Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-01-25, Aktenzeichen 3 A 1241/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0125.3A1241.14.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf die Wertstufe bis 500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist unbegründet. Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nach den Darlegungen des Klägers nicht gegeben (§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils liegen vor, wenn der Rechtsmittelführer einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des angefochtenen Urteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 –, juris, Rn. 17 a. E.
Dies ist nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat die Ansprüche des Klägers auf Fahndungskostenentschädigung und Bekleidungszuschuss nach § 5 Abs. 1 LBesG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG und den Runderlassen des Innenministeriums vom 24.7.2002 – 43.3 – 5200 – und vom 22.3.1988 – IV B 3-5305/2 – für die Zeit ab dem 21.11.2010 bis zur jeweiligen tatsächlichen Zahlungsaufnahme am 18.12.2010 bzw. 1.1.2011 wegen einer entgegenstehenden Verwaltungspraxis des Beklagten abgelehnt.
Die Runderlasse seien nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern als Willenserklärungen unter Berücksichtigung ihrer tatsächlichen Handhabung auszulegen. Das der Behörde eingeräumte Ermessen könne vom Gericht nur dahin überprüft werden, ob die Entscheidung rechtswidrig sei, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten seien oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden sei. Eine ausdrückliche Regelung, ab wann der Anspruch des Beamten auf Aufwandsentschädigung (wieder) entstehe, wenn die Zahlung der zuvor gewährten Zulage wegen krankheitsbedingter Unterbrechung des Dienstes eingestellt worden sei, enthielten die Runderlasse nicht. Die ihnen vom Beklagten gegebene Auslegung sei hinzunehmen, weil diese nicht dem Zweck der Runderlasse oder der tatsächlichen Handhabung in vergleichbaren Fällen zuwiderlaufe. Nach Sinn und Zweck der Entschädigungsregelung sei es vertretbar, eine Aufwandsentschädigung nur dann zu gewähren, wenn eine „Bagatellgrenze" überschritten werde. Diese Grenze werde hier vom Beklagten dort gezogen, wo der Aufwand in einem bestimmten Zeitraum (zwei bzw. drei Monate) fortlaufend bestehe, wobei — aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung – kurzfristige Unterbrechungen des Dienstes, z.B. während des Jahresurlaubs oder sonstigen Unterbrechungen von nicht mehr als zweimonatiger Dauer unschädlich sein sollten. Erst bei längerfristiger Unterbrechung des die Entschädigung veranlassenden Dienstes komme zum Tragen, dass der erhöhte Aufwand dem Beamten nicht mehr entstehe, wobei zu seinen Gunsten bei der Bestimmung des Zeitpunktes, zu dem die Zulagenberechtigung entfalle, außer Betracht bleibe, dass der Aufwand schon vor dem Ablauf der maßgeblichen Frist weggefallen sei. Wenn im Gegenzug der Beamte erst nach Ablauf einer bestimmten „Sperrfrist" in den Genuss der Aufwandsentschädigung komme, stelle dies den Sinn und Zweck der Entschädigungsregelung nicht in Frage, zumal gemäß § 5 Abs. 1 LBesG die Zahlung einer Aufwandsentschädigung nur zulässig sei, wenn aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstünden, deren Übernahme dem Beamten nicht zugemutet werden könne. Dass dem Beamten, der nach mehrmonatiger, möglicherweise vielmonatiger Erkrankung seinen Dienst wieder aufnehme, schon ab der Wiederaufnahme des Dienstes unzumutbare Aufwendungen entstünden, sei weder dargetan noch ersichtlich.
Ohne Erfolg wendet der Kläger ein, die Auslegung des Gerichts werde schon dem Wortlaut der Vorschriften über den Bekleidungszuschuss respektive die Fahndungskostenentschädigung nicht gerecht. Ausweislich des Wortlautes müsse
nämlich für die Zahlbarmachung nur feststehen, dass man entweder „für die Dauer von mindestens zwei Monaten" Ermittlungs- und Fahndungsaufgaben wahrnehme oder „für die Dauer von mindestens 3 Monaten in bestimmten Organisationseinheiten verwendet“ werde. Aus ihm ergebe sich nichts dafür, dass erst nach 2 bzw. 3 Monaten überhaupt gezahlt werde, sondern im Gegenteil entstehe der Anspruch auf
Fahndungskostenentschädigung bzw. Bekleidungszuschuss rückwirkend, wenn man 2 bzw. 3 Monate tatsächlich den entsprechenden Dienst getan habe. Selbst wenn man dies anders sehen würde, hätte das Gericht übersehen, dass Sinn und Zweck der Runderlasse offensichtlich sei, nur diejenigen von der Zahlung auszuschließen, die vertretungsweise entsprechende Tatigkeiten ausübten. Auch der zu entschädigende Aufwand entstehe sofort und unmittelbar.
Diese Ausführungen des Klägers wecken keine ernstlichen Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit der entscheidungstragenden Argumentation des Verwaltungsgerichts.
Die vom Kläger angestrebte „Auslegung“ der Runderlasse nach ihrem Wortlaut kommt nicht in Betracht. Ein solcher Ansatz ist der am Adressaten orientierten Auslegung einer Rechtsnorm verhaftet. Die Runderlasse sind aber keine Rechtsnormen, sondern Verwaltungsvorschriften, durch die sich der Dienstherr selbst bindet, um – soweit ihm ein Ermessensspielraum zukommt – entsprechend der Zielsetzung der zugrundeliegenden Rechtsvorschriften eine gleichmäßige Ermessensausübung gegenüber den betroffenen Beamten sicherzustellen. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen betroffenen Beamten nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Unter diesem Gesichtspunkt ist daher die Verwaltungsvorschrift gemäß der vom Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2.3.1995 – 2 C 17.94 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Beschluss vom 5.5.2014 – 3 A 1062/13 –, juris, Rn. 17 ff.
Das Verwaltungsgericht hat eine solche tatsächliche – nicht mehr bloß antizipierte – Verwaltungspraxis des Beklagten ausgemacht, die dem Vorgehen des Beklagten im Falle des KIägers entspricht, und deren Vereinbarkeit mit dem Sinn und Zweck der Aufwandsentschädigungen festgestellt. Letzterer ergibt sich nicht aus den Runderlassen, sondern aus der ihnen zugrundeliegenden Norm. Nach § 5 Abs. 1 LBesG NRW dürfen Aufwandsentschädigungen nur gewährt werden, wenn aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren Übernahme der Beamtin oder dem Beamten oder der Richterin oder dem Richter nicht zugemutet werden kann und der Haushaltsplan Mittel dafür zur Verfügung stellt. Aufwandsentschädigungen in festen Beträgen sind nur zulässig, wenn aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte oder tatsächlicher Erhebungen nachvollziehbar ist, dass und in welcher Höhe dienstbezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise entstehen. An das Merkmal des dienstlich bedingten (ausgleichsbedürftigen) Aufwandes ist ein strenger Maßstab anzulegen. Nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) erfolgt die amtsangemessene Alimentierung der Beamten durch die Dienstbezüge. Hierzu gehören Aufwandsentschädigungen nicht (vgl. § 1 Abs. 2 und 3 ÜBesG NRW). Die durch Gesetz geregelte Besoldung darf nicht im Verwaltungswege durch weitere Leistungen zur Begleichung des allgemeinen Lebensunterhalts ergänzt werden (§ 2 Abs. 1 ÜBesG NRW). Aufwandsentschädigungen sind daher nur zur Abgeltung solcher Sachaufwendungen zulässig, die sich aus der Art der Dienstaufgaben zwangsläufig ergeben und nicht bereits durch die Dienstbezüge aus dem übertragenen Amt abgegolten werden. Das setzt voraus, dass dem Beamten aus dienstlicher Veranlassung finanzielle Aufwendungen entstehen und deren Übernahme ihm nicht zugemutet werden kann. Der Gesetzgeber geht in § 5 Abs. 1 LBesG NRW davon aus, dass einem Beamten das Bestreiten auch zusätzlicher dienstbezogener Ausgaben aus den Dienstbezügen in gewissem Umfange zumutbar ist. Nicht erhebliche Aufwendungen können daher noch nicht zur Gewährung von Aufwandsentschädigungen führen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5.5.2014 – 3 A 1062/13 –, juris, Rn. 12 m. w. N.
Der Senat hat keine Bedenken, dass eine Verwaltungspraxis, nach der tatsächlich entstehende Aufwendungen erst nach Ablauf eines Zwei- bzw. Dreimonatszeitraumes für die Zukunft entschädigt werden, wenn diese monatlich durchschnittlich 25,60 € bzw. 18,00 € betragen, den Zweck verfehlen könnte, nur die für Polizeibeamte „unzumutbaren“/“erheblichen“ Aufwendungen abzugelten. Gleiches gilt für eine Praxis, bei der nach langfristiger Abwesenheit vom Dienst die Aufwandsentschädigung erst nach erneutem Ablauf einer derartigen „Sperrfrist“ gezahlt wird, wenn zuvor aus Vereinfachungsgründen für die ersten zwei Monate dieser Abwesenheit noch Aufwandsentschädigung gezahlt wurde, obwohl der Aufwand nicht mehr entstand. Im Übrigen dürfte bei einer langen Abwesenheit entgegen der Auffassung des Klägers nicht regelhaft feststehen, dass der bisherige Einsatz fortgeführt werden wird. Dies wird gerade an seinem Beispiel darin deutlich, dass zunächst eine Wiedereingliederung erfolgte, Einsatz- und Verwendungseinschränkungen polizeiärztlich attestiert wurden und im Raume stand, dass hauptsächlich Innendienst verrichtet werden könnte, bei dem die Anspruchsvoraussetzungen sogar auf Dauer entfielen. Zudem dürften die hier zu entschädigenden Aufwendungen nicht gleichmäßig jeden Tag anfallen, sondern typischerweise immer einmal wieder. So ist das Schreiben von Berichten im Polizeipräsidium oder auch der Außeneinsatz keine Tätigkeit, bei der Privatkleidung durchgehend erhöhter Abnutzung unterliegt. Nicht jeden Tag muss der betreffende Beamte etwa die Verfolgung eines Verdächtigen in unwegsamem Gelände aufnehmen. Bei einem pauschalierenden Ansatz erscheint vielmehr vertretbar, anzunehmen, dass jedenfalls nach drei Monaten bereits (wieder) einmal der Fall erhöhter Abnutzung eingetreten sein wird, so dass die Zahlung der Aufwandsentschädigung aufgenommen wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 LBesG
§ 1 Abs. 2 und 3 ÜBesG
§ 2 Abs. 1 ÜBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2011/10
2 C 17.94
3 A 1062/13