Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-09, Aktenzeichen 9 A 111/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0409.9A111.05.00

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 14. Dezember 2004 wird geändert.
Die Gebührenbescheide des Beklagten vom 12. März 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Arnsberg vom 3. Juni 2003 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger betreibt ein Tierheim. Zu seinen satzungsgemäßen Aufgaben gehört die artgerechte Unterbringung und Betreuung von Hunden und Katzen, die er als Fund- oder Abgabetiere übernimmt und um deren weitere Vermittlung er sich bemüht. Zu diesen Tieren gehörten unter anderem ein Rottweiler und ein Bullterrier, die der Kläger am 11. März 2003 dem Amtstierarzt des Beklagten zur Verhaltensprüfung vorstellte, um eine Befreiung vom Anlein- und Maulkorbzwang erhalten zu können. Für die Durchführung beider Verhaltensprüfungen erhob der Beklagte mit Gebührenbescheiden vom 12. März 2003 auf der Grundlage der Tarifstelle 30.5 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) jeweils eine Gebühr in Höhe von 50,- EUR.
Den Widerspruch des Klägers gegen diese Bescheide wies die Bezirksregierung Arnsberg mit Widerspruchsbescheid vom 3. Juni 2003 zurück. Sie erläuterte, dass nur die Tarifstelle 30.5 AGT herangezogen werden könne, weil die seinerzeit geltende Tarifstelle 18a.1.7 AGT für Verhaltensprüfungen nach der Landeshundeverordnung nach Aufhebung dieser Verordnung nicht mehr greifen könne. Die Festsetzung einer Gebühr in Höhe von 50,- EUR innerhalb des eröffneten Gebührenrahmens entspreche der Tarifstelle 18a.1.7 AGT für Verhaltensprüfungen nach der Landeshundeverordnung und stehe im Übrigen in Einklang mit der Neufassung dieser Tarifstelle im Hinblick auf das Inkrafttreten des Landeshundegesetzes im Entwurf der Dritten Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung.
Am 20. Juni 2003 hat der Kläger Klage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht: Die Gebührenerhebung für Verhaltensprüfungen zur Befreiung vom Anlein- und Maulkorbzwang sei rechtswidrig, weil die Regelungen des Landeshundegesetzes, nach denen für Hunde bestimmter Rassen ein Anlein- und Maulkorbzwang angeordnet sei, verfassungswidrig seien und gegen Europarecht verstießen. Er benötige deshalb keine Befreiung, um seine Hunde ohne Maulkorb und Leine zu führen, so dass ihm auch die Verhaltensbegutachtung nicht hätte abverlangt werden dürfen.
Der Kläger hat beantragt,
die Gebührenbescheide des Beklagten vom 12. März 2003 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Arnsberg vom 3. Juni 2003 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat im Kern ausgeführt: Es sei gerechtfertigt, abhängig von ihrer Rasse bestimmte Haltungsanforderungen an Hunde zu stellen, um die Bevölkerung vor möglichen Gefahren zu schützen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt, die Gebührenpflicht des Klägers beruhe auf der Tarifstelle 30.5 AGT zur AVerwGebO NRW. Für die Durchführung der in Rede stehenden Verhaltensprüfung nach dem Landeshundegesetz sei nach Außerkrafttreten der Landeshundeverordnung am 1.1.2003 keine besondere Gebührentarifstelle vorgesehen gewesen. Den zentralen Einwand des Klägers, die an Hunderassen anknüpfenden Haltungsanforderungen seien verfassungs- und europarechtswidrig, sah das Verwaltungsgericht im Gebührenstreit als unerheblich an. Grundsätzlich sei die Rechtmäßigkeit der einer Gebührenerhebung zugrunde liegenden Sachentscheidung im Verfahren gegen die Sachentscheidung zu prüfen. Bei schlicht- hoheitlichem Verwaltungshandeln könne es ausnahmsweise geboten sein, die Rechtmäßigkeit im Gebührenstreit zu prüfen, wenn der Betroffene keinen anderweitigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz erlangen könne. Die Überprüfung sei allerdings jedenfalls darauf beschränkt, ob die Gebühr wegen unrichtiger Sachbehandlung durch die Behörde gemäß § 14 Abs. 2 GebG NRW nicht erhoben werden dürfe. In der Befolgung des Landeshundegesetzes liege jedoch keine unrichtige Sachbehandlung. Der Kläger sei im Übrigen nicht rechtsschutzlos gestellt. Er habe die Möglichkeit, die Verfassungs- und Gemeinschaftsrechtswidrigkeit außerhalb des Gebührenstreits auf andere Weise klären zu lassen.
Mit seiner zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er ist der Ansicht, maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung sei der Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde, weil sich aus dem materiellen Gebührenrecht, insbesondere aus § 11 GebG NRW, nichts anderes ergebe. Daher sei nicht die Tarifstelle 30.5 AGT, sondern die Tarifstelle 18a.1.7 AGT zugrunde zu legen. In der Gebührenerhebung nach dieser Tarifstelle liege eine gleichheitswidrige, unverhältnismäßige und europarechtswidrige Behandlung von Haltern der Hunde Bullterrier und Rottweiler gegenüber Haltern von Hunden vergleichbarer Rassen wie Boxer, Deutsche Dogge oder Deutscher Schäferhund. Für die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung komme es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts darauf an, dass die Rechtsnorm, durch die die gebührenpflichtige Amtshandlung veranlasst werde, ihrerseits verfassungsgemäß und damit wirksam sei. Andernfalls sei er rechtlos gestellt, wenn er bereits vor Abschluss jahrelanger Verfahren vor den Verwaltungsgerichten seine Hunde artgerecht ohne Maulkorb und Leinenzwang halten wolle. Eilrechtsschutz sei zur Klärung verfassungsrechtlicher Fragen von einiger Schwierigkeit nicht geeignet.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte nebst Anlagen (ein Hefter und eine Videokassette) sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (ein Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist begründet. Die Klage hat Erfolg. Die Gebührenfestsetzungen vom 12. März 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. Juni 2003 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Gebührenfestsetzungen richtet sich wegen des Fehlens einer prozessrechtlichen Bestimmung hierzu nach dem insoweit einschlägigen materiellen Recht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 -, BVerwGE 120, 246; Beschluss vom 17. Juli 1995 - 1 B 23.95 -, NVwZ-RR 1996, 20.
Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW entsteht die Gebührenpflicht für Amtshandlungen, für die ein Antrag notwendig ist, dem Grunde nach mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, der Höhe nach mit Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Hieraus ergibt sich die Antwort auf die Frage, inwieweit sich die Gebühr in Übergangsfällen nach bisherigem oder nach neuem Recht richtet.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. November 2007 - 9 A 4024/05 -, juris, vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, OVGE 47, 50, und vom 30. November 1983 - 3 A 2247/82 -; siehe auch Nr. 3.5.2 der inzwischen aufgehobenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Gebührengesetzes NRW vom 28. April 1975, MBl. 914, zur ursprünglichen Fassung von § 11 Abs. 1 GebG.
Ausgehend davon ist hier auf die Rechtslage abzustellen, die bei Beantragung bzw. Beendigung der durchgeführten Verhaltensprüfungen am 11. März 2003 maßgeblich war.
Die zu diesem Zeitpunkt noch geltende Tarifstelle 18a.1.7 des AGT zur AVerwGebO NRW in der Fassung der Verordnung vom 11. Juni 2002 (GV. NRW. S. 223) i.V.m. § 2 Abs. 1 GebG NRW und § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW kommt als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Sie betraf nur die Durchführung einer Verhaltensprüfung für Hunde „zur Ermöglichung einer Entscheidung nach § 6 Abs. 4 Satz 1 LHV NRW", obwohl die Landeshundeverordnung - LHV NRW - nach § 23 Abs. 1 Satz 2 Landeshundegesetz vom 18. Dezember 2002 (GV. NRW. S. 656) - LHG NRW - bereits zum 1. Januar 2003 außer Kraft getreten war. Die Tarifstelle wurde erst durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 13. Mai 2003 an die durch das Landeshundegesetz NRW geänderte Rechtslage angepasst.
Die Gebührenerhebung konnte auch nicht auf die Tarifstelle 30.5 AGT gestützt werden. Diese regelt die Gebührenpflicht für „Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist und die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse dienen."
Diese Tarifstelle stellt nach der bisherigen Rechtsprechung des erkennenden Gerichts trotz ihrer sehr weitgehenden Formulierung einen wirksamen Auffangtatbestand dar und widerspricht insbesondere nicht rechtsstaatlichen Grundsätzen über die Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Oktober 1997 - 9 A 2976/97 - und Urteil vom 30. November 1983 - 3 A 2247/82 -; ihre Zulässigkeit ist in Literatur und Rechtsprechung umstritten, vgl. Susenberger/Weißauer, GebG NRW, Stand: Dezember 2006, § 1 GebG NRW Anm. 17; VG Minden, Urteil vom 15. Juli 1999 - 9 K 1895/98 -.
Unabhängig davon, ob weiterhin von der Wirksamkeit der Tarifstelle 30.5 AGT auszugehen ist, bedarf sie im Hinblick auf die Ermächtigungsgrundlage in § 2 Abs. 1 GebG NRW und das darin zum Ausdruck kommende rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot zumindest einer einschränkenden Auslegung. Nach § 2 Abs. 1 GebG NRW sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden, und die Gebührensätze unter Beachtung der §§ 3 bis 6 in Gebührenordnungen zu bestimmen. Damit verlangt das Gesetz dem Verordnungsgeber die Festlegung einzelner gebührenpflichtiger Amtshandlungen ab und gibt zumindest für den Regelfall ein gewisses Maß an inhaltlicher Bestimmtheit vor. Zwar gelingt es angesichts der Vielgestaltigkeit und Kompliziertheit aller zu erfassender Vorgänge nicht immer, einen Abgabetatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Wo dies nicht möglich ist, mögen auch allgemeiner gefasste Gebührentatbestände noch den Anforderungen an die gebotene Bestimmtheit genügen können, wenn die verbleibenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln beantwortet werden können. Das Bestimmtheitsgebot verlangt aber vom Normgeber, die einzelnen Gebührentatbestände so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2006 - 10 C 9.05 -, BVerwGE 126, 222, m.w.N. aus der Rechtsprechung des BVerfG.
Diesen Vorgaben entsprechend hat sich der Verordnungsgeber bemüht, den Katalog der gebührenpflichtigen Amtshandlungen so erschöpfend wie möglich zu fassen. Demgegenüber soll und darf die Tarifstelle 30.5 AGT allenfalls solche Fallgestaltungen erfassen, die nicht konkret vorhersehbar waren und nur deshalb nicht rechtzeitig genauer geregelt werden konnten.
Vgl. Susenberger/Weißauer, a.a.O., § 2 Anm. 6 f. sowie Erläuterungen zur AVwGebO NRW, Allgemeines, Anm. 4; OVG NRW, Urteil vom 30. November 1983 - 3 A 2247/82 - .
Sie bedarf deshalb zumindest einer entsprechenden einschränkenden Auslegung. Gemessen hieran kommt die Tarifstelle 30.5 AGT im hier maßgeblichen Zeitpunkt am 11. März 2003 für Verhaltensprüfungen im Vorfeld einer Entscheidung nach § 5 Abs. 3 Satz 1 LHG als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Für den Normgeber war nämlich konkret voraussehbar, dass sich ab dem Inkrafttreten des Landeshundegesetzes NRW die Frage der Gebührenpflichtigkeit solcher ausdrücklich gesetzlich angeordneter Verhaltensprüfungen und weiterer Amtshandlungen im Bereich des Hunderechts stellen würde. Diese Amtshandlungen ließen sich auch erkennbar präzise regeln, so dass keine Notwendigkeit bestand, insoweit auf die Auffangtarifstelle 30.5 AGT zurückzugreifen. Vielmehr bedurfte es nur geringer Umformulierungen der zur Landeshundeverordnung NRW ergangenen Vorgängerbestimmungen. Demnach war es ohne Weiteres möglich, einschlägige konkrete Gebührentatbestände gleichzeitig mit dem Landeshundegesetz in Kraft treten zu lassen. Der Gesetzgeber hätte beispielsweise die Änderung des Allgemeinen Gebührentarifs bereits zum Gegenstand des Gesetzgebungsverfahrens machen können und sie auf diese Weise als Folgeänderung gleichzeitig mit dem Landeshundegesetz in Kraft treten zu lassen, wie dies auch sonst teilweise praktiziert wird.
Vgl. etwa Art. 2 des Gesetzes zur Regelung von Umweltinformationen im Lande Nordrhein-Westfalen vom 29. März 2007, GV. NRW. S. 142.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 GebG NRW
§ 1 GebG NRW
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 2 GebG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 11 Abs. 1 GebG
§ 1 Abs. 1 AVerwGebO
§ 6 Abs. 4 Satz 1 LHV
§ 2 Abs. 1 GebG
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 5 Abs. 3 Satz 1
LHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 246
NVwZ-RR 1996, 20
BVerwGE 126, 222
8 C 5.03
1 B 23.95
9 A 4024/05
9 A 2976/97
3 A 2247/82
9 K 1895/98
10 C 9.05