Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-09-23, Aktenzeichen 15 A 4700/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0923.15A4700.01.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist als Alleinerbe des verstorbenen F. Q. Eigentümer des Grundstücks H. 35 (Gemarkung F. , Flur 92, Flurstücke 57/28 und 61/28) und des daneben liegenden Grundstücks Gemarkung F. , Flur 92, Flurstück 72. Die Grundstücke liegen in einem unbeplanten Gebiet, das Grundstück H. 35 ist mit einem zweigeschossigen Gebäude bebaut, während das Nachbargrundstück unbebaut ist.
Vor dem Ausbau wies die H. folgenden Ausbauzustand auf: Zwischen X. straße und N. straße war die Fahrbahn zwischen 10 und 10,5 m breit, beidseitig erstreckten sich Gehwege mit einer Breite bis zu 3 m, die sich an einigen Stellen auf 2 m verengten. Zwischen N. - und L. straße war sie zwischen 16 und 18,5 m breit und wies ebenfalls beidseitige Gehwege auf. Im Bereich zwischen L. straße und B. straße befanden sich zwei Parkstände auf der östlichen Seite. Der Fahrbahnaufbau war unterschiedlich: Im Bereich zwischen X. straße und N. straße lag noch ein alter Pflasteraufbau, auf dem eine zweischichtige bituminöse Decke aufgebracht war. Zwischen N. straße und B. straße war und ist der Unterbau unbekannt, auf dem eine 14 bis 25 cm starke bituminöse Tragschicht liegt, auf der eine 3,5 cm dicke Asphaltbetonschicht aufgebracht war. Der Altzustand im Bereich zwischen B. straße und L. straße entsprach neuzeitlichen Anforderungen mit einem 25 cm starken Mineralgemisch, auf dem eine 18 cm starke bituminöse Tragschicht, eine 8,5 cm starke Binderschicht und eine 3,5 cm starke Asphaltbetonschicht aufgebracht waren.
Mit Grundsatzbeschluss vom 20. September 1993 und Durchführungsbeschluss vom 13. Februar 1995 beschloss der Rat der Stadt X. , Bussonderspuren in der Straße H. anzulegen. Zwischen N. straße und L. straße sollte zusätzlich zu der bereits in Richtung Süden stadteinwärts verlaufenden Busspur eine nach Norden stadtauswärts führende Busspur auf der östlichen Seite angelegt werden. Parallel dazu sollte ein Parkstreifen errichtet werden. Im Bereich zwischen X. straße und N. straße , in der noch keine Busspur vorhanden war, sollte die Straße unter völliger Neuherstellung und Verlegung des westlichen Gehwegs erweitert und beidseitig eine Busspur angelegt werden. Auf der östlichen Seite sollte ein Parkstreifen angelegt werden. Zur Begründung führten die Beschlüsse aus: "Nach Abschluss der baulichen Maßnahmen, die ergänzt werden durch die ebenfalls mit Zuschussmitteln geförderte Bevorrechtigung des Buslinienverkehrs an Lichtzeichenanlagen, ist mit einer erheblich verbesserten Abwicklung des ÖPNV im Straßenzug N. straße /H. / V. Straße zu rechnen. Z.Z. kommt es durch hohes Verkehrsaufkommen in Spitzenzeiten immer wieder zu Störungen und Stauungen, die auch den im Individualverkehr (IV) mitfahrenden Buslinienverkehr beeinträchtigen. Das Resultat sind längere Fahrzeiten, Verspätungen, Unpünktlichkeiten und das Verpassen von Anschlüssen insbesondere im Hauptverknüpfungspunkt E. ." In der Folgezeit wurde der geplante Ausbau durchgeführt, wobei zwischen N. straße und L. straße auf die vorhandene Fahrbahn eine 2,16 cm starke Binder- und eine 4,2 cm starke Asphaltbetondeckschicht aufgebracht wurden. Am 20. Juni 1996 wurden die Baumaßnahmen abgenommen.
1998 zog der Beklagte den Rechtsvorgänger des Klägers zu Straßenbaubeiträgen heran, und zwar für das Grundstück H. 35 in Höhe von 4.770,95 DM (Bescheid vom 12. Oktober 1998) und für das Flurstück 72 in Höhe von 6.180,16 DM (Bescheid vom 26. Oktober 1998). Die für Gehwegarbeiten angefallenen Kosten setzte der Beklagte dabei als Folgekosten der Anlegung von Parkstreifen an, während er die Verlegung des westlichen Gehwegs zwischen X. straße und N. straße als Folgekosten der Fahrbahnerweiterung abrechnete und dabei auch Grunderwerbskosten in Rechnung stellte.
Den gegen die Bescheide erhobenen Widerspruch wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 1999 zurück.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat sich der Rechtsvorgänger des Klägers weiter gegen die Bescheide gewandt und vorgetragen: Aus der Verbreiterung und dem Ausbau der Fahrbahn erwachse ihm kein wirtschaftlicher Vorteil. Die Beitragsberechnung sei unverständlich. Die Verteilungsregelung für unbebaute Grundstücke sei rechtswidrig, da trotz eindeutig geringerer Ausnutzung eine Veranlagung nach der höheren Ausnutzbarkeit erfolge. Im Übrigen seien die hinteren Teile seiner Grundstücke nicht bebaubar, da das Gelände dort ansteige.
Der Kläger, der das Verfahren des verstorbenen Rechtsvorgängers aufgenommen hat, hat beantragt,
die Heranziehungsbescheide des Beklagten vom 12. Oktober 1998 und 26. Oktober 1998 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 1999, gerichtet an den verstorbenen F. Q. , aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Einwände des Klägers nicht für stichhaltig angesehen und die Bescheide für rechtmäßig gehalten.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage teilweise stattgegeben, soweit durch den Bescheid vom 12. Oktober 1998 ein Betrag von mehr als 3.888,25 DM und durch den Bescheid vom 26. Oktober 1998 ein Betrag von mehr als 5.036,73 DM gefordert wird. Das Verwaltungsgericht hält die Anlegung der Busspur unter Verbreiterung der Fahrbahn zwischen X. straße und N. straße nicht für beitragsfähig und hat deshalb die Kosten der Verlegung des westlichen Gehwegs zwischen X. straße und N. straße sowie die Grunderwerbskosten aus der Berechnung herausgenommen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Beklagten, mit der er vorträgt: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liege in der Verbreiterung der Fahrbahn durch die Anlegung einer Busspur eine Verbesserung. Die Ausweisung als Busspur sei ein rein straßenverkehrsrechtlicher Vorgang, der jederzeit geändert werden könne. Im Übrigen diene die Busspur auch der Entlastung des Individualverkehrs.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur fehlenden Beitragsfähigkeit der Anlegung der Busspur für zutreffend.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Bescheide zu Recht teilweise aufgehoben. Insoweit ist die Klage zulässig und begründet. Im Umfang der Aufhebung sind die Bescheide rechtswidrig und verletzen die Rechte des Klägers (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Im berufungsbefangenen Umfang finden die angegriffenen Bescheide keine Ermächtigung in § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen (KAG NRW) in Verbindung mit der Satzung der Stadt X. über die Erhebung von Straßenbaubeiträgen nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen für straßenbauliche Maßnahmen im Gebiet der Stadt X. vom 17. Juni 1994 (SBS). Nach § 8 Abs. 1 und 2 KAG NRW und § 1 Abs. 1 und 2 SBS erhebt die Stadt Beiträge zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung von Straßen von den Grundstückseigentümern als Gegenleistung dafür, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Anlage wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Verbreiterung der Straße H. im Bereich zwischen X. straße und N. straße stellt keine beitragsfähige Maßnahme dar, insbesondere keine beitragsfähige Erweiterung im oben genannten Sinne.
Die Erweiterung einer Straße ist ein Unterfall der Verbesserung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Januar 1975 - II B 389/74 -, S. 7 des amtl. Umdrucks; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 6. Aufl., § 32 Rn. 26, 29.
Eine Verbesserung liegt vor, wenn durch die Ausbaumaßnahme die Ausgestaltung der Anlage entsprechend ihrer bisherigen verkehrstechnischen Konzeption, hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung (Erweiterung), hinsichtlich der funktionalen Aufteilung der Gesamtfläche oder hinsichtlich der Art der Befestigung vorteilhaft verändert wird. Diese vorteilhafte Veränderung ist unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten zu beurteilen. Maßgebend ist also, ob der Verkehr bei Zugrundelegung der bisherigen verkehrstechnischen Konzeption (Trennsystem, Mischfläche, Fußgängerstraße) auf der neu gestalteten Anlage zügiger, geordneter, unbehinderter oder reibungsloser abgewickelt werden kann als vorher.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. August 2002 - 15 A 583/01 -, NWVBl. 2003, 58 (60).
Daraus ergibt sich, dass nicht jede beliebige Verbreiterung eine Straße eine beitragsfähige Erweiterung ist, sondern dass die Beitragsfähigkeit voraussetzt, dass die Verbreiterung eine positive verkehrliche Auswirkung hat und damit durch den zusätzlichen Gebrauchsvorteil an der Straße den Gebrauchswert der erschlossenen Grundstücke steigert und den Eigentümer somit einen wirtschaftlichen Vorteil gewährt.
Vgl. zum Begriff des wirtschaftlichen Vorteils: OVG NRW, Urteil vom 28. August 2001 - 15 A 465/99 -, NWVBl. 2002, 150 (151).
Ab einer bestimmten Breite der Straße bzw. Teileinrichtung führt eine weitere Verbreiterung nicht mehr zu positiven verkehrlichen Auswirkungen, die einen so verstandenen wirtschaftlichen Vorteil für die Anlieger bewirken. Vielmehr können derartige Verbreiterungen etwa städtebaulich oder aus sonstigen Gründen angezeigt sein und damit allein einen Vorteil der Allgemeinheit bewirken. Die Stadt X. hat diese Abgrenzung zwischen dem Vorteil der Anlieger und dem Vorteil der Allgemeinheit in Übereinstimmung mit § 8 Abs. 4 Satz 4 KAG NRW in ihrer Straßenbaubeitragssatzung nicht nur bei der Festsetzung von Anliegeranteilen am Aufwand für den Ausbau einzelner Teileinrichtungen verschiedener Straßenkategorien vorgenommen, sondern auch bei der Festsetzung anrechenbarer Breiten der flächigen Teileinrichtungen, im hier maßgeblichen Fall der Fahrbahn einer Hauptverkehrsstraße auf 8,5 m. Mit dieser Regelung hat der Satzungsgeber entschieden, dass nur ein Fahrbahnausbau bis zu 8,5 m Breite den Anliegern wirtschaftliche Vorteile gewährt, ein darüber hinaus gehender Ausbau demgegenüber nur dem Vorteil der Allgemeinheit dient und damit die diesen Ausbau betreffenden Kosten dem Gemeindeanteil zuzuschlagen sind.
Vgl. zur Funktion der Festsetzung anrechenbarer Breiten: OVG NRW, Urteil vom 18. Oktober 1989 - 2 A 2172/87 -, Gemhlt. 1990, 258; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 6. Aufl., § 30 Rn. 41.
Diese unmittelbar nur der Ermittlung des umlagefähigen Aufwands dienende satzungsrechtliche Vorschrift hat aber auch Bedeutung für die satzungsrechtliche Beitragsfähigkeit einer Erweiterung. Eine Erweiterung, die jenseits der anrechenbaren Breiten vorgenommen wird, begründet nach der satzungsrechtlichen Wertung keinen wirtschaftlichen Vorteil für die Anlieger und ist somit nicht beitragsfähig.
So liegt der Fall hier. Die vorgenommene Verbreiterung der Fahrbahn der H. zwischen X. straße und N. straße erstreckt sich auf eine Fläche jenseits der anrechenbaren Breite. Das ergibt sich allerdings noch nicht allein aus dem Umstand, dass die Fahrbahnbreite vor dem Ausbau durchschnittlich 15,52 m betrug und in Folge des Ausbaus auf 16,11 m anstieg. Denn es handelt sich dabei um Durchschnittsbreiten des gesamten abgerechneten Teilstücks der H. zwischen Karl- und X. straße , die hinsichtlich der Fahrbahn vor dem Ausbau zwischen Karl- und N. straße etwa 16 bis 17,5 m, zwischen X. straße und N. straße aber nur 10 bis 10,5 m breit war. Die hier in Rede stehende Verbreiterung bezieht sich allein auf das noch nicht verbreiterte letztgenannte Teilstück. Bei einer solchen Konstellation, in der eine in den Breitenverhältnissen sehr variierende Straße im schmalen Teilstück verbreitert wird, kann eine beitragsfähige, für die Anlieger vorteilsrelevante Erweiterung vorliegen, auch wenn die anrechenbare Durchschnittsbreite überschritten ist. Die Regelung über Durchschnittsbreiten (hier in § 4 Abs. 2 Nr. 1 SBS), die die Ermittlung der anrechenbaren Breite durch Teilung der Fläche der Teileinrichtung durch die Länge der Längsachse vorschreibt, dient nämlich nur dazu, die Abrechnung zu vereinfachen. Sie trägt der Tatsache Rechnung, dass die Breiten der Straßen schwanken und an manchen Stellen Überbreiten vorliegen, während in anderen Bereichen die höchst zulässige Breite nicht erreicht wird. In derartigen Fällen erscheint es angemessen, die Durchschnittsbreite zu Grunde zu legen, um nicht den Herstellungsaufwand für möglicherweise zahlreiche, nur geringfügige Flächen errechnen zu müssen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juni 1985 - 2 A 1402/83 -, S. 18 des amtl. Umdrucks.
Die Durchschnittsbreitenregelung schließt es daher nicht aus, die Gewährung eines wirtschaftlichen Vorteils durch Erweiterung derjenigen Teilstücke anzunehmen, die zuvor die anrechenbare Breite nicht erreicht haben.
Jedoch fehlt es hier an der satzungsrechtlichen Beitragsfähigkeit deshalb, weil auch im Teilstück X. straße /N. straße die Erweiterung fast vollständig jenseits der anrechenbaren Breite von 8,5 m erfolgte. Wäre nämlich lediglich der Parkstreifen auf der östlichen Seite angelegt, jedoch keine Verbreiterung vorgenommen worden, hätte die Fahrbahn in diesem Bereich - vorbehaltlich möglicherweise eines kleinen Stücks, dessen rechtliche Bedeutung später behandelt wird - eine Breite von 8,5 m aufgewiesen.
Erfüllt somit die vorgenommene Verbreiterung der Straße im Teilstück X. straße /N. straße nach dem Satzungsrecht der Stadt X. nicht die Merkmale einer beitragsfähigen Erweiterung, sind die insoweit angefallenen Kosten von vornherein nicht beitragsfähig. Das betrifft namentlich den Grunderwerb und die Kosten der Verlegung des westlichen Gehwegs als Folgemaßnahme der Verbreiterung und führt zu der vom Verwaltungsgericht angenommenen Minderung des umlagefähigen Aufwands. Insoweit wird gemäß § 130b Satz 2 VwGO auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung verwiesen.
Mit dieser Berechnung des beitragsfähigen Aufwandes, die die genannten Kostenpositionen vollständig aus dem beitragsfähigen Aufwand herausnimmt, setzt sich der Senat nicht in Widerspruch zur satzungsrechtlichen Durchschnittsbreitenregelung, die gerade von der Ermittlung der konkret auf Überbreiten angefallenen Kosten absieht und lediglich eine verhältnismäßige Kürzung des Aufwands im Verhältnis der Herstellungsbreiten zur anrechenbaren Breite vornimmt. Es geht nämlich nicht um Kosten der Herstellung der Fahrbahn insgesamt, die nach wie vor im beitragsfähigen Aufwand enthalten sind, sondern um Kostenpositionen, die unabhängig von der Fahrbahnherstellung alleine in Folge der Verbreiterung angefallen sind (Grunderwerb, Gehwegverlegung). Die fehlende Beitragsfähigkeit der Verbreiterung schließt die Beitragsfähigkeit dieser Kosten vollständig aus.
Allerdings war nach Aktenlage die Fahrbahn im Bereich zwischen X. straße und N. straße in deren mittlerem Teilstück nur 10 m breit. Hätte sich, wie ein Vergleich der Zustände vor und nach dem Ausbau ergibt, der querschnittsverändernde Ausbau auf die Herstellung des Parkstreifens an der östlichen Seite beschränkt, so wäre die Fahrbahn in dem genannten mittleren Bereich nur 8 m breit gewesen. Die vorgenommene Verbreiterung gewährt daher dort bis zur anrechenbaren Breite von 8,5 m einen minimalen wirtschaftlichen Vorteil. Dennoch verhilft dies der Berufung auch nicht zu einem teilweisen Erfolg. Denn der getätigte Grunderwerb und die Gehwegverlegung wären bei einer solchen beitragsfähigen Erweiterungsmaßnahme, die allein einen Teil des vorhandenen Gehwegs in Anspruch genommen hätte, nicht angefallen. Vielmehr wird der in Rede stehende wirtschaftliche Vorteil durch eine andere, viel weitergehende nicht beitragsfähige Verbreiterungsmaßnahme mitgewährt. Wollte man eine solche atypische Situation beitragsrechtlich regeln, hätte es daher einer Sondersatzung bedurft, da eine Beitragserhebung auf der Grundlage der allgemeinen Straßenbaubeitragssatzung nicht möglich ist. Diese sieht nämlich die Ansetzung eines fiktiven Aufwands für einen so nicht getätigten Ausbau statt des tatsächlich angefallenen Aufwands für den durchgeführten Ausbau nicht vor.
Angesichts dessen kann die vom Verwaltungsgericht verneinte Frage offen bleiben, ob die Anlegung einer Busspur überhaupt einen Beitragstatbestand erfüllen kann. Im Ergebnis jedenfalls ist die Wertung des Verwaltungsgerichts, dass die Verbreiterung im Hinblick auf den fließenden Allgemein- und Anliegerverkehr keine Verbesserung darstellt, richtig. Dies ergibt sich nämlich bereits aus dem Satzungsrecht der Stadt X. , da die Busspur praktisch vollständig jenseits der anrechenbaren Breite angelegt worden ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 Abs. 1 und 2 KAG NRW
§ 8 Abs. 4 Satz 4 KAG NRW
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 8 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: II B 389/74
15 A 583/01
15 A
465/99
2
A 2172/87
2 A
1402/83