Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-12, Aktenzeichen 20 A 2970/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0612.20A2970.17.00

Tenor:
Das angegriffene Urteil wird geändert.
Nr. 2 des angefochtenen Bescheides des Beklagten vom 6. Dezember 2016 wird aufgehoben, soweit der Kläger damit verpflichtet worden ist, Kosten der Ersatzvornahme in Höhe von 1.175.307,62 Euro zu tragen.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Beklagte zu vier Fünftel und der Kläger zu einem Fünftel.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger war alleiniger Geschäftsführer der H. Umwelt W. -H1. und der U. W1. W. -H1. , die ihrerseits Komplementärinnen der H. V. H1. & Co. KG (im Folgenden: "H. V. ") und der U. W1. H1. & Co. KG (im Folgenden: "U. W1. ") waren. Die H. V. und die U. W1. belieferten jedenfalls seit 2002 Landwirte im Kreis T. und im I. mit gemischtem Material, das aus einem von der H. V. betriebenen Bodenmischwerk stammte, in dem auch Abfälle aus der chemischen Industrie verarbeitet wurden. Das Material war im Geschäftsverkehr als "Bodenhilfsstoff" und als "Bodenverbesserer" bezeichnet und wurde unter den Namen "U. G. " und "U. Top" vertrieben. Die belieferten Landwirte brachten das Material auf ihren Feldern aus. Dies geschah unter anderem auch auf einer nördlich des Ortsteils T1. der Stadt C. gelegenen landwirtschaftlichen Fläche, die von einem im Wesentlichen von Westen nach Osten verlaufenden Weg in eine sogenannte "Nordfläche" und eine sogenannte "Südfläche" geteilt wird.
In den Jahren 2005/2006 stellte sich heraus, dass das von der H. V. und der U. W1. gelieferte Material in erheblichem Umfang mit schädlichen Chemikalien in Form von perfluorierten Tensiden (im Folgenden: "PFT") belastet war. Seither bemüht sich der Beklagte um eine Sanierung insbesondere der betroffenen "Nordfläche" und "Südfläche".
Nachdem eine Inanspruchnahme der vom Kläger vertretenen Unternehmen an deren Insolvenz gescheitert war, gab der Beklagte dem Kläger mit Ordnungsverfügung vom 17. November 2016 auf, umgehend die Sanierung der Grundstücke in T1. zu veranlassen und eine weitere Belastung der Gewässer, des Grundwassers und der Trinkwasserversorgung zu unterbinden bzw. zu minimieren. Die dafür erforderlichen Maßnahmen teilte der Beklagte in die drei Arbeitsbereiche der Sanierung der "Nordfläche", der Sanierung der "Südfläche" sowie den Bau und Betrieb einer Wasserbehandlungsanlage auf.
Mit weiterer Ordnungsverfügung vom 21. November 2016 konkretisierte der Beklagte seine Forderung zur Sanierung der "Nordfläche" und drohte zugleich das Zwangsmittel der Ersatzvornahme an. Die dagegen erhobene Klage blieb erfolglos (VG Arnsberg, Urteil vom 22. Juni 2009 ‑ 14 K 1699/08 ‑; OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 ‑ 16 A 1686/09 ‑; BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2016 ‑ 7 B 36.15 ‑).
Mit Ordnungsverfügung vom 5. Dezember 2016 setzte der Beklagte gegen den Kläger unter Hinweis auf die Ordnungsverfügungen vom 17. und 21. November 2016 das Zwangsmittel der Ersatzvornahme in Bezug auf die auf der "Nordfläche" zu treffenden Maßnahmen fest. Die dagegen erhobene Klage blieb ebenfalls erfolglos (VG Arnsberg, Urteil vom 22. Juni 2009 ‑ 14 K 1776/08 ‑; OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 ‑ 16 A 1731/09 ‑; BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2016 ‑ 7 B 32.15 ‑).
Mit Ordnungsverfügung vom 15. Januar 2007 konkretisierte der Beklagte seine Forderung zum Bau und Betrieb einer Wasserbehandlungsanlage. Mit Ordnungsverfügung vom 23. Januar 2007 setzte er in Bezug auf diese Maßnahme das Zwangsmittel der Ersatzvornahme fest. Diese Ordnungsverfügung wurde bestandskräftig.
Unter dem 19. April 2007 erließ der Beklagte gegen den Kläger einen Vorauszahlungsbescheid über die Kosten der Ersatzvornahme aus Ordnungsverfügungen vom 17. November 2006, vom 13. Oktober 2006 und vom 15. Januar 2007 in Höhe von über 2,5 Millionen Euro. Auf die vom Kläger dagegen erhobene Klage hob das Verwaltungsgericht den Vorauszahlungsbescheid auf (VG Arnsberg, Urteil vom 22. Juni 2006 ‑ 14 K 3437/08 ‑). Gegen diese Entscheidung beantragte der Beklagte die Zulassung der Berufung.
Mit Ordnungsverfügung vom 19. Juli 2007 konkretisierte der Beklagte seine Forderung zur Sanierung der "Südfläche". Die dagegen erhobene Klage blieb erfolglos (VG Arnsberg, Urteil vom 22. Juni 2008 ‑ 14 K 1775/08 ‑; OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 ‑ 16 A 1730/09 ‑; BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2016 ‑ 7 B 31.15 ‑).
Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2008 setzte der Beklagte gegen den Kläger unter Hinweis auf die Ordnungsverfügungen vom 17. November 2006 und vom 19. Juli 2007 das Zwangsmittel der Ersatzvornahme in Bezug auf die auf der "Südfläche" zu treffenden Maßnahmen fest. Die dagegen erhobene Klage blieb ebenfalls erfolglos (VG Arnsberg, Urteil vom 22. Juni 2008 ‑ 14 K 2647/08 ‑; OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 ‑ 16 A 1733/09 ‑; BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2016 ‑ 7 B 34.15 ‑).
Mit Ordnungsverfügung vom 12. September 2008 forderte der Beklagte den Kläger auf, die Wasserbehandlungsanlage zu deren Optimierung mit zwei weiteren Aktivkohlefiltern nachzurüsten. Die dagegen erhobene Klage blieb ebenfalls erfolglos (VG Arnsberg, Urteil vom 22. Juni 2008 ‑ 14 K 3192/08 ‑; OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 ‑ 16 A 1734/09 ‑; BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2016 ‑ 7 B 35.15 ‑).
Mit Leistungsbescheid vom 22. Dezember 2010 setzte der Beklagte gegen den Kläger Kosten der Ersatzvornahme in Höhe von 578.465,77 Euro fest. Die dagegen erhobene Klage (VG Arnsberg 8 K 193/11) nahm der Kläger am 5. August 2016 zurück.
Nach vorheriger Anhörung des Klägers mit Schreiben vom 12. August 2016 erließ der Beklagte unter dem 6. Dezember 2016 den im vorliegenden Verfahren streitgegenständlichen Bescheid, mit dem er den Leistungsbescheid vom 19. April 2007 aufhob (Nr. 1), den Kläger unter Hinweis auf die dem Anhörungsschreiben beigefügte Aufstellung verpflichtete, die Kosten der Ersatzvornahme, die bis zum 31. Dezember 2015 angefallen sind, in Höhe von 1.494.873,82 Euro zu tragen (Nr. 2), den Kläger zur weiteren Tragung der laufenden jährlichen Betriebskosten für die Wasserbehandlungsanlage in T1. verpflichtete (Nr. 3) sowie eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 16.573,74 Euro festsetzte (Nr. 4).
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 9. Januar 2017 Klage erhoben. Mit Schriftsatz vom 1. Juni 2017 hat er die Klage gegen die Nr. 1 des Bescheids zurückgenommen. Mit Urteil vom 23. Oktober 2017 hat das Verwaltungsgericht die Nr. 3 des Bescheids aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung der Klageabweisung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen angeführt:
Die Nrn. 2 und 4 des Bescheids vom 6. Dezember 2016 seien rechtmäßig.
Die unter Nr. 2 des Bescheids getroffene Entscheidung des Beklagten, dem Kläger die Kosten der Ersatzvornahme aufzuerlegen, finde ihre Grundlage in den Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes NRW. Bei der Anwendung der Ersatzvornahme seien dem Beklagten keine die Rechtswidrigkeit des vorliegenden Bescheids begründende Fehler unterlaufen. Das Zustandekommen des in dem Leistungsbescheid genannten Betrages sei hinreichend belegt. Die Forderungen des Beklagten seien nicht verjährt. Für die Fragen der Verjährung einschlägig sei die Bestimmung des § 20 GebG NRW, weil in der Ausführungsverordnung zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz keine abweichenden Verjährungstatbestände normiert seien. Danach sei zwischen der Festsetzungsverjährung und der Verjährung des Zahlungsanspruchs aus dem Kostenschuldverhältnis zu unterscheiden. Die vierjährige Festsetzungsverjährung beginne nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW mit dem Ablauf des Kalenderjahres, in welchem der Kostenanspruch entstanden sei. Die Pflicht zum Ersatz von Auslagen, die der Behörde im Rahmen der Ersatzvornahme entstanden seien, werde nach § 20 Abs. 4 VO VwVG NRW mit ihrer Entstehung fällig. Vorliegend sei zwar ein erheblicher Teil der mit dem Bescheid angeforderten Kosten vor dem 1. Januar 2012 angefallen und damit fällig geworden, sodass zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 6. Dezember 2016 mehr als vier Jahre verstrichen gewesen seien. Eine Festsetzungsverjährung sei aber gleichwohl nicht eingetreten. Als behördliche Maßnahme, die einer Anfechtung zugänglich sei und bei der das Rechtsmittel den Lauf der Festsetzungsfrist hemme, komme im Zusammenhang mit der Anwendung der Ersatzvornahme und der Anforderung der dabei angefallenen Kosten nur der Bescheid über die Festsetzung der Ersatzvornahme in Betracht. Angesichts dessen werde in dem Fall, dass der Bescheid über die Festsetzung der Ersatzvornahme mit einem Rechtsmittel angegriffen werde, ungeachtet dessen, dass dem Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung zukomme, die Ersatzvornahme deshalb angewandt werden könne und die dabei entstehenden Kosten mit einem Bescheid angefordert werden könnten, die in § 20 Abs. 1 GebG NRW bezeichnete Verjährungsfrist nach Satz 3 dieser Vorschrift gehemmt. Andernfalls müsste die Behörde zur Abwendung der Verjährung gleichsam vorsorglich einen Leistungsbescheid erlassen, obwohl es nicht auszuschließen ist, dass das Rechtsmittel gegen die Festsetzung des Zwangsmittels Erfolg haben und damit dem Leistungsbescheid die Grundlage nachträglich unterzogen werde.
Die unter Nr. 4 des Bescheids festgesetzte Verwaltungsgebühr entspreche den einschlägigen Vorschriften. Die Berechnung der Höhe der Verwaltungsgebühr ergebe sich im Einzelnen aus den Verwaltungsvorgängen des Beklagten.
Gegen diese Entscheidung hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an:
Das Verwaltungsgericht habe die Verjährungsvorschrift des § 20 Abs. 1 GebG NRW fehlerhaft angewandt. Für die im jeweiligen Jahr durchgeführten Maßnahmen lief die Festsetzungsverjährung jeweils vier Jahre später zum 31. Dezember ab. Der angefochtene Bescheid sei deshalb rechtswidrig, soweit dort Kosten festgesetzt worden seien, die vor dem 31. Dezember 2011 entstanden seien. Da der Bescheid keine detaillierte Zuordnung der Kosten zu den einzelnen Jahren ermögliche, sei er somit in voller Höhe rechtswidrig. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Regelung des § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW ergebe nichts Anderes. Den vorliegenden Fall, dass eine Kostenfestsetzung möglich, aber von der Behörde nicht durchgeführt worden sei, regele die Vorschrift gerade nicht. Die vom Verwaltungsgericht angestellte Korrektur gehe über die Auslegung eines Gesetzes hinaus. Angesichts dessen hätten die Klagen gegen die Grundverwaltungsakte keine Hemmung herbeigeführt.
Nach § 59 Abs. 1 VwVG NRW könnten nur die Kosten der Ersatzvornahme geltend gemacht werden, die auch tatsächlich angefallen seien und notwendig gewesen wären. Die vom Beklagten angesetzten Kosten seien zur Erreichung des Sanierungsziels nicht angemessen gewesen. Insbesondere die erheblichen Kosten, die durch den Betrieb der aufwändigen Wasserbehandlungsanlage entstanden seien, stünden in keinem Verhältnis zu dem eingetretenen Erfolg. Der Sanierungszielwert könne mit den durchgeführten Maßnahmen nicht erreicht werden. Auch wenn die Grundverfügung für rechtmäßig befunden worden sei, stünde damit keinesfalls fest, dass die vom Beklagten durchgeführten Maßnahmen dieses Sanierungsziel auch erreichten. Ob die durchgeführten Maßnahmen tatsächlich erforderlich gewesen seien, um das Ziel der mit der Ersatzvornahme angeordneten Handlung zu erreichen, sei anhand der wenigen Angaben im angefochtenen Bescheid und auch nicht anhand des zugrunde liegenden Verwaltungsvorgangs feststellbar.
Der Kläger beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und die Nrn. 2 und 4 des Bescheids des Beklagten vom 6. Dezember 2016 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung verweist er auf die Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils und führt ergänzend im Wesentlichen an:
Der Kläger setze sich mit der schlüssigen Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht ausreichend auseinander. Entgegen der klägerischen Auffassung sei der Gesetzeswortlaut des § 20 Abs. 1 GebG NRW keinesfalls eindeutig in dem von ihm vertretenen Sinne. Deshalb komme nach Sinn und Zweck der Vorschrift nur eine Auslegung, wie sie durch das Verwaltungsgericht vorgenommen worden sei, in Betracht. Ein Rechtsmittel gegen die Festsetzung der Ersatzvornahme enthalte letztlich auch einen konkludenten "Antrag auf Nicht-Festsetzung der Kosten". Da die Behörde vor Bestandskraft der Festsetzung der Ersatzvornahme keine hinreichende Entscheidungsgrundlage hinsichtlich der Festsetzung der Kosten insgesamt oder auch einzelner Kostenpositionen habe, sei eine Hemmung der Festsetzungsverjährung geboten. Dem entspreche auch das Interesse des Ordnungspflichtigen an Rechtssicherheit. Wenn der Rechtsauffassung des Klägers zu folgen wäre, wäre die Behörde gehalten, in bestimmten Intervallen fristwahrend Leistungsbescheide zu erlassen, ohne dass feststehe, dass sich die jeweilige Grundverfügung und Festsetzung der Ersatzvornahme als rechtmäßig erwiesen hätten. Um die Bestandskraft der Leistungsbescheide zu hindern, müsse der Ordnungspflichtigen gegen diese jeweils fristgerecht Rechtsmittel einlegen. Weder der nutzlose Verwaltungsaufwand für gegebenenfalls aufzuhebende Leistungsbescheide noch das erhebliche Prozessrisiko für beide Seiten seien akzeptabel.
Entgegen der Auffassung des Klägers könne die Zuordnung der festgesetzten Kosten zu den festgesetzten Ersatzvornahmen in zumutbarer Weise erfolgen. Die Verhältnismäßigkeit der Kosten könne nicht ernsthaft infrage gestellt werden. Der Betrieb der Wasserbehandlungsanlage sei geeignet, das unbehandelte Sickerwasser bis unter die Nachweisgrenze zu reinigen, sodass die Reinigungsleistung nahezu 100 % entspreche. Die gewählte Sanierungsvariante sei auch erforderlich. Bei dem vorgenommenen Variantenvergleich habe sich kein gleich geeignetes Verfahren ergeben. Auch die Angemessenheit sei mit Blick auf die toxische Wirkung von PFT auf die menschliche Gesundheit sowie auf Pflanzen und Tiere gegeben.
Auf gerichtliche Anforderung vom 16. November 2020 hat der Beklagte unter dem 8. Februar 2021 eine Aufstellung vorgelegt, aus der das jeweilige Datum der Erbringung der in dem an den Kläger gerichteten Anhörungsschreiben vom 12. August 2016 im Einzelnen aufgelisteten Leistungen zu entnehmen ist und die für Leistungen, die durch Dritte erbracht und im Anschluss daran dem Beklagten in Rechnung gestellt worden sind, als maßgeblich das Datum zugrunde legt, zu dem die jeweilige Rechnung des Dritten fällig geworden ist. Wegen der Einzelheiten wird auf die Beiakte Heft 3 Bezug genommen.
Die Verfahrensbeteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Vorsitzenden einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie auf die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung kann auf der Grundlage von § 125 Abs. 1 i. V. m. § 101 Abs. 2 und § 87a Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch den Vorsitzenden ergehen, weil sich die Verfahrensbeteiligten damit einverstanden erklärt haben.
Die Berufung hat teilweise Erfolg.
Die zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Im Übrigen ist sie unbegründet.
Die in Nr. 2 des angefochtenen Bescheids des Beklagten vom 6. Dezember 2016 getroffene Regelung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, soweit er damit verpflichtet worden ist, die vor dem 1. Januar 2012 entstandenen Kosten der Ersatzvornahme in Höhe von 1.175.307,62 Euro zu tragen; soweit hingegen der Kläger verpflichtet worden ist, die ab dem 1. Januar 2012 bis zum 31. Dezember 2015 entstandenen Kosten der Ersatzvornahme in Höhe von 319.566,20 Euro zu tragen, ist die Regelung rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ihre Rechtsgrundlage findet die in Nr. 2 des angefochtenen Bescheids getroffene Verpflichtung des Klägers, die Kosten der Ersatzvornahme zu tragen, in § 55 Abs. 1, § 59 Abs. 1, § 63, § 64, § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW i. V. m. § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VO VwVG NRW). Nach § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW werden für Amtshandlungen nach diesem Gesetz nach näherer Bestimmung in der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes von dem Pflichtigen Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Zu diesen Kosten zählen nach § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 VO VwVG NRW auch die Beträge, die bei der Ersatzvornahme an Beauftragte und an Hilfspersonen zu zahlen sind, sowie Kosten, die der Vollzugsbehörde durch die Ersatzvornahme entstanden sind. Durch die Ordnungsverfügungen vom 17. und 21. November 2016, vom 15. Januar 2007 sowie vom 19. Juli 2007 hat der Beklagte vollstreckungsfähige Handlungspflichten für den Kläger begründet und zugleich das Zwangsmittel der Ersatzvornahme angedroht. Nachdem der Kläger diesen Handlungspflichten nachgekommen war, hat der Beklagte die Ersatzvornahmen im Einzelnen festgesetzt und durchgeführt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, sind dem Beklagten dabei keine die Rechtswidrigkeit der Maßnahmen begründende Fehler unterlaufen. Insoweit wird wegen der Einzelheiten zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils verwiesen, denen der Kläger im Berufungsverfahren nicht entgegengetreten ist.
Mit der in Nr. 2 des angefochtenen Bescheids getroffenen Regelung macht der Beklagte gegenüber dem Kläger Kosten geltend, die bei der Durchführung der Ersatzvornahme angefallen sind. Diese setzen sich wie folgt zusammen:
Gesamtkosten ausweislich der dem Anhörungsschreiben vom 12. August 2016 beigefügten und in dem angefochtenen Bescheid in Bezug genommenen Aufstellung sowie der vom Beklagten mit Schriftsatz vom 8. Februar 2021
vorgelegten Aufstellung in Höhe von 2.251.664,40 Euro
abzüglich
- Leistungsbescheid vom 22. Dezember 2010 578.456,77 Euro
- nicht geltend gemachte Kosten 137.083,19 Euro
- Einnahmen aus der Insolvenz 41.250,62 Euro
Rest: 1.494.873,82 Euro
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte diese Kosten fehlerhaft bestimmt haben könnte. Entgegen der Auffassung des Klägers ist nicht ersichtlich, dass die durchgeführten Maßnahmen tatsächlich nicht erforderlich gewesen wären oder die angesetzten Kosten zur Erreichung des Sanierungsziels nicht angemessen sein könnten. Der Beklagte hat unter Angabe näherer Einzelheiten nachvollziehbar dargelegt, dass der Betrieb der Wasserbehandlungsanlage geeignet sei, das unbehandelte Sickerwasser bis unter die Nachweisgrenze von PFT zu reinigen, und ein milderes Mittel, das den Sanierungspflichtigen und die Allgemeinheit weniger belaste, nicht gegeben sei. Im Weiteren hat der Beklagte im Zusammenhang mit der Abwägung von Vor- und Nachteilen der Maßnahme zutreffend auf die toxische Wirkung von PFT hingewiesen. Weder aus dem Vorbringen des Klägers noch ansonsten sind Anhaltspunkte ersichtlich, die Anlass für Zweifel an der Richtigkeit der Feststellungen des Beklagten geben und die Notwendigkeit einer weiteren Sachverhaltsaufklärung begründen könnten. Der Kläger belässt es bei pauschalen Behauptungen, denen jegliche Substantiierung insbesondere durch Angabe konkreter Tatsachen fehlt.
Allerdings ist die Forderung des Beklagten verjährt, soweit mit der Nr. 2 des angefochtenen Bescheids Kosten aus der Ersatzvornahme geltend gemacht werden, die vor dem 1. Januar 2012 entstanden sind.
Nach § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW werden für Amtshandlungen nach diesem Gesetz nach näherer Bestimmung in der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes von dem Pflichtigen Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Zu diesen Kosten zählen nach § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 VO VwVG NRW auch die Beträge, die bei der Ersatzvornahme an Beauftragte und an Hilfspersonen zu zahlen sind, sowie Kosten, die der Vollzugsbehörde durch die Ersatzvornahme entstanden sind. Für die Verjährung der Kosten findet nach § 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW die Regelung in§ 20 GebG NRW Anwendung. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW ist eine Kostenfestsetzung nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist (Festsetzungsverjährung). Die Festsetzungsfrist beträgt nach § 20 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW vier Jahre und beginnt mit Ablauf des Jahres, in dem der Kostenanspruch entstanden ist. Gemäß § 20 Abs. 4 Satz 1 VO VwVG NRW wird die Pflicht zum Ersatz von Auslagen, die der Behörde im Rahmen der Ersatzvornahme entstanden sind, mit ihrer Entstehung fällig.
Ausgehend von diesen Regelungen sind Ansprüche des Beklagten auf Erhebung von Kosten aus Ersatzvornahmen, die vor dem 1. Januar 2012 entstanden sind, verjährt. Mit Bescheiden vom 5. Dezember 2006, 23. Januar 2007 und 14. Juli 2008 hat der Beklagte gegenüber dem Kläger Ersatzvornahmen differenzierend nach "Nordfläche", "Südfläche" und Wasserbehandlungsanlage festgesetzt. Diese hat er im Anschluss daran auch durchgeführt. Soweit dafür in der Zeit bis zum 31. Dezember 2011 Kosten angefallen sind, konnte der Beklagte diese ab dem 1. Januar 2016 aufgrund der eingetretenen Festsetzungsverjährung nicht mehr erheben.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war die Festsetzungsfrist für diese Kosten nicht gehemmt, solange über die Klagen des Klägers gegen die jeweiligen Festsetzungen der Ersatzvornahme noch nicht unanfechtbar entschieden worden war.
Nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW ist die Festsetzungsfrist für den Fall, dass vor deren Ablauf ein Antrag auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung gestellt wird, solange gehemmt, bis über den Antrag unanfechtbar entschieden worden ist. Als Antrag im Sinne dieser Vorschrift ist auch eine Klage gegen die Kostenfestsetzung zu verstehen. Dies hat zur Folge, dass die Festsetzungsfrist während eines laufenden Klageverfahrens gegen die Kostenfestsetzung gehemmt ist.
Nichts Anderes gilt, wenn die Erhebung von Kosten aus einer Ersatzvornahme in Rede steht. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hemmt jedoch allein eine Klage gegen die Kostenfestsetzung die Festsetzungsfrist, nicht aber eine solche gegen die Festsetzung der Ersatzvornahme.
Zwar ist der Wortlaut des § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW im Hinblick darauf, dass dort allein von einem Antrag auf Aufhebung oder Änderung der "Festsetzung" die Rede ist, offen für eine Auslegung, nach der auch eine Klage gegen die Festsetzung der Ersatzvornahme zur Hemmung der Festsetzungsfrist führt.
Der systematische Zusammenhang der Regelung in Satz 3 mit den vorstehenden Sätzen 1 und 2 des § 20 Abs. 1 GebG NRW gebietet aber ein dahingehendes Verständnis, dass allein eine Klage gegen die Kostenfestsetzung eine Hemmung auslösen kann. Sowohl in Satz 1 als auch in Satz 2 finden sich ausschließlich Regelungen zur Verjährung der Kostenfestsetzung. So werden dort die Folgen des Ablaufs der Festsetzungsfrist, der Lauf der Festsetzungsfrist und der Beginn der Festsetzungsfrist geregelt. Wenn im Anschluss daran im Satz 3 eine Regelung zur Hemmung der Festsetzungsfrist getroffen ist, kann das in diesem Zusammenhang Verwendung findende Wort "Festsetzung" nur dahingehend verstanden werden, dass die Kostenfestsetzung gemeint ist.
Für ein solches Verständnis spricht auch die Gesetzeshistorie. Seine heutige Fassung hat § 20 Abs. 1 GebG NRW durch das Gesetz zur Änderung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes vom 18. Dezember 2002 (GV. NRW. 2003 S. 29) erhalten. Ebenfalls mit diesem Gesetz ist in § 77 Abs. 4 VwVG NRW ein Verweis auf im Einzelnen benannte Vorschriften des Gebührengesetzes NRW aufgenommen worden, der auch die Vorschrift des § 20 GebG NRW erfasst. Ziel dieser Gesetzesänderungen war es Regelungslücken bei der Verjährung zu schließen und eine Rechtsvereinheitlichung der Verjährungsvorschriften herbeizuführen.
Vgl. LT-Drucks. 13/3192, S. 729.
Dabei sollte mit dem neuen Abs. 1 des § 20 GebG NRW eine an die entsprechenden Vorschriften der Abgabenordnung angelehnte Regelung zur Festsetzungsverjährung getroffen werden.
Vgl. LT-Drucks. 13/3192, S. 77.
Dies spricht dafür, dass der Gesetzgeber mit dem neuen § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW eine Regelung zur Hemmung allein der Kostenfestsetzung treffen wollte.
Soweit das Verwaltungsgericht darauf abgestellt hat, dass sich Fragen der Verjährung und deren Hemmung bei Erlass eines Kostenfestsetzungsbescheids innerhalb der vierjährigen Festsetzungsfrist nicht stellen würden, verkennt es, dass auch nach Erlass des Bescheids dessen Änderung oder Aufhebung (möglicherweise verbunden mit dem Erlass eines neuen Kostenfestsetzungsbescheids) in Betracht kommen kann. Gerade für solche Fallgestaltungen kommt dem § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG ein Regelungsgehalt zu, indem er für die Zeit von der Stellung eines Antrags auf Aufhebung oder Änderung der Kostenfestsetzung bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit der Entscheidung über diesen Antrag eine Hemmung der Festsetzungsfrist bestimmt.
Der Verweis des Verwaltungsgerichts auf die in § 171 Abs. 3a AO enthaltene Regelung rechtfertigt kein anderes Ergebnis. In § 171 AO wird in den Absätzen 3 und 3a zum Lauf der Festsetzungsfrist zwischen einem Antrag auf Steuerfestsetzung oder auf Aufhebung oder Änderung einer Steuerfestsetzung oder ihrer Berichtigung einerseits und der Anfechtung eines Steuerbescheids mit einem Einspruch oder einer Klage andererseits unterschieden. Angesichts dessen kann aus § 171 Abs. 3a AO nichts zur Auslegung der anders ausgestalteten Regelung in § 20 Abs. 1 GebG NRW hergeleitet werden.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Regelung in § 171 Abs. 3a AO und diejenige in § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW wollten nach ihrem Sinn und Zweck verhindern, dass ein Zahlungsanspruch der Behörde wegen Verjährung nicht mehr geltend gemacht werden kann, weil der Zahlungspflichtige ein im Ergebnis unbegründetes Rechtsmittel eingelegt hat, über das erst nach Ablauf der in Rede stehenden Verjährungsfristen unanfechtbar entschieden werden kann, findet zwar in § 171 Abs. 3a AO, aber nicht in § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW einen gesetzlichen Anknüpfungspunkt.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kommt als behördliche Maßnahme, die einer Anfechtung zugänglich ist und bei der das Rechtsmittel den Lauf der Festsetzungsfrist hemmt, nicht nur der Bescheid über die Festsetzung der Ersatzvornahme in Betracht. Wie bereits dargestellt, stellt sich die Frage einer möglichen Festsetzungsverjährung auch dann, wenn die Änderung oder Aufhebung eines bereits erlassenen Kostenfestsetzungsbescheids in Rede steht.
Der vom Beklagten erstinstanzlich vertretenen Auffassung, in dem Widerspruch und in der Klage gegen die Festsetzungen der Ersatzvornahme seien "konkludente Anträge auf Nicht-Festsetzung der Ersatzvornahmekosten" zu sehen, die einer analogen Anwendung des § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW zugänglich seien, ist nicht zu folgen. Die gesetzlichen Regelungen unterscheiden zwischen der Festsetzung der Ersatzvornahme und der Festsetzung der für die Ersatzvornahme angefallenen Kosten. In einem Widerspruch oder einer Klage gegen die Festsetzung der Ersatzvornahme einen Antrag auf Nicht-Festsetzung der Kosten für die Ersatzvornahme zu sehen, trägt dieser Unterscheidung nicht hinreichend Rechnung. Zudem erscheint es fernliegend, einem Antrag auf Aufhebung oder Änderung einer bereits erfolgten Kostenfestsetzung einen Antrag gleichzustellen, der auf eine Nicht‑Festsetzung der Kosten gerichtet ist. Die Annahme einer die analoge Anwendung von § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW öffnenden Regelungslücke, wie das Verwaltungsgericht Köln in der vom Beklagten angeführten Entscheidung
‑ VG Köln, Urteil vom 21. September 2016 - 20 K 8751/04 -, juris, dort Rn. 34 ‑
vertreten hat, geht zu weit. Es fehlt an einem hinreichenden Beleg dafür, dass der Gesetzgeber ‑ wie vom Verwaltungsgericht angenommen ‑ nicht gesehen haben könnte, dass die Festsetzung einer Ersatzvornahme mit einer Klage angegriffen werden kann und dass ein solches Klageverfahren nicht innerhalb der Festsetzungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW abgeschlossen wird. Vielmehr spricht der Umstand, dass der Gesetzgeber keine Regelung für derartige Fallgestaltung getroffen hat, dafür, dass eine Hemmung der Festsetzungsfrist nicht eintreten soll.
Dass die Vollstreckungsbehörde bei diesem Verständnis von § 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW im Fall einer Anfechtung der Festsetzung der Ersatzvornahme zur Abwendung der Festsetzungsverjährung einen Kostenfestsetzungsbescheid erlassen muss, obwohl es nicht auszuschließen ist, dass das Rechtsmittel gegen die Festsetzung der Ersatzvornahme Erfolg haben wird und damit dem Kostenfestsetzungsbescheid die Grundlage nachträglich entzogen wird, ist zwar misslich, aber in der gesetzlichen Regelung angelegt. Der Vollstreckungsbehörde verbleibt insofern aber die Möglichkeit, den Kostenfestsetzungsbescheid mit einem Vorbehalt zu versehen, dass dieser erst dann seine Wirksamkeit entfalten soll, wenn das Klageverfahren gegen die Festsetzung der Ersatzvornahme unanfechtbar abgeschlossen ist, und bis zu diesem Zeitpunkt von einer Durchsetzung der Forderung abzusehen.
Dass die Kosten aus Ersatzvornahmen, die vor dem 1. Januar 2012 entstanden sind, verjährt sind, hat entgegen der Auffassung des Klägers indes nicht zur Folge, dass damit die in der Nr. 2 des Bescheids getroffene Regelung insgesamt rechtswidrig ist. Zwar verweist der Kläger zutreffend darauf, dass dem Bescheid, insbesondere der in diesem Bescheid enthaltenen Aufstellung, nicht unmittelbar eine detaillierte Zuordnung der Kosten zu den einzelnen Jahren zu entnehmen ist. Dies hat der Beklagte aber jedenfalls auf die gerichtliche Anforderung vom 16. November 2020 mit Schriftsatz vom 8. Februar 2021 und der diesem Schriftsatz beigefügten Aufstellung nachgeholt. Dieser Aufstellung lässt sich im Einzelnen entnehmen, wann wem welcher Betrag für Durchführung von Maßnahmen im Rahmen der Ersatzvornahme in Rechnung gestellt worden und damit die für den Lauf der Festsetzungsverjährung maßgebliche Fälligkeit eingetreten ist.
Ausgehend davon ist die Forderung des Beklagten in Höhe des von ihm mit Schriftsatz vom 8. Februar 2022 unter Angabe näherer Einzelheiten zutreffend ermittelten Betrags von 1.175.307,62 Euro verjährt und daher mit Nr. 2 des angefochtenen Bescheids zu Unrecht vom Kläger eingefordert worden. Hinsichtlich der Geltendmachung des darüber hinausgehenden Betrags von 319.566,20 Euro bestehen hingegen keine Bedenken, insbesondere ist die Forderung des Beklagten insoweit nach dem Vorstehenden nicht verjährt.
Die in Nr. 4 des angefochtenen Bescheids des Beklagten vom 6. Dezember 2016 getroffene Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 16.573,74 Euro ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr findet ihre Rechtsgrundlage in § 77 Abs. 2 VwVG NRW. Danach können für Amtshandlungen im Zusammenhang mit dem Verwaltungszwang Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, wobei im Fall der Ersatzvornahme auch eine Pauschale vorgesehen werden kann, die anhand der im Einzelnen genannten Prozentsätze zu berechnen ist. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, entspricht die Festsetzung des Beklagten diesen gesetzlichen Vorgaben. Dem ist der Kläger im Berufungsverfahren nicht entgegengetreten. Auch ansonsten ist nicht ersichtlich, dass die vom Beklagten vorgenommene Festsetzung unzutreffend sein könnte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 20 GebG NRW
§ 171 AO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 20 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 20 Abs. 4 VO
§ 20 Abs. 1 GebG NRW
§ 20 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW
§ 59 Abs. 1 VwVG NRW
§ 87a Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 VO
§ 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW
§ 20 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW
§ 20 Abs. 4 Satz 1 VO
§ 77 Abs. 4 VwVG NRW
§ 20 Abs. 1 Satz 3 GebG
§ 171 Abs. 3a AO
§ 77 Abs. 2 VwVG NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63, § 64, ___________________________ i. V. m. § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 14 K 1699/08
16 A 1686/09
7 B 36.15
14 K 1776/08
16 A 1731/09
7 B 32.15
14 K 3437/08
14 K 1775/08
16 A 1730/09
7 B 31.15
14 K 2647/08
16 A 1733/09
7 B 34.15
14 K 3192/08
16 A 1734/09
7 B 35.15
8 K 193/11
20 K 8751/04