Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-07-02, Aktenzeichen 3 K 1344/04

Tenor:
Den Antragsgegnern wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, die beabsichtigte Videoüberwachung des „S.festes“ 2004 zu unterlassen.
Die Antragsgegner tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller, ein Bürger der Stadt B., wendet sich im Wege der einstweiligen Anordnung gegen die Überwachung der C.-gasse sowie von Bereichen des G.-bergs in B. mit dort angebrachten Videokameras im Rahmen des vom XX.XX.XX bis XX.XX.XX stattfindenden „S.-festes“.
2
Der Antragsgegner Ziffer 1 beabsichtigt in Absprache mit der Antragsgegnerin Ziffer 2, anlässlich des alljährlich stattfindenden S.-festes in B. in diesem Jahr für zwei Plätze Kameras zur Bildüberwachung zu installieren und zu bestimmten Zeiten zu betreiben. Die eingesetzten Kameras besitzen einen Übersichtsaufnahmemodus sowie eine Zoom-Funktion. Die Bildübertragung soll in der Nacht vom XX.XX. – XX.XX.XX und vom XX.XX. – XX.XX.XX jeweils von 22.00 – 05.00 Uhr in der C.-gasse sowie auf Teilen des Festplatzes im Bereich des G.-berg (hinter bzw. neben dem Festzelt sowie zwischen Gugelhupf und Eingang zum Lagerleben) stattfinden. Zusätzlich ist vorgesehen, die Bildübertragung einzuschalten, wenn durch Einsatzkräfte vor Ort oder durch andere „Stellen/Hinweisgeber“ Erkenntnisse vorliegen, dass in den genannten Überwachungsbereichen erhebliche Ordnungsstörungen oder konkrete Straftaten zu erwarten sind. Im Falle der Erkennung von konkreten Straftaten oder massiven Ordnungswidrigkeiten soll eine Aufzeichnung der Bildübertragung zum Zwecke der Strafverfolgung stattfinden. Begründet wird die Maßnahme mit Erfahrungen aus Vorjahren. In einem Schreiben an das Innenministerium Baden-Württemberg führt der Antragsgegner Ziffer 1 aus, die Massierung von Menschen auf dem Fest bringe insbesondere in den kritischen Nachtzeiten Probleme an bestimmten Örtlichkeiten mit sich. Aus diesem Grund habe er in Absprache und Kooperation mit der Antragsgegnerin Ziffer 2 ein Maßnahmenpaket mit Bildübertragung an zwei neuralgischen Punkten beschlossen. Grundintention sei es, mit Hilfe der Bildübertragung die Einsatzkräfte besser taktisch zu steuern und an den Massierungspunkten oder sonstigen kritischen Örtlichkeiten einzusetzen. Die Frequentierung der ausgewählten Orte sei außerhalb des S.-festes unter dem Jahr gering. Auf Grund der bisherigen Erfahrungen der Vorjahre sei aber eine konkrete Gefahr beim S.-fest an den vorgesehenen Orten zu begründen, da sich zu den Bildübertragungszeiten Menschenmassen an den Übertragungsorten aufhielten und auch Ordnungswidrigkeiten und vereinzelt Straftaten begingen. Es seien auch vermehrt Personen verletzt worden.
3
Im Jahr 2003 habe sich die Lage in der C.-gasse wie folgt dargestellt: Ein Großteil der Besucher der C.-gasse spreche stark dem Alkohol zu. Der Besucherzustrom sei so stark, dass am ersten Wochenende und mitten in der Woche (Donnerstag auf Freitag) der Raum in der C.-gasse nicht ausreiche und die Besucher auf die angrenzende W.-straße auswichen. Eine regelmäßige Bestreifung sowie die Überprüfung der jugendschutz- und gaststättenrechtlichen Normen sei in dieser Zeit gar nicht mehr möglich gewesen. Lediglich im Umfeld sei eine Bestreifung erfolgt, hierbei seien vereinzelt auch Straftaten aufgenommen worden, z.B.:
4
- in der W.-gasse: Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz am Sonntag dem XX.XX.XX, 02.15 Uhr;
-
in der W.-gasse: Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz am Sonntag dem XX.XX.XX, 02.15 Uhr;
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- auf dem Marktplatz/: Diebstahl eines Rucksacks am Sonntag dem XX.XX.XX, gegen 05.00 Uhr
auf dem Marktplatz/: Diebstahl eines Rucksacks am Sonntag dem XX.XX.XX, gegen 05.00 Uhr
6
Auf der gesamten Fahrbahn, den Gehwegen und Hauseingängen blieben fast täglich größere Mengen von Glasscherben zurück. Hinterlassenschaften der Verrichtung der Notdurft an den Gebäuden, den Gassen und den Hauseingängen seien vermehrt registriert worden.
7
Im Bereich des G.-bergs habe sich die Situation 2003 wie folgt dargestellt: Es habe sich um einen beliebten Treffpunkt für jüngere Personengruppen verschiedener Herkunft gehandelt. So seien Gruppen jüngerer Spätaussiedler sowie jüngerer Deutscher festgestellt worden. Zwischen den Gruppen sei es insbesondere in den Nächten des ersten Wochenendes regelmäßig zu Streitigkeiten gekommen, die von der Polizei nicht erkannt worden seien. Nach mehreren telefonischen Hinweisen auf Auseinandersetzungen sei im Nachhinein reagiert worden. Kleinere Rangeleien hätten anschließend unterbunden werden können. Die eingesetzten Beamten hätten berichtet, dass eine „spürbar aggressive Stimmung“ wahrnehmbar gewesen sei. Die nachfolgenden Straftaten seien am Anfang der S.-festwoche bearbeitet worden und hätten ihren Ursprung am G.-berg genommen:
8
- eine gefährliche Körperverletzung am Samstag, dem XX.XX.XX, in den frühen Morgenstunden
eine gefährliche Körperverletzung am Samstag, dem XX.XX.XX, in den frühen Morgenstunden
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- eine gefährliche Körperverletzung am Montag, dem XX.XX.XX gegen 21.42 Uhr / 23.50 Uhr
eine gefährliche Körperverletzung am Montag, dem XX.XX.XX gegen 21.42 Uhr / 23.50 Uhr
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- ein Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz durch einen 14 jährigen Tatverdächtigen am Montag, dem XX.XX.XX um 23.50 Uhr
ein Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz durch einen 14 jährigen Tatverdächtigen am Montag, dem XX.XX.XX um 23.50 Uhr
11
Auch im Bereich des G.-berges sei es regelmäßig zu Verunreinigungen und Anfall von Glasscherben gekommen. In den Nachtstunden des ersten Wochenendes und insbesondere in der Nacht von Donnerstag auf Freitag sei es aufgrund der Alkoholisierung vieler Besucher immer wieder dazu gekommen, dass Betrunkene am Fuß des Hügels gelegen hätten. Wegen der dort vorhandenen Glasscherben sei davon auszugehen, dass sich die Betroffenen dabei Verletzungen zugezogen hätten. Polizeiliche Erkenntnisse lägen nicht vor, weil eine Intervention nicht möglich gewesen sei. Durch die Menschenmengen in den genannten Nächten sei ferner ein ebenerdiger Blick auf den vorderen Bereich des auf dem G.-berg veranstalteten Lagerlebens nicht möglich. Straftaten wie die Zerstörung der Lageraufbauten in der Nacht von Samstag auf Sonntag am XX./XX.XX.XX oder den Diebstahl zum Nachteil eines im Lager Schlafenden seien daher im Vorjahr nicht erkannt worden und hätten nachträglich aufgenommen werden müssen. Weitere Straftaten seien 2003 nicht aufgenommen worden. Dies lasse sich durch den ständigen Einsatz eines privaten Sicherheitsunternehmens im Lagerleben und die massive Präsenz der Polizei begründen.
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Für die Jahre vor 2003 gebe es keine auf eine Gefahrenprognose bezogenen Auswertungsberichte.
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Mit Schreiben vom 14.06.2004 sowie 01.07.2004 erhob der Landesbeauftragte für den Datenschutz gegenüber dem Antragsgegner Ziffer 1 Einwände gegen die geplante Videoüberwachung. Danach habe es der Antragsgegner Ziffer 1 unterlassen, eine Vorabkontrolle im Sinne des § 12 LDSG hinsichtlich der geplanten Maßnahme durchzuführen. In der Sache selbst bestehe für die geplante Videoüberwachung keine Rechtsgrundlage. Von der polizeilichen Videoüberwachung würden unterschiedslos sämtliche Personen erfasst, die in den Bereich der Videokameras kämen. Damit würden durch die Videoüberwachung ganz überwiegend völlig unverdächtige Personen ins Visier genommen. Dabei werde nicht nur ihre Anwesenheit von der Polizei beobachtet, erfasst werde vielmehr auch, wie sich die Personen dabei geben würden, mit wem sie sich dort aufhielten und ob ihr Verhalten in ein bestimmtes Raster passe oder nicht. Schon deshalb gehe mit der Beobachtung mittels Videokamera ein nicht unerheblicher Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung einher. Dies gelte auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Aufnahmen, sofern sie tatsächlich nicht aufgezeichnet würden, nur „flüchtig“ seien und nur eine unmittelbare, zeitgleiche Auswertung der Bilder am Monitor ermöglichten. Für den beabsichtigten Videokameraeinsatz sei eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich. Die Generalklausel in den §§ 1, 3 PolG reiche hierfür nicht aus. Die Tatbestandsvoraussetzungen einer Videoüberwachung nach § 21 Abs. 3 PolG seien nicht gegeben, da dies nur an Orten möglich sei, an denen sich die Kriminalitätsbelastung deutlich von anderen Örtlichkeiten in der Stadt abhebe. Dies habe der Antragsgegner Ziffer 1 für die maßgeblichen Orte weder behauptet noch dargelegt. Auch § 21 Abs. 1 PolG sei keine Rechtsgrundlage für den beabsichtigten Eingriff. Eine Videoüberwachung sei nach dieser Vorschrift nur zulässig, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass von am Ort anwesenden Personen Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung oder Straftaten begangen werden. Die entsprechende Annahme müsse sich dabei auf die Personen beziehen, von denen bei der Videoüberwachung Bildaufzeichnungen gefertigt werden sollen. Der reine Hinweis auf den zu erwartenden „Zustrom von Menschenmassen“ zum S.-fest reiche hierfür nicht aus. Hinsichtlich eines Rückgriffs auf § 20 Abs. 2 PolG als Ermächtigungsgrundlage sei bereits fraglich, ob dies gegenüber den spezielleren Regelungen in § 21 PolG zulässig sei. Ein Rückgriff auf § 20 Abs. 2 PolG scheide bei der Überwachung von Kriminalitätsbrennpunkten aus, weil die hierfür einschlägige Spezialnorm des § 21 Abs. 3 PolG nicht nur die Aufzeichnung der bei einer solchen Videoüberwachung erhobenen Bilder, sondern auch die Beobachtung solcher Örtlichkeiten mittels Bildübertragung, mithin also auch die Erhebung personenbezogener Daten ausdrücklich regele. Gegenstand der Regelung des § 21 Abs. 1 Satz 1 PolG sei dem Wortlaut nach nur die Bildaufzeichnung. Daraus lasse sich jedoch nicht folgern, dass hier allein schon deswegen ein Rückgriff auf die allgemeine Ermächtigungsnorm des Polizeigesetzes für die Erhebung personenbezogener Daten eröffnet sei. Gegen diese Auffassung spreche dass der Gesetzgeber mit dem Änderungsgesetz vom 22.10.1991 den § 21 Abs. 1 PolG in den Unterabschnitt über die Datenerhebung in das Polizeigesetz aufgenommen und damit zum Ausdruck gebracht habe, dass es sich bei der Norm zumindest auch um eine Vorschrift für Maßnahmen der Erhebung personenbezogener Daten handele. Dies werde durch § 21 Abs. 1 Satz 2 PolG bekräftigt. Diese Regelung besage ausdrücklich, dass die – dem Aufzeichnen von Videobildern über öffentliche Veranstaltungen unmittelbar vorausgehende – Datenerhebung auch dann durchgeführt werden dürfe, wenn Dritte unvermeidbar betroffen seien. Dieser Sachzusammenhang lege die Annahme nahe, dass § 21 Abs. 1 Satz 1 PolG über seinen Wortlaut hinaus auch die bloße Aufnahme von Bildern regele. Selbst wenn ein Rückgriff auf § 20 Abs. 2 PolG möglich sei, seien dessen Tatbestandsvoraussetzungen nicht gegeben. § 20 Abs. 2 PolG setze das Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus. Außerdem müsse die Datenerhebung zur Wahrnehmung einer bestimmten polizeilichen Aufgabe erforderlich sein. Beides sei von dem Antragsgegner Ziffer 1 nicht hinreichend dargelegt.
14
Mit am 01.07.2004 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen eingegangenem Antrag wendet sich der Antragsteller im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen den von den Antragsgegnern beabsichtigten Videokameraeinsatz. In seiner Begründung führt er aus, er werde durch die geplante Maßnahme der Antragsgegner in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt. Er nehme regelmäßig am S.-fest teil und halte sich seit Jahren während des S.-festes wiederholt mehrere Stunden in den maßgeblichen Bereichen auf und beabsichtige dies auch in diesem Jahr zu tun. Diesbezüglich fügt der Antragsteller eine eidesstattliche Versicherung bei. Rechtlich wiederholt und vertieft der Antragsteller die Ausführungen des Landesbeauftragten für den Datenschutz. Ergänzend führt der Antragsteller aus, die beabsichtigte Videoüberwachung sei auch unverhältnismäßig. Nachdem die videoüberwachten Bereiche bekannt gegeben seien, sei zu erwarten, dass etwaig gewaltbereite Personen in Randbereiche oder nicht überwachte Bereiche ausweichen würden. Entsprechend führe die Maßnahme nicht zur Gefahrenabwehr, sondern allenfalls zur Gefahrenverlagerung. Auch soweit darauf verwiesen werde, die Videoüberwachung sei erforderlich, da wegen der Menschenmassen ein zügiges Vorankommen der Einsatzkräfte nicht möglich sei, handele es sich um ein Scheinargument. Sobald sich mit Hilfe der Videoüberwachung die Notwendigkeit eines Polizeieinsatzes abzeichne, müssten die Einsatzkräfte trotz der Menschenmassen an den Ort des Geschehens. Die weite Verbreitung von Handys mache es zudem individuell möglich, bei einem entstehenden Notfall rasch Hilfe zu rufen. Das mildere und in der Sache effizientere Mittel sei eine durchgängig verstärkte Polizeipräsenz an den maßgeblichen Örtlichkeiten. Zusätzlich sei auch ungeklärt, wann eine Löschung der gegebenenfalls angefertigten Aufnahmen erfolge.
15
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
16
den Antragsgegnern im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die beabsichtigte Videoüberwachung des „S.-festes“ 2004 zu unterlassen.
17
Der Antragsgegner Ziffer 1 beantragt,
18
den Antrag abzulehnen.
19
Er führt in seiner Begründung aus, die streitgegenständliche Videoüberwachung habe ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 PolG. Diese Norm habe eine im Vergleich zu § 21 Abs. 3 PolG höhere bzw. zu § 21 Abs. 1 PolG zumindest gleichwertige Eingriffsschwelle. Die Schaffung des § 21 Abs. 3 PolG schließe eine Anwendung des § 20 Abs. 2 PolG für Bildübertragungen zur Gefahrenabwehr nicht aus. Die geplante Maßnahme sei auch verhältnismäßig. Es finde keine Bildaufzeichnung statt, sondern nur eine Bildübertragung. Etwas anderes gelte nur bei festgestellten Straftaten. Nur insoweit finde auch eine Aufzeichnung statt. Hinsichtlich der Vorabkontrolle nach § 12 LDSG habe der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seiner Entscheidung vom 18.07.2003 (Az.: 1 S 377/02) ausgeführt, dass allein die Nichteinhaltung der formalen Anforderungen dieser Norm nicht geeignet sei, eine Verletzung von Rechten des damaligen Klägers zu begründen.
20
Die Antragsgegnerin Ziffer 2 hat keinen eigenen Antrag gestellt.
21
Mit Schriftsatz vom 02.07.2004 führt sie aus, bei der Videoüberwachung handele es sich um eine Maßnahme, die im Vorfeld mit dem Antragsgegner Ziffer 1 diskutiert und im Gemeinderat gutgeheißen worden sei. Die Stadt ergreife aufgrund der Vorfälle in den vergangen Jahren noch weitergehende Maßnahmen, unter anderem im Hinblick auf die Sperrzeiten, die Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs und die Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen.
22
In der Sache haben die einschlägigen Behördenakten dem Gericht vorgelegen und waren Gegenstand der Beratung. Auf diese sowie die gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen. II.
In der Sache haben die einschlägigen Behördenakten dem Gericht vorgelegen und waren Gegenstand der Beratung. Auf diese sowie die gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
23
Der zulässige Antrag ist begründet. Die von den Antragsgegnern beabsichtigte Videoüberwachung ist rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
24
Die bloße Beobachtung öffentlicher Räume mittels Videokamera dient der Informationsgewinnung und ist deshalb unmittelbar nicht auf Herbeiführung einer Rechtsfolge, sondern lediglich eines tatsächlichen Erfolgs gerichtet. Es handelt sich daher um ein schlicht hoheitliches Handeln, gegen den sich ein Kläger im Hauptsacheverfahren durch eine allgemeine Leistungsklage in der Form der Unterlassungsklage wenden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.07.2003, - 1 S 377/02 -, NVwZ 2004, 498 m.w.Nachw.). Entsprechend ist im Eilverfahren ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO die statthafte Antragsform.
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Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gefahr zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Der Antragsteller muss somit die Gefährdung eines eigenen Individualinteresses (Anordnungsgrund) und das Bestehen eines Rechts oder rechtlich geschützter Interessen (Anordnungsanspruch) geltend und außerdem die dafür zur Begründung erforderlichen Tatsachen glaubhaft machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
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Der Antragsteller hat in seinem Antrag glaubhaft gemacht, dass die streitgegenständliche Videoüberwachung in sein durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschütztes Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreift. Der Antragsteller hat vorgetragen und eidesstattlich versichert, dass er bereits zuvor den zur Überwachung vorgesehenen Bereich zur Zeit des sog. „S.-festes“ betreten hat und beabsichtige zum maßgeblichen Zeitpunkt erneut zu betreten.
27
Die Art der vorgesehenen Videoüberwachung, die Beobachtung mittels zoomfähiger Videokamera (sog. Kamera-Monitor-Prinzip), stellt einen nicht unerheblichen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Bei diesem Verfahren muss eine Person im Aufnahme- bzw. Schwenkbereich der Kamera damit rechnen, nicht nur als Teil einer Menschenmenge aufgenommen, sondern auch als Individuum registriert zu werden. Vorliegend ist die Verwendung der Zoom-Funktion die Rechtfertigung für den Einsatz der Videotechnik. Es soll (auch) überprüft werden, wie sich einzelne Personen im überwachten Bereich geben und ob ihr Verhalten Anlass für eine Videoaufzeichnung zur späteren Strafverfolgung gibt bzw. einen Polizeieinsatz vor Ort erfordert. Damit unterscheidet sich die eingesetzte Technik von reinen sog. Übersichtsaufnahmen, bei denen keine personenbezogenen Daten übermittelt werden. Auch der hier gegebenen Möglichkeit der bloßen Beobachtung einzelner Personen mittels Bildübertragung kommt damit ein Eingriffscharakter zu (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.07.2003, a.a.O.). Dies gilt selbst unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Aufnahmen "flüchtig" sind und nur eine unmittelbare, zeitgleiche Auswertung des Bildmaterials am Monitor zulassen. Davon geht augenscheinlich auch der Gesetzgeber aus, der in § 21 Abs. 3 PolG ausdrücklich (auch) das „mittels Bildübertragung Beobachten“ von Personen normiert hat. Für einen derartigen Grundrechtseingriff ist damit grundsätzlich eine entsprechende Rechtsgrundlage erforderlich (so wie hier: Fischer, Polizeiliche Videoüberwachung des öffentlichen Raums, VBlBW 2002, 89, 92; Roggan, Die Videoüberwachung von öffentlichen Plätzen – Oder: Immer mehr gefährliche Orte für Freiheitsrechte, NVwZ 2001, 134, 136). An dieser Rechtsgrundlage fehlt es vorliegend bei der konkret beabsichtigten Maßnahme.
28
Die geplante Videoüberwachung ist nicht durch § 21 Abs. 3 PolG gedeckt. Nach § 21 Abs. 3 PolG können der Polizeivollzugsdienst und die Ortspolizeibehörde zur Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit bedroht wird, oder zur Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit die in § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG genannten Orte, soweit sie öffentlich zugängliche Orte sind, offen mittels Bildübertragung beobachten und Bildaufzeichnungen von Personen anfertigen. Orte im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG sind solche, an denen erfahrungsgemäß Straftäter sich verbergen, Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben, sich ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen oder der Prostitution nachgehen. Die Videoüberwachung einer Örtlichkeit nach § 21 Abs. 3 PolG ist nicht bereits dann zulässig, wenn sie als „gefährlicher“ Ort im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG eingestuft wird. Vielmehr werden die zu überwachenden Orte durch das in § 21 Abs. 3 PolG enthaltene, an „Gefahren bzw. Störungen für die öffentliche Sicherheit“ anknüpfende Erforderlichkeitskriterium weiter eingegrenzt. Dieses Merkmal bedeutet zwar nicht, dass insoweit das Vorliegen einer konkreten Gefahrensituation vorausgesetzt wird, der Gesetzgeber bringt mit ihm aber in Ansehung des Zwecks und der Entstehungsgeschichte der Regelung hinreichend zum Ausdruck, dass die Örtlichkeit eine besondere Kriminalitätsbelastung aufweisen, es sich bei ihr um einen sog. Kriminalitätsbrennpunkt handeln muss. Die Annahme eines Kriminalitätsbrennpunktes setzt dabei grundsätzlich voraus, dass sich die Kriminalitätsbelastung des Ortes deutlich von der an anderen Orten abhebt. Ob die Voraussetzungen für die Qualifizierung einer Örtlichkeit als Kriminalitätsbrennpunkt vorliegen, hat die zuständige Behörde auf der Grundlage einer ortsbezogenen Lagebeurteilung zu ermitteln. Um den Gerichten eine tatsächlich wirksame Kontrolle der Lagebeurteilung zu ermöglichen, obliegt es der zuständigen Behörde, diese in nachvollziehbarer Weise zu dokumentieren (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.07.2003, a.a.O.). Zutreffend gehen die Antragsgegner selbst davon aus, dass die Voraussetzungen eines Kriminalitätsbrennpunktes bei den vorliegend vorgesehenen Orten nicht erfüllt sind. Dies um so mehr, da selbst die wenigen Beispiele von Straftaten, die der Antragsgegner Ziffer 1 aus dem S.-fest 2003 vorbringt, zum Teil nicht einmal im geplanten Überwachungsbereich stattgefunden haben (Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz vom XX.XX.XX in der W.-gasse; Diebstahl eines Rucksackes am XX.XX.XX auf dem Marktplatz/W.).
29
Auch § 21 Abs. 1 PolG stellt keine Rechtsgrundlage für die geplante Maßnahme dar. Danach kann der Polizeivollzugsdienst bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterliegen, Bild- und Tonaufzeichnungen von Personen anfertigen, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie dabei Ordnungswidrigkeiten mit erheblicher Bedeutung oder Straftaten begehen werden. Die Datenerhebung darf dabei auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Die in der Norm genannten „Tatsachen“ müssen dabei bei den Personen vorliegen, von denen Bild- und Tonaufnahmen gemacht werden. Das rein abstrakte Wissen, dass bei bestimmten Veranstaltungen regelmäßig Straftaten und erhebliche Ordnungswidrigkeiten begangen werden, reicht für Maßnahmen nach § 21 Abs. 1 Satz 1 PolG nicht aus. Ebenso wenig kann die bloße Teilnahme an einer solchen Veranstaltung nicht als Tatsache im Sinne des § 21 Abs. 1 Satz 1 PolG angesehen werden. Da von den Antragsgegnern die Bildüberwachung aller Besucher des Festes im Kamerabereich beabsichtigt ist, scheidet § 21 Abs. 1 PolG vorliegend als Rechtsgrundlage aus.
30
Bei der konkret beabsichtigten Videoüberwachung sind auch die Voraussetzungen von § 20 Abs. 2 PolG nicht erfüllt. Allerdings können im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes weder schwierige Rechtsfragen abschließend entschieden noch komplizierte Tatsachenfeststellungen getroffen werden. Daher lässt es das Gericht offen, ob die Regelungen in § 21 Abs. 1 und 3 PolG eine generelle Videoüberwachung von Veranstaltungen gestützt auf § 20 Abs. 2 PolG ausschließen (verneinend Belz/Mussmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Auflage 2001, § 21 Rdnr. 19). Jedenfalls müssen die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm erfüllt sein. Dies ist hier nicht der Fall. Nach § 20 Abs. 2 PolG kann die Polizei Daten der in den §§ 6 oder 7 PolG genannten Personen sowie anderer Personen erheben, soweit dies zur Abwehr einer Gefahr oder zur Beseitigung einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erforderlich ist und die Befugnis der Polizei nicht anderweitig geregelt ist. In Betracht kommt für die hier geplante Videoüberwachung nur die erste Variante der Norm, also die Datenerhebung zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Ein Tätigwerden zum Zweck der Gefahrenabwehr im Sinne von § 20 Abs. 2, 1. Var. PolG setzt eine konkrete Gefahr voraus (Belz/Mussmann, a.a.O., § 20 Rdnr. 19). Die Datenerhebung muss ferner gerade erforderlich sein zur Gefahrenabwehr; dies ist der Fall, wenn sie zu diesem Zweck notwendig ist. Die vorausgesetzte konkrete Gefahr liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, das heißt eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde (vgl. Würtenberger/Heckmann/ Riggert , Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl. 2002, Rn. 411). Ein Beispiel für eine konkrete Gefahr für eine Volksfestveranstaltung wäre die eingehende Drohung eines Anschlages auf die Veranstaltung. Der Begriff der konkreten Gefahr ist abzugrenzen vom Begriff der abstrakten Gefahr. Eine abstrakte Gefahr liegt vor, wenn ein bestimmtes Verhalten oder eine Sachlage nach allgemeiner Lebenserfahrung regelmäßig und typischerweise zu konkreten Gefahren für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.07.1998, -1 S 2630/97 -, VBlBW 1998, 428). Auch der abstrakte Gefahrenverdacht ist auf tatsächliche Anhaltspunkte zu stützen und setzt eine entsprechende Gefahrenprognose der Polizei voraus. Die von den Antragsgegnern für die geplante Videoüberwachung abgegebene Gefahrenprognose bezüglich der Menschenmassen auf dem S.-fest ist der typische Fall für eine abstrakte Gefahr. Die Menschenansammlung als solche stellt in der Regel noch keine konkrete Gefahr dar. Derartige Ansammlungen sind vielmehr typisch für ein derartiges Volksfest. Zwar kann auch eine bloße Menschenansammlung zu einer konkreten Gefahr werden, etwa wenn Panikreaktionen entstehen. Eine solche Gefahr ist aber hier weder ersichtlich noch von den Antragsgegnern vorgetragen. Es ist auch nicht ersichtlich, wie eine solche Gefahr durch die reine Videoüberwachung verhindert werden sollte. Auch die von den Antragsgegnern aufgeführten Straftaten und Ordnungswidrigkeiten aus der Veranstaltung 2003, wie etwa der Diebstahl eines Rucksackes, den beiden Körperverletzungsdelikten, den beiden aufgeführten Verstößen gegen das Betäubungsmittelgesetz oder die Sachbeschädigung sind nach der allgemeinen Lebenserfahrung typische Begleiterscheinungen eines Volksfestes. Die konkreten Straftaten während des S.-festes im Jahre 2003 lassen nicht einmal den Schluss zu, dass im geplanten Überwachungsbereich regelmäßig Diebstähle oder Drogendelikte stattfinden. Wie vorstehend ausgeführt, erfolgte der angeführte Diebstahl eines Rucksackes am XX.XX.XX auf dem Marktplatz/W. und einer der beiden Verstöße gegen das Betäubungsmittelgesetz wurde in der W.-gasse registriert. Nach eigenen Angaben des Antragsgegners Ziffer 1 wurden im Bereich G.berg 2003 außer den aufgeführten Straftaten keine weiteren Straftaten registriert, weil insoweit ein privates Sicherheitsunternehmen von den Veranstaltern eingesetzt wurde und eine massive Polizeipräsenz vorhanden war. Eine allgemeine Videoüberwachung ganzer Straßen und Plätze ohne Anhaltspunkte für die konkrete Gefahr einer Straftatbegehung ist aber bereits nach dem Wortlaut von § 20 Abs. 2 PolG unzulässig, da dieser Fall abschließend in § 21 Abs. 3 PolG mit seinen besonderen Tatbestandsvoraussetzungen normiert ist (Belz/Mussmann, a.a.O., § 20 Rdnr. 19). Bei dem von den Antragsgegnern geschilderten Gedränge in der C.gasse ist es ferner nach der allgemeinen Lebenserfahrung zu erwarten, dass Gläser zu Bruch gehen. Eine Abwehr dieser abstrakten Gefahr durch die geplante Videoüberwachung ist nicht ersichtlich. Gleiches gilt für die von den Antragsgegnern nur vermuteten Verletzungen von jugendschutz- und gaststättenrechtlichen Normen.
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Ein Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel gemäß den §§ 1, 3 PolG ist unzulässig, da diese subsidiär ist gegenüber den Spezialermächtigungen in den §§ 19 ff. PolG. Bei der Ausgestaltung dieser Regelungen gilt – wie sonst auch im Polizeirecht – das Prinzip, dass Maßnahmen mit höherer Eingriffsintensität auch höhere Gefährdungslagen erfordern.
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Da es an der Rechtsgrundlage für den Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Antragstellers fehlt, hat er aus seinem tangierten Grundrecht heraus einen Anspruch auf Unterlassen der Maßnahme.
33
Der Anordnungsgrund ergibt sich vorliegend daraus, dass wegen des temporären Charakters der Videoüberwachung zum S.-fest 2004 eine abschließende Regelung in der Hauptsache zu spät käme.
34
Die beschließende Kammer verkennt nicht das grundsätzliche Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache. Dieses Verbot kann allerdings zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes durchbrochen werden, wenn die zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht. Dies ist ein Gebot der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, dem auch bei der Gewährung von Eilrechtsschutz Rechnung zu tragen ist. Die Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
35
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3 PolG reiche hierfür nicht aus. Die Tatbestandsvoraussetzungen einer Videoüberwachung nach § 21 Abs. 3 PolG
§§ 6 oder 7 PolG
§§ 1, 3 PolG ist unzulässig, da diese subsidiär ist gegenüber den Spezialermächtigungen in den §§ 19 ff. PolG
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§ 12 LDSG
§ 21 PolG
§ 123 VwGO
§ 21 Abs. 1 PolG
§ 20 Abs. 2 PolG
§ 21 Abs. 3 PolG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 PolG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 PolG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG
§ 21 Abs. 3 PolG
§ 21 Abs. 1 und 3 PolG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 498
NVwZ 2001, 134, 136
1 S 377/02
1 S 2630/97