Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2015-12-01, Aktenzeichen C-124/13,C-125/13
ECLI: ECLI:EU:C:2015:790

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
1. Dezember 2015 ( * )
„Nichtigkeitsklage — Verordnung (EU) Nr. 1243/2012 — Wahl der Rechtsgrundlage — Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV — Politische Entscheidung — Langfristiger Plan für Kabeljaubestände“
In den verbundenen Rechtssachen C‑124/13 und C‑125/13
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 14. März 2013,
Europäisches Parlament, vertreten durch I. Liukkonen, L. G. Knudsen und R. Kaškina als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg (C‑124/13),
Europäische Kommission, vertreten durch A. Bouquet, K. Banks und A. Szmytkowska als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg (C‑125/13),
Kläger,
gegen
Rat der Europäischen Union, vertreten durch E. Sitbon, A. de Gregorio Merino und A. Westerhof Löfflerová als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagter,
unterstützt durch:
Königreich Spanien, vertreten durch M. A. Sampol Pucurull und N. Díaz Abad als Bevollmächtigte,
Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues, D. Colas, R. Coesme und C. Candat als Bevollmächtigte,
Republik Polen, vertreten durch B. Majczyna, M. Nowacki und A. Miłkowska als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten A. Tizzano (Berichterstatter), der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta, der Kammerpräsidenten T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev und F. Biltgen sowie der Richter J. Malenovský, E. Levits, J.‑C. Bonichot, C. G. Fernlund, C. Vajda und S. Rodin,
Generalanwalt: N. Wahl,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 24. Februar 2015,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 21. Mai 2015
folgendes
Urteil
1
Mit ihren Klagen beantragen das Europäische Parlament und die Europäische Kommission die Nichtigerklärung der Verordnung (EU) Nr. 1243/2012 des Rates vom 19. Dezember 2012 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1342/2008 zur Festlegung eines langfristigen Plans für die Kabeljaubestände und die Fischereien, die diese Bestände befischen (ABl. L 352, S. 10, im Folgenden: angefochtene Verordnung).
Rechtlicher Rahmen
Verordnung (EG) Nr. 2371/2002
2
Die Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates vom 20. Dezember 2002 über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (ABl. L 358, S. 59, im Folgenden: Grundverordnung) wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates (ABl. L 354, S. 22) aufgehoben.
3
Die Erwägungsgründe 6 und 7 der Grundverordnung sahen vor: „(6) Das Ziel der nachhaltigen Nutzung lässt sich effektiver erreichen, wenn bei der Bewirtschaftung von Beständen an der Schwelle oder innerhalb sicherer biologischer Grenzen ein mehrjähriger Ansatz mit mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen gewählt wird. Für Bestände, die sich außerhalb sicherer biologischer Grenzen befinden, ist die Verabschiedung mehrjähriger Wiederauffüllungspläne absolut vorrangig. Ausgehend von wissenschaftlichen Gutachten kann für diese Bestände eine erhebliche Reduzierung des Fischereiaufwandes notwendig werden. (7) Diese mehrjährigen Pläne sollten Zielvorgaben für die nachhaltige Nutzung der betreffenden Bestände enthalten, Regeln für die Berechnung der jährlichen Fang- und/oder Aufwandsbeschränkungen aufstellen und weitere gezielte Bewirtschaftungsmaßnahmen vorsehen, wobei auch den Auswirkungen auf andere Arten Rechnung zu tragen ist.“
Die Erwägungsgründe 6 und 7 der Grundverordnung sahen vor:
„(6)
Das Ziel der nachhaltigen Nutzung lässt sich effektiver erreichen, wenn bei der Bewirtschaftung von Beständen an der Schwelle oder innerhalb sicherer biologischer Grenzen ein mehrjähriger Ansatz mit mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen gewählt wird. Für Bestände, die sich außerhalb sicherer biologischer Grenzen befinden, ist die Verabschiedung mehrjähriger Wiederauffüllungspläne absolut vorrangig. Ausgehend von wissenschaftlichen Gutachten kann für diese Bestände eine erhebliche Reduzierung des Fischereiaufwandes notwendig werden.
(7)
Diese mehrjährigen Pläne sollten Zielvorgaben für die nachhaltige Nutzung der betreffenden Bestände enthalten, Regeln für die Berechnung der jährlichen Fang- und/oder Aufwandsbeschränkungen aufstellen und weitere gezielte Bewirtschaftungsmaßnahmen vorsehen, wobei auch den Auswirkungen auf andere Arten Rechnung zu tragen ist.“
4
In Art. 1 der Grundverordnung war der Anwendungsbereich der gemeinsamen Fischereipolitik (im Folgenden: GFP) wie folgt festgelegt: „(1) Die [GFP] erstreckt sich auf die Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung lebender aquatischer Ressourcen, die Aquakultur und die Verarbeitung und Vermarktung von Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur, soweit diese Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder in Gemeinschaftsgewässern oder durch Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft oder, unbeschadet der Tatsache, dass in erster Linie der Flaggenstaat zuständig ist, von Staatsbürgern der Mitgliedstaaten ausgeübt werden. (2) Die [GFP] trifft aufeinander abgestimmte Maßnahmen in den Bereichen: a) Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen; …“
In Art. 1 der Grundverordnung war der Anwendungsbereich der gemeinsamen Fischereipolitik (im Folgenden: GFP) wie folgt festgelegt:
„(1) Die [GFP] erstreckt sich auf die Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung lebender aquatischer Ressourcen, die Aquakultur und die Verarbeitung und Vermarktung von Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur, soweit diese Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder in Gemeinschaftsgewässern oder durch Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft oder, unbeschadet der Tatsache, dass in erster Linie der Flaggenstaat zuständig ist, von Staatsbürgern der Mitgliedstaaten ausgeübt werden.
(2) Die [GFP] trifft aufeinander abgestimmte Maßnahmen in den Bereichen:
a)
Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen;
…“
5
Die Ziele der GFP waren in Art. 2 Abs. 1 der Grundverordnung folgendermaßen definiert: „Die [GFP] gewährleistet die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen. Die Gemeinschaft wendet hierzu den Vorsorgeansatz an, indem sie Maßnahmen ergreift, die die lebenden aquatischen Ressourcen schützen und erhalten, ihre nachhaltige Nutzung sichern und die Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme auf ein Mindestmaß begrenzen sollen. Sie setzt sich für die progressive Anwendung eines ökosystemorientierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung ein. …“
Die Ziele der GFP waren in Art. 2 Abs. 1 der Grundverordnung folgendermaßen definiert:
„Die [GFP] gewährleistet die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen.
Die Gemeinschaft wendet hierzu den Vorsorgeansatz an, indem sie Maßnahmen ergreift, die die lebenden aquatischen Ressourcen schützen und erhalten, ihre nachhaltige Nutzung sichern und die Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme auf ein Mindestmaß begrenzen sollen. Sie setzt sich für die progressive Anwendung eines ökosystemorientierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung ein. …“
6
In Art. 4 Abs. 2 der Grundverordnung waren die Arten der im Hinblick auf das Ziel der Nachhaltigkeit zu ergreifenden Maßnahmen aufgeführt: „Sie können … für die einzelnen Bestände oder Bestandsgruppen die nachstehenden Maßnahmen zur Begrenzung der fischereilichen Sterblichkeit und der Auswirkungen des Fischfangs auf die Umwelt einschließen: a) Verabschiedung von Wiederauffüllungsplänen gemäß Artikel 5; b) Verabschiedung von Bewirtschaftungsplänen gemäß Artikel 6; …“
In Art. 4 Abs. 2 der Grundverordnung waren die Arten der im Hinblick auf das Ziel der Nachhaltigkeit zu ergreifenden Maßnahmen aufgeführt:
„Sie können … für die einzelnen Bestände oder Bestandsgruppen die nachstehenden Maßnahmen zur Begrenzung der fischereilichen Sterblichkeit und der Auswirkungen des Fischfangs auf die Umwelt einschließen:
Verabschiedung von Wiederauffüllungsplänen gemäß Artikel 5;
b)
Verabschiedung von Bewirtschaftungsplänen gemäß Artikel 6;
Verordnung (EG) Nr. 1342/2008
7
Die Verordnung Nr. 1342/2008 des Rates vom 18. Dezember 2008 zur Festlegung eines langfristigen Plans für die Kabeljaubestände und die Fischereien, die diese Bestände befischen, sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 423/2004 (ABl. L 348, S. 20, berichtigt in ABl. 2010, L 231, S. 6) wurde vom Rat der Europäischen Union auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Parlaments gestützt auf Art. 37 des EG-Vertrags erlassen.
8
Die Erwägungsgründe 7 und 9 dieser Richtlinie lauten: „(7) Um sicherzustellen, dass die Zielwerte für die fischereiliche Sterblichkeit erreicht werden, und um zur Minimierung der Rückwürfe beizutragen, müssen die Fangmöglichkeiten in Form des Fischereiaufwands ebenfalls auf ein Maß festgesetzt werden, das mit der mehrjährigen Strategie in Einklang steht. … … (9) Die Festlegung und Aufteilung der Fangbeschränkungen, die Festsetzung von Mindest- und Vorsorgewerten für die Bestände, der Höhe der fischereilichen Sterblichkeit und des höchstzulässigen Fischereiaufwands je Aufwandsgruppe und Mitgliedstaat sowie die Ausklammerung bestimmter Gruppen von Fischereifahrzeugen aus der Aufwandsregelung gemäß dieser Verordnung sind Maßnahmen, die in der [GFP] von entscheidender Bedeutung sind …“
Die Erwägungsgründe 7 und 9 dieser Richtlinie lauten:
„(7)
Um sicherzustellen, dass die Zielwerte für die fischereiliche Sterblichkeit erreicht werden, und um zur Minimierung der Rückwürfe beizutragen, müssen die Fangmöglichkeiten in Form des Fischereiaufwands ebenfalls auf ein Maß festgesetzt werden, das mit der mehrjährigen Strategie in Einklang steht. …
…
(9)
Die Festlegung und Aufteilung der Fangbeschränkungen, die Festsetzung von Mindest- und Vorsorgewerten für die Bestände, der Höhe der fischereilichen Sterblichkeit und des höchstzulässigen Fischereiaufwands je Aufwandsgruppe und Mitgliedstaat sowie die Ausklammerung bestimmter Gruppen von Fischereifahrzeugen aus der Aufwandsregelung gemäß dieser Verordnung sind Maßnahmen, die in der [GFP] von entscheidender Bedeutung sind …“
9
Nach Art. 5 der Verordnung Nr. 1342/2008 besteht das Ziel des Wiederauffüllungsplans für Kabeljau darin, „die nachhaltige Nutzung der Kabeljaubestände auf der Grundlage des höchstmöglichen Dauerertrags [zu] sichern“. Dieses Ziel soll gemäß Art. 5 Abs. 2 und 3 dieser Verordnung unter Beibehaltung eines bestimmten Wertes für die fischereiliche Sterblichkeit von Kabeljau erreicht werden.
10
Zur Erreichung dieses Ziels sind in den Art. 6 bis 10 dieser Verordnung spezielle Regeln für die jährliche Festlegung der zulässigen Gesamtfangmengen (im Folgenden: TAC) und in den Art. 11 bis 17 Regeln zur Beschränkung des Fischereiaufwands festgelegt.
11
Art. 9 der Verordnung Nr. 1342/2008 in ihrer vor der Änderung durch die angefochtene Verordnung geltenden Fassung enthielt eine detaillierte Regelung für die Festsetzung der TACs bei schlechter Datenlage, wenn die Bestimmungen der Art. 7 und 8 mangels hinreichend genauer und repräsentativer Daten nicht für die Festsetzung der TACs herangezogen werden konnten. Außerdem war in Art. 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 der Modus für die Berechnung des höchstzulässigen Fischereiaufwands festgelegt.
Angefochtene Verordnung
12
Die Erwägungsgründe 3 bis 5 der angefochtenen Verordnung lauten: „(3) Der Wissenschafts-, Technik- und Wirtschaftsausschuss für Fischerei (STECF) hat die Ergebnisse des Kabeljau-Plans wissenschaftlich bewertet und dabei festgestellt, dass es mehrere Probleme bei der Konzipierung und beim Funktionieren des Kabeljau-Plans gibt. Ohne die Ziele des Kabeljau-Plans in Frage zu stellen, ist der STECF zu dem Schluss gelangt, dass diese Ziele innerhalb eines Zeitrahmens, der mit den Schlussfolgerungen des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung von Johannesburg (2002) im Einklang stehen würde, wohl nicht erreicht werden, es sei denn, dass die Mängel im Konzept des Kabeljau-Plans, die unter anderem die Anwendung seiner Artikel 9 und 12 betreffen, behoben werden. (4) … Obwohl die jährliche Reduzierung der TACs um 25 % ursprünglich nur unter außergewöhnlichen Umständen zur Anwendung kommen sollte, ist sie von 2009 bis 2012 zur Regel geworden. Seit dem Inkrafttreten des Kabeljau-Plans wurden die TACs für die betreffenden Gebiete daher beträchtlich verringert und weitere automatische Reduzierungen würden faktisch zu einer Schließung der Kabeljaufischerei in den betreffenden Gebieten führen. Die wissenschaftliche Bewertung durch den STECF legt nahe, dass es zur Erreichung der Ziele des Kabeljau-Plans zweckmäßiger wäre, in einigen Fällen mehr Flexibilität zuzulassen und der wissenschaftlichen Beratung von Fall zu Fall Rechnung zu tragen. Im Rahmen dieser Flexibilität sollte daher die Aussetzung der automatischen jährlichen Reduzierung der TAC oder die Festsetzung einer alternativen TAC‑Höhe ermöglicht werden, ohne dass die Ziele des Kabeljau-Plans gefährdet werden. (5) … [D]er Prozentsatz für den zulässigen Fischereiaufwand … wurde … in den Gebieten, auf die Artikel 9 angewendet wurde, von 2009 bis 2012 … um jährlich 25 % reduziert und in den Gebieten, auf die Artikel 8 angewendet wurde, beträchtlich verringert. … Die weitere Anwendung der automatischen jährlichen Reduzierungen des Fischereiaufwands würde daher nicht dazu führen, dass die Ziele des Kabeljau-Plans erreicht werden, sondern würde vielmehr entscheidende sozioökonomische Auswirkungen für diejenigen Flottensegmente mit sich bringen, die dieselben Geräte einsetzen, im Wesentlichen aber andere Arten befischen als Kabeljau. Daher wäre ein flexiblerer Ansatz sinnvoll, der die Aussetzung der automatischen jährlichen Reduzierung des Fischereiaufwands ermöglichen würde, ohne die Ziele des Kabeljau-Plans zu gefährden.“
Die Erwägungsgründe 3 bis 5 der angefochtenen Verordnung lauten:
„(3)
Der Wissenschafts-, Technik- und Wirtschaftsausschuss für Fischerei (STECF) hat die Ergebnisse des Kabeljau-Plans wissenschaftlich bewertet und dabei festgestellt, dass es mehrere Probleme bei der Konzipierung und beim Funktionieren des Kabeljau-Plans gibt. Ohne die Ziele des Kabeljau-Plans in Frage zu stellen, ist der STECF zu dem Schluss gelangt, dass diese Ziele innerhalb eines Zeitrahmens, der mit den Schlussfolgerungen des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung von Johannesburg (2002) im Einklang stehen würde, wohl nicht erreicht werden, es sei denn, dass die Mängel im Konzept des Kabeljau-Plans, die unter anderem die Anwendung seiner Artikel 9 und 12 betreffen, behoben werden.
(4)
… Obwohl die jährliche Reduzierung der TACs um 25 % ursprünglich nur unter außergewöhnlichen Umständen zur Anwendung kommen sollte, ist sie von 2009 bis 2012 zur Regel geworden. Seit dem Inkrafttreten des Kabeljau-Plans wurden die TACs für die betreffenden Gebiete daher beträchtlich verringert und weitere automatische Reduzierungen würden faktisch zu einer Schließung der Kabeljaufischerei in den betreffenden Gebieten führen. Die wissenschaftliche Bewertung durch den STECF legt nahe, dass es zur Erreichung der Ziele des Kabeljau-Plans zweckmäßiger wäre, in einigen Fällen mehr Flexibilität zuzulassen und der wissenschaftlichen Beratung von Fall zu Fall Rechnung zu tragen. Im Rahmen dieser Flexibilität sollte daher die Aussetzung der automatischen jährlichen Reduzierung der TAC oder die Festsetzung einer alternativen TAC‑Höhe ermöglicht werden, ohne dass die Ziele des Kabeljau-Plans gefährdet werden.
(5)
… [D]er Prozentsatz für den zulässigen Fischereiaufwand … wurde … in den Gebieten, auf die Artikel 9 angewendet wurde, von 2009 bis 2012 … um jährlich 25 % reduziert und in den Gebieten, auf die Artikel 8 angewendet wurde, beträchtlich verringert. … Die weitere Anwendung der automatischen jährlichen Reduzierungen des Fischereiaufwands würde daher nicht dazu führen, dass die Ziele des Kabeljau-Plans erreicht werden, sondern würde vielmehr entscheidende sozioökonomische Auswirkungen für diejenigen Flottensegmente mit sich bringen, die dieselben Geräte einsetzen, im Wesentlichen aber andere Arten befischen als Kabeljau. Daher wäre ein flexiblerer Ansatz sinnvoll, der die Aussetzung der automatischen jährlichen Reduzierung des Fischereiaufwands ermöglichen würde, ohne die Ziele des Kabeljau-Plans zu gefährden.“
13
Im achten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung werden die Gründe genannt, weshalb diese Verordnung, durch die die Art. 9 und 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 geändert wurden, gestützt auf Art. 43 Abs. 3 AEUV und nicht auf Art. 43 Abs. 2 AEUV erlassen wurde.
14
Der achte Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung lautet: „Durch die Änderungen der Artikel 9 und 12 werden detaillierte spezielle Vorschriften zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten in Form der zulässigen Gesamtfangmenge und in Form von Beschränkungen des Fischereiaufwands festgelegt. Damit werden die geltenden Vorschriften zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten angepasst, ohne dass dadurch die Ziele des Kabeljau-Plans geändert würden. Es handelt sich dabei also um Maßnahmen zur Festsetzung und Zuweisung der TACs und zur Begrenzung des Fischereiaufwands, die weder als Bestimmungen zur Festlegung der gemeinsamen Organisation der Fischereimärkte noch als andere Bestimmungen, die für die Verwirklichung der Ziele der [GAP] notwendig sind, betrachtet werden können.“
Der achte Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung lautet:
„Durch die Änderungen der Artikel 9 und 12 werden detaillierte spezielle Vorschriften zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten in Form der zulässigen Gesamtfangmenge und in Form von Beschränkungen des Fischereiaufwands festgelegt. Damit werden die geltenden Vorschriften zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten angepasst, ohne dass dadurch die Ziele des Kabeljau-Plans geändert würden. Es handelt sich dabei also um Maßnahmen zur Festsetzung und Zuweisung der TACs und zur Begrenzung des Fischereiaufwands, die weder als Bestimmungen zur Festlegung der gemeinsamen Organisation der Fischereimärkte noch als andere Bestimmungen, die für die Verwirklichung der Ziele der [GAP] notwendig sind, betrachtet werden können.“
15
Art. 1 Nr. 1 der angefochtenen Verordnung, der eine Neufassung von Art. 9 der Verordnung Nr. 1342/2008 enthält, sieht für die Festsetzung der TACs folgendes besonderes Verfahren vor: „(1) Reichen die Daten nicht aus, um die TACs gemäß Artikel 7 festzusetzen, so werden die TACs für die Kabeljaubestände im Kattegat, in den Gewässern westlich von Schottland und in der Irischen See in einer in wissenschaftlicher Beratung aufgezeigten Höhe festgesetzt. Liegt die in der wissenschaftlichen Beratung aufgezeigte Höhe der TACs um mehr als 20 % über den TACs des Vorjahres, so werden sie in einer Höhe festgesetzt, die um 20 % über den TACs des Vorjahres liegt, bzw. liegt die in der wissenschaftlichen Beratung aufgezeigte Höhe der TACs um mehr als 20 % unter den TACs des Vorjahres, so werden sie in einer Höhe festgesetzt, die um 20 % unter den TACs des Vorjahres liegt. (2) Abweichend von Absatz 1, wenn die wissenschaftliche Beratung zeigt, dass es keine gezielte Fischerei geben sollte und dass a) die Beifänge weitestgehend eingeschränkt oder auf das niedrigstmögliche Niveau verringert werden sollten, und/oder b) der Kabeljaufang auf das niedrigstmögliche Niveau verringert werden sollte, kann der Rat beschließen, im Folgejahr oder in den Folgejahren die TAC nicht jährlich anzupassen, sofern die festgesetzte TAC sich nur auf Beifänge bezieht. (3) Reichen die Daten nicht aus, um die TACs gemäß Artikel 8 festzusetzen, so werden die TACs für die Kabeljaubestände in der Nordsee, im Skagerrak und im östlichen Ärmelkanal durch entsprechende Anwendung der vorstehenden Absätze 1 und 2 festgesetzt, es sei denn, Konsultationen mit Norwegen führen zu einer anderen Höhe der TACs. (4) Geht aus der wissenschaftlichen Beratung hervor, dass die Anwendung der Vorschriften nach Artikel 8 Absätze 1 bis 4 nicht geeignet ist, um die Ziele des Plans zu erreichen, so kann der Rat ungeachtet der vorgenannten Bestimmungen eine alternative TAC‑Höhe festsetzen.“
Art. 1 Nr. 1 der angefochtenen Verordnung, der eine Neufassung von Art. 9 der Verordnung Nr. 1342/2008 enthält, sieht für die Festsetzung der TACs folgendes besonderes Verfahren vor:
„(1) Reichen die Daten nicht aus, um die TACs gemäß Artikel 7 festzusetzen, so werden die TACs für die Kabeljaubestände im Kattegat, in den Gewässern westlich von Schottland und in der Irischen See in einer in wissenschaftlicher Beratung aufgezeigten Höhe festgesetzt. Liegt die in der wissenschaftlichen Beratung aufgezeigte Höhe der TACs um mehr als 20 % über den TACs des Vorjahres, so werden sie in einer Höhe festgesetzt, die um 20 % über den TACs des Vorjahres liegt, bzw. liegt die in der wissenschaftlichen Beratung aufgezeigte Höhe der TACs um mehr als 20 % unter den TACs des Vorjahres, so werden sie in einer Höhe festgesetzt, die um 20 % unter den TACs des Vorjahres liegt.
(2) Abweichend von Absatz 1, wenn die wissenschaftliche Beratung zeigt, dass es keine gezielte Fischerei geben sollte und dass
die Beifänge weitestgehend eingeschränkt oder auf das niedrigstmögliche Niveau verringert werden sollten, und/oder
der Kabeljaufang auf das niedrigstmögliche Niveau verringert werden sollte, kann der Rat beschließen, im Folgejahr oder in den Folgejahren die TAC nicht jährlich anzupassen, sofern die festgesetzte TAC sich nur auf Beifänge bezieht.
der Kabeljaufang auf das niedrigstmögliche Niveau verringert werden sollte,
kann der Rat beschließen, im Folgejahr oder in den Folgejahren die TAC nicht jährlich anzupassen, sofern die festgesetzte TAC sich nur auf Beifänge bezieht.
(3) Reichen die Daten nicht aus, um die TACs gemäß Artikel 8 festzusetzen, so werden die TACs für die Kabeljaubestände in der Nordsee, im Skagerrak und im östlichen Ärmelkanal durch entsprechende Anwendung der vorstehenden Absätze 1 und 2 festgesetzt, es sei denn, Konsultationen mit Norwegen führen zu einer anderen Höhe der TACs.
(4) Geht aus der wissenschaftlichen Beratung hervor, dass die Anwendung der Vorschriften nach Artikel 8 Absätze 1 bis 4 nicht geeignet ist, um die Ziele des Plans zu erreichen, so kann der Rat ungeachtet der vorgenannten Bestimmungen eine alternative TAC‑Höhe festsetzen.“
16
Art. 1 Nr. 2 Buchst. a der angefochtenen Verordnung bestimmt: „[Artikel 12 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1342/2008] wird wie folgt geändert: ‚(4) Bei aggregierten Aufwandsgruppen, deren Anteil an den nach Absatz 3 Buchstabe d ermittelten kumulierten Fängen 20 % oder mehr beträgt, ist eine jährliche Anpassung bei den betreffenden Aufwandsgruppen vorzunehmen. Der höchstzulässige Fischereiaufwand der betreffenden Gruppen wird wie folgt bestimmt: a) Gilt Artikel 7 oder 8, so wird der Ausgangswert um denselben Prozentsatz angepasst, der in diesen Artikeln für die fischereiliche Sterblichkeit festgelegt ist; b) gilt Artikel 9, so wird der Fischereiaufwand um denselben Prozentsatz angepasst wie die TACs im Vergleich zum Vorjahr.‘“
Art. 1 Nr. 2 Buchst. a der angefochtenen Verordnung bestimmt:
„[Artikel 12 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1342/2008] wird wie folgt geändert:
‚(4) Bei aggregierten Aufwandsgruppen, deren Anteil an den nach Absatz 3 Buchstabe d ermittelten kumulierten Fängen 20 % oder mehr beträgt, ist eine jährliche Anpassung bei den betreffenden Aufwandsgruppen vorzunehmen. Der höchstzulässige Fischereiaufwand der betreffenden Gruppen wird wie folgt bestimmt:
Gilt Artikel 7 oder 8, so wird der Ausgangswert um denselben Prozentsatz angepasst, der in diesen Artikeln für die fischereiliche Sterblichkeit festgelegt ist;
gilt Artikel 9, so wird der Fischereiaufwand um denselben Prozentsatz angepasst wie die TACs im Vergleich zum Vorjahr.‘“
17
Art. 1 Nr. 2 Buchst. b der angefochtenen Verordnung fügt Art. 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 einen Abs. 6 mit folgendem Wortlaut hinzu: „Folgender Absatz wird angefügt: ‚(6) Abweichend von Absatz 4 kann der Rat beschließen, im Folgejahr oder in den Folgejahren den höchstzulässigen Fischereiaufwand nicht jährlich anzupassen, wenn der Fischereiaufwand in vier aufeinanderfolgenden Jahren reduziert wurde.‘“
Art. 1 Nr. 2 Buchst. b der angefochtenen Verordnung fügt Art. 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 einen Abs. 6 mit folgendem Wortlaut hinzu:
„Folgender Absatz wird angefügt:
‚(6) Abweichend von Absatz 4 kann der Rat beschließen, im Folgejahr oder in den Folgejahren den höchstzulässigen Fischereiaufwand nicht jährlich anzupassen, wenn der Fischereiaufwand in vier aufeinanderfolgenden Jahren reduziert wurde.‘“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
18
Am 12. September 2012 unterbreitete die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung Nr. 1342/2008 (COM(2012) 498 final), um die letztgenannte Verordnung zu verbessern und zu präzisieren.
19
Dieser auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützte Vorschlag sollte bestimmte Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Durchführung des in der Verordnung Nr. 1342/2008 vorgesehenen Kabeljau-Plans beheben und sah hierzu folgende Änderungen vor: — eine Änderung von Art. 4 der Verordnung Nr. 1342/2008, um die von den Mitgliedstaaten anzuwendende Methode zur Berechnung der Fischereiaufwandsbeschränkungen klarzustellen; — eine Änderung von Art. 9 dieser Verordnung in Bezug auf die Methode für die Festsetzung der TACs, wenn die in den Art. 7 und 8 für die Standardberechnung vorgesehenen Regeln mangels ausreichender Daten nicht angewandt werden können; — eine Änderung von Art. 11 dieser Verordnung in Bezug auf die Vereinfachung des Verfahrens für den Ausschluss von Schiffen von der Regelung für den Fischereiaufwand; — eine Änderung von Art. 12 dieser Verordnung betreffend die Fischereiaufwandsbeschränkungen, um genauso wie bei der zu Art. 9 dieser Verordnung vorgeschlagenen Änderung auf Einzelfallbasis und somit flexibler vorzugehen; — eine Änderung von Art. 12 dieser Verordnung zur Einfügung eines neuen Abs. 6, wonach der Rat die Möglichkeit hat, keine weiteren Herabsetzungen des höchstzulässigen Fischereiaufwands vorzunehmen, nachdem dieses Maximum in vier aufeinanderfolgenden Jahren herabgesetzt wurde; — eine Änderung von Art. 13 dieser Verordnung, um die unterschiedliche Auslegung der einzelnen Sprachfassungen in Bezug auf eine der Voraussetzungen für die Zuteilung eines zusätzlichen Fischereiaufwands zu beseitigen; — eine Änderung von Art. 14 dieser Verordnung, um die Pflichten der Mitgliedstaaten zu verschärfen, die hohen Rückwurfraten zu verringern und für eine effiziente Überwachung und Kontrolle der in den Art. 11 und 13 der genannten Verordnung vorgesehenen Anreize zu sorgen; — eine Änderung von Art. 32 dieser Verordnung durch die Einführung eines Artikels über das Ausschussverfahren.
Dieser auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützte Vorschlag sollte bestimmte Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Durchführung des in der Verordnung Nr. 1342/2008 vorgesehenen Kabeljau-Plans beheben und sah hierzu folgende Änderungen vor:
—
eine Änderung von Art. 4 der Verordnung Nr. 1342/2008, um die von den Mitgliedstaaten anzuwendende Methode zur Berechnung der Fischereiaufwandsbeschränkungen klarzustellen;
eine Änderung von Art. 9 dieser Verordnung in Bezug auf die Methode für die Festsetzung der TACs, wenn die in den Art. 7 und 8 für die Standardberechnung vorgesehenen Regeln mangels ausreichender Daten nicht angewandt werden können;
eine Änderung von Art. 11 dieser Verordnung in Bezug auf die Vereinfachung des Verfahrens für den Ausschluss von Schiffen von der Regelung für den Fischereiaufwand;
eine Änderung von Art. 12 dieser Verordnung betreffend die Fischereiaufwandsbeschränkungen, um genauso wie bei der zu Art. 9 dieser Verordnung vorgeschlagenen Änderung auf Einzelfallbasis und somit flexibler vorzugehen;
eine Änderung von Art. 12 dieser Verordnung zur Einfügung eines neuen Abs. 6, wonach der Rat die Möglichkeit hat, keine weiteren Herabsetzungen des höchstzulässigen Fischereiaufwands vorzunehmen, nachdem dieses Maximum in vier aufeinanderfolgenden Jahren herabgesetzt wurde;
eine Änderung von Art. 13 dieser Verordnung, um die unterschiedliche Auslegung der einzelnen Sprachfassungen in Bezug auf eine der Voraussetzungen für die Zuteilung eines zusätzlichen Fischereiaufwands zu beseitigen;
eine Änderung von Art. 14 dieser Verordnung, um die Pflichten der Mitgliedstaaten zu verschärfen, die hohen Rückwurfraten zu verringern und für eine effiziente Überwachung und Kontrolle der in den Art. 11 und 13 der genannten Verordnung vorgesehenen Anreize zu sorgen;
eine Änderung von Art. 32 dieser Verordnung durch die Einführung eines Artikels über das Ausschussverfahren.
20
Am 19. Dezember 2012 nahm der Rat, ohne sämtliche Bestimmungen des Vorschlags COM(2012) 498 final zu verabschieden, lediglich die Änderungen der Art. 9 und 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 an, wofür er als Rechtsgrundlage Art. 43 Abs. 3 AEUV wählte.
21
In das Protokoll der Sitzung des Rates „Landwirtschaft und Fischerei“, in der die angefochtene Verordnung angenommen wurde, wurde folgende Erklärung der Kommission aufgenommen:
22
Die angefochtene Verordnung wurde am 21. Dezember 2012 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht und trat am 22. Dezember 2012 in Kraft.
23
Die vorliegenden Klagen sind vom Parlament in der Rechtssache C‑124/13 und von der Kommission in der Rechtssache C‑125/13 erhoben worden, weil die fragliche Verordnung ihrer Ansicht nach auf der Grundlage einer falschen Rechtsgrundlage erlassen worden ist und auf Art. 43 Abs. 2 AEUV hätte gestützt werden müssen.
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gericht
24
Das Parlament und die Kommission beantragen, die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären und dem Rat die Kosten aufzuerlegen. Die Kommission beantragt außerdem, die Wirkungen der Verordnung nach Verkündung des vorliegenden Urteils für eine angemessene Dauer aufrechtzuerhalten, d. h. für maximal ein ganzes Jahr ab dem 1. Januar des nach Verkündung dieses Urteils folgenden Jahres.
25
Der Rat beantragt, die Klage abzuweisen und dem Parlament und der Kommission die Kosten aufzuerlegen, hilfsweise, im Fall der Aufhebung der genannten Verordnung deren Wirkungen gemäß Art. 264 AEUV aufrechtzuerhalten.
26
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 19. April 2013 sind die Rechtssachen C‑124/13 und C‑125/13 zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
27
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 11. September 2013 sind das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Republik Polen als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
Zu den Klagen
28
In der Rechtssache C‑124/13 macht das Parlament einen einzigen Klagegrund geltend, mit dem es rügt, dass die Wahl von Art. 43 Abs. 3 AEUV als Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung rechtsfehlerhaft sei.
29
Dieser Klagegrund gliedert sich in zwei Teile. Mit dem ersten Teil macht das Parlament geltend, dass jeder mehrjährige Plan, wie der vorliegend in Frage stehende, als Mittel zur Erhaltung und zur Bewirtschaftung der Fischbestände eine Einheit darstelle, der nur Bestimmungen zur Verwirklichung der Ziele der Nachhaltigkeit und Erhaltung der GFP enthalte und deshalb insgesamt nach Art. 43 Abs. 2 AEUV zu erlassen sei. Mit dem zweiten Teil des Klagegrundes bringt das Parlament vor, dass der Vorschlag COM(2012) 498 final insgesamt gestützt auf Art. 43 Abs. 2 AEUV hätte angenommen werden müssen. Der Rat habe dadurch, dass er diesen Vorschlag aufgeteilt und mit der fraglichen Verordnung lediglich einige der von der Kommission vorgeschlagenen Änderungen angenommen habe, ein Verfahren gewählt, das die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union missachte.
30
In der Rechtssache C‑125/13 stützt sich die Kommission auf drei Klagegründe. Mit dem ersten rügt sie einen Rechtsfehler in Bezug auf die Wahl von Art. 43 Abs. 3 AEUV als Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung. Mit dem zweiten Klagegrund macht sie einen Rechtsfehler in Bezug auf das vom Rat gewählte Verfahren geltend. Dieser habe zu Unrecht sowohl das Parlament als auch den Europäischen Wirtschafts‑ und Sozialausschuss von dem Erlass dieser Verordnung ausgeschlossen. Mit dem dritten Klagegrund rügt sie eine Verfälschung ihres Vorschlags, wodurch ihr ausschließliches Initiativrecht verletzt worden sei.
Vorbringen der Parteien
31
Das Parlament und die Kommission machen geltend, der Rat habe einen Rechtsfehler begangen, indem er die angefochtene Verordnung gestützt auf Art. 43 Abs. 3 AEUV anstatt auf Art. 43 Abs. 2 AEUV angenommen habe.
32
Sie vertreten die Auffassung, Art. 43 Abs. 3 AEUV sei seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon eine Ausnahme von der Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 43 Abs. 2 AEUV und sei somit in Bezug auf seinen Anwendungsbereich eng auszulegen. Somit könnten nur Maßnahmen, die ausdrücklich auf „die Festlegung und die Aufteilung der konkreten Fangmöglichkeiten“ abzielten, auf der Grundlage von Abs. 3 erlassen werden. Sobald jedoch ein Rechtsakt ein anderes unter die GFP fallendes Ziel verfolge als die bloße Zuteilung von Fangquoten, müsse er auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt werden.
33
In dieser Vorschrift sei das ordentliche Gesetzgebungsverfahren als das übliche Beschlussfassungsverfahren für den Erlass von Vorschriften festgelegt, die für die Verwirklichung der Ziele der GFP notwendig seien, während Art. 43 Abs. 3 AEUV dem Rat lediglich eine spezifische Befugnis zum Erlass von nichtlegislativen Durchführungsrechtsakten sui generis in Bezug auf die Festsetzung der TACs einräume.
34
Deshalb sei die in Art. 43 Abs. 3 AEUV enthaltene Wendung „Maßnahmen zur … Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei“ dahin auszulegen, dass der Rat gestützt auf diese Vorschrift keine Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele der GFP, sondern lediglich nichtlegislative Verordnungen oder Durchführungsrechtsakte zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten erlassen dürfe. Gemäß Art. 3 Buchst. q der Grundverordnung sei nämlich „Fangmöglichkeit … ein qualifiziertes Recht auf Fischfang, ausgedrückt in Fangmengen und/oder Fischereiaufwand“.
35
Darum gehe es jedoch bei der angefochtenen Verordnung nicht. Aus dem siebten Erwägungsgrund sowie aus den Art. 5 und 6 der Grundverordnung und Art. 5 der Verordnung Nr. 1342/2008 ergebe sich nämlich, dass die mehrjährigen Pläne, d. h. die Bestandserholungs‑ und Bewirtschaftungspläne, das Ziel verfolgten, die Fischbestände zu erhalten, und dadurch einen entscheidenden Beitrag zur Verwirklichung des wichtigsten Ziels der GFP leisteten, diese Bestände nachhaltig zu bewirtschaften.
36
Da die mehrjährigen Pläne Instrumente seien, mit denen die Ziele der GFP verwirklicht werden könnten, seien Rechtsakte zur Einführung oder Änderung dieser Pläne, wie z. B. die angefochtene Verordnung, für die Verwirklichung der Ziele der GFP „notwendig“ im Sinne von Art. 43 Abs. 2 AEUV und müssten deshalb nach dem in dieser Vorschrift vorgesehenen ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden.
37
Außerdem würden durch die genannte Verordnung Rechtsvorschriften geändert, die auf Art. 37 EG gestützt seien, der vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon die allgemeine Rechtsgrundlage für den Erlass von Rechtsvorschriften zur Fischerei gewesen sei. Da diese Vorschrift durch Art. 43 Abs. 2 AEUV ersetzt worden sei, sei wegen der Parallelität der Verfahren auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zurückzugreifen, das nach der letztgenannten Vorschrift für den Erlass sämtlicher Rechtsakte auf diesem Gebiet vorgesehen sei, und da Art. 20 der Grundverordnung in Art. 43 Abs. 3 AEUV übernommen worden sei, sei die letztgenannte Vorschrift für den Erlass nichtlegislativer Rechtsakte heranzuziehen.
38
Der Rat tritt mit Unterstützung des Königreichs Spanien, der Französischen Republik und der Republik Polen dem Vorbringen der Kläger entgegen und macht geltend, die angefochtene Verordnung sei durchaus eine Maßnahme zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten und habe daher zu Recht Abs. 3 des Art. 43 AEUV zur Grundlage.
39
Die Auslegung der Kläger zur Anwendung von Art. 43 Abs. 3 AEUV finde im AEU-Vertrag keine Stütze. Die mit dem Vertrag von Lissabon eingefügten Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV hätten eine einzige Vorschrift, Art. 37 EG, ersetzt. Diese habe als Rechtsgrundlage für den Erlass einer ganzen Reihe von Rechtsakten auf den Gebieten der Landwirtschaft und der Fischerei gedient. Schon deshalb könnten die Kläger nicht behaupten, dass in jedem Fall, in dem vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Art. 37 EG herangezogen worden sei, künftig automatisch Art. 43 Abs. 2 AEUV verwendet werden müsse.
40
Außerdem hätten die Verfasser des AEU-Vertrags in Art. 43 Abs. 3 AEUV durch die ausdrückliche Verwendung der Worte „Maßnahmen zur“ Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in den Anwendungsbereich dieser Vorschrift Maßnahmen einbeziehen wollen, die über die Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten im engeren Sinne hinausgingen. Eine übermäßig enge Auslegung, die bestimmte von Art. 43 Abs. 3 AEUV eindeutig erfasste Maßnahmen vom Anwendungsbereich dieser Vorschrift ausnähme, würde die dem Rat in dieser Vorschrift eingeräumten Vorrechte in Frage stellen und gegen die in Art. 13 Abs. 2 EUV festgeschriebenen Grundregeln des institutionellen Gleichgewichts verstoßen, wonach „[j]edes Organ nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen handelt, die in den Verträgen festgelegt sind …“
41
Der Rat weist somit das Vorbringen der Kläger zurück, wonach der Erlass einer Maßnahme, die für die Verwirklichung der Ziele der GFP als notwendig angesehen werden könne, zwingend auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt sein müsse. Die Abs. 2 und 3 des Art. 43 AEUV seien nämlich eigenständige Rechtsgrundlagen des Primärrechts, so dass ein Rückgriff auf Art. 43 Abs. 3 an keine Bedingung wie z. B. an den vorherigen Erlass eines Rechtsakts nach Art. 43 Abs. 2 AEUV geknüpft sein könne.
42
Die Anwendung der durch Art. 1 der angefochtenen Verordnung eingeführten Änderungen der Art. 9 und 12 Abs. 4 und 6 der Verordnung Nr. 1342/2008 beeinträchtige unmittelbar, zwingend und automatisch die Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei. Die Kläger könnten daher nicht mit Erfolg behaupten, diese Änderungen hätten Auswirkungen auf das Ziel des mehrjährigen Plans für den Kabeljau gehabt, das nach wie vor in Art. 5 der Verordnung Nr. 1342/2008 festgelegt sei. Dieser Artikel sei nicht geändert worden. Eine Prüfung der Ziele und des Inhalts der angefochtenen Verordnung zeige vielmehr eindeutig, dass diese Änderungen darauf gerichtet seien, die Mittel zur Verwirklichung dieses Ziels, d. h. die Regeln für die Festsetzung der TACs und die Fischereiaufwandsbeschränkungen, anzupassen.
Würdigung durch den Gerichtshof
43
Mit dem ersten Teil des einzigen Klagegrundes des Parlaments und dem ersten Klagegrund der Kommission machen diese Organe geltend, der Rat habe die angefochtene Verordnung auf der Grundlage einer falschen Rechtsgrundlage erlassen, indem er sie anstatt auf Art. 43 Abs. 2 AEUV auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt habe.
44
Dazu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das Parlament und der Rat, wie sich aus dem Wortlaut von Art. 43 Abs. 2 AEUV ergibt, verpflichtet sind, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren „die … Bestimmungen fest[zulegen], die für die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik notwendig sind“.
45
Weiter erlässt der Rat gemäß Art. 43 Abs. 3 AEUV auf Vorschlag der Kommission die Maßnahmen zur Festsetzung der Preise, der Abschöpfungen, der Beihilfen und der mengenmäßigen Beschränkungen sowie zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei.
46
Es ist zudem darauf hinzuweisen, dass sich der Gerichtshof bereits im Urteil Parlament und Kommission/Rat (C‑103/12 und C‑165/12, EU:C:2014:2400) zum jeweiligen Anwendungsbereich der Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV geäußert hat.
47
In den Rechtssachen, die zu diesem Urteil geführt haben, hatte der Gerichtshof zu prüfen, ob der Rat gestützt auf Art. 43 Abs. 3 AEUV den Beschluss 2012/19/EU vom 16. Dezember 2011 zur Genehmigung – im Namen der Europäischen Union – der Erklärung über die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für Fischereifahrzeuge, die die Flagge der Bolivarischen Republik Venezuela führen, in der ausschließlichen Wirtschaftszone vor der Küste von Französisch-Guayana (ABl. 2012, L 6, S. 8) wirksam annehmen kann.
48
Zwar handelte es sich um einen anderen tatsächlichen und rechtlichen Kontext als im vorliegenden Fall, doch hat der Gerichtshof in Rn. 50 des genannten Urteils festgestellt, dass der Erlass der in Art. 43 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Maßnahmen zwangsläufig eine Beurteilung der Frage voraussetzt, ob sie „notwendig“ sind, um die Ziele der durch den AEU-Vertrag geregelten gemeinsamen Politiken verwirklichen zu können, so dass er eine politische Entscheidung voraussetzt, die dem Unionsgesetzgeber vorbehalten sein muss. Hingegen bedarf der Erlass der Maßnahmen zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten nach Art. 43 Abs. 3 AEUV keiner solchen Beurteilung, da derartige Maßnahmen in erster Linie technischen Charakter haben und zur Durchführung der auf der Grundlage von Abs. 2 dieses Artikels ergangenen Bestimmungen getroffen werden sollen.
49
Der Gerichtshof hat daraus in den Rn. 78 bis 81 desselben Urteils geschlossen, dass der Rat einen Fehler begangen hatte, indem er den Beschluss 2012/19/EU gestützt auf Art. 43 Abs. 3 AEUV erließ. Da dieser Beschluss nämlich Schiffen, die die venezolanische Flagge führen, Zugang zu den Gewässern der Union bot und nicht lediglich Fangmöglichkeiten gewährte, setzte sein Erlass eine politische Entscheidung voraus, für die das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 43 Abs. 2 AEUV geboten war.
50
Aus dem Urteil Parlament und Kommission/Rat (C‑103/12 und C‑165/12, EU:C:2014:2400) folgt, dass Maßnahmen, die eine dem Unionsgesetzgeber vorbehaltene politische Entscheidung voraussetzen, weil sie zur Verwirklichung der mit der gemeinsamen Agrarpolitik und der gemeinsamen Fischereipolitik der Union angestrebten Ziele notwendig sind, auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt sein müssen.
51
In den vorliegenden Rechtssachen ist zu prüfen, ob sich der Anwendungsbereich von Art. 43 Abs. 3 AEUV auf Maßnahmen zur Festlegung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten beschränken muss.
52
In dieser Hinsicht braucht, wie der Rat ausführt, der Inhalt der Vorrechte, die dieses Organ nach Art. 43 Abs. 3 AEUV besitzt, nicht parallel zu den Befugnissen geprüft zu werden, die ihm im Bereich der Durchführungsmaßnahmen nach Art. 291 AEUV eingeräumt sind.
53
Die Befugnis zum Erlass derartiger Durchführungsmaßnahmen ist nämlich, wie der Gerichtshof im Übrigen bereits wiederholt festgestellt hat, generell der Kommission zugewiesen und kann gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV dem Rat nur in „entsprechend begründeten Sonderfällen“ und in den in dieser Vorschrift ausdrücklich vorgesehenen konkreten Fällen vorbehalten sein, die die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik betreffen (vgl. in diesem Sinne Urteile Parlament/Rat, C‑133/06, EU:C:2008:257, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Kommission/Parlament und Rat, C‑88/14, EU:C:2015:499, Rn. 30).
54
Zwar räumt Art. 43 Abs. 3 AEUV dem Rat die Befugnis ein, auf dem fraglichen Gebiet u. a. Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, doch sind diese nicht ohne Weiteres mit denen zu vergleichen, die nach Art. 291 Abs. 2 AEUV vorgesehen sind.
55
Weiter kann nicht dem Argument der Kläger gefolgt werden, wonach aufgrund der Parallelität zwischen Art. 37 EG und Art. 43 Abs. 2 AEUV für den gesamten von Art. 37 EG vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erfassten Bereich auf das in Art. 43 Abs. 2 AEUV vorgesehene ordentliche Gesetzgebungsverfahren zurückzugreifen wäre.
56
Art. 37 EG, der vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon als Rechtsgrundlage für den Erlass einer ganzen Reihe von Rechtsakten auf den Gebieten der Landwirtschaft und der Fischerei diente, ermächtigte den Rat, mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach bloßer Anhörung des Parlaments Rechtsakte zu erlassen, um die Durchführung u. a. der GFP zu gewährleisten.
57
Dieser Artikel wurde in der Folge jedoch durch Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV ersetzt. Folglich ist die von der Kommission behauptete Parallelität zwischen den Art. 37 EG und 43 Abs. 2 AEUV unter Berücksichtigung des Verhältnisses zwischen der letztgenannten Vorschrift und Art. 43 Abs. 3 AEUV zu beurteilen.
58
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV unterschiedliche Ziele verfolgen und einen spezifischen Anwendungsbereich haben. Sie können daher gesondert als Rechtsgrundlage für den Erlass bestimmter Maßnahmen im Rahmen der GFP herangezogen werden, wobei der Rat, wenn er Rechtsakte auf der Grundlage von Art. 43 Abs. 3 AEUV erlässt, unter Wahrung der Grenzen seiner Zuständigkeiten und gegebenenfalls des bereits gemäß Art. 43 Abs. 2 AEUV festgelegten rechtlichen Rahmens handeln muss.
59
Aus den dargelegten Gründen kann der Anwendungsbereich von Art. 43 Abs. 3 AEUV Maßnahmen umfassen, die sich nicht auf die Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei beschränken, sofern sie nicht eine dem Unionsgesetzgeber vorbehaltene politische Entscheidung voraussetzen, weil sie zur Verwirklichung der mit der gemeinsamen Agrarpolitik und der gemeinsamen Fischereipolitik angestrebten Ziele notwendig sind.
60
Im Licht dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob der Rat berechtigt war, die angefochtene Verordnung gemäß Art. 43 Abs. 3 AEUV als Rechtsgrundlage zu erlassen.
61
Die angefochtene Verordnung sieht, wie sich aus dem Vorschlag COM(2012) 498 final ergibt, zum Zweck der Verbesserung und Klarstellung eine Änderung der Verordnung Nr. 1342/2008 vor.
62
Unter diesen Umständen ist vor der Prüfung des Inhalts der durch die angefochtene Verordnung herbeigeführten Änderungen auf den rechtlichen Kontext der Verordnung Nr. 1342/2008 hinzuweisen.
63
Wie der Generalanwalt in Nr. 70 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, besteht das übergeordnete Ziel der GFP in der nachhaltigen Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter ausgewogener Berücksichtigung ökologischer, wirtschaftlicher und sozialer Aspekte.
64
Zu diesem Zweck wendet die Union gemäß Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Grundverordnung den Vorsorgeansatz an, indem sie im Rahmen von mehrjährigen Plänen spezifische Maßnahmen ergreift, die die lebenden aquatischen Ressourcen schützen und erhalten, ihre nachhaltige Nutzung sichern und die Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme auf ein Mindestmaß begrenzen sollen.
65
Insbesondere sieht zum einen Art. 5 der Grundverordnung vor, dass der Rat mehrjährige Wiederauffüllungspläne vorrangig für Fischereien erlässt, die Bestände nutzen, die sich außerhalb sicherer biologischer Grenzen befinden, damit sich diese Bestände bis zum Erreichen eines Zustands innerhalb dieser Grenzen erholen können.
66
Zum anderen ist der Rat nach Art. 6 der Grundverordnung befugt, mehrjährige Bewirtschaftungspläne zu erlassen, um die Bestände innerhalb sicherer biologischer Grenzen zu halten, wenn diese Grenzen erreicht sind.
67
Die Verordnung Nr. 1342/2008 fällt in diesen rechtlichen Rahmen. Sie wurde auf der Grundlage von Art. 37 EG erlassen und sieht eine Reihe konkreter Erhaltungsmaßnahmen zur Förderung einer nachhaltigen Bewirtschaftung bestimmter Kabeljaubestände vor.
68
Gemäß Art. 5 der Verordnung Nr. 1342/2008 soll der in ihr vorgesehene Wiederauffüllungsplan die nachhaltige Nutzung der Kabeljaubestände auf der Grundlage des höchstmöglichen Dauerertrags unter Beibehaltung eines bestimmten Wertes für die fischereiliche Sterblichkeit von Kabeljau sichern.
69
Um dieses Ziel zu erreichen, enthalten die Art. 6 bis 10 der Verordnung Nr. 1342/2008 Regeln für die Methode zur jährlichen Festsetzung der TACs und die Art. 11 bis 17 dieser Verordnung Regeln für die jährlichen Fischereiaufwandsbeschränkungen.
70
Insbesondere ist, was die vorliegenden Rechtssachen angeht, in Art. 9 dieser Verordnung für den Fall, dass die in den Art. 7 und 8 vorgesehenen allgemeinen Regeln mangels hinreichend genauer und repräsentativer Daten nicht für die Festsetzung der TACs herangezogen werden können, ein besonderes Verfahren für die Festsetzung der TACs vorgesehen. Außerdem enthält Art. 12 derselben Verordnung genaue Regeln für die Zuteilungen des Fischereiaufwands, aufgeschlüsselt nach den einzelnen Mitgliedstaaten.
71
Wie sich aus dem dritten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung ergibt, hat der Wissenschafts‑, Technik‑ und Wirtschaftsausschuss für Fischerei die Ergebnisse des Kabeljau-Plans wissenschaftlich bewertet und dabei festgestellt, dass es mehrere Probleme bei der Konzipierung und beim Funktionieren des Kabeljau-Plans gibt. Der genannte Ausschuss ist zu dem Schluss gelangt, dass diese Ziele innerhalb eines Zeitrahmens, der mit den Schlussfolgerungen des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung von Johannesburg (2002) im Einklang stehen würde, wohl nicht erreicht werden kann, es sei denn, dass die Mängel im Konzept des Kabeljau-Plans, die u. a. die Anwendung der Art. 9 und 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 betreffen, behoben werden.
72
Speziell zu Art. 9 der Verordnung Nr. 1342/2008 ergibt sich aus dem vierten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung, dass die Anwendung der jährlichen automatischen Reduzierung der in diesem Artikel vorgesehenen TACs um 25 % zur Folge hatte, dass seit dem Inkrafttreten des Kabeljau-Plans die TACs für die betreffenden Gebiete beträchtlich verringert wurden und weitere automatische Reduzierungen faktisch zu einer Schließung der Kabeljaufischerei in den betreffenden Gebieten führen würden.
73
Die angefochtene Verordnung hat daher das in Art. 9 der Verordnung Nr. 1342/2008 vorgesehene besondere Verfahren für die jährliche Festsetzung der TACs für die Kabeljaubestände erheblich geändert, indem sie in bestimmten Fällen, wie sich aus dem vierten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung ergibt, mehr Flexibilität bei der Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten zulässt, um der wissenschaftlichen Beratung von Fall zu Fall Rechnung zu tragen. Dieser Mechanismus tritt an die Stelle der in der Verordnung Nr. 1342/2008 ursprünglich vorgesehenen automatischen Reduzierungen der TACs, wenn die allgemeinen Regeln zur Festsetzung der TACs mangels hinreichend genauer und repräsentativer Daten nicht herangezogen werden können.
74
Was Art. 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 angeht, wird im fünften Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung für die Jahre 2009 bis 2012 in den betreffenden Gebieten ebenfalls eine starke Reduzierung des zulässigen Fischereiaufwands festgestellt. Gemäß diesem Erwägungsgrund hätte die weitere Anwendung der automatischen jährlichen Reduzierungen des Fischereiaufwands nicht zur Folge, dass die Ziele des Kabeljau-Plans erreicht werden, wohl aber hätte sie entscheidende sozioökonomische Auswirkungen für diejenigen Flottensegmente, die dieselben Geräte einsetzen, im Wesentlichen aber andere Arten befischen als Kabeljau.
75
Folglich sind die Regeln für die Fischereiaufwandsbeschränkungen erheblich geändert worden, und zwar insbesondere durch die Einführung eines Verfahrens, das von dem abweicht, welches in Art. 12 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1342/2008 für die Festsetzung des Fischereiaufwands im Fall unzureichender Daten vorgesehen ist.
76
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1342/2008 in der durch Art. 1 Nr. 1 der angefochtenen Verordnung geänderten Fassung und Art. 12 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1342/2008 in der durch Art. 1 Nr. 2 Buchst. b der angefochtenen Verordnung geänderten Fassung dem Rat eine Entscheidungsbefugnis einräumen, um die jährliche Festsetzung der TACs oder der Fischereiaufwandsbeschränkungen in den in diesen Vorschriften genannten Fällen auszusetzen.
77
Auch wenn die sich aus Art. 1 der angefochtenen Verordnung ergebenden Änderungen der Art. 9 und 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 – wie der Rat im achten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung ausgeführt hat, um den Rückgriff auf Art. 43 Abs. 3 AEUV als Rechtsgrundlage dieser Verordnung zu begründen – das in Art. 5 der Verordnung Nr. 1342/2008 vorgesehene Ziel des mehrjährigen Wiederauffüllungsplans für Kabeljau nicht beeinträchtigen, genügt doch dies allein nicht, um den Erlass dieser Änderungen auf der Grundlage von Art. 43 Abs. 3 AEUV für zulässig zu erachten.
78
Dafür muss nämlich, wie in Rn. 59 des vorliegenden Urteils dargelegt, geprüft werden, ob der Erlass der angefochtenen Verordnung nicht eine dem Unionsgesetzgeber vorbehaltene politische Entscheidung vorausgesetzt hat, weil die fraglichen Änderungen zur Verwirklichung der mit der GFP angestrebten Ziele notwendig waren, was zur Folge gehabt hätte, dass der Erlass der Verordnung auf Art. 43 Abs. 2 AEUV hätte gestützt werden müssen.
79
Im vorliegenden Fall beschränken sich die mit der angefochtenen Verordnung eingeführten und in den Rn. 70 bis 76 dieses Urteils beschriebenen Änderungen der Art. 9 und 12 der Verordnung Nr. 1342/2008 entgegen dem Vorbringen des Rates nicht darauf, die Fangmöglichkeiten für ganz bestimmte Fälle und auf einer jährlichen Basis festzulegen und effektiv zuzuteilen. Sie sind vielmehr auf eine Anpassung des allgemeinen Verfahrens für die Festsetzung der TACs und die Fischereiaufwandsbeschränkungen gerichtet, um die Mängel zu beheben, die sich aus der Anwendung der früheren Regeln einer automatischen Reduzierung ergaben und die Verwirklichung der Ziele des mehrjährigen Wiederauffüllungsplans für Kabeljau gefährdeten.
80
Diese Änderungen definieren daher den rechtlichen Rahmen für die Festlegung und Zuteilung der Fangmöglichkeiten. Sie beruhen somit auf einer politischen Entscheidung, die langfristige Auswirkungen auf den mehrjährigen Wiederauffüllungsplan für Kabeljau hat.
81
Demnach handelt es sich bei den fraglichen Änderungen um Vorschriften, die für die Verwirklichung der mit der GFP angestrebten Ziele notwendig sind. Folglich hätte die Annahme dieser Änderungen im Wege des Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 43 Abs. 2 AEUV erfolgen müssen.
82
Nach alledem ist dem ersten Teil des einzigen Klagegrundes des Parlaments und dem ersten Klagegrund der Kommission stattzugeben.
83
Folglich ist die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären, ohne dass die übrigen vom Parlament und von der Kommission angeführten Klagegründe geprüft zu werden brauchen.
Zum Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen der angefochtenen Verordnung
84
Der Rat und die Kommission beantragen mit Unterstützung des Königreichs Spanien und der Französischen Republik, im Fall der Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung deren Wirkungen aufrechtzuerhalten. Die Kommission präzisiert dies dahin, dass diese Wirkungen für eine angemessene Dauer aufrechterhalten werden sollten, nämlich für bis zu zwölf Monate ab dem 1. Januar des nach Verkündung dieses Urteils folgenden Jahres.
85
Nach Art. 264 Abs. 2 AEUV kann der Gerichtshof, falls er dies für notwendig hält, diejenigen der Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
86
Insoweit geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass aus Gründen der Rechtssicherheit die Wirkungen einer solchen Handlung aufrechterhalten werden können, insbesondere wenn die unmittelbaren Auswirkungen ihrer Nichtigerklärung schwerwiegende negative Folgen für die Betroffenen hätten und die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Handlung nicht wegen ihres Ziels oder ihres Inhalts in Abrede gestellt wird, sondern aus Gründen der Unzuständigkeit ihres Urhebers oder der Verletzung wesentlicher Formvorschriften. Diese Gründe schließen insbesondere den hinsichtlich der Rechtsgrundlage der angefochtenen Handlung begangenen Fehler mit ein (vgl. Urteil Parlament und Kommission/Rat, C‑103/12 und C‑165/12, EU:C:2014:2400, Rn. 90 und die dort angeführte Rechtsprechung).
87
Im vorliegenden Fall ist die angefochtene Verordnung gemäß ihrem Art. 2 am Tag nach ihrer am 21. Dezember 2012 vorgenommenen Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft getreten.
88
Da die genannte Verordnung die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der GFP gewährleisten soll, könnte ihre Nichtigerklärung mit sofortiger Wirkung für die Verwirklichung dieser Politik und die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer schwerwiegende negative Folgen haben.
89
Demnach liegen gewichtige Gründe der Rechtssicherheit vor, die es rechtfertigen, dem Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen der angefochtenen Verordnung stattzugeben. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass weder das Parlament noch die Kommission die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung wegen ihres Ziels oder ihres Inhalts in Abrede gestellt hat, so dass insoweit kein Hindernis für die Anordnung der Aufrechterhaltung der Wirkungen der Verordnung durch den Gerichtshof besteht.
90
Daher sind die Wirkungen der angefochtenen Verordnung aufrechtzuerhalten, bis innerhalb einer angemessenen Frist, die zwölf Monate ab dem 1. Januar des nach Verkündung dieses Urteils folgenden Jahres nicht überschreiten darf, eine neue Verordnung in Kraft getreten ist, die auf die geeignete Rechtsgrundlage, nämlich Art. 43 Abs. 2 AEUV, gestützt ist.
Kosten
91
Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament und die Kommission die Verurteilung des Rates beantragt haben und dieser mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Art. 140 Abs. 1 derselben Verfahrensordnung tragen das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Republik Polen, die den Rechtsstreitigkeiten als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Verordnung (EU) Nr. 1243/2012 des Rates vom 19. Dezember 2012 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1342/2008 zur Festlegung eines langfristigen Plans für die Kabeljaubestände und die Fischereien, die diese Bestände befischen, wird für nichtig erklärt.
1.
Die Verordnung (EU) Nr. 1243/2012 des Rates vom 19. Dezember 2012 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1342/2008 zur Festlegung eines langfristigen Plans für die Kabeljaubestände und die Fischereien, die diese Bestände befischen, wird für nichtig erklärt.
2. Die Wirkungen der Verordnung Nr. 1243/2012 werden aufrechterhalten, bis innerhalb einer angemessenen Frist, die zwölf Monate ab dem 1. Januar des nach Verkündung dieses Urteils folgenden Jahres nicht überschreiten darf, eine neue Verordnung in Kraft getreten ist, die auf die geeignete Rechtsgrundlage, nämlich Art. 43 Abs. 2 AEUV, gestützt ist.
2.
Die Wirkungen der Verordnung Nr. 1243/2012 werden aufrechterhalten, bis innerhalb einer angemessenen Frist, die zwölf Monate ab dem 1. Januar des nach Verkündung dieses Urteils folgenden Jahres nicht überschreiten darf, eine neue Verordnung in Kraft getreten ist, die auf die geeignete Rechtsgrundlage, nämlich Art. 43 Abs. 2 AEUV, gestützt ist.
3. Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten.
3.
Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten.
4. Das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Republik Polen tragen ihre eigenen Kosten.
4.
Das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Republik Polen tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
( * ) Verfahrenssprache: Englisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV
Art. 263 AEUV
Art. 43 Abs. 3 AEUV
Art. 43 Abs. 2 AEUV
Artikel 9 und 12 werden detaillierte spezielle Vorschriften
Art. 264 AEUV
Art. 37 EG
Art. 43 AEUV
Art. 13 Abs. 2 EUV
Art. 291 AEUV
Art. 291 Abs. 2 AEUV
Art. 264 Abs. 2 AEUV