Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-05-13, Aktenzeichen 2 A 10054/14
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2014:0513.2A10054.14.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 29. November 2013 aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klage ist auf Zulassung zu einer weiteren Wiederholungsprüfung im Rahmen der Laufbahnausbildung für den gehobenen Polizeidienst gerichtet.
Diese Ausbildung ist als Bachelorstudiengang an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung - Fachbereich Polizei - ausgestaltet. Sie dauert drei Jahre und sieht unter anderem das Bestehen von Prüfungen in insgesamt 14 Modulen vor. Nach den Laufbahnvorschriften ist es den Studierenden grundsätzlich gestattet, die Prüfung in jedem Modul einmal zu wiederholen. In bis zu insgesamt zwei Modulen kann bei nicht bestandener erster Wiederholungsprüfung die Modulprüfung noch ein zweites Mal wiederholt werden. Dies gilt allerdings nicht für die Modulprüfungen des ersten Studienjahres.
Am 3. Oktober 2011 hat der Kläger im 6. Bachelorstudiengang die Laufbahnausbildung begonnen. Am 5. Oktober 2012 unterzog er sich erstmals der Prüfung des Moduls 4 („Grundlagen polizeilichen Handelns“), die er im ersten Versuch nicht bestand, da seine Prüfungsleistung nur mit drei Punkten bewertet wurde. Durch Schreiben vom 20. November 2012 teilte ihm die Fachhochschule mit, dass er die Modulprüfung nicht bestanden habe, wies ihn darauf hin, dass eine nicht bestandene Modulprüfung des ersten Studienjahres nur einmal wiederholt werden könne und setzte den Prüfungsort und die Prüfungszeit der Wiederholungsprüfung fest.
Nachdem der Kläger auch die Wiederholungsprüfung des vierten Moduls nicht bestanden hatte, teilte die Fachhochschule ihm mit Bescheid vom 20. Februar 2013 das Prüfungsergebnis mit. Da eine weitere Wiederholungsprüfung ausgeschlossen sei, habe er aufgrund des endgültigen Nichtbestehens der Prüfung in diesem Modul auch die Laufbahnprüfung nicht bestanden. Das Beamtenverhältnis ende hierdurch kraft Gesetzes.
Den daraufhin eingelegten Widerspruch des Klägers wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 27. Mai 2013 mit im Wesentlichen folgender Begründung zurück: Der Kläger habe keinen Widerspruch gegen die Mitteilung vom 20. November 2011 erhoben, die bereits die Feststellung beinhalte, dass ihm lediglich eine Wiederholungsmöglichkeit zustehe. Unabhängig hiervon sei für die Frage, ob es sich um eine Modulprüfung des ersten Studienjahres handele, nicht der Termin einer Prüfung entscheidend, sondern der Inhalt der Prüfung. Dieser sei hier aber überwiegend Gegenstand des ersten Studienjahres gewesen.
Mit seiner hiergegen erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren, ihm Gelegenheit zu einer zweiten Wiederholungsprüfung zu geben, weiter. Da er sein Studium am 3. Oktober 2011 begonnen habe, sei die erste Prüfung des vierten Moduls am 5. Oktober 2012 nicht mehr im ersten Studienjahr erfolgt. Sein Anspruch sei auch nicht bestandskräftig abgelehnt worden. Der Bescheid vom 20. November 2012 regele nicht im Tenor, dass nur eine Wiederholungsprüfung möglich sei. Diese Mitteilung sei kein tragender Rechtssatz des Bescheides und damit nicht in Bestandskraft erwachsen. Ein Widerspruch gegen einzelne Mitteilungen innerhalb des Bescheides sei nicht zulässig gewesen. Die Module könnten sich je nach den Ausbildungskapazitäten der Dozenten und der zur Verfügung stehenden Räumlichkeiten verschieben.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 20. Februar 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Mai 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihn zu einer zweiten Wiederholungsprüfung der Prüfung des Moduls 4 des Bachelorstudiengangs zuzulassen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf seinen Widerspruchsbescheid und die dort enthaltene Auslegung der Ausbildungs- und Prüfungsordnung. Es sei unschädlich, dass dort die Zuordnung der Module zum ersten Studienjahr nicht ausdrücklich geregelt worden sei. Der Kläger habe weder Widerspruch gegen den Bescheid vom 20. November 2012 erhoben noch zu Beginn der Prüfung den vermeintlichen Verfahrensfehler gerügt. Dies werde aber im Prüfungsrecht aus Gründen der Chancengleichheit verlangt, damit der Betreffende nicht erst das Ergebnis der Prüfung abwarten und sich sodann mit seiner Rüge eine zusätzliche Prüfungschance verschaffen könne.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Nach der hierfür tragenden Auffassung der Vorinstanz sei die Festlegung der einzelnen Module des ersten Studienjahres nicht in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Weise erfolgt. Die Rechtsverordnung enthalte keine Vorgaben, welche Ausbildungsinhalte bzw. Module Gegenstand des ersten Studienjahres seien und erweise sich damit in dieser Hinsicht als zu unbestimmt. Auch die auf ihrer Grundlage ergangene Studienordnung lege die Ausbildungsinhalte oder Module des ersten Studienjahres nicht verbindlich fest, sondern überlasse die Entscheidung über den zeitlichen Ablauf des Studiums insgesamt der Fachhochschule. Dies sei nicht zulässig. Die für die Anzahl der möglichen Prüfungsversuche maßgebliche Entscheidung sei vielmehr vom Verordnungsgeber selbst zu treffen. Sie dürfe nicht der Regelung durch die Fachhochschule, erst recht nicht allein der praktischen Durchführung des jeweiligen Studiengangs, überlassen werden.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten. Dieser hat keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die einschlägigen Vorschriften.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 29. November 2013 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil, das er auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens in der Sache für zutreffend hält. Insbesondere sei dem Verwaltungsgericht beizutreten, soweit es um die Frage der mangelnden Bestimmtheit der entsprechenden Regelungen gehe. Die entsprechenden Ausführungen der Vorinstanz seien zutreffend.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vom Beklagten vorgelegte Verwaltungsakte (1 Hefter) Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Dem Kläger steht der mit seiner Klage geltende gemachte weitere Prüfungsversuch des Moduls 4 im 6. Bachelorstudiengang an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung - Fachbereich Polizei - nicht zu. Die hierzu ergangenen Bescheide des Beklagten sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
I. Diesem Begehren steht allerdings nicht schon die Bestandskraft des Schreibens des Beklagten vom 20. November 2011 entgegen. Zwar ist dieses Schreiben als Verwaltungsakt im Sinne von § 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz i.V.m. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz zu qualifizieren, was sich formal schon durch die Rechtsbehelfsbelehrung offenbart, die dem Schreiben beigefügt ist. Materiell beschränkt sich der Regelungsgehalt dagegen nur auf zwei Teile: Mit dem Schreiben teilte der Beklagte dem Kläger zunächst das Nichtbestehen des ersten Prüfungsversuchs mit. Zum zweiten setzte er rechtsverbindlich den zweiten Prüfungstermin der Wiederholungsprüfung fest. Die Frage der Anzahl der noch offen stehenden weiteren Prüfungsversuche ist dagegen keine der Bestandskraft fähige eigenständige Regelung oder Feststellung für den Einzelfall, da der Beklagte in dem Schreiben lediglich allgemein den Wortlaut der verordnungsrechtlichen Regelung wiedergibt. Der entsprechende Teil des Bescheids geht damit über eine bloße Information zu den maßgeblichen Vorschriften nicht hinaus. Er wäre insoweit im Übrigen für den Kläger mangels damaliger Beschwer auch gar nicht anfechtbar gewesen. Denn erst nachdem auch sein zweiter Prüfungsversuch im Januar 2013 gescheitert war, bedurfte es einer konkreten Verbescheidung im Hinblick auf eine weitere Wiederholungsmöglichkeit. Diese erfolgte dann auch folgerichtig mit dem hier angefochtenen Bescheid des Beklagten vom 20. Februar 2013 und dem Widerspruchsbescheid vom 27. Mai 2013, die als sog. Zweitbescheide anzusehen und dementsprechend in zulässiger Weise Gegenstand der vorliegenden Klage sind. Dieses Ergebnis hat im Übrigen bereits die Vorinstanz zu Recht angenommen.
II. Der Senat teilt darüber hinaus auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der vom Beklagten in den angefochtenen Bescheiden herangezogene prüfungsrechtliche Grundsatz, nach dem ein Kandidat Fehler im Prüfungsverfahren rechtzeitig (in der Regel unmittelbar nach Bekanntwerden) rügen muss, um sich nicht eine zusätzliche Prüfungschance zu verschaffen, hier nicht greift. Es handelt sich vorliegend nämlich nicht um eine Rüge gegen einen Verfahrensfehler in einer bestimmten Prüfung oder innerhalb eines Teils einer Prüfung (vgl. hierzu allgemein: BVerwG, Urteil vom 27. April 1999 - 2 C 30.98 -, Buchholz 237.5 § 22 HeLBG Nr. 1). Der Kläger greift vielmehr allgemein die eingeschränkte Möglichkeit von Wiederholungsversuchen im Modul 4 an. Deshalb ist es hier unschädlich, dass der Kläger den von ihm geltend gemachten Rechtsverstoß nicht schon vor seinem Wiederholungsversuch im Januar 2013 gerügt hat.
III. Entgegen der Auffassung des Klägers und der Vorinstanz sind die angefochtenen Bescheide jedoch in materieller Hinsicht rechtsfehlerfrei. Denn der Beklagte hat dem Kläger zu Recht einen dritten Versuch, die Klausur im Modul 4 des 6. Bachelorstudienganges zu bestehen, versagt. Dieses Vorgehen entspricht den einfachgesetzlichen Vorgaben (1.), die ihrerseits mit den hierfür einschlägigen verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar sind (2.).
1. Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Versagung einer weiteren Wiederholung der Prüfung des Moduls 4 innerhalb der Laufbahnausbildung für den gehobenen Polizeidienst ist § 18 Abs. 1 der Landesverordnung über die Ausbildung und Prüfung für die Laufbahn des gehobenen Polizeidienstes vom 31. August 2009 (APOgPol). Danach kann jede nicht bestandene Modulprüfung grundsätzlich nur einmal wiederholt werden (§ 18 Abs. 1 Satz 1 APOgPol). In bis zu zwei Modulen kann bei nicht bestandener erster Wiederholungsprüfung die Modulprüfung ein zweites Mal wiederholt werden (§ 18 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 APOgPol). Dies gilt allerdings nicht für die Modulprüfungen des ersten Studienjahres (§ 18 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 APOgPol).
Diese Vorschrift ist Teil des verordnungsrechtlichen Regelwerks der Ausbildung und Prüfung für die Laufbahn des gehobenen Polizeidienstes an der Fachhochschule der Polizei. Diese beruhen sämtlich auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, nämlich § 18 Abs. 2 und 3, § 24 sowie § 206 Abs. 3 Landesbeamtengesetz in der Fassung vom 14. Juli 1970, geändert durch Gesetz vom 7. Juli 2009 (GVBl. S. 279 - LBG a.F. -). Zweifel an deren Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht bestehen nicht; sie werden auch von keinem der Beteiligten geltend gemacht.
Die weitere Ausgestaltung des Ausbildungs- und Prüfungsverfahrens wird wiederum durch die APOgPol in den Grundzügen wie folgt geregelt: Nach §§ 3, 4 APOgPol findet die Laufbahnausbildung als dreijähriges Bachelorstudium statt, dessen Pflichtinhalte in § 4 Abs. 1 APOgPol festgelegt sind und in Modulen unterrichtet werden (§ 4 Abs. 2 Satz 3 APOgPol). Module sind gemäß § 5 Abs. 1 APOgPol abgeschlossene, thematisch umschriebene Lerneinheiten, die zu einem definierten Kompetenzzuwachs führen sollen und die mit einer Prüfung abschließen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 APOgPol). In jedem Modul ist eine Prüfung abzulegen, für die das Prüfungsamt zu Beginn des Bachelor-Studiums die jeweilige Prüfungsart festlegt (§ 13 Abs. 1 und 11 APOgPol). Die Laufbahnprüfung kann nur erfolgreich abgeschlossen werden, wenn alle Modulprüfungen bestanden sind (§ 20 Abs. 1 APOgPol).
Auf der Grundlage von § 5 Abs. 2 APOgPol ergänzt die Studienordnung für den Bachelor-Studiengang Polizeidienst am Fachbereich Polizei der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung des Landes Rheinland-Pfalz (StOPol) die Landesverordnung und regelt u.a. die Gliederung des Studiums in 14 Module, die grundsätzlich seriell durchgeführt werden, sowie die Pflichtinhalte der Module, die Fachgebiete und die ihnen zur Koordination zugewiesenen Module und bestimmt, dass die Fachhochschule zu Beginn des Studiums den zeitlichen Ablauf festlegt (vgl. § 6 Abs. 1, 5 und 6, §§ 7, 14 und 16 StOPol).
Zwar wird weder in der APOgPol noch in der StOPol das gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 APOgPol für die Anzahl der Prüfungswiederholungen entscheidende „erste Studienjahr“ näher definiert. Insbesondere enthält § 3 Abs. 2 StOPol keine Festlegung des ersten Studienjahrs, sondern regelt lediglich, dass das Bachelorstudium jährlich am 1. Mai und 1. Oktober beginnt. Wann hiervon ausgehend das erste von insgesamt drei Studienjahren endet, ist dagegen nicht ausdrücklich geregelt. Aus diesem Grunde kann zur Bestimmung des ersten Studienjahres aber auch nur auf das Kalenderjahr abgestellt werden. Danach endet das erste Studienjahr jeweils mit Ablauf eines Kalenderjahres nach seinem Beginn. Da der Kläger am 3. Oktober 2011 seine Ausbildung begonnen hat, endet sein erstes Studienjahr hier zum 3. Oktober 2012.
Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich hieraus aber nicht, dass ihm schon deshalb eine zweite Wiederholungsmöglichkeit für die Prüfung des vierten Moduls zusteht, weil der erste Prüfungsversuch am 5. Oktober 2012 und damit nach Ablauf des so definierten ersten Studienjahres stattfand. § 18 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 APOgPol spricht nämlich nicht von Modulprüfungen im ersten Studienjahr, sondern Modulprüfungen des ersten Studienjahres. Unter Berücksichtigung der weiteren Verordnungsregelungen, dass jedes Modul mit einer Prüfung abschließt (§ 5 Abs. 3 APOgPol) und eine Prüfung in jedem Modul abzulegen ist (§ 13 Abs. 1 APOgPol), kommt es insoweit maßgeblich auf den Prüfungsinhalt, nicht jedoch auf den Prüfungstermin an. Ist der Ausbildungsstoff eines Moduls dem ersten Studienjahr zugeordnet, handelt es sich auch bei der abschließenden Prüfung dieses Moduls um eine Modulprüfung „des“ ersten Studienjahres. Auch dies hat bereits die Vorinstanz zutreffend herausgearbeitet, so dass ergänzend auf die Ausführungen in dem angefochtenen Urteil verwiesen werden kann.
2. Der generelle Ausschluss der Prüfung des vierten Moduls von der bei zwei Modulen im Bachelorstudiengang grundsätzlich bestehenden Möglichkeit einer zweiten Wiederholungsprüfung ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Denn diese Regelungen sind eindeutig und hinreichend bestimmt (a). Sie verstoßen nicht gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts (b) und greifen auch nicht unverhältnismäßig in Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz - GG - oder in die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) ein (c).
a) Die APOgPol enthält zwar, wie oben bereits dargelegt, keine ausdrücklichen Vorgaben dazu, welche Ausbildungsinhalte bzw. Module Gegenstand des ersten Studienjahres sind. Auch die auf ihrer Grundlage ergangene Studienordnung legt im Übrigen die Ausbildungsinhalte oder Module des ersten Studienjahres nicht fest, sondern überlässt die Entscheidung über den zeitlichen Ablauf des Studiums gemäß § 1 Abs. 2 APOgPol i.V.m. § 6 Abs. 6 StOPol der Fachhochschule. Diese legt vor Beginn des jeweiligen Studienganges indessen nach § 7 StOPol in einem Studienplan (dem Curriculum bzw. Modulhandbuch) die zur Gewährleistung des Studienablaufs erforderlichen Einzelheiten verbindlich fest. Das insofern für den 6. Bachelorstudiengang maßgebliche Modulhandbuch vom 29. November 2011 ist hierbei eindeutig: Es weist das Modul 4 („Grundlagen polizeilichen Handelns“) auf Seite 6 unmissverständlich dem ersten Studienjahr zu.
Diesem eindeutigen Befund lässt sich die vom Kläger angeführte Möglichkeit einer abweichenden Zuweisung dieses Moduls zum zweiten Studienjahr nicht erfolgreich entgegenhalten. Zum einen ist nach den glaubhaften Angaben des Beklagten ein solcher Tausch weder im 6. Bachelorstudiengang noch zuvor oder danach erfolgt. Zum zweiten hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 13. Mai 2014 dem Senat nachvollziehbar erläutert, dass die Module 1 bis 13 entsprechend den Vorgaben des § 6 Abs. 5 Satz 2 StOPol stets seriell, das heißt aufeinander aufbauend, durchgeführt werden. Dies wird bestätigt bei einer Durchsicht des Modulhandbuchs, in dem das Modul 4 als Voraussetzung für das nachfolgende Modul 5 benannt wird. Dieses nachfolgende Modul ist dagegen bereits dem zweiten Studienjahr zugewiesen (vgl. S. 40 des Curriculums), so dass auch insofern die sich hiervon unterscheidende Zuordnung des Moduls 4 zum ersten Studienjahr bestätigt wird. Was unter dem Wort „grundsätzlich“ in § 6 Abs. 5 Satz 2 StOPol zu verstehen ist, hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung gleichfalls nachvollziehbar erläutert. Diese Formulierung bezieht sich allein auf die Ausnahmeregelung in § 6 Abs. 5 Satz 3 StOPol und folglich auf das Modul 14 („Intergratives Polizeitraining und Sport“). Dieses wird nach seiner gesamten Konzeption zur Erzielung und Erhaltung des körperlichen Anforderungsprofils künftiger Polizeibeamter und so gleichsam als sportliches Training während der gesamten Laufbahnausbildung begleitend zu den übrigen Modulen (und deswegen eben nicht seriell) durchgeführt.
b) Dass die vorstehend beschriebene Zuordnung der Module zu den einzelnen Studienjahren durch die (untergesetzliche) Studienordnung nicht schon vom Gesetz- bzw. Verordnungsgeber selbst vorgenommen wird, verstößt nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, vor allem bei denjenigen Regelungen, die in Grundrechte von Betroffenen eingreifen (sog. Wesentlichkeitstheorie).
Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmen. Auch das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes verpflichten den Gesetzgeber, im Bereich der Grundrechtsausübung die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und, sofern Einzelregelungen einer Verordnung überlassen bleiben, die Tendenz und das Programm schon so weit zu umreißen, dass sich der Zweck und der mögliche Inhalt der Verordnung bestimmen lassen. Dabei genügt es allerdings, wenn sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 -, BVerfGE 80, 1).
Vorliegend hat der Gesetzgeber in § 24 LBG a.F. die allgemeinen Laufbahnerfordernisse festgelegt. Hierzu gehört u.a. eine Laufbahnprüfung (§ 24 Abs. 1 Nr. 3 LBG a.F.). In § 24 Abs. 2 LBG a.F. ist geregelt, dass die Polizeikommissar-Anwärterinnen und Polizeikommissar-Anwärter durch ein Studium die wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden sowie die berufspraktischen Fähigkeiten und Kenntnisse erwerben sollen, die zur Erfüllung der Aufgaben in ihrer Laufbahn erforderlich sind. Dass der Gesetzgeber darüber hinaus im Landesbeamtengesetz keine näheren Regelungen über das Prüfungsverfahren, den Prüfungsstoff und die Bestehensvoraussetzungen getroffen hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der eigentliche Grundrechtseingriff liegt nämlich darin, dass der Zugang zum Beruf vom Bestehen überhaupt von einer Prüfung abhängig gemacht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1983 - 7 C 54.82 -, BVerwGE 68, 69). Ziele und Zweck dieser Prüfung sind ebenso in § 24 Abs. 2 LBG a.F. festgelegt und bestimmen damit den Maßstab, an dem sich die einzelnen verfahrensrechtlichen Bestimmungen messen lassen müssen. Zudem wird das Prüfungsrecht durch diejenigen Grundsätze beherrscht, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG sowie aus dem Rechtsstaatsprinzip selbst ergeben (dazu nachfolgend unter III.3.c), so dass der Gestaltungsrahmen des Verordnungsgebers hinreichend begrenzt ist. Die genaueren Festlegungen des Prüfungsverfahrens innerhalb dieses Rahmens gehören nicht zu den dem Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen, sondern dürfen der Verordnung vorbehalten bleiben (BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989, a.a.O.). Dabei kann der Gesetzgeber grundsätzlich davon ausgehen, dass der Verordnungsgeber bewährte Prüfungsordnungen in Betracht zieht und die allgemeinen prüfungsrechtlichen Grundsätze beachtet (BVerfG, Beschluss vom 3. November 1982 - 2 BvL 28/81 -, BVerfGE 62, 203).
Von diesen Grundsätzen ausgehend entspricht die APOgPol dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts. Die gesetzliche Grundlage dieser Rechtsverordnung ist § 18 Abs. 2 und 3 und § 206 Abs. 3 LBG (a.F.). Nach diesen Vorgaben werden die besonderen Laufbahnvorschriften (Ausbildungs- und Prüfungsordnungen) unter Beachtung der allgemeinen Laufbahnvorschriften vom jeweils zuständigen Ministerium für seinen Geschäftsbereich im Benehmen mit dem für das allgemeine öffentliche Dienstrecht zuständigen Ministerium durch Rechtsverordnung erlassen. Diesen Vorgaben entsprechend legt die APOgPol den Zweck der Prüfungen, die Anforderungen in der Prüfung, die Gliederung des Studiums, die Art, Zahl und Umfang der Prüfungsleistungen, den Ablauf des Prüfungsverfahrens und die Wiederholbarkeit einer nicht bestandenen Prüfung fest.
Wie bereits oben dargelegt, überlässt § 1 Abs. 2 APOgPol die Entscheidung über den zeitlichen Ablauf des Studiums der Fachhochschule. Ausgehend von dieser Ermächtigung legt die Fachhochschule vor Beginn des jeweiligen Studienganges nach § 7 Abs. 2 Satz 1 StOPol in einem Studienplan (dem Curriculum bzw. Modulhandbuch) die zur Gewährleistung des Studienablaufs erforderlichen Einzelheiten fest. Diese Festlegung ist von der in § 1 Abs. 2 APOgPol bezeichneten Studienordnung umfasst, die der Rat der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung als Selbstverwaltungsorgan am 29. September 2009 auf der Grundlage von § 5 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 des Verwaltungsfachhochschulgesetzes mit Genehmigung des Ministeriums des Innern und für Sport beschlossen hat. All dies macht deutlich, dass sowohl der Studienverlauf und -inhalt wie auch die hier interessierende Zuordnung der Module zu den jeweiligen Studienjahren in einer demokratisch legitimierten Weise, nämlich ausgehend von den gesetzlichen Vorgaben (LBG) und der Rechtsverordnung (APOgPol), über die auf deren Grundlage beschlossene Studienordnung bis hin zum Curriculum (dem Modulhandbuch), verbindlich und eindeutig erfolgte.
c) Der Kläger kann sich schließlich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Bestehensregelungen des § 18 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 20 Abs. 1 APOgPol gegen Art. 33 Abs. 2 GG bzw. gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen würden, indem sie als Folge des zweimaligen Nichtbestehens einer Modulprüfung zugleich das Nichtbestehen der Laufbahnprüfung bedeuten. Hierbei handelt es sich um Regelungen, die nicht unverhältnismäßig in das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG, nach dem jeder das Recht auf gleichen Zugang zu allen öffentlichen Ämtern hat (wozu der Zugang zur Laufbahn des im Beamtenverhältnis stehenden Polizeivollzugsdienstes gehört) oder in die allgemeine Freiheit der Berufswahl eingreifen (vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom 27. April 1999 - 2 C 30.98 -, a.a.O.; sowie vom 24. September 2009 - 2 C 31.08 -, Buchholz 11 Art 33 Abs. 2 GG Nr. 44).
Die Bestehensregelung des § 18 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 20 Abs. 1 APOgPol ist eine sog. subjektive Berufszugangsschranke. Diese muss nach ständiger verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 C 18.12 -, NVwZ 2014, 86). Prüfungsrechtliche Bestehensregeln verstoßen insoweit gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit, wenn Anforderungen gestellt werden, die zum Zweck der Prüfung außer Verhältnis stehen und deshalb nicht geeignet sind, den mit der Prüfung verfolgten Zweck zu erreichen. Dabei ist allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein „gewisser, sich in vernünftigen Grenzen haltender Überschuss an Prüfungsanforderungen“ hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -, BVerfGE 25, 236, 248; Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 -, a.a.O.; stRspr.). Knüpfen Bestehensregeln nur an einen Teil der im Prüfungsverfahren insgesamt zu erbringenden Leistungen an, ist zusätzliche Voraussetzung ihrer Verfassungsmäßigkeit, dass dieser Teil eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage gewährleistet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 -, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 06. März 1995 - 6 B 3/95 -, Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 347).
Die Zahl der Prüfungsversuche kann ohne weiteres Aufschluss über die Qualifikation eines Laufbahnbewerbers geben. Denn es ist nicht ohne Aussagewert, nach wie vielen vergeblichen Versuchen erstmals das erforderliche Mindestwissen nachgewiesen wird. Deshalb erlaubt die Zahl der Prüfungsmisserfolge durchaus Rückschlüsse auf die individuellen Fähigkeiten eines Kandidaten. Die Beschränkung der Wiederholungsmöglichkeiten auf nur eine trifft den Prüfling im allgemeinen nicht unverhältnismäßig und ist mithin prinzipiell zulässig (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Beschluss vom 7. März 1991 - 7 B 178/90 -, Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 285), da die nur einmal mögliche Einzelfachwiederholung im Regelfall keine unzumutbare Beschränkung des Berufszugangs der Bewerber mit sich bringt, sofern solche Wiederholer sich zielgerichtet auf ein Prüfungsfach vorbereiten können (BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1994 - 1 BvR 1123/91 -, juris).
Handelt es sich um eine Teilprüfung, so gibt diese eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage, wenn sie Rückschlüsse auf das Gewicht und damit die Aussagekraft bestimmter Prüfungsmisserfolge zulässt. Bei zunehmender Prüfungsdichte sinkt nämlich das Gewicht einer solchen Prüfung zur Feststellung der Berufseignung. Auch kann die Möglichkeit der zielgerichteten Vorbereitung auf ein Prüfungsfach nicht mehr gewährleistet werden. Verliert damit die Einzelprüfung im Gesamtgefüge an Aussagekraft und ist aufgrund der Prüfungsfülle eine zielgerichtete Vorbereitung nicht mehr gewährleistet, kann der Gesetzgeber gehalten sein, eine gewisse Anzahl an Prüfungsmisserfolgen hinzunehmen oder aber weitere Regelprüfungs-Wiederholungsmöglichkeiten zu eröffnen, um etwaigen Prüfungsmisserfolgen die notwendige Aussagekraft beimessen zu können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 1995, a.a.O.).
Eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage kann eine Teilprüfung dann bieten, wenn gerade durch sie eine Fähigkeit nachgewiesen wird, die als unerlässlicher, nicht ausgleichsfähiger Bestandteil derjenigen Qualifikation anzusehen ist, die mit der Prüfung insgesamt nachgewiesen werden soll. Eine solche Fähigkeit mag beispielsweise in der Beherrschung einer bestimmten Fachmaterie oder, gegebenenfalls hiermit kombiniert, einer bestimmten Bearbeitungs- oder Darstellungsmethode bestehen, die nur in der betroffenen Teilprüfung abgeprüft werden. Der Normgeber mag aber auch die Auffassung verfolgen, ein positives Befähigungsurteil sei überhaupt nur bei durchgängiger Erzielung mindestens ausreichender Einzelleistungen gerechtfertigt; dann soll jede Teilprüfung mittelbar auch dem Nachweis der Fähigkeit zur fachbezogenen Leistungskonstanz dienen. Ob einer dieser Begründungsansätze im konkreten Fall sachlich verfängt, obliegt allerdings in erster Linie der Beurteilung durch den Normgeber, dem Art. 12 Abs. 1 GG insoweit beträchtliche Einschätzungsspielräume eröffnet. Mit der Entscheidung, die Beherrschung einer bestimmten Fachmaterie, einer bestimmten methodischen Fertigkeit oder die Fähigkeit zur Leistungskonstanz seien für den Prüfungserfolg unverzichtbar, wird zugleich über Zuschnitt und Niveau der Befähigung entschieden, die mit der Ausbildung erworben und mit der Prüfung belegt werden soll, d.h. es werden hiermit berufliche oder akademische Qualifikationsanforderungen festgelegt. Diesbezüglich beschränkt sich aber die grundrechtliche Bindung des Normgebers auf das Gebot der Wahrung eines sachlichen Zusammenhangs mit den Anforderungen des betreffenden Berufs. Wie dargelegt, ist insofern sogar ein gewisser „Überschuss“ an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen als zulässig zu erachten. In dieser zurückhaltenden Linie kommt zum Ausdruck, dass die Definition beruflicher und akademischer Qualifikationsstandards vorwiegend Sache politisch wertender Gestaltung und durch die Verfassung im Kern nicht vorentschieden ist (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 C 18/12 -, NVwZ 2014, 86)
Unter Zugrundelegung dieser Rechtsgrundsätze bestehen vorliegend keine verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn das zweimalige Nichtbestehen der Prüfung im Modul 4 zum endgültigen Nichtbestehen der Laufbahnprüfung insgesamt führt. Das zweimalige Nichtbestehen dieser Prüfung lässt einen hinreichend sicheren Schluss auf die fehlende Eignung eines Kandidaten für die Laufbahn des gehobenen Polizeidienstes zu. Dies ergibt sich aus Folgendem: Das dreijährige Bachelor-Studium umfasst 14 Module. In diesen Modulen können insgesamt 180 Rangpunkte erzielt werden. Im Schnitt entfallen somit jeweils knapp 13 Punkte auf ein Modul. Im ersten halben Jahr des Studienganges finden, wie oben dargelegt, die Prüfungen der Module 1 bis 3 statt. Für Modul 1 sind sechs, für die sich daran anschließenden Module 2 und 3 elf bzw. zehn Leistungspunkte vorgesehen. Diese Teilprüfungen weisen – ebenso wie die begleitende Teilprüfung im Modul 14 mit zehn Leistungspunkten – einen deutlich geringeren Schwierigkeitsgrad auf als die Prüfung in Modul 4. Dieses erstreckt sich über das gesamte zweite Halbjahr des ersten Studienjahres und dementsprechend entfallen allein 32 Leistungspunkte auf das Bestehen dieser Prüfung. Bei der Berechnung des Gesamtergebnisses der Laufbahnprüfung werden die Modulnoten entsprechend ihrer Leistungspunkte gewichtet und gehen zu 90 vom Hundert in das Gesamtergebnis ein (§ 20 Abs. 2 APOgPol).
Ob die strenge Bestehensregel des § 18 APOgPol auch bei einem zweimaligen Nichtbestehen der Module 1 bis 3 (mit nur jeweils bis sechs bis elf Leistungspunkten) dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, kann offen bleiben. Denn sowohl nach dem zeitlichen Unterrichtsumfang (ein halbes Studienjahr) als auch der Anzahl der vergebenen Leistungspunkte (32), gemessen an der insgesamt zu erzielenden Rangpunktezahl im ersten Studienjahr (67) und im Vergleich zur durchschnittlich ermittelten Punktezahl pro Modul (knapp 13), kommt der Lerneinheit des Moduls 4 ein erhebliches Gewicht für die Laufbahnprüfung zu. Hierbei darf auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Modulnoten mit einem Anteil von 90 vom Hundert einen nicht unerheblichen Anteil am Gesamtergebnis ausmachen.
Nach alledem lässt das Modul 4 ohne weiteres hinreichend tragfähige Rückschlüsse auf das Gewicht und damit die Aussagekraft eines zweimaligen Prüfungsmisserfolges zu. Der Beklagte war aus diesen Gründen berechtigt, vom zweimaligen Nichtbestehen der Prüfung in diesem Modul auf die mangelnde Berufseignung des Klägers für die Laufbahn des gehobenen Polizeidienstes zu schließen.
Dieser frühe Rückschluss auf die mangelnde Berufseignung eines Bewerbers dient nicht zuletzt beiden Beteiligten: Für den Beklagten ist die Begrenzung der Wiederholungsmöglichkeiten im ersten Studienjahr ein Mittel, dem Gebot der sparsamen und effizienten Verwendung von Haushaltsmitteln zu entsprechen und dementsprechend möglichst frühzeitig diejenigen Kandidaten auszuscheiden, bei denen sich schon in einem frühen Stadium ihre Nichteignung für den Beruf des Polizeibeamten zeigt. Das frühe Ausscheiden aus der weiteren Ausbildung und den späteren Prüfungsteilen ist dabei nur vordergründig ein Nachteil für den Bewerber. Da auch er bereits in einem frühen Stadium seiner Ausbildung Gewissheit über seinen weiteren beruflichen Lebensweg erhält, erspart er sich den Verlust derjenigen Jahre, der bei einer erst später festgestellten Nichteignung eintreten würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz vorliegen.
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 7.500,00 € festgesetzt (vgl. Senatsbeschluss vom 13. Mai 2014 - 2 E 10461/14.OVG -).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 22 HeLBG
§ 24 LBG
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 127 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 24 Abs. 1 Nr. 3 LBG
§ 24 Abs. 2 LBG
§ 206 Abs. 3 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 18 Abs. 1 der Landesverordnung
§ 5 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 des Verwaltungsfachhochschulgesetzes
Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 80, 1
BVerwGE 68, 69
BVerfGE 62, 203
NVwZ 2014, 86
BVerfGE 25, 236, 248
2 C 30.98
1 BvR 1033/82
7 C 54.82
2 BvL 28/81
2 C 31.08
6 C 18.12
1 BvR 224/67
6 B 3/95
7 B 178/90
1 BvR 1123/91
6 C 18/12
2 E 10461/14