Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-08-18, Aktenzeichen 15 A 1574/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0818.15A1574.11.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Kläger ist als Einzelmandatsträger Mitglied des Rates der Stadt E. . Er begehrte erstinstanzlich die Feststellung, dass der Beklagte seine – des Klägers – Vorschläge in die Tagesordnung für die Sitzung des Rates aufzunehmen habe, wenn er dies in gebotener Form und rechtzeitig beantrage. Das Verwaltungsgericht wies die Klage unter Hinweis auf den eindeutigen Wortlaut der insoweit einschlägigen Regelung des § 48 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ab. Nach dieser Vorschrift – die vom Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung als verfassungsrechtlich unproblematisch angesehen wird – hat der Bürgermeister in die Tagesordnung von Ratssitzungen nur solche Vorschläge aufzunehmen, die ihm fristgerecht von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion vorgelegt werden.
Der gegen das klageabweisende Urteil gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Nach der Antragsbegründung bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -; I.) noch weist die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO; II.) noch lässt sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache erkennen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; III.).
Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor oder sind schon nicht entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt. Nach zuletzt zitierter Vorschrift sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils die Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Das Erfordernis des "Darlegens" verlangt dabei mehr als die bloße Benennung eines Zulassungsgrundes. Es ist vielmehr im Sinne von "erläutern", "erklären" oder "näher auf etwas eingehen" zu verstehen. Deshalb bedarf es unter (ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter) Bezugnahme auf einen Zulassungsgrund einer substantiierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Das Zulassungsvorbringen muss das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes aus sich heraus, d.h. ohne weitere Ermittlungen seitens des Gerichts, erkennen lassen, wobei allerdings keine überzogenen Anforderungen gestellt werden dürfen.
OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2008 15 A 3231/07 und vom 28. August 2008 15 A 1702/07 -.
I. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen. Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird, wobei es zur Darlegung (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses Berufungszulassungsgrundes ausreicht, wenn die Begründung einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 -, vom 25. September 2008 15 A 3231/07 -, vom 9. September 2008 15 A 1791/07 und vom 28. August 2008 - 15 A 1702/07 .
Für die Darlegung dieses Berufungszulassungsgrundes ist somit erforderlich, dass konkrete tatsächliche oder rechtliche Feststellungen im angefochtenen Urteil aus ebenso konkret dargelegten Gründen als (inhaltlich) ernstlich zweifelhaft dargestellt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 - und vom 2. November 1999 15 A 4406/99 -.
Davon ausgehend sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht ersichtlich.
Zur Zulässigkeit des Quorums in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2004 – 15 A 1248/04 -, NWVBl. 2005, 375; zur Reduzierung bzw. Erhöhung des gesetzlichen Quorums in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW vgl. ferner OVG NRW, Beschlüsse vom 13. September 1995 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7, und vom 30. März 2004 – 15 A 2360/02 -, NVwZ-RR 2004, 674.
Die vom Kläger gegen die die erstinstanzliche Entscheidung tragende Vorschrift des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW erhobenen verfassungsrechtliche Bedenken begründen keine ernstlichen Richtigkeitszweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Der Kläger hat wohl schon nicht hinreichend dargelegt, gegen welches ihn schützende Verfassungsrecht § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW überhaupt verstoßen soll. Der vage Hinweis auf eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dürfte für die ausreichende Geltendmachung einer Verfassungsverletzung nicht genügen.
Dessen ungeachtet ist für einen Verstoß gegen Verfassungsrecht durch die Regelung des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auch nichts ersichtlich:
Sollte der Kläger mit seinen Darlegungen zur seiner Auffassung nach nicht ausreichenden Prognose einer Gefahr von Funktionsstörungen für die Arbeit des Rates geltend machen wollen, vorzitierte Vorschrift sei mit dem das Wahlrecht in den Ländern, Kreisen und Gemeinden im gewissen Umfang determinierenden Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar, verkennt er bereits Folgendes: Vorliegend geht es nicht um die Einhaltung der Wahlrechtsgrundsätze und damit auch nicht um etwaige vom Kläger angesprochene Konsequenzen aus dem Fortfall der 5%-Klausel; in Streit steht vielmehr die Ausgestaltung des vom Kläger geltend gemachten, aus dem Statusrecht des einzelnen Ratsmitglieds abzuleitenden Initiativrechts. Diesbezüglich scheidet ein Verfassungsverstoß von vorneherein aus:
Die Statusrechte des einzelnen Ratsmitglieds haben anders als die Mandatsrechte von Bundestagsabgeordneten in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und von Landtagsabgeordneten in Art. 30 Abs. 2 LV NRW keine verfassungsrechtliche Absicherung erfahren. Die Mitglieder des Rates sind "lediglich" Inhaber eines einfachrechtlich durch die Gemeindeordnung konstituierten mitgliedschaftsrechtlichen Status.
Burgi, Kommunalrecht, 2. Auflage, München 2008, § 12 Rn. 33; ders., in: Dietlein/Burgi/Hellermann (Hrsg.), Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage, München 2009, § 2 Rn. 227.
Demgemäß werden die Statusrechte nur in den Grenzen der Bestimmungen der Gemeindeordnung und damit hier in den Grenzen des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW gewährt.
Soweit der Kläger in der Regelung des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG sehen sollte, könnte auch dieser Ansicht nicht gefolgt werden. Mit Blick darauf, dass es vorliegend nicht um die Durchsetzung grundrechtlicher Positionen, sondern um die Geltendmachung von dem Kläger vermeintlich zustehenden organschaftlichen Rechten geht, hat sich die Vorschrift des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW nicht am formalisierten Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, sondern am verfassungsrechtlichen Willkürverbot und dem allgemeinen Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der Chancengleichheit messen zu lassen.
Vgl. zum verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab hinsichtlich der Gewährung von Zuwendungen nach § 56 Abs. 3 GO NRW: OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Januar 2010 – 15 B 1810/09 –, NWVBl. 2010, 315, und vom 22. Januar 2010 15 B 1797/09 -.
Hier erweist sich aber die Entscheidung des Gesetzgebers für die in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW geregelten Quoren als offensichtlich willkürfrei und ohne Weiteres vereinbar mit dem Grundsatz der Chancengleichheit.
Der dem einzelnen Ratsmitglied einfachrechtlich gewährte Mandatsstatus beinhaltet nicht, dass es sich im Rat völlig unkoordiniert und ungebunden entfalten und entsprechend handeln kann. Der Mandatsstatus des einzelnen Ratsmitglieds wird vielmehr durch die Statusrechte der anderen Ratsmitglieder sowie durch die Rechte der Gesamtheit der Ratsmitglieder begrenzt. Denn die Ratsmitglieder verfügen über eine formal gleiche Rechtsstellung. Deren Entfaltung ist letztlich aber nur im Rahmen der Einbindung der Ratsmitglieder in die Institutionen des Gemeinderats möglich. Diese wiederum setzen unter Berücksichtigung der Vielfältigkeit der wahrzunehmenden Aufgaben und der gebotenen Effektivität der Aufgabenwahrnehmung eine Arbeitsteilung zwischen den einzelnen Ratsmitgliedern zwingend voraus. Dies haben ihrerseits die ausdrücklichen gemeinderatsorganisatorischen Vorgaben der Gemeindeordnung, aber auch diverse Regelungen in den Geschäftsordnungen der Gemeinderäte im Blick, in denen die einzelnen Ratsmitglieder in die Pflicht genommen werden, bestimmte Mandatsrechte nicht allein, sondern nur im Zusammenwirken mit anderen Ratsmitgliedern auszuüben (vgl. etwa §§ 47 Abs. 1 Satz 4, 50 Abs. 3 Satz 2, 55 Abs. 3 Satz 2, 55 Abs. 4 Satz 1 GO NRW).
Vgl. zu den entsprechenden Grenzen der Mandatsfreiheit von Bundestagsabgeordneten Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf (Hrsg.), Grundgesetz, 11. Auflage, München 2008, Art. 38 Rn. 63 (m. w. N.).
Hierher gehört auch das durch § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW konkretisierte Initiativrecht der Ratsmitglieder betreffend die Aufnahme von Vorschlägen in die Tagesordnung von Ratssitzungen. Grundsätzlich – insoweit ist dem Kläger zuzustimmen – steht das Antragsrecht dem einzelnen Ratsmitglied als wesentliches Mitwirkungsrecht alleine zu. Dies verbietet es aber nicht, in der Gemeindeordnung ein Antragsquorum für bestimmte Mitwirkungsrechte vorzuschreiben. Der Kläger verkennt hier, dass mit dem Antragsquorum für die Aufnahme eines Vorschlags in die Tagesordnung einer Ratssitzung schon im Ansatz eine Verletzung seines Initiativrechts nicht einhergeht. Denn durch § 48 Abs. 1 Satz 2 GO wird das Initiativrecht des einzelnen Ratsmitglieds nur scheinbar geschmälert. Diesem wird "lediglich" zugemutet, im Interesse der Handlungsfähigkeit und Arbeitskraft aller anderen Ratsmitglieder bezogen auf sein konkretes Anliegen selbst in Erfahrung zu bringen, ob sich im Rat eine ausreichende Anzahl von Mitstreitern findet, die die fragliche Initiative ebenfalls einer öffentlichen Thematisierung zuführen wollen, oder ob sich im Rat sogar eine Mehrheit in der Sache selbst findet.
So Kretschmer, a. a. O., Rn. 77, zu den Kooperationspflichten von Bundestagsabgeordneten.
II. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 1 Nr. 2 VwGO liegen dann vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2010 15 A 426/10 -.
Das ist hier indes nicht der Fall. Unter Berücksichtigung der Ausführungen des Klägers zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sowie der obigen Darlegungen unter Ziffer I. spricht vielmehr alles dafür, dass die erstinstanzliche Entscheidung die Klage zu Recht abgewiesen hat.
III. Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Denn die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung. Dies hätte sie nur, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwerfen würde, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedürfte, oder wenn sie eine tatsächliche Frage aufwerfen würde, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat.
OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2007 15 A 1279/07 .
Davon ausgehend kommt der vorliegenden Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu. Die erste Frage findet unter Berücksichtigung der Darlegungen zu Ziffer I. ihre Antwort völlig unproblematisch darin, dass die geltende Regelung des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW eine zulässige Konkretisierung des Initiativrechts eines Ratsmitglieds darstellt. Die Fragen zwei und drei lassen sich nach dem oben zu Ziffer I. Gesagten ohne Weiteres in einem für den Zulassungsantrag negativen Sinn beantworten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 47 Abs. 1 Satz 4, 50 Abs. 3 Satz 2, 55 Abs. 3 Satz 2, 55 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 124 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 30 Abs. 2 LV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 674
15 A 3231/07
15 A 1702/07
15 A 2914/09
15 A 1791/07
15 A 4406/99
15 A 1248/04
15 B 2233/95
15 A 2360/02
15 B 1810/09
15 B 1797/09
15 A 426/10
15 A 1279/07