Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-02-02, Aktenzeichen 2 L 11.17
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2017:0202.2L11.17.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Aussetzung der Vollziehung eines Beschlusses hinsichtlich der Sitzverteilung in einem Jugendhilfeausschuss durch einstweilige Anordnung ist grundsätzlich geboten, da ansonsten die Durchsetzung des Rechts durch Zeitablauf vereitelt werden würde.(Rn.16)
2. Ein Anspruch auf erneute Entscheidung über die Verteilung der Sitze im Jugendhilfeausschuss unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts besteht regelmäßig, wenn mangels Vereinbarung zwischen den Fraktionen die Verteilung der Sitze für Bezirksverordnete im Jugendhilfeausschuss durch Beschluss vorgenommen wurde, diese Verteilung jedoch nicht im Einklang mit § 9 Abs. 2 BezVG steht.(Rn.17) (Rn.20)
3. Welches Verfahren bei der Verteilung der Sitze in den Ausschüssen angewendet wird, steht regelmäßig im Ermessen der Behörde. Dabei steht dieser ein weiter Gestaltungsspielraum zu, da der Gesetzgeber durch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit für die Fraktionen, die Verteilung der Sitze zu vereinbaren, deutlich gemacht hat, dass die Bezirksverordnetenversammlung bei Verteilung der Sitze nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen einen Entscheidungsspielraum besitzt und nicht an ein bestimmtes Berechnungsverfahren gebunden ist. Hieraus folgt, dass die Bezirksverordnetenversammlung für den Fall des Nichtzustandekommens einer Vereinbarung ebenfalls nicht auf ein bestimmtes Berechnungsverfahren festgelegt ist, sondern, sofern sich eine Mehrheit unter den Bezirksverordneten findet, etwa auch die Verteilung der Sitze im Sinne einer zuvor nicht zustande gekommenen Vereinbarung beschließen kann.(Rn.21)
Verfahrensgang
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, über die Verteilung der Sitze im Jugendhilfeausschuss neu zu entscheiden.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens zu 4/5 und die Antragstellerin zu 1/5 mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin beanstandet mit ihrem Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes die von der Antragsgegnerin beschlossene Verteilung der Sitze im Jugendhilfeausschuss.
In der Antragsgegnerin sind mit Fraktionsstatus die Antragstellerin mit 13, die Beigeladene zu 2. mit 17, die Beigeladene zu 1. mit 11, die AfD mit 6, die FDP mit 5 sowie die Linke mit 3 Bezirksverordneten vertreten. Über die Verteilung der Sitze im Jugendhilfeausschuss konnte zwischen den Fraktionen keine Vereinbarung erzielt werden. Mit Beschluss vom 18. Januar 2017 bestimmte die Antragsgegnerin, dass sie den Jugendhilfeausschuss bestehend aus neun Bezirksverordneten (3 CDU, 1 SPD, 2 Grüne, 1 AfD, 1 FDP, 1 Linke) und sechs Bürgerdeputierten bildet.
Grundlage für diese Verteilungsentscheidung war, dass die Verteilung der Ausschusssitze für Bezirksverordnete maßgeblich davon beherrscht werden sollte, dass die Mehrheit, über die die Zählgemeinschaft der Beigeladenen im Plenum verfügt, auch im Jugendhilfeausschuss bei den Ausschusssitzen für Bezirksverordnete abgebildet wird.
Die Antragstellerin meint demgegenüber, dass bei der Verteilung der Ausschusssitze für Bezirksverordnete die Berücksichtigung der Stärkeverhältnisse im Plenum in den Vordergrund rücken müsse; denn die im Plenum bestehenden Mehrheitsverhältnisse könnten nicht abstrakt für alle denkbaren Mehrheitskonstellationen widergespiegelt werden, sondern durch die vorgenommene Sitzverteilung nur für die aktuell bestehende Mehrheit der Zählgemeinschaft der Beigeladenen. Dabei werde jedoch übersehen, dass sich Mehrheiten jederzeit ändern könnten. Die demgemäß notwendige primäre Orientierung an den Stärkeverhältnissen müsse zur Konsequenz haben, dass die Antragstellerin auf Kosten der Beigeladenen zu 1. zwei statt einen Ausschusssitze für Bezirksverordnete beanspruchen kann.
Die Antragstellerin beantragt,
1. die Vollziehung des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 18. Januar 2017, den Jugendhilfeausschuss aus drei CDU-Bezirksverordneten, einem SPD-Bezirksverordneten, zwei Grünen-Bezirksverordneten, einem AfD-Bezirksverordneten, einem FDP-Bezirksverordneten und einem Linken-Bezirksverordneten zu besetzen, bis zur Entscheidung über die von ihr eingereichten Klage auszusetzen,
2. die Fassung von Beschlüssen durch den rechtswidrig zusammengesetzten Jugendhilfeausschuss auszusetzen bzw. rückgängig zu machen und
3. der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zu Klärung der Hauptsache einstweilen einen neuen Beschluss über die Besetzung des Jugendhilfeausschusses unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beschließen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie trägt zur Begründung vor: Die hier getroffene Priorisierung der Mehrheitsverhältnisse stehe mit dem Recht in Einklang. Hierfür streite insbesondere, dass die Funktionsfähigkeit der Bezirksverwaltung sicherzustellen sei. Dieser sei es nicht dienlich, wenn im Ausschuss mit abweichenden Mehrheiten Vorlagen beschlossen werden könnten, die im Plenum nicht mehrheitsfähig seien. Würde man im Übrigen den hier getroffenen Beschluss als rechtswidrig einstufen, so gebe es in der Konsequenz keine denkbare Zusammensetzung des Ausschusses, die dann nicht ebenfalls als rechtswidrig angesehen werden müsste; es fehle an einem „rechtmäßigen Alternativverhalten“.
Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin gemäß § 123 Abs. 1 VwGO hat – wie aus dem Tenor ersichtlich – teilweise Erfolg.
1. Soweit die Antragstellerin sich gegen den die Zusammensetzung des Jugendhilfebeschlusses regelnden Beschluss der Antragsgegnerin vom 18. Januar 2017 wendet, hat sie sowohl einen Anordnungsanspruch als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. den §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Nach § 123 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn dies nötig erscheint, um wesentliche Nachteile für den Antragsteller abzuwenden. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 Abs. 1 ZPO sind dabei sowohl ein Anordnungsanspruch, d.h. der materielle Grund, für den vorläufiger Rechtsschutz gesucht wird, als auch ein Anordnungsgrund, mit dem die Eilbedürftigkeit der Regelung begründet wird, glaubhaft zu machen. Soll – wie hier – die in der Hauptsache erstrebte Entscheidung vorweggenommen werden, ist dies nur ausnahmsweise dann zulässig, wenn ein Obsiegen in der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. Oktober 1988 – 2 BvR 745/88 – juris).
a) Der Erlass der einstweiligen Anordnung ist nötig, weil ohne eine gerichtliche Regelung die aus § 9 Abs. 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes – BezVG – in der Fassung vom 10. November 2011 (GVBl. S. 692, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. März 2016, GVBl. S. 90) folgenden Rechte der Antragstellerin allein durch Zeitablauf vereitelt werden würden. Zwar nimmt die einstweilige Anordnung die Hauptsache vorweg. Dies ist jedoch ausnahmsweise gerechtfertigt, da die Klage VG 2 K 12.17 mit hoher Wahrscheinlichkeit erfolgreich ist und die Nachteile für die Antragstellerin anderenfalls unzumutbar wären (vgl. Beschluss der Kammer vom 16. Februar 2000 – VG 2 A 3.00 –).
b) Die Antragstellerin hat auch einen Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin über die Verteilung der Sitze im Jugendhilfeausschuss unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet, glaubhaft gemacht.
Gemäß § 33 BezVG und § 35 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes – AG KJHG – in der Fassung vom 27. April 2001 (GVBl. S. 134, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2010, GVBl. S. 560) ist der Jugendhilfeausschuss zugleich der Ausschuss der Bezirksverordnetenversammlung für den Geschäftsbereich Jugend des Bezirksamts. Gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 AG KJHG finden die für Ausschüsse geltenden Vorschriften des Bezirksverwaltungsgesetzes Anwendung, soweit im Gesetz zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes nichts anderes bestimmt ist (s. auch § 9 Abs. 1 Satz 6 BezVG, wonach gesetzliche Sonderregelungen für den Jugendhilfeausschuss unberührt bleiben).
Da die Verteilung der Sitze der Bürgerdeputierten in § 35 Abs. 5 Nr. 2 und Abs. 6 AG KJHG spezialgesetzlich geregelt ist, richtet sich allein die Verteilung der Sitze für Bezirksverordnete im Jugendhilfeausschuss nach § 9 Abs. 2 BezVG. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BezVG erhält jede Fraktion in den Ausschüssen der Bezirksverordnetenversammlung mindestens einen Sitz. Die Verteilung der Ausschusssitze – hier unter Ausschluss der Sitze der Bürgerdeputierten – wird gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG im Regelfall insgesamt zwischen den Fraktionen nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen in der Bezirksverordnetenversammlung vereinbart; kommt eine Vereinbarung nicht zustande, entscheidet die Bezirksverordnetenversammlung nach den vorstehenden Grundsätzen.
Die Antragsgegnerin hat – mangels Vereinbarung zwischen den Fraktionen – die Verteilung der Sitze für Bezirksverordnete im Jugendhilfeausschuss durch Beschluss vom 18. Januar 2017 vorgenommen. Diese Verteilung steht jedoch nicht im Einklang mit § 9 Abs. 2 BezVG.
Welches Verfahren die Antragsgegnerin bei der Verteilung der Sitze in den Ausschüssen anwendet, steht in ihrem Ermessen (OVG Berlin, Beschluss vom 22. Februar 1996 – OVG 8 S 37.96 – juris Rdn. 12 ff.; Beschluss der Kammer vom 9. Januar 2006 – VG 2 A 153.05 – juris Rdn. 6 und vom 15. November 2016 – VG 2 L 471.16 – S. 3). Dabei hat die Antragsgegnerin grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum (vgl. Beschlüsse der Kammer vom 6. April 2000 – VG 2 A 15.00 – S. 6 und vom 15. November 2016 – VG 2 L 471.16 – S. 3). Denn der Gesetzgeber hat durch die in § 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG vorgesehene Möglichkeit für die Fraktionen, die Verteilung der Sitze zu vereinbaren, deutlich gemacht, dass die Bezirksverordnetenversammlung bei Verteilung der Sitze nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen einen Entscheidungsspielraum besitzt und nicht an ein bestimmtes Berechnungsverfahren gebunden ist. Hieraus folgt, dass die Bezirksverordnetenversammlung für den Fall des Nichtzustandekommens einer Vereinbarung ebenfalls nicht auf ein bestimmtes Berechnungsverfahren festgelegt ist, sondern – sofern sich eine Mehrheit unter den Bezirksverordneten findet – etwa auch die Verteilung der Sitze im Sinne einer zuvor nicht zustande gekommenen Vereinbarung beschließen kann (Beschlüsse der Kammer vom 27. März 2001 – VG 2 A 48.01 – S. 4; vom 9. Januar 2006 – VG 2 A 153.05 – juris Rdn. 6 und vom 15. November 2016 – VG 2 L 471.16 – S. 4).
Allerdings muss sich der Beschluss über die Verteilung der Sitze an § 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG orientieren. Dessen Wortlaut stellt dabei nicht nur auf das Stärkeverhältnis der Fraktionen ab (zu dessen Bedeutung bei der Besetzung kommunaler Ausschüsse: BVerwG, Urteile vom 28. April 2010 – BVerwG 8 C 18.08 – BVerwGE 137, 21 = juris Rdn. 20, und vom 10. Dezember 2003 – BVerwG 8 C 18.03 – BVerwGE 119, 305 = juris Rdn. 13), sondern auch auf die Mehrheitsverhältnisse, die idealiter Ausdruck des Stärkeverhältnisses sind. Damit berücksichtigt der Gesetzgeber, dass sich infolge der begrenzten Sitzanzahl in den Ausschüssen die Verhältnisse des Plenums nur näherungsweise abbilden lassen; das Ergebnis soll beiden Gesichtspunkten soweit wie möglich Rechnung tragen. Dies kann dazu führen, dass die geforderte Berücksichtigung der Mehrheitsverhältnisse im konkreten Fall einer Sitzverteilung rein nach dem Stärkeverhältnis entgegensteht (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. Dezember 2016 – OVG 12 S 82.16 – juris Rdn. 7).
Ausgehend hiervon hat die Antragsgegnerin im konkreten Fall die Stärkeverhältnisse bei der Verteilung der Ausschusssitze für Bezirksverordnete indes rechtsfehlerhaft vernachlässigt:
aa) Zum einen berücksichtigt die von der Antragsgegnerin gewählte Ausschussbesetzung unter Hintanstellung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit der Stärkeverhältnisse (die Fraktion der Grünen erhält einen Ausschusssitz mehr als die SPD-Fraktion, obwohl sie im Plenum über zwei Bezirksverordnete weniger als die SPD-Fraktion verfügt) einseitig die Mehrheitsverhältnisse im Plenum, soweit maßgeblich auf die bestehende Zählgemeinschaft von CDU und Grünen als im Ausschuss zu repräsentierende Mehrheit abgestellt wird. Die im Plenum ebenfalls bestehende Mehrheit von CDU und SPD wird hingegen bei der gewählten Sitzverteilung nicht berücksichtigt, da CDU und SPD zusammen nur über vier von neun Ausschusssitzen für Bezirksverordnete verfügen. Die einseitige Bevorzugung einer im Plenum bestehenden Mehrheit (CDU/Grüne) im Verhältnis zu einer anderen im Plenum ebenfalls bestehenden Mehrheit (CDU/SPD) scheint bereits im Hinblick auf durchaus wechselndes Stimmverhalten der Fraktionen (s. nur die Abstimmung über die SPD-Stadtratsbewerberin D... im November 2016, deren Wahl scheiterte, weil die Fraktionen der CDU, FDP und AfD geschlossen gegen sie stimmten, vgl. Berliner Zeitung vom 13. November 2016: Franziska D... zieht Kandidatur als Bezirksstadträtin zurück, http://www.berliner-zeitung.de/berlin/steglitz-zehlendorf--f...-zieht-kandidatur-als-bezirksstadtraetin-zurueck-25087340; Tagesspiegel vom 14. November 2016: SPD-Politikerin D... zieht Kandidatur zurück, http://www.tagesspiegel.de/berlin/stadtratsposten-in-steglitz-zehlendorf-spd-politikerin-d...-zieht-kandidatur-zurueck/14837562.html und TAZ vom 14. November 2016: Politische Gefangene der CDU, http://www.taz.de/!5354024/) zweifelhaft. Zwar ist der Antragsgegnerin zuzugeben, dass aufgrund der zahlreichen Fraktionen, die allesamt gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 BezVG mit einem Grundmandat in den Ausschüssen auszustatten sind, keine Besetzung des Jungendhilfeausschusses denkbar ist, bei der jede im Plenum vorhandene Mehrheit widergespiegelt wird. Richtige Konsequenz dessen ist jedoch nicht, dass dann einseitig eine bestimmte Mehrheit im Plenum im Ausschuss nachgebildet werden kann unter Vernachlässigung der Spiegelung der Stärkeverhältnisse. Vielmehr kommt bei der Ausschussbesetzung in einem Fall, in dem die Mehrheitsverhältnisse bei abstrakter Betrachtung nicht in jedem Fall widergespiegelt werden können, der Spiegelung der Stärkeverhältnisse besondere Beachtung zu. Da die Antragstellerin mit mehr Bezirksverordneten im Plenum als die Beigeladene zu 1. nur halb so viele Ausschusssitze wie diese (nämlich einen) erhält, genügt der Beschluss der Antragsgegnerin vom 18. Januar 2017 nicht der von § 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG aufgestellten Forderung nach Berücksichtigung der Mehrheits- und Stärkeverhältnissen in der Bezirksverordnetenversammlung.
bb) Zum anderen hat die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung nicht berücksichtigt, dass bei der Besetzung des Jugendhilfeausschusses die Spiegelbildlichkeit der Mehrheitsverhältnisse im Hinblick auf die Sonderregelung für die Verteilung der Sitze der Bürgerdeputierten in § 35 Abs. 5 Nr. 2 und Abs. 6 AG KJHG ohnehin zurücktritt. Denn anders als bei den übrigen Ausschüssen, für die § 9 Abs. 2 Satz 2 1. HS BezVG klarstellt, dass die Verteilung der Ausschusssitze einschließlich der Sitze der Bürgerdeputierten insgesamt zwischen den Fraktionen nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen in der Bezirksverordnetenversammlung vereinbart wird, unterliegt die Verteilung und Besetzung der sechs Sitze für Bürgerdeputierte gemäß § 35 Abs. 5 Nr. 2 und Abs. 6 AG KJHG, mithin von 40 % der Ausschusssitze, nur einem – wenn überhaupt – sehr entfernten politischen Einfluss der Fraktionen der Antragsgegnerin. Denn anders als bei den übrigen Ausschüssen, werden die Bürgerdeputierten im Jugendhilfeausschuss auf Vorschlag der im Bezirk des Jugendamts wirkenden anerkannten Träger der freien Jugendhilfe von der Bezirksverordnetenversammlung gewählt und können mithin nicht gleichsam einer Fraktion zugerechnet werden.
2. Soweit die Antragstellerin ferner begehrt, bereits durch den rechtswidrig zusammengesetzten Jugendhilfeausschuss getroffene Beschlüssen auszusetzen bzw. rückgängig zu machen, war ihr Antrag abzulehnen, weil sie insoweit einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht hat. Es ist bereits nicht dargetan, ob der auf Basis des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 18. Januar 2017 gebildete Jugendhilfeausschuss überhaupt schon Entscheidungen getroffen hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Antragstellerin mit ihrem Begehren weit überwiegend durchdringt. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 33 BezVG
§ 9 Abs. 2 BezVG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 294 Abs. 1 ZPO
§ 35 Abs. 1 Satz 2 AG
§ 9 Abs. 1 Satz 6 BezVG
§ 35 Abs. 5 Nr. 2 und Abs. 6 AG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BezVG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 9 Abs. 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 137, 21
BVerwGE 119, 305
12 S 13.17
2 BvR 745/88
2 K 12.17
2 A 3.00
8 S 37.96
2 A 153.05
2 L 471.16
2 A 15.00
2 A 48.01
8 C 18.08
8 C 18.03
12 S 82.16