Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-07-19, Aktenzeichen 2 K 133/19
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:0719.2K133.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert der vollstreckungsfähigen Kosten abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller richtet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA).
Der Antragsteller ist Landwirt und bewirtschaftet seit Oktober 1999 in A-Stadt einen Ackerbau- und Milchviehbetrieb mit einer Gesamtfläche von 860 ha und einem Viehbesatz von 170 Milchkühen sowie 230 weiteren Rindern (Kälber, Färsen und Bullen). Seit 2018 besteht eine Direktvermarktung für Milch. 210 ha der Gesamtflächen des Antragstellers sind Grünlandflächen, welche größtenteils als Mähweide bewirtschaftet werden und als Futtergrundlage für die Tierhaltung dienen.
Der räumliche Geltungsbereich der N2000-LVO LSA umfasst 217 ha der Betriebsfläche des Antragstellers, davon 160 ha (ca. 76 %) der Grünlandfläche mit dem förderrechtlichen Status als Dauergrünland. Die Flächen liegen in dem FFH-Gebiet „Elbaue zwischen Derben und Schönhausen“ (FFH0157) gemäß Anlage 3.161 N2000-LVO LSA. Das FFH-Gebiet „Elbaue zwischen Derben und Schönhausen“ wird vollständig von dem Vogelschutzgebiet „Elbaue Jerichow“ (SPA0011) gemäß Anlage 3.9 N2000-LVO LSA umfasst. Die im Geltungsbereich der N2000-LVO LSA liegenden Grünlandflächen des Antragstellers weisen sowohl den Lebensraumtyp (LRT) 6440 Brenndolden-Auenwiesen (Cnidion dubii) als auch den LRT 6510 Magere Flachland-Mähwiesen (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis) auf.
Zusätzlich liegen 177 ha der Betriebsfläche des Antragstellers, davon 136 ha (ca. 65 %) der Grünlandfläche, im Naturschutzgebiet Bucher Brack-Bölsdorfer Haken (NSG0043). Dieses Naturschutzgebiet wurde mit Beschluss des Bezirkstages Magdeburg vom 5. Juli 1978 als „Bucher Brack bei Jerichow“ unter Schutz gestellt und mit Beschluss des Bezirkstages Magdeburg vom 10. Dezember 1981 erweitert sowie in „Bucher Brack-Bölsdorfer Haken“ umbenannt. Die Entwicklung, Gestaltung und Pflege dieses Naturschutzgebiets wurde in einer durch den Rat des Bezirkes Magdeburg am 13. Juli 1981 beschlossenen Behandlungsrichtlinie (BRL) festgelegt. Für die Landwirtschaft gelten u.a. folgende Behandlungsgrundsätze:
„3.2.1.3. Mit Ausnahme der Schutzzonen kann die Düngung bis auf 200 kg N/ha erfolgen. Die Lagerung von Dünger im Naturschutzgebiet ist nicht gestattet.
3.2.1.4. Im gesamten Gebiet sind Gülleeinsatz und Beregnung nicht zulässig, mit Ausnahme einer Grünlandfläche von 38 ha am Fährdamm Bruch.“
Zur Auslegung dieser Behandlungsrichtlinie führte der Landkreis Jerichower Land mit Schreiben vom 25. Januar 2018 aus, das Güllen und die Beregnung seien gemäß Punkt 3.2.1.4. im gesamten NSG, einschließlich der Ackerflächen, verboten, auch wenn dies grundsätzlich der guten fachlichen landwirtschaftlichen Praxis entspreche.
Nach § 19 Abs. 2 N2000-LVO LSA behalten die Vorschriften bestehender Verordnungen und Satzungen von Schutzgebieten, welche sich teilweise oder vollständig innerhalb der von dieser Verordnung umfassten Gebiete befinden, ihre Gültigkeit und werden durch die Vorschriften dieser Verordnung nur ergänzt. Die strengere Regelung hat grundsätzlich Vorrang, sofern die jeweilige gebietsbezogene Anlage nichts anderes vorgibt.
Am 20. Dezember 2018 wurde vom Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt auf der Grundlage des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA) erlassen, die am 20. Dezember 2018 im Amtsblatt des Landesverwaltungsamtes bekanntgemacht wurde und am 21. Dezember 2018 in Kraft trat.
Die N2000-LVO LSA dient der rechtlichen Sicherung von 26 Vogelschutzgebieten und 216 FFH-Gebieten. Im Hauptteil der Verordnung (§§ 1 - 21) sind allgemeine Vorschriften für alle Schutzgebiete niedergelegt. In den (insgesamt 242) gebietsbezogenen Anlagen (Anlage 3 N2000-LVO LSA) werden ergänzend für die einzelnen Schutzgebiete detaillierte Bestimmungen getroffen. Die Schutzzwecke, also die mit den Gebietsausweisungen verfolgten Ziele, sind in §§ 4, 5 N2000-LVO LSA allgemein festgehalten und im jeweiligen § 2 der gebietsbezogenen Anlagen für jedes Gebiet konkret festgelegt. Die Schutzbestimmungen sind in der N2000-LVO LSA wie folgt geregelt: Innerhalb des Hauptteils der Verordnung wird zunächst zwischen den allgemeinen Schutzbestimmungen (§ 6 N2000-LVO LSA) und den adressatenbezogenen besonderen Schutzbestimmungen (§§ 7 - 12 N2000-LVO LSA) unterschieden. Diese Bestimmungen werden durch gebietsbezogene Schutzbestimmungen im jeweiligen § 3 der Anlage 3 N2000-LVO LSA ergänzt. Für die Landwirtschaft gelten die Bestimmungen des § 7 N2000-LVO LSA. Ergänzend sind für das jeweilige besondere Schutzgebiet die unter § 3 der jeweiligen gebietsbezogenen Anlage aufgeführten Schutzbestimmungen zur Landwirtschaft zu beachten (§ 7 Abs. 6 N2000-LVO LSA).
Am 17. Dezember 2019 hat der Antragsteller einen Antrag auf Normenkontrolle gestellt.
Er trägt vor, seine im Geltungsbereich der N2000-LVO LSA liegenden Grünlandflächen seien von den Bewirtschaftungsauflagen stark betroffen. Insbesondere durch die Düngeverbote sei die Herstellung von qualitativ hochwertigem Futter erheblich eingeschränkt. Die betroffenen Flächen seien die Hauptquelle zur Futtergewinnung für den Milchviehbestand. Bewirtschaftungsauflagen wie das Verbot der Gülleaufbringung seien betrieblich nicht umsetzbar und führten zu einer unverhältnismäßigen Härte.
Es liege ein Verstoß gegen EU-Recht vor. Im Zeitpunkt der Verkündung der N2000-LVO LSA seien im Land Sachsen-Anhalt 44 FFH-Gebiete und 8 Vogelschutzgebiete einzelgebietlich durch Verordnungen nach § 23 Abs. 4 NatSchG LSA a.F. bzw. durch vertragliche Vereinbarungen nach § 32 Abs. 4 BNatSchG ausgewiesen gewesen. Aufgrund begrenzter Personalressourcen und haushaltswirtschaftlicher Restriktionen im Landesverwaltungsamt und im Landesamt für Umweltschutz sei eine solche einzelgebietliche Sicherung der von der N2000-LVO LSA umfassten 26 Vogelschutzgebiete und 216 FFH-Gebiete nicht realisierbar gewesen. Zur Beschleunigung der Umsetzung der noch nicht gesicherten Gebiete und zur Vermeidung eines Vertragsverletzungsverfahrens habe sich der Antragsgegner zur Sicherung der Gebiete durch die N2000-LVO LSA entschlossen. Diese stelle eine im BNatSchG bisher nicht vorgesehene neue Schutzkategorie dar und lege keine ausreichend detaillierten und quantifizierten Erhaltungsziele fest.
Die Abwägung der naturschutzfachlichen Erfordernisse mit den jeweiligen Nutzungsinteressen sei einzelfallbezogen und umfassend in einer förmlichen Auseinandersetzung vorzunehmen. Die N2000-LVO LSA könne dies nicht gewährleisten und lege eine pauschale Beurteilung für eine Vielzahl von Schutzgebieten zugrunde. Dabei werde verkannt, dass jedes Gebiet spezifische Merkmale aufweise, die es von anderen unterscheide und damit einzigartig mache. Allein die gebietsbezogene - und nicht die pauschale - Umsetzung könne sich an den besonderen Bedingungen vor Ort orientieren und im Rahmen von Managementplänen geeignete Maßnahmen zur Erhaltung und langfristigen Sicherung der Schutzgebiete schaffen. Erhaltungsmaßnahmen müssten den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen in dem betreffenden Gebiet Rechnung tragen und ließen sich nur für den konkreten Fall bestimmen. Dies sehe auch Nr. 2.3.3. des Dokuments der Europäischen Kommission „Natura 2000 Gebietsmanagement - Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG“ vor. Ohne konkrete Abwägung seien die Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer und Bewirtschafter nicht ausreichend gewürdigt. Die nach Art. 6 Abs. 1 der FFH-Richtlinie festzulegenden Erhaltungsmaßnahmen seien nicht nur auf ein Handeln ausgerichtet. Bei einem günstigen Erhaltungszustand könne die bisherige Bewirtschaftung im gleichen Umfang fortgesetzt werden, ohne dass damit eine Verschlechterung des geschützten Lebensraumtyps verbunden sei. Insbesondere für Grünlandstandorte könne ein Verlust artenreicher Standorte durch intensive Nutzung, aber auch durch Nutzungsaufgabe stattfinden. Die LRT 6440 und 6510, welche sich auf seinen Flächen befänden, bedürften zumindest einer extensiven Nutzung. Eine solche sei jedoch aus wirtschaftlichen Gründen für seinen Betrieb nicht darstellbar und führe im Ergebnis zur Aufgabe der Flächenbewirtschaftung. Aufgrund allgemeiner pauschaler Festlegungen ohne eine Abwägung der Folgen eines Totalverbots von Düngung und Einsatz von Pflanzenschutzmitteln könne ein günstiger Erhaltungszustand von LRT nicht gewährleistet werden. Für ca. 70 % der in der N2000-LVO LSA gesicherten Gebietsfläche bestünden bereits konkrete Managementpläne. Diese könnten bei sachgerechter Erfassung eine geeignete Grundlage für eine Schutzgebietsausweisung darstellen und der Erfüllung der Berichtspflichten gegenüber der EU dienen. Eine pauschale Umsetzung habe jedoch nicht nur erhebliche Auswirkungen auf die Qualität und die Wirksamkeit der notwendigen Erhaltungsmaßnahmen, sie berge auch das Risiko eines Kontrollverlustes. Aufgrund des gewaltigen Umfangs sei die N2000-LVO LSA unübersichtlich und nicht praktizierbar. Durch die Kombination von Regelungen für verschiedene Fachbereiche würden zudem unterschiedliche Zuständigkeiten begründet, so dass die Einhaltung der Ge- und Verbote nur schwer zu kontrollieren und im Ergebnis nicht durchsetzbar sei.
Die N2000-LVO LSA verstoße auch gegen das Bestimmtheitsgebot. Aufgrund der Vielzahl der Einzelregelungen mit Unterregelungen für verschiedene Lebensraumtypen bzw. Arten sei für den Betroffenen nur schwer zu erkennen, welche Regelung für welches Natura 2000-Gebiet gelte. Die Regelung des § 19 Abs. 2 N2000-LVO LSA, wonach bei Zusammentreffen mehrerer Schutzgebietsausweisungen die strengere Regelung gelte, führe dazu, dass er für ein rechtssicheres Handeln selbst beurteilen müsse, welche Maßnahme für die Erhaltung des entsprechenden LRT sachgerechter sei. Diese Beurteilung könne er mangels fachlicher Kenntnisse nicht selbst vornehmen und müsse es aufgrund des Bestimmtheitserfordernisses auch nicht. Der Betroffene müsse sich in angemessener Zeit über die gesetzlichen Regelungen in einem Gebiet informieren können. Wenn er zuvor noch eine Abwägungsentscheidung treffen müsse, sei die Norm zu unbestimmt. Bei einer schutzgebietsspezifischen Ausweisung im Rahmen jeweils eigener Naturschutz- oder Landschaftsschutzgebiete unter Aufhebung der bestehenden Schutzgebietsverordnungen wäre diese Abwägung nicht anzustrengen.
Schließlich verstoße die N2000-LVO LSA gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Durch das Verbot der Ausbringung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln (PSM) entlang angrenzender oberirdischer Gewässer im Abstand von 4 m bzw. 5 m auf stark geneigten Flächen zwischen dem Rand der Aufbringungsfläche und der Böschungsoberkante gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA sei er daran gehindert, seine Grünlandflächen angemessen mit Grundnährstoffen wie Phosphor, Kalium, Schwefel und Kalk zu versorgen und qualitativ hochwertiges Grundfutter für seinen Tierbestand zu ernten. Diese Nutzungseinschränkung sei nicht notwendig. Zwar könne ein Verbot des Einsatzes von Düngung und PSM in Gewässerrandstreifen eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums sein. Hier habe es jedoch zum Erreichen des Schutzzwecks keines generellen Verbots der Düngung bzw. des Einsatzes von PSM bedurft, sondern einer Differenzierung. Es wäre möglich gewesen, die Ausbringungstechnik zu beschränken. Ein Verbot der oberflächlichen Ausbringung von Düngung und PSM wäre ausreichend gewesen, da das Ausbringen in Form von Injektion in den Boden bzw. Einbringung durch Schlitztechnik nicht zu einer Erosion und Gefährdung des Schutzgutes führe. Die Abstände von 4 bzw. 5 Metern seien auf 1 Meter zu beschränken, sofern eine Ausbringung durch Injektion oder Schlitztechnik erfolge.
Unverhältnismäßig sei auch das Düngeverbot für 160 ha seiner im FFH-Gebiet „Elbaue zwischen Derben und Schönhausen“ gelegenen beweidbaren und mahdfähigen Dauergrünlandflächen gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 1 und 5 N2000-LVO LSA. Gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 und 3 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA werde die Düngung auf Flächen mit den LRT 6510 und 6440 zusätzlich eingeschränkt. Darüber hinaus befänden sich 136 ha seiner Grünlandflächen im Naturschutzgebiet Bucher Brack-Bölsdorfer Haken, in dem Gülleeinsatz und Beregnung nicht zulässig seien, mit Ausnahme der Beregnung einer Grünlandfläche von 38 ha am Fährdamm Buch. Unter Anwendung der nach § 19 Abs. 2 N2000-LVO LSA geltenden strengeren Regelung unterlägen die betroffenen Grünlandflächen mit einer Größe von 136 ha damit einem kompletten Düngeverbot. Für die restlichen Flächen seien Beschränkungen der Düngung auf 60 kg N/ha/a gegeben. Bei einem vollständigen Düngeverbot auf 2/3 der vorhandenen Grünlandflächen sei der Fortbestand des Betriebs in Frage gestellt. Trotz der seit Jahrzehnten intensiven Düngung mit Gaben von kontinuierlich ca. 100 kg N/ha/a seien seine Flächen bei der Kartierung als schutzwürdig bewertet worden. An der Bewirtschaftung habe sich seither nichts geändert, weshalb sich die Lebensraumtypen in diesem Bereich nach wie vor in einem guten Zustand befinden dürften. Hier wären Erkenntnisse im Rahmen der Aufstellung der Managementpläne hilfreich gewesen. Zwar biete die N2000-LVO LSA für Adressaten der §§ 7 bis 12 N2000-LVO LSA wegen besonderer Betroffenheit gemäß § 13 Abs. 3 N2000-LVO LSA die Möglichkeit, individuelle Regelungen und Vereinbarungen i.S.d. § 18 Abs. 5 N2000-LVO LSA zu treffen. Jedoch seien seinem besonders betroffenen Betrieb außerprozessual nur marginale Ausnahmen oder Befreiungen von den Düngevorgaben in Aussicht gestellt worden. Das Instrument der Befreiung sei daher für Betroffene nicht mit der gebotenen Rechtssicherheit verbunden, den Betrieb wie bisher dauerhaft und zukunftsfähig fortführen zu können. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass die Milchproduktion ein sehr kostenintensiver Produktionszweig innerhalb der Landwirtschaft sei, in den langfristig, bei Gebäuden über Jahrzehnte, investiert werden müsse. Für die Standorte der Milchviehindustrie hätte eine Separierung und differenzierte Schutzzonenbildung mit angepassten Bewirtschaftungsauflagen vorgenommen werden müssen. In diesen Schutzzonen für Milchviehbetriebe mit vorwiegend eigener Futtergrundlage müsse eine Gabe von mindestens 100 kg N je Hektar und Jahr möglich sein, um einen Fortbestand seines Betriebs dauerhaft zu gewährleisten. Soweit keine Überschwemmung der Wiesen bei Herbst- oder Frühjahrshochwasser erfolge, sei mit massiven Einbrüchen in der Futterqualität und somit auch in der Milchproduktion zu rechnen. Sein Betrieb könne nicht auf andere Flächen ausweichen, um bessere Qualitäten zu erzeugen. Fest normierte Ausnahmeregelungen mit einer verlässlichen Grundlagensicherung seien daher existentiell.
Auch das Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 2 N2000-LVO LSA, verbunden mit einem Erlaubnisvorbehalt für den selektiven Einsatz von Pflanzenschutzmitteln beim Auftreten von Unkräutern, die nicht mit vertretbarem Aufwand mechanisch bekämpft werden könnten, sei unverhältnismäßig. Auf Wirtschaftsgrünland werde für die Erzeugung von hochwertigem Grundfutter ein Aufbau der Grünlandnarbe aus ca. 70 % Futtergräsern, 15 - 20 % wertvollen Futterkräutern und 10 - 15 % Leguminosen angestrebt. Eine leistungsfähige Pflanzengesellschaft werde im Wesentlichen durch eine standortgerechte Nutzungsintensität und regelmäßige Pflegemaßnahmen angestrebt. Die mechanische Bekämpfung erfordere eine intensive Nutzung mit mehrmaliger, bis zu jährlich 4-maliger Mahd. Je geringer die Bewirtschaftung, desto gezielter sei ein Herbizideinsatz erforderlich, um die für die Tierfütterung untauglichen Pflanzen wie Brennnesseln, Disteln und Ampfer effektiv regulieren zu können. Die Bekämpfung der Distel sei ohne Herbizideinsatz nur mit mindestens 4-maliger Mahd mechanisch möglich. Der breitblättrige Ampfer könne gar nicht mechanisch bekämpft werden. Zumindest für ihn müsse von vornherein eine chemische Bekämpfung zulässig sein. Verhältnismäßig sei insbesondere in Anbetracht der zu bewirtschaftenden Größe, den ganzflächigen Einsatz von Herbiziden selektiv auf die verorteten Unkräuter Distel, Brennnessel und Ampfer zu beschränken. Alle drei Unkräuter seien nicht Bestandteil der zu schützenden Artengesellschaft, weshalb es auch keines Erlaubnisvorbehalts bedürfe. Ein Eingriff in den Schutzzweck würde durch den ganzflächigen selektiven Einsatz nicht erfolgen. Für seinen Betrieb würde er jedoch die Futtergrundlage für seinen Milchviehbetrieb sichern.
Insgesamt verstießen die Düngeverbote und Pflanzenschutzmittelausbringungsverbote gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Ihm bleibe für eine Bewirtschaftung im bisherigen Umfang kein Raum. Ausweichmöglichkeiten bestünden nicht. Der Pachtmarkt sei deutlich angespannt. Neuanpachtungen würden in dem für seinen Betrieb benötigten Umfang nicht angeboten. Auch ein Flächenkauf scheitere am Angebot. Eine Freistellung sei durch die Naturschutzbehörde trotz starker Betroffenheit abgelehnt worden. In der Präambel zur N2000-LVO LSA werde zwar eine Entschädigung für Eingriffe in Aussicht gestellt. Wie sich diese Entschädigung berechnen solle, insbesondere wenn eine existenzielle Gefährdung vorliege, sei jedoch nicht nachvollziehbar. Unter den Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 32 NatSchG LSA erhielten Eigentümer bei Beschränkungen ihres Eigentums eine angemessene Entschädigung, unter den Voraussetzungen des § 68 Abs. 4 BNatSchG i.V.m. § 33 NatSchG LSA erhielten Eigentümer und Nutzungsberechtigte einen angemessenen Ausgleich nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes. Ob die Entschädigung durch Angebot von Ersatzland oder monetär erfolge, sei unklar. Eine geldwerte Entschädigung sei nicht geeignet, seinem Betrieb die quasi entzogenen Betriebsflächen adäquat auszugleichen. Für eine zukünftige Ausrichtung des Betriebs als Milchviehbetrieb seien Grünlandflächen zur Bewirtschaftung unerlässlich. Ob die derzeit im Land Sachsen-Anhalt angespannte Haushaltslage Entschädigungszahlungen zulasse, sei ebenfalls fraglich. Eine verlässliche Entschädigungsrichtlinie und die Bereitstellung von Geldern sei jedenfalls nicht vorhanden. Die Verbote gefährdeten damit die Existenz seines landwirtschaftlichen Betriebs und führten zu einer nicht beabsichtigten Härte.
Der Antragsteller beantragt,
die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA) vom 20. Dezember 2018 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt vor, die Unterschutzstellung mittels einer Sammelverordnung sei zulässig. Die Art und Weise der Unterschutzstellung richte sich nach § 32 Abs. 2 bis 4 BNatSchG. Dabei könnten die Länder die Unterschutzstellung gemäß § 32 Abs. 4 BNatSchG auch mit gebietsbezogenen Bestimmungen des Landesrechts bewirken. Auch die europarechtlichen Vorgaben verlangten keine einzelgebietsweise Unterschutzstellung. Aus Art. 4 Abs. 1 und 2 Vogelschutz-RL und Art. 4 Abs. 4 FFH-RL folge vielmehr, dass eine endgültige rechtsverbindliche Abgrenzung nach außen vorgenommen und das Gebiet mit einem ausreichenden Schutzstatus versehen werden müsse. Diese Vorgaben könnten auch durch Verordnungen gewährleistet werden, die eine Reihe von Gebieten unter Schutz stellten. Die N2000-LVO LSA stelle auch nicht eine Reihe von Gebieten mit einem einzigen pauschalen Schutzbestimmungskatalog unter Schutz. Stattdessen seien die Schutzbestimmungen auf die jeweiligen ökologischen Erfordernisse ausgerichtet. Durch das abgestufte Normensystem mit seinen Zonierungen und gebietsbezogenen Anlagen sei gewährleistet, dass die Schutzbestimmungen schutzgutbezogen die jeweiligen typischen Gefahrenlagen adressierten. Die N2000-LVO LSA sei als Rechtsverordnung auf die abstrakt-generelle Regelung von Sachverhalten ausgerichtet. Weitere konkrete Erhaltungsmaßnahmen ergäben sich aus den Anlagen 2 und 4 zur N2000-LVO LSA sowie den Managementplänen. Sich hieraus ergebende Erhaltungsmaßnahmen könnten über Einzelanordnungen oder vertragliche Vereinbarungen umgesetzt werden.
Die N2000-LVO LSA sei hinreichend bestimmt. Er habe abgestufte Regelungen erlassen. Derartige Zonierungen seien nicht nur erlaubt (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG), sondern häufig auch unverzichtbar, um schutzzweckadäquate und verhältnismäßige Regelungen zu treffen. Dabei habe er die Verständlichkeit und Klarheit des Regelungssystems dadurch gewahrt, dass er auf das klassische Regelungsprinzip des Vor-die-Klammer-Ziehens zurückgegriffen habe. Damit werde gewährleistet, dass allgemeingültige Grundsätze und Begriffe einheitlich angewandt werden können. Zugleich könnten damit gleich- und verschiedenartige Sachverhalte angemessen und nachvollziehbar adressiert werden. Dieses Regelungsprinzip finde sich nicht nur in älteren Gesetzbüchern (BGB, StGB), sondern auch in der modernen Gesetzgebung (SGB) wieder. Die Verwendung eines derart aufgebauten, einheitlichen Regelungswerkes sei besonders bürgerfreundlich. Der sicherlich vorhandene Einarbeitungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger liege in der Natur der Sache. Er habe diesen jedoch proaktiv durch eine Vielzahl von Erörterungsveranstaltungen sowie Informationsmaterial minimiert und sei stets bestrebt gewesen, Nachfragen zum Verständnis des Verordnungstextes vollumfänglich zu beantworten und damit den Zugang zum Text zu erleichtern. Zudem habe er einen Erläuterungsbericht herausgegeben, der im Internet frei verfügbar sei und den Betroffenen den Zugang zum Normtext erleichtere.
Der hinreichenden Bestimmtheit der N2000-LVO LSA stehe nicht entgegen, dass sich Schutzgebiete teilweise überlagerten und es zur Anwendung verschiedener Vorschriften kommen könne. Insofern bestimme § 19 Abs. 2 Satz 1 N2000-LVO LSA, dass die bereits bestehenden Schutzgebiete ihre Gültigkeit behielten und ihre Bestimmungen durch die N2000-LVO LSA ergänzt würden. Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich unterschiedliche Schutzgebietskategorien auf Flächen überschnitten. Die Zulässigkeit verschiedener Unterschutzstellungen ergebe sich aus den unterschiedlichen Zwecksetzungen. Durch eine Kollisionsregel habe er für den Fall Vorsorge getroffen, dass verschiedene Schutzbestimmungen miteinander in Widerstreit gerieten. § 19 Abs. 2 Satz 2 N2000-LVO LSA sehe vor, dass die strengere Regelung den Vorrang habe, soweit die jeweilige gebietsbezogene Anlage nichts Anderes vorgebe. Eine derartige Kollisionsregel, die eine Wertung erfordere, stehe mit den Anforderungen der hinreichenden Bestimmtheit in Einklang. Es stehe der hinreichenden Bestimmtheit nicht entgegen, wenn Rechtsnormen auslegungsbedürftig seien, ihr Bedeutungsgehalt also erst unter Vornahme einer Wertung ermittelt werden könne. Dass Wertungsgesichtspunkte auch bei der Auflösung von Normkollisionen zulässig seien, zeige der allgemeine Kollisionsgrundsatz der „lex specialis“ (Vorrang der spezielleren Regelung). Ob nämlich eine Rechtsnorm tatsächlich spezieller sei und damit eine andere Rechtsnorm verdränge, lasse sich häufig erst nach Vornahme einer Normauslegung beurteilen. Eine ähnliche Kollisionsregelung finde sich auch im Arbeitsrecht. Dort sei grundsätzlich das sog. „Günstigkeitsprinzip" anzuwenden. Danach setze sich bei widerstreitenden Rechtsnormen grundsätzlich diejenige Norm durch, die die für Arbeitnehmer günstigere Regelung enthalte.
Die N2000-LVO LSA beachte auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip.
Das Verbot der Ausbringung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln an Gewässern gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA sei erforderlich. Zweck des Verbots sei es zu verhindern, dass Dünge- oder Pflanzenschutzmittel in oberirdische Gewässer gelangten. Dadurch hervorgerufene Verunreinigungen könnten zu erheblichen Beeinträchtigungen von bestimmten wertgebenden und an Gewässer gebundenen Arten und Lebensraumtypen führen. Ein bloßes Verbot der oberflächlichen Ausbringung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, wie vom Antragsteller angeregt, wäre nicht gleich wirksam. Das Verbot sei auch verhältnismäßig. Er habe Vorsorge dafür zu treffen gehabt, dass erhebliche Beeinträchtigungen unterbleiben. Durch die mögliche Betroffenheit zahlreicher aquatischer Schutzgüter sei eine allgemeine Beschränkung notwendig. Der Eingriffscharakter der Vorschrift sei zudem gering.
Die dem Antragsteller auferlegten Düngebeschränkungen seien nicht unverhältnismäßig. Dies betreffe einerseits die zulässigen Düngemittel und andererseits mengenmäßige Düngebeschränkungen. Soweit der Antragsteller aus dem Verbot des Gülleeinsatzes in dem Naturschutzgebiet „Bucher Brack-Bölsdorfer Haken“ gemäß Nr. 3.2.1.4. der Behandlungsrichtlinie eine unverhältnismäßige Beschränkung herleite, sei dies nicht zulässig. Die entsprechende Regelung gelte seit 1981 und sei nicht Gegenstand dieses Normenkontrollverfahrens. Insofern könne es auch nicht darauf ankommen, dass § 19 Abs. 2 N2000-LVO LSA die grundsätzliche Weitergeltung der Schutzgebietserklärung anordne, denn es handele sich hierbei lediglich um eine Kollisionsregelung.
Hinsichtlich der nutzbaren Düngemittel gebe § 7 Abs. 3 Nr. 1 N2000-LVO LSA für Dauergrünlandflächen vor, dass das Ausbringen von organischen und organisch-mineralischen Düngemitteln entsprechend Anlage 1 Abschnitt 3 DüMV verboten sei. Erlaubt blieben jedoch die Nutzung von Jauche, Festmist sowie Gärresten sowie aller sonstigen Düngemittel gemäß Anlage 1 DüMV. Auch die Nutzung von Gülle bleibe zulässig. Das gesonderte Gülleverbot im NSG sei jedoch zu beachten.
Die mengenmäßige Beschränkung der Ausbringung von Düngemitteln sei in § 7 Abs. 3 Nr. 5 N2000-LVO LSA sowie in § 3 Abs. 2 Nr. 2 und 3 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA ausdifferenziert geregelt. Ein vollständiges Düngeverbot gelte nur für Stickstoff und Kalk und nur auf den LRT-Flächen 6510 und 6440 in magerer Ausprägung. Dies betreffe verschiedene Flächen des Antragstellers im Bereich des Bucher Bracks. Eine genaue Berechnung der Betroffenheit des Antragstellers sei mit den mitgeteilten Daten nicht möglich. Ein absolutes Düngeverbot auf allen Flächen im Bucher Brack lasse sich für den Antragsteller aus der N2000-LVO LSA nicht ableiten. Es ergebe sich auch nicht in Verbindung mit der Behandlungsrichtlinie der NSG-VO.
Für die mit den Düngebeschränkungen und -verboten verbundenen Einbußen würden Ausgleichszuwendungen gemäß der „Richtlinie Natura 2000 Ausgleich Landwirtschaft“ gewährt. Dennoch auftretende Härtefälle könnten u.a. durch vertragliche Vereinbarungen adressiert werden (§ 13 Abs. 3 N2000-LVO LSA i.V.m. § 18 Abs. 5 N2000-LVO LSA). Er sei proaktiv vorgegangen. Bereits im Jahr 2017 seien 1.500 Landwirtschaftsbetriebe identifiziert worden, die von der N2000-LVO LSA betroffen seien. Diese seien zu Informationsveranstaltungen eingeladen worden. Auch der Antragsteller habe am 13. März 2017 an einer solchen Veranstaltung in Genthin teilgenommen. Er - der Antragsgegner - habe darauf hingewiesen, dass er bei einer Betroffenheit kontaktiert werden könne und einzelbetriebliche Erörterungen durchgeführt werden könnten. So hätten vom Sommer 2017 bis zum Frühjahr 2018 ca. 90 einzelbetriebliche Erörterungstermine stattgefunden. Mit dem Antragsteller habe am 18. Oktober 2018 ein Erörterungstermin stattgefunden. In der Folge sei dem Antragsteller eine vertragliche Vereinbarung mit erleichterten Bewirtschaftungsmaßgaben angeboten worden. Auf Grundlage einer damals bestehenden rechtskräftigen Einzelanordnung sei es für das Jahr 2019 nur begrenzt möglich gewesen, Abhilfe zu schaffen. Auf sein damaliges Vertragsangebot habe der Antragsteller nicht reagiert. Auch für die Folgejahre habe er keine vertraglichen Bewirtschaftungserleichterungen mehr angestrebt. Härtefälle könnten auch über § 18 Abs. 4 N2000-LVO LSA i.V.m. § 67 Abs. 2 BNatSchG und § 34 Abs. 3 und Abs. 4 BNatSchG erfasst werden. Insgesamt seien verschiedene Vorkehrungen getroffen worden, um Härtefällen zuvorzukommen bzw. abzuhelfen.
Schutzzonen für die Milchproduktion hätten daneben nicht geschaffen werden müssen. Primäres Ziel der Unterschutzstellung sei zunächst der Schutz der Lebensraumtypen und der wertgebenden Arten gewesen, so dass Zonierungen grundsätzlich hieran auszurichten seien. Da auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 3 FFH-RL den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur Rechnung zu tragen sei, habe er die Schutzbestimmungen nutzerspezifisch ausgestaltet. Damit seien die berechtigten Interessen der einzelnen Wirtschaftszweige berücksichtigt worden. Auch für die Landwirtschaft seien im Einklang mit § 5 Abs. 1 BNatSchG erleichterte Regelungen in § 7 N2000-LVO vorgesehen. Die Ausgestaltung der Regelungen erfolge dabei nicht nur mit besonderem Blick auf die Verständlichkeit, sondern auch hinsichtlich Umsetzbarkeit, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit. Hierfür seien im Rechtssetzungsprozess neben den Fachlandwirtschaftsbehörden LLG und ALFF auch der Bauernverband, der Bauernbund sowie Vertreter der Ökolandbauverbände beteiligt worden. Eine weitere Untergliederung der Regelungen in verschiedene Produktionszweige wäre jedoch nicht nur im Hinblick auf das Verbot der Ungleichbehandlung problematisch gewesen. Es wären auch die Handhabung und der Vollzug der N2000-LVO LSA ganz erheblich erschwert worden. So würden sich etwa im Hinblick auf Mischbetriebe Auslegungs- und Anwendungsprobleme ergeben. Da die vom Antragsteller angedachten Erleichterungen letztlich nicht Bewirtschaftungsnotwendigkeiten beträfen, sondern individuelle Härten adressieren sollten, die ihre Ursache sowohl in der Belegenheit der Flächen als auch in der Gesamtsituation des Betriebes und der gesamtwirtschaftlichen Lage des Produktionszweiges hätten, wäre das Kriterium „Produktionszweig Milchproduktion“ als allgemeiner Differenzierungsgrund nicht treffend gewesen.
Schließlich rüge der Antragsteller, dass Unkräuter auf Grund des Verbots des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln nicht ausreichend bekämpft werden könnten. Er rege an, den Einsatz von selektiven Herbiziden für Distel, Brennnessel und Ampfer zu ermöglichen, da diese Arten nicht Schutzgüter der Natura 2000-Richtlinien seien. Der flächige Einsatz von Pflanzenschutzmitteln lasse sich jedoch nicht gesichert ausschließlich auf Zielorganismen ausrichten. Im Gegensatz zu sog. Totalherbiziden führten selektive Pflanzenschutzmittel zwar (normalerweise) nicht zu einem Abtöten der Grünlandnarbe insgesamt. Aber auch hier würden erhebliche Teile der Mitvegetation zum Absterben gebracht und es komme zu einer massiven Artenverarmung des Grünlandbestandes einschließlich der daran gebundenen Tierwelt. Die Verletzung der Grünlandnarbe führe zu Nachsaaterfordernissen und berge das Risiko, dass sich diese nicht wie gewünscht wiederherstelle. In der Folge könne auch eine noch stärkere Verunkrautung eintreten, wodurch weitere eingriffsintensive Maßnahmen notwendig werden könnten. Von diesem Wirkungskomplex könnten ohne weiteres auch LRT-typische oder kennzeichnende Arten betroffen werden, so dass eine erhebliche Beeinträchtigung des Schutzgebietes in seinen für den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen gegeben sein könne.
Diese Regelung sei auch verhältnismäßig. Den Bewirtschaftern stünden alternative Möglichkeiten zur Regulierung des Grünlandbestandes zur Verfügung. Als Ursache für Grünlandverunkrautung komme die bisherige Bewirtschaftung in Betracht. Insbesondere eine zu hohe Nährstoffzufuhr im Verhältnis zur Abschöpfung (namentlich zu intensive Düngung) und zu tief eingestellte Mähgeräte könnten einen Unkrautbewuchs verursachen. Eine Anpassung der Bewirtschaftungsmaßnahmen könne insoweit Abhilfe schaffen. Eine Unkrautbeseitigung könne aber auch mit mechanischen Mitteln unternommen werden. Schließlich könne eine Erlaubnis zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln erteilt werden, falls eine mechanische Bekämpfung nicht mit vertretbarem Aufwand bewerkstelligt werden könne. Zudem folge auch aus anderen Regelungen ein Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln. Dies gelte für die im NSG gelegenen Flächen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung sowie Nr. 3.2.1.9. i.V.m. Nr. 3.1.1. der Behandlungsrichtlinie der NSG-VO. Entsprechendes gelte für die übrigen im FFH-Gebiet gelegenen Dauergrünlandflächen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung.
Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Die Nutzungsbeschränkungen seien verhältnismäßig. Eine weitere landwirtschaftliche Nutzung der Flächen werde nicht generell unterbunden und solle auch nicht unterbunden werden. Dem sei durch § 7 N2000-LVO LSA Rechnung getragen worden. Neben den bestehenden Erlaubnisvorbehalten bestünden durch § 13 N2000-LVO LSA weitere Freistellungsmöglichkeiten, insbesondere nach Durchfü̈hrung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA). Auftretenden Härtefällen könne mit den bereits zuvor genannten Möglichkeiten begegnet werden. Soweit der Antragsteller in Bezug auf Entschädigungszahlungen das Fehlen rechtlicher Vorgaben rüge, sei dies nicht richtig. Bei unzumutbarer Belastung stehe den Betroffenen ein Entschädigungsanspruch zu, der durch § 68 Abs. 1 und 2 BNatSchG, § 32 NatSchG LSA, §§ 7 ff. EnteigG LSA gesetzlich ausgestaltet sei. Weiterhin würden gemäß § 68 Abs. 4 BNatSchG i.V.m. § 33 NatSchG LSA Ausgleichszahlungen geleistet. Zahlungen für landwirtschaftliche Nutzungsbeschränkungen würden durch die „Richtlinie Natura 2000 Ausgleich Landwirtschaft“ (für Düngebeschränkungen und -verbote) geregelt. Die Finanzierung erfolge aus Mitteln der Europäischen Union und sei damit nicht vom jeweiligen Jahreshaushalt des Landes Sachsen-Anhalt abhängig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
A. Der Antrag ist zulässig.
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 10 AG VwGO LSA statthaft. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit nach Maßgabe des § 47 VwGO auf Antrag über die Gültigkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift. Hierzu zählt auch die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA).
Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt. Hiernach ist der Antrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Die N2000-LVO LSA wurde am 20. Dezember 2018 im Amtsblatt des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ging am 17. Dezember 2019 und damit innerhalb der Jahresfrist beim Oberverwaltungsgericht ein.
Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Rechtsvorschrift in einem Recht verletzt wird (BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 - juris Rn. 12; Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 - juris Rn. 8). Die Antragsbefugnis fehlt nur dann, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise Rechte des Antragstellers verletzt sein können (BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 2011 - 3 BN 1.11 - juris Rn. 3; Urteil vom 18. April 2013 - 5 CN 1.12 - juris Rn. 16). Hiernach ist der Antragsteller antragsbefugt. Er kann geltend machen, durch die Bestimmungen der N2000-LVO LSA, die die landwirtschaftliche Nutzung der in seinem Eigentum stehenden Grundstücke einschränken, in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Richtiger Antragsgegner ist das Land Sachsen-Anhalt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist ein Normenkontrollantrag gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das ist das Land Sachsen-Anhalt. Demgemäß ist - wie vom Antragsgegner angeregt - das Passivrubrum entsprechend zu berichtigen, da der Antragsgegner in der Antragsschrift zwar falsch bezeichnet, aber erkennbar ist, gegen wen sich der Antrag richten soll (BVerwG, Urteil vom 3. März 1989 - 8 C 98.85 - juris Rn. 12). Dies gilt insbesondere deshalb, weil auch nach der Berichtigung des Passivrubrums der von der Entscheidung in der Sache betroffene Rechtsträger unverändert geblieben ist. Die Erklärungen des Antragstellers sind darauf gerichtet, das Ziel gegenüber dem richtigen Antragsgegner zu erreichen; sie sind insoweit einer Auslegung bzw. Umdeutung hinsichtlich des Passivrubrums fähig (OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 12. Februar 2015 - OVG 9 S 9.14 - juris Rn. 12).
B. Der Antrag ist nicht begründet.
Die Landesverordnung zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete im Land Sachsen-Anhalt (N2000-LVO LSA) vom 20. Dezember 2018 ist formell und materiell rechtmäßig.
I. Die N2000-LVO LSA ist formell rechtmäßig.
Das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt ist gemäß § 23 Abs. 2 des Naturschutzgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (NatSchG LSA) vom 10. Dezember 2010 (GVBl. S. 569), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. Oktober 2019 (GVBl. S. 346), als obere Naturschutzbehörde für den Erlass der N2000-LVO LSA zuständig. Die Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 23 Abs. 2 Satz 5 i.V.m. § 15 Abs. 4 NatSchG LSA wurde nach den Angaben des Antragsgegners vor Erlass der N2000-LVO LSA durchgeführt.
II. Die N2000-LVO LSA ist auch materiell rechtmäßig.
Rechtsgrundlage der N2000-LVO LSA ist § 23 Abs. 2 NatSchG LSA. Nach dieser Vorschrift wird die obere Naturschutzbehörde ermächtigt, durch Verordnung die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie - FFH-RL) aufgenommenen Gebiete und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutzrichtlinie - VS-RL) benannten Gebiete festzulegen und die zu schützenden Lebensraumtypen und Lebensräume der Tier- und Pflanzenarten sowie der in den Gebieten lebenden Vogelarten zu bestimmen. Die Ermächtigung umfasst außerdem die Festlegung der Schutz- und Erhaltungsziele, der erforderlichen Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen sowie geeignete Gebote und auf den jeweiligen Schutzzweck ausgerichtete Verbote.
1. Die N2000-LVO LSA verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
a) Zu Unrecht macht der Antragsteller geltend, die N2000-LVO LSA stelle eine im BNatSchG bisher nicht vorgesehene neue Schutzkategorie dar, widerspreche den Vorgaben der EU und sei nicht europarechtskonform.
Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die von der N2000-LVO LSA erfassten 26 Vogelschutzgebiete und 216 FFH-Gebiete nicht einzeln gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG erklärt hat, sondern mit der besonderen landesrechtlichen Verordnungsermächtigung des § 23 Abs. 2 NatSchG LSA den Weg über eine umfassende Landesverordnung gegangen ist. Zwar hat der Bundesgesetzgeber in § 32 Abs. 2 BNatSchG keine eigenständige bundesrechtliche Schutzgebietskategorie „Natura 2000-Gebiet“ geschaffen, sondern auf die in § 20 Abs. 2 BNatSchG vorgegebenen Schutzkategorien verwiesen (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2021, § 32 BNatSchG Rn. 10; Hentschke, in: Dombert/Witt, Münchener Handbuch Agrarrecht, 2. Auflage 2016, § 14 Rn. 92; Wolf, ZUR 2005, 449 <452>). Gleichwohl ist die Unterschutzstellung durch eine auf § 23 Abs. 2 NatSchG LSA gestützte Landesverordnung weder verfassungs- noch bundesrechtswidrig.
Verfassungsrechtlich besitzt der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für den Naturschutz und die Landschaftspflege. Soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat, können die Länder allerdings gemäß Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen (Abweichungsgesetzgebung). Hiervon ausgenommen sind - als abweichungsfeste Kerne - die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes und das Recht des Meeresnaturschutzes. Die konkreten Voraussetzungen und Inhalte für die Ausweisung von Schutzgebieten gehören nicht zu den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes (vgl. Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: Juli 2021, Art. 72 GG Rn. 251 unter Hinweis auf BT-Drs. 16/813, S. 11). Eine Abweichung der Länder von dem in § 20 Abs. 2 BNatSchG geregelten Katalog der Schutzgebietskategorien ist daher - trotz der Kennzeichnung des § 20 BNatSchG als eine Regelung „allgemeiner Grundsätze“ - verfassungsrechtlich zulässig (vgl. Gellermann, NVwZ 2010, 73 <74 f.>).
Darüber hinaus ist eine von § 32 Abs. 2 i.V.m. § 20 Abs. 2 BNatSchG abweichende Form der Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete durch § 32 Abs. 4 BNatSchG ausdrücklich zugelassen. Nach dieser Vorschrift kann die Unterschutzstellung nach den Absätzen 2 und 3 unterbleiben, soweit nach anderen Rechtsvorschriften einschließlich dieses Gesetzes und gebietsbezogener Bestimmungen des Landesrechts, nach Verwaltungsvorschriften, durch die Verfügungsbefugnis eines öffentlichen oder gemeinnützigen Trägers oder durch vertragliche Vereinbarungen ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist. Diese Vorschrift betrifft insbesondere die in den Ländern erlassenen oder noch zu erlassenden Gesetze und Rechtsverordnungen, in denen die jeweiligen Erhaltungsziele und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen für die Natura 2000-Gebiete bestimmt werden (vgl. BT-Drs. 16/12274, S. 64). Auf dieser Grundlage ist eine Ausweisung von Natura 2000-Gebieten unter Verzicht auf klassische Schutzgebietsverordnungen i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG durch umfassende gebietsbezogene Rechtsverordnungen der Länder zulässig (vgl. Baum, NuR 2005, 87 <90 f.>; Frenz, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Auflage 2021, § 32 BNatSchG Rn. 88; Gellermann, a.a.O., § 32 BNatSchG Rn. 15; Niederstadt, NVwZ 2008, 126 <128 ff.>).
Weitergehende Anforderungen an die Art und Weise einer Schutzgebietsausweisung ergeben sich weder aus der FFH-RL noch aus der VS-RL. Gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 VS-RL sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein Schutzgebiet mit einem rechtlichen Schutzstatus auszustatten, der geeignet ist, u.a. das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten sicherzustellen. Nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL muss der rechtliche Schutzstatus des ausgewiesenen Schutzgebiets auch gewährleisten, dass dort die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie erhebliche Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, vermieden werden. Dabei steht den Mitgliedstaaten ein Auswahlermessen hinsichtlich der Form und der Mittel zur Erreichung dieser Ziele zu (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Oktober 2010 - C-535/07 - juris Rn. 56 ff. m.w.N.; VGH BW, Urteil vom 1. Juli 2021 - 5 S 1770/18 - juris Rn. 40). Hiernach ergeben sich auch aus dem Gemeinschaftsrecht keine Bedenken gegen die Unterschutzstellung der Gebiete durch eine umfassende Landesverordnung.
b) Ohne Erfolg rügt der Antragsteller, die N2000-LVO LSA lege keine ausreichend detaillierten und quantifizierten Erhaltungsziele fest. Es kann offenbleiben, ob die für die einzelnen Gebiete festgelegten Erhaltungsziele nicht hinreichend quantifiziert und messbar sind und damit keine ausreichende Berichterstattung ermöglichten (vgl. zur Rechtsauffassung der EU-Kommission: Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 7 BNatSchG Rn. 13). Selbst wenn sich die in den §§ 4 und 5 des Kapitels 1 der N2000-LVO LSA sowie gebietsspezifisch in § 2 der jeweiligen gebietsbezogenen Anlage (Anlage 3 N2000-LVO LSA) als Schutzzweck ausgewiesenen Schutz- und Erhaltungsziele als zu wenig konkret erweisen sollten, würde dies nicht zur Unwirksamkeit der N2000-LVO LSA führen. Denn es würde dem Zweck der einschlägigen Verpflichtung aus § 32 Abs. 4 BNatSchG, einen der Unterschutzstellung nach § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG gleichwertigen Schutz durch gebietsbezogene Bestimmungen des Landesrechts zu gewährleisten, widersprechen, wenn eine Verletzung der Pflicht zur Ausweisung konkreter Erhaltungsziele zur Unwirksamkeit der entsprechenden Regelungen einer Verordnung führen würde. Jedenfalls dann, wenn eine Rechtsverordnung des Landes zur Unterschutzstellung der Natura 2000-Gebiete zumindest teilweise geeignet ist, einen günstigen Erhaltungszustand der zu schützenden LRT und Arten i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG zu erhalten oder wiederherzustellen, wäre diese Rechtsfolge kontraproduktiv, weil sie dem mit der FFH-RL und dem BNatSchG bezweckten Naturschutz zuwiderlaufen würde. Denn bei Unwirksamkeitserklärung der Verordnung wären sämtliche durch die N2000-LVO LSA untersagten Handlungen wieder erlaubt. Die Festlegung von unionsrechtswidrig zu wenig konkreten Erhaltungszielen wäre danach zwar rechtswidrig, gleichwohl aber wirksam. Die Rechtswidrigkeit hätte lediglich zur Folge, dass der Normgeber zu einem Nachbessern der Verordnung verpflichtet wäre und hierzu von der Rechts- und Fachaufsicht auch angehalten werden könnte. Zudem könnte die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland einleiten (vgl. NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - juris Rn. 149 zu einem möglichen Verstoß gegen die Verpflichtung zum Erlass geeigneter Gebote und Verbote gemäß § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG). Dieses Ergebnis wird bestätigt durch Überlegungen zu den Konsequenzen der vorliegenden Verdoppelung der Kontrollebenen. Die Bundesländer geraten durch die Verpflichtung zur Ausweisung von Schutzgebieten nach der FFH-RL und der VS-RL unter eine Rechtmäßigkeitskontrolle, die sich sowohl am deutschen als auch am Gemeinschaftsrecht zu orientieren hat. Durch diese Verdoppelung der Kontrollebenen bestehen für die Schutzgebietsausweisungen der Länder unterschiedliche - zum Teil gegenläufige - Kontrollmaßstäbe (Wolf, a.a.O., S 452). Während aus europäischer Sicht die Wirksamkeit der Schutzgebietsausweisung im Vordergrund steht, geht es nach nationalem Recht um den Schutz der Betroffenen, insbesondere um die Verhältnismäßigkeit der Schutzbestimmungen. Es wäre widersinnig, würden die unionsrechtlichen Maßstäbe, die auf eine möglichst hohe Wirksamkeit der ergriffenen Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen abzielen, im Ergebnis die auf Abwehr ausgelegten Schutzansprüche der von einer Natura 2000-Verordnung nachteilig Betroffenen verstärken.
c) Der Einwand des Antragstellers, die in der N2000-LVO LSA vorgesehenen Erhaltungsmaßnahmen seien zu pauschal und im Hinblick auf die ökologischen Erfordernisse zu wenig einzelfallbezogen, ist unbegründet. Der Antragsteller nimmt insoweit Bezug auf Nr. 2.3.3. des Dokuments der EU-Kommission „Natura 2000 Gebietsmanagement - Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG“ (ABl. C 33, S. 1 ff. vom 25. Januar 2019), in dem es heißt:
„Die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen müssen den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen. Dabei umfassen die ökologischen Erfordernisse dieser natürlichen Lebensraumtypen und Arten alle zur Sicherstellung der Erhaltung der Lebensraumtypen und Arten als erforderlich betrachteten ökologischen Anforderungen. Sie können ausschließlich auf Einzelfallbasis und aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse bestimmt werden.“
Das vom Antragsteller zitierte Dokument der EU-Kommission dient der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Auslegung bestimmter Schlüsselbegriffe der FFH-Richtlinie. Das Zitat ist Abschnitt 2 des Dokuments entnommen, in dem es um die Klärung der Begriffe „erforderliche Erhaltungsmaßnahmen“, „Erhaltungsziele“, „ökologische Erfordernisse“, „Bewirtschaftungspläne“ und „Maßnahmen rechtlicher administrativer oder vertraglicher Art“ i.S.d. Art. 6 Abs. 1 FFH-RL geht. Nach Art. 6 Abs. 1 FFH-RL legen die Mitgliedstaaten für die besonderen Schutzgebiete die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen. Im Zusammenhang mit der Klärung des Begriffs „ökologische Erfordernisse“ führt die EU-Kommission aus:
„Diese Erfordernisse werden aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse ermittelt und sind auf Einzelfallbasis für die in Anhang I genannten natürlichen Lebensraumtypen bzw. für die in Anhang II genannten Arten und die Gebiete zu bestimmen, in denen diese Lebensraumtypen und Arten vorkommen.“
Der Antragsgegner hat sich an diesen Vorgaben orientiert. Der Schutzzweck für die FFH-Gebiete umfasst gemäß § 5 Abs. 2 N2000-LVO LSA die Gewährleistung der Kohärenz des Schutzgebietssystems Natura 2000 und die Wahrung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes
1. der LRT gemäß Anhang I FFH-RL einschließlich ihrer charakteristischen Tier- und Pflanzenarten als maßgebliche Bestandteile der besonderen Schutzgebiete, einschließlich der mit ihnen räumlich und funktional verknüpften und für die Erhaltung der ökologischen Funktionalität bedeutsamen Lebensräume im jeweiligen besonderen Schutzgebiet,
2. der Populationen wildlebender Tier- und Pflanzenarten gemäß Anhang II FFH-RL als maßgebliche Bestandteile der besonderen Schutzgebiete, einschließlich der mit ihren Habitatflächen räumlich und funktional verknüpften und für die Erhaltung der ökologischen Funktionalität bedeutsamen Lebensräume im jeweiligen besonderen Schutzgebiet.
Die LRT und Arten sowie deren ökologische Erfordernisse und erforderliche Lebensraumbestandteile für einen günstigen Erhaltungszustand sind in § 2 Anlage 2 N2000-LVO LSA aufgeführt. Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 Anlage 2 N2000-LVO LSA sind maßgebliche Bestandteile der FFH-Gebiete u.a. die LRT 6440 Brenndolden-Auenwiesen (Cnidion dubii) und 6510 Magere Flachland-Mähwiesen (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis). § 2 Abs. 2 Anlage 2 N2000-LVO LSA beschreibt die ökologischen Erfordernisse und erforderlichen Lebensraumbestandteile für einen günstigen Erhaltungszustand der LRT gemäß Anhang I FFH-RL für die LRT der Wälder (Nr. 1), der Gewässer (Nr. 2), der Schwermetall-, Pionier-, Borstgras- und Kalkmagerrasen sowie der peripannonischen Gebüsche (Nr. 3), der Dünen und trockenen Heiden (Nr. 4), der Salz-, Frisch- und Feuchtwiesen (Nr. 5), der Hochstaudenfluren (Nr. 6), der Moore und feuchten Heiden (Nr. 7), der Schutthalden und Felsen (Nr. 8) sowie der Höhlen (Nr. 9). Ergänzend beschreibt § 2 Abs. 3 Anlage 2 N2000-LVO LSA die ökologischen Erfordernisse und erforderlichen Lebensraumbestandteile für einen günstigen Erhaltungszustand der Tier- und Pflanzenarten gemäß Anhang II FFH-RL, insbesondere für die Fischarten (Nr. 1), die Libellenarten (Nr. 2), den Kammmolch, die Rotbauchunke und den Schmalbindigen Breitflügel-Tauchkäfer (Nr. 3), die Schneckenarten (Nr. 4), die xylobionten Käferarten (Nr. 5), die Schmetterlingsarten (Nr. 6), den Biber und den Fischotter (Nr. 7), den Wolf und den Luchs (Nr. 8), die Fledermausarten (Nr. 9), die Moosarten (Nr. 10), die Blütenpflanzenarten trockenerer Standorte (Nr. 11) sowie die Blütenpflanzenarten feuchter bis nasser Standorte (Nr. 12).
Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 Anlage 2 N2000-LVO LSA sind ökologische Erfordernisse und erforderliche Lebensraumbestandteile für einen günstigen Erhaltungszustand der LRT der Salz-, Frisch- und Feuchtwiesen (LRT 1340*, 6410, 6440, 6510, 6520):
• natürliche oder naturnahe, lebensraumtypische Strukturen und Standortbedingungen in Bezug auf den Wasserhaushalt (frische bis feuchte, für die LRT 6410, 6440 teilweise auch wechselfeuchte bzw. für die LRT 6440 und 1340* teilweise auch nasse Standortbedingungen), auf den Nährstoffhaushalt (insbesondere für den LRT 6410 und teilweise für die LRT 6440, 6510 und 6520 nährstoffarme Standortbedingungen), auf die Salinität oder ggf. vorhandene Sonderstrukturen wie Solaustritte (insbesondere für den LRT 1340*) sowie auf typische Auenstrukturen (für den LRT 6440),
• Grünlandbestände mit niedriger bis mittlerer Wüchsigkeit, einem lebensraumtypischen Arteninventar und einem hohen Anteil krautiger Blütenpflanzen bzw. konkurrenzschwacher Arten,
• LRT-angepasste Bewirtschaftungsformen.
Hiermit werden die ökologischen Erfordernisse - insbesondere für die LRT 6440 und 6510 - hinreichend „auf Einzelfallbasis“ im Sinne der Nr. 2.3.3. des Dokuments der EU-Kommission zum Natura 2000 Gebietsmanagement bestimmt. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die in §§ 6 ff. N2000-LVO LSA allgemein und in § 3 der jeweiligen Anlage 3 N2000-LVO LSA bezogen auf die jeweiligen besonderen Schutzgebiete geregelten Schutzbestimmungen nicht hinreichend auf diese ökologischen Erfordernisse der natürlichen Lebensraumtypen und Arten bezogen sind, deren Schutz die N2000-LVO LSA dient.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers verlangt Art. 6 Abs. 1 FFH-RL nicht, dass die für ein Schutzgebiet durch Maßnahmen rechtlicher Art - etwa durch eine Schutzgebietsverordnung - festgelegten Erhaltungsmaßnahmen in dem Sinne „einzelfallbezogen“ sind, dass sie für jeden Betrieb oder für jedes Grundstück den dortigen ökologischen Erfordernissen entsprechen müssen. Nach Art. 6 Abs. 1 FFH-RL kommen als Erhaltungsmaßnahmen - nach den Ausführungen der Kommission unter Abschnitt 2.4 des oben zitierten Dokuments - entweder „geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art“ oder „Bewirtschaftungspläne“ in Betracht. Diese Maßnahmen beziehen sich auf das jeweilige FFH-Gebiet als Ganzes und sind notwendigerweise mit Typisierungen verbunden. Der - vom Antragsteller vermisste - Einzelfallbezug wird bei der Anwendung der für das Schutzgebiet festgelegten Erhaltungsmaßnahmen - etwa der Schutzbestimmungen der N2000-LVO LSA - im konkreten Einzelfall hergestellt. Bei der Anwendung der N2000-LVO LSA lassen die Bestimmungen des § 13 N2000-LVO LSA über Freistellungen sowie die in bestimmten Fällen möglichen Erlaubnisse (§ 18 Abs. 2 N2000-LVO LSA), Befreiungen (§ 18 Abs. 4 N2000-LVO LSA i.V.m. § 67 Abs. 2 BNatSchG und § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG) sowie Vereinbarungen über abweichende Schutzbestimmungen (§ 18 Abs. 5 N2000-LVO LSA) genügend Spielraum, um im Einzelfall die notwendigen Maßnahmen zu bestimmen. Dies gilt auch für die vom Antragsteller angesprochene Frage, ob bei einem günstigen Erhaltungszustand die bisherige Bewirtschaftung im gleichen Umfang fortgesetzt werden kann, ohne dass damit eine Verschlechterung des geschützten Lebensraumtyps verbunden ist. Derartige Einzelfragen sind nicht auf der Ebene einer Schutzgebietsverordnung zu regeln, sondern bei deren Anwendung im Einzelfall zu klären. Hierbei kann der vom Landesamt für Umweltschutz Sachsen-Anhalt erarbeitete Managementplan für das FFH-Gebiet „Elbaue zwischen Derben und Schönhausen“ von Oktober 2009 (https://lau.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/MLU/LAU/Naturschutz/Natura2000/Managementplanung/Dateien/MMPl_Abgeschlossen/FFH157_SPA11_Elbaue-zwischen-Derben-und-Schoenhausen.pdf) hilfreich sein.
2. Die Regelungen der N2000-LVO LSA sind hinreichend bestimmt.
Das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) begründete Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze zwingt den Gesetzgeber nicht, den Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Der Gesetzgeber ist jedoch gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert. Es genügt, wenn die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 1988 - 2 BvR 579/84 - juris Rn. 27 m.w.N.).
Gemessen daran bestehen keine Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit der N2000-LVO LSA. Der Hinweis des Antragstellers auf die Vielzahl und die Inhalte der Einzelregelungen mit Unterregelungen für verschiedene Lebensraumtypen bzw. Arten, aufgrund derer es nur schwer zu erkennen sei, welche Einzelregelung für welches Natura 2000-Gebiet gelte, begründet die fehlende Bestimmtheit nicht. Die N2000-LVO LSA ist nach dem üblichen Prinzip aufgebaut, wonach zunächst in einem allgemeinen Teil die für alle Schutzgebiete geltenden Regelungen mit Differenzierungen für bestimmte Zonen und Bereiche (vgl. § 2 Abs. 6 N2000-LVO LSA) und speziellen Regelungen für verschiedene Adressaten enthalten sind, während in einem besonderen Teil - in den Anlagen 3.1 bis 3.242 N2000-LVO LSA - für die einzelnen Vogelschutz- und FFH-Gebiete im jeweiligen § 3 der Anlage ergänzende gebietsbezogene Schutzbestimmungen aufgeführt sind. Speziell für den Antragsteller als Landwirt mit Flächen im FFH-Gebiet „Elbaue zwischen Derben und Schönhausen“ bedeutet dies, dass für seine Flächen zunächst die Schutzbestimmungen des § 7 N2000-LVO LSA Geltung beanspruchen sowie ergänzend die gebietsbezogenen Schutzbestimmungen des § 3 Abs. 2 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA. Diese Regelungsweise ist zwar relativ komplex, aber klar und eindeutig.
Die Regelung des § 19 Abs. 2 N2000-LVO LSA führt ebenfalls nicht auf einen Bestimmtheitsmangel. Nach dieser Vorschrift behalten die Vorschriften bestehender Verordnungen und Satzungen von Schutzgebieten, welche sich teilweise oder vollständig innerhalb der von dieser Verordnung umfassten Gebiete befinden, ihre Gültigkeit und werden durch die Vorschriften dieser Verordnung nur ergänzt. Die strengere Regelung hat grundsätzlich Vorrang, sofern die jeweilige gebietsbezogene Anlage nichts anderes vorgibt. § 19 Abs. 2 N2000-LVO LSA ist eine Kollisionsnorm. Eine Kollisionsnorm bestimmt, welches Recht gilt, wenn verschiedene Vorschriften auf denselben Sachverhalt anwendbar sind und zu unterschiedlichen Rechtsfolgen führen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Juni 1998 - 2 BvL 2/97 - juris Rn. 49; BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2010 - 7 B 64/10 - juris Rn. 7). Die Vorschrift des § 19 Abs. 2 N2000-LVO LSA verlangt vom Rechtsanwender zunächst die Prüfung, ob zwei (oder mehr) verschiedene Vorschriften denselben Sachverhalt unterschiedlich regeln, und sodann die Wertung, welche der unterschiedlichen Regelungen die strengere ist und damit Vorrang hat. Die hiermit erforderliche Prüfung und Wertung nehmen der Regelung nicht die erforderliche Bestimmtheit. Es ist dem Betroffenen durchaus möglich zu erkennen, welche gebietsbezogenen Naturschutzbestimmungen auf seine Flächen Anwendung finden. Dies sind im Fall des Antragstellers einerseits die Regelungen der N2000-LVO LSA, insbesondere des § 7 N2000-LVO LSA sowie des § 3 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA, und andererseits der Beschluss des Bezirkstages Magdeburg vom 5. Juli 1978 über die Erklärung des Landschaftsteils Bucher Brack bei Jerichow zum Naturschutzgebiet, geändert durch Beschluss des Bezirkstags Magdeburg vom 10. Dezember 1981, in Verbindung mit der am 13. Juli 1981 vom Rat des Bezirks Magdeburg beschlossenen Behandlungsrichtlinie zur Entwicklung, Gestaltung und Pflege des Naturschutzgebietes Bucher Brack-Bölsdorfer Haken. Es ist auch erkennbar, welche Regelung die strengere ist und damit Vorrang hat. Der Antragsgegner hat in der mündlichen Verhandlung plausibel erläutert, dass im Hinblick auf die Grenzwerte bei der Düngung mit Stickstoff die Regelungen des § 7 Abs. 3 Nr. 5 N2000-LVO LSA sowie des § 3 Abs. 2 Nr. 2 und 3 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA strenger sind als die Vorgaben der Nr. 3.2.1.3. der Behandlungsrichtlinie (bis 200 kg N/ha) und damit insoweit Vorrang haben, während im Hinblick auf den Einsatz von Gülle die Behandlungsrichtlinie Vorrang hat, die unter Nr. 3.2.1.4. den Gülleeinsatz grundsätzlich verbietet, während das Aus- oder Aufbringen von Gülle gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 1 N2000-LVO LSA grundsätzlich gestattet ist. Die genannten Regelungen enthalten verschiedene Verbote, die sich gegenseitig ergänzen, so dass auf den betroffenen Flächen sowohl die Beschränkungen des Einsatzes von Stickstoff nach der N2000-LVO LSA als auch das Verbot des Gülleeinsatzes nach der Behandlungsrichtlinie zu beachten ist. Es ist dem Antragsteller zwar zuzugeben, dass es übersichtlicher wäre, wenn die ihn betreffenden Naturschutzbestimmungen in einer Verordnung zusammengefasst wären. Es ist jedoch auch ohne eine solche Zusammenfassung möglich, die kumulative Geltung der N2000-LVO LSA einerseits und der Behandlungsrichtlinie für das Naturschutzgebiet Bucher Brack-Bölsdorfer Haken andererseits sowie die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen für die betroffenen Flächen zu erkennen.
3. Die vom Antragsteller beanstandeten Regelungen der N2000-LVO LSA verletzen ihn nicht in seinem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG.
Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind keine Enteignungen i.S.d. Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass jedes Grundstück durch seine Lage und Beschaffenheit sowie die Einbettung in seine Umwelt, also durch seine jeweilige Situation, geprägt wird. Diese Situationsgebundenheit kann den Gesetzgeber, der gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen und hierbei den privaten und den sozialen Nutzen des Eigentumsgebrauchs (Art. 14 Abs. 2 GG) in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen hat, zu einer entsprechenden Beschränkung der Eigentümerbefugnisse berechtigen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich hieraus eine Art immanenter, d.h. dem Grundstück selbst anhaftender Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen lediglich nachgezeichnet wird. Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 - juris Rn. 16; Beschluss vom 17. Januar 2000 - 6 BN 2.99 - juris Rn. 11; Urteil vom 24. Juni 1993 - 7 C 26.92 - juris Rn. 38; NdsOVG, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17 - a.a.O. Rn. 151).
Gemessen daran handelt es sich bei den angefochtenen Schutzbestimmungen um Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die im Rahmen der Sozialbindung hinzunehmen sind. Die Grenzen der Sozialbindung sind nicht überschritten. Die Belange der Eigentümer sind ausreichend berücksichtigt worden. Im Einzelnen gilt für die angegriffenen Regelungen folgendes:
a) Das Verbot der Ausbringung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln an Gewässern gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA ist verhältnismäßig.
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA verbietet in allen besonderen Schutzgebieten (Vogelschutzgebiete und FFH-Gebiete) die Ausbringung von Düngemitteln i.S.d. § 2 DüngG bzw. von Pflanzenschutzmitteln i.S.d. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/200915 entlang angrenzender oberirdischer Gewässer im Abstand von 4 m zwischen dem Rand der durch die Ausbringungstechnik bestimmten Aufbringungsfläche und der Böschungsoberkante; auf Flächen, die innerhalb eines Abstandes von 20 m zur Böschungsoberkante des Gewässers eine Hangneigung von durchschnittlich mindestens 10 % aufweisen (stark geneigte Flächen), dürfen innerhalb eines Abstandes von 5 m zur Böschungsoberkante keine der o.g. Stoffe ausgebracht werden; freigestellt ist die Kaliumdüngung bis zur Versorgungsstufe B; unberührt bleiben weitergehende Regelungen des landwirtschaftlichen Fachrechts.
Nach den Erläuterungen und Vollzugshinweisen zur N2000-LVO LSA (Stand: 6. Juli 2020) (https://www.natura2000-lsa.de/upload/2_natura_2000/LVO/Pdf/2020_07_06_EB_OnlineVeroeff.pdf) soll mit dieser Regelung sichergestellt werden, dass weder Dünge- noch Pflanzenschutzmittel in wirksamer Menge in oberirdische Gewässer i.S.d. § 3 WHG gelangen können. Grundsätzlich zielten weder Dünge- noch Pflanzenschutzmittel auf eine Anwendung in aquatischen Lebensräumen ab; eine unbeabsichtigte Einbringung verursache ab einem bestimmten Schwellenwert erhebliche Beeinträchtigungen für Schutzgüter. Dabei besäßen bestimmte Arten und Lebensraumtypen eine überdurchschnittliche Empfindlichkeit gegenüber Gewässerschadstoffen oder einem erhöhten Nährstoffgehalt. Dies erfordere ein insgesamt höheres Vorsorgeniveau, als es allein für die Sicherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes notwendig wäre (vgl. Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 29).
Ergänzend führt der Antragsgegner aus, durch Dünge- oder Pflanzenschutzmittel hervorgerufene Verunreinigungen in oberirdischen Gewässern könnten zu erheblichen Beeinträchtigungen von bestimmten wertgebenden und an Gewässer gebundenen Arten und Lebensraumtypen führen. Erhöhte Nährstoffeinträge könnten zu Sauerstoffzehrung, verstärktem Vegetationsaufwuchs und durch Verschlammung zu einem Verlust des Sandlückensystems führen. Davon wären insbesondere die LRT 3130, 3140, 3150 und 3160 mit ihren jeweiligen charakteristischen Arten betroffen. Auch eine Vielzahl von Anhang ll-Arten reagiere auf derartige Veränderungen empfindlich, beispielsweise Asiatische Keiljungfer‚ Große Moosjungfer, Grüne Keiljungfer‚ Helm-Azurjungfer, Vogel-Azurjungfer, Bachneunauge, Bitterling, Groppe, Maifisch, Kammmolch, Rotbauchunke und Kleine Flussmuschel. Damit sei insgesamt ein LRT- und Artenspektrum betroffen, das landesweit in den Oberflächengewässern der Natura 2000-Gebiete auftrete. Entsprechendes gelte für den Eintrag von Pflanzenschutzmitteln, die als Gifte auch im Wasser auf Nichtzielorganismen wirkten. So hätten für zahlreiche aquatische Wirbellosenarten (Insekten, Spinnentiere, Mollusken) schon Beeinträchtigungen durch unbeabsichtigt ins Gewässer gelangte Pflanzenschutzmittel festgestellt werden können.
Vor diesem Hintergrund bestehen keine Zweifel an der Erforderlichkeit des Verbots der Ausbringung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln an Gewässern gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 N2000-LVO LSA. Ein bloßes Verbot der oberflächlichen Ausbringung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, wie vom Antragsteller angeregt, wäre nicht gleich wirksam. Denn es bestünde dann - wie der Antragsgegner überzeugend ausführt - weiter die Gefahr, dass durch bestimmte Wetterereignisse die Bodenschicht in angrenzende Gewässer eingetragen wird. Schon ein Starkregen könnte zur Abspülung von Ackerboden und zum Eintrag ins Gewässer führen. Das Verbot ist auch verhältnismäßig. Nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL sind geeignete Maßnahmen zu treffen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten (vgl. auch § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG). Damit sollen alle negativen Auswirkungen auf das Gebiet, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung oder zu erheblichen Störungen der geschützten Arten führen können, unterbunden werden (vgl. J. Schumacher/A. Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Auflage 2011, § 32 BNatSchG Rn. 45). Da zahlreiche aquatische Schutzgüter möglicherweise betroffen sind, ist eine allgemeine Beschränkung notwendig. Auf der anderen Seite ist der durch die Vorschrift bewirkte Eingriff als eher geringfügig anzusehen, zumal durch § 5 Abs. 2 und 3 der Düngeverordnung (DüV) vom 26. Mai 2017 (BGBl. I S. 1305) sowie durch § 4a der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung vom 10. November 1992 (BGBl. I S. 1887) bereits ähnliche Beschränkungen bestehen.
b) Die Beschränkungen der Düngung durch die N2000-LVO LSA sind verhältnismäßig. Dies gilt sowohl für die Begrenzung der zulässigen Düngemittel als auch für die mengenmäßigen Düngebeschränkungen.
aa) Gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 1 N2000-LVO LSA ist in allen besonderen Schutzgebieten bei der Bewirtschaftung von beweidbaren oder mahdfähigen Dauergrünlandflächen
• das Lagern sowie Auf- oder Ausbringen von Abwasser oder organischen oder organisch-mineralischen Düngemitteln entsprechend Anlage 1 Abschnitt 3 DüMV verboten; vom Verbot des Auf- oder Ausbringens ausgenommen sind Gülle, Jauche, Festmist von Huf- oder Klauentieren sowie Gärreste.
Hinsichtlich der nutzbaren Düngemittel gibt § 7 Abs. 3 Nr. 1 N2000-LVO LSA für Dauergrünlandflächen vor, dass das Ausbringen von organischen und organisch-mineralischen Düngemitteln entsprechend Anlage 1 Abschnitt 3 der Düngemittelverordnung (DüMV) vom 5. Dezember 2021 (BGBl. I S. 2482) verboten ist. Erlaubt bleibt die Nutzung von Jauche, Festmist sowie Gärresten sowie aller sonstigen Düngemittel gemäß Anlage 1 DüMV. Auch die Nutzung von Gülle bleibt zulässig, wobei jedoch das gesonderte Gülleverbot im Naturschutzgebiet Bucher Brack-Bölsdorfer Haken zu beachten bleibt.
Nach den Angaben des Antragsgegners bezweckt die Regelung, verschiedene Beeinträchtigungsmöglichkeiten zu verhindern. Die verbotenen Düngemittel stammten im Regelfall aus gewerblicher Tierhaltung. Es bestehe ein erhöhtes Potential, dass durch sie Schadstoffe oder auch veterinärrechtlich problematische Inhalte in die Schutzgebiete eingetragen würden. So beinhalte beispielsweise Hühnertrockenkot regelmäßig Überreste aus Desinfektionsmitteln, Antibiotika sowie auch Kadaverteile. Die betreffenden Düngemittel könnten auch Träger für eine Verunkrautung sein, beispielsweise durch unverdaute Körner (etwa Hühnerhirse). Eine Verunkrautung ziehe jedoch weitere eingriffsintensive Maßnahmen nach sich. Zudem könnten manche Sekundärrohstoffdünger zu einem übermäßigen Eintrag von Schwermetallen führen. Schließlich könnten die betreffenden Düngemittel (z.B. Hühnertrockenkot mit Kadaverteilen) auch zu einer Anziehung von Prädatoren (beispielsweise Kolkraben) führen und darüber in Bereichen für Wiesenbrüter eine erhebliche Beeinträchtigung herbeiführen (vgl. auch die Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 31).
Diese nachvollziehbaren Überlegungen rechtfertigen die Begrenzung der zulässigen Düngemittel durch § 7 Abs. 3 Nr. 1 N2000-LVO LSA. Der Antragsteller trägt auch nichts dazu vor, weshalb gerade das Verbot von organischen oder organisch-mineralischen Düngemitteln zu unzumutbaren Nachteilen führen soll.
bb) § 7 Abs. 3 Nr. 5 N2000-LVO LSA verbietet in allen besonderen Schutzgebieten bei der Bewirtschaftung von beweidbaren oder mahdfähigen Dauergrünlandflächen
• die Düngung über die Nährstoffabfuhr i.S.d. DüV hinaus, jedoch mit maximal 60 kg Stickstoff je Hektar je Jahr im Mittel der vom jeweiligen Betrieb im jeweiligen besonderen Schutzgebiet bewirtschafteten Grünlandfläche; freigestellt ist die Phosphor- sowie die Kaliumdüngung unterversorgter Flächen bis zur Versorgungsstufe C.
Ergänzend ist gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 und 3 der Anlage 3.161 N2000-LVO LSA im FFH-Gebiet „Elbaue zwischen Derben und Schönhausen“ folgendes verboten:
• die Düngung der LRT 6510 bzw. 6440 jeweils in der Ausprägung nährstoffreicher Standorte über die Nährstoffabfuhr i.S.d. DüV hinaus, jedoch mit maximal 60 kg Stickstoff je Hektar je Jahr; die verschiedenen Ausprägungen ergeben sich aus der Darstellung in den Detailkarten zum FFH-Gebiet; freigestellt ist die Phosphor- sowie die Kalium-Düngung bis zur Versorgungsstufe B sowie eine Kalkung nach Bedarf entsprechend einer vorherigen Bedarfsanalyse,
• die Düngung mit stickstoff- oder kalkhaltigen Düngemitteln auf den LRT 6510 bzw. 6440 in der Ausprägung magerer Standorte; die verschiedenen Ausprägungen ergeben sich aus der Darstellung in den Detailkarten zum FFH-Gebiet.
Aufgrund dieser mengenmäßigen Beschränkung der Ausbringung von Düngemitteln gelten für den Antragsteller im Hinblick auf Stickstoff folgende Vorgaben:
• Gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 5 N2000-LVO LSA bleibt eine Düngung mit höchstens 60 kg Stickstoff je Hektar je Jahr im Mittel der vom jeweiligen Betrieb im jeweiligen besonderen Schutzgebiet bewirtschafteten Grünlandfläche erlaubt. Durch die Mittelwertvorgabe wird den Bewirtschaftern die Freiheit gelassen, die Düngemittelzugabe auf ihren Flächen im Natura 2000-Gebiet unterschiedlich zu verteilen. Insbesondere wird es ihnen dadurch ermöglicht, die Stickstoffzufuhr auf denjenigen Flächen zu erhöhen, die lediglich der allgemeinen Regelung des § 7 Abs. 3 Nr. 5 N2000-LVO LSA unterliegen, wenn zugleich andere Flächen im Natura 2000-Gebiet noch strengeren Düngevorgaben unterliegen.
• Auf den LRT 6440 und 6510 in der Ausprägung nährstoffreicher Standorte entfällt gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA die Möglichkeit der individuellen Verteilung, d.h. es darf höchstens 60 kg Stickstoff je Hektar je Jahr zugeführt werden.
• Auf den LRT 6440 und 6510 in der Ausprägung magerer Standorte wird gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 3 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA eine Düngung mit Stickstoff ganz untersagt.
Die Phosphor- und Kaliumdüngung ist auf Dauergrünlandflächen bis zur Versorgungsstufe C grundsätzlich freigestellt (§ 7 Abs. 3 Nr. 5 N2000-LVO LSA). Auf den LRT 6510 und 6440 in nährstoffreicher Ausprägung ist die Phosphor- und Kaliumdüngung bis zur Versorgungsstufe B freigestellt (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA). Eine Kalkung darf hier nur nach Bedarfsanalyse erfolgen. Auf den LRT 6510 und 6440 in magerer Ausprägung ist eine Kalkung vollständig untersagt. Ein vollständiges Düngeverbot gilt nur für Stickstoff und Kalk und nur auf den LRT-Flächen 6510 und 6440 in magerer Ausprägung. Ein vollständiges Düngeverbot, auch auf den Flächen im Bucher Brack, lässt sich aus der N2000-LVO LSA nicht ableiten.
Hierzu führt der Antragsgegner aus, die allgemeine mengenmäßige Beschränkung der Düngemittelzufuhr auf Dauergrünlandflächen bezwecke, einer Artenverarmung vorzubeugen (vgl. auch die Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 34 f.). Vor allen Dingen seien dauerhaft hohe Düngegaben von Stickstoff problematisch. Erstens würden die oftmals zuvor zahlreichen Pflanzenarten, die an nährstoffarme Lebensbedingungen angepasst seien, durch stickstoffliebende und oft zu hochwüchsigen Dominanzbeständen neigende Arten verdrängt. Als Folge verschwänden auch Tierarten, die des Vorkommens der an nährstoffarme Standortbedingungen angepassten Pflanzenarten bedürften. Zweitens verursache eine Stickstoffzuführung, die ein stärkeres Wachstum von Pflanzen beabsichtige, eine höhere und dichtere Vegetationsstruktur, die wiederum für zahlreiche Tierarten nicht geeignet sei (höherer Raumwiderstand, fehlende Bodenoffenstellen, stärkere Beschattung, fehlende Besonnung). Insgesamt bestünden mit den in der heutigen Landwirtschaftspraxis überwiegenden Wirtschaftsweisen fast nur Tendenzen zur Aufdüngung von Standorten und keine, die zur Verringerung des Nährstoffniveaus beitrügen, was insgesamt zu einer Nivellierung der Standortdiversität hin zu hochwüchsigen, artenarmen Vegetationsbeständen führe.
Für die LRT 6440 (Brenndolden-Auenwiesen) und LRT 6510 (Magere Flachland-Mähwiesen) seien weitergehende Beschränkungen notwendig. Bei beiden LRT handele es sich um Kulturbiotope, die sich durch eine extensive bzw. halbintensive Wiesennutzung herausgebildet hätten. Eine Erhaltung bzw. auch Verbesserung des Erhaltungszustandes könne nur durch eine angepasste Nutzung erreicht werden. Dabei gelte, dass die für die LRT notwendige Stickstoffversorgung grundsätzlich bereits durch die natürlichen standörtlichen Bedingungen und Prozesse, beispielsweise Fixierung von Stickstoff aus der Luft, Sedimentation organischer Schwebstoffe oder Zuführung bei Hochwasser, sichergestellt sei.
Die in der N2000-LVO vorgenommene Differenzierung in Bestände nährstoffarmer bzw. -reicher Standorte diene in erster Linie den landwirtschaftlichen Adressaten. Sie sollten in der Lage sein, eine Stickstoffdüngung durchzuführen, soweit die Grünlandbestände auf Grund ihrer Zusammensetzung dafür zugänglich seien. Hierfür habe das Landesamt für Umweltschutz (LAU) eine landesweit einheitliche Methodik entwickelt und angewendet, die die erfassten Daten der LRT-Kartierung auswerte und dabei die Stickstoffempfindlichkeit der jeweiligen Vegetationseinheiten und ihrer vorgefundenen Pflanzenarten, den Erhaltungszustand und die Wüchsigkeit des jeweiligen Bestandes berücksichtige vorzubeugen (vgl. auch die Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 41 f.). Die Einschätzungen des LAU würden grundsätzlich durch die Ergebnisse aktueller Düngungsversuche der Hochschule Anhalt auf Beständen der LRT 6510 und 6440 an der mittleren Elbe bestätigt.
Dem LRT 6440 kommt ein sehr hoher, dem LRT 6510 ein mittlerer bis hoher naturschutzfachlicher Wert zu. Eine intensive Bewirtschaftung unter erheblicher Zugabe von Düngemitteln habe in den vergangenen Jahrzehnten auf einer Vielzahl von Flächen zum Verlust von LRT-Beständen durch Förderung von Obergräsern und damit einer Umstrukturierung des Bestandes geführt. Der LRT 6440 sei in der Bundesrepublik Deutschland vom Aussterben bedroht und im Land Sachsen-Anhalt als stark gefährdet eingestuft. Er komme überhaupt nur noch im Osten der Bundesrepublik vor und habe in Sachsen-Anhalt einen Verbreitungsschwerpunkt. Die Vorkommen dieses LRT an der mittleren Elbe seien von nationaler bis internationaler Bedeutung.
Diese plausiblen Überlegungen, die der Antragsgegner durch den Hinweis auf die naturschutzfachlichen Ausführungen in der Publikation des Landesamtes für Umweltschutz „Die Lebensraumtypen nach Anhang I der Fauna-Flora-Habitatrichtlinie im Land Sachsen-Anhalt“ aus dem Jahr 2002 fachlich unterlegt hat, rechtfertigen die angegriffenen mengenmäßigen Beschränkungen der Düngemittelzufuhr auf Dauergrünlandflächen. Zum Ausgleich der durch die mit den Düngebeschränkungen und -verboten verbundenen Einbußen werden gemäß der „Richtlinie über die Gewährung von Ausgleichszahlungen für Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung in Natura 2000-Gebieten und Naturschutzgebieten“ (Richtlinie Natura 2000 Ausgleich Landwirtschaft) vom 29. Juni 2021 (MBl. LSA 2021, S. 606) Ausgleichszuwendungen gewährt. Dennoch auftretende Härtefälle können durch vertragliche Vereinbarungen abgemildert werden (§ 13 Abs. 3 N2000-LVO LSA i.V.m. § 18 Abs. 5 N2000-LVO LSA). Auch über § 18 Abs. 4 N2000-LVO LSA i.V.m. § 67 Abs. 2 BNatSchG und § 34 Abs. 3 und Abs. 4 BNatSchG können Härtefälle erfasst werden.
Anhaltspunkte dafür, dass die mengenmäßigen Düngebeschränkungen insbesondere für die LRT 6510 und 6440 gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 und 3 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA nicht erforderlich sind, da sich - jedenfalls auf den Flächen des Antragstellers - die betreffenden Lebensraumtypen ausweislich des Managementplans für das FFH-Gebiet „Elbaue zwischen Derben und Schönhausen“ von Oktober 2009 trotz der bisherigen - nunmehr verbotenen - Bewirtschaftungsweise in einem hervorragenden Zustand befinden, sind nicht ersichtlich. Zwar wird in dem Managementplan der Erhaltungszustand sowohl des LRT 6440 (S. 97) als auch des LRT 6510 (S. 103 f.) insgesamt mit B (gut) bewertet und hervorgehoben, dass die aktuelle Nutzung weitgehend den Anforderungen des LRT entspricht. Hieraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass die in der N2000-LVO LSA vorgeschriebenen mengenmäßigen Düngebeschränkungen überflüssig sind, zumal in dem Managementplan deutlich zum Ausdruck kommt, dass sowohl der LRT 6440 (S. 99) als auch der LRT 6510 (S. 106) auf eine extensive Grünlandnutzung ohne Düngung oder mit nur geringfügiger Düngung angewiesen ist. Darüber hinaus wird in dem Kapitel zu Maßnahmen und Nutzungsregelungen (S. 284 ff.) betont, das im Hinblick auf den LRT 6440 wegen des Stickstoffeintrags über den Luftpfad in einer Größenordnung von 30 - 40 kg N/ha im Jahr grundsätzlich keine Stickstoffdüngung erfolgen solle oder diese bis 30 kg N/ha im Jahr zu begrenzen sei (S. 312). Im Hinblick auf den LRT 6510 sei mit einem Stickstoffeintrag durch Überflutung sowie einem Stickstoffeintrag über den Luftpfad in einer Größenordnung von 30 - 40 kg N/ha im Jahr auszugehen, so dass grundsätzlich keine Stickstoffdüngung erfolgen solle oder diese bis 50 kg N/ha im Jahr zu begrenzen sei. Stickstoffdüngung über 60 kg N/ha im Jahr führe zur Artenverarmung und zum Rückgang der Leguminosen (S. 316 f.). Vor diesem Hintergrund sind Zweifel an der Sachgerechtigkeit der mengenmäßigen Düngebeschränkungen für die LRT 6510 und 6440 gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 und 3 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA nicht ersichtlich.
Die Vorstellung des Antragstellers, Schutzzonen für die Milchproduktion zu schaffen, ist ebenfalls nicht sachgerecht. Primäres Ziel der Unterschutzstellung ist der Schutz der Lebensraumtypen und der wertgebenden Arten. Hieran sind die Zonierungen ausgerichtet. Zudem sind die Schutzbestimmungen nutzerspezifisch differenziert, um den berechtigten Interessen der einzelnen Wirtschaftszweige gerecht zu werden. Auch für die Landwirtschaft sind in § 7 N2000-LVO erleichterte Regelungen vorgesehen. Eine weitere Untergliederung der Regelungen in verschiedene Produktionszweige wäre - wie der Antragsgegner zu Recht hervorhebt - im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG problematisch. Da die vom Antragsteller angedachten Erleichterungen nicht Bewirtschaftungsnotwendigkeiten betreffen, sondern individuelle Härten abmildern sollen, die ihre Ursache sowohl in der Belegenheit der Flächen als auch in der Gesamtsituation des Betriebes und der gesamtwirtschaftlichen Lage des Produktionszweiges haben, wäre das Kriterium „Produktionszweig Milchproduktion“ als Differenzierungsgrund mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht tragfähig. Zudem würde der Vollzug der N2000-LVO LSA erheblich erschwert. So würden sich etwa im Hinblick auf Mischbetriebe Auslegungs- und Anwendungsprobleme ergeben.
c) Das Verbot des Gülleeinsatzes im Naturschutzgebiet „Bucher Brack-Bölsdorfer Haken“ gemäß Nr. 3.2.1.4. der Behandlungsrichtlinie kann nicht zum Gegenstand des Normenkontrollverfahrens gemacht werden, denn die entsprechende Regelung gilt bereits seit 1981. Auch aus § 19 Abs. 2 N2000-LVO LSA lässt sich eine Anfechtungsmöglichkeit nicht herleiten, denn bei dieser Vorschrift handelt es sich - wie bereits ausgeführt - um eine Kollisionsregelung, die die Geltung des Gülleverbots nicht begründet, sondern nur dessen Verhältnis zu den Schutzbestimmungen der N2000-LVO LSA regelt. Im Übrigen lässt sich auch aus den Bestimmungen der Behandlungsrichtlinie ein absolutes Düngeverbot auf allen Flächen im Bucher Brack nicht entnehmen.
d) Gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 2 N2000-LVO LSA ist in allen besonderen Schutzgebieten bei der Bewirtschaftung von beweidbaren oder mahdfähigen Dauergrünlandflächen der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln verboten; eine Erlaubnis i.S.d. § 18 Abs. 2 kann erteilt werden für den selektiven Einsatz von Pflanzenschutzmitteln beim Auftreten von Unkräutern, die nicht mit vertretbarem Aufwand mechanisch bekämpft werden können.
In den Erläuterungen und Vollzugshinweisen zur N2000-LVO LSA heißt es hierzu, im Grünland flächig angewendete Pflanzenschutzmittel zur Regulierung des Vegetationsbestandes führten entweder über ein Abtöten der Grünlandnarbe oder über ein selektives Abtöten (z.B. eines Großteils der zweikeimblättrigen Pflanzen) zu einer massiven Artenverarmung des Grünlandbestandes einschließlich der daran gebundenen Tierwelt. Sie beinhalteten zudem die erhöhte Gefahr einer erfolglosen Wiederetablierung einer Grünlandnarbe wie auch einer stärkeren Verunkrautung, was beides wiederum das Erfordernis weiterer eingriffsintensiver Maßnahmen nach sich ziehen könne. All dies könne die Sicherstellung von Schutzgütern gefährden, selbst wenn die Anwendung der Pflanzenschutzmittel auf Grünlandflächen erfolge, die nicht als Lebensraumtyp-Flächen dargestellt sind (vgl. die Erläuterungen und Vollzugshinweise zur N2000-LVO LSA, a.a.O., S. 32). Diese Überlegungen rechtfertigen das Verbot von Pflanzenschutzmitteln auf beweidbaren oder mahdfähigen Dauergrünlandflächen in allen besonderen Schutzgebieten.
Der Anregung des Antragstellers, den Einsatz von selektiven Herbiziden für Distel, Brennnessel und Ampfer zu ermöglichen, kann nicht gefolgt werden. Nach den plausiblen Erläuterungen des Antragsgegners lässt sich der flächige Einsatz von Pflanzenschutzmitteln nicht gesichert ausschließlich auf Zielorganismen ausrichten. Im Gegensatz zu sog. Totalherbiziden führten selektive Pflanzenschutzmittel zwar (normalerweise) nicht zu einem Abtöten der Grünlandnarbe insgesamt. Auch hierdurch könnten aber LRT-typische oder kennzeichnende Arten betroffen werden, so dass eine erhebliche Beeinträchtigung des Schutzgebietes in seinen für den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen gegeben sein könne.
Das Verbot von Pflanzenschutzmitteln gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 2 N2000-LVO LSA ist verhältnismäßig. Den Bewirtschaftern stehen alternative Möglichkeiten zur Regulierung des Grünlandbestandes zur Verfügung. Nach den plausiblen Angaben des Antragsgegners komme die bisherige Bewirtschaftung als Ursache für Grünlandverunkrautung in Betracht. Insbesondere eine zu hohe Nährstoffzufuhr im Verhältnis zur Abschöpfung (namentlich zu intensive Düngung) und zu tief eingestellte Mähgeräte könnten einen Unkrautbewuchs verursachen. Eine Anpassung der Bewirtschaftungsmaßnahmen könne insoweit Abhilfe schaffen. Eine Unkrautbeseitigung könne aber auch mit mechanischen Mitteln unternommen werden. Schließlich könne eine Erlaubnis zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln erteilt werden, falls eine mechanische Bekämpfung nicht mit vertretbarem Aufwand bewerkstelligt werden könne. Im Übrigen ist auch dieser Eingriff eher geringfügig, da sich bereits aus anderen Regelungen ein Verbot zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln ergibt. Dies gilt etwa für die in dem Naturschutzgebiet „Bucher Brack-Bölsdorfer Haken“ gelegenen Flächen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung sowie gemäß Nr. 3.2.1.9. i.V.m. Nr. 3.1.1. der Behandlungsrichtlinie. Für die übrigen im FFH-Gebiet gelegenen Dauergrünlandflächen ergeben sich Beschränkungen aus § 4 Abs. 1 Satz 2 Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung.
e) Die vom Antragsteller angegriffenen Nutzungsbeschränkungen der N2000-LVO LSA für die Landwirtschaft sind insgesamt verhältnismäßig.
Eine weitere landwirtschaftliche Nutzung der Flächen wird nicht generell unterbunden und soll auch nicht unterbunden werden. Vielmehr lässt § 7 N2000-LVO LSA die landwirtschaftliche Nutzung in den besonderen Schutzgebieten weiter zu. Neben den bestehenden Erlaubnisvorbehalten ergeben sich aus § 13 N2000-LVO LSA weitere Freistellungsmöglichkeiten, insbesondere nach Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 N2000-LVO LSA i.V.m. § 34 BNatSchG). Härtefälle können durch vertragliche Vereinbarungen nach § 13 Abs. 3 N2000-LVO LSA i.V.m. § 18 Abs. 5 N2000-LVO LSA oder Befreiungen gemäß § 18 Abs. 4 N2000-LVO LSA i.V.m. § 67 Abs. 2 BNatSchG abgemildert werden.
Soweit die Eigentumsbeschränkungen zu einer unzumutbaren Belastung führen, steht den Betroffenen ein Anspruch auf eine angemessene Entschädigung zu, der durch § 68 Abs. 1 und 2 BNatSchG, § 32 NatSchG LSA, §§ 7 ff. EnteigG LSA gesetzlich ausgestaltet ist. Weiterhin kann gemäß § 68 Abs. 4 BNatSchG i.V.m. § 33 NatSchG LSA Eigentümern oder sonstigen Nutzungsberechtigten bei einer erheblichen und nicht nur vorübergehenden Erschwerung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung eines Grundstücks auf Antrag ein angemessener Geldausgleich gezahlt werden. Die Voraussetzungen einer Ausgleichzahlung insbesondere für Düngebeschränkungen und -verbote sind in der „Richtlinie Natura 2000 Ausgleich Landwirtschaft“ im Einzelnen geregelt. Die Zuwendungen werden aus Mitteln der Europäischen Union gewährt und sind damit unabhängig von der Haushaltslage in Sachsen-Anhalt.
Unverhältnismäßige Einschränkungen der Grundstücksnutzung ergeben sich für den Antragsteller auch nicht daraus, dass sich die Schutzbestimmungen für bestimmte LRT gemäß § 7 Abs. 4 N2000-LVO LSA bzw. § 3 Abs. 2 Anlage 3.161 N2000-LVO LSA regelmäßig auf den ganzen Schlag auswirken. Insoweit besteht einerseits die Möglichkeit, auf die der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat, den Schlag zu teilen, soweit sich der betreffende LRT in einer Randlage befindet. Soweit dies nicht möglich sein sollte, dient die Regelung des § 7 Abs. 7 N2000-LVO LSA der Abmilderung der Folgen für den betroffenen Landwirt. Gemäß § 7 Abs. 7 N2000-LVO LSA gelten die Schutzbestimmungen des § 7 Abs. 4 N2000-LVO LSA sowie von § 3 der jeweiligen gebietsbezogenen Anlage jeweils für eine nach fachlichen Kriterien abgegrenzte Bewirtschaftungszone jeweils auf der ganzen Fläche. Die Festlegung abgegrenzter Bewirtschaftungszonen gemäß § 7 Abs. 7 N2000-LVO LSA ist Ausdruck der Verhältnismäßigkeit. Die Bewirtschaftungszonen sollten die LRT arrondieren und damit eine landwirtschaftliche Nutzung praktikabel machen. Da LRT ausschließlich nach naturschutzfachlichen Kriterien auf Basis der vorkommenden Schutzgüter identifiziert werden und sich nicht nach den Abgrenzungen der bisherigen landwirtschaftlichen Bewirtschaftungseinheiten (sog. Schlag) richten, weisen sie häufig eine derart unregelmäßige Form auf, dass sich aus ihnen allein keine sinnvolle Bewirtschaftungseinheit (also kein neuer Schlag) bilden lässt. Dies führt faktisch dazu, dass Bewirtschaftungsbeschränkungen auch über die LRT-Grenzen hinaus zu beachten sind. Für Landwirte ist diese Situation deshalb besonders nachteilig, weil die Ausgleichszahlungen an den (rechtlichen) räumlichen Geltungsbereich der Bewirtschaftungsbeschränkungen anknüpften. Dem wirkt die Arrondierung von LRT entgegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
Beschluss
Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt - 2. Senat - hat am 19. Juli 2022 beschlossen:
Der Streitwert wird auf 10.000 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 ff. EnteigG
§ 32 NatSchG
§ 33 NatSchG
§ 10 AG VwGO
§ 47 VwGO
§ 32 BNatSchG
§ 20 BNatSchG
§ 7 BNatSchG
§ 2 DüngG
§ 3 WHG
§ 34 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 23 Abs. 2 NatSchG
§ 23 Abs. 4 NatSchG
§ 32 Abs. 4 BNatSchG
§ 68 Abs. 1 BNatSchG
§ 68 Abs. 4 BNatSchG
§ 32 Abs. 2 bis 4 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG
§ 67 Abs. 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 3 und Abs. 4 BNatSchG
§ 5 Abs. 1 BNatSchG
§ 68 Abs. 1 und 2 BNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 15 Abs. 4 NatSchG
§ 32 Abs. 2 BNatSchG
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG
§ 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG
§ 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 23 Abs. 2 des Naturschutzgesetzes
§ 5 Abs. 2 und 3 der Düngeverordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG
Art. 72 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 73
NVwZ 2008, 126
4 CN 6.97
4 CN 2.98
3 BN 1.11
5 CN 1.12
8 C 98.85
9 S 9.14
5 S 1770/18
4 KN 275/17
2 BvR 579/84
2 BvL 2/97
7 B 64/10
4 BN 5.97
6 BN 2.99
7 C 26.92