Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-11-25, Aktenzeichen 4 A 1669/21.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2022:1125.4A1669.21.Z.00

Tenor:
Verfahrensgang
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 10. Juni 2021 - 8 K 1477/20.F - wird abgelehnt.
Die Kosten des Antragsverfahrens auf Zulassung der Berufung hat der Kläger zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Antragsverfahren auf Zulassung der Berufung auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 10. Juni 2021 - zugestellt am 20. Juli 2021 - bleibt ohne Erfolg.
Der am 5. August 2021 gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 1 VwGO fristgerecht binnen Monatsfrist gestellte und mit Schriftsatz vom 7. September 2021 gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO fristgerecht binnen zwei Monaten nach Zustellung des Urteils begründete Antrag des Klägers ist zulässig.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist aber unbegründet.
Die nach § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Darlegungen des Klägers in der Begründung seines Zulassungsantrages lassen nicht erkennen, dass die geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sowie der geltend gemachte Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO), im Zulassungsverfahren vorliegen.
Das Verwaltungsgericht hat es im angefochtenen Urteil vom 10. Juni 2021 zu Recht abgelehnt, die Beseitigungsverfügung der unteren Naturschutzbehörde der Antragsgegnerin vom 3. Juli 2019 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 19. Mai 2020 aufzuheben. Die angefochtene Beseitigungsverfügung beruht auf § 17 Abs. 8 Satz 1, 2 Alt. 2 BNatSchG und zielt auf die Wiederherstellung des früheren Zustands des streitgegenständlichen Grundstücks ab. Das Grundstück des Klägers befindet sich in der Schutzzone II des Landschaftsschutzgebietes „GrünGürtel und Grünzüge der Stadt Frankfurt am Main“ und darüber hinaus im Flora-Fauna-Habitat-Gebiet „Seckbacher Ried“. Zur Begründung wird in der Beseitigungsverfügung im Wesentlichen ausgeführt, die auf dem klägerischen Grundstück befindlichen Maschendrahtzäune, die Holzgartenhütte sowie die nicht heimischen und nicht standortgerechten Pflanzen und Gehölze, wie u.a. die 16 lfm. Ligusterhecke und zwei Fichten, seien als Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG zu beseitigen. Das Verwaltungsgericht hat diese Beseitigungsverfügung als rechtmäßig erachtet, da die nach § 17 Abs. 3 BNatSchG erforderlichen naturschutzrechtlichen Genehmigungen fehlten und ein rechtmäßiger Zustand auch nicht nach § 17 Abs. 8 BNatSchG auf andere Weise habe hergestellt werden können. Auf Bestandsschutz könne der Kläger sich nicht berufen, weil die beanstandeten Errichtungen und Anlagen zu keinem Zeitpunkt genehmigt und auch nicht genehmigungsfähig gewesen seien. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht festzustellen. Die Beseitigungsverfügung sei auch hinreichend bestimmt.
Ernstliche Zweifel gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wenn gegen die Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Dies ist der Fall, wenn der Beteiligte, der die Zulassung des Rechtsmittels begehrt, einen die erstinstanzliche Entscheidung tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage stellt und sich die Frage, ob die Entscheidung nicht etwa aus anderen Gründen richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der Rechtsmittelführer muss im Einzelnen darlegen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese Annahmen ernstlichen Zweifeln begegnen.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im vorgenannten Sinne können den Darlegungen des Klägers im Zulassungsverfahren nicht entnommen werden.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, die - nach der erstinstanzlich vertretenen Ansicht des Klägers baugenehmigungsfrei - errichtete Holzgartenhütte auf dem klägerischen Grundstück stelle einen ohne erforderliche naturschutzrechtliche Genehmigung vorgenommenen Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne von § 17 Abs. 8 Satz 1, 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 BNatSchG dar und die angeordnete Wiederherstellung des früheren Zustands sei rechtmäßig erfolgt.
Nach § 17 Abs. 8 Satz 1 und 2 BNatschG soll die Behörde bei einem Eingriff ohne erforderliche Zulassung oder Anzeige die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen, soweit auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand nicht hergestellt werden kann.
Es kann dahinstehen, ob die Gartenholzhütte damals in baurechtlicher Hinsicht ohne Baugenehmigung errichtet werden durfte, da das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, dass es jedenfalls an der für eine legale Errichtung erforderlichen naturschutzrechtlichen Genehmigung fehlt.
Soweit der Kläger im Berufungszulassungsverfahren - ohne jeglichen Nachweis und Angabe von Details - nunmehr behauptet, dem Voreigentümer wäre doch eine Baugenehmigung für die Holzgartenhütte erteilt worden und diese müsse der Beklagten vorliegen, hat die Beklagte diese Unterstellung in ihrer Erwiderung vom 16. September 2021 „auf das Schärfste“, zurückgewiesen. Unabhängig davon steht dieser neue Vortrag des Klägers zugleich mit seinem erstinstanzlichen Vorbringen in Widerspruch. Dort hatte der Kläger noch argumentiert, die Holzgartenhütte genieße Bestandsschutz, da sie wegen damals geltender Baugenehmigungsfreiheit legal ohne Baugenehmigung habe errichtet werden dürfen. Insoweit hatte der Kläger erstinstanzlich wohl übersehen gehabt, dass die Baugenehmigungsfreiheit eines Vorhabens nicht eine erforderliche naturschutzrechtliche Genehmigung ersetzen kann.
Ebenso widersprüchlich bleibt der pauschale, nicht näher erläuterte und dem Senat rechtlich nicht nachvollziehbare Vortrag des Klägers im Berufungszulassungsverfahren, aus dem Grenzänderungsvertrag zwischen der vormalig selbständigen Stadt Bergen-Enkheim und der Stadt Frankfurt am Main vom 7. August 1974 ergebe sich die Baugenehmigung für die errichtete Gartenhütte. Erstinstanzlich hatte er - ebenfalls rechtlich dem Senat nicht nachvollziehbar - noch vorgetragen, aus diesem Vertrag ergebe sich, Einfriedungen zur Zeit der Übernahme des Grundstücks seien „ausdrücklich gewünscht und erlaubt“ gewesen. Soweit der Kläger damit jeweils eventuell auf § 9 dieses Vertrags von 1974 abzielen wollte, ergeben sich hieraus weder Genehmigungserteilungen für die Holzgartenhütte noch für Einfriedungen auf dem in ausgewiesenen Grünzügen befindlichen Grundstück des Klägers. Denn § 9 des Vertrags verpflichtet die Stadt Frankfurt vielmehr dazu, „das eingegliederte Gebiet des Stadtbezirks Frankfurt am Main-Bergen/Enkheim unter der Beachtung der rechtskräftigen Bauleitpläne und unter besonderer Berücksichtigung der Erhaltung der regionalen Grünzüge und optimaler Umweltbedingungen in seiner Weiterentwicklung zu fördern“.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, eine Ausnahme von der Soll-Vorschrift des § 17 Abs. 8 BNatSchG liege hier nicht vor, hat der Kläger mit seinen Ausführungen ebenfalls nicht ernstlich in Zweifel ziehen können.
Da es sich bei § 17 Abs. 8 BNatSchG - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt - um eine Soll-Vorschrift handelt, darf nur aus wichtigen Gründen oder in atypischen Einzelfällen von der vorgegebenen Rechtsfolge abgewichen werden (vgl. Franz/Müggenborg, BNatSchG, § 17 Rdnr. 49; Meßerschmidt, BNatschG, § 17 Rdnr. 77). Soll-Vorschriften sind im Regelfall für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend und verpflichten sie, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßen Ermessen entscheiden (BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 9 B 79.09 -, juris Orientierungssatz 1).
Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, ein atypischer Fall liege hier nicht vor, hat der Kläger mit seinem Vorbringen nicht in Zweifel ziehen können.
Sein Vortrag, die streitgegenständliche Holzhütte und auch die Gewächse stünden seit über 40 Jahren auf dem Grundstück und die Beklagte habe über diesen sehr langen Zeitraum nichts veranlasst, um naturschutzrechtliche Erwägungen durchzusetzen, stellt auch unter dem vom Kläger vorgetragenen Aspekt der Verwirkung keinen atypischen Fall dar.
Der bloße Umstand, dass die Behörde über einen längeren Zeitraum untätig geblieben ist, hindert sie nicht daran, zu einem späteren Zeitpunkt durch Erlass einer Beseitigungsverfügung vorzugehen. Grundsätzlich gehen die Befugnisse der Behörden, gegen naturschutzwidrige Zustände einzuschreiten nicht durch Zeitablauf verloren (Beschluss des Senats vom 10. März 2022 - 4 A 1958/20.Z -, juris Rdnr. 19).
Die mit der Befugnis, hier § 17 Abs. 8 BNatSchG, verbundene Pflicht zur Aufgabenerfüllung lässt schon vom Ansatz her eine Verwirkung nicht zu (Beschluss des Senats vom 10. März 2022 - 4 A 1958/20.Z -, juris Rdnr. 20 m.w.N.). Die Behörde ist vielmehr gehalten, auch länger zurückliegende naturschutzwidrige Zustände im Hinblick auf ihre Bindung an Recht und Gesetz gemäß Art. 20 Abs. 3 GG zu beenden. Daher hindert bloße langjährige Hinnahme des naturschutzwidrigen Zustandes die untere Naturschutzbehörde nicht, auch später noch die Herstellung rechtmäßiger Zustände zu fordern. Aus einem derartigen Zeitablauf folgt also grundsätzlich kein Anspruch auf ein Belassen eines naturschutzwidrigen Zustands. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die untere Naturschutzbehörde über die reine Untätigkeit hinaus ein positives Verhalten an den Tag gelegt hat, aufgrund dessen der Betroffene darauf vertrauen durfte, die Behörde werde von ihrer Eingriffsbefugnis keinen Gebrauch machen (Beschluss des Senats, a.a.O., juris Rdnr. 20).
Ein solches positives Verhalten der Behörde durch Schaffung einer Vertrauensgrundlage wird vom Kläger nicht dargelegt. Sein nicht näher erläutertes Vorbringen, dieses positive Handeln ergebe sich ebenfalls aus dem - bereits oben erwähnten -Grenzänderungsvertrag aus dem Jahr 1974, erschließt sich dem Senat nicht.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, ein atypischer Fall liege auch unter Beachtung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht vor, hat der Kläger mit der Begründung seines Berufungszulassungsantrags nicht erschüttern können.
Nach der Rechtsprechung des Senats hat die Behörde beim Vorgehen gegen illegal errichtete bauliche Anlagen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu beachten. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liegt immer dann vor, wenn eine Behörde ohne erkennbaren Grund die Beseitigung nur einer oder weniger baulicher Anlagen fordert und gegen andere vergleichbare Vorhaben nicht einschreitet. Bei einer Vielzahl illegaler baulicher Anlagen in einem bestimmten Gebiet im Außenbereich ist es notwendig, dass die Behörde planmäßig vorgeht und keine willkürlichen Ausnahmen macht (Beschluss des Senats vom 10. März 2022 - 4 A 1958/20.Z -, juris Rdnr. 15).
Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots hat der Kläger nicht hinreichend dargelegt.
Seine Ausführungen zu einem angeblichen Naturschutzgebiet „Sandkaute“ bleiben vage. Auch hat die Beklagte unwidersprochen in ihrer Antragserwiderung ausgeführt, in Frankfurt am Main gäbe es kein Naturschutzgebiet mit diesem Namen. Ebenso bleibt der Vortrag des Klägers, die Beklagte lasse in anderen Landschaftsschutzgebieten in Frankfurt am Main die Errichtung von Häusern und den Betrieb einer Kindertagesstätte zu, vage und unpräzise.
Die Beklagte hat zudem in ihrer Erwiderung vom 16. Dezember 2021 unwidersprochen ausgeführt, es werde mitnichten in einem Naturschutzgebiet eine Genehmigung zur Nutzung der Flächen als Kindertagesstätte erteilt; dabei hat die Beklagte zudem nochmals klargestellt, dass sie weiterhin das Ziel verfolge, alle ungenehmigten und auch nicht genehmigungsfähigen Eingriffe in Natur und Landschaft zu beseitigen. Angesichts der Vielzahl von Verstößen gegen Naturschutzrecht im Gebiet der Beklagten, könne sie diese nicht alle gleichzeitig aufgreifen und bearbeiten. Es ist in der Rechtsprechung (BVerwG, Beschlüsse 19. Februar 1992 - 7 B 106.91-, juris Rdnr. 2 und vom 24. Juli 2014 - 4 B 34.14 -, juris Rdnr. 4; Beschluss des Senats vom 10. März 2022 - 4 A 1958/20.Z -, juris Rdnr. 15) geklärt, dass kein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot vorliegt, wenn die Behörde in Ermangelung ausreichender personeller Mittel zunächst anlassbezogen vorgeht und erst anschließend flächendeckend planvoll und systematisch gleichartige Fälle aufgreift. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass solche komplexen Verwaltungsverfahren aufgrund begrenzter Personalkapazitäten regelmäßig eine nicht unerhebliche Zeit beanspruchen.
Der Kläger hat auch ansonsten keine konkreten Anhaltspunkte vorgetragen, aus denen sich ergeben würde, dass die Beklagte im Gebiet des klägerischen Grundstücks - der Schutzzone II des Landschaftsschutzgebietes „GrünGürtel und Grünzüge der Stadt Frankfurt am Main“ - nicht systematisch gegen naturschutzwidrige Zustände vorgeht.
Soweit der Kläger die Rechtmäßigkeit der Beseitigungsverfügung mit einem Kurzgutachten vom 25. Juni 2010 („Silberweidenauwald im NSG und FFH-Gebiet Seckbacher Ried und angrenzenden Flächen“) anzweifelt, erschließt sich der Vortrag dem Senat bereits nicht. Die unpräzise Begründung des Klägers, ein Teil der Tiere, die im „Seckbacher Ried“ geschützt werden sollen, käme dort gar nicht vor, wird durch das vorgelegte Gutachten nicht einmal ansatzweise belegt. Im vorgelegten Gutachten, das zudem über 10 Jahre alt und daher nicht mehr aktuell ist, finden sich bereits keine Ausführungen zur Tierwelt im „Seckbacher Ried“.
Der Kläger hat schließlich nicht hinreichend dargelegt, dass die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Beseitigungsverfügung sei hinreichend bestimmt, ernstlichen Zweifeln unterliege.
Die Rüge des Klägers, der in Nr. 2 der Beseitigungsverfügung vom 3. Juli 2019 gewählten Formulierung „heimische Gehölze“ sei nicht hinreichend bestimmt zu entnehmen, welche Gehölzarten konkret rückstandslos zu beseitigen seien, greift nicht durch.
Nach § 37 Abs. 1 HVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt, wenn aus der getroffenen Regelung und sonstigen für die Betroffenen bekannten oder für sie ohne weiteres erkennbaren Umständen die getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass sie ihr Verhalten danach richten können, und dass die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden oder deren Organe den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können (Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Auflage 2020, § 37 Rdnr. 5). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 -, juris Rdnr. 13).
Diesen Anforderungen genügt die Regelung in Nr. 2 der Beseitigungsverfügung vom 3. Juli 2019. Hiernach wird der Kläger verpflichtet, die „sämtlichen nicht heimischen und nicht standortgerechten Pflanzen und Gehölze (u.a. zwei Fichten und ca. 16 lfm. Ligusterhecke entlang der Ostgrenze) rückstandslos zu beseitigen“.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, die Formulierung „u.a.“ bedeute, dass eventuell weitere vorhandene Fichten und weitere Ligusterhecken ebenfalls zu beseitigen seien. Durch diese Regelung sei für den Kläger im konkreten Fall wegen des Verweises auf die in der Begründung der Beseitigungsverfügung dargestellten Zielvorgaben des Maßnahmenplans für das „Seckbacher Ried“ auch eindeutig zu erkennen, welche Anpflanzungen und Gehölze ansonsten als nicht heimisch und nicht standortgerecht im Sinne der Verfügung einzuordnen seien. Das ist rechtlich nicht zu beanstanden, da im Bescheid vom 3. Juli 2019 ausdrücklich (auf Seite 4) ausgeführt wird, dass nach den Zielvorgaben des Maßnahmenplans für das „Seckbacher Ried“ eine Anpflanzung von immergrünen Pflanzen und Nadelbäumen ein Fremdkörper sei, der die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtige und das Landschaftsbild negativ verändere. Diese nähere Beschreibung von im „Seckbacher Ried“ nicht heimischen und nicht standortgerechten Pflanzen und Gehölzen als immergrüne Pflanzen und Nadelbäume ist allgemeinverständlich und damit hinreichend bestimmt.
Schließlich liegt der sinngemäß vom Kläger geltend gemachte Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO nicht vor, da kein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Der Kläger macht (sinngemäß) geltend, das verwaltungsgerichtliche Urteil beruhe auf einer unterlassenen Sachaufklärung, weil das Verwaltungsgericht der Beklagten hätte aufgeben müssen, die fehlenden Unterlagen in Form einer Baugenehmigung für die Holzgartenhütte vorzulegen.
Mit dieser vom Kläger sinngemäß erhobenen Aufklärungsrüge (§ 86 Abs. 1 VwGO) dringt der Kläger hier schon deswegen nicht durch, weil er - wie oben bereits ausgeführt - im erstinstanzlichen Verfahren das Vorliegen einer Baugenehmigung für die Holzgartenhütte noch nicht behauptet hatte. Erstinstanzlich hatte sich der Kläger - wie oben ausgeführt - vielmehr noch auf den Standpunkt gestellt, eine Baugenehmigung sei bei Errichtung der Holzgartenhütte nicht erforderlich gewesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens auf Zulassung der Berufung zu tragen, da sein Rechtsmittel erfolglos geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 2 GKG und folgt der Streitwertfestsetzung erster Instanz (Beschluss vom 10. Juni 2021, Bl. 123 der Gerichtsakte).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 a Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 17 Abs. 8 Satz 1, 2 Alt. 2 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 Satz 1 und 2 BNatschG
§ 37 Abs. 1 HVwVfG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 K 1477/20
9 B 79.09
4 A 1958/20
7 B 106.91
4 B 34.14
8 C 18.16