Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2013-04-11, Aktenzeichen C-260/11
ECLI: ECLI:EU:C:2013:221

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
11. April 2013 ( *1 )
„Umwelt — Übereinkommen von Aarhus — Richtlinie 85/337/EWG — Richtlinie 2003/35/EG — Art. 10a — Richtlinie 96/61/EG — Art. 15a — Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten — Begriff der ‚nicht übermäßig teuren‘ gerichtlichen Verfahren“
In der Rechtssache C-260/11
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Supreme Court of the United Kingdom (Vereinigtes Königreich) mit Entscheidung vom 17. Mai 2011, beim Gerichtshof eingegangen am 25. Mai 2011, in dem Verfahren
The Queen, auf Antrag von
David Edwards,
Lilian Pallikaropoulos
gegen
Environment Agency,
First Secretary of State,
Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Richters L. Bay Larsen in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Vierten Kammer, des Richters J.-C. Bonichot (Berichterstatter), der Richterinnen C. Toader und A. Prechal und des Richters E. Jarašiūnas,
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: K. Malacek, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2012,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
von Frau Pallikaropoulos, vertreten durch R. Buxton, Solicitor, und D. Wolfe, QC,
der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch C. Murrell und J. Maurici als Bevollmächtigte im Beistand von R. Palmer, Barrister,
der dänischen Regierung, vertreten durch S. Juul Jørgensen und V. Pasternak Jørgensen als Bevollmächtigte,
von Irland, vertreten durch E. Creedon und D. O’Hagan als Bevollmächtigte im Beistand von N. Hyland, Barrister-at-law,
der griechischen Regierung, vertreten durch G. Karipsiades als Bevollmächtigten,
der Europäischen Kommission, vertreten durch P. Oliver und L. Armati als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 18. Oktober 2012
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175, S. 40) und des Art. 15a Abs. 5 der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 257, S. 26), jeweils in der durch die Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 (ABl. L 156, S. 17) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 85/337 bzw. Richtlinie 96/61).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Edwards und Frau Pallikaropoulos einerseits und der Environment Agency, dem First Secretary of State sowie dem Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs andererseits über die von der Environment Agency einem Zementwerk erteilte Betriebserlaubnis. Das Ersuchen betrifft die Frage, ob die Entscheidung des House of Lords, Frau Pallikaropoulos, deren Rechtsmittel als unbegründet zurückgewiesen worden ist, zur Tragung der Kosten der Gegenparteien zu verurteilen, mit Unionsrecht vereinbar ist.
Rechtlicher Rahmen
Internationales Recht
3
In der Präambel des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das im Namen der Europäischen Gemeinschaft durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 genehmigt worden ist (ABl. L 124, S. 1, im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus), heißt es: „… ferner in der Erkenntnis, dass jeder Mensch das Recht hat, in einer seiner Gesundheit und seinem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt zu leben, und dass er sowohl als Einzelperson als auch in Gemeinschaft mit anderen die Pflicht hat, die Umwelt zum Wohle gegenwärtiger und künftiger Generationen zu schützen und zu verbessern; in Erwägung dessen, dass Bürger zur Wahrnehmung dieses Rechts und zur Erfüllung dieser Pflicht Zugang zu Informationen, ein Recht auf Beteiligung an Entscheidungsverfahren und Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten haben müssen, und in Anbetracht der Tatsache, dass sie in dieser Hinsicht gegebenenfalls Unterstützung benötigen, um ihre Rechte wahrnehmen zu können; … mit dem Anliegen, dass die Öffentlichkeit, einschließlich Organisationen, Zugang zu wirkungsvollen gerichtlichen Mechanismen haben soll, damit ihre berechtigten Interessen geschützt werden und das Recht durchgesetzt wird; …“
In der Präambel des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das im Namen der Europäischen Gemeinschaft durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 genehmigt worden ist (ABl. L 124, S. 1, im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus), heißt es:
„…
ferner in der Erkenntnis, dass jeder Mensch das Recht hat, in einer seiner Gesundheit und seinem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt zu leben, und dass er sowohl als Einzelperson als auch in Gemeinschaft mit anderen die Pflicht hat, die Umwelt zum Wohle gegenwärtiger und künftiger Generationen zu schützen und zu verbessern;
in Erwägung dessen, dass Bürger zur Wahrnehmung dieses Rechts und zur Erfüllung dieser Pflicht Zugang zu Informationen, ein Recht auf Beteiligung an Entscheidungsverfahren und Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten haben müssen, und in Anbetracht der Tatsache, dass sie in dieser Hinsicht gegebenenfalls Unterstützung benötigen, um ihre Rechte wahrnehmen zu können;
…
mit dem Anliegen, dass die Öffentlichkeit, einschließlich Organisationen, Zugang zu wirkungsvollen gerichtlichen Mechanismen haben soll, damit ihre berechtigten Interessen geschützt werden und das Recht durchgesetzt wird;
…“
4
Art. 1 („Ziel“) des Übereinkommens von Aarhus lautet: „Um zum Schutz des Rechts jeder männlichen/weiblichen Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer seiner/ihrer Gesundheit und seinem/ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt beizutragen, gewährleistet jede Vertragspartei das Recht auf Zugang zu Informationen, auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen.“
Art. 1 („Ziel“) des Übereinkommens von Aarhus lautet:
„Um zum Schutz des Rechts jeder männlichen/weiblichen Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer seiner/ihrer Gesundheit und seinem/ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt beizutragen, gewährleistet jede Vertragspartei das Recht auf Zugang zu Informationen, auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen.“
5
Art. 3 („Allgemeine Bestimmungen“) Abs. 8 dieses Übereinkommens bestimmt: „Jede Vertragspartei stellt sicher, dass Personen, die ihre Rechte im Einklang mit diesem Übereinkommen ausüben, hierfür nicht in irgendeiner Weise bestraft, verfolgt oder belästigt werden. Diese Bestimmung berührt nicht die Befugnis innerstaatlicher Gerichte, in Gerichtsverfahren angemessene Gerichtskosten zu erheben.“
Art. 3 („Allgemeine Bestimmungen“) Abs. 8 dieses Übereinkommens bestimmt:
„Jede Vertragspartei stellt sicher, dass Personen, die ihre Rechte im Einklang mit diesem Übereinkommen ausüben, hierfür nicht in irgendeiner Weise bestraft, verfolgt oder belästigt werden. Diese Bestimmung berührt nicht die Befugnis innerstaatlicher Gerichte, in Gerichtsverfahren angemessene Gerichtskosten zu erheben.“
6
Art. 9 („Zugang zu Gerichten“) dieses Übereinkommens bestimmt: „… (2) Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, a) die ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ b) eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsprozessrecht einer Vertragspartei dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Artikel 6 und – sofern dies nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht vorgesehen ist und unbeschadet des Absatzes 3 – sonstige einschlägige Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten. … (3) Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. (4) Zusätzlich und unbeschadet des Absatzes 1 stellen die in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicher; diese Verfahren sind fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer. … (5) Um die Effektivität dieses Artikels zu fördern, stellt jede Vertragspartei sicher, dass der Öffentlichkeit Informationen über den Zugang zu verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Überprüfungsverfahren zur Verfügung gestellt werden; ferner prüft jede Vertragspartei die Schaffung angemessener Unterstützungsmechanismen, um Hindernisse finanzieller und anderer Art für den Zugang zu Gerichten zu beseitigen oder zu verringern.“
Art. 9 („Zugang zu Gerichten“) dieses Übereinkommens bestimmt:
(2) Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit,
a)
die ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ
b)
eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsprozessrecht einer Vertragspartei dies als Voraussetzung erfordert,
Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Artikel 6 und – sofern dies nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht vorgesehen ist und unbeschadet des Absatzes 3 – sonstige einschlägige Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten.
(3) Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.
(4) Zusätzlich und unbeschadet des Absatzes 1 stellen die in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicher; diese Verfahren sind fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer. …
(5) Um die Effektivität dieses Artikels zu fördern, stellt jede Vertragspartei sicher, dass der Öffentlichkeit Informationen über den Zugang zu verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Überprüfungsverfahren zur Verfügung gestellt werden; ferner prüft jede Vertragspartei die Schaffung angemessener Unterstützungsmechanismen, um Hindernisse finanzieller und anderer Art für den Zugang zu Gerichten zu beseitigen oder zu verringern.“
Unionsrecht
7
Art. 10a der Richtlinie 85/337 sowie Art. 15a der Richtlinie 96/61 bestimmen: „Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die a) ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ b) eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. Die Mitgliedstaaten legen fest, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können. Was als ausreichendes Interesse und als Rechtsverletzung gilt, bestimmen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren. … Dieser Artikel schließt die Möglichkeit eines vorausgehenden Überprüfungsverfahrens bei einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis einer Ausschöpfung der verwaltungsbehördlichen Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht. Die betreffenden Verfahren werden fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer durchgeführt. …“
Art. 10a der Richtlinie 85/337 sowie Art. 15a der Richtlinie 96/61 bestimmen:
„Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die
ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ
eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert,
Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten.
Die Mitgliedstaaten legen fest, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können.
Was als ausreichendes Interesse und als Rechtsverletzung gilt, bestimmen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren. …
Dieser Artikel schließt die Möglichkeit eines vorausgehenden Überprüfungsverfahrens bei einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis einer Ausschöpfung der verwaltungsbehördlichen Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht.
Die betreffenden Verfahren werden fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer durchgeführt.
8
Die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2012, L 26, S. 1) kodifiziert die Richtlinie 85/337. Art. 11 Abs. 4 Unterabs. 2 der Richtlinie 2011/92 sieht Bestimmungen vor, die denen des Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 85/337 entsprechen.
9
Die Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 24, S. 8) kodifiziert die Richtlinie 96/61. Art. 16 Abs. 4 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/1 sieht Bestimmungen vor, die denen des Art. 15a Abs. 5 der Richtlinie 96/61 entsprechen.
Recht des Vereinigten Königreichs
10
Rule 49(1) der Verfahrensordnung des Supreme Court von 2009 (Supreme Court Rules 2009, SI 2009/1603) sieht vor: „Jede detaillierte Kostenfestsetzung ist von zwei vom Präsidenten ernannten Costs officers vorzunehmen, wobei (a) ein Costs officer ein Costs Judge (ein Taxing Master der Senior Courts) sein muss und (b) der zweite der Registrar sein kann.“
Rule 49(1) der Verfahrensordnung des Supreme Court von 2009 (Supreme Court Rules 2009, SI 2009/1603) sieht vor:
„Jede detaillierte Kostenfestsetzung ist von zwei vom Präsidenten ernannten Costs officers vorzunehmen, wobei
(a)
ein Costs officer ein Costs Judge (ein Taxing Master der Senior Courts) sein muss und
(b)
der zweite der Registrar sein kann.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
11
Herr Edwards focht die Entscheidung der Environment Agency, den Betrieb eines Zementwerks einschließlich Müllverbrennung in Rugby (Vereinigtes Königreich) zu erlauben, unter umweltschutzrechtlichen Gesichtspunkten an, wobei er sich insbesondere darauf berief, dass keine Umweltverträglichkeitsprüfung des Projekts vorgenommen worden sei. In diesem Zusammenhang wurde Herrn Edwards Prozesskostenhilfe gewährt.
12
Diese Klage wurde abgewiesen, und Herr Edwards legte Berufung beim Court of Appeal ein, bevor er am letzten Tag der mündlichen Verhandlung schließlich entschied, das Verfahren nicht weiter zu betreiben.
13
Frau Pallikaropoulos wurde auf ihren Antrag hin für die restliche Verfahrensdauer als Berufungsklägerin zugelassen. Sie erfüllte zwar nicht die Anspruchsvoraussetzungen für Prozesskostenhilfe, der Court of Appeal beschränkte jedoch ihre Verpflichtung zur Tragung der Kosten auf 2000 GBP.
14
Der Court of Appeal wies die Berufung von Frau Pallikaropoulos zurück und verurteilte sie zur Tragung ihrer eigenen Kosten sowie der Kosten der Gegenparteien bis zur festgesetzten Höchstgrenze.
15
Frau Pallikaropoulos legte ein Rechtsmittel beim House of Lords ein und beantragte, von der von diesem Gericht verlangten Sicherheitsleistung für die voraussichtlichen Kosten in Höhe von 25000 GBP befreit zu werden. Dieser Antrag wurde zurückgewiesen.
16
Frau Pallikaropoulos beantragte außerdem einen Kostenschutzbeschluss („protective costs order“), durch den ihre Verpflichtung zur Tragung der Kosten für den Fall, dass dem Rechtsmittel nicht stattgegeben würde, beschränkt würde. Dieser Antrag wurde zurückgewiesen.
17
Mit Entscheidung vom 16. April 2008 bestätigte das House of Lords die Entscheidung des Court of Appeal, die Berufung zurückzuweisen, und verurteilte Frau Pallikaropoulos am 18. Juli 2008 dazu, den Rechtsmittelgegnern die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zu erstatten, deren Höhe vom Clerk of the Parliaments festgesetzt werden sollte, falls kein Einvernehmen zwischen den Parteien erzielt werden sollte. Die Rechtsmittelgegner legten als zu erstattende Kosten zwei Rechnungen über 55810 GBP und 32290 GBP vor.
18
Die Zuständigkeit des House of Lords ging am 1. Oktober 2009 auf den neu errichteten Supreme Court of the United Kingdom über. Die Kostenfestsetzung wurde gemäß der Verfahrensordnung des Supreme Court von 2009 von zwei vom Präsidenten des Supreme Court ernannten „costs officers“ vorgenommen. In diesem Kontext berief sich Frau Pallikaropoulos auf die Richtlinien 85/337 und 96/61, um ihre Verurteilung zur Tragung der Kosten zu beanstanden.
19
Mit Entscheidung vom 4. Dezember 2009 stellten sich die Costs officers auf den Standpunkt, dass sie grundsätzlich befugt seien, über die Begründetheit dieses Vorbringens zu befinden.
20
Die Rechtsmittelgegner legten im Kostenverfahren gegen diese Entscheidung einen Rechtsbehelf bei einem Einzelrichter des Supreme Court of the United Kingdom ein, mit dem sie beantragten, die Sache an einen Spruchkörper mit fünf Richtern zu verweisen; dem Antrag wurde stattgegeben.
21
Der betreffende Spruchkörper stellte in seiner Entscheidung vom 15. Dezember 2010 fest, dass sich die Costs officers auf die ihnen nach der Verfahrensordnung des Supreme Court of the United Kingdom von 2009 übertragenen Befugnisse und somit auf die Bezifferung der Kosten hätten beschränken sollen. Für die Frage, ob das Verfahren übermäßig teuer im Sinne der Richtlinien 85/337 und 96/61 sei, sei allein das mit der Sache befasste Gericht zuständig, das entweder zu Beginn des Verfahrens im Rahmen der Entscheidung über den Antrag auf Erlass eines Kostenschutzbeschlusses oder in seiner Entscheidung in der Sache über sie befinden könne.
22
Der Spruchkörper stellte außerdem fest, dass die Frage, ob die Verurteilung von Frau Pallikaropoulos zur Tragung der Kosten der Rechtsmittelgegner mit diesen Richtlinien unvereinbar ist, vom House of Lords im Rahmen der Entscheidung über ihren Antrag auf Erlass eines Kostenschutzbeschlusses nicht geprüft worden sei.
23
Unter diesen Umständen hat der Supreme Court of the United Kingdom beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Wie muss ein nationales Gericht bei einer Kostenentscheidung gegen ein in einem Umweltverfahren als Kläger unterlegenes Mitglied der Öffentlichkeit im Hinblick auf die Anforderungen nach Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus in der Umsetzung durch Art. 10a der Richtlinie 85/337 und Art. 15a der Richtlinie 96/61 vorgehen? 2. Sind bei der Entscheidung über die Frage, ob der Rechtsstreit „übermäßig teuer“ im Sinne von Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus in der Umsetzung durch diese Richtlinien ist, objektive Kriterien zugrunde zu legen (z. B. indem auf die Fähigkeit eines „durchschnittlichen“ Mitglieds der Öffentlichkeit abgestellt wird, die mögliche Haftung für die Kosten zu tragen) oder subjektive Kriterien (indem auf das Vermögen des im Einzelfall betroffenen Klägers abgestellt wird) oder eine Kombination dieser beiden Kriterien? 3. Oder bestimmt sich dies in vollem Umfang nach dem nationalen Recht des Mitgliedstaats mit der alleinigen Maßgabe, dass das in diesen Richtlinien festgelegte Ziel erreicht wird, nämlich, dass das betreffende Verfahren nicht „übermäßig teuer“ ist? 4. Ist bei der Prüfung, ob das Verfahren „übermäßig teuer“ ist oder nicht, der Gesichtspunkt von Bedeutung, dass der Kläger sich tatsächlich nicht hat davon abschrecken lassen, das Verfahren einzuleiten bzw. fortzusetzen? 5. Ist eine Vorgehensweise zulässig, bei der diese Fragen i) in der Rechtsmittelinstanz oder ii) in einer weiteren Rechtsmittelinstanz anders behandelt werden als in der ersten Instanz geboten?
Unter diesen Umständen hat der Supreme Court of the United Kingdom beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Wie muss ein nationales Gericht bei einer Kostenentscheidung gegen ein in einem Umweltverfahren als Kläger unterlegenes Mitglied der Öffentlichkeit im Hinblick auf die Anforderungen nach Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus in der Umsetzung durch Art. 10a der Richtlinie 85/337 und Art. 15a der Richtlinie 96/61 vorgehen?
2.
Sind bei der Entscheidung über die Frage, ob der Rechtsstreit „übermäßig teuer“ im Sinne von Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus in der Umsetzung durch diese Richtlinien ist, objektive Kriterien zugrunde zu legen (z. B. indem auf die Fähigkeit eines „durchschnittlichen“ Mitglieds der Öffentlichkeit abgestellt wird, die mögliche Haftung für die Kosten zu tragen) oder subjektive Kriterien (indem auf das Vermögen des im Einzelfall betroffenen Klägers abgestellt wird) oder eine Kombination dieser beiden Kriterien?
3.
Oder bestimmt sich dies in vollem Umfang nach dem nationalen Recht des Mitgliedstaats mit der alleinigen Maßgabe, dass das in diesen Richtlinien festgelegte Ziel erreicht wird, nämlich, dass das betreffende Verfahren nicht „übermäßig teuer“ ist?
4.
Ist bei der Prüfung, ob das Verfahren „übermäßig teuer“ ist oder nicht, der Gesichtspunkt von Bedeutung, dass der Kläger sich tatsächlich nicht hat davon abschrecken lassen, das Verfahren einzuleiten bzw. fortzusetzen?
5.
Ist eine Vorgehensweise zulässig, bei der diese Fragen i) in der Rechtsmittelinstanz oder ii) in einer weiteren Rechtsmittelinstanz anders behandelt werden als in der ersten Instanz geboten?
Zu den Vorlagefragen
24
Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Klarstellung zum einen der Bedeutung des in Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 85/337 sowie in Art. 15a Abs. 5 der Richtlinie 96/61 vorgesehenen Erfordernisses, wonach die von diesen Bestimmungen erfassten gerichtlichen Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, und zum anderen der Beurteilungskriterien für dieses Erfordernis, die von einem nationalen Gericht angewendet werden können, wenn es über die Kosten entscheidet, sowie des Spielraums der Mitgliedstaaten bei der Bestimmung dieser Kriterien im nationalen Recht. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof außerdem, klarzustellen, ob der nationale Richter im Rahmen der Beurteilung der Frage, ob das Verfahren möglicherweise übermäßig teuer ist, den Umstand berücksichtigen muss, dass die Partei, die zur Tragung der Kosten verurteilt werden kann, sich tatsächlich nicht davon hat abschrecken lassen, ihre Klage zu erheben oder weiterzuverfolgen, und ob darüber hinaus seine rechtliche Beurteilung unterschiedlich ausfallen kann, je nachdem, ob er im Anschluss an ein erstinstanzliches Verfahren, an ein Rechtsmittel oder an ein weiteres Rechtsmittel entscheidet.
Zum Begriff „nicht übermäßig teuer“ im Sinne der Richtlinien 85/337 und 96/61
25
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass, wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, das in Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 85/337 und in Art. 15a Abs. 5 der Richtlinie 96/61 vorgesehene Erfordernis, wonach die gerichtlichen Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, den nationalen Gerichten nicht untersagt, eine Verurteilung zur Tragung der Kosten auszusprechen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juli 2009, Kommission/Irland, C-427/07, Slg. 2009, I-6277, Randnr. 92).
26
Dies geht ausdrücklich aus dem Übereinkommen von Aarhus hervor, dem das Unionsrecht „angeglichen“ werden muss, wie sich aus dem fünften Erwägungsgrund der die Richtlinien 85/337 und 96/61 ändernden Richtlinie 2003/35 ergibt, wobei Art. 3 Abs. 8 dieses Übereinkommens klarstellt, dass die Befugnis innerstaatlicher Gerichte, in Gerichtsverfahren angemessene Gerichtskosten zu erheben, nicht berührt wird.
27
Weiter ist hervorzuheben, dass das Erfordernis, wonach Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, alle finanziellen Aufwendungen betrifft, die durch die Beteiligung an dem Gerichtsverfahren verursacht werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juli 2009, Kommission/Irland, Randnr. 92).
28
Ob ein Verfahren übermäßig teuer ist, ist daher in einer Gesamtschau unter Berücksichtigung aller für die betroffene Partei angefallenen Kosten zu beurteilen.
29
Im Übrigen folgt sowohl aus den Anforderungen der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts als auch aus dem Gleichheitsgrundsatz, dass die Begriffe einer unionsrechtlichen Bestimmung, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Europäischen Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen, die unter Berücksichtigung des Kontextes der Bestimmung und des mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziels gefunden werden muss (vgl. u. a. Urteil vom 14. Februar 2012, Flachglas Torgau, C-204/09, Randnr. 37).
30
Auch wenn weder das Übereinkommen von Aarhus, nach dessen Art. 9 Abs. 4 die in den Abs. 1 bis 3 dieser Vorschrift genannten Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, noch die Richtlinien 85/337 und 96/61 klarstellen, in welcher Weise die Kosten eines gerichtlichen Verfahrens im Hinblick darauf, ob dieses Verfahren übermäßig teuer ist, zu beurteilen sind, kann daher diese Beurteilung nicht allein dem nationalen Recht unterliegen.
31
Wie in den Art. 10a Abs. 3 der Richtlinie 85/337 und 15a Abs. 3 der Richtlinie 96/61 ausdrücklich klargestellt wird, besteht das vom Unionsgesetzgeber verfolgte Ziel darin, der betroffenen Öffentlichkeit „einen weiten Zugang zu den Gerichten“ zu gewähren.
32
Nach dem Willen des Unionsgesetzgebers soll dieses Ziel allgemein dazu beitragen, die Qualität der Umwelt zu erhalten, zu schützen und zu verbessern und der Öffentlichkeit dabei eine aktive Rolle zukommen zu lassen.
33
Im Übrigen soll das Erfordernis eines „nicht übermäßig teuren Verfahrens“ zur Wahrung des in Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf in Umweltangelegenheiten sowie des Effektivitätsgrundsatzes beitragen, nach dem die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen (vgl. u. a. Urteil vom 8. März 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-240/09, Slg. 2011, I-1255, Randnr. 48).
34
Auch wenn schließlich das im Jahr 2000 von der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa veröffentlichte Dokument „Das Übereinkommen von Aarhus: Ein Leitfaden zur Umsetzung“ dieses Übereinkommen nicht verbindlich auszulegen vermag, stellt dieses Dokument doch klar, dass die Kosten eines Überprüfungsverfahrens im Sinne des Übereinkommens oder für die Durchsetzung des nationalen Umweltrechts nicht so hoch sein dürfen, dass Mitglieder der Öffentlichkeit daran gehindert werden, eine Überprüfung zu beantragen, wenn sie dies für erforderlich halten.
35
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass das in Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 85/337 und Art. 15a Abs. 5 der Richtlinie 96/61 vorgesehene Erfordernis, wonach das gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein darf, verlangt, dass die in diesen Bestimmungen genannten Personen nicht aufgrund der möglicherweise resultierenden finanziellen Belastung daran gehindert werden, einen gerichtlichen Rechtsbehelf, der in den Anwendungsbereich dieser Artikel fällt, einzulegen oder weiterzuverfolgen. Hat ein nationales Gericht über die Verurteilung eines Einzelnen zur Tragung der Kosten zu befinden, der als Kläger in einem Rechtsstreit in einer Umweltangelegenheit unterlegen ist, oder hat es, wie dies bei den Gerichten des Vereinigten Königreichs der Fall sein kann, in einem früheren Abschnitt des Verfahrens zu einer möglichen Beschränkung der Kosten, zu deren Tragung die unterlegene Partei verurteilt werden kann, Stellung zu beziehen, so muss es dafür Sorge tragen, dass dieses Erfordernis eingehalten wird, wobei es sowohl das Interesse der Person, die ihre Rechte verteidigen möchte, berücksichtigen muss als auch das mit dem Umweltschutz verbundene Allgemeininteresse.
Zu den maßgebenden Beurteilungskriterien für das Erfordernis eines „nicht übermäßig teuren“ Verfahrens
36
Wie in Randnr. 24 des vorliegenden Urteils ausgeführt, möchte der Supreme Court of the United Kingdom die Beurteilungskriterien in Erfahrung bringen, die der nationale Richter anzuwenden hat, um bei seiner Kostenentscheidung die Einhaltung des Erfordernisses sicherzustellen, dass das Verfahren nicht übermäßig teuer ist. Er möchte insbesondere wissen, ob diese Beurteilung objektiven oder vielmehr subjektiven Charakter hat, sowie, in welchem Umfang das nationale Recht in Betracht gezogen werden muss.
37
Nach ständiger Rechtsprechung sind die Mitgliedstaaten, wenn das Unionsrecht keine entsprechenden Bestimmungen enthält, verpflichtet, bei der Umsetzung einer Richtlinie deren vollständige Wirksamkeit zu gewährleisten, wobei sie allerdings über einen weiten Wertungsspielraum hinsichtlich der Wahl der Mittel verfügen (vgl. u. a. Urteil vom 9. November 2006, Kommission/Irland, C-216/05, Slg. 2006, I-10787, Randnr. 26).
38
Was die Mittel zur Erreichung des Ziels angeht, einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz im Bereich des Umweltschutzrechts ohne übermäßige Kosten zu gewährleisten, müssen folglich alle einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts berücksichtigt werden, insbesondere ein nationales Prozesskostenhilfesystem sowie eine Kostenschutzregelung wie die in Randnr. 16 des vorliegenden Urteils erwähnte. Es muss nämlich den beträchtlichen Unterschieden Rechnung getragen werden, die in diesem Bereich zwischen den nationalen Rechtsordnungen bestehen.
39
Wie bereits ausgeführt, muss das nationale Gericht, das über die Kosten zu entscheiden hat, außerdem für die Einhaltung dieses Erfordernisses dadurch Sorge tragen, dass es sowohl das Interesse desjenigen, der seine Rechte verteidigen möchte, als auch das mit dem Umweltschutz verbundene Allgemeininteresse berücksichtigt.
40
Diese Beurteilung kann daher nicht allein unter Bezugnahme auf die wirtschaftliche Lage des Betroffenen erfolgen, sondern muss auch auf einer objektiven Analyse der Höhe der Kosten beruhen; dies gilt umso mehr, als Einzelpersonen und Vereinigungen, wie in Randnr. 32 des vorliegenden Urteils ausgeführt, natürlich dazu berufen sind, eine aktive Rolle beim Umweltschutz zu spielen. Insofern dürfen die Kosten eines Verfahrens nicht in Einzelfällen objektiv unangemessen sein. Die Kosten eines Verfahrens dürfen somit nicht die finanziellen Möglichkeiten des Betroffenen übersteigen und in keinem Fall objektiv unangemessen sein.
41
Was die Untersuchung der wirtschaftlichen Lage des Betroffenen angeht, darf die vom nationalen Gericht vorzunehmende Beurteilung nicht nur auf den geschätzten finanziellen Möglichkeiten eines „durchschnittlichen“ Klägers beruhen, da bei solchen Angaben möglicherweise nur ein entfernter Zusammenhang mit der Lage des Betroffenen besteht.
42
Im Übrigen kann der Richter die Lage der betroffenen Parteien, die begründeten Erfolgsaussichten des Antragstellers, die Bedeutung des Rechtsstreits für diesen sowie für den Umweltschutz, die Komplexität des geltenden Rechts und des anwendbaren Verfahrens sowie den möglicherweise mutwilligen Charakter des Rechtsbehelfs in seinen verschiedenen Verfahrensabschnitten berücksichtigen (vgl. entsprechend Urteil vom 22. Dezember 2010, DEB, C-279/09, Slg. 2010, I-13849, Randnr. 61).
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Es ist auch darauf hinzuweisen, dass der vom Supreme Court of the United Kingdom erwähnte Umstand, dass der Betroffene sich tatsächlich nicht von seiner Klage hat abschrecken lassen, für sich allein nicht für die Annahme ausreicht, dass das Verfahren für ihn nicht übermäßig teuer im – oben dargelegten – Sinn der Richtlinien 85/337 und 96/61 ist.
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Was schließlich die vom vorlegenden Gericht ebenfalls aufgeworfene Frage angeht, ob die Beurteilung der Frage, ob das Verfahren übermäßig teuer ist, je nachdem unterschiedlich ausfallen sollte, ob das nationale Gericht im Anschluss an ein erstinstanzliches Verfahren, an eine Rechtsmittelinstanz oder eine weitere Rechtsmittelinstanz über die Kosten entscheidet, so ist abgesehen von dem Umstand, dass diese Unterscheidung in den Richtlinien 85/337 und 96/61 nicht vorgesehen ist, festzustellen, dass eine solche Auslegung nicht geeignet wäre, das vom Unionsgesetzgeber verfolgte Ziel, einen weiten Zugang zu den Gerichten zu sichern und zur Verbesserung des Umweltschutzes beizutragen, umfassend zu wahren.
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Das Erfordernis, dass das gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer ist, darf somit von einem nationalen Gericht nicht in Abhängigkeit davon unterschiedlich beurteilt werden, ob es im Anschluss an ein erstinstanzliches Verfahren, an eine Rechtsmittelinstanz oder an eine weitere Rechtsmittelinstanz entscheidet.
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Es ist daher davon auszugehen, dass der nationale Richter, wenn er in dem in Randnr. 41 des vorliegenden Urteils erwähnten Rahmen darüber zu befinden hat, ob ein gerichtliches Verfahren in Umweltangelegenheiten für den Betroffenen übermäßig teuer ist, sich nicht allein auf dessen wirtschaftliche Lage stützen kann, sondern auch eine objektive Analyse der Höhe der Kosten vornehmen muss. Darüber hinaus kann er die Lage der betroffenen Parteien, die begründeten Erfolgsaussichten des Klägers, die Bedeutung des Rechtsstreits für diesen sowie für den Umweltschutz, die Komplexität des geltenden Rechts und des anwendbaren Verfahrens, den möglicherweise mutwilligen Charakter des Rechtsbehelfs in seinen verschiedenen Verfahrensabschnitten sowie das Vorhandensein eines nationalen Prozesskostenhilfesystems oder einer Kostenschutzregelung berücksichtigen.
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Dagegen reicht der Umstand, dass der Betroffene sich tatsächlich nicht von seiner Klage hat abschrecken lassen, für sich allein nicht für die Annahme aus, dass das Verfahren für ihn nicht übermäßig teuer ist.
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Schließlich darf diese Beurteilung nicht in Abhängigkeit davon, ob sie im Anschluss an ein erstinstanzliches Verfahren, an eine Rechtsmittelinstanz oder an eine weitere Rechtsmittelinstanz erfolgt, nach unterschiedlichen Kriterien vorgenommen werden.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
Das in Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten und in Art. 15a Abs. 5 der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung in der jeweils durch die Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 geänderten Fassung vorgesehene Erfordernis, wonach das gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein darf, verlangt, dass die in diesen Bestimmungen genannten Personen nicht aufgrund der möglicherweise resultierenden finanziellen Belastung daran gehindert werden, einen gerichtlichen Rechtsbehelf, der in den Anwendungsbereich dieser Artikel fällt, einzulegen oder weiterzuverfolgen. Hat ein nationales Gericht über die Verurteilung eines Einzelnen zur Tragung der Kosten zu befinden, der als Kläger in einem Rechtsstreit in einer Umweltangelegenheit unterlegen ist, oder hat es, wie dies bei den Gerichten des Vereinigten Königreichs der Fall sein kann, allgemein in einem früheren Abschnitt des Verfahrens zu einer möglichen Begrenzung der Kosten, zu denen die unterlegene Partei verurteilt werden kann, Stellung zu nehmen, so muss es dafür Sorge tragen, dass dieses Erfordernis eingehalten wird, wobei es sowohl das Interesse der Person, die ihre Rechte verteidigen möchte, berücksichtigen muss als auch das mit dem Umweltschutz verbundene Allgemeininteresse.
Im Rahmen dieser Beurteilung darf sich der nationale Richter nicht allein auf die wirtschaftliche Lage des Betroffenen stützen, sondern muss auch eine objektive Analyse der Höhe der Kosten vornehmen. Darüber hinaus kann er die Lage der betroffenen Parteien, die begründeten Erfolgsaussichten des Klägers, die Bedeutung des Rechtsstreits für diesen sowie für den Umweltschutz, die Komplexität des geltenden Rechts und des anwendbaren Verfahrens, den möglicherweise mutwilligen Charakter des Rechtsbehelfs in seinen verschiedenen Verfahrensabschnitten sowie das Vorhandensein eines nationalen Prozesskostenhilfesystems oder einer Kostenschutzregelung berücksichtigen.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Englisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV