Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-29, Aktenzeichen 13 D 37/21.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0529.13D37.21NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt im Wege der Normenkontrolle die Feststellung, dass die wegen der Coronapandemie für Schülerinnen und Schüler geltende Pflicht zum Tragen einer Maske in der Schule im Frühjahr 2021 unwirksam war. Er war zu diesem Zeitpunkt Schüler einer Grundschule in O..
Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen erließ am 7. Januar 2021 die auf die §§ 32, 28 Abs. 1, 28a Abs. 1, 3 bis 6, 33 i. V. m. § 73 Abs. 1a Nr. 6 und 24 IfSG gestützte Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 im Bereich der Betreuungsinfrastruktur (Coronabetreuungsverordnung – CoronaBetrVO) (GV. NRW. S. 19b). § 1 dieser Verordnung lautete:
„§ 1
Schulische Gemeinschaftseinrichtungen
(1) Zur Verringerung von Infektionsrisiken bezogen auf das SARS-CoV-2-Virus sind die schulische und – nach Zulassung durch den Schulträger – die außerschulische Nutzung von öffentlichen Schulen, Ersatzschulen und Ergänzungsschulen im Sinne des Schulgesetzes NRW nur nach Maßgabe der folgenden Absätze zulässig. Eine darüber hinausgehende Nutzung der Schulgebäude ist unzulässig und das Betreten der Schulgebäude insoweit untersagt.
(2) Als schulische Nutzung gelten insbesondere
1. die mit dem Unterricht, vergleichbaren Schulveranstaltungen und der Betreuung von Schülerinnen und Schülern (z.B. Ganztagsbetreuung, Schulbegleitung gemäß § 112 des Neunten Buches Sozialgesetzbuch und § 35a des Achten Buches Sozialgesetzbuch),
2. mit der Schulmitwirkung,
3. im Zusammenhang mit der Aus- und Fortbildung sowie der Einstellung von Lehr- und Betreuungspersonen sowie
4. zur Aufrechterhaltung des Schulbetriebs (Sekretariat, Instandhaltung und Gebäudereinigung) verbundenen Tätigkeiten.
(3) Alle Personen, die sich im Rahmen der schulischen Nutzung in einem Schulgebäude oder auf einem Schulgrundstück aufhalten, sind verpflichtet, eine Alltagsmaske gemäß § 3 Absatz 1 der Coronaschutzverordnung (Alltagsmaske) zu tragen. Dies gilt nicht
1. für Personen, die aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen können, das Vorliegen der medizinischen Gründe ist durch ein ärztliches Zeugnis nachzuweisen, welches auf Verlangen vorzulegen ist;
2. für Schülerinnen und Schüler der Schulen der Primarstufe, solange sie sich im Klassenverband im Unterrichtsraum aufhalten;
3. für Lehrkräfte, Betreuungskräfte und sonstiges Personal bei Tätigkeiten im Unterrichtsraum außerhalb der Sitzbereichs der Schülerinnen und Schüler, wenn ein Mindestabstand von 1,5 Metern zu den anderen Personen im Raum eingehalten wird, bei allen übrigen dienstlichen Tätigkeiten nur am Sitzplatz, wenn auch hier der vorgenannte Mindestabstand eingehalten werden kann;
4. an den Sitzplätzen in Schulmensen;
5. für Schülerinnen und Schüler, die an Angeboten der Ganztagsbetreuung teilnehmen, innerhalb der Betreuungsräume und in definierten Bereichen des Außengeländes, wenn die Betreuung in festen Betreuungsgruppen erfolgt und eine gemeinsame Nutzung der jeweiligen Bereiche durch Mitglieder mehrerer Betreuungsgruppen ohne das Tragen einer Alltagsmaske ausgeschlossen wird;
6. für die Mitglieder der Schulmitwirkungsgremien am Sitzplatz, wenn ein Mindestabstand von 1,5 Metern zu den anderen Personen im Raum eingehalten wird; eine besondere Rückverfolgbarkeit nach § 4a Absatz 1 Satz 2 der Coronaschutzverordnung durch feste Sitzplätze und einen Sitzplan muss sichergestellt werden.
Das Nähere regelt das Ministerium für Schule und Bildung. Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske nicht beachten, sind durch die Schulleiterin oder den Schulleiter von der schulischen Nutzung auszuschließen.
(4) Abweichend von Absatz 3 kann die Lehrkraft entscheiden, dass das Tragen einer Alltagsmaske zeitweise oder in bestimmten Unterrichtseinheiten mit den pädagogischen Erfordernissen und den Zielen des Unterrichts nicht vereinbar ist, insbesondere im Sportunterricht oder bei Prüfungen. In diesen Fällen muss mit Ausnahme des Sportunterrichts ein Mindestabstand von 1,5 Metern zwischen Personen gewährleistet sein. Beim Gebrauch einer besonderen Schutzausrüstung bei schulischen Tätigkeiten mit Schülerinnen und Schülern mit einer Behinderung kann der Mindestabstand unterschritten werden. In Pausenzeiten darf auf die Alltagsmaske beim Essen und Trinken verzichtet werden, wenn der Mindestabstand von 1,5 Metern zwischen Personen gewährleistet ist oder wenn Speisen oder Getränke auf den festen Plätzen im Klassenraum verzehrt werden.
(…)“
Die Coronabetreuungsverordnung wurde in der Folgezeit durch Änderungsverordnungen vom 28. Januar 2021 (GV. NRW. S. 36) und vom 29. Januar 2021 (GV. NRW. S. 36a) geändert. Durch Art. 2 der Änderungsverordnung vom 12. Februar 2021 (GV. NRW. S. 144) wurden die Absätze 3 und 4 des § 1 neu gefasst. Nachdem die Geltungsdauer der Verordnung durch Art. 1 der Änderungsverordnung vom 15. Februar 2021 (GV. NRW. S. 150) verlängert worden war, erstreckte der Verordnungsgeber mit Änderungsverordnung vom 19. Februar 2021 (GV. NRW. S. 194) die Maskenpflicht auch auf Grundschüler während des Unterrichts. Die Vorschrift lautete nunmehr:
3. im Zusammenhang mit der Aus- und Fortbildung sowie der Einstellung von Lehr- und Betreuungspersonen,
4. zur Aufrechterhaltung des Schulbetriebs (Sekretariat, Instandhaltung und Gebäudereinigung) sowie
5. die mit Berufsabschlussprüfungen der zuständigen Stellen
verbundenen Tätigkeiten.
(3) Alle Personen, die sich im Rahmen der schulischen Nutzung in einem Schulgebäude oder auf einem Schulgrundstück aufhalten, sind verpflichtet, eine medizinische Maske gemäß § 3 Absatz 1 Satz 2 der Coronaschutzverordnung zu tragen, soweit nachstehend nicht Abweichendes geregelt ist. Die Regelungen der SARS-CoV-2-Arbeitsschutzverordnung vom 21. Januar 2021 (BAnz AT 22.01.2021 V1) des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales bleiben unberührt. Soweit Schülerinnen und Schüler bis zur Klasse 8 aufgrund der Passform keine medizinische Maske tragen können, kann ersatzweise eine Alltagsmaske getragen werden; dies gilt insbesondere im Bereich der Primarstufe. Die Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske oder einer medizinischen Maske gilt nicht
1. für Personen, die aus medizinischen Gründen keine Maske tragen können, das Vorliegen der medizinischen Gründe ist durch ein ärztliches Zeugnis nachzuweisen, welches auf Verlangen vorzulegen ist;
2. in Pausenzeiten zur Aufnahme von Speisen und Getränken, wenn
a) der Mindestabstand von 1,5 Metern gewährleistet ist oder
b) die Aufnahme der Nahrung auf den festen Plätzen im Klassenraum oder innerhalb derselben Bezugsgruppen in anderen Räumen, insbesondere in Schulmensen, erfolgt;
3. bei der Alleinnutzung eines geschlossenen Raumes oder des Außengeländes durch eine Person.
Das Nähere regelt das Ministerium für Schule und Bildung. Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Maske nicht beachten, sind durch die Schulleiterin oder den Schulleiter von der schulischen Nutzung auszuschließen.
(4) Abweichend von Absatz 3 kann die Lehrkraft entscheiden, dass das Tragen einer Maske zeitweise oder in bestimmten Unterrichtseinheiten mit den pädagogischen Erfordernissen und den Zielen des Unterrichts nicht vereinbar ist, insbesondere im Sportunterricht oder bei Prüfungen. In diesen Fällen muss mit Ausnahme des Sportunterrichts ein Mindestabstand von 1,5 Metern zwischen Personen gewährleistet sein. Beim Gebrauch einer besonderen Schutzausrüstung bei schulischen Tätigkeiten mit Schülerinnen und Schülern mit einer Behinderung kann der Mindestabstand unterschritten werden.“
Am 24. Februar 2021 hat der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Seinen am gleichen Tag gestellten Eilantrag hat der Senat mit Beschluss vom 9. März 2021 (13 B 266/21.NE) abgelehnt.
Nachdem die Geltungsdauer der Coronabetreuungsverordnung durch Änderungsverordnungen vom 5. März 2021 (GV. NRW. S. 240) und 7. März 2021 (GV. NRW. S. 246) verlängert worden war, wurden – neben einer erneuten Verlängerung der Geltungsdauer – die Absätze 2 und 4 des § 1 durch Änderungsverordnung vom 12. März 2021 wie folgt neu gefasst:
„(2) Als schulische Nutzung gelten insbesondere die
1. mit dem Unterricht, vergleichbaren Schulveranstaltungen und der Betreuung von Schülerinnen und Schülern (z.B. pädagogischer Betreuung nach Absatz 11, Schulbegleitung gemäß § 112 des Neunten Buches Sozialgesetzbuch und § 35a des Achten Buches Sozialgesetzbuch),
3. mit der Aus- und Fortbildung sowie der Einstellung von Lehr- und Betreuungspersonen,
4. mit der Aufrechterhaltung des Schulbetriebs (Sekretariat, Instandhaltung und Gebäudereinigung) sowie
5.mit Berufsabschlussprüfungen der zuständigen Stellen, Externenprüfungen oder Prüfungen zum Erwerb des Deutschen Sprachdiploms (DSD I, DSD II und DSD PRO)
verbundenen Tätigkeiten. Das Nähere, insbesondere allgemeine Beschränkungen der Nutzung von Klassen- oder Kursräumen aus Gründen des Infektionsschutzes, insbesondere in Gestalt von Wechselunterricht, regelt das Ministerium für Schule und Bildung.“
„(4) Abweichend von Absatz 3 kann die Lehrkraft entscheiden, dass das Tragen einer Maske zeitweise oder in bestimmten Unterrichtseinheiten mit den pädagogischen Erfordernissen und den Zielen des Unterrichts nicht vereinbar ist, insbesondere bei Prüfungen oder während des Schulsports im Freien und des Schulschwimmens. In diesen Fällen soll ein Mindestabstand von 1,5 Metern zwischen den Personen gewährleistet sein. Beim Gebrauch einer besonderen Schutzausrüstung bei schulischen Tätigkeiten mit Schülerinnen und Schülern mit einer Behinderung kann der Mindestabstand unterschritten werden.“
Weitere Änderungen der Coronabetreuungsverordnung durch Änderungsverordnungen vom 26. März 2021 (GV. NRW. S. 316), 10. April 2021 (GV. NRW. S. 390) und 16. April 2021 (GV. NRW. S. 410) betrafen nicht die streitgegenständliche Regelung.
Mit Inkrafttreten der nachfolgenden Coronabetreuungsverordnung vom 23. April 2021 (GV. NRW. S. 439b) am 24. April 2021 ist die hier streitgegenständliche Coronabetreuungsverordnung außer Kraft getreten.
Zur Begründung seines Normenkontrollantrags macht der Antragsteller im Wesentlichen geltend: Der auch nach Außerkrafttreten der angegriffenen Vorschrift weiterhin zulässige Antrag sei begründet. Die Maskenpflicht habe die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 GG, Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 GG und Art. 1 GG verletzt. Die herangezogene Ermächtigungsgrundlage in den §§ 28, 28a, 32 IfSG sei verfassungswidrig. Der Bundestag könne nicht darüber bestimmen, wann der Anwendungsbereich der Vorschrift eröffnet sei. Denn es komme allein darauf an, ob in der Sache die Voraussetzungen einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vorlägen. Ferner verstoße die Regelungstechnik, die als mögliche notwendige Schutzmaßnahmen nur die sich bereits in der Pandemie bewährten Maßnahmen aufliste, nicht den Vorgaben, die sich aus dem Parlamentsvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot ergäben. Auch hätte der zulässige Maßnahmenumfang nicht an Inzidenzwerte anknüpfen dürfen. PCR-Tests komme keine Aussagekraft für das Infektionsgeschehen zu, weil mit diesen keine Infektion festgestellt werden könne.
Die Maßnahme sei unverhältnismäßig gewesen. Der Antragsgegner habe nicht nachgewiesen, dass die Maskenpflicht geeignet und erforderlich gewesen sei. Zwar lasse das Bundesverfassungsgericht schon genügen, dass eine Infektionsschutzmaßnahme auf einer vertretbaren Geeignetheitsprognose beruhe. Selbst an einer solchen habe es aber gefehlt. An Schulen habe es auch laut Analyse der Ansteckungsherde durch das Robert Koch-Institut kein relevantes Infektionsgeschehen gegeben, das die Maskenpflicht habe rechtfertigen können. Der Antragsgegner hätte die Gefahrenlage spezifisch ermitteln und die Grundrechtseingriffe hierauf abstimmen müssen. Die Infektionszahlen seien rückläufig gewesen. Auch hätten keine Anhaltspunkte dafür bestanden, dass die Mutation – gemeint ist die Virusvariante B.1.1.7 (sog. Alpha-Variante) – ansteckender oder gefährlicher gewesen sei. Für das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung für Kinder im Grundschulalter habe es keine einzige Empfehlung von Fachbehörden oder wissenschaftlichen Institutionen gegeben. Im Nachhinein habe sich nach einer Auswertung von 600 weltweit erschienenen Studien bestätigt, dass das Tragen von Masken in Schulen keinen Nutzen gehabt habe. Dies bestätige auch das Beispiel Schweden, wo die Schulen geöffnet gewesen seien und keine Maskenpflicht gegolten habe. Auch dem Bericht des Corona-Sachverständigenausschusses lasse sich entnehmen, dass es gerade bei Kindern keine Evidenz für eine Effektivität der Maskenpflicht gegeben habe. Hiervon sei im Übrigen ausweislich des dort angefertigten Protokolls auch schon der Krisenstab des Robert Koch-Instituts in seiner Sitzung am 30. Oktober 2020 ausgegangen. In dieser seien FFP-2-Masken als Maßnahme des Arbeitsschutzes bezeichnet worden, deren Tragen durch nicht geschultes/qualifiziertes Personal bei nicht korrekter Anpassung und Benutzung keinen Mehrwert habe. Für Kinder habe dies umso mehr gegolten. Im Jahr 2022 habe das Robert Koch-Institut die Einschätzung, das Tragen von FFP-2-Masken stelle eine Maßnahme des Arbeitsschutzes dar, nochmals bestätigt. Vor diesem Hintergrund überrasche es, dass das Robert Koch-Institut in dem Leitfaden „Präventionsmaßnahmen in Schulen während der COVID-19 Pandemie“ vom 12. Oktober 2020 anrege, man könne eine Mund-Nasen-Bedeckung abhängig vom Inzidenzwert auch im Klassenzimmer tragen. Eine Empfehlung spreche es aber im Übrigen auch nicht aus. Insbesondere habe das Robert Koch-Institut für einen Nutzen von Masken einen hygienisch einwandfreien Umgang mit diesen vorausgesetzt, der bei Kindern – was auch die WHO in einer Anleitung vom 1. Dezember 2020 bestätige – nicht gewährleistet gewesen sei. Lehrkräfte hätten die Überwachung der Handlungsempfehlungen beim Masketragen in einer Klasse von 20 bis 30 Kindern nicht leisten können. Befragungen hätten gezeigt, dass die Masken viel zu selten gewechselt worden seien. Die Maskenpflicht bei Grundschülern hätte damit mehr gesundheitliche Risiken provoziert, als ein vermeintlich positiver pandemischer Effekt mit dieser hätte erzeugt werden können. Hierauf weise auch die Bewertung des Berufsverbandes der Kinder- und Jugendärzte e. V. sowie der Deutschen Gesellschaft für Sozialpädiatrie und Jugendmedizin e. V. hin, wonach man junge Schulkinder nicht zwingen solle, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, wenn sie dies nicht wollten, weil die Wirksamkeit eine selbstständige und sachgerechte Nutzung voraussetze. Fehlerhafte Nutzung führe eher zu einer zusätzlichen Kontamination und damit zu einer erhöhten Infektionsgefahr. Die Einschätzung, Kinder hätten nicht zum Tragen einer Maske gezwungen werden sollen, hätten andere Fachgesellschaften geteilt. Darüber hinaus erscheine fraglich, dass durch die Maskenpflicht die Virusausbreitung hätte eingedämmt werden können, weil die Kinder im Grundschulalter ohnehin in den Pausen miteinander gespielt hätten, ohne den Mindestabstand einzuhalten.
Demgegenüber könne das Tragen von Masken bei Kindern mit zahlreichen negativen körperlichen und psychischen Effekten einhergehen. Hierzu gehöre nach den Erkenntnissen von an Erwachsenen durchgeführten Studien eine höhere CO2-Konzentration im Blut, schnellerer Herzschlag und erschwerte bzw. schnellere Atmung. Beim stundelangen Tragen von OP-Masken zeige sich ein Abfall der Sauerstoffsättigung im Blut. Bei unerkannten Vorerkrankungen könne es sogar zu noch schlimmeren Nebenwirkungen wie Panik, Krampfanfällen und Bewusstseinsstörungen kommen. Das Tragen von Masken könne auch mit einer Reihe von Munderkrankungen einhergehen („Maskenmund“). Ferner könnten sich auf den Masken Viren, Bakterien und Pilze ansammeln, die wieder eingeatmet würden und Krankheiten verursachen könnten, wie eine Studie zum Tragen von OP-Masken belegt habe. Durch unsachgemäßen Gebrauch der Masken könnten Krankheiten übertragen werden. Zudem könnten beim Tragen der Masken gesundheitsgefährdende Stoffe wie Klebemittel, Duftstoffe, Farbstoffe oder Mikroplastik eingeatmet werden. Laut einer Studie der Universität Leipzig reduziere das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung die Belastbarkeit. Studien an Kindern hätten nicht vorgelegen. Dies sei höchst problematisch gewesen. Vor einer staatlichen Anordnung verpflichtender Maßnahmen für Kinder hätten Risiken überprüft und evidenzbasiert ausgeschlossen bzw. das Risiko zumindest quantifiziert werden müssen. Bei ihnen könnten die bei Erwachsenen beschriebenen Effekte schwerer ausfallen, weil der Sauerstoffverbrauch bei ihnen höher und die Atemreserve geringer sei, der prozentuale Anteil des Totraumvolumens der Maske am Gesamtatemvolumen größer und sich der Durchströmungswiderstand der Maske aufgrund der schwächer ausgeprägten Atemmuskulatur stärker auswirken könne. Die Neurologin Z. habe bereits im Oktober 2020 vor durch Masken verursachtem Sauerstoffmangel und dessen negativen Auswirkungen auf die Gehirnentwicklung bei Kindern gewarnt. Eine am 30. Juni 2021 veröffentlichte Studie „Experimental Assessment of Carbon Dioxide Content in Inhaled Air With or Without Face Masks in Healthy Children - A Randomized Clinical Trial“ belege, dass sich der Kohlendioxidgehalt in der Einatemluft beim Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung deutlich erhöhe. Dass ein hoher Kohlendioxidgehalt in der Innenraumluft wiederum schädlich sei, ergebe sich aus einer im Jahr 2008 vorgenommenen Bewertung des Umweltbundesamts. Im Bereich der Arbeitssicherheit für Berufe im Bereich der Gesundheitspflege sei bei einer FFP-2-Maske ohne Ausatemventil als maximale Tragezeit 75 Minuten mit einer anschließenden Erholungsdauer von 30 Minuten empfohlen worden. Dies habe erst recht für minderjährige Schüler gelten müssen, die stets eines besonderen Schutzes bedürften. Darauf hätten die Kinder Anspruch aus Art. 24 der UN-Kinderrechtskonvention. Die Maßnahme habe gerade Grundschüler besonders beeinträchtigt, weil sie sich dieser wegen der Schulpflicht nicht hätten entziehen können. Besonders schwer falle ins Gewicht, dass die Maskenpflicht trotz entgegenstehender Empfehlung der Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin sogar bei körperlicher Anstrengung im Sportunterricht gegolten habe. Insgesamt sei, wie Umfragen aus Dezember 2020 gezeigt hätten, davon auszugehen, dass es nur sehr wenige Kinder gegeben habe, die keine Beeinträchtigungen durch das mehrstündige Tragen von Masken erlitten hätten. Ferner habe die Maskenplicht in psychischer Hinsicht negative Auswirkungen auf die Entwicklung von Kindern gehabt. Die Kommunikation und Sprachentwicklung sei beeinträchtigt worden. Bei den Kindern seien Ängste hervorgerufen worden, weil ihnen vermittelt worden sei, sie könnten ohne Maske Eltern und Großeltern anstecken, die dann versterben könnten. Generell hätten die Coronamaßnahmen Kinder stark belastet. Nach den Feststellungen des Bundesinstituts für Bevölkerungsforschung sei festgestellt worden, dass Kinder und Jugendliche während der Schulschließungen zu 75 % häufiger generelle Depressionssymptome aufgewiesen hätten als vor der Pandemie. Schließlich sei auch die Menschenwürde durch die Maßnahme betroffen, weil Kinder darauf reduziert worden seien, dass sie als „Virenschleudern“ eine Gefahr für andere darstellten.
Der Antragsteller beantragt
festzustellen, dass § 1 Abs. 3 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 im Bereich der Betreuungsinfrastruktur vom 7. Januar 2021 (GV. NRW. S. 19b) in der durch die Verordnung vom 19. Februar 2021 (GV. NRW. S. 194) geänderten Fassung in den bis zum 23. April 2021 geltenden Fassungen unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung bezieht er sich auf die Beschlüsse des erkennenden Senats vom 22. Dezember 2020 (13 B 1609/20.NE, juris, Rn. 15 ff.), vom 9. März 2021 (13 B 266/21.NE und 13 B 267/21.NE) sowie vom 6. Mai 2021 (13 B 619/21.NE, juris, Rn. 19 ff.).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Eilverfahrens gleichen Rubrums 13 B 266/21.NE, auf die vom Antragsgegner nachträglich gebündelten Verwaltungsvorgänge sowie die mit Verfügung vom 2. Mai 2024 aus den Verfahren 13 D 102/21.NE und 13 D 238/20.NE beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie die mit Verfügungen vom 10. und 14. Mai 2024 zum Gegenstand des Verfahrens gemachten Erkenntnisquellen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
A. Der Antrag ist zulässig.
I. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft. Bei der Coronabetreuungsverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.
II. Der Antragsteller ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er hat hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift bzw. deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wurde.
Vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2019 ‑ 3 BN 2.18 ‑, juris, Rn. 11.
Da der Antragsteller Gesundheitsgefahren durch das Tragen einer Maske befürchtet und es insoweit jedenfalls einer eingehenderen Betrachtung bedarf, inwieweit sich diese Befürchtung auf tragfähige Erkenntnisgrundlagen stützt, erscheint es zumindest als möglich, dass neben der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) auch sein Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch die streitgegenständliche Maßnahme verletzt worden ist.
Indem die Regelungen Voraussetzungen für die Teilnahme an der schulischen Nutzung aufstellten, ist zudem nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Antragsteller in seinem durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 7 Abs. 1 GG gewährleisteten Grundrecht auf schulische Bildung verletzt war.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u. a. - , juris, Rn. 44 ff.
III. Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass die angegriffene Vorschrift nicht mehr in Kraft ist. Der Antragsteller hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, dass die Verordnungsregelung unwirksam gewesen ist.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstandes einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, juris, Rn. 16, und vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 13 f., m. w. N.
Danach ist ein schützenswertes Interesse des Antragstellers an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung anzuerkennen. Die in den Coronaverordnungen enthaltenen Ge- oder Verbote sind gerade dadurch gekennzeichnet, dass sie typischerweise auf kurze Geltung angelegt sind mit der Folge, dass sie regelmäßig außer Kraft treten, bevor ihre Rechtmäßigkeit in Verfahren der Hauptsache abschließend gerichtlich geklärt werden kann.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. Februar 2022 ‑ 1 BvR 1073/21 -, juris, Rn. 25, vom 15. Juli 2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris, Rn. 9, und vom 3. Juni 2020 - 1 BvR 990/20 -, juris, Rn. 8.
Dies trifft auch auf die streitgegenständliche Regelung zu, die lediglich vom 22. Februar bis zum 23. April 2021 galt und anschließend durch eine neue Coronabetreuungsverordnung vom 23. April 2021 (GV. NRW. S. 439b) abgelöst wurde. Zudem macht der Antragsteller Beeinträchtigungen seiner grundrechtlichen Freiheiten geltend, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelungen rechtfertigt.
B. Der Normenkontrollantrag ist unbegründet. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 1 Abs. 3 CoronaBetrVO über die Verpflichtung zum Tragen einer Maske im Rahmen der schulischen Nutzung unwirksam war. Die Regelung beruhte auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (I.) und war formell (II.) und materiell rechtmäßig (III.).
I. Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Regelungen war § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 i. V. m. dem durch Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) eingefügten § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG, wobei dessen Absatz 3 während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Coronabetreuungsverordnung durch das Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) geändert wurde.
Nach § 32 Satz 1 IfSG können die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen. Sie können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.
§ 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG bestimmt, dass notwendige Schutzmaßnahme im oben genannten Sinne auch die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung sein kann.
Diese Ermächtigungsgrundlage genügte zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt den aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an Regelungstiefe und Bestimmtheit.
Vgl. eingehend für den Zeitpunkt des Erlasses des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020: OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 54 ff., sowie dazu, dass dies im Frühjahr 2021 insbesondere auch mit Blick auf die Verbreitung besorgniserregender Virusvarianten noch der Fall war: OVG NRW, Urteil vom 13. November 2023 - 13 D 102/21.NE -, juris, Rn. 68 ff. (siehe auch Rn. 70 dazu, dass der Gesetzgeber auf die Verbreitung der Virusvarianten während der Geltungsdauer der hier streitgegenständlichen Regelung durch das Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) reagiert hat, indem er § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG um die Vorgabe ergänzt hat, dass bei der Entscheidung über Schutzmaßnahmen absehbare Änderungen des Infektionsgeschehens durch ansteckendere, das Gesundheitssystem stärker belastende Virusvarianten zu berücksichtigen sind).
Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Umfang der zu ergreifenden Schutzmaßnahmen sich gemäß § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG insbesondere nach der Anzahl der regionalen Neuinfektionen mit dem Coronavirus je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen zu orientieren hatte (sog. 7-Tage-Inzidenz). Nach den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung zur Bundesnotbremse I durfte der Gesetzgeber insoweit an die 7-Tage-Inzidenz anknüpfen. Nahezu sämtliche sachkundige Dritte hätten diesen Maßstab als sensibles Frühwarnzeichen bewertet, das zu einem frühen Zeitpunkt Reaktionen ermöglicht habe. Dabei würden sowohl der Wert an sich als auch seine Steigerungsrate wertvolle Schlüsse über das zu erwartende Infektionsgeschehen gestatten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u.a. ‑, juris, Rn. 199; ferner Nds. OVG, Urteil vom 17. August 2023 ‑ 14 KN 22/22 ‑, juris, Rn. 161 f; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 ‑ 1 D 126/21 ‑, juris, Rn. 63 f.
Die Festsetzung des oberen Schwellenwerts von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen mit der Begründung, unterhalb dieses Schwellenwerts sei eine individuelle Kontaktverfolgung „regelmäßig noch leistbar“,
vgl. BT-Drs. 19/23944, S. 31,
ist ebenso wie die Einschätzung des Gesetzgebers, dass die Kontaktnachverfolgung als solche geeignet ist, zum Schutz des Lebens und der Gesundheit sowie der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems durch eine Eindämmung der Verbreitung des Coronavirus beizutragen, vom Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 17. August 2023 ‑ 14 KN 22/22 ‑, juris, Rn. 163 f; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 ‑ 1 D 126/21 ‑, juris, Rn. 65; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u.a. ‑, juris, Rn. 200.
II. Die Coronabetreuungsverordnung ist formell ordnungsgemäß zustande gekommen.
1. Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen war für ihren Erlass zuständig. § 32 Satz 1 IfSG in der seinerzeit maßgeblichen Fassung ermächtigte die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Diese Ermächtigung konnten die Landesregierungen nach Satz 2 der Vorschrift auf andere Stellen übertragen. Von dieser Befugnis hat die Landesregierung durch § 10 IfSBG-NRW in der Fassung vom 14. April 2020 (ab dem 27. März 2021 durch § 13 IfSBG-NRW) – ein verordnungsvertretendes Gesetz i. S. v. Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG – Gebrauch gemacht.
2. Die streitgegenständliche Verordnung war auch mit der nach § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG erforderlichen allgemeinen Begründung versehen. Die Begründungspflicht dient nach dem Willen des Gesetzgebers dazu, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen, und damit insbesondere der Verfahrensrationalität und der Legitimationssicherung. Sie soll als prozedurale Anforderung den Grundrechtsschutz durch Verfahren gewährleisten. Innerhalb der Begründung ist zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienen, ohne dass insoweit eine empirische und umfassende Erläuterung geschuldet wäre. Sie ist möglichst zeitnah nach Erlass der Rechtsverordnung zu veröffentlichen.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, in: BT-Drs. 19/24334, S. 74.
Diesen Anforderungen war Genüge getan. In der auf der Homepage des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales veröffentlichten fortgeschriebenen Begründung zur Coronabetreuungsverordnung (CoronaBetrVO) vom 7. Januar 2021 erläuterte der Verordnungsgeber zur seinerzeit herrschenden Infektionslage, dass die exponentielle Anstiegskurve der Infektionen habe abgeflacht werden können, die Anzahl der intensivmedizinisch behandelten Fälle der von SARS-CoV-2 Betroffenen aber weiter angestiegen sei. Nach übereinstimmender Einschätzung der medizinisch-wissenschaftlichen Fachgesellschaften, der Kranken-hausgesellschaft Nordrhein-Westfalen und der Landesregierung sei die aktuelle Versorgungslage in den Krankenhäusern in Nordrhein-Westfalen auf hohem Niveau angespannt. Ein weiterer Anstieg der Patientenzahlen in den Krankenhäusern sei unbedingt zu vermeiden, um eine Überlastung des Gesundheitswesens, insbesondere der Intensivmedizin in den Krankenhäusern zu umgehen. Da folglich noch nicht das notwendige Niveau erreicht worden sei, um nachhaltig Gefahren für Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems abzuwenden, seien vorerst weiterhin umfassende Schutzmaßnahmen zur flächendeckenden Reduzierung des Infektionsgeschehens notwendig. Deswegen sähen die Coronaschutzverordnung und die Coronabetreuungsverordnung zeitlich befristete Maßnahmen vor, deren Ziel es sei, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung signifikant und in einem Maß zu reduzieren, dass entsprechende Gefahren abgewendet würden. Der Schulbetrieb in Nordrhein-Westfalen solle weitgehend eingeschränkt werden und grundsätzlich nur Distanzunterricht erteilt werden.
Abrufbar unter https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210415_konsolidierte_begruendung_coronabetrvo_ab_11.04.21.pdf, S. 1 ff.
Zur Änderungsverordnung vom 19. Februar 2021, nach der zum 22. Februar 2021 im Bereich der Primarstufe sowie der Abschlussklassen der weiterführenden Schulen (teilweise) wieder Präsenzunterricht unter Geltung der Maskenpflicht stattfinden sollte, erläuterte der Verordnungsgeber, die positive Tendenz bei der Entwicklung des Infektionsgeschehens erlaube es, eine neue Abwägung zwischen den Zielen des Infektionsschutzes und bildungs- und sozialpolitischen Erfordernissen vorzunehmen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass gerade bei jüngeren Kindern durch den jetzt immer länger andauernden Lockdown zentrale Bildungs- und Entwicklungsfortschritte nicht sicher erreicht werden könnten. Durch die Wiederaufnahme von Präsenzunterricht würden bewusst im Schulbereich zusätzliche Kontakte und damit auch theoretische Infektionsmöglichkeiten in Kauf genommen. Gerade die deutlich zunehmende Verbreitung der neuen Virusmutationen erforderten dann allerdings eine noch deutlichere Beachtung der AHA-Regelungen in allen Altersgruppen. Mit den Änderungen im Schulbereich würden deshalb auch weitergehende Regelungen zur Maskentragungspflicht getroffen.
Abrufbar unter https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210415_konsolidierte_begruendung_coronabetrvo_ab_11.04.21.pdf, S. 8 f.
3. Die streitgegenständliche Verordnung genügte auch dem Befristungserfordernis aus § 28a Abs. 5 IfSG. Danach ist die zeitliche Geltungsdauer von einer auf Grundlage des § 32 in Verbindung mit § 28 Absatz 1 und § 28a Absatz 1 IfSG erlassenen Verordnung zeitlich zu befristen, wobei die Geltungsdauer grundsätzlich vier Wochen beträgt. Diese Vorgabe ist dem Umstand geschuldet, dass die Regelungen unter Berücksichtigung der neuen Entwicklungen der Coronapandemie fortgeschrieben werden müssen. Dabei ist stets unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots und unter Abwägung der betroffenen Grundrechtspositionen zu prüfen, ob die getroffenen Maßnahmen noch aufrechtzuerhalten sind oder eine Lockerung verantwortet werden kann.
Vgl. BT-Drs. Nr. 19/24334, S. 74.
Diese Vorgaben wurden eingehalten. Die Coronabetreuungsverordnung vom 7. Januar 2021 (GV. NRW. S. 19b) war gemäß ihrem § 5 Abs. 2 zunächst bis zum 31. Januar 2021 befristet. In der Folgezeit wurde sie unter Berücksichtigung der Pandemieentwicklung regelmäßig, aber stets nicht länger als um vier Wochen, verlängert.
Durch Art. 1 Nr. 2 der Änderungsverordnung vom 28. Januar 2021 (GV. NRW. S. 36) bis zum 14. Februar 2021, durch Art. 2 Nr. 3b der Änderungsverordnung vom 12. Februar 2021 (GV. NRW. S. 144) bis zum 21. Februar 2021, durch Art. 2 Nr. 3b der Änderungsverordnung vom 19. Februar 2021 (GV. NRW. S. 194) bis zum 7. März 2021, durch Art. 1 der Änderungsverordnung vom 5. März 2021 (GV. NRW. S. 240) bis zum 14. März 2021, durch Art. 1 Nr. 2 der Änderungsverordnung vom 12. März 2021 (GV. NRW. S. 254b) bis zum 11. April 2021 und durch Art. 1 Nr. 2 der Änderungsverordnung vom 10. April 2021 (GV. NRW. S. 390) zunächst bis zum 9. Mai 2021, wobei sie bereits vor Ablauf dieser vorgesehenen Geltungsdauer mit Inkrafttreten der Nachfolgeverordnung vom 23. April 2021 (GV. NRW. S. 439b), das am 24. April 2021 erfolgte, außer Kraft getreten ist.
III. § 1 Abs. 3 CoronaBetrVO war auch materiell rechtmäßig. Die Regelung genügte den aus § 28 Abs. 1 i. V. m. § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG folgenden Voraussetzungen (1.) und war mit höherrangigem Recht vereinbar, insbesondere Art. 2 Abs. 2 Satz 1 (2.), Art. 2 Abs. 1 (i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) (3.) und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 7 Abs. 1 GG (4.). Die Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG wurde durch die streitgegenständliche Regelung nicht berührt (5.).
1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass von Maßnahmen auf der Grundlage von § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG lagen vor.
a. Voraussetzung für den Erlass von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder es sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Diese Voraussetzung lag sowohl bei Erlass als auch während der gesamten Geltungsdauer der hier zu beurteilenden Verordnungsregelung vor. Bei der Coronavirus-Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit gemäß § 2 Nr. 3 IfSG. Das SARS-CoV-2-Virus hatte sich im Frühjahr 2021 in ganz Nordrhein-Westfalen verbreitet, so dass dort unter anderem eine Vielzahl hieran erkrankter Personen festgestellt worden war.
b. Der Deutsche Bundestag hatte zudem – wie in § 28a Abs. 1 IfSG vorausgesetzt – am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt, deren Fortbestehen er am 18. November 2020 und am 4. März 2021 bestätigt hat.
Vgl. Plenarprotokolle 19/154, S. 19169C, 19/191, S. 24109C und 19/215, S. 27052C.
Die Anwendbarkeit des § 28a Abs. 1 IfSG setzt sowohl nach dem klaren Wortlaut als auch nach dem Zweck der Regelung, einen Teil der Verantwortung auf das Parlament zu verlagern, neben dem formalen Akt einer Feststellung des Bundestages nicht voraus, dass die materiellen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG vorliegen. Eine Inzidentkontrolle findet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mithin entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht statt.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 17. August 2023 ‑ 14 KN 22/22 ‑, juris, Rn. 180; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 23. April 2021 ‑ OVG 11 S 56/21 ‑, juris, Rn. 33 f.; VG Mainz, Beschluss vom 22. Oktober 2021 ‑ 1 L 787/21.MZ ‑, BeckRS 2021, 32012, Rn. 8; Kießling in dies., IfSG, 3. Aufl. 2022, § 28a Rn. 24b; offen gelassen von VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 17. Dezember 2021 ‑ 1 S 3670/21 ‑, juris, Rn. 44.
c. Dass der Verordnungsgeber nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG nur notwendige Schutzmaßnahmen erlassen durfte, stellte keine zusätzliche Tatbestandsvoraussetzung dar, sondern unterstrich die Geltung des ohnehin zu wahrenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris, Rn. 12.
2. Die streitgegenständliche Regelung verletzte nicht das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG der von der Maskenpflicht im Unterricht betroffenen Schüler.
a. Das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schützt die Gesundheit im biologisch-physiologischen Sinne und betrifft damit insbesondere den Schutz gegen die Herbeiführung von Krankheiten und Gebrechen. Es erfasst aber auch nichtkörperliche Einwirkungen, die das Befinden einer Person in einer Weise verändern, die der Zufügung von Schmerzen entspricht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2020 ‑ 2 BvR 916/11 u. a. ‑, juris, Rn. 220, m. w. N.
Eingriffe in dieses Recht sind zum einen gezielte staatliche Beeinträchtigungen der physiologischen Gesundheit; auch bloße Gefährdungen können Eingriffscharakter haben.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 28. Oktober 2012 ‑ 2 BvR 737/11 -, juris, Rn. 15, und vom 16. Dezember 1983 - 2 BvR 1160/83 u. a. -, juris, Rn. 46.
Ferner ist der Grundrechtsschutz nicht auf unmittelbar adressierte Eingriffe beschränkt. Auch staatliche Maßnahmen, die eine mittelbare oder faktische Wirkung entfalten, können in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen und müssen dann wie ein solcher behandelt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 113.
Umstritten ist allerdings, ob bereits geringfügige Schutzbeeinträchtigungen Eingriffe in das Recht auf körperliche Unversehrtheit darstellen oder ob diese einen bestimmten Schweregrad erreichen müssen.
Vgl. zur Diskussion: Rixen in Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 2 Rn. 163.
Für die Beurteilung, ob eine Maßnahme eine die körperliche Unversehrtheit beeinträchtigende Wirkung hatte, ist die ex ante-Sicht maßgeblich, d. h. es kommt auf die verfügbaren Erkenntnissen bei Erlass und während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Maßnahme an. Dies ist bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Infektionsschutzmaßnahmen grundsätzlich der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 57,
und gilt entgegen der Auffassung des Antragstellers auch hier. Es kommt darauf an, ob seinerzeit konkrete Hinweise dafür bestanden, das mehrstündige Maskentragen könne Gesundheitsschäden hervorrufen. War dies nicht der Fall, musste der Verordnungsgeber nicht allein deswegen eine solche Gefährdung annehmen, weil auch das Gegenteil seinerzeit mangels umfangreicher wissenschaftlicher Aufarbeitung dieser Fragestellung nicht bewiesen werden konnte.
Schüler waren gemäß § 1 Abs. 3 CoronaBetrVO durch die streitgegenständliche Regelung verpflichtet, im Schulgebäude und auf dem Schulgelände Maske zu tragen. Dies galt ab dem 22. Februar 2021 für alle Klassenstufen auch während des Unterrichts. Soweit Schülerinnen und Schüler bis zur Klasse 8 aufgrund der Passform keine medizinische Maske tragen konnten, konnte ersatzweise eine Alltagsmaske getragen werden; dies galt insbesondere im Bereich der Primarstufe. Grundsätzlich ausgenommen von der Maskenpflicht waren Personen, die aus medizinischen Gründen keine Maske tragen konnten. Eine generelle Ausnahme von der Maskenpflicht gemäß § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 CoronaBetrVO galt in Pausenzeiten zur Aufnahme von Speisen und Getränken, wenn ein Mindestabstand von 1,5 Metern gewährleistet war oder die Aufnahme der Nahrung auf den festen Plätzen im Klassenraum oder innerhalb derselben Bezugsgruppen in anderen Räumen, insbesondere in Schulmensen, erfolgte. Auch bei der Alleinnutzung eines geschlossenen Raumes oder des Außengeländes durch eine Person musste keine Maske getragen werden. Ferner konnte gemäß § 1 Abs. 4 Satz 1 CoronaBetrVO die Lehrkraft entscheiden, dass das Tragen einer Alltagsmaske zeitweise oder in bestimmten Unterrichtseinheiten mit den pädagogischen Erfordernissen und den Zielen des Unterrichts nicht vereinbar war, insbesondere im Sportunterricht oder bei Prüfungen.
b. Diese Maßgaben zugrundegelegt waren nach den seinerzeit verfügbaren Erkenntnissen erhebliche Gesundheitsschäden durch das Masketragen nicht zu befürchten. Insbesondere bestanden keine Anhaltspunkte dafür, dass Beschwerden oder Beeinträchtigungen hervorgerufen wurden, die entweder schwerwiegend waren oder längere Zeit fortwirkten (aa). Geringfügige Beeinträchtigungen des körperlichen Wohlbefindens während des Masketragens oder noch kurze Zeit nach Abnehmen der Maske waren indes nicht ausgeschlossen, so dass ein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit dann anzunehmen wäre, wenn man die Überschreitung einer „Bagatellgrenze“ nicht für erforderlich hielte (bb).
aa. Soweit in Einzelfällen etwa aufgrund bestimmter Vorerkrankungen Gesundheitsbeeinträchtigungen durch das mehrstündige Tragen von Masken ernsthaft zu befürchten waren,
siehe dazu
https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/112344/Nicht-fuer-jeden-ist-das-Tragen-einer-Maske-unbedenklich,
war dem durch § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 CoronaBetrVO in einer Weise Rechnung getragen, die einen Eingriff in die körperliche Unversehrtheit ausschloss. Denn danach galt die Maskenpflicht nicht für Personen, die aus medizinischen Gründen keine Maske tragen konnten, was durch ein ärztliches Zeugnis nachzuweisen war. Dass die Vorschrift insoweit den Betroffenen zum Schutz ihrer körperlichen Unversehrtheit die Nachweispflicht auferlegte, war zumutbar und auch sonst grundrechtlich unbedenklich.
Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 27. September 2023 ‑ Vf. 62-VII-20 ‑, juris, Rn. 71.
Drohende schwere Gesundheitsgefahren für Kinder ohne gesundheitliche Vorbelastungen hat der Antragsteller hingegen nicht aufgezeigt. Soweit er auf die Veröffentlichung von Georgi u. a.,
Einfluss gängiger Gesichtsmasken auf physiologische Parameter und Belastungsempfinden unter arbeitstypischer körperlicher Anstrengung, abrufbar unter
https://www.aerzteblatt.de/archiv/215610/Einfluss-gaengiger-Gesichtsmasken-auf-physiologische-Parameter-und-Belastungsempfinden-unter-arbeitstypischer-koerperlicher-Anstrengung,
verweist, lässt sich daraus eine Gesundheitsgefährdung durch das Tragen einer Maske im Schulalltag insbesondere mit Blick auf eine Veränderung der Blutgase nicht feststellen. Zum einen ließ die Studie zwar eine messbare, aber klinisch nicht relevante Veränderung der Blutgase im Vergleich zur maskenfreien Belastung erkennen. Zum anderen wurde die Studie unter besonderer körperlicher Belastung der Studienteilnehmer (Fahrradergometer) durchgeführt, der die Schüler während des Schultags üblicherweise nicht ausgesetzt sind. Für den Sportunterricht konnte die Lehrkraft die Maskenpflicht aussetzen, § 1 Abs. 4 Satz 1 CoronaBetrVO. Entgegen der Deutung des Antragstellers war insoweit auch nicht davon auszugehen, dass faktisch im Sportunterricht regelmäßig Maske zu tragen war. Das Schulministerium hatte im Erlassweg für die Lehrkräfte verbindlich darauf hingewiesen, dass Sportunterricht, wann immer es die Witterung zulasse, im Freien stattfinden sollte. Dort konnte davon ausgegangen werden, dass von der Möglichkeit des Maskenverzichts Gebrauch gemacht wird. Sollte ausnahmsweise Sportunterricht in der Halle stattfinden müssen, war grundsätzlich Maske zu tragen, in Phasen intensiver, körperlicher Ausdaueranstrengung allerdings nicht.
Vgl. Schulmail vom 14. Februar 2021, abrufbar unter https://www.schulministerium.nrw/11022021-informationen-zum-schulbetrieb-nach-dem-14022021.
Auch aus der vom Antragsteller angeführten Studie der Universität Leipzig,
vgl. Fikenzer u. a., Effects of surgical and FFP2/N95 face masks on cardiopulmonary exercise capacity, abrufbar unter
https://link.springer.com/article/10.1007/s00392-020-01704-y,
lässt sich nicht schließen, dass eine Maskenpflicht im Unterricht die Schüler gesundheitlich gefährdet hat. Zwar stellten die Autoren in der Studie fest, dass die sog. kardiopulmonale, d. h. das Herz und die Lunge betreffende, Leistungsfähigkeit durch das Tragen einer Maske reduziert werde.
Vgl. die Pressemitteilung des Universitätsklinikums mit einer deutschsprachigen Erläuterung der Studie:
https://www.uniklinikum-leipzig.de/presse/Seiten/Pressemitteilung_7089.aspx.
Die zu diesem Schluss führenden Messungen wurden jedoch ebenfalls nach dem Tragen einer Maske unter körperlicher Belastung durchgeführt. Die Probanden benutzten ein Fahrradergometer, bei dem der Widerstand in regelmäßigen Abständen bis zum Eintritt der Erschöpfung des jeweiligen Probanden erhöht wurde. Mit Blick darauf empfahlen die Autoren der Studie auch, darüber nachzudenken, in körperlich anstrengenden Berufen mehr Pausen zu ermöglichen, wenn bei der Tätigkeit Maske getragen werde.
Auch der Verweis des Antragstellers auf eine 2008 von Beder u. a. veröffentlichte Studie,
vgl. Preliminary report on surgical mask induced deoxygenation during major surgery, abrufbar unter https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1130147308702355?via%3Dihub,
in der Herzfrequenz und Blutgase von medizinischem Personal vor und nach einer mit Maske durchgeführten Operation verglichen wurden, führt nicht weiter. Zwar wurde nach Durchführung der Operation eine Erhöhung der Herzfrequenz und Abnahme der Sauerstoffsättigung im Blut festgestellt. Die Autoren vermochten jedoch nicht festzustellen, ob Ursache hierfür das Tragen einer Maske oder die Stresssituation war, der der Operateur während der Operation ausgesetzt gewesen ist.
Soweit der Antragsteller unter Bezugnahme auf die vom Gericht in das Verfahren eingeführte Stellungnahme von Dellweg u. a.,
Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Pneumologie und Beatmungsmedizin e. V. zur Auswirkung von Mund-Nasenmasken auf den Eigen- und Fremdschutz bei aerogen übertragbaren Infektionen in der Bevölkerung, Stand: 20. Mai 2020, abrufbar unter
https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/pdf/10.1055/a-1175-8578.pdf,
auf das Problem des Totraumvolumens bei Masken verweist, ist nicht ersichtlich, dass daraus gesundheitliche Beeinträchtigungen durch das Masketragen bei Kindern abzuleiten wären. Insoweit thematisiert die Stellungnahme dies als mögliches Problem bei Patienten mit kardialen oder pulmonalen Vorerkrankungen. Zu Kindern wird darauf verwiesen, dass bei diesen der Totraum (Hohlkörper vor dem Gesicht) relativ zur Minutenventilation im Vergleich zu Erwachsenen höher sei. Hieraus wird aber lediglich der Schluss gezogen, es solle bei der Auswahl der Masken darauf geachtet werden, dass diese keinen zusätzlichen Totraum böten (S. 334). Auch die vom Antragsteller in Bezug genommenen Ausführungen der Deutschen Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin e. V. (DGKJ),
FAQs: Maske, Kinder und Coronavirus, abrufbar unter
https://www.dgkj.de/fachinformationen-der-kinder-und-jugendmedizin-zum-corona-virus/faqs-maske-kinder-und-coronavirus,
sehen in einer Rückatmung des in die Maske abgegebenen CO2 kein gesundheitliches Risiko. Dies könne zwar zu einer minimalen Erhöhung der CO2-Konzentration führen, würde aber über eine vermehrte Atemtätigkeit problemlos kompensiert.
Es kommt nicht darauf an, inwieweit sich abweichende Erkenntnisse aus der vom Antragsteller angeführten Studie zum CO2-Gehalt in der Einatemluft,
Walach u. a., Experimental Assessment of Carbon Dioxide Content in Inhaled Air With or Without Face Masks in Healthy Children, abrufbar unter
https://jamanetwork.com/journals/jamapediatrics/fullarticle/2781743,
ergeben könnten, zumal der Antragsteller Begrenzungen des Aussagegehalts der Studie selbst aufzeigt. Diese wurde erst am 30. Juni 2021 veröffentlicht und konnte dem Verordnungsgeber bei Erlass und während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Maskenpflicht damit nicht bekannt sein.
Auch eine Sichtung der seinerzeit verfügbaren Stellungnahmen medizinischer Verbände und Fachgesellschaften lässt Gesundheitsgefährdungen von Kindern durch das Tragen einer Maske nicht erkennen. Die vom Antragsteller geäußerte Besorgnis, es würden bei Erwachsenen gewonnene Erkenntnisse ungeprüft auf Kinder übertragen, ohne die bei diesen bestehenden Besonderheiten wie z. B. ein geringeres Lungenvolumen in Rechnung zu stellen, teilt der Senat nicht. Insbesondere ist davon auszugehen, dass gerade die pädiatrischen Verbände und Fachgesellschaften diese bei ihren Stellungnahmen im Blick hatten.
Der Berufsverband der Kinder- und Jugendärzte e. V. ging bereits in einer Stellungnahme vom 28. April 2020 davon aus, dass bei gesunden, wachen Kindern keine Gefahr der Anschoppung von CO2, also dessen vermehrter Ansammlung im Blut, ausgehe, wenn die Mund-Nasen-Bedeckung nicht als Knebel verwendet werde.
Vgl. Stellungnahme des Berufsverbandes der Kinder- und Jugendärzte (BVKJ) e. V. sowie der Deutschen Gesellschaft für Sozialpädiatrie und Jugendmedizin (DGSPJ) e. V., Maskenpflicht für Kinder, 28. April 2020, abrufbar unter
https://bvkj-store.fra1.digitaloceanspaces.com/files/200428_Stellungnahme_BVKJ_DGSPJ_Maskenpflicht_fuer_Kinder_2_0c25f192f1.pdf.
In einer gemeinsamen Stellungnahme zur Prävention von SARS-CoV-2-Ausbrüchen haben auch zahlreiche (insbesondere pädiatrische) Fachgesellschaften keine gesundheitlichen Bedenken hinsichtlich des Tragens einer Mund-Nasen-Bedeckung geäußert, sondern diese Infektionsschutzmaßnahme bereits bei einer niedrigen 7-Tage-Inzidenz von < 25 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner für Kinder ab zehn Jahren, bei einer hohen Inzidenz > 50 auch für Kinder von sechs bis zehn Jahren empfohlen.
Vgl. Deutsche Gesellschaft für Pädiatrische Infektiologie e. V. (DGPI), Deutsche Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin e. V. (DGKJ), Deutsche Gesellschaft für Krankenhaushygiene e. V. (DGKH), Deutsche Akademie für Kinder- und Jugendmedizin e. V. (DAKJ), Berufsverband der Kinder- und Jugendärzte in Deutschland e. V. (BVKJ), Deutsche Gesellschaft für Sozialpädiatrie und Jugendmedizin e. V. (DGSPJ), Maßnahmen zur Aufrechterhaltung eines Regelbetriebs und zur Prävention von SARS-CoV-2-Ausbrüchen in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung oder Schulen unter Bedingungen der Pandemie und Kozirkulation weiterer Erreger von Atemwegserkrankungen, Stand 3. August 2020, abrufbar unter
https://dgpi.de/stellungnahme-praevention-von-sars-cov-2-ausbruechen-in-kindertagesbetreuung-schulen-03-08-2020/#_ftn5, sowie die Tabelle mit konkreten Empfehlungen, abrufbar unter
https://dgpi.de/wp-content/uploads/2020/08/SARS-CoV-2-Praevention_Kita_Schule_Stellungnahme_Tabellen_3Aug2020.pdf.
Auch die Ersteller der im Februar 2021 veröffentlichten S3-Leitlinie zu Maßnahmen zur Prävention und Kontrolle der SARS-CoV-2 Übertragung in Schulen, an deren Erarbeitung neben dem Robert Koch-Institut eine Vielzahl medizinischer Fachgesellschaften sowie weitere Organisationen beteiligt waren, sahen keine Evidenz für mögliche Schäden durch das Tragen einer Maske.
Vgl. S3-Leitlinie Maßnahmen zur Prävention und Kontrolle der SARS-CoV-2-Übertragung in Schulen, Lebende Leitlinie, S. 5 f., 1. Version Februar 2021, abrufbar unter
https://dgpi.de/wp-content/uploads/2021/02/S3LL-Schulmassnahmen_Kurzfassung_2021-02.pdf.
Insgesamt ist darauf zu verweisen, dass in den Zeiträumen, in denen an nordrhein-westfälischen Schulen und auch an Schulen anderer Bundesländer die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung auch während des Unterrichts bestanden hat, sich keine Anhaltspunkte ergeben haben, dass dadurch die Aufnahme von Sauerstoff oder die Abatmung von Kohlendioxid objektiv in gesundheitsgefährdender Weise beeinträchtigt wird.
Vgl. DGUV, Keine Gesundheitsgefahr durch das Tragen von Masken, abrufbar unter
https://www.dguv.de/kompakt/aktuelles/2020/ausgabe_dez_jan_20_21/index.jsp.
Bei der vom Antragsteller referierten Auffassung der Neurologin Dr. Margareta Z., das Maskentragen könne bei Kindern zu neurologischen Schäden führen, handelt es sich um eine einzelne nur über Facebook und nicht in einem wissenschaftlichen Artikel vertretene Auffassung, bei der nicht ersichtlich ist, dass sie von anderen Experten geteilt wird.
Soweit der Antragsteller behauptet, Bakterien, Pilze und Viren würden sich auf Masken ansammeln, welche immer wieder eingeatmet würden und Krankheiten verursachen könnten, wird diese Behauptung durch die von ihm zitierte Studie,
vgl. Zhiqing u. a., Surgical masks as source of bacterial contamination during operative procedures, abrufbar unter
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2214031X18300809,
nicht gestützt, in der ausschließlich die bakterielle Belastung der Außenseite von OP-Masken und deren Ursachen untersucht wurde, nicht jedoch ein etwaiger gesundheitlicher Effekt auf den Träger der Maske. Auch der vom Antragsteller in Bezug genommene Artikel,
Deutsche Apothekerzeitung, Gefährliche Masken, abrufbar unter
https://www.deutsche-apotheker-zeitung.de/daz-az/2020/daz-24-2020/gefaehrliche-masken,
gibt hierfür nichts her. Zwar verweist er auf die Feststellung von Keimen bei der Untersuchung von in einem Krankenhaus in Bangkok genutzten OP-Masken, schränkt aber ein, dass „sich diese Ergebnisse sicherlich nicht direkt auf die breite Bevölkerung übertragen lassen“.
Ferner waren Gefahren durch eine etwaige Ansammlung von Bakterien auf einer feucht gewordenen Maske durch eine sachgerechte Anwendung zu vermeiden, auf die auch Eltern und Lehrkräfte bei Schülern hinwirken konnten. So beruhen z. B. die vom Virologen Prof. Dr. Streeck geäußerten Bedenken, wonach Masken Ansteckungsrisiken erhöhen könnten,
vgl. RND, Virologe Streeck: „Masken sind Nährboden für Bakterien und Pilze“, abrufbar unter
https://www.rnd.de/gesundheit/virologe-masken-sind-nahrboden-fur-bakterien-und-pilze-JD3BXGIBYUCVDO634ZW76BVU5E.html,
auf offenkundigen Anwendungsfehlern („Die Leute knüllen die Masken in die Hosentasche, fassen sie ständig an und schnallen sie sich zwei Wochen lang immer wieder vor den Mund, wahrscheinlich ungewaschen“). Dass jedenfalls solche groben Anwendungsfehler bei Schülern in Schulen nicht durch entsprechende Aufklärung von Eltern und Schülern und Überwachung der Nutzung durch eine Lehrkraft im Unterricht vermeidbar waren, ist nicht ersichtlich. Der Senat teilt auch nicht die Einschätzung des Antragstellers, es sei insgesamt lebensfremd gewesen, anzunehmen, dass Schüler Masken korrekt tragen würden. Abgesehen davon, dass es zuvorderst den Eltern oblag, ihre Kinder bei der Nutzung von Masken anzuleiten und zu unterstützen, hatten die Schulen die Aufgabe, vor Ort für die Einhaltung der Hygieneregeln Sorge zu tragen. Hierzu gehörte es, die Anwendungsvorgaben im Schulunterricht zu erläutern und deren Einhaltung zu überwachen. Dazu dürften Lehrkräfte, die dafür ausgebildet sind, Kindern und Jugendlichen altersgerecht Wissen und Fertigkeiten zu vermitteln, auch in der Lage gewesen sein. Im Übrigen gab es hierzu öffentlich verfügbare, kindgerechte Informationen wie Erklärvideos.
Vgl. z. B. von „Die Sendung mit der Maus“, in der sowohl der Nutzen eines Mundschutzes erläutert als auch die richtige Handhabung vermittelt wird: „Wie trage ich einen Mundschutz richtig?“, 3. Mai 2020, abrufbar unter
https://kinder.wdr.de/tv/die-sendung-mit-der-maus/av/video-wie-trage-ich-einen-mundschutz-richtig-100.html, oder „Was bringt ein Mundschutz?“, 7. März 2021, abrufbar unter
https://kinder.wdr.de/tv/die-sendung-mit-der-maus/av/video-was-bringt-ein-mundschutz-102.html.
Flächendeckende Anwendungsfehler waren damit nicht zu befürchten.
Die vom Antragsteller angeführte Publikation zum sog. „Maskenmund“,
vgl. Muley, ‘Mask Mouth’- a novel threat to oral health in the COVID era, abrufbar unter
https://in.dental-tribune.com/news/mask-mouth-a-novel-threat-to-oral-health-in-the-covid-era/,
wonach bei exzessiver und unsachgerechter Verwendung von Masken z. B. Mundgeruch, Karies und Zahnfleischentzündungen beobachtet worden seien, weist selbst darauf hin, dass die beschriebenen Nachteile durch einfache Maßnahmen, wie die Beachtung der Hinweise zum sachgerechten Umgang mit Masken sowie eine ausreichende Zahnhygiene vermieden werden könnten.
Auch aus den vom Antragsteller erwähnten arbeitsschutzrechtlichen Vorgaben im Gesundheitsdienst und in der Wohlfahrtspflege bei der Verwendung von FFP2-Masken lässt sich für den Schulbetrieb nichts herleiten, weil FFP2-Masken für den schulischen Bereich gerade nicht zwingend vorgeschrieben waren.
Für seine Behauptung, Gesundheitsgefahren ergäben sich auch durch das Einatmen von Klebemitteln, Duftstoffen, Farbstoffen oder Mikroplastik, führt der Antragsteller keine Belege an. Dem Senat sind auch keinerlei wissenschaftliche Erkenntnisse bekannt, aus denen sich Anhaltspunkte hierfür ergeben.
Soweit der Antragsteller weiter geltend macht, das Tragen einer Maske wirke sich beeinträchtigend auf das Erlernen einer neuen Sprache aus, ferner drohe sozialer Rückzug und die Entwicklung von Angststörungen und Depressionen, wenn Kindern suggeriert werde, dass bei Nichteinhaltung der Corona-Maßnahmen möglicherweise ihre Eltern oder Großeltern sterben würden, fehlte es hierfür an belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen. Im Übrigen ist auch nicht zu ersehen, dass Schülern tatsächlich in der von Antragsteller beschriebenen Art und Weise vermittelt worden wäre, sie seien verantwortlich für den Tod naher Angehöriger, wenn sie sich nicht an die Maskenpflicht hielten. Entsprechendes gilt für die vom Antragsteller befürchtete „Diskriminierung“ von Kindern, die aus medizinischen Gründen von der Maskenpflicht befreit waren. Dabei wird nicht verkannt, dass Kindern und Jugendlichen in der Pandemie viel abverlangt wurde und sich (im Nachhinein) gezeigt hat, dass psychische Erkrankungen in der Pandemie zugenommen haben.
Vgl. Bericht des Sachverständigenausschusses nach § 5 Abs. 9 IfSG zu Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik, 30. Juni 2022, S. 84, 92, abrufbar unter
https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/S/Sachverstaendigenausschuss/220630_Evaluationsbericht_IFSG_NEU.pdf; sowie die vom Antragsteller angeführte Pressemitteilung des Bundesinstituts für Bevölkerungsforschung, Schulschließungen beeinflussten Anstieg von Depressionen bei Kindern und Jugendlichen, 1. Februar 2023, abrufbar unter
https://www.bib.bund.de/DE/Presse/Mitteilungen/2023/2023-02-01-Schulschliessungen-beeinflussten-Anstieg-von-Depressionen-bei-Kindern-und-Jugendlichen.html.
Es drängt sich allerdings nicht auf, dass gerade die Maskenpflicht in Schulen diese negativen Auswirkungen hervorgerufen hat. Vielmehr erwiesen sich laut dem zitierten Bericht des Sachverständigenausschusses die Schulschließungen als besonderes Problem (S. 84). Zu den Folgen des Masketragens hat der Sachverständigenausschuss im Übrigen auch im Nachhinein keine besonderen gesundheitsschädlichen Wirkungen feststellen können. Er führt hierzu aus, Befürchtungen, dass das Tragen von Gesichtsmasken – insbesondere von partikelfiltrierenden Halbmasken – zu besorgniserregenden gesundheitlichen Schäden oder Beeinträchtigungen der physischen und kognitiven Leistungsfähigkeit durch erhöhte CO2-Rückatmung führt, hätten sich in zahlreichen Studien (im vorgenannten Bericht in den Fußnoten 239 - 246 aufgelistet) nicht bestätigt. Die Evidenz für unerwünschte physiologische oder psychische Folgen, auf die einzelne Studien hindeuteten, sei hingegen gering und bisher nicht in einer Weise erforscht, dass (statistische) belastbare Aussagen hierzu getroffen werden könnten.
bb. Anhaltspunkte bestanden allerdings auch seinerzeit schon dafür, dass das Tragen einer Maske während der Tragedauer bei bestimmten Personen zu weniger intensiven Beeinträchtigungen wie Kopfschmerzen oder den von der WHO in einer Stellungnahme als möglich erachteten Effekten wie Unwohlsein, Wärmeempfinden o. Ä. geführt hat.
Vgl. Unicef, WHO, Advice on the use of masks for children in the community in the context of COVID-19, Stand 21. August 2020, abrufbar unter
https://www.who.int/publications/i/item/WHO-2019-nCoV-IPC_Masks-Children-2020.1; vgl. dazu, dass auch die Verfasser der S3-Leitinie von geringen gesundheitlichen Nebenwirkungen ausgegangen sind: S3-Leitlinie Maßnahmen zur Prävention und Kontrolle der SARS-CoV-2-Übertragung in Schulen Lebende Leitlinie, Version Februar 2021, S. 5 f., 1. abrufbar unter
Auch die Gefahr einer schnelleren Ermüdung oder nachlassende Konzentrationsfähigkeit der Schüler durch das Masketragen wurde damals thematisiert.
Vgl. zu Bedenken, dass die Leistungsfähigkeit der Schüler eingeschränkt sein könnte: Präsident des BVKJ Fischbach:
https://www.rnd.de/politik/maskenpflicht-in-schulen-kinderarzte-kritisieren-masken-im-unterricht-IAZO3CNQRQGEA2K3SXRRTTLNKU.html.
Diese Beeinträchtigungen waren aber regelmäßig von kurzer Dauer und kamen keiner Krankheit oder einem Gebrechen gleich. Gleiches gilt für die in den vom Antragsteller angeführten Umfragen geschilderten Beschwerden,
vgl. Universität Witten/Herdecke, Corona children studies „Co-Ki“: First results of a Germany-wide registry on mouth and nose covering (mask) in children, abrufbar unter
https://2020news.de/wp-content/uploads/2020/12/Corona_children_studies_Co-Ki_First_results_of_a_G.pdf; sowie die Umfragen der Initiative „Eltern stehen auf e. V.“, abrufbar unter
https://elternstehenauf.de/maskenumfrage/,
wobei in Rechnung zu stellen ist, dass in diesen der Anteil von beim Masketragen von Beschwerden betroffenen Kindern bei dem ausdrücklich als Nebenwirkungsregister angelegten Meldesystem überrepräsentiert sein dürfte. Eltern dieser Kinder hatten mehr Motivation, Eintragungen in einem solchen Register (Universität Witten/Herdecke) vorzunehmen bzw. den Fragebogen der Elterninitiative auszufüllen und einzureichen als Eltern von Kindern, die die Maskenpflicht nicht als besondere Belastung empfanden.
So auch die Erläuterungen auf https://co-ki-masken.de/.
Die oben aufgeworfene Frage, ob solch geringfügige Beeinträchtigungen der Gesundheit bereits einen Eingriff in die körperliche Unversehrtheit darstellten oder ob dies nicht der Fall war, weil Bagatelleingriffe den Schutzbereich nicht berühren, kann im Ergebnis offenbleiben.
b. Denn ein solcher allenfalls geringfügiger Eingriff in das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit wäre jedenfalls gerechtfertigt gewesen. Das Grundrecht steht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG unter einem einfachen Gesetzesvorbehalt. Die Regelungen zur Maskenpflicht in § 1 Abs. 3 CoronaBetrVO stellten eine verfassungsgemäße Konkretisierung der Schranke der Rechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG dar. Denn die kompetenzgerecht erlassenen Regelungen, die – wie aufgezeigt – den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes genügten, waren verhältnismäßig (aa.). Ein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit wäre auch nicht wegen Missachtung des Zitiergebots aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG rechtswidrig gewesen (bb.).
aa. Bei der Beurteilung der Frage, ob diese Regelungen einen legitimen Zweck verfolgten und hierzu geeignet, erforderlich und angemessen waren, kam dem Verordnungsgeber beim Erlass von Infektionsschutzregeln zur Bekämpfung einer neuartigen globalen Pandemie ein Einschätzungsspielraum zu. Es ist zu überprüfen, ob die zugrundeliegenden Annahmen auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen. Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Normgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die gerichtliche Kontrolle dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Geht es um schwerwiegende Grundrechtseingriffe, dürfen Unklarheiten in der Bewertung von Tatsachen grundsätzlich nicht ohne Weiteres zu Lasten der Grundrechtsträger gehen. Jedoch kann sich auch die Schutzpflicht des Staates auf dringende verfassungsrechtliche Schutzbedarfe beziehen. Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Verordnungsgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es daher, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert. Liegen der gesetzlichen Regelung prognostische Entscheidungen zugrunde, kommt es nicht auf die tatsächliche spätere Entwicklung an, sondern lediglich darauf, ob die Prognose des Verordnungsgebers sachgerecht und vertretbar war. Voraussetzung dafür ist nicht, dass es – z. B. bei der Frage der Wirkung einer Maßnahme – hierfür zweifelsfreie empirische Nachweise gibt. Eine zunächst verfassungskonforme Regelung kann allerdings später mit Wirkung für die Zukunft verfassungswidrig werden, wenn ursprüngliche Annahmen nicht mehr tragen. Fehlt ein gesicherter Erkenntnisstand, kann sich die Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers mit der Zeit auch dadurch verengen, dass er nicht hinreichend für einen Erkenntnisfortschritt Sorge trägt. Je länger eine unter Nutzung von Prognosespielräumen geschaffene Regelung in Kraft ist und sofern der Verordnungsgeber fundiertere Erkenntnisse hätte erlangen können, umso weniger kann er sich auf seine ursprünglichen, unsicheren Prognosen stützen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE -, juris, Rn. 188 ff., mit Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einem solchen Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers sowie dazu, dass diese Grundsätze auf den Verordnungsgeber zu übertragen sind.
Ob die Prognosen des Verordnungsgebers in der erforderlichen Weise auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhten und das Prognoseergebnis plausibel war, unterliegt dabei der verwaltungsgerichtlichen Prüfung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59 (zur Eignung).
Aufschluss darüber, ob der Verordnungsgeber widerspruchsfrei und auch sonst plausibel seinen Spielraum ausgeübt hat, hat regelmäßig die von § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG geforderte allgemeine Begründung zu geben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 ‑ 3 CN 2.21 ‑, juris, Rn. 19; siehe auch VerfGH NRW, Beschluss vom 18. Februar 2022 ‑ 20/22.VB-2 -, juris, Rn. 71.
Unter Zugrundelegung des aufgezeigten Prüfungsmaßstabs war die streitgegenständliche Maßnahme verhältnismäßig. Sie verfolgte einen legitimen Zweck (1) und war zur Erreichung dieses Zwecks geeignet (2), erforderlich (3) und angemessen (4).
(1) Die Maßnahme diente einem legitimen Zweck. Der Verordnungsgeber bezweckte mit den in der Coronabetreuungsverordnung vom 7. Januar 2021 erlassenen Maßnahmen ausweislich der Verordnungsbegründung,
abrufbar unter
https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210415_konsolidierte_begruendung_coronabetrvo_ab_11.04.21.pdf,
das Infektionsgeschehen einzudämmen, um nachhaltig Gefahren für Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems abzuwenden. Diesen Zwecken diente auch die nach (teilweiser) Wiederaufnahme des Präsenzunterrichts in der Primarstufe geltende Maskenpflicht. Mit der Wiederaufnahme des Präsenzunterrichts würden nach Erläuterung des Verordnungsgebers bewusst im Schulbereich zusätzliche Kontakte und damit auch theoretische Infektionsmöglichkeiten in Kauf genommen. Dies erscheine jedoch angesichts des deutlich geringeren Infektionsgeschehens und mit Blick auf das Ziel, die Erreichung zentraler Bildungs- und Entwicklungsfortschritte von Grundschülern nicht zu gefährden, vertretbar. Voraussetzung hierfür sei aber, dass bei der Durchführung der Präsenzangebote sämtliche umsetzbaren Infektionsschutzmaßnahmen ergriffen würden. Gerade die deutlich zunehmende Verbreitung der neuen Virusmutationen erforderten eine noch deutlichere Beachtung der AHA-Regelungen in allen Altersgruppen.
Der damit vom Verordnungsgeber beabsichtigte Schutz der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange Leben und Gesundheit insbesondere mit Blick auf die dafür notwendige Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck. Aus Art. 2 Abs. 2 GG, der den Schutz des Einzelnen vor Beeinträchtigungen seiner körperlichen Unversehrtheit und seiner Gesundheit umfasst, kann zudem eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 176.
Die Annahme des Verordnungsgebers, es habe eine erhebliche Gefahrenlage für diese auch im Fokus der Verordnungsermächtigung liegenden (vgl. §§ 32, 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG) Schutzgüter bestanden, die sein Handeln erforderlich machte, beruhte auf hinreichend tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen.
Das Robert Koch-Institut schätzte seinerzeit die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung durch das SARS-CoV-2-Virus als insgesamt sehr hoch ein. Nach wie vor sei eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Der seit Mitte Januar 2021 zu verzeichnende Rückgang der Fallzahlen scheine sich zu verlangsamen. Die Übertragungen würden durch zumeist diffuse Geschehen mit zahlreichen Häufungen insbesondere in Haushalten, im beruflichen Umfeld und in Alten- und Pflegeheimen verursacht. Die 7-Tage-Inzidenz (vgl. § 28a Abs. 3 Satz 4, 9 und 10 IfSG) habe (Stichtag 19. Februar 2021) im Bundesgebiet bei 57, in Nordrhein-Westfalen bei 58 Fällen auf 100.000 Einwohnern gelegen. Ältere Personen seien nach wie vor sehr häufig von COVID-19 betroffen. Da sie auch häufiger schwere Erkrankungsverläufe erlitten, bewege sich die Anzahl schwerer Fälle und Todesfälle weiterhin auf hohem Niveau. Weltweit würden verschiedene Virusvarianten nachgewiesen. Seit Mitte Dezember 2020 werde aus dem Vereinigten Königreich über die zunehmende Verbreitung der Virusvariante (B.1.1.7) berichtet, für die es klinisch-diagnostische und epidemiologische Hinweise auf eine erhöhte Übertragbarkeit und schwerere Krankheitsverläufe gebe. Ebenfalls sei vom vermehrten Auftreten einer SARS-CoV-2 Variante in Südafrika (B.1.351) berichtet worden, die andere Varianten verdrängt habe, sodass eine erhöhte Übertragbarkeit denkbar sei.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 19. Februar 2021, S. 1, 2, 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-19-de.pdf?__blob=publicationFile.
Auch im weiteren Verlauf der Geltungsdauer der Verordnung entspannte sich das Infektionsgeschehen nicht. Vielmehr nahmen die Infiziertenzahlen deutlich zu. Am 22. April 2021 lag die 7-Tage-Inzidenz deutschlandweit bei 161 Infizierten pro 100.000 Einwohner, in Nordrhein-Westfalen bei 173.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 22. April 2021, S. 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Apr_2021/2021-04-22-de.pdf?__blob=publicationFile.
Nach Einschätzung des Robert Koch-Instituts gingen Infektionsgefahren auch vom Schulbetrieb in Präsenz aus. Schon zu Beginn des Schuljahrs im Spätsommer 2020 deutete die Erkenntnislage darauf hin, dass sich grundsätzlich auch Kinder und Jugendliche mit dem Coronavirus infizieren und dieses weitergeben konnten. Lediglich für jüngere Kinder unter zehn Jahren mehrten sich damals die Hinweise, dass sie eine geringere Rolle im Infektionsgeschehen spielen könnten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin Nr. 19/2020, Wiedereröffnung von Bildungseinrichtungen – Überlegungen, Entscheidungsgrundlagen und Voraussetzungen, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20.pdf?__blob=publicationFile.
Das Robert Koch-Institut wies seinerzeit darauf hin, dass es für die Kontrolle des Infektionsgeschehens eine besondere Schwierigkeit darstelle, dass infizierte Kinder und Jugendliche häufiger als Erwachsene keine oder nur milde Krankheitssymptome zeigten, wodurch sich Infektionen unbemerkt ausbreiten könnten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin 19/2020, Wiedereröffnung von Bildungseinrichtungen – Überlegungen, Entscheidungsgrundlagen und Voraussetzungen, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20.pdf?__blob=publicationFile.
In einer im Februar 2021 veröffentlichten, speziell zu Ausbruchsgeschehen an Schulen durchgeführten Analyse von Meldedaten sowie Auswertung anderer wissenschaftlicher Studien stellte das Robert Koch-Institut fest, dass zwar von der Altersgruppe der Schüler – anders als es sich bei anderen Atemwegserregern zeige – keine substanziell treibende Kraft bei der Verbreitung von SARS-CoV-2 ausgehe. Allerdings fänden auch hier Übertragungen statt, und Ausbruchsgeschehen müssten wirksam verhindert werden. Insbesondere sei in Großbritannien wie in Deutschland zu beobachten gewesen, dass mit steigender Inzidenz in der Bevölkerung auch die Zahl der Ausbrüche in Bildungseinrichtungen gestiegen sei. Hierauf deute das weitere lineare Ansteigen der Schulausbruchszahlen nach dem sog. Lockdown Light hin, welches vor allem auf die jüngeren Altersgruppen zurückgegangen sei. Dies spreche dafür, dass auch unter jüngeren Altersgruppen Transmissionen im Schulsetting stattfänden. Bei jüngeren Schülern sei das Risiko, in einen Ausbruch involviert zu sein, allerdings geringer als bei älteren Schülern.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologie von COVID-19 im Schulsetting, in Epidemiologisches Bulletin, Nr. 13/2021, S. 23 ff., Stand 1. April 2021, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2021/Ausgaben/13_21.pdf?__blob=publicationFile.
Dass der Verordnungsgeber seine Einschätzung hinsichtlich der bestehenden Gefährdung von Leben und Gesundheit im Allgemeinen und im Besonderen mit Blick auf den Schulbetrieb in Präsenz auf die entsprechende Gefahreneinschätzung des Robert Koch-Instituts gestützt hat, ist nicht zu beanstanden. Denn der Gesetzgeber hat dem Robert Koch-Institut nach § 4 Abs. 1 IfSG die Aufgabe zugewiesen, dass die zur Beurteilung von Maßnahmen der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen erhoben und evaluiert werden. Zu den Aufgaben des Robert Koch-Instituts gehört es, die Erkenntnisse zu solchen Krankheiten durch Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren und für die Bundesregierung und die Öffentlichkeit aufzubereiten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a.-, juris, Rn. 178.
Daraus folgt, dass der Verordnungsgeber die vom Robert Koch-Institut zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen wie ein Sachverständigengutachten bei der Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Infektionsschutzmaßnahmen zugrunde legen darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 55 ff.
Etwas anderes würde nur gelten, wenn die Erkenntnisse und Bewertungen des Robert Koch-Instituts, auf die sich der Verordnungsgeber gestützt hatte, auch für den nicht Sachkundigen erkennbare Mängel aufgewiesen hätten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 57.
Solche hat der Antragsteller nicht dargelegt und sind auch sonst nicht erkennbar.
Die Bedenken des Antragstellers an der Aussagekraft der durch PCR-Tests ermittelten und vom Robert Koch-Institut seiner Gefahreneinschätzung zugrunde gelegten Infiziertenzahlen teilt der Senat nicht. Weder bestanden durchgreifende Zweifel an der Validität von PCR-Tests für die Diagnostik von SARS-CoV-2 noch änderte der Umstand, dass ein positiver PCR-Test nicht notwendigerweise bedeutete, dass ein Patient im Zeitpunkt der Testung (noch) infektiös, also ansteckend, war, nichts daran, dass die seinerzeit täglich in sehr großer Zahl durchgeführten PCR-Tests Rückschlüsse darauf zuließen, wie weit sich das Virus ausgebreitet hatte und in welchem Umfang weitere Infektionen drohten.
Vgl. ausführlich dazu: OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2021 - 13 B 991/21 -, juris, Rn. 7 ff., sowie bereits die Ausführungen im Beschluss aus dem korrespondierenden Eilverfahren vom 9. März 2021 -13 B 266/21.NE-, juris, Rn. 20 ff.
Weiterhin wurde die Gefahreneinschätzung des Robert Koch-Instituts nicht – wie der Antragsteller meint – dadurch in Frage gestellt, dass die Fallzahlen nach dem starken Anstieg Ende 2020 seit Mitte Januar 2021 (zunächst) rückläufig waren. Dies lässt nicht den Schluss darauf zu, vom Infektionsgeschehen seien keine Gefahren für Leben und Gesundheit mehr ausgegangen. Denn der Rückgang der Fallzahlen vollzog sich während der Geltung umfassender Infektionsschutzmaßnahmen, wozu auch die Beschränkung des Schulbetriebs auf Distanzunterricht gehörte. Ferner hatte sich der Rückgang der Fallzahlen zuletzt verlangsamt und der R-Wert bewegte sich zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Maßnahme um 1,
vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 19. Februar 2021, S. 2, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-19-de.pdf?__blob=publicationFile,
und damit nicht in einem Bereich, in dem ein konsequenter Rückgang des Infektionsgeschehens zu prognostizieren war. Ferner begründete eine zunehmende Verbreitung von Virusvarianten, insbesondere der zunächst in Großbritannien festgestellten Variante B.1.1.7., die Sorge, das Infektionsgeschehen könnte erneut Fahrt aufnehmen. Es bestanden hinreichende Anhaltspunkte dafür, diese Variante könnte sich schneller verbreiten als der Wildtyp von SARS-CoV-2. Denn der Anteil von Infektionen mit dieser Virusvariante an der Zahl der Gesamtinfektionen war vor Erlass der streitgegenständlichen Regelung stark angestiegen,
vgl. Robert Koch-Institut, 2. Bericht zu Virusvarianten von SARS CoV-2 in Deutschland, insbesondere zur Variant of Concern (VOC) B.1.1.7, Stand 17. Februar 2021, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/DESH/Bericht_VOC_2021-02-17.pdf?__blob=publicationFile,
was darauf hindeutete, dass diese Virusvariante gegenüber dem Wildtyp einen Verbreitungsvorteil hatte. Ferner gab es neben epidemiologischen auch klinisch-diagnostische Hinweise auf eine erhöhte Übertragbarkeit.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 19. Februar 2021, S. 2, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-19-de.pdf?__blob=publicationFile; vgl. ferner zu Studien zu einer erhöhten Übertragbarkeit: Robert Koch-Institut, Epidemiologie von COVID-19 im Schulsetting, Epidemiologisches Bulletin Nr. 13/2021, S. 23 ff., 32, abrufbar unter
Dementsprechend stiegen wie aufgezeigt die 7-Tage-Inzidenzen während der Geltungsdauer der Verordnung (wieder) stark an.
Die allgemeine Gefährdungseinschätzung des Robert Koch-Instituts wurde zudem durch hohe Belegungszahlen in den Krankenhäusern untermauert.
Vgl. Archiv der Tagesreporte aus dem DIVI-Intensivregister, abrufbar unter
https://edoc.rki.de/handle/176904/7013.
Die Situation in den Krankenhäusern blieb auch während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung kritisch. Die Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI) wies Ende März 2021 darauf hin, dass sich zwischen dem 10. und 28. März 2021 die Zahl der COVID-Patienten auf Intensivstationen von 2.727 auf 3.448 erhöht habe; sie steige weiterhin exponentiell an. Bei mehr als 5.000 COVID-Patienten würde die Lage kritisch.
Vgl. DIVI Pressemitteilung vom 28. März 2021, „Brauchen wir erst ein Bergamo, um den Mut für einen harten Lockdown zurückzugewinnen?“, abrufbar unter
https://www.divi.de/presse/pressemeldungen/pm-brauchen-wir-erst-ein-bergamo-um-den-mut-fuer-einen-harten-lockdown-zurueckzugewinnen.
In einer Stellungnahme vom 9. April 2021 bezeichnete die DIVI die Situation dann als absolut kritisch. Die dritte Coronawelle sei in die Kliniken geschwappt, täglich würden es mehr schwerstkranke Patienten mit COVID werden. Zwischen dem 13. März und dem 9. April 2021 hätte sich die Anzahl der Patienten auf Intensivstationen um 2.721 auf 4.515 erhöht. Es würden täglich Patienten verlegt, um Platz zu schaffen, auch planbare Operationen würden immer häufiger abgesagt. Man prognostiziere, dass binnen zwei Wochen die Zahl der COVID-Patienten auf 6.000 ansteigen würde und damit höher wäre als auf der Spitze der zweiten Welle Ende Dezember 2020/Anfang Januar 2021. Bereits aktuell seien in Großstädten und Ballungsräumen, z. B. in Düsseldorf und Köln, kaum noch freie Krankenhausbetten verfügbar.
Vgl. DIVI, „Mehr Patienten und weniger Betten. Die Zeit drängt.“, Meldung vom 9. April 2021, abrufbar unter
https://www.divi.de/aktuelle-meldungen-intensivmedizin/mehr-patienten-und-weniger-betten-die-zeit-draengt.
Der Antragsteller hat auch nicht erfolgreich aufgezeigt, dass an Schulen keine oder nur zu vernachlässigende Infektionsgefahren bestanden. Die Einschätzung des Robert Koch-Instituts, dass Schulen am Infektionsgeschehen teilhaben, teilten auch das European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) und die Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina.
Vgl. ECDC, COVID-19 in children and the role of school settings in transmission – first update, Stand 23. Dezember 2020, S. 2, abrufbar unter
https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-datahttps://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/children-and-school-settings-covid-19-transmission/children-and-school-settings-covid-19-transmission; Leopoldina, Coronavirus-Pandemie: Für ein krisenresistentes Bildungssystem, 5. Ad-hoc-Stellungnahme, 5. August 2020, S. 4, abrufbar unter
https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_08_05_Leopoldina_Stellungnahme_Coronavirus_Bildung.pdf.
Die Ad-hoc-Kommission SARS-CoV-2 der Gesellschaft für Virologie ging im Spätsommer 2020 davon aus, für eine wirksame Unterdrückung der Virusausbreitung in der Gesamtgesellschaft sei Grundvoraussetzung, die Viruszirkulation in den Schulen niedrig zu halten. Sie warne vor der Vorstellung, dass Kinder keine Rolle in der Pandemie und in der Übertragung spielten. Solche Vorstellungen stünden nicht im Einklang mit den wissenschaftlichen Erkenntnissen. Fehlende Präventions- und Kontrollmaßnahmen könnten in kurzer Zeit zu Ausbrüchen führen, die dann erneute Schulschließungen erzwängen.
Vgl. Stellungnahme der Ad-hoc-Kommission SARS-CoV-2 der Gesellschaft für Virologie: SARS-CoV-2-Präventionsmassnahmen bei Schulbeginn nach den Sommerferien, Stand 6. August 2020, abrufbar unter
https://g-f-v.org/massnahmen-bei-schulbeginn/.
Die Deutsche Gesellschaft für Pädiatrische Infektiologie sowie weitere Gesellschaften nahmen im August 2020 an, dass zwar die Inzidenz in Schulen und Kitas unter der allgemeinen Inzidenz im zugehörigen Landkreis liege, aber auch in diesen Einrichtungen Infektionen aufträten.
Vgl. DGPI, DGKJ, DGKH, DAKJ, BVKJ, DGSPJ, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung eines Regelbetriebs und zur Prävention von SARS-CoV-2-Ausbrüchen in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung oder Schulen unter Bedingungen der Pandemie und Kozirkulation weiterer Erreger von Atemwegserkrankungen, Stand 3. August 2020, abrufbar unter
https://dgpi.de/stellungnahme-praevention-von-sars-cov-2-ausbruechen-in-kindertagesbetreuung-schulen-03-08-2020/.
Im Januar 2021 wiesen die DGPI und die DGKH dann in einer aktualisierten Stellungnahme darauf hin, dass Kinder selbst zwar keine Treiber der Pandemie seien, am Infektionsgeschehen aber teilnähmen.
Vgl. Aktualisierte Stellungnahme der DGPI und der DGKH zur Rolle von Schulen und KiTas in der COVID-19 Pandemie, Kurzfassung vom 4. Januar 2021, abrufbar unter
https://dgpi.de/stellungnahme-dgpi-dgkh-rolle-von-schulen-kitas-in-der-covid-19-pandemie/.
Diese Einschätzungen deckten sich im Übrigen mit den sachkundigen Stellungnahmen, die das Bundesverfassungsgericht im weiteren Verlauf des Jahres 2021 im Rahmen seiner Entscheidung zu Schulschließungen im Rahmen der sog. Bundesnotbremse zu dieser Frage eingeholt hat. In seiner Entscheidung fasst es diese wie folgt zusammen:
„(1) Die sachkundigen Dritten sind in ihren Stellungnahmen davon ausgegangen, dass sich bei allen bisher aufgetretenen Virusvarianten auch Kinder und Jugendliche mit dem Coronavirus anstecken und dann zu Überträgern dieses Virus werden können (insbesondere Bundesärztekammer, Charité, DGEpi/GMDS, DGPl, HZI und RKI). Dabei wird überwiegend angenommen, dass die Kinder umso weniger für das Virus empfänglich und umso weniger infektiös sind, je jünger sie sind. Die Charité geht demgegenüber davon aus, dass Kinder zwar weniger infektiös seien, durch ihre höhere Kontakthäufigkeit jedoch genauso stark oder stärker am Infektionsgeschehen beteiligt seien wie Erwachsene.
(2) Ausgehend davon waren die Schulen zwar möglicherweise keine "Treiber" des Infektionsgeschehens (so RKI und DGPl). Es konnte jedoch vertretbar angenommen werden, dass geöffnete Schulen wegen der Kontakte der Kinder untereinander und mit den Lehrkräften einen Beitrag zur infektionsbedingten Gefährdung von Leib und Leben der Bevölkerung leisteten. Dem steht nicht entgegen, dass Kinder selbst nach einhelliger Auffassung der Sachverständigen bei einer Infektion nur in seltenen Fällen und dann regelmäßig nur im Zusammenhang mit Vorerkrankungen schwer erkranken. Entscheidend ist nach sachkundiger Einschätzung, dass sich Schüler bei geöffneten Schulen im Rahmen der vielfältigen Kontakte mit anderen Schülern und den Lehrkräften im Klassenzimmer, im Schulgebäude oder dessen Außengelände, aber auch auf dem Weg zur Schule anstecken und das Virus dann auf Personen in ihrem familiären Umfeld oder auf die Lehrkräfte übertragen können (Bundesärztekammer, DGEpi/GMDS, HZI und RKI).“
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u. a. -, juris, Rn. 117 f.
(2) Die streitgegenständliche Maskenpflicht war auch geeignet, um die aufgezeigten Zwecke zu verfolgen. Für die Eignung genügt bereits die Möglichkeit, durch die Regelung den Normzweck zu erreichen. Die Eignung setzt insbesondere entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder Wirksamkeit der Maßnahmen gibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 185 f., m. w. N.
Die Eignungsprognose des Verordnungsgebers muss allerdings auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhen und das Prognoseergebnis plausibel sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59.
Dies war der Fall. Der Verordnungsgeber ging in Anlehnung an die Erkenntnisse des Robert Koch-Instituts davon aus, dass die Übertragung des Coronavirus zum Teil durch eine Mund-Nasen-Bedeckung verhindert werden kann. Dies beruhte auf der Grundannahme, dass sich das Coronavirus bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, besonders leicht von Mensch zu Mensch verbreitet. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber Tröpfchen und Aerosolen im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infizierte Person herum erhöht.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Ziffer 2: Übertragungswege, Stand 26. November 2021, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText2; vgl. speziell zu Infektionsgefahren im Freien: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, das in Auswertung der ihm vorliegenden Gutachten ausgeführt hat, es sei davon auszugehen, dass in Fällen, in denen sich eine Person ungeschützt in der Atemwolke einer infizierten Person in einem Abstand von 1,5 Metern befinde, bereits nach fünf Minuten eine Ansteckungswahrscheinlichkeit von 100 % bestehe, wobei ausweislich der Stellungnahme des Max-Planck-Instituts unerheblich sei, ob diese Situation in geschlossenen Räumen oder im Freien stattfinde. Luftbewegungen, die die Luft von der infizierten Person wegblasen, senkten jedoch die Übertragungswahrscheinlichkeit (Rn. 193). In Außenräumen finde eine Akkumulation von Aerosolen nicht oder nur schwach statt, weshalb eine indirekte Übertragung in Außenräumen eher unwahrscheinlich, eine direkte Infektion aber möglich sei (Rn. 194).
Das Robert Koch-Institut gelangte zu der Einschätzung, dass auch Alltagsmasken, die bei Ermangelung passender medizinischer Masken insbesondere Schüler der Primarstufe tragen durften, eine Filterwirkung auf feine Tröpfchen und Partikel entfalten können, die als Fremdschutz gegebenenfalls zu einer Reduzierung der Ausscheidung von Atemwegsviren über die Ausatemluft führen kann. Auch wenn die Filterwirkung von Mund-Nasen-Bedeckungen im Vergleich zu medizinischen Masken geringer sei und wegen der Heterogenität der Materialien und fehlender Daten zur individuellen Schutzwirkung für den Arbeitsschutz nicht empfohlen werde, sei das generelle Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum ein weiterer Baustein, um den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren. Anlass für die Empfehlung war dabei auch eine zunehmende Evidenz, dass ein hoher Anteil von Übertragungen unbemerkt vor dem Auftreten von Krankheitssymptomen erfolgt. Bereits ein bis drei Tage vor Auftreten der Symptome könne es zu einer Ausscheidung von hohen Virusmengen kommen, was eine unbemerkte Übertragung von infektiösen Tröpfchen begünstige. Eine teilweise Reduktion dieser unbemerkten Übertragung durch das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen könne auf Populationsebene zu einer weiteren Verlangsamung der Ausbreitung beitragen. Dies betreffe die Übertragung im öffentlichen Raum, wo mehrere Menschen zusammenträfen und sich länger aufhielten (z. B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 Metern nicht immer eingehalten werden könne (z. B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung trage dazu bei, andere Personen vor feinen Tröpfchen und Partikeln, die man z. B. beim Sprechen, Husten oder Niesen ausstoße, zu schützen, und könne vor allem dann im Sinne einer Reduktion der Übertragungen wirksam werden, wenn möglichst viele Personen eine solche Bedeckung trügen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von COVID-19, Stand: 3. Update vom 7. Mai 2020, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20_MNB.pdf?__blob=publicationFile,.
Das Robert Koch-Institut wies in der im Verfahren beigezogenen Empfehlung vom 12. Oktober 2020 (Gerichtsakte Bl. 70) darauf hin, dass die anerkannten Infektionsschutzmaßnahmen auch im Kindes- und Jugendalter wirksam, zumindest für ältere Kinder gut umsetzbar und ein wichtiger Baustein bei der Bewältigung der Pandemie seien. Es empfahl deswegen auch das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen in Schulen vor allem in Situationen, in denen das Abstandsgebot nicht eingehalten werde könne. Bei 7-Tage-Inzidenzen über 50 pro 100.000 Einwohner empfahl es eine Maskenpflicht (MNB/MNS) im Unterricht für alle Altersgruppen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Präventionsmaßnahmen in Schulen während der COVID-19 Pandemie, Empfehlungen des Robert Koch-Instituts für Schulen, Stand 12. Oktober 2020, S. 4, 5, 11.
Entgegen der Einschätzung des Antragstellers lief diese Empfehlung auch nicht deswegen ins Leere, weil diese von einer hygienisch einwandfreien Nutzung der Masken ausging, wozu Grundschüler nicht in der Lage gewesen seien. Wie oben ausgeführt waren jedenfalls flächendeckende Anwendungsfehler nicht zu befürchten. Die Empfehlung ging damit insbesondere von einem Nutzen sowohl einfacher Mund-Nasen-Bedeckungen als auch medizinischer Gesichtsmasken bei der Vermeidung von Infektionen im Schulsetting aus und stützte sich nicht – wie der Antragsteller meint – nur auf einen erhofften allgemeinen psychologischen Effekt durch eine von Maskenpflichten ausgehende „Visualisierung des Virus“.
Der Verordnungsgeber durfte sich auch bei seiner Prognose hinsichtlich der Beurteilung der Wirksamkeit von Infektionsschutzmaßnahmen auf die dargestellten Einschätzungen des Robert Koch-Instituts stützen. Auch diese wiesen keine für den nicht Sachkundigen erkennbaren Mängel auf. Solche können sich naturgemäß nicht aus späteren Studien und Erkenntnissen ergeben. Soweit der Antragsteller die zu Masken erfolgten Empfehlungen und Einschätzungen des Robert Koch-Instituts mit Blick auf den Inhalt des Protokolls der Sitzung des Krisenstabs des Robert Koch-Instituts vom 30. Oktober 2020 in Zweifel zieht, handelt es sich um einen Umstand, der dem Verordnungsgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Regelung nicht bekannt sein konnte. Denn die Protokolle waren zu diesem Zeitpunkt weder öffentlich zugänglich noch bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die Landesregierungen über deren Inhalt in Kenntnis gesetzt wurden. Unabhängig davon lassen die vom Antragsteller in Bezug genommenen Ausführungen in dem Protokoll die daraus von ihm gezogenen Schlussfolgerungen auch nicht zu. Die protokollierte Feststellung, FFP-2-Masken seien eine Maßnahme des Arbeitsschutzes und hätten bei Nutzung durch Laien bei nicht korrekter Anpassung und Benutzung keinen Mehrwert, bezieht sich erkennbar allein auf die Frage, ob FFP-2-Masken bei Verwendung durch die allgemeine Bevölkerung einen Mehrwert im Vergleich zu einfacheren Masken – und nicht im Vergleich zu Kontakten ohne Masken – vermitteln. Es spricht zudem bei verständiger Würdigung unter Berücksichtigung der sonstigen früheren und späteren Empfehlungen des Robert Koch-Instituts Überwiegendes dafür, dass sich diese Ausführungen allein auf einen von potentiellen Nutzern möglicherweise erwarteten verbesserten Eigenschutz beziehen. Die fachliche Einschätzung, dass FFP-2-Masken (und damit erst recht medizinische oder Alltagsmasken) grundsätzlich auch bei flächendeckender Nutzung keinen Fremdschutz entfalten sollten, ist dem Protokoll der Sitzung des Krisenstabs demgegenüber nicht zu entnehmen. Im Ergebnis nichts anderes gilt für die vom Antragsteller zur Akte gereichte Bewertung des Robert Koch-Instituts vom 29. August 2022. Auch dabei ging es primär um das Tragen von FFP-2-Masken als Maßnahme des Eigenschutzes („Arbeitsschutz“). Anhaltspunkte dafür, dass nach Einschätzung des Robert Koch-Instituts von solchen oder anderen Masken kein Fremdschutz ausgehen sollte, finden sich dort wiederum nicht.
Auch verschiedene Studien deuteten darauf hin, dass das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung Infektionsrisiken reduziert, indem es jedenfalls einen gewissen Fremdschutz vermittelt.
Vgl. die von WHO in Auftrag in Auftrag gegebene Meta-Studie von Chu u. a., Physical distancing, face masks, and eye protection to prevent person-to-person transmission of SARS-CoV-2 and COVID-19: a systematic review and meta-analysis, Stand: 1. Juni 2020, abrufbar unter
https://doi.org/10.1016/S0140-6736(20)31142-9; sowie die Studie zum sog. „Jenaer Sonderweg“ (einer frühzeitigen Einführung einer Maskenpflicht in Jena Anfang April 2020): Mitze u. a., Face Masks Considerably Reduce COVID-19 Cases in Germany, A Synthetic Control Method Approach, Stand: Juni 2020, abrufbar unter
https://www.iza.org/publications/dp/13319/face-masks-considerably-reduce-covid-19-cases-in-germany-a-synthetic-control-method-approach; Konda u. a., Aerosol Filtration Efficiency of Common Fabrics Used in Respiratory Cloth Masks, 24. April 2020, abrufbar unter
https://pubs.acs.org/doi/pdf/10.1021/acsnano.0c03252; Dellweg u. a., Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Pneumologie und Beatmungsmedizin e. V. zur Auswirkung von Mund-Nasenmasken auf den Eigen- und Fremdschutz bei aerogen übertragbaren Infektionen in der Bevölkerung, Stand: 20. Mai 2020, abrufbar unter:
https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/pdf/10.1055/a-1175-8578.pdf; siehe ferner auch für die Zusammenfassung der Ergebnisse der vorgenannten Studien: Nds. OVG, Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 389/20 -, juris, Rn. 73 ff.
Des Weiteren empfahl auch die im Februar 2021 erlassene S3-Leitlinie zu Maßnahmen zur Prävention und Kontrolle der SARS-CoV-2-Übertragung in Schulen bei hohem Infektionsgeschehen das Tragen von Masken in Schulen einschließlich Grundschulen.
Vgl. S3-Leitlinie Maßnahmen zur Prävention und Kontrolle der SARS-CoV-2-Übertragung in Schulen Lebende Leitlinie S. 5 f., 1. Version Februar 2021, abrufbar unter
Dass sich diese Empfehlungen nicht an wissenschaftlichen Erkenntnissen orientierten, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen. Die herangezogenen Studien wurden in den zugehörigen Fußnoten zu den entsprechenden Ausführungen bezeichnet. Auch wenn die Ersteller der Leitlinie, zu der eine Vielzahl medizinischer Fachgesellschaften gehörten, insoweit nur von einer niedrigen Evidenz dieser Studien ausgingen, sprachen sie sich bei einer Gesamtwürdigung von Nutzen und Schaden der Maßnahme für das Tragen von Masken durch Schüler, Lehrer und weiteres Schulpersonal aus. Im Bündel mit weiteren Maßnahmen verringere Maskentragen das Infektionsrisiko in Schulen.
Diese Einschätzung teilten u. a. die Leopoldina, die Ad-hoc-Kommission SARS-CoV-2 der Gesellschaft für Virologie, die DGPI und die DGKH.
Vgl. Gesellschaft für Virologie e. V., Stellungnahme der Ad-hoc-Kommission SARS-CoV-2 der Gesellschaft für Virologie: SARS-CoV-2-Präventionsmassnahmen bei Schulbeginn nach den Sommerferien, 6. August 2020, abrufbar unter
https://g-f-v.org/massnahmen-bei-schulbeginn/; Leopoldina, Coronavirus-Pandemie: Für ein krisenresistentes Bildungssystem, 5. Ad-hoc-Stellungnahme, 5. August 2020, S. 4, abrufbar unter
https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_08_05_Leopoldina_Stellungnahme_Coronavirus_Bildung.pdf; Aktualisierte Stellungnahme der DGPI und DGKH zur Rolle von Schulen und KiTas in der COVID-19 Pandemie, 8. Januar 2021, abrufbar unter
https://dgpi.de/aktualisierte-stellungnahme-der-dgpi-und-der-dgkh-zur-rolle-vonschulen-und-kitas-in-der-covid-19-pandemie-stand-18-01-2021/.
Auch die WHO sah das Tragen von Masken als geeignete Maßnahme in Schulen an. Sie verwies lediglich darauf, bei Kindern im Alter zwischen sechs und elf Jahren solle die Entscheidung über eine Maskenpflicht anhand einer Risikoabwägung vorgenommen werden, bei der neben weiteren Umständen auch zu berücksichtigen sei, inwieweit die Kinder in der Lage seien, die Masken ordnungsgemäß zu nutzen bzw. Erwachsene die korrekte Nutzung überwachen könnten.
WHO, Mask use in in the context of COVID-10, Interim Guidance, 1. Dezember 2020, S. 1, 9, abrufbar unter
https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/337199/WHO-2019-nCov-IPC_Masks-2020.5-eng.pdf?sequence=1.
Der Schluss, dass Grundschulkinder mit der korrekten Nutzung generell überfordert seien und ein Lehrer pro Klasse nicht ausreiche, um dies zu überwachen, ist der Empfehlung nicht zu entnehmen und drängt sich wie oben erörtert auch ansonsten nicht auf. In einzelnen Fällen auftretende Tragefehler (z. B. die Maske liegt nicht eng genug an) führen bei der gebotenen Gesamtbetrachtung der Maßnahme nicht dazu, dass diese insgesamt keinerlei Wirkung entfaltet hätte.
Der Einwand des Antragstellers, eine Maskenpflicht sei zur Eindämmung der Virusverbreitung nicht geeignet gewesen, weil die Kinder in den Pausen ohnehin miteinander spielten und keinen Mindestabstand einhielten, überzeugt nicht. Gerade dieser Umstand machte es aus der nicht zu beanstandenden Sicht des Verordnungsgebers erforderlich, weitere Schutzmaßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass bei den entstehenden Nahkontakten andere Personen durch Tröpfchen oder Aerosole, die beim Sprechen, Husten oder Niesen ausgestoßen werden, infiziert werden. Hierzu leistete das Tragen einer medizinischen Maske oder Alltagsmaske, wie bereits dargelegt, einen Beitrag.
(3) Die streitgegenständliche Maßnahme war auch erforderlich. Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 203, m. w. N.
Die Einschätzung des Verordnungsgebers, die angegriffene Maßnahme sei während ihrer Geltungsdauer erforderlich gewesen, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere handelt es sich bei der Maskenpflicht um ein Mittel, das milder war als eine (nochmalige) Aussetzung des Präsenzunterrichts.
Vgl. zu den negativen Auswirkungen von Schulschließungen: Bericht des Sachverständigenausschusses nach § 5 Abs. 9 IfSG zu Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik, S. 83 ff., abrufbar unter
https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/S/Sachverstaendigenausschuss/220630_Evaluationsbericht_IFSG_NEU.pdf.
Gleiches gilt für eine Reduzierung der Gruppengrößen in den Schulklassen und ‑kursen. Da eine Anmietung externer Klassenräume ebenso wie eine Ausweitung des Lehrangebots kurzfristig nicht realistisch war, hätte dies zur Folge gehabt, dass die einzelnen Schüler – z. B. im Rahmen eines rollierenden Systems –weniger Präsenzunterricht gehabt hätten. Abgesehen davon, dass die fortdauernde eingeschränkte Beschulung weder im öffentlichen Interesse noch im Interesse der Kinder bzw. Jugendlichen und deren Eltern gelegen hätte, hätte die Reduzierung von Klassen- und Kursgrößen und die Einschränkung von (direkten) Bildungsleistungen unter dem Aspekt der Bildungsgerechtigkeit den intensiveren Eingriff dargestellt.
Ein Einsatz von Luftfiltern in Klassenzimmer dürfte schon mangels Verfügbarkeit kein flächendeckend zur Verfügung stehendes Mittel gewesen sein. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass die Nutzung von Luftfiltern die Maskenpflicht hätte ersetzen können, zumal trotz ihrer Geltung ohnehin (zusätzlich) regelmäßig gelüftet wurde.
Siehe auch: OVG NRW, Urteil vom 13. November 2023 - 13 D 102/21.NE -, juris, Rn. 244 f.
(4) Die streitgegenständliche Regelung war auch während ihrer gesamten Geltungsdauer verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Regelung verbundene Mehrwert für die Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs steht. Es ist in diesem Fall aus den oben zum Einschätzungsspielraum gemachten Erwägungen Aufgabe des Verordnungsgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird ein Handeln des Normgebers umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 216, m. w. N.
Der Verordnungsgeber hat den ihm auch bei der Beurteilung der Angemessenheit einer Maßnahme zustehenden Einschätzungsspielraum nicht überschritten.
Wenn man unterstellt, dass auch geringfügige Beeinträchtigungen der körperlichen Unversehrtheit einen Eingriff in den Schutzbereich dieses Grundrechts darstellen, würde die streitgegenständliche Maskenpflicht in dieses Recht jedenfalls derjenigen Schüler eingreifen, die wegen des Tragens von Masken in der Schule Beschwerden wie z. B. Kopfschmerzen hatten. Auch für Schüler, die nicht unter solchen Beschwerden litten, war das Tragen einer Maske zumindest mit Blick auf die lange Tragedauer während eines Schultags – sowohl im Unterricht als auch in den Pausen auf dem Schulhof – mit Unannehmlichkeiten verbunden. Erschwerend kommt hinzu, dass sich die meisten Schüler dieser Pflicht wegen der für sie geltenden Schulpflicht nicht entziehen konnten. Dass das Masketragen zu Beschwerden und Unannehmlichkeiten führen konnte, hat der Verordnungsgeber erkannt und in die von ihm vorgenommene Abwägung eingestellt. Hierzu führt er in der Verordnungsbegründung aus:
„Bewusst gestrichen wurde angesichts der neuen Infektionsgefahren durch ansteckendere Virusmutationen aber die generelle Ausnahme von der Maskenpflicht während des Unterrichts im Klassenverband in der Primarstufe. Damit macht der Verordnungsgeber deutlich, dass auch empfundene Unannehmlichkeiten und Beeinträchtigungen durch ein dauerhaftes Maskentragen künftig zugunsten der Eröffnung der Präsenzunterrichtsmöglichkeit zu akzeptieren sind.“
Vgl. Verordnungsbegründung, S. 9, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210415_konsolidierte_begruendung_coronabetrvo_ab_11.04.21.pdf.
Diese Belastungen durch das Tragen von Masken hielt er damit bei der Abwägung mit dem hierdurch bezweckten Nutzen im Ergebnis für zumutbar. Nach seiner Auffassung war nach den Anfang 2021 flächendeckend angeordneten Schulschließungen eine Wiederaufnahme des Präsenzunterrichts unter anderem an Grundschulen geboten. Er führte hierzu aus, gerade bei jüngeren Kindern könnten durch den immer länger andauernden Lockdown zentrale Bildungs- und Entwicklungsfortschritte nicht sicher erreicht werden, wenn diese nicht zumindest auch in Präsenz unterrichtet würden und die Lehrkräfte so eine direkte Wahrnehmung vom Lernfortschritt und direkte Einwirkungsmöglichkeiten haben könnten. Gerade Kinder im Grundschulalter seien im Umgang mit dem digitalen Lernen und den sonstigen Methoden im Lernen auf Distanz auf erhebliche Unterstützung angewiesen, die viele Eltern nicht zu leisten in der Lage seien. So drohten Bildungsungerechtigkeiten und nicht nachholbare Entwicklungseinbußen.
Vgl. Verordnungsbegründung, S. 3 f., abrufbar unter
Dieses Anliegen stand jedoch in einem Spannungsverhältnis mit dem vom Verordnungsgeber zugleich sicherzustellenden Schutz vor einer unkontrollierten Verbreitung des Coronavirus. Den durch den Schulbetrieb in Präsenz begründeten Gefahren wollte der Verordnungsgeber durch Ergreifen sämtlicher umsetzbarer Infektionsschutzmaßnahmen in den Schulen entgegenwirken. Gerade die deutlich zunehmende Verbreitung der neuen Virusmutationen erforderte seines Erachtens eine noch deutlichere Beachtung der AHA-Regelungen in allen Altersgruppen.
Vgl. Verordnungsbegründung, S. 8, abrufbar unter abrufbar unter
Diese Einschätzung des Verordnungsgebers war vertretbar. Der beabsichtigte Verordnungszweck stand nicht außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs. Etwaige Eingriffe in die körperliche Unversehrtheit der Schüler waren zur Eindämmung der Virusverbreitung und damit einhergehend dem Schutz von Leben und Gesundheit und insbesondere der medizinischen Behandlungskapazitäten gerechtfertigt. Denn das Infektionsgeschehen war stark ausgeprägt und drohte wieder an Fahrt aufzunehmen. Insbesondere mit Blick auf die bereits stark ausgelasteten Intensivstationen war die Wiederaufnahme des mit einer Vielzahl von Kontakten verbundenen Präsenzunterrichts zu diesem Zeitpunkt problematisch und die Anordnung umfassender Maskenpflichten im Rahmen des Schulbetriebs vertretbar. Dies galt auch für die nun erstmals von Maskenpflichten im Unterricht betroffenen Grundschüler. Allein der Umstand, dass der Verordnungsgeber für diese zuvor eine Ausnahme von der Maskenpflicht vorgesehen hatte, wenn sie sich im Unterricht an ihren Sitzplätzen aufhielten, indiziert nicht, dass nur diese Regelung angemessen gewesen wäre. Mit dieser Ausnahmeregelung dürfte der Verordnungsgeber seinerzeit auch dem Umstand Rechnung getragen haben, dass jüngere Kinder wahrscheinlich eine geringere Rolle im Infektionsgeschehen spielten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin 19/2020, Wiedereröffnung von Bildungseinrichtungen - Überlegungen, Entscheidungsgrundlagen und Voraussetzungen, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20.pdf?__blob=publicationFile; Leopoldina, Coronavirus-Pandemie: Für ein krisenresistentes Bildungssystem, 5. Ad-hoc-Stellungnahme, 5. August 2020, S. 4, abrufbar unter
Mit Blick auf die Veränderung des Infektionsgeschehens durch die zunehmende Verbreitung mutmaßlich ansteckender Virusvarianten durfte er aber im Frühjahr 2021 vertretbar davon ausgehen, dass auch bei Grundschulkindern die Gefahr der Weitergabe von Infektionen nunmehr in einem Maße bestand, das die Anordnung einer Maskenpflicht auch im Unterricht rechtfertigte.
Ferner hat der Verordnungsgeber ermöglicht, dass die mit dem Masketragen einhergehenden Belastungen partiell abgemildert wurden. Personen, die aus medizinischen Gründen keine Maske tragen konnten, waren bei entsprechendem Nachweis von der Maskenpflicht befreit. Regelmäßige Maskenpausen waren zur Aufnahme von Speisen und Getränken in Pausenzeiten erlaubt (§ 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 CoronaBetrVO). Auf diese Weise konnten die durch das Tragen der Maske verursachten Belastungen durch mehrere – zumindest kurze – Tragepausen reduziert werden, wobei davon auszugehen ist, dass die Schüler die zwischen den Schulstunden vorgesehenen Pausen auch zum Trinken oder Essen und damit für Maskenpausen nutzen konnten. Ferner konnten aus pädagogischen Gründen Ausnahmen von der Pflicht zum Tragen einer Maske zugelassen werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 CoronaBetrVO); dies hing allerdings von einer entsprechenden individuellen Entscheidung der Lehrkraft ab. Schon aus Gründen der sich aus dem Schulverhältnis ergebenden und durch die streitige Verordnung nicht abdingbaren Fürsorgepflicht war diese allerdings verpflichtet, Schülern das zeitweise Abnehmen der Maske zu ermöglichen, wenn bei diesen während des Tragens eine plötzliche Unverträglichkeit auftrat. Dass der Verordnungsgeber nicht noch weitergehende, insbesondere feste Maskenpausen vorgesehen oder im Freien von der Maskenpflicht gänzlich abgesehen hat, begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Mit Blick darauf, dass jede Maskenpause die Effektivität der Maßnahme reduziert, weil sich das Virus in den Maskenpausen besser verbreiten kann, durfte der Verordnungsgeber dem effektiven Infektionsschutz Vorrang vor einer durch umfassendere Pausen ermöglichten Entlastung der Schüler einräumen. Auch in welchem Maße Pausen einzuräumen waren, hat der Verordnungsgeber ausweislich der eingereichten Verwaltungsvorgänge eingehend erwogen. So geht daraus z. B. hervor, dass mit Blick auf die Mutationen erhebliche Befürchtungen bestanden, das Infektionsgeschehen könne an Schulen bei umfangreicheren Maskenpausen außer Kontrolle geraten (vgl. Beiakte Heft 9, Seite 340).
Insbesondere für Grundschüler ergaben sich Erleichterungen auch dadurch, dass sie bei Ermangelung passender medizinischer Masken ersatzweise eine textile Alltagsmaske tragen durften (§ 1 Abs. 3 Satz 2 CoronaBetrVO). Diese hatte den Vorteil, dass die Schüler ein Modell wählen konnten, das für sie einen besseren Tragekomfort bot.
Der Verhältnismäßigkeit der Maskenpflicht stand nicht entgegen, dass der BVKJ und die DGSPJ im April 2020 in einer Stellungnahme,
Maskenpflicht für Kinder, 28. April 2020, abrufbar unter
angemerkt hatten, das regelmäßige Tragen einer Maske könne ab einem Alter von sechs Jahren erwogen werden, solle aber bei Kindern unter zehn Jahren keinen Zwang darstellen, sowie, dass auch DGPI, BVKJ, DGKJ, GPP (Gesellschaft für Pädiatrische Pulmologie) und SGKJ (Süddeutsche Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin) im November 2020 darauf hinwiesen, Kinder ab sechs Jahren könnten eine Maske tragen, sollten hierzu aber nicht gezwungen werden.
Vgl. Verwendung von Masken bei Kindern zur Verhinderung einer Infektion mit SARS-CoV-2, Stand 12. November 2020, abrufbar unter
https://dgpi.de/covid19-masken-stand-10-11-2020/.
Denn konkrete Gesundheitsgefahren körperlicher oder psychischer Art befürchteten sie durch das Masketragen nicht. Im Übrigen sahen die später unter weitgehender Mitwirkung der genannten Fachgesellschaften entwickelten S-3-Richtlinien ein zwingendes Absehen von der Maskenpflicht für Grundschüler nicht vor. Diese verwiesen lediglich darauf, zeitlich und örtlich begrenzte Ausnahmen könnten für Grundschüler bei regional und überregional mäßigem Infektionsgeschehen in der Bevölkerung und in der Schule erwogen werden. Davon, dass im Bereich der Grundschulen nur auf Maskenempfehlungen gesetzt werden solle, war indes nicht mehr die Rede.
Vgl. S3-Leitlinie Maßnahmen zur Prävention und Kontrolle der SARS-CoV-2-Übertragung in Schulen Lebende Leitlinie, S. 5 f., 1. Version Februar 2021, S. 5, abrufbar unter
bb. Ein (unterstellter) Eingriff in die körperliche Unversehrtheit war auch nicht wegen Missachtung des Zitiergebots aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG rechtswidrig. Gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das eingeschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen. Dieses Zitiergebot wendet sich an den nachkonstitutionellen Gesetzgeber, der neue Grundrechtseinschränkungen vornimmt. Es soll ihn veranlassen, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen. Als Formvorschrift bedarf die Norm enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll. Die Vorschrift des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG gilt dabei nur für Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. August 1999 - 1 BvR 2181/98 u.a. -, juris, Rn. 55 f., BVerfG, Beschluss vom 18. Februar 1970 - 2 BvR 531/68 -, juris, Rn. 45.
Gemessen daran war das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht deshalb verletzt, weil das Recht auf körperliche Unversehrtheit seinerzeit nicht in § 32 Satz 3 IfSG als Grundrecht genannt wurde, dass durch eine auf dieser Grundlage erlassene Verordnung eingeschränkt werden konnte. Zwar gehört das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) grundsätzlich zu denjenigen Grundrechten, auf die das Zitiergebot Anwendung findet. Ein zielgerichteter (finaler) Grundrechtseingriff, der notwendig wäre, um das Zitiererfordernis auszulösen, ist in dieser Regelung jedoch nicht zu sehen. Denn es handelte sich bei etwaigen Beeinträchtigungen der körperlichen Unversehrtheit durch die Maskenpflicht lediglich um nicht beabsichtigte Nebenfolgen.
Vgl. Schl.-H. OVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 3 MR 43/20 -, juris, Rn. 21.
Ungeachtet dessen hätte es aber zur Wahrung des Zitiergebots auch ausgereicht, dass das Recht auf körperliche Unversehrtheit als einschränkbares Grundrecht (nur) in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG genannt wurde. § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten auch durch Rechtsverordnung zu erlassen. Für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 IfSG gelten demnach die gleichen inhaltlichen Voraussetzungen und Grenzen wie im Falle der §§ 28 bis 31 IfSG. Die Bestimmung steht mithin nicht für sich, sondern in untrennbarem Zusammenhang mit den dort benannten §§ 28 bis 31 IfSG, aus denen sich der mögliche Regelungsgehalt der Verordnungen und damit auch eine etwaige Betroffenheit von Grundrechten ergibt. Deshalb reicht es für eine Wahrung des Zitiergebots aus, dass § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG darauf verweist, dass das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit durch Schutzmaßnahmen nach § 28 Abs. 1 IfSG eingeschränkt werden kann. Die möglichen Auswirkungen dieser Maßnahmen auf Grundrechte hat der Gesetzgeber sich damit vor Augen geführt und durch die Erwähnung der betroffenen Grundrechte hierüber auch im Gesetzestext an zutreffender Stelle Rechenschaft gegeben. Dass § 32 Satz 3 IfSG in der hier maßgeblichen Fassung das Recht auf körperliche Unversehrtheit als einschränkbares Grundrecht nicht ebenfalls erwähnt, ist vor diesem Hintergrund unschädlich. Hieraus ist nicht zu schließen, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber insoweit eingeschränktere Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stellen wollte als den auf Grundlage von § 28 IfSG handelnden Behörden.
Vgl. eingehend dazu: OVG NRW, Urteil vom 13. November 2023 - 13 D 102/21.NE -, juris, Rn. 164 ff.
3. Die streitgegenständliche Regelung verletzte auch nicht das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG in dessen Ausprägungen als allgemeine Handlungsfreiheit und als allgemeines Persönlichkeitsrecht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 110.
a. Durch die streitgegenständliche Maskenpflicht wurde nur in die allgemeine Handlungsfreiheit, nicht jedoch in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) eingegriffen.
Vgl. Schl.-H. OVG, Beschluss vom 4. März 2021 - 3 MR 8/21 -, juris, Rn. 51; mit dieser Tendenz: OVG Saarl., Beschluss vom 13. Mai 2020 - 2 B 175/20 -, juris, Rn. 22; a. A. Bay. VGH, Beschluss vom 10. August 2021 - 25 NE 21.2066 -, juris, Rn. 78; OVG M.-V., Beschluss vom 16. April 2021 - 1 KM 159/21 OVG -, juris, Rn. 25; OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2020 - 13 B 1894/20.NE -, juris, Rn. 68; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 18. November 2020 - OVG 11 S 104/20 -, juris, Rn. 71; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 -, juris, Rn. 32; OVG Bremen, Beschluss vom 12. Mai 2020 - 1 B 140/20 -, juris, Rn. 21; Hamb. OVG, Beschluss vom 21. Juli 2020 - 5 Bs 86/20 -, juris, Rn. 39.
Aufgabe des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist es, im Sinne des obersten Konstitutionsprinzips der „Würde des Menschen“ (Art. 1 Abs. 1 GG) die engere persönliche Lebenssphäre und die Erhaltung ihrer Grundbedingungen zu gewährleisten, die sich durch die traditionellen konkreten Freiheitsgarantien nicht abschließend erfassen lassen; diese Notwendigkeit besteht namentlich auch im Blick auf moderne Entwicklungen und die mit ihnen verbundenen neuen Gefährdungen für den Schutz der menschlichen Persönlichkeit. Wie der Zusammenhang mit Art. 1 Abs. 1 GG zeigt, enthält das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG ein Element der „freien Entfaltung der Persönlichkeit“, das sich als Recht auf Respektierung des geschützten Bereichs von dem „aktiven“ Element dieser Entfaltung, der allgemeinen Handlungsfreiheit, abhebt. Demgemäß müssen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts enger gezogen werden als diejenigen der allgemeinen Handlungsfreiheit. Es erstreckt sich nur auf Eingriffe, die geeignet sind, die engere Persönlichkeitssphäre zu beeinträchtigen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1980 - 1 BvR 185/77 -, juris, Rn. 13 f.
Es verbürgt also nicht Schutz gegen alles, was die selbstbestimmte Persönlichkeitsentwicklung auf irgendeine Weise beeinträchtigen könnte; ohnehin vermag kein Mensch seine Individualität unabhängig von äußeren Gegebenheiten und Zugehörigkeiten zu entwickeln. Der lückenschließende Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts greift aber dann, wenn die selbstbestimmte Entwicklung und Wahrung der Persönlichkeit spezifisch gefährdet ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. April 2016 - 1 BvR 3309/13 -, juris, Rn. 32.
Wegen dieser Eigenart des allgemeinen Persönlichkeitsrechts hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, ebenso wie die des Bundesgerichtshofs, den Inhalt des geschützten Rechts nicht abschließend umschrieben, sondern seine Ausprägungen jeweils anhand des zu entscheidenden Falles herausgearbeitet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1980 - 1 BvR 185/77 -, juris, Rn. 14.
Eine Ausprägung ist das Selbstbestimmungsrecht über die Darstellung des persönlichen Lebens- und Charakterbildes. Der Einzelne soll selbst darüber befinden dürfen, wie er sich gegenüber Dritten oder der Öffentlichkeit darstellen will und was seinen sozialen Geltungsanspruch ausmachen soll.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Januar 2020 ‑ 2 BvR 1333/17 -, juris, Rn. 111, und vom 3. November 1999 - 2 BvR 2039/99 - juris, Rn. 15.
Nachdem unter diesen Aspekt in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zunächst im Wesentlichen Beeinträchtigungen des sozialen Geltungsanspruchs durch öffentlichen Äußerungen über oder Darstellungen von Personen gefasst wurden,
vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Juni 1973 - 1 BvR 536/72 -, juris, Rn. 44 (Ausstrahlung eines Dokumentarspiels über den sog. Soldatenmord von Lebach), und Beschlüsse vom 8. Februar 1983 ‑ 1 BvL 20/81 - juris, Rn. 30 (Gegendarstellungsanspruch im öffentlichen Rundfunk), und vom 3. Juni 1980 - 1 BvR 185/77 -, juris, Rn. 16 (Unterschieben nicht getaner Äußerungen),
ging das Bundesverfassungsgericht in jüngeren Entscheidungen davon aus, dass auch Vorgaben hinsichtlich des äußeren Erscheinungsbilds Eingriffe in das durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht geschützte Selbstbestimmungsrecht sein können. Namentlich betraf dies die Pflicht eines Strafgefangenen bei einer gerichtlichen Vorführung die einheitliche Anstaltskleidung zu tragen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. November 1999 ‑ 2 BvR 2039/99 - juris, Rn. 14 ff.,
sowie Kopftuchverbote.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. Januar 2015 ‑ 1 BvR 471/10 u. a. -, juris, Rn. 96 (für Lehrkräften in einer öffentlichen bekenntnisoffenen Gemeinschaftsschule), und vom 14. Januar 2020 - 2 BvR 1333/17 -, juris, Rn. 111 (für Rechtsreferendarinnen bei der Ausübung von Tätigkeiten, bei denen sie als Repräsentantinnen der Justiz oder des Staates wahrgenommen werden).
Aus diesen Entscheidungen ist indes nicht zu schließen, dass jegliche Vorgabe hinsichtlich des äußeren Erscheinungsbildes von Personen in das durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht eingreift. So haben Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht solche in der Regel nur als einen Eingriff in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG (in der Ausprägung der allgemeinen Handlungsfreiheit) qualifiziert.
Vgl. z. B. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Mai 2022 - 2 BvR 1667/20 - juris, Rn. 30 (Tätowierung eines Polizeivollzugsbeamten im „sichtbaren Bereich“), vom 10. Januar 1991 - 2 BvR 550/90 -, juris, Rn. 6 (Ohrschmuckverbot für Zollbeamte), und vom 14. Februar 1978 - 2 BvR 406/77 -, juris, Rn. 35 (zwangsweise Veränderung der Haar- und Barttracht eines Beschuldigten zum Zwecke seiner Gegenüberstellung); BVerwG, Urteile vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 -, juris, Rn. 15 (Vorgabe an Polizeivollzugsbeamte, Haare höchstens in Hemdkragenlänge zu tragen), und vom 15. Januar 1999 - 2 C 11/98 - juris, Rn. 13 (Verbot von Ohrschmuck und langen Haaren für uniformierte Polizeivollzugsbeamte).
Dieses umfasse das Recht, über die Gestaltung der äußeren Erscheinung eigenverantwortlich zu bestimmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 -, juris, Rn. 15.
Aus dieser Rechtsprechung sowie aus dem oben aufgezeigten Umstand, dass das allgemeine Persönlichkeitsrecht nur berührt ist, wenn die selbstbestimmte Entwicklung und Wahrung der Persönlichkeit spezifisch gefährdet ist bzw. die engere Persönlichkeitssphäre beeinträchtigt wird, folgt, dass die streitgegenständliche Maskenpflicht keinen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht, sondern lediglich die allgemeine Handlungsfreiheit darstellt. Insoweit beeinträchtigt sie lediglich das typischerweise durch die allgemeine Handlungsfreiheit geschützte Recht, die Gestaltung des äußeren Erscheinungsbilds in bestimmten Situationen vollständig frei zu bestimmen. Eine darüber hinausgehende Beeinträchtigung der engeren Persönlichkeitssphäre, wie sie etwa die Pflicht von Strafgefangenen zum Tragen von Anstaltskleidung außerhalb der Justizvollzugsanstalt begründet, weil sie von diesen typischerweise als Selbstwertkränkung und Deprivation empfunden wird,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. November 1999 ‑ 2 BvR 2039/99 -, juris, Rn. 16,
oder das Kopftuchverbot, weil es eine Gestaltung des eigenen Äußeren verbietet, die in besonderem Maß auch Ausdruck der persönlichen Identität ist, indem sie für die Betroffenen ein imperatives religiöses Bedeckungsgebot darstellt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2015 ‑ 1 BvR 471/10 u. a. -, juris, Rn. 96,
liegt in der bloßen Pflicht, in der Schule eine Maske zu tragen, nicht.
Vgl. auch unter dem besonderen Gesichtspunkt nonverbaler Kommunikation Schl.-H. OVG, Beschluss vom 4. März 2021 - 3 MR 8/21 -, juris, Rn. 51; a. A. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 -, juris, Rn. 32; Thür. VerfGH, Urteil vom 1. März 2021 ‑ 18/20 -, juris, Rn. 479.
b. Der demnach (lediglich) vorliegende Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit war verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Grundrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 GG ist unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet. Darunter sind alle Rechtsnormen zu verstehen, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen. In materieller Hinsicht bietet – vorbehaltlich besonderer verfassungsrechtlicher Gewährleistungen – der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Maßstab, nach dem die Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 -, juris, Rn. 119 f.
Die Regelungen zur Maskenpflicht in § 1 Abs. 3 CoronaBetrVO stellten die verfassungsgemäße Konkretisierung der Schranke der Rechte aus Art. 2 Abs. 1 GG dar. Denn die kompetenzgerecht erlassenen Regelungen, die – wie aufgezeigt – den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes genügten, waren verhältnismäßig. Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Schüler war aus den oben aufgezeigten Gründen gerechtfertigt.
4. Die Regelungen verletzten auch nicht das Recht auf schulische Bildung aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. mit Art. 7 Abs. 1 GG. Zwar griffen sie in dieses Recht ein (a.), der Eingriff war jedoch gerechtfertigt (b.).
a. Das Recht der Kinder und Jugendlichen auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG enthält auch ein Recht gegenüber dem Staat, ihre Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit auch in der Gemeinschaft durch schulische Bildung gemäß dem Bildungsauftrag nach Art. 7 Abs. 1 GG zu unterstützen und zu fördern. Wird diese spezifisch schulische Entfaltungsmöglichkeit durch staatliche Maßnahmen eingeschränkt, liegt darin – wie bei Beeinträchtigungen anderer Grundrechte auch – ein Eingriff, gegen den sich Schüler wenden können. Dabei genügt es für einen Eingriff, wenn in der besuchten Schule aktuell eröffnete und auch wahrgenommene schulische Bildung durch eine staatliche Maßnahme gewissermaßen „von außen“ beschränkt wird.
Vgl. ausführlich BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u. a. -, juris, Rn. 44 ff., 62; zu dem entsprechenden Grundrecht auf schulische Bildung aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV noch zurückhaltend OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2022 ‑ 13 B 1441/21 ‑, juris, Rn. 41 ff.
Indem das Tragen einer Maske zur Voraussetzung der schulischen Nutzung gemacht wurde, schränkte diese Regelung die an der Schule eröffneten Möglichkeiten schulischer Bildung ein, weil diese nicht mehr wie zuvor voraussetzungslos in Anspruch genommen werden konnte. Der darüber hinaus durch den Schulleiter anzuordnende Ausschluss von Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Maske nicht beachten (§ 1 Abs. 3 Satz 6 CoronaBetrVO), hatte insoweit auch nur deklaratorische Wirkung, weil schon nach § 1 Abs. 1 Satz 2 CoronaBetrVO eine schulische Nutzung nur unter Wahrung der Maskenpflicht zulässig war.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. November 2023 ‑ 13 D 102/21.NE -, juris, Rn. 126 f. (zur bei den Testvorgaben in der Schule gewählten identischen Regelungstechnik).
b. Der Eingriff in das Recht auf schulische Bildung war gerechtfertigt. Dieses steht in der Ausprägung als Abwehrrecht gegen staatliche Maßnahmen, welche bestimmte für Schüler an ihrer Schule eröffnete Möglichkeiten schulischer Bildung einschränken, ohne das Schulsystem selbst zu verändern, unter einem einfachen Gesetzesvorbehalt. Denn das Recht auf schulische Bildung leitet sich unter anderem aus Art. 2 Abs. 1 GG ab, weil es die Entwicklung der Kinder und Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit auch in der Gemeinschaft schützt, die durch schulische Bildung gemäß dem Bildungsauftrag nach Art. 7 Abs. 1 GG zu unterstützen und zu fördern ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 -, juris, Rn. 47.
Der Eingriff in dieses Recht war verhältnismäßig. Zwar wäre – isoliert betrachtet – ein Verbot der Teilnahme am Unterricht eine schwere Beeinträchtigung dieses Rechts. Da eine zulässige Teilnahme am Unterricht jedoch für sich genommen unter Beachtung der nach den oben gemachten Erwägungen für die Schüler zumutbaren Maskenpflicht weiter möglich war, war auch der Eingriff in dieses Recht zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung und zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems verhältnismäßig.
5. Die gemäß Art. 1 Abs. 1 GG unantastbare Menschenwürde der Schüler wurde entgegen der Auffassung des Antragstellers durch die streitgegenständlichen Regelungen nicht berührt. Die Garantie der Menschenwürde umfasst insbesondere die Wahrung personaler Individualität, Identität und Integrität sowie die elementare Rechtsgleichheit. Dem liegt eine Vorstellung vom Menschen zugrunde, die diesen als Person begreift, die in Freiheit über sich selbst bestimmen und ihr Schicksal eigenverantwortlich gestalten kann. Mit der Subjektqualität des Menschen ist ein sozialer Wert- und Achtungsanspruch verbunden, der es verbietet, den Menschen zum „bloßen Objekt“ staatlichen Handelns zu degradieren.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Januar 2017 - 2 BvB 1/13 -, juris, Rn. 539, m. w. N.
Eine solche Behandlung, die Schüler zum Objekt degradiert, ist durch die Maskenpflicht nicht im Ansatz zu erkennen. Insbesondere kann ihr nicht die Wertung entnommen werden, Kinder würden darauf beschränkt „Virenschleudern“ zu sei. Vielmehr handelt es sich bei der streitigen Maskenpflicht um eine auf sachlichen Erwägungen beruhende Schutzmaßnahme, die wissenschaftlichen Erkenntnissen Rechnung trägt und auch dem Ziel dient, Kinder (und deren Angehörige) vor einer Infektion zu schützen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 28a, 32 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§ 109a JustG NRW
§ 47 VwGO
§ 32 IfSG
§ 28 IfSG
§ 167 VwGO
§ 73 Abs. 1a Nr. 6 und 24 IfSG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 3 CoronaBetrVO
§ 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28a Absatz 1 IfSG
§ 1 Abs. 3 CoronaBetrVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 CoronaBetrVO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 CoronaBetrVO
§ 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 CoronaBetrVO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 CoronaBetrVO
§ 5 Abs. 9 IfSG
§ 1 Abs. 3 CoronaBetrVO
§ 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4, 9 und 10 IfSG
§ 4 Abs. 1 IfSG
§ 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 CoronaBetrVO
§ 1 Abs. 3 Satz 2 CoronaBetrVO
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 1 Abs. 3 Satz 6 CoronaBetrVO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 CoronaBetrVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Absatz 1 der Coronaschutzverordnung
§ 4a Absatz 1 Satz 2 der Coronaschutzverordnung
§ 1 neu gefasst. Nachdem die Geltungsdauer der Verordnung
§ 3 Absatz 1 Satz 2 der Coronaschutzverordnung
§ 1 Abs. 3 der Verordnung
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV

Zitierte Entscheidungen: 13 B 266/21
13 B 1609/20
13 B 267/21
13 B 619/21
13 B 266/21
13 D 102/21
13 D 238/20
3 BN 2.18
1 BvR 971/21
3 CN 4.22
3 CN 1.21
1 BvR 1073/21
1 BvR 1630/20
1 BvR 990/20
13 D 293/20
1 BvR 781/21
14 KN 22/22
1 D 126/21
11 S 56/21
1 L 787/21
1 S 3670/21
3 CN 2.21
2 BvR 916/11
2 BvR 737/11
2 BvR 1160/83
1 BvR 2649/21
13 D 283/20
13 B 991/21
13 KN 389/20
1 BvR 2181/98
2 BvR 531/68
3 MR 43/20
3 MR 8/21
2 B 175/20
25 NE 21.20
1 KM 159/21
13 B 1894/20
11 S 104/20
1 S 1314/20
1 B 140/20
5 Bs 86/20
1 BvR 185/77
1 BvR 3309/13
2 BvR 1333/17
2 BvR 2039/99
1 BvR 536/72
1 BvL 20/81
1 BvR 471/10
2 BvR 1667/20
2 BvR 550/90
2 BvR 406/77
2 C 3.05
2 C 11/98
2 BvL 43/92
13 B 1441/21
2 BvB 1/13