Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-31, Aktenzeichen 3 K 60/20.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2020:0831.3K60.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2016.
Die Beklagte erhebt auf der Basis der Satzung zur Erhebung von Beiträgen für den Ausbau öffentlicher Verkehrsanlagen vom 24.1.2019 – ABS 2019 – wiederkehrende Ausbaubeiträge. Dabei wird der beitragsfähige Aufwand nach dem Durchschnitt der im Zeitraum von 5 Jahren zu erwartenden Investitionsaufwendungen in den jeweiligen Abrechnungseinheiten ermittelt („B-Modell“).
Die Kläger sind Miteigentümer des Grundstückes mit der Flurstücksnummer (Fnr.) ... ("M... Straße 27") in der Ortsgemeinde S... am D.... Das Grundstück ist 863 m2 groß und liegt im Bereich der Abrechnungseinheit 16.
Im Jahr 1976 wurde der beklagten Verbandsgemeinde von der Ortsgemeinde S... am D... die Straßenbaulastträgerschaft für die Gemeindestraßen übertragen.
In der Sitzung vom 11.2.2016 beschloss der Verbandsgemeinderat der Beklagten das Straßenbauprogramm für die Jahre 2017-2021, welches unter anderem den Ausbau der Marienthaler Straße in S.. am D... ab dem Jahr 2017 mit geschätzten Gesamtbaukosten von 345.000 € beinhaltete.
Mit Schreiben vom 24.5.2017 wurden die Kläger von der Beklagten unter anderem über diesen Beschluss in Kenntnis gesetzt. Weiter informierte die Beklagte darüber, dass sich die geschätzten Gesamtbaukosten nunmehr auf 720.000 € beliefen.
Mit Bescheid vom 26.10.2017 setzte die Beklagte für das Jahr 2016 den wiederkehrenden Beitrag auf 422,11 € fest. Der Beitragsberechnung legte sie unter anderem einen beitragsfähigen Gesamtaufwand von 144.000 €, einen Gemeindeanteil von 35 % und eine Grundstücksfläche von 863 m2 zugrunde, die sie mit einem Vollgeschoßzuschlag von 20 % für zwei Vollgeschosse gewichtete, woraus eine gesamtbeitragspflichtige Fläche von 1.035,60 m2 resultierte. Als Maßnahme wurde der „Ausbau eines Teilbereiches der Marienthaler Straße (2016-2020)“ benannt.
Die Kläger legten am 17.11.2017 gegen diesen Bescheid Widerspruch ein, zu dessen Begründung sie vortrugen: Zunächst sei zweifelhaft, ob die Beklagte den Bescheid überhaupt habe erlassen dürfen, da es sich um eine Straße der Ortsgemeinde S.. handele, die zugleich Straßenbaulastträger sei. Die Marienthaler Straße in S.. habe ausweislich des entsprechenden Bauprogramms erst im Jahr 2017 ausgebaut werden sollen. Im Bescheid werde hingegen bereits für das Jahr 2016 ein Beitrag in Höhe von 422,11 € festgesetzt und als Beitragszeitraum die Jahre 2016 bis 2020 benannt, woraus sich eine Diskrepanz zwischen Bescheid und Ausbauprogramm ergebe. Es sei auch nicht nachvollziehbar, weshalb eine endgültige Ausbaubeitragsfestsetzung habe erfolgen können, da diese erst nach Abschluss der Baumaßnahme möglich sei. Dem Bescheid fehle zudem die erforderliche Bestimmtheit, da nicht erkennbar sei, wie die beitragsfähigen Kosten in Höhe von 144.000 € ermittelt worden seien. Weiter sei nicht nachvollziehbar, wie die Kostenanteile für Kanal und Wasserversorgung ermittelt worden seien. Im Übrigen zitiere der Bescheid § 10 KAG, obwohl wiederkehrende und nicht einmalige Beiträge in Rede stünden. Auch eine Einzelwürdigung der betroffenen Bereiche, was den Gemeindeanteil von 35% anbelange, sei nicht erfolgt.
Die Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und erwiderte: Die Ortsgemeinden hätten der Beklagten im Jahr 1976 die Straßenbaulastträgerschaft für die Gemeindestraßen übertragen. Dies sei von dem Oberverwaltungsgericht für rechtmäßig befunden worden. Die Straßenausbauarbeiten für die Marienthaler Straße hätten im Jahr 2017 begonnen. Bereits im Jahr 2016 seien jedoch für den Ausbau dieser Straße beitragsfähige Planungskosten etc. angefallen. Gemäß § 3 ABS 2019 werde der beitragsfähige Aufwand für eine Abrechnungseinheit nach dem Durchschnitt der dort im Zeitraum von 5 Jahren zu erwartenden Investitionsaufwendungen ermittelt. Für den hier streitgegenständlichen Ausbau fielen ca. 720.000 € Baukosten an. Das bedeute, dass die Kläger für das Abrechnungsjahr 2016 zu 1/5 der Baukosten (144.000 €) zu einem Ausbaubeitrag herangezogen würden. Nach Abschluss der Ausbauarbeiten würden den Klägern im letzten Jahr (2020) die tatsächlich angefallenen Ausbaukosten in Rechnung gestellt. Ebenfalls könnten erst nach Abschluss der Baumaßnahme (Vorlage der Schlussrechnungen) die tatsächlich angefallenen Kostenanteile für Kanal und Wasserversorgung ermittelt werden. Weiter nenne der Bescheid als Erhebungsgrundlage § 10a KAG, was zutreffend sei. Bei der Verkehrsanlage „Marienthaler Straße“ handele es sich schließlich um eine reine Anliegerstraße ohne Durchgangsverkehr, weshalb eigentlich von einem Gemeindeanteil von nur 25% auszugehen und der hier zugrunde gelegte Anteil von 35% mehr als angemessen sei.
In der öffentlichen Sitzung vom 17.1.2019 beschloss der Verbandsgemeinderat der Beklagten das Bauprogramm „Wiederkehrender Beitrag Straßenbau“ für die Abrechnungseinheit „S.../D... (Abrechnungseinheit Nr.: 16) 2016-2020“ mit geschätzten Gesamtbaukosten von 720.000 € und änderte mit Satzung vom 24.1.2019 die Satzung zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen vom 6.6.2013 – ABS 2013 – dahingehend, dass die in § 13 ABS 2019 vorgesehene Verschonungsregelung rückwirkend zum 1.1.2016 in Kraft treten sollte.
Der Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung D... wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 11.12.2019 zurück und führte zur Begründung aus: Die Beklagte habe ein wirksames Bauprogramm für den Abrechnungszeitraum 2016-2020 beschlossen. Die Bildung der Abrechnungseinheit Nr. 16 sei nicht zu beanstanden, insbesondere sei es der Beklagten unbenommen, durch Änderung der Satzung die Beitragspflicht auch rückwirkend herbeizuführen. Eine aufgrund fehlender Satzungsgrundlage möglicherweise bestehende Rechtswidrigkeit des Beitragsbescheides werde durch die rückwirkend zum 1.1.2016 in Kraft getretene neue Satzung geheilt. Demnach hätten die Kläger zum Ausbaubeitrag für das Jahr 2016 herangezogen werden können. Das Bauprogramm trete zum 1.1.2016 in Kraft. Insoweit bestehe keine Diskrepanz zwischen dem angefochtenen Bescheid und dem Straßenausbauprogramm für den betroffenen Abrechnungsbereich. Die Festsetzung zum Ausbaubeitrag 2016 habe auch erfolgen können, da gemäß § 3 Abs. 2 ABS 2019 der beitragsfähige Aufwand nach dem Durchschnitt der im Zeitraum von 5 Jahren zu erwartenden Investitionsaufwendungen in den Abrechnungseinheiten nach § 3 Abs. 1 ABS 2019 ermittelt werde. Es liege in der Natur der Sache, dass zu Beginn einer solchen Maßnahme die endgültigen Kosten für ein auf 5 Jahre angelegtes Ausbauprogramm nicht feststehen könnten. In nicht zu beanstandender Weise hätten hierfür die geschätzten Gesamtbaukosten für diese Maßnahme nach der Ausführungsplanung des beauftragten Ingenieurbüros herangezogen werden können. Die tatsächlichen Kosten würden erst feststehen, wenn alle Schlussrechnungen vorlägen. Nach Abschluss der Baumaßnahme und Vorlage der Schlussrechnungen würden die tatsächlich angefallenen Kostenanteile für Kanal- und Wasserversorgung ermittelt werden und dann in den Gesamtaufwand einfließen. Dem Bescheid fehle insoweit auch nicht die erforderliche Bestimmtheit. Zunächst sei festzustellen, dass die Kläger anhand des Bescheides hinreichend bestimmt nachvollziehen könnten, welchen Betrag sie für den Ausbau im Jahr 2016 zu leisten hätten. Auch der Gemeindeanteil von 35% sei nicht zu beanstanden; hier sehe das Kommunalabgabengesetz – KAG – einen (Mindest-)Gemeindeanteil von 20% vor. Zugunsten der Kläger habe die Beklagte hier einen höheren Anteil in Ansatz gebracht.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (16.12.2019) haben die Kläger am 14.1.2020 die vorliegende Klage erhoben.
Die Kläger wiederholen ihren Vortrag im Widerspruchsverfahren und tragen ergänzend vor: Die Beklagte hätte im Rahmen von endgültigen Beitragsbescheiden lediglich die tatsächlichen Kosten ansetzen dürfen. Dass in dem endgültigen Abrechnungsbescheid für die Erhebung der wiederkehrenden Ausbaubeiträge weder auf die Gesamtkosten der Maßnahme, noch auf die im laufenden Jahr tatsächlich anfallenden Kosten, sondern auf 1/5 der prognostizierten Gesamtkosten abgestellt worden sei, bedinge dessen Rechtswidrigkeit. Die Kosten für die Jahre 1 bis 4 seien endgültig abgerechnet. Aufgrund der gewählten Abrechnungsart seien im fünften Jahr erneut Kosten in Höhe eines Fünftels, also wiederum 144.000 € abzurechnen. Dies sei aber fehlerhaft, da aufgrund der tatsächlich vorliegenden Abrechnung der entstandenen Kosten der abrechnungsfähige Aufwand der Maßnahme über oder unter den ursprünglichen Kosten liege. Es käme dadurch zu einer Unter- oder Überdeckung, was unzulässig sei. Sofern die Beklagte beabsichtige, im letzten Beitragsjahr einen Ausgleich der bisher erzielten Über- oder Unterdeckung vorzunehmen, seien die Kosten der Vorjahre als Vorauszahlungen zu behandeln, was aufgrund der endgültigen Beitragsfestsetzung nicht möglich sei. In Fällen der Beitragsbefreiung aufgrund der Verschonungsregelung könne die Situation eintreten, dass erst im fünften Jahr Grundstücke zu wiederkehrenden Beiträgen herangezogen würden, mit der Folge, dass diese im ungünstigsten Fall bislang keine Zahlungen geleistet hätten, aber aufgrund einer Überzahlungssituation dann von einer Erstattung wiederkehrender Beiträge profitierten. Dies könne nicht richtig sein. Um die erforderliche Klarheit und Nachvollziehbarkeit der Verschonungsregelung in der Satzung zu gewährleisten, hätten die jeweiligen Straßen und das Ende der Verschonung aufgeführt werden müssen. Ob die rückwirkende Aufstellung eines Straßenbauprogramms für 5 Jahre nach 3 Jahren möglich sei, werde bezweifelt. Fakt sei, dass die Beitragszahler auf das beschlossene und veröffentlichte Straßenbauprogramm der Beklagten aus dem Jahr 2016 vertraut hätten, was auch in dem Schreiben der Beklagten vom 24.5.2017 nochmals bestätigt worden sei. Zudem sei die Maßnahme bereits seit dem Jahr 2018 abgeschlossen gewesen. Der Grund dafür, dass die Beklagte seit der 13. Abschlagsrechnung vom 13.6.2018 eine Unternehmerschlussrechnung nicht eingefordert habe, scheine darin zu bestehen, dass bei der Beitragserhebung mit endgültigen Bescheiden und Ermittlung der Kosten der Maßnahme durch den jährlichen Ansatz eines Fünftels die Beiträge der letzten Jahre nur hätten gefordert werden können, wenn die Rechnungen wie hier künstlich offengehalten würden. Eine Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen sei nur zulässig, wenn in dem jeweiligen Jahr tatsächlich Kosten angefallen seien. Soweit die Beklagte in ihrer Zusammenstellung der geschätzten Gesamtkosten im Schreiben vom 24.5.2017 Kosten von 740.000 € anführe, von denen 20.000 € auf die Kanal- und Wasserleitungsverlegung entfielen, so handele es sich um eine vorläufige Pauschale, deren Größe und Hintergrund in keiner Weise nachvollziehbar sei. Der Anteil der Verbandsgemeindewerke an den Wasser- und Kanalkosten dürfte mit 20.000 € deutlich zu niedrig sein, da die damit verbundenen Untergrundarbeiten üblicherweise deutlich höhere Kosten verursachten. Es werde überdies bezweifelt, dass die Berechnung einer vorläufigen Pauschale zulässig sei, zumal die Angebote für die Kanal- und Wasserleitungsverlegung sowie für den Straßenausbau der Beklagten zum Zeitpunkt des Erlasses der Ausbaubeitragsbescheide bereits vorgelegen hätten und eine vorläufige Berechnung auf Grundlage der Angebote, die auch üblicherweise eine losweise Vergabe vorsähen, möglich gewesen sei. Der Gesamtbetrag von 720.000 € erscheine übermäßig hoch. Hier ergebe sich ein Quadratmeterpreis von 290 €/m2. In Vergleichsfällen in der Verbandsgemeinde hätten die Kosten bei ca. 175 €/m2 gelegen. Die Berechnung des Beitrags in dem angefochtenen Bescheid sei gleichfalls nicht nachvollziehbar. Anhand des Bescheides sei weder zu erkennen, wie sich der Gesamtbetrag zusammensetze, noch wie die Berücksichtigung der anteiligen Kanal- und Wasserversorgungskosten erfolgt sei, noch wie beispielsweise weitere Versorgungsträger (Gas, Telekommunikation, u.Ä.) im Zusammenhang mit der Baumaßnahme zu einem Kostenbeitrag herangezogen worden seien. Die sei für eine abschließende Abrechnung, wie sie für das Jahr 2016 vorgenommen worden sei, aber erforderlich gewesen.
Die Kläger beantragen,
den Ausbaubeitragsbescheid der Beklagten vom 26.10.2017 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 11.12.2019 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert: Nach § 10a Abs. 2 KAG könne bei der Ermittlung des Beitragssatzes anstelle der jährlichen Investitionsaufwendungen vom Durchschnitt der im Zeitraum von bis zu fünf Jahren zu erwartenden Aufwendungen ausgegangen werden. Wichen nach Ablauf dieses Zeitraums die tatsächlichen von den im Durchschnitt erwarteten Aufwendungen ab, sei das Beitragsaufkommen der folgenden Jahre entsprechend auszugleichen. Von diesem Modell habe die Beklagte Gebrauch gemacht und entsprechende Regelungen in ihrer ABS getroffen. Die von der Beklagten beschlossene Verschonungsregelung sei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Die Beklagte sei auch nicht dazu gehalten gewesen, eine Schlussrechnung abzuwarten. In Bezug auf die von den Klägern angegriffene Kalkulation der Gesamtkosten sei darauf hinzuweisen, dass ein ordnungsgemäßes Vergabeverfahren stattgefunden habe und die Beklagte dabei den günstigsten Anbieter ausgewählt habe. Die Baukosten erschienen daher zwar in der Tat als recht hoch, entsprächen jedoch dem derzeitigen im Bausektor üblichen Kostenrahmen. Der Abzug für Wasser- und Kanalkosten sei zunächst pauschal geschätzt worden, wie es bei der Kostenkalkulation nach dem sogenannten B-Modell üblich sei. Nach dem Ablauf des 5-jährigen Kalkulationszeitraumes würden die exakt ermittelten Zahlen zugrunde gelegt. Der Einwand der Kläger erscheine überdies nicht hinreichend substantiiert. Zwar sei die dem Beitragsbescheid zugrundeliegende Kosten- und Beitragskalkulation erst nach dem Beschluss des entsprechenden Straßenbauprogramms erstellt worden, dies sei jedoch unschädlich, da in § 10a KAG gesetzlich geregelt sei, dass die Beitragsschuld beim wiederkehrenden Beitrag mit Ablauf des 31. Dezembers für das abgelaufene Jahr entstehe, was selbst dann gelte, wenn es noch an Beschlüssen des Gemeinderates fehle. Nach der Rechtsprechung des OVG reiche aus, wenn sich eine später erlassene Beitragssatzung in zulässiger Weise Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht beimesse. Weiterhin sei nach § 10a Abs. 2 Satz 2 KAG a.F. bzw. § 10a Abs. 4 Satz 3 KAG n.F., beim sogenannten B-Modell, soweit nach Ablauf des in der Satzung gewählten Kalkulationszeitraumes die tatsächlichen von den im Durchschnitt erwarteten Aufwendungen abwichen, das Beitragsaufkommen der folgenden Jahre entsprechend auszugleichen. Sollte sich daher eine Kalkulation der jeweiligen Gemeinde als unzureichend bzw. nicht kostendeckend erweisen, so sei ein Ausgleich in der nächsten Kalkulationsperiode herbeizuführen. Etwaige Fehler in der Kalkulation führten also letztlich nicht zu einer Entlastung der Beitragspflichtigen, sondern allenfalls zu einer Umverteilung auf einen späteren Zeitraum. Auch in diesem Zusammenhang sei auf die gesetzliche Beitragserhebungspflicht der Gemeinden hinzuweisen. Der Umstand, dass im ursprünglichen Investitionsprogramm der Beklagten vom 11.2.2016 niedrigere Gesamtbaukosten angesetzt worden seien, führe daher nicht zu einer Entlastung der Beitragspflichtigen.
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts-, Verwaltungs- und Widerspruchsakte verwiesen. Dieser war Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe:
Der zulässigen Klage, über die das Gericht mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –), bleibt der Erfolg versagt. Der Bescheid der Beklagten vom 26.10.2017, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11.12.2019, ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Festsetzung eines wiederkehrenden Beitrags für das Jahr 2016 findet ihre rechtliche Grundlage in § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG i.V.m. der Ausbaubeitragssatzung der Beklagten.
A) Gegen die Wirksamkeit der Ausbaubeitragssatzung der Beklagten bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
1) Dies gilt zunächst in Bezug auf die von der Beklagten gebildete Abrechnungseinheit. Insbesondere entspricht die Abrechnungseinheit 16 – S. am D... – mit deutlich weniger als 3.000 Einwohnern (hier ca. 733 Einwohner) auch nach dem "Orientierungswert" des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 28.5.2018 - 6 A 11120/17.OVG; dort 3.000 Einwohner) einer "kleinen Gemeinde", die in der Regel eine wirksam gebildete beitragsrechtliche Einheit darstellen kann.
2) Die ursprünglich gegen die Wirksamkeit der ABS bestehenden rechtlichen Bedenken – für bestimmte Grundstücke bestand Handlungsbedarf mit Blick auf eine vorausgegangene Beitragserhebung – hat die Beklagte durch Erlass einer Verschonungsregelung vom 24.1.2019, rückwirkend zum 1.1.2016 ausgeräumt. Die entsprechende Regelung ist dabei hinreichend bestimmt. Zwar sind in der Übergangsregelung des § 13 ABS 2019 weder die jeweiligen Straßen noch das Ende der Verschonung aufgeführt. Hierin ist indes kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot zu erblicken. Dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ist bei abgabenrechtlichen Normen bereits dann genügt, wenn der Gesetzgeber die wesentlichen Bestimmungen über die Steuer oder Abgabe mit hinreichender Genauigkeit trifft; er braucht nicht jede einzelne Frage zu entscheiden. Vielmehr ist es Sache der Verwaltungsbehörden und Gerichte, die bei der Gesetzesanwendung mangels ausdrücklicher Regelungen auftauchenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten. Eine solche Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer gesetzlichen Regelung noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 14.3.1967 – 1 BvR 334/61). Soweit das Abgabenwesen betroffen ist, verlangt der Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit als Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips lediglich, dass abgabenbegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, dass der Abgabenpflichtige die auf hin entfallende Abgabenlast vorausberechnen kann, was anzunehmen ist, wenn der Abgabepflichtige, die Bemessungsgrundlage, die Höhe, die Entstehung und die Fälligkeit der Abgabe hinlänglich bestimmt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.10.1978 – 2 BvR 154/74). Diesen Anforderungen wird die Regelung des § 13 ABS 2019 gerecht. Denn dem Beitragspflichtigen ist voraussehbar, dass die beitragspflichtige Gesamtfläche durch Verschonungen bestimmter Grundstücke vermindert, der Beitragssatz deshalb erhöht und der auf ihn entfallende wiederkehrende Beitrag höher ausfallen kann als ohne die Übergangsregelung. Zwar kann der Beitragspflichtige weder die zu verschonenden Grundstücke, noch deren Größe und daher auch nicht die beitragspflichtige Gesamtfläche ermitteln. Eine Verschonungsregelung, die einzelne Straßen (oder Gebiete) oder die (exakte) Dauer der Verschonung benennt, erlaubt es dem Beitragspflichtigen indessen – ohne zugleich Akteneinsicht zu nehmen – ebenso wenig einzuschätzen, ob sämtliche Grundstücke der benannten Straßen (oder Gebiete) die Voraussetzungen einer Verschonung erfüllen und wie groß die für die Berechnung des Beitragssatzes maßgebende beitragspflichtige Gesamtfläche ist. Im Falle der Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen, die der Refinanzierung von Aufwendungen dienen, gilt nichts Anderes. Nur durch Kenntnis des beitragsfähigen Aufwands und der beitragspflichtigen Gesamtgrundstücksfläche kann der Beitragssatz nachvollzogen und die Abgabenhöhe, die auf das einzelne Grundstück entfällt, vorhergesagt werden (vgl. zum Ganzen OVG RP, Urteil vom 3.9.2018 – 6 A 11966/17.OVG). Vermag die Benennung der der Verschonungsregelung unterfallenden Straßen (oder Gebiete) und der exakten Dauer der jeweiligen Verschonung damit im Ergebnis zu einer verlässlichen Prognose der Beitragsschuld des Beitragspflichtigen nicht beizutragen und ist eine darüberhinausgehende satzungsrechtliche Regelungstiefe, welche nicht nur einzelne Straßen, sondern einzelne Grundstücke und die Dauer deren Verschonung benennt, verfassungsrechtlich nicht geboten, ist die Verschonungsregelung des § 13 ABS 2019 insgesamt nicht zu beanstanden. Soweit die Verschonungsregelung ein System wählt, welches pauschal nach Art der Maßnahme differenziert, so ist dies gleichfalls rechtlich unbedenklich und genügt insbesondere den Anforderungen des § 10a Abs. 5 Satz 4 KAG (vgl. OVG RP, Urteil vom 10.6.2008 – 6 C 10255/08.OVG). Schließlich enthält § 13 Abs. 1 ABS 2019 nunmehr eine Regelung dazu, welche Verschonungsdauer bei kumulativen Maßnahmen an Teileinrichtungen (unterhalb eines Vollausbaus einer Verkehrsanlage) gilt, sowie eine Regelung für Sanierungsausgleichsbeträge nach §§ 154 ff. BauGB und Verträge über die Kosten der erstmaligen Herstellung und genügt damit insgesamt dem nach § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG gebotenen Regelungsprogramm.
3) Gegen den Beitragsmaßstab der mit Zuschlägen für Vollgeschosse gewichteten Grundstücksfläche (§ 6 Abs. 1 Satz 1 ABS 2019) bestehen keine rechtlichen Bedenken (OVG RP, Urteil vom 19.5.2015 - 6 A 11006/11.OVG). Zwar differenziert § 6 Abs. 1 Satz 2 ABS 2019 beim Vollgeschoßzuschlag nicht entsprechend der Rechtsprechungsvorgaben (OVG RP, Urteil vom 11.8.2015 – 6 C 10860/14.OVG) zwischen ein- und zweigeschossiger Bebauung. Die in ihrem baulichen Bestand homogene Bebauung im Bereich der Abrechnungseinheit 16 bietet aber keinen Anhaltspunkt, der die Annahme rechtfertigen könnte, dass dort mehr als 10% der ein- und zweigeschossig bebauten Grundstücke nur eingeschossig bebaut werden können.
4) Die erforderliche Entscheidung des Rates der Beklagten über den Gemeindeanteil erfolgte durch Ratsbeschluss vom 6.6.2013, mit dem die ABS, einschließlich der Festlegung des Gemeindeanteils in § 5 ABS, beschlossen wurde. Die Höhe des der Beitragsfestsetzung zugrunde gelegten Gemeindeanteils von 35 % (§§ 10a Abs. 3 Satz 2 KAG; 5 ABS) ist nicht zu beanstanden. Maßgeblich für das aktuelle Recht ist dabei, dass der gesamte innerhalb der öffentlichen Einrichtung von Anliegergrundstücken ausgehende bzw. dorthin führende Verkehr als Anliegerverkehr und der überörtliche Verkehr, der Verkehr zwischen mehreren öffentlichen Einrichtungen von Anbaustraßen sowie der Verkehr in und aus dem Außenbereich u.U. als Durchgangsverkehr zu bewerten ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 9.9.2015 – 6 A 10447/15.OVG; Urteil vom 9.3.2015 – 6 A 10054/15.OVG). Der auf der einzelnen Verkehrsanlage stattfindende Verkehr findet also nur noch insoweit Berücksichtigung, als die Verkehrsverhältnisse dort anteilig in die Bildung des Gesamtgemeindeanteils einfließen. Die Lüneburger Tabelle ist insoweit nicht mehr anwendbar. Nach den vorstehenden Grundsätzen begegnet der von der Beklagten festgesetzte Gemeindeanteil für die maßgebliche Abrechnungseinheit keinen durchgreifenden Bedenken. Insbesondere ist der Gemeindeanteil angesichts der Tatsache, dass das Abrechnungsgebiet, mit Ausnahme der Ortsdurchfahrt der L394, die als klassifizierte Straße bezüglich der Fahrbahn bei der Festlegung des Gemeindeanteils nicht zu berücksichtigen ist (vgl. OVG RP, Beschluss vom 16.10.2015 – 6 A 10559/15.OVG), weit überwiegend aus Anliegerstraßen besteht, mit Blick auf § 10a Abs. 3 KAG, der einen Mindestgemeindeanteil von lediglich 20 % vorsieht, mit 35 % nicht zu niedrig bemessen.
4) Der Beitragsheranziehung liegt auch ein wirksames Bauprogramm zugrunde. Dass dieses erst mit Beschluss des Gemeinderates vom 17.1.2019 rückwirkend zum 1.1.2016 für die Jahre 2016-2020 und damit auch für das hier streitgegenständliche Beitragsjahr 2016 beschlossen wurde, erweist sich als unschädlich (a). Vielmehr hat die Beklagte ihr Bauprogramm zulässigerweise an die durch Satzung vom 24.1.2019 zum 1.1.2016 geänderte Satzungslage angepasst (b).
a) Die Änderungssatzung vom 24.1.2019 begründet rückwirkend erstmals eine wirksame Satzungsgrundlage zur Erhebung wiederkehrender Beiträge ab dem 1.1.2016, weil die gebotene Verschonungsregelung in der Satzung zuvor nicht den rechtlichen Anforderungen entsprach und die Satzung daher insgesamt unwirksam war (vgl. VG NW, Beschluss vom 10.4.2019 – 1 L 310/19.NW). Die Erhebung wiederkehrender Beiträge war also vor Erlass der Änderungssatzung - mangels ordnungsgemäß gebildeter Abrechnungseinheit in Folge einer unzureichenden aber gebotenen Verschonungsregelung - nicht möglich. Die rückwirkende Erstreckung der Änderungssatzung auf das Jahr 2016 ist zulässig, weil mangels Fertigstellung der hier in Streit stehenden Ausbaumaßnahme und mangels Abrechenbarkeit noch kein einmaliger Ausbaubeitrag entstanden war. Der rückwirkenden Änderung der Satzung steht auch das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot nicht entgegen. Insbesondere können sich die Kläger nicht auf schützenswertes Vertrauen berufen. Dabei gilt im Bereich kommunaler Abgabensatzungen zunächst das Folgende: Da eine satzungsrechtliche Norm erst mit der Verkündung rechtlich existent wird, muss der von einer belastenden Regelung Betroffene grundsätzlich bis zu diesem Zeitpunkt, zumindest aber bis zum endgültigen Gesetzesbeschluss, darauf vertrauen können, dass seine auf geltendes Recht gegründete Rechtsposition nicht durch eine zeitlich rückwirkende Änderung der gesetzlichen Rechtsfolgenanordnung verändert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.10.2010 – 1 BvR 1993/10). Einer solchen echten Rückwirkung stehen Aspekte des Vertrauensschutzes entgegen, wenn in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge zurückbezogen wird, mit einer solchen Regelung nicht gerechnet werden musste; unter diesen Umständen stellt die nachträgliche Erhöhung der Abgabenpflicht oder auch die erstmalige rückwirkende Begründung einer Abgabenpflicht eine unzulässige echte Rückwirkung dar (vgl. OVG RP, Urteil vom 29.9.2009 – 6 A 10025/09.OVG). Eine echte Rückwirkung ist aber möglich, wenn sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte oder ein solches Vertrauen sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig ist, etwa wenn der Bürger in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge zurückbezogen wird, mit dieser Regelung rechnen musste (vgl. BVerfG, Urteil vom 12.11.2015 – 1 BvR 2961/14 u. 3051/14). Danach kann eine Heilung unwirksamer kommunaler Abgabensatzungen mit Wirkung für vergangene Zeiträume, ohne Verletzung des Vertrauensschutzes, grundsätzlich dann erfolgen, wenn der mit Rückwirkung versehenen Neuregelung in der Vergangenheit gleichartige Regelungsversuche vorausgegangen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.9.2009 – 1 BvR 2384/08). Dies gilt gerade im Abgabenrecht, wo das Fehlen eines schutzwürdigen Vertrauens auf der Hand liegt, wenn der Bürger Sondervorteile entgegengenommen hat, deren Unentgeltlichkeit er grundsätzlich nicht erwarten kann und er deshalb mit einer Vorteilsabschöpfung rechnen muss (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1.8.2016 – 6 A 10183/16.OVG). Eine rechtlich zweifelhafte Norm – dies gilt auch für Satzungsbestimmungen – darf also rückwirkend durch eine rechtlich unbedenkliche ersetzt werden (vgl. OVG RP, Urteil vom 13.12.2011 – 6 A 10870/11.OVG, Beschluss vom 19.10.2010 – 6 B 11106/10.OVG; Urteil vom 29.9.2009 – 6 A 10025/09.OVG). Hat eine Gemeinde ihre Absicht, eine bestimmte Abgabe zu erheben, durch den Satzungserlass kundgetan, kann der Bürger grundsätzlich kein schutzwürdiges Vertrauen darauf begründen, auf Dauer von dieser Abgabe verschont zu bleiben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.9.2009 – 1 BvR 2384/08).
Nach diesen Grundsätzen ist ein schutzwürdiges Vertrauen der Kläger, 2016 nicht zu einem wiederkehrenden Ausbaubeitrag herangezogen zu werden, nicht anzuerkennen. Bereits in Anbetracht der Ursprungssatzung vom 6.6.2013 mussten sie vielmehr mit einer Beitragsheranziehung rechnen. Die rückwirkende Heilung durch Änderungssatzung vom 24.1.2019 beendete die Unwirksamkeit der früheren Ausbaubeitragssatzung und bildete rückwirkend die Grundlage für die Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge.
b) Hat die Beklagte nach alledem in zulässiger Weise erstmals für das Jahr 2016 eine wirksame Satzungsgrundlage zur Erhebung wiederkehrender Beiträge geschaffen, war sie zur Vermeidung erheblicher Beitragsausfälle berechtigt, ihr Ausbauprogramm am 17.1.2019 an die geänderte Satzungslage anzupassen und bereits auf beitragsfähige Maßnahmen ab dem Jahr 2016 zu erstrecken. Denn der hinsichtlich eines Ausbauprogramms bestehende Vertrauensschutz geht nicht über jenen hinaus, der Normunterworfenen hinsichtlich der rückwirkenden Änderung von Satzungsbestimmungen zusteht. Dies ergibt sich daraus, dass es sich bei einem Ausbauprogramm nicht um eine satzungsrechtliche Regelung handelt. Das Ausbauprogramm wird – wie im vorliegenden Fall – vielmehr lediglich in Beschlussform durch das zuständige Gemeindeorgan verabschiedet (vgl. OVG RP, Beschluss vom 14.11.2008 – 6 A 11039/08.OVG). Ist eine rückwirkende Änderung des Bauprogramms somit an den zur Zulässigkeit einer rückwirkenden Änderung einer Beitragssatzung entwickelten Grundsätzen zu messen, ist ein schützenswertes Vertrauen der Kläger auf den Fortbestand des ursprünglichen Bauprogramms im konkreten Fall nicht anzuerkennen. Zwar erstreckte sich das ursprüngliche Bauprogramm auf die Jahre 2017-2021 mit einem Investitionsvolumen von lediglich 345.000 €. Bereits mit Schreiben vom 24.5.2017, in dem die Beklagte die Kläger über den Beschluss vom 11.2.2016 in Kenntnis setzte, wurde indes eine Investitionssumme von 720.000 € benannt, die sodann nicht nur zur Grundlage des mit Bescheid vom 26.10.2017 festgesetzten wiederkehrenden Beitrags, sondern mit Beschluss vom 17.1.2019 überdies zur Grundlage des sodann rückwirkend für die Jahre 2016-2020 beschlossenen Bauprogramms wurde. War den Klägern das endgültige prognostische Investitionsvolumen damit bereits vor Festsetzung des wiederkehrenden Beitrags bekannt und hat sich dieses Volumen, ebenso wie der auf Grundlage der prognostizierten Baukosten errechnete Beitragssatz, bis zuletzt nicht geändert, ist es unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes per Saldo im vorliegenden Fall unbeachtlich, dass sich diese Summe zunächst auf den Fünfjahreszeitraum von 2017-2021 dann aber auf die Jahre 2016-2020 verteilte, sofern die Übrigen Voraussetzungen einer Beitragserhebung vorlagen. Insbesondere vermag das Schreiben der Beklagten vom 24.5.2017, das auf das Ausbauprogramm vom 11.2.2016, welches die Jahre 2017-2021 umfasste, verweist, ein schützenswertes Vertrauen auf eine fortwährende Befreiung von einer Abgabenverpflichtung für das Jahr 2016 nicht zu begründen.
B) Die Beklagte hat die gesetzlichen und satzungsrechtlichen Vorgaben korrekt umgesetzt.
1) Gegen den Bescheid vom 26.10.2017 bestehen keine formal-rechtlichen Bedenken.
a) Die Beklagte ist für den Erlass des Bescheids zuständig. Insbesondere wurde der beklagten Verbandsgemeinde von der Ortsgemeinde S... am D... im Jahr 1976 die Straßenbaulastträgerschaft für die Gemeindestraßen übertragen.
b) Der Bescheid ist auch hinreichend bestimmt. Das Bestimmtheitsgebot bezieht sich dabei primär auf die verfügenden Teile des Bescheids. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 und 4 KAG; 119 Abs. 1, 157 Abs. 1 Satz 2 Abgabenordnung – AO – muss der Bescheid unter anderem die erlassende Behörde und die festgesetzte Abgabe nach Art und Betrag sowie Angaben enthalten, wer die Abgabe schuldet; er muss zudem eindeutig den beitragsfähigen Aufwand, die anrechenbare Grundstücksfläche, den Beitragssatz und die im Einzelfall angerechnete Grundstücksfläche erkennen lassen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 29.8.2013 – 6 A 10335/13.OVG). Zudem muss der Bescheid angeben, für welche Maßnahme der Beitrag erhoben wird (OVG RP, Beschluss vom 24.7.1990 – 12 B 11432/90.OVG). Diesen Anforderungen ist vorliegend genügt. So nennt der Bescheid die Art der Abgabe, die beitragsauslösenden Maßnahmen, den Kläger als Abgabenpflichtigen sowie das Objekt der Abgabenfestsetzung in Form des im Eigentum der Kläger stehenden Grundstücks Fnr. .... Auch die ansonsten von §§ 119 Abs. 1, 157 Abs. 1 Satz 2 AO geforderten Angaben sind in dem Bescheid enthalten. Dass in dem Bescheid als beitragsfähiger Gesamtaufwand nicht die Gesamtsumme der für den Fünfjahreszeitraum prognostizierten Kosten, sondern der jährliche Aufwand in Höhe eines Fünftels der Gesamtsumme genannt ist, steht seiner Bestimmtheit nicht entgegen. Denn nach der Rechtsprechung sind bei dem von der Beklagten gewählten B-Modell die der Beitragsschuld zugrunde zu legenden Aufwendungen zwingend in jedem Jahr des gewählten Zeitraums in gleicher Höhe anzusetzen, weil die Beitragsbelastung in jedem Jahr gleich hoch sein soll (vgl. OVG RP, Urteil vom 17.1.2017 – 6 A 10681/16.OVG). Lässt sich dem Bescheid weiter entnehmen, dass es sich um einen Beitrag für das Jahr 2016 in einer Gesamtabrechnungsperiode von 5 Jahren, im konkreten Fall der Jahre 2016-2020 handelt, ist für die Kläger insoweit auch unschwer ersichtlich, dass es sich dabei um ein Fünftel des Gesamtaufwandes handelt.
2) Materiell-rechtlichen Zweifeln begegnet die streitgegenständliche Beitragsfestsetzung ebenfalls nicht.
Insbesondere hat die Beklagte auf Grundlage der für den Fünfjahreszeitraum von 2016-2020 erstellten Kalkulation die Beitragshöhe in nicht zu beanstandender Weise ermittelt.
a) Dabei war es entgegen der Auffassung der Kläger nicht erforderlich, die mit dem Ausbau beauftragten Unternehmen zur Erstellung einer Schlussrechnung aufzufordern, um sodann auf dieser Grundlage eine endgültige Abrechnung durchzuführen und allein die tatsächlich entstandenen Kosten auf die Beitragsschuldner umzulegen. Die von der Beklagten im konkreten Fall aufgrund einer prognostischen Kostenschätzung vorgenommene Ermittlung des zu erwartenden Gesamtaufwandes entspricht vielmehr gerade dem Wesen des von der Beklagten hier gewählten B-Modells. Denn gemäß § 10a Abs. 2 Satz 1 KAG kann bei der Ermittlung des Beitragssatzes anstelle der jährlichen Investitionsaufwendungen vom Durchschnitt der im Zeitraum von bis zu 5 Jahren zu erwartenden Aufwendungen ausgegangen werden. Soweit nach Ablauf dieses Zeitraumes die tatsächlichen von den im Durchschnitt erwarteten Aufwendungen abweichen, ist das Beitragsaufkommen der folgenden Jahre gemäß § 10a Abs. 2 Satz 2 KAG entsprechend auszugleichen. Dass die im konkreten Fall prognostisch ermittelten Kosten offensichtlich überhöht sind, ist weder dargetan, noch ersichtlich. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass, soweit ein Abgabenschuldner die Kalkulation der Gemeinde angreift, ohne Akteneinsicht zu nehmen und ohne substantielle Einwände vorzubringen, kein Anlass für eine weitergehende Überprüfung der Kalkulation durch das Gericht besteht (vgl. OVG RP, Urteil vom 15.3.2011 – 6 C 10959/10.OVG). Weiter ist im konkreten Fall unstreitig eine ordnungsgemäße Ausschreibung der Ausbaumaßnahme durch die Beklagte erfolgt. Dass sich dabei im Vergleich zu vergangenen Zeiträumen mitunter eine deutliche Erhöhung der von den jeweiligen Unternehmen geforderten Kosten zeigt, ist den vorherrschenden marktwirtschaftlichen Gegebenheiten im Baugewerbe geschuldet und hat auf die Rechtmäßigkeit der Kalkulation der Beitragshöhe keinen Einfluss.
b) Soweit die Kläger schließlich die von der Beklagten bei der Berechnung des Beitragssatzes in Ansatz gebrachte Beteiligung der Versorger, namentlich der Verbandsgemeindewerke als unrealistisch und damit fehlerhaft bemängeln, so können sie damit gleichfalls nicht durchdringen. Insbesondere erweist sich die Berechnung der Beklagten, wonach für die Verlegung des Kanals und der Wasserleitungen 20.000 € in Ansatz gebracht wurden, nicht als offensichtlich unzutreffend. Dass es sich dabei um eine bloße Prognose handelt, die von den sodann tatsächlich anfallenden Kosten abweichen kann, entspricht wiederum dem Wesen des sogenannten B-Modells und ist bereits deshalb nicht zu beanstanden. Hierdurch wird der jeweilige Beitragsschuldner auch nicht rechtlos gestellt. Insbesondere ist eine dauerhafte öffentlich-rechtliche Vermögensverschiebung ohne rechtlichen Grund nicht zu besorgen. Soweit sich jene Kosten, die auf die Verbandsgemeindewerke entfallen, später tatsächlich als höher erweisen, wird ein entsprechender Einnahmeüberschuss nach § 10a Abs. 2 Satz 2 KAG im Rahmen der nächsten 5 Jahresperiode berücksichtigt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff. Zivilprozessordnung.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 422,11 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 ff. BauGB und Verträge über die Kosten der erstmaligen Herstellung und genügt damit insgesamt dem nach § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG
§§ 10a Abs. 3 Satz 2 KAG
§§ 119 Abs. 1, 157 Abs. 1 Satz 2 AO
§§ 167 VwGO, 708 ff. Zivilprozessordnung
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 10 KAG
§ 10a KAG
§ 10a Abs. 2 KAG
§ 10a Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 10a Abs. 4 Satz 3 KAG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10a Abs. 4 Satz 2 KAG
§ 10a Abs. 5 Satz 4 KAG
§ 10a Abs. 3 KAG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und 4 KAG
§ 10a Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 6 A 11120/17
1 BvR 334/61
2 BvR 154/74
6 A 11966/17
6 C 10255/08
6 A 11006/11
6 C 10860/14
6 A 10447/15
6 A 10054/15
6 A 10559/15
1 L 310/19
1 BvR 1993/10
6 A 10025/09
1 BvR 2961/14
1 BvR 2384/08
6 A 10183/16
6 A 10870/11
6 B 11106/10
6 A 11039/08
6 A 10335/13
12 B 11432/90
6 A 10681/16
6 C 10959/10