Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-15, Aktenzeichen 1 K 8730/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:1215.1K8730.16.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Festsetzung von Zuwendungen an die Fraktionen, Gruppen und einzelne Ratsmitglieder im Haushaltsplan für das Jahr 2016 der Stadt L. mit Beschluss des Beklagten vom 19. Mai 2016 die Klägerin im Verhältnis zu den anderen Fraktionen gleichheitswidrig benachteiligt, soweit sie die Gestellung von Personal für die Fraktionsarbeit betrifft.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine Fraktion im beklagten Rat der Stadt L. . Sie wendet sich gegen den Beschluss des Beklagten über den Haushalt für das Jahr 2016, soweit er die Zuwendungen an Fraktionen in Form der Gestellung von Personal für die Fraktionsarbeit betrifft.
Dem Beklagten gehören 58 Ratsmitglieder an. Nach der Kommunalwahl am 25. Mai 2014 bildeten sich folgende noch heute bestehende Fraktionen:
SPD-Fraktion 20 Ratsmitglieder
CDU-Fraktion 20 Ratsmitglieder
Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 6 Ratsmitglieder
FDP-Fraktion 4 Ratsmitglieder
Fraktion Die Linke (Klägerin) 3 Ratsmitglieder
Ohne Fraktions-/Gruppenzugehörigkeit 5 Ratsmitglieder
Die Zuwendungen an Fraktionen erfolgen in Form eines Drei-Säulen-Modells. Die Fraktionen erhalten Geldleistungen, die sich aus einer Fraktionspauschale in Höhe von 600,00 Euro pro Monat, einem Fraktionsbeitrag in Höhe von 125,00 Euro pro Ratsmitglied monatlich und 19,00 Euro pro Bezirksvertretungsmitglied monatlich zusammensetzen. Daneben erhalten die Fraktionen geldwerte Sachleistungen (u.a. Räumlichkeiten, Büroausstattung, Telekommunikationsmittel sowie IT-Ausstattung). Zudem wird den Fraktionen Personal für die Fraktionsarbeit zur Verfügung gestellt.
Die Höhe der dargestellten Geldleistungen an die Fraktionen legte der Beklagte mit Beschluss vom 28. Juni 2001 (Vorlage Nr. 2336/01) fest. Bezüglich der geldwerten Gestellung von Sachmitteln und Personal wurden keine entsprechenden Beschlüsse gefasst.
Nachdem sich die Klägerin im Anschluss an die Kommunalwahl im Jahr 2014 konstituiert hatte, wählte sie ihr Personal im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel selbst aus, das sodann von der Stadt L. angestellt und der Klägerin für die Fraktionsarbeit zur Verfügung gestellt wurde. Das Personal unterliegt der Weisungsbefugnis der Klägerin.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2015 beantragte die Klägerin, im Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften zu beschließen, dass die Fraktionen entsprechend ihren Aufgaben und ihrer Stärke in ihrer finanziellen Ausstattung gleich behandelt und die finanzielle Ausstattung der Klägerin entsprechend erhöht wird. Zur Begründung führte sie aus, die derzeitige finanzielle Ausstattung der Fraktionen widerspreche dem Gleichheitsgrundsatz, wie sich beispielhaft am Vergleich zwischen der FDP-Fraktion, die nur über ein Ratsmitglied mehr verfüge, und ihr ergebe.
In der zugehörigen Vorlage Nr. 1267/15 vertrat die Verwaltung die Auffassung, insbesondere hinsichtlich der Gestellung von Personal würden die Fraktionen gleich behandelt. Dafür sei maßgeblich, dass die überlassenen Mitarbeiter hinreichend qualifiziert und für die Aufgabenwahrnehmung persönlich geeignet seien. Die Vergütung der Mitarbeiter betreffe ausschließlich deren Verhältnis zur Stadt L. . Zudem stünden bei städtischen Bediensteten aufgrund der Dauer der Dienstverhältnisse Beförderungen an. Diese seien personengebunden. Ein Zusammenhang zur Güte und Qualität der den Fraktionen überlassenen Mitarbeiter bestehe nicht.
Im Rahmen der Erörterung des Antrags der Klägerin im Ausschuss für Verwaltung, Vergabe, Ordnung und Sicherheit am 20. Mai 2015 führte Ratsherr I. für die Klägerin aus, die unterschiedliche Besoldung bzw. Eingruppierung der Fraktionsmitarbeiter sei nicht begründbar, da die Grundtätigkeiten in jeder Fraktion gleich seien. Stadtdirektorin A. erklärte, in Absprache mit der Fraktionsvorsitzendenkonferenz sei eine Mindestausstattung von einer Kraft des gehobenen Dienstes und einer Sekretariatskraft des mittleren Dienstes pro Fraktion vorgesehen. Der Ausschuss nahm die Verwaltungsvorlage zur Kenntnis.
Mit Schreiben vom 20. Oktober 2015 teilten die jetzigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit, die Rechtmäßigkeit der Fraktionszuwendungen werde geprüft, und baten um Übersendung etwa vorhandener diesbezüglicher Beschlüsse. In seinem Antwortschreiben vom 25. November 2015 wiederholte der Oberbürgermeister der Stadt L. seine Auffassung, für die Gleichbehandlung der Fraktionen bei der Gestellung von Personal komme es allein auf die Qualifikation und Eignung der Mitarbeiter, nicht auf deren Vergütung an.
Am 19. Mai 2016 beschloss der Beklagte die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2016 (Vorlage Nr. 2766/16). Der Beschluss umfasste den Haushaltsplan 2016, dem als Anlage die Übersicht über die Zuwendungen an die Fraktionen, Gruppen und einzelne Ratsmitglieder beigefügt war. Die Übersicht enthielt folgende Ansätze für geldwerte Leistungen an die Fraktionen in Form der Gestellung von Personal für die Fraktionsarbeit:
SPD-Fraktion 323.050 Euro
CDU-Fraktion 243.140 Euro
Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 193.830 Euro
FDP-Fraktion 194.800 Euro
Fraktion Die Linke (Klägerin) 73.730 Euro
Im Jahr 2016 waren den Fraktionen folgende Stellen zugewiesen (jeweils mit Besoldungs-/Entgeltgruppe):
Fraktion
Personal 2016
Geschäftsführer
Sachbearbeiter
Sekretariat
SPD
EG 15
EG 12
EG 9
EG 8
CDU
A 16
A 9 mD
EG 10
Bündnis 90/ Die Grünen
EG 13
FDP
A 13 hD
EG 9 (30 h)
Die Linke (Klägerin)
EG 6 (19,5 h)
Die für die Klägerin vorgesehenen Stellen waren mit Herrn Prof. Dr. E. (EG 9b) mit einem Stellenanteil von 61,54 %, Herrn Q. (EG 9b) mit einem Anteil von 50,51 % (ab 22. Juli 2016) und Herrn T. (EG 6) mit 33,59 % besetzt.
Die Klägerin hat am 27. Juli 2016 Klage erhoben.
Sie macht geltend: Entgegen der Auffassung des Beklagten sei die Klage zulässig. Sie habe ihre Obliegenheit zur rechtzeitigen Rüge erfüllt, indem sie den Antrag gestellt habe, ihr dem Gleichheitssatz gemäße Zuwendungen zu gewähren. In der Sitzung des Beklagten am 19. Mai 2016 sei die Höhe der Zuwendungen unter ihrem Protest beschlossen worden. In der gegenwärtigen Ausgestaltung verletze die Gestellung von Personal sie in ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung. In der Sache sei es kein Unterschied, ob die Fraktionen einen Personalkostenzuschuss erhielten und selbst Personal anstellten oder – wie hier – im Rahmen der Haushaltsmittel Personal aussuchen könnten, das dann von der Stadt angestellt und zur Verfügung gestellt werde. In beiden Fällen hänge die Möglichkeit, qualifiziertes Personal zu finden, entscheidend von der Vergütung ab. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sei es zwar zulässig, Größenklassen zu bilden. Es sei aber kein sachlicher Grund für den deutlichen Unterschied der Höhe der Zuwendungen an die FDP-Fraktion mit vier Ratsmitgliedern und die Klägerin mit drei Ratsmitgliedern ersichtlich. Die Haushaltsansätze für die Gestellung von Personal ließen kein System erkennen, insbesondere keinen Zusammenhang zwischen der Größe der Fraktionen und den aufgewendeten Mitteln.
Die Klägerin beantragt
festzustellen, dass die Beschlussfassung über die Zuwendungen an Fraktionen, Gruppen und einzelne Ratsmitglieder in der Sitzung am 19. Mai 2016 sie in ihren organschaftlichen Rechten verletzt, soweit sie die Gestellung von Personal für die Fraktionsarbeit betrifft.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält der Klage entgegen: Es fehle bereits am Rechtsschutzbedürfnis, da es die Klägerin versäumt habe, im Rahmen der Beratungen des Haushalts für das Jahr 2016, die im Dezember 2015 begonnen hätten, einen Antrag auf eine andere Verteilung zu stellen. In der Sache habe die Klägerin lediglich einen Anspruch auf die Gestellung gleich leistungsfähigen und kompetenten Personals, wie es die anderen Fraktionen hätten. Es sei nicht ersichtlich, dass die zur Verfügung gestellten Mitarbeiter nicht hinreichend qualifiziert wären. Diese seien auf Wunsch der Klägerin eingestellt worden. Die Vergütung und Eingruppierung der Mitarbeiter betreffe ausschließlich deren Verhältnis zur Stadt, wie die Kammer mit Beschluss vom 18. Oktober 2013 – 1 L 1783/13 – bereits entschieden habe. Die Höhe der Vergütung beruhe zum Teil auf personengebundenen Beförderungen. Schließlich sei es nicht möglich, die Vergütung der Mitarbeiter zu reduzieren, wenn sich eine Fraktion nach einer Kommunalwahl verkleinere.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klage ist als Feststellungklage (§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog), weil der angegriffene Beschluss des Beklagten über die Haushaltssatzung für das Jahr 2016 sie möglicherweise in ihrem subjektiven organschaftlichen Recht auf Zuwendungen zu den Aufwendungen für ihre Geschäftsführung aus § 56 Abs. 3 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) verletzt.
Vgl. zur Klagebefugnis OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2017 – 15 A 1676/15 –, juris, Rn. 57 ff. m.w.N.
Insbesondere fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerin hat den Grundsatz der Organtreue beachtet. Der Grundsatz der Organtreue, der im Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen gilt, beruht darauf, dass die Organe und Organteile einer Gemeinde, soweit sie als solche tätig werden, nicht auf der Grundlage eigener subjektiver Rechte handeln, sondern ihnen im Interesse der Gemeinde übertragene Organrechte wahrnehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 – 15 A 1555/11 –, juris, Rn. 14; VG Düsseldorf, Urteil vom 18. März 2016 – 1 K 8453/15 –, juris, Rn. 17 ff.
Die Organe oder Organteile sind – ungeachtet ihrer entgegengesetzten Rechtsstandpunkte in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren – verpflichtet, im Interesse der Gemeinde zu handeln. Die Umsetzung dieser übergeordneten gemeinsamen Verpflichtung und Zielsetzung macht eine dauerhafte vertrauensvolle Zusammenarbeit erforderlich.
Vgl. VG Düsseldorf Urteil vom 18. März 2016 – 1 K 8453/15 –, juris, Rn. 21.
Der Grundsatz der Organtreue begründet namentlich die Obliegenheit, rechtliche Bedenken gegen eine (anstehende) Beschlussfassung in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Vorgehensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Mai 2017 – 15 A 1008/16 –, juris, Rn. 9 f. m.w.N.
Diesen Anforderungen ist die Klägerin gerecht geworden, indem sie mit ihrem Antrag vom 26. Februar 2015 die Zuwendungspraxis als gleichheitswidrig rügte und mit Schreiben ihrer jetzigen Prozessbevollmächtigten vom 20. Oktober 2015 zu erkennen gab, dass sie die Rechtmäßigkeit der Gewährung von Zuwendungen an die Fraktionen prüfe. Jedenfalls nachdem sich die Verwaltung in der Vorlage Nr. 1267/15 ablehnend zum Begehren der Klägerin auf Änderung der Zuwendungspraxis positioniert, der Ausschuss für Verwaltung, Vergabe, Ordnung und Sicherheit in seiner Sitzung am 20. Mai 2015 die Verwaltungsvorlage zur Kenntnis genommen und die Verwaltung mit Schreiben vom 25. November 2015 ihre Rechtsauffassung bekräftigt hatte, musste die Klägerin die Verteilung der Zuwendungen im Rahmen der Haushaltsberatungen, die im Dezember 2015 begannen, nicht erneut rügen, um dem Grundsatz der Organtreue zu genügen. Daher kommt es nicht darauf an, ob der Beschluss über die Haushaltssatzung vom 19. Mai 2016 unter dem Protest der Klägerin gefasst wurde – wie sie vorträgt –, wofür sich keine Anhaltspunkte in der Sitzungsniederschrift finden.
Die Klage ist auch begründet.
Die Festsetzung von Zuwendungen an die Fraktionen, Gruppen und einzelne Ratsmitglieder im Haushaltsplan für das Jahr 2016 der Stadt L. mit Beschluss des Beklagten vom 19. Mai 2016, soweit sie die Gestellung von Personal für die Fraktionsarbeit betrifft, benachteiligt die Klägerin im Verhältnis zu den anderen Fraktionen gleichheitswidrig. Der Beklagte hat die Zuwendungen an die Fraktionen nicht im Einklang mit den Vorgaben des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW festgesetzt. Die Zuwendungen für das Personal stehen mit dem allgemeinen Gleichheitssatz als objektivrechtlichem Rechtsprinzip in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit im Widerspruch.
Gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW gewährt die Gemeinde den Fraktionen und Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Diese Vorschriften verpflichten die Gemeinde zur Gewährung von Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen dem Grunde nach. Die Bestimmung der Höhe dieser Zuwendungen steht aber im pflichtgemäßen Ermessen des Rates. § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ist weder ein Anspruch auf eine Vollkostenerstattung noch auf Gewährleistung eines „Existenzminimums“ zu entnehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2007 – 15 A 931/07 –, juris, Rn. 10, Urteil vom 8. Oktober 2002 – 15 A 3691/01 –, juris, Rn. 33 f. (zu Kreistagsfraktionen), Urteil vom 17. Februar 2017 – 15 A 1676/15 –, juris, Rn. 67 f.
Die Form der Zuwendungen ist in § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW nicht näher bestimmt. Neben Geldleistungen kommen auch geldwerte Leistungen wie die Gestellung von Räumlichkeiten oder Telekommunikationsmitteln in Betracht.
Der Rat übt das ihm eingeräumte Ermessen nur dann rechtmäßig aus, wenn die Verteilungsregelungen über die Zuwendungen an Fraktionen dem allgemeinen Gleichheitssatz genügen, der als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes – GG) – anders als Art. 3 Abs. 1 GG – auch im Verhältnis der Organe und Organteile einer Gemeinde zueinander gilt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 – 8 C 22/11 –, juris (bzgl. Art. 3 Abs. 1 GG missverständlich).
Fraktionszuschüsse sind zweckgebundene Zuwendungen. Sie dienen dazu, die sächlichen und personellen Aufwendungen der Fraktionen für ihre Geschäftsführung ganz oder teilweise zu decken und sind hierauf begrenzt. Damit ist der sachliche Grund für Differenzierungen bei der Bemessung dieser Zuschüsse vorgegeben. Auch wenn die Gemeinde keine kostendeckenden Zuschüsse vorsieht, müssen die gewährten Mittel unter den Fraktionen nach einem Maßstab verteilt werden, der sich willkürfrei an deren tatsächlichem oder erwartbarem Bedarf für ihre Geschäftsführung orientiert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 – 8 C 22/11 –, juris, Rn. 16 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Januar 2010 – 15 B 1797/09 –, juris, Rn. 17, und vom 19. Januar 2010 – 15 B 1810/09 –, juris, Rn. 15, Urteile vom 8. Oktober 2002 – 15 A 3691/01 –, juris, Rn. 36 (zu Kreistagsfraktionen), und vom 17. Februar 2017 – 15 A 1676/15 –, juris, Rn. 70.
Für eine von dem Gleichheitssatz gedeckte Verteilungsregelung ist keine spezielle Bedarfsanalyse zu erstellen. Das dem Rat bei der Verteilung der Zuwendungen zustehende Regelungsermessen erlaubt eine generalisierende und typisierende Betrachtungsweise. Allerdings muss sich – wie erwähnt – die Verteilungsentscheidung des Rates stets auf die für die Fraktionsgeschäftsführung erforderlichen Tätigkeiten und die Personalaufwendungen hierfür beziehen und beschränken; sie darf weder zu einer verdeckten Parteienfinanzierung noch zu einer (zusätzlichen) Aufwandsentschädigung für die einzelnen Ratsmitglieder werden. Zu bedenken ist auch, dass die Fraktionsgeschäftsführung sich auf organisierende und koordinierende Dienstleistungen für die Fraktionsmitglieder zu beschränken hat. Hierzu rechnen jedenfalls die Vorbereitung und Durchführung der Fraktionssitzungen, die Mitwirkung bei der Konstituierung des Rates (insbesondere die Beschickung seiner Ausschüsse), die Vorbereitung der Ratssitzungen (Sichtung der Sitzungsvorlagen nebst „Berichterstattung“ an die Fraktionsmitglieder, ggf. ergänzende Informationsbeschaffung zu den Tagesordnungspunkten bei der Stadtverwaltung und bei Dritten) sowie die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktion.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 – 8 C 22/11 –, juris, Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 – 15 B 1797/09 –, juris, Rn. 21; Urteil vom 17. Februar 2017 – 15 A 1676/15 –, juris, Rn. 74.
Ist mit dem Gleichheitssatz demgemäß nur ein Verteilungsmaßstab vereinbar, der sich an den für die Fraktionsgeschäftsführung entstehenden sächlichen und personellen Aufwendungen orientiert, kann eine rein proportionale Verteilung nach der Fraktionsstärke bei unterschiedlich großen Fraktionen nur gleichheitsgemäß sein, wenn den Fraktionen kein „fixer“ Aufwand – d. h. ein Sockelbedarf – unabhängig von ihrer Größe entsteht oder wenn dieser doch regelmäßig nicht ins Gewicht fällt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 – 8 C 22/11 –, juris, Rn. 21; siehe dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2010 – 15 B 1810/09 –, juris, Rn. 15 und 21, Urteil vom 8. Oktober 2002 – 15 A 3691/01 –, juris, Rn. 44, Urteil vom 17. Februar 2017 – 15 A 1676/15 –, juris, Rn. 76.
Im Übrigen ist der Verteilungsmaßstab der Proportionalität bei Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen weder als alleinige noch als zwingend vorrangige Größe vorgegeben. Er ist kein Selbstzweck. Gleichwohl kann er in einem ausgewogenen, verschiedene Parameter berücksichtigenden Zuwendungssystem ein sachgerechtes Verteilungskriterium sein. Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine solche Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe zusammengeschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen und an deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese Funktion besteht in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit des Rats und seiner Ausschüsse. Sowohl der Sach- als auch der Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Ratsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung in der geschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon und Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der Zeitbedarf einer angestellten Geschäftsführungskraft bei der Vor- und Nachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher Beratungsvorlagen, Einladungen usw. steigt und sinkt – vorbehaltlich eines größenunabhängigen fixen Bedarfs – in Abhängigkeit von der Anzahl der Personen, deren Arbeit zu koordinieren ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 – 15 A 3691/01 –, juris, Rn. 43 (zu Kreistagsfraktionen), und vom 17. Februar 2017 – 15 A 1676/15 –, juris, Rn. 78 ff.
Die auf der Grundlage der am 19. Mai 2016 von dem Beklagten beschlossenen Übersicht über die Zuwendungen an die Fraktionen, Gruppen und einzelne Ratsmitglieder in Gestalt der Gestellung von Personal den Fraktionen im Haushaltsjahr 2016 gewährten Zuwendungen halten der Prüfung an den genannten Grundsätzen nicht stand.
Zwar ist es nicht zu beanstanden, dass den Fraktionen anstelle der Gewährung eines Personalkostenzuschusses bei der Stadt L. beschäftigtes Personal zur Verfügung gestellt wird. Zudem ist es grundsätzlich sachlich gerechtfertigt, dass größere Fraktionen mehr Mitarbeiter erhalten als kleinere Fraktionen und die Mitarbeiter größerer Fraktionen höheren Besoldungs- bzw. Entgeltgruppen zugeordnet werden, da bei typisierender Betrachtungsweise nicht nur der Umfang, sondern auch die Komplexität und Bedeutung der Tätigkeit mit zunehmender Größe der Fraktion steigt. Hinsichtlich des Fraktionsgeschäftsführers ist zudem der Umfang der Personalverantwortung zu berücksichtigen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2011 – 1 K 6855/00 –, juris, Rn. 48, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 8. Februar 2012 – 15 A 2256/11 –, juris.
Vorliegend fehlt es aber an einem in sich schlüssigen Zuwendungssystem. Hinreichende sachliche Gründe für die vorgenommenen Differenzierungen bei der Bereitstellung von Haushaltsmitteln für das Personal der Fraktionen im Haushaltsplan für das Jahr 2016 sowie bei der tatsächlichen Überlassung von Personal in diesem Jahr sind nicht ersichtlich.
Während der Rat mit Beschluss vom 28. Juni 2001 eine abstrakte Regelung über die Gewährung von Geldleistungen an die Fraktionen stellte, fehlt es an einem entsprechenden grundlegenden Beschluss über die Gestellung von Personal für die Fraktionsarbeit. Über die von Stadtdirektorin A. in der Ausschusssitzung am 20. Mai 2015 erwähnte personelle Mindestausstattung mit einer Kraft des gehobenen Dienstes und einer Sekretariatskraft des mittleren Dienstes existiert offenbar allenfalls eine informelle Übereinkunft. Abstrakte Regeln für die Gestellung des Personals lassen sich auch nicht aus den bereitgestellten Haushaltsmitteln und dem tatsächlich zur Verfügung stehenden Personal ableiten.
Die Gestellung von Personal im Jahr 2016 benachteiligt die Klägerin im Verhältnis zu den übrigen Fraktionen, insbesondere zu der nur um ein Ratsmitglied größeren FDP-Fraktion, ohne sachlichen Grund. Dies gilt hinsichtlich der Zahl der zugewiesenen Stellen bzw. Mitarbeiter, hinsichtlich der Eingruppierung der Mitarbeiter sowie der Höhe der für die Gestellung des Personals in den Haushalt eingestellten Mittel.
Es lässt sich nicht mit einem entsprechend höheren erwartbaren Bedarf rechtfertigen, dass die Klägerin bei drei Ratsmitgliedern über eineinhalb Stellen verfügt (eine volle Stelle nach EG 9 und eine Stelle nach EG 6 mit einem Teilzeitanteil von 19,5 Stunden), die FDP-Fraktion mit nur einem Ratsmitglied mehr aber ca. 2,75 Stellen (je eine volle Stelle A 13 hD und EG 8 sowie eine Stelle nach EG 9 mit 30 Stunden) zur Verfügung hat, d.h. fast das Doppelte des klägerischen Personals. Dagegen ist es am Gleichheitssatz gemessen nicht zu beanstanden, dass die CDU-Fraktion und die SPD-Fraktion mit jeweils 20 Ratsmitgliedern, d.h. der 6,7-fachen Größe der Klägerin, über drei bzw. vier volle Stellen verfügen, also das Doppelte bzw. 2,7-fache der Stellen der Klägerin. Auch ist nichts dagegen einzuwenden, dass der SPD-Fraktion vier Stellen zugeordnet sind, während die gleichgroße CDU-Fraktion nur drei Stellen zur Verfügung hat, da dies nach Angaben des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf einem freiwilligen Verzicht der CDU-Fraktion auf eine Stelle beruht.
Die Eingruppierung der Mitarbeiter ist ebenfalls mit dem Gleichheitssatz nicht zu vereinbaren. Auch wenn den Fraktionen vorliegend anstelle der Zahlung eines Personalkostenzuschusses Personal von der Stadt gestellt wird, ist die Eingruppierung der Mitarbeiter in die Betrachtung einzubeziehen. Entgegen der Auffassung des Beklagten ergibt sich nichts anderes aus dem Beschluss der Kammer vom 18. Oktober 2013 – 1 L 1783/13 –, der ebenfalls Zuwendungen an eine Fraktion im beklagten Rat der Stadt L. betraf. Anders als vorliegend war nicht die Gleichbehandlung der Fraktionen untereinander Gegenstand des damaligen Verfahrens, sondern die formelle Behandlung einer von der Fraktion als Geschäftsführerin eingesetzten Mitarbeiterin als solche und die Vergütung dieser konkreten Mitarbeiterin. Vor diesem Hintergrund ist es zu verstehen, wenn es in dem Beschluss heißt, die Fraktion könne lediglich verlangen, dass ihr eine geeignete Kraft zur Verfügung gestellt werde, die mit der Eingruppierung und Vergütung dieser Kraft zusammenhängenden Fragen stünden in keinem Zusammenhang mit dem von § 56 Abs. 3 GO NRW verfolgten Ziel, den Fraktionen eine sachgerechte und effektive Erledigung der anfallenden Arbeiten zu ermöglichen.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Oktober 2013 – 1 L 1783/13 –, juris, Rn. 12.
Aus diesen auf den Einzelfall bezogenen Sätzen können keine allgemeinen Maßgaben für die Verteilung der Zuwendungen im Verhältnis der Fraktionen zueinander abgeleitet werden. Unabhängig davon widerspricht die Argumentation des Beklagten, die Eingruppierung eines Beschäftigten oder Beamten betreffe ausschließlich dessen Verhältnis zur Stadt und stehe nicht im Zusammenhang zu seiner Qualifikation, dem System der Beamtenbesoldung bzw. der Vergütung nach Tarifverträgen im öffentlichen Dienst, in dem die Eingruppierung eines Beschäftigten nicht losgelöst von den diesem übertragenen Aufgaben und der dafür erforderlichen Qualifikation betrachtet werden kann. Aus diesen Gründen verfängt auch das Argument des Beklagten nicht, die Klägerin habe sich ihr Personal selbst ausgesucht und mache keine Qualifikations- oder Eignungsdefizite geltend. Wird es – wie im Fall der Klägerin – der Fraktion überlassen, Personal auszuwählen, hat die Vergütung, die in Aussicht gestellt werden kann, entscheidende Bedeutung dafür, möglichst hochqualifiziertes Personal verpflichten zu können. Dagegen ist es für die Gleichbehandlung der Klägerin ohne Relevanz, ob das konkret für sie tätige Personal die Aufgaben möglicherweise unter Verzicht auf eine seiner Qualifikation und Eignung entsprechende höhere Vergütung übernommen hat.
Ein sachlicher Grund für die unterschiedliche Bewertung der Geschäftsführerstellen der Klägerin (EG 9) und der FDP-Fraktion (A 13 hD) ist nicht ersichtlich. Weder der Umfang, noch die Komplexität oder Bedeutung der Aufgaben können sich bei einem Unterschied von nur einem Ratsmitglied in einem Maß unterscheiden, das eine um eine Laufbahngruppe verschiedene Eingruppierung rechtfertigen würde. Dieser Sprung ist auch nicht mit der Personalverantwortung zu erklären, die sich auf eine halbe Stelle (Klägerin) bzw. 1,75 Stellen (FDP-Fraktion) erstreckt. Legt man statt der Stellenanteile die Anzahl der Mitarbeiter (jeweils zwei) zugrunde, besteht insoweit erst recht kein Unterschied.
Zudem bestehen erhebliche Zweifel, ob die Spreizung der Eingruppierung der Geschäftsführerstellen zwischen EG 9 bei der Klägerin als kleinster Fraktion und A 16 bei der CDU-Fraktion als einer der beiden größten Fraktionen mit dem Gleichheitssatz vereinbar ist. Zwar dürften die Aufgaben eines Geschäftsführers einer Fraktion mit 20 Ratsmitgliedern komplexer sein als bei einer Fraktion mit drei Ratsmitgliedern. Auch dürfte dem Geschäftsführer einer der größten Fraktionen eine bei der Einstufung zu berücksichtigende größere Bedeutung zukommen als dem Geschäftsführer der kleinsten Fraktion und hat der Geschäftsführer der CDU-Fraktion mehr Personalverantwortung (zwei volle Stellen) als der Geschäftsführer der Klägerin (eine halbe Stelle). Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob diese Unterschiede einen Sprung vom Einstiegsamt des gehobenen Dienstes zum höchsten Amt der A-Besoldung rechtfertigen, dem in der allgemeinen Verwaltung der Stadt L. Fachbereichsleiter mit deutlich größerer Personalverantwortung zugeordnet sind. Ebenso ist die Bandbreite der Sachbearbeiterstellen Zweifeln ausgesetzt, die von EG 9 bis EG 13 reicht. Insbesondere ist kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, dass die der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen (sechs Ratsmitglieder) zugeordnete Sachbearbeiterstelle mit EG 13 deutlich höher eingeordnet ist als die beiden Sachbearbeiterstellen der CDU-Fraktion (20 Ratsmitglieder) mit A 9 mD und EG 10.
Das gewonnene Bild wird durch einen Vergleich der im Haushaltsplan 2016 angesetzten Beträge für die Gestellung von Personal bestätigt. Ein Sprung der absoluten Beträge von der Klägerin als kleinster Fraktion mit 73.730 Euro zur FDP-Fraktion mit nur einem Ratsmitglied mehr auf 194.800 Euro (264 %) steht außer Verhältnis zum anzunehmenden Mehraufwand einer Fraktion mit vier Ratsmitgliedern gegenüber einer Fraktion mit drei Ratsmitgliedern. Ebenso ist kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, dass für die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, die mit sechs Ratsmitgliedern eineinhalb mal so groß ist wie die FDP-Fraktion (vier Ratsmitglieder), ein geringerer Betrag (193.830 Euro) eingestellt wurde als für die FDP-Fraktion (194.800 Euro). Auch bezogen auf die Beträge pro Ratsmitglied ergibt sich ein Missverhältnis. Geht man davon aus, dass jede Fraktion – unabhängig von ihrer Größe – einen gewissen Sockelaufwand zu bewältigen hat, müssten die Personalaufwendungen pro Ratsmitglied mit zunehmender Größe sinken. Im Verhältnis der Klägerin (drei Ratsmitglieder, 24.576,66 Euro/Ratsmitglied) zur FDP-Fraktion (vier Ratsmitglieder, 48.700,00 Euro/Ratsmitglied) und zur Fraktion Bündnis 90/Die Grünen (sechs Ratsmitglieder, 32.305,00 Euro/Ratsmitglied) verhält es sich umgekehrt.
Schließlich teilt die Kammer nicht die Auffassung des Beklagten, eine höhere Einstufung könne auf Beförderungen langjähriger Mitarbeiter bestimmter Fraktionen zurückgeführt werden und bei einer Verkleinerung einer Fraktion nach einer Kommunalwahl könne das zur Verfügung gestellte Personal und dessen Vergütung nicht reduziert werden. Die Fraktionen genießen keinen Schutz des Vertrauens darauf, dass ihnen Zuwendungen im Laufe einer Wahlperiode in unveränderter Höhe gewährt werden. Das folgt schon daraus, dass die Fraktionszuwendungen im Haushaltsplan für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind (§ 56 Abs. 3 Satz 2 GO NRW) und der Rat deshalb über die Höhe der Zuwendungen jedes Jahr erneut zu entscheiden hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2007 – 15 A 931/07 –, juris, Rn. 12.
Erst recht genießen Fraktionen keinen Vertrauensschutz über eine Kommunalwahl hinaus, zumal wenn eine Fraktion nach der Wahl weniger Ratsmitglieder umfasst als zuvor. Wird den Fraktionen – wie vorliegend – Personal zur Verfügung gestellt, besteht auch kein Anspruch darauf, dass die selben Mitarbeiter fortlaufend zur Verfügung stehen. Nimmt die Größe einer Ratsfraktion ab, kann es geboten sein, die Anzahl der Mitarbeiter und deren Vergütung zu reduzieren. Sind die vorhandenen Mitarbeiter einer höheren Besoldungs- bzw. Entgeltgruppe zugeordnet, als es die für die Fraktion zur Verfügung stehenden Mittel zulassen, ist der betreffende Mitarbeiter ggf. in die allgemeine Verwaltung der Stadt L. umzusetzen und durch einen anderen, niedriger eingestuften Mitarbeiter zu ersetzen. Ebenso hat ein Fraktionsmitarbeiter keinen Anspruch darauf, auf einer der Fraktion zugeordneten Stelle seiner Leistung und Eignung entsprechend befördert zu werden, wenn die vorgesehenen Mittel dies nicht zulassen. Auch in diesem Fall kann eine Beförderung nur bei Umsetzung des Mitarbeiters auf einen entsprechend höher bewerteten Dienstposten erfolgen.
Im Hinblick auf die nach alledem jedenfalls für die Zukunft gebotene Neustrukturierung der Zuwendungen an die Fraktionen weist die Kammer darauf hin, dass es zwar nicht zwingend, aber sachgerecht sein dürfte, die Höhe der Zuwendungen nicht nur in der Anlage zum Haushaltsplan festzusetzen, sondern in einem separaten Beschluss des Beklagten abstrakte Regeln für die Gestellung von Personal aufzustellen, ähnlich wie es hinsichtlich der Geldleistungen an Fraktionen mit Beschluss vom 28. Juni 2001 geschehen ist. Dabei dürfte es sich anbieten, das den Fraktionen zur Verfügung zu stellende Personal nach Fraktionsgrößenklassen differenziert festzulegen und dabei die vorgesehenen Stellen nach dem System der Beamtenbesoldung bzw. dem anzuwendenden Tarifvertrag zu bewerten. Bei dieser Neuausrichtung kann dem Gleichheitssatz nach pflichtgemäßem Ermessen des Beklagten nicht nur dadurch Rechnung getragen werden, dass der Klägerin – bzw. einer Fraktion der Größe der Klägerin – mehr und/oder höher vergütetes Personal zugestanden wird, sondern auch durch geeignete Reduzierung der für größere Fraktionen vorgesehenen Mittel. Über den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens hinaus dürfte es sich des Weiteren anbieten, zur Vermeidung künftiger Streitigkeiten Grundsätze für die Gewährung von Sachmitteln als dritter Säule des Zuwendungssystems festzulegen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, § 709 Sätze 1, 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 56 Abs. 3 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 Sätze 1, 2 der Zivilprozessordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 L 1783/13
15 A 1676/15
15 A 1555/11
1 K 8453/15
15 A 1008/16
15 A 931/07
15 A 3691/01
8 C 22/11
15 B 1797/09
15 B 1810/09
1 K 6855/00
15 A 2256/11