Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-27, Aktenzeichen 1 K 1906/99
ECLI: ECLI:DE:VGK:2003:0327.1K1906.99.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Berechtigung der Klägerin zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung der Auszubildenden im Kfz-Mechaniker-Handwerk des Erftkreises. In der Zeit von 1971 bis 1993 führte die Rechtsvorgängerin der Klägerin, die Kraftfahrzeuginnung C. , die überbetriebliche Unterweisung der Lehrlinge des Kfz-Mechaniker-Handwerks des Erftkreises durch. Nach einer Erweiterung des Innungsbezirks um Mitgliedsbetriebe u.a. aus dem ehemaligen Landkreis Köln im Jahre 1993, welche eine Verdoppelung der Zahl der Auszubildenden zur Folge hatte, übernahm die Beklagte die überbetriebliche Unterweisung der Kraftfahrzeuginnung C. .
Im Jahre 1995 richtete die Klägerin in I. -H1. ein eigenes Bildungszentrum ein.
Mit Schreiben vom 17.12.1997 beantragte sie aufgrund eines Beschlusses ihrer Mitgliederversammlung vom 15.12.1997 die Genehmigung zur Durchführung der neuen überbetrieblichen Unterweisungslehrgänge für das Kfz-Mechaniker-Handwerk des Erftkreises im innungseigenen Bildungszentrum I. -H1. und die Zuerkennung der Trägerschaft für diese Maßnahmen ab dem 01.08.1998. Zur Begründung machte sie geltend: Die der Kraftfahrzeuginnung C. zuerkannte Trägerschaft bestehe fort und sei auf sie als Rechtsnachfolgerin übergegangen. Die für die Durchführung der Unterweisung erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen sowie die notwendige fachliche Qualifikation lägen vor.
Aufgrund Beschluss ihrer Vollversammlung vom 25.05.1998 lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 23.07.1998, der keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, ab. Zur Begründung führte sie aus: Die Klägerin sei nicht als Rechtsnachfolgerin der Kraftfahrzeuginnung C1. Trägerin der überbetrieblichen Unterweisung in ihrem Innungsbezirk geworden. Vielmehr habe die Kfz-Innung C1. mit der seinerzeitigen Schließung der überbetrieblichen Unterweisungsstätte in I1. endgültig die Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung aufgegeben. Die Vollversammlung der Innung C1. habe am 18.06.1993 einstimmig und ohne Rückübertragungsvorbehalt beschlossen, dass die Unterweisung der Kfz-Mechaniker-Lehrlinge ab dem Ausbildungsjahr 1993/94 im Bildungszentrum C2. der Beklagten durchgeführt werde. Des Weiteren spreche das Verhalten der Innung im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten der ministeriell genehmigten Rechtsvorschriften zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung (RVO) am 11.11.1994, mit der die überbetriebliche Unterweisung neu geregelt worden sei, dafür, dass die Innung nach 1993 selbst nicht mehr davon ausgegangen sei, deren Träger zu sein. Gleiches ergebe sich aus dem Protokoll der Innungsversammlung vom 26.09.1994, in dem es heiße, die neue Bildungsstätte in I2. -H2. habe zunächst ausschließlich zur Durchführung von Gesellen- und Zwischenprüfungen bzw. für Fachabende und Seminare (der DAA) genutzt werden sollen. Ferner habe die Beklagte in einem Schreiben vom 12.10.1994 an den Vorstand der Kfz-Innung mitgeteilt, dass der Kauf der Gewerbehalle vom Kammervorstand der Beklagten nur mit der Auflage genehmigt worden sei, dass die Innung ohne Genehmigung der Beklagten in der Halle keine überbetriebliche Unterweisung durchführe. Auch hiergegen habe die Kfz-Innung nicht protestiert. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Übertragung der Trägerschaft aus § 3 Abs. 1 RVO. Danach sei die Schaffung neuer überbetrieblicher Ausbildungskapazitäten nur dann genehmigungsfähig, wenn ein besonderer unabdingbarer Bedarf begründet werde, der nicht von einem anderen Träger im Bezirk der Beklagten erfüllt werden könne. Ein derartiger unabdingbarer Bedarf sei nicht erkennbar. Vielmehr hätte eine positive Bescheidung des Antrages der Klägerin einen gravierenden Auslastungseinbruch der Ausbildungsstätte C2. zur Folge, was zu einer Mehrbelastung der Betriebe des Kfz-Handwerks im Innungsbezirk L. führen würde.
Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 07.09.1998 Widerspruch. Zu dessen Begründung führte sie aus: Grundsätzlich seien sowohl die Handwerkskammern als auch die Innungen berechtigt, überbetriebliche Ausbildung durchzuführen. Bei der Innung sei dies durch § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO ausdrücklich vorgeschrieben, indem dieser die Aufgabe zugewiesen sei, "für die berufliche Ausbildung der Lehrlinge zu sorgen". Die Kammer dürfe daher weder durch Satzung die überbetriebliche Ausbildung bei sich konzentrieren noch die Übertragung der Trägerschaft auf die Innungen von anderen Voraussetzungen als der Erfüllung eines ausreichenden Qualitätsstandards abhängig machen. §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 S. 2 RVO, die die Übertragung der Trägerschaft vom Bestehen eines besonderen undingbaren Bedarfes und der Sicherung der Auslastung bestehender Einrichtungen abhängig machten, seien deshalb wegen Verstoßes gegen die HwO unwirksam.
Mit Bescheid vom 08.02.1999 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie unter anderem aus: Die Klägerin habe keinen Rechtsanspruch auf Übertragung der Trägerschaft für die Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung im innungseigenen Bildungszentrum I2. -H2. . §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 S. 2 RVO seien nicht wegen Verstoßes gegen die HwO unwirksam. Die Innungen seien zur Durchführung der Unterweisung nur insoweit berechtigt, als dies im Einklang mit den Vorschriften der Handwerkskammer stehe. § 91 Abs. 1 Nr. 1 bzw. 4 HwO ordne der Handwerkskammer die primäre Zuständigkeit zur Durchführung von überbetrieblichen Ausbildungsmaßnahmen zu. Diese gesetzliche Aufgabe könne die Handwerkskammer nach Maßgabe ihrer Vorschriften nach pflichtgemäßem Ermessen auf die Innungen delegieren.
Am 11.03.1999 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben.
Sie wiederholt ihr Vorbringen aus dem Vorverfahren und macht ergänzend geltend:
Die Handwerkskammern seien nicht berechtigt, die überbetriebliche Ausbildung unter gänzlichem Ausschluss der Innungen bei sich selbst zu konzentrieren. Eine solche Monopolisierung der überbetrieblichen Ausbildung widerspreche der in der Handwerksordnung vorgesehenen primären Aufgabenzuweisung an die Innungen. Der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW sei zu entnehmen, dass stets eine konkurrierende Befugnis der Innungen zur Unterweisung bestehe und für den Fall der ausreichenden Leistungsfähigkeit zu deren Durchführung auch ein Rechtsanspruch auf Gestattung der Unterweisung erfolgreich geltend gemacht werden könne. Dieser sei nur davon abhängig, dass die personellen und sachlichen Voraussetzungen erfüllt seien, um die überbetriebliche Unterweisung sachgerecht durchführen zu können. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin bereits bis zum Jahre 1993 Trägerin der überbetrieblichen Unterweisung gewesen sei. Die zwischenzeitliche Unterweisung der Lehrlinge durch die Beklagte sei von der Klägerin stets als Übergangslösung betrachtet worden, so dass sie aus ihrer Sicht bei Inkrafttreten der RVO weiterhin Trägerin der überbetrieblichen Unterweisung im Sinne des § 2 Abs. 4 RVO in ihrem Innungsbezirk gewesen sei.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die überbetriebliche Unterweisung der Lehrlinge des Kfz-Mechaniker-Handwerks des Erftkreises im innungseigenen Bildungszentrum I2. -H2. durch- zuführen,
2. hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 23.07.1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 08.02.1999 zu verpflichten, der Klägerin zum nächstmöglichen Zeitpunkt die überbetriebliche Unterweisung der Lehrlinge des Kfz- Mechaniker-Handwerks des Erftkreises im innungseigenen Bildungszentrum I2. -H2. zu gestatten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt über die Begründung der angefochtenen Bescheide hinaus vor: Die RVO schlössen die Ausübung eines subsidiären Rechts der Innungen zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung gemäß § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO nicht grundsätzlich aus, wie die Bestimmungen der §§ 2 Abs. 4, 2 Abs. 3, 3 Abs. 1 RVO zeigten. Dies zeige, dass die RVO keineswegs dazu dienten, die überbetriebliche Ausbildung bei der Kammer zu konzentrieren. Im Übrigen lasse sich der Rechtsprechung des OVG NRW keineswegs entnehmen, dass eine konkurrierende Befugnis der Innungen zur Unterweisung bestehe und bei Leistungsfähigkeit die Innung einen Rechtsanspruch auf Gestattung der Unterweisung habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Der von der Klägerin gestellte Feststellungsantrag ist unbegründet. Die Klägerin ist nicht berechtigt, ohne vorherige Ermächtigung bzw. Genehmigung durch die Beklagte die überbetriebliche Unterweisung der Lehrlinge des Kfz-Mechanikerhandwerks des Erftkreises im innungseigenen Bildungszentrum in I2. -H2. durchzuführen.
Eine derartige Berechtigung folgt zunächst nicht aus § 2 Abs. 4 der RVO der Beklagten. Danach sind die Handwerkskammer, Innungen, Zusammenschlüsse von Innungen, Kreishandwerkerschaften, Gewerbeförderungswerke des Handwerks oder andere Handwerkskammern auch zukünftig zuständig für die Durchführung überbetrieblicher Unterweisungsmaßnahmen, soweit sie bei Inkrafttreten der RVO als Träger überbetrieblich unterweisen und soweit die ordnungsgemäße Durchführung nach den RVO gesichert ist. Diese Voraussetzungen werden von der Klägerin nicht erfüllt, da die Klägerin zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der RVO am 11.11 1994 nicht als Trägerin überbetrieblich unterwiesen hat. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin hatte nämlich zuvor mit Beschluss ihrer Vollversammlung vom 18.06.1993 festgelegt, dass die überbetriebliche Unterweisung der Kfz-Mechaniker-Lehrlinge ihres Innungsbezirks ab dem Ausbildungsjahr 1993/94 im Ausbildungszentrum der Beklagten am C2. stattfinden solle. Soweit die Klägerin hierzu geltend gemacht hat, es habe sich nur um eine vorübergehende Übertragung der Trägerschaft für die überbetriebliche Ausbildung auf die Beklagte gehandelt, führt dies nicht zu einer der Klägerin günstigeren Betrachtungsweise. Zunächst ist davon auszugehen, dass die Aufgabe der Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung durch die Rechtsvorgängerin der Klägerin endgültig war, da der Beschluss der Vollversammlung nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Beklagten keinen Rückübertragungsvorbehalt enthalten hat und die von der Beklagten weiter aufgeführten Indizien ebenfalls hierfür sprechen. Im Übrigen würde eine nur vorübergehende Aufgabe der Trägerschaft nicht darüber hinweghelfen, dass die Klägerin im Zeitpunkt des Inkrafttretens der RVO tatsächlich keine überbetriebliche Unterweisung durchgeführt hat. Gerade dies ist nach dem eindeutigen Wortlaut und dem Sinn und Zweck der Vorschrift, den im Zeitpunkt des Inkrafttretens der RVO ausbildenden Einrichtungen Bestandsschutz zu gewähren, aber erforderlich.
Eine Berechtigung der Klägerin, ohne Genehmigung der Beklagten die überbetriebliche Ausbildung der Kfz-Mechaniker-Lehrlinge in ihrer Einrichtung in I2. -H2. durchzuführen, ergibt sich auch nicht aus § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO. Nach dieser Vorschrift hat die Handwerksinnung entsprechend den Vorschriften der Handwerkskammer die Lehrlingsausbildung zu regeln und zu überwachen sowie für die berufliche Ausbildung der Lehrlinge zu sorgen und ihre charakterliche Entwicklung zu fördern. Dieses Sorgerecht umfasst nach einhelliger Auffassung grundsätzlich auch die Befugnis zur Regelung und Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung.
Vgl. Honig, HwO, 2. Aufl. § 54 Rdn. 18; VG Hannover, Urteil vom 26.01 1971 - I a 115/70 - , GewArch. 1971, S. 161 (162) m.w.N..
Allerdings steht auch den Handwerkskammern nach herrschender Auffassung - der die Kammer folgt - die Befugnis sowohl zur Regelung als auch zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung zu, wobei die Berechtigung zum Erlass von Regelungen den §§ 91 Abs. 1 Nr. 4 , 41 HwO entnommen wird,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1998 - 1 C 7.98 - GewArch. 1999, S. 193 (194), Musielak, Das Recht des Handwerks, 3. Aufl. § 54 Rdn. 9, Honig, a.a.O. § 91 Rdn. 11 ff,
während die Befugnis zur eigenen Durchführung der überbetrieblichen Ausbildung wenn nicht aus den gleichen Vorschriften, so jedenfalls aus § 91 Abs. 1 Nr. 1 HwO hergeleitet wird,
so OVG NRW, Urteil vom 26.03.1991 - 5 A 560/68 - GewArch. 1991, S. 303, VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.12.1997 - 9 S 2506/97 - GewArch. 1998, S. 164 (166); VG Osnabrück, Urteil vom 24.01.1995 - 1 A 17/94 - GewArch. 1996, S. 247, 248; Honig, a.a.O. § 91 Rdn. 16.
Die Berechtigung der Innungen zur Regelung und Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung steht nicht selbständig neben der der Handwerkskammer. Vielmehr ist der Formulierung des § 54 Abs. 1 Nr. 3 HwO ("entsprechend den Vorschriften der Handwerkskammer") zu entnehmen, dass die Befugnis der Innungen zur Regelung und Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung von der der Handwerkskammer dergestalt abgeleitet ist, dass es zuvor einer besonderen Ermächtigung zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung durch die Handwerkskammer bedarf.
Vgl. Kormann, Normsetzungkonkurrenz bei Vorkehrung überbetrieblicher Unterweisung im Handwerk, GewArch. 1991, S. 89 (91) ; ähnlich Musielak, a.a.O. und Honig, § 54 Rdn. 16, die die Befugnis der Innungen für "subsidiär" halten.
Für eine derartige Auslegung spricht auch der Umstand, dass nicht anzunehmen ist, dass der Gesetzgeber die Durchführung der überbetrieblichen Ausbildung davon abhängig machen wollte, ob im Kammerbezirk eine auf freiwilliger Mitgliedschaft beruhende Innung besteht.
Vgl. VG Osnabrück, a.a.O., S. 248.
Darüber hinaus kann eine Verpflichtung aller Lehrlinge im Innungsbezirk zur Teilnahme an der überbetrieblichen Unterweisung angesichts der fehlenden Zwangsmitgliedschaft der im Innungsbezirk gelegenen Handwerksbetriebe nur aufgrund einer Ermächtigung durch die Handwerkskammer erreicht werden.
Vgl. Kormann, a.a.O.
Die Klägerin ist nach allem ohne eine vorherige Ermächtigung durch die Beklagte nicht zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung in ihrem Bildungszentrum in I2. -H2. berechtigt.
2. Der damit zur Entscheidung des Gerichts gestellte zulässige Hilfsantrag ist ebenfalls unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung der Beklagten zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung in ihrem Bildungszentrum in I2. -H2. . Ein derartiger Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus § 3 Abs. 1 RVO. Danach ist die Schaffung neuer überbetrieblicher Ausbildungskapazitäten nur dann genehmigungsfähig, wenn ein besonderer unabdingbarer Bedarf geltend gemacht und begründet wird, der nicht von einem anderen Träger der überbetrieblichen Unterweisung im Bezirk der Handwerkskammer zu L. mit vorhandenen Kapazitäten erfüllt werden kann. Diese Voraussetzungen liegen unstreitig nicht vor, da die Kfz-Mechaniker-Lehrlinge aus den Betrieben im Innungsbezirk der Klägerin in der Ausbildungsstätte der Beklagten C2. ausgebildet werden können.
§ 3 Abs. 1 RVO kann auch nicht - wie die Klägerin offensichtlich meint - wegen eines angeblichen Verstoßes gegen § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO im Wege gesetzeskonformer Auslegung dahingehend interpretiert werden, dass die Vorschrift die Erteilung der Genehmigung auch ohne Begründung eines besonderen unabdingbaren Bedarfs ermöglicht. Dabei kann offen bleiben, ob eine derartige, dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift zuwiderlaufende "gesetzeskonforme" Auslegung überhaupt zulässig wäre, da § 3 Abs. 1 RVO nicht gegen § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO verstößt.
Wie bereits oben gezeigt, gibt § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO der Handwerksinnung gerade keine konkurrierende, sondern nur eine von der Handwerkskammer abgeleitete (d.h. stets eine Delegation durch diese voraussetzende) Befugnis zur Durchführung der überbetrieblichen Ausbildung, und zwar "entsprechend den Vorschriften der Handwerkskammer". Aus § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO lässt sich daher entgegen der Auffassung der Klägerin kein Anspruch auf Erteilung einer nicht von einschränkenden Voraussetzungen abhängigen Genehmigung herleiten.
Es ist auch nicht erkennbar, dass diese Auslegung des § 54 HwO ihrerseits gegen höherrangiges Recht verstoßen würde.
Zwar hat das OVG NRW,
Urteil vom 15.09.1993 - 25 A 1714/92 - GewArch. 1994, S. 480,
in einem Obiter dictum erwogen, dass sich aus höherrangigem Recht möglicherweise eine - evtl. nicht von Vorgaben der Handwerkskammer abhängige - konkurrierende Befugnis der Innungen zur überbetrieblichen Unterweisung ergeben könnte. Dem vermag sich die Kammer jedoch nicht anzuschließen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht sind die Handwerksinnungen nicht grundrechtsfähig, soweit sie durch Gesetz übertragene Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnehmen,
Vgl. BVerfG Beschluss vom 31.10.1984 - 1 BvR 35, 356, 794/82 - BVerfGE 68, 193,
wozu insbesondere die in § 54 Abs. 1 HwO aufgezählten Pflichtaufgaben im Bereich des Prüfungswesens und des - hier in Rede stehenden - Berufsausbildungswesens gehören.
BVerfG, Beschluss vom 31.10.1984, a.a.O.
Auch steht den Handwerksinnungen kein der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG entsprechendes grundgesetzliches Selbstverwaltungsrecht zu.
BVerfG, Beschluss vom 05.04.1993 - 1 BvR 294/93 - NVwZ 1994, S. 263.
Schließlich ist nicht erkennbar, dass die Regelung in § 3 Abs. 1 RVO gegen das Willkürverbot verstoßen würde, auf welches sich die Klägerin möglicherweise auch im nicht grundrechtlich geschützten Funktionsbereich berufen kann.
Vgl. hierzu Musielak, a.a.O. § 54 Rdn. 36.
Die in der genannten Vorschrift aufgestellte Voraussetzung eines nicht anders erfüllbaren, besonderen unabweisbaren Bedarfs für die Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung erscheint vielmehr im Hinblick auf die Notwendigkeit der Gewährleistung einer hinreichenden Kapazitätsauslastung bereits bestehender, mit öffentlichen Mitteln aufgebauter Ausbildungseinrichtungen sachgerecht und notwendig.
Nach allem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 für die Klägerin abzuweisen.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 S. 2 RVO
§§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 S. 2 RVO
§§ 2 Abs. 4, 2 Abs. 3, 3 Abs. 1 RVO zeigten. Dies zeige, dass die RVO
§§ 91 Abs. 1 Nr. 4 , 41 HwO
§ 54 HwO
§ 3 Abs. 1 RVO
§ 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO
§ 91 Abs. 1 Nr. 1 bzw. 4 HwO
§ 2 Abs. 4 RVO
§ 2 Abs. 4 der RVO
§ 91 Abs. 1 Nr. 1 HwO
§ 54 Abs. 1 Nr. 3 HwO
§ 54 Abs. 1 HwO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 68, 193,

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1 C 7.98
5 A 560/68
9 S 2506/97
1 A 17/94
25 A 1714/92
1 BvR 294/93