Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-04-25, Aktenzeichen 7 A 10737/16
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2017:0425.7A10737.16.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Juli 2016 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, die als Gesellschaft mit begrenzter Haftung nahe der Autobahnanschlussstelle Rheinböllen einen als solchen ausgewiesenen Autohof mit Tankstelle und Stellplätzen betreibt, begehrt eine Änderung der Hinweisbeschilderung an der Bundesautobahn A 61. Konkret betroffen ist die Hinweisbeschilderung auf die Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“, soweit diese als nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn die Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“ in ca. 40 km Entfernung ausweist. Diese soll dahingehend geändert werden, dass fortan der Autohof der Klägerin als solche nächste Tankmöglichkeit ausgewiesen wird.
Die Anschlussstelle Rheinböllen und gleichsam der Autohof der Klägerin sind in Fahrtrichtung Koblenz ca. 10 km hinter der bewirtschafteten Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“ gelegen. Etwa 40 km hinter der Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“ befindet sich die Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“.
Die angegriffene Beschilderung auf die Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“ besteht derzeit aus neben der Fahrspur angebrachten Ankündigungstafeln, die in einer Entfernung von 5000 m, 1000 m und 500 m auf die bewirtschaftete Tank- und Rastanlage hinweisen. Unter den Ankündigungstafeln wird mit dem hier streitgegenständlichen Zusatzschild mit Tankstellensymbol und kilometermäßiger Entfernungsangabe auf die nächste in Fahrtrichtung gelegene Tankmöglichkeit an der A 61 verwiesen. Mit den aufgeführten Kilometerangaben von 47 km, 43 km bzw. 42 km erfolgt hier der Hinweis auf die Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“ als nächste Tankmöglichkeit.
Mit Schreiben vom 14. Dezember 2015 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Aufnahme ihres Autohofs auf das zuvor genannte Zusatzschild anstelle der Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“ mit entsprechender Anpassung der kilometermäßigen Entfernungsangaben auf 15 km, 11 km bzw. 10 km. Zur Begründung führte sie aus, für die gegenwärtige Beschilderung fehle es bereits an einer Rechtsgrundlage. Sie verstoße zudem gegen die Richtlinien für die wegweisende Beschilderung auf Autobahnen – RWBA 2000 – und sei irreführend. Letztlich handele es sich bei der gegenwärtigen Beschilderung um einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.
Mit Schreiben vom 23. Dezember 2015 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Dem Schreiben war keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.
Die Klägerin hat am 9. Februar 2016 Klage erhobenen. Zur Begründung hat sie zunächst auf die fehlende gesetzliche Grundlage zur Anbringung der derzeitigen Hinweisbeschilderung verwiesen. Bei dem Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit handele es sich um ein Zeichen, welches in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 Straßenverkehrs-Ordnung – StVO – nicht aufgeführt sei. Die Regelung in den RWBA 2000 sei nicht ausreichend, da sich die Beschilderung für sie als Eingriff darstelle, der einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Unabhängig davon müsse auch bei Anwendung der Vorgaben der RWBA 2000 ihrem Antrag vom 14. Dezember 2015 stattgegeben werden. Unter Berücksichtigung der Regelung in § 15 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz – FStrG – werde deutlich, dass sowohl Autohöfe wie auch Tank- und Rastanlagen Betriebe an Autobahnen und damit jeweils Bestandteil eines einheitlichen Versorgungssystems an Autobahnen seien. Die Straßenverkehrs-Ordnung selbst beziehe mit dem Zeichen 448.1 Autohöfe in das System der Autobahnbeschilderung ein. Die RWBA 2000 trennten nicht zwischen Betrieben an Autobahnen mit bzw. ohne unmittelbare Zufahrt, so dass nach dem Wortlaut der einschlägigen Nr. 8.1.1 RWBA 2000 die nächste Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn ihr Autohof sei. Demgegenüber verwirre die gegenwärtige Hinweisbeschilderung die Autofahrer und führe letztlich bei diesen zu einem Vertrauensverlust. Die praktizierte Ungleichbehandlung von Autohöfen einerseits sowie Tank- und Rastanlagen andererseits stelle einen sachlich nicht gerechtfertigten Eingriff in den Wettbewerb dar, indem durch den Hinweis auf die Rastanlage „Mosel Ost“ Verkehrsteilnehmer an ihrem Autohof vorbeigelenkt würden. Autohöfe sowie Tank- und Rastanalgen erfüllten jedoch eine identische Versorgungsfunktion, da beide Einrichtungen die Autobahnnutzer mit dem erforderlichen Tank- und Rastangebot versorgten. Autohöfe seien auch deshalb für die Versorgung bedeutsam, da sie die erforderlichen Lkw-Stellplätze an den Autobahnen bereitstellten und damit die Verkehrssicherheit gewährleisteten. Es bestehe daher ein Anspruch auf gleichmäßige Teilhabe an dem beschilderten Versorgungssystem. Dies habe das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz bereits in seinem Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08.OVG – festgestellt.
Der Beklagte hat seinen Vortrag unter Bezugnahme auf die Begründung des Ablehnungsbescheides ergänzt und vertieft: Weder aus § 45 StVO noch aus § 46 StVO folge ein Anspruch auf die begehrte Änderung. Für die Beschilderung an Autobahnen werde das von § 45 Abs. 3 StVO eingeräumte Ermessen durch die Verwaltungsvorschriften zu §§ 39 bis 43 StVO und die RWBA 2000, die in Übereinstimmung mit § 15 FStrG einen Hinweis auf die „nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn“ vorsähen, in Bezug auf solche an der Autobahn gelegenen Serviceeinrichtungen konkretisiert, die ohne Verlassen der Autobahn erreicht werden könnten. Ein wesentlicher Unterschied zwischen Autohöfen und Nebenbetrieben im Sinne von § 15 Abs. 1 FStrG, zu denen Tank- und Rastanlagen gehörten, bestehe gerade in ihrer Lage und Verbindung zur Autobahn. Der Betrieb der Klägerin stelle keinen (Neben-)Betrieb im Sinne von § 15 Abs. 1 FStrG dar, weil die Autobahn zum Erreichen des Autohofs über eine Anschlussstelle verlassen und sodann über eine Bundes- und eine Landesstraße angefahren werden müsse. Nebenbetriebe unterschieden sich von Autohöfen auch darin, dass nur Erstere öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge übernähmen und zudem durch ein Konzessionssystem gemäß § 15 Abs. 2 FStrG hoheitlich ausgestaltet seien. Autohöfe hingegen seien weder Bestandteil der Bundesautobahnen noch erfüllten sie eine vergleichbare Versorgungsfunktion für den Autobahnverkehr. Entgegen der Auffassung der Klägerin führe gerade eine Änderung der Hinweisbeschilderung zu einem Vertrauensverlust bei den Verkehrsteilnehmern, da diese sich darauf eingestellt hätten, dass nur auf den jeweils nachfolgenden Nebenbetrieb mit Tankmöglichkeit hingewiesen werde. Das von der Klägerin angeführte Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz sei auf den vorliegenden Fall mangels Vergleichbarkeit der Ausgangslage nicht anwendbar.
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 8. Juli 2016 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei unbegründet, da die Klägerin weder aus einfachem Recht noch aus Verfassungsrecht einen Anspruch auf die begehrte Änderung der Hinweisbeschilderung ableiten könne. Der Anspruch folge nicht aus § 45 Abs. 3 StVO, weil keine Rechtsposition der Klägerin bestehe, die zu einer Ermessensreduzierung auf Null führe. Der Beklagte sei zur Aufstellung der derzeitigen Beschilderung unabhängig davon ermächtigt, dass das Zusatzschild „nächste Tankmöglichkeit“ nicht in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO enthalten sei, da der Katalog insoweit nur beispielhaften Charakter habe. Aus den für die Beschilderung herangezogenen Regelungen der RWBA 2000 folge kein Anspruch der Klägerin, da Autohöfe nicht die „nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn“ im Sinne von Nr. 8.1.1 Abs. 5 der RWBA 2000 darstellten. Die RWBA 2000 erfassten in Übereinstimmung mit § 15 FStrG insoweit nur die über eine eigene Autobahnzufahrt verfügenden Tank- und Rastanlagen als Nebenbetriebe an der Autobahn. Auch wenn Autohöfe – wie etwa das Zeichen 448.1 deutlich mache – durchaus der Versorgung der Bundesautobahnen dienten, seien sie nicht „an der Autobahn“, sondern lediglich in „unmittelbarer Nähe einer Autobahnausfahrt“ gelegen, wie die Erläuterungen zum Zeichen 448.1 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO sowie auch die Vorgaben der RWBA 2000 zur Beschilderung von Autohöfen (Nr. 15.1) zeigten. Da dem Zusatzschild „nächste Tankmöglichkeit“ kein negativer Gehalt hinsichtlich des Ausschlusses weiterer Tankmöglichkeiten zukäme, führe die derzeitige Beschilderung auch nicht zu einer Verwirrung oder Irreführung der Verkehrsteilnehmer. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor, weil mit der besonderen Lage und unmittelbaren Anbindung der Nebenbetriebe ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung vorliege. Selbst wenn man mit Blick auf Art. 12 GG von einer Ungleichbehandlung größerer Intensität und entsprechend strengeren Rechtfertigungsanforderungen ausginge, sei die Ungleichbehandlung aus den genannten Gründen gerechtfertigt.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung der Klägerin. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und stützt sich insbesondere darauf, dass das Verwaltungsgericht die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz nicht hinreichend berücksichtigt und deshalb die Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung verkannt habe, da aus der mittelbaren Beeinträchtigung der Berufsfreiheit weitergehende Anforderungen an die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung folgten. Die Ungleichbehandlung sei nicht verhältnismäßig. Die derzeitige Beschilderung sei ebenso wenig wie ihr Ausschluss von der Beschilderung geeignet, das allein in Betracht kommende legitime Ziel der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu fördern, und überdies auch nicht erforderlich, da die Aufnahme der Autohöfe auf die Hinweisbeschilderung ein milderes Mittel gegenüber dem Ausschluss darstelle. Vor allem sei der Ausschluss der Autohöfe von der Hinweisbeschilderung unangemessen. Autohöfe, ohne die das Versorgungsystem an den Autobahnen, insbesondere mit Blick auf die erforderliche Zahl an Lkw-Stellplätzen, zusammenbrechen würde, erfüllten eine mit Tank- und Rastanlagen identische Versorgungsfunktion. Die Beschilderung sei auch widersprüchlich, was zu einem Vertrauensverlust der Verkehrsteilnehmer und einem nicht gerechtfertigten Wettbewerbsvorteil der Tank- und Rastanlagen führe. Zudem seien Autohöfe auch sicherer zu erreichen als Nebenbetriebe. Allein das (Nicht-)Vorhandensein einer eigenen Zu- und Abfahrt und die rechtliche Zuordnung der Nebenbetriebe zur Autobahn könnten die Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Juli 2016 den Bescheid des Beklagten vom 23. Dezember 2015 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihrem Antrag auf Richtigstellung der Tankstellenhinweise auf der Beschilderung der Bundesautobahntankstelle (BAT) Hunsrück-Ost stattzugeben,
hilfsweise
den Beklagten zu verpflichten, die Tankstellenhinweise auf der Beschilderung der Bundesautobahntankstelle (BAT) Hunsrück-Ost, wie im Schreiben vom 14. Dezember 2015 beantragt, dergestalt zu ändern, dass auf ihren Betrieb als nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn hingewiesen wird.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und trägt vor, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Änderung der Hinweisbeschilderung. Ein entsprechender Anspruch könne weder aus den RWBA 2000 noch aus Verfassungsrecht hergeleitet werden. Die maßgeblichen Bestimmungen der RWBA 2000 vermittelten der Klägerin bereits kein subjektives Recht, jedenfalls aber lägen die Anspruchsvoraussetzungen nicht vor. Im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG fehle es bereits an einer relevanten Ungleichbehandlung von Autohöfen einerseits und Nebenbetrieben andererseits. Jedenfalls aber sei eine etwaige Ungleichbehandlung durch die zwischen Autohöfen und Nebenbetrieben bestehenden Unterschiede gerechtfertigt und die Ungleichbehandlung insbesondere auch verhältnismäßig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegte Verwaltungsakte Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu Recht abgewiesen. Die nach der Rechtsprechung des Senats als Verpflichtungsklage zulässige Klage (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris, Rn. 18) ist unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Erlass eines ihrem Antrag vom 14. Dezember 2015 entsprechenden Verwaltungsaktes noch auf die hilfsweise geltend gemachte Änderung der Autobahnhinweisbeschilderung.
1. Nach § 45 Abs. 3 Satz 1 Straßenverkehrs-Ordnung – StVO – bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Verkehrszeichen sind gemäß § 39 Abs. 2 Satz 2 StVO Gefahrzeichen (§ 40 StVO), Vorschriftzeichen (§ 41 StVO), Richtzeichen (§ 42 StVO) sowie dazugehörige Zusatzzeichen (§ 39 Abs. 3 Satz 1 StVO). Bei dem hier streitgegenständlichen Verweis auf die nächste Tankmöglichkeit handelt es sich um ein solches Zusatzzeichen zu einem Richtzeichen im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 StVO, das – ohne ein Ge- oder Verbot zu enthalten (vgl. dazu § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 StVO) – Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs geben soll. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nur bei Richtzeichen, die ein Ge- oder Verbot enthalten, gemäß § 42 Abs. 2 StVO die Befolgungspflicht an Zeichen geknüpft ist, die in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO aufgeführt sind. Demgegenüber können sonstige Richtzeichen auch nicht in der Anlage 3 aufgeführte Zeichen sein; die Auswahl wird insoweit lediglich durch Nr. III./1. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung – VwV-StVO – zu §§ 39 bis 43 über die in der StVO abgebildeten Verkehrszeichen hinaus auf solche beschränkt, die das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden durch Verlautbarung im Verkehrsblatt zulässt. Die Richtlinien für die wegweisende Beschilderung auf Autobahnen – RWBA 2000 –, die in Kapitel 8 die „Beschilderung bewirtschafteter Rastanlagen“ und konkret unter Nr. 8.1.1 Abs. 5 das streitgegenständliche Zusatzschild mit dem Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn regeln, enthalten entsprechend der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift durch das (damalige) Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zugelassene Verkehrszeichen (vgl. Allgemeines Rundschreiben Straßenbau Nr. 26/2000, VkBl. 2001 S. 39). Soweit die Klägerin geltend macht, es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage für das Aufstellen der hier streitgegenständlichen Hinweisbeschilderung, hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend darauf hingewiesen, dass dieser Einwand dem Begehren der Klägerin nicht zum Erfolg verhelfen kann und im Übrigen eine über die allgemeine Befugnisnorm nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO hinausgehende Konkretisierung der gesetzlichen Grundlage nicht erforderlich ist.
Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde nach § 45 StVO sind grundsätzlich auf den Schutz der Allgemeinheit und nicht auf die Wahrung der Interessen Einzelner gerichtet. Der Einzelne kann jedoch einen – auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde begrenzten – Anspruch auf verkehrsregelndes Einschreiten haben, wenn die Verletzung seiner geschützten Individualinteressen in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1986 – 7 C 76.84 –, juris, Rn. 10 m.w.N. = BVerwGE 74, 234; OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris, Rn. 20). Für Richtzeichen nach § 42 StVO, über die die Straßenverkehrsbehörde gemäß § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO zu entscheiden hat, gilt nichts anderes. Da Richtzeichen (nur) besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs geben (§ 42 Abs. 1 Satz 1 StVO), sind bei ihrer Anbringung Individualinteressen regelmäßig noch weniger berührt als bei verkehrsbeschränkenden Maßnahmen aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs nach § 45 Abs. 1 StVO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 1989 – 7 B 62.89 –, juris, Rn. 2).
2. Der Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf Änderung der Hinweisbeschilderung ermessensfehlerfrei abgelehnt. Der Beklagte ist zwar zu einer die individuellen Interessen der Klägerin berücksichtigenden Ermessensausübung verpflichtet (a.). Allerdings ergibt sich für die Ermessensausübung weder aus den ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften (b.) noch aus verfassungsrechtlichen Gründen (c.), dass die Klägerin als Betreiberin eines Autohofs im Sinne einer Ermessensreduzierung auf Null in die vorhandene, auf Tank- und Rastanlagen bezogene und beschränkte Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit aufzunehmen ist.
a. Eine die individuellen Rechte schützende Ermessensausübung ist hier ausnahmsweise deshalb geboten, weil die Klägerin durch die streitgegenständliche Beschilderung in geschützten Individualinteressen betroffen ist. Eine allein für Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz – FStrG – eröffnete Möglichkeit zur Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit mit dem gleichzeitigen Ausschluss von Autohöfen hiervon stellt einen (mittelbaren) Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Autohofbetreiber dar.
Für eine Beschränkung der Berufsfreiheit genügt es, dass durch staatliche Maßnahmen der Wettbewerb beeinflusst und die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit dadurch behindert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 – 1 BvR 298/86 –, juris, Rn.37 = BVerfGE 86, 28). Allerdings stellen Regelungen, die sich – wie hier – nicht unmittelbar auf berufliche Tätigkeiten beziehen, nur dann einen Eingriff dar, wenn sie bei Betrachtung der tatsächlichen Auswirkungen (dazu BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 – 2 BvR 1520/01 –, juris, Rn. 105 = BVerfGE 110, 226 m.w.N.) eine objektiv berufsregelnde Tendenz haben (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 – 1 BvR 1298/94 –, juris, Rn. 138 = BVerfGE 111, 191 m.w.N.; stRspr). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Die Beschilderung dient zwar der Sicherung und Ordnung des Verkehrs (dazu unter c.). Sie ist als gleichsam werbende Beschilderung jedoch bei Betrachtung der tatsächlichen Auswirkungen zugleich mittelbar mit der Berufsausübung der Autohofbetreiber im Sinne einer objektiv berufsregelnden Tendenz verschränkt, indem durch eine Begünstigung für die – mit den Autohöfen um Tankkunden konkurrierenden – Nebenbetriebe faktisch Einfluss auf die Wettbewerbsbedingungen zwischen Nebenbetrieben einerseits und Autohöfen andererseits genommen wird. Mit dem Ausschluss der Autohöfe von der Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit gehen nicht unerhebliche Auswirkungen auf die von der Berufsfreiheit geschützten Erwerbsmöglichkeiten einher, weil die Autobahnnutzer als potenzielle Kunden zur Versorgung ihres Bedarfs im Wesentlichen auf das System der Nebenbetriebe verwiesen werden.
Die danach festzustellende Betroffenheit der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit eröffnet indes nicht nur eine bei der Ermessensausübung zu beachtende subjektive Rechtsposition der Klägerin, sondern hat zudem Einfluss auf die Anforderungen an eine verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der ungleichen Behandlung von Nebenbetrieben und Autohöfen (dazu unter c.).
b. Die Klägerin kann aus der Anwendung der RWBA 2000 keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Aufnahme auf die Hinweisbeschilderung für die nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn herleiten.
Ein darauf gestützter Anspruch scheitert zwar nicht daran, dass die RWBA 2000 als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften mangels Außenwirkung als Anspruchsgrundlage zugunsten der Klägerin ausscheiden. Denn die Klägerin könnte einen entsprechenden inhaltlichen Anspruch aus den RWBA 2000 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung ableiten. Der hier geltende gemachte Anspruch kann jedoch nicht auf eine Teilhabe an der nach Vorgabe der RWBA 2000 erfolgenden Beschilderung gestützt werden, weil die RWBA 2000 – wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – eine Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankstelle auf einem Autohof entgegen der Ansicht der Klägerin nicht vorsehen.
Nach Nr. 8.1.1 Abs. 5 Satz 1 RWBA 2000 wird bei der Beschilderung bewirtschafteter Rastanlagen mit Tankstelle unter den Ankündigungstafeln (vgl. Nr. 8.1.1 Abs. 1 und Abs. 2 RWBA 2000 sowie Anhang 5 zur RWBA 2000, Regelplan 22 und Bild 37) mit einem Zusatzschild auf die nächste Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn hingewiesen. Bezugspunkt der Regelung ist ausgehend vom Wortlaut „an der Autobahn“ und der systematischen Einbettung dieses Wortlauts in die RWBA 2000, in das Bundesfernstraßengesetz und die Straßenverkehrs-Ordnung der nächste Nebenbetrieb mit Tankstelle an der gleichen Autobahn. Einer semantischen Auslegung der Präposition „an“ in Abgrenzung zu den ebenfalls eine Lagebeschreibung enthaltenen Präpositionen „auf“ oder „neben“ bedarf es aufgrund der systematischen und normativen Bedeutungsprägung nicht.
Hinsichtlich Wortverwendung und Systematik innerhalb der RWBA 2000 ist Folgendes festzustellen: Kapitel 8 RWBA 2000 regelt die Beschilderung bewirtschafteter Rastanlagen. Bewirtschaftete Rastanlagen nach den RWBA 2000 sind Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 FStrG. Dies ergibt sich zum einen deutlich aus den Regelungen zu den Ausfahrtstafeln (Nr. 8.1.1 Abs. 2 RWBA 2000), die das Vorhandensein einer unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen impliziert, was wiederum nach der gesetzlichen Definition in § 15 Abs. 1 FStrG Voraussetzung für einen Nebenbetrieb ist. Zum anderen ergibt sich die Beschränkung des Kapitels 8 RWBA 2000 auf bewirtschaftete Nebenbetriebe auch daraus, dass die Hinweisbeschilderung für Autohöfe gesondert in Nr. 15.1 RWBA 2000 geregelt ist.
Mit Blick auf die Wortbedeutung „an der Autobahn“ erfolgt in Nr. 8.1 RWBA 2000 zwar keine konkretisierende Lagebeschreibung für bewirtschaftete Rastanlangen dahingehend, dass diese „an der Autobahn“ liegen. Allerdings enthalten die von bewirtschafteten Rastanlagen zu unterscheidenden Autohöfe eine Beschreibung ihrer Lagebeziehung zur Autobahn: Gemäß Nr. 15.1 Abs. 1 RWBA kann auf Autohöfe „in unmittelbarer Nähe zu Anschlussstellen“ hingewiesen werden. Die so beschriebene Lage von Autohöfen „in unmittelbarer Nähe“ findet auch normativ Verwendung; in der Erläuterung Nr. 1 zum Zeichen 448.1 (Ankündigungstafel Autohof) in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO heißt es: „Mit dem Zeichen wird ein Autohof in unmittelbarer Nähe einer Autobahnausfahrt angekündigt“.
Dass bewirtschaftete Rastanlagen im Sinne des Kapitels 8 RWBA 2000 „an der Autobahn“ gelegen sind, lässt sich – wie ausgeführt – zwar nicht den RWBA 2000 entnehmen, ergibt sich jedoch unter Einbeziehung des § 15 Abs. 1 FStrG. Wie bereits dargelegt handelt es sich bei den bewirtschafteten Rastanlagen um (bewirtschaftete) Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 FStrG und damit um Bestandteile der Bundesfernstraßen (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG). Nebenbetriebe sind nach der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG „Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahn dienen (…) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben“. Mithin befinden sich unter normativen Gesichtspunkten Nebenbetriebe „an der Autobahn“ während Autohöfe „in unmittelbarer Nähe“ zu einer Anschlussstelle bzw. einer Autobahnausfahrt gelegen sind.
Das Argument der Klägerin, in § 15 Abs. 1 FStrG würden zwei Arten von „Betrieben an den Bundesautobahnen“ beschrieben, die der Versorgung der Autobahnnutzer dienten, nämlich solche mit und solche ohne unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen, wobei lediglich diejenigen mit unmittelbarer Zufahrt Nebenbetriebe im Sinne der Norm seien, greift nicht durch. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, wird dies der systematischen Stellung des § 15 FStrG nicht gerecht, der nach der amtlichen Überschrift „Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen“ (vgl. BGBl. I 2007 S. 1206) zum Gegenstand hat und auch in den Folgeabsätzen allein Regelungen für Nebenbetriebe enthält, und überdehnt den Aussagehalt der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG. Entgegen der Ansicht der Klägerin enthält § 15 Abs. 1 FStrG schon grammatikalisch nicht zwei Halbsätze, von denen einer eine Aussage zu „Betrieben an den Bundesautobahnen“ trifft und der andere – ausgehend davon – mit einer zusätzlichen Voraussetzung Nebenbetriebe definiert. Vielmehr wird allein eine Aussage dazu getroffen, dass Nebenbetriebe Betriebe an der Autobahn sind, die kumulativ die beiden im Relativsatz aufgeführten Voraussetzungen erfüllen müssen, mithin die versorgungsdienende Funktion und die unmittelbare Zufahrt zur Autobahn. Ob auch andere der Versorgung dienende Betriebe als „Betriebe an den Bundesautobahnen“ zu qualifizieren sind, lässt sich der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG, der die Voraussetzungen für Nebenbetriebe, nicht jedoch losgelöst davon für Betriebe an der Bundesautobahn bestimmt, nicht entnehmen.
Allein der Umstand, dass Autohöfe ausweislich des Zeichen 448.1 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO in das „Blaue System“ (vgl. Nr. 1 RWBA 2000) der Wegweisung auf Bundesautobahnen integriert sind und damit sowohl tatsächlich als auch rechtlich als Teil der Versorgungsinfrastruktur für Bundesautobahnen zu qualifizieren sind, ändert an dem voranstehenden Befund nichts. Denn gerade die inhaltliche Ausgestaltung der Aufnahme in das blaue Beschilderungssystem zeigt, dass Autohöfe eben in unmittelbarer Nähe einer Anschlussstelle gelegen sind (vgl. Erläuterungen zum Zeichen 448.1 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO) und von den Nebenbetrieben an den Bundesautobahnen, auf die die Zusatzbeschilderung in Nr. 8.1.1 Abs. 5 RWBA 2000 bezogen ist, zu unterscheiden sind.
c. Die nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO zu treffende Ermessensentscheidung ist auch nicht – gleichsam unter Abweichung der ermessenslenkenden RWBA 2000 – aufgrund einer ansonsten nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen zugunsten der Klägerin auf Null reduziert.
Der Senat hat zwar gestützt auf Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG über mögliche Ansprüche aus der Selbstbindung der Verwaltung hinaus (dazu oben unter b.) auch ein Recht auf eine den Gleichheitssatz wahrende Teilhabe am Beschilderungssystem formuliert und in der damals zur Entscheidung stehenden Konstellation, die inhaltlich von der hier zur Entscheidung stehenden Situation indes abweicht, einen Anspruch bejaht (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris, Rn. 22 f.).
Allerdings bedarf es zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG vorliegend keiner Ermessensreduzierung auf Null, weil die ungleiche Behandlung bei der Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit von Nebenbetrieben einerseits und Autohöfen andererseits auch unter Einbeziehung der insoweit betroffenen und durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin (dazu oben unter a.) gerechtfertigt ist.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 63 f. = BVerfGE 129, 49, m.w.N. zur Rspr des BVerfG; auch BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvL 21/11 –, juris, Rn. 41 = BVerfGE 130, 131). Dabei gilt nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich insbesondere aus gleichzeitig betroffenen Freiheitsrechten ergeben, denn dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sind umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, zu denen auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausübung zählt, nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, a.a.O., Rn. 65 m.w.N. sowie Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvL 21/11 –, a.a.O., Rn. 41).
Autohöfe sind – wie bereits ausgeführt – tatsächlich und rechtlich der Versorgungsinfrastruktur für Bundesautobahnen zuzuordnen, halten in großem Umfang ein mit Nebenbetrieben vergleichbares Angebot an Dienstleistungen bereit und sind deshalb bei einer darauf bezogenen Vergleichsgruppenbildung mit Nebenbetrieben vergleichbar. Der Ausschluss von Autohöfen von der für Nebenbetriebe geltenden Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit stellt danach einen Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG dar, der am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen ist, weil damit – wie dargelegt – gleichzeitig ein (mittelbarer) Eingriff in das Freiheitsgrundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin verbunden ist.
Die Ungleichbehandlung ist indes gerechtfertigt. Sie verfolgt einen legitimen Zweck, ist zur Zweckerreichung geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn.
Legitimes Ziel ist die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Dabei ist es nicht zu beanstanden, wenn der Normgeber hierfür ausweislich der Gesetzesbegründung „aus Gründen der Verkehrssicherheit ein generelles Interesse daran [formuliert], den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln und Auf- und Abfahrten sowie Fahrten auf dem nachgeordneten Straßennetz auf das notwendige Maß zu beschränken“ (vgl. BR-Drucks. 599/00, S. 25), er mithin den weitest möglichen Verbleib auf der Autobahn als Mittel zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beschreibt. Auch wenn die Klägerin unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung zu § 15 FStrG – zu Recht – darauf hinweist, dass die damalige Entscheidung, zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs eine geordnete Versorgungsmöglichkeit ohne Verlassen der Autobahn zu schaffen (vgl. dazu BT-Drucks. I/4248, S. 23 f.), unter anderen tatsächlichen Rahmenbedingungen getroffen worden ist, hat der Normgeber seinen Ansatz, aus Gründen der Verkehrssicherheit die Versorgung der Autobahnnutzer nach Möglichkeit ohne ein Verlassen der Autobahn zu bedienen, konkret im Zusammenhang mit der auf Autohöfe hinweisenden Beschilderung durch das Zeichen 448.1 aktualisiert (vgl. BR-Drucks. 599/00, S. 25).
Eine Hinweisbeschilderung auf die nächste, ohne ein Verlassen der Autobahn erreichbare Tankmöglichkeit ist geeignet, das legitime Ziel mit dem hierfür durch den Normgeber vorgezeichneten Mitteln zu erreichen. Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Maßnahme der gewünschte Erfolg gefördert werden kann; es genügt bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126, 112; stRspr). Dem Normgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls – hier die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs – ergreifen will (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 112 = BVerfGE 115, 276 m.w.N.). Die Maßnahmen, den überregionalen Verkehr weitestgehend auf der Autobahn zu halten und im Zuge dessen die streitgegenständliche Hinweisbeschilderung auf Nebenbetriebe zu beschränken, sind danach geeignet. Die auf Nebenbetriebe bezogene Hinweisbeschilderung ist für das der Verkehrssicherheit dienende Anliegen förderlich, die Belange der Autobahnnutzer nach Möglichkeit auf dem Autobahnnetz zu bedienen und eine Nutzung des nachgeordneten Straßennetzes auf das notwendige Maß zu beschränken.
Soweit die Klägerin mit Blick auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und unter Hinweis auf die von vorschriftswidrig auf Tank- und Rastanlagen abgestellten Lkws ausgehenden Gefahren immer wieder die Bedeutung der Autohöfe und ihr zusätzliches Stellplatzangebot betont, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Denn dadurch wird weder allgemein die Eignung des Ansatzes in Zweifel gezogen, zur Zweckerreichung den überörtlichen Verkehr im System „Fahren, Tanken und Rasten“ weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln und Auf- und Abfahrten sowie Fahrten auf dem nachgeordneten Straßennetz auf das notwendige Maß zu beschränken, noch ergeben sich hieraus belastbare Folgerungen konkret in Bezug auf die hier streitgegenständliche Beschilderung mit dem Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit, die allenfalls reflexartig und mittelbar mit der Steuerung der Parkplatzsuche und der Problematik des verbotswidrigen Abstellens von Lkw in Gefahrenzonen verknüpft ist. Unter dem Aspekt der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass der Tankvorgang ohne weiteres an der nächsten Tank- und Rastanlage wahrgenommen werden kann und demnach keine Notwendigkeit besteht, hierfür die Autobahn zu verlassen.
Der darüber hinaus erhobene Einwand, die praktizierte Hinweisbeschilderung sei irreführend und begründe einen Vertrauensverlust in das Beschilderungssystem, greift ebenfalls nicht durch und stellt die Eignung nicht in Frage. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, enthält die auf die nächste Tankmöglichkeit an einem Nebenbetrieb bezogene Hinweisbeschilderung keinen negativen Aussagegehalt im Sinne eines Ausschlusses weiterer Tankmöglichkeiten in unmittelbarer Nähe zu einer Anschlussstelle oder sonst entlang des nachgeordneten Straßennetzes. Gegen ein hiervon abweichendes Verständnis der Autobahnnutzer spricht schon die seit Jahren praktizierte und damit hinlänglich bekannte Beschilderungspraxis, bei der eben auf die nächste Tank- und Rastanlage hingewiesen wird, unabhängig davon, ob bis dahin eine weitere Versorgung durch einen Autohof zur Verfügung steht.
Die Erforderlichkeit ist auch gegeben. Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66 –, juris, Rn. 64 = BVerfGE 30, 292; stRspr). Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126, 112, m.w.N.). Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zur Abwehr von Gefahren für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass andere Maßnahmen, die als Alternativen in Betracht kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 116 = BVerfGE 115, 276; BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126, 112; jeweils m.w.N.). Gemessen daran ist ein milderes, gleich geeignetes Mittel nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin in diesem Punkt einen Hinweis auf Autohöfe als milderes Mittel betrachtet, übersieht sie den Zweck der Hinweisbeschilderung, der darauf gerichtet ist, den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln, um dadurch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu fördern. Mithin versucht die Klägerin ihre eigene Vorstellung darüber, wie ihrer Ansicht nach die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten sind, an die Stelle des hierüber zur Entscheidung berufenen Normgebers zu setzen, ohne jedoch dessen Ansatz zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit belastbar in Zweifel zu ziehen.
Die ungleiche Behandlung bei der Hinweisbeschilderung in Bezug auf die nächste Tankmöglichkeit ist auch angemessen, mithin verhältnismäßig im engeren Sinn. Zwischen den Nebenbetrieben im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes und Autohöfen bestehen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, die die Ungleichbehandlung rechtfertigen.
Etwas anderes ergibt sich zunächst nicht aus der bisherigen Rechtsprechung des Senats zum Recht auf gleichmäßige Teilhabe am Beschilderungssystem (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris). Der zitierte Fall betraf nicht die hier streitgegenständliche (Un-)Gleichbehandlung zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen, sondern allein die Beschilderung eines Autohofs im Verhältnis zu einer sonstigen, ebenfalls am nachgeordneten Straßennetz liegenden Gastankstelle. Anders formuliert ging es dort also um die Beschilderung innerhalb des Hinweises auf Autohöfe mit dem Zeichen Nr. 448.1. und nicht um das hier betroffene Verhältnis zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen.
Der Unterschied zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen ergibt sich zunächst und maßgeblich aus der in § 15 Abs. 1 und § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG normierten Zugehörigkeit der Nebenbetriebe zur Bundesfernstraße und deren unmittelbaren Zufahrtsmöglichkeit von der Autobahn, die es ermöglicht, die Versorgungsbedürfnisse der Autobahnnutzer im System „Fahren, Tanken und Rasten“ zu bedienen, ohne die Autobahn verlassen zu müssen. Letzteres bietet gegenüber der Alternative einer Versorgung auf dem nachgeordneten Straßennetz, wie sie bei Autohöfen erfolgt, nach der nicht zu beanstanden Einschätzung des Normgebers Vorteile für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs.
Entgegen der Ansicht der Klägerin stellt das gesetzgeberische Leitmotiv, den Verkehr nach Möglichkeit auf der Autobahn zu halten, auch keine vor Konkurrenz schützende Erfindung zugunsten der Nebenbetriebe dar, sondern findet vor allem und insbesondere in der gesetzlichen Funktion und Ausgestaltung der Nebenbetriebe Niederschlag und bestätigt dadurch den an Belangen der Verkehrssicherheit ausgerichteten Ansatz, den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln und Auf- und Abfahrten sowie Fahrten auf dem nachgeordneten Straßennetz auf das notwendige Maß zu beschränken (vgl. BR-Drucks. 599/00, S. 25).
Nebenbetriebe im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes erfüllen eine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge; der Bau und die Erhaltung eines Netzes von Nebenbetrieben liegen als öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit (vgl. BayVGH, Urteil vom 18. Februar 2004 – 8 A 02.40093 –, juris, Rn. 15). Die Aufgabenwahrnehmung ist korrespondierend zu dieser Funktion gesichert: Durch die Widmung als Bestandteil der Bundesautobahn (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG sowie § 1 Abs. 2 des Muster-Konzessionsvertrages – MKV – [VkBl. 1997 S. 825 ff.]), die vorgeschriebene Betreibenspflicht (vgl. § 10, § 14 MKV), die Möglichkeit zur fristlosen Kündigung bei gewichtigen Verstößen gegen den Konzessionsvertrag (§ 16 Abs. 3 Spiegelstrich 1 MKV) sowie die Pflicht zur Rückübertragung der Betriebsgrundstücke an die Straßenbauverwaltung oder einen von ihr bestimmten Dritten nach Erlöschen des Konzessionsvertrages (vgl. § 17 MKV) übernehmen allein Nebenbetriebe innerhalb der Autobahn-Versorgungsinfrastruktur eine Garantiefunktion für die Versorgung (zur dauerhaften Sicherung der Funktion durch § 15 FStrG und den MKV vgl. BGH, Beschluss vom 28. November 2002 – III ZR 167/02 –, juris, Rn. 2) und gewährleisten damit dauerhaft die Erfüllung der ihnen zugewiesenen öffentlichen Aufgabe.
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegen halten, dass auch an Autohöfe, die mit dem Verkehrszeichen Nr. 448.1 der Anlage 3 zu § 42 StVO in die Autobahnbeschilderung aufgenommen sind oder werden wollen, nach der Verwaltungsvorschrift zur StVO Ausstattungs- und Betreibensanforderungen gestellt werden (vgl. Nr. II StVO-VwV zu Zeichen 448.1). Eine Sicherung der Aufgabenwahrnehmung ist damit nämlich nicht verbunden. Ob und mit welchem Leistungsumfang ein Autohof betrieben wird, entscheidet allein der Betreiber, der anders als Nebenbetriebe bei seinem Angebot auch nicht durch eine Zweckbestimmung beschränkt ist. Genügt er den Anforderungen nach der Verwaltungsvorschrift nicht, verliert er allein den Anspruch auf die Hinweisbeschilderung mit dem Zeichen Nr. 448.1. Der Bestand seines Betriebes und das Recht, an Ort und Stelle eine Tankstelle, Parkplätze und Versorgungseinrichtungen zu betreiben oder nicht, bleiben davon hingegen unberührt und sind seitens der öffentlichen Hand nicht beeinflussbar (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 – 9 A 1/14 –, juris, Rn. 27: „[…] private Stellplätze [sind] kein vollständiger Ersatz für die an Bundesfernstraßen erforderlichen Stellplätze […]. Für die privaten Autohöfe besteht keine Straßenbaulast des Bundes, und es gibt keine gesetzliche Verpflichtung Privater, Autohöfe mit Stellplätzen dauerhaft und zuverlässig zu betreiben, so dass ihr Bestand nicht gesichert ist.“). Mithin ist es allein das Netz der Nebenbetriebe, die die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zur Daseinsvorsorge garantieren, während Autohöfe auf Grundlage einer unternehmerischen Entscheidung auf freiwilliger Basis diese Versorgungsfunktion zwar unterstützen, ohne jedoch normativ oder auch funktional eine Gleichsetzung mit den Nebenbetrieben zu erfahren.
Zur Überzeugung des Senats rechtfertigen es schon die mit dem Verbleib auf der Autobahn angestrebte Verbesserung und Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie die in diesem Zusammenhang zu betrachtende besondere Garantiefunktion der Nebenbetriebe, bei der Beschilderung in Bezug auf die nächste Tankmöglichkeit allein auf Nebenbetriebe hinzuweisen und Autohöfe hiervon auszunehmen.
Danach bedarf es keiner weitergehenden Entscheidung, ob im Hinblick auf die besondere Funktion des Netzes von Nebenbetrieben, deren Bau und Erhaltung als öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit liegen, der durch das Konzessionsmodell bei Nebenbetrieben beschränkten unternehmerischen Entscheidungsfreiheit und des gleichzeitig auf Autobahnnutzer beschränkten Kundenkreises mit der Beschilderungspraxis auch ein gewisser Nachteilsausgleich für diese Strukturbedingungen eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag. Die Steuerung der Wettbewerbssituation ist für sich genommen jedenfalls kein mit Maßnahmen nach der Straßenverkehrs-Ordnung zu verfolgender legitimer Zweck. Ausgehend davon, dass aber Bau und Erhaltung eines Netzes von Nebenbetrieben als öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit liegen (vgl. BayVGH, Urteil vom 18. Februar 2004 – 8 A 02.40093 –, juris, Rn. 15), wäre es jedoch zumindest denkbar, für diese der Verkehrssicherheit dienende Erhaltung gleichsam Rahmenbedingungen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Nebenbetriebe in gewissem Maße für notwendig zu erachten, so dass auch ein Nachteilsausgleich (mittelbar) der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs diente.
Soweit die Beschilderungspraxis – wie dargelegt – gleichzeitig mit einem mittelbaren Eingriff in die Berufsfreiheit der Autohofbetreiber verbunden ist, ist dieser hinsichtlich der Eingriffsintensität mit einer Berufsausübungsregel vergleichbar. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die wettbewerblichen Auswirkungen der Beschilderung mit Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit die Existenz der Klägerin bedrohten, für sie einen die Berufswahl beeinflussenden Charakter hätten oder ein sonst empfindliches Niveau erreichten. Mithin ist der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG trotz der zu Art. 3 Abs. 1 GG differierenden Bezugspunkte der Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die geschilderten Erwägungen zur Förderung und Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs als vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 47, § 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 bis 43 StVO und die RWBA 2000, die in Übereinstimmung mit § 15 FStrG
§§ 39 bis 43 über die in der StVO
§ 45 StVO
§ 46 StVO
§ 15 FStrG
§ 40 StVO
§ 41 StVO
§ 42 StVO
§ 14 MKV
§ 17 MKV
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 2 Straßenverkehrs-Ordnung
§ 45 Abs. 3 StVO
§ 15 Abs. 1 FStrG
§ 15 Abs. 2 FStrG
§ 42 Abs. 2 StVO
§ 45 Abs. 3 Satz 1 Straßenverkehrs-Ordnung
§ 39 Abs. 2 Satz 2 StVO
§ 39 Abs. 3 Satz 1 StVO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 StVO
§ 45 Abs. 3 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 74, 234
BVerfGE 86, 28
BVerfGE 110, 226
BVerfGE 111, 191
BVerfGE 129, 49
BVerfGE 130, 131
BVerfGE 126, 112
BVerfGE 115, 276
BVerfGE 30, 292
7 A 10419/08
7 C 76.84
7 B 62.89
1 BvR 298/86
2 BvR 1520/01
1 BvR 1298/94
1 BvR 2035/07
1 BvL 21/11
1 BvR 2011/07
1 BvR 1054/01
1 BvR 52/66
8 A 02.40
III ZR 167/02
9 A 1/14