Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2012-04-17, Aktenzeichen 18 LP 1/11

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt die Feststellung der Verletzung seines Mitbestimmungsrechts aufgrund einer ohne seine ausdrückliche Zustimmung erfolgten Besetzung mehrerer Stellen für ein "Bildungsbüro", einer neugeschaffenen Abteilung in der Verwaltungsstruktur des Landkreises Stade.
Als eine von bundesweit vierzig und landesweit vier Kommunen richtete der Landkreis Stade im Rahmen des vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Programms "Lernen vor Ort" unter Einsatz finanzieller Eigenmittel ein kommunales Bildungsbüro ein. Im Mittelpunkt des auf zunächst drei Jahre (1. September 2009 bis 31. August 2012) angelegten Förderprogramms steht der Aufbau eines kommunalen Bildungsmanagements bzw. einer "regionalen Bildungslandschaft", mit dem bzw. der die unterschiedlichen Zuständigkeiten für die Bildung in der Kommune zusammenführt werden sollen. Nach der Selbstdarstellung des Bildungsbüros bestehen die Aktivitäten in der Koordination und Vernetzung der Bildungsanbieter, dem Erfassen und der Schaffung von Transparenz bei den Angeboten, dem Ausbau der Bildungsberatung sowie der Planung und Steuerung auf der Grundlage von Kennzahlen. Dadurch sollen "optimale Bildungsmöglichkeiten für alle erreicht und die Bildungsbeteiligung erhöht werden". Das für diese Zwecke eingerichtete Bildungsbüro ist als Abteilung des Amtes für Wirtschaft, Verkehr und Schulen in die Dezernatsverwaltungsstruktur des Landkreises Stade eingegliedert. Im Bildungsbüro sind sechs Beschäftigte tätig. Bei vier Beschäftigten handelt es sich um Neueinstellungen; zwei Stellen sind mit bereits vormals Beschäftigten des Landkreises unter Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit besetzt. Die Personalkosten sollen zu einem Großteil aus Fördermitteln des Bundes getragen werden. Die Sachkosten werden vom Landkreis Stade getragen.
Während des Bewerbungsverfahrens für den Erhalt einer Förderung für das Bildungsprojekt fand am 14. Mai 2009 ein Gespräch zwischen dem zuständigen Dezernenten des Landkreises und dem Antragsteller statt, an das sich am 27. Mai 2009 die Übersendung der Vorhabensbeschreibung nebst Tätigkeitsprofilen und des Finanzierungsplans anschloss. Nach Aufnahme in das Förderprogramm sowie nach Zustimmung des Kreisausschusses zur Durchführung des Projekts am 7. September 2009 wurden mit verschiedenen Bewerbern Vorstellungsgespräche geführt, um Mitarbeiter für das regionale Bildungsbüro zu gewinnen. Die Mitarbeiter sollten orientiert an der Laufzeit des Förderprogramms bis zum 31. August 2012 befristet eingestellt bzw. - im Falle bereits vorhandener Beschäftigter - unter Gewährung einer persönlichen Zulage nach § 14 TVöD (VKA) vorübergehend auf diesen Stellen eingesetzt werden. An den Vorstellungsgesprächen nahmen Vertreter des Antragstellers teil.
Unter dem 12. November 2009 wurde der Antragsteller erstmalig um Zustimmung zur bis zum 31. August 2012 befristeten Einrichtung und Besetzung von sechs Stellen mit im Einzelnen namentlich genannten Personen gebeten. Eine Stelle wurde der Entgeltgruppe 14 TVöD (VKA), zwei Stellen der Entgeltgruppe 13, zwei Stellen der Entgeltgruppe 11 und eine Stelle der Entgeltgruppe 8 zugeordnet. Unter dem 23. November 2009 - eingegangen beim Landkreis Stade an 26. November 2009 - lehnte der Antragsteller seine Zustimmung ab und führte zur Begründung aus, ihm hätten nicht alle erforderlichen Unterlagen vorgelegen. Er sei auch nicht umfassend und rechtzeitig über das Bildungsprojekt unterrichtet worden. Der Projektbewilligung sei ein höherer Eigenmittelansatz des Landkreises zu entnehmen als im Haushalt ausgewiesen sei, was an anderer Stelle zu Einsparungen bei den Personalausgaben führen müsse. Das sei mit nicht mehr zumutbaren Belastungen für die Kollegen verbunden. Es seien insbesondere für die Mitarbeiter im Schulamt und in der Kasse zusätzliche Arbeitsbelastungen zu erwarten. Die vorgesehenen Eingruppierungen der für das Bildungsbüro ins Auge gefassten Stellen passten überhaupt nicht in das vorhandene Entgeltgefüge der Kreisverwaltung. Es liege eine nicht hinnehmbare Ungleichbehandlung gegenüber dem in der Dienststelle vorhandenen Personal vor. Die Finanzsituation des Landkreis Stade lasse die Übernahme von zusätzlichen freiwilligen Aufgaben nicht zu.
Der Beteiligte leitete nach der nicht erteilten Zustimmung innerhalb der gesetzlichen Zweiwochenfrist kein Nichteinigungsverfahren ein, sondern bat unter dem 10. Dezember 2009 - dem letzten Tag der Zweiwochenfrist - den Antragsteller erneut um Zustimmung. Bei dem "Personalpaket" änderte sich bei den den Entgeltgruppen 14 und 13 zugeordneten drei Personen nichts, während es bei den Stellen der Entgeltgruppen 11 und 8 zur Einstellung anderer Bewerberinnen kommen sollte, weil zwei der ursprünglich vorgesehenen Bewerberinnen ihre Bewerbung zurückgezogen hatten. Mit der Zustimmungsbitte wurden einige neue Erläuterungen und die erneute Übergabe einer Vorhabensbeschreibung nebst Tätigkeitsprofilen und eines Finanzierungsplans verbunden. Der Antragsteller stimmte unter dem 22. Dezember 2009 wiederum nicht zu und wiederholte im Wesentlichen die Begründung vom 23. November 2009. Zusätzlich machte er geltend, dass sich aus den Projektunterlagen die nicht näher erläuterte Existenz einer Steuerungsgruppe ergebe, die in eine Abteilung der Landkreisverwaltung "hineinregieren" dürfe. Die Ausführungen zu einer zusätzlichen Belastung vorhandener Mitarbeiter wurden vertieft. Ferner wies der Antragsteller darauf hin, dass er den erneuten Antrag auf Zustimmung für unzulässig halte. Mit der fehlenden Zustimmung vom 23. November 2009 habe ein Fall der Nichteinigung gemäß § 68 NPersVG vorgelegen, der vom Beteiligten nicht zum Anlass genommen worden sei, die Angelegenheit im Verfahren nach § 70 NPersVG zu verfolgen.
Im Anschluss an die zweite Zustimmungsverweigerung holte der Beteiligte eine Stellungnahme seines Rechtsamts zu der Frage ein, ob die Verweigerungsgründe als unbeachtlich zu qualifizieren seien. Das Rechtsamt äußerte an der Annahme einer Unbeachtlichkeit in zweifacher Hinsicht Zweifel, nämlich hinsichtlich der räumlichen Unterbringung des Bildungsbüros und der Frage der Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung, im Übrigen wurden die Einwände des Antragstellers als unbeachtlich qualifiziert. Unter Zugrundelegung der Stellungnahme entschied der Beteiligte, dass wegen Unbeachtlichkeit der Einwände von einer Zustimmungsfiktion auszugehen sei und die Stellenbesetzung ohne weiteres umgesetzt werden solle. Dies wurde dem Antragsteller am 26. Januar 2010 mündlich und unter dem 2. Februar 2010 schriftlich mitgeteilt. Die Stellenbesetzung im Bildungsbüro wurde schließlich wie vom Beteiligten beabsichtigt vorgenommen.
Der Antragsteller hat mit einem am 4. Februar 2010 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz dass personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren in der Hauptsache eingeleitet und zugleich einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gestellt. Zur Begründung im Hauptsacheverfahren hat der Antragsteller ausgeführt: Der Antrag des Beteiligten vom 10. Dezember 2009 sei ein unzulässiger, unbeachtlicher Folgeantrag zu demjenigen vom 12. November 2009, weil er faktisch inhaltsgleich gewesen sei. Die Regelungen im Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz seien darauf ausgerichtet, dass der Antrag auf Zustimmungserteilung nur einmal gestellt werden könne. Wenn der erste Antrag vom Personalrat fristgemäß abgelehnt werde, bleibe der Dienststelle die Möglichkeit, fristgemäß das Nichteinigungsverfahren einzuleiten. Mache sie davon keinen Gebrauch, werde die Zustimmungsverweigerung des Personalrats bestandskräftig und die entsprechende mitbestimmungspflichtige Maßnahme habe zu unterbleiben. Dieses Verfahrens- und Rechtsschutzsystem würde missbraucht und unterlaufen, wenn es der Dienststelle freistünde, beliebig oft inhaltsgleiche Anträge auf Zustimmung zur gleichen Maßnahme zu stellen. Seine Zustimmung zu der beabsichtigten Maßnahme habe der Antragsteller mit personalvertretungsrechtlich tragfähigen Gründen verweigert. Der Beteiligte verkenne - was aus seinem Schreiben vom 2. Februar 2010 deutlich werde - den Unterschied zwischen möglicher Unbegründetheit und Unbeachtlichkeit der Einwendungen des Antragstellers. Bereits die Geltendmachung eines einzigen beachtlichen Grundes mache die Durchführung eines Nichteinigungsverfahrens erforderlich. Beachtlich sei hier insbesondere der Einwand, die vorgesehenen Eingruppierungen für die sechs Stellen im Bildungsbüro passten nicht in das Entgeltgefüge und seien deshalb gleichheitswidrig. Es gehöre gerade zum Kernbereich der Aufgaben des Antragstellers, die Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu überwachen. Ebenso mitbestimmungsrelevant und beachtlich sei der Einwand, dass er vom Beteiligten nicht rechtzeitig und ausreichend bzw. vollständig unterrichtet worden sei. Zudem sei für andere Mitarbeiter der Landkreisverwaltung eine Mehrbelastung zu erwarten, die nicht ausreichend untersucht, bewertet und belegt sei. Weiter sei durch die mit dem Bildungsbüro verbundenen zusätzlichen Personalkosten angesichts der angespannten Finanzsituation des Landkreises mit weiteren Einsparungen im übrigen Personalbereich zu rechnen. Der Beteiligte sei nicht befugt gewesen, in eigener Kompetenz die Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich zu verwerfen und die geplanten Personalmaßnahmen umzusetzen, bevor der Antragsteller darüber unterrichtet worden sei, dass seine Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich angesehen werde. Durch die Vorgehensweise des Beteiligten seien ihm sämtliche Möglichkeiten des vorbeugenden Rechtsschutzes genommen worden. Die Verfahrensweise des Beteiligten, ihm unliebsame Zustimmungsverweigerungen - ohne ein Nichteinigungsverfahren einzuleiten - als unbeachtlich zu qualifizieren und die mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen sogleich umzusetzen, bedeute eine systematische Umgehung und Missachtung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers. Die in der zweiten Zustimmungsverweigerung vorsorglich erteilte Neubegründung sei hilfsweise erfolgt. Aus dem Aufbau der Zustimmungsverweigerung ergebe sich, dass man zunächst den erneuten Antrag des Beteiligten für unzulässig gehalten und nur vorsorglich eine weitere inhaltliche Begründung beigefügt habe.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass der Antrag des Beteiligten vom 10. Dezember 2009 auf Zustimmung des Antragstellers zur Besetzung und Eingruppierung von sechs Stellen für ein regionales Bildungsbüro unzulässig und unbeachtlich war,
festzustellen, dass die Einstellungen und Eingruppierungen von Frau D., Frau E., Frau F. sowie die vorübergehende Übertragung höher zu bewertender Tätigkeiten an Herrn G. und Frau H. im Rahmen der Einrichtung eines regionalen Bildungsbüros unter Verletzung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers erfolgt sind.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat unter Bezugnahme auf sein Schreiben an den Antragsteller vom 2. Februar 2010 die Auffassung vertreten, dass keiner der von diesem angeführten Gründe die Zustimmungsverweigerung rechtfertige. Die Einwände seien offensichtlich unbeachtlich. Der zweite Antrag auf Erteilung der Zustimmung sei nicht inhaltsgleich mit dem ersten Antrag, denn die Einstellung und Eingruppierung habe sich im Vergleich zum ersten Antrag im Hinblick auf drei Stellen geändert und betreffe daher einen anderen Personenkreis. Die dem Antragsteller zuteil gewordenen Informationen genügten objektiv den Anforderungen an eine hinreichende Unterrichtung. Dem Antragsteller habe das Entscheidungsmaterial in derselben Vollständigkeit vorgelegen wie dem Beteiligten. Mit den übersandten Tätigkeitsprofilen und Ausschreibungstexten sei es dem Antragsteller möglich gewesen, die Einhaltung der tariflichen Bestimmungen zu kontrollieren. Die vom Antragsteller zusätzlich angeforderten Unterlagen bezögen sich auf das Projekt "Lernen vor Ort" als solches und beträfen nicht den ausdrücklich und ausschließlich geltend gemachten Mitbestimmungstatbestand "Einstellung und Eingruppierung". Die Behauptung, der Betriebsfrieden werde durch eine ungleiche Behandlung der Beschäftigten gestört, sei unsubstantiiert und mangels Angabe von konkreten Tatsachen und Begründungen als bloße Behauptung "ins Blaue hinein" zu werten. In diese Kategorie falle auch der nicht auf konkreten Tatsachen basierende Einwand des Antragstellers, vorhandene Beschäftigte würden durch einen höheren Eigenmitteleinsatz benachteiligt. Der Einwand, die vorgesehenen Eingruppierungen passten nicht in das vorhandene Entgeltgefüge, sei ebenfalls unbeachtlich. Zwar stehe dem Antragsteller eine "Richtigkeitskontrolle" zu, diese habe er jedoch nicht durchgeführt. Der Antragsteller habe weder sachlich begründet behauptet, dass die vorgenommenen Eingruppierungen hinsichtlich der konkreten Tätigkeiten unzutreffend seien noch dass vergleichbare Tätigkeiten außerhalb der Dienststelle niedriger bewertet worden wären. Offensichtlich wolle der Antragsteller nicht die eigentliche Eingruppierung bemängeln, sondern den Umstand geltend machen, dass nach seiner Auffassung im Allgemeinen beim Landkreis Stade zu wenig höhere Eingruppierungen vorgenommen worden seien. Die behauptete Ungleichbehandlung habe er nicht durch Benennung konkreter Fälle von Beschäftigten, deren Tätigkeiten dem Anspruch nach vergleichbar oder gleichwertig seien, substantiiert aufgezeigt. Für seine pauschale Behauptung einer Mehrbelastung der vorhandenen Beschäftigten habe der Antragsteller konkrete Anknüpfungspunkte nicht aufgezeigt. Sein Einwand, vorhandene Beschäftigte würden infolge der Finanzsituation des Landkreises benachteiligt, sei unbeachtlich, da er nicht vom Mitbestimmungstatbestand "Einstellung und Eingruppierung" umfasst werde, sondern die grundsätzliche Entscheidung des Landkreises betreffe, ein derartiges Projekt überhaupt einzurichten.
Hinsichtlich der ursprünglich beabsichtigten Einstellung von Frau I., zu der es im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens nicht gekommen ist, haben der Antragsteller und der Beteiligte das Beschlussverfahren im Hauptsache- und im Eilverfahren übereinstimmend teilweise für erledigt erklärt. Mit Beschluss vom 21. April 2010 - 8 B 161/10 - hat das Verwaltungsgericht den Erlass der vom Antragsteller begehrten einstweiligen Verfügungen abgelehnt. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers hat der beschließende Senat mit Beschluss vom 7. September 2010 - 18 MP 9/10 - zurückgewiesen.
Mit Beschluss vom 19. November 2010 hat das Verwaltungsgericht den Antrag im Hauptsacheverfahren insgesamt abgelehnt. Der zweite Antrag des Beteiligten auf Zustimmungserteilung sei weder unzulässig noch unbeachtlich gewesen. Ihm habe zum einen eine veränderte Sachlage zugrunde gelegen; zum anderen sei die Dienststelle nach einer Zustimmungsverweigerung auch ohne Änderung der Sach- und Rechtslage nicht gehindert, den Personalrat mit einem erneuten Zustimmungsantrag zu befassen. Eine Verletzung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers liege nicht vor. Die Zustimmung des Antragstellers zu der beabsichtigten Einstellung, Eingruppierung und Übertragung der höher zu bewertenden Tätigkeiten gelte als erteilt; die Verweigerungsgründe lägen offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung nach den §§ 64 bis 67 NPersVG. Hinsichtlich der geltend gemachten Verletzung der Informationspflicht fehle es an der nachvollziehbaren Darlegung eines Zusammenhanges zwischen Aufgabenstellung und Informationswunsch des Antragstellers. Ein Zusammenhang zwischen den gewünschten projektbezogenen Unterlagen und den in Rede stehenden mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen sei nicht ersichtlich. Die Zustimmungsverweigerung sei auch nicht beachtlich, soweit der Antragsteller die Erwägung anführe, mit den vorgesehenen Eingruppierungen sei eine nicht hinnehmbare Ungleichbehandlung verbunden, weil sie nicht in das vorhandene Entgeltgefüge passten. Gegenstand dieses Mitbestimmungsrechts sei allein die richtige Einstufung der vorgesehenen Tätigkeit in das zugrundeliegende System von Tätigkeitsmerkmalen, nicht hingegen die damit verknüpfte, ebenfalls systematisch geordnete Lohnbemessung. Die Zustimmungsverweigerung sei auch nicht insoweit beachtlich, als sie darauf gestützt werde, dass in der Projektbewilligung ein höherer Eigenmitteleinsatz gefordert werde, als im Haushalt des Landkreises ausgewiesen sei. Haushaltspolitisch orientierte Ziele könnten nicht im Wege der Mitbestimmung verfolgt werden. Auch der Zustimmungsverweigerungsgrund des "Hineinregierens" einer Steuerungsgruppe in eine Abteilung der Landkreisverwaltung liege außerhalb des Mitbestimmungsbereichs der Einstellung und Eingruppierung. Bei dem Einwand einer höheren Arbeitsbelastung anderer Beschäftigter fehle es an der konkreten Benennung derselben.
Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat der Antragsteller am 31. Januar 2011 Beschwerde eingelegt. Der zweite Zustimmungsantrag des Beteiligten sei unzulässig und unbeachtlich. Zwar betreffe dieser Antrag zum Teil andere Personen als der erste Antrag, die Einwände des Antragstellers seien allerdings völlig unabhängig von den Personen gewesen, denen die entsprechenden Stellen übertragen werden sollten. Der zweite Antrag habe offenkundig nur das Ziel verfolgt, die nicht fristgerechte Einleitung des Nichteinigungsverfahrens zu umgehen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt. Das Verwaltungsgericht habe einen grundlegenden Rechtsanwendungsfehler begangen, indem es im Einzelnen begründet habe, warum die vom Antragsteller geltend gemachten Ablehnungsgründe nicht durchgriffen. Es habe die Begründetheit der Ablehnungsgründe, nicht aber deren Beachtlichkeit geprüft. Die Verfahrensweise, eine Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich zu qualifizieren und eine zustimmungspflichtige Maßnahme sogleich umzusetzen, habe der Beteiligte zum wiederholten Mal praktiziert. Der rechtlich vorgezeichnete Weg im Falle der Zustimmungsverweigerung sei aber die Einleitung eines Nichteinigungsverfahrens. Der Antragsteller habe in beachtlicher Weise rügen können, dass die Eingruppierungen im Bildungsbüro nicht in das Vergütungsgefüge passten. Die Stellen im Bildungsbüro seien sämtlich zu hoch eingruppiert, was eine Ungleichbehandlung derjenigen Beschäftigten zur Folge habe, die außerhalb des Bildungsbüros völlig gleichwertige Tätigkeiten verrichteten. Die Rüge einer nicht rechtzeitigen bzw. nicht vollständigen Information sei stets beachtlich. Auf die Frage, ob tatsächlich eine gleichheitswidrige Ungleichbehandlung vorliege und ob das Informationsrecht tatsächlich verletzt worden sei, komme es nicht entscheidungserheblich an, weil dies nach der gesetzlichen Konzeption im Nichteinigungsverfahren zu klären sei.
Der Antragsteller beantragt,
unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses gemäß den erstinstanzlich gestellten Anträgen zu entscheiden.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er nimmt auf seinen erstinstanzlichen Vortrag und auf die Gründe des erstinstanzlichen Beschlusses Bezug.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte 18 LP 1/11 nebst Beiakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist teilweise begründet. Zwar hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass der Antragsteller entgegen seiner Auffassung gehalten war, sich mit dem zweiten Antrag des Beteiligten vom 10. Dezember 2009 auf Zustimmung zu der beabsichtigten Personalmaßnahme inhaltlich zu befassen (1.). Das Mitbe-stimmungsrecht des Antragstellers ist aber entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts verletzt worden, weil der Beteiligte die personelle Maßnahme durchgeführt hat, ohne dass die Zustimmung des Antragstellers als erteilt galt (2.).
1. Die Beschwerde ist unbegründet, soweit der Antragsteller im Beschwerdeverfahren seinen Antrag weiterverfolgt, festzustellen, dass der Antrag des Beteiligten vom 10. Dezember 2009 auf Zustimmung des Antragstellers zur Besetzung und Eingruppierung von sechs Stellen für ein regionales Bildungsbüro unzulässig und unbeachtlich war. Das Verwaltungsgericht hat diesen Feststellungsantrag zu Recht abgelehnt. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist eine Dienststelle keineswegs gehindert, nach Ablehnung der Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme - hier nach § 65 Abs. 2 Nrn. 1 - 3 NPersVG - einen erneuten Antrag auf Zustimmung zu stellen. Einer Änderung der Sach- oder Rechtslage bedarf es dafür nicht. Nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Personalrat - von Fällen des Rechtsmissbrauchs abgesehen - zwecks Vermeidung des Eintritts der Billigungsfiktion nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG gehalten, sich mit einer Mitbestimmungsvorlage auch bei unveränderter Sach- und Rechtslage erneut zu befassen, nachdem er einen ersten Antrag auf Zustimmung abgelehnt hatte, ohne dass der Dienststellenleiter das Stufenverfahren eingeleitet hat (Beschl. v. 12.09.2011 - 6 PB 13/11 -, juris). Das Bundesverwaltungsgericht führt damit seine frühere Rechtsprechung fort, wonach der Ablauf der Frist nach § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG für die Vorlage der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit an die übergeordnete Dienststelle Personalrat und Dienststellenleiter nicht hindere, das Mitbestimmungsverfahren einvernehmlich erneut aufzunehmen (Beschl. v. 11.04.1991 - 6 P 9/89 -, juris). In der älteren Entscheidung blieb offen, ob der Personalrat sich darauf berufen kann, dass mit Ablauf der Vorlagefrist des § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG für ihn keine Pflicht mehr bestehe, einen erneuten Antrag entgegenzunehmen, weil seine Ablehnung bindend geworden und damit das Verfahren endgültig abgeschlossen sei. Das Bundesverwaltungsgericht hatte allerdings schon seinerzeit erwogen, dass der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit es möglich mache, wenn nicht sogar zwingend verlange, dass der Dienststellenleiter eine Entgegennahme und eine sachliche Befassung mit einem neuen Antrag beanspruchen könne und sich der Personalrat nicht auf das abgeschlossene Verfahren gleichen Inhalts und seine durch Fristablauf für den Dienststellenleiter bindend gewordene Äußerung berufen könne. Im jüngsten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts zu dieser Frage ist nunmehr eine endgültige Positionierung im bereits früher erwogenen Sinne erfolgt. Dem schließt sich der Senat für die den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes (insoweit) entsprechenden Bestimmungen des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes an. Es bedarf daher keiner Erörterung der Frage, ob hinsichtlich des zweiten Zustimmungsantrags des Beteiligten vom 10. Dezember 2009 wegen des teilweise veränderten "Personalpakets" für das Bildungsbüro von einer geänderten Sachlage auszugehen war, was der Antragsteller mit Blick auf seine personenunabhängigen Ablehnungsgründe in Abrede stellt. Es kann angesichts der bezüglich des zweiten Antrags teilweise veränderten Personalien und der erweiterten inhaltlichen Ausführungen jedenfalls nicht von einer rechtsmissbräuchlichen Vorgehensweise des Beteiligten gesprochen werden. Vielmehr hatte der Antragsteller Anlass, sich mit der erneuten (veränderten und inhaltlich näher begründeten) Zustimmungsbitte sachlich zu befassen, was er schließlich - hilfsweise - auch getan hat. Ohne dass dies noch entscheidungserheblich wäre, weist der Senat darauf hin, dass er nicht die von Bieler (PersV 4/2012, 124 (128 f.)) vertretene Auffassung teilt, dass der Leitsatz des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. September 2011 - 6 PB 13/11 - irreführend sei und ein Missbrauch des Verfahrensrechts bei einer erneuten Zustimmungsbitte der Dienststelle immer schon dann vorliege, "wenn in der Sache keine neuen oder weiter gehenden Umstände oder Bewertungen eine veränderte Betrachtung oder Bewertung indizieren können". Eine solche Einschränkung der Möglichkeit einer erneuten Zustimmungsbitte vermag der Senat der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu entnehmen. Dafür besteht auch sachlich kein Bedürfnis, weil der Personalrat für den Fall, dass keine neuen Umstände oder Bewertungen von der Dienststelle geltend gemacht worden sind, seine früheren Ablehnungsgründe wiederholen kann.
2. Die Beschwerde ist begründet, soweit es den Antrag auf Feststellung der Verletzung eines Mitbestimmungsrechts des Antragstellers betrifft. Das Verwaltungsgericht ist unzutreffend davon ausgegangen, dass die Zustimmung des Antragstellers zu der nach § 65 Abs. 2 Nrn. 1 - 3 NPersVG mitbestimmungspflichtigen personellen Maßnahme zur Besetzung des Bildungsbüros nach § 68 Abs. 2 Satz 6 NPersVG als erteilt galt. Nach letztgenannter Bestimmung greift die Zustimmungsfiktion bei einer nach § 68 Abs. 1 NPersVG zustimmungsbedürftigen - weil der Mitbestimmung unterliegenden - Maßnahme ein, wenn der Personalrat die von der Dienststelle beantragte Zustimmung nicht innerhalb der Zweiwochenfrist des § 68 Abs. 2 Satz 3 NPersVG schriftlich unter Angabe von Gründen verweigert oder die aufgeführten Gründe offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung nach den §§ 64 bis 67 liegen. Die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers hinsichtlich der vorgesehenen Einstellung und Eingruppierung von vier Beschäftigten (§ 65 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 NPersVG) und der Übertragung höher zu bewertender Tätigkeiten an zwei Beschäftigte (§ 65 Abs. 2 Nr. 3 NPersVG) konnte nicht als insgesamt unbeachtlich qualifiziert werden, weil nicht alle vom Antragsteller aufgeführten Gründe für die Zustimmungsverweigerung offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung nach den §§ 64 bis 67 NPersVG lagen.
a) Die Annahme der Unbeachtlichkeit einer verweigerten Zustimmung nach § 68 Abs. 2 Satz 6 2. Alt. NPersVG kommt nur unter engen Voraussetzungen in Betracht. Dies folgt zum einen aus der im Wortlaut des § 68 Abs. 2 Satz 6 2. Alt. NPersVG geforderten "Offensichtlichkeit" dafür, dass die vom Personalrat angeführten Gründe keinen Bezug mehr zur Mitbestimmung haben. Zum anderen folgt dies daraus, dass die Bestimmung eine gänzlich unterbliebene Äußerung unter bestimmten Voraussetzungen mit einer inhaltlich unzureichenden Äußerung des Personalrats gleichsetzt und mit der identischen Rechtsfolge - nämlich der Zustimmungsfiktion - belegt. Beide Umstände machen den Charakter der Zustimmungsfiktion wegen Unbeachtlichkeit der Einwände des Personalrats als restriktiv anzuwendende Ausnahmevorschrift deutlich. Eine "Offensichtlichkeit" im Sinne des § 68 Abs. 2 Satz 6 2. Alt. NPersVG ist - entsprechend den zu § 42 Abs. 2 VwGO entwickelten Grundsätzen ("Möglichkeitstheorie") - nur anzunehmen, wenn ein Verweigerungsgrund von vornherein und eindeutig nicht vorliegen kann, weil er nach keiner vertretbaren Betrachtungsweise als möglich erscheint. Es ist zu unterscheiden zwischen einer Zustimmungsverweigerung, die unbegründet ist, und einer solchen, die unbeachtlich ist, weil sie entweder (objektiv) das Vorliegen eines gesetzlichen Zustimmungsverweigerungsgrundes als nicht möglich erscheinen lässt oder aber aus sonstigen (subjektiven) Gründen rechtsmissbräuchlich ist, etwa weil der Personalrat sich von vorneherein besserer Erkenntnis verschließt oder aber seinen Standpunkt nur zum Schein einnimmt (BVerwG, Beschl. v. 07.12.1994 - 6 P 35/92 -, juris Rdnrn. 27, 29). Es kommt hinzu, dass sich nach der gesetzlichen Konzeption Personalrat und Dienststellenleiter in Mitbestimmungsangelegenheiten im Regelfall als gleichberechtigte Partner gegenüberstehen, was es grundsätzlich ausschließt, dass einer der Partner der jeweiligen Stufe das Recht hätte, letztverbindlich ohne Einleitung eines für die Fälle der Uneinigkeit gerade vorgesehenen Nichteinigungsverfahrens zu entscheiden (BVerwG, Beschl. v. 12.03.1986 - 6 P 5/85 -, juris Rdnr. 22). Der Dienstherr hat deshalb wohlwollend unter Berücksichtigung des Zeitdrucks des Personalrats die Verweigerung zu prüfen und darf nur bei offensichtlich fehlerhafter Rechtsauffassung oder bei offenkundigen Fehlern von der Unbeachtlichkeit ausgehen (vgl. Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG-Kommentar, 15. Aufl., § 68 Rdnr. 25 m. w. N.). Es ist daher auch nicht möglich - worauf der Antragsteller zutreffend hinweist - bei der Frage des Eintritts der Zustimmungsfiktion schon in eine inhaltliche Prüfung vorzunehmen, ob Einwände des Personalrats gegen eine beabsichtigte Maßnahme letztlich inhaltlich überzeugen, oder nicht. Diese Entscheidung ist nämlich nach der Konzeption des Gesetzgebers dem Nichteinigungsverfahren nach §§ 70 ff NPersVG (bzw. hier nach § 107b ff. NPersVG) vorbehalten.
b) Der Antragsteller stellt vor diesem Hintergrund im Beschlussverfahren zu Recht schwerpunktmäßig darauf ab, dass jedenfalls sein Einwand, die vorgesehenen Eingruppierungen für die sechs Stellen im Bildungsbüro passten nicht in das Entgeltgefüge der Kreisverwaltung und seien deshalb gleichheitswidrig, nicht als offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung liegend hätte qualifiziert werden dürfen. Die Argumentation des Beteiligten selbst und des Verwaltungsgerichts zu diesem Gesichtspunkt gehen auseinander: Während der Beteiligte die dem Antragsteller zustehende Richtigkeitskontrolle konzediert und meint, dieser habe lediglich nicht konkret genug vorgetragen, hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass von dem Einwand tarifliche Festlegungen und die systematisch geordnete Lohnbemessung als solche betroffen seien, die nicht Gegenstand der Mitbe-stimmung seien. Beide Einschätzungen teilt der Senat nicht:
aa) Die Sichtweise des Beteiligten vermag nicht zu überzeugen. Auch nach Auffassung des Senats ist im Rahmen der Mitbestimmungstatbestände des § 65 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 NPersVG die Frage nach der Vergütungsgerechtigkeit nicht von vornherein unberechtigt, wenn in einem Bildungsbüro mit vorwiegend koordinierenden Aufgaben drei Stellen nach Entgeltgruppen 14 und 13 besetzt werden sollen und zugleich zwei weitere Mitarbeiter für die Projektdauer direkt von Entgeltgruppe 9 in die Entgeltgruppe 11 "einrücken" sollen. Dass es um fünf recht hoch dotierte Stellen geht, die in dieser Dichte in der übrigen Kreisverwaltung eher nicht vorkommen, kann der Beteiligte nicht in Abrede stellen. Eines dezidierten Vortrags dahingehend, welche konkreten Stellen in der Kreisverwaltung als Vergleich heranzuziehen sind, bedurfte es deshalb für eine beachtliche Zustimmungsverweigerung nicht. Die Wahrung der Vergütungsgerechtigkeit in der Dienststelle gehört gerade zu den Kernaufgaben eines Personalrats im Zusammenhang mit der Zuordnung bestimmter Aufgaben zu bestimmten Entgeltgruppen. Das Bundesverwaltungsgericht führt zur Mitbestimmung bei der Eingruppierung - für die Übertragung höher zu bewertender Tätigkeiten aus Anlass einer neu geschaffenen Stelle muss Entsprechendes gelten - aus (Beschl. v. 27.08.2008 - 6 P 11/07 -, juris Rdnr. 25 f., zur Mitbestimmung bei der Stufenzuordnung):
"Nach ständiger Senatsrechtsprechung soll die Mitbestimmung bei der Eingruppierung von Arbeitnehmern die Personalvertretung in den Stand setzen, mitprüfend darauf zu achten, dass die beabsichtigte Eingruppierung mit dem anzuwendenden Tarifvertrag oder dem sonst anzuwendenden Entgeltsystem im Einklang steht. Sie soll der Personalvertretung Gelegenheit geben, auf die Wahrung des Tarifgefüges in der Dienststelle zu achten und damit zur Verwirklichung des arbeitsrechtlichen Gleichheitsgrundsatzes innerhalb der Dienststelle und innerhalb des dort angewendeten Entgeltsystems sowie zur Wahrung des Friedens in der Dienststelle beizutragen. Im Interesse der betroffenen Arbeitnehmer soll verhindert werden, dass durch eine unsachliche Beurteilung im Rahmen bestehender Auslegungsspielräume einzelne Arbeitnehmer bevorzugt, andere dagegen benachteiligt werden […]. In ähnlicher Weise besagt die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts, dass die Beteiligung des Betriebsrats bei Eingruppierung nach § 99 BetrVG der einheitlichen und gleichmäßigen Anwendung der Vergütungsordnung in gleichen und vergleichbaren Fällen und damit der innerbetrieblichen Lohngerechtigkeit und der Transparenz der betrieblichen Vergütungspraxis dient […]. Die den Vergütungsgruppen zugeordneten Merkmale sind oft sehr allgemein gehalten. Häufig werden unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, deren Anwendung im Einzelfall schwierig sein kann und die einen erheblichen Beurteilungsspielraum eröffnen. Hier bietet die Mitbeurteilung des Personalrats eine größere Gewähr für die Richtigkeit der Eingruppierung […]. Die genannten Gesichtspunkte sprechen dafür, die Mitbestimmung des Personalrats bei Eingruppierung auf alle bedeutsamen Parameter zu erstrecken, die für den Kernbestandteil des tariflichen Entgelts maßgeblich sind. Die Richtigkeitskontrolle bleibt unvollständig, wenn sie sich auf die Einreihung in die Entgeltgruppe beschränkt, andere für die Bemessung des Grundgehalts wesentliche Merkmale, bei denen ebenfalls ein Kontrollbedürfnis besteht, aber nicht erfasst."
Dementsprechend ist der sachliche Anwendungsbereich des Mitbestimmungstatbestandes des Eingruppierung in jüngerer Zeit in der höchstrichterlichen Rechtsprechung eher ausgeweitet worden (vgl. zur Stufenzuordnung: BVerwG, Beschl. v. 27.08.2008, a. a. O.; zu Funktionsstufen: BVerwG, Beschl. v. 27.05.2009 - 6 P 17/08 -, juris; jüngst zur Umsetzung: BVerwG, Beschl. v. 08.11.2001 - 6 PB 23/10 -, Recht im Amt 2012, 44). Dieser Tendenz widerspräche es, die Anforderungen an eine beachtliche Zustimmungsverweigerung im Zusammenhang mit den Mitbestimmungstatbeständen des § 65 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 NPersVG allzu hoch anzusetzen. Dass es durchaus gute und rechtfertigende Gründe für die vorgesehenen Eingruppierungen der Mitarbeiter des Bildungsbüros geben mag und diese sich möglicherweise auch im Ergebnis als zutreffend erweisen können, stellt nicht die Beachtlichkeit des Einwands des Antragstellers in Frage, sondern betrifft das "Entscheidungsmaterial" für die Einigungsstelle.
bb) Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Einwände des Antragstellers bezögen sich auf die nicht den Mitbestimmungstatbestand des § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG betreffende Lohnbemessung bzw. auf die diesbezüglichen gesetzlichen oder tariflichen Festlegungen. Die vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 24.05.1989 - 6 P 9/87 -, juris) betraf einen Fall, in dem sich der Personalrat im Rahmen des Mitbestimmungstatbestands der Eingruppierung gegen die in ministeriell vorgegebenen "Absenkungsrichtlinien" vorgesehene Absenkung der Eingangsvergütung ausgesprochen und deshalb seine Zustimmung verweigert hatte. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht den Standpunkt vertreten, dass die im Wege der Mitbeurteilung vorzunehmende Richtigkeitskontrolle sich nicht auf die der Dienststelle vorgegebenen Absenkungsrichtlinien beziehen. Ein vergleichbarer Fall liegt hier aber nicht vor: Der Beteiligte hat nicht etwa lediglich extern vorgegebene Stellenprofile umgesetzt, sondern ist infolge der Aktivitäten seiner hausinternen Bewertungskommission zu der vorgesehenen Eingruppierung der Stellen im Bildungsbüro gelangt. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht kürzlich zum Personalvertretungsrecht des Landes Schleswig-Holstein entschieden, dass die Stellenbewertung als solche nicht mitbestimmungspflichtig sei (BVerwG, Beschl. v. 05.10.2011 - 6 P 19.10 -, juris). Dies wird aber damit begründet, dass insoweit noch gar keine "Maßnahme" gegeben sei, sondern die nachfolgende personelle Einzelmaßnahme der vollen Überprüfung des Personalrats anhand der tariflichen Entgeltordnung unterliege und der Personalrat an das Ergebnis der Bewertungskommission nicht gebunden sei (a. a. O., Rdnr. 14 f). Hier geht es indessen genau um diese den Stellenbewertungen nachfolgenden personellen Einzelmaßnahmen. Zwar ist dabei zugleich auch die "Nahtstelle" der der Mitbestimmung entzogenen Wahrnehmung der Aufgaben als solcher und der Richtigkeitskontrolle bei der Anwendung des kollektiven Entgeltschemas betroffen. Die diesbezügliche Abgrenzung betrifft aber letztlich nicht die Frage der Beachtlichkeit des Einwands des Antragstellers, sondern dessen Begründetheit bzw. Fragen der Entscheidungsfindung im Nichteinigungsverfahren. Jedenfalls liegt die Argumentation, die für die Mitarbeiter des Bildungsbüros vorgesehenen Entgeltgruppen passten nicht in das Vergütungsgefüge, weil an anderen Stellen der Verwaltung gleichwertige Arbeiten geringer vergütet würden, nicht von vornherein und nach jeder erdenklichen Betrachtungsweise außerhalb der Mitbestimmungstatbestände (des § 65 Abs. 2 Nrn. 1 - 3 NPersVG). Offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung hätte sich der Antragsteller hingegen etwa dann bewegt, wenn er - was er nicht getan hat - eingewendet hätte, man brauche gar kein Bildungsbüro oder man könne auf bestimmte Leistungen desselben auch verzichten.
b) Ob darüber hinaus auch weitere Einwände des Antragstellers möglicherweise zu Unrecht als unbeachtlich qualifiziert worden sind, bedarf im Beschwerdeverfahren keiner weiteren Klärung, weil nach Auffassung des Senats schon der unter a) behandelte Einwand die Durchführung eines Nichteinigungsverfahrens erforderlich gemacht hätte. Der Senat hält es auch nicht für angezeigt, im Rahmen eines obiter dictums etwa zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten dieser Frage näher nachzugehen. Vielmehr will der Senat die Sachbehandlung im Nichteinigungsverfahren nicht vorwegnehmen oder präjudizieren. Naheliegend erscheint es dem Senat jedoch, dass Nichteinigungsverfahren "offen" zu führen und nicht bestimmte Gesichtspunkte (nochmals) von vornherein aus der inhaltlichen Erörterung auszuklammern. Gleichwohl sei auf Folgendes hingewiesen: Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass sich die Zustimmung nicht im Rahmen des jeweils betroffenen Mitbestimmungstatbestandes (hier: § 65 Abs. 2 Nrn. 1 - 3 NPersVG) halten muss, sondern grundsätzlich auf jeden der in den §§ 64 bis 67 NPersVG enthaltenen Gründe gestützt werden kann, wobei aber für die Beachtlichkeit des Versagungsgrundes zwischen der Maßnahme, den angeführten Mitbestimmungstatbeständen und der Begründung ein logischer Zusammenhang bestehen muss (vgl. Bieler/Müller-Fritzsche, a. a. O., Rn. 23 f. zu § 68). Dies ist letztlich auch gemeint, wenn der Senat in einer früheren Entscheidung ausgeführt hat, die Ablehnungsgründe müssten ihre maßgebliche Grundlage im jeweiligen Beteiligungstatbestand haben und dürften nicht unvertretbar oder abwegig und damit außerhalb seines Gegenstandes und Schutzzweckes liegen (Beschl. v. 09.04.2008 - 18 LP 5/05 -, juris Rdnr. 21). Das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz kennt im Gegensatz zum Bundespersonalvertretungsgesetz gerade keine "mitbestimmungstatbestandsbezogenen Verweigerungsgründe", so dass es tendenziell eher zu Nichteinigungsverfahren kommen kann. Anders liegt es nur, wenn sich der Personalrat ausdrücklich nur auf einen bestimmten Mitbestimmungstatbestand berufen hat. Dann folgt aus dem partnerschaftlichen Miteinander in Mitbestimmungsangelegenheiten nach Auffassung des Senats das Erfordernis eines inneren Zusammenhangs gerade zwischen dem in Anspruch genommenen Mitbestimmungstatbestand und den geltend gemachten Ablehnungsgründen. Eine Ausnahme ist nach Auffassung des Senats auch dann gegeben, wenn hinsichtlich der anderen in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestände und diesbezüglich beachtlicher Einwände ein Mitbestimmungsverfahren schon durchgeführt worden ist und die Beteiligung auf diese Weise "abgeschichtet" wird. Beide Ausnahmen dürften hier für einen Großteil der Einwände des Antragstellers nicht vorliegen, so dass sich der Beteiligte bei den Einwänden des Antragstellers jedenfalls nicht auf einen fehlenden spezifischen Bezug gerade zu den Mitbestimmungstatbeständen des § 65 Abs. 2 Nrn. 1 - 3 NPersVG zurückziehen können wird.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 bis 67 NPersVG
§§ 70 ff NPersVG
§ 68 NPersVG
§ 70 NPersVG
§ 99 BetrVG
§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG
§ 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 6 NPersVG
§ 68 Abs. 1 NPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 3 NPersVG
§ 65 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 NPersVG
§ 65 Abs. 2 Nr. 3 NPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 6 2. Alt. NPersVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 107b ff. NPersVG
§ 65 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 NPersVG
§ 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG

Zitierte Entscheidungen: 8 B 161/10
18 MP 9/10
18 LP 1/11
6 PB 13/11
6 P 9/89
6 P 35/92
6 P 5/85
6 P 11/07
6 P 17/08
6 PB 23/10
6 P 9/87
6 P 19.10
18 LP 5/05