Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-06-22, Aktenzeichen OVG 12 N 43.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0622.OVG12N43.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Die in § 28a BbgKWahlG (juris: KomWG BB 2009) geforderten Unterschriftenquoren verletzen nicht die Grundsätze der freien, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahl sowie Art. 22 der Landesverfassung (juris: Verf BB).(Rn.3)
Verfahrensgang
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 19. März 2015 wird abgelehnt.
Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 15.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.
Die Klägerin weckt keine ernstlichen Richtigkeitszweifel, soweit sie geltend macht, die in § 28a BbgKWahlG geforderten Unterschriftenquoren verletzten die Grundsätze der freien, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahl sowie Art. 22 der Landesverfassung (LV). Das Verwaltungsgericht hat angenommen, das Erfordernis einer bestimmten Unterschriftenzahl für Wahlvorschläge sei verfassungsrechtlich nicht per se zu beanstanden; die Unterschriftenquoren seien sachlich u.a. deshalb gerechtfertigt, weil durch sie das Stimmengewicht der einzelnen Wählerstimme gesichert werde, indem der Wähler davor geschützt werde, einem in der Bevölkerung nicht ernsthaft unterstützten Bewerber oder Wahlvorschlag seine Stimme zu geben. Ferner bestehe die Gefahr, dass auch Wahlbewerber ohne hinreichende Ernsthaftigkeit kandidierten und unter Umständen mit wenigen Stimmen in die Gemeindevertretung gelangten, ohne dann ernsthafte kommunalpolitische Aktivitäten zu entfalten. Diese Argumentation begegnet auf der Grundlage der Zulassungsbegründung keinen Bedenken. Sie entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das Unterstützerunterschriften als sachlich gerechtfertigt ansieht, wenn und soweit sie dazu dienen sollen, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmengewicht der einzelnen Wählerstimme zu sichern und so indirekt der Gefahr der Stimmenzersplitterung vorzubeugen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. März 2014 - 2 BvE 1/14 - BVerfGE 135, 312, juris Rn. 9, vom 12. Oktober 2004 - 1 BvR 2130/98 - BVerfGE 111, 289, juris Rn. 77, vom 25. Januar 1961 - 2 BvR 582/60 - BVerfGE 12, 132, juris Rn. 6; Urteil vom 15. November 1960 - 2 BvR 536.60 - BVerfGE 12, 10, juris Rn. 73 je m.w.N.).
Der gegen die Begründung des Verwaltungsgerichts erhobene Vorwurf der Klägerin, einzelne nicht in Fraktionen gebundene Mandatsträger seien zu einer Beeinträchtigung der Funktionalität des Kreistages grundsätzlich nicht in der Lage, geht darüber hinweg, dass das Verwaltungsgericht nicht davon ausgegangen ist, dass § 28a BbgKWahlG die Funktionsfähigkeit des Parlaments vor den Aktivitäten einzelner weniger Mitglieder schützen soll. Vor diesem Hintergrund vermag auch der in Anlehnung an eine Formulierung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 13. Februar 2008 (2 BvK 1.07 - BVerfGE 120, 82, juris Rn. 126) erhobene Einwand nicht zu überzeugen, es sei nicht erkennbar, woraus sich eine mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane herleiten würde. Auch der Vorwurf, die angefochtene Entscheidung weiche von dem genannten Urteil des Bundeverfassungsgerichts ab, vermag mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen keine ernstlichen Zweifel i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu begründen.
Ob auch technische Gründe dafür sprechen, eine bestimmte Anzahl von Unterstützungsunterschriften für Wahlvorschläge zu fordern, bedarf keiner Entscheidung, da bereits die vorstehend wiedergegebenen, vom Verwaltungsgericht angeführten Gründe die Notwendigkeit der Unterschriften rechtfertigen.
Der weitere Einwand der Klägerin, § 28a Abs. 4 BbgKWahlG sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfassungswidrig, weil nicht anzunehmen sei, dass die Handlungsfähigkeit der Kommunalvertretungen und die Durchführbarkeit der Wahl nur sichergestellt sei, wenn die Unterstützungsunterschriften beglaubigt seien, trägt ebenfalls nicht. Soweit sie zur Begründung ausführt, es sei auszuschließen, dass derart viele Wahlvorschlagsträger mit krimineller Energie Unterstützungsunterschriften fälschten, dass die technische Durchführbarkeit der Wahl gefährdet sei, begründet dies keine ernstlichen Zweifel i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Abgesehen davon, dass § 28a Abs. 4 BbgKWahlG nicht ausschließlich beglaubigte Unterstützungsunterschriften zulässt, hat das Verwaltungsgericht insofern zutreffend ausgeführt, die formellen Anforderungen für die Leistung der Unterschriften sollten u.a. ausschließen, dass diese lediglich aus Gefälligkeit abgegeben würden oder von Personen stammten, denen die Bedeutung und der Zweck der Unterschrift nicht klar sei. Ferner solle keine Möglichkeit bestehen, auf den vermeintlichen Unterstützer durch Druck, Überredung, Bezahlung, Täuschung oder ähnliche Mittel einzuwirken. Auf diese Argumentation, die bereits allein die Anforderungen des § 28a BbgKWahlG rechtfertigt (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 18. Juli 1995 - Vf. 2-VII-95 u.a. - juris Rn. 71), geht die Klägerin mit ihrem obigen Vorwurf nicht ein. Vor diesem Hintergrund ist es unerheblich, ob die in § 28a Abs. 4 BbgKWahlG aufgestellten Anforderungen auch deshalb nicht zu beanstanden sind, weil sie geeignet sind, das Fälschen von Unterstützungsunterschriften zu verhindern. Lediglich vorsorglich sei darauf hingewiesen, dass in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt ist, dass das Erfordernis der Beglaubigung der Unterstützerunterschriften verfassungsrechtlich unbedenklich ist, da es geeignet ist, etwaigen Manipulationsversuchen vorzubeugen (BVerfG, Beschluss vom 25. Januar 1961, a.a.O., Rn. 8 m.w.N.).
Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen rechtfertigt auch der Einwand der Klägerin, das BbgKWahlG verstoße gegen Art. 21 Abs. 1 GG, weil ihr die Teilnahme an der Kreistagswahl nicht mit Blick darauf habe verweigert werden dürfen, dass die von ihr in ausreichender Anzahl vorgelegten Unterstützungsunterschriften nicht beglaubigt worden seien, nicht die Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Der weitere Vorhalt der Klägerin, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Klage nicht schon bei Annahme der Verfassungswidrigkeit des § 28a Abs. 4 BbgKWahlG Erfolg habe, geht am Inhalt der angefochtenen Entscheidung vorbei. Das Verwaltungsgericht hat die ihm von der Klägerin vorgeworfene Ansicht nicht vertreten. Da es auch nicht angenommen hat, dass § 28a Abs. 4 BbKWahlG verfassungswidrig ist, hat es im Übrigen keine Veranlassung gehabt, sich entsprechend zu äußern.
Ohne Erfolg macht die Klägerin schließlich geltend, der Grundsatz der geheimen Wahl werde durch das Brandenburgische Kommunalwahlgesetz verletzt. Ihre Auffassung, die relative Höhe des Unterstützerquorums, gemessen an der Erfolgsschwelle des Wahlvorschlages, lasse sich im konkreten Fall nicht mehr mit der Forderung nach einer geheimen Wahl in Einklang bringen, begründet keine ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Grundsatz der geheimen Wahl beschränkt sich zwar nicht auf den Vorgang der Stimmabgabe, sondern erstreckt sich auch auf Wahlvorbereitungen, die notwendig zur Verwirklichung des staatsbürgerlichen Rechts der Wahl gehören. Bei der Wahlvorbereitung kann das Wahlgeheimnis jedoch nur mit großen Einschränkungen realisiert werden, da in dieser Phase des Wahlverfahrens naturgemäß eine große Anzahl von Personen ihr Verhältnis zu einer Partei und damit ihre künftige Stimmabgabe offenbaren. Eine Verletzung des Geheimhaltungsgrundsatzes kann daher nur angenommen werden, soweit auf Grund gesetzlicher Bestimmungen eine Pflicht zu einer solchen Offenlegung über das aus der Natur der Wahlvorbereitungen folgende Maß hinaus gefordert wird (BVerfG, Urteile vom 1. August 1953 - 1 BvR 281/53 - BVerfGE 3, 19, juris Rn. 46 und 6. Februar 1956 - 2 BvH 1/55 - BVerfGE 4, 375, juris Rn. 39 f.; Beschluss vom 13. Juni 1956 - 1 BvR 315/53 u.a. - BVerfGE 5, 77, juris Rn. 19).
Danach ist von einer Verletzung des Geheimhaltungsgrundsatzes nicht mit Blick auf die vorliegend gemäß § 28a BbgKWahlG maßgebliche Anzahl von Unterstützungsunterschriften auszugehen. Der mit den Unterschriftenquoren verfolgte Zweck verlangt eine so hohe Zahl von Unterschriften, dass bei Erreichen des Quorums der Schluss auf die Ernsthaftigkeit des Wahlvorschlags gerechtfertigt ist. Dies ist jedenfalls nicht mehr der Fall, wenn jedermann unschwer imstande wäre, für einen von ihm beabsichtigten Wahlvorschlag die erforderliche Anzahl von Unterschriften beizubringen. Andererseits darf die Zahl der Unterschriften nur so hoch angesetzt werden, wie es für die Erreichung des Zwecks erforderlich ist. Sie darf nicht so hoch sein, dass Bewerbern die Teilnahme an der Wahl praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird (BVerfG, Urteil vom 6. Februar 1956, a.a.O., Rn. 33).
Anhaltspunkte dafür, dass bei Anwendung dieser Grundsätze ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestehen, gibt die Zulassungsbegründung nicht. Das Verwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass die in den vorliegend betroffenen Wahlkreisen erforderliche Anzahl von Unterstützungsunterschriften rund einem Tausendstel der Zahl der Einwohner entspreche und dies nicht außer Verhältnis zum Zweck der Sicherstellung der Ernsthaftigkeit des Wahlvorschlags stehe. Die dagegen gerichtete Argumentation der Klägerin, gemessen an der Zahl der für einen Wahlerfolg eines Bewerbers bei der streitgegenständlichen Kreistagswahl notwendigen Stimmen sei die in § 28a BbKWahlG geforderte Zahl an Unterstützungsunterschriften zu hoch, lässt nicht erkennen, dass einem Bewerber die Teilnahme an der Wahl mit Blick auf die notwendige Anzahl von Unterstützungsunterschriften praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert worden ist. Die Zahl der für einen Wahlerfolg notwendigen Stimmen und damit auch ihr Verhältnis zu der Zahl der notwendigen Unterstützungsunterschriften hängt von der Höhe der Wahlbeteiligung, der Zahl der Wahlvorschläge und der Verteilung der Stimmen auf die Bewerber ab. Die von der Klägerin angegebenen Zahlen lassen weder die Wahlbeteiligung erkennen, die einen Aufschluss darüber geben mag, ob einem Bewerber die Teilnahme an der Wahl übermäßig erschwert worden ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Februar 1956, a.a.O., Rn. 38). Noch lassen sie in sonstiger Weise darauf schließen, dass diese Voraussetzung gegeben ist, da ihnen keine Aussagekraft für den Aufwand, die notwendigen Unterstützungsunterschriften zu sammeln, zukommt.
Ernstliche Zweifel i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind auch nicht veranlasst, soweit die Klägerin reklamiert, dass das Brandenburgische Kommunalwahlgesetz die formale Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb um kommunale Mandate verletzt und gegen Art. 12 LV verstößt. Dies gilt ferner für ihren Einwand, ein Einzelbewerber erhalte einen anderen Zugang zu Mandaten als ein Bewerber einer gem. § 28a Abs. 7 BbgKWahlG etablierten Partei. Das Verwaltungsgericht hat gegen die Differenzierung in § 28a Abs. 7 BbgWahlG keine verfassungsrechtlichen Bedenken erhoben, weil die bisherige kommunalpolitische Tätigkeit, deren Fortsetzung angestrebt werde, regelmäßig als geeigneter und aussagekräftiger Nachweis für die Ernsthaftigkeit des Wahlvorschlags und für das Vorliegen der erforderlichen, hinreichenden Unterstützung angesehen werden könne. Mit dieser Argumentation setzt sich die Klägerin schon nicht auseinander. Im Übrigen geht sie darüber hinweg, dass das Gesetz nicht auf die bloße Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe oder Partei abstellt. § 28a Abs. 7 BbgKWahlG ordnet sowohl für Parteien, politische Vereinigungen, Wählergruppen und Einzelbewerber an, dass sie unter den im Gesetz genannten Voraussetzungen keine Unterstützungsunterschriften beizubringen haben. Anhaltspunkte dafür, dass die Regelung willkürlich ist, gibt die Zulassungsbegründung nicht. Die Erwartung des Gesetzgebers, dass der Wahlakt auch dann auf ernsthafte Bewerber beschränkt wird, wenn die in § 28a Abs. 7 BbgKWahlG genannten Parteien, politischen Vereinigungen, Wählergruppen und Einzelbewerber bei Erfüllung der gesetzlich genannten Voraussetzungen keine Unterstützungsunterschriften einreichen, entbehrt nicht eines sachlichen Grundes (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Juni 1954 - 1 BvR 183/54 - BVerfGE 3, 383, juris Rn. 55; Beschluss vom 13. Juni 1956, a.a.O., Rn. 18). Dies gilt auch dann, wenn nach § 28a Abs. 7 BbgKWahlG Privilegierte in der Vergangenheit nicht immer ein Mandat bei der Kommunalwahl errungen haben sollten.
2. Die erhobene Grundsatzrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) rechtfertigt gleichfalls nicht die Zulassung der Berufung.
Zur Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist es nach ständiger Rechtsprechung des Senats erforderlich, dass eine bisher weder höchstrichterlich noch obergerichtlich beantwortete konkrete und zugleich entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen und erläutert wird, warum sie im Interesse der Rechtseinheit oder der Rechtsfortbildung der fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Diesen Anforderungen wird der Zulassungsantrag nicht gerecht.
In Bezug auf die von der Klägerin formulierte Frage, ob und in welchem Umfang Hürden bei der Zulassung zur Kommunalwahl auferlegt werden dürfen, ist bereits nicht erkennbar, inwiefern diese allgemeine Frage entscheidungserheblich ist. Vorliegend könnte es allenfalls auf die Wirksamkeit einiger der in § 28a BbgWahlG aufgestellten Voraussetzungen für die Zulassung der Wahlvorschläge ankommen.
Auch die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen das Erfordernis, beglaubigte Unterstützungsunterschriften für Parteien beizubringen, mit den Grundsätzen der freien, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen vereinbar ist, stellt sich in dieser Allgemeinheit vor dem Hintergrund der differenzierenden Regelung in § 28a BbgKWahlG nicht. Im Übrigen ist den vorstehenden Ausführungen entsprechend in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass Unterstützerunterschriften als sachlich gerechtfertigt anzusehen sind, wenn und soweit sie dazu dienen sollen, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmengewicht der einzelnen Wählerstimme zu sichern und so indirekt der Gefahr der Stimmenzersplitterung vorzubeugen.
Schließlich ist die Berufung nicht gem. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Klägerin für klärungsbedürftig hält, ob der Ausschluss von Nicht-EU-Bürgern bei den Kommunalwahlen mit der Landes- und der Bundesverfassung noch in Einklang zu bringen ist. Die Frage ist für die Überprüfung der vorliegenden Wahlprüfungsentscheidung nicht erheblich. Aus der insoweit maßgeblichen Sicht des erstinstanzlichen Gerichts kam es darauf nicht an und auch die Klägerin hat nicht erläutert, weshalb die Frage entscheidungserheblich sein könnte. Davon abgesehen ist verfassungsgerichtlich geklärt, dass nur die Angehörigen des Staatsvolkes (Deutsche i.S.d. Art 116 GG) Träger und Subjekt der Staatsgewalt und damit zur Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen berechtigt sind; außerhalb der verfassungsrechtlich ausdrücklich zugelassenen Ausnahmen für EU-Bürger ist es deshalb dem Landesgesetzgeber verwehrt, auch Ausländern ein kommunales Wahlrecht einzuräumen (BVerfG, Urteil vom 31. Oktober 1990 - 2 BvF 2/89 u.a. - BVerfGE 83, 37, juris Rn. 53 ff., 58 ff., 74).
3. Die Klägerin macht ferner ohne Erfolg geltend, die Berufung sei gem. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen, da die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Februar 2008 (2 BvK 1/07, a.a.O.) abweiche. Zur Darlegung der Divergenz gehört der Vortrag, welchen entscheidungstragenden abstrakten Rechtssatz das erstinstanzliche Gericht aufgestellt hat und von welchem ebenfalls tragenden abstrakten Rechtssatz der höchstrichterlichen oder obergerichtlichen Entscheidung damit abgewichen wird. Darüber hinaus ist darzulegen, worin die geltend gemachte Abweichung liegt und warum die angegriffene Entscheidung auf dieser Abweichung beruht. An den genannten Voraussetzungen fehlt es, da die Klägerin lediglich eine Divergenz behauptet.
4. Schließlich kommt die Zulassung der Berufung nicht wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) in Betracht. Die Klägerin macht in der Sache ohne Erfolg geltend, das Verwaltungsgericht habe das Verfahren gemäß Art. 100 GG aussetzen und die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts bzw. des Bundesverfassungsgerichts einholen müssen, da das Brandenburgische Kommunalwahlgesetz mit den fünf Wahlrechtsgrundsätzen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. mit Art. 12, 21 und 22 LV unvereinbar sei. Auf der Grundlage der insoweit maßgeblichen (vgl. Seibert in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 124 Rdnr. 197), im angefochtenen Urteil zum Ausdruck gekommenen Sichtweise des Verwaltungsgerichts bestand bereits keine Veranlassung für eine entsprechende Vorlage, da es von der Verfassungswidrigkeit des § 28a BbgKWahlG nicht überzeugt war. Unabhängig davon begründet ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht keinen Verfahrensmangel gem. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. April 2011 - 8 B 7.11 - juris Rn. 8).
Soweit die Klägerin einen Verfahrensmangel ferner darin sieht, dass das Verwaltungsgericht angeblich die fünf Wahlrechtsgrundsätze nicht geprüft habe, rügt sie einen vermeintlichen Mangel der sachlichen Entscheidung und keinen Verfahrensmangel.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG i.V.n. Ziffer 22.1.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28a BbgKWahlG
§ 28a BbKWahlG
§ 28a BbgWahlG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 28a Abs. 4 BbgKWahlG
§ 28a Abs. 4 BbKWahlG
§ 28a Abs. 7 BbgKWahlG
§ 28a Abs. 7 BbgWahlG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 12, 21 und 22 LV
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 12 LV
Art 116 GG
Art. 100 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 135, 312
BVerfGE 111, 289
BVerfGE 12, 132
BVerfGE 12, 10
BVerfGE 120, 82
BVerfGE 3, 19
BVerfGE 4, 375
BVerfGE 5, 77
BVerfGE 3, 383
BVerfGE 83, 37
1 K 2692/14
2 BvE 1/14
1 BvR 2130/98
2 BvR 582/60
2 BvR 536.60
2 BvK 1.07
1 BvR 281/53
2 BvH 1/55
1 BvR 315/53
1 BvR 183/54
2 BvF 2/89
2 BvK 1/07
8 B 7.11