Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-10, Aktenzeichen 6 A 306/11
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2013:0110.6A306.11.0A

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Heranziehung der Kläger zu Wasserverbandsbeiträgen. Die Kläger sind Eigentümer eines Grundstücks im Verbandsgebiet des beklagten Wasserverbandes.
Der Beklagte zieht seine Verbandsmitglieder zu jährlichen Beitragszahlungen heran. Die Beitragszahlungen enthalten unter anderem einen Grundbeitrag. Den Grundbeitrag berechnet der Beklagte aus zwei Teilbeträgen, dem Verwaltungskostenanteil und der Vorteilskomponente.
Den Verwaltungskostenanteil berechnet der Beklagte wie folgt: In einem ersten Schritt werden die erwarteten Einnahmen aus der allgemeinen Verwaltung von den Kosten der allgemeinen Verwaltung abgezogen, und so die Kostenunterdeckung der allgemeinen Verwaltung ermittelt. Die Kostenunterdeckung wird dann durch die Anzahl der Verbandsmitglieder geteilt. 35 % dieses Betrages bilden den Verwaltungskostenanteil, den der Beklagte auch als „Mitgliedsbeitrag“ bezeichnet.
Die Vorteilskomponente berechnet der Beklagte wie folgt: In einem ersten Schritt werden die erwarteten Einnahmen aus der allgemeinen Gewässerunterhaltung von den Kosten der allgemeinen Gewässerunterhaltung abgezogen, und so die Kostenunterdeckung der Gewässerunterhaltung ermittelt. Zu dieser Kostenunterdeckung wird dann der Anteil an der Kostenunterdeckung der allgemeinen Verwaltungskosten, der nicht durch die „Mitgliedsbeiträge“ finanziert wird, hinzugerechnet. Der sich so ergebende Betrag wird durch die Verbandsfläche (in Hektar) geteilt. Die Hälfte dieses Betrages bildet die Vorteilskomponente.
Den so ermittelten Grundbeitrag setzt der Beklagte in seiner Haushaltssatzung für das jeweilige Haushaltsjahr fest.
Die Beschlüsse für die Haushaltsatzungen 2009, 2010 und 2011 fasste der Verbandsausschuss des Beklagten einstimmig. An diesen Beschlüssen wirkten auch die Ausschussmitglieder xxx und xxx mit. xxx schied 2004 als dingliches Verbandsmitglied aus. Die Verbandsmitgliedschaft von xxx endete am 01.07.2012.
Der Beklagte zog die Kläger mit Beitragsbescheid vom 31.07.2009 zur Zahlung von 15,28 € heran. Darin enthalten war ein Grundbeitrag in Höhe von 15,00 € und Kosten für das Hauptschöpfwerk in Höhe von 0,28 €.
Der Beklagte zog die Kläger mit Beitragsbescheid vom 16.04.07.2010 zur Zahlung von 15,42 € heran. Darin enthalten war ein Grundbeitrag in Höhe von 15,00 €, Kosten für das Hauptschöpfwerk in Höhe von 0,28 € und für Rohrleitungen in Höhe von 0,14 €.
Der Beklagte zog die Kläger mit Beitragsbescheid vom 31.03.2011 zur Zahlung von 16,15 € heran. Darin enthalten war ein Grundbeitrag in Höhe von 15,80 € und Kosten für das Hauptschöpfwerk in Höhe von 0,28 € und für Rohrleitungen in Höhe von 0,07 €.
Die Kläger legten gegen jeden Beitragsbescheid Widerspruch ein, ohne den Widerspruch zu begründen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 11.11.2011 wies der Beklagte die Widersprüche zurück. Zur Begründung führte er aus, dass die Kläger als Verbandsmitglieder beitragspflichtig und die Beiträge richtig berechnet seien.
Die Kläger haben am 12.12.2011, einem Montag, Klage erhoben.
Die Kläger sind der Ansicht, die Beitragsbescheide seien rechtswidrig. Die Höhe des Grundbeitrages sei willkürlich festgelegt, da Eigentümer größerer Grundstücke bevorzugt würden. Die Ermittlung des Grundbeitrages sei nicht nachvollziehbar, da Kosten im Umfang von 110% verteilt wurden. Es sei auch nicht erkennbar, welche Kosten der allgemeinen Verwaltung durch die Verbandsmitglieder bedingt seien.
Die Kläger beantragen,
die Beitragsbescheide vom 31.07.2009, vom 16.04.2010 und vom 31.03.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11.11.2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte ist der Ansicht, eine Bevorzugung von Eigentümern größerer Grundstücke liege nicht vor. Dies folge schon daraus, dass beispielsweise im Haushaltsjahr 2011 das Beitragsaufkommen des Verbandes nur zu 28 % aus dem Grundbeitrag, aber zu 72 % aus dem Flächenbeitrag stamme.
Die den Grundbeitrag der Höhe nach festlegenden Haushaltssatzungen seien wirksam, da alle Ausschussmitglieder im Zeitpunkt ihrer Wahl in den Verbandsausschuss und im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Haushaltssatzungen 2009, 2010 und 2011 Verbandsmitglieder gewesen seien. Die Verbandsmitgliedschaft von E. H. folge aus § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG. Zwar sei keine ausdrückliche Genehmigung erteilt worden, jedoch sei von einer konkludenten Zulassung auszugehen. Dies ergäbe sich daraus, dass die zuständige Behörde trotz Kenntnis des Problems der nicht verbandsangehörigen Ausschussmitglieder gefasste Beschlüsse stets bestätigt habe.
Der Beklagte trägt vor, dass der Grundbeitrag für das Jahr 2011 um 10 Cent zu hoch berechnet, dies für die Rechtmäßigkeit dieses Bescheides jedoch unerheblich sei.
Bezüglich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
1. Die Klage ist unbegründet, da die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Beiträge ist § 23 in Verbindung mit § 25 Nr. 1 der am 18.12.2008 beschlossenen Satzung des Wasserverbandes B. (Verbandssatzung). Die Voraussetzungen dieser Rechtsgrundlage liegen vor. Die Kläger sind als Eigentümer eines verbandszugehörigen Grundstücks dingliche Verbandsmitglieder nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 WVG. Der jeweils festgesetzte Beitrag ist der Höhe nach nicht zu beanstanden.
Die Kläger wenden sich gegen den in den Beitragsbescheiden festgesetzten Grundbeitrag. Die neben dem Grundbeitrag festgesetzten Beitragspositionen wurden von den Klägern nicht angegriffen und lassen auch keine Rechtsfehler erkennen.
Die in den Bescheiden festgesetzten Grundbeiträge sind nicht zu beanstanden. Sie entsprechen der Festsetzung in § 4 der jeweiligen Haushaltssatzung (vgl. § 21 Abs. 1 Nr. 1 S. 2 LWVG).
a. Die Beschlüsse des Verbandsausschusses über die Haushaltssatzungen 2009, 2010 und 2011 sind wirksam. Zwar war der Verbandsauschuss fehlerhaft besetzt (unter aa.), dieser Fehler führt jedoch nicht zur Unwirksamkeit der gefassten Beschlüsse (unter bb.).
aa. Der Verbandsauschuss war fehlerhaft besetzt, da xxx schon anfänglich nicht passiv wahlberechtigt war. Herr xxx wurde in den Verbandsausschuss gewählt, obwohl er als Nichtverbandsmitglied nicht passiv wahlberechtigt ist. Passiv wahlberechtigt sind nur Verbandsmitglieder, da gem. § 49 Abs. 2 S. 1 WVG die Ausschussmitglieder nur „aus der Mitte“ des Verbandes gewählt werden können. Hiervon kann auch nicht § 49 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 WVG abgewichen werden, da der Satzungsvorbehalt lediglich das Wahlverfahren erfasst, nicht jedoch die Wahlberechtigung. Soweit § 9 Verbandsatzung den Kreis der wählbaren Personen weiter fasst, ist die Bestimmung wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.
Die Verbandsmitgliedschaft des xxx folgt nicht aus § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG. Eine Zulassung durch die nach Landesrecht zuständige Behörde liegt nicht vor. Die Zulassung nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG ist ein Verwaltungsakt (VGH Hessen, Urt. v. 30.01.2009, 7 A 1864/08, Tz. 48 (juris)) und kann als solcher grundsätzlich auch schlüssig erklärt werden. Dies setzt jedoch ein behördliches Verhalten voraus, dem ein objektiver Dritter einen entsprechenden Erklärungsgehalt beimessen würde. Einem bloßen Unterlassen oder Dulden kommt dabei nur unter besonderen Voraussetzungen ein Erklärungswert zu (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. (2011), § 35 Rn. 62). An diesem Maßstab gemessen ist kein Verhalten ersichtlich, aus dem geschlossen werden könnte, die zuständige Behörde wollte Herrn xxx als Verbandsmitglied nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG zulassen. Allein aus dem Umstand, dass der zuständigen Behörde das Problem der nicht verbandsangehörigen Ausschussmitglieder an sich bekannt war und sie Beschlüsse der Verbandsauschüsse gleichwohl bestätigte, besagt nichts darüber, ob sie die konkrete Person des xxx als Verbandsmitglied iSd § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG zulassen wollte. Denn dies setzte zumindest voraus, dass sie Kenntnis davon hatte, dass xxx kein Verbandsmitglied nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 WVG war. Hierfür ist jedoch nichts ersichtlich.
Keine Bedenken gegen die Wirksamkeit der beschlossenen Haushaltssatzungen begründet die Mitwirkung von xxx. Er war bei seiner Wahl und bei den Beschlussfassungen Verbandsmitglied. Der später eingetretene Verlust der Verbandsmitgliedschaft ist insoweit für die gefassten Beschlüsse unerheblich.
bb. Die Mitwirkung von xxx an der Beschlussfassung ist ohne Einfluss auf die Wirksamkeit der gefassten Beschlüsse.
Es besteht ein allgemeiner Grundsatz, nach welchem Rechtsakte wahlrechtswidrig gebildeter Organe von juristischen Personen des öffentlichen Rechts nicht allein wegen bestehender Wahlrechtsfehler unwirksam sind (vgl. BVerwG, NVwZ 2003, 995 [996]). Ursprung dieses Grundsatzes sind das rechtsstaatliche Interesse an Rechtssicherheit und Rechtsklar (vgl. BVerfG 1, 14 [38]; 3, 41 [44]). Zweifel an der Gültigkeit einer Wahl sollen nicht die Handlungsfähigkeit des gewählten Organs, und damit die Funktionserfüllung durch den Hoheitsträger beeinträchtigen.
Dieser Grundsatz ist für Entscheidungen der Parlamente (für den Deutschen Bundestag: BVerfGE 1, 14 [38]; 3, 41 [44 f.]; NJW 1973, 33; Brocker, in: BeckOK-GG, Stand:
01.10.2012, Art. 41 Rn. 7; Rauber, Wahlprüfung in Deutschland, S. 159 f.; Magiera, in Sachs: GG, 6. Aufl. (2011), Art. 41 Rn. 17; vgl. für die Landtage: LVerfG SH, NordÖR 2010, 401, Tz. 174: „stets nur ex nunc“; LVerfG Hmg, NVwZ 1993, 1083 [1090]) und der Kommunalvertretungen (vgl. BVerfGE 3, 41 [44]; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl. (1997), Rn. 341) anerkannt. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen Rechtsgedanken auf die Entscheidungen der Vollsammlung von Handwerkskammern übertragen (BVerwG, NJW 1999, 2292 [2295]). Er gilt auch für Entscheidungen der Verbandsauschüsse von Wasserverbänden. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu den Handwerkskammern treffen auch auf die Wasserverbände zu: Die Wasserverbände sind ebenfalls Träger funktionaler Selbstverwaltung und der Wasserverbandsauschusses ist ebenfalls ein von den Mitgliedern demokratisch legitimiertes willensbildendes Organ (vgl. BVerwG, NJW 1999, 2292 [2295]).
Zur Klarstellung sei angemerkt, dass dieser Bestandsschutz allein dem Schutz des Organs und seiner Funktionsfähigkeit dient. Er umfasst nicht den Schutz des einzelnen Ausschussmitglieds. Soweit Ausschussmitglieder unter Verletzung des passiven Wahlrechts in den Ausschuss gewählt wurden oder deren Wahlbarkeit nachträglich wegfallen ist, kann in entsprechender Anwendung des § 43 Abs. 1 Nr. 3 GKWG die Aufsichtsbehörde den Sitzverlust anordnen.
b. Die Höhe des satzungsmäßig bestimmten Grundbeitrages ist nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat mit der jeweiligen Festlegung nicht den weiten Gestaltungsspielraum überschritten, den § 21 Abs. 1 Nr. 1 LVWG und § 30 Abs. 1 WVG den Wasserverbänden bei der Bestimmung der Verbandsbeiträge einräumt (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 2007, 159, Tz. 13). Dieser weite Gestaltungsspielraums wird lediglich begrenzt durch das Willkürverbot; der Beitragsmaßstab darf nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbandes völlig unpassend sein (BVerwG, NVwZ-RR 2007, 159, Tz. 13; NVwZ 2005, 1184 [1185]). Dies ist vorliegend nicht der Fall.
Das Berechnungsmodell, das der Beklagte zur Bestimmung des Grundbeitrages anwendet, hält sich in den so gezogenen Grenzen. Der Grundbeitrag wird nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 LWVG für die allgemeinen Vorteile der Gewässerunterhaltung und die allgemeine Verwaltungstätigkeit erhoben. Dass der Beklagte zur Bestimmung dieser beiden Beitragskomponenten die voraussichtlich nicht gedeckten Kosten allgemeinen Verwaltung und die voraussichtlich nicht gedeckten Kosten Gewässerunterhaltung ansetzt, ist nicht zu beanstanden. Beide Positionen haben einen erkennbaren Bezug zu den Vorteilen, die durch den Grundbeitrag abzugeltenden sind. Der konkrete Umlageschlüssel ist auch nicht willkürlich. Die Verbandsmitglieder größerer Grundstücke werden nicht in einer willkürlichen Weise gegenüber den Verbandsmitgliedern kleinerer Grundstücke bevorzugt. § 21 Abs. 1 S. 1 LWVG schreibt zwingend einen Grundbeitrag „in gleicher Höhe“ für alle Verbandsmitglieder. Dass der Vorteil aus der Verbandstätigkeit mit der Grundstücksgröße steigt, wird durch den Flächenbeitrag nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 LWVG berücksichtigt, zu dem nur Verbandsmitglieder herangezogen werden, deren Grundstücke größer als 0,5 ha sind. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte den Grundbeitrag im Verhältnis zum Flächenbeitrag in willkürlicher Weise zu gering angesetzt hat, da das Gesamtaufkommen aus dem Flächenbeitrag deutlich höher liegt als das Gesamtaufkommen aus dem Grundbeitrag.
Die Rüge des Prozessbevollmächtigten der Kläger, aus den Berechnungen sei nicht nachvollziehbar, ob Einzelmitglieder wie die Kläger tatsächlich Ausgaben verursachen, begründet keinen Einwand gegen das Berechnungsmodell. Für den Grundbeitrag ist es unerheblich, ob Ausgaben für die allgemeine Verwaltung durch die Einzelmitglieder verursacht sind. Der Grundbeitrag wird für alle Mitglieder pauschal und in gleicher Höhe festgesetzt (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 LWVG); insoweit bleibt kein Raum für eine Differenzierung nach der Verursachung durch oder dem individuellen Vorteil der Verwaltungstätigkeit für einzelne Mitglieder. Die Finanzierung der Verbandstätigkeit durch den Grundbeitrag ist kein Entgelt für einen individuellen Vorteil, sondern solidarische Finanzierung der Verbandstätigkeit (vgl. VG Schleswig, Urt. v. 31.05.2012, 6 A 214/10). Dass der Beklagte unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen Verwaltungstätigkeit Kosten eingestellt hat, bei denen sich eine solidarische Finanzierung verbietet, ist nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich.
Soweit der Prozessbevollmächtigte der Kläger rügt, es würden unterdeckte Kosten für die allgemeine Verwaltung im 35 % und 75 %, also im Umfang 110% verteilt, ist darauf hinzuweisen, dass der Prozessbevollmächtigte des Beklagten die Quote irrtümlich vorgetragen hat. Aus den eingereichten Berechnungsunterlagen ergibt sich, dass die Verteilung nach den Anteilen 35 % und 65 % erfolgt.
c. Die Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheides vom 31.03.2011 wird nicht dadurch berührt, dass die Anwendung des Berechnungsmodells für das Beitragsjahr 2011 einen um 10 Cent geringeren Grundbeitrag ergibt, da eine annähernde Ermittlung ausreichend ist (vgl. § 30 Abs. 1 S. 2 WVG).
2. Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO sowie § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO. Die Berufung ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen nach § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO sowie § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO. Die Berufung ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen nach § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 WVG
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 S. 2 LWVG
§ 49 Abs. 2 S. 1 WVG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 WVG
§ 43 Abs. 1 Nr. 3 GKWG
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 LVWG
§ 30 Abs. 1 WVG
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 LWVG
§ 21 Abs. 1 S. 1 LWVG
§ 21 Abs. 1 Nr. 2 LWVG
§ 30 Abs. 1 S. 2 WVG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 995
BVerfGE 1, 14
NJW 1973, 33
NordÖR 2010, 401
NVwZ 1993, 1083
BVerfGE 3, 41
NJW 1999, 2292
NVwZ-RR 2007, 159
NVwZ 2005, 1184
7 A 1864/08
6 A 214/10