Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-31, Aktenzeichen OVG 10 S 8.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2018:0831.OVG10S8.18.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 5. Januar 2018 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt die Antragstellerin.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 7.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung durch den Antragsgegner (Nr. 1 und 4 der Ordnungsverfügung vom 29. März 2017) und gegen die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes (Nr. 2 der Ordnungsverfügung vom 4. April 2017). Das Verwaltungsgericht hat ihr vorläufigen Rechtsschutz nur hinsichtlich der ersten Androhung eines Zwangsgeldes im Bescheid über die Nutzungsuntersagung (Nr. 5 der Ordnungsverfügung vom 29. März 2017) und hinsichtlich der Festsetzung dieses Zwangsgeldes (Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 4. April 2017) gewährt und ihren Antrag im Übrigen abgelehnt.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.
1. Ohne Erfolg hält die Antragstellerin entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Nutzungsuntersagung in Nr. 1 und die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung in Nr. 4 der Ordnungsverfügung vom 29. März 2017 für rechtswidrig.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass die Voraussetzungen der Nutzungsuntersagung nach § 80 Abs. 1 Satz 2 BbgBO in der Fassung vom 19. Mai 2016 (GVBl I Nr. 14) vorlägen, weil die „Nutzungsaufnahme ohne Anzeige“ im Widerspruch zur öffentlich-rechtlichen Vorschrift des § 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO stehe. Nach § 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO darf eine bauliche Anlage nicht vor dem in § 83 Abs. 2 Satz 1 BbgBO bezeichneten Zeitpunkt benutzt werden, d.h. nicht vor Ablauf von zwei Wochen, nachdem der Bauherr die beabsichtigte Aufnahme der Nutzung einer - wie hier - nicht genehmigungsfreien baulichen Anlage angezeigt hat. Auch die Beschwerde stellt nicht in Abrede, dass hinsichtlich des hier in Rede stehenden zweiten Bauabschnitts keine solche Anzeige abgegeben worden ist und dass die in der Ordnungsverfügung vom 29. März 2017 unter Nr. 1 des Tenors beispielhaft aufgeführten, in der Begründung sowie im Widerspruchsbescheid vom 15. Juni 2017 näher dargelegten und im Verwaltungsvorgang durch die Aktenvermerke über die Ortsbesichtigungen und zahlreiche Fotos ausführlich dokumentierten Verstöße gegen das gesetzliche Benutzungsverbot aus § 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO vorliegen und andauern.
a) Indessen hält die Beschwerde die Ordnungsverfügung vom 29. März 2017 unter Nr. 1 des Tenors für zu unbestimmt, weil für die Antragstellerin „nicht ersichtlich“ sei, „ob sie nun den gesamten zweiten Bauabschnitt beräumen soll oder ob sie auch schon bei Belassen eines Möbelstückes, zum Beispiel eines Tresens oder eines Bettes, gegen die Ordnungsverfügung verstößt“ (Beschwerdebegründung, Schriftsatz vom 9. Februar 2018, S. 2). Sie meint, das „Einstellen von Möbeln“ schaffe „Voraussetzungen für den Vollzug der Baugenehmigung“ (ebd.). Es „hätte nur die Nutzung als Hotelbetrieb untersagt werden dürfen“ (a.a.O., S. 3). Außerdem verweise die Formulierung „etc.“ am Ende der Aufzählung der untersagten Nutzungen in Nr. 1 des Tenors der Ordnungsverfügung „auf weitere nicht klar formulierte Nutzungsarten“, die der Antragstellerin untersagt werden sollen. Es sei „also nicht ersichtlich, welche Nutzung denn nun eigentlich noch zulässig sein soll“. Nach Auffassung der Antragstellerin umfasse die Nutzungsuntersagung in Nr. 1 des Tenors der Ordnungsverfügung auch „nicht zu beanstandende Nutzungsarten“ (ebd.). Dieses Vorbringen greift nicht durch.
Das Gebot der hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit erfordert zum einen, dass der Adressat das von ihm geforderte Verhalten erkennen kann, und zum anderen muss der Verwaltungsakt taugliche Grundlage der Verwaltungsvollstreckung sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 -, juris Rn. 31). Die hinreichende inhaltliche Bestimmtheit setzt daher voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (Beschlüsse des Senats vom 30. Mai 2016 - OVG 10 S 34.15 -, juris Rn. 8 m.w.N. und vom 28. September 2017 - OVG 10 S 54.17 -, BA S. 3).
Gemessen daran ist die Nutzungsuntersagung in Nr. 1 der Ordnungsverfügung inhaltlich hinreichend bestimmt, § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfGBbg i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Wie sich aus dem Wortlaut des gesetzlichen Nutzungsverbots ergibt, dessen Durchsetzung die Ordnungsverfügung nach ihrer Begründung und nach der von der Beschwerde insoweit nicht angegriffenen Auffassung des Verwaltungsgerichts dient (BA S. 4-6), darf die bauliche Anlage „nicht“ vor Ablauf der Zweiwochenfrist nach Anzeige der beabsichtigen Nutzungsaufnahme „benutzt werden“, § 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO. Damit sind alle Arten baulicher Nutzung ausgeschlossen und nicht nur der in der Baugenehmigung vorgesehene Hotelbetrieb oder die in Nr. 1 des Tenors der Ordnungsverfügung vom 29. März 2017 beispielhaft ausdrücklich aufgeführten Nutzungen. Der Inhalt der Nutzungsuntersagung ist regelmäßig ein bloßes Unterlassen. Es besteht in dem Verbot eine rechtswidrige Nutzung aufzunehmen oder fortzusetzen. Eine Nutzungsuntersagung kann auch die Verpflichtung zum Entfernen von Gegenständen umfassen, wenn sich die rechtswidrige Nutzung gerade im Vorhandensein bestimmter Gegenstände manifestiert (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Januar 2017 - OVG 2 S 48.16 - juris Rn. 4). Gegenstände, die nicht der Bauausführung, sondern der späteren Nutzung der baulichen Anlage dienen, sind zu entfernen. Als Bauherrin hat sich die Antragstellerin daher hinsichtlich der Frage des Einstellens von Möbeln, die der geplanten Nutzung dienen, ebenfalls an das o.a. ihr schon gesetzlich auferlegte Benutzungsverbot zu halten und folglich Möbel, die vor dem genannten Zeitpunkt geliefert werden, außerhalb der Baustelle zu lagern. Ebenfalls bereits aus dem Wortlaut von § 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO folgt, dass es - entgegen den Vorstellungen der Antragstellerin - für die Dauer des Verbots, die bauliche Anlage zu benutzen, keine „nicht zu beanstandenden Nutzungsarten“ gibt. Zulässig ist nur die Bautätigkeit selbst, soweit sie der Verwirklichung der Baugenehmigung dient. Denn durch die Bautätigkeit wird die bauliche Anlage erst errichtet bzw. geändert (§ 59 Abs. 1 BbgBO) und noch nicht im Sinne von § 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO (baulich) „benutzt“. Schon aufgrund der im Bescheid angegebenen Gesetzeslage, in deren Licht er auszulegen ist, können danach für die Antragstellerin und Adressatin keine Zweifel bestehen, dass das Nutzungsverbot in Nr. 1 der genannten Ordnungsverfügung keine baulichen Nutzungen zulässt, bevor der in § 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO genannte Zeitpunkt verstrichen ist.
b) Fehl geht auch das Beschwerdevorbringen, der Erlass des Nutzungsverbots in der Ordnungsverfügung vom 29. März 2017 sei ermessensfehlerhaft, weil es gegenüber der Antragstellerin ergangen sei, obwohl der Antragsgegner eine „Auswahl zwischen vier potenziellen Störern“ gehabt habe (Beschwerdevorbringen, a.a.O., S. 3-5). Die Beschwerde räumt selbst ein, dass die Antragstellerin „als Bauherrin des Vorhabens“ und „Inhaber der Baugenehmigung“ anzusehen sei (a.a.O., S. 4). Daraus folgt, dass eine Ordnungsverfügung zur Durchsetzung der gesetzlichen Pflichten, die sich aus der ihr erteilten Baugenehmigung ergeben, an sie gerichtet werden kann, weil sie Adressatin der Baugenehmigung ist und weil sie als Bauherrin gemäß § 52 und § 83 Abs. 2 BbgBO dafür verantwortlich ist, dass in den Räumen des Vorhabens während der Bautätigkeit die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Damit ist auch in erster Linie die Antragstellerin für das vom Antragsgegner beanstandete Geschehen dort verantwortlich. Auf diesen Grund für die Adressierung an die Antragstellerin weist der Antragsgegner schon im ersten Satz seiner Begründung der Ordnungsverfügung vom 29. März 2017 („… wurde Ihnen die Genehmigung … erteilt“) und nochmals in seinem erstinstanzlichen Schriftsatz vom 20. November 2017 hin. Warum es ermessensfehlerhaft sein soll, wenn nicht gleichzeitig oder stattdessen entsprechende Ordnungsverfügungen an einzelne andere - oder alle drei anderen - von der Beschwerde als „Störer“ angesehenen Personen gerichtet werden, erschließt sich nicht.
Allein der Umstand, dass ein bauordnungsrechtliches Nutzungsverbot auch gegenüber einer anderen Person erlassen werden könnte, berührt nicht die Rechtmäßigkeit des gegenüber dem Adressaten ergangenen Nutzungsverbots (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 22. Juni 2016 - 4 B 1516/15 -, juris Rn. 28) im Sinne einer ermessensfehlerhaften Auswahl als für die untersagte Nutzung Verantwortlicher. Ebenso wie bei einer Beseitigungsverfügung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 BbgBO) wird die Bauaufsichtsbehörde bei einer Nutzungsuntersagung im Falle einer Auswahlmöglichkeit zwischen mehreren Verantwortlichen vorrangig den Verhaltensverantwortlichen (§ 52 BbgBO, § 16 OBG) vor dem Zustandsverantwortlichen (§ 17 OBG) in Anspruch nehmen dürfen, wenn nicht die Wirksamkeit der Maßnahme eine andere Reihenfolge gebietet. Das gilt grundsätzlich auch für eine Nutzungsuntersagung, mit der - wie hier - nicht nur (präventiv) die künftige Nutzung untersagt, sondern auch eine bereits ausgeübte Nutzung unterbunden werden soll (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 28. Juli 2014 - 2 CS 14.1326 -, juris Rn. 4).
Insoweit ist der Beschwerde schon nichts Konkretes dafür zu entnehmen, dass die bereits ausgeübte Nutzung, die mit dem Nutzungsverbot in Nr. 1 der genannten Ordnungsverfügung unterbunden werden soll, nicht von der Antragstellerin als Bauherrin ausgeht, sondern von anderen Personen. Stattdessen ergibt sich aus den Ausführungen der Antragstellerin sogar, dass sie selbst „die Zimmer bestücken“ will und sich für „das Belassen von Möbeln und Geräten sowie von Gegenständen im zweiten Bauabschnitt“ ebenfalls selbst verantwortlich fühlt (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 3). Aus der Beschwerde ist auch nichts dafür ersichtlich, dass und warum die drei anderen von der Antragstellerin als „Störer“ angesehenen Personen überhaupt oder gar schneller und besser als die Antragstellerin in der Lage sein könnten, die illegale Nutzung zu unterbinden, obwohl nichts dafür vorgetragen ist, dass sie ebenfalls als „Bauherr“ oder auch nur als andere „im Rahmen ihres Wirkungskreises … am Bau Beteiligte“ im Sinne von § 52 BbgBO anzusehen sein könnten oder aus anderen Gründen einen besseren Zugriff auf die Räumlichkeiten des Bauvorhabens hätten bzw. die beanstandete Nutzung besser unterbinden könnten als die Antragstellerin als Bauherrin. Selbst wenn die beiden Miteigentümer des Grundstücks wegen ihres Miteigentums bzw. die Hotelbetriebsgesellschaft wegen ihres Gesellschaftssitzes möglicherweise zumindest als Verantwortliche für den Zustand des Vorhabengrundstücks gemäß § 17 Abs. 1 OBG bzw. § 17 Abs. 2 OBG anzusehen sein sollten, ergibt sich deshalb aus einer solchen Verantwortlichkeit noch nicht, dass und warum die Nutzungsuntersagung ihnen gegenüber schneller und effektiver wäre und nicht vielmehr ins Leere liefe. Das gilt erst recht, soweit das Nutzungsverbot über den in § 83 Abs. 2 Satz 3 BauGB genannten Zeitpunkt hinaus außerdem eine Nutzungsaufnahme für einzelne Räumlichkeiten deshalb untersagt, weil sie von den genehmigten Bauvorlagen, welche die Antragstellerin eingereicht hatte, abweicht und somit gegen die gerade an die Antragstellerin gerichtete Baugenehmigung verstößt, wie sich aus dem (zum Widerspruch gegen die Nutzungsuntersagung vom 29. März 2017 ergangenen) Widerspruchsbescheid vom 15. Juni 2017 (S. 2, 3 und 4) ergibt.
2. Ebenfalls ohne Erfolg rügt die Beschwerde die Annahme des Verwaltungsgerichts, gegen die Androhung eines (weiteren) Zwangsgeldes in Nr. 2 der Ordnungsverfügung vom 4. April 2017 sei nichts zu erinnern.
Soweit die Antragstellerin meint, im Fehlen einer Duldungsverfügung gegen Herrn G... als Miteigentümer ein „Vollstreckungshindernis“ entdecken zu können (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 5), wiederholt sie lediglich ihr erstinstanzliches Vorbringen aus dem Schriftsatz vom 1. August 2017, ohne sich in der nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebotenen Weise mit der Begründung des Verwaltungsgerichts auseinanderzusetzen, nach der die von ihr vermisste Duldungsverfügung für die Vollstreckung der Nutzungsuntersagung keine Bedeutung habe und ihr deshalb nicht entgegenstehe, weil die Nutzungsuntersagung den baulichen Zustand des Gebäudes unberührt lasse, also nicht in geschützte Rechtspositionen des Grundeigentümers eingreife, und auch sonst keinerlei Anhaltspunkte für das Vorliegen vertraglicher Beziehungen gegeben seien, aus denen den Eigentümern oder etwaigen Nutzern Ansprüche erwachsen könnten (BA S. 10).
Soweit die Antragstellerin die Androhung des Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,00 € als unverhältnismäßig hoch rügt, wiederholt sie ebenfalls nur ihr erstinstanzliches Vorbringen bzw. verweist darauf (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 5), ohne sich in der von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO geforderten Weise mit der Begründung des angegriffenen Beschlusses auseinanderzusetzen. Das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin auf der illegalen Nutzung der baulichen Anlage weiter beharrt hat, nachdem der Antragsgegner sie ihr unter Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtmäßig (s.o.) untersagt hatte. Dies wird durch das Protokoll über die Ortsbesichtigung durch zwei Mitarbeiterinnen des Antragsgegners am 3. Mai 2017 und die dabei gefertigte Fotodokumentation (VVG Bl. 69 bis 77) eindrucksvoll bestätigt. Dem setzt die Beschwerde nichts entgegen. Dafür, dass das in der Ordnungsverfügung vom 4. April 2017 unter Nr. 2 angedrohte Zwangsgeld im Sinne der von der Beschwerde zitierten Rechtsprechung (OVG Bremen, Beschluss vom 28. Januar 2004 - 1 S 21/04 -, NVwZ-RR 2004, 658-660) deshalb zu hoch und unverhältnismäßig sei, weil die Antragstellerin es nicht aufbringen könne und seine Beitreibung daher von vornherein zwecklos erscheinen müsse (vgl. OVG Bremen, a.a.O., S. 659), ergeben sich aus dem Beschwerdevorbringen keine konkreten Anhaltspunkte. Dass die Bemessung des angedrohten Zwangsgeldes unter Berücksichtigung des erheblichen wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin an der Missachtung der Nutzungsuntersagung überhaupt zu hoch bemessen wäre (vgl. Beschluss des Senats vom 28. Juni 2018 - OVG 10 S 37.18 -, juris Rn. 16), legt die Beschwerde ebenfalls nicht dar. Außerdem durfte der Antragsgegner berücksichtigen, dass er schon während des ersten Bauabschnitts eine Nutzungsuntersagungsverfügung erlassen und nach Fortsetzung der illegalen Nutzung als Pensionszimmer trotz Bestandskraft der Nutzungsuntersagung die illegal genutzten Räume des ersten Bauabschnitts versiegeln musste (vgl. Ordnungsverfügung vom 29. März 2017, S. 2), worauf ebenfalls das Verwaltungsgericht hingewiesen hat (BA S. 11). Offenbar hat das nicht ausgereicht, um die Antragstellerin anzuhalten, während des zweiten Bauabschnitts das gesetzliche Nutzungsverbot gemäß § 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO schon von sich aus einzuhalten oder wenigstens der zu seiner Durchsetzung ergangenen Nutzungsuntersagung in Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 29. März 2017 nachzukommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstinstanzlichen Wertfestsetzung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 52 BbgBO
§ 16 OBG
§ 17 OBG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 2 BbgBO
§ 83 Abs. 2 Satz 3 BbgBO
§ 83 Abs. 2 Satz 1 BbgBO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfGBbg
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 59 Abs. 1 BbgBO
§ 83 Abs. 2 BbgBO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 BbgBO
§ 17 Abs. 1 OBG
§ 17 Abs. 2 OBG
§ 83 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 658
4 C 17.95
10 S 34.15
10 S 54.17
2 S 48.16
4 B 1516/15
2 CS 14.13
1 S 21/04
10 S 37.18