Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-01-14, Aktenzeichen 9 K 3362/13

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Gold- und Silberscheideanstalt ... GmbH & Co. KG, Pforzheim bekundete im April 2012 gegenüber der Antragsgegnerin ihr Interesse an einer Ansiedlung auf dem Grundstück Flst.Nr. 4544 der Gemarkung der Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin informierte im Rahmen einer öffentlichen Veranstaltung am 22.11.2012 die Bevölkerung über diesen Ansiedlungswunsch. Am 18.12.2012 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans „Breitloh-West II“; das Plangebiet umfasst eine Teilfläche des Grundstücks Flst.Nr. 4544. Der Aufstellungsbeschluss wurde im gemeindlichen Mitteilungsblatt vom 21.12.2012 bekanntgemacht. Nach Durchführung der frühzeitigen Bürgerbeteiligung und Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 23.07.2013 die erneute Auslegung des Planentwurfs, da dieser zwischenzeitlich Änderungen erfahren hatte. Der zuletzt ausgelegte Planentwurf sah folgende Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung vor:
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„GIe - eingeschränktes Industriegebiet (§ 9 BauNVO). Zulässig sind nur (§ 1 Abs. 4, 5 und 9 BauNVO) nicht erheblich belästigende produzierende und verarbeitende Gewerbebetriebe einschließlich Vertrieb und Forschung ohne Anlagen und Einrichtungen, die im Anhang zur 4. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (4. BImSchV) aufgeführt sind sowie Betriebe der Edelmetall- und Nichteisenmetallverarbeitung einschließlich der dafür erforderlichen Anlagen und Einrichtungen nach der 4. BImSchV: (…). Ausnahmsweise können nur zugelassen werden (§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO) Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind.“
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Ebenfalls am 23.07.2013 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, dass der Veräußerung der verfahrensgegenständlichen Fläche an die Gold- und Silberscheideanstalt ... GmbH & Co. KG, Pforzheim zugestimmt werde.
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Die Antragsteller gehören der „Bürgerinitiative Wimsheim“ an. Bereits am 04.06.2013 hatten sie als Mitunterzeichner und Vertrauensleute bei der Antragsgegnerin ein Bürgerbegehren zu der Frage „Soll das im Gewann 'Breitloh West II' liegende Grundstück von ca. 5,57 Hektar von der Gemeinde Wimsheim an einen erheblich belästigenden Gewerbebetrieb (Firma ..., Gold- und Silberscheideanstalt, Galvanik und Edelmetall-Recycling, Pforzheim, oder an ein anderes vergleichbares Unternehmen) zum Zwecke der industriellen Nutzung verkauft werden?“ beantragt, dessen Unzulässigkeit die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 22.07.2013 auf der Grundlage eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 16.07.2013 feststellte. Ein auf die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens sowie den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu dessen Sicherung gerichteter Antrag blieb sowohl vor der erkennenden Kammer (Beschluss vom 23.08.2013 - 9 K 1772/13 -) als auch vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschluss vom 11.11.2013 - 1 S 1865/13 -) erfolglos; wegen der Einzelheiten wird auf die Gründe der vorgenannten Beschlüsse verwiesen.
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Mit Schreiben vom 07.08.2013 beantragten die Antragsteller als Mitunterzeichner und Vertrauensleute bei der Antragsgegnerin ein weiteres Bürgerbegehren zu der Frage „Soll das im Gewann 'Breitloh West II' liegende Grundstück von ca. 5,57 Hektar von der Gemeinde Wimsheim an die Firma ..., Gold- und Silberscheideanstalt, Galvanik und Edelmetall-Recycling, Pforzheim, verkauft werden?“. Zur Begründung wurde auf den Unterschriftenlisten ausgeführt: „Der Gemeinderat hat in seiner Sitzung am 23.07.2013 beschlossen, das im Gewann 'Breitloh West II' liegende Grundstück von ca. 5,57 Hektar an die Firma ..., Pforzheim, zu verkaufen. Unsere gesunde Umwelt würde mit zusätzlichen, gesundheitsgefährdenden Schadstoffen belastet werden. Die Flächenreserven, die für nicht störende Gewerbebetriebe vorgesehen sind, wären sofort verbraucht; bestehende Gewerbebetriebe hätten keine Entwicklungsmöglichkeiten. Die Bürgerinitiative Wimsheim lehnt deshalb die vorgesehene Ansiedlung der Firma ..., Gold- und Silberscheideanstalt, Galvanik und Edelmetall-Recycling ab. Ein Kostendeckungsvorschlag ist nicht vorzulegen. Sollte die Gemeinde Wimsheim auf den Verkaufserlös des Grundstücks angewiesen sein, kann das Grundstück auch an andere Gewerbebetreibende verkauft werden.“
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Mit Bescheid vom 11.12.2013 stellte die Antragsgegnerin auf der Grundlage eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 10.12.2013 die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens mit der Begründung fest, dass der Ausschlusstatbestand des § 21 Abs. 2 Nr. 6 der Gemeindeordnung (GemO) erfüllt sei, weil bei positivem Ausgang im Sinne der Fragestellung in das mit dem Aufstellungsbeschluss vom 18.12.2012 formulierte Planungsziel des Gemeinderates eingegriffen würde; bei der gebotenen Auslegung nach dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung handele es sich im Vergleich mit dem ersten Antrag vom 04.06.2013 inhaltlich um dieselbe Fragestellung. Selbst wenn man hilfsweise unterstellte, Gegenstand des Bürgerbegehrens sei ausschließlich die Unterbindung der Grundstücksveräußerung, ergäbe sich dessen Unzulässigkeit aus einem Verstoß der Fragestellung gegen das Willkürverbot. Über den hiergegen eingelegten Widerspruch der Antragsteller ist noch nicht entschieden.
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Bereits am 20.11.2013 haben die Antragsteller beim Verwaltungsgericht beantragt, vorläufig festzustellen, dass das Bürgerbegehren vom 07.08.2013 zulässig ist, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO aufzugeben, es bei Vermeidung eines Ordnungsgeldes bis zu 250.000,-- EUR bis zur rechtskräftigen Feststellung der Zulässigkeit des von ihnen eingereichten Bürgerbegehrens zu unterlassen, den Gemeinderatsbeschluss vom 23.07.2013 zu vollziehen, sowie die Vollziehung dieses Beschlusses bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Eilantrag auszusetzen. Sie sind der Auffassung, dass § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO nicht zur Anwendung komme, da es sich im Gegensatz zum zuvor beantragten Bürgerbegehren um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele, mit dem lediglich der Verkauf der verfahrensgegenständlichen Grundstücksfläche an die Gold- und Silberscheideanstalt ... GmbH & Co. KG, Pforzheim unterbunden werden solle. Ein Anordnungsgrund sei gegeben, da die Antragsgegnerin durch den Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses vom 23.07.2013 das Bürgerbegehren ins Leere laufen lassen könne.
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Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten. Sie meint, dass die begehrte Sicherungsanordnung bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses nicht erlassen werden könne, da es keinen Anhaltspunkt für ein treuwidriges Verhalten, das allein dem Zweck diene, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen, gebe. Im Übrigen hält sie ihre zu § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO vertretene Auffassung aufrecht; das beantragte Bürgerbegehren habe dieselbe Zielrichtung wie das erste Bürgerbegehren, weshalb der begehrten einstweiligen Anordnung bereits die Bindungswirkung der unanfechtbaren Antragsablehnung im Verfahren 9 K 1772/13 entgegenstehe. Davon abgesehen sei der Antrag auch unbegründet, wenn man ihm lediglich die Zielrichtung beimesse, die Grundstücksveräußerung zu unterbinden, da es dann nicht nur an einer ordnungsgemäßen Begründung des Bürgerbegehrens fehlte, sondern dieses auch wegen Diskriminierung der Gold- und Silberscheideanstalt ... GmbH & Co. KG, Pforzheim auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet wäre.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses und des beigezogenen Verfahrens 9 K 1772/13 sowie der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses und des beigezogenen Verfahrens 9 K 1772/13 sowie der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag hat ungeachtet der Frage, ob und inwieweit der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bereits der rechtskräftige Beschluss der Kammer vom 23.08.2013 - 9 K 1772/13 - entgegensteht, keinen Erfolg. Die Voraussetzungen für den Erlass der von den Antragstellern begehrten einstweiligen Anordnungen auf vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und auf dessen Sicherung durch ein vorläufiges Veräußerungsverbot liegen nicht vor.
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Die vorläufige gerichtliche Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen. Daneben können auch weitergehende einstweilige Anordnungen zur Sicherung eines Bürgerbegehrens zulässig sein. Voraussetzung für den Erlass solcher weitergehender Sicherungsanordnungen ist ein unmittelbar drohendes treuwidriges Verhalten der Gemeinde. Das ist der Fall, wenn die Sicherungsanordnung erforderlich ist zur Verhinderung von Maßnahmen des Bürgermeisters oder des Gemeinderats, die bei objektiver Betrachtung allein dem Zweck dienen, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen (zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.11.2013, a.a.O., m.w.N.).
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An diesen Voraussetzungen fehlt es hier. Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 11.12.2013, mit dem das Bürgerbegehren als unzulässig eingestuft wurde, ist nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage rechtlich nicht zu beanstanden. Das Bürgerbegehren ist - in gleicher Weise wie das am 04.06.2013 beantragte Bürgerbegehren - gegen die Bauleitplanung für das Grundstück Flst.Nr. 4544 gerichtet, soweit festgesetzt werden soll, dass im Plangebiet Betriebe der Edelmetall- und Nichteisenmetallverarbeitung einschließlich der dafür erforderlichen Anlagen und Einrichtungen nach der 4. BImSchV zulässig sein sollen. Es dürfte bereits deshalb unzulässig sein, weil der Ausschlussgrund nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO vorliegt. Jedenfalls ergibt sich seine Unzulässigkeit aus der Nichteinhaltung der gesetzlichen Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO.
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Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.11.2013, a.a.O.).
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Ausgehend hiervon richtet sich das Bürgerbegehren mit hinreichender Deutlichkeit gegen die beabsichtigte Bauleitplanung für das Grundstück Flst.Nr. 4544, soweit vorgesehen ist, dass im Plangebiet Betriebe der Edelmetall- und Nichteisenmetallverarbeitung einschließlich der dafür erforderlichen Anlagen und Einrichtungen nach der 4. BImSchV zulässig sein sollen. Dies ergibt sich trotz Änderung der Fragestellung im Vergleich zu dem am 04.06.2013 beantragten Bürgerbegehren für die Unterzeichner des Bürgerbegehrens und die Antragsgegnerin erkennbar aus der Begründung zum Bürgerbegehren. Diese lässt nicht nur jeden konkreten Bezug zu der in der Fragestellung allein genannten „Firma ..., Gold- und Silberscheideanstalt, Galvanik und Edelmetall-Recycling, Pforzheim“ vermissen, sondern bringt im Gegenteil durch die erklärten Absichten, die Belastung der „Umwelt (…) mit zusätzlichen, gesundheitsgefährdenden Schadstoffen“ sowie den Verbrauch von „Flächenreserven, die für nicht störende Gewerbebetriebe vorgesehen sind“ abzuwenden, eindeutig zum Ausdruck, dass nach wie vor jede Veräußerung an einen erheblich belästigenden Gewerbebetrieb verhindert werden soll. Diese Zielrichtung des Bürgerbegehrens wird bestätigt durch von der Antragsgegnerin in der Bescheidbegründung (dort S. 4 f.) angeführte Verlautbarungen auf der Internetseite „www.bi-wimsheim.de“ und Plakate der „Bürgerinitiative Wimsheim“, wonach im Gemeindegebiet „kein Industriegebiet“ entstehen soll und die Bürgerinitiative „keinen Verkauf des Grundstücks 'Breitloh West II' an einen einzelnen Betrieb“ will. Bei der gebotenen Auslegung nach dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung steht die Gold- und Silberscheideanstalt ... GmbH & Co. KG, Pforzheim mithin nur stellvertretend für einen erheblich belästigenden Gewerbebetrieb. Trotz der vordergründig auf den Verkauf einer gemeindeeigenen Grundstücksfläche an die Firma ... bezogenen Formulierung betrifft das Bürgerbegehren weiterhin die Frage der Nutzbarkeit eines Geländes. Allein die andere Einkleidung der Fragestellung kann deshalb nicht dazu führen, dass sich die Zulässigkeit nicht an § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO messen lassen muss (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2009 - 1 S 2865/08 -, VBlBW 2009, 425).
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Dieser Zweck des Bürgerbegehrens, jede Veräußerung des Grundstücks im Plangebiet an einen erheblich belästigenden Gewerbetrieb zu verhindern, richtet sich gegen die beabsichtigte Bauleitplanung, soweit vorgesehen ist, dass im Plangebiet Betriebe der Edelmetall- und Nichteisenmetallverarbeitung einschließlich der dafür erforderlichen Anlagen und Einrichtungen nach der 4. BImSchV zulässig sein sollen. Denn diese planerische Festsetzung könnte, wenn der Gemeinde eine Veräußerung der allein das Plangebiet ausmachenden Grundstücksfläche an einen erheblich belästigenden Gewerbebetrieb nicht möglich wäre, nicht umgesetzt werden. Diese nach der beabsichtigten Bauleitplanung zulässige bauliche Nutzung könnte daher faktisch nicht erfolgen.
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Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens dürfte daher der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO entgegenstehen. Jedenfalls ist die Sechs-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO für die Einreichung eines gegen einen Beschluss des Gemeinderats gerichteten Bürgerentscheids nicht eingehalten; der Gemeinderatsbeschluss vom 23.07.2013 hat diese Frist nicht erneut in Gang gesetzt. Wegen der Einzelheiten nimmt die Kammer Bezug auf die Gründe ihres Beschluss vom 23.08.2013 im Verfahren 9 K 1772/13 und des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11.11.2013 (a.a.O.).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 63 Abs. 2 GKG in Verbindung mit Nummer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen. Eine Reduzierung des Streitwerts im vorliegenden Eilverfahren kommt nicht in Betracht, weil mit Blick auf den strengen Prüfungsmaßstab die Entscheidung faktisch die Hauptsache vorwegnimmt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, VBlBW 2011, 471).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 BauNVO
§ 123 VwGO
§ 1 Abs. 4, 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 der Gemeindeordnung
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 63 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 9 K 1772/13
1 S 1865/13
1 S 2865/08
1 S 1509/11