Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-02-22, Aktenzeichen 4 K 143/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0222.4K143.23.00

Tenor:
I. Es wird Beweis erhoben durch Einholung eines Gutachtens eines öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs zur Frage:
Wie lang ist der kürzeste Laufweg zwischen der (geplanten) Buchmacherörtlichkeit der Klägerin am P ... 6 in 6 ... Berlin zur M ... Schule, Oberstufenzentrum für k ..., in der I ... 26 – 28 in 6 ... Berlin?
II. Der Sachverständige soll dabei die folgenden Maßgaben berücksichtigen:
1. Der Eingang der Schule in der I ... 28 ist als Startpunkt zu wählen. Dabei ist Startpunkt der Messung die Mitte der rechten Flügeltür.
2. Es ist von der Außenseite der Tür aus zu messen und das Podest als Laufweg zu berücksichtigen.
3. Es ist im rechten Winkel von der Tür aus auf den Gehweg zu treten. Dabei ist von der Podestkante 63 Zentimeter auf den Gehweg, mindestens jedoch bis auf die Gehwegplatten, hinein zu treten.
4. Danach ist auf den Gehwegplatten bis zum Beginn der Fußgängerfurt an der Lichtzeichenanlage zur Überquerung der I ... am P ... zu gehen. Die straßenverkehrsrechtlichen Regeln sind dabei und im Folgenden zu beachten.
5. Von dort ist zunächst die Lichtzeichenanlage für zu Fuß Gehende auf der östlichen Seite links (nördliche Seite) zu passieren und dann der kürzeste Weg bis zum P ... 6 zu beschreiten.
6. Am P ... 6 ist bis zu einem gedachten Punkt, welcher 63 Zentimeter von der Podestkante entfernt ist (oder, falls die Gehwegplatten sich in einem größeren Abstand als 63 Zentimeter zur Podestkante befinden, am Rand dieser) und sich genau vor der Mitte der – vom P ... aus betrachtet – rechten Flügeltür der Doppeltür der Wettvermittlungsstelle befindet (vgl. wie Punkt II.3.), zu gehen.
7. Von diesem Punkt aus ist auf kürzestem Weg zur Mitte der rechten Flügeltür zu schreiten und das Podest als Laufweg zu berücksichtigen.
8. Es ist eine geeignete Messmethode zu verwenden.
Die Messung ist vom Gutachter so zu dokumentieren, dass auf gesonderte Anforderung des Gerichts ein schriftliches Gutachten, welches den zugrundliegenden Weg und die Messergebnisse darstellt, erstellt werden kann.
III. Zum Sachverständigen wird bestellt: I ..., M.Sc., öffentlich bestellter Vermessungsingenieur, K ...,6 ... Berlin

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klägerin begehrt eine Buchmachererlaubnis.
Wer einen Buchmacherbetrieb an einer Örtlichkeit betreibt, bedarf gem. § 2 Abs. 2 RennwLottG i.V.m. §§ 7, 9a Abs. 2 AGGlüStV 2021 einer Erlaubnis. Der Beklagte hat die begehrte Erlaubnis unter Verweis auf § 9a Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV 2021 versagt, wonach die Erlaubnis für Örtlichkeiten der Buchmacher gemäß § 2 Abs. 2 RennwLottG zu versagen ist, wenn sich die Örtlichkeit in räumlicher Nähe von Einrichtungen befindet, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. Daher soll Beweis erhoben werden über den tatsächlichen Abstand nach Maßgabe der folgenden Vorgaben. Hierbei ist der kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der Örtlichkeiten maßgeblich. Zwischen den Beteiligten ist der Abstand zwischen der Buchmacherörtlichkeit am P ... 6 in 6 ... Berlin und der M ... -Schule, Oberstufenzentrum für W ..., in der D...-straße ... – ... in 6 ... Berlin streitig. Bei der M ... -Schule handelt es sich – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – um eine Einrichtung, die ihrer Art nach vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht wird.
Die Maßgaben nach Ziffer II. des Beschlusses werden von folgenden rechtlichen Erwägungen getragen:
A. Eine räumliche Nähe i.S.v. § 9a Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV 2021 liegt regelmäßig dann vor, wenn die Wegstrecke zwischen der Örtlichkeit und der nächstgelegenen Schule eine Länge von 200 Metern unterschreitet.
Der Gesetzgeber wollte mit der Regelung in § 9a Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV 2021 die bereits bestehende Regelung zu Spielhallen in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln für Buchmacher übernehmen (Abgeordnetenhaus-Drs. 18/2472, S. 17f.). Die Übertragbarkeit des Regelungsregimes folgt aus der Vergleichbarkeit der Regelungsmaterie. So sollen in beiden Fällen Kinder und Jugendliche vor der Präsenz von Glücksspiel geschützt werden, um Gewöhnungseffekte zu verhindern. Auch zeigt sich die Parallelisierung beider Regelungsregime in der Ausgestaltung der Normen. So schreibt das Gesetz in beiden Fällen – anders als bei Wettvermittlungsstellen – keine festen Abstände vor, sondern überlässt mit unbestimmten Rechtsbegriffen die Auslegung der Verwaltung und den Gerichten. Auch gestatten sowohl § 9a Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV 2021 als auch § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln ein Abweichen im Einzelfall unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls. Das Schutzgut ist bei beiden Regelungen der Kinder- und Jugendschutz und die Suchtprävention. Daher ist es auch ohne Belang, dass Kindern und Jugendlichen der Zugang zu Glücksspieleinrichtungen zu verwehren ist, da der Präventionsgedanke gerade durch eine frühzeitige Entfernung solcher Angebote aus der Lebenswirklichkeit der Kinder und Jugendliche realisiert werden soll. Dass sich diese Regelungen – zumindest in Details – von den Abstandsregelungen für Wettvermittlungsstellen unterscheidet, begründet keine Bedenken. So spielen Pferdewetten im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich in quantitativer Hinsicht eine nur sehr untergeordnete Rolle und beziehen sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen, welches ein historisch gewachsenes Sondersegment darstellt (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2011 – BVerwG 8 C 12.10 – juris, Rn. 45; VG Münster, Urteil vom 7. November 2023 – 9 K 1044/22 – juris, Rn. 256ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 – juris, Rn. 221; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 – juris, Rn. 279ff.; VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. Februar 2022 – 2 K 1838/21 – juris, Rn. 43). Dies erlaubt eine abweichende Regelung durch den Gesetzgeber, der sich insoweit aus Gründen der Rechtssicherheit an den etablierten und in der Rechtsprechung ausführlich geklärten Regelungen zum Abstandsrecht der Spielhallen orientieren wollte.
Nach § 5 Abs. 2 MindAbstUmsG liegt eine räumliche Nähe i.S.v. § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG (und damit auch i.S.v. § 9a Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV 2021, s.o.) regelmäßig nicht vor, wenn die Wegstrecke zwischen der Örtlichkeit und der nächstgelegenen Schule eine Länge von 200 Metern überschreitet. Die Wertungen des Gesetzgebers zum Sonderverfahren für Spielhallen können dabei ohne Weiteres auf die hier streitgegenständliche Fallgestaltung übertragen werden. Es sind keine Gründe ersichtlich, wieso diese – ohnehin geringen – Abstandsvorgaben kein sachgerechter Maßstab in Bezug auf Buchmacherörtlichkeiten wären. Wie ein Vergleich zu § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV 2021, wonach Wettvermittlungsstellen einen Abstand von 200 Metern zu Schulen halten müssen, zeigt, handelt es sich bei 200 Metern um einen für den Glücksspielbereich allgemein zugrunde zulegenden Mindestabstand zum Schutz von Kindern und Jugendlichen. Das heißt im Umkehrschluss, dass eine (unzulässige) räumliche Nähe regelmäßig vorliegt, wenn der Abstand 200 m und weniger beträgt (vgl. Kammerbeschluss vom 2. März 2018 – VG 4 L 316.17 – juris, Rn. 29).
B. Maßgebliche Bezugspunkte sind hierbei – anders als bei dem sonst in Bezug genommenen Recht der Spielhallen (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG) – ausweislich des insoweit eindeutigen Wortlauts nach § 9a Abs. 2 Satz 4 AGGlüStV 2021 die Eingänge. Dabei sind die tatsächlich als Eingänge genutzten Türen als Bezugspunkte zu wählen. Auf Seiten der Buchmacherörtlichkeit ist auf die von den Kundinnen und Kunden zu nutzenden Tür abzustellen. Die Buchmacherörtlichkeit verfügt über zwei mögliche Eingänge: Eine kleinere Tür auf der linken Seite (zur Schule hin gelegen), welche unstreitig nicht genutzt werden soll, und eine größere Doppelflügeltür auf der rechten Seite.
Auf Seiten der Schule ist auf den (südlicheren, dem P ... näherliegenden) Eingang in der I ... abzustellen. Einer Reduzierung der Bedeutung des Begriffs „Eingang“ ausschließlich auf den Haupteingang einer Schule lässt sich weder aus dem Gesetzeswortlaut, in dem nur von „Eingängen“ die Rede ist, noch anhand anderer Auslegungsmethoden ableiten. Auch die Gesetzesmaterialien, welche auf den regulären Eingang abstellen (Abgeordnetenhaus-Drs. 18/2472, S. 14, 17f.), geben für ein solches Verständnis nichts her. So bedeutet der Begriff „regulär“ nach seinem allgemeinen Wortsinn lediglich, „den Regeln, Bestimmungen, Vorschriften entsprechend, vorschriftsmäßig, ordnungsgemäß, alltäglich“ oder auch „üblich“. Daher umfasst dieser Begriff auch einen üblicherweise und bestimmungsgemäß genutzten Nebeneingang und nicht nur den Haupteingang (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – OVG 1 S 82/20 –, S. 4 des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Daher ist dem Gesetzeswortlaut auch nicht zu entnehmen, dass die jeweils voneinander am weitest entfernt liegenden Eingänge zu Grunde zu legen sind. Vielmehr sprechen Sinn und Zweck der Norm, nämlich der Schutz von Jugendlichen vor den Gefahren des Glücksspiels, dafür, die kürzeste Strecke heranzuziehen. Diese Auslegung wird auch dadurch bestätigt, dass der Gesetzgeber selbst den kürzesten Fußweg als maßgeblich ansieht. Es wäre widersinnig, zwar den kürzesten Fußweg jedoch zwischen den am weitesten voneinander entfernt liegenden Eingängen als relevant anzusehen. Insoweit besteht auch zwischen den Beteiligten Einigkeit.
C. Es ist jeweils 63 Zentimeter in den Gehweg hinein zu treten, sodass auch beim weiteren Abschreiten des Weges zur Häuserwand regelmäßig mindestens ein solcher Abstand verbleibt.
Maßstab ist nach § 9a Abs. 2 Satz 4 AGGlüStV 2021 der kürzeste Fußweg. Dabei geht die Kammer davon aus, dass der durchschnittliche Schüler einen Schritt von dem Podest herunter machen wird, bevor er sich dann nach rechts dreht und die I ... abschreitet. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist hierbei der kürzeste tatsächlich gewählte Weg nicht derjenige direkt an der Hauswand entlang. Es ist lebensfremd davon auszugehen, dass unmittelbar an der Häuserwand entlang gegangen wird. Vielmehr entspricht es der allgemeinen Lebenserfahrung, dass Menschen einen Abstand zur Häuserwand lassen (vgl. Fachverband Fußverkehr Deutschland – fuss e.V., Planung / Gehweg-Breite: Nach Richtlinien 2,50 Meter, https://www.fuss-ev.de/planung-regeln-sicherheit/breite-2-50-meter, zuletzt abgerufen am 22. Februar 2024; Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen e. V., Empfehlungen für Fußverkehrsanlagen (EFA), Ausgabe 2002, 3.1.3, und Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06), Ausgabe 2006, 6.1.6.1). Der dabei zugrunde gelegte Abstand ist gem. Ziffer 6.1.2 der DIN 18065:2015-03 mit einer durchschnittlichen menschlichen Schrittlänge von 63 Zentimetern anzusetzen (vgl. Kamis, in: Kamis, Grundlagen der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft, 1. Auflage 2022, Ziffer 4.3.2.4; Molodovsky/Famers/Waldmann, Bayerische Bauordnung, 10. AL, Stand: 1. Oktober 2023, Art. 32 Rn. 85; OLG Düsseldorf, Urteil vom 8. September 2015 – I-21 U 160/10 – juris, Rn. 34), da dies derjenigen Entfernung entspricht, die typischerweise von einer Podestkante aus auf den Gehweg getreten wird. Bei lebensnaher Betrachtung wird dabei der zu Fuß Gehende – soweit vorhanden – auf die hierfür vorgesehenen Gehwegplatten in der Mitte des Gehwegs treten.
D. Der weitere Weg ist unter Beachtung der Regeln der Straßenverkehrsordnung (StVO), insbesondere § 25 Abs. 3 Satz 1 StVO, abzugehen. Insbesondere ist die I ... innerhalb des Bereichs der Lichtzeichenanlage zu queren.
Nach § 9a Abs. 2 Satz 4 AGGlüStV 2021 ist für die Ermittlung der Abstände der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten maßgeblich. Demnach darf der kürzeste Fußweg den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung nicht widersprechen (in diese Richtung tendierend: Kammerurteil vom 4. Dezember 2018 – VG 4 K 495.17 – juris, Rn. 35; a.A. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 31. Januar 2019 – OVG 1 S 94.18 – juris, Rn. 19, und vom 19. Oktober 2018 – OVG 1 S 36/18 –, S. 7f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks; Kammerbeschlüsse vom 4. August 2019 – VG 4 L 256.18 – juris, Rn. 29, vom 4. Juli 2019 – VG 4 L 257.18 – juris, Rn. 32, und vom 9. April 2018 – VG 4 L 317.17 –, S. 11 des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Insbesondere sind demnach Straßen gem. § 25 Abs. 3 Satz 1 StVO auf kürzestem Weg, d.h. i.d.R. senkrecht zur Fahrtrichtung, zu queren. Abweichendes gilt nur gem. § 25 Abs. 3 Satz 2 StVO für eine Querung an einer Lichtzeichenanlage. Dort ist die Querung innerhalb der Markierungen (und damit auch schräg) zulässig.
Schon der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung streitet für diese Auslegung. Der Verordnungsgeber hat mit der Straßenverkehrsordnung abstrakte Regelungen geschaffen, welche der Sicherheit im Straßenverkehr dienen und Menschen vor den großen Gefahren des motorisierten Verkehrs schützen sollen. Die Normen binden die zu Fuß Gehenden (Türpe, in: Dötsch/Koehl/Krenberger/Türpe, BeckOK StVG, 22. Edition, Stand: 15. Januar 2024, § 1 Rn. 14). Die Rechtsordnung geht dabei von jeher vom Vertrauensgrundsatz aus, wonach jeder Verkehrsteilnehmende, der sich selbst regelgerecht verhält, darauf vertrauen darf, dass andere Verkehrsteilnehmende ebenfalls die Verkehrsregeln einhalten (vgl. z.B. BGH, Urteil vom 25. März 2003 – VI ZR 161/02 – juris, Rn. 16; Rogler, in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Auflage 2023, § 25 StVO Rn. 159). Jedenfalls gegenüber der hier relevanten Gruppe der Jugendlichen darf der Verkehrsteilnehmende von einem regelkonformen Verhalten im Straßenverkehr ausgehen (BayObLG, Beschluss vom 15. Juli 1988 – RReg 1 St 108/88 – juris, Rn. 8; Türpe, in: Dötsch/Koehl/Krenberger/Türpe, BeckOK StVG, 22. Edition, Stand: 15. Januar 2024, § 1 StVO Rn. 58). Da innerhalb des Straßenverkehrs auf die Einhaltung der Regeln vertraut werden darf, kann dieser Grundsatz auch verallgemeinert werden. Daher ist auch im hier relevanten Kontext davon auszugehen, dass die Regeln des Straßenverkehrsrechts eingehalten werden. Die Rechtsordnung stellt nicht an einer Stelle eine Regel auf, um an anderer Stelle den Bruch dieser Regel bei der Anwendung einer Norm vorauszusetzen.
Dies wird auch durch § 49 Abs. 1 Nr. 24 lit. a) StVO gestützt. Demnach begeht eine Ordnungswidrigkeit, wer vorsätzlich oder fahrlässig als zu Fuß Gehender mit seinem Verhalten gegen § 25 Abs. 3 StVO verstößt, insbesondere vorschriftswidrig eine Straße quert. Die Tat ist gem. § 24 Abs. 3 Nr. 5 StVG mit einem Bußgeld von bis zu 2.000,- Euro bedroht. Dies unterstreicht, dass der Verordnungsgeber dem Gebot zur schnellstmöglichen Querung in § 25 Abs. 3 Satz 1 StVO zur Gefahrenreduktion besondere Bedeutung zumisst. Daher kann nicht der Gesetzgeber an anderer Stelle voraussetzen, dass Personen sich ordnungswidrig verhalten. Vielmehr ist davon auszugehen, dass grundsätzlich ein tatsächliches Verhalten gezeigt wird, welches im Einklang mit dem Recht steht.
Darüber hinaus führt diese Auslegung zu einem höheren Maß an Rechtssicherheit. Ein Fußweg, welcher anhand von rechtlichen Normen beschrieben werden kann, lässt sich allgemein bestimmen. Wenn hingegen der rechtswidrige Weg zugrunde zu legen wäre, kann dieser zwischen verschiedenen Menschen unterschiedlich sein. Es wäre schlechterdings in diesem Fall kein allgemeingültiger, aber abstrakt bestimmbarer kürzester Fußweg feststellbar, da dieser individuell verschieden ist. Es bedürfte dann einer Beweisaufnahme zur Frage, wie die jeweiligen Schüler die I ... überqueren. Der gewählte Weg kann von der Tageszeit, der Jahreszeit oder der Uhrzeit abhängen. Auch können zwischen den jeweiligen Klassen- und Altersstufen Unterschiede bestehen. Der Gesetzgeber hat jedoch durch feste Meterangaben gerade eine Typisierung und Verallgemeinerbarkeit bezweckt (Abgeordnetenhaus-Drs. 17/2714, S. 22). Der Gesetzgeber, der gerade durch die Typisierung der zulässigen Entfernung ein hohes Maß an Rechtssicherheit erreichen (Abgeordnetenhaus-Drs. 18/2472, S. 13) und mit festen Abstandsvorgaben ein hohes Maß an Vollzugstauglichkeit der Abstandsregeln schaffen wollte (Abgeordnetenhaus-Drs. 17/2714, S. 21), muss somit die Rechtmäßigkeit des gewählten Weges vorausgesetzt haben. Andernfalls würde er seine eigenen Ziele vereiteln.
E. Eventuelle Warenauslagen vor dem Supermarkt an der Ecke P ... und I ... sind nicht laufwegverlängernd zu berücksichtigen, sollten sie überhaupt mit der hier vorzunehmenden Messung kollidieren.
Zwar ist der tatsächliche (vgl. Abgeordnetenhaus-Drs. 18/2472, S. 14, 17f.) Fußweg zugrunde zu legen. Dieser ist jedoch nicht derjenige Weg, der an einem bestimmten Tag zurückgelegt werden muss. Es handelt sich vielmehr um denjenigen Weg, welcher typischerweise von der Schule zur Buchmacherörtlichkeit beschritten werden muss. Der Weg ist folglich typisiert zu ermitteln. Dabei können nur solche Hindernisse berücksichtig werden, die dauerhaft mit dem Boden verbunden sind und dabei auch bei einer Wiederholung der Messung anzutreffen wären. Dies folgt schon aus dem Gleichlauf zu anderen mobilen Hindernissen, wie z.B. Menschenansammlungen an der Ampel. Auch solche würden den Fußweg i.S.d. § 9a Abs. 2 Satz 4 AGGlüStV 2021 nicht verlängern, da sie nur temporär anzutreffen wären.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 146 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 StVO
§ 1 StVO
§ 2 Abs. 2 RennwLottG
§ 9a Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV
§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG
§ 9a Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV
§ 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG
§ 5 Abs. 2 MindAbstUmsG
§ 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG
§ 9a Abs. 2 Satz 4 AGGlüStV
§ 25 Abs. 3 Satz 1 StVO
§ 25 Abs. 3 Satz 2 StVO
§ 25 Abs. 3 StVO
§ 24 Abs. 3 Nr. 5 StVG
§ 146 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 8 C 12.10
9 K 1044/22
3 K 3201/21
24 K 1472/21
2 K 1838/21
4 L 316.17
1 S 82/20
21 U 160/10
4 K 495.17
1 S 94.18
1 S 36/18
4 L 256.18
4 L 257.18
4 L 317.17
VI ZR 161/02
1 St 108/88