Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-08-23, Aktenzeichen 8 K 3031/00
ECLI: ECLI:DE:VGD:2001:0823.8K3031.00.00

Tenor:
Der Heranziehungsbescheid vom 15.03.2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22.05.2000 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung G1 (Lstraße 0, 0, 0 und 0). Sie wurde mit Bescheid vom 15.03.2000 als Mitglied des Beklagten für das Rechnungsjahr 2000 zu einem Beitrag in Höhe von 380,40 DM herangezogen. Den Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 22.05.2000 als unbegründet zurück, nachdem bereits am 16.05.2000 die vorliegende Klage erhoben worden war.
Zu deren Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen: Der Erbentagsbeschluss vom 09.12.1999, nach dem an Erbengeldern (Beiträgen) für alle Grundstücke und Gebäude 2,0 v.T. des vom Finanzamt festgelegten Einheitswertes erhoben würden, sei rechtswidrig, da der Erbentag nicht satzungsgemäß gewählt worden sei. Die Wahl des Erbentages sei auch wegen der Veränderung des Verbandsgebietes als Folge von Bergsenkungen und einer daraus resultierenden Veränderung der Zahl der Verbandsmitglieder ungültig. Das Grundstück der Klägerin liege zudem nicht in einem denkbaren Überschwemmungsgebiet und habe daher aus der Verbandstätigkeit keinen Vorteil. Die Anwendung desselben Hebesatzes auf alle Mitglieder verstoße gegen das Gebot, die Beiträge nach dem individuellen Vorteil abzustufen. Die Beitragsveranlagung sei ferner zu beanstanden, weil nicht alle von den Deichbaumaßnahmen Begünstigten herangezogen würden; insbesondere werde sich bei Heranziehung des T- Kraftwerkes eine drastische Reduzierung der Beiträge der anderen Verbandsmitglieder ergeben. Schließlich komme der Beklagten seinen satzungsmäßigen Pflichten nicht nach. Es bestehe eine Deichlücke im Bereich des Kraftwerkes W/S. Der Beklagte könne nicht Erbengelder verlangen, aber seine Pflicht zum Hochwasserschutz nicht erfüllen.
Die Klägerin beantragt,
den Beitragsbescheid vom 15.03.2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben.
Der Beklagte stellt den Antrag,
die Klage abzuweisen.
Er tritt den Ausführungen der Klägerin entgegen: Die Wahl des Erbentages sei am 25.03.1999 satzungsgemäß erfolgt; insbesondere sei mit mindestens einwöchiger Frist in ortsüblicher Weise in der Stadt W zur Wahl eingeladen worden. Die bergbaulichen Einwirkungen auf das Verbandsgebiet beschränkten sich auf einen ca. 4 Hektar großen Randbereich, der bei der Neufestsetzung des Verbandsgebietes, die zurzeit in Bearbeitung sei, zu berücksichtigen sein werde. Das Grundstück der Klägerin liege nur teilweise innerhalb des festgesetzten Verbandsgebietes und sei auch nur mit diesem Teil (Wohngebäude LSraßete 0) veranlagt worden. Dem Gebot, die Beiträge nach dem individuellen Vorteil zu differenzieren, komme der Verband nach; denn die Einheitswerte gäben das Wertverhältnis der vom Deich geschützten Grundstücke wieder. Es sei so nicht richtig, dass nicht alle von der Verbandstätigkeit Begünstigten zu Beiträgen herangezogen würden. Soweit Flächen des T-Kraftwerks durch den Deich geschützt würden, gehörten sie zum Verbandsgebiet und würden zu Beiträgen veranlagt. Alle anderen Werksgrundstücke der T seien aber durch ein Hochufer bzw. durch eigene Hochwasserschutzanlagen geschützt und hätten deshalb niemals zum Verbandsgebiet gehört. Das Gebiet, in dem die Klägerin eine Deichschutzlücke ausgemacht habe, liege nicht im Verbandsgebiet; dort könne es demgemäß auch keine Vernachlässigung der Pflichten des Verbandes geben. Es bestehe aber auch keine Schutzlücke, da eine Einflutung von der S in das Verbandsgebiet nicht möglich sei.
Dem Antrag der Klägerin auf vorläufigen Rechtsschutz hat das erkennende Gericht mit Beschluss vom 30.11.2000 stattgegeben.
In der mündlichen Verhandlung sind insbesondere die satzungsrechtlichen Grundlagen der Beitragsveranlagung erörtert worden.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens VG Düsseldorf 8 L 1513/00 sowie auf die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet. Der angegriffene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beitragserhebung durch den Beklagten entspricht nicht den geltenden Vorgaben seines Satzungsrechts.
Die zum 01.01.1984 in Kraft getretene Satzung des Deichverbandes N vom 08.04.1983 (Abl. Reg. Ddf. 1983 S. 147) - Verbandssatzung (VS) - wurde auf Grund der §§ 175 und 169 der Ersten Wasserverbandverordnung - WVVO - vom 03.09.1937 (RGBl. I S. 933 mit nachf. Änderungen) erlassen. Die Aufhebung der Wasserverbandverordnung durch das zum 01.05.1991 in Kraft getretene Gesetz über Wasser- und Bodenverbände vom 12.02.1991 (BGBl. I S. 405) - Wasserverbandsgesetz (WVG) - berührte zunächst die Rechtsstellung der bestehenden Verbände nicht (§§ 78 Abs. 1, 79 Abs. 1 WVG), löste aber die Pflicht zur Anpassung von Satzung und innerer Organisation binnen fünf Jahren aus, soweit diese den Vorschriften des Gesetzes nicht entsprachen; ausgenommen von der Anpassungspflicht sind - soweit hier von Interesse - die Satzungsbestimmungen hinsichtlich des Beitragsmaßstabs. Die Verbandssatzung des Beklagten ist bislang von der zuständigen Bezirksregierung an die Vorschriften des Wasserverbandsgesetzes noch nicht angepasst; als Grund sind Schwierigkeiten bei der hinreichend exakten Neuabgrenzung des Verbandsgebietes benannt worden. Dies hat zur Folge, dass solche Bestimmungen der Verbandssatzung vom 08.03.1983, die in Widerspruch zum Wasserverbandsgesetz stehen und deshalb anpassungsbedürftig sind, nach Ablauf der Übergangsfrist, also seit dem 01.05.1996, nicht mehr angewendet werden können.
Dass der Beklagte die Satzungsbestimmungen zum Beitragsverfahren (§§ 36, 37 VS) nicht anwendet, ist danach unschädlich. Das in der Verbandssatzung nach Maßgabe der §§ 87, 89 WVVO vorgesehene dreistufige Erhebungsverfahren (Beitragsbuch, Hebeliste und Hebung), bei dem jeder der Stufen Verwaltungsaktqualität zukam und der auf der jeweils nachfolgenden Stufe ergehende Verwaltungsakt die Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts der vorangehenden Stufe voraussetzte,
VG Düsseldorf, Urteile vom 12.09.1979 - 5 K 2408/76 - und vom 11.08.1988 - 8 K 5650/86 -; vgl. auch die Darstellung zum Beitragsbuch, zur Hebeliste, Hebung und zum verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz bei Rapsch, Kommentar zur WVVO, 1989, Vorbem. IV vor § 78, Anm. zu §§ 87, 89,
ist im Wasserverbandsgesetz aufgegeben. Nunmehr werden die Beiträge durch Bescheid des Verbandes auf der Grundlage des für ihn geltenden Beitragsmaßstabes erhoben. Insbesondere bedarf es nicht mehr der in § 36 VS vorgesehenen Festschreibung der Beitragsverhältnisse - also des in Verhältnis- bzw. Prozentzahlen dargestellten Verhältnisses, an dem sich die Verbandsmitglieder an der Aufbringung der Gesamtsumme der Beiträge zu beteiligen haben (Beitragsschlüssel) - im Wege eines feststellenden Verwaltungsaktes (Beitragsbuch); eine solche Festschreibung ist mangels gesetzlicher Ermächtigung mit Ablauf der Übergangsfrist in § 79 Abs. 2 WVG auch nicht mehr zulässig.
Der angegriffene Beitragsbescheid scheitert aber daran, dass er sich nicht auf eine ordnungsgemäße Ermittlung des Beitragsverhältnisses nach der weiterhin gültigen Regelung in § 34 VS stützen kann; diese wird vom Beklagten zu Unrecht nicht mehr angewandt.
Nach § 33 Abs. 1 Satz 1 VS verteilt sich die Beitragslast auf die beitragspflichtigen Mitglieder im Verhältnis der Vorteile, die sie von der Durchführung der Aufgaben des Deichverbandes haben, und der Lasten, die der Deichverband auf sich nimmt, um ihren schädigenden Einwirkungen zu begegnen oder um ihnen Leistungen abzunehmen. Diese Bestimmung unterliegt nicht dem Anpassungszwang (§ 79 Abs. 2 Satz 2 WVG), entspricht im Übrigen aber dem auch im Wasserverbandsgesetz als regelmäßiger Verteilungsmaßstab vorgesehenen Grundsatz (Vorteilsprinzip), § 30 Abs. 1 WVG; die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführte Regelung in § 108 Abs. 5 des Landeswassergesetzes - LWG - ist für die Beitragserhebung durch einen Wasser- und Bodenverband wie den Beklagten nicht einschlägig. Allerdings ist das Vorteilsprinzip in seiner Allgemeinheit nicht geeignet, für sich allein den Anforderungen zu genügen, die aus dem rechtsstaatlich fundierten Bestimmtheitsgebot an Rechtsvorschriften zu stellen sind, auf deren Grundlage Abgaben erhoben werden sollen; denn allein auf der Grundlage des Vorteilsprinzips kann der einzelne Beitragspflichtige die ihn treffende Belastung auch nicht annähernd abschätzen. § 6 Abs. 2 Nr. 6 WVG sieht deshalb als zwingenden Inhalt der Verbandssatzung Grundsätze für die Beitragsbemessung vor, mit denen der Beitragsmaßstab - regelmäßig also das Vorteilsprinzip - zu konkretisieren ist. Die entsprechenden Regelungen sind hier in der Verbandssatzung insbesondere in § 34 VS getroffen; eine inhaltliche Diskrepanz zum Wasserverbandsgesetz besteht insoweit nicht, sodass auch kein Anpassungsbedarf gegeben ist.
Gem. § 34 VS werden zur Feststellung des Beitragsverhältnisses nach § 33 Abs. 1 VS die Grundflächen und Anlagen in Vorteilsklassen eingeteilt und für jedes Mitglied ein Beitragsverhältnis errechnet. Die näheren Einzelheiten dazu werden in den vom Verbandsausschuss (Erbentag) zu beschließenden Veranlagungsrichtlinien geregelt (§ 33 Abs. 3). Diese hätten insbesondere festzulegen, wie viele Vorteilsklassen und nach welchen Grundsätzen sie gebildet werden sollen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 02.05.1985 - 8 K 4799/82 -.
Diese Bestimmungen werden vom Beklagten nicht mehr angewandt. Erbentag und Deichstuhl haben in der gemeinsamen Sitzung vom 05.04.1984 beschlossen, die Veranlagung unter Festlegung eines Hebesatzes von seinerzeit 0,7%o (jetzt 2%o) umzustellen auf eine Beitragserhebung nach den (steuerlichen) Einheitswerten der Grundstücke. Dies wäre, vorbehaltlich der Ausgestaltung im Einzelnen, eine im Grundsatz durchaus mit dem Beitragsmaßstab der Verbandssatzung vereinbare Ausgestaltung des Vorteilsprinzips; sie verfehlt aber die in der Satzung vorgesehene Konkretisierung im Wege der Bildung von Vorteilsklassen. Anders ausgedrückt: Der Übergang zur Veranlagung nach Einheitswerten ist ohne eine Änderung der Verbandssatzung nicht möglich.
Dazu ist im Einzelnen auszuführen:
Die Bildung von Vorteilsklassen nach Maßgabe von § 34 VS meint nicht bloß allgemein die Ermittlung des nach § 33 VS maßgeblichen Vorteils; vielmehr handelt es sich bereits um eine inhaltliche Vorgabe. Klassenbildung setzt die Zusammenfassung der Verbandsmitglieder zu Gruppen mit je unterschiedlicher Interessenlage und Vorteilsstellung aus der Verbandstätigkeit voraus.
So schon VG Düsseldorf, Urteil vom 11.08.1988 - 8 K 5650/86 -.
Im Bereich der Hochwasserschutzverbände im hiesigen Bezirk, die in der länger zurückliegenden Vergangenheit regelmäßig das noch heute in der Verbandssatzung des Beklagten niedergelegte Modell verwendet haben,
in Anlehnung an das der WVVO bei ihrem Erlass beigegebene Satzungsmuster, vgl. den Abdruck in Kaiser-Linckelmann- Schleberger, WVVO, 1967,
wurde bei der Klassenbildung weitgehend an die unterschiedliche Höhenlage der Grundstücke und die damit verbundene unterschiedliche Überflutungsgefahr angeknüpft. Auch andere Anknüpfungsmöglichkeiten sind insoweit denkbar. Jedenfalls wirkt sich die Bildung von Vorteilsklassen und die Festlegung entsprechender Bewertungszahlen, mit denen die jeder Klasse angehörenden Grundflächen und Anlagen zu multiplizieren sind, nicht etwa nur verfahrensmäßig, sondern auch im Ergebnis bestimmend auf die relative Belastung der Verbandsmitglieder aus. So führte die am 05.04.1984 von Erbentag und Deichstuhl des Beklagten beschlossene Abkehr von den bisherigen Grundsätzen der Beitragserhebung zu einer deutlichen Verschiebung; nach den in der Beratung der Verbandsorgane diskutierten Modellrechnungen ergab sich eine Entlastung der Landwirte um ca. 2/3, während die Eigentümer von bebauten Grundstücken mit Beitragssteigerungen um das vier- bis fünffache zu rechnen hatten. Der vom Beklagten vertretenen Auffassung, die Veranlagung nach Einheitswerten sei als eine satzungsgemäß mögliche Variante der Veranlagung nach Vorteilsklassen zu verstehen, kann nicht gefolgt werden. Zutreffend hat er eingeräumt, dass es sich um die Bildung von (Vorteils-)"Klassen" in einer Anzahl handelt, die potenziell der Zahl der Mitglieder gleichkommt. Damit wird aber, wie sich aus dem bereits Gesagten ergibt, der Begriff der Klassenbildung verfehlt, da von einer Zusammenfassung von Gruppen von Mitgliedern zu entsprechenden Klassen nicht die Rede sein kann. Wenn, worauf sich der Beklagte beruft, im Verband die Veranlagung nach Einheitswerten als die auch im Sinne des Vorteilsprinzips bessere Lösung angesehen wird, so wird die in Aufstellung begriffene Neufassung der Verbandssatzung dem Rechnung zu tragen haben; das ändert aber nichts daran, dass bis zur Änderung nach den bis dahin geltenden Satzungsbestimmungen zu verfahren ist.
Selbst wenn im Übrigen der - unzutreffenden - Auffassung des Beklagten zu folgen wäre, würde der Verband über kein für die Beitragserhebung ausreichendes Regelwerk verfügen. Der Beschluss vom 08.04.1984 hat sich darauf beschränkt, den Grundsatz der Veranlagung nach Einheitswerten und einen Hebesatz festzulegen. Wie aber die Grundstücke zu behandeln sind, für die steuerlich ein Einheitswert nicht festgesetzt ist, ist nicht geregelt, sondern der Handhabung durch den Deichgräfen überlassen geblieben. Die Grundsätze für die Bildung von Ersatz-Einheitswerten wären aber zwingend in den vom Erbentag zu beschließenden Veranlagungsregeln aufzustellen. Es handelt sich um eine nach den Verhältnissen des Verbandes für die Ermittlung der Beitragssätze grundlegende Frage. Wird nach Einheitswerten veranlagt, so ergibt sich der erforderliche und festzusetzende Beitragssatz aus der Division des ordnungsgemäß zu ermittelnden beitragsfähigen Aufwandes durch die Summe der Einheitswerte der Grundstücke und Anlagen der Vorteilhabenden. Wenn wie hier für einen großen - oder sogar den größeren - Teil der Grundstücke und Anlagen steuerliche Einheitswerte nicht festgesetzt sind, hängt die Ermittlung des Beitragssatzes entscheidend von der Frage der Bildung von Ersatz- Einheitswerten ab.
Wegen der sonstigen vom Gericht und von den Beteiligten aufgeworfenen Fragen, auf die es entscheidungserheblich nicht mehr ankommt, wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 78 Abs. 1, 79 Abs. 1 WVG
§§ 87, 89 WVVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 79 Abs. 2 WVG
§ 79 Abs. 2 Satz 2 WVG
§ 30 Abs. 1 WVG
§ 6 Abs. 2 Nr. 6 WVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 108 Abs. 5 des
Landeswassergesetzes

Zitierte Entscheidungen: 8 L 1513/00
5 K 2408/76
8 K 5650/86
8 K 4799/82