Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-15, Aktenzeichen 2 LB 15/19
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2021:0615.2LB15.19.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 4. Kammer – vom 22. Mai 2019 geändert.
Die Bescheide vom 27. Mai 2014, 26. Mai 2016 und 23. Dezember 2016, jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. September 2017, werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Beschlusses vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Verschmutzungszuschlägen für stark verschmutztes Abwasser.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks ….in ….. Dieses Grundstück ist verpachtet an die … GmbH (…), die dort Süßwaren (Bonbons, Mints, Toffees, Weingummi) herstellt. Das anfallende Schmutzwasser wird über die zentrale öffentliche Abwasserbeseitigungsanlage der Beklagten entsorgt. Diese hat die Teilaufgabe der Schmutzwasserbehandlung und -beseitigung auf den Abwasser-Zweckverband Pinneberg (AZV) übertragen. Dieser übernimmt das gesammelte Schmutzwasser und führt es dem Klärwerk ... zu.
Mit Schreiben vom 6. November 2013 informierte die Beklagte die Klägerin darüber, dass sie aufgrund ihrer Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung Verschmutzungszuschläge für stark verschmutztes Abwasser erhebe. Sie werde in der Zeit vom 11. November bis zum 6. Dezember 2013 auf dem Betriebsgrundstück der Klägerin eine vierwöchige Untersuchungsreihe zur Ermittlung des Verschmutzungsgrades des Abwassers durchführen und hierzu werktäglich zu unterschiedlichen Zeiten vier Abwasserproben entnehmen. In dem genannten Zeitraum wurden sodann jeweils von montags bis freitags insgesamt 20 Mischproben zur Ermittlung des durchschnittlichen Wertes des Chemischen Sauerstoffbedarfs (CSB-Wert), bestehend aus jeweils 2 bis 4 Einzelproben, entnommen. Die Zeitabstände zwischen den einzelnen Messungen schwankten von 1 Stunde und 10 Minuten bis hin zu 3 Stunden und 40 Minuten.
Mit Bescheid vom 27. Mai 2014 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin den Verschmutzungsgrad (CSB-Wert) aufgrund der Ergebnisse der Messreihe für drei Jahre ab dem 1. Januar 2013 auf 8.437,00 mg/l fest. Die Beklagte stützte den Bescheid auf § 12 ihrer Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung der Stadt Kaltenkirchen (Beitrags- und Gebührensatzung) vom 19. Dezember 2001 in der Fassung der 5. Nachtragssatzung vom 19. Dezember 2012, in Kraft seit 1. Januar 2013 (nachfolgend bezeichnet als BGS a. F.). Dieser lautete wie folgt:
§ 12 – Verschmutzungszuschläge
(1) Wird in die Abwasseranlage stark verschmutztes Abwasser eingeleitet und biologisch gereinigt, so werden zu dem Gebührensatz nach § 11 Abs. 7 Zuschläge erhoben. Stärker verschmutzt ist ein Abwasser, das im Jahresdurchschnitt im homogenisierten Zustand einen chemischen Sauerstoffbedarf (CSB) von mehr als 1.450 mg je Liter aufweist.
Der Verschmutzungszuschlag wird nach der im zugeführten Abwasser enthaltenen und über 1.450 mg je Liter hinausgehenden Schmutzfracht erhoben. Die Kosten je kg Schmutzfracht errechnen sich aus dem vom Abwasserzweckverband Pinneberg gegenüber der Stadt erhobenen Verschmutzungszuschlag und der dieser Berechnung zugrunde gelegten gebührenpflichtigen Abwassermenge sowie der Kosten für die Untersuchung des Abwassers der Einleiter stark verschmutzten Abwassers.
Die gebührenpflichtige Schmutzfracht errechnet sich wie folgt:
(Festgestellter Verschmutzungsgrad (CSB) – 1.450 mg je Liter) x gebührenpflichtige Abwassermenge.
(2) Der Verschmutzungsgrad wird von der Stadt durch eine Messreihe über ca. 4 Wochen festgestellt und für 3 Jahre festgesetzt. Zweifelt der oder die Gebührenpflichtige die Festsetzung des Verschmutzungsgrades an, kann sie bzw. er einen Nachweis des Verschmutzungsgrades durch ein amtliches Gutachten verlangen. Die Kosten hierfür trägt die oder der Gebührenpflichtige. Sofern dieses Gutachten zu einer niedrigeren Einstufung kommt, trägt die Stadt die Kosten hierfür.
(3) Auf den Verschmutzungszuschlag kann jeweils im Laufe eines Kalenderjahres eine Vorauszahlung erhoben werden. Diese wird auf Grundlage der Vorjahreswerte errechnet. Innerhalb eines Monats nachdem der Stadt sämtliche für die Abrechnung der Verschmutzungszuschläge des Vorjahres erforderlichen Werte vorliegen, werden die Verschmutzungszuschläge für das Vorjahr festgesetzt. Hierbei werden geleistete Vorauszahlungen verrechnet. Zuviel geleistete Vorauszahlungen werden nicht verzinst.
Gemäß der Entwässerungssatzung des Abwasser-Zweckverbandes Pinneberg vom 2. Dezember 2002 in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 30. November 2009 wurde der Gebührenzuschlag im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 4 der Beitrags- und Gebührensatzung der Beklagten gemäß § 13 Abs. 2 Satz 3 der Entwässerungssatzung nach einer vierstufigen Staffelung pro Kubikmeter, abhängig vom Verschmutzungsgrad des Abwassers, berechnet. Dieser Zuschlag (multipliziert mit der Gesamtschmutzwassermenge) ergab zunächst die entstandenen Verschmutzungszuschläge, die von der Beklagten an den Abwasserzweckverband zu entrichten waren. Hierzu addierte die Beklagte noch ihre Kosten für die ihr entstandenen Gesamtuntersuchungskosten sowie die Kosten für den Bauhof gemäß § 12 Abs. 1 Satz 4 BGS a. F.. Diese (End-)Summe (Gesamtkosten) wiederum wurde geteilt durch die entstandenen Gesamtschmutzfrachten aller Starkverschmutzer im Abrechnungsgebiet. Hieraus ergab sich die gebührenpflichtige Schmutzfracht pro Kilogramm, die wiederum multipliziert wurde mit dem Ergebnis der Klammer i. S. d. § 12 Abs. 1 Satz 5 BGS a. F. ([festgestellter Verschmutzungsgrad (CSB) – 1.450 mg je Liter] x gebührenpflichtige Abwassermenge).
Die Klägerin legte am 27. Juni 2014 gegen den Bescheid vom 27. Mai 2014 Widerspruch ein.
Mit der 7. Nachtragssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung vom 17. Dezember 2014, in Kraft getreten am 1. Januar 2015, erhielt § 12 Abs. 2 eine neue Fassung. So wurde geregelt, dass jährlich mindestens 12 Untersuchungen durchzuführen sind und für eine Untersuchung innerhalb von 24 Stunden in Mindestabständen von 2 Stunden wenigstens 4 Proben entnommen werden müssen.
Mit Bescheid vom 26. Mai 2016 erhob die Beklagte von der Klägerin Verschmutzungszuschläge für das Einleiten stark verschmutzten Abwassers in das städtische Schmutzwasserkanalnetz in den Jahren 2013 und 2014 in Höhe von 28.421,41 € bzw. 16.190,56 €. Unter Zugrundelegung des mit Bescheid vom 27. Mai 2014 festgesetzten CSB-Wertes von 8.437 mg/Liter, einer Abwassermenge von 43.274 m3 und eines Gebührensatzes von 0,09400 €/Kg Schmutzfracht ergebe sich, so die Beklagte, der errechnete Betrag für das Jahr 2013. Für das Jahr 2014 wurde der Gebührensatz mit 0,11433 €/Kg Schmutzfracht und die angefallene Abwassermenge mit 20.268 m3 beziffert. Eine detaillierte Berechnung der Höhe des Zuschlages für 2013 und 2014 war dem Bescheid als Anlage beigefügt.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2016 begründete die Klägerin unter Bezugnahme auf die Festsetzung des Verschmutzungszuschlages mit Bescheid vom 26. Mai 2016 ihren Widerspruch vom 27. Juni 2014 damit, dass die eigenen Messungen der … in der Zeit vom 14. Februar 2013 bis zum 20. Mai 2014 einen Durchschnittswert in Höhe von 4.793 mg/l ergeben hätten. Angefügt war eine tabellarische Aufstellung mit 26 Einzelmessungen für das Jahr 2013 und Mai 2014. Der über ca. 16 Monate gemessene Durchschnitt dürfe grundsätzlich als zuverlässiger angesehen werden, als der Durchschnitt von 20 Messungen innerhalb etwa eines Monats, der 76 % über dem langfristigen Durchschnittswert liege. Die Richtigkeit dieser Überlegung werde bestätigt, wenn die Küchenleistung des Jahres 2013 in Vergleich gezogen werde. Dabei werde sichtbar, dass die Küchenleistung im November 2013, also dem wesentlichen Zeitraum der Stichprobenmessungen der Beklagten, um 54 % über der monatlichen Durchschnittsleistung der Küche gelegen habe. Hierzu legte die Klägerin eine weitere Übersicht der … betreffend die Küchenleistung in Tonnen vor und führte aus, dass danach die Küchenleistung im November 2013 (1.254.185) und im Juni 2013 (1.227.965) deutlich über der Küchenleistung in den übrigen Monaten (602.143 bis 999.247) gelegen habe. Die Klägerin schlug der Beklagten vor, in Abänderung des Bescheides vom 27. Mai 2014 den Verschmutzungszuschlag auf den Mittelwert von 6.615 mg/l (Mittelwert gebildet aus dem Messwert der Beklagten und der …) für die betroffenen drei Jahre festzusetzen. In dieser Höhe kündigte die Klägerin der Beklagten die Überweisung der Gebühren an. Eine Einigung mit der Beklagten wurde nicht erzielt.
Mit Bescheid vom 23. Dezember 2016 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin einen Verschmutzungszuschlag für den Abrechnungszeitraum 2015 in Höhe von 16.132,85 € fest mit der Erklärung, der errechnete Betrag ergebe sich aus dem Gebührensatz in Höhe von 0,2242 €/Kg Schmutzfracht und einer Abwassermenge von 10.297 m3. Auch hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 16. Januar 2017 Widerspruch ein.
Die Klägerin äußerte in der Folgezeit zudem Bedenken gegen die Wirksamkeit der Satzung. Dem Bescheid vom 26. Mai 2014 liege eine saisonale Abweichung um fast 100 % und damit ein Übermaß zugrunde, das keinen rechtlichen Bestand haben könne. Die im Laborbericht der ... ausgewiesenen unterjährigen Messungen würden „günstige Umstände“ im Sinne des § 83 Abs. 2 LVwG darstellen, die für den Einzelfall bedeutsam seien und damit von der Behörde pflichtgemäß zu berücksichtigen seien. Die in der Satzung vorgesehene Methode von Stichproben innerhalb eines kurzen, nicht repräsentativen Zeitraumes begegne für sich gesehen Bedenken. Darüber hinaus eröffne die Satzung keine Möglichkeit zu einem Gegenbeweis. Dieser Mangel mache die Satzung als Rechtsgrundlage obsolet. Nunmehr werde beantragt, den Abwasserverschmutzungszuschlag in Abänderung des Bescheides vom 27. Mai 2014 ab dem 1. Januar 2013 auf 4.793 mg/l für drei Jahre festzusetzen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28. September 2017 wies die Beklagte die Widersprüche der Klägerin zurück und führte zur Begründung an, dass die von ihr durchgeführte Probenentnahme und die Festsetzung des Verschmutzungsgrades dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Satzungsrecht entsprochen habe. Die Klägerin habe keinen Gebrauch davon gemacht, bei Zweifeln ein amtliches Gutachten zu beantragen. Die Festsetzung und Erhebung der Verschmutzungszuschläge für die Jahre 2013 bis 2015 seien gemäß § 12 Abs. 1 BGS a. F. auf Grundlage des festgesetzten Verschmutzungsgrades und der jeweiligen gebührenpflichtigen Abwassermenge erfolgt. Ein Verstoß gegen die rechtlichen Grundlagen der Gebührenfestsetzung und -erhebung sei nicht erkennbar. Ein Abweichen von den Satzungsregelungen komme schon aus Gründen der Gleichbehandlung nicht in Betracht. Für den vorgeschlagenen Vergleich sei mangels Ungewissheiten kein Raum.
Der Widerspruchsbescheid enthielt folgende Rechtsbehelfsbelehrung:
Gegen die Bescheide vom 27.05.2014, 26.05.2016 und 23.12.2016 können Sie innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Widerspruchsbescheides Klage vor dem Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht, Brockdorff-Rantzau-Straße 13, 24837 Schleswig, erheben. Die Klage ist schriftlich beim Verwaltungsgericht einzureichen oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle zu erklären.
Ausweislich des Rückscheins wurde der Widerspruchsbescheid einer Mitarbeiterin in den Geschäftsräumen der Klägerin am Donnerstag, dem 2. Oktober 2017, ausgehändigt.
Die Klägerin hat am Montag, den 6. November 2017, Klage erhoben.
Während des laufenden Klageverfahrens hat das Verwaltungsgericht die Klägerin darauf hingewiesen, dass die Klage unzulässig sein dürfte. Hierzu hat die Klägerin neben einem Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand vorgetragen, dass die Rechtsmittelbelehrung im Widerspruchbescheid mangels Hinweis auf den elektronischen Rechtsverkehr unrichtig sei und mithin die Jahresfrist des§ 58 Abs. 2 VwGO gelte. Die unrichtige Belehrung sei auch geeignet, die Einlegung des in Betracht kommenden Rechtsmittels nennenswert zu erschweren, weil sie geeignet gewesen sei, bei ihr einen Irrtum über die formellen oder materiellen Voraussetzungen des in Betracht kommenden Rechtsbehelfs hervorzurufen und sie dadurch abzuhalten, einen Rechtsbehelf (rechtzeitig) einzulegen. Der Hinweis auf die schriftliche Klageerhebung und die Möglichkeit der Niederschrift bei der Geschäftsstelle erwecke den Eindruck, dass weitere Formen der Klageerhebung – namentlich die elektronische Klageerhebung – nicht zulässig seien. Das führe zu der Fehlvorstellung, dass diese erleichterte Form der Klageerhebung nicht möglich sei. Dadurch könnten Betroffene von der Geltendmachung ihrer Rechte abgehalten werden.
Zur inhaltlichen Begründung der Klage hat die Klägerin vorgetragen, es liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Es sei weder ersichtlich, dass die Beklagte ihr gegenüber erhöhte Reinigungs- bzw. intensivere Entsorgungsleistungen erbracht habe, noch dass derartige Leistungen durch den Abwasserzweckverband Pinneberg erbracht worden seien. Ein Zuschlag wäre überdies erst dann geboten, wenn die stark verschmutzten Abwassermengen mehr als 20 % der gesamten Abwassermengen ausmachen würden und ohne die Erhebung von Starkverschmutzerzuschlägen die Gebührenbelastung der typischen Normalverschmutzer über 10 % hinausginge. Dies sei hier nicht der Fall, da die Starkverschmutzer lediglich einen Anteil von 8,5 % bzw. 12,21 % (2014) an der Gesamtmenge des Abwassers ausgemacht hätten.
Erheblichen Bedenken begegne zudem die Art und Weise der Ermittlung des Verschmutzungsgrades. Während der Abwasserzweckverband für die Gebührenberechnung den Durchschnitt aus den Untersuchungen eines Jahres ermittele, wobei der Durchschnittswert bis zum 31. Januar jeden Jahres festgestellt werde und jeweils nur für das vorangegangene Jahr gelte, wodurch die tatsächliche Schmutzfracht und die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung vergleichsweise präzise abgebildet werde, führe die Ermittlungsmethode der Beklagten dazu, dass die Ermittlung des Verschmutzungsgrades lediglich alle drei Jahre festgestellt und dann für einen Zeitraum von drei Jahren festgeschrieben werde.
Die Messreihe über circa vier Wochen sei auch nicht geeignet, einen repräsentativen Durchschnittswert für den Verschmutzungsgrad bezogen auf ein Kalenderjahr widerzuspiegeln. Die Messreihe könne ein reines Zufallsergebnis produzieren wie der vorliegende Sachverhalt belege. Eines ausdrücklichen Verlangens nach Einholung eines amtlichen Gutachtens habe es nicht bedurft, da sie – die Klägerin – bereits durch den Widerspruch zum Ausdruck gebracht habe, dass sie die Festsetzung des Verschmutzungsgrades nicht anerkenne. Spätestens nachdem sie die eigenen Messergebnisse mit Schreiben vom 24. Juni 2016 vorgelegt hätte, hätte Veranlassung für die Beklagte bestanden, den festgesetzten Verschmutzungsgrad von Amts wegen zu überprüfen und eine neue Messreihe bzw. die Einholung eines amtlichen Gutachtens zu veranlassen. Zudem seien die Messwerte für einen Mittelwert nicht verwertbar. Denn die Messergebnisse für den 20., 26. und 27. November 2013 seien erheblich von den übrigen Werten abgewichen und auch die Werte für den 11. und 28. November lägen immer noch deutlich über den anderen Werten. Sie – die Klägerin – habe die Ursache dafür glaubhaft gemacht, ohne dass die Beklagte hierauf eingegangen sei. Es habe sich insoweit aufgedrängt, dass die im November 2013 von der Beklagten ermittelten Werte nicht repräsentativ seien für die jährlichen CSB-Werte. Es wäre erforderlich gewesen, die Häufigkeit der Probennahme dahingehend zu regeln, dass diese an unterschiedlichen, über das Jahr verteilten Wochentagen zu ziehen gewesen wären und aus ihnen dann ein Jahresdurchschnitt gebildet worden wäre. Dies hätte jahreszeitliche Schwankungen erfassen und einen hinreichend repräsentativen Querschnitt bilden können.
Ein festgelegter Rhythmus von Stichproben verfehle das vorgeschriebene Ziel, wenn der tatsächliche Betriebsablauf unbeachtet bliebe. Der jeweils höchste Anfall an Schmutzwasser sei zu den Reinigungszeiten an Freitagen und Samstagen gegeben. Ein zweiter, etwas geringerer Anfall entstehe mittwochs bei Zwischenreinigungen. Dies ergebe sich auch aus den vom 11. Oktober 2016 bis 10. Dezember 2016 angefallenen Schmutzwassermengen. Auch aus einer Auswertung der Abwasserdaten für das 1. Quartal 2019, welche mit den Gesamtergebnissen aus dem Jahr 2017 nahezu deckungsgleich sei, lasse sich entnehmen, dass 40 % des Abwassers am Wochenende verbraucht würden. Eine reine Mittelwertbildung von Einzelmesswerten von Montag bis Freitag ohne Berücksichtigung der jeweils aktuellen Abwassermengen stelle damit keine repräsentative Aussage über die Konzentration an Verunreinigungen im gesamten Abwasser dar.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 27. Mai 2014 über die Festsetzung des Verschmutzungsgrades, den Bescheid vom 26. Mai 2016 über die Festsetzung und Erhebung von Verschmutzungszuschlägen für die Jahre 2013 und 2014 und den Bescheid vom 23. Dezember 2016 über die Festsetzung und Erhebung eines Verschmutzungszuschlages für das Jahr 2015 jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. September 2017 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hat die Auffassung vertreten, die Mehrbelastungskosten der Abwasserentsorgungsanlagen wirkten sich unmittelbar auf die Abwasserkosten aus, so dass ein Ausgleich geboten sei. Zwar betreibe sie keine eigene Kläranlage. Der Abwasserzweckverband stelle ihr jedoch die Kosten der Abwasserbehandlung anteilig in Rechnung, so dass ein Verschmutzungszuschlag gerechtfertigt sei. Es sei unerheblich, ob die stark verschmutzten Abwassermengen mehr als 10 % bzw. 20 % der gesamten Abwassermengen ausmachten, da dies lediglich für eine Verpflichtung zur Erhebung des Zuschlags relevant wäre, nicht aber, wenn sich der Satzungsgeber bereits zur Erhebung der Gebühr entschlossen habe.
Es sei auch unbedenklich, wenn der Satzungsgeber die Anzahl der zu ziehenden Proben nicht abschließend verbindlich festgelegt habe. Ausreichend sei, dass die Probenentnahme einen hinreichend repräsentativen Querschnitt zur Berechnung des Verschmutzungsgrades zulasse, wobei dem Satzungsgeber aufgrund seiner Sachnähe ein weiter Einschätzungsspielraum hinsichtlich der gewählten Methode zukomme. Zwar lasse der vorgeschriebene Zeitraum von ca. vier Wochen jahreszeitliche oder kurzfristige produktionsbedingte Schwankungen gegebenenfalls unberücksichtigt. Der Satzungsgeber habe diesem Umstand jedoch damit hinreichend Rechnung getragen, dass ein amtliches Gutachten beantragt werden könne. Durch diese Möglichkeit eines kostenfreien Gegenbeweises habe der Satzungsgeber auch seinem Untersuchungsgrundsatz aus § 83 Abs. 2 LVwG Genüge getan. Verbleibende Unsicherheiten, die daraus resultierten, dass die tatsächliche Mehrbelastung des Abwassersystems durch die Berechnungsmethode nur approximativ ermittelt werden könne, seien unter Praktikabilitätsgesichtspunkten gerechtfertigt.
In dem Verweis der Klägerin auf eigene Daten liege kein Antrag auf Einholung eines amtlichen Gutachtens. Zum einen würden dadurch ihre Messungen – die der Beklagten – nicht als unrichtig angezweifelt. Zum anderen habe die Klägerin auch keine neue Messung begehrt, sondern wahlweise die Zugrundelegung ihrer eigenen Daten oder die Bildung eines Mittelwertes im Rahmen eines Vergleichsvertrages gemäß § 122 LVwG. Die Messwerte, auf die sich die Klägerin berufe, seien nicht geeignet, als Äquivalent zu einem amtlichen Gutachten herangezogen zu werden, da sie vom Verschmutzer selbst durchgeführt worden seien, der Einblick in den Produktionsablauf und somit auch die jeweils zu erwartende Mehrbelastung des Abwassers habe. Es entstehe zudem der Eindruck einer geschickten Wahl des Messungszeitpunktes, da die Messungen der ... keinem klaren Rhythmus oder Turnus (z. B. zweimal monatlich) gefolgt seien. Darüber hinaus fehlten Messwerte für die Monate Juni und November 2013, in denen nach eigener Aussage der Klägerin aufgrund der erhöhten Küchenleistung ein erhöhter Verschmutzungsgrad zu erwarten gewesen sei.
Die Drei-Jahres-Festlegung in der Satzung sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Wäre es tatsächlich während der Dauer der Festsetzung zu einer gravierenden Änderung im Betriebsablauf kommen, so wäre es nach der damals geltenden Fassung des § 12 Abs. 2 BGS a. F. möglich gewesen, ein amtliches Gutachten zu beantragen und einzuholen. Die Klägerin hätte ein solches auch noch während der drei Jahre beantragen können. Der Wortlaut der Regelung stehe einer nachträglichen Einholung jedenfalls nicht im Wege. Die von der Klägerin vorgelegten Abwasserdaten aus dem Jahr 2019 seien für die festgelegten Werte für die Jahre 2013 bis 2015 unbeachtlich.
Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht – 4. Kammer – hat die Klage mit Urteil vom 22. Mai 2019 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei unzulässig, da die Klägerin durch ihre Klageerhebung am 6. November 2017 die Klagefrist gemäß § 74 Abs. 1 VwGO versäumt habe. Die Rechtsbehelfsbelehrung in dem Widerspruchsbescheid vom 28. September 2017 sei nicht deshalb unrichtig im Sinne von § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO, weil sie nicht über den seit dem 1. Februar 2015 beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht eröffneten elektronischen Rechtsverkehr belehre. Die gegenteilige Rechtsauffassung wäre mit dem Vorwurf an den Gesetzgeber verbunden, an mehreren Stellen des Gesetzes (Klageerhebung gemäß § 81 VwGO, Berufungs- und Revisionseinlegung gemäß § 125 Abs. 1 bzw. § 139 VwGO) fehlerhafte Aussagen darüber getroffen zu haben, wie ein Rechtsmittel bei Gericht einzulegen sei.
So habe der Gesetzgeber trotz Einfügung von § 55a VwGO durch das Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz vom 22. März 2005 (Justizkommunikationsgesetz – JKomG) in den letzten fünf Jahren bis heute die Vorschriften zur Klage-, Berufungs-, Revisions- und Beschwerdeeinlegung nicht verändert. Die Bestimmungen verlangten nach wie vor eine „schriftliche“ Einlegung bzw. eine Einlegung „zu Protokoll“. Dabei habe sich der Gesetzgeber bei Erlass des Justizkommunikationsgesetzes dezidiert mit der Vorschrift des § 81 VwGO im Zusammenhang mit der Einführung des § 55a VwGO befasst, nämlich in § 81 Abs. 2 VwGO den Passus „vorbehaltlich des § 55a Absatz 2 Satz 2“ eingefügt (BT-Drucksache17/12634, S. 37). Das spreche gegen eine versehentliche Unterlassung einer Anpassung des Absatzes 1 der Vorschrift über das „Wie“ einer Klageerhebung. Auch bei der jüngsten Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung durch Art. 20 des Gesetzes vom 5. Juli 2017 (BGBl. I S. 2208) seien die Wortlaute der genannten Rechtsbehelfs- bzw. Rechtsmittelvorschriften nicht verändert worden, obgleich § 70 Abs. 1 VwGO um den Passus ergänzt worden sei, dass der Widerspruch auch „in elektronischer Form nach § 3a Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes“ eingelegt werden könne.
§ 55a VwGO schaffe auch keine eigene elektronische Form als Art der Einlegungsmöglichkeit, sondern begründe allein die Eröffnung eines elektronischen Zugangs für schriftliche Dokumente. Hingegen erkenne § 52a Abs. 2 LVwG eine eigenständige elektronische Form an (Ersetzbarkeit der Schriftform durch „die elektronische Form“, wie etwa bei § 126a BGB), sodass folgerichtig § 70 VwGO die Widerspruchseinlegung in elektronischer Form kenne und entsprechend anzupassen gewesen sei. Hinzu komme, dass in der Rechtsprechung die Einreichung der Klage per Fax anerkannt werde. Diese stelle eine besondere Zugangsform, nicht hingegen eine andere Form der „Schriftlichkeit“ dar.
Es erscheine zudem eher fernliegend, dass ein Rechtsschutzsuchender sich von der Einlegung des Rechtsbehelfs abhalten lassen würde, nur weil ein Hinweis auf den elektronischen Rechtsverkehr fehle. Entweder verfüge er schon nicht über die Zugangsvoraussetzungen, dann würde er diesen Weg bei realitätsnaher Betrachtungsweise sowieso nicht gehen (können). Verfüge er über die Zugangsvoraussetzungen, gehöre er also zu einer speziellen Anwendergruppe, wie typischerweise Rechtsanwälte und Behörden, sei dieses Wissen bei seinem Empfängerhorizont zu berücksichtigen.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.
Hiergegen richtet sich die von der Klägerin eingelegte Berufung, zu deren Begründung sie vorträgt, die Klage sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig. Bei der Einreichung elektronischer Dokumente nach § 55a VwGO handele es sich um eine eigenständige Einreichungsform. Aus § 70 Abs. 1 VwGO folge, dass die elektronische Form nicht etwa lediglich eine Unterform der Schriftform sei, denn ansonsten hätte es einer Erwähnung der elektronischen Form in § 70 Abs. 1 VwGO neben der Schriftform nicht bedurft. Es sei durchaus denkbar, dass die Einreichung der Klage in elektronischer Form – für den Beteiligten ebenso wie für dessen Bevollmächtigten – eine erhebliche Vereinfachung gegenüber der Einreichung des Schriftstücks durch Einwurf in den Gerichtsbriefkasten, per Post bzw. per Boten oder Fax darstelle. Der Verweis auf die Klageerhebung per Fax überzeuge nicht, da die Erhebung einer Klage mittels Fax seit Längerem in der Rechtsprechung als Unterfall der Schriftform anerkannt sei.
In der Sache weist die Klägerin erneut darauf hin, dass der tatsächliche Betriebsablauf nicht berücksichtigt worden sei. Die Klägerin habe zuletzt mit Schreiben vom 18. Juli 2019 darauf aufmerksam gemacht, dass in den Zeiten niedrigen Durchflusses ein hoher CSB-Wert und in den Zeiten hohen Durchflusses ein entsprechend niedriger CSB-Wert zu finden sei und die Messungen der Beklagten, die immer in Zeiten niedrigen Durchflusses erfolgt seien, keine Grundlage für einen Jahresdurchschnitt bilden könnten. Im Übrigen verstoße die Satzung ohnehin gegen das Zitiergebot, da sie § 1 KAG in der Eingangsformel nicht absatzgenau zitiere und zudem § 25 der Abwassersatzung zitiere, der zum Zeitpunkt des Satzungserlasses noch nicht beschlossen bzw. habe bekannt gemacht sein können.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 4. Kammer – vom 22. Mai 2019 zu ändern und den Bescheid vom 27. Mai 2014 über die Festsetzung des Verschmutzungsgrades, den Bescheid vom 26. Mai 2016 über die Festsetzung und Erhebung von Verschmutzungszuschlägen für die Jahre 2013 und 2014 und den Bescheid vom 23. Dezember 2016 über die Festsetzung und Erhebung eines Verschmutzungszuschlags für das Jahr 2015 jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. September 2017 aufzuheben.
Die Beklagte stellt keinen Antrag, vertritt aber die Auffassung, dass der Widerspruchsbescheid mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehen gewesen sei. Die Rechtsbehelfsbelehrung enthalte alle erforderlichen Pflichtbestandteile. Eine Belehrung über zwingende Formvorschriften sei nicht notwendig gewesen. Wie der Wortlaut des § 55a VwGO nahelege, handele es sich lediglich um eine Regelung der elektronischen Einreichung, nicht jedoch um die Einführung einer eigenständigen elektronischen Form. Zudem sei ohnehin für Rechtsbehelfsbelehrungen – insbesondere für solche, die vor dem 1. Januar 2018, also vor Änderung des § 55a VwGO, erteilt worden seien – ein Hinweis auf die elektronische Einlegungsmöglichkeit nicht erforderlich. Dafür spreche, dass bis heute die Vorschriften zur Klage-, Berufungs-, Revisions- und Beschwerdeeinlegung weiterhin nur die „schriftliche“ Einlegung der Klage verlangen würden.
Ähnlich wie das Faxgerät stelle der elektronische Rechtsverkehr eine weitere Möglichkeit dar, Schriftstücke bei Gericht einzureichen. Da auch die Fax-Einreichung lediglich eine besondere Zugangsform darstelle und nicht eine andere Form der Schriftlichkeit müsse Entsprechendes für den elektronischen Zugang gelten. Mit einem Irrtum beim Empfänger der Rechtsbehelfsbelehrung sei nicht zu rechnen, da er entweder ohnehin nicht über die Möglichkeit zur elektronischen Klageerhebung verfüge oder aber, sofern er über die Zugangsvoraussetzungen verfüge (etwa als Anwalt oder Behörde), positive Kenntnis von der Möglichkeit der Einreichung der Klage auf diesem Wege habe.
In der Sache verweist die Beklagte auf ihr Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren und ergänzt, dass die Satzungsbestimmung in § 12 Abs. 2 BGS a. F. als ausreichend bestimmt anzusehen sei. Hinsichtlich der Vornahme von Messungen zur Feststellung des Verschmutzungsgrades von Abwasser könne eine detaillierte pauschale Regelung des Messverfahrens schon in der Satzung eine nicht hinreichende Einzelfallgerechtigkeit zur Folge haben. Vorliegend werde den Interessen der Bürger an einer rechtssicheren – und vor allem die tatsächlichen Verhältnisse vollständig abbildenden – Messung durch die Möglichkeit der Anforderung eines amtlichen Gutachtens in § 12 Abs. 2 BGS a. F. Rechnung getragen. Sie, die Beklagte, habe die Klägerin zudem über die Einzelheiten des konkret geplanten Messverfahrens mit Schreiben vom 6. November 2013 informiert.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die zugelassene Berufung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Auch die Beteiligten haben einer angekündigten Entscheidung gemäß § 130a Satz 1 VwGO nicht widersprochen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. August 2020 – 6 B 11.20 –, juris, Rn. 25).
Die Berufung ist zulässig (A) und begründet (B). Daher ist das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die angefochtene Bescheide sind aufzuheben.
A. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht als unzulässig abweisen dürfen, weil hinsichtlich der Klageerhebung die Jahresfrist gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO galt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die dem Widerspruchsbescheid vom 28. September 2017 beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung fehlerhaft mit der Folge, dass die am 6. November 2017 erhobene Klage rechtzeitig eingelegt wurde. Die Rechtsbehelfsbelehrung genügt nicht den Anforderungen des§ 58 Abs. 1 VwGO an eine ordnungsgemäße Belehrung. Der fehlende Hinweis auf die Möglichkeit der Einlegung des Rechtsbehelfs in elektronischer Form führt zu einem Belehrungsmangel.
Grundsätzlich ist eine Belehrung über die Form der Einlegung des Rechtsbehelfs zwar nicht erforderlich, da dies nicht zu dem sich aus § 58 Abs. 1 VwGO ergebenden zwingenden Inhalt einer Rechtsbehelfsbelehrung gehört (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. August 2020 – 1 C 28.19 –, Rn. 32; vom 29. August 2018 – 1 C 6.18 –, Rn. 13 und vom 13. Dezember 1978 – 6 C 77.78 –, Rn. 22, jeweils juris). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist jedoch geklärt, dass eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht nur dann unrichtig im Sinne von § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist, wenn sie die in § 58 Abs. 1 VwGO zwingend geforderten Angaben nicht enthält. Sie ist es vielmehr auch dann, wenn sie geeignet ist, bei dem Betroffenen einen Irrtum über die formellen oder materiellen Voraussetzungen des in Betracht kommenden Rechtsbehelfs hervorzurufen und ihn dadurch abzuhalten, den Rechtsbehelf überhaupt, rechtzeitig oder in der richtigen Form einzulegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 29. August 2018 – 1 C 6.18 –, Rn. 15; vom21. März 2002 – 4 C 2.01 –, Rn. 12 und vom 13. Dezember 1978 – 6 C 77.78 –,Rn. 23, jeweils juris; BVerwG, Beschlüsse vom 24. August 2016 – 4 VR 15.16 –, Rn. 6; vom 31. August 2015 – 2 B 61.14 –, Rn. 8; vom 16. November 2012– 1 WB 3.12 –, Rn. 14; vom 14. Februar 2000 – 7 B 200.99 –, Rn. 3; vom11. Mai 1994 – 11 B 66.94 –, Rn. 3 und vom 27. Februar 1981 – 6 B 19.81 –,Rn. 5, jeweils juris), auch wenn dieser lediglich in einem (entbehrlichen) Zusatz enthalten ist. Es kommt dabei nicht darauf an, ob der zu beanstandende Zusatz der Belehrung im konkreten Fall tatsächlich einen Irrtum hervorgerufen und dazu geführt hat, dass das Rechtsmittel nicht oder nicht rechtzeitig eingelegt worden ist. Es genügt, dass der irreführende Zusatz objektiv geeignet ist, die Rechtsmitteleinlegung zu erschweren.
Dies dient der Rechtsmittelklarheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2009– 3 C 23.08 –, juris, Rn. 17 m.w.N.). Indem § 58 VwGO seine Rechtsfolgen allein an die objektiv feststellbare Tatsache des Fehlens oder der Unrichtigkeit der Belehrung knüpft, gibt die Vorschrift sämtlichen Verfahrensbeteiligten gleiche und zudem sichere Kriterien für das Bestimmen der formellen Rechtskraft an die Hand (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2009 – 3 C 23.08 –, juris, Rn. 17). Dabei ist darauf abzustellen, wie ein Empfänger die Erklärung bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August 2018 – 1 C 6.18 –, juris, Rn. 15; OVG A-Stadt-Brandenburg, Beschluss vom 3. Mai 2010 – OVG 2 S 106.09 –, juris, Rn. 7). Ein Rechtsbehelf kann deshalb im Ergebnis auch dann irreführend sein, wenn der in ihm enthaltene Hinweis als solcher - isoliert betrachtet - nicht unzutreffend war, aber den Eindruck erweckt, alle zu erfüllenden Anforderungen vollständig aufgelistet zu haben (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 14. Oktober 2014 – 1 L 99/13 –, juris, Rn. 32 m.w.N.).
Gemessen daran ist der Hinweis, dass die Klage „schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten“ erhoben werden kann, mangels Hinweis auf die weitere Möglichkeit der Einreichung in elektronischer Form nicht ausreichend (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteile vom 14. Oktober 2014 – 1 L 99/13 –, Rn. 32 ff.; vom 12. November 2013 – 1 L 15/13 –, Rn. 27 und vom 24. November 2010 – 4 L 115/09 –, Rn. 37, jeweils juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2012 – 1 A 11258/11 –, juris, Rn. 28; OVG A-Stadt-Brandenburg, Beschlüsse vom 2. Februar 2011 – 2 N 10.10 –, Rn. 3; vom 3. Mai 2010 – 2 S 106.09 –, Rn. 7 und vom 22. April 2010 – 2 S 12.10 –, Rn. 3, jeweils juris; VG Schleswig, Urteil vom 5. November 2015 – 1 A 24/15 –, juris, Rn. 22 ff.; Kluckert in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 58 Rn. 66; Keller in Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer/Schmidt, 13. Aufl. 2020, SGG, § 66 Rn. 10; Ulrich in Schoch/Schneider, VwGO, 35. EL Juli 2018, VwGO § 55a Rn. 18, 19; vgl. zur Einspruchseinlegung gemäß § 357 Abs. 1 Satz 1 AO: BFH, Urteil vom 28. April 2020 – IV R 41/17 –, juris, Rn. 15). Der gegenteiligen Rechtsauffassung (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 30. September 2019 – 9 LB 59/17 –, juris, Rn. 52 ff.; OVG Bremen, Beschluss vom 25. August 2015 – 2 LB 283/14 –, Rn. 19 ff. und Urteil vom 8. August 2012 – 2 A 53/12.A –, Rn. 20, jeweils juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 18. April 2011 – 20 ZB 11.349 –, juris, Rn. 3; BFH, Urteile vom 18. Juni 2015 – IV R 18/13 –, Rn. 21 f. und vom 5. März 2014 – VIII R 51/12 –, Rn. 25, jeweils juris; BSG, Urteil vom 14. März 2013 – B 13 R 19/12 R –, juris, Rn. 17 ff.; Eyermann/Hoppe, 15. Aufl. 2019, VwGO, § 58, Rn. 22 f.; Meissner/Schenk in Schoch/Schneider, VwGO, 35. EL April 2013, § 58, Rn. 44), an der sich das Verwaltungsgericht orientiert hat, folgt der Senat nicht.
Es ist zwar, wie das Verwaltungsgericht ausführt, zutreffend, dass der Gesetzgeber trotz Einfügung von § 55a VwGO durch das Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz vom 22. März 2005 (BGBl. I S. 837) – JKomG – bis heute die Vorschriften zur Klage-, Berufungs-, Revisions- und Beschwerdeeinlegung, die die Möglichkeit der elektronischen Einlegung nicht erwähnen, nicht verändert hat. Die Möglichkeit der Einreichung von elektronischen Dokumenten beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht ergab sich aus der zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung des § 55a Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 1 der Landesverordnung über den Rechtsverkehr mit den Gerichten und Staatsanwaltschaften vom 12. Dezember 2006 (GVOBl. S. 362) in der Fassung vom 13. Januar 2015 i. V. m. Nr. 14 der Anlage (GVOBl. S. 38). Eine zusätzliche Aufnahme der elektronischen Klageerhebung in § 81 Abs. 1 VwGO war demzufolge nicht notwendig (so auch OVG Bremen, Urteil vom 8. August 2012 – 2 A 53/12.A –, juris, Rn. 25), abgesehen davon, dass eine solche Aufnahme in § 81 Abs. 1 VwGO zum Zeitpunkt der Klageerhebung auch fehlerhaft gewesen wäre, weil die Möglichkeit der elektronischen Klageeinlegung davon abhing, ob dieser Kommunikationsweg von der jeweiligen Landesregierung durch Rechtsverordnung überhaupt eröffnet war. Bereits dies führte dazu, dass der Gesetzgeber seinerzeit eigenständige Regelungen treffen musste. Es ist daher nicht sachgerecht, lediglich § 70 Abs. 1 VwGO bzw. § 81 Abs. 1 VwGO in den Blick zu nehmen, ohne zu berücksichtigen, dass an anderer Stelle im Gesetz – in § 55a VwGO – eigenständige Regelungen bezüglich der elektronischen Kommunikation mit den Gerichten bestehen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2012 – 1 A 11258/11 –, juris, Rn. 32). Erst mit der ab dem 1. Januar 2018 gültigen Fassung des § 55a VwGO war die elektronische Kommunikation mit den Gerichten bundesweit eröffnet, ohne dass es noch des zusätzlichen Tätigwerdens des Landesverordnungsgebers bedurfte. Zugleich ergänzte der Gesetzgeber § 70 Abs. 1 VwGO, ließ aber die Vorschriften zur Antrags-, Klage-, Berufungs-, Revisions- und Beschwerdeeinlegung, also auch § 81 Abs. 1 VwGO unberührt und behielt die bis dahin gewählte Regelungstechnik, mit § 55a VwGO in einer gesonderten Vorschrift für das gerichtliche Verfahren die Eröffnung des elektronischen Übermittlungsweges einzuführen, bei. Insofern und unabhängig davon gilt, dass dann, wenn der Gesetzgeber die Möglichkeiten, formgerecht einen Rechtsbehelf einzulegen, in verschiedenen Bestimmungen geregelt hat, aus dem Umstand, dass er diese nicht alle bereits in einer Vorschrift zusammengefasst hat, nicht geschlossen werden kann, dass er eine eigenständige elektronische Form für das gerichtliche Verfahren nicht anerkennen wollte (vgl. zu letzterem: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2012 – 1 A 11258/11 –, juris, Rn. 32).
Soweit in diesem Zusammenhang angeführt wird, dass der Gesetzgeber durch Art. 20 des Gesetzes vom 5. Juli 2017 (BGBl. I S. 2208) die Regelung in § 70 Abs. 1 VwGO – anders als in § 81 Abs. 1 VwGO, um den Passus ergänzt hat, dass die Widerspruchseinlegung auch in elektronischer Form möglich ist, ist dem entgegenzuhalten, dass es sich bei der Ergänzung in § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO um eine rein deklaratorische Klarstellung durch den Gesetzgeber für das Verfahren der Widerspruchseinlegung gehandelt hat, die ohnehin durch § 3a VwVfG bereits seit dem 1. Februar 2003 eröffnet war (vgl. BT-Drs. 18/12203, S. 87). Selbst wenn man dies außer Acht ließe, ist darauf hinzuweisen, dass es für das Widerspruchsverfahren in § 70 Abs. 1 VwGO einer solchen Regelung bedurfte, da dies eine Vorschrift zum – außergerichtlichen – Vorverfahren ist, während § 55a VwGO eine allgemeine Verfahrensvorschrift zum gerichtlichen Verfahren ist, für das Widerspruchsverfahren also nicht gilt.
Unabhängig davon geht der Senat davon aus, dass es sich bei der Übermittlung elektronischer Dokumente um eine eigenständige Einlegungsmöglichkeit und nicht bloß um einen Unterfall der Schriftform handelt (vgl. BSG, Urteil vom 14. März 2013– B 13 R 19/12 R –, juris, Rn. 18; LAG Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. Mai 2018 – 4 TaBV 7/17 –, juris, Rn. 66 unter Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber das elektronische Dokument als eine eigenständige „modifizierte Schriftform“ und „neue prozessuale Form“ ansieht; Riese in Schoch/Schneider, VwGO, 38. EL Januar 2020, § 81, Rn. 8c). Die elektronische Form stellt eine „normativ abgesicherte Ersatzregelung“ dar (vgl. Braun Binder in Sodan/Ziekow, 5. Aufl. 2018, VwGO, § 55a, Rn. 69). Hierfür spricht insbesondere, dass es im Falle der elektronischen Übermittlung – anders als bei der Einreichung oder Übermittlung in Schriftform – ein schriftliches Dokument, also eine verkörperte Gedankenerklärung in Form einer Urkunde, schon nicht mehr gibt (vgl. Ulrich in Schoch/Schneider, VwGO, 38. EL Januar 2020, VwGO, § 55a, Rn. 19; Beckermann, Zur Erforderlichkeit einer Belehrung über die elektronische Form der Rechtsbehelfseinlegung, NVwZ 2017, 745, 747 m.w.N.).
Auch die Formulierungen in § 52a Abs. 2 Satz 1 LVwG bzw. § 55a Abs. 1 Satz 3 VwGO in der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung sprechen für die Eigenständigkeit der elektronischen Form. Schon dem Wortlaut in § 52a Abs. 2 Satz 1 LVwG, dass die angeordnete Schriftform „durch die elektronische Form ersetzt werden kann“ lässt sich entnehmen, dass die elektronische Form an die Stelle der Schriftform tritt und damit, wie auch die Niederschrift, eine weitere Möglichkeit der Einlegung von Rechtsmitteln darstellt (so auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 14. Oktober 2014 – 1 L 99/13 –, juris, Rn. 33; Riese in Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 81, Rn. 8c). In § 55a Abs. 1 Satz 3 VwGO in der zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung heißt es, dass die elektronische Form der Schriftform „gleichsteht“. Schon vom Wortsinn her kann etwas, das etwas anderem gleichsteht bzw. es ersetzt (§ 52a Abs. 2 Satz 1 LVwG), nicht Teil dessen sein (vgl. Beckermann, Zur Erforderlichkeit einer Belehrung über die elektronische Form der Rechtsbehelfseinlegung, NVwZ 2017, 745, 747). Insoweit teilt der Senat auch nicht die gegenteilige Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 30. September 2019 – 9 LB 59/17 –, juris, Rn. 60), welches sich auf den Wortlaut der Gesetzesbegründung (Entwurf eines Gesetzes zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten vom 6. März 2013, BT-Drs. 17/12634, S. 25) stützt. Dort heißt es: „Wird das elektronische Dokument weder qualifiziert elektronisch signiert noch auf einem sicheren Übermittlungsweg eingereicht, ist die prozessuale Form nicht gewahrt. Ein solches Dokument ist, sofern die Verfahrensordnung Schriftform voraussetzt, nicht wirksam eingereicht.“ Dieser Formulierung lässt sich lediglich entnehmen, dass die elektronische Form die gesetzlich geregelte Schriftform nur unter bestimmten Voraussetzungen ersetzen kann, nicht aber, dass die elektronische Übermittlung nur einen Unterfall der Schriftform darstellt.
Die Übermittlung elektronischer Dokumente ist auch nicht mit der Übermittlung eines Faxes vergleichbar, da die Faxübermittlung, unerheblich, ob als Computer-, Funk- oder Telefax, in der Regel voraussetzt, dass nach elektronischer Übermittlung durch den sodann erfolgenden Ausdruck – anders als bei der Übermittlung eines elektronischen Dokuments – eine Verkörperung des Dokumentes in Schriftform erfolgt und nachgereicht wird (vgl. Braun Binder in Sodan/Ziekow, 5. Aufl. 2018, VwGO, § 55a, Rn. 68), während eine in elektronischer Form übermittelte Klageschrift, welche den Anforderungen des § 55a VwGO genügt, gerade keine zusätzliche Verkörperung benötigt, um zu einer wirksamen Klageerhebung zu führen.
Zwar mag es sein, dass es eher fernliegend ist, dass ein Rechtsschutzsuchender sich von der Einlegung des Rechtsbehelfs auf herkömmlichem Wege (schriftlich im Sinne von einem eigenhändig unterzeichneten Dokument oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten) abhalten lassen würde, nur weil ein Hinweis auf den elektronischen Rechtsverkehr fehlt. Jedoch ist, wie bereits eingangs ausgeführt, bei der Frage, ob ein irreführender Zusatz in einer Rechtsbehelfsbelehrung nach§ 58 Abs. 1 bzw. Abs. 2 VwGO vorliegt, aus Gründen der Rechtsklarheit und -sicherheit nur nach der generellen Eignung einer Rechtsbehelfsbelehrung, einen Irrtum zu verursachen, zu fragen. Es kommt also gerade nicht auf die konkrete Fehlerkausalität an. § 58 VwGO macht den Lauf der Fristen in allen Fällen von der Erteilung einer ordnungsgemäßen Belehrung abhängig, ohne Rücksicht darauf, ob den Betroffenen die Möglichkeit und die Voraussetzungen der in Betracht kommenden Rechtsbehelfe tatsächlich unbekannt waren und ob das Fehlen oder die Unrichtigkeit der Rechtsbehelfsbelehrung kausal für das Unterbleiben oder die Verspätung des Rechtsbehelfs war (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2009 – 3 C 23.08 –, juris, Rn. 17 m.w.N.).
Insofern ist es auch unerheblich, dass bei dem Anwenderkreis des elektronischen Rechtsverkehrs (typischerweise Rechtsanwälte und Behörden) davon auszugehen ist, dass ihnen die Möglichkeit der elektronischen Klageerhebung bekannt ist (hierauf abstellend: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 30. September 2019 – 9 LB 59/17 –, juris, Rn. 70). Jede Rechtsmittelbelehrung muss aus sich heraus verständlich, vollständig und richtig sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2009 – 3 C 23.08 –, juris, Rn. 18). Der Gedanke, dass derjenige, der seine Rechte kennt, einer Belehrung nicht bedürfe, ist dem Verwaltungsprozessrecht wesensfremd. Andernfalls könnte bei mandatierten Rechtsanwälten stets auf eine Rechtsbehelfsbelehrung verzichtet werden, da davon auszugehen ist, dass sie in Bezug auf die Form und Frist der Einlegung von Rechtsbehelfen ausreichend rechtskundig sind (vgl. Beckermann, Zur Erforderlichkeit einer Belehrung über die elektronische Form der Rechtsbehelfseinlegung, NVwZ 2017, 745, 749).
Ebenso ist in diesem Zusammenhang unerheblich, ob, worauf oftmals (verneinend) abgestellt wird (vgl. dazu OVG Bremen, Urteil vom 8. August 2012 – 2 A 53/12.A –, juris, Rn. 27), der elektronische Rechtsverkehr ein leicht zugänglicher und unkomplizierter Weg zur Klageerhebung ist. Anderenfalls müsste die Frage aufgeworfen werden, ob die Möglichkeit, einen Rechtsbehelf zur Niederschrift beim Urkundsbeamten einzulegen, vor dem Hintergrund der zunehmenden technischen Übermittlungsmöglichkeiten noch eine regelhafte Einlegungsmöglichkeit darstellt. Soweit ersichtlich wird jedoch von niemandem in Betracht gezogen, diese Option als „Nichtregelfall“ aus der entsprechenden Rechtsbehelfsbelehrung zu streichen mit der Begründung, diese Einlegungsoption stelle keinen leicht zugänglichen oder unkomplizierten Weg dar. Die Einschätzung, welcher Weg für die Wahrnehmung eines Rechtsbehelfs einfacher, bequemer, zeit- und aufwandsparender sei, ist eine rein subjektive, die sich ganz nach individuellem Alter, Bildungsgrad, Herkunftsort usw. richtet und sich daher einer generellen Kategorisierung entzieht (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 5. November 2015 – 1 A 24/15 –, juris, Rn. 30). Entscheidungserheblich ist im Ergebnis damit lediglich, ob dem Verfahrensbeteiligten der Eindruck vermittelt wird, ein anderer Weg, den der Gesetzgeber ihm eröffnet hat, sei hier nicht gangbar (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2012 – 1 A 11258/11 –, juris, Rn. 32). Und genau diesen Eindruck vermittelt eine nicht vollständige Belehrung.
Die Besorgnis, eine Belehrung, die auch auf die elektronische Möglichkeit hinweise, werde aufgrund der aufzunehmenden Details zu unübersichtlich, mag zwar nicht unbegründet sein. Es ist allerdings nicht nachvollziehbar, inwieweit es zu Verwirrung führen sollte, wenn auf diesen vom Gesetzgeber anerkannten gleichberechtigten Weg in der Rechtsbehelfsbelehrung hingewiesen wird. Die Erweiterung von ursprünglich bestehenden zwei Wegen, Rechtsbehelfe einzulegen, auf nunmehr einen dritten Weg stellt keine Überforderung des betroffenen Bürgers dar (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2012 – 1 A 11258/11 –, juris, Rn. 31). Zudem gibt es auch ausreichend Wege, deutlich zu machen, dass z.B. das Einsenden einer einfachen E-Mail nicht ausreichend ist. So kann etwa ausdrücklich auf besondere Voraussetzungen und Anforderungen des elektronischen Rechtsverkehrs durch Verweis auf die entsprechende Landesverordnung hingewiesen werden, ohne dass alle Details in der Belehrung wiedergegeben werden müssen. Die Sorge vor Unübersichtlichkeit kann jedenfalls nicht dazu führen, dass dieser Gefahr durch bloßes Weglassen der entsprechenden Belehrung begegnet wird. Dies gilt umso mehr, als es den Behörden freisteht, in Gänze auf die Belehrung über die möglichen Formen der Klageerhebung zu verzichten (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. August 2020 – 1 C 28.19 –, Rn. 32 und vom 29. August 2018 – 1 C 6.18 –, Rn. 13, jeweils juris).
In der Folge bedarf es der von der Klägerin beantragten Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht.
B. Die Berufung ist auch begründet, weil die Satzung der Beklagten nicht dem Bestimmtheitsgebot genügt und damit keine ausreichende Grundlage für die Festsetzung des Verschmutzungsgrades (1.) und die Erhebung von Verschmutzungszuschlägen (2.) bot. Der Feststellungsbescheid vom 27. Mai 2014 sowie die Gebührenbescheide vom 26. Mai 2016 und vom 23. Dezember 2016, jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. September 2017, waren deshalb aufzuheben, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Zunächst ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte durch ihre Regelung in § 12 Abs. 2 BGS a. F., wonach der Verschmutzungsgrad durch eine etwa vierwöchige Messreihe festgestellt und über einen Zeitraum von drei Jahren festgesetzt wird, das Verfahren zur Erhebung der Verschmutzungszuschläge zweistufig geregelt und dementsprechend mit dem Bescheid vom 27. Mai 2014 die Festsetzung des Verschmutzungsgrades als Grundlagenbescheid erlassen hat. Nach der Regelung des § 179 Abs. 1 der Abgabenordnung - AO -, die gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes - KAG - in Verfahren zur Gebührenerhebung sinngemäß anzuwenden ist, können die Grundlagen, auf denen die Gebührenfestsetzung erfolgt, durch Feststellungsbescheid gesondert festgesetzt werden, soweit dies unter anderem durch entsprechende satzungsrechtliche Regelungen – wie hier –, bestimmt ist. Soweit die Beklagte hiervon Gebrauch gemacht hat, begegnet diese Vorgehensweise keinen Bedenken. Sie eröffnet den kommunalen Aufgabenträgern aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung bei der Erhebung jährlich wiederkehrender Abgaben die Möglichkeit der verbindlichen Feststellung der für die Abgabenfestsetzung maßgeblichen Tatsachengrundlagen (vgl. zu § 15 Abs. 1 Nr. 4 lit. b sublit. ee ThürKAG i. V. m. § 179 AO: Thüringer OVG, Urteil vom 11. August 2016 – 4 KO 233/14 –, juris, Rn. 34). So kann im nachfolgenden Erhebungsverfahren auf die bereits mit dem Grundlagenbescheid festgelegten Berechnungsgrundlagen zurückgegriffen werden, so dass für die jeweilige konkrete Berechnung nur noch die variablen Daten festgestellt werden müssen.
Weiter ist im Grundsatz nicht zu beanstanden, dass die Beklagte sich dazu entschlossen hat, in § 12 Abs. 1 ihrer Beitrags- und Gebührensatzung die Erhebung von Verschmutzungszuschlägen (auch bezeichnet als Starkverschmutzerzuschläge) zu normieren, da die Erhebung von Verschmutzungszuschlägen mit dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichheitssatz in Einklang steht (vgl. Urteil des Senats vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 45; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Februar 2019 – 2 S 929/17 –, juris, Rn. 90; Urteile vom 31. August 1989– 2 S 2805/87 –, VBlBW 1990, 103, 109 und vom 7. September 2011 – 2 S 1202/10 –, juris, Rn. 35; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom20. Oktober 2003 – 1 L 323/02 –, juris, Rn. 53; Bayerischer VGH, Urteil vom18. Mai 1999 – 23 B 95.1119 –, juris, Rn. 75). Der Starkverschmutzerzuschlag stellt eine erhöhte Gebührenleistung dar, die demjenigen auferlegt wird, der überdurchschnittlich verunreinigtes Abwasser in die Abwasseranlage einleitet. Denn die Einleiter stark verschmutzter Abwässer nehmen die öffentliche Entwässerungseinrichtung in einem stärkeren Umfang in Anspruch als die Einleiter von normal verschmutztem, insbesondere häuslichem Abwasser (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 19. Juli 1999 – 9 M 2622/99 –, juris, Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. September 2011 – 2 S 1202/10 –, juris, Rn. 35). Dieses höhere Maß der Benutzung lässt ein lediglich an der Abwassermenge ausgerichteter Gebührenmaßstab unberücksichtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 – 8 C 48.81 –, juris, Rn. 16 f.; Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 – 23 B 95.1119 –, juris, Rn. 75).
Der Erhebung von Verschmutzungszuschlägen steht auch nicht, wie die Klägerin meint, entgegen, dass die Mehrbelastung bei allen Gebührenverpflichteten im Stadtgebiet der Beklagten nur bei 8,5 % bzw. 12,21 % liegt. Denn eine Überschreitung des von der Klägerin angeführten Grenzwertes von 10 % bzw. 20 % kann lediglich zu der Verpflichtung einer Kommune führen, einen Starkverschmutzungszuschlag zu erheben, weil die aus einer Überschreitung des angeführten Grenzwerts folgende Mehrbelastung der Gebührenpflichtigen in diesen Fällen wegen ihrer Erheblichkeit einer Gleichbehandlung entgegenstehen würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 – 8 C 48.81 –, juris, Rn. 14). Unterhalb dieses vom Bundesverwaltungsgericht angenommenen Grenzwertes steht es jedoch stets im Ermessen der Gemeinde, ob sie einen solchen Verschmutzungszuschlag einführt oder dies aus Praktikabilitäts- oder Kostengründen unterlässt.
Allerdings kann die Festsetzung des Verschmutzungsgrades nicht auf die Regelung in § 12 Abs. 2 BGS a. F. gestützt werden, da diese nicht dem Bestimmtheitsgebot genügt. Denn anders als die der Entscheidung des Senats vom 21. Juni 2000– 2 L 9/99 – zugrunde liegende Satzung, enthält die Satzung der Beklagten in der Fassung der 5. Nachtragssatzung vom 19. Dezember 2012 weder Einzelheiten zu der Vornahme der Messungen bzw. der Messmethode noch ist eine Auslegung der Satzungsbestimmung möglich.
Auch für Gebührensatzungen gilt das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot, wonach Ermächtigungen zur Vornahme belastender Verwaltungsakte nach Inhalt, Gegenstand und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sein müssen, so dass die Eingriffe messbar und in gewissem Maße für den Bürger voraussehbar und berechenbar sind (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 2018 – 1 BvR 45/15 –, Rn. 16 und vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 –, Rn. 174, jeweils juris; BVerwG, Urteile vom 23. Januar 2019 – 9 C 1.18 –, Rn. 30 und vom 9. März 1990 – 8 C 20.88 –, Rn. 24, jeweils juris; Bayerischer VGH, Urteil vom 7. Februar 2020 – 8 B 18.2212 –, juris, Rn. 43; Sächsisches OVG, Urteil vom 14. Februar 2018 – 5 A 598/15 –, juris, Rn. 31; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 28. Februar 2019 – 2 S 929/17 –, Rn. 97 und 7. September 2011 – 2 S 1202/10 –, Rn. 36, beide juris). Deshalb muss eine Abgabensatzung für alle in Betracht kommenden Anwendungsfälle insbesondere die Bemessung der Abgabe klar und berechenbar regeln und darf nicht eine wesentliche Maßstabsbestimmung der Entscheidung im Einzelfall überlassen (vgl. Urteil des Senats vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 49; Sächsisches OVG, Urteil vom 14. Februar 2018 – 5 A 598/15 –, juris, Rn. 31; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 7. September 2011 – 2 S 1202/10 –, juris, Rn. 36 und vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 –, VBlBW 1990, S. 103, 106).
Das im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Bestimmtheitsgebot stellt dabei keine einheitlichen, in gleicher Weise für alle Abgaben geltenden Voraussetzungen auf. Vielmehr ist der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Regelungsbestimmtheit sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-) Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs abhängig (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 –, Rn. 173 und vom 30. Mai 1998 – 1 BvR 45/15 –, Rn. 16, jeweils juris; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 – 3 C 8.12 –, juris, Rn. 15; BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 – 8 B 170.97 –, juris,Rn. 14). Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 –, juris, Rn. 175; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 – 3 C 8.12 –, juris, Rn. 15). Gefordert ist demnach eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 2018 – 1 BvR 45/15 –, Rn. 17 und vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 –, Rn. 175, jeweils juris; BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969 – IV C 68.67 –, juris, Rn. 17; BVerwG, Beschlüsse vom 20. August 1997 – 8 B 170.97 –, Rn. 14 und vom 25. September 1989 – 8 B 95/89 –, Rn. 6, jeweils juris).
Stehen dem Satzungsgeber mehrere verschiedene Methoden zur Maßstabsbestimmung zur Verfügung, so hat er sich bei seiner Entscheidung davon leiten zu lassen, welche dieser Maßstäbe oder Maßstabskombinationen in höherem Maße geeignet ist, den Grad der Verschmutzung und damit den Grad der Verursachung der Mehrkostenauslösung widerzuspiegeln. Dies bedeutet indes nicht, dass der Satzungsgeber unter mehreren Wahrscheinlichkeitsmaßstäben sich stets für den zweckmäßigsten, vernünftigsten oder wahrscheinlichsten Maßstab zu entscheiden hätte, der der wirklichen Inanspruchnahme am nächsten kommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 1985 – 8 B 11.84 –, juris, Rn. 8; Urteil des Senats vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 47 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Februar 2019 – 2 S 929/17 –, Rn. 91, juris; Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 – 23 B 95.1119 –, juris, Rn. 79; Desens, in: Christ/ Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 1. Aufl. 2016, Abschnitt D, Rn. 406). Dem Einrichtungsträger steht vielmehr bei der Wahl der Methoden zur Messung des Verschmutzungsgrades ein satzungsgeberischer Gestaltungsrahmen zu. Hierbei ist es statthaft, mit Blick auf die technischen Gegebenheiten und die organisatorischen Möglichkeiten der Einrichtung Praktikabilitätsüberlegungen einfließen zu lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 1968 – VII C 99.67 –, juris, Rn. 15; Urteil des Senats vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 47 m.w.N.). Für welche Methode der Satzungsgeber sich entscheidet, hängt von den örtlichen Gegebenheiten und Erfordernissen ab, etwa von der Zahl der Einleitungen belasteter Abwässer und der Art der Belastungen, ferner davon, ob die Belastung der Abwässer während des Betriebes gleichmäßig bleibt oder je nach Produktionsabläufen Schwankungen unterliegt (vgl. Urteil des Senats vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 47; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Februar 2019 – 2 S 929/17 –, juris, Rn. 91; Thiem/Böttcher, KAG, 12. Lfg., § 6, Rn. 393a). Schon wegen seiner Sachnähe kommt dem Satzungsgeber zur Bewertung hierbei die Entscheidungsprärogative und damit ein weiter Ermessensspielraum zu, der gerichtlich nur beschränkt überprüfbar ist (vgl. Urteil des Senats vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 47; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Februar 2019 – 2 S 929/17 –, juris, Rn. 91; Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 – 23 B 95.1119 –, juris, Rn. 79).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist es zunächst nicht zu beanstanden, dass die Beklagte sich zur Berechnung des Starkverschmutzerzuschlags in § 12 Abs. 1 BGS a. F. einer Formel bedient (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 20.10.2003 – 1 L 323/02 –, juris, Rn. 59). Denn die Verwendung einer Formel ist in der Regel als zulässig anzusehen, jedenfalls solange sich der Gebührensatz aus den Satzungsbestimmungen errechnen lässt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Februar 2019 – 2 S 929/17 –, juris, Rn. 97). Darüber hinaus begegnet die Zugrundelegung des CSB-Wertes, der ein anerkanntes Verfahren zur Bemessung eines Starkverschmutzungszuschlages darstellt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 28. Februar 2019 – 2 S 929/17 –, juris, Rn. 91 und vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 –, VBlBW 1990, 103, 109; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2007 – 2 S 2921/06 –, juris, Rn. 11; Brüning/Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 57. Erg.Lfg. September 2017, § 6, Rn. 380, 380a) ebenso wenig Bedenken wie die Kalkulation des Gebührensatzes, den die Klägerin nicht substantiiert in Zweifel zieht.
Die Unbestimmtheit ergibt sich vielmehr daraus, dass die Beklagte es unterlassen hat, in § 12 Abs. 2 BGS a. F. das zur Festlegung des Verschmutzungsgrades anzuwendende Messverfahren zu regeln.
Eine, wie hier, differenzierte Abstufung der Starkverschmutzerzuschläge, stellt erhöhte Anforderungen an die Ermittlung der jeweiligen Verschmutzungswerte und an die Regelung in der Satzung. Diese muss so ausgestaltet sein, dass im Regelfall keine Unsicherheiten darüber entstehen können, welcher Verschmutzungsgrad des Abwassers in die Berechnung des Starkverschmutzerzuschlags einfließt. Dies wiederum bedeutet, dass hinsichtlich der Ermittlung der mittleren Verschmutzungswerte durch Messungen das hierbei anzuwendende Messverfahren in der Satzung festgelegt werden muss (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 –, VBlBW 1990, 103, 107 für den Fall der trennscharfen Festlegung von Verschmutzungsstufen; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2007 – 2 S 2921/06 –, juris, Rn. 11; zum AbwAG: Bayerischer VGH, Urteil vom 7. Februar 2020 – 8 B 18.2212 –, juris, Rn. 43).
Darüber hinaus ist zu fordern, dass in der Satzung auch die in jedem der Fälle für erforderlich gehaltene Mindestprobenzahl und der Zeitraum, in dem sie vorzunehmen sind, geregelt werden müssen (vgl. Urteil des Senats vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 57; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 – VBlBW 1990, 103, 107).
Anderenfalls stünde es dem Gebührengläubiger frei, sich das Messverfahren selbst auszuwählen und auch auf weniger kostenaufwändige Messverfahren zurückzugreifen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 –, VBlBW 1990, 103, 109). In diesen Fällen ist von einem Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot auszugehen, da unterschiedliche Verfahren selbst regelgerecht angewendet zu unterschiedlichen Ergebnissen führen können und eine Berechenbarkeit der Abgabe nicht mehr gewährleistet ist (vgl. Urteil des Senats vom 21. Juni 2000 – 2 L 9/99 –, juris, Rn. 51; zum AbwAG: Bayerischer VGH, Urteil vom 07. Februar 2020 – 8 B 18.2212 –, juris, Rn. 41; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 –, VBlBW 1990, 103, 109).
Diesen Anforderungen wird die Regelung zur Ermittlung der CSB-Konzentration in § 12 Abs. 2 BGS a. F. nicht gerecht. Denn sie enthält weder eine Festlegung über das anzuwendende Messverfahren noch über die Anzahl der vorzunehmenden Messungen. Vielmehr heißt es in § 12 Abs. 2 Satz 1 BGS a. F. lediglich, dass der Verschmutzungsgrad „durch eine Messreihe über ca. 4 Wochen festgestellt“ wird. Es bleibt vom Wortlaut her völlig offen, wie sich das Messverfahren gestalten soll, d. h. ob lediglich (qualifizierte) Stichproben bzw. zeit- oder mengenproportionale Tagesmischproben entnommen werden sollen. Zudem ist nicht geregelt, wie viele Messungen innerhalb des hier nur annähernd bestimmten Messfensters („ca.“ vier Wochen) durchzuführen und in welcher Weise die Messproben zu berücksichtigen sind. So bleibt beispielsweise offen, ob von allen Proben ein Durchschnittswert zu bilden ist oder ob einzelne Verschmutzungsspitzen unberücksichtigt bleiben sollen. Offen bleibt aber auch, wann das Messverfahren durchgeführt werden soll. Insoweit hat die Klägerin umfangreich dargelegt, dass Messungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten zu derart unterschiedlichen Ergebnissen führen, dass aufgrund der erheblichen Abweichungen Zweifel bestehen, ob die Gebühren dem Gleichheitssatz entsprechen.
Eine Auslegung der Satzungsbestimmung in § 12 Abs. 2 Satz 1 BGS a. F. ist nicht möglich.
Zwar kann der Begriff der Messreihe zunächst dahingehend verstanden werden, dass die gleiche Messung unter möglichst identischen Randbedingungen mehrfach wiederholt werden soll (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. September 1996 – 2 S 3310/94 –, juris, Rn. 21: „an sieben aufeinanderfolgenden Tagen (Messreihe)“. Offen bleibt jedoch schon, ob die Messreihe als kontinuierliche Dauermessung über den gesamten Zeitraum erfolgen sollte, oder als (qualifizierte) Stichprobe an nur ausgewählten Einzeltagen. Aus den im vorliegenden Fall angewendeten Messungen geht zwar hervor, dass sich das Messverfahren auf die Entnahme von mehreren Einzelproben täglich und damit auf Tagesmischproben bezog. Gleichzeitig wurde diese kontinuierliche Messung jedoch aus nicht näher erläuterten Gründen an Wochenenden unterbrochen und weiter wich die Beklagte selbst von ihrem mit Schreiben vom 6. November 2013 der Klägerin mitgeteilten Messverfahren (werktäglich vier Abwasserproben) ab, indem sie an sechs Tagen jeweils nur zwei bzw. drei Proben entnahm. Bereits hierdurch wird deutlich, dass § 12 Abs. 2 Satz 1 BGS a. F. der Beklagten sowohl hinsichtlich des anzuwendenden Messverfahrens als auch der jeweiligen Anzahl und der Durchführung der Messungen Ermessen einräumt und damit eine wesentliche Bestimmung des Maßstabs zur Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags der behördlichen Entscheidung im Einzelfall überlässt. Dies ist mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot nicht vereinbar.
Der Mangel hinreichender Bestimmtheit der in § 12 Abs. 2 BGS a. F. getroffenen Regelung wird auch nicht dadurch ausgeglichen, dass es dem Gebührenschuldner freisteht, bei Zweifeln an der Richtigkeit des festgesetzten Verschmutzungsgrades einen Antrag auf Einholung eines amtlichen Gutachtens stellen zu können (§ 12 Abs. 2 Satz 2 BGS a. F.). Denn bereits die satzungsrechtlichen Regelungen müssen sicherstellen, dass die Ermittlung der Verschmutzungswerte grundsätzlich dem Gebührengläubiger obliegt und das von diesem durchzuführende Ermittlungsverfahren geeignet ist, in der Regel hinreichend zuverlässige Ergebnisse hervorzubringen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 – VBlBW 1990, 103, 108). Durch das vom Satzungsgeber eingeräumte Auswahlermessen besteht jedoch die Gefahr, die Last hinreichend zuverlässiger Erhebungen und deren Kosten auf den Gebührenschuldner abzuwälzen, obgleich dem Gebührengläubiger die materielle Beweislast für das Entstehen der Gebührenschuld zukommt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. August 1989 – 2 S 2805/87 – VBlBW 1990, 103, 108). Je nach Auswahl des Messverfahrens wird sich der Gebührenschuldner möglicherweise nicht nur im Ausnahme-, sondern vielmehr im Regelfall gedrängt sehen, von seiner Antragsmöglichkeit auf Einholung eines amtlichen Gutachtens Gebrauch zu machen mit der Folge, dass ihm hierdurch nicht nur ein weiteres Kostenrisiko aufgebürdet wird, sondern vielmehr eine Umkehr der Beweislastverteilung zu befürchten steht. Hinzu kommt, dass auch hinsichtlich des amtlichen Gutachtens offenbleibt, mit welchem Messverfahren und über welchen Zeitraum dieses zu erstellen ist. Weiter besteht – wie hier – die Gefahr, dass abhängig vom Erlass des Festsetzungsbescheides des Verschmutzungsgrades zum Zeitpunkt der möglichen Beantragung eines amtlichen Gutachtens der Veranlagungszeitraum, jedenfalls für das erste Veranlagungsjahr, in der Regel bereits abgelaufen sein dürfte.
Ob neben dem Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz zusätzlich noch ein Verstoß der Satzung gegen das Zitiergebot vorliegt, kann dahinstehen.
2. Durch die Aufhebung des der Gebührenerhebung zugrundeliegenden Feststellungsbescheides (Festsetzung des Verschmutzungsgrades) sind auch die Gebührenbescheide vom 26. Mai 2016 und 23. Dezember 2016, jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Dezember 2017 aufzuheben.
Ob die Rechtswidrigkeit des Grundlagenbescheids auch zur Rechtswidrigkeit der nachfolgenden Gebührenbescheide führt, hängt von der satzungsrechtlichen Regelung ab (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 20. April 2011 – 5 A 730/08 –, juris, Rn. 58). Hier schlägt die Rechtswidrigkeit des Grundlagenbescheids auf den Verschmutzungsgebührenbescheid durch, weil in § 12 Abs. 1 der Beitrags- und Gebührensatzung sowohl in der Fassung der 5. Nachtragssatzung vom 19. Dezember 2012 als auch in der Fassung der insoweit inhaltsgleichen 6. Nachtragssatzung vom 18. Dezember 2013 ausdrücklich vorgesehen ist, dass der Verschmutzungszuschlag auf der Grundlage des festgestellten Verschmutzungsgrades festgesetzt wird.
Dies gilt gleichsam für den Gebührenbescheid vom 26. Mai 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Dezember 2016 für das Veranlagungsjahr 2015. Denn die Beklagte hat trotz der Satzungsänderung mit der 7. Nachtragssatzung vom 17. Dezember 2014, in der sie das Messverfahren in § 12 Abs. 2 neu geregelt hat, ihre Gebührenfestsetzung auf der Grundlage des Feststellungsbescheids vom 27. Mai 2014 getroffen. Dies ist zwar gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 KAG i. V. m. § 182 Abs. 1 Satz 1 AO zulässig, da es für einen Folgebescheid, hier in Form des Gebührenbescheides, nicht erforderlich ist, dass der Grundlagenbescheid bestandskräftig ist. In diesem Fall aber, und weil es an einer anderen Feststellung des Verschmutzungsgrades gemäß § 12 Abs. 2 der Beitrags- und Gebührensatzung in der Form der 7. Nachtragssatzung bzw. an der Möglichkeit, diese für das Jahr 2015 nachzuholen, fehlt, schlägt die Rechtswidrigkeit des Grundlagenbescheids auch auf die Festsetzung der Gebühr mit Bescheid vom 26. Mai 2016 durch.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V .m. § 708 Nr. 10 Satz 1 und § 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil Gründe dafür (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO) nicht ersichtlich sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 122 LVwG
§ 81 VwGO
§ 139 VwGO
§ 55a VwGO
§ 126a BGB
§ 70 VwGO
§ 1 KAG
§ 58 VwGO
§ 3a VwVfG
§ 179 AO
§ 711 ZPO
§ 83 Abs. 2 LVwG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 81 Abs. 2 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 52a Abs. 2 LVwG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 357 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 55a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 81 Abs. 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52a Abs. 2 Satz 1 LVwG
§ 55a Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 58 Abs. 1 bzw. Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 179 Abs. 1 der Abgabenordnung
§ 15 Abs. 1 Nr. 4 lit. b sublit. ee ThürKAG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 182 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Landesverordnung
§ 11 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2017, 745, 747
NVwZ 2017, 745, 749
6 B 11.20
1 C 28.19
1 C 6.18
6 C 77.78
4 C 2.01
4 VR 15.16
2 B 61.14
1 WB 3.12
7 B 200.99
11 B 66.94
6 B 19.81
3 C 23.08
2 S 106.09
1 L 99/13
1 L 15/13
4 L 115/09
1 A 11258/11
2 N 10.10
2 S 12.10
1 A 24/15
IV R 41/17
9 LB 59/17
2 LB 283/14
2 A 53/12
20 ZB 11.34
IV R 18/13
VIII R 51/12
B 13 R 19/12 R
4 TaBV 7/17
4 KO 233/14
2 L 9/99
2 S 929/17
2 S 2805/87
2 S 1202/10
1 L 323/02
23 B 95.11
9 M 2622/99
8 C 48.81
1 BvR 45/15
2 BvL 1/99
9 C 1.18
8 C 20.88
8 B 18.22
5 A 598/15
3 C 8.12
8 B 170.97
IV C 68.67
8 B 95/89
8 B 11.84
VII C 99.67
2 S 2921/06
2 S 3310/94
5 A 730/08