Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-24, Aktenzeichen 7 D 277/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:1124.7D277.20NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. … der Stadt L. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladenen tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zu einem Drittel; ihre eigenen außergerichtlichen Kosten tragen sie jeweils selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht zuvor die Antragstellerin in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit eines Bebauungsplans, mit dem die Erweiterung eines Sportgeländes in L. planungsrechtlich gesichert werden soll.
Die Antragstellerin ist eine Bürgerinitiative, die sich auf eine Anerkennung als Umweltvereinigung beruft, die das Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW Ende 2019 unter Bezugnahme auf § 3 UmwRG erteilt hatte. Der Beigeladene zu 1. ist ein in L. ansässiger Fußballverein mit etwa 110.000 Mitgliedern, dessen Lizenzmannschaft in der 1. Bundesliga spielt. Die Beigeladene zu 2. ist eine Kapitalgesellschaft, die den wirtschaftlichen Betrieb des Beigeladenen zu 1. führt.
Der vom Rat der Antragsgegnerin am 18.6.2020 beschlossene Bebauungsplan Nr. … soll eine Erweiterung bestehender Sportanlagen in L. im Bereich des G. Stadions und der Umgebung des sog. M-heim, die vom FC L. genutzt werden, planungsrechtlich absichern. U. a. für den Bau mehrerer Großspielfelder sollen Teile des äußeren Grüngürtels der Stadt L. im Bereich der sog. H. Wiese in Anspruch genommen werden. Das etwa 24 ha große Plangebiet liegt im Bereich des äußeren Grüngürtels der Stadt L.. Es steht im Eigentum der Antragsgegnerin. Im Plangebiet liegen das G. Stadion sowie Trainingsplätze, die der Beigeladene zu 1. nutzt. Das von den Beigeladenen genutzte sogenannte M-heim liegt nicht im Plangebiet, grenzt aber an drei Seiten an das Plangebiet an. Der dem M-heim zugeordnete Parkplatz liegt innerhalb des Plangebiets.
Der Regionalplan für den Regierungsbezirk trifft für das Plangebiet folgende Darstellungen: Das Plangebiet ist als Freiraum (Waldbereich) dargestellt. Überlagert wird es durch die Freiraumfunktionen "Regionaler Grünzug", "Schutz der Landschaft sowie der landschaftsorientierten Erholung (BSLE)" sowie "Schutz von Gewässern und des Grundwassers (BGG)". Der Flächennutzungsplan stellte bislang eine Grünfläche dar. Durch die 209. Änderung wird dies geändert. Die bisherige Darstellung wird im Rahmen des 209. Änderungsverfahrens geändert in Sondergebiet für den Bereich des Leistungszentrums, in Flächen für Sportanlagen in den Bereichen der Sportanlagen A, B, C und D sowie einen Eintrag "Kleinspielfelder" im nordwestlichen Teil des Plangebiets. Der Landschaftsplan der Antragsgegnerin setzt u. a. für das Plangebiet das Landschaftsschutzgebiet L 17 "Äußerer Grüngürtel N. bis N1. und verbindende Grünzüge" fest. Er stellt ferner das Entwicklungsziel "Erhaltung und Weiterentwicklung vorhandener Grünanlagen" dar. Das Plangebiet steht als Teilabschnitt 8 des äußeren Grüngürtels unter förmlichem Denkmalschutz (vgl. Nr. 314 der Denkmalliste).
Der Plan trifft im Wesentlichen folgende Festsetzungen: Es werden mehrere Flächen für Sportanlagen festgesetzt. Die Sportanlagen A Trainingsplätze/Funk-tionsgebäude liegen im nordwestlichen Teil des Plangebiets. In den Flächen A 1, A 2 und A 3 ist jeweils ein Großspielfeld von 75 x 115 m für Kunst-, Hybrid- oder Sportrasenbelag inkl. Rasenheizung sowie Nebeneinrichtungen einschließlich Lichtmasten mit einer Höhe von bis zu 71,3 m über NHN (A1) bzw. 70,8 m über NHN (A 2 und A 3) zulässig. Als Anlage A 4 ist innerhalb einer dargestellten überbaubaren Fläche ein Funktionsgebäude (Sanitäranlagen, Kabine, Besprechungs- und Aufenthaltsraum, Haustechnik und Kleinlager) zulässig. In diesem Bereich befindet sich die derzeit unbebaute H. Wiese. In der Fläche für Sportanlagen mit der Bezeichnung B ist ein Fußballstadion mit einem Sportplatz als Großspielfeld mit Hybrid- oder Sportplatzrasenbelag mit Rasenheizung sowie Nebengebäuden, Tribünen und für den Spielbetrieb erforderlichen Flutlichtmasten (91,7 m über NHN, ausnahmsweise 2 Masten bis zu 94,5 m über NHN hoch) zulässig. Innerhalb der Flächen für Sportanlagen mit der Bezeichnung C Trainingsanlage Trainingsplätze Funktionsgebäude, die im südöstlichen Teil des Plangebiets liegen, sind folgende Anlagen zulässig: In der Fläche C 1 sind Kleinspielfelder, ein Sonderkleinspielfeld (sog. Speed-Cage) und ein Funktionsgebäude zulässig. In diesen Bereichen befinden sich schon jetzt drei Kleinspielfelder mit Kunstrasen. In der Fläche C 2 sind ein Großspielfeld mit Hybrid- oder Sportplatzrasenbelag mit Rasenheizung sowie Bereiche für das Torwarttraining zulässig. Dort befinden sich bereits im Bestand ähnliche Anlagen. In der Fläche C 3 sind zwei Großspielfelder mit Hybrid- oder Sportplatzrasenbelag mit Rasenheizung sowie weitere Trainingsbereiche u. a. für Kopfballtraining sowie eine Treppen- und Rampenanlage (sog. Trainingshügel) und Nebeneinrichtungen zulässig. Dort befinden sich im Bestand bereits zwei Großspielfelder. In der Fläche "D Sportanlagen" im südwestlichen Teil des Plangebiets, südwestlich des M-heims, ist ein Großspielfeld mit weiteren Trainingsbereichen mit Hybrid- oder Sportplatzrasenbelag zulässig. Dort befindet sich im Bestand bereits ein Großspielfeld mit Trainingsbereichen und Lichtmasten. Nordöstlich des außerhalb des Plangebiets gelegenen M-heims ist ein ca. 0,8 ha großes Sondergebiet "Leistungszentrum Fußball" festgesetzt. Dort sind Gebäude für Nutzungen zu sportlichen Zwecken (Fußball) und in diesen Gebäuden Nutzungen zulässig, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit sportlichen Zwecken stehen. Ferner sind Wege und technische Infrastruktur sowie Nebeneinrichtungen für den Trainings- und Spielbetrieb des Fußballstadions wie z. B. Kassen- und Toilettenhäuschen, Zaun- und Toranlagen, Kioske, Fahrradabstellplätze zulässig. Die Höhe des Gebäudes ist auf 62,5 m über NHN (ca. 10 m über Gelände) und die Geschossfläche auf 6.000 qm sowie die Grundfläche auf 4.500 qm begrenzt. Der Plan setzt ferner öffentliche Grünflächen mit der Zweckbestimmung Parkanlage fest. Im nordwestlichen Bereich, nordwestlich der Sportflächen A werden vier weitere Bereiche in der Planzeichnung als öffentliche Grünflächen jeweils mit der Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" dargestellt; diese Bereiche sind von der umliegenden öffentlichen Grünfläche durch Perlschnüre als Bereiche unterschiedlicher Nutzungen getrennt. Dort befindet sich der nördliche Teil der derzeit unbebauten H. Wiese. Südöstlich des M-heims wird dessen bestehender Parkplatz teils als privater Parkplatz, teils als öffentlicher Parkplatz festgesetzt. Innerhalb des Plangebiets werden verschiedene Ausgleichsmaßnahmen festgesetzt. Ferner weist die Planurkunde auf Blatt 3 auf verschiedene externe Ausgleichsmaßnahmen hin. Wegen der Einzelheiten der Festsetzungen wird auf die aus drei Blättern bestehende Planurkunde verwiesen.
Das Planverfahren verlief im Wesentlichen folgendermaßen: Eine frühzeitige Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange sowie interner Dienststellen der Antragsgegnerin erfolgte im September und Oktober 2015. Der Stadtentwicklungsausschuss beschloss am 3.12.2015 die Planaufstellung und die Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB. Am 29.1.2016 fand eine Versammlung zur Gründung der Antragstellerin statt. Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit wurde vom 7.4.2016 bis 28.4.2016 durchgeführt. Am 15.12.2016 fasste der Stadtentwicklungsausschuss einen Vorgabenbeschluss für die weitere Planung, danach waren drei zusätzliche Trainingsplätze sowie vier Kleinspielfelder für die Öffentlichkeit vorgesehen, zugleich war die Renaturierung des Trainingsplatzes 2 am M-heim vorgesehen. Die Behörden und Träger öffentlicher Belange wurden vom 11.12.2018 bis 1.2.2019 nach § 4 Abs. 2 BauGB förmlich beteiligt. Am 26.6.2019 wurde öffentlich bekannt gemacht, dass die Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB vom 4.7.2019 bis 30.8.2019 stattfinde. Dabei wurde auch auf die Arten der verfügbaren Umweltinformationen hingewiesen. Die Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB fand in der Zeit vom 4.7.2019 bis 30.8.2019 statt. Während der Öffentlichkeitsbeteiligung im Aufstellungsverfahren reichten über 7.000 Bürger Einwendungen ein. Am 19.8.2019 stellte der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin den Antrag auf Anerkennung als Umweltvereinigung. Die Antragstellerin ließ mit Schriftsatz vom 26.8.2019 durch ihren Prozessbevollmächtigten eine Einwendung einreichen. Wegen des Inhalts der Stellungnahmen wird auf die dazu von der Antragsgegnerin gefertigte Synopse verwiesen. Der Rat fasste den Satzungsbeschluss am 18.6.2020. Zugleich wurde über die eingereichten Stellungnahmen gemäß den Anlagen 5.1 und 5.2 zur Beschlussvorlage beschlossen. Ferner wurde die Begründung des Plans beschlossen. Nach der Planbegründung verfolgt die Antragsgegnerin eine städtebauliche Konzeption, die an den sog. "Masterplan" des FC L. anknüpft. Der Satzungsbeschluss wurde am 2.12.2020 im Amtsblatt öffentlich bekannt gemacht.
Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 3.12.2020 gestellt.
Sie macht zur Begründung im Wesentlichen geltend: Der Antrag sei zulässig. Sie sei als Umweltvereinigung nach § 3 UmwRG anerkannt. Die gegen die Anerkennung gerichteten Einwände der Beigeladenen seien nicht berechtigt. Insbesondere sei der Geltungsbereich der Anerkennung hinreichend bestimmt geregelt. Er erfasse das Stadtgebiet L.. Dies ergebe eine Auslegung unter Hinzuziehung der Bescheidbegründung. Ferner verfolge sie auch in hinreichender Weise Ziele des Umweltschutzes, insbesondere mit Blick auf den Grüngürtel der Stadt L., ihre Aktivitäten seien nicht nur auf den angegriffenen Bebauungsplan beschränkt. Der Plan sei nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG zu beurteilen und unterliege deshalb auf ihren Antrag einer uneingeschränkten Prüfung. Die Pflicht zur Prüfung der Umweltverträglichkeit ergebe sich mit Blick auf die drei großflächigen Trainingsplätze auf der H. Wiese sowie auch schon mit Blick auf die Überplanung des mehr als 6.000 qm großen Parkplatzes vor dem sog. M-heim. Der Plan sei verfahrensfehlerhaft. Die Offenlagefrist sei zu kurz bemessen. Die Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB habe teilweise innerhalb der Sommerferien stattgefunden, womit die Antragsgegnerin gegen selbst aufgestellte Grundsätze verstoßen habe. Ein Verfahrensfehler liege auch deshalb vor, weil wesentliche Umweltstellungnahmen, insbesondere eine fachamtliche Stellungnahme des Amts 61, bei der Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB nicht mit ausgelegt worden seien. Die Bezirksvertretung M. sei nicht ordnungsgemäß beteiligt worden. Es fehle wegen eines Verstoßes gegen die Grundsätze geheimer Abstimmung an einem wirksamen Beschluss zur Beteiligung einer Bezirksvertretung. Der Plan verstoße hinsichtlich der als öffentliche Grünflächen festgesetzten Kleinspielfelder gegen § 1 Abs. 3 BauGB. Es handele sich bei den geplanten Kleinspielfeldern nicht wirklich um Grünflächen, sondern um bauliche Anlagen. Der Plan verstoße auch deshalb gegen § 1 Abs. 3 BauGB, weil die Planung gegen artenschutzrechtliche Verbote nach § 44 BNatSchG im Hinblick auf Fledermäuse sowie den Mäusebussard verstoße. Der Plan verstoße weiterhin gegen die Ziele 6.6.2 und 7.1.5 des Landesentwicklungsplans und auch gegen Vorgaben des Regionalplans für den Regierungsbezirk L.. Der Regionalplan stelle in dem durch den Bebauungsplan erfassten Bereich einen regionalen Grünzug, einen Waldbereich, einen Bereich für landschaftsorientierte Erholung und einen Bereich für den Gewässer- und Grundwasserschutz dar. Die Voraussetzungen für eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 ROG lägen nicht vor. Es sei schon zweifelhaft, ob überhaupt ein Zielabweichungsbescheid erteilt worden sei. Jedenfalls seien die Voraussetzungen für eine Zielabweichung der Sache nach nicht gegeben. Eine Tatbestandswirkung eines - unterstellt er läge vor - Abweichungsbescheids könne ihr nicht entgegen gehalten werden. Da eine Klage gegen einen Zielabweichungsbescheid nach der Rechtsprechung nicht zulässig sei, müsse nach unionsrechtlichen und völkerrechtlichen Vorgaben jedenfalls in Klageverfahren von Umweltvereinigungen eine inzidente Prüfung von Zielabweichungsbescheiden stattfinden. Die Abwägungsentscheidung des Rats der Antragsgegnerin sei fehlerhaft. Der Umstand, dass in erheblichem Umfang illegale Bestandsbebauung im Plangebiet vorhanden sei, sei nicht hinreichend erwogen worden. Im Rahmen der Abwägung sei eine Standortalternative in L. unzureichend untersucht worden. Die Belange des Denkmalschutzes und des Bodendenkmalschutzes seien ebenfalls nicht hinreichend abgewogen worden. Ferner seien die Belange von Natur und Landschaft des im Landschaftsschutzgebiet "Äußerer Grüngürtel N. bis N1. und verbindende Grünzüge" gelegenen Bereichs und die Auswirkungen der großen Kunstrasenflächen auf das Stadtklima, insbesondere bei längeren Hitzeperioden, unzureichend berücksichtigt worden. Die Belange des Schutzes der Umgebung vor planbedingtem Lärm seien fehlerhaft abgewogen. Der Lärm der öffentlichen Kleinspielfelder sei zu Unrecht nach der Freizeitlärmrichtlinie und nicht nach der 18. BImSchV bewertet worden. Ferner sei bei der Lärmbegutachtung das Haus E. zu Unrecht nicht mit dem für eine Pflegeanstalt maßgeblichen Wert gemäß TA Lärm bzw. 18. BImSchV betrachtet worden. Der zutreffende Wert von 45 dB tags werde durch die prognostizierten Pegel von 48 dB überschritten. Fehlerhaft sei auch die Behandlung der Belange des planbedingten Verkehrs. Der Stellplatzbedarf sei fehlerhaft ermittelt und deshalb ein erhebliches Stellplatzdefizit verkannt worden. Die Antragsgegnerin habe bei der Abwägung verkannt, dass der Bereich der H. Wiese als Wald im Rechtssinne zu bewerten sei. Das folge aus der Stellungnahme des Landesbetriebs Wald und Holz vom 17.1.2019. Bei der Behandlung der naturschutzrechtlichen Ausgleichsregelung habe die Antragsgegnerin insbesondere verkannt, dass die externe Ausgleichsmaßnahme E A6 nicht hinreichend gesichert sei. Sie sei nicht Gegenstand des städtebaulichen Vertrags und aus der Planbegründung ergebe sich auch nicht sonst eine hinreichende Sicherung der Maßnahme.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan Nr. … Erweiterung S. in L. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt im Wesentlichen vor: Der Antrag sei unbegründet. Die Prüfung sei vorliegend auf die Verletzung umweltbezogener Vorschriften beschränkt, deren Förderung zu den satzungsgemäßen Zielen der Antragstellerin gehöre. Die Antragstellerin gehe zu Unrecht davon aus, dass ihr ein umfassendes Rügerecht hinsichtlich formeller und materieller Fehler des Bebauungsplans zustehe. Es handele sich nicht um einen UVP-pflichtigen Bebauungsplan. Deshalb sei die Prüfung gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG auf die Prüfung umweltbezogener Vorschriften im Sinne des § 1 Abs. 4 UmwRG mit Bezug zu den Satzungszielen beschränkt. Die Anwendung von Nr. 18.7.1 Anl. 1 zum UVPG scheide aus, da der Schwellenwert einer zulässigen Grundfläche bzw. festgesetzten Grundfläche von 100.000 qm durch den Plan nicht erreicht werde. Nach den Kenndaten gemäß Seite 116 der Planbegründung betrage die mit Gebäuden überbaubare Fläche für Sportanlagen bei den festgesetzten Flächen A, B und C sowie D insgesamt 3.282 qm. Die Fläche des Sondergebiets betrage 8.239 qm, wobei die Geschossfläche 4.500 qm betrage. Damit werde der Schwellenwert bei weitem nicht erreicht. Der Plan lasse auch keine Vorhaben zu, für die nach Nr. 18.7.2 Anl. 1 zum UVPG eine allgemeine Vorprüfungspflicht bestanden habe. Der Schwellenwert von 20.000 qm Grundfläche werde ebenfalls bei weitem nicht erreicht. Eine Umweltverträglichkeitsprüfungspflicht für den Bebauungsplan liege auch nicht deshalb vor, weil im Plangebiet der Bau eines Parkplatzes zugelassen werde, der nach Nr. 18.4.2 Anl. 1 zum UVPG einer allgemeinen Vorprüfungspflicht unterliege. Der Plan setze zwei öffentliche Parkplätze und einen privaten Parkplatz als Verkehrsfläche besonderer Zweckbestimmung fest. Die insgesamt festgesetzte Fläche betrage 6.491 qm, sie begründe trotz Überschreitung des Schwellenwerts aber keine Vorprüfungspflicht, da es sich um Bestandsparkplätze handele, die nicht neu gebaut werden müssten. Eine UVP-Pflicht ergebe sich auch nicht nach Nr. 2.5 Anl. 1 zum UVPG für den Ausbau eines Radwegs. Eine solche Regelung bestehe nicht. Danach könne die Antragstellerin nicht umweltbezogene Mängel nicht rügen, das betreffe eine etwaig fehlerhafte Anhörung der Bezirksvertretung, die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung Kleinspielfeld, die Verletzung der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB, sofern Ziele der Raumordnung gemäß Kapitel C und D. 2.1 des Regionalplans betroffen seien, das ordnungsgemäße Zustandekommen der Abwägungsentscheidung, die Abwägung der Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, des Schutzes vor Lärmimmissionen, der verkehrlichen Belange, des Schutzes des Bodens und der Belange der Wasserwirtschaft. Die Antragstellerin rüge ohne Erfolg, der Auslegungszeitraum sei wegen der Schulferien zu kurz bemessen gewesen. Nach den gesetzlichen Vorgaben § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB komme es auf die Monatsfrist an, die hier bei weitem erfüllt sei. Im Rahmen der Planoffenlage seien auch die wesentlichen umweltbezogenen Stellungnahmen mit dem Planentwurf ausgelegt worden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sei das Auslegen der Stellungnahmen der Ämter 61/2, 62 und 66 nicht erforderlich gewesen. Die Anhörung der Bezirksvertretung M. sei nicht fehlerhaft gewesen. Ein zustimmender und verfahrensfehlerfreier Beschluss der Bezirksvertretung sei nicht erforderlich. Die Festsetzung der Kleinspielfelder gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB begegne keinen Bedenken. Auf die von der Antragstellerin behandelte Frage der untergeordneten Zulassung baulicher Anlagen bis zu einem Anteil von 15 % der Grünfläche komme es hier nicht an, da auch bei einer Vollversiegelung der Flächen keine bauliche Anlage vorliege. Zudem seien die öffentlichen Grünflächen mit der Zweckbestimmung Kleinspielfeld von der öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung Parkanlage umgeben und somit in einen naturbelassenen Raum eingebettet. Aufgrund der geringen Größe der Spielfelder stelle sich die Fläche insgesamt als öffentliche Grünfläche dar. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin habe es für die Kleinspielfelder keiner Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB bedurft. Der von der Antragstellerin angeführte Fall des 10. Senats des OVG NRW habe einen Hauptsportplatz betroffen und sei mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Es sei sichergestellt, dass die Prägung der Kleinspielfelder durch das umgebende Grün gewahrt sei. Soweit im Grünordnungsplan ein Verzicht auf die Kleinspielfelder angeregt worden sei, habe sich der Rat der Antragsgegnerin mit den Einwänden beschäftigt und sei ihnen nicht gefolgt (vgl. Seite 26 der Planbegründung). Zudem bezögen sich die Ausführungen im Grünordnungsplan nicht auf die hier allein maßgebliche Frage, ob eine Festsetzung nach Nr. 5 oder Nr. 15 des § 9 Abs. 1 BauGB sachgerecht und zulässig sei. Dem Plan fehle auch nicht die städtebauliche Erforderlichkeit, weil im Planvollzug mit der Verwirklichung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände gemäß § 44 BNatSchG gerechnet werden müsse. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen Ziele des Landesentwicklungsplans NRW. Insbesondere verstoße der Plan nicht gegen den Plansatz 6.6.2 des Landesentwicklungsplans oder den Plansatz 7.1-5. Der Plan stehe auch im Einklang mit den Zielen des Regionalplans L., soweit dies nicht der Fall sei, liege ein positiver Zielabweichungsbescheid vor. Die Planung verstoße nicht gegen das Abwägungsgebot. Die Alternativenprüfung sei nicht zu beanstanden. Die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege seien ordnungsgemäß in die Abwägung eingestellt worden, insbesondere seien die Bedenken des Landschaftsverbandes gegen die Kleinspielfelder im westlichen Bereich des Plangebiets im Rahmen der Abwägung gegenüber dem Planungsziel, das Freizeitangebot im äußeren Grüngürtel für die Allgemeinheit zu erhöhen, fehlerfrei zurückgestellt worden. Die Planung leide auch nicht im Hinblick auf Belange des Schutzes vor Lärmimmissionen, die Belange des Verkehrs, die Auswirkungen der Planung auf Tiere und Pflanzen, die Eingriffsregelung gemäß § 1a Abs. 3 BauGB, die Auswirkungen des Plans auf den Boden, die Belange des Landschaftsschutzes, des Klimaschutzes, der Frischluftzufuhr und des Trinkwasserschutzes an Mängeln der Abwägung.
Die Beigeladenen beantragen ebenfalls,
Sie tragen im Wesentlichen vor: Der Antrag sei bereits unzulässig. Die Antragstellerin sei nicht wirksam als Umweltvereinigung nach § 3 UmwRG anerkannt. Die Antragstellerin fördere die Ziele des Umweltschutzes entgegen eigener Darstellung und den Ausführungen im Anerkennungsbescheid vom 18.12.2019 lediglich vorübergehend und erfülle damit die Voraussetzung des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 UmwRG nicht. Aus dieser Bestimmung folge, dass eine Vereinigung die Ziele auf Dauer fördern und mit einer gewissen Nachhaltigkeit ihrer Tätigkeit nachgehen müsse. Nach dem der Gesetzesbegründung zu entnehmenden gesetzgeberischen Willen verlange § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 UmwRG im Einklang mit den europarechtlichen Vorgaben, dass die Vereinigung sich auf Dauer für die Ziele des Umweltschutzes nicht nur in Bezug auf ein bestimmtes Vorhaben einsetze und dabei nicht kommerziell tätig sei. Dem genüge der Antrag der Antragstellerin nicht. Sie wende sich ausschließlich gegen das konkrete Vorhaben der Erweiterung des R.-stadions, sodass der Vereinigungszweck von vornherein auch nur auf einen bestimmten Zeitraum begrenzt sei. Diese Beschränkung ergebe sich nicht nur aus dem Internetauftritt der Antragstellerin, sondern auch aus sonstigen Umständen. Die zeitliche Koinzidenz der Vereinsgründung mit dem Bekanntwerden der Pläne zum Bau des Vorhabens und die eindeutige Konzentration auf diese Ausbaupläne in sämtlichen Tätigkeitsbereichen ließen keinen anderen Schluss als den zu, dass die Antragstellerin sich auf Aktivitäten gegen dieses Einzelvorhaben beschränke. Dass sie mit Schriftsatz vom 2.7.2021 auf die Beteiligung an verschiedenen anderen Projekten hingewiesen habe, führe zu keiner anderen Bewertung. Aus dem Vortrag ergebe sich keine konkrete Beteiligung an diesen Projekten. Zum anderen spreche es für sich, dass die Antragstellerin nach fünfjährigem Bestehen lediglich vier Projekte benennen könne und eines der Projekte erst nach einer Verfügung des Senats im Jahr 2021 begonnen worden sei. Zudem seien die Anerkennungsvoraussetzungen nach Satz 3 nicht erfüllt, da der räumliche Bereich, auf den sich die Anerkennung beziehe, nicht hinreichend bestimmt sei. Weder aus dem Anerkennungsbescheid noch aus der Satzung der Antragstellerin lasse sich erkennen, auf welchen Bereich sich die Anerkennung beziehe. Eine Begrenzung auf das Stadtgebiet L. oder des Landes NRW lasse sich nicht erkennen. Im Übrigen könne sich die Antragstellerin auch nicht auf eine Tatbestandswirkung des Anerkennungsbescheids berufen. Die Anerkennung erfülle die Voraussetzungen der Nichtigkeit. Dies ergebe sich schon daraus, dass es mangels einer Konkretisierung des räumlichen Geltungsbereichs an der erforderlichen Bestimmtheit fehle. Unabhängig davon könne sie sich auf eine Tatbestandswirkung auch deshalb nicht berufen, weil nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts anerkannt sei, dass die Tatbestandswirkung mit Blick auf Rechtssicherheit und Rechtseinheit bei offensichtlichen Unrichtigkeiten entfalle. Zudem sei eine Berufung auf die Tatbestandswirkung ausgeschlossen, wenn sich dies als rechtsmissbräuchlich erweise. Aus den vorgenannten Gründen sei der Anerkennungsbescheid offensichtlich rechtswidrig, da sich die Aktivitäten auf das hier in Rede stehende Einzelvorhaben beschränkten. Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Der Plan leide nicht an Verfahrensmängeln. Der Bebauungsplan sei auch materiell rechtmäßig. Die Planung sei städtebaulich erforderlich. Die Rügen zur Ungeeignetheit der Festsetzung für die Kleinspielfelder beträfen bei zutreffender Betrachtung nicht die städtebauliche Erforderlichkeit, sondern schlicht die Rechtmäßigkeit der Festsetzung. Diese Rechtmäßigkeit stehe nicht in Zweifel. Weite Teile des Plangebiets seien als öffentliche Grünfläche festgesetzt. Dabei werde ein großer Teil dieser öffentlichen Grünfläche bestandssichernd mit der Zweckbestimmung Parkanlage festgesetzt. Diese Festsetzung diene der Sicherung des äußeren Grüngürtels. In erheblichem Umfang werde diese Festsetzung zugleich von einer Fläche mit Bindungen für die Erhaltung von Bäumen überlagert, um den vorhandenen Baumbestand im denkmalgeschützten äußeren Grüngürtel zu erhalten. Die Kleinspielfelder sollten rein den Erholungssuchenden des äußeren Grüngürtels dienen und damit zu einem verbesserten Freizeitangebot beitragen. Zugleich werde hiermit der Erholungswert innerhalb der öffentlichen Grünflächen deutlich erhöht. Vor diesem Hintergrund habe sich die Antragsgegnerin trotz Eingriffs in die Natur zur Planung der Kleinspielfelder entschlossen. Die vorläufige Planung habe im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Errichtung eines Geräteparcours bzw. Fitnessparcours, einer Beachvolleyball-Anlage mit drei Plätzen, eines Basketball- und Streetballplatzes sowie eines kleinen Fußballfelds vorgesehen. Die finale Entscheidung treffe jedoch das Sportamt außerhalb des Bebauungsplanverfahrens, deshalb sei im Bebauungsplanverfahren von einem worst-case (Vollversiegelung) ausgegangen worden. Um für diese Kleinspielfelder eine Verortung der Flächen sicherzustellen, sei die überlagernde Festsetzung von vier öffentlichen Grünflächen mit der Zweckbestimmung Kleinspielfeld erfolgt. Im unmittelbaren Umfeld der Kleinspielfelder seien Begrünungsmaßnahmen (Baumpflanzungen) vorgesehen. Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens sollte zudem sichergestellt werden, dass die Kleinspielfelder noch eine möglichst geringe bzw. unauffällige Ausstattung erhalten. Ihre Höhenlage sei dem umliegenden Gelände anzupassen. Die Kleinspielfelder erhielten keine eigene Erschließung. Wie für Grünflächen üblich, könne diese über die vorhandene Wiese erreicht werden. Bereits im Bestand erweise sich dies als gelebte Praxis, da hier deutliche Trampelpfade zu erkennen seien. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB könnten im Bebauungsplan öffentliche und private Grünflächen, wie Parkanlagen, Naturerfahrungsräume, Dauerkleingärten, Sportplätze, Spielplätze, Zeltplätze und Badeplätze oder Friedhöfe festgesetzt werden. Der Begriff der Grünfläche sei grundsätzlich weit auszulegen und könne wie die in § 9 Abs. 1 Nr. 15 aufgeführten Beispiele zeigten, neben einer Grünfläche auch der festgesetzten Zweckbestimmung zugeordnete bauliche Anlagen aufweisen. Der Begriff Grünfläche sei ein Oberbegriff. Er werde insbesondere bei größeren Anlagen für Sport und Spiel durch die Zweckbestimmung konkretisiert, die im Ergebnis als spezieller Nutzungszweck die Grenzen der Nutzungsart Grünfläche nicht überschreiten dürfe. Dem sei die Antragsgegnerin mit der Zweckbestimmung Parkanlage und Kleinspielfelder nachgekommen. Mit diesen verfolgten Zweckbestimmungen habe sie zulässige Differenzierungen der Hauptnutzungsart Grünfläche vorgenommen und damit dokumentiert, dass in der öffentlichen Grünfläche nicht nur Parkanlagen, sondern auch Kleinspielfelder in den konkret abgegrenzten Bereichen zulässig sein sollten. Die so festgesetzte öffentliche Grünfläche genüge damit den Anforderungen an eine differenzierte Zweckbestimmung. Dabei sei zunächst zu betonen, dass die Grünflächen Teil der Gesamtanlage und insbesondere der öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung Parkanlage seien. In diese größere öffentliche Grünfläche seien die Kleinspielfelder integriert und hätten flächenmäßig nur einen ganz untergeordneten Umfang. Dass es sich bei den Kleinspielfeldern nicht um gesondert zu beurteilende Gebiete handle, werde auch dadurch bestätigt, dass mit der Abgrenzung der Flächen eine Verortung der Flächen sichergestellt werde. Des Weiteren zeichneten sich die Kleinspielfelder dadurch aus, dass sie im Wesentlichen frei von fester Bebauung seien und dort insbesondere keine geschlossenen Gebäude errichtet würden. Damit erwiesen sie sich in besonderer Weise als dem Aufenthalt im Freien dienende Flächen und entsprächen der Zielsetzung des § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB, da sie nach der maßgeblichen Gesamtbetrachtung nur von untergeordneter Bedeutung für die gesamte öffentliche Grünfläche seien. Insofern bleibe der Charakter der Grünfläche nicht nur erhalten, sondern erfahre wegen der zusätzlichen Sport- und Erholungsfunktion eine attraktive Aufwertung. Zusammengefasst verfolge die Antragsgegnerin mit der Festsetzung der öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung Kleinspielfelder die städtebaulich legitime und besonders gerechtfertigte Zielsetzung, ein attraktives Naherholungsgebiet zu schaffen. Der von der Antragstellerin angedeutete Etikettenschwindel liege daher neben der Sache, zumal im Stadtgebiet der Antragsgegnerin zahlreiche Parkanlagen mit oftmals deutlich größeren Spielplätzen und Spielflächen als öffentliche Grünfläche festgesetzt seien. Selbst wenn entgegen der vertretenen Auffassung die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung Kleinspielfelder rechtswidrig sein sollte, wäre der Plan nur insoweit fehlerhaft und lediglich teilweise für unwirksam zu erklären. Der Plan trage auch ohne die festgesetzte öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung Kleinspielfelder zu einer sinnvollen städtebaulichen Ordnung bei. Außerdem hätte die Antragsgegnerin im Zweifel auch eine Satzung ohne diese Festsetzung beschlossen. Zwar habe sie sich zur Festsetzung der Kleinspielfelder entschlossen, obwohl im Aufstellungsverfahren deren Verzicht gefordert worden sei. Dabei sei die Antragsgegnerin jedoch davon ausgegangen, dass die Festsetzung in rechtlich zulässiger Weise möglich sei. Hätte sie vorhergesehen, dass dies nicht möglich sei, hätte sie von dieser Festsetzung Abstand genommen. Das ergebe sich auch daraus, dass die Antragsgegnerin vorrangig die planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Modernisierung und Erweiterung des S.-stadions habe schaffen wollen, damit der FC L. den zeitgemäßen Anforderungen eines leistungsorientierten Bundesliga-Fußballvereins gerecht werden könne. Es bestehe kein unüberwindbarer Verstoß gegen artenschutzrechtliche Verbotstatbestände. Die Planung verstoße ferner nicht gegen Plansätze des LEP NRW und sei auch an den Regionalplan angepasst. Der Plan leide aus den von der Antragsgegnerin aufgezeigten Gründen auch nicht an Abwägungsmängeln.
Der Berichterstatter des Senats hat das Plangebiet und dessen Umgebung mit Vertretern der Beteiligten am 29.6.2022 in Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Terminsniederschrift Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten auch zu dem Verfahren 7 D 2/21.NE sowie der zu den Verfahren beigezogenen Aufstellungsvorgänge und Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin und auf die von der Bezirksregierung übersandten Unterlagen zum Regionalplan für den Bereich der Stadt L. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
A. Der Antrag ist zulässig.
Nach § 2 Abs. 1 UmwRG kann eine inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung 1. geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht, 2. geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein, und 3. im Falle eines Verfahrens nach a) § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG zur Beteiligung berechtigt war und b) im Falle eines Verfahrens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist. Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
I. Es fehlt nicht an einer wirksamen Anerkennung der Antragstellerin. Die Anerkennung nach § 3 UmwRG gemäß dem Bescheid des Umweltministeriums NRW vom 18.12.2019 ist zwar rechtswidrig (dazu 1.), sie ist aber nicht nichtig, sondern wirksam und deshalb für den Senat aufgrund ihrer Tatbestandswirkung bindend (2.).
1. Die Anerkennung der Antragstellerin nach § 3 UmwRG ist allerdings rechtswidrig.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG wird einer inländischen oder ausländischen Vereinigung die Anerkennung zur Einlegung von Rechtsbehelfen nach dem UmwRG erteilt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 UmwRG ist die Anerkennung zu erteilen, wenn die Vereinigung nach ihrer Satzung ideell und nicht nur vorübergehend vorwiegend die Ziele des Umweltschutzes fördert (Nr. 1), im Zeitpunkt der Anerkennung mindestens drei Jahre besteht und in diesem Zeitraum im Sinne der Nummer 1 tätig gewesen ist (Nr. 2) und die Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung, insbesondere für eine sachgerechte Beteiligung an behördlichen Entscheidungsverfahren, bietet (3.).
Die Anerkennung ist rechtswidrig, weil sie unbestimmt ist (dazu a) und auch, weil es an der Voraussetzung der nicht nur vorübergehenden vorwiegenden Förderung der Ziele des Umweltschutzes fehlt (dazu b).
a) Wie die Beigeladenen zutreffend aufgezeigt haben, leidet der Anerkennungsbescheid vom 18.12.2019 bereits an einem Bestimmtheitsmangel.
Verwaltungsakte müssen nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW hinreichend bestimmt sein. Ein Anerkennungsbescheid gemäß § 3 UmwRG muss insbesondere eindeutig festlegen, für welchen räumlichen Geltungsbereich die Anerkennungsentscheidung Geltung haben soll. Die nähere Bezeichnung des räumlichen Bereichs, für den die Anerkennung gilt, gehört zum Mindestinhalt der Anerkennung.
Vgl. Fellenberg/Schiller, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 3 UmwRG, Rn. 48 (Bearb. April 2018).
Daran fehlt es hier bei dem vorliegenden Bescheid vom 18.12.2019. Zwar lässt sich aus der Begründung im Zusammenhang mit dem Tenor des Bescheids ersehen, dass die Befugnisse der Antragstellerin nicht über den Bereich des Landes Nordrhein-Westfalen hinaus reichen sollen; dies ergibt sich aus dem entsprechenden Hinweis der Begründung auf die Begrenzung der Zuständigkeit des Ministeriums für entsprechende Anerkennungsentscheidungen im Bereich des Landes NRW. Es fehlt allerdings an der erforderlichen Regelung dazu, für welchen Bereich innerhalb von Nordrhein-Westfalen die Befugnisse der Antragstellerin begründet werden sollen.
Aus der Antragstellung vom 19.8.2019 und der dort in Bezug genommenen Satzung ergibt sich, dass die Tätigkeit der Antragstellerin den „Fokus“ auf den Bereich der Stadt L. haben soll. Damit ist aber nicht klargestellt, ob damit ausgeschlossen sein soll, dass die Tätigkeiten über diesen Bereich der Stadt L. hinausgreifen sollen. Allein auf diese unbestimmte Antragstellung bezieht sich auch die Regelung im Bescheid, die deshalb keine hinreichende Bestimmtheit zu begründen vermag. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin ergibt sich eine hinreichende Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit auch nicht aus der Bescheidbegründung.
b) Ferner ist der Bescheid fehlerhaft, weil es an den materiellen Anerkennungsvoraussetzungen nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 UmwRG fehlt. Es fehlt an der Voraussetzung, dass Ziele des Umweltschutzes nicht nur vorübergehend gefördert werden, § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 UmwRG.
Nach den zutreffenden Ausführungen der Beigeladenen verlangt die Bestimmung nach dem gesetzgeberischen Willen, wie er in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommt, im Einklang mit den europarechtlichen Vorgaben, dass die Vereinigung sich auf Dauer für die Ziele des Umweltschutzes nicht nur in Bezug auf ein einzelnes Vorhaben einsetzt. Daran fehlt es bei einer "vorhabenbezogenen" Bürgerinitiative.
Vgl. dazu den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Bundestagsdrucksache 16/2495 Seite 13.
A. A. Lamfried, Die Anerkennung von Umwelt- und Naturschutzvereinigungen in der behördlichen Praxis, DVBl. 2020, 609 (613f).
Die Antragstellerin ist indes nach dem Schwerpunkt ihrer Aktivitäten nicht auf eine dauerhafte Tätigkeit in Umweltangelegenheiten, sondern auf ein einzelnes Vorhaben ausgerichtet, das sie verhindern möchte.
Das hatte das Ministerium auch so in einer Zwischenmitteilung vom 27.9.2019 nach Eingang des Antrags vom 19.8.2019 erklärt. Dafür spricht im Übrigen auch die zeitliche Verknüpfung der Konstituierung der Antragstellerin durch eine Gründungsversammlung Anfang 2016 mit dem Fortgang des Planungsverfahrens. Die Versammlung zur Gründung fand unmittelbar vor der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit statt, nachdem kurz zuvor eine interne Beteiligung von Dienststellen der Antragsgegnerin erfolgt war. Der Antrag auf Anerkennung wurde sodann vom Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin während der Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 2 BauGB gestellt.
Daran, dass die Aktivitäten gegen den streitigen Bebauungsplan der Antragsgegnerin den Schwerpunkt der Aktivitäten der Antragstellerin bilden, hat sich danach nichts Erhebliches geändert. Die weiteren Aktivitäten, die dazu von der Antragstellerin im Gerichtsverfahren vorgetragen wurden, dienten zur Überzeugung des Senats nur der Verschleierung dieses Umstands. Dass sich die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen im Gerichtsverfahren auch an anderen Stellen für den Erhalt des äußeren Grüngürtels der Stadt L. einsetzt, ändert an der aufzeigten Schwerpunktsetzung nichts.
2. Die Anerkennung ist gleichwohl aufgrund ihrer Tatbestandswirkung für den Senat bindend.
Nach der Rechtsprechung kommt es grundsätzlich auf die Rechtmäßigkeit einer vorliegenden Anerkennungsentscheidung nicht an. Maßgeblich ist allein, ob die Entscheidung wirksam ist und deshalb Tatbestandswirkung entfaltet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.9.2008 - 8 B 900/08.AK -, juris.
Hier ist aber nicht von der Unwirksamkeit der Anerkennung auszugehen, weil sie zwar rechtswidrig aber nicht nichtig ist.
Die aufgezeigten Mängel führen noch nicht gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW zur Nichtigkeit des Bescheids. Voraussetzung für diesen allenfalls in Betracht kommenden Nichtigkeitsgrund ist in erster Linie das Vorliegen eines besonders schwer wiegenden Mangels. Besonders schwer wiegend ist ein Mangel nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wenn der einem Verwaltungsakt anhaftende Fehler diesen schlechterdings unerträglich, d. h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.6.2022 - 10 B 16.21 -, juris, m. w. N.
Diese strengen Voraussetzungen sind für den aufgezeigten Mangel der Bestimmtheit noch nicht erfüllt. Das Gleiche gilt für den weiteren Mangel hinsichtlich der nicht nur vorübergehenden Förderung der Ziele des Umweltschutzes.
Soweit die Beigeladenen geltend machen, nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts könne sich die Antragstellerin nicht auf eine Tatbestandswirkung der Anerkennung berufen, ergeben sich aus der dazu zitierten Entscheidung vom 31.8.1989 - 3/8 RK 23/87 -, juris, keine Rechtssätze, die eine solche Schlussfolgerung rechtfertigen. Ebenso wenig vermag der Senat einen Rechtsmissbrauch der Antragstellerin zu erkennen.
II. Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor. Gegenstand des Normenkontrollantrags ist eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG. Die Voraussetzungen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1. bis 4. UmwRG sind ebenfalls erfüllt. Da der angegriffene Plan aus den nachfolgenden Gründen zu B. III. eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) UmwRG ist, kommt es auf die weitere Voraussetzungen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG (Geltendmachen der Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften) hier nicht an.
B. Der Antrag ist auch begründet.
Der Plan ist in Bezug auf die Festsetzung von vier öffentlichen Grünflächen mit der Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" im nordwestlichen Teil des Plangebiets fehlerhaft (dazu I.), dieser Mangel ist beachtlich (dazu II.), von dem im vorliegenden Verfahren gegebenen Prüfungsumfang umfasst (dazu III.) und führt insgesamt zur Planunwirksamkeit (dazu IV.).
I. Der Plan ist hinsichtlich der Festsetzung von vier öffentlichen Grünflächen mit der jeweiligen Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" auf der H. Wiese im nordwestlichen Bereich des Plangebiets fehlerhaft.
1. Die hier getroffene Festsetzung der vier öffentlichen Grünflächen mit der jeweiligen Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" (dazu a) leidet an einem beachtlichen Abwägungsmangel (dazu b).
a) Die Antragsgegnerin hat hier vier öffentliche Grünflächen mit der jeweiligen Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" festgesetzt.
Der Auffassung der Antragsgegnerin und der Beigeladenen, dass es sich nicht um selbständig festgesetzte Grünflächen, sondern nur um Teile der umgebenden öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Parkanlage" handelte, die in der Planurkunde nur zwecks einer Verortung durch eine Perlschnur abgegrenzt worden seien, folgt der Senat nicht. Maßgeblich dafür ist die Abgrenzung durch eine Perlschnur gegenüber der umliegenden öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Parkanlage". Die Perlschnur hat nach der der Planurkunde beigefügten Legende die Funktion, unterschiedliche Nutzungen voneinander abzugrenzen. In dieser Weise wird sie in der Planurkunde etwa auch verwendet, um die öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Parkanlage" gegenüber den Flächen für die Sportanlagen A 1 bis A 4 auf der H. Wiese abzugrenzen. Dies entspricht im Übrigen auch der Auffassung des Rats der Antragsgegnerin, die in der beschlossenen Planbegründung dokumentiert ist. Dort heißt es auf Seite 44, im Anschluss an die Begründung der Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Parkanlage": Darüberhinaus plane die Stadt die Errichtung von vier öffentlichen Kleinspielfeldern. Um eine Verortung der Flächen sicherzustellen, erfolge für die geplanten Kleinspielfelder die Festsetzung von vier öffentlichen Grünflächen mit der Zweckbestimmung "Kleinspielfeld".
Soweit die Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung die Frage aufgeworfen haben, in welcher Weise eine widerspruchsfreie Festsetzung der Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" bei einem Verzicht auf die Einzeichnung der Perlschnur und einer Einbeziehung der Flächen in die umgebende Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Parkanlage" möglich gewesen wäre, ist dies in diesem Zusammenhang nicht entscheidungserheblich.
b) Die mithin gegebene Festsetzung der vier öffentlichen Grünflächen mit der jeweiligen Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" ist ausgehend von den maßgeblichen Grundsätzen (dazu aa) abwägungsfehlerhaft, weil eine Divergenz zwischen dem festgesetzten Planinhalt und den städtebaulichen Zielen der Antragsgegnerin besteht (dazu bb).
aa) Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bebauungsplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Jeder Bebauungsplan muss grundsätzlich die von ihm selbst geschaffenen oder ihm sonst zurechenbaren Konflikte lösen, indem die von der Planung berührten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden. Die Planung darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, zulasten Betroffener letztlich ungelöst bleiben. Dies schließt eine Verlagerung von Problemlösungen aus dem Bebauungsplanverfahren auf nachfolgendes Verwaltungshandeln indes nicht aus; Festsetzungen eines Bebauungsplans können auch Ausdruck einer planerischen Zurückhaltung sein. Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung auf die Ebene des Planvollzugs sind allerdings überschritten, wenn bereits im Planungsstadium absehbar ist, dass sich der offengelassene Interessenkonflikt in einem nachfolgenden Verfahren nicht sachgerecht wird lösen lassen. Ein Konflikttransfer ist mithin nur zulässig, wenn die Durchführung der Maßnahmen zur Konfliktbewältigung auf einer nachfolgenden Stufe möglich und sichergestellt ist. Ob eine Konfliktbewältigung durch späteres Verwaltungshandeln gesichert oder wenigstens wahrscheinlich ist, hat die Gemeinde prognostisch zu beurteilen, da es um den Eintritt zukünftiger Ereignisse geht. Ist insoweit bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung die künftige Entwicklung hinreichend sicher abschätzbar, so darf sie dem bei ihrer Abwägung Rechnung tragen. Löst der Bebauungsplan von ihm aufgeworfene Konflikte nicht, obwohl ein Konfliktlösungstransfer unzulässig ist, so führt dies zur Fehlerhaftigkeit der Abwägungsentscheidung. Lässt sich die planerische Lösung der Gemeinde unter keinem denkbaren Gesichtspunkt begründen, fehlt es mithin an der Begründbarkeit der gemeindlichen Planung, dann führt dies zudem zu einem Fehler auch im Abwägungsergebnis. Denn ein solcher Fehler ist dann anzunehmen, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägungsentscheidung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil andernfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht, mithin die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit überschritten würden. Anders als ein Mangel im Abwägungsvorgang ist ein Mangel im Abwägungsergebnis stets beachtlich; er führt unabhängig vom Vorliegen weiterer Mängel der Abwägung zur (Teil-) Unwirksamkeit des Bebauungsplans.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5.5.2015 - 4 CN 4.14 -, BRS 83 Nr. 8 = BauR 2015, 1620 = juris.
Ein Fehler des Abwägungsvorgangs liegt auch vor, wenn der Inhalt des Bebauungsplans nicht von einer darauf gerichteten Abwägungsentscheidung getragen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.3.2004 - 4 CN 4.03 -, BRS 67 Nr. 2 = BauR 2004, 1260 = juris.
bb) Danach liegt ein Abwägungsfehler vor, weil die Festsetzungen der vier öffentlichen Grünflächen mit der Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" nicht von einer darauf gerichteten Abwägungsentscheidung getragen sind. Es besteht eine Divergenz zwischen dem Inhalt der in Rede stehenden Festsetzungen und den städtebaulichen Zielen der Antragsgegnerin, wie sie sich aus der Planbegründung ergeben.
Die Auslegung des Plans ergibt, dass innerhalb der vier jeweils abgegrenzten öffentlichen Grünflächen mit der jeweiligen Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" Kleinspielfelder zulässig sind, die nur in untergeordnetem Umfang mit baulichen Anlagen ausgestattet sind.
Nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB können im Bebauungsplan öffentliche und private Grünflächen, wie Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätze oder Friedhöfe festgesetzt werden. Dabei ist der Begriff „Grünfläche“ grundsätzlich weit auszulegen und die Grünfläche kann, wie die aufgeführten Beispiele in § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB zeigen, neben einer „grünen Fläche" auch der festgesetzten Zweckbestimmung zuzuordnende bauliche Anlagen aufweisen. So können z. B. bei einer als „Park" festgesetzten öffentlichen Grünfläche regelmäßig Wege, Bänke, Spielgeräte etc. errichtet werden. Der Begriff „Grünfläche" ist dabei als Oberbegriff zu verstehen. Ist eine Anlage mit einer Zweckbestimmung geplant, darf der spezielle Nutzungszweck die Grenzen der Nutzungsart „Grünfläche" nicht überschreiten. Das bedeutet, dass bauliche Anlagen und sonstige Einrichtungen, die der Zweckbestimmung der jeweiligen Grünfläche dienen, bei einer Gesamtbetrachtung nur von untergeordneter Bedeutung sein dürfen, damit der grundsätzliche Charakter als Grünfläche erhalten bleibt. Überlagernde Festsetzungen, die eine Bebauung ermöglichen, welche den Charakter der festgesetzten Grünfläche maßgeblich prägen und damit verfälschen würde, scheiden deshalb aus. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass mit einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB, wie der Begriff der „Grünfläche" nahelegt, im Grundsatz die sonstige, durch Bewuchs geprägte nicht bauliche Nutzung geregelt wird, dass aber im Rahmen der jeweiligen Zweckbestimmung der Grünfläche bauliche Anlagen nicht ausgeschlossen sind, die eine nur untergeordnete Bedeutung haben, was sich nach den Umständen des konkreten Einzelfalls beurteilt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.7.2017 - 4 BN 2.17 -, BRS 85 Nr. 2 = juris; ebenso Mitschang/Reidt, in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 9 Rn. 85; Gierke, in Brügelmann, BauGB (Lfg. 7/2021) § 9 Rn. 594 und dazu ähnlich auch OVG NRW, Urteil vom 4.7.2012 -10 D 29/11.NE -, BRS 79 Nr. 35 = BauR 2012, 1750 = juris sowie OVG NRW, Urteil vom 26.7.2022 - 2 D 44/11.NE -, n. v.; a. A.: Bracher, in Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Auflage, Rn. 319.
Nach dem städtebaulichen Konzept der Antragsgegnerin ist mit einer Vollversiegelung der Kleinspielfelder zu rechnen. Dies ist in der Planbegründung (vgl. dort Seite 25f., 44) so ausdrücklich als "Worst-Case" angenommen worden. Die Antragstellerin weist dementsprechend zutreffend darauf hin, nach der Planbegründung sei von der Antragsgegnerin das Ziel zugrunde gelegt worden, einen Geräte- und Fitness-Parcour, eine Beachvolleyballanlage, ein Basket- und Streetballfeld und ein Kleinfußballfeld zu errichten; die Anlagen seien als vollversiegelte Flächen geplant.
Diese nach der städtebaulichen Konzeption der Antragsgegnerin geplanten baulichen Anlagen sind in einer öffentlichen Grünfläche, wie aufgezeigt, nur insoweit zulässig, als sie von untergeordneter Bedeutung sind. Demgegenüber lässt die Planfestsetzung aber nach ihrem Inhalt bei zutreffendem Verständnis eine jeweils die gesamte öffentliche Grünfläche erfassende Errichtung eines Kleinspielfelds mit der geplanten Vollversiegelung und entsprechenden Aufbauten nicht zu. Dafür hätte eine Fläche für Sportanlagen nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB festgesetzt werden können.
Daraus ergibt sich die Divergenz zwischen Planinhalt und dem planerischen Wollen der Antragsgegnerin, die dazu führt, dass die Festsetzung nicht von einer hinreichenden städtebaulichen Abwägung getragen ist. Darauf ist im Übrigen während des Aufstellungsverfahrens ausdrücklich auch vom Bauministerium des Landes NRW in dem an die Antragsgegnerin gerichteten Schreiben vom 10.5.2017 hingewiesen worden (vgl. Beiakte 45, Bl. 3226f.).
II. Der aufgezeigte Abwägungsfehler ist auch beachtlich.
1. Er ist als Mangel der Bewertung bzw. Abwägung nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich.
Von der Planung berührte Belange sind entgegen § 2 Abs. 3 BauGB in einem wesentlichen Punkt nicht zutreffend bewertet worden. Der Mangel ist auch offensichtlich, weil er sich ohne Weiteres aus den vorliegenden Aufstellungsvorgängen ergibt. Der Mangel ist auch auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen; es besteht die konkrete Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin ohne den Fehler im Abwägungsvorgang abweichend geplant hätte.
Vgl. zu den Anforderungen in diesem Zusammenhang Külpmann, in Bischopink/Külpmann /Wahlhäuser, Der sachgerechte Bebauungsplan, 5. Auflage, Rn. 1261 m. w. N. und Rn. 1262.
Bei einer zutreffenden Bewertung hätte die konkrete Möglichkeit bestanden, dass die Antragsgegnerin eine andere Festsetzung, etwa auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB (Fläche für Sportanlagen) beschlossen oder von der in Rede stehenden Festsetzung von vier selbständigen öffentlichen Grünflächen abgesehen hätte.
2. Der Mangel ist auch nicht etwa gemäß § 215 BauGB unbeachtlich geworden.
Nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB wird ein Mangel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn er nicht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung schriftlich unter Darlegung des maßgeblichen Sachverhalts gegenüber der Gemeinde gerügt worden ist.
Der in Rede stehende Mangel ist von der Antragstellerin noch innerhalb der Jahresfrist im Rahmen der Antragsbegründung vom 9.11.2021 im Zusammenhang mit Ausführungen zur städtebaulichen Erforderlichkeit (Seite 12f.) angesprochen worden. Diese Ausführungen hatten die zutreffende Stoßrichtung und können noch als ausreichende Rüge gewertet werden.
Vgl. zu den Anforderungen etwa BVerwG, Beschluss vom 11.9.2019 - 4 BN 17.19 -, BauR 2020, 79 = juris sowie BVerwG, Beschluss vom 7.5.2020 - 4 BN 13.20 -, juris und OVG NRW, Urteil vom 20.2.2015 - 7 D 29/13.NE -, BRS 88 Nr. 35 = juris.
III. Der Mangel ist auch von dem im vorliegenden Verfahren gegebenen Prüfungsumfang umfasst.
Der Prüfungsumfang ist hier nach § 2 Abs. 4 UmwRG nur insoweit beschränkt, als in den Blick zu nehmende Verstöße Belange berühren müssen, die zu den Zielen gehören, die die Antragstellerin nach ihrer Satzung fördert. Der Prüfungsumfang erstreckt sich hier nicht nur nach § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 UmwRG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG auf die Prüfung, ob der Plan gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt. Es liegt auch ein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) UmwRG vor, sodass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG ferner zu prüfen ist, ob die Entscheidung gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind. Der Rechtsbehelf der Antragstellerin richtet sich im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) UmwRG gegen eine Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 des UVPG über die Zulässigkeit eines Vorhabens, für das nach dem UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann.
1. Entgegen der Meinung der Antragsgegnerin ist Gegenstand des Plans ein Vorhaben, für das im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) UmwRG eine UVP-Pflicht bestehen kann.
a) Wie die Antragstellerin geltend macht, sind die geplanten 3 Sportplätze auf der H. Wiese im Sinne der Anlage 1 Nr. 18.7.2 zum UVPG als bauliche Anlagen zu werten und es kommt als Ergebnis der Vorprüfung eine UVP-Pflicht in Betracht.
Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 UVPG und Nr. 18.7.2 der Anlage 1 zum UVPG führt die zuständige Behörde eine allgemeine Prüfung zur Feststellung der UVP-Pflicht durch für den Bau eines Städtebauprojekts für sonstige bauliche Anlagen, für den im bisherigen Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB ein Bebauungsplan aufgestellt wird, mit einer zulässigen Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO oder einer festgesetzten Größe der Grundfläche von insgesamt 20.000 qm bis weniger als 100.000 qm.
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Insbesondere sind bei den Flächen nach § 19 Abs. 2 BauNVO neben den sonstigen im Plan bezeichneten baulichen Anlagen auch die drei Sportplätze zu berücksichtigen, die mit der Bezeichnung A 1 bis A 3 zulässig sind; diese überschreiten mit einer Fläche von jeweils 75 x 115 m (8.625 qm) und insgesamt 25.875 qm die Vorprüfungsschwelle von 20.000 qm; dabei ist für diese Flächen nach A1.1. der textlichen Festsetzungen eine Vollversiegelung in Rechnung zu stellen.
Im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 3 UVPG besteht eine UVP-Pflicht, wenn das Neubauvorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 25 Abs. 2 bei der Zulassungsentscheidung zu berücksichtigen wären. Eine solche Einordnung kommt hier jedenfalls mit Blick auf die zu erwartende großflächige Versiegelung durch die drei Sportplätze in Betracht. Ungeachtet dessen "kann" im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG stets die Pflicht zur Durchführung einer UVP bestehen, wenn für das in Rede stehende Vorhaben eine Pflicht zur Vorprüfung gegeben ist.
Vgl. Happ, in Eyermann, VwGO, 16. Auflage, § 1 UmwRG, Rn. 10.
b) Danach kann dahinstehen, ob eine UVP-Pflicht nach § 7 Abs. 1 Satz 1 UVPG auch wegen Überschreitung der Schwellenwerte nach Anlage 1 Nr. 18.4. im Hinblick auf die Überplanung des bestehenden Parkplatzes des H-heims in Betracht kommt, weil die Größe der planungsrechtlich zu sichernden Stellplatzanlage über 5.000 qm liegt und damit den Bereich der Vorprüfungspflicht nach der genannten Anlage 1 Nr. 18.4 erreicht.
2. Die Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG ist auch nicht etwa deswegen ausgeschlossen, weil es hinsichtlich des Regelungsgehalts des angegriffenen Plans an einer Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG fehlt.
Nach § 2 Abs. 6 UVPG sind Zulassungsentscheidungen im Sinne des UVPG auch Beschlüsse nach § 10 BauGB über die Aufstellung von Bebauungsplänen, durch die die Zulässigkeit von bestimmten Vorhaben im Sinne der Anlage 1 zum UVPG begründet werden soll.
Zwar handelt es sich hier nicht um einen vorhabenbezogenen Plan im Sinne von § 12 BauGB, sondern nur um einen Angebotsplan. Für solche Pläne gilt grundsätzlich nicht § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, sondern dessen Nr. 4.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16.1.2020 - 8 C 11089/19 -, juris.
Anderes gilt aber für projektbezogene Angebotspläne, soweit diese für ein bestimmtes Vorhaben "maßgeschneidert" sind.
Vgl. etwa Happ, in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. § 1 UmwRG, Rn. 8 sowie Rieger, Normenkontrollanträge von Umweltvereinigungen gegen Bebauungspläne, UPR 2021, 312 mit Nachweisen in Fn. 17.
Um einen solchen "maßgeschneiderten" projektbezogenen Plan handelt es sich hier. Die Festsetzungen orientieren sich ausweislich der Planbegründung im Wesentlichen an dem von den Beigeladenen aufgestellten "Masterplan" für den Sportpark (vgl. Seite 4 und 18 der Planbegründung).
3. Ferner gilt unabhängig davon, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne von § 2 Abs. 10 UVPG bestehen muss (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG in der neuen Fassung). Eine solche Verpflichtung besteht hier nach der Anlage 5 Nr. 1.8 zum UVPG für Bauleitplanungen nach § 6 und § 10 BauGB.
4. Dieser Mangel kann auch nach § 2 Abs. 4 UmwRG zur Begründetheit des Antrags führen.
Der Erfolg einer Vereinigungsklage hängt nach § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG davon ab, ob die vom Rechtsverstoß betroffene, d. h. rechtswidrige Entscheidung vom satzungsmäßigen Aufgabenbereich des Verbandes (§ 2 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG) erfasst wird. Ein spezifischer und unmittelbarer Bezug des jeweiligen Rechtsverstoßes zu Umweltbelangen ist damit nicht gefordert.
Vgl. zum Begriff der Berührung der Belange einer Umweltvereinigung: BVerwG, 12.7.2018 - 7 B 15.17 -, AbfallR 2019, 55 = juris.
Danach kommt es hier nicht auf die nähere Betrachtung der rechtlichen Anforderung des Abwägungsgebots im Hinblick auf eine Berührung der Belange des Antragstellerin an, sondern auf die Frage, ob der Bebauungsplan, den die Antragstellerin angreift, vom satzungsmäßigen Aufgabenbereich der Antragstellerin erfasst wird. Dies ist hier der Fall.
Die vorliegende Satzung der Antragstellerin benennt als Zweck u. a. die Förderung des Naturschutzes und der Landschaftspflege, der Zweck soll u. a. durch Verhinderung der Versiegelung von Freiflächen verwirklicht werden. Eine Berührung dieses Belangs ist hier nach dem gebotenen großzügigen Maßstab anzunehmen. Der Verstoß berührt danach satzungsmäßige Ziele der Antragstellerin, da der Plan insbesondere auch die Errichtung von baulichen Anlagen auf bestehenden Freiflächen im Bereich des äußeren Grüngürtels in L. zulassen soll.
IV. Der aufgezeigte Mangel der Festsetzung von vier öffentlichen Grünflächen mit der Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" führt nach den maßgeblichen Grundsätzen (dazu 1.) hier auch zur Gesamtnichtigkeit des Plans (dazu 2.).
1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat in ständiger Rechtsprechung folgt, gelten in diesem Zusammenhang folgende Grundsätze: Die Unwirksamkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung hat nur dann nicht die Gesamtunwirksamkeit zur Folge, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen Teil erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.10.2019 - 4 CN 8.18 -, BRS 87 Nr. 35 = BauR 2020, 215, m. w. N.
2. Danach führt die Unwirksamkeit der Festsetzung der vier öffentlichen Grünflächen hier zur Unwirksamkeit des gesamten Plans, weil es an der für die Annahme einer nur teilweisen Unwirksamkeit erforderlichen zweiten Voraussetzung fehlt.
Die Einschätzung der Beigeladenen, eine Planung ohne die vier öffentlichen Grünflächen mit der jeweiligen Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" hätte dem mutmaßlichen Willen des Plangebers entsprochen, die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nochmals begründet und von der Antragsgegnerin unterstützt worden ist, teilt der Senat nach dem aufgezeigten Maßstab nicht. Der Senat vermag einen mutmaßlichen Willen des Rats der Antragsgegnerin, den Plan auch ohne die vier öffentlichen Grünflächen mit der jeweiligen Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" zu erlassen, nicht festzustellen.
Diese im nordwestlichen Teil des Plangebiets getroffenen Festsetzungen waren ausweislich der Planbegründung Teil eines Gesamtkonzepts des Rates der Antragsgegnerin (vgl. Seite 23, 25 f., 44 der Planbegründung). Es war sein städtebauliches Ziel, dort die Kleinspielfelder errichten zu lassen, die in der Planbegründung beschrieben werden. Es kann nicht mit hinreichender Sicherheit angenommen werden, dass der Rat den Plan auch ohne diese Festsetzungen der vier öffentlichen Grünflächen mit der jeweiligen Zweckbestimmung "Kleinspielfeld" beschlossen hätte.
Ohne diese Festsetzungen enthielte der Plan innerhalb der durch die Perlschnüre umgrenzten Flächen keine Festsetzungen. Es hätte sich dann um einen Plan gehandelt, der dort vier Außenbereichsflächen umschlossen hätte. Es hätte sich mithin nicht um Bereiche gehandelt, die als Teil der umgebenden öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Parkanlage" zu betrachten gewesen wären. Das ergibt sich aus der oben aufgezeigten planungsrechtlichen Qualität dieser Bereiche als jeweils selbständige öffentliche Grünflächen.
Bei dieser Rechtslage war ein Plan ohne diese selbständigen Festsetzungen auch nicht etwa deshalb mit hinreichender Sicherheit vom mutmaßlichen Willen des Rats der Antragsgegnerin umfasst, weil die in der Planbegründung beschriebene städtebauliche Konzeption auch ohne planerische Festsetzungen in den vier Flächen hätte verwirklicht werden können. Auf den Flächen im Außenbereich nach § 35 BauGB wären die in der Planbegründung beschriebenen vollversiegelten Kleinspielfelder als sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen gewesen. Als sonstige Vorhaben wären sie nur dann planungsrechtlich zulässig gewesen, wenn sie keine öffentlichen Belange beeinträchtigt hätten. Das erscheint indes keineswegs hinreichend sicher. Mit Blick auf die in der Planbegründung wiedergegebenen Darstellungen und Festsetzungen des Landschaftsplans L. (vgl. Seite 12 f. Entwicklungsziel 2 "Erhaltung und Weiterentwicklung vorhandener Grünanlagen" bzw. Verbot der Errichtung von baulichen Anlagen im Sinne von § 2 Abs. 1 BauO NRW nach Ziffer 3.3.1 Nr. 5) und den - durch die in Rechnung gestellte Vollversiegelung in erheblicher Weise betroffenen - Belang des Bodenschutzes erscheint dies vielmehr zweifelhaft (vgl. § 35 Abs. 3 Nr. 2 und 5 BauGB).
Im Übrigen weist der Senat mit Blick auf ein etwaiges Verfahren zur Behebung des aufgezeigten "handwerklichen" Mangels der Planung der Antragsgegnerin darauf hin, dass er - nach Prüfung der umfangreichen Rügen der Antragstellerin und der von der Antragsgegnerin eingereichten sowie der sonstigen beigezogenen Akten - anderweitige durchgreifende Mängel der Planung nicht feststellen konnte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, § 159 Satz 1 VwGO und § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Beigeladenen haben einen Sachantrag gestellt und sich damit dem prozessualen Kostenrisiko ausgesetzt (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Sie waren als der Sache nach unterlegene Beteiligte an den Kosten zu beteiligen. Die Kosten waren zwischen den unterlegenen Beteiligten - der Antragsgegnerin, dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 2. - gleichmäßig nach Kopfteilen zu verteilen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 UmwRG
§ 44 BNatSchG
§ 215 BauGB
§ 35 BauGB
§ 1 UmwRG
§ 10 BauGB
§ 12 BauGB
§ 1 UmwRG
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 1 Abs. 4 UmwRG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 1a Abs. 3 BauGB
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 UmwRG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 UmwRG
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1. bis 4. UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 4 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 6 des UVPG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 19 Abs. 2 BauNVO
§ 7 Abs. 1 Satz 3 UVPG
§ 2 Abs. 6 UVPG
§ 2 Abs. 10 UVPG
§ 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG
§ 2 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 1 BauO NRW
§ 35 Abs. 3 Nr. 2 und 5 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 D 2/21
8 B 900/08
10 B 16.21
8 RK 23/87
4 CN 4.14
4 CN 4.03
4 BN 2.17
10 D 29/11
2 D 44/11
4 BN 17.19
4 BN 13.20
7 D 29/13
8 C 11089/19
7 B 15.17
4 CN 8.18