Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-12-20, Aktenzeichen 6 K 126/10.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2012:1220.6K126.10.KS.0A

Tenor:
Der Kostenbescheid der Beklagten vom 18. November 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2010 wird insoweit aufgehoben, als in ihm die Widerspruchsgebühr in Höhe von 856,35 € festgesetzt worden ist. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte hat die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.
Der Gerichtsbescheid ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Verwaltungskosten in Höhe von 859,80 Euro durch Kostenbescheid der Beklagten vom 18. November 2009.
Mit Bescheid vom 15. Oktober 2008 zog die beklagte Stadt die Klägerin zu einem Abwasserbeitrag in Höhe von 17.126,99 Euro heran. Den hiergegen gerichteten Widerspruch vom 18. November 2008 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 16. Dezember 2008 zurück. Die Kosten des Widerspruchsverfahrens wurden der Klägerin auferlegt, die Verwaltungskostenentscheidung einem gesonderten Bescheid vorbehalten. Ein Rechtsbehelf gegen diesen Beitragsbescheid wurde nicht erhoben. Die – hier allein streitgegenständliche – Kostenentscheidung erging mit Bescheid vom 18. November 2009, in dem die Kosten gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten vom 3. September 1999 in der Fassung der 1. Änderungssatzung zur Verwaltungskostensatzung vom 6. Oktober 2003 – VwKostS – in Verbindung mit § 9 Hessisches Verwaltungskostengesetz– HVwKostG – auf 859,80 Euro (856,35 Euro Verwaltungsgebühr plus 3,45 Euro Auslagen) festgesetzt wurden.
Den hiergegen mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 15. Dezember 2009 erhobene Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 20. Januar 2010 mit der Begründung zurück, gemäß § 14 Hessisches Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung – HessAGVwGO – seien Kosten (Gebühren und Auslagen) nach Maßgabe des HVwKostG in Verbindung mit der Verwaltungskostensatzung der Beklagten zu erheben. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühren richte sich nach § 8 Abs. 1 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung. Danach werde für die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens in Angelegenheit, die die Ablehnung oder Forderung einer Geldleistung zum Gegenstand haben, eine Gebühr von 5 vom Hundert des erfolglos angefochtenen Betrages, mindestens 25,00 Euro und höchstens 2.500,00 Euro festgesetzt. Von dem im Abwasserbeitragsbescheid vom 15. Oktober 2008 festgesetzte Beitrag in Höhe von 17.226,99 Euro seien danach 5 vom Hundert Gebühren zu berechnen, was eine Verwaltungsgebühr von 856,35 Euro ergebe. Hinzu kämen die angefallenen Auslagen in Höhe von 3,45 Euro.
Mit am 28. Januar 2010 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz ihres Bevollmächtigten hat die Klägerin Klage erheben lassen und zur Begründung ausgeführt, der Kostenfestsetzungsbescheid vom 18. November 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2010 sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten. Eine weitere Begründung erfolgte trotz Ankündigung und auch nach erfolgter Einsicht in den Behördenvorgang nicht.
Die Klägerin beantragt,
den Kostenfestsetzungsbescheid vom 18. November 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2010 – Az.: 520 – schu – aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, Rechtsgrundlage für den Kostenfestsetzungsbescheid sei die Verwaltungskostensatzung der Beklagten. Diese sei aufgrund der Ermächtigung des § 2 in Verbindung mit § 9 Hess. KAG erlassen worden. Das HVwKostG richte sich nach seinem § 1 unmittelbar nur an Behörden des Landes für deren Amtshandlungen. Für kostenpflichtige Amtshandlungen der Gemeinden gelte es nicht unmittelbar, sondern nur die aufgrund der Regelung des § 9 Abs. 3 Hess. KAG konkret für anwendbar bestimmten Vorschriften des HVwKostG. Nach § 2 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten seien die §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 4, 5 bis 7 und 9 HVwKostG auf die nach dieser Satzung zu erhebenden Verwaltungskosten entsprechend anwendbar. Die Regelung in § 8 Abs. 1 Nr. 21 Verwaltungskostensatzung, nach der die Widerspruchsgebühr 5 vom Hundert des mit dem Widerspruch angefochtenen Betrages betrage, verstoße nicht gegen den in § 3 Abs. 1 HVwKostG enthaltenen Grundsatz, wonach Grundlage für die Gebührenbemessung allein der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand aller an der Amtshandlung Beteiligter sei. Dieser Grundsatz sei bereits deshalb nicht maßgeblich für die Berechnung der Verwaltungsgebühr, weil er weder nach § 9 Abs. 3 Hess. KAG, noch über die Verwaltungskostensatzung der Beklagten für anwendbar erklärt worden sei. Maßgeblich sei allein der Maßstab des § 4 HVwKostG, da dieser nach § 2 der Verwaltungskostensatzung anwendbar sei. Nach § 4 Abs. 3 HVwKostG werde für die Entscheidung über einen Widerspruch, soweit dieser erfolglos geblieben sei, eine Gebühr bis zu dem Betrag erhoben, der in dem angefochtenen Bescheid festgesetzt gewesen sei. Sei für die angefochtene Amtshandlung keine Gebühr vorgesehen, sei die Amtshandlung gebührenfrei. Sei der Widerspruch von einem Dritten erhoben worden, betrage die Gebühr bis zu 5000 Euro. In § 8 Abs.1 Nr. 21 der Verwaltungskostensatzung der Beklagten sei diese gesetzliche Vorgabe durch die Begrenzung auf 5 vom Hundert der Forderung des angefochtenen Bescheides für die Widerspruchsgebühr erfüllt. § 3 Abs. 1 HVwKostG und damit die dort bestimmten Grundlagen für die Gebührenbemessung seien weder über § 9 Abs.3 Hess. KAG noch über die Verwaltungskostensatzung der Beklagten für anwendbar erklärt. Auch wenn § 9 Abs. 2 Hess.KAG bestimme, dass die Gebühren unter Berücksichtigung des Interesses der Gebührenpflichtigen und nach dem Verwaltungsaufwand zu bemessen seien, werde dieser Grundsatz durch § 9 Abs. 3 Hess. KAG als speziellere Norm verdrängt, weil dort nur die Grundsätze des § 4 HVwKostG für entsprechend anwendbar erklärt würden. Gemäß § 4 Abs. 1 HVwKostG gelten die weiteren Bestimmungen nur, soweit in einer Verwaltungskostenordnung nicht anderes bestimmt sei. Damit sei es der Kommune möglich, die Erhebung von Widerspruchsgebühren mittels der Kostensatzung gänzlich anders zu regeln, als dies in § 4 HVwKostG vorgegeben sei. Wenn dies gemäß § 9 Abs. 3 Hess. KAG nach § 4 Abs. 1 HVwKostG möglich sei, so gehe die andersartige Regelung der Kostensatzung auch den Vorgaben des § 9 Abs. 2 Hess. KAG vor.
Mit Schriftsatz vom 9. Mai 2012 sind die Beteiligten zu der Möglichkeit der Entscheidung des Rechtsstreites im Wege des Gerichtsbescheids nach § 84 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - angehört worden.
Zu den weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den Behördenvorgang (ein Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte den Rechtsstreit im Wege des Gerichtsbescheides entscheiden, da die Beteiligten zuvor hierzu nach § 84 VwGO unter Einräumung einer zeitlich befristeten Gelegenheit zur Stellungnahme angehört worden sind.
Die zulässige Klage ist aus dem im Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Kostenfestsetzungsbescheid vom 18. November 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit darin eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 856,35 € festgesetzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Aufgrund der bestandskräftigen Kostengrundentscheidung des Widerspruchsbescheids vom 16. Dezember 2008, nach der die Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat, konnte die beklagte Stadt dem Grunde nach von der Klägerin die angegriffene Widerspruchsgebühr erheben.
Als rechtswidrig erweist sich der Kostenfestsetzungsbescheid jedoch deshalb, weil mit § 8 Abs. 1 Nr. 21 Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten keine wirksame Rechtsgrundlage vorhanden ist, da er gegen höherrangiges Recht verstößt.
Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Gebührenbescheids ist § 14 HessAGVwGO in Verbindung mit § 9 HessKAG, § 4 Abs. 1 und 3 Satz 2 und § 11 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG, § 1 Abs. 1 und § 2 VwKostS. Danach sind im Widerspruchsbescheid von der mit der Bearbeitung des Widerspruchs zuletzt befassten Behörde - vorliegend der beklagten Stadt - Kosten nach Maßgabe des HVwKostG zu erheben, soweit ein Widerspruch erfolglos geblieben ist. Die Beklagte hat in ihrer auf der Grundlage der §§ 2 und 9 Hess.KAG erlassenen Verwaltungskostenordnung in § 8 Abs. 1 Nr. 21 VwKostS bestimmt, dass für die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens in Angelegenheiten, die die Ablehnung der Forderung einer Geldleistung zum Gegenstand haben, Gebühren von 5 vom Hundert des erfolglos angefochtenen Betrages, mindestens jedoch 25 € und höchstens 2.500 € zu erheben sind.
Mit der Festsetzung eines Vomhundertsatzes orientiert sich die Beklagte bei der satzungsrechtlichen Bestimmung der Verwaltungsgebühr nicht an der Maßgabe des Hessischen Verwaltungskostengesetzes und auch nicht an den grundsätzlichen Vorgaben des § 9 Abs. 2 Hess. KAG, wonach die Gebühren unter Berücksichtigung des Interesses der Gebührenpflichtigen und nach dem Verwaltungsaufwand zu bemessen sind. Da nach § 9 Abs. 3 Hess.KAG die §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 4 bis 7, 9 bis 13 und § 17 Abs. 1 HVwKostG in der jeweiligen Fassung entsprechend anzuwenden sind, hat die Beklagte auch die sich daraus ergebenden Grundsätze bei der Gestaltung ihrer Gebühren in der Verwaltungskostensatzung zu berücksichtigen. Auch § 2 VwKostS der Beklagten erklärt die Normen für die nach dieser Satzung zu erhebenden Verwaltungskosten für entsprechend anwendbar.
Mit Art. 13 des Gesetzes zur Umstellung von Rechtsvorschriften auf Euro – Euro-UmstellungsG – vom 31. Oktober 2001 (GVBl. I Seite 434 f) hat der Landesgesetzgeber die bis dahin geltende Regelung in § 4 HVwKostG erheblich verändert und die Bemessungsgrundlage für die Gebührenhöhe einer Amtshandlung, mit der eine Geldleistung abgelehnt oder gefordert wurde, neu bestimmt. Betrug sie bis zur Änderung des § 4 HVwKostG 5 vom Hundert des erfolglos angefochtenen Betrages, ist seit 1. Januar 2002 nur noch der Verwaltungsaufwand im Sinne des § 3 Abs. 2 HVwKostG maßgeblich. Dies bedeutet, dass die Widerspruchsgebühr nicht mehr in einem Vomhundertsatz des geforderten Betrages liegen kann, sondern in jedem Einzelfall nach dem erbrachten Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung des Widerspruchs zu bemessen ist. Der gesetzgeberische Wille, die bisherigen festen Sätze durch einen kostendeckenden Verwaltungsaufwand im Sinne des § 3 Abs. 2 HVwKostG abzulösen, wird durch die im Gesetzgebungsverfahren gegebene Begründung zusätzlich unterstrichen. Mit dem in § 3 HVwKostG eingeführten Prinzip des Kostenunterschreitungsverbots soll deutlich werden, dass nur auf die Komponente „Verwaltungsaufwand“ für die Bestimmung der Widerspruchsgebühr abzustellen ist. Aus diesem Grund wurde die bis dahin geltende Regelung eines Vomhundertsatzes abgelöst von der Bemessungsgrundlage des Verwaltungsaufwandes. Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass in der Praxis häufig Fälle vorgekommen seien, bei denen es wegen der Begrenzung auf einen Vomhundertsatz nicht möglich gewesen sei, den tatsächlich anfallenden Verwaltungsaufwand mit der Gebühr vollständig abzugelten (vgl. Drucksache 16/861, Seite 13f).
Angesichts dieser eindeutigen gesetzgeberischen Intention erweckt der in § 8 Abs. 1 Nr. 21 VwKostS der Beklagten vorgesehene Vomhundertsatz bereits deshalb erhebliche Bedenken, weil er dazu verleitet, dass die festsetzende Behörde dem Verwaltungsaufwand nicht die gebührende Beachtung schenkt. Insbesondere aber stellt die weitere Verwendung des Vomhundertsatz nach dessen Abschaffung durch das Euro-Umstellungsgesetz eine unzulässige Systemwidrigkeit dar.
Sowohl nach § 9 Abs. 2 Hess.KAG als auch nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG hat danach Bemessungsgrundlage unter anderem der Verwaltungsaufwand im Sinne des § 3 Abs. 2 HVwKostG zu sein. Der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand bemisst sich nach dem Personal- und Sachaufwand sowie den kalkulatorischen Kosten. Bei der Bemessung dieses Aufwandes gilt der Grundsatz des Kostenunterschreitungsverbots, der sich auch unmittelbar aus § 9 Abs. 2 Satz 2 Hess.KAG ergibt. Nach § 5 HVwKostG sind Gebühren durch feste Sätze (Festgebühren), nach dem Wert des Gegenstandes (Wertgebühren), nach dem Zeitaufwand der Amtshandlung (Zeitgebühren) oder durch Rahmensätze (Rahmengebühren) zu bestimmen.
Für die im Kostenbescheid festgesetzte Gebühr ist kein fester Gebührensatz im Sinne des § 5 HVwKostG bestimmt. § 4 Abs. 3 Satz 2 HVwKostG gibt jedoch einen Rahmen von bis zu 5000 € vor, für den die in § 9 Abs. 2 Hess.KAG und § 4 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG aufgestellten Gebührengrundsätze ebenfalls gelten. Nach diesen Gebührengrundsätzen ist - wenn Rahmensätze wie hier in § 4 Abs. 3 Satz 2 HVwKostG für Gebühren vorgesehen sind - bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand sowie die Interessen der Gebührenpflichtigen zu berücksichtigen.
Die Gebührenbemessung in § 8 Abs. 1 Nr. 21 VwKostS mit ihrem Vomhundertsatz wird diesen gebührenrechtlichen Grundsätzen nicht gerecht. Zwar orientiert sich die Satzungsbestimmung dem Grunde nach an einer Rahmengebühr, die sie – abweichend von § 4 Abs. 3 Satz 2 HVwKostG– von mindestens 25 € bis höchstens 2.500,00 € festsetzt. Doch diese stellen nur Mindest- bzw. Höchstsätze dar, so dass der eigentlich auszufüllende Rahmen über den in der Vorschrift vorgegebenen Vomhundertsatz bestimmt wird. Eine reine Anknüpfung an einen Vomhundertsatz vermag jedoch die Berücksichtigung des für die Bestimmung der Gebührenhöhe notwendigen Verwaltungsaufwands nicht widerzuspiegeln. Der Gesetzgeber hat deshalb ausdrücklich auch im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit die Bemessungsgrundlage anders, nämlich ausgehend vom Verwaltungsaufwand definiert. Bei der Normierung von Gebühren durch den Satzungsgeber ist bei der Berechnung des Personalaufwands diejenige Arbeitszeit zugrunde zu legen, die ein durchschnittlich befähigter Beschäftigter der jeweiligen Laufbahngruppe für die sachgemäße Erledigung der entsprechenden Angelegenheiten regelmäßig benötigt. Maßgeblich sind also die Kosten, die der konkret Beschäftigte im Durchschnitt verursacht (vgl. Verwaltungsvorschriften zum Hessischen Verwaltungskostengesetz – VV-HVwKostG –, StAnz. 2007, Seite 222ff).
Dass ein fester Vomhundertsatz der Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands und damit dem Prinzip des Kostenunterschreitungsverbots nicht gerecht werden kann, wird gerade auch in den hier zu entscheidenden Verfahren deutlich. Die Klägerin hat insgesamt vier Beitragsbescheide in ganz unterschiedlicher Höhe mit ihren Widersprüchen angefochten. Die Höhe der Beitragsbescheide liegt zwischen 2.212,38 € und 17.126,99 € woraus sich bei der Anwendung des Vomhundertsatzes Widerspruchsgebühren in Höhe von 110,62 €, 115,95 €, 117,44 € und im höchsten Fall von 859,80 € ergeben. Da der Sachverhalt im Wesentlichen in allen Verfahren gleich war und die einzelnen Widerspruchsbescheide in der Regel den gleichen Verwaltungsaufwand gehabt haben dürften, wird allein aufgrund der Anwendung des Vomhundertsatzes deutlich, dass die festgesetzten Gebühren sich nicht am tatsächlichen Verwaltungsaufwand orientieren können und von daher bereits nicht der mit der gesetzlichen Umstellung der Bemessungsgrundlage geforderten Einzelfallgerechtigkeit genügen.
Anders als die Beklagte darlegt, ist sie bei der Erstellung einer Verwaltungsgebührensatzung auch an die in § 9 Abs. 2 Hess.KAG und § 4 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG vorgegebene generelle Bemessungsgrundlage und das Kostenunterschreitungsverbot gebunden. So kann die Auffassung der Beklagten, sie sei über § 9 Abs. 3 Hess.KAG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 HVwKostG von der Beachtung der zuvor dargestellten Grundsätze suspendiert, nicht überzeugen. Zwar trifft es zu, dass nach § 14 Abs. 1 Satz 2 HessAGVwGO kommunale Verwaltungskostensatzungen den Verwaltungskostenordnungen im Sinne des HVwKostG gleichstehen, so dass Verwaltungskostensatzungen die Bemessung der Gebühren nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 bis 5 HVwKostG anders regeln können. Dies betrifft nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift allerdings im konkreten Fall allein die Möglichkeit, den in § 4 Abs. 3 Satz 2 HVwKostG vorgegebenen Gebührenrahmen bis zu 5.000,00 € anders zu bestimmen. Diesen Rahmen hat die Beklagte in ihrer Verwaltungsgebührensatzung zulässigerweise abweichend regeln können und hat den Rahmen von 25,00 € bis 2.500,00 € bestimmt. Die Regelung des § 4 Abs. 1 HVwKostG suspendiert aber gerade nicht von der in Satz 2 der Norm vorgegebenen Bemessungsgrundlage, die der Verwaltungsaufwand im Sinne des § 3 Abs. 2 HVwKostG zu sein hat. Dieses systematische Verständnis der Norm erschließt sich bereits aus der Tatsache, dass Satz 2 mit seinem Hinweis auf die Bemessungsgrundlage gerade nicht von der in Satz 1 eröffneten anderen Bestimmung durch eine Satzung erfasst wird.
Auch die weitere Begründung der Beklagten, wonach § 9 Abs. 3 Hess.KAG mit seiner Bezugnahme auf § 4 HVwKostG die in § 9 Abs. 2 Hess.KAG niedergelegte Bemessungsgrundlage modifiziere, greift zu kurz. § 9 Abs. 3 HVwKostG stellt sowohl nach seinem Wortlaut, als auch nach der Gesetzessystematik keine speziellere Norm dar, die § 9 Abs. 2 HVwKostG verdrängen kann. Denn wie bereits aufgezeigt, erlaubt die Formulierung in § 4 Abs. 1 HVwKostG zwar eine abweichende Regelung hinsichtlich der Gebühren nach Maßgabe der Abs. 2 bis 5, nicht jedoch hinsichtlich der Bemessungsgrundlage. Die Bemessung der Widerspruchsgebühr nach dem Verwaltungsaufwand steht als ein vom Gesetzgeber vorgegebenes grundsätzliches Prinzip über allen anderen Regelungen und wird als Grundsatz gleichsam vor die Klammer gezogen.
Soweit die Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid Auslagen in Höhe von 3,45 € erhebt, ist die Klage unbegründet. Ihre Rechtgrundlage findet die Erhebung von Auslagen für Postdienstleistungen neben der Widerspruchsgebühr in § 14 HessAGVwGO in Verbindung mit § 2 VwKostS und § 9 Abs. 1 Nr. 2 HVwKostG.
Die Beklagte trägt als unterliegender Teil gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO die gesamten Kosten des Verfahrens, da die Klägerin nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 HVwKostG
§ 84 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 84 VwGO
§ 14 HessAGVwGO
§ 9 HessKAG
§ 3 HVwKostG
§ 5 HVwKostG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2, 4, 5 bis 7 und 9 HVwKostG
§ 3 Abs. 1 HVwKostG
§ 4 Abs. 3 HVwKostG
§ 4 Abs. 1 HVwKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG
§ 17 Abs. 1 HVwKostG
§ 3 Abs. 2 HVwKostG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 HVwKostG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 HessAGVwGO
§ 4 Abs. 2 bis 5 HVwKostG
§ 9 Abs. 3 HVwKostG
§ 9 Abs. 2 HVwKostG
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 HVwKostG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO