Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-04, Aktenzeichen 1 S 1263/20

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 3. April 2020 - 9 K 3690/19 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird - unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen - auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Einstufung ihres Hundes „...“ als Kampfhund, gegen eine auf dieses Tier bezogene Haltungsuntersagung und gegen eine Beschlagnahmeandrohung.
2
Die Antragstellerin ist Halterin der Hündin „...“. Am 30.07.2017 warf „...“ neun von einem Rottweiler-Rüden gezeugte Welpen, darunter den Hund „...-...“. Das Tier wurde zunächst von anderen Personen übernommen. Seit Januar 2019 wird es wieder von der Antragstellerin gehalten.
3
Die Hündin „...“ entspricht nach Einschätzung der Antragsgegnerin phänotypisch einem American Staffordshire Terrier und damit einem Kampfhund im Sinne von § 1 Abs. 1 und 2 PolVOgH. Da die Antragstellerin dies bestritt, holte die Antragsgegnerin ein genetisches Gutachten bei der ... GmbH, ..., ein. Diese führte unter dem 20.07.2018 aus, „...“ sei ein reinrassiger American Staffordshire Terrier und der Nachweis gehe bis in deren Großelterngeneration zurück (vgl. Bl. 67 d. Verw.-Akte).
4
Am 28.01.2019 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin sinngemäß mit, auch bei „...“ handele es sich um einen Kampfhund, der nur unter bestimmten Voraussetzungen gehalten werden dürfe. Es bestehe die Möglichkeit, den Hund durch eine sog. Wesensprüfung gemäß § 1 Abs. 4 PolVOgH von der Kampfhundeeigenschaft befreien zu lassen.
5
Am 02.02.2019 stellte die Antragstellerin zunächst einen Antrag auf Zulassung zur Verhaltensprüfung. In dem Antrag gab sie an, bei „...“ handele es sich um eine Kreuzung aus „American Bulldog, Old English, Rottweiler“.
6
Am 27.02.2019 teilte sie mit, „...“ müsse das Fehlen einer Kampfhundeeigenschaft (doch) nicht durch einen Wesenstest nachweisen. Der von der Antragsgegnerin für „...“ eingeholte DNA-Test könne deren Rasse nicht in wissenschaftlich verifizierbarer Weise bestimmen. Sie habe einen eigenen DNA-Test bei der Firma ... eingeholt (Schreiben der ...-... GmbH & Co. KG, ..., vom 19.02.2019, vgl. Bl. 32 d. Verw.-Akte). Daraus ergebe sich, dass die Zuordnungswahrscheinlichkeit von „...“ zur Rasse American Staffordshire Terrier 48% betrage. Bei „...“ handele sich daher maximal um einen Mischlingshund. „...“ sei damit Abkömmling eines Mischlings und eines Rottweilers und damit kein Kampfhund im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH.
7
Mit Schreiben vom 07.03.2019 forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf, „...“ zur Klärung der Rassezugehörigkeit am 18.03.2019 beim Veterinäramt des Landratsamts Konstanz vorzustellen, damit dort durch die Amtstierärztin ein DNA-Test durchgeführt werden könne. Nachdem dieser Termin nicht zustande kam, ordnete die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 19.03.2019 die Vorstellung des Hundes bei dem Veterinäramt zur Durchführung eines DNA-Rassetests und die sofortige Vollziehung dieses Verwaltungsakts an.
8
Die Antragstellerin legte gegen diesen Bescheid Widerspruch ein. Auf ihren Antrag stellte das Verwaltungsgericht Freiburg die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs mit Beschluss vom 15.04.2019 - 9 K 1241/19 - wieder her. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht unter anderem aus, die von der Antragsgegnerin angeordnete Maßnahme dürfte unverhältnismäßig sein. Sie sei voraussichtlich nicht erforderlich, weil schon feststehe, dass „...“ ein Kampfhund sei. Die Kampfhundeeigenschaft werde bei Hunden der in § 1 Abs. 2 PolVOgH genannten Rassen, darunter American Staffordshire Terrier, sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden vermutet. Bei Kreuzungen werde die Kampfhundeeigenschaft jedenfalls bis zur sog. F1-Generation (d.h. der ersten Filialgeneration) schon deshalb angenommen, weil ein Elternteil ein reinrassiger Kampfhund sei. So liege der Fall hier. Nach dem von der Antragsgegnerin eingeholten Gutachten handele es sich bei „...“, der Mutter von „...“, um einen bis in die Großelterngeneration zurückgehenden reinrassigen American Staffordshire Terrier. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts erlangte Rechtskraft.
9
Die Antragsgegnerin forderte die Antragstellerin danach mit Schreiben vom 23.04.2019 auf mitzuteilen, ob sie nunmehr zur Durchführung eines sog. Wesenstests bereit sei. Sie erwiderte, sie werde „...“ begutachten lassen und ihn nur dann einer Verhaltungsprüfung nach § 1 Abs. 4 PolVOgH unterziehen lassen, wenn das Gutachten ergebe, dass er ein Kampfhund im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH sei. Die Antragsgegnerin teilte mit, dieses Vorbringen sei angesichts des Inhalts des Beschlusses des Verwaltungsgerichts unerheblich. Sie gab der Antragstellerin Gelegenheit, den Antrag nach § 1 Abs. 4 PolVOgH zurückzunehmen, und beraumte, nachdem dies nicht geschehen war, einen Termin für die Durchführung der Verhaltensprüfung am 06.06.2019 an. Die Antragstellerin erwiderte, sie werde an der Prüfung nicht teilnehmen. Zum einen lägen die Ergebnisse des von ihr in Auftrag gegebenen Gutachtens noch nicht vor. Zum anderen sei sie im 8. Monat schwanger und werde in diesem Zustand ganz sicher keine Verhaltensprüfung durchführen. Das dazu vorgelegte ärztliche Attest des Frauenarztes Dr. E. vom 05.06.2019 (Bl. 118 d. Verw.-Akte: „Der Gesundheitszustand der Gravida ist bei der Hundeprüfung gefährdet.“) akzeptierte die Antragsgegnerin nicht, weil es ihres Erachtens die Voraussetzungen an ein qualifiziertes ärztliches Gutachten nicht erfüllte.
10
Mit Verfügung vom 16.07.2019 stufte die Antragstellerin „...“ als Kampfhund ein (Nr. 2 der Verfügung). Sie untersagte der Antragstellerin die Haltung von „...“ ab dem 12.09.2019, „sofern Sie uns nicht bis zu diesem Zeitpunkt den Nachweis erbracht haben, dass die Kampfhundeeigenschaft durch einen bestandenen Wesenstest widerlegt ist“ (Nr. 3). Nr. 4 der Verfügung lautet: „Bis zum Nachweis der (widerlegten) Kampfhundeeigenschaft (gemeint: bis zur Widerlegung der Kampfhundeeigenschaft) gelten die gesetzlichen Halterpflichten.“ Nr. 5 der Verfügung lautet: „Zur Durchsetzung der Haltungsuntersagung drohen wir Ihnen die Beschlagnahme Ihres Hundes ‚...‘ an.“ Unter Nr. 6 ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der Verfügung an. Sie setzte ferner eine Gebühr von 96,-- EUR fest (Nr. 7).
11
Gegen diesen Bescheid legte die Antragstellerin Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie unter anderem aus, ein Geschwistertier von „...“ sei nach ihren Kenntnissen mit einem DNA-Test sogar „ausgestuft“ worden, weil die Zuordnungswahrscheinlichkeit für sämtliche Rassen unter 30% gelegen habe. Sie habe „...“ deshalb Herrn ... vom Tierschutzverein ... vorgeführt, der seit vielen Jahren mit Kampfhunden befasst sei. Er habe in einem Gutachten ausgeführt, dass es sich bei „...“ nicht um einen Kampfhund handele, weil er für einen American Staffordshire Terrier viel zu groß und zu schwer sei und eher einem Rottweilermischling gleichkomme. Wegen der Einzelheiten der - von diesem nicht als Gutachten, sondern als „Kurze Stellungnahme“ bezeichneten - Ausführungen des Herrn ... vom 30.06.2019 wird auf Bl. 206 ff. d. Verw.-Akte Bezug genommen.
12
Auf Bitten der Antragstellerin teilte das Polizeipräsidium Konstanz - Polizeihundeführerstaffel - am 22.08.2019 (versehentlich „20.03.2014“) mit, POK S. habe vor geraumer Zeit Gelegenheit gehabt, den Hund „...“ für kurze Zeit in Augenschein zu nehmen. Es sei zu erkennen gewesen, dass er in seinem Erscheinungsbild Merkmale der Staffordshire Terrier aufweise, wobei im Gesamtbild die Rasse Rottweiler deutlich durchschlage.
13
Am 04.09.2019 hat die Antragstellerin beantragt, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 16.07.2019 hinsichtlich deren Nr. 2 (Einstufung als Kampfhund), Nr. 3 (Haltungsuntersagung) und Nr. 5 (Beschlagnahmeandrohung) wiederherzustellen. Zur Begründung hat sie unter anderem geltend gemacht, „...“ sei insbesondere ausweislich seines Phänotyps kein Kampfhund. Ein DNA-Test beweise hinsichtlich einer Rassezuordnung bei Hunden gegenwärtig nichts.
14
Diesen Eilrechtsantrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 03.04.2020 abgelehnt. Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt, der Antrag sei unzulässig, soweit die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen Nr. 5 der Verfügung begehre, weil die Androhung eines Verwaltungsakts - hier einer Beschlagnahme - selbst keinen Verwaltungsakt darstelle. Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Insbesondere sei die Kammer weiterhin der Auffassung, dass es sich bei der Mutter „...“ von „...“ um einen reinrassigen American Staffordshire Terrier handele und „...“ als Hund der F1-Generation als Kreuzung eines Kampfhundes im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH anzusehen sei.
15
Gegen diesen Beschluss wendet sich die Antragstellerin mit der vorliegenden Beschwerde, der die Antragsgegnerin entgegengetreten ist.
16
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin und die in beiden Instanzen gewechselten Schriftsätzen nebst Anlagen verwiesen.II.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin und die in beiden Instanzen gewechselten Schriftsätzen nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
17
Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden.
18
1. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen Nr. 2, 3 und 5 der Verfügung der Antragsgegnerin vom 16.07.2019 zu Recht abgelehnt. Auf die zutreffende Begründung des Verwaltungsgerichts nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine Änderung dieser Entscheidung.
19
a) Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, das Verwaltungsgericht hätte auf ihren Antrag die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen Nr. 5 der angefochtenen Verfügung wiederherstellen müssen, weil es sich bei der dort verfügten „Beschlagnahmeandrohung“ ausweislich der Aufnahme derselben in den Tenor des Bescheids um einen formellen Verwaltungsakt handele.
20
Wenn eine Behörde für eine Maßnahme, die nicht die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts aus § 35 Satz 1 (L)VwVfG erfüllt, durch die Wahl der äußeren Form der Maßnahme den Rechtsschein eines Verwaltungsakts setzt (sog. formeller oder Schein-Verwaltungsakt), kann dieser zwar ungeachtet der fehlenden materiellen Verwaltungsaktsqualität statthafterweise im Wege der Anfechtungsklage und im vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beanstandet werden. Dieser Antrag führt in einem solchen Fall in der Regel ohne weitere Sachprüfung zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines gegen den formellen Verwaltungsakt eingelegten Widerspruchs (vgl. Senat, Beschl. v. 20.10.2016 - 1 S 1662/16 - VBlBW 2017, 197; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl., VwVfG, § 35 Rn. 16; jeweils m.w.N.). Grundvoraussetzung für die Einordnung einer behördlichen Maßnahme als „formeller Verwaltungsakt“ ist allerdings, dass die Maßnahme den Eindruck vermittelt, die Äußerung des Verwaltungsträgers könne auf eine Regelung im Sinne von § 35 Satz 1 (L)VwVfG gerichtet sein (vgl. BayVGH, Beschl. v. 25.01.2010 - 7 ZB 08.1476 - BayVBl. 2011, 212; BSG, Urt. v. 25.01.2001 - B 4 RA 48/99 R - NJW 2002, 2810: „Anschein einer Regelung“).
21
An Letzterem fehlt es hier. Eine „Regelung“ im Sinne von § 35 (L)VwVfG liegt vor, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl., Anh. § 42 Rn. 23; jeweils m.w.N.). Die Antragsgegnerin hat in Nr. 5 des angefochtenen Bescheids nicht den Anschein erweckt, eine verbindliche Rechtsfolge in diesem Sinne setzen zu wollen. Sie hat der Antragstellerin darin die Beschlagnahme ihres Hundes unter bestimmten Voraussetzungen angedroht. Bloße Absichtserklärungen, Ankündigungen und Androhungen eines Verwaltungsakts sind indes, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, regelmäßig mangels konkreten Regelungs- und Bindungswillens der Behörde keine Verwaltungsakte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.08.2010 - 1 S 2266/09 - VBlBW 2011, 23 m.w.N.). Einen über eine Ankündigung hinausgehenden Anschein hat die Antragstellerin auch im vorliegenden Fall nicht erzeugt. Das gilt umso mehr, als sich die Antragsgegnerin auch in der Begründung des Bescheids darauf beschränkt hat mitzuteilen, zu welchem Verhalten sie die Antragstellerin mit der Androhung bewegen möchte, ohne auf irgendeine Weise anzudeuten, dass mit der „Androhung“ bereits Rechte der Antragstellerin unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden sollten.
22
b) Ebenfalls ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, das Verwaltungsgericht hätte auf ihren Antrag die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen Nr. 2 der angefochtenen Verfügung wiederherstellen müssen, weil „...-...“ kein Kampfhund sei, da dessen Mutter „...“ - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - kein reinrassiger American Staffordshire Terrier sei.
23
Zur Begründung dieses Einwands trägt die Antragstellerin - mit jeweils näheren Ausführungen - vor, das Verwaltungsgericht habe sich bei der Zuordnung von „...“ allein auf das Gutachten der ... GmbH gestützt. Mittels DNA sei nach dem derzeitigen Stand der Wissenschaft aber noch keine eindeutige genetische Definition der einzelnen durch Zuchtauswahl entstandenen Hunderassen möglich. Da die DNA nicht weiterführe, bleibe nichts anderes übrig als den jeweiligen Hund in Augenschein zu nehmen. Deshalb hätte das Verwaltungsgericht das „phänotypische Gutachten“ (gemeint: die „Kurze Stellungnahme“) von Herrn ... vom 30.06.2019 berücksichtigen müssen. Dieses bestätige gerade nicht, dass es sich bei „...“ um einen je hälftigen Mischling aus Rottweiler und American Staffordshire Terrier handele, sondern sei der Ansicht, dass die Merkmale eines Rottweilers deutlich überwögen. Das zeige sich insbesondere an der Widerristhöhe von „...“ von 64 cm und dem Gewicht von 42 kg. Diese Merkmale entsprächen auch nicht den Kriterien des für American Staffordshire Terrier einschlägigen sog. Rassestandards der Fédération Cynologique Internationale (FCI-Standard Nr. 286).
24
Dieses Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine Änderung der angefochtenen Entscheidung zur voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der Einstufung von „...-...“ als Kampfhund. Die Antragstellerin geht bei ihrem Vortrag von unzutreffenden Maßstäben für die Einordnung eines Hundes als „Kampfhund“ aus.
25
Kampfhunde im Sinne der Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über das Halten gefährlicher Hunde vom 03.08.2000 (GBl. S. 574, zuletzt geändert durch Verordnung vom 25.01.2012, GBl. S. 65, 79 [PolVOgH]) sind nach deren § 1 Abs. 1 Hunde, bei denen aufgrund rassespezifischer Merkmale, durch Zucht oder im Einzelfall wegen ihrer Haltung oder Ausbildung von einer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren auszugehen ist. Aufgrund rassespezifischer Merkmale (§ 1 Abs. 1 Var. 1 PolVOgH) wird die Eigenschaft als Kampfhund gemäß § 1 Abs. 2 PolVOgH bei Hunden der Rassen und Gruppen „American Staffordshire Terrier“, „Bullterrier“ und „Pit Bull Terrier“ sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden vermutet, solange nicht der zuständigen Behörde für den einzelnen Hund nachgewiesen wird, dass dieser keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren aufweist. Die Entscheidung, dass die Vermutung nach Absatz 2 widerlegt worden ist, stützt die insoweit zuständige Ortspolizeibehörde gemäß § 1 Abs. 4 Satz 1 PolVOgH regelmäßig auf das Ergebnis einer Prüfung (sog. Verhaltensprüfung oder Wesenstest). Zuständig für die Prüfung ist das Landratsamt als Kreispolizeibehörde und in Stadtkreisen das Bürgermeisteramt. Die Prüfung wird von einem im öffentlichen Dienst beschäftigten Tierarzt und einem sachverständigen Beamten des Polizeivollzugsdienstes durchgeführt, wobei weitere sachkundige Personen hinzugezogen werden können (vgl. § 1 Abs. 4 Satz 2 und 3 PolVOgH).
26
Der Aufzählung der Hunderassen und -gruppen in § 1 Abs. 2 PolVOgH, bei denen die Kampfhundeeigenschaft vermutet wird, liegt die Annahme des Verordnungsgebers zu Grunde, dass von diesen Rassen und Gruppen eine gesteigerte abstrakte Gefahr ausgeht, die bei Terriern insbesondere durch das frühere Zuchtziel als Kampfhunde für Hundekämpfe bedingt ist und sich vielfach in einer hohen Kampfkraft und Aggressivität äußert. Der Verordnungsgeber ist ferner davon ausgegangen, dass ein übersteigertes Aggressionsverhalten auch erblich bedingt sein und daher weitervererbt werden kann. Diese Annahmen des Verordnungsgebers sind, wie der Senat bereits mehrfach entschieden hat, rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urt. v. 16.10.2001 - 1 S 2346/00 - VBlBW 2002, 292, v. 26.04.1999 - 1 S 2214/98 - NVwZ 1999, 1016 und v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91 - VBlBW 1993, 99). In der Rechtsprechung des Senats ist ferner geklärt, dass der Verordnungsgeber diese abstrakte Gefahr zum Anlass nehmen durfte, den präventiven Schutz von Menschen und Tieren vor schwerwiegenden Verletzungen durch gefährliche Hunde durch normative Regelungen wie die in der Verordnung enthaltenen zu verbessern, weil die gefahrlose Haltung von Hunden der genannten Rassen besondere Anforderungen an das Verantwortungsbewusstsein und die Befähigung des jeweiligen Halters stellt, und davon ausgegangen werden muss, dass solche Hunde ohne gefahrenabwehrrechtliche normative Vorgaben auch von Personen gehalten werden, die nicht die Gewähr für ein gefahrloses Verhalten der Tiere bieten (vgl. Senat, Urt. v. 26.04.1999, a.a.O.). Dem Umstand, dass nicht von allen Individuen der genannten Hunderassen auf Grund genetischer Disposition eine besondere Gefährlichkeit ausgeht, hat der Verordnungsgeber erkannt. Er hat deshalb - anders als in früheren und vom Senat beanstandeten Verordnungen (vgl. dazu Senat, Urt. v. 26.04.1999, a.a.O., und v. 18.08.1992, a.a.O.) - die Kampfhundeeigenschaft in § 1 Abs. 2 und 4 PolVOgH als widerlegliche Vermutung ausgestaltet. Damit hat er sich innerhalb der ihm durch Verfassungsrecht gezogenen Grenzen bewegt (vgl. Senat, Urt. v. 16.10.2001, a.a.O.).
27
Aus dem genannten Sinn und Zweck des § 1 PolVOgH, eine effektive Abwehr von Gefahren insbesondere für die körperliche Unversehrtheit einer potentiell großen Zahl von Menschen zu gewährleisten und zugleich die grundsätzliche Pflicht des Staates zum Schutz dieser hochrangigen Rechtsgüter (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zu erfüllen (vgl. zu Letzterem nur BVerfG, Beschl. v. 01.05.2020 - 1 BvR 1004/20 - juris m.w.N.), ergibt sich, dass an das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 1 Abs. 2 PolVOgH keine zu strengen Anforderungen gestellt werden dürfen. Dafür spricht zusätzlich die Systematik des § 1 PolVOgH. Der Verordnungsgeber hat in Absatz 2 eine auf Hunderassen bezogene gesetzliche widerlegliche Vermutung der Kampfhundeeigenschaft aufgestellt und in dem darauf bezogenen Absatz 4 ein Verfahren normiert, das eine - gerade in „Randfällen“ sinnvolle - sorgfältige und sachverständige Einzelfallprüfung ermöglicht, ob das individuelle Tier tatsächlich eine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren aufweist. Diese differenzierte und einzelfallbezogene Regelung stellt sicher, dass Hundehalter nur verhältnismäßige und gleichheitskonforme Eingriffe in ihre Grundrechte hinnehmen müssen. Sie erlaubt es zugleich, dem Interesse an einer effektiven Gefahrenabwehr bei der Entscheidung der vorgelagerten Frage, ob ein Hund (noch) einer der in § 1 Abs. 2 PolVOgH genannten Rassen oder deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden angehört und sich deshalb einer Einzelfallprüfung unterziehen sollte, durch eine nicht zu restriktive Auslegung der Tatbestandsmerkmale der „Zugehörigkeit“ zu einer der dort genannten Rassen und deren „Kreuzungen“ Rechnung zu tragen.
28
Insbesondere ist der Rechtsanwender bei der Prüfung, ob ein Hund als „Kreuzung“ einer Kampfhunderasse im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH anzusehen ist, nicht - wie wohl die Antragstellerin meint - auf eine bestimmte Methode zum Vergleich des Hundes mit Tieren der in Betracht kommenden Kampfhunderasse beschränkt. Für diese Prüfung stehen vielmehr mehrere Methoden zur Verfügung, die je nach Lage des Einzelfalls allein oder - wie in der Regel - kumulativ anzuwenden und deren Ergebnisse zusammenschauend und wertend zu würdigen sind, was eine schematische Betrachtung einzelner Merkmale oder ein rein mathematisches „Abzählen“ von Übereinstimmungen ausschließt:
29
Der Senat hat bereits in seinem Normenkontrollurteil vom 16.10.2001 (a.a.O.) entschieden, dass sich aus dem Regelungszweck des § 1 Abs. 2 PolVOgH, Hunde der dort genannten Hunderassen wegen ihrer vom Verordnungsgeber angenommenen rassespezifischen Gefährlichkeit besonderen Bedingungen bei der Haltung zu unterwerfen, ergibt, dass Kreuzungen der genannten Hunderassen bzw. des Hundetyps nach Maßgabe der Bestimmungen der Verordnung über die Kampfhunde zu behandeln sind, solange maßgebliche Merkmale des Rassestandards bzw. des Erscheinungsbildes der aufgezählten Hunderassen bei einer Kreuzung „signifikant“ in Erscheinung treten (Senat, Urt. v. 16.10.2001, a.a.O.; insoweit ebenso zu früherem Verordnungsrecht Senat, Urt. v. 18.08.1992, a.a.O.). Die Methode, die Zuordnung eines Hundes zu einer Rasse durch eine Betrachtung seines Äußeren und einen Vergleich mit phänotypischen Merkmalen der Rasse vorzunehmen, ist von der Polizeiverordnung über das Halten gefährlicher Hunde vom 03.08.2000 gedeckt. Denn diese Verordnung knüpft mit dem Verweis auf „Hunderassen“ an unter anderem in der fachwissenschaftlichen Literatur sowie in Stellungnahmen von kynologischen Dachverbänden teils durch „Rassestandards“ beschriebene Hundetypen an (vgl. zu Letzterem Senat, Urt. v. 16.10.2011, a.a.O., m.w.N.; ähnlich für das dortige Landesrecht HmbOVG, Beschl. v. 18.08.2008 - 4 Bs 72/08 - juris).
30
Die Möglichkeit, für die Rassenzuordnung bei dem Erscheinungsbild der Tiere anzusetzen, stand bei dem Erlass der Verordnung am 03.08.2000 und im Zeitpunkt der Senatsentscheidung vom 16.10.2001 (a.a.O.) auch in tatsächlicher Hinsicht im Vordergrund. Die Verordnung bietet allerdings keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Verordnungsgeber den Rechtsanwender auf diese Methode beschränken wollte. Als zweite Methode kommt daher insbesondere ein Generationenvergleich in Betracht. Aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 PolVOgH („Kreuzung [dieser] Rassen untereinander oder mit anderen Hunden“) folgt, dass, wenn ein Elterntier eines Hundes seinerseits einer der in § 1 Abs. 2 PolVOgH genannten Rassen zuzuordnen ist, allein dieser geringe Abstand von nur einer Generation den Schluss erlaubt, dass der Hund als „Kreuzung“ im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH und damit als Kampfhund anzusehen ist (im Ergebnis ebenso für das dortige Landesrecht HessVGH, Urt. v. 14.03.2006 - 11 UE 1426/04 - NVwZ-RR 2006, 794). Das kann im jeweiligen Einzelfall Ermittlungen zu der Rassezugehörigkeit der Elterntiere erfordern und es (möglicherweise auch im vorliegenden Fall in einem etwaigen Widerspruchs- bzw. Hauptsacheverfahren) nahelegen, der Frage nachzugehen, ob es Zucht- oder sonstige Abstammungsnachweise zu dem fraglichen Tier und seinen Vorfahren gibt.
31
Als dritte Methode kann im Einzelfall eine Untersuchung der DNA des Hundes in Betracht kommen. Dafür streitet die gesetzeshistorische Auslegung. Denn der Umstand, dass der Verordnungsgeber, wie gezeigt, davon ausging, dass ein übersteigertes Aggressionsverhalten erblich bedingt sein und weitervererbt werden kann, spricht dafür, dass auch und gerade die Ergebnisse genetischer Vergleiche für die Prüfung, ob ein Hund ein Kampfhund im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH ist, Berücksichtigung finden können. Besteht im Einzelfall die Möglichkeit, die DNA eines Mischlingshundes mit DNA einer hinreichend großen Menge an anderen Hunden, die zweifelsfrei einer der in § 1 Abs. 2 PolVOgH genannten Rassen zugeordnet sind, zu vergleichen, und ergibt die Untersuchung, dass zwischen den verglichenen Proben eine signifikante Übereinstimmung besteht, kann auch dieses Ergebnis im Einzelfall dafür sprechen, den Hund als „Kreuzung“ im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH anzusehen (vgl. insoweit OVG LSA, Urt. v. 04.06.2014 - 3 L 230/13 - juris: genetisches Gutachten als grundsätzlich geeignete Maßnahme, um in Zweifelsfällen bei Mischlingshunden bestimmen zu können, ob sie eine „Kreuzung“ von Kampfhunden darstellen; insoweit wohl noch anders HessVGH, Urt. v. 14.03.2006, a.a.O., allerdings bezogen auf den Stand der molekulargenetischen Möglichkeiten betreffend Hunde vor knapp 20 Jahren).
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Von den Umständen des Einzelfalls hängt es ab, ob sich die im Verwaltungs- und gegebenenfalls gerichtlichen Verfahren erforderlichen Maßnahmen zur Ermittlung des Sachverhalts auf eine der oben genannten Methoden beschränken können, weil die gewählte Methode bereits zu einem eindeutigen Ergebnis führt. Insbesondere bei Hunden, die von einem „reinrassigen“ Kampfhund mehr als eine Generation entfernt sind, sowie in anderen Zweifelsfällen wird die Anwendung mehrerer Methoden und eine Gesamtbetrachtung der Ermittlungsergebnisse geboten sein. Die dabei zu beantwortende Frage, ob maßgebliche Merkmale des Rassestandards bzw. des Erscheinungsbildes der aufgezählten Hunderassen bei einem Hund noch - wie es der Senat in den oben zitierten Entscheidungen formuliert hat - „signifikant“ in Erscheinung treten und ob eine genetische Übereinstimmung mit Hunden der in § 1 Abs. 2 PolVOgH genannten Rassen in signifikantem Umfang vorhanden ist, ist keiner rein schematischen Betrachtung etwa durch ein mathematisches „Abzählen“ von äußerlichen und/oder genetischen Übereinstimmungen zugänglich (vgl. insoweit auch OVG NRW, Urt. v. 12.03.2019 - 5 A 1210/17 - NWVBl 2019, 338). Die Beantwortung der genannten Frage erfordert vielmehr eine wertende Betrachtung. Diese hat den oben beschriebenen gefahrenabwehrrechtlichen Sinn und Zweck des § 1 Abs. 1, 2 und 4 PolVOgH in den Blick zu nehmen. Dementsprechend ist zu prüfen, ob bei der gebotenen Gesamtschau im jeweiligen Einzelfall hinreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass von dem Hund aufgrund seiner rassespezifischen Merkmale eine gesteigerte abstrakte Gefahr ausgehen kann, die es rechtfertigt, ihn den für Kampfhunde geltenden Gefahrenabwehrmaßnahmen der Polizeiverordnung zu unterstellen, solange er nicht durch eine konkret-individuelle Verhaltensprüfung im Sinne von § 1 Abs. 4 PolVOgH unter Beweis gestellt hat, dass er keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren aufweist.
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An diesen Maßstäben gemessen ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Beschluss, der Hund „...“ werde sich voraussichtlich - also bei der im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung - als „Kampfhund“ im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH erweisen, rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht der Sache nach eine Gesamtbetrachtung der im vorliegenden Einzelfall im Eilverfahren vorhandenen Erkenntnisse zum Erscheinungsbild und zur Abstammung von „...“ vorgenommen, die das vom Verwaltungsgericht befürwortete Ergebnis trägt. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (Bl. 5 bis 9 d. BA.) nimmt der Senat wegen der Einzelheiten auch insoweit Bezug (vgl. § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).
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Keinen Bedenken begegnet es entgegen dem Beschwerdevorbringen insbesondere, dass das Verwaltungsgericht die Ergebnisse des Gutachtens der ...-... GmbH vom 20.07.2018 berücksichtigt hat, in dem die Mutter von „...“, „...“, anhand mehrerer Vergleichsuntersuchungen als reinrassiger American Staffordshire Terrier eingeordnet wurde. Ohne Erfolg hält die Antragstellerin dem entgegen, dass die DNA von Hunden nicht „weiterführe“ und eine Rassenzuordnung zurzeit generell wissenschaftlich haltlos sei. Diese Einschätzung teilt der Senat nicht. Es ist weder substantiiert dargelegt noch sonst erkennbar, weshalb der Vergleich der DNA eines Hundes mit der DNA anderer Hunde, die bereits einer bestimmten Hunderasse zugeordnet wurden, keinerlei Indizien für die Beantwortung der Frage bieten sollten, ob jener Hund dieser Hunderasse als zugehörig zugeordnet werden kann. Richtig ist, dass auch DNA-Tests der genannten Art „nur“ Übereinstimmungen aufzeigen und Zuordnungswahrscheinlichkeiten benennen können und daher in ihrer Validität insbesondere davon abhängen, über welche und über wie viele Vergleichsproben das jeweilige Labor verfügt (vgl. BayVGH, Beschl. v. 02.04.2019 - 10 CS 19.277 - juris; VG Frankfurt/Oder, Urt. v. 11.06.2019 - 3 K 1000/15 - juris). Das spricht jedoch nicht gegen die Berücksichtigungsfähigkeit solcher Testergebnisse im Allgemeinen, sondern bietet nur Anlass, die jeweils ermittelte Zuordnungswahrscheinlichkeit einzelfallbezogen zu bewerten und erforderlichenfalls zu prüfen, ob der konkret eingeholte Test valide und in welchem Umfang er gegebenenfalls aussagekräftig ist. Dass dahingehende Bedenken im vorliegenden Einzelfall gerade gegen die von der ... GmbH angewandten Methoden und deren genetischen Vergleichsgrundlagen bestehen, hat die Antragstellerin mit ihrem insoweit pauschalen Vorbringen nicht dargelegt. Ob im Falle von hierzu ergänzendem und substantiiertem Vortrag in einem (Widerspruchs- bzw. gerichtlichen) Hauptsacheverfahren Anlass zu weiteren Ermittlungen zu den Untersuchungsmethoden und -grundlagen des genannten Unternehmens besteht, bedarf im vorliegenden Eilverfahren keiner Entscheidung.
35
Ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken begegnet es, dass das Verwaltungsgericht dem von der Antragstellerin eingeholten Privatgutachten der Firma ...-... vom 19.02.2019 keine maßgebliche Bedeutung beigemessen hat. Zutreffend hat es bereits in seinem Beschluss vom 15.04.2019 - 9 K 1421/19 - hervorgehoben, dass in dem Gutachten selbst darauf hingewiesen wurde, dass es auf einer eingesandten Probe beruht. Es ist daher bereits nicht nachvollziehbar, ob die dem Labor übermittelte Probe überhaupt von „...“ stammt und gegebenenfalls fachgerecht entnommen wurde. Das von der Antragsgegnerin eingeholte Gutachten weist diese Defizite nicht auf, denn die dafür untersuchte Probe wurde unter Aufsicht des Veterinäramtes gewonnen.
36
Auch die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur voraussichtlich rechtmäßigen Einstufung von „...“ als Kampfhund werden durch die Beschwerde nicht in Zweifel gezogen. Unbegründet ist insbesondere der Vorwurf der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe das „Gutachten“ (gemeint: die „Kurze Stellungnahme“) von Herrn ... vom 30.06.2019 nicht berücksichtigt.
37
Dieser Einwand geht bereits an der angefochtenen Entscheidung vorbei. Das Verwaltungsgericht hat sich mit den Ausführungen des Herrn ... befasst und ist sinngemäß zu der Auffassung gelangt, dass sich daraus keine die Indizien aus dem Gutachten der ... GmbH entkräftenden Anhaltspunkte ergeben (vgl. Bl. 5 f. d. BA.). Diese Auffassung ist im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist bereits nicht substantiiert dargelegt und erst recht nicht belegt, welche Qualifikation Herr ... aufweist. Hinzu kommt, dass die „Kurze Stellungnahme“ knapp ausfällt und insbesondere den Bewegungsablauf von „...“ nicht näher erörtert. Die „Kurze Stellungnahme“ wird weiter dadurch erheblich gemindert, dass die Antragstellerin Herrn ... die Ergebnisse des Gutachtens der ... GmbH offenbar nur unpräzise referiert hat (vgl. S. 2 der „Kurzen Stellungnahme“ = Bl. 207 d. Verw.-Akte) und dass dieser einleitend selbst darauf hingewiesen hat, dass er weitere Angaben der Antragstellerin zu genetischen Untersuchungen von Wurfgeschwistern nicht habe verifizieren können.
38
Die Antragstellerin nimmt außerdem den Inhalt der Ausführungen von Herrn ... nach wie vor nur fragmentarisch in den Blick. Er hat bei seiner stichwortartigen phänotypischen Beschreibung zwar erläutert, dass bei „...“ vom äußeren Erscheinungsbild der Phänotyp seines Vaters, eines Rottweilers, in vielen Bereichen stark hervortrete. Herr ... hat aber zugleich ausgeführt, dass einzelne Komponenten wie die Kopfform und die als kräftig und gut bemuskelte Hinterhand von „...“ auch Rassen wie American Staffordshire erkennen ließen. Die „Kurze Stellungnahme“ bestätigt daher nicht nur die Grundannahme der Antragsgegnerin, dass es sich bei „...“ um einen Mischling handelt, sondern bietet auch Anhaltspunkte dafür, dass dieser gerade American Staffordshire Terrier zu seinen Vorfahren zählt. Bei der - wie gezeigt gebotenen - zusammenschauenden Gesamtbetrachtung dieser phänologischen Befunde mit den vorhandenen genetischen Erkenntnissen konnte das Verwaltungsgericht im Ergebnis rechtsfehlerfrei zu der Auffassung gelangen, dass bei „...“ insgesamt hinreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass von ihm aufgrund seiner rassespezifischen Merkmale eine gesteigerte abstrakte Gefahr ausgehen kann, die es rechtfertigt, ihn den für Kampfhunde geltenden Gefahrenabwehrmaßnahmen der Polizeiverordnung zu unterstellen, solange er nicht durch eine konkret-individuelle Verhaltensprüfung im Sinne von § 1 Abs. 4 PolVOgH - deren Durchführung der Antragstellerin nach wie vor nicht verwehrt ist - unter Beweis gestellt hat, dass er keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren aufweist.
39
Die Antragstellerin kann dem auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, angesichts der Größe und der Höhe von „...“ könne nicht mehr - mit der oben zitierten Formulierung des Senats - davon gesprochen werden, dass dieser auf „signifikante“ Weise Merkmale der Rasse American Staffordshire Terrier aufweise. Dieser Einwand beruht auf der unzutreffenden Annahme, die Prüfung, ob ein Hund im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH einer bestimmten Rasse angehört oder als deren Kreuzung anzusehen ist, könne sich auf die Betrachtung einzelner phänotypischer Kriterien seines Erscheinungsbildes beschränken. Eine solche Annahme würde jedoch der gerade in - wie hier - Zweifelsfällen gebotenen, oben skizzierten umfassenden Gesamtbetrachtung der phänologischen, genetischen und zur Abstammung vorhandenen sowie sonstigen Erkenntnisse nicht gerecht, sondern auf eine schematische Betrachtung hinauslaufen, die mit dem gefahrenabwehrrechtlichen Sinn und Zweck des § 1 PolVOgH nicht zu vereinbaren wäre.
40
c) Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der Einwand der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht hätte ihrem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gegen Nr. 2 der angefochtenen Verfügung jedenfalls deshalb stattgeben müssen, weil der im Bescheid hierfür zitierte § 3 Abs. 3 PolVOgH tatsächlich keine Rechtsgrundlage für die verfügte Haltungsuntersagung biete.
41
Zur Begründung dieses Einwands macht die Antragstellerin geltend, § 3 Abs. 3 PolG - wonach die Ortspolizeibehörde die zur Abwendung der Gefahren für Leben, Gesundheit, Eigentum oder Besitz erforderlichen Maßnahmen zu treffen hat, wenn eine Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 PolVOgH für das Halten eines Kampfhundes nicht erteilt wird - vermittle der Ortspolizeibehörde nur dann die Befugnis, gefahrenabwehrrechtliche Anordnungen zu treffen, wenn der Hundehalter zuvor eine Erlaubnis beantragt habe und diese abgelehnt worden sei. Das habe das Verwaltungsgericht Karlsruhe in einem Beschluss bereits unter Verweis auf die Systematik des § 3 PolVO entschieden. Sie (die Antragstellerin) habe im vorliegenden Fall aber keinen entsprechenden Antrag gestellt und ein solcher Antrag sei dementsprechend auch nie abgelehnt worden.
42
Dieses Beschwerdevorbringen ist unbegründet. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass gegen die von der Antragstellerin befürwortete Auslegung des § 3 Abs. 3 PolVOGH bereits der Wortlaut der Norm spricht (Senat, Beschl. v. 24.10.2017 - 1 S 1364/17 -). Die Ermächtigungsgrundlage in § 3 Abs. 3 PolVOgH knüpft nur daran an, dass keine Erlaubnis erteilt wird, ohne danach zu unterscheiden, aus welchen Gründen eine Erlaubnis nicht erteilt wird. Auch der Zweck der Vorschrift, bei einer durch Fehlen einer nach § 3 Abs. 1 PolVOgH verursachten Störung der öffentlichen Sicherheit eine Ermächtigungsnorm für die Polizeibehörden zu schaffen, spricht für eine von einem Erlaubnisantrag unabhängige Befugnis einzuschreiten: Die Erlaubnis ist für Kampfhunde, die älter als sechs Monate sind, nach § 3 Abs. 1 PolVOgH stets erforderlich. Wenn die notwendige Erlaubnis nicht beantragt wird und im jeweiligen Einzelfall auch nicht erteilt werden kann, sind die Voraussetzungen für ein behördliches Handeln nach § 3 Abs. 3 PolVOgH gegeben. Andernfalls könnten sich die Halter eines Kampfhundes den polizeilichen Maßnahmen allein durch das Unterlassen eines Erlaubnisantrags entziehen (Senat, Beschl. v. 24.10.2017, a.a.O.).
43
Davon ausgehend sind durchgreifende Bedenken gegen die Heranziehung der Rechtsgrundlage aus § 3 Abs. 3 PolVOgH auch im vorliegenden Fall nicht dargelegt. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die materiellen Voraussetzungen für eine Erteilung der Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 PolVOgH vorliegen könnten. Die Antragstellerin hat bereits kein berechtigtes Interesse an der Haltung eines Kampfhundes dargelegt - geschweige denn, wie nach dieser Vorschrift erforderlich, nachgewiesen -, sondern sich darauf beschränkt, die Kampfhundeeigenschaft von „...“ zu bestreiten.
44
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
45
Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1 GKG. Für die Einstufung als Kampfhund und das Haltungsverbot ist jeweils der Auffangwert des § 52 Abs. GKG anzusetzen (vgl. Senat, Beschl. v. 21.03.2018 - 1 S 2522/17 - m.w.N.), den der Senat im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes halbiert (in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs). Der „Beschlagnahmeandrohung“ misst der Senat im vorliegenden Einzelfall keine den Streitwert zusätzlich erhöhende Bedeutung bei.
46
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 PolVO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 3 Abs. 3 PolG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2002, 2810
BVerwGE 77, 268
NVwZ 1999, 1016
NVwZ-RR 2006, 794
9 K 3690/19
9 K 1241/19
1 S 1662/16
7 ZB 08.14
B 4 RA 48/99 R
7 C 83.84
1 S 2266/09
1 S 2346/00
1 S 2214/98
1 S 2550/91
1 BvR 1004/20
4 Bs 72/08
11 UE 1426/04
3 L 230/13
5 A 1210/17
10 CS 19.27
3 K 1000/15
9 K 1421/19
1 S 1364/17
1 S 2522/17