Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-07-30, Aktenzeichen 14 K 1992/21

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 7.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin begehrt die einstweilige glücksspielrechtliche Gestattung des Weiterbetriebs von zwei Spielhallen.
2
Die Antragstellerin betreibt die Spielhallen ... und ... bzw. ... und ..., für die sie erstmalig am 04.03.1996 gemäß § 33i Gewerbeordnung (GewO) die Erlaubnis zur Inbetriebnahme erhalten hatte (vgl. Bl. 71 u. 83 Behördenakte - BA).
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Im Umkreis von 500 m Luftlinie um die Spielhallen ... und ..., gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, befinden sich das ...-Gymnasium (... - 481,43 m), die ...schule (...; Ganztagesgrundschule in Wahlform - 443,86 m), die ...-Schule (...; Berufsschule, -fachschule, Berufliches Gymnasium, Berufskolleg - 410,36 m), die ... (...; Wirtschaftsgymnasium, Berufsschule, Berufskolleg - 245,85 m) und die ...-Schule (...; Ganztagsgrundschule in Wahlform - 206,13 m).
4
In diesem Umkreis befinden sich weiterhin fünf Spielhallen (Spielhalle ..., Bahnhofsplatz 5 - 388,07 m, Spielhalle ... - 329,87 m, Casino ... - 189,03 m, Spielhalle ... - 132,29 m und Spielhalle ... - 114,87 m, jeweils in ...).
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Die Spielhallen der Antragstellerin werden in angemieteten Räumlichkeiten betrieben. Gemäß Ziffer 3 des von ihr abgeschlossenen Geschäftsraum-(Unter-)Mietvertrags vom 28.01.2008 (... GmbH, vgl. Bl. 608 BA) i.V.m. Zusatzvereinbarungen zum Geschäftsraum-Mietvertrag vom 03.01.2008 (..., vgl. Bl. 617 und 627 BA) i.V.m. Ziffer 16 der Zusatzvereinbarung zum Mietvertrag über geschäftliche und gewerbliche Räume vom 01.01.1996 ist der Mieter berechtigt, das Mietverhältnis vorzeitig unter Einhaltung der Kündigungsfrist von sechs Monaten zu beenden, wenn durch behördliche bzw. gesetzliche Vorschriften der Betrieb einer Spielhalle mit erhöhten Steuern oder Abgaben bzw. sonstigen Beschränkungen oder gar mit einem Verbot belegt wird (vgl. Bl. 641 BA). Im Übrigen bemisst sich das Recht der Parteien zur außerordentlichen Kündigung gemäß § 2 Abs. 3 Geschäftsraum-Mietvertrag vom 03.01.2018 nach den gesetzlichen Bestimmungen (vgl. Bl. 610 BA).
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Am 25.01.2016 beantragte die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin die Erteilung von Erlaubnissen zum Betrieb der Spielhallen „... und ...“ - die offensichtlich ehemals als Spielhallen „... und ...“ betrieben wurden - in der ... „nach den Regeln der Gewerbeordnung i.V.m. § 24 i.V.m. § 4 Abs. 1 Erster Glücksspielstaatsvertrag i.V.m. § 41 Landesglücksspielgesetz (LGlüG) (vgl. Bl. 123 ff. BA). Zur Begründung trug sie vor, sie werde den Betrieb der Spielhallen auch nach der Übergangsfrist zum 30.06.2017 fortführen (vgl. Bl. 125 BA). Die Erlaubnisvoraussetzungen seien gegeben. Für ihre Spielhallen seien Befreiungen von Abstandsregelungen zu erteilten, weil auch nach der Neuregelung Altspielstätten grundsätzlich weiterbetrieben werden könnten und deren Betriebswerte erhalten werden sollten. Gemäß § 51 Abs. 5 LGlüG sei kein Abstand zu Einrichtungen, die überwiegend von Minderjährigen besucht werden, einzuhalten. Im Übrigen würden Kinder- und Jugendliche weder eingelassen, noch führe deren Weg nach Besuch der Einrichtungen an den Spielhallen vorbei. Auch der Abstand der Spielhallen untereinander und zu anderen Spielhallen, die nach dem Landesglücksspielgesetz weiterbetrieben werden dürften, stünden der Erlaubniserteilung nicht entgegen. Denn zum einen sei es bei Errichtung der Spielhallen nicht möglich gewesen, die Abstände einzuplanen; deswegen bestehe ein besonderer Vertrauens- und Bestandsschutz in die Betriebsstandorte. Zum anderen habe die Antragsgegnerin die Spielhallen im Kerngebiet konzentriert angesiedelt; eine Genehmigung außerhalb des Kerngebiets sei bauplanungsrechtlich nicht möglich. Mithin stehe die Einhaltung des Mindestabstands gemeindlichem Planungsermessen entgegen; dieses gehe dem Landesglücksspielgesetz wohl vor. Zudem handele es sich um die ersten Spielhallen, die in der Stadt Bruchsal genehmigt worden seien; aufgrund des Prioritätsprinzips seien notfalls Befreiungen von einzelnen Regelungen zu erteilen. Weiterhin habe ein nach der Luftlinie bemessener Abstand auch keinen Bezug zu tatsächlichen Wegstrecken potenzieller Konsumenten. Schließlich sei eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen nicht möglich. Weder ihre eigenen Spielhallen noch diejenigen ihrer Konkurrenten könnten nachträglich so verschoben werden, dass die Mindestabstände eingehalten würden. Im Übrigen erfordere auch eine betriebswirtschaftliche Bewertung die Fortsetzung des Betriebs. Denn die angemieteten Räumlichkeiten könnten wegen der besonderen Lage nicht anderweitig genutzt und die bis zum 31.12.2027 abgeschlossenen Mietverträge nicht vorzeitig aufgehoben werden.
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Mit weiterem Schreiben vom 17.02.2016 beantragte die Antragstellerin, ihr die begehrte Erlaubnis unter Befreiung von dem Verbot der Mehrfachkonzession und von dem Abstandsgebot zu anderen Spielhallen im Wege des Härtefalls zu erteilen (vgl. Bl. 193 ff. BA). Auf die zwischenzeitlich erfolgte Aufforderung der Antragsgegnerin, Anpassungsmöglichkeiten durch Schließung einzelner Spielhallen zu prüfen, gab die Antragstellerin an, eine Betriebsanpassung durch Aufgabe einer oder einzelner Spielhallen sei nicht möglich. Eine Teilschließung dürfe die Ertragslage der Betriebe nicht gefährden. In den Mietverträgen sei zudem eine Nutzung der Räumlichkeiten zum Betrieb einer Spielhalle vorgeschrieben. Die Spielhallen könnten daher nach den Mietverträgen nicht einfach geschlossen werden. Eine Teilkündigung der Mietverträge sei zivilrechtlich nicht möglich.
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Mit Schreiben vom 21.04.2017 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass die Voraussetzungen für die beantragte Erlaubnis auf Grundlage des § 41 LGlüG bzw. der sogenannten Härtefallregelung hinsichtlich der Spielhallen ... und ... nicht gegeben seien, weil diese gegen das Abstandsgebot und gegen das Verbot der Mehrfachkonzession verstießen. Zudem werde auch der hier erforderliche Abstand zu Einrichtungen, die zum ständigen Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen bestimmt seien, nicht eingehalten (vgl. Bl. 199 f. BA). Der Antragstellerin seien die neuen gesetzlichen Bestimmungen bekannt und sie habe damit rechnen müssen, dass ihr nach Ablauf der Übergangsfrist zum 30.06.2017 keine weitere Erlaubnis erteilt werde. Aufgrund des mietvertraglichen Sonderkündigungsrechts etwa bei einem gesetzlichen Verbot der Spielhallen könne sie das Mietverhältnis unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von sechs Monaten zum Ende des Jahres beenden. Insoweit sei man bereit, ihr eine zeitlich befristete Erlaubnis bis zum 31.12.2017 zu erteilen. Die entsprechende Erlaubniserteilung werde nach Ablauf der Rückmeldungsfrist zum 06.06.2017 erfolgen.
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Mit Schriftsatz vom 04.05.2017 teilte die Antragstellerin der Antragsgegnerin durch ihren Prozessbevollmächtigten unter anderem mit, sie gehe davon aus, dass die zwei Spielhallen bis zum 31.12.2017 unter Annahme eines Härtefalls genehmigt und weiterbetrieben werden könnten. Die Gewährung und Beschränkung eines Härtefalls sei bislang entgegen gesetzlicher Vorgaben ausschließlich anhand des bestehenden Mietverhältnisses erfolgt, obwohl bei der Erteilung einer Befreiung auch weitere Gesichtspunkte zu berücksichtigen seien. Aufgrund des massiven Grundrechtseingriffs bei Nichterteilung der begehrten Spielhallenerlaubnis sei das Ermessen bei der Erteilung der Befreiung wohl gebunden; die Erlaubnis sei über den benannten Zeitpunkt hinaus zu erteilen.
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In der Folgezeit betrieb die Antragstellerin die Spielhallen ... und ... weiter.
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Mit Bescheid vom 28.05.2021, zugestellt am 01.06.2021, lehnte die Antragsgegnerin den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG zum Fortbetrieb der Spielhalle „...“ vom 25.01.2016 ab. Zum Sachverhalt führte sie u.a. an, der Antragstellerin sei mit Schreiben vom 21.04.2017 mitgeteilt worden, dass bei ihrem Betrieb die Voraussetzungen für die Annahme eines Härtefalls nicht über die sechsmonatige Kündigungsfrist des Mietvertrags hinaus vorlägen. Daher sei mit diesem Schreiben lediglich die Erteilung einer bis zum 31.12.2017 befristeten Erlaubnis zum Fortbetrieb der Spielhalle - bis zum Ende des damaligen Mietvertrags - in Aussicht gestellt worden.
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Zur Begründung führte die Antragsgegnerin an, auch unter den sog. „langen Bestandsschutz“ des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG fallende Spielhallen, deren Erlaubnis nach § 33i GewO bereits vor dem 18.11.2011 gewährt wurde, benötigten ab dem 01.07.2017 zwingend eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG. Die hiernach erforderlichen Voraussetzungen des § 42 LGlüG seien nicht gegeben. Zum einen komme eine Duldung bzw. Erteilung der begehrten Erlaubnis nicht in Betracht, weil der nach § 42 Abs. 3 LGlüG erforderliche Abstand von 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, zu Kinder- und Jugendeinrichtungen hinsichtlich fünf solcher Einrichtungen nicht eingehalten sei; diese befänden sich in einem Abstand zwischen 206,12 m und 481,43 m. Die Abstandsregelung des § 42 Abs. 3 LGlüG sei vorliegend anwendbar, weil die Übergangsregelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26.11.2019 (- 6 S 199/19 -) über den Wortlaut hinaus voraussetze, dass eine zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes bereits erteilte Erlaubnis nach § 33i GewO „nahtlos fortgeschrieben“ werde. Dies sei nicht der Fall, wenn eine Spielhalle ohne die erforderliche Erlaubnis gemäß § 41 LGlüG nach Ablauf der (fingierten) Gültigkeitsdauer einer ursprünglich nach § 33i GewO ereilten Erlaubnis weiterbetrieben werde, denn dann sei die Legalisierung des Spielhallenbetriebs mittels einer Erlaubnis unterbrochen. Für den Weiterbetrieb der Spielhalle sei dann - wie im Falle des Betreiberwechsels - eine neue Erlaubnis erforderlich, ohne dass der durch § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG vermittelte Bestands- und Vertrauensschutz zur Anwendung käme. Vorliegend sei der Antragstellerin mit dem Anhörungsschreiben vom 21.04.2017 eine Erlaubnis zum Fortbetrieb der Spielhallen ... bis zum möglichen Ende des damaligen Mietvertrags am 31.12.2017 in Aussicht gestellt und deren Fortbetrieb in der Folge bis zu diesem Zeitpunkt geduldet worden. Die Antragstellerin habe das Verfahren zur Erteilung einer Erlaubnis nicht weiterverfolgt, zugleich jedoch die Spielhallen auch noch nach dem 31.12.2017 weiterbetrieben. Aufgrund dieses erlaubnislosen Weiterbetriebs in Kenntnis der Erlaubnispflicht und mangels weiterer Umstände, die für eine abweichende Einschätzung sprächen, sei kein Bestands- und Vertrauensschutz gegeben. Mithin sei die Abstandsregelung des § 42 Abs. 3 LGlüG zu Schulen und Einrichtungen für Kinder- und Jugendlichen einzuhalten.
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Weiterhin führte sie aus, der Erteilung der begehrten Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG stünden auch das Abstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG und das Verbot der Mehrfachkonzession nach § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen. Das Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG sei nicht gewahrt, denn im Umkreis von 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zur Eingangstür, befänden sich fünf Spielhallen. Dieses Abstandsgebot sei nach höchstrichterlicher Rechtsprechung verfassungsgemäß. Bei den Abstandsgeboten komme es nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg im Übrigen auch nicht auf die örtliche Lage der Spielhalle oder darauf an, welche räumlichen Trennungen zu anderen Spielhallen vorhanden seien oder ob die Spielhalle „unscheinbar“ sei. Ziel des Abstandsgebots sei die Reduzierung der Spielhallendichte. Dem Abstandsgebot komme zur Erreichung dieses Zwecks selbst bei Vorliegen einer möglichen trennenden Wirkung einer stark befahrenen Straße entscheidende Bedeutung zu. Eine Ausnahme konterkarierte den vom Gesetzgeber verfolgten Zweck der Begrenzung der Spielhallendichte und des Gesamtangebots an Spielhallen. Somit sei vorliegend aufgrund der Abstandsregelung auch kein unverhältnismäßiger Eingriff gegeben. Eine Auswahlentscheidung zwischen der Spielhalle der Antragstellerin und der weiteren innerhalb des 500 m-Radius gelegenen Spielhallen sei nicht zu treffen gewesen, denn lägen im Zeitpunkt der Behördenentscheidung bei einer oder mehreren innerhalb eines Radius von 500 m gelegenen Spielhallen die Voraussetzungen des § 51 Abs. 5 Satz 3 LGlüG vor, so schließe dies zwingend die Erteilung einer Erlaubnis nach § 41 LGlüG aus. Vorliegend seien bei der Antragstellerin die Voraussetzungen eines Härtefalls nicht gegeben, sodass auch insoweit die Teilnahme an einem Auswahlverfahren nicht in Frage gekommen sei bzw. komme. Ebenso wenig sei dem Verbot der Mehrfachkonzession nach § 42 Abs. 2 LGlüG entsprochen, denn die Antragstellerin verfüge über zwei Konzessionen (... und ...), die sich - unstreitig - im selben Gebäudekomplex befänden. Dieses sog. Verbundverbot sei nach höchstrichterlicher Rechtsprechung formell und materiell verfassungskonform.
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Schließlich seien die Voraussetzungen für den hilfsweise gestellten Härtefallantrag nach § 51 Abs. 5 LGlüG, für einen angemessenen Zeitraum von den Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG befreit zu werden, nicht gegeben. Als härtefallbegründende Umstände kämen nur solche in Betracht, die bis spätestens 18.11.2011 vorgelegen hätten und bis spätestens 26.02.2016 geltend gemacht worden seien. Die von der Antragstellerin vorgetragenen Gründe begründeten keinen Härtefall im Sinne des § 51 Abs. 5 LGlüG. Ihr Mietvertrag enthalte ein Sonderkündigungsrecht. Im Übrigen könne das Mietverhältnis hier außerordentlich fristlos gekündigt werden. Nachweise für bis zum 18.11.2011 langfristig getätigte Investitionen hätten nicht vorgelegen. Selbst für den Fall, dass die Antragstellerin einen Härtefall begründende Umstände belegt haben sollte, wären unbillige Härten durch die faktische Duldung des Weiterbetriebs bis heute auf jeden Fall vermieden worden. Denn § 51 Abs. 5 LGlüG ermögliche zur Vermeidung unbilliger Härten in den Fällen des § 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG befristet für einen angemessenen Zeitraum eine Befreiung von § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG. Vorliegend habe die Antragstellerin seit dem Beschluss des Landesglücksspielgesetzes am 15.11.2012 Kenntnis von dem Abstandsgebot von 500 m und dem Verbot der Mehrfachkonzession ab 2017 gehabt. Zudem sei sie bereits am 21.04.2017 hierüber in Kenntnis gesetzt worden.
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Mit weiterem Schreiben vom 28.05.2021, ebenfalls zugestellt am 01.06.2021, hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu einer Untersagung des weiteren Betriebs der Spielhallen ... gemäß § 15 Abs. 2 GewO ab dem 30.07.2021 an. Mit dem beigefügten Entwurf dieser Untersagungsverfügung ist neben der Untersagung des weiteren Betriebs mit Ablauf des 30.07.2021 (Ziffer 1) die sofortige Vollziehung dieser Untersagung (Ziffer 2) und die Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 17.000,00 Euro in Aussicht gestellt.
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Am 01.06.2021 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe (Untätigkeits-)Klage im Hinblick auf den Antrag vom 17.02.2016 auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 41 LGlüG erhoben, der auch nach fünf Jahren nicht beschieden sei (Az. ...).
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Zugleich hat sie den vorliegenden Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt. Zur Begründung des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz trägt sie vor, der Antrag richte sich nicht gegen eine zukünftige Untersagungsverfügung, sondern auf Erteilung der beantragten Spielhallenerlaubnis. Ein solcher Antrag sei zulässig. Insbesondere verfüge sie über ein Rechtschutzbedürfnis. Denn mangels Erlaubnis oder ausdrücklicher Duldung durch die Antragsgegnerin könne sie die Spielhallen nicht öffnen; diese habe den Spielhallenbetrieb bislang lediglich stillschweigend geduldet. Bei einem Weiterbetrieb setzten sich ihre Mitarbeiter der Gefahr der Strafbarkeit des verwaltungsakzessorischen abstrakten Gefährdungsdelikts § 284 Strafgesetzbuch (StGB) aus (hierfür verweist sie auf BGH, Urteil vom 27.02.2020 - 3 StR 327/19 -, juris).
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Sie habe auch einen Anordnungsanspruch. Die Spielhallen seien schon einmal aufgrund der alten und neuen Gesetzeslage genehmigt worden und erfüllten abgesehen von § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG die gesetzlichen Anforderungen; diese Regelungen könnten einer Erlaubnis jedoch nicht entgegenstehen. § 42 Abs. 3 LGlüG finde vorliegend keine Anwendung. In § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG sei neu normiert, dass die Spielhallen einen Mindestabstand von 500 m Luftlinie zu anderen Spielhallen aufweisen müssten und die Ansiedlung mehrerer Spielhallen an einem Standort verboten sei. Die erforderlichen Abstände für bestehende Spielhallen könnten nachträglich nicht herbeigeführt werden. Auch könnten die Betriebe nicht einfach die Mehrfachkonzessionen einstellen. Denn ohne eine Mehrfachkonzession könnten größere Spielhallen nicht wirtschaftlich betrieben werden. Daher seien die Spielhallen von entgegenstehenden Abstandsgeboten und dem Verbot von Mehrfachkonzessionen zu befreien. Die vorläufige Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg im Beschluss vom 26.11.2019 (- 6 S 199/19 -) könne nicht auf den hiesigen Rechtsstreit übertragen werden, denn anders als die hier streitigen Spielhallen sei die Erlaubnis dort erst nach dem 18.11.2011 erteilt worden, weswegen dort eine neue Spielhallenerlaubnis bereits nach dem 30.06.2013 erforderlich geworden und weder eine Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG noch eine Teilnahme am Auswahlverfahren möglich gewesen sei. Vorliegend habe die Antragsgegnerin bislang keine transparente Härtefallprüfung versucht. Es sei nicht dargestellt worden, welche Aspekte den Weiterbetrieb der Spielhallen, hilfsweise lediglich einer Spielhalle, ermöglichen würden. Zudem sei der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verletzt. Denn es sei weiterhin ungeklärt, nach welchen Maßstäben ab dem 01.07.2021 das Auswahlverfahren zwischen konkurrierenden Spielhallen erfolgen solle. Die mehr oder weniger pauschale Behauptung der Verwaltungsgerichte, die Härtefallprüfung und die Auswahlentscheidung seien durch die Bezugnahme auf die Auslegungshinweise des Ministeriums ausreichend bestimmt oder bestimmbar, sei unter Beachtung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Auswahlentscheidungen zweifelhaft (hierfür verweist sie auf BVerfG, Urteil vom 19.12.2017 - 1 BvL 3/14 -). Die Verwaltungspraxis zwischen den Erlaubnisbehörden unterschiedlicher Rechtsträger divergiere (etwa Landkreis ..., Stadtkreis ...). So habe die Antragsgegnerin auch hier bislang nicht erklärt, welche Spielhalle weiterbetrieben werden könne. Bis zur rechtmäßigen Auswahl der zu schließenden Spielhallen seien die Spielhallen, die möglicherweise fortbetrieben werden könnten, zu dulden. Weiterhin würden an Online-Glücksspiel und physisches Glücksspiel unterschiedliche Maßstäbe angelegt. Mit der Duldung des unerlaubten Internetglücksspiels würde das angeblich mit der Zurückdrängung des einfach zu kontrollierenden terrestrischen Spielangebots verfolgte Ziel der Angebotsverknappung des § 1 Nr. 2 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages aufgegeben.
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Schließlich seien zwar auch die Voraussetzungen des § 42 Abs. 3 LGlüG vorliegend nicht gegeben. Jedoch sei diese Bestimmung hier aufgrund der Übergangsregelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG nicht anwendbar, da für die fraglichen Spielhallen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt gewesen sei. Dass sie die Spielhallen ohne Erlaubnis betrieben und die Antragsgegnerin dies faktisch geduldet habe, sei nicht ihr anzulasten. Dies ergebe sich auch aus einem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart, das die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg fortentwickelt habe (hierfür verweist sie auf VG Stuttgart, Urteil vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -). Denn sie habe die Anträge auf Erlaubniserteilung nach § 41 LGlüG fristgemäß gestellt. Die Antragsgegnerin habe sie jedoch nicht beschieden, obwohl dies bis zum 30.06.2017 hätte geschehen müssen. Dies habe daran gelegen, dass die Kriterien für die vorzunehmende Auswahlentscheidung aus dem Gesetz nicht ausreichend erkennbar seien. Sie habe auch keinen Rechtsschutz suchen müssen. Denn eine Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage hätte auch nur zur Folge gehabt, dass die Antragsgegnerin hätte entscheiden müssen.
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Zudem könne § 42 Abs. 3 LGlüG auch deshalb keine Anwendung finden, weil ansonsten sämtliche (kerngebietstypischen) Spielhallen typischerweise von der Erlaubnisfähigkeit ausgeschlossen würden. Größere Spielhallen könnten nach den Regelungen der Baunutzungsverordnung nur im Kerngebiet angesiedelt werden. In Kerngebieten seien aber zugleich typischerweise auch Schulen und andere Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen angesiedelt. Müssten Spielhallen einen Radius von 500 m Luftlinie zu diesen Einrichtungen einhalten, dann könnten keine Spielhallen im Kerngebiet mehr betrieben werden.
21
Die Antragstellerin beantragt (wörtlich),
22
die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr gewerberechtlich einstweilen (auch über den 30.06.2021 hinaus) zu gestatten, ihre Spielhallen ... und ..., zur Aufstellung und zum Betrieb von Geldspielgeräten zu nutzen.
23
Die Antragsgegnerin beantragt,
24
den Antrag abzulehnen.
25
Zur Begründung trägt sie vor, der Antrag auf Erlass der begehrten Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sei bereits unzulässig, weil die Antragstellerin vorbeugenden Rechtsschutz hinsichtlich der ab dem 30.07.2021 in Aussicht gestellten Betriebsuntersagung nach § 15 Abs. 2 GewO begehre. Effektiven Rechtsschutz werde sie mittels eines Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen die zum 30.07.2021 in Aussicht gestellte Untersagungsverfügung erlangen können.
26
Der Antrag sei zudem unbegründet. Ein Anordnungsanspruch nach § 41 Abs. 1 LGlüG bestehe nicht, da die Voraussetzungen von § 42 LGlüG nicht gegeben seien. Diese Vorschrift sei mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Die Versagungsvoraussetzungen des Abstandsgebots zwischen Spielhallen (§ 42 Abs. 1 LGlüG) und des Verbots der Mehrfachkonzession (§ 42 Abs. 2 LGlüG) seien gegeben. Die Befreiungsvoraussetzungen gemäß § 51 Abs. 5 LGlüG lägen nicht vor. Es sei nicht an ihr, etwaige Härtefallumstände zu ermitteln und darzustellen. Vielmehr habe es der Antragstellerin oblegen, bis zum 18.11.2011 entsprechende Umstände geltend zu machen. Aus diesem Grund stelle sich hier die Frage nach der Auswahlentscheidung bereits nicht; im Übrigen ergäben sich die Voraussetzungen etwa aus den §§ 42, 51 LGlüG. Die Schließung einer Spielhalle erfolge nach § 15 Abs. 2 GewO. Es sei auch nicht nachvollziehbar, inwiefern die pauschalen Behauptungen zur Verwaltungspraxis der Stadt ... und des Landratsamts ... für das hiesige Verwaltungsverfahren erheblich sein sollten.
27
Auch § 42 Abs. 3 LGlüG sei hier anwendbar, denn eine Erteilung der Erlaubnis im Wege der sog. Altfallregelung nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG komme nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26.11.2019 (- 6 S 199/19 -) über den Wortlaut hinaus auch dann nicht in Betracht, wenn die durch die Erlaubnis nach § 33i GewO erfolgte Legalisierung unterbrochen worden sei, denn dann entfalle der Vertrauens- und Bestandsschutz. Dies sei hier der Fall. An sich wäre eine solche Unterbrechung der Legalisierung bereits mit dem Weiterbetrieb auch nach Ablauf der per Gesetz fingierten Gültigkeitsdauer, also mit Ablauf des 30.06.2017 anzunehmen gewesen (vgl. § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG). Da sie der Antragstellerin mit ihrem Anhörungsschreiben vom 21.04.2017 jedoch eine befristete Erlaubnis bis zum 31.12.2017 in Aussicht gestellt bzw. eine Duldung ausgesprochen habe, um ihr eine fristgemäße Kündigung ihrer Mietverträge zu ermöglichen, sei eine Legalisierungsunterbrechung hier gegebenenfalls erst mit Ablauf des 31.12.2017 erfolgt. Eine stillschweigende oder konkludente Duldung des Weiterbetriebs für die Zeit nach diesem Datum sei nicht erfolgt, denn mit Schreiben vom 21.04.2017 habe sie ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine Duldung noch bis zum 31.12.2017 in Betracht komme und nach diesem Datum eine Legalisierungsunterbrechung im Sinne der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs eintreten werde. Dies wäre selbst dann der Fall, wenn seinerzeit eine Erlaubnis bis zum 31.12.2017 ausgesprochen worden wäre. Ebenso wenig habe sie der Antragstellerin stets zu verstehen gegeben, dass sie die Spielhallen bis zur Bescheidung der Anträge fortbetreiben könne. Durch den unerlaubten und damit gesetzlich missbilligten Weiterbetrieb bestehe eine hinreichende Zäsur bzw. Legalisierungsunterbrechung. Die Bescheidung des Antrags auf Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG sei allein aufgrund der Arbeitsüberlastung eines kürzlich aus dem Dienst geschiedenen Sachbearbeiters verzögert worden. Auch das Verwaltungsgericht Freiburg habe mit Beschluss vom 13.07.2021 (- 7 K 2108/21 -) eine Legalisierungsunterbrechung nur bei ausdrücklicher Duldung bis zur Entscheidung über den Härtefallantrag abgelehnt, weil in diesem Fall kein gesetzlich missbilligter Weiterbetrieb stattgefunden habe. Etwas anderes folge auch nicht aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12.05.2020 (- 18 K 10575/18 -). Denn soweit es in dieser Entscheidung überhaupt um das Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen gehe (§ 42 Abs. 3 LGlüG) und insofern erst unter bestimmten Voraussetzungen ein Hinderungsgrund angenommen werde, führe das Gericht aus, dass dies jedenfalls dann gelte, wenn der Betreiber der Spielhalle einen Antrag auf Härtefallbefreiung gestellt habe „und der gegen dessen Ablehnung erhobene Rechtsbehelf nicht offensichtlich aussichtslos“ gewesen sei. Das hiesige Begehren, auch noch im Jahr 2021 eine Härtefallbefreiung zu erhalten, sei jedoch offensichtlich aussichtslos. Auch hiernach sei eine Legalisierungsunterbrechung im Sinne der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg seit circa dreieinhalb Jahren gegeben. Jedenfalls aber widerspreche es dem Sinn und Zweck der Übergangsvorschrift des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG, alle Bestandsspielhallen quasi zeitlich unbegrenzt vom Abstandsgebot des § 42 Abs. 3 LGlüG auszunehmen (hierfür verweist sie auf Verwaltungsgericht Freiburg, Beschluss vom 13.07.2021 - 7 K 2108/21 -). Die Voraussetzungen des § 42 Abs. 3 LGlüG seien hier auch nicht gegeben, denn die streitgegenständlichen Spielhallen hielten den Mindestabstand von 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, zu Kinder- und Jugendeinrichtungen in fünffacher Hinsicht nicht ein.
28
Der weitere Vortrag der Antragstellerin könne dahinstehen. Die Mietverträge seien jedenfalls auch außerordentlich fristlos kündbar gewesen (hierfür verweist sie auf VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 - sowie auf OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25.02.2021 - 4 A 4450/19 -). Eine Verletzung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten oder des Kohärenzerfordernisses komme hier nicht in Betracht, weil ein reiner Inlandssachverhalt gegeben sei. Im Übrigen sei mit der obergerichtlichen Rechtsprechung kein Unionsrechtsverstoß festzustellen. Auch eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung des terrestrischen und des Online-Glücksspiels im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) sei mangels Vergleichbarkeit nicht gegeben; dies gelte insbesondere für die Abstandsgebote zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche, aber auch zu anderen Spielhallen. Wie sich aus den Glücksspielstaatsverträgen 2012 und 2021 ergebe, habe der Gesetzgeber diesen Unterschieden seit Entstehen des Online-Glücksspiels auch durch gänzlich andere Regelungsansätze Rechnung getragen. Aufgrund der unterschiedlichen Gefahren bestünden selbst bei angenommener wesentlicher Vergleichbarkeit der Sachverhalte hinreichende Gründe für eine differenzierte Ausgestaltung und Betrachtung. Schließlich bestehe nach Art. 3 Abs. 1 GG kein Anspruch auf Gleichheit im Unrecht. Genau dies begehre die Antragstellerin jedoch, denn sie halte die Online-Glücksspielpraxis aufgrund eines Vollzugsdefizits für rechtswidrig und beanspruche nun für sich ebenfalls ein Vollzugsdefizit.
29
Die Antragstellerin habe schließlich auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Es sei nicht ersichtlich, weshalb es ihr nicht zumutbar sein sollte, die Untersagungsverfügung abzuwarten, zumal diese Verfügung dann nicht sogleich durchgesetzt werden würde bzw. könnte, da zugunsten der Antragstellerin eine Umsetzungsfrist bis zum 30.07.2021 gewährt würde. Es sei nicht ersichtlich, weshalb es der Antragstellerin nicht möglich sein sollte, nach Erlass der Untersagungsverfügung Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO zu suchen (dem unter Umständen dann auch zügig mit einem sog. Hängebeschluss Rechnung getragen werden könnte). Gegen einen Anordnungsgrund spreche zudem, dass die Antragstellerin trotz Kenntnis nichts dafür getan habe, um die nun geltend gemachten Rechte zu schützen, obwohl ihre Erlaubnis zum Betrieb ihrer Spielhallen bereits mit Ablauf des 31.12.2017 geendet habe. Hätte sie im November oder Dezember 2017 einen Antrag nach § 123 VwGO gestellt, so wäre ein Anordnungsgrund zumindest nachvollziehbar gewesen. Dies sei jedoch nicht erfolgt. Auch sonst habe die Antragstellerin jahrelang nichts unternommen, um ihre Rechte zu sichern und eine Legalisierung des Spielhallenbetriebs zu erlangen. In Anlehnung an § 58 Abs. 2 VwGO sei daher auch an Verwirkung zu denken (hierfür verweist sie auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.05.2020 - 6 S 3163/19 -).
30
Mit am 02.06.2021 bei der Antragsgegnerin eingegangenen (undatierten) Schreiben beantragte die Antragstellerin zuletzt erneut eine Erlaubnis nach § 41 LGlüG unter Erteilung einer Befreiung von den Abstandsregelungen des Landesglücksspielgesetzes nach § 51 LGlüG, ohne auf den Ablehnungsbescheid vom 28.05.2021 Bezug zu nehmen. Sie habe (nach wie vor) die Absicht, die Spielhallen auch nach dem 30.06.2021 fortzuführen. Die Begründung entsprach den Anträgen vom 25.01.2016 und 17.02.2016 (vgl. Bl. 711 ff. BA).
31
Der Kammer hat die Behördenakte der Antragsgegnerin (1 Band) vorgelegen. Hierauf sowie auf die im Gerichtsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der Einzelheiten verwiesen. II.
Der Kammer hat die Behördenakte der Antragsgegnerin (1 Band) vorgelegen. Hierauf sowie auf die im Gerichtsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtet auf eine Verpflichtung der Antragsgegnerin, der Antragstellerin gewerberechtlich einstweilen (auch über den 30.06.2021 hinaus) - insoweit sachdienlich verstanden bis zum rechtskräftigen Abschluss des Erlaubnisverfahrens (vgl. §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO) - zu gestatten, ihre Spielhallen ... und ..., zur Aufstellung und zum Betrieb von Geldspielgeräten zu nutzen, hat keinen Erfolg.
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1. Der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz ist zwar zulässig.
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a) Insbesondere ist der - hier auf Erteilung einer vorläufigen Erlaubnis gerichtete - Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung statthaft, weil zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung im Hauptsacheverfahren eine Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage (§ 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO) auf den Antrag der Antragstellerin vom 25.01.2016 bzw. vom 17.02.2016 auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 LGlüG bzw. hilfsweise gemäß §§ 41 Abs. 1, 51 Abs. 5 LGlüG zum Betrieb der Spielhallen zu erheben war (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO). Eine Untersagung des Spielhallenbetriebs gemäß § 15 Abs. 2 GewO i.V.m. § 41 Abs. 1 LGlüG (vgl. zu dieser Rechtsgrundlage einer Schließungsanordnung in Baden-Württemberg VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.07.2015 - 6 S 679/15 -, juris Rn. 2) ist vorliegend (noch) nicht erfolgt. Bislang wurde die Antragstellerin lediglich mit Schreiben vom 28.05.2021 zur Untersagung des weiteren Betriebs der Spielhalle gemäß § 15 Abs. 2 GewO ab dem 30.07.2021 angehört. Mithin steht hier bereits nicht infrage, ob und unter welchen Voraussetzungen § 123 Abs. 1 VwGO wegen der nach § 123 Abs. 5 VwGO vorrangigen Möglichkeit, Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen die eine Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen sichernde Schließungsverfügung zu erlangen, anwendbar ist (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.05.2020 - 4 B 1208/19 -, juris Rn. 5).
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b) Entgegen der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin sind an den hiesigen Antrag nicht die für einen vorbeugenden Rechtsschutz gegen Verwaltungsentscheidungen anzulegenden Maßstäbe an das Rechtsschutzbedürfnis heranzuziehen (vgl. hierzu Bay VGH, Beschluss vom 28.04.1992 - 21 CE 92.949 -, juris Rn. 5; Eyermann/Happ, 15. Aufl. 2019, VwGO § 123 Rn. 37). Denn die Antragstellerin begehrt keinen vorbeugenden Rechtsschutz gegen die ab 30.07.2021 in Aussicht gestellte Untersagungsverfügung, sondern die einstweilige Gestattung ihres Spielhallenbetriebs. Zum Zeitpunkt der Antragstellung bzw. Klageerhebung am 01.06.2021 dürfte sie weder Kenntnis von dem Ablehnungsbescheid vom 28.05.2021 noch von der in Aussicht gestellten Untersagungsverfügung nach § 15 Abs. 2 GewO vom selben Tag gehabt haben; deren Zustellung erfolgte erst am 01.06.2021. Auch mit ergänzender Antragsbegründung vom 17.06.2021 hat sie hierauf keinen Bezug genommen. Die wesentlichen - mit dem hiesigen einstweiligen Rechtsschutzverfahren abzuwendenden - Nachteile erblickt sie - nach eigenem Vortrag - in einer möglichen Strafbarkeit nach § 284 StGB aufgrund eines erlaubnislosen Spielhallenbetriebs.
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c) Es dürfte vorliegend zudem nicht an einem streitigen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten fehlen (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Ein Rechtsverhältnis ist nicht mehr streitig, wenn bereits durch einen bestandskräftigen Verwaltungsakt zwischen den Beteiligten geklärt ist, dass das zu sichernde Recht nicht besteht; die einstweilige Anordnung endet mit Eintritt der Unanfechtbarkeit der Ablehnung in der Hauptsache (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 06.07.1990 - 9 TG 3533/89 -, NVwZ-RR 1991, 199; Kopp/Schenke/W.-R. Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 123 Rn. 38; Eyermann/Happ, 15. Aufl. 2019, VwGO § 123 Rn. 42 f.). So dürfte es hier jedoch nicht liegen. Zwar hat die Antragstellerin nach Aktenlage nicht binnen Monatsfrist (§ 70 Abs. 1 VwGO - die Rechtsbehelfsbelehrung dürfte ordnungsgemäß sein, § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 1 VwGO) nach Bekanntgabe des Ablehnungsbescheids vom 28.05.2021 durch Zustellung am 01.06.2021 (§ 41 Abs. 5 Landesverwaltungsverfahrensgesetz Baden-Württemberg - LVwVfG - i.V.m. §§ 3 und 7 Landesverwaltungszustellungsgesetz Baden-Württemberg - LVwZG) ausdrücklich Widerspruch bei der Antragsgegnerin eingelegt. Jedoch dürfte der Ablehnungsbescheid vom 28.05.2021 hier gleichwohl deshalb nicht in Bestandskraft erwachsen sein, weil mit der ergänzenden Antragsbegründung vom 17.06.2021 - der Antragstellerin durch das Gericht am 18.06.2021 per ERV übersandt - ein Widerspruch gegeben sein dürfte.
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Bei der Einlegung des Widerspruchs handelt es sich um einen vorprozessualen Rechtsbehelf. Bei dessen Auslegung sind ebenso wie bei der Auslegung von Prozesshandlungen die für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB) anzuwenden (vgl. Schoch/Schneider/Dolde/Porsch, VwGO, 40. EL Februar 2021, § 68 Rn. 35 m.w.N.). Danach kommt es nicht auf den inneren Willen der erklärenden Partei, sondern darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück. Maßgebend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger erkennbar wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.1990 - 8 C 70.88 -, juris Rn. 23). Maßgeblich für den Inhalt eines Antrages oder Rechtsbehelfs ist daher, wie die Behörde ihn unter Berücksichtigung aller ihr erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben zu verstehen hatte (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.2000 - 8 C 28.99 -, juris Rn. 14). Dabei muss sich die Auslegung auf den Schriftsatz in seiner Gesamtheit und das mit ihm erkennbar verfolgte Rechtsschutzziel beziehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 03.12.1998 - 1 B 110.98 -, juris Rn. 9). Bei der Ermittlung des wirklichen Willens ist nach anerkannter Auslegungsregel zugunsten des Bürgers davon auszugehen, dass er denjenigen Rechtsbehelf einlegen will, der nach Lage der Sache seinen Belangen entspricht und eingelegt werden muss, um den erkennbar angestrebten Erfolg zu erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.1990 - 8 C 70.88 -, juris Rn. 23). Dies gilt im Grundsatz auch für anwaltliche Anträge und Rechtsbehelfe, soweit diese auslegungsfähig und -bedürftig sind. Nur die Umdeutung nicht auslegungsfähiger, weil eindeutiger Prozesserklärungen von Rechtsanwälten ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeschlossen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 12.12.2001 - 8 C 17.01 -, juris Rn. 40 = BVerwGE 115, 302).
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Ein Schriftsatz an das Verwaltungsgericht - Klage, Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz oder ein im Verfahren eingereichter Schriftsatz -, der - auch wenn er im Hinblick auf das rechtliche Gehör gemäß § 86 Abs. 4 Satz 3 VwGO den übrigen Beteiligten zu übermitteln ist - in erster Linie für das Gericht bestimmt ist, kann danach nur dann zugleich als an die Behörde gerichteter Widerspruch gemäß § 69 VwGO gewertet werden, wenn darin mit hinlänglicher Deutlichkeit zugleich der Wunsch nach Einleitung und Durchführung des förmlichen Widerspruchsverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO bei der Behörde zum Ausdruck gebracht wird. Bei einer Erklärung, die nicht unmittelbar an die Behörde gerichtet ist, um deren Verwaltungsakt es geht, kann im Hinblick auf die für eine verfahrenseinleitende Handlung notwendige Klarheit auf dieses Erfordernis nicht verzichtet werden (vgl. Hamburgisches OVG, Urteil vom 28.07.1995 - Bf IV 14/94 -, juris Rn. 46).
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Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe dürfte die Antragstellerin hier mit Übersendung des Schriftsatzes vom 17.06.2021 durch das Gericht an die Antragsgegnerin am 18.06.2021 Widerspruch eingelegt haben. Zwar scheinen auch die dortigen Ausführungen zunächst weitgehend von einer fortwährenden Untätigkeit der Antragsgegnerin auszugehen. Jedoch wendet sie sich auf Seite 6 f. ausdrücklich auch gegen die Versagung der beantragten Erlaubnis sowie die Ablehnung eines Härtefalls. Da sowohl das Hauptsacheverfahren als auch der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz bei Bestandskraft des Ablehnungsbescheids unzulässig (geworden) wären, ist zu ihren Gunsten davon auszugehen, dass ihr Prozessbevollmächtigter mit diesem Schriftsatz zugleich Widerspruch einlegen wollte.
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2. Der Antrag hat allerdings in der Sache keinen Erfolg, er ist unbegründet.
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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Grundsätzlich ausgeschlossen ist eine Regelung, die rechtlich oder faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft. Ausnahmen sind allerdings im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG geboten, wenn existenzielle Belange der Antragsteller betroffen sind oder die Entscheidung in der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit zu spät kommen würde (vgl. hierzu nur W.R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 26. Auflage 2020, § 123 Rn. 13 ff. dort auch zu weiteren Ausnahmen von dem genannten Grundsatz). Wird eine Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, ist des Weiteren erforderlich, dass mit einer qualifiziert hohen Wahrscheinlichkeit das Bestehen eines materiellen Anspruchs festgestellt wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.12.2018 - 6 S 2448/18 -, juris Rn. 7).
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Unter Anwendung dieser Grundsätze ist der vorliegende Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung abzulehnen. Es bedarf dabei keiner abschließenden Entscheidung, ob der Antrag in dem genannten Sinne auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist, weil er nicht lediglich auf eine Duldung des Spielhallenbetriebs, sondern darüber hinausgehend auf eine - wenn auch einstweilige - Gestattung bzw. Erlaubnis desselben durch die Antragsgegnerin abzielt. Ebenso wenig bedarf der Klärung, ob etwaige von der Antragstellerin befürchtete strafrechtliche Konsequenzen im Falle eines weiteren „erlaubnislosen“ Betriebs der Spielhallen einen Anordnungsgrund begründen würden (vgl. einerseits BGH, Urteil vom 27.02.2020 - 3 StR 327/19 -, juris, andererseits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.07.2020 - 6 S 1665/20 - juris Leitsatz 4 und Rn. 11)
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Denn die Antragstellerin hat jedenfalls keinen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderlichen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung - ZPO). Gemessen an den Erkenntnismöglichkeiten des gerichtliche Eilverfahrens hat die Antragstellerin keinen sicherungsfähigen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb ihrer Spielhallen nach Maßgabe des § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG oder auch nur auf Durchführung und Teilnahme an einem den gesetzlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahren zwischen konkurrierenden Spielhallen. Denn einem aus Art. 2 Abs. 1 Landesverfassung Baden-Württemberg (LV) i.V.m. Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG resultierenden Anspruch auf chancengleichen Zugang zu einer wie hier eng regulierten beruflichen Tätigkeit, der sich nicht nur auf das Auswahlverfahren, sondern auch auf die Auswahlkriterien bezieht, steht bereits die offensichtlich fehlende Erlaubnisfähigkeit des Spielhallenbetriebs der Antragstellerin entgegen (vgl. zu einer vergleichbaren Fallgestaltung VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 7 und 18).
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Nach § 41 Abs. 1 LGlüG bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach diesem Gesetz, die die Erlaubnis nach § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnis nach Art. 1 § 24 Abs. 1 Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Erster GlüÄndStV) mit umfasst, wobei diese Erlaubnis nach Satz 3 der Vorschrift auf maximal 15 Jahre zu befristen ist. Nach § 41 Abs. 2 ist die Erlaubnis unter anderem zu versagen, wenn die Voraussetzungen des § 42 LGlüG nicht erfüllt sind, wobei § 51 LGlüG auch für Spielhallen Übergangsregelungen bereithält.
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a) Die damit einhergehenden Grundrechtseingriffe in die Rechte der Spielhallenbetreiber begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. zu vergleichbaren landesgesetzlichen Vorschriften zur Regulierung des Spielhallensektors in Berlin, in Bayern und im Saarland grundlegend BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris = BVerfGE 145, 205; vgl. zu § 41 und § 42 Abs. 1 und 2, § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 1 VB 15/13 -, juris hinsichtlich § 51 Abs. 4 Satz 1 a.F.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 13.07.2015 - 6 S 679/15 -, juris Rn. 9 ff. und vom 16.04.2018 - 6 S 2250/17 -, juris Rn. 6 sowie Urteil vom 25.04.2017 - 6 S 1765/15 -, juris Rn. 40; VG Freiburg, Urteile vom 29.11.2017 - 1 K 2506/15 -, juris Rn. 25 ff. m.w.N. und vom 31.01.2017 - 5 K 1615/15 -, juris Rn. 30 sowie Beschluss vom 15.09.2017 - 3 K 5371/17 -, juris Rn. 9; VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 23, 26 ff.; vgl. ferner zur Verfassungsmäßigkeit des § 42 Abs. 3 LGlüG VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, juris Rn. 30 ff. m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 12.12.2019 - 4 K 5340/18 -, juris Rn. 21) und sind auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris = BVerfGE 145, 20; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 84 ff. = BVerwGE 157, 126; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.03.2021 - 4 A 3178/19 -, juris Rn. 46 ff. m.w.N.; VG Karlsruhe, Urteil vom 11.08.2020 - 14 K 2693/19 -, n.v., UA S. 7 f.; vgl. zu § 41 und § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG VG Freiburg, Urteil vom 29.11.2017 - 1 K 2506/15 -, juris Rn. 40 ff. m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 26 ff. m.w.N.; vgl. zu § 42 Abs. 3 LGlüG VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, juris Rn. 36 m.w.N.). Im Hinblick auf das Unionsrecht ist im Übrigen kein die unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnender grenzüberschreitender Sachverhalt ersichtlich, der den Anwendungsbereich der unionalen Grundfreiheiten eröffnen könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 83 = BVerwGE 157, 126; VG Karlsruhe, Urteil vom 11.08.2020 - 14 K 2693/19 -, n.v., UA S. 7).
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Eine Inkohärenz dieser Regelungen dürfte sich auch nicht aus der von der Antragstellerin vorgetragenen Ungleichbehandlung terrestrischer Spielhallen und dem Online-Glücksspiel hinsichtlich Regulierung und Vollzug ergeben. Denn das stationäre Automatenspiel in Spielhallen einerseits und das virtuelle Automatenspiel im Internet andererseits stellen trotz ähnlicher Spielmechaniken und Spielregeln eigenständige Spielformen dar. Allein schon der jeweilige Zugang zum Spiel, der Ort des Spiels und die Form der Gewinnausschüttung unterscheiden sich wesentlich voneinander, was die Ungleichbehandlung auch verfassungsrechtlich rechtfertigt. Die Regulierung dieser unterschiedlichen Spielformen dürfte nach dem Unionsrecht weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung erfordern (vgl. hierzu im Einzelnen BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 123 ff. = BVerfGE 145, 20; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.06.2021 - 4 A 3008/20 -, juris Rn. 10 und Urteil vom 10.03.2021 - 4 A 3178/19 -, juris Rn. 60 ff.)
47
b) Der von der Antragstellerin begehrten Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb ihrer Spielhallen nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG stehen im hier maßgeblichen entscheidungsrelevanten Zeitpunkt die Versagensgründe des § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG i.V.m. § 42 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 LGlüG entgegen.
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Nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind. Gemäß § 42 Abs. 1 LGlüG müssen Spielhallen einen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, untereinander haben. Nach § 42 Abs. 2 LGlüG ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. § 42 Abs. 3 LGlüG wiederum bestimmt, dass zu einer bestehenden Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen ein Mindestabstand von 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, einzuhalten ist.
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Diesen Vorgaben genügen die Spielhallen der Antragstellerin nicht; dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Sie verstoßen gegen das Verbundverbot (§ 42 Abs. 2 LGlüG), weil sie im selben Gebäudekomplex betrieben werden. Das Abstandsgebot unter Spielhallen (§ 42 Abs. 1 LGlüG) ist verletzt, weil sich im maßgeblichen Umkreis von 500 m Luftlinie um die Spielhallen, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, fünf Spielhallen befinden (Spielhalle ... - 388,07 m, Spielhalle ... - 329,87 m, Casino ... - 189,03 m, Spielhallen ... - 132,29 m und Spielhalle ... - 114,87 m, jeweils in ...). Dem Abstandsgebot des § 42 Abs. 3 LGlüG wiederum ist nicht entsprochen, weil sich in dem dort angeführten 500 m-Radius fünf Kinder- und Jugendeinrichtungen befinden (...-Gymnasium [... - 481,43 m]; die ...schule, Ganztagesgrundschule in Wahlform [... - 443,86 m]; die ...-Schule, Berufsschule, -fachschule, Berufliches Gymnasium, Berufskolleg [... - 410,36 m); die ..., Wirtschaftsgymnasium, Berufsschule, Berufskolleg [... - 245,85 m] und die ...-Schule, Ganztagsgrundschule in Wahlform [... - 206,13 m]).
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c) Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, vorliegend komme eine übergangsweise Erlaubnis aufgrund der Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 LGlüG in Hinsicht auf die Versagungstatbestände des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG (unter bb) oder gar eine dauerhafte Erlaubnis in Hinsicht auf den Versagungstatbestand des § 42 Abs. 3 LGlüG (unter aa) in Betracht.
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aa) Die Antragstellerin hat aller Voraussicht nach keinen Anspruch darauf, nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG von den Anforderungen des § 42 Abs. 3 LGlüG befreit zu werden. Nach dieser Vorschrift gilt § 42 Abs. 3 LGlüG nur für Spielhallen, für die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes zum 29.11.2012 eine Erlaubnis nach § 33i GewO noch nicht erteilt worden ist. Die Norm berücksichtigt, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes bereits erteilte Erlaubnisse für Spielhallen die Abstandsregelung gegenüber Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen im Sinne von § 42 Abs. 3 LGlüG nicht berücksichtigen konnten. Aus diesem Grund wird die Regelung für solche Erlaubnisse nicht nachträglich angewandt (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 113). Zwar wurde der Antragstellerin eine solche Erlaubnis erstmalig bereits am 04.03.1996 erteilt. Jedoch sind die weiteren - sich aus dem Sinnzusammenhang des Übergangsregimes nach § 51 Abs. 5 LGlüG ergebenden - Voraussetzungen der Vorschrift im Falle der Spielhallen der Antragstellerin aller Voraussicht nicht gegeben, da diese nicht (mehr) privilegiert sein dürften.
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(1) Zum einen dürfte es an einer unbilligen Härte für die Antragstellerin bei Anwendung des in § 42 Abs. 3 LGlüG enthaltenen Abstandsgebots fehlen.
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(a) Zwar könnte man die Regelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG - bei isolierter Auslegung des Wortlauts allein dieser Vorschrift - dahin verstehen, dass sie Bestandsspielhallen, für deren Betrieb eine Erlaubnis nach § 33i GewO vor dem 29.11.2012 erteilt wurde, generell und zeitlich unbeschränkt privilegiere (in diesem Sinne VG Karlsruhe, Urteil vom 27.10.2015 - 1 K 2539/13 -, n.v., UA S. 5 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 9300/18 -, juris Rn. 22 ff. und vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Leitsatz 4 und Rn. 51 ff.). Richtigerweise dürfte diese Vorschrift aus dem systematischen Gesamtzusammenhang der Übergangsvorschriften des § 51 Abs. 5 LGlüG heraus auszulegen sein, weshalb sie entsprechend der sog. Härtefallbefreiung nach Maßgabe des § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG i.V.m. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG erfordern, dass ein Festhalten am Abstandsgebot eine unbillige Härte für den Betreiber der Bestandsspielhalle darstellen würde (in diesem Sinne VG Karlsruhe, Urteil vom 01.03.2021 - 2 K 12108/17 -, n.v., dort UA S. 10: „Die Regelung in § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG ist [...] ersichtlich in die Härtefallregelung als Ganzes eingebettet und wird nicht als hiervon getrennte, eigenständige Bestimmung verstanden“; VG Freiburg, Beschlüsse vom 13.07.2021 - 7 K 2107/21 -, juris Rn. 10 und - 7 K 2108/21 -, n.v., BA S. 5; VG Sigmaringen, Beschluss vom 29.06.2021 - 2 K 1941/21 -, n.v.; die Frage des „erweiterten“ Anwendungsbereichs noch offenlassend VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 13; VG Karlsruhe, Urteil der Kammer vom 11.08.2020 - 14 K 2693/19 -, n.v., UA S. 10; VG Stuttgart, Urteil vom 12.12.2019 - 4 K 5340/18 -, juris Rn. 25).
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Gegen eine dauerhafte bzw. vier Jahre nach Geltung des Erlaubniserfordernisses für sog. Altspielhallen (§ 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG) auch nur eine weitere zeitweise Nichtanwendung der Vorgaben des § 42 Abs. 3 LGlüG spricht, dass es sich bei § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG - entsprechend dessen systematischer Verortung in dem auf die Vermeidung unbilliger Härten gerichteten Absatz 5 des mit „Übergangsregelung“ beschriebenen § 51 LGlüG - lediglich um eine Übergangsvorschrift handeln dürfte (vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom 20.07.2021 - 2 K 1941/21 -, n.v., BA S. 8). Dies legt auch die interne Systematik des § 51 Abs. 5 LGlüG nahe, der in seinen Sätzen 1 bis 4 nur in Härtefällen für einen „angemessenen Zeitraum" eine erleichterte Erlaubniserteilung zulässt (vgl. VG Freiburg, Beschlüsse vom 13.07.2021 - 7 K 2107/21 -, juris Rn. 10 und - 7 K 2108/21 -, n.v., BA S. 5). Hierfür dürfte auch sprechen, dass bei einer dauerhaften Befreiung von dem Abstandsgebot des § 42 Abs. 3 LGlüG eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung zwischen Betreibern von Bestandsspielhallen und künftigen Wettbewerbern gegeben sein könnte (Art. 3 Abs. 1 GG).
55
Weiterhin würde es dem Sinn und Zweck des Landesglücksspielgesetzes widersprechen, durch eine Übergangsvorschrift alle Bestandsspielhallen zeitlich unbegrenzt vom Abstandsgebot des § 42 Abs. 3 LGlüG auszunehmen. Nach § 1 LGlüG i.V.m. Art. 1 § 1 Satz 1 Nr. 3 und § 4 Abs. 3 GlüÄndStV ist es das ausdrückliche Ziel des Gesetzes, den hochrangigen Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten (vgl. VG Freiburg, Beschlüsse vom 13.07.2021 - 7 K 2107/21 -, juris Rn. 10 und - 7 K 2108/21 -, n.v., BA S. 5). Diese Abstandsregelung soll in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an das Vorhandensein von Spielhallen dem Anreiz eines Glücksspiels entgegenwirken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 4.16 -, juris Rn. 22). Denn die Spielsucht kann zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris Rn. 99 = BVerfGE 115, 276, sowie Beschlüsse vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, juris Rn. 29 und vom 05.08.2015 - 2 BvR 2190/14 -, juris Rn. 22). Eine Regelung, die Bestandsspielhallen dauerhaft gerade von dem Erfordernis der Einhaltung eines Mindestabstands zu Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern oder Jugendlichen befreit, wäre nicht förderlich, diesen Zwecken des Jugendschutzes und der Suchtprävention effektiv zur Umsetzung zu verhelfen (vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom 20.07.2021 - 2 K 1941/21 -, n.v., BA S. 8).
56
Eine genetische Betrachtung bestätigt diese Einordnung. Der Gesetzgeber legte den Mindestabstand des § 42 Abs. 3 LGlüG zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche aus suchtpräventiven Gesichtspunkten verbindlich fest. Hiermit formulierte er - über den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag hinausgehend - den Jugendschutzgedanken speziell aus (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 105 f.). Dabei war er sich ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien bewusst, dass sich insbesondere auch die vorgesehene Abstandsregelung auf existierende Spielhallen auswirken wird, da letztlich in bestehende Betriebe bis hin zu ihrer Schließung eingegriffen wird. Zu berücksichtigen sei jedoch, dass kein umfassender Anspruch auf Gewährleistung einer einmal erlangten Rechtsposition für alle Zeit bestehe (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 3, D.). Den wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber ist mit der Härtefallklausel in § 51 Abs. 5 LGlüG und mit der Regelung in Satz 5 Rechnung getragen worden, weil zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes bereits erteilte Erlaubnisse für Spielhallen eine Abstandsregelung nicht berücksichtigen konnten. Aus diesem Grund wird die Regelung für solche Erlaubnisse nicht angewandt (LT-Drs. 15/2431, S. 113) und wird für neue Spielhallen ein entsprechender Mindestabstand vorgesehen (LT-Drs. 15/2431, S. 51). Ein gesetzgeberischer Wille, fortwährenden „Bestandsschutz“ für jede Spielhalle über die im Rahmen von Härtefallentscheidungen ersetzten Erlaubnisse nach § 33i GewO hinaus zu gewähren, ist daraus nicht ersichtlich.
57
Aus den vorstehenden Erwägungen zur Dauer des vom Gesetzgeber intendierten Bestandsschutzes folgt, dass auch die Anwendung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG - über das einer Übergangsregelung inhärente zeitliche Moment hinaus - eine unbillige Härte im Sinne des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG erfordert (vgl. in diesem Sinne VG Sigmaringen, Beschluss vom 20.07.2021 - 2 K 1941/21 -, n.v., BA S. 8 f.; in diese Richtung wohl auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 16; a.A. VG Stuttgart, Urteil vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 51).
58
(b) Ausgehend hiervon hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, gegenüber der Antragsgegnerin bis zum 29.02.2016 (§ 51 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 LGlüG) substantiiert Umstände vorgetragen zu haben, die bereits am 18.11.2011 vorlagen und eine unbillige Härte begründen können.
59
(aa) Mit dem auf der Tatbestandsseite der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegenden unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würde, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge - hier Spielsuchtprävention durch Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen - in der Regel nicht eintreten würde (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 27.07.2020 - 4 K 11315/18 -, juris Rn. 37 m.w.N.). Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind (vgl. im Einzelnen Mock, VBlBW 2017, S. 221, 225). Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen (vgl. VG Stuttgart, Urteile vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 30 und vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 37 ff.; vgl. ferner zum nordrhein-westfälischen Landesrecht OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.03.2020 - 4 B 362/19 -, juris Rn. 42 f. m.w.N.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Regelungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen wollte. Es ist eine typische und daher von Verfassungs wegen hinzunehmende Rechtsfolge der hier in Streit stehenden Abstandsgebote, dass der betroffene Spielhallenbetreiber in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten kann und im Einzelfall seine Tätigkeit sogar einstellen muss (vgl. hierzu nur Sächsisches OVG, Beschluss vom 15.10.2019 - 3 B 369/18 -, juris Rn. 23; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.03.2020 - 4 B 362/19 -, juris Rn. 42; VG des Saarlandes, Beschluss vom 25.10.2018 - 1 L 1122/18 -, juris Rn. 47).
60
Es darf grundsätzlich nicht darauf vertraut werden, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 189 = BVerfGE 145, 20; VG Sigmaringen, Urteil vom 20.10.2020 - 3 K 2934/20 -, juris Rn. 81). Konkret die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den unbegrenzten Weiterbetrieb von Mehrfachspielhallen war auch ohne entsprechende konkrete Reformvorhaben zumindest stark eingeschränkt, denn deren Betrieb unterlief die vom Bundesgesetzgeber mit der Bestimmung des § 3 Abs. 2 Spielverordnung (SpielV) beabsichtigte Begrenzung der maximalen Anzahl der Geldspielgeräte je Standort auf die Höchstzahl von zwölf und stellte damit eine (wenn auch legale) Umgehung der schon zuvor bestehenden Vorschriften zur Gerätehöchstzahl in Spielhallen dar (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 1 VB 15/13 -, juris Rn. 337). Das Vertrauen in eine unbeschränkte und unbefristete Fortführung des Spielhallenbetriebs war zudem schon durch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit nachträglicher Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO) begrenzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 191 = BVerfGE 145, 20).
61
Da sich ein Spielhallenbetreiber mithin gemäß der veränderten Rechtslage auf eine Schließung seines Gewerbebetriebs nach Ablauf der Übergangsfrist des § 51 Abs. 4 LGlüG einstellen musste, bedarf es der substantiellen Darlegung, welche konkreten Schritte der jeweilige Betreiber unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.08.2015 - 2 BvR 2190/14 -, juris Rn. 26; VG Sigmaringen, Urteil vom 20.10.2020 - 3 K 2934/20 -, juris Rn. 78). Hierzu gehören u.a. Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 04.09.2017 - 11 ME 206/17 -, juris Rn. 39; VG Stuttgart, Urteil vom 27.07.2020 - 4 K 11315/18 -, juris Rn. 38). Es gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände auch anderweitig nutzbar sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 194 = BVerfGE 145, 20; VG Sigmaringen, Urteil vom 20.10.2020 - 3 K 2934/20 -, juris Rn. 78).
62
Die einen Härtefall begründenden Umstände müssen nach Maßgabe des § 51 Abs. 5 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 LGlüG bis spätestens zum 18.11.2011 vorgelegen haben. Denn jedenfalls nach Veröffentlichung des Entwurfs des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages in der entsprechenden Landtagsdrucksache in Baden-Württemberg am 18.11.2011 konnte auf den Fortbestand des § 33i GewO nicht mehr vertraut werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.11.2019 - 6 S 2384/19 -, juris Rn. 7; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 15/13 -, juris Rn. 461; BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 203 = BVerfGE 145, 20). Sie waren spätestens bis zum 29.02.2016 geltend zu machen (§ 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG). Erst danach geltend gemachte Umstände brauchen im Rahmen der Entscheidungsfindung über das Vorliegen unbilliger Härten nicht mehr berücksichtigt werden. Denn dem Erlaubnisantrag sind nach § 51 Abs. 5 Satz 3 LGlüG sämtliche für die Entscheidung erforderlichen Unterlagen und Nachweise beizufügen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.11.2019 - 6 S 2384/19 -, Rn. 24 juris; VG Stuttgart, Urteil vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, Rn. 31 juris und vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 41; VG Sigmaringen, Urteil vom 20.10.2020 - 3 K 2934/20 -, juris Rn. 79).
63
(bb) Der Vortrag der Antragstellerin genügt diesen Anforderungen aller Voraussicht nach nicht. Eine unbillige Härte, die eine Befreiung von der Einhaltung des Abstandsgebots in § 42 Abs. 3 LGlüG nach § 51 Abs. 5 Satz 5 i.V.m. Satz 1 LGlüG rechtfertigen könnte, ist nicht erkennbar.
64
Die Antragstellerin konnte und musste sich spätestens seit dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 21.04.2017 darauf einstellen, ihren Spielhallenbetrieb bis zum 31.12.2017 abwickeln zu müssen, da die Antragsgegnerin mitgeteilt hatte, dass die Voraussetzungen einer Erlaubnis nach § 41 LGlüG nicht vorlägen und eine befristete Erlaubnis über dieses Datum hinaus nicht in Betracht komme. Insofern hatte die Antragstellerin in den vergangenen vier Jahren hinreichend Zeit, wirtschaftliche und sonstige Nachteile zumindest zu minimieren. Mangels glücksspielrechtlicher Erlaubnis des Weiterbetriebs ihrer Spielhallen, hatte sie jedenfalls nach diesem Zeitpunkt keinen Anlass mehr, auf den Weiterbestand der Spielhallen bzw. die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zu vertrauen. Eilrechtsschutz zur Erlangung der beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnis hat sie nicht gesucht, obwohl sie befürchtet, der erlaubnislose Spielhallenbetrieb verwirkliche den Straftatbestand des § 284 StGB.
65
Die Antragstellerin hat keine Investitionen für die hier streitgegenständlichen Spielhallen dargetan, die vor dem 18.11.2011 und mithin im Vertrauen auf den Bestand der Erlaubnis nach § 33i GewO getätigt und bisher noch nicht abgeschrieben worden wären. Im Übrigen ist die voraussichtliche Betriebsschließung infolge der Versagung der begehrten Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG im Hinblick auf den langen Zeitraum, in dem die Spielhallen ohne die erforderliche und nun begehrte Erlaubnis betrieben worden sind und in dem die Antragstellerin verlässliche Planungen über ihre wirtschaftliche Zukunft hätte anstellen können, ihrem eigenen unternehmerischen Risiko zuzuordnen.
66
Auch soweit sie zur Begründung des Vorliegens unbilliger Härten geltend gemacht hat, sie sei bis zum 31.12.2027 an den Mietvertrag bezüglich der Räumlichkeiten der Spielhalle gebunden und eine wirtschaftlich tragfähige Anschlussnutzung bis zum Ende der Laufzeit des Mietvertrags lasse sich aufgrund des Standorts nicht realisieren, ist keine unbillige Härte ersichtlich. Fraglich ist bereits, ob der laut vorgelegter Vertragsurkunde am 08.04.2011 geschlossene Mietvertrag überhaupt geeignet ist, eine unbillige Härte zu begründen. Denn langfristige Miet- oder Pachtverträge stellen im Spielhallengewerbe die Regel und mithin gerade keinen atypischen Fall dar (vgl. VG Stuttgart, Urteile vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 44 und vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 35; Sächsisches OVG, Beschluss vom 15.01.2019 - 3 B 369/18 -, juris Rn. 31). Im Übrigen ist die Antragstellerin gemäß Ziffer 3 Geschäftsraum-(Unter-)Mietvertrag vom 28.01.2008 (... GmbH, vgl. Bl. 608 BA) i.V.m. Zusatzvereinbarungen zum Geschäftsraum-Mietvertrag vom 03.01.2008 (..., vgl. Bl. 617 und 627 BA) i.V.m. Ziffer 16 der Zusatzvereinbarung zum Mietvertrag über geschäftliche und gewerbliche Räume vom 01.01.1996 berechtigt, das Mietverhältnis vorzeitig unter Einhaltung der Kündigungsfrist von sechs Monaten zu beenden, wenn durch behördliche bzw. gesetzliche Vorschriften der Betrieb einer Spielhalle mit erhöhten Steuern oder Abgaben bzw. sonstigen Beschränkungen oder gar mit einem Verbot belegt wird. Obwohl dieser Kündigungsgrund hier gegeben sein dürfte, hat die Antragstellerin das Mietverhältnis nicht gekündigt. Vielmehr trägt sich noch im hiesigen Antragsverfahren vor, sie werde den Spielhallenbetrieb fortführen.
67
Auch die weiter vorgetragenen Umstände vermögen die Annahme eines Härtefalles nicht zu stützen. Der Verlust von Arbeitsplätzen kann nicht dazu führen, dass eine unbillige Härte für den Spielhallenbetreiber selbst begründet wird. Bei einer beabsichtigten Reduzierung von Spielhallen zum Zwecke der Bekämpfung von Spielsucht und den weiteren Zielen des Glücksspielrechtes ist es zwangsläufig Folge, dass auch entsprechende Arbeitsplätze nicht mehr zur Verfügung stehen. Zudem treffen diese Nachteile nicht den Betreiber der Spielhalle, sondern Dritte. Die Befreiung soll aber gerade Härten für den Betreiber ausgleichen und nicht Dritte - hier Arbeitnehmer - besserstellen (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 20.10.2020 - 3 K 2934/20 -, juris Rn. 95; Mock, VBlBW 2017, S. 221, 225).
68
Ebenso dürften die vorgetragene Unwirtschaftlichkeit des Spielhallenbetriebs ohne Mehrfachkonzession oder wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, typische Folgen der Versagungsgründe des § 42 LGlüG bilden (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 27.07.2020 - 4 K 11315/18 -, juris Leitsatz 2 und Rn. 37; Sächsisches OVG, Beschluss vom 15.01.2019 - 3 B 369/18 -, juris Rn. 23 ff.). Die von der Antragstellerin vorgetragene Beachtung der gesetzlichen Vorgaben zur Verhinderung von krankhaftem Spielverhalten sowie zum Spieler- und Jugendschutz ist wiederum Voraussetzung eines erlaubnisfähigen Regelbetriebs.
69
Entgegen dem Vortrag der Antragstellerin dürfte auch kein atypischer Fall wegen örtlicher Besonderheiten festgestellt werden können. In der Rechtsprechung wurde bislang etwa bei natürlichen Geländehindernissen oder anderen örtlichen Gegebenheiten (wie etwa einer dazwischenliegenden Bahnstrecke) zwischen Spielhallen und allgemeinbildenden Schulen angenommen, dass eine andere Sichtweise als die pauschalisierende Bemessung des Abstands mittels der Luftlinie angezeigt sein kann (vgl. Sächsisches OVG, Beschlüsse vom 18.12.2017 - 3 B 312/17 -, Rn. 13 und vom 15.01.2019 - 3 B 369/18 -, juris Rn. 18). Ein solcher Fall ist hier ersichtlich nicht gegeben. Ob ein Kunde nach dem Verlassen der Spielhalle nicht direkt an der nächsten Spielhalle vorbeikommt oder die tatsächliche Wegstrecke von Kindern und Jugendlichen nicht an den Spielhallen vorbeiführt, dürfte - entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin - aufgrund der typisierenden Betrachtungsweise des Gesetzgebers ohne Bedeutung sein.
70
Entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin vermögen auch frühere bauplanungsrechtliche Entscheidungen der Antragsgegnerin zur Ansiedlung bzw. zum Ausschluss von Spielhallen oder Vorgaben der jeweils verbindlichen Baunutzungsverordnung keine unbillige Härte zu begründen. Denn es besteht schon kein schutzwürdiges Vertrauen, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt; dies gilt insbesondere hinsichtlich des unbegrenzten Weiterbetriebs von Spielhallen. Im Übrigen ist nicht das Stadtgebiet der Antragsgegnerin maßgeblich, sondern die Auswirkungen des § 42 LGlüG in ganz Baden-Württemberg (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, Rn. 32 juris). Die Antragstellerin hat in diesem Zusammenhang nicht substantiiert dargetan, dass tatsächlich in ganz Baden-Württemberg keine neue Spielhalle mehr in Betrieb genommen werden könne, etwa weil flächendeckend bei bauplanungsrechtlich denkbaren Standorten die Mindestabstände der § 42 Abs. 1 und 3 LGlüG nicht beachtet werden könnten.
71
Schließlich dürfte auch der Umstand, dass der Antragstellerin die Erlaubnis für den Betrieb ihrer Spielhallen nach § 33i GewO bereits am 04.03.1996 erteilt worden war, keine unbillige Härte begründen. Aus § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 LGlüG folgt, dass der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO erst im Rahmen der Ermessensentscheidung über die Befreiung und nicht bereits für die Frage des Vorliegens einer unbilligen Härte von Bedeutung sein kann. Die Regelung in § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 LGlüG bezieht sich eindeutig auf die Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite, nicht aber auf die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 43; VG Freiburg, Urteil vom 27.02.2018 - 13 K 1448/16 -, juris Rn. 30).
72
(2) Zum anderen unterfallen die Spielhallen der Antragstellerin jedenfalls seit dem 01.01.2018 nicht mehr einem etwaigen Bestandsschutz, der zur Anwendung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG führte, sodass die Antragstellerin die Regelung des § 42 Abs. 3 LGlüG auch aus diesem Grund gegen sich gelten lassen muss.
73
(a) Das Landesglücksspielgesetz privilegiert sog. Altspielhallen nicht um ihrer selbst willen, sondern trägt dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung, sofern und soweit sich Inhaber von Spielhallenerlaubnissen nach § 33i GewO hierauf berechtigterweise berufen können. Dies manifestiert sich in der Übergangsregelung des § 51 Abs. 3 bis 6 LGlüG, der - unterschiedliche Ausprägungen von Vertrauensschutz berücksichtigend - in einem Stufenverhältnis die Fortgeltung der Erlaubnisse nach § 33i GewO bis zum 30.06.2013 (§ 51 Abs. 4 Satz 2 LGlüG) bzw. bis zum 30.06.2017 (§ 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG) erstreckt hat und darüber hinaus in Anknüpfung an § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG zur Vermeidung „unbilliger Härten“ in § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter erleichterten Voraussetzungen für einen angemessenen Zeitraum vorsieht (vgl. nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 14).
74
Begibt sich der Betreiber einer Spielhalle des ihm durch das Landesglücksspielgesetz vermittelten Vertrauensschutzes, entfallen auch die hiermit einhergehenden Privilegierungen. Daher gewährt der Gesetzgeber - dem entsprechenden gewerberechtlichen Grundsatz folgend - bei einem Betreiberwechsel keinen Vertrauensschutz, weil der Neubetreiber nie selbst im Besitz einer vertrauensbegründenden Erlaubnis nach § 33i GewO war und die Erlaubnis des Vorbetreibers nicht übertragbar ist (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 112 f.). Dies dürfte verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, juris Rn. 25, 27 ff.). Demzufolge kommt § 42 Abs. 3 LGlüG trotz der Regelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG „ungeschmälert zur Anwendung“, wenn „ein solcher Betrieb [...] den Inhaber wechselt und damit eine neue Erlaubnis erforderlich wird“ (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 113). Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber den Betreiberwechsel zur umfassenden Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen in den Blick genommen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 15 und Urteil vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, juris Rn. 23).
75
Eine solche Zäsur stellt in gleicher Weise der gesetzlich missbilligte, da ohne die erforderliche Erlaubnis erfolgende Weiterbetrieb einer Spielhalle nach Ablauf der (fingierten) Gültigkeitsdauer einer ursprünglich nach § 33i GewO erteilten Erlaubnis dar. Ist die Legalisierung des Spielhallenbetriebs mittels einer Erlaubnis unterbrochen und liegt damit keine „nahtlose Fortschreibung“ der Erlaubnis nach § 33i GewO vor, bedarf es für den Weiterbetrieb der zu Unrecht weiterbetriebenen oder den Wiederbetrieb der zwischenzeitlich eingestellten Spielhalle - wie im Falle des Betreiberwechsels - einer neuen Erlaubnis. Der von § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG vermittelte Bestands- und Vertrauensschutz entfällt jedenfalls während erlaubnisfreier Zeiten. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der als Übergangsvorschrift vorgesehene § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG nach dem Willen des Gesetzgebers zeitlich quasi unbegrenzt auf jede Spielhalle Anwendung finden soll, die einst eine Erlaubnis nach § 33i GewO innehatte. Vielmehr bedarf es - wie beim Betreiberwechsel - einer neuen Erlaubnis, in deren Rahmen § 42 Abs. 3 LGlüG ungeschmälert zur Anwendung kommt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 16; VG Karlsruhe, Urteil vom 11.08.2020 - 14 K 2693/19 -, n.v., UA S. 10; VG Stuttgart, Urteil vom 12.12.2019 - 4 K 5340/18 -, juris Rn. 29).
76
(b) Entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin steht dieser Einordnung auch nicht das Urteil der 18. Kammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12.05.2020 (- 18 K 10575/18 -) entgegen, denn der dortige Sachverhalt unterscheidet sich wesentlich vom hiesigen - und auch von dem im Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26.11.2019 zugrundeliegenden - Sachverhalt. Zu befinden war dort über einen Sachverhalt, bei dem die zuständige Erlaubnisbehörde die beantragte Erlaubnis (unter Härtefallbefreiung) nur befristet erteilt, zugleich jedoch „ohne Anerkennung einer Rechtspflicht“ erklärt hatte, dass vor Rechtskraft der Entscheidung für die Spielhalle weder eine Fortsetzungsverhinderungsverfügung nach § 15 Abs. 2 GewO noch die Verhängung eines Bußgeldes wegen Betreibens einer Spielhalle ohne die dafür erforderliche Erlaubnis beabsichtigt sei; die Erlaubnisbehörde räumte dem Spielhallenbetreiber also von sich aus die Gelegenheit zu einer gerichtlichen Überprüfung der die Teilnahme an einem Auswahlverfahren sperrenden Härtefallversagung ein. Nachdem der hiergegen eingelegte Widerspruch mit dem Ziel, die Befristung der Erlaubnis um einen angemessenen Zeitraum zu verlängern, zurückwiesen worden war, erhob der Spielhallenbetreiber Klage (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 5 ff. und 58). Das Verwaltungsgericht Stuttgart ging davon aus, für diese besonders gelagerte Fallkonstellation sei die vorstehend angeführte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 16) im Zusammenhang mit der Auflösung einer Konkurrenzsituation mehrerer Bestandsspielhallen, die zueinander das Mindestabstandsgebot nicht einhalten, dahingehend fortzuentwickeln, dass ein „gesetzlich missbilligter“ Weiterbetrieb erst dann vorliege, wenn eine Spielhalle nach erfolgloser gerichtlicher Überprüfung der Ablehnung einer ordnungsgemäß vor Ablauf der (fingierten) Gültigkeitsdauer einer ursprünglich nach § 33i GewO erteilten Erlaubnis unter Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG oder im Wege einer Auswahlentscheidung beantragten Erlaubnis nach § 41 LGlüG weiterbetrieben worden sei. Dies gelte jedenfalls dann, wenn der betroffene Spielhallenbetreiber - wie im dortigen Einzelfall - einen Antrag auf Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG gestellt habe und der gegen dessen (Teil-)Ablehnung erhobene Rechtsbehelf nicht offensichtlich aussichtslos gewesen sei. Anderenfalls sei das durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG geschützte Recht auf effektiven und möglichst lückenlosen gerichtlichen Schutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt nicht hinreichend gewährleistet. Insbesondere fehle es an der Vergleichbarkeit der Situation, in der der Betreiber einer Bestandsspielhalle gegen die (Teil-)Versagung einer Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG vorgehe und sein Rechtsbehelf nicht offensichtlich aussichtslos sei, mit derjenigen, in der der Betreiber einer Spielhalle sich des ihm durch das Landesglücksspielgesetz vermittelten Vertrauensschutzes durch Beendigung des Spielhallenbetriebs aktiv begebe (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 56 f.).
77
(aa) Entgegen dem dortigen Sachverhalt dürfte hier (wie auch in der Fallgestaltung bei VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris) der Weiterbetrieb der Spielhallen jedenfalls ab dem 01.01.2018 nicht durch die Antragsgegnerin geduldet gewesen sein. Denn diese hatte der Antragstellerin mit Schreiben vom 21.04.2017 mitgeteilt, dass ihr nach Ablauf der Übergangsfrist (30.06.2017) keine weitere Erlaubnis erteilt werde, man aufgrund des mietvertraglichen Sonderkündigungsrechts von sechs Monaten jedoch bereit sei, ihr eine zeitlich befristete Erlaubnis bis zum 31.12.2017 zu erteilen. Nach Aktenlage ist weder diese zeitlich befristete Erlaubnis ergangen, noch ist eine anderweitige Äußerung der Antragsgegnerin ersichtlich, die eine Duldung bilden könnte. Weiterhin hat die Antragstellerin ihre Spielhallen auch auf diesem Kenntnisstand nach dem 31.12.2017 ohne Erlaubnis oder Duldung weiter betrieben. (Eil-)Rechtsschutz (Untätigkeitsklage; einstweilige Anordnung) hat sie nicht gesucht, obwohl sie die begehrte Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG bereits am 25.01.2016 bzw. 17.02.2016 beantragt hatte. Dies dürfte in der hiesigen Konstellation einer Untätigkeit der Erlaubnisbehörde über 23 Monate hinweg angezeigt gewesen sein, zumal die Antragstellerin wusste, dass sie ihre Spielhallen ab 01.07.2017 erlaubnislos und - jedenfalls ab dem 01.08.2018 - auch ohne behördliche Duldung betrieb.
78
Da die Antragstellerin die Spielhallen jedenfalls ab dem 01.01.2018 erlaubnis- und duldungslos betrieben hat, bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, ob eine ununterbrochene Duldungslage nach Ablauf der fingierten Gültigkeitsdauer der Spielhallenerlaubnis die „nahtlose Fortschreibung“ der Erlaubnis nach § 33i GewO unterbricht (in der vorstehend angeführten Fallkonstellation verneinend VG Stuttgart, Urteil vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 56 ff.; bejahend demgegenüber VG Stuttgart, Urteil vom 12.12.2019 - 4 K 5340/18 -, juris Rn. 30, da ein bloßer vorläufiger Verzicht der Behörde auf Eingriffsmaßnahmen zur Beendigung einer rechtswidrigen gewerblichen Tätigkeit keinen Vertrauensschutz in eine Legalität des Spielhallenbetriebs mittels der erforderlichen Erlaubnis vermittle).
79
(bb) Unabhängig davon dürfte der Rechtsbehelf gegen den abgelehnten Antrag auf Härtefallbefreiung auch offensichtlich aussichtslos sein, da aller Voraussicht nach keine Umstände gegeben sind, die bereits am 18.11.2011 vorlagen und eine unbillige Härte begründen können, mithin kein Härtefall im Sinne des § 51 Abs. 5 LGlüG anzunehmen ist [vgl. hierzu bereits die Ausführungen unter 2.c)aa)(1)(b)(bb)].
80
(c) Das durch das Landesglücksspielgesetz vermittelte Vertrauen in den Fortbestand des Spielhallenbetriebs endete nach alldem vorliegend jedenfalls mit Ablauf der von der Antragstellerin mit Schreiben vom 21.04.2017 in Aussicht gestellten zeitlich befristeten Erlaubnis bis zum 31.12.2017 bzw. - da diese nicht erging - der hierin ggf. zu erblickenden Duldung des Weiterbetriebs bis zu diesem Datum. Für den nachfolgenden Zeitraum liegt keine fortlaufend von einer Erlaubnis gedeckte Bestandsspielhalle mehr vor. Auf einen darüberhinausgehenden Vertrauenstatbestand, aufgrund dessen sie weiterhin als „Bestandsspielhalle“ zu qualifizieren wäre, kann sich die Antragstellerin nicht mehr berufen. Insofern kann sie sich auch aus diesem Grund nicht auf die „Altfallregelung“ des § 51 Abs. 5 LGlüG stützen und ist ihr die einer Erlaubniserteilung entgegenstehende Vorschrift des § 42 Abs. 3 LGlüG entgegenzuhalten, ohne dass es auf die Auflösung der Konkurrenzsituation noch ankäme (vgl. nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Leitsatz 2 und Rn. 18 m.w.N.).
81
Eine anderweitige Einordnung dürfte sich auch nicht aufgrund einer künftig zu erwartenden möglichen Neuregelung des Landesglücksspielgesetzes im Hinblick auf den neuen, seit dem 01.07.2021 geltenden und von Baden-Württemberg ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021) sowie die landesrechtlich noch nicht erfolgte Umsetzung desselben ergeben. Denn auch dieser sieht - seinem zentralen Schutzzweck des Kinder- und Jugendschutzes entsprechend - jedenfalls keine Öffnungsklausel hinsichtlich des Abstands zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche vor.
82
bb) Die Antragstellerin hat unabhängig hiervon aller Voraussicht nach auch keinen Anspruch darauf, gemäß § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 LGlüG zur Vermeidung unbilliger Härten befristet für einen angemessenen Zeitraum von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG befreit zu werden.
83
(1) Einer Befreiung von dem Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG nach § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 LGlüG steht bereits entgegen, dass eine solche nur in Betracht kommt, wenn der Abstand zu einer anderen Spielhalle 250 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zur Eingangstür, nicht unterschreitet (§ 51 Abs. 5 Satz 2 LGlüG). Dieser Mindestabstand ist vorliegend sowohl in Bezug auf das Casino ... (189,03 m), als auch auf die Spielhalle ... (132,29 m), wie auch in Bezug auf die Spielhalle ... (114,87 m) unterschritten.
84
(2) Die Antragstellerin hat darüber hinaus - wie bereits zum Abstandsgebot des § 42 Abs. 3 LGlüG ausgeführt - nicht glaubhaft gemacht, gegenüber der Antragsgegnerin bis zum 29.02.2016 (§ 51 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 LGlüG) substantiiert Umstände vorgetragen zu haben, die bereits am 18.11.2011 vorlagen und eine unbillige Härte begründen können [vgl. hierzu bereits die Ausführungen unter 2.c)aa)(1)(b)(bb)].
85
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
86
Die Streitwertfestsetzung erfolgt auf der Grundlage der §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Dabei wird in Orientierung an Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit der dort genannte Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000,- EUR als Grundlage der Wertfestsetzung herangezogen und entsprechend Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs halbiert (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 24 und vom 16.04.2018 - 6 S 2250/17 -, juris Rn. 14).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42, 51 LGlüG
§§ 88, 122 Abs. 1 VwGO
§§ 41 Abs. 1, 51 Abs. 5 LGlüG
§§ 3 und 7 Landesverwaltungszustellungsgesetz Baden-Württemberg - LVwZG
§§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB
§§ 68 ff. VwGO
§§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung - ZPO
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 33i Gewerbeordnung
§ 41 LGlüG
§ 33i GewO
§ 42 LGlüG
§ 284 Strafgesetzbuch
§ 123 VwGO
§ 51 LGlüG
§ 284 StGB
§ 69 VwGO
§ 1 LGlüG
§ 51 Abs. 5 LGlüG
§ 41 Abs. 1 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG
§ 42 Abs. 3 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG
§ 42 Abs. 1 LGlüG
§ 42 Abs. 2 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 3 LGlüG
§ 42 Abs. 1 und 2 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 86 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG
§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG
§ 42 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 LGlüG
§ 4 Abs. 3 GlüÄndStV
§ 51 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 LGlüG
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV
§ 33i Abs. 1 Satz 2 GewO
§ 51 Abs. 4 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 LGlüG
§ 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 5 i.V.m. Satz 1 LGlüG
§ 42 Abs. 1 und 3 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 LGlüG
§ 51 Abs. 3 bis 6 LGlüG
§ 51 Abs. 4 Satz 2 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 2 LGlüG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 199
BVerwGE 115, 302
BVerfGE 145, 205
BVerfGE 145, 20
BVerwGE 157, 126
BVerfGE 115, 276
6 S 199/19
3 StR 327/19
1 BvL 3/14
18 K 10575/18
7 K 2108/21
18 K 11422/18
4 A 4450/19
6 S 3163/19
6 S 679/15
4 B 1208/19
21 CE 92.94
9 TG 3533/89
8 C 70.88
8 C 28.99
1 B 110.98
8 C 17.01
6 S 2448/18
6 S 1665/20
1 BvR 1314/12
1 VB 15/13
6 S 2250/17
6 S 1765/15
1 K 2506/15
5 K 1615/15
3 K 5371/17
6 S 306/16
4 K 5340/18
8 C 6.15
4 A 3178/19
14 K 2693/19
4 A 3008/20
1 K 2539/13
18 K 9300/18
2 K 12108/17
7 K 2107/21
2 K 1941/21
8 C 4.16
1 BvR 1054/01
1 BvR 928/08
2 BvR 2190/14
4 K 11315/18
4 B 362/19
3 B 369/18
1 L 1122/18
3 K 2934/20
11 ME 206/17
6 S 2384/19
3 B 312/17
13 K 1448/16