Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-24, Aktenzeichen 1 K 1978/14.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2015:0324.1K1978.14.KS.0A

Tenor:
1. Der Bescheid der Bundesfinanzdirektion X. vom 16. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Oktober 2014 wird aufgehoben.
2. Die Beklagte wird verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Anerkennung der Zeiten als Rechtsanwalt von Juli 1979 bis Oktober 1989 als ruhegehaltsfähige sonstige Zeiten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Kosten des Verfahrens haben Kläger und Beklagte je zur Hälfte zu tragen.
4. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls nicht der Kostengläubiger vorher Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Anerkennung von Zeiten seiner Rechtsanwaltstätigkeit bei der Festsetzung des Ruhegehalts.
Vom 1. April 1970 bis 20. September 1974 studierte der Kläger Jura und legte am 12. Dezember 1974 das 1. Juristische Staatsexamen ab. Vom 17. Februar 1974 bis 8. August 1977 war der Kläger Rechtsreferendar und legte am 8. August 1977 die 2. Juristische Staatsprüfung ab.
Vom 1. November 1977 bis 31. Januar 1979 arbeitete der Kläger als Beamter des höheren Dienstes beim Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr.
Im Zeitraum von Februar 1979 bis Oktober 1989 war der Kläger als Rechtsanwalt tätig, die Zulassung zum Rechtsanwalt erfolgte am 7. März 1979.
Mit Wirkung vom 1. November 1989 wurde der Kläger durch den Bayerischen Staatsminister für Arbeit und Sozialordnung zum Richter auf Probe ernannt. Mit Wirkung zum 1. März 1991 erfolgte unter Berufung zum Richter auf Lebenszeit die Ernennung zum Richter am Sozialgericht Y.. Dabei wurde auf die Probezeit von 36 Monaten die Beamtendienstzeit vom 1. November 1977 bis 31. Januar 1979 und die Rechtsanwaltstätigkeit von Februar 1979 bis 31. Oktober 1989 mit insgesamt 20 Monaten angerechnet.
Zum 1. September 1999 wurde der Kläger unter Berufung in das Richterverhältnis auf Lebenszeit zum Richter am Bundessozialgericht ernannt.
Mit Ablauf des Monats August 2014 trat der Kläger in den Ruhestand. Bereits zuvor, mit Bescheid vom 16. Juli 2014, setzte die Bundesfinanzdirektion das Ruhegehalt des Klägers fest und berechnete einen monatlichen Betrag in Höhe von 5.209, 81 €.
Gegen diese Festsetzung legte der Kläger mit Schreiben vom 31. Juli 2014 Widerspruch ein. In der Begründung trug er vor, seine Tätigkeit als Rechtsanwalt sei zur Hälfte als ruhegehaltfähige Dienstzeit zu berücksichtigen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Oktober 2014 erkannte die Bundesfinanzdirektion X. die bereits bei der Verkürzung der Probezeit berücksichtigten 5 Monate Tätigkeit als Rechtsanwalt als ruhegehaltfähige Dienstzeit an. Im Übrigen wurde der Widerspruch des Klägers zurückgewiesen. Hinsichtlich der Begründung wird auf den Inhalt des Widerspruchbescheids (Bl. 9 ff der Gerichtsakte) verwiesen. Der Widerspruchsbescheid wurde am 29. Oktober 2014 zugestellt.
Am 14. November 2014 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Kassel erhoben. Er vertritt die Auffassung, seine Tätigkeit in den Jahren von Juli 1979 bis Oktober 1989 müsse als ruhegehaltsfähige Rechtsanwaltstätigkeit gem. § 11 BeamtVG anerkennt werden. Der Zweck des § 11 BeamtVG bestehe darin, Personen wie z. B. Rechtsanwälten einen Anreiz zum Übertritt in das Beamtenverhältnis zu bieten. Bei einem Rechtsanwalt liege es nahe, dass er Kenntnisse und Erfahrungen einsetzen könne. Genau dies sei beim Kläger der Fall. Insofern liege der innere Zusammenhang zwischen der Rechtsanwaltstätigkeit und der Berufung in das Beamtenverhältnis auf der Hand. Der innere Zusammenhang ergebe sich im Übrigen aus den eigenen Ausführungen des Beklagten im Widerspruchsbescheid, in dem auf die Kürzung der Probezeit wegen der früheren Rechtsanwaltstätigkeit hingewiesen werde.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid vom 16. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 28. Oktober 2014 abzuändern, den Beklagten zu verurteilen, Zeiten der Tätigkeit des Klägers als Rechtsanwalt von Juli 1979 bis Oktober 1989 zur Hälfte, höchstens bis zu fünf Jahren, als ruhegehaltsfähige sonstige Zeiten gemäß § 11 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) anzuerkennen und bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge zu berücksichtigen.
hilfsweise
den Beklagten zu verurteilen, über die Anerkennung der genannten Zeiten nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, dass die Zeiten der Tätigkeit des Klägers als Rechtsanwalt im Zeitraum von Februar 1979 bis Oktober 1989 keine ruhegehaltsfähigen Zeiten gem. § 11 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG darstellten, da ein innerer Zusammenhang zwischen der Rechtsanwaltstätigkeit und der Ernennung zum Sozialrichter nicht erkennbar sei. Die Befähigung zum Richteramt werde mit dem Studium der Rechtswissenschaften und der 1. und 2. Staatsprüfung erworben.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig, insbesondere wurde das notwendige Vorverfahren durchgeführt und die Klagefrist wurde eingehalten.
Die Klage ist jedoch nur teilweise begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 16. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 28. Oktober 2014 ist, soweit dort der Anspruch des Klägers auf Anerkennung von Zeiten als Rechtsanwalt als ruhegehaltfähige Dienstzeit abgelehnt wurde, rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Jedoch hat der Kläger keinen Anspruch auf Anerkennung dieser Zeiten, sondern lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung seines Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Demzufolge war der Hauptantrag abzuweisen, dem Hilfsantrag jedoch stattzugeben.
Gemäß § 1 Abs. 2 BeamtVG richtet sich die Versorgung der im Bundesdienst stehenden Richterinnen und Richter nach dem BeamtVG. Nach § 4 Abs. 3 BeamtVG wird das Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet. Die ruhegehaltfähige Dienstzeit ist regelmäßig nur die im Beamtenverhältnis verbrachte Dienstzeit; grundsätzlich besteht ein Anspruch auf Versorgung entsprechend der Dauer des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG). Unter Durchbrechung dieses Grundsatzes sehen §§ 10 und 11 BeamtVG vor, auch Zeiten zu berücksichtigen, die außerhalb eines Beamtenverhältnisses zurückgelegt worden sind. Die Anrechnung solcher Vordienstzeiten hat Ausnahmecharakter. Ihre Berücksichtigung ist sachlich gerechtfertigt, weil sie ein besonders qualifiziertes Verhältnis zum später erreichten Beamtenstatus aufweisen. Während dieser Zeiten haben die Beamten entweder Erfahrungen und Kenntnisse erworben, die förderlich für die Ausübung des Amtes waren, oder ihre Tätigkeit außerhalb des Beamtenstatus war derjenigen vergleichbar, die sie später als Beamte ausgeübt haben. Durch die Anrechnung soll dem Beamten annähernd diejenige Versorgung ermöglicht werden, die er erhalten hätte, wenn er sich während der Zeit, in der er die für die Wahrnehmung seines späteren Amtes erforderliche Qualifikation erworben hat, bereits im Beamtenverhältnis befunden hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004 - 2 C 38.03 -, ZBR 2005, 164, m. w. N.).
Vorliegend kommt als Anspruchsgrundlage für die Anerkennung der Zeit der anwaltlichen Tätigkeit von Juli 1979 bis Oktober 1989 allein § 11 BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung in Betracht. Denn gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 und 2 BeamtVG richtet sich die Berechnung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit nach dem Beamtenversorgungsgesetz in der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung, wenn das Beamtenverhältnis, aus dem der Beamte in den Ruhestand tritt oder versetzt wird, oder ein unmittelbar vorangehendes anderes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis bereits am 31. Dezember 1991 bestand. Dies trifft für den Kläger zu.
§ 85 Abs. 1 BeamtVG schließt die Anwendung des ab dem 1. Januar 1992 in Kraft getretenen Versorgungsrechts für die bis dahin geleisteten ruhegehaltfähigen Dienstzeiten aus und gewährleistet auf diese Weise den Versorgungsstand, den die Beamten unter Geltung des alten Rechts erreicht haben. Damit bleibt der bis zum 31. Dezember 1991 erreichte Ruhegehaltssatz mit der Maßgabe gewahrt, dass die ruhegehaltfähige Dienstzeit und der Ruhegehaltssatz nach dem bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Recht zu berechnen sind. Das gilt sowohl für die gesetzlichen Bestimmungen als auch für die gegebenenfalls maßgebliche Ermessenspraxis (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 - 2 C 63.08 -, NVwZ-RR 2010, 120; OVG NRW, Urteil vom 23. Februar 2011 - 3 A 1971/09 -, juris).
Der Kläger wurde mit Wirkung zum 1. März 1991 zum Richter auf Lebenszeit am Sozialgericht Y. ernannt. Damit bestand bereits am 31. Dezember 1991 ein unmittelbar vorangehendes anderes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis vor dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis, aus dem der Kläger in den Ruhestand trat, dem Richterverhältnis auf Lebenszeit zum Richter am Bundessozialgericht seit dem 1. September 1999.
Nach Maßgabe des § 11 Abs. 1 Nr. 1 a BeamtVG kann die Zeit, während der ein Beamter nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres vor der Berufung in das Beamtenverhältnis als Rechtsanwalt tätig gewesen ist, als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, jedoch höchstens bis zur Hälfte und in der Regel nicht über zehn Jahre hinaus.
Die Voraussetzungen für eine Berücksichtigung liegen im Falle des Klägers vor, denn er war als Rechtsanwalt tätig. Dabei kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. Urteil vom 9. November 2006 - 2 C 4.06 -, Schütz BeamtR ES/C II 1.1.2 Nr. 43; Urteil vom 15. Dezember 1971 - BVerwG 6 C 23.70 - BVerwGE 39, 181 und Beschluss vom 14. Februar 1989 - BVerwG 2 B 99.88 - Buchholz 239.1 § 11 BeamtVG Nr. 3; ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. September 1978 - 2 A 80/76 - DÖD 1979, 32) darauf an, ob dem Beamten bzw. Richter während dieser Zeit die Befugnisse als Rechtsanwalt im Sinne der Bundesrechtsanwaltsordnung zugestanden haben. Diese Voraussetzung erfüllt der Kläger für den Zeitraum von März 1979 bis Oktober 1989, da er am 7. März 1979 als Rechtsanwalt zugelassen wurde und bis Oktober 1989 als zugelassener Rechtsanwalt arbeitete. Die Anerkennung seiner Tätigkeit kommt daher für den beantragten Zeitraum von Juli 1979 bis Oktober 1989 in Betracht.
Wie sich aus dem Wortlaut des § 11 BeamtVG ergibt, handelt es sich bei der Vorschrift um eine Ermessensregelung. Dabei besteht ein weiter Ermessensspielraum des Dienstherrn in dem Sinne, dass die Nichtberücksichtigung von Vordienstzeiten von jeder sachgerechten Erwägung getragen werden kann (std. Rspr., vgl. z.B. Hess. VGH, Urteil vom 18. Mai 1994 - 1 UE 679.91 - IÖD 1995, S. 11 m.w.N).
Das Ermessen des Beklagten ist vorliegend durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetz vom 3. November 1980 (BeamtVGVwV) eingeschränkt. Diese, nach § 107 S. 2 BeamtVG erlassene, Verwaltungsvorschrift schränkt das im Rahmen des § 11 BeamtVG eingeräumte Ermessen ein und soll damit eine einheitliche Anwendung des Gesetzes sicherstellen. Zu der hier streitigen Frage der Anrechnung von Zeiten als Rechtsanwalt enthält die BeamtVGVwV in Ziffer 11.1.5 eine Festlegung, dass solche Zeiten (nur) dann berücksichtigt werden, „wenn die Tätigkeit im inneren Zusammenhang mit den dem Beamten zuerst übertragenen Aufgaben gestanden hat“.
Vorliegend hat die Beklagte das ihr zustehende (eingeschränkte) Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt. Die von ihr in dem Widerspruchsbescheid angeführte Begründung, wonach eine Anerkennung der Zeiten als Rechtsanwalt deshalb nicht erfolgen könne, weil ein innerer Zusammenhang zwischen Rechtsanwaltstätigkeit und Ernennung zum Sozialrichter deshalb nicht erkennbar sei, weil die Befähigung zum Richteramt mit Ablegen der 1. und 2. Staatsprüfung erworben werde (und demzufolge die Tätigkeit als Rechtsanwalt nicht erforderlich für die Ernennung gewesen sei), ist weder mit Sinn und Zweck der Ermessensnorm noch mit Ziffer 11.1.5 BeamtVGVwV zu vereinbaren.
Von Seiten der Beklagten wurde hier verkannt, dass im Rahmen des § 11 Abs. 1 BeamtVG im Unterschied zu § 10 Abs. 1 BeamtVG gerade kein qualifizierter Ursachenzusammenhang zwischen der vorherigen Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes und der Berufung ins Beamtenverhältnis gefordert wird (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 18. Mai 1994 – 1 UE 679/91–, Urteil vom 31. August 1983 - I OE 106/80, VG Berlin, Urteil vom 9. März 2004 - 28 A 119.99 -, jeweils zit. nach juris). Die frühere Tätigkeit muss, anders als bei der Anerkennung von Zeiten nach § 10 BeamtVG, nicht überwiegend wirksame Voraussetzung für die Berufung ins Beamtenverhältnis gewesen und auch nicht ununterbrochen ausgeübt worden sein. Vielmehr genügt ein innerer Zusammenhang, dergestalt, dass der Beamte durch die frühere Tätigkeit Kenntnisse, Fähigkeiten und Erfahrungen erworben hat, die mit seinen Beamtentätigkeiten in wesentlichen Merkmalen funktionell vergleichbar sind (std. Rpsr., vgl. Hess. VGH, Urteil vom 18. Mai 1994 – 1 UE 679/91–, juris).
Hieraus folgend ist bei der Anknüpfung an einen „inneren Zusammenhang“ der in Rede stehenden Tätigkeit (hier als Rechtsanwalt) in der konkreten Ermessensausgestaltung der Unterschied der gesetzlichen Regelungen des § 11 Nr. 1 und § 10 Abs. 1 BeamtVG zu beachten; die gesetzgeberisch verschiedenen Vorgaben dieser Vorschriften dürfen ohne Verstoß gegen den Regelungsgehalt des § 11 Nr. 1 a BeamtVG faktisch nicht dadurch beseitigt werden, dass die Tatbestandsmerkmale des § 10 BeamtVG in der Ermessensentscheidung berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 1991 - 2 B 91.90 - ZBR 1991, 180).
Letzteres hat die Beklagte jedoch getan: Sie hat den Begriff des inneren Zusammenhangs verengt auf die Frage, ob der Kläger auch ohne die Tätigkeit als Rechtsanwalt zum Sozialrichter ernannt worden wäre. Darauf kommt es jedoch nach oben dargestellter Auffassung nicht an. Folglich erweist sich bereits aus diesem Grund der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides als rechtswidrig, da die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden (§ 114 S. 1 VwGO).
Zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten weist das Gericht darauf hin, dass vorliegend nach Sinn und Zweck der Vorschrift des § 11 Nr. 1a BeamtVG ein innerer Zusammenhang zwischen Rechtsanwaltstätigkeit und späterer Tätigkeit als Richter gegeben sein dürfte, so dass eine Berücksichtigung an diesem Tatbestandsmerkmal nicht scheitern dürfte.
§ 11 Nr. 1a BeamtVG soll den Wechsel vom Beruf des Rechtsanwalts zur Beamten- oder Richterschaft erleichtern. Personen, die zuvor unabhängig, weisungsfrei und umfassend vertretungsberechtigt in allen Rechtsangelegenheiten tätig waren, wird im Hinblick auf die Alters- und Hinterbliebenenversorgung ein Anreiz geboten, in den öffentlichen Dienst einzutreten. Diesen Zugewinn fördert das Versorgungsrecht, indem die Zeit der Tätigkeit als Rechtsanwalt der Zeit in einem Beamtenverhältnis gleichgestellt wird. Ratio legis des § 11 Nr. 1a BeamtVG und damit innere Rechtfertigung für die Anerkennungsfähigkeit der dort genannten Vordienstzeiten ist nicht bereits und allein, dass diese Zeiten nützlich für die Wahrnehmung der Aufgaben waren, die später im Richter- oder Beamtendienst erfüllt werden mussten, sondern die - gleichzeitig auch nützliche Erfahrung vermittelnde - Nähe der damaligen Funktion und Aufgabenstellung zur Tätigkeit von Beamten. Dem Rechtsanwalt als einem Organ der Rechtspflege sind Aufgaben zugewiesen, die gemeinwohlorientiert sind und deshalb unter dem Aspekt der versorgungsrechtlichen Anerkennungsfähigkeit der Tätigkeit eines Beamten nahestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 – 2 C 4/06–, juris).
Ausgehend von dieser Zweckrichtung des § 11 Nr. 1a BeamtVG liegen gute Gründe dafür vor, die Zeiten der Tätigkeit als Rechtsanwalt als Vordienstzeit für das Ruhegehalt eines Richters zu berücksichtigen: Die Tätigkeit eines Richters und in potenzierter Weise die eines Bundessozialrichters erfordert einen Gesamtüberblick und ein tieferes Verständnis für die Rechtspflege. Dabei ist die Tätigkeit als Rechtsanwalt über zehn Jahre gut geeignet dafür, die Organe der Rechtspflege in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander betrachten zu können. Trotz der der Tätigkeit innewohnenden Interessenvertretung stehen die Tätigkeit als Rechtsanwalt und die damit verbundenen Erfahrungen dabei auch in Zusammenhang mit der späteren Richtertätigkeit, da beide Tätigkeiten als Organe der Rechtspflege ausgeübt werden.
Diese damit grundsätzliche Berücksichtigungsfähigkeit bedeutet jedoch nicht, dass im Falle des Klägers eine vollumfängliche Anerkennung dieser Vorzeiten erfolgen müsste. Vielmehr kann die Beklagte die Anerkennung noch von weiteren Erwägungen abhängig machen, so muss beispielsweise nicht die gesamte berücksichtigungsfähige Zeit anerkannt werden, wenn sich insoweit eine abweichende Ermessenspraxis herausgebildet haben sollte, was jedoch dem Gericht nicht bekannt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1971 – VI C 23.70 -, BVerwGE 39, 181). Aus diesem Grund liegt auch keine Ermessensreduzierung auf Null vor, die es dem Gericht ermöglichen würde, die Beklagte sogleich zu einer Anerkennung der fraglichen Zeiten zu verpflichten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO, da der Kläger nur teilweise obsiegt, weil er keinen gebundenen, sondern nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hat. Die Entscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgen aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.
Beschluss
Der Streitwert beträgt 5.000,00 €.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 und 11 BeamtVG
§ 11 BeamtVG
§ 10 BeamtVG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 BeamtVG
§ 4 Abs. 3 BeamtVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 und 2 BeamtVG
§ 85 Abs. 1 BeamtVG
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 a BeamtVG
§ 107 S. 2 BeamtVG
§ 11 Abs. 1 BeamtVG
§ 10 Abs. 1 BeamtVG
§ 11 Nr. 1 a BeamtVG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 11 Nr. 1a BeamtVG
§ 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 1 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2010, 120
BVerwGE 39, 181
2 C 38.03
2 C 63.08
3 A 1971/09
2 C 4.06
6 C 23.70
2 B 99.88
2 A 80/76
1 UE 679.91
1 UE 679/91
I OE 106/80
28 A 119.99
2 B 91.90
2 C 4/06
VI C 23.70