Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-26, Aktenzeichen 10 A 2600/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0726.10A2600.15.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstückes S. 27b in E. (Gemarkung B., Flur 13, Flurstück 847; im Folgenden: Vorhabengrundstück). Sie begehrt die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids für die Nutzungsänderung eines dort aufstehenden, ehemals als Zweckbau zu einer Hofstelle gehörenden Gebäudes (im Folgenden: Gebäude 1) in Wohnen (im Folgenden: Vorhaben).
Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des einfachen Bebauungsplans Nr. „Erholungsgebiet“ der Beklagten (im Folgenden: Bebauungsplan), der für dieses aber keine Festsetzungen trifft. Es ist im Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt und im Landschaftsplan als Landschaftsschutzgebiet „B1. L.“ (Ziff. 202007) festgesetzt. Gemäß Ziff. 202 Nr. 1 der allgemeinen textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes sind im Landschaftsschutzgebiet Nutzungsänderungen baulicher Anlagen verboten.
Im Jahre 1984 gab es auf der früheren Hofstelle des damals bereits seit längerem aufgegebenen Betriebes, der sich zuletzt unter anderem mit der Haltung von Hühnern befasst haben soll, ein Wohngebäude mit Anbau sowie zwei Nebengebäude, von denen eines das Gebäude 1 war. Das unmittelbar neben diesem auf Stahlstützen ruhende Dach (Remise) soll nach den Erkenntnissen der Beklagten zwischen Mai 1999 und April 2001errichtet worden sein.
Die Klägerin, die die frühere Hofstelle 1995 erworben hatte, beantragte im Jahre 2001 die Erteilung eines Vorbescheids für die Änderung der Nutzung der beiden Nebengebäude in Lager und Werkstatt für einen 1998 bei der S1. landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft angemeldeten land- und forstwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb zur Erzeugung von Obst, Ziersträuchern, Schnittgrün und Kaminholz. Es würden jährlich Verkaufserlöse zwischen 6.800 DM und 9.800 DM erzielt.
Nach einer Ortsbesichtigung erklärte die Landwirtschaftskammer S2. im Januar 2002 zunächst, dass auf den Flächen der Klägerin kein landwirtschaftlicher Nebenerwerbsbetrieb existiere, sondern lediglich eine Anpflanzung von kleinen Rhododendren, ein nicht durchforstetes Waldstück sowie eine Parkanlage vorhanden seien. Nachdem die Klägerin ein auf ihre Flächen bezogenes Gutachten vom 2. April 2003 zur Wirtschaftlichkeitsberechnung eines landwirtschaftlichen Betriebes mit der Produktion von Ziergehölzen und zwei dementsprechende Steuerbescheide vorgelegt hatte, änderte die Landwirtschaftskammer S2. im Mai 2004 ihre Einschätzung und bewertete die Bewirtschaftung der fraglichen Flächen als landwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb. Das Gutachten ging von einem erzielbaren jährlichen Gewinn von 20.965 Euro aus, wobei die Erträge pflanzlicher Produktion mit 18.000 Euro und der Mietwert des Wohnhauses mit 14.400 Euro, jeweils abzüglich der Kosten, angegeben waren.
Nach Erteilung des beantragten Vorbescheids erteilte die Beklagte der Klägerin auf ihren Bauantrag unter dem 8. Juli 2005 eine entsprechende Baugenehmigung. Das Gebäude 1 ist darin mit der Nutzung Lager und Werkstatt sowie die Remise als Unterstellplatz für landwirtschaftliche Fahrzeuge für einen Nebenerwerbsbetrieb (Forstwirtschaft – Rhododendrenzucht) genehmigt.
Im September 2006 beantragte die Klägerin einen Vorbescheid mit der Fragestellung, ob die Umnutzung und Modernisierung eines Werkstatt- und Lagergebäudes, gemeint war das andere Nebengebäude (im Folgenden: Gebäude 2), in eine Wohneinheit möglich sei.
Die Landwirtschaftskammer S2. beurteilte die beabsichtigte Nutzungsänderung im November 2006 positiv. In einer Beschlussvorlage für die Bezirksvertretung hieß es, dass durch Optimierung der Betriebsabläufe das Gebäude 2 mit circa 200 qm Grundfläche für den Betrieb nicht mehr benötigt werde.
Die Beklagte erteilte den Vorbescheid unter dem 23. März 2007 und verlängerte dessen Geltungsdauer später bis zum 23. März 2010.
Im August 2007 beantragte die Klägerin einen weiteren Vorbescheid mit der Fragestellung, ob die Umnutzung und Modernisierung des Gebäudes 1 in eine Wohneinheit möglich sei.
Hierzu äußerte sich die Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen unter dem 25. September 2007 dahingehend, dass von einer Aufgabe des Betriebes auszugehen sei, wenn diese Nutzungsänderung genehmigt würde, weil der Betrieb dann keinerlei Wirtschaftsgebäude mehr hätte. Die Beklagte versagte daraufhin unter dem 12. Oktober 2007 die Erteilung des beantragten Vorbescheids.
Anlässlich des Bauantrags der Klägerin vom 27. November 2009 zur Nutzungsänderung des Gebäudes 2 in Wohnraum teilte die Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen im Mai 2010 mit, dass es keine Kenntnisse über einen landwirtschaftlichen Betrieb auf den Flächen der Klägerin gebe. Der Landesbetrieb Wald und Holz äußerte unter dem 16. Juni 2010, dass von 2000 bis 2005 auf den Flächen der Klägerin kein land- oder forstwirtschaftlicher Betrieb existiert habe. Im September und Oktober 2010 erklärte der Gesellschafter S3. dagegen gegenüber der Beklagten, dass auf den Flächen der Klägerin weiterhin Rhododendren gezüchtet würden.
Mit Datum vom 16. Februar 2011 erteilte die Beklagte die unter dem 27. November 2009 beantragte Baugenehmigung für das Gebäude 2.
Nach einer Grundstücksteilung im Jahr 2011 stehen alle drei Gebäude der ehemaligen Hofstelle auf jeweils eigenen Parzellen.
Am 15. August 2013 beantragte die Klägerin erneut einen Vorbescheid für eine Umnutzung des Gebäudes 1 in Wohnraum. Zwischenzeitlich sei der land- und forstwirtschaftliche Betrieb gänzlich eingestellt worden.
Die Beklagte versagte die Erteilung des begehrten Vorbescheids unter dem 5. Juni 2014 und berief sich zur Begründung auf den entgegenstehenden Bebauungsplan, den Landschaftsplan und die Beeinträchtigung öffentliche Belange.
Die Klägerin hat am 11. Juli 2014 Klage erhoben und vorgetragen, dass die Voraussetzungen für eine Begünstigung im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB vorlägen. Zum Beleg des Vorhandenseins erhaltenswerter Bausubstanz hat sie die statische Stellungnahme eines Architekten vom 9. Dezember 2014 vorgelegt.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Klage insoweit zurückgenommen, als sie auf die Erteilung eines Bauvorbescheids auch für die Erweiterung des vorhandenen Gebäudes um einen Abstellraum und einen Haustechnikraum gerichtet war.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihr unter Abänderung des Ablehnungsbescheides vom 5. Juni 2014 einen positiven Bauvorbescheid für die Umnutzung des Lagers in Wohnraum auf dem Grundstück S. 27b in E. (Gemarkung B., Flur 13, Flurstück 847) unter Ausklammerung der Frage der landschaftsrechtlichen Befreiung zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Vorhaben widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans, der den Bereich als Erholungsgebiet festsetze und keine bauliche Nutzung vorsehe. Soweit sich seine Zulässigkeit im Übrigen nach § 35 Abs. 2 BauGB richte, sei der Begünstigungstatbestand des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht anwendbar, da für die beabsichtigte Nutzungsänderung in ein Wohnhaus die wesentliche Änderung der äußeren Gestalt und ein erheblicher Austausch der Bausubstanz notwendig sei. Bei einem Umbau in ein Wohnhaus würden lediglich die Außenmauern genutzt, die zudem durch wesentliche Veränderungen den technischen Erfordernissen eines Wohnhauses angepasst werden müssten. Dachstuhl und Fenster müssten vollständig ausgetauscht werden. Es würden ein neuer Standsicherheitsnachweis sowie voraussichtlich eine Änderung der Fundamente erforderlich. Von dem ursprünglichen Gebäude 1 blieben im Wesentlichen nur die äußeren Mauern erhalten, sodass das Vorhaben angesichts des Umfangs der geplanten Umbauten einem Neubau gleichzustellen sei.
Als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB sei es unzulässig, da ihm öffentliche Belange entgegenstünden. Es widerspreche den Festsetzungen des Flächennutzungsplans und beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft, die durch eine land- und forstwirtschaftliche Nutzung geprägt sei.
Die Einzelrichterin hat im Mai 2015 die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen der Ergebnisse der Ortsbesichtigung wird auf das Terminsprotokoll Bezug genommen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 22. Oktober 2015 antragsgemäß stattgegeben.
Das Vorhaben sei nach § 35 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig. Es diene angesichts der Einbeziehung der vorhandenen Außenwände, der Bodenplatte sowie der Dachsparren in die Umbaumaßnahmen insbesondere der zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz. Die äußere Gestalt des Gebäudes 1 bleibe trotz der vorgesehenen Änderungen der Fassaden im Wesentlichen gewahrt.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte ergänzend vor, die Klägerin habe kein Bescheidungsinteresse für ihre Bauvoranfrage unter Ausklammerung der Frage einer landschaftsrechtlichen Befreiung. Die Untere Landschaftsbehörde habe im Rahmen ihrer Beteiligung im Verwaltungsverfahren festgestellt, dass die Voraussetzungen für eine solche Befreiung nicht vorlägen. Der Begünstigungstatbestand des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB sei auf das Vorhaben nicht anwendbar, da es an den Merkmalen der erhaltenswerten Bausubstanz und der Erhaltung der wesentlichen äußeren Gestalt des Gebäudes fehle. Das Gebäude müsse seinen technischen Gegebenheiten gemäß so ausgestaltet sein, dass seine Umwandlung für den angestrebten Zweck überhaupt in Betracht komme. Nicht in Betracht komme die Umwandlung eines landwirtschaftlichen Zweckbaus in ein Wohnhaus, wenn der Zweckbau nach seiner bautechnischen Struktur für eine Wohnnutzung untauglich sei und er mit einem an einen Neubau grenzenden Aufwand für den neuen Zweck umgerüstet werden müsse. Auch müsse die äußere Gestalt des Gebäudes im Wesentlichen gewahrt bleiben. Dies gelte zumindest für wesentliche Teile der die äußere Gestalt bestimmenden Bausubstanz wie Außenwände und Dach. Kennzeichen der Identität eines Bauwerks sei, dass seine ursprüngliche Bausubstanz nach wie vor als Hauptsache erscheine. Davon könne nicht mehr die Rede sein, wenn der mit dem Umbau verbundene Eingriff in die Bausubstanz so intensiv sei, dass er die Standfestigkeit berühre und eine statische Nachberechnung des gesamten Gebäudes erforderlich mache oder wenn die für den Umbau notwendigen Arbeiten den Aufwand für einen Neubau erreichten oder gar überstiegen oder die Bausubstanz ausgetauscht werde. Der von der Klägerin mit Schriftsatz vom 25. November 2017 vorgelegte Kostenanschlag vom 20. November 2017 (Nur Ausbau der vorhandenen Bausubstanz nebst Neueindeckung des Daches mit Sandwichelementen; im Folgenden: Kostenanschlag 1) für den Umbau liege bei rund 111.000 Euro und umfasse die Kostengruppen 300 (Bauwerk/Baukonstruktion), 400 (Technische Anlagen) und 700 (Baunebenkosten). Außerdem seien die Abbruchkosten für das Dach sowie für die Fenster und Türen enthalten. Der Berechnung seien eine Fläche von etwa 115 qm und ein einfacher Standard der Bauteile und Ausbauten zugrunde gelegt. Bei einer Vergleichsrechnung nach dem BKI Baukostenrechner lägen die Kosten für einen vergleichbaren Neubau bei circa 104.000 Euro. Da der geplante Umbau einem Neubau gleichzusetzen sei, könne davon ausgegangen werden, dass die vorhandene Bausubstanz kaum noch Wert habe. Die Asbestabdeckung auf dem Dach müsse entfernt, die Dachkonstruktion erneuert und verstärkt sowie ein neuer Dachbelag nebst Dämmung aufgebracht werden. Die aus Hohlblock- und Schwemmsteinen bestehenden unverputzten Wände bedürften nach dem Einbau weiterer Fenster einer Dämmung. Auch die Fundamente müssten ertüchtigt werden, um die künftigen Lasten aufnehmen zu können. Ein weiterer von der Klägerin überreichter Kostenanschlag gleichen Datums (Abriss der vorhandenen Bausubstanz und Neuerrichtung; im Folgenden: Kostenanschlag 2) werfe Gesamtkosten in Höhe von 57.471,48 Euro und Bauwerkskosten in Höhe von 47.546,48 Euro aus. Der Kostenanschlag 1 beziffere die Bauwerkskosten für einen Umbau hingegen mit 57.784 Euro. Es sei auch kein Fall des § 35 Abs. 4 Satz 2 BauGB gegeben, denn das ursprüngliche Gebäude 1 sei von seinem äußeren Erscheinungsbild her nicht auch zur Wahrung der Kulturlandschaft erhaltenswert. Ebenso wenig sei das Gebäude 1 Teil eines landwirtschaftlichen Betriebes gewesen oder entsprechend genutzt worden. Soweit seine diesbezügliche Nutzung mit der für einen land- und forstwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb erteilten Baugenehmigung vom 25. November 2004 erlaubt worden sei, habe die Klägerin eine tatsächliche betriebliche Betätigung im Sinne des § 201 BauGB nicht nachgewiesen. Damals habe sie, die Beklagte, den Bestand mit einer Anpflanzung von kleinen Rhododendren auf der Grundlage einer Stellungnahme der zuständigen Landwirtschaftskammer als einen im Außenbereich privilegiert zulässigen Betrieb zur Produktion von Ziergehölzen bewertet. Die Stellungnahme habe die geplanten Betriebsabläufe beschrieben und ausgeführt, dass die vorhandenen Wirtschaftsgebäude in die Produktion einbezogen werden sollten. Es sei nicht belegt, dass eine entsprechende Betriebsaufnahme stattgefunden und tatsächlich ein auf nachhaltige, dauerhafte Gewinnerzielung ausgerichteter Betrieb existiert habe, der mehr gewesen sei als Liebhaberei.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, die Rhododendronzucht sei mit Ablauf des Jahres 2012 eingestellt worden. Bis zur Veräußerung des Wohnhauses S. 27 im Jahre 2012 habe es in dem Gebäude zwei Wohneinheiten gegeben. Bis zu diesem Zeitpunkt hätten die Gesellschafter dort gewohnt. Heute gebe es dort nur noch eine Wohneinheit. Eine weitere Wohneinheit gebe es in dem Wohnhaus S. 27a. Die Beklagte gehe von einem fehlerhaften Verständnis des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB aus, das den Anwendungsbereich der Vorschrift unzulässig beschränke. Um eine Nutzungsänderung eines älteren Zweckgebäudes in Wohnen realisieren zu können, seien immer Maßnahmen zur Dämmung, zur statischen und brandschutztechnischen Ertüchtigung sowie sonstige, bei jeder Altbausanierung anfallende Erneuerungsmaßnahmen erforderlich. Der Begriff der erhaltenswerten Bausubstanz besage, dass das Gebäude noch einen Wert darstellen müsse, den ein vernünftiger Eigentümer zweckmäßig weiterverwenden würde. Ein Vergleich von Umbau- und Neuerrichtungskosten sei im Kontext des Begünstigungstatbestandes nicht anzustellen. Auf der Grundlage des Kostenanschlags 1 sei überdies der erforderliche Umbau nicht mit der Neuerrichtung eines vergleichbaren Gebäudes gleichzusetzen. Das vorhandene Gebäude könne mit in jeder Hinsicht überschaubarem Arbeits- und Kostenaufwand unter Bewahrung seiner äußeren Gestalt umgebaut werden. Für den nach dem Kostenanschlag 1 anfallenden Betrag von 111.255 Euro könne ein Ersatzbau nicht errichtet werden.
Die Klägerin hat zum Nachweis dafür, dass sie auf ihren Flächen bis in das Jahr 2012 einen Nebenerwerbsbetrieb gartenbaulicher Erzeugung geführt habe, Steuerbescheide für die Jahre 1998 bis 2012 vorgelegt und darauf hingewiesen, dass ihr das zuständige Finanzamt für den zu Betriebszwecken eingesetzten Trecker eine Steuerbefreiung erteilt habe. Für eine Ersatzaufforstung zum Ausgleich von in Anbauflächen umgewandelten Wald habe sie 10.000 Euro aufgewendet. Die auf ihren Flächen erzeugten gartenbaulichen Produkte seien aus dem Haupthaus heraus über eBay und Annoncen verkauft worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten Hefte 1 bis 8) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten baurechtlichen Vorbescheids.
Das im Außenbereich gelegene Vorhaben ist als sonstiges Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig. Es steht insbesondere in keinem Bezug zu einem gemäß § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Betrieb.
Es beeinträchtigt öffentliche Belange, weil es jedenfalls gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lässt.
Eine Splittersiedlung ist eine unorganische Ansammlung von baulichen Anlagen außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils, die zum zumindest gelegentlichen Aufenthalt von Menschen bestimmt sind. Dazu können auch gewerbliche Anlagen gehören. Die vorhandene Bebauung auf der hier in Rede stehenden ehemaligen Hofstelle stellt eine solche unorganische Streubebauung dar, die nicht das für die Einstufung als Ortsteil ausreichende Gewicht hat.
Das Entstehen, die Verfestigung und die Erweiterung einer Splittersiedlung sind in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB als typische Fälle einer siedlungsstrukturell unerwünschten baulichen Außenbereichsnutzung (Zersiedlung) genannt, die allgemein verhindert werden soll. Unerwünscht ist eine Splittersiedlung, wenn mir ihr ein Vorgang der Zersiedlung eingeleitet oder bereits vollzogen wird, was in aller Regel auch bei einer Verfestigung der Splittersiedlung der Fall ist. Soll einem Vorhaben der öffentliche Belang des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB entgegengehalten werden, bedarf es, jedenfalls wenn wie hier die unerwünschte Verfestigung einer Splittersiedlung befürchtet wird, konkreter Gründe für diese Befürchtung.
Eine mit einem Bauvorhaben einhergehende Beeinträchtigung des in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB genannten öffentlichen Belangs ist nicht etwa immer dann zu verneinen, wenn die betreffende bauliche Anlage schon vorhanden ist, Bestandsschutz genießt, äußerlich nicht verändert oder sogar teilweise privilegiert genutzt wird. Auch durch eine bloße Nutzungsänderung der Anlage ohne jede äußere Änderung kann, abhängig von den konkreten Umständen, die Gefahr bestehen, dass sich die Splittersiedlung, zu der sie gehört, verfestigt. Eine Ausnahme von dieser regelhaften Betrachtung ist in der Rechtsprechung angenommen worden, wenn sich die Streubebauung als nicht nur mehrfach vorhandene, sondern herkömmliche Siedlungsform in der Gemeinde darstellt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2012 – 4 C 10.11 –, juris, Rn. 21 ff.
Hier lässt das Vorhaben die Verfestigung der Splittersiedlung auf der ehemaligen Hofstelle befürchten.
Dabei ist das Gebäude 1, unterstellt es war bisher im Außenbereich tatsächlich privilegiert zulässig, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so zu behandeln, als würde es als Wohnhaus neu errichtet, weil dem Bauherrn anderenfalls der Anreiz fehle, bei einer dauerhaften Einstellung der privilegierten Nutzung den Rückbau des funktionslos gewordenen Gebäudes zu erwägen. Mit der nicht privilegierten Inanspruchnahme des Außenbereichs werde dann für die Zukunft ein Zustand festgeschrieben, den der Gesetzgeber, wenn nicht Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 BauGB vorlägen, missbillige.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2012 – 4 C 10.11 –, juris, Rn. 24.
Würde das Vorhaben genehmigt, erhielte quasi ein Drittel des Gebäudebestandes, der die in Rede stehende Splittersiedlung ausmacht, zusätzlich den Status einer Hauptnutzung. Es würde so, nicht zuletzt wegen der mit der Nutzungsänderung einhergehenden umfassenden Erneuerung der Bausubstanz und der Angleichung an moderne Standards, verstärkt dazu beitragen, dass die außenbereichsfremde Nutzung an dem konkreten Standort auf unabsehbare Zeit erhalten bliebe.
Die Klägerin kann sich nicht auf die hier allein in Betracht zu ziehende Begünstigungsvorschrift des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB berufen, wonach der Änderung der bisherigen Nutzung eines nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert zulässigen Gebäudes nicht entgegengehalten werden kann, sie widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans, beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft oder lasse die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten, wenn sie im Übrigen außenbereichsverträglich ist.
Die Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB liegen nicht vor. Das Gebäude 1 hat schon nicht – wie für die Anwendung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB erforderlich – einem privilegierten Betrieb gedient. Die Begünstigung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB setzt voraus, dass die privilegierte Nutzung tatsächlich aufgenommen worden ist. Fehlt es daran, so genügt es nicht, dass die Bauaufsichtsbehörde die bauliche Anlage für eine solche privilegierte Nutzung genehmigt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Mai 1983 – 4 C 16.79 –, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 2003 – 10 A 1574/01 –, juris, Rn. 83 ff.
Dabei dürfte allerdings – anders als im Beschluss über die Zulassung der Berufung in Erwägung gezogen – unerheblich sein, dass sich die genehmigte Nutzung hauptsächlich auf die Produktion von Zierpflanzen und deren Vermarktung bezog und insoweit nicht § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, sondern § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB einschlägig ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Juli 2016 – 7 A 472/15 –, juris, Rn. 49.
Der Senat ist aber nicht davon überzeugt, dass die Klägerin tatsächlich einen Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung geführt hat. Ein solcher Betrieb kann sowohl im Haupt- als auch im Nebenerwerb geführt werden, wobei insoweit keine wesentlichen Unterschiede hinsichtlich der für die Bejahung der Betriebseigenschaft maßgeblichen Kriterien zu machen sind. Ein Betrieb zeichnet sich aus durch eine spezifisch betriebliche Organisation. Die Betriebseigenschaft erfordert eine gewisse Nachhaltigkeit der Bewirtschaftung. Es muss sich um ein auf Dauer gedachtes und auch lebensfähiges Unternehmen handeln.
Für die geforderte Nachhaltigkeit des Betriebes ist neben der durch hinreichend große eigene Flächen langfristig gesicherten Bodennutzung die realistische Möglichkeit der Gewinnerzielung wesentlich. Allerdings ist nicht stets und in allen Fällen die Betriebseigenschaft zu verneinen, wenn bisher ein Gewinn nicht erzielt und auch in absehbarer Zeit nicht zu erzielen ist. Abgesehen von der Gewinnerzielung können nämlich andere Umstände die Ernsthaftigkeit und Nachhaltigkeit der Betriebsführung indizieren. Besonders der Größe der Nutzflächen, der Betriebsform und der Betriebsorganisation, dem aufgewendeten Kapital und dem Bestand an Maschinen und sonstigen Produktionsmitteln sowie der Anzahl der Arbeitnehmer kommt insoweit indizielle Bedeutung zu. Ebenso kann für die Ernsthaftigkeit der Betriebsführung ein maßgeblicher Anhaltspunkt sein, dass im konkreten Fall allein die gartenbauliche Bodennutzung im Vordergrund steht, und nicht etwa der Wunsch, im Außenbereich zu wohnen.
Ob im Einzelfall die Betriebseigenschaft zu bejahen ist, hängt letztlich von einer umfassenden Würdigung der konkreten Umstände ab. Dabei können sich negative Anzeichen, die gegen die Annahme einer ernsthaften gartenbaulichen Betätigung sprechen, ebenso wechselseitig verstärken, wie einzelne Komponenten, die indizielle Bedeutung für eine ernsthafte und nachhaltige Bewirtschaftung haben, in ihrer Gesamtschau letztlich die Anerkennung der Betriebseigenschaft gebieten können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2012 – 4 C 9.11 –, juris, Rn. 7 f.; OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 2003 – 10 A 1574/01 –, juris, Rn. 68 ff.
Geht es um die Zuerkennung der Betriebseigenschaft für Nebenerwerbsstellen, sind strenge Anforderungen zu stellen, um Missbrauch zu begegnen.
Nach den sich aus den Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ergebenden Umständen und den Angaben der Gesellschafterin U. in der mündlichen Verhandlung drängt sich auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin im Berufungsverfahren noch einmal hervorgehobenen wirtschaftlichen Investitionen der Eindruck auf, dass die gartenbaulichen Tätigkeiten der Klägerin von vornherein nicht in dem dargelegten Sinne auf Dauer angelegt waren. Dafür sprechen insbesondere neben der verhältnismäßig geringen Anbaufläche, die für die Aufzucht von Zierpflanzen zur Verfügung stand und der zufälligen Zusammensetzung der übrigen Betätigungsfelder entsprechend dem, was die Flächen hergaben (Kaminholz, Grünschnitt, Äpfel, Walnüsse), die geringen Gewinne, die die Klägerin erzielt hat, das im Verwaltungsverfahren vorgelegte wenig plausible Gutachten mit weitgehend unkonkreten Ausführungen, das von erkennbar unzutreffenden Annahmen ausgeht und beispielsweise einen unabhängig von einem möglichen gartenbaulichen Betrieb vorhandenen Mietwert des Wohnhauses bei der Ermittlung des Betriebsergebnisses berücksichtigt, die (sich allerdings widersprechenden) Stellungnahmen der Landwirtschaftskammer sowie die Angaben des Landesbetriebes Wald und Holz, das Alter der in den Jahren 1943 beziehungsweise 1949 geborenen Gesellschafter, die geringe Dauer des Pachtvertrages bis zum Jahre 2012 und nicht zuletzt die zeitliche Abfolge der Bauvoranfragen und Bauanträge. So hat die Klägerin in kurzen Zeitabständen nach der Erteilung der Baugenehmigung für die Gebäude 1 und 2 zu betrieblichen Zwecken dafür jeweils die Nutzungsänderungen in Wohnen beantragt.
Auf eine frühere landwirtschaftliche Nutzung des Gebäudes 1 kann sich die Klägerin, nicht berufen. § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB ermöglicht lediglich die erstmalige Nutzungsänderung unter erleichterten Voraussetzungen. Jede weitere Umnutzung ist dagegen nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 – 4 C 10.97 –, juris, Rn. 18.
Bereits vor Jahren war an die Stelle der ursprünglichen, möglicherweise landwirtschaftlichen Nutzung des Gebäudes 1 eine andere Nutzung getreten, nämlich die von der vormaligen Verwendung losgelöste genehmigte Nutzung als Lager und Werkstatt. Dies schließt eine erneute Anwendung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB unter Berufung auf eine von den Rechtsvorgängern der Klägerin praktizierte landwirtschaftliche Nutzung von vornherein aus.
Davon unabhängig stellt das Vorhaben weder eine Nutzungsänderung im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB dar noch handelt es sich um die zweckmäßige Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz.
Dass auch bauliche Veränderungen mit der begünstigten Nutzungsänderung einhergehen dürfen, ergibt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und seiner Entstehungsgeschichte. § 35 Abs. 4 BBauG/BauGB enthielt in früheren Fassungen die Einschränkung, dass die Nutzungsänderung ohne wesentliche (bauliche) Änderung der Anlage erfolgen müsse. Dadurch sollte verhindert werden, dass der im Außenbereich an sich unzulässig gewordene Baubestand durch eine neue Investition von Kapital verfestigt wird. Der Begünstigungstatbestand sollte zwar den Strukturwandel in der Landwirtschaft fördern beziehungsweise eine Anpassung an dessen Folgen erleichtern und verhindern, dass das in die landwirtschaftlichen Gebäude investierte Kapital ungenutzt bleibt und die Bausubstanz verfällt, wollte aber keinen Anreiz für einem Neubau gleichkommende Neuinvestitionen geben. Dementsprechend wurden Vorhaben, bei denen aufwändige Eingriffe in die Konstruktion und Substanz erforderlich waren, um das entprivilegierte Gebäude für den neuen Zweck nutzbar zu machen, nicht begünstigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1986 – 4 C 30.83 –, juris, Rn. 9 f.
Von der Einschränkung, dass die Nutzungsänderung ohne wesentliche (bauliche) Änderung der Anlage erfolgen müsse, machte der Gesetzgeber bei der auf dem Wohnungsbauerleichterungsgesetz vom 17. Mai 1990 (BGBl I S. 926) beruhenden Vorschrift des § 4 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG Abstriche, um die Errichtung von Wohnungen zu fördern. Die neue Vorschrift gestattete, § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB 1986 bei einer Nutzungsänderung, die Wohnzwecken diente, auch dann anzuwenden, wenn sie mit einer wesentlichen baulichen Änderung verbunden war. Sie regelte nicht mehr ausdrücklich, welchen Umfang eine mit der Nutzungsänderung verbundene bauliche Änderung haben durfte.
Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt aber auch, dass ein nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB begünstigtes Vorhaben entsprechend der wesentlichen Zielrichtung des Begünstigungstatbestandes, nämlich eine Umnutzung ehemals land- und forstwirtschaftlichen Zwecken dienender Gebäude zu erleichtern, gerade durch eine Änderung der Nutzung geprägt sein muss. Diese Voraussetzung ist von allen Gesetzesänderungen unberührt geblieben. § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB begünstigt eine Nutzungsänderung und nicht wie andere Tatbestände der Vorschrift die Neuerrichtung (Satz 1 Nrn. 2 und 3 sowie Satz 2 der Vorschrift) oder die Erweiterung (Satz 1 Nrn. 5 und 6) eines Gebäudes. Die (bauliche) Änderung ist in Satz 1 Nr. 1 auch nicht – wie etwa in Satz 1 Nr. 4 – als Alternative neben die Nutzungsänderung gestellt. Dieser Vergleich mit den anderen Regelungen zeigt, dass der Begriff Änderung der bisherigen Nutzung (beziehungsweise Nutzungsänderung) in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB mit der grundsätzlich selben Bedeutung verwendet wird, die ihm auch sonst als einem der Grundbegriffe des Bauplanungsrechts (§ 29 Abs. 1 BauGB) und des Bauordnungsrechts zukommt. § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB berücksichtigt zwar, dass die begünstigte Nutzungsänderung regelmäßig nicht ohne bauliche Änderungen zu bewerkstelligen ist, und lässt in der geltenden Fassung solche baulichen Änderungen in größeren Umfang zu als in früheren Fassungen. Das ändert aber nichts daran, dass bei einem nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB begünstigten Vorhaben auch nach der geltenden Fassung der Vorschrift die Nutzungsänderung im Vordergrund stehen muss. Sie muss das Vorhaben in dem Sinne prägen, dass die bauliche Änderung quasi nur begleitenden Charakter hat. Ein Beleg für die Richtigkeit dieser Auslegung findet sich zudem in den Materialien zum Bau- und Raumordnungsgesetz. Im Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zum Entwurf der Bundesregierung für dieses Gesetz wird die (mehrheitliche) Ablehnung des Antrags, die nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB begünstigte Nutzungsänderung wieder davon abhängig zu machen, dass sie ohne wesentliche Änderung der baulichen Anlage erfolgt, damit begründet, dass „umnutzungsbedingte Änderungen an der baulichen Anlage (Raumaufteilung, Einbau von Treppen etc.) keinen der in § 35 Abs. 3 BauGB genannten öffentlichen Belange beeinträchtigen können“ (BT-Drs. 13/7589 Seite 19). Diese Begründung zeigt, dass dem Gesetzgeber die Vorstellung, eine Nutzungsänderung dürfe zu einer (nahezu) vollständigen Beseitigung auch der äußeren Bausubstanz führen, fernlag.
Zu beachten ist hierbei auch, dass es sich bei den Begünstigungstatbeständen des § 35 Abs. 4 BauGB um eng auszulegende Ausnahmevorschriften handelt, die weder entsprechend auf andere, von den einzelnen Regelungen nicht unmittelbar erfasste Sachverhalte angewendet noch miteinander kombiniert werden dürfen.
Vgl. zum Ganzen BayVGH, Urteil vom 5. Februar 2007 – 1 BV 05.2981 –, juris, Rn. 28 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2011 – 2 A 2794/10 –, juris, Rn. 15.
Der zulässige Umfang baulicher Änderungen ergibt sich nach alledem aus den mit dem Begriff der Nutzungsänderung gesetzten Grenzen sowie aus den weiteren unter den Buchstaben a) und b) formulierten Anforderungen des Gesetzes.
Nach diesem Maßstab kann hier das Vorhaben, bei dem im Wesentlichen nur die, zudem hinsichtlich der Öffnungen veränderten, Außenmauern aus ungedämmtem Hohlblockmauerwerk und gegebenenfalls der Dachstuhl quasi als Hülle stehen bleiben sollen, nicht unter den Begriff der Nutzungsänderung im Sinne des Begünstigungstatbestandes subsumiert werden. Es geht der Klägerin vielmehr ersichtlich um die Errichtung eines quasi Neubaus, bei dem wenige Reste des früheren Nebengebäudes verwendet werden sollen.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass auch die Tatbestandsmerkmale des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a) BauGB nicht vorliegen. Das Vorhaben dient nicht einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz.
Eine Bausubstanz ist erhaltenswert, wenn sie sich bautechnisch in einem Zustand befindet, der es wirtschaftlich sinnvoll erscheinen lässt, sie instand zu setzen oder in Teilen zu ersetzen, damit sie weiterhin für den bisherigen oder einen anderen Zweck genutzt werden kann. Bei der Beurteilung, ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist eine Gesamtbetrachtung geboten, die regelmäßig das gesamte Gebäude und nicht nur unselbständige Teile davon in den Blick nimmt, denn das besagte Tatbestandsmerkmal soll sicherstellen, dass das Gebäude vor der Nutzungsänderung insgesamt noch einen Wert darstellt, den ein vernünftiger Vorhabensträger weiter nutzen würde.
Eine zweckmäßige Verwendung im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a) BauGB setzt weiter voraus, dass das Vorhaben zu der erhaltenswerten Bausubstanz in einem angemessenen Verhältnis steht.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 28. September 2001 – 1 B 00.2504 –, juris, Rn. 33 ff.
Davon kann hier nicht die Rede sein.
Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass auch nach den Angaben der Klägerin die Bausubstanz des Gebäudes 1 für Wohnzwecke untauglich ist und nur mit einem Aufwand, der dem eines Neubaus entspricht beziehungsweise diesen sogar übersteigt, für die beabsichtigte Wohnnutzung hergerichtet werden kann. Die von der Klägerin vorgelegten Kostenanschläge belegen, dass die veranschlagten reinen Bauwerkskosten für den Umbau mit 57.784 Euro höher wären als für einen vergleichbaren Neubau (47.545 Euro). Der Senat teilt daher die Einschätzung der Beklagten, dass das Gebäude 1 nicht über eine erhaltenswerte Bausubstanz für die beabsichtigte Wohnnutzung verfügt, sondern nur deshalb einzelne Bestandteile des Gebäudes von der Klägerin als erhaltenswert dargestellt werden und erhalten werden sollen, um sie für ein ansonsten unzulässiges Wohngebäude im Außenbereich zu nutzen.
Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin demgegenüber auf das Urteil des BayVGH vom 28. September 2001 – 1 B 00.2504 –, juris, Rn. 23, das in einem Einzelfall erhebliche Eingriffe in die Bausubstanz für unschädlich gehalten hatte. Dieser Fall betraf einen vollständig anderen Sachverhalt. Es ging in jenem Verfahren um ein Gebäude mit winkelförmigem Grundriss bestehend aus einem Wohnhaus (Ostteil), einer Scheune (Westteil) und einem Mittelteil. In dem Mittelteil sollte eine Wohnung eingerichtet werden. Es konnte bei diesem, nur einen Teil des Gebäudes betreffenden Vorhaben davon ausgegangen werden, dass sich die äußere Gestalt des gesamten Gebäudes nicht verändern und insgesamt erhaltenswerte Bausubstanz weiter verwendet würde.
Vergleichbare Umstände sind hier nicht gegeben. Das Vorhaben kommt vielmehr – wie zuvor ausgeführt – insgesamt einer Neuerrichtung des gesamten Gebäudes 1 gleich.
Dem lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass der Begünstigungstatbestand bei einer solchen Betrachtung leer liefe. Die Vorschrift begünstigt eben nicht die Nutzungsänderung jeglichen ehemals privilegiert genutzten Gebäudes zu Wohnzwecken ohne Rücksicht auf die jeweiligen konkreten Umstände, sondern macht ihre Zulässigkeit von einer Reihe von Voraussetzungen abhängig, die kumulativ vorliegen müssen. Zum einen zeigt das zitierte Urteil des BayVGH vom 28. September 2001 einen der möglichen denkbaren Anwendungsbereiche im Hinblick auf eine Umnutzung zu Wohnzwecken auf. Zum anderen ist der Begünstigungstatbestand nicht auf eine Änderung der Nutzung eines Nebengebäudes zu Wohnzwecken beschränkt. Die Bausubstanz einer Scheune, eines Stalls beziehungsweise einer Lager- oder Maschinenhalle kann auch zu anderen gewerblichen Zwecken umgenutzt werden, ohne dass diese Nutzungsänderung mit einer quasi Neuerrichtung eines von der äußeren Gestalt ähnlichen Gebäudes einhergehen muss.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 201 BauGB
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 C 10.11
4 C 16.79
10 A 1574/01
7 A 472/15
4 C 9.11
4 C 10.97
4 C 30.83
1 BV 05.29
2 A 2794/10
1 B 00.25