Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-27, Aktenzeichen 6 A 1449/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0627.6A1449.11.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Land wird verurteilt, die dienstliche Beurteilung vom 9. Januar 2009 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für die Zeit vom 1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008 erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der im Jahr 1955 geborene Kläger ist Polizeivollzugsbeamter des beklagten Landes. Seit dem 7. November 1983 verrichtet er Dienst beim Polizeipräsidium C. . Am 8. Oktober 1991 wurde er zum Polizeihauptkommisar (A 11 BBesO) ernannt; mit Wirkung vom 26. Januar 1995 wurde ihm ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO übertragen. Der Polizeipräsident erteilte dem Kläger in diesem Amt nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996, MBl. NRW. 1996 S. 278, geändert durch Erlass vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. 1999 S. 96, (im Folgenden: BRL Pol a.F.) zum Stichtag 1. Juni 1999 und nachfolgend zum Stichtag 1. Juni 2002 jeweils eine Regelbeurteilung. Beide Male lautete das Gesamturteil „Die Leistungen entsprechen voll den Anforderungen“. Mit Datum vom 12. Januar 2006 erteilte der Polizeipräsident dem Kläger eine dienstliche Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis 30. September 2005 mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen". Im letztgenannten Beurteilungszeitraum wie auch in der Folgezeit war der Kläger als "Leiter Funktionsdienste/Führungsgruppe Bereitschaftspolizeihundertschaft", zugeordnet der Direktion Gefahrenabwehr (GE/EU/13. BPH), eingesetzt.
Mit Wirkung vom 2. Juni 2008 wurde der Kläger dem Verkehrskommissariat (VK) 22 der Direktion Verkehr zugewiesen und ihm kommissarisch - bis zu deren Neubesetzung - die Funktion des Leiters VK 22 übertragen. Der Dienstposten war nach A 13 BBesO bewertet.
Zum Stichtag 1. August 2008 wurde der Kläger erneut dienstlich beurteilt. Der Erstbeurteiler, Erster Polizeihauptkommissar (EPHK) L. , der bis zur vorerwähnten Umsetzung des Klägers dessen Vorgesetzter war, schlug unter dem 15. September 2008 eine Beurteilung mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen" vor, wobei eine gleichlautende Bewertung auch in allen Hauptmerkmalen vorgesehen war. Ein Beurteilungsbeitrag für die Zeit nach der Umsetzung wurde nicht eingeholt. In einer Beurteilerbesprechung am 24. Oktober 2008 wurde für die 66 Beamte umfassende Vergleichsgruppe der Beamtinnen und Beamten mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO erörtert, dass der Richtwert von 30 % für Beurteilungen mit 4 und 5 Punkten mit 45,45 % deutlich überschritten werde und dies nicht vertretbar sei. Es wurde deshalb vereinbart, die Beurteilungsvorschläge einzelner Beamter, darunter auch der des Klägers, aufgrund eines Gesamtvergleichs in der Gruppe herabzusetzen. In diesem Zusammenhang wurde der Fall eines zuvor mit 4 Punkten vorbeurteilten und vom Erstbeurteiler erneut mit 4 Punkten vorgeschlagenen Beamten diskutiert und dessen Beurteilung mit 3 Punkten im Gesamturteil bestätigt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll der Besprechung vom 27. Oktober 2008, Beiakte Heft 3, verwiesen.
Unter dem 9. Januar 2009 erteilte der Polizeipräsident als Endbeurteiler dem Kläger die Regelbeurteilung, die - abweichend vom Vorschlag des Erstbeurteilers - mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" schloss. Zugleich wurde die Bewertung in den Hauptmerkmalen Leistungsverhalten (1.), Leistungsergebnis (2.) sowie Mitarbeiterführung (4.) und linear in den jeweils zugehörigen Submerkmalen um jeweils eine Notenstufe abgesenkt. Zur Begründung der Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers gemäß Nr. 9.2 BRL Pol a.F. wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Anlegung eines strengen Maßstabs und der Quervergleich mit den anderen Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe zu einer abgestuften Bewertung geführt hätten. Zur Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL Pol a.F. ("Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen") hieß es unter anderem, „eine besonders herausragende und über das Anforderungsprofil der ausgeübten Funktion hinausgehende Spezialisierung“ könne beim Kläger „nicht festgestellt werden.“ Andere Kandidaten hätten „besonders schwierige und verantwortungsvollere Sachbearbeitung bei ebenfalls positiven, noch besseren Leistungen erbracht“, hätten „höher bewertete Stellen ausgefüllt“ oder „zusätzlich auch Führungsaufgaben in verantwortlicher Position übernommen“; sie hätten damit „leistungsmäßig weitere positive Zeichen gesetzt.“ In der Vergleichsgruppe habe im Beurteilungszeitraum eine besonders hohe Leistungsdichte bestanden. Zum Schluss der Begründung hieß es:
"PHK I. ist es im Quervergleich mit den anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe nicht gelungen, seine Leistungen so zu verbessern, dass eine bessere Beurteilung im Gesamtergebnis gerechtfertigt gewesen wäre. Im Quervergleich dieser Vergleichsgruppe und bei Anlegung eines strengen Maßstabs führt die im Übrigen positive Erfüllung des Anforderungsprofils nicht zu einem insgesamt positiveren Leistungsbild als bisher. Das Gesamturteil entspricht trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung voll den Anforderungen."
Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf Bl. 214 ff. der Beiakte Heft 1 Bezug genommen.
Der Kläger hat am 28. März 2009 Klage erhoben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht: EPHK L. sei zum Stichtag nicht mehr sein Vorgesetzter gewesen und habe deshalb nicht als Erstbeurteiler tätig werden dürfen. Es erschließe sich auch nicht, woher der Endbeurteiler die Informationen gehabt habe, um ihn abweichend vom Vorschlag des Erstbeurteilers im Gesamturteil sowie in drei Hauptmerkmalen lediglich mit 3 Punkten zu bewerten. Die Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol a.F. sei unzureichend, da es sich ganz überwiegend um einen Standardtext handele, der für alle Beamten verwendet werde. Sie sei - soweit sie auf ihn persönlich eingehe - unschlüssig und ergebe keinen Sinn, weil er bereits in der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2005 im Statusamt A 12 mit 4 Punkten in allen Hauptmerkmalen sowie im Gesamturteil beurteilt worden sei. Es werde nicht begründet, weshalb er im Vergleich auch zur Vorbeurteilung herabgestuft worden sei. Auch hätte betreffend die von ihm seit Juni 2008 wahrgenommene, nach A 13 BBesO bewertete Funktion des kommissarischen Leiters des VK 22 ein Beurteilungsbeitrag eingeholt werden müssen, da darauf abgestellt worden sei, dass andere Beamte höher bewertete Funktionen ausgeübt hätten. Soweit in der Begründung darauf abgehoben werde, dass eine herausragende und über das Anforderungsprofil der ausgeübten Funktion hinausgehende Spezialisierung bei ihm nicht habe festgestellt werden können, sei dies rechtsfehlerhaft, weil seine Leistungen an den sich aus dem Statusamt ableitenden Anforderungen zu messen seien.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 9. Januar 2009 zum Stichtag 1. August 2008 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat es im Wesentlichen geltend gemacht: Die Leistungen des Klägers seien mit denen aller Polizeivollzugsbeamten und Verwaltungsbeamten, die der gleichen Laufbahngruppe und derselben Besoldungsgruppe angehörten, verglichen worden. Der Leiter der Direktion Gefahrenabwehr, LPD U. , habe in der Beurteilerbesprechung aufgrund des vorgenommenen Quervergleichs vorgeschlagen, den Beurteilungsvorschlag des Klägers in den Hauptmerkmalen 1, 2 und 4 sowie im Gesamturteil herabzustufen. Dem habe sich der Endbeurteiler angeschlossen. Die hierfür gegebene Begründung sei nicht zu beanstanden. Auch sei nach Nr. 8.1 BRL Pol a.F. der - im Quervergleich zu konstatierende - leistungsmäßige "Stillstand" des Klägers ausführlich erläutert. Die Beurteilung reflektiere die Leistungen des Klägers im Beurteilungszeitraum angemessen.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 13. Mai 2011 die Klage abgewiesen. Die streitige Beurteilung sei nicht zu beanstanden. Die Wahrnehmung der Funktion des Erstbeurteilers durch EPHK L. stehe in Einklang mit Nr. 9.3 Satz 2 BRL Pol a.F., wonach der Endbeurteiler eine Vorgesetzte oder einen Vorgesetzten mit dieser Aufgabe beauftragen solle. Dass der Erstbeurteiler derjenige sein müsse, der zum Beurteilungsstichtag Vorgesetzter des Beamten gewesen sei, verlangten die Richtlinien nicht. Auf die Einholung eines Beurteilungsbeitrags hinsichtlich der Wahrnehmung des höher bewerteten Dienstpostens beim VK 22 habe verzichtet werden dürfen, da der Kläger während des Beurteilungszeitraums diesen Dienstposten nur über den kurzen Zeitraum von zwei Monaten bekleidet habe. Die Beurteilung sei auch nicht unplausibel. Dem Endbeurteiler sei vom Erstbeurteiler sowie vom Direktionsleiter GE Kenntnis von den individuellen Leistungen des Klägers vermittelt worden. Die Begründung lasse erkennen, dass der Kläger unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Vergleichsgruppe nicht so leistungsstark sei. Für die Vergabe der kontingentierten Spitzennoten seien 54 Beamte in Betracht gekommen. Sei die Anzahl der für eine Beurteilung mit 4 oder 5 Punkten in Frage kommenden Beamten fast dreimal so groß wie die Möglichkeit zur Vergabe dieser Noten gewesen, sei es nachvollziehbar, dass ein Beamter, der - wie der Kläger ‑ bereits in der Vorbeurteilung 4 Punkte erhalten habe, in seiner aktuellen Beurteilung nicht mehr mit der kontingentierten Spitzennote beurteilt werde.
Der Kläger hat gegen das am 24. Mai 2011 zugestellte Urteil am 14. Juni 2011 die Zulassung der Berufung beantragt und diese am 6. Juli 2011 begründet. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 22. März 2013 zugelassen.
Mit seiner am 4. April 2013 eingegangenen Berufungsbegründung wiederholt der Kläger im Wesentlichen seine bisherigen Einwände. Ergänzend und vertiefend führt er aus, auf die Einholung eines Beurteilungsbeitrages habe nicht verzichtet werden dürfen, weil die dort wahrgenommenen Aufgaben wesentlich für die Beurteilung im Sinne von Nr. 3.7 BRL Pol a.F. gewesen seien. Nicht nur andere Beamte der Vergleichsgruppe hätten eine höher bewertete Stelle ausgefüllt, sondern auch er selbst habe dies getan. Der Tätigkeitszeitraum sei mit zwei Monaten auch nicht zu kurz gewesen. Wenn - wie das beklagte Land vortrage ‑ nur 35 % der Beamten der Vergleichsgruppe Führungsfunktionen innegehabt hätten, spreche dies gerade für ihn, da er zum Ende des Beurteilungszeitraums eine herausgehobene Führungsfunktion innegehabt habe. Die Beurteilung sei auch deshalb fehlerhaft, weil eine über das Anforderungsprofil der ausgeübten Funktion hinausgehende Spezialisierung auf dem konkret innegehabten Dienstposten nicht zu einer besseren Leistung beitrage und deshalb unbeachtlich sei. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Direktionsleiter GE habe trotz Unterzeichnung des Erstbeurteilervorschlags in der Beurteilerbesprechung eine Herabstufung vorgeschlagen, entbehre einer tatsächlichen Grundlage. Insoweit sei auch nicht nachvollziehbar, weshalb der Direktionsleiter nur bei einzelnen, nicht bei allen Beamten der Direktion GE eine Herabsetzung vorgeschlagen haben solle. Die Angaben des beklagten Landes zur Entwicklung der Vergleichsgruppe seit der letzten Regelbeurteilung sprächen für ein seitdem abgesunkenes, nicht gesteigertes Leistungsniveau in der Vergleichsgruppe. Es erschließe sich aus der Begründung und den Darlegungen des beklagten Landes jedenfalls nicht, weshalb er sich im Quervergleich nicht nur nicht verbessert, sondern ausgehend von einer vorhergehenden Beurteilung von 4 Punkten im Gesamturteil und in den Hauptmerkmalen nunmehr entsprechend abgesunken sei. Die Begründung der Beurteilung gehe ausweislich ihres Wortlauts vielmehr - tatsächlich unzutreffend - davon aus, dass er auch in der Vorbeurteilung nur ein Gesamturteil von 3 Punkten erreicht habe. Dies lasse sich auch dem Protokoll der Beurteilerbesprechung vom 24. Oktober 2008 entnehmen.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem Klageantrag zu erkennen.
Das beklagte Land beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Es vertritt die Auffassung, die Beurteilung sei rechtsfehlerfrei. Der Zuwachs an 12 jüngeren Kräften in der Vergleichsgruppe im Beurteilungszeitraum habe nicht zu einem Absinken des Leistungsniveaus geführt, weil diese besonders leistungsstark gewesen seien, so dass zwei von ihnen bereits bei der ersten Beurteilung im Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO eine Beurteilung mit 4 Punkten im Gesamturteil erhalten hätten. Außerdem hätten sich acht vormals mit drei Punkten beurteilte Beamte in ihren Leistungen so stark verbessert, dass sie zum Stichtag 1. August 2008 besser - nämlich mit vier Punkten - beurteilt worden seien. Angesichts der Quotierungsvorgabe von 30 % zeige sich, dass eine reine "Fortschreibung" alter Beurteilungen nicht erfolgen könne, ohne dass dies zwingend mit einer Leistungsverschlechterung zu begründen wäre. Neben dem Kläger hätten noch zwei weitere Beamte eine Beurteilung mit 3 Punkten erhalten, obwohl sie in der vorangegangenen Regelbeurteilung mit 4 Punkten beurteilt gewesen seien. Der Zeitraum ab der zum 2. Juni 2008 erfolgten Umsetzung des Klägers habe außer Betracht bleiben dürfen. Die in den Beurteilungszeitraum fallende Zeit des Klägers beim VK 22 dürfe im Wesentlichen der Einarbeitung gedient haben. Es erschließe sich nicht, wie der Kläger in diesem kurzen Zeitraum von zwei Monaten seinem Vorgesetzten einen umfassenden Eindruck seines Leistungsverhaltens, seines Leistungsergebnisses und seiner Mitarbeiterführung habe vermitteln wollen. Hieraus begründe sich auch, dass EPHK L. zum Erstbeurteiler bestimmt worden sei; er habe sich über einen Zeitraum von 32 Monaten ein eigenes Bild vom Kläger machen können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig und begründet. Die angegriffene Beurteilung vom 9. Januar 2009 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch auf erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.08 -, ZBR 2009, 196 ff. = juris Rdnr. 8; OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 2009 - 6 A 1369/07 -, juris Rdnr. 27.
Nach diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung vom 9. Januar 2009 rechtswidrig. Sie weicht von den Vorgaben der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen, Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, MBl. NW. 1996 S. 278, geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. 1999 S. 96, (BRL Pol a.F.) zur Bestimmung des Erstbeurteilers (1.) und zur Begründung (2.) ab. Schließlich schöpft die Beurteilung unter Verstoß gegen die sich aus Art. 33 Abs. 2 GG ableitenden Anforderungen den Beurteilungszeitraum nicht vollständig aus (3.).
1. Die Beurteilung ist rechtsfehlerhaft, weil nach den Beurteilungsrichtlinien die Erstellung des Beurteilungsvorschlags durch EPHK L. nicht zulässig war; als Erstbeurteiler hätte eine Vorgesetzte oder ein Vorgesetzter aus der Direktion Verkehr tätig werden müssen. Durch EPHK L. hätte vielmehr gemäß Nr. 3.7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BRL Pol a.F. ein Beurteilungsbeitrag erstellt werden müssen.
Nach Nr. 9.3 Abs. 2 BRL Pol a.F. soll eine Vorgesetzte oder ein Vorgesetzter des zu Beurteilenden mit der Erstellung eines Beurteilungsvorschlags (Erstbeurteilung) beauftragt werden, die/der mit dem zu Beurteilenden nicht in Beförderungskonkurrenz steht. Die Beurteilungsrichtlinien regeln zwar nicht explizit, auf welchen Zeitpunkt es für die Betrachtung ankommt, wer Vorgesetzter im Sinne der Nr. 9.3 BRL Pol a.F. ist. Es ergibt sich jedoch aus dem systematischen Zusammenhang, dass derjenige, der noch während des Laufs des Beurteilungszeitraums die Vorgesetzteneigenschaft verloren hat, nicht mehr Vorgesetzter im Sinne von Nr. 9.3 BRL Pol a.F. ist und nicht zum Erstbeurteiler bestimmt werden kann. Bereits der Charakter der Nr. 9 BRL Pol a.F. als Regelung zur Steuerung des Verfahrens bei Erstellung der Beurteilung deutet auf dieses Ergebnis hin. Die Erstellung der Beurteilung kann erst mit dem Ende des Beurteilungszeitraums beginnen. Die Regelungen über Beurteilungsbeiträge bestätigen dies. Nach Nr. 3.7 Abs. 1 Satz 1 BRL Pol a.F. werden Beurteilungsbeiträge z.B. in Zusammenhang mit Versetzungen, Abordnungen oder Umsetzungen der zu Beurteilenden sowie beim Wechsel der Erstbeurteilerin oder des Erstbeurteilers während des Beurteilungszeitraums erstellt. Sie sollen die Zeiträume und Tätigkeiten erfassen, die bei einer zukünftigen Beurteilung berücksichtigt werden müssen und von den dann verantwortlichen Erstbeurteilerinnen oder Erstbeurteilern bei der Erstellung der Beurteilungen aus eigener Anschauung nicht bewertet werden können (Nr. 3.7 Abs. 1 Satz 2 BRL Pol a.F.). Demnach gehen die Richtlinien davon aus, dass mit einer durch Versetzung, Abordnung, Umsetzung oder durch andere Personalentscheidungen - betreffend die Stelle des Vorgesetzten - einhergehenden Änderung in der Person des Vorgesetzten auch jeweils ein Wechsel in der Funktion als Erstbeurteiler/in eintritt.
Etwas anderes ergibt sich im Fall des Klägers auch nicht daraus, dass der mit seiner Umsetzung verbundene Wechsel in der Vorgesetztenposition erst zum 2. Juni 2008 und damit knapp zwei Monate vor Ende des Beurteilungszeitraums erfolgt ist. Denn die Vorgesetzten in der Direktion Verkehr erfüllten dessen ungeachtet die weiteren Voraussetzungen der Richtlinie für eine Tätigkeit als Erstbeurteiler. Nach Nr. 9.1. Abs. 3 BRL Pol a.F. muss die Erstbeurteilerin oder der Erstbeurteiler in der Lage sein, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den zu Beurteilenden zu bilden; einzelne Arbeitskontakte oder kurzfristige Einblicke in die Arbeit reichen hierfür nicht aus.
Der Vorgesetzte des Klägers bei der Direktion Verkehr hatte über einen Zeitraum von zwei Monaten Gelegenheit, die Tätigkeit des Klägers zu beobachten und zu begleiten. Dies genügte, um ihm eine nicht nur auf nicht aussagekräftigen Einzeleindrücken fußende Einschätzung des Klägers zu ermöglichen. Gerade die Tatsache, dass der Kläger sich aufgrund des geänderten Tätigkeitsbereichs noch in der Einarbeitungsphase befunden hat, wird insoweit zu häufigen und eher intensiven Berührungspunkten zwischen ihm und dem Vorgesetzten geführt haben.
2. Auch die Begründung der streitigen Beurteilung wird den Vorgaben der Beurteilungsrichtlinien nicht gerecht.
Nach Nr. 6 BRL Pol a.F. sind bei der Beurteilung der Merkmale Lebens- und Diensterfahrung zu berücksichtigen, soweit sie sich in der Ausprägung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale oder in der Eignung des Beamten niederschlagen; in der Regel ist anzunehmen, dass sich Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirkt. Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F. im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen.
Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F. beinhaltet eine besondere Ausprägung der allgemein bestehenden Pflicht des Dienstherrn zur Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen.
OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 ‑, IÖD 2005, 268 ff. = juris Rdnr. 51.
Die Begründung soll dem Beurteilten aufzeigen, warum er im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt hat. Die Ursachen für den (relativen) Leistungsstillstand oder ein Nachlassen der Leistungen trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung müssen dabei nicht notwendig individuell bedingt sein. Sie können auch auf Veränderungen oder sonstigen Besonderheiten bei der Zusammensetzung der fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb dieser Gruppe beruhen.
St. Rspr. des Senats, vgl. Urteil vom 16. Dezember 2009 - 6 A 1369/07 - juris Rdnr. 40, und Beschluss vom 1. September 2011 - 6 A 1828/10 -, juris Rdnr. 21, jeweils m.w.N.
Nach den Erläuterungen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zu den Beurteilungsrichtlinien, Stand 1. März 1999, S. 119, ist eine Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F. vom Schlusszeichnenden vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich nicht befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil vorgesehen ist, das schlechter ist als das Gesamturteil der vorangegangenen Beurteilung oder weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung darstellt.
Diesen Vorgaben genügt die angegriffene Beurteilung nicht. Der Kläger ist mit der streitigen Beurteilung zum vierten Mal in einem Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO beurteilt worden und das Gesamturteil ist schlechter ausgefallen als das in der vorangegangenen Beurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2005. In der zur Wahrung der Vorgaben der Nr. 8.1 BRL Pol a.F. abgegebenen Begründung der Beurteilung heißt es, die „im Übrigen positive Leistungserfüllung des Anforderungsprofils“ führe „nicht zu einem insgesamt positiveren Leistungsbild als bisher“. Dem lässt sich zwar entnehmen, weshalb die nach den Erläuterungen des Innenministeriums aus dem Zuwachs an Lebens- und Diensterfahrung grundsätzlich folgende Erwartung, bei einer zum dritten Mal im selben Statusamt erfolgenden Beurteilung sei mit einer Verbesserung des Gesamturteils im Vergleich zu den zwei vorhergehenden Beurteilungen zu rechnen, aus Sicht des Beurteilers im Fall des Klägers nicht erfüllt worden ist. Eine Begründung, weshalb die sich aus denselben Quellen speisende Erwartung, mit einer Verschlechterung des Gesamturteils gegenüber der vorangegangenen Beurteilung sei nicht zu rechnen, sich nicht erfüllt hat, fehlt jedoch.
Vielmehr liegt der Beurteilung die - unzutreffende - Annahme zu Grunde, der Kläger erhalte mit der aktuellen Beurteilung dasselbe Gesamturteil wie in der vorangegangenen Regelbeurteilung. Dies ergibt sich schon aus der Wortwahl der Beurteilung „führt (...) nicht zu einem insgesamt positiveren Leistungsbild als bisher“. Es wird zudem bestätigt dadurch, dass auch die Beteiligten der die Entscheidung des Endbeurteilers vorbereitenden Beurteilerbesprechung vom 24. Oktober 2008 - darunter auch der Polizeipräsident - davon ausgingen, dass das Gesamturteil des Klägers gegenüber dem Vorschlag des Erstbeurteilers, nicht aber gegenüber der Vorbeurteilung abgesenkt werde. Im Protokoll der Beurteilerbesprechung heißt es den Kläger betreffend zunächst :
"Verschiedene Beurteilungsvorschläge werden von 4 Punkten auf 3 Punkte im Gesamturteil abgestuft. So werden nach Diskussion und Erörterung PHK (...), PHK (...) und PHK (...) mit einer 3+ beurteilt. Gleiches gilt für PHK I. , PHK (...) und KHK (...). Alle erbringen Leistungen, die voll den Anforderungen entsprechen, jedoch noch nicht übertreffen.“
Deutet diese Passage durch die Formulierung "noch nicht" lediglich darauf hin, dass nach Auffassung der Teilnehmer keiner der genannten Beamten im Gesamturteil der Vorbeurteilung mit 4 Punkten bewertet worden war, wird dies zusätzlich deutlich aus den nachfolgenden Ausführungen:
„Die Beurteilung für KHK (...), die mit einer 3 im Gesamturteil schlechter als die letzte Beurteilung ausfällt, wird in ihrem Ergebnis ausdrücklich bestätigt."
Wurde in der Beurteilerbesprechung mithin demjenigen Beamten, der mit 3 Punkten und damit schlechter als in der Vorbeurteilung bewertet werden sollte, besonderes Augenmerk geschenkt, lässt die Einreihung des Klägers in die Gruppe der zuerst genannten, mit 3 Punkten zu beurteilenden Beamten nur den Schluss zu, dass die Teilnehmer der Besprechung davon ausgingen, bei dem Kläger sei ein "Normalfall" gegeben, also eine abermalige Beurteilung mit 3 Punkten im Gesamturteil.
Das beklagte Land hat den Mangel der unzureichenden Begründung auch nicht nachträglich durch sein Vorbringen im Verwaltungsstreitverfahren geheilt.
Zur Möglichkeit der nachträglichen Plausibilisierung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 ff. = juris Rdnr. 26; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2010 - 6 A 534/08 -, PersV 2011, 198 ff. = juris Rdnr. 13.
Es hat zwar im Klageverfahren näher dargelegt, dass die Leistungsdichte in der Vergleichsgruppe besonders hoch und ein Gesamturteil von 3 Punkten gerechtfertigt gewesen sei. Auf den Punkt, weshalb der Kläger - obwohl er zum vierten Mal in Folge im Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO beurteilt worden ist - sich gegenüber dem Gesamturteil der Vorbeurteilung verschlechtert hat, gehen die Ausführungen aber an keiner Stelle ein. Dies wäre für eine Begründung „im Einzelnen“ nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol a.F. aber erforderlich. Hinzu kommt, dass eine nachträgliche Plausibilisierung schon daran scheitert, dass die Leistungen des Klägers in dem Zeitraum, in dem er kommissarisch die Funktion des Leiters des VK 22 und damit eine höher bewertete Stelle wahrgenommen hat, vom beklagten Land - wie nachfolgend ausgeführt - rechtsfehlerhaft nicht berücksichtigt worden sind.
3. Die angegriffene Beurteilung ist rechtswidrig, weil der Beurteiler den durch Nr. 3.1 BRL Pol a.F. vorgegebenen und in der Beurteilung dementsprechend ausgewiesenen Beurteilungszeitraum nicht ausgeschöpft hat.
Die formal den Zeitraum vom 1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008 umfassende Regelbeurteilung erfasst die vom Kläger in der Zeit nach seiner Umsetzung zum VK 22 gezeigten Leistungen tatsächlich nicht, da der – wie vorstehend dargelegt zu Unrecht als Erstbeurteiler eingesetzte – EPHK L. in diesem Zeitraum mit dem Kläger keinen dienstlichen Kontakt mehr hatte und sich auch nicht in anderer Weise über die Leistungen des Klägers – etwa durch einen Beurteilungsbeitrag – vergewissert hat.
Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen.
Höchstmögliche Vergleichbarkeit von Regelbeurteilungen wird grundsätzlich durch den gemeinsamen Stichtag und den gleichen Beurteilungszeitraum erreicht. Die Einheitlichkeit des Beurteilungszeitraums soll gewährleisten, dass die Beurteilung für alle Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst. Eine Regelbeurteilung hat deshalb die Leistung des Beurteilten während des gesamten Beurteilungszeitraums zu umfassen. Einschränkungen dieses Grundsatzes sind nur hinzunehmen, soweit sie auf zwingenden Gründen beruhen.
Vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 -, juris Rdnr. 9 - 11, und Beschluss vom 25. Februar 2013 - 2 B 104/11 -, juris Rdnr. 7, jeweils m.w.N.; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 6 A 1521/05 -, juris Rdnr. 44 ff.
Hiernach musste der nach der Umsetzung des Klägers zum VK 22 liegende Teil des Beurteilungszeitraums in die Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Klägers zum Stichtag 1. August 2008 mit einbezogen werden. Ein zwingender Grund, der ein Absehen von der Einbeziehung hätte rechtfertigen können, lag nicht vor. Einen zwingenden Grund stellt es insbesondere nicht dar, dass der Kläger die Aufgaben des Leiters des VK 22 nur während eines Zeitraums von knapp zwei Monaten des insgesamt 34 Monate umfassenden Beurteilungszeitraums wahrgenommen hat. Ein solcher Zeitraum ist - wie bereits unter 1. dargelegt - objektiv lang genug, um eine Einschätzung der auf dem neuen Dienstposten gezeigten Leistungen abgeben zu können.
Die vom Kläger auf dem nach A 13 BBesO bewerteten Dienstposten des Leiters des VK 22 wahrgenommenen Aufgaben durften vielmehr schon deshalb nicht ausgeblendet werden, weil der Tatsache, ob ein Beamter im Beurteilungszeitraum eine höher bewertete Stelle ausgefüllt hatte, für den Quervergleich unter den Beamten der Vergleichsgruppe entscheidungserhebliche Bedeutung beigemessen worden ist. In der Begründung der streitgegenständlichen Beurteilung ist hierzu ausgeführt, dass andere Kandidaten u.a. deshalb besser zu beurteilen waren, weil sie höher bewertete Stellen ausgefüllt hatten. Dieser nicht zu beanstandende Ansatz,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. April 2010 - 6 A 676/08 -, juris Rdnr. 9,
musste auch im Hinblick auf den Kläger Berücksichtigung finden.
Dass nach Nr. 3.7 Abs. 2 BRL Pol a.F. auf Beurteilungsbeiträge verzichtet werden kann, wenn der relevante Zeitraum weniger als 6 Monate umfasst, es sei denn, die wahrgenommenen Aufgaben sind wesentlich für die Beurteilung, ist unerheblich. Ungeachtet dessen, dass das Polizeipräsidium die Tätigkeit des Klägers beim VK 22 nach Vorstehendem schon aus tatsächlichen Gründen wohl als „wesentlich“ im Sinne der Beurteilungsrichtlinien hätte einstufen müssen, muss auch die sich an den Beurteilungsrichtlinien orientierende Praxis des beklagten Landes den aus Art. 33 Abs. 2 GG abzuleitenden verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht werden.
Die übrigen Rügen des Klägers bedürfen keiner Entscheidung. Da die Neubeurteilung durch einen anderen Erstbeurteiler, unter Berücksichtigung zusätzlicher Zeiträume sowie anderer, auf einem nach A 13 BBesO bewerteten Dienstposten gezeigter Leistungen zu erfolgen haben wird, und zudem in der Position des Polizeipräsidenten ein Wechsel stattgefunden hat, ist offen, ob die weiteren vom Kläger als fehlerhaft beanstandeten Einschätzungen bzw. Verfahrensweisen des beklagten Landes sich - mit negativen Konsequenzen für die Beurteilung des Klägers - wiederholen könnten. Lediglich angemerkt sei insoweit, dass die Tätigkeit als Endbeurteiler - anders als der Kläger meint - nicht zwingend eine persönliche Kenntnis von der Leistung und Befähigung des Beamten voraussetzt. Der Endbeurteiler kann vielmehr auf die Erkenntnisse personen- und sachkundiger Bediensteter zurückgreifen, um sich das erforderliche Wissen zu verschaffen (Nr. 9.2 BRL Pol a.F.).
OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 2009 - 6 A 1369/07 -, juris Rdnr. 36, und Beschluss vom 19. April 2011 - 6 B 35/11 -, ZBR 2011, 355 ff. = juris Rdnr. 30.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 173 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen. Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 173 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 245
2 A 7.08
6 A 1369/07
6 A 3355/03
6 A 1828/10
2 C 8.78
6 A 534/08
2 A 2.10
2 B 104/11
6 A 1521/05
6 A 676/08
6 B 35/11