Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-05-23, Aktenzeichen 1 K 194.11
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2013:0523.1K194.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Vertretungsregelung muss regeln, dass im Fall der Abwesenheit des Präsidenten und des Vizepräsidenten nur Abteilungsleiter befugt sind, einen Antrag auf Einholung von Telekommunikationsverbindungsdaten zu stellen.(Rn.27)
2. Für das Vorliegen eines Vertretungsfalls trägt die Behörde die Beweislast.(Rn.30)
Es wird festgestellt, dass die Einholung von Auskünften bei Telekommunikationsdiensten zu dem Mobilfunkanschluss 0... aufgrund des Antrages Nr. 3... rechtswidrig war.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV).
Am 14. April 2009 stellte das BfV beim Bundesministerium des Innern (BMI) unter der Nummer 3...einen „Erweiterungsantrag“ mit dem Inhalt, die Einholung von Telekommunikations- und Teledienstenutzungsdaten der Klägerin anzuordnen. Zugleich beantragte das BfV die Einbeziehung einer dritten Person in die Maßnahme, deren Anschluss mit der Telefonnummer 0...die Klägerin mutmaßlich nutzte. Die dem BMI übermittelte Reinschrift des Antrages enthielt, anders als der Originalantrag, weder Beweismittel noch eine entsprechende Liste mit Beweisangeboten. Der Antrag wurde von einem Mitarbeiter des BfV namens B...unterzeichnet.
Das BfV begründete den Antrag damit, dass die Klägerin im Verdacht stehe, einem international zusammengesetzten, autonomen Personenzusammenschluss, den sog. „Euroanarchisten“, anzugehören, der militante Aktionen gegen CASTOR-Transporte, zukünftige G 8-Gipfel und andere internationale Großveranstaltungen plane. Tatsächliche Anhaltspunkte für diesen Verdacht würden sich insbesondere daraus ergeben, dass bei einem „Euroanarchisten“, der bei seiner Rückkehr in die USA kontrolliert worden sei, ein Zettel mit den Kontaktdaten einer „K... “ gefunden worden sei.
Am 23. April 2009 ordnete das BMI die beantragte Auskunftsmaßnahme rückwirkend sowie zukünftig für die Dauer von drei Monaten bis zum 22. Juli 2009 an.
Mit Schreiben vom 29. April 2011 informierte das BfV die Klägerin über die im Jahr 2009 angeordnete Maßnahme.
Daraufhin hat die Klägerin am 1. Juni 2011 Klage erhoben. Sie begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Auskunftsmaßnahme. Die Auskunftsmaßnahme sei bereits formell rechtswidrig, weil das BfV dem BMI einen unvollständigen Antrag ohne Beweise und Beweisliste übermittelt habe. Auch sei der Mitarbeiter B...nicht zur Zeichnung des Antrages befugt gewesen. Die Maßnahme sei darüber hinaus auch materiell rechtswidrig gewesen. Bei den „Euroanarchisten“ handele es sich nicht um einen unterstützungsfähigen Personenzusammenschluss, sondern um einen Arbeitsbegriff. Es gebe zudem keine Anhaltspunkte für Aktivitäten der „Euroanarchisten“ in Deutschland. Aus dem Verwaltungsvorgang, der nur unvollständig und teilweise geschwärzt vorgelegt worden sei, lasse sich eine von der Klägerin ausgehende Gefahr nicht ersehen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass das Einholen von Auskünften gem. § 8a Abs. 2 BVerfSchG bei Telekommunikationsdiensten gemäß Anordnung des Bundesministeriums des Innern vom 23. April 2009 rückwirkend und zukünftig bis zum 22. Juli 2009 für den Mobilfunkanschluss 0..., unter Verwendung der Personalien der Klägerin, rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Klage für unzulässig. Die Auskunftsmaßnahme habe sich auf die Rufnummer 0...bezogen, die der Klägerin nach eigenen Angaben unbekannt sei und zu der sie keine Verbindung habe. Da die Klägerin durch die Auskunftsmaßnahme somit nicht in ihren Rechten verletzt sein könne, fehle das für die Zulässigkeit der Feststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse. Die Klage sei zudem unbegründet. Die Maßnahme sei formell rechtmäßig gewesen. Der Unterzeichner der Maßnahme, Herr B... , sei nach den internen Vertretungsregelungen als dienstältester Referatsgruppenleiter und stellvertretender Abteilungsleiter zur Antragstellung befugt gewesen. Der Präsident, Vizepräsident und der Abteilungsleiter G 10, Herr L... , hätten den Antrag wegen Abwesenheit nicht zeichnen können. Jedenfalls sei eine Verletzung von Regelungen über die funktionelle Zuständigkeit unbeachtlich. Auch in materieller Hinsicht begegne die Maßnahme keinen Bedenken. Bei den „Euroanarchisten“ handele es sich um einen Personenzusammenschluss, da es auf eine feste Organisationsstruktur nicht ankomme. Es hätten auch tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass die Klägerin Mitglied bzw. Unterstützerin der „Euroanarchisten“ gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
I.
Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig (vgl. Urteile der Kammer vom 8. Juli 2009 - VG 1 A 10.08 - juris, Rn. 51 m.w.N.; vom 22. März 2012 - VG 1 K 729.09 - juris, Rn. 18; vom 25. September 2012 - VG 1 K 225.11 - juris, Rn. 27).
Das notwendige Feststellungsinteresse, hier als Rehabilitationsinteresse der Klägerin, liegt vor (vgl. BVerwGE 87, 23 [25]). Insoweit ist entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten unerheblich, dass die Mobiltelefonnummer 0...der Klägerin nach eigenen Angaben unbekannt ist und sich das Auskunftsverlangen somit tatsächlich auf den Anschluss einer dritten Person bezogen haben dürfte, den die Klägerin nicht genutzt hat. Das Feststellungsinteresse der Klägerin besteht darin, für die Diskriminierung rehabilitiert zu werden, der Gruppe der militante Aktionen planenden „Euroanarchisten“ zugerechnet worden zu sein. Dass das Auskunftsverlangen im vorliegenden Fall ins Leere ging, weil die Klägerin mit der abgefragten Telefonnummer nichts zu tun hatte, führt nicht zum Fehlen des Rechtsschutzinteresses, sondern begründet umgekehrt – da sich der Verdacht mangels richtiger Telefonnummer nicht bestätigen konnte – erst Recht ein Feststellungsinteresse.
II.
Die Klage ist begründet. Die gegen die Klägerin angeordnete Maßnahme war rechtswidrig.
1. Rechtsgrundlage für die Einholung von Telekommunikationsverbindungs- und Teledienstedaten der Klägerin war § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5, Satz 2, Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes vom 20. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2954), hier in der Fassung des Satellitendatensicherungsgesetzes vom 23. November 2007 (BGBl. I S. 2590) (iF BVerfSchG).
Nach § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BVerfSchG durfte das Bundesamt für Verfassungsschutz im Einzelfall Auskunft einholen bei denjenigen, die geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringen oder daran mitwirken, zu Verkehrsdaten nach § 96 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 des Telekommunikationsgesetzes und sonstigen zum Aufbau und zur Aufrechterhaltung der Telekommunikation notwendigen Verkehrsdaten. Nach § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BVerfSchG durfte das Bundesamt für Verfassungsschutz zudem Auskunft einholen bei denjenigen, die geschäftsmäßig Teledienste erbringen oder daran mitwirken, zu (a) Merkmalen zur Identifikation des Nutzers eines Teledienstes, (b) Angaben über Beginn und Ende sowie über den Umfang der jeweiligen Nutzung und (c) Angaben über die vom Nutzer in Anspruch genommenen Teledienste. Dies galt nach § 8a Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG jedoch nur, soweit dies zur Aufklärung von Bestrebungen oder Tätigkeiten erforderlich ist und tatsächliche Anhaltspunkte für schwerwiegende Gefahren für die in § 3 Abs. 1 genannten Schutzgüter vorliegen.
2. Ob diese Voraussetzungen hier erfüllt waren, insbesondere ob die Erkenntnisse des BfV zu „Euroanarchisten“ und Kontakten der Klägerin zu einem Mitglied der „Euroanarchisten“ die Annahme tatsächlicher Anhaltspunkte für schwerwiegende Gefahren für die in § 3 Abs. 1 BVerfSchG genannten Rechtsgüter rechtfertigten, kann dahinstehen, wenn auch Einiges für eine Erfüllung der Voraussetzungen spricht. Denn die Maßnahme erweist sich bereits aus formellen Gründen als rechtswidrig.
a. Dies folgt jedoch nicht bereits daraus, dass der Antrag, die Einholung von Telekommunikationsverbindungsdaten anzuordnen, gemäß § 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG zu begründen war.
Insoweit ist unbeachtlich, dass das BfV dem für die Anordnung zuständigen BMI einen Antrag ohne Beweismittel zugeleitet hat. Zwar verlangt die Begründungspflicht von dem antragstellenden BfV, die tatsächlichen Anhaltspunkte für die Einleitung von Beschränkungsmaßnahmen nachprüfbar mitzuteilen. Damit soll die anordnende Behörde in die Lage versetzt werden, die Rechtmäßigkeit der Maßnahme eigenverantwortlich zu prüfen (vgl. zu Beschränkungsmaßnahmen nach dem G 10 BVerfGE 67, 157 [180]), wozu auch gehört, das Vorliegen tatsächlicher Anhaltpunkte für schwerwiegende Gefahren mithilfe von Beweismitteln nachvollziehen zu können. Diese Möglichkeit hat das BMI jedoch regelmäßig auch, ohne dass die zugrunde liegenden Beweismittel zusammen mit dem Antrag übermittelt werden. Denn es steht dem BMI jederzeit frei, die - aus seiner Sicht - für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Maßnahme erforderlichen Beweismittel vom BfV nachzufordern.
Es bestand auch keine qualifizierte Pflicht des BfV, darzulegen, dass die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Der Antrag war nach § 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG – anders als dies § 9 Abs. 3 Satz 3 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (G 10; vgl. dazu das Urteil der Kammer vom 25. September 2012 - VG 1 K 225.11 - juris, Rn. 29 ff.) vorsieht – lediglich einfach zu begründen. Diese Anforderungen hat die Beklagte erfüllt, da der Antrag vom 14. April 2009 zumindest den Personenzusammenschluss, den die Klägerin unterstützt haben soll, sowie tatsächliche Anhaltspunkte für diese Unterstützung bezeichnet hat.
b. Der Antrag des BfV wurde jedoch nicht gemäß § 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG vom Behördenleiter oder seinem Vertreter gestellt. Die Auskunftsmaßnahme erweist sich aus diesem Grund als rechtswidrig.
Wer Vertreter des Behördenleiters im Sinne dieser Vorschrift ist, richtet sich mangels konkreter gesetzlicher Vorgaben grundsätzlich nach den internen Regelungen über die behördliche Organisation und Geschäftsverteilung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. März 2010 - 2 B 3/10 - juris, Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. Februar 2013 - G 81 D 2.10 - juris, Rn. 44). Insoweit galt nach der im vorliegenden Verfahren maßgeblichen internen Vertretungsregelung (Bl. 159 d. A.), dass außer dem Präsidenten und Vizepräsidenten der Abteilungsleiter G 10 sowie der Referatsgruppenleiter G 10 zeichnungsbefugt waren.
(1) Dabei erscheint bereits zweifelhaft, ob diese Regelung, soweit sie auch den Referatsgruppenleiter G 10 zur Zeichnung berechtigt, noch mit § 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG vereinbar ist. Aus der Beschränkung der Antragsbefugnis auf den Behördenleiter oder seinen Vertreter folgt, dass die internen Vertretungsregelungen den Kreis der Zeichnungsbefugten nicht beliebig ausdehnen dürfen. Es spricht vielmehr Einiges dafür, dass der Gesetzgeber die Zeichnungsbefugnis für Anträge nach § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 BVerfSchG nur leitenden Mitarbeitern des BfV übertragen wollte, die die Belange der Behörde in ihrer Gesamtheit und aufgrund ihrer besonderen Erfahrung beurteilen können. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG, der die Zeichnungsbefugnis nicht jedem Vertreter des Behördenleiters zuerkennt, sondern nur „seinem“ Vertreter und damit einer Person, deren herausgehobene Position der des Behördenleiters funktionell nahe kommt. Zudem ergibt sich aus § 8a Abs. 4 Satz 3 BVerfSchG, dass die Befähigung zum Richteramt allein nicht zur Zeichnung von Anträgen nach § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 BVerfSchG qualifiziert. Dies lässt darauf schließen, dass die Norm eine besondere Funktion derjenigen Behördenmitarbeiter, die Anträge nach § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 BVerfSchG zu zeichnen berechtigt sind, voraussetzt.
Auch die Gesetzesbegründung zu der inhaltsgleichen Vorschrift im G 10 legt eine Begrenzung der Zeichnungsbefugnis auf leitende Mitarbeiter des BfV nahe. Danach ist Zweck der Begrenzung der Zeichnungsbefugnis auf den Behördenleiter und seinen Stellvertreter, dass die Voraussetzungen für einen Antrag mit einem „Höchstmaß an Verantwortung“ geprüft werden (vgl. BT-Drs. 5/1880, S. 10). Dies schließt Mitarbeiter in unteren und mittleren Positionen beim BfV aus dem Kreis der Zeichnungsbefugten aus, und zwar unabhängig davon, ob sie im Einzelfall über eine hohe fachliche Kompetenz für Anträge nach § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 BVerfSchG verfügen.
Nach diesen Grundsätzen ist eine interne Vertretungsregelung jedenfalls dann mit der gesetzlichen Beschränkung auf den Behördenleiter oder seinen Vertreter vereinbar, wenn im Falle der Abwesenheit des Präsidenten des BfV und des Vizepräsidenten nur Abteilungsleiter befugt sind, einen Antrag nach § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 BVerfSchG zu zeichnen (vgl. zu einer solchen Regelung das Urteil der Kammer vom 23. Mai 2013 - VG 1 K 298.10). Dass die Verantwortungsträger, insbesondere solche aus einer anderen Abteilung, über eine möglicherweise geringere fachliche Kompetenz verfügen, ist dabei unbedenklich. Denn diese kann ohne Weiteres dadurch kompensiert werden, dass der mit der Sache befasste fachlich qualifizierte Mitarbeiter in einem Vermerk zur Vorbereitung der Zeichnung die wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen des Antrages darlegt.
(2) Ob die im vorliegenden Verfahren angewandte Vertretungsregelung diese Anforderungen auch insoweit noch erfüllt, als der Referatsgruppenleiter G 10 zur Zeichnung berechtigt war, bedarf keiner Entscheidung. Die Rechtswidrigkeit der Auskunftsmaßnahme folgt nämlich bereits daraus, dass der Antrag von keiner der in der internen Vertretungsregelung aufgeführten Personen gezeichnet wurde.
Der Antrag wurde vom Mitarbeiter des BfV B... unterzeichnet, der bei Antragstellung weder Präsident noch Vizepräsident noch Abteilungsleiter G 10 oder Referatsgruppenleiter G 10 war. ... Herr B...hat den Antrag nach den Angaben der Beklagten vielmehr als allgemeiner Vertreter des damaligen Abteilungsleiters G 10 L...gezeichnet. Damit wurde die speziell für Maßnahmen nach dem G 10 und dem BVerfSchG vorgesehene Vertretungskette verlassen und durch die Anwendung einer allgemeinen Vertretungsregelung ergänzt. Dies genügt den Anforderungen des § 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG nicht. Denn wären weitere Mitarbeiter des BfV – außerhalb der in der internen Vertretungsregelung festgelegten Zuständigkeiten – für Anträge nach § 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 BVerfSchG zeichnungsbefugt, wenn es sich bei ihnen nur um allgemeine Vertreter der in der Vertretungsregelung genannten Personen handelt, führte dies zu einer erheblichen Ausweitung des Kreises der Zeichnungsbefugten mit einer grundsätzlich unbeschränkten Vertretungskette. Eine solche Ausweitung auf allgemeine Vertreter außerhalb der speziellen internen Zuständigkeitsregelung läuft aber der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG, nur eine begrenzte Zahl von Vertretern zuzulassen, zuwider. Dies gilt im vorliegenden Verfahren umso mehr, als sich die Zuständigkeit des Herrn B...als allgemeiner Vertreter aus einer ungeschriebenen und daher für das Gericht nicht nachprüfbaren Zuständigkeitsregelung ergeben haben soll.
b. Darüber hinaus hat die Beklagte auch nicht zu belegen vermocht, dass der vorrangig zeichnungsbefugte damalige Abteilungsleiter G 10 L...im Zeitpunkt der Antragstellung tatsächlich abwesend war. Sie hat vielmehr selbst darauf hingewiesen, dass sich dessen Abwesenheit nicht mehr belegen lasse, da entsprechende Unterlagen nach drei Jahren vernichtet worden seien. Es lässt sich daher nicht mehr feststellen, ob ein Vertretungsfall tatsächlich vorlag. Dies geht zu Lasten der Beklagten, die die materielle Beweislast für das Vorliegen des Vertretungsfalls trägt (vgl. Urteil der Kammer vom 23. Mai 2013 - VG 1 K 298.10).
c. Die fehlende Zeichnungsbefugnis des Mitarbeiters beim BfV B...führt zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme. Die Begrenzung der Zeichnungsbefugnis in § 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG stellt keine bloße Ordnungsvorschrift dar. Mit ihr wird die Beachtung der gesetzlichen Vorgaben des BVerfSchG im Bereich eingriffsintensiver Maßnahmen in besonderer Weise verfahrensrechtlich abgesichert, indem die Befugnis, derartige Maßnahmen zu veranlassen, nur speziellen Verantwortungsträgern vorbehalten bleibt. Dadurch wird dem Gedanken des Grundrechtsschutzes und der Richtigkeitsgewähr durch Verfahren ein besonderes Gewicht zuerkannt und ist folglich die Annahme gerechtfertigt, dass diese Verfahrensvorkehrung zwingend zu beachten ist. Ihre Verletzung schlägt daher im Sinne eines stets beachtlichen, absoluten Verfahrensfehlers auch auf die Anordnung des BMI durch.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 8a Abs. 2 BVerfSchG
§ 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BVerfSchG
§ 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BVerfSchG
§ 8a Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG
§ 3 Abs. 1 BVerfSchG
§ 8a Abs. 4 Satz 2 BVerfSchG
§ 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 BVerfSchG
§ 8a Abs. 4 Satz 3 BVerfSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 8a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5, Satz 2, Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes
§ 96 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 des Telekommunikationsgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 87, 23
BVerfGE 67, 157
1 A 10.08
1 K 729.09
1 K 225.11
2 B 3/10
81 D 2.10
1 K 298.10