Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-02-02, Aktenzeichen 18 A 109/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2026:0202.18A109.24.00

Tenor:
Die Berufung wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der Hauptsachetenor des erstinstanzlichen Urteils wie folgt neu gefasst wird:
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. April 2022 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über ein ausweisungsbedingtes Einreise- und Aufenthaltsverbot.
Der am 31. Dezember 1970 in Q./Mauretanien als D. geborene Kläger reiste 1988 in das Bundesgebiet ein und schloss 1995 in O. ein Studium der Elektrotechnik ab. Danach war er zeitweise erwerbstätig und an den Universitäten O. und W. wieder als Student immatrikuliert.
Einen Antrag des Klägers auf Verlängerung seiner befristeten Aufenthaltserlaubnis lehnte die Beklagte im Juli 1999 ab und drohte ihm die Abschiebung nach Mauretanien an. Ende November 1999 reiste der Kläger nach Kanada aus.
Bereits Anfang Juli 1999 hatte die Staatsanwaltschaft O. der Beklagten mitgeteilt, gegen den Kläger wegen des Verdachts des Betrugs ein Ermittlungsverfahren eingeleitet zu haben. Im Dezember 1999 erhob sie Anklage beim Amtsgericht O.. Bei der Wiedereinreise in das Bundesgebiet mit einem spanischen Schengen-Visum im April 2000 wurde der Kläger festgenommen und aufgrund eines Haftbefehls des Amtsgerichts O. in Untersuchungshaft genommen.
Mit Urteil vom 15. Mai 2000 - 34 Ds 35 Js 386/99 (1161/99) - verurteilte das Amtsgericht O. den Kläger wegen Betrugs zu einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten, deren Vollstreckung es zur Bewährung aussetzte. Der Kläger habe vom 12. August 1998 bis zum 30. November 1998 im Leistungsbezug beim Arbeitsamt in O. gestanden, ohne seine Immatrikulation an der Universität in O. und seine Geschäftsführertätigkeit für die Firma T. GmbH entsprechend seiner Verpflichtung zu melden. Er habe dadurch im genannten Zeitraum einen Betrag von 11.716,93 DM an Arbeitslosengeld inklusive Sozialabgaben zu Unrecht bezogen. Die Berufung des Klägers verwarf das Landgericht O. mit Urteil vom 20. Oktober 2000, nachdem der Kläger zur Hauptverhandlung weder persönlich erschienen noch dort anwaltlich vertreten war. Der damalige Prozessbevollmächtigte des Klägers hatte dem Landgericht O. im August 2000 mitgeteilt, der Aufenthaltsort seines Mandanten sei ihm nicht bekannt; angeblich solle dieser die Bundesrepublik Richtung Spanien verlassen haben.
Nach seiner Entlassung aus der Untersuchungshaft am 15. Mai 2000 hatte die Beklagte dem Kläger am 16. Mai 2000 eine Grenzübertrittsbescheinigung ausgehändigt, nach der er das Bundesgebiet spätestens bis zum Ablauf des 19. Mai 2000 zu verlassen habe. Ein Rücklauf der Grenzübertrittsbescheinigung an die Beklagte findet sich in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen - soweit ersichtlich - nicht. Nach den unwidersprochenen Ausführungen im angegriffenen Urteil des Verwaltungsgerichts war der Kläger Ende Mai 2000 endgültig aus dem Bundesgebiet ausgereist.
Mit Ordnungsverfügung vom 28. Dezember 2000 wies die Beklagte den Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aus dem Bundesgebiet aus und drohte ihm für den Fall, dass er der Verpflichtung, das Bundesgebiet bis zum 19. Mai 2000 zu verlassen, nicht nachgekommen sein sollte, ohne Fristsetzung zur freiwilligen Ausreise die Abschiebung nach Mauretanien an. Die Wirkungen der Ausweisung und „eventuellen Abschiebung“ befristete die Beklagte nicht. Zur Begründung der Ausweisung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, nach § 45 Abs. 1 AuslG könne ein Ausländer ausgewiesen werden, wenn sein Aufenthalt die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtige. Gemäß § 46 Nr. 2 AuslG könne nach § 45 Abs. 1 AuslG insbesondere derjenige ausgewiesen werden, der einen nicht nur vereinzelten oder geringfügigen Verstoß gegen Rechtsvorschriften begangen habe. Aufgrund der Verurteilung durch das Amtsgericht O. vom 15. Mai 2000 zu einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten auf Bewährung wegen Betrugs erfülle der Kläger diesen Ausweisungstatbestand. Die Ordnungsverfügung wurde dem damaligen Verfahrensbevollmächtigten des Klägers am 8. Januar 2001 zugestellt.
Der Kläger wurde Ende September 2001 in Mauretanien auf Veranlassung der Vereinigten Staaten von Amerika festgenommen. Von 2002 bis 2016 war er wegen des Vorwurfs, in einem Al-Qaida Camp ausgebildet worden zu sein, Al-Qaida den Treueschwur geleistet zu haben und in mehrere Terroranschläge gegen US-Interessen (einschließlich der Anschläge vom 11. September 2001) involviert gewesen zu sein, in Guantánamo inhaftiert. Zu einer Anklage kam es nicht. 2016 wurde er nach einer Entscheidung des Periodic Review Board aus der Haft nach Mauretanien entlassen.
Das gegen den Kläger im Zusammenhang mit den Anschlägen vom 11. September 2001 in Deutschland geführte Ermittlungsverfahren (Az. 2 BJs 89/02-05) wegen des Verdachts der Unterstützung einer terroristischen Vereinigung hatte der Generalbundesanwalt im Februar 2008 gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt. Bezüglich der Unterstützung einer terroristischen Vereinigung um X. in F. sei zwar nicht auszuschließen, dass es im Oktober 1999 zu einem Treffen des Klägers mit den bei den Anschlägen vom 11. September 2001 zu Tode gekommenen Vereinigungsmitgliedern J. und P. sowie dem weiteren Vereinigungsmitglied N. in O. gekommen sei, bei dem der Kläger seinen Gesprächspartnern nähere Hinweise für eine Reise in ein Ausbildungslager von Al-Qaida in Afghanistan erteilt habe. Dem Treffen komme jedoch bei der bestehenden Beweislage keine strafrechtliche Relevanz im Hinblick auf § 129a Abs. 3 StGB a. F. zu. Es lägen keine tragfähigen Indizien dafür vor, dass der Kläger zumindest billigend in Kauf genommen habe, dass sich eine Gruppierung um Atta gebildet habe, die die organisationsspezifischen Voraussetzungen des § 129a StGB erfüllt und sich zum Ziel gesetzt habe, aus der Gruppe heraus Straftaten der in § 129a Abs. 1 StGB a. F. normierten Art zu begehen. Ob der Kläger Mitglied der ausländischen terroristischen Vereinigung Al-Qaida gewesen sei, könne dahinstehen. Dafür könnten sein Afghanistan-Aufenthalt Anfang der neunziger Jahre und seine Kontakte zu Personen aus dem radikal-islamistischen Umfeld sprechen. Die Mitgliedschaft in einer ausländischen terroristischen Vereinigung sei aber bis August 2002 nach deutschem Recht nicht strafbewehrt gewesen. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 129b StGB sei der Kläger schon über ein Jahr inhaftiert gewesen.
Im Juli 2020 beantragte der Kläger gegenüber der Beklagten die nachträgliche Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots.
Das Bundeskriminalamt (BKA) teilte der Beklagten mit Schreiben vom 9. März 2021 mit, dass zu dem Kläger keine über das im Februar 2008 eingestellte Ermittlungsverfahren hinausgehenden aktuellen Erkenntnisse vorlägen. Im Rahmen eines vom Kläger im Jahr 2019 angestrengten Visumverfahrens habe das BKA sonstige Sicherheitsbedenken gemäß § 73 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 AufenthG angemeldet. Bei einer Einreise des Klägers in das Bundesgebiet bestehe die Gefahr, dass der Kläger aufgrund seiner (ehemaligen) An- und Einbindung an Al-Qaida und seiner mehrjährigen Haft in Guantánamo innerhalb der islamistischen Kreise in Deutschland einen Status erhalte, der ihn die Lage versetzen würde, weiterhin im Sinne der Ideologie des globalen Islamismus/Jihad tätig zu werden. Bereits die nicht ausgeräumte Mitgliedschaft in der Al-Qaida bzw. mögliche Kontakte zu dieser weltweiten Terrororganisation bedeute eine vom Kläger ausgehende latente Gefahr für die Interessen Deutschlands und anderer westlicher Staaten.
Der Kläger hat am 11. Januar 2022 (Untätigkeits-)Klage erhoben.
Mit Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 hat die Beklagte den Antrag des Klägers auf eine rückwirkende Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots abgelehnt (Ziffer 1.) und aufgrund der Ausweisung ein Einreise- und Aufenthaltsverbot für die Dauer von 20 Jahren ab Bekanntgabe dieser Ordnungsverfügung angeordnet (Ziffer 2.). Rechtsgrundlage für die Ablehnung der rückwirkenden Befristung in Ziffer 1. seien §§ 5 Abs. 4 und 54 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG. Die Richtlinie 115/2008/EG (Rückführungsrichtlinie) finde auf den Kläger keine Anwendung, da sie einen illegalen Aufenthalt voraussetze. Der Kläger habe sich aber vom Zeitpunkt der maßgeblichen Rückkehrentscheidung an (28. Dezember 2000) bis heute nicht im Bundesgebiet aufgehalten und halte sich auch aktuell nicht hier auf. Ungeachtet der fehlenden Anwendbarkeit der Rückführungsrichtlinie habe der Kläger ab Ablauf der Frist zu ihrer Umsetzung auch kein Sachbescheidungsinteresse für eine Befristung gehabt. Er sei bis 2016 in Guantánamo inhaftiert gewesen und habe bis 2019 schon keinen Nationalpass besessen. Lediglich in der Zeit, in der sich seine Ehefrau mit dem gemeinsamen Kind in Deutschland aufgehalten habe, könne möglicherweise ein Sachbescheidungsinteresse bestanden haben. Dieses sei jedoch entfallen, weil die Ehefrau mit dem gemeinsamen Sohn die Bundesrepublik Deutschland mit unbekanntem Ziel verlassen habe. Zudem habe einer Befristung das Einreisehindernis des § 5 Abs. 4 AufenthG entgegengestanden. Durch die Beherbergung von zwei Piloten des Anschlags vom 11. September 2001 in seiner Wohnung in O. im Oktober 1999 und dem Ratschlag, sie sollten nach Afghanistan anstatt nach Tschetschenien gehen, habe der Kläger i. S. v. § 54 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG eine Organisation (Al-Qaida) unterstützt, die den Terrorismus unterstütze. Zu der auf § 11 AufenthG gestützten Anordnung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots für die Dauer von 20 Jahren ab Bekanntgabe der Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 in deren Ziffer 2. hat die Beklagte ausgeführt, dies stelle im Ergebnis eine Befristung der bisherigen unbefristeten Sperrwirkungen aus der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 dar. „Prinzipiell“ hätte es daher der Entscheidung in Ziffer 1. nicht bedurft. Aus Gründen der Gefahrenabwehr sei es zwingend erforderlich, für die kommenden 20 Jahre ein Einreise- und Aufenthaltsverbot anzuordnen. Die nachträgliche Anordnung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots sei nach § 11 Abs. 4 Satz 4 und Abs. 9 Satz 2 AufenthG möglich. Bei der nach § 11 Abs. 3 AufenthG zu treffenden Ermessensentscheidung komme eine Anwendung des § 11 Abs. 5a AufenthG dem Wortlaut nach zwar nicht in Betracht, weil der Kläger nicht wegen einer terroristischen Gefahr oder eines sonst dort normierten Grundes ausgewiesen worden sei. Dennoch habe sich die Beklagte an der Regelung des § 11 Abs. 5a AufenthG (Frist bis zu 20 Jahren) als obere Grenze orientiert. Dabei habe sie berücksichtigt, dass der Kläger wegen einer Straftat ausgewiesen worden sei und während seines Aufenthalts im Bundesgebiet eine terroristische Vereinigung im Ausland (Al-Qaida) unterstützt habe. Auf eine fehlende Strafbarkeit mangels entsprechender Norm zum Zeitpunkt des Aufenthalts komme es nicht an. Entgegen seiner Ausführungen habe sich der Kläger nach 1992 nicht von Al-Qaida distanziert. Von ihm gehe nach wie vor eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung aus.
Zur Begründung der Klage hat der Kläger geltend gemacht, das Periodic Review Board sei 2016 einstimmig zu dem Ergebnis gekommen, dass von ihm keine Gefahr für die USA und ihre Alliierten ausgehe. Er habe einen Anspruch auf Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in der Rechtssache „Filev und Osmani“ (Urteil vom 19. September 2013 - C-297/12 -) seien Sperrwirkungen in Form von Einreiseverboten, die bei Ablauf der Umsetzungsfrist der Rückführungsrichtlinie am 24. Dezember 2010 bereits mehr als fünf Jahre angedauert hätten, mit Blick auf Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie grundsätzlich wirkungslos. Etwas anderes gelte nur dann, wenn der Drittstaatsangehörige eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstelle. Eine darauf gestützte längere Frist sei jedoch aus der Perspektive des Unionsrechts allenfalls dann denkbar, wenn die zuständige Behörde vor dem 24. Dezember 2010 nach Anhörung der betroffenen Person eine Entscheidung getroffen und entsprechend begründet habe. Eine nachträgliche Verlängerung mit rückwirkendem Bezug auf den 24. Dezember 2010 sei hingegen nicht möglich. Selbst wenn auf eine „terroristische Gefahr“ abgestellt werde, sei dies ein Fall von § 11 Abs. 5a AufenthG. Hier sei allerdings eine Höchstgrenze von 20 Jahren vorgesehen, die bereits abgelaufen sei. Da die ursprüngliche Einreisesperre vom 28. Dezember 2000 bereits mehr als zwanzig Jahre alt sei, komme allein eine unbefristete Einreisesperre gemäß § 11 Abs. 5b AufenthG in Betracht. Die Norm sei jedoch nur dann anwendbar, wenn eine Abschiebungsanordnung gem. § 58a AufenthG vorliege. Dies sei hier nicht der Fall. Sollte die Unbefristetheit hingegen auf § 11 Abs. 5b Satz 2 AufenthG gestützt werden, mangele es überdies an einer Tatsachengrundlage. Gegen ihn liege allein eine Verurteilung wegen Betrugs zu einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten auf Bewährung vor. Daneben habe er sich während seines langjährigen Aufenthalts in Deutschland nicht strafbar gemacht. Auch ergäben sich weder aus den vorliegenden Akten noch aus den weiteren Erwägungen der Beklagten konkrete und rechtsstaatlich valide Anhaltspunkte dafür, dass er eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung der Bundesrepublik Deutschland darstelle.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 zu verpflichten, das Einreise- und Aufenthaltsverbot aus der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 auf den Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts zu befristen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie auf die Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 verwiesen.
Das BKA hat dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 2. Oktober 2023 mitgeteilt, dass zu dem Kläger über die Mitteilung an die Beklagte vom 9. März 2021 hinaus keine neuen sicherheitsrelevanten Erkenntnisse vorlägen. Zudem hat es erklärt, ihm lägen keine Erkenntnisse darüber vor, dass der Kläger nach seiner Entlassung aus Guantánamo „im Sinne der Ideologie des globalen Islamismus/Jihad tätig“ geworden sei. Auch die Frage, ob es eigene Erkenntnisse habe oder ihm solche anderer Sicherheitsbehörden bekannt seien, aus denen sich eine Involvierung des Klägers in die islamistische Szene in Deutschland in den letzten 20 Jahren ergebe, hat das BKA verneint.
Mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 22. November 2023 ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 verpflichtet, das ausweisungsbedingte Einreise- und Aufenthaltsverbot aus der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 auf sofort zu befristen. Das nach § 8 Abs. 2 AuslG 1990 mit Wirksamkeit der Ausweisung entstandene Einreise- und Aufenthaltsverbot sei weder mit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes zum 1. Januar 2005 entfallen (§ 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG) noch mit Inkrafttreten der Rückführungsrichtlinie oder des Ablaufs der Frist zu ihrer Umsetzung am 24. Dezember 2010. Der Kläger habe jedoch gemäß § 11 Abs. 2 Satz 3 AufenthG einen Anspruch auf Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots von Amts wegen. Insoweit gehe auch der Einwand der Beklagten fehl, der Kläger habe kein Sachbescheidungsinteresse für die Befristung. Das der Beklagten nach § 11 Abs. 3 Satz 1 AufenthG eingeräumte Ermessen sei im Sinne einer Befristung auf sofort auf Null reduziert. Die weitere Aufrechterhaltung des Einreise- und Aufenthaltsverbots wäre unionsrechtswidrig, weil sie gegen den mit Ablauf der Umsetzungsfrist am 24. Dezember 2010 unmittelbar anwendbaren Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie verstoßen würde. Am 24. Dezember 2010 sei die dort für den Regelfall normierte Höchstfrist von fünf Jahren längst abgelaufen gewesen. Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie, nach dem die Frist von fünf Jahren im Falle einer schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit überschritten werden könne, greife im Fall des Klägers nicht. Die sich aus der der Ausweisung zugrundeliegenden Anlasstat (Verurteilung durch das Amtsgericht O. vom 15. Mai 2000 wegen Betrugs) ergebene Gefahr sei in diesem Sinne nicht schwerwiegend. Die von der Beklagten zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts in der Person des Klägers gesehene Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland, die sich aus einer nicht gelösten Verstrickung in die Terrororganisation Al-Qaida ergeben solle, müsse außer Betracht bleiben. Habe sich damit das aus der Ausweisungsverfügung der Beklagten vom 28. Dezember 2000 resultierende Einreise- und Aufenthaltsverbot als unionsrechtswidrig erwiesen, so entfalle es nicht bereits deswegen, sondern verdichte den Befristungsanspruch des Klägers auf eine Befristung auf den Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung unter Verweis auf §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Nach Zustellung des Urteils am 14. Dezember 2023 hat die Beklagte am 9. Januar 2024 Berufung eingelegt. Mit der am 8. Februar 2024 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Berufungsbegründungsschrift macht sie im Wesentlichen geltend, dem Urteil des Verwaltungsgerichts liege eine falsche Auslegung des Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie zugrunde. Wenn man den „EU-rechtlichen Freiheitsbegriff (phänomenologisch, Situation mit Zukunftsbezug)“ zugrunde lege, könne man eine einheitliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit von der Anlasstat für die Ausweisung bis in die weitere Zukunft erkennen. Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie schließe nicht aus, dass bestimmte Aspekte der schwerwiegenden Gefahr nicht sofort zum Zeitpunkt der Rückkehrentscheidung erkannt werden, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt. In tatsächlicher Hinsicht bestehe ein Zusammenhang zwischen der Anlasstat für die Ausweisung vom 28. Dezember 2000 - Sozialleistungsbetrug zu Lasten der Bundesanstalt für Arbeit in der Zeit vom 12. August 1998 bis 30. November 1998 - und den weiteren Gefahren gemäß der Ordnungsverfügung vom 14. April 2022. Der Kläger habe Anfang 1999 und damit kurz nach der Anlasstat 4.000 US-Dollar an seinen Schwager M. („die Nr. 3 von Al-Qaida“) gezahlt. Dieser Betrag habe die Erhöhung des Kapitals des Klägers aus dem Betrug zu Lasten der Bundesanstalt für Arbeit im Jahr 1998 um 11.716,- DM (nach damaligem Wert umgerechnet 6.508 US-Dollar) zwei Monate später um 61,46% gemindert. Es könne dahingestellt bleiben, welchen Zweck der Kläger subjektiv zum Zeitpunkt des Betrugs verfolgt habe. Jedenfalls habe er in bilanzieller Hinsicht ein/zwei Monate später die Überweisung an M. aus dem durch den Betrug erhöhten Kapital finanziert. Die Überweisung der 4.000 US-Dollar an M. Anfang 1999 nach einem Anruf M. beim Kläger mit einem Handy von Osama Bin Laden habe nicht zu privaten Zwecken stattgefunden, sondern zur Förderung von Al-Qaida. Aus dem Sachverhalt der „Ausreiseentscheidung“ vom 28. Dezember 2000 habe im Nachhinein eine umfassendere Gefahr erkannt werden können als bei ihrem Erlass zunächst angenommen. Diese umfassendere Gefahr reiche in die weitere Zukunft und rechtfertige nun die „neue“ Befristung von 20 Jahren für das Einreise- und Aufenthaltsverbot. Hilfsweise sei jedenfalls das Bundesverfassungsgericht für eine Identitätskontrolle von Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie anzurufen. Denn die Vorschrift verstoße in der Auslegung durch das Verwaltungsgericht in der vorliegenden Konstellation gegen den Schutzauftrag aus Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG. Die erneute Einreise des Klägers würde weitere strafrechtliche Ermittlungen zum 11. September 2001 im Umfeld der früheren Zelle oder im früheren Umfeld von C. in Deutschland gefährden. Es bestünde die Gefahr der Strafvereitelung. Außerdem löste die erneute Einreise des Klägers in den nächsten 18 Jahren die Gefahr einer neuen immateriellen oder materiellen Unterstützung von Resten der Terrororganisation Al-Qaida oder einer Nachfolgeorganisation aus. Diesen Gefahren könne nicht mit anderen ordnungsbehördlichen Maßnahmen begegnet werden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. November 2023 abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Hauptsachetenor des erstinstanzlichen Urteils wie folgt neu gefasst wird:
Hilfsweise beantragt er,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 17. April 2025 mitgeteilt, dass er am 24. Oktober 2024 durch Königlichen Erlass die niederländische Staatsangehörigkeit erlangt hat. Am 9. Dezember 2025 hat er einen niederländischen Pass in Kopie vorgelegt.
Die Beklagte hat bereits mit Schriftsatz vom 30. April 2025 ausgeführt, durch die niederländische Staatsangehörigkeit des Klägers werde die angefochtene Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 nicht in Frage gestellt. Die Ausweisung habe mit Erlangung des Unionsbürgerstatus weder ihre Eignung, rechtliche Wirkungen zu erzeugen, noch die ihr innewohnende Steuerungsfunktion verloren. Im Aufenthaltsgesetz finde sich keine Regelung, wonach die Ausweisung eines Drittstaatsangehörigen mit der Erlangung des Unionsbürgerstatus wirkungslos werde. An der verhängten Sperrfrist halte sie fest. Mit Schriftsatz vom 8. Juli 2025 hat die Beklagte ergänzend geltend gemacht, die Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots könne weiterhin auf die Rückführungsrichtlinie bzw. das Aufenthaltsgesetz gestützt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der Ermittlungsakte des Generalbundesanwalts (dortiges Az.: 2 BJs 89/02-5) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg.
Die Klage ist mit dem in der Berufungsverhandlung neu gefassten Klageantrag des Klägers zulässig und begründet.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Die Umstellung des Klageantrags von einem Verpflichtungs- auf ein Anfechtungsbegehren ist nicht als Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO zu bewerten. Damit kann offenbleiben, ob eine solche im Berufungsverfahren nach einem stattgebenden Urteil erster Instanz nur im Wege einer - hier nicht eingelegten - Anschlussberufung nach § 127 VwGO möglich ist.
Offengelassen durch BVerwG, Urteile vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 -, juris, Rn. 11, und vom 23. September 2010 - 7 C 20.09 -, juris, Rn. 15 ff.; siehe auch OVG NRW, Urteil vom 1. März 2021 - 8 A 1183/18 -, juris, Rn. 64 ff.
Die Umstellung des Klageantrags stellt gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 3 ZPO keine Klageänderung dar, weil der Kläger aufgrund einer später eingetretenen Veränderung - der Erlangung der Unionsbürgerschaft während des Berufungsverfahrens - nunmehr geltend macht, das Einreise- und Aufenthaltsverbot sei bereits automatisch erloschen, so dass sich der ursprüngliche Antrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots erledigt habe.
Vgl. dazu Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 91 Rn. 15, zur (insoweit vergleichbaren) Umstellung auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens.
Die nicht als Klageänderung anzusehende Umstellung des Klageantrags nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 ZPO ist regelmäßig auch noch im Berufungsverfahren zulässig.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 -, juris, Rn. 11 (zu § 264 Nr. 2 ZPO), und vom 26. Oktober 2010 - 1 C 19.09 -, juris, Rn. 12 (zur Umstellung nach § 264 Nr. 3 ZPO im Revisionsverfahren).
Gründe, von dieser Regel abzuweichen, sind hier nicht ersichtlich.
2. Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage liegen vor. Sie ist nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Der Kläger, der sich nunmehr auf ein automatisches Erlöschen des Einreise- und Aufenthaltsverbots beruft, kann sein Rechtsschutzziel allein mit der Anfechtungsklage erreichen.
Die in dem gestaltenden Anfechtungsurteil enthaltene Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nimmt an der Rechtskraftwirkung des Urteils (§ 121 VwGO) teil. Ein rechtskräftiges Urteil, mit dem auf die Anfechtungsklage des Betroffenen ein belastender Verwaltungsakt aufgehoben worden ist, erwächst deshalb auch hinsichtlich der tragenden Gründe in Rechtskraft.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2018 - 3 B 18.18 -, juris, Rn. 10 f., und Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 -, juris, Rn. 18.
Hier beruht die Aufhebung der angegriffenen Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 selbständig tragend auch darauf, dass das streitgegenständliche Einreise- und Aufenthaltsverbot bereits erloschen ist und es damit nichts mehr zu befristen gibt (siehe dazu II. 1. c.). Eines dahingehenden (zusätzlichen) Feststellungstenors (§ 43 Abs. 1 VwGO) bedarf es nicht.
Der Kläger, der sich nunmehr auf ein Erlöschen des Einreise- und Aufenthaltsverbos beruft, ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), weil er geltend machen kann, dass die angegriffene Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 den Rechtsschein eines noch bestehenden Einreise- und Aufenthaltsverbots setzt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. August 2021 - 1 C 26.20 -, juris, Rn. 37, und vom 25. Mai 2021 - 1 C 39.20 -, juris, Rn. 22.
II. Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. April 2022 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. April 2022 ist rechtswidrig. Sie ist hinsichtlich ihres Regelungsgehalts schon nicht hinreichend bestimmt (dazu a.). Zudem kann die darin getroffene Entscheidung über die Länge der Frist nicht mehr auf § 11 Abs. 3 AufenthG gestützt werden, weil der Kläger nach Erlangung der Unionsbürgerschaft dem Anwendungsbereich dieser Vorschrift nicht mehr unterfällt (dazu b.). Die Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 erweist sich schließlich auch deshalb als rechtswidrig, weil das Einreise- und Aufenthaltsverbot bereits automatisch erloschen ist und es damit keinen Gegenstand für eine Befristungsentscheidung mehr gibt (dazu c.).
a. Die Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 ist hinsichtlich ihres Regelungsgehalts nicht hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Ein Verwaltungsakt ist inhaltlich hinreichend bestimmt, wenn für seinen Adressaten die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann, und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist dabei in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2020 - 3 C 20.18 -, juris, Rn. 12, m. w. N.
Ausgehend von diesen Maßstäben fehlt es an der hinreichenden Bestimmtheit. Ausweislich des Tenors der Ordnungsverfügung hat die Beklagte den Antrag des Klägers auf rückwirkende Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots abgelehnt (Ziffer 1.) und aufgrund der Ausweisung ein Einreise- und Aufenthaltsverbot für die Dauer von 20 Jahren ab Bekanntgabe dieser Ordnungsverfügung angeordnet (Ziffer 2.). Zur Begründung von Ziffer 2. der Ordnungsverfügung hat sie zunächst ausgeführt, die Anordnung des Einreise- und Aufenthaltsverbots stelle sich im Ergebnis als Befristung der bisherigen unbefristeten Sperrwirkungen aus der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 dar; prinzipiell hätte es daher einer Entscheidung über den Antrag auf Befristung in Tenorpunkt 1. nicht bedurft (vgl. Ordnungsverfügung, S. 12, erster Absatz nach „Zu Tenorpunkt 2.“). In diesem Sinne - Befristung der bisher unbefristeten Sperrwirkungen aus der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 - will die Beklagte die Ordnungsverfügung verstanden wissen. Nach dem allein maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont (§§ 133, 157 BGB analog) spricht gegen die hinreichende Bestimmtheit aber, dass die Beklagte die Entscheidung nicht auf die Befristungsregelung des § 11 Abs. 2 Satz 3 AufenthG gestützt, sondern vielmehr ausgeführt hat, „ohne Klärung, wie dieses [mit der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 entstandene] Einreise- und Aufenthaltsverbot nach der heutigen Rechtslage zu beurteilen wäre, ist die nachträgliche Anordnung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots möglich. Dies ergibt sich aus § 11 Abs. 4 Satz 4 und Abs. 9 Satz 2 AufenthG, da diese Regelungen ausdrücklich auf nachträgliche Regelungen zu Lasten eines bereits ausgewiesenen Ausländers hinweisen.“ (vgl. Ordnungsverfügung, S. 14, achter Absatz). Auf S. 30 der Ordnungsverfügung ist zwar von einer „Befristung der Sperrwirkungen in Form der Anordnung eines erneuten Einreise- und Aufenthaltsverbots für die Dauer von 20 Jahren“ die Rede. Danach heißt es aber: „Letztendlich kann dahinstehen, ob die bisherigen Sperrwirkungen aus der damaligen Ausweisungsverfügung vom 28.12.2000 mit meiner Entscheidung befristet sind oder welches rechtliche Schicksal Sie [sic] ereilt, jedenfalls bin ich im Ergebnis ihrem Wunsch nach Befristung nachgekommen.“ Die Begründung von Ziffer 2. der Ordnungsverfügung verhält sich zudem nur dazu, weshalb eine Frist von 20 Jahren verhältnismäßig sei. Das mit der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 entstandene gesetzliche Einreise- und Aufenthaltsverbot wäre bei einer Fortgeltung für weitere 20 Jahre ab Bekanntgabe der Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 aber insgesamt mehr als 40 Jahre in Kraft. Auch in der Zusammenschau mit der Begründung ergibt sich damit nicht hinreichend deutlich, ob die Beklagte das bisher unbefristete Einreise- und Aufenthaltsverbot auf weitere 20 Jahre (und damit auf insgesamt über 40 Jahre) befristet oder den Befristungsantrag abgelehnt und (zusätzlich) ein neues Einreise- und Aufenthaltsverbot angeordnet hat.
b. Selbst wenn man zugunsten der Beklagten unterstellt, dass die angegriffene Ordnungsverfügung in der Zusammenschau mit ihrer Begründung als Befristung des aus der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 folgenden, bisher unbefristet geltenden gesetzlichen Einreise- und Aufenthaltsverbots zu verstehen ist, erweist sie sich als rechtswidrig, weil die von der Beklagten angeführte Rechtsgrundlage der Befristungsentscheidung (§ 11 Abs. 3 AufenthG) auf den Kläger als Unionsbürger nicht mehr anwendbar ist (dazu aa.) und weder ein Austausch der Rechtsgrundlage noch eine Umdeutung nach § 47 Abs. 1 VwVfG NRW durch das Gericht in Betracht kommen (dazu bb.).
aa. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der (hier unterstellten) Befristung des aus der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 folgenden gesetzlichen Einreise- und Aufenthaltsverbots ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung der Tatsacheninstanz.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Februar 2022 - 1 C 6.21 -, juris, Rn. 21, vom 27. Juli 2017 - 1 C 28.16 -, juris, Rn. 16, und vom 25. März 2015 - 1 C 18.14 -, juris, Rn. 10.
Daher ist zu berücksichtigen, dass der Kläger während des Berufungsverfahrens die niederländische Staatsangehörigkeit erlangt hat und damit Unionsbürger geworden ist. Als solcher fällt er in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (Unionsbürgerrichtlinie) und des ihrer Umsetzung dienenden Freizügigkeitsgesetzes/EU.
Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG findet das Aufenthaltsgesetz keine Anwendung auf Ausländer, die - wie nunmehr der Kläger (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 FreizügG/EU) - dem Anwendungsbereich des Freizügigkeitsgesetzes/EU unterfallen. Der Katalog des § 11 Abs. 1 FreizügG/EU über die entsprechende Anwendung von Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes nennt § 11 Abs. 3 AufenthG nicht.
Die Vorschrift ist auch nicht über die Rückverweisung in das Aufenthaltsgesetz nach § 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU anwendbar. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob die hier streitgegenständliche Ausweisung in diese Regelung, die sich nur auf die Feststellung des Nichtbestehens bzw. des Verlusts des Freizügigkeitsrechts bezieht, noch „hineingelesen“ werden kann (siehe dazu II. 1. c. cc. (2)). Jedenfalls scheidet die Rückverweisung in die Befristungsregelung des § 11 Abs. 3 AufenthG gemäß § 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU aus, weil das Freizügigkeitsgesetz/EU besondere Regelungen zur Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots enthält (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 5 und 6 FreizügG/EU).
Mit dem Vorbringen, § 7 Abs. 2 FreizügG/EU sei im vorliegenden Fall nicht spezieller, dringt die Beklagte nicht durch. Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb - wie von der Beklagten geltend gemacht - der verfassungsrechtliche Schutzauftrag des Art. 1 GG ein solches Ergebnis vorgeben sollte. Soweit sich die Beklagte darauf beruft, die Freizügigkeit sei nicht nur eine Erlaubnis „von oben“ bzw. „Frage des Sollens“ im Sinne von Kelsen und Radbruch, sondern trete horizontal an die nationalen Rechtsordnungen heran, ist eine Relevanz für das vorliegende Verfahren nicht ersichtlich.
bb. Ein Austausch der Rechtsgrundlage - von § 11 Abs. 3 AufenthG hin zu § 7 Abs. 2 Satz 5 und 6 FreizügG/EU - ist nicht möglich, weil dies eine unzulässige Änderung des angegriffenen Verwaltungsaktes seinem Wesen nach bedeuten würde.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2019 - 2 B 19.18 -, juris, Rn. 24, m. w. N., und Urteil vom 31. März 2010 - 8 C 12.09 -, juris, Rn. 16.
Zwar räumt die Regelung des § 7 Abs. 2 Satz 6 FreizügG/EU über die Festsetzung der Länge der Frist der Behörde (anders als § 11 Abs. 3 AufenthG) kein Ermessen ein. Für eine Wesensänderung spricht aber, dass im Falle eines Unionsbürgers, der noch nach den Regeln für Drittstaatsangehörige ausgewiesen worden ist und demgegenüber - wie hier - bisher keine Verlustfeststellung (§ 6 Abs. 1 FreizügG/EU) ergangen ist, im Rahmen der Entscheidung über die Befristung eines fortgeltenden Einreise- und Aufenthaltsverbots auch zu prüfen ist, ob die gegenüber der Ausweisung regelmäßig strengeren Voraussetzungen einer Beschränkung des Freizügigkeitsrechts bzw. einer Verlustfeststellung vorliegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2016 - 1 C 13.16 -, juris, Rn. 17 ff., 24 f.; so auch schon BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 1 C 18.14 -, juris, Rn. 14.
Dies ist hier nicht geschehen. Schon weil die Regelung über die (im Rahmen der Befristung inzident zu prüfende) Verlustfeststellung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FreizügG/EU der Behörde Ermessen einräumt, führt ein Austausch der Rechtsgrundlage hier zu einer Wesensänderung der angegriffenen Ordnungsverfügung und ist damit unzulässig.
Eine Umdeutung der Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 gemäß § 47 Abs. 1 VwVfG NRW in eine Befristungsentscheidung nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU ist ebenfalls ausgeschlossen. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass schon die Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 VwVfG NRW, insbesondere eine gleiche Zielrichtung, nicht vorliegen dürften. Jedenfalls würde eine Befristungsentscheidung nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU der erkennbaren Absicht der Beklagten widersprechen (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwVfG NRW), die der Ansicht ist, die Befristungsentscheidung könne weiterhin auf § 11 AufenthG gestützt werden. Zudem hätte die Befristungsentscheidung nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU aufgrund der damit verbundenen Verlustfeststellung für den Kläger ungünstigere Rechtsfolgen (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwVfG NRW).
c. Die Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 ist zudem rechtswidrig, weil das streitgegenständliche Einreise- und Aufenthaltsverbot bereits erloschen ist, so dass es keinen Gegenstand für eine Befristungsentscheidung mehr gibt. Das Einreise- und Aufenthaltsverbot ist nicht schon mit dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes zum 1. Januar 2005 erloschen (dazu aa.). Es kann offenbleiben, ob der Ablauf der Frist für die Umsetzung von Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115/EG (Rückführungsrichtlinie) am 24. Dezember 2010 zu einem Erlöschen geführt hat (dazu bb.). Das Einreise- und Aufenthaltsverbot ist nach Auffassung des Senats jedenfalls mit der Erlangung der Unionsbürgerschaft durch den Kläger während des Berufungsverfahrens erloschen, weil er seitdem der Übergangsregelung des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG nicht mehr unterfällt (dazu cc.).
aa. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass das Einreise- und Aufenthaltsverbot nicht bereits mit dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes zum 1. Januar 2005 automatisch erloschen ist. Nach der zu diesem Zeitpunkt auf das streitgegenständliche Einreise- und Aufenthaltsverbot noch anwendbaren Übergangsregelung des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG bleiben vor dem 1. Januar 2005 ergangene Ausweisungen einschließlich ihrer Rechtsfolgen wirksam.
Siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 4. September 2007 - 1 C 21.07 -, juris, Rn. 14 mit Verweis auf BT-Drs. 15/420, S. 100.
bb. Es kann offenbleiben, ob das aus der Ausweisungsverfügung vom 28. De­zember 2000 folgende gesetzliche Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 8 Abs. 2 AuslG 1990 bereits mit Ablauf der Frist für die Umsetzung von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie am 24. Dezember 2010 (vgl. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie) automatisch erloschen ist.
Geht man mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die weitere Wirksamkeit des Einreise- und Aufenthaltsverbots über den Ablauf der Frist für die Umsetzung der Rückführungsrichtlinie am 24. Dezember 2010 hinaus Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie widersprechen würde (vgl. Urteil, S. 21), müsste dies nach Auffassung des Senats - insoweit anders als vom Verwaltungsgericht angenommen (vgl. Urteil, S. 27 f.) - zu einem automatischen Erlöschen des Einreise- und Aufenthaltsverbots und nicht lediglich zu einem Befristungsanspruch auf sofort führen.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 1 C 18.14 -, juris, Rn. 18 f., das im Hinblick auf ein ausweisungsbedingtes Einreise- und Aufenthaltsverbot von einem automatischen Entfallen bzw. Erlöschen der Sperrwirkungen der Ausweisung spricht; für ein automatisches Erlöschen auch Dollinger, in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 15. Aufl. 2025, § 11 AufenthG, Rn. 91; Oberhäuser, in: Hofmann, Ausländerrecht, 3. Aufl. 2023, § 11 AufenthG, Rn. 10.
Es stellt sich aber die Frage, ob das streitgegenständliche Einreise- und Aufenthaltsverbot vom Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie überhaupt erfasst war. Zwar war der Kläger zum Zeitpunkt des Ablaufs ihrer Umsetzungsfrist am 24. Dezember 2010 noch Drittstaatsangehöriger. Auch hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie nach der Rechtsprechung des EuGH auf die Wirkungen von Einreiseverboten Anwendung findet, die vor der Anwendbarkeit der Rückführungsrichtlinie nach nationalem Recht erlassen wurden.
Vgl. EuGH, Urteile vom 26. Juli 2017, C-225/16, juris, Rn. 35, und vom 19. September 2013 - C-297/12 -, juris, Ls. 3 (zweiter Absatz), Rn. 31 und 40 ff., m. w. N.
Der Anwendbarkeit der Rückführungsrichtlinie könnte aber entgegenstehen, dass sich der Kläger im Zeitpunkt des Erlasses der Rückkehrentscheidung - hier der Abschiebungsandrohung in der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 - entgegen Art. 6 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie nicht mehr illegal im Bundesgebiet aufgehalten hat (vgl. Art. 3 Nr. 2 der Rückführungsrichtlinie). Dieses hatte er nach den unwidersprochenen Ausführungen im erstinstanzlichen Urteil bereits im Mai 2000 verlassen.
Auf die Frage der Anwendbarkeit der Rückführungsrichtlinie kommt es (ungeachtet der weiteren zuvor ausgeführten Rechtswidrigkeitsgründe) indes nicht entscheidungserheblich an, weil das Einreise- und Aufenthaltsverbot jedenfalls mit der Erlangung der Unionsbürgerschaft durch den Kläger automatisch erloschen ist.
cc. Das Einreise- und Aufenthaltsverbot ist jedenfalls mit der Erlangung der Unionsbürgerschaft durch den Kläger während des Berufungsverfahrens automatisch erloschen. Dies folgt zwar nicht schon aus Unionsrecht (dazu (1)). Allerdings ist die nationale Übergangsvorschrift des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG, die anordnet, dass vor dem 1. Januar 2005 ergangene Ausweisungen und ihre Rechtswirkungen fortwirken, seit Erlangung der Unionsbürgerschaft durch den Kläger auf das streitgegenständliche Einreise- und Aufenthaltsverbot nicht mehr anwendbar (dazu (2)).
(1) Das Erlöschen des Einreise- und Aufenthaltsverbots folgt nicht schon aus Unionsrecht. Die auf den Kläger nunmehr anwendbare Unionsbürgerrichtlinie gibt nicht vor, dass die Sperrwirkungen einer zuvor nach nationalem Recht verfügten Ausweisung mit der Erlangung der Unionsbürgerschaft bzw. des daraus folgenden Freizügigkeitsrechts automatisch erlöschen. Vielmehr ist dem unionsrechtlichen Freizügigkeitsrecht dadurch ausreichend Rechnung getragen, dass Unionsbürger nach Maßgabe des Art. 32 der Unionsbürgerrichtlinie eine Befristung der Ausweisungswirkungen verlangen können. Sofern nicht zuvor eine Verlustfeststellung ergeht, ist - wie oben bereits ausgeführt - im Rahmen der Befristungsentscheidung auch zu prüfen, ob die gegenüber der Ausweisung regelmäßig strengeren Voraussetzungen einer Beschränkung des Freizügigkeitsrechts vorliegen; ist dies nicht der Fall, kann dem durch eine Befristung auf Null Rechnung getragen werden.
(2) Das gemäß § 8 Abs. 2 AuslG 1990 mit der Ausweisungsverfügung vom 28. Dezember 2000 von Gesetzes wegen entstandene Einreise- und Aufenthaltsverbot ist aber (spätestens) mit der Erlangung der Unionsbürgerschaft durch den Kläger automatisch erloschen, weil seitdem die nationale Übergangsvorschrift des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG auf ihn nicht mehr anwendbar ist.
Das Verwaltungsgericht ist - wie oben ausgeführt - zwar zutreffend davon ausgegangen, dass das Einreise- und Aufenthaltsverbot nicht bereits mit dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes zum 1. Januar 2005 automatisch erloschen ist. Nach der Übergangsregelung des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG bleiben vor dem 1. Januar 2005 ergangene Ausweisungen einschließlich ihrer Rechtsfolgen wirksam.
Siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 4. Sep­tember 2007 - 1 C 21.07 -, juris, Rn. 14 mit Verweis auf den Entwurf des Zuwanderungsgesetzes, BT-Drs. 15/420, S. 100 (zu § 102 AufenthG).
Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG findet das Aufenthaltsgesetz indes keine Anwendung (mehr) auf Ausländer, die wie nunmehr der Kläger (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 FreizügG/EU) dem Anwendungsbereich des Freizügigkeitsgesetzes/EU unterfallen. Der Katalog des § 11 Abs. 1 FreizügG/EU über die entsprechende Anwendung von Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes nennt § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG nicht.
§ 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG ist auch über die Rückverweisung in das Aufenthaltsgesetz nach § 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU nicht anwendbar. Dies gilt auch mit Blick auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem wortgleichen § 11 Abs. 2 FreizügG/EU a. F. (dazu (a)). Die Begründung dieser Rechtsprechung trägt nicht mehr, nachdem eine Verlustfeststellung nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU seit dessen Änderung durch das Gesetz zur Verbesserung der Rückführung (Rückführungsverbesserungsgesetz) vom 21. Februar 2024 (BGBl. I Nr. 54 vom 26. Februar 2024) zum 27. Februar 2024 kein gesetzliches Einreise- und Aufenthaltsverbot mehr nach sich zieht, sondern ein solches durch Verwaltungsakt angeordnet werden „soll“ (dazu (b)).
(a) Im Falle eines 1995 ausgewiesenen französischen Staatsangehörigen hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die gesetzlichen Sperrwirkungen der Ausweisung auch nach Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes/EU zum 1. Januar 2005 bestehen blieben. Dies ergebe sich aus der Übergangsvorschrift des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG. Die Materialien zu dieser Regelung belegten den Willen des Gesetzgebers, dass die durch eine „Altausweisung“ ausgelösten gesetzlichen Verbote aus § 8 Abs. 2 AuslG 1990 fortwirken. Das gelte nicht nur für Ausländer aus Nicht-EU-Staaten (Drittstaater), denn § 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU sehe im Anschluss an eine Verlustfeststellung gemäß § 6 Abs. 1 FreizügG/EU, die an die Stelle der Ausweisung von Unionsbürgern getreten sei, ebenfalls ein Einreise- und Aufenthaltsverbot vor. Anders als bei der in § 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU nicht genannten Abschiebung begegne deshalb die Fortgeltung der an die Ausweisung eines Unionsbürgers geknüpften Sperrwirkungen unter dem Aspekt einer nicht gerechtfertigten intertemporalen Ungleichbehandlung keinen Bedenken. Der Anwendbarkeit von § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG stehe nicht entgegen, dass die Vorschrift im Katalog des § 11 Abs. 1 FreizügG/EU nicht genannt sei, denn an dieser Stelle greife die Rückverweisung des § 11 Abs. 2 FreizügG/EU a. F. (jetzt: § 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU), nach der - mangels besonderer Regelung des Freizügigkeitsgesetzes/EU - das Aufenthaltsgesetz anzuwenden sei, wenn die Ausländerbehörde u. a. den Verlust des Rechts auf Einreise und Aufenthalt festgestellt habe. Intertemporal stehe der Verlustfeststellung gemäß § 6 FreizügG/EU der auf einer bestandskräftigen Ausweisung beruhende Verlust des Freizügigkeitsrechts gleich, denn die Rechtswirkungen der beiden Rechtsakte entsprächen sich. Demzufolge finde das Aufenthaltsgesetz einschließlich der Übergangsvorschrift des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG auch auf zuvor ausgewiesene Unionsbürger Anwendung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. September 2007 - 1 C 21.07 -, juris, Rn. 14 f.; siehe dazu auch Kurzidem, in: Kluth/Heusch, BeckOK Ausländerrecht, 46. Ed. (Stand: 1. Oktober 2025), § 11 FreizügG/EU, Rn. 7.
Im Falle eines im Jahr 2000 ausgewiesenen polnischen Staatsangehörigen, der nach dem EU-Beitritt Polens im Jahr 2004 seit dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes/EU am 1. Januar 2005 dessen Anwendungsbereich unterfiel, hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass die Übergangsregelung des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG über die Rückverweisung in das Aufenthaltsgesetz nach § 11 Abs. 2 FreizügG/EU a. F. auch dann Anwendung finde, wenn der betroffene Unionsbürger zuvor nach den Regeln für Drittstaatsangehörige ausgewiesen worden war.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 1 C 18.14 -, juris, Rn. 13.
(b) Auch in Ansehung der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Übergangsregelung des § 102 Abs. 2 Satz 1 AufenthG im Fall des Klägers aber nicht über die Rückverweisung in das Aufenthaltsgesetz nach § 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU anwendbar, weil die Rechtswirkungen der Ausweisung nach dem Ausländergesetz 1990 denjenigen einer Verlustfeststellung nach § 6 Abs. 1 FreizügG/EU gerade nicht mehr entsprechen. § 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU ist mit Art. 4 Nr. 3 des Rückführungsverbesserungsgesetzes zum 27. Februar 2024 dahingehend geändert worden, dass eine Verlustfeststellung nach § 6 Abs. 1 FreizügG/EU nicht mehr ein gesetzliches Einreise- und Aufenthaltsverbot nach sich zieht, sondern ein solches durch Verwaltungsakt angeordnet werden „soll“.
Vgl. dazu auch den Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Rückführung, BT-Drs. 20/9463, S. 62 (zu Nummer 3), nach dem durch die Änderung berücksichtigt werden solle, dass im Freizügigkeitsrecht belastende Verwaltungsakte stets nach Ermessen zu erlassen seien.
Weil die Rechtswirkungen der nach dem Ausländergesetz 1990 ergangenen Ausweisung - gesetzliches Einreise- und Aufenthaltsverbot - denjenigen der in § 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU allein genannten Verlustfeststellung - Anordnung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots im Wege einer Soll-Regelung - nicht mehr entsprechen, ist es nunmehr unter dem Gesichtspunkt der intertemporalen Ungleichbehandlung nicht mehr zulässig, die Altausweisung nach dem Ausländergesetz 1990 in die Rückverweisung nach § 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU „hineinzulesen“. Der Kläger wäre durch die Fortgeltung des von Gesetzes wegen entstandenen Einreise- und Aufenthaltsverbots schlechter gestellt als bei einer Verlustfeststellung nach § 6 Abs. 1 FreizügG/EU. § 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU sieht gerade keinen Automatismus hinsichtlich des Einreise- und Aufenthaltsverbots mehr vor. Bei einer Soll-Regelung wie § 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU fehlt es vielmehr an einer abschließenden abstrakt-generellen, die Verwaltung bindenden Entscheidung des Gesetzgebers. Zwar ist bei einer Soll-Regelung die Entscheidung der Verwaltung insoweit gebunden, als bei Vorliegen der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen die Rechtsfolge regelmäßig vorgezeichnet ist. Auch die Frage, ob ein atypischer Ausnahmefall vorliegt, bei dem der Verwaltung ein Rechtsfolgenermessen eröffnet ist, unterliegt in vollem Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und ist in diesem Sinne im ersten Schritt eine rechtlich gebundene Entscheidung. Es kann indes nur aufgrund einer wertenden Betrachtung aller Umstände des Einzelfalles beurteilt und festgestellt werden, ob ein Ausnahmefall vorliegt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 - 1 C 31.14 -, juris, Rn. 21 (zu § 25 Abs. 3 Satz 1 AufenthG).
Die möglichen Gründe für ein Absehen von der Anordnung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots sind hiernach gerade nicht in abschließender Weise durch den Gesetzgeber vollumfänglich ausformuliert. Der Kläger würde bei einer Fortgeltung des gesetzlichen Einreise- und Aufenthaltsverbots damit um die Möglichkeit gebracht, eine etwaige zu seinen Lasten getroffene Entscheidung hinsichtlich des „Ob“ des Einreise- und Aufenthaltsverbots in einem gerichtlichen Verfahren anzugreifen, in dem er geltend machen könnte, es liege ein atypischer Ausnahmefall vor, der ein Rechtfolgenermessen eröffnet. Da die durch § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG angeordnete Fortgeltung der Rechtswirkungen der Ausweisung (spätestens) seit der Erlangung der Unionsbürgerschaft durch den Kläger nicht mehr anwendbar ist, ist das streitgegenständliche Einreise- und Aufenthaltsverbot (automatisch) erloschen. Einer Befristungsentscheidung bedarf es nicht mehr.
2. Der Kläger ist durch die rechtswidrige Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 auch in seinen Rechten verletzt, und zwar u. a. auch dadurch, dass sie den Rechtsschein eines noch bestehenden Einreise- und Aufenthaltsverbots setzt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision wird zugelassen, weil die Frage, ob eine Ausweisung nach dem Ausländergesetz 1990, die ein gesetzliches Einreise- und Aufenthaltsverbot nach sich gezogen hat, noch in die Rückverweisung in das Aufenthaltsgesetz nach § 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU „hineingelesen“ werden kann, nachdem § 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU nunmehr die Anordnung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots im Wege einer Soll-Vorschrift vorsieht, grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Entscheidungserheblichkeit steht nicht entgegen, dass der Senat das Anfechtungsurteil nicht nur auf das Erlöschen des Einreise- und Aufenthaltsverbots, sondern selbständig tragend auch darauf gestützt hat, dass die Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 nicht hinreichend bestimmt und die von der Beklagten bemühte Rechtsgrundlage auf den Kläger nicht mehr anwendbar ist. Auch bei einer Mehrfachbegründung ist eine Klärung der Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung zu erwarten, wenn von den Begründungen unterschiedliche Rechtskraftwirkungen ausgehen.
Vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2016 - 3 B 38.16 -, juris, Rn. 3 f., und vom 11. April 2003 - 7 B 141.02 -, juris, Rn. 11; Buchheister, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO; Werkstand: 48. EL Juli 2025, § 132 Rn. 52 f.; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 132 Rn. 26.
Das ist hier der Fall. Nur die ebenfalls selbständig tragende Erwägung, dass das Einreise- und Aufenthaltsverbot bereits erloschen ist, führt dazu, dass der Kläger sein Rechtsschutzziel schon mit der Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 14. April 2022 erreicht und es einer Verpflichtung der Beklagten zur Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots nicht mehr bedarf.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 129a StGB
§ 129b StGB
§ 11 AufenthG
§ 58a AufenthG
§ 91 VwGO
§ 127 VwGO
§ 264 ZPO
§ 121 VwGO
§ 11 AufenthG
§ 102 AufenthG
§ 6 FreizügG/EU
§ 11 FreizügG/EU
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 45 Abs. 1 AuslG
§ 46 Nr. 2 AuslG
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 129a Abs. 3 StGB
§ 129a Abs. 1 StGB
§ 73 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 AufenthG
§ 5 Abs. 4 und 54 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG
§ 5 Abs. 4 AufenthG
§ 54 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG
§ 11 Abs. 4 Satz 4 und Abs. 9 Satz 2 AufenthG
§ 11 Abs. 3 AufenthG
§ 11 Abs. 5a AufenthG
§ 11 Abs. 5a AufenthG
§ 11 Abs. 5b AufenthG
§ 11 Abs. 5b Satz 2 AufenthG
§ 8 Abs. 2 AuslG
§ 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 11 Abs. 2 Satz 3 AufenthG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 AufenthG
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 3 ZPO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 264 Nr. 3 ZPO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 3 AufenthG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 11 Abs. 2 Satz 3 AufenthG
§ 47 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 FreizügG/EU
§ 11 Abs. 1 FreizügG/EU
§ 11 Abs. 14 Satz 2 FreizügG/EU
§ 7 Abs. 2 Satz 5 und 6 FreizügG/EU
§ 7 Abs. 2 FreizügG/EU
§ 7 Abs. 2 Satz 5 und 6 FreizügG/EU
§ 7 Abs. 2 Satz 6 FreizügG/EU
§ 6 Abs. 1 FreizügG/EU
§ 6 Abs. 1 Satz 1 FreizügG/EU
§ 47 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwVfG NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwVfG NRW
§ 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 8 Abs. 2 AuslG
§ 11 Abs. 2 FreizügG/EU
§ 8 Abs. 2 AuslG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU
§ 6 Abs. 1 FreizügG/EU
§ 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU
§ 11 Abs. 1 FreizügG/EU
§ 11 Abs. 2 FreizügG/EU
§ 102 Abs. 2 Satz 1 AufenthG
§ 6 Abs. 1 FreizügG/EU
§ 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU
§ 7 Abs. 2 Satz 1 FreizügG/EU
§ 25 Abs. 3 Satz 1 AufenthG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 35 Js 386/99
2 BJs 89/02
4 C 33.13
7 C 20.09
8 A 1183/18
4 C 33.13
1 C 19.09
3 B 18.18
7 C 7.08
1 C 26.20
1 C 39.20
3 C 20.18
1 C 6.21
1 C 28.16
1 C 18.14
2 B 19.18
8 C 12.09
1 C 13.16
1 C 21.07
1 C 18.14
1 C 21.07
1 C 31.14
3 B 38.16
7 B 141.02