Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-11-08, Aktenzeichen 3 S 827/24
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:1108.3S827.24.00

Tenor:
Die Satzung der Antragsgegnerin „über eine Veränderungssperre für den Bereich ‚Flurstücke Nr. 140/6, 140/7, 141, 142 (Theodor-Heuss-Straße)‘ in Heilbronn-Klingenberg“ vom 21. März 2024 wird vorläufig außer Vollzug gesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, ein u.a. im Bereich der Plakatwerbung tätiges Marketingunternehmen, begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Veränderungssperre.
Am 4. Januar 2024 beantragte die Antragstellerin unter Vorlage einer Einverständniserklärung der Grundstückseigentümerin bzw. –pächterin eine Baugenehmigung für die Errichtung einer beleuchteten Werbeanlage für wechselnde Fremdwerbung im Euroformat auf dem südlich der Theodor-Heuss-Straße gelegenen Grundstück mit der Flurstück-Nr. xxx im Stadtgebiet der Antragsgegnerin (Theodor-Heuss-Straße Nr. x). Das Vorhaben liegt im Geltungsbereich des Baulinienplans „51/6 Heilbronn-Klingenberg, Heilbronner Straße“ vom 29. November 1960, der nördlich der Theodor-Heuss-Straße überbaubare Flächen ohne Angabe einer Zweckbestimmung sowie Vorgartenflächen und südlich hiervon ein „Gelände für gewerbliche Zwecke“ mit Verkehrs- und Vorgartenflächen festsetzt. Dem Bauantrag war ein am 26. Oktober 2023 gestellter Genehmigungsantrag vorausgegangen, den die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 12. Dezember 2023 wegen Unvollständigkeit der Antragsunterlagen zurückgewiesen hatte.
In der Sitzung vom 21. März 2024 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin daraufhin die Aufstellung des Bebauungsplans „51/14 Heilbronn-Klingenberg, Bereich Theodor-Heuss-Straße 1-30", dessen Geltungsbereich sich auf das Baugrundstück, das nordwestlich gegenüberliegende Grundstück sowie die Grundstücke beidseitig der Theodor-Heuss-Straße bis ca. 200 m westlich des Baugrundstücks erstrecken soll.
Der mit „Bebauungsplan 51/14 Heilbronn-Klingenberg, Bereich Theodor-Heuss-Straße 1 – 30 - Aufstellungsbeschluss - (DS 059/2024)“ überschriebene Aufstellungsbeschluss hat den folgenden Wortlaut:
„Die Aufstellung des Bebauungsplans 51/14 Heilbronn-Klingenberg, Bereich Theodor-Heuss-Straße 1-30, zur Änderung des Bebauungsplans 51/6 Heilbronn-Klingenberg „Heilbronner Straße“ für die Flurstücke Nrn. 100 teilweise (Theodor-Heuss-Str.), 137, 137/1, 138, 138/1, 138/8, 138/9, 140/5, 140/6, 140/7, 141, 142, 144, 145, 149, 150, 151, 152/2, 153/1, 153/2, 153/3, 153/4, 154/1, 154/2, 154/3, 155/1, 155/2, 156, 157, 158 teilweise, 159/1 teilweise, 159/2, 159/3 wird beschlossen.
Der Geltungsbereich ist im Lageplan des Planungs- und Baurechtsamts vom 9. Februar 2024 umgrenzt.“
Lageplan vom 9. Februar 2024 (Auszug)
Der Aufstellungsbeschluss wurde in der Heilbronner Stadtzeitung, dem Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 7 vom 3. April 2024, S. 4, öffentlich bekannt gemacht. Die Bekanntmachung hat den folgenden Inhalt:
In der dem Aufstellungsbeschluss zugrundeliegenden Gemeinderatsdrucksache Nr. 59/2024 ist unter „Planungserfordernis und Ziele des Bebauungsplans“ ausgeführt, dass sich das Plangebiet an der östlichen Eingangssituation des Ortsteils Klingenberg befinde. Da die Theodor-Heuss-Straße als wichtiges Verbindungsglied fungiere, sei das tägliche Verkehrsaufkommen hoch. Im südlichen Teil des Plangebiets bestehe ein Gewerbebereich mit drei Autohäusern, einem Getränkemarkt, diversen Lagerflächen und einem Gerätehaus der Freiwilligen Feuerwehr, der allerdings durch Wohnnutzung mitgeprägt sei. Letztere orientiere sich eher zur Theodor-Heuss-Straße, während die gewerbliche Nutzungen eher in Richtung der weiter südlich gelegenen Gleisanlage ausgerichtet seien. Nördlich der Straße sei ausschließlich Wohnnutzung vorhanden; insgesamt habe die Wohnnutzung ein leichtes Übergewicht im Plangebiet. Das hohe Verkehrsaufkommen und die vorhandene gewerbliche Nutzung im südlichen Bereich der Theodor-Heuss-Straße hätten das Interesse von Werbeunternehmen geweckt, zumal Fremdwerbeanlagen in der festgesetzten Fläche für gewerbliche Zwecke allgemein zulässig und in den überbaubaren Bereichen nördlich der Straße nach Maßgabe des § 34 BauGB zu beurteilen seien. Dementsprechend sei für die jeweiligen Teilbereiche die Festsetzung eines Wohn- bzw. Mischgebiets vorgesehen, um die vorhandene Nutzungsmischung mit gewerblichen Nutzungen zu schützen. Ziel der Planung sei daher die Zuordnung der beiden Teilbereiche in eine planungsrechtliche Gebietsfestsetzung sowie die Regelung der Zulässigkeit von Werbeanlagen – insbesondere der sog. Fremdwerbung – im Bereich des Mischgebiets. Auf den gewerblich genutzten Flächen seien bereits mindestens elf Werbeanlagen der Autohäuser und des Getränkemarkts an der jeweiligen Stätte der Leistung vorhanden, die durch neun Fahnenmasten sowie Werbeschilder in den jeweiligen Schaufenstern ergänzt würden. Auf dem (ca. xx m westlich des Vorhabengrundstücks gelegenen) Flurstück Nr. xxxxx befinde sich bereits eine genehmigte Anlage für Wechselwerbung; außerhalb des Plangebiets sei vor kurzem eine nicht genehmigte Fremdwerbeanlage errichtet worden. Da zwischenzeitlich eine weitere Anlage für Wechselwerbung beantragt worden sei, könne von einer Häufungsgefahr gesprochen werden. Fremdwerbeanlagen wirkten sich häufig negativ auf das Ortsbild aus und beeinträchtigten – insbesondere im Fall ihrer Häufung – den Straßenraum, so dass planungsrechtliche Regelungen zur Zulässigkeit von Werbeanlagen bzw. örtliche Bauvorschriften für deren Gestaltung nach Größe, Anzahl, Anbringungsort und Machart erforderlich würden. Ohne eine Regelung seien Beeinträchtigungen des Straßenbilds und somit des Images des Gebiets zu befürchten. Aufgrund der Störwirkung in der Ortseingangssituation im Zusammenhang mit der angrenzenden Wohnnutzung und der Häufungsgefahr sollten Fehlentwicklungen durch die Eingrenzung der Fremdwerbetafeln vorgebeugt werden.
Ebenfalls in der Sitzung vom 21. März 2024 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin eine Veränderungssperre für den Bereich des Baugrundstücks und der drei westlich hiervon – jeweils auf der Südseite der Theodor-Heuss-Straße – gelegenen Grundstücke. Die Satzung hat den folgenden Wortlaut:
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich
Zur Sicherung der Planung in einem Teilbereich des künftigen Bebauungsplans 51/14 Heilbronn-Klingenberg Bereich Theodor-Heuss-Straße 1-30 wird eine Veränderungssperre verhängt. Die Veränderungssperre erstreckt sich auf die Flurstücke Nrn. …., Heilbronn-Klingenberg. Maßgebend ist der Lageplan vom 9. Februar 2024.
§ 2 Rechtswirkungen der Veränderungssperre, Ausnahmen
Im Gebiet der Veränderungssperre dürfen
1. Vorhaben im Sinne des § 29 des Baugesetzbuches nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden;
2. erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden.
Ausnahmen von der Veränderungssperre können nach Maßgabe des § 14 Abs. 2 des Baugesetzbuches erteilt werden, insbesondere wenn die Vorhaben nach Ziff. 1 und die Veränderungen nach Ziff. 2 den Zielen des künftigen Bebauungsplans 51/14 Heilbronn-Klingenberg „Bereich Theodor-Heuss-Straße 1 – 30“ nicht entgegenstehen.
§ 3 Inkrafttreten
Die Veränderungssperre tritt am Tage ihrer Bekanntmachung in Kraft.
Lageplan (entsprechend § 1 Satz 3 der Veränderungssperre)
Die der Entscheidung zugrundeliegende Gemeinderatsdrucksache Nr. 60/2024 enthält unter der Überschrift „Planungserfordernis und Ziele der Veränderungssperre“ im Wesentlichen Ausführungen, die den Ausführungen in der Begründung zum Aufstellungsbeschluss entsprechen. Unter der weiteren Überschrift „Bauvorhaben Theodor-Heuss-Straße Flst. xxx“ ist der Bauantrag der Antragstellerin ausdrücklich als Grund für den Erlass einer Veränderungssperre bezeichnet. Aufgrund der dargelegten Häufungsgefahr für weitere Anlagen für Fremdwerbung im Sinne einer geordneten Entwicklung der Werbeanlagen in der Ortseingangssituation von Klingenberg sei diese notwendig, um den Bauantrag für die betreffende Werbeanlage ablehnen zu können. Unter der darauffolgenden Überschrift „Geltungsbereich der Veränderungssperre“ ist weiterhin ausgeführt, dass sich der Geltungsbereich der Veränderungssperre lediglich auf die gewerblich genutzten Flächen erstrecke, um eventuelle weitere Bauanträge zu Werbeanlagen ggf. ablehnen zu können. Das im Eigentum der Antragsgegnerin befindliche Flurstück Nr. … (Feuerwehrstandort) sei hiervon ausgenommen, da insoweit kein Erfordernis bestehe.
Der Text der Veränderungssperre wurde – ohne Lageplan – im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 7 vom 3. April 2024, S. 2 öffentlich bekannt gemacht. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Satzung der Antragsgegnerin über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen vom 28. März 1974 (Bekanntmachungssatzung) erfolgen öffentliche Bekanntmachungen in der „Heilbronner Stadtzeitung, Amtsblatt der Stadt Heilbronn", soweit keine sondergesetzlichen Bestimmungen bestehen bzw. soweit nachstehend nicht anderes bestimmt ist. Im Übrigen enthält die Bekanntmachungssatzung neben Bestimmungen über deren Inkrafttreten (§ 2) nur Bestimmungen über den Tag der Bekanntmachung (§ 1 Satz 2), über besonderes dringende Bekanntmachungen (§ 1 Abs. 2 und 3) und die Einsichtnahme in öffentliche Bekanntmachungen (§ 1 Abs. 4).
Mit Bescheid vom 3. April 2024 lehnte die Antragsgegnerin den Bauantrag der Antragstellerin unter Hinweis auf das Inkrafttreten der Veränderungssperre ab. Über den Widerspruch der Antragstellerin vom 19. April 2024 ist noch nicht entschieden; vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart ist insoweit eine Untätigkeitsklage anhängig (13 K 5042/24).
Am 22. Mai 2024 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg erhoben (3 S 822/24) und beantragt, die Veränderungssperre im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig außer Kraft zu setzen. Die Anträge seien zulässig, da die Antragstellerin als Pächterin des Baugrundstücks in eigenen Rechten betroffen und durch die Veränderungssperre an der beabsichtigten Nutzung des Grundstücks gehindert sei. Die Veränderungssperre sei formell und materiell rechtswidrig. Sie sei insbesondere nicht zur Sicherung der Planungsabsichten erforderlich, da sie ausschließlich auf die Verhinderung von Werbeanlagen abziele, durch ihre Bezugnahme auf den Wortlaut des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB aber nahezu alle Bauvorhaben verbiete. Eine gesetzeskonforme Auslegung bzw. Reduktion ihres Regelungsgehalts komme angesichts des klaren Normwortlauts nicht in Betracht (vgl. BayVGH, Beschl. v. 29.6.2015 – 1 ZB 13.1903 –). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfe eine Veränderungssperre zudem erst erlassen werden, wenn die zu sichernde Planung ein Mindestmaß dessen erkennen lasse, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein solle. Die Gemeinde müsse daher bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans bzw. der örtlichen Bauvorschriften nach der Landesbauordnung entwickelt haben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.1.2013 – 4 BN 7.13 –, juris Rn. 3; Urt. v. 30.8.2012 – 4 C 1.11 –, BVerwGE 144, 82). Eine Negativplanung, die sich darin erschöpfe, einzelne Vorhaben auszuschließen, reiche insoweit nicht aus. Das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssten, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, müsse zugleich geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde über die Zulassungen von Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu steuern. Nicht ausreichend sei daher eine Planung, deren Konzept erst im Planungsverfahren entwickelt werden solle. Maßstab sei zunächst die zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses wenigstens in einem Mindestmaß konkretisierte Planung. Diese Voraussetzungen seien nicht erfüllt, zumal die von der Antragsgegnerin beschlossene Planung nicht dem planerischen Willen der Antragsgegnerin entspricht, sondern nur vorgeschoben sei, um eine andere Nutzung zu verhindern.
Wenn ein Normenkontrollantrag zulässig und voraussichtlich begründet sei, sei dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der Veränderungssperre bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden müsse. In diesem Fall könne eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der weitere Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lasse, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter oder der Allgemeinheit so gewichtig seien, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Umsetzbarkeit einer für die Antragstellerin günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar sei. Ausgehend hiervon sei die begehrte einstweilige Anordnung zu erlassen, da die Veränderungssperre voraussichtlich rechtswidrig sei und der Antragstellerin in Form des täglichen Umsatzausfalls schwere Nachteile drohten.
Die Antragstellerin beantragt,
die Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den Bereich „Flurstücke Nr. 140/6, 140/7, 141, 142 (Theodor-Heuss-Straße)“ in Heilbronn-Klingenberg vom 21. März 2024 vorläufig außer Kraft zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie weist darauf hin, dass die Antragstellerin einen Pachtvertrag nicht vorgelegt habe. Im Übrigen macht sie im Wesentlichen geltend, dass der bloße Vollzug eines Bebauungsplans noch keinen schweren Nachteil begründe, der die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 6 VwGO rechtfertigen könne. Vielmehr sei ein solcher Nachteil nur dann gegeben, wenn die Verwirklichung der angegriffenen Veränderungssperre in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen des jeweiligen Antragstellers konkret erwarten lasse. Auch aus anderen Gründen könne die Außervollzugsetzung einer Veränderungssperre nur dann geboten sein, wenn diese sich als bereits im jetzigen Verfahrensstadium offensichtlich rechtsfehlerhaft erweise und die Umsetzung den jeweiligen Antragsteller konkret so beeinträchtige, dass die einstweilige Anordnung jedenfalls dringend geboten sei.
Die Veränderungssperre leide jedoch schon nicht an formellen oder materiellen Mängeln. So dürften die Anforderungen an die Konkretisierung im Interesse eines effektiven Schutzes der Planungshoheit nicht überspannt werden. Vielmehr genüge es, dass die Ziele und Zwecke der Planung und diejenigen Elemente, welche die Nutzung im Wesentlichen bestimmen, beim Erlass der Veränderungssperre vorlägen, ohne dass Art und Maß der vorgesehenen baulichen Nutzung bereits detailliert und abgewogen dargelegt werden müssten. Grundsätzlich ausreichend sei beispielsweise die Festlegung auf einen bestimmten Gebietstyp. Diesen Anforderungen sei vorliegend genügt, da für den hier betroffenen südlichen Teil des Baugebiets ein Mischgebiet festgesetzt werden solle. Ziel der Planung sei die Zuordnung der beiden Teilbereiche in eine planungsrechtliche Gebietsfestsetzung sowie die Regelung der Zulässigkeit insbesondere von Fremdwerbeanlagen im Bereich des Mischgebiets. Diese Planungsziele seien grundsätzlich auch mit Mitteln des Bauplanungsrechts erreichbar. Hiermit liege dem Aufstellungsbeschluss auch eine positive Planungskonzeption zugrunde. Dies werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Gemeinde mit der Aufstellung des Bebauungsplans auf ein konkretes Baugesuch reagiert habe. Auch sei die Antragsgegnerin befugt gewesen, die Verbotstatbestände des § 14 Abs. 1 BauGB ohne Einschränkung zu übernehmen. Sie habe Grundstücksveränderungen insbesondere nicht nur insoweit verbieten müssen, als diese den künftigen Festsetzungen des Plans voraussichtlich widersprächen, da die Veränderungssperre nicht nur der Durchsetzung bestimmter planerischer Entscheidungen, sondern der Sicherung der Planung als Vorgang diene. Dieses Verständnis entspreche auch dem Willen des historischen Gesetzgebers. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde angesichts der inhaltlichen Weite der Verbotstatbestände einer Veränderungssperre dadurch Rechnung getragen, dass § 14 Abs. 1 BauGB eine Ausnahme zulasse, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstünden. Insoweit genüge es daher, wenn die Satzung nur auf § 14 Abs. 1 BauGB verweise, da typischerweise alle in § 14 Abs. 1 BauGB aufgeführten Vorhaben geeignet seien, ein Sicherungsbedürfnis auszulösen, und der Gemeinde eine umfassende Sicherung der Durchführung der Planung ermöglicht werden solle, ohne ihr das Risiko von Prognoseunsicherheiten aufzuerlegen. Eine Einschränkung der Satzungsbestimmung auf bestimmte Vorhaben sei nur in seltenen Ausnahmefällen bei besonderen Fallkonstellationen erforderlich, wenn z.B. die Planung nach ihrer Zielsetzung durch bestimmte Vorhaben schon abstrakt nicht beeinträchtigt werden könne. Ein solcher Fall liege jedoch nicht vor, da der Bebauungsplan sowohl Gebietstypus als auch Werbeanlagen einer Regelung zuführen wolle und jedenfalls das erstgenannte Ziel abstrakt durch alle Arten von Veränderungen beeinträchtigt werden könnten. Allenfalls sei von einer Teilnichtigkeit auszugehen, so dass jedenfalls das Verbot von Werbeanlagen wirksam bleiben müsse. Insoweit bestehe jedenfalls kein hinreichendes Interesse an der Aussetzung der Veränderungssperre, weil die Antragstellerin die Genehmigung einer Werbeanlage begehre.
Mit Hinweis vom 14. Oktober 2024 hat der Senat die Beteiligten auf mögliche Mängel der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses und der Veränderungssperre hingewiesen. Die Antragstellerin hat sich diesen Hinweis daraufhin zu eigen gemacht. Die Antragsgegnerin hat zunächst – unter Hinweis auf Arbeitsüberlastung und die Notwendigkeit umfangreicher Abstimmungen mit ihrer Planungsabteilung – die Verlängerung der ihr gesetzten Stellungnahmefrist bis einschließlich 7. November 2024 beantragt. Der Senat hat der Bitte um Fristverlängerung sodann mit dem Hinweis entsprochen, dass die Verlängerung der Stellungnahmefrist nicht der Vorbereitung etwaiger Heilungsmaßnahmen diene, und um baldestmögliche Stellungnahme gebeten. Die Antragsgegnerin ist dem Hinweis sodann mit Schriftsatz vom 7. November 2024 mit knapp zweiseitigen Rechtsausführungen entgegengetreten. Sie hat weiterhin darauf verwiesen, dass vorsorglich eine Neubekanntmachung von Aufstellungsbeschluss und Veränderungssperre sowie eine rückwirkende Inkraftsetzung der Veränderungssperre geplant sei, wobei das nächste Amtsblatt am 13. November 2024 erscheine.
Dem Senat liegen die (elektronischen) Bauakten der Antragsgegnerin sowie deren Verfahrensakten über den Aufstellungsbeschluss sowie über die Veränderungssperre (2 Bände) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte sowie die vorgenannten Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in der Besetzung von drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 VwGO). § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 – GRS 1/08 –, ESVGH 59, 154 = juris Rn. 12; Senatsbeschl. v. 13.5.2020 – 3 S 3137/19 –, juris Rn. 13).
1. Der Antrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig.
a. Die Antragstellerin ist insbesondere antragsbefugt. Denn auch obligatorisch Berechtigte sind antragsbefugt, wenn sie zur Vornahme von Veränderungen auf Grund ihrer privatrechtlichen Stellung berechtigt sind und durch das Verbot ihr Nutzungsrecht nicht ausüben können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.12.2022 – 4 BN 24.22 –, juris Rn. 9 [für Beeinträchtigungen durch baurechtliche Festsetzungen]; Bay. VGH, Beschl. v. 8.1.2007 – 25 N 06.2110 –, juris Rn. 3). Dies ist hier der Fall, da die Antragstellerin auf Grundlage der (im Baugenehmigungsverfahren vorgelegten) Einverständniserklärung der Grundstückseigentümerin bzw. Pächterin vom 8. September 2021 schuldrechtlich berechtigt ist, eine Werbetafel auf dem von ihr bezeichneten Grundstück zu errichten. Der von der Antragsgegnerin geforderten Vorlage eines Pachtvertrags bedarf es insoweit nicht, weil sich Bestand und Umfang der Berechtigung in ausreichender Deutlichkeit aus der vorgelegten Erklärung ergeben. Dass die Antragstellerin durch die streitgegenständliche Veränderungssperre an der Ausübung des sich hieraus ergebenden Nutzungsrechts gehindert wird, steht außer Zweifel, zumal die Antragsgegnerin einen entsprechenden Bauantrag allein unter Bezugnahme auf die Veränderungssperre abgelehnt hat. Die Befugnis des in der Erklärung bezeichneten Unternehmens, entsprechende Nutzungsrechte einzuräumen, zieht auch die Antragsgegnerin nicht in Zweifel.
b. Der Antragstellerin fehlt auch nicht das Rechtsschutzinteresse, weil sie auf die vorrangige Durchsetzung ihrer Interessen im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens verwiesen werden könnte. Denn ungeachtet dessen, dass die Zulässigkeit einer (vorläufigen) Erteilung einer Baugenehmigung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes angesichts des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache mit einer einstweiligen Anordnung wohl nicht erstritten werden können dürfte (vgl. Senatsbeschl. v. 8.10.2018 – 3 S 1799/18 –, Umdruck S. 4), lässt die Möglichkeit einer inzidenten Prüfung einer Rechtsvorschrift in einem anderen Prozess das Rechtsschutzbedürfnis auf Grund des unterschiedlichen Streitgegenstands und der unterschiedlichen Wirkung einer Entscheidung das Rechtsschutzinteresse im Normenkontrollverfahren nicht entfallen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.1.1992 – 4 NB 22.90 –, juris Rn. 9; Panzer/Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 47 Rn. 77; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 47 Rn. 58; jeweils m. w. N.). Für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gilt insoweit grundsätzlich nichts anderes (vgl. Senatsbeschl v. 25.09.2024 – 3 S 985/24 –, n.v. sowie; Bay. VGH, Beschl. v. 7.2.2024 – 9 NE 23.1618 –, juris Rn. 26).
2. Der Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung der Veränderungssperre vom 21. März 2024 ist auch begründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind – jedenfalls bei Bebauungsplänen – zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht i. S. v. § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens hingegen nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Weg einer Folgenabwägung zu entscheiden, bei der die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe, gegenüber zu stellen sind. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. zu alledem BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 – 4 VR 3.19 –, juris Rn. 4; Senatsbeschl. v. 24.4.2024 – 3 S 1792/23 –, n. v. und v. 13.5.2020 – 3 S 3137/19 –, juris Rn. 33; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.12.2023 – 1 S 1365/23 –, juris Rn. 88 [nicht auf Bebauungspläne beschränkt]; Bay. VGH, Beschl. v. 15.7.2024 – 2 NE 24.821 – juris Rn. 16; Nds. OVG, Beschl. v. 3.6.2024 – 10 MN 52/24 –, juris Rn. 29; möglicherweise enger: OVG NRW, Beschl. v. 17.6.2024 – 22 B 286/24.NE – juris Rn. 17 ff.). Dieser Prüfungsmaßstab findet (jedenfalls) auch auf Satzungen über Veränderungssperren Anwendung (vgl. Senatsbeschl. v. 25.9.2024 – 3 S 985/24 –, n.v.; v. 8.2.2023 – 3 S 1833/22 –, n. v.; OVG SH, Beschl. v. 12.6.2023 – 1 MR 3/23 –, juris Rn. 29; Sächs. OVG, Beschl. v. 17.6.2021 – 1 B 118/21 –, juris Rn. 39; Bay. VGH, Beschl. v. 11.5.2020 – 1 NE 20.333 –, juris Rn. 8).
Gemessen hieran ist die Veränderungssperre vom 21. März 2024 vorläufig außer Vollzug zu setzen. Der von der Antragstellerin erhobene Normenkontrollantrag erweist sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglich und gebotenen summarischen Prüfung als voraussichtlich zulässig und begründet, sodass ein Anordnungsanspruch gegeben ist (sogleich a.). Es liegt auch ein Anordnungsgrund vor, weil mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragstellerin günstigen Hauptsacheentscheidung eine vorläufige Regelung unaufschiebbar ist (unten b.).
a. Der bereits gestellte Normenkontrollantrag der Antragstellerin (3 S 822/24) ist voraussichtlich zulässig und begründet.
aa. Die Zulässigkeit des innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellten Normenkontrollantrags begegnet auch im Übrigen keinen Bedenken (vgl. oben II. 1.).
bb. Der Normenkontrollantrag ist voraussichtlich auch begründet.
aaa. Vorliegend kann offen bleiben, ob die Bekanntmachung der Veränderungssperre an Mängeln leidet, die nach Maßgabe des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Var. 3 BauGB zu deren Unwirksamkeit führen, da sie voraussichtlich jedenfalls an einem materiell-rechtlichen Mangel leidet (unten bbb.).
aaaa. In formeller Hinsicht spricht allerdings manches dafür, dass die Satzung über die Veränderungssperre den gesetzlichen Bekanntmachungsanforderungen nicht genügt. Denn die Beklagte hat sich ersichtlich dagegen entschieden, die Tatsache, dass eine Veränderungssperre beschlossen worden ist, ortsüblich bekannt zu machen (§ 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB), sondern sich für eine ortsübliche Bekanntmachung der Veränderungssperre als solche entschieden (§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Insoweit ergibt sich jedoch aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO GemO i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Bekanntmachungssatzung der Antragsgegnerin, dass die öffentliche Bekanntmachung durch Einrücken in das Amtsblatt der Gemeinde erfolgen muss, wobei Satzungen nach § 1 Abs. 3 Satz 1 DVO GemO „mit ihrem vollen Wortlaut bekannt zu machen“ sind, d.h. unter vollständiger Abbildung von Plänen oder zeichnerischen Darstellungen wiederzugeben sind (vgl. zu den insoweit geltenden Anforderungen VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.7.2020 – 1 S 1584/18 –, juris Rn. 55). Diesen Anforderungen genügt die gewählte Bekanntmachungsform ersichtlich nicht, da der nach § 1 Satz 3 der Veränderungssperre maßgebende Lageplan vom 9. Februar 2024 nicht mit eingerückt wurde.
Die Bekanntmachung dürfte auch den Anforderungen an die nach § 1 Abs. 4 DVO GemO zulässige Ersatzbekanntmachung von Plänen oder zeichnerischen Darstellungen nicht genügen. Denn sie enthält schon nicht den nach § 1 Abs. 4 Nr. 2 DVO GemO erforderlichen Hinweis, dass die ersatzbekanntgemachten Pläne oder zeichnerische Darstellung an einer bestimmten Verwaltungsstelle der Gemeinde zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten niedergelegt werden. Der in der öffentlichen Bekanntmachung enthaltene Hinweis, dass „die Satzung […] bei der Stadt Heilbronn, Planungs- und Baurechtsamt, Cäcilienstraße 45, 1. Obergeschoss, Zimmer C 1.49, zu jedermanns Einsicht bereit [liegt]“, genügt den rechtlichen Anforderungen wohl schon deswegen nicht, weil er in der Satzung selbst nicht enthalten ist (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 2 DVO GemO, der verlangt, „dass […] hierauf in der Satzung hingewiesen wird“ [Hervorhebung durch den Senat]; vgl. hierzu auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.9.2019 – 8 S 2050/17 –, juris Rn. 32).
bbbb. Entsprechende Mängel sind nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Var. 3 BauGB für die Rechtswirksamkeit von Satzungen nach dem BauGB jedoch nur beachtlich, wenn der mit der Bekanntmachung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht worden ist. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Bekanntmachung einer Satzung nach dem BauGB – anders als die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses – nach der Rechtsprechung des BVerwG keine Anstoßfunktion entfalten soll, sondern lediglich dem Zweck dient, den Abschluss des Rechtssetzungsverfahrens zu dokumentieren und eine verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.1993 – 4 NB 18.92 –, Rn. 17, 19). Dies bedarf vorliegend jedoch keiner Vertiefung, weil die Veränderungssperre voraussichtlich jedenfalls an materiell-rechtlichen Mängeln leidet.
bbb. In materiell-rechtlicher Hinsicht rügt die Antragstellerin zwar voraussichtlich zu Unrecht eine unzureichende Konkretisierung der Planungsziele bzw. das Vorliegen einer unzulässigen Negativplanung (unten bbbb.) sowie die Unverhältnismäßigkeit der Veränderungssperre (unten cccc.). Es bestehen jedoch voraussichtlich durchgreifende Bedenken im Hinblick auf den der Veränderungssperre zugrundeliegenden Aufstellungsbeschluss (sogleich aaaa.).
aaaa. Nach § 14 Abs. 1 BauGB setzt der Erlass einer Veränderungssperre in materieller Hinsicht voraus, dass ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst wurde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt ein Aufstellungsbeschluss im Rechtssinne jedoch dann nicht vor, wenn er zwar gefasst, aber entgegen § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht ortsüblich bekanntgemacht wurde. Die ortsübliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ist demnach als materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der als Satzung zu beschließenden Veränderungssperre zu bewerten, so dass die nur Verletzungen von Verfahrens- oder Formvorschriften erfassenden Planerhaltungsvorschriften der §§ 214 f. BauGB keine Anwendung finden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 6.8.1992 – 4 N 1.92 –, juris Rn. 15 f.).
In der Rechtsprechung ist zwar ebenfalls geklärt, dass der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre gleichzeitig öffentlich bekannt gemacht werden können. Die Reihenfolge der Abdrucke im Amtsblatt ist für den Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntmachungen somit ohne Bedeutung, weil es für deren Wirksamkeit nicht darauf ankommt, ob und wann sie von Betroffenen gelesen werden, sondern allein auf die Tatsache des „Einrückens“ in das Amtsblatt selbst (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.12.2000 – 4 A 22.00 –, juris, Senatsurt. v. 17.8.1990 – 3 S 1139/90 –, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.11.2005 – 8 S 794/05 –, juris Rn. 20). Das ist hier geschehen, da sowohl der Aufstellungsbeschluss als auch die Veränderungssperre in derselben Ausgabe des Amtsblatts der Antragsgegnerin vom 3. April 2024 gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO GemO i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Satzung der Antragsgegnerin über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen vom 28. März 1974 (Bekanntmachungssatzung) „eingerückt“ und damit am selben Tag öffentlich bekannt gemacht worden.
Art und Weise der Bekanntmachung dürften den gesetzlichen Anforderungen jedoch voraussichtlich nicht genügen. Zwar sind nach § 1 Abs. 3 Satz 1 DVO GemO nur Satzungen mit ihrem vollen Wortlaut bekanntzumachen, ohne dass eine Anwendbarkeit der Bestimmung für die öffentliche Bekanntmachung sonstiger Gemeinderatsbeschlüsse gesetzlich ausdrücklich angeordnet wäre (vgl. OVG Berl.-Brbg., Beschl. v. 13.4.2011 – OVG 2 S 20.11 –, juris Rn. 7, SächsOVG, Urt. v. 9.3.2023 – 1 C 22/22 –, juris Rn. 74 und OVG NRW, Beschl. v. 8.2.2013 – 10 B 1239/12 –, juris Rn. 7 zur Rechtslage in Brandenburg, Sachsen und Nordrhein-Westfalen); auch die Bekanntmachungssatzung der Antragsgegnerin enthält eine solche Verweisung nicht. Eine solche Anordnung ergibt sich insbesondere auch nicht unmittelbar aus § 14 Abs. 1 BauGB, da dieser hinsichtlich der Form der öffentlichen Bekanntmachung auf das jeweilige Landesrecht verweist (vgl. OVG Berl.-Brbg., Beschl. v. 13.4.2011 – OVG 2 S 20.11 –, juris Rn. 7). Dementsprechend könnte die Antragsgegnerin aber auch von den nur für Satzungen unmittelbar geltenden Bestimmungen über die Ersatzbekanntmachung von Plänen oder zeichnerischen Darstellungen (§ 1 Abs. 4 DVO GemO) allenfalls im Fall einer entsprechenden Anwendung Gebrauch machen, deren Voraussetzungen vorliegend aber schon in Ermangelung der nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 und 2 DVO GemO erforderlichen Hinweise nicht erfüllt wären.
Jedenfalls aber dürfte die konkret gewählte Form der Bekanntmachung nicht geeignet gewesen sein, die erforderliche Anstoßwirkung zu bewirken (vgl. insoweit Sächs. OVG, Urt. v. 9.3.2023 – 1 C 22/22 –, juris Rn. 73 sowie allgemein BVerwG, Urt. v. 6.7.1984 – 4 C 22.80 –, BVerwGE 69, 344, juris Rn. 15). Denn eine Bestimmung des (ins Auge gefassten) Plangebiets durch ausschließliche Bezugnahme auf die betroffenen Flurstücknummern ist insoweit nicht ausreichend, da die angeführten Flurnummern selbst den betroffenen Eigentümern regelmäßig unbekannt oder doch jedenfalls nicht ausreichend präsent sein werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.7.1984 – 4 C 22.80 –, BVerwGE 69, 344 juris Rn. 17; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.12.2001 – 8 S 375/01 –, juris Rn. 22). Der in Satz 2 des Aufstellungsbeschlusses bezeichnete Lageplan vom 9. Februar 2024 ist in der Bekanntmachung jedoch nicht – auch nicht in verkleinerter Form – abgedruckt. Vielmehr enthält die öffentliche Bekanntmachung lediglich einen – mit dem im Aufstellungsbeschluss bezeichneten Lageplan nicht identischen – Kartenauszug des Kataster- und Vermessungsamts, in dem der vom Aufstellungsbeschluss betroffene Bereich mit einem gestrichelten Kreis gekennzeichnet ist. Dieser geht über das das vorgesehene Plangebiet allerdings in nördlicher und südlicher Ausdehnung wesentlich hinaus. Vor allem enthält der abgedruckte Kartenauszug noch eine in grau gehaltene, in etwa mit dem Geltungsbereich der Veränderungssperre identischen Einzeichnung ohne Legende, die ausschließlich Grundstücke südöstlich der Theodor-Heuss-Straße umfasst und gegenüber dem vorgesehenen Geltungsbereich des aufzustellenden Bebauungsplans in erheblichem Umfang zurückbleibt. Die Gesamtdarstellung legt so ein Verständnis nahe, dass die grau eingezeichnete Fläche, für deren Vorhandensein es keine sonstige sich aufdrängende Erklärung gibt, als planungsbetroffene Fläche kennzeichnet und dem Kreis lediglich eine Funktion als Fokussierungshilfe bzw. Eyecatcher zuweist. Insbesondere hat die Antragsgegnerin eine abweichende Funktion der Einzeichnung auch auf den gerichtlichen Hinweis vom 14. Oktober 2024 nicht plausibel zu erklären vermocht. Jedenfalls vermitteln beide Angaben ein widersprüchliches Bild von der Ausdehnung der in die Planung einbezogenen Flächen und lassen die Lage und Abgrenzung des Plangebiets somit nicht zweifelsfrei erkennen (vgl. zu diesem Erfordernis OVG Rh.-Pf., Urt. v. 15.11.2023 – 8 C 11093/22.OVG –, juris Rn. 38; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 9. 9.2020 – 5 S 734/18 –, juris Rn. 66).
Dieser augenscheinliche Widerspruch wird voraussichtlich auch durch die weitere Angabe, dass das einzuleitende Planungsverfahren den „Bereich Theodor-Heuss-Straße 1 – 30“ bezeichne, nicht ausreichend aufgelöst, da alleine die Erwähnung der Hausnummer 30, die einem unmittelbar gegenüber dem Grundstück mit der Hausnummer 29 gelegenen Grundstück nördlich der Theodor-Heuss-Straße zugeordnet ist, wohl – jedenfalls unter Berücksichtigung der hierzu im Widerspruch stehenden Einzeichnung – nicht mit hinreichender Klarheit erkennen lässt, dass eine Überplanung beidseitig der Straße ins Auge gefasst wurde. Insbesondere müssten die tatsächlich planungsbetroffenen Eigentümer der Grundstücke mit den geraden Hausnummern von 2 – 28 aus der ausdrücklichen Erwähnung der Hausnummer 30 wohl nicht folgern, dass auch ihre Grundstücke – entgegen dem durch die Einzeichnung erweckten Eindruck – von der Planung betroffen sein sollen. Auch die weitere, erst unter der Rubrik „Planungsziel“ aufgeführte Angabe, dass für den nördlichen Teilbereich des Plangebiets ein allgemeines Wohngebiet und für den südlichen Teilbereich ein Mischgebiet vorgesehen sei, bewirkt insoweit keine Klarheit, da ausweislich des Aufstellungsbeschlusses auch die tatsächliche Bebauung des Bereichs südlich der Theodor-Heuss-Straße eine entsprechende Gliederung aufweist (und sich der Hinweis daher ebenso auf eine Untergliederung nur der in grau eingezeichneten Flächen beziehen könnte). Entsprechende Unklarheiten gehen vorliegend jedoch voraussichtlich zu Lasten der Antragsgegnerin, da sie durch den Abdruck des – ggf. verkleinerten – Lageplans ohne weiteres hätten vermieden werden können. Ausgehend hiervon wurde der Aufstellungsbeschluss voraussichtlich nicht ordnungsgemäß bekanntgegeben, so dass auch die Veränderungssperre an einem nicht an § 214 f. BauGB zu messenden, materiell-rechtlichen Fehler leidet.
bbbb. Voraussichtlich zu Unrecht rügt die Antragstellerin demgegenüber eine unzureichende Konkretisierung der Planungsziele bzw. das Vorliegen einer unzulässigen Negativplanung.
Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlassen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit. Insofern ist es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat. Nicht erforderlich ist, dass die Planung bereits einen Stand erreicht hat, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht. Es genügt vielmehr, dass sich aus dem Planaufstellungsbeschluss oder weiteren Verfahrensschritten wenigstens ansatzweise ersehen lässt, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein soll. Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept muss daher noch nicht vorliegen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre daher nur dann, wenn sich der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise absehen lässt (BVerwG, Urt. v. 9.8.2016 – 4 C 5.15 –, juris Rn. 19 m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 5.12.2019 – 8 S 909/18 –, juris Rn. 30).
Nach diesem Maßstab lässt die Begründung des zugrundeliegenden Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan „Bereich Theodor-Heuss-Straße 1-30“ der Antragsgegnerin hinreichend konkretisierte Planungsabsichten erkennen. Denn unabhängig davon, dass möglicherweise bereits die geplante Ausweisung eines Mischgebiets südlich der Theodor-Heuss-Straße, die zum Schutz der vorhandenen Nutzungsmischung mit gewerblichen Nutzungen erfolgen soll, den Erlass einer Veränderungssperre rechtfertigen könnte (die dann aber ggf. der Erteilung einer Ausnahme für das Vorhaben der Antragstellerin im Einzelfall nicht entgegengehalten werden könnte), ergibt sich aus der Beschlussvorlage mit hinreichender Deutlichkeit, dass die Antragsgegnerin zur Verhinderung des Eintretens städtebaulicher Missstände Regelungen über die Zulässigkeit bzw. den Ausschluss von Werbeanlagen treffen will.
Die Veränderungssperre ist auch nicht deshalb unwirksam, weil sie eine offensichtlich unzulässige oder vollzugsunfähige Bebauungsplanung sicherstellen soll. Eine Veränderungssperre ist nur dann ungeeignet, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt oder der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind (BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993 – 4 NB 40.93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Beschl. v. 8.9.2016 – 4 BN 22/16 –, juris Rn. 5; OVG NRW, Beschl. v. 12.10.2020 – 2 B 1137/20.NE –, juris Rn. 34 ff., jeweils m.w.N.).
Insoweit kann offen bleiben, ob die Verweisungsnorm des § 74 Abs. 7 LBO auch den Erlass einer Veränderungssperre zur Sicherung des Erlasses örtlicher Bauvorschriften ermöglichen würde. Denn unter den in § 1 Abs. 9 BauNVO genannten Voraussetzungen ermöglicht dieser auch bauplanungsrechtliche Festsetzungen über die Zulässigkeit bzw. den Ausschluss des besonderen Anlagetyps der Fremdwerbeanlagen (vgl. Senatsurt. v. 16.4.2008 – 3 S 3005/06 –, juris Rn. 49; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.1.2017 – 8 S 2081/16 –, juris Rn. 10 ff.; Nds. OVG, Beschl. v. 23.5.2024 – 1 LA 154/23 –, juris Rn. 9). Ob diese Voraussetzungen hier vorliegen bzw. ein Ausschluss bzw. eine Beschränkung von Fremdwerbeanlagen abwägungsfehlerfrei festgesetzt werden könnte, muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre noch nicht feststehen; es ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass derartige Festsetzungen von vorneherein nicht in Betracht kommen würden.
Insbesondere fehlt dem Bebauungsplan auch nicht die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, weil es sich um eine reine Verhinderungsplanung handeln würde. Denn eine Verhinderungsplanung liegt nicht schon dann vor, wenn der Hauptzweck der Festsetzungen in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.3.2021 – 4 BN 66.20 –, juris Rn. 6; Bay. VGH, Urt. v. 12.12.2022 – 15 N 22.1064 – juris, Rn. 19). Eine Gemeinde darf mit der Bauleitplanung grundsätzlich auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen. Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind nur dann als „Negativplanung“ unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.3.2012 – 4 BN 9.12 –, juris Rn. 3; Senatsbeschl. v. 25.9.2024 – 3 S 985/24 – n.v.). Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Antragsgegnerin eine positive Planungskonzeption verfolgt, die auf eine Bewahrung der vorhandenen Nutzungsmischung unter Vermeidung einer ortsbildbeeinträchtigenden Häufung von Werbeanlagen abzielt. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass diese positive Zielsetzung nur vorgeschoben ist, ergeben sich aus den Aufstellungsvorgängen nicht. Zwar verfolgt die Bauleitplanung ausdrücklich auch das Ziel, die Errichtung einer Fremdwerbeanlage auf dem Vorhabengrundstück zu verhindern. Es ist der Gemeinde indes nicht verwehrt, auf einen konkreten Bauantrag mit der Aufstellung bzw. Änderung eines Bebauungsplans zu reagieren, um ihm die materielle Rechtsgrundlage zu entziehen. Entscheidend ist, ob eine bestimmte Planung – auch dann, wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist – für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. § 1 Abs. 3 BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde ein Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist deshalb in diesem Sinne erforderlich, soweit er nach der planerischen Konzeption der Gemeinde städtebaulich gerechtfertigt ist. Dabei ist entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlichen, gleichsam positiven Zielsetzung gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer – aus der Sicht der Gemeinde – Fehlentwicklung gerichteten Planung kann aber einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Gemeinde darf das Sicherungsmittel der Veränderungssperre gezielt dazu benutzen, die rechtlichen Voraussetzungen der Zulässigkeit des Vorhabens zu verändern (BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993 - 4 NB 40/93 - juris Rn. 4; Senatsurt. v. 9.9.2015 – 3 S 276/15 –, juris Rn. 46; Senatsbeschl. v. 8.2.2023 – 3 S 1833/22 –, n.v.; VGH Bad-Württ., Urt. v. 15.6.2016 – 5 S 1375/14 –, juris Rn. 71; jeweils m.w.N.). Ausgehend von den vorliegenden Planungsunterlagen spricht alles dafür, dass die Antragsgegnerin tatsächlich die vorhandene Nutzungsmischung aus gewerblicher und wohnlicher Nutzung bewahren und einer Entstehung städtebaulicher Missstände durch eine übermäßige Häufung von Werbeanlagen vorbeugen will.
cccc. Die Veränderungssperre genügt voraussichtlich auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Denn der im Anschluss an eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs erhobene Forderung der Antragstellerin, die Wirkungen der Veränderungssperre schon tatbestandlich auf ein vorläufiges Verbot von Werbeanlagen zu beschränken (vgl. BayVGH, Beschl. v. 29.6.2015 – 1 ZB 13.1903 –, juris Rn. 8), steht voraussichtlich bereits entgegen, dass die Antragsgegnerin auf den hier betroffenen Flächen auch – abweichend von der bisherigen Festsetzung eines „Geländes für gewerbliche Zwecke“ – ein Mischgebiet festsetzen will. Darüber hinaus trägt § 14 Abs. 2 und 3 BauGB den privaten Belangen der betroffenen Eigentümer grundsätzlich in einer Weise Rechnung, die den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG gerecht wird (vgl. BVerwG, Beschluss v. 30.9.1992 – 4 NB 35.92 –, juris Rn. 6). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird dabei insbesondere durch die Möglichkeit einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB gewahrt, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen (vgl. Senatsurt. v. 8.8.1990 – 3 S 2948/89 –, juris Rn. 51; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.4.1984 – 5 S 2079/83 –, NJW 1986, 149 f.). Dass diese Möglichkeit hier ausnahmsweise nicht ausreichen sollte, um die Verhältnismäßigkeit der Veränderungssperre sicherzustellen (vgl. zu dieser Möglichkeit Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 14 Rn. 70), ist für den Senat nicht ersichtlich, zumal die Antragsgegnerin den räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre ausdrücklich auf einen Bruchteil der planungsbetroffenen Grundstücke beschränkt und eine Ausnahme nach Maßgabe des § 14 Abs. 2 BauGB bereits dann zulassen will, wenn die Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB den Zielen des künftigen Bebauungsplans nicht entgegenstehen (vgl. § 2 der Veränderungssperre).
b. Auch der erforderliche Anordnungsgrund liegt vor. Der Umstand, dass der Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben wird, ist bereits ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zur Hauptsachenentscheidung suspendiert werden muss. Der weitere Vollzug der Veränderungssperre ist zudem mit gewichtigen Nachteilen für die Antragstellerin verbunden. Denn diese steht der Erteilung der von der Antragstellerin begehrten Baugenehmigung entgegen und zielt geradezu darauf ab, das geplante Vorhaben endgültig zu verhindern. Zwar könnte vorliegend gegen die Annahme eines gewichtigen Nachteils sprechen, dass die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 7. November 2024 eine erneute Bekanntmachung von Aufstellungsbeschluss und eine rückwirkende Inkraftsetzung der Veränderungssperre angekündigt hat, wenn der Senat an der mit Hinweisschreiben vom 14. Oktober 2024 geäußerten Rechtsauffassung festhalten sollte. Aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls erscheint es jedoch gerechtfertigt, die Verfahrenslast insoweit auf die Antragsgegnerin zu verlagern, zumal Bekanntgabemängel des Aufstellungsbeschlusses die materielle Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre betreffen und die Antragsgegnerin zur Art und Weise der – augenscheinlich bereits vorbereiteten – Neubekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses und zur rückwirkenden Inkraftsetzung der Veränderungssperre keinerlei Angaben gemacht hat.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Den Streitwert setzt der Senat gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nrn. 9.8.1, 9.8.4 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 15.000 € fest. Er bemisst dabei den Hauptsachestreitwert mit 30.000 €, der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214 f. BauGB
§ 34 BauGB
§ 4 AGVwGO
§ 29 BauGB
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 DVO
§ 1 Abs. 4 DVO
§ 1 Abs. 4 Nr. 2 DVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 Nr. 1 und 2 DVO
§ 214 f. BauGB
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 74 Abs. 7 LBO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 14 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 29 des Baugesetzbuches
§ 14 Abs. 2 des Baugesetzbuches
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 144, 82
BVerwGE 69, 344
NJW 1986, 149
13 K 5042/24
3 S 822/24
1 ZB 13.19
4 BN 7.13
4 C 1.11
3 S 3137/19
4 BN 24.22
25 N 06.21
3 S 1799/18
4 NB 22.90
3 S 985/24
9 NE 23.16
4 VR 3.19
3 S 1792/23
1 S 1365/23
2 NE 24.82
10 MN 52/24
22 B 286/24
3 S 1833/22
1 MR 3/23
1 B 118/21
1 NE 20.33
1 S 1584/18
8 S 2050/17
4 NB 18.92
4 N 1.92
4 A 22.00
3 S 1139/90
8 S 794/05
2 S 20.11
1 C 22/22
10 B 1239/12
4 C 22.80
8 S 375/01
8 C 11093/22
5 S 734/18
4 C 5.15
8 S 909/18
4 NB 40.93
4 BN 22/16
2 B 1137/20
3 S 3005/06
8 S 2081/16
1 LA 154/23
4 BN 66.20
15 N 22.10
4 BN 9.12
4 NB 40/93
3 S 276/15
5 S 1375/14
4 NB 35.92
3 S 2948/89
5 S 2079/83