Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-25, Aktenzeichen 4 B 1145/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0825.4B1145.20.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 21.7.2020 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäßen Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 19 K 1344/20 (VG Gelsenkirchen) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 11.3.2020 bezüglich der unter Nr. 3 aufgegebenen Schließung der Spielhallen 1 und 2 in der F. straße 00 in H. wiederherzustellen und bezüglich der Zwangsgeldandrohung in Nr. 5 anzuordnen,
zu Recht abgelehnt. Es hat im Wesentlichen angenommen, die auf § 15 Abs. 2GewO gestützte Schließungsverfügung sei offensichtlich rechtmäßig und insbesondere ermessensfehlerfrei. Der Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen sei formell und auch materiell rechtswidrig. Wegen insgesamt zehn bußgeldbewehrter im Gewerbezentralregister eingetragener Verstöße des Antragstellers mit glücksspielrechtlichem Bezug zwischen 2009 und 2016 sowie weiterer entsprechender Feststellungen der Antragsgegnerin im Jahr 2019 bestünden nicht ausgeräumte Zweifel an seiner Zuverlässigkeit. Aufgrund dessen sei dem Antragsteller die beantragte Erlaubnis der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zu versagen gewesen.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bietet keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern.
Nach § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW in der seit dem 14.12.2019 geltenden Fassung i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO ist entsprechend der früher bundesweit geltenden Regelung in § 33i Abs. 2 Nr. 1 GewO die Erlaubnis zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller die für die Aufstellung von Spielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Zum Schutz der Allgemeinheit vor unzuverlässigen Gewerbetreibenden liegt dieser Erlaubnisversagungsgrund der Unzuverlässigkeit entsprechend dem allgemeinen gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsbegriff vor, wenn der Gewerbetreibende nach dem Gesamtbild seines Verhaltens keine Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt, also im Sinne von § 35 Abs. 1 GewO bzw. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden in Bezug auf die Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit in seinem Betrieb dartun. Ebenso wie sonst im Gewerberecht ist die Zuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden auch hier anhand der Anforderungen an das ordnungsgemäße Betreiben des jeweils betroffenen Gewerbes zu beurteilen. Im Anwendungsbereich des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag müssen Veranstalter und Vermittler öffentlicher Glücksspiele generell die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung und die Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer nachvollziehbar durchgeführt wird (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW). Diese Anforderungen sind weiterhin auch an den ordnungsgemäßen Betrieb einer Spielhalle zu stellen und bestimmen deshalb die Auslegung des nunmehr in § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW aufgenommenen speziellen Zuverlässigkeitserfordernisses für Spielhallen mit. Mit der Ergänzung des § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW um weitere spezielle Versagungsgründe für die Erteilung von Spielhallenerlaubnissen einschließlich der fehlenden Zuverlässigkeit sollte nach dem Willen des Gesetzgebers gerade keine inhaltliche Änderung zum vorherigen Gesetzestext verbunden sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2.4.2020 – 4 B 1478/18 –, juris, Rn. 65 ff., m. w. N.; LT-Drs. 17/6611, S. 16, 40.
Durch die Ergänzung in § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW hat der Gesetzgeber nichts daran geändert, dass mit den ausdifferenzierten Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4 AG GlüStV NRW im ganzen Glücksspielrecht ‒ einschließlich des zusätzlichen Beschränkungen nach § 16 AG GlüStV NRW unterworfenen Bereichs der Spielhallen ‒ zahlreiche Anforderungen an die ordnungsgemäße Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele gelten. Um die Ziele nach § 1 AG GlüStV NRW zu erreichen und das Glücksspielrecht kohärent zu regeln, gilt für jede glücksspielrechtliche Erlaubnis, dass die Erlaubnisvoraussetzungen „sicherzustellen“ sind, wodurch eine entsprechende Darlegungslast des Antragstellers begründet worden ist. Insbesondere hat der Inhaber der Erlaubnis den Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nachzukommen und sich sowie sein Personal im Hinblick auf die notwendigen Fachkenntnisse für das Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspielen zu schulen.
Vgl. LT-Drs. 16/17, S. 33 f.
Entsprechend der zahlreichen normativ ausformulierten Anforderungen an ordnungsgemäßes Glücksspiel und der zu seiner Sicherstellung erforderlichen Eigeninitiative des Veranstalters sind bereichsspezifisch für das Glücksspielrecht auch die Anforderungen an die erforderliche Zuverlässigkeit zu bestimmen. Dies gilt erst recht für Spielhallen angesichts des hohen Suchtpotentials bei Geldspielgeräten, das den Gesetzgeber zum Einschreiten veranlasst hat,
vgl. LT-Drs. 16/17, S. 43,
und der aus diesem Suchtpotential resultierenden besonderen Gefährlichkeit eines nicht ordnungsgemäßen Spielhallenbetriebs.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 23 ff.
Gemessen an diesen der Sache nach bereits von der Antragsgegnerin und vom Verwaltungsgericht herangezogenen Anforderungen wird deren Annahme nicht erschüttert, die über viele Jahre erfolgten Verstöße gegen glücksspielrechtliche Vorschriften begründeten gewichtige, nicht ausgeräumte Zweifel daran, dass der Antragsteller willens und in der Lage sei, seine Spielhallenbetriebe künftig ordnungsgemäß zu betreiben. Diese Annahme wird insbesondere nicht dadurch in Frage gestellt, dass viele von der Antragsgegnerin angeführte Verstöße schon lange zurück liegen und der Antragsteller der Auffassung ist, seine Betriebe seit 2006 einwandfrei zu führen. Insofern hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, auch die länger zurückliegenden Verstöße gegen Vorschriften, die dem Spielerschutz und der Suchtbekämpfung dienten, seien prognoserelevant für die Beurteilung der Zuverlässigkeit, zumal sie hier nach ihrer Qualität und Häufung von Gewicht seien und mit Blick auf zwei weitere eingeleitete Ordnungswidrigkeitenverfahren aufgrund von Feststellungen am 18.7.2019 und am 14.10.2019 Zweifel an einer nachhaltigen Abstellung des Fehlverhaltens verblieben (vgl. Beschlussentwurf, Seite 4, vierter Absatz, bis Seite 7, erster Absatz). Auf diese Ausführungen, die sich der Senat gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO zu eigen macht, geht die Antragsbegründung nicht in einer Weise ein, die die bestehenden gewichtigen Zweifel an der Zuverlässigkeit des Antragstellers auszuräumen geeignet ist.
Den Antragsteller entlastet nicht, dass er über viele Jahre insgesamt 10 Bußgeldfestsetzungen akzeptiert habe, weil er in jedem Einzelfall die Auseinandersetzung mit dem Ordnungsamt gescheut habe. Indem er seit Jahren zahlreiche Bußgeldfestsetzungen wegen in den jeweiligen Bußgeldverfahrensakten dokumentierter Verstöße gegen glücksspielrechtliche Betreiberpflichten (mehrfache beharrliche Überschreitung der Sperrzeit sowie der zulässigen Höchstzahl an Spielgeräten) ohne Weiteres akzeptiert hat und die letzten ordnungsbehördlich protokollierten Vorwürfe (fehlende Sperrung mehrerer Spielgeräte und Zulassen des Bespielens mehrerer Spielgeräte durch eine Person entgegen § 6 Abs. 5 SpielV) ohne nachvollziehbare Begründung bestreitet, verstärkt er sogar den Eindruck, dass er trotz zahlreicher gegen ihn verhängter Sanktionen weiterhin zumindest nicht in der Lage war und ist, die Einhaltung der geltenden Spielerschutzvorschriften von sich aus verlässlich in seinen Betrieben zu gewährleisten.
Auch wenn sich das Verwaltungsgericht hinsichtlich der länger zurückliegenden rechtskräftig sanktionierten Verstöße nur auf die Eintragungen im Gewerbezentralregister gestützt hat, wäre es angesichts der Untätigkeit des Antragsstellers auf Vorwürfe in der Vergangenheit seine Sache gewesen, bezogen auf die einschlägigen Vorfälle im Einzelnen darzulegen und zu beweisen, inwieweit die eingetragenen Verstöße gegen spielsuchtrelevante Vorschriften entgegen den hieraus folgenden gewichtigen Zuverlässigkeitszweifeln für die Prognose einer künftig ordnungsgemäßen Betriebsführung nach den jeweiligen tatsächlichen Feststellungen ungeeignet sein sollten. An derartigen Ausführungen fehlt es. Das Beschwerdevorbringen, wonach die zulässige Höchstzahl von Spielgeräten niemals überschritten worden sei und es sich jeweils um nicht bespielbare ausgeschaltete Austauschgeräte gehandelt habe, ist weder belegt, noch schlüssig mit den die streitgegenständlichen Spielhallen betreffenden aktenkundigen Feststellungen der Antragsgegnerin in Einklang zu bringen. Auch im Übrigen hat der Antragsteller im gerichtlichen Verfahren nicht nachvollziehbar erläutert, welche konkreten rechtskräftig gewordenen Ordnungswidrigkeitenvorwürfe er inwieweit und weshalb im Einzelnen zunächst für unbegründet gehalten hat, was er im Beschwerdeverfahren nicht einmal wiederholt hat. Auf die vom Verwaltungsgericht angeführten beharrlichen Sperrzeitverstöße geht er gar nicht ein. Die konkreten Feststellungen der Antragsgegnerin zur ordnungswidrigen Entsperrung mehrerer Spielgeräte und zum zeitgleichen Bespielen mehrerer anderer Geräte in den streitgegenständlichen Spielhallen am 18.7.2019 und am 14.10.2019 bezeichnet der Antragsteller als unbegründet, ohne dass dieser Einwand nachvollzogen werden kann. Dies gilt auch unter Berücksichtigung seines Schriftsatzes vom 13.7.2020, in dem er den Vorwürfen letztlich unsubstantiiert entgegen getreten ist, indem er lediglich fehlendes Organisationsverschulden geltend gemacht und die Verantwortung für die festgestellten Verstöße von sich gewiesen hat.
Die begrenzte Verfügbarkeit von Beweismitteln im Eilverfahren hinderte den Antragsteller nicht daran, sich zum aktenkundigen Sachverhalt selbst sowie zu etwaigen von ihm unternommenen Maßnahmen zu äußern, durch die eine Wiederholung in der Zukunft ausgeschlossen werden könnte. Der bagatellisierende Hinweis darauf, in anderen Kommunen führten solche Sachverhalte nicht einmal zur Einleitung von Bußgeldverfahren, lässt angesichts der Fülle vergangener Verstöße eher erwarten, dass der Antragsteller bestimmten Vorschriften zum Spielerschutz, die er für wenig gewichtig hält, auch weiterhin keine genügende eigene Aufmerksamkeit zu widmen bereit ist, sondern sich insoweit weiterhin ‒ wie bisher im Ergebnis unzureichend ‒ weitgehend auf die jeweiligen Spielhallenaufsichten verlassen wird.
Zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Schließungsverfügung bedurfte es angesichts der unsubstantiierten und unschlüssigen tatsächlichen Ausführungen des Antragstellers zu den rechtskräftig festgestellten Ordnungswidrigkeiten im Streitfall keiner vertieften Befassung mit den ihnen zugrunde liegenden tatsächlichen Geschehnissen im Einzelnen. Eine Schließungsanordnung nach § 15 Abs. 2 GewO ist nämlich grundsätzlich bereits gerechtfertigt, solange unklar ist, ob die Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen. Dies gilt erst recht bei jedenfalls bestehenden und nicht ausgeräumten gewichtigen Zweifeln an der Zuverlässigkeit. Zweck der Ermächtigung in §15 Abs. 2 GewO ist es gerade, den Erlaubnisvorbehalt zur Sicherung des Geschäftsverkehrs durchzusetzen, also die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Wird von dieser Ermächtigung ‒ wie hier ‒ fehlerfrei Gebrauch gemacht, ist dem Antragsteller deshalb zuzumuten, den regulären Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.2.2020 – 4 B 1253/18 –, ZfWG 2020, 271 = juris, Rn. 7 ff., m. w. N.
Das gilt auch mit Blick auf die vom Antragsteller geltend gemachte wirtschaftliche Bedeutung der Fortführung der nicht erlaubten Betriebsführung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 AG GlüStV NRW
§ 16 AG GlüStV NRW
§ 1 AG GlüStV NRW
§ 15 Abs. 2GewO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW
§ 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO
§ 33i Abs. 2 Nr. 1 GewO
§ 35 Abs. 1 GewO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 6 Abs. 5 SpielV
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 19 K 1344/20
4 B 1478/18
4 B 537/18
4 B 1253/18