Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-13, Aktenzeichen 6 A 4501/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0913.6A4501.03.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der 1952 geborene Kläger steht seit Oktober 1982 im Schuldienst des beklagten Landes. Zum 1. April 1988 wurde er zum Studiendirektor - als Fachleiter zur Koordinierung schulfachlicher Aufgaben - (Besoldungsgruppe A 15) ernannt.
Im Dezember 1991 wurde der Kläger mit der Einrichtung der Gesamtschule X. beauftragt und mit Verfügung vom August 1992 unter Übertragung der Funktion des Schulleiters an die Gesamtschule X. versetzt. Seine Ernennung zum Gesamtschuldirektor - als Leiter einer Gesamtschule - erfolgte im Oktober 1992. Entsprechend dem fortschreitenden Aufbauzustand der Gesamtschule X. wurde der Kläger mit Wirkung vom 1. September 1994 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 15 FN 12 LBesO eingewiesen. Zum 1. August 2000 wurde er unter Fortdauer seines Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit für die Dauer von zwei Jahren in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen und zum Leitenden Gesamtschuldirektor - als Leiter einer Gesamtschule - ernannt. Zugleich erfolgte die Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 16 LBesO.
Gegen die Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor legte der Kläger unter dem 22. Juni 2001 Widerspruch ein, soweit die Ernennung befristet war. Der Widerspruch wurde nicht beschieden.
Anlässlich der bevorstehenden Entscheidung über die Übertragung des Amtes für eine zweite Amtszeit wurde der Kläger mit der Bestnote dienstlich beurteilt. Zum 1. August 2002 wurde er unter Fortdauer seines Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit für die Dauer von acht Jahren erneut in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen und zum Leitenden Gesamtschuldirektor - als Leiter einer Gesamtschule - ernannt.
Gegen die Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor legte der Kläger mit Schreiben vom 8. Oktober 2002 Widerspruch ein und beantragte, ihm das Amt des Leitenden Gesamtschuldirektors auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übertragen. Angesichts des Umstandes, dass er bereits seit 1992 Leiter der Gesamtschule sei und sich in dieser Zeit bewährt habe, werde ihm die Übertragung des Amtes des Leitenden Gesamtschuldirektors faktisch für die Dauer von fast zwanzig Jahren vorenthalten. Dies widerspreche Sinn und Zweck des § 25b LBG NRW, der im Übrigen verfassungswidrig sei.
Die Bezirksregierung E. wies den Widerspruch unter dem 7. November 2002 als unzulässig zurück. Die Ernennung sei mit der Entgegennahme der Urkunde wirksam geworden und vollzogen worden.
Den Antrag auf Übertragung des Amtes des Leitenden Gesamtschuldirektors auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit lehnte die Bezirksregierung E. mit Bescheid vom 8. November 2002 unter Verweis auf die Regelungen des § 25b LBG NRW ab. Der Gesetzgeber habe die Möglichkeit der Anrechnung von Vordienstzeiten nicht vorgesehen. Zudem habe der Kläger die von ihm angesprochenen Vordienstzeiten bis zum Jahre 2000 nicht im statusrechtlichen Amt des Leitenden Gesamtschuldirektors (Besoldungsgruppe A 16) geleistet.
Den gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung E. mit Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 2002 zurück.
Der Kläger hatte zuvor bereits am 19. November 2002 Klage erhoben, um unter Aufhebung der bis dahin ergangenen ablehnenden Bescheide seine Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu erreichen. Zur Begründung der Klage hat er erneut die Verfassungswidrigkeit des § 25b LBG NRW behauptet. Die Vorschrift verstoße gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums, insbesondere das Lebenszeitprinzip sowie die Prinzipien der Ämterstabilität, der Unabhängigkeit des Beamten und der Versorgung aus dem letzten Amt.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung seiner - des Klägers - Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit durch Urkunde vom 23. Juli 2002 und des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 8. November 2002 sowie der Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E. vom 7. November 2002 und 13. Dezember 2002 zu verpflichten, ihm das Amt eines Leitenden Gesamtschuldirektors - als Leiter einer Gesamtschule - (Besoldungsgruppe A 16 LBesO) im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übertragen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch den Einzelrichter mit Urteil vom 21. Oktober 2003 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dem Kläger stehe weder der geltend gemachte Anspruch auf Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit noch ein Anspruch auf Neubescheidung seines diesbezüglichen Antrags zu. Die Ablehnung dieses Antrags entspreche den Regelungen des § 25b LBG NRW. Die Vorschrift sehe die Anrechnung etwaiger Vordienstzeiten nicht vor, zumal der Kläger vor August 2000 die in Rede stehende konkrete Führungsfunktion noch nicht innegehabt habe, sondern lediglich Leiter einer erst im Jahre 1992 neu eingerichteten und im Aufbau befindlichen Schule gewesen sei. Eine Unvereinbarkeit des § 25b LBG NRW mit höherrangigem Recht sei nicht festzustellen. § 12b Abs. 3 Satz 1 BRRG lasse zwar mit Ablauf der ersten Amtszeit eine Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu, verpflichte den Landesgesetzgeber aber nicht, eine solche Übertragung bereits nach der ersten Amtszeit vorzusehen. Auch stehe § 25b LBG NRW nicht im Widerspruch zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Der Kernbestand dieser Strukturprinzipien, insbesondere das Lebenszeitprinzip, werde durch die Regelungen nicht angetastet. Vielmehr handele es sich um eine auf die verbesserte Realisierung des Leistungsprinzips zielende und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Fortentwicklung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Selbst wenn die Verfassungswidrigkeit des § 25b LBG NRW unterstellt werde, ergebe sich kein Beförderungsanspruch des Klägers, da in diesem Fall dem Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung stünden, die Rechtsverhältnisse der Beamten in höheren Führungspositionen in anderer Weise zu gestalten.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.
Der Kläger hat gegen das ihm am 10. November 2003 zugestellte Urteil mit Schriftsatz vom 27. November 2004 Berufung eingelegt und diese unter dem 9. Januar 2004 begründet.
Er trägt vor, für die Beschränkung seiner Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor - als Leiter einer Gesamtschule - auf die Dauer von acht Jahren fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, da § 25b LBG NRW mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar und daher verfassungswidrig sei. Die Regelungen des § 25b LBG NRW verstießen gegen mehrere hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums.
Insbesondere sei das Lebenszeitprinzip betroffen, das auch den Grundsatz der Ämterstabilität beinhalte. Die mit diesen Prinzipien bezweckte wirtschaftliche Unabhängigkeit des Beamten sei in Frage gestellt, wenn dem Beamten sein Amt nur auf Zeit übertragen werde. Wolle er nach Ablauf seiner Amtszeit erneut in das Amt berufen werden, werde er zumindest unbewusst geneigt sein, Wohlverhalten gegenüber den meist politischen Entscheidungsträgern zu zeigen, die über seine weitere berufliche Zukunft zu befinden hätten. Die Vorschrift des § 25b LBG NRW berge darüber hinaus die Gefahr, insbesondere nach einem Regierungswechsel oder beim Wechsel einzelner Minister dazu eingesetzt zu werden, Leitungsämter für solche Kandidaten freizumachen, die wegen politischer oder persönlicher Nähe zu den Entscheidungsträgern für diese Leitungsämter erwünscht seien. Statt einer erneuten Berufung des bisherigen Amtsinhabers in das Amt könnten möglicherweise auch Personen vorgezogen werden, von denen man erwarte, dass sie begründete Einwände gegen politisch opportune Entscheidungen nicht oder nicht mit dem pflichtgemäßen Nachdruck verträten. Dies laufe der gebotenen unparteiischen Vertretung des Gemeinwohls durch die Verwaltung auf der Grundlage von Sachwissen, fachlicher Leistung und loyaler Pflichterfüllung zuwider. Der Eingriff in das Lebenszeitprinzip werde durch die bereits bestehenden Möglichkeiten zur Begründung von Beamtenverhältnissen auf Zeit nicht relativiert. Insbesondere die im kommunalen Bereich übliche Vergabe von Führungspositionen im Beamtenverhältnis auf Zeit sei auf die Bedeutung politischer Parteien in den kommunalen Körperschaften und das Ziel zurückzuführen, dem Bürger durch Wahlen regelmäßige Einflussmöglichkeiten auf die Kommunalpolitik einzuräumen. Bei dieser Art von Beamtenverhältnissen handele es sich um einen speziellen Grundstatus, der nur für dessen historische Felder legitim sei. Gleiches gelte für das Institut des politischen Beamten. Dieses Institut sei kein ausdehnungsfähiges aliud zum Beamtenverhältnis auf Lebenszeit und dürfe nur für Schlüsselstellungen Anwendung finden, die das reibungslose Funktionieren des Übergangs von der politischen Spitze in die Beamtenhierarchie zu gewährleisten hätten. Auch die mit § 25b LBG NRW angestrebte Verwirklichung des Leistungsprinzips vermöge den Eingriff in das Lebenszeitprinzip nicht zu rechtfertigen. Die Vorschrift gefährde vielmehr das Leistungsprinzip, weil die mit ihr verbundene Beeinträchtigung der Unabhängigkeit des Beamten dessen Entscheidungsfreudigkeit einschränken könne und die Möglichkeit verfassungswidriger Ämterpatronage erleichtere.
Die Regelungen des § 25b LBG NRW, die es ermöglichten, den Beamten nach jeder der beiden Amtszeiten in sein ursprüngliches Amt zurückzusetzen, seien auch mit dem Laufbahnprinzip unvereinbar, wonach der Beamte während seines Berufslebens in der Ämterhierarchie stets nur voranschreite und lediglich auf Grund disziplinargerichtlicher Entscheidungen zurückgestuft werden könne.
Ebenso sei das Alimentationsprinzip nachteilig berührt, welches unter anderem die Versorgung des Beamten aus dem zuletzt innegehabten Amt beinhalte. Nach § 15a Abs. 4 BeamtVG sei hingegen das Amt, das im Rahmen eines Beamtenverhältnisses auf Zeit übertragen worden sei, erst fünf Jahre nach der Übertragung für die Berechnung der Versorgung maßgeblich.
Schließlich verletze § 25b LBG NRW das Treueprinzip. Die Vorschrift ermögliche es, dem Beamten die ihm anvertraute Funktion beliebig und unvorhersehbar wieder zu entziehen, denn sie benenne keine Kriterien für die Entscheidung darüber, ob ihm nach Beendigung der Amtszeit das Amt erneut übertragen werden oder er - möglicherweise trotz bester Leistungen - in das ursprüngliche Amt zufallen solle.
Angesichts der Verfassungswidrigkeit der streitentscheidenden Norm sei das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.
Folge man der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach bei einer Verfassungswidrigkeit des § 25b LBG NRW dem Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung stünden, um die Rechtsverhältnisse der Beamten in höheren Führungsämtern zu gestalten, sei im Rahmen der erforderlichen Neuregelung zu fordern, dass der Gesetzgeber den derzeitigen Inhabern von Führungspositionen im Beamtenverhältnis auf Zeit einen Anspruch auf Ernennung in das Amt im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit einräume, sofern sich der Beamte in der Funktion bewährt habe.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 8. November 2002 sowie des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 13. Dezember 2002 zu verpflichten, ihm das Amt eines Leitenden Gesamtschuldirektors - als Leiter einer Gesamtschule - (Besoldungsgruppe A 16 LBesO) im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übertragen.
Das beklagte Land beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Es verweist auf die tragenden Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung und führt ergänzend aus, dass eine Anrechnung von Vordienstzeiten auf die erste Amtszeit nur in Betracht komme, wenn die Vordienstzeiten im selben statusrechtlichen Amt geleistet worden seien. Der Kläger habe Vordienstzeiten jedoch nur in Ämtern der Besoldungsgruppe A 15 LBesO geleistet. Eine Anrechnung von Vordienstzeiten auf die zweite Amtszeit sehe § 25b LBG NRW überhaupt nicht vor. In Kernbereiche der Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums greife die Vorschrift schon deshalb nicht ein, weil die Regelungen nur einen sehr eingegrenzten und nach sachlichen Kriterien bestimmten Kreis von Beamten in leitenden Funktionen beträfen und die ganz überwiegende Zahl der Beamten unberührt ließen. Eine allgemeine Verletzung von Prinzipien des Berufsbeamtentums sei insoweit von vornherein ausgeschlossen. Die Möglichkeit, einem Beamten in einem Amt mit leitender Funktion, der sich innerhalb einer Amtszeit nicht bewährt und sich den Anforderungen der herausgehobenen Stellung nicht gewachsen gezeigt habe, die Funktion nach Ablauf der Amtszeit auf Grund bestimmter gerichtlich nachprüfbarer Kriterien wieder zu entziehen, diene erkennbar der Fortentwicklung des Leistungsprinzips. Dem Interesse des Beamten werde ausreichend dadurch Rechnung getragen, dass ihm nach Ablauf der zweiten Amtszeit das Amt auf Lebenszeit übertragen werden solle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (Beiakten Hefte 1 und 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.
Die dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegende Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Der Kläger hat weder einen Anspruch darauf, dass das beklagte Land ihn zum Leitenden Gesamtschuldirektor (Besoldungsgruppe A 16) im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ernennt noch darauf, dass das beklagte Land über den auf eine solche Ernennung gerichteten Antrag vom 8. Oktober 2002 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid vom 8. November 2002, mit dem die Bezirksregierung E. den besagten Antrag des Klägers abgelehnt hat, ist - ebenso wie der dazu ergangene Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 13. Dezember 2002 - rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Der mit der Klage geltend gemachte Anspruch, ihm das in der Funktion des Schulleiters der Gesamtschule X. bereits ausgeübte Amt eines Leitenden Gesamtschuldirektors auf Lebenszeit zu übertragen, könnte allenfalls aus der Systematik der einschlägigen beamtenrechtlichen Vorschriften herzuleiten sein. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BRRG und § 5 Abs. 1 Nr. 1 LBG NRW kann derjenige in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen werden, der dauerhaft für hoheitliche Aufgaben verwendet werden soll. Diese Art des Beamtenverhältnisses bildet gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 BRRG und § 5 Abs. 2 LBG NRW die Regel.
Der Kläger gehört als Lehrer und Schulleiter zum Kreis derjenigen Landesbediensteten, denen dauerhaft hoheitliche Aufgaben übertragen werden sollen, sodass seine Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit grundsätzlich in Betracht kommt.
Abweichend von der vorstehend genannten Regel ist jedoch neben dem Beamtenverhältnis auf Widerruf, das vor allem den dienstrechtlichen Rahmen für die Ableistung des Vorbereitungsdienstes bildet, und dem Beamtenverhältnis auf Probe, das ein Bewährungsdienstverhältnis darstellt, für bestimmte Aufgabenfelder auch ein Beamtenverhältnis auf Zeit gesetzlich vorgesehen.
So kann nach § 12b Abs. 1 BRRG durch Gesetz bestimmt werden, dass ein Amt mit leitender Funktion zunächst im Beamtenverhältnis auf Zeit übertragen wird.
Der Landesgesetzgeber hat von dieser rahmengesetzlichen Ermächtigung Gebrauch gemacht und in § 25b Abs. 1 Satz 1 LBG NRW geregelt, dass ein Amt mit leitender Funktion aus dem Ämterkatalog des Abs. 7 dieser Vorschrift im Beamtenverhältnis auf Zeit für längstens zwei Amtszeiten übertragen wird. Mit Ablauf der ersten Amtszeit ist die Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ausgeschlossen, mit Ablauf der zweiten Amtszeit soll dem Beamten das Amt auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen werden (§ 25b Abs. 1 Satz 4 LBG NRW).
Diese Regelung, die durch Art. I des Neunten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. April 1999 (GV. NRW. S. 148) in das Landesbeamtengesetz eingefügt und am 1. Juni 1999 - also vor der erstmaligen Ernennung des Klägers zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Zeit - in Kraft getreten ist, steht seiner Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum jetzigen Zeitpunkt entgegen.
Die Vorschrift ist hier einschlägig, denn das dem Kläger übertragene Amt als Leiter einer öffentlichen Schule ist ein Amt im Sinne des § 25b Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW.
2. Der Einwand des Klägers, die Regelungen des § 25b LBG NRW seien wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht nicht anzuwenden und könnten daher seinem Anspruch auf Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit nicht entgegenstehen, ist unberechtigt.
Die Regelung steht mit § 12b BRRG nicht etwa deshalb in Widerspruch, weil nach § 12b Abs. 3 Satz 1 BRRG dem Beamten bereits mit Ablauf der ersten Amtszeit das Amt auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen werden kann, während dies nach § 25b Abs. 1 Satz 3 LBG NRW ausdrücklich ausgeschlossen ist.
Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG hat der Bund das Recht, unter den Voraussetzungen des Art. 72 GG Rahmenvorschriften über die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen zu erlassen, soweit Art. 74a GG nichts anderes bestimmt. Der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes sind danach mehrfache Grenzen gesetzt. Erforderlich ist ein Bedürfnis für eine bundesrechtliche Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG, wobei diese Regelung lediglich den Rahmen für die ausfüllenden Landesgesetze darstellen darf.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 1984 - 2 BvL 2/82 -, BVerfGE 66, 270.
In Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen sind gemäß Art. 75 Abs. 2 GG nur in Ausnahmefällen zulässig und unterliegen in formeller Hinsicht einem erhöhten Rechtfertigungszwang des Bundesgesetzgebers. Der Bund braucht für eine Abweichung von dem verfassungsrechtlichen Regelfall des Art. 75 Abs. 1 GG besondere Gründe.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2004 - 2 BvF 2/02 -, BVerfGE 111, 226.
Bei der Auslegung einer rahmenrechtlichen Vorschrift ist die eingeschränkte Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zu beachten. Eine rahmengesetzliche Bestimmung ist im Zweifel auf Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber hin angelegt. Der Bundesgesetzgeber darf zwar, insbesondere wenn an einer einheitlichen Regelung ein besonders starkes und legitimes Interesse besteht, auch beim Erlass von Rahmenvorschriften für einzelne Teile der Gesetzesmaterie Regelungen mit unmittelbarer Wirkung treffen, doch muss dem Landesgesetzgeber auch bei einer derartigen Rechtsgestaltung noch Raum für eine eigene Willensentschließung von substanziellem Gehalt bleiben.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137 m.w.N.
Nach diesen Maßstäben war der Landesgesetzgeber nicht gehalten, bereits mit Ablauf der ersten Amtszeit die Möglichkeit einer Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit vorzusehen. Die in § 12b BRRG enthaltenen Grundgedanken hat er beachtet. Die Regelung des § 12b Abs. 3 Satz 1 BRRG entfaltet keine unmittelbare Wirkung mit der Folge, dass die Vorschrift keiner Ausfüllung mehr zugänglich wäre. Der Bundesgesetzgeber hat dem Landesgesetzgeber, was die Gestaltung der Amtszeiten angeht, einen weiten Spielraum eingeräumt. Nach der rahmenrechtlichen Vorgabe steht es dem Landesgesetzgeber frei, eine oder zwei Amtszeiten vorzusehen und die Dauer der Amtszeit(en) innerhalb einer Höchstdauer von zehn Jahren frei zu bestimmen. Ist danach auch die Festlegung einer einzigen Amtszeit von zehn Jahren nicht ausgeschlossen, spricht nichts gegen die Einführung von zwei obligatorischen Amtszeiten und den Verzicht auf die vom Bundesgesetzgeber vorgesehene Möglichkeit, das Amt bereits mit Ablauf der ersten Amtszeit auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen zu können.
3. § 25b LBG NRW verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG.
a) Dem Einwand der Verfassungswidrigkeit kann nicht mit dem Argument begegnet werden, die Klage habe auch bei unterstellter Verfassungswidrigkeit des § 25b LBG NRW keinen Erfolg, weil dem Gesetzgeber in diesem Fall verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung stünden, die Rechtsverhältnisse der Beamten in höheren Führungsämtern zu gestalten.
Hat der Gesetzgeber bei einem festgestellten Verstoß einer Norm gegen das Grundgesetz verschiedene Möglichkeiten, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, ist es geboten, dass das Bundesverfassungsgericht lediglich die Verfassungswidrigkeit oder - gleichbedeutend - die Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz feststellt. Geschieht dies, folgt daraus in der Regel, dass die Norm im Umfang der festgestellten Unvereinbarkeit von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewendet werden darf. Die Verpflichtung des Gesetzgebers, - rückwirkend - eine der Verfassung entsprechende Rechtslage herzustellen, erstreckt sich grundsätzlich auf den gesamten von der Unvereinbarkeitserklärung betroffenen Zeitraum und erfasst zumindest alle noch nicht bestandskräftigen Entscheidungen, die auf der für verfassungswidrig erklärten Regelung beruhen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Dezember 2002 - 2 BvR 1735/00 -, BVerfGE 107, 27 m.w.N.
Würde mithin das Bundesverfassungsgericht aufgrund einer Entscheidung nach § 100 Abs. 1 GG feststellen, dass die Regelungen des § 25b LBG NRW ganz oder in Teilen verfassungswidrig und damit nicht mehr anzuwenden sind, hätte der Kläger zumindest einen Anspruch auf Neubescheidung seines unter Hinweis auf § 25b LBG NRW abgelehnten Antrags, mit dem er seine Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit begehrt hat. Diesem Anspruch wäre durch eine entsprechende Verpflichtung des beklagten Landes Rechnung zu tragen.
b) Die behaupteten Verstöße gegen die Art. 3 Abs. 1 und 33 Abs. 5 GG liegen jedoch nicht vor.
aa) Der in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Gleichheitssatz verbietet es dem Normgeber, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Der Normgeber überschreitet seine Gestaltungsfreiheit, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit den Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, oder mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvL 4/83 -, BVerfGE 71, 39.
Das ist hier nicht der Fall. Soweit der Kläger im Hinblick auf die im Zeitpunkt seiner Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor auf Zeit geltende Gesetzeslage eine Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Schulleitern beklagt hat, deren Ämter nicht der Besoldungsgruppe A 16 angehören, braucht der Senat dem im Rahmen der hier erhobenen Verpflichtungsklage nicht weiter nachzugehen. Durch Art. 3 des am 1. August 2006 in Kraft getretenen Zweiten Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GV. NRW. S. 278) ist § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW dahingehend geändert worden, dass nicht mehr nur die der Besoldungsgruppe A 16 angehörenden Ämter der Leiter öffentlicher Schulen oder Studienseminare den Regelungen des § 25b LBG NRW unterworfen sind, sondern sämtliche Ämter der Leiter öffentlicher Schulen sowie die der Besoldungsgruppe A 16 angehörenden Ämter der Leiter von Studienseminaren. Diese aktuelle Gesetzesfassung ist für die Beantwortung der Frage, ob § 25b LBG NRW dem von dem Kläger mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten Anspruch entgegensteht, maßgeblich.
§ 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW in seiner aktuellen Fassung verletzt den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG auch nicht etwa deshalb, weil die Ämter der Leiter öffentlicher Schulen und die der Besoldungsgruppe A 16 angehörenden Ämter der Leiter von Studienseminaren auf Grund dieser Vorschrift anders behandelt werden als die sonstigen Ämter im Landesdienst, die der jeweils selben Besoldungsgruppe angehören. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung. Diese Bindung ist umso enger, je mehr sich personenbezogene Differenzierungsmerkmale den in Art. 3 Abs. 3 GG genannten Merkmalen annähern und je größer deshalb die Gefahr ist, dass eine an sie anknüpfende Ungleichbehandlung zur Diskriminierung einer Minderheit führt. Die engere Bindung an die Verhältnismäßigkeitserfordernisse ist jedoch nicht auf personenbezogene Differenzierungen beschränkt. Sie gilt vielmehr auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Bei lediglich verhaltensbezogenen Unterscheidungen hängt das Maß der Bindung davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird. Überdies sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92, 1 BvL 40/92, 1 BvL 43/92 -, BVerfGE 88, 87.
Nach diesen Grundsätzen ist im Hinblick auf § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW eine strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit nicht geboten. Eine nachteilige Auswirkung auf die Wahrnehmung von Grundrechten vermag der Senat für diejenigen, die laufbahnrechtlich für Besetzung eines Amtes im Sinne dieser Vorschrift in Betracht kommen, nicht zu erkennen. Die Vorschrift hat allenfalls eine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen zur Folge. Sie knüpft weder an personengebundene noch verhaltensbezogene Merkmale an, sondern ausschließlich an die Funktionen, die den in § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW einbezogenen Ämtern zugeordnet sind.
Den Besonderheiten des geregelten Lebens- und Sachbereichs kommt also für die Beantwortung der Frage, ob die Ungleichbehandlung der Ämter gleicher Besoldungsgruppen gerechtfertigt ist, erhebliche Bedeutung zu. Der unterschiedlichen Weite des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums entspricht eine abgestufte Kontrolldichte bei der an Art. 3 Abs. 1 GG orientierten verfassungsrechtlichen Prüfung. Kommt - wie hier - als Maßstab nur das Willkürverbot in Betracht, so kann ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nur angenommen werden, wenn die Unsachlichkeit der Differenzierung evident ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92, 1 BvL 40/92, 1 BvL 43/92 -, a.a.O.
Zwischen den Führungsämtern im Sinne des § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW und den übrigen, der jeweils selben Besoldungsgruppe angehörenden Ämtern im Landesdienst bestehen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, dass ihre ungleiche Behandlung jedenfalls nicht evident unsachlich ist. Bezogen auf das Amt des Klägers sieht der Senat einen für die Ungleichbehandlung berücksichtigungsfähigen Grund darin, dass die in den Ämterkatalog des § 25b Abs. 7 LBG NRW aufgenommenen Ämter der Leiter öffentlicher Schulen gegenüber anderen Ämtern der jeweils selben Besoldungsgruppe hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Leitungsfunktionen ganz besonderen Anforderungen unterworfen sind. Die Leitungsfunktion in der eigenständigen Organisationseinheit Schule erfordert - schon wegen der zum Teil großen Anzahl von Lehrerkollegen und Schülern - ein hohes Maß an dauerhafter Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft. Der Schulleiter hat eine Vielzahl selbstständiger Entscheidungen zu treffen und zu verantworten und muss ständig verschiedenste Interessen des Lehrerkollegiums, der Schüler und der Elternschaft zum Ausgleich bringen. Die Wahrung der dienstlichen Belange gegenüber den im Hinblick auf Ausbildung und beruflicher Qualifikation gleich geordneten Lehrerkollegen und deren Motivierung im Schulalltag bedarf einer uneingeschränkten Akzeptanz, die auf fachlicher Autorität und ausgeprägter Fähigkeit zur Menschenführung beruhen muss und letztlich nur durch eine nicht nachlassende Vorbildwirkung des Schulleiters aufrechterhalten werden kann. Über die Eltern der Schüler steht zudem die Leitungstätigkeit jedes Schulleiters in gewisser Weise ständig im Blickfeld der Öffentlichkeit, sodass die mangelnde Eignung oder die Fehlleistungen eines Schulleiters im Einzelfall das öffentliche Ansehen einer Schule oder des Schulwesens insgesamt empfindlich beeinträchtigen können. Angesichts der aufgezeigten Umstände ist es nicht offensichtlich unsachlich, wenn der Landesgesetzgeber gerade für die Ämter im Sinne des § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW eine Regelung schafft, die nach der Gesetzesbegründung den Leistungsanreiz für den jeweiligen Amtsinhaber erhöhen und es dem Dienstherrn ermöglichen soll, einen Schulleiter, der sich dem Amt nicht gewachsen zeigt, abzuberufen.
bb) Die Regelungen des § 25b LBG NRW verstoßen auch nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG in der zum Zeitpunkt der landesrechtlichen Gesetzesänderung (GV.NRW. 1999, S. 148) geltenden Fassung, wonach das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln ist. Erst recht gilt dies für die zum 1. September 2006 in Kraft getretene Fassung der Vorschrift, wonach das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der besagten Grundsätze zu regeln und fortzuentwickeln ist.
Von einem hergebrachten Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG kann gesprochen werden, wenn es um Regelungen geht, die das Bild des Berufsbeamtentums in seiner überkommenen Gestalt so prägen, dass ihre Beseitigung auch das Berufsbeamtentum als solches oder seine essentiellen Grundsätze antasten würde. Die hergebrachten Grundsätze betreffen nur jenen Kernbestand an Strukturprinzipien, die allgemein oder doch überwiegend und während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Weimarer Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83,89.
Zu den hergebrachten Grundsätzen im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG zählt die Anstellung auf Lebenszeit, das so genannte Lebenszeitprinzip, dessen Missachtung der Kläger rügt. Das Berufsbeamtentum und seine Regelungen sind ausgerichtet auf den Lebenszeitbeamten, den Beamten also, dem ein Amt auf Lebenszeit übertragen worden ist. Auf seinen Status beziehen sich die Garantien des Art. 33 Abs. 5 GG. Das Bewusstsein der daraus abgeleiteten gesicherten Rechtsstellung soll die Bereitschaft des Beamten zu einer an Gesetz und Recht orientierten Amtsführung fördern und ihn zu unparteiischem Dienst für die Gesamtheit befähigen. Diese von der Verfassung - unbeschadet der Gebundenheit an die rechtmäßigen Anordnungen von Vorgesetzten - gewährleistete Unabhängigkeit setzt den Beamten in die Lage, Versuchen unsachlicher Beeinflussung zu widerstehen und seiner Pflicht zur Beratung seiner Vorgesetzten und der politischen Führung unbefangen nachzukommen, gegebenenfalls auch seiner Pflicht zur Gegenvorstellung zu genügen, wenn er Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Gesetzen oder dienstlichen Anordnungen hat. Hierzu soll ihn die grundsätzlich lebenszeitige Übertragung des seinen Funktionen entsprechenden statusrechtlichen Amtes seiner Laufbahn befähigen. Aus diesem Grunde verbietet es sich auch, dass der Beamte aus beliebigem Anlass aus seinem Amt entfernt werden kann, denn damit entfiele die Grundlage seiner Unabhängigkeit.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 -, BVerfGE 71, 255; Beschluss vom 3. Juli 1985 - 2 BvL 16/82 -, BVerfGE 70, 251.
Durch die in § 25b LBG NRW vorgesehene Besetzung von bestimmten Führungspositionen auf Zeit wird das Lebenszeitprinzip durchbrochen, obwohl das Beamten- oder Richterverhältnis aus dem vorangegangenen Amt auf Lebenszeit fortbesteht und lediglich durch das Beamtenverhältnis auf Zeit überlagert wird. Das Lebenszeitprinzip bezieht sich nämlich auch auf das den Funktionen des Beamten entsprechende statusrechtliche Amt und nicht allein auf einen bloßen Grundstatus. Es umfasst nicht nur die lebenslängliche Anstellung, sondern auch die dauerhafte Übertragung eines Beförderungsamtes samt den amtsgemäßen Funktionen.
Vgl. BVerfG, BVerfGE 70, 251, a.a.O.
Diese dauerhafte Übertragung des Beförderungsamtes ist in den Fällen des § 25b LBG NRW nicht gesichert. Vor allem in der ersten Amtszeit ist die Stellung des Beamten bezüglich der weiteren Beibehaltung der Führungsposition ungewiss, denn er hat - dem Wortlaut des § 25b Abs. 1 LBG NRW entsprechend - nach Ablauf der ersten Amtszeit keinen Rechtsanspruch darauf, dass das Beamtenverhältnis auf Zeit für eine weitere Amtszeit verlängert wird.
Dass § 25b LBG NRW das Lebenszeitprinzips für bestimmte Führungsämter einschränkt, bedeutet aber nicht bereits seine Verfassungswidrigkeit im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5 GG.
Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet den Gesetzgeber lediglich zur "Berücksichtigung" der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und erlaubt damit - wie in der Neufassung der Vorschrift nunmehr ausdrücklich geregelt - eine stete Fortentwicklung, die das Beamtenrecht in seinen einzelnen Ausprägungen den veränderten Umständen anpasst.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 31. März 1998 - 2 BvR 1877/97 und 50/98 -, BVerfGE 97, 350.
Auf eine solche zulässige Fortentwicklung des öffentlichen Dienstrechts, die den Kernbestand der Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums letztlich unangetastet lässt, zielen die Regelungen des § 25b LBG NRW.
Der Gesetzgeber will mit der zeitlich befristeten Übertragung bestimmter Führungspositionen das Leistungsprinzip im Interesse einer modernen und flexiblen Verwaltung stärker betonen. Er erwartet eine Steigerung des Wettbewerbs bei der Besetzung von Führungspositionen und eine größere Mobilität der Führungskräfte. Die befristete Übertragung der Führungspositionen soll als Anreiz für mehr Leistung dienen und zugleich den Spielraum für die Personalführung erweitern.
Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drucksache 12/3186, S. 44.
Das in Art. 33 Abs. 2 GG verankerte und mit Verfassungsrang ausgestattete Leistungsprinzip, auf das sich der Gesetzgeber beruft, gehört ebenfalls zu den das Berufsbeamtentum bestimmenden hergebrachten Grundsätzen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 -, a.a.O.
Danach hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Das so formulierte Leistungsprinzip dient einerseits dem allgemeinen Interesse an einer bestmöglichen Besetzung der Stellen im öffentlichen Dienst, dessen fachliche Qualität, Effizienz und rechtliche Integrität gesichert werden sollen, und anderseits dem Interesse des Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 2004 - 2 C 17.03 -, ZBR 2005, 244.
Die Regelungen des § 25b LBG NRW sind geeignet, das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel zu fördern und das Leistungsprinzip in einem Umfang zu stärken, der die gleichzeitige Einschränkung des Lebenszeitprinzips nicht als unangemessen erscheinen lässt. Die zeitlich befristete Übertragung einer Führungsposition vermag einen dauerhaften Anreiz für den jeweiligen Amtsinhaber zu schaffen, Bestleistungen zu erbringen. Denn nur wenn er Bestleistungen erbringt, kann er erwarten, das Amt auch für eine zweite Amtszeit und anschließend auf Lebenszeit übertragen zu bekommen. Zudem verbessert die Aufteilung in zwei Amtszeiten die Grundlage für eine gesicherte Prognose in Bezug auf die Eignung für das Führungsamt, da ein solches oft Eignungsanforderungen stellt, die sich von den bisher innegehabten Ämtern deutlich unterscheiden, sodass aus der Bewährung im bisherigen Amt nicht ohne weiteres auf die Eignung für das Führungsamt geschlossen werden kann. Im Einzelfall erlaubt die umstrittene Regelung nach einem vergleichsweise kurzen Zeitraum eine Korrektur der Besetzung, um längerfristigen Schaden für das Ansehen und die Effizienz der betroffenen Verwaltungseinheit abzuwenden. Eine solche Korrektur kann gerade bei den höheren Führungsämtern der von § 25b LBG NRW erfassten Art besonders dringlich sein, weil ihre Ausübung - abhängig von den ihnen zugewiesenen Funktionen - in gesteigertem Maße öffentlichkeitswirksam ist und weit reichende personelle und sachliche Auswirkungen haben kann. Schließlich verbessert die befristete Übertragung einer Führungsfunktion ein flexibles personalwirtschaftliches Handeln, wenn im Interesse der Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung Organisationsänderungen anstehen, die auch eine Änderung von Behörden- und Führungsstrukturen notwendig machen.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 24. August 2005 - 1 K 3053/02 -, Juris.
Nach den vorstehenden Ausführungen besteht ein Widerspruch zwischen dem Lebenszeitprinzip und dem Leistungsprinzip und somit ein Konflikt zwischen zwei verfassungsrechtlich geschützten Gütern. Dieser ist nach dem Grundsatz praktischer Konkordanz zu lösen, der fordert, dass nicht eine der widerstreitenden Rechtspositionen bevorzugt und maximal behauptet wird, sondern alle einen möglichst schonenden Ausgleich erfahren.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Mai 1995 - 1 BvR 1087/91 -, BVerfGE 93, 1.
Der Gesetzgeber hat die erforderliche Abwägung, in welchem Umfang er jede der beiden betroffenen Rechtspositionen zu Lasten beziehungsweise zu Gunsten der jeweils anderen stärken oder schwächen kann, ohne den Kernbestand einer dieser Rechtspositionen aufzugeben, vor dem Hintergrund einer jahrelangen, öffentlich ausgetragenen Diskussion um das Für und Wider der Übertragung von Führungsämtern im Beamtenverhältnis auf Zeit vorgenommen. Die diesbezüglich in der beamtenrechtlichen Literatur von Befürwortern und Kritikern ausgetauschten Argumente,
vgl. etwa Studenroth, Zeitlich begrenzte Ernennung im Beamtenrecht, ZBR 1997, 212; Schnellenbach, Öffentliches Dienstrecht im Umbruch, ZBR 1998, 223; ders., Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz), NVwZ 1997, 521; Summer, Das Prinzip Verantwortung als Grundlage des Beamtenrechts, ZBR 1999, 181; Slowik/Wagner, Das Besoldungsstrukturgesetz, ZBR 2002, 409; Ziemske, Öffentlicher Dienst zwischen Bewahrung und Umbruch, DÖV 1997, 605; Battis, Das Dienstrechtsreformgesetz, NJW 1997, 1033; Isensee, Affekt gegen Institutionen - überlebt das Berufsbeamtentum?, ZBR 1998, 295; Günther, Führungsamt auf Zeit: unendliche Geschichte?, ZBR 1996, 65; Böhm, Besetzung von Spitzenpositionen auf Zeit, DÖV 1996, 403; Leisner, Leitungsämter auf Zeit, ZBR 1996, 289; Neßler, Führungspositionen auf Zeit, RiA 1997, 157; Lecheler, Leitungsfunktion auf Zeit - Eine verfassungswidrige Institution, ZBR 1998, 331; Lorse, Entwurf eines Führungskräftegesetzes - Stärkung oder Erosion individueller Führungsverantwortung?, ZBR 2002, 162.
waren ihm fraglos bekannt. In dieser Situation ist er davon ausgegangen, dass die Wirkungen, die er mit dem Gesetz verfolgt, auch tatsächlich eintreten und dass sich mit ihnen keine nachteiligen Folgen für die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung verbinden werden. Dass er damit den an eine solche Prognoseentscheidung zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht geworden wäre, vermag der Senat nicht festzustellen.
Ungewissheit über die Auswirkungen eines Gesetzes in einer ungewissen Zukunft kann nicht die Befugnis des Gesetzgebers ausschließen, ein Gesetz zu erlassen, auch wenn dieses von einiger Tragweite ist. Umgekehrt kann Ungewissheit nicht schon als solche ausreichen, einen Prognosespielraum des Gesetzgebers zu begründen, der einer verfassungsrechtlichen Kontrolle nicht zugänglich ist. Prognosen enthalten stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil, dessen Grundlagen ausgewiesen werden können und müssen. Diese sind einer Beurteilung nicht entzogen. Im Einzelnen hängt die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers von Faktoren verschiedener Art ab, insbesondere von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter. Demgemäß hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei der Beurteilung von Prognosen des Gesetzgebers differenzierte Maßstäbe zugrunde gelegt, die von einer Evidenzkontrolle über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532/77, 1 BvR 533/77, 1 BvR 419/78, 1 BvL 21/78 -, BVerfGE 50, 290.
Die mit der Einführung des § 25b LBG NRW beabsichtigten Wirkungen hängen - wie auch die von seinen Kritikern befürchteten nachteiligen Folgen - ganz überwiegend von der Persönlichkeit und dem Verhalten derjenigen Führungskräfte ab, denen das jeweilige Führungsamt im Beamtenverhältnis auf Zeit übertragen wird. Darüber hinaus wird es darauf ankommen, ob die Entscheidungsträger, die im Einzelfall über die Übertragung des Amtes für eine weitere Amtszeit im Beamtenverhältnis auf Zeit und anschließend über die Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu befinden haben, ihre Entscheidungsbefugnis sachgerecht und verantwortungsbewusst nutzen. Diese Faktoren entziehen sich einer zuverlässigen Einschätzung, sodass jedenfalls nicht gefordert werden kann, die Auswirkungen des Gesetzes müssten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit oder gar Sicherheit übersehbar sein. Dies gilt umso weniger, als Rechtsgüter wie das des Lebens oder der Freiheit der Person nicht auf dem Spiel stehen. Ob sich bei dieser Sachlage die verfassungsrechtliche Prüfung auf eine bloße Evidenzkontrolle zu beschränken hätte, bedarf keiner Entscheidung, denn die Prognose des Gesetzgebers ist vertretbar.
Dieser Maßstab verlangt, dass der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert hat. Er muss die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft haben, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden. Es handelt sich also eher um Anforderungen des Verfahrens. Wird diesen Genüge getan, so erfüllen sie die Voraussetzung inhaltlicher Vertretbarkeit. Sie konstituieren insoweit die Einschätzungsprärogative des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, die bei der verfassungsrechtlichen Prüfung der umstrittenen Vorschrift zu beachten ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532/77, 1 BvR 533/77, 1 BvR 419/78, 1 BvL 21/78 -, a.a.O.
Der Gesetzgeber konnte hinsichtlich der zu erwartenden Auswirkungen des § 25b LBG NRW - wie oben dargelegt - auf eine Fülle erreichbaren Materials zurückgreifen und auch die Erfahrungen mit den bisher schon praktizierten Beamtenverhältnissen auf Zeit in seine Überlegungen einfließen lassen. Anhaltspunkte dafür, dass er sich dabei nicht am damaligen Stand der Erfahrungen und Einsichten orientiert hat, sind nicht ersichtlich.
Solange sich die Einschätzung des Gesetzgebers sachlich rechtfertigen lässt, muss ihm auch die Möglichkeit zugestanden werden, die Richtigkeit dieser Einschätzung in der Praxis zu erproben. Dass die Einschätzung sich möglicherweise ganz oder teilweise als Irrtum erweisen kann und eine Korrektur vorgenommen werden muss, steht dem nicht entgegen.
Der Senat hat keinen Zweifel an der Sachbezogenheit der im Zusammenhang mit der Einführung des § 25b LBG NRW vorgenommenen Abwägung. Der Gesetzgeber hat in nicht zu beanstandender Weise angenommen, dass die Übertragung der in den Katalog des § 25b Abs. 7 LBG NRW aufgenommenen Führungsämter im Beamtenverhältnis auf Zeit das Leistungsprinzip unter verschiedenen Aspekten vielfältig zu stärken vermag. Die damit einhergehende Einschränkung des Lebenszeitprinzips hat er - sowohl was die Auswirkungen auf das Berufsbeamtentum insgesamt als auch auf den einzelnen Betroffenen angeht - abgeschwächt, indem er den Kreis der in den Katalog einbezogenen Ämter eng gezogen und nach Ablauf der zweiten Amtszeit für den Regelfall eine Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit vorgesehen hat.
Die demgegenüber von Teilen der Literatur und auch vom Kläger aufgezeigten denkbaren negativen Folgen der Durchbrechung des Lebenszeitprinzips im Rahmen des § 25b LBG NRW - etwa die befürchtete Ausweitung der Ämterpatronage oder eine Verunsicherung des Amtsinhabers und die Beschneidung seiner Unabhängigkeit - sind schon mangels tatsächlicher Erfahrungen notwendigerweise spekulativ. Sie zeichnen zudem ein Charakterbild der für die einbezogenen Führungsämter in Betracht kommenden Amtsträger, das nach Auffassung des Senats der Wirklichkeit nicht gerecht wird.
Die bisherigen Erfahrungen der Schulverwaltung mit den Regelungen des § 25b LBG NRW bestätigen diese Auffassung des Senats. Nach dem Vortrag des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung sind beispielsweise im Bereich der Bezirksregierung N. die Schulleiterstellen an den 80 vorhandenen Gymnasien und Weiterbildungskollegs zu mehr als der Hälfte mit Schulleitern im Beamtenverhältnis auf Zeit besetzt. Dass diese Schulleiter in der Unabhängigkeit ihrer Amtsführung beeinträchtigt seien, lasse sich nicht nachweisen. Der Senat hat keine Veranlassung, an der Richtigkeit dieser Darstellungen zu zweifeln.
§ 25b LBG NRW steht nicht im Widerspruch zu dem zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehörenden Laufbahnprinzip. Dieses Prinzip besagt, dass für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten, Richters oder Soldaten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen bestehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 -, BVerfGE 107, 257.
Soweit danach der Beamte während seines Berufslebens in der Ämterhierarchie stets nur voranschreitet und lediglich auf Grund einer disziplinargerichtlichen Entscheidung in ein bereits durchschrittenes Amt zurückgestuft werden kann, gilt diese Regel nur innerhalb des jeweils bestehenden Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit. Das auf der Grundlage des § 25b LBG NRW begründete Beamtenverhältnis auf Zeit ist jedoch ein neues, vom bisherigen Beamtenverhältnis auf Lebenszeit losgelöstes Dienstverhältnis, das allein die Ausfüllung eines bestimmten Führungsamtes zum Gegenstand hat. Endet das Beamtenverhältnis auf Zeit und wird dem Beamten das Amt nicht auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen, tritt er wieder in das zuletzt im Beamten- oder Richterverhältnis auf Lebenszeit innegehabte Amt ein und setzt dort seine Laufbahn fort. Eine Zurückstufung in ein früheres Amt ist darin wegen der besonderen Konstruktion der Überlagerung des Beamten- oder Richterverhältnisses auf Lebenszeit durch das Beamtenverhältnis auf Zeit nicht zu sehen.
Ebenso wenig widerspricht § 25b LBG NRW dem dem Alimentationsprinzip zuzuordnenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach die Versorgung aus dem letzten Amt zu gewähren ist. Der hergebrachte Grundsatz der Beamtenversorgung, nach dem unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen das Ruhegehalt aus dem letzten Amt zu berechnen ist, prägt das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis des Beamten und gehört zu den Grundlagen, auf denen die Einrichtung des Berufsbeamtentums ruht. Zu den vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätzen zählt daher, dass das Ruhegehalt anhand der Dienstbezüge des letzten vom Beamten bekleideten Amts zu berechnen ist. Das gleichfalls Art. 33 Abs. 5 GG unterfallende Leistungsprinzip verlangt darüber hinaus, dass sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der Versorgungsbezüge niederschlägt. Art. 33 Abs. 5 GG fordert mithin, dass die Ruhegehaltsbezüge sowohl das zuletzt bezogene Diensteinkommen als auch die Zahl der Dienstjahre widerspiegeln.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2006 - 2 BvR 361/03 -, NJW 2006, 2469.
Es gibt jedoch keinen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, der fordert, dass alle Teile der Amtsbezüge ruhegehaltfähig sein müssten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1977 - 2 BvL 9/75 -, BVerfGE 44, 227.
Ist der Gesetzgeber im Grundsatz berechtigt, das Beamtenverhältnis auf Zeit in der gewählten Form des § 25b LBG NRW auszuweiten, ist ihm auch eine darauf bezogene Anpassung der Versorgung der betroffenen Beamten nicht zu verwehren, zumal der Grundsatz, die Berechnung des Ruhegehalts auf der Grundlage der Dienstbezüge des letzten vom Beamten bekleideten Amts vorzunehmen, durch die Regelungen dieser Vorschrift letztlich nicht in Frage gestellt wird. Sofern dem Beamten, wie in § 25b Abs. 1 Satz 3 LBG NRW als Sollregel formuliert, nach Ablauf der zweiten Amtszeit das Amt auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen wird, bildet dieses Amt ohnehin die Grundlage für die Berechnung der Versorgungsbezüge. Nichts anderes gilt für den Beamten auf Zeit, der wegen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand tritt oder der während seiner Amtszeit wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt wird, wenn ihm das Amt mindestens fünf Jahre übertragen war (§ 15a Abs. 4 und 5 BeamtVG). Die insoweit festgeschriebene Standzeit von fünf Jahren im neu begründeten Beamtenverhältnis auf Zeit entspricht § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG, wonach ein Ruhegehalt nur gewährt wird, wenn der Beamte eine Dienstzeit von mindestens fünf Jahren abgeleistet hat. Einer § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BeamtVG entsprechenden Billigkeitsregelung - das heißt Gewährung eines Ruhegehaltes unabhängig von der bisher geleisteten Dienstzeit, wenn der Beamte infolge Krankheit, Verwundung oder sonstiger Beschädigung, die er sich ohne grobes Verschulden bei Ausübung oder aus Veranlassung des Dienstes zugezogen hat, dienstunfähig geworden ist - bedurfte es im Rahmen des § 15a Abs. 4 und 5 BeamtVG nicht, da in solchen Fällen eine unannehmbare Versorgungslücke wegen des fortbestehenden Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit nicht besteht.
Sofern der Beamte nach Ablauf der ersten oder zweiten Amtszeit im Beamtenverhältnis auf Zeit wieder in sein vorheriges Amt im Beamten- oder Richterverhältnis auf Lebenszeit eintritt, berechnen sich die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge gemäß § 15a Abs. 3 BeamtVG eben aus diesem im Beamten- oder Richterverhältnis auf Lebenszeit zuletzt ausgeübten Amt zuzüglich - sofern ihm das Amt mindestens fünf Jahre übertragen war - eines nach den abgeleisteten Amtszeiten gestaffelten Unterschiedsbetrages zwischen diesen Dienstbezügen und den Dienstbezügen, die im Beamtenverhältnis auf Zeit ruhegehaltsfähig wären. Mit der Anrechnung dieses Unterschiedsbetrages ist den Anforderungen des Leistungsprinzips im Rahmen der Alimentation hinreichend Rechnung getragen, da dem Beamten so die durch die vorübergehende Wahrnehmung von Leitungsfunktionen in einem höherwertigen Amt erbrachte Mehrleistung auch bei der Berechnung der Versorgungsbezüge zu Gute kommt.
4. Eine Herleitung des geltend gemachten Anspruchs aus der Fürsorgepflicht, die das beklagte Land nach beamtenrechtlichen Grundsätzen gegenüber dem Kläger wahrzunehmen hat, kommt nicht in Betracht. Die Fürsorgepflicht als Ausdruck eines Rechtsprinzips kann nur dann Anspruchsgrundlage sein, wenn und soweit für den in Betracht kommenden Teilbereich der Fürsorge und des Schutzes - anders als hier - eine abschließende Sonderregelung nicht vorhanden ist.
Vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2005, Rdn. 360 m.w.N.
Überdies vermag allein der Umstand, dass der Kläger die Gesamtschule X. in führender Position aufgebaut hat und bereits vor der Einführung des § 25b LBG NRW als Schulleiter eingesetzt war, einen solchen Anspruch nicht zu begründen. Insbesondere lässt sich zu Gunsten des Klägers keine - gerade auf die Übertragung des Amtes auf Lebenszeit gerichtete - schutzwürdige Vertrauensposition feststellen, die den geltend gemachten Anspruch rechtfertigen und es erlauben würde, die zwingenden Vorschriften des § 25b LBG NRW zu missachten und den Kläger anders zu behandeln als diejenigen, die nach Einführung des § 25b LBG NRW erstmals auf eine dieser Vorschrift unterliegende Schulleiterstelle berufen worden sind.
5. Schließlich steht dem Kläger auch unter Berücksichtigung etwaiger Vordienstzeiten eine Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor (Besoldungsgruppe A 16 LBesO) auf Lebenszeit nicht zu. Abgesehen davon, dass der Kläger Vordienstzeiten im konkret funktionellen Amt nicht vorweisen kann, weil die Gesamtschule X. sich erst zum Schuljahr 2000/2001 zu einer Gesamtschule mit einer nach A 16 LBesO bewerteten Schulleitersteller entwickelt hat, sah § 25b LBG NRW im Zeitpunkt seines Inkrafttretens am 1. Juni 1999 eine Anrechnung von Vordienstzeiten auf die Amtszeiten im Beamtenverhältnis auf Zeit nicht vor. Erst durch Art. I des am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Zehnten Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 814) wurde folgender Satz 3 in den Absatz 1 der Vorschrift neu eingefügt:
"Zeiten, in denen dem Beamten die leitende Funktion nach Satz 1 bereits übertragen worden ist, können bis zu einer Dauer von höchstens zwei Jahren auf die erste Amtszeit angerechnet werden."
Nach der Begründung des Gesetzesentwurfs können seither auch in den Fällen, in denen dem Beamten eine leitende Funktion aus haushaltswirtschaftlichen Gründen zunächst ohne das zugehörige statusrechtliche Amt übertragen worden ist, auf die erste Amtszeit angerechnet werden. Dies erscheine gerechtfertigt, da der Beamte, dem die leitende Funktion zunächst amtslos übertragen worden sei, wegen der Vorläufigkeit seines Rechtsstatus unter einem mindestens so hohen Leistungsanreiz stehe wie als späterer Inhaber des höher besoldeten Zeitamtes.
Vgl. LT-Drucksache 13/3930, S. 27.
Der Kläger, der die Gesamtschule X. bereits seit August 1992 leitet, ist - nachdem diese sich zu einer Gesamtschule mit einer nach A 16 LBesO bewerteten Schulleitersteller entwickelt hatte - nach Inkrafttreten des § 25b LBG NRW entsprechend dieser Vorschrift am 1. August 2000 für eine erste Amtszeit zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Zeit ernannt worden. Diese erste Amtszeit endete nach der damals geltenden Fassung des Gesetzes gemäß § 25b Abs. 1 Satz 2 LBG NRW nach zwei Jahren am 31. Juli 2002, ohne dass zu dieser Zeit eine gesetzlich vorgesehene Anrechnungsmöglichkeit für etwaige in der leitenden Funktion absolvierte Vordienstzeiten bestand. Derzeit befindet sich der Kläger in der zweiten Amtszeit von acht Jahren, für die die in der aktuellen Gesetzesfassung normierte Anrechnungsmöglichkeit von Vordienstzeiten (§ 25b Abs. 1 Satz 3 LBG NRW) ausdrücklich nicht gilt.
Der Senat braucht der Frage, ob hier gleichwohl wegen der besonderen Umstände des Einzelfalles abweichend vom Gesetzeswortlaut eine Anrechnung der Vordienstzeiten auf die zweite Amtszeit des Klägers geboten ist, nicht weiter nachzugehen. Selbst bei Anrechnung der vom Gesetz als Maximum vorgesehenen zwei Jahre verbliebe von der auf acht Jahre befristeten zweiten Amtszeit ein Rest von etwa zwei Jahren, vor deren Ablauf eine dauerhafte Übertragung des Amtes im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit wegen der entgegenstehenden Regelung des § 25b Abs. 1 LBG NRW nicht in Betracht kommt.
Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, § 127 BRRG zuzulassen, da die streitentscheidende Frage, ob § 25b LBG NRW mit höherrangigem Recht vereinbar ist, insbesondere mit Blick auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zu der vergleichbaren Regelung des Art. 32a des Bayerischen Beamtengesetzes (BayVerfGH, Entscheidung vom 26. Oktober 2004 - Vf.15-VII-01 -, DVBl 2005, 306) grundsätzlich klärungsbedürftig erscheint.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO
§ 25b LBG NRW
§ 12b BRRG
§ 25b LBG
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 12b Abs. 3 Satz 1 BRRG
§ 15a Abs. 4
BeamtVG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BRRG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LBG NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 2 BRRG
§ 5 Abs. 2
LBG NRW
§ 12b Abs. 1 BRRG
§ 25b Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 25b Abs. 1 Satz 4 LBG NRW
§ 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW
§ 25b Abs. 7 LBG NRW
§ 25b Abs. 1 LBG NRW
§ 25b Abs. 1 Satz 3 LBG
§ 15a Abs. 4 und 5 BeamtVG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG
§ 4 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 BeamtVG
§ 15a Abs. 3 BeamtVG
§ 25b Abs. 1 Satz 2 LBG NRW
§ 25b Abs. 1
Satz 3 LBG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG
Art. 72 GG
Art. 74a GG
Art. 72 Abs. 2 GG
Art. 75 Abs. 2
GG
Art. 75 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 und 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG
Art. 33
Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 5
GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 66, 270
BVerfGE 111, 226
BVerfGE 80, 137
BVerfGE 107, 27
BVerfGE 71, 39
BVerfGE 88, 87
BVerfGE 83,89
BVerfGE 71, 255
BVerfGE 70, 251
BVerfGE 97,
350
BVerfGE 93, 1
NVwZ 1997, 521
DÖV 1997, 605
NJW 1997,
1033
DÖV 1996, 403
RiA 1997, 157
BVerfGE 50, 290
BVerfGE 107, 257
NJW 2006, 2469
BVerfGE 44, 227
DVBl 2005, 306
2 BvL 2/82
2 BvF 2/02
1 BvR 921/85
2 BvR 1735/00
2 BvL 4/83
1 BvL 38/92
1 BvL 40/92
1 BvL
43/92
2 BvF 3/88
2 BvL 18/83
2 BvL 16/82
2 BvR 1877/97
2 C 17.03
1 K 3053/02
1 BvR 1087/91
1 BvR 532/77
1 BvR 533/77
1 BvR 419/78
1 BvL 21/78
2 BvR 709/99
2 BvR 361/03
2 BvL 9/75