Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-22, Aktenzeichen 4 K 128/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0222.4K128.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Aussetzung einer Akkreditierung.
Mit Bescheid vom 7. April 2017 erteilte die Deutsche Akkreditierungsstelle (im Folgenden: DAkkS) der weltweit als Zertifizierungsunternehmen tätigen Klägerin die unbefristete Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Produkte, Prozesse und Dienstleistungen nach der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 (Konformitätsbewertung – Anforderungen an Stellen, die Produkte, Prozesse und Dienstleistungen zertifizieren, im Folgenden: DIN). Die Akkreditierung betrifft die Bereiche Lebensmittelverarbeitung in allen Produktkategorien auf der Grundlage des IFS Food Standards, Version 7, Handel von Lebensmitteln und anderen Produkten auf der Grundlage des IFS Broker Standards, Version 3, Lagerung, Transport und Logistik von Lebensmitteln und anderen Produkten auf der Grundlage des IFS Logistic Standards, Version 2 sowie Beurteilung von Produkten/Prozessen von Lieferanten, die Haushalts- und Körperpflegeprodukte herstellen, auf der Grundlage des IFS HPC Standards, Version 2, IFS Wholesale/Cash & Carry Version 2 (Großhandel), IFS PACSecure v1 (Qualität von und Sicherheit von Verpackungsmaterial).
Mit Bescheid vom 30. Juni 2021 änderte die DAkkS auf Antrag der Klägerin den Geltungsbereich der Akkreditierung und stellte hierüber eine Urkunde aus. Nunmehr erstreckt sich die Akkreditierung auf die Lagerung, Transport und Logistik von Lebensmitteln und anderen Produkten auf Grundlage des IFS Logistics Standards, Version 2, IFS Logistics Standard, Version 2.2 und für die Auditierung von Qualität und Sicherheit von Verpackungsmaterialien auf Grundlage des IFS PACsecure Standards, Version 1, IFS PACsecure Standard, Version 1.1.
Geschäftsführer der Klägerin ist Herr W...L..., der zugleich deren Zertifizierungsstellenleiter ist; Frau Dr.x... hat Einzelprokura für die Klägerin; sie agiert als stellvertretende Zertifizierungsstellenleiterin. Beide haben im Rahmen einer daneben ausgeübten selbständigen Tätigkeit unter den Firmen „M...“ und „M...“ interne Audits und Beratungstätigkeiten für Unternehmen der Lebensmittelbranche und im Zusammenhang mit Warenrückrufen durchgeführt. Sie haben Beratung, Coaching, interne Audits und Lieferantenaudits angeboten und planen dies auch künftig zu tun; die Klägerin selbst bietet ebenfalls interne Audits an. Das Tätigkeitsfeld der „M...“ wurde auf der Homepage wie folgt beschrieben: „Beratung, Coaching, interne Audits und Lieferantenaudits im Bereich Lebensmittel, Verpackung und Konsumerprodukte, Consultation, Coaching and First/Second Party Audits for Food, Packaging and Consumer Products“.
Im Rahmen der Überwachung der Akkreditierung führte die DAkkS im Mai 2021 eine Wiederholungsbegutachtung in Form einer Fernbegutachtung durch die Begutachter R... (DAkkS-Systembegutachter) und I...F... (DAkkS-Fachbegutachterin) durch. Dabei stellten diese in 14 Berichten sog. Abweichungen fest, von denen zunächst nur eine als kritisch eingestuft wurde (Nr. 1/11). Die festgestellten Abweichungen von der DIN betreffen die Handhabung der Unparteilichkeit (unzulässige Beratung durch Schlüsselpersonal der Zertifizierungsstelle und unzulässige Durchführung von Beratung und internen Audits bei Kunden der Zertifizierungsstelle) sowie die Managementsystemanforderungen. Die Abweichungen sollten danach binnen zweier Monate behoben werden.
Hierzu angehört, äußerte sich die Klägerin mit Schreiben vom 17. Juni 2021 im Wesentlichen dahingehend, die in den Abweichungsberichten vorgenommene Bewertung des festgestellten Sachverhalts sei unzutreffend. So sei die Annahme falsch, die Überprüfung des Managementsystems als Bestandteil eines IFS Audits und damit jedes interne Audit sei entgegen Ziff. 4.2.6. lit. e) DIN nicht normkonform. Es widerspreche auch nicht den Anforderungen an die Unparteilichkeit, dass Frau Dr.x... und Herr W... gleichzeitig in Unternehmensberatungen tätig seien und zugleich die Leitung der Klägerin innehätten. Durch die „Risikomatrix zur Bewertung von Interessenkonflikten“ sei klargestellt, dass sie Beratungsleistungen nur solchen Kunden anböten, die nicht Zertifizierungskunden der Zertifizierungsstelle seien. Dies stelle aber keine Beratungsleistung i.S.d. 4.2.6 DIN dar. Beide Abweichungsberichte gingen von einem unzutreffenden und von den internationalen und europäischen Normvorgaben abweichenden Verständnis der Begriffe „Beratung“ und „Kunde“ aus.
Unter dem 21. September 2021 nahm die Klägerin, welche die in den Abweichungsberichten Nr. 1/11, Nr. 2/11 und Nr. 6/11 festgestellten Abweichungen nicht behoben hatte, erneut gegenüber der DAkkS Stellung. Im Wesentlichen stellte sie sich auf den Standpunkt, sie dürfe auch dann, wenn sie eine akkreditierte Zertifizierungsstelle betreibe, zugleich Beratung gegenüber solchen Kunden anbieten, denen gegenüber sie keine Zertifizierungsleistungen erbringe. Ebenso dürfe ihr Personal, unabhängig von der Entscheidungsebene, im Auftrag der Zertifizierungsstelle Beratung gegenüber solchen Kunden erbringen, die nicht Zertifizierungskunden der Zertifizierungsstelle seien. Auch würden sämtliche Regelungen im Qualitätsmanagementhandbuch den Anforderungen von Ziff. 4.2.8 DIN genügen. Die technische Norm DIN könne vor dem Hintergrund der klarstellenden Ausführungen des technischen Komitees der ISO (CASCO) nicht anders verstanden werden. Damit missachte sie weder normative Vorgaben oder sonstige Hinweise auf eine mangelnde Kompetenz, weshalb keine Abweichung vorliege.
Mit Schreiben vom 27. Dezember 2021 gab die DAkkS der Klägerin Gelegenheit, sich zu der beabsichtigten Aussetzung ihrer Akkreditierung zu äußern. Dabei führte die DAkkS im Wesentlichen aus: Der Begutachter M... habe festgestellt, dass die Anforderungen an die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit nach der Ziff. 4.2.6. DIN durch die internen Regelungen nicht sichergestellt seien. Ein Rückgriff auf Ziff. 4.2.6 lit. d) DIN scheide aus, da die Regelungen der Ziff. 4.2.8 DIN einen eigenen und abschließenden Regelungsgehalt hätten. Bei der Ziff. 4.2.8 DIN handele es sich um ein Totalverbot, welchem nicht mit Risikominimierungsmaßnahmen, sondern nur mit Risikobeseitigungsmaßnahmen begegnet werden könne. Der Wortlaut spreche nicht von Beratung für die eigenen Kunden, sondern schlicht von Beratung. Die Beratung sei also unabhängig vom Kundenkreis der Konformitätsbewertungsstelle. Ausreichend sei eine weitestgehend einschlägige Beratung, welche hier durch die Tätigkeit der M...vorläge.
Die Argumentation der Klägerin, wonach die Zertifizierungsstelle einerseits Zertifizierungskunden und andererseits Beratungskunden haben könne, sei nicht nachvollziehbar. Da die DIN ausschließlich Anforderungen an Zertifizierungsstellen aufstelle und keinen weiteren Regelungsbereich habe, könne eine akkreditierte Zertifizierungsstelle keine anderen Kunden als Zertifizierungskunden haben. Damit dürfe eine akkreditierte Zertifizierungsstelle ihre Kunden nicht beraten. Da es sich bei der DIN um eine Produktzertifizierungsnorm und nicht ausschließlich um die Zertifizierung von Managementsystemen handele, verbiete Ziff. 4.2.6 lit. e) DIN folgerichtig die Beratung für Managementsysteme und interne Audits. Etwas anderes als Beratung könne in dieser Dienstleistung der Klägerin nicht gesehen werden.
Mit Schreiben vom 1. Juni 2022 führte die Klägerin aus, sie halte sich hinsichtlich internationaler und europäischer Dokumente zu Akkreditierungen stets auf dem Laufenden. Hierzu gehöre das Nachverfolgen von Guidelines der European Accreditation (EA) und ISO CASCO-Dokumenten ebenso wie die Beobachtung von Veröffentlichungen der DAkkS selbst. Sie habe diesen zu keinem Zeitpunkt entnommen, dass die Beratung solcher Unternehmen unzulässig sei, die keine Zertifizierungskunden seien, und dass auch die Beratung hinsichtlich solcher Inhalte unzulässig sei, für die sie nicht akkreditiert sei. Unter „Beratung“ seien unterstützende Dienstleistungen für Unternehmen außerhalb eines Management-Systemaufbaus zu verstehen. Hierzu gehörten Mitarbeitercoaching, Teamanalysen, die Zusammenfassung und Bereitstellung von öffentlich verfügbaren Informationen, Prozessanalysen bei Lieferanten der Kunden, Probeentnahmekontrollen bei Lieferanten der Kunden auf Einhaltung der Vorgaben des Kunden und die Zusammenarbeit mit der N..., welche die IFS Standards entwickelt. Unter „internen Audits“ seien Audits nach den IFS Checklisten, Food Defense Challenge, Hygienebegehungen und andere interne Audits zu verstehen. Diese Audits würden als GAP-Analysen durchgeführt; sie selbst sei in die Abarbeitung der von ihr festgestellten Abweichungen nicht eingebunden.
Nachdem der Akkreditierungsausschuss der DAkkS zu der Entscheidung gekommen war, auch die Abweichungen Nr. 2/11 und Nr. 6/11 nunmehr als kritisch zu bewerten, setzte die DAkkS mit Bescheid vom 14. Juni 2022 die der Klägerin mit Bescheid vom 7. April 2017 erteilte Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Produkte, Prozesse und Dienstleistungen für die verschiedenen Bereiche sofort vollziehbar aus. Während der Zeit der Aussetzung dürfe die Klägerin keine Zertifizierungen und Überwachungen vornehmen. Die Kunden seien über die Aussetzung unverzüglich in Kenntnis zu setzen und müssten ihrerseits den Verweis auf die Akkreditierung beseitigen, sofern es sich um zukunftsbezogene und überwachungspflichtige Konformitätsaussagen handele. Die DAkkS entzog zudem die Erlaubnis zur Verwendung des Akkreditierungssymbols für die vorgenannte Akkreditierung während der Zeit der Aussetzung. Das Akkreditierungssymbol sei aus allen genutzten Medien (Briefbögen, Zertifikaten etc.) mit Zustellung des Bescheides zu entfernen und die den Kunden erteilten Zertifikate mit Akkreditierungssymbol seien unverzüglich aus dem Markt zu entfernen. Die DAkkS ordnete die sofortige Vollziehung der Maßnahmen an und forderte die Klägerin zugleich auf, die bisherige Akkreditierungsurkunde einschließlich der Urkundenanlage innerhalb von zwei Wochen nach Zugang des Bescheides zurückzugeben.
Zur Begründung verwies die DAkkS darauf, dass die Klägerin als Konformitätsbewertungsstelle nicht mehr über die Kompetenz verfüge, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen. Sie erfülle die Anforderungen der Ziff. 4.2.1, 4,2.2, 4.2.3, 4.2.4, 4.2.6, 4.2.8, 4.2.9, 8.1.1 und 8.1.2 DIN nicht mehr. Es bestünden gravierende Kompetenzmängel in Bezug auf die Unparteilichkeit, da die Klägerin nicht sicherstelle, weder selbst zu beraten, noch interne Audits anzubieten; sie habe dies auch nicht für die Leitung der Zertifizierungsstelle und die Bewerter/Entscheider im Zertifizierungsprozess sichergestellt. Da die Klägerin auch nicht unbeabsichtigt vorgehe, sondern nach eigenen Angaben aufgrund eines vom Wortlaut der Norm abweichenden Verständnisses der Norm, liege darin eine gravierende Pflichtverletzung im Sinne von Art. 5 Abs. 4 2. Alt. der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates (ABl. L 218 vom 13. August 2008, S. 30; im Folgenden: VO). Da die Klägerin keinerlei Anstrengungen nachgewiesen habe, die Nichtkonformitäten zu beheben, sei davon auszugehen, dass sie auch zukünftig nicht bereit sei, einen normkonformen Zustand herzustellen.
Die Weigerung, die von der DAkkS festgestellte Nichtkonformität unverzüglich zu beseitigen, sei ebenfalls eine gravierende Pflichtverletzung. Denn die Klägerin habe sich mit dem Antrag auf Akkreditierung verpflichtet, die Akkreditierungsanforderungen für den Geltungsbereich, für den die Akkreditierung beantragt oder erteilt worden sei, fortlaufend zu erfüllen und dies nachzuweisen. Dies schließe die Zustimmung ein, sich an Änderungen der Akkreditierungsanforderungen anzupassen. Auch sog. Beratungskunden seien als Kunden der Zertifizierungsstelle anzusehen. Das Verbot der Beratung erstrecke sich auf jeden möglichen Kunden der Zertifizierungsstelle als juristische Person. Hierfür gebe es entgegen der Ansicht der Klägerin auch eine sachliche Rechtfertigung. Die Vorschriften normierten ein umfassendes Verbot des Angebots oder der Erbringung von „Beratung" mit fachlichem Bezug zu möglichen Gegenständen der Konformitätsbewertung. Dies schütze eine der wichtigsten Kompetenzausprägungen unabhängiger Zertifizierungsstellen. Damit werde sichergestellt, dass die unabhängige Zertifizierungsstelle die im Zertifizierungsverfahren erlangten vertraulichen Informationen nicht anderweitig verwende. Um in die Tätigkeiten der Zertifizierung und ihre Ergebnisse zu vertrauen, müssten die Zertifizierungsstellen und ihr Personal unparteiisch sein. Dies könne aber nicht sichergestellt werden, wenn eine Zertifizierungsstelle Know-how und geschäftskritische Informationen „quer durch die Lieferkette“ erlange und dann im eigenen wirtschaftlichen Interesse im Rahmen von Beratungsaufträgen einer zweiten Verwertung zuführen dürfte. Allein der Eindruck, dass ein solches Risiko bestehen könnte, gefährde die Funktionsfähigkeit des Gesamtsystems der akkreditierten Konformitätsbewertung und beschädige massiv die Reputation des Systems. Nur wenn in dieses Vertrauen bestehe, würden die Kunden der Zertifizierungsstelle auch sensible und geschäftskritische Informationen vollständig offenlegen, damit die Konformitätsbewertungsstelle in eigener Verantwortung auf alle notwendigen Informationen zugreifen könne. Das Beratungsverbot solle den schädlichen Anschein einer Parteilichkeit einer Zertifizierungsstelle vermeiden, wenn die Repräsentanten und das Schlüsselpersonal der Zertifizierungsstelle zugleich Beratungsleistungen erbrächten. Die Beratung stelle im Gegensatz zur Zertifizierung keine objektive Tätigkeit dar, sondern sei darauf ausgelegt, einseitig die Interessen des Beratungskunden zu vertreten.
Die Aussetzung stelle das mildeste Mittel dar, weil die Klägerin bereits durch den Nachweis der Behebung der Nichtkonformitäten die Akkreditierung fortsetzen könne. Die Aussetzung werde nach zwölf Monaten überprüft. Erst wenn in dieser Zeit die Kompetenz nicht wiederhergestellt werden könne, drohe eine endgültige Zurückziehung der Akkreditierung.
Hiergegen legte die Klägerin unter dem 15. Juni 2022 Widerspruch ein und bat zugleich um Aussetzung der Vollziehung. Am selben Tag suchte die Klägerin um vorläufigen Rechtsschutz nach. Zur Begründung führte sie aus: Bei der Begutachtung im Jahre 2016 seien keine Mängel festgestellt worden. Die in den Abweichungsberichten festgestellten Non-Konformitäten resultierten aus einem unzutreffenden und von den internationalen und europäischen Normvorgaben abweichenden Verständnis der Begriffe „Beratung“ und „Kunde“ im Sinne der DIN. Die DAkkS erhebe unzutreffende Täuschungsvorwürfe, und sie habe in unzulässiger Weise nicht-kritische zu kritischen Abweichungen hochgestuft. Tatsächlich bestehe ihre (eigene) Kompetenz ununterbrochen; sie sei auch über die Rechtslage bestens informiert und achte auf die Wahrung der Unparteilichkeit. Sie habe nie gegen die Vorgaben der Unparteilichkeit verstoßen oder Geheimnisse eines Marktteilnehmers an einen anderen verraten. Sie habe auch die Normvorgaben im Rahmen einer Zertifizierung stets beachtet. Sämtliche gegenteiligen Behauptungen der DAkkS seien substanzlos. Das gelte auch für den zwischenzeitlich erhobenen Vorwurf einer Täuschung.
Sie verfüge über die Kompetenz, ihre Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen. Der DAkkS stehe bei der Bewertung der Kompetenz kein Beurteilungsspielraum zu. Hierbei handele es sich um die fachlich überprüfbare Beurteilung der Übereinstimmung mit einer technischen Norm. Die Behörde könne also lediglich prüfen, ob die Anforderungen der DIN erfüllt seien. Sie dürfe die Akkreditierung nicht auf Basis bloßer Unterstellungen und Mutmaßungen entziehen. Sie selbst habe ihre Verpflichtungen auch nicht verletzt, insbesondere nicht in gravierender Weise. Sie habe nicht bewusst die für ihre Tätigkeit wesentlichen normativen Vorgaben missachtet. Sie sei vielmehr bemüht, die Normforderungen der DIN stets einzuhalten. Eine fahrlässige, geschweige denn eine vorsätzliche Pflichtverletzung sei bereits vor diesem Hintergrund nicht feststellbar; es handele sich lediglich um unterschiedliche Rechtsauffassungen. Der Aussetzungsbescheid gehe zum Teil auch von falschen Tatsachen aus. Die Bewertung, wonach die Überprüfung des Managementsystems als Bestandteil eines IFS Audits und damit jedes interne Audit gegen Ziff. 4.2.6 lit. e) DIN verstoße, sei fehlerhaft. Diese Norm sei auf die Fragestellung der von ihren Gesellschaftern durchgeführten internen Audits schon nicht anwendbar. Gleiches gelte für den Vorwurf, die Durchführung von internen Audits stelle als Vorbereitung auf ein Zertifizierungsaudit stets Beratung dar, weshalb sie gegen Ziff. 4.2.9 des genannten Normwerks verstoße. Es widerspreche ebenso nicht den Unparteilichkeitsanforderungen der Ziff. 4.2.8 DIN, Frau Dr.x... und Herr W... gleichzeitig in Unternehmensberatungen tätig und ihre Leitung innehätten. Sie wahre auch die Unparteilichkeitsanforderungen der Ziff. 4.2.8 DIN.
Zum Begriff des „Kunden“ führt die Klägerin aus: Anders als die DAkkS meine, sei nicht jeglicher Kunde der juristischen Person „6...“ ein Kunde der Zertifizierungsstelle. Sie könne daher ohne Widerspruch zur DIN zugleich weitere Tätigkeiten und Dienstleistungen anbieten und ausüben. Ein Kunde im Sinne der DIN sei nur ein Zertifizierungskunde. Dies folge aus der Definition in Ziff. 3.1 DIN. Damit sei kein Kunde gemeint, der Konformitätsbewertungen oder Beratung erbitte, ohne Zertifizierungsleistungen der Zertifizierungsstelle zu erfragen oder zu erhalten. Dies habe eine Anfrage bei dem bei der ISO gebildeten Ausschuss CASCO ergeben. Es müsse lediglich eine Risikoidentifizierung und gegebenenfalls eine Risikobeseitigung oder -minimierung stattfinden. Sie selbst habe zu keiner Zeit zeitgleich im selben Betrieb Zertifizierungsleistungen im Rahmen einer Zertifizierung im akkreditierten Bereich und im Auftrag eines Unternehmens oder Betriebs in diesem Betrieb interne Audits oder Lieferantenaudits erbracht. Aus der DIN folge kein undifferenziertes Beratungsverbot. Die Ziff. 4.2.6 lit. d) und e) DIN seien vorliegend nicht einschlägig; sie dürfe daher Beratungen und interne Audits gegenüber Nicht-Zertifizierungskunden erbringen. Denn die Ziffern 4.2.6 lit. d) und e) beträfen nicht die Gesellschafter bzw. die Einzelfirmen M... ihrer Gesellschafter, da diese Firmen nicht ihre Teile seien bzw. nicht in ihrem Eigentum und nicht unter ihrer juristischen Kontrolle stünden. Sie stünden im Alleineigentum jeweils eines Gesellschafters. Es gebe kein herrschendes Unternehmen. Daher seien nur die Ziff. 4.2.7 und 4.2.8 DIN auf die M... der Gesellschafter bzw. hinsichtlich der Frage der Einsatzmöglichkeiten dieser Gesellschafter anzuwenden. Das Beratungsverbot gelte nicht für interne Audits. Die Aussetzung der Akkreditierung sei unverhältnismäßig, da gegenüber der Erstakkreditierung keine Änderung der Tatsachenlage eingetreten sei. Sie habe daher auf den Fortbestand vertrauen dürfen.
Mit Beschluss vom 5. Dezember 2022 – VG 4 L 278/22 – hat die Kammer den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Der Ziff. 4.2.6 DIN sei ein umfassendes Beratungsverbot zu entnehmen. Dieses gelte sowohl gegenüber Zertifizierungskunden als auch gegenüber anderen Unternehmen in der Lebensmittelbranche. Die Tätigkeiten der M... würden Beratung i.S. der Norm darstellen, sodass die Klägerin gegen die Anforderungen verstoßen habe. Nachdem das OVG Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 21. Juni 2023 – OVG 1 S 76/22 – die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt hatte, wies die DAkkS den Widerspruch am 12. September 2023 mit im Wesentlichen folgender Begründung zurück: So sei auf der Homepage des Deutschen Verbandes unabhängiger Prüflaboratorien (VUP) ein Eintrag der I... zu finden gewesen. Hier habe diese damit geworben, in allen wichtigen Lebensmittel-Handelsstandards und Normen zu beraten und zu schulen. Die Klägerin verstoße gegen das Beratungsverbot für Zertifizierungsstellen, welches aus Ziff. 4.2.6 DIN folge, indem sie interne Audits im Geltungsbereich der Akkreditierung anbiete und auch tatsächlich erbringe. Ausweislich der Risikomatrix der Klägerin seien insbesondere sogenannte „Pre-Assessment IFS“ sogar bei Zertifizierungskunden zulässig. Dies stelle einen Verstoß gegen die lit. d) und e) der Ziff. 4.2.6 DIN dar. Soweit die Klägerin vortrage, bei den internen Audits handele es sich lediglich um unschädliche GAP-Analysen, könne dies nicht verfangen. Bei GAP-Analysen handele es sich um die Identifikation von Lücken zwischen der Soll-Vorgabe und dem Ist-Zustand. Ziel solcher Analysen sei die Fehlersuche; sie seien daher auch unzulässige Beratung. Ebenso sei unerheblich, dass die Klägerin nicht für die konkreten Standards FSCC, GMP und 9001 zertifiziert sei und nur in Bezug auf diese beraten würde. Diese Standards beträfen den akkreditierten Bereich der Lebensmittelsicherheit, sodass auch diesbezüglich eine unzulässige Beratung vorliege. Etwaig andere Vorgaben der IFS-Standards könnten keine abweichende Bewertung rechtfertigen, da einzig die DIN maßgeblich für die hier streitgegenständliche Akkreditierung sei. Es gebe keine Entscheidung des Europäischen Gerichtshof zur DIN als harmonisierte europäische Norm, welche eine andere Auslegung gebieten. Vielmehr sei Auslegungsmaßstab der „Leitfaden für die Umsetzung der Produktvorschriften der EU 2022 („Blue Guide“)“. So würden die strengen Anforderungen auch im Bereich der nicht-obligatorischen Akkreditierung gelten und jegliche Beratung im akkreditierten Bereich untersagen.
Die Klägerin verstoße gegen das Beratungsverbot für Schlüsselpersonal, welches aus Ziff. 4.2.8 DIN folge. Nach dieser Norm dürfe das Schlüsselpersonal einer Zertifizierungsstelle im gesamten akkreditierten Bereich keine Beratungsleistungen anbieten. Die Klägerin sei für Standards akkreditiert, welche Anforderungen an Produkte, Prozesse und Dienstleistungen für das gesamte Spektrum der Lebensmittellieferkette von der Verarbeitung und Verpackung über den Transport bis hin zum Groß- und Einzelhandel abdecke. Folglich dürfe in all diesen Bereichen keine Beratung erfolgen. Aus der Norm könne entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine Beschränkung auf Produktberatungen entnommen werden. Ebenso müsse keine konkrete Verletzung der Unparteilichkeit nachgewiesen werden, die bloße Gefahr genüge. Andernfalls läge ohnehin ein eklatanter Mangel der Zertifizierungsstelle vor. Diese Auslegung widerspreche auch nicht dem Dokument EA-2/20 der EA. Zum einen könne dies ohnehin nur im Innenverhältnis zwischen DAkkS und EA Geltung beanspruchen. Bei dem hier in Frage stehenden Dokument handele es sich zudem nicht um eine innerhalb der EA konsentierte Empfehlung. Es stelle lediglich den Diskussionsstand innerhalb einer Arbeitsgruppe dar und sei damit eine unverbindliche Empfehlung. Für die Auslegung seien nur die nationalen Gerichte und in letzter Instanz der Europäische Gerichtshof zuständig.
Mit der – zunächst als Untätigkeitsklage – am 8. Mai 2023 erhobenen Klage wendet sich die Klägerin gegen die Entscheidung. Unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Begründung aus dem Widerspruch und dem Eilverfahren begründet sie die Klage im Wesentlichen wie folgt: Sie unterhalte ein hinreichendes Managementsystem. So identifiziere sie Gefährdungen ihrer Unabhängigkeit, indem sie bei Eingang eines Auftrags anhand einer Risikomatrix identifiziere, ob ein Interessenkonflikt oder ein Risiko im Sinne der EA-2/20 G:2020 vorliegen könne. Sie handele dann auch entsprechend dieser Einstufung. Daher sei es noch nie zu einer Gefährdung der Unabhängigkeit gekommen, und für die Zukunft sei dies auch wirksam ausgeschlossen.
Auch in der Sache sei ihre Vorgehensweise nicht zu beanstanden. So verbiete die Regelung 4.2. des Qualitätsmanagementhandbuchs (QMH) nur, dass Personal, welches bereits Beratungsleistungen erbracht habe, an der dann folgenden Zertifizierung eines Kunden mitwirke. Ein weitergehendes Verbot sei der DIN nicht zu entnehmen. Der Verweis auf den Blue Guide laufe ins Leere. Dieser gelte nur für EU-Harmonisierungsvorschriften, die hier einschlägige VO (EG) Nr. 765/2008 sei aber keine solche. Auch finde der Blue Guide keine Anwendung im Lebensmittelbereich und bei ihr handele es sich ohnehin nicht um eine notifizierte Stelle. Sie zertifiziere nur auf Basis privatwirtschaftlicher Standards, daher seien die höheren Anforderungen, welche an notifizierte Stellen gestellt würden, hier nicht erforderlich. Die internen Audits und Pre-Assessments IFS stellten keine Beratung i.S.d. DIN dar. Es handele sich lediglich um GAP-Analysen, in denen nur Fehler aufgezeigt würden. Hingegen gebe sie keine Hinweise, wie diese Abweichungen behoben werden könnten. Daher könne nicht von Beratung gesprochen werden. Dies stehe im Einklang mit der EA-2/20 G:2020, welche jedenfalls aufgrund der unionsweiten Harmonisierung Berücksichtigung finden müsse.
Darüber hinaus seien eventuelle Abweichungen jedenfalls nicht als kritisch einzustufen, da nicht ersichtlich sei, wie die Erbringung von Beratungsdienstleistungen an Nichtzertifizierungskunden überhaupt geeignet seien solle, die Unabhängigkeit der Zertifizierungsleistungen in Frage zu stellen. Im Übrigen sei sie nicht mehr Mitglied im Verband unabhängiger Prüflaboratorien. Sie biete auch keine Beratung für ISO 9001 an. Eine Beratung zu FFSC22000 und ISO 14001 werde gleichfalls nicht angeboten.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Deutschen Akkreditierungsstelle GmbH vom 14. Juni 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. September 2023 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält unter Wiederholung und Vertiefung der Begründungen der Bescheide an diesen fest. Ergänzend führt sie im Wesentlichen aus: Ziff. 4.2.8 DIN sei nicht auf Produkt-Zertifizierungen beschränkt. Für diese Auslegung fehle es an einem Anknüpfungspunkt in der Norm. Vielmehr verwende die Norm den Begriff „Produkt“ als Überbegriff auch für Prozesse und Dienstleistungen. Auch widerspreche eine solche Differenzierung Sinn und Zweck der Norm. Gefahren für die Unparteilichkeit seien nicht auf Produkte beschränkt. Auch sei Lebensmittelsicherheit nur zu gewährleisten, wenn sowohl Produkte als auch Prozesse den hohen – von der Zertifizierungsstelle zu überwachenden – Anforderungen genügen. Für eine Differenzierung verbleibe daher kein Raum.
Aus den IFS-Normen könne die Klägerin nichts für sich ableiten. Diese seien lediglich Maßstab für deren Kunden. Die IFS-Normen enthielten jedoch keine normativen Anforderungen an die Konformitätsbewertungsstelle. Deren Anforderungen richteten sich nur nach einschlägigen DIN-Normen, über deren Einhaltung sie wache. Daher verbleibe es dabei, dass Beratungen in allen von der Akkreditierung umfassten Bereichen versagt seien.
Der Begriff des Kunden i.S.d. Ziff. 4.2.6 DIN sei weit zu verstehen und umfasse auch potentielle Kunden. Andernfalls könnte das Beratungsverbot einfach umgangen werden, indem zunächst Beratungs- und im Anschluss Zertifizierungsleistungen beauftragt würden. Der Sinn und Zweck der Norm gebiete hier aber den Ausschluss aller – auch zukünftiger – Zertifizierungskunden für mögliche parallele Beratungsleistungen.
Maßstab sei das Vorliegen einer abstrakten Gefahr. Diese könne jederzeit in eine konkrete Gefahr umschlagen. Es bedürfe daher keines Nachweises, dass es tatsächlich zu einer Verletzung der Unparteilichkeit gekommen sei. Daher würden auch die vom OVG Berlin-Brandenburg im Rahmen der Interessenabwägung ohnehin nur innerhalb der summarischen Prüfung angestellten Erwägungen zu kurz greifen. Die EA-2/20 G:2020 sei unverbindlich, sodass es auf dieses gar nicht ankomme. Es handele sich um eine Tabelle mit Anwendungsbeispielen, also um eine Arbeitshilfe, und nicht um eine abstrakte Regel. Ohnehin sei jedoch – jedenfalls im Außenverhältnis zur Konformitätsbewertungsstelle – einzig der Wortlaut der DIN-Norm maßgebend.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags nimmt das Gericht Bezug auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten und den Inhalt der Streitakte und der Akte des Eilverfahrens VG 4 L 278/22, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid der Deutschen Akkreditierungsstelle GmbH (im Folgenden: DAkkS) vom 14. Juni 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. September 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
A. Rechtsgrundlage für die Aussetzungsentscheidung ist Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates (ABl. EU L 218 vom 13. August 2008, S. 30; im Folgenden: VO). Danach trifft eine nationale Akkreditierungsstelle innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen, um die Akkreditierungsurkunde einzuschränken, auszusetzen oder zurückzuziehen, wenn sie feststellt, dass eine Konformitätsbewertungsstelle, der eine Akkreditierungsurkunde ausgestellt wurde, nicht mehr über die Kompetenz verfügt, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen, oder ihre Verpflichtungen gravierend verletzt hat. So liegt der Fall hier.
I. Unschädlich ist dabei, dass die Aussetzung einer erteilten Akkreditierung weder im Verwaltungsverfahrensgesetz eine allgemeine Grundlage findet noch spezialgesetzlich im Gesetz über die Akkreditierungsstelle vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2625) – AkkStelleG – näher geregelt ist. Art. 5 Abs. 4 VO geht als unmittelbar geltendes Unionsrecht nach Art. 288 UAbs. 2 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union dem nationalen Verwaltungsverfahrensgesetz vor (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2016 – OVG 1 B 26.14 – juris, Rn. 38 m.w.N. und Beschluss der Kammer vom 27. April 2017 – VG 4 L 1003.16 –). Die Aussetzung ist eine Maßnahme eigener Art, die in der technischen Norm EN ISO/IEC 17011:2004 über Allgemeine Anforderungen an Akkreditierungsstellen, die Konformitätsbewertungsstellen akkreditieren – einer harmonisierten Norm der Europäischen Union (vgl. ABl. EU C 136 vom 16. Juni 2009, S. 29) – definiert ist als einen „Prozess, eine Akkreditierung zeitweise, entweder völlig oder für einen Teil des Akkreditierungsbereiches, für ungültig zu erklären“ (vgl. DAkkS, Dokument 71 SD 0 001 vom 29. August 2012 über Allgemeine Regeln zur Akkreditierung von Konformitätsbewertungsstellen, S. 11).
II. Die DAkkS ist infolge der Beleihung durch § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Beleihung der Akkreditierungsstelle nach dem Akkreditierungsstellengesetz vom 21. Dezember 2009 (BGBl. I 2009, 3962) mit den Aufgaben der (deutschen) nationalen Akkreditierungsstelle betraut.
III. Die Klägerin verfügt nicht mehr über die erforderliche Kompetenz. Die diesem Ergebnis zugrundeliegende Auslegung von Art. 5 Abs. 4 VO lässt keine Zweifel offen, sodass – entgegen der Auffassung der Beteiligten – eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht angezeigt ist (vgl. Ehricke, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Auflage 2018, Art. 267 AEU Rn. 37; Schwarze/Winderlich, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU-Kommentar, 4. Auflage 2019, Art. 267 AEUV Rn. 34). Maßstab für die zu fordernde Kompetenz ist hier – was zwischen den Beteiligten auch unstreitig ist – die DIN, eine harmonisierte Norm im Sinne der Harmonisierungsvorschriften der Europäischen Union (vgl. ABl. EU C 258 vom 7. September 2013, S. 6). Mit der Begrifflichkeit ist nicht die Unterstellung fehlender fachlicher Expertise verbunden, es handelt sich vielmehr um einen autonom auszulegenden Rechtsbegriff.
Zwar ist in der Rechtsprechung bisher ungeklärt, ob der Behörde bei der Ausfüllung des unbestimmten Begriffs der Kompetenz der akkreditierten Stelle ein Beurteilungsspielraum zukommt (eher ablehnend: Beschlüsse der Kammer vom 27. April 2017 – VG 4 L 1003.16 –, Blatt 6 des amtlichen Entscheidungsabdrucks und vom 11. Juli 2019 – VG 4 L 453.18 –, Blatt 14f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks), wohingegen in der Literatur ein solcher eher angenommen wird (vgl. Frank, in: Bloehs/Frank, Akkreditierungsrecht, 1. Auflage 2015, Art. 5 VO 765/2008 Rn. 68). Darauf kommt es hier aber nicht an. Denn auch bei Zugrundelegung der rechtsschutzintensiven Auffassung der vollen gerichtlichen Überprüfbarkeit (vgl. Beschlüsse der Kammer vom 6. März 2023 – VG 4 L 588/22 –; Blatt 8 des amtlichen Entscheidungsabdrucks, vom 5. Dezember 2022 – VG 4 L 278/22 –, Blatt 15f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks und vom 11. Juli 2019 – VG 4 L 453.18 –, Blatt 14 des amtlichen Entscheidungsabdrucks) führt dies nicht zum Erfolg der Klage, da die Klägerin gegen eine wesentliche Bestimmung der hier einschlägigen DIN verstößt. Die Feststellung der Beklagten, dass die Klägerin in kritischer Art und Weise von den Anforderungen der DIN abweicht, ist nicht zu beanstanden. Dabei steht die Ziff. 4.2.8 DIN nach Überzeugung der Kammer selbstständig neben der Ziff. 4.2.6 DIN. Dies sehen die Beteiligten im Übrigen auch so.
1. Die von den beiden fachkundigen Begutachtern festgestellten und ausführlich in dem Abweichungsbericht zur Abweichung Nr. 1 aufgeführten Beanstandungen sind zutreffend. Der Geschäftsführer Herr L... und die mit Einzelprokura ausgestattete Frau Dr.x... haben (durch die M...) jedenfalls in der Vergangenheit Beratungsleistungen angeboten und wollen dies – das ist das Ziel der Klage – auch künftig weiter tun.
Nach Ziff. 4.2.8 DIN dürfen, wenn eine getrennte juristische Person das zertifizierte Produkt (einschließlich Produkte, die zu zertifizieren sind) anbietet oder herstellt oder Beratung anbietet oder erbringt, die zur Leitung der Zertifizierungsstelle gehörenden Personen sowie das Personal, das in die Bewertung und in den Entscheidungsprozess über die Zertifizierung einbezogen ist, nicht an den Tätigkeiten der getrennten juristischen Person beteiligt sein. Das Personal der getrennten juristischen Person darf weder in die Leitung der Zertifizierungsstelle, noch in die Bewertung oder Zertifizierungsentscheidung einbezogen sein. Dies bedeutet, dass die zur Leitung der Zertifizierungsstelle gehörenden Personen nicht an Tätigkeiten anderer juristischer Personen beteiligten sein dürfen, die Beratungen innerhalb des Bereichs der Akkreditierung anbieten oder erbringen. Diese Anforderungen erfüllt die Klägerin nicht (mehr), wenn Herr L... und Frau Dr. S...weiter Beratungsleistungen anbieten.
a) Ziff. 4.2.8 DIN ist entgegen der Auffassung der Klägerin gegenüber ihr anwendbar, insbesondere kann ihr keine Beschränkung nur auf Zertifizierungsstellen entnommen werden, welche Produktzertifizierungen vornehmen. Dies folgt schon aus dem Wortlaut der Norm. So bezieht sich die Einschränkung auf „das zertifizierte Produkt“ in Satz 1 der Norm nur auf „anbietet oder herstellt“, nicht aber auf „Beratungen anbietet oder erbringt“. Die von der Klägerin präferierte Auslegung, dass sich „das zertifizierte Produkt“ auch auf „Beratung anbietet oder erbringt“, wäre grammatikalisch unsinnig. Das zweite „oder“ von Satz 1 der Norm trennt die erste Alternative „das zertifizierte Produkt anbietet oder herstellt“ von der zweiten Alternative „Beratung anbietet oder erbringt“. Es ist gerade nicht ein gleichrangiges „oder“ zum ersten „oder“, da andernfalls zwei Objekte in Satz 1 der Norm zusammenhangslos hintereinander stünden. Eine grammatikalisch falsche Auslegung kann der Normgeber nicht gewollt haben. Diese Auslegung wird durch einen Vergleich mit der englischen Fassung der Norm bestätigt. Der englische Normtext lautet: „When the separate legal entity in 4.2.7 offers or produces the certified product (including products to be certified) or offers or provides consultancy (see 3.2)…”. Hiernach ist eindeutig, dass sich das „certified product“ nur auf die ersten beiden Verben („offers“ und „produces“) bezieht und die „consultancy“ unabhängig daneben steht.
Einer Einschränkung stünde auch die Begriffsdefinition in Ziff. 1 Abs. 2 DIN entgegen. Demnach umfasst der Begriff „Produkt“ auch „Prozesse“ und „Dienstleistungen“. Dies gilt nach Ziff. 1 Abs. 2 2. Hs. DIN nur dann nicht, wenn die Norm gesonderte Regelungen für Prozesse oder Dienstleistungen trifft. Dies ist hier nicht der Fall.
Da der Wortlaut insoweit klar ist, käme für die von der Klägerin präferierte Auslegung einzig eine teleologische Reduktion in Betracht. Jedoch sind diesbezüglich keine Gründe erkennbar. So unterscheidet die Norm auch an anderer Stelle nicht zwischen der Produkt- und der Prozesszertifizierung. Insbesondere die Definition von Beratung in Ziff. 3.2 DIN umfasst explizit beide Arten. Das Beratungsverbot soll die Unparteilichkeit schützen. Dieser Schutzzweck ist auch bei Prozessberatungen zu beachten, denn hier stellen sich die (abstrakt zu beurteilenden) Gefahren durch Beratungstätigkeiten in gleicher Weise.
b) Unstreitig handelt es sich bei Herrn L... und Frau Dr. S... um Mitglieder der Leitung der Konformitätsbewertungsstelle i.S.v. Ziff. 4.2.8 DIN. Dies folgt für Frau Dr.x... aus § 49 Abs. 1 des Handelsgesetzbuches, wonach die Prokura zu allen Arten von gerichtlichen und außergerichtlichen Geschäften und Rechtshandlungen ermächtigt und § 5 Abs. 3 Nr. 2 des Betriebsverfassungsgesetzes, wonach leitender Angestellter ist, wer Prokura hat. Dem steht dem im Eilverfahren geäußerten Verzicht von Frau Dr.x... auf die Leitungsposition nicht entgegen, da eine Beschränkung der Prokura im Innenverhältnis gegenüber Dritten unwirksam ist, § 50 Abs. 1 HGB. Herr L... ist als Zertifizierungsstellenleiter Mitglied der Leitung der Konformitätsbewertungsstelle. Darüber hinaus kündigte Frau Dr.x... in der mündlichen Verhandlung an, nur während des schwebenden Rechtsstreits auf ihre Mitwirkung bei der Klägerin verzichten zu wollen. An einem (erforderlichen) dauerhafter Austritt aus der Leitung der Klägerin fehlt es daher. Auch betreiben sie jeweils eigene Beratungsunternehmen.
c) Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass Herr L... und Frau Dr.x... (durch die M...) Dienstleistungen gegenüber Dritten erbracht haben und sie beabsichtigen, dies nach Abschluss des Hauptsacheverfahrens wieder zu tun. Bei diesen Dienstleistungen handelt es sich um Beratungen i.S. der Ziff. 4.2.8 DIN. Beratung i.S. der Ziff. 4.2.8 DIN ist nach Ziff. 3.2 DIN die Teilnahme an a) Entwicklung, Herstellung, Installation, Wartung oder Vertrieb eines zertifizierten oder eines zu zertifizierenden Produktes, b) Entwicklung, Einführung, Betrieb oder Aufrechterhaltung eines zertifizierten oder zu zertifizierenden Prozesses oder c) Entwicklung, Einführung, Bereitstellung oder Aufrechterhaltung einer zertifizierten oder zu zertifizierenden Dienstleistung. So liegt es hier.
Ausweislich der zutreffenden Feststellungen der Behörde hat die M... auf ihrer Internetseite explizit auf die Zertifizierungsnormen ISO 9001, ISO 14001 und die einschlägigen Standards, wie z.B. IFS Food und FSSC 22000 verwiesen. Dem Internetauftritt konnte entnommen werden, dass die M... in diesen Bereichen über besondere Kompetenz verfüge und daher auch in diesen Bereichen beraten könne. Der Verweis der Klägerin darauf, dass diese Informationen auf der Homepage veraltet gewesen seien, ändert nichts an der zutreffenden Feststellung der DAkkS, dass solche Beratungsleistungen jedenfalls in der Vergangenheit erbracht wurden und weiterhin erbracht werden sollen.
Soweit die Klägerin vorträgt, dass sich die Beratungsleistungen vorrangig auf den Lebensmitteleinzelhandel und damit nicht auf einen Bereich, für den eine Akkreditierung bestehe, bezieht, kann dem nicht gefolgt werden. Zum einen räumt die Klägerin selbst mit der Wortwahl „weit überwiegend“ ein, dass auch gegenüber anderen Lebensmittelunternehmen Beratungen erbracht werden. Zum anderen besteht die Akkreditierung gerade auch für die Bereiche „Handel mit Lebensmitteln“ und „Lebensmittelverarbeitung“ und damit für Bereiche, die jedenfalls auch von Lebensmitteleinzelhandelsunternehmen erbracht werden. Dabei genügt es in Anbetracht des hier relevanten Standards einer abstrakten Gefahr für die Unparteilichkeit auch aus, wenn jedenfalls eine Schnittmenge zwischen dem Tätigkeitsbereich der Beratungskunden und dem akkreditierten Bereich besteht.
Entgegen der Auffassung der Klägerin genügt auch eine abstrakte Gefahr für die Unparteilichkeit aus. Weder kann Maßstab sein, dass es bereits zu einer Verletzung der Unparteilichkeit gekommen ist, da dies die Eignung der Zertifizierungsstelle ohnehin ausschließen würde, noch bedarf es einer konkreten Gefahr. Es dürfte im Übrigen schon im vorliegenden Fall kaum möglich sein, zwischen abstrakten und konkreten Gefahren zu differenzieren. Darüber hinaus muss ausweislich Ziff. 4.2.4 DIN die Zertifizierungsstelle (alle) Risiken für ihre Unparteilichkeit beseitigen. Sie darf gerade nicht bestimmte Risiken dulden, um daraus wirtschaftliche Vorteile ziehen zu können. Folglich geht der Ansatz der Klägerin fehl, durch Managementsysteme im Einzelfall Risiken durch die Beratung (künftiger) Kunden auszuschließen. Unklar ist schon, anhand welcher Kriterien die Abgrenzung geschehen soll. Dem Rechtsgedanken des § 42 Abs. 1 der Zivilprozessordnung folgend, genügt eine bloße Besorgnis der voreingenommenen Aufgabenwahrnehmung aus, um die Unparteilichkeit zu erschüttern. Daher bedarf es Maßnahmen, um bereits abstrakte Gefahren auszuschließen, wobei hiermit kein Vorwurf des persönlichen oder fachlichen Fehlverhaltens von Herrn L... und Frau Dr.x...verbunden ist.
Auch ist nicht erforderlich, dass die Beratungsleistungen explizit zu den hier in Streit stehenden Standards (IFS Food Standard, IFS Broker Standard, IFS Logistics Standard, IFS HPC Standard, IFS PACsecure Standard und den IFS Wholesale/Cash & Carry Standard) oder zu anderen Normen und Standards der Lebensmittelbranche erfolgen. Ohnehin hat in Anbetracht der Darlegungslastverteilung aus Ziff. 4.2.4 DIN, nach der die Zertifizierungsstelle nachweispflichtig für die Risikobeseitigung ist, sobald Risiken für die Unparteilichkeit festgestellt wurden, die Zertifizierungsstelle nicht durch den Nachweis organisatorischer Maßnahmen überzeugend dargelegt, dass eine Überschneidung vollständig und dauerhaft ausgeschlossen ist. Darüber hinaus kann die Klägerin auch nicht mit dem Argument durchdringen, die Beklagte dürfe nur im akkreditierten Bereich Regelungen treffen. Die hier streitgegenständlichen Ziff. 4.2 DIN betreffen ausweislich Ziff. 1 DIN „Anforderungen an die Kompetenz, die einheitliche Arbeitsweise und die Unparteilichkeit von Zertifizierungsstellen“. Sie gelten damit unabhängig von dem materiellen Zertifizierungsrecht, welches die Zertifizierungsstelle gegenüber ihren Kunden anwendet. Die Eingrenzung erfolgt hierbei über Ziff. 3.2 DIN, welches das Verbot von Beratungen auf solche in Bezug auf zertifizierte oder zu zertifizierende Produkte, Prozesse und Dienstleistungen beschränkt. Es umfasst aber den Bereich, welcher Gegenstand der Zertifizierungen sein kann. Da die von der Klägerin durchgeführten Zertifizierungen nach den IFS Standards den gesamten Lebensmittelbereich von Herstellung bis zum Verkauf an Endverbraucher umfassen, muss das Verbot auch für diese Bereiche gelten.
Auch die Erbringung von sogenannten GAP-Analysen, d.h. dem Vergleich des Ist- vom Soll-Zustands, stellt Beratung im Sinne der Ziff. 4.2.8 DIN dar. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann schon nach allgemeinsprachlichem Verständnis eine Beratung bereits dann vorliegen, wenn durch die externe Hilfe Abweichungen des Ist- vom Soll-Zustand festgestellt werden. Erster Schritt einer jeden Verbesserung stellt immer die Analyse der bestehenden Situation und der Mängel dar. Es handelt sich folglich um einen Teilaspekt einer Beratungsleistung. Da es sich bei den GAP-Analysen um einen Teil einer Beratungsleistung handelt, fällt diese Tätigkeit auch unter das Verbot der Ziff. 4.2.8 DIN. Dieses Auslegungsergebnisses wird auch von der Konkretisierung in Ziff. 3.2 DIN gestützt. Demnach ist (jede) Teilnahme an der Entwicklung eines zertifizierten Produkts und (jede) Teilnahme an der Entwicklung und dem Betrieb eines zertifizierten Prozesses eine Beratung. Weder muss dabei der gesamte Lebenszyklus eines zertifizierten Produkts oder Prozesses von der beratenden Person begleitet werden, noch muss die beratende Person Lösungen für aufgefundene Probleme anbieten. Vielmehr genügt nach der insoweit eindeutigen Definition in Ziff. 3.2 DIN eine Teilnahme an einem der Teilaspekte. Dass die Unterbreitung von Lösungsvorschlägen nicht zwingende Voraussetzung für eine Beratung sein kann, zeigt auch folgender Vergleich: Eine Beratung kann sich auch auf nicht behebbare Fehler beziehen. So sind Situationen denkbar in denen nach einer Analyse der Abweichungen des Ist- vom Soll-Zustand die beratende Person zu dem Schluss kommt, dass eine Fehlerbehebung nicht möglich ist. In diesem Fall würde die beratende Person auch keine Änderungsvorschläge für den untersuchten Prozess oder das untersuchte Produkt abgeben. Gleichwohl läge unzweifelhaft eine Beratung vor.
Auch bei den internen Audits handelt es sich um Beratung i.S.v. Ziff. 4.2.8 DIN. Ausweislich der Ausführungen von Frau Dr. S... in der mündlichen Verhandlung handelt es sich bei internen Audits um eine Überprüfung im Auftrag eines Unternehmens, ob die vom Auftraggeber vorgegebenen Kriterien erfüllt werden. Dabei kann es sich bei den vorgegebenen Kriterien auch um allgemeine Standards wie z.B. den IFS Standard handeln. Zwar gibt sie dabei keine Maßnahmen zur Schließung von aufgefundenen Abweichungen vor, gleichwohl ist bereits die Identifikation von Lücken und Schwachstellen Teil einer jeden Beratung, (s.o.).
Ebenso fällt die von Frau Dr. S... in der mündlichen Verhandlung beispielhaft dargestellte Unterstützungsleistungen für die Q...-Stiftung unter den Tatbestand der Beratung. Sie hat gegenüber der Q...-Stiftung rechtliche Anforderungen beschrieben und anhand des konkreten Falls unter die Tatbestandsmerkmale dieser Rechtsvorschriften subsumiert. Sie hat damit im konkreten Einzelfall Abweichungen vom normativ Geforderten aufgezeigt. Auf die Entscheidungshoheit kommt es dabei nicht an, da Beratungen insoweit immer nur den Auftraggeber zu einer informierten Entscheidung befähigen sollen.
d) Diese Beratung ist auch tatsächlich erfolgt. Die M... hat solche Beratungen gegenüber Kunden durchgeführt, beispielsweise für die F...AGF...und die i...-Stiftung. Dabei waren ihre Beratungsangebote an Unternehmen der Lebensmittel-Lieferkette gerichtet. Die Klägerin hat selbst hat dies nicht in Abrede gestellt und plant auch weiterhin Beratungen anzubieten.
e) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Ziff. 4.2.8 DIN keine Beschränkung des Beratungsverbots auf Kunden der Zertifizierungsstelle zu entnehmen.
Dies folgt bereits aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut. Während 4.2.6 DIN „Beratungen für ihre Kunden“ verbietet, fehlt eine solche Bezugnahme in Ziff. 4.2.8 DIN. Wenn der Normgeber in einer direkt vorangestellten Norm eine explizite Einschränkung vornimmt, kann bereits aus dem Fehlen dieser Einschränkung in der Folgenorm geschlussfolgert werden, dass keine Einschränkung beabsichtigt ist.
Auch sprechen Sinn und Zweck der Norm für diese Auslegung. Zwar mag einiges dafür sprechen, dass Ziff. 4.2.6 lit. d) DIN das Verbot auf die Beratung von Zertifizierungskunden beschränken (so OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Juni 2023 – OVG 1 S 76/22 – juris, Rn. 20, anders noch: Kammerbeschluss vom 5. Dezember 2022 – VG 4 L 278/22 – juris, Rn. 51). Dies ist aber für den hiesigen Kontext unerheblich, da es um Ziff. 4.2.8 DIN geht, der selbstständig danebensteht. So untersteht die Akkreditierungsstelle der ständigen Überwachung der Beklagten, Art. 5 Abs. 3 VO. Diese kann daher Gefahren für die Unparteilichkeit durch Tätigkeiten der Akkreditierungsstellen effektiv begegnen. So kann sie gem. § 3 Abs. 1 AkkStelleG die Konformitätsbewertungsstellen betreten, besichtigen und prüfen, sie darf diese zur Vorlage von Unterlagen verpflichten und kann die erforderlichen Anordnungen treffen. Die Konformitätsbewertungsstelle ist zur Mitwirkung verpflichtet. Die getrennte juristische Person steht jedoch nicht unter der Überwachung der Beklagten. Ihr gegenüber kann die DAkkS keine Anordnungen treffen. Folglich korrespondiert diese fehlende Überwachungsmöglichkeit mit einem höheren Risiko, welches von getrennten juristischen Personen ausgeht. Daher erscheint es folgerichtig, diese strengeren Regeln zu unterwerfen.
Sinn der gesamten DIN ist ausweislich ihrer Einleitung die Sicherstellung der Unparteilichkeit bei der Zertifizierung. Diese ist notwendig, um das übergeordnete Ziel der Zertifizierung zu erfüllen. Dieses „besteht darin, allen Beteiligten Vertrauen darin zu geben, dass ein Produkt, Prozess oder eine Dienstleistung festgelegte Anforderungen erfüllt“ (Abs. 1 Satz 1 der Einleitung der DIN). Dabei ist der Wert der Zertifizierung das „Vertrauen, der durch einen unparteiischen und kompetenten Nachweis der Erfüllung festgelegter Anforderungen durch eine dritte Seite vermittelt wird“ (Abs. 1 Satz 2 der Einleitung der DIN). Die DIN legt Anforderungen fest, „deren Einhaltung sicherstellen soll, dass Zertifizierungsprogramme durch Zertifizierungsstellen kompetent, konsequent und unparteiisch betrieben werden“ (Abs. 3 Satz 1 der Einleitung der DIN). Ziff. 4.2.6 DIN konkretisiert diese Anforderungen durch einen Ausschluss bestimmter, die Unparteilichkeit gefährdender Tätigkeiten der Konformitätsbewertungsstelle. Ziff. 4.2.8 DIN nimmt hingegen die Tätigkeiten von Schlüsselpersonal der Konformitätsbewertungsstelle selbst in den Blick, da dieses wegen der Höchstpersönlichkeit und Komplexität des Zertifizierungsvorgangs in besonderem Maße persönlich die Unparteilichkeit sicherstellen muss. Die gleichzeitige Beratung und Zertifizierung stellt dabei das größte Risiko für die Unparteilichkeit dar, da die Zertifizierungsnehmer durch die Beratung möglicherweise einen Informationsvorsprung erhalten. Auch kann nicht sicher ausgeschlossen werden, dass Zertifizierungsnehmer durch die Beratung ihre Prozesse in Erwartung an die Anforderungen der Zertifizierung ändern. Auch könnten sie interne Informationen über den Ablauf des Zertifizierungsprozesses erhalten. All diese Gefahren bestehen selbst bei der Beratung von Unternehmen, die (noch) nicht von der Klägerin zertifiziert worden sind. Durch die Beratung erhalten diese Unternehmen einen Informationsvorsprung, welcher sich dann auf die Neutralität und Unabhängigkeit des Zertifizierungsprozesses niederschlagen würde, wenn die beratenen Unternehmen später auch Zertifizierungen bei der Konformitätsbewertungsstelle beauftragen. Umgekehrt zertifiziert die Konformitätsbewertungsstelle in solch einer Situation ggf. indirekt später ihre eigene Beratungsleistung und könnte geneigt sein, diese wohlwollender zu begutachten, um nicht nachträglich die Qualität ihrer eigenen Beratungstätigkeit in Frage zu stellen. Diese abstrakte Gefahr kann jederzeit in eine konkrete umschlagen, sodass eine effektive Erreichung des Sinns und Zwecks der Norm nur sichergestellt werden kann, wenn sie auch alle potentiellen Kunden umfasst. Andernfalls hinge es lediglich vom zufälligen Zeitablauf ab, ob die Beratungsleistungen zunächst alleine beauftragt werden oder diese parallel zum Zertifizierungsprozess stattfinden. Auch könnte andernfalls die Regel einfach dadurch umgangen werden, dass zunächst Beratungsleistungen beauftragt werden und die Zertifizierung erst im Anschluss – nun mit den im Beratungsprozess (möglicherweise) erhaltenen internen Informationen – stattfindet.
Dieses Auslegungsergebnis wird auch davon gestützt, dass nach Ziff. 6.1.3 lit. b) DIN das Personal der Zertifizierungsstelle jegliche auch frühere Verbindung zu Zertifizierungsnehmern mitzuteilen hat. Zum einen zeigt die Verwendung des Wortes „Verbindung“, dass nicht nur die vorherige Tätigkeit im Rahmen einer Zertifizierung, sondern auch Beratungen zu melden wären. Zum anderen bestätigt dies den Willen des Normgebers, eben auch vergangene Tätigkeiten in die Prüfung einer möglichen Beeinträchtigung der Unparteilichkeit einzubeziehen. Wären nach Auffassung des Normgebers der DIN nur aktuelle parallele Tätigkeiten geeignet, Interessenkonflikte zu begründen, wäre eine Mitteilungspflicht über vergangene Tätigkeiten überflüssig. Auch eine einschränkende Auslegung z.B. durch die Selbstverpflichtung der beratenden Personen ist nicht geeignet, da bereits der Anschein einer unzulässigen Beeinflussung verhindert werden soll. Dem liegt die nicht zu beanstanden Annahme des Normgebers zugrunde, dass das im Zertifizierungsprozess gewonnene Wissen im Beratungsprozess jederzeit vollständig zurückgehalten werden kann.
Dieser Auslegung steht auch nicht die Ziff. 4.2.10 DIN entgegen, welche die Festlegung einer „cooling-off“-Periode für Personal in Bezug auf Zertifizierungsleistungen verlangt, das bereits Beratungsleistungen gegenüber diesen Kunden erbracht hat. Vielmehr zeigt die Norm gerade, dass der Normgeber auch in der vorhergehenden Beratung eine Gefahr für die Unparteilichkeit gesehen hat. Die Norm verlangt daher organisatorische Vorkehrungen, um den hieraus resultierenden Gefahren zu begegnen.
f) Die Klägerin kann für sich auch nichts aus dem Dokument EA-Dokument 2-20 G: 2020 ableiten. So erscheint schon aufgrund des Titels des Dokuments, welcher auf die Unabhängigkeit und nicht die hier relevante Unparteilichkeit Bezug nimmt, fraglich, ob es überhaupt Aussagen zur Unparteilichkeit treffen will bzw. trifft. Es wäre aber ohnehin unerheblich, ob aus den Dokumenten der European Accreditation (EA-Dokumente) eine andere Auslegung folgen könnte, da diese ohnehin nur im Verhältnis der DAkkS zur European Accreditation Anwendung finden würde. Sie sind auch nicht etwa drittschützend zugunsten der Klägerin. Ein etwaiger Anspruch auf Gleichbehandlung in Bezug auf die Akkreditierungsanforderungen in anderen europäischen Ländern (oder gar außereuropäischen Akkreditierungsbehörden) kann nicht bestehen, da der Gleichheitsanspruch nur gegenüber dem konkret zuständigen Träger der öffentlichen Gewalt besteht (BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1966 – 1 BvR 33/64 –, NJW 1967, 545, 547). Die Dokumente sind gerade keine innerhalb des EA-Systems verbindliche Resolutionen, sondern Verlautbarungen einzelner Arbeitsgruppen, die nicht über die Kompetenz verfügen, verbindliche Entscheidung für die EA zu treffen. Nach Auskunft des insoweit fachkundigen Mitarbeiters der Beklagten bindet dieses Dokument noch nicht einmal die Beklagte selbst. Folglich kann es im Außenverhältnis erst recht keine stärke Bindungswirkung entfalten. Dies gilt umso mehr, als das hier in Rede stehende EA-Dokument 2-20 G: 2020 unter Nr. 3 selbst unter Hinweis auf den bloßen „guidance status“ eine Bindungswirkung ausschließt, d.h. nur eine Orientierungshilfe darstellt. Dies wird auch dadurch unterstrichen, dass das Dokument keine Rechtsnormen beinhaltet, sondern in Tabellenform einzelne Beispielfälle kursorisch darstellt und einordnet. Vor allem behandelt das Dokument aber die hier relevante Norm der Ziff. 4.2.8 DIN gar nicht. Auf den vom OVG diesbezüglichen Aufklärungsbedarf zur Frage des Widerspruchs des Dokuments zur DIN kommt es damit nach Überzeugung der Kammer nicht an. Es handelt sich daher vielmehr um eine Sammlung von Anwendungsbeispielen für die Anwendung von Ziff. 4.2.6 DIN, die gerade die Auslegung der Normen verdeutlichen soll, nicht aber eine abstrakte Regelungsanweisung beinhaltet. Wenn durch die anerkannten Auslegungsmethoden ein (europarechtskonformes) Auslegungsergebnis gefunden werden kann, bleibt – schon aus Gründen des Vorrangs des Gesetzes – ein Rückgriff auf weitere Dokumente ohne gesetzliche Bindungswirkung versperrt. Widersprüchliche Regelungen in den EA-Dokumenten würden diese ggf. rechtswidrig werden lassen, sind aber nicht geeignet ein gefundenes Auslegungsergebnis zu erschüttern.
2. Da bereits diese Abweichung geeignet ist, die Feststellung der erforderlichen Kompetenz zu erschüttern und sich die anderen Abweichungen ohnehin lediglich als Folge der hier im streitstehenden grundsätzlichen Rechtsfrage darstellen, kann es dahingestellt bleiben, ob die weiteren Beanstandungen beseitigt sind. Die Bewertung als kritisch ist nicht zu beanstanden. So handelt es sich bei den Regelungen über die Unparteilichkeit gerade um eine Kernvorschrift. Es ist primäre Aufgabe der Zertifizierungsstelle, ohne Ansehen der Person zu prüfen und insoweit weitreichende Entscheidungen für den europäischen Binnenmarkt zu treffen. Ein Verstoß führt auch im vorliegenden Fall gerade zur Gefahr, dass die Zertifizierungsstelle zu einem „Richter in eigener Sache“ wird, da sie ggf. zu begutachten hat, was sie zuvor selbst als Ergebnis ihrer Beratung den Kunden empfohlen hat.
3. Es kann dahingestellt bleiben, ob die DAkkS andere Zertifizierungsstellen anders behandelt, da es bei der insoweit eindeutigen Rechtslage keinen Anspruch der Klägerin auf gleiche Behandlung im Unrecht gäbe (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993 – BVerwG 8 C 20.92 – juris, Rn. 14; Urteil vom 3. Juni 1977 – BVerwG IV C 29.75 – juris, Rn. 32; Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 40. Erg.-Lfg. April 2022, § 40 VwVfG Rn. 76).
IV. Die Maßnahme ist auch auf der Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden. Art. 5 Abs. 4 VO schreibt der DAkkS bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen vor, dass sie innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen zu treffen hat. Allenfalls bei der Frage, ob sie die Akkreditierungsurkunde einschränkt, aussetzt oder zurückzieht und bei der Bestimmung der geeigneten Mittel steht der DAkkS ein Auswahlermessen zu. Die Behörde war sich ihres Ermessens bewusst, hat es zweckentsprechend ausgeübt, die Grenzen beachtet und ist von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen (§ 114 Satz 1 VwGO). Auch unter Berücksichtigung der Grundrechte der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 16 der Grundrechtcharta der Europäischen Union ist nicht erkennbar, dass das Vorgehen der DAkkS unverhältnismäßig wäre, da es der Klägerin ohne weiteres möglich wäre, die Akkreditierung zurückzuerlangen, wenn sie durch entsprechende Maßnahmen die Beanstandungen abstellt. Hierfür würde die bloße Abgabe der geforderten Erklärung genügen. Es handelt sich ohnehin nicht um einen Widerruf oder eine Rücknahme einer erfolgten Akkreditierung mit der Folge, dass der Klägerin im Anschluss eine Neuakkreditierung beantragen müsste. Im Fall der hier ausgesprochenen Aussetzung lebt die ursprüngliche Akkreditierung beim Nachweis von geeigneten Korrekturmaßnahmen vielmehr wieder auf. Dies stellt sich als milderes Mittel gegenüber einem nach dem deutschen Verwaltungsrecht grundsätzlich vorgesehenen Entzug einer Erlaubnis bei nachträglichem Wegfall der für die Erteilung maßgeblichen Voraussetzungen dar.
Soweit die DAkkS im angefochtenen Bescheid zudem unter II. die Erlaubnis zur Verwendung des Akkreditierungssymbols für die Zeit der vorläufigen Aussetzung entzogen und die Klägerin aufgefordert hat, die Symbole aus allen von ihr genutzten Medien zu entfernen, beruht dies auf Art. 5 Abs. 4 der VO i.V.m. § 4 Abs. 3 der Akkreditierungsstellensymbolverordnung vom 15. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3870).
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit war gem. § 709 der Zivilprozessordnung auszusprechen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 50 Abs. 1 HGB
§ 42 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 3 Abs. 1 AkkStelleG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 49 Abs. 1 des Handelsgesetzbuches
§ 5 Abs. 3 Nr. 2 des Betriebsverfassungsgesetzes
§ 4 Abs. 3 der Akkreditierungsstellensymbolverordnung
Art. 5 Abs. 4 VO
Art. 267 AEUV
Art. 5 VO
Art. 5 Abs. 3 VO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 4 der VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1967, 545, 547
4 L 278/22
1 S 76/22
1 B 26.14
4 L 1003.16
4 L 453.18
5 VO 765/20
4 L 588/22
1 BvR 33/64
8 C 20.92
IV C 29.75