Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-10, Aktenzeichen 11 A 2122/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0210.11A2122.13.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Bescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 18. Februar 2013 und sein Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2013 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in jeweils gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 18. April 1949 geborene Kläger zu 1. lebt in Kasachstan. Er erhielt auf seinen Antrag am 7. Oktober 1997 einen Aufnahmebescheid, in den seine Ehefrau, die Klägerin zu 2., einbezogen wurde. Der Kläger zu 1. hatte im Antragsformular angegeben, als „Lehrer“ tätig gewesen zu sein.
Im Jahr 2012 betrieben die Kläger ihre Ausreise nach Deutschland. Auf Aufforderung des Bundesverwaltungsamtes legten sie im Rahmen des Visum-Verfahrens ihre Arbeitsbücher vor. Hieraus ergab sich, dass der Kläger zu 1. seit 1970 als Physiklehrer tätig war. Ab dem 1. März 1973 war er Leiter der Lehrabteilung für die Lehr- und Erziehungsarbeit in der Mittelschule „Q. “, seit dem 15. Juli 1976 Direktor der Mittelschule „K. “ und seit dem 28. August 1981 Direktor der Mittelschule „Q. “. Seit dem 27. Oktober 1986 war er „Leiter der Volksbildungsabteilung des Rayons M. “. Diese Tätigkeit übte er bis zum 1. Januar 2005 aus. Auf Nachfrage des Bundesverwaltungsamtes gab die Tochter des Klägers zu 1. an:
„1. Vom 01.03.1973 bis 15.07.1976 war mein Vater Leiter der Lehrabteilung, zuständig für den Stundenplan, die Stundenauslastung der Lehrkräfte und Kontrolle der Einhaltung dieser Punkte. Er unterrichtete in dieser Zeit die Fächer Physik und Astronomie, er war aber nicht zuständig für die politische Bildung der Schüler oder Lehrer.
2. Vom 15.07.1976 bis 27.10.1986 wurde er zum Direktor der 2 von Ihnen aufgeführten Mittelschulen ernannt auf Grund seiner korrekten pädagogischen Leistung und Arbeitsweise. Er wurde gerne in kleinen Dorfschulen eingesetzt, wo es auch keine geeigneten Physiklehrer gab. Er unterrichtete weiterhin die Fächer Physik und Astronomie. Damit ist der Wechsel von einer Schule zur anderen zu erklären. Als Direktor war er für die Aufgaben aus Punkt 1. verantwortlich. Dazu kamen noch die Verantwortung für die Kontrolle des Schulgebäudezustandes und Instandsetzung dessen (Heizung, Reinigung, Renovierungsarbeiten). Die einzige Bedingung für diesen Posten war, dass er Mitglied der Partei wurde. Er war aber nie ein aktives Mitglied, sondern es war für ihn eine reine Formalität, die es ihm ermöglichte in seinem Traumberuf Pädagoge zu bleiben. Wäre er nicht eingetreten, hätte er nicht mal als einfacher Lehrer mehr arbeiten können.
3. Vom 27.10.1986 bis 01.01.2005 wurde er zum Leiter der Volksbildungsabteilung ernannt, die für die Bildung in den Mittelschulen des Rayons M. zuständig war. Er war aber auch hier nicht für die politische Bildung zuständig, sondern für Instandhaltung und Renovierung der Schulgebäude des Rayons, für die Kontrolle der korrekten Durchführung der Abschlussprüfungen. Er konnte geeignete Lehrkräfte den jeweiligen Schulleitern vorschlagen, diese waren an seinen Vorschlag aber nicht gebunden. Er vertrat bei Bedarf in dieser Zeit auch erkrankte oder fehlende Physiklehrer.
4. Als Lehrer war er seinem jeweiligen Direktor Rechenschaft schuldig. Als Direktor der Volksbildungsabteilung des Rayons. Als Leiter der Volksbildungsabteilung der Gebietsfortbildungsabteilung in Q1. , Nordkasachstan.
5. Die Volksbildungsabteilung war der Verwaltung des Rayons M. unterstellt.
6.-7. Er war nie Mitglied des Komsomol, zum Eintritt in die KPdSU wurde er gezwungen, um als Lehrer, wozu er sich berufen führte, weiter arbeiten zu können. Er war aber nie ein aktives Mitglied. Er hatte keine Funktionen in der Partei. Als es möglich wurde, ist er auch sofort auf eigenen Wunsch 1991 aus der Partei ausgetreten. …“
Mit Bescheid vom 18. Februar 2013 nahm das Bundesverwaltungsamt den Aufnahmebescheid vom 7. Oktober 1997 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung zurück. Zur Begründung führte es aus: Die Tätigkeiten des Klägers zu 1. als Direktor einer Mittelschule und in noch größerem Umfang als Leiter der Volksbildungsabteilung eines Rayons erfüllten den Ausschlusstatbestand des § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a. F., so dass der Aufnahmebescheid rechtswidrig sei. Das öffentliche Interesse an der Beseitigung des rechtswidrigen Aufnahmebescheides sei höherrangig anzusehen als das Interesse der Kläger an dessen Bestand. Die Aufrechterhaltung des Aufnahmebescheides bedeute eine unangemessene Bevorzugung gegenüber Aufnahmebewerbern, die bei gleichen Voraussetzungen keine Aufnahmebescheide erhalten hätten. Das Vertrauen der Kläger in den Bestand bedeute keine besondere Härte, da sie noch keine unumkehrbaren Schritte zur Ausreise unternommen hätten. Die Rücknahme sei daher verhältnismäßig. Andere Gesichtspunkte zu Gunsten der Aufrechterhaltung des Aufnahmebescheides, die gegenüber dem öffentlichen Interesse ein vergleichbares Gewicht aufwiesen, seien nicht ersichtlich.
Gegen diesen Bescheid erhoben die Kläger Widerspruch, zu dessen Begründung sie der Auffassung des Bundesverwaltungsamts entgegentraten, die Tätigkeit des Klägers zu 1. erfülle den Ausschlusstatbestand des § 5 BVFG.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2013 wies das Bundesverwaltungsamt den Widerspruch der Kläger zurück und vertiefte seine Auffassung, dass die vom Kläger zu 1. ausgeübten Tätigkeiten den Ausschlusstatbestand des § 5 BVFG erfüllten.
Am 18. Mai 2013 haben die Kläger Klage erhoben. Sie haben vorgetragen: Der Kläger zu 1. habe die Position als Abteilungsleiter der Volksbildungsabteilung im ländlichen Raum bis 2006 ausgeübt, also ohne „Karriereknick“ noch 16 Jahre nach dem Zerfall der Sowjetunion. Das spreche dafür, dass es sich nicht um eine Nomenklatura-Position gehandelt habe. Gegen eine solche Position spreche ebenfalls, dass er letztlich auch die Arbeiten eines „Hausmeisters“ erledigt habe. Nach der zum Zeitpunkt der Erteilung des Aufnahmebescheides geltenden Rechtslage, die für die Rücknahme maßgebend sei, komme es nicht allein auf die berufliche Position an, sondern zusätzlich auf eine kausale Verknüpfung mit einer besonderen Systembindung, die im Einzelfall festgestellt werden müsse. Die Beklagte trage hierfür die Beweislast. Auf den erteilten Aufnahmebescheid könne nicht rückwirkend die Neufassung des § 5 Nr. 2 Buchst. b) BVFG angewendet werden. Eine besondere Bindung an das totalitäre System sei der Kläger zu 1. nicht eingegangen, er sei passives Mitglied der KPdSU gewesen. Er habe sich nicht in besonderer, das übliche Maß an Anpassung in deutlich übersteigender Weise, mit dem System arrangiert und davon profitiert. Er sei nicht „für die kommunistische Erziehung der Kinder und Jugendlichen“ verantwortlich gewesen.
Der Kläger hat beantragt,
den Rücknahmebescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 18. Februar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Mai 2013 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und insbesondere ihre Auffassung vertieft, dass jedenfalls die Position des Klägers zu 1. als Leiter der Volksbildungsabteilung des Rayons M. unter § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a. F. falle. Die Stellung habe dem Nomenklatura-System angehört, d. h. die KPdSU habe sich die Personalentscheidung für diesen Posten vorbehalten und damit die Inhaber persönlich an sich gebunden. Hierzu verweist sie auf ein Gutachten von Prof. Dr. T. vom 23. September 2004. Auch als Schuldirektor sei der Kläger zu 1. auf das Engste an das übergeordnete Parteikomitee angebunden gewesen. In Kasachstan sei es keineswegs unüblich gewesen, dass verdiente Führungskräfte auch weiterhin herausgehobene Positionen bekleidet hätten. Auch die sonstigen Voraussetzungen für die Rücknahme des Aufnahmebescheides seien erfüllt. Die Ermessensentscheidung werde dahingehend ergänzt, dass der Kläger zu 1. bei Belassen des Aufnahmebescheides nach Einreise in die Bundesrepublik Deutschland keine Spätaussiedlerbescheinigung nach § 15 Abs. 1 BVFG erhalten könnte, weil er auch nach aktueller Rechtslage den Ausschlusstatbestand des § 5 Nr. 2 Buchst. b) BVFG erfülle.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. August 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der zurückgenommene Aufnahmebescheid sei rechtswidrig. Zwar bestünden Bedenken gegen die Annahme des Bundesverwaltungsamtes, die vom Kläger zu 1. ausgeübte Tätigkeit als Mittelschuldirektor falle unter § 5 Nr. 2 Buchst. b) BVFG. Der Kläger zu 1. habe jedoch spätestens mit seiner Ernennung zum Leiter der Volksbildungsabteilung des Rayons M. am 27. Oktober 1986 eine Stellung erreicht, die für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems gewöhnlich als bedeutsam gegolten habe. Es könne offen bleiben, ob § 5 BVFG in seiner aktuellen Fassung oder in der Fassung zum Zeitpunkt der Erteilung des Aufnahmebescheides anzuwenden sei, weil die vom Kläger zu 1. ausgeübte Tätigkeit beide Tatbestände erfülle. Dagegen spreche auch nicht, dass der Kläger zu 1. diese Tätigkeit bis Ende 2004 ausgeübt habe. Der Rücknahmebescheid lasse keine Ermessensfehler erkennen und sei auch nicht unverhältnismäßig.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung tragen die Kläger ergänzend vor: Der unter der Geltung des § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a. F. erteilte Aufnahmebescheid dürfe nicht nach den Kriterien des § 5 Nr. 2 Buchst. b) BVFG beurteilt werden. Das Gutachten von Prof. Dr. T. , das eher eine Referierung persönlicher Meinungen darstelle, beziehe sich auf die Rechtslage nach § 5 Nr. 2 Buchst. b) BVFG. Der Ausschlusstatbestand sei nicht erfüllt. Eine hinreichende Ermessensentscheidung habe nicht stattgefunden. Es sei auch zu berücksichtigen, dass der Aufnahmebescheid 16 Jahre lang bestandskräftig gewesen sei. Den mit Aufnahmebescheid im Aussiedlungsgebiet verbliebenen Spätaussiedlern sei immer versichert worden, dass eine zeitliche Befristung für die Einreise bzw. der Wirksamkeit des Aufnahmebescheides nicht erfolgen werde. Die verstrichene Zeit könne ein Beurteilungsfaktor neben anderen Umständen dafür sein, ob nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Gesamtverhältnisse eine Rücknahme noch als rechtmäßig anzusehen sei. Eine Richtlinie dafür, innerhalb welchen Zeitraums ein Aufnahmebescheid zurückgenommen werden kann, könne die Fünf-Jahres-Regelung in § 15 Abs. 4 Satz 2 BVFG sein. Eine vorsätzliche oder arglistige Täuschung habe nicht stattgefunden. Das Bundesverwaltungsamt habe den Sachverhalt früher näher aufklären bzw. überprüfen können. Das über 16 Jahre lang aufrechterhaltene Vertrauen der Kläger sei schutzwürdig. Sie seien hilfs- und pflegebedürftig, ihre Kinder und Enkel lebten in Deutschland.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 18. Februar 2013 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 10. Mai 2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und vertritt insbesondere die Auffassung, dass die Rücknahme des Aufnahmebescheides vom 7. Oktober 1997 auch nach 16 Jahren noch möglich sei. Die Tätigkeiten des Klägers zu 1. fielen sowohl unter § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG in der bis zum 31. Dezember 1999 geltenden Fassung als auch unter § 5 Nr. 2 Buchst. b) BVFG in der seit dem 1. Januar 2000 geltenden Fassung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 18. Februar 2013 und sein Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2013 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die in den angefochtenen Bescheiden ausgesprochene Rücknahme des den Klägern erteilten Aufnahmebescheides vom 7. Oktober 1997 ist § 48 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwVfG. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit unter den in den Absätzen 2 bis 4 geregelten Einschränkungen zurückgenommen werden. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Aufnahmebescheid vom 7. Oktober 1997 ist nicht rechtswidrig (1.), außerdem hat die Beklagte von dem ihr eingeräumten Rücknahmeermessen nicht fehlerfrei Gebrauch gemacht (2.).
1. Der den Klägern erteilte Aufnahmebescheid vom 7. Oktober 1997 ist nicht rechtswidrig.
a) Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BVFG in der damals geltenden Fassung des Kriegsfolgenbereinigungsgesetzes vom 21. Dezember 1992, BGBl. I. S. 2094 (im Folgenden: BVFG a. F.) wurde der Aufnahmebescheid auf Antrag Personen mit Wohnsitz in den Aussiedlungsgebieten erteilt, die nach Verlassen dieser Gebiete die Voraussetzungen als Spätaussiedler erfüllten. Das traf auf den Kläger zu 1. zu. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass er die Voraussetzungen der Spätaussiedlereigenschaft nach den §§ 4 Abs. 1, 6 Abs. 2 BVFG a. F. erfüllte.
Entgegen der Auffassung der Beklagten stand der Erteilung des Aufnahmebescheides an den Kläger zu 1. § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a. F. nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift erwarb die Rechtsstellung als Spätaussiedler nicht, wer in den Aussiedlungsgebieten eine herausgehobene politische oder berufliche Stellung innegehabt hat, die er nur durch eine besondere Bindung an das totalitäre System erreichen konnte. Diese Vorschrift ist auch maßgebend für den streitigen Rücknahmebescheid, zumal die Beklagte den Aufnahmebescheid vom 7. Oktober 1997 ausdrücklich „von Anfang an“ (ex tunc) zurückgenommen hat.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 29. November 1979 - 3 C 103.79 ‑ BVerwGE 59, 148 (159 f.); ferner Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 14. Auflage 2013, § 48 Rdnr. 57 mit zahlreichen Nachweisen; speziell für das Vertriebenenrecht OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2008 ‑ 12 A 1679/06 ‑, juris, Rdnr. 22.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlangte § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a. F. zunächst eine herausgehobene politische oder berufliche Stellung. Dies für sich allein führe jedoch nicht zu einem Ausschluss des Erwerbs der Spätaussiedlereigenschaft. Vielmehr verlange die Vorschrift eine herausgehobene Stellung des deutschen Volkszugehörigen, „die er nur durch eine besondere Bindung an das totalitäre System erreichen konnte“, also eine kausale Verknüpfung der herausgehobenen Stellung mit einer besonderen Systembindung. Dies könne jedenfalls in aller Regel nicht bereits aus der herausgehobenen Stellung selbst geschlossen werden, sondern müsse im Einzelfall konkret festgestellt werden. Entscheidend sei daher, ob der Betreffende eine besondere Bindung an das totalitäre System der früheren Sowjetunion gehabt habe, sowie weiter, ob er seine herausgehobene Stellung nur durch diese besondere Bindung habe erreichen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1999 ‑ 5 C 2.99 ‑, BVerwGE 108, 340 (343 f.).
Als besondere Bindung an das totalitäre System könne nur die Mitgliedschaft in der KPdSU in Betracht kommen. Dabei sei zwischen einer bloß einfachen Bindung und einer besonderen Bindung an das totalitäre System zu unterscheiden. Eine besondere Bindung liege nicht vor, wenn die Mitgliedschaft passiv geblieben sei und sich auf das beschränkt habe, was von Parteimitgliedern allgemein erwartet worden sei, wie z. B. die Teilnahme an Aufmärschen. Daher müssten objektive Umstände hinzukommen, die den deutschen Volkszugehörigen als jemanden ausgewiesen hätten, der der KPdSU über eine bloße passive Mitgliedschaft hinaus verbunden gewesen sei, wie etwa durch die Übernahme eines Parteiamtes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1999 ‑ 5 C 2.99 ‑, BVerwGE 108, 340 (344 ff.).
Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a. F. trug die Beklagte die materielle Beweislast.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1999 ‑ 5 C 2.99 ‑, BVerwGE 108, 340 (343).
In der seit dem 1. Januar 2000 geltenden ‑ für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Rücknahmebescheides nicht maßgebenden ‑ Fassung des § 5 Nr. 2 Buchst. b) BVFG sind der Nachweis einer besonderen Bindung an das System sowie deren Ursächlichkeit für Beförderungsentscheidungen „im Unterschied zum geltenden Recht“ entfallen.
So ausdrücklich Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Sanierung des Bundeshaushalts (Haushaltssanierungsgesetz ‑ HSanG ‑) vom 17. September 1999, BT-Drs. 14/1636, S. 176.
c) Nach diesen Maßstäben lagen die Voraussetzungen des § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a. F. zu Lasten des Klägers zu 1. nicht vor. Dabei kann offen bleiben, ob die von ihm erreichten Positionen als Direktor einer Mittelschule und als Leiter der Volksbildungsabteilung eines Rayons herausgehobene politische oder berufliche Stellungen im Sinne des § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a. F. waren.
Vgl. hierzu (bejahend) VG Minden, Urteil vom 16. September 2005 ‑ 4 K 724/03 ‑, juris; bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 1. Dezember 2006 ‑ 2 A 4265/05 ‑.
Jedenfalls gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Kläger zu 1. diese Positionen nur durch eine besondere Bindung an das totalitäre System, d. h. durch eine aktive Mitgliedschaft in der KPdSU erreichen konnte. Auch die angefochtenen Bescheide verhalten sich hierzu nicht. Nach seinen eigenen Angaben war der Kläger zwar (einfaches) Mitglied der KPdSU, hat die Partei jedoch bereits im Jahr 1991 unmittelbar nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion verlassen. Für die Annahme, dass der Kläger zu 1. ein Parteiamt innehatte, hat die Beklagte nichts geltend gemacht, noch ist sonst etwas dafür ersichtlich. Aus dem Gutachten von Prof. Dr. T. vom 23. September 2004 ergibt sich das Erfordernis einer „aktiven“ Parteimitgliedschaft etwa in Form eines Parteiamtes nicht. Danach ist für den Schuldirektor die „Loyalität gegenüber der Partei eine zentrale Voraussetzung für die Ausübung dieser Funktion“ gewesen (Seite 5). Der Posten soll zur „Nomenklatura eines Parteikomitees“ gehört haben (Seite 8). Man habe nicht nur Parteimitglied sein müssen, sondern auch zumindest die Unterstützung, wenn nicht die Initiative des Stadtparteikomitees gebraucht (Seite 9). Für einen Leiter der Abteilung für Volksbildung gelte Entsprechendes (Seite 10). Dass der Direktor die Pionier- und Komsomolorganisation der Partei anleiten und fördern musste (Seite 10), bedeutet aber keine Übernahme eines Parteiamtes oder eine besondere Verbindung zur KPdSU.
Das vom Gutachter mehrfach herangezogene System der Nomenklatura ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts „zu diffus, um auf seiner Grundlage den Begriff der besonderen Bindung generell zu präzisieren.“
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1999 ‑ 5 C 2.99 ‑, BVerwGE 108, 340 (344).
Daher ist für die Frage der besonderen Bindung nicht entscheidungserheblich, ob die vom Kläger zu 1. innegehabten Dienststellungen zum Nomenklatura-System gehörten.
Zudem fehlt es an der – im Einzelfall konkret festzustellenden – kausalen Verknüpfung der herausgehobenen Stellung mit einer besonderen Systembindung. Die Beklagte leitet dies letztlich unmittelbar aus den vom Kläger zu 1. bekleideten Stellungen selbst ab. Das reichte jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die eine konkrete Feststellung im Einzelfall forderte, nicht aus. Aus dem Gutachten von Prof. Dr. T. ergibt sich zu dieser Frage nichts.
Dementsprechend war auch die Einbeziehung der Klägerin zu 2. in den dem Kläger zu 1. erteilten Aufnahmebescheid gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 BVFG in der damals geltenden Fassung nicht rechtswidrig.
2. Die Rücknahmeentscheidung ist außerdem ermessensfehlerhaft. § 48 VwVfG enthält zwar keine absolute Ausschlussfrist für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts (a). Die Beklagte hat aber ermessensfehlerhaft gehandelt, weil sie den Zeitraum von etwa fünfzehneinhalb Jahren, der seit dem Erlass des die Kläger begünstigenden Bescheides vom 7. Oktober 1997 bis zur Rücknahme-entscheidung am 18. Februar 2013 vergangen ist, nicht ausreichend berücksichtigt hat (b).
Vgl. für einen Zeitraum von 52 Jahren OVG NRW, Urteil vom 8. November 2012 - 11 A 1548/11 -, NWVBl. 2013, 181.
a) Der Gesetzgeber hat beim Erlass des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes die Frage einer absoluten Ausschlussfrist erwogen, aber nicht ins Gesetz aufgenommen. In der Gesetzesbegründung zu § 44 Abs. 4 E-VwVfG (BT-Drucks. 7/910, S. 71) heißt es:
„Eine absolute Ausschlussfrist, für die es auf Kenntnis der Ausschließungsgründe nicht ankommt, erscheint nicht gerechtfertigt, da es durchaus Fälle geben kann, in denen ein so weitgehender Schutz des Betroffenen nicht angemessen wäre (z. B. Rücknahme einer ärztlichen Approbation, durch strafbare Handlung erlangte Vermögensvorteile). Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Rechtsprechung dem Zeitablauf allein keine eigenständige Bedeutung beigemessen; es ist vielmehr davon ausgegangen, dass die verstrichene Zeit ein Beurteilungsfaktor neben anderen Umständen dafür sein kann, ob nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Gesamtverhältnisse eine Rücknahme noch als rechtmäßig anzusehen ist (BVerwG, Beschl. vom 5. September 1972 ‑ BVerwG III B 67.72 ‑)."
Die auch vom Gesetzgeber in Bezug genommene damalige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ging davon aus, dass die Zeit, die seit Unanfechtbarkeit eines begünstigenden Verwaltungsakts bis zum Erlass des Änderungsbescheides verstrichen war, allein für sich gesehen keine eigenständige Bedeutung habe. Die verstrichene Zeit könne aber ein Beurteilungsfaktor neben anderen Umständen dafür sein, ob nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Gesamtverhältnisse des Einzelfalles eine Rücknahme noch als rechtmäßig anzusehen sei.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1976 ‑ III C 21.75 ‑, Buchholz 427.3 § 335a LAG Nr. 57, m. w. N.
Auch nach Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes hat das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass weder § 48 Abs. 4 VwVfG noch den verwandten Vorschriften in der Abgabenordnung und des Sozialgesetzbuches ein allgemeiner Rechtsgedanke entnommen werden könne, der auf eine absolute zeitliche Grenze hinauslaufe, nach deren Erreichen ein rechtswidriger Bescheid nicht mehr zurückgenommen werden dürfe. Auch eine analoge Anwendung des § 48 Abs. 4 VwVfG scheide aus.
Vgl. zusammenfassend BVerwG, Beschluss vom 4. August 1993 ‑ 3 B 7.93 ‑, NVwZ-RR 1994, 388.
Die Behörde sei jedoch bei der Ermittlung der Rücknahmevoraussetzungen dem Grundsatz von Treu und Glauben unterworfen, der sich insbesondere im Rechtsinstitut der Verwirkung manifestiere.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. September 1997 ‑ 3 B 66.97 ‑, Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 87.
In der Kommentarliteratur wird die Auffassung vertreten, unabhängig vom Gesichtspunkt der Verwirkung sei die Rücknahme mit Blick auf den Verfassungsgrundsatz der Rechtssicherheit nicht unbefristet vorstellbar.
Vgl. Meyer, in: Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2010, § 48 Rdnr. 44.
Weiter findet sich der Hinweis, die verstrichene Zeit erlange als Beurteilungsfaktor u. a. vor allem bei längeren Zeiträumen im Hinblick zumal auf Verschlechterungen der Beweissituation besonderes Gewicht.
Vgl. Sachs, in: Stelkens u. a., Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2013, § 48 Rdnr. 203.
Der Senat geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass § 48 VwVfG nach seinem eindeutigen Wortlaut und dem Willen des Gesetzgebers keine absolute Ausschlussfrist enthält.
b) Der Zeitablauf ist jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Rahmen der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen. Ermessensausübung im Sinne der §§ 40 VwVfG, 114 Satz 1 VwGO besteht in einer Abwägung der nach den Zwecken der Ermächtigung maßgebenden Gesichtspunkte gegen- und untereinander. Dabei ist zum einen der maßgebliche Sachverhalt zu ermitteln. Zum zweiten sind alle für die Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkte gegen- und untereinander abzuwägen mit dem Ziel, allen beteiligten Gesichtspunkten soweit wie möglich Rechnung zu tragen.
Vgl. etwa Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 14. Auflage 2013, § 40 Rdnr. 79, 89.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer Entscheidung zum Lastenausgleichsrecht die Auffassung vertreten, dass bereits ein „erheblicher Zeitablauf von mehr als 11 Jahren“ ein „wesentlicher Beurteilungsfaktor neben anderen“ sei.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1976 ‑ III C 21.75 ‑, Buchholz 427.3 § 335a LAG Nr. 57.
Die angefochtenen Bescheide enthalten zur Frage des verstrichenen Zeitraums keinerlei Ermessenserwägungen. Hier wäre aber der ungewöhnlich lange Zeitablauf von fünfzehneinhalb Jahren zu berücksichtigen gewesen, wobei hinzukommt, dass die Ernennung des Klägers zu 1. zum Leiter der Volksbildungsabteilung des Rayons M. am 27. Oktober 1986 bereits über 26 Jahre zurücklag. Dass die Kläger den Aufnahmebescheid noch nicht in Anspruch genommen haben, ist unerheblich. Sie konnten davon ausgehen, dass ihnen die sich aus diesem Bescheid ergebende Rechtsposition unbefristet zusteht. Es besteht keine Verpflichtung oder auch nur Obliegenheit, einen Aufnahmebescheid möglichst zeitnah auszunutzen. Im Gegenteil wollte der Gesetzgeber das Recht auf Aufnahme zeitlich gerade nicht beschneiden.
Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Bereinigung von Kriegsfolgengesetzen (Kriegsfolgenbereinigungsgesetz ‑ KfbG) vom 7. September 1992, BT-Drs. 12/3213, S. 19.
Die durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Bundesvertriebenengesetzes vom 16. Mai 2007 (BGBl. I S. 748) in § 100 Abs. 4 und 5 sowie § 100a Abs. 2 eingefügten Befristungen für Übernahmegenehmigungen und Aufnahmebescheide von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der Europäischen Union bis zum 31. Dezember 2009 sind durch das Achte Gesetz zur Änderung des Bundesvertriebenengesetzes vom 6. Juli 2009 (BGBl. I S. 1694) wieder aufgehoben worden. In der Gesetzesbegründung wird hierzu ausgeführt: „Die Beschränkung der Geltungsdauer wird wieder aufgehoben, damit hierdurch nicht Personen, deren weiterer Verbleib in ihren Herkunftsstaaten im Interesse der Bundesrepublik Deutschland liegt, zu einer vorzeitigen Ausreise veranlasst werden. Dies betrifft insbesondere Personen, die eine herausgehobene Stellung innerhalb der deutschen Minderheit im Herkunftsgebiet haben.“
Vgl. BT-Drs. 16/12593, S. 9.
Das zeigt, dass der Gesetzgeber an der zeitlich unbegrenzten Geltung von Aufnahmebescheiden ausnahmslos festhält.
Dass die Beklagte Sachverhaltsermittlungen, die einen Ausschusstatbestand ‑ nämlich den des § 5 Nr. 1 Buchst. d) BVFG a.F. ‑ betreffen, für den sie die Darlegungs- und Beweislast trägt, erst 15 Jahre nach Erteilung des Bescheides anstellt, kann nicht zu Lasten des Inhabers eines Aufnahmebescheides gehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 BVFG
§ 48 VwVfG
§ 335a LAG
§ 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 15 Abs. 1 BVFG
§ 15 Abs. 4 Satz 2 BVFG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BVFG
§ 4 Abs. 1, 6 Abs. 2 BVFG
§ 27 Abs. 1 Satz 2 BVFG
§ 44 Abs. 4 E-VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 59, 148
BVerwGE 108, 340
NVwZ-RR 1994, 388
3 C 103.79
12 A 1679/06
5 C 2.99
4 K 724/03
2 A 4265/05
11 A 1548/11
III B 67.72
III C 21.75
3 B 7.93
3 B 66.97