Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-04-04, Aktenzeichen 15 B 266/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0404.15B266.07.00

Tenor:
Der angegriffene Beschluss wird geändert:
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin 4 K 1524/06 vor dem Verwaltungsgericht Aachen gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 28. September 2006 wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Antragsgegner.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Der im Beschwerdeweg weiter verfolgte zulässige Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 28. September 2006 wiederherzustellen,
ist begründet. Das besondere öffentliche Vollziehungsinteresse hinsichtlich der kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung vom 28. September 2006 überwiegt nicht das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage. Die Verfügung erweist sich nämlich aus den im Beschwerdeverfahren dargelegten, allein maßgeblichen Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) als offensichtlich rechtswidrig.
Die kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung vom 28. September 2006 hebt zum einen Beschlüsse des Rates der Antragstellerin auf, mit denen die Kanalsanierung in der L.-----straße im Ortsteil I. in die Dringlichkeitsliste gemäß § 82 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) für das Haushaltsjahr 2008 aufgenommen bzw. diese zeitliche Zuordnung bestätigt wurde. Zum anderen ordnet sie die Aufnahme dieser Maßnahme in die Dringlichkeitsliste für das Haushaltsjahr 2006 an.
Nach § 122 Abs. 1 GO NRW kann die Aufsichtsbehörde, hier der Antragsgegner, Beschlüsse des Rates aufheben, die das geltende Recht verletzen. Dass die in Rede stehende Kanalbaumaßnahme nicht vor dem Haushaltsjahr 2008 ausgeführt werden soll, verletzt das geltende Recht nicht.
Nach § 82 Abs. 2 Satz 2 GO NRW hat eine Gemeinde mit vorläufiger Haushaltsführung, wie es für die Antragstellerin seit dem Haushaltsjahr 2005 der Fall ist, dem Antrag auf Genehmigung einer Kreditaufnahme eine nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen. Eine Vorverlagerung der Kanalbaumaßnahme in die Zeit vor 2008 stünde weder im Einklang mit den sich aus der genannten Vorschrift ergebenden haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, noch könnte sie mit dem erfolgten Bürgerentscheid gerechtfertigt werden.
Eine Planung der Sanierungsmaßnahme vor dem Jahre 2008 widerspräche angesichts des Zustands des Kanals dem Erfordernis der Unaufschiebbarkeit der Investition: Eine Dringlichkeit der Sanierung aus abwassertechnischen Gründen wird vom Antragsgegner selbst nicht geltend gemacht. Auch nach Aktenlage kann davon nicht ausgegangen werden: Nach den Kanalinspektionsberichten aus den Jahren 2001 und 2004 weist der Kanal in der L.-----straße häufiger Schäden der Schadensklasse 3 (Mängel, die auf längere Sicht behoben werden müssen) auf, lediglich an einigen wenigen Stellen, nämlich zwischen dem Schacht 16 und 17 und zwischen dem Schacht 104 und 105, finden sich Schäden der Schadensklasse 4 (gravierende Mängel: Mängel die unmittelbar nach Abschluss des Sofortprogramms behoben werden müssen). Damit mag an einigen wenigen Stellen ein dringlicher Reparaturbedarf bestehen; für eine vollständige Sanierung des Kanals im jetzigen Zeitpunkt kann aber eine Unaufschiebbarkeit im Sinne des § 82 Abs. 2 Satz 2 GO NRW nicht festgestellt werden.
Zu Unrecht meint der Antragsgegner in der angegriffenen Aufsichtsverfügung, die Einstufung der Kanalsanierung für ein Haushaltsjahr vor 2008 sei deshalb vertretbar, weil es sich um eine kostenrechnende Einrichtung handele, weil also die mit der Aufnahme in die Dringlichkeitsliste vorgesehene Kreditaufnahme letztlich haushaltsunschädlich sei, da sie mit höheren Einnahmen aus Kanalbenutzungsgebühren verbunden sei. Ob diese Annahme zutrifft, erscheint nicht zweifelsfrei: So trägt die Antragstellerin vor, ohne dass dem der Antragsgegner substantiiert entgegen tritt, es sei mit Gebührenausfällen zu rechnen, weil die Kosten einer Sanierung eines noch nicht sanierungsbedürftigen Kanals nicht in die Gebührenbedarfsberechnung eingestellt werden könnten. Davon unabhängig ergeben sich gewichtige Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des Antragsgegners insbesondere daraus, dass für den Fall, dass der Kanal auch der Straßenentwässerung dient, nach § 8 Abs. 4 Satz 4 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen ein dem Gemeindeanteil entsprechender Teil des Aufwandes bei einem zu erhebenden Straßenbaubeitrag nicht refinanzierbar auf die Antragstellerin entfallen würde.
All dies bedarf hier aber keiner Klärung: § 82 GO NRW unterwirft die Gemeinde, die mangels bekannt gemachter Haushaltssatzung der vorläufigen Haushaltsführung unterliegt, besonderen Restriktionen, die sich in erster Linie an der sachlichen Notwendigkeit der Aufwendungen orientieren. Auf dieser Grundlage kann die in § 82 Abs. 2 Satz 2 GO NRW geforderte Unaufschiebbarkeit der Investition nicht mit der Refinanzierbarkeit der Aufwendung begründet werden, weil die Frage der Finanzierung keinen Bezug zu der gebotenen sachlichen Notwendigkeit der Aufwendung aufweist.
Die angegriffene Verfügung geht ferner davon aus, dass sich die besondere Dringlichkeit der Kanalsanierung in der L.-----straße aus dem Umstand ergebe, dass die Maßnahme durch Bürgerentscheid von Januar 2005 beschlossen worden sei. Auch diese Begründung ist ersichtlich nicht tragfähig.
Es ist schon zweifelhaft, ob das Bürgerbegehren überhaupt die Kanalsanierung als positive Maßnahme zum Gegenstand hat oder sich nicht vielmehr auf die Aufhebung des Beschlusses beschränkt, die L.-----straße auszubauen. Das ergibt sich aus Folgendem: Gegenstand des Bürgerbegehrens und des anschließenden Bürgerentscheids war im ersten Teil der zu entscheidenden Frage die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 12. August 2004, mit dem der Ausbauplanung für die F.---- straße , den F1.----platz und die L.-----straße zugestimmt wurde. Die Ausbauplanung sah die Neugestaltung u.a. der L.-----straße vor. In der Begründung der Sitzungsvorlage zu diesem Tagesordnungspunkt heißt es am Schluss: "Im Zuge des Straßenbaus wird der sanierungsbedürftige Kanal erneuert." Nach dem zweiten Teil der zu entscheidenden Frage soll nach der Aufhebung des Ausbaubeschlusses "die Verwaltung stattdessen beauftragt werden, den Kanal in den Straßen F.----straße , F1.----platz , L.-----straße vollständig zu erneuern und anschließend die Fahrbahn wiederherzustellen."
In der Begründung des Bürgerbegehrens wird im ersten Satz ausgeführt "Der Kanal ist erneuerungsbedürftig." und dann auf die eben zitierte Sitzungsvorlage verwiesen. Die übrige Begründung des Bürgerbegehrens verhält sich nur dazu, dass der vorgesehene Ausbau der Straßen ein nicht erforderlicher "Luxus-Ausbau" sei und statt dessen eine bloße Kanalinstandsetzung wie in mehreren genannten Beispielsfällen vorzuziehen sei. Dem Bürgerentscheid ging es ersichtlich darum, die - Straßenbaubeiträge nach sich ziehende - Straßenausbauplanung zu Fall zu bringen, ohne der von der Gemeinde mitverfolgten Kanalsanierung im Wege zu stehen.
Selbst wenn der zweite Teil der zu entscheidenden Frage nicht nur klarstellende Funktion hinsichtlich des noch "erlaubten" Umfangs der Ausbauarbeiten nach der Kassation des Ratsbeschlusses haben, sondern eigenständig eine Kanalsanierung initiieren sollte, kann ihm jedenfalls weder nach dem Wortlaut noch nach der Begründung - erst recht nicht mit der geboten Klarheit - entnommen werden, dass die Sanierung wegen besonderer Dringlichkeit vor dem Jahre 2008 erfolgen sollte. Vielmehr entspricht es der auf Sparsamkeit bedachten Intention des Bürgerentscheids, die Maßnahme erst dann durchzuführen, wenn keine vordringlichen anderweitigen Sanierungsmaßnahmen anstehen.
Auch § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW, der die Abänderung eines Bürgerentscheids nach Ablauf von zwei Jahren durch Ratsbeschluss erlaubt, gibt - anders als der angegriffene Bescheid es annimmt - nichts dafür her, dem Bürgerentscheid eine solche Zeitvorgabe zu entnehmen. Richtig ist zwar, dass ein Bürgerentscheid, der die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat (§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW), vom Bürgermeister entsprechend § 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW auszuführen ist. Richtig ist auch, dass der Bürgermeister nicht befugt ist, diese Ausführung ohne sachlichen Grund hinauszuzögern, um nach Ablauf von zwei Jahren den Bürgerentscheid durch Ratsbeschluss abändern zu lassen und damit den Bürgerentscheid zu unterlaufen. Jedoch verbleibt dem Bürgermeister das Recht und obliegt ihm die Pflicht, den Bürgerentscheid - wie auch jeden Ratsbeschluss - nach einem sachlich vertretbaren Zeitplan umzusetzen. Alleine dafür könnte ein Bürgerentscheid zeitliche Vorgaben machen. Das ist hier, wie ausgeführt, nicht der Fall.
Schließlich wäre selbst dann, wenn dem Bürgerentscheid zu entnehmen wäre, dass eine rasche Sanierung vor dem Haushaltsjahr 2008 gewollt war, die Verfügung offensichtlich rechtswidrig. Ein Bürgerentscheid untersteht nicht anders als ein Ratsbeschluss dem geltenden Recht, hier dem Recht der vorläufigen Haushaltsführung nach § 82 GO NRW. Dieses erlaubt - wie oben ausgeführt - die Terminierung der Sanierungsmaßnahme nicht vor dem Haushaltsjahr 2008. Damit steht fest, dass ein Bürgerentscheid, der eine Sanierung vor dem Jahr 2008 angeordnet hätte, rechtswidrig wäre und deshalb nicht durchgeführt werden dürfte. Insoweit wäre unerheblich, dass der Rat das Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW für zulässig erklärt hat und gegen diesen Beschluss keine aufsichtlichen Maßnahme, insbesondere keine Beanstandung durch den Bürgermeister, ergriffen wurde. Dadurch würde ein von Anfang an rechtswidriges oder später rechtswidrig gewordenes Bürgerbegehren bzw. ein solcher Bürgerentscheid nicht rechtmäßig. Er dürfte mit diesem Inhalt mithin nicht durchgeführt werden.
Erweist sich somit die angegriffene Aufhebungsverfügung als offensichtlich rechtswidrig, weil die aufgehobenen Ratsbeschlüsse das geltende Recht nicht dadurch verletzen, dass sie die Kanalsanierung in der L.-----straße nicht vor dem Haushaltsjahr 2008 vorsehen, so erweist sich auch die Anordnung, die Kanalsanierungsmaßnahme L.-----straße in der Dringlichkeitsliste für das Haushaltsjahr 2006 vorzusehen, als offensichtlich rechtswidrig. Da der Antragstellerin eine solche Pflicht nach den obigen Ausführungen nicht kraft Gesetzes obliegt, ist die Anordnung nicht von § 123 Abs. 1 GO NRW gedeckt.
Da schon die gesetzlichen Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht vorliegen, bedarf es keiner Überprüfung, ob Ermessensfehler vorliegen. Nur der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass die in der angegriffenen Verfügung genannte Erwägung zur Ausübung des Einschreitermessens, dass nämlich die betroffene Bürgerschaft keine Rechtsschutzmöglichkeit besitze, den Bürgerentscheid durchzusetzen, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts höchst zweifelhaft ist. Es spricht vieles dafür, dass die Vertreter eines zu einem erfolgreichen Bürgerentscheid führenden Bürgerbegehrens einen verfahrensrechtlichen Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids haben.
Tendenziell bereits so für einen Ratsbeschluss, mit dem der Rat ein Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW entspricht, OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl. 2002, 110 f.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 82 GO NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 82 Abs. 2 Satz 2
der Gemeindeordnung
§ 122 Abs. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 82 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6
Satz 1 GO NRW
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 4 Satz 4 des Kommunalabgabengesetzes
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 K 1524/06
15 A 2445/97