Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-27, Aktenzeichen 5 K 1223/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leisten.
Die Berufung wird zugelassen.
Der Streitwert wird auf 20.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Genehmigung für die Einrichtung, die Linienführung und den Betrieb von eigenwirtschaftlichen Linienverkehren auf der Strecke A-Stadt Bahnhof - W. Busbahnhof.
Am 18.12.2013 veröffentlichte der Beklagte zu 2) im EU-Amtsblatt seine Vergabeabsicht hinsichtlich des „Buslinienbündels A-Stadt-W. Mitte", bestehend aus den Linien R1 und 205. Die Vergabe sollte mit einer voraussichtlichen Laufzeit bis zum Fahrplanwechsel im Dezember 2019 erfolgen. Mit Veröffentlichung im EU-Amtsblatt vom 02.08.2014 korrigierte der Beklagte zu 2) seine Vergabeabsicht dahingehend, dass nur die Linie R1 erfasst sei. Es werde auf die Öffnung des „Buslinienbündels A-Stadt-W. Mitte", bestehend aus den Linien R1 und 205, hingewiesen, so dass nur die Buslinie R1 mit einer voraussichtlichen Laufzeit bis zum Fahrplanwechsel im Dezember 2019 zu Vergabe stehe. Weiter heißt es in den Veröffentlichungen:
"Das bisherige Fahrplanangebot ist Teil der von den Aufgabenträgern festgelegten ausreichenden Verkehrsbedienung im Sinne der §§ 8, 8a und 13 PBefG. Die im Rahmen des Öffentlichen Dienstleistungsauftrages neben dem Fahrplanumfang zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung zu beachtenden qualitativen und betrieblichen Vorgaben sowie gegenüber der heutigen Linienführung und dem heutigen Fahrplanangebot beabsichtigte Änderungen werden bis zur Einleitung des Vergabeverfahrens zwischen den beteiligten Aufgabenträgern auf der Grundlage der Beschlüsse der politischen Gremien der Aufgabenträger abgestimmt."
Mit Schreiben vom 01.11.2014 beantragte die Klägerin bei der damals zuständigen Verkehrsmanagement-Gesellschaft Saar mbH (VGS) die Genehmigung für den Betrieb auf der KOM-Linie R1, wobei sie einen Haupt- und drei Hilfsanträge stellte. Mit ihrem Hauptantrag beantragte sie, ihr eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 in vollem Verkehrsumfang zum Verbundtarif für die Laufzeit vom 01.01.2016 bis zum 31.12.2025 zu erteilen. Mit dem ersten Hilfsantrag beantragte sie eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 zum gegenüber dem Verbundtarif erhöhten Haustarif für die Laufzeit vom 01.01.2016 bis zum 31.12.2025. Der zweite Hilfsantrag richtete sich auf eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 im reduzierten Leistungsumfang und der dritte Hilfsantrag auf eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 gemeinsam mit der Linie 204 ebenfalls jeweils für die Laufzeit vom 01.01.2016 bis zum 31.12.2025. Die Klägerin kalkulierte dabei beim Hauptantrag für den Betrieb der Linie einen Zuschuss in Höhe von 279.000 Euro ein, wobei die Gesamtkosten für die Jahre 2016 bis 2025 zwischen 863.385,60 und 939.092,73 Euro liegen sollten.
Am 20.11.2014 beschloss die Verbandsversammlung des Zweckverbandes Personennahverkehr Saarland die RegioBus-Linie R 1 für die Betriebslaufzeit vom 01.01.2016 bis zum 31.12.2019 europaweit auszuschreiben. Nach einer Notvergabe für die Zeit vom 01.01. bis zum 30.06.2016 wird die Linie seit dem 01.07.2016 von der Saar-Mobil GmbH betrieben.
Die Anträge wurden mit Bescheid vom 29.04.2015 abgelehnt. Zur Begründung ist in dem Bescheid ausgeführt, am 02.08.2014 habe der Beklagte zu 2) als zuständiger Aufgabenträger eine (korrigierte) Vorabbekanntmachung nach § 8a Abs. 2 Satz 2 PBefG veröffentlicht, mit der er seine Absicht zur wettbewerblichen Vergabe der dort beschriebenen Verkehrsleistungen auf der Linie R 1 bekannt gemacht habe. Die KOM-Linie 204 sei nicht Gegenstand der zuvor genannten Vorabbekanntmachung und habe noch eine Genehmigungslaufzeit bis zum 31.12.2019. Der Hauptantrag orientiere sich an der von Seiten des Beklagten zu 2) als zuständigem Aufgabenträger erlassenen Vorabbekanntmachung, gehe dabei allerdings zwingend von einer vom Aufgabenträger noch zu erlassenden allgemeinen Vorschrift und einem zu gewährenden Ausgleich in Höhe von rund 279.000 Euro p.a. aus. Der Beklagte zu 2) habe sich mit Schreiben vom 25.02.2015 eindeutig dahingehend positioniert, keine allgemeine Vorschrift erlassen zu wollen, sondern habe im Gegenteil bereits durch die Vorabbekanntmachung vom 02.08.2014 seine Absicht zum Abschluss eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages dokumentiert. Ein Rechtsanspruch des Verkehrsunternehmens gegen den ÖPNV-Aufgabenträger auf den Erlass der begehrten allgemeinen Vorschrift nebst dem Inhalt, dass auf dieser Grundlage durch Ausgleichszahlungen der eigenwirtschaftliche Betrieb der gegenständlichen Verkehre ermöglicht werden müsse, sei nicht ersichtlich. Damit könne nicht von der Gewährung des kalkulierten Zuschusses ausgegangen werden. Ohne diesen Zuschuss bestünden erhebliche und begründete Bedenken an der dauerhaften Auskömmlich-keit der beantragten Verkehrsleistungen. Auch die Hilfsanträge seien nicht genehmigungsfähig. Es könne dabei dahingestellt bleiben, ob das Genehmigungsverfahren überhaupt eine hilfsweise gestufte Antragstellung ermögliche und ob es sich vorliegend inhaltlich überhaupt um derart im Regelungsinhalt gestufte Genehmigungsbegehren handele, da keine der Varianten genehmigungsfähig sei.
Der als Hilfsantrag 1 gestellte Antrag sei nicht genehmigungsfähig. Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG sei die Genehmigung zu versagen, sofern der aufgrund der Vorabbekanntmachung gestellte Antrag nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen erfülle, es sei denn, die zuständige Behörde – der Beklagte zu 2) - erteile gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den Abweichungen. Der anzuwendende Tarif sei wesentlicher Bestandteil der Verkehrsbedienung, so dass die Anwendung eines abweichenden, deutlich erhöhten Tarifes eine Abweichung von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung darstelle. In der im Rahmen der Anhörung vom Beklagten zu 2) als Aufgabenträger vorgelegten Stellungnahme vom 25.02.2015 wende sich dieser ausdrücklich gegen den beantragten höheren Haustarif. Die beantragte Verkehrsbedienung enthalte inhaltlich außerdem in weiteren Punkten Abweichungen von der Vorabbekanntmachung. Auch gemäß § 13 Abs. 2 Satz 3 PBefG ergebe sich keine Genehmigungsfähigkeit. Diese Vorschrift setze zunächst voraus, dass der beantragte Verkehr in seinen Bestandteilen verbindlich zugesichert worden sei. Ob der vorliegende Antrag überhaupt eine solche Zusicherung enthalte, könne dahinstehen, da der Antragsinhalt offensichtlich zwei weitere Voraussetzungen dieser Norm nicht erfülle. Denn nach dieser Vorschrift sei die Genehmigung nur dann zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspreche und darüber hinaus von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung nur unwesentlich abweiche. An beiden dieser kumulativen Voraussetzungen scheitere der vorliegende Antragsinhalt. Zunächst sei die Abweichung von dem laut Vorabbekanntmachung vorgesehenen saarVV-Tarif nicht unwesentlich im Sinne des gesetzlichen Tatbestandes. Die grundsätzliche Wesentlichkeit der Abweichung des Antragsinhaltes von der hier gesetzten Anforderung der Anwendung des saarVV-Tarifes folge aus § 13 Abs. 2a Satz 5 PBefG. Dieser Grundsatz werde im verfahrensgegenständlichen Zusammenhang auch nicht in Beachtung des § 13 Abs. 2a Satz 6 PBefG aufgehoben, denn die dort formulierten weiteren Voraussetzungen für die Wesentlichkeit einer Abweichung seien nur gestellt, sofern die Anforderungen Abweichungen beträfen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgingen. Die Anwendung des saarVV-Tarifs sei aber bereits Bestandteil der bisherigen Genehmigung. Im Weiteren sei festzustellen, dass mit den hier zum Antragsgegenstand gemachten Fahrpreisen das gegenständliche Verkehrsangebot des Antrages nicht mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspreche. Das Verkehrsangebot sei die dem ÖPNV-Verbraucher zur Nutzung gestellte Leistung. Diese sei gekennzeichnet durch das ihm gemachte Beförderungsangebot und dessen Fahrpreis. Für die Frage nach dem bisherigen Verkehrsangebot sei demnach das Beförderungsentgelt und die Möglichkeiten von einem Ort zum anderen befördert zu werden in gleicher Weise von Belang. Beides sei auch Regelungsgegenstand einer etwaig zu erteilenden Liniengenehmigung. Das (bisherige) Verkehrsangebot ändere sich dann, wenn für die bisherige Beförderungsleistung ein Preis zu zahlen sei, der über den bisherigen Gegenwert der Leistungserbringung nicht nur geringfügig hinausreiche, denn die Relation von zu entrichtendem Entgelt und Fahrleistung für den Nutzer würde sich hier deutlich verschieben. Das Verkehrsangebot an den Nutzer verschlechtere sich hierdurch, es entspräche somit nicht (mindestens) dem bisherigen Angebot.
Der als Hilfsantrag 2 gestellte Antrag sei - erneut unabhängig von seiner bestehenden Bedingungsfeindlichkeit - ebenfalls nicht genehmigungsfähig. Denn der Hilfsantrag 2 beinhalte bereits nicht das Verkehrsangebot in verkehrlicher Hinsicht, welches Gegenstand der Vorabbekanntmachung des Beklagten zu 2) als zuständigem Aufgabenträger gewesen sei. Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG sei die Genehmigung zu versagen, sofern der aufgrund der Vorabbekanntmachung gestellte Antrag nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen erfülle, es sei denn, die zuständige Behörde - der Beklagte zu 2) - erteile der Genehmigungsbehörde gegenüber ihr Einvernehmen zu den Abweichungen. Die Vorabbekanntmachung enthalte explizit das gewünschte Verkehrsangebot, so dass dieses Verkehrsangebot auch wesentlicher Bestandteil der Verkehrsbedienung sei und die Beantragung einer abweichenden, deutlich niedrigeren Verkehrsleistung eine Abweichung von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung darstelle. In der im Rahmen der Anhörung nach § 14 PBefG vom Beklagten zu 2) als Aufgabenträger vorgelegten Stellungnahme vom 25.02.2015 wende sich dieser ausdrücklich gegen die beantragte Minderleistung. Ergänzend werde darauf hingewiesen, dass die beantragte Verkehrsbedienung inhaltlich in weiteren Punkten Abweichungen von der Vorabbekanntmachung enthalte. Auch gemäß § 13 Abs. 2 Satz 3 PBefG ergebe sich keine Genehmigungsfähigkeit, da der vorliegende Antrag bereits nicht die erforderlichen verbindlichen Zusicherungen enthalte. Außerdem erfülle der Antragsinhalt nicht zwei weitere Voraussetzungen dieser Norm. Denn nach dieser Vorschrift sei die Genehmigung nur dann zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspreche und darüber hinaus von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung nur unwesentlich abweiche. An beiden dieser kumulativen Voraussetzungen scheitere der vorliegende Antragsinhalt.
Der als Hilfsantrag 3 gestellte Antrag sei - erneut unabhängig von seiner bestehenden Bedingungsfeindlichkeit - ebenfalls nicht genehmigungsfähig. Denn der Hilfsantrag 3 beinhalte neben der KOM-Linie R 1 die KOM-Linie 204, die jedoch nicht Gegenstand der Vorabbekanntmachung sei. Für diese KOM-Linie gelte daher nicht die Frist des § 12 Abs. 6 PBefG, sondern die Frist des § 12 Abs. 5 PBefG, d.h. diese Linie könne frühestens zum 21.12.2018 beantragt werden. Ein Antrag, gerichtet auf eine Einzelgenehmigung für eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen allein auf der KOM-Linie 204 liege nicht vor und sei damit an dieser Stelle nicht zu bescheiden. Der Hilfsantrag 3 sei auch zu versagen, da der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG vorliege. Denn die Erteilung der Genehmigung liege nicht im öffentlichen Verkehrsinteresse, da sie zu einer unzulässigen Parallelbedienung führen würde und in unzulässiger Weise in die bestehenden Linienrechte der Saar-Pfalz-Bus GmbH eingreifen würde, die diese nicht hinzunehmen brauche. Zu Unrecht nehme die Klägerin insofern an, dass die derzeitige Liniengenehmigungsinhaberin, d.h. die Saar-Pfalz-Bus GmbH, die dargestellten Verbesserungen nicht im Rahmen von Ausgestaltungen vornehmen könne. Denn hierauf komme es gar nicht an, da für die Bejahung des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG zunächst zwingende Voraussetzung sei, dass die genehmigte Verkehrsleistung nicht befriedigend erbracht werde, d.h. mithin eine Lücke im Verkehrsangebot vorliege. Erst bei Bejahung einer Lücke im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 a) PBefG sei der Prüfungskatalog des § 13 Abs. 2 Nr. 3 b) bis d) PBefG eröffnet. Dies sei nicht gegeben und es lägen auch keinerlei Hinweise auf eine lückenhafte und nicht befriedigende Verkehrserbringung auf der Linie 204 vor. Im Gegenteil stelle es sich so dar, dass die von die Klägerin angebotenen Verkehre schon heute durch dritte Verkehrsunternehmen sichergestellt würden. Einer Aufforderung zur Ausgestaltung bedürfe es daher nicht.
Gegen den am 29.04.2015 per Einschreiben abgesandten Bescheid erhob die Klägerin am 05.06.2015 Widerspruch.
Der Widerspruch wurde mit Bescheid vom 04.08.2015 zurückgewiesen. In dem Bescheid ist ausgeführt, die Klägerin sei in ihren Anträgen davon ausgegangen, dass es sich bei dem beantragten Verbundtarif um eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung handele und der Aufgabenträger ausgleichspflichtig sei. Zudem habe sie darauf hingewiesen, dass der Aufgabenträger auf Grund des Vorranges der Eigenwirtschaftlichkeit zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift verpflichtet sei. Der Versagungsbescheid vom 29.04.2015 sei rechtmäßig und zweckmäßig. Der als Hauptantrag gestellte Antrag orientiere sich zwar an der vom Beklagten zu 2) als zuständigen Aufgabenträger erlassenen Vorabbekanntmachung, das beantragte Verkehrsangebot bleibe aber hinter der Vorabbekanntmachung zurück. Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG sei beim Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen die Genehmigung zu versagen, sofern durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt seien. Auch die als Hilfsanträge zur Genehmigung gestellten Anträge (abgesehen von der Konformität der gestuften Antragstellung mit dem PBefG) seien nicht genehmigungsfähig. Hilfsantrag 1 beantrage einen erhöhten Beförderungstarif, den der Beklagte zu 2) entschieden ablehne. Hilfsantrag 2 beinhalte eine unzureichende Verkehrsbedienung. Hilfsantrag 3 umfasse die Linie 204, welche jedoch nicht Gegenstand der Vorabbekanntmachung sei und eine noch bis zum 31. Dezember 2019 laufende Genehmigung nach § 42 PBefG habe.
Der Widerspruchsbescheid wurde am 06.08.2015 per Einschreiben an die Prozessbevollmächtigten der Klägerin abgesandt.
Mit Eingang vom 07.09.2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Mit Verfügung vom 13.06.2016 wurde das Verfahren wegen Nichtbetreibens nach AktO weggelegt. Am 05.08.2016 hat die Klägerin das Verfahren wieder aufgenommen. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, ihr eigenwirtschaftlicher Antrag genüge den Vorgaben aus der Vorabbekanntmachung. In der Vorabbekanntmachung vom 18.12.2013 im Supplement des EU-Amtsblatts, Az. 2013/S 245-426786, korrigiert durch die Bekanntmachung vom 02.08.2014, Az. 2014/S 147-264354, sei zur Einreichung eigenwirtschaftlicher Anträge aufgerufen worden. Darüber hinaus sei die Vorgabe aufgestellt worden, dass das bisherige Fahrplanangebot Teil der vom Aufgabenträger festgelegten ausreichenden Verkehrsbedienung im Sinne der §§ 8, 8a und 13 PBefG sein solle. Die VGS habe den ersten eigenwirtschaftlichen Antrag nicht deshalb ablehnen können, weil der Beklagte zu 2) den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (nachfolgend: VO 1370) verweigert habe. Denn sie habe einen Anspruch auf den beantragten Ausgleich für die Anwendung des unauskömmlichen saarVV-Tarifs durch eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO 1370. Dieser Anspruch auf Erlass folge bereits aus allgemeinen Grundsätzen. Auch im Bereich des ÖPNV sei anerkannt, dass den Verkehrsunternehmen zum Wohle des öffentlichen Verkehrsinteresses zwar sogenannte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegt werden könnten. So fordere Art. 3 Abs. 2 der VO 1370 für die Auferlegung eines Tarifzwangs den Ausgleich durch eine so genannte „allgemeine Vorschrift". Vorliegend werde durch den Beklagten zu 2) die Vorgabe gemacht, dass der saarVV-Tarif anzuwenden sei. Dies beschneide das Recht der Verkehrsunternehmen, selbst zu bestimmen, welches Entgelt sie für die Leistungserbringung von den Fahrgästen verlangen möchten. Aufgrund der Tatsache, dass der saarVV-Tarif unauskömmlich sei, führe dies zu einem erheblichen finanziellen Nachteil der Verkehrsunternehmen, so dass der ebenfalls durch den Beklagten zu 2) vorgegebene Leistungsumfang nicht eigenwirtschaftlich zu erbringen sei. Folglich habe sie einen Anspruch auf Ausgleich dieser Nachteile.
Auch aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen habe sie einen Anspruch. Grundgedanke der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung nach § 8 Abs. 4 PBefG sei es, dass dem Verkehrsunternehmen das Definitionsrecht des Verkehrs obliege. Der Unternehmer definiere mit seinem eigenwirtschaftlichen Antrag die ausreichende Verkehrsbedienung. Bei der Definition der ausreichenden Verkehrsbedienung durch den eigenwirtschaftlichen Antrag des Unternehmers müsse sich dieser lediglich an der Rahmenplanung des Aufgabenträgers in einem Nahverkehrsplan orientieren. Eine weitergehende Einwirkungsmöglichkeit des Aufgabeträgers bestehe im Rahmen der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung nicht. Anders verteilt seien die Rechte bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags (im Folgenden öDA). Denn in diesem Fall komme das Definitionsrecht hinsichtlich der Leistung dem Aufgabenträger zu. Dieser könne bei der Vergabe eines öDA Detailvorgaben hinsichtlich der Leistung machen und frage für diese zuvor definierte Leistung auf dem Markt einen Preis ab. Es handele sich bei der Vergabe eines öDA lediglich um die Abfrage einer bestimmten Leistung und die Bepreisung dieser Leistung durch den Markt. Bei der Erfüllung eines öDA komme dem ausführenden Unternehmen auch keine Gewerbefreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG zu, denn die Bedingungen der Auftragsdurchführung würden dem Unternehmen vom Aufgabenträger diktiert. Die einzige unternehmerische Freiheit, die dem Unternehmen bleibe, sei die Entscheidung, ob es sich um den Auftrag im Rahmen des Vergabeverfahrens bemühe. Diese Beschneidung der Gewerbefreiheit sei jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn das Verkehrsunternehmen zuvor die realistische Chance gehabt habe, sich um eine eigenwirtschaftliche Genehmigung zu bemühen. Gegenstand des vorliegenden Streites sei nicht die Klärung des Vorrangverhältnisses zwischen der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung und der Vergabe eines öDA, da nach der Rechtsprechung der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit gelte, so dass die Vergabe eines öDA subsidiär zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sei. Obwohl vorliegend die Erteilung einer Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung streitgegenständlich sei, habe der Beklagte zu 2) mit seinen Vorgaben in der Vorabbekanntmachung, jedenfalls durch seine Stellungnahme in der Anhörung des Genehmigungsverfahrens die Rahmenbedingungen gesetzt, die eine eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung verhinderten. Denn er fordere, dass der saarVV-Tarif angewendet werde. Gleichzeitig habe der Aufgabenträger mit dem Umfang der gewollten Verkehrsdienstleistung auch die für deren Erbringung entstehenden Kosten festgelegt. Folge sei ein schwerwiegender und einseitiger staatlicher Eingriff in das Äquivalenzverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung, welcher ihr ohne Ausgleich aufoktroyiert worden sei. Mit den Vorgaben des Beklagten zu 2), auf welche sich die VGS bei der negativen Bescheidung der Genehmigungsanträge stütze, werde die Gewerbefreiheit beschränkt. Streitgegenständlich sei daher das allgemeine Definitionsrecht im ÖPNV für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung. Sie vertrete die Auffassung, dass der Beklagte zu 2) mit seinen Vorgaben seine Eingriffsbefugnisse überschreite. Jedenfalls habe er für die rechtmäßige Wahrnehmung seiner Eingriffsbefugnisse ihr einen angemessenen Ausgleich zu gewähren, der die Möglichkeit der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sicherstelle. Dieser Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift kollidiere auch nicht mit dem verfassungsrechtlich normierten Recht des Beklagten zu 2) auf Selbstbestimmung aus Art. 28 Abs. 2 GG.
Sie habe zudem einen Anspruch aus den Regelungen des PBefG. Dieser Anspruch folge aus § 39 PBefG, da sie das Recht habe, die anzuwendenden Tarife zu bestimmen. Der VGS komme als Genehmigungsbehörde im Rahmen des Zustimmungsvorbehalts allein die Rechtsaufsicht zu. Auf Erteilung der Zustimmung bestehe ein Rechtsanspruch, wenn die in § 39 Abs. 2 PBefG zu prüfenden Gesichtspunkte ergäben, dass die Eigenwirtschaftlichkeit des Unternehmens anderenfalls gefährdet wäre. Hieraus entspringe ein Rechtsanspruch der Verkehrsunternehmen auf ein angemessenes Beförderungsentgelt. Sei die nach § 8 Abs. 4 i.V.m. § 8a Abs. 1 PBefG vorrangige eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung gefährdet, müsse sich die Genehmigungsbehörde, sofern sich nach ihrer Ansicht die Erhöhung der Beförderungsentgelte mit den öffentlichen Verkehrsinteressen nicht in Einklang bringen lasse, mit der zuständigen Behörde, also dem Aufgabenträger in Verbindung setzen, um zu klären, welche tarifpolitischen Zielsetzungen er verfolge. Halte sie die Tariferhöhung ganz oder teilweise für unerwünscht, habe sie dem Aufgabenträger nahe zu legen, eine Ausgleichszahlung an das Verkehrsunternehmen über eine allgemeine Vorschrift zu gewähren. Vorliegend habe sie die Beklagten vor die Wahl gestellt, ob sie den saarVV-Tarif zur Anwendung bringen möchten, um so die offensichtlichen tarifpolitischen Ziele zu realisieren, oder ob sie ihr einen auskömmlichen Haustarif gewährten. Der Anwendungszwang des saarVV-Tarifs ohne den Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift beschränke sie in unzulässiger Weise in ihrem Tarifgestaltungsrecht aus § 39 PBefG.
Ein Anspruch ergebe sich auch aus § 13 Abs. 2a PBefG i. V. m. dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit. Der Satz 5 des § 13 Abs. 2a PBefG verdeutliche den gesetzgeberischen Willen, dass eine Vorgabe des Aufgabenträgers hinsichtlich des anzuwendenden Tarifs nur dann verbindlich sein solle, wenn er hierfür auch einen angemessenen Ausgleich zahle. Nur in diesem Fall könne aufgrund dieser Vorgabe ein abweichender eigenwirtschaftlicher Antrag von der Genehmigungsbehörde versagt werden. Gedenke der Aufgabenträger, für die Anwendung des Tarifs keinen Ausgleich nach der VO 1370 zu zahlen, könne die Vorgabe nicht als wesentlich bewertet werden und die Genehmigung sei zu erteilen. Dieser Deutung der Regelung könne nicht mit dem Argument entgegen getreten werden, dass der Ausgleich erst im Rahmen der Vergabe eines öDA gezahlt werden solle, weil der Verkehr offensichtlich nicht eigenwirtschaftlich erbracht werden könne. Aufgrund der Tatsache, dass die Regelung des § 13 Abs. 2a PBefG der Sicherstellung der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung diene, und aufgrund der Definition der Eigenwirtschaftlichkeit in § 8 Abs. 4 PBefG könne dieser Ausgleich nur durch den Erlass einer allgemeinen Vorschrift erfolgen. Vorliegend habe sie derartige eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge gestellt. Die Genehmigungsanträge hinderten eine Anwendung der VO 1370, da sie eine ebenso zahlreiche, sichere, hochwertige oder preisgünstige Verkehrserbringung zum Gegenstand hätten, wie diejenige, die der Beklagte zu 2) im Rahmen der Vergabe des öDA fordere.
Dem Beklagten zu 2) stehe kein Wahlrecht dahingehend zu, ob er einen Ausgleich nach Art. 3 Abs. 2 VO 1370 gewähre, oder ob er eine Ausgleichzahlung erst im Rahmen der Vergabe eines öDA vornehme. Vielmehr sei der Beklagte zu 2) vorrangig verpflichtet, die Ausgleichzahlung über den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 der VO 1370 vorzunehmen. Es bestehe auch kein Wahlrecht auf europarechtlicher Ebene. Die VO 1370 stelle lediglich klar, dass der zuständigen Behörde, also dem Aufgabenträger, zwei Möglichkeiten zur Verfügung stehen, einen Ausgleich für die Auferlegung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zu gewähren. Sie regele jedoch nicht, ob zwischen diesen beiden Möglichkeiten ein Vorrangverhältnis bestehe. Sie begehre vorliegend im Rahmen der Antragstellung auf Erteilung der Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Linienverkehr allein den Ausgleich der finanziellen Nachteile für die Anwendung des unauskömmlichen saarVV-Tarifs. Einen Betriebskostenzuschuss für die Verkehrserbringung mache sie vorliegend nicht geltend.
Ein Wahlrecht ergebe sich auch nicht aus den nationalen Regelungen des PBefG, insbesondere nicht aus § 8a Abs. 1 Satz 2 PBefG. Ein Wahlrecht entstehe für den Aufgabenträger erst dann, wenn gar keine eigenwirtschaftliche Anträge eingingen, also sich kein Verkehrsunternehmen finde, um den Verkehr auf eigenes Risiko zu betreiben. Der Aufgabenträger könne dann wählen, ob er einen öDA vergeben möchte, weil er sich dennoch ein Verkehrsangebot wünsche. Streitgegenständlich sei vorliegend gerade die Antragstellung hinsichtlich der Erteilung einer Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung. Diese sei nach § 8 Abs. 4 PBefG vorrangig und liege auch vor, wenn Ausgleichszahlungen über eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 der VO 1370 vorlägen. Die Aufnahme der Finanzierungsmöglichkeit über eine allgemeine Vorschrift sei seitens des nationalen Gesetzgebers bewusst in die Definition der Eigenwirtschaftlichkeit des § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG aufgenommen worden. Sie habe mit ihrem ersten Antrag, mit welchem sie den vom Beklagten zu 2) gewünschten Leistungsumfang unter Anwendung des saarVV-Tarifs mit einem Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift beantragt habe, einen eigenwirtschaftlichen Antrag im Sinne des § 8 Abs. 4 PBefG gestellt. Da das in § 8a Abs. 1 Satz 2 PBefG vorgesehene Wahlrecht für den Beklagten zu 2) jedoch erst entstehe, wenn eine eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung nach § 8 Abs. 4 PBefG nicht möglich sei, stehe dem Beklagten zu 2) dieses Wahlrecht im Bereich der eigenwirtschaftlichen Antragstellung nicht zu.
Sofern die Unauskömmlichkeit daraus folge, dass die Verkehrslinien defizitär seien, da die Nachfrage durch Fahrgäste auch bei Ansatz eines am Markt durchsetzbaren Tarifs zur Kostendeckung nicht ausreiche, bestehe kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift, da der Aufgabenträger nicht in das Definitionsrecht der Verkehrsunternehmen eingegriffen habe. Vorliegend folge die „Unmöglichkeit" der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung jedoch nicht aus Umständen des Marktes, sondern allein aus den Vorgaben des Beklagten zu 2). Dieser habe in das Ausgestaltungsrecht eingegriffen und durch die einseitige Festsetzung der „Rahmenbedingungen" die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung ohne einen Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO 1370 konterkariert. Der Aufgabenträger versuche so, unter Missachtung des ihr zustehenden Ausgleichsanspruchs die Definitionshoheit hinsichtlich des Verkehrs an sich zu ziehen.
Ihr Anspruch auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift bestehe gegenüber dem Beklagten zu 2) als zuständige Behörde im Sinne der VO 1370. Der Beklagte zu 2) sei nach eigenen Angaben und auch den Angaben der VGS zuständiger Aufgabenträger für den streitgegenständlichen Verkehr. Dass der Beklagte zu 2) auch nach Auffassung der Beklagten für den Erlass der begehrten allgemeinen Vorschrift zuständig sei, zeige auch die Tatsache, dass die VGS den Beklagten zu 2) im Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG um Mitteilung gebeten habe, ob er eine allgemeine Vorschrift erlassen werde. Der Beklagte zu 2) habe hierzu in seiner Stellungnahme vom 25.02.2015 auch umfassend Stellung genommen und den Erlass einer allgemeinen Vorschrift ausdrücklich abgelehnt. Die Frage, ob sie gegen den Beklagten zu 2) einen Ausgleichsanspruch durch den Erlass einer allgemeinen Vorschrift habe, sei von der Genehmigungsbehörde im Genehmigungsverfahren zu prüfen.
Die Ablehnung des ersten Hilfsantrags durch die VGS sei ebenfalls rechtswidrig. Der zweite eigenwirtschaftliche Antrag erfülle hinsichtlich des Leistungsumfangs die Vorgaben des Beklagten zu 2). Lediglich hinsichtlich der geforderten Anwendung des saarVV-Tarifs weiche der zweite Antrag ab. Diese Abweichung stütze jedoch nicht die Ablehnung dieses Antrags. Die hilfsweise gestufte Antragstellung sei zulässig, da das PBefG keine Vorschrift enthalte, die eine hilfsweise Antragstellung untersage. Die Entscheidung der VGS könne bereits deshalb nicht auf den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gestützt werden, da die Vorabbekanntmachung des Beklagten zu 2) keine wesentliche Anforderung zur Anwendung des unauskömmlichen saarVV-Tarifs aufstelle. Nach § 8a Abs. 2 Satz 3 ff. PBefG sollten in der Vorabbekanntmachung die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelte und Standards angegeben werden. Die Vorabbekanntmachung treffe jedoch keine Aussage dazu, dass die Verkehrserbringung allein unter Anwendung des unauskömmlichen saarVV-Tarifs gestatten sein solle. Auch im Übrigen lägen die Tatbestandsvoraus-setzungen des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG für eine Versagung der eigenwirtschaftlichen Genehmigung gemäß des Hilfsantrags 1 nicht vor, da sie mit dem Hilfsantrag 1 einen Leistungsumfang entsprechend der Vorgaben der Vorabbekanntmachung beantragt habe. Lediglich hinsichtlich der Anforderung, den saarVV-Tarif anzuwenden, weiche der Hilfsantrag 1 ab, da sie einen auskömmlichen Haustarif beantragt habe. Auch wenn der Beklagte zu 2) sein Einvernehmen nicht erteilt habe, habe dies nicht die zwingende Folge, dass der Hilfsantrag 1 abzulehnen gewesen sei. Ausgleichzahlungen auf der Grundlage einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 und 3 der VO 1370 stünden als einzige Ausgleichsmöglichkeiten nach der VO 1370 der Eigenwirtschaftlichkeit des Verkehrs nicht entgegen. Fordere der Aufgabenträger die Anwendung eines unauskömmlichen Tarifes und verweigere er - wie der Beklagte zu 2) - zugleich einen Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift, sei die Abweichung vom insoweit unrechtmäßig geforderten Tarif unschädlich. Denn in diesem Fall bestehe gerade keine Abweichung von einer „wesentlichen Anforderung" im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG. Doch nicht nur der Beklagte zu 2) müsse die Voraussetzungen prüfen. Auch die VGS als „Herrin des Genehmigungsverfahrens" sei verpflichtet gewesen, sofern sie einen eigenwirtschaftlichen Antrag habe nach § 13 Abs. 2a PBefG ablehnen wollen, zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer wesentlichen Anforderung überhaupt vorlägen. Dies sei vorliegend nicht geschehen, sodass der Bescheid der VGS bereits aus diesem Grunde rechtswidrig sei.
Aus dem Fehlen der Tarifanwendung folge nicht automatisch die zwingende Versagung des Antrags, da ein Ausnahmefall vorliege. Nach § 13 Abs. 2a Satz 4 PBefG begründe eine Abweichung nicht eine Ablehnung des Antrags, wenn wie hier ein Ausnahmefall vorliege. Denn der Beklagte zu 2) habe die Zahlung eines Ausgleichs nach der VO 1370 abgelehnt, wodurch ein Ausnahmefall begründet worden sei. Ebenfalls spreche für einen Ausnahmefall, dass der Beklagte zu 2) durch die Anforderung zur Anwendung des saarVV-Tarifs eine eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung schlicht aufgrund von ihm selbst gesetzter Bedingungen unmöglich mache. Der Aufgabenträger könnte ansonsten durch die Anforderung, unauskömmliche Tarife anzuwenden, den höchstrichterlich festgestellten und bundesgesetzlich verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit, der auch im Rahmen der Novellierung des PBefG nicht aufgegeben worden sei, aushebeln.
Auch aus einem weiteren Grund sei die Versagung des zweiten eigenwirtschaftlichen Antrags nicht zwingende Folge des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG. Liege nämlich nur ein eigenwirtschaftlicher Genehmigungsantrag vor, könne die Genehmigungsbehörde diesen Antrag nicht mit dem Argument der nicht ausreichenden Verkehrsbedienung ablehnen. Dass die von ihr angebotene Verkehrsleistung ausreichend sei, zeige auch, dass der angebotene Leistungsumfang ausweislich der Angaben der Beklagten den Anforderungen entspreche. Die Abweichung von der Vorgabe, den saarVV-Tarif anzuwenden, spreche nicht gegen eine ausreichende Verkehrsbedienung. Denn zu dieser Abweichung sei sie gezwungen, da der geforderte Leistungsumfang unter Anwendung des unauskömmlichen saarVV-Tarifs und ohne einen Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift nicht eigenwirtschaftlich abbildbar sei. Den Beklagten sei mit dem Hauptantrag und dem Hilfsantrag 1 zur Wahl gestellt worden, ob sie an ihren tarifpolitischen Zielen festhalten möchten. Da die Tarifdefinition im eigenwirtschaftlichen Bereich ihr obliege, habe der Beklagte zu 2) durch die Vorgabe, den saarVV-Tarif anzuwenden, in ihre Rechte eingegriffen ohne hierfür einen angemessenen Ausgleich zahlen zu wollen. Sie habe jedoch einen Anspruch auf die Gewährung einer angemessenen Gegenleistung für die vom Beklagten zu 2) geforderte Leistung. Der von ihr beantragte Haustarif stelle die angemessene Vergütung für die vom Beklagten zu 2) geforderte Leistung dar. Zwar liege dieser höher als der saarVV-Tarif. Dies zeige jedoch nur, dass der vorgegebene saarVV-Tarif unauskömmlich und politisch gewollt sei. Wenn der Beklagte zu 2) für die Anwendung des von ihm geforderten unauskömmlichen saarVV-Tarifs keinen Ausgleich entsprechend des eigenwirtschaftlichen Hauptantrags zahlen möchte, sei es den Beklagten jedoch verwehrt, den Hilfsantrag 1 damit zu versagen, dass durch den beantragten auskömmlichen Haustarif nachteilige Auswirkungen auf die Fahrgäste entstünden. Denn diese Nachteile könnte der Beklagte zu 2) verhindern, wenn er für die von ihm vorgegebene Leistung einen angemessene Vergütung über einen Ausgleich gemäß des Hauptantrags gewähren würde. Die Beklagten müssten sich entscheiden, ob sie den Fahrgästen die kostengünstigeren Verbundkarten zur Verfügung stellen möchten, dann hätten sie bzw. der Beklagte zu 2) die Unauskömm-lichkeit des saarVV-Tarif über eine allgemeine Vorschrift auszugleichen, oder ob sie keinen Ausgleich für die Unauskömmlichkeit des saarVV-Tarifs zahlen möchten. Die Versagung beider beantragten eigenwirtschaftlichen Alternativen der Verkehrserbringung sei jedenfalls rechtswidrig.
Es bestehe auch keine Notwendigkeit zur verbindlichen Zusicherung des gesamten Verkehrsangebots. Die von der VGS im streitgegenständlichen Bescheid geäußerte Rechtsauffassung, der Genehmigungsanspruch des § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG setze voraus, dass der Verkehr in seinen Bestandteilen verbindlich zugesichert worden sei, sei unzutreffend. § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG normiere einen Genehmigungsanspruch des antragstellenden Verkehrsangebots. Für einen Genehmigungsanspruch aus § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG müsse nicht die gesamte beantragte Verkehrsleistung verbindlich zugesichert werden. Vielmehr müsse der bisherige Verkehr mit dem beantragten Verkehr unter Berücksichtigung der abgegebenen verbindlichen Zusicherungen verglichen werden. Wenn die beantragte Verkehrsleistung unter Berücksichtigung der abgegebenen verbindlichen Zusicherungen dem Status Quo entspreche, sei die Voraussetzung des ersten Halbsatzes des § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG erfüllt. Einer verbindlichen Zusicherung des gesamten beantragten Verkehrs bedürfe es nicht.
Sofern die VGS den Hauptantrag und den Hilfsantrag 1 zu Recht hätte ablehnen dürfen, hätte sie zumindest die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung gemäß des Hilfsantrags 2 erteilen müssen. Auch der Hilfsantrag 2 könne nicht gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG versagt werden. Denn bei der Vorgabe, den vorgegebenen Leistungsumfang zu beantragen, handele es sich nicht um eine wesentliche Anforderung im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG. Der Hilfsantrag 2 stelle den Beklagten als dritte Alternative der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung, die Anwendung des saarVV-Tarifs bei einer reduzierten Leistungserbringung zur Wahl. Die Vorgabe des Beklagten zu 2) hinsichtlich des Leistungsumfangs könne sie in ihrem dritten eigenwirtschaftlichen Antrag nicht erfüllen, da die Beklagten entschieden hätten, dass bei der Erbringung des gesamten vom Beklagten zu 2) vorgegebenen Leistungsumfangs bei Anwendung des saarVV-Tarifs weder ein Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift noch anstatt des unauskömmlichen saarVV-Tarifs ein auskömmlicher Haustarif gewährt werde. Der in der Vorabbekanntmachung des Beklagten zu 2) festgelegte Leistungsumfang stelle keine wesentliche Anforderung im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG dar. Zwar gälten grundsätzlich auch Anforderungen hinsichtlich des Linienwegs, Haltestellen und der Bedienhäufigkeit als wesentlich, jedoch müsse der Leistungsumfang stets im Zusammenhang mit dem zur Anwendung kommenden Tarif gesehen werden. Denn die Höhe des Tarifs begrenze den auskömmlich zu erbringenden Leistungsumfang. Vorliegend verlange der Beklagte zu 2) die volle Leistungserbringung bei Anwendung eines unauskömmlichen Tarifs. Dies sei schlicht nicht möglich und ohne einen Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift oder die Gewährung eines auskömmlichen Haustarifes auch nicht zuzumuten. Da der Beklagte zu 2) für den von ihm geforderten Leistungsumfang keine angemessene Gegenleistung gewähren möchte, könne die Anforderung an den Leistungsumfang nicht als wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG angesehen werden. Die als dritte Alternative beantragte eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung stelle die Verkehrserbringung dar, die bei Anwendung des unauskömmlichen saarVV-Tarifs eigenwirtschaftlich zu erbringen sei.
Zumindest habe sie Anspruch auf Erteilung der Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung auf den Linien R1 und 204. Die Rechtsauffassung der VGS, dass die Verkehrsleistung auf der Linie 204 nicht Gegenstand der Vorabbekanntmachung sei und daher ein Antrag für die Linie 204 frühestens zum 31.12.2018 zu beantragen sei, gehe fehl. Dass die Linie 204 nicht Gegenstand der Vorabbekanntmachung gewesen sei und für eine vorabbekanntgemachte Verkehrsleistung gemäß § 12 Abs. 6 PBefG für das Stellen eigenwirtschaftlicher Anträge eine Ausschlussfrist von 3 Monaten gelte und, sofern für eine Linie keine Vorabbekanntmachung durch den Aufgabenträger erfolge, eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge gemäß § 12 Abs. 5 PBefG spätestens zwölf Monate vor dem Beginn des beantragten Genehmigungszeitraums zu stellen seien, hindere sie jedoch nicht, diese gemeinsam mit der Linie R1 zu beantragen. Denn die Fristen des § 12 Abs. 5 und 6 PBefG seien Ausschlussfristen, also die gesetzliche Festlegung eines Zeitpunktes für die späteste Antragstellung. Das PBefG verbiete es einem Verkehrsunternehmen nicht, die Genehmigungsanträge zu einem früheren Zeitpunkt einzureichen. Soweit die VGS davon ausgehe, dass für die Linie 204 bis zum 31.12.2018 die Genehmigung einem anderen Verkehrsunternehmen erteilt sei und das Verbot der Doppelbedienung eine Genehmigungserteilung für die Linie 204 bis zum 31.12.2018 ausschließe, sei dies unzutreffend. Das Verbot der Doppelbedienung biete keinen Schutz vor Konkurrenzanträgen mit wesentlichen Verbesserungen. In der Gesamtschau stelle das von ihr auf den Linien R1 und 204 zur Genehmigung gestellte Verkehrsangebot im Vergleich zum bestehenden genehmigten Verkehrsangebot eine wesentliche Verbesserung dar. Die VGS sei daher gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 3 c) PBefG dazu verpflichtet, die Bestandunternehmerin binnen angemessener Fristsetzung aufzufordern, von ihrem Ausgestaltungsrecht Gebrauch zu machen. Die Genehmigungsbehörde habe den vorhandenen Unternehmer von Amts wegen zum Selbsteintritt, also zur Ausgestaltung aufzufordern. Diese Aufforderung habe die VGS rechtswidrig unterlassen, so dass die Ablehnung des Hilfsantrags 3 aus diesem Grunde rechtswidrig sei.
Die Klägerin beantragt,
1. den Beklagten zu 1) unter Aufhebung des Bescheids vom 29.04.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 04.08.2015 (Az. Gb-mm-15/1145) zu verpflichten, ihr entsprechend ihres Hauptantrags vom 03.11.2014 - unter gleichzeitiger Verpflichtung des Beklagten zu 2) zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift gemäß Art. 3 VO (EG) Nr. 1370/07 - eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 A-Stadt Bahnhof - W. Busbahnhof für die Laufzeit ab Rechtskraft des Urteils bis zum 31.12.2025 zu erteilen.
2. Hilfsweise:
den Beklagten zu 1) unter Aufhebung des Bescheids vom 29.04.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 04.08.2015 (Az. Gb-mm-15/1145) zu verpflichten, ihr entsprechend ihres ersten Hilfsantrags vom 03.11.2014 eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 A-Stadt Bahnhof - W. Busbahnhof unter Anwendung eines auskömmlichen Haustarifs für die Laufzeit ab Rechtskraft des Urteils bis zum 31.12.2025 zu erteilen.
3. Weiter hilfsweise:
den Beklagten zu 1) unter Aufhebung des Bescheids vom 29.04.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 04.08.2015 (Az. Gb-mm-15/1145) zu verpflichten, ihr entsprechend ihres zweiten Hilfsantrags vom 03.11.2014 eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 A-Stadt Bahnhof - W. Busbahnhof im reduzierten Leistungsumfang für die Laufzeit ab Rechtskraft des Urteils bis zum 31.12.2025 zu erteilen.
4. Weiter hilfsweise:
den Beklagten zu 1) unter Aufhebung des Bescheids vom 29.04.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 04.08.2015 (Az. Gb-mm-15/1145) zu verpflichten, ihr entsprechend ihres dritten Hilfsantrags vom 03.11.2014 eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 A-Stadt Bahnhof - W. Busbahnhof sowie der Linie 204 W. - A-Stadt für die Laufzeit ab Rechtskraft des Urteils bis zum 31.12.2025 zu erteilen.
Der Beklagte zu 1) beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, es erscheine bereits zweifelhaft, ob die gegenständlich geltend gemachte Klagehäufung den Anforderungen des § 44 VwGO entspreche. Zudem seien Zweifel dahingehend angezeigt, ob die Klage die Möglichkeit der Rechtsverletzung der Klägerin plausibel dargelegt habe, soweit die Klägerin den Erlass einer allgemeinen Vorschrift vom Beklagten zu 2) verlange.
Der Hauptantrag sei zu versagen, da die begehrte Genehmigung den öffentlichen Verkehrsinteressen widerspreche. Der Hauptantrag der Klägerin gehe insgesamt davon aus, dass dieses nur unter der Voraussetzung des Erlasses einer allgemeinen Vorschrift und einem dadurch bewirkten finanziellen Ausgleich in Höhe von ca. 279.000 Euro geleistet werden könne. Demgegenüber habe der Beklagte zu 2) als Aufgabenträger u.a. im Rahmen seiner Vorabbekanntmachung deutlich gemacht, dass er seine Interventionsmöglichkeit auf eine Vergabe der streitigen Verkehrsleistung ausgerichtet habe, eine allgemeine Vorschrift also nicht zu erlassen gedenke. Es bestehe eine Wahlfreiheit, ob er eine allgemeine Vorschrift oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag erlasse und somit auch - anders als die Klägerin meine - keine Pflicht zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Er besitze als Genehmigungsbehörde auch keine Befugnis, dem ÖPNV-Aufgabenträger eine entsprechende Handlung, d.h. den Erlass einer allgemeinen Vorschrift aufzugeben. Es sei also nicht ersichtlich, wie das von der Klägerin selbst benannte, nicht unerhebliche Defizit gedeckt werden könnte. Daher bestünden erhebliche Zweifel an der Auskömmlichkeit des Verkehrs, sodass die Genehmigung wegen Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG zwingend zu versagen sei. Dieser Versagungsgrund sei keinesfalls lediglich im Rahmen einer Antragstellung in Konkurrenz zu anderen Antragstellern erheblich. Die gesetzlichen Versagungsgründe führten dazu, dass ein Genehmigungsanspruch nicht erfüllt sei. Seien diese Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfüllt, so käme es im Konkurrenzverfahren auch überhaupt nicht dazu, dass derjenige, der bereits an den Genehmigungsvoraussetzungen scheitere, überhaupt bei der Auswahl des vorzugswürdigeren Antragsinhaltes einzubeziehen wäre.
Der rein hilfsweise, d.h. im Falle der Versagung des Hauptantrages, gestellte Antrag der Klägerin, welcher schon wegen der Bedingungsfeindlichkeit des PBefG unzulässig sein dürfte, sei ebenfalls gemäß § 13 Abs. 2a Sätze 2 bis 6 PBefG zu versagen gewesen. Denn der Antrag sei davon ausgegangen, dass der Status Quo des Leistungsumfangs weitgehend erhalten bleiben sollte, allerdings unter Anwendung eines gegenüber dem derzeit auf den betreffenden Linien angewandten saarVV-Tarif deutlich angehobenen Beförderungsentgeltes. Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 PBefG sei die Genehmigung zu versagen, wenn der aufgrund der Vorabbekanntmachung gestellte Antrag nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen erfülle, es sei denn, die zuständige Behörde, d.h. der Beklagte zu 2), erteile der Genehmigungsbehörde gegenüber ihr Einvernehmen zu den Abweichungen. Die Vorabbekanntmachungen vom 18.12.2013 bzw. 02.08.2014 enthielten neben der in der Vorabbekanntmachung dargelegten Verkehrsleistung, hinter der das Angebot der Klägerin bereits zurückbleibe, insbesondere die Anforderung an einen integrierten (Verbund-)Tarif als zwingend für eine ausreichende Bedienung. Ein solches Einvernehmen sowohl zu der abweichenden Verkehrsleistung als auch zu dem abweichenden Tarif habe der Beklagte zu 2) nicht erklärt, sodass ein Genehmigungsanspruch nicht aus § 13 Abs. 2 Satz 2 PBefG hergeleitet werden könne. Ein solcher Anspruch könne auch nicht aus den folgenden Sätzen des § 13 Abs. 2 PBefG hergeleitet werden. Der Antragsinhalt erfülle offensichtlich nicht zwei Voraussetzungen dieser Norm. Denn nach dieser Vorschrift sei die Genehmigung nur dann zu erteilen, wenn der beantragte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspreche und darüber hinaus von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung nur unwesentlich abweiche. An beiden dieser kumulativen Voraussetzungen scheitere die hier begehrte Genehmigungserteilung.
Mit dem Hilfsantrag 2 bleibe die Klägerin ebenfalls unter dem in der Vorabbekanntmachung ausdrücklich definierten Niveau zurück, sodass auch hier kein Anspruch der Klägerin bejaht werden könne. Im Übrigen folge aus der Verpflichtung zur Anwendung des saarVV-Tarifes nicht die Berechtigung, die Verkehrsleistung wegen der - angeblich - fehlenden Auskömmlichkeit zu verringern. Denn ein solcher Zusammenhang könne dem § 13 Abs. 2a Satz 2 ff. PBefG gerade nicht entnommen werden.
Auch der als Hilfsantrag 3 gestellte Antrag sei nicht genehmigungsfähig. Denn der Beklagte zu 2) habe die Linie 204 nicht zum Bestandteil der Vorabbekanntmachung machen wollen und können, da diese Linie noch bis zum 21.12.2018 der Saar-Pfalz-Bus genehmigt sei, sodass dieses Recht nicht - erneut - habe vergeben werden können. Sofern die Klägerin meine, hier dieses (Liniengenehmigungs-)Recht über § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG „aushebeln" bzw. „überwinden" zu können, irre sie, da die hierfür erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben seien. Denn es fehle bereits die erforderliche „Lücke im Verkehrsangebot".
Der Beklagte zu 2) beantragt,
Er trägt vor, soweit die Klägerin im Rahmen ihres Hauptantrages „gleichzeitig" einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift und damit einen Verwaltungsakt im Sinne einer Allgemeinverfügung zum Ausgleich der aus dem vorgegebenen Verbundtarif, d.h. des saarVV-Tarifes resultierenden Unterdeckung gegenüber dem Beklagten zu 2) geltend mache, sei die Klage bereits unzulässig, da die erforderliche Klagebefugnis fehle. Denn hinsichtlich eines nicht genehmigungsfähigen - weil auf eine Teilleistung gerichteten - Antrages auf Einrichtung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs sei ein Anspruch auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift zur Regelung eines Defizitausgleichs von vornherein ausgeschlossen.
Die Klage sei aber auch insgesamt unbegründet. Der Hauptantrag der Klägerin gehe insgesamt davon aus, dass der Status Quo des Leistungsumfanges weitgehend sowie des Verbundtarifs (saarVV-Tarif) erhalten bleiben solle. Auf Grund dieser Vorgabe meine die Klägerin, dass der Beklagte zu 2) als Aufgabenträger zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift im Sinne des Art. 3 Abs. 2 VO 1370 verpflichtet sei. Dies sei jedoch nicht der Fall. Da der Beklagte zu 2) es im vorliegenden Fall nicht nur mit Schreiben vom 25.02.2015 abgelehnt habe, eine allgemeine Vorschrift zu erlassen, sondern auch ausweislich der Vorabbekanntmachungen vom 18.12.2013 bzw. 02.08.2014 deutlich gemacht habe, mittels eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags in den ÖPNV eingreifen zu wollen, habe er von seinem Wahlrecht Gebrauch gemacht, so dass kein Raum für den Erlass allgemeiner Vorschriften sei. Darüber hinaus ergebe sich aber auch aus anderen Gründen bzw. Rechtsgrundlagen keine Pflicht zum Erlass allgemeiner Vorschriften. So treffe die von der Klägerin vertretene Auffassung nicht zu, dass der Unternehmer einen Anspruch auf einen auskömmlichen Tarif habe, d.h. dass ihm letztlich sämtliche Verluste im Wege allgemeiner Vorschriften ausgeglichen werden müssten, damit die Verkehre wegen des gesetzlich verankerten Vorranges eigenwirtschaftlich erbracht werden könnten. Da die Klägerin aus keinem erdenklichen Grund einen Anspruch auf den Erlass allgemeiner Vorschriften geltend machen könne und ausweislich des eigenen Vortrages sowie des Vortrages der VGS der Verkehr nur durch einen erheblichen Zuschuss (279.000 Euro) auf der Basis allgemeiner Vorschriften geleistet werden könne, sei zwingend von der Unauskömmlichkeit der so beantragten Verkehre auszugehen. Da jedoch die Durchführung von ÖPNV-Leistungen der verkehrsgewerberechtlichen Zulassung unterliege, sei sie von der Einhaltung bestimmter Anforderungen abhängig. Hierzu gehöre nicht nur die subjektive Zuverlässigkeit, die der Unternehmer gemäß § 13 Abs. 1 PBefG erfüllen müsse, sondern § 13 Abs. 2 PBefG sehe unverändert explizit Versagungsgründe vor, die zwingend zur Versagung führten. Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG sei die Genehmigung dann zwingend zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt würden, wobei neben den in lit. a) bis lit. c) genannten auch noch unbenannte öffentliche Verkehrsinteressen zählten wie bspw. die fehlende Auskömmlichkeit der Verkehre. Sofern daher auf Grund konkreter Anhaltspunkte ernstliche Zweifel daran bestünden, dass der Linienverkehr dauerhaft aufrecht erhalten werde, dürfe die Genehmigungsbehörde den Bewerber sogar unter Konkretisierung der Gründe für diese Zweifel auffordern, ergänzende Unterlagen vorzulegen, die geeignet seien, diese Bedenken aus dem Weg zu räumen. Derartige Zweifel seien hier allein auf Grund des jährlich erforderlichen Zuschussbedarfes in 6-stelliger Höhe eindeutig zu bejahen und es bedürfe nicht einmal einer entsprechenden Aufklärung, da die Klägerin selbst einräume, dass sie ohne die finanziellen Mittel aus der allgemeinen Vorschrift - die vorliegend nicht existiere und auf deren Erlass auch kein Anspruch bestehe - die Verkehre für die beantragte Laufzeit nicht durchführen könne.
Der erste Hilfsantrag der Klägerin, welcher schon wegen der Bedingungsfeindlichkeit des PBefG unzulässig sein dürfte, gehe ebenfalls insgesamt davon aus, dass der Status Quo des Leistungsumfangs weitgehend erhalten bleiben solle und der Beklagte zu 2) als Aufgabenträger eine allgemeine Vorschrift verweigere. Auf Grund dessen meine die Klägerin, dass es ihr nicht verwehrt sei, einen Anspruch auf Genehmigung eines Haustarifes geltend zu machen, der gegenüber dem saarVV-Tarif höher sei. Auch der Hilfsantrag könne nicht erfolgreich sein, da dieser ebenfalls im Widerspruch zum öffentlichen Verkehrsinteresse stehe, welches der Beklagte zu 2) als Aufgabenträger kraft seiner Zuständigkeit und Kompetenz bestimmen dürfe. Die maßgeblichen öffentlichen Verkehrsinteressen ergäben sich insbesondere aus § 8 Abs. 3 PBefG und seien Maßstab für die Genehmigungsentscheidung. Hieran habe auch die Neufassung des § 8 Abs. 3 PBefG nichts geändert, da gemäß § 8 Abs. 3 Sätze 1 und 2 PBefG der Aufgabenträger weiterhin für die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung verantwortlich sei und hierfür Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen, d.h. insbesondere auch den Tarif und Anforderung an die Barrierefreiheit in der Regel in einem Nahverkehrsplan definiere. Demgemäß sei der Unternehmer nicht frei in seiner Tarifgestaltung, sondern der Tarif bedürfe sowohl nach dem alten als auch dem novellierten PBefG der hoheitlichen Genehmigung, die die zuvor genannten Kriterien zu berücksichtigen habe. Dabei seien die öffentlichen Verkehrsinteressen gemäß § 39 Abs. 1 PBefG zu beachten, die im Nahverkehrsplan und auch in der bzw. den Vorabbekanntmachungen verankert seien. Auch sei die Anwendung des saarVV-Tarifes vorgeschrieben, womit eine Integration der jeweiligen Verkehrsträger in einen einheitlichen ÖPNV angestrebt werde. Hierzu sei er gemäß § 8 Abs. 3 PBefG i.V.m. § 2 und § 4 Abs. 3 Saarl. ÖPNVG auch ausdrücklich befugt. Der Aufgabenträger stimme einer Abweichung zu den Anforderungen der Vorabbekanntmachung nicht zu, da er die Sicherstellung der ausreichenden Bedienung nur auf diese Weise für möglich erachte. Der Hilfsantrag 1 entspreche bereits nicht den sich aus der Vorabbekanntmachung ergebenden Anforderungen. Er habe mit der Vorabbekanntmachung deutlich gemacht, dass er neben der in der Vorabbekanntmachung dargelegten Verkehrsleistung, hinter der das Angebot der Klägerin bereits zurückbleibe, insbesondere die Anforderung an einen integrierten (Verbund-)Tarif als zwingend für eine ausreichende Bedienung ansehe, so dass er sich mit einer Abweichung nicht einverstanden erklären könne und dieses ausdrücklich erklärt habe. Somit könne kein Anspruch aus § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG hergeleitet werden.
Für einen etwaigen Vorrang einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr sei zunächst maßgeblich, dass der beantragte Verkehr mindestens dem bisherigen Angebot entspreche und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesichert sei. Der von der Klägerin angebotene Verkehr entspreche bereits nicht dem bisherigen Verkehrsangebot, da die Klägerin den saarVV-Tarif gerade nicht anwenden wolle, obwohl dieser derzeit hauptsächlicher Gegenstand des bisherigen Verkehrsangebotes sei. Demgemäß scheitere ein Anspruch bereits an der Voraussetzungen, sodass eine weitere Prüfung der Voraussetzungen gemäß § 13 Abs. 2a S. 3 ff. PBefG nicht mehr erforderlich sei. Jenseits dessen sei auch festzustellen, dass die verbindliche Zusicherung, die die Klägerin vorgenommen habe, weit unter dem liege, was hinsichtlich der weitergehenden Anforderungen in diesem Sinne erforderlich sei. Denn die verbindliche Zusicherung der Klägerin erschöpfe sich in einer reinen Aufzählung und beziehe sich nicht auf das Verkehrsangebot.
Mit dem Hilfsantrag 2 bleibe die Klägerin ebenfalls unter dem in der Vorabbekanntmachung ausdrücklich definierten Niveau zurück, so dass auch insofern kein Anspruch bejaht werden könne. Sofern die Klägerin meine, zu einer Reduzierung der Verkehrsleistung berechtigt zu sein, da sie den - ihrer Ansicht nach unauskömm-lichen - saarVV-Tarif anwenden müsse, so überzeuge dies nicht. Denn ein derartiger Zusammenhang bestehe nicht bzw. es folge aus der Versagung des Erlasses einer allgemeinen Vorschrift gerade nicht das Recht, einseitig die Verkehrsleistung zu kürzen. Das von Seiten der Klägerin insofern ins Feld geführte „Gegenleistungsverhältnis" zwischen geforderter Leistung und angemessenem Ausgleich bestehe nämlich nicht, da der Aufgabenträger nicht nur frei in der Definition der ausreichenden Verkehrsleistung sei (wozu auch der Tarif gehöre), sondern er auch frei darüber entscheiden könne, ob er eine allgemeine Vorschrift erlassen wolle.
Auch der als Hilfsantrag 3 gestellte Antrag sei zumindest unbegründet. Denn er habe die Linie 204 u.a. nicht zum Gegenstand seiner Vorabbekanntmachung gemacht bzw. auch nicht machen können, da diese Liniengenehmigung eine Laufzeit bis zum 21.12.2018 habe und von daher nicht unter das Regime des § 12 Abs. 6 PBefG, sondern des § 12 Abs. 5 PBefG falle. Hieraus indes zu folgern, dass damit eine Beantragung zum jetzigen Zeitpunkt rechtlich zulässig sei, sei fehlerhaft. Zwar sei der Klägerin zuzugeben, dass es sich bei den Fristen des § 12 Abs. 5 und § 12 Abs. 6 PBefG um Ausschlussfristen handele, d.h. hierbei die Zeitpunkte einer spätesten Antragsstellung normiert würden, allerdings habe die Klägerin bei ihrer rechtlichen Einschätzung die Regelung in § 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG übersehen, die eindeutige Ausführungen dahingehend vorsehe, wann das personenbeförderungsrechtliche Verfahren frühestens beginnen könne. Danach könne das zuvor genannte Verfahren für die Linie 204 frühestens am 21.12.2017 bzw. am 22.12.2017 beginnen, sodass die Beantragung zum damaligen Zeitpunkt sehr wohl unzulässig gewesen sei. Auch § 13 Abs. 2 PBefG stehe dem Anspruch der Klägerin entgegen. Dieser sehe eine bestimmte Prüfungsreihenfolge vor, die sich aus der Norm selbst ergebe und zuvörderst eine Lücke im bestehenden Verkehrsgebiet erfordere, um überhaupt in eine weitere Prüfung des konkurrierenden Antrages gelangen zu können. Auf die Frage, ob die von Seiten der Klägerin aufgeführten Verbesserungen damit wirklich eine „bessere Verkehrsbedienung" begründen könnten, komme es insofern nicht an, da die entsprechende Lücke fehle. Demzufolge sei die VGS nicht gehalten gewesen, die derzeitige Inhaberin der Genehmigung für die Linie 204 zur Ausgestaltung aufzufordern.
Zu den Ausführungen der Beklagten erwiderte die Klägerin, die Klage sei zulässig. In einem vergleichbaren Fall habe das OVG NRW entschieden, dass bei identischen Haupt- und Hilfsanträgen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage bestünden. Im Übrigen sprächen auch prozessökonomische Gründe für eine Klagehäufung. Es handele sich bei dem streiterheblichen Sachverhalt um einen einheitlichen und zwingend gemeinsam zu beurteilenden Sachverhalt.
Sie habe einen Anspruch auf Erlass der begehrten allgemeinen Vorschrift, über welche ihr das Delta zwischen dem seitens des Beklagten zu 2) geforderten unaus-kömmlichen Verbundtarifs und einem auskömmlichen Haustarif ausgeglichen werde. Der Beklagte zu 2) könne einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift nicht damit negieren, dass sich seine Intervention nicht allein auf die reine Tarifintervention beschränke, sondern vielmehr die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags erforderlich sei, weil er auch den Fahrplan, die Qualität und die Integration des ÖPNV bestimmen möchte. Diese Anforderungen habe der Beklagte zu 2) bereits zum Gegenstand seiner Vorabbekanntmachung gemacht und damit als Vorgabe für die begehrte eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung festgeschrieben. Mit dem Hauptantrag würden diese Anforderungen des Beklagten zu 2) sämtlich erfüllt, so dass es einer Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags, die nach dem gesetzgeberischen Willen subsidiär zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sei, nicht mehr bedürfe. Der Beklagte zu 2) könne auf die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung über den Nahverkehrsplan und eine Vorabbekanntmachung hinreichend Einfluss nehmen. Bestehe er jedoch auch für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung auf die Anwendung eines unauskömmlichen Verbundtarifs, müsse er zum Ausgleich dieses Eingriffs eine allgemeine Vorschrift erlassen. Sie verlange allein für die Auferlegung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung, den unauskömmlichen Verbundtarif anwenden zu müssen, einen Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO 1370. Weil der Beklagte zu 2) mit seiner Vorgabe, den unauskömmlichen Verbundtarif anzuwenden, in ihr Definitionsrecht für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung eingreife, müsse er diesen Eingriff auch eigenwirtschaftlichkeitsverträglich ausgleichen. Dies sei nach der Definition der Eigenwirtschaftlichkeit in § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG nur über das Instrument der allgemeinen Vorschrift möglich. Ansonsten verkomme der gesetzlich verankerte Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit zur Leerformel. Ein Wahlrecht des Beklagten zu 2) bestehe nicht. Die Beklagten könnten auch nicht mit dem Argument gehört werden, der Verkehr wäre offensichtlich unauskömmlich, weil die Klägerin ja selbst einen Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift verlange, so dass der Antrag wegen Verstoßes gegen die öffentlichen Verkehrsinteressen zu versagen sei. Denn der Beklagte zu 2) verhindere die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung ohne Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift selbst, indem er in seiner Vorabbekanntmachung sowohl die Leistungsseite (Verkehrsumfang und Qualität), als auch die Gegenleistungsseite (Anwendungszwang des unauskömmlichen Verbundtarifs) vorschreibe.
Es bestehe auch keine Bedingungsfeindlichkeit von Genehmigungsanträgen im PBefG. Die Beklagten könnten sich nicht auf eine wesentliche Abweichung von der Vorabbekanntmachung durch die Anwendung eines auskömmlichen Haustarifs berufen. Denn der Beklagte zu 2) verweigere ihr einen Ausgleich für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung, den unauskömmlichen Verbundtarif anzuwenden, wie sie es mit ihrem Hauptantrag beantragt gehabt habe. Wenn der Beklagte zu 2) diesen Ausgleich verweigere, könne die Vorgabe, den Verbundtarif anzuwenden, nicht als wesentlich angesehen werden, so dass der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG nicht eingreife. Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten sei es auch nicht erforderlich, dass sie die gesamten Bestandteile der beantragten Verkehrsleistung verbindlich gemäß § 12 Abs. 1 a PBefG zusichere. Dies verkenne das Wesen und den Inhalt einer verbindlichen Zusicherung. Denn auch ohne verbindliche Zusicherung treffe sie im Falle der Genehmigungserteilung eine verbindliche Betriebspflicht nach § 21 PBefG. Verbindliche Zusicherungen seien hingegen nur ein freiwilliger Bestandteil eines Genehmigungsantrags. Auch die Auswirkungen der Anwendung eines auskömmlichen Haustarifs (Steigerung der Kosten der Fahrscheine) könnten die Beklagten nicht zum Anlass nehmen, den Hilfsantrag 1 zu versagen. Denn diese würden nicht eintreten, sofern der Beklagte zu 2) den Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift gewähre. Da er den Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift jedoch verweigere, könne die Genehmigung aus diesem Grunde nicht versagt werden.
Hinsichtlich des Hilfsantrags 3 komme es entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten nicht darauf an, dass die Linie 204 nicht Gegenstand der Vorabbekanntmachung gewesen sei, und dass diese Linie noch einem anderen Verkehrsunternehmen bis zum 21.12.2019 genehmigt sei. Ebenso wenig komme es auf die Fristen des § 12 Abs. 5 und 6 PBefG für die Stellung eigenwirtschaftlicher Genehmigungsanträge an. Denn das Bundesverwaltungsgericht habe bereits entschieden, dass Genehmigungsanträge auch auf laufende, einem anderen Unternehmen genehmigte Verkehrsleistungen gestellt werden könnten. Sie habe in ihrem Genehmigungsantrag wesentliche Verbesserungen dargelegt, die eine Lücke im Verkehrsangebot aufzeigten. Entgegen der Auffassung der Beklagten genügten wesentliche Verbesserungen, wie sie sie angeboten habe, um eine „Lücke" im Verkehrsangebot anzunehmen. Unzutreffend meinten die Beklagten die Voraussetzung dafür, dass die Saar-Pfalz-Bus GmbH zur Ausgestaltung nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 c) PBefG hätte aufgefordert werden müssen, lägen nicht vor. Vorliegend habe es der Beklagte zu 1) pflichtwidrig unterlassen, die Saar-Pfalz-Bus GmbH zur Ausgestaltung aufzufordern, so dass die Ablehnung des Hilfsantrags 3 aus diesem Grunde rechtswidrig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Da als Folge des Gesetzes Nr. 1908 über den Öffentlichen Personennahverkehr im Saarland (ÖPNVG) vom 30. November 2016 (Amtsblatt 2016, S. 1143) zum 01.01.2017 die Zuständigkeit für die Genehmigung der Linienverkehre von der Verkehrsmanagement-Gesellschaft Saar mbH (VGS) auf das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Verkehr übergegangen ist, war das Rubrum von Amts wegen zu berichtigen.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Keine Bedenken bestehen gegen die Zulässigkeit der subjektiven und objektiven Klagehäufung, soweit die Klägerin neben ihrem Hauptantrag noch drei Hilfsanträge gestellt hat.
So auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.08.2016 - 13 A 788/15 -, juris.
Offen kann dagegen bleiben, ob der Zulässigkeit des Klageantrages, mit dem die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten zu 1) begehrt, ihr - unter gleichzeitiger Verpflichtung des Beklagten zu 2) zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift gemäß Art. 3 VO 1370 - eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 A-Stadt Bahnhof - W. Busbahnhof für die Laufzeit ab Rechtskraft des Urteils bis zum 31.12.2025 zu erteilen, bereits entgegen steht, dass die Klägerin keinen Anspruch darauf hat, dass der Beklagte zu 2) eine allgemeine Vorschrift, wie von der Klägerin begehrt, erlässt.
Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; VG Augsburg, Urteil vom 24.03.2015 - Au 3 K 15.79 - und VG Stade, Urteil vom 30.06.2016 - 1 A 1432/14 -, juris.
Auch muss nicht die Frage entschieden werden, ob die Klage unzulässig ist, weil die Linie R1 bis zum 31.12.2019 an die Saar-Mobil GmbH vergeben ist und die Klägerin gegen diese gemeinwirtschaftliche Vergabe kein Rechtsmittel erhoben hat. Dabei spricht gegen eine Unzulässigkeit der Klage zum einen, dass die Klägerin eine Genehmigung nicht nur bis zum 31.12.2019 sondern bis zum 31.12.2025 begehrt und es zum anderen fraglich ist, ob einem Anspruch auf Genehmigung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs entgegen gehalten werden kann, dass die entsprechende Linie bereits gemeinwirtschaftlich vergeben worden ist. Denn insoweit ist zu beachten, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Genehmigung bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen rechtswidrig ist, wenn sie den Vorrang der eigenwirtschaftlichen Verkehrsbedienung missachtet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29.10.2009 - 3 C 1/09 -, BVerwGE 135, 198 = Buchholz 442.01 § 8 PBefG Nr. 4 = NVwZ-RR 2010, 559.
Letztlich muss aber auch diese Frage nicht abschließend entschieden werden. Denn die Klage hat auf jeden Fall in der Sache keinen Erfolg, da die Klägerin durch den ablehnenden Bescheid vom 29.04.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 04.08.2015 nicht in ihren Rechten verletzt wird. Sie hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie R1 für die Laufzeit vom 01.01.2016 bis zum 31.12.2025 einschließlich einer allgemeinen Vorschrift. Dies gilt sowohl für den Hauptantrag als auch für die drei Hilfsanträge. Zur Begründung wird Bezug genommen auf die nach Ansicht des Gerichts in jeder Beziehung zutreffenden Ausführungen im Bescheid vom 29.04.2015 (§ 117 Abs. 5 VwGO).
Auch unter Berücksichtigung der umfangreichen Ausführungen der Klägerin im gerichtlichen Verfahren bestehen für das Gericht keine Zweifel daran, dass hinsichtlich des Hauptantrags auf Grund des von der Klägerin einkalkulierten Zuschusses in Höhe von jährlich 279.000 Euro für den Betrieb der Linie R1 ein eigenwirtschaftlicher Betrieb nicht vorliegt und damit die Genehmigung dieser Variante nicht in Betracht kommt, wobei die Beklagten zutreffend darauf hingewiesen haben, dass die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift durch den Beklagten zu 2) nicht vorliegen.
Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.08.2016; VG Augsburg, Urteil vom 24.03.2015 und VG Stade, Urteil vom 30.06.2016, jew. a.a.O..
Aus diesem Grund stehen der Genehmigung öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG entgegen, da konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Klägerin die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft - also nicht während der gesamten Laufzeit der Genehmigung - in dem der Genehmigung zugrunde liegenden Umfang betreiben kann, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -; Bayerischer VGH, Beschluss vom 08.03.2016 -11 ZB 15.1901 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.08.2016, a.a.O..
Hinsichtlich des Hilfsantrages 1 kommt eine Genehmigung nicht Betracht, da diese Variante nicht der Vorabbekanntmachung entspricht und damit das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Linienangebot nicht den Anforderungen genügt. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs ist aber nach § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG zwingend zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Da vorliegend kein entsprechendes Einvernehmen erteilt worden ist, besteht ein Genehmigungshindernis. Dabei ist das Gericht entgegen der Ansicht der Klägerin der Überzeugung, dass die Vorabbekanntmachung sehr wohl bindend ist, da es ansonsten der Klägerin möglich wäre ein beliebiges, von der Vorabbekanntmachung abweichendes Angebot zu machen, was aber mit dem Ziel und Zweck einer Vorabbekanntmachung, nämlich insbesondere den Umfang des Linienverkehrs und die Tarife zu regeln, nicht vereinbar wäre. Die Vorabbekanntmachung regelte vorliegend auch ausreichend deutlich, dass der Betrieb der Linie zum saarVV-Tarif erfolgen soll. Darin wird nämlich ausdrücklich auf das „bisherige Fahrplanangebot“ als Vergabevoraussetzung hingewiesen, was auch beinhaltet, dass wie bisher die Tarife des saarVV zugrunde zu legen sind. Dies wurde im Übrigen auch offensichtlich von der Klägerin so verstanden, da sich ihr Hauptantrag ausdrücklich auf einen Linienbetrieb zu den Tarifen des saarVV bezog. Daher kommt eine Genehmigung des Linienbetriebes unter Zugrundelegung eines Haustarifs nicht in Betracht.
Die von der Klägerin vertretenen Auffassung, die Anwendung eines Haustarifs stelle hier keine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a PBefG dar, weil andernfalls mit der Vorgabe einer Tarifpflicht ohne eine korrespondierende Bereitschaft, einen für die Eigenwirtschaftlichkeit unschädlichen Ausgleich im Rahmen einer allgemeinen Vorschrift zu gewähren, der gesetzlich vorgeschriebene Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit gemäß § 8 Abs. 4 PBefG unterlaufen werde, geht an der Sache vorbei. Denn der Beklagte zu 2) hat sich in rechtlich nicht zu beanstandender Weise im Rahmen eines ihm zustehenden Wahlrechts dafür entschieden hat, keine allgemeine Vorschrift zu erlassen.
Vgl. Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 22.11.2016 - 3 A 351/15 -, juris.
Auch der Genehmigung der Hilfsanträge 2 und 3 steht entgegen, dass das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Linienangebot nicht der Vorabbekanntmachung entspricht. Dies gilt offensichtlich für den zugrunde gelegten Linienumfang. Denn durch die Ausschreibung soll gerade eine bestimmte Versorgung mit öffentlichen Verkehrsmitteln sichergestellt werden. Stünde es jedoch dem Verkehrsunternehmen frei, einen Antrag auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs mit einem deutlich verringerten Linienangebot durchzusetzen, so würde genau dies den Zielen den Ausschreibung widersprechen. Die Klägerin kann auch nicht verlangen, dass ihr eine weitere Linie, die nicht Gegenstand der Vorabbekanntmachung war, zugewiesen wird. Dabei ist unerheblich, ob ihr Angebot tatsächlich zum bestehenden Verkehrsangebot wesentliche Verbesserungen enthalten hat. Entscheidend ist allein, dass eine Bündelung der beiden Linien R1 und 204 zu keinem Zeitpunkt Gegenstand der Ausschreibung gewesen ist. Die Klägerin kann eine solche Bündelung auch nicht mit der Argumentation verlangen, dass ihr nur dann ein eigenwirtschaftlicher Betrieb der Linie R1 möglich sei. Denn es ist allein Sache der Klägerin entsprechend der Anforderungen der in der Vorabbekanntmachung ausgeschriebenen Anforderungen einen eigenwirtschaftlichen Betrieb der ausgeschriebenen Linie nachzuweisen.
Dass die Klägerin offensichtlich unter Zugrundelegung der in der Vorabbekanntmachung ausgeschriebenen Parameter nicht in der Lage ist, einen eigenwirtschaftlichen Linienverkehr zu erbringen, sondern entweder auf die Leistung von Zuschüssen oder die Zugrundelegung von deutlichen höheren Haustarifen oder die Verringerung des Linienangebotes oder sogar auf die Übernahme einer anderen, überhaupt nicht ausgeschriebenen Linie angewiesen ist, bedeutet, dass ihr eine Genehmigung für die Einrichtung, die Linienführung und den Betrieb von eigenwirtschaftlichen Linienverkehren auf der Strecke A-Stadt Bahnhof - W. Busbahnhof nicht erteilt werden kann.
Damit somit weder der Haupt- noch die Hilfsanträge begründet sind, ist die Klage insgesamt mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 Nr. 3 VwGO zugelassen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 1 i. V. m. § 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 47.6 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8, 8a und 13 PBefG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 14 PBefG
§ 42 PBefG
§ 39 PBefG
§ 44 VwGO
§ 21 PBefG
§ 8 PBefG
§ 167 VwGO
§ 8a Abs. 2 Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 5 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 6 PBefG
§ 12 Abs. 6 PBefG
§ 12 Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG
§ 8 Abs. 4 PBefG
§ 39 Abs. 2 PBefG
§ 8a Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 2a PBefG
§ 8a Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 8a Abs. 2 Satz 3 ff. PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 4 PBefG
§ 12 Abs. 5 und 6 PBefG
§ 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 2 PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 2 ff. PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 39 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 2a S. 3 ff. PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 12 Abs. 1 a PBefG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Nr. 3 VwGO
§ 63 Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 2 VO
Art. 3 Abs. 2 der VO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 2 und 3 der VO
Art. 3 VO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 135, 198
NVwZ-RR 2010, 559
13 A 788/15
3 K 15.79
1 A 1432/14
3 C 1/09
3 C 26.12
11 ZB 15.19
3 A 351/15