Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-16, Aktenzeichen 6 A 1996/14
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2016:0816.6A1996.14.0A

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 16. Januar 2014 - 5 K 2370/13.F - mit folgender Maßgabe abgeändert:
Die Feststellung, dass das von der Klägerin hergestellte und vertriebene beschussfeste Glas der Typen
SGG STADIP PROTECT BR
SGG STADIP PROTECT BS und
Kombinationen SGG STADIP PROTECT P-A/P-B/BR
jeweils in Roh; und Halbzeugform und in diversen Abmessungen nicht als Rüstungsgut gemäß Position 0013 der Ausfuhrliste Teil I Abschnitt A zu klassifizieren ist, bezieht sich auf die Fassung der Ausfuhrliste vom 14. März 2016 - gültig ab 19. März 2016 - (BAnz AT 18.03.2016 V 1) und gilt nur für beschussfestes Glas, das einen ballistischen Schutz bis zur Widerstandsklasse FB 5/BR 5 nach DIN EN 1522 bzw. DIN EN 1063 bewirkt.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens haben die Klägerin und die Beklagte je zur Hälfte zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass bestimmte von ihr hergestellte und vertriebene Güter nicht der nationalen Ausfuhrkontrolle unterliegen.
Die Klägerin gehört zum Saint;Gobain Konzern und produziert und vertreibt Glasprodukte, unter anderem beschussfeste und explosionshemmende Spezialgläser.
Auf eine Anfrage der Klägerin zur Genehmigungspflicht im einzelnen beschriebener Güter teilte das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (im Folgenden: Bundesamt) im Schreiben vom 5. März 2012 mit, dass die Güter
SGG STADIP PROTECT BS
jeweils in Roh- und Halbzeugform und in diversen Abmessungen von Anhang I der EG- Verordnung Nr. 428/2009 (EG-Dual-Use-VO) bzw. Teil I der Ausfuhrliste (Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung - AWV -) in Abschnitt/Position A 0013a in der seinerzeit gültigen Fassung erfasst seien und für die Ausfuhr dieser Güter eine Genehmigungspflicht (Art. 3 EG-Dual-Use-VO bzw. § 5 AWV) bestehe. Auch nach erneuter fachtechnischer Überprüfung hielt das Bundesamt in einem Schreiben vom 21. Dezember 2012 daran fest, dass die genannten Güter aufgrund ihrer ballistischen Besonderheiten als "Panzerplatten" im Sinne der Position A 0013a des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste (AL) zur Außenwirtschaftsverordnung (AWV) einzustufen seien.
Am 7. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben und die Feststellung begehrt, dass die vorbezeichneten Güter nicht als Rüstungsgüter gemäß Position 0013 der Ausfuhrliste Teil I A zu klassifizieren seien. Zur Zulässigkeit der Feststellungsklage hat die Klägerin vorgetragen, es sei ihr nicht zumutbar, die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung abzuwarten. Sie sei gezwungen, den Vertrieb des beschussfesten Glases neu zu organisieren und vor jeder Ausfuhr das exportkontrollrechtliche Antragsverfahren zu durchlaufen; dies führe zu einem erheblichen Mehraufwand in der Auftragsabwicklung. Die Beklagte benötige zudem oftmals mehrere Wochen für die Entscheidung. Ihr - der Klägerin - sei bekannt, dass andere Anbieter Genehmigungen entweder deutlich schneller erhielten oder ohne Ausfuhrgenehmigung liefern könnten. Das stelle für sie einen erheblichen Nachteil dar, weil die Kundenzufriedenheit unter den verzögerten Lieferungen leide und weil Konkurrenten aus dem europäischen Ausland ohne vorheriges Genehmigungsverfahren gleiche Produkte genehmigungsfrei ins Ausland liefern könnten. Des Weiteren stehe eine strafrechtliche Verfolgung des Geschäftsführers und ggfs. weiterer Mitarbeiter der Klägerin gemäß § 34 des Außenwirtschaftsgesetzes - AWG - sowie die Verhängung von Geldbußen gegen das Unternehmen gemäß §§ 30, 130 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten - OWiG - im Raum. Zur Begründetheit der Feststellungsklage hat sich die Klägerin darauf berufen, dass die streitgegenständlichen beschussfesten Glasscheiben weder der Position 0013a noch der Position 0013b des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste zuzuordnen seien. Glasscheiben könnten, selbst wenn sie die Norm EN 1063 erfüllten, nicht unter den Begriff "Panzerplatte" subsumiert werden. Bei den streitgegenständlichen Glasscheiben handele es sich auch nicht um besondere Konstruktionen, um militärische Systeme beschussfest zu machen. Die von ihr - der Klägerin - hergestellten beschussfesten Glasscheiben würden ausschließlich für zivile Anwendungen hergestellt; typische Abnehmer seien etwa Banken, Versicherungen, Botschaften oder Privatleute. Sie selbst beliefere ausschließlich zivile Kunden; die Glasscheiben würden allerdings - nach ihren Erkenntnissen - in geringem Umfang auch im militärischen Bereich eingesetzt. Es handele sich damit um typische Dual-Use-Güter, deren Export im Fall von militärischen Endverwendungen den sogenannten "Catch-All-Kontrollen" unterliege.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass das von ihr hergestellte und vertriebene beschussfeste Glas der Typen SGG STADIP PROTECT BR, SGG STADIP PROTECT BS und Kombinationen SGG STADIP PROTECT P-A/P-B/BR jeweils in Roh- und Halbzeugform und in diversen Abmessungen nicht als Rüstungsgut gemäß Position 0013 der Ausfuhrliste Teil I A zu klassifizieren ist.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat daran festgehalten, dass die streitgegenständlichen beschussfesten Glasscheiben als Rüstungsgut im Sinne der Position 0013a der vorbezeichneten Ausfuhrliste einzustufen seien und damit der Genehmigungspflicht nach § 5 Abs. 1 AWV unterlägen. Das charakteristische Kennzeichen einer "Panzer"-Platte werde nicht durch die Materialien geprägt, aus denen die Panzerplatte hergestellt worden sei, sondern ausschließlich durch deren intendierte Schutzwirkung. Wesentliches Kriterium der Erfassung unter Position 0013a sei, dass die Panzerplatten entweder hergestellt worden seien, um einen militärischen Standard oder eine militärische Spezifikation zu erfüllen, oder für militärische Zwecke geeignet seien. Nach den vorgelegten Unterlagen erfüllten die Produkte der Klägerin die Anforderungen der DIN EN 1063 (bis einschließlich der Widerstandsklasse BR 7) und ermöglichten damit einen Schutz vor ballistischem Beschuss mit Hartkernmunition des Kalibers 7,62 x 51 mm. Derartige Munition sei für militärische Verwendungszwecke entwickelt worden und werde überwiegend militärisch eingesetzt. In diesem Zusammenhang hat die Beklagte u. a. auf das sogenannte Wassenaar Arrangement sowie die Gemeinsame Militärgüterliste der Europäischen Union in der deutschen Fassung (ABl. C 90/1, 27.03.2013) hingewiesen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 16. Januar 2014 stattgegeben. Dabei ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Klägerin ein berechtigtes Interesse an alsbaldiger Feststellung habe und der Feststellungsklage nicht der Einwand der Subsidiarität i. S. d. § 43 Abs. 2 VwGO entgegenstehe. Im Rahmen der Begründetheitsprüfung ist das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass es sich bei den streitgegenständlichen Gütern nicht um "Panzerplatten" im Sinne der Ausfuhrliste handele. Der Begriff "Panzerplatten" umfasse Gegenstände aus Glas in aller Regel nicht. Die Kategorie "Panzerplatten" stehe in der Ausfuhrliste unter der Überschrift "Liste für Waffen, Munition und Rüstungsmaterial"; bei den umstrittenen Glasprodukten handele es sich weder um Waffen oder Munition noch um Rüstungsmaterial. Dass die Glasprodukte bestimmte Standards erfüllten (DIN EN 1063, DIN EN 13541, DIN EN 356 A und DIN EN 356 B), führe zu keinem anderen Ergebnis. Die Normungen des Europäischen Komitees für Normung (CEN) dienten lediglich dazu, vergleichbare und übereinstimmende technische Maßstäbe zur Förderung des europäischen Binnenmarktes zu setzen. Auch aus der "Munitions List" des Wassenaar Arrangements oder der Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union lasse sich nichts für eine Einordnung der streitgegenständlichen Glasprodukte als militärische Güter im Sinne der Ausfuhrliste zur Außenwirtschaftsverordnung entnehmen.
Das Urteil ist der Beklagten am 30. Januar 2014 zugestellt worden.
Der Senat hat die Berufung gegen das Urteil mit Beschluss vom 27. November 2014 (6 A 460/14.Z) zugelassen. Der Beschluss ist der Beklagten am 1. Dezember 2014 zugestellt worden.
Am 17. Dezember 2014 hat die Beklagte die Berufung begründet. Sie vertritt die Auffassung, dass die streitgegenständlichen Spezialgläser von Position 0013a des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste zur Außenwirtschaftsverordnung erfasst und als Rüstungsgüter anzusehen seien. Die Aussage des Verwaltungsgerichts, dass Panzerplatten regelmäßig aus Stahl zu sein hätten, stelle eine unzulässige Einschränkung des Wortlauts dar. Das Spezialglas der Klägerin biete Schutz vor Beschuss mit Maschinengewehren und sei durch diesen Schutz zweckgeprägt. Aufgrund der Widerstandsfähigkeit dieses Spezialglases könne es daher bereits nach dem allgemeinen Sprachverständnis als gepanzerte (Glas-)Platte und damit als Panzerplatte im Sinne der Position 0013a der Ausfuhrliste angesehen werden. Auch die vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Eigenschaft der Lichtdurchlässigkeit rechtfertige es nicht, die Erfassung des Spezialglases durch Position 0013a der Ausfuhrliste zu verneinen. Eine Differenzierung nach maßgeblichen und unmaßgeblichen Eigenschaften entspreche nicht dem Wesen der Ausfuhrliste als primär technischem Regelwerk. Die Subsumtion des Spezialglases der Klägerin unter Position 0013a der Ausfuhrliste werde durch die gebotene Auslegung nach Sinn und Zweck der Regelung bestätigt. Der maßgebliche Grund der Erfassung von Panzerplatten liege darin, hinreichenden Schutz vor Angriffen, insbesondere vor ballistischen Angriffen, zu bieten, um - auf diese Weise geschützt - eigene militärische Aktivitäten entfalten zu können. Auf die für das Produkt verwendeten Materialien komme es unter Berücksichtigung der Zielsetzung nicht an. Die Auslegung des Begriffes Panzerplatte könne auch nicht davon abhängen, wie die Güter im konkreten Fall genutzt würden. Gepanzertes Glas, das Schutz vor ballistischem Beschuss mit militärischen Sturmgewehren biete, komme in vielfältiger Weise auch in militärischen Einsatzszenarien zur Anwendung, etwa beim Einsatz auf Schiffen, in militärischen Fahrzeugen oder bei Minenräumeinsätzen. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des Begriffs "Panzerplatte" hätte zur Folge, dass Glaspanzerplatten, transparente Keramiken in Plattenform und Platten aus beschusssicheren Kunststoffen, die speziell für militärische Anwendungen entwickelt und hergestellt worden seien, nicht mehr unter Position 0013a der Ausfuhrliste subsumiert werden könnten. Dadurch würde die Einbindung der deutschen Exportkontrolle in das System der internationalen und europäischen Vereinbarungen und Verpflichtungen in Frage gestellt.
Im Laufe des Verfahrens hat die Beklagte vorgetragen, dass sie das erstinstanzliche Urteil zum Anlass genommen habe, auf eine Änderung der Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union und des Teils I Abschnitt A der (nationalen) Ausfuhrliste hinzuwirken. Durch die Änderung der Position 0013a des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste ("metallische oder nichtmetallische Panzerplatten") sei nunmehr klargestellt, dass die streitgegenständlichen Glasplatten erfasst seien. Unabhängig von der Beanspruchungsart der Beschussklassen BR 1 bis BR 7, SG 1 oder SG 2 seien die Glas-Panzerplatten von der Position 0013a Nr. 1 und der Position 0013a Nr. 2 des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste erfasst, wobei die Erfassung nach der Position 0013a Nr. 1 als der speziellere Erfassungstatbestand vorgehe. Die Glas-Panzerplatten seien bei der Herstellung mit Eigenschaften versehen worden, die einen militärischen Standard oder eine militärische Spezifikation erfüllten. Die DIN-Norm 1063 befasse sich mit der Klassifizierung von Widerstandsklassen für Glasprodukte gegen Beschuss und gliedere sich in die Klassen BR 1 bis BR 7 sowie SG 1/SG 2.
Die Klassifizierungen würden mit folgenden Munitionsklassen durchgeführt:
BR 1:
.22 LR
BR 2:
9 mm Luger
BR 3:
.357 Magnum
BR 4:
.44 Magnum
BR 5:
5,56 x 45
BR 6:
7,62 x 51
BR 7:
SG 1/SG2:
12/70
Die Munition dieser Kaliber sei bis auf das Kaliber .22 LR von der Position 0003 des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste erfasst und stelle damit Rüstungsgut dar. Die Glas- Panzerplatten der Klägerin - ab einer Beschussklasse BR 2 - seien daher hergestellt, um den Beschuss mit militärischer Munition im Sinne der Ausfuhrliste abzuwehren. Diese Zielsetzung beinhalte - spiegelbildlich zur Einordnung als Rüstungsgut - die Einordnung der Glas-Panzerplatten als hergestellt zur Erfüllung militärischer Standards oder Spezifikationen. Diese spiegelbildliche Betrachtungsweise entspreche dem Willen des Gesetzgebers. Soweit die Klassifizierung der Schutzklasse BR 1 durch Beschuss mit dem Kaliber .22 LR erfolge, handele es sich bei diesem Kaliber zwar nicht um ein Rüstungsgut im Sinne der Position 0003 des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste. Der Rückschluss, dass Glas-Panzerplatten der Beschussklasse BR 1 nicht hergestellt worden seien, um militärische Standards oder Spezifikationen zu erfüllen, wäre jedoch unzutreffend. Durch den Beschuss mit dem Referenzkaliber .22 LR werde nämlich auch bewertet, ob ein Schutz vor Splittern gewährleistet sei, die bei der Explosion von Handgranaten freigesetzt würden. Handgranaten seien von der Position 0004a des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste erfasst, so dass auch die Beschussklasse BR 1 auf militärische Standards und Spezifikationen Bezug nehme und durch die entsprechende Beschusszertifizierung dokumentiert werde, ob die zertifizierte Glasplatte Schutz vor der Explosion von Handgranaten biete. Unabhängig davon seien die Anforderungen der Position 0013a Nr. 1 auch deshalb erfüllt, weil alle Glas-Panzerplatten aufgrund ihrer ballistischen Besonderheiten geeignet seien, im Wege der Verbundpanzerung (sog. Verbundbauweise) Bestandteil eines militärisch relevanten ballistischen Gesamtsystems zu werden. Die Einstufungspraxis der Beklagten spiegele auch die Beratungen im zuständigen Exportkontroll-Regime "Wassenaar Arrangement" wider. Dort sei bewusst auf die Festlegung einzelner Beschussklassen verzichtet worden, weil zwischen den Experten der beteiligten Industriestaaten Einigkeit bestanden habe, dass durch Kombination mehrerer Platten jede gewünschte Beschussklasse erreicht werden könne.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 16. Januar 2014 - 5 K 2370/13.F - aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin stellt klar, dass sie an einer Feststellung zur alten Rechtslage nicht interessiert sei, und beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und weist erneut darauf hin, dass nichtmetallische Werkstoffe allenfalls unter die Position 0013b der Ausfuhrliste subsumiert werden könnten. Eine Konstruktion im Sinne der Position 0013b, um militärische Systeme beschussfest zu machen, liege allerdings nicht vor; sie - die Klägerin - habe überhaupt keine Militärkunden. Auch aus dem Umstand der ganz überwiegenden Verwendung für zivile Zwecke müsse geschlossen werden, dass eine Klassifizierung als "Rüstungsgut" nicht in Betracht komme. Dass der Standard der DIN EN 1063 erfüllt werde, sei zwar für die Klassifizierung von Gütern nach Position 0006b der Ausfuhrliste relevant - da dort explizit als Maßstab angeführt -, nicht aber für die Klassifizierung von Gütern nach Position 0013a der Ausfuhrliste. Eine Auslegung der Ausfuhrliste mit dem Ziel einer möglichst weitgehenden Erfassung sei im Hinblick auf den verfassungsrechtlich untermauerten Grundsatz der Ausfuhrfreiheit gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 AWG und im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot betreffend außenwirtschaftsrechtliche Straftatbestände und Ordnungswidrigkeitsvorschriften nicht zulässig. Nach Erkenntnissen der Klägerin "aus dem Markt" würden komplette Konstruktionen von Fenstern (also Glas und Rahmen) bei der Verwendung von beschussfestem Glas nicht als Rüstungsgüter eingestuft, sondern - mit Ausnahme der Beschränkungen des Art. 4 der EU-Dual-Use-Verordnung - genehmigungsfrei exportiert, obwohl erst die Kombination aus Glasscheiben und geeignetem Rahmen die beschussfeste Wirkung ergebe. Wenn also die Fensterkonstruktion nicht als Rüstungsgut angesehen werde, dann sollte dem beschussfesten Glas allein erst recht nicht die Qualität eines Rüstungsgutes zukommen.
Auch nach Einfügung des Adjektivs "nichtmetallisch" sei eine Glasplatte keine Panzerung im herkömmlichen Sinne und erfülle den Begriff der Panzerplatte im Sinne der Position 0013a nicht. Bei der Norm DIN EN 1063 handele es sich nicht um einen militärischen Standard oder eine militärische Spezifikation. Die Argumentation der Beklagten, wonach die Einstufung als Rüstungsgut "spiegelbildlich" aus der Einstufung der verwendeten Munition als Rüstungsgut folge, widerspreche dem Prinzip der Güterliste. Rüstungsgut sei, was auf der Liste der Rüstungsgüter erfasst sei, und nicht, was durch "Spiegelungen" in den Anwendungsbereich hineingezogen werden solle. Selbst wenn man die DIN EN 1063 als militärischen Standard oder militärische Spezifikation ansähe, wären nur die hohen Beschussklassen ab BR 6 erfasst, da in Position 0006 der Ausfuhrliste ausdrücklich die Beschussklassen "BR 6 oder besser" genannt seien. Der Hinweis der Beklagten auf die Verbundpanzerung sei ebenfalls nicht überzeugend, da sich mithilfe der sogenannten Verbundbauweise nahezu jedes Material eigne, um eine Durchschusshemmung zu erzielen. Sie - die Klägerin - wisse positiv aus dem Markt, dass Hersteller von durchschusshemmenden Systemen (Glasscheiben und Fensterrahmen) ihre Produkte ohne Ausfuhrgenehmigung exportierten. Sie wisse auch, dass im europäischen Ausland Waren, die mit den von ihr exportierten Produkten identisch seien, ohne das Erfordernis einer Ausfuhrgenehmigung exportiert werden dürften. Gerade der Blick auf die Genehmigungspraxis in europäischen Nachbarländern, die ebenfalls Mitglieder der Exportkontroll-Regime seien, zeige, dass eine international übereinstimmende Sicht auf die Genehmigungsbedürftigkeit der streitgegenständlichen Produkte gerade nicht bestehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (3 Bände) und der Behördenakte (1 gehefteter Vorgang).

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist zulässig und teilweise begründet.
Der Senat hat die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 16. Januar 2014 - 5 K 2370/13.F - mit Beschluss vom 27. November 2014 (6 A 460/14.Z) zugelassen.
Die Berufung ist auch im Übrigen zulässig. Die Frist des § 124a Abs. 6 i. V. m. Abs. 3 Satz 3 und 4 VwGO ist gewahrt. Die Beklagte hat die Berufung mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2014 - bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen am 22. Dezember 2014 - begründet, nachdem ihr der Beschluss über die Zulassung der Berufung am 1. Dezember 2014 zugestellt worden war. Der Schriftsatz vom 17. Dezember 2014 enthält auch einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung. Die Beklagte beantragt - entsprechend ihrer Stellung als Berufungsklägerin - die Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils und die Abweisung der Klage. Dass sich die Beklagte im Rahmen der Begründung auf die Zulassungsgründe des § 124 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO beruft, schadet nicht, da die Ausführungen im Übrigen hinreichend deutlich erkennen lassen, aus welchen Gründen sie das erstinstanzliche Urteil anficht und dessen Aufhebung sowie die Abweisung der Klage begehrt.
In der Sache hat die Berufung der Beklagten nur teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Feststellungsklage zu Unrecht in vollem Umfang stattgegeben.
Dabei ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass die Feststellungsklage zulässig ist. Die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses kann gemäß § 43 Abs. 1 VwGO begehrt werden, wenn der jeweilige Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Eine Feststellungsklage ist allerdings gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausgeschlossen, soweit der jeweilige Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.
Es besteht zwischen der Klägerin und der Beklagten ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, der Klägerin steht auch ein berechtigtes Interesse an alsbaldiger Feststellung zur Seite und die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO steht der begehrten Feststellung nicht entgegen.
Der Begriff des Rechtsverhältnisses umschreibt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 3 C 44/02 -, NVwZ-RR 2004, 253 m. w. N.). Feststellungsfähig ist nach ständiger Rechtsprechung nur ein hinreichend konkretes und streitiges Rechtsverhältnis (Posser/Wolff, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 2. Aufl., 2014, § 43 Rdnr. 5 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Dabei kann es sich grundsätzlich sowohl um ein gegenwärtiges als auch um ein in der Vergangenheit oder in der Zukunft liegendes Rechtsverhältnis handeln (Posser/Wolff, a. a. O., § 43 Rdnrn. 6 ff.).
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis in diesem Sinne besteht insoweit, als sich für die Klägerin die Frage stellt, ob bestimmte von ihr hergestellte und vertriebene Güter der nationalen Ausfuhrkontrolle dergestalt unterliegen, dass die Ausfuhr dieser Güter einer Genehmigung bedarf. Die vorbezeichnete Frage ist auch streitig, da die Beklagte sowohl im Verwaltungsverfahren als auch im Gerichtsverfahren die Auffassung vertreten hat, dass die streitgegenständlichen Güter von Position 0013 a) des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste zur Außenwirtschaftsverordnung erfasst und als Rüstungsgüter anzusehen seien und die Ausfuhr dieser Güter genehmigungspflichtig sei.
Die Klägerin kann auch ein berechtigtes Interesse an alsbaldiger Feststellung im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO geltend machen. Sie stützt ihr Interesse an alsbaldiger Feststellung im Wesentlichen darauf, dass die Durchführung des exportkontrollrechtlichen Genehmigungsverfahrens vor jeder Ausfuhr zu einem erheblichen Mehraufwand in der Auftragsabwicklung und zu einem Zeitverlust führe, der mit wettbewerbsrechtlichen Nachteilen verbunden sei. Im Hinblick darauf kann der Klägerin ein berechtigtes Interesse an alsbaldiger Feststellung nicht abgesprochen werden.
Auch die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO steht der Feststellungsklage nicht entgegen. Der Klägerin kann nicht vorgehalten werden, sie könnte ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen oder hätte dies erreichen können. Die Subsidiaritätsklausel greift insbesondere dann nicht, wenn die Feststellungsklage ausnahmsweise im Vergleich zu Gestaltungs- und Leistungsklagen - für die das Rechtsverhältnis Vorfrage ist - den effektiveren Rechtsschutz bietet (Posser/Wolff, a. a. O., § 43 Rdnrn. 13 ff. m. w. N.). Mit der Verpflichtungsklage könnte die Klägerin nur gegen die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung oder eines Antrags auf Erteilung eines Nullbescheids im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 2 AWG in Bezug auf einen konkreten Ausfuhrantrag vorgehen. Eine abschließende grundsätzliche Klärung der Frage, ob die streitgegenständlichen Güter von der Ausfuhrliste zur Außenwirtschaftsverordnung erfasst werden und ihre Ausfuhr damit genehmigungspflichtig ist, lässt sich nur mit einer Feststellungsklage herbeiführen.
Die Feststellungsklage ist jedoch nur teilweise begründet.
Maßgeblich für die Beurteilung des Feststellungsbegehrens ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats über die Berufung der Beklagten. Eine Änderung der Rechtslage seit dem Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung vom 16. Januar 2014 hat sich dadurch ergeben, dass sowohl die gemeinsame Militärgüterliste der Europäischen Union - zunächst seit dem 9. Februar 2015 und sodann seit dem 14. März 2016 - als auch die Ausfuhrliste in Anlage 1 zur Außenwirtschaftsverordnung - zunächst seit dem 18. Juli 2015 und sodann seit 19. März 2016 - eine Veränderung erfahren haben. Die Klägerin hat im Termin zur mündlichen Verhandlung vom 28. Januar 2016 ausdrücklich klargestellt, dass sie an einer Feststellung zur "alten" Rechtslage nicht interessiert sei.
Position 0013 der Ausfuhrliste Teil I A - auf die sich der Feststellungsantrag der Klägerin bezieht - hatte im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung noch folgende Fassung (vgl. BGBl. I 2013, S. 2898):
0013 Spezialpanzer- oder Schutzausrüstung, Konstruktionen sowie Bestandteile wie folgt:
a) Panzerplatten mit einer der folgenden Eigenschaften:
1. hergestellt, um einen militärischen Standard oder eine militärische Spezifikation zu erfüllen, oder
2. geeignet für militärische Zwecke;
Ergänzende Anmerkung:
Körperpanzer-Schutzplatten siehe Unternummer 0013d2.
b) Konstruktionen aus metallischen oder nichtmetallischen Werkstoffen oder Kombinationen hieraus, besonders konstruiert, um militärische Systeme beschussfest zu machen, und besonders konstruierte Bestandteile hierfür;
c) Helme, die gemäß militärischen Standards bzw. Spezifikationen oder hierzu gleichwertigen Leistungsanforderungen hergestellt sind, und besonders konstruierte Bestandteile hierfür, d.h. Außenschale, Innenschale und Polsterung;
d) Körperpanzer und Schutzbekleidung sowie Bestandteile hierfür, wie folgt:
1. weichballistische Körperpanzer oder Schutzkleidung, hergestellt nach militärischen Standards bzw. Spezifikationen oder hierzu gleichwertigen Anforderungen, und besonders konstruierte Bestandteile hierfür;
Anmerkung: Für die Zwecke der Unternummer 0013d1 schließen militärische Standards bzw. Spezifikationen mindestens Spezifikationen für den Splitterschutz ein.
2. hartballistische Körperpanzer-Schutzplatten, die einen ballistischen Schutz größer/gleich Stufe III (NIJ 0101.06, Juli 2008) oder entsprechenden nationalen Anforderungen bewirken.
Anmerkung 1: Unternummer 0013b schließt Werkstoffe ein, die besonders konstruiert sind zur Bildung einer explosions-reaktiven Panzerung oder zum Bau militärischer Unterstände (shelters).
Anmerkung 2: Unternummern 0013c und 0013d erfassen nicht herkömmliche Stahlhelme, die weder mit Zusatzgeräten ausgerüstet noch für die Ausrüstung mit Zusatzgeräten geändert oder konstruiert sind.
Anmerkung 3: Unternummer 0013d erfasst nicht einzelne Helme, Körperpanzer oder Schutzbekleidung, wenn diese von ihren Benutzern zu deren eigenem persönlichen Schutz mitgeführt werden.
Anmerkung 4: Nummer 0013 erfasst nur solche besonders für Bombenräumpersonal
konstruierte Helme, die besonders für militärische Zwecke konstruiert sind.
Ergänzende Anmerkung 1:
Siehe auch Nummer 1A005 des Anhangs I der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 in der jeweils geltenden Fassung.
Ergänzende Anmerkung 2:
"Faser- oder fadenförmige Materialien", die bei der Herstellung von Körperpanzern verwendet werden, siehe Nummer 1C010 des Anhangs I der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 in der jeweils geltenden Fassung.
Seit dem 18. Juli 2015 (vgl. BAnz AT 17.07.2015 V1, 5 bis 37) hat die Position 0013 folgende Fassung:
a) Metallische oder nichtmetallische Panzerplatten mit einer der folgenden Eigenschaften:
1. hergestellt, um einen militärischen Standard oder eine militärische Spezifikation zu erfüllen, o d e r
c) Helme, die gemäß militärischen Standards bzw. Spezifikationen oder hierzu gleichwertigen Leistungsanforderungen hergestellt sind, und besonders konstruierte Bestandteile hierfür, d. h. Außenschale, Innenschale und Polsterung;
Anmerkung 2: Unternummer 0013c erfasst nicht herkömmliche Stahlhelme, die weder mit Zusatzgeräten ausgerüstet noch für die Ausrüstung mit Zusatzgeräten geändert oder konstruiert sind.
Anmerkung 3: Unternummern 0013c und 0013d erfassen nicht einzelne Helme, Körperpanzer oder Schutzbekleidung, wenn diese von ihren Benutzern zu deren eigenem persönlichen Schutz mitgeführt werden.
Anmerkung 4: Nummer 0013 erfasst nur solche besonders für Bombenräumpersonal konstruierte Helme, die besonders für militärische Zwecke konstruiert sind.
Ein Vergleich der beiden Fassungen ergibt, dass sich lediglich die Formulierung der Position 0013a verändert hat, während die Positionen 0013b bis d einschließlich der Anmerkungen gleich geblieben sind. Die Position 0013b bezog sich bereits in der alten Fassung - und bezieht sich auch in der neuen Fassung - auf Konstruktionen "aus metallischen oder nichtmetallischen Werkstoffen". Dementsprechend sind in der Neufassung der Position 0013a auch "metallische und nichtmetallische Panzerplatten" genannt, während in der alten Fassung der Position 0013a nur von "Panzerplatten" die Rede war. Die Beklagte hat dazu vorgetragen, dass sowohl die Änderung der Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union als auch des Teils I Abschnitt A der Ausfuhrliste auf ihre Initiative erfolgt sei, um in Reaktion auf das erstinstanzliche Urteil den Erfassungstatbestand der Position 0013a zu präzisieren. Die Position 0013 der Ausfuhrliste hat in der nunmehr gültigen Fassung vom 19. März 2016 keine Veränderung erfahren.
Legt man die zuletzt gültige sowie die (insoweit identische) aktuelle Fassung der Ausfuhrliste zugrunde, so lässt sich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der Begriff "Panzerplatten" vorrangig Produkte aus Stahl erfasse, jedenfalls nicht mehr halten. Die Neufassung der Ausfuhrliste zeigt, dass der Verordnungsgeber den Begriff "Panzerplatte" nicht in diesem Sinne verstanden wissen möchte, sondern in Position 0013a nunmehr ausdrücklich "metallische oder nichtmetallische Panzerplatten" erfasst hat.
Die Überschrift von Teil I Abschnitt A der Ausfuhrliste lautet zwar: "Liste für Waffen, Munition und Rüstungsmaterial". Was als "Rüstungsmaterial" in diesem Sinne anzusehen ist, ergibt sich allerdings erst aus einer Anwendung und Auslegung der Positionen 0001 bis 0022 der Ausfuhrliste. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist eine eng am Wortlaut der Ausfuhrliste - einschließlich der Anmerkungen - orientierte Auslegung geboten, um zweifelsfrei das Erfordernis der Genehmigungspflicht feststellen zu können; das gilt sowohl für das Strafrecht (BGH, Beschluss vom 28. März 2007 - 5 StR 225/06 -, BGHSt 51, 262) als auch für das öffentliche Recht (Hess. VGH, Urteil vom 14. Oktober 2009 - 6 A 2113/08 -, ESVGH 60, 98).
Für den Feststellungsantrag der Klägerin kommt es nur darauf an, ob die streitgegenständlichen Spezialgläser von Position 0013a oder von Position 0013b - in der aktuellen Fassung der Ausfuhrliste - erfasst werden.
Position 0013b lautet wie folgt:
"Spezialpanzer- oder Schutzausrüstung, Konstruktionen sowie Bestandteile wie folgt: ...
b) Konstruktionen aus metallischen oder nichtmetallischen Werkstoffen oder Kombinationen hieraus, besonders konstruiert, um militärische Systeme beschussfest zu machen, und besonders konstruierte Bestandteile hierfür".
Der Senat hat in dem vorbezeichneten Urteil vom 14. Oktober 2009 - 6 A 2113/08 - folgenden Leitsatz aufgestellt:
Das Merkmal "besonders konstruiert für militärische Zwecke" ist erfüllt, wenn ein Produkt bereits bei der Konstruktion, Planung oder dem Entwurf eine Zielrichtung erfahren hat, die über eine zivile Nutzung hinausgeht, d.h. der militärische Zweck bei der Entwurfserstellung und Planung des Guts im Vordergrund stand, und die militärische Verwendung auch tatsächlich möglich ist, ohne dass zu fordern ist, dass eine nichtmilitärische Verwendung ausgeschlossen wird.
Die Frage, ob es sich bei den streitgegenständlichen Gütern (Spezialgläser) schon nicht um "Konstruktionen" im Sinne der Position 0013b handelt - so eine technische Stellungnahme, Bl. 50 bis 56, insbesondere 54 f., der Behördenakte -, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls fehlt es an der erforderlichen Zielrichtung, "um militärische Systeme beschussfest zu machen". Die Klägerin hat durchgängig vorgetragen, die beschussfesten Glasscheiben würden ausschließlich für zivile Anwendungen hergestellt; typische Abnehmer seien etwa Banken, Versicherungen, Botschaften oder Privatleute. Die Beklagte hat den Vortrag der Klägerin nicht in Zweifel gezogen und dementsprechend in ihren Stellungnahmen die Genehmigungspflicht auch nicht mit einer Erfassung der Güter von Position 0013b begründet.
Position 0013a hat folgenden Wortlaut:
"Spezialpanzer- oder Schutzausrüstung, Konstruktionen sowie Bestandteile wie folgt:
a) Metallische oder nichtmetallische Panzerplatten mit einer der folgenden Eigenschaften::
2. geeignet für militärische Zwecke".
Auch bei der Auslegung von Position 0013a Nr. 1 kann man sich - entgegen der Auffassung der Beklagten - auf den Standpunkt stellen, es ist ebenso wie bei Position 0013b davon auszugehen, dass die entsprechende Zielrichtung zur Erfüllung eines militärischen Standards oder einer militärischen Spezifikation bereits bei der Herstellung im Vordergrund gestanden haben muss. Im Ergebnis kann die Frage aber offen bleiben, da jedenfalls eine Subsumtion unter die Position 0013a Nr. 2 der Ausfuhrliste als "metallische oder nichtmetallische Panzerplatte" mit der Eigenschaft "geeignet für militärische Zwecke" in Betracht kommt.
Der Wortlaut "metallische oder nichtmetallische Panzerplatten" lässt eine Auslegung dahingehend, dass Gegenstände aus Glas in aller Regel nicht erfasst seien - wie sie das Verwaltungsgericht vertreten hat - nicht mehr zu. Eine Definition des Begriffs "Panzerplatte" muss vielmehr unabhängig davon erfolgen, ob das Gut aus Metall oder nicht aus Metall beschaffen ist. Da auch nichtmetallische Güter den Begriff der Panzerplatte erfüllen können, lässt sich eine Subsumtion unter den Begriff Panzerplatte nur mithilfe von ballistischen Besonderheiten des verwendeten Materials erreichen. Auf einen ballistischen Schutz nach DIN EN 1522 bzw. DIN EN 1063 wird beispielsweise auch unter Position 0006 der Ausfuhrliste bei Landfahrzeugen und ihren Bestandteilen abgestellt. Der Umstand, dass die vorgenannten DIN-Vorschriften unter Position 0013a nicht ausdrücklich genannt sind, macht eine Heranziehung dieser Vorschriften zur Auslegung des Begriffs "Panzerplatte" nicht unzulässig.
Die Frage, ob die streitgegenständlichen Spezialgläser als "nichtmetallische Panzerplatten" mit der Eigenschaft "hergestellt, um einen militärischen Standard oder eine militärische Spezifikation zu erfüllen" (Position 0013a Nr. 1) oder "geeignet für militärische Zwecke" (Position 0013a Nr. 2) einzustufen sind, lässt sich nur unter Heranziehung auch der übrigen Positionen der Ausfuhrliste Teil I Abschnitt A beantworten.
Ein Hinweis auf die DIN EN 1522 bzw. die DIN EN 1063 und die darin genannten Widerstandsklassen von durchschusshemmenden Verglasungen findet sich lediglich unter Position 0006b Nr. 1a und Nr. 2b. Die Position 0006a stellt Landfahrzeuge und Bestandteile hierfür dann unter die Genehmigungspflicht, wenn sie besonders konstruiert oder geändert sind für militärische Zwecke, und zwar unabhängig davon, in welche Widerstandklasse ein etwaiger ballistischer Schutz eingeordnet wird. Demgegenüber betrifft Position 0006b ausdrücklich "andere Landfahrzeuge und Bestandteile hierfür", d. h. solche, die nicht speziell für militärische Zwecke besonders konstruiert oder geändert worden sind. Bei diesen Landfahrzeugen nebst Bestandteilen - beispielsweise Glasscheiben - setzt die Genehmigungspflicht erst dann ein, wenn sie einen ballistischen Schutz der Widerstandsklassen FB 6/BR 6 nach DIN EN 1522 bzw. DIN EN 1063 oder besser bewirken. Die getroffene Regelung deutet darauf hin, dass der Verordnungsgeber bei offensichtlichen Rüstungsgütern im Hinblick auf die geschützten Rechtsgüter der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland, des Völkerfriedens und der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland eine weite Erfassungsvariante für Bestandteile für vertretbar gehalten und sich bei weniger militärisch ausgerichteten Gütern bewusst für eine enge Bestandteilserfassung entschieden hat (vgl. dazu: BGH, Beschluss vom 28. Januar 2010 - 3 StR 274/09 -, BGHSt 55, 11; Bieneck, Rüstungsgüter im Außenwirtschaftsstrafrecht ; Versuch einer Begriffsdefinition, in: wistra 2008, 451 [456]).
Greift man - wie die Beklagte - zur Auslegung des Begriffs "Panzerplatten" sowie der Merkmale "hergestellt, um einen militärischen Standard oder eine militärische Spezifikation zu erfüllen" bzw. "Eignung für militärische Zwecke" auf die DIN EN 1522 bzw. DIN EN 1063 zurück, so spricht viel dafür, auch in diesem Zusammenhang die Genehmigungspflicht erst ab einem ballistischen Schutz der Widerstandsklassen FB 6/BR 6 nach DIN EN 1522 bzw. DIN EN 1063 (oder besser) einsetzen zu lassen. Hätte der Verordnungsgeber die unter Position 0013 genannte "Spezialpanzer- oder Schutzausrüstung, Konstruktionen sowie Bestandteile" dagegen als offensichtliche Rüstungsgüter behandeln und jede Widerstandsklasse nach den vorgenannten DIN- Vorschriften der Genehmigungspflicht unterstellen wollen, so hätte er dies aus Gründen der Rechtssicherheit deutlicher zum Ausdruck bringen müssen. Dass unter Position 0013 der Ausfuhrliste - entsprechend dem Vortrag der Beklagten - bei Gütern in Roh- und Halbzeugform bewusst auf die Festlegung einzelner Beschussklassen verzichtet worden sein soll, weil zwischen den Experten der beteiligten Industriestaaten Einigkeit bestanden habe, dass durch Kombination mehrerer Platten jede gewünschte Beschussklasse erreicht werden könne, hat der Verordnungsgeber nicht hinreichend deutlich gemacht. Auch für die von der Beklagten angeführte spiegelbildliche Betrachtungsweise dergestalt, dass die Glas-Panzerplatten ebenso als Rüstungsgut einzustufen seien wie die in Position 0003 genannte Munition, deren Beschuss sie standhielten, finden sich in der Ausfuhrliste keinerlei Anhaltspunkte.
Nach alledem werden die streitgegenständlichen Spezialgläser von Teil I Abschnitt A Position 0013a Nr. 1 oder Nr. 2 der Ausfuhrliste - in der Fassung vom 18. Juli 2015 sowie in der aktuellen Fassung vom 19. März 2016 - nur insoweit erfasst als sie einen ballistischen Schutz der Widerstandsklasse FB 6/BR 6 nach DIN EN 1522 bzw. DIN EN 1063 oder besser bewirken. Das bedeutet gleichzeitig, dass die Feststellungsklage der Klägerin insoweit unbegründet und die Berufung der Beklagten insoweit begründet ist.
Die Kostenentscheidung stützt sich auf § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO. Da die Klägerin mit ihrem Feststellungsbegehren nur insoweit obsiegt hat, als die Spezialgläser einem ballistischem Schutz der Widerstandsklassen BR 1 bis - einschließlich - BR 5 standhalten, und die Beklagte mit ihrer Berufung nur insoweit Erfolg hat, als die Widerstandsklassen BR 6 und besser betroffen sind, hält der Senat es für sachgerecht, den Beteiligten die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 708 Nr. 10 und 711 Satz 1 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.
Die Revision wird wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.
Streitwertbeschluss:
Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 und § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 66 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30, 130 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten - OWiG
§ 5 Abs. 1 AWV
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 AWG
§ 124a Abs. 6 i. V. m. Abs. 3 Satz 3 und 4 VwGO
§ 124 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 Satz 2 AWG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 und 711 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 34 des Außenwirtschaftsgesetzes
Art. 3 EG-Dual-Use-VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 253
BGHSt 51, 262
BGHSt 55, 11
wistra 2008, 451
5 K 2370/13
6 A 460/14
3 C 44/02
5 StR 225/06
6 A 2113/08
3 StR 274/09