Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-03, Aktenzeichen 25 K 8570/04
ECLI: ECLI:DE:VGK:2007:0903.25K8570.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
T a t b e s t a n d Die Klägerin beantragte am 6. Dezember 2000 beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) der Beklagten die Verlängerung der erstmals am 22. April 1996 erteilten Zulassung des Arzneimittels „ D. „ gemäß § 31 Arzneimittelgesetz (AMG). Mit Bescheid vom 3. März 2004 lehnte die Beklagte eine Verlängerung der Zulassung ab. Mit Kostenbescheid vom 14. Juni 2004 erhob die Beklagte für die Bearbeitung des Verlängerungsantrages Gebühren in Höhe von 3.567,75 EUR gemäß Ziffer 11.1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Anlage zur Kostenverordnung zum Arzneimittelgesetz (AMGKostV) vom 10. Dezember 2003 (BGBl. I 2512). Der gegen den Kostenbescheid eingelegte Widerspruch der Klägerin wurde nicht beschieden.
Die Klägerin hat am 6. Dezember 2004 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie Folgendes vor:
Die Gebührenerhebung auf der Grundlage der erst 2004 in Kraft getretenen AMGKostV verstoße gegen das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung von Rechtsvorschriften. Gemäß § 33 Abs. 3 AMG i. V. m. § 11 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG) entstehe die Gebührenschuld einer antragsgebundenen Amtshandlung bereits mit Eingang des Antrages, und zwar sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach. Nachträgliche Rechtsänderungen hätten auf die einmal entstandene Gebühr keinen Einfluss. Die Vorschrift des § 11 Abs. 1 VwKostG gehe evtl. abweichenden Bestimmungen der AMGKostV, wie etwa deren § 5, vor.
Des Weiteren verstoße die Festsetzung einer vom Verordnungsgeber 3 Jahre nach Antragseingang erhöhten Gebühr gegen die rechtsstaatlichen Grundsätze der Abgabenklarheit und des Vertrauensschutzes. Dies ergebe sich daraus, dass die Entscheidung über die Zulassungsverlängerung gemäß § 31 Abs. 3 AMG innerhalb von 3 Monaten nach Antragseingang zu treffen sei und die Kostenentscheidung gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 VwKostG soweit möglich zusammen mit der Sachentscheidung ergehen solle. Sinn dieser Regelung sei u.a. auch der Schutz des Antragstellers vor einer Verzögerung des Zulassungsverfahrens durch die Behörde in Erwartung höherer Gebührensätze. Halte die Behörde die gesetzliche Frist nicht ein, dürfe dieses rechtswidrige Vorgehen dem Antragsteller nicht zum Nachteil gereichen. Genau dies sei hier aber geschehen, da die für die Zulassungsverlängerung anfallende Gebühr durch die Neufassung der AMGKostV signifikant von 4.090,- EUR auf 4.757,- EUR erhöht worden sei.
Die Klägerin beantragt,
den Kostenbescheid der Beklagten vom 14. Juni 2004 aufzuheben und die Beklagte zur Rückzahlung der gezahlten Kosten in Höhe von 3.567,75 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit der Klage zu verpflichten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht Folgendes geltend: Es liege lediglich eine unechte und damit zulässige Rückwirkung vor, da der maßgebliche Sachverhalt erst mit dem Ergehen der Zulassungsverlängerungsentscheidung und dem damit verbundenen Gebührenbescheid abgeschlossen gewesen sei. Erst mit der Sachentscheidung habe sich die Höhe der zu erhebenden Gebühr konkretisiert. Die Anwendbarkeit der neuen AMGKostV auf alte unbeschiedene Verlängerungsanträge ergebe sich aus den §§ 5 und 6 AMGKostV. Durch die grundsätzliche Stichtagsregelung habe der Beklagten eine am erhöhten Personal- und Sachaufwand orientierte Gebührenerhebung nach der neuen AMGKostV ermöglicht werden sollen. Da die Verlängerung der Zulassung auch im Jahr 2000 schon gebührenpflichtig gewesen und Gebührenerhöhungen zur Anpassung an die allgemeine Kostensteigerung voraussehbar gewesen seien, könne die Klägerin sich nicht auf Vertrauensschutz berufen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die als Untätigkeitsklage zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Kostenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in Ziffer 11.1 der Anlage zur AMGKostV i.V.m. § 2 AMGKostV in der ab dem 01. Januar 2004 geltenden Fassung. Danach fällt für die Ablehnung eines Antrags auf Verlängerung der Zulassung eines Arzneimittels mit neuem oder mit bekanntem Stoff nach § 31 Abs. 3 AMG eine Gebühr in Höhe von 75% der Grundgebühr von 4.757,- EUR, also 3.567,75 EUR, an.
Der Gebührentatbestand ist hier erfüllt. Die neue Kostenverordnung ist anzuwenden, da die Übergangsregelung des § 5 Abs. 1 AMGKostV nur für bestimmte, vorliegend nicht einschlägige Fälle die Fortgeltung des alten Kostenrechts anordnet. In der Anwendung der neuen Fassung der Kostenverordnung auf Zulassungen, die vor dem 01. Januar 2004 beantragt worden sind, liegt grundsätzlich auch keine unzulässige Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung (d. h. ein nachträgliches Eingreifen in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände) liegt nicht vor, weil die Gebühr als Gegenleistung für eine Amtshandlung geschuldet wird, diese - die Entscheidung über die Zulas- sungsverlängerung des Arzneimittels - hier jedoch erst zu einem Zeitpunkt erfolgte, als die neue Kostenverordnung bereits in Kraft war. Dem steht nicht entgegen, dass grundsätzlich gemäß § 11 Abs. 1 VwKostG die Gebührenschuld bei antragsgebundenen Amtshandlungen dem Grunde und der Höhe nach schon mit dem Eingang des Antrags entsteht,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -; OVGE MüLü 47, 50, zu dem mit § 11 Abs. 1 VwKostG übereinstimmenden § 11 Abs. 1 a.F. des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (anders ausdrücklich die heute geltende Fassung des § 11 Abs. 1 GebG NRW, wonach die Gebühr bei Antragseingang nur dem Grunde nach, der Höhe nach jedoch erst bei Beendigung der Amtshandlung entsteht); ebenso zu § 11 Abs. 1 VwKostG, OVG NRW, Urteil vom 06. Dezember 2001 - 9 A 679/01 -; zur rückwirkenden Änderung von gebührenrechtlichen Rechtsnormen s. auch OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2006 - 3 B 1933/05 -.
Dass eine nach Antragseingang erfolgte Änderung der gebührenrechtlichen Rechtsgrundlage zu Lasten des Antragstellers berücksichtigt wird, ist danach nicht ausgeschlossen, allerdings muss sich eine solche Rechtsfolge an den für die unechte Rückwirkung (bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung) entwickelten Maßstäben messen, also darauf überprüfen lassen, ob sie mit dem im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG) verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar ist.
OVG NRW, Urteil vom a.a.O. 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, a.a.O.
In einem derartigen Fall ist zu prüfen, ob der Antragsteller darauf vertrauen durfte, dass die bei Antragstellung geltende gebührenrechtliche Rechtslage fortgelten würde, und dieses Vertrauen schützenswert ist. Dabei ist zunächst zu unterscheiden, ob zum Zeitpunkt der Antragstellung überhaupt schon eine entsprechender Gebührentatbestand existierte - der Antragsteller also jedenfalls dem Grunde nach mit seiner Heranziehung rechnen musste - oder ob der gebührenpflichtige Tatbestand erst nach Antragstellung erstmals normiert wird. Wird ein Gebührentatbestand neu eingeführt, so sind im Lichte des Vertrauensschutzes relativ strenge Anforderungen zu stellen; eine Vertrauensposition des Antragstellers - der die Amtshandlung zum Zeitpunkt der Antragstellung für gebührenfrei halten durfte - dürfte frühestens durch die Einleitung eines förmlichen, auf die Einführung der neuen Tarifstelle oder Gebührenziffer zielenden Änderungsverfahrens des Normgebers beseitigt werden, wenn dem Antragsteller die Änderungsabsicht bekannt war,
vgl. OVG NW, Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, a.a.O.
Erfolgt die Einführung eines neuen Gebührentatbestandes für eine bis dahin gebührenfreie Amtshandlung erst nach Beendigung der Amtshandlung, so handelt es sich sogar - anders als vorliegend - regelmäßig um einen Fall der echten Rückwirkung mit der Folge, dass die Anwendung der neuen Regelung auf abgeschlossene Amtshandlungen nur in Ausnahmefällen möglich ist,
vgl. VG Köln, Urteil vom 25. Juni 2004 - 25 K 5984/03 -, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 06. August 2007 - 9 A 3745/04 -.
Anders liegt der Fall, wenn die Amtshandlung zum Zeitpunkt der Antragstellung jedenfalls dem Grunde nach gebührenpflichtig war, es also einen Gesetzesbefehl gibt, nach dem für Amtshandlungen der in Rede stehenden Art eine Gebühr erhoben werden soll, auch wenn diese der Höhe nach zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht bestimmt war,
vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128 ff. = MMR 2003, 741 zur Telekommunikationsnummerngebührenverordnung; ebenso OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2005 - , 9 B 148/05 -, MMR 2005, 395.
In einem solchen Fall muss der Antragsteller davon ausgehen, in den Grenzen der allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätze zu einer Gebühr herangezogen zu werden, und kann sich nicht darauf berufen, er habe nicht mit einer Gebühr in der nun festgelegten Höhe rechnen können. Diese Rechtsprechung ist nach Auffassung der Kammer zu übertragen auf den Fall, dass eine schon in einer Gebührenziffer festgelegte Gebühr zwischen Antragstellung und Beendigung der Amtshandlung erhöht wird. Insbesondere dann, wenn der Gesetzgeber kostendeckende Gebühren verlangt - wie hier in § 33 Abs. 2 Satz 2 AMG -, muss der Antragsteller grundsätzlich damit rechnen, dass der für die konkrete Gebührenhöhe zuständige Verordnungsgeber die Gebührenhöhe auch während eines laufenden Verwaltungsverfahrens überprüft und bei einer festgestellten Unterdeckung die Gebühr erhöht, um die gesetzlich geforderte Kostendeckung zu erzielen. Ob es bei einer solchen Ausgangslange gleichwohl Gründe gibt, aus denen der Antragsteller darauf vertrauen darf, die Gebühr werde nicht in größerer Höhe als bei Antragstellung erhoben, ist nach den Umständen des Einzelfalles zu entscheiden. Ein Kriterium für diese Prüfung kann die wirtschaftliche Bedeutung der Gebühr für den Gebührenschuldner sein; ferner sind normative Elemente, die sich aus den jeweils einschlägigen Fachgesetzen ergeben - etwa fachgesetzlich geregelte Bearbeitungsfristen - in die Einzelfallbetrachtung einzubeziehen.
Nach diesen Grundsätzen erweist sich die hier erfolgte Gebührenerhebung als rechtmäßig. Die Anhebung der Gebühr mit Beginn des Jahres 2004 erfolgte, um eine festgestellte Kostenunterdeckung bei der Bearbeitung von Zulassungsverlängerungsanträgen von Arzneimitteln zu beseitigen, und hielt sich in den durch das Kostendeckungsprinzip (§ 33 Abs. 2 Satz 2 AMG) gesteckten Grenzen. Ein grobes Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung für den Empfänger ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
Auch auf eine verzögerte Bearbeitung der Zulassungsanträge kann sich die Klägerin nicht berufen. Zwar kommt prinzipiell ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes dann in Betracht, wenn der Gesetzgeber mit einer Fristbestimmung eine klare zeitliche Vorgabe für die Antragsbearbeitung gemacht hat, auf deren Einhaltung das Unternehmen sich einrichten darf,
vgl. dazu die unter dem heutigen Datum ergangenen Urteile der Kammer in den Verfahren 25 K 1727/06 und 25 K 1786/06.
Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Anders als etwa in § 27 Abs. 1 AMG kann im vorliegend einschlägigen § 31 Abs. 3 AMG keine gesetzlich angeordnete Bearbeitungsfrist gesehen werden, auf deren Einhaltung die Klägerin zum Zeitpunkt ihres Zulassungsverlängerungsantrages vertrauen durfte. Bereits durch Gesetz vom 16.08.1986 (BGBl.I, S.1296) ist § 31 Abs. 1 Nr. 3 mit Wirkung ab dem 1. Februar 1987 dahin abgeändert worden, dass die Arzneimittelzulassung im Falle der Nichteinhaltung der Bearbeitungsfrist des § 31 Abs. 3 AMG nicht mehr erlischt, sondern bis zur Verlängerungsentscheidung der Behörde unverändert weiter gilt. Grund für diese Gesetzesänderung war nach der amtlichen Begründung, dass die Verlängerungsfrist von drei Monaten in vielen Fällen nicht einzuhalten war. Die Änderung sollte sicher stellen, dass die Zulassungsbehörde ausreichend Zeit zur Prüfung gewinnt, ohne den Bestand der Zulassung durch bloßen Fristablauf in Frage zu stellen.
Vgl. Sander: Arzneimittelrecht, Kommentar zum Arzneimittelgesetz, 42. Lieferung Stand März 2006, Teil C, § 31 AMG, A. Amtl. Begründung zum Zweiten Gesetz zur Änderung des AMG .
Durch diese Gesetzesänderung war aus einer strikten gesetzlichen Bearbeitungsfrist von 3 Monaten eine Sollvorschrift geworden, deren Nichtbeachtung keine rechtlichen Auswirkungen mehr hatte und bis heute nicht hat,
vgl. Sander: Arzneimittelrecht aaO, § 31 AMG Anm. 6.
Da der Gesetzgeber selber demnach bereits viele Jahre vor der Beantragung der Zulassungsverlängerung durch die Klägerin klargestellt hat, dass die Frist des § 31 Abs. 3 AMG häufig nicht einzuhalten ist und der Behörde eine ausreichende Zeit zur Prüfung der Verlängerungsanträge über die drei Monate hinaus eingeräumt werden soll, kann ihr in die Einhaltung der - in ihrem Wortlaut freilich unveränderten - Frist des § 31 Abs. 3 AMG evtl. gesetztes Vertrauen jedenfalls nicht annähernd in dem Maße schützenswert sein, wie dies hinsichtlich der Frist des § 27 Abs. 1 AMG anzunehmen ist. Ob die Klägerin angesichts der im Jahre 2000 bereits seit 13 Jahren im Einklang mit dem Gesetz ausgeübten Praxis bei Zulassungsverlängerungen tatsächlich darauf vertraute, ihr Antrag werde binnen dreier Monate beschieden, kann dahinstehen.
Bei der Einzelfallprüfung, ob eine Gebührenerhöhung während einer gegenüber der Vorgabe des § 31 Abs. 3 AMG verlängerten Bearbeitungsphase von Zulassungsverlängerungsanträgen gegen das Prinzip des Vertrauensschutzes verstößt, ist nach Auffassung der Kammer ferner zu berücksichtigen, ob der Antragsteller durch die relativ lange Prüfungsdauer weitere zusätzliche Nachteile erleiden muss, oder ob der Nachteil der zwischenzeitlichen Gebührenerhöhung durch einen Vorteil an anderer Stelle kompensiert wird,
siehe auch hierzu die unter dem heutigen Datum ergangenen Urteile in den Verfahren 25 K 1727/06 und 25 K 1786/06.
Im Falle der Klägerin ist Letzteres geschehen. Aufgrund der Regelung des § 31 Abs. 1 Nr.3 AMG blieb das Arzneimittel „ D. „ während der über 3 Jahre währenden Bearbeitung des Verlängerungsantrages zugelassen, obgleich die Voraussetzungen für eine Zulassungsverlängerung materiell nicht gegeben waren, wie der Ablehnungsbescheid zeigt. Wäre binnen dreier Monate entschieden worden, hätte das Arzneimittel seine Zulassung erheblich früher verloren. Dieser Vorteil dürfte die im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung einer solchen verlängerten Zulassung eher geringfügig erscheinende Gebührenerhöhung mehr als ausgleichen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 und 6 AMGKostV
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 31 Arzneimittelgesetz
§ 2 AMGKostV
§ 31 AMG
§ 167 VwGO
§ 33 Abs. 3 AMG
§ 31 Abs. 3 AMG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 VwKostG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 5 Abs. 1 AMGKostV
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 11 Abs. 1 GebG NRW
§ 33 Abs. 2 Satz 2 AMG
§ 27 Abs. 1 AMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 118, 128
9 A 2976/97
9 A 679/01
3 B 1933/05
25 K 5984/03
9 A 3745/04
6 C
6.02
9 B 148/05
25 K 1727/06
25 K 1786/06