Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-09, Aktenzeichen 16 A 2789/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0509.16A2789.02.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird aufgehoben.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Beigeladene betreibt das Altenheim St. I. in K. , in dem die zuvor in P. wohnhaft gewesene und seit dem 21. März 1990 mit Nebenwohnsitz in M. gemeldete frühere Klägerin seit dem 9. Dezember 1990 als Selbstzahlerin vollstationär untergebracht war. Am 30. September 1996 beantragte der Beigeladene erstmals die Gewährung von Pflegewohngeld für ihren Heimplatz. Der Bescheid der Pflegekasse über die Einstufung in Pflegestufe III und der Bescheid des Landschaftsverbandes Rheinland über die Zustimmung zur gesonderten Berechnung der Aufwendungen nach § 82 Abs. 3 des Sozialgesetzbuches Elftes Buch - SGB XI - waren beigefügt; zudem verwies der Beigeladene auf das Bestehen eines Versorgungsvertrages gemäß § 72 Abs. 1 SGB XI und einer Vergütungsvereinbarung gemäß den §§ 85, 87 SGB XI. Diesen Antrag lehnte der Beklagte ebenso ab wie einen weiteren Antrag vom 6. März 1998, ohne dass der Beigeladene dagegen vorging. Nachdem die frühere Klägerin Widerspruch und nachfolgend Klage erhoben hatte, gewährte der Beklagte dem Beigeladenen ausweislich der "Zahlungsmitteilung" vom 8. Oktober 1999 für die Zeit ab dem 1. Januar 1998 bis zum 30. Juni 2000 Pflegewohngeld in unterschiedlicher Höhe.
Unter Hinweis darauf, dass der Landschaftsverband Rheinland durch Bescheid vom 28. Februar 2001 mit Wirkung zum 1. Januar 2001 seine Zustimmung zur gesonderten Berechnung erhöhter betriebsnotwendiger Aufwendungen erteilt habe, beantragte der Beigeladene mit Schreiben vom 13. März 2001, beim Beklagten eingegangen am 19. März 2001, eine entsprechende Änderung der Pflegewohngeldbewilligung. Der Beklagte forderte sodann ergänzende Unterlagen über das Einkommen und das Vermögen der früheren Klägerin an; danach verfügte diese über Sparguthaben i.H.v. 11.396,92 DM. Nach einer auf den 1. Januar 2001 bezogenen Neuberechnung, die ohne Berücksichtigung dieses Vermögens einen Pflegewohngeldanspruch von 385,56 DM ergab, lehnte der Beklagte den Antrag durch an das Altenheim gerichteten Bescheid vom 30. März 2001 mit der Begründung ab, die Voraussetzungen gemäß § 14 des Landespflegegesetzes - PfG NRW - (in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 9. Mai 2000, GV NRW S. 462) i.V.m. der Pflegewohngeldverordnung - PfGWGVO - (in der Fassung der Änderungsverordnung vom 2. Dezember 1998, GV NRW 1999 S. 48) lägen nicht vor. Denn die Bewohnerin erhalte keine Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz und sei auch bei gesonderter Berechnung der Investitionskosten nicht sozialhilfebedürftig. Die frühere Klägerin erhielt eine Durchschrift dieses Bescheides.
Hiergegen erhob der vormalige Rechtsbeistand der Klägerin am 19. April 2001 Widerspruch, zu dessen Begründung er die Auffassung vertrat, seiner - nicht näher bezeichneten - Mandantin stehe das Pflegewohngeld zu. Der Beklagte wertete den Widerspruch als Widerspruch des Beigeladenen. Mit Schreiben vom 7. Juni 2001 wies die Klägerin darauf hin, dass ausweislich der Rechnung des Altenheimes für den Monat Mai 2001 kein Pflegewohngeld gezahlt worden sei; sie bitte, das Versehen zu korrigieren. Einen Hinweis auf den bereits zuvor erhobenen Widerspruch enthielt das Schreiben nicht. Daraufhin teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 13. Juni 2001 mit, der Antrag der Einrichtung sei durch Bescheid vom 30. März 2001 abgelehnt worden; "der Rechtsbeistand der Einrichtung" habe hiergegen Widerspruch erhoben.
Der Beklagte, der von dem Rechtsbeistand vergeblich eine Vollmacht angefordert hatte, wies den Widerspruch durch an das Altenheim gerichteten Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2001 zurück. Zur Begründung führte er aus: Die ursprüngliche Bewilligung sei bis zum 30. Juni 2000 befristet gewesen; deshalb hätte es für die Zeit ab 1. Juli 2000 eines erneuten Antrages bedurft. Da dieser erst am 19. März 2001 gestellt worden sei, könnten Leistungen für die Zeit vom 1. Juli 2000 bis zum 18. März 2001 nicht gewährt werden. Auch für die Zeit ab Antragstellung bestehe der geltend gemachte Anspruch nicht. Die Gewährung von Pflegewohngeld nach § 14 PfG NRW setze u.a. voraus, dass der Heimbewohner Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz erhalte oder wegen der gesonderten Berechnung nicht geförderter Investitionsaufwendungen erhalten würde. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, da die Bewohnerin nach § 28 des Bundessozialhilfegesetzes - BSHG - i.V.m. den Bestimmungen des Abschnitts 4 des Bundessozialhilfegesetzes nicht nur ihr Einkommen, sondern auch ihr Vermögen einsetzen müsse, soweit es die maßgeblichen Schonbeträge übersteige. Dieses habe am 31. Dezember 2000 11.396,92 DM betragen; hiervon seien 6.796,92 DM einzusetzen.
Die frühere Klägerin hat am 25. Juli 2001 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb das in der Vergangenheit bewilligte Pflegewohngeld nicht weiter gewährt werde. Im Übrigen stehe das Pflegewohngeld genauso wie das Pflegegeld der Bewohnerin zu; das Altenheim, an das sie von Mai bis September 2001 den vollen Satz habe bezahlen müssen, könne wegen fehlender Beschwer keinen Widerspruch erheben. Ihr Vermögensstand habe sich so verringert, dass sie im Oktober 2001 habe Sozialhilfe beantragen müssen. Der Beklagte widerspreche sich selbst, indem er im Hinblick darauf die Gewährung des Pflegewohngeldes zum 1. Oktober 2001 wieder aufgenommen habe.
Die Klägerin, die nach dem Tod ihrer Mutter, der früheren Klägerin, das Verfahren als Erbin fortführt, hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 30. März 2001 und des Widerspruchsbescheides vom 2. Juli 2001 zu verpflichten, zu Gunsten des Beigeladenen Pflegewohngeld in gesetzlicher Höhe ohne Berücksichtigung des Vermögens der verstorbenen Heimbewohnerin ab 19. März 2001 bis zum 30. September 2001 zu bewilligen.
Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, es sei zweifelhaft, ob die frühere Klägerin klagebefugt gewesen sei. Davon abgesehen sei die Klage jedenfalls nach deren Tod unzulässig, da sozialhilferechtliche Ansprüche grundsätzlich nicht vererblich seien. Im Übrigen hat er auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Die Klägerin könne zwar keine eigenen Rechte geltend machen, sei aber als Prozessstandschafterin befugt, den Anspruch des Beigeladenen im eigenen Namen durchzusetzen. Die Klage sei auch begründet, da Wortlaut und Regelungsgefüge der Pflegewohngeldverordnung erkennen ließen, dass Vermögen der Gewährung von Pflegewohngeld nicht entgegenstehe. Die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage seien damit nicht überschritten. Vielmehr habe der Gesetzgeber die nähere Bestimmung der Leistungsvoraussetzungen dem Verordnungsgeber überlassen; zudem sei während des Gesetzgebungsverfahrens der Arbeitsentwurf der späteren Verordnung bereits bekannt gewesen.
Hiergegen wendet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten. Er hält die Klage für unzulässig, weil das Vorverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Ferner fehle es der Klägerin an der erforderlichen Klagebefugnis. Ein etwaiger Anspruch auf Gewährung von Pflegewohngeld stehe allein dem Träger der Einrichtung, nicht dem Pflegebedürftigen zu. Auch auf das in § 3 Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO dem Pflegebedürftigen eingeräumte subsidiäre Antragsrecht könne hier nicht abgestellt werden, weil der Beigeladene von seinem Antragsrecht selbst Gebrauch gemacht habe. Dieser Sichtweise könne auch nicht entgegengehalten werden, dass eine rechtswidrige Ablehnung letztlich den Pflegebedürftigen belaste; denn der Einrichtungsträger sei im Innenverhältnis verpflichtet, die Leistungen nicht nur zu beantragen, sondern nötigenfalls auch gerichtlich durchzusetzen. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung sei fehlerhaft, da sie mit dem Wortlaut des Landespflegegesetzes, den auch die Auslegung der Pflegewohngeldverordnung zu beachten habe, unvereinbar sei. Abgesehen davon, dass nicht angenommen werden könne, der Gesetzgeber habe Personen mit hohem Vermögen entlasten wollen, seien auch im Gesetzgebungsverfahren erkennbar gewordene Motive oder Vorstellungen nicht maßgeblich, wenn sie - wie hier - mit dem eindeutigen Wortlaut der Regelung nicht übereinstimmten. Der Beklagte beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und der Verfahren 21 K 2148/99 sowie 21 K 2722/99 Verwaltungsgericht Düsseldorf und die vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
Das angefochtene Urteil kann schon deshalb keinen Bestand haben, weil es ihm an einem hinreichend eindeutigen, aus sich heraus verständlichen Entscheidungsinhalt mangelt. Zwar ist insofern nicht allein der Tenor des Urteils in den Blick zu nehmen; vielmehr sind bei Unklarheiten die Entscheidungsgründe mit einzubeziehen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1997 - 7 B 230/97 -, Juris, im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1981 - 8 C 4.81 -, Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 21; BFH, Urteil vom 27. Juli 1993 - VIII R 67/91 -, NVwZ 1996, 101.
Doch auch die Entscheidungsgründe des Urteils enthalten keine Aussagen über die Leistungshöhe. Die Berechnungen des Beklagten haben lediglich in dem Beschluss über die Festsetzung des Streitwertes - also außerhalb der zur Auslegung eines unklaren Tenors heranzuziehenden Urteilsgründe - Niederschlag gefunden. Auch wenn eine Verpflichtung zur Gewährung von Leistungen "in gesetzlicher Höhe" insbesondere in sozialhilferechtlichen Verfahren einer verbreiteten Praxis der Gerichte entspricht, konnte jedenfalls hier nicht darauf verzichtet werden, den Betrag des zuzusprechenden Pflegewohngeldes zu beziffern, weil bereits nach Aktenlage offenkundig Unklarheiten darüber bestehen, wie die gesetzliche Höhe des Pflegewohngeldes korrekt zu ermitteln ist. Insbesondere hat der Beklagte § 2 Abs. 2 Satz 2 PfGWGVO und die dazu ergangene Anlage, wonach Pflegewohngeld in Höhe von durch 25 teilbaren vollen DM-Beträgen gewährt wird, bislang nicht angewandt. Auch wäre zu klären gewesen, ob die Praxis des Beklagten, Neuberechnungen des Pflegewohngeldes innerhalb des zwölfmonatigen Bewilligungszeitraumes (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 PfGWGVO) nicht nur aus Anlass einer Änderung der Pflegestufe oder einer Vereinbarung neuer Vergütungsregelungen, sondern auch aus Anlass von Einkommensänderungen vorzunehmen, den Vorgaben des § 4 Abs. 2 Satz 2 PfGWGVO entspricht.
Die Klage ist zulässig.
Der Beklagte kann der Klägerin Mängel des gemäß § 68 Abs. 1 und 2 VwGO vor Erhebung der Verpflichtungsklage durchzuführenden Vorverfahrens, die seiner eigenen Sphäre zuzurechnen sind, nicht entgegenhalten. Ein Vorverfahren hat stattgefunden. Allerdings hat entgegen der ursprünglichen Einschätzung des Beklagten nicht der Beigeladene als Adressat des Ausgangs- und des Widerspruchsbescheides den Widerspruch erhoben. Der von dem Rechtsbeistand Q. erhobene Widerspruch ist bei objektiver Auslegung als Widerspruch der früheren Klägerin zu werten. Dies folgt zwar nicht ohne weiteres aus Inhalt und Form des Widerspruchsschreibens, da der vormalige Prozessbevollmächtigte es unterlassen hat, seine "Mandantin" näher zu bezeichnen. Allein aus der Formulierung "Mandantin" folgte nicht unmittelbar, dass er als Verfahrensbevollmächtigter der Heimbewohnerin tätig wurde; hiermit hätte auch die Pflegeeinrichtung als Adressatin des Bescheides gemeint sein können. Überdies war das nachfolgende Verhalten der jetzigen Klägerin eher dazu geeignet, den Irrtum des Beklagten zu bestärken als auszuräumen, da sie selbst dessen Schreiben vom 13. Juni 2001, in dem das Missverständnis offen zu Tage trat, nicht zum Anlass für die gebotene Klarstellung nahm. Gleichwohl war der Widerspruch vor dem Hintergrund, dass der vormalige Prozessbevollmächtigte die frühere Klägerin bereits zuvor in zwei gegen den Beklagten gerichteten gerichtlichen Verfahren vertreten hatte und dies auch in dem Verwaltungsvorgang dokumentiert war, aus der Sicht eines objektiven Empfängers als Widerspruch der immerhin im Betreff des Schreibens namentlich bezeichneten früheren Klägerin zu erkennen. Diese war, wie sich aus den nachfolgenden, insoweit entsprechend geltenden Ausführungen ergibt, auch widerspruchsbefugt. Darauf, dass der Beklagte diesen Widerspruch bislang nicht beschieden hat, kann er sich nicht berufen (vgl. § 75 Satz 1 VwGO).
Die Klage erweist sich nicht wegen fehlender Klagebefugnis als unzulässig. Die frühere Klägerin konnte i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, dass ihr rechtlich geschützter Lebenskreis durch die Versagung des Pflegewohngeldes betroffen wurde. Diese Rechtsposition war auch vererblich.
Die Klagebefugnis der früheren Klägerin folgt allerdings nicht daraus, dass der angefochtene Ablehnungsbescheid an sie zu richten gewesen wäre. Denn der Anspruch auf Gewährung des bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses für Investitionskosten (Pflegewohngeld) steht nach § 14 Abs. 1 PfG NRW nicht dem Heimbewohner, sondern der Pflegeeinrichtung zu; die gesetzliche Regelung ist eindeutig. Trotz der insoweit missverständlichen Begriffswahl des Gesetzgebers handelt es sich nicht um einen Wohngeldanspruch, sondern um eine staatliche Förderung von Pflegeeinrichtungen.
Eine Klagebefugnis ist ferner nicht deshalb anzunehmen, weil der Beklagte durch die Versagung des Pflegewohngeldes unmittelbar in das Rechtsverhältnis zwischen der früheren Klägerin und dem Beigeladenen eingegriffen hätte. Die Auswirkungen der Versagungsentscheidung auf Zahlungspflichten bzw. Erstattungsansprüche, die in dem zivilrechtlichen Heimvertrag wurzeln, sind nämlich nur mittelbarer Art. Die Kostenpflicht des Heimbewohners gegenüber dem Heimträger ist allerdings in mehrfacher Hinsicht rechtlich reglementiert (vgl. § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2, 2. Halbsatz i.V.m. § 85, § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 3 i.V.m. § 87 und § 82 Abs. 3 SGB XI).
Vgl. Spellbrink, in: Hauck/Noftz, SGB XI, Stand: November 2002, § 82 Rn. 9 ff.
Gleichwohl verbleiben bei der Durchführung des zivilrechtlichen Vertragsverhältnisses zwischen dem Heim und dem Bewohner gewisse Gestaltungsspielräume. So "kann" das Heim dem Bewohner den Investitionskostenanteil nach § 82 Abs. 3 SGB XI "gesondert berechnen", wenn und soweit die Kosten durch öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI nicht vollständig gedeckt werden. Die Berechnung dieser Kosten folgt danach nur mittelbar aus der Entscheidung über die Gewährung oder Versagung des Pflegewohngeldes. Denn es bedarf eines zusätzlichen Umsetzungs- oder Willensakts des Einrichtungsträgers, ob und inwieweit er - auch unter Berücksichtigung der mit dem Pflegebedürftigen getroffenen zivilrechtlichen Vereinbarungen - die Investitionskosten in Rechnung stellt.
Vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 10. April 2002 - 4 LB 4/02 -, NVwZ-RR 2003, 125 (126).
In diese Entscheidung können vielfältige Aspekte einfließen, etwa ein Verschulden des Trägers bei verspäteter oder sonst unzureichender Antragstellung oder eine Obliegenheitsverletzung des Bewohners bei unvollständiger oder unterlassener Vorlage der benötigten Einkommens- und Vermögensnachweise. Die Versagung der öffentlichen Förderung stellt mithin nur eine, wenn auch bedeutsame Vorfrage für die gesonderte Berechnung des zivilrechtlich geschuldeten Investitionskostenanteils gegenüber dem Pflegebedürftigen dar.
Mittelbare Auswirkungen auf Rechtspositionen Dritter, die noch von einem Umsetzungsakt oder einer gestaltenden Entscheidung einer weiteren Person abhängen, reichen indessen für die Annahme einer Klagebefugnis nicht aus.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Juli 1968 - I A 5.67 -, BVerwGE 30, 135 (136), vom 15. November 1985 - 8 C 43.83 -, BVerwGE 72, 226 (227 ff.), und vom 21. Dezember 1995 - 3 C 34.94 -, BVerwGE 100, 230 (234 f.).
Die Versagung des Pflegewohngeldes betraf den Rechtskreis der früheren Klägerin aber deswegen, weil § 14 PfG NRW auch dem Heimbewohner eine schutzfähige Rechtsposition, d.h. ein subjektives öffentliches Recht verleiht. Ein subjektives öffentliches Recht liegt vor, wenn ein Rechtssatz des öffentlichen Rechts nicht nur öffentlichen Interessen, sondern - zumindest auch - Individualinteressen derart zu dienen bestimmt ist, dass die Träger der Individualinteressen die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können (sog. Schutznormtheorie).
Vgl. zu diesen Voraussetzungen BVerwG, Urteile vom 15. November 1985 - 8 C 43.83 -, a.a.O., S. 229 f., m.w.N., vom 21. Dezember 1995 - 3 C 34.94 -, a.a.O., S. 233, und vom 3. August 2000 - 3 C 30.99 -, BVerwGE 111, 354 (357).
Die öffentliche Förderung der Investitionskosten vollstationärer Pflegeeinrichtungen dient nicht nur dem öffentlichen Interesse an der Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur (vgl. § 9 Satz 1 SGB XI), sondern auch den Interessen der nach § 14 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW anspruchsberechtigten Pflegeeinrichtung und den Interessen des Heimbewohners, für dessen Pflegeplatz der Zuschuss gewährt wird. Die begriffliche und tatbestandsmäßige Orientierung dieses Zuschusses an einem konkreten Bewohner und dessen wirtschaftlichen Verhältnissen macht deutlich, dass es bei der Gewährung von Pflegewohngeld letztlich auch darum geht, den Pflegebedürftigen finanziell zu entlasten. Dass die Wahrung der Belange der Pflegebedürftigen ein wesentliches Ziel des Landespflegegesetzes darstellt, ist in dessen § 1 ausdrücklich hervorgehoben. Die Vermeidung oder zumindest Abmilderung des mit der Pflegebedürftigkeit häufig einhergehenden Risikos einer Sozialhilfebedürftigkeit war demnach, wie im Übrigen auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung bestätigt,
vgl. LT-Drs. 12/194, S. 4 und 42,
erkennbares Ziel des Pflegewohngeldes.
Dem entspricht, dass dem Heimbewohner durch § 3 Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO ein eigenes Antragsrecht eingeräumt ist, was wiederum regelmäßig ein gewichtiges Indiz für die Annahme eines subjektiven öffentlichen Rechts darstellt.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., 2003, § 42 Rn. 72; BVerwG, Urteil vom 6. März 1987 - 8 C 1.85 -, NJW 1987, 2829 (2830); OVG NRW, Urteil vom 23. September 1999 - 16 A 461/99 -, FEVS 51, 361 (362).
Dieses Recht ist auf Gewährung des Pflegewohngeldes an die Pflegeeinrichtung gerichtet. Da die geschützte Rechtsposition ihre Grundlage bereits im materiellen Recht (§ 14 PfG NRW) hat, wird sie dadurch, dass der Verordnungsgeber in § 3 Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO ein lediglich subsidiäres Antragsrecht normiert hat, nicht auf das Verwaltungsverfahren beschränkt oder sonst in ihrer rechtlichen Bedeutung gemindert. Vielmehr ist § 3 Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO dahin zu verstehen, dass die Beantragung der Leistung in erster Linie zum Pflichtenkreis der Einrichtung zählt. Nimmt die Einrichtung das auch im Interesse ihres Bewohners liegende Antragsrecht nicht wahr, ist dieser aber nicht schutzlos, sondern befugt, die zur Geltendmachung seines subjektiven öffentlichen Rechts erforderlichen Rechtsbehelfe einzulegen; er ist nicht nur antragsberechtigt, sondern auch widerspruchs- und klagebefugt.
Lagen mithin die Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO schon wegen der möglichen Verletzung einer eigenen rechtlich geschützten Rechtsposition der früheren Klägerin vor, so bedarf es hier nicht der Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Annahme einer Prozessstandschaft gegeben sind.
Bedenken gegen die Vererblichkeit dieses subjektiven öffentlichen Rechts bestehen entgegen der Auffassung des Beklagten nicht. Es handelt sich nicht um eine sozialhilferechtliche Position, die nach dem Grundsatz "keine Sozialhilfe für die Vergangenheit" in der Regel nicht vererblich ist, weil der mit der Hilfegewährung verfolgte Zweck nach dem Tod des Hilfebedürftigen nicht mehr erreicht werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1994 - 5 C 43.91 -, BVerwGE 96, 18 (21).
Wenngleich die Gewährung von Pflegewohngeld auch den Interessen des Heimbewohners dient, handelt es sich nicht um eine diesem zustehende Fürsorgeleistung, sondern um einen Aufwendungszuschuss zu den Investitionskosten der Pflegeeinrichtung; das subjektive öffentliche Recht des Bewohners teilt die rechtliche Einordnung des Zuschusses. Die tatsächliche oder fiktive Sozialhilfebedürftigkeit des Bewohners ist lediglich eine tatbestandliche Voraussetzung dieses Anspruches. Als zwar nicht sozialhilferechtliche, wohl aber sozialrechtliche Position ist das Recht des Heimbewohners die Gewährung des Pflegewohngeldes an den Heimträger zu verlangen, vererblich. Die insoweit maßgeblichen Voraussetzungen gemäß § 59 Satz 2 SGB I sind erfüllt, da das Verfahren bereits anhängig war, als die frühere Klägerin verstarb.
Die jetzige Klägerin ist ferner auch dann, wenn sie nicht Alleinerbin, sondern entsprechend dem von ihr nicht in Frage gestellten Rubrum des erstinstanzlichen Urteils bloße Miterbin sein sollte, allein - ohne dass sie hierzu der Mitwirkung der weiteren Erben bedürfte - zur Prozessführung befugt. Ein gemeinschaftliches Handeln der Miterben verlangt § 2040 BGB nur bei der Ausübung von Gestaltungsrechten; Nachlassforderungen kann ein Miterbe hingegen nach § 2039 Satz 2 BGB zulässigerweise allein geltend machen. Hierzu zählt auch die Geltendmachung durch Erhebung einer Verpflichtungsklage.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1998 - 11 C 7.97 -, BayVBl. 1998, 760, und Beschluss vom 9. Juni 1986 - 5 B 147.83 -, Buchholz 424.01 § 149 FlurbG Nr. 5.
Der Klägerin fehlt nicht deshalb teilweise ein Rechtsschutzbedürfnis, weil der Beigeladene die gesondert berechenbaren Investitionskosten - trotz Ablaufs des vorangegangenen Bewilligungszeitraumes schon im Juni 2000 - erst ab Mai 2001 tatsächlich berechnet hat. Denn es kann jedenfalls derzeit nicht ausgeschlossen werden, dass der Beigeladene für den vorangegangenen und hier streitbefangenen Zeitraum vom 19. März bis zum 30. April 2001 noch eine Nachforderung erhebt. Insbesondere ist bislang eine Verjährung noch nicht eingetreten.
Die Klage ist aber nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO); der geltend gemachte Anspruch besteht nicht.
Rechtsgrundlage für die Gewährung von Pflegewohngeld ist § 14 Abs. 1 und 2 PfG NRW, dessen Regelungen durch die auf der Ermächtigung in § 14 Abs. 4 PfG NRW beruhende Pflegewohngeldverordnung ergänzt werden. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW haben zugelassene vollstationäre Pflegeeinrichtungen im Sinne von § 71 Abs. 2 SGB XI, die eine vertragliche Regelung nach § 85 SGB XI abgeschlossen haben, einen Anspruch gegen den zuständigen örtlichen Träger der Sozialhilfe oder den überörtlichen Träger der Kriegsopferfürsorge auf Gewährung von Zuschüssen zu den Aufwendungen der Pflegeeinrichtung nach § 82 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 SGB XI für Heimplätze solcher Heimbewohnerinnen und Heimbewohner, die Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz oder nach den §§ 25, 25a und 25e des Bundesversorgungsgesetzes - BVG - erhalten oder wegen der gesonderten Berechnung nicht geförderter Aufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI erhalten würden.
§ 14 PfG NRW verstößt nicht gegen bundesrechtliche Vorgaben des SGB XI für die Förderung von Pflegeeinrichtungen. Die Entscheidung des nordrhein- westfälischen Landesgesetzgebers, die finanzielle Förderung vollstationärer Pflegeeinrichtungen gemäß § 14 Abs. 1 PfG NRW an den wirtschaftlichen Verhältnissen des jeweiligen Bewohners auszurichten, mag zwar nicht den Erwartungen und Hoffnungen des Bundesgesetzgebers entsprechen, die dieser mit der in § 9 SGB XI zum Ausdruck gebrachten Entscheidung für ein "duales" Finanzierungssystem verbunden hat, bei dem der Bund über die Einrichtung der Pflegeversicherung für die Finanzierung der Pflegeleistungen Sorge trägt, während die Länder für die Planung und Förderung der Pflegeeinrichtungen, d.h. insbesondere für die Gewährung von Zuschüssen zu den Investitionskosten i.S.v. § 82 Abs. 3 SGB XI verantwortlich sind.
Vgl. Antwort der Bundesregierung vom 2. Januar 1996 auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der CDU/CSU und der F.D.P., BT-Drs. 13/3419; kritisch auch Matthiesen, NdsVBl. 1997, 127 (129); anders Udsching, SGB XI - Soziale Pflegeversicherung, 2. Auflage 2000, § 9 Rn. 7, der nur eine personenbezogene (subjektorientierte) Förderung für wettbewerbsneutral und daher mit den Zielen des SGB XI vereinbar hält.
Eine Rechtspflicht zur landesrechtlichen Regelung einer bestimmten Art und Weise sowie Höhe der Investitionsförderung folgt aus der in § 9 Satz 1 SGB XI festgeschriebenen Verantwortlichkeit der Länder für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur aber nicht,
vgl. Gürtner, in: Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht, Stand: Dezember 2002, § 82 SGB XI Rn. 2 und 3,
zumal dem Bundesgesetzgeber insoweit - anders als etwa bei der Krankenhausfinanzierung (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG) - keine Gesetzgebungskompetenz zusteht.
Vgl. Spellbrink, in: Hauck/Noftz, SGB XI, Stand: November 2002, § 82 Rn. 6 f.
Dass die Pflegeeinrichtung dem Bewohner nach § 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen, die durch öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI nicht vollständig gedeckt sind, gesondert berechnen kann, belegt zugleich, dass die öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI nicht notwendig zur vollständigen Deckung der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen führen muss.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung des begehrten Pflegewohngeldes liegen nicht vor. Es steht zwischen den Beteiligten nicht in Streit, dass die Entscheidung über den Antrag gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 PfGWGVO i.V.m. § 97 Abs. 2 BSHG in die Zuständigkeit des Beklagten fällt, da die frühere Klägerin vor der Heimaufnahme ihren gewöhnlichen Aufenthalt i.S.v. § 30 Abs. 3 Satz 2 SGB I in P. hatte. Der geltend gemachte Anspruch scheitert aber daran, dass sie die wirtschaftlichen Voraussetzungen nicht erfüllte, die in § 14 Abs. 1 PfG NRW und § 1 Abs. 1 PfGWGVO im wesentlichen - mit Ausnahme nur des in § 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c PfGWGVO zusätzlich vorgesehenen Selbstbehalts und der hier unproblematischen Voraussetzung in § 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. d PfGWGVO - gleichlautend benannt sind. Sie erhielt weder Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz noch Leistungen nach den §§ 25, 25a und 25e BVG und hätte derartiger Leistungen auch nicht im Hinblick darauf bedurft, dass der Beigeladene ihr zusätzlich zu den Kosten der Pflege sowie der Unterkunft und Verpflegung die nach § 82 Abs. 3 SGB XI gesondert berechenbaren Investitionskosten in Rechnung stellte. Der Grundsatz, dass einer Person Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz bzw. Leistungen nach dem Bundesversorgungsgesetz nur gewährt werden, wenn sie den jeweiligen Bedarf nicht aus eigenem oder ihr zurechenbarem Einkommen oder Vermögen zu decken vermag, gilt auch bei der Ermittlung der Bedürftigkeit im Rahmen des § 14 PfG NRW (1.). Die frühere Klägerin verfügte über Vermögen, dessen Höhe den maßgeblichen Schonbetrag überstieg und deshalb vor einer Gewährung von Sozialhilfe einzusetzen war (2.).
1. § 14 Abs. 1 PfG NRW ist in Anwendung der allgemeinen Auslegungsgrundsätze, d.h. durch Ermittlung des objektiven Willens des Gesetzgebers, der sich aus dem Wortlaut der Norm, dem Sinnzusammenhang, in den die Norm gestellt ist, dem Zweck, dem sie dient, und unter Berücksichtigung ihrer Entstehungsgeschichte ergibt, dahin auszulegen, dass bei der Prüfung der auf den Bewohner bezogenen wirtschaftlichen Voraussetzungen nicht nur dessen Einkommen, sondern auch dessen Vermögen zu berücksichtigen ist.
§ 14 PfG NRW trifft nach seinem Wortlaut keine eigenständige Regelung hinsichtlich der wirtschaftlichen Voraussetzungen. Obwohl dies bei der immerhin in die amtliche Überschrift aufgenommenen Bezeichnung des bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses für Investitionskosten vollstationärer Pflegeeinrichtungen als "Pflegewohngeld" nahe gelegen hätte, findet sich auch kein Verweis auf die wirtschaftlichen Bewilligungsvoraussetzungen des Wohngeldgesetzes, das grundsätzlich nur eine Berücksichtigung des Einkommens vorsieht (vgl. §§ 2, 9 ff. WoGG), es sei denn die Inanspruchnahme des Wohngeldes wäre wegen hohen Vermögens missbräuchlich i.S.v. § 18 Nr. 6 WoGG. Statt dessen nimmt § 14 Abs. 1 PfG NRW Bezug auf die tatsächliche Sozialhilfebedürftigkeit oder die fiktive Sozialhilfebedürftigkeit des Bewohners, die sich ergäbe, wenn die Pflegeeinrichtung ihm Kosten nach § 82 Abs. 3 SGB XI in Rechnung stellte. Diese Anknüpfung an ein vorhandenes Regelungssystem unter Verzicht auf eine spezifisch pflegewohngeldrechtliche Definition der Bedürftigkeit spricht mit maßgeblichem Gewicht dafür, dass der sozialhilferechtliche Selbsthilfegrundsatz, wonach vor einer Inanspruchnahme staatlicher Fürsorgeleistungen eigenes bzw. dem Hilfe Suchenden zurechenbares Einkommen und Vermögen einzusetzen ist, auch im vorliegenden Regelungsbereich Geltung beansprucht. Der genannte, zu den wesentlichen Strukturprinzipien des Sozialhilferechts zählende Grundsatz,
vgl. Rothkegel, Die Strukturprinzipien des Sozialhilferechts, 2000, S. 96 f.,
gilt, wenngleich mit gewissen Differenzierungen, für alle Arten der Sozialhilfe, d.h. sowohl für die Hilfe zum Lebensunterhalt (§§ 1 Abs. 1 und 11 BSHG) als auch für die Hilfe in besonderen Lebenslagen (§§ 1 Abs. 1, 27, 28 BSHG). Die Gewährung von Leistungen ohne Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen ist dem Bundessozialhilfegesetz hingegen grundsätzlich fremd. Soweit in Ausnahmefällen Leistungen trotz ausreichenden Einkommens oder Vermögens gewährt werden können, knüpft das Gesetz hieran eine Erstattungspflicht (vgl. §§ 11 Abs. 2 und 29 BSHG) oder es ermöglicht zumindest die Erhebung eines Kostenbeitrages (vgl. §§ 11 Abs. 3 und 43 BSHG). Wird im Anwendungsbereich der genannten Ausnahmeregelungen auf einen Vermögenseinsatz verzichtet, gilt Entsprechendes stets auch für den Einsatz des Einkommens. Sozialhilfeleistungen, die einkommensabhängig, aber vermögensunabhängig gewährt werden, sieht das Gesetz nicht vor.
Für die nach § 14 Abs. 1 PfG NRW alternativ zu tatsächlichen oder fiktiven Sozialhilfeansprüchen in Betracht zu ziehenden Ansprüche nach den §§ 25, 25a und 25e BVG gilt ebenfalls der Grundsatz, dass vorrangig Einkommen und Vermögen einzusetzen sind. So heißt es in § 25a Abs. 1 BVG: "Leistungen der Kriegsopferfürsorge werden gewährt, wenn und soweit die Beschädigten infolge der Schädigung und die Hinterbliebenen infolge des Verlustes des Ehegatten, Elternteils, Kindes oder Enkelkinds nicht in der Lage sind, den nach den nachstehenden Vorschriften anzuerkennenden Bedarf aus den übrigen Leistungen nach diesem Gesetz und dem sonstigen Einkommen und Vermögen zu decken." Gemäß § 25 Abs. 4 BVG erhalten Beschädigte Leistungen der Kriegsopferfürsorge auch für Familienmitglieder, soweit diese ihren Bedarf nicht aus eigenem Einkommen und Vermögen decken können. Die Bezugnahme auf die §§ 25 und 25a BVG spricht daher ebenfalls für die Annahme, dass bei Anwendung des § 14 PfG NRW eine Vermögensprüfung zu erfolgen hat. Nicht ohne weiteres erschließt sich allerdings, weshalb § 14 Abs. 1 PfG NRW - eingeleitet mit der Formulierung "Ansprüche nach den §§ 25, 25a" - sodann § 25e BVG anführt, obwohl es sich hierbei nicht um eine Leistungsnorm handelt, sondern um eine Regelung über den Einsatz des Einkommens. § 25f BVG, der den Einsatz von Vermögen betrifft, wird hingegen nicht zitiert. Hieraus allein lässt sich aber ein von den - wie aufgezeigt - prägenden Grundsätzen der Sozialhilfe und Kriegsopferfürsorge abweichendes Begriffsverständnis des Landespflegerechts nicht ableiten, zumal § 25a Abs. 1 BVG, in dessen Absatz 1 Einkommen und Vermögen gleichrangig nebeneinander gestellt sind, ausdrücklich zitiert ist.
Aus der aufgrund von § 14 Abs. 4 PfG NRW erlassenen Pflegewohngeldverordnung lassen sich keine gegenteiligen Schlüsse auf die Auslegung des § 14 Abs. 1 PfG NRW ziehen. Nach § 14 Abs. 4 PfG NRW ist unter anderem "das Nähere über die Voraussetzungen der Leistungsgewährung" durch Verordnung zu regeln. Bereits diese Formulierung zeigt, dass der Verordnungsgeber nicht zu einer eigenständigen oder gar von den gesetzlichen Vorgaben in § 14 PfG NRW abweichenden Regelung der Anspruchsvoraussetzungen, sondern lediglich zu ergänzenden Detailbestimmungen befugt ist. Nur dies entspricht auch den insoweit zu beachtenden verfassungsrechtlichen Anforderungen. Gemäß Art. 70 Satz 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung in dem ermächtigenden Gesetz bestimmt sein. Dem hat der Landesgesetzgeber Rechnung getragen, indem er den Inhalt der Verordnung nach Programm und Zielrichtung so genau umrissen hat, dass schon aus der gesetzlichen Vorschrift erkennbar ist, was dem Adressaten der Verordnung gegenüber zulässig sein soll.
Vgl. zu diesen Anforderungen: VerfGH NRW, Urteil vom 1. Dezember 1992 - VerfGH 11/92 -, OVGE 43, 232 (235) m.w.N.
Der Zweck der Pflegewohngeldgewährung - Förderung der Pflegeeinrichtung in Bezug auf die Aufwendungen i.S.d. § 82 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 SGB XI - und die wesentlichen Anspruchsvoraussetzungen - Zulassung als vollstationäre Pflegeeinrichtung im Sinne von § 71 Abs. 2 SGB XI, Abschluss einer vertraglichen Regelung nach § 85 SGB XI, Anknüpfung der Förderung an die Nutzung des Heimplatzes durch einen bestimmten Bewohner und die Erfüllung bestimmter wirtschaftlicher Voraussetzungen durch den jeweiligen Bewohner - folgen aus § 14 Abs. 1 PfG NRW, während das Ausmaß der Förderung durch § 14 Abs. 2 PfG NRW begrenzt wird. Diesen bereits vom Gesetzgeber selbst vorgegebenen Rahmen muss der Verordnungsgeber beachten; eine Regelung der wirtschaftlichen Anspruchsvoraussetzungen, die von der in § 14 Abs. 1 PfG NRW vorgegebenen Anknüpfung an die sozialhilferechtlichen Anspruchsvoraussetzungen abweicht, darf er nicht treffen. Bei der Frage, ob Vermögen des Bewohners zu berücksichtigen ist, handelt es sich nicht lediglich um eine Detailfrage.
Ebenso wenig wie dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 PfG NRW und seiner systematischen Anbindung an anderweitige gesetzliche Regelungen ist seinem Sinn und Zweck ein tragfähiger Hinweis darauf zu entnehmen, dass abweichend von den Grundsätzen des Sozialhilfe- und Versorgungsrechts Vermögen bei der Prüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Bewohners unberücksichtigt zu bleiben hätte. Der mit der Einführung der Sozialen Pflegeversicherung als eigenständiger Zweig der Sozialversicherung (vgl. § 1 Abs. 1 SGB XI) angestrebte Zweck besteht darin, dem Risiko der Pflegebedürftigkeit und dem damit häufig einhergehenden Risiko einer Sozialhilfebedürftigkeit des Pflegebedürftigen durch eine neuartige, beitragsfinanzierte Versicherungsleistung zu begegnen. Die Erwartung einer dadurch bewirkten finanziellen Entlastung der Sozialhilfeträger hat in § 9 Satz 3 SGB XI ihren gesetzlichen Niederschlag gefunden; danach sollen die Länder zur finanziellen Förderung der Investitionskosten der Pflegeeinrichtungen Einsparungen einsetzen, die den Trägern den Sozialhilfe durch die Einführung der Pflegeversicherung entstehen. Diese Zielsetzung liegt ersichtlich auch § 14 PfG NRW zugrunde: Die Heimplätze solcher Personen, die bereits sozialhilfebedürftig sind oder es bei Berechnung des Investitionskostenanteils würden, sollen durch Pflegewohngeld gefördert werden, um eine Sozialhilfebedürftigkeit des genannten Personenkreises zu vermeiden oder zu reduzieren. Eine Gewährung von Pflegewohngeld für die Heimplätze von Personen, die ohnehin nicht sozialhilfebedürftig sind, entspräche dieser gesetzlichen Zielrichtung nur eingeschränkt, nämlich allenfalls unter dem Aspekt, dass bei Personen, die nicht über ausreichendes Einkommen, wohl aber über Vermögen verfügen, ein Abgleiten in die Sozialhilfe zeitlich hinausgezögert würde. Klarstellend sei angemerkt, dass die an der Bedürftigkeit des Bewohners orientierte landesrechtliche Investitionskostenförderung sich hierin trotz grundsätzlich gleicher Zwecksetzung von den Leistungen der Pflegeversicherung unterscheidet; letztere stehen als Sozialversicherungsleistung jedem zu, der in der gesetzlichen Krankenversicherung versichert ist (vgl. § 1 Abs. 2 SGB XI), ohne dass es insoweit auf seine wirtschaftlichen Verhältnisse ankommt.
Die Auswertung der Gesetzgebungsmaterialien, die bei der Auslegung von Normen schließlich ebenfalls, wenngleich mit einer gewissen Zurückhaltung - in der Regel bloß unterstützend bzw. das Auslegungsergebnis bestätigend - heranzuziehen sind,
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -, BVerfGE 8, 274 (307), und vom 17. Mai 1960 - 2 BvL 11/59, 11/60 -, BVerfGE 11, 126 (130),
ändert nichts an dem mit Hilfe der drei anderen Auslegungsmethoden gewonnenen Ergebnis.
Die vorgenannten Überlegungen zu dem mit der Einführung eines Pflegewohngeldes angestrebten gesetzgeberischen Zweck werden durch sie bestätigt. In dem einleitenden Teil der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung und in der Einzelbegründung zu § 14 PfG NRW,
LT-Drs. 12/194, S. 4 und 42,
ist ausgeführt, das Pflegewohngeld werde eingeführt, um "die Zahl der von der Sozialhilfe und der Kriegsopferfürsorge abhängigen Heimbewohnerinnen und Heimbewohner zu reduzieren".
In den Materialien finden sich allerdings Hinweise darauf, dass zumindest ein Teil der Landtagsabgeordneten das Vermögen des Heimbewohners schonen wollte. Das Auslegungsergebnis bleibt hiervon aber letztlich unberührt, weil dieser politische Wille in der vom Landtag verabschiedeten Gesetzesfassung keinen Ausdruck gefunden hat.
Mit ihrem Gesetzentwurf, in dem die Bezugnahme auf die Anspruchsvoraussetzungen des Bundessozialhilfegesetzes von Anfang an vorgesehen war, bezweckte die Landesregierung ursprünglich, dass Einkommen und Vermögen des Bewohners nach sozialhilferechtlichen Maßstäben berücksichtigt werden sollte. Die Begründung des Gesetzentwurfes enthält keine Aussagen dazu, ob Vermögen anzurechnen sein soll; sie wären aber zu erwarten gewesen, wenn insoweit eine von den Grundsätzen des Sozialhilferechts abweichende Regelung angestrebt gewesen wäre. Angesichts dessen kommt den Ausführungen, wonach die Prüfung des Antrages beim örtlichen Träger der Sozialhilfe "durch Einkommensberechnung" erfolge und die Höhe des Investitionskostenzuschusses vom Einkommen "des Antragstellers" (gemeint ist: "des Bewohners") sowie von der Höhe der anerkennungfähigen Aufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI abhängig sei,
LT-Drs. 12/194, S. 43,
keine weiter gehende Bedeutung zu. Entsprechende Ausführungen zum Vermögen erübrigten sich, auch wenn ein Vermögenseinsatz gewollt war. Denn solange einzusetzendes Vermögen vorhanden ist, bedarf es keiner Berechnung des Pflegewohngeldes; in diesem Fall besteht kein Anspruch, dessen Höhe zu ermitteln wäre. Dass Vermögen nach den ursprünglichen Vorstellungen der Landesregierung berücksichtigt werden sollte, wird bestätigt durch die Rede des damaligen Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales Müntefering (SPD), mit der er den Regierungsentwurf am 12. Oktober 1995 in den Landtag einbrachte. Er setzte zunächst die Investitionskosten in Bezug zu den vor der Aufnahme in das Heim angefallenen Mietkosten und führte sodann aus: "Wenn nun jemand mit einem guten Einkommen, mit einer guten Rente, mit einem guten Vermögen aus seiner privaten Situation in ein Pflegeheim zieht, kann man ja unterstellen: Er hat vorher Mietkosten gehabt, 700 DM unterstelle ich einmal. Jetzt kommt er in die Pflegeeinrichtung, und die Frage ist: Muss der Staat diese 700 DM ganz übernehmen? Ich sage nein."
Vgl. Plenarprotokoll 12/10, S. 548.
Auch ein erster Verordnungsentwurf zu § 14 Abs. 4 PfG NRW, der dem federführenden Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge auf dessen Wunsch nicht erst zum Zwecke der Zustimmung zu der Verordnung, sondern schon während der Beratungen über das Landespflegegesetz selbst vorgelegt worden war,
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 8. März 1996, LT-Drs. 12/760, S. 26; Protokoll der öffentlichen Anhörung vom 14. Dezember 1995, Ausschussprotokoll 12/120, S. 3 und 12,
sah in § 1 Abs. 2 eine Regelung vor, nach der auch das Vermögen des Bewohners berücksichtigt werden sollte. Dies ergibt sich aus dem Protokoll der nicht öffentlichen Ausschusssitzung am 21. Februar 1996, zu deren Beginn den Ausschussmitgliedern eine aktualisierte Fassung des Verordnungsentwurfs,
Ausschussvorlage 12/468 vom 15. Februar 1996,
ausgehändigt worden war.
Ausschussprotokoll 12/179 vom 21. Februar 1996, S. 1.
In dem Protokoll dieser Ausschusssitzung werden die Ausführungen des Abgeordneten Arentz (CDU) wie folgt wiedergegeben: "Wenn man § 1 Abs. 2 des Verordnungsentwurfs in den beiden unterschiedlichen Stadien miteinander vergleiche, werde die Änderung sofort deutlich. Bisher habe es geheißen, dass Pflegewohngeld dann gewährt werde, wenn Einkommen und Vermögen im Sinne des Absatzes 1 zur Finanzierung der Aufwendungen ganz oder teilweise nicht ausreichten. Nunmehr sei das Vermögen herausgenommen worden. Er begrüße, dass die Landesregierung damit offensichtlich auch ein Stück weit auf die Kritik der Opposition eingegangen sei."
Ausschussprotokoll 12/179 vom 21. Februar 1996, S. 30.
An der hinsichtlich der Vermögensanrechnung geänderten Fassung des Verordnungsentwurfes hat das Ministerium im weiteren Verordnungsverfahren festgehalten. In der Begründung zu § 1 PfGWGVO in der letztlich beschlossenen Fassung heißt es: "Weiter ist festzustellen, dass lediglich anrechenbares Einkommen vom Pflegebedürftigen einzubringen ist. Daraus folgt, dass das Vermögen beim Pflegewohngeld geschont bleibt."
Vgl. Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - Gesetzestext, Rechtsverordnungen, Materialien, 2000, S. 70 f.; ebenso schon Ausschussvorlage 12/468 vom 15. Februar 1996, Einzelerläuterung zu § 1.
Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, dass die Mitglieder des im Gesetzgebungsverfahren federführenden Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge, der später gemäß § 14 Abs. 4 PfG NRW dem Erlass der Pflegewohngeldverordnung zugestimmt hat, das Vermögen der Heimbewohner schonen wollten. Sie ließen es aber im Gesetzgebungsverfahren damit bewenden, dass das Vermögen in der Verordnung freigestellt werden sollte. Die Konsequenz, den Entwurf des § 14 Abs. 1 PfG NRW mit seiner uneingeschränkten Bezugnahme auf die Regelungen des Bundessozialhilfegesetzes zu ändern, zogen sie nicht. Diesbezügliche Änderungsanträge wurden im Gesetzgebungsverfahren nicht gestellt.
Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 8. März 1996, LT-Drs. 12/760, Anlage 2, S. 31 - 33.
Aus dem schon während des Gesetzgebungsverfahrens nebst Begründung vorgelegten Verordnungsentwurf und den Beratungen des federführenden Ausschusses kann nichts Verlässliches für die Auslegung des § 14 Abs. 1 PfG NRW hergeleitet werden. Hiergegen spricht schon, dass der Verordnungsentwurf wohl nur den zuständigen Ausschüssen zur Kenntnis gegeben worden ist.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 8. März 1996, LT-Drs. 12/760, S. 26.
In den Entscheidungsprozess des Landtagsplenums sind die Begründung des Verordnungsentwurfs und die hierzu im Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge angestellten Überlegungen hingegen anscheinend nicht eingebracht worden; der Ausschussvorsitzende Champignon (SPD) hat die Frage des Vermögenseinsatzes in seinem Bericht nicht erwähnt. Allein auf den Regelungswillen des Parlaments in seiner Gesamtheit kann es bei der Auslegung von formellen Gesetzen aber ankommen. Die Gesetzgebungsmaterialien geben auch ansonsten keinen eindeutigen Hinweis darauf, dass der Landtag sich der Frage, ob Vermögen bei der Entscheidung über das Pflegewohngeld abweichend von sozialhilferechtlichen Grundsätzen zu berücksichtigen sein soll, bewusst gestellt hätte. In der zweiten und zugleich letzten Lesung am 15. März 1996 haben lediglich zwei Redner dieses Thema ausdrücklich angesprochen. Für die Landesregierung führte der damalige Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales Horstmann (SPD) zunächst aus, dass von den 100 000 Heimbewohnern, die seinerzeit wegen Pflegebedürftigkeit auf Sozialhilfe angewiesen gewesen seien, durch die Leistungen der Pflegekassen 32 000 und durch die Gewährung von Pflegewohngeld weitere 26 000 aus dem Sozialhilfebezug ausscheiden würden. In Bezug auf die verbleibenden 42 000 Personen, die weiterhin sozialhilfebedürftig blieben, erklärte er: "Die verbleibenden 42 000 bleiben allerdings nicht außen vor. Auch für sie wird Pflegewohngeld gezahlt. Unterhaltspflichtige Angehörige müssen für die Investitionskosten keine finanziellen Opfer bringen, und Vermögen wird beim Pflegewohngeld nicht angerechnet. Wir haben auch an diese gedacht."
Plenarprotokoll 12/23, S. 1663.
Diese ohnehin in einen zumindest missverständlichen Zusammenhang gestellte, nämlich auf die weiterhin sozialhilfebedürftigen Heimbewohner bezogene Äußerung lässt nicht mit hinreichender Klarheit erkennen, dass der zur Abstimmung gestellten gesetzlichen Regelung an einem keineswegs unwesentlichen Punkt nunmehr ein anderer Sinn beigemessen werden sollte, als dies dem Gesetzentwurf, dessen Wortlaut unverändert geblieben war, und den Ausführungen des seinerzeit zuständigen Ministers in der ersten Lesung entsprach. Der Abgeordnete Gregull (CDU) würdigte es als einen Fortschritt, dass Vermögen der Pflegebedürftigen nun nicht mehr aufgezehrt werden solle; dabei ging er allerdings irrtümlich davon aus, dass das Pflegewohngeld nicht Bestandteil des Gesetzes sei, sondern lediglich durch Verordnung geregelt werde.
Plenarprotokoll 12/23, S. 1664.
All dies lässt nicht klar erkennen, dass die Abgeordneten einen Ausschluss des Vermögenseinsatzes gesetzlich regeln oder doch jedenfalls die Möglichkeit dazu dem Verordnungsgeber offen halten wollten. Schon deshalb führt die historische Auslegung hier zu keinem zuverlässigen Ergebnis.
Aber selbst wenn man annehmen wollte, der Gesetzgeber sei in Anbetracht des schon im Gesetzgebungsverfahren bekannt gewordenen Verordnungsentwurfs und der hierzu seitens des Ministeriums gegebenen Erläuterungen subjektiv davon ausgegangen, § 14 Abs. 1 PfG NRW schließe einen Vermögenseinsatz aus, könnte dies das Auslegungsergebnis nicht entscheidend beeinflussen. Denn ein solcher subjektiver Regelungswille hat sich objektiv nicht im Gesetz niedergeschlagen und steht sogar in Widerspruch zu dem nach Wortlaut, Zweck und systematischem Zusammenhang ermittelten objektiven Aussagegehalt der Norm. Maßgebend ist aber der in der Vorschrift zum Ausdruck kommende "objektivierte Wille" des Gesetzgebers,
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Oktober 1966 - 2 BvR 386, 478/63 -, BVerfGE 20, 283 (293), und vom 9. November 1988 - 1 BvR 243/86 -, BVerfGE 79, 106 (121),
also das, was der Gesetzgeber geregelt hat, nicht hingegen das, was er zu regeln meinte.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. August 2001 - 1 BvL 6/01 -, NVwZ-RR 2002, 117 (118).
Dieses Verständnis des § 14 Abs. 1 PfG NRW führt bei objektiver Betrachtung auch nicht zur Annahme eines unauflösbaren Widerspruchs zwischen der gesetzlichen Regelung und der Pflegewohngeldverordnung. Nach § 1 Abs. 2 PfGWGVO wird Pflegewohngeld gewährt, wenn das Einkommen der "Person im Sinne des Absatzes 1 Nr. 2" und seines nicht getrennt lebenden Ehegatten zur Finanzierung der Aufwendungen für Investitionskosten ganz oder teilweise nicht ausreicht. Die "Person im Sinne des Absatzes 1 Nr. 2" ist der pflegebedürftige Bewohner, der - entsprechend der Regelung in § 14 Abs. 1 PfG NRW - Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz oder dem Bundesversorgungsgesetz erhält oder bei gesonderter Berechnung der Kosten i.S.v. § 82 Abs. 3 SGB XI erhalten würde. Diese begriffliche und inhaltliche Verknüpfung der Absätze 1 und 2 des § 1 PfGWGVO lässt eine mit den gesetzlichen Vorgaben übereinstimmende Auslegung der Verordnung durchaus zu. Das Fehlen einer die Anrechnung von Vermögen betreffenden Berechnungsvorschrift lässt die Regelung auch nicht unvollständig erscheinen. Ein zwingender Regelungsbedarf bestand hinsichtlich des Vermögenseinsatzes nicht, weil insoweit ohne weiteres auf § 88 BSHG i.V.m. der hierzu ergangenen Verordnung zurückgegriffen werden kann.
2. Die frühere Klägerin verfügte über einzusetzendes Vermögen, dessen Höhe den maßgeblichen Schonbetrag überstieg und deshalb der Gewährung des bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses für den von ihr genutzten Heimplatz entgegenstand. Ihre Sparkonten wiesen Ende des Jahres 2000 ein Guthaben von 11.396,92 DM auf; diesen Betrag teilte der Beigeladene am 26. März 2001 auf die Anfrage des Beklagten nach dem "derzeitigen Vermögensstand" mit. Hiervon war der "kleinere Barbetrag" i.S.v. § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG als Schonvermögen abzuziehen, dessen Höhe gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b, 1. Alt. der Verordnung zur Durchführung des § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG 4.500,- DM betrug. Ob darüber hinaus - wie der Beklagte angenommen hat - ein weiterer "Selbstbehalt" von 100,- DM (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c PfGWGVO) zu berücksichtigen ist oder ob dieser Selbstbehalt nur bei der Einkommensermittlung eingreift, bedarf hier keiner Entscheidung, da die Höhe des Vermögens die Schongrenze ungeachtet dessen überstieg. Es kann auch dahinstehen, ob schon zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidungen bei prognostischer Betrachtung anzunehmen war, dass die Bewohnerin ihr Vermögen auch während des zwölfmonatigen Bewilligungszeitraumes nicht aufbrauchen würde. Denn jedenfalls aufgrund der Erkenntnislage zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung steht fest, dass der Vermögensschonbetrag erst im Lauf des Monats September 2001 unterschritten wurde; ein Bedarf entstand daher in Ermangelung entgegenstehenden Vorbringens der Klägerin erst mit der nächsten Rechnungsstellung für den Folgemonat. Die Leistungsvoraussetzungen lagen demnach während des gesamten streitbefangenen Bewilligungszeitraumes nicht vor, so dass der Beklagte, dem insoweit kein Ermessen eingeräumt ist, dem Antrag nicht entsprechen durfte. Auch unter Berücksichtigung seiner bis zum 31. Dezember 2000 abweichenden und der in anderen Kreisen und kreisfreien Städten nach Verlagerung der Zuständigkeit von den überörtlichen auf die örtlichen Sozialhilfeträger,
vgl. Art. 21 des Zweiten Modernisierungsgesetzes vom 9. Mai 2000 - GV NRW S. 462 (470),
weiterhin üblichen Verwaltungspraxis verblieb dem Beklagten hinsichtlich der Frage des Vermögenseinsatzes kein rechtlicher Spielraum, den er zugunsten der Klägerin und mittelbar zugunsten der Bewohnerin hätte ausnutzen können.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil dieser keinen Antrag gestellt und sich dadurch keinem eigenen Prozessrisiko ausgesetzt hat. Der Senat rechnet Verfahren der vorliegenden Art nicht zum Sachgebiet der Sozialhilfe i.S.v. § 188 Satz 1 VwGO, für das gemäß § 188 Satz 2 VwGO Gerichtskostenfreiheit besteht. Denn Pflegewohngeld ist keine dem Heimbewohner zustehende Fürsorgeleistung, sondern ein lediglich an dessen wirtschaftlichen Verhältnissen orientierter Aufwendungszuschuss zu den Investitionskosten der Pflegeeinrichtung. Soweit der Senat in der Vergangenheit von der Anwendbarkeit des § 188 VwGO ausgegangen ist, wird daran nicht mehr festgehalten.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 85, 87 SGB XI
§§ 25, 25a und 25e BVG
§§ 2, 9 ff.
WoGG
§§ 1 Abs. 1 und 11 BSHG
§§ 1 Abs. 1, 27, 28 BSHG
§§ 11 Abs. 2 und 29
BSHG
§§ 11 Abs. 3 und 43 BSHG
§§ 25 und 25a BVG
§§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 14 PfG
§ 123 BBauG
§ 9 SGB XI
§ 2040 BGB
§ 149 FlurbG
§ 85 SGB XI
§ 25e BVG
§ 25f BVG
§ 1 PfGWGVO
§ 88 BSHG
§ 188 VwGO
§ 167 VwGO
§ 82 Abs. 3 des Sozialgesetzbuches
§ 72 Abs. 1 SGB XI
§ 3 Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO
§ 2 Abs. 2
Satz 2 PfGWGVO
§ 4 Abs. 2 Satz 2
PfGWGVO
§ 68 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 PfG
§ 82 Abs. 3 SGB XI
§ 9 Satz 1 SGB XI
§ 14 Abs. 1 Satz 1 PfG
§ 59 Satz 2 SGB I
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 und 2
PfG
§ 14 Abs. 4 PfG
§ 14 Abs. 1
Satz 1 PfG
§ 71 Abs. 2 SGB XI
§ 82 Abs. 2 Nrn.
1 und 3 SGB XI
§ 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI
§ 3 Abs. 1 Satz 2 PfGWGVO
§ 97 Abs. 2 BSHG
§ 30 Abs. 3 Satz 2
SGB I
§ 1 Abs. 1 PfGWGVO
§ 18 Nr. 6 WoGG
§ 14 Abs. 1
PfG
§ 25a Abs. 1 BVG
§ 82 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 SGB XI
§ 14 Abs. 2 PfG
§ 1 Abs. 1 SGB XI
§ 9 Satz 3 SGB XI
§ 1 Abs. 2 SGB XI
§ 1 Abs. 2
PfGWGVO
§ 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG
§ 188 Satz 1 VwGO
§ 188 Satz 2 VwGO
§ 14 des Landespflegegesetzes
§ 28 des Bundessozialhilfegesetzes
§ 25, 25a und 25e
des Bundesversorgungsgesetzes
§ 1
PfGWGVO lässt eine mit den gesetzlichen Vorgaben übereinstimmende Auslegung
der Verordnung
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b, 1. Alt. der Verordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG
Art. 70 Satz 2 der
Verfassung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1996, 101
NVwZ-RR 2003, 125
BVerwGE 30, 135
BVerwGE 72, 226
BVerwGE 100, 230
BVerwGE 111, 354
NJW
1987, 2829
BVerwGE 96, 18
BVerfGE 8, 274
BVerfGE 11, 126
BVerfGE 20, 283
BVerfGE 79, 106
NVwZ-RR 2002, 117
21 K 2148/99
21 K 2722/99
7 B 230/97
8 C 4.81
VIII R 67/91
4 LB 4/02
I A 5.67
8 C 43.83
3 C 34.94
3 C 30.99
8 C 1.85
16 A 461/99
5 C 43.91
11 C 7.97
5 B 147.83
2 BvL 11/59
1 BvR 243/86
1 BvL 6/01
8 BSHG 4.50