die Möglichkeit der Endnutzerbeschwerde noch die geregelte Frist begründen individuelle, einklagbare Rechte des Endnutzers gegen die BNetzA.
Vgl. BT-Drs. 19/26108, S. 354; vgl. VG Köln, Urteil vom 27. November 2024 – 21 K 1964/24 –, juris, Rn. 101 ff.
Die Allgemeinverfügung hat ihre Wirksamkeit auch nicht aufgrund einer geänderten Sach- oder Rechtslage verloren. Die Änderung der Sach- oder Rechtslage kann nur ganz ausnahmsweise zur Gegenstandslosigkeit und damit zum Verlust der Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes führen, da ansonsten die Wertung des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG unterlaufen werden würde. Ob ein solcher Ausnahmefall vorliegt, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt nach seinem Inhalt und Zweck und gegebenenfalls im Zusammenhang mit den Vorschriften, auf denen er beruht, im Fall der veränderten Umstände überhaupt keine Geltung beansprucht oder beanspruchen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 – 6 C 3.11 –, juris, Rn. 25; Goldhammer in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Egl. 1 August 2021, § 43 VwVfG, Rn. 123.
Ein solcher Ausnahmefall liegt nicht vor. Die am 15. November 2023 durch den Endnutzer erklärte Akzeptanz eines höheren Preises für die Versorgung mit Telekommunikationsleistungen durch die Telekom ist für die Wirksamkeit der Allgemeinverfügung insgesamt unerheblich. Durch den Sinneswandel des Endnutzers wird der festgestellte Bedarf schon nicht in Frage gestellt. Denn es ist bereits nicht ersichtlich, dass die seitens des Endnutzers formulierte Bedingung der Versorgung mit einem Produkt der Telekom ab dem 15. November 2023 erfüllt worden wäre. Selbst unterstellt der Bedarf des Endnutzers wäre tatsächlich zum 15. November 2023 entfallen, führt dies nicht dazu, dass die Allgemeinverfügung zweckentfremdet und inhaltsleer würde oder die regelnde Wirkung entfiele. Die Unterversorgungsfeststellung nach § 160 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG ist als Auslöser der Frist zur Selbstverpflichtung nach § 160 Abs. 2 Halbsatz 3 TKG erkennbar auf einen konkreten Zeitpunkt bezogen. Für diesen Zeitpunkt und die in diesem Zeitpunkt objektiv absehbare Zukunft stellt sie die Unterversorgungslage – auch prognostisch – verbindlich fest. Gleiches gilt für die Bedarfsfeststellung nach § 160 Abs. 2 TKG. Eine nachträgliche Änderung der zugrundeliegenden Umstände kann auf diese nach der gesetzlichen Konzeption ausdrücklich auch in die Zukunft wirkenden Regelung keinen Einfluss mehr haben, ohne die gesetzliche Systematik zu entwerten: Die Feststellung nach § 160 TKG kann nur dann als verlässlicher Ausgangspunkt für das weitere Verfahren fungieren und somit zur Rechtssicherheit für alle Beteiligten beitragen, wenn ihre Wirksamkeit nicht von möglicherweise volatilen Änderungen der tatsächlichen Lage abhängt. Eine derartige Anknüpfung an die tatsächliche Lage hat der Gesetzgeber erkennbar nicht gewollt, denn statt eine in diesem Sinne wirkende rein tatbestandliche Lösung zu wählen, hat er sich für die Einführung eines feststellenden Verwaltungsaktes entschieden. Dieser allein bildet auch den Ausgangspunkt für eine etwaige Verpflichtungsentscheidung nach § 161 Abs. 2 TKG; eine nochmalige Überprüfung und ggf. inzidente Bestätigung der Unterversorgungsfeststellung im Zuge des Verfahrens nach § 161 Abs. 2 TKG sowie der Verfahren nach §§ 162, 163 TKG sieht das Gesetz nicht vor. Dies bedeutet nicht, dass relevante Änderungen der zugrundeliegenden Tatsachen unbeachtlich bleiben würden, denn über §§ 48, 49 VwVfG kann die BNetzA auch die Unterversorgungsfeststellung ggf. in Reaktion auf geänderte Umstände anpassen oder aufheben.
Weiterhin spricht die im Falle einer Fehleinschätzung der Beklagten über das Eintreten einer Erledigung drohende Bestandskraft gegen die Entbehrlichkeit einer rechtsförmlichen Aufhebung der Allgemeinverfügung. Dies gilt umso mehr, als das maßgebliche Ereignis eine nichtöffentliche Willenserklärung einer Privatperson ist. Die durch eine mögliche Verpflichtungserklärung nach § 161 Abs. 2 TKG künftig potenziell betroffenen Telekommunikationsunternehmen haben regelmäßig keine Möglichkeit von einem solchen Sinneswandel wie dem Vorliegenden inhaltliche Kenntnis zu erlangen oder diesen gar selbst zu prüfen. Insofern unterscheidet sich ihre Lage erheblich von anderen Fällen einer Erledigung auf andere Weise, in denen der eigentliche Adressat regelmäßig den Anlass für eine Erledigung selbst setzt oder zumindest selbst wahrnimmt.
Weiter stellt die von der BNetzA vorgenommene Feststellung, durch die Mitteilung des Endnutzers sei der Bedarf entfallen, auch eine behördliche Entscheidung ausgehend von den von ihr zur Subsumtion herangezogenen Maßstäben dar. Eine Fallgruppe, in der völlig unabhängig von einer behördlichen Handlung oder Wertung eine Unwirksamkeit eintritt, ist gerade nicht erkennbar.
Eine Erledigung auf andere Weise ergibt sich auch nicht daraus, dass die in § 161 Abs. 2 TKG normierten Fristen im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verpflichtung eines Unternehmens im vorliegenden Fall abgelaufen sind, ohne dass eine Verpflichtung erfolgt ist (wodurch in der Folge auch die weiteren Verfahrensschritte nach §§ 162 f. TKG unterblieben sind). Denn dies bedeutet nicht zwingend, dass die Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr durch das Ergreifen von Folgemaßnahmen ausgenutzt werden könnte. Insbesondere wäre die Beklagte nicht daran gehindert, ggf. wieder in das Verfahren nach § 161 Abs. 2 TKG einzutreten. Zwar sind die in § 161 Abs. 2 Satz 2 und 3 TKG genannten Fristen abgelaufen. Dieser Fristablauf hindert indes nicht ein weiteres Vorgehen nach § 161 Abs. 2 TKG. Vielmehr ergibt sich aus § 161 Abs. 1 Satz 3, 4 TKG, dass im Fall der Für-Bindend-Erklärung einer Verpflichtungszusage eine Befristung oder gar Aufhebung dieser Erklärung erfolgen kann mit der Folge der Verfahrenswiederaufnahme (§ 161 Abs. 1 Satz 4 TKG). Dies spricht dafür, dass auch in den Fällen des § 161 Abs. 2 TKG eine (dann in der Regel schon bestandskräftige) Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellung erneut zur Grundlage einer Maßnahme nach § 161 Abs. 1 oder 2 TKG werden kann, ohne dass eine Bindung an das Fristenregime besteht.
Vgl. im Ergebnis wohl auch Cornils in: Geppert/Schütz, 5. Auflage 2023, TKG, § 161, Rn. 35.
Andernfalls ergäbe der Verweis auf die Wiederaufnahme – und gerade nicht Neudurchführung – des Verfahrens keinen Sinn.
Vgl. zu dieser Abgrenzung und dem insofern bestehenden Verfahrensermessen auch Cornils in: Geppert/Schütz, 5. Auflage 2023, TKG, § 161, Rn. 35.
Denn im Zeitpunkt einer Aufhebung nach § 161 Abs. 1 Satz 4 TKG dürfte der Fall des Ablaufs der Fristen aus § 161 Abs. 2 Satz 2, 3 TKG der Regelfall sein.
Hinzu tritt, dass kein inhaltlicher Gleichlauf zwischen dem Regelungsgehalt der Unterversorgungsfeststellung – der Unterversorgung für eine objektiv absehbare Zeit – und den Fristen in § 161 Abs. 2 Satz 2, 3 TKG besteht. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die „objektiv absehbare Zeit“ lediglich in einer Zeitspanne von maximal fünf Monaten erschöpfte. Denn mit der Verpflichtung nach § 161 Abs. 2 Satz 1 TKG ist die Abhilfehandlung selbst noch nicht erfolgt; auch Letztere ist an Fristen geknüpft (§ 161 Abs. 2 Satz 4 TKG). Diese letztgenannten Fristen sind jedenfalls auch noch Teil der im Rahmen des § 160 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG zu prognostizierenden „objektiv absehbaren Zeit“, sodass auch aus diesem Grund nicht bereits mit Ablauf der Fristen aus § 161 Abs. 2 Satz 2, 3 TKG auf eine inhaltliche Überholung der Unterversorgungsfeststellung geschlossen werden kann.
Schließlich ist in diesem Zusammenhang auch generell zweifelhaft, ob die Fristenwahrung in § 161 Abs. 2 Satz 2, 3 TKG gegenüber dem Adressaten der Verpflichtung Rechtmäßigkeitsvoraussetzung ist.
Vgl. hieran zweifelnd Neumann, Das Recht auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten, N&R 2022, 134 (142).
Denn es ist nicht ersichtlich, dass sie die Interessen des verpflichteten Unternehmens zu schützen bestimmt sind. Vielmehr dienen sie wohl vordringlich dem öffentlichen Interesse, unterversorgte Gebiete binnen absehbarer Zeit mit der Mindestversorgung zu versehen. Insofern besteht soweit ersichtlich ein intentionaler Gleichlauf zu den in § 160 Abs. 1 TKG normierten Fristen, insgesamt ein zügiges und gestrafftes Abhilfeverfahren zu initiieren.
Vgl. hierhin auch Kafka/Wilmes-Horváth in: Säcker/Körber, 4. Auflage 2023, TKG, § 160, Rn. 7; Cornils in: Geppert/Schütz, 5. Auflage 2023, TKG, § 160, Rn. 14.
Schließlich hat sich die Allgemeinverfügung auch nicht deshalb erledigt, da die Beteiligten übereinstimmend der Auffassung sind, dass diese Verfügung obsolet sei und davon ausgehen, dass die Sach- und Rechtslage auf dem Boden einer neuen „Geschäftsgrundlage“ zu beurteilen sei. Zwar liegen entsprechende Erklärungen der dortigen Beteiligten im Verfahren VG Köln 21 K 5212/23 vor. Jedoch fehlt es in dem vorliegenden Verfahren an solchen Erklärungen; auch in der mündlichen Verhandlung konnten diese Erklärungen nicht beigebracht werden. Allein die Rechtsauffassung der Beklagten, dass eine Erledigung auf sonstige Weise vorliege, führt gerade nicht dazu, dass die Beteiligten übereinstimmend der Auffassung sind, dass sich die Verfügung erledigt habe.
b)
Die Klägerin ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist im Rahmen einer Anfechtungsklage klagebefugt, wer geltend machen kann, durch den angefochtenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies ist nach der sog. Adressatentheorie bei Adressaten von belastenden Allgemeinverfügungen grundsätzlich der Fall.
Vgl. mit weiteren Nachweisen BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 – 3 C 15.03 –, juris, Rn. 18.
Die Klägerin ist Adressatin der Allgemeinverfügung der Beklagten vom 8. August 2023. Die Feststellung einer Unterversorgung nach § 160 Abs. 1 TKG ist ausweislich der gesetzgeberischen Begründung an einen bestimmten bzw. bestimmbaren Kreis von Telekommunikationsunternehmen gerichtet.
BT Drs. 19/26108, S. 354.
Telekommunikationsunternehmen sind nach § 159 Satz 1 TKG alle Unternehmen, die auf dem sachlichen Markt der Versorgung mit Telekommunikationsdiensten nach § 157 Abs. 2 TKG tätig sind. Für die Adressatenstellung ist nicht erforderlich, dass das Telekommunikationsunternehmen als Adressat für eine Verpflichtungsentscheidung unter Zugrundelegung der in § 161 Abs. 2 Satz 6 TKG genannten Kriterien näher in Betracht kommt. Zum einen kann eine Adressatenstellung der Telekommunikationsunternehmen nach § 159 Satz 1 TKG nicht davon abhängen, dass diese auch als Adressaten für eine Verpflichtungsentscheidung unter Zugrundelegung der in § 161 Abs. 2 Satz 6 TKG genannten Kriterien in Frage kommen. Denn das Verfahren nach § 161 Abs. 2 Satz 6 ist ein eigenständiges Verfahren dessen Ergebnis nicht im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit einer Klage gegen eine Entscheidung nach § 159 TKG vorweggenommen werden kann. Zum anderen führt allein die alle Telekommunikationsunternehmen betreffende Möglichkeit in Folge eines Umlageverfahrens nach §§ 159 Satz 2, 163 Abs. 1 TKG zu einer Ausgleichsabgabe verpflichtet zu werden zu einer Adressatenstellung. Dies ergibt sich daraus, dass schon die Unterversorgungsfeststellung den der Bestandskraft zugänglichen Ausgangspunkt für alle weiteren Maßnahmen nach den §§ 161-163 TKG darstellt.
Die Klägerin ist durch die Ziffern 1 und 2 der Allgemeinverfügung auch belastet. Anders als die Beklagte meint, kommt es für die belastende Wirkung nicht auf die unmittelbare privatrechtsgestaltende Wirkung eines Verwaltungsaktes an. Eine Belastung ist vielmehr ohne Rücksicht auf die genaue Wirkweise am weiten Maßstab der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG zu messen und schon bei jeder Freiheitsverkürzung durch den fraglichen Verwaltungsakt anzunehmen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Juli 2010 – 6 B 20.10 –, juris, Rn. 16; vgl. auch Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 VwGO, Rn. 383, m. w. N.
Nach diesen Maßstäben ist die Allgemeinverfügung gegenüber den adressierten Telekommunikationsunternehmen allgemein und gegenüber der Klägerin konkret belastend. Ihr kommt eine belastende Vorwirkung zu. Die Telekommunikationsunternehmen sind schon abstrakt nach § 159 Satz 1 TKG dazu verpflichtet, zur Erbringung der Versorgung mit Telekommunikationsdiensten nach den §§ 157 f. TKG beizutragen. Durch die Feststellungen der Unterversorgung und des tatsächlichen Bedarfs nach § 160 Abs. 1 und 2 TKG und die Verpflichtungsankündigung nach § 160 Abs. 2 TKG tätigt die Beklagte den ersten und für das weitere Verfahren konstitutiven Schritt hin zur Verdichtung der abstrakten Beitragspflicht zu einer konkreten Leistungspflicht nach § 161 bzw. § 163 TKG.
Vgl. auch Cornils in: Geppert/Schütz, Beck´scher TKG-Kommentar, 5. Aufl. 2023, § 160, Rn. 16.
Die Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellung ist für die Möglichkeit der Ergreifung der weiteren Maßnahmen nach §§ 161-163 TKG, namentlich der Verpflichtung nach § 161 Abs. 1 oder 2 TKG, konstitutiv. Die Wirkung der Allgemeinverfügung erschöpft sich nicht in der rechtsförmlichen Veröffentlichung eines Sachverhaltes, sondern hat – solange keine zwischenzeitliche Aufhebung erfolgt – zwangsläufig die Verpflichtung eines Telekommunikationsunternehmens nach § 161 Abs. 1 oder 2 TKG zur Folge. Zwar unterscheidet sich die gegenständliche Regelungssystematik von Fällen, in denen ein feststellender Verwaltungsakt unmittelbar zur Wirksamkeit normativer Pflichten führt,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 – 7 C 31.02 – juris, Rn. 12 ff.,
es bedarf nämlich für eine konkrete Verpflichtung noch eines weiteren Verwaltungsaktes. Allerdings besteht – wie die BNetzA zu Recht anmerkt – kein Ermessen ihrerseits beim Erlass dieses Verwaltungsaktes, so dass die Allgemeinverfügung nach § 160 TKG im Ergebnis einen zwangsläufigen und grundsätzlich fristgebundenen Prozess in Gang setzt, der zumindest potenziell für jedes adressierte – vgl. hierzu schon oben – Telekommunikationsunternehmen mit einer Verpflichtung endet. Soweit die Beklagte hierbei davon ausgeht bzw. die Bereitschaft signalisiert, bei Erlass einer Verpflichtung nach § 161 Abs. 2 TKG bzw. im Umlageverfahren nach § 163 TKG die anfängliche Berechtigung der Unterversorgungsfeststellung erneut auf den Prüfstand zu stellen, kann dem nicht gefolgt werden. Dies ändert demnach auch nichts an der belastenden Wirkung der Allgemeinverfügung nach § 160 TKG. Die geschilderte Rechtsauffassung der BNetzA geht an der Systematik des Gesetzes vorbei, die erkennbar vorsieht, dass die einmal bestandskräftige Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellung nach § 160 TKG für alle weiteren Verfahrensschritte bindend zugrunde zu legen ist. Es besteht kein rechtlicher Raum für eine (inzidente) Überprüfung und Bestätigung der Unterversorgungsfeststellung im Zuge der Folgemaßnahmen nach den §§ 161-163 TKG. Diese bauen vielmehr nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut jeweils nur auf die (wirksame) Feststellung des Vorliegens einer Unterversorgung und eines tatsächlichen Bedarfs (§ 161 Abs. 2 TKG) bzw. die Gewährung eines Ausgleichs nach § 162 Abs. 1 TKG (§ 163 Abs. 1 TKG) auf. Sähe man dies anders, drohte Rechtsunsicherheit, da durch die stetige Neubewertung der Rechtmäßigkeit einer Urmaßnahme, die ggf. schon zum Ausgangspunkt einer (bestandskräftigen) Folgemaßnahme geworden ist, bei einer etwaigen Letztmaßnahme ein im Verhältnis zu den Vorentscheidungen inkonsistentes bzw. unbilliges Ergebnis erzielt würde. Könnte (nach der Logik des Vortrags der BNetzA im gerichtlichen Verfahren) zunächst nur das im Sinne von § 161 Abs. 2 TKG verpflichtete Unternehmen einheitlich gegen die Verpflichtung und Unterversorgungsfeststellung mit der Anfechtungsklage vorgehen, müsste gegenüber allen weiteren Telekommunikationsunternehmen spätestens in Folge einer etwaigen Heranziehung im Rahmen des Umlageverfahrens (§ 163 Abs. 1 TKG) auch eine Überprüfung der Unterversorgungsfeststellung eröffnet werden. Denn abgabepflichtig gemäß § 163 Abs. 1 TKG ist jedes Unternehmen, das nach § 159 TKG verpflichtet ist. Sollte das erstgenannte Verfahren bereits rechtskräftig abgeschlossen sein, drohten im Zuge des oder der zweitgenannten Verfahren abweichende Entscheidungen.
Auch die Konzeption und der Wortlaut von § 160 TKG sprechen dafür, dass die Unterversorgungsfeststellung in der Form, in der sie nach dem Erkenntnisstand der letzten diesbezüglichen Behördenentscheidung ergeht, im Falle ihrer Bestandskraft zur festen und nicht im Rahmen der Folgemaßnahmen überprüfbaren Basis aller Folgemaßnahmen wird. Denn die Unterversorgungsfeststellung schaut nicht nur auf die Versorgungslage im Entscheidungszeitpunkt selbst, sondern verlangt von Gesetzes wegen im Sinne einer Prognoseentscheidung den Blick in die objektiv absehbare Zukunft. Der verwendete unbestimmte Rechtsbegriff „in objektiv absehbarer Zeit“ lässt sich – wie es die BNetzA in der Begründung zur Allgemeinverfügung auch getan hat – vor dem Hintergrund der Systematik der Folgemaßnahmen nach §§ 161-163 TKG anhand der darin vorgesehenen Fristen konkretisieren und lässt kein Bedürfnis an einer regelhaften Neubewertung der Unterversorgungsfrage im Zuge des Ergreifens der Folgemaßnahmen erkennen. Das Vorgesagte hindert freilich nicht ein Vorgehen der BNetzA nach den §§ 48, 49 VwVfG, insbesondere für den Fall des Wegfalls der Erlassvoraussetzungen. Dieses Vorgehen ist allerdings nach den vorstehenden Ausführungen von der Prüfung des Ergreifens von Folgemaßnahmen zu trennen.
Für einen einheitlich erst am Schlusspunkt mehrerer aufeinander aufbauender (Teil-)Entscheidungen zu gewährenden Rechtsschutz fehlt für den Fall der §§ 160 ff. TKG jeglicher Anhaltspunkt im Gesetz. Denn anders als bei anderen Entscheidungen nach dem TKG ist bei der Unterversorgungsfeststellung nach § 160 TKG nicht geregelt, dass die Entscheidung erst im Rahmen von etwaigen Folgemaßnahmen „später“ angreifbar ist (vgl. §§ 13 Abs. 7, 29 Abs. 8, 202 Abs. 1 Satz 2 TKG). Das spricht im Umkehrschluss dafür, dass sie sofort angreifbar ist. Schließlich sprechen auch die postrechtlichen Regulierungsmechanismen nicht gegen eine isolierte Angreifbarkeit der Unterversorgungsfeststellung. Zwar ist der sog. Maßgrößenbeschluss gemäß § 46 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PostG i. V. m. § 73 Abs. 1 Satz 2 TKG 1996 bzw. § 132 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004 als „erste Stufe“ zur endgültigen postrechtlichen Entgeltregulierung ebenfalls ein Verwaltungsakt. Dieser Verwaltungsakt ergeht jedoch, wie sich aus § 8 Abs. 1 Satz 2 PEntgV ergibt, allein gegenüber dem regulierten Unternehmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 –, juris, Rn. 31 f.
Genau dies ist im Rahmen der §§ 160 ff. TKG anders: Adressaten der „ersten Stufe“ – der Unterversorgungsfeststellung – sind sämtliche Unternehmen nach § 159 Satz 1 TKG.
Es ist auch kein Klageausschluss gemäß § 44a VwGO gegeben. Nach § 44a Satz 1 VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Unter einer Verfahrenshandlung ist jede behördliche Maßnahme zu verstehen, die im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren steht und die der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dient. Aus dem Gegensatz des Begriffs der Verfahrenshandlung zu dem in § 44a Satz 1 VwGO gleichfalls verwendeten Begriff der Sachentscheidung folgt, dass sich der Ausschluss selbstständiger Rechtsbehelfe grundsätzlich auf solche behördlichen Maßnahmen beschränkt, die Teil eines konkreten Verwaltungsverfahrens sind, ohne selbst Sachentscheidung zu sein, ohne also ihrerseits in materielle Rechtspositionen einzugreifen. Unerheblich für die Einordnung als Verfahrenshandlung ist dabei, welche Rechtsform der vorbereitende Akt hat. Neben Realakten können auch Verwaltungsakte Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO sein. Ebenso ist davon auszugehen, dass eine Verfahrenshandlung nicht nur eine anfechtbare Handlung, die in Rechte des Beteiligten eingreift, ist, sondern dass auch sogenannte Negativakte, also die behördliche Verweigerung der erstrebten Verfahrenshandlung (hier: Gewährung von Akteneinsicht), von der Norm erfasst werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 – 2 C 16.15 –, juris, Rn. 19.
Keine Verfahrenshandlungen im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO sind jedoch Maßnahmen im Rahmen eines gestuften Verfahrens, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden. Im Wesen eines derart gestuften Verfahrens liegt es, dass die einzelnen Entscheidungen der selbstständigen Bestandskraft fähig sind und daher für sich genommen der Anfechtung unterliegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 – 6 C 4.09 –, juris, Rn. 25.
Nach diesen Maßstäben ist vorliegend ein gestuftes Verfahren anzunehmen, da es sich bei der Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellung nach § 160 TKG um einen gesondert angeordneten Verfahrensschritt innerhalb eines mehrstufigen Verfahrens handelt, der aufgrund seiner Bedeutung für die folgenden Schritte der eigenständigen Bestandskraft zugänglich sein muss (siehe oben). Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die je an einen Einzelfall der Unterversorgung - der für sich genommen keine größere tatsächliche Bedeutung hat - geknüpfte Möglichkeit aller Telekommunikationsunternehmen nach § 159 TKG Klage zu erheben, das Vorgehen der Bundesnetzagentur nach den §§ 160 ff. TKG faktisch erschwert. Doch diese Erschwerung ist Folge des Umstandes, dass die Unterversorgungsfeststellung als Allgemeinverfügung ausgestaltet ist und dass der vom Gesetzgeber gewählten Weg, die Abarbeitung einer Unterversorgung im Einzelfall letztlich in vier bis fünf Verfahrensschritte aufzugliedern (Unterversorgungsfeststellung nach § 160 TKG, Verpflichtung nach § 161 Abs. 2 TKG, Ausgleich nach § 162 TKG, Umlageverfahren nach § 163 TKG sowie ggf. Endnutzerverfahren nach § 156 TKG) wenigstens eine Verfahrensstraffung dahingehend notwendig macht, dass bereits auf der ersten Stufe die Frage der Unterversorgung abschließend geklärt wird. Auch ist die Klagebefugnis aller Telekommunikationsunternehmen nach § 159 TKG gegen Maßnahmen nach § 160 TKG letztlich durch das Umlageverfahren nach § 163 TKG bedingt; vor dem Hintergrund dieses Umlageverfahrens stand der Gesetzgeber vor der Frage, ob die Feststellung der Unterversorgung schon im ersten Verfahrensschritt angegriffen werden kann oder ob eine solcher Angriff erst im Rahmen der Umlageverfahrens eröffnet werden sollte. Der Gesetzgeber hat sich aus guten Gründen für den ersten Weg entschieden.
2.
Unzulässig ist die erhobene Anfechtungsklage hingegen im Hinblick auf Ziffer 3 der Verfügung. Denn diese beinhaltet mangels Regelungswirkung keinen Verwaltungsakt, sondern stellt als Ausfluss einer gesetzlichen Formvorschrift (§ 160 Abs. 2 TKG) lediglich die „Ankündigung“ eines schon gesetzlich genau normierten weiteren Vorgehens dar.
Vgl. hierzu im Ergebnis identisch auch Cornils in: Geppert/Schütz, 5. Auflage 2023, TKG, § 160, Rn. 19.
Insbesondere ist die Ankündigung nach dem Wortlaut nicht konstitutiv für den Fristlauf betreffend eine etwaige Verpflichtungszusage; dieser knüpft vielmehr ausdrücklich an den Zeitpunkt der Veröffentlichung der Unterversorgungsfeststellung an. Weiter ergibt sich aus dem Gesetzeswortlaut nicht, dass das Vorgehen nach § 161 Abs. 2 TKG die vorherige Ankündigung nach § 160 Abs. 2 TKG zwingend voraussetzte. Gegen die Verwaltungsaktsqualität der Ankündigung spricht weiter, dass der Gesetzeswortlaut lediglich von einer Ankündigung „mit der Veröffentlichung der Unterversorgungsfeststellung“ spricht; hierin ist keine eigenständige Entscheidungsqualität der Ankündigung zu sehen. Die Ankündigung dient vielmehr als reiner Verfahrensschritt soweit erkennbar lediglich der Verdeutlichung des weiteren Vorgehens und ermöglicht das Einreichen von Stellungnahmen im Vorfeld einer etwaigen Verpflichtung. Die Erforderlichkeit einer weiteren Anhörung vor einer Verpflichtungsverfügung bleibt hiervon jedoch unberührt (§ 161 Abs. 2 Satz 1 TKG).
II.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag auch begründet. Die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 8. August 2023 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Feststellung der Unterversorgung in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung ist rechtswidrig. Nach dem maßgeblichen § 160 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG ist Voraussetzung der Feststellung einer Unterversorgung, dass eine Versorgung mit Telekommunikationsdiensten nach § 157 Abs. TKG weder aktuell noch in objektiv absehbarer Zeit angemessen, ausreichend oder nach § 158 Abs. 1 TKG zu einem erschwinglichen Endnutzerpreis erbracht wird.
Maßgeblicher – im Sinne des § 160 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG „aktueller“ – Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist dabei der Erlass der Allgemeinverfügung. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass es sich bei der Allgemeinverfügung möglicherweise um einen Verwaltungsakt „mit Dauerwirkung“ handelt. Denn die Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ergibt sich losgelöst von allgemeinen Erwägungen auch bei sog. „Dauerverwaltungsakten“ aus dem materiellen Recht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 6 C 8.18 –, juris, Rn. 16.
Hier ergibt sich aus dem materiellen Recht, dass allein der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung in Bezug auf die Allgemeinverfügung für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblich sein soll. Denn die Unterversorgungsfeststellung nach § 160 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG ist als Auslöser der Frist zur Selbstverpflichtung nach § 160 Abs. 2 Halbsatz 3 TKG erkennbar auf einen konkreten Zeitpunkt bezogen. Für diesen Zeitpunkt und die in diesem Zeitpunkt objektiv absehbare Zukunft stellt sie die Unterversorgungslage – auch prognostisch – verbindlich fest. Gleiches gilt für die Bedarfsfeststellung nach § 160 Abs. 2 TKG. Eine nachträgliche Änderung der zugrundeliegenden Umstände kann auf diese nach der gesetzlichen Konzeption ausdrücklich auch in die Zukunft wirkenden Regelung keinen Einfluss mehr haben, ohne die gesetzliche Systematik zu entwerten. Insofern kann auf das im Rahmen der Zulässigkeit Ausgeführte Bezug genommen werden.
Hier beruht die Feststellung in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung bei Zugrundelegung der vorstehenden Erlassalternativen („angemessen, ausreichend oder erschwinglich“) nach ihrem Wortlaut in Zusammenschau mit der hierzu gegebenen Begründung lediglich auf der fehlenden Erschwinglichkeit einer als grundsätzlich (technisch) verfügbar erachteten Mindestversorgung über Satellitenfunk der R.. Die hierbei zugrunde gelegte Annahme der fehlenden Erschwinglichkeit des Angebots der R. ist rechtswidrig. Die Beklagte hat der Unterversorgungsfeststellung einen beurteilungsfehlerhaft ermittelten Erschwinglichkeitswert in Höhe von monatlich 30,38 Euro brutto zugrunde gelegt.
Telekommunikationsdienste nach § 157 Abs. 2 TKG müssen nach § 158 Abs. 1 Satz 1 TKG zu einem erschwinglichen Preis angeboten werden. Die Ermittlung des erschwinglichen Preises richtet sich nach § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG nach den von der Beklagten nach Anhörung betroffener Kreise veröffentlichten Grundsätzen. Der unbestimmte Rechtsbegriff „erschwinglicher Preis“ wird durch diese Grundsätze konkretisiert.
Dabei steht der Beklagten bei der inhaltlichen Aufstellung der Grundsätze nach § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG sowie der Ermittlung des konkreten (Höchst-)Betrags der Erschwinglichkeit nach Auffassung der Kammer allerdings kein spezifisch regulierungsrechtlicher Beurteilungsspielraum zur Verfügung: Ein solcher Spielraum ist dann einschlägig, wenn die Bundesnetzagentur nach dem Gesetzesbegriff, für den ein Beurteilungsspielraum besteht, bei ihrer Entscheidung eine Abwägung widerstreitender Ziele und sonstiger Belange der Regulierung vornehmen muss.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23. November 2011 – 6 C 11.10 –, juris, Rn. 38.
Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Denn der Begriff der „Erschwinglichkeit“ wird vornehmlich durch das Regulierungsziel nach § 2 Abs. 2 Nr. 3d TKG und nicht durch weitere, widerstreitende Ziele geprägt. Auch geht es konkret nicht um eine Entscheidung mit Planungscharakter in die Zukunft, sondern um eine punktuelle „Verbestimmung“ des Begriffs der Erschwinglichkeit, anhand zeitpunktebezogener Maßstäbe.
Allerdings kommt der BNetzA bei der inhaltlichen Aufstellung der Grundsätze nach § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG sowie der Ermittlung des konkreten (Höchst-)Betrags der Erschwinglichkeit ein allgemeiner Beurteilungsspielraum zu, der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist. Die Annahme eines behördlichen Letztentscheidungsrechts bzw. Beurteilungsspielraums setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG voraus, dass sich dies – erstens – ausdrücklich aus dem Gesetz ergibt oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln ist, dass – zweitens – ein hinreichend gewichtiger, am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteter Sachgrund vorliegt und dass – drittens – den Fachgerichten genügend Möglichkeiten und in diesem Rahmen auch die Pflicht zu einer substanziellen Kontrolle des behördlichen Handelns verbleiben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 2015 – 6 C 39.14 –, juris, Rn. 23, m. w. N.
Diese Voraussetzungen sind mit Blick auf die Bestimmung des erschwinglichen Preises gegeben.
Das Bestehen eines Beurteilungsspielraums lässt sich zunächst dem Gesetz jedenfalls durch Auslegung hinreichend deutlich entnehmen. Denn in § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG wird der BNetzA ausdrücklich die Veröffentlichung von Grundsätzen über die Ermittlung erschwinglicher Preise nach Anhörung der betroffenen Kreise überantwortet. Denklogisch erfasst die Vorschrift neben der Veröffentlichung auch die federführende Ausarbeitung durch die BNetzA vor der Veröffentlichung. Nähere Vorgaben, woran sich die BNetzA bei der Ausarbeitung der Grundsätze zu orientieren hat, macht das Gesetz nicht. Ausweislich der Gesetzesbegründung sollte die Regelung vielmehr „möglichst flexibel für die Entwicklungen am Markt“ gehalten werden. Ferner spricht die Gesetzesbegründung von für die Bestimmung „in Betracht kommenden“ Referenzpunkten, die aber ausdrücklich nicht abschließend sind. Vielmehr könnten auf Basis der Marktbeobachtung (§ 158 Abs. 2 TKG) noch weitere Referenzpunkte herangezogen werden.
Vgl. BT-Drs. 19/26108, S. 353.
Mithin ist klar, dass die Bestimmung der Erschwinglichkeit nach dem Konzept des Gesetzgebers nicht im Wege einer punktuellen Erkenntnis, sondern im Rahmen eines mindestens zweistufigen Erkenntnisprozesses erfolgen soll. Eine solche Verfahrensstufung ergibt nur bei Annahme eines Beurteilungsspielraumes Sinn. Dass ein Beurteilungsspielraum gesetzgeberisch gewollt ist, ergibt sich indiziell auch aus einem Vergleich mit der Vorgängernorm des § 79 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004. Während die damalige Vorschrift eine konkrete Methode zur Ermittlung des erschwinglichen Preises vorsah, namentlich die Orientierung am realen Preis der Telefondienstleistung, die von einem Privathaushalt außerhalb von Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern zu einem bestimmten Stichtag durchschnittlich nachgefragt wurden, ist die aktuelle Vorschrift inhaltlich offen formuliert. Die in der Vorfassung verpflichtende Methode wird – abstrakter formuliert – lediglich als ein möglicher Referenzpunkt in der Gesetzesbegründung aufgenommen: „Als Referenzpunkte zur Bestimmung erschwinglicher Preise kommen insbesondere die Durchschnittspreise – gegebenenfalls unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten – für die betreffenden Dienste […] in Betracht.“
Es liegt weiter ein hinreichend gewichtiger, am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes orientierter Sachgrund für die Einräumung eines Beurteilungsspielraums vor. Denn die Entscheidung, welche Grundsätze der Ermittlung des erschwinglichen Preises zugrunde gelegt werden, ist von komplexen Wertungs- und Prognoseentscheidungen durchsetzt, hinsichtlich derer die BNetzA die sachnähere und sachkompetentere Stelle ist. Schon aus der gesetzgeberischen Systematik und der Gesetzesbegründung ergibt sich, dass die BNetzA bei der Bestimmung eine Auswahlentscheidung unter Hinzunahme von – von ihr selbst zu bestimmenden – Referenzpunkten für die Methodik zu treffen hat. Diese Referenzpunkte unterliegen weiter der Kopplung an eine Beobachtung und Beurteilung von Marktentwicklungen. Hieraus ergibt sich in Summe ein gestaltendes Entscheidungselement, die einer vollen gerichtlichen Überprüfung nicht ohne Entwertung des gesetzgeberischen Ziels der Schaffung möglichst großer und flexibler Spielräume zugänglich sind.
Letztlich verbleiben der Fachgerichtsbarkeit auch genügend Möglichkeiten, für eine substanzielle Kontrolle des behördlichen Handelns. Denn mit den in der Rechtsprechung entwickelten verbleibenden Prüfungspunkten bei bestehenden Beurteilungsspielräumen wird ein willkürliches oder grob fehlerbehaftetes Behördenverhalten wirksam ausgeschlossen. Danach ist die zur Ausfüllung eines Beurteilungsspielraums getroffene behördliche Entscheidung darauf zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 – 6 C 50.15 –, juris, Rn. 24, m. w. N.
Hinzu tritt nach Auffassung der Kammer hier ein besonderer Maßstab: Als weiterer Kontrollmaßstab ist gerichtlich zu überprüfen, ob bei der Ermittlung der Erschwinglichkeit die „Grundsätze“ nach § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG beachtet wurden. Zwar handelt es sich bei den Grundsätzen über die Ermittlung erschwinglicher Preise nach § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG um Verwaltungsvorschriften.
Vgl. Neumann, N&R 2022, 134 (138) und N&R 2025, 89 (91); Bl. 221, 235, 267 BA 01 Stand 17. April 2024. Dabei gehören die Grundsätze über die Ermittlung erschwinglicher Preise allerdings nicht zu den sog. normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften. Denn weder nehmen diese Grundsätze eine abschließende Normkonkretisierung vor, noch ergehen die Grundsätze im Bereich des Umwelt- und Technikrechts und benötigen wissenschaftlich-technischen Sachverstand.
Auch kommt es bei der Beurteilung der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften grundsätzlich allein auf eine tatsächliche Handhabung der Verwaltungsvorschriften an, so dass auch eine erstmalige faktisch andere Handhabung der Verwaltungsvorschriften ggf. eine andere Betrachtung einer Verletzung des Gleichheitssatzes rechtfertigen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –, juris, Rn. 32.
Indes legt § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG selbst – der ein bestimmtes Verfahren und eine „Publikation“ vorsieht – es nahe, dass die so zustande gekommenen Grundsätze eine bestimmte Bindungswirkung entfalten. Denn ohne die Annahme einer solchen Bindungswirkung macht die Vorschrift des § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG wenig Sinn (und zwar auch und gerade für den Fall der „Erstanwendung“). Allerdings ist diese Bindungswirkung begrenzt: Die Grundsätze müssen grundsätzlich eingehalten werden, eine Abweichung im Einzelfall ist aber möglich.
Ausgehend von diesen Maßstäben hat die BNetzA den „erschwinglichen Preis“ auf Basis der „Grundsätze“ vom 16. August 2022 nicht ordnungsgemäß ermittelt. Dabei kann dahinstehen, ob die Grundsätzeentscheidung der BNetzA vom 16. August 2022 für sich genommen den oben genannten Maßstäben genügt. Gewisse Zweifel daran verbleiben, da sich BNetzA bei der Bestimmung der „Erschwinglichkeit“ nur Bezug auf „Durchschnittspreise“, nicht aber auf „Durchschnittseinkommen“ nimmt,
vgl. BT Drs. 19/26108, S. 353,
und da die BNetzA in ihrer Grundsätzeentscheidung zwar einerseits die Notwendigkeit einer „technologieneutralen“ Betrachtungsweise betont, dabei aber andererseits an die die „Mindestwerte“ nach den Produktinformationsblättern anknüpfen will, was bei den Mobilfunkanbietern regelmäßig zu Schwierigkeiten führt. Denn jedenfalls hat die BNetzA den „erschwinglichen Preis“ auf Basis der „Grundsätze“ vom 16. August 2022 nicht ordnungsgemäß ermittelt.
Zum einen ist es beurteilungsfehlerhaft, für die Berechnung des Durchschnittspreises nur solche Dienste zu berücksichtigen, die im Download im Mindestmaß 10-20 Mbit/s und im Upload 1,7-3,4 Mbit/s erfüllen. In den „Grundsätzen“ wird zum einen festgehalten, dass der markübliche Preis als erschwinglich gelte, da die Produktbündel von einer Vielzahl von Nutzerinnen und Nutzern verwendet würden. Maßgeblich ist danach keine absolute Preishöhe, sondern eben allein ein durchschnittlicher Marktpreis. In den „Grundsätzen“ wird zum anderen festgehalten, dass zwar grundsätzlich für die Bestimmung des Markpreises auf die in Rede stehenden „Mindestversorgungsprodukte“ - d.h. solche Produkte mit einem Download von mindestens 10,0 Megabit pro Sekunde und im Upload von mindestens 1,7 Megabit pro Sekunde bei einer Latenz von höchstens 150,0 Millisekunden - abzustellen sei; bei der Bildung des Durchschnittwert würden Produkte, die die Bandbreiten wesentlich übererfüllten, nicht berücksichtigt. Dabei war aber schon bei Veröffentlichung der „Grundsätze“ klar, dass es echte „Mindestversorgungsprodukte“ kaum am Markt gibt. Daher wird in den „Grundsätzen“ festgehalten, dass die BNetzA bei der Bildung des Durchschnittwerts nicht nur Produktbündel mit einbezieht, deren minimale Datenrate im Download und Upload den Anforderungen aus §§ 2, 3 TKMV exakt entsprechen, sondern auch jene, deren Datenraten darüber hinausgehen. Dabei soll eine Abwägung erfolgen, bis zu welchem Grad die Produktbündel die Mindestanforderungen bezüglich der Bandbreiten im Upload und Download überschreiten können mit Blick auf den Informationsgewinn, der durch die Miteinbeziehung zusätzlicher Produktbündel einhergeht. Unterbliebe eine solche Abwägung, wäre der erschwingliche Preis gegebenenfalls nichts repräsentativ (S. 7 der „Grundsätze“).
Die vorstehend von den „Grundsätzen“ geforderte Abwägung ist im Rahmen des Ermittlungsakts fehlerhaft erfolgt. Zwar hat die BNetzA verschiedene Möglichkeiten der Reichweite einer Einbeziehung von Produktbündeln mit mehr als minimal 10 Mbit/s im Download und minimal 1,7 Mbit/s im Upload erwogen (S. 5 ff. der „Ermittlung“). Hierbei hat sie allerdings die letztendliche Auswahl anhand von Erwägungen getroffen, die nach den „Grundsätzen“ sachfremd sind. So hat sie nicht etwa primär auf den Informationsgewinn im Spannungsverhältnis zur Repräsentativität abgestellt, wie die „Grundsätze“ es vorsehen. Vielmehr hat sie entscheidungsleitend (zumindest auch) darauf abgestellt, inwiefern sich die Einbeziehung einer größeren Zahl von Produktbündeln auf den letztendlichen Durchschnittspreis auswirkt (S. 8 der „Ermittlung“). Hierbei wird jedoch (zumindest auch) das Ziel der „Ermittlung“ - die Ermittlung des Durchschnittspreises auf der Basis der „Grundsätze“ - in sachfremder Weise zum Abwägungsbelang gemacht, auf welche Weise und mit welchen Informationen der Durchschnittspreise ermittelt werden soll. Damit wird der Durchschnittspreis in Richtung eines niedrigeren erschwinglichen Preises verändert, obschon ein - möglicherweise wünschenswerter, aber nach den „Grundsätzen“ eben irrelevanter – „niedrigerer Preis“ nicht abwägungsrelevant ist.
Hierneben tritt weiter, dass die letztendlich für die Berechnung des Durchschnittspreises gewählte Datenmasse bestehend aus den Preisen der Produktbündel mit einer minimalen Datenübertragungsrate von 10 bis 20 Mbit/s im Download und 1,7 bis 3,4 Mbit/s im Upload in beurteilungsfehlerhafter Weise für ausreichend repräsentativ erachtet wird (S. 8 der „Ermittlung“). Widersprüchlich ist insofern, dass einerseits bei einer Berücksichtigung von lediglich in den Mindestdatenraten den Mindestanforderungen der TKMV entsprechenden Produktbündeln mit einer Kundenzahl von 17.000 seitens der BNetzA offenbar selbst von einer fehlenden Repräsentativität ausgegangen wird (S. 5 f. der „Ermittlung“), die nicht wesentlich höhere Zahl von 70.000 erfassten Kunden bei der gewählten Ermittlungsmethode trotz der Entfernung von den Mindestanforderungen der TKMV dann aber bereits als repräsentativ erachtet wird. Dies entfernt sich in widersprüchlicher Weise von dem Ziel, einen Durchschnittspreis zu ermitteln, der deshalb auf die Erschwinglichkeit schießen lassen soll, da er von einer Vielzahl von Nutzern für die entsprechenden Produktbündel gezahlt wird. Nehmen bereits die „Grundsätze“ – wie vorstehend paraphrasiert – abstrakt an, dass für die Berechnung des Durchschnittspreises über den Kreis der in den Mindestdatenraten den Mindestanforderungen der TKMV exakt entsprechenden Produktbündel hinausgegriffen werden muss, um die Repräsentativität zu gewährleisten, ist es abwägungsfehlerhaft bereits dann von der erstrebten Repräsentativität der verwendeten Datenmasse auszugehen, wenn das Hinausgreifen sich im Verhältnis zur Gesamtdatenmasse nur als unwesentlich ausnimmt. Dies ist indes der Fall, wenn statt 17.000 von 30.000.000 Kunden (0,057 Prozent) bereits 70.000 von 30.000.000 Kunden (0,23 Prozent) als repräsentativ erachtet werden. Hierbei überzeugt auch nicht der Einwand der BNetzA aus der mündlichen Verhandlung, auch eine kleine Zahl Kunden könne unter Berücksichtigung des Erhebungsziels der in den Mindestdatenraten den Mindestanforderungen der TKMV entsprechenden Produktbündel repräsentativ sein. Das ist für sich genommen zwar richtig, dabei geht aber zum einen verloren, dass diese Sichtweise den „Grundsätzen“ gerade nicht zugrunde liegt. Zum anderen erklärt dies nicht, warum bei dieser Prämisse dann nicht mit den Produktbündeln gerechnet wird, die in den Mindestdatenraten den Mindestanforderungen der TKMV exakt entsprechen und eben nur 17.000 Kunden erfassen; diese Kundenzahl muss per Definition repräsentativ sein, wenn man den Blick derart verengt. Dass diese Verengung von den „Grundsätzen“ aber nicht gewollt ist, ergibt sich aus diesen deutlich (S. 7 der „Grundsätze“). Wenn dem aber so ist, muss in der Folge auch das Verständnis der Repräsentativität der berücksichtigten Datenmasse anders gefasst werden und kann nicht bei einem nur geringfügig weiter gefassten Verständnis verharren.
Ein weiterer Beurteilungsfehler ergibt sich daraus, dass die Art und Weise der Ermittlung den in den „Grundsätzen“ niedergelegten Grundsatz der Technologieneutralität missachtet. Nach den „Grundsätzen“ werden die für die Bestimmung des Durchschnittswerts zugrundeliegenden Preise bundesweit technologieneutral erhoben. Die „Grundsätze“ führen hierzu aus (S. 8 f der „Grundsätze“): „Die Daten zur Ermittlung des erschwinglichen monatlichen Preises für die Dienstenutzung werden technologieneutral erhoben. Dies ergibt sich aus der Vorgabe des § 158 Absatz 1 Satz 2 TKG, nach dem sich die Grundsätze über die Ermittlung erschwinglicher Preise auf die durch § 157 Absatz 2 TKG umfassten Telekommunikationsdienste, einschließlich des hierfür notwendigen Anschlusses, beziehen. Da die Dienste technologieneutral spezifiziert sind, führt dies zu einem technologieunabhängigen Preis für die Dienste. Auch in Anbetracht der Tatsache, dass sich die monatliche Grundgebühr für die Produktbündel unter Berücksichtigung von den Technologien unterscheiden kann, ist ein technologieneutraler Preis sachgerecht. Die Diensteverpflichteten erbringen gemäß § 161 Absatz 2 TKG die Telekommunikationsdienste nach § 157 Absatz 2 TKG, einschließlich des hierfür notwendigen Anschlusses an ein öffentliches Telekommunikationsnetz, technologieoffen. Dadurch würde bei einem technologieabhängigen monatlichen erschwinglichen Preis bei der Unterversorgungsfeststellung Unsicherheit darüber bestehen, was die Grundversorgung letztlich die Endnutzerin und den Endnutzer kostet. Verschiedene Endnutzerinnen und Endnutzer müssten für dieselbe Leistung, welche durch §§ 2 und 3 TKMV vorgegeben ist, unterschiedliche monatliche Preise bezahlen, ohne Einfluss darauf nehmen zu können. Es käme zu einer Benachteiligung mancher Endnutzerinnen und Endnutzer. Um der Rechtsunsicherheit und Ungleichbehandlung entgegenzuwirken, setzt die Bundesnetzagentur den erschwinglichen Preis für die Dienstenutzung unabhängig von der Technologie fest. Ein einheitlicher Preis trägt darüber hinaus dem aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz und dem Telekommunikationsgesetz ableitbaren Grundsatz der effizienten Verfahrensführung Rechnung.“
„Technologieneutralität“ in dem genannten Sinne bedeutet dabei im vorliegenden Zusammenhang auch, dass nicht zwischen leitungs- und funkbasierten Lösungen (Mobilfunk) differenziert werden darf.
Vgl. Cornils, in: Geppert/Schütz, Beck'scher TKG-Kommentar, 5. Auflage 2023, § 157, Rn. 20; Kafka/Wilmes-Horváth, in: Säcker/Körber, 4. Auflage 2023, TKG, § 157, Rn. 9.
Unter Überschreitung dieser durch die „Grundsätze“ zunächst einmal vorgegebenen Leitplanken für den Ermittlungsakt hat die BNetzA pauschal alle funkbasierten standortgebundenen Versorgungslösungen aus ihrer Ermittlung ausgeschlossen und nur Daten im Zusammenhang mit leitungsgebundenen Technologien bei den Wettbewerbern abgefragt. Die „Grundsätze“ lassen zunächst einmal eine Ausnahme von der technologieneutralen Datenerhebung aber gerade nicht zu. Hinzu tritt, dass die Beklagte zu Recht bei der Prüfung der konkreten Unterversorgungssituation Mobilfunk- und Satellitenfunklösungen als Möglichkeiten suffizienter Breitbandversorgung im Sinne der TKMV ansieht.
vgl. Cornils, ebd. und Kafka/Wilmes-Horváth, ebd.
Es ist aber kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, weshalb bei der Frage des Vorliegens einer Unterversorgung Mobil- und Satellitenfunktechnologien in den Blick genommen werden, sie hingegen bei der Frage der Ermittlung der „Erschwinglichkeit“ einer gegebenen Versorgung „außen vor“ bleiben sollen, zumal beide Begriffe in der Norm des § 160 Abs. 1 TKG „verklammert“ sind. Diese fehlende Nachvollziehbarkeit wird dadurch bestätigt, dass die Beklagte - allerdings im Nachgang zur vorliegenden Entscheidung - in ihrer ersten Entscheidung nach § 161 Abs. 2 TKG „ausgerechnet“ dann einen Satellitenfunkanbieter verpflichtet hat.
Vgl. Neumann, N&R 2025, 89 (93).
Die für den Ausschluss angeführten Argumente der BNetzA sind nicht tragfähig. Soweit die Beklagte - möglicherweise - darauf abhebt, dass „Mobilfunklösungen“ gegenüber Festnetzlösungen einen Mehrwert hätten, läuft diese Argumentation dem Grundsatz der Technologieneutralität ersichtlich zuwider. Soweit die BNetzA anführt, funkbasierte standortgebundene Lösungen seien angesichts ihrer untergeordneten Rolle am Gesamtmarkt im Jahr 2021 zu vernachlässigen, trägt auch dies einen pauschalen Ausschluss dieser Angebote nicht. Zwar machten zum Entscheidungszeitpunkt funkbasierte Lösungen nach den Ermittlungen der BNetzA lediglich 0,3 Prozent (bzw. weniger als 100.000 Anschlüsse) der stationären Breitbandanschlüsse aus. Allerdings ist diese Relation für die von der Beklagten gewählte – und ebenfalls aus anderen Gründen fehlerhafte (siehe oben) – Methode der Berechnung der Erschwinglichkeit nicht maßgeblich. Es kommt vielmehr darauf an, welchen Anteil funkbasierte standortgebundene Lösungen an denjenigen Produktbündeln haben, die eine minimale Datenübertragungsrate im Download von 10 bis 20 Mbit/s und im Upload von 1,7 bis 3,4 Mbit/s aufweisen. Da in diesem Bereich nach den Ermittlungen der BNetzA lediglich 70.000 Kunden leitungsgebunden versorgt werden, kann nicht von vorneherein ausgeschlossen werden, dass schon relativ wenige entsprechend leistungsstarke funkbasierte standortgebundene Lösungen eine signifikante Rolle für die Bildung des Durchschnittspreises spielen können. Diesen möglichen Effekt nimmt die Begründung der „Grundsätze“ in Bezug auf die Vorteile der technologieoffenen Datenerhebung auch ausdrücklich hin, um Unsicherheiten und Benachteiligungen zu beseitigen (S. 9 „Grundsätze“).
Die weitere Erwägung der BNetzA, die Preise funkbasierter Lösungen seien nicht vergleichbar zu leitungsgebundenen Lösungen, da in der Regel keine minimale Datenübertragungsrate im Download und Upload ermittelbar sei, trifft zumindest auf Angebote via Satellitenfunk nicht zu. Anbieter dieser Leistungen müssen ein Produktinformationsblatt im Sinne des § 1 Telekommunikations-Transparenzverordnung zur Verfügung stellen. Die Beklagte hat ein solches für das Angebot der R. im Verfahren Az.: 21 K 6224/23 [dort Bl. 654 der Gerichtsakte] auch vorgelegt. Dieses weist eine minimale Datenübertragungsrate im Download aus. Im Übrigen verhält sich die BNetzA beim Ausschluss von standortgebundenen Funklösungen mit Blick auf das vorstehende Argument widersprüchlich: Bei der Prüfung der konkreten Unterversorgungssituation sieht die BNetzA wie gesagt Mobil- und Satellitenfunklösungen als Möglichkeiten suffizienter Breitbandversorgung im Sinne der TKMV an und geht folglich davon aus, dass gewisse Tarife die minimalen Datenübertragungsraten erreichen; dementsprechend wurde dort mit den Vorgaben der TKMV „gerechnet“. Im Rahmen der Ermittlung der Erschwinglichkeit nunmehr pauschal auf fehlende Produktinformationsblätter nach § 1 Abs. 2 Nr. 5 TK-Transparenzverordnung zu verweisen und eine mangelnde Vergleichbarkeit aufgrund möglicher höherer (minimaler) Datenübertragungsraten zu monieren, ist – auch im Verhältnis zu den leitungsgebundenen Technologien – inkonsequent. Im Übrigen führt diese Vorgehensweise a priori zu einem weitgehenden faktischen Ausschluss der genannten Technologien aus dem Ermittlungsakt, der mit dem postulierten Grundsatz der Technologieneutralität nicht in Einklang zu bringen ist. Das Argument der BNetzA konsequent angewendet, drängt sich bereits die Frage auf, ob erkennbar (schwer) umsetzbare „Grundsätze“ (Abstellen auf minimale Datenübertragungsraten bei gleichzeitig geforderter Technologieneutralität bei der Datenerhebung) noch als Wahrung allgemeingültiger Wertungsmaßstäbe beim Aufstellen der „Grundsätze“ angesehen werden kann (siehe oben).
Soweit in der Entscheidung schließlich – möglicherweise – darauf abgehoben wird, dass eine Einbeziehung der genannten Mobilfunkangebote insgesamt zu einem höheren Durchschnittspreis führen würde, was mit dem Ziel der „Erschwinglichkeit“ in Widerspruch stünde, wäre diese Erwägung ebenfalls nicht tragfähig. Denn hier geht es darum überhaupt erst zu ermitteln, was „Erschwinglichkeit“ bedeutet; im Vorhinein „teurere“ Angebote aus der Betrachtung zu nehmen widerspricht diesem Ziel. Im Übrigen gilt bei gebotener Berücksichtigung der Zielrichtung der BNetzA: Die „Grundsätze“ beschränken sich gerade nur darauf, die Durchschnittspreise zu ermitteln und sollen gerade nicht auf eine „Bezahlbarkeit“ dieser Durchschnittspreise abstellen. Warum an dieser Stelle dann die „Bezahlbarkeit“ doch wieder auftauchen sollte, ist so nicht nachvollziehbar. Vielmehr machen die genannten Ausführungen erneut deutlich, dass in der „Entscheidung“ zwar formal auf der „Durchschnittsbetrachtung“ der „Grundsätze“ aufgesetzt wird, diese „Durchschnittsbetrachtung“ dann aber zugunsten eines niedrigeren erschwinglichen Preises ausgehebelt wird.
Soweit die BNetzA letztlich ausführt, sie habe einen Plausibilitätsabgleich mit marktgängigen Mobilfunktarifen vorgenommen, bleibt die Art und Weise des Plausibilitätsabgleichs zum einen gänzlich offen. Zum anderen kann er die in den „Grundsätzen“ vorgesehene technologieneutrale Datenerhebung nicht ersetzen, da eine Einbeziehung von einschlägigen Daten in die Durchschnittsbildung mangels Erhebung unterblieben ist.
Schließlich und endlich ist auch nicht ersichtlich, dass sich die angegriffene Entscheidung im Ergebnis deshalb als rechtmäßig erweist, da die als (technisch) verfügbar erachteten Mindestversorgung über Satellitenfunk der R. sich mit etwa 65 € als offensichtlich „unerschwinglich“ erweist. Dagegen spricht schon, dass andere Produkte bei denen eine Mindestversorgung outdoor in Rede stand (z.B. „H.“ von X., vgl. Bl. 34 BA I) ebenfalls in dem genannten Preissegment liegen.
Die Feststellung des tatsächlichen Bedarfs in Ziffer 2 der Allgemeinverfügung ist ebenfalls rechtswidrig. Nach § 160 Abs. 2 TKG darf die Feststellung eines tatsächlichen Bedarfs nur im Rahmen der Feststellung einer Unterversorgungslage nach § 160 Abs. 1 TKG erfolgen. Da vorliegend die Feststellung der Unterversorgungslage rechtswidrig ist, ist die von ihr abhängige Feststellung des tatsächlichen Bedarfs ebenfalls rechtswidrig.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision wird gemäß § 135 Satz 2 i. V. m. § 132 Abs. 2 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung mit Blick auf die verfahrensübergreifend relevante Frage der Zulässigkeit von Klagen gegen die Unterversorgungsfeststellung gemäß § 160 TKG zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu.
Die Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln oder bei dem Bundesverwaltungsgericht (Simsonplatz 1, 04107 Leipzig oder Postfach 100854, 04008 Leipzig) schriftlich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten einzulegen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besondere Regelung in § 67 Abs. 4 Sätze 5, 6 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Sie ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils durch einen Bevollmächtigten mit der genannten Qualifikation gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich zu begründen. Der Inhalt der Revisionsbegründung ergibt sich aus § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 156 ff. TKG
§§ 48, 49 VwVfG
§§ 162, 163 TKG sieht das Gesetz nicht vor. Dies bedeutet nicht, dass relevante Änderungen der zugrundeliegenden Tatsachen unbeachtlich bleiben würden, denn über §§ 48, 49 VwVfG
§§ 162 f. TKG
§§ 159 Satz 2, 163 Abs. 1 TKG
§§ 161-163 TKG
§§ 157 f. TKG beizutragen. Durch die Feststellungen der Unterversorgung und des tatsächlichen Bedarfs nach § 160 Abs. 1 und 2 TKG und die Verpflichtungsankündigung nach § 160 Abs. 2 TKG
§§ 161-163 TKG
§§ 160 ff. TKG jeglicher Anhaltspunkt im Gesetz. Denn anders als bei anderen Entscheidungen nach dem TKG
§§ 13 Abs. 7, 29 Abs. 8, 202 Abs. 1 Satz 2 TKG
§§ 160 ff. TKG
§§ 2, 3 TKMV
§§ 2 und 3 TKMV
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 160 TKG
§ 160 TKG
§ 159 TKG
§ 163 TKG
§ 161 TKG
§ 158 TKG
§ 158 TKG
§ 43 VwVfG
§ 159 TKG
§ 42 VwGO
§ 163 TKG
§ 44a VwGO
§ 162 TKG
§ 156 TKG
§ 167 VwGO
§ 157 Abs. 2 TKG
§ 158 Abs. 1 TKG
§ 157 Abs. 2 TKG
§ 161 Abs. 2 TKG
§ 160 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 158 Abs. 1 S. 2 TKG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 160 Abs. 2 Satz 1 TKG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 160 Abs. 2 TKG
§ 160 Abs. 2 TKG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 160 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG
§ 160 Abs. 2 Halbsatz 3 TKG
§ 161 Abs. 2 TKG
§ 161 Abs. 2 Satz 2 und 3 TKG
§ 161 Abs. 1 Satz 3, 4 TKG
§ 161 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 161 Abs. 1 oder 2 TKG
§ 161 Abs. 2 Satz 2, 3 TKG
§ 161 Abs. 2 Satz 1 TKG
§ 161 Abs. 2 Satz 4 TKG
§ 161 Abs. 2 Satz 2, 3 TKG
§ 160 Abs. 1 TKG
§ 160 Abs. 1 TKG
§ 159 Satz 1 TKG
§ 161 Abs. 2 Satz 6 TKG
§ 161 Abs. 1 oder 2 TKG
§ 162 Abs. 1 TKG
§ 163 Abs. 1 TKG
§ 46 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PostG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 132 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004
§ 8 Abs. 1 Satz 2 PEntgV
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 TKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 157 Abs. TKG
§ 160 Abs. 2 Halbsatz 3 TKG
§ 158 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 158 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3d TKG
§ 158 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 158 Abs. 2 TKG
§ 79 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004
§ 158 Absatz 1 Satz 2 TKG
§ 157 Absatz 2 TKG
§ 161 Absatz 2 TKG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 21 K 1964/24
6 C 3.11
4 C 11.97
21 K 5212/23
3 C 15.03
6 B 20.10
7 C 31.02
6 C 8.14
2 C 16.15
6 C 4.09
6 C 8.18
6 C 11.10
6 C 39.14
6 C 50.15
8 C 18.11
21 K 6224/23