Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-29, Aktenzeichen 22 D 268/24.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0929.22D268.24AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn der jeweilige Vollstreckungsgläubiger nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen der Beigeladenen durch den Beklagten unter Ersetzung des von ihr versagten gemeindlichen Einvernehmens erteilten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage des Typs Vestas V172 in F. (Gemarkung E., Flur 6, Flurstücke 121/58, 122/58, 123/58 und 159/63). Das Vorhabengrundstück liegt in einem Landschaftsschutzgebiet etwa 100 - 130 m von der Grenze des Vogelschutzgebietes „K.“ und ca. 240 m von einem Naturschutzgebiet („O.“) entfernt und wird derzeit intensiv ackerbaulich genutzt.
Am 8. Juli 2024, Eingang beim Beklagten am 15. Juli 2024, beantragte die Beigeladene einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid hinsichtlich der planungsrechtlichen Zulässigkeit nach § 9 Abs. 1 BImSchG zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage des Typs Vestas V172-7.2 mit einer Nabenhöhe von 175,00 m, einem Rotordurchmesser von 172,00 m und einer Leistung von 7.200 kW auf oben genanntem Grundstück namentlich zur Frage einer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB und entgegenstehender Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 3 BauGB. Des Weiteren bat sie um luftfahrtrechtliche Prüfung.
Mit Schreiben vom 26. Juli 2024 forderte der Beklagte von der Beigeladenen weitere Unterlagen u. a. zum Natur-, Habitat-, Arten- und Landschaftsschutz. Dies sei zur Prüfung mit Blick auf das vorläufige positive Gesamturteil und zur Feststellung der Vollständigkeit der Antragsunterlagen notwendig.
Daraufhin reichte die Beigeladene u. a. eine naturschutzfachliche Stellungnahme der Y. GbR vom 13. August 2024 zu den Akten. Dort ist zum Artenschutz festgehalten, der Standort liege innerhalb eines Schwerpunktvorkommens des Rotmilans als Brutvogel. Durch umfangreiche Kartierungen von Oktober 2022 bis Mitte August 2023 sowie eine 2024 erfolgte erneute Horstkontrolle der in 2023 kartierten Horste sei ein 2023 vom Schwarzmilan besetzter Horst ca. 300 m westlich der geplanten Windenergieanlage festgestellt worden, der bei der erneuten Kontrolle 2024 indes unbesetzt gewesen sei. Hinweise auf einen Besatz hätten sich ebenfalls nicht ergeben. Im Übrigen seien 2023 und 2024 nur durch Mäusebussarde, Kolkraben und Habichte besetzte Horste aufgefunden worden. In beiden Jahren seien außer dem Schwarzmilan keine weiteren WEA-empfindlichen Vogelarten als Brutvögel innerhalb des 1.200-m-UG festzustellen gewesen. Baumfalke, Kornweihe, Kranich, Rohrweihe, Rotmilan, Wanderfalke, Weißstorch und Wiesenweihe seien lediglich als Nahrungsgäste oder Durchzügler erfasst worden. Durch eine Umsetzung einer Bauzeitenbeschränkung bei Errichtung der Anlage sowie eine Abschaltung bei Bewirtschaftungsereignissen könnten voraussichtlich erhebliche Betroffenheiten für das Schutzgut Tiere ausgeschlossen werden. Das etwa 130 m westlich der geplanten WEA liegende Vogelschutzgebiet „K.“ (DE-4415-401) werde von der Windenergieanlage nicht direkt in Anspruch genommen. Als potenzielle Konfliktarten seien deshalb lediglich windenergiesensible Vogelarten zu betrachten, insbesondere der mit einem Brutnachweis 2023 kartierte Schwarzmilan. Durch Abschaltungen könnten voraussichtlich auch erhebliche Betroffenheiten für das Schutzgebiet ausgeschlossen werden.
Am 14. August 2024 stellte der Beklagte die Vollständigkeit der Antragsunterlagen fest, leitete die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange ein und ersuchte zudem die Klägerin mit Schreiben vom 16. August 2024 um ihr gemeindliches Einvernehmen.
Mit Schreiben vom 20. September 2024 versagte die Klägerin das gemeindliche Einvernehmen „aufgrund der Lage außerhalb der potentiellen Windenergiebereiche und des damit aus gemeindlicher Sicht verbundenen Widerspruchs zu den Zielen der in Aufstellung befindlichen 19. Regionalplanänderung V. für den Teilabschnitt Kreis M. und X. sowie der nicht ausreichend gesicherten Erschließung“. Zu letzterem erbat der Beklagte von der Klägerin mit E-Mail vom 23. September 2024 - erfolglos - eine nähere Erläuterung. Die Bezirksregierung Q. erteilte hingegen am 20. September 2024 ihre Zustimmung nach § 14 Abs. 1 LuftVG.
Daneben teilte die Bezirksregierung V. am 12. September 2024 mit, gegen das Vorhaben bestünden regionalplanerische Bedenken. Für das Vorhaben seien die Ziele 3-1 LEP i. V. m. Ziel 4/später als Ziel 11 bezeichnet (Kulturlandschaften), 17 Abs. 1 (Freiraumschutz), 23 (AFAB) und 24 Abs. 2 (Sicherung und Entwicklung der BSN) des Regionalplans einschlägig und eine Auseinandersetzung mit ihnen erforderlich. Die „Planungsabsicht“ liege in der Kulturlandschaft K. und im regional bedeutsamen Kulturlandschaftsbereich K 15.07 (Raum C.). Es sei insofern zu klären, dass diese bedeutsamen Kulturlandschaftsbereiche und -elemente nicht durch die Planungsabsicht beeinträchtigt würden. Im Hinblick auf den Freiraumschutz sei im Bereich der Planung ein schutzwürdiger Boden ausgewiesen. Eine Auseinandersetzung mit der „Überplanung“ von schutzwürdigem Boden sei „in den Planunterlagen“ zu dokumentieren. Hinsichtlich des Zieles 23 sei relevant, dass sich westlich in einem Abstand von weniger als 100 m das Vogelschutzgebiet „K.“ befinde. Im Weiteren Verfahren sei nachzuweisen, dass wesentliche Bestandteile des Vogelschutzgebietes nicht „durch die Planung“ beeinträchtigt würden. Ebenfalls westlich in einem Abstand von weniger als 100 m erstrecke sich der BSN Nr. 33 „O. einschließlich L. Bach, R., W. und P. südlich E. (I., F., B.)“. Dieser sei teilweise als Naturschutzgebiet „O.“ gesichert. Nach Ziel 24 Abs. 2 dürfe die „Planungsabsicht“ den BSN im Hinblick auf den Arten- und Biotopschutz nicht beeinträchtigen. Dabei sollte neben dem geplanten Standort auch die Zuwegung zum Anlagenstandort betrachtet werden.
Hierzu nahm das Büro Landschaftsplanung N. am 17. Oktober 2024 Stellung. Der grundlegende Charakter der Kulturlandschaft „K.“ bleibe erhalten, eine negative Veränderung ihrer prägenden, wertbestimmenden Merkmale sei ausgeschlossen. Dem Freiraumschutz werde im nachfolgenden Genehmigungsverfahren durch Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen Rechnung getragen. Hinsichtlich der Ziele 23 und 24 sei auf die im Genehmigungsverfahren durchzuführende FFH-Verträglichkeitsprüfung zu verweisen. Auch hier würden ggf. Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen erforderlich. Zum Bau und Betrieb würden ausschließlich vorhandene Straßen genutzt, BSN lägen nicht im Bereich der geplanten Erschließung.
Unter dem 24. Oktober 2024 beantragte die Beigeladene die Umstellung ihres Vorbescheidsantrags nach § 9 Abs. 1 BImSchG bei unveränderter Fragestellung im Übrigen auf einen solchen nach – dem mit Gesetz vom 3. Juli 2024 eingefügten und seit dem 9. Juli 2024 geltenden (BGBl. I Nr. 225) – § 9 Abs. 1a BImSchG.
Ebenfalls unter dem 24. Oktober 2024 hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens an und nannte dabei unter dem Stichwort „Maßnahme / Vorhaben“ einen „Antrag auf Vorbescheid gem. § 9 Abs. 1a: Errichtung und Betrieb einer WEA des Typs Vestas V172-7.2 ….“. Die 8. Änderung des Flächennutzungsplans der Gemeinde könne dem Vorhaben mangels ordnungsgemäßer Bekanntmachung nicht entgegengehalten werden, die 19. Änderung des Regionalplans mangels abschließender Feststellung und Bekanntmachung nach § 14 LPlG NRW. Die Erschließung sei gesichert.
Mit E-Mail vom 20. November 2024 hielt die Klägerin an der Versagung des gemeindlichen Einvernehmens fest. In der Sitzung des Planungs-, Umwelt- und Bauausschusses seien zur Ablehnung als weitere Aspekte angeführt worden, dass die Gemeinde inzwischen über 71 vorhandene bzw. beantragte Standorte verfüge. Der hiesige Standort liege deutlich abseits der übrigen und trage erheblich zur Zersiedlung und Zersplitterung des Landschaftsbildes bei. Darüber hinaus liege er in einem Landschaftsschutzgebiet und im schützenswerten O., das ein beliebtes überregionales Wandergebiet sei, und in der Nähe eines Naturschutzgebietes. Die Erschließung sei nicht final abgestimmt.
Am 26. November 2024 erteilte der Beklagte der Beigeladenen den beantragten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid mit folgendem Tenor:
I. Das mit Schreiben vom 20.09.2024 versagte gemeindliche Einvernehmen der Gemeinde F. wird gem. § 73 Abs. 1 Bauverordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW 2018) i. V. m. Abs. 1 § 36 Abs. 2 S. 3 Baugesetzbuch (BauGB) ersetzt.
II. Auf Ihren Antrag vom 15.07.2024 ergeht zum o.g. Vorhaben gem. § 9 Abs. 1a Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) folgender Vorbescheid:
Die Windenergieanlage des Typs Vestas V172-7.2 mit 175 m Nabenhöhe, 172 m Rotordurchmesser und 7.200 kW Nennleistung auf dem Grundstück Gemarkung E., Flur 6, Flurstück 122/58
• ist nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiert.
• ist mit den sich aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Gemeinde F. ergebenden öffentlichen Belangen vereinbar, da die benannte Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB tatsächlich keine durchgreifende Wirkung entfalten kann.
• widerspricht gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB nicht den Zielen der Raumordnung.
Eingeschlossen ist nach Nr. 1 des Bescheides die Zustimmung nach § 14 Abs. 1 LuftVG der Bezirksregierung Q., zu der der Bescheid zahlreiche Nebenbestimmungen (4.1.1-4.1.16) enthält. In der Bescheidbegründung führt der Beklagte u. a. aus, das gemeindliche Einvernehmen sei zu ersetzen gewesen, weil die Gemeinde es rechtswidrig versagt habe. Die von ihr benannten Aspekte griffen nicht durch. Insbesondere entfalte ihr Flächennutzungsplan mangels ordnungsgemäßer Bekanntmachung offensichtlich keine Ausschlusswirkung und sei damit unbeachtlich. Die 19. Änderung des Regionalplans sei noch nicht in Kraft getreten. Die Erschließung sei gesichert, zudem habe die Vorhabenträgerin der Gemeinde ein ausreichendes und auskömmliches Erschließungsangebot unterbreitet. Der Natur-, Arten-, Habitat- und Landschaftsschutz sei nicht Gegenstand des Vorbescheides. Im Genehmigungsverfahren sei indes eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen. Da es für den hier vorliegenden Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a BImSchG auf eine vorläufige positive Gesamtbeurteilung nicht ankomme, sei dies indes nicht entscheidungserheblich. Ziele der Raumordnung stünden dem Vorhaben ebenso wenig entgegen. Der Schutz der Kulturlandschaft werde durch eine einzelne Anlage nicht relevant betroffen, zudem zählten Windenergieanlagen seit Jahrzehnten zu dieser Kulturlandschaft. Eine Zielbeeinträchtigung schließe jedenfalls § 2 EEG aus. Gleiches gelte für den Freiraumschutz. Im Übrigen nehme das Fundament nur einen äußerst geringen Teil des Freiraums in Anspruch, von den temporären Baustraßen zur Vorhabenerrichtung werde dieses Schutzgut nicht dauerhaft beeinträchtigt. Näheres könne dem landschaftspflegerischen Begleitplan überlassen werden, der im Genehmigungsverfahren vorzulegen sei. Die Ziele 23 und 24 Abs. 2 des Regionalplans seien erst im Genehmigungsverfahren zu prüfen, nachdem der Natur-, Habitat- und Artenschutz nicht Gegenstand des Vorbescheides sei, der auch kein vorläufiges positives Gesamturteil umfasse. Die FFH-Verträglichkeit werde daher erst im anschließenden Genehmigungsverfahren geprüft, ebenso wie eine mögliche Beeinträchtigung des BSN. Es sei nach Einschätzung ihrer unteren Naturschutzbehörde aber nicht davon auszugehen, dass sich das Vorhaben wegen unüberwindlicher arten- oder habitatschutzrechtlicher Hindernisse nicht werde realisieren lassen.
Mit ihrer am 20. Dezember 2024 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend, ihr Einvernehmen habe von dem Beklagten nicht ersetzt werden dürfen. Er habe der Beigeladenen einen Vorbescheid gemäß § 9 Abs. 1a BImSchG erteilt, zu dem ihr Einvernehmen zuvor nicht eingeholt worden sei. Allein diese Nichtbeteiligung führe zu einem Aufhebungsanspruch. Die Beigeladene habe ursprünglich einen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG beantragt. Nur zu diesem Antrag habe sie der Beklagte um Erteilung ihres Einvernehmens gebeten. Davon, dass sie später beantragt habe, ihr einen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a BImSchG zu erteilen, habe sie nichts erfahren. An diesem Verfahren sei sie demgemäß auch nicht beteiligt worden. Bei einem Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a BImSchG handele es sich im Vergleich zu einem solchen nach § 9 Abs. 1 BImSchG um ein aliud. Die Vorbescheide seien an unterschiedliche Voraussetzungen geknüpft und hätten unterschiedliche Rechtsfolgen. Dies gelte insbesondere im Hinblick auf das vorläufige positive Gesamturteil. Eine erneute Beteiligung sei nicht nur dann erforderlich, wenn das Vorhaben in bauplanungsrechtlich relevanter Weise geändert werde, sondern auch dann, wenn das Zulassungsverfahren wesentlich geändert werde. Zweck des Einvernehmenserfordernisses sei der Schutz der Planungshoheit der Gemeinde. Diese habe auch eine formelle Seite. Insoweit solle durch die Mitwirkung der Gemeinde sichergestellt werden, dass diese darüber entscheiden könne, ob sie aus Anlass des konkreten Genehmigungsverfahrens von ihrer Befugnis Gebrauch machen wolle, durch Aufstellung oder Änderung eines Bauleitplans, insbesondere eines Bebauungsplans, die bauplanungsrechtlichen Grundlagen zu ändern. Diesem Schutzzweck laufe es zuwider, nach der Beteiligung der Gemeinde das Vorhaben in einer Weise zu ändern, bei der die Erteilung des beantragten Verwaltungsakts nunmehr von anderen Voraussetzungen abhänge und gegebenenfalls eine andere als die beantragte Regelungswirkung entfalte. Das sei auch hier der Fall. Aufgrund des von ihr gesehenen Erfordernisses eines vorläufigen positiven Gesamturteils, das aus ihrer Wahrnehmung nicht habe getroffen werden können, habe sie auch keine Veranlassung gesehen, zu bauleitplanerischen Mitteln zu greifen. Diese Beurteilung hätte indes anders ausfallen können, wenn auf dieses Erfordernis verzichtet werde. Insofern handele es sich auch um den Verlust einer realen, nicht lediglich einer theoretischen Handlungsoption. Letztlich komme es insoweit auch nicht darauf an, dass der Beklagte rechtlich gehindert gewesen wäre, eine solche vorläufige positive Gesamtbeurteilung vorzunehmen. Dem habe der Brutplatz eines Schwarzmilans im Nahbereich unausweichlich entgegengestanden. Unbeschadet dessen sei der Vorbescheid auch in der Sache rechtswidrig. Denn dem Vorhaben stünden Ziele der Raumordnung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB entgegen. Mit den raumplanerischen Bedenken der Bezirksregierung V. vom 9. April 2024 habe sich der Beklagte nicht hinreichend auseinandergesetzt. Er habe deshalb die Einschätzung, dass Ziele der Raumordnung dem Vorhaben nicht entgegenstünden, anhand der vorgelegten Unterlagen gar nicht treffen können. Zumindest hinsichtlich der Ziele 23 und 24 Abs. 2 habe er eine solche Prüfung auch nicht vorgenommen. Auch deshalb erweise sich der Vorbescheid als rechtswidrig. Hinzu komme, dass es ihr aufgrund fehlender Unterlagen nicht möglich gewesen sei, eine eigenständige Beurteilung hinsichtlich der Ziele der Raumordnung vorzunehmen. Selbst unter der Annahme, die Ausführungen des Beklagten würden eine Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Zielen der Raumordnung erkennen lassen, wäre es erforderlich gewesen, sie unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte erneut um die Erteilung ihres Einvernehmens zu ersuchen. Mit der Anhörung zur Ersetzung ihres Einvernehmens habe sie der Beklagte aber über seine entsprechenden Erwägungen nicht in Kenntnis gesetzt. Sie habe in diesem Fall auch keine Obliegenheit getroffen, auf eine Vervollständigung der Antragsunterlagen hinzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
den immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid vom 26. November 2024 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Im Hinblick auf die gerügte mangelhafte Beteiligung der Klägerin sei voranzustellen, dass dieser mit dem digitalen Aufforderungsschreiben zu § 36 Abs. 2 BauGB auch ein Link in die elektronisch geführte Verfahrensakte übermittelt worden sei. Hierüber seien bis zur Beendigung des Verfahrens alle Unterlagen – auch gegebenenfalls später eingegangene – von den beteiligten Gemeinden einsehbar. Dies gelte etwa auch für den Antrag der Beigeladenen, das Verfahren nach § 9 Abs. 1a BImSchG weiterzuführen. Übergangsregelungen habe der Gesetzgeber bei Einführung dieses Vorbescheides „light“ nicht getroffen oder für erforderlich gehalten. Es sei auch lediglich das Erfordernis einer Prüfung eines positiven Gesamturteils entfallen, weitere inhaltliche Änderungen seien hiermit nicht verbunden. Die eigentliche Prüfung des Vorhabens und die Wertung der einzelnen zu prüfenden Tatbestandsmerkmale aus § 35 BauGB, die im Antrag eingegrenzt worden seien, blieben gleich. Es entfalle lediglich eine zusätzliche abrundende Prüfung aller Belange dem Grunde nach. Neue oder stärkere Auswirkungen auf das gemeindliche Planungsrecht seien mit dem Wechsel von § 9 Abs. 1 auf § 9 Abs. 1a BImSchG folglich nicht verbunden. Dies gelte auch für die Prüfung eventuell einzusetzender Sicherungsinstrumente. Unbeschadet dessen sei in diesem Zusammenhang festzustellen, dass die Klägerin im Verfahren zu keinem Zeitpunkt fehlende Antragsunterlagen bemängelt habe. Da die Beigeladene Fragen etwa des Habitat- und Artenschutzes aus ihrem Vorbescheidsantrag ausdrücklich ausgeklammert habe, könnten insoweit vermeintlich fehlende Unterlagen und Prüfungen nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheides führen.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Beteiligungsrechte der Klägerin seien nicht verletzt. Zwar treffe es zu, dass ein unter Missachtung des absoluten Beteiligungsrechts der Gemeinde nach § 36 BauGB erteilter Vorbescheid nach § 9 BImSchG ohne Überprüfung von dessen Rechtmäßigkeit aufzuheben sei. Ein solcher Fall liege hier indes nicht vor. Die Klägerin sei zu dem Vorbescheidsantrag nach § 9 Abs. 1 BImSchG ordnungsgemäß beteiligt worden. Eine Verpflichtung zur erneuten Beteiligung wegen der Umstellung des Antrags auf § 9 Abs. 1a BImSchG habe nicht bestanden. Damit sei der Feststellungsumfang des Antrags gerade nicht erweitert worden, vielmehr habe sich das Vorhaben in bauplanungsrechtlich relevanter Weise überhaupt nicht geändert, insbesondere habe es keine neuen oder gar weitergehenden bauplanungsrechtlichen Fragen aufgeworfen. Die eigentlichen Zulassungsfragen habe sie, die Beigeladene, nicht verändert. An dieser Beurteilung würde sich selbst dann nichts ändern, wenn man davon ausginge, dass die positive Gesamtwürdigung ein zusätzliches materielles Kriterium des Vorbescheides darstelle, das in Rechtskraft erwachsen könne. Mit Blick auf den Schutz der Planungshoheit der Klägerin sei hier zudem anzumerken, dass Planungsoptionen für den Vorhabenstandort letztlich nicht bestünden oder bestanden hätten. Dementsprechend habe sie auch nicht ansatzweise konkret vorgetragen, zu welchen planerischen Mitteln zur Verhinderung des Vorhabens sie hätte greifen wollen, schon gar nicht zu welchen sie hätte rechtmäßiger Weise greifen können. Angesichts der örtlichen Verhältnisse sei dies letztlich auszuschließen. Inhaltliche Mängel des Vorbescheids seien mit Blick auf die gestellten Fragen ebenfalls nicht ersichtlich. Im Hinblick auf den bestehenden Regionalplan zeige die Klagebegründung nicht auf, dass die Feststellungen des Vorbescheides zur Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Zielen des Regionalplanes nicht haltbar seien. Soweit sie rüge, das Vorhaben sei mit den den Habitat- und Artenschutz betreffenden Zielen 23 und 24 nicht vereinbar, werde verkannt, dass diese Belange nicht Gegenstand des Vorbescheidsverfahrens gewesen seien. Unbeschadet dessen liege eine Vereinbarkeit des Vorhabens mit diesen Zielen schon deshalb vor, weil es weder im Bereich eines Vogelschutzgebietes noch eines BSN verwirklicht werden solle. Diese schlichte Tatsache unterschlage die Klägerin bei ihren Ausführungen. Schließlich könne sie sich auch nicht mit Erfolg auf eine vermeintliche Unvollständigkeit der Antragsunterlagen berufen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts treffe die Gemeinde im Verfahren des § 36 BauGB eine Mitwirkungspflicht. In diesem Rahmen obliege es ihr, gegenüber dem Vorhabenträger oder der Baugenehmigungsbehörde auf die Vervollständigung der Antragsunterlagen hinzuwirken, wenn sie der Ansicht sei, dass diese nicht vollständig seien. Im Falle unvollständiger Unterlagen sei die Gemeinde mithin nicht zur Einvernehmensversagung, sondern nur zur Nachforderung von Unterlagen berechtigt. Werde bei einer solchen Sachlage gleichwohl das gemeindliche Einvernehmen versagt, könne die Gemeinde sich später nicht mehr auf die vermeintliche Unvollständigkeit der zur Verfügung gestellten Antragsunterlagen berufen. Unbeschadet dessen sei indes nicht zu erkennen, in welcher Hinsicht diese hier unvollständig gewesen sein sollten mit der Folge, dass ihr eine eigenständige Beurteilung des Vorhabens im Hinblick auf die Ziele der Raumordnung nicht möglich gewesen wäre. Hierzu habe sich die Klägerin auch nicht in einlassungsfähiger Form konkret verhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (dazu I.), sachlich aber nicht begründet (dazu II.).
I. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist die Klägerin im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Nach dieser Vorschrift ist eine Anfechtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn die Klägerin geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt zu sein. Eine Verletzung eigener Rechte der Klägerin durch den angefochtenen Vorbescheid vom 26. November 2024 ist hier mit Blick auf ihr Beteiligungsrecht nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB zumindest möglich.
II. Die Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Vorbescheid vom 26. November 2024 ist nicht zum Nachteil der Klägerin rechtswidrig und verletzt sie deswegen nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Klägerin ist durch die Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB in dem Vorbescheid vom 26. November 2024 nicht in ihrem Beteiligungsrecht aus § 36 Abs. 1 BauGB verletzt. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB wird über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden. Das Einvernehmen der Gemeinde ist auch erforderlich, wenn in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften entschieden wird, § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Die nach Landesrecht zuständige Behörde - hier der Beklagte - kann ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde gemäß § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB ersetzen bzw. hat dies nach § 73 BauO NRW zu tun.
Die von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren geltend gemachte Verletzung ihrer Rechte aus § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauGB wegen einer fehlenden (hinreichenden) Beteiligung am Vorbescheidsverfahren (dazu nachfolgend 1.) und einer zu Unrecht festgestellten Vereinbarkeit des Vorhabens mit Zielen der Raumordnung (dazu unter 2.) liegt nicht vor. Auf eine möglicherweise von ihr zusätzlich geltend gemachte Unvollständigkeit der Antragsunterlagen kann sie sich jedenfalls nicht berufen (unten 3.).
1. Der von der Klägerin geltend gemachte formelle Mangel besteht nicht. Sie ist im Verwaltungsverfahren vor Erlass des hier angegriffenen Vorbescheides nach § 9 Abs. 1a BImSchG vielmehr ordnungsgemäß beteiligt worden.
Die Klägerin macht zwar im Grundsatz zu Recht geltend, dass ein unter Missachtung des absoluten Beteiligungsrechts der Gemeinde nach § 36 BauGB erteilter Vorbescheid nach § 9 BImSchG ohne Überprüfung seiner materiellen Rechtmäßigkeit aufzuheben ist – und zwar auch dann, wenn sie bei zutreffender Beurteilung des Vorhabens verpflichtet gewesen wäre, ihr Einvernehmen zu erteilen.
Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 11. August 2008 - 4 B 25.08 -, juris Leitsatz 2 und Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 28. November 2007 ‑ 8 A 2325/06 -, NWVBl. 2008, 228 = juris Rn. 118 ff.; Hess. VGH, Beschluss vom 22. August 2001 - 9 TZ 860/00 - BRS 64 Nr. 174 = juris Rn. 18.
Das ist hier indes nicht der Fall. Die Klägerin stellt letztlich nicht in Abrede, dass sie zwecks Erteilung – oder hier Versagung – ihres gemeindlichen Einvernehmens im Verwaltungsverfahren beteiligt worden ist. Dies entspricht auch dem objektiven Verfahrensablauf.
Entgegen ihrer Auffassung ist diese Beteiligung aufgrund der Umstellung des Antragsumfangs von einem Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG, zu dem diese Beteiligung erfolgt und das gemeindliche Einvernehmen versagt worden war, auf einen solchen nach § 9 Abs. 1a BImSchG durch die Beigeladene am 24. Oktober 2024 nicht obsolet geworden mit der Folge, dass eine erneute Beteiligung zwecks Prüfung ihres Einvernehmens erforderlich gewesen wäre.
In Rechtsprechung und Literatur ist in diesem Zusammenhang anerkannt, dass nicht jede Veränderung eines Vorhabens, zu dem die Beteiligung erfolgt ist, eine erneute Beteiligungspflicht auslöst. Voraussetzung hierfür ist vielmehr, dass durch die Veränderung bauplanungsrechtliche Belange, die bei der Frage der Einvernehmenserteilung zu berücksichtigen waren, neuerlich berührt oder erstmals so erheblich betroffen werden, dass sich die Zulässigkeitsfrage neu stellt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 1. Dezember 2021 - 7 D 84/21.AK -, BRS 89 Nr. 36 = juris Rn. 29 ff. (zu § 15 Abs. 3 BauGB), vom 18. August 2009 - 8 A 613/08 -, juris Rn. 72 ff., und vom 28. November 2007 ‑ 8 A 2325/06 -, NWVBl. 2008, 228 = juris Rn. 106 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 18. April 1989 - 20 B 88.585 -, BayVBl. 1989, 689 (691) = juris Rn. 28; OVG LSA, Beschluss vom 27. Januar 2003 - 2 M 445/02 -, juris (nur Leitsatz, Volltext abrufbar über judicialis.de); OVG Saarl., Beschluss vom 16. Juli 2004 - 1 W 20/04 -, juris Rn. 3, 6; VG Ansbach, Urteil vom 10. April 2024 - AN 3 K 22.02611 -, juris Rn. 32 ff.; Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 36 Rn. 13 (Bearbeitungsstand Mai 2021); Dürr, in: Brügelmann, BauGB – Kommentar, § 36 Rn. 26 (Bearbeitungsstand April 2021); Reidt, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB – Kommentar, 16. Aufl. 2025, § 36 Rn. 4; strenger nur Rieger, in: Schrödter, BauGB – Kommentar, 9. Aufl. 2019, § 36 Rn. 7 mit – wie gerade das vorliegende Verfahren zeigt allerdings nicht überzeugender – Bezugnahme auf eine vermeintliche Letztbeurteilungskompetenz der Baugenehmigungsbehörde.
Allein der Umstand, dass formal ein neuer Bauantrag gestellt wurde, reicht für sich genommen nicht aus.
Vgl. VG Ansbach, Urteil vom 10. April 2024 - AN 3 K 22.02611 -, juris Rn. 32; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2021 - 7 D 84/21.AK -, BRS 89 Nr. 36 = juris Rn. 33 f. (zu § 15 Abs. 3 BauGB); zur Unbeachtlichkeit des Verfahrens selbst allgemein auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 36 Rn. 43a, m. w. N. (Bearbeitungsstand Mai 2021).
Entscheidend ist damit letztlich, ob die Planungshoheit der Gemeinde durch die Änderungen bei abstrakter Betrachtung neu berührt werden kann, was etwa bei einer Reduzierung gegenüber dem ursprünglichen Antrag, die für sich genommen keine neuen bodenrechtlich relevanten Spannungen aufwirft, oder bei einer Teilrücknahme auszuschließen ist.
Vgl. OVG Saarl., Beschluss vom 16. Juli 2004 - 1 W 20/04 -, juris Rn. 6; VG Ansbach, Urteil vom 10. April 2024 - AN 3 K 22.02611 -, juris Rn. 32 ff.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 36 Rn. 13 (Bearbeitungsstand Mai 2021); ähnlich bereits Bay. VGH, Urteil vom 18. April 1989 - 20 B 88.585 -, BayVBl. 1989, 689 (691) = juris Rn. 29.
Eine solche Veränderung des Vorhabens liegt hier indes nicht vor. Dieses ist vielmehr, einschließlich der von der Beigeladenen konkret zur Klärung gestellten Aspekte des Vorhabens, identisch geblieben und wird von der Reduzierung des Prüfungsumfangs selbst nicht berührt. Das stellt letztlich auch die Klägerin nicht in Abrede. Ausgehend von obigen Maßstäben wurde somit eine erneute Beteiligungspflicht nicht ausgelöst.
a) Die Klägerin beruft sich allein, aber zu Unrecht darauf, dass schon die Umstellung des Verfahrens von einem Antrag nach § 9 Abs. 1 BImSchG auf einen solchen nach § 9 Abs. 1a BImSchG eine erneute Beteiligungspflicht auslöse. Dies kann bereits deshalb so nicht überzeugen, weil es – wie ausgeführt – für die Beteiligungsfrage gerade nicht darauf ankommt, ob formal ein neues Genehmigungsverfahren in Gang gesetzt wurde, sondern allein darauf, ob inhaltlich neue, weitergehende bauplanungsrechtliche Fragen aufgeworfen sind. Wenn aber nicht einmal ein neuer Bauantrag als solcher eine neue Beteiligungspflicht auslöst, ist bereits im Ansatz nicht zu erkennen, dass dann für den Übergang von Abs. 1 auf Abs. 1a des § 9 BImSchG anderes gelten sollte.
Andere oder weitergehende Fragen stellten sich hier durch die Umstellung ebenfalls gerade nicht, im Gegenteil wurde der Sache nach auf einen Prüfungspunkt verzichtet und damit weniger (planungsrechtlich potenziell relevante) Fragen aufgeworfen. Warum dies nach Sinn und Zweck des § 36 BauGB zum Schutz der gemeindlichen Planungshoheit eine erneute Beteiligung erfordern könnte, erschließt sich nicht und wird im vorliegenden Zusammenhang von der Klägerin auch nicht plausibel gemacht.
In der Sache stellt sich das nach Ansicht der Klägerin geänderte Verfahren vielmehr lediglich als ein Minus und nicht als ein Aliud dar, auf das die für die Änderung des Vorhabens entwickelten Maßstäbe ohne weiteres übertragen werden können. Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang vorgebrachten Erwägungen vermögen eine andere Bewertung nicht zu tragen.
Soweit sie sich im Kern darauf stützt, durch den Verzicht auf eine vorläufige (positive) Gesamtbewertung hätten sich das Verfahren und der Inhalt des Vorbescheides derart vereinfacht, dass sich für sie die Frage einer planerischen Reaktion in neuer Weise gestellt hätte, kann dies schon allgemein, zumindest aber in der konkreten Fallgestaltung nicht überzeugen.
Denn realistische, positive und ernsthafte sowie rechtlich zulässige planerische Überlegungen hat(te) die Klägerin für das Vorhabengrundstück offenkundig nicht und konnte sie letztlich auch nicht haben. Das „klassische“ Mittel einer planerischen Steuerung durch eine Konzentrationszonenplanung mit Ausschlusswirkung stand ihr seit dem 1. Februar 2024 nicht mehr zur Verfügung. Im gerichtlichen Verfahren hat sie sich insoweit zunächst auf die pauschale Position zurückgezogen, es handele sich hierbei nicht um eine rein theoretische Option. Erst in der mündlichen Verhandlung hat sie den Gedanken einer Ausweisung der Fläche als Solarpark formuliert. Dabei handelte es sich jedoch, wie ihre Vertreter auf Nachfrage erläutert hat, allenfalls um ein Gedankenspiel, nicht aber um eine konkrete Planungsoption, deren Realisierung die Klägerin ernsthaft in Erwägung gezogen haben könnte. Zur Sicherung einer nur vorgeschobenen oder noch nicht einmal ansatzweise konkretisierten Planung dienen aber weder das Verfahren des § 36 BauGB noch die Plansicherungsinstrumente des Baugesetzbuches.
Vgl. zu Einzelheiten nur OVG NRW, Urteile vom 16. April 2021 - 2 D 106/20.NE -, NWVBl. 2021, 375 = juris Rn. 39, und vom 4. Dezember 2020 - 2 D 50/20.NE -, juris Rn. 29, 56 ff., Beschluss vom 23. Juni 2020 - 2 B 581/20.NE -, DVBl. 2021, 523 = juris Rn. 27, 53 ff., jeweils mit umfangreichen weiteren Nachweisen.
Dass sie offensichtlich keine eigenen bauleitplanerischen Planungsabsichten hinsichtlich des Vorhabengrundstücks hatte, belegt nicht zuletzt die Tatsache, dass sie sich zur Begründung der Versagung ihres Einvernehmens ausschließlich auf die raumplanerischen Erwägungen der Bezirksregierung V. in deren Entwurf zur 19. Änderung des Regionalplans V. – Teilabschnitt Kreis M. und X. (Regionalplan) – berufen hat.
Unbeschadet dessen hätte sie eigene planerische Absichten und Sicherungsmittel – ihren Vortrag im gerichtlichen Verfahren als zutreffend unterstellt und sollte es sie gegeben haben – immer noch nach der ausdrücklich auf § 9 Abs. 1a BImSchG bezogenen Anhörung ergreifen können.
Vgl. dazu auch Reidt, in: Battis/Krautzberger/ Löhr, BauGB-Kommentar, 16. Aufl. 2025, § 36 Rn. 17.
Spätestens zu diesem Zeitpunkt war objektiv eindeutig, dass ein vorläufiges positives Gesamturteil nicht mehr Erteilungsvoraussetzung für den begehrten Vorbescheid war.
Die Tatsache, dass dies nicht geschehen ist, bestätigt zudem, dass die Klägerin tatsächlich nicht im Vertrauen darauf, dass der Beklagte eine solche Bewertung nicht vornehmen werde, von eigenen planerischen Aktivitäten abgesehen hat, wie sie im gerichtlichen Verfahren Glauben machen will. Abgesehen davon, dass solche Instrumente – wie ausgeführt – ohnehin weder konkret in Erwägung gezogen wurden noch zur Verfügung standen, ergibt sich dies hinreichend eindeutig daraus, dass die Klägerin selbst dieses Tatbestandsmerkmal des § 9 Abs. 1 BImSchG nicht zur Versagung ihres Einvernehmens herangezogen hat. Hätte sie tatsächlich die feste Überzeugung gehabt, das Vorhaben sei aus anderen als den zur Entscheidung gestellten Aspekten heraus unwiderruflich zum Scheitern verurteilt, erschließt sich nicht, warum sie diese Überzeugung für sich hätte behalten sollen. Dies wäre spätestens dann vollständig unverständlich gewesen, als der Beklagte sie zur Ersetzung des Einvernehmens angehört hat. Zweifel, dass er als Genehmigungsbehörde dieses nach eigenen Angaben der Klägerin zum damaligen Zeitpunkt von ihr weiterhin als zentral angesehene Tatbestandsmerkmal anders beurteilte, als es der festen Überzeugung der Klägerin entsprochen haben soll, konnten dann nicht mehr bestehen.
Im Übrigen hat die Klägerin selbst in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich betont, dass sich gerade die natur- und artenschutzrechtlichen Gegebenheiten angesichts der Dynamik des Naturgeschehens durch Volatilität auszeichneten. Dann waren sie zum Entscheidungszeitpunkt über den Vorbescheidsantrag aber offensichtlich auch kaum geeignet, bereits zu diesem Zeitpunkt die Prognose einer endgültig fehlenden Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens im Zeitpunkt der Entscheidung über einen noch nicht einmal gestellten Genehmigungsantrag zu tragen. Dies gilt namentlich mit Blick auf den insofern allein in Betracht kommenden Schwarzmilanhorst im Nahbereich des vorgesehenen Anlagenstandortes. Nachdem dieser 2024 nicht besetzt war, wäre er bei einem erneuten nachweislichen Nichtbesatz 2025 nach den einschlägigen Fachkonventionen (vgl. etwa S. 32 des nordrhein-westfälischen Artenschutzleitfadens 2024) bereits danach in der Artenschutzprüfung als Wechselhorst nicht mehr zu betrachten gewesen, hätte mithin einer Genehmigung so nicht mehr entgegengestanden. Im Übrigen wäre zur Lösung artenschutzrechtlicher Konflikte aber auch bei einem Horst im Nahbereich eine Abschaltung während der gesamten Brutzeit in Betracht gekommen.
Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 2023 - 22 D 202/22.AK -.
Angesichts dessen hätte die Klägerin ihr Einvernehmen mithin selbst dann nicht rechtmäßiger Weise versagen können, wenn zur Erteilung des Vorbescheids ein vorläufiges positives Gesamturteil erforderlich gewesen wäre. Dies gilt umso weniger, als dieses ohnehin nur eine allenfalls äußerst begrenzte Regelungswirkung entfaltete. Eine positive Gesamtbeurteilung setzt lediglich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit der Genehmigungsfähigkeit der Anlage voraus. Bei der abschließenden Genehmigung des Gesamtvorhabens dürfen sich nur noch solche Probleme stellen, die der Vorhabenträger durch Modifikationen des Vorhabens oder ggf. die Genehmigungsbehörde durch Beifügung von Nebenbestimmungen bewältigen kann und voraussichtlich bewältigen wird. In diesem Sinne darf die Verwirklichung des Vorhabens bei kursorischer Prüfung nicht als praktisch ausgeschlossen erscheinen.
Vgl. dazu nur OVG NRW, Urteil vom 18. September 2018 - 8 A 1886/16 -, DVBl. 2019, 643 = juris Rn. 73.
Nicht zuletzt aus diesem Grund kann der Entfall dieses Tatbestandserfordernisses Beteiligungsrechte der Klägerin weder bei formaler noch bei materieller Betrachtung tangieren.
Selbst wenn es aber für die Gemeinde allgemein und konkret tatsächlich für die Klägerin auf dieses vorläufige Gesamturteil maßgeblich ankäme, erschließt sich weiterhin nicht, wie aus dessen Ausklammerung nach erfolgter Versagung des Einvernehmens eine Verschlechterung ihrer Rechtsposition und damit eine potenzielle Verletzung ihres Beteiligungsrechts resultieren könnte. Denn der letztlich entscheidenden Genehmigung würde ein absolutes Genehmigungshindernis naturgemäß immer noch entgegenstehen und zu einem dann endgültig negativen (Gesamt-)Urteil führen müssen. Dazu könnte sich die Klägerin zudem umfassend im Beteiligungsverfahren zum Genehmigungsantrag äußern, jedenfalls nachdem die damit zusammenhängenden Fragen im Vorbescheidsverfahren gerade und zweifelsfrei keine Rolle gespielt haben.
Vgl. zum sonst mitunter schwer zu bestimmenden und umstrittenen Beteiligungsrecht im Verhältnis Bebauungsgenehmigung/Vollgenehmigung allgemein Dürr, in: Brügelmann, BauGB – Kommentar, § 36 Rn. 27 mit umfangreichen Nachweisen zum Meinungsstand (Bearbeitungsstand April 2021).
b) Unbeschadet dessen handelt es sich vorliegend selbst bei formaler Betrachtung nicht um zwei unterschiedliche Vorbescheidsverfahren. Es geht vielmehr darum, dass § 9 Abs. 1a BImSchG kraft Gesetzes eine der feststellungsfähigen Einzelfragen aus dem weiten Spektrum dessen, was mit dem immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid „abgefragt“ werden kann, ausklammert, deren „Einklammerung“ in dem Verfahren nach § 9 Abs. 1 BImSchG nach überwiegendem, aber nicht unumstrittenem Verständnis obligatorisch war.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 19. März 2025 - 7 B 24.24 -, juris.
Ein anderes Verfahren wird damit nicht geschaffen, der Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a BImSchG ist gegenüber demjenigen nach § 9 Abs. 1 BImSchG auch formal kein „Aliud“, sondern ein „Minus“, ein Verfahrenswechsel findet mithin nicht statt.
Dieses Verständnis wird durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt, nach der ein ausdrücklich nach § 9 Abs. 1 BImSchG gestellter Antrag, der das Erfordernis des vorläufigen positiven Gesamturteils ausnehmen will, im Revisionsverfahren nach Änderung der Rechtslage automatisch nach § 9 Abs. 1a BImSchG zu beurteilen wäre,
so BVerwG, Beschluss vom 19. März 2025 - 7 B 24.24 -, juris Rn. 6,
- also offenkundig auch ohne entsprechenden Antrag der dortigen Klägerin, die ausdrücklich an der Klärungsbedürftigkeit der Frage, ob dieses Erfordernis bei einer Prüfung nach § 9 Abs. 1 BImSchG disponibel ist, festhalten wollte.
c) Selbst wenn man aber entgegen vorstehenden Ausführungen davon ausginge, der Übergang von einem Vorbescheidsantrag nach § 9 Abs. 1 BImSchG zu einem solchen nach § 9 Abs. 1a BImSchG führe zwingend zu einem erneuten Beteiligungserfordernis nach § 36 Abs. 1 BauGB, wäre dieser Anforderung durch die unter dem 24. Oktober 2024 erfolgte Anhörung zur geplanten Ersetzung des versagten Einvernehmens hinreichend Rechnung getragen. Denn diese Anhörung ist – wie ausgeführt – ausdrücklich zu dem Vorbescheidsantrag nach § 9 Abs. 1a BImSchG erfolgt und gilt nach § 73 Abs. 4 Satz 2 BauO NRW zugleich als erneutes Ersuchen zum gemeindlichen Einvernehmen. In diesem Zusammenhang hat die Klägerin im Übrigen auch gerade nicht eingewandt, das Verfahren sei geändert worden und es fehle an einer Versagensentscheidung in diesem Verfahren, zu deren Ersetzung sie angehört werden könnte. Angesichts des Umstandes, dass sie weitere Versagensgründe angeführt hat, kann auch kein Zweifel daran bestehen, dass sie die Anhörung als solche nach § 73 Abs. 4 Satz 2 BauO NRW verstanden hat, zumal der Beklagte sich ausdrücklich auf diese Norm bezogen hat. Da sie zugleich an ihrer Versagung festgehalten hat, stellen sich Fragen einer Fiktionswirkung der erneuten Beteiligung im vorliegenden Kontext von vornherein nicht.
2. Der angegriffene Vorbescheid erweist sich auch unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht zulasten der Klägerin als rechtswidrig. Soweit er sich zu Zielen der Raumordnung verhält, ist der Beklagte zu Recht zu der Einschätzung gelangt, dass diese dem Vorhaben der Beigeladenen nicht entgegenstehen. Dies betrifft die „Ziele 4 und 17“ des Regionalplans (dazu a). Zu weiteren Zielen – konkret zu den „Zielen 23 und 24 Abs. 2“ des Regionalplans – verhält sich der angegriffene Vorbescheid bereits nicht (dazu b); unabhängig davon läge ein Verstoß aber auch insofern nicht vor (dazu c).
a) Die Programmsätze „Ziel 4“ (bei dem in der Stellungnahme der Bezirksregierung V. mit dem offensichtlich unzutreffenden Datum 9. April 2024 im Weiteren genannten Ziel 11 handelt es sich ebenso offensichtlich um einen Schreib- oder Übertragungsfehler) des Regionalplans in Verbindung mit „Ziel“ 3-1 LEP (Schutz der Kulturlandschaften) und „Ziel 17“ (Freiraumschutz) stehen dem Vorhaben der Beigeladenen nicht entgegen. Das hat der Beklagte in seinem Vorbescheid vom 26. November 2024 zutreffend festgestellt. Insofern sieht bereits die Bezirksregierung V. – zu Recht – im Wesentlichen nur Dokumentationspflichten, denen der Beklagte im Rahmen des Bescheides nachgekommen ist. Dem setzt auch die Klagebegründung letztlich nichts an Substanz entgegen.
Zum Programmsatz 4 führt der Beklagte hinsichtlich einer von der Bezirksregierung als möglich angeführten Beeinträchtigung der Kulturlandschaft K. und des Kulturlandschaftsbereichs K 15.07 „Raum C.“ plausibel aus, der geplante Anlagenstandort liege außerhalb aller Kulturlandschaftselemente wie etwa Hohlwegen, die unter K 15.07 definiert seien. Die Kulturlandschaft zeichne sich im Übrigen durch ihre flächige Größendarstellung zwischen T. im Süden und A. im Norden aus. Konkret werde das sogenannte Brandholz als bedeutsames Gut vor dem Hintergrund des dort geschlagenen Brennholzes genannt. Die Anlage liege indes (auch) außerhalb des Brandholzes und nehme keinen Einfluss auf die dortigen Strukturen. Zudem gehörten Windenergieanlagen seit mehreren Jahrzehnten zu der hier in Rede stehenden Kulturlandschaft und stellten inzwischen selbst ein landschaftstypisches Element der sich kontinuierlich, auch technologisch weiterentwickelnden Landschaft der K. dar. Dass diese Bewertung zutrifft, ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass die Klägerin selbst auf mehr als 70 vorhandene bzw. genehmigte/beantragte Anlagen in ihrem Gemeindegebiet verweist.
Mit dieser Begründung setzt sich die Klägerin auch nicht ansatzweise substanziiert auseineinander. Zum Schutz der Kulturlandschaft verhält sie sich vielmehr gar nicht, sondern stellt lediglich begründungslos in den Raum, eine Vereinbarkeit des Vorhabens mit diesem Ziel sei „nicht feststellbar“. Das vermag der Senat nicht nachzuvollziehen, zumal eine relevante Beeinträchtigung insoweit schon wegen der im regional- oder gar landesplanerischen Maßstab – oder auch gemessen an den Ausdehnungen der Kulturlandschaft K. – verschwindend geringen Inanspruchnahme eines insofern allenfalls durchschnittlich bedeutsamen Landschaftsteils schon im Ansatz nicht zu erkennen ist.
Auf diese Geringfügigkeit stützt der Beklagte auch zu Recht seine Einschätzung, ein Beeinträchtigung des Zieles 17 des Regionalplans sei nicht zu erwarten, zumal in diesem Zusammenhang überhaupt nur der im Vergleich noch einmal äußerst geringe Umfang des Fundaments zu betrachten sei. Weiterer Ausführungen bedurfte es ersichtlich nicht, zumal nicht zu erkennen oder vorgetragen ist, dass es sich bei dem bisher intensiv landwirtschaftlich genutzten Fundamentbereich um besonders schützenswerten Boden/Freiraum handeln könnte. Einzelheiten konnten damit – insbesondere in der raumordnerischen Perspektive – ohne weiteres dem im Genehmigungsverfahren vorzulegenden landschaftspflegerischen Begleitplan überlassen bleiben. Dass die Klägerin gleichwohl meint, sich insoweit darauf zurückziehen zu können, die Vereinbarkeit des Vorhabens mit diesem Programmsatz sei „offen“ bzw. – wie im weiteren Gang der Klagebegründung unvermittelt behauptet wird – sogar „nicht feststellbar“, verfehlt auch hier die Darlegungsanforderungen und entzieht sich einer inhaltlichen Auseinandersetzung.
Deshalb mag auch dahinstehen, dass beiden Programmsätzen angesichts ihrer mehr als offenen Formulierung kaum ein Zielkern i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG zu entnehmen sein dürfte, der in einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu beachten wäre. Dies gilt insbesondere für den Programmsatz „Ziel 17“ (allgemeiner Freiraumschutz) und die dazu gegebenen Erläuterungen. Es bleibt schon unklar, was sich der Plangeber unter „Entwicklung“ vorstellt. Auch hinsichtlich der „Erhaltung“ kann er in dieser Pauschalität zumindest nicht gegenüber Vorhaben ins Feld geführt werden, die nach dem Baugesetzbuch gerade in den Außenbereich (also in den raumordnungsrechtlichen Freiraum) gehören. Die Erläuterung verweist dann auch allgemein auf Abwägungsnotwendigkeiten in den Fachverfahren (S. 68), was bereits für sich genommen ein raumordnerisches Ziel ausschließt, das begrifflich gerade dadurch charakterisiert wird, dass es selbst abschließend abgewogen zu sein hat. Die regionalplanerische Stellungnahme verhält sich auffälligerweise und nicht umsonst ausschließlich zu „Planungen“.
b) Demgegenüber enthält der angegriffene Vorbescheid vom 26. November 2024 trotz seines insoweit zu weiten Tenors („widerspricht gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB nicht den Zielen der Raumordnung“) keine Feststellungen zur Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Programmsätzen „Ziel 23 und 24 Abs. 2“ des Regionalplans. Das ist dem Bescheid bei verständiger Lesart bereits durch die gebotene Auslegung (§§ 133, 157 BGB) nach dem Empfängerhorizont auch der Klägerin noch hinreichend eindeutig zu entnehmen – der Beklagte hat bereits in der zur Bestimmung der Reichweite der Regelungswirkung des Vorbescheides jedenfalls heranzuziehenden Begründung mehrfach klargestellt, dass Natur-, Habitat- und Artenschutz nicht Antrags- bzw. Prüfungsgegenstand sind bzw. waren (etwa Seite 12 des Bescheides) und deshalb auch keine Feststellungen zu den Zielen 23 und 24 Abs. 2 des Regionalplans getroffen werden könnten und getroffen wurden – und wurde von dem Beklagten, und im Übrigen auch der Beigeladenen hinsichtlich des maßgeblichen Antragsgegenstandes,
vgl. zum Vorbescheid nach § 77 BauO NRW etwa BeckOK BauO NRW, 22. Edition, § 77 Rn. 11, zu § 74 BauO NRW auch dortige Rn. 14 ff.,
in der mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich klargestellt, die damit ihr im gesamten gerichtlichen Verfahren stringent geäußertes Verständnis des Bescheidinhalts (vgl. etwa S. 64, 66, 67, 77, 90 f., 92, 93 f. der Gerichtsakte) formell bindend bestätigt haben. Diesem damit eindeutig und authentisch geklärten Verständnis ist die Klägerin dann auch nicht mehr entgegengetreten.
c) Selbst wenn man indes mit der ursprünglich von der Klägerin vertretenen, in der mündlichen Verhandlung aber nicht aufrechterhaltenen Lesart davon ausginge, dass der angegriffene Vorbescheid auch die Vereinbarkeit des Vorhabens mit diesen Programmsätzen feststellte, folgte daraus nicht, dass ihr Einvernehmen zu Unrecht ersetzt worden wäre. Denn hierfür reichte es nicht aus, dass der Beklagte die erforderliche Prüfung nicht oder nicht hinreichend vorgenommen hat, es müsste vielmehr eine materielle Unvereinbarkeit, also die objektive Unrichtigkeit der Regelung vorliegen. Jedenfalls dies ist indes nicht der Fall, hierzu hat sich die Klägerin auch nicht in substanziierter Form eingelassen.
Hinsichtlich des Programmsatzes „Ziel 23“ gilt dies schon deshalb, weil er ausweislich seines klaren Wortlauts ausdrücklich nur Projekte erfasst, die „in“ dem BSLV „Z.“ realisiert werden sollen. Anderenfalls könnten sie die in den Blick genommene dortige Raumstruktur einer offenen und weiträumigen Agrarlandschaft nicht (unmittelbar) tangieren. Das Vorhaben der Beigeladenen liegt indes gerade nicht in diesem BSLV, sondern außerhalb. Wie ein Vergleich mit der Formulierung des Programmsatzes „Ziel 24 Abs. 2“ belegt, scheidet eine erweiternde Auslegung auf Vorhaben außerhalb dieser räumlichen Begrenzung aus. Hätte der Plangeber dies gewollt, hätte er die in Ziel 24 Abs. 2 gewählte Formulierung „– auch in ihrer Umgebung –“ auch in diesem Programmsatz verwandt bzw. verwenden müssen.
Eine Verletzung des Programmsatzes „Ziel 24 Abs. 2“ des Regionalplans scheidet gleichfalls auf der Grundlage der vorgelegten, als solche von niemandem in Zweifel gezogenen und zur Beurteilung dieser Frage zur Überzeugung des Senats aussagekräftigen Antragsunterlagen offensichtlich aus. Zwar ist – wie gesagt – aufgrund der gewählten Formulierung hier eine Beeinträchtigung von außen grundsätzlich vom Programmsatz erfasst und deshalb in den Blick zu nehmen, wird von dem Vorhaben der Beigeladenen jedoch ohne vernünftigen Zweifel nicht hervorgerufen. Der Arten- und Biotopschutz des BSN wird durch das außerhalb – mit einer Entfernung von mehr als 100 m – geplante Projekt nicht tangiert. Insoweit ist maßgeblich auf die Schutzziele des den BSN charakterisierenden Naturschutzgebietes „O.“ abzustellen. Zu den dort neben der besonderen, für eine mögliche Beeinträchtigung von außen von vornherein nicht relevanten Vegetation ausdrücklich geschützten Tierarten zählt (nur) die Weinbergschnecke, planungsrelevante Arten und/oder Rote-Liste-Arten sind insoweit nicht erfasst, sodass eine Beeinträchtigung insoweit offensichtlich ausscheidet.
Gleiches gilt für die in der Beschreibung der Ziele der Unterschutzstellung unter 1d) am Ende erwähnten potenziell windenergierelevanten Vogelarten. Dabei werden Rotmilan und Wespenbussard von vornherein ausdrücklich nur als Nahrungsgäste im Naturschutzgebiet erwähnt. Inwieweit die hier in Rede stehende, von dem Naturschutzgebiet ohnehin mindestens mehr als 200 m entfernt liegende Einzelanlage dieses Schutzziel betreffen können sollte, erschließt sich mithin nicht.
Der dort weiter genannte Baumfalke wird demgegenüber an dieser Stelle zwar ohne eine solche Einschränkung und damit offenbar auch als Brutvogel aufgeführt, bei den in den Jahren 2022 – 2024 durchgeführten Kartierungen und Horstkontrollen ist er als solcher jedoch selbst im Umkreis von 1.200 m um den Anlagenstandort nicht aufgefunden worden. Relevante Auswirkungen auf diese Vogelart sind damit ausgeschlossen, zumal die relevanten Abstandsvorgaben des Abschnitts 1 der Anlage zu § 45b Abs. 2 - 5 BNatSchG für den Baumfalken lediglich bei 350 m (Nahbereich) bzw. 450 m (zentraler Prüfbereich) liegen.
Da damit eine Beeinträchtigung von Schutzzielen insgesamt mehr als fern liegt, kommt es letztlich auch nicht darauf an, dass zu deren Beachtung zudem die mehr als naheliegende Möglichkeit besteht, gegebenenfalls ausreichende Schutzvorkehrungen in die Nebenbestimmungen der Genehmigung selbst aufzunehmen und dadurch eine Zielkonformität herzustellen.
Vorsorglich weist der Senat darauf hin, dass es angesichts dessen auch in diesem Zusammenhang irrelevant ist, ob es sich bei den Programmsätzen „Ziel 23 und 24 Abs. 2“ tatsächlich um Ziele im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG handelt und entsprechende Prüfungen somit auch hier nicht veranlasst waren.
3. Vor diesem Hintergrund kann sich die Klägerin schließlich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die von der Beigeladenen vorgelegten Unterlagen bzw. die ihr von dem Beklagten zur Verfügung gestellten Dokumente hätten nicht ausgereicht, um ihr eine eigenständige Prüfung der raumordnungsrechtlichen Fragestellungen zu erlauben.
In diesem Zusammenhang haben bereits der Beklagte und die Beigeladene zu Recht darauf hingewiesen haben, dass insoweit eine Mitwirkungsobliegenheit greift, die das Bundesverwaltungsgericht gerade auch in der von der Klägerin selbst – allerdings nur selektiv – zitierten Entscheidung vom 16. September 2004 - 4 C 7.03 -, BVerwGE 122, 13 = juris Rn. 18, 26 f., betont hat.
Danach ist das Recht auf Beteiligung im Baugenehmigungsverfahren, das der Gesetzgeber der Gemeinde zum Schutz ihrer Planungshoheit einräumt, mit der Obliegenheit verbunden, im Rahmen der Möglichkeiten, die ihr das Landesrecht eröffnet, gegenüber dem Bauherrn oder der Baugenehmigungsbehörde auf die Vervollständigung des Bauantrages hinzuwirken. Kommt die Gemeinde dieser Mitwirkungslast nicht nach und fordert die aus ihrer Sicht zur vollständigen Wahrnehmung ihrer Rechte erforderlichen Unterlagen nicht nach, kann sie sich später nicht auf deren Fehlen berufen. Dies gilt namentlich dann, wenn sich die Gemeinde – wie hier die Klägerin - auf der Basis der nunmehr als unzureichend angesehenen Unterlagen in der Lage gesehen hat, ihr Einvernehmen zu verweigern.
So etwa BVerwG, Urteil vom 27. August 2020 - 4 C 1.19 -, BVerwGE 169, 207 = juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 28. November 2007 ‑ 8 A 2325/06 -, NWVBl. 2008, 228 = juris Rn. 68 ff.; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 5. Januar 2021 - OVG 11 N 30.19 -, NVwZ-RR 2021, 681 = juris Rn. 12 bis 14; im Rahmen des Eintritts der Genehmigungsfiktion auch BVerwG, Urteil vom 16. September 2004 - 4 C 7.03 -, BVerwGE 122, 13 = juris Rn. 18, 26 f.
Angesichts dessen kann auch dahinstehen, dass die Klägerin zu keinem Zeitpunkt näher konkretisiert hat, welche Unterlagen ihr gefehlt haben könnten, um ihre Beteiligungsrechte uneingeschränkt wahrnehmen, namentlich die Frage der Zielkonformität des Vorhabens eigenständig prüfen zu können. Dies ist auch sonst nicht zu erkennen, insbesondere nachdem der Beklagte unwidersprochen mitgeteilt hat, die elektronische Verfahrensakte fortlaufend aktualisiert und u. a. der Klägerin durch die Übersendung eines Links ebenso fortlaufende Akteneinsichtnahmemöglichkeiten eröffnet zu haben. Dass diese Unterlagen für diese Prüfung geeignet und ausreichend waren, wurde bereits ausgeführt. Hiergegen hat auch die Klägerin nichts erinnert.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind aus Gründen der Billigkeit erstattungsfähig, weil sie einen Sachantrag gestellt und sich damit selbst einem prozessualen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO und §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision ergibt sich aus § 132 Abs. 2 VwGO; Zulassungsgründe sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31, 33 bis 35 BauGB
§§ 133, 157 BGB
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 14 LPlG
§ 2 EEG
§ 35 BauGB
§ 36 BauGB
§ 9 BImSchG
§ 73 BauO NRW
§ 77 BauO NRW
§ 74 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 BImSchG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 3 BauGB
§ 14 Abs. 1 LuftVG
§ 9 Abs. 1a BImSchG
§ 36 Abs. 2 S. 3 Baugesetzbuch
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 S. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 36 Abs. 2 BauGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 36 Abs. 1 BauGB
§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 15 Abs. 3 BauGB
§ 15 Abs. 3 BauGB
§ 73 Abs. 4 Satz 2 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 122, 13
BVerwGE 169, 207
NVwZ-RR 2021, 681
4 B 25.08
8 A 2325/06
9 TZ 860/00
7 D 84/21
8 A 613/08
20 B 88.58
2 M 445/02
1 W 20/04
3 K 22.02
2 D 106/20
2 D 50/20
2 B 581/20
22 D 202/22
8 A 1886/16
7 B 24.24
4 C 7.03
4 C 1.19
11 N 30.19