Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-01-22, Aktenzeichen 19 B 1757/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0122.19B1757.00.00

Tenor:
Die Anträge werden auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.
Der Streitwert wird unter entsprechender Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für das erstinstanzliche Verfahren und für das Zulassungsverfahren 19 B 1757/00 auf jeweils 8.000,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Anträge haben keinen Erfolg.
Aus den vom Antragsteller dargelegten Gründen, die den Rahmen der gerichtlichen Prüfung abstecken, weil die Gründe, aus denen die Beschwerde zuzulassen ist, in dem Antrag darzulegen sind, § 146 Abs. 5 Satz 3 VwGO, liegen die Voraussetzungen der gleichermaßen gegen die Versagung von Prozesskostenhilfe für das erstinstanzliche Verfahren - Beschluss zu 1. - und die Ablehnung des Antrags auf Regelung der Vollziehung - Beschluss zu 2. - geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 146 Abs. 4 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 VwGO nicht vor.
Den Zulassungsgrund des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses, § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, hat der Antragsteller nur in Bezug auf die Erwägung des Verwaltungsgerichts geltend gemacht, die vom Antragsgegner gegebene Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge - noch - den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die geltend gemachten Zweifel bestehen hingegen nicht. Die in der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 30. August 2000 gegebene Begründung für die sofortige Vollziehung der Fahrerlaubnisentziehung genügt entgegen der Auffassung des Antragstellers den gesetzlichen Anforderungen. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist, wenn - wie hier - die Behörde gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO im öffentlichen Interesse die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes anordnet, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Zweck des Begründungserfordernisses ist es, die Behörde zu einer sorgfältigen Prüfung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts im Bewusstsein des Ausnahmecharakters der den Wegfall der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 1 VwGO bewirkenden Vollziehungsanordnung anzuhalten, dem Betroffenen die Kenntnis der für die Vollziehungsanordnung maßgeblichen Gründe zu vermitteln und ihm so die Rechtsverteidigung zu ermöglichen bzw. zu erleichtern und die Grundlage für eine ordnungsgemäße gerichtliche Kontrolle dahin zu bieten, ob das die Vollziehungsanordnung rechtfertigende besondere Interesse vorliegt. Dementsprechend muss aus der Begründung hinreichend nachvollziehbar hervorgehen, dass und aus welchen besonderen Gründen die Behörde im konkreten Fall dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen, d. h. vor einer Entscheidung über den Rechtsbehelf bzw. vor Eintritt der Bestandskraft bereits jetzt dringlichen Vollziehung des Verwaltungsakts Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einräumt bzw. aus welchen im dringenden öffentlichen Interesse liegenden Gründen sie es für gerechtfertigt oder geboten hält, den durch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ansonsten eintretenden vorläufigen Rechtsschutz des Betroffenen einstweilen zurück zu stellen. Demgemäß genügen etwa pauschale und nichtssagende formelhafte Wendungen dem Begründungserfordernis nicht. Allerdings kann sich die Behörde auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen und darauf Bezug nehmen, wenn - wie es im Recht der Fahrerlaubnisentziehung unter dem Aspekt der Gefahrenabwehr der Fall sein kann - die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung ergeben. Die Begründung kann auch je nach den Umständen des konkreten Falles knapp gehalten werden; sind die Gründe, aus denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse dringlich ist, offensichtlich oder dem Betroffenen bekannt, kann ein Hinweis auf die offenkundigen oder bekannten Umstände in der schriftlichen Begründung ausreichen.
Vgl. hierzu Schoch, in Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, § 80 Rdnr. 176 ff., 144 f., 149; Puttler, in Sodan/Ziekow, VwGO, § 80 Rdnr. 98 ff.; Eyermann/Schmidt, VwGO, 11. A.,§ 80 Rdnr. 42 f.
Den sich aus dem Vorstehenden ergebenden Anforderungen hat der Antragsgegner im vorliegenden Fall, in dem der Antragsteller 1995 als Fahrer eines Lkw mit einer Blutalkoholkonzentration von 2,12 0/00 und am 3. Juli 1999 mit einem Fahrrad mit einer Blutalkoholkonzentration von 2,46 0/00 im öffentlichen Straßenverkehr aufgefallen und der Anordnung der Beibringung eines medizinisch- psychologischen Gutachtens nicht gefolgt ist, noch genügt. Er hat das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Entziehung der Fahrerlaubnis hinreichend damit begründet, dass von seiner weiteren Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr eine unverhältnismäßig große Gefahr für die übrigen Verkehrsteilnehmer ausgehe; es sei allgemeines Erfahrungsgut, dass es bei seiner weiteren Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr erneut zu Verkehrsverstößen kommen könne und Verkehrsunfälle nicht auszuschließen seien; dies bedeute eine unzumutbare Gefahr für Leben und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer; demgegenüber müsse das Interesse des Antragstellers daran, die Fahrerlaubnis zu behalten, zurücktreten. Damit hat der Antragsgegner bei gebotener Betrachtung des Sinnzusammenhangs der Begründungssätze hinreichend deutlich - wenn auch knapp - zum Ausdruck gebracht, dass beim Antragsteller eine aus allgemeinem Erfahrungswissen herzuleitende beachtliche Rückfallwahrscheinlichkeit bestehe, nämlich - wie der Hinweis auf die "Vorgeschichte" in der Begründung der Fahrerlaubnisentziehung auch für den Antragsteller hinreichend klar macht - die Wahrscheinlichkeit, dass er erneut unter (erheblichem) Alkoholeinfluss am Straßenverkehr teilnehmen werde und dies zu unzumutbaren Gefahren für Leben und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer führen könne, und ferner, dass diese große Gefahr für hochwertige Rechtsgüter anderer derart schwerwiegend sei, dass sie anderen Verkehrsteilnehmern nicht zugemutet werden könne und dem öffentlichen Interesse daran, dieser Gefahr entgegenzuwirken, gegenüber dem privaten Interesse des Antragstellers, vorläufig weiter von der Fahrerlaubnis Gebrauch machen zu können, der Vorrang einzuräumen sei. Der Antragsgegner hat so auf den vorliegenden konkreten Einzelfall, nämlich gerade auf den Antragsteller bezogen und auch für diesen nachvollziehbar aufgezeigt, dass wegen der beachtlichen Gefahren für hochwertige Rechtsgüter die Vollziehung der Fahrerlaubnisentziehung bereits vor einer gerichtlichen Entscheidung in der Hauptsache besonders dringlich ist; er hat sich - entgegen der Auffassung des Antragstellers - eben nicht auf pauschale oder formelhafte Wendungen oder auf die bloße Wiedergabe der gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen der Sofortvollzug angeordnet werden kann, beschränkt. Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist das Anführen der unzumutbaren Gefahr für Leben und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer auch nicht lediglich eine - für die Beachtung des Begründungserfordernisses bedeutungslose - "Platitüde"; denn der Antragsgegner bezieht sich insofern unter Einbeziehung der gesehenen Wahrscheinlichkeit erneuter Verkehrsverstöße unter Alkoholeinfluss und dadurch bedingter Unfallgefahren ersichtlich auf allgemeines Erfahrungswissen. Auch der insofern erhobene Einwand des Antragstellers, der Antragsgegner habe unzulässigerweise und ohne weitere Erläuterung von einem derartigen "allgemeinen Erfahrungsgut", das es nicht gebe, auf den konkreten Fall geschlossen, geht fehl. Abgesehen davon, dass dieser Einwand, soweit er sich gegen die inhaltliche Richtigkeit der Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung richtet, nicht das (formelle) Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, sondern die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Interessenabwägung betrifft, entspricht es allgemeinem Erfahrungswissen, also empirisch aus der Beobachtung und Verallgemeinerung (einer Vielzahl) von Einzelfällen gewonnener Erkenntnis, dass die Rückfallwahrscheinlichkeit von Kraftfahrern, die wie der Antragsteller wiederholt unter Alkoholeinfluss, hier zudem mit hohem Blutalkoholgehalt, am Straßenverkehr teilgenommen haben, allgemein hoch ist. Wegen der allgemeinen Verfügbarkeit von Alkohol besteht bei Alkoholabhängigkeit und auch bei Alkoholmissbrauch - von Letzterem jedenfalls ist beim Antragsteller angesichts der ermittelten Werte auszugehen - generell eine hohe Rückfallwahrscheinlichkeit.
Vgl. Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahreignung des Gemeinsamen Beirats für Verkehrsmedizin beim Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen und beim Bundesministerium für Gesundheit vom Februar 2000, S. 42 f.
Bei einem bereits zweimal wegen Fahrens unter Alkoholeinfluss aufgefallenen Kraftfahrer liegt das durchschnittliche - gruppenbezogene - Rückfallrisiko bei mehr als 70 %, d. h. aus der Gruppe der mehrfach einschlägig aufgefallenen Kraftfahrer werden mehr als 70 % erneut rückfällig.
Vgl. Senatsbeschluss vom 18. September 2000 - 19 B 966/00 - unter Bezugnahme auf Stephan, Naturwissenschaftlich-psychologische Verkehrsprognose und Wagniswürdigung in der Eignungsbeurteilung, DAR 1992, 1 ff.
Es entspricht ferner allgemeinem Erfahrungswissen, dass das Führen von Kraftfahrzeugen im öffentlichen Straßenverkehr unter die Fahrtauglichkeit beeinträchtigendem Alkoholeinfluss erhebliche Gefahren für hochrangige Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer in sich birgt.
Vgl. Begutachtungs-Leitlinien, a.a.O.
Es entspricht schließlich gesicherter methodischer Erkenntnis, dass aus allgemeinen Erfahrungssätzen je nach dem Grad der Übertragbarkeit ihrer Merkmale und ihrer Aussagekraft Schlussfolgerungen auf das Vorliegen bestimmter Tatsachen in einem konkreten Einzelfall gezogen werden können.
Vgl. in Bezug auf die richterliche Sachverhaltswürdigung Dawin, in Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 108 Rdnr. 13 ff.; Höfling, in Sodan/Ziekow, VwGO, § 108 Rdnr. 46 ff.
Darauf konnte sich der Antragsgegner bei der Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung stützen. Eine weitere Erläuterung dieses allgemeinen Erfahrungswissens und seiner Übertragbarkeit auf den Fall des Antragstellers in der Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO war entbehrlich, weil es in den wesentlichen Zusammenhängen - angesichts der Vorgeschichte einschließlich des Inhalts des medizinisch-psychologischen Gutachtens vom 15. Mai 1997 auch beim Antragsteller - vorausgesetzt werden konnte. Im Übrigen hat sich der Antragsteller bei der Rückgabe des Führerscheins am 4. September 2000 beim Antragsgegner ausweislich eines darüber gefertigten Vermerks, gegen dessen Richtigkeit keine Bedenken bestehen, einsichtig gezeigt und geäußert, die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis beantragen zu wollen, wenn er sich stabil genug fühle. Bereits bei der Begründung des besonderen Vollzugsinteresses zu berücksichtigende Anhaltspunkte dafür, dass das Rückfallrisiko beim Antragsteller aus individuellen, in seiner Person liegenden Gründen geringer zu veranschlagen ist, sind nicht ersichtlich. Insofern war gerade die weitere Aufklärung durch die vom Antragsgegner angeordnete Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens geboten; das nach der Durchführung der medizinisch-psychologischen Untersuchung erstellte Gutachten hat der Antragsteller aber nicht vorgelegt.
Fehl geht weiter der Einwand des Antragstellers, die Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO lasse jegliche Darstellung der Interessenabwägung vermissen. Denn der Antragsgegner hat in der Begründung zum Ausdruck gebracht, dass gegenüber dem öffentlichen Interesse daran, der vom Antragsteller bei Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr ausgehenden unverhältnismäßig großen Gefahr für hochwertige Rechtsgüter anderer Verkehrsteilnehmer entgegenzuwirken, dessen privates Aufschubinteresse zurück treten müsse. Damit hat der Antragsgegner die maßgeblichen abwägungserheblichen Belange und das Ergebnis der von ihm vorgenommenen Interessenabwägung noch hinreichend mitgeteilt. Dass mit Blick auf die Warnfunktion des Begründungserfordernisses eine sorgfältigere Prüfung des Vollzugsinteresses und mit Blick auf die Möglichkeiten der Rechtsverteidigung eine eingehendere Darlegung von gegen den Sofortvollzug sprechenden Gründen geboten gewesen wäre, hat der Antragsteller im Zulassungsverfahren nicht dargetan und ist auch angesichts der vom Antragsgegner herangezogenen Gefahrenlage nicht ersichtlich. Darauf, ob die vom Antragsgegner angeführten Gründe die sofortige Vollziehbarkeit der Fahrerlaubnisentziehung in der Sache tragen, kommt es, wie ausgeführt, im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, der lediglich formelle Anforderungen an die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung stellt, nicht an; dies ist nämlich im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung zu prüfen.
Fehl geht schließlich der Einwand des Antragstellers, das Verwaltungsgericht habe in Verkennung der hohen verfassungsrechtlichen Bedeutung des Begründungserfordernisses die "Hilfsbegründung" herangezogen, dass der Mangel der Begründung nach § 46 VwVfG NRW geheilt sei. Denn das Verwaltungsgericht hat lediglich einen - unterstellten - Begründungsmangel des Verwaltungsaktes selbst, der Fahrerlaubnisentziehung, als nach der genannten Vorschrift unbeachtlich gewertet, § 46 VwVfG NRW aber - zutreffend - eben nicht auf die Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO angewendet.
Auch in Bezug auf den weiter geltend gemachten Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, sind die Voraussetzungen für eine Zulassung der Beschwerde nicht erfüllt.
Im Hinblick auf die in dem Antragsschriftsatz unter a) bis d) zum Begründungserfordernis nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO formulierten Fragen besteht - auch unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen - aus folgenden Gründen kein grundsätzlicher Klärungsbedarf: Die unter a) angesprochenen Anforderungen, die an den Inhalt der Begründung zu stellen sind, sind in der hierzu ergangenen Rechtsprechung auch mit Relevanz für das Fahrerlaubnisrecht weitgehend geklärt; dazu, dass aus Anlass des vorliegenden Falles im Hinblick auf die vom Antragsgegner gegebene Begründung weitergehende oder erläuternde verallgemeinerungsfähige Aussagen in dem angestrebten Beschwerdeverfahren zu erwarten sind, hat der Antragsteller nicht entsprechend den Anforderungen des § 146 Abs. 5 Satz 3 VwGO aufgezeigt. Ob eine Begründung der hier gegebenen Art den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt, ist im Einzelfall zu beurteilen. Schon die Prämisse der Fragestellungen zu b) und c) - fehlende oder unzulängliche Begründung - trifft nicht zu, so dass sich die Frage nach der "Heilung" eines Begründungsmangels gemäß § 46 VwVfG NRW und die weitere Frage, ob Rechtsfolge des Begründungsmangels die Nichtigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung ist, im vorliegenden Fall gar nicht stellen; im Übrigen ist die Frage nach der Anwendbarkeit des ausdrücklich Form- und Verfahrensfehler nur des Verwaltungsakts selbst regelnden §§ 46 VwVfG NRW auf einen Begründungsmangel der angesprochenen Art ohne weiteres aus dem Gesetz zu verneinen. Auch bei der Frage zu d) trifft die Prämisse, dass nämlich bei der Interessenabwägung nach dem Inhalt der gegebenen Begründung des Sofortvollzugs "allein auf das Interesse der Behörde" abgestellt worden sei, nicht zu, so dass sich auch diese Frage in dem angestrebten Beschwerdeverfahren nicht stellen würde; überdies sind in die formulierte Fragestellung Sachverhaltselemente - Trunkenheitsfahrt mit einem Fahrrad, Angewiesensein des Betroffenen, der von seinen Einkünften seine Familie mit fünf Kindern "ernähren" müsse, auf die Fahrerlaubnis, da er Berufskraftfahrer sei - eingestellt, die Bezug zum konkreten Einzelfall haben. Der Antragsteller hat nicht dargelegt, inwiefern die Beantwortung der so formulierten Frage verallgemeinerungsfähige Auswirkungen haben könnte. Im Übrigen ist, soweit zu der aufgeworfenen Frage bei Ausklammerung der einzelfallbezogenen Elemente verallgemeinerungsfähige Aussagen gemacht werden können, auch mit Relevanz für die Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO in der Rechtsprechung des Senats,
vgl. etwa Beschlüsse vom 21. März 2000 - 19 B 117/00 -, m.w.N., und vom 3. Januar 2001 - 19 B 1677/00 -,
geklärt, dass nicht nur bei erwiesener Ungeeignetheit des Betroffenen zum Führen von Kraftfahrzeugen sondern schon bei einem naheliegenden oder nicht hinreichend ausgeräumten Verdacht der Ungeeignetheit wegen der großen Gefahr oder unkalkulierbarer Risiken für die Sicherheit im Straßenverkehr das öffentliche Interesse am Schutz so bedeutender Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer so gewichtig ist, dass demgegenüber das private Aufschubinteresse daran, vorerst weiter am motorisierten Verkehr teilnehmen zu dürfen, regelmäßig zurücktreten muss. Angesichts dessen rechtfertigt der Umstand, dass ein Fahrerlaubnisinhaber aus beruflichen Gründen auf die Fahrerlaubnis angewiesen ist, grundsätzlich - und so auch hier - nicht, ihn unter Inkaufnahme von Gefahren oder unkalkulierbaren Risiken für andere Verkehrsteilnehmer vorläufig am Straßenverkehr teilnehmen zu lassen, selbst wenn ihm infolge der sofortigen Entziehung der Fahrerlaubnis der Verlust seiner Arbeitsstelle konkret drohen sollte.
Zu der unter e) aufgeworfenen Frage, ob die Anordnung, ein medizinisch-psychologisches Gutachen beizubringen, ein Verwaltungsakt ist, besteht ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht, weil sie sich aus den maßgeblichen Rechtsvorschriften unter Einbeziehung der einschlägigen Rechtsprechung zum vor Inkrafttreten der Fahrerlaubnis-Verordnung geltenden § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. beantworten lässt, ohne dass ein weitergehender, in einem Beschwerdeverfahren zu befriedigender Klärungsbedarf besteht. Die Frage ist nämlich auch auf der Grundlage der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Fahrerlaubnis-Verordnung eindeutig zu verneinen.
Die in Rede stehende Anordnung erfüllt nämlich nicht das nach § 35 VwVfG NRW für einen Verwaltungsakt konstitutive Merkmal der Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung; dieses ist nur erfüllt, wenn durch eine behördliche Maßnahme ein Lebenssachverhalt einseitig durch Setzen einer Rechtsfolge verbindlich gestaltet wird, in dem Rechte oder Pflichten bzw. ein Rechtsstatus unmittelbar begründet, aufgehoben, geändert oder festgestellt bzw. verneint werden, und insofern eine "Entscheidung in der Sache" (vgl. § 46 VwVfG NRW) getroffen wird. Die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens dient nach dem ausdrücklichen Wortlaut in § 11 Abs. 2 und 3, 13 und 14 FeV "zur Vorbereitung" von Entscheidungen über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis oder über die Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen bzw. - in Verbindung mit § 46 Abs. 3 FeV - über die Entziehung der Fahrerlaubnis. Nach den genannten Vorschriften sowie § 2 Abs. 7 und 8, § 3 Abs. 1 Satz 3 StVG ist sie darauf gerichtet, aufgrund bekannt gewordener - in § 13 Nr. 2 und § 14 Abs. 1 und 2 FeV typisierend erfasster - Tatsachen begründete Bedenken gegen die Eignung des Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären. Die an einen Fahrerlaubnisinhaber gerichtete Anordnung ist nach ihrem so bestimmten Zweck lediglich eine vorbereitende Maßnahme, die der Sachverhaltsaufklärung im Hinblick auf die später zu treffende Sachentscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis dient. Dies war in der ständigen Rechtsprechung zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. anerkannt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969 - VII C 18.69 -, BVerwGE 34, 248, 249 ff., vom 15. Dezember 1989 - 7 C 52.88 -, Buchholz 442.10, § 4 StVG Nr. 87 und vom 27. September 1995 - 11 C 34.94 -, Buchholz 442.16, § 15 b StVZO Nr. 24 sowie Beschüsse vom 17. Mai 1994 - 11 B 157.93 -, Buchholz 442.16, § 15 b StVZO Nr. 23 und vom 28. Juni 1996 - 11 B 36.96 -.
Daran, dass die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens kein (selbständig anfechtbarer) Verwaltungsakt ist, hat sich durch die einschlägigen Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung nichts geändert.
Vgl. Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 35.A., § 11 FeV Rdnr. 26 und § 46 FeV Rdnr. 5; a.A. Schreiber in ZRP 1999, 519 ff.
Soweit in § 11 Abs. 6 Sätze 2 und 3 FeV zum Inhalt der Anordnung bestimmt ist, dass die Behörde dem Betroffenen mitteilt, dass er sich innerhalb einer von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der Untersuchung "zu unterziehen" und das Gutachten "beizubringen hat" und die Fahrerlaubnisbehörde darüber "zu unterrichten hat", welche Stelle er mit der Untersuchung beauftragt hat, werden nicht durch die Anordnung - im Sinne einer Regelung - unmittelbar selbständige Handlungspflichten des Betroffenen begründet. Nach dem Wortlaut des Satzes 2, dass nämlich dem Betroffenen das Vorstehende "mitgeteilt" wird, ist schon nicht ersichtlich, dass insofern eigenständig durch die Anordnung die Pflicht des Betroffenen, sich der Untersuchung zu unterziehen und das Gutachten beizubringen, erzeugt werden soll. Vielmehr wird eine entsprechende Pflicht allgemein vorausgesetzt. Nichts anderes gilt für die von der erstgenannten Pflicht abhängige Pflicht, die Behörde über die beauftragte Stelle zu unterrichten. Diese - in den vorstehend bezeichneten Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung vorausgesetzte und ausgestaltete - Pflicht knüpft an die Eignung des Betroffenen als gesetzliche Voraussetzung für die Erteilung und das Behaltendürfen der Fahrerlaubnis an, nämlich daran, dass der Fahrerlaubnisbewerber bzw. -inhaber die zum Führen von Kraftfahrzeugen notwendigen körperlichen und geistigen Anforderungen erfüllen muss (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 4, § 3 Abs. 1 StVG, § 11 Abs. 1, § 46 Abs. 1 FeV); sie hat, da die Eignung als Persönlichkeitsmerkmal individuell-konkret naturgemäß nicht ohne die Mitwirkung des Betroffenen geprüft werden kann, ihre Grundlage in der allgemeinen Pflicht des Betroffenen, an der Aufklärung des für die Prüfung der Eignung erheblichen Sachverhalts mitzuwirken. Bei Zweifeln an der Eignung hat dieser das Seinige zur Klärung dieser Zweifel beizutragen. Die Anordnung, ein Gutachten beizubringen, konkretisiert mit ihrem in § 11 Abs. 6 FeV bestimmten Inhalt lediglich diese allgemeine Mitwirkungspflicht zum Zwecke der vorbereitenden Sachverhaltsaufklärung.
Vgl. zum früheren Recht BVerwG, Urteile vom 2. Dezember 1960 - VII C 43.59 -, BVerwGE 11, 274, vom 28. November 1969, a.a.O., und vom 13. November 1997 - 3 C 1.97 -, Buchholz 442.16, § 15 b StVZO Nr. 28.
Anhaltspunkte dafür, dass die mit der Anordnung bewirkte Konkretisierung darüber hinaus nunmehr auf eine verbindliche oder gar der Bestandskraft fähige Feststellung des Inhalts der Mitwirkungspflicht gerichtet ist, geben die maßgeblichen Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung nicht her.
Eine Regelungswirkung der Anordnung ergibt sich auch nicht daraus, dass die Mitwirkungspflicht zwangsweise durchgesetzt werden könnte. Dass ist nämlich nach wie vor nicht der Fall. Wie zur Anordnung nach § 15 b Abs. 2 StVZO in der Rechtsprechung,
vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969 und vom 13. November 1997, jeweils a.a.O., ferner Beschluss vom 24. Januar 1989 - 7 B 9.89 -, Buchholz 442.10, § 4 StVG Nr. 85,
anerkannt war, darf die Fahrerlaubnisbehörde, wenn die Anordnung nicht befolgt wird, (lediglich) daraus auf die Nichteignung schließen. Dies ist nunmehr in § 11 Abs. 8 FeV normiert. Die dort angeordnete Rechtsfolge, dass die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer Entscheidung (über Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis) auf die Nichteignung des Betroffenen schließen darf, ist unabhängig davon, ob ihr insofern Ermessen dahin eingeräumt ist, ob sie unter den bestimmten Voraussetzungen den Schluss auf die Nichteignung zieht oder davon absieht, nicht unmittelbar durch die Anordnung gesetzt; sie greift vielmehr erst, wenn der Betroffene sich weigert, sich untersuchen zu lassen, oder das geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt, und ist daher eine unter den genannten Voraussetzungen eintretende mittelbare Folge. Nichts anderes folgt daraus, dass die Fahrerlaubnisbehörde in den Fällen des § 13 und im Übrigen des § 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 FeV - anders als nach § 11 FeV - verpflichtet ist, die Beibringung eines Gutachtens anzuordnen.
Vgl. im Übrigen zu § 14 Abs. 1 Satz 4 FeV Senatsbeschluss vom 29. September 2000 - 19 B 1263/00 -.
Denn die so bestimmte Rechtsfolge für das Handeln der Behörde legt nicht auch die Handlungsform fest, nämlich ob die Behörde durch Erlass eines Verwaltungsakts oder durch eine schlichte Aufforderung ihre Pflicht erfüllt bzw. ihre Befugnis ausübt.
Dafür, dass die streitige Anordnung ein Verwaltungsakt ist, können ferner nicht die Vorschriften über die Anordnung der Teilnahme des Fahrerlaubnisinhabers an einem Aufbauseminar innerhalb der Probezeit (§ 2 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 StVG) bzw. bei Anwendung des Punktsystems (§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVG) herangezogen werden. Die nach § 2 a Abs. 3 bzw. § 4 Abs. 7 Satz 1 StVG der Vollziehung zugängliche Anordnung des Aufbauseminars, gegen die Widerspruch und Anfechtungsklage gemäß § 2 a Abs. 6 bzw. § 4 Abs. 7 Satz 2 StVG keine aufschiebende Wirkung haben, ist eine mit der Anordnung der Beibringung eines Gutachtens bei Eignungszweifeln nicht vergleichbare Maßnahme; sie dient nicht als vorbereitende Maßnahme der Sachverhaltsaufklärung, sondern ist unmittelbar eine Maßnahme zum Schutz vor Gefahren, die vom Fahrzeugführer bzw. -halter ausgehen, wenn er nach § 2 a Abs. 2 StVG einschlägige Zuwiderhandlungen begangen bzw. nach § 4 Abs. 1 StVG wiederholt gegen Verkehrsvorschriften verstoßen hat.
Schließlich ist die hier in Rede stehende Anordnung,
entgegen Schreiber, ZRP 1999, 519, 522 f.,
auch nicht deshalb eine (selbständig anfechtbare) Regelung, weil die Anordnung verbunden mit der Ankündigung der Rechtsfolge der Fahrerlaubnisentziehung für den Fall der Weigerung, bereits einen Eingriff in das grundrechtlich (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht darstellt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 -, BVerfGE 89, 69, 84 = DVBl. 1993, 995, 996.
Die Bejahung des Eingriffscharakters einer Maßnahme hat nicht notwendig zur Folge, dass diese auch Regelungscharakter hat, was, wie ausgeführt, hier zu verneinen ist. Denn ein Grundrechtseingriff setzt nicht eine finale, unmittelbare oder rechtliche Einwirkung auf den grundrechtlichen Schutzbereich voraus, kann vielmehr auch bei mittelbarer oder nur faktischer Einwirkung vorliegen.
Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, 15.A; Rdnr. 238 ff.
Der mit Blick auf den Grundrechtseingriff gebotene Rechtsschutz erfordert nicht, dass die in den Schutzbereich einwirkende staatliche Maßnahme selbständig der gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden kann; dies hat auch das Bundesverfassungsgericht in der genannten Entscheidung nicht zugrunde gelegt. Die streitige Anordnung unterliegt der gerichtlichen Kontrolle im Rahmen eines die Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis betreffenden Verfahrens, in dem der Betroffene die Rechtswidrigkeit der Anordnung und damit insbesondere deren Unverhältnismäßigkeit geltend machen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 1994, a.a.O.
Entsprechend den zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. in der Rechtsprechung,
vgl. nur BVerwG, Urteile vom 27. September 1995 und vom 13. November 1997, jeweils a.a.O.,
aufgestellten Grundsätzen ist der Schluss auf die Nichteignung nur zulässig, wenn die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig war und für die Weigerung, das Gutachten beizubringen, kein ausreichender Grund besteht.
Vgl. Senatsbeschluss vom 18. September 2000 - 19 B 966/00 -; Jagusch/ Hentschel, a.a.O., § 11 FeV Rdrn. 22, 24.
Die Anordnung ist gerichtlich darauf zu prüfen, ob die in den einschlägigen Bestimmungen der Fahrerlaubnis-Verordnung normierten Voraussetzungen erfüllt sind und damit im Sinne der früheren Rechtsprechung aufgrund konkreter tatsächlicher Anhaltspunkte berechtigte Zweifel an der Kraftfahreignung des Betroffenen bestehen, und ob die angeordnete Untersuchung ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel ist, um gerade die konkret entstandenen Eignungszweifel aufzuklären. Ferner erstreckt sich die gerichtliche Prüfung auch darauf, ob die Anordnung hinreichend bestimmt ist.
Vgl. Senatsbeschluss vom 4. September 2000 - 19 B 1134/00 -.
Kommt es zu einem Verfahren betreffend die Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis nicht, weil das Gutachten zu einem positiven Ergebnis gelangt oder die Fahrerlaubnisbehörde aus sonstigen Gründen nicht auf die Nichteignung des Betroffenen schließt, kann wegen der Kosten der angeordneten Untersuchung auf deren Erstattung geklagt werden.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Dezember 1989 und vom 17. Mai 1994, jeweils a.a.O.
Danach bezwecken die hier zum 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Vorschriften keine Änderung der Rechtslage hinsichtlich der Frage, ob die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens ein (selbständig anfechtbarer) Verwaltungsakt ist. Dies entspricht auch dem Willen des Vorschriftengebers. Denn nach der amtlichen Begründung zur Fahrerlaubnis-Verordnung,
veröffentlicht im Verkehrsblatt 1998, 1049 ff., 1068,
kann die Anordnung "- wie bereits durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts festgelegt - nur zusammen mit einer anschließend ablehnenden Entscheidung (Entziehung oder Versagung) angefochten werden".
Zu der unter f) aufgeworfenen Frage, ob bei "einer Trunkenheitsfahrt mit dem Fahrrad" § 13 Nr. 2 c) FeV einschlägig sei, ist ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht in einer dem Darlegungserfordernis genügenden Weise dargetan. Sie ist in der auch vom Verwaltungsgericht herangezogenen Rechtsprechung des Senats,
vgl. Beschluss vom 29. September 1999 - 19 B 1629/99 -,
dahin geklärt, dass auch derjenige, der mit der vorausgesetzten Blutalkoholkonzentration im Straßenverkehr Fahrrad fährt, ein Fahrzeug im Sinne der genannten Vorschrift führt. Dass diese Rechtsfrage erneut klärungsbedürftig oder über die getroffene verallgemeinerungsfähige Aussage hinaus einer weitergehenden Klärung zugänglich ist, hat der Antragsteller nicht aufgezeigt. Soweit er auf die in der Antragsschrift gebrachten Gründe verweist, ist dem Darlegungserfordernis schon deshalb nicht genügt, weil die Gründe, aus denen die Beschwerde zuzulassen ist, gemäß § 146 Abs. 5 Satz 3 VwGO in dem Antrag darzulegen sind. Davon abgesehen ist der in § 13 Nr. 2 c) FeV verwendete Begriff "Fahrzeug" nicht deshalb, weil die Vorschrift in dem mit "Führen von Kraftfahrzeugen" überschriebenen Abschnitt II. der Fahrerlaubnis-Verordnung steht, einschränkend dahin auszulegen, dass damit nur "Kraftfahrzeug" gemeint sei. Denn der in § 13 Nr. 2 c) FeV bezeichnete Begriff "Fahrzeug" ist nach Wortlaut und Systematik der Verordnung - insoweit sei nur auf die Regelungen in den Abschnitten I. und II. hingewiesen - eindeutig und einer Auslegung in dem genannten Sinne nicht zugänglich; die Fassung der Überschrift des Abschnitts II. erklärt sich ohne weiteres daraus, dass hier das Recht der Fahrerlaubnisse geregelt ist, der Fahrerlaubnis nach § 2 Abs. 1 StVG, § 4 Abs. 1 FeV aber nur bedarf, wer auf öffentlichen Straßen ein Kraftfahrzeug führt.
Auch zu der unter g) als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Frage, ob die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens im Hinblick auf eine ihr beigefügte und sich darauf beziehende förmliche Rechtsmittelbelehrung zum Verwaltungsakt werde, ist dem Darlegungserfordernis nicht ansatzweise genügt; es fehlt an jeglichen Darlegungen, mit denen in Auseinandersetzung mit den rechtlichen Erwägungen im angefochtenen Beschluss ein Klärungsbedarf aufgezeigt worden wäre. Davon abgesehen würde sich die aufgeworfene Frage in einem Beschwerdeverfahren nicht stellen. Denn wäre die streitige Anordnung im Hinblick auf den Inhalt der Rechtsmittelbelehrung als (Schein-)Verwaltungsakt zu behandeln, wäre jedenfalls, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, die Widerspruchsfrist versäumt und die Anordnung bestandskräftig geworden.
Zu der unter h) als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage nach der Wahrung der Frist für einen gegen die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens erhobenen "Widerspruch" besteht - abgesehen von durchgreifenden Bedenken im Hinblick auf das Darlegungserfordernis - kein grundsätzlicher Klärungsbedarf. Es bedarf nämlich nicht erst der grundsätzlichen Klärung durch das Oberverwaltungsgericht, dass, soweit eine Maßnahme ein Verwaltungsakt ist, die Widerspruchsfrist unabhängig davon einzuhalten ist, ob die Behörde der Ansicht ist, dass die betreffende Maßnahme keinen Verwaltungsakt darstelle; denn die gesetzliche Widerspruchsfrist steht - von der Frage der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand abgesehen - nicht zur Disposition der Behörde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf den §§ 13 Abs. 1, 14, 20 Abs. 3, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG. In Orientierung an Nr. II.45.3 und 45.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563) wird im Hinblick auf die Entziehung der Fahrerlaubnis der Klasse 2 der eineinhalbfache Auffangwert (12.000,--DM) und wegen der beruflichen Nutzung ein Zuschlag in Höhe der Hälfte des Auffangwerts (4.000,--DM) in Ansatz gebracht,
vgl. Senatsbeschluss vom 26. Mai 1997 - 19 A 431/96 -;
der Betrag von 16.000,--DM wird wegen der Vorläufigkeit des begehrten Rechtsschutzes halbiert.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 VwVfG NRW
§ 35 VwVfG NRW
§ 4 StVG
§ 11 FeV
§ 46 FeV
§ 15 b StVZO
§ 124 Abs. 2
VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3
Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs.
3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO
§ 15 b Abs. 2 StVZO
§ 11 Abs. 2 und 3, 13 und 14 FeV
§ 46 Abs. 3 FeV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 StVG
§ 14 Abs. 1 und 2
FeV
§ 15 b
StVZO
§ 3 Abs. 1 StVG
§ 46 Abs. 1 FeV
§ 11 Abs. 6 FeV
§ 11 Abs. 8 FeV
§ 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 FeV
§ 14 Abs. 1 Satz 4 FeV
§ 2 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 StVG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVG
§ 4 Abs. 7 Satz 1 StVG
§ 4 Abs. 7 Satz 2 StVG
§ 2 a Abs. 2 StVG
§ 4 Abs. 1 StVG
§ 146 Abs. 5 Satz 3
VwGO
§ 2 Abs. 1 StVG
§ 4 Abs. 1 FeV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs.
1, 14, 20 Abs. 3, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 3
Satz 2 GKG
§ 11 Abs. 6 Sätze 2 und 3 FeV zum Inhalt der Anordnung
Art. 1 Abs. 1
GG

Zitierte Entscheidungen: DAR 1992, 1
BVerwGE 34, 248, 249
BVerwGE
11, 274
BVerfGE 89, 69, 84
NVwZ 1996, 563
19 B 1757/00
19 B 966/00
19 B 117/00
19 B 1677/00
VII C 18.69
7 C 52.88
11 C 34.94
11 B 157.93
11 B
36.96
VII C 43.59
3 C 1.97
7 B
9.89
19 B
1263/00
1 BvR 689/92
19 B 1134/00
19 B 1629/99
19 A 431/96