Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-03-21, Aktenzeichen 2 A 199/12
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2013:0321.2A199.12.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen aufgrund des Ausbaus einer Teillänge des Straßenzuges mit dem Namen D-Straße (im Weiteren genannt D-Straße) und zwar von der Kreuzung mit der E-Straße im Westen über die Kreuzung mit der F-Straße bis zur Kreuzung mit der G-Straße im Osten. Die Klägerin ist Eigentümerin des in dem angefochtenen Bescheid der Beklagten näher bezeichneten Grundstücks, gelegen an der Teillänge der D-Straße zwischen F-Straße und G-Straße.
Die Straße mit dem Namen D-Straße verläuft in west-östlicher Richtung von der o. a. Einmündung in die H-Straße und E-Straße (südliche Richtungsfahrbahn) bis zur Kreuzung mit der I-Straße sowie als Stichstraße über diese hinaus bis zu deren Ende im Osten. Die Gesamtlänge des Straßenzuges von E-Straße bis I-Straße beträgt etwa 642 m. Die Teillänge zwischen E-Straße und F-Straße beträgt etwa 95 m, die anschließende Teillänge zwischen F-Straße und G-Straße beträgt etwa 175 m. Die Stichstraße ist etwa 100 m lang.
Ausweislich der Lichtbilddokumentation der Beklagten war die Fahrbahnoberfläche der später ausgebauten Teillänge mit Natursteinpflaster befestigt, welches Unebenheiten aufwies und stellenweise mit Bitumen ausgebessert worden war. Die Fahrbahnbreite lag zwischen 7,24 m und 7,02 m. Die Gehwege waren mit teils mit Mosaiksteinpflaster und teils mit Betonsteinen befestigt, wobei die Oberflächenbefestigung infolge von Aufbrüchen teilweise deutliche Unebenheiten aufwies. Infolge von Unebenheiten des Natursteinpflasters im Bereich der Rinnen war die Funktion der Fahrbahnentwässerung stellenweise nicht gegeben. Zur Straßenbeleuchtung im Altzustand lassen sich den Akten der Beklagten keine Erkenntnisse entnehmen.
Im Jahre 2001 ließ die Beklagte durch das Ingenieurbüro … GmbH die Ausführungsplanung für den Ausbau der Teillänge zwischen F-Straße und G-Straße erstellen. Diese beinhaltete die Herstellung einer bituminösen Fahrbahnoberfläche, die Erneuerung/Verbesserung der Gehwegbefestigung und die erstmalige Herstellung von Längsparkflächen, von Fahrbahn und Gehweg jeweils getrennt mittels Pflasterstreifen bzw. -rinnen. Die Breite der Fahrbahn beträgt seit dem Ausbau 5,50 m (mit beidseitigen Entwässerungsmulden). Das mit der Bauausführung beauftragte Unternehmen legte unter dem 23.09.2002 seine Schlussrechnung. Die ursprünglich bestandene Einbahnverkehrsregelung von West nach Ost wurde aufgehoben.
Im Bereich der Teillänge zwischen E-Straße und F-Straße erfolgten die Bauarbeiten entsprechend den Ausführungsplanungen aus dem Jahre 2004, genannt: „… Baulos I und II“. Im Vordergrund der Planungen stand insoweit die „Sanierung der Außenanlagen an der …“, in deren Zuge auch die Gehwege und die Fahrbahn ausgebaut wurden. Die Fahrbahnbreite wurde beibehalten, Längsparkstreifen, wie in der im Übrigen ausgebauten Teillänge, wurden nicht hergestellt. Die ursprünglich vorhandene Einbahnverkehrsregelung von West nach Ost wurde aufrechterhalten. Wegen der Einzelheiten wird auf die Kurzerläuterung zum Bauvorhaben … in den Akten der Beklagten verwiesen. Die letzte Unternehmerrechnung für die vorgenannten Arbeiten datiert vom 05.07.2005 (Baulos II Beleuchtung).
Am 08.04.1999 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die Zweite Straßenbaubeitragssatzung über die Erhebung von Beiträgen für straßenbauliche Maßnahmen (Straßenbaubeitragssatzung), deren Text entsprechend § 23 der zu diesem Zeitpunkt geltenden Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 29.10.1998 im Amtsblatt für die B-Stadt vom 26.05.1999 veröffentlicht wurde und gemäß § 17 dieser Satzung rückwirkend zum 09.10.1997 in Kraft treten sollte. Nachdem das Verwaltungsgericht Magdeburg in seinem Urteil vom 12.07.2001 - 2 A 869/99 MD - festgestellt hatte, dass die Satzung wegen der ihr anhaftenden schwerwiegenden Mängel insgesamt nichtig sei, beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 11.10.2001 die Erste Änderungssatzung zur Zweiten Straßenbaubeitragssatzung über die Erhebung von Beiträgen für straßenbauliche Maßnahmen - SBS 01-, mit der die vom Verwaltungsgericht beanstandeten §§ 4 Abs. 2; 10 SBS neu gefasst und im Amtsblatt für die B-Stadt vom 30.10.2001 veröffentlicht wurden; auch die Neufassung sollte gemäß Art. 3 der Ersten Änderungssatzung zum 09.10.1997 rückwirkend in Kraft treten.
Eine Neufassung der Straßenausbaubeitragssatzung wurde danach am 12.01.2006 beschlossen – SBS 06 -, geändert durch Änderungssatzung vom 05.11.2009, jeweils öffentlich bekanntgemacht in den Amtsblättern der Beklagten vom 09.03.2006 und 22.01.2010. Die Anliegeranteile am beitragspflichtigen Aufwand wurden jeweils erhöht und unter der Überschrift „Entstehung, Heranziehung und Fälligkeit des Beitragsanspruchs“ durch § 11 Abs. 2 (erstmals) bestimmt:
„In den Fällen der Kostenspaltung und/oder Abschnittsbildung mit der Beendigung der beitragsauslösenden (Teil-)Maßnahme und der Beschlussfassung des Ausschusses für Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr über vorgenannte Fälle.“
Mit Datum vom 22.02.2011 legte die Verwaltung der Beklagten dem Ausschuss für Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr des Stadtrates der Beklagten einen Beschlussvorschlag mit dem Ziel der Abschnittsbildung in der Verkehrsanlage D-Straße von E-Straße bis G-Straße vor. In der Begründung der Beschlussvorlage heißt es u. a.:
„Die Verkehrsanlage D-Straße von E-Straße bis I-Straße befindet sich im Stadtteil … der B-Stadt. Die Voraussetzungen für das Bilden des Abschnitts E-Straße bis G-Straße sind erfüllt. … Im hier zu beschließenden Abschnitt … wurden …bis Oktober 2004 ausgebaut. Der Ausbau erfolgte entsprechend den beiden gesondert dafür aufgestellten Bauprogrammen. …In den restlichen Teilen der Verkehrsanlage (G-Straße bis I-Straße) wurden bislang nur die Gehwege (beidseitig) ausgebaut und die Beleuchtung erneuert, ein Ausbau der Fahrbahn erfolgte bislang noch nicht. Auf Grund der schlechten Haushaltslage … ist auch davon auszugehen, dass eine Ausbau der Fahrbahn mittelfristig nicht zu erwarten ist.“
Der Ausschuss für Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr beschloss gemäß der Vorlage am 24.03.2011 einstimmig die vorgeschlagene Abschnittsbildung. Wegen des Inhalts der vorausgegangenen Beratung wird auf deren Niederschrift in den Akten der Beklagten verwiesen.
Mit ihrem Bescheid vom 13.09.2011, zugestellt am 14.09.2011 an A. als Gesellschafter der Klägerin, hinsichtlich der Fälligkeit der Zahlung geändert durch Bescheid vom 06.10.2011, zog die Beklagte die Klägerin zur Zahlung eines Straßenausbaubeitrages für den Ausbau des vorgenannten Abschnitts der D-Straße heran und zwar für das Flurstück Nr. … der Flur … der Gemarkung … B-Stadt in Höhe von 6.449,12 € unter Zugrundelegung der Verteilungsregelungen ihrer Straßenausbaubeitragssatzung vom 12. Januar 2006 in der Fassung der ersten Änderungssatzung vom 05. November 2009 heran.
Die Widersprüche des Prozessbevollmächtigten der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 25.04.2012 zurück. Wegen der Begründung wird auf den Inhalt des Widerspruchsbescheides zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen.
29.05.2012 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt, dass die Beitragsforderung ausgehend vom Eingang der letzten Unternehmerrechnung am 15.10.2006 verjährt sei. Der Abschnittsbildungsbeschluss gehe ins Leere, weil die Anlage nach natürlicher Betrachtungsweise bereits an der Kreuzung mit der G-Straße ende. Da die vorliegenden Bauprogramme keine Anhaltspunkte für einen über diese Straßenkreuzung hinausgehenden Ausbau enthalten, seien die sich in der Örtlichkeit zeigenden Ausstattungsunterschiede der D-Straße diesseits und jenseits der Kreuzung mit der G-Straße maßgeblich für die Beurteilung, dass die Anlage an dieser Straßenkreuzung ende. Außerdem führe es zu einer Umgehung der Festsetzungsverjährung, wenn die vorliegenden Bauprogramme nur einen Ausbau auf einer Teillänge der Anlage vorgesehen hätten, das Entstehen der Beitragspflicht aber dennoch von der Abschnittsbildung abhängig sein soll. Hilfsweise mach die Klägerin geltend, dass die Teillänge der D-Straße zwischen E-Straße und F-Straße zum Areal „…“ und nicht zur D-Straße von F-Straße bis G-Straße gehöre. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die der Klagebegründung dienenden schriftlichen Ausführungen der Prozessbevollmächtigten der Klägerin Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
wie erkannt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft die Begründungen der angefochtenen Bescheide und verteidigt diese. Insbesondere hat sie darauf verwiesen, dass die Beitragspflicht der Klägerin erst mit der Abschnittsbildung habe entstehen können, weil andernfalls Beitragspflichten nur entstehen können, wenn das Bauprogramm, dessen Gegenstand die vollständige Erschließungsanlage ist, erfüllt worden ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der eingeführten Lichtbilder von den örtlichen Gegebenheiten, des Verwaltungsvorgangs der Beklagten und der Niederschrift des Protokolls der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Beitragsbescheid der Beklagten vom 22.08.2011 in der Fassung der Änderung vom 06.10.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.04.2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beitragspflicht konnte nicht auf der Grundlage des Abschnittsbildungsbeschlusses vom 24.03.2012 entstehen, denn der entsprechende Beschluss des Ausschusses für Stadtentwicklung, Bauen und Verkehr ist fehlerhaft und deshalb unwirksam. Die Beschlussvorlage geht in Bezug auf die längenmäßige Ausdehnung der Verkehrsanlage D-Straße von der unzutreffenden Tatsachenannahme aus, die Teillänge mit diesem Straßennamen zwischen E-Straße und F-Straße sei Teil der Gesamtanlage. Dem ist nach den, dem Gericht vorliegenden Plänen, Karten und Lichtbildern sowie eigener Ortskunde nicht so. Es handelt sich bei dieser Teillänge vielmehr um eine selbständige Verkehrsanlage, die nicht Abschnitt einer anderen Einrichtung i. S. v. § 6 Abs. 4 KAG-LSA sein kann.
Der Begriff der Verkehrsanlage i. S. v. § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA ist in Sachsen-Anhalt identisch mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagenbegriff (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 26.02.2004 – 2 L 33/04 -). Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Straße bzw. ein Straßenzug eine einzelne Erschließungsanlage ist oder aus mehreren Anlagen besteht und wie weit die Fläche einer bestimmten Erschließungsanlage reicht, ist demgemäß auch im Straßenbaubeitragsrecht auf eine natürliche Betrachtungsweise abzustellen. Maßgebend ist insoweit das durch die tatsächlichen Gegebenheiten wie Straßenführung, Straßenlänge, Straßenbreite und Straßenausstattung geprägte Erscheinungsbild, d. h. der Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln (vgl. BVerwG, U. v. 22.4.1994 - 8 C 18.92 -, KStZ 1995, 209; BVerwG, U. v. 22.3.1996 - 8 C 17.94 -, BVerwGE 101, 12; BVerwG, U. v. 07.6.1996- 8 C 30.94 -, DÖV 1997, 294).
Unterscheiden sich Straßenteile nach dieser Betrachtungsweise derart, dass die Unterschiede jeden Straßenteil zu einem augenfällig abgegrenzten Element des Straßennetzes machen, ist jeder dieser Straßenteile als eine eigene Erschließungsanlage anzusehen (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 31 Rn. 15).
Das gilt hier insbesondere auf Grund der trennenden Wirkung der F-Straße und das dieser Anlage gegenüber untergeordnete Erscheinungsbild der einmündenden bzw. abzweigenden Straßen mit demselben Namen D-Straße. Letzteres drängt sich bereits wegen der unterschiedlichen Verkehrsbedeutung der F-Straße einerseits als Teil der Nord-Süd-Verbindung von Straßen mit starkem innerörtlichem Verkehr (J-Straße und K-Straße) und der D-Straße nördlich und südlich der F-Straße als reine Anliegerstraßen auf. Zudem handelt es sich ungeachtet der wegen der Verkehrsbedeutung trennenden Wirkung der F-Straße bei dem Straßenzug mit dem Namen D-Straße von E-Straße bis I-Straße nach natürlicher Betrachtungsweise auch deshalb nicht um eine einheitliche Verkehrsanlage, weil sich die Gestaltung und Ausstattung der beiden Straßenteillängen in einem erheblichen Maße voneinander unterscheiden. Während die ausgebaute Teillänge zwischen F-Straße und G-Straße über beidseitige Längsparkstreifen zwischen den Gehwegen und der Fahrbahn, jeweils voneinander getrennt durch Rinnen und Pflasterstreifen, verfügt, sind in der übrigen Teillänge bis E-Straße keine Längsparkstreifen vorhanden und ist die Fahrbahn mittels Hochborden von den Gehwegen abgegrenzt. Schließlich kommt der unterschiedlichen Verkehrsführung auf beiden Teillängen trennende Wirkung zu, denn auf Grund der Einbahnstraßenregelung im Bereich zwischen E-Straße und F-Straße ist ein durchgehendes Befahren der D-Straße in westlicher Richtung nicht möglich.
Ausgehend hiervon erweist sich die Abschnittsbildung vom 24.03.2011, die eine Ermessensentscheidung des Gemeinderates darstellt, als zwingend fehlerhaft und unwirksam. Denn sie beruht auf einer falschen Tatsachengrundlage in Bezug auf die Ausdehnung der Anlage. Letzteres hat die Einbeziehung von Aufwand in die Ermittlung des umlagefähigen Aufwands, der nicht im Zusammenhang mit der hier abzurechnenden Ausbaumaßnahme steht und dessen Umlage auf Grundsstücke, die nicht von der abzurechnenden Baumaßnahme bevorteilt sind, zur Folge.
Nicht zu folgen vermag das Gericht der Auffassung der Klägerin, dass der Beitragsanspruch der Beklagten im Zeitpunkt der Beitragsfestsetzung deshalb bereits erloschen sei (Festsetzungsverjährung gem. §§ 13 Abs. 1 Nr. 4 KAG LSA, 169 ff. AO), weil es sich nach der v. g. natürlichen Betrachtungsweise bei der Teillänge der D-Straße von F-Straße bis G-Straße um eine selbständige Verkehrsanlage handelt. Dergleichen ergibt sich weder auf Grund der hier (nahezu identischen) Verkehrsfunktion, noch auf Grund des (nahezu geradlinigen) Verlaufs und auch nicht auf Grund der teilweise unterschiedlichen Ausstattung. Denn Letztere beruht nach Darstellung der Beklagten allein darauf, dass der Ausbau der Anlage bis zur Kreuzung mit der/Einmündung in die I-Straße noch nicht beendet ist. Bei einem bauabschnittsweisen Ausbau einer Verkehrsanlage ist der Anlagenbestimmung der Zustand nach der endgültigen Herstellung zugrunde zu legen, denn es liegt in der Natur der Sache, dass sich bei einem Ausbau in zeitlich aufeinander folgenden Bauabschnitten der Ausbauzustand abschnittsweise verändert.
Dessen ungeachtet und die Entscheidung selbständig tragend erweist sich der Abschnittsbildungsbeschluss vom 24.03.2011 auch aus anderen Gründen als fehlerhaft.
Die Abschnittsbildung nach § 6 Abs. 4 KAG LSA ist kein Verwaltungsakt, der den Anforderungen des § 121 der Abgabenordnung an die Begründung von Abgabenbescheiden unterliegt. Welche Erwägungen die Gemeinde in ihre Entscheidung einzustellen hat, wird bestimmt durch den vom Gesetzgeber mit diesem Institut verfolgten Zweck. Nach dem Willen des Gesetzgebers aller kommunalen Abgabengesetze stellt die Abschnittsbildung - ebenso wie die Kostenspaltung und die Vorausleistungserhebung - ein im Interesse der Finanzsituation der Gemeinden zugelassenes Vorfinanzierungsinstitut dar. Deshalb haben die innerdienstlichen Ermessenserwägungen sich grundsätzlich auf diese Vorfinanzierungsfunktion zu beschränken, d. h., die Gemeinde hat sich bei ihrer Entscheidung über eine Abschnittsbildung in erster Linie an ihrer Haushaltslage zu orientieren (OVG LSA, B. v. 20.02.2002 – A 2 S 521/98 -). Voraussetzung für einen ermessensfehlerfreien Ratsbeschluss über eine Abschnittsbildung ist grundsätzlich, dass dem Gemeinderat die für seine Ermessensentscheidung maßgeblichen Tatsachen mit der Beschlussvorlage zur Kenntnis gegeben werden. Das gilt vor allem für Inhalt und Umfang des weiterführenden Bauprogramms. Ist indes – wie hier – die Baumaßnahme von vornherein nur auf einen bestimmten Abschnitt beschränkt gewesen, ist auch für eine Abschnittsbildung kein Raum und kein Bedarf, denn Gegenstand der Abrechnung einer beitragsfähigen Maßnahme ist immer die Verkehrsanlage auf ganzer Länge und zwar selbst dann, wenn aus finanziellen Gründen nur eine Teillänge, die wegen ihrer Eigenart auch Gegenstand einer Abschnittsbildung sein kann, ausgebaut worden ist (s. o.). Sinn der Abschnittsbildung ist eine zügige Refinanzierung bauabschnittsweise durchgeführter Maßnahmen vor der Entstehung der endgültigen Beitragspflicht für die gesamte Maßnahme (OVG BB, Beschl. v. 30.11.2009 – OVG 9 S 67/09 –; OVG Lüneburg, Beschl. v. 22.12.2009 – 9 ME 108/09 -, jew. zit. n. juris).
An einem solchen, über den Abschnitt hinausreichenden Bauprogramm fehlt es hier. Die bloße Bekundung in der Beschlussvorlage vom 25.02.2011, ein abschließender Ausbau der Verkehrsanlage sei mittelfristig nicht geplant, erfüllt nicht die Mindestanforderungen an ein Bauprogramm. Hiervon kann erst die Rede sein, wenn der zeitliche Rahmen bis zur endgültigen Herstellung absehbar ist und die Planungen einen hinreichenden gestalterischer Detaillierungsgrad erreicht haben (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 21.10.2009 – 2 LB 15/08 -). Dass es hieran „mittelfristig“ fehlt, belegt auch der Zeitraum von neun Jahren seit Beendigung der Ausbauarbeiten in den fraglichen Abschnitt.
Ob ausgehend hiervon Beitragspflichten für die Erneuerung und Verbesserung der Teileinrichtungen Fahrbahn, Gehwege, Parkstreifen, Entwässerung und Beleuchtung der Verkehrsanlage „ D-Straße“ infolge des Ausbaus der erheblichen Teillänge von 175 m von F-Straße bis G-Straße mit dem Eingang der Schlussrechnung vom 23.09.2002 bezogen auf die Gesamtlänge der Anlage (s. o.) entstanden sind, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung, begegnet aber im Hinblick auf die Voraussetzungen eines beitragsfähigen Teilstreckenausbaus Bedenken.
Grundsätzlich bleibt die Beitragsfähigkeit des Ausbaus einer Teillänge unterhalb der Länge der Gesamtanlage unberührt, wenn hierdurch die Verbesserung der Gesamtanlage unter Aussparung von nach Einschätzung der Gemeinde nicht verbesserungsbedürftiger Teile bewirkt wird (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 32 Rn. 13 m.w.N.). Die Gemeinde ist allerdings gehalten, in diesem Fall sowohl die Notwendigkeit eines nur teilweisen Ausbaus als auch Umfang sowie Beendigung der Baumaßnahme deutlich zu machen (OVG Lüneburg, Urteil vom 07.09.1999, 9 L 393/99 – KStZ 2000, 74). Mangels der Notwendigkeit einer satzungsmäßigen Regelung der Herstellungsmerkmale im Straßenbaubeitragsrecht wäre andernfalls für die Beitragspflichtigen nur schwer erkennbar, ob und wann die beitragsauslösende Maßnahme beendet ist. Vorliegend fehlt es bereits an einem Beleg der Notwendigkeit eines nur teilweisen Ausbaus sowie einer Deutlichmachung der Beendigung der Baumaßnahmen. Vielmehr sprechen die Tatsachen, dass die Gehwege und die Beleuchtung bereits in dem Reststück mit ausgebaut worden sind und dass sich die Fahrbahn mit Natursteinpflasterung noch im Altzustand befindet gegen eine deutlich gemachte Beendigung der Baumaßnahmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten der Klägerin für das Widerspruchsverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 1 Nr. 4 KAG LSA, 169 ff. AO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 4 KAG-LSA
§ 6 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA
§ 6 Abs. 4 KAG LSA
§ 121 der Abgabenordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 101, 12
DÖV 1997, 294
2 A 869/99
2 L 33/04
8 C 18.92
8 C 17.94
8 C 30.94
2 S 521/98
9 S 67/09
9 ME 108/09
2 LB 15/08
9 L 393/99