Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-11-13, Aktenzeichen 3 M 459/23 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2023:1113.3M459.23OVG.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 29. August 2023 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die dem Landkreis Nordwestmecklenburg erteilte Baugenehmigung zur Errichtung einer Gemeinschaftsunterkunft für Flüchtlinge.
Der Landkreis Nordwestmecklenburg beantragte beim Antragsgegner am 1. März 2023 eine Baugenehmigung für die Errichtung einer Gemeinschaftsunterkunft für 400 Flüchtlinge oder Asylbegehrende auf dem Grundstück Flurstück 14/35, Flur 5, Gemarkung A. Das Vorhaben liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 4 „An der Silberkuhle“ Industrie- und Gewerbegebiet.
Mit Schreiben vom 10. März 2023 ersuchte der Antragsgegner die Antragstellerin um Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 BauGB zu dem Vorhaben.
Die Gemeindevertretung der Antragstellerin fasste am 22. März 2023 den Aufstellungsbeschluss zur 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 4 „An der Silberkuhle“. Ziel der Planung ist der Ausschluss der ausnahmsweise zulässigen Nutzungen nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 und § 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO. Zur Sicherung dieser Planung beschloss die Gemeindevertretung eine Satzung über eine Veränderungssperre, die am 28. März 2023 bekannt gemacht wurde.
Mit Schreiben vom 6. April 2023 versagte die Antragstellerin das gemeindliche Einvernehmen im Hinblick auf die erlassene Veränderungssperre und stimmte einer Ausnahme von der Veränderungssperre nicht zu.
Der Antragsgegner beantragte beim Beigeladenen mit Schreiben vom 9. Mai 2023 eine Abweichung von § 14 Abs. 2 BauGB nach § 246 Abs. 14 BauGB. Nach Anhörung der Antragstellerin entschied der Beigeladene gegenüber dem Antragsgegner mit Bescheid vom 4. Juli 2023, dass von der Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB abgewichen werden darf. Er gab dem Antragsgegner zudem auf, die Belange der Antragstellerin durch Aufnahme einer Auflage zu berücksichtigen, nach der eine Belegung nur mit bis zu 250 Flüchtlingen erfolgen darf. Die Antragstellerin legte mit Schreiben vom 6. Juli 2023 Widerspruch gegen den Bescheid des Beigeladenen vom 4. Juli 2023 ein.
Mit Bescheid vom 13. Juli 2023 erteilte der Beklagte dem Landkreis die Baugenehmigung. Mit Schreiben vom 18. Juli 2023 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen die Baugenehmigung ein.
Am 28. Juli 2023 hat die Antragstellerin das Verwaltungsgericht um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes in Bezug auf die erteilte Baugenehmigung ersucht.
Mit Beschluss vom 29. August 2023 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt.
Gegen den ihr am 29. August 2023 zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am 7. September 2023 Beschwerde eingelegt und diese 27. September 2023 begründet.
Mit Schriftsatz vom 27. September 2023 hat die Antragstellerin gegen die Abweichungsentscheidung des Beigeladenen vom 4. Juli 2023 Klage beim Verwaltungsgericht Schwerin erhoben.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf die dargelegten Beschwerdegründe beschränkte Nachprüfung führt nicht zu einer Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
1. Die Antragstellerin wendet ein, dass die Baugenehmigung mangels vollziehbarer Abweichungsentscheidung rechtswidrig sei. Ihrem Widerspruch, jedenfalls aber ihrer Klage gegen den Abweichungsbescheid komme aufschiebende Wirkung zu. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei ein Vorverfahren nicht nach § 68 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO unstatthaft, da sie nicht Adressatin des Bescheides sei. Hierauf komme es allerdings nicht mehr entscheidend an, da gegen die Abweichungsentscheidung Klage erhoben worden sei. Für die Klage gelte die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO, da der Bescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung enthalten habe. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handle es sich bei der Abweichungsentscheidung nicht um eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO, sondern um eine eigenständige Sachentscheidung einer Drittbehörde, die unmittelbar in Rechte der Antragstellerin eingreife und selbstständig in Bestandskraft erwachsen könne. Es liege eine selbstständige Sachentscheidung in einem mehrstufigen Verwaltungsverfahren vor. Eine entsprechende Rechtslage bestehe auch zur Parallelvorschrift des § 37 BauGB.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist ihr Widerspruch gegen die Abweichungsentscheidung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO unstatthaft. Die Vorschrift gilt auch für Drittwidersprüche. Schon der Wortlaut, der nicht nach der Art des Widerspruchsführers differenziert, zeigt, dass § 68 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO umfassend Anwendung findet. Dies entspricht auch dem Sinn und Zweck der Regelung. Sie beruht auf der Annahme, dass wegen der besonderen fachlichen Qualifikation der genannten Behörden ein Vorverfahren als unnütze Verzögerung erscheint (BT-Drs. III/55, S. 30; BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2021 – 8 C 32.20 –, BVerwGE 173, 18-29, juris Rn. 10).
Auch ihrer Klage gegen die Abweichungsentscheidung kommt keine aufschiebende Wirkung zu, da es sich um eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO handelt, die nicht selbstständig angegriffen werden kann.
Der Begriff der Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO umfasst behördliche Handlungen, die im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren stehen und der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dienen (BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2022 – 6 B 21.21 –, juris Rn. 12). Aus dem Gegensatz des Begriffs der Verfahrenshandlung zu dem in § 44a Satz 1 VwGO gleichfalls verwendeten Begriff der Sachentscheidung folgt, dass der Ausschluss selbstständiger Rechtsbehelfe grundsätzlich auf solche behördlichen Maßnahmen beschränkt ist, die Teil eines konkreten Verwaltungsverfahrens sind, ohne selbst Sachentscheidung zu sein, ohne also ihrerseits in materielle Rechtspositionen einzugreifen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2022 – 2 B 45.21 –, juris Rn. 38; Urteil vom 22. September 2016 – 2 C 16.15 –, juris Rn. 19; Urteil vom 1. September 2009 – 6 C 4.09 –, BVerwGE 134, 368-378, juris Rn. 21). Unerheblich für die Einordnung als Verfahrenshandlung ist dabei, welche Rechtsform der vorbereitende Akt hat. Neben Realakten können auch Verwaltungsakte Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO sein (BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2022 – 6 B 21.21 –, juris Rn. 12).
Die vom beigeladenen Ministerium getroffene Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 Baugesetzbuch (BauGB) ist ein vorbereitender Verfahrensakt für die vom Antragsgegner erteilte Baugenehmigung als abschließender Sachentscheidung. Die positive Abweichungsentscheidung ist auf die Erteilung einer Baugenehmigung für ein konkretes Vorhaben bezogen und dient der Überwindung materiell-rechtlicher Genehmigungshindernisse. Eine selbstständige Bedeutung außerhalb dieses Genehmigungsverfahrens kommt ihr nicht zu. Sie ist der Sache nach eine Befreiung. Die Befreiung stellt im Allgemeinen nur einen unselbständigen Akt dar, der gleichsam als Akzidens zu einer Hauptsache hinzutritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1971 – IV C 2.68 –, Rn. 33, juris: zu § 31 Abs. 2 BBauB). Dass sie vorliegend nicht mit der Baugenehmigung in einem Bescheid verbunden ist, resultiert allein aus dem Umstand, dass die Entscheidungskompetenz für die Abweichungsentscheidung nicht bei der Baugenehmigungsbehörde liegt, sondern nach der bundesgesetzlichen Zuständigkeitsregelung des § 246 Abs. 14 Satz 2 BauGB bei der höheren Verwaltungsbehörde. Die Unselbstständigkeit der Abweichungsentscheidung im Verhältnis zur Baugenehmigung wird auch durch die Regelung zum zeitlichen Anwendungsbereich in § 246 Abs. 17 BauGB nahegelegt, da es dort heißt, dass „im bauaufsichtlichen Zulassungsverfahren“ von den Vorschriften Gebrauch gemacht werden kann.
Dass die Abweichungsentscheidung in materielle Rechtspositionen der Antragstellerin in Gestalt ihrer Planungshoheit eingreift, führt nicht dazu, dass sie deshalb selbstständig anfechtbar ist, da sie keine selbstständige, im Verhältnis zur abschließenden Sachentscheidung andersartige Beschwer enthält (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Februar 2023 – 1 C 19.21 –, juris Rn. 13; Urteil vom 24. November 2011 – 7 C 12.10 –, BVerwGE 141, 196-210, juris Rn. 32). Die Abweichungsentscheidung greift im Vergleich zur Baugenehmigung als abschließender Sachentscheidung in die gemeindliche Planungshoheit nicht in andersartiger Weise ein. Der mit der Abweichungsentscheidung verbundene Eingriff in die Planungshoheit wird erst mit der Vorhabenzulassung durch die Baugenehmigung im Außenverhältnis zum Bauherrn umgesetzt. Eine zusätzliche oder andersartige Beschwer ist mit der Abweichungsentscheidung nicht verbunden.
Soweit zu § 37 BauGB vertreten wird, dass die Entscheidung der höheren Verwaltungsbehörde nach § 37 Abs. 1 BauGB bzw. des zuständigen Bundesministers nach § 37 Abs. 2 BauGB von der Standortgemeinde selbstständig anfechtbare Verwaltungsakte seien (vgl. zu § 37 Abs. 1 BauGB: VGH Kassel, Beschluss vom 7. Dezember 2000 – 4 TG 3044/99 –, Rn. 15, juris; zu § 37 Abs. 2 BauGB: BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1992 – 4 C 24.90 –, BVerwGE 91, 227-234, juris Rn. 13; vgl. auch Hofmeister, in: BeckOK BauGB, 59. Ed. 1.6.2023, § 37 Rn. 25; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 37 Rn. 12; Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 150. EL Mai 2023, § 37 Rn. 27; Scheidler, LKRZ 2015, 442 [446]), gibt dies für die Einordnung der Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB nichts Zwingendes her. Dass es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Entscheidung des zuständigen Bundesministers nach § 37 Abs. 2 BauGB um einen selbstständig anfechtbaren Verwaltungsakt handelt (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1992 – 4 C 24.90 –, BVerwGE 91, 227-234, juris Rn. 13), ergibt sich daraus, dass die unter § 37 Abs. 2 BauGB fallenden Vorhaben nach den Landesbauordnungen regelmäßig keiner weiteren Zulassungsentscheidung bedürfen, sondern lediglich anzeigepflichtig sind (vgl. z.B. § 77 Abs. 5 LBauO M-V). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 37 Abs. 2 BauGB lässt daher keine Folgerungen zu § 37 Abs. 1 BauGB zu, bei der regelmäßig noch die Zulassung per Zustimmung (vgl. § 77 Abs. 1 LBauO M-V) erforderlich ist. Soweit angenommen wird, dass die Entscheidung nach § 37 Abs. 1 BauGB keine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO, sondern selbstständig anfechtbar sei, erscheint dies dem Senat zweifelhaft. Dies bedarf jedoch keiner Vertiefung, da für § 246 Abs. 14 BauGB aufgrund seines abweichenden Normzwecks jedenfalls eine eigenständige Betrachtung geboten ist. § 246 Abs. 14 BauGB zielt auf eine zügige Bereitstellung der dringend benötigten Unterkunftsmöglichkeiten. Hiermit wäre eine isolierte Anfechtbarkeit der Abweichungsentscheidung nicht in Einklang zu bringen, da dies zu einer Ausweitung der streitigen Rechts- und Prozessverhältnisse mit unterschiedlichen Gegnern führen würde.
2. Die Einwendungen der Antragstellerin zur Verletzung ihrer durch Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) geschützten Planungshoheit greifen nicht durch.
a) Die Antragstellerin ist der Auffassung, die Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB verletze sie in ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Planungshoheit. Art. 28 Abs. 2 GG erlaube gesetzliche Einschränkungen der gemeindlichen Planungshoheit nur, wenn und soweit schutzwürdige überörtliche Interessen eine Einschränkung erforderten, wobei der Kernbereich unangetastet bleiben müsse.
Vorliegend sei der Kernbereich der Planungshoheit betroffen. Ihr werde vollständig die Möglichkeit genommen, über das Recht der Bauleitplanung die Entwicklung des Gemeindegebiets für den Bereich der Flüchtlingsunterkünfte zu steuern. Sie habe für diesen Bereich keinerlei Planungshoheit mehr inne. § 246 Abs. 14 BauGB sei verfassungskonform dahin auszulegen, dass die Abweichungsentscheidung nicht das exakte Gegenteil der gemeindlichen Planungsabsicht zulassen dürfe.
Unabhängig von einer Einschränkung des Kernbereichs müssten hoheitliche Eingriffe in die gemeindliche Selbstverwaltung verhältnismäßig sein und das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Willkürverbot zwischen Hoheitsträgern, zu denen Gemeinden gehörten, beachten. Beide Anforderungen seien nicht erfüllt, da ihr ein unverhältnismäßiges und willkürliches Sonderopfer auferlegt werde, in dem sie überproportional viele Geflüchtete in ihrem Gemeindegebiet unterbringen müsse. Ihre Heranziehung zur Unterbringung von 250 Geflüchteten im Gemeindegebiet ohne Heranziehung weiterer Gemeinden sei unverhältnismäßig. Die Unterbringungsprobleme würden nahezu allein auf sie abgewälzt. Dies sei durch überörtliche Interessen nicht gerechtfertigt, da dies nicht erforderlich und willkürlich sei.
Die Möglichkeit zur Weiterverteilung Geflüchteter auf die kreisangehörigen Gemeinden nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V mache eine Abweichungsentscheidung nicht erforderlich. Diese landesrechtliche Möglichkeit schließe die Anwendung des § 246 Abs. 14 BauGB verfassungsrechtlich aus. Die Delegationsbefugnis des Landkreises nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V sei eine schonendere Möglichkeit, den Unterbringungsbedarf des Landkreises zu befriedigen. Die Verteilungsmöglichkeit nach Einwohnerzahlen sei eine weniger einschneidende Unterbringungs- und Verteilungsmöglichkeit.
Die Inanspruchnahme des § 246 Abs. 14 BauGB sei vor dem Hintergrund der Weiterverteilungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V willkürlich, da das Landesrecht eine nach der Einwohnerzahl differenzierende Unterbringung in den kreisangehörigen Gemeinden vorsehe. Es erschlössen sich keine sachlichen Gründe, warum von dieser landesrechtlichen Möglichkeit kein Gebrauch gemacht worden sei.
b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt kein Eingriff in den Kernbereich der der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG vor. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden gegenüber dem Bund und den Ländern das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Diese Gewährleistung sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich („Allzuständigkeit“) sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich. Der Vorbehalt des „Rahmens der Gesetze“ erlaubt es dem Gesetzgeber nicht, die kommunale Selbstverwaltung völlig zu beseitigen oder derart auszuhöhlen, dass den Gemeinden kein ausreichender Spielraum zu ihrer Ausübung mehr bleibt. Dagegen verbürgt Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG als institutionelle Garantie den Gemeinden nicht die Selbstverwaltungsrechte in allen Einzelheiten. Gesetzliche Beschränkungen der Selbstverwaltung sind vielmehr mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn und soweit sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 – 2 BvR 584/76 –, BVerfGE 56, 298-353, juris Rn. 43). Ob und inwieweit die Planungshoheit überhaupt zum unantastbaren Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung gehört, hat das Bundesverfassungsgericht bislang offengelassen (BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1987 – 2 BvR 826/83 –, BVerfGE 76, 107-124, juris Rn. 38; Beschluss vom 7. Oktober 1980 – 2 BvR 584/76 –, BVerfGE 56, 298-353, juris Rn. 44). Geklärt ist jedoch, dass selbst wenn der Kernbereich der Selbstverwaltung die Planungshoheit umfassen sollte, der Kernbereichsschutz nur den Wesensgehalt der Planungshoheit umfasst (BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00 –, BVerfGE 103, 332-391, juris Rn. 123). Da Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Wirkungskreis der Gemeinden in ihrem Kernbereich nur institutionell sichert, ist zudem eine gesetzliche Einwirkung auf die Selbstverwaltung lediglich einzelner Gemeinden, die diesen bestimmte Selbstverwaltungsrechte teilweise entzieht, verfassungsrechtlich zulässig. Ein allgemeiner Eingriff in die kommunale Planungshoheit liegt nicht vor, wenn ein Gesetz nur ausnahmsweise zu Einschränkungen der Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich klar abgegrenzten Gebieten ermächtigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1987 – 2 BvR 826/83 –, BVerfGE 76, 107-124, juris Rn. 38; Beschluss vom 7. Oktober 1980 – 2 BvR 584/76 –, BVerfGE 56, 298-353, juris Rn. 44; Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00 –, BVerfGE 103, 332-391, juris Rn. 123).
§ 246 Abs. 14 BauGB führt zu keiner allgemeinen Einschränkung oder gar Beseitigung der kommunalen Planungshoheit, die die kommunale Planungshoheit in ihrem Wesensgehalt antastet. Die Vorschrift ermöglicht lediglich für einzelne Vorhaben, und damit in einem räumlich streng abgegrenzten Gebiet, die Planungshoheit der jeweils betroffenen Gemeinde zu überwinden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin entzieht weder § 246 Abs. 14 BauGB als abstrakt-generelle Regelung noch die vorliegende Anwendung der gesetzlichen Vorschrift im Einzelfall vollständig die Planungshoheit für Flüchtlingsunterkünfte in ihrem Gemeindegebiet. Die Regelungswirkung der Abweichungsentscheidung beschränkt sich auf ein konkretes Vorhaben und enthält keine darüber hinausgehende Steuerungswirkung für das restliche Gemeindegebiet.
c) Die außerhalb des Kernbereichs liegende Beschränkung der kommunalen Planungshoheit durch § 246 Abs. 14 BauGB greift auch nicht unverhältnismäßig in die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung der Antragstellerin ein. Der mit der Regelung verfolgte öffentliche Belang der Ermöglichung der Unterbringung von Asylbewerbern und Flüchtlingen hat ganz erhebliches Gewicht. Die Sicherstellung der Unterbringung dient der Erfüllung der Befriedigung elementarer Lebensbedürfnisse (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1993 – 1 BvR 208/93 –, BVerfGE 89, 1-14, juris Rn. 21). Die verfassungsrechtliche Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip umfasst im Hinblick auf das physische Existenzminimum u.a. die Möglichkeit der Unterkunft (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10 –, BVerfGE 132, 134-179, juris Rn. 64). Kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Sicherstellung der Unterbringung ist die Befugnis des Landkreises nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Flüchtlingsaufnahmegesetz (FlAG M-V), ausländische Flüchtlinge im Sinne der § 1 FlAG M-V den kreisangehörigen Gemeinden zuzuweisen. Zwar wäre die Zahl der im Gemeindegebiet der Antragstellerin unterzubringen ausländischen Flüchtlinge geringer, jedoch wäre die Weiterverteilung nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V in der objektiven Gesamtbetrachtung nicht weniger belastungsintensiv, da die Weiterverteilung mit einer Aufgabenübertragung auf die Antragstellerin und die übrigen kreisangehörigen Gemeinden verbunden ist. Es besteht zudem grundsätzlich auch kein Wahlrecht des Landkreises, ob er die Unterbringung in eigener Trägerschaft sicherstellt oder die Aufgabe an die kreisangehörigen Gemeinden delegiert. Gemäß § 2 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 FlAG M-V ist es Aufgabe des Landkreises, ausreichende Unterbringungsmöglichkeiten für die regelmäßige Aufnahme von ausländischen Flüchtlingen vorzuhalten (vgl. auch LT-Drs. 1/4134, S. 17). § 2 Abs. 3 FlAG M-V stellt hierzu eine „Ausnahmeregelung“ dar, die es vor allem ermöglichen soll, einem nicht vorhergesehenen Anstieg der Flüchtlingszahlen Rechnung tragen zu können (LT-Drs. 1/4134, S. 17). Grundsätzlich sind die Landkreise und kreisfreien Städte unterbringungspflichtig und der Rückgriff auf kreisangehörige Gemeinden im Wege der Weiterverteilung nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V soll nur ausnahmsweise erfolgen (LT-Drs. 1/4134, S. 18). Für eine Weiterverteilung nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V ist daher nur dann Raum, wenn die Landkreise und kreisfreien Städte ihre Aufgabe nicht selbst zeitnah erfüllen können. Da der Landkreis mit der Schaffung der streitgegenständlichen Gemeinschaftsunterkunft die sachlichen Mittel zur Erfüllung seiner Aufgabe selbst schaffen will, ist für eine ausnahmsweise Weiterverteilung nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V schon aus Rechtsgründen kein Raum. Art. 28 Abs. 2 GG vermittelt der Antragstellerin keinen Anspruch darauf, dass der Landkreis von der Aufgabenerfüllung in eigener Trägerschaft absieht. Im Übrigen würde die Aufgabendelegation an die kreisangehörigen Gemeinden den Unterbringungsbedarf auch nicht in gleich effektiver Weise decken, da hierdurch keine neuen Unterkunftsmöglichkeiten geschaffen würden.
Dass mit der Errichtung der Gemeinschaftsunterkunft im Gemeindegebiet der Antragstellerin mehr ausländische Flüchtlinge im Sinne des § 1 FlAG M-V in diesem Gebiet untergebracht werden als bei einer Verteilung nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V nach dem anzusetzenden Verteilungsschlüssel (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 3 Abs. 2 FlAG M-V) auf sie entfallen wären, gibt daher auch nichts für die Annahme eines willkürlichen Sonderopfers her. Im Übrigen verkennt die Antragstellerin auch die Bedeutung des die Einwohnerzahl berücksichtigenden Verteilungsschlüssels für den vorliegenden Zusammenhang. Er dient dazu, die mit einer Aufgabenübertragung nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V verbundene Belastung der kreisangehörigen Gemeinden im Falle einer Aufgabenübertragung gleichmäßig zu verteilen und damit dem Gebot der interkommunalen Belastungsgleichheit. Ein solche aufgabenbezogene Belastung besteht für die Antragstellerin jedoch nicht, da ihr keine Aufgabe übertragen wird. Die Antragstellerin selbst ist nicht unterbringungspflichtig.
3. Die Einwendungen der Antragstellerin zu den Anforderungen an die Wahrung gesunder Wohnverhältnisse zeigen einen Fehler der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht auf.
a) Die Antragstellerin trägt hierzu vor, das Verwaltungsgericht habe fehlerhaft die Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) nicht als verletzt angesehen. Fehlerhaft gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass ihr Vorbringen nicht ausreiche, um das Fehlen gesunder Unterbringungsverhältnisse glaubhaft zu machen. Das Verwaltungsgericht verkenne damit die Verteilung der Darlegungs- und Glaubhaftmachungslast. Wegen des schwerwiegenden Eingriffs in die gemeindliche Planungshoheit habe das beigeladene Ministerium im Rahmen der Abweichungsentscheidung sämtliche relevanten Umstände vollständig zu ermitteln. Dies sei nicht geschehen. Bereits dies führe zu einem Abwägungsausfall und damit zur Rechtswidrigkeit der Abweichungsentscheidung und der Baugenehmigung. Stattdessen habe das Verwaltungsgericht der Antragstellerin die Darlegungs- und Glaubhaftmachungslast aufgebürdet und die Auffassung vertreten, sie hätte sich mit den festgesetzten Werten sowie dem tatsächlichen Emissionsverhalten der Betriebe auseinandersetzen, konkret zur Situation auf dem Vorhabengrundstück vortragen müssen und ggf. eine konkrete schaltechnische Begutachtung beibringen müssen. Zudem hätte vorgetragen werden müssen, aus welchem Grund der im Verwaltungsvorgang (Seite 84) – dies ist die immissionsschutzrechtliche Stellungnahe vom 15. März 2023 – festgestellte Außenlärmpegel überschritten sein solle. Diese Ausführungen zeigten eine generell fehlerhafte rechtliche Anknüpfung des Verwaltungsgerichts. Zum einen habe der Antragstellerin der Verwaltungsvorgang im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes wie üblich nicht vorgelegen. Zum anderen müsse nicht die Antragstellerin, sondern der Antragsgegner im Zusammenwirken mit dem beigeladenen Ministerium beweisen, dass entgegenstehende öffentliche Belange nicht verletzt seien. Insbesondere die konkrete schalltechnische Untersuchung im Genehmigungsverfahren obliege dem Antragsgegner. Die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, es hätte Stellung genommen werden müssen zu einer konkret zu erwartenden Überschreitung der Lärmpegel von 61 bis 65 dB(A) im Lärmpegelbereich III, sei widersprüchlich, da es selbst eine Gesundheitsgefährdung ab 60 dB(A) nachts annehme.
Anders als das Verwaltungsgericht annehme, komme es nicht auf starre Lärmgrenzen an. Ob Gesundheitsgefahren durch Lärm zu erwarten seien, sei im Rahmen einer Gesamtbetrachtung unter umfassender Würdigung aller Umstände des Einzelfalls festzustellen. In der Regel werde die Schwelle zur Gesundheitsgefahr bei Außen-Lärmimmissionen von 70 dB(A) tags und 60 db(A) nachts angenommen. Teilweise würden aber auch geringere Lärmbelastungen als gesundheitsgefährdend angesehen. Das Bundesverwaltungsgericht sehe im Hinweisbeschluss vom 25. April 2018 (9 A 16.16) die Zumutbarkeitsschwelle bei 67 dB(A) tags und 57 dB (A) nachts in allgemeinen Wohngebieten bzw. bei 69 dB(A) tags und 59 dB(A) in Kern-, Dorf- und Mischgebieten. Abzustellen sei in erster Linie auf konkrete Schallgutachten. Maßgeblich seien die Außen-Immissionswerte. Diese Werte seien überschritten. Bei der erforderlichen Gesamtbetrachtung sei auch zu berücksichtigen, dass die geplante Einrichtung sich nicht am Rande des Gebiets, sondern mitten im kombinierten Gewerbe- und Industriegebiet befinde. Es finde im produzierenden Teil des Industriegebiets ein durchgehender Betrieb statt, der zu einer erheblichen Verkehrslärmbelastung führe. Die hohe Lärmbelastung erstrecke sich über weite Teile des Tages. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass es sich bei den festgestellten Pegeln um Außenpegel handle. Von Bedeutung sei daher, dass die Unterkünfte aus modulartigen Wohncontainern in Leichtbauweise bestünden, die kaum zu einer Schalldämmung beitragen könnten. Aus diesem Grunde seien die Anforderungen an passive Schallschutzmaßnahmen nach Maßgabe der DIN 4109 nicht einzuhalten, obwohl sie im Bebauungsplan angeordnet seien. Auch sei die hohe tägliche Verweildauer der Bewohner in der Unterkunft zu berücksichtigen. Die Bewohner seien nahezu überall und nahezu ganztägig hohen Immissionswerten ausgesetzt und verfügten nicht über geeignete Rückzugsorte, da lediglich Leichtbaucontainer vorhanden seien, mit denen kein Schallschutz realisiert werden könne.
b) Die Abweichungsentscheidung leidet entgegen der Auffassung der Klägerin nicht an einem zur Rechtswidrigkeit führenden Ermittlungsdefizit. Ob die Bewohner der Flüchtlingsunterkunft Immissionsbelastungen ausgesetzt sein werden, die mit den Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse unvereinbar sind, hat das beigeladene Ministerium unter Mitwirkung des Antragsgegners auf einer ausreichenden Erkenntnisgrundlage geprüft. Es wurden u.a. die vorhandenen Gewerbebetriebe in der näheren Umgebung, die Lage des Vorhabengrundstücks im Lärmpegelbereich III, die festgesetzten immissionswirksamen flächenbezogenen Schalleistungspegel, die immissionsschutzrechtliche Beurteilung des Fachbereichs Immissionen vom 15. März 2023 und das schalltechnische Gutachten vom 28. April 2023 berücksichtigt. Dass die Ermittlung und Bewertung der Immissionsbelastung auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage erfolgt ist, zeigt das Beschwerdevorbingen nicht. Soweit die Antragstellerin der Auffassung ist, dass es der Einholung eines konkreten Schallschutzgutachtens zu den Außen-Immissionswerten bedurft habe, legt sie hierfür nichts dar. Ein allgemeiner Rechtssatz, dass die Prüfung der Lärmimmissionsbelastung nur auf der Grundlage eines solchen Gutachtens erfolgen darf, besteht nicht (vgl. § 24 i.V.m. § 26 Abs. 1 Satz 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz [VwVfG M-V]). Dem Vorbingen der Antragstellerin lässt sich auch nichts dafür entnehmen, dass die vorhandene Erkenntnisgrundlage unzureichend oder zweifelhaft ist und deshalb die Einholung eines solchen Gutachtens nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts geboten war.
c) Das Verwaltungsgericht hat der Antragstellerin auch nicht die Darlegungs- oder Glaubhaftmachungslast für das Nichtvorliegen gesunder Wohnverhältnisse auferlegt. Soweit das Verwaltungsgericht ausführt, dass das Vorbringen der Antragstellerin angesichts der im Verwaltungsgericht zuvor beschriebenen baulichen Situation nicht glaubhaft gemacht sei, verhält es sich erkennbar zu seiner Überzeugungsbildung und dessen Maßstab (vgl. zur Glaubhaftmachung als Beweismaßstab: BVerwG, Urteil vom 20. März 2012 – 5 C 1.11 –, BVerwGE 142, 132-145, juris Rn. 47; Urteil vom 21. Mai 2008 – 6 C 13.07 –, BVerwGE 131, 171-186, juris Rn. 25) und nicht zu Fragen prozessualer Darlegungs- und Beweislasten. Nichts Anderes gilt für Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass die Antragstellerin sich nicht mit den weiteren Umständen auseinandergesetzt habe, die die Bewertung des beigeladenen Ministeriums und des Antragsgegners zur Wahrung gesunder Wohnverhältnisse tragen. Das Verwaltungsgericht stützt sich auch hier nicht auf eine Verletzung prozessualer Darlegungs- und Beweislasten durch die Antragstellerin, sondern der Sache nach darauf, dass die vom beigeladenen Ministerium und dem Antragsgegner zugrunde gelegten Annahmen, die für die Wahrung gesunder Wohnverhältnisse sprechen, von der Antragstellerin mangels (hinreichender) Auseinandersetzung nicht in Zweifel gezogen sind. Dass die Antragstellerin mangels Einsichtnahme in den Verwaltungsvorgang zu einer Auseinandersetzung mit diesen Annahmen nicht fähig war, geht, da sie von ihrem Einsichtsrecht (vgl. § 100 VwGO) keinen Gebrauch gemacht hat, zu ihren Lasten.
d) Das Beschwerdevorbringen zeigt nicht auf, dass die Wahrung gesunder Wohnverhältnisse ernstlich zweifelhaft ist. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht für die grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle von Lärmimmissionen keine vom Einzelfall unabhängigen starren Grenzen zugrunde gelegt. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass gesundheitsgefährdende Immissionen „in der Regel“ erst bei Lärmimmissionen von 70 dB(A) tags und 60 dB(A) nachts angenommen werden. Soweit die Antragstellerin die vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Werte der grundrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle für Lärmimmissionen von 70 dB(A) tags und 60 dB(A) unter Hinweis auf die niedrigeren Schwellenwerte in Frage stellt, die der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Hinweisbeschluss vom 25. April 2018 genannt hat, zeigt dies nicht auf, dass der Beschluss aus diesem Grunde zu ändern ist. Der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in dem Hinweisbeschluss angedeutet, dass einiges dafür sprechen dürfte, die grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle nicht höher als 67 dB(A) tags und 57 dB(A) nachts in allgemeinen Wohngebieten bzw. 69 dB(A) tags und 59 dB(A) nachts in Kern-, Dorf- und Mischgebieten anzusetzen (BVerwG, Beschluss vom 25. April 2018 – 9 A 16.16 –, juris Rn. 87). Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bestimmte in einer späteren Entscheidung die grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle weiterhin mit 70 dB(A) tags und 60 dB(A) (BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2022 – 7 B 16.21 –, juris Rn. 13). Offenbleiben kann, ob mit der Entscheidung des 9. Senats des Bundesverwaltungsgerichts überhaupt ein Rechtsprechungswechsel angekündigt ist und ob diesem in der Sache zu folgen wäre. Auch die dort genannten niedrigeren Schwellenwerte wären nicht überschritten. Das Vorhaben liegt im Lärmpegelbereich III mit 61 bis 65 dB(A), sodass die tagsüber zu wahrenden Außenlärmpegel nicht überschritten sind. In der immissionsschutzrechtlichen Stellungnahme vom 15. März 2023 ist der nächtliche Beurteilungspegel entsprechend Nr. 4.4.5.2 der DIN 4109 mit 52 dB(A) bestimmt worden. Die vom Bundesverwaltungsgericht im Hinweisbeschluss vom 25. April 2018 genannten Schwellenwerte von 69 dB(A) tags und 59 dB(A) nachts in Kern-, Dorf- und Mischgebieten, die auf wohnähnliche Nutzungen in Gewerbegebieten übertragbar wären, sind damit deutlich unterschritten. Dass die Wohncontainer die Anforderungen an die Luftschalldämmung von Außenbauteilen erfüllen, ist durch die schalltechnische Begutachtung vom 28. April 2023 nachgewiesen.
Die Immissionsbelastung des Vorhabens weist entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch keine einzelfallbezogenen Besonderheiten auf, die trotz Unterschreitung der Regel-Schwellenwerte im Wege einer Gesamtbetrachtung den Schluss auf eine gesundheitsgefährdende Immissionsbelastung tragen. Die von der Antragstellerin herausgestellten Umstände sind keine atypischen Besonderheiten, deren gesundheitsrelevantes Belastungsmoment in den Regel-Schwellenwerten keinen hinreichenden Ausdruck gefunden hätte. Die hohe tägliche Verweildauer der Bewohner in der Unterkunft stellt keine Besonderheit dar, die sich von sonstiger Wohnnutzung abhebt und eine besondere Schutzbedürftigkeit begründet. Es bestehen zudem geeignete Rückzugsorte, da die Wohncontainer nach der schalltechnischen Begutachtung vom 28. April 2023 die Anforderungen an eine ausreichende Luftschalldämmung der Außenbauteile erfüllen. Ob das Vorhaben sich mitten im kombinierten Gewerbe- und Industriegebiet befindet, gibt für die Beurteilung angesichts der Lage im Lärmpegelbereich III nichts her. Auch dass im produzierenden Teil des Industriegebiets ein durchgehender Betrieb stattfinde, der zu einer erheblicher Verkehrslärmbelastung führe, zeigt schon wegen der Pauschalität des Vortrags keine prüffähige Besonderheit auf.
4. Soweit die Antragstellerin einwendet, es sei keine Prüfung des Rücksichtnahmegebots gemäß § 15 Abs. 1 Baunutzungsverordnung (BauNVO) erfolgt, genügt sie nicht den Darlegungsanforderungen. Der pauschale Verweis darauf, durch die Gemeinschaftsunterkunft könnten sich Einschränkung für vorhandene Ansiedlungen und für die weitere Besiedlung des Industrie- und Gewerbegebiets ergeben, zeigt konkrete Umstände für eine Verletzung des Rücksichtnahmegebotes nicht auf.
5. Das Vorbringen der Antragstellerin, es liege eine Verletzung des Gebietserhaltungsanspruchs vor, da eine Wohnunterkunft für 250 Menschen sich nicht mit dem festgesetzten Gewerbe- und Industriegebiet vereinbaren lasse, führt ebenfalls nicht zum Erfolg der Beschwerde.
Die ausnahmsweise Zulassung einer Gemeinschaftsunterkunft in einem Gewerbegebiet verletzt regelmäßig nicht den Gebietserhaltungsanspruch. Dies folgt jedenfalls aus § 246 Abs. 11 BauGB in der Fassung des Gesetzes zur Stärkung der Digitalisierung im Bauleitplanverfahren und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 3. Juli 2023 (BGBl. I 2023, Nr. 176). Nach dieser Vorschrift gilt § 31 Abs. 1 BauGB mit der Maßgabe, dass Anlagen für soziale Zwecke, die der Unterbringung und weiteren Versorgung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden dienen, in der Regel zugelassen werden sollen, wenn in einem Baugebiet nach den §§ 2 bis 8 BauNVO Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können. Mit der Neufassung des § 246 Abs. 11 BauGB ist der Anwendungsbereich auch auf geplante und faktische Gewerbegebieten ausgedehnt worden (vgl. BT-Drs. 20/7248, S. 32). Mit § 246 Abs. 11 BauGB hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Zulassung der genannten Errichtungen in der Regel nicht im Widerspruch zur Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets steht (vgl. BT-Drs. 18/6185, S. 54: zu § 246 Abs. 11 BauGB a.F.; BVerwG, Beschluss vom 15. November 2018 – 4 B 2.18 –, juris Rn. 10: zu § 246 Abs. 10 BauGB). Nur bei Vorliegen besonderer Gründe kann die Behörde von der Erteilung der Ausnahme absehen (BT-Drs. 20/7248, S. 32).
Die Antragstellerin trägt keine besonderen Gründe vor, aus denen sich hier ausnahmsweise eine Gebietsunverträglichkeit ergeben soll.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht vorliegend nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil dieser keinen eigenen Antrag gestellt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. November 2021 – 8 B 29.21 –, juris Rn. 12; Beschluss vom 13. Januar 1987 – 6 C 55.83 –, juris Rn. 4). Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 i.V.m. § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG).
Hinweis:
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 8 BauNVO
§ 36 BauGB
§ 44a VwGO
§ 37 BauGB
§ 1 FlAG
§ 100 VwGO
§ 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 246 Abs. 14 BauGB
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 68 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 246 Abs. 14 Baugesetzbuch
§ 31 Abs. 2 BBauB
§ 246 Abs. 14 Satz 2 BauGB
§ 246 Abs. 17 BauGB
§ 37 Abs. 1 BauGB
§ 37 Abs. 2 BauGB
§ 77 Abs. 5 LBauO
§ 77 Abs. 1 LBauO
§ 2 Abs. 3 FlAG
§ 4 Abs. 1 FlAG
§ 3 Abs. 2 FlAG
§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 Baunutzungsverordnung
§ 246 Abs. 11 BauGB
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 246 Abs. 10 BauGB
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 173, 18
BVerwGE 134, 368
BVerwGE 141, 196
BVerwGE 91, 227
LKRZ 2015, 442
BVerfGE 56, 298
BVerfGE 76, 107
BVerfGE 103, 332
BVerfGE 89, 1
BVerfGE 132, 134
BVerwGE 142, 132
BVerwGE 131, 171
8 C 32.20
6 B 21.21
2 B 45.21
2 C 16.15
6 C 4.09
IV C 2.68
1 C 19.21
7 C 12.10
4 TG 3044/99
4 C 24.90
2 BvR 584/76
2 BvR 826/83
2 BvK 1/00
1 BvR 208/93
1 BvL 10/10
9 A 16.16
5 C 1.11
6 C 13.07
7 B 16.21
4 B 2.18
8 B 29.21
6 C 55.83