Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-17, Aktenzeichen 13 K 9196/03
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:0217.13K9196.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Gewährung zusätzlicher Reisekostenvergütung für die Jahre 1998 bis 2001 im Hinblick auf die Fahrten des Klägers zwischen seinem Wohnort und seinen verschiedenen Einsatzorten.
Der Kläger steht als Zollbetriebsinspektor im Dienst der Beklagten. Ab November 1996 war er als Vollziehungsbeamter in der Stadt X tätig. Ab Februar 2000 war er darüber hinaus auch in X1 tätig. Stammdienststelle des Klägers war das Hauptzollamt in E. Der Kläger war in dieser Zeit in L wohnhaft.
Im Hinblick auf die Tätigkeit des Klägers in X erkannte die Beklagte mit Verfügung vom 7. November 1996 an, dass der Kläger als Vollziehungsbeamter für die mit diesem Dienstposten unmittelbar verbundene Reisetätigkeit das in seinem Privateigentum stehende Kraftfahrzeug im überwiegenden dienstlichen Interesse hält. Ferner bestimmte die Beklagte durch Verfügung vom 19. November 1996 X als reisekostenrechtlichen Dienstort des Klägers. Zugleich legte sie als Bezugspunkt für die Abrechnung der Reisekosten des Klägers das Dienstgebäude des Hauptzollamtes in X fest.
Mit Verfügung vom 28. Februar 1997 erließ die Beklagte gegenüber dem Kläger ferner folgende Anordnung: „Dienstreisen von Beamten, die nicht im Einzugsgebiet des Dienstortes wohnen, sind grundsätzlich am reisekostenrechtlichen Dienstort zu beginnen und zu beenden, wenn der Antritt einer Dienstreise an der Wohnung zu einer unwirtschaftlicheren Dienstreisegestaltung führt. Wird die Dienstreise an der Wohnung begonnen bzw. beendet, kann bei der Kostenerstattung nur die Wegstrecke vom/bis zum reisekostenrechtlichen Dienstort berücksichtigt werden (u.U. fiktiv)."
Im Hinblick auf die Tätigkeiten des Klägers auch in X1 legte die Beklagte mit Verfügung vom 21. Februar 2000 als Bezugspunkt für die reisekostenrechtliche Abrechnung nunmehr die Autobahnabfahrt A 00 X-W auf die O Straße fest. Schließlich wurde dem Kläger ab November 2001 für seine Außendiensttätigkeit ein Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung gestellt.
In dem in Rede stehenden Zeitraum von 1998 bis 2001 rechnete der Kläger seine Dienstreisen dergestalt ab, dass er jeweils die Strecke ab dem festgesetzten Abrechnungsbezugspunkt bis zum jeweiligen Einsatzort bzw. von dem Einsatzort bis zum Abrechnungsbezugspunkt in Ansatz brachte. Tatsächlich fuhr der Kläger seinen ersten täglichen Einsatzort aber jeweils von seiner Wohnung aus an. Von seinem letzten täglichen Einsatzort kehrte er dann auch in seine Wohnung zurück. Das Hauptzollamt in E suchte der Kläger etwa einmal wöchentlich auf.
Nachdem der Kläger davon Kenntnis erlangt hatte, dass bei anderen Vollziehungsbeamten, namentlich im Zuständigkeitsbereich des Hauptzollamtes L1, auch die Wegstrecken zwischen der Wohnung und dem jeweiligen Einsatzort abgerechnet worden waren, beantragte er mit Schreiben vom 29. November 2002, eingegangen am 27. Dezember 2002, seine Reisekosten für die Jahre 1998 bis 2001 rückwirkend neu zu berechnen. Die Neuberechnung sollte dahingehend erfolgen, dass die Aufwendungen für die Fahrten zwischen dem Wohnort und dem ersten bzw. letzten Einsatzort als Reisekosten anerkannt werden.
Die Oberfinanzdirektion L1 verfügte unter dem 4. Februar 2003 gegenüber den Hauptzollämtern im Hinblick auf die Abrechnung der Reisekostenvergütung von Mitarbeitern im Außendienst, dass Bedienstete ohne Anwesenheitspflicht an der Dienststelle (Vollziehungsbeamte/ Außenprüfer) ihre Dienstreisen jeweils an der Wohnung beginnen und beenden, es sei denn, die Dienststelle werde aufgesucht. Im Falle von Dienstgängen könnten höchstens die Fahrkosten von der Dienststelle bis zu der Stelle, an der das Dienstgeschäft zu erledigen sei, und zurück erstattet werden, wenn der Bedienstete außerhalb des Dienstortes wohne, an dem das Dienstgeschäft zu verrichten sei. Künftig sollten Dienstreisen und Dienstgänge nach diesen Kriterien abgerechnet werden. Soweit bisher anders verfahren worden sei, verbleibe es dabei für die zurückliegende Zeit.
Mit weiterer Verfügung vom 5. Februar 2003 wies die Oberfinanzdirektion L1 die Hauptzollämter darauf hin, dass Dienstort die politische Gemeinde sei, in der die Behörde oder ständige Dienststelle, bei der der Beschäftigte regelmäßig beschäftigt sei, ihren Sitz habe. Die Bestimmung eines vom Ort dieser Dienststelle abweichenden reisekostenrechtlichen Dienstortes sei nur dann sinnvoll, wenn der Bedienstete an diesem Ort längere Zeit hindurch ständig oder überwiegend Dienst leisten müsse und ihm dort ein Arbeitszimmer zur Verfügung stehe.
Mit Bescheid vom 14. Februar 2003 teilte die Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme auf sein Schreiben vom 29. November 2002 mit, dass die einheitliche Verfahrensweise für künftige Abrechnungen der Reisekostenvergütung von Außendienstmitarbeitern im Oberfinanzbezirk L1 durch Verfügung vom 5. Februar 2003 (richtig: 4. Februar 2003) geregelt worden sei. Zurückliegende Zeiträume blieben hiervon unberührt.
Am 7. November 2003 legte der Kläger gegen die Ablehnung seines Antrags Widerspruch ein. Diesen wies die Oberfinanzdirektion L1 mit Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 2003 als unbegründet ab. Hiergegen hat der Kläger am 23. Dezember 2003 Klage erhoben.
Zur Begründung macht er geltend, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei Dienstort grundsätzlich die politische Gemeinde, in der die Behörde oder die Dienststelle ihren Sitz habe. Dieser status- und organisationsrechtliche Begriff des Dienstortes entspreche aber nur insoweit dem Sinn und Zweck der reisekostenrechtlichen Regelungen, als der Beamte an diesem Ort überwiegend seine dienstlichen Aufgaben wahrnehme, dort also der tatsächliche Mittelpunkt seiner Dienstausübung liege. Deshalb sei der Begriff des Dienstortes um eine funktionelle Auslegung zu ergänzen. Dienstort sei der ständige Beschäftigungsort, wenn dieser vom Ort der Planstellenbehörde abweiche und dadurch jeglicher tatsächlicher Bezug zur Behörde verloren gehe. Dies gelte insbesondere, wenn für den Beamten dort keine Anwesenheitspflicht bestehe oder er dort keine Dienstpflichten zu erfüllen habe.
Er, der Kläger, habe nahezu jeden direkten Bezug zur Dienststelle in E verloren. Er erbringe seine Arbeit grundsätzlich außerhalb des Dienstgebäudes, entweder in seiner Wohnung oder bei den Vollstreckungsschuldnern vor Ort. Er müsse nur einmal pro Woche die Dienststelle aufsuchen und habe dort kein eigenes Dienstzimmer.
Die Bestimmung von X als reisekostenrechtlichem Dienstort sei rechtswidrig gewesen, ebenso die entsprechende Festlegung eines Bezugspunktes für die Abrechnung der Reisekosten. Zentraler Punkt der Dienstausübung sei seine Wohnung; diese sei deshalb auch sein reisekostenrechtlicher Dienstort. Die Bewertung der Dienstortbestimmung als rechtswidrig entspreche auch der Rechtsauffassung der Oberfinanzdirektion. Nach deren Verfügung vom 5. Februar 2003 setze die Bestimmung eines reisekostenrechtlichen Dienstortes nämlich voraus, dass der Beamte dort ständig oder jedenfalls überwiegend Dienst leiste und dass ihm dort ein Arbeitszimmer zu Verfügung stehe. Dies treffe auf X nicht zu, wohl aber in Bezug auf seine Wohnung. Er habe auch nicht etwa das Gebäude des Hauptzollamtes in X regelmäßig aufgesucht.
Auch wenn reisekostenrechtlich der Sparsamkeitsgrundsatz für die Bestimmung von Ausgangs- und Endpunkt einer Dienstreise maßgeblich sei, werde dieser doch durch das Gebot der Rücksichtnahme auf den Dienstreisenden und dessen persönliche Belange begrenzt. Die finanziellen und persönlichen Belastungen für den Bediensteten müssten in einem angemessenen Verhältnis zu der zu erzielenden Kostenersparnis stehen. Nach diesen Maßstäben habe er seine Dienstreisen ab seinem Wohnort abrechnen dürfen. Dies entspreche auch der jetzigen geänderten Praxis der Oberfinanzdirektion. Der Ausschluss zurückliegender Zeiträume von dieser Änderung sei unzulässig.
Die entsprechenden Schreiben seien als innerdienstliche Weisungen zu qualifizieren; demgemäß unterliege ihre Rechtmäßigkeit der gerichtlichen Überprüfung. Es handele sich insoweit nicht um Verwaltungsakte. Für ihn, den Kläger, sei es nicht ersichtlich gewesen, dass die Regelungen Außenwirkung hätten entfalten können. Dementsprechend habe er auch nicht erkennen können, dass die entsprechenden Vorgaben Bestandskraft hätten erlangen können. Die Frage der Außenwirkung aber sei aus der Sicht des Adressaten der Regelung zu beurteilen. Überdies habe sich auch die Beklagte bis zur mündlichen Verhandlung nicht auf den Eintritt der Bestandskraft berufen.
Schließlich sei auch die Antragsfrist für die in Streit stehende weitere Reisekostenvergütung gewahrt. Mit der Vorlage der Tagebücher sei für den jeweiligen Zeitraum der Antrag auf Reisekostenvergütung gestellt. Dieser erstrecke sich auf die tatsächlich durchgeführten Fahrten und damit auch auf die Fahrten zwischen dem Wohnort des Klägers und den Vollstreckungsorten.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 14. Februar 2003 und des Widerspruchsbescheides vom 12. Dezember 2003 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2001 über die bereits gewährte Reisekostenvergütung hinaus weitere Reisekostenvergütung mit der Maßgabe zu gewähren, dass die seitens des Klägers ausgeführten Fahrten von seiner Wohnung zu dem ersten Vollstreckungsschuldner und von dem letzten Vollstreckungsort zum Wohnort als Dienstreisen im Sinne des Bundesreisekostengesetzes anzusehen sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht sie geltend, der ständige Beschäftigungsort des Klägers weiche vom Ort der Planstellenbehörde ab. Tatsächlicher Mittelpunkt der Aufgabenwahrnehmung sei der Vollstreckungsbezirk, der damit reisekostenrechtlich zum neuen Dienstort des Beamten werde. Reisen nach X seien deshalb keine Dienstreisen. Die entsprechenden Aufwendungen seien der allgemeinen Lebensführung zuzurechnen.
Überdies habe der Dienstvorgesetzte des Klägers von seinem Weisungsrecht Gebrauch gemacht und X als reisekostenrechtlichen Dienstort bestimmt. Infolgedessen würden dort nur Dienstgänge ausgeführt.
Die Anerkennung des häuslichen Arbeitszimmers als reisekostenrechtlicher Dienstort sei nicht zulässig. Im Übrigen sei im Hauptzollamt E für die Erledigung schriftlicher Arbeiten ein Vollziehungsbeamtenzimmer mit drei Arbeitsplätzen eingerichtet.
Die rückwirkende Änderung der Reisekostenabrechnungen sei vor diesem Hintergrund zu Recht abgelehnt worden. Die Abrechnung sei unter den gegebenen Voraussetzungen zutreffend gewesen. Sie sei auf der Grundlage der Angaben des Klägers erfolgt; weitergehende Ansprüche seien nicht entstanden. Die zurückliegenden Zeiträume, für die die Weisung der ehemaligen Oberfinanzdirektion E maßgebend gewesen sei, seien nicht neu zu berechnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Der Klageantrag ist statthaft.
Dabei kann an dieser Stelle offen bleiben, ob es sich vorliegend um einen Fall handelt, in dem ausnahmsweise auch bei einer gebundenen Entscheidung ein Bescheidungsantrag gestellt werden kann, weil etwa die rechtswidrige Ablehnung der Begünstigung eine ausreichende Sachaufklärung oder eine nähere Befassung der Verwaltung - hier die konkrete Ermittlung des jeweiligen Mehrbetrages für die einzelnen Fahrten - verhindert hat.
Zu dieser Möglichkeit Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Auflage, § 113 Rdn. 194, 201.
Selbst wenn man dieser Auffassung nicht folgen wollte, würde sich die Statthaftigkeit des Antrags jedenfalls aus einer analogen Anwendung von § 113 Abs. 2 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ergeben. Mit dieser, nach der Gesetzessystematik nur für Anfechtungsklagen geltenden Regelung, die durch das Vierte Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I 2809) eingeführt worden ist, wollte der Gesetzgeber die Gerichte von umfangreichen Berechnungen entlasten, die die Behörden mit den ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten und vor allem auch technischen Hilfsmitteln in der Regel schneller und einfacher erledigen können.
So die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 11/7030, S. 29.
Der mithin für die Anfechtungsklage ausdrücklich geregelte Fall, dass es dem Kläger nur um eine betragsmäßige Änderung des Verwaltungsaktes geht, findet sich aber auch in Verpflichtungssituationen wieder. Auch dort kann zudem das Bedürfnis bestehen, dass das Gericht den Aufwand, der zur Ermittlung des konkret begehrten Betrages erforderlich ist, nicht selbst betreibt. Hinzu kommt, dass eine analoge Anwendung von § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO zur Begründung der Statthaftigkeit eines entsprechenden Antrags im Fall der Verpflichtungsklage auch den Kläger entlastet. Da dieser angesichts des Erfordernisses eines hinreichend bestimmten Klageantrags grundsätzlich verpflichtet wäre, den festzusetzenden Betrag anzugeben und damit auch die erforderlichen Berechnungen selbst vorzunehmen, kommt es gerade ihm zugute, wenn er den ansonsten zur Bestimmung des konkret begehrten Verwaltungsaktes erforderlichen Aufwand nicht selbst betreiben muss, sondern sich darauf beschränken kann, diejenigen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu benennen, die die Behörde seiner Auffassung nach zu Unrecht berücksichtigt oder nicht berücksichtigt hat.
Soweit eine analoge Anwendung von § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO für den Fall der Verpflichtungsklage mit der Begründung abgelehnt wird, dass sich die analoge Anwendung dieser Vorschrift auch auf die Verpflichtungsklage zum Nachteil für den Kläger auswirke, da sie die endgültige Entscheidung über sein Begehren verzögere,
Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdn. 156,
ist dem jedenfalls dann nicht zu folgen, wenn - wie hier - der Kläger schon seinen Antrag entsprechend beschränkt hat. Geschieht dies, entspricht die gerichtliche Entscheidung im Obsiegensfall dem ausdrücklichen Begehren des Klägers und kommt es insoweit nicht zu einer Verzögerung. In diesem Fall entzieht sich das Gericht auch nicht der Verpflichtung zur Herbeiführung der Spruchreife.
Wie hier Spannowsky, in: Sodan/Ziekow, Nomos-Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattsammlung, § 113 Rdn. 191; Schmidt, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Aufl., § 113 Rdn. 12; ähnlich Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl., § 113 Rdn. 39: § 113 Abs. 2 Satz 2 als Mindestanforderungen auch in Verpflichtungssachen.
Die Klage ist aber nicht begründet. Dem Kläger steht kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung zu (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Bundesreisekostengesetz vom 13. November 1973 (BRKG) - die vorliegend maßgeblichen Vorschriften der §§ 1, 2, 3 und 7 BRKG haben bis zum Ende des hier in Rede stehenden Zeitraums keine Änderung erfahren - hat der Dienstreisende Anspruch auf Reisekostenvergütung zur Abgeltung der dienstlich veranlassten Mehraufwendungen. Art und Umfang der Reisekostenvergütung bestimmt gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 BRKG ausschließlich dieses Gesetz. Reisekostenvergütung ist nach § 1 Abs. 1 BRKG die Erstattung von Auslagen für Dienstreisen und Dienstgänge.
Hiernach steht dem Kläger kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung zu, weil es sich bei den in Rede stehenden Fahrten von seinem Wohnort zu seinem ersten Geschäftsort sowie von seinem letzten Geschäftsort zurück zu seinem Wohnort weder um Dienstreisen noch um Dienstgänge im Sinne des Bundesreisekostengesetzes in der seinerzeit geltenden Fassung handelte. Dass diese Fahrten als Dienstgänge zu qualifizieren sein könnten, hat der Kläger nicht vorgetragen und ist auch nicht anderweitig ersichtlich. Die Fahrten waren aber auch keine Dienstreisen.
Dienstreisen im Sinne des Bundesreisekostengesetzes sind nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BRKG Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes, die von der zuständigen Behörde schriftlich angeordnet oder genehmigt worden sind, es sei denn, dass eine Anordnung oder Genehmigung nach dem Amt des Dienstreisenden oder dem Wesen des Dienstgeschäftes nicht in Betracht kommt. Wo eine Dienstreise zu beginnen oder zu beenden ist, ist im Bundesreisekostengesetz nicht festgelegt. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus § 7 BRKG.
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 21. Juni 1989 - 6 C 4.87 -, BVerwGE 82, 148 (150), und vom 3. Februar 1982 - 6 C 194.80 -, ZBR 1982, 318.
Entscheidend dafür, ob der Beamte eine Dienstreise an der Wohnung antreten kann oder sie an einem anderen Ort, insbesondere an seiner Dienststelle, anzutreten hat, sind die ihm dazu von seinem Dienstvorgesetzten erteilten Weisungen. Auch wenn er solche Weisungen weder im konkreten Fall noch allgemein erhalten hat und deswegen genötigt ist, den Ausgangs- und Endpunkt der Dienstreise selbst zu bestimmen, hat er nicht die freie Wahl, ob er die Dienstreise von seiner Wohnung oder von der Dienststelle oder einem anderen Ort aus antritt. Maßgebend sind vielmehr in erster Linie die Belange und Erfordernisse des Dienstes, insbesondere das Gebot, die mit einer Dienstreise verbundene Unterbrechung der üblichen dienstlichen Tätigkeit so gering wie möglich zu halten. Allgemein bestimmt sich der reisekostenrechtlich maßgebende Ausgangs- und Endpunkt der Dienstreise im Hinblick auf den dieses Rechtsgebiet beherrschenden Sparsamkeitsgrundsatz danach, zwischen welchen dieser Punkte die Dienstreise mit dem geringsten Aufwand an Zeit und Kosten durchgeführt werden kann, ohne dass dienstliche Belange beeinträchtigt werden. Das das Reisekostenrecht beherrschende Sparsamkeitsgebot gilt indessen nicht unbeschränkt. Es darf insbesondere nicht ohne jede Rücksicht auf den Dienstreisenden und dessen persönliche Belange durchgesetzt werden. Insoweit findet es in der Fürsorgepflicht eine Grenze, jenseits derer es dem Dienstherrn verboten ist, den Dienstreisenden im Interesse der Einsparung von Reisekosten finanziellen oder persönlichen Belastungen auszusetzen, die nicht in einem angemessenen Verhältnis zu der zu erzielenden Kostenersparnis stehen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 3. Februar 1982, a.a.O., und vom 21. Juni 1989, a.a.O., S. 150 f.; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 22. Mai 1990 - 12 A 515/88 -, veröffentlicht in juris.
Hier hatte die Beklagte mit Verfügung vom 19. November 1996 gegenüber dem Kläger X als dessen reisekostenrechtlichen Dienstort bestimmt und zugleich als Bezugspunkt für die Abrechnung der Reisekosten des Klägers das Dienstgebäude des Hauptzollamtes in X festgelegt. Mit Verfügung vom 21. Februar 2000 hatte sie die Festlegung dahingehend geändert, dass nunmehr die Autobahnabfahrt A 00 X-W auf die O Straße als Abrechnungsbezugspunkt festgelegt wurde. Mit diesen Bescheiden hat die Beklagte für den Kläger jeweils verbindlich seinen reisekostenrechtlichen Dienstort festgelegt und zugleich bestimmt, wo er die jeweiligen Dienstreisen anzutreten und zu beenden hatte. Durch die Verfügung vom 28. Februar 1997 hat die Beklagte dies nochmals klargestellt.
Soweit der Kläger geltend macht, die genannten Verfügungen seien rechtswidrig, verhilft dieser Einwand seiner Klage nicht zum Erfolg. Bei den Verfügungen aus den Jahren 1996 und 2000 handelt es sich jeweils um Verwaltungsakte, die nach Ablauf der Widerspruchsfrist Bestandskraft erlangt haben und deren Rechtmäßigkeit mithin durch das Gericht nicht mehr überprüft werden kann.
Bei beiden Verfügungen handelt es sich um Regelungen der Beklagten im Einzelfall des Klägers, die für diesen verbindlich seinen reisekostenrechtlichen Dienstort und den Abrechnungsbezugspunkt für seine Dienstreisen bestimmen. Die Verfügungen sind auch im Sinne des § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet.
Zwar ist nicht jede Maßnahme des Dienstherrn gegenüber dem Beamten mit Außenwirkung verbunden. Weisungen an einen Beamten, die an diesen allein in seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung gerichtet sind und nur auf organisationsinterne Wirkung zielen, sowie die auf die Art und Weise der dienstlichen Verrichtung bezogenen innerorganisatorischen Maßnahmen der Behörde, in deren Organisation der Beamte eingegliedert ist, sind rein innerdienstliche Maßnahmen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 22. Mai 1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE 60, 144 (145), und vom 15. Februar 1989 - 6 A 2/87 -, BVerwGE 81, 258 (260).
Berührt allerdings eine Regelung den Beamten in dem Rechtskreis, in dem er dem Dienstherrn als mit eigenen Rechten ausgestattetes Subjekt gegenübertritt, kommt der Maßnahme Außenwirkung zu.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. März 1962 - II C 6.60 -, BVerwGE 14, 84 (87); ähnlich Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Mai 1980, a.a.O., S. 147: „Eingriff in die individuelle Rechtssphäre des Beamten"; Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 12 Rdn. 41: Außenwirkung, wenn der Beamte von einer Regelung als Träger eigener Rechte und Pflichten betroffen ist; ähnlich P. Stelkens/U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., § 35 Rdn. 124: Außenwirkung, wenn die Maßnahme gezielt in geschützte Rechtspositionen eingreift oder solche Rechte begründet, aufhebt oder feststellt.
So liegt der Fall hier: Die Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes in der Verfügung vom 19. November 1996 und die Festlegung der Abrechnungsbezugspunkte in der Verfügung vom 19. November 1996 und der Verfügung vom 21. Februar 2000 sind maßgeblich für die dem Kläger zustehenden Ansprüche auf Reisekostenvergütung. Sie betreffen folglich den Umfang der ihm zustehenden Ansprüche auf Geldleistungen seines Dienstherrn und damit - wenn auch erst nach der Festsetzung der konkreten Reisekostenvergütung - sein Finanzvermögen. Betrifft aber eine Regelung des Dienstherrn Ansprüche des Beamten auf Geldleistungen, so betrifft sie ihn in einem Rechtskreis, in dem der Beamte mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Das Vermögen des Beamten lässt sich nicht in einen dienstlichen Anteil und einen privaten Anteil aufteilen, sondern genießt gegenüber dem Dienstherrn in seiner Gesamtheit rechtlichen Schutz.
Für eine Qualifizierung der Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes als Verwaltungsakt auch Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 7. September 1994 - 2 L 823/91 -, veröffentlicht in juris.
Im Übrigen rechtfertigt sich die Annahme einer Außenwirkung der genannten Verfügungen auch daraus, dass für den Bereich des Reisekostenrechts allgemein anerkannt ist, dass es sich bei der Entscheidung des Dienstherrn über die Gewährung von Reisekostenvergütung um einen Verwaltungsakt handelt.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. Juni 1966 - VIII C 42.63 -, BVerwGE 24, 253 (258 f.).
Kommt damit aber der Festsetzung der Reisekostenvergütung - wegen ihrer Auswirkungen auf das Finanzvermögen des Beamten - Außenwirkung zu, gilt für den hier zu entscheidenden Fall nichts anderes. Dieser unterscheidet sich von der Festsetzung einer Reisekostenvergütung lediglich dadurch, dass der Dienstherr einen Teil der Festsetzungsentscheidung vorgezogen hat, indem er den reisekostenrechtlichen Dienstort eigenständig festgelegt hat. Damit aber hat der Dienstherr zugleich eine für den Umfang späterer Erstattungsansprüche wesentliche Teilfrage abschließend geregelt und nicht nur eine Vorfrage innerbehördlich geklärt.
Für eine Außenwirkung der in Rede stehenden Verfügungen spricht ferner, dass die Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes reisekostenrechtlich dieselben Wirkungen hat wie eine Versetzung oder ein Abordnung des Bediensteten, für die anerkannt ist, dass es sich jeweils um Verwaltungsakte handelt.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Mai 1980, a.a.O., S. 147; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl., Rdn. 117, 137.
In gleicher Weise ist für die Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2 Bundesbesoldungsgesetz anerkannt, dass es sich hierbei um einen Verwaltungsakt handelt.
Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 18. November 1988 - 2 OVG A76/85 -, ZBR 1990, 25 f.
Dieser Bewertung liegt die Überlegung zugrunde, dass eine solche Bestimmung eine den Status berührende Regelung beinhaltet, da sich nach dem Dienstwohnsitz in den Fällen der §§ 7, 52, 58, 59 und 74 Bundesbesoldungsgesetz in der in der genannten Entscheidung anwendbaren Fassung die Höhe der Dienstbezüge richtete.
Der Annahme einer Außenwirkung der in Rede stehenden Verfügung steht schließlich nicht entgegen, dass der Kläger die Bescheide nicht als Verwaltungsakte angesehen hat. Ob einer Maßnahme Außenwirkung zukommt und sie deshalb als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, hängt nicht davon ab, ob der Betroffene - gleiches gilt für die Behörde - diese Außenwirkung und damit die Rechtsqualität der Maßnahme zutreffend erfasst hat. Die Antwort auf die Frage, ob die jeweilige Regelung den Beamten in dem Rechtskreis betrifft, in dem er mit eigenen Rechten gegenüber dem Dienstherrn ausgestattet ist, richtet sich nach objektiven Kriterien und ist deshalb nicht davon abhängig, ob der Beamte dies auch erkennt. Offenkundig ist dies etwa in dem Fall, dass der Beamte im Falle einer Abordnung oder einer Versetzung annimmt, es handele sich lediglich um eine verwaltungsinterne Maßnahme ohne Außenwirkung. Ein solcher Irrtum ändert nichts an der Rechtsnatur der betreffenden Entscheidungen als Verwaltungsakte.
Handelt es sich nach alledem bei den genannten Verfügungen um Verwaltungsakte, sind diese mit Ablauf der einjährigen Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 58 Abs. 2 VwGO bestandskräftig geworden. Infolge der Bestandskraft aber ist dem Gericht die Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen verwehrt. Deshalb ist für das vorliegende Verfahren davon auszugehen, dass der reisekostenrechtliche Dienstort des Klägers in X war und sein Dienstherr ihn wirksam angewiesen hatte, seine jeweiligen Dienstreisen an den in den beiden Verfügungen festgelegten Abrechnungsbezugspunkten anzutreten. Damit aber sind die Reisen des Klägers von seinem Wohnort zu seinem ersten Einsatzort und von seinem letzten Einsatzort zu seinem Wohnort keine Dienstreisen im Sinne des Bundesreisekostengesetzes und steht dem Kläger mithin insoweit auch kein Anspruch auf Reisekostenvergütung zu.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch die tatsächliche Ausgestaltung des Dienstes des Klägers nicht dazu führt, dass sein Wohnort als reisekostenrechtlicher Dienstort anzusehen wäre. Zwar bestimmt sich der reisekostenrechtliche Dienstort des Beamten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht ausschließlich nach dem Sitz seiner Planstellenbehörde. Weicht der ständige Beschäftigungsort eines Beamten von dem Ort seiner Planstellenbehörde ab und geht hierdurch jeglicher tatsächliche Bezug zu dieser Behörde verloren, bestimmt sich für die Dauer der örtlichen Divergenz der reisekostenrechtliche Dienstort des Beamten vielmehr allein nach seinem ständigen Beschäftigungsort.
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 15. Dezember 1993 - 10 C 11.91 -, BVerwGE 94, 364 (365 f.), und vom 29. November 2000 - 10 C 2.99 -, DÖD 2001, 282 (283).
Auch nach diesen Maßstäben ist der Wohnort des Klägers aber nicht sein reisekostenrechtlicher Dienstort. Zwar dürfte auf der Grundlage dieser Rechtsprechung der Sitz der Planstellenbehörde des Klägers - hier E als Sitz des Hauptzollamtes - nicht der reisekostenrechtliche Dienstort des Klägers gewesen sein; allerdings lag der ständige Beschäftigungsort des Klägers nach diesen Kriterien auch nicht an seinem Heimatort. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass der Kläger einen Teil der ihm obliegenden Aufgaben in seinem häuslichen Arbeitszimmer erledigt hat. Inhaltlicher Schwerpunkt seiner Beschäftigung war aber die Erledigung der verschiedenen Vollstreckungsaufträge in seinem Vollstreckungsbezirk. Demgemäß war der Kläger auch in zeitlicher Hinsicht ganz überwiegend mit der Erledigung seiner Vollstreckungsaufträge vor Ort befasst und nur mit einem erheblich geringeren zeitlichen Anteil mit Schreibarbeiten im häuslichen Arbeitszimmer. Ob auch deshalb sein Vollstreckungsbezirk oder jedenfalls die politische Gemeinde, in der die meisten Vollstreckungsaufträge angefallen sind, als reisekostenrechtlicher Dienstort des Klägers anzusehen sind, kann angesichts der oben bereits genannten ausdrücklichen Regelung durch den Dienstherrn hier dahinstehen. In keinem Fall ist sein Wohnort nach den o.g. Maßstäben der Rechtsprechung als sein reisekostenrechtlicher Dienstort zu qualifizieren.
Auch für die Monate November und Dezember 2001, in denen dem Kläger ein Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung gestellt worden war, steht ihm kein Anspruch auf Reisekostenvergütung für die Fahrten ab seinem Wohnort bzw. bis zu seinem Wohnort in dem im Antrag bezeichneten Umfang zu. Dies dürfte sich schon daraus ergeben, dass der Kläger in dieser Zeit keine Fahrten von seinem Heimatort zum ersten Vollstreckungsschuldner und entsprechend zurück durchgeführt haben wird, sondern allenfalls von seinem Wohnort zum Standort des Dienstkraftfahrzeugs und zurück.
Auch für diese zuletzt genannten Fahrten steht ihm jedoch kein Anspruch auf Reisekostenvergütung zu: Geht man davon aus, dass die o.g. Bescheide sich durch die Bereitstellung des Dienstkraftfahrzeugs nicht erledigt haben, gelten die obigen Ausführungen auch für diesen Zeitraum. Nähme man dagegen an, dass eine Erledigung der genannten Weisungen zum Dienstreiseantritt in X eingetreten ist, würde dem Kläger gleichwohl kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung zustehen. Stellt der Dienstherr einem Bediensteten ein Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung, liegt darin zugleich die konkludente Weisung, Dienstreisen erst am Standort des Dienstkraftfahrzeugs anzutreten.
Oberverwaltungsgericht für das Land Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 12. September 2000 - 10 A 11065/00 -, NVwZ-RR 2001, 322.
Entsprechend war der Kläger, wenn man eine Erledigung der o.g. Bescheide annähme, verpflichtet, seine Dienstreisen am Standort des Dienstkraftfahrzeugs anzutreten. Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit einer derartigen Weisung sind nicht ersichtlich und auch vom Kläger nicht vorgetragen. Im Übrigen würde es sich auch hierbei nach den o.g. Maßstäben um einen Verwaltungsakt handeln, der mangels Anfechtung bestandskräftig geworden ist. Für eine Erstattung der dem Kläger für die Anreise vom Wohnort und die Rückreise zum Wohnort entstandenen Aufwendungen ist deshalb auch in diesem Fall kein Raum.
Darüber hinaus steht dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis zum 26. Dezember 2001 auch deshalb kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung zu, weil er insoweit die Frist nach § 3 Abs. 5 Satz 1 BRKG nicht eingehalten hat.
Nach dieser Vorschrift ist die Reisekostenvergütung innerhalb einer Ausschlussfrist von einem Jahr bei der Beschäftigungsbehörde schriftlich zu beantragen. Wird diese Frist nicht gewahrt, erlischt der Anspruch auf Reisekostenvergütung.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. März 1984 - 6 C 33.83 - Buchholz, 238.90 Nr. 105, Seite 78 (80 f.).
Die für den o.g. Zeitraum in Rede stehende zusätzliche Reisekostenvergütung hat der Kläger erstmals mit seinem Antrag vom 29. November 2002, eingegangen am 27. Dezember 2002, gegenüber der Beklagten geltend gemacht und damit mehr als ein Jahr nach dem Entstehen der insoweit letzten Aufwendungen. Der Kläger hat diese Aufwendungen auch nicht zuvor konkludent durch die Vorlage der entsprechenden Tagebücher geltend gemacht. Diese erstreckten sich, wie von ihm in seinem Antrag ausdrücklich vorgetragen, entsprechend der ihm erteilten Weisungen nicht auf die Fahrten vom Wohnort zum ersten Geschäftsort, sowie vom letzten Geschäftsort zurück zum Wohnort. Die in der Vorlage der Tagebücher liegenden Anträge auf Erstattung von Reisekostenvergütung umfassten deshalb die hier in Rede stehenden Fahrten nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2, 3 und 7 BRKG
§§ 7, 52, 58, 59 und 74 Bundesbesoldungsgesetz
§§ 708 Nr. 11, 711
Zivilprozessordnung
§ 7 BRKG
§ 35 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 167 VwGO
§ 113 Abs.
2 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 BRKG
§ 1 Abs. 1 BRKG
§ 2 Abs. 2
Satz 1 BRKG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 5 Satz 1 BRKG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
82, 148
BVerwGE
60, 144
BVerwGE 81, 258
BVerwGE
14, 84
BVerwGE
24, 253
BVerwGE 94, 364
NVwZ-RR 2001, 322
6 C 4.87
6 C 194.80
12 A 515/88
2 C 30.78
6 A 2/87
II C 6.60
2 L 823/91
VIII C 42.63
10 C 11.91
10 C 2.99
10 A 11065/00
6 C 33.83