Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-08-28, Aktenzeichen 27 L 164.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0828.VG27L164.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 11 Abs. 1 JMStVtr setzt nicht voraus, dass Jugendschutzprogramme einen plattform- und systemübergreifenden Schutz bieten.(Rn.40)
2. Dass der Einsatz eines Jugendschutzprogramms „flächendeckend“ sein muss, ergibt der Wortlaut nicht.(Rn.41)
Die aufschiebende Wirkung der Klage (VG 27 K 165.19) des Antragstellers gegen Ziffer 2 des Bescheids der Medienanstalt Berlin-Brandenburg vom 16. Mai 2019, Az. 87/2019, wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 25.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller, eine anerkannte Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle, begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage (VG 27 K 165.19) gegen die von der Antragsgegnerin erklärte Unwirksamkeit seiner Anerkennung von „J... “ als Jugendschutzprogramm.
Vor Inkrafttreten des aktuellen Jugendmedienschutz-Staatsvertrags lag die Anerkennungskompetenz für Jugendschutzprogramme bei der Kommission für Jugendmedienschutz (im Folgenden: KJM). Diese beurteilte 2011 eine frühere Version des von dem gemeinnützigen Verein J...e.V. entwickelten Programms J... als geeignet. Das Programm kann Alterskennzeichnungen auslesen, die Anbieter von Telemedien in Gestalt von age-de.xml-Dateien in den Quelltext ihrer Angebote einbinden oder über Informationen im http-Header bei jedem Seitenaufruf mitübertragen. Es ist ausschließlich auf dem Betriebssystem Windows 7, 8.1 und 10 lauffähig, d.h. nicht auf den Betriebssystemen MacOS, Android und iOS. Nach Inkrafttreten des aktuellen Jugendmedienschutz-Staatsvertrags erfolgte am 2. März 2017 die erste Anerkennung von J...durch den Antragsteller, der dies bei der KJM notifizierte. Die KJM beschloss am 17. Mai 2017, dass eine Überschreitung des Beurteilungsspielraums bei der Anerkennung durch den Antragsteller nicht vorgelegen habe.
Mit E-Mail vom 2. Februar 2019 stellte der J...e.V. beim Antragsteller einen Verlängerungsantrag hinsichtlich der Anerkennung von J.... Am 1. März 2019 erkannte der Antragsteller J...als geeignetes Jugendschutzprogramm an und teilte dies mit Schreiben vom 13. März 2019 der KJM mit. Mit E-Mail vom selben Tag leitete er ihr zwei Gutachten weiter, auf deren Grundlage er seine Entscheidung getroffen habe. Die KJM übermittelte die Entscheidungsgründe der Antragsgegnerin. Mit Schreiben vom 2. April 2019 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass sie Anhaltspunkte für eine Überschreitung seines Beurteilungsspielraums sehe, und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme, die er mit Schreiben vom 18. April 2019 wahrnahm.
In der 20. KJM-Sitzung, 4. Amtsperiode, am 15. Mai 2019 fasste die KJM einen Beschluss und stellte fest, dass die vom Antragsteller am 1. März 2019 getroffene Entscheidung zur Eignungsbeurteilung des Programms J...als Jugendschutzprogramm die rechtlichen Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten hat (Ziffer 1), erklärte die Beurteilung des Antragstellers für unwirksam (Ziffer 2) und ordnete die sofortige Vollziehung hinsichtlich der Unwirksamkeitserklärung an (Ziffer 3). Unter dem 16. Mai 2019 erließ die Medienanstalt Berlin-Brandenburg einen entsprechenden an den Antragsteller gerichteten Bescheid.
Zur Begründung ist angeführt, der Antragsteller habe die rechtlichen Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten, indem er das anzuwendende Recht verkannt habe. Bei zutreffender Ermittlung der Bewertungsmaßstäbe könne nur eine Prüfung beurteilungsfehlerfrei sein, die einen plattform- und systemübergreifenden Ansatz zugrunde lege. Die Anerkennung eines Jugendschutzprogramms sei untrennbar mit der Privilegierung sämtlicher Anbieter, die ihre Angebote für das Jugendschutzprogramm alterskennzeichneten, verbunden. Eine systematische Auslegung ergebe daher das Erfordernis einer Auslesbarkeit der Alterskennzeichnungen auf verschiedenen Betriebssystemen bzw. Endgeräten. Ausweislich aktueller Mediennutzungsstudien (KIM-Studie 2016 und JIM-Studie 2018) überwiege gerade bei Kindern und Jugendlichen die Internetnutzung über mobile Endgeräte. So zeige die JIM-Studie 2018, dass für 79 % der 12- bis 19-Jährigen das Smartphone die am häufigsten genutzte Zugangstechnik zum Internet sei (Mädchen 88 %, Jungen 71 %). Selbst dort, wo noch ein PC/Laptop zum Surfen im Internet genutzt werde, stehe meist auch ein mobiles Endgerät zur Verfügung. Auch die KIM-Studie 2016 zum Mediennutzungsverhalten der 6- bis 13-Jährigen zeige, dass die Bedeutung mobiler Endgeräte beim Zugriff auf das Internet stetig zunehme, während PC und Laptop kontinuierlich an Relevanz verlören. Die fehlende Lauffähigkeit eines Jugendschutzprogramms auf stationären Apple-Geräten oder mobilen Endgeräten mit Android- oder iOS-System stehe dessen Anerkennung zwingend entgegen. Dies lege auch die Gesetzeshistorie sowie eine richtlinien- bzw. völkerrechtskonforme Auslegung anhand der neugefassten AVMD-Richtlinie sowie der UN-Kinderrechtskonvention nahe. Einen Vertrauenstatbestand habe die KJM nicht geschaffen, auch eine Selbstbindung durch die frühere Anerkennung liege nicht vor. Außerdem habe die KJM ihre Aufsichtsbefugnisse nicht verwirkt. Schließlich sei die Entscheidung ermessensfehlerfrei ergangen. Das für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderliche besondere öffentliche Interesse ergebe sich aus dem Erfordernis eines effektiven Jugendmedienschutzes im Internet. Die Vermeidung erheblicher Schutzlücken überwiege gegenüber den Interessen der Anbieter nicht zuletzt deshalb, weil diesen mit Sendezeitgrenzen oder anderen technischen Mitteln weitere Möglichkeiten zur Verfügung stünden, um entwicklungsbeeinträchtigende Inhalte zu verbreiten.
Gegen den o.g. Bescheid hat der Antragsteller am 31. Mai 2019 Klage erhoben (VG 27 K 165.19) sowie den hiesigen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Er behauptet, die Mehrheit von für Kinder und Jugendliche ungeeigneten Inhalten werde von Anbietern außerhalb des Geltungsbereichs des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags bereitgehalten. Hiergegen biete J...einen einzigartigen Schutz, indem es mit sog. Blacklists und Whitelists sowie einem automatischen, keywordbasierten Schnellcheck (sog. On-the-fly-Filterung) arbeite. Die Antragsgegnerin habe sich nicht auf die aktuellste Fassung der angeführten KIM-Studie bezogen. Auch hielten die Studienergebnisse einer Plausibilitätskontrolle nicht stand, insbesondere lehre die Lebenserfahrung, dass ab einem Alter von etwa 12-14 Jahren jedenfalls bei männlichen Jugendlichen eine Rückkehr zu stationären Geräten stattfinde.
Der Antragsteller meint, schon die Sachverhaltsermittlung der Antragsgegnerin genüge nicht den verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen, sodass der Bescheid formell rechtswidrig und jedenfalls die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtsfehlerhaft gewesen sei. Es sei nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin den Sachverhalt zur Mediennutzung von Kindern und Jugendlichen selbst ermittelt habe. Zu den angeführten Studien erläutere sie nicht, ob und aus welchen Gründen sie der rechtssicheren Tatsachenermittlung für die Annahme der Überschreitung eines Beurteilungsspielraums genügten. Es hätte weiterer eigener Ermittlungen und ggf. eigener Umfragen und Sachverständigenanhörungen bedurft, wobei auch die Altersgruppen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags hätten berücksichtigt werden müssen.
Der Bescheid lasse nicht erkennen, auf Grundlage welchen konkreten öffentlichen Interesses er für sofort vollziehbar erklärt worden sei. Das Argument eines effektiven Jugendmedienschutzes gehe fehl, da eine Effektivität bereits deshalb nicht gewährleistet werden könne, weil illegale Drittangebote, vermeintlich aus dem Ausland, jegliche Jugendschutzbemühungen im Inland ad absurdum führten. Auch habe es der Gesetzgeber zweieinhalb Jahre nach Inkrafttreten des geänderten Jugendmedienschutz-Staatsvertrags bewusst unterlassen, die sofortige Vollziehbarkeit – wie bei zahlreichen anderen Maßnahmen der Landesmedienanstalten – gesetzlich anzuordnen. Außerdem sei die Intensität der Maßnahmen sowohl gegenüber dem Antragsteller und dem J...e.V., als auch gegenüber den Telemedienanbietern und Eltern, die auf das Programm J...vertraut hätten, nicht angemessen berücksichtigt worden. Schließlich sei die Anordnung des Sofortvollzugs deshalb nicht nachvollziehbar, weil die KJM selbst die von ihr behauptete Lücke in den Jugendmedienschutz gerissen habe, indem sie das Programm früher anerkannt und die nun bemängelte Schutzlücke jahrelang toleriert habe.
Eine Überschreitung des Beurteilungsspielraums durch den Antragsteller liege nicht vor. Eine falsche Auslegung eines Rechtsbegriffs sei schon deshalb ausgeschlossen, weil die KJM im Jahr 2012 selbst eine identische Einschätzung vorgenommen und noch im Jahr 2017 die Anerkennung des Antragstellers als rechtskonform angesehen habe. Es gebe auch kein einziges Softwareprogramm, das in derselben Programmierung sowohl auf Windows als auch auf MacOS, iOS und Android laufen könne. Die Verwendung des Plurals (Jugendschutzprogramme) im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag ergebe auch keinen Sinn, wenn jedes Jugendschutzprogramm für sich einen umfassenden plattform- und systemübergreifenden Schutz bieten müsse. Außerdem sei nicht verständlich, warum die KJM und die Antragsgegnerin nicht auch eine Lauffähigkeit auf Linux verlangten. Im Eckpunktepapier zur Novellierung des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags sei noch die Formulierung enthalten, Jugendschutzprogramme müssten „für die am meisten genutzten Betriebssysteme zur Verfügung stehen“. Dieser Satz sei in der aktuellen Fassung des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags gestrichen worden. Die Entstehungsgeschichte ergebe daher, dass Jugendschutzprogramme auch dann geeignet sein könnten, wenn sie nur auf einem Betriebssystem liefen. Die Antragsgegnerin verkenne bezüglich der AVMD-Richtlinie, dass diese erst bis zum 19. September 2020 in deutsches Recht umgesetzt werden müsse, die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung aber erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist beginne. Für den Bereich der Jugendschutzprogramme habe die KJM keinen Gebrauch von ihrer Richtlinienkompetenz gemacht. Sie habe also systematisch nicht ihre Position als gestaltender Regulierer wahrgenommen und werde jetzt als reine Aufsichtsbehörde tätig, die über einen Sofortvollzug Fakten zu schaffen versuche, anstatt den mühsamen Weg der Richtlinie zu gehen, die der Abstimmung mit dem Antragsteller bedürfe.
Der Bescheid sei schließlich ermessensfehlerhaft. Als mildere Maßnahme sei eine Klarstellung gegenüber dem Antragsteller möglich gewesen, etwa dahingehend, dass dieser dem J...e.V. aufzugeben habe, in öffentlichen Erklärungen und Kundenanschreiben darauf hinzuweisen, dass sich die Geeignetheit von J... nur auf Windows beziehe.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage (VG 27 K 165.19) gegen Ziffer 2 des Bescheids der Medienanstalt Berlin-Brandenburg vom 16. Mai 2019, Az. 87/2019, wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie behauptet, es habe bereits im März 2018 ein Gespräch zwischen dem Vorsitzenden der KJM und dem Geschäftsführer des Antragstellers über die Problematik des fehlenden plattform- und systemübergreifenden Schutzes gegeben. In einem Schreiben an den Antragsteller vom 25. Januar 2019 habe die KJM dieses Erfordernis ebenfalls formuliert. Die KIM-Studie 2018 sei erst einen Tag nach Erlass des angefochtenen Bescheids veröffentlicht worden.
Die Antragsgegnerin meint, es gebe keinen vernünftigen Sachgrund, alle Anbieter, die ihre Angebote mit Alterskennzeichnungen versehen, jugendmedienschutzrechtlich zu privilegieren, obwohl es kein Jugendschutzprogramm gebe, das einen plattform- und systemübergreifenden Schutz biete. Solange dies nicht der Fall sei, würden Kinder und Jugendliche stärker vor entwicklungsbeeinträchtigenden Inhalten geschützt, wenn Anbieter – wie nunmehr in der Folge des angefochtenen Bescheids – auf andere Schutzmechanismen ausweichen müssten. Die vom Antragsteller aufgeworfenen Sachverhaltsfragen seien nicht streitentscheidend, denn es komme nur darauf an, dass der Internetzugang über mobile Endgeräte jedenfalls in signifikantem Umfang genutzt werde, was sich aus den angeführten Studien ergebe. Zweifel an den fachlichen Fähigkeiten des Forschungsverbunds bestünden nicht. Ob es sich bei einem geeigneten Jugendschutzprogramm technisch gesehen um ein oder zwei Softwareprogramme handele, sei nicht entscheidend. Auch habe der Gesetzgeber im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag nur den Plural verwendet, um klarzustellen, dass es theoretisch mehrere Jugendschutzprogramme geben könne. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich nicht, dass auf einen plattform- und systemübergreifenden Schutz verzichtet worden sei. Vielmehr heiße es in der Gesetzesbegründung zu § 11 Abs. 2 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags: „Das Ziel plattform- und geräteübergreifender Lösungen bleibt bestehen“. In das Erziehungsrecht der Eltern werde nicht eingegriffen, vielmehr seien bisher diejenigen Eltern von einer Nutzung des Jugendschutzprogramms ausgeschlossen gewesen, deren Kinder keine Windows-Betriebssysteme nutzten. Aus einer früheren positiven Entscheidung der KJM – zudem einer befristeten – könne kein Vertrauensschutz im Hinblick auf spätere Entscheidungen konstruiert werden. Auch ein milderes, gleich wirksames Mittel zur Unwirksamkeitserklärung sei nicht gegeben. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei ordnungsgemäß begründet worden. Eine Interessenabwägung ginge insbesondere angesichts des Verfassungsrangs des Jugendschutzes zulasten des Antragstellers.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Streitakte nebst Anlagen sowie des Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung waren.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag hat Erfolg.
Er ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - statthaft sowie im Übrigen zulässig und begründet.
In der Hauptsache ist gegen die Unwirksamkeitserklärung in Ziffer 2 des Bescheids eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, da es sich um einen belastenden Verwaltungsakt im Sinne von § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - handelt. Die Antragsgegnerin ist gegenüber dem Antragsteller in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde hoheitlich tätig geworden und hat aufgrund des sie einseitig berechtigenden § 19b des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags vom 10./27. September 2002 (Berlin GVBl. 2003 S. 69 ff.; Brandenburg GVBl. I 2003 S. 21 ff.) - JMStV - in der hier maßgeblichen, nämlich im Zeitpunkt der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheids geltenden Fassung des am 1. Oktober 2016 in Kraft getretenen Neunzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 3./7. Dezember 2015 (Berlin GVBl. 2016, S. 314; Brandenburg 2016 GVBl. I Nr. 16) - 19. RÄndStV - eine Einzelfallregelung mit Außenwirkung getroffen (vgl. zur Einordnung von Maßnahmen nach § 19b Abs. 1 JMStV als Verwaltungsakt, denen § 19b Abs. 2 JMStV als speziellere Ermächtigungsgrundlage vorgeht: Liesching, in: BeckOK, 16. Ed. 15. März 2017, § 19b JMStV Rn. 1; Braml, in: Bornemann/Erdemir, 1. Aufl. 2017, § 19b JMStV Rn. 41 f.). Gegen den Bescheid war gemäß § 7 Abs. 3 des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich der Medien - MStV - kein Widerspruchsverfahren durchzuführen (vgl. auch Braml, in: Bornemann/Erdemir, 1. Aufl. 2017, § 19 JMStV Rn. 57).
Hat die Behörde gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts – wie hier in Ziffer 3 des angefochtenen Bescheids – besonders angeordnet, richtet sich der vorläufige Rechtsschutz nach der Vorschrift des § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO. Danach kann das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage in den Fällen ganz oder teilweise wiederherstellen, in denen das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts überwiegt. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn der erlassene Verwaltungsakt nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage offensichtlich rechtswidrig ist, da an dessen Vollziehung ein öffentliches Interesse regelmäßig nicht bestehen kann. Umgekehrt liegt es, wenn sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig erweist, der Rechtsbehelf in der Hauptsache also grundsätzlich keinen Erfolg haben wird, und ein besonderes Vollzugsinteresse nicht – ausnahmsweise – fehlt.
Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs hat der Antrag Erfolg. Die Antragsgegnerin hat zwar die sofortige Vollziehung formell rechtmäßig angeordnet (unter 1.). Indes überwiegt das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsakts nicht das Suspensivinteresse des Antragstellers, da Ziffer 2 des angefochtenen Verwaltungsakts nach summarischer Prüfung rechtwidrig ist (unter 2.). Auf ein besonderes Vollzugsinteresse kommt es daher nicht mehr an, ein solches dürfte im Übrigen fehlen (unter 3.).
1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell rechtmäßig.
Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Nicht ausreichend ist dabei die pauschale oder formelhafte Wiedergabe allgemeiner Erwägungen, die den Verwaltungsakt als solches rechtfertigen (VGH München, Beschluss vom 15. Februar 2018 - 10 CS 18.98 - juris Rn. 6); erforderlich ist eine konkrete und substantiierte Darlegung der Gründe, aus denen sich aus der Sicht der Behörde ergibt, dass gerade im vorliegenden Fall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht, welches das Interesse des Betroffenen, von der sofortigen Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, überwiegt (OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. März 2018 - 4 ME 41/18 - juris Rn. 3).
Diesen Anforderungen wird die Begründung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung auf Seite 10 des angefochtenen Bescheids gerecht. Sie würdigt die individuellen Umstände des Sachverhalts und begründet das konkrete öffentliche Interesse mit Gründen eines effektiven Jugendmedienschutzes im Internet (vgl. auch VG Neustadt [Weinstraße], Beschluss vom 17. April 2013 - 5 L 68.13 - juris Rn. 11). Andernfalls sei es für Telemedienanbieter, die entwicklungsbeeinträchtigende Inhalte verbreiten, weiterhin mit Privilegierungswirkung möglich, ihre Angebote mit einer Alterskennzeichnung zu versehen, obwohl ein geeignetes Jugendschutzprogramm nicht mehr vorliege. Zwar enthält diese Begründung einen Verweis auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes (Jugendschutzprogramm nach Ansicht der Antragsgegnerin nicht mehr geeignet). Indem die Antragsgegnerin auf die Privilegierungswirkung hinweist, führt sie jedoch ein weiteres, besonderes Begründungselement an. Danach sei nicht lediglich die Anerkennung des Antragstellers für unwirksam zu erklären, sondern es sei aus Gründen des Jugendschutzes außerdem nicht hinnehmbar, dass die Privilegierungswirkung während des anhängigen Klageverfahrens fortgölte.
Ob die zur Begründung angeführten Gründe die sofortige Vollziehung tatsächlich tragen, ist für die Erfüllung des formellen Begründungserfordernisses im Rahmen des § 80 Abs. 3 VwGO unerheblich (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12. März 2018 - OVG 11 S 12.18 - juris Rn. 22).
2. Ziffer 2 des angefochtenen Bescheids ist nach summarischer Prüfung rechtswidrig.
a) Rechtsgrundlage für die Unwirksamkeitserklärung der Anerkennung von J...durch den Antragsteller ist § 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 JMStV. Danach kann, sofern eine anerkannte Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle ein Jugendschutzprogramm nach § 11 Abs. 1 und Abs. 2 JMStV als geeignet beurteilt und dabei die rechtlichen Grenzen des Beurteilungsspielraums überschritten hat, die zuständige Landesmedienanstalt durch die KJM innerhalb von drei Monaten nach Entscheidung der anerkannten Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle diese Beurteilung für unwirksam erklären.
Der Antragsteller ist eine anerkannte Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle. Die in Ziffer 2 des angefochtenen Bescheids getroffene Unwirksamkeitserklärung kann grundsätzlich auf die genannte Vorschrift gestützt werden.
b) Zuständig für die Unwirksamkeitserklärung im Sinne von § 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 JMStV war gemäß § 19 Abs. 3 JMStV die Antragsgegnerin, da der Antragsteller seinen Sitz in Berlin hat. Auf den Sitz des Anbieters des Jugendschutzprogramms kommt es hingegen nicht an (vgl. Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 28; Held, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl. 2018, § 19b JMStV Rn. 19).
Die Antragsgegnerin hat den ihrem Bescheid zugrundeliegenden Sachverhalt hinreichend ermittelt. Erforderlich aber auch ausreichend war als Tatsachengrundlage für ihre Entscheidung die Feststellung, dass bei Kindern und Jugendlichen in den im Rahmen des § 5 Abs. 1 JMStV maßgeblichen Altersstufen jeweils eine signifikante Internetnutzung über mobile Endgeräte stattfindet. Diese Tatsache hat die Antragsgegnerin mit den im Zeitpunkt des Bescheiderlasses jeweils aktuellsten Erkenntnissen der KIM-Studie (2016) und der JIM-Studie (2018) belegt. Zweifel an den Ergebnissen des Medienpädagogischen Forschungsverbunds Südwest (mpfs), der seit 1998 unabhängige Basisdaten zum Medienumgang von Kindern und Jugendlichen in Deutschland erhebt (vgl. https://www.mpfs.de/ueber-den-mpfs/, zuletzt aufgerufen am 26. Juli 2019) hat die Kammer nicht (vgl. auch VG Berlin, Urteile vom 9. November 2011 - 27 A 62.07 - juris Rn. 103, - 27 A 63.07 - juris Rn. 99 und - 27 A 64.07 - juris Rn. 113).
Die Unwirksamkeit der Anerkennung wurde entsprechend § 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 JMStV von der Antragsgegnerin „durch die KJM“ erklärt. Gemäß § 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 i.V.m. § 16 Satz 2 Nr. 7 JMStV ist bei der Aufsicht über Entscheidungen der Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle nach § 19b Abs. 1 und Abs. 2 JMStV die inhaltliche Entscheidung, ob eine Überschreitung der Grenzen des Beurteilungsspielraums vorliegt und welche Maßnahmen zu treffen sind, allein der KJM als Organ der Landesmedienanstalt zugewiesen (vgl. hierzu ausführlich VG Berlin, Urteile vom 13. März 2018 - VG 27 K 258.14 - juris Rn. 58 ff. und vom 21. Mai 2019 - VG 27 K 93.16 - amtl. Umdr. S. 14). § 17 JMStV regelt das Verfahren der KJM in einem solchen Fall ihrer Zuständigkeit nach § 16 JMStV (vgl. Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 14/10246, S. 23; Hopf, in: Bornemann/Erdemir, 1. Aufl. 2017, § 17 JMStV Rn. 1). Die zuständige Landesmedienanstalt organisiert für die inhaltliche Entscheidung der KJM das Verfahren, ermittelt den Sachverhalt und setzt die Entscheidung der KJM, an die sie inhaltlich und nach der Begründung gebunden ist, nach außen gegenüber der Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle um (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 5 und 6 JMStV). In der 20. KJM-Sitzung am 15. Mai 2019, 4. Amtsperiode, hat die KJM die Anerkennung von J...durch den Antragsteller geprüft und die Maßnahmen in Ziffer 1 und 2 des Bescheids einstimmig sowie die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 3 des Bescheids mit 10:2 der Stimmen beschlossen. Die Antragsgegnerin hat diese Entscheidung mit Bescheid vom 16. Mai 2019 entsprechend § 17 Abs. 1 Satz 5 und 6 JMStV umgesetzt.
Auch das Begründungserfordernis ist erfüllt. Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 und 4 JMStV sind die für die Antragsgegnerin bindenden Beschlüsse der KJM unter Mitteilung der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe zu begründen. Die Beurteilung der KJM erschöpft sich nicht in der abschließenden Entscheidung, sondern umfasst auch die zugrundeliegenden Erwägungen, die demzufolge in der Begründung der KJM enthalten sein müssen. Es handelt sich dabei um eine unvertretbare Aufgabe (vgl. BayVGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 - juris Rn. 22; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2014 - OVG 11 B 10.12 - juris Rn. 83). Dabei ist es für die Begründung des Beschlusses der KJM als ausreichend anzusehen, wenn diese der von der zuständigen Landesmedienanstalt vorgelegten Beschlussvorlage einschließlich einer darin enthaltenen Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses durch Bezugnahme zustimmt und eine solche Bezugnahme und der Wille, sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen zu machen, aus der Niederschrift über den Beschluss der KJM oder aus sonstigen Unterlagen klar und unmissverständlich hervorgeht (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Juni 2015 - 13 A 1072/12 - juris Rn. 43; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2014 - OVG 11 B 10.12 - juris Rn. 83 f.; BayVGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 - juris Rn. 26; VG Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2018 - VG 27 L 546.17 - juris Rn. 35). Eine Kettenverweisung ist dabei nicht ausreichend, da die Bestimmung der Begründung durch mehrere Verweisungen erschwert wird (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Juni 2015 - 13 A 1072/12 - juris Rn. 45; VG Kassel, Urteil vom 8. Juni 2017 - 1 K 573/13 KS - juris, Rn. 38). Laut dem Protokoll zur 20. KJM-Sitzung, 4. Amtsperiode, am 15. Mai 2019 (Bl. 165 des Verwaltungsvorgangs) machten sich die KJM-Mitglieder die hierzu erstellte Beschlussvorlage der Antragsgegnerin nach einer im Protokoll festgehaltenen Diskussion zu eigen und fassten den – lediglich in Ziffer 1 redaktionell leicht von der Beschlussvorlage abweichenden – Beschluss.
Die Vorschriften über die Form und Frist der Unwirksamkeitserklärung wurden eingehalten, insbesondere hat die Antragsgegnerin den Bescheid innerhalb der in § 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 JMStV genannten Frist von drei Monaten nach der Anerkennung von J...durch den Antragsteller erlassen.
c) Die Unwirksamkeitserklärung ist nach der vorliegend gebotenen Prüfung materiell rechtswidrig, weil der Antragsteller mit der Anerkennung von J...nicht die Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten hat.
aa) Für die Anerkennung von J...war der Antragsteller gemäß § 19a Abs. 2 Satz 2 JMStV zuständig, weil das Jugendschutzprogramm J...bei ihm zur Beurteilung eingereicht wurde. Er hat auch entsprechend § 19a Abs. 2 Satz 3 JMStV der KJM die Entscheidung und ihre Begründung schriftlich mitgeteilt.
bb) Die Anerkennung von J...weist keine Überschreitung des Beurteilungsspielraums auf.
(1) Die Tatbestandsvoraussetzung von § 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 JMStV – eine Überschreitung der rechtlichen Grenzen des Beurteilungsspielraums bei der Geeignetheitsbeurteilung – liegt nicht vor.
Der Antragsteller ist nicht von einem unrichtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs – die Kriterien für die Eignungsanforderungen hat die KJM nicht gemäß § 11 Abs. 3 JMStV durch den Erlass von Richtlinien konkretisiert – ausgegangen.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin setzt § 11 Abs. 1 JMStV nicht voraus, dass Jugendschutzprogramme einen plattform- und systemübergreifenden Schutz bieten.
Ein solches Erfordernis ergibt sich nicht aus dem Wortlaut. Nach § 11 Abs. 1 JMStV sind Jugendschutzprogramme Softwareprogramme, die Alterskennzeichnungen nach § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 JMStV auslesen und Angebote erkennen, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu beeinträchtigen (Satz 1). Sie sind geeignet, wenn sie einen nach Altersstufen differenzierten Zugang zu Telemedien ermöglichen und eine dem Stand der Technik entsprechende Erkennungsleistung aufweisen (Satz 3). Zudem müssen sie benutzerfreundlich ausgestaltet und nutzerautonom verwendbar sein (Satz 4). Unter dem Begriff des Stands der Technik ist „[i]n Anlehnung an die immissionsschutzrechtliche Verwendung des Begriffs […] der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen zu verstehen, der die praktische Eignung der Maßnahme im Hinblick auf die angestrebten Ziele insgesamt gesichert erscheinen lässt“ (Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Dass der Einsatz des Jugendschutzprogramms „flächendeckend“ sein muss, ergibt der Wortlaut nicht.
Auch der Gesetzeshistorie lässt sich das Erfordernis eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen nicht entnehmen. Der heutigen Fassung des § 11 Abs. 1 JMStV gingen eine komplexe Diskussion und vielfältige Entwurfsfassungen seit den späten 1990er Jahren voraus (vgl. zur ausführlichen Genese Mellage, in: Hartstein u.a., 72. Aufl. 2017, § 11 JMStV Rn. 1 ff.; Keber, in: Bornemann/Erdemir, 1. Aufl. 2017, § 11 JMStV Rn. 11 ff.; Schulz/Dankert, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl. 2018, § 11 JMStV Rn. 4 ff.). In Vorbereitung des 19. RÄndStV legten die Länder am 10. Oktober 2014 ein Eckpunktepapier zur Novellierung des JMStV vor. Darin sahen sie (in § 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 der Entwurfsfassung) folgende Formulierung vor: „Außerdem sollen sie [die Jugendschutzprogramme] jeweils für die am meisten genutzten Betriebssysteme zur Verfügung stehen“ (S. 4). Zu diesem Eckpunktepapier gingen zahlreiche Stellungnahmen ein (z.B. von KJM, FSM, ARD und ZDF, Hans-Bredow-Institut, www.bitkom.org, www.game.de). Während einige Stellungnehmende die o.g. Formulierung aufgrund ihres Charakters als bloße Soll-Vorschrift als zu „weich“ empfanden und als zwingende Voraussetzung für die Anerkennung von Jugendschutzprogrammen explizit forderten, dass diese plattformübergreifend angeboten würden (vgl. z.B. Stellungnahme von ARD und ZDF vom 13. November 2014, https://www.zdf.de/assets/ engagement-jugendschutz-104~original, zuletzt aufgerufen am 29. Juli 2019), positionierte sich der Antragsteller bereits damals gegen das Erfordernis eines betriebssystemübergreifenden Schutzes:
„In der Praxis nicht zu erwarten ist jedoch die Verfügbarkeit von ein und demselben Programm für mehrere Betriebssysteme. Bei einem Programm für Windows beispielsweise handelt es sich prinzipiell stets um etwas völlig anderes als bei einem Programm für Android. Synergien zwischen diesen unterschiedlichen Programmen sind nur sehr begrenzt nutzbar. Dass Jugendschutzprogramme überhaupt auf mehreren Betriebssystemen verfügbar sind, wird deshalb auch gerade nicht durch strenge und allumfassende Anforderungen befördert. Es gilt vielmehr, flexible Optionen zu schaffen, die es verschiedenen Anbietern ermöglichen, mit möglichst überschaubarem Aufwand passende Lösungen für unterschiedliche Gerätetypen, Plattformen und Dienstarten bereit zu stellen. Der bisherige Vorschlag verkennt, dass es Jugendschutzprogramme geben mag, die nur für ein Betriebssystem bzw. einen Browser nutzbar sind, aber innerhalb dieses Systems sehr effizient arbeiten – und dies sowohl technologisch als auch in Bezug auf die Nutzererfahrung und intuitive Bedienbarkeit. Hier sollte der Staatsvertraggeber eine offenere Formulierung wählen, damit auch solche Angebote erfasst werden können“ (Anmerkung der FSM zum Eckpunktepapier: Novellierung des JMStV, Stand: 14. November 2014, https://www.fsm.de/sites/default/files/20141114_FSM-Anmerkungen%20zu%20JMStV-Eckpunkten.pdf, zuletzt aufgerufen am 29. Juli 2019).
Im Wortlaut des im Rahmen des 19. RÄndStV neugefassten § 11 Abs. 1 JMStV findet sich das Erfordernis einer Verfügbarkeit der Jugendschutzprogramme für die am meisten genutzten Betriebssysteme nicht mehr wieder, ohne dass darauf in der Gesetzesbegründung eingegangen wird. Lediglich in der Gesetzesbegründung zum neugefassten § 11 Abs. 2 JMStV – nach dem zur Beurteilung der Eignung auch solche Programme vorgelegt werden können, die lediglich auf einzelne Altersstufen ausgelegt sind oder den Zugang zu Telemedien innerhalb geschlossener Systeme ermöglichen (zur Erläuterung vgl. Keber, in: Bornemann/Erdemir, 1. Aufl. 2017, § 11 JMStV Rn. 36 ff.; Schulz/Dankert, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl. 2018, § 11 JMStV Rn. 35 ff.) – heißt es: „Das Ziel plattform- und geräteübergreifender Lösungen bleibt bestehen. Es soll jedoch vermieden werden, dass funktionierenden Teillösungen eine Geeignetheitsprüfung verwehrt wird“ (Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Ein plattform- und systemübergreifender Schutz von Jugendschutzprogrammen ist also lediglich an anderer Stelle als Zielvorstellung in die Gesetzesbegründung aufgenommen worden, ebenso wie die Intention, mit der Stärkung der Rolle der anerkannten Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle zu erreichen, dass Jugendschutzprogramme „möglichst verbreitet eingesetzt werden können“ (vgl. Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Die Staatsvertragsgeber haben die Frage des Erfordernisses eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen damit erkennbar nicht übersehen, sondern haben sich hiermit intensiv auseinandergesetzt und sich im Ergebnis dagegen entschieden, ein solches Erfordernis aufzunehmen (s.a. Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26: „Die hier aufgeführten Voraussetzungen beschränken sich auf inhaltliche Anforderungen. Auf weitere allgemeine Anforderungen wie Hardware- und Softwareanforderungen wird ... verzichtet.“). Dies streitet für deren Vorstellung, dass - wie zuvor - vielmehr mehrere Jugendschutzprogramme zusammen genommen möglichst alle Betriebssysteme und Endgeräte abdecken sollten (vgl. Braml/Hopf in: ZUM 2012, 361, 369 m.w.N., insbesondere unter Bezugnahme auf das CDU-Positionspapier; Hopf/Braml, in: ZUM 2016, 1001, 1001; siehe auch die Kriterien der KJM für die Eignungsanforderungen nach § 11 Abs. 3 JMStV für Jugendschutzprogramme [Stand 12. Oktober 2016, abrufbar über www.kjm-online.de], in denen es lediglich heißt, dass die Eignung eines Jugendschutzprogramms mit Informationen darüber zu belegen ist, für welche Plattformen bzw. Betriebssysteme das Jugendschutzprogramm verfügbar ist, und die bei der Entscheidung der KJM im Jahr 2017, dass der Antragsteller mit seiner Anerkennung von J...seinen Beurteilungsspielraum nicht überschritten habe, bereits veröffentlicht waren sowie auf Wunsch der KJM auch im Jahr 2019 nicht geändert werden sollten [vgl. Schreiben der KJM an den Antragsteller vom 25. Januar 2019]), worauf insbesondere die Verwendung des Plurals in § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 JMStV hindeutet. Im Einklang damit erfolgte bereits in der Vergangenheit die gleichzeitige Anerkennung mehrerer Jugendschutzprogramme jeweils nur für einzelne Betriebssysteme (vgl. Mellage, in: Hartstein u.a., 72. Aufl. 2017, § 11 JMStV Rn. 2; Keber, in: Bornemann/Erdemir, 1. Aufl. 2017, § 11 JMStV Rn. 18 m.w.N.; Braml/Hopf, in: ZUM 2012, 361, 361 und 367 ff.). Zudem war die Verfügbarkeit der Jugendschutzprogramme jeweils für die am meisten genutzten Betriebssysteme bereits in dem Eckpunktepapier nur als Sollvorschrift formuliert und damit jedenfalls nicht als zwingend vorausgesetzt. Auch stellte das Eckpunktepapier auf die Verfügbarkeit der Jugendschutzprogramme für die am meisten genutzten Betriebssysteme und nicht für die meistgenutzten Endgeräte ab. Jedenfalls bei der Internetnutzung mit Desktop- und Notebook-PCs ist aber auch heute noch Windows das am meisten genutzte Betriebssystem (vgl. Statista, Marktanteile der führenden Betriebssysteme in Deutschland von Januar 2009 bis Mai 2019, https://de.statista. com/statistik/daten/studie/158102/umfrage/marktanteile-von-betriebssystemen-in-deutschland-seit-2009/, zuletzt aufgerufen am 30. Juli 2019). Die Auslegung anhand der Gesetzeshistorie ergibt somit, dass Teillösungen gegenüber keiner – system- und plattformübergreifenden – Lösung als vorzugswürdig angesehen wurden, insbesondere vor dem Hintergrund der insgesamt geringen Verbreitung bzw. Nutzung von Jugendschutzprogrammen durch Eltern (vgl. Schulz/Dankert, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl. 2018, § 11 JMStV Rn. 18 f.; Braml/Hopf, in: ZUM 2012, 361, 367 und 370).
Auch eine systematische Auslegung spricht – entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin – nicht zwingend für das Erfordernis eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 JMStV gilt: Sofern Anbieter Angebote, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern oder Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, verbreiten oder zugänglich machen, haben sie dafür Sorge zu tragen, dass Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufen sie üblicherweise nicht wahrnehmen. Dieser Pflicht können Anbieter gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 JMStV auf drei Möglichkeiten entsprechen, wobei die ersten beiden Möglichkeiten unter Nr. 1 als „technische“ Lösungen zusammengefasst sind: Anbieter können durch technische oder sonstige Mittel die Wahrnehmung des Angebots durch Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufe unmöglich machen oder wesentlich erschweren (Möglichkeit 1 in § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 1 JMStV), sie können ihre Angebote mit einer Alterskennzeichnung versehen, die von geeigneten Jugendschutzprogrammen nach § 11 Abs. 1 und Abs. 2 JMStV ausgelesen werden kann (Möglichkeit 2 in § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 JMStV), oder sie können die Zeit, in der die Angebote verbreitet oder zugänglich gemacht werden, so wählen, dass Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufe üblicherweise die Angebote nicht wahrnehmen (Möglichkeit 3 in § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 JMStV). Während also Möglichkeiten 1 und 3 voraussetzen, dass in jedem einzelnen Fall eines entwicklungsbeeinträchtigenden Angebots die Wahrnehmbarkeit üblicherweise ausgeschlossen ist, führt die streitgegenständliche Möglichkeit 2 zu einer umfassenden Anbieterprivilegierung, sofern es tatsächlich ein als geeignet anerkanntes Jugendschutzprogramm gibt (vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 29. Januar 2010 - 4 A 62.09 - juris Rn. 29). Allein dadurch, dass Anbieter ihre Angebote mit einer Alterskennzeichnung versehen, die von geeigneten Jugendschutzprogrammen nach § 11 Abs. 1 und Abs. 2 JMStV ausgelesen werden kann, haben sie ihre Pflicht aus § 5 Abs. 1 Satz 1 JMStV erfüllt. Die Antragsgegnerin meint, dieses Ergebnis sei angesichts des Verfassungsrangs des Jugendschutzes nur dann gerechtfertigt, wenn Möglichkeit 2 zu einem vergleichbaren Schutzniveau wie die Möglichkeiten 1 und 3 führt. Dies sei nicht der Fall, wenn trotz Alterskennzeichnung aller Angebote durch die Anbieter nur bei einem Teil der Internetzugriffe – nämlich denen über das Betriebssystem Windows – tatsächlich üblicherweise verhindert wird, dass Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufen entwicklungsbeeinträchtigende Angebote wahrnehmen. Dieser Ansicht folgt die Kammer nicht.
Eine Zusammenschau des § 11 Abs. 1 mit Abs. 2 JMStV ergibt nämlich, dass ein Nebeneinander verschiedener Jugendschutzprogramme – auch fragmentierter Einzellösungen in sog. geschlossenen Systemen – gegenüber dem Nichteinsatz von Jugendschutzprogrammen präferiert wurde („Es soll jedoch vermieden werden, dass funktionierenden Teillösungen eine Geeignetheitsprüfung verwehrt wird“, vgl. Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Auch ist der Systematik von § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 JMStV und § 11 Abs. 1 JMStV immanent, dass Schutzlücken bei der Verwendung von Jugendschutzprogrammen nicht nur bei fehlender Lauffähigkeit auf allen Betriebssystemen, sondern auch bei einer tatsächlichen Nichtnutzung durch Eltern entstehen (vgl. Schulz/Dankert, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl. 2018, JMStV, § 11 Rn. 18 f.; Braml/Hopf, in: ZUM 2012, 361, 367). Eine fehlende wesentliche Verbreitung der Jugendschutzprogramme führt aber nicht zum Wegfall der Anbieterprivilegierung; auch kann eine Anerkennung nicht vom Nachweis einer wesentlichen Verbreitung der jeweiligen Jugendschutzprogramme abhängig gemacht werden (vgl. VG Neustadt [Weinstraße], Beschluss vom 17. April 2013 - 5 L 68.13 - juris Rn. 19 ff.). Zudem hatte der Staatsvertragsgeber, wie oben bei der Gesetzeshistorie dargelegt, Kenntnis von der Diskrepanz zwischen dem Schutzniveau der verschiedenen Möglichkeiten des § 5 Abs. 3 Satz 1 JMStV und des Vorhandenseins von nur auf Windows lauffähigen Jugendschutzprogrammen. Angesichts dessen zeigt § 11 JMStV, dass die Prämisse des gleichen Schutzniveaus der drei Möglichkeiten in § 5 Abs. 3 Satz 1 JMStV nicht tragfähig ist.
Dieses Ergebnis stützt auch die teleologische Auslegung. Sinn und Zweck der Anerkennung von Jugendschutzprogrammen durch anerkannte Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle ist „ein neuer Impuls […] damit solche Programme zur Marktreife gebracht und möglichst verbreitet eingesetzt werden können“ (vgl. Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Wie oben erwähnt, war Ziel der Neuregelung des § 11 JMStV, den technischen Jugendmedienschutz – insbesondere in der Ausgestaltung anerkannter Jugendschutzprogramme – zu stärken und zu fördern. Dabei wurden Jugendschutzprogramme gegenüber eigenen technischen Lösungen der Anbieter oder Zeitgrenzen deshalb als vorzugswürdig angesehen, weil sie gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 JMStV neben dem Auslesen von Alterskennzeichnungen auch Angebote erkennen sollen, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu beeinträchtigen, d.h. auch vor entwicklungsbeeinträchtigenden Angeboten außerhalb des Anwendungsbereich des JMStV Schutz bieten sollen (vgl. Braml/Hopf, in: ZUM 2012, 361, 365; Hopf/Braml, in ZUM 2018, 1, 12). Diesem Sinn und Zweck würde es ersichtlich widersprechen, wenn man mit allzu strengen Voraussetzungen an die Geeignetheit von Jugendschutzprogrammen die Entwicklung solcher – wenigstens für Teilbereiche – verhindern würde.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin führt außerdem eine richtlinien- bzw. völkerrechtskonforme Auslegung anhand der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) - AVMD-Richtlinie - sowie das Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989 (BGBl. 1992 II S. 121, 122) in der Fassung des Änderungsvertrags vom 12. Dezember 1995 (BGBl. 2017 II S. 1554) - UN-Kinderrechtskonvention - nicht zum Erfordernis eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen. Zwar ist der Antragsgegnerin zuzugeben, dass Gerichte bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist zu einer richtlinienkonformen Auslegung befugt sind (vgl. BGH, Urteil vom 5. Februar 1998 - I ZR 211/95 - BGHZ 138, 55-66, juris Rn. 43). Sie sind aber solange nicht dazu verpflichtet, wie sie das Frustrationsverbot beachten, welches sich aus dem effet-utile-Gedanken des Art. 4 Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union - EUV - ergibt (vgl. Kühling, JuS 2014, 481, 484 m.w.N.). Weder die AVMD-Richtlinie noch die UN-Kinderrechtskonvention machen jedoch so spezifische Vorgaben für die Ausgestaltung des technischen Jugendmedienschutzes, dass daraus das Erfordernis eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen herzuleiten wäre. Die Antragsgegnerin führt selbst an, dass Art. 6a Abs. 1 Satz 1 AVMD-Richtlinie – wonach die Mitgliedstaaten angemessene Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass audiovisuelle Mediendienste, die von ihrer Rechtshoheit unterworfenen Telemedienanbietern bereitgestellt werden und die körperliche, geistige oder sittliche Entwicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können, nur so bereitgestellt werden, dass sichergestellt ist, dass sie von Minderjährigen üblicherweise nicht gehört oder gesehen werden können – dem in § 5 Abs. 1 JMStV geregelten Gedanken der Anbieterverantwortung entspricht. Auch nach der neuen europäischen Rechtslage zählen zu solchen Maßnahmen beispielsweise die Wahl der Sendezeit, Mittel zur Altersverifikation oder andere technische Maßnahmen, die in einem angemessenen Verhältnis zu der potenziellen Schädigung durch die Sendung stehen müssen (Art. 6a Abs. 1 Satz 2 und 3 AVMD-Richtlinie). Jugendschutzprogramme fallen unter solche andere technische Maßnahmen, ohne dass sich hieraus über § 11 JMStV hinausgehende technische Anforderungen ergeben. Jedenfalls kann von einer „Frustration“ der AVMD-Richtlinie durch die bisherige – früher auch von der KJM geteilte – Auslegung des § 11 Abs. 1 JMStV keine Rede sein. Eine grundlegende Änderung der Rechtslage ist somit nicht ersichtlich (vgl. Hopf/Braml in: ZUM 2016, 1001, 1006). Auch läuft der bisherige Jugendmedienschutz nicht derart leer, dass von einer Nichteinhaltung europa- und völkerrechtlicher Standards auszugehen ist. Ohnehin hat sich die UN-Kinderrechtskonvention seit den Anerkennungsentscheidungen von J...durch die KJM nicht geändert, sodass sie – anders als die Antragsgegnerin meint – jedenfalls keine Neubewertung der Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 JMStV rechtfertigt.
(2) Im Ergebnis kann daher offen bleiben, ob die Antragsgegnerin ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat.
3. An dem Vollzug eines nach vorliegender Prüfung rechtswidrigen Verwaltungsakts besteht offensichtlich kein besonderes öffentliches Interesse.
Im Übrigen hat die Kammer auch erhebliche Bedenken hinsichtlich des Vorliegens eines besonderen Vollzugsinteresses. Das von der Antragsgegnerin angeführte Interesse an der Durchsetzung der öffentlichen Belange des verfassungsrechtlich geschützten Jugendschutzes entspricht lediglich dem allgemeinen Vollzugsinteresse. Anders als die Antragsgegnerin meint, dürfte auch die während des anhängigen Klageverfahrens fortgeltende Privilegierungswirkung im Sinne von § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 JMStV ein besonderes Vollzugsinteresse nicht begründen. Dies gilt insbesondere angesichts der Tatsache, dass die KJM selbst J...im Jahr 2011 als geeignet beurteilt hat und die Anerkennung von J...durch den Antragsteller im Jahr 2017 nicht beanstandet hat. Seit dieser Entscheidung hat sich weder an dem Wortlaut des § 11 Abs. 1 JMStV noch an der Lauffähigkeit von J...allein auf dem Betriebssystem Windows etwas geändert, sodass nicht ersichtlich ist, warum das Abwarten einer Entscheidung in der Hauptsache nicht möglich sein soll.
B. Im Hinblick auf die Beiladungsanregung des Antragstellers wird auf den Beschluss der Kammer vom 17. Juli 2019 verwiesen (siehe erg. zur Möglichkeit, über den Beiladungsantrag zusammen mit bzw. in der Sachentscheidung zu entscheiden OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. November 2008 - OVG 1 S 81.08 - juris Rn. 8; VG Berlin, Urteil vom 13. November 2008 - VG 35 A 17.07 - juris Rn. 74 m.w.N.; VG Berlin, Beschluss vom 1. Februar 2019 - VG 27 L 370.18 - juris Rn. 159).
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes - GKG -.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes - GKG
§ 19b JMStV
§ 19 JMStV
§ 17 JMStV
§ 16 JMStV
§ 11 JMStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 19b Abs. 1 JMStV
§ 19b Abs. 2 JMStV
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 JMStV
§ 11 Abs. 1 und Abs. 2 JMStV
§ 19 Abs. 3 JMStV
§ 5 Abs. 1 JMStV
§ 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 JMStV
§ 16 Satz 2 Nr. 7 JMStV
§ 19b Abs. 1 und Abs. 2 JMStV
§ 17 Abs. 1 Satz 5 und 6 JMStV
§ 17 Abs. 1 Satz 3 und 4 JMStV
§ 19a Abs. 2 Satz 2 JMStV
§ 19a Abs. 2 Satz 3 JMStV
§ 11 Abs. 3 JMStV
§ 11 Abs. 1 JMStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 JMStV
§ 11 Abs. 2 JMStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 JMStV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 JMStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 JMStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 1 JMStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 JMStV
§ 11 Abs. 1 mit Abs. 2 JMStV
§ 11 Abs. 1 Satz 1 JMStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: ZUM 2012, 361, 369
ZUM 2016, 1001, 1001
ZUM 2012, 361, 361
ZUM 2012, 361, 367
ZUM 2012, 361, 365
ZUM 2018, 1, 12
BGHZ 138, 55
ZUM 2016, 1001, 1006
27 K 165.19
10 CS 18.98
4 ME 41/18
5 L 68.13
11 S 12.18
27 A 62.07
27 A 63.07
27 A 64.07
27 K 258.14
27 K 93.16
7 B 12.23
11 B 10.12
13 A 1072/12
27 L 546.17
1 K 573/13 K
4 A 62.09
I ZR 211/95
1 S 81.08
35 A 17.07
27 L 370.18