Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-03-30, Aktenzeichen 14 L 295/10
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2010:0330.14L295.10.00

Tenor:
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, der Antragstellerin für die Durchführung von Wahlsichtwerbung aus Anlass der am 9. Mai 2010 stattfindenden Landtagswahl und Wiederholung der Oberbürgermeisterwahl bis zur Bestands- / Rechtskraft der Sondernutzungserlaubnis vom 17. März 2010 eine Sondernutzungserlaubnis zum Anbringen von Wahlsichtwerbung im Stadtgebiet E. gemäß ihrem Antrag vom 11. März 2010 in Verbindung mit ihrem Schreiben vom 16. März 2010 zu erteilen und mit den unter Nr. 1 bis 13 in der Sondernutzungserlaubnis vom 17. März 2010 enthaltenen Auflagen und Bedingungen zu versehen.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäß gestellte Antrag,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, der Antragstellerin für die Durchführung von Wahlsichtwerbung aus Anlass der am 9. Mai 2010 stattfindenden Landtagswahl und Wiederholung der Oberbürgermeisterwahl eine vorläufige Sondernutzungserlaubnis zum Anbringen von Wahlsichtwerbung im Stadtgebiet E. gemäß ihrem Antrag vom 11. März 2010 in Verbindung mit ihrem Schreiben vom 16. März 2010 zu erteilen,
hat im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Da sich der Wahlkampf inzwischen in der sogenannten "heißen Phase" befindet, ist der zu Gunsten der Antragstellerin bestehende Anordnungsgrund offensichtlich. Die tenorierte Regelung ist erforderlich, um der Antragstellerin eine angemessene Teilhabe am Wahlkampf zu ermöglichen.
Dem Antrag steht nicht bereits entgegen, dass der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung rein tatsächlich über eine vorläufige Regelung hinausgeht und damit die Hauptsache vorwegnimmt. Dies ist in Verfahren, bei denen eine politische Partei unmittelbar vor einer Wahl die Verbesserung ihrer Werbemöglichkeiten erstrebt, wegen des drohenden Zeitablaufs regelmäßig der Fall.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 18. August 2009 - 14 L 842/09, www.nrwe.de; 2. September 1998 - 14 L 2689/98 -, NWVBl 99, 106ff, jeweils m.w.N.
Die Antragstellerin hat auch ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag. Zwar ist gegen die durch den Antragsgegner erteilte Sondernutzungserlaubnis vom 17. März 2010 bislang keine Klage erhoben worden. Da die Klagefrist noch nicht abgelaufen ist, ist diese hinter dem Antrag der Antragstellerin zurückbleibende Erlaubnis noch nicht bestandskräftig, so dass eine vorläufige Regelung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache möglich ist. Daneben hat die Antragstellerin eine Klage mit dem Ziel erhoben, den amtierenden Oberbürgermeister der Stadt E. zu verpflichten, den Ratsbeschluss vom 18. Februar 2010, welcher den Einschränkungen der erteilten Sondernutzungserlaubnis zugrunde liegt, zu beanstanden. Vor diesem Hintergrund kann vorliegend offen gelassen werden, ob diese Klage als Rechtsschutz in der Hauptsache als ausreichend anzusehen ist, weil der Rat der Stadt E. von seiner Rückholungskompetenz aus § 41 Abs. 3 Gemeindeordnung Gebrauch gemacht hat.
Die Antragstellerin hat gemäß § 123 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 920 Zivilprozessordnung (ZPO) glaubhaft gemacht, dass ihr der geltend gemachte Anordnungsanspruch zusteht.
Das ortsfeste Aufstellen oder Aufhängen von Wahlplakaten im öffentlichen Straßenraum stellt - wovon auch die Beteiligten zutreffend ausgehen - eine erlaubnispflichtige Sondernutzung gemäß § 18 Abs. 1 Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein - Westfalen (StrWG) dar, die der vorherigen Erlaubnis durch den Antragsgegner bedarf. Dieser befindet darüber nach pflichtgemäßem Ermessen, welches gerichtlich nur in den Grenzen des § 114 VwGO überprüft werden kann. Ein strikter, im Wege der einstweiligen Anordnung in Gestalt der Regelungsanordnung durchzusetzender Rechtsanspruch kommt nur bei einer Ermessensreduzierung auf Null zugunsten der Antragstellerin in Betracht. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Es ist allgemein anerkannt, dass für die Zeit des Wahlkampfes - jedenfalls in den letzten sechs Wochen vor dem festgesetzten Wahltermin - den zur Wahl zugelassenen Parteien aufgrund der Bedeutung der Wahlen in einem demokratischen Staat ein Anspruch darauf zusteht, in angemessener Weise Wahlsichtwerbung im Straßenraum zu betreiben. Dadurch wird in der Regel das Ermessen des Antragsgegners dahingehend eingeschränkt, dass entsprechende Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen sind.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 42.72 -, BVerwGE 47, 280 ff.
Dieser Anspruch besteht jedoch nicht unbeschränkt. Es ist ebenfalls anerkannt, dass die Gemeinde berechtigt ist, die Zahl der Werbeplakate im Stadtgebiet zu beschränken und auch bestimmte Standorte - etwa aus Gründen der Verkehrssicherung oder aus überwiegenden städtebaulichen Interessen - auszunehmen. Gleichfalls ist die Gemeinde berechtigt, dafür zu sorgen, dass eine wochenlange Verschandelung und Verschmutzung des Ortsbildes durch so genanntes "wildes Plakatieren" verhindert wird. Der Anspruch auf Gestattung einer Wahlsichtwerbung wird weiter dadurch beschränkt, dass er lediglich auf eine Werbung in einem Umfang gerichtet ist, der für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendig und angemessen ist. Ebensowenig wie Rundfunkanstalten verpflichtet sind, Sendezeiten für Wahlsendungen von Parteien unbegrenzt oder in dem von den Parteien für erforderlich gehaltenen Umfang bereitzustellen, braucht eine Gemeinde den Wünschen der Parteien auf Wahlsichtwerbung unbeschränkt Rechnung zu tragen; ebenso wie sich der Anspruch der Parteien auf eine angemessene Redezeit für ihre Rundfunkpropaganda richtet, sich aber auch darauf beschränkt, ist dies bei der Wahlsichtwerbung der Fall. In welcher Weise die Gemeinden dem verfassungsrechtlichen Gebot auf Einräumung von Stellplätzen in einem für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendigen und angemessenen Umfang Rechnung tragen, ist ihre Sache. Sie können die Straßen grundsätzlich für freies Plakatieren freigeben, bestimmte Standorte auswählen und den einzelnen Parteien zuweisen, oder gemeindeeigene Plakatflächen zur Verfügung stellen. Die Gemeinden sind dabei nur insofern eingeengt, als jedenfalls im Ergebnis jeweils angemessene Wahlwerbemöglichkeiten sichergestellt sein müssen, der allgemein in Art. 3 GG sowie speziell für Wahlen und Parteien in Art. 28 Abs. 1 Satz 2, 38 Abs. 1 GG und in § 5 Parteiengesetz (PartG) niedergelegte Gleichheitssatz beachtet und schließlich sonstigen sich aus Bundesverfassungsrecht ergebenden Rechtsgrundsätzen, wie insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Rechnung getragen sein muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 42.72 -, BVerwGE 47, 280 ff, m.w.N.
Die Stadt E. hat das ihr eingeräumte Ermessen vorliegend in dem Ratsbeschluss vom 18. Februar 2010 dahingehend ausgeübt, dass sie in einer "Positiv - Liste" für jeden der zwölf Stadtbezirke Straßenabschnitte auf jeweils zwischen drei und sieben Hauptverkehrsstraßen für die Plakatierung - mit Ausnahme der großflächigen Werbeplakate (sog. "Wesselmänner") die lediglich auf dem Mittelstreifen der 000 aufgestellt werden dürfen - freigegeben hat. Eine zahlenmäßige Begrenzung der Plakatwerbung für die jeweiligen Parteien oder eine weitere Zuteilung spezieller Aufstellorte innerhalb dieser freigegebenen Straßenabschnitte erfolgte nicht. Der Antragsgegner hat diesen Ratsbeschluss in der Sondernutzungserlaubnis vom 17. März 2010 umgesetzt und um Bedingungen und Auflagen u.a. zur Sicherheit des Straßenverkehrs, zum Schutz des Straßenbegleitgrüns sowie zur Geltungsdauer der Sondernutzungserlaubnis ergänzt.
Diese Beschränkung der Wahlsichtwerbung verstößt gegen die oben dargestellten Grundsätze, da sie die "kleinen" Parteien, zu denen auch die Antragstellerin gehört, unangemessen benachteiligt und dadurch die tatsächliche Ungleichheit der Parteien im Wahlkampf verstärkt.
Zwar hat der Staat diese zwischen den Parteien bestehende tatsächliche Ungleichheit angesichts der ihm auferlegten Neutralität grundsätzlich hinzunehmen. Er braucht insbesondere nicht für eine absolute Gleichstellung zu sorgen. Der Staat darf aber diese Ungleichheit nicht verstärken und die kleinen Parteien in ihrem Kampf um die Stimmen der Wähler nicht behindern.
Daraus folgt, dass der Staat - hier der Antragsgegner - keine zusätzlichen Regelungen hinsichtlich etwa der Zahl der zulässigen Wahlplakate oder der Aufstellorte treffen muss, wenn die Straßen - abgesehen von Ausnahmen die der Verkehrssicherheit oder der Freihaltung besonders schützenswerter, im Verhältnis zum Stadtgebiet aber kleiner Bereiche dienen - grundsätzlich zum Plakatieren freigegeben werden. In diesem Fall wirkt sich die tatsächliche Ungleichheit der Parteien in ihren (finanziellen) Möglichkeiten Wahlkampf zu betreiben zwar aus, sie wird aber durch staatliche Eingriffe nicht beeinflusst, so dass diese Ungleichheiten hinzunehmen sind.
Greift der Staat aber in den Wahlkampf ein, indem er Beschränkungen der Werbemöglichkeiten anordnet, hat er nach den oben dargestellten Grundsätzen dafür zu sorgen, dass auch die kleinen Parteien im Rahmen des in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts herausgebildeten Prinzips der abgestuften Chancengleichheit, angemessene Möglichkeiten zur Darstellung erhalten. Danach ist es nicht nur zulässig, sondern gegebenenfalls erforderlich, die Parteien bei der Gewährung öffentlicher Leistungen, worum es sich auch bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Wahlsichtwerbung handelt, nach ihrer "Bedeutung" ungleich zu behandeln.
vgl. zum Prinzip der abgestuften Chancengleichheit BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 42.72 -, BVerwGE 47, 280 ff, m.w.N.; VG Aachen, Beschluss vom 1. Dezember 2006 - 6 L 628/06 -, Juris m.w.N..; Beschlüsse der Kammer vom 18. August 2009 - 14 L 842/09, www.nrwe.de und vom 2. September 1998 - 14 L 2689/98 -, NWVBl 99, 106ff, m.w.N.
Die durch die, auf dem Ratsbeschluss vom 18. Februar 2010 beruhenden, Sondernutzungserlaubnis des Antragsgegners getroffene Regelung stellt eine Beschränkung der Wahlsichtwerbung dar, da sie diese nicht im gesamten Stadtgebiet, sondern nur auf bestimmten Straßenzügen zulässt. Zwar sieht der Ratsbeschluss keine zahlenmäßige Begrenzung der Wahlplakate vor, aufgrund der örtlichen Gegebenheiten, den sonstigen Einschränkungen zur Verkehrssicherheit und dem Verbot, Plakate an Straßenbäumen zu befestigen, wird die Zahl der möglichen Aufstellorte jedoch rein tatsächlich begrenzt. Werden - wie hier - die Aufstellorte auf die, nach den Angaben des Antragsgegners zwar besonders attraktiven, Straßenzüge begrenzt, liegt es nahe, dass sich die Wünsche aller Parteien auch in diesem Bereich auf die besonders werbewirksamen Stellplätze konzentrieren. Wie sich sowohl aus dem Ratsbeschluss vom 18. Februar 2010 als auch aus der diesen umsetzenden Sondernutzungserlaubnis vom 17. März 2010 ergibt, hat der Beklagte keine weiteren Regelungen hinsichtlich der Aufstellorte innerhalb der freigegebenen Straßenzüge getroffen. Dadurch wird hier ein tatsächliches Prioritätsprinzip etabliert, welches diejenigen Parteien bevorzugt, die als schnellste und am umfassendsten in der Lage sind, mögliche Werbestandorte zu besetzen. Ein Ausweichen auf andere Standorte ist aufgrund der Begrenzung nicht möglich. Dies führt entweder zu einer unangemessenen Drängelei der Parteien vor den Wahlen im Streben nach den begehrtesten Stellplätzen, oder sogar während des gesamten Wahlkampfes zu einem "Verdrängungswettbewerb" durch rechtlich zumindest zweifelhaftes "Überplakatieren". In beiden Fällen würden die die finanzstärkeren Parteien, die in der Lage sind schnell und umfassend die vorhandenen Werberäume zu besetzen, klar im Vorteil sein, so dass den "kleineren" Parteien kein angemessener Raum zur Selbstdarstellung im Wahlkampf verbliebe. Ob die von der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom heutigen Tage vorgetragene Tatsache, dass auf den freigegebenen Straßen überwiegend nur Dreieckständer zum Einsatz kommen können, die sie nicht finanzieren könne, zutrifft und darüber hinaus eine zu beachtende Benachteiligung der Antragstellerin darstellt, kann vor diesem Hintergrund offengelassen werden. Gleiches gilt für die Möglichkeit, kommerzielle Werbeflächen anzumieten.
Ebenso kann die Kammer außer acht lassen, ob das von dem Antragsgegner in der Antragserwiderung angegebene Ziel, das Stadtbild vor einer übermäßigen optischen Beeinträchtigung durch Wahlwerbung zu schützen, erreicht werden kann, wenn in wenigen Straßenzügen Wahlwerbung ohne jede zahlenmäßige Begrenzung zugelassen wird. Es erscheint darüber hinaus zweifelhaft, ob dieses Ziel, welches in dem Ratsbeschluss als tragende Ermessenserwägung nicht zum Ausdruck kommt, wirklich so offen auf der Hand liegt, wie der Antragsgegner vorträgt. Da die Art und Weise der hier getroffenen Einschränkung sich bereits als rechtswidrig darstellt, kommt es vorliegend nicht darauf an, ob dieses Ziel Gegenstand einer Ermessensausübung des Rates war und ob diese Erwägung eventuell im Hauptsacheverfahren "nachgeschoben" werden kann.
Da die von dem Antragsgegner getroffene Einschränkung der Wahlwerbung rechtswidrig erfolgte, steht der Antragstellerin in der Hauptsache ein Anspruch auf ermessensfeherlfreie Neubescheidung ihres Antrages zu.
Dieser Neubescheidungsanspruch hat sich aufgrund der oben dargestellten grundsätzlichen Einschränkungen des dem Antragsgegner eingeräumten Ermessensspielraums so weit verdichtet, dass die Antragstellerin den in diesem Verfahren geltend gemachten Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat.
Zwar steht es dem Antragsgegner grundsätzlich frei, ein den oben dargestellten Voraussetzungen entsprechendes Modell zur Beschränkung der Wahlwerbung zu etablieren. Im vorliegenden Verfahren hat er jedoch keine Angaben dazu gemacht, welche Alternativen er in Betracht ziehen könnte.
Unabhängig von der Frage, ob eine Verpflichtung des Antragsgegners zur Neubescheidung überhaupt Gegenstand einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO sein kann, ist die tenorierte Regelung vorliegend aufgrund des nur noch verbleibenden kurzen Zeitraums bis zu den Wahlen geboten, weil eine alternative Einschränkung der Wahlwerbung im Rahmen einer Neubescheidung der Antragstellerin in diesem fortgeschrittenen Stadium des Wahlkampfs die anderen zur Wahl zugelassenen Parteien erheblich stärker beeinträchtigen würde, als die - nach unwidersprochenem Vortrag der Antragstellerin - bislang übliche weitgehende Freigabe der öffentlichen Straßen. Mit Blick auf das Neutralitätsgebot des Staates ist es daher angemessen, den Antragsgegner zu verpflichten, die Sondernutzungserlaubnis in dem von der Antragstellerin erteilten Umfang vorläufig zu erteilen. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund nicht unverhältnismäßig, dass die von der Antragstellerin in ihrem Schreiben vom 16. März 2010 angegebenen Straßen offenbar die in dem vorbereitenden Gespräch zwischen dem Antragsgegner und den zur Wahl zugelassenen Parteien vereinbarten Bereiche, in denen keine Wahlwerbung stattfinden soll, berücksichtigen. Gegenteiliges hat der Antragsgegner nicht vorgetragen.
Die vorläufige Verpflichtung zur Erteilung der Sondernutzungserlaubnis im beantragten Umfang greift auch nicht zu Lasten anderer Parteien in das Wahlkampfgeschehen ein. Da der Antragsgegner keine Höchstzahl der Werbeplakate festgelegt hat, stellt die Freigabe dieser weiteren Aufstellorte keinen Eingriff in ein ausgewogenes, unter Berücksichtigung der abgestuften Chancengleichheit ausgearbeitetes System dar, welches die anderen Parteien überproportional benachteiligen würde. Den anderen Parteien steht es angesichts der Rechtswidrigkeit des vom Antragsgegner angewendeten Beschränkungen vielmehr frei, ebenfalls weiter reichende Sondernutzungserlaubnisse zu beantragen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, da die Antragstellerin lediglich hinsichtlich der im Tenor ausgesprochenen Einschränkungen ihres Antrags unterlegen ist.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes, wobei der Streitwert nicht - wie sonst in Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes üblich - zu halbieren ist, da das Verfahren nicht nur eine vorläufige Regelung zum Gegenstand hat, sondern auf die Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 920 Zivilprozessordnung
§ 114 VwGO
§ 123 VwGO
§ 41 Abs. 3 Gemeindeordnung
§ 123 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2, 38 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 47, 280
14 L 842/09
14 L 2689/98
VII C 42.72
6 L 628/06