Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-04-07, Aktenzeichen OVG 10 B 2.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2022:0407.OVG10B2.18.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die schriftliche Ankündigung der Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Beklagten. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob der Beklagte grundsätzlich zur Prüfung der Klägerin berechtigt ist.
Der Beklagte hatte die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin bereits einmal im Jahr 1998 geprüft. Ausweislich des Berichts über die Prüfung war das seinerzeitige Justizministerium in einem Schreiben aus 1997 an den Beklagten mit dem Antrag herangetreten, sein Einvernehmen zur Zulassung von Ausnahmen hinsichtlich der Prüfung der Klägerin zu erklären.
Der Beklagte nahm die Klägerin zu einer erneuten Prüfung in den Arbeitsplan 2015 (Prüfungsgebiet II 2) auf. Mit Schreiben vom 5. August 2015 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass er beabsichtige, die Haushalts- und Wirtschaftsführung für das Geschäfts- und Rechnungsjahr 2014 zu prüfen. Dem Schreiben war keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.
Trotz eines Vorgesprächs zwischen den Beteiligten konnte eine grundsätzliche Einigung über die Prüfungsbefugnis des Beklagten nicht erzielt werden. Im Nachgang reichte die Klägerin eine umfangreiche Stellungnahme bei dem Beklagten ein.
Der Beklagte nahm in einem internen Vermerk vom 23. November 2015 zu seiner Prüfungsberechtigung Stellung und verfügte gleichzeitig das streitgegenständliche Schreiben vom 1. Dezember 2015. Im Briefkopf des Schreibens war - unter der Bezeichnung des Beklagten - die Amtsbezeichnung des Unterzeichners („Direktor beim Landesrechnungshof“) angegeben, der nach dem Geschäftsverteilungsplan des Beklagten für das Jahr 2015 Abteilungsleiter der Prüfungsabteilung II war. In dem Schreiben teilte der Beklagte erneut mit, dass er beabsichtige, die Haushalts- und Wirtschaftsführung für das Geschäfts- und Rechnungsjahr 2014 gemäß § 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung zu prüfen. Ferner wurden darin die beauftragten Prüfungspersonen benannt und mitgeteilt, dass die örtlichen Erhebungen Mitte Dezember 2015 beginnen sollten. Hierzu enthält das Schreiben die Bitte, die Arbeit der Prüfer zu unterstützen sowie einen geeigneten Büroraum mit entsprechender Ausstattung bereitzustellen. Das Schreiben war mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, nach der gegen die „Prüfungsankündigung“ Klage erhoben werden könne.
Die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 23. November 2017 abgewiesen. Dies begründete das Verwaltungsgericht im Wesentlichen wie folgt:
Die Rechtsgrundlagen für die Prüfungsankündigung in § 94, § 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) sowie der entsprechend anwendbare haushaltsrechtliche Grundsatz möglichst lückenloser Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung nach § 42 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) enthielten eine - konkludente - Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsaktes. Die Regelung des § 62 BRAO stelle weder eine ausdrückliche Ausnahme vom Prüfungsgrundsatz dar, noch kollidiere sie mit diesem. Die nach dieser Vorschrift vorgesehene Rechtsaufsicht sei keine mit der externen Rechnungsprüfung gleichwertige Finanzkontrolle, von der alle finanzwirksamen Maßnahmen erfasst seien. Auch die nach § 14, § 15 der Geschäftsordnung der Klägerin vorgesehene Prüfung der Kammerfinanzen diene nur der internen Finanzkontrolle und unterscheide sich insofern von einer Überprüfung durch den Beklagten. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung umfasse zwar auch Elemente der herkömmlichen Rechnungsprüfung, gehe aber darüber hinaus. Die Klägerin sei auch nicht nach § 111 Abs. 2 LHO von der grundsätzlichen Prüfungspflicht freigestellt. Zuständig für eine Ausnahmeentscheidung sei allein das Justizministerium und nicht der Beklagte. Eine Verpflichtung des Gerichts, inzident eine Ausnahme von der grundsätzlichen Prüfungspflicht i.S. einer vorweggenommenen „Ermessenreduzierung" auszusprechen, ergebe sich aus § 111 Abs. 2 LHO nicht. Die streitgegenständliche Prüfungspflicht bestehe zusätzlich auch nach § 55 HGrG. Ungeachtet der Frage, ob der Klägerin überhaupt Grundrechte zustünden, sei durch die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung weder die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) noch die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) berührt oder unzulässig eingeschränkt. Die Prüfungsankündigung sei auch nicht unverhältnismäßig, weil sie ein bereits abgelaufenes Haushaltsjahr betreffe.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus:
Das Verwaltungsgericht halte den Beklagten zu Unrecht für befugt, mögliche Kontrollbefugnisse mittels Verwaltungsaktes durchzusetzen. Jedenfalls sei eine Prüfungsbefugnis des Beklagten gegenüber der Klägerin gemäß § 62, § 89 BRAO ausgeschlossen. Mit Blick auf die Besonderheiten der Kammerfinanzierung gewährleisteten diese Vorschriften eine im Lichte des freien Berufs hinreichende Finanzkontrolle der Klägerin, die dem Selbstverwaltungscharakter Rechnung trage. Es gehe hier nicht um die Kontrolle eines möglichst sparsamen und wirtschaftlichen Einsatzes von Steuermitteln, sondern um die Verwendung von Mitteln der Kammermitglieder. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, nur mit einer externen Finanzkontrolle sei dem gesetzgeberischen Anliegen Rechnung getragen, unterwerfe die Klägerin einem Prüfungsumfang, der unverhältnismäßig und damit rechtsstaatswidrig sei. Im Rahmen der Angemessenheitsprüfung sei dabei zu berücksichtigen, dass die Klägerin vom Land keine Mittel erhalten habe, sondern ihre Aufgaben allein aus Beiträgen finanziere.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 23. November 2017 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 1. Dezember 2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte tritt der Berufung unter Auseinandersetzung mit dem Berufungsvorbringen entgegen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Berufungserwiderung vom 17. Mai 2018 Bezug genommen.
Im Übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
I. Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Insbesondere stellt das in der Rechtsbehelfsbelehrung als „Prüfungsankündigung“ bezeichnete Schreiben vom 1. Dezember 2015 nicht nur hinsichtlich seiner Form, sondern auch seinem Inhalt nach einen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg - VwVfGBbg) dar.
Die Anordnung einer Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung und der dafür erforderlichen örtlichen Erhebungen umfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugleich die mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit ausgesprochene Feststellung der Prüfungsbefugnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - BVerwG 1 C 34.92 -, juris Rn. 15). Dies ist auch hier anzunehmen, insbesondere vor dem Hintergrund der ersten Prüfungsankündigung vom 5. August 2015 und dem nachgehend diesbezüglich ergebnislos geführten Vorgespräch der Beteiligten. Dass der Beklagte nunmehr seine Prüfungsberechtigung durch Bescheid festgestellt wissen wollte, um eine rechtliche Klärung herbeizuführen, ist in dem Vermerk vom 23. November 2015 dokumentiert und findet auch in den Formulierungen des streitgegenständlichen Schreibens seinen objektiv erkennbaren Niederschlag („wie bereits angekündigt,…“). Diese Begleitumstände waren der Klägerin bekannt und können daher zur Ermittlung des objektiven Erklärungsgehalts der Prüfungsankündigung herangezogen werden (vgl. Knauff, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2021, § 35 VwVfG, Rn. 53).
Im Übrigen lässt der Wortlaut des Schreibens nicht an der erforderlichen Verbindlichkeit der Prüfungsankündigung zweifeln. Dass es sich angesichts der Formulierung „…beabsichtigt der Landesrechnungshof…zu prüfen“ nicht um eine bloße Absichtserklärung handelt, wird insbesondere dadurch klar, dass in dem Schreiben der avisierte Zeitpunkt für die Durchführung örtlicher Erhebungen gemäß § 94 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) unter konkreter Benennung der beauftragten Prüfungspersonen bestimmt wird. Die insgesamt höfliche Einkleidung des Schreibens vermag deshalb der Annahme eines Regelungscharakters nicht entgegenstehen (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 73a). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der von Verfassungs wegen herausgehobenen Stellung des Beklagten als selbständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Landesbehörde (Art. 107 Abs. 1 Satz 1 Verfassung des Landes Brandenburg - LV). Dem trägt auch der Gesetzeswortlaut des § 95 Abs. 2 LHO Rechnung, wonach dem Beklagten und seinen Beauftragten die „erbetenen“ Auskünfte zu erteilen sind.
II. Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet.
Die Prüfungsankündigung vom 1. Dezember 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie beruht mit der darin angegebenen Vorschrift des § 111 Abs. 1 LHO auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage (1.) leidet nicht unter zur Aufhebung führenden formellen Fehlern (2.) und ist in materieller Hinsicht rechtmäßig (3.). Insofern kann wegen fehlender Entscheidungserheblichkeit hier dahinstehen, ob - wie das Verwaltungsgericht meint - auch ein Rückgriff auf die Vorschrift des § 55 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder als Ermächtigungsgrundlage in Betracht kommt.
1. Der Beklagte konnte die Prüfungsankündigung auf § 111 Abs. 1 LHO stützen.
Nach § 111 Abs. 1 Satz 1 LHO prüft der Landesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist. Diese Prüfungsermächtigung ist im Normzusammenhang mit den über § 111 Abs. 1 Satz 2 LHO entsprechend anzuwendenden Vorschriften in § 89 (Prüfungsumfang), § 90 (Inhalt der Prüfung), § 94 (Zeit und Art der Prüfung) und § 95 (Auskunftspflicht) LHO zu sehen. Hieraus ergibt sich die Befugnis zum Erlass des angefochtenen Bescheides.
Für die inhaltsgleiche bundesrechtliche Vorschrift des § 111 Abs. 1 Satz 1 BHO sieht das Bundesverwaltungsgericht die Frage, ob die Vorschriften in § 94 Abs. 1, § 95 BHO den Bundesrechnungshof zur Durchsetzung seiner Prüfungsrechte in der Form eines Verwaltungsakts ermächtigen, vor dem Hintergrund der im Jahr 2017 in die Bundeshaushaltsordnung (BHO) aufgenommenen Vorschrift des § 95a BHO nunmehr ebenso als geklärt an, wie die bislang nicht bundesgerichtlich geklärte Frage der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder auf von den Rechnungshöfen erlassene Prüfungsanordnungen (BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2021 - BVerwG 6 C 12.19 -, juris Rn. 46, 48).
Auch für das hier anwendbare Landesrecht steht, ungeachtet der Tatsache, dass sich dort eine § 95a BHO entsprechende Vorschrift nicht findet, nicht in Zweifel, dass sich aus den - weitgehend mit den bundesrechtlichen Regelungen identischen - Regelungen der § 111 Abs. 1, § 94, § 95 LHO eine Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt ergibt.
Nach § 95a BHO hat die Anfechtungsklage gegen Anordnungen des Bundesrechnungshofs zur Durchsetzung seiner Rechte nach § 94 Abs. 1 und § 95 BHO keine aufschiebende Wirkung. Dieser Wortlaut regelt nach Auffassung des Senats die hier infrage stehende Verwaltungsaktsbefugnis nicht neu, sondern setzt sie vielmehr voraus. Ein solches Verständnis bestätigen die Gesetzgebungsmaterialien. Der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Haushaltsausschusses zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung ist zu entnehmen, dass die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten bereits nach alter Rechtslage bestand und Gegenstand der Neuregelung nur das Entfallen der aufschiebenden Wirkung sein soll (BT-Drucks. 18/12589, S. 145). Auch die in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) als Nachweis angeführte Begründung des aus der vorangegangenen Legislaturperiode stammenden Gesetzentwurfes der Bundesregierung geht lediglich von einer Klarstellung im Hinblick auf die Befugnis des Bundesrechnungshofs aus, seine Prüfungs- und Erhebungsrechte gegenüber Stellen außerhalb der unmittelbaren Bundesverwaltung per Verwaltungsakt durchzusetzen (BT-Drucks. 17/12639, S. 10).
2. Die angefochtene Prüfungsankündigung unterliegt nicht aus formellen Gründen der Aufhebung.
a. Der Bescheid leidet zwar an einem formellen Mangel, weil er durch den Abteilungsleiter der Prüfungsabteilung II allein unterzeichnet wurde.
aa. Nach der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt die Organzuständigkeit zum Erlass von Prüfungsanordnungen nicht bei dem Präsidenten des Bundesrechnungshofs auf Grund seiner Außenvertretungskompetenz aus § 6 Abs. 1 Satz 1 BRHG (hier § 6 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LRHG). Dies wäre mit der durch Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten richterlichen Unabhängigkeit der Mitglieder nicht zu vereinbaren, die auch gegenüber dem Präsidenten des Bundesrechnungshofs besteht (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 50, 52; vgl. zur Brandenburgischen Rechtslage Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 1. Auflage 2012, Art. 107 Ziff. 1.3). Nach dieser Maßgabe wird die Vorschrift des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG, wonach ein schriftlicher Verwaltungsakt die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten muss, für die Prüfungsanordnungen des Bundesrechnungshofs durch die speziellen Bestimmungen der § 8 und § 9 Abs. 1 BRHG verdrängt. Zu unterzeichnen haben danach die Mitglieder des jeweiligen Kollegiums (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 53).
bb. Unter Zugrundelegung dieses spezifischen Maßstabs hat vorliegend nicht das (gesamte) zuständige Entscheidungsgremium nach außen gehandelt. Der angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechend ist § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG hier in Verbindung mit § 7 LRHG dahingehend anzuwenden, dass die Prüfungsankündigung die Unterschrift oder Namenswiedergabe des zur Prüfung berufenen Kollegiums enthalten muss. Die Zuständigkeit für den Erlass der Prüfungsankündigung lag bei dem Kleinen Kollegium des Beklagten, weil dies nicht in den Zuständigkeitskatalog des Großen Kollegiums fällt (vgl. § 7 Abs. 3 LRHG). Das Kleine Kollegium besteht nach § 7 Abs. 4 LRHG aus dem zuständigen Leiter der Prüfungsabteilung und dem Präsidenten oder Vizepräsidenten. Der Geschäftsverteilungsplan 2015 des Beklagten (dort S. 12) sieht für die Prüfungsabteilung II den Direktor beim Landesrechnungshof K... als Abteilungsleiter und als zweites Mitglied die Vizepräsidentin Dr. R... vor.
b. Dieser formelle Mangel führt aber nicht zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides. Insofern kann dahingestellt bleiben, ob - wie der Beklagte unter Einreichung einer dienstlichen Erklärung der Vizepräsidentin geltend gemacht hat - ein Fall des § 7 Abs. 5 LRHG vorliegt, wonach das Kleine Kollegium ein Mitglied für einen Einzelfall ermächtigen kann, allein zu entscheiden.
aa. Bei § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG handelt es sich um eine Formvorschrift, die keine Regelung der internen Zeichnungsbefugnis trifft (BVerwG, Urteil vom 27. November 2002 – BVerwG 6 A 4.02 –, juris Rn. 14). Die Verletzung interner Zeichnungsregelungen führt daher nach allgemeiner Meinung mangels Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger nicht zur formellen Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes (Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2021, § 37 VwVfG Rn. 83; Ramsauer/Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 37 Rn. 37; Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Stand Januar 2022, § 37 Rn. 56). Der Normzweck dieser Vorschrift erschöpft sich darin, sicherzustellen, dass der Verwaltungsakt mit Wissen und Wollen der Behörde erlassen wurde und es sich nicht nur um einen bloßen Entwurf handelt (Beweis- und Vollständigkeitsfunktion) sowie, dass eine intern verantwortliche Person den Verwaltungsakt erlassen hat (Garantiefunktion) (Schröder, a.a.O.). Beides ist hier nicht zweifelhaft.
bb. Geht man dementgegen davon aus, dass die Urheberschaft des Kollegiums im Hinblick auf dessen richterliche Unabhängigkeit für den Empfänger erkennbar werden muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juni 1974 – BVerwG VIII C 1.74 -, juris Rn. 25), so erweist sich eine daraus resultierende formelle Rechtswidrigkeit der Prüfungsanordnung nach § 46 VwVfG als unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Ein Verstoß gegen die Formvorschriften des § 37 Abs. 3 VwVfG fällt unter § 46 VwVfG (vgl. Scheider, in: Schoch/Schneider, a.a.O., § 46 Rn. 29). Die angefochtene Prüfungsankündigung ist nicht nichtig, insbesondere nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG, weil sie mit der Angabe des Beklagten im Briefkopf die erlassende Behörde erkennen lässt (vgl. Thüringer OVG, Beschluss vom 29. März 1994 – 2 EO 18/93 –, juris Rn. 32). Es ist auch offensichtlich, dass die fehlende Unterzeichnung durch beide Mitglieder des kleinen Kollegiums ohne Relevanz für den Erlass der Prüfungsankündigung war. Denn die Vizepräsidentin des Beklagten war im vorgelagerten Verwaltungsverfahren beteiligt. Zum einen hat sie die ihr zur Kenntnis zugeleitete Verfügung vom 23. November 2015, die der angefochtenen Prüfungsankündigung zugrunde liegt, mitgezeichnet. Zum anderen erfolgte die interne Entschließung bei dem Beklagten, die Klägerin einer Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung zu unterziehen, bereits durch die Aufnahme in den Arbeitsplan des Prüfungsgebiets II 2, wofür nach den internen Regelungen des Beklagten das Kleine Kollegium zuständig ist (§ 27 Abs. 3 der Prüfungsordnung des Landesrechnungshofes Brandenburg).
cc. Die Klägerin kann im Übrigen auch keine Rechtsverletzung aus Art. 107 Abs. 1 Satz 2 LV bzw. § 5 Abs. 1 Satz 1 LRHG einwenden, wonach die Mitglieder des Landesrechnungshofes richterliche Unabhängigkeit besitzen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der inhaltlich entsprechenden Vorschrift des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG sind die Mitglieder des Bundesrechnungshofs selbst keine Richter, sondern Beamte. Die ihnen garantierte richterliche Unabhängigkeit prägt sich anders als die Unabhängigkeit der Richter nicht subjektiv-rechtlich für die den jeweiligen Verfahren Unterworfenen aus. Für die durch den Rechnungshof Geprüften gibt es kein subjektives "Recht auf den gesetzlichen Rechnungshofprüfer", das dem in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Recht auf den gesetzlichen Richter entspräche (BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2021 - BVerwG 6 C 12/19 -, juris Rn. 57).
3. Die Prüfungsankündigung ist schließlich materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
a. Die Voraussetzungen der angegebenen Ermächtigungsgrundlage sind erfüllt.
Nach § 111 Abs. 1 Satz 1 LHO Vorschrift prüft der Landesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist. Diese Vorschrift beruht auf § 42, § 48 HGrG, zu deren Umsetzung Bund und Länder gemäß § 1 Satz 2 HGrG verpflichtet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - BVerwG 1 C 34.92 -, juris Rn. 28). Nach § 42 Abs. 1 HGrG wird die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und der Länder einschließlich ihrer Sondervermögen und Betriebe von Rechnungshöfen geprüft. Der Rechnungshof prüft insbesondere 1. die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben, 2. Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können, 3. das Vermögen und die Schulden (§ 42 Abs. 2 HGrG). Diese Regelung ist nach § 48 Abs. 1 HGrG auf bundes- oder landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts entsprechend anzuwenden, soweit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist.
Die Klägerin stellt nicht infrage, dass sie als juristische Person des öffentlichen Rechts (§ 62 Abs. 1 BRAO) der grundsätzlichen Prüfungspflicht unterfällt. Sie beruft sich aber auf eine Ausnahme und macht geltend, für sie sei gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LHO „etwas anderes bestimmt“. Dem ist nicht zu folgen.
aa. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Maßstab zur Auslegung eines landesgesetzlichen Ausnahmevorbehalts von der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung landesunmittelbarer Körperschaften des öffentlichen Rechts wie folgt beschrieben (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - BVerwG 8 C 5.09 -, juris Rn. 15 ff.):
„§ 48 Abs. 1 HGrG normiert i.V.m. § 42 Abs. 1 HGrG den Grundsatz möglichst lückenloser Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts durch die Rechnungshöfe. § 42 Abs. 1 HGrG sieht eine Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und der Länder durch die Rechnungshöfe vor. Nach § 48 Abs. 1 HGrG ist er auf die landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts entsprechend anzuwenden, soweit durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist.
Bei der Auslegung dieses Ausnahmevorbehalts ist der Verwaltungsgerichtshof zu Recht davon ausgegangen, dass die grundsätzliche Prüfungsbefugnis des Rechnungshofs nur durch eine positive anderweitige Regelung oder durch ein Schweigen des Gesetzes ausgeschlossen werden kann, das im Sinne einer gewollten abweichenden Regelung zu interpretieren ist (Urteil vom 11. April 1995 - BVerwG 1 C 34.92 - BVerwGE 98, 163 <174 f.> = Buchholz 451.45 § 105 HwO Nr. 1). Diese Auslegung entspricht dem Sinn und Zweck des § 48 Abs. 1 HGrG, den Übergang von der fiskalischen Haushaltswirtschaft zur konjunkturgerechten Ordnungsfinanzpolitik durch eine Fortentwicklung der Rechnungsprüfung zur umfassenden Finanzkontrolle der öffentlichen Hand abzusichern, die über eine rechnungsabhängige Kontrolle des Haushaltsplanvollzugs hinausgeht und sämtliches finanzrelevante Gebaren der öffentlichen Hand erfasst. Angesichts der zunehmenden Aufgabenverlagerung auf Stellen außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung wird die Prüfung auch auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundes- und landesunmittelbaren öffentlich-rechtlichen Körperschaften erstreckt, um eine wirksame parlamentarische Finanzkontrolle zu gewährleisten und prüfungsfreie Räume zu vermeiden (vgl. Urteil vom 11. April 1995 a.a.O. S. 170 und die Regierungsbegründung zu §§ 40, 44 des Entwurfs des Haushaltsgrundsätzegesetzes - jetzt: §§ 42, 48 HGrG - BT-Drucks 5/3040 S. 55 ff. zu Nr. 242 ff., S. 57 f. zu Nr. 262; Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), 231 <241, 244 f., 254>).
[…]
Eine positive anderweitige Regelung im Sinne des § 48 Abs. 1 HGrG liegt nur vor, wenn eine Vorschrift entweder eine ausdrückliche Ausnahme vom Prüfungsrecht des Rechnungshofs normiert oder eine mit dem Prüfungsrecht unvereinbare Regelung trifft. Dazu genügt nicht, dass eine Bestimmung eine ähnliche Materie anders regelt oder sich zu einem in § 48 Abs. 1 HGrG erwähnten Komplex nicht verhält. Sie muss vielmehr die Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung in einer Weise regeln, die eine Prüfungsbefugnis des Rechnungshofs ausschließt (Urteil vom 11. April 1995 a.a.O. S. 174 f.).“
Ausgehend hiervon gilt nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Frage der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung gesetzessystematisch der Grundsatz "in dubio pro inspectione", d.h. im Zweifel ist von einer Prüfungsbefugnis auszugehen (BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2021 - BVerwG 6 C 12.19 -, juris Rn. 25). Dies ist auch hier anzunehmen.
bb. Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, die Prüfungsbefugnis des Beklagten sei durch § 62 Abs. 2 BRAO ausgeschlossen.
(1) Nach § 62 Abs. 2 BRAO führt die Landesjustizverwaltung die Staatsaufsicht über die Rechtsanwaltskammer (Satz 1). Die Aufsicht beschränkt sich darauf, dass Gesetz und Satzung beachtet, insbesondere die der Rechtsanwaltskammer übertragenen Aufgaben erfüllt werden (Satz 2). Dieser Staatsaufsicht unterliegen die Rechtsanwaltskammern als Körperschaften des öffentlichen Rechts aus verfassungsrechtlichen Gründen. Denn durch die Wahrnehmung der ihnen im Rahmen ihrer Selbstverwaltung übertragenen hoheitlichen Aufgaben üben sie Funktionen staatlicher Verwaltung aus (Hartung, in: Henssler/Prütting, BRAO, 5. Aufl. 2019, § 62 Rn. 8; Kleine-Cosack, BRAO, 8. Aufl. 2020, § 62 Rn. 30; vgl. auch Weyland, BRAO, 10. Aufl. 2020, § 62 Rn. 5). Hierzu gehören insbesondere die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft und deren Widerruf (§§ 4 ff. BRAO) sowie die Aufsicht über die Kammermitglieder (vgl. § 73 Abs. 2 Nr. 4, § 74 BRAO). Die Staatsaufsicht stellt insofern das notwendige Korrelat zur Selbstverwaltung dar (Lauda, in: Gaier/Wolf/Göcken, Anwaltliches Berufsrecht, 3. Aufl. 2020, § 62 BRAO Rn. 21).
(2) Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung keine Maßnahme der Aufsicht, sondern einen eigenständigen Vorgang darstellt (BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - BVerwG 1 C 34.92 -, juris Rn. 64 zu § 115 HwO). Den Rechnungshöfen obliegt eine eigenständige, von der Rechtsaufsicht unabhängige, eigenen Regeln folgende Tätigkeit. Sie werden nicht in Ausübung einer Rechtsaufsicht tätig, und zwar weder aus eigenem Recht noch als Hilfsorgan der zuständigen Aufsichtsbehörde. Es entspricht nicht der Stellung der Rechnungshöfe im Gefüge des Staatsaufbaus, sie als Hilfsorgane der Aufsichtsbehörden anzusehen (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 66).
(3) Im Übrigen leistet die Staatsaufsicht nach § 62 Abs. 2 BRAO auch inhaltlich keine Finanzkontrolle, die mit einer Prüfung durch den Beklagten identisch oder gleichartig wäre. Die aufsichtsrechtliche Kontrolle vermag eine Prüfung durch den Beklagten nicht zu ersetzen, weil beide jeweils einen eigenen Zweck verfolgen und dementsprechend in ihren Voraussetzungen und Befugnissen verschieden ausgestaltet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - BVerwG 8 C 53.09 -, juris Rn. 62). Die der zuständigen Landesjustizverwaltung eingeräumte Prüfungsbefugnis beschränkt sich auf eine Rechtsaufsicht, sodass eine Prüfung der Zweckmäßigkeit unterbleibt (Kleine-Cosack, a.a.O., Rn. 31; Weyland, a.a.O., Rn. 6).
Die Prüfung der Haushaltsführung ist von der Staatsaufsicht ausgenommen und richtet sich nach den allgemeinen Vorschriften über die Finanzkontrolle der Körperschaften des öffentlichen Rechts (Hartung, a.a.O., Rn. 10; Weyland, a.a.O., § 62 Rn. 7 sowie § 176 Rn. 9). Die Gesetzesmaterialien bestätigen dieses Ergebnis. Bereits der Entwurf der Bundesregierung für den Entwurf einer Bundesrechtsanwaltsordnung aus dem Jahre 1958 bemerkt zu der Vorgängerregelung in § 75 Abs. 2 BRAO a.F., „dass die Haushaltsführung der Rechtsanwaltskammern nach den besonderen Vorschriften über die Finanzkontrolle der Körperschaften des öffentlichen Rechts geprüft wird. Diese Bestimmungen werden durch den Entwurf nicht berührt“ (BT-Drucks. 3/120, S. 84). Noch klarer formuliert dies die Gesetzesbegründung (a.a.O., S. 116) zu § 200 BRAO a.F. (Aufgaben des Schatzmeisters) für die Bundesrechtsanwaltskammer: „Die Haushaltsführung der Bundesrechtsanwaltskammer unterliegt der Prüfung durch den Bundesrechnungshof“.
cc. Auch die nach Auffassung der der Klägerin ausreichende Selbstkontrolle vermag eine Ausnahme von der Prüfungspflicht nicht zu rechtfertigen.
In Gemäßheit mit § 15 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Rechtsanwaltskammer des Landes Brandenburg vom 20. Mai 2005 (ABl. S. 956) in der geänderten Fassung vom 11. April 2014 (ABl. S. 1413) wird die interne Rechnungsprüfung bei der Klägerin durch zwei Kammermitglieder vorgenommen sowie anschließend ein Prüfungsbericht zur Einsicht für die Kammermitglieder und Genehmigung der Prüfung in der Kammerversammlung erstellt. Der Kammerversammlung obliegt es nach § 89 Abs. 2 Nr. 6 BRAO, die Abrechnung des Vorstandes über die Einnahmen und Ausgaben der Kammer sowie über die Verwaltung des Vermögens zu prüfen und über die Entlastung zu beschließen.
Dieser Prüfungsauftrag findet seine Entsprechung in § 109 Abs. 1 und 2 LHO. Danach hat nach Ende des Haushaltsjahres das zur Geschäftsführung berufene Organ der landesunmittelbaren juristischen Person des öffentlichen Rechts eine Rechnung aufzustellen (Abs. 1). Die Rechnung und die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Person des öffentlichen Rechts sind, unbeschadet einer Prüfung durch den Landesrechnungshof nach § 111, von durch Gesetz oder Satzung bestimmten Stellen zu prüfen (Abs. 2 Satz 1). Diese Vorschrift sieht demnach eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch unterschiedliche Stellen nach unterschiedlichen Maßstäben vor (Kaiser, in: Heuer/Scheller, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand November 2020, § 109 BHO Rn. 9). Insofern bleibt angesichts der gesetzlich angelegten Systematik kein Raum für das Argument der Klägerin, dass mit der neben die Staatsaufsicht tretenden internen Kontrolle eine ausreichende Finanzkontrolle gewährleistet sei.
Im Übrigen bleibt die interne Kontrolle inhaltlich hinter einer Prüfung durch den Rechnungshof zurück (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - BVerwG 8 C 53.09 -, Rn. 62 m.w.N.). Dies gilt auch dann, wenn sie eine über die Rechnungsprüfung hinausgehende Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung umfasst. Denn da die Prüfung als Teil des Entlastungsverfahrens zeitnah durchgeführt werden muss, erreicht sie im Regelfall nicht die Intensität einer Prüfung durch den Rechnungshof (Kaiser, a.a.O.; Dittrich, BHO, Stand Juli 2018, § 109 Rn. 3;). Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch die Regelung des § 109 Abs. 2 Satz 3 LHO, nach der die Ergebnisse der Prüfung dem Landesrechnungshof vorzulegen sind. Dieser kann dann nach eigenem Ermessen entscheiden, ob er in eine Prüfung nach § 111 LHO eintritt (vgl. Dittrich, a.a.O.).
b. Soweit die Klägerin erstinstanzlich noch eine - durch das zuständige Ministerium auszusprechende - Freistellung von der Prüfungspflicht gemäß § 111 Abs. 2 LHO geltend gemacht hat, sieht der Senat von einer Begründung ab und verweist insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des mit der Berufung angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts (dort S. 11 f.).
c. Die angefochtene Prüfungsankündigung erweist sich - gemessen am Maßstab von § 114 Satz 1 VwGO - auch als ermessensfehlerfrei.
Insbesondere liegt keine Ermessensüberschreitung durch die von der Klägerin geltend gemachte Verletzung von Grundrechten vor. Die diesbezüglich in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Haushalts- und Wirtschaftsprüfung von Handwerkskammern angestellten Erwägungen, die das Verwaltungsgericht in seiner Urteilsbegründung aufgegriffen hat, finden hier in gleichem Maße Geltung. Soweit Freiheitsrechte wie die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG oder die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG berührt sein könnten, wäre dieser Eingriff durch den jeweiligen Gesetzesvorbehalt gedeckt (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - BVerwG 8 C 5.09 -, juris Rn. 38). Ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) scheidet ebenfalls aus, weil sie nur innerhalb der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet ist, zu der das Haushaltsgrundsätzegesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder gehören (BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 - 1 C 34.92 -, Rn. 75).
Die Prüfungsankündigung erweist sich - aus den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Prüfung eines Verbands von Sozialversicherungsträgern durch den Bundesrechnungshof ausgeführten, hier übertragbaren Gründen - auch nicht als unverhältnismäßig. Danach schließt die Finanzkontrolle autonome Entscheidungen über die Beitragserhebung, die Verwaltung und die Verwendung eigener Mittel nicht aus, greift nicht in laufende finanzwirksame Entscheidungsprozesse ein, sondern bewertet nur die bereits getroffenen Entscheidungen und ihre Folgen aus haushaltsrechtlicher und wirtschaftlicher Sicht, und lässt auch im Übrigen unverhältnismäßige Belastungen nicht erkennen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011, a.a.O., juris Rn. 64 m.w.N.). Insbesondere steht hier das durch die Klägerin betonte Selbstverwaltungsrecht einer Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung nicht entgegen (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 61).
Nichts anderes ergibt sich in diesem Zusammenhang aus dem Einwand der Klägerin, sie finanziere sich ausschließlich durch Mitgliedsbeiträge. Dieses Vorbringen blendet aus, dass es sich bei den durch Mitgliedsbeiträge aufgebrachten Mitteln um Einnahmen öffentlich-rechtlicher Körperschaften und damit um Gelder der öffentlichen Hand handelt (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 53; ebenso Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 25. August 2015 - 4 A 46/14 -, juris Rn. 41). Soweit die Berufungsbegründung in diesem Zusammenhang § 43 Abs. 2 HGrG anführt, findet diese Vorschrift keine Anwendung. Die Prüfungsermächtigung ist hier auf § 111 Abs. 1 LHO gestützt, die wiederum auf § 42, § 48 HGrG beruht. § 43 HGrG regelt die Prüfung bei Stellen außerhalb der Verwaltung. Die Klägerin ist aber hinsichtlich der ihr übertragenen hoheitlichen Aufgaben im Rahmen mittelbarer Staatsverwaltung tätig (vgl. Hartung, in: Henssler/Prütting, BRAO, 5. Aufl. 2019, § 62 Rn. 2).
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit richtet sich nach § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42, 48 HGrG
§§ 4 ff. BRAO
§ 62 BRAO
§ 55 HGrG
§ 89 BRAO
§ 35 VwVfG
§ 95 BHO
§ 95a BHO
§ 95 LHO
§ 7 LRHG
§ 37 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 48 HGrG
§ 105 HwO
§ 74 BRAO
§ 115 HwO
§ 200 BRAO
§ 109 BHO
§ 111 LHO
§ 43 HGrG
§ 167 VwGO
§ 111 Abs. 2 LHO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 95 Abs. 2 LHO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 111 Abs. 1 LHO
§ 111 Abs. 1 Satz 1 LHO
§ 111 Abs. 1 Satz 2 LHO
§ 111 Abs. 1 Satz 1 BHO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BRHG
§ 9 Abs. 1 BRHG
§ 7 Abs. 3 LRHG
§ 7 Abs. 4 LRHG
§ 7 Abs. 5 LRHG
§ 37 Abs. 3 VwVfG
§ 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LRHG
§ 1 Satz 2 HGrG
§ 42 Abs. 1 HGrG
§ 42 Abs. 2 HGrG
§ 48 Abs. 1 HGrG
§ 62 Abs. 1 BRAO
§ 62 Abs. 2 BRAO
§ 75 Abs. 2 BRAO
§ 89 Abs. 2 Nr. 6 BRAO
§ 109 Abs. 1 und 2 LHO
§ 109 Abs. 2 Satz 3 LHO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 HGrG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung
§ 94, § 111 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung
§ 14, § 15 der Geschäftsordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 94 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung
§ 27 Abs. 3 der Prüfungsordnung
§ 40, 44 des Entwurfs des Haushaltsgrundsätzegesetzes
§ 15 Abs. 1 der Geschäftsordnung
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 107 Abs. 1 Satz 1 Verfassung
Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 107 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 98, 163
1 K 5027/15
1 C 34.92
6 C 12.19
6 A 4.02
VIII C 1.74
2 EO 18/93
6 C 12/19
8 C 5.09
8 C 53.09
4 A 46/14