Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-11-21, Aktenzeichen 9 L 671/22
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2022:1121.9L671.22.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage vom 24. August 2022 – 9 K 2411/22 – gegen die in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 16. August 2022 enthaltene denkmalrechtliche Verfügung wird wiederhergestellt und gegen die in dem Bescheid enthaltene Zwangsgeldandrohung angeordnet.
2. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 200,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Anordnung zur Beseitigung des an der südlichen Fassade des Baudenkmals in der C.---------straße 37 in E1.
in Höhe des Obergeschosses angebrachten Banners in der denkmalrechtlichen Verfügung vom 16. August 2022 erweist sich bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig.
Ermächtigungsgrundlage für die Beseitigungsverfügung ist § 25 Abs. 1 Satz 2 DSchG NRW. Danach kann die zuständige Denkmalbehörde unter anderem verlangen, dass der ursprüngliche Zustand wiederhergestellt wird, wenn Handlungen nach § 9, § 13, § 15 oder § 20 ohne die erforderliche Erlaubnis durchgeführt werden.
Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor (1.). Die Wiederherstellungsanordnung ist jedoch ermessensfehlerhaft ergangen (2.).
1.
Das Gebäude in der C.---------straße 37 in E1. ist als Baudenkmal in die Denkmalliste der Beklagten eingetragen und damit nach der Konstruktion des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzes ein Baudenkmal.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juni 2022 – 10 A 4789/19 –, juris Rn. 39.
Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW bedarf derjenige, der ein Baudenkmal oder einen Teil eines Baudenkmals beseitigen, verändern, an einen anderen Ort verbringen oder dessen bisherige Nutzung ändern will, der Erlaubnis der Unteren Denkmalbehörde.
Das Anbringen eines Transparents an der Fassade des Baudenkmals in der C.---------straße 37 in E1. ist eine genehmigungspflichtige Veränderung eines Baudenkmals im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW.
Eine Veränderung im Sinne dieser Vorschrift liegt nicht erst dann vor, wenn in die Substanz des Baudenkmals eingegriffen wird, sondern schon dann, wenn durch die beabsichtigte Maßnahme das Erscheinungsbild des Denkmals verändert wird. Schutzgut des § 9 Abs. 1 DSchG NRW ist nicht nur die Substanz des Baudenkmals, sondern auch dessen Erscheinungsbild. Dies ergibt sich aus § 9 Abs. 2 DSchG NRW. Danach bedarf auch der Erlaubnis, wer in der engeren Umgebung von Baudenkmälern Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn sich dies auf die denkmalwerte Substanz oder das Erscheinungsbild des Denkmals auswirken kann. Wenn das Erscheinungsbild des Baudenkmals durch die Vorschrift des § 9 Abs. 2 DSchG NRW schon gegen Beeinträchtigungen durch die Errichtung, Veränderung oder Beseitigung von Anlagen in der engeren Umgebung des Baudenkmals geschützt wird, dann muss dies erst Recht für Veränderungen am Baudenkmal selbst gelten.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Februar 2008 – 16 K 923/06 –, juris Rn. 34.
Diese Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 DSchG verstößt nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. GG. Demnach hat jeder das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten. Denn dieses Recht findet seine Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, Art. 5 Abs. 2 GG. Allgemeine Gesetze sind solche, die nicht eine Meinung als solche verbieten, die sich nicht gegen die Äußerung der Meinung als solche richten, sondern dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützenden Rechtsguts dienen.
Vgl. zur ständigen Rechtsprechung des BVerfG etwa Beschlüsse vom 10. Oktober 1995 – 1 BvR 1476/91 –, juris Rn. 115 und vom 26. Februar 2008 – 1 BvR 1602/07 –, juris Rn. 50.
§ 9 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW ist ein solches allgemeines Gesetz, aus dem sich die objektive Genehmigungsbedürftigkeit u.a. von Veränderungen des geschützten Objektes und zwar unabhängig davon, von wem und zu welchem Zweck diese Veränderungen vorgenommen werden sollen, ergibt. Damit dient § 9 Abs. 1 Satz 1 DSchG einem unabhängig von der Meinungsfreiheit zu schützenden Rechtsgut, nämlich dem Schutz von Denkmälern vor Veränderungen. Ob Belange des Denkmalschutzes die Meinungsfreiheit auch im Einzelfall überwiegen, ist im Rahmen der Abwägung nach § 9 Abs. 3, Abs. 4, § 25 Abs. 1 DSchG festzustellen. Als allgemeines, nicht speziell gegen die Meinungsfreiheit gerichtetes Gesetz muss das Denkmalschutzgesetz Art. 5 Abs. 1 GG auch nicht als eingeschränkt angeben nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.
Vgl. Enders, in: BeckOK GG, 52. Ed. 15. August 2022, Art. 19 GG Rn. 14.
Durch das Anbringen eines Transparents an der Fassade des Baudenkmals in der C.---------straße 37 in E1. wird das Erscheinungsbild dieses Baudenkmals verändert.
Eine Beeinträchtigung des denkmalrechtlich geschützten Erscheinungsbildes eines Baudenkmals liegt vor, wenn der mit dem Erscheinungsbild angesprochene Denkmalwert herabgesetzt wird,
vgl. OVG NRW, Urteil 10. Juni 2022 – 10 A 4789/19 –, juris Rn. 57,
was hier der Fall ist. Denn die Eintragung in die Denkmalliste erstreckte sich ursprünglich auf das gesamte Gebäude. Aus der ursprünglichen Denkmalwertbegründung ergibt sich, dass es sich bei dem Baudenkmal um eines der ganz seltenen Beispiele eines innerstädtischen größeren Gartenhauses handelt. Damit ist insbesondere auch die sichtbare Fassade aus dem frühen 19. Jahrhundert geschützt. Die Denkmalwertbegründung ist später zwar bezüglich der Nutzung als Synagoge im 17. Jahrhundert erweitert worden. Die ursprüngliche Begründung wurde damit aber nicht aufgehoben. Aufgrund seiner Größe, Platzierung und farblichen Gestaltung bewirkt das Transparent eine Veränderung des Erscheinungsbildes der Fassade. Insbesondere werden die mittleren beiden Fenster als wesentliche Architekturgliederungen größtenteils überdeckt. Damit wird der Denkmalwert des auch als innerstädtischen größeren Gartenhauses geschützten Baudenkmals herabgesetzt.
Der Antragsteller hat das Baudenkmal verändert, ohne dass eine dafür nach § 9 DSchG NRW erforderliche Erlaubnis vorliegt. Er hat für die Anbringung des Transparents weder eine denkmalrechtliche Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW noch eine Baugenehmigung erhalten, bei deren Erteilung die Belange des Denkmalschutzes angemessen zu berücksichtigen gewesen wären (vgl. § 9 Abs. 4 DSchG NRW).
2.
Auf Rechtsfolgenebene räumt § 25 Abs. 1 Satz 2 DschG NRW der zuständigen Denkmalbehörde Ermessen ein. Das entsprechend dem Zweck der Ermächtigung nach § 40 VwVfG NRW auszuübende Ermessen erfordert hier, dass die Rechtmäßigkeit des Wiederherstellungsverlangens nach § 25 Abs. 1 Satz 2 DSchG NRW regelmäßig davon abhängt, ob die formell illegale Handlung, deren Folgen durch die Wiederherstellung des bisherigen Zustands rückgängig gemacht werden sollen, nicht materiell-rechtlich erlaubnisfähig ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, juris Rn. 7 f. m.w.N.; vom 26. September 2000 – 8 A 769/97 –, juris Rn. 32 und vom 10. Juni 2022 – 10 A 4789/19 –, juris Rn. 40.
Wäre die beanstandete Handlung nämlich nach den denkmalrechtlichen Vorschriften erlaubnisfähig, könnte dem Eigentümer die Veränderung des Baudenkmals oder die denkmalrechtlich relevante Veränderung seiner engeren Umgebung, die er formell illegal bereits vorgenommen hat, auf seinen entsprechenden Antrag hin nicht verwehrt werden. Denn der Schutz von Denkmälern nach § 25 DSchG NRW erstreckt sich nach dem Zweck der Norm nur auf solche Handlungen, die nicht genehmigungsfähig sind, weshalb entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin die formelle Illegalität der Veränderung nicht für ein Wiederherstellungsverlang ausreicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, juris Rn 7 f., m.w.N.
Die Anbringung des Transparents an dem Baudenkmal in der C.---------straße 37 in E1. ist hier zeitlich befristet erlaubnisfähig (a)) und bedarf keiner Baugenehmigung (b)).
a)
Nach § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW muss die Erlaubnis für die Veränderung eines Baudenkmals oder für die denkmalrechtlich relevante Veränderung seiner engeren Umgebung im Sinne des § 9 Abs. 2 DSchG NRW erteilt werden, wenn Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen oder wenn – was hier nicht in Betracht kommt – ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt.
Das Ergebnis der nicht in das Ermessen der Denkmalbehörde gestellten Entscheidung über die Erlaubnis zur Veränderung eines Baudenkmals oder zur denkmalrechtlich relevanten Veränderung seiner engeren Umgebung hängt von einer Abwägung aller für und gegen die Veränderung sprechenden Belange ab, die gerichtlich vollständig überprüfbar ist. Dabei lassen sich die Gründe des Denkmalschutzes, die die Erteilung der Erlaubnis hindern können, nicht abstrakt bestimmen, sondern müssen stets aus den Besonderheiten des zur Entscheidung stehenden konkreten Falles abgeleitet werden. Es ist bezogen auf das jeweilige Baudenkmal zu prüfen, ob und inwieweit die Schutzzwecke des Denkmalschutzgesetzes durch die beabsichtigte Veränderung gestört oder vereitelt werden könnten.
Vgl. OVG, Urteil vom 10. Juni 2022 – 10 A 4789/19 –, juris Rn. 45.
Bei dieser Prüfung kommt den Gründen für die Unterschutzstellung besonderes Gewicht zu, da sie die mit der Unterschutzstellung verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse rechtfertigen. Die für die Abwägungsentscheidung im Rahmen des § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW relevanten Gründe des Denkmalschutzes ergeben sich daher in erster Linie aus der Eintragung in die Denkmalliste und aus dem über die Unterschutzstellung erteilten Bescheid, weil darin, für den Eigentümer des Baudenkmals erkennbar, die Grundlage für die ihm auferlegte Belastung formuliert ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 27. Juli 2000 – 8 A 4631/97 –, juris Rn. 35 und vom 10. Juni 2022 – 10 A 4789/19 –, juris Rn. 47.
Dass eine Erlaubnis nach § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW nur verweigert werden darf, wenn Gründe des Denkmalschutzes der Veränderung des Baudenkmals oder der denkmalrechtlich relevanten Veränderung seiner engeren Umgebung „entgegenstehen“, bedeutet, dass diese Gründe ein stärkeres Gewicht haben müssen als die für die geplante Veränderung streitenden Interessen. Nicht jede Beeinträchtigung denkmalrechtlicher Belange kann deshalb unter dem Etikett entgegenstehender Gründe des Denkmalschutzes die Verweigerung einer beantragten Erlaubnis für die Veränderung oder die Feststellung der materiellen Illegalität einer formell illegal durchgeführten Veränderung rechtfertigen. Anders als bei der Entscheidung über die Unterschutzstellung einer Sache, die unabhängig von privaten Interessen allein von dem Denkmalwert der Sache bestimmt wird, sollen die Erlaubnisse nach § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW gegebenenfalls dabei helfen, den Eigentümern von Baudenkmälern eine flexible, profitable und zeitgerechte Nutzung ihres Eigentums zu ermöglichen, soweit dies denkmalrechtlich vertretbar ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil 10. Juni 2022 – 10 A 4789/19 –, juris Rn. 49.
Die Vorschrift soll wesentlich dazu beitragen, dass die in § 1 Abs. 1 Satz 3 DSchG NRW genannte Aufgabe des Denkmalschutzes, auf eine sinnvolle Nutzung der Baudenkmäler hinzuwirken, erfüllt werden kann, um letztlich das Ziel der möglichst weitgehenden Erhaltung denkmalwerter Substanz auf Dauer zu gewährleisten (§ 8 Abs. 1 Satz 2 DSchG NRW).
Vgl. OVG NRW, Urteil 10. Juni 2022 – 10 A 4789/19 –, juris Rn. 51.
Ausgehend hiervon folgt aus einer Abwägung aller für und gegen die Veränderung des Baudenkmals in der C.---------straße 37 in E1. sprechenden Belange, dass die Gründe des Denkmalschutzes kein stärkeres Gewicht haben als die für eine zeitlich befristete Veränderung streitenden Interessen des Antragstellers.
In die Abwägung ist zunächst einzustellen, dass für die Denkmalwertbegründungen ausgehend von der Bedeutung und der Aussage des Denkmals zwischen der „Hülle“ des innerstädtischen Gartenhauses aus dem 18. Jahrhundert und dem „Kern“, der eine Nutzung als jüdisches Bethaus bereits im 17. Jahrhundert belegt, zu unterscheiden ist.
Vgl. Urteil der Kammer vom 18. Mai 2022 in dem zwischen den Beteiligten geführten Verfahren 9 K 3548/18.
Denn die Eintragung in die Denkmalliste erstreckte sich ursprünglich auf das gesamte Gebäude. Aus der ursprünglichen Denkmalwertbegründung ergibt sich, dass es sich bei dem Baudenkmal um eines der ganz seltenen Beispiele eines innerstädtischen größeren Gartenhauses handelt. Damit ist insbesondere auch die sichtbare Fassade aus dem 18. Jahrhundert geschützt. Die Denkmalwertbegründung ist später zwar bezüglich der Nutzung als Synagoge im 17. Jahrhundert erweitert worden. Die ursprüngliche Begründung wurde damit aber nicht aufgehoben.
Der Kern des Baudenkmals und damit die Denkmalwertbegründung als Synagoge werden durch das Transparent gar nicht beeinträchtigt, weil es sich nicht auf die Räumlichkeiten des Gebäudes auswirkt. Aufgrund seiner Größe, Platzierung und farblichen Gestaltung bewirkt das Transparent zwar eine Veränderung des Erscheinungsbildes der Fassade, womit der Denkmalwert des auch als innerstädtischen größeren Gartenhauses geschützten Baudenkmals herabgesetzt wird. Die Beeinträchtigung ist jedoch ausweislich der vom Antragsteller beigebrachten und in der Verwaltungsakte der Antragsgegnerin befindlichen Bildaufnahmen nicht erheblich. Das Transparent deckt die mittleren Fenster im Obergeschoss nicht vollständig ab und schließt am Rahmen der Randfenster ab, so dass die Struktur und der Aufbau der Fassade in ihrer Gesamtheit für die Denkmalaussage erschließbar bleiben. Diese Bewertung wird durch die Stellungnahme des Beigeladenen vom 18. Oktober 2022 an die Antragsgegnerin bestätigt. Danach ist das Denkmalfachamt des Landschaftsverbandes der Auffassung, dass der beantragten Maßnahme Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen, weil hierdurch die in der Denkmalwertbegründung genannten denkmalkonstituierenden bauhistorischen Eigenschaften der Synagogennutzung und die sozialgeschichtlichen Eigenschaften der Wohnhausnutzung des Baudenkmals nicht erheblich beeinträchtigt werden.
Ferner wird die Gebäudehülle, soweit erkennbar, durch die Anbringung des Transparents entweder gar nicht beschädigt oder unter Berücksichtigung der Gesamtheit der teilweise erheblichen Beschädigungen an der Gebäudehülle jedenfalls ein derart marginaler Eingriff in die Substanz vorgenommen, dass er nicht ins Gewicht fällt. Auch der Beigeladene hat keine Befürchtungen einer Substanzverletzung geäußert.
Dagegen sind die für die geplante Veränderung streitenden Interessen des Antragstellers erheblich. Seine grundrechtlich geschützte Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG wäre in einem beachtlichen Umfang beeinträchtigt, könnte er nicht in der von ihm gewählten Form seine entgegenstehende Meinung zum Inhalt der Ausstellung mittels Banner an der ehemaligen Stadtmauer an der C.---------straße gegenüber dem Baudenkmal in der C.---------straße 37, die die Denkmalwertbegründung als Synagoge zum Gegenstand hat, äußern bzw. auf die Internetseite, auf der seine Ansichten veröffentlich sind, hinweisen. Die vom Antragsteller gewählte Form der Meinungskundgabe bildet eine äquivalente Reaktion und damit grundrechtlich geschützte Art der Meinungsäußerung auf die Darstellungen an der ehemaligen Stadtmauer mittels Plakaten. Auch die Berichterstattung in der Presse über das Baudenkmal in der C.---------straße 37 und die vom Antragsteller angeführte Demonstration vom 22. Oktober 2022 begründen ein gesteigertes Interesse des Antragstellers an der plakativ gewählten Darstellung seiner entgegenstehenden Meinung, um möglicherweise auch einen größeren Adressatenkreis zu erreichen.
Das Ergebnis der Abwägung gebietet es deshalb, dem Antragsteller für die Zeit, für die die Ausstellung an der ehemaligen Stadtmauer von der Antragsgegnerin genehmigt wurde, ebenfalls eine Erlaubnis für die begehrte Veränderung, die der Antragsteller bereits am 8. September 2022 förmlich beantragt hat, zu erteilen sein dürfte.
b)
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin handelt es sich bei dem Transparent an der Fassade des Baudenkmals in der C.---------straße 37 in E1. nicht um eine Außenwerbeanlage nach § 10 Abs. 1 BauO NRW 2018, die einer Baugenehmigung nach § 60 Abs. 1 BauO NRW 2018 bedarf.
Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2018 sind Anlagen der Außenwerbung (Werbeanlagen) alle ortsfesten Einrichtungen, die der Ankündigung oder Anpreisung oder als Hinweis auf Gewerbe oder Beruf dienen und vom öffentlichen Verkehrsraum aus sichtbar sind.
Außenwerbung muss danach eine werbliche Funktion erfüllen. Ob eine Anlage eine werbende Funktion hat, lässt sich nicht generell, sondern nur im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung der örtlichen und sonstigen Gegebenheiten beurteilen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2014 – 10 A 1787/13 –, juris Rn. 7
Eine werbende Funktion ist mit dem Hinweis auf die Internetseite www.hofsynagoge.de auf dem Transparent nicht verbunden, da es sich ausschließlich um einen Hinweis auf die dort veröffentlichte Meinung des Antragstellers zu seinem Baudenkmal in der C.---------straße 37 in E1. , das er nicht für ein erhaltenswertes Denkmal hält, handelt. Damit betrifft die Aussage des Transparents nur eine private Angelegenheit des Antragstellers aufgrund seiner Eigentümerstellung. Mit dem Transparent wirbt der Antragsteller als Betroffener dagegen – jenseits der Aussage, das Gebäude sei kein Denkmal oder jedenfalls kein erhaltenswertes Denkmal, – nicht für irgendwelche politischen Inhalte. Der Hinweis auf seine Meinung steht in einem offensichtlichen Kontext zu der Ausstellung auf der gegenüberliegenden Straßenseite. Eines der dortigen Plakate ist sogar ausdrücklich mit „Hofsynagoge“ überschrieben, so dass die Anbringung des Transparentes als Ausdruck der Meinungskundgabe zu der Ausstellung und im Rahmen eines Meinungsaustauschs anzusehen ist, wobei der Inhalt der vom Antragsteller geäußerten Meinung hier keiner gerichtlichen Bewertung zugänglich ist. Unschädlich ist es, dass nicht die Auffassung des Antragstellers selbst plakatiert wird, sondern auf die Fundstelle seiner Meinungskundgabe hingewiesen wird.

Entscheidungsgründe:
Die Zwangsgeldandrohung in dem angefochtenen Bescheid nach § 63 VwVG NRW ist ebenfalls rechtswidrig, weil ihr wegen der mit diesem Beschluss hinsichtlich der denkmalrechtlichen Beseitigungsverfügung angeordneten aufschiebenden Wirkung der Klage die erforderliche sofort vollziehbar Grundverfügung fehlt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und war in Höhe des angedrohten Zwangsgeldes festzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 9 DSchG
§ 40 VwVfG NRW
§ 25 DSchG
§ 63 VwVG NRW
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 112 Satz 1 JustG NRW
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 112 Satz 1 JustG NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 Satz 2 DSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 DSchG
§ 9 Abs. 1 DSchG
§ 9 Abs. 2 DSchG
§ 25 Abs. 1 DSchG
§ 9 Abs. 4 DSchG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 DschG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 DSchG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 DSchG
§ 10 Abs. 1 BauO NRW
§ 60 Abs. 1 BauO NRW
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 K 2411/22
10 A 4789/19
16 K 923/06
1 BvR 1476/91
1 BvR 1602/07
10 A 1453/92
8 A 769/97
8 A 4631/97
9 K 3548/18
10 A 1787/13