Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-22, Aktenzeichen 4 KN 1/23
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2024:0222.4KN1.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
VwGebV SH 2008, Fassung 2018-07-04, Tarifstelle 15.17.1 sowie der VwGebV SH 2018 Tarifstelle 15.14.1 sind rechtmäßig. (Rn.83) (Rn.114) (Rn.121)
Die Anträge werden abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragssteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Regelung zur Tarifstelle 15.17.1 der Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 4. Juli 2018 sowie Tarifstelle 15.14.1 der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 26. September 2018.
Der Antragsgegner erließ am 18. Mai 2015 eine Landesverordnung zur Umsetzung von Meldepflichten bei Wirtschaftsdünger (GVOBl. 126). Deren Artikel 1 sah eine Landesverordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger (WDüngMeldeVO) vor. § 1 WDüngMeldeVO lautete wie folgt:
§ 1 Meldepflicht
(1) Abgeberinnen und Abgeber nach § 2 Nummer 1 der Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger haben bei der Abgabe von Wirtschaftsdüngern sowie von Stoffen, die als Ausgangsstoff oder Bestandteil Wirtschaftsdünger enthalten (sonstige Stoffe) und soweit sie unter den Geltungsbereich nach § 1 der Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger fallen, unabhängig von der Art der Verwertung
1. Name, Anschrift, Registrier- oder Betriebsnummer und Betriebsart der Abgeberin oder des Abgebers,
2. Datum der Abgabe oder der Übernahme,
3. Art des Wirtschaftsdüngers oder des sonstigen Stoffs,
4. Menge des abgegebenen oder des übernommenen Wirtschaftsdüngers oder sonstigen Stoffs in Tonnen Frischmasse sowie dessen Nährstoffgehalte für Stickstoff (Gesamt-N) und Phosphat (P2O5) in Kilogramm pro Tonne Frischmasse,
5. Name und Anschrift der Beförderin oder des Beförderers und
6. Name, Anschrift, Registrier- oder Betriebsnummer und Betriebsart der Empfängerin oder des Empfängers
der zuständigen Stelle für das erste Halbjahr eines Kalenderjahres bis zum Ablauf des 30. September und für das zweite Halbjahr eines Kalenderjahres bis zum Ablauf des 31. März des Folgejahres in die von der zuständigen Stelle hierfür erstellte Datenbank elektronisch zu melden. Die zuständige Stelle gibt das Datum der Inbetriebnahme der Datenbank öffentlich bekannt. Die elektronische Meldung für das Kalenderjahr 2015 ist bis zum Ablauf des 31. März 2016 in die von der zuständigen Stelle hierfür erstellte Datenbank vorzunehmen. Soweit Wirtschaftsdünger und sonstige Stoffe an eine Nährstoffbörse abgegeben werden, ist nur die Abgabe von dieser an Dritte elektronisch zu melden.
(2) Als Registrier- oder Betriebsnummer können
1. die Registriernummer für Biogasanlagen nach § 26 Absatz 1 Satz 1 der Tierischen Nebenprodukte-Beseitigungsverordnung vom 27. Juli 2006 (BGBl. I S. 1735), zuletzt geändert durch Artikel 2 der Verordnung vom 23. April 2012 (BGBl. I S. 611),
2. die Betriebsnummer nach § 8 der InVeKoS-Verordnung vom 24. Februar 2015 (BGBl. I S. 166),
3. die Registriernummer nach § 26 Absatz 2 der Viehverkehrsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. März 2010 (BGBl. I S. 203), zuletzt geändert durch Artikel 28 der Verordnung vom 17. April 2014 (BGBl. I S. 388), oder
4. eine von der zuständigen Behörde auf Anforderung zugeteilte Betriebsnummer
angegeben werden.
Nach § 3 WDüngMeldeVO waren die für die Meldepflichten zuständigen Stellen die Geschäftsführerin oder der Geschäftsführer der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein und das Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume.
Mit Artikel 1 der Landesverordnung zur Anpassung landwirtschaftlicher und naturschutzrechtlicher Landesverordnungen an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 vom 5. Juli 2018 (GVOBl. 394) wurden in Satz 1 und 3 jeweils die Worte „die von der zuständigen Stelle hierfür erstellte Datenbank“ durch die Worte „das von der zuständigen Stelle hierfür erstellte Dateisystem“ und in Satz 2 die Worte „der Datenbank“ durch die Worte „des Dateisystems“ ersetzt.
Bereits Artikel 4 der Landesverordnung vom 18. Mai 2015 zur Umsetzung von Meldepflichten bei Wirtschaftsdünger sah auch eine gebührenrechtliche Regelung vor. In die Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 15. Oktober 2008 (Verwaltungsgebührenverordnung 2008 - VwGebVO 2008) wurde eine Tarifstelle 15.17 – Düngerechtliche Angelegenheiten – aufgenommen. Diese sah unter 15.17.1 – Landesverordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger vom 18. Mai 2015 – eine Gebühr für die „Prüfung einer Meldung nach § 1 nach der in Verkehr gebrachten Menge des Wirtschaftsdüngers, je Tonne Frischmasse bis zu 5 Cent“ vor.
Mit Artikel 1 der Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 4. Juli 2018 (GVOBl. 391), veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein vom 26. Juli 2018, hat der Antragsgegner die Tarifstelle 15.17 VwGebVO 2008 wie folgt neu gefasst:
15.17 Düngerechtliche Angelegenheiten
15.17.1
Landesverordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger vom 18. Mai 2015 (GVOBl. Schl.-H. S. 126, ber. S. 158)Entgegennahme und Registrierung einer Meldung nach § 1
Grundgebühr pro Abgeberin oder Abgeber pro Jahr
80 Euro
Zuzüglich einer Gebühr für die Meldung nach § 1 der in Verkehr gebrachten Menge des Wirtschaftsdüngers, je Tonne Frischmasse
bis 5 Cent
15.17.2
Entgegennahme und Registrierung einer Mitteilung nach § 5 der Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger vom 21. Juli 2010 (BGBl. I S. 1062), zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. Mai 2017 (BGBl. I S. 1305)
25 Euro
Tarifstelle 15.17.1 war folgende Anmerkung beigefügt:
1. Die Summe aus Grund- und Mengengebühr darf höchstens 500 Euro pro Abgeberin oder Abgeber pro Jahr betragen.
2. Dieser Gebührentarif findet auf Gebührenschulden, die im Zeitraum vom 1. Januar 2017 bis zum 26. Juli 2018 entstanden sind, mit der Maßgabe rückwirkend Anwendung, dass die rückwirkende Anwendung nicht zu höheren Kostenfestsetzungen führen darf, als dies nach den bis zum 26. Juli 2018 geltenden Gebührensätzen zulässig war.
Nach deren Artikel 2 sollte die Verordnung vom 4. Juli 2018 mit Wirkung vom 1. Januar 2017 mit der Maßgabe in Kraft treten, dass die rückwirkende Anwendung nicht zu höheren Kostenfestsetzungen führen dürfe, als dies nach den bis zum 26. Juli 2018 geltenden Gebührensätzen zulässig war.
Die Verwaltungsgebührenverordnung 2008 trat nach ihrem § 6 (in der Fassung der Landesverordnung vom 19. September 2013, GVOBl. 375) am 22. Oktober 2018 außer Kraft.
Mit Landesverordnung über Verwaltungsgebühren (Verwaltungsgebührenverordnung 2018 - VwGebVO 2018) vom 26. September 2018 (GVOBl. 476), veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein vom 18. Oktober 2018, hat der Antragsgegner eine neue Verwaltungsgebührenverordnung erlassen. Sie trat nach ihrem § 7 am 23. Oktober 2018 in Kraft und sollte am 22. Oktober 2023 außer Kraft treten. Die Befristung in § 7 VwGebVO wurde mit Landesverordnung zur Änderung der Verwaltungsgebührenverordnung vom 30. Mai 2023 (GVOBl. 288) gestrichen.
Nach § 1 VwGebVO 2018 werden Verwaltungsgebühren für Amtshandlungen nach dem der Verordnung beigefügten allgemeinen Gebührentarif erhoben. Tarifstelle 15.14.1 lautete:
15.14 Düngerechtliche Angelegenheiten
15.14.1
Landesverordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger vom 18. Mai 2015 (GVOBl. Schl.-H. S. 126, ber. S. 158), zuletzt geändert durch Verordnung vom 5. Juli 2018 (GVOBl. Schl.-H. S. 394)Entgegennahme und Registrierung einer Meldung nach § 1
15.14.2
Der Tarifstelle 15.14.1 war folgende Anmerkung beigefügt:
Mit Artikeln 5 und 4 der Landesverordnung zur Neuregelung von Meldepflichten und Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Düngerechts sowie zur Anpassung weiterer Verordnungen vom 25. Mai 2021 (GVOBl. 656) wurden die Landesverordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger vom 18. Mai 2015 aufgehoben und Tarifstelle 15.14 der Verwaltungsgebührenverordnung 2018 gestrichen.
Der Antragsteller wurde mit Gebührenbescheiden unter anderem vom 25. Oktober 2018 (für den Abgabezeitraum 2. Halbjahr 2017) und vom 23. November 2018 (für den Abgabezeitraum 1. Halbjahr 2018) zu Gebühren herangezogen.
Am 16. Juli 2019 hat der Antragsteller Normenkontrollantrag erhoben.
Er macht geltend, soweit die Tarifstelle im Laufe des Gerichtsverfahrens gestrichen worden sei, führe dies nicht zur Unzulässigkeit des Antrags, da er ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Ungültigkeit habe. Dieses ergebe sich daraus, dass die Rechtsvorschriften weiterhin Rechtwirkungen erzeugten. Sie seien Grundlage der ihm gegenüber ergangenen Gebührenbescheide, die noch nicht bestandskräftig seien. Die Widerspruchsverfahren ruhten aufgrund der zwischen dem Bauernverband Schleswig-Holstein und dem Antragsgegner getroffenen Abrede, das vorliegende Verfahren als Musterverfahren zu führen.
Der Antrag sei begründet, da die Normen rechtswidrig gewesen seien.
Es fehle ihnen bereits an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage. § 2 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG) bestimme nicht in ausreichendem Inhalt Zweck und Ausmaß im Sinne von Art. 45 Landesverfassung (LV) die Ermächtigung. So überlasse es der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber, die Amtshandlungen zu bestimmen, für die Verwaltungsgebühren erhoben werden sollen. Der Begriff der Amtshandlung werde gesetzlich nicht abschließend umschrieben. Anderes folge auch nicht aus § 1 Abs. 1 VwKostG, wonach Gebühren als öffentlich-rechtliche Geldleistung nur aus Anlass einer individuell zurechenbaren öffentlichen Verwaltungstätigkeit/Leistung erhoben werden dürfen.
Zudem fehle es für die angegriffenen Tarifstellen an einer individuell zurechenbaren öffentlichen Verwaltungstätigkeit/Leistung. Nach § 3 der Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger vom 21. Juli 2010 (BGBl. S. 1062 - Wirtschaftsdüngerverordnung - WDüngV) müssten Abgeber, Beförderer sowie Empfänger spätestens einen Monat nach Abschluss des Inverkehrbringens, des Beförderns oder der Übernahme Aufzeichnungen erstellen, die bestimmte Angaben enthalten müssen, die sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 WDüngV ergeben. Die Onlineerfassung zur Vereinfachung stelle nur eine doppelte Arbeit dar, ohne dass er, der Antragsteller, eine konkrete, durch Gebühren abschöpfbare Gegenleistung als Mehrwert erhalte, zumal eine Kontrolle vor Ort anhand der Aufzeichnungen möglich sei. Außerdem bestehe aufgrund der Vornahme der Meldung nach § 1 WDüngMeldeVO keine gebührenauslösende konkret-individuelle Sonderrechtsbeziehung im oben genannten Sinne zwischen der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein und ihm, dem meldepflichtigen Antragsteller. Vielmehr komme die Landwirtschaftskammer der allein ihr verwaltungsintern im Rahmen des Nährstoffmanagements, des Gewässerschutzes vor diffusen Nährstoffeinträgen und der Vorgabe der Nitrat- und Wasserrahmenrichtlinie obliegenden Verpflichtung zur Erstellung eines Nährstoffberichts im Verhältnis zum Landwirtschaftsministerium nach.
Dies werde zum einen daran deutlich, dass die Landwirtschaftskammer gegenüber dem Meldepflichtigen keinerlei rechtlich verbindliche und durchsetzbare Maßnahmen in Bezug auf die elektronische Meldung der Wirtschaftsdüngerverbringung anordnen könne. Die nach alter Rechtslage als „Prüfung“ bezeichnete Entgegennahme der Meldung könne sich mithin allenfalls als eine Art Vorstufe für zukünftige, bei anderen Fachbehörden anzusiedelnden und gegebenenfalls gebührenpflichtigen Entscheidungen darstellen, für die aber die Landwirtschaftskammer nicht zuständig wäre. Die angegriffene Tarifstelle enthalte nunmehr nicht einmal mehr einen „Prüfschritt“, sondern belasse es bei der Entgegennahme und Registrierung der Meldung. Dabei dürften allerdings Entgegennahme und Registrierung in einem einheitlichen Arbeitsschritt erfolgen, da die meldepflichtigen Daten elektronisch übermittelt und in das System eingespeist würden. Eine wie auch immer geartete Bearbeitung der gemeldeten Daten oder deren Prüfung auf Plausibilität finde nicht statt.
Darüber hinaus verdeutliche die Meldedatenerhebung zum Zwecke der Erstellung des Nährstoffberichts, dass es sich um eine Datensammlungstätigkeit rein verwaltungsinterner Natur handele. Sie habe ihren Ursprung innerhalb des Pflichtenkreises der Landwirtschaftskammer, da allein diese sich mit der Auswertung des gemeldeten Datenmaterials zum Zwecke der Weiterverwendung im Bericht gegenüber dem Antragsgegner befassen solle.
Kein anderes Ergebnis rechtfertige die Bezeichnung des Vorgangs als „Registrierung“. Die Entgegennahme der Meldung erfolge über ein elektronisches System. Selbst wenn zusätzlich eine tatsächliche Registrierung oder gar Prüfung auf Ordnungsgemäßheit, Vollständigkeit, Plausibilität und Rechtzeitigkeit als formale Kriterien erfolgen sollte, so könne diese nicht als eigenständige gebührenpflichtige Verwaltungstätigkeit gegenüber ihm, dem meldepflichtigen Antragsteller, qualifiziert werden. Auch für diese (wie auch immer ausgestaltete) Meldungsprüfung stehe als Zweck und Hintergrund die Datenbeschaffungs- und Datenaufbereitungspflicht der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein zur Erstellung des Nährstoffberichts im Verhältnis zum Antragsgegner im Vordergrund.
Soweit die Landwirtschaftskammer anstelle des Antragsgegners z. B. durch die Entgegennahme der Meldung und die Bereithaltung des Meldesystems oder durch Übersendung der Gebührenbescheide gegenüber den Meldepflichtigen nach außen in Erscheinung trete, werde hierdurch lediglich das Meldeverfahren beschleunigt und optimiert. Mit der Einschaltung werde nur der dem Ressortprinzip folgenden Gliederung der Landesbehörden Rechnung getragen, ohne dass eine eigenständige konkret-individuelle Verwaltungstätigkeit entstehe.
Die Tarifstellen verstießen überdies gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Gebührentatbestände seien danach so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich sei. Der Gebührenpflichtige müsse erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben werde und welche Zwecke der Normgeber mit der Gebührenerhebung verfolge. Hier werde als Anknüpfungspunkt des Gebührentatbestandes die Entgegennahme und Registrierung einer Meldung nach § 1 WDüngMeldVO definiert. Demnach erschienen die vorgenannten Voraussetzungen nicht gewahrt, da schon unklar sei, ob tatsächlich mehr als eine Entgegennahme der Meldedaten stattfinde. Jedenfalls sei aus Sicht eines Kostenschuldners unklar, ob für seine Meldetätigkeit ebenfalls der Gebührentatbestand greife.
Die Gebührenerhebung erweise sich auch der Höhe nach als rechtswidrig. Die in Rede stehenden Verwaltungsgebühren verstießen gegen das Kostendeckungsprinzip, wonach die Höhe der Gebühren so zu bemessen sei, dass ihr Gesamtaufkommen die Kosten der Verwaltungstätigkeit nicht übersteige. Hierbei müssten sich die Kosten auf einen abgrenzbaren Tätigkeitsbereich erstrecken. Kosten, die im Zusammenhang mit der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben der Verwaltung als solcher stünden, dürften nicht einbezogen werden, selbst wenn diese Kosten in einem Sachzusammenhang mit der Amtshandlung stünden.
Das Äquivalenzprinzip verbiete die Festsetzung einer Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung, was aus dem Zweck der Gebühr folge, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken. Der Entgeltcharakter der Verwaltungsgebühr müsse nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in jedem Fall insoweit gewahrt bleiben, als der Zweck der Kostendeckung „nicht gänzlich aus dem Auge verloren werden“ dürfe, d. h. die Höhe der Gebühr dürfe sich „nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes lösen“.
Den in der angefochtenen Verordnung festgesetzten Gebührensätzen müsse eine Gebührenkalkulation zugrunde liegen, die die Gewähr biete, dass nicht das Gesamtkostendeckungsverbot verletzt worden sei, das darauf gerichtet sei, eine wesentliche Überschreitung der Gesamtkostendeckung des betroffenen Verwaltungszweigs zu vermeiden. Soweit sei klärungsbedürftig, wie der zugrunde gelegte Gesamtkostenaufwand von 160.000 Euro zusammengesetzt sei. Grundsätzlich dürften nur die Kosten für die jährliche Instandhaltung bzw. die anteiligen Kosten der Installation des Meldesystems sowie der konkret für die Entgegennahme der Meldungen benötigte Arbeitsaufwand der hierfür zuständigen Mitarbeiter der Landwirtschaftskammer angesetzt werden. Demgegenüber dürften weder die Personalkosten der kompletten Stellen angesetzt werden, wenn die Arbeitskräfte auch noch in anderen Bereichen eingesetzt würden, noch Kosten, die im Zusammenhang mit Arbeiten an dem von der Landwirtschaftskammer für den Antragsgegner zu erstellenden Nährstoffbericht stünden, noch die Kosten für die Erstellung der Gebührenbescheide. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner nach diesen Kriterien vorgegangen sei.
Schlussendlich bestehe kein angemessenes Verhältnis im Sinne des § 3 VwKostG bezüglich der Gebührenhöhe zu dem Nutzen/Wert der Amtshandlung für den Kostenschuldner. Aufgrund der Anknüpfung an die zu meldende Menge bestehe ein gebührenrechtlich nicht zu tolerierendes Missverhältnis zwischen Gebühr und Verwaltungsaufwand. Nur bei geringfügigen Meldemengen könnte eine möglicherweise den tatsächlichen Verwaltungsaufwand widerspiegelnde Gebührenhöhe im Raum stehen. Im Gegensatz dazu sei bei großen Mengen nicht ersichtlich, welchen höheren Nutzen die Entgegennahme und Registrierung der Meldung für den Meldepflichtigen mit mehr verbrachter Menge gegenüber einem Meldepflichtigen mit geringerer Menge haben sollte.
Die Verordnungen, deren ausgefertigte Originale erst in der mündlichen Verhandlung vorgelegt wurden, seien auch formell rechtswidrig. Sie seien nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Die Ausfertigungen seien jeweils nicht untrennbar miteinander verbunden, es sei auch keine „gedankliche Schnur“ im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung vorhanden.
Der Antragsteller beantragt,
1. festzustellen, dass Artikel 1 der Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 4. Juli 2018 unwirksam war, soweit er eine Tarifstelle 15.17.1 vorsah; und
2. festzustellen, dass Tarifstelle 15.14.1 der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 26. September 2018 in der Fassung der letzten Änderung durch die Landesverordnung vom 3. Juni 2019 unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Soweit die Tarifstelle mittlerweile gestrichen sei, habe auch er, der Antragsgegner, ein Interesse an der Fortsetzung des Verfahrens. Es handele sich um ein Musterverfahren, das nach einer Abrede zwischen ihm, dem Antragsgegner, und dem Bauernverband geführt werde, um den bestehenden Dissens bezüglich der Berechtigung zur Erhebung von Verwaltungsgebühren für die Meldung der Wirtschaftsdüngerabgabe im Hinblick auf Grund und Höhe zu klären.
Der Antrag sei unzulässig, soweit er sich auch gegen die Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 26. September 2018 richte. Die im September 2018 erfolgte Überarbeitung der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren habe zu keinen inhaltlichen Änderungen der hier streitgegenständlichen Tarifstelle geführt.
Hintergrund der Regelung sei, dass die bundesweit geltende Wirtschaftsdüngerverordnung das Ziel verfolge, in Ergänzung zur Düngeverordnung eine Düngung nach guter fachlicher Praxis umzusetzen. Sie gelte für das Inverkehrbringen, Befördern und die Übernahme von Wirtschaftsdünger sowie von Stoffen, die als Ausgangsstoff oder Bestandteil Wirtschaftsdünger enthalten, und verpflichte Abgeber, Beförderer und Abnehmer von Wirtschaftsdüngern zur Dokumentation ihres Handelns. Die Aufzeichnungen, die unter anderem Datum, Menge, Art und Inhaltsstoffe der Wirtschaftsdünger umfassten, verblieben beim Aufzeichnungspflichtigen und seien nur auf Verlangen der zuständigen Behörde vorzulegen. Sie entzögen sich somit im Wesentlichen einer effizienten Kontrolle. Nach der (Bundes-)Wirtschaftsdüngerverordnung bestehe eine Meldepflicht an die zuständige Stelle lediglich für denjenigen, der Wirtschaftsdünger aus einem anderen Staat oder einem anderen Bundesland übernehme. Einmalig bestehe für alle Inverkehrbringer (Abgeber, Vermittler, Transporteure) die Pflicht, das Inverkehrbringen einen Monat vor der erstmaligen Tätigkeit der zuständigen Stelle anzuzeigen. Dadurch erhielten die zuständigen Stellen Kenntnis davon, welche Betriebe Wirtschaftsdünger in Verkehr bringen und/oder abgeben.
Aufgrund der unterschiedlichen Bedingungen und Notwendigkeiten zur überbetrieblichen Wirtschaftsdüngerverwertung in den Bundesländern habe der Bundesgesetzgeber ausdrücklich „ergänzende Landesregelungen“ legitimiert, indem er in § 6 WDüngV den Landesregierungen die Befugnis übertragen habe, durch eigene Rechtsverordnung weitergehende Aufzeichnungs-, Melde-, Mitteilungs- oder Aufbewahrungspflichten hinsichtlich des Inverkehrbringens und der Übernahme von Wirtschaftsdüngern sowie von Stoffen zu treffen, die als Ausgangsstoff oder Bestandteil Wirtschaftsdünger enthalten, soweit dies zur Überwachung der Einhaltung der düngerechtlichen Vorschriften erforderlich sei. Auf dieser Grundlage sei am 18. Mai 2015 die schleswig-holsteinische Wirtschaftsdüngermeldeverordnung erlassen worden.
Die Kosten für den Aufbau und den Betrieb des Dateisystems seien in den Jahren 2015 bis 2017 vom Land Schleswig-Holstein getragen worden. Von 2017 bis 2021 seien sie aus Gebühren finanziert worden, wie dies mehrfach, unter anderem im Rahmen der „Allianz für den Gewässerschutz“ angekündigt worden sei. Für die Entgegennahme und Registrierung einer Meldung nach § 1 WDüngMeldVO seien ab dem Jahr 2017 Gebühren erhoben worden. Nachdem die ursprüngliche Gebührenregelung Mitte des Jahres 2018 hausintern als rechtswidrig angesehen worden sei, sei die Landesverordnung vom 4. Juli 2018 erlassen worden. Mit der Verordnung vom 26. September 2018 sei keine inhaltliche Änderung erfolgt.
§ 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG erfülle die Anforderungen an eine Ermächtigungsgrundlage. Sie sei insbesondere hinreichend bestimmt. Der Begriff der Amtshandlung als besondere Inanspruchnahme oder Leistung setze eine spezifische Rechts- oder tatsächliche Beziehung zwischen dem betroffenen Bürger und der Behörde voraus, auf Grund deren die Behörde speziell für den Bürger eine Tätigkeit entfalte, die sie nicht für andere Bürger erbringe. Einer gesonderten Regelung dieses gebührenrechtlichen Grundsatzes bedürfe es nicht.
Die Gebührenregelung der Tarifstelle 15.14.1 habe in zulässiger Weise einen Sachverhalt gebührenpflichtig gestellt.
Es habe eine kostenverursachende Leistung der Verwaltung, hier der Landwirtschaftskammer, vorgelegen. So seien bei der Landwirtschaftskammer Kosten entstanden insbesondere für die Umsetzung des laufenden Betriebs der Meldedatenbank, Entgegennahme und Prüfung der Meldungen, Stammdatenpflege (Aufbau und Pflege einer Adressverwaltung Nährstoffanfall, lnput-/Outputberechnungen), Plausibilitätsprüfung (Zuordnung der unterschiedlichen Nährstoffträger und Ausgangsstoffe), Auswertung und Dokumentation (Darstellung der Transportwege und Verwertungsrichtungen unter Berücksichtigung von Mehrfachmeldungen einzelner Stoffe im Verfahren), Information der aufnehmenden Betriebe bzgl. der als Zugang gemeldeten Wirtschaftsdüngermengen, Beschwerdemanagement bzgl. Meldungen und Nachweisen, Überwachungs- und Abstimmungsaufwand in Zusammenarbeit mit den Genehmigungs- und Überwachungsbehörden, Information und Schulung meldepflichtiger Betriebe mit der Zielsetzung einer lückenlosen Aufzeichnung und Dokumentation nach Vorgabe, Schulung der Abgeber und Dienstleistungsbetriebe zur Einführung einheitlicher Dokumentationsstandards, Auswertung, Dokumentations- und Berichtswesen sowie Erstellung der Meldebescheinigung für das Inverkehrbringen.
Zwar sei die bloße interne Entgegennahme und Erfassung von Informationen und Anzeigen im Wege der elektronischen Datenverarbeitung noch keine als „Leistung“ bzw. – aus Sicht der meldepflichtigen Abgeberinnen und Abgeber von Wirtschaftsdünger – „Inanspruchnahme“ einer Leistung zu begreifende Verwaltungstätigkeit mit Außenwirkung. Ausreichend sei aber eine Tätigkeit, bei der mit einer solchen Erfassung eine – ggf. auch nur auf gewisse Formalien eingeschränkte – „Prüfung“ vorgenommen werde, wenn diese Aufgabe der Behörde gesetzlich vorgegeben sei. Dies sei vorliegend der Fall. Es sei weder erforderlich, dass die Prüftätigkeit der Vorbereitung etwaiger konkreter, an den Anzeigenden zu richtenden Maßnahmen diene, noch sei zu verlangen, dass als Folge der Prüftätigkeit gegenüber dem Anzeigenden eine ausdrückliche Reaktion erfolge.
Unter Beachtung dieser Maßstäbe habe bei der Bearbeitung der Meldungen nach § 1 WDüngMeldVO die erforderliche Außenwirkung der behördlichen Tätigkeit der Landwirtschaftskammer vorgelegen.
Die elektronische Meldepflicht gegenüber der Landwirtschaftskammer und dem (damaligen) Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume habe der Überwachung der düngerechtlichen Vorschriften durch die zuständigen Stellen im Land Schleswig-Holstein gedient. Es bestehe auf überregionaler, regionaler und lokaler Ebene hinsichtlich der Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben im Bereich Gewässerschutz (EG-Wasserrahmenrichtlinie, EG-Nitratrichtlinie) ein erheblicher Handlungsbedarf, die Nährstoffeinträge in Grund- und Oberflächengewässer sowie in die Küstengewässer, vor allem durch diffuse Einträge aus der Landwirtschaft, zu senken. Vor allem die Anwendung der als Koppelprodukte bei der landwirtschaftlichen Tierhaltung und Energieerzeugung anfallenden Wirtschaftsdünger Gülle und Gärrückstände habe sich in diesem Zusammenhang als problematisch erwiesen. Die Erfassung und Steuerung der Nährstoffströme in und zwischen den Betrieben seien für die Verbesserung der Nährstoffeffizienz, die Verringerung von Nährstoffverlusten und die Vermeidung von Umweltbelastungen zentrale Elemente. Die Einhaltung der seit 2010 bundesweit geltenden Wirtschaftsdüngerverordnung mit spezifischen nur beim Betrieb vorzuhaltenden Aufzeichnungen reiche nicht aus, um hinreichend Transparenz über die Wirtschaftsdüngerströme in Schleswig-Holstein zu erlangen. Ziel der elektronischen Meldeverpflichtung sei es mithin, zusätzliche Transparenz in die Nährstoffströme bei überbetrieblicher Abgabe und Verwertung zu bringen und in Ergänzung zur Wirtschaftsdüngerverordnung die düngerechtlichen Vorschriften besser überwachen zu können. Durch die flächendeckende Erfassung der überbetrieblichen Wirtschaftsdüngerverbringung sei die zuständige Behörde nicht mehr auf zufällige Überprüfungen im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen angewiesen, sondern könne gezielte Kontrollen und Überprüfungen bei den „Risikobetrieben“ vornehmen. Die von der Landwirtschaftskammer aufgenommenen Daten hätten gezeigt, welche Bedeutung der überbetrieblichen Verwertung von Wirtschaftsdünger zukomme. Darüber hinaus ließen sich durch die verpflichtenden Meldungen auch regionale Schwerpunkte der Nährstoffabgabe und -aufnahme identifizieren. Beim (damaligen) Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume hätten die von der Landwirtschaftskammer erhobenen Daten regelmäßig für Kontrollzwecke Verwendung gefunden. Zusätzlich hätten diese Daten dem Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume ermöglicht, Betriebe, die keine Direktzahlungen beantragten und somit bislang im Rahmen von cross compliance nicht kontrolliert worden seien – wie gewerbliche Tierhalter und Biogasanlagen – in das Kontrollkonzept einzubeziehen. Die Erfassung und Prüfung der gemeldeten Daten durch die Landwirtschaftskammer habe damit einen Baustein der Überwachungstätigkeiten des Landes Schleswig-Holstein in diesem Bereich und daher eine Amtshandlung, also eine kostenverursachende Leistung, dargestellt.
Die Meldepflicht diene nicht dem Zweck, ihm, dem Antragsgegner, die notwendigen Informationen zur Erstellung eines Nährstoffberichtes oder anderer eigener Aufgaben zu verschaffen. Der einzige in diesem Zusammenhang von der Landwirtschaftskammer erstellte „Wirtschaftsdüngerbericht 2015 für Schleswig-Holstein“ sei im Dezember 2015 auf der Homepage der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein veröffentlicht und ausschließlich aus Mitteln des Landes finanziert worden. Wie bei allen zur Erfüllung nach Weisung übertragenen Aufgaben lege die Landwirtschaftskammer dem Antragsgegner seit 2015 jährlich einen Verwendungsnachweis, der auch einen kurzen Sachstandsbericht enthalte, vor. Diese Berichterstattung sei auch nach den Vorgaben des Landesrechnungshofes unerlässlich, um sowohl die Sacharbeit als auch die der Landwirtschaftskammer entstehenden Kosten prüfen zu können.
Diese kostenverursachende Leistung der Landwirtschaftskammer sei den Abgeberinnen und Abgebern auch individuell zurechenbar gewesen. Die Gruppe der Tierhalter und Biogasanlagenbetreiber stelle bezüglich einer potenziellen Gewässergefährdung eine besondere Risikogruppe dar. Aus dem Nährstoffbericht der Universität Kiel gehe eindeutig hervor, dass in mehreren Kreisen die Kapazitäten zur Ausbringung organischer N-Dünger nach den Vorgaben der guten fachlichen Praxis als ausgeschöpft einzuschätzen und Transporte von Gülle- bzw. Gärrückständen in andere Kreise notwendig seien. Durch die Melde- und Gebührenpflicht werde auf die durch die Tätigkeit der Tierhalter und Biogasanlagenbetreiber entstehende Gewässergefährdung reagiert. Es habe damit die für die Gebührenerhebung notwendige Sonderrechtsbeziehung bestanden.
Es habe auch kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vorgelegen. Aus der Tarifstelle 15.14.1 habe sich für den jeweiligen Gebührenschuldner eindeutig ergeben, ob und in welcher Höhe dieser zu Gebühren herangezogen werde. Die Änderung des ursprünglich in der Tarifstelle verwendeten Begriffes „Prüfung“ in den Begriff der „Entgegennahme und Registrierung“ habe maßgeblich auf Anregungen seitens des Bauernverbandes beruht. Dieser habe den Begriff „Prüfung“ als zu weit gefasst bzw. zu abstrakt angesehen.
Die Gebührenerhebung sei auch der Höhe nach rechtmäßig gewesen. Es sei nach der Konzeption dieser Aufgabe ausgehend von Erfahrungswerten aus Niedersachsen von jährlichen Kosten von etwa 220.000 Euro auszugehen gewesen. Insgesamt seien vier unterschiedliche Gebührenmodelle betrachtet worden. Ein Modell habe eine Gebührenerhebung in Bezug auf die gemeldete Menge vorgesehen. Ein zweites Modell habe vorgesehen, dass von jeder Abgeberin bzw. jedem Abgeber unabhängig von der Menge derselbe Betrag zu zahlen sei. Dieses sei verworfen worden, weil mit zunehmender Abgabemenge grundsätzlich die Anzahl der Lieferbeziehungen ansteige, deren Prüfung einen erheblichen Arbeitsaufwand verursache. Ein drittes Modell habe einen Sockelbetrag (Grundgebühr) zuzüglich einer gestaffelten mengenabhängigen Komponente vorgesehen, da jede Abgeberin bzw. jeder Abgeber durch seine Meldung Gemeinkosten verursache (v. a. EDV inklusive Wartung, Raummiete, anteilige Personalkosten), die etwa die Hälfte der Kosten ausmachten. Grundsätzlich stiegen mit zunehmender Menge auch die Lieferbeziehungen an, deren Prüfung einen erheblichen Arbeitsaufwand verursache und daher die Kosten erhöhe. Da diese Beziehung jedoch nicht proportional verlaufe, sei eine Mengenstaffelung vorgesehen worden. Das schließlich gewählte Modell mit Sockelbetrag, mengenmäßiger Komponente und Höchstbetragsklausel sei verwaltungstechnisch am besten (ohne zusätzliche Kosten für die Gebührenschuldner) umsetzbar gewesen und mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Soweit bei der mengenabhängigen Komponente eine vorgesehen sei, dass diese „bis zu“ 5 Cent pro Tonne Frischmasse betrage, habe eine ansonsten notwendige jährliche Anpassung der Gebührenverordnung vermieden werden sollen. Ein fester Betrag hätte immer zu einem deutlichen Unterschuss oder wahrscheinlicher zu einem deutlichen Überschuss geführt. Der Betrag 5 Cent sei als Erfahrungswert aus Niedersachsen geschätzt worden, da dort seinerzeit ein Betrag von ca. 3 Cent pro Tonne Frischmasse erhoben worden sei. Die Landwirtschaftskammer habe dem Beklagten auf Basis der tatsächlich anfallenden Kosten jährlich im November eine Schätzung vorgelegt und den entsprechend benannten Betrag von diesem genehmigen lassen. Die Höchstbetragsklausel habe berücksichtigt, dass der Verwaltungsaufwand nicht immer weiter proportional ansteige.
Die Ausfertigung sei rechtmäßig und entspreche der üblichen Handhabung der Landesregierung.
In der mündlichen Verhandlung hat der Antragsgegner auf Bitte des Senats die Gebührenkalkulation näher erläutert.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge sind zulässig (hierzu I) aber unbegründet (hierzu II).
I. Die Anträge sind zulässig.
Die angegriffenen Landesverordnungen unterliegen gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle.
Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die angegriffenen Landesverordnungen wurden am 26. Juli 2018 bzw. 18. Oktober 2018 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 16. Juli 2019 und damit innerhalb eines Jahres nach der jeweiligen Bekanntmachung, § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 2 BGB, eingereicht worden.
Der Antragsteller ist auch antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die angegriffenen Normen sehen eine Gebührenpflicht für die Abgabe und Registrierung von Meldungen nach der Landesverordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger vor, die der Antragsteller als Abgeber von Wirtschaftsdünger im Geltungszeitraum der Verordnungen abzugeben hatte. Er wurde auch konkret in Geltung dieser Tarifstellen zu Gebühren herangezogen (für die Abgabezeiträume 2. Halbjahr 2017 sowie 1. Halbjahr 2018).
Hinsichtlich der Landesverordnung vom 4. Juli 2018 entfällt das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers nicht dadurch, dass die Landesverordnung vom 26. September 2018 hinsichtlich ihrer Tarifstelle 15.14.1 auch für den Zeitraum 1. Juli 2017 bis 22. Oktober 2018 Geltung beanspruchte und auch die Landesverordnung vom 18. Mai 2015 noch bis zum 26. Juli 2018 galt. Insofern galten zwar dem Wortlaut nach für den Zeitraum 1. Juli 2017 bis 26. Juli 2018 letztlich alle drei Verordnungen. Die konkret anwendbare Verordnung für gebührenpflichtige Amtshandlungen, die im Zeitraum 1. Januar 2017 bis 26. Juli 2018 beendet wurden, vgl. § 11 Abs. 1 VwKostG, wäre bei Wirksamkeit aller Verordnungen nach dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ jeweils die im maßgeblichen Zeitpunkt neueste Verordnung. Jedoch erfasst zum einen allein die Verordnung vom 4. Juli 2018 auch den Zeitraum vom 26. Juli 2018 bis 22. Oktober 2018. Zum anderen steht auch die Rechtmäßigkeit und damit Wirksamkeit der Verordnungen vom 18. Mai 2015 und vom 26. September 2018 in Frage. Der Antragsgegner geht selbst von einer Rechtswidrigkeit der Verordnung vom 18. Mai 2015 aus. Die Verordnung vom 26. September 2018 wiederum ist ebenfalls vom Antragsteller angegriffen und Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Hinsichtlich der Landesverordnung vom 26. September 2018 entfällt die Antragsbefugnis nicht dadurch, dass deren Tarifstelle 15.14.1 inhaltsidentisch mit der Tarifstelle 15.17.1 der Verwaltungsgebührenverordnung 2008 in der Fassung der Landesverordnung vom 4. Juli 2018 war. Denn die Verwaltungsgebührenverordnung 2008 entfaltete ausweislich ihres § 6 (in der Fassung der Landesverordnung vom 19. September 2013, GVOBl. 375) nur Wirkung bis zum 22. Oktober 2018. Die Verwaltungsgebührenverordnung 2018 stellte eine Neuregelung der Verwaltungsgebührenverordnung dar, die gesonderter Gegenstand einer Normenkontrolle sein konnte.
Auch entfällt hinsichtlich der Landesverordnung vom 26. September 2018 nicht das Rechtsschutzbedürfnis dadurch, dass deren Tarifstelle 15.14.1 durch die Landesverordnung zur Neuregelung von Meldepflichten und Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Düngerechts sowie zur Anpassung weiterer Verordnungen vom 25. Mai 2021 nunmehr gestrichen wurde. Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von dem Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus. Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt dieser aber zulässig, wenn die Antragstellerin bzw. der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die Norm oder deren Anwendung in ihren bzw. seinen Rechten verletzt worden zu sein und ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat, dass die Norm unwirksam war (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2024 - 3 BN 4.23 -, juris Rn. 12, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 -, juris Rn. 9, Beschluss vom 28. Juli 2022 - 3 BN 8.21 -, juris Rn. 6 jeweils m. w. N.). Dies ist hier dadurch gegeben, dass gegen den Antragsteller Gebührenbescheide nach den angegriffenen Normen ergangen sind, die noch nicht bestandskräftig sind.
II. Die Anträge sind jedoch unbegründet. Es liegt für die Verordnungen eine wirksame Ermächtigungsgrundlage vor (hierzu 1), die auch jeweils formell ordnungsgemäß angewandt wurde (hierzu 2). Der Antragsgegner hat zulässigerweise eine Amtshandlung einer Gebührenpflicht unterworfen (hierzu 3). Zwar werden mit der Gebühr mehr als die für die Amtshandlung anfallenden Kosten gedeckt; dies führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Gebührenregelung (hierzu 4). Soweit die Verordnungen jeweils eine rückwirkende Geltung vorsehen, bestehen gegen diese keine Bedenken (hierzu 5).
1. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Verordnungen ist § 2 Abs. 2 VwKostG. Nach dessen Satz 1 wird die Landesregierung ermächtigt, die einzelnen Amtshandlungen, für die Verwaltungsgebühren erhoben werden, und die Gebührensätze durch Verordnung zu bestimmen. Sie kann diese Befugnis für bestimmte Bereiche der Verwaltung auf die fachlich zuständigen obersten Landesbehörden übertragen, § 2 Abs. 2 Satz 2 VwKostG.
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage bestehen entgegen den Ausführungen des Antragstellers nicht. Sie erfüllt die Anforderungen von Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV und bestimmt Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung. Insbesondere verstößt es nicht gegen das Wesentlichkeitsgebot, dass der Gesetzgeber den Begriff der Amtshandlung in § 2 Abs. 2 VwKostG nicht weiter bestimmt hat. Dieser ist in § 1 Abs. 1 Satz 2 VwKostG hinreichend legaldefiniert als besondere Inanspruchnahme oder Leistung der Behörde. Es ist auch nicht erforderlich, dass bereits der formelle Gesetzgeber und nicht nur der Verordnungsgeber bestimmt, für welche Amtshandlungen Gebühren erhoben werden (so auch BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 3 CN 4.13 -, juris Rn. 48; OVG Berlin, Urteil vom 22. Juni 2005 - 2 B 7.05 -, juris Rn. 33).
2. Die Ermächtigungsgrundlage wurde auch jeweils korrekt angewendet.
Der (damalige) Minister für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung war nach § 2 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwKostG i. V. m. der Unterdelegation in § 5 Abs. 1 VwGebV 2008, nach dem die fachlich zuständigen obersten Landesbehörden ermächtigt wurden, den der Verwaltungsgebührenverordnung 2008 beigefügten allgemeinen Gebührentarif durch Verordnung zu ändern, zuständig für den Erlass der Verordnung vom 4. Juli 2018.
Die Landesregierung war nach § 2 Abs. 2 Satz 1 VwKostG zuständig für den Erlass der Verordnung vom 26. September 2018.
Beide Verordnungen halten das Zitiergebot, Art. 45 Abs. 1 Satz 3 LV, ein, da sie die Rechtsgrundlage des § 2 VwKostG sowie im Fall der Landesverordnung vom 4. Juli 2018 auch die Unterdelegation in § 5 VwGebVO 2008 angeben.
Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich.
Die Landesverordnungen wurden auch jeweils gemäß Art. 46 LV ausgefertigt und im Gesetz- und Verordnungsblatt bekannt gemacht.
Insofern ist es für die Ausfertigung unschädlich, dass die jeweils nicht nur aus einem einzelnen Blatt bestehenden Verordnungen weder fest miteinander verbunden noch alle Blätter jeweils einzeln ausgefertigt wurden, weil eine „gedankliche Schnur“ besteht.
Das Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, gebietet es, dass Rechtsnormen aus-gefertigt werden. Dies dokumentiert die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen ("Identitätsfunktion", "Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion"). Die Ausfertigung ist Wirksamkeitsvoraussetzung einer Norm (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2011 - 8 B 72.11 -, juris Rn. 9, Urteil vom 1. Juli 2010 - 4 C 4.08 -, juris Rn. 13, Urteil vom 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 -, juris Rn. 23; Beschluss vom 27. Januar 1998 - 4 NB 3.97 -, juris Rn. 16, jeweils m. w. N.). Dementsprechend verlangt auch Art. 46 LV eine Ausfertigung von Rechtsverordnungen.
Das Landesrecht trifft keine konkrete Regelung, wie auszufertigen ist. Die Anforderungen an die Ausfertigung sind daher aus deren Funktion abzuleiten. Die Ausfertigung hat die Aufgabe, mit öffentlich-rechtlicher Wirkung zu bezeugen, dass die Fassung der Rechtsvorschriften mit dem Willen des Rechtsetzungsberechtigten übereinstimmt. Durch die Ausfertigung entsteht die Originalurkunde. Das Ausfertigungsoriginal bezeugt die Übereinstimmung des Inhalts der Normurkunde mit dem Willen des Rechtsetzungsberechtigten ("Authentizität") sowie die Einhaltung des für die Normgebung gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrens ("Legalität") (vgl. OVG Schleswig, Urteile vom 18. Januar 2018 - 3 KN 4/14 -, juris Rn. 37 sowie vom 14. Mai 2020 - 1 KN 5/19 -, juris Rn. 58, jeweils m. w. N.).
Dem Senat lagen insofern in der mündlichen Verhandlung zwei Bände des Landesarchivs zum Gesetz- und Verordnungsblatt mit den ausgefertigten Originalen vor. Die Bände, in denen sich die ausgefertigten Originale befanden, waren jeweils mit einer Schnur verbunden, was nach Auskunft des Antragsgegners durch das Landesarchiv erfolgt sei.
Bei der Verordnung vom 4. Juli 2018, deren Ausfertigung aus zwei je auf Vorder- und Rückseite bedruckten Blättern, die mit Seitenzahlen nummeriert sind, besteht, ist erkennbar, dass die Blätter zu einem früheren Zeitpunkt oben links mit einer Heftklammer verbunden waren. Auf dem ersten Blatt ist der Text der Verordnung wiedergegeben. Die Vorderseite des zweiten Blatts enthält den Vermerk: „Die vorstehende Verordnung wird hiermit ausgefertigt und ist zu verkünden.“, verbunden mit dem Datum der Verordnung und der Unterschrift des Ministers für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung. Es folgt die Begründung der Verordnung.
Die Verordnung vom 26. September 2018 besteht aus vier Blättern, die jeweils auf der Vorderseite bedruckt sind, gefolgt von einer Anlage, die durch eine Inhaltsübersicht eingeleitet wird, gefolgt von Blättern mit Tabellen, die die (nummerierten) Tarifstellen, Gegenstand und Gebühr in Euro enthalten. Auf dem vierten Blatt befinden sich nach dem letzten Paragraphen der Verordnung, § 7, der Vermerk „Die vorstehende Verordnung wird hiermit ausgefertigt und ist zu verkünden.“, verbunden mit dem Datum der Verordnung und den Unterschriften des Ministerpräsidenten und des Ministers für Inneres, ländliche Räume und Integration.
Es lag somit im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keine feste Verbindung zwischen den einzelnen Blättern der Verordnungen vor; bezüglich der Verordnung vom 4. Juli 2018 ist nicht mehr aufklärbar, ob die Verbindung im Zeitpunkt der Ausfertigung vorgelegen hatte. Die Entnahme oder das Auswechseln von Einzelblättern ohne Substanzzerstörung wäre bei dieser Sachlage problemlos möglich, d. h. die Auseinandertrennung der einzelnen Bestandteile/Seiten der Verordnung würde nicht zwangsläufig zur Zerstörung einer Gesamturkunde führen (vgl. VGH München, Urteil vom 28. Oktober 2014 - 15 N 12.1633 - juris Rn. 42, OVG Schleswig, Urteil vom 14. Mai 2020 - 1 KN 5/19 -, juris Rn. 59 m. w. N).
Gleichwohl ist der Senat davon überzeugt, dass die Verordnungen die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung auch ohne körperliche Verbindung noch erfüllen, weil alle Einzelblätter zusammen mit dem ausgefertigten Einzelblatt durch eine „gedankliche Schnur“ untereinander derart verknüpft sind, dass jeder Zweifel an der Zugehörigkeit der nicht gesondert ausgefertigten Einzelblätter zur Gesamtnorm ausgeschlossen ist. Bei den Anforderungen an diese Verknüpfung ist zu berücksichtigen, dass auch eine feste Verbindung keinen absoluten Schutz vor nachträglichen Veränderungen bietet (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 23. November 2022 - 5 KN 1/20 -, juris Rn. 73). Es besteht vorliegend kein vernünftiger Zweifel an der Zusammengehörigkeit der Einzelblätter. Die beiden Einzelblätter der Verordnung vom 4. Juli 2018 sind mit Seitenzahlen versehen. Zudem enthält das zweite Blatt nach dem Ausfertigungsvermerk die Begründung der im Verordnungstext vorgesehenen Regelungen. Die Blätter der Verordnung vom 26. September 2018 stellen sich als fortlaufender Text bzw. sowie als fortlaufende Folge von Nummern der Anlage dar, auf die im Text der Verordnung Bezug genommen wird. Darüber hinaus entsprechen die unterzeichneten Ausfertigungen jeweils den veröffentlichten Fassungen und wurden jeweils nach der Veröffentlichung durch das Landesarchiv amtlich aufbewahrt.
3. Die Entgegennahme und Registrierung einer Meldung stellt eine Amtshandlung dar, die der Gebührenpflicht unterworfen werden kann.
Gebühren sind allgemein dadurch gekennzeichnet, dass sie aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung der Verwaltung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Voraussetzung ist danach, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die die Amtshandlung dem Gebührenschuldner individuell zuzurechnen gestattet; in der individuellen Zurechenbarkeit liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners über Sonderlasten finanziert wird. In diesem Sinne ist die Entgegennahme und Kontrolle einer in Erfüllung einer gesetzlichen Pflicht vorgelegten Erklärung auf ihre Vollständigkeit und Plausibilität hin noch dessen Pflichtenkreis zuzurechnen und kann gebührenpflichtig sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, juris Rn. 22 m. w. N.). Nicht erforderlich ist, dass der Gebührenschuldner einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, juris Rn. 25).
Erforderlich ist für eine gebührenpflichtige Amtshandlung, dass die Tätigkeit nicht eine bloß verwaltungsinterne ist, sondern dass diese nach außen gegenüber dem als Gebührenschuldner in Anspruch zu Nehmenden unmittelbar in Erscheinung tritt (vgl. VGH München, Urteil vom 2. August 2007 - 23 BV 07.719 -, juris Rn. 41; OVG Koblenz, Urteil vom 7. Mai 2009 - 7 A 11398/08 -, juris Rn. 18; OVG Saarlouis, Urteil vom 13. September 2013 - 3 A 202/11 -, juris Rn. 63).
Dies ist bei der „Entgegennahme und Registrierung“ einer Meldung erfüllt.
a) Insoweit umschreibt zwar die „Entgegennahme“ ein weitestgehend passives und im Übrigen auch nur verwaltungsinternes Tätigwerden der Landwirtschaftskammer.
Anders ist dies jedoch bei der „Registrierung“. Der Begriff ist auslegungsbedürftig. Dem Wortlaut nach bedeutet „Registrierung“ Eintragung in ein Verzeichnis (vgl. duden.de). Dies lässt jedoch offen, ob eine solche Eintragung nur unter bestimmten Bedingungen, die zunächst zu prüfen sind, erfolgt. So setzt beispielsweise die Registrierung eines Strahlenpasses nach § 173 Abs. 2 der Verordnung zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung (Strahlenschutzverordnung - StrlSchV) die Erfüllung inhaltlicher Kriterien voraus, die dementsprechend durch die Behörde zunächst zu prüfen sind, bevor die Eintragung selbst erfolgt.
Im vorliegenden Fall erfolgte nach der Entgegennahme der Meldung vor deren Registrierung jeweils zunächst eine Kontrolle der Meldung auf Vollständigkeit und Plausibilität. Insofern würde auch die Unterscheidung zwischen „Entgegennahme“ und „Registrierung“ andernfalls leerlaufen. Da die Meldungen jeweils elektronisch erfolgten, waren diese mit der „Entgegennahme“ elektronisch im System vorhanden und mussten nicht z.B. händisch eingetragen werden. Registrierung musste daher nach den objektiv erkennbaren Willen des Normgebers mehr als Entgegennahme sein. Dies entsprach auch dem subjektiven Willen des Normgebers, nach dem mit der Veränderung des Wortlauts der Tarifstelle von „Prüfung“ in der Fassung vom 18. Mai 2015 zu „Registrierung und Entgegennahme“ in der Verordnung vom 4. Juli 2018 auch keine inhaltliche Änderung stattfinden sollte, sondern lediglich auf Anforderung des Bauernverbands eine Präzisierung (vgl. Vermerk des Antragsgegners vom 27. Februar 2018, Beiakte Bl. 7).
Es ist auch nicht vor dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebotes erforderlich, dass der Zwischenschritt der Vollständigkeits- und Plausibilitätskontrolle zwischen der Entgegennahme und Registrierung ausdrücklich mit in den Wortlaut des Gebührentatbestands aufgenommen wird (anders wohl VGH Kassel, Beschluss vom 12. Dezember 2005 - 5 N 3851/04 -, juris Rn. 26). Das in Art. 20 Abs. 3 GG und in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verankerte Rechtsstaatsprinzip begründet das Gebot hinreichender Bestimmtheit von Rechtsnormen. Gesetzliche Tatbestände sind so zu fassen, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen sind, lässt sich indes nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt auch von der Eigenart des Regelungsgegenstands und dem Zweck der betroffenen Norm ab sowie davon, in welchem Ausmaß Grundrechte betroffen sind. Auch für öffentlich-rechtliche Abgaben gelten keine einheitlichen, generell-abstrakt formulierbaren Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit der Norm; vielmehr kommt es auch hier auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs wie auf Eingriffe in den Schutzbereich von Grundrechten an. Bei kostenorientierten Abgaben ist es, anders als bei Steuergesetzen, nicht notwendig, einen Mangel an konturenscharfen, die Höhe der Steuerlast wirksam begrenzenden Zwecken durch spezifische Anforderungen an die Tatbestandsbestimmtheit des Parlamentsgesetzes auszugleichen. Hinreichende Bestimmtheit ist hier herzustellen durch Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten. Insoweit fordert das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts, aber auch bei kostenorientierten Sonderabgaben, eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 172-175).
Unter Anlegung dieser Maßstäbe erfüllt der Begriff „Registrierung“ die Anforderungen an die Bestimmtheit des Gebührentatbestandes in den Verordnungen hinreichend. Es ist für den Gebührenschuldner jeweils erkennbar, dass durch die Abgabe der Meldung und deren „Entgegennahme“ ein Prozess angestoßen wird, der in der Registrierung der Angaben mündet und gebührenpflichtig ist. Der Wortlaut „Registrierung“ führt wie ausgeführt nicht zwingend zu einer Verengung auf den bloßen technischen Akt einer Eintragung. Der Antragsgegner wollte durch die Änderung des Wortlauts keine inhaltliche Änderung zu der vorher formulierten „Prüfung“ erreichen, sondern lediglich auf Anregung des Bauernverbandes die Umschreibung des Gebührentatbestandes konkretisieren.
b) Eine solche Registrierung mit vorgehender Vollständigkeits- und Plausibilitätsprüfung kann zulässigerweise gebührenpflichtig gestellt werden.
Sie stellt nicht nur ein verwaltungsinternes Handeln dar.
Die Entgegennahme und Kontrolle einer in Erfüllung einer gesetzlichen Pflicht vorgelegten Erklärung auf ihre Vollständigkeit und Plausibilität hin ist dem Pflichtenkreis des Erklärenden zuzurechnen und kann gebührenpflichtig sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, juris Rn. 22 m. w. N.).
Entgegen der Rüge des Antragstellers kommt es nicht darauf an, ob dieser einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt. Die höchstrichterliche Rechtsprechung legt einen formellen Gebührenbegriff zugrunde, der die Gebührenerhebung nicht mehr stets von einem wirtschaftlichen Vorteil des Gebührenschuldners oder einer privatnützigen Gegenleistung der öffentlichen Hand abhängig macht, sondern allein eine "individuell zurechenbare Leistung" als möglichen Abgabentatbestand ausreichen lässt und dabei dem Gebührengesetzgeber einen weiten Spielraum einräumt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, juris Rn. 25)
Es ist auch nicht entscheidend, dass die Prüfung der Meldungen öffentlichen Interessen diente. Denn sie diente zumindest auch der unbeanstandeten Fortführung des Inverkehrbringens von Düngemitteln und lag damit auch im Interesse der Inverkehrbringer (vgl. zu diesem Gedanken BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, juris Rn. 23 in Bezug auf Emissionserklärungen), so dass sie nicht nur im öffentlichen Interesse lag. Nach Maßgabe des Bundesrechts ist unerheblich, ob eine gebührenpflichtige Tätigkeit auch oder gar überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt; vielmehr erfolgen viele gebührenpflichtige Handlungen auch oder vorwiegend im öffentlichen Interesse (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, juris Rn. 23 m. w. N.). Es gibt keinen normativen Anknüpfungspunkt, nach dem aus Landesrecht anderes folgen könnte.
Soweit der Antragsteller geltend macht, dass es an einer Leistung der Landwirtschaftskammer fehle, weil die Daten bereits bei den Betrieben aufgezeichnet würden, führt dies ebenfalls nicht zu einem anderen Ergebnis. Zum einen lag die Leistung der Landwirtschaftskammer in der Entgegennahme und nach Vollständigkeits- und Plausibilitätskontrolle erfolgten Registrierung durch die Landwirtschaftskammer. Zum anderen wendet sich der Antragsteller damit primär gegen die Erforderlichkeit der Meldepflicht, nicht gegen die Gebührenpflicht. Die Meldepflicht selbst ergibt sich jedoch nicht aus den angegriffenen Verordnungen, sondern der Landesverordnung zur Umsetzung von Meldepflichten bei Wirtschaftsdünger vom 18. Mai 2015.
4. Zwar werden mit der Gebühr mehr als die für die Amtshandlung anfallenden Kosten gedeckt; dies führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Gebührenregelung
Für die vorliegenden Verwaltungsgebühren gilt das Kostendeckungsprinzip nicht. Dieses ergibt sich weder unmittelbar aus der Verfassung noch ist es allgemein für Verwaltungsgebühren und damit den vorliegenden Fall einfachgesetzlich normiert (anders für kommunale Verwaltungsgebühren § 5 KAG durch den Verweis in § 5 Abs. 2 Satz 3 KAG auf § 224 Abs. 4 Sätze 2 und 3 LVwG). Insbesondere wird das Kostendeckungsprinzip nicht dadurch normiert, dass nach § 3 Abs. 1 VwKostG die Gebührensätze so zu bemessen sind, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Verwaltungsgebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Vielmehr soll der Verwaltungsaufwand damit lediglich als Orientierungshilfe und wichtiger Faktor für die Bemessung einer angemessenen Gebühr festgelegt werden (vgl. Friedersen in: PdK, Verwaltungskostengesetz des Landes Schleswig-Holstein, § 3 Rn. 3.2).
Es gilt jedoch das Äquivalenzprinzip. Dieses folgt als Ausprägung des (bundes-)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit bereits unmittelbar aus der Verfassung. Einfachgesetzlich ist es in § 3 Abs. 1 VwKostG normiert. Danach sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Verwaltungsgebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Die Verwaltungsgebühren sind durch feste Sätze, nach dem Wert des Gegenstandes, nach der Dauer der Amtshandlung oder durch Rahmensätze zu bestimmen, § 4 VwKostG.
Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes-)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht. Bei Anwendbarkeit des Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr. Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. Das Äquivalenzprinzip verbietet die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung. Das folgt aus dem Zweck der Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken. Der mit der Gebühr verfolgte Kostendeckungszweck darf schon um des gebotenen Mindestmaßes an Sachgerechtigkeit und innerer Regelungskonsistenz willen (Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 GG) nicht ohne Auswirkungen auf die Höhe der Gebühr bleiben. Zum anderen wird wegen der Begrenzungs- und Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung (Art. 104 a ff. GG) die Höhe der Gebühr wesentlich von der besonderen Finanzierungsverantwortlichkeit bestimmt, die der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands eingefordert hat. Auch dieser Zusammenhang, der durch die demokratische Funktion der Entscheidung des Gesetzgebers über die verfolgten Gebührenzwecke bestätigt wird, führt zu dem Schluss, dass bei der Bemessung der Gebühr der mit ihr verfolgte Zweck der Kostendeckung – ggf. neben etwaigen weitergehenden Gebührenzwecken – zumindest nicht gänzlich aus dem Auge verloren werden darf (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 - 6 C 5.02 -, juris Rn. 13 m. w. N.).
Die Festlegung der Gebührensätze durch den Antragsgegner verletzt das Äquivalenzprinzip in seiner verfassungsrechtlichen Ausprägung bzw. Normierung in § 3 Abs. 1 VwKostG nicht. Zwar hat der Antragsgegner für die Festlegung der Gebührensätze auch Kosten eingestellt, die nicht für die Entgegennahme und Registrierung der Meldungen anfallen, sondern auch weitere Tätigkeiten der Landwirtschaftskammer im Zusammenhang mit den Meldungen zum Inverkehrbringen von Wirtschaftsdüngern umfassen. Dies ergibt sich zum einen unmittelbar aus dem zugrundegelegten Kostennachweis 2017 der Landwirtschaftskammer (Beiakte Bl. 32), in der bei Gesamtkosten von 210.229,77 Euro neben den größten Posten Kosten für das Meldeprogramm 2017 in Höhe von 37.908,64 Euro und Personalkosten in Höhe von 157.343,50 Euro auch Kosten beispielsweise für „Video Gülleausbringungstechnik“, „Dräger Röhrchen“, Visitenkarten oder Reisekosten eingestellt sind, deren Zusammenhang mit der Entgegennahme und Registrierung sich nicht erschließt. Zum anderen beschränkte sich auch die Tätigkeit der Mitarbeiter der Landwirtschaftskammer, hinsichtlich derer Personalkosten eingestellt wurden, nach den Ausführungen in der mündlichen Verhandlung nicht nur auf Entgegennahme und Registrierung der Meldungen, sondern umfasste beispielsweise auch Schulungen und Hilfestellungen im Zusammenhang mit den Meldungen und anderes. Vor dem Hintergrund der Anzahl der zu erwartenden Meldungen (laut Vermerk vom 9. April 2018 ging der Antragsgegner von 1.600 Abgebern aus, was bei halbjährlichen Meldungen 3.200 Meldungen pro Jahr entspräche) geht der Senat jedoch davon aus, dass zumindest der überwiegende Teil der in die Personalkosten eingestellten Arbeitszeit auf die Entgegennahme und Registrierung der Meldungen einschließlich der damit verbundenen Klärung von Unvollständigkeiten und Unplausibilitäten entfiel.
In jedem Fall ist davon auszugehen, dass die Verwaltungskosten den überwiegenden Teil ausmachten und damit die Grenze, nach der sich die Gebührensätze nicht mehr ansatzweise auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes zurückführen ließen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 - 6 C 5.02 -, juris Rn. 16) und damit eine Verletzung des Äquivalenzprinzips vorläge, nicht erreicht ist.
Auch der konkrete Gebührenmaßstab, der auf eine Mischung von Grundgebühr und Mengengebühr bei Gesamtdeckelung abstellt, ist nicht zu beanstanden, da ein Teil der Verwaltungskosten unabhängig von der konkreten Meldemenge anfallen (z.B. Betrieb und Instandhaltung des Meldesystems), ein anderer Teil aber nach typisierter Betrachtung von der Meldemenge abhängig ist (z.B. Abgleich der Datenströme).
5. Die angegriffenen Regelungen sind auch nicht verfassungswidrig, soweit sie teilweise eine (echte) Rückwirkung vorsehen (für den Zeitraum 1. Januar 2017 bis 26. Juli 2018), ist diese verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung für schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung abgeschlossene Tatbestände gelten soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14 -, juris Rn. 41 m. w. N.).
Beide angegriffenen Landesverordnungen sehen eine echte Rückwirkung vor, die Landesverordnung vom 4. Juli 2018, indem deren Inkrafttreten „vorverlegt“ wurde auf den 1. Januar 2017, die Landesverordnung vom 26. September 2018, indem sie auch eine Regelung für den Zeitraum 1. Januar 2017 bis 26. Juli 2018 trifft. Denn die Gebührenschuld entsteht mit der Beendigung der Amtshandlung, § 11 VwKostG. Soweit diese am 26. Juli 2018 (Veröffentlichung der Verordnung vom 4. Juli 2018) bzw. 18. Oktober 2018 (Veröffentlichung der Verordnung vom 26. September 2018) bereits beendet waren, lag somit eine echte Rückwirkung vor, weil jeweils die rechtliche Situation eines abgeschlossenen Tatbestandes geändert wurde.
Belastende Rechtsnormen mit echter Rückwirkung sind grundsätzlich nicht mit der Verfassung vereinbar. Von diesem grundsätzlichen Verbot echt rückwirkender Rechtsnormen bestehen jedoch Ausnahmen. Weil das Rückwirkungsverbot im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze findet, gilt es nicht, soweit sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte oder ein Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig war. (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14 -, juris Rn. 55 m. w. N.).
Eine Abgabenregelung kann unter Anwendung dieser Maßstäbe mit rückwirkender Kraft erlassen werden, wenn sie eine die gleiche oder eine gleichartige Abgabe enthaltende Regelung ohne Rücksicht auf deren Rechtswirksamkeit ausdrücklich ersetzt, die Rückwirkung nicht weiter reicht als die Geltungskraft der ersetzten Regelung und Abgabenpflichtige durch die rückwirkende Regelung nicht ungünstiger gestellt werden als nach der ersetzten Regelung (vgl. dazu auch § 2 Abs. 2 KAG).
So liegt es hier, mit der Folge, dass die echte Rückwirkung zulässig war: Für den Zeitraum 1. Januar 2017 bis 26. Juli 2018 galt zunächst nach der Verordnung vom 18. Mai 2015 eine Tarifstelle für die „Prüfung“ von Meldungen. Dies erfasst auch deren Entgegennahme und Registrierung. Die Gebühr nach den angegriffenen Regelungen ist, soweit diese Rückwirkung entfalten, ausdrücklich begrenzt auf die Höhe der nach der vorherigen Regelunge anfallenden Gebühren. Bei der Verordnung vom 26. September 2018 ist die rückwirkende Regelung zudem inhaltsidentisch mit der Regelung der Verordnung vom 4. Juli 2018.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
IV. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 und §§ 711, 709 ZPO. § 708 Nr. 10 ZPO gilt entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet.
V. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 711, 709 ZPO
§ 1 WDüngMeldeVO
§ 3 WDüngMeldeVO
§ 7 VwGebVO
§ 1 VwGebVO
§ 6 WDüngV
§ 1 WDüngMeldVO
§ 67 LJG
§ 2 VwKostG
§ 5 VwGebVO
§ 4 VwKostG
§ 11 VwKostG
§ 1 Abs. 1 VwKostG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 WDüngV
§ 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 2 Abs. 2 VwKostG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 VwKostG
§ 2 Abs. 2 VwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 VwKostG
§ 5 Abs. 1 VwGebV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 VwKostG
§ 5 Abs. 2 Satz 3 KAG
§ 3 Abs. 1 VwKostG
§ 2 Abs. 2 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Nummer 1 der Verordnung
§ 1 der Verordnung
§ 26 Absatz 2 der Viehverkehrsverordnung
§ 5 der Verordnung
§ 6 (in der Fassung der Landesverordnung
§ 3 der Verordnung
§ 6 (in der Fassung der Landesverordnung
§ 173 Abs. 2 der Verordnung
Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 45 Abs. 1 Satz 3 LV
Art. 46 LV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 104 a ff. GG

Zitierte Entscheidungen: 3 BN 4.23
3 CN 1/21
3 BN 8.21
3 CN 4.13
2 B 7.05
8 B 72.11
4 C 4.08
7 CN 1.08
4 NB 3.97
3 KN 4/14
1 KN 5/19
15 N 12.16
5 KN 1/20
8 C 12.98
23 BV 07.71
7 A 11398/08
3 A 202/11
5 N 3851/04
2 BvL 1/99
6 C 5.02
1 BvR 2961/14