Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-04-25, Aktenzeichen 5 A 2112/11
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2012:0425.5A2112.11.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. September 2011 - 6 K 1059/11.F - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der festzusetzenden Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin verfolgt im Berufungsverfahren ihre in erster Instanz erfolglose Klage gegen die Heranziehung zur erhöhten Hundesteuer weiter.
Die Beklagte erhebt gemäß § 5 Abs. 1 ihrer Satzung über die Erhebung einer Hundesteuer - HundeStS - vom 5. November 2009 für einen Hund eine jährliche Steuer von 72,-- €. Für gefährliche Hunde nach § 5 Abs. 3 HStS beträgt die Steuer für einen Hund jährlich 360,-- €.
§ 5 Abs. 3 HundeStS lautet wie folgt:
"Als gefährliche Hunde gelten Hunde der Rassen und Gruppen sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden, deren Gefährlichkeit nach § 2 Abs. 1 der Gefahrenabwehrverordnung über das Halten und Führen von Hunden vom 22. Januar 2003 (GVBl I Seite 54) in der jeweils geltenden Fassung vermutet wird, oder die nach § 2 Abs. 2 der Gefahrenabwehrverordnung über das Halten und Führen von Hunden vom 22. Januar 2003 (GVBl I Seite 54) in der jeweils geltenden Fassung gefährlich sind."
Die Klägerin war Halterin zweier Hunde der Rasse American Staffordshire Terrier. Sie wohnt im Gebiet der beklagten Stadt. Mit Bescheid vom 21. Januar 2010 setzte die Beklagte für das Jahr 2010 gegenüber der Klägerin eine Hundesteuer in Höhe von 360,-- € pro Hund, insgesamt also von 720,-- € fest. Dagegen wandte sich die Klägerin am 27. Januar 2010 mit ihrem Widerspruch insoweit, als in dem Bescheid ein Betrag von mehr als 144,-- € - der Betrag für gewöhnliche Hunde - festgesetzt worden war. Nachdem die Klägerin beide Hunde am 29. Juli 2010 an das Tierheim abgegeben hatte, setzte die Beklagte mit Änderungsbescheid vom 3. August 2010 die Hundesteuer für das Jahr 2010 nunmehr auf 420,-- € fest. Auch gegen diesen Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein. Bisher ist über die Widersprüche seitens der Beklagten nicht entschieden worden.
Mit Schriftsatz vom 10. April 2011 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am 13. April 2011 - hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie vorgetragen, die erhöhte Erhebung von Hundesteuer für gefährliche Hunde aufgrund der Satzung der Beklagten sei rechtswidrig, weil die in § 5 Abs. 3 HundeStS enthaltene dynamische Verweisung unzulässig sei.
Die Klägerin hat beantragt,
den Abgabenbescheid der Beklagten vom 21. Januar 2010 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 3. August 2010 aufzuheben, soweit ein Hundesteuerbetrag von mehr als 84,-- € festgesetzt wird, die Hinzuziehung anwaltlicher Bevollmächtigter im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie war der Auffassung, die dynamische Verweisung in ihrer Satzung sei zulässig, weil der kommunale Steuersatzungsgeber davon ausgehen könne, dass die in der Hundeverordnung aufgeführten Hunde gefährlich seien.
Mit Urteil vom 30. September 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen, da die dynamische Verweisung auf die Gefahrenabwehrverordnung im konkreten Fall jedenfalls zulässig sei. Das Urteil ist dem Bevollmächtigten der Klägerin am 14. Oktober 2011 zugestellt worden.
Mit Schriftsatz vom 19. Oktober 2011 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am selben Tag - hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Zur Begründung führt sie aus, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Verwendung eines dynamischen Fremdverweises in der Satzung ein Verstoß gegen das kommunalverfassungsrechtliche Übertragungsverbot des § 51 Nr. 6 Hessische Gemeindeordnung - HGO -, so dass die betreffende Satzungsregelung in § 5 Abs. 3 HundeStS unwirksam sei und dem angegriffenen Steuerbescheid keine Rechtsgrundlage biete. Selbst wenn grundsätzlich unterstellt werde, dass dynamische Fremdverweisungen dann als zulässig angesehen werden könnten, wenn sie dem Zweck der Verweisung der Norm nicht zuwiderliefen, die Rechtssicherheit nicht beeinträchtigt werde und der verweisende Normgeber sich seiner Kompetenz und Verantwortung nicht entäußere, seien diese Voraussetzungen hier gerade nicht gegeben. Jedenfalls dann, wenn der Inhalt dessen, was durch die Änderungen der in Bezug genommenen Regelung in das Ortsrecht integriert würde, nicht mehr vom Rechtsetzungswillen des Rates als erfasst anzusehen sei, schließe das Übertragungsverbot dynamische Verweisungen aus. Der Rat müsse bei Erlass der Verweisungsnorm potentielle Änderungen erkannt und antizipiert in seinen Rechtsetzungswillen aufgenommen haben. Dies sei bei der Gemeindevertretung der Beklagten allerdings nicht der Fall. Diese habe ohne jeden Zweifel den Fall, dass der Verordnungsgeber die Rasseliste der Hundeverordnung abschaffe, gerade nicht in ihren antizipierten Rechtsetzungswillen aufgenommen. Im Gegenteil würde eine derartige Änderung nicht nur den Hauptzweck der Satzung, die Einnahmeerzielung, konterkarieren, sondern auch den erklärten Nebenzweck, nämlich die Einschränkung der Haltung unerwünschter Hunderassen mit fiskalischen Mitteln, vollständig unterlaufen. Das zuständige Innenministerium prüfe nun unstreitig, ob die Hundeverordnung geändert und die Rasseliste gestrichen werde. Der Verstoß gegen das Übertragungsverbot des § 51 Nr. 6 HGO trete nicht erst dann ein, wenn die Satzung tatsächlich im vorstehenden Sinne geändert werde, sondern der Rechtsmangel der fehlenden Antizipierung hafte der Satzung seit ihrem Inkrafttreten an. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts regele § 51 Nr. 6 HGO nicht nur das Verhältnis zwischen Gemeindevorstand und Gemeindevertretung. Auch kein anderes Organ außerhalb der Gemeinde dürfe Satzungen für oder anstelle der Gemeinde erlassen, ändern oder aufheben.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. September 2011 abzuändern und den Abgabenbescheid der Beklagten vom 21. Januar 2010 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 3. August 2010 aufzuheben, soweit ein Hundesteuerbetrag von mehr als 84,-- € festgesetzt wird, sowie die Hinzuziehung anwaltlicher Bevollmächtigter im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht abgewiesen. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung sei geklärt, dass eine Kommune als Steuersatzungsgeberin den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschreite, wenn die Hundesteuersatzung für gefährliche Hunde einen deutlich erhöhten Steuersatz vorsehe, Kampfhunde bzw. gefährliche Hunde in einem abstrakten Sinne beschreibe und darüber hinaus für bestimmte Hunde in einer Liste die Kampfhundeeigenschaft bzw. die Eigenschaft als gefährlicher Hund unwiderleglich vermute. In der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs sei zudem geklärt, dass ein Lenkungsinteresse, die Haltung von Hunderassen, von deren Gefährlichkeit Bundes- und Landesordnungsrecht ausgingen, im Gemeindegebiet einzudämmen, nicht zu beanstanden sei und es gesonderter kommunaler Statistiken zum Beleg der Gefährlichkeit der konkreten Rassen nicht bedürfe. In Verfolgung dieses Lenkungsinteresses habe die Beklagte den einschlägigen Steuertatbestand so ausgestaltet, dass die einschlägigen landesordnungsrechtlichen Bestimmungen auch für die steuerrechtliche Einordnung maßgeblich seien. Diese dynamische Verweisung sei rechtlich zulässig. Sie setze nach rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen voraus, dass sie dem Zweck der verweisenden Norm nicht zuwiderlaufe, die Rechtssicherheit nicht beeinträchtigt werde und der verweisende Normgeber seine Kompetenz und Verantwortung hinsichtlich wesentlicher Norminhalte behalte. Der Zweck der verweisenden Norm liege hier gerade darin, die Haltung von Hunden im Gemeindegebiet zurückzudrängen, wenn diese Rassen angehörten, von deren Gefährlichkeit auch das Ordnungsrecht ausgehe. Dadurch werde die Rechtssicherheit für die Normadressaten in keiner Weise beeinträchtigt. Vielmehr stelle der Gleichlauf steuer- und ordnungsrechtlicher Regelungen in besonderer Weise sicher, dass die Halter derartiger Hunde bzw. potentielle Halter im Voraus erkennen könnten, was auf sie zukomme. Schließlich habe sich die Beklagte auch nicht ihrer Kompetenzverantwortung hinsichtlich wesentlicher Norminhalte entäußert, weil sie den von ihr definierten Lenkungszweck gerade darauf gerichtet habe, ein Verhalten einzudämmen, von dessen Gefährlichkeit auch die durch die Verweisung in Bezug genommene Norm ausgehe.
Die Beteiligten haben sich schriftlich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (1 Band) und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (1 Heftstreifen) Bezug genommen, der insgesamt Gegenstand der Beratung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zugelassene Berufung der Klägerin, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht eingelegt und begründet worden. Die Klägerin hat auch den erforderlichen bestimmten Antrag gestellt (vgl. § 124a Ab. 2 und 3 VwGO).
Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Heranziehung der Klägerin zu einer erhöhten Hundesteuer für zwei Hunde mit Bescheid vom 21. Januar 2010 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 3. August 2010 zu Recht als unbegründet abgewiesen.
Das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale für die Heranziehung der Klägerin zur erhöhten Hundesteuer für die beiden Hunde als "gefährliche Hunde" im Sinne von § 5 Abs. 2 und Abs. 3 der Satzung über die Erhebung einer Hundesteuer im Gebiet der Beklagten vom 5. November 2009 - HundeStS - ist für die Zeit, in der sie unter der Geltung der Satzung Halterin der Hunde war, zwischen den Beteiligten nicht streitig. Die beiden Hunde unterfielen als American Staffordshire Terrier der Regelung des § 5 Abs. 3 HundeStS in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Gefahrenabwehrverordnung über das Halten und Führen von Hunden - HundeVO - vom 22. Januar 2003 (GVBl I S. 54, hier maßgeblich in der Fassung der ÄndVO vom 16. Dezember 2008, GVBl I S.1028), so dass für sie die erhöhte Steuer nach § 5 Abs. 2 HundeStS zu entrichten war.
Allein streitig zwischen den Beteiligten ist im Berufungsverfahren die Frage, ob die Verweisung in § 5 Abs. 3 HundeStS auf § 2 Abs. 1 und Abs. 2 HundeVO und die dort enthaltene Liste der Hunderassen, deren Gefährlichkeit vermutet wird, sowie auf die dort aufgrund bestimmter Vorfälle als gefährlich eingestuften Hunde wirksam ist und deshalb der Heranziehungsbescheid der Beklagten über eine wirksame satzungsrechtliche Grundlage verfügt.
§ 5 Abs. 3 HundeStS verweist auf § 2 Abs. 1 und Abs. 2 HundeVO "in der jeweils geltenden Fassung". Damit handelt es sich um eine so genannte "dynamische" Verweisung, d.h. in die Satzung wird die Norm, auf die verwiesen wird, in der zum Zeitpunkt der Anwendung der Satzung jeweils geltenden Fassung einschließlich eventueller bis zu diesem Zeitpunkt vorgenommener Änderungen inkorporiert. Derartige dynamische Verweisungen auf Normen anderer Normgeber sind deshalb nicht unproblematisch, weil die normsetzende Körperschaft sich damit vom Normsetzungswillen eines anderen Normgebers abhängig macht und - zumindest teil- oder zeitweise - insoweit Einschränkungen der eigenen Normsetzungskraft hinnimmt. Dennoch werden derartige dynamische Verweisungen über die Grenzen der eigenen Normsatzungskompetenz hinweg unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich für zulässig erachtet (so etwa für eine Verweisung des Bundesgesetzgebers auf Landesrecht: BVerfG, Beschluss vom 1. März 1978 - 1 BvR 786/70 u.a., BVerfGE 47, 285; siehe etwa auch die Verweisung in § 4 HessKAG auf bestimmte Normen der bundesrechtlichen Abgabenordnung). Sie setzt nach rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen voraus, dass sie dem Zweck der verweisenden Norm nicht zuwiderläuft, die Rechtssicherheit nicht beeinträchtigt und sich der verweisende Normgeber seiner Kompetenz und Verantwortung hinsichtlich wesentlicher Norminhalte nicht entäußert (vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 23. November 2005 - 4 ZB 04.3497 -, NVwZ-RR 2007, 57, und vom 21. Oktober 1996 - 20 CS 96.1561, 20 CS 96.3334 -, NVwZ-RR 1997, 464 ; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 12. Juli 2002 - 1 M 273/01 -, NVwZ-RR 2003, 233).
Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Verweisung in § 5 Abs. 3 HundeStS nicht zu beanstanden. Sie widerspricht nicht dem Zweck der verweisenden Norm, also der Hundesteuersatzung der Beklagten. Diese beabsichtigt mit der Festlegung einer erhöhten Steuer für gefährliche Hunde, die Zahl dieser im Stadtgebiet gehaltenen Hunde längerfristig zu vermindern. Dabei wird die Regelung erkennbar von dem Zweck getragen, diesen steuerrechtlichen Lenkungszweck in enger Anlehnung an die Regelungen des Ordnungsrechts zu verfolgen. Für die in § 2 Abs. 1 HundeVO ausdrücklich genannten Hunderassen und ihre Kreuzungen geht das Ordnungsrecht davon aus, dass sie in besonderer Weise die Veranlagung in sich tragen, in bestimmten Situationen ein gefährliches Verhalten zu entwickeln, so dass im Rahmen der ordnungsrechtlichen Prävention der Verordnungsgeber bestimmte Maßnahmen ergriffen hat. Gleiches gilt für die in § 2 Abs. 2 HundeVO genannten Fallgruppen, in denen Hunde durch bestimmte Vorfälle ihre Gefährlichkeit konkret dokumentiert haben. An diese Erwägungen knüpft der kommunale Steuergesetzgeber zur Verfolgung seines Lenkungszwecks mithilfe einer erhöhten Steuer an. Mit dieser Verweisung wird auch weder die Rechtssicherheit beeinträchtigt, noch hat sich der Satzungsgeber seiner Kompetenz und Verantwortung hinsichtlich wesentlicher Norminhalte entäußert. Die Rechtssicherheit ist ausreichend gewährleistet, da die Normen des § 2 Abs. 1 und Abs. 2 HundeVO in der jeweils geltenden Fassung für den Steuerschuldner ausreichend feststellbar sind. Jegliche eventuelle Änderung wird im Gesetz-und Verordnungsblatt veröffentlicht. Der Satzungsgeber hat es auch jederzeit in der Hand, durch Ausübung seiner Satzungshoheit auf Änderungen der verwiesenen Norm zu reagieren oder selbst Änderungen seiner Satzungsregelung vorzunehmen (vgl. insgesamt dazu ebenso: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 23. November 2005, a.a.O.).
Ebenso wie das Verwaltungsgericht sieht der Senat in der dynamischen Verweisung des § 5 Abs. 3 HundeStS auf § 2 Abs. 1 und Abs. 2 HundeVO auch keinen Verstoß gegen die Bestimmung in § 51 Nr. 6 Hessische Gemeindeordnung - HGO -. Nach dieser Regelung kann die Gemeindevertretung - hier die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten - die Entscheidung über den Erlass, die Änderung und Aufhebung von Satzungen "nicht übertragen". Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt darin allerdings keine zusätzliche Begrenzung für dynamische Verweisungen durch den Satzungsgeber, die über die oben im Einzelnen aufgeführten verfassungsrechtlichen Grundsätze hinausgeht. Eine derartige zusätzliche Begrenzung durch diese kommunalrechtliche Bestimmung wird teilweise daraus hergeleitet, dass eine dynamische Verweisung zukünftige Änderungen der Norm, auf die die Satzung verweise, in die Norm aufnehme, so dass der Satzungsgeber nicht selbst über Änderungen der Satzung entscheide (vgl. zur entsprechenden Norm des nordrhein-westfälischen Kommunalrechts: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. November 2004 - 14 A 2973/02 -, KStZ 2005, 70 = NVwZ 2005, 606). Dieser Auffassung kann jedoch - jedenfalls für das hessische Kommunalrecht - nicht gefolgt werden, denn der sich aus der gesetzlichen Systematik ergebende Regelungszweck des § 51 HGO ist ein anderer.
Der Erste Titel "Gemeindevertretung" des Zweiten Abschnitts der Hessischen Gemeindeordnung regelt in den §§ 50, 51 HGO die Aufgaben und ausschließlichen Zuständigkeiten der Gemeindevertretung. Nach § 50 Abs. 1 beschließt die Gemeindevertretung über die Angelegenheiten der Gemeinde, soweit sich aus der Hessischen Gemeindeordnung nichts anderes ergibt. Sie kann die Beschlussfassung über bestimmte Angelegenheiten oder bestimmte Arten von Angelegenheiten auf den Gemeindevorstand oder einen Ausschuss übertragen. Nach § 50 Abs. 1 Satz 3 HGO gilt dies jedoch nicht für die in § 51 HGO aufgeführten Angelegenheiten. Für diese dort genannten Angelegenheiten ist allein die Gemeindevertretung zuständig und sie kann sie nicht - auf den Gemeindevorstand oder einen Ausschuss - übertragen. Regelungszweck des § 51 Nr. 6 HGO ist demnach nicht, etwaige über die allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen hinausgehende Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer dynamischen Verweisung für den kommunalen Satzungsgeber aufzustellen, was im Übrigen zu einer generellen Unzulässigkeit dynamischer Fremdverweisungen im kommunalen Satzungsrecht führen dürfte. § 51 HGO insgesamt regelt vielmehr im Zusammenspiel mit § 50 Abs. 1 Satz 3 HGO ein innerkommunales Delegationsverbot im Verhältnis von Gemeindevertretung zu Gemeindevorstand oder Ausschuss, im Fall der Beklagten also von der Stadtverordnetenversammlung zum Magistrat (ebenso bereits: Bayerischer VGH, Beschluss vom 23. November 2005, a.a.O., zum bayerischen Kommunalrecht). Ein Verstoß der Verweisung in § 5 Abs. 3 HundeStS gegen § 51 Nr. 6 HGO und eine daraus folgende Unwirksamkeit der Regelung über gefährliche Hunde, die einer erhöhten Steuer nach § 5 Abs. 2 HundeStS unterliegen, scheidet deshalb aus.
Da andere Gründe für die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Steuerbescheids in der Fassung des Änderungsbescheides weder ersichtlich, noch von Seiten der Klägerin genannt sind, ist ihre Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der festzusetzenden Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss:
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auch endgültig auf 436,-- € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3, § 47 Gerichtskostengesetz - GKG -.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 50, 51 HGO
§ 4 HessKAG
§ 51 HGO
§ 167 VwGO
§ 47 Gerichtskostengesetz
§ 51 Nr. 6 HGO
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 1 und Abs. 2 HundeVO
§ 2 Abs. 1 HundeVO
§ 2 Abs. 2 HundeVO
§ 50 Abs. 1 Satz 3 HGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Abs. 1 der Gefahrenabwehrverordnung
§ 2 Abs. 2 der Gefahrenabwehrverordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 47, 285
NVwZ-RR 2007, 57
NVwZ-RR 1997, 464
NVwZ-RR 2003, 233
NVwZ 2005, 606
6 K 1059/11
1 BvR 786/70
4 ZB 04.34
20 CS 96.15
20 CS 96.33
1 M 273/01
14 A 2973/02