Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-07-10, Aktenzeichen 20 D 78/00.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0710.20D78.00AK.00

Tenor:
Die Klage wird mit dem Antrag zu 1. hinsichtlich des Hauptantrags sowie des ersten Hilfsantrags und mit dem Antrag zu 2. abgewiesen. Die Entscheidung über den Antrag zu 1. hinsichtlich des zweiten Hilfsantrags sowie über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand Die Beteiligten streiten um betriebliche Beschränkungen des nächtlichen Luftverkehrs am Verkehrsflughafen der Beigeladenen ("aktive" Maßnahmen), hilfsweise um anderweitige ("passive") Maßnahmen zu ihrem Schutz vor nächtlichem Fluglärm. Die Kläger sind Eigentümer bzw. Miteigentümer selbstgenutzter Wohngrundstücke in M., I. und C. ("Terrassenstadt" im Ortsteil T.). Die Grundstücke der Kläger zu 1. und 2. liegen südlich bzw. südöstlich der verlängerten An- und Abfluggrundlinie der Hauptstart- und -landebahn des Flughafens und werden bei Betriebsrichtung Süd von Luftverkehr betroffen; das Grundstück des Klägers zu 3. liegt nordöstlich des Flughafens und wird bei Betriebsrichtung Nord durch Abflüge nach Nordosten mit Fluglärm belastet. Das Grundstück des Klägers zu 1. liegt in der Schutzzone 2 des für den Verkehrsflughafen Köln/Bonn mit Verordnung vom 1. Dezember 1975 (BGBl. I S. 2953) festgesetzten Lärmschutzbereichs. Der Verkehrsflughafen Köln/Bonn, der noch heute einen militärischen Teil hat, entwickelte sich aus dem Militärflugplatz Wahn. Dieser wurde 1938 als Einsatz- und Absprungflughafen für die deutsche Luftwaffe angelegt und von 1945 bis 1957 von der britischen Besatzungsmacht verwaltet. Die Royal Air Force errichtete in den Jahren 1945 bis 1950 die heute so genannte "Kleine Parallelbahn" (14R/32L) mit einer Länge von zunächst 1.830 m (heute 1.866 m) und die 2.460 m lange Querwindbahn (07/25). Die Aufnahme des zivilen Flugbetriebs - eine zivile Mitbenutzung war von den Alliierten bereits 1949/50 gestattet worden - geht auf eine "vorläufige" Genehmigung vom 18. Juli 1957 zurück, durch die der Beklagte den Militärflugplatz befristet als Verkehrsflughafen nach § 7 LuftVG in der damaligen Fassung zuließ, und zwar für "alle Motor-, Turbinen- und Düsenflugzeuge sowie Hubschrauber ..., für deren Abflug- und Landeeigenschaften die Abmessungen des Verkehrsflughafens ausreichend sind". Die "lange" Hauptstart- und -landebahn (14L/32R) genehmigte der Beklagte unter dem 12. Dezember 1958 nach § 7 LuftVG, § 32 Abs. 2 Verordnung über Luftverkehr (in den damaligen Fassungen) gemeinsam mit dem Ausbau zu einem "Flughafen für den interkontinentalen Direktverkehr mit Düsenflugzeugen". Mit Urkunde vom 3. Januar 1959 erteilte er die "endgültige Genehmigung zum Betrieb des Verkehrsflughafens Köln-Bonn" mit den beiden vorhandenen Bahnen. Die lange Bahn 14L/32R wurde in den Jahren 1959 bis 1961 errichtet und wird seit der Genehmigung ihres Betriebs mit Bescheid vom 16. März 1961 benutzt. Der Nachtflugbetrieb auf dem Verkehrsflughafen war zunächst nicht beschränkt. Eine Beschränkung (befristet bis zum 31. Oktober 1977) erfolgte erstmals mit Bescheid vom 19. Juli 1972 in Gestalt eines "sektoralen Nachtstart- und -landeverbotes". Danach durften Luftfahrzeuge mit Strahltriebwerken in der Zeit von 23.00 bis 6.00 Uhr auf den Startbahnen 32L und 25 nicht starten und auf den Landebahnen 14R und 07 nicht landen. Zur Begründung hieß es, im Hinblick auf die Zahl der Flugbewegungen, die sich seit Genehmigungserteilung (1959) mehr als verdoppelt hätten, müssten die westlich der Start- und Landebahnen gelegenen Ortsteile Porz- Grengel und Porz-Lind vor erheblichen Belästigungen durch Fluglärm geschützt werden. Mit Bescheid vom 6. Dezember 1973 (Neufassung vom 17. Juli 1975) begrenzte der Beklagte die nächtliche Anwendung der Schubumkehr bei Landungen auf das aus Gründen der Verkehrssicherheit Unvermeidbare. Das "sektorale" Nachtstart- und -landeverbot erneuerte der Beklagte in der Folgezeit fortlaufend, jeweils unter Hinweis auf die gebotene "Verminderung der Lärmauswirkungen auf die Umgebung des Flughafens": Mit Bescheid vom 27. März 1979 wurden die 1972 verfügten Betriebsbeschränkungen auf die Zeit ab 22.00 (bis 6.00) Uhr erstreckt und zusätzliche Beschränkungen für die Startbahnen 14R, 14L, 32R und 07 und für die Landebahnen 32L und 32R für solche Strahlflugzeuge angeordnet, die die Lärmgrenzwerte des ICAO Annex 16 überschritten. Diese zunächst bis zum 31. Oktober 1984 befristete Regelung wurde mit Bescheiden vom 20. Juni 1984 (bis zum 31. Oktober 1986) und vom 22. August 1986 (bis zum 31. März 1987) verlängert. Mit einer "Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen" vom 5. Oktober 1987 untersagte der Beklagte (mit Wirkung vom 1. Januar 1988, befristet bis zum 31. Oktober 1992) Nachtflugbewegungen für Strahlflugzeuge ohne Lärmzulassung nach ICAO Annex 16 auf allen Bahnen; den Betrieb von Strahlflugzeugen mit Lärmzulassung nach Kapitel 2 und Kapitel 3 des ICAO Annex 16, Band 1 (so genannte Kapitel-2- und Kapitel-3-Flugzeuge) schränkte er auf näher bezeichnete Start- und Landebahnen ein. Diese Regelung wurde mit Bescheiden vom 7. April 1989 (teilweises Verbot von "Intersection take-off") und 22. Februar 1991 (Wegfall der "Home-base-Klausel") ergänzt bzw. neugefasst. Unter dem 19. August 1992 (MBl. NRW vom 23. September 1992, S. 1333) erließ der Beklagte eine weitere Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen, die er bis zum 31. Oktober 2002 befristete. Die hiergegen u.a. vom Kläger zu 1. erhobene Klage wies das erkennende Gericht mit Urteil vom 29. September 1994 (20 D 16/93.AK) ab; die Revision blieb erfolglos (BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.97 -, NVwZ-RR 1998, 22). Der Landtag Nordrhein-Westfalen verabschiedete am 10. Juni 1996 eine Entschließung (Drucksache 12/1078), in der die Landesregierung in 22 Punkten zur Neuregelung des Nachtflugs am Flughafen der Beigeladenen aufgefordert wurde. Unter Nummern 1 bis 7 sah dieser so genannte 22-Punkte-Katalog Regelungen des Flughafenbetriebs vor, darunter die Festsetzung eines Höchstabfluggewichts für Strahlflugzeuge im Frachtverkehr und die Einführung einer Kernruhezeit für Passagierluftverkehr (Nummern 2 und 3). Zur Umsetzung der Punkte 1 bis 7 widerrief der Beklagte mit Bescheid vom 26. August 1997 (MBl. NRW vom 29. September 1997, S. 1125) die Nachtflugregelung vom 19. August 1992 mit Wirkung vom 1. November 1997 und ersetzte sie durch eine bis zum 31. Oktober 2015 befristete (nach wie vor gültige) "Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen", in der die Nummern 2 und 3 des Katalogs nicht enthalten sind. Danach wird das Betriebsverbot für Luftfahrzeuge ohne Lärmzulassung und für Kapitel-2-Flugzeuge auf die Tagesrandzeiten ausgedehnt (Nr. 1); Starts und Landungen (abgesehen von verspäteten Landungen auf den Landebahnen 14L, 32 und 25) von Kapitel-3-Flugzeugen, die nicht in der Bonusliste des Bundesministeriums für Verkehr enthalten sind (Anlage zum Bescheid), werden von 22.00 bis 6.00 Uhr für unzulässig erklärt (Nr. 2); der Betrieb von Bonuslisten-Flugzeugen in dieser Zeit wird im Wesentlichen auf die lange Hauptbahn 14L/32R beschränkt (Nr. 3). Von den Beschränkungen werden im Einzelnen umschriebene Ausnahmen zugelassen (Nr. 7); u.a. werden die von flughafenansässigen Logistikunternehmen bereits eingesetzten Nichtbonuslisten- Flugzeuge im Rahmen des Bestandsschutzes bis zum 31. Oktober 2002 von den Beschränkungen gemäß Nr. 2 ausgenommen (Nr. 7.4). Unter Nr. 11 ist eine Überprüfung der "Wirksamkeit der Lärmschutzmaßnahmen" im 5-Jahres-Rhythmus vorgesehen; sollte sich der Nachtfluglärm (gemessen an der Größe des Nachtschutzgebietes) nicht signifikant vermindern, so würden "zusätzliche aktive und passive Lärmschutzmaßnahmen zwingend erforderlich". Mit Schreiben vom 5. August 1999 beantragte der Kläger zu 1. eine Verschärfung der Nachtflugbeschränkungen gemäß den nunmehr gestellten Klageanträgen. Zur Begründung führte er aus, er fühle sich durch den Nachtflugbetrieb, insbesondere den Frachtflugverkehr, der etwa 1987/88 sprunghaft ausgeweitet worden sei, in seiner Gesundheit und seinem Eigentum beeinträchtigt. Die bestehenden Nachtflugbeschränkungen seien unzureichend, diese Beeinträchtigungen in angemessenen Grenzen zu halten. Die Kläger zu 2. und 3. stellten mit Schreiben vom 30. September 1999 entsprechende Anträge. Der Beklagte lehnte die Begehren mit im Wesentlichen gleichlautenden Bescheiden vom 12. April 2000 ab. Zur Begründung verwies er auf die bestandskräftige Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen, die den am Flughafen Köln/Bonn verkehrenden Fluggesellschaften Rechts- und Planungssicherheit gewähre. Die beantragten Flugbetriebsbeschränkungen, die rechtlich einen Teilwiderruf der Genehmigung für den Flughafen gemäß § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG erforderten, seien mit dem Widmungszweck, der Verkehrsbedeutung, dem öffentlichen Verkehrsinteresse und der zukünftigen Entwicklung des Flughafens Köln/Bonn unvereinbar. Die von der Genehmigungsbehörde verfolgte Lärmschutzkonzeption - bestehend aus Betriebsbeschränkungen und passiven Schallschutzmaßnahmen im Rahmen des Schallschutzprogramms der Beigeladenen - sei zum Schutz der Nachbarschaft ausreichend und wirksam. Die äquivalenten Dauerschallpegel seien seit 1997 an 9 von 12 Messstellen zum Teil erheblich gesunken. Von der Möglichkeit, im Rahmen der aus Rechtsgründen unvermeidlichen Bestandsschutzregelung weiterhin lautere Flugzeuge einzusetzen, machten die berechtigten Luftverkehrsgesellschaften nur noch zum Teil Gebrauch; so seien die lauteren Hush- kit-Flugzeugtypen bereits weitgehend durch Bonuslisten-Muster ersetzt worden, u.a. habe die Lufthansa Cargo AG die beiden lauten B-747-Frachter durch das Bonuslisten-Modell MD 11 ersetzt. Auch der weitere Antrag, Flugbewegungen mit Flugzeugen der S 7-Klasse und Passagierflüge in der Zeit zwischen 0.00 Uhr und 6.00 Uhr zu untersagen, sei abzulehnen. Schon bei der Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen von 1997 habe der Bund solchen Betriebseinschränkungen wegen verfassungsrechtlicher Bedenken seine Zustimmung verweigert; ohne Einverständnis des Bundes könne aber eine entsprechende Regelung nicht erlassen werden. Schließlich bestehe auch kein Anspruch auf passiven (baulichen) Schallschutz. In den Bescheiden an die Kläger zu 2. und 3. wird insofern ausgeführt, sie seien keinem gesundheitsgefährdenden Nachtfluglärm ausgesetzt. Im Bescheid an den Kläger zu 1. wird eine Belastung mit nicht mehr zumutbarem Fluglärm anerkannt; der Kläger habe daher Anspruch auf baulichen Schallschutz an Schlafräumen im Rahmen des Schallschutzprogramms der Beigeladenen. Die Kläger haben am 10. Mai 2000 Klage erhoben, mit der sie geltend machen: Die Bescheide vom 12. April 2000 seien rechtswidrig. Der Beklagte gehe zu Unrecht von einer absoluten Bindung an die bisher gültige Nachtflugregelung aus, habe eine Prüfung der Auswirkungen der beantragten flugbetrieblichen Einschränkungen und ihrer Vereinbarkeit mit dem Widmungszweck des Flughafens fehlerhaft unterlassen und seine Würdigung der Fluglärmbetroffenheiten auf überholte Erkenntnisse gestützt. Sie, die Kläger, seien bei zum notwendigen Lüften gekippten Fenstern gesundheitsgefährdendem Nachtfluglärm ausgesetzt, was die von ihnen durchgeführten Messungen und vorgelegten Gutachten zeigten. Die abweichende Darstellung der Lärmbelastung durch die Beigeladene sei unzutreffend; die niedrigeren Messstellenwerte beruhten darauf, dass am Flughafen der Beigeladenen falsch gemessen werde. Die von der Beigeladenen angebotenen passiven Schallschutzmaßnahmen reichten nicht aus, um Gesundheitsgefährdungen auszuschließen. Das zugestandene Schutzziel (Vermeidung höherer Innenpegel als 55 dB) gewährleiste keinen effektiven Schutz; nach dem neuen Stand der Lärmwirkungsforschung sei die Gesundheit bereits bei Überschreitung der in ihren Klageanträgen genannten Innenpegel (für die geteilte und ungeteilte Nacht) gefährdet. Außerdem könne eine effektive Schalldämmung in ihren Schlafräumen in den Dachgeschossen schon aus statischen bzw. baulichen Gründen nicht erreicht werden oder sie sei jedenfalls auf der Grundlage der angebotenen Erstattungsbeträge nicht zu finanzieren. Die Lärmbetroffenen würden durch das Schallschutzprogramm finanziell unverhältnismäßig belastet, da die angebotenen Beträge nur einen Bruchteil der Kosten deckten und die Beigeladene weder die Kosten des laufenden Stromverbrauchs übernehme noch für Instandhaltung, Reparatur oder Erneuerung sorge. Daher zielten die Klageanträge in erster Linie auf eine Einschränkung des nächtlichen Flugbetriebs durch Teilwiderruf der Betriebsgenehmigung ab, der so weit gehen müsse, dass die in den Anträgen genannten Werte eingehalten würden. Die Klageanträge sollten als Minus auch geringere Schutzziele sowie einen Anspruch auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts umfassen. Die Nachtflugregelung von 1997 schließe weitergehende Reduzierungen des Flugbetriebs nicht aus, denn die Bemühungen zur Verringerung des nächtlichen Fluglärms am Flughafen der Beigeladenen seien in den letzten Jahren nicht erfolgreich gewesen. Ein in der Fluglärmkommission vorgestellter Vergleich der Nachtschutzgebiete 1997 und 2000 habe eine Flächenverminderung von lediglich ca. 2 % ergeben, was keine signifikante Verbesserung der Lärmsituation darstelle. Die Kläger beantragen, den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 12. April 2000 - V A 5-61-04/4 - zu verpflichten, die mit Wirkung ab 1. November 1997 eingeführte Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen auf dem Verkehrsflughafen Köln/Bonn dahingehend zu verschärfen, dass 1. durch Maßnahmen des aktiven und ggf. des passiven Schallschutzes sichergestellt wird, dass in der Zeit zwischen 1.00 Uhr und 6.00 Uhr Flugbewegungen vermieden werden, in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 1.00 Uhr Maximalpegel die Schwelle von 55 dB(A) (innen bei ausreichender Belüftung) nicht erreichen bzw. überschreiten und ein äquivalenter Dauerschallpegel von 36 dB(A) eingehalten wird, hilfsweise, durch Maßnahmen aktiven Lärmschutzes sicherzustellen, dass nicht mehr als sechs nächtliche (d.h. in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr) Lärmereignisse den Maximalpegel von 52 dB(A) innen in Schlafräumen bei teilweise geöffneten Fenstern erreichen bzw. überschreiten und ein äquivalenter Dauerschallpegel von 32 dB(A) eingehalten wird, hilfsweise, durch Maßnahmen des passiven Lärmschutzes sicherzustellen, dass nicht mehr als sechs nächtliche (d.h. in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr) Lärmereignisse den Maximalpegel von 52 dB(A) innen in Schlafräumen unter Berücksichtigung ausreichender Belüftung erreichen bzw. überschreiten und ein äquivalenter Dauerschallpegel von 32 dB(A) eingehalten wird, 2. durch Betriebsbeschränkungen sicherzustellen, dass Starts und Landungen von Flugzeugen der sog. S 7- Klasse während der Nachtzeit (zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr) und Passagierflüge in der Zeit zwischen 0.00 Uhr und 6.00 Uhr nicht stattfinden. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er hält die Klage schon für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Ein Anspruch auf Teilwiderruf der Genehmigung bestehe weder nach § 6 Abs. 2 LuftVG noch nach § 49 VwVfG. Nachträglich eingetretene Tatsachen lägen nicht vor. Bezugszeitpunkt sei insoweit nicht das Jahr der ersten Genehmigung (1958), sondern der Eintritt der fiktiven Planfeststellung mit In-Kraft-Treten des § 71 LuftVG am 1. März 1999. Seither habe sich die Fluglärmbelastung nicht zum Nachteil der Kläger verändert; dies werde von ihnen auch nicht behauptet. Aufgrund der Fiktionswirkung könnten Betriebseinschränkungen im Wege des Teilwiderrufs nur noch dann verlangt werden, wenn Abhilfe durch passive Schallschutzmaßnahmen nicht möglich sei. Solche Maßnahmen seien im Falle der Kläger aber technisch möglich und ausreichend, um einen gesunden Schlaf sicherzustellen. Es genüge, dass den Klägern zu 1. und 2. von der Beigeladenen baulicher Schallschutz angeboten worden sei; der Kläger zu 3. habe aufgrund der noch hinnehmbaren Fluglärmbelastung keinen Anspruch auf solche Maßnahmen. Das den Klägern zu 1. und 2. zugestandene Schutzziel werde allgemein gebilligt; wissenschaftliche Nachweise über eine erhebliche und konkrete Gesundheitsgefährdung oberhalb der von den Klägern im Antrag genannten Pegeln gebe es nicht. Die Beigeladene beantragt, die Klage abzuweisen. Sie bekräftigt, dass sie dem Kläger zu 1. nach Maßgabe ihres Schallschutzprogramms auf Antrag Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen an Schlafräumen in seinem Anwesen erstatten werde, und hat dieses Angebot auf den Kläger zu 2. erstreckt, weil sich die Situation in I.- I. seit der Ostverlegung der bei Betriebsrichtung Süd (14) nach Norden führende WYP- Route (ehemals DOM) und Einführung des NeSS-Abflugverfahrens im März 1999 verschlechtert habe. Am Anwesen des Klägers zu 3. werde hingegen der maßgebliche Maximalpegel außen von 75 dB(A) nicht mit der erforderlichen Regelmäßigkeit überschritten. Von einer nur durch Betriebsbeschränkungen abzuwehrenden Gesundheitsgefährdung könne somit bei allen drei Klägern nicht gesprochen werden; das Schutzziel von 55 dB(A) Maximalpegeln im Rauminneren bei geschlossenen Fenstern werde eingehalten, bei den Klägern zu 1. und 2. jedenfalls nach Realisierung des ihnen zustehenden Schallschutzes. Dies schließe einen Anspruch auf Teilwiderruf der Genehmigung aus. Zudem belegten die Auswertung der Messstellenprotokolle der grundstücksnahen Messstationen 3 (Bensberg), 6 (Lohmar) und 17 (Happerschoß/Heisterschoß), deren Werte aussagekräftig seien, sowie ergänzende Messungen mit ihrer mobilen Messanlage, dass die Fluglärmbelastung der Klägergrundstücke (wie allgemein) seit 1996 deutlich zurückgegangen sei, was allerdings die Schallschutzansprüche der Kläger zu 1. und 2. nicht berühre. Der mit dem Klageantrag zu 2. verfolgte Ausschluss von Flugzeugen der Klasse S 7 und des nächtlichen Passagierverkehrs lasse sich mit dem Widmungszweck ihres Verkehrsflughafens nicht in Übereinstimmung bringen. Dem Begehren stünden außerdem die vom Beklagten mitgeteilten rechtlichen Bedenken des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen entgegen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Entscheidungsgründe Der Senat entscheidet gemäß § 110 VwGO zunächst nur über die vorrangig verfolgten Begehren der Kläger auf "aktiven" Lärmschutz; insoweit ist der Rechtsstreit zur Entscheidung reif, ohne dass Anlass besteht, die Entscheidung zu verzögern. Hingegen besteht für das weitere Begehren auf "passiven" Schallschutz noch Aufklärungsbedarf, der eine hierauf bezogene Endentscheidung derzeit nicht zulässt. Die Klage bleibt mit den im Tenor bezeichneten Anträgen ohne Erfolg. Mit diesen beanspruchen die Kläger eine Verpflichtung des Beklagten gemäß § 113 Abs. 5 VwGO, die für die nächtliche Nutzung des Verkehrsflughafens der Beigeladenen geltenden Betriebsregelungen in einer Weise einzuschränken, die für ihre Grundstücke die Einhaltung der bezeichneten Schallpegel gewährleistet und/oder nach Zeit oder Art bestimmten Flugbetrieb ausschließt. Wenn im Hauptantrag zu 1. auch "Maßnahmen ... des passiven Schallschutzes" gefordert werden, so ist dies nicht isoliert zu sehen, sondern als Teil eines Regelungskonzepts, in dem eine nächtliche Kernruhezeit mit der - durch aktive und "ggf. passive" Maßnahmen zu bewirkenden - Begrenzung von Maximalpegeln auf eine bestimmte, nur in Verbindung mit einer Kernruhezeit als ausreichend angesehene Höhe in der übrigen Zeit (22.00 bis 1.00 Uhr) verknüpft ist. Ansprüchen Drittbetroffener auf Einschränkung der flugbetrieblichen Benutzung des Verkehrsflughafens der Beigeladenen steht die Duldungspflicht aus § 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG entgegen. Danach sind u.a. Ansprüche auf Unterlassung der Benutzung von rechtskräftig im Plan festgestellten Flughafenanlagen ausgeschlossen, gleichgültig auf welche Rechtsgrundlagen die Benutzungseinschränkung gestützt wird und auf welchen Wegen sie bewirkt werden soll. Infolge dieser - einer möglichen Rechtsverletzung der Kläger im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO entgegenstehenden - Duldungspflicht können die Kläger auch keine Neubescheidung über aktive Maßnahmen verlangen, wenngleich die Erwägungen hinsichtlich der Verwehrung solchen Lärmschutzes in den Bescheiden den in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Bedenken ausgesetzt sind. Der Flughafen Köln/Bonn ist mit sämtlichen Start- und Landebahnen und, wie unten noch auszuführen ist, mit den derzeit geltenden Betriebsregelungen als planfestgestellt zu behandeln. Zwar ist ein Planfeststellungsbeschluss, der dies abdecken würde, nicht ergangen; für den Flughafen greift aber seit dem 1. März 1999 die Planfeststellungsfiktion aus § 71 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.d.F. von Art. 1 Nr. 45 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 (BGBl. I S. 2432) ein. Nach dieser Vorschrift gilt ein bis zum 31. Dezember 1958 in dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland nach dem Stand bis zum 3. Oktober 1990 - also in den "alten" Bundesländern - angelegter Flugplatz, der am 1. März 1999 noch betrieben wird, im Sinne der §§ 6 bis 10 LuftVG als genehmigt und, wenn er der Planfeststellung bedarf, als im Plan festgestellt. Der Flughafen der Beigeladenen wird von der Planfeststellungsfiktion des § 71 LuftVG gedeckt, und zwar auch hinsichtlich der für das Klageziel - wegen des ganz überwiegend auf ihr abgewickelten Nachtflugbetriebs - vornehmlich bedeutsamen "langen" Hauptstart- und -landebahn (14L/32R), obgleich diese erst nach dem gesetzlich festgelegten Stichtag (31. Dezember 1958) errichtet worden ist. Dabei kann dahinstehen, ob § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG lediglich verlangt, dass bis zum Stichtag überhaupt ein Flugplatz vorhanden war, der nach dem ab 10. Januar 1959 geltenden Recht, vgl. Art. 1 Nr. 10 (zu § 7b), Art. 7 des Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 5. Dezember 1958 (5. LuftVGÄndG), BGBl. I S. 899, sowie § 8 Abs. 1 der Neufassung des Luftverkehrsgesetzes vom 10. Januar 1959, BGBl. I S. 9, der Planfeststellung bedurfte oder ob die Planfeststellungsfiktion nur dem bis zum 31. Dezember 1958 im Sinne der Norm "angelegten" Anlagenbestand zugute kommt. Beide Auslegungen führen hier zu demselben Ergebnis: Was das seit 1950 vorhandene, sich kreuzende Zweibahnsystem angeht, so kann nicht zweifelhaft sein, dass es bereits im Sinne des späteren Rechts der Sicherung durch einen Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG bedurfte und demgemäß als planfeststellungsbedürftiger Flughafen im Sinne von § 8 Abs. 1 LuftVG (der Neufassung 1959), § 38 Abs. 1 LuftVZO (in der Fassung vom 19. Juni 1964, BGBl. I S. 370) anzusehen ist. In der Konsequenz der erstgenannten Auffassung liegt es, dass alle später geschaffenen planfeststellungsbedürftigen Anlagen - also auch die 1961 fertiggestellte lange Hauptbahn - als automatisch der Fiktionswirkung unterfallend angesehen werden müssen. In diesem Sinne Hess.VGH, Urteil vom 2. April 2003 - 2 A 2646/01 -, Urteilsabdruck S. 22 m.w.N. Ob diese Auffassung Bedenken hervorzurufen vermag, u.a. weil sie einschließt, dass Flughafenanlagen bei fehlerhafter Anlegung als "amnestiert" gelten, was der im Gesetzgebungsverfahren erklärten Absicht zuwider läuft, es für neu angelegte Flugplätze uneingeschränkt bei der Beurteilung nach dem neuen Luftverkehrsrecht zu belassen, vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr vom 28. April 1998, BT- Drs. 13/10530, S. 61 (vorletzter Absatz zu Nr. 45), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn auch nach dem engeren, auf eine Betrachtung jedes einzelnen planfeststellungsbedürftigen Anlagenteils abhebenden Verständnis ist der Flughafen der Beigeladenen einschließlich der langen Hauptbahn als bis zum Stichtag "angelegt" zu betrachten. Zwar meint der Wortsinn wie auch der gewöhnliche (freilich nicht durchweg einheitliche) Sprachgebrauch des Luftverkehrsrechts mit dem Partizip "angelegt" (vgl. nur § 6 Absatz 1 Satz 1, § 8 Abs. 1 Satz 1, § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) oder den Substantiven "Anlegung" (§ 6 Abs. 3, § 30 Abs. 3 Satz 1, § 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG, §§ 42 Abs. 1, 52 Abs. 1, 57 Abs. 1 LuftVZO, § 1 Satz 3 FlugLSchG) bzw. "Anlegen" (§ 48 Abs. 1 Nr. 6 VwGO) die einer Zulassungsentscheidung nachfolgende tatsächliche Herstellung einer baulichen Anlage. Indes ist der Begriff des "Angelegt"seins nach dem Stabilisierungszweck des § 71 LuftVG nicht zwingend auf am Stichtag physisch vorhandene Anlagen beschränkt. Der Gesetzgeber beabsichtigt mit dieser Norm, wie schon mit der "Vorbildregelung" in § 2 Abs. 5 des Sechsten Überleitungsgesetzes - Gesetz zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) vom 25. September 1990, BGBl. I S. 2106, dazu OVG Berlin, Urteil vom 2. Mai 1996 - 2 A 5.92 -, DVBl. 1997, 73, 74 -, Flugplätze, die in der Zeit des Luftrechts vor dem 10. Januar 1959 geschaffen worden waren, in das System des geltenden Luftverkehrsrechts einzuordnen und im Interesse der Flugplatzbetreiber auf eine sichere Rechtsgrundlage zu stellen, für die ausschließlich die Rechtsfolgen einer Genehmigung bzw. Planfeststellung maßgeblich sein sollten. Von diesem Stabilisierungszweck her werden auch solche (nach neuem Recht planfeststellungsbedürftige) Anlagenteile von der Fiktion umfasst, die nach Einführung der Planfeststellung noch auf der Grundlage des früheren Rechts angelegt werden durften, ohne nachträglich von der Planfeststellungspflicht ergriffen zu werden. Dass die Fiktionswirkung regelmäßig ohne Rücksicht auf die Legalität der Anlegung eintreten sollte, steht diesem Verständnis, das mit einer Beurteilung der genehmigungsrechtlichen Situation einhergeht, nicht entgegen. Der Blick auf die Umstände der Errichtung verbietet sich lediglich für solche Anlagen, die bei Einführung der Planfeststellung physisch vorhanden waren. Das erschließt sich aus den gesetzgeberischen Motivationen für die Zuerkennung von Bestandsschutz, die für die Berliner Flughäfen in einer völkerrechtlichen Verpflichtung zur Bestandssicherung gegenüber den Alliierten (vgl. OVG Berlin, a.a.O.), in der Gewährung von Vertrauensschutz für Flugplatzbetreiber im Beitrittsgebiet (vgl. BR-Drs. 611/97 (Beschluss), Nr. 22) und schließlich in der gesehenen Notwendigkeit einer formalen Gleichstellung der Alt-Flugplätze in den "alten" Bundesländern zu finden sind. Diese Motivationen verbieten aber nicht die Einbeziehung solcher Anlagenteile, die zulassungsrechtlich eine gegenüber dem neuen Recht selbständig tragfähige Grundlage haben; es fehlt ein sachlicher Grund, diese allein wegen ihrer "verspäteten" Herstellung von der Fiktionswirkung auszunehmen. Vom Stabilisierungszweck der Norm her genügt im Gegenteil für ihre Einbeziehung in die Planfeststellungsfiktion, dass für sie bis zum 31. Dezember 1958 eine rechtliche Grundlage vorhanden war, die ihre bauliche Herstellung ohne die Notwendigkeit der Planfeststellung - und ohne die damit einhergehenden begünstigenden Wirkungen für den Betreiber - rechtfertigte. Dieser Fall ist bezogen auf die lange Hauptstart- und -landebahn gegeben: Für sie lag mit der Genehmigung vom 12. Dezember 1958 eine nach Maßgabe des § 7 Abs. 1 LuftVG (in der Bekanntmachung der Neufassung vom 21. August 1936, RGBl. I S. 653) ausreichende Rechtsgrundlage für die (spätere) Herstellung vor, deren Legalisierungswirkung durch die Änderung des Luftverkehrsrechts nicht mehr infrage gestellt wurde; denn Art. 2 des 5. LuftVGÄndG forderte für die "bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits genehmigten Flughäfen" nur die nachträgliche Festlegung eines Ausbauplans im Sinne des § 12 LuftVG n.F. und entsprach damit dem allgemeinen Grundsatz, wonach neues Verfahrensrecht vom Zeitpunkt seines In- Kraft-Tretens an - vorbehaltlich anderslautender Übergangsvorschriften - lediglich auf anhängige Verfahren Anwendung findet. Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 1985 - 9 C 47.84 -, NVwZ 1986, 45, 46 m.w.N. Das Genehmigungsverfahren zur Anlegung der langen Hauptbahn war aber mit Erteilung der Genehmigung vom 12. Dezember 1958 abgeschlossen. Die von § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG unter Bezug auf Absatz 1 Satz 1 angeordnete Fiktion der Planfeststellung - die Genehmigungsfiktion ist im vorliegenden Fall ohne Bedeutung - beinhaltet keine durch den Gesetzgeber selbst getroffene luftverkehrsrechtliche Planung, sondern eine Verweisung auf die Rechtsfolgen der Planfeststellung, vor allem auf die von ihr erzeugte besondere Duldungswirkung nach den oben bezeichneten Vorschriften. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 11 B 2.97 -, Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 8, S. 1 f.; OVG Berlin, Urteil vom 2. Mai 1996, a.a.O. Leitsatz 1. Diese Duldungswirkung lässt zwar - wie zur Vermeidung von Missverständnissen hervorzuheben ist - die Befugnis der Luftfahrtbehörde unangetastet, die Regelung des Flughafenbetriebs bei Vorliegen der Voraussetzungen von Amts wegen - regelmäßig im Wege des (Teil-)Widerrufs - einzuschränken, etwa um den zulässigen Flugbetrieb veränderten Verhältnissen anzupassen, wie es der Beklagte am Flughafen der Beigeladenen seit 1972 immer wieder praktiziert hat; sie schließt es aber aus, dass Drittbetroffene ein solches Vorgehen beanspruchen und gegebenenfalls mit der Klage durchsetzen können. Zu dulden haben Dritte nicht nur die planfestgestellten Flughafenanlagen (vgl. § 9 Abs. 3 LuftVG), sondern ebenso ihre Benutzung im Umfang der geltenden Betriebsregelungen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, ist geklärt, dass bei vorliegender Planfeststellung allein diese für den Rechtsschutz Drittbetroffener maßgeblich ist, und zwar auch hinsichtlich betrieblicher Regelungen. Dies gilt unabhängig davon, ob diese durch Planfeststellung (§ 8 Abs. 4 Satz 1 LuftVG) oder, wie regelmäßig, durch Genehmigung getroffen worden sind (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 2, § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG). Die Konzentration des Rechtsschutzes auf die Planfeststellung schließt es in jedem Falle aus, zur Begründung eines auf die Reduzierung des Flugbetriebs gerichteten Klagebegehrens auf die Genehmigung und die nur für ihren Widerruf geltenden Vorschriften in § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG oder § 48 Abs. 1 LuftVZO zurückzugreifen. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997, a.a.O. S. 3 unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u. a. -, BVerwGE 56, 110, 135 und vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332, 348; ebenso Hess.VGH, Urteil vom 2. April 2003, Urteilsabdruck S. 24. Die Kläger sind infolge der Duldungswirkung auf nachträgliche Schutzansprüche aus § 75 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 VwVfG i.V.m. § 9 Abs. 2 LuftVG verwiesen, vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 24. Oktober 2000 - 1 BvR 389/00 -, ZLW 2001, 253, die ausschließlich Grundlage der weiter hilfsweise verlangten passiven Schallschutzmaßnahmen sein können; ob die damit verknüpften Voraussetzungen gegeben sind, ist noch zu klären. Aktive, dem flugbetrieblichen Entstehen des Lärms durch Benutzungsbeschränkungen entgegenwirkende Maßnahmen können aus ihnen, unbeschadet weiterer Bedenken, vorliegend schon deswegen nicht verlangt werden, weil dies die Duldungspflicht unterlaufen würde. Es besteht keine Notwendigkeit, im Falle der Kläger unter Durchbrechung der "Sperrwirkung" der § 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG aktive Lärmschutzmaßnahmen in Form von Betriebsregelungen durch Widerruf zuzulassen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist insofern, und zwar ebenfalls für den Fall eines gesetzlich fingierten Planfeststellungsbeschlusses, geklärt, dass dessen Widerruf - d.h. die ihrer Art nach dadurch zu bewirkende Abhilfe - von Dritten erst dann verlangt werden kann, wenn nachträgliche Schutzauflagen im Sinne des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nicht ausreichen, um den geltend gemachten Gefahren zu begegnen. Die Möglichkeit, den (fingierten) Planfeststellungsbeschluss nach § 49 Abs. 2 VwVfG zu widerrufen, erweist sich demgemäß bis zur Erschöpfung passiver Schutzmaßnahmen als nachrangig. In dieser Modifikation der Widerrufsnorm zeigt sich die erhöhte Bestandskraft der Planfeststellung. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997, a.a.O. S. 3 unter Bezug auf Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.96 -, BVerwGE 105, 6, 13 f. Im Falle der Kläger sind bauliche Vorkehrungen des passiven Schallschutzes an ihren Wohngebäuden geeignet und ausreichend, um die gebotene Abhilfe zu schaffen. Insofern ist zu bedenken, dass die beklagten nachteiligen Wirkungen durch fluglärmbedingte Innenpegel in Schlafräumen hervorgerufen werden. Dem Lärm auf Außen(wohn)flächen, dem durch Vorkehrungen oder Anlagen auf den Grundstücken der Kläger kaum begegnet werden könnte, kommt hier keine entscheidungserhebliche Rolle zu. Gerade der Innenwohnbereich kann aber durch verbesserte Schallisolierung an Fenstern, Umfassungsbauteilen und Dächern wirksam vor Außengeräuschen geschützt werden. Insbesondere kann auf diese Weise erreicht werden, dass Fluglärm nur noch in einem die menschliche Gesundheit nicht gefährdenden Ausmaß an das Ohr des Schläfers dringt. Soweit aus Rechtsgründen eine ausreichende Frischluftzufuhr zu gewährleisten sein sollte, kann dies durch schallisolierte Belüftungsvorrichtungen bewerkstelligt werden, wie sie auch im Programm der Beigeladenen enthalten sind. Die Ausführungen des Klägers zu 3. zu statischen Problemen der Dachkonstruktion seines Hauses und die in der mündlichen Verhandlung klägerseitig geäußerten Vermutungen zur Bausubstanz des Wohngebäudes des Klägers zu 2. rechtfertigen nicht den Schluss auf die Unmöglichkeit eines bauseitigen Schallschutzes. Dessen Realisierung kann sich unter den von den Klägern beschriebenen Umständen als finanziell aufwändig herausstellen und gegebenenfalls mehr als das bloße Verstärken von Bauteilen erfordern; dass Schallschutz aber technisch unmöglich wäre, ist auch dann nicht ansatzweise ersichtlich. Von daher bedarf ebenfalls keiner Entscheidung, ob es § 75 Abs. 2 Satz 4 VwVfG auch in der gegebenen Fallkonstellation erlaubt, bei Untunlichkeit baulicher Maßnahmen zur Vermeidung eines Widerrufs eine angemessene Geldentschädigung an die Stelle physisch-realer Vorkehrungen oder Anlagen treten zu lassen. Die Möglichkeit individuellen Schallschutzes zugunsten der Kläger und der damit verbundene Ausschluss eines Anspruchs auf Widerruf sind auch in dem Fall nicht infrage gestellt, dass der Beklagte angesichts eines sich etwa abzeichnenden erheblichen Umfangs der bei Aufrechterhaltung des bisherigen Nachtflugbetriebes anzuerkennenden Planergänzungsansprüche Dritter gemäß § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG an die Grenze der Unverhältnismäßigkeit gegenüber der Beigeladenen stoßen sollte. Der Beklagte kann dann von seiner - wie ausgeführt - fortbestehenden Befugnis zur Einschränkung des Betriebs des Flughafens Gebrauch machen; für den Ausschluss betriebsbezogener Ansprüche der Kläger sind derartige, allein Belange der Beigeladenen betreffende Erwägungen ohne Bedeutung. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2, § 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 bis 10 LuftVG
§ 7 LuftVG
§ 49 VwVfG
§ 71 LuftVG
§ 110 VwGO
§ 12 LuftVG
§ 9 LuftVG
§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG
§ 6 Abs. 2 LuftVG
§ 113 Abs. 5
VwGO
§ 9 Abs. 3
LuftVG
§ 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 71 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 8 Abs. 1 LuftVG
§ 38 Abs. 1 LuftVZO
§ 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG
§ 42 Abs. 1, 52 Abs. 1, 57
Abs. 1 LuftVZO
§ 1 Satz 3 FlugLSchG
§ 48 Abs. 1 Nr. 6 VwGO
§ 7 Abs. 1 LuftVG
§ 8 Abs. 4
Satz 1 LuftVG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 48 Abs. 1 LuftVZO
§ 9 Abs. 2 LuftVG
§ 9 Abs. 3 LuftVG
§ 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 75 Abs. 2 Satz 4 VwVfG
§ 75 Abs. 2 Satz 2
VwVfG
§ 137 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 der Neufassung des
Luftverkehrsgesetzes
Art. 2 des 5. LuftVGÄndG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998, 22
NVwZ 1986, 45, 46
BVerwGE 56, 110,
135
BVerwGE 87, 332, 348
BVerwGE 105, 6, 13
20 D 16/93
11 C 1.97
00 Uhr und
6.00
00 Uhr und 6.00
00 Uhr und 1.00
00 Uhr
und 6.00
2 A 2646/01
2
A 5.92
9 C 47.84
11 B
2.97
4 C 79.76
4 C 51.89
1 BvR 389/00
11 C
1.96