Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-08-30, Aktenzeichen 7 S 2513/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Verfahren ist gebührenpflichtig.
Für diese Entscheidung wird zu Lasten des Klägers ein Auslagenpauschsatz von EUR 100,- erhoben.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger erstrebt die Überlassung einer Namens- und Adressliste von Teilnehmern der Rebflurbereinigung Rauenberg/Dielheim (Mannaberg/Baufel).
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Der Kläger ist als Eigentümer zweier Grundstücke Teilnehmer der mit Beschluss des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung (Landesamt) vom 28.5.2015 angeordneten Flurbereinigung; zugleich ist er einfaches Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft. Der Flurbereinigungsbeschluss ist Gegenstand der beim erkennenden Verwaltungsgerichtshof nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Anfechtungsklage - 7 S 872/16 - des Klägers, die der Senat mit Urteil vom heutigen Tage abgewiesen hat. Sein gegen die teilweise Anordnung des Sofortvollzuges des Flurbereinigungsbeschlusses gerichteter Antrag auf Gewährung vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes war bereits mit Beschluss des Senats vom 31.8.2016 - 7 S 1325/16 - abgelehnt worden.
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In seiner Eigenschaft als Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft bat der Kläger das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis (Flurbereinigungsamt) am 5.12.2016 um Mitteilung der Namen und Anschriften der Eigentümer von insgesamt zehn genauer bezeichneten, im Flurbereinigungsgebiet gelegenen Grundstücken. Zur Begründung seines auf § 25 Abs. 2 FlurbG gestützten Begehrens gab er an, er benötige die Auskunft zur Vorbereitung der Vorstandssitzung am 8.12.2016.
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Das Flurbereinigungsamt teilte ihm daraufhin am 6.12.2016 mit, man werde auf seine Anfrage in der kommenden Vorstandssitzung eingehen. Nach Angaben des Klägers machte das Flurbereinigungsamt in dieser Sitzung geltend, die begehrte Bekanntgabe von internen Daten sei nur dann möglich, wenn der Vorstand hierüber beschließe; ein solcher Beschluss sei dann aber nicht gefasst und das Begehren mithin abgelehnt worden.
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Mit Schriftsatz vom 12.12.2016 forderte der Prozessbevollmächtigte des Klägers das Flurbereinigungsamt unter Fristsetzung auf, eine Liste sämtlicher Teilnehmer der Flurbereinigung mit vollständigen Namen und Anschriften vorzulegen. Er machte geltend, jedes Vorstandsmitglied habe Anspruch darauf, die Namen und Anschriften aller Mitglieder der Teilnehmergemeinschaft zu kennen, da es nur so in der Lage sei, deren Interessen pflichtgemäß wahrzunehmen. Darüber hinaus stehe nach dem Landesinformationsfreiheitsgesetz auch jedem Teilnehmer ein Anspruch auf die Herausgabe dieser Daten zur Seite.
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Unter dem 13.12.2016 lehnte das Flurbereinigungsamt eine Übermittlung der Daten schriftlich ab. Personenbezogene Daten stünden unter besonderem gesetzlichem Schutz. Ein Recht auf Akteneinsicht bestehe nur, soweit dies zur Geltendmachung oder Verteidigung von rechtlichen Interessen erforderlich sei. Es sei aber weder dargelegt noch erkennbar, worin ein berechtigtes Interesse des Antragstellers als Vorstandsmitglied liegen solle. Der Vorstand habe die gemeinschaftlichen Interessen der Gesamtheit der Teilnehmer wahrzunehmen, nicht Einzelinteressen. Die Kenntnis von Namen bzw. Anschriften einzelner oder mehrerer Teilnehmer sei hierzu regelmäßig nicht notwendig. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 LIFG, nämlich eine Einwilligung der Betroffenen entsprechend § 4 Abs. 2 bis 5 LDSG oder ein das schutzwürdige Interesse am Ausschluss des Informationszugangs überwiegendes öffentliches Informationsinteresse, lägen derzeit ebenfalls nicht vor.
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Am 15.12.2016 hat der Kläger beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Klage auf Gewährung von Akteneinsicht erhoben und zugleich die Gewährung vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes begehrt. Den einstweiligen Rechtsschutzantrag hat der Senat mit Beschluss vom 23.3.2017 - 7 S 2514/16 - abgelehnt, da dem Kläger auf Grund seiner Rechtsstellung als Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft weder ein Akteneinsichtsrecht noch ein Recht auf Übermittlung von Daten zustehe.
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Zur Begründung der erhobenen Klage trägt der Kläger im Wesentlichen wie bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vor, er klage nicht in seiner Eigenschaft als Grundstückseigentümer, sondern als Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft, dessen Befugnisse sich aus § 25 FlurbG ergäben; das Vertretungsrecht des Vorsitzenden nach § 26 Abs. 3 FlurbG ändere hieran nichts. Zur pflichtgemäßen Wahrnehmung der Interessen der Teilnehmergemeinschaft sei es für jedes Vorstandsmitglied unumgänglich zu wissen, welche Teilnehmer es im Einzelnen vertrete. An dem Flurbereinigungsverfahren seien Grundstücke beteiligt, die nie Rebfläche gewesen seien und dies auch nicht werden sollten. Daher müsse geprüft und festgestellt werden, inwieweit die Eigentümer dieser Grundstücke an den Kosten der Flurbereinigung beteiligt werden könnten. Die Verteilung der Kosten sei aber Grundlage des Zahlungsplans. Daher sei für jedes einzelne Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft die Kenntnis der Zusammensetzung der Teilnehmer unerlässlich. Dies gelte insbesondere für diejenigen Teilnehmer, denen keine Rebflächen zugeordnet werden könnten, da es sich um Waldgrundstücke handle. Rechtliche Grundlage seines Begehrens sei § 29 VwVfG. Hinzu komme nach Klageerhebung das Recht auf Akteneinsicht nach § 100 VwGO. Die Regelungen des Landesdatenschutzgesetzes stünden seinem Begehren nicht entgegen. Insbesondere ergebe sich aus § 12 FlurbG die nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 LDSG erforderliche Erlaubnis zur Verarbeitung der personenbezogenen Daten.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 13. Dezember 2016 aufzuheben und ihm Akteneinsicht zu gewähren durch die Überlassung einer Liste sämtlicher Teilnehmer der Flurbereinigung Rauenberg/Dielheim (Mannaberg/Baufel), hilfsweise einer Liste der Eigentümer der auf Gemarkung Dielheim gelegenen Grundstücke Flst. Nrn. ..., …, …, …, …, …, …, …, … und ….
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hält die Klage wegen § 44 a VwGO für unzulässig. Darüber hinaus mache der Kläger Ansprüche als einzelnes Vorstandsmitglied geltend, wozu er aber nicht berechtigt sei, da der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft durch den Vorsitzenden vertreten werde. Im Übrigen ergebe sich der vom Kläger geltend gemachte Anspruch weder aus § 29 LVwVfG noch aus den §§ 11, 12 und 25 Abs. 2 FlurbG. Ob ein Auskunftsanspruch nach § 19 Abs. 1 FlurbG bestehe, werde geprüft, sobald eine Kostenerhebung nach dem Stand des Verfahrens anstehe.
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Der Senat hat die Akten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens - 7 S 2514/16 - beigezogen. Hierauf sowie auf die vom Beklagten vorgelegten Aktenbestandteile und die gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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1. Der Kläger erstrebt, wie sich aus seinem Vorbringen im gesamten Verfahren ergibt und er mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 12.1.2017 klargestellt hat, die Gewährung von Akteneinsicht bzw. die Individualisierung der Teilnehmer der Flurbereinigung Rauenberg/Dielheim (Mannaberg/Baufel) allein auf Grund seiner Rechtsstellung als Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft und nicht (auch) aus sonstigen Gründen, insbesondere nicht in seiner Eigenschaft als Eigentümer von im Flurbereinigungsgebiet gelegenen Grundstücken. Aus dem nachfolgend eingereichten Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten des Antragstellers vom 14.2.2017 ergibt sich nichts anderes. Zwar heißt es darin, „jedes einzelne Mitglied der Teilnehmergemeinschaft“ habe eigenständige Informationsrechte, „die mit dieser Klage geltend gemacht“ würden. Indes ergibt sich aus der hierfür gegebenen Begründung, der Auskunftsanspruch sei legitim, „da die einzelnen Mitglieder ihre Stimmrechte für die Teilnehmer“ nur dann unbefangen wahrnehmen könnten, wenn sie um deren Eigentumsrechte wüssten, dass sich das Vorbringen des Klägers weiterhin allein auf die Mitglieder des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft und nicht auf die Mitglieder dieser Gemeinschaft bezieht. Denn allenfalls erstere nehmen „Stimmrechte für die Teilnehmer“ wahr.
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An diesen vom Kläger beschränkten Streitgegenstand ist das Gericht nach § 88 VwGO gebunden (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, RdNr. 1 zu § 88). Im Übrigen käme auf der Grundlage der Eigentümerstellung des Klägers - einschließlich seiner damit einhergehenden Zugehörigkeit zur Teilnehmergemeinschaft der Flurbereinigung - ein Anspruch auf Bekanntgabe der streitigen Daten aller Voraussicht nach auch nicht in Frage. Denn ein hierfür erforderliches berechtigtes Interesse einzelner Eigentümer an der Datenübermittlung (§ 4 Abs. 1 i. V. § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LDSG) ist nicht erkennbar.
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2. Ausgehend allein von der Rechtsstellung als Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft hat die Klage weder mit ihrem Haupt- noch mit ihrem Hilfsantrag Erfolg.
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a) Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist sie zum einen als selbstständiger Rechtsbehelf nach § 44a VwGO statthaft (aa) und zum anderen auch ohne erfolglose Durchführung eines Vorverfahrens i. S. des § 68 Abs. 2 i. V. mit Abs. 1 VwGO zulässig (bb).
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aa) Nach § 44a Satz 1 VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Unter einer Verfahrenshandlung ist jede behördliche Maßnahme zu verstehen, die im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren steht und die der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dient. Danach ist der Ausschluss selbstständiger Rechtsbehelfe grundsätzlich auf solche behördlichen Maßnahmen beschränkt, die Teil eines konkreten Verwaltungsverfahrens sind, ohne selbst Sachentscheidung zu sein, ohne also ihrerseits in materielle Rechtspositionen einzugreifen. Unerheblich für die Einordnung als Verfahrenshandlung ist hingegen, welche Rechtsform der vorbereitende Akt hat. Neben Realakten können auch Verwaltungsakte Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO sein. Ferner erfasst die Regelung sowohl (belastende) behördliche Handlungen als auch die behördliche Verweigerung einer erstrebten Verfahrenshandlung (vgl. zu alledem BVerwG, Urt. v. 22.9.2016 - 2 C 16.15 - NVwZ 2017, 489 m. w. N.).
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In Anwendung dieser Grundsätze liegt hier keine unselbstständige Verfahrenshandlung vor. Denn der Kläger erstrebt die Gewährung von Akteneinsicht bzw. die Individualisierung der Teilnehmer der Flurbereinigung - wie oben ausgeführt - nicht als betroffener Grundstückseigentümer im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens. Vielmehr begehrt er eine Datenübermittlung in seiner demgegenüber eigenständigen Funktion als Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft. Insoweit betrifft ihn deren Verweigerung auch allein in seiner Eigenschaft als Vorstandsmitglied. Als einzelnes Mitglied des Vorstandes steht ihm aber hinsichtlich der regelnden Sachentscheidungen der Flurbereinigungsbehörde (des Flurbereinigungsplans nach § 58 FlurbG bzw. der Schlussfeststellung nach § 149 FlurbG) kein Rechtsbehelfsverfahren offen (vgl. § 59 Abs. 2 FlurbG und § 149 Abs. 1 Satz 3 FlurbG). Daher vermag er sich auch nicht im Rahmen eines solchen Verfahrens gegen die in Rede stehende Ablehnung der Datenübermittlung zu wenden.
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bb) Die Klage ist auch nicht deshalb unzulässig, weil der Kläger gegen die unter dem 13.12.2016 schriftlich erfolgte Ablehnung einer Datenübermittlung keinen Widerspruch erhoben hat.
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Bei der Ablehnung des Akteneinsichtsgesuchs durch das Flurbereinigungsamt handelt es sich - unabhängig vom Fehlen einer Entscheidungsformel und Rechtsmittelbelehrung - um einen Verwaltungsakt i. S. des § 35 LVwVfG (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.11.1993 - 9 S 2983/91 - juris, m. w. N.) der nach § 141 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG mit dem Widerspruch angefochten werden kann. Gemäß § 68 Abs. 2 i. V. mit Abs. 1 VwGO bedurfte es daher vor Erhebung der Verpflichtungsklage grundsätzlich der Durchführung eines Vorverfahrens. Zwar hat der Kläger innerhalb der nach § 79 LVwVfG auch im Flurbereinigungsverfahren geltenden Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1, Abs. 2 i. V. mit § 58 VwGO (vgl. Wingerter, in: Wingerter/Mayr, FlurbG, 9. Aufl. 2013, RdNr. 7 zu § 141) RdNr. 7 zu § 141) keinen Widerspruch erhoben. Indes ist die Klage ohne erfolglose Durchführung des Vorverfahrens zulässig, da sich der Beklagte auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hat, ohne das fehlende Vorverfahren zu rügen (st. Rspr., vgl. hierzu die Nachweise bei Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2017, RdNr. 28 zu § 68).
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cc) Dem Kläger kann auch nicht die erforderliche Klagebefugnis und Prozessführungsbefugnis abgesprochen werden, da sich nicht von vornherein ausschließen lässt, dass ihm das geltend gemachte Recht zusteht.
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b) Die Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg. Dem Kläger als einzelnem Mitglied des Vorstandes einer Teilnehmergemeinschaft steht weder ein Akteneinsichtsrecht noch ein Recht auf Übermittlung von Daten zu.
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aa) Der Kläger beruft sich für die von ihm begehrte Akteneinsicht bzw. Übermittlung von Daten der Mitglieder der Teilnehmergemeinschaft im Wesentlichen auf § 25 Abs. 1 FlurbG. Nach dieser Vorschrift führt der Vorstand die Geschäfte der Teilnehmergemeinschaft und obliegt ihm auch die Ausführung der Aufgaben, die der Teilnehmergemeinschaft nach § 18 Abs. 2 FlurbG übertragen worden sind.
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Wie sich bereits aus dem Wortlaut des § 25 Abs. 1 FlurbG ergibt, betrifft diese Aufgabenübertragung allerdings den Vorstand der Teilnehmergemeinschaft als Gesamtgremium, nicht hingegen einzelne Vorstandsmitglieder. Soweit § 25 Abs. 1 FlurbG überhaupt ein mit der Aufgabenübertragung korrespondierendes Recht auf Akteneinsicht bzw. auf Übermittlung von Daten zu vermitteln vermag, steht ein solches Recht nur dem Vorstand zur gesamten Hand zu. Das einzelne Mitglied, das an der Wahrnehmung der Kompetenzen des Vorstandes nur als Organteil teilnimmt, ist auf die Ausübung eigener Handlungsrechte innerhalb des Vorstandes beschränkt und insoweit der Mehrheitsentscheidung unterworfen. Gelingt es ihm nicht, die Mehrheit des Vorstandes von der Notwendigkeit einer umfangreicheren Information oder einer Einsicht in die bei der Flurbereinigungsbehörde angefallenen einschlägigen Aktenvorgänge zu überzeugen, ist sein Initiativrecht durch das Mehrheitsprinzip beschränkt. Das innerorganschaftliche Mitgliedschaftsrecht des Klägers ist dadurch nicht verletzt (vgl. zu einem auf Akteneinsicht oder Information gerichteten Begehren eines Mitglieds des Verwaltungsrats einer Universität VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.11.1993, a. a. O.; vgl. zu Kontrollaufgaben einzelner Gemeinderatsmitglieder auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.11.2002 - 1 S 2277/02 - VBlBW 2003,190 ff.). Eine danach erforderliche Mehrheit für sein auf Akteneinsicht bzw. auf Übermittlung von Daten gerichtetes Begehren hat der Kläger aber in der Vorstandssitzung vom 8.12.2016 nicht gefunden.
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bb) Nichts anderes gilt im Ergebnis für die weiteren Regelungen des Flurbereinigungsgesetzes betreffend die Tätigkeit des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft, die - mit Ausnahme des Vorsitzenden (§ 26 FlurbG) - keine Befugnisse einzelner Vorstandsmitglieder vorsehen. Insbesondere steht auch das Recht auf Auskunft nach § 25 Abs. 2 FlurbG nur dem Gesamtvorstand zu (vgl. Wingerter, a. a. O., RdNr. 2 zu § 25) und ergeben sich daraus mithin keine Rechte des Klägers als Einzelmitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft.
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cc) Aber auch im Übrigen steht dem Kläger kein Recht auf Akteneinsicht bzw. auf Übermittlung der begehrten Daten zur Seite.
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So gibt § 12 FlurbG für einen diesbezüglichen Anspruch des Klägers nichts her. Zur Ermittlung der Beteiligten ist im Übrigen auch nicht die Teilnehmergemeinschaft oder deren Vorstand, sondern die Flurbereinigungsbehörde berufen (vgl. § 11 FlurbG).
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Auch § 100 Abs. 1 VwGO führt hier nicht weiter, da diese Vorschrift hier nur die (vorgelegten) Akten betrifft, die für die Frage von Bedeutung sind, ob überhaupt Akteneinsicht zu gewähren ist.
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Ein Anspruch nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG besteht demgegenüber nur für die Beteiligten des Verfahrens. Verfahrensbeteiligter des Flurbereinigungsverfahrens ist der Kläger aber in seiner Funktion als Einzelmitglied des Vorstandes und damit - wie ausgeführt - als bloßes Organteil der Teilnehmergemeinschaft nicht.
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Schließlich steht dem Kläger auch kein Anspruch nach § 1 Abs. 2 LIFG zu. Antragsberechtigt sind nämlich nach § 3 Nr. 1 LIFG nur natürliche und juristische Personen des Privatrechts sowie deren Zusammenschlüsse, soweit diese organisatorisch hinreichend verfestigt sind. Der Kläger ist aber in seiner Eigenschaft als Mitglied des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft der Rebflurbereinigung Rauenberg/Dielheim (Mannaberg/Baufel) Teil eines Organs einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 16 Satz 2 FlurbG).
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c) Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen vermag der Senat auch nicht zu erkennen, warum der Kläger zur sachgerechten Wahrnehmung seiner Aufgaben als Mitglied des Vorstands einer Teilnehmergemeinschaft, zumal in absehbarer Zeit, Namen und Anschriften der Teilnehmer kennen müsste. Die Vertretung der Interessen der einzelnen Teilnehmer ist unabhängig davon möglich, da hierfür die Kenntnis genügt, welche Grundstücke den jeweils unter bestimmten Ordnungs-Nrn. geführten Teilnehmern gehören.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, § 147 Abs. 1 FlurbG. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Beschluss vom 30. August 2018
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Der Streitwert wird auf EUR 5.000,- festgesetzt (vgl. §§ 63 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG).
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11, 12 und 25 Abs. 2 FlurbG. Ob ein Auskunftsanspruch nach § 19 Abs. 1 FlurbG
§§ 63 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG
§ 25 FlurbG
§ 29 VwVfG
§ 100 VwGO
§ 12 FlurbG
§ 44 a VwGO
§ 29 LVwVfG
§ 88 VwGO
§ 44a VwGO
§ 58 FlurbG
§ 149 FlurbG
§ 35 LVwVfG
§ 79 LVwVfG
§ 58 VwGO
§ 26 FlurbG
§ 11 FlurbG
§ 25 Abs. 2 FlurbG
§ 5 Abs. 1 LIFG
§ 4 Abs. 2 bis 5 LDSG
§ 26 Abs. 3 FlurbG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 LDSG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LDSG
§ 68 Abs. 2 i. V. mit Abs. 1 VwGO
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 59 Abs. 2 FlurbG
§ 149 Abs. 1 Satz 3 FlurbG
§ 141 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG
§ 25 Abs. 1 FlurbG
§ 18 Abs. 2 FlurbG
§ 100 Abs. 1 VwGO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 1 Abs. 2 LIFG
§ 3 Nr. 1 LIFG
§ 16 Satz 2 FlurbG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 147 Abs. 1 FlurbG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2017, 489
7 S 872/16
7 S 1325/16
7 S 2514/16
2 C 16.15
9 S 2983/91
1 S 2277/02