Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-05-08, Aktenzeichen 1 K 772/12.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2013:0508.1K772.12.NW.0A

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 26. Juli 2012 verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 1. Juli 2011 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch den Kläger wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2011.
Der am ... März 1965 geborene Kläger steht als Steuerobersekretär (Besoldungsgruppe A 7) in der Finanzverwaltung im Dienst des Beklagten.
Im Rahmen der regelmäßigen dienstlichen Beurteilung der planmäßigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes zum 1. Juli 2011 erstellte der Beklagte zunächst eine vereinfachte dienstliche Beurteilung unter dem 4. August 2011.
Hiergegen wandte sich der Kläger mit der Begründung, dass die Voraussetzungen für eine vereinfachte dienstliche Beurteilung nicht vorlägen, weil sich sein Arbeitsbereich erheblich erweitert und er in den letzten drei Jahren vielfach neue Kenntnisse gewonnen habe. Zudem sei nicht hinreichend berücksichtigt, dass er eine Leistungssteigerung durchgemacht habe und sein Dienstposten nach Besoldungsgruppe A 8 bewertet sei. Eine bessere Beurteilung als in der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2008 sei aus sachwidrigen Gründen unterblieben. Denn man habe ihm im Rahmen einer Anhörung mitgeteilt, dass eine Höherstufung wegen der vorgegebenen Beurteilungsrichtsätze nicht möglich sei.
Die Rundverfügung der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 16. März 2011 über die regelmäßige dienstliche Beurteilung der planmäßigen Beamtinnen und Beamten des mittleren Dienstes zum 1. Juli 2011 / 1. Dezember 2011 (Rundverfügung) gibt für die Besoldungsgruppe A 7 unter Nr. 4 Richtsätze für die dienstlichen Beurteilungen - unter teilweiser Zusammenfassung mehrerer Bewertungsstufen unter einen Richtsatz - vor. Diese Richtsatzvorgaben sollen nach Nr. 4 Abs. 2 Satz 3 Rundverfügung auf Finanzamtsebene Berücksichtigung finden. In den einzelnen Regionen und auf Landesebene sind die Richtsätze in jedem Fall einzuhalten (Nr. 4 Abs. 2 Satz 4 Rundverfügung).
Der Beklagte hielt an der vereinfachten dienstlichen Beurteilung des Klägers nicht fest. Er führte in der Folgezeit das in der Rundverfügung sowie der Verwaltungsvorschrift des Beklagten über die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Steuerverwaltung, der Zentralen Besoldungs- und Versorgungsstelle sowie des Geschäftsbereichs Bundesbau vom 7. Mai 2003 (MinBl. 2003, Seite 295 ff., Beurteilungs-VV 2003) i.V.m. der Verlängerungs-VV vom 17. Oktober 2008 (MinBl. 2008, 327) vorgegebene Beurteilungsverfahren durch.
Nachdem das gemäß Ziffer 2.10 Beurteilungs-VV angerufene Beratungsgremium die Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilung des Klägers mit der Gesamtbewertung 3 Punkte (= Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen) empfahl, erfolgte die Schlusszeichnung am 7. März 2012. Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger danach eröffnet und mit ihm am 8. Mai 2012 besprochen.
Der Kläger erhob gegen seine dienstliche Beurteilung Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 2012 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die dienstliche Beurteilung entspreche den Vorgaben der Beurteilungs-VV 2003 und sei von dem eingeschalteten Beratungsgremium akzeptiert worden. Der Kläger müsse sich mit allen rund 600 beurteilten Steuerobersekretären in der rheinland-pfälzischen Steuerverwaltung vergleichen lassen. Bereits die amtsinterne Reihung, welche nicht alleine von dem Beurteiler – Herrn ... –, sondern gemeinsam mit den Sachgebietsleitern des Finanzamts gemäß Ziffer 2.7 Beurteilungs-VV 2003 erstellt worden sei, führe zu dem Ergebnis, dass der Kläger im amtsinternen Vergleich bei den mit einer Gesamtbewertung von 3 Punkten vorgesehenen Steuerobersekretären richtig eingereiht worden sei. Auch bei einem landesweiten Vergleich mit den Leistungen aller Beamten derselben Besoldungsgruppe sei der Kläger mit 3 Punkten ebenfalls richtig beurteilt worden. Eine höhere Beurteilung sei zudem mit Blick auf die vergleichsweise niedrige Bewertung seines Dienstpostens ausgeschlossen. Die vom Kläger behauptete Leistungssteigerung sei berücksichtigt worden. Die Äußerung des Beurteilers im Anhörungsgespräch seien vom Kläger fehlinterpretiert worden. Dort sei lediglich darauf hingewiesen worden, dass der anzulegenden Beurteilungsmaßstab aufgrund eines landesweiten Vergleiches zu gewinnen sei.
Nach Aushändigung des Widerspruchsbescheids an den Kläger am 30. Juli 2012 hat der Kläger am 27. August 2012 Klage erhoben.
Er trägt vor: Die dienstliche Beurteilung sei unzutreffend. Die Richtsatzvorgabe sei unzulässig, da keine Abweichungsmöglichkeit bestehe. Unabhängig von der Zulässigkeit der Quotenvorgabe treffe den Beurteiler jedenfalls eine besondere Begründungspflicht, um bei dem beurteilten Beamten den Eindruck zu vermeiden, dieser sei ein „Quotenopfer“. Aufgrund der einzelnen Anhebungen in der aktuellen dienstlichen Beurteilung im Vergleich zur vorausgegangen Regelbeurteilung hätte der Beurteiler begründen müssen, weshalb die Gesamtbewertung dennoch bei 3 Punkten bleibe. Zudem gehe die dienstliche Beurteilung von einem falschen, unvollständigen Sachverhalt aus und enthalte unzutreffende Ausführungen hinsichtlich seines Arbeitsgebiets.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 26. Juli 2012 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 1. Juli 2012 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens und der Ausführungen im Widerspruchsbescheid vor: Das Beurteilungsverfahren schließe gemäß Ziffer 2.7 Beurteilungs-VV 2003 Besprechungen der Vorsteher der Finanzämter mit den Sachgebietsleitern ein. Einerseits sei die Gesamtbewertung, die in diesen Vorbesprechungen gefunden werde, für den Beurteiler nicht verbindlich. Es komme durchaus vor, dass dieser von der vorgesehenen Gesamtbewertung abweiche und die Beurteilung dann in das Beurteilungsgremium gehe. Andererseits seien die in den Sachgebietsleiterbesprechungen gefundenen Gesamtbewertungen zunächst für den Erstbeurteiler verbindlich. Überdies dienten die vom Beurteiler zu erstellenden Beurteilungspläne lediglich der Vorbereitung der Beurteilungen. In den Regionalkonferenzen könnten diese noch abgeändert werden. Werde in den regionalen Konferenzen keine Einigung erzielt, könne es durchaus sein, dass von Seiten der OFD noch Änderungen erfolgten. Die in der Rundverfügung vom 16. März 2011 festgelegten Quoten bezögen sich auf die Beamtengruppe in ihrer Gesamtheit. Entsprechende Richtsätze seien nach der Rechtsprechung grundsätzlich zulässig. Diese verdeutlichten und konkretisierten den Beurteilern den Aussagegehalt der Gesamturteilsstufen und die gewollten Beurteilungsmaßstäbe. Die Quoten könnten im Einzelfall, je nach individuellem Leistungs- und Befähigungsbild des Beamten, über- oder unterschritten werden. Dies sei tatsächlich auch erfolgt, was die dem Gericht vorgelegten Säulendiagramme belegten. Zudem sei die Festlegung der Richtsätze für die dienstliche Beurteilung des Klägers nicht kausal geworden. Vielmehr sei etwa die Quote der mit 4 Punkten beurteilten Beamten der Besoldungsgruppe A 7 sowohl landesweit als auch im Bereich des Finanzamts Pirmasens-Zweibrücken überschritten worden. Im Bereich des Finanzamts Pirmasens-Zweibrücken seien von 34 Steuerobersekretären zehn Beamte mit 3 Punkten beurteilt worden. Innerhalb dieser Gruppe rangiere der Kläger auf Platz 6. Der Kläger sei also nicht „Quotenopfer“ geworden. Die in tatsächlicher Hinsicht von dem Kläger vorgetragenen beurteilungsrelevanten Aspekte seien in der dienstlichen Beurteilung und bei deren Überprüfung im Rahmen des Widerspruchsverfahrens hinreichend berücksichtigt worden. Diese rechtfertigten keine bessere Gesamtbewertung des Klägers.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze und eingereichten Unterlagen sowie die Verwaltungsakten des Beklagten verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung erweist sich als fehlerhaft, so dass der Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 2012 aufzuheben und der Beklagte verpflichtet ist, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des erkennenden Gerichts neu zu beurteilen (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 analog Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Die streitbefangene dienstliche Beurteilung beruht auf einem nicht rechtskonformen Beurteilungsverfahren.
Der Beklagte hat von der Ermächtigung gemäß § 114, 115 Laufbahnverordnung in der hier noch anwendbaren Fassung vom 20. Februar 2006 (GVBl. S. 102) Gebrauch gemacht und das Beurteilungsverfahren in der Beurteilungs-VV 2003 sowie der Rundverfügung vom 16. März 2011 ausgestaltet.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung zwar nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Hat der Dienstherr aber - wie im vorliegenden Fall - allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, kann das Gericht überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind (OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11, esovg).
Die Vorgaben betreffend das Beurteilungsverfahren in der Beurteilungs-VV 2003 und der Rundverfügung begegnen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Denn durch die derzeitige verfahrensrechtliche Ausgestaltung - insbesondere durch die Nrn. 2.7 sowie 2.8 Beurteilungs-VV 2003 - wird die dienstliche Beurteilung in unzulässiger Weise im Beurteilungsverfahren in wesentlichen Teilen festgelegt, bevor der Beurteiler gemäß Nr. 2.9 Beurteilungs-VV 2003 einen Beurteilungsentwurf erstellt.
Dies beruht auf folgenden Erwägungen:
Gemäß Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV 2003 hat der Beurteiler mit den Sachgebietsleitern des Finanzamts eine Besprechung abzuhalten. Nach Nr. 2.7.2 Satz 2 Beurteilungs-VV 2003 werden im Rahmen dieser Besprechung Rangfolge, Gesamtbewertung und Verwendungsvorschlag jedes zu beurteilenden Beamten besprochen. Im Anschluss daran sind vom Beurteiler Beurteilungspläne gemäß Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV 2003 aufzustellen, in denen die Beamten innerhalb einer Laufbahngruppe und einer Besoldungsgruppe in der Reihenfolge ihrer Qualifikation aufgeführt werden. Nach Nr. 2.7.3 Satz 2 Beurteilungs-VV 2003 enthalten diese vom Beurteiler aufzustellenden Beurteilungspläne die auf der Grundlage der Besprechung nach Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV 2003 vorgesehene Gesamtbewertung, die Verwendungsvorschläge sowie die wichtigsten Angaben zur Person und zum Aufgabengebiet des zu beurteilenden Beamten. Diese Beurteilungspläne sind sodann gemäß Nr. 2.7.3 Satz 3 Beurteilungs-VV 2003 zur Vorbereitung der Besprechungen nach Nr. 2.8 Beurteilungs-VV 2003 der OFD vorzulegen.
Dies führt zu einer unzulässigen Steuerung des Beurteilers. Denn in der Sachgebietsleiterbesprechung geht es nach dem eindeutigen Wortlaut der Nr. 2.7.3 Beurteilungs-VV 2003 nicht nur um die Einhaltung eines gleichmäßigen Bewertungsmaßstabs, wie dies Nr. 2.7.1 Beurteilungs-VV 2003 vorsieht. Vielmehr erfolgen dort - wie gezeigt - für den Bereich des jeweiligen Finanzamts bereits eine Reihung der Beamten, die Festlegung der Gesamtbewertung und ein Verwendungsvorschlag. Diese Festlegungen bilden den Inhalt der vom Beurteiler nach Nr. 2.7.3 Satz 2 Beurteilungs-VV 2003 zu erstellenden Beurteilungspläne. Dies lässt nur den Schluss zu, dass die in Folge der Sachgebietsleiterbesprechung erstellte Reihung der Beamten und die damit einzuhaltende Gesamtbewertung sowie Verwendungsvorschläge verbindlich vorgegeben werden und nicht nur eine grundsätzlich zulässige statusamtsbezogene Reihung herbeiführen (vgl. OVG RP, U. v. 3.2.2012, a.a.O.). Auch der Beklagte hat im Termin zur mündlichen Verhandlung u.a. bestätigt, dass die Reihung und Gesamtbewertung nach der Sachgebietsleiterbesprechung verbindlich sind.
Im weiteren Verfahrensgang bestimmt Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV 2003, dass bei der anschließenden Erörterung in der OFD, unter Vorsitz des Oberfinanzpräsidenten, die auf Finanzamtsebene erstellten Beurteilungspläne zusammengeführt werden, was Nr. 2.7.4 Satz 2 Beurteilungs-VV 2003 erhellt. Die dort vorgesehene Besprechung zielt, wie der Verweis auf die Nrn. 2.7.1 bis 2.7.3 in Nr. 2.7.4 Satz 2 Beurteilungs-VV 2003 zeigt, wiederum auf die Erstellung eines (dann landesweiten) Beurteilungsplanes mit entsprechenden Festlegungen hinsichtlich der Rangfolge der zu beurteilenden Beamten, der Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge. Dieses Ziel unterstreicht Nr. 11 der Rundverfügung wo ausgeführt wird:
„Gemeinsames Ziel ist es, die vorgesehenen Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge abschließend und einvernehmlich zu besprechen.
Die aufgezeigte Abfolge der einzelnen Verfahrensschritte nach der Beurteilungs-VV 2003 erschließt sich zweifelsfrei auch aus der Anlage 3 der Rundverfügung. Das dort abgedruckte Ablaufdiagramm zeigt, dass erst nach der Erstellung der Beurteilungspläne auf Finanzamtsebene, die die in der Sachgebietsleiterbesprechung vorgesehene Rangfolge der Beamten, die Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge übernehmen, und nachdem auf Landesebene gemäß Nr. 2.7.4 Beurteilungs-VV 2003 i.V.m. Nr. 11 der Rundverfügung eine entsprechende landesweite Rangliste mit Festlegungen der Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge erstellt wurde, gemäß Nr. 2.9 Beurteilungs-VV 2003 der Beurteilungsentwurf durch den Beurteiler verfasst wird.
Diese Vorgehensweise stellt das Beurteilungsverfahren in unzulässiger Weise „auf den Kopf“, denn die dienstliche Beurteilung resultiert nicht auf einem „von unten nach oben“ ausgestalteten Beurteilungsverfahren (vgl. OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012, a.a.O.). Nicht der Beurteiler bestimmt das Gesamtergebnis der dienstlichen Beurteilung und den Verwendungsvorschlag. Vielmehr erfolgt durch die Vorgabe eines „Rankings“ der Beamten sowie die Festlegung ihrer jeweiligen Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge auf Finanzamts- und auf Landesebene eine unzulässige Vorsteuerung der erst anschließend zu erstellenden Beurteilungsentwürfe. Das gesamte Beurteilungsverfahren zielt darauf ab, auf Finanzamts- und Landesebene die Reihung, Gesamtbewertung und Verwendungsvorschläge abschließend (Nr. 11 Rundverfügung) zu formulieren, um damit den erst dann zu erstellenden Beurteilungsentwurf zu steuern.
Dem hält der Beklagte zwar entgegen, dass bis zur Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilung – gegebenenfalls nach Befassung durch das Beratungsgremium - nur ein Beurteilungsentwurf vorliege. Selbst die Empfehlung des Beratungsgremiums an den Schlusszeichner sei insoweit unverbindlich (Nr. 2.10.7 Beurteilungs-VV 2003). Auch die Sachgebietsleiterbesprechung solle – wie bereits die Überschrift der Nr. 2.7 Beurteilungs-VV 2003 zeige - lediglich der Vorbereitung der Beurteilungen dienen.
Dieser rein formalen Betrachtung folgt das Gericht jedoch nicht. Denn entgegen der von dem Beklagten angeführten Überschrift zu Nr. 2.7 Beurteilungs-VV 2003 wird - wie oben ausgeführt - im Rahmen der Sachgebietsleiterbesprechung nicht nur die Anwendung eines gleichmäßigen Beurteilungsmaßstabes erörtert. Auch der von dem Beklagten angeführte Entwurfscharakter der dienstlichen Beurteilung bis zur Schlusszeichnung durch den hierfür zuständigen Beamten der Oberfinanzdirektion gemäß Nr. 2.11 Beurteilungs-VV 2003 ändert an der Vorsteuerung des Beurteilers nichts. Denn dadurch bringt die Beurteilungs-VV 2003 lediglich zum Ausdruck, dass erst durch die Schlusszeichnung durch den gemäß Nr. 2.11 Beurteilungs-VV 2003 zuständigen Beamten eine verbindliche, eröffnungsfähige dienstliche Beurteilung vorliegt. Die Vorfestlegung des Beurteilers u.a. durch die Reihung wird dadurch nicht in Frage gestellt. Vielmehr zielt die Verfahrensausgestaltung der Beurteilungs-VV 2003 darauf ab, landesweit die Gesamtbewertung, Verwendungsvorschläge etc. vorzugeben dann die entsprechenden dienstlichen Beurteilungen nachzuziehen. Eine hinreichende Absicherung der Entscheidungsfreiheit des Beurteilers, selbst noch nach Erstellung des landesweiten Beurteilungsplans, erfolgt hingegen in der Beurteilungs-VV 2003 und der Rundverfügung nicht. Dies ist aber unabdingbare Voraussetzung dafür, dass das Beurteilungsergebnis letztlich, aus Sicht des beurteilten Beamten, nicht als Resultat eines strukturierten Verhandlungsprozesses sondern im Wesentlichen unter Beachtung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs auf dem Urteil des Beurteilers beruht, das dieser im Rahmen der dienstlichen Beurteilung über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten gefällt hat (Nr. 1.1 und 1.5 Beurteilungs-VV 2003).
Soweit der Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung auch vorgetragen hat, dass die erarbeiteten Beurteilungspläne weder auf Finanzamts- noch auf Landesebene für den Beurteiler verbindlich seien, lässt sich dies nach den vorstehenden Ausführungen aus der Ausgestaltung der Beurteilungs-VV 2003 sowie der Rundverfügung somit nicht ableiten. Es mag zwar durchaus zutreffen, dass im Beurteilungsverfahren auch Beurteiler tätig wurden, die die Vorgaben der Beurteilungs-VV 2003, der Rundverfügung und der erstellten Beurteilungspläne im konkreten Beurteilungsvorgang für sich nicht als verbindlich angesehen haben. Bei der Verfahrensausgestaltung des beklagten Landes kommt es jedoch nicht darauf an, ob einzelne Beurteiler sich gebunden fühlten, sondern darauf, dass nach der vorgegebenen Verfahrensweise, wie sie sich auch aus der Anlage 3 zur Rundverfügung ergibt, nach objektiven Umständen, nicht nach der subjektiven Sicht des Beurteilers, dessen Entscheidungsfreiheit eingeschränkt wird (vgl. insoweit OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012, a.a.O.). Nur am Rande sei noch erwähnt, dass nach den weiteren Einlassungen des Beklagten die in den Sachgebietsleiterbesprechungen erarbeiteten Gesamtbewertungen für den Erstbeurteiler zunächst verbindlich seien. Dass diese Gesamtbeurteilungen in den Regionalkonferenzen noch abgeändert werden könnten, stärkt nicht die Stellung des Erstbeurteilers, sondern erhöht dessen Bindung an das gefundene Reihungsergebnis sowie die Gesamtbewertung, wie sie sich schließlich auf Landesebene, nach Zusammenführung der einzelnen Beurteilungspläne der Finanzämter, darstellt, indem erst im Anschluss daran der in Ziffer 2.9 Beurteilungs-VV 2003 erwähnte Beurteilungsentwurf erstellt wird.
Mit der Festlegung einer Leistungsgesamtbewertung im Rahmen einer Ranking-Liste vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge ist ein rechtlich relevanter Beurteilungsfehler erfolgt (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. September 2003 – 2 A 10795/03.OVG –). Denn über die Ranking-Liste wird das Beurteilungsergebnis bereits in der Weise vorgesteuert, dass dieses den vorab festgelegten Rangplatz bestätigt (OVG RP, Beschluss vom 31. August 2001 – 2 A 10283/01 –). Durch die Vorgabe einer landesweiten Rangliste, die sich aus den Beurteilungsplänen der einzelnen Finanzämter zusammensetzt, wird zudem nicht nur das Leistungsgesamturteil des einzelnen Beamten vorfestgelegt, bevor überhaupt eine Beurteilung erfolgt. Vielmehr wird auch die gesamte Beurteilung in den Leistungs- und Befähigungsmerkmalen vorgesteuert, um das in den Beurteilungsplänen erarbeitete Ergebnis der Gesamtbewertung zu erreichen. Der eigentliche Beurteilungsvorgang wird damit praktisch wertlos und überflüssig (vgl. hierzu auch OVG RP, Beschluss vom 24. August 2000 – 2 B 11374/00 –). Diese Verfahrensweise wird auch nicht durch die in der Rundverfügung vorgegebenen Richtsätze (Nr. 4 der Rundverfügung) gerechtfertigt. Diese sollen lediglich die Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe sichern. Die soeben beschriebene Verfahrensweise dient hingegen nicht der Sicherung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe, sondern der Erstellung eines landesweiten Rankings sowie der Festlegung der Gesamtbewertungen der jeweils zu beurteilenden Beamten vor der Erstellung der Beurteilungsentwürfe durch den Beurteiler. Damit erfolgt keine maßstabslenkende Vorgabe an den Beurteiler, sondern dessen Vorfestlegung (vgl. insoweit auch OVG RP, Beschluss vom 24. August 2000, a.a.O.).
Der Beklagte wird nach alledem bei der Neuausgestaltung seiner Beurteilungs-VV beachten müssen, dass die dienstliche Beurteilung bzw. deren Entwurf zwar insoweit „vorgesteuert“ werden kann, als in Besprechungen und Erörterungen einheitliche Beurteilungsmaßstäbe sichergestellt werden können. Er wird jedoch stärker als bisher sicherstellen müssen, dass die erst im Anschluss an solche Besprechungen zu erstellende dienstliche Beurteilung dennoch vom Beurteiler ohne Bindung an Reihungen, festgestellte Gesamtbewertungen und Verwendungsvorschläge, allein an die Qualifikation des Beamten anknüpfend, erstellt werden kann. Dieser Grundsatz sollte auch in hinreichender Deutlichkeit in der Beurteilungs-VV seine Verankerung finden.
Da die Beteiligten im vorliegenden Verfahren auch die Problematik der Richtsätze erörtert haben, sieht sich die Kammer noch zu folgenden Hinweisen veranlasst:
Die Ermächtigung des OFD-Präsidenten zum Erlass von Richtsätzen findet sich in Nr. 3.1.2 Beurteilungs-VV 2003. Hiervon hat der OFD-Präsident Gebrauch gemacht (Nr. 4 Rundverfügung). Allgemein ist anerkannt, dass Richtsätze zur Konkretisierung der vom Dienstherrn angestrebten Beurteilungsmaßstäbe in hinreichend großen Verwaltungsbereichen grundsätzlich rechtlich unbedenklich sind; allerdings muss das Quotenverhältnis zumindest der höheren Noten bestimmbar sein (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 – 2 A 7/08 –, juris, dort zu einer verbindlich vorgegebenen Quote mit einem Schwankungsbereich von 5 %). Die Quotierung muss ferner von sachgerechten Erwägungen getragen sein. Sie ist als Ausdruck allgemeiner Erfahrung sowie Verdeutlichung und Konkretisierung der gewollten Maßstäbe grundsätzlich unbedenklich (OVG RP, U. v. 19. September 2003, a.a.O.). Geringfügige Abweichungen von der festgelegten Quote müssen zulässig sein (OVG RP, Urteil vom 19. Januar 2011 – 2 A 11320/00 –).
Im vorliegenden Fall erfolgte die Quotierung ausweislich Nr. 4 Abs. 2 der Rundverfügung mit Blick auf die Wahrung eines einheitlichen Bewertungsmaßstabs und die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen. Der maßgebliche Verwaltungsbereich ist mit 572 zu beurteilenden Beamten der Besoldungsgruppe A 7 ausreichend groß. Selbst wenn bei der rechtlichen Überprüfung auf den Bereich des Finanzamts Pirmasens-Zweibrücken abgestellt würde, wäre die dort zu beurteilende Gruppe immer noch mit 35 Personen hinreichend bemessen. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Urteil vom 19. September 2003, a.a.O.) hat insoweit bei einer Vergleichsgruppe von 30 Beamten noch keine rechtlichen Bedenken geäußert. Unbedenklich ist die Quotierung weiter, soweit die vorgegebenen Richtsätze auf Finanzamtsebene nicht zwingend verbindlich sind („sollen ... Berücksichtigung finden“). Nicht unproblematisch ist hingegen die Regelung in Nr. 4 Abs. 2 Satz 4 Rundverfügung („In jedem Fall sind die Richtsätze in den einzelnen Regionen und auf Landesebene einzuhalten“). Freilich ist den zum Nachweis der Auswirkungen der Quotierung auf Landesebene vorgelegten Säulendiagrammen zu entnehmen, dass auch auf Landesebene teilweise die Quotenvorgaben über- und unterschritten werden. Diese Zahlen wurden von dem Kläger nicht substantiiert angegriffen. Geht man von deren Richtigkeit aus, so liegt für das Beurteilungsgeschehen zum Stichtag 1. Juli 2011 offenbar eine insoweit unbedenkliche landesweite Beurteilungspraxis vor, die die Richtsatzvorgaben negiert und die bezeichneten Quoten als unverbindliche Vorgaben handhabt.
Nicht unbedenklich erscheint jedoch mit Blick auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2008 (a.a.O.), dass der Beklagte im Bereich von 6 bis 5 Punkten, also den beiden höchsten Bewertungsstufen, eine einheitliche Quote festgelegt hat. Weiterhin erscheint problematisch, dass der Beklagte ebenfalls eine einheitliche Quote für den Bereich von 0 bis 2 Punkten festgelegt hat. Hierbei fasst er die Gruppe „entsprechen den Anforderungen“ (2 Punkte), „entsprechen noch den Anforderungen“ (1 Punkt) und „entsprechen nicht den Anforderungen“ (0 Punkte) zu einer Quote zusammen. Dies erscheint insbesondere deshalb problematisch, weil gemäß Nr. 3.5.6 Beurteilungs-VV 2003 die Gesamtbewertung „2 Punkte“ die Basis-Gesamtbewertung des Beurteilungsgeschehens darstellt. Eine Zusammenfassung dieser Beurteilungsstufe mit den zwei unterdurchschnittlichen Stufen erscheint bedenklich, zumal die Richtsätze gerade damit begründet werden, dass durch sie ein einheitlicher Beurteilungsmaßstab gesichert werden soll. Die Erreichung dieses Zieles erscheint fragwürdig, wenn die nach der Beurteilung maßgebliche Basis-Gesamtbewertung von 2 Punkten mit zwei weiteren Bewertungsstufen zusammengefasst wird, die nach der Beurteilungs-VV 2003 als unterdurchschnittlich anzusehen sind.
Nur am Rande sei noch darauf hingewiesen, dass auch nicht unproblematisch erscheint, auf eine Beurteilung verzichtende Beamte gemäß Nr. 2.3.2 der Rundverfügung fiktiv vorher festgelegten Bewertungsstufen zuzurechnen. Diese Vorgehensweise erscheint deshalb bedenklich, da diese Beamten, bezogen auf das konkrete Beurteilungsgeschehen, gerade keiner Bewertungsstufe zugeordnet werden können, da sie nicht beurteilt wurden. Solange die verzichtenden Beamten jeweils der Quote zugerechnet werden, die die niedrigste Punktzahl betrifft, mag dies den besser beurteilten Beamten, wie im vorliegenden Fall, zum Vorteil gereichen, weil die verzichtenden Beamten rechnerisch der Quote mit den niedrigsten Punktzahlen zugeteilt werden, diese faktisch also „von unten“ auffüllen. Diese Erwägung trifft jedoch in den Besoldungsgruppen nicht mehr zu, in denen die verzichtenden Beamten mittleren oder gehobenen Punktzahlen zugeordnet werden, was zu sachlich nicht gerechtfertigten Bewertungsverschiebungen führen kann. Die Regelung in Nr. 2.3.2 der Rundverfügung wirkt sich jedoch im Falle des Klägers auf die aktuelle Beurteilungskampagne in der Besoldungsgruppe A 7 nicht aus, da dort landesweit nur ein Beamter auf die dienstliche Beurteilung verzichtet hat. Für die Annahme, dass mit der Einstufung dieses Beamten der innerhalb der Besoldungsgruppe A 7 vorzunehmende Vergleich, bezogen auf den landesweiten Leistungsstand der Beamten, Auswirkungen auf die Gesamtbewertung der übrigen Beamten gehabt hätte, gibt der Fall nichts her. Eine solche Annahme liegt bei insgesamt 572 beurteilten Beamten der Besoldungsgruppe A 7 fern. Gegebenenfalls obläge es dem Kläger zu beweisen, dass sich seine Beurteilung aus sachwidrigen Gründen zu starr an den Richtwertvorgaben orientiert hat, er also „Quotenopfer“ ist und darin die Ursache für die aus seiner Sicht schlechtere Beurteilung liegt (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008, a.a.O.; OVG RP, Urteil vom 19. September 2003, a.a.O.). Dies ist hier in Anbetracht der Reihung der mit 3 Punkten bewerteten Beamten der Besoldungsgruppe A 7 ausgeschlossen, zumal im Finanzamt Pirmasens-Zweibrücken von der vorgegebenen Quotierung abgewichen und mehr Beamte mit 4 Punkten und somit besser beurteilt wurden, als dies die vorgegebene Quote zuließ. Jedenfalls in dieser Konstellation ist eine vom Kläger gewünschte weitergehende Plausibilisierung der dienstlichen Beurteilung nicht geboten (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. September 2003, a.a.O.).
Zuletzt weist die Kammer noch darauf hin, dass die Leistungs- und Befähigungsbeurteilungen in der angegriffenen dienstlichen Beurteilung für sich genommen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnen, soweit dies der derzeitige Sach- und Erkenntnisstand erhellt. Die von dem Kläger behauptete Leistungssteigerung ist aus der Gesamtbewertung zwar insoweit nicht ableitbar, als diese derjenigen der vorausgegangenen dienstlichen Beurteilung entspricht. Bei den einzelnen Leistungsmerkmalen wurde der Kläger jedoch nunmehr viermal mit der Einzelbewertung „C“ und somit bei zwei Merkmalen besser als in der vorausgegangenen Bewertung beurteilt. Auch im Bereich der Befähigungsbeurteilung wurden mehrere Verbesserungen erreicht. Dass die Gesamtbewertung mit 3 Punkten (= übertreffen die Anforderungen, 3.5.7 Beurteilungs-VV 2003) in Kongruenz zur Leistungs- und Befähigungsbewertung steht, hat der Beklagte dargelegt. Auch der zugrunde liegende Sachverhalt wurde mit Blick auf die Ausführungen zu einem Schreibversehen unter Ziffer 6 der dienstlichen Beurteilung vom Beklagten nachvollziehbar erläutert. Zugleich ist aus der Verfahrensakte ersichtlich, dass auch die von dem Kläger vorgelegten Stellungnahmen des Sachbearbeiters ... und der Sachbearbeiterin ... hinsichtlich der tatsächlichen Ausführungen von dem Beklagten als zutreffend angesehen wurden, freilich mit abweichender Bewertung und Einstufung der hieraus ableitbaren dienstlichen Leistungen des Klägers. Die tatsächliche oder vermeintliche Nichterreichbarkeit einer höheren Besoldungsgruppe durch den Kläger in Anbetracht der Gesamtbewertung mit 3 Punkten stellt kein für die Eignung, Befähigung und Leistung des Beamten relevantes Kriterium dar und wurde vom Beklagen zu Recht nicht zur Beurteilungsgrundlage gemacht.
Wenngleich die individuellen Einwendungen des Klägers derzeit gegen die dienstliche Beurteilung nicht durchzudringen vermögen, kann gleichwohl nicht ausgeschlossen werden, dass in Anbetracht der vorstehenden Ausführungen zur Verfahrensausgestaltung Anhebungen in der dienstlichen Beurteilung des Klägers erfolgen. Dies abzusehen vermag die Kammer mit Blick auf die beanstandeten Passagen in der Beurteilungs-VV 2003 und in der Rundverfügung des Beklagten nicht. Aus diesem Grund ist der Beklagte verpflichtet, den Kläger erneut dienstlich zu beurteilen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 analog Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 2 A 11273/11
2 A 10795/03
2 A 10283/01
2 B 11374/00
2 A 7/08
2 A 11320/00