Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-01-31, Aktenzeichen 8 A 10826/18
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2019:0131.8A10826.18.00

Tenor:
Die Berufungen der Klägerinnen gegen die aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 30. August 2017 ergangenen Urteile des Verwaltungsgerichts Koblenz werden zurückgewiesen.
Die Klägerinnen haben die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen, Ortsgemeinden im Bereich der Verbandsgemeinde Simmern, wenden sich gegen die Neubildung eines Forstreviers.
Sie sind jeweils Eigentümerinnen eines Waldes mit einer reduzierten Holzbodenfläche von 127,2 ha (Klägerin zu 1), 92,1 ha (Klägerin zu 2) und 145,2 ha (Klägerin zu 3), der bislang dem Forstrevier Simmern im Bereich des Forstamtes Simmern zugeordnet ist. Mit Schreiben vom 22. Juni 2015 wurden die Klägerinnen darüber informiert, dass das Forstamt eine Neuordnung der Forstreviere in seinem Bezirk zum 1. Juli 2016 beabsichtige. Einhergehend mit einer Reduzierung der Stellen für Forstingenieure solle die Zahl der Forstreviere im Forstamtsbezirk von 9 auf 8 reduziert werden. Nach den Vorstellungen des Forstamtes sollten die Klägerinnen dem Forstrevier Kappel zugeordnet werden, das über eine reduzierte Holzbodenfläche von insgesamt 1.633,60 ha verfüge, von denen 163,10 ha auf Staatswald, 15,10 ha auf Privatwald und die übrige Fläche auf den Wald der beteiligten Kommunen entfielen.
Die Klägerinnen lehnten den Vorschlag mit Beschlüssen ihrer Ortsgemeinderäte vom 29. Juli 2015, 12. August 2015 und 1. März 2016 ab. Mit Schreiben vom 18. Juli 2016 wandte sich die Zentralstelle der Forstverwaltung an alle beteiligten Gemeinden und kündigte eine Neuorganisation der Forstreviere gemäß dem Vorschlag des Forstamtes Simmern an. Den beteiligten Waldbesitzenden wurde die Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. Die Klägerinnen machten hierauf weiteren Abstimmungsbedarf geltend und baten um Verlängerung der Stellungnahmefrist. Dies lehnte die Zentralstelle der Forstverwaltung indessen ab.
Mit Bescheid vom 15. September 2016 verfügte die Zentralstelle der Forstverwaltung die Neubildung von 8 Forstrevieren entsprechend dem Vorschlag des Forstamtes Simmern. In der Begründung ihres Bescheides legte die Zentralstelle dar, dass die Anzahl der Waldbesitzenden in den Forstrevieren über dem landesweiten Durchschnitt liege. Indessen bleibe die Größe der Forstreviere im Rahmen der Vorgaben der Umsetzungskonzeption Landesforsten 2020. Insgesamt liege eine ausgewogene Neuaufteilung der Forstreviere vor.
Am 5. Oktober, 4. Oktober und 16. Oktober 2016 erhoben die Klägerinnen gegen den Bescheid Widerspruch. Zur Begründung führten sie im Wesentlichen aus, dass es sich bei dem Gemeindewald um ihren größten Vermögensbestandteil handele und jeder Gemeinde das Recht zustehe, ihr Revier und die Personalauswahl selbständig zu gestalten. Der Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltungshoheit sei nicht durch die erforderliche gesetzliche Grundlage gerechtfertigt. Zudem sei nicht nachvollziehbar, weshalb sich die Klägerinnen der Mehrheitsentscheidung der anderen beteiligten Ortsgemeinden unterordnen müssten. Zudem werde in dem Bescheid eine staatliche Revierleitung angeordnet, ohne dass sich die beteiligten Gemeinden hierzu hätten äußern können. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die wirtschaftlichen Ergebnisse bei staatlicher Revierleitung schlechter seien als bei einer Revierleitung durch private oder kommunale Bedienstete.
Im Dezember 2016 beschlossen die Ortsgemeinderäte der Klägerinnen, ein gemeinsames eigenständiges Forstrevier zu bilden. Die Zentralstelle der Forstverwaltung teilte den Klägerinnen hierauf mit Schreiben vom 21. Dezember 2016 mit, dass über die von ihnen beabsichtigte Neubildung des Forstreviers erst nach Abschluss des laufenden Verfahrens entschieden werde.
Mit Widerspruchsbescheid vom 3. Februar 2017 wies die Zentralstelle der Forstverwaltung die Widersprüche zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass die getroffene Anordnung ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 6 Satz 1 Landeswaldgesetz – LWaldG – i.V.m. § 4 Abs. 4 Satz 3, 2. Halbsatz Landeswaldgesetz-Durchführungsverordnung – LWaldGDVO – finde. Der getroffenen Anordnung stehe nicht entgegen, dass das Forstamt gleichzeitig Interessen des Landes als Waldbesitzer wahrzunehmen habe und obere Forstbehörde sei. Auch liege kein Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht vor. Die Neuabgrenzung halte die erforderlichen Kriterien ein. Die im Bescheid angesprochenen Vorstellungen über das einzusetzende Personal seien lediglich Vorschläge des Forstamtes gewesen. Die Neuordnung der Forstreviere führe zu einem Ergebnis, das die ordnungsgemäße Bewirtschaftung des Waldes gewährleiste.
Am 6. März 2017 haben die Klägerinnen Klage erhoben, zu deren Begründung sie die Ausführungen im Widerspruchsverfahren aufgegriffen und ergänzend dargelegt haben, dass der Bescheid sowohl die Revierneubildung als auch die Revierleitung durch staatliche Bedienstete umfasse. Zudem sei nicht berücksichtigt worden, dass ihre Gemeinderäte die Bildung eines eigenen Forstreviers beschlossen hätten. Im Landeswaldgesetz fänden sich keine Vorgaben für die Größe eines Forstreviers. Das Forstrevier entfalte keine eigene Rechtspersönlichkeit, sondern stelle lediglich eine Organisationseinheit dar. Ihre Dienstleistungen biete die Zentralstelle der Forstverwaltung unter Verstoß gegen das Kartellrecht an.
Die Klägerinnen haben beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 15. September 2016 und die Widerspruchsbescheide vom 3. Februar 2017 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Er hat dargelegt, dass die Verfahrensvorschriften bei der Revierabgrenzung beachtet worden seien. Auch sei nicht zu beanstanden, dass der Beklagte sowohl die Funktion eines Waldbesitzers für den Staatswald wahrnehme, als auch über die Revierabgrenzung entscheide. Die Voraussetzungen für die Bildung eines Forstreviers, wonach die ordnungsgemäße Bewirtschaftung gewährleistet sein und ein Bediensteter mit der Befähigung für den gehobenen Forstdienst die verantwortliche Leitung übernehmen müsse, seien erfüllt. Soweit sich die Klägerinnen darauf beriefen, dass sie die Bildung eines eigenen Forstreviers beschlossen hätten, reiche dies zur Neuordnung des Reviers nicht aus. Vielmehr bestehe das Erfordernis, zunächst eine einvernehmliche Lösung zwischen den beteiligten Waldbesitzenden anzustreben. Die Neuregelung eines Forstreviers betreffe lediglich den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung. Der Kernbereich der Selbstverwaltung werde durch die Entscheidung nicht tangiert. Vielmehr räume der Gesetzgeber den Gemeinden ein Wahlrecht ein, ob sie die Revierleitung durch staatliche oder eigene Bedienstete durchführen ließen. Zudem obliege ihnen die Entscheidung über den Wirtschaftsplan für den Körperschaftswald.
Mit Urteilen vom 30. August 2017 hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen.
Zur Begründung hat es darauf abgestellt, dass das Forstamt wie jeder andere Waldbesitzer das Recht wahrgenommen habe, die Neuabgrenzung eines Forstreviers zu beantragen. Auch liege kein Verstoß gegen die Beratungspflicht des Forstamtes vor. Bedenken bestünden auch nicht insoweit, als die Zentralstelle der Forstverwaltung als obere Forstbehörde über die Revierabgrenzung entschieden habe. Die Behörde nehme in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise die Staatsaufsicht über den Wald der Ortsgemeinden wahr. Anhand der in § 4 Abs. 2 LWaldGDVO vorgegebenen Kriterien habe die obere Forstbehörde ihre Entscheidung getroffen. Gegen die gesetzliche Grundlage hierfür bestünden auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Revierneubildung sei zwar die Organisationshoheit der Klägerinnen bei der Bewirtschaftung ihres Körperschaftswaldes betroffen. Hierdurch werde indessen eine eigenständige organisatorische Gestaltung nicht von vornherein erstickt. Vielmehr könne im Randbereich der Selbstverwaltung die Organisationshoheit der Gemeinden aus Gründen des allgemeinen Wohls beschränkt werden. Die Beschränkung der Organisationshoheit der Klägerinnen rechtfertige sich durch die besondere Bedeutung des Waldes für die Allgemeinheit. Auch habe sich der Beklagte zu Recht darauf berufen, dass die Absicht der Klägerinnen, ein eigenes Revier zu bilden, bei der Entscheidung nicht berücksichtigt werden müsse.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung machen die Klägerinnen geltend, dass hinsichtlich der Frage, ob eine Revierleitung durch einen staatlichen oder einen kommunalen Bediensteten erfolgen solle, keine Beteiligung der kommunalen Waldbesitzer stattgefunden habe. Ungeachtet dessen habe der Beklagte die Anordnung getroffen, dass die Betreuung des Reviers einem staatlichen Bediensteten übertragen werde. Mit der Neuordnung des Forstreviers werde ihnen ein gewichtiger Teil ihrer Finanzhoheit entzogen. Auch die Planungshoheit werde hierdurch eingeschränkt. Zudem würden sie in eine Zwangspartnerschaft mit anderen kommunalen Waldbesitzern eingebunden. Da mit der Zuweisung zu einem Forstrevier ein Aufgabenentzug verbunden sei, könnten die entsprechenden Regelungen nur in einem formellen Gesetz getroffen werden. Die Personalhoheit werde durch die Anordnung der staatlichen Beförsterung im Kern aufgehoben. Das Gesetz lasse auch die erforderliche Bestimmtheit vermissen. So sei unklar, wer die „beteiligten Waldbesitzenden“ nach § 9 Abs. 6 Satz 1 LWaldG seien. Die eigenständige Revierbildung durch die Klägerinnen habe die Entscheidung des Beklagten gegenstandslos gemacht. Auch gebe es keine Vorgaben für die Größe eines Forstreviers. Das Verwaltungsgericht habe zudem nicht berücksichtigt, dass der Beklagte keine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung getroffen habe. Grund für die Änderung der Forstreviere sei allein die Notwendigkeit der Auslastung der staatlichen Revierleiter gewesen. Weiterhin sei nicht gewährleistet, dass die Klägerinnen auch tatsächlich ein eigenes Revier bilden könnten. Vielmehr seien sie von der Willensentscheidung anderer Gemeinden abhängig. Die obere Forstbehörde könne keine unabhängige Entscheidung treffen, da sie die Interessen des Landes als Eigentümer des Staatsforstes wahrnehmen müsse. Der Bescheid des Beklagten lasse auch keine Gemeinwohlgründe erkennen, die einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungshoheit rechtfertigen könnten. Die Regelung des Verfahrens sei in sich widersprüchlich, da letztlich eine schiedsrichterliche Tätigkeit der oberen Forstbehörde vorliege. Das Gesetz sehe keine bestimmte Größe des Forstreviers und keine Anknüpfung an eine Vollzeitstelle des Revierleiters vor.
Die Klägerinnen beantragen,
unter Abänderung der aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 30. August 2017 ergangenen Urteile des Verwaltungsgerichts Koblenz die Bescheide des Beklagten vom 15. September 2016 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 3. Februar 2017 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufungen zurückzuweisen.
Er führt ergänzend zu seinem bisherigen Vorbringen aus, dass die gesetzlichen Vorschriften die kommunale Selbstverwaltung nicht unzulässig einschränkten. Den Gemeinden verbleibe vielmehr der Kernbereich ihrer Bewirtschaftungshoheit in Bezug auf den Gemeindewald. Den Klägerinnen bleibe es unbenommen, ein eigenes Revierabgrenzungsverfahren einzuleiten. Sollte hierbei kein Einvernehmen der beteiligten Gemeinden erzielt werden können, so entscheide die obere Forstbehörde. Die Bescheide enthielten keine Anordnung einer staatlichen Revierleitung. Sie regelten lediglich die Neubildung der Forstreviere. Auf die staatliche Revierleitung werde rein informatorisch hingewiesen. Einer erneuten Abstimmung nach Beteiligung der Ortsgemeinden habe es vor der Herbeiführung der Entscheidung der oberen Forstbehörde durch das Forstamt nicht bedurft, da dieses keine weiteren Vorschläge unterbreitet habe. Die einzelnen Tätigkeitsbereiche bei der oberen Forstbehörde seien organisatorisch und personell ausreichend getrennt, so dass eine neutrale Wahrnehmung der Aufgabe der Revierabgrenzung gewährleistet sei. Der oberen Forstbehörde stehe bei ihrer Entscheidung über die Revierabgrenzung kein Ermessensspielraum zu. Eine Bindung der Klägerinnen dahingehend, ihre Revierleitung von einem staatlichen Bediensteten wahrnehmen zu lassen, bestehe nicht. Vielmehr stehe den kommunalen Körperschaften hierzu ein Wahlrecht zu.
Der Senat hat durch Beschluss in der mündlichen Verhandlung vom 31. Januar 2019 die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung gemäß § 93 Satz 1 VwGO miteinander verbunden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Behördenakte verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung bleibt erfolglos.
Das Verwaltungsgericht hat die Klagen, die sich gegen die im Bescheid des Beklagten vom 15. September 2016 verfügte Neuabgrenzung der Forstreviere im Bereich des Forstamtes Simmern richten, zu Recht abgewiesen. Die Revierneuabgrenzung verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Der Bescheid des Beklagten findet seine Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 2 und Abs. 6 Landeswaldgesetz – LWaldG – in der im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung vom 3. Februar 2017 geltenden Fassung der Änderung durch das Landesgesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 22. Dezember 2015 (GVBl. S. 516). Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 LWaldG ist die Bildung und Abgrenzung der Forstreviere Aufgabe der Waldbesitzenden. Die Forstreviere dürfen nach Satz 2 der Vorschrift nur so gebildet werden, dass ihre ordnungsgemäße Bewirtschaftung gewährleistet ist und eine Bedienstete oder ein Bediensteter mit der Befähigung für den gehobenen Forstdienst die verantwortliche Leitung ausüben kann. Gemäß § 9 Abs. 6 LWaldG entscheidet die obere Forstbehörde über die Revierabgrenzung, wenn eine einvernehmliche Lösung zwischen den beteiligten Waldbesitzenden über die Bildung und Abgrenzung der Forstreviere nicht zustande kommt.
II. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen beschränkt sich die Regelung in den angefochtenen Bescheiden auf die Neuordnung der Forstreviere und enthält keine Anordnung einer Revierleitung durch einen staatlichen Bediensteten.
Für die Beurteilung der Frage, ob ein Verwaltungsakt unter Einschluss einer Regelung über die Art der Revierleitung vorliegt, ist der objektive Erklärungswert der entsprechenden Verfügung maßgeblich. Hierbei kommt es darauf an, wie der Empfänger der Erklärung das Verhalten der Behörde unter Berücksichtigung der äußeren Form, der Abfassung, der Begründung und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog den §§ 157, 133 BGB verstehen durfte oder musste (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3/09 –, BVerwGE 135, 209 und juris Rn. 21; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 35 Rn. 54; U. Stelkens in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 71).
Betrachtet man den objektiven Erklärungswert des angefochtenen Bescheides, so ist nicht erkennbar, dass auch die Bestellung der Revierleiter im Verwaltungsakt mitentschieden werden sollte. Der Bescheid des Beklagten enthält insoweit keine Anordnung. Vielmehr schreibt er lediglich in tatsächlicher Hinsicht die bisherigen Verhältnisse mit Blick auf die Neuregelung der Reviere fort. So ist in der Begründung des Bescheides die Rede davon, dass die aufgelösten Forstreviere staatlich beförstert seien. Die neugebildeten Forstreviere würden ebenfalls durch staatliche Bedienstete betreut. Insoweit gibt die Darstellung lediglich die tatsächliche Situation wieder, wie sie unmittelbar nach der Neubildung der Forstreviere zum 1. Januar 2017 bestanden hätte. Diese Interpretation wird auch aus der dem Bescheid beigefügten Anlage 2 deutlich, die zu den einzelnen Forstrevieren neben einer tabellarischen Aufzählung der Waldbesitzenden und näheren Angaben zu den in ihrem Eigentum befindlichen Flächen jeweils den Zusatz enthält: „Nachrichtlich: Revierleiter bzw. Revierleiterin, staatlich“. Hiermit bringt der Beklagte aber erneut zum Ausdruck, dass lediglich eine Zustandsbeschreibung und keine rechtliche Festlegung gewollt war. Dies kommt nicht zuletzt im Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 3. Februar 2017 zum Ausdruck. Hierin wird klargestellt, dass die Aussagen hinsichtlich des einzusetzenden Personals lediglich Vorschlagscharakter gehabt hätten und es sich nicht um eine Anordnung oder ein vorweggenommenes Besetzungsverfahren gehandelt habe. Eine entsprechende Anordnung ist im Landeswaldgesetz im Übrigen auch nicht vorgesehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 LWaldG entscheiden die Körperschaften, wenn sie mehr als 50 v.H. der reduzierten Holzbodenfläche eines Forstreviers halten, ob sie die Revierleitung durch eine staatliche Bedienstete oder einen staatlichen Bediensteten oder durch eine Bedienstete oder einen Bediensteten der Körperschaft durchführen lassen. Insoweit hängt die Art der Revierleitung in Forstrevieren, die überwiegend durch Körperschaftswald gebildet werden, allein von der Entscheidung der Körperschaften ab. Eine subsidiäre Entscheidung durch das Forstamt oder die obere Forstbehörde sieht das Gesetz nicht vor.
III. Der Revierabgrenzung ist ein ordnungsgemäß verlaufenes Verfahren vorangegangen.
1. Der Revierneubildung ging eine ordnungsgemäße Beteiligung der betroffenen Waldbesitzenden voraus.
Die nähere Ausgestaltung des Neuordnungsverfahrens findet sich in den auf Grundlage des § 9 Abs. 6 Satz 2 LWaldG ergangenen Vorschriften der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes – LWaldGDVO – vom 15. Dezember 2000 (GVBl. S. 587). Nach § 4 Abs. 3 LWaldGDVO erfolgt die Revierbildung auf Anregung mindestens einer oder eines Waldbesitzenden. Wer eine entsprechende Neuabgrenzung anstrebt, hat die übrigen hiervon betroffenen Waldbesitzenden über diese Absicht zu informieren und eine einvernehmliche Lösung herbeizuführen. Im vorliegenden Fall erfolgte der Änderungsvorschlag durch das Forstamt als Bewirtschafter des Staatswaldes nach § 25 Abs. 5 Satz 1 LWaldG. Als beteiligte bzw. betroffene Waldbesitzende i.S.d. § 4 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 sind alle Waldbesitzenden anzusehen, die durch eine Revierneubildung tangiert sind. Dies können einerseits die in den bisherigen Revieren, die Gegenstand der Änderung sind, zusammengefassten Waldbesitzenden sein. Andererseits gehören hierzu die in einem Forstrevier neu Hinzukommenden, auf deren Waldbesitz sich die Entscheidung auswirken kann. In die Abstimmung sind demnach alle Waldbesitzenden einzubeziehen, auf die sich die geplante Änderung auswirken kann (vgl. Schaefer/Vanvolxem, Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, Stand: Mai 2016, § 9 LWaldG, Anm. 5.2). Insoweit findet die Umschreibung des Kreises der beteiligten Waldbesitzenden eine Entsprechung im Beteiligtenbegriff des § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG. Diese Bestimmung versteht unter Beteiligten diejenigen, an die die Behörde den Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat. Insoweit sind als beteiligte Waldbesitzer alle diejenigen anzusehen, an die sich ein Verwaltungsakt nach § 4 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz LWaldGDVO richten würde (vgl. zum Begriff des Beteiligten nach dem VwVfG: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 13, Rn. 21). Das Forstamt Simmern ist diesen Anforderungen gerecht geworden. Es hat in die Abstimmung alle Ortsgemeinden einbezogen, die den bisherigen Revieren bzw. den neu zu bildenden Revieren angehören.
2. Das Forstamt konnte sich auch darauf beschränken, die in § 4 Abs. 4 Satz 1 LWaldGDVO vorgesehene Frist von 9 Monaten zur Erreichung einer einvernehmlichen Lösung abzuwarten.
a) Es war hingegen nicht erforderlich, nach Ablauf dieser Frist eine erneute einvernehmliche Lösung nach § 4 Abs. 4 Satz 3 LWaldGDVO herbeizuführen. § 4 Abs. 4 Satz 1 LWaldGDVO sieht vor, dass das Forstamt auf Anregung mindestens einer oder eines beteiligten Waldbesitzenden prüft, ob die angestrebte Lösung den Kriterien nach Abs. 2 entspricht, wenn innerhalb von 9 Monaten eine einvernehmliche Lösung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 LWaldGDVO zwischen den beteiligten Waldbesitzenden nicht zustande kommt. Hier war eine ausdrückliche Prüfung entbehrlich, da der ursprüngliche Vorschlag vom Forstamt selbst unterbreitet wurde. Die 9-monatige Frist zur Herbeiführung einer einvernehmlichen Lösung wurde auch beachtet. Die betroffenen Gemeinden wurden vom Forstamt am 22. Juni 2015 informiert. Mit Schreiben vom 30. Mai 2016 gab das Forstamt den Vorgang an die Zentralstelle der Forstverwaltung zur Entscheidung weiter.
b) Einer erneuten Beteiligung der Waldbesitzenden bedurfte es nicht. Nach § 4 Abs. 4 Satz 3 LWaldGDVO kann das Forstamt neben der von den Waldbesitzenden vorgeschlagenen Lösung weitere Vorschläge zur Revierabgrenzung machen. Das Forstamt ist indessen nicht zur Erarbeitung von Alternativvorschlägen verpflichtet. Vielmehr entscheidet es hierüber nach pflichtgemäßem Ermessen (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O. § 9 LWaldG, Anm. 5.4). Verzichtet das Forstamt hiernach auf einen Alternativvorschlag, ergibt sich keine Notwendigkeit, den bisherigen Vorschlag erneut mit den beteiligten Waldbesitzenden abzustimmen, nachdem bereits bislang keine einvernehmliche Lösung herbeigeführt werden konnte. Einer erneuten Beteiligung bedarf es hiernach nur dann, wenn das Forstamt tatsächlich weitere Vorschläge unterbreitet.
3. Die Zuständigkeit der oberen Forstbehörde für die Entscheidung über die Revierneubildung sowie die Beteiligung des Forstamtes bei der Revierabgrenzung in einer Doppelfunktion als Bewirtschafter des Staatswaldes sowie als untere Forstbehörde unterliegt ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.
Die im Gesetz und der Rechtsverordnung vorgenommene Zuständigkeitszuweisung entspricht dem rechtsstaatlichen Gebot für die Gestaltung eines fairen Verfahrens zur Gewährleistung einer unparteiischen Aufgabenerfüllung. Die Gesetzesbindung der Verwaltung nach § 20 Abs. 3 GG verpflichtet die Behörde zur Unparteilichkeit und zur Wahrung des Gemeinwohls bei der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben. Ihre fachbezogene Integrität wird nicht schon dadurch in Frage gestellt, dass sie mit mehreren Aufgaben befasst ist, die von gegenläufigen Interessen geprägt sein können. Eine institutionelle Befangenheit einer Behörde kennt die Rechtsordnung nicht. Die gebotene neutrale und nicht einseitig interessengeleitete Aufgabenwahrnehmung ist bei einer Behörde mit Doppelzuständigkeit insbesondere dann gegeben, wenn intern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2017 – 7 C 36.15 –, juris, Rn. 18; Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, BVerwGE 133, 239 und juris, Rn. 24; OVG RP, Beschluss vom 9. Oktober 2013 – 8 B 10791/13.OVG –, NVwZ-RR 2014, 135 und juris, Rn. 4).
Im vorliegenden Fall ist von einer hinreichenden organisatorischen und personellen Trennung auszugehen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein gestuftes Verfahren vorgesehen ist. Dem Forstamt obliegt lediglich die Vorbereitung der abschließenden Entscheidung, die auf die Ebene der nächsthöheren Forstbehörde, der Zentralstelle der Forstverwaltung, verlagert wird. Bei der Zentralstelle der Forstverwaltung ist die Aufgabenwahrnehmung organisatorisch getrennt. Während die behördlichen Aufgaben ausweislich des im Berufungsverfahren vorgelegten Organigramms in der Abteilung 3 der Behörde konzentriert werden, werden Produktion und Vertrieb in Abteilung 2 wahrgenommen. Die strategische Planung und Serviceleistung ist in Abteilung 4 der Behörde angesiedelt. Die Frage, ob ein faires Verfahren auch dann gewährleistet ist, wenn ein Vorschlag eines kommunalen Waldbesitzenden bei der Prüfung des Forstamtes nach § 4 Abs. 4 Satz 2 LWaldGDVO unter Hinweis darauf nicht zum Zuge kommt, dass es den Kriterien nach § 4 Abs. 2 LWaldG nicht entspreche, stellt sich im Falle der Klägerinnen nicht, da in ihrem Fall die letzte Entscheidung durch die obere Forstbehörde getroffen worden ist. Zudem trifft auch erst die obere Forstbehörde eine verbindliche, in das bisherige Gefüge der Forstreviere eingreifende Entscheidung.
IV. Die Anordnung des Beklagten zur Revierneubildung erweist sich auch als materiell rechtmäßig.
1. Die Voraussetzungen für eine derartige Neubildung nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LWaldG, wonach die Reviere nur so gebildet werden dürfen, dass ihre ordnungsgemäße Bewirtschaftung gewährleistet ist und eine Bedienstete oder ein Bediensteter mit der Befähigung zum gehobenen Forstdienst die verantwortliche Leitung ausüben kann, liegen in Bezug auf die vorgesehene Revierneubildung vor.
Die Kriterien für die Beurteilung dieser Frage im Hinblick auf Größe und Arbeitsbelastung in einem Forstrevier finden sich in § 4 Abs. 2 LWaldGDVO. Hiernach ist auf die Anzahl der Waldbesitzenden, die reduzierte Holzbodenfläche, den Hiebsatz, die Struktur der Bestände, die Arrondierung und die besonderen Verhältnisse abzustellen. Hiermit werden den Forstbehörden indessen lediglich Maßstäbe an die Hand gegeben, um die Frage der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung beurteilen zu können. Die eigentlichen Voraussetzungen für eine Revierneubildung werden durch die LWaldGDVO nicht modifiziert. Insoweit bleibt es bei den Vorgaben des formellen Gesetzgebers, der damit die wesentlichen Fragen geregelt hat.
Der Beklagte hat entsprechende Kriterien in seinem Bescheid vom 15. September 2016 herangezogen und ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Reviere über eine ausgeglichene Struktur verfügen. Hierbei hat die obere Forstbehörde auf landesweite Vergleichswerte abgestellt. Dass eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung insbesondere des Waldreviers Kappel aufgrund des neuen Zuschnitts des Reviers nicht gewährleistet wäre, lässt sich auch den Darlegungen der Klägerinnen nicht entnehmen.
Rechtlich ist zudem nicht zu beanstanden, dass der Beklagte seiner Konzeption offensichtlich die Betreuung der Reviere durch Vollzeitkräfte zugrunde legt und die Zahl der Reviere anhand der zur Verfügung stehenden staatlichen Bediensteten bemisst. Hiervon geht keinerlei rechtliche Bindung im Hinblick auf eine mögliche spätere Bestimmung der Revierleitung durch die waldbesitzenden Körperschaften aus. Andererseits kann dem Gesetz auch nicht entnommen werden, dass sich die Größe der Reviere zwingend an der Revierleitung durch eine Vollzeitkraft zu orientieren hat. Hiergegen spricht bereits der Umstand, dass § 28 Abs. 1 Satz 2 LWaldG auch den Fall eines nach dem Aufgabenvolumen unterlasteten Reviers regelt. Dieser Umstand hat zur Folge, dass die Revierleitung nur durch eine Bedienstete oder einen Bediensteten der Körperschaft durchgeführt werden kann. Das Gesetz enthält insoweit keine Vorgaben zum Beschäftigungsumfang des Revierleiters. Es soll lediglich verhindert werden, dass eine Überlastung des Revierleiters eintritt. Das Revier soll hiernach maximal so groß bemessen werden, dass eine einzelne Person mit der Befähigung für den gehobenen Forstdienst die verantwortliche Leitung wahrnehmen und damit den Arbeitsanfall an betrieblichen und hoheitlichen Arbeiten im Revier bewältigen kann. Zudem muss der Revierleiterin oder dem Revierleiter die Kontrolle der im Revier durchgeführten Arbeiten möglich sein (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 9 LWaldG, Anm. 2.1 und 2.2).
2. Die Entscheidung des Beklagten lässt auch keine Ermessensfehler erkennen.
a) Dabei ist aufgrund der Systematik des § 9 LWaldG davon auszugehen, dass der oberen Forstbehörde bei der Revierbildung kein eigener Gestaltungsspielraum zukommt. Sie hat insbesondere keine Möglichkeit abweichend von den ihr vom Forstamt zugeleiteten Vorschlägen weitere Abgrenzungsvorschläge zu berücksichtigen (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 9 LWaldG, Anm. 5.4). Indessen kann sie insoweit eine Ermessensentscheidung treffen, als ihr vom Forstamt mehrere Vorschläge unterbreitet wurden. Bei allen diesen Vorschlägen ist nach § 4 Abs. 4 Satz 1 LWaldGDVO davon auszugehen, dass sie den nach § 4 Abs. 2 LWaldGDVO zu bemessenden Kriterien für eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung des Forstreviers i.S.v. § 9 Abs. 2 LWaldG entsprechen. Bei der Auswahl unter mehreren rechtlich zulässigen Vorschlägen muss der oberen Forstbehörde hier aber ein entsprechendes Ermessen eingeräumt werden.
Ein derartiges Ermessen stand dem Beklagten bei der Neuordnung der Forstreviere im Bereich des Forstamtes Simmern indessen nicht zu. Zur Entscheidung stand lediglich der ursprüngliche Vorschlag des Forstamtes.
b) Ein Ermessensfehler kann auch nicht darin gesehen werden, dass der Beklagte die in gleichlautenden Gemeinderatsbeschlüssen der Klägerinnen zum Ausdruck kommende Absicht nicht berücksichtigt hat, gemeinsam ein eigenes Revier zu bilden. Dieses Begehren der Klägerinnen war noch nicht entscheidungsreif, da nach § 4 Abs. 3 LWaldGDVO zunächst eine einvernehmliche Lösung zwischen den beteiligten Waldbesitzenden herbeigeführt werden soll. Das Scheitern derartiger Bemühungen ist Voraussetzung dafür, dass eine Entscheidung der oberen Forstbehörde ergehen kann. Wird nämlich eine einvernehmliche Lösung erzielt, so ist die obere Forstbehörde von vornherein daran gehindert, im Rahmen der Revierabgrenzung tätig zu werden.
3. Die gesetzliche Regelung zur Revierabgrenzung verstößt schließlich auch nicht gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 Landesverfassung – LV –. Durch die Regelungen zur Revierbildung wird der Kernbereich der Selbstverwaltung nicht betroffen. Als den Randbereich der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung tangierende Regelung sind die gesetzlichen Vorschriften durch die erforderliche sachliche Rechtfertigung legitimiert.
a) Das verfassungsrechtlich gewährleistete Selbstverwaltungsrecht eröffnet der Gemeinde das Recht, Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Gewährleistet wird einerseits der Kernbereich der Selbstverwaltung der vor jeglichem Eingriff des Staates geschützt ist und den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung darstellt. Über den Kernbereich hinaus umfasst der Schutz auch den sogenannten Randbereich, der ein materielles Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden in Ausgestaltung der gemeindlichen Selbstverwaltung durch den Verfassungsgeber enthält. In diesem Bereich darf der Gesetzgeber nur eingreifen, wenn dies im dringenden öffentlichen Interesse liegt und überwiegende Gründe des Gemeinwohls dies rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 23. November 1988 [Rastede] – 2 BvR 1619/83 –, BVerfGE 79, 127 und juris, Rn. 40; BVerwG, Beschluss vom 2. August 1984 – 3 C 40.81 –, NJW 1984, 704 und juris, Rn. 90; OVG RP, Urteil vom 4. Dezember 2007 – 2 A 10846/07.OVG –, AS 36, 233 und juris, Rn. 49; Urteil vom 25. November 2009 – 8 A 10844/09.OVG –, AS 38, 136 und juris, Rn. 44; Stamm in Brocker/Droege/Jutzi, Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 49 Rn. 15).
Der Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. des Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 LV erfasst auch die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden. Den Kommunen ist im Rahmen ihres eigenverantwortlichen Wirtschaftens auch das Recht eingeräumt, ihr Vermögen selbstständig zu verwalten und auch nutzen zu können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1999 – 2 BvR 929/97 –, NVwZ 1999, 520 und juris, Rn. 45; Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: August 2018, Art. 28, Rn. 44; OVG RP, Urteil vom 25. November 2009, a.a.O., juris, Rn. 44). Auch im Bereich der wirtschaftlichen Betätigung muss den Gemeinden ein gewisser Bereich der Eigenverantwortung verbleiben. Im Bereich der Eigenverantwortlichkeit, zu dem neben der Organisationshoheit und der Personalhoheit auch die Finanzhoheit zählt, ist der Kernbereich dann verletzt, wenn eine eigenständige Gestaltungsfähigkeit erstickt und die Gemeinde aus ihren von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben verdrängt würde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1999, a.a.O., juris Rn. 42; Hellermann, in: Epping/Hillgruber, BeckOK, GG, Stand: Mai 2018, Art. 28 Rn. 47).
b) Eine derart weitgehende Einschränkung des Rechtes der Gemeinde zur wirtschaftlichen Betätigung und zur Verwaltung ihres Vermögens wird indessen nicht erkennbar. So verbleibt der kommunale Waldbesitz als Vermögensbestandteil bei der Gemeinde. Zudem fließen ihr auch die Erträge aus der Waldbewirtschaftung zu. Weiterhin werden den Gemeinden auch fortbestehende Beteiligungsrechte bei der Verwaltung der Reviere eingeräumt: So ist die Aufgabe der Bildung und Abgrenzung der Forstreviere prinzipiell den Waldbesitzenden nach § 9 Abs. 2 LWaldG zugewiesen. Die Kommunen als Waldbesitzende bestimmen die Ziele und die Bewirtschaftungsintensität des Waldes nach § 26 Abs. 3 LWaldG. Die Gemeinde trifft weiterhin nach § 29 Satz 2 LWaldG den Beschluss über den vom Forstamt ausgearbeiteten Wirtschaftsplan. Weiterhin steht den Kommunen jedenfalls dann, wenn sie mehr als 50 v.H. der reduzierten Holzbodenfläche eines Reviers halten, nach § 28 Abs. 1 Satz 1 LWaldG das Recht zu, darüber zu befinden, ob die Revierleitung durch staatliche oder kommunale Beamte wahrgenommen wird. § 28 Abs. 1 Satz 3 LWaldG räumt den Kommunen bei einer Revierleitung durch staatliche Beamte das Recht ein, unter den Bewerberinnen und Bewerbern eine Auswahl zu treffen, wenn die Revierleitung durch staatliche Bedienstete wahrgenommen wird.
c) Was den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung angeht, der hiernach durch die gesetzlichen Regelungen allein betroffen ist, so ist das gemeindliche Bewirtschaftungsinteresse von vornherein durch umfangreiche gesetzliche Zielvorgaben, Bewirtschaftungsgrundsätze und –auflagen, die zum Teil für alle Waldbesitzenden, zum Teil speziell für den Körperschaftswald gelten (§§ 4 bis 10 LWaldG), wegen der besonderen Bedeutung des Waldes für die Allgemeinheit eingeschränkt (vgl. OVG RP, Urteil vom 25. November 2009, a.a.O., juris, Rn. 44). Überwiegende öffentliche Gründe, die eine Einschränkung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts rechtfertigen, lassen sich dabei insbesondere den Vorgaben der §§ 5 und 26 LWaldG entnehmen, die die Leitlinien der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung des Waldes sowie die Zielsetzung der Nutzung des Gemeindewaldes umschreiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO hierfür genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 47 und 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 157, 133 BGB
§§ 4 bis 10 LWaldG
§§ 5 und 26 LWaldG
§§ 63 Abs. 2, 47 und 52 Abs. 2 GKG
§ 9 LWaldG
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 2 LWaldGDVO
§ 9 Abs. 6 Satz 1 LWaldG
§ 93 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 LWaldG
§ 9 Abs. 6 LWaldG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 LWaldG
§ 9 Abs. 6 Satz 2 LWaldG
§ 4 Abs. 3 LWaldGDVO
§ 25 Abs. 5 Satz 1 LWaldG
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 4 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz LWaldGDVO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 LWaldGDVO
§ 4 Abs. 4 Satz 3 LWaldGDVO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 LWaldGDVO
§ 20 Abs. 3 GG
§ 4 Abs. 4 Satz 2 LWaldGDVO
§ 4 Abs. 2 LWaldG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 LWaldG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 LWaldG
§ 9 Abs. 2 LWaldG
§ 26 Abs. 3 LWaldG
§ 29 Satz 2 LWaldG
§ 28 Abs. 1 Satz 3 LWaldG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 ff. ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 135, 209
BVerwGE 133, 239
NVwZ-RR 2014, 135
BVerfGE 79, 127
NJW 1984, 704
NVwZ 1999, 520
4 C 3/09
7 C 36.15
9 A 39.07
8 B 10791/13
2 BvR 1619/83
3 C 40.81
2 A 10846/07
8 A 10844/09
2 BvR 929/97