Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-09-25, Aktenzeichen 182/18
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2019:0925.VERFGH182.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Verpflichtung, vor der Erhebung einer Verfassungsbeschwerde zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz zu suchen, besteht auch bei Verfassungsbeschwerden, die sich gegen gesetzliche Vorschriften richten, die den Beschwerdeführer unmittelbar, selbst und gegenwärtig beschweren (vgl. VerfGH, Beschluss vom 31. Oktober 1996 – VerfGH 54/96 – juris Rn. 36). Das gilt insbesondere dann, wenn die angegriffenen einfachrechtlichen Vorschriften verschiedenen Auslegungen zugänglich sind, die unterschiedliche Auswirkungen auf das jeweils in Rede stehende Grundrecht haben können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1995 - 1 BvR 1379, 1413/94 -, BVerfGE 93, 85 <94>).2. Die Verfassungsbeschwerde hat weder allgemeine Bedeutung noch entsteht der Beschwerdeführerin durch die Verweisung auf den Rechtsweg ein schwerer und unabwendbarer Nachteil, § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG (vgl. VerfGH, Beschluss vom 29. Mai 2012 - VerfGH 175/11 -, juris Rn. 11 ff.). Der Beschwerdeführerin ist zumutbar, sich zunächst um fachgerichtlichen Rechtsschutz zu bemühen.
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die Vorgaben für elterliche Zuzahlungen für Zusatzleistungen von Kindertageseinrichtungen sowie gegen die bei Nichtbeachtung der Vorgaben vorgesehenen Verfahren und Maßnahmen in Vorschriften des Kindertagesförderungsgesetzes - KitaFöG - und in der Rahmenvereinbarung über die Finanzierung und Leistungssicherstellung der Tageseinrichtungen – RV Tag.
Die Beschwerdeführerin ist eine nach § 75 Achtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) anerkannte freie Trägerin der Jugendhilfe. Sie betreibt mehrere Kindertageseinrichtungen in Berlin. Dort bietet sie ihren Angaben nach ein Betreuungsangebot an, das insbesondere hinsichtlich der Sprachförderung und hinsichtlich des Betreuungsschlüssels den vom Land Berlin vorgesehenen Mindeststandard übersteigt. Zur Finanzierung der hierdurch entstehenden Kosten schließt sie mit den Eltern der in ihren Einrichtungen betreuten Kinder neben dem Vertrag über die Betreuung der Kinder, der Regelungen gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 KitaFöG enthält, eine zusätzliche Vereinbarung „über ein von den Eltern erwünschtes zusätzliches Leistungsangebot der Kita“ ab, die die Eltern zur Zahlung von 220,- EUR bis 300,- EUR pro Monat verpflichtet. Die Laufzeit der Zusatzvereinbarung ist an die Laufzeit des Betreuungsvertrages gekoppelt. Lediglich den Eltern ist darüber hinaus ein ordentliches Kündigungsrecht zum Ende eines jeden Monats eingeräumt.
Die Beschwerdeführerin deckte ihren Angaben nach 2017 etwa 70 % ihrer Kosten durch Finanzierungsleistungen des Landes Berlin (im Jahr 2017 ca. 3,5 Mio. EUR) und durch Eigenleistungen (§ 23 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 KitaFöG). Die restlichen 30 % ihrer Kosten deckte sie mit Einnahmen aus den Zusatzvereinbarungen mit den Eltern der in ihren Einrichtungen betreuten Kinder (im Jahr 2017 ca. 1,6 Mio. EUR).

Entscheidungsgründe:
Mit Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes zur Änderung des Kindertagesförderungsgesetzes und der Kindertagesförderungsverordnung vom 19. Dezember 2017 (GVBl. S. 702) begrenzte der Gesetzgeber die Möglichkeiten von Trägern der freien Jugendhilfe, die für das von ihnen angebotene Betreuungsangebot Finanzierungsleistungen des Landes Berlin erhalten, Zusatzbeiträge von den Eltern der in ihren Einrichtungen betreuten Kinder zu erheben. Über die im KitaFöG vorgesehenen Kostenbeteiligungen dürfen danach regelmäßig wiederkehrende finanzielle Verpflichtungen (Zuzahlungen) nur bestehen, wenn diese nicht die bereits vom Land Berlin finanzierten Leistungen betreffen (§ 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe a) KitaFöG), unter Berücksichtigung ihrer Höhe angemessen sind (§ 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe b) KitaFöG) und sich auf Grund besonderer, von den Eltern gewünschter Leistungen des Trägers ergeben (§ 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe c) KitaFöG). Unzulässig sind darüber hinaus insbesondere Zahlungen für Aufnahmegebühren, Kautionen, Reservierungsgebühren, Freihaltegelder, Erstausstattungsbeträge und vergleichbare Zahlungen (§ 23 Abs. 8 Satz 2 KitaFöG). Die Neueinführung und die Änderung von Zuzahlungsregelungen sind der zuständigen Senatsverwaltung einen Monat vor ihrer Umsetzung anzuzeigen (§ 23 Abs. 7 Satz 1 KitaFöG). Über die Verwendung der zusätzlichen freiwilligen Zahlungen ist jährlich gegenüber den Eltern Rechenschaft abzulegen (§ 23 Abs. 7 Satz 2 KitaFöG). Pflichtverletzungen des Empfängers von Finanzierungsleistungen des Landes Berlin gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 KitaFöG sind zu sanktionieren und können zum vollständigen Entzug der gewährten Finanzierungsleistungen gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 KitaFöG führen (§ 23 Abs. 4 Satz 2 und 3, Abs. 8 Satz 3 KitaFöG). Die Einzelheiten der Finanzierung von Tageseinrichtungen sollen (weiterhin) vorrangig auf Grundlage einer landesweiten Rahmenvereinbarung zwischen dem Land Berlin und den Trägern der freien Jugendhilfe, hilfsweise durch Rechtsverordnung erfolgen (§ 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 und 3, Abs. 8 Satz 1 und 4, Abs. 9 KitaFöG). Besteht eine solche Vereinbarung, ist der Beitritt hierzu Voraussetzung für die Gewährung von Finanzierungsleistungen des Landes Berlin nach § 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 KitaFöG (§ 23 Abs. 3 Nr. 2 KitaFöG). Die auf Grundlage der genannten Vorschriften zwischen dem Land Berlin und der LIGA der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in Berlin und dem Dachverband der Berliner Kinder- und Schülerläden e. V. mit Wirkung vom 1. Januar 2006 abgeschlossene RV Tag sieht in ihrer ab 1. Januar 2018 geltenden Fassung vor, dass nur Zuzahlungen bis zu einem Betrag von 90,- EUR pro Monat angemessen im Sinne von § 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe b) KitaFöG sind, wobei 30,- EUR auf die Finanzierung von Frühstück und Vesper entfallen müssen (§ 6 und Anlage 10 RV Tag). In § 7 RV Tag ist das Sanktionierungsverfahren bei Pflichtverletzungen des Empfängers von Finanzierungsleistungen nach § 23 Abs. 1 Satz 1 KitaFöG geregelt.
Die Beschwerdeführerin gehört weder der LIGA der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in Berlin noch dem Dachverband Berliner Kinder- und Schülerläden e. V. an und wird von diesen Verbänden auch nicht vertreten. Sie trat der RV Tag mit Wirkung zum 25. Februar 2006 bei.
III.
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wendet die Beschwerdeführerin sich unmittelbar gegen § 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a, b Abs. 4 Sätze 2 - 4, Abs. 7, 8 und 9 KitaFöG und gegen § 7, Anlage 10 RV Tag. Sie ist der Ansicht, die Änderung der genannten Vorschriften zum 1. Januar 2018 verletze sie in ihrer grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit (Art. 17 VvB).
Die genannten Vorschriften des KitaFöG, die durch die RV Tag ausgestaltet würden, griffen unmittelbar in ihre wirtschaftliche Dispositionsfreiheit ein. Sie beschränkten ihre Möglichkeiten, Zusatzleistungen (z. B. die Teilnahme an Sport- oder Musikunterricht) im Rahmen der Kita-Betreuung anzubieten. Bei gleichbleibendem Betreuungsangebot drohten ihr bei einer Begrenzung der elterlichen Zuzahlungsmöglichkeiten auf die in der Anlage 10 zur RV Tag vorgesehenen Obergrenzen jährliche Verluste in Höhe von ca.1,242 Mio. EUR. Ihre Reserven reichten lediglich aus, um diese Verluste für ca. ein Jahr zu kompensieren. Danach müsse sie entweder ihren Betrieb einstellen oder das von ihr angebotene Betreuungsangebot anpassen. Die Folge wären ein deutlich schlechterer Betreuungsschlüssel, qualitativ schlechtere Verpflegung der von ihr betreuten Kinder und eine verringerte Ausstattung mit Sachmitteln. Die angegriffenen Normen beeinträchtigten sie unmittelbar, selbst und gegenwärtig in ihrem Grundrecht aus Art. 17 VvB. Eine vorherige Beschreitung des Rechtswegs gegen diese Beschwer sei schon nicht notwendig, jedenfalls aber nicht geboten. Notwendig sei sie nicht, weil sich ihre Rechtsbeeinträchtigungen hinreichend klar und eindeutig aus den angegriffenen Normen selbst ergäben. Eine vorherige Befassung der Fachgerichte mit ihrem Inhalt sei daher nicht erforderlich. Jedenfalls sei eine Erschöpfung des Rechtswegs nicht geboten. Der vorliegende Rechtsstreit habe allgemeine Bedeutung, da die angegriffenen Normen eine Vielzahl von Trägern von Kindertageseinrichtungen in existenzbedrohender Weise beträfen. Der gerügte Grundrechtseingriff sei auch nicht gerechtfertigt. Er beschränke ihre Berufsfreiheit in unverhältnismäßiger Weise.
Die Beteiligten haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.
IV.
Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Soweit die Beschwerdeführerin sich gegen § 23 Abs. 4 Satz 2 bis 4, Abs. 8 Satz 1, Satz 3 bis 5 und Abs. 9 KitaFöG wendet, ist sie nicht beschwerdebefugt (1.). Im Übrigen steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde entgegen, dass die Beschwerdeführerin den fachgerichtlichen Rechtsweg nicht erschöpft hat (2.).
1. Die von der Beschwerdeführerin angegriffenen Vorschriften über die Verpflichtung der Vertragsparteien einer Leistungsvereinbarung nach § 23 Abs. 1 Satz 1 KitaFöG, Regelungen für den Fall einer Pflichtverletzung des Trägers zu treffen (§ 23 Abs. 4 Satz 2 bis 4 und Abs. 8 Satz 3 KitaFöG), und die Vorschriften, mit denen die Vertragspartner und die zuständige Senatsverwaltung zu weiteren Regelungen ermächtigt werden (§ 23 Abs. 8 Satz 1, Satz 4 und 5 sowie Abs. 9 KitaFöG), beschweren die Beschwerdeführerin nicht unmittelbar. Eine unmittelbare Betroffenheit durch eine Rechtsnorm oder einen anderen staatlichen Hoheitsakt ist nur anzunehmen, wenn bereits die angegriffene Norm selbst bzw. ein zu ihrer Konkretisierung erlassener weiterer Hoheitsakt die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert. Sie fehlt daher, wenn die Rechtssphäre des Einzelnen durch das angegriffene Gesetz und die zu seiner Konkretisierung erlassenen weiteren Hoheitsakte noch nicht berührt wird, sondern es hierzu noch weiterer Vollzugsakte bedarf (Beschluss vom 14. Mai 2014 - VerfGH 151/11 -, juris Rn. 104; vgl. Bethge, in Maunz u. a., Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 56. El. 2019, § 90 Rn. 372 f. m. w. N.).
So liegt der Fall hier. Die genannten Vorschriften verringern die Handlungsmöglichkeiten der Beschwerdeführerin im Schutzbereich ihrer Grundrechte noch nicht. Sie ermöglichen bzw. verpflichten lediglich zum Erlass solcher Vorschriften. Soweit sie zum Erlass von Vorschriften verpflichten (§ 23 Abs. 4 Satz 2 bis 4, Abs. 8 Satz 3 KitaFöG), lässt diese Verpflichtung die der Beschwerdeführerin zukünftig drohenden Rechtsbeeinträchtigungen nicht hinreichend deutlich erkennen. Es ist danach zwar unter anderem klar, dass es Regelungen über Sanktionen bei Pflichtverletzungen geben soll und dass im Extremfall auch der Leistungsentzug eine Sanktion sein kann. Die Festlegung der Voraussetzungen für die Verhängung von Sanktionen bei Pflichtverletzungen, die den Umfang der Grundrechtsbeeinträchtigung der Beschwerdeführerin durch das Pflichtverletzungsverfahren erst erkennbar werden lässt, bleibt aber dem weiteren Normgebungsverfahren vorbehalten.
2. Die Beschwerdeführerin wendet sich weiterhin gegen das Verbot, Zuzahlungen für Leistungen zu vereinbaren, die das Land Berlin bereits finanziert (§ 23 Abs. 3 Buchstabe a KitaFöG), gegen die festgelegte Höchstgrenze für Zuzahlungen (§ 23 Abs. 3 Buchstabe b KitaFöG) und das Verbot weiterer Zuzahlungen (§ 23 Abs. 8 Satz 2 KitaFöG). Sie kritisiert die Verpflichtung zur Anzeige der Einführung neuer bzw. der Änderung alter Zuzahlungsregelungen, zur Rechnungslegung gegenüber den Eltern (§ 23 Abs. 7 KitaFöG) und zur Vereinbarung eines Sonderkündigungsrechts für die Eltern (§ 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe c KitaFöG). Außerdem hält sie für unzumutbar, sich der RV Tag zu unterwerfen und meint darüber hinaus, das Land Berlin kompensiere die ihr durch die Einführung der Beitragsfreiheit des Kitabesuchs entstehenden Verluste nur ungenügend. Die Verfassungsbeschwerde ist auch insoweit unzulässig, weil die Beschwerdeführerin den Rechtsweg nicht erschöpft hat (§ 49 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG) und eine Ausnahme von dieser Verpflichtung nicht vorliegt (§ 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG).
Die Verpflichtung, vor der Erhebung einer Verfassungsbeschwerde zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz zu suchen, besteht auch bei Verfassungsbeschwerden, die sich gegen gesetzliche Vorschriften richten, die den Beschwerdeführer unmittelbar, selbst und gegenwärtig beschweren (vgl. Beschluss vom 31. Oktober 1996 - VerfGH 54/96 - juris Rn. 36). Auch in solchen Fällen obliegt es vorrangig den Fachgerichten, einfachrechtliche Vorschriften auszulegen und die zur Anwendung dieser Vorschriften erforderlichen Ermittlungen vorzunehmen. Das gilt insbesondere dann, wenn die angegriffenen einfachrechtlichen Vorschriften verschiedenen Auslegungen zugänglich sind, die unterschiedliche Auswirkungen auf das jeweils in Rede stehende Grundrecht haben können (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1995 - 1 BvR 1379, 1413/94 - BVerfGE 93, 85 <94>).
Um solche Vorschriften geht es vorliegend. Es ist zunächst die Aufgabe der Fachgerichte zu klären, wann eine mit den Eltern vereinbarte Zuzahlung eine Leistung betrifft, die das Land Berlin finanziert und ob die Beschwerdeführerin solche Zuzahlungen verlangt. Soweit § 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe b KitaFöG nur Zuzahlungen erlaubt, die ihrer Höhe nach angemessen sind und Anlage 10 zur RV Tag diesen Begriff konkretisiert, bedarf es zunächst der fachgerichtlichen Klärung des Begriffs der Angemessenheit und sodann einer Prüfung, ob die in Anlage 10 RV Tag enthaltenen Bestimmungen sich innerhalb der Grenzen halten, die das Gesetz zieht. Schließlich muss auch erst fachgerichtlich geklärt werden, was unter den in § 23 Abs. 8 Satz 2 KitaFöG genannten unzulässigen Zahlungen zu verstehen ist und ob die Beschwerdeführerin solche fordert bzw. fordern möchte.
Hinsichtlich der in § 23 Abs. 7 KitaFöG enthaltenen Verpflichtung zur Anzeige der Einführung und Änderung von Zuzahlungsregelungen muss zunächst fachgerichtlich geklärt werden, welche Vereinbarungen von Zuzahlungen der Anzeigepflicht unterfallen, was in solchen Fällen anzuzeigen ist und ob die Klägerin danach derzeit überhaupt anzeigeverpflichtet ist. Auch der Inhalt der in § 23 Abs. 7 KitaFöG genannten Rechenschaftspflicht bedarf vor einer Befassung des Verfassungsgerichtshofes der fachgerichtlichen Formung.
Schließlich kommt eine Befassung des Verfassungsgerichtshofes vor einer fachgerichtlichen Befassung auch nicht hinsichtlich der Verpflichtung in Betracht, Sonderkündigungsrechte der Eltern für die Zuzahlungsvereinbarungen vorzusehen (§ 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe c KitaFöG). Auch hier bedarf es zunächst einer Auslegung der genannten Vorschrift durch die vorrangig zuständigen Fachgerichte und der Ermittlung, in welchem Umfang die Beschwerdeführerin durch die Norm in ihrer wirtschaftlichen Handlungsfreiheit beschränkt wird. Dies gilt gleichermaßen für die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, sich der RV Tag zu unterwerfen (§ 23 Abs. 2 Nr. 2 KitaFöG) und die Behauptung, die gewährten Kostenerstattungen durch das Land Berlin reichten nach Einführung der Beitragsfreiheit des Kindergartenbesuchs nicht aus, um die notwendigen Betreuungsleistungen zu finanzieren.
Soweit die Beschwerdeführerin sich auf § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG beruft, führt dies nicht zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde. Es ist weder ersichtlich, dass die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung ist noch, dass der Beschwerdeführerin durch die Verweisung auf den Rechtsweg ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entsteht (vgl. VerfGH, Beschluss vom 29. Mai 2012 - VerfGH 175/11 -, juris Rn. 11 ff.). Der Verfassungsgerichtshof sieht keinen Anlass für eine sofortige Entscheidung im vorliegenden Verfahren. Der Beschwerdeführerin ist insbesondere zumutbar, sich zunächst um fachgerichtlichen Rechtsschutz zu bemühen und die aufgezeigten einfachrechtlichen Fragen in Hauptsache- und gegebenenfalls auch Eilverfahren vor dem Verwaltungsgericht zu klären. Soweit sie vorträgt, sie müsse ihren Geschäftsbetrieb im Hinblick auf drohende Einnahmeverluste durch ausbleibende Zuzahlungen umstrukturieren, um ein Insolvenzverfahren zu vermeiden, hat sie jedenfalls nicht dargelegt, dass diese Umstrukturierungen irreversibel sind.
Die von der Beschwerdeführerin nach Ablauf der Jahresfrist vorgebrachten weiteren Darlegungen (Kürzung der monatlichen Finanzierungszahlungen und Schließung der Kita Körnerstraße) können schon deswegen nicht zu einer Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde führen, weil sie nach Ablauf der für die Erhebung der Rechtssatzverfassungsbeschwerde geltenden Jahresfrist des § 51 Abs. 3 VerfGHG vorgebracht wurden. Mit deren Sinn wäre es nicht vereinbar, eine erst nach ihrem Ablauf geschaffene oder eingetretene Beschwer als ausreichende Grundlage für eine Rechtssatzverfassungsbeschwerde anzusehen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 21. November 1996 - 1 BvR 1862/96 -, juris Rn. 7, Grünewald, in Beck-Online Kommentar, 7. Aufl. 2019, BVerfGG § 93, Rn. 86).
V.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33, 34 VerfGHG
§ 7 RV
§ 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG
§ 16 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 KitaFöG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 KitaFöG
§ 23 Abs. 8 Satz 2 KitaFöG
§ 23 Abs. 7 Satz 1 KitaFöG
§ 23 Abs. 7 Satz 2 KitaFöG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 KitaFöG
§ 23 Abs. 4 Satz 2 und 3, Abs. 8 Satz 3 KitaFöG
§ 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 und 3, Abs. 8 Satz 1 und 4, Abs. 9 KitaFöG
§ 23 Abs. 3 Nr. 2 KitaFöG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 KitaFöG
§ 23 Abs. 4 Satz 2 bis 4, Abs. 8 Satz 1, Satz 3 bis 5 und Abs. 9 KitaFöG
§ 23 Abs. 4 Satz 2 bis 4 und Abs. 8 Satz 3 KitaFöG
§ 23 Abs. 8 Satz 1, Satz 4 und 5 sowie Abs. 9 KitaFöG
§ 23 Abs. 4 Satz 2 bis 4, Abs. 8 Satz 3 KitaFöG
§ 23 Abs. 7 KitaFöG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG
§ 23 Abs. 2 Nr. 2 KitaFöG
§ 51 Abs. 3 VerfGHG
Art. 17 VvB

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 93, 85
1 BvR 1862/96