Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-01-19, Aktenzeichen 5 S 846/05

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 18. November 2004 - 8 K 2111/02 - ist unwirksam.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Klägerin hat sich gegen die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis für das Plakatieren einer auswärtigen Veranstaltung gewandt.
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Die Klägerin veranstaltet in ganz Baden-Württemberg Konzerte. Die Beklagte ist eine Universitätsstadt mit mehr als 80.000 Einwohnern. Unter dem 17.07.2002 beantragte die Klägerin eine Genehmigung zum Aufstellen von Plakattafeln für die Veranstaltung "Rock am See" in Konstanz am 31.08.2002. Mit Schreiben vom 18.07.2002 lehnte dies die Beklagte ab. Dabei verwies sie auf ihre "Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf öffentlichen Verkehrsflächen" aus dem Jahr 1996. Danach wurden Erlaubnisse zum Plakatieren auf öffentlichen Verkehrsflächen nur für Veranstaltungen im Stadtgebiet erteilt; eine Ausnahme galt für Veranstaltungen in angrenzenden Gemeinden. Die Plakatierungsdauer war auf drei Wochen beschränkt. Die Anzahl der zuzulassenden Plakate stand im Ermessen der Verwaltung. Die Klägerin erhob Widerspruch, den die Beklagte vor der Veranstaltung nicht beschied.
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Der Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen mit Urteil vom 18.11.2004 stattgegeben. Es hat festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 18.07.2002 rechtswidrig war. Zur Begründung hat es ausgeführt: Es sei unverhältnismäßig und widerspreche dem Gleichheitssatz, wenn die Beklagte für das Plakatieren auswärtiger Veranstaltungen von überörtlicher Bedeutung keine Sondernutzungserlaubnisse erteile. Zwar könne die Beklagte zum Schutz des Ortsbilds als Ganzem das Plakatieren im öffentlichen Straßenraum beschränken. Es gebe jedoch keinen sachlich gebotenen Grund mit Bezug zur Straße, der es rechtfertige, die Plakatierung auswärtiger Veranstaltungen ganz auszuschließen. Der Ausschluss sei nicht damit zu rechtfertigen, dass die Genehmigungspraxis bei zugelassener Plakatierung für auswärtige Veranstaltungen wesentlich erschwert werde; diese sei schon bislang durchaus differenziert. Es sei auch nicht zu erwarten, dass für kleinere Vereine und Kulturveranstalter nicht mehr genügend Plakatierungsmöglichkeiten blieben. Deren Plakate könnten im Rahmen der von der Beklagten vorgegebenen Kapazität durchaus bevorzugt, in hinreichender Zahl je Veranstaltung, zugelassen werden.
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Nach Zulassung der Berufung durch den Senat hat der Gemeinderat der Beklagten am 10.10.2005 neue "Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf öffentlichen Verkehrsflächen" beschlossen. Diese sind am 06.12.2005 öffentlich bekannt gemacht worden. Ihnen zufolge werden Erlaubnisse zum Plakatieren für (sonstige) Veranstaltungen weiterhin nur für Veranstaltungen im Stadtgebiet und nur für bestimmte Straßenzüge und außerdem nur noch erteilt, wenn die Plakate an besonders gekennzeichneten Laternenmasten und Verkehrseinrichtungen angebracht werden; dabei sind nur Plakate im Format DIN A1 zugelassen, die in Folientaschen einzuschieben sind, welche an so genannten Hängesystemen angebracht sind. Insgesamt sind etwa 300 solche Hängestellen vorhanden. Beschränkt worden sind auch die Zahl und die Dauer der Anbringung der Plakate. Je Veranstaltung wird eine Erlaubnis entweder für 20 Hängestellen bei einer Hängedauer von zwei Wochen oder für 10 Hängestellen bei einer Hängedauer von vier Wochen erteilt. Für Veranstaltungen mit überörtlicher Bedeutung kann ausnahmsweise eine Erlaubnis für 10 Hängestellen bei einer Hängedauer von sechs Wochen erteilt werden. Die Vergabe erfolgt in Form eines Routensystems. II.
Nach Zulassung der Berufung durch den Senat hat der Gemeinderat der Beklagten am 10.10.2005 neue "Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf öffentlichen Verkehrsflächen" beschlossen. Diese sind am 06.12.2005 öffentlich bekannt gemacht worden. Ihnen zufolge werden Erlaubnisse zum Plakatieren für (sonstige) Veranstaltungen weiterhin nur für Veranstaltungen im Stadtgebiet und nur für bestimmte Straßenzüge und außerdem nur noch erteilt, wenn die Plakate an besonders gekennzeichneten Laternenmasten und Verkehrseinrichtungen angebracht werden; dabei sind nur Plakate im Format DIN A1 zugelassen, die in Folientaschen einzuschieben sind, welche an so genannten Hängesystemen angebracht sind. Insgesamt sind etwa 300 solche Hängestellen vorhanden. Beschränkt worden sind auch die Zahl und die Dauer der Anbringung der Plakate. Je Veranstaltung wird eine Erlaubnis entweder für 20 Hängestellen bei einer Hängedauer von zwei Wochen oder für 10 Hängestellen bei einer Hängedauer von vier Wochen erteilt. Für Veranstaltungen mit überörtlicher Bedeutung kann ausnahmsweise eine Erlaubnis für 10 Hängestellen bei einer Hängedauer von sechs Wochen erteilt werden. Die Vergabe erfolgt in Form eines Routensystems.

Entscheidungsgründe:
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Nachdem die Beteiligten die Fortsetzungsfeststellungsklage nach Inkrafttreten der neuen "Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf öffentlichen Verkehrsflächen" vom 10.10.2005 übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen und das Urteil des Verwaltungsgerichts für unwirksam zu erklären (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO und § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO entspr.). Über die Kosten des Verfahrens ist nach billigem Ermessen durch Beschluss zu entscheiden; dabei ist der bisherige Sach- und Streitstand zu berücksichtigen (§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
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Billigem Ermessen entspricht es, der Beklagten die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen aufzuerlegen.
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Dies folgt allerdings noch nicht daraus, dass die Beklagte mit dem Erlass der neuen Richtlinien dem Begehren der Klägerin nachgegeben und sich so der Sache nach freiwillig "in die Rolle des Unterlegenen begeben" hätte. Denn auch die neuen Richtlinien der Beklagten schließen das Plakatieren für auswärtige Veranstaltungen im Straßenraum an den neu bestimmten Hängestellen grundsätzlich aus. Im Übrigen war maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage für das Fortsetzungsfeststellungsbegehren der Klägerin der Zeitpunkt des Erlasses des ablehnenden Bescheids vom 18.07.2002. Somit kam es für die Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage allein darauf an, ob die Beklagte die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nach Maßgabe ihrer alten Richtlinien zu Recht abgelehnt hat; denn ihre neuen Richtlinien hat die Beklagte nicht mit Rückwirkung erlassen.
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Die Kostenpflicht der Beklagten folgt jedoch daraus, dass ihre Berufung gegen das der Klage stattgebende Urteil beim gegebenen Sach- und Streitstand zurückzuweisen gewesen wäre. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Fortsetzungsfeststellungsklage wegen bestehender konkreter Wiederholungsgefahr für zulässig und zudem für begründet gehalten.
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Entscheidend ist insoweit, dass die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG und § 8 Abs. 1 Satz 2 FStrG im Ermessen der Behörde steht und entsprechend dem Zweck der Ermächtigung (§ 40 LVwVfG) nur aus Gründen abgelehnt werden kann, die einen Bezug zur Straße haben; straßenrechtsfremde Überlegungen sind insoweit unzulässig (Senatsurt. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 - VBlBW 2000, 281 m.w.N.; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht für Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rdnrn. 247 ff.).
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Ein unmittelbarer Bezug zur Straße ist für den Ausschluss des Plakatierens auswärtiger Veranstaltungen nicht etwa deshalb entbehrlich, weil, wie die Beklagte meint, es sich beim öffentlichen Straßenraum der Sache nach um eine öffentliche Einrichtung handelte. Denn anders als bei öffentlichen Einrichtungen, auf deren Benutzung vorbehaltlich einer Erweiterung ihrer Widmung nur die Einwohner einen Anspruch haben (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 2 GemO), ist der Gebrauch öffentlicher Straßen im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften jedermann gestattet (§ 13 Abs. 1 Satz 1 StrG). Nichts anderes gilt - unter dem Vorbehalt einer erforderlichen Sondernutzungserlaubnis - für eine Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus (§ 16 Abs. 1 Satz 1 StrG). Im Übrigen könnte das Plakatieren auswärtiger Veranstaltungen auch bei einer Beurteilung gemäß § 10 Abs. 2 GemO nicht in jedem Fall ausgeschlossen werden; denn einen Anspruch auf Zulassung hätten insoweit alle Einwohner der Gemeinde oder ihnen gleich gestellten Personen (§ 10 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4 GemO), die als Veranstalter einer solchen Veranstaltung aufträten.
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Den somit erforderlichen Bezug zur Straße weist zwar die Absicht der Beklagten auf, das Plakatieren für Veranstaltungen im öffentlichen Straßenraum des Stadtgebiets zu beschränken und zu ordnen. Es ist in der Rechtsprechung des Senats anerkannt, dass eine Gemeinde bei der Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine gewerbliche Sondernutzung in einem Fußgängerbereich generalisierend städtebauliche und stadtgestalterische Belange berücksichtigen kann, sofern ihr Gemeinderat ein konkretes Gestaltungskonzept beschlossen hat (Senatsurt. v. 01.08.1996 - 5 S 3300/95 - NVwZ-RR 1997, 677 - Imbiss-Stand - und v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 - a.a.O. - Verkaufsständer für Ansichtskarten -). Zulässig ist es auch, dass eine Gemeinde ein entsprechendes Konzept nicht nur auf einen besonders schützenswerten historischen Stadtkern beschränkt, sondern - zur Verhinderungeiner länger währenden oder andauernden Verschandelung und Verschmutzung des Stadtbildes durch so genanntes wildes Plakatieren, dessen Genehmigung allgemein für einzelne Straßenzüge, nicht aber für bestimmte Standorte begehrt wird - auf alle Straßen der Stadt erstreckt (BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 - VII C. 42.72 - BVerwGE 47, 280 - zu Wahlwerbung). Auch ist in der Rechtsprechung eine für das gesamte Stadtgebiet geltende Ausschlussklausel in einem Werbenutzungsvertrag zu Lasten anderer Werbeunternehmen mit § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG für vereinbar gehalten worden, weil es zu den zulässigen Erwägungen im Rahmen dieser Vorschrift gehöre, eine unerwünschte Häufung von Werbeanlagen im öffentlichen Straßenraum und eine damit verbundene mögliche Beeinträchtigung des Straßenbilds und des Ortsbilds entgegenzuwirken (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.12.1996 - 8 S 1725/96 - NVwZ 1998, 652 - Werbevitrine -); ob allerdings die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Mitbewerber (allein) auf eine solche Ausschlussklausel gestützt werden kann, ist fraglich (vgl. verneinend für Werbung einer Bürgeraktion OVG Lüneburg, Urt. v. 23.04.1992 - 12 A 166/88 - NVwZ-RR 1993, 393 und hierzu BVerwG, Beschl. v. 24.08.1994 - 11 C 57.92 - Buchholz 407.56 NStrG Nr. 3 = NVwZ-RR 1995, 129). Schließlich hat der Senat Werbenutzungsverträge (mit Stadtmöblierungsklausel) für das gesamte Gemeindegebiet unter Hinweis auf das Selbstgestaltungsrecht einer Gemeinde, das nicht nur negativ die Abwehr von Verunstaltungen, sondern auch positiv gestalterische Erwägungen zulasse, und unter Hinweis auf das gemeindliche Interesse an stetigen und beträchtlichen Einnahmen insoweit für zulässig gehalten (Senatsurt. v. 01.10.2004 - 5 S 1012/03 - und hierzu BVerwG, Beschl. v. 27.10.2005 - 3 B 36.05 -).
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Auch nach Auffassung des Senats ist wohl nicht grundsätzlich zu beanstanden, dass die Beklagte gemäß ihren alten Richtlinien zur Abwehr einer Verunstaltung des Stadtbilds durch massenhaftes Plakatieren und auch aus positiv gestalterischen Erwägungen das Plakatieren für Veranstaltungen nur in bestimmten Straßenzügen und jeweils nur für bestimmte Dauer gestatten wollte, selbst wenn insoweit Plakatierungsmöglichkeiten ausgeschlossen wurden, für die bei einer Einzelfallprüfung Versagungsgründe gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG nicht vorlagen. Auch die Klägerin hat insoweit, wohl im Blick auf die hinreichenden geeigneten Anbringungsmöglichkeiten in den in den Richtlinien bezeichneten Straßenzügen, keine Bedenken erhoben. Ob auch die neuen Richtlinien der Beklagten, die das Plakatieren im öffentlichen Straßenraum an Einrichtungen ihres Werbenutzungsvertragspartners, unentgeltlich an wenigen (13) Litfaßsäulen und Anschlagtafeln, und ansonsten nur noch in von ihr angebrachten Hängesystemen an etwa 300 Hängestellen vorsehen, der Ausübung des Erteilungsermessens gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG noch genügend Raum lassen, hat der Senat im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden. Zweifel daran, ob damit das Ermessen gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG nicht zu stark beschränkt wäre, verstärkten sich allerdings noch, wenn es sich bei den von der Beklagten angebrachten Hängesystemen um eine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 10 Abs. 2 Satz 1 GemO handelte. Denn wenn dies zuträfe, hätte die Beklagte insoweit die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach Ermessen entgegen der Regel des § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG für das gesamte Stadtgebiet vollständig ausgeschlossen. Ein vollständiger Ausschluss des Ermessens zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis auch nur für Teile eines Gemeindegebiets ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung als unzulässig beurteilt worden (Thür. OVG, Urt. v. 21.11.2000 - 2 N 163/97 - GewA 2002, 351 - Wurststand -).
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Ein Bezug zur Straße fehlt jedoch der an die räumliche und zeitliche Beschränkung der Anbringungsmöglichkeiten im Stadtgebiet anknüpfenden Entscheidung der Beklagten, für das Plakatieren auswärtiger Veranstaltungen (von überörtlicher Bedeutung) grundsätzlich Sondernutzungserlaubnisse zu versagen und die Veranstalter insoweit auf wenige (13) nicht kommerziell betriebene, städtische Litfaßsäulen und Anschlagtafeln und im Übrigen auf die auf der Grundlage eines Werbenutzungsvertrags mit der Firma S. betriebenen Werbeanlagen im Stadtgebiet zu verweisen. Denn für auswärtige Veranstaltungen werbende Plakate wirken auf das Straßenbild nicht anders ein als Plakate für Veranstaltungen in der Stadt.
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Ausreichend ist insoweit nicht, dass die stadtgestalterischen Erwägungen der Beklagten eine Beschränkung der Plakatierung nach den alten Richtlinien im allgemeinen tragen. Nach der Rechtsprechung des Senats darf eine Gemeinde, die für eine bestimmte Teilfläche des Straßenraums Sondernutzungserlaubnisse für Verkaufsstände erteilt, Bewerber bei der Vergabe der Standplätze nicht mit der Erwägung benachteiligen, sie seien nicht bekannt oder hätten sich noch nicht bewährt. Eine solche Benachteiligung muss ein Bewerber nur dann hinnehmen, wenn sich sein Anspruch auf Zulassung nach Marktrecht (§ 70 Abs. 3 GewO) oder nach dem Recht der gemeindlichen öffentlichen Einrichtungen (§ 10 Abs. 2 bis 4 GemO) richtet. § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG gebietet hingegen, dass bei der Ausübung des "Verteilungsermessens" nach Bejahung der grundsätzlichen straßenrechtlichen Verträglichkeit der in Rede stehenden Sondernutzung den Bewerbern gleiche Zulassungschancen einzuräumen sind (Senatsurt. v. 17.03.2000 - 5 S 369/99 - ESVGH 50, 200 = NVwZ-RR 2001, 159). Aus denselben Erwägungen ist es einer Gemeinde nicht gestattet, die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für das Anbringen von Plakaten im öffentlichen Straßenraum dahin zu beschränken, dass nur Veranstaltungen, die in der Gemeinde (und angrenzenden Gemeinden) stattfinden, auf diese Weise beworben werden können. Unerheblich ist insoweit, dass es sich im einen Fall um ein persönliches Merkmal des Bewerbers und im anderen Fall um ein sächliches Merkmal der Veranstaltung handelt. Denn in beiden Fällen werden bei der Ermessensbetätigung gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG grundrechtlich geschützte Belange der Bewerber (Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG, bei der Plakatierung von Veranstaltungen kommen ggf. Art. 4 Abs. 1 und 2, Art. 5 Abs. 1 und 3, Art. 8 und 9 GG hinzu) eingeschränkt, ohne dass diese Einschränkung vom straßenrechtlichen Zweck der Ermächtigung gerechtfertigt wäre.
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Die von der Beklagten im Übrigen angeführten Gründe rechtfertigen den Ausschluss des Plakatierens für auswärtige Veranstaltungen nicht. Dies gilt insbesondere für den Einwand, den örtlichen Vereinen und Kulturveranstaltern müssten ausreichende Möglichkeiten zum kostengünstigen Plakatieren im Straßenraum bleiben. Es kann offen bleiben, ob insoweit dem Verwaltungsgericht darin zu folgen wäre, dass die Chancen der örtlichen Vereine und Kulturveranstalter bei einer Zulassung des Plakatierens für auswärtige Veranstaltungen tatsächlich nicht erheblich gemindert würden. Die Beklagte behauptet insoweit, in diesem Fall würde eine Vielzahl von Veranstaltern insbesondere aus dem Raum Stuttgart den örtlichen Bewerbern zuvorkommen und die Plakatierungsmöglichkeiten weitgehend ausschöpfen. Selbst wenn diese Befürchtung begründet wäre, änderte dies jedoch nichts daran, dass die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG für eine Plakatierung nicht ausschließlich örtlichen Veranstaltungen vorbehalten werden kann. Ob insoweit, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, zumindest Kontingente zu Gunsten der örtlichen Veranstalter gebildet werden dürften, braucht der Senat nicht zu entscheiden, weil die alten Richtlinien der Beklagten solche noch nicht vorsahen. Im Übrigen bemerkt der Senat, dass dem verständlichen Interesse daran, dass die örtlichen Veranstalter ihre Veranstaltungen in der Stadt kostengünstig auch im öffentlichen Straßenraum bewerben können, auch damit Rechnung getragen werden könnte, dass die Beklagte zusätzliche öffentliche Einrichtungen im Sinne von § 10 Abs. 2 GemO schafft, für deren Benutzung die Maßstäbe des Straßenrechts nicht gelten.
16
Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren beruht auf § 14 Abs. 1 und § 52 Abs. 2 GKG n. F.
17
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 LVwVfG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 2 Satz 1 StrG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 FStrG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 GemO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 StrG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 StrG
§ 10 Abs. 2 GemO
§ 10 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4 GemO
§ 10 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 70 Abs. 3 GewO
§ 10 Abs. 2 bis 4 GemO
§ 10 Abs. 2    GemO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 8 und 9 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 677
BVerwGE 47, 280
NVwZ 1998, 652
NVwZ-RR 1993, 393
NVwZ-RR 1995, 129
NVwZ-RR 2001, 159
8 K 2111/02
5 S 2051/98
5 S 3300/95
8 S 1725/96
12 A 166/88
11 C 57.92
5 S 1012/03
3 B 36.05
2 N 163/97
5 S 369/99