Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-25, Aktenzeichen 3 A 219/16

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich mit seiner Klage gegen die Ablehnung der Gewährung von Fördermitteln durch den Beklagten zum Rückbau einer Kleingartenanlage.
Mit Antrag vom 16. März 2015 beantragte der Kläger bei dem Beklagten die Gewährung einer Zuwendung nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden 2013 für den Komplettrückbau der Kleingartenanlagen „R.“, „I“, „K.“ und „K.“ i. H. v. 900.000,- Euro, davon 390.000,- Euro für die Kleingartenanlage „K. I“.
Unter dem 17. März 2015 teilte der Kläger dem Beklagten ergänzend mit, dass die nach dem Bundeskleingartengesetz abgeschlossenen Einzelpachtverträge für die Kleingartenanlage K. von den betroffenen Pächtern zum 31. Dezember 2014 gekündigt worden seien und die frei werdenden Flächen durch den Kläger als Zwischenpächter nicht wieder als Kleingartenfläche vergeben würden.
Mit E-Mail vom 9. März 2016 forderte der Beklagte den Kläger zur namentlichen Benennung der Kleingärtner, Pächter sowie Grundstückseigentümer zum Zeitpunkt des Hochwassers 2013 sowie zur Vorlage der Zustimmungen der Grundstückseigentümer, der Eigentümer der Aufbauten und Pächter für den Rückbau der Anlage auf.
Mit Antwort vom 11. März 2016 teilte der Kläger mit, dass es eine Vereinbarung mit der Landeshauptstadt A-Stadt sowie einen Beschluss des Gesamtvorstandes des Verbandes gebe, nach welchem die Pächter die Parzellen ohne nach Bundeskleingartengesetz vorgesehenem Kündigungsverfahren und ohne Abfindung oder Entschädigung verlassen könnten. Die Flächen sollten zukünftig von der Landeshauptstadt A-Stadt als Flutungsgebiet genutzt werden. Der Kläger agiere als „Quasieigentümer“, weshalb es keiner Zustimmung des Eigentümers zu dem Rückbau bedürfe.
Mit weiterer Email sowie Schreiben vom 11. Mai 2016 erläuterte der Beklagte dem Kläger nochmals die Notwendigkeit der Zustimmung der Pächter bzw. Eigentümer der betroffenen Grundstücke für eine Gewährung von Zuwendungen und bat um Übersendung der entsprechenden Unterlagen.
Unter dem 27. Mai 2016 hörte der Beklagte den Kläger zu einer beabsichtigten Ablehnung des Antrages an.
Mit streitgegenständlichem Bescheid des Beklagten vom 24. Juni 2016, bei dem Kläger am 30. Juni 2016 eingegangen, wurde der Fördermittelantrag des Klägers abgelehnt. Der Rückbau einer Kleingartenanlage sei grundsätzlich nur mit Zustimmung der jeweils letzten Kleingartenpächter sowie des Verpächters zulässig. Dies ergebe sich aus den Zwischenpachtverträgen des Klägers mit dem jeweiligen Verpächter. Zur Vorlage der Zustimmungen sei der Kläger mehrmals aufgefordert worden. Auf eigene Anfrage beim Eigentümer der betroffenen Flurstücke hätte lediglich einer von drei Eigentümern einem Rückbau zugestimmt. Da danach eine Zustimmung des Verpächters nicht vorliege, könne das Vorhaben nicht gefördert werden. Denn rechtswidrige Maßnahmen seien von einer Förderung ausgeschlossen.
Am 28. Juli 2016 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung führt er aus, die erforderliche Zustimmung des Verpächters könne bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung nachgereicht werden. Einer solchen bedürfe es vorliegend aber nicht, da die Geschäftsgrundlage aus den Zwischenpachtverträgen mit den jeweiligen Eigentümern weggefallen sei. Durch das Hochwasser 2013 sei die Kleingartenanlage unnutzbar geworden und könne durch den Kläger nicht mehr verpachtet werden. Aus diesem Grunde sei der Kläger zum Rückbau berechtigt. Daneben könnten aufgrund der Komplexität des Vorhabens die tatsächlichen Kosten noch nicht angegeben werden.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 24. Juni 2016 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers vom 16. März 2015 (Fördermaßnahme: Komplettrückbau der Kleingartenanlage „K.““) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf die Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung sowie der Entscheidungsfindung des Gerichts.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 24. Juni 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf erneute Entscheidung über seinen Antrag auf Gewährung einer Zuwendung vom 16. März 2015.
Bei der Gewährung einer Zuwendung für die Beseitigung von Hochwasserschäden handelt es sich um eine haushaltsrechtlich zweckgebundene Geldleistung. Da die Bewilligung derartiger Zuwendungen grundsätzlich im Ermessen der zuständigen Behörde steht und das Haushaltsrecht selbst Umfang und Voraussetzungen der Subventionierung nicht abschließend regelt, ist rechtlicher Anknüpfungspunkt für die von dem Kläger begehrte Zuwendung die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung von Hochwasserschäden 2013 – Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013 – (RdErl. d. StK, des MF, MI, MLV, MW, MLU, MK, MS vom 2. 8. 2013 – Az. WAST-04011-HW 2013 in der Fassung vom 23. 8. 2013, MBl. LSA S. 474), nachfolgend: Förderrichtlinie, in der zum Zeitpunkt des Vorliegens eines vollständigen Antrags die für die Förderung maßgeblichen Bestimmungen zusammengefasst sind und in der in Ziff. 1.1 darauf hingewiesen wird, dass ein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung nicht besteht, sondern die Bewilligungsbehörde aufgrund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel entscheidet. Derartige Richtlinienbestimmungen begründen als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften – anders als Gesetze und Rechtsverordnungen – nicht schon aus sich heraus subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf die Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urt. v. 17. Januar 1996 - 11 C 5.95 -, juris). Eine über die ihnen zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, juris). Die in einer Richtlinie geregelten Fördervoraussetzungen müssen danach von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig angewendet werden. Die gerichtliche Kontrolle ist auf die Prüfung beschränkt, ob die zuständige Behörde bei der Anwendung der Richtlinie im Einzelfall von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen, der Gleichheitssatz verletzt oder der durch die gesetzliche Zweckbestimmung im zugrunde liegenden Haushaltsplan gezogene Rahmen unbeachtet geblieben ist (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Dabei ist entscheidend, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis handhabt (vgl. BVerwG, Urt. v. 23. April 2003 - 3 C 25.02 -; Urt. vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, beide: juris).
Derartige Ermessensfehler sind vorliegend nicht gegeben. Der Beklagte hat dem Kläger aus sachlichen, mithin willkürfreien Gründen und unter Berücksichtigung seiner ständigen Verwaltungspraxis die Förderfähigkeit des geplanten Vorhabens versagt.
Der Kläger begehrt die Förderung des Rückbaus einer Kleingartenanlage als Hilfe zur Wiederherstellung der Infrastruktur der Länder nach Teil G der Förderrichtlinie. Nach dessen Ziff. 1.4 lit. c) kann auch der Abriss Fördergegenstand sein. Vorliegend beantragte der Kläger als Zwischenpächter i. S. d. § 4 Abs. 2 Bundeskleingartengesetzes die Förderung des Abrisses fremden Eigentums. Denn Eigentümer und Verpächter der Kleingartenanlage sind die Landeshauptstadt A-Stadt, Herr F., Frau F. sowie Frau S. (Bl. 30 der Beiakte A/ Unterakte K.). Die Nutzung, Änderung oder wie vorliegend die Beseitigung fremden Eigentums richtet sich vornehmlich nach dem Zivilrecht und obliegt gemäß § 903 Satz 1 BGB allein dem Eigentümer, es sei denn dass Rechte Dritter dem entgegenstehen. Dritte sind danach nur dann zur dinglichen Einwirkung auf die Sache berechtigt, wenn sie (beschränkt) dingliche Rechte an ihr haben. Das Pachtverhältnis zwischen dem Verpächter und dem (Zwischen-)Pächter vermittelt kein dingliches, sondern nach §§ 581 ff. BGB ein schuldrechtliches Recht. Demnach ist der Kläger nur im Rahmen dieses schuldrechtlichen Rechtsverhältnisses ermächtigt, auf die Sache – hier: die verpachteten Flurstücke samt Inventar und Bepflanzung – einzuwirken. Welche konkreten Rechte der Kläger aus diesem Schuldverhältnis ableiten kann, ergibt sich vorrangig aus dem zwischen dem Verpächter und dem (Zwischen-)Pächter geschlossenen Vertrag und nachrangig aus den §§ 581 ff. BGB sowie dem Bundeskleingartengesetz. Vorliegend kann der Kläger weder aus Vertrag noch aus Gesetz ein Recht zum Rückbau herleiten:
Bei einem Pachtvertrag handelt es sich zunächst um die Gebrauchsüberlassung auf Zeit unter der Berechtigung zur Fruchtziehung aus der verpachteten Sache. Hieraus lässt sich zunächst nur das Recht ableiten, die Pachtsache entsprechend der schuldrechtlichen Vereinbarung zu gebrauchen und Früchte daraus zu ziehen. Mangels anderweitiger vorgelegter Zwischenpachtverträge legte der Beklagte den vom Kläger musterhaft vorgelegten Zwischenpachtvertrag vom 30. Mai 2000 dem Antrag zugrunde. In dem Zwischenpachtvertrag selbst hat der Verpächter dem Kläger keine ausdrückliche Zustimmung zum Rückbau erteilt. Auch sonst ist aus dem Vertrag heraus nicht ersichtlich, dass der Kläger zum Rückbau der Anlage berechtigt wäre. So verpachtet nach § 1 des Pachtvertrages die Verpächterin dem Pächter – hier: dem Kläger – das Grundstück zur Nutzung als Kleingartenanlage. Ein Abriss der Anlage, um Flutungsgebiete für die Landeshauptstadt A-Stadt zu schaffen, erfüllt diesen Zweck nicht, da nach dem Abriss zu diesem Zwecke keine kleingärtnerische Nutzung mehr stattfinden wird. Nach § 5 des Vertrages ist der Pächter lediglich berechtigt, die Flächen an einen dem Verband angeschlossenen Kleingärtnerverein in Verwaltung zu geben oder unmittelbar Einzelgärten an Kleingärtner zu verpachten. Nach § 6 bedürfen Änderungen in der Aufteilung der Kleingartenflächen, wie z. B. das Beseitigen von Allee- und Zierholzbäumen, der Genehmigung des Verpächters. Wenn selbst das Beseitigen von Bäumen der Genehmigung des Verpächters bedarf, kann dem Vertrag nicht entnommen werden, dass der Komplettrückbau der Gartenanlage ohne Genehmigung erfolgen kann. Nach § 8 des Vertrages sind die Flächen so zu unterhalten, wie es eine ordnungsgemäße kleingärtnerische und umweltschonende Nutzung erfordert. Der Zwischenpächter ist zur Unterhaltung und Ausbesserung verpflichtet. Selbst eigenhändig vorgenommene Veränderungen an den verpachteten Flächen darf der Zwischenpächter nicht ohne Zustimmung des Verpächters nach § 10 des Vertrages wieder beseitigen. Danach legt der Zwischenpachtvertrag dem Kläger eindeutig die Pflicht zum Erhalt der Anlage auf. Auch das BGB oder das Bundeskleingartengesetz enthalten zu der Möglichkeit des Rückbaus ohne die Zustimmung des Verpächters keine Regelungen. Im Gegenteil: Auch diese vorhandenen Regelungen zielen alle auf den Erhalt des Pachtgegenstandes und seines Inventars durch den Pächter. Sollte es – wie vom Kläger vorgetragen – eine individuelle Abrede mit dem Verpächter über den Rückbau gegeben haben, hätte diese nach § 16 des Pachtvertrages schriftlich erfolgen müssen. Eine solche hat der Kläger bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung nicht vorgelegt. Von den vom Beklagten ermittelten Eigentümern hat lediglich die Landeshauptstadt A-Stadt die Zustimmung gegenüber dem Beklagten zum Rückbau erteilt. Der Kläger begehrte mit seinem Antrag aber nicht die Förderung des Rückbaus einzelner Flurstücke, sondern der gesamten Kleingartenanlage. Insoweit kommt es vorliegend nicht darauf an, ob der Rückbau teilbar wäre. Auch wies der Kläger für den Rückbau nur eines Flurstückes keine getrennten Kosten aus oder stellte seinen Antrag dahingehend um. Noch legte der Kläger einen auf die konkreten Pächter bezogenen Zwischenpachtvertrag vor, aus welchem sich hätte ergeben können, ob einzelne Flurstücke ohne Zustimmung der übrigen Verpächter überhaupt zurückgebaut werden könnten. Bis zuletzt – auch im Klageverfahren – begehrte der Kläger die Förderung des Rückbaus der Gesamtanlage. Hierfür hätte es der Zustimmung aller Eigentümer/ des Verpächters bedurft.
Auch die vermeintliche Veränderung der Anlage durch das Hochwasser führt zu keinem anderen Ergebnis. Der Kläger trägt hierzu vor, durch das Hochwasser 2013 sei die Anlage unnutzbar geworden, sodass er keine Pacht mehr habe erzielen können und die Geschäftsgrundlage aus dem Zwischenpachtvertrag weggefallen sei. Dies würde – sofern rechtlich zutreffend – eine Einwendung nach § 313 BGB darstellen, die allein das zivilrechtliche Vertragsverhältnis zwischen Verpächter und Zwischenpächter beträfe. Nach § 313 Abs. 1 BGB kann die Anpassung des Vertrages verlangt werden, sofern sich die Umstände, die zur Grundlage des Vertrags geworden sind, nach Vertragsschluss schwerwiegend verändert haben. Danach bestünde der Vertrag solange unverändert fort, bis die Vertragsparteien ihn angepasst hätten. Eine solche Anpassung hat es vorliegend aber nicht gegeben. Nach § 313 Abs. 3 BGB kann der benachteiligte Teil vom Vertrag zurücktreten bzw. diesen kündigen, sofern eine Anpassung des Vertrags nicht möglich oder einem Teil nicht zumutbar ist. Auch eine – hier zumindest in Betracht zu ziehende – Kündigung gegenüber dem Verpächter ist durch den Kläger nicht erfolgt und wurde von diesem auch nicht vorgetragen. Selbst eine Kündigung würde den Kläger aber auch nicht zu einem Rückbau berechtigen. Denn bei Kündigung des Zwischenpachtvertrages würde der Kläger als Zwischenpächter aus dem Vertrag ausscheiden und sämtliche Verfügungsgewalt über die streitgegenständlichen Flächen aufgeben, sodass diese wieder bei den Eigentümern verblieben.
Danach geht das Gericht davon aus, dass der Kläger im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zum Rückbau der Kleingartenanlage nicht berechtigt ist und ein Rückbau u. U. (zivil-)rechtswidrig durch den Kläger erfolgen würde. Maßnahmen, die gegen die Rechtsordnung verstoßen, können indes nicht Gegenstand einer staatlichen Förderung sein. Dies mag bereits aus der Förderrichtlinie sowie der dem Gericht bekannten ständigen Verwaltungspraxis folgen, ergibt sich aber bereits unmittelbar aus der Bindung des Staates an Recht und Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG. Insoweit war das Ermessen des Beklagten vorliegend auf Null reduziert. Der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Entscheidung steht danach nicht entgegen, dass der Bescheid des Beklagten keine erkennbaren Ermessenserwägungen enthält. Zwar steht die beantragte Gewährung der Zuwendung – wie bereits ausgeführt – im Ermessen der Behörde. Ermessenserwägungen sind aber dann entbehrlich, wenn ein solches Ermessen infolge einer Ermessensreduzierung auf Null tatsächlich nicht eröffnet ist. Es müssten besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, ist das Ergebnis der Abwägung bereits vorgegeben. In einem solchen Fall bedarf es nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt wurden oder erkennbar waren, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen ließen, diese von der Behörde aber nicht erwogen wurden, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor (zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22/96 - juris,). Vorliegend waren solche Gründe weder bekannt noch für den Beklagten erkennbar. Der Beklagte selbst bemühte sich sogar um die Zustimmungen der Verpächter, indem er diese ermittelte und nach deren Zustimmung anfragte, nachdem der Kläger selbst auf Nachfrage keine Auskünfte hierzu erteilte. Erst als der Beklagte selbst die Gewissheit hatte, dass eine Zustimmung nicht erfolgen werde, entschied er sich zu der Ablehnung des Antrages.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 581 ff. BGB
§§ 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 313 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 903 Satz 1 BGB
§ 313 Abs. 1 BGB
§ 313 Abs. 3 BGB
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 C 5.95
3 C 6.95
3 C 25.02
3 C 111.79
3 C 22/96