Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-11-09, Aktenzeichen 13 B 1143/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:1109.13B1143.10.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ¬gegen den Be¬schluss des Verwaltungsgerichts Münster vom 16. August 2010 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfah-rens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerde¬verfah-ren auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von ihr dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg. Der angefochtene Beschluss ist in diesem vorgegebenen Prüfungsrahmen nicht zu beanstanden.
Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, den Antrag des Antragstellers, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu untersagen, seine medizinische Qualifikation mittels Durchführung eines Fachgesprächs mit schriftlicher Kenntnisprüfung zu überprüfen, als zulässig und begründet anzusehen, begegnet keinen Bedenken. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht vor dem Hintergrund des von der Antragsgegnerin mit dem Fachgespräch verfolgten Zwecks, der Bezirksregierung (B. ) Informationen für mögliche approbationsrechtliche Maßnahmen zu liefern, zutreffend dargelegt, dass es insoweit an einer ihre Zuständigkeit begründenden Ermächtigungsgrundlage fehlt und dass dafür nicht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 HeilBerG NRW abgestellt werden kann.
Angesichts der Zielrichtung des von der Antragsgegnerin für erforderlich gehaltenen Fachgesprächs mit dem Antragsteller, der Approbationsbehörde dabei gewonnene Erkenntnisse über dessen Qualifikation als Arzt zukommen zu lassen, steht der Zulässigkeit des Antrags nach § 123 VwGO die Bestimmung des § 44a Satz 1 VwGO nicht entgegen. Für approbationsrechtliche Maßnahmen nach bundesgesetzlichen Bestimmungen ist die Antragsgegnerin nicht zuständig. Deshalb kann eine Sachentscheidung durch sie i. S. d. § 44a Satz 1 VwGO auch nicht ergehen, so dass das vorgesehene Fachgespräch auch nicht als Verfahrenshandlung im Rahmen eines approbationsrechtlichen Verwaltungsverfahrens gewertet werden kann.
Die Ladung des Antragstellers zu einem Fachgespräch mit schriftlicher Kenntnisprüfung tangiert diesen in seiner Berufsausübungsfreiheit und berührt damit den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG. Für diese Maßnahme bedarf es deshalb einer normativen Ermächtigungsgrundlage. Eine solche ist nicht gegeben, auch wenn nach den Vorfällen in England im Februar 2008 und dem - vom Antragsteller (mit-)verursachten - Tod eines Patienten und nach dem folgenden Strafverfahren gegen den Antragsteller das Interesse der Antragsgegnerin an einer weiteren Verfolgung der Angelegenheit nachvollziehbar ist. Die Antragsgegnerin kann sich für die angeordnete Maßnahme insbesondere nicht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 HeilBerG NRW berufen, wonach sie für die Erhaltung eines hoch stehenden Berufsstandes zu sorgen und die Erfüllung der Berufspflichten der Kammerangehörigen zu überwachen sowie die notwendigen Maßnahmen zur Beseitigung berufsrechtswidriger Zustände zu treffen hat und dazu auch belastende Verwaltungsakte erlassen kann. Dies lässt sich aus dem Wortlaut der Norm und aus ihrer Entstehungsgeschichte sowie aus der Zweckrichtung der Bestimmung und der Stellung von Berufsvertretungen und Selbstverwaltungsorganen - diesem Bereich unterfällt auch die Antragsgegnerin - herleiten.
Der Aufgabenbereich der Antragsgegnerin, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 1 Satz 2 HeilBerG), wird in § 6 HeilBerG beschrieben und abschließend festgelegt, zumal am Anfang der Bestimmung das auf nur eine beispielhafte Aufgabenbeschreibung hindeutende Wort "insbesondere" nicht enthalten ist und eine weitere normative Aufgabenzuweisung nicht besteht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1999 - 8 A 395/97 -, NWVBl. 2000, 425.
Unter Berücksichtigung des Kammergesetzes von 1952 (GV. NRW S. 16) als Vorgängerregelung zum Heilberufsgesetz und des mit dem jetzigen § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 HeilBerG NRW vergleichbaren § 5 Abs. 1 Buchst. e) des Heilberufsgesetzes in der Ursprungsfassung vom 30. Juli 1975 (GV NRW, S. 520) hat der Senat im - die Angaben auf einem Praxisschild eines Arztes betreffenden - Urteil vom 26. Juni 1987 – 13 A 2198/86 – (Kurzfassung in juris; vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 16. September 1987 - 1 B 104.87 -: Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde) ausgeführt, dass mit der normativen Aufgabenzuweisung an einen Verwaltungsträger außerhalb des staatlichen Behördensystems auch die Befugnis zur Vornahme der für die Aufgabendurchführung des Trägers der Selbstverwaltung notwendigen hoheitlichen Maßnahmen verbunden ist und dass deshalb "jedenfalls der feststellende Verwaltungsakt" ein geeignetes Instrument einer (Heilberufs-)Kammer für den Erhalt des hohen Berufsstandes ist. Als Folge dieses Urteils wurde durch Änderungsgesetz vom 23. November 1988 - GV. NRW. S. 476 - (vgl. LT-Drucks. 10/3510, S. 5,21) der die Berechtigung zum Erlass von Verwaltungsakten betreffende letzte Satzteil des damals maßgebenden § 5 Abs. 1 Buchst. e) HeilBerG 1975 ("...; auch hierzu können sie Verwaltungsakte erlassen.") in das Gesetz eingefügt. Diese Formulierung wurde in den Neufassungen des Heilberufsgesetzes vom 9. März 1989 (GV. NRW. S. 170) und vom 27. April 1994 (GV. NRW. S. 204) im Rahmen des jeweiligen § 6 HeilBerG beibehalten (vgl. § 6 Abs. 1 Buchst.e) HeilBerG 1989, § 6 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG 1994), bevor das Heilberufsgesetz durch Gesetz vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 403) geändert wurde und § 6 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG seine derzeitige Fassung u. a. mit dem letzten Satzteil "...; hierzu können sie auch belastende Verwaltungsakte erlassen" erhielt. Diese Änderung ging letztlich auf eine Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Heilberufskammern NRW zurück, die während des eingeleiteten Änderungsverfahrens zum Heilberufsgesetz geäußert wurde (vgl. Protokoll 12/1507 des LT-Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 2. Februar 2000; LT-Drucks. 12/4863 vom 6. April 2000 mit der Beschlussempfehlung und dem Bericht des vorgenannten Ausschusses) und in der deren Vorsitzender (Dr. N. ) unter Hinweis auf Entscheidungen des OVG NRW (u. a. Urteil vom 9. Dezember 1999) gefordert hatte, der "Notwendigkeit von Eingriffsverwaltungsakten für die Erhaltung eines hohen Berufsstandes ausreichend Rechnung zu tragen" und "die Heilberufskammern ... wieder in die Lage zu versetzen, ihre über viele Jahre unumstrittene Praxis, auch durch Eingriffsverwaltungsakte für die Erhaltung eines hoch stehenden Berufsstandes zu sorgen, in Zukunft fortsetzen zu können." Diesem Vorschlag entsprach das Landtagsplenum in der Sitzung vom 12. April 2000 (vgl. LT-Plenarprotokoll 12/143, 11898), ohne dass die Frage der Befugnis der Heilberufskammern zu Eingriffsverwaltungsakten während dieser Plenarsitzung nochmals ausdrücklich thematisiert wurde. Diese während des Änderungsverfahrens des Heilberufsgesetzes geäußerte Einschätzung zur Befugnis von Heilberufskammern zu Eingriffsverwaltungsakten war hingegen nicht gerechtfertigt. Jedenfalls bedarf sie einer begrenzenden Interpretation in der Weise, dass die entsprechende Befugnis nicht uneingeschränkt und unabhängig von sonstigen Zuständigkeiten staatlicher Verwaltungsbehörden gelten kann.
Mit der Übertragung von hoheitlichen Aufgaben auf einen Träger der Selbstverwaltung ist ein Übergang originär staatlichen Behörden zustehender Hoheitsbefugnisse über den Bereich der dem Verwaltungsträger zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben hinaus nicht schon von vornherein verbunden. Einer körperschaftlich strukturierten Organisation der Selbstverwaltung kommt im Rahmen der Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder generell nicht die Aufgabe zu, als (weitere) staatliche Aufsichts- und Verfolgungsbehörde tätig zu sein. Insbesondere gilt dies in Bezug auf die "allgemeine Wahrung von Recht und Ordnung", denn dem Selbstverwaltungsträger steht ein entsprechendes allgemeines (ordnungsrechtliches) Mandat zum Tätigwerden neben oder an Stelle staatlicher Behörden nicht zu. Diese Aufgaben unterfallen vielmehr grundsätzlich dem Bereich, in dem der Staat durch seine Behörden tätig werden muss; dies gilt insbesondere, wenn es um die Durchsetzung bundesgesetzlicher Bestimmungen geht. Die Befugnis des Selbstverwaltungsträgers zu Verwaltungstätigkeit und zum Erlass von Verwaltungsakten beschränkt sich demgemäß auf den ihm normativ zugewiesenen Aufgabenbereich und kann nicht über diesen hinausgehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. März 2007 - 1 BvR 2138/05 -, NVwZ 2007, 1049 (für Handwerkskammern); BVerwG, Urteile vom 10. Juni 1986 - 1 C 9.86 -, NJW 1987, 337 (für eine Steuerberatungskammer), und vom 17. Dezember 1981 - 5 C 56.79 -, BVerwGE 64, 298 (für eine Ärztekammer); BGH, Beschluss vom 25. November 2002 - AnwZ (B) 8/02 -, NJW 2002, 504; OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1999 - 8 A 395/97 -, a. a. O.; vgl. auch Thür. OVG, Beschluss vom 27. Juni 2006 - 2 EO 793/05 -, ThürVBl 2006, 257 (zu § 69 AMG); VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28 März 2000 - 9 S 1195/99 -, DVBl. 2000, 1067.
Dies gilt auch bezüglich Heilberufskammern und mithin auch für die Antragsgegnerin. Ihr kommt deshalb nicht die Kompetenz zu Eingriffsverwaltungsakten im Bereich der Gefahrenabwehr an Stelle oder neben der zuständigen zur Durchführung bundesgesetzlicher Normen bestimmten staatlichen Ordnungsbehörde zu.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1999 - 8 A 395/97 -, a. a. O.; Beschluss vom 30. Oktober 1997 - 13 B 161/97 -, MedR 1999, 144; LG Dortmund, Urteil vom 13. August 2004 - 8 O 428/03 -, GesR 2005, 72; LG Düsseldorf, Urteil vom 31. Mai 2002 - 2b O 265/01 -, MedR 2003, 418.
Auch die Begründung des Landesgesetzgebers angesichts der 1988 erfolgten Änderung des Heilberufsgesetzes und der Einfügung des den Erlass von Verwaltungsakten betreffenden letzten Satzteils des damals maßgebenden § 5 Abs. 1 Buchst. e) HeilBerG 1975 (LT-Drucks. 10/3510, S. 21: "Die Heilberufskammern sind Behörden im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen. Zur Durchführung ihrer Aufgaben gehört die Möglichkeit, ihre öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit durch Verwaltungsakte zu gestalten, z. B. im Zusammenhang mit unzulässiger Werbung bei der etwa die Entfernung eines Praxisschildes o. ä. erforderlich wird.") deutet bei verständiger Würdigung darauf hin und lässt erkennen, dass die Befugnis der Heilberufskammern zum Erlass von Verwaltungsakten auf den Bereich "ihrer Aufgaben" begrenzt werden sollte und offensichtlich die Einräumung einer entsprechenden über diesen Kreis hinausgehenden Befugnis, beispielsweise für den ordnungsrechtlichen Bereich insgesamt, vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt war. Anhaltspunkte dafür, dass die damalige Intention des Gesetzgebers bei der Änderung des Heilberufsgesetzes durch das Gesetz vom 9. Mai 2000 keine Bedeutung mehr gehabt haben sollte, sind nicht ersichtlich. Dementsprechend kann auch allein aus dem Wortlaut des letzten Satzteils des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 HeilBerG NRW nichts anderes hergeleitet werden, weil bei einer formal nur daran orientierten Auslegung der Bestimmung der erkennbar maßgebende Wille des Gesetzgebers über den Umfang der den Heilberufskammern zugestandenen Verwaltungstätigkeit außer Betracht bliebe.
Angesichts der von ihr eindeutig erklärten Zielrichtung der Anordnung eines Fachgesprächs mit schriftlicher Kenntnisprüfung, der Bezirksregierung (weitere) Erkenntnisse im Hinblick auf etwaige approbationsrechtliche Maßnahmen zu vermitteln, kommt der Antragsgegnerin danach eine Befugnis für die in Frage stehende Maßnahme nicht zu. Es handelt sich dabei letztlich um eine Anordnung im weiten Bereich der Gefahrenabwehr bzw. Gefahrenerforschung, für die hinsichtlich eines etwaigen Widerrufs einer ärztlichen Approbation nach bundesgesetzlichen Bestimmungen aber eine ausschließliche Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht (vgl. § 1 Zuständigkeitsverordnung Heilberufe vom 20. Mai 2008 - GV. NRW. S. 458 -). Dass die Bezirksregierung nach den Vorfällen in England im Februar 2008 und nach einem nachfolgenden Gespräch mit dem Antragsteller keinen Anlass zu approbationsrechtlichen Maßnahmen gegen diesen gesehen hat/sieht, berechtigt die Antragsgegnerin nicht zu "Aufklärungsmaßnahmen" unabhängig von oder parallel zu der an sich zuständigen Behörde, wenn - wie ausgeführt - eine entsprechende normative Grundlage dafür nicht besteht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 6 HeilBerG
§ 69 AMG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 HeilBerG NRW
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 HeilBerG NRW
§ 1 Satz 2 HeilBerG
§ 6 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 5 Abs. 1 Buchst. e) des Heilberufsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 1049
NJW 1987, 337
BVerwGE 64, 298
NJW 2002, 504
8 A 395/97
13 A 2198/86
1 B 104.87
1 BvR 2138/05
1 C 9.86
5 C 56.79
2 EO 793/05
9 S 1195/99
13 B 161/97
8 O 428/03
2b O 265/01