Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-05-27, Aktenzeichen OVG 5 A 1.08
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0527.OVG5A1.08.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der in Frankfurt (Oder) wohnhafte Antragsteller ist Halter mehrerer Schäferhunde. Er wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag vom 28. März 2008 gegen den in der „Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Gebiet der Stadt Frankfurt (Oder) - Stadtordnung -“ vom 3. April 2006 (Amtsblatt für die Stadt Frankfurt [Oder] Nr. 4 vom 19. April 2006, Seite 61) angeordneten Leinenzwang für Hunde und begehrt insoweit § 6 Abs. 2 der Stadtordnung für unwirksam zu erklären.
Die maßgeblichen Vorschriften der Stadtordnung (StadtO) lauten:
„§ 1
Örtlicher Geltungsbereich
Diese Verordnung gilt im gesamten Gebiet der kreisfreien Stadt Frankfurt (Oder).
(…)
§ 3
(1) Öffentliche Straßen sind diejenigen Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind.
(2) Öffentliche Anlagen (nachfolgend Anlagen genannt) im Sinne dieser Verordnung sind alle sonstigen, der Allgemeinheit bestimmungsgemäß zur Benutzung freistehenden und zugänglichen Flächen, wie Waldungen, Gärten, Friedhöfe, Grünanlagen und sonstige Anpflanzungen, Gemeinschaftsanlagen, wie Kinderspielplätze, Brunnen, Springbrunnen, Wasserspiele, öffentliche Toilettenanlagen sowie Gewässer einschließlich deren Uferzonen.
§ 6
(1) Wer auf öffentlichen Straßen oder in Anlagen Tiere mit sich führt, hat dafür zu sorgen, dass sie diese nicht beschädigen oder verunreinigen. Tierhalter bzw. Tiere mit sich führende Personen sind verpflichtet, die von ihren Tieren verursachten Verunreinigungen oder Beschädigungen unverzüglich zu beseitigen. Geeignete Materialien sind von den Nutzern mitzuführen und zum Einsatz zu bringen.
(2) Auf öffentlichen Straßen und in Anlagen sind Hunde an der Leine zu führen. Als Ausgleich bietet die Stadt Frankfurt (Oder) Hundeauslaufflächen an, die gesondert bekannt gegeben werden. Auch hier gelten die in Absatz 1 beschriebenen Pflichten.
(3) In den ausgewiesenen Natur- und Landschaftsschutzgebieten sind Hunde an der Leine zu führen, sofern nicht ein dem Verbot entgegenstehendes Interesse nachgewiesen werden kann oder eine gesondert einzuholende Genehmigung nach bundes- oder landesrechtlichen Vorschriften vorliegt.
§ 11
(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig,
24. entgegen § 6 Abs. 2 die Anleinpflicht in der Stadt missachtet;
(2) Verstöße gegen die Vorschriften dieser Verordnung können mit einer Geldbuße von bis zu eintausend Euro nach den Bestimmungen des Gesetztes über Ordnungswidrigkeiten (…) geahndet werden, soweit sie nicht nach Bundes- oder Landesrecht mit Strafen oder Geldbußen bewehrt sind.
(…)“
Im Amtsblatt für die Stadt Frankfurt (Oder) Nr. 6 vom 24. Mai 2006, Seite 93, sind als Anhang zur Stadtordnung folgende Hundeauslaufflächen bezeichnet:
„1. Fläche zwischen Schulstr./Ziegelstr./Kietzer Gasse (vorübergehend)
2. Areal östlich der Straße ‚Am Winterhafen‘
3. Areal westlich des Messeringes
4. Areal östlich des Pappelweges
5. Fläche westlich des Südringes (Kiesgrube)( vorübergehend)
6. Fläche gegenüber der Wimpinastr. 8-16“
Der Antragsteller hält den generellen Leinenzwang für Hunde im gesamten Gemeindegebiet, vor allem in den Ortsteilen und außerhalb der Ortslage für rechtsgrundlos und unverhältnismäßig. Anlass seines vorliegenden Antrags war ein Bußgeldverfahren, in dem ihm vorgeworfen wurde, auf einem dem öffentlichen Verkehr gewidmeten, aber nur für landwirtschaftliche Nutzfahrzeuge befahrbaren Weg im Ortsteil Lossow ca. 7 Kilometer südlich des Stadtgebietes von Frankfurt (Oder) die Anleinpflicht verletzt zu haben. Das Amtsgericht Frankfurt (Oder) hat das Verfahren mit Beschluss vom 19. August 2008 nach § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt, im Beschluss aber den objektiven Verstoß festgestellt; hiergegen hat der Antragsteller Verfassungsbeschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben, das diese jedoch nicht zur Entscheidung angenommen hat.
Zur Begründung seines Normenkontrollantrages trägt der Antragsteller vor: Die Generalermächtigung in § 26 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (OBG), wonach die örtlichen Ordnungsbehörden zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Verordnungen erlassen könnten, trage die Anleinpflicht nicht. Denn die Annahme, dass unangeleinte Hunde im gesamten Stadtgebiet von Frankfurt (Oder) generell eine Gefahr für andere Hunde oder Menschen darstellten, sei nicht belegt. Insbesondere fehle es an Statistiken, anhand derer die behauptete Gefahrenlage durch Beißvorfälle, zumal außerhalb geschlossener Ortschaften, nachvollzogen werden könne. Es sei wissenschaftlich nicht belegbar, dass von allen Hunderassen generell eine abstrakte Gefahr ausgehe. Konkreten Gefahren könne durch Verfügungen an einzelne Hundehalter begegnet werden. Ein bloßes subjektives Unsicherheitsgefühl der Bevölkerung genüge für die Gefahrenannahme ebenfalls nicht. Der generelle Leinenzwang im gesamten Hoheitsgebiet der Stadt Frankfurt (Oder) sei jedenfalls unverhältnismäßig, insbesondere unangemessen. Möge eine innerörtliche Anleinpflicht noch nachvollziehbar sein, sei dies auf Feldwegen außerhalb der geschlossenen Ortschaften nicht der Fall. Erst recht sei es unverhältnismäßig, sogar das Nichtanleinen auf privaten Feld- und Ackerflächen zu ahnden. Der unbeschränkte Leinenzwang bezwecke, die Kontrolle über das grundsätzlich unberechenbare Verhalten von Hunden besonders abzusichern. Dazu stehe jedoch die Rechtsgutbeeinträchtigung bei den Hundehaltern außer Verhältnis. Denn ihnen verbleibe kaum noch Gelegenheit, ihre Hunde in Gebieten der Antragsgegnerin frei laufen zu lassen, was letztlich auf einen Zwang zu nicht artgerechter Tierhaltung und damit auf einen Verstoß gegen das Tierschutzgesetz hinauslaufe. Den zahlreichen Hundehaltern, die nicht entsprechend große und zum Auslauf von Hunden im Freien geeignete private Grundstücke nutzen könnten, würden überhöhte organisatorische Anstrengungen abverlangt, um ihren Hunden noch einen regelmäßigen freien Auslauf zu ermöglichen. Dies gelte vor allem für die eingemeindeten Dorfbereiche, wie z.B. Lossow oder Hohenwalde. Hier stelle das Halten eines auch frei laufenden Hundes geradezu ein sozialtypisches Verhalten dar, weil die Grundstücke nicht zwingend und ortsüblich vollständig eingefriedet seien und Tiere auch frei darauf herumliefen. Auch diese Hundehalter würden gezwungen, in die Stadt zu fahren, um ihre Hunde auf den Auslaufflächen frei laufen zu lassen. Im Übrigen genügten die im innerstädtischen Gebiet geschaffenen Hundeauslaufflächen nicht den Anforderungen an Größe, Abgeschlossenheit und Einsehbarkeit. Aktuell seien nur vier Auslaufflächen nutzbar, was für die ca. 3.000 Hunde im Gemeindegebiet nicht ausreiche. Er bestreite, dass die Auslaufflächen mit Spiel- und Beschäftigungsmöglichkeiten für Hunde ausgestattet seien und in regelmäßigen Abständen gemäht, wöchentlich kontrolliert und die Abfallbehälter geleert würden. Durch die an allen vier Flächen von der Antragsgegnerin aufgestellten Hinweisschilder, wonach Hunde auf den Flächen einen Maulkorb tragen müssten, würden viele Hundehalter von der Benutzung abgehalten. Der auf die Stadt im engeren Sinne begrenzte Wortlaut der Regelung in § 11 Abs. 1 Nr. 24 StadtO zeige, dass der Verordnungsgeber selbst Verstöße gegen die Anleinpflicht außerhalb des eigentlichen Stadtgebiets nicht ahnden wolle.
Der Antragsteller beantragt,
§ 6 Abs. 2 der Stadtordnung der Stadt Frankfurt (Oder) vom 3. April 2006 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie führt aus, der allgemeine Leinenzwang bezwecke den Schutz vor den von freilaufenden Hunden - unabhängig von deren Größe, Beißkraft und Rasse - generell ausgehenden Gefahren für Leib, Leben und Eigentum sowie die Freiheit von Menschen, sich auch außerhalb ihrer eigenen geschützten Räumlichkeiten angstfrei und unbefangen zu bewegen. Die Begegnung mit unangeleinten Hunden führe bei einer Vielzahl von Bürgern angesichts einer nicht unerheblichen Anzahl von registrierten Beißvorfällen zumindest zu Angst- und Streßsituationen sowie subjektiven Unsicherheitsgefühlen. Von Hunden gingen unzweifelhaft Gefahren aus. Zu ihrem Verhaltensrepertoire gehörten Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Umherjagen, Nachrennen und Beschnüffeln, was sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußere und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter, Hunde oder anderer Tiere führen könne, welche die Schwelle der Lästigkeit überschreite. Die Regelung in § 6 Abs. 2 StadtO sei in der Zusammenschau mit §§ 1 und 3 StadtO hinreichend bestimmt. Die Stadtordnung beziehe sich auf das gesamte Hoheitsgebiet der kreisfreien Stadt Frankfurt (Oder). Für den rechtsunkundigen, aber verständigen durchschnittlichen Hundehalter sei ohne weiteres erkennbar, dass er seinen Hund dort anleinen müsse, wo gewöhnlich mit dem Erscheinen von Personen und/oder anderen Tieren zu rechnen sei. Das sei regelmäßig bis dorthin der Fall, wo die Ortslage, respektive Stadtgrenze ende bzw. beginne. Es sei nicht geboten, den räumlichen Geltungsbereich parzellenscharf abzugrenzen, weil das Gemeindegebiet ohnehin von den Regularien der Landesjagd-, Landeswald- und Landesnaturschutzgesetzte umgrenzt werde. Der Leinenzwang sei auch verhältnismäßig. Unzweifelhaft könnten an der Leine geführte Hunde besser an unberechenbarem Verhalten gehindert werden. Andere gleich wirksame Mittel stünden nicht zur Verfügung. Die Belastung sei deshalb auch von denjenigen Haltern hinzunehmen, deren Hunde aufgrund Erziehung oder Charakter mit hoher Wahrscheinlichkeit keine der genannten Gefahren verursachen würden. Im Hinblick auf den hohen Rang der zu schützenden Rechtsgüter sei der Leinenzwang als eine den betroffenen Hundehaltern zumutbare Belastung anzusehen. Die Einschränkungen für Hundehalter seien relativ geringfügig, zumal es nicht Aufgabe der Antragsgegnerin, sondern in erster Linie Sache des Hundehalters sei, das artgerechte Halten von Tieren zu ermöglichen. Das Recht der Hundehalter auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und ihr Bedürfnis nach artgerechter Tierhaltung stehe den Grundrechten derjenigen Bürger entgegen, die nicht Hundebesitzer seien und nicht von Hunden gefährdet werden wollten. Im Geltungsbereich der Stadtordnung gebe es ausreichend Flächen, auf denen Hunde frei laufen könnten. Die mit dem Aufsuchen der Hundeauslaufflächen verbundenen Unbequemlichkeiten müssten die Hundehalter hinnehmen. Für die Dorfgebiete habe wegen der überschaubaren Ausmaße der überbauten Flächen auf gesondert ausgewiesene Hundeauslaufflächen verzichtet werden können. Die in § 6 Abs. 2 StadtO angebotenen Auslaufflächen seien hinreichend und zeitnah nach der Verkündung der Stadtordnung im Amtsblatt bekannt gemacht worden. Zusätzlich zu den vier dauerhaften Auslaufflächen mit einer Gesamtfläche von ca. 120.000 Quadratmetern stünden für die ca. 3.000 in Frankfurt (Oder) angemeldeten Hunde noch zwei nicht veröffentlichte Flächen an der Luisenstraße und an der Weinbergstraße im Stadtgebiet zur Verfügung. Die Flächen würden in Jahresscheiben hergerichtet und mit Spiel- und Beschäftigungselementen für Hunde ausgestattet. Dabei würden auch notwendige Reparaturen an bestehenden Elementen vorgenommen. In regelmäßigen Abständen würden die Flächen gemäht, wöchentlich kontrolliert und die Abfallbehälter geleert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Beteiligten mitsamt Anlagen sowie auf den Entstehungsvorgang der Stadtordnung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.
Bei der Stadtordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, über deren Gültigkeit das Oberverwaltungsgericht nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Errichtung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung im Land Brandenburg (Brandenburgisches Verwaltungsgerichtsgesetz - BbgVwGG) in der Fassung vom 22. November 1996 (GVBl. I S 317), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. April 2009 (GVBl. I S. 26), auf Antrag entscheidet.
Die wegen der vor dem 1. Januar 2007 erfolgten Bekanntmachung der Stadtordnung im Amtsblatt für die Stadt Frankfurt (Oder) vom 19. April 2006 noch maßgebliche zweijährige Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden Fassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21. Dezember 2006 [BGBl. I S. 3316]) ist mit dem Antragseingang bei Gericht am 28. März 2008 gewahrt.
Da der in § 6 Abs. 2 StadtO vorgeschriebene, von den übrigen Vorschriften der Stadtordnung ohne weiteres abtrennbare und durch § 11 Abs. 1 Nr. 24 StadtO bußgeldbewehrten Leinenzwang als Verhaltenspflicht den Antragsteller als Hundehalter zumindest in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) unmittelbar betrifft, ist er antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Die in der Stadtordnung geregelte Anleinpflicht für Hunde ist weder formell noch materiell zu beanstanden.
Die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Frankfurt (Oder) war als Gemeindevertretung (vgl. § 27 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf) nach § 26 Abs. 3 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz - OBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. August 1996 (GVBl. I S. 266), geändert durch Gesetz vom 29. Juni 2004 (GVBl. I S. 289), für den Erlass der Verordnung zuständig.
Die Formvorschriften sind eingehalten, insbesondere ist die erlassende Behörde (§ 29 Nr. 7 OBG) mit „Oberbürgermeister als örtliche Ordnungsbehörde durch Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Frankfurt (Oder)“ korrekt bezeichnet.
Die Stadtordnung ist ordnungsgemäß vom Oberbürgermeister ausgefertigt und in dem nach § 16 Abs. 2 der Hauptsatzung der Stadt Frankfurt (Oder) vom 17. Mai 2004 vorgesehenen Verkündungsorgan „Amtsblatt für die Stadt Frankfurt (Oder)“ verkündet worden (vgl. § 32 OBG). Sie trat gem. § 12 StadtO eine Woche nach Veröffentlichung, also am 26. April 2006, in Kraft.
Der örtliche Geltungsbereich der Stadtordnung (vgl. § 29 Nr. 5 OBG) ist in § 1 StadtO mit „für das Gebiet der Stadt Frankfurt (Oder)“ hinreichend bestimmt angegeben; es umfasst nach § 1 Abs. 3 der Hauptsatzung der Stadt Frankfurt (Oder) vom 17. Mai 2004 auch die neun Ortsteile, zu denen u.a. auch Lossow zählt. Der örtliche Geltungsbereich der Anleinpflicht ist in § 6 Abs. 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 StadtO ebenfalls hinreichend bestimmt. Als öffentliche Straßen sind in § 3 Abs. 1 StadtO diejenigen Straßen, Wege und Plätze definiert, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind, wobei es - wie das Amtsgericht Frankfurt (Oder) im Einstellungsbeschluss zutreffend ausgeführt hat - unerheblich ist, ob ein Weg straßenverkehrsrechtlich nur eingeschränkt befahrbar ist. Die öffentlichen Anlagen sind in § 3 Absatz 2 Satz 1 ebenfalls mit hinreichender Bestimmtheit umschrieben.
Die missverständliche Formulierung der Stadt Frankfurt (Oder) in der Antragserwiderung, für den rechtsunkundigen, aber verständigen durchschnittlichen Hundehalter sei ohne weiteres erkennbar, dass er seinen Hund dort anleinen müsse, wo gewöhnlich mit dem Erscheinen von Personen und/oder anderen Tieren zu rechnen sei, wobei das regelmäßig bis dorthin der Fall sei, wo die Ortslage, respektive Stadtgrenze ende bzw. beginne, zumal das Gemeindegebiet ohnehin von den Regularien der Landesjagd-, Landeswald- und Landesnaturschutzgesetzte umgrenzt werde, steht zwar im Widerspruch zu dem am Wortlaut der Vorschriften orientierten umfassenden Geltungsbereich der Anleinpflicht. Die Vertreterin der Antragsgegnerin hat ihre mehrdeutige Formulierung im Termin zur mündlichen Verhandlung jedoch klargestellt. Danach sollen auch außerhalb der Ortslage neben den öffentlichen Straßen nur die „öffentlichen Anlagen“ im Sinne von § 3 Abs. 2 StadtO vom Anleinzwang erfasst werden. Das bedeutet, dass auf anderen Flächen - mit Ausnahme des Waldes, in dem nach § 15 Abs. 8 Satz 1 des Waldgesetzes des Landes Brandenburg (LWaldG) vom 20. April 2004 (GVBl. I 137) Hunde (mit Ausnahme von Jagdhunden im Rahmen der Ausübung der Jagd und Polizeihunden) ohnehin nur angeleint mitgeführt werden dürfen - Hunde, die nicht nach § 3 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Halten und Führen von Hunden (Hundehalterverordnung - HundehV) des Ministers des Innern vom 16. Juni 2004 (GVBl. II S. 458) als gefährlich gelten und als solche stets an der Leine zu führen sind, nicht dem Leinenzwang unterliegen. Solche anderen Flächen sind insbesondere Feldraine, Heide- und Öd- und Brachflächen sowie landwirtschaftliche Nutzflächen außerhalb der Nutzzeit, soweit auf diesen Flächen nicht auf Grund der Vorschriften des Jagdgesetzes für das Land Brandenburg - BbgJagdG - vom 9. Oktober 2003 (GVBl. I S. 250) oder des Brandenburgischen Naturschutzgesetzes - BbgNatSchG - vom 26. Mai 2004 (GVBl. I S. 350) im Einzelfall eine Anleinpflicht angeordnet ist. Diese Flächen zählen nicht zu den „öffentlichen Anlagen“, weil die in § 3 Abs. 2 StadtO aufgeführten Anlagen nur die „der Allgemeinheit bestimmungsgemäß zur Benutzung freistehenden und zugänglichen Flächen“ umfassen; Feldraine, Heide- und Öd- und Brachflächen sowie landwirtschaftliche Nutzflächen stehen aber nicht der Allgemeinheit bestimmungsgemäß zur Benutzung im Sinne einer „öffentlichen Anlage“ frei; nach § 44 Abs. 1 BbgNatSchG darf zwar jedermann solche Flächen „in der freien Landschaft“ zum Zwecke der Erholung betreten, sie stehen aber nicht „bestimmungsgemäß“ der Allgemeinheit zur Benutzung zur Verfügung, sind von der Gemeinde nicht zur allgemeinen Benutzung gewidmet. Aus der Aufzählung in § 3 Abs. 2 StadtO ergibt sich zweifelsfrei, dass solche Flächen nicht zu den öffentlichen Anlagen zählen, „in“ (!) denen Hunde an der Leine zu führen sind. Die Freiflächen in der Landschaft lassen sich auch nicht unter die beispielshaft aufgeführten öffentlichen Anlagen, wie „Waldungen, Gärten, Friedhöfe, Grünanlagen und sonstige Anpflanzungen, Gemeinschaftsanlagen, wie Kinderspielplätze, Brunnen, Springbrunnen, Wasserspiele, öffentliche Toilettenanlagen sowie Gewässer einschließlich der Uferzonen“ einordnen. Hätte der Verordnungsgeber die Feldraine, Heide- und Öd- und Brachflächen sowie landwirtschaftliche Nutzflächen mit einbeziehen wollen, hätte sich schon angesichts ihres Umfangs und ihres flächenmäßigen Anteils am Gemeindegebiet eine ausdrückliche Erwähnung angeboten.
Die Formulierung des Bußgeldtatbestandes in § 11 Abs. 1 Nr. 24 StadtO, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 6 Abs. 2 StadtO die Anleinpflicht „in der Stadt“ missachtet, steht der Annahme hinreichender Bestimmtheit des räumlichen Umfangs der Anleinpflicht nicht entgegen. Abgesehen davon, dass die Auslegung dieser Vorschrift nicht dem Senat, sondern den Strafgerichten zusteht (das Amtsgericht Frankfurt [Oder] versteht z.B. diese Regelung als auf das gesamte Gemeindegebiet, also auch außerhalb der Ortslage, bezogen), lässt sich das Merkmal „in der Stadt“ anhand der Entstehungsgeschichte der Norm unschwer im Sinne eines auf das gesamte Hoheitsgebiet der kreisfreien Stadt im oben dargestellten Sinne bezogenen Begriffsverständnisses erklären. Ursprünglich war nach § 6 Abs. 3 der Vorgängerfassung der Stadtordnung der Leinenzwang auf den Innenstadtbereich von Frankfurt beschränkt; der zugehörige Bußgeldtatbestand (§ 11 Abs. 1 Nr. 21 StadtO a.F.) nahm darauf Bezug („…Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig …die Anleinpflicht missachtet, § 6 Abs. 3“). Nach dem Vorschlag des Oberbürgermeisters sollte die Anleinpflicht auf das gesamte Gebiet der kreisfreien Stadt Frankfurt (Oder) ausgedehnt werden, allerdings mit Ausnahme der Ortsteile (vgl. die Begründung zum Verordnungsentwurf mit Synopse). Auf diese Ausdehnung nimmt die Änderung des Bußgeldtatbestandes mit der Ergänzung „in der Stadt“ in 11 Abs. 1 Nr. 24 StadtO n.F. ersichtlich Bezug. Die Einbeziehung auch der Ortsteile in die Anleinpflicht in § 6 Abs. 3 StadtO beruhte auf einem entsprechenden Antrag eines Stadtverordneten im Auftrag des Ordnungs-, Verkehrs- und Umweltausschusses (vgl. Auszug aus der Niederschrift über die 21. Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 30. März 2006). Dass die Stadtverordnetenversammlung an der vorgeschlagenen Fassung von § 11 Abs. 1 Nr. 24 StadtO keine Änderung vorgenommen hat, spricht dafür, dass der Begriff „in der Stadt“ im Bußgeldtatbestand von Anfang an als gleichbedeutend mit „auf dem Gebiet der kreisfreien Stadt Frankfurt (Oder)“ zu verstehen gewesen ist.
Die Anleinpflicht findet ihre Rechtsgrundlage in § 26 Abs. 1 OBG. Danach können die örtlichen Ordnungsbehörden zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Verordnungen erlassen.
Eine hiernach erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 [350] = juris Rn. 32, und vom 18. Dezember 2002 - BVerwG 6 CN 3.01 -, juris Rn. 24; Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Urteil vom 12. Juli 2001 - VerfGH 152/00 -, juris Rn. 103; VGH Mannheim, Urteil vom 15. November 2007 - 1 S 2720/06 -, juris Rn. 25; OVG Brandenburg, Beschluss vom 20. Oktober 2000 - OVG 4 B 155/00.NE -, juris Rn. 155).
Von unangeleinten Hunden gehen aufgrund der Unberechenbarkeit ihres Verhaltens Gefahren für Menschen an Leib und Leben sowie für andere Hunde aus, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 11. September 1992 - OVG 2 B 3.90 -, LKV 1993, 169 = juris [Kurztext]; OVG Brandenburg, Urteil vom 20. Juni 2002 - 4 D 89/00.NE -, juris Rn. 166; VGH Mannheim, Urteil vom 15. November 2007, a.a.O., und Beschluss vom 6. Juli 1989 - 1 S 3107/88 -, juris Rn. 16; OVG Münster, Beschluss vom 20. Dezember 2007 - 5 A 83/07 -, juris Rn. 6 ff.; VGH Kassel, Beschluss vom 27. Februar 1995 - 6 N 903/92 -, juris Rn. 34; OVG Koblenz, Urteil vom 21. September 2006 - 7 C 10539/06 -, juris Rn. 16; OVG Weimar, Urteil vom 26. April 2007 - 3 N 699/05 - juris, Rn. 51 f., hierzu Beschluss des BVerwG vom 24. Januar 2008 - BVerwG 6 BN 2.07 -, juris; VGH München, Beschluss vom 12. September 2001 - 24 N 00.1638 -, juris Rn. 20; OVG Schleswig, Urteil vom 29. Mai 2001 - 4 K 8/00 -, juris Rn. 92; OLG Dresden, Beschluss vom 7. Februar 2007 - Ss (Owi) 395/06 - juris, Rn. 21; OLG Jena, Beschluss vom 30. Mai 2007 - 1 Ss 103/06 -, juris Rn. 11 ff.; Verfassungsgerichtshof des Freistaats Sachsen, Beschluss vom 20. Juli 2007 - Vf. 50-IV-07 -, juris Rn. 8 ff.; a.A. - soweit ersichtlich - nur OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 2005 - 11 KN 38/04 - juris Rn. 38 ff.).
Dabei bedarf es - entgegen der Auffassung des Antragstellers und des OVG Lüneburg in der vorzitierten Entscheidung - keines Nachweises einer entsprechenden Gefahrenlage durch statistische Zahlen oder gar verlässlich dokumentierte Vorfälle mit unangeleinten Hunden im Geltungsbereich der StadtO. Denn schon die allgemeine Lebenserfahrung belegt aufgrund der (potentiellen) Konfliktträchtigkeit einer Begegnung von Hunden mit Menschen und anderen Hunden die erforderliche abstrakt-generelle Gefahrenlage. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören - wie die Antragsgegnerin zutreffend ausgeführt hat - das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann, welche die Schwelle der bloßen Lästigkeit überschreitet. Auch ein zunächst bloß subjektives Unsicherheitsgefühl, das viele Menschen - vor allem Kinder und ältere Menschen - gegenüber freilaufenden Hunden beschleicht, ist hier zu berücksichtigen; denn gerade auch ängstliches Verhalten kann bei ansonsten unauffälligen Hunden weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen.
Diese Beurteilung wird durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 3. Juli 2002 (BVerwGE 116, 347 [350]), wonach es am erforderlichen fachwissenschaftlichen Nachweis für einen kausalen Zusammenhang zwischen Rassezugehörigkeit des Hundes und der Gefahr des Schadenseintritts fehle, nicht in Frage gestellt. Das gilt insbesondere für die Aussage des Gerichts, es sei nicht offenkundig, dass von Hunden im Allgemeinen und von solchen bestimmter Größe und Beißkraft in erhöhtem Maße eine abstrakte Gefahr im Sinne des allgemeinen Sicherheitsrechts ausgehe. Das Bundesverwaltungsgericht hat damit die Möglichkeit, das Vorliegen einer abstrakten Gefahr aus offenkundigen Tatsachen abzuleiten, ausdrücklich nur mit der Begründung verneint, es sei bei der rechtlichen Beurteilung der betreffenden ordnungsbehördlichen Verordnung an das zugrunde liegende Regelungskonzept gebunden, das an die Zugehörigkeit von Hunden zu bestimmten Rassen und Typen anknüpfe. Allein wegen dieses abschließend an die Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts hat es die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung als von der polizeirechtlichen, auf die Gefahrenabwehr zielenden Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte Maßnahme der Gefahrenvorsorge beanstandet. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber zugleich davon aus, dass mit der Haltung von Hunden wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens „unzweifelhaft“ Gefahren verbunden sind. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht scheint den vom Bundesverwaltungsgericht als maßgeblich erachteten Gesichtspunkt der Bindung an das Regelungskonzept der angegriffenen Verordnung übersehen zu haben (so zutreffend OVG Weimar, Urteil vom 26. April 2007 - 3 N 699/05 - juris, Rn. 53 f., hierzu Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Januar 2008, a.a.O.).
Im Übrigen liegen statistische Daten über registrierte Beißvorfälle durchaus vor. Aus einem im Internet veröffentlichten Schreiben des Brandenburgischen Ministeriums des Innern vom 20. Juli 2005 an den Club für Molosser e.V. in Duisburg, eingeführt durch Schreiben des Senatsvorsitzenden vom 7. Mai 2010, geht hervor, dass es in Brandenburg im Jahre 2004 bei einer Gesamtpopulation von 99.589 (steuer-)registrierten Hunden 797 registrierte Beißvorfälle an Menschen und anderen Hunden gab, davon immerhin 68 für andere Hunde tödliche Fälle. Stellt man die 2.515.896 Einwohner Brandenburgs den 61.286 Einwohnern im Gebiet der kreisfreien Stadt Frankfurt (Oder) gegenüber (beides im August 2009 nach Wikipedia), ergibt sich hochgerechnet eine Gesamtpopulation von 2.425 (steuer-)registrierten Hunden in Frankfurt (Oder) mit 19,41 Beißvorfällen in diesem Raum im Jahre 2004; dass die Zahlen in Frankfurt (Oder) von den Zahlen anderer Gemeinden in Brandenburg signifikant abweichen, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Diese statistischen Zahlen sind jedenfalls geeignet, die allgemeine Lebenserfahrung, wonach von unangeleinten Hunden Gefahren für Menschen und andere Hunde ausgehen, zu untermauern. Dem Antragsteller ist einzuräumen, dass Zahlenmaterial zur Häufigkeit von Hundebissvorfällen außerhalb der Ortslage nicht bekannt ist. Die Annahme allerdings, im Außenbereich gäbe es keine solchen Vorfälle, widerspräche jeder Lebenserfahrung.
Die Anordnung eines Leinenzwanges durch Gemeindeverordnung ist durch § 3 HundehV, wonach in Brandenburg kein allgemeiner Leinenzwang für Hunde besteht, sondern nur an bestimmten Orten und zu bestimmten Gelegenheiten (z.B. in Einkaufszentren, Fußgängerzonen, Verwaltungsgebäuden und öffentlichen Verkehrsmitteln, bei Volksfesten, öffentlichen Versammlungen etc.) bzw. für als gefährlich geltende Hunde, nicht gesperrt. Denn gem. § 3 Abs. 4 HundehV bleiben kommunale Rechtsvorschriften hinsichtlich einer darüber hinausgehenden Leinenpflicht ausdrücklich unberührt.
Die in § 6 Abs. 2 angeordnete Leinenpflicht ist auch nicht durch sonstiges Bundes- oder Landesrecht gesperrt. Soweit Überschneidungen der Regelungsbereiche denkbar sind, sind wie in § 3 Abs. 4 HundehV weitergehende (kommunale) Regelungen vorbehalten (vgl. z.B. § 22 Abs. 1 BbgJagdG) und/oder die Regelungszwecke unterscheiden sich jeweils wesentlich (z.B. die Bestimmungen zum Führen von Haustieren auf der Straße in § 28 Abs. 1 StVO [vgl. hierzu Beschluss des Bundesgerichtshof vom 18. April 1991 - 4 StR 518/90 -, juris Rn. 11 ff.], die Anleinpflicht nach § 15 Abs. 8 LWaldG oder Schutzausweisungen nach §§ 19 ff. BbgNatSchG).
Der Leinenzwang verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz belässt dem Normgeber bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele wie bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung dieser Ziele für geeignet und erforderlich halten darf, einen weiten Einschätzungs- und Prognosespielraum, der je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann. Insbesondere bei der gerichtlichen Kontrolle der Zwecktauglichkeit einer Rechtsvorschrift ist Zurückhaltung geboten. Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist der Beurteilungsspielraum des Normgebers erst überschritten, wenn die Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, juris Rn. 66).
Dass der generelle Leinenzwang geeignet ist, die in der Öffentlichkeit von Hunden im allgemeinen ausgehenden abstrakten Gefahren vor allem für die Gesundheit und das Leben von Menschen zu verringern, kann nicht ernsthaft in Frage gestellt werden. Werden Hunde an der Leine geführt, können durch Anspringen oder Bisse verursachte Verletzungen weitgehend vermieden werden. Durch die Anleinpflicht wird darüber hinaus das subjektive Sicherheitsgefühl derjenigen Menschen, vor allem der Älteren und der Kinder, die in vielen Situationen bei einem oft nicht zu vermeidenden Näherkommen von unangeleinten Hunden Angst entwickeln, gestärkt. Der Verordnungsgeber ist nicht gehindert, auf subjektive Befindlichkeiten Rücksicht zu nehmen, die in größerer Zahl auftreten und - wie hier - vertretbare Gründe haben.
Das Anleingebot ist erforderlich, weil mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht in Betracht kommen. Die vom Antragsteller insoweit für geboten erachtete Differenzierung nach Art, Größe oder Gefährlichkeit des einzelnen Hundes ist nicht in gleichem Maße wirksam. Der Verordnungsgeber ist nicht verpflichtet, auf die besondere Gefährlichkeit des einzelnen Hundes abzustellen. Vielmehr handelt es sich bei der Hundehaltung um eine Massenerscheinung, bei der der Verordnungsgeber insbesondere zur Abwehr erheblicher Gefahren für höchste Rechtsgüter zu typisierenden Reglungen befugt ist (vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 12. Juli 2001, a.a.O., Rn. 104 unter Bezugnahme auf BVerfGE 78, 214, 226, m.w.N.). Gefahren gehen aber nach der oben angeführten Beißstatistik für das Land Brandenburg nicht nur von den Hunden der in § 8 Abs. 2 und 3 HundehV aufgelisteten Rassen oder Gruppen sowie deren Kreuzungen aus, sondern z.B. auch von Hunden der Rassen Schäferhund, Boxer und Terrier. Hunde dieser Rassen sind mit großer Zahl an registrierten Beißvorfällen beteiligt. So ist dem für das Recht der Tiergefahren zuständigen Senat bekannt, dass Beißstatistiken regelmäßig von den Schäferhunden angeführt werden, was seinen Grund im großen Anteil dieser Hunde an der Gesamtpopulation hat. Dies gilt auch für das Land Brandenburg: Hier sind es - abgesehen von Mischlingshunden und Hunden der „gelisteten“ Rasse Rottweiler - die Hunde der Rassen Schäferhund (272 Vorfälle), Labrador (27 Vorfälle), Terrier (27 Vorfälle) und Boxer (25 Vorfälle), welche die Beißstatistik für Brandenburg für das Jahr 2004 anführen. Dass Hunde der Rasse Dackel mit 25 registrierten Beißvorfällen in der Statistik vertreten sind - übrigens auch mit großem Anteil im Verhältnis zum vergleichsweise geringen Anteil an der Gesamtpopulation - zeigt, dass eine Differenzierung nach der Größe oder Beißkraft des Hundes nicht geeignet ist, um das Ziel der Verringerung der von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren in gleich effektiver Weise zu erreichen. Erst recht ist der Verordnungsgeber nicht gehalten, mit der Anordnung des Leinenzwangs abzuwarten, bis sich ein Hund nach einem oder mehreren Bissvorfällen als gefährlich herausgestellt hat. Auch zeigt die verhältnismäßig große Zahl von Beißvorfällen im Land Brandenburg nach der Statistik für das Jahr 2004, dass offenbar die vom Antragsteller für ausreichend erachtete Belehrung, Aufklärung oder freiwillige Maßnahmen zur Vermeidung von Attacken nicht genügen, um solche Vorfälle verlässlich zu minimieren.
Der Normgeber darf schließlich auch in der Weise typisieren, dass er in generellen Regelungen atypische Besonderheiten des Einzelfalls vernachlässigt und deswegen auch umsichtige Hundehalter, die immer rücksichtsvoll auftreten und in einer der Situation angemessenen Weise reagieren sowie ihren Hund - jedenfalls in der Regel - verlässlich im Griff haben, dieser Vorschrift unterwirft (so zutreffend VGH Mannheim, Beschluss vom 15. November 2007, a.a.O., Rn. 42).
Der generelle Leinenzwang ist schließlich angemessen, d.h. verhältnismäßig im engeren Sinne in Bezug auf den vom Verordnungsgeber verfolgten Regelungszweck. Im Hinblick auf den hohen Rang, der insbesondere den betroffenen Individualrechtsgüter Leben, Gesundheit, Eigentum und Freiheit von Menschen zukommt (dies im Zusammenhang mit [gefährlichen] Hunden betonend BVerfG, Urteil vom 16. März 2004, a.a.O., Rn. 87), ist die Anordnung eines Leinenzwangs grundsätzlich als eine angemessene, den betroffenen Hundehaltern bzw. -führern zumutbare Belastung anzusehen. Trägt der Leinenzwang der Konfliktträchtigkeit bestimmter Situationen, in denen sich Hunde, andere Tiere und Menschen begegnen, Rechnung, ist er rechtlich nicht zu beanstanden, weil damit nur relativ geringfügige, jedenfalls aber im überwiegenden Allgemeininteresse hinzunehmende Einschränkungen für den Tierhalter bzw. -führer verbunden sind (vgl. zutreffend OVG Weimar, Urteil vom 26. April 2007 - 3 N 699/05 -, juris Rn. 70 und VGH Mannheim, Urteil vom 15. November 2007, a.a.O., juris Rn. 38 ff.). Das Grundrecht der Hundehalter auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG), also das Grundrecht, von belastenden Vorschriften der Hundehaltung verschont zu bleiben, muss hinter die Grundrechte der anderen in der Gemeinde lebenden oder aufhältlichen Menschen aus Art. 2 Abs. 2 GG (Leben und Gesundheit) sowie aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentum an Sachen einschließlich Hunden) und aus Art. 2 Abs. 1 GG (freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit in Form der Freiheit, von Hundeattacken, auch wenn sie nicht zu Verletzungen an Leib, Leben oder Eigentum führen, beim Aufenthalt in der Gemeinde verschont zu bleiben) zurücktreten. Auch durch die Begegnung mit unangeleinten Hunden ausgelöste Ängste sind, unabhängig davon, ob sie objektiv begründet sind, jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit rechtserheblich, weil sie andere Menschen in ihrem Anspruch, frei von Angst ihrer Wege gehen zu dürfen (Art. 2 Abs. 1 GG), beeinträchtigen (vgl. zutreffend OVG Weimar, Urteil vom 26. April 2007 - 3 N 699/05 - juris Rn. 61).
Soweit der Antragsteller durch den Leinenzwang die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt sieht, indem er seinen Hunden nicht mehr ausreichend Auslauf im Freien außerhalb eines Zwingers oder einer Anbindehaltung (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Hundeverordnung vom 2. Mai 2001 [BGBl. I S. 838]) gewähren könne, ist darauf hinzuweisen, dass grundsätzlich nicht die Antragsgegnerin das artgerechte Halten von Tieren sicherzustellen hat, sondern hierfür der Hundehalter selbst zu sorgen hat (so zutreffend VGH München, Beschluss vom 12. September 2001, a.a.O., juris Rn. 24). Das folgt nicht zuletzt aus § 2 Nr. 1 und 2 TierSchG, wonach derjenige, der ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend verhaltensgerecht unterzubringen hat und die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so einschränken darf, dass ihm Schmerzen oder vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden. Ebenso wenig wie die Halter anderer Heimtiere verlangen können, dass die Allgemeinheit ihnen Räume, Fläche oder sonstige Gelegenheit für eine artgerechte Haltung ihrer Tiere zur Verfügung stellt, gilt dies auch für Hundehalter.
Die Angemessenheit der Anleinpflicht kann der Antragsteller nicht mit Erfolg mit dem Einwand in Frage stellen, es gebe in den Ortsteilen und insbesondere in den Gebieten außerhalb der Ortslage ein geringer zu gewichtendes Gefahrenpotential. Zunächst fehlt es dafür an greifbaren Anhaltspunkten. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass Passanten, Erholungssuchende, Spaziergänger, Wanderer, Jogger, Fahrradfahrer und spielende Kinder in diesen Gebieten weniger gefährdet seien. Zwar ist die „Verkehrsdichte“ und damit die Zahl der Begegnungen von Mensch und Hund geringer, weshalb es nach der allgemeinen Lebenserfahrung im Außenbereich zu absolut gesehen weniger Gefahrensituationen kommen dürfte. Allerdings dürfte andererseits die Gefahr, Opfer eines Hundeangriffs zu werden, relativ, d.h. im Verhältnis zur Zahl der Begegnungen, höher sein als in der Ortslage. Denn in den Außengebieten entfallen die in der Ortslage vorhandenen Ausweichmöglichkeiten, wie z.B. das Wechseln der Straßenseite; auch werden die Außenbereiche nach allgemeiner Lebenserfahrung generell häufiger zum Auslauf der Hunde genutzt werden als die Innenstadt. Schließlich spricht vieles dafür, dass die räumliche Entfernung zwischen freilaufendem Hund und Halter oder Führer in den Außengebieten regelmäßig größer ist als in der Ortslage, wo die Bewegungsfläche für freilaufende Hunde durch Bürgersteige, Querstraßen und Bebauung stark eingeschränkt ist; das erhöht die Gefahr, dass der Hundehalter in den Außengebieten nicht rechtzeitig auf sein Tier einwirken kann, z.B. weil er den Sicht- oder sogar den Rufkontakt verloren hat.
Allerdings wäre die absolut geringere Zahl von Hundeattacken in den Außengebieten generell nicht geeignet, die Verhältnismäßigkeit des Leinenzwangs in Frage zu stellen. Denn Einwohner eines Ortsteils oder in den Außengebieten aufhältliche Menschen sind nicht weniger schützenswert als Anwohner oder Spaziergänger im Innenstadtbereich. Im Übrigen ist hier die Einschätzungsprärogative des Normgebers zu beachten: Lässt sich die oben dargestellte Gefahr durch unangeleinte Hunde in den Ortsteilen oder in den Außengebieten nicht verneinen, steht es im nur durch das Willkürverbot eingeschränkten Ermessen der Gemeinde, inwieweit sie von der Ermächtigung des § 26 Abs. 1 OBG Gebrauch macht.
Der von einigen Obergerichten (z.B. OVG Koblenz, Urteil vom 21. September 2006 - 7 C 10539/06 -, juris Rn. 23, und VGH München, Beschluss vom 12. September 2001 - 24 N 00.1638 -, a.a.O., Rn. 25 und OLG Düsseldorf, Beschluss vom 27. Januar 2003 - 2b Ss (OWi) 327/01 u.a. - juris Rn. 4) vertretenen Ansicht, der Normgeber habe vor Erlass eines generellen Leinenzwanges Begrenzungen nach Flächen, Zeiten oder Art und Größe der Hunde zu prüfen, vermag sich der Senat nicht anzuschließen; solche Ausnahmen sind vom verfassungsrechtlichen Übermaßverbot nicht gefordert. Der Erlass einer generell-abstrakten Gefahrenregelung setzt stets eine Abgrenzung der zu schützenden Rechtsgüter voraus. Gewisse Generalisierungen und Typisierungen sind insoweit unumgänglich und können unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität namentlich dann gerechtfertigt sein, wenn eine Verfeinerung die Gefahr mangelnder Wirksamkeit der Regelung mit sich bringen kann (vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 12. Juli 2001, a.a.O., Rn. 104). Daher teilt der Senat nicht die Auffassung, der Normgeber habe vor Erlass eines generellen Anleingebotes insbesondere zu prüfen, welche Gebiete von Spaziergängern und Kindern sowie Naherholungssuchenden häufig besucht werden und zu welchem Zeitpunkt. Zum einen gilt auch hier, dass Spaziergänger und Kinder nicht allein deshalb weniger schützenswert sind, weil sie nur vereinzelt anzutreffen sind; angesichts der auf dem Spiel stehenden höchsten Rechtsgüter bedarf es keiner weiteren Begründung, dass - insbesondere bei Kindern - auch seltenere Beißvorfälle nicht hinnehmbar sind. Zum anderen spricht gegen zeitlich oder örtlich (in der freien Natur) beschränkte Anleingebote das damit in der Praxis verbundene Problem der sachgerechten Handhabung. Die Darstellung z.B. bestimmter Wegstrecken mit Anleinzwang auf markierten Wanderwegen und Karten nützt den Passanten abseits der gekennzeichneten Bereiche nichts; es hieße im übrigen die Obliegenheiten der Wanderer - und auch die Pflichten verantwortungsbewusster Hundehalter, die nicht in der Gemeinde wohnhaft sind - überfordern, wenn von ihnen verlangt würde, sich vor Betreten des Gemeindegebietes durch Kartenkauf von den jeweiligen räumlich bzw. zeitlich beschränkten Anleingeboten ein Bild zu machen (im Ergebnis ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 15. November 2007 - 1 S 2720/06 -, a.a.O., Rn. 42).
Das Argument des Antragstellers, der freie Hundeauslauf stelle ein sozialtypisches Phänomen dar, weil die Grundstücke in den Ortsteilen und die Höfe außerhalb nicht zwingend und ortsüblich vollständig eingefriedet seien und Tiere auch frei darauf herumliefen, spricht nicht für, sondern gegen seine Auffassung. Sozialtypisch ist nur, dass in den dörflichen Gebieten der Ortsteile die Grundstücke in der Regel groß genug sind, um den Hunden der Grundstücksbesitzer ausreichenden Auslauf zu bieten, so dass sie auf einen Auslauf außerhalb ihres befriedeten Besitztums gerade nicht angewiesen sind. Dagegen ist eine fehlende Einfriedung solcher Grundstücke nicht sozialtypisch, sondern ordnungswidrig: Nach § 1 Abs. 1 HundehV muss ein befriedetes Besitztum, auf dem ein Hund gehalten wird, gegen ein unbeabsichtigtes Entweichen des Hundes angemessen gesichert sein. Verstöße sind nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 HundehV mit einem Bußgeld zu ahnden.
Eine tierschutzrechtlich unbedenkliche Hundehaltung wird dem Antragsteller im Übrigen auf dem Gemeindegebiet durch den generellen Leinenzwang auch nicht unmöglich gemacht. Denn die Antragsgegnerin hat den Leinenzwang nicht für das gesamte Gemeindegebiet angeordnet. Zum einen beschränkt sich der Leinenzwang, wie oben dargestellt, auf die öffentlichen Wege und Anlagen, was den Auslauf von Hunden auf frei zugänglichen Feldrainen, Heide- und Öd- und Brachflächen sowie auf landwirtschaftliche Nutzflächen außerhalb der Nutzzeit zulässt. Zum anderen stellt die Antragsgegnerin den Hundehaltern derzeit mindestens vier Hundeauslaufflächen zur Verfügung. Die Behauptung des Antragstellers, die im innerstädtischen Gebiet geschaffenen Hundeauslaufflächen genügten nicht den Anforderungen an solche Flächen, bleibt substanzlos.
Die vier Hundeauslaufgebiete umfassen insgesamt 120.000 m 2 . Das ist im Verhältnis zu 2.500 bis 3.000 registrierten Hunden im Bereich der kreisfreien Stadt Frankfurt (Oder) hinreichend. Eine unangemessene Massierung von freilaufenden Hunden auf diesen Flächen ist nicht zu befürchten. Abgesehen davon, dass nach übereinstimmenden Aussagen der Beteiligten die vier Fläche tatsächlich nur spärlich genutzt werden, ist zu berücksichtigen, dass Hundehalter mit geeigneten Grundstücken auf Freilaufflächen für ihre Hunde nicht angewiesen sind, und - wie gesagt - außerhalb der Ortslage Freiflächen zur Verfügung stehen, so dass sich stets nur eine weitaus geringere Zahl als 2.500 oder 3.000 Hunde zur selben Zeit auf den Flächen befinden werden.
Richtig ist allerdings, dass die Auslaufflächen alle innerhalb des Frankfurter Stadtgebiets im engeren Sinne gelegen sind und deshalb nicht für alle Hundehalter und -führer, insbesondere von solchen, die in den Ortsteilen wohnen, „fußläufig“ zu erreichen sind. Das ändert aber nichts an der Verhältnismäßigkeit des Anleingebots. Denn für Hundehalter und -führer, die im Besitz eines Kraftfahrzeuges sind, ist diese Einschränkung angesichts der vergleichsweise geringen Entfernungen innerhalb des Gemeindegebietes geringfügig. Für Hundehalter ohne Kraftfahrzeug ist die Benutzung eines Fahrrades oder der öffentlichen Verkehrsmittel zum Erreichen der Auslaufflächen zumutbar.
Was die vom Antragsteller als unzureichend gerügte Abgeschlossenheit und Einsehbarkeit der Hundeauslaufflächen anbelangt, kann er keine höheren Anforderungen stellen als in der freien Natur. Hier wie dort gelten die allgemeinen Anforderungen an Hundehalter. So muss z.B. nach § 2 HundehV, wer Hunde außerhalb des befriedeten Besitztums führt, körperlich und geistig die Gewähr dafür bieten, jederzeit den Hund so beaufsichtigen zu können, dass Menschen, Tiere oder Sachen nicht gefährdet werden. Der Hundeführer hat den Hund ständig zu beaufsichtigen und sicher zu führen. Nach § 6 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 StadtO hat, wer Hunde mit sich führt, dafür zu sorgen, dass sie die Flächen nicht beschädigen oder verunreinigen. Inwieweit die Hundeauslaufflächen eine solche Aufsicht unmöglich machen oder wesentlich erschweren könnten, zeigt der Antragsteller nicht auf. Die in der mündlichen Verhandlung informell gezeigten Photographien belegen, dass es in den vier Hundeauslaufflächen unterschiedlichen Bewuchs, teilweise auch Buschwerk, gibt; andere Teile der Flächen sind mit Gras bestanden. Ebenso zeigen die Abbildungen, dass der Antragsteller zumindest bemüht ist, für eine ordentliche Einfriedung der Flächen zu sorgen. Dass es in einem Fall an einem verschließbaren Tor fehlt und in einem anderen Fall die Umzäunung Löcher aufweist, ändert an der grundsätzlichen Eignung der Flächen nichts, weil der Hundehalter oder -führer hier wie in der freien Natur selbst dafür Sorge zu tragen hat, dass sein Hund nicht außer Sicht- oder Hörweite gerät.
Ebenso erfolglos bleibt das Vorbringen des Antragstellers, die Auslaufflächen seien nicht hinreichend mit Spiel- und Beschäftigungsmöglichkeiten für Hunde ausgestattet, würden nicht in regelmäßigen Abständen gemäht, nicht wöchentlich kontrolliert, und die Abfallbehälter würden nicht regelmäßig geleert. Auch diesbezüglich gilt, dass der Antragsteller im Grundsatz nicht mehr an Einrichtungen und Pflege verlangen kann als er auch in der freien Natur antrifft. Unstreitig ist darüber hinaus mindestens eine der vier Flächen mit Spiel- und Beschäftigungsgeräten für Hunde ausgestattet; auch hat die Antragsgegnerin im Termin zur mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, dass die Flächen von Fremdfirmen zweimal im Jahr gemäht und von Mitarbeitern des Ordnungsamtes regelmäßig kontrolliert werden. Dass Photographien des Antragstellers auf einzelnen Flächen unerlaubt eingebrachten Abfall zeigen, ändert nichts, weil selbst durch wöchentliche Kontrollen ein lückenlos abfallfreier Zustand nicht erreichbar ist und nicht gefordert werden kann, zumal auch in der freien Natur solche Abfallansammlungen anzutreffen sind, die aufgrund des Materials, wie Glas oder Metall, für Hunde gefährlich sein können und erfahrungsgemäß selten oder gar nicht beseitigt werden.
Im Ergebnis nichts anderes gilt für die vom Antragsteller gerügte angeblich unzureichende Leerung der zur Verfügung gestellten Abfallbehälter. Hier ist ergänzend auf die Pflicht der Hundehalter und -führer nach § 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 StadtO i.V.m. Abs. 2 der Vorschrift zu verweisen, wonach Hundehalter oder -führer auch auf den Auslaufflächen verpflichtet sind, die von ihren Tieren verursachten Verunreinigungen oder Beschädigungen unverzüglich zu beseitigen und hierfür geeignete Materialien von ihnen mitzuführen und zum Einsatz zu bringen sind.
Etwas schwerer wiegt die unstreitige Tatsache, dass die Antragstellerin die Beschilderung der Hundeauslaufflächen mit Hinweisen versehen hat, dass alle Hunde auf den Auslaufflächen einen Maulkorb zu tragen haben. Diese nach den Vorschriften der Hundehalterverordnung und nach der Stadtordnung nicht geforderte Nutzungsbeschränkung - ein allgemeiner Maulkorbzwang besteht nur für als gefährlich geltende Hunde außerhalb des befriedeten Besitztums und darüber hinaus für alle Hunde nur in Verwaltungsgebäuden und öffentlichen Verkehrsmitteln - kann Hundehalter von der Benutzung der Flächen abhalten, weil der Maulkorbzwang die Bewegungs- und Spielmöglichkeiten gerade des freilaufenden Hundes beeinträchtigt. Andererseits ist es der Antragsgegnerin als der unterhaltungs- und verkehrssicherungspflichtigen Verfügungsberechtigten unbenommen, zur Vermeidung von Schadensersatzforderungen von Hundehaltern, die entweder selbst oder deren Tiere während des Aufenthalts auf einer der Freilaufflächen von (anderen) Hunden gebissen werden, für eine Verminderung der Gefahren auf den Hundeauslaufflächen durch weitergehende Nutzungsbeschränkungen Sorge zu tragen. Unverhältnismäßige Belastungen für die Hundehalter bzw. -führer sind damit nicht verbunden. Dem Verlust an bestimmten Spiel- und Bewegungsmöglichkeiten (z.B. Apportieren, Schnüffeln und Hecheln) steht ein Gewinn an Sicherheit vor Beißangriffen anderer Hunde und zum Ausgleich die auf mindestens einer der vier Flächen angebotenen Spielgeräte für Hunde gegenüber.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit dem hier entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 3 StadtO
§§ 19 ff. BbgNatSchG
§ 32 OBG
§ 12 StadtO
§ 1 StadtO
§ 3 HundehV
§ 2 HundehV
§ 47 Abs. 2 OWiG
§ 11 Abs. 1 Nr. 24 StadtO
§ 6 Abs. 2 StadtO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 29 Nr. 7 OBG
§ 29 Nr. 5 OBG
§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 StadtO
§ 3 Abs. 1 StadtO
§ 3 Abs. 2 StadtO
§ 44 Abs. 1 BbgNatSchG
§ 11 Abs. 1 Nr. 21 StadtO
§ 6 Abs. 3 StadtO
§ 26 Abs. 1 OBG
§ 3 Abs. 4 HundehV
§ 22 Abs. 1 BbgJagdG
§ 28 Abs. 1 StVO
§ 15 Abs. 8 LWaldG
§ 8 Abs. 2 und 3 HundehV
§ 2 Nr. 1 und 2 TierSchG
§ 1 Abs. 1 HundehV
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 HundehV
§ 6 Abs. 1 StadtO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 StadtO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 2 der Stadtordnung
§ 15 Abs. 8 Satz 1 des Waldgesetzes
§ 6 Abs. 3 der Vorgängerfassung der Stadtordnung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 116, 347
BVerfGE 78, 214, 226
6 CN 8.01
6 CN 3.01
1 S 2720/06
4 B 155/00
2 B 3.90
4 D 89/00
1 S 3107/88
5 A 83/07
6 N 903/92
7 C 10539/06
3 N 699/05
6 BN 2.07
24 N 00.16
4 K 8/00
1 Ss 103/06
11 KN 38/04
4 StR 518/90
1 BvR 1778/01
2b Ss (OWi) 327/01