Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-09, Aktenzeichen 23 K 1306/22
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:1009.23K1306.22.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 24. Januar 2022 über die Festsetzung eines Zwangsgeldes und Androhung eines weiteren Zwangsgeldes wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks U.-straße 0 in F. (Gemarkung G01). Im Rahmen einer Ortsbesichtigung am 10. März 2021 stellte die Beklagte fest, dass der Kläger eine Erweiterung des Gebäudes und eine Erneuerung/Veränderung des Dachs vornahm. Eine Baugenehmigung für diese Arbeiten lag nicht vor. Formlosen Aufforderungen der Beklagten, prüffähige Bauvorlagen vorzulegen, kam der Kläger nicht nach.
Nach Anhörung gab die Beklagte dem Kläger daher mit Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021 auf, spätestens einen Monat nach Unanfechtbarkeit der Verfügung für die Erneuerung der Dachkonstruktion mit 1m Dachüberstand beurteilungsfähige Bauvorlagen, nämlich einen Auszug aus der Flurkarte, Bauzeichnungen, eine Baubeschreibung, die Ermittlung der Herstellungskosten und einen statischen Nachweis vorzulegen. Für den Fall, dass der Kläger dieser Anordnung nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht nachkomme, drohte die Beklagte die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500,00 EUR an.
Die Verfügung sollte nicht per Post, sondern durch einen Mitarbeiter der Beklagten zugestellt werden.
Der Kläger legte in der Folgezeit keine Bauvorlagen vor.
Mit dem hier streitigen Bescheid vom 24. Januar 2022 setzte die Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 500,00 EUR fest und drohte für den Fall, dass der Kläger der Ordnungsverfügung innerhalb eines weiteren Monats nicht nachkommt, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,00 EUR an.
Auch dieser Bescheid sollte durch einen Mitarbeiter der Beklagten und nicht durch die Post zugestellt werden.
Der Kläger machte mit Schreiben vom 7. Februar 2022 gegenüber der Beklagten geltend, der Zeitpunkt der Zustellung des Bescheides vom 24. Januar 2022 sei für ihn nicht erkennbar, weil die beigefügte Zustellungsurkunde kein Datum trage. Zudem sei ihm eine Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021 nicht bekannt.
Hierauf übersandte die Beklagte dem Kläger am 8. Februar 2022 einen Abdruck der Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021 „und den Zustellungsnachweis“. Weiter teilte sie dem Kläger mit, der Bescheid vom 24. Januar 2022 sei durch den Bauprüfer am 25. Januar 2022 zugestellt worden.
Am 24. Februar 2022 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, der angefochtene Bescheid über die Festsetzung des Zwangsgeldes sei aufzuheben, weil die zugrundeliegende Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021 nicht bzw. nicht ordnungsgemäß zugestellt worden sei. Eine Zustellung per Bote sehe das Landeszustellungsgesetz NRW nicht vor und eine Heilung nach § 8 LZG NRW sei nicht erfolgt. Die Zustellung durch Boten sei keine nach §§ 2 ff LZG NRW zulässige Art der Zustellung. Die Zustellung sei nicht durch die im Verwaltungsvorgang enthaltenen Fotos belegt. Der Inhalt der Akte sei auch nicht nachvollziehbar; vielmehr entstehe der Eindruck, dass hier Inhalte nachträglich hinzugefügt worden seien. Unklar sei auch, weshalb die Zustellung durch Boten habe erfolgen sollen, auf den Fotos aber ein gelber Umschlag einer Postzustellungsurkunde zu sehen sei. Schließlich seien auch die Voraussetzungen des § 5 LZG nicht beachtet worden.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 24. Januar 2022 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die Ordnungsverfügung vom 24. Oktober 2021 sei ordnungsgemäß zugestellt worden. § 2 Abs. 2 LZG NRW sehe ausdrücklich vor, dass die Zustellung durch die Behörde erfolge. Hierbei habe sie die Wahl zwischen den im Einzelnen geregelten Zustellungsarten. Nach § 5 Abs. 2 LZG i.V.m. § 180 ZPO könne das Schriftstück in einen zu der Wohnung des Adressaten gehörenden Briefkasten eingelegt werden; mit der Einlegung gelte das Schriftstück als zugestellt. Dass die Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021 noch am gleichen Tag von einem Mitarbeiter in den Briefkasten am Haus des Klägers eingelegt worden sei, werde durch die entsprechende Fotodokumentation auf Blatt 48 des Verwaltungsvorgangs belegt. Die Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021 habe ursprünglich gegen Postzustellungsurkunde zugestellt werden sollen; diese sei auch schon fertig gestellt gewesen. Der Mitarbeiter, der dann tatsächlich als Bote die Zustellung durchgeführt habe, habe vom Schreibtisch der Sachbearbeiterin versehentlich den falschen Umschlag, also den mit der Postzustellungsurkunde, mitgenommen. Dies ändere aber nichts an der Wirksamkeit der Zustellung. Jedenfalls sei aufgrund der nochmaligen Übersendung der Ordnungsverfügung am 8. Februar 2022 nach § 8 LZG NRW eine Heilung von Zustellungsmängeln eingetreten. Den Zugang des hier streitigen Bescheides habe der Kläger im anwaltlichen Schriftsatz vom 7. Februar 2022 bestätigt. Der Zeitpunkt der Zustellung (25. Januar 2022) sei auch durch die Fotos im Verwaltungsvorgang (Bl. 52) belegt. Zudem habe der Mitarbeiter die Zustellung durch Ausfüllen des Postzustellungsformulars (Bl. 54 des Verwaltungsvorgangs) dokumentiert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten auf die Durchführung einer solchen verzichtet haben.
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 24. Januar 2022 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid kommt nur § 64 VwVG NRW in Betracht. Danach setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel fest, wenn der Ordnungspflichtige die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Zwangsmittelandrohung bestimmt ist, nicht erfüllt. Voraussetzung für die Festsetzung des Zwangsgeldes ist mithin, dass ein vollstreckbarer Grundverwaltungsakt vorliegt, das Zwangsmittel wirksam angedroht wurde und die Verpflichtung nicht (fristgerecht) erfüllt wurde.
Gemessen hieran liegen die Voraussetzungen für die Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 500,00 EUR nicht vor. Im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung mit Bescheid vom 24. Januar 2022 lag (noch) keine vollstreckbare Grundverfügung vor.
Nach § 55 Abs. 1 VwGO kann ein Verwaltungsakt nur dann mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er wirksam ist und unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Hier fehlt es bereits an der Wirksamkeit der Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021.
Nach § 43 Abs. 1 VwVfG NRW wird ein Verwaltungsakt demjenigen gegenüber, für den er bestimmt ist, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er bekannt gegeben wird. Vorliegend sollte die Bekanntgabe in Form der förmlichen Zustellung erfolgen, weil die Ordnungsverfügung mit der Androhung des Zwangsgeldes verbunden war (§ 63 Abs. 6 VwVG NRW). Eine wirksame Zustellung der Ordnungsverfügung und der Zwangsgeldandrohung vom 4. Oktober 2021 ist nicht erfolgt.
Dabei scheitert die Zustellung entgegen der Auffassung des Klägers nicht schon daran, dass die Ordnungsverfügung nicht mittels Postzustellungskurkunde durch die Post zugestellt wurde. Denn § 5 LZG NRW regelt ausdrücklich die Zustellung durch Bedienstete der Behörde.
Die Beklagte hat jedoch die zwingenden Anforderungen an die Zustellung nach § 5 LZG NRW nicht beachtet. Eine Zustellung nach § 5 Abs. 1 LZG NRW ist nicht erfolgt, weil dem Kläger das Schriftstück nicht ausgehändigt wurde und er kein Empfangsbekenntnis unterzeichnet hat.
§ 5 Abs. 2 LZG NRW eröffnet die Möglichkeit der Ersatzzustellung durch Einlegen in den Briefkasten (§ 180 ZPO). Zum Nachweis der Zustellung ist hierbei jedoch in den Akten zu vermerken, aus welchem Grund die Ersatzzustellung erfolgte und wann und wo das Dokument in einen Briefkasten eingelegt wurde. Diese zwingenden Anforderungen an einer Ersatzzustellung nach § 5 Abs. 2 LZG NRW i.V.m. § 180 ZPO hat die Beklagte nicht beachtet. Aus dem Inhalt des vorgelegten Verwaltungsvorgangs ergibt sich nicht, aus welchem Grund die Ersatzzustellung erfolgt ist. Auch ist nicht vermerkt, wann und wo die Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021 eingelegt wurde.
Die im Verwaltungsvorgang (Bl. 48) enthaltenen Fotos ersetzen den gesetzlich geforderten Vermerk nicht. So ist den Fotos nicht zu entnehmen, weshalb keine Übergabe an den Kläger erfolgt ist. Auch ist auf den Fotos nicht zu erkennen, welches Dokument sich in dem Umschlag befindet. Insgesamt haben die Fotos keine Aussagekraft.
Ob durch die Übersendung der Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2021 an den Kläger unter dem 8. Februar 2022 eine Heilung nach § 8 LZG NRW eingetreten ist, bedarf keiner Erörterung. Denn selbst wenn eine Heilung eingetreten ist, ist dies erst nach Erlass der hier streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzung erfolgt. Im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung lagen jedoch weder eine wirksame Ordnungsverfügung noch eine wirksame Fristsetzung und Androhung des Zwangsgeldes vor. Die Annahme einer rückwirkenden Heilung scheidet dabei schon deshalb aus, weil die Androhung des Zwangsmittels den Adressaten gerade dazu anhalten soll, die ausgesprochene Verpflichtung innerhalb der gesetzten Frist zu erfüllen. Dieser Zweck setzt zwingend voraus, dass vor der Zwangsgeldfestsetzung die Androhung wirksam ausgesprochen wird. Dies ist hier aber nicht geschehen.
Ohne dass es hier darauf ankommt, weist die Kammer für das weitere Verfahren darauf hin, dass auf der Grundlage von § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW nach ständiger Rechtsprechung keine Verpflichtung ausgesprochen werden kann, Bauvorlagen vorzulegen. Ob ein Bauherr eine Baugenehmigung beantragt oder nicht, ist alleine seine Entscheidung. Dies folgt unmittelbar aus Art. 14 GG. Fehlt es an einer Baugenehmigung, so kann die Bauaufsichtsbehörde alleine die Maßnahmen nach §§ 81, 82 BauO NRW ergreifen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
1.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für den Kläger ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 2 ff LZG
§§ 81, 82 BauO NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 LZG
§ 5 LZG
§ 180 ZPO
§ 64 VwVG NRW
§ 5 LZG
§ 180 ZPO
§ 2 Abs. 2 LZG
§ 5 Abs. 2 LZG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 55 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 63 Abs. 6 VwVG NRW
§ 5 Abs. 1 LZG
§ 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG