Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-06-22, Aktenzeichen 1 S 2865/08

Tenor:
Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 30. Mai 2008 - 1 K 78/08 - wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten um die Zulassung eines Bürgerbegehrens über die Bebauung eines Sportplatzgeländes.
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Nordöstlich des Ortszentrums der Beklagten liegt in Westhanglage der Geltungsbereich des Bebauungsplans „Östliche Ortserweiterung (Im alten Berg)" aus dem Jahr 1964. Ursprünglich war im Plan im Bereich eines dort bereits bestehenden Sportplatzes eine ca. 1,5 ha große Vorbehaltsfläche für den Sportplatz ausgewiesen, die im Westen, Norden und Osten von Wohngebieten (WR und WA) umgeben war. Neben weiteren Änderungen wurden Teile dieser Fläche in den folgenden Jahren in das östlich angrenzende Wohngebiet einbezogen. 1993 wurde im Interesse einer planungsrechtlichen Absicherung der sportlichen Nutzung in der Mitte des Baugebiets auf einer Fläche von ca. 1,1 ha der vorhandene und im Eigentum der Beklagten stehende Rasenplatz und im südöstlichen Bereich - auf Grundstücken, die im Eigentum der Sportgemeinde 1887 Nußloch e.V. (SGN) stehen - ein ebenfalls schon bestehendes Kleinspielfeld, jeweils nebst fester Nutzungszeiten, festgesetzt. Die Handballabteilung der SGN hatte den Spielbetrieb auf dem Kleinspielfeld bereits in den 80er Jahren wegen Nachbarschaftsbeschwerden eingestellt; Bemühungen, den Spielbetrieb nach der Bebauungsplanänderung und einer Umgestaltung des Spielfeldes wieder aufzunehmen, waren nicht von Dauer. Das Sportplatzgelände wurde in der Folgezeit hauptsächlich von Kindern und Jugendlichen als Bolzplatz sowie von örtlichen Vereinen ab und zu als Festplatz genutzt. Ab 1999 war die SGN bestrebt, ihre Grundstücke zu veräußern und im Gegenzug an anderer Stelle Trainingsmöglichkeiten zu erhalten. Vor diesem Hintergrund stellte die Beklagte Überlegungen an, dort einen Kindergarten zu errichten. Am 29.03.2000 fasste der Gemeinderat der Beklagten einen Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB, wonach im südöstlichen Bereich (Kleinspielfeld und benachbartes Vereinsheim) eine „Gemeinbedarfsfläche Kindergarten“ ausgewiesen werden solle. Weitere Verfahrensschritte blieben aus. Im Oktober 2003 regte die SGN mit Blick auf die anstehende Fortschreibung des Flächennutzungsplans, der den Sportplatzbereich als Grünzone (Sportflächen) auswies, an, das Gelände der Wohnbebauung zuzuführen; sie werde dann ihre Grundstücke der Beklagten übergeben, wenn diese im Gegenzug eine neue Sporthalle errichte.
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Am 17.03.2004 beschloss der Gemeinderat der Beklagten im Rahmen der Empfehlung zur Flächenanmeldung bei der Fortschreibung des Flächennutzungsplans 2015/2020, dass das Areal des Sportplatzes nicht zuletzt aus fiskalischen Gründen als Baugebiet ausgewiesen werden solle, was sodann beim gem. § 205 Abs. 6 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr.1, § 2 Abs. 2 Nr. 1 und § 4 Abs. 2 NVerbG zuständigen Nachbarschaftsverband Mannheim-Heidelberg beantragt wurde. Der Nachbarschaftsverband beschloss die entsprechende Darstellung im neuen Flächennutzungsplan 2015/2020 mit der Maßgabe, dass die neue Wohnbaufläche im ersten Zeitabschnitt bis 2015 einer Bebauung zugeführt werden könne. Der Flächennutzungsplan wurde am 15.07.2006 wirksam.
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Die Kläger, deren Wohngrundstücke in unmittelbarer Nähe des Sportplatzes liegen, gründeten zusammen mit anderen Anwohnern und Anliegern am 01.03.2007 den Verein „Rettet den Alten Berg“ e.V., der ein Bürgerbegehren initiierte. Am 24.05.2007 beantragten sie als Unterzeichner und Vertrauensleute bei der Beklagten ein Bürgerbegehren zur Frage „Soll die vom Gemeinderat angestrebte Bebauung des Sportplatzes 'Alter Berg' unterbleiben?“. Zur Begründung war angegeben: „Das Freizeitgelände Sportplatz Alter Berg soll allen Nußlocher Bürgerinnen und Bürgern für Sport, Spiel und Freizeit erhalten bleiben.“ Das Bürgerbegehren wurde von 1431 Personen unterstützt, von denen die Beklagte 1344 als wahlberechtigt wertete. Am 20.06.2007 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, dass das beantragte Bürgerbegehren unzulässig sei und ein Bürgerentscheid nicht durchgeführt werde. Mit Bescheid vom 27.06.2007 wurde dies den Klägern mitgeteilt und zur Begründung darauf hingewiesen, dass das Bürgerbegehren sich gegen den Flächennutzungsplan richte, was nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO ausgeschlossen sei.
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Am 04.07.2007 erhoben die Kläger Widerspruch. Sie machten geltend, dass das Bürgerbegehren nicht auf eine Änderung des Flächennutzungsplans oder einen Bebauungsplan gerichtet sei. Vielmehr sollten künftige Planungs- und Umsetzungsschritte für eine Bebauung des Geländes unterbleiben. Ein solcher punktueller Planungsstopp durch die Verneinung der Frage nach dem „Ob“ eines Bebauungsplans, der als ein Moratorium den Status Quo vorübergehend erhalte, erfordere keine Abwägung in einem förmlichen Planverfahren. Es werde die Offenheit für die Zukunft gewahrt.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 17.12.2007 wies das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis den Widerspruch zurück. Es führte aus, dass ein durchführbarer Vorschlag zur Deckung der zu erwartenden Verfahrenskosten für eine neuerliche Änderung des Flächennutzungsplans fehle. Das Begehren befasse sich darüber hinaus mit einer Angelegenheit, die nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO vom Bürgerentscheid ausgenommen sei. Dies gelte dann, wenn es auf die Änderung des Flächennutzungsplans gerichtet sei. Es sei aber auch dann unzulässig, wenn es lediglich darauf abziele, die Überplanung des Bereichs durch einen Bebauungsplan in Zukunft zu unterlassen. Ein bloßer Planungsstopp oder –verzicht sei hier nicht gegeben. Denn das Planungsverfahren habe bereits mit der Einleitung des Verfahrens zur Fortschreibung des Flächennutzungsplans begonnen. Der Flächennutzungsplan und der ihn konkretisierende Bebauungsplan enthielten einen einheitlichen Abwägungsvorgang, der nicht künstlich getrennt werden könne. Es gehe nicht um eine Grundsatzentscheidung im Vorfeld eines Bauleitplanverfahrens, da die Forderung nach dem Erhalt des Sport- und Freizeitgeländes im Widerspruch zu den rechtskräftigen Festsetzungen des Flächennutzungsplans stehe.
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Am 08.01.2008 haben die Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei darauf gerichtet, einstweilen die Umsetzung des Flächennutzungsplans mittels verbindlicher Bauleitpläne zu verhindern. Es handele sich um einen typischen Grundsatzbeschluss im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens. Des Weiteren wendeten sie sich gegen die Aufhebung einer öffentlichen Einrichtung.
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Mit Urteil vom 30.05.2008 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Das Bürgerbegehren richte sich gegen die vorgesehene Bebauung, die die Änderung des geltenden Bebauungsplans voraussetze. Eine solche Änderungsentscheidung wie auch die verbindliche Entscheidung, eine Änderung zu unterlassen, betreffe unmittelbar die in der Zuständigkeit der Beklagten liegende verbindliche Bauleitplanung. Darüber finde ein Bürgerentscheid nicht statt, so dass ein darauf gerichtetes Bürgerbegehren unzulässig sei. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO verbiete nicht nur, dass die Bürgerschaft einen Bauleitplan als Satzung beschließe. Die Vorschrift habe vielmehr auch materiell-rechtlichen Charakter. Der Gesetzgeber sei bei der Änderung des § 21 GemO im Jahr 2005 zu der Auffassung gelangt, die Bauleitplanung sei wegen der in diesem Bereich erforderlichen vielschichtigen Abwägungsprozesse keine Angelegenheit, die die Bürgerschaft entscheiden könne. Dies gelte grundsätzlich für das ‚Ob’ und das ‚Wie’, denn beide Fragestellungen seien abwägungsrelevant und in die geforderte städtebauliche Konzeption einzubeziehen. Die Grundsatzentscheidung der Beklagten vom 17.03.2004, das Sportplatzgelände am „Alten Berg“ bis 2015 bebaubar zu machen und den Flächennutzungsplan zu ändern, sei nur durch eine Änderung des Flächennutzungsplans zu korrigieren. Denn das Verfahren sei rechtsbeständig abgeschlossen. Eine solche Änderung sei schon deshalb nicht bürgerentscheidsfähig, weil es keine Angelegenheit des Wirkungskreises der Beklagten sei, für die der Gemeinderat zuständig sei. Zuständig für die Änderung des Flächennutzungsplans sei der Nachbarschaftsverband. Die Kläger wollten jedoch keine Änderung des Flächennutzungsplans, sondern den Verzicht auf eine Bebauungsplanänderung zur Umsetzung der einschlägigen Festsetzung des Flächennutzungsplans. Eine Änderung des Bebauungsplans oder der bewusste Verzicht darauf sei eine Angelegenheit, für die der Gemeinderat der Beklagten zuständig sei. Diese rechtfertige aber kein Bürgerbegehren. Denn zumindest jetzt sei ein Verzicht auf die vorgesehene Planänderung keine weichenstellende Grundsatzentscheidung im Vorfeld der Bauleitplanung mehr. Der „Alte Berg“ sei nämlich ein seit 1964 überplantes Baugebiet. Die Frage des Wo und Wie des Sportplatzes sei bei den nachfolgenden Änderungen Gegenstand vielschichtiger Abwägungsprozesse gewesen. Seit 2006 habe die Beklagte mit der von ihr erreichten Änderung des Flächennutzungsplans jede planerische Priorität des bereits reduzierten Sportplatzgeländes rechtsbeständig verneint. Sie sei jetzt nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verpflichtet, weitere planerische Festsetzungen dieses Geländes aus dem geänderten Flächennutzungsplan zu entwickeln. Dies sei nur noch in Richtung auf Wohnbebauung möglich. Die Entscheidung, ob städtebauliche Gründe es erforderten, das Baugebiet „Alter Berg“ weiterzuentwickeln und den Bebauungsplan entsprechend zu ändern, sei von umfangreichen Überlegungen und Abwägungen abhängig, die das planerische Ermessen bestimmten, und könne nicht mit einer einfachen Fragestellung der Entscheidung der Bürgerschaft unterstellt werden. Die Vorabentscheidung über die Beibehaltung des Sportplatzes sei mit dem Antrag auf Änderung des Flächennutzungsplans verbunden worden und habe sich mit ihm erledigt. Die Umsetzung dieser Entscheidung, d.h. die Schließung des Platzes, sei eine zwingende Folge der anstehenden Änderung des Bebauungsplanes und als solche keiner gesonderten Entscheidung mehr zugänglich. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob das ehemals als Sportplatz ausgewiesene Gelände überhaupt noch als öffentliche Einrichtung im Sinne von § 10 Abs. 2 GemO anzusehen sei.
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Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 27.10.2008 - 1 S 1766/08 - zugelassenen Berufung tragen die Kläger vor: Der Begriff des Bauleitplans i.S.v. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO sei nicht zuletzt im Interesse direktdemokratischer Entscheidungsrechte eng auszulegen. Während der Be- griff Bauleitplanung den ganzen Planungsprozess umfasse, bezeichne das Wort Bauleitplan nur dessen auf einer abschließenden Abwägung beruhendes Ergebnis. Sinn der Regelung sei, die erforderlichen Abwägungen dem Gemeinderat als Hauptorgan der Gemeinde vorzubehalten und nicht auf eine Ja-Nein-Fragestellung eines Bürgerentscheids zu reduzieren. Die komplexe Abwägung aller nach § 1 Abs. 6 BauGB relevanten Aspekte erfolge erst, wenn alle Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange und alle Einwendungen vorlägen. Sie könne zwar nicht unter Umgehung des Gemeinderats durch einen Bürgerentscheid vorgenommen werden. Das gelte aber weder für einen Planungsstopp, auf den das Bürgerbegehren für den Bereich des Kleinspielfeldes und des Gebäudes abziele, noch für einen Planungsverzicht bezüglich des Sportplatzes. Das Bürgerbegehren strebe außerhalb eines laufenden Planverfahrens lediglich an, dass das Freizeitgelände „Alter Berg“ erhalten bleibe und die 2004 bei der Fortschreibung des Flächennutzungsplans ins Auge gefasste Bebauung nicht weiter verfolgt werde. Das Bürgerbegehren berühre zwar Fragen der Bauleitplanung, habe aber keinen Bauleitplan zum Inhalt. Es betreffe damit ausschließlich Fragen des „Ob“ weiterer Planung, die in jedem Fall bürgerentscheidsfähig seien. Im Unterschied zum positiven Beschluss über einen Bebauungsplan bewirke ein negativer Beschluss angesichts der zeitlich begrenzten Bindungswirkung eines Bürgerentscheids nicht mehr als ein Moratorium. Komplexe Abwägungen seien hier nicht gefordert. Es widerspreche dem Gesetz, den Bürgerentscheid auf „Grundsatzentscheidungen im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Vorhabens“ zu beschränken und alle in bauplanungsrechtlichen Verfahren möglichen Weichenstellungen davon auszunehmen. Es gehe jedenfalls aber um eine Grundsatzentscheidung im Vorfeld. Dieses ende nicht bereits mit dem Beschluss des Flächennutzungsplans bzw. dem entsprechenden Antrag des Gemeinderats. Der Flächennutzungsplan stecke vielmehr lediglich den Rahmen für künftige Bebauungspläne ab und eröffne breiten Raum für Grundsatzentscheidungen. Eine Planungspflicht folge aus dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht. Schließlich wende sich das Bürgerbegehren vorbeugend gegen die Aufhebung des Sportplatzes als einer öffentlichen Einrichtung. Eine solche Fragestellung sei bis zur Reform des § 21 GemO bürgerentscheidsfähig gewesen und sei auch jetzt nicht ausgeschlossen. Die Frage der Aufhebung habe sich durch den Antrag zum Flächennutzungsplan nicht erledigt.
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Die Kläger beantragen,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 30. Mai 2008 - 1 K 78/08 - zu ändern, den Bescheid der Beklagten vom 26.06.2007 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 17.12.2007 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Rettet den 'Alten Berg'“ für zulässig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt im Wesentlichen aus: Den Klägern gehe es um die Verhinderung von Bauleitplänen, also um die Entscheidung „über Bauleitpläne“. Der Wortlaut von § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO sei eindeutig und umfasse auch den gesamten Planungsprozess. Ein Planungsstopp oder -verzicht sei über einen Bürgerentscheid nicht zu erreichen. Die Bürger könnten alle Argumente gegenüber der Gemeinde im Rahmen der Beteiligungsrechte nach dem BauGB vortragen, sodass diese in eine Abwägungsentscheidung des Gemeinderats einbezogen werden könnten; hiergegen sei gerichtlicher Rechtsschutz gegeben. Komplexe Fragen im Rahmen von Bebauungsplanverfahren gebe es auch bereits im Vorfeld, hier im Hinblick auf die mit einer Bebauung verbundenen gemeindewirtschaftlichen Aspekte. Die Bürger hätten im Hinblick auf den Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans vom 29.03.2000 innerhalb der 6-Wochen-Frist reagieren müssen. Die Einwände in Bezug auf die öffentliche Einrichtung seien unzutreffend. Die Kläger hätten nicht beantragt, eine öffentliche Einrichtung aufrechtzuerhalten, sondern eine Bebauung zu unterlassen. Schließlich fehle ein Kostendeckungsvorschlag, denn der Beklagten entgingen beträchtliche Einnahmen, wenn das Gelände nicht bebaut werde.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat liegen die Behörden- und die Gerichtsakten aus dem Klageverfahren vor. Sie waren Gegen- stand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die nach § 21 Abs. 8 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 KomWG zulässige Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Denn die Beklagte ist nicht verpflichtet, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO); die Voraussetzungen des § 21 Abs. 3 GemO liegen nicht vor.
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1. a) Mit dem Bürgerbegehren „Rettet den Alten Berg“ soll ausweislich der Fragestellung „die vom Gemeinderat angestrebte Bebauung“ des dortigen Sportplatzgeländes verhindert werden. Rechtsvoraussetzung einer Bebauung ist zunächst eine Änderung der ihr entgegenstehenden Festsetzungen des geltenden Bebauungsplans und dessen Anpassung an die geänderten Darstellungen des fortgeschriebenen Flächennutzungsplans. Das Bürgerbegehren nimmt ersichtlich Bezug auf die im Gemeinderat diskutierten planerischen Vorstellungen und wendet sich gegen eine verbindliche Bauleitplanung in Fortführung der durch den neuen Flächennutzungsplan eröffneten Möglichkeiten. Dieses Verständnis wird jedenfalls bestätigt durch die Begründung des Widerspruchs. Denn dort wird ausgeführt, dass „künftige Planungsschritte unterbleiben“ sollen; in den gerichtlichen Verfahren stand diese Zielrichtung ebenfalls im Vordergrund.
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Mit der Bauleitplanung steht gem. § 2 Abs. 1 BauGB eine Angelegenheit im Wirkungskreis der Gemeinde in Rede, für die der Gemeinderat zuständig ist (vgl. § 10 BauGB, § 24 Abs. 1, § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO). Der danach gem. § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO grundsätzlich eröffnete Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens wird hier indessen durch den Negativkatalog des § 21 Abs. 2 GemO beschränkt. § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO, wonach u.a. über Bauleitpläne ein Bürgerentscheid nicht stattfindet, ist hier einschlägig. Nach der Rechtsprechung des Senats erfasst der Ausschlussgrund nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO über den Wortlaut der Regelung hinaus nicht lediglich die abschließende Entscheidung über den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan, sondern grundsätzlich die Bauleitplanung im Sinne des § 1 BauGB, somit die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen (vgl. Beschluss vom 20.03.2009 - 1 S 419/09 - NVwZ-RR 2009, 574, ).
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b) Der Prüfung am Maßstab dieses Ausschlusstatbestands steht nicht entgegen, dass zur Begründung des Bürgerbegehrens auf den Erhalt des Sportplatzes abgestellt wird. Denn allein durch diese erwartete Folge eines „planungsrechtlichen Moratoriums“ wird die aufgezeigte Zielrichtung des Bürgerbegehrens nicht in Zweifel gezogen.
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c) Aber selbst wenn man annehmen wollte, dass auch nach dem Empfängerhorizont der Unterzeichner des Bürgerbegehren ungeachtet der bauplanungsrechtlichen Situation allein die weitere Nutzbarkeit des Sportplatzes Ziel des Bürgerbegehrens sei, wäre eine abweichende rechtliche Einordnung nicht veranlasst.
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(1) Die Kläger verweisen insoweit auf die alte Rechtslage, wonach die Frage des Fortbestands des Sportplatzes bürgerentscheidsfähig gewesen wäre; die Entscheidungsrechte der Bürgerschaft habe der Gesetzgeber bei der Novellierung des § 21 GemO durch das Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.07.2005 (GBl. S. 578) nicht beschneiden wollen. Dieser Einwand geht fehl. Zwar konnte nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GemO a.F. u.a. die Aufhebung einer öffentlichen Einrichtung, die der Gesamtheit der Einwohner zu dienen bestimmt ist, als wichtige Gemeindeangelegenheit selbst dann Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein, wenn die Bauleitplanung berührt war (vgl. etwa Urteil des erk. Senats vom 25.10.1976 - I 561/76 -, ESVGH 27, 73 <77>). Auch spricht alles dafür, dass der Sportplatz als eine öffentliche Einrichtung i.S.v. § 10 Abs. 2 Satz 1 GemO anzusehen ist; für den Gemeingebrauch ist hier nichts ersichtlich. Fraglich mag allerdings sein, ob der Sportplatz jedenfalls in seiner Funktion als Spiel- und Bolzplatz der Gesamtheit der Einwohner zu dienen bestimmt ist (siehe etwa Hager, VerwArch 84 <1993>, 97 <104>). Auf diese rückblickende rechtliche Bewertung kommt es aber letztlich nicht an. Denn nach der Neuregelung ist der nunmehr eingefügte Ausschlussgrund nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO auch bei der Prüfung der Bürgerentscheidfähigkeit von auf öffentliche Einrichtungen bezogenen Fragestellungen heranzuziehen. Zwar hat der Gesetzgeber mit der Änderung des § 21 GemO generell eine Erweiterung der Möglichkeiten direktdemokratischer Einflussnahme der Bürgerschaft angestrebt (LT-Drs. 13/4385, S. 9). Er hat dabei aber die bestehende Rechtslage nicht lediglich erweiternd fortgeschrieben, sondern diese u.a. durch Wegfall des Positivkatalogs und Neufassung des Negativkatalogs neu gestaltet. Allein dieser Normbestand bestimmt nunmehr die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
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(2) Ob und inwieweit bei einer Fragestellung mit Bezug auf die Bauleitplanung eine rechtliche Trennung zwischen der vom Ausschlussgrund erfassten Aufstellung eines Bauleitplans einerseits und dessen Verwirklichung andererseits möglich ist (siehe hierzu etwa OVG NRW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl 2008, 120 ; vom 17.07.2007 - 15 B 874/07 -, NVwZ-RR 2007, 803 , einerseits; Nds. OVG, Beschluss vom 17.12.2004 – 10 LA 84/04 -, NVwZ-RR 2007, 349 andererseits; vgl. auch OVG SH, Urteil vom 20.09.2006 - 2 LB 8/06 -, NVwZ-RR 2007, 487 ), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn das Bürgerbegehren beschränkte sich bei dem hier unterstellten Verständnis jedenfalls nur vordergründig auf die Frage des Erhalts des Sportplatzes. Der Sache nach bleibt sie auf eine Bauleitplanung gerichtet. Die Frage nach der Nutzbarkeit des Geländes zielt auf eine typisch bauplanerische Entscheidung, die eine Abwägung mit gegenläufigen Interessen voraussetzt. Allein die andere Einkleidung der Fragestellung kann nicht dazu führen, dass sich die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht an § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO messen lassen muss (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11.03.2009 - 15 B 328/09 -, juris Rz. 6 f.; Beschluss vom 17.07.2007 - 15 B 874/07 -, NVwZ-RR 2007, 803 ).
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2. Die mit dem Bürgerbegehren erstrebte Einwirkung auf die Bauleitplanung der Beklagten ist unzulässig. Hinsichtlich des Geländes des Kleinspielfeldes und des Vereinsheims im südöstlichen Bereich, für den die Beklagte einen Aufstellungsbeschluss erlassen hat, wollen die Kläger nach ihrem eigenen Bekunden einen Planungsstopp erreichen; das ist aber jedenfalls im jetzigen Verfahrensstadium nicht mehr möglich (a). Der für das übrige Gelände begehrte Planungsverzicht kann nicht getrennt zum Bürgerentscheid gestellt werden (b); darüber hinaus stünde auch einem neuen, allein darauf bezogenen Bürgerbegehren der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO entgegen (c).
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a) Im Anschluss an die Ausführungen in der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 13/4385, S. 18; siehe auch LT-Drs. 14/2311, S. 8) geht der Senat davon aus, dass ungeachtet der weiten Auslegung des Ausschlussgrundes nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO Grundsatzentscheidungen zur Gemeindeentwicklung im Vorfeld des bauplanungsrechtlichen Verfahrens zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden können. Ob die damit angesprochene, der Bauleitplanung vorgelagerte Phase den Aufstellungsbeschluss noch mit umfasst (vgl. Beschluss vom 20.03.2009 - 1 S 419/09 - NVwZ-RR 2009, 574, ), bedarf auch hier keiner Entscheidung. Denn gegen den weiterhin wirksamen Aufstellungsbeschluss kann sich das Bürgerbegehren jedenfalls wegen des Zeitablaufs nicht mehr richten.
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(1) Die Beklagte hat für den südöstlichen Teil des Geländes am 29.03.2000 einen Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB erlassen. Dem Verfahren ist zwar kein Fortgang gegeben worden; weitere Verfahrensschritte hat die Beklagte nämlich nicht eingeleitet. Das ist für die Rechtswirkungen des Beschlusses aber unschädlich. Er ist nämlich weder aufgrund des bloßen Zeitablaufs noch deswegen obsolet geworden, weil - wie sich aus den Äußerungen in der Beratung über die Flächenanmeldungen ergibt - die Beklagte an den anfänglichen Planungen für die Errichtung eines Kindergartens nicht mehr festgehalten hat. Denn ein Aufstellungsbeschluss ist nicht schon dann überholt, wenn das darin benannte Planungsziel sich geändert hat. Da der Aufstellungsbeschluss Ziele der Planung nicht enthalten muss, hat er vielmehr Bestand, wenn und solange die Gemeinde nur weiterhin ernsthaft beabsichtigt, den betreffenden Bereich städtebaulich zu entwickeln oder zu ordnen (vgl. hierzu Mitschang in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 2 Rn. 20; Söfker in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 2 Rn. 32; siehe auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15.06.1992 - 8 S 249/92 -, VBlBW 1992, 420). Das ist hier angesichts der neuen planerischen Überlegungen der Beklagten, die sich auf das gesamte Sportplatzgelände beziehen, ersichtlich der Fall.
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(2) Im Interesse der Verlässlichkeit des Handelns der Gemeinde kann ein Gemeinderatsbeschluss gem. § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 GemO nur binnen einer Frist von 6 Wochen im Wege des Bürgerbegehrens angefochten werden. Diese Frist ist hier längst abgelaufen. Unbeachtlich ist dabei, dass ein Aufstellungsbeschluss nach der alten Rechtslage überhaupt nicht bürgerentscheidsfähig gewesen wäre. Denn mangels einer diesbezüglichen Übergangsbestimmung (siehe Art. 4 des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.07.2005 , GBl. S. 578 <579 f.>) ist die Frist nach der gesetzlichen Neuregelung nicht erneut in Lauf gesetzt worden.
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b) Die Frage eines Planungsverzichts für das übrige, nicht vom Aufstellungsbeschluss erfasste Gelände kann nicht in diesem beschränkten Umfang zum Bürgerentscheid gestellt werden. Denn in einer – ggfs. im Wege eines Hilfsantrags geltend zu machenden – „Teilzulassung“ läge eine Änderung der Fragestellung, die nicht mehr ohne Weiteres als vom Willen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens gedeckt angesehen werden kann.
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Es kann offenbleiben, ob eine über rein redaktionelle Änderungen hinausgehende Umformulierung der Fragestellung immer einer ausdrücklichen Ermächtigung der Vertrauensleute bedarf (so BayVGH, Urteil vom 22.06.2007 - 4 B 06.1224 -, BayVBl 2008, 241 ; im Anschluss daran auch Hess. VGH, Beschluss vom 05.10.2007 – 8 TG 1562/07 -, ESVGH 58, 126 ). Denn hier sind jedenfalls die Grenzen einer nachträglich zulässigen inhaltlichen Änderung überschritten. Da sich die Unterschrift der Unterstützer auf ein durch die Fragestellung genau umschriebenes Anliegen bezieht und der Wille der Unterzeichner nicht verfälscht werden darf, ist die Änderung der Fragestellung nur in Ausnahmefällen zulässig. Dabei reicht es nicht schon aus, dass das Bürgerbegehren auch ohne den bereits ausgeschiedenen Teil für sich allein noch sinnvoll bleibt. Denn diese Entscheidung hängt – von Randkorrekturen abgesehen – von subjektiven Einschätzungen und Präferenzen ab, die jeweils der Bürger vor seiner Unterstützung des Bürgerbegehrens zu treffen hat. Hier ist eine nicht unerhebliche Abweichung darin zu sehen, dass nunmehr ein merklich verkleinertes Gelände und nur noch der Rasenplatz zur Abstimmung stünde. Dessen Nutzbarkeit stellt sich indessen ohne die Infrastruktur, die das Vereinsheim bietet, anders dar; das gilt nicht zuletzt für die Eignung als „Festwiese“.
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c) Im Übrigen wäre auch ein ausdrücklich nur auf die Bebauung des Rasenplatzes bezogenes Bürgerbegehren unzulässig.
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Mit dem insoweit erstrebten „Planungsverzicht“ durch die Unterlassung der Änderung des geltenden Bebauungsplans soll hier nicht eine Entscheidung getroffen werden, die als grundlegende Weichenstellung im Vorfeld planungsrechtlicher Verfahren dem Bürgerentscheid offen steht. Das Verfahren der Bauleitplanung ist zwar zweigeteilt, sodass nicht bereits grundsätzlich mit dem Erlass des Flächennutzungsplans dieses Vorfeld verlassen wird. Doch sind insoweit weitere Grundsatzentscheidungen in diesem Verfahrensstadium nur innerhalb des durch den Flächennutzungsplan eröffneten planungsrechtlichen Rahmens möglich; sie dürfen nicht - wie hier - im Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans stehen (1). Als vermeintliches Moratorium ist das Bürgerbegehren ebenso wenig zulässig (2).
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(1) Die Bauleitplanung ist mit der Unterscheidung zwischen der vorbereitenden Bauleitplanung in Gestalt des Flächennutzungsplans und der verbindlichen Bauleitplanung durch den Bebauungsplan als grundsätzlich zweistufiges Verfahren ausgestaltet (§ 1 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan ist nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB als gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet auf die Darstellung der Arten der Bodennutzung in den Grundzügen beschränkt. Der zulässige Inhalt, die Regelungstiefe und die Parzellenschärfe des Flächennutzungsplans hängt dabei von der planerischen Konzeption der Gemeinde ab und kann auch ins Einzelne gehende Darstellungen enthalten (§ 5 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan weist allerdings in aller Regel ebenenspezifisch ein grobmaschiges Raster auf, das auf Verfeinerung in dem daraus gem. § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu entwickelnden Bebauungsplan angelegt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.08.2005 - 4 C 13.04 -, BVerwGE 124, 132 <137 ff.>). Je nach dem Bestimmtheitsgrad der im Flächennutzungsplan niedergelegten planerischen Konzeption sind demnach auch vor der Aufstellung eines Bebauungsplans weitere bürgerentscheidfähige Grundentscheidungen nicht von vornherein ausgeschlossen. Diese müssen sich allerdings innerhalb der vom Flächennutzungsplan eröffneten Gestaltungsspielräume halten. Anderenfalls ist der Bürgerentscheid auf ein gesetzwidriges Ziel gerichtet und deswegen unzulässig (vgl. Bock in: Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 21 Rn. 14). Letzteres ist hier der Fall. Denn infolge des Planungsverzichts bliebe es beim derzeitigen Bebauungsplan, der den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht. Ausnahmsweise ist eine solche Abweichung zwar unschädlich, wenn die Grundzüge des Flächennutzungsplans unangetastet bleiben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.02.2003 - 4 BN 9.03 -, NVwZ-RR 2003, 406, m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.09.1998 - 8 S 290/98 -, BRS 60 Nr. 9 ). Davon kann hier allerdings nicht ausgegangen werden, da mit der Beibehaltung des alten Bebauungsplans die dem Flächennutzungsplan zugrunde liegende planerische Konzeption im betroffenen Gebiet nicht nur in einem Nebenpunkt, sondern insgesamt ausgehebelt würde.
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(2) Ein Bürgerbegehren wäre schließlich nicht deshalb zulässig, weil es sich nach Auffassung der Kläger lediglich als „Planungsmoratorium“ darstellt.
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Die Beklagte ist zwar nicht von Rechts wegen verpflichtet, die mit der Fortschreibung des Flächennutzungsplans begonnene Planung umgehend weiterzuführen. Aus der in § 1 Abs. 3 BauGB normierten Aufgabe der Bauleitplanung erwächst der Gemeinde (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB) - bzw. ggfs. dem überörtlichen Planungsträger (§ 203 ff. BauGB) - nach § 5 Abs. 1 BauGB eine originäre Planungspflicht bei der vorbereitenden Bauleitplanung. Aus den Darstellungen des hiernach aufzustellenden Flächennutzungsplans folgt indessen keine Planungspflicht auf der nachfolgenden Ebene des Bebauungsplans. Das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, wonach die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind, greift nämlich nur dann, wenn die Gemeinde einen Bebauungsplan erlässt. Ungeachtet dieses Ableitungszusammenhangs gilt vielmehr, dass zunächst wiederum die Gemeinde selbst zu entscheiden hat, ob und wann die weitere Planung städtebaulich erforderlich und damit verbindlich vorgegeben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.06.2001 - 4 CN 1.01 -, BVerwGE 114, 301 <304>).
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Eine rechtlich verbindliche Planungspflicht ergibt sich hier auch nicht ausnahmsweise aus dem im Flächennutzungsplan wiedergegebenen Konzept der Zeitstufen. Nach dem Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan (S. 64) sollen diese Zeitstufen die beteiligten Städte und Gemeinden intern binden; sie seien als "informelle Planung“ entsprechend § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu werten. Diese Einordnung ist bereits deswegen zweifelhaft, weil die Bestimmung voraussetzt, dass es sich dabei um ein gemeindliches Entwicklungskonzept handelt. Eine rechtswirksame Übertragung der Zuständigkeit auf den Nachbarschaftsverband liegt aber nicht vor; dessen Zuständigkeit beschränkt sich nach § 4 Abs. 2 NVerbG auf die vorbereitende Bauleitplanung. Ob der in der Informationssammlung zum Flächennutzungsplan (S. 332) erwähnte Gemeinderatsbeschluss vom 09.11.2005 dieses Konzept als eigenes der Beklagten übernommen hat, kann dahinstehen. Denn jedenfalls versteht auch der Flächennutzungsplan die Bindungswirkung nur in dem Sinne, dass damit bestimmt wird, in welchem Zeitabschnitt eine Maßnahme zur Siedlungsentwicklung begonnen werden kann; von einem Zwang zur sofortigen Umsetzung geht auch der Flächennutzungsplan gerade nicht aus. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass sonstigen Planungen i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB gerade nicht die Funktion von bindenden Vorentscheidungen zukommt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, ZfBR 2009, 466 ).
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Die hiernach der Beklagten verbleibenden Optionen sind für die Bewertung des Bürgerbegehrens jedoch unerheblich. Denn zum bloßen Planungsmoratorium wird es nur auf Grund der gem. § 21 Abs. 7 Satz 2 GemO auf drei Jahre beschränkten Bindungswirkung des Bürgerentscheids. Seine Zielrichtung bleibt jedoch eine andere; es ist in seinem Bestreben, das Sportplatzgelände von Bebauung freizuhalten, auf Dauer ausgerichtet. Damit wendet es sich in unzulässiger Weise gegen den Flächennutzungsplan.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO und § 100 Abs. 1 ZPO.
37
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
38
Beschluss vom 22. Juni 2009
39
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 und § 63 Abs. 2 GKG).
40
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 GemO
§ 10 BauGB
§ 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 205 Abs. 6 BauGB
§ 4 Abs. 2 NVerbG
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 10 Abs. 2 GemO
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 21 Abs. 8 GemO
§ 41 Abs. 2 KomWG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 2 GemO
§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GemO
§ 10 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 203 ff. BauGB
§ 5 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 21 Abs. 7 Satz 2 GemO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2009, 574
DVBl 2008, 120
NVwZ-RR 2007, 803
NVwZ-RR 2007, 349
NVwZ-RR 2007, 487
BayVBl 2008, 241
BVerwGE 124, 132
NVwZ-RR 2003, 406
BVerwGE 114, 301
1 K 78/08
1 S 1766/08
1 S 419/09
15 B 1744/07
15 B 874/07
10 LA 84/04
2 LB 8/06
15 B 328/09
8 S 249/92
4 B 06.12
8 TG 1562/07
4 C 13.04
4 BN 9.03
8 S 290/98
4 CN 1.01
4 C 16.07