Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-27, Aktenzeichen 7 D 94/13.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0327.7D94.13NE.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird verworfen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht zuvor die Antragsgegnerin in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Außenbereichssatzung der Antragsgegnerin mit der Bezeichnung „C. “.
Der Geltungsbereich der Satzung umfasst etwa 2 km südwestlich des Hauptorts der Antragsgegnerin an der Straße „C. “ gelegene Flächen. Dort befinden sich mehrere ehemals landwirtschaftlich genutzte Grundstücke mit Wohngebäuden sowie ein in der Vergangenheit gewerblich durch die Fa. W. genutztes Grundstück. Die Darstellung des Bereichs im Flächennutzungsplan lautet „Fläche für die Landwirtschaft“.
Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks mit der postalischen Bezeichnung „C. 26“. Sein Grundeigentum - u. a. die Flurstücke 310 und 87 der Gemarkung O. , Flur 15 - liegt dem ehemals gewerblich genutzten Grundstück der Fa. W. mit der Anschrift „C. 22“ (Flurstück 219), getrennt durch die Straße C. , gegenüber. Auf dem Flurstück 310 steht ein im Wesentlichen zu Wohnzwecken genutztes Gebäude. Ursprünglich war es Teil einer militärischen Grundnetz-, Schalt- und Verbindungsstelle der Bundeswehr, bestehend aus Mannschafts- und Dienstgebäude mit Nebenanlagen und unterirdischem Atombunker. Die Anlage steht - seit Februar 2004 vollständig - unter Denkmalschutz. Am 20. März 2006 - vorangegangen war eine Petition des Antragstellers, der während eines laufenden verwaltungsgerichtlichen Klageverfahrens eine positive Empfehlung des Petitionsausschusses des Landtags NRW und eine entsprechende ministerielle Weisung an den Landrat folgte - erteilte der Kreis D. eine Baugenehmigung für Umbau und Nutzungsänderung des ehemaligen Unterkunfts- und Verwaltungsgebäudes in ein Wohn- und Atelierhaus. Zuvor hatte die Antragsgegnerin entsprechende denkmalrechtliche Erlaubnisse erteilt.
Nachdem die gewerbliche Nutzung auf dem Grundstück „C. 22“ aufgegeben worden war, beschloss der Rat der Antragsgegnerin im Oktober 2011 die Aufstellung der Außenbereichssatzung. Während der öffentlichen Auslegung des Entwurfs erhob der Antragsteller Einwendungen und machte im Wesentlichen geltend, der im vorgesehenen Geltungsbereich der Außenbereichssatzung liegende frühere Betrieb der Firma W. sei rechtswidrig genehmigt worden, eine mit der Außenbereichssatzung beabsichtigte erneute gewerbliche Nutzung sei wegen eines Immissionskonflikts nicht zulässig.
Die Bezirksregierung Münster und der Kreis D. beanstandeten in ihren Stellungnahmen insbesondere die Abgrenzung der geplanten Außenbereichssatzung und führten aus, die Grundstücke der ehemaligen Maschinenfabrik W. und des südlich gegenüberliegenden Wohnhauses „C. 20“ stünden nicht in einem räumlichen Zusammenhang mit der übrigen in den Geltungsbereich einbezogenen Bebauung.
Am 6. Dezember 2012 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Außenbereichssatzung “C. “. Im Amtsblatt Nr. 43/2012 wurde die Satzung am 13. Dezember 2012 im Wortlaut und unter Beifügung einer Planzeichnung öffentlich bekannt gemacht. Gemäß § 2 Satz 1 der Satzung kann der Nutzungsänderung in Wohnbauvorhaben und kleineren Handwerks- und Gewerbebetrieben nach § 35 Abs. 2 BauGB im Geltungsbereich der Satzung nicht entgegen gehalten werden, dass sie den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin widersprechen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen.
Der Antragsteller hat am 10. Dezember 2013 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Er sei als Eigentümer von Nachbargrundstücken von der Satzung betroffen. Er habe bereits im Aufstellungsverfahren detaillierte Einwendungen gegen deren beabsichtigten Erlass eingereicht. Er habe u. a. geltend gemacht, ein eventuell neu entstehendes Gewerbe dominiere durch ein Mehrfaches an Fläche die zur Wohnnutzung verfügbare Fläche im Satzungsgebiet, es sei unerheblich, ob viele kleine Betriebe oder ein großer Industriebetrieb für Lärm und Verkehr im Außenbereich sorgten, die Satzung werde die Wohnnutzung im Bereich „C. “ nicht fördern, sondern erneut erheblich stören. Die in den Geltungsbereich der Satzung einbezogenen Flächen seien in der Vergangenheit von der Fa. W. auf der Grundlage einer rechtswidrig erteilten Genehmigung gewerblich genutzt worden. Nach Aufgabe der Nutzung im Jahr 2009 sei der Gebäudebestand in rechtswidriger Weise ohne Genehmigung von einem Zulieferer für 1-Euro-Märkte als Großhandelslager genutzt worden. Die Voraussetzungen für die Aufstellung der Außenbereichssatzung seien in der Sache schon deshalb nicht gegeben, weil sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar sei. Aus der Stellungnahme des Kreises D. vom 26. Juni 2012 und der Stellungnahme der Bezirksregierung Münster vom 31. Mai 2012 ergebe sich, dass die Abgrenzung der geplanten Außenbereichssatzung ungeeignet sei. Die vorhandene Bebauung lasse nicht die nach der Rechtsprechung erforderliche Zusammengehörigkeit und Geschlossenheit erkennen. Durch die vorhandenen Freiflächen und die Straßen entstehe innerhalb des geplanten Satzungsbereichs eine unzulässige Unterbrechung des bebauten Bereichs. Die ehemals von der Fa. W. genutzten Flurstücke 219 und 94 seien aufgrund der Entfernung von 150 m nicht im Zusammenhang mit der im Osten des Geltungsbereichs bestehenden Bebauung zu sehen und könnten deshalb nicht in die Satzung einbezogen werden.
Der Antragsteller beantragt,
die Außenbereichssatzung „C. “ der Gemeinde O. vom 12. Dezember 2012, bekannt gemacht im Amtsblatt der Gemeinde O. vom 13. Dezember 2012, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Der Antrag sei bereits unzulässig, da dem Antragsteller die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis fehle. Er könne sich nicht gegen jedwede Bebauung der Nachbargrundstücke wehren. Es gebe keinen Anspruch auf Freihaltung des Außenbereichs. Der Antragsteller könne sich nur auf die allgemeinen Anforderungen des Rücksichtnahmegebots berufen. Diese würden durch die angegriffene Satzung nicht berührt. Das ergebe sich daraus, dass die Rechtswirkungen einer Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB begrenzt seien. Sie beschränke sich darauf, die Zulassung bestimmter Außenbereichsvorhaben zu erleichtern, indem Wohnzwecken dienenden Vorhaben und kleineren Handwerks- oder Gewerbebetrieben nach
§ 35 Abs. 2 BauGB nicht entgegengehalten werden könne, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprächen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten ließen. Weder die Darstellungen eines Flächennutzungsplans noch der Schutz des Außenbereichs gegen Zersiedlung fielen in den Rechtskreis des Antragstellers. Ungeachtet dessen sei der Antrag auch in der Sache unbegründet.
Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 26. August 2014 besichtigt. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Terminsniederschrift Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin sowie der beigezogenen Bauakten des Kreises D. , die das Grundstück des Antragstellers betreffen und des Auszugs aus dem Flächennutzungsplan Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist unzulässig.
Es fehlt an der Antragsbefugnis des Antragstellers.
Antragsbefugt ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt werden zu können. Eine Verletzung eigener Rechte im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann sich bei auch aus einer Verletzung des in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltenen Abwägungsgebots ergeben, das drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher Belange eines Antragstellers hat, die für die planerische Abwägung erheblich sind. In der planerischen Abwägung sind - neben dem Grundeigentum im Plangebiet - auch die Rechtspositionen und privaten Belange Dritter zu berücksichtigen, deren Grundeigentum zwar außerhalb der Plangrenzen, jedoch in der Nachbarschaft des Plangebiets liegt und mehr als geringfügigen belastenden Einwirkungen der durch den Plan ermöglichten Nutzungen ausgesetzt sein wird. Das in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltene Abwägungsgebot hat nachbarschützenden Charakter auch hinsichtlich planexterner privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Auch dem "Plannachbarn" steht unter den genannten Voraussetzungen gegenüber der planenden Gemeinde ein Anspruch auf gerechte Abwägung seiner privaten Belange zu. Es muss mithin bei der Abwägung zumindest auch ein Gesichtspunkt zu berücksichtigen gewesen sein, der zugleich ein privates Interesse dieses Antragstellers darstellt, welches vom Städtebaurecht geschützt ist. Bei der planerischen Abwägung unbeachtet bleiben können hingegen solche Interessen, die städtebaulich objektiv geringwertig oder nicht schutzwürdig sind. Ein Antragsteller genügt seiner Darlegungspflicht in Bezug auf die Antragsbefugnis nur, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Norm in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 - 7 D 102/12.NE -, juris, m. w. N.
Der Senat legt zu Gunsten des Antragstellers zu Grunde, dass diese für Bauleitpläne entwickelten Grundsätze, namentlich die Geltung des Abwägungsgebots als Anknüpfungspunkt für die Antragsbefugnis, auf Außenbereichssatzungen übertragbar sind.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2001 - 7a D 52/99.NE -, juris, und OVG NRW, Urteil vom 17. April 2009 - 10 D 27/07.NE -, juris.
Auch nach diesen Maßstäben liegen die Voraussetzungen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO allerdings nicht vor.
Der Antragsteller, dessen Grundbesitz außerhalb des Geltungsbereichs der Außenbereichssatzung liegt, hat keinen im Hinblick auf diese Satzung abwägungs- relevanten eigenen Belang benannt. Dies gilt auch hinsichtlich des von ihm in den Vordergrund gerückten Gesichtspunkts einer zusätzlichen Lärmbelastung für sein Grundeigentum. Der Eigentümer von Grundstücken in der Nachbarschaft des Geltungsbereichs einer Außenbereichssatzung ist wegen einer zusätzlichen Lärmbelastung, die infolge einer durch die Außenbereichssatzung geförderten gewerblichen Nutzung zu erwarten ist, regelmäßig nicht antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Wie die Antragsgegnerin zutreffend ausgeführt hat, beschränkt sich der Inhalt der Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB darauf, bestimmte öffentliche Belange bei der Anwendung auf Wohnbauvorhaben sowie die übrigen in § 35 Abs. 6 Satz 2 BauGB genannten Vorhaben als Genehmigungshindernisse auszuschließen. Alle übrigen unter § 35 Abs. 2 und 3 BauGB fallenden Belange, insbesondere auch Interessen Dritter, die bei der Genehmigung nach § 35 Abs. 2 BauGB im Rahmen des Rücksichtnahmegebots zu berücksichtigen sind, werden in ihrer Wirksamkeit von der Satzung in keiner Weise betroffen und können einem Vorhaben weiterhin entgegengehalten werden. Hieraus folgt, dass bei der Entscheidung darüber, ob durch eine Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB bestimmte öffentliche Belange im Interesse der Verwirklichung der in dieser Vorschrift genannten Vorhaben zurückgestellt werden sollen, private Nachbarbelange, die - wie der hier geltend gemachte Lärmzuwachs - in den Anwendungsbereich des Rücksichtnahmege-bots fallen, regelmäßig nicht in die Abwägung einzustellen sind.
Dies entspricht der obergerichtlichen Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Normenkontrollanträgen gegen Satzungen, die auf der Grundlage der - § 35 Abs. 6 BauGB im Wesentlichen entsprechenden - früheren Regelung des § 4 Abs. 4 BauGB-Maßnahmengesetz ergangen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. März 1993 - 7a B 274/93.NE -, juris sowie Bay.VGH, Beschluss vom 17. Dezember 1992 - 1 N 91.1077 -, UPR 1993, 116.
Etwas anderes folgt nicht daraus, dass die Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 Satz 4 Nr. 1 BauGB mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sein muss. Auch der Aspekt einer geordneten städtebaulichen Entwicklung betrifft öffentliche Interessen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. März 1993 - 7a B 274/93.NE -, juris.
Unabhängig davon kann der Satzungsgeber beim Erlass einer Außenbereichs-satzung mit Blick auf die uneingeschränkte Geltung des Rücksichtnahmegebots im Regelfall ohne weiteres davon ausgehen, dass den nachbarlichen Interessen im Rahmen eventueller Genehmigungsverfahren hinreichend Rechnung getragen wird. Einer darauf bezogenen Abwägung bedarf es bei Satzungserlass auch deshalb regelmäßig nicht.
Vgl. Bay.VGH, Beschluss vom 17. Dezember 1992 - 1 N 91.1077 -, UPR 1993, 116.
Schließlich lässt auch die in § 35 Abs. 6 Satz 5 BauGB getroffene Regelung über die Anwendung von Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung keinen anderen Schluss zu. Die Öffentlichkeitsbeteiligung dient nicht nur der frühzeitigen Geltendmachung eigener abwägungsrelevanter Belange von Grundeigentümern im Plangebiet oder in dessen Nachbarschaft, sondern allgemein der besseren Information der planenden Gemeinde über die Wünsche und Wertungen der planbetroffenen bzw. planinteressierten Öffentlichkeit und richtet sich vielfach auch auf öffentliche Belange wie etwa den Umweltschutz.
Vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Auflage, § 3, Rn. 3.
Anderweitige Gründe, aus denen sich eine Antragsbefugnis ergeben könnte, sind weder von dem Antragsteller vorgebracht worden noch sonst ersichtlich.
Ist der Antrag mithin unzulässig, muss sich der Senat nicht dazu äußern, ob die Satzung, wie die Antragsgegnerin nach wie vor geltend macht, mit den Anforderungen des § 35 Abs. 6 BauGB in Einklang steht.
Vgl. zu diesen Anforderungen etwa: OVG NRW, Urteil vom 18. November 2004 - 7 A 4414/03 -, juris, und BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2006 - 4 C 2.05 -, BRS 70 Nr. 110 = BauR 2006, 1558.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 111 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 111 ZPO
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 6 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 35 Abs. 6 Satz 2 BauGB
§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 35 Abs. 6 Satz 4 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 6 Satz 5 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 D 102/12
7a D 52/99
10 D 27/07
7a B 274/93
1 N 91.10
7 A 4414/03
4 C 2.05