Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-23, Aktenzeichen 3 N 311/13

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Satzungserlass als kommunalrechtliche Aufsichtsmaßnahme wirkt für und gegen den Kreis, als wenn dieser sie selbst erlassen hätte (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - BVerwGE 152, 188 und juris, Rdn. 42).(Rn.27)
2. Vergleiche zu Leitsatz 2. OVG Weimar, Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 -, ThürVBl. 2017, 139 und juris.(Rn.34)
Verfahrensgang
Die Haushaltssatzung des Unstrut-Hainich-Kreises für das Haushaltsjahr 2012 vom 21. Mai 2012, veröffentlicht im Amtsblatt des Unstrut-Hainich-Kreises vom 30. Mai 2012 (Heft Nr. 12, S. 2), wird für unwirksam erklärt.
Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen und des beteiligten Vertreters des öffentlichen Interesses, die diese jeweils selbst tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen sind kreisangehörige Gemeinden im Bereich des Antragsgegners. Sie wenden sich gegen dessen Haushaltssatzung für das Jahr 2012, die durch den Beigeladenen im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme erlassen wurde.
Nachdem der Beigeladene ein vom Antragsgegner im September 2011 vorgelegtes Haushaltssicherungskonzept als nicht ausreichend erachtete, kündigte er mit Bescheid vom 3. Januar 2012 die Einleitung eines Beanstandungsverfahrens nach § 120 Abs. 1 ThürKO an, mit dem Ziel, den Antragsgegner zum Erlass einer den Anforderungen genügenden Haushaltssatzung zu verpflichten. Mit weiterem Bescheid vom 17. Januar 2012 setzte er dafür eine Frist bis zum 15. Februar 2012 und drohte gleichzeitig die Ersatzvornahme an. In einer für die Beschlussfassung durch den Kreistag am 15. Februar 2012 zunächst vorgelegten Entwurf einer Haushaltssatzung war ein Kreisumlagesatz von 44,945 % vorgesehen; zu einem Beschluss kam es nicht.
Mit Bescheid vom 21. Mai 2012 teilte der Beigeladene dem Antragsgegner mit, dass er auf Grundlage seines Bescheides vom 17. Januar 2012 anstelle des Kreistages des Antragsgegners eine Haushaltssatzung beschlossen habe, die unter anderem in § 4 einen durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckten Finanzbedarf in Höhe von 36.853.700 € festlegte und einen Umlagesatz für die Kreisumlage einheitlich auf 49,513 % festsetzte. Die Haushaltssatzung wurde im Amtsblatt des Antragsgegners vom 30. Mai 2012 veröffentlicht.
Ebenfalls mit Bescheid vom 21. Mai 2012 verfügte der Beigeladene im Wege der Ersatzvornahme eine Ergänzung des Haushaltssicherungskonzepts für den Antragsgegner, nach der die Höhe der Kreisumlage so anzupassen sei, dass sie zur Deckung des bis zum Jahr 2020 kumulierten Sollfehlbetrages ausreiche.
Eine am 21. Juni 2012 gegen den Erlass der Haushaltssatzung durch die Ersatzvornahme vom Antragsgegner erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit nicht angefochtenem Urteil vom 23. Juni 2014 (Az. 3 K 817/12 We) abgewiesen.
Auf Grundlage der so erlassenen Haushaltssatzung 2012 setzte der Antragsgegner gegen die Antragstellerinnen jeweils Kreisumlageforderungen fest, gegenüber der Antragstellerin zu 1) 1.037.246,25 €, der Antragstellerin zu 2) 2.092.892,68 €, der Antragstellerin zu 3) 13.062.427,97 €, der Antragstellerin zu 4) 724.478,01 € und der Antragstellerin zu 5) 6.235.258,99 €. Über die dagegen eingelegten Widersprüche ist noch nicht entschieden worden.
Am 21. Mai 2013 haben die Antragstellerinnen den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen Folgendes ausführen:
Ihnen stehe die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 VwGO zu; sie seien in ihrer Finanzhoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 93 ThürVerf betroffen. Sie schildern hierzu im Einzelnen ihre jeweilige Bedarfssituation und führen dazu jeweils aus, dass die Kreisumlageforderung ihre Leistungsfähigkeit übersteige. Es sei nicht erkennbar, dass ihre Haushaltssituation bei Erlass der Haushaltssatzung ausreichend gewürdigt worden sei. Der Beigeladene habe nur auf allgemein verfügbare Daten zugegriffen. Er habe zwar festgestellt, dass einige der betroffenen Gemeinden in eine finanzielle Schieflage gerieten, daraus aber keine Konsequenzen gezogen. Zudem habe er die Vorgaben der jüngeren bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, insbesondere im Urteil vom 31. Januar 2013 (Az. 8 C 1/12) nicht berücksichtigt, nach der der Landkreis schon bei der Bestimmung des umlagefähigen Aufwandes die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der Gemeinden zu berücksichtigen habe. Die im Urteil des Senats vom 7. Oktober 2016 (Az. 3 KO 94/12) zum Ausdruck gebrachten Rechtsgrundsätze bestätigten ihre Auffassung. Der Grundsatz, dass vor der Festlegung eines Umlagesatzes der Finanzbedarf der Gemeinden und des Kreises konkret zu ermitteln und abzuwägen sei, sei auch bei Festlegung eines Kreisumlagesatzes im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme zu beachten. Die Missachtung dieses Grundsatzes ziehe die Nichtigkeit der Haushaltssatzung nach sich. Aus einem von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft erstellten Haushaltskonsolidierungskonzepts aus dem Jahr 2013 ergebe sich zudem, dass der Antragsgegner über erhebliches Konsolidierungspotential verfüge, wozu die Erhöhung der Kreisumlage jedoch nicht zähle. Der Antragsgegner habe es auch verabsäumt, die Haushaltslage durch geeignete Maßnahmen wie den Verkauf von Anlagevermögen, insbesondere der Geschäftsanteile an der Hufeland-Klinik, zu verbessern. Seine Haushaltslage sei desolat; dies werde auch daran deutlich, dass die Bestellung eines Beauftragten gem. § 122 ThürKO bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Haushaltsatzung bevorgestanden habe. Der Antragsgegner habe es zudem unterlassen, die auch ihm gegenüber bestehende Unterstützungspflicht des Beigeladenen durchzusetzen, bevor die Finanzdefizite im Wege der Kreisumlage auf die kreisangehörigen Gemeinden abgewälzt werden.
Die Antragstellerinnen beantragen,
die Haushaltssatzung des U.-Kreises für das Haushaltsjahr 2012 vom 21. Mai 2012 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist der Auffassung, dass eine erdrosselnde Wirkung der Kreisumlage bei keiner der Antragstellerinnen nachgewiesen bzw. hinreichend belegt worden sei. Die Gemeinden seien in der Lage gewesen, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in bescheidenem, jedoch merklichem Umfang zu erfüllen. Es fehle auch an geeigneten Nachweisen dafür, dass die Gemeinden in der gebotenen Weise ihre Einnahmemöglichkeiten durch Gebühren und Entgelte für Leistungen verwirklicht haben. Der Vorwurf, er habe es bisher versäumt, seine Einnahme- und Ausgabesituation zu verbessern und damit die Finanzlage zu konsolidieren, sei nicht substantiiert. Anstrengungen, kreiseigene Geschäftsanteile zu verkaufen, würden fortlaufend unternommen. Er sei aber auch nicht verpflichtet, den Finanzbedarf durch die Veräußerung des „Tafelsilbers“ zu decken. Die Antragstellerinnen selbst seien teilweise selbst für die Verzögerungen verantwortlich, da sie sich als Mitgesellschafterinnen der betroffenen Gesellschaften gegen eine Veräußerung gewandt hätten. Auch sei sein finanzieller Aufwand für die Erfüllung freiwilliger Aufgaben nicht unangemessen hoch. Grundsätzlich stelle auch nicht jede Fehleinschätzung hinsichtlich der gebotenen Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit die Rechtmäßigkeit der Kreisumlage in Frage. Der Umstand, dass zum Februar 2014 ein Haushaltsbeauftragter bestellt worden sei, beruhe auf internen Fehlern in der Haushaltsplanung; Rückschlüsse auf die Rechtswidrigkeit der Festsetzung der Kreisumlage für das Jahr 2012 seien daraus nicht zu ziehen.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Er ist ebenfalls der Auffassung, dass die angegriffene Hauhaltsatzung materiell rechtmäßig sei. Die für die Sicherung des unantastbaren Kernbereichs gemeindlicher Selbstverwaltung notwendige finanzielle Mindestausstattung werde bei einem Umlagesatz von 49,513 % nicht angegriffen. Dieser habe auch keine Erdrosselungswirkung, hierzu sei nicht hinreichend vorgetragen worden. Eine erdrosselnde Wirkung der Kreisumlage sei zu verneinen, wenn neben der Kreisumlageforderungen weitere Ursachen für die finanzielle Zwangslage der Gemeinde hinzutreten. Dies folge aus § 28 Abs. 4 ThürFAG, wonach die Genehmigung der Erhöhung der Kreisumlage zu versagen ist, wenn durch sie die dauernde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden nicht mehr gewährleistet sei. Daraus folge ein Kausalitätserfordernis, das verlange, dass die finanzielle Schieflage unmittelbar auf der Umlageforderung selbst beruhe. Dies sei aber bei den antragstellenden Gemeinden nicht der Fall; es seien andere Faktoren für deren finanziellen Defizite verantwortlich. Auch seien ihnen freiwillige Leistungen in geringem Umfang noch möglich gewesen. Würde die rechtswidrige, erdrosselnde Wirkung der Kreisumlage bereits dann zu bejahen sein, wenn sie die finanzielle Notlage lediglich weiter verschärfe, hätte dies zur Folge, dass der Landkreis überhaupt keine Kreisumlage festsetzen dürfte. Der Antragsgegner habe auch nicht seine gesamte Unterfinanzierung auf die Gemeinden umgewälzt, anderenfalls wäre ein Umlagesatz von mehr als 70 % festzusetzen gewesen. Der Kreis sei auch nicht verpflichtet, zur Haushaltskonsolidierung Anlagevermögen zu veräußern. § 22 ThürGemHV schließe es grundsätzlich aus, mit Einnahmen aus dem Vermögenshaushalt Defizite des Verwaltungshaushalts auszugleichen. Anderenfalls müsste Gleiches auch für die Antragstellerinnen gelten. Das Senatsurteil vom 7. Oktober 2016 (Az. 3 KO 94/12) habe auf das vorliegende Verfahren keine unmittelbaren Auswirkungen. Das Urteil beziehe sich auf die bis zum Jahr 2007 geltende Rechtslage. Im Dezember des Jahres 2007 sei das System des kommunalen Finanzausgleichs umfassend reformiert und unter anderem eine umfangreiche Ermittlung des gesamten kommunalen Finanzbedarfs vorgesehen worden. Dadurch werde seit dem Jahr 2008 über die Verteilungsparameter der aufgaben-, steuer- und umlagekraftabhängigen Schlüsselzuweisungen bereits eine bedarfsorientierte Zuweisung aus dem kommunalen Finanzausgleich bewirkt und eine angemessene Finanzausstattung bereitgestellt. Eine über die Erhebung des allgemeinen kommunalen Finanzbedarfs hinaus gehende Prüfung der Finanzausstattung der einzelnen Kommune sei nicht erforderlich.
Der Beteiligte stellt ebenfalls keinen Antrag und enthält sich einer Stellungnahme.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem Verfahren (drei Bände), der Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Weimar zum Verfahren des Antragsgegners gegen den Beigeladenen wegen des Erlasses der Haushaltsatzung im Wege der Ersatzvornahme (Az. 3 K 817/12 We) und die beigezogenen Behördenakten des Antragsgegners (2 Heftungen) und des Beigeladenen (1 Ordner und 8 Heftungen) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Die Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Haushaltsjahr 2012 vom 21. Mai 2012 ist rechtswidrig und damit unwirksam.
1. Der Antrag ist zulässig.
a. Bei der angefochtenen Haushaltssatzung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (ThürAGVwGO). Auch wenn die Norm im Wege der Ersatzvornahme erlassen wurde, beansprucht sie in gleicher Weise Geltung wie eine reguläre Satzung und ist damit tauglicher Gegenstand einer Normenkontrolle (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. April 1993 - 7 B 38/93 - juris).
b. Die fünf antragstellenden Gemeinden sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Diese steht ihnen jedenfalls auch als juristische Personen im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO zu, die sich auf eine mögliche Verletzung ihrer von der Verfassung garantierten kommunalen Finanzautonomie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf berufen können.
c. Der Antrag ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt. Die den Lauf der einjährigen Frist bewirkende Bekanntmachung der Haushaltsatzung erfolgte mit Erscheinen des Amtsblattes am 30. Mai 2012. Der Normenkontrollantrag ging am 21. Mai 2013 bei Gericht ein.
d. Die Antragstellerinnen verfügen ebenso über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Sie sind auf Grundlage der streitgegenständlichen Satzung auf Zahlung der Kreisumlage mit entsprechenden Bescheiden in Anspruch genommen worden, gegen die sie bislang nicht beschiedene Widersprüche eingelegt haben.
e. Der Antrag richtet sich - nach der in der mündlichen Verhandlung erfolgten Klarstellung - auch gegen den für den Erlass der Haushaltssatzung an sich zuständigen Landkreis als richtigen Antragsgegner.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist der Antrag gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, die die Rechtsvorschrift erlassen hat. Auch in dem Fall, in dem - wie hier - eine Haushaltssatzung im Wege der kommunalaufsichtlichen Verfügung erlassen wurde, ist weiterhin richtiger Antragsgegner die beaufsichtigte Körperschaft (so auch: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2016, § 47 Rdn. 83 und Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 47 Rdn. 60). Denn maßgeblich für die Bestimmung des Antragsgegners ist die vom Gesetz im Einzelfall geregelte Zuständigkeit für den Normerlass, nicht die im Fall des aufsichtsrechtlichen Eingriffes bei der Aufsichtsbehörde liegende Bestimmungsbefugnis über den Inhalt der Norm (so die Gegenmeinung, vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 47 Rdn. 272).
Für den Kreis als richtigen Antragsgegner spricht auch, dass die Erlasskompetenz im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO nicht auf die Aufsichtsbehörde übergeht. Ihre Kompetenz für den Satzungserlass beruht vielmehr auf der Befugnisnorm, die sie zur Ersatzvornahme berechtigt, hier § 121 Abs. 1 ThürKO. Der Satzungserlass als kommunalrechtliche Aufsichtsmaßnahme wirkt für und gegen den Kreis, als wenn dieser sie selbst erlassen hätte (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - BVerwGE 152, 188-204, juris Rdn. 42). Die belastende Wirkung für die Gemeinden tritt zudem erst mit dem auf der Satzung beruhenden Umlagebescheid ein, der vom Kreis erlassen und auch ihm gegenüber anzufechten ist. Die kommunalaufsichtliche Ersatzvornahme selbst kann mangels Betroffenheit nicht von Dritten angefochten werden (vgl. Beschluss des Senats vom 14. Februar 2014 - 3 EO 80/14 - ThürVBl 2014, 250). Ist aber die Ersatzvornahme ein interner Akt, der eine die Antragsbefugnis bewirkende Rechtsbetroffenheit Dritter nicht auslöst, folgt daraus konsequenterweise, dass auch die Normenkontrolle gegen den Kreis zu richten ist.
Davon geht auch das Bundeverwaltungsgericht aus, wenn es im Falle der kommunalaufsichtlich verfügten Erhöhung eines Umlagesatzes den Kreis als Gegner der von umlageverpflichteten Gemeinden dagegen ergriffenen Rechtsmittel ansieht (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - BVerwGE 152, 188-204, juris Rdn. 42). Nach Durchführung der Zwangsmaßnahme verbleibt die Satzungsbefugnis beim Kreis; ihm steht damit auch die Änderungskompetenz zu, von der er als Folge des Normenkontrollverfahrens unter Umständen Gebrauch zu machen hat.
Auch die Annahme, dass die Aufsichtsbehörde durch die vorherige Sachbefassung die Verteidigungsposition besser ausfüllen könne (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 47 Rdn. 39) gebietet keine andere Sichtweise. Abgesehen von den mit seiner Beiladung verbundenen prozessualen Möglichkeiten erlaubt es der im Verwaltungsprozess herrschende Aufklärungsgrundsatz, die notwendigen Informationen und einschlägigen Verwaltungsvorgänge umfassend von allen beteiligten Verwaltungsträgern beizuziehen.
2. Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.
Die angegriffene Satzung erfüllt nicht die Anforderungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Haushaltssatzung für das Jahr 2012 ist § 28 Abs. 1 Thüringer Finanzausgleichsgesetz in der Fassung vom 20. Dezember 2007 (GVBl. S. 259), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 2. März 2012 (GVBl. S. 93). Danach legen die Landkreise ihren durch die sonstigen Einnahmen bei sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung nicht gedeckten Finanzbedarf auf die kreisangehörigen Gemeinden um (Kreisumlage). Die Kreisumlage (Umlagesoll und Umlagesatz) ist in der Haushaltssatzung festzusetzen.
a. Die formelle Rechtmäßigkeit des Erlasses der Haushaltssatzung steht hier nicht zur Überprüfung an. Die streitgegenständliche Satzung ist im Wege der Ersatzvornahme auf Grundlage der §§ 120 Abs. 1 Satz 2, 121 Abs. 1 ThürKO durch kommunalaufsichtliche Verfügung im Wege der Ersatzvornahme erlassen worden und nicht durch einen von §§ 55, 57, 114 ThürKO vorgesehenen regulären Kreistagsbeschluss. Die entsprechenden Bescheide des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 17. Januar 2012 (Androhung) und 21. Mai 2012 (Vollzug der Ersatzvornahme, Beschluss der Haushaltssatzung) sind nach rechtskräftigem Abschluss des dagegen gerichteten Klageverfahrens jedenfalls bestandskräftig geworden.
b. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben, die bei der Festsetzung der Kreisumlage im Rahmen des § 28 Abs. 1 ThürFAG zu berücksichtigen sind, hat der Senat im Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 - (ThürVBl. 2017, 139-144) wie folgt konkretisiert:
„Muss der Kreis, wie ausgeführt, die gemeindliche Finanzhoheit beachten, hat er als Satzungsgeber auch den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden in seine dem Erlass der Haushaltsatzung und der Festsetzung der Umlagen vorausgehenden Erwägungen aufzunehmen. Der Kreis ist verpflichtet, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, damit sie in den Kreisgremien Gegenstand der Beratungen sein können und um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - a. a. O., juris Rdn. 14). Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass es dafür nicht ausreichend wäre, wenn sich der Kreis allein auf einen landesweiten Orientierungswert stützen würde. Der kreiseigene Finanzbedarf wird von diesem konkret ermittelt. Für den gleichrangigen Bedarf der umlagepflichtigen Gemeinden kann nichts anderes gelten (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - a. a. O., juris Rdn. 41). Aus diesen Maßgaben folgt indes nicht, dass der Kreis seine Finanzbedarfe und die seiner kreisangehörigen Gemeinden minutiös gegeneinander abzuwägen hätte; es muss aber die vom Kreis erfolgte Berücksichtigung und Abwägung erkennbar sein. Es muss genügen, dass der Kreis zu erkennen gibt, dass er bei dem eigenen Haushaltsansatz die nach seinen Möglichkeiten erkennbare Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden abwägend berücksichtigt hat (s. dazu auch Wohltmann, Der Landkreis 2014, 358). Dabei wird der Kreis der in diesem Zusammenhang bestehenden Ermittlungspflicht aber nur dann gerecht, wenn er den kreisangehörigen Gemeinden zielgerichtet und auch zeitlich ausreichend Gelegenheit gibt, ihre Bedarfssituation in einer für die anzustellende kreisweite Abwägung geeigneten Weise darzustellen. Letztlich wird sich der Kreis auf dieser Verfahrensebene eine Übersicht über den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Gemeinden zu verschaffen haben. Bereits bei der Haushaltsaufstellung hat der Kreis zu berücksichtigen, dass ihm zwar die Befugnis zusteht, durch die Kreisumlage seinen nicht gedeckten Finanzbedarf auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen. Bei der Bestimmung des eigenen umlagefähigen Finanzbedarfs hat der Kreis aber zu beachten, dass sein eigener Finanzbedarf und der der kreisangehörigen Gemeinden gleichrangig sind. Der Kreis hat nicht nur die Befugnis zur Erhebung der Kreisumlage, sondern er disponiert auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit und kann damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken. Das darf er nicht beliebig, vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - a. a. O., juris Rdn. 13 f.). Daraus folgt zunächst, dass der Kreis vor der Festlegung seines eigenen, in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Umlagesoll stehenden Finanzbedarfs in der Haushaltssatzung eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anstellen muss, um im Rahmen einer Gesamtbetrachtung eine Obergrenze der Belastung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage festzustellen und den eigenen Finanzbedarf damit in Einklang zu bringen. (…) Es ist nach Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden daher ein Umlagesatz zu finden, der einen sachgerechten Ausgleich der Interessen des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden darstellt und ihnen - bezogen auf die ihre kreisweit feststellbare Bedarfsstruktur - grundsätzlich genügend finanziellen Raum zur Erfüllung des Mindestmaßes freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben belässt.“
Diese materiell-rechtlichen Vorgaben sind auch im vorliegenden Fall des kommunalaufsichtlichen Erlasses der Haushaltssatzung zu beachten. Auch wenn die Kommunalaufsichtsbehörde die Haushaltssatzung - insbesondere den Kreisumlagesatz - durch eine Zwangsmaßnahme festsetzt, hat sie in gleicher Weise wie der Kreis die verfassungsrechtlich gebotene Rücksicht auf den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu nehmen. Das BVerwG (Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 -, BVerwGE 152, 188-204, Rdn. 42) führt dazu aus:
Weist die Kommunalaufsicht den Kreis zu einer konkret bemessenen Umlageerhöhung an und hat der Kreis bislang keine hinreichenden eigenen Ermittlungen zum Finanzbedarf aller betroffenen kommunalen Träger durchgeführt, dann muss sie ihrerseits gewährleisten, dass der angewiesene Umlagesatz auf ausreichende Feststellungen gestützt werden kann. Sie darf den Kreis nicht zu einer rechtswidrigen Maßnahme anhalten, sondern hat allein auf die Einhaltung seiner Verpflichtungen hinzuwirken. Kommt der Kreis der Anweisung nicht nach und muss diese im Wege der kommunalrechtlichen Ersatzvornahme umgesetzt werden, dann wirkt die getroffene Maßnahme für und gegen den Kreis, als wenn dieser sie selbst getroffen hätte (vgl. Lange, Kommunalrecht, 2013, S. 1162 f.). Der Kreis sieht sich möglicherweise Rechtsmitteln der umlagebelasteten Gemeinden gegen die von der Kommunalaufsicht verfügte Erhöhung des Hebesatzes ausgesetzt. Die Aufsichtsbehörde muss daher sicherstellen, dass die Maßnahme einer gerichtlichen Überprüfung anhand der für den Kreis geltenden rechtlichen Anforderungen stand hält.
c. Nach diesen Maßgaben genügt das Zustandekommen der hier streitgegenständlichen Haushaltssatzung des Antragsgegners nicht den Anforderungen, die auch an das im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme durchgeführte Satzungsgebungsverfahren zu stellen sind. Der Beigeladene hat die konkrete Bedarfssituation der kreisangehörigen Gemeinden nicht ermittelt und hat nicht den gleichrangigen Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden und des Kreises in einer der Festlegung des Umlagesolls vorausgehenden Abwägungsentscheidung gegenübergestellt.
aa. Zunächst ist festzustellen, dass eine gesonderte Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden mit dem Ziel der Ermittlung ihres eigenen Finanzbedarfs entgegen der Ansicht des Beigeladenen nicht deshalb entfallen durfte, weil mit der Novellierung des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes (Thüringer Finanzausgleichsgesetz vom 20. Dezember 2007, GVBl. 2007, 259) ein neues landesweites System der Ermittlung der gesamten Finanzkraft der Gemeinden eingeführt wurde, das auch als Grundlage für die Berücksichtigung der gemeindlichen Belange vor der kommunalaufsichtlichen Festsetzung des Kreisumlagesatzes hinreichend aussagekräftig war.
Mit dieser Auffassung übersieht der Beigeladene, dass der Kreis - bzw. die Aufsichtsbehörde - der im Zusammenhang mit der Kreisumlage bestehenden Ermittlungspflicht nur dann gerecht wird, wenn er den kreisangehörigen Gemeinden zielgerichtet und zeitnah ausreichend Gelegenheit gibt, ihre Bedarfssituation in einer für die kreisweite Abwägung geeigneten Weise darzustellen. Dazu gehört auch das Recht, ihren Finanzbedarf zu erläutern. Nur die auf diese Weise gewonnenen Erkenntnisse erlauben es dem Kreis, eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anzustellen, um im Rahmen der gebotenen Gesamtbetrachtung eine Obergrenze der Belastung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage festzustellen und den eigenen Finanzbedarf damit in Einklang zu bringen. Diesen Anforderungen wird das Aufgreifen von Teilen des landesweit, zum Zweck der Bildung der gesamten Finanzausgleichsmasse erhobenen Zahlenmaterials nicht gerecht.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Landesgesetzgeber mit der neuerlichen Novellierung des Thüringer Finanzausgleichgesetzes (Art. 1 Nr. 18 des Gesetzes zur Anpassung des kommunalen Finanzausgleichs vom 12. Februar 2018, GVBl. 2018, S. 5) die Pflicht, die kreisangehörigen Gemeinden vor Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung an den Kreistag mit dem Ziel zu beteiligen, einen Überblick über den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Gemeinden im Kreisgebiet zu erhalten, mittlerweile in das Gesetz aufgenommen hat.
bb. Wie sich sowohl aus der Antragserwiderung des Beigeladenen als auch den Verwaltungsvorgängen ergibt, hat die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats geforderte Berücksichtigung des gleichwertigen Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden nicht stattgefunden. Weder der Beigeladene noch der Antragsgegner haben vor der Entscheidung über die Haushaltssatzung am 21. Mai 2012 Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden eingeholt.
(1) Vielmehr hat der Beigeladene bei seiner Zwangsmaßnahme im Wesentlichen im Blick gehabt, die zeitnah nicht mehr zu erwartende Entscheidung des in dieser Frage zerstrittenen Kreistages über die Haushaltssatzung zu ersetzen. Er ist dabei von der nach seinen Vorgaben modifizierten Haushaltsvorlage der Kreisverwaltung ausgegangen, die - im Anschluss an den vom Kreistag im Februar 2012 nicht beschlossenen Entwurf - ihm unter dem 8. Mai 2012 vom Antragsgegner zugeleitet wurde.
Der Beigeladene hat seine Informationen über die finanzielle Situation der Gemeinden, auf denen seine Bewertung des vorgelegten Entwurfs beruht, mit Schreiben vom 10. Februar 2012 von der unteren staatlichen Kommunalaufsichtsbehörde erhalten. Seine entsprechende Anfrage vom 1. Februar 2012 bezog sich ausdrücklich auf die Planungsdaten des Jahres 2011. Dies wird den Abwägungsanforderungen bereits deshalb nicht gerecht, weil das Umlagesoll des Kreises auf den prognostizierten Bedarfsdaten des Jahres 2012 aufgestellt wurde. Eine sachgerechte Abwägung setzt aber voraus, dass die Bedarfsangaben der kreisangehörigen Gemeinden und des Kreises denselben Zeitraum betreffen.
Aus dem Vermerk des Fachreferates des Beigeladenen vom 15. Mai 2012, der die dem Erlass der Haushaltssatzung vorausgehenden maßgeblichen Erwägungen enthält, ist zu entnehmen, dass der Beigeladene die Gleichrangigkeit des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden mit dem des Kreises nicht erkannt und weder dessen konkrete Ermittlung noch eine Abwägungsentscheidung für erforderlich gehalten hat. Er führte in dem Vermerk aus, dass „der Landkreis, und damit auch die Aufsichtsbehörde anstelle des Landkreises nicht gehalten sei, bei den kreisangehörigen Gemeinden sämtliche Haushaltsdaten abzufragen und diese finanzwissenschaftlich untersuchen zu lassen. Er könne sich daher auf die von der Kommunalaufsicht übermittelten signifikanten Haushaltsdaten der Gemeinden auf der Basis der Haushalte 2011 und teilweise 2012, insbesondere der freien Spitze und dem Bestand der allgemeinen Rücklage beschränken.“ Er vermerkt ausdrücklich: „da in Thüringen keine Anhörungspflicht der Gemeinden vor Festsetzung der Kreisumlage normiert ist, muss es auch insoweit genügen, auf allgemein verfügbare Daten zurückzugreifen“.
(2) Die ebenfalls ausweislich des Vermerkes vom 15. Mai 2012 zur Grundlage der Festsetzung des Umlagesolls gemachte Überzeugung, dass die Kreisumlage allein durch die Erdrosselungsgrenze des § 28 Abs. 4 ThürFAG nach oben beschränkt sei, steht in grundlegendem Widerspruch zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festsetzung der Kreisumlage. § 28 Abs. 4 ThürFAG, wonach die rechtsaufsichtliche Genehmigung einer Erhöhung der Kreisumlage zu versagen ist, wenn die dauernde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden nicht mehr gewährleistet ist, ist dies so nicht zu entnehmen. In seinem Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 - hat der Senat ausgeführt:
Die (…) Prüfung der Kommunalaufsichtsbehörde nach § 28 Abs. 4 ThürFAG kann die Einbeziehung der Gemeinden ebenso nicht ersetzen. Die Prüfung ist staatlich, wird also vom Land durchgeführt, damit kann der Kreis seine Berücksichtigungsverpflichtung im Verhältnis Gemeinde zum Gemeindeverband nicht erfüllen. Die Prüfung findet nach dem Gesetzeswortlaut nur im Fall einer Erhöhung der Kreisumlage statt, sie ist aber nach den oben aufgestellten Grundsätzen bei jeder Festsetzung der Umlage erforderlich. Die Prüfung findet zudem erst nach Abschluss der Haushaltsaufstellung statt und kontrolliert nur die Grenze der Mindestausstattung, ohne die Anforderung an eine Ermessensprüfung zu erfüllen.
Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Auffassung des Beigeladenen, aus § 28 Abs. 4 ThürFAG folge, dass eine nicht mehr hinzunehmende erdrosselnde Wirkung der Kreisumlage erst dann festzustellen sei, wenn die finanzielle Schieflage nicht noch auf weitere Faktoren zurückzuführen sei, ebenfalls nicht mit dem Verfassungsrecht vereinbar ist. Der Kreisumlage ist eine absolute Grenze gezogen; ihre Erhebung darf nicht dazu führen, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unterschritten wird (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 -, BVerwGE 145, 378-392, Rdn. 36; Senatsurteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 - ThürVBl. 2017, 139-144). Die dem Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts zugehörige, durch die Aufgabenbelastung und den Finanzbedarf der Kommunen vorgegebene finanzielle Mindestausstattung ist als absolut geschützte Untergrenze nicht "verhandelbar", unterliegt also keinen Relativierungen durch andere öffentliche Belange (Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 -, Rdn. 141, juris). Die vom Beigeladenen vertretene Auffassung, dass eine Kreisumlage erst dann nicht mehr hinnehmbar sei, wenn der Kreis seine Interessen willkürlich und rücksichtslos zulasten der Gemeinden verfolge, ist mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar (vgl. BVerwG a. a. O).
(3) Auch aus dem ebenfalls unter dem 21. Mai 2012 im Wege der Ersatzvornahme durch den Beigeladenen gefassten - nicht angegriffenen - Beschluss über eine Änderung des im September 2011 vom Kreistag beschlossenen Haushaltssicherungskonzepts ist erkennbar, dass die gebotene Abwägung nicht durchgeführt wurde. Der Beschluss verlangt eine automatische Anpassung der Kreisumlagehöhe dergestalt, dass der bis 2020 kumulierten Sollfehlbetrag durch die Kreisumlage über den gesamten Zeitraum insgesamt gedeckt wird. Auch wenn die Belastung der Gemeinden durch eine entsprechende Reduzierung des Umlagesolls im jeweiligen Jahr nicht zwingend erhöht werden müsste - diese Möglichkeit zeigt der Beschluss nicht auf - wird dadurch eine Vorgabe gemacht, die mit der von Art. 28 Abs. 2 GG gesicherten Gleichwertigkeit des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden in Konflikt steht, denn die Vorgabe bedeutet, dass in der vom Kreis vorzunehmenden Abwägung die in der Frist vorzunehmende Deckung des Fehlbetrages immer Priorität haben soll.
d. Aus der Nichtigkeit der Regelung von Kreisumlagesoll und Kreisumlagesatz folgt hier die Gesamtnichtigkeit der angefochtenen Haushaltssatzung 2012. Sie ist nicht teilbar, denn die die Antragstellerinnen insbesondere belastenden Vorschriften des § 4 der Haushaltssatzung 2012 bilden auf Basis des der Haushaltssatzung zugrundeliegenden Zahlenwerks mit den übrigen Vorschriften ein Gesamtgefüge, aus dem sich die Regelung der Kreisumlage nicht herausbrechen lässt, ohne dass dies Auswirkungen auf die anderen Vorschriften hat.
3. Da die Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Jahr 2012 nichtig ist, ist sie für unwirksam zu erklären. Der Antragsgegner ist verpflichtet, die Entscheidungsformel entsprechend den Vorgaben des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu veröffentlichen.
4. Der Antragsgegner trägt als unterliegender Beteiligter die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO. Zu den vom Antragsgegner zu tragenden Kosten gehören indes nicht die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen und des beteiligten Vertreters des öffentlichen Interesses, weil die Voraussetzungen des § 162 Abs. 3 VwGO nicht erfüllt sind. Sie haben selbst keine Sachanträge gestellt und sind somit kein eigenes Kostenrisiko eingegangen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO); demnach entspräche es nicht der Billigkeit, ihnen Kostenerstattung zu gewähren.
5. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
6. Gründe, die Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 75.000,00 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat nimmt bei der Bewertung der Bedeutung der Sache einerseits in den Blick, dass die angefochtene Haushaltssatzung Grundlage erheblicher Kreisumlageforderungen gegen die Antragstellerinnen ist, andererseits ist Gegenstand des vorliegenden Verfahrens hier die Klärung einer abstrakten Vorfrage. Der Senat hält daher die Festsetzung des Streitwertes in Höhe des dreifachen Regelstreitwertes (§ 52 Abs. 2 GKG) je Antragstellerin für angemessen.
Hinweis:Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55, 57, 114 ThürKO
§ 122 ThürKO
§ 22 ThürGemHV
§ 167 VwGO
§ 120 Abs. 1 ThürKO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 28 Abs. 4 ThürFAG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 121 Abs. 1 ThürKO
§ 120 Abs. 1 Satz 2, 121 Abs. 1 ThürKO
§ 28 Abs. 1 ThürFAG
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4 des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 93 ThürVerf
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 152, 188
BVerwGE 145, 378
10 C 13/14
3 KO 94/12
8 BN 1/19
8 CN 4/19
3 K 817/12
8 C 1/12
7 B 38/93
3 EO 80/14
8 C 1.12