Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-29, Aktenzeichen 5 S 3134/20

Tenor:
Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 30. Juli 2020 - 4 K 17452/17 - zuzulassen, wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Genehmigung zur Aufforstung eines in ihrem Eigentum stehenden und in einem Naturpark gelegenen Grundstücks (Flst.-Nr. 4783, Gemarkung Ixxxxxxxxx, Fläche: 1,94 Hektar), das bislang von ihr als Grünlandfläche zum Zwecke der Landwirtschaft genutzt wird. Hintergrund der beabsichtigten Aufforstung ist ein Nutzungsvertrag der Klägerin mit einem Windparkunternehmen, dem das aufgeforstete Grundstück als Ausgleichsmaßnahme für die mit der Errichtung und dem Betrieb eines Windparks verbundenen Eingriffe in die Natur dienen soll.
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Mit Antrag vom 29. September 2015 beantragte die Klägerin eine Genehmigung für die Aufforstung unter anderem des streitgegenständlichen Grundstücks. Nachdem die untere Naturschutzbehörde das Einvernehmen versagt hatte, lehnte das Landratsamt Karlsruhe - Landwirtschaftsamt - den Antrag ab. Ein hiergegen von der Klägerin am 22. Dezember 2015 eingelegter Widerspruch wurde vom Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 6. November 2017, der Klägerin zugestellt am 23. November 2017, zurückgewiesen. Mit der von der Klägerin geplanten Aufforstung sei eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG verbunden.
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Am 21. Dezember 2017 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihr die Genehmigung zur Aufforstung auf dem Flst.-Nr. 4783 der Gemarkung Ixxxxxxxxx zu erteilen. Mit Schriftsatz vom 19. Mai 2020 trug der Beklagte ergänzend vor, dass eine Begehung durch die untere Naturschutzbehörde am 18. Mai 2020 ergeben habe, dass es zu einer naturschutzfachlichen Weiterentwicklung des streitgegenständlichen Grundstück gekommen sei. Es handle sich nunmehr - anders als noch im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids angenommen - um eine sogenannte „Magere Flachland-Mähwiese“ des FFH-Lebensraumtyps 6510. In der Folge würde die von der Klägerin begehrte Aufforstung auch zur Zerstörung naturschutzfachlich hochwertigen Dauergrünlands führen. Es liege damit neben der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes ein weiterer Versagungsgrund vor. Der Schriftsatz wurde der Vertreterin der Klägerin vorab per Fax am 25. Mai 2020 übermittelt und ihr im Original zu Beginn der mündlichen Verhandlung am 27. Mai 2020 übergeben. Der Klägerin wurde in der mündlichen Verhandlung eine Schriftsatzfrist von fünf Wochen eingeräumt, um zum Schriftsatz des Beklagten vom 19. Mai 2020 sowie diesbezüglich vom Beklagten nachzureichenden Unterlagen Stellung zu nehmen. Mit Schriftsatz vom 4. Juli 2020, eingegangen beim Verwaltungsgericht am 5. Juli 2020, hat die Klägerin hiervon Gebrauch gemacht und ergänzend hilfsweise für den Fall, dass die Verpflichtungsklage wegen einer Veränderung der Sachlage unbegründet geworden sei, die Feststellung beantragt, dass die Beklagte verpflichtet war, ihr die beantragte Aufforstungsgenehmigung zu erteilen.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30. Juli 2020 abgewiesen. Eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung sei anlässlich des Vorbringens der Beteiligten nicht geboten gewesen.
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Die im Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage sei zwar zulässig, aber unbegründet. Der Klägerin stehe nach Maßgabe von § 25 des Landwirtschafts- und Kulturgesetzes Baden-Württemberg (LLG) kein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung der Aufforstung zu. Die Aufforstung sei zwar genehmigungspflichtig nach § 25 Abs. 1 Satz 1 LLG. Sie sei jedoch wegen Vorliegens von Versagungsgründen nach § 25 Abs. 2 Satz 1 LLG nicht genehmigungsfähig.
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Zwar beeinträchtige die Aufforstung - anders als vom Beklagten angenommen - nicht im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 4 LLG erheblich das Landschaftsbild. Durch den vor Ort eingenommenen Augenschein habe die Kammer den Eindruck gewonnen, dass sich die beantragte Aufforstung mit standortgerechten Waldbäumen und einem differenzierten Aufforstungskonzept harmonisch in die vorhandene Landschaft einfügen werde. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Klägerin für die Aufforstung eines in nordwestlicher Richtung nahezu unmittelbar angrenzenden weiteren Grundstücks (Flst.-Nr. 4755, Gemarkung Ixxxxxxxxx) bereits eine Aufforstungsgenehmigung erteilt worden und damit der offene Landschaftscharakter bereits unterbrochen sei. Zudem stünden südlich und östlich des streitgegenständlichen Grundstücks noch genügend freie Grünflächen zur Verfügung. Demgegenüber liege jedoch der Versagungsgrund einer erheblichen Beeinträchtigung von naturschutzfachlich hochwertigem Dauergrünland im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG vor. Nach Maßgabe der Stellungnahmen der unteren Naturschutzbehörde vom 19. Mai 2020 und 29. Mai 2020 sei auf dem maßgeblichen Flurstück durch eine mehrjährige extensive landwirtschaftliche Nutzung eine „Magere Flachland-Mähwiese“ des Lebensraumtyps 6510 entstanden. Dieser Lebensraumtyp sei nach der europäischen Richtlinie 92/43 EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie) geschützt. Die Aufforstung führe zu einer Zerstörung dieses Lebensraumtyps. Den überzeugenden naturschutzfachlichen Ausführungen der Kreisökologin sei die Klägerin nicht hinreichend substantiiert entgegengetreten. Zudem gelte für die auf dem streitgegenständlichen Grundstück nunmehr vorhandene „Magere Flachland-Mähwiese“ auch das Verschlechterungsverbot des § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG. Zu den durch diese Vorschrift geschützten Natura 2000-Gebieten zählten auch solche in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 3 der FFH-Richtlinie aufgenommenen Gebiete, auch wenn ein Schutz noch nicht gewährleistet sei. Die Aufforstung führe zu einer erheblichen Veränderung der Vegetationsstruktur. Die Versagung der Genehmigung sei schließlich auch ermessensfehlerfrei. Die nachteiligen Wirkungen für das naturschutzfachlich hochwertige Grünland könnten durch Auflagen weder verhütet noch ausgeglichen werden.
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Hinsichtlich des hilfsweise geltend gemachten Fortsetzungsfeststellungsantrags analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der (ursprünglichen) Ablehnung sei die Klage bereits unzulässig. Die Klägerin habe über die bloße Behauptung, ihr sei ein Schaden entstanden, hinaus keine hinreichend substantiierten Angaben zu einem möglicherweise beabsichtigten Schadensersatzprozess gemacht. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse liege damit nicht vor.
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Mit am 6. Oktober 2020 eingegangenem Schriftsatz vom selben Tag hat die Klägerin die Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 30. Juli 2020, zugestellt am 8. September 2020, beantragt und diesen Antrag mit Schriftsatz vom 5. November 2020, eingegangen am Montag, den 9. November 2020, begründet. Der Beklagte hat beantragt, den Antrag abzulehnen.II.
Mit am 6. Oktober 2020 eingegangenem Schriftsatz vom selben Tag hat die Klägerin die Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 30. Juli 2020, zugestellt am 8. September 2020, beantragt und diesen Antrag mit Schriftsatz vom 5. November 2020, eingegangen am Montag, den 9. November 2020, begründet. Der Beklagte hat beantragt, den Antrag abzulehnen.

Entscheidungsgründe:
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1. Der form- und fristgerecht gestellte und begründete Antrag auf Zulassung der Berufung ist auch sonst zulässig.
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2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die Berufung ist aus den von der Klägerin dargelegten - und allein maßgebenden (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) - Gründen nicht zuzulassen.
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a) Denn danach bestehen zum einen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils.
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Ernstliche Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zwar immer schon dann gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden. Sie dürfen nicht nur dann angenommen werden, wenn der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als sein Misserfolg (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 8.12.2009 - 2 BvR 758/07 - juris Rn. 96). Schlüssige Gegenargumente liegen vielmehr bereits dann vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (vgl. VerfGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15.2.2016 - 1 VB 58/14 - juris Rn. 54). Wenn das Urteil kumulativ auf mehrere Begründungen gestützt ist, die jede für sich den Urteilsausspruch tragen, müssen die Zulassungsvoraussetzungen grundsätzlich jedoch für jede der Begründungen geben sein (vgl. Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 38. EL Januar 2020, § 124 Rn. 25 m. w. N.). Ist eine fehlerhafte Begründung zwar entscheidungstragend, beruht das Urteil aber auf einer weiteren selbständig tragenden und nicht erfolgreich gerügten Begründung, scheidet eine Zulassung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung aus. Denn die fehlerhafte Begründung kann hinweggedacht werden, ohne dass sich etwas am Ergebnis ändern würde (vgl. Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 124 Rn. 100).
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Nach dieser Maßgabe hat die Klägerin nicht aufgezeigt, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis fehlerhaft sein könnte. Dies gilt sowohl für die Ablehnung des Haupt- (dazu aa)) als auch des Hilfsantrags (dazu bb)).
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aa) Bezogen auf die Ablehnung des Hauptantrags bestehen keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis richtig ist.
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(1) Der Bewertung des Verwaltungsgerichts, dass sich auf dem Flurstück 4783 der Gemarkung Ixxxxxxxxx, dessen Aufforstung die Klägerin anstrebt, im - vom Verwaltungsgericht konkludent als maßgeblich dargestellten - Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eine naturschutzfachlich hochwertige „Magere Flachland-Mähwiese“ als Lebensraumtyp 6510 im Sinne der FFH-Richtlinie befand und dass die Aufforstung zu einer Zerstörung dieses Lebensraums führen würde, tritt die Klägerin inhaltlich nur insoweit substantiiert entgegen, als sie geltend macht, rechtlich hätte bei der Anwendung des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG nicht vom Vorliegen eines naturschutzfachlich hochwertigen Lebensraumtyps ausgegangen werden dürfen, weil dieser erst nach dem 1. Januar 2015 entstanden sei. Dass sich im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung tatsächlich auf dem streitgegenständlichen Grundstück eine hochwertige „Magere Flachland-Mähwiese“ befand, stellt die Klägerin in ihrem Zulassungsantrag ebenso wenig in Frage wie die erhebliche Beeinträchtigung des damit jedenfalls faktisch vorhandenen naturschutzfachlich hochwertigen Dauergrünlands durch die beabsichtigte Aufforstung. Auch die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Ermessensfehlerfreiheit der behördlichen Entscheidung werden von der Klägerin nicht angegriffen.
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Die Klägerin trägt vielmehr allein vor, ein Hineinwachsen von Dauergrünland in naturschutzfachlich hochwertiges Dauergrünland sei nach dem Stichtag 1. Januar 2015 nicht mehr möglich. Dies ergebe sich anhand der systematischen Auslegung des § 27a Abs. 1 LLG. Danach bestehe ein Umwandlungsverbot von außerhalb von geschlossenen Ortschaften liegendem Dauergrünland zu Ackerflächen nur für Flächen, die vor dem 1. Januar 2015 bestanden hätten. Dauergrünland, das zu einem späteren Zeitpunkt entstanden sei, dürfe nur im Ausnahmefall nicht umgewandelt werden. Ziel der Regelung des § 27a Abs. 1 LLG sei die Verhinderung von Umbrüchen von Grünland, die allein dazu dienten, den Ackerstatus zu erhalten. Ein automatisches Hineinwachsen solle nicht stattfinden. Denn dieses Risiko führe zur Reduzierung der Bereitschaft, Grünflächen anzulegen und dazu, dass Grünland vor Ablauf der regelmäßig maßgeblichen Frist des § 4 Abs. 5 LLG umgebrochen werde, um die Entstehung von Dauergrünland zu verhindern. Dieser Rechtsgedanke, der § 27a Abs. 1 LLG zugrunde liege, sei auf die vorliegend streitentscheidende Entwicklung von Dauergrünland zu hochwertigem Dauergrünland zu übertragen. Denn auch die Entstehung von naturschutzfachlich hochwertigem Dauergrünland könne durch die Art der Bewirtschaftung beeinflusst und behindert werden. Die Möglichkeit des automatischen Hineinwachsens sei insoweit in gleichem Maße in der Gesamtbilanz wegen zu erwartender Vermeidungsmaßnahmen potentiell schädlich. Dieser Rechtsgedanke gelte auch für die Aufforstung. Das grundsätzliche Verbot des automatischen nachträglichen Hineinwachsens werde auch durch §§ 15, 16 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) gestützt. Nach § 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG dürfe Grünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Bei umweltsensiblem Grünland im Sinne des § 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG sei dabei zudem nach § 15 Abs. 2a DirektZahlDurchfG die Aufhebung der Bestimmung von Flächen als umweltsensibel aufzuheben. Umweltsensibles Grünland im Sinne des § 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG sei nur am 1. Januar 2015 bestehendes Dauergrünland. Auch nach dieser Regelung sei eine Entstehung nach dem 1. Januar 2015 nicht möglich. Da der Begriff des umweltsensiblen Dauergrünlands dem des naturschutzfachlich hochwertigen Dauergrünlands entspreche, müsse dies in gleichem Maße auch für § 25a Abs. 2 Nr. 3 LLG gelten.
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Mit diesen Einwendungen dringt die Klägerin nicht durch. Ihre Argumentation würde im Ergebnis letztlich dazu führen, dass rechtlich auch vor Aufforstungen geschütztes naturschutzfachlich hochwertiges Dauergrünland seit dem 1. Januar 2015 nicht mehr durch eine natürliche Entwicklung entstehen könnte, mithin der zu diesem Zeitpunkt festzustellende Bestand naturschutzfachlich hochwertigen Dauergrünlands festzuschreiben wäre. Diese Auslegung findet jedoch gesetzlich keine Grundlage. Sie wird insbesondere nicht durch § 27a Abs. 1 LLG und §§ 15 und 16 DirektZahlDurchfG oder einem aus diesen Vorschriften herzuleitenden Rechtsgedanken gestützt.
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Der Regelungszweck des § 27a LLG wird durch die Klägerin zutreffend beschrieben (vgl. LT-.Drs. 15/7676, Seite 17). Aus dem Regelungszusammenhang lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin indes nicht herleiten, dass -rechtlich betrachtet - auch ein „automatisches“ Hineinwachsen von Dauergrünland in naturschutzfachlich hochwertiges Dauergrünland nicht möglich ist bzw. dass jedenfalls die Regelung des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG nicht auf solches Dauergrünland zur Anwendung kommen darf, welches nicht bereits vor dem 1. Januar 2015 naturschutzfachlich hochwertig war.
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Dagegen spricht bereits maßgeblich, dass der Gesetzgeber keine entsprechende Regelung getroffen hat. Weder in § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG noch an anderer Stelle findet sich eine diesbezügliche Einschränkung. Mit Blick auf die weitreichenden Konsequenzen für das Schutzregime und die demgegenüber ausdrücklichen Regelungen in § 27a Abs. 1 LLG und § 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG ist eine einschränkende Auslegung nicht gerechtfertigt. Die genannten ausdrücklichen Regelungen zeigen, dass der Gesetzgeber in Fällen, in denen er entsprechende Einschränkungen für geboten hält, Stichtagsregelungen einführt. Im Umkehrschluss ist hinsichtlich solcher Fälle, in denen - wie hier in Bezug auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG - eine Stichtagsregelung nicht normiert wurde, davon auszugehen, dass eine solche gesetzgeberisch nicht gewollt ist.
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Auch der Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet eine anderweitige Auslegung nicht. Die Fragen, ob einerseits aus Grünland geschütztes Dauergrünland wird und ob andererseits aus Dauergrünland naturschutzfachlich hochwertiges Dauergrünland entsteht, sind bereits im Ansatz nicht vergleichbar. Denn die Entstehung von Dauergrünland aus Grünland hat der Landwirt selbst in der Hand, da es hierfür nach § 4 Abs. 5 Satz 1 LLG darauf ankommt, ob es sich um Flächen handelt, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren. Demgegenüber entscheidet über die Frage einer Entwicklung des naturschutzfachlich hochwertigen Status maßgeblich ein nur begrenzt in der Hand des Landwirts liegender natürlicher Entwicklungsprozess. Dass sich die Regelung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG auf neu hinzugekommene naturschutzfachlich hochwertige Grünlandflächen erstreckt, dürfte sich insoweit kaum als kontraproduktiv erweisen. Eine Verpflichtung des Gesetzgebers, diese sich unterscheidenden Aspekte auch in Bezug auf Stichtage und Fristen gleich zu behandeln, besteht jedenfalls nicht. Auch sind die Einschränkungen von § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG nicht vergleichbar mit den Regelungszusammenhängen von §§ 15 und 16 DirektZahlDurchG, deren Gegenstand allein die Frage ist, ob Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe Zahlungen für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden erhalten. Der Umstand, dass der Gesetzgeber in diesem Kontext förderungsfähiges umweltsensibles Gründland nach § 15 Abs. 1 DirektZahlDurchG auf den Stichtag 1. Januar 2015 festschreibt, gebietet nicht, dass danach entstandenes naturschutzfachlich hochwertiges Dauergrünland nicht anderweitig vor Umwandlung geschützt werden dürfte.
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Gegen eine enge Auslegung von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG spricht zudem auch, dass die Regelung dem Schutz gesetzlich geschützter Grünlandbiotope und Grünlandlebensraumtypen nach der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie) dient (vgl. LT-Drs. 15/854, S. 18). Eine Festschreibung des Umfangs unmittelbar geschützten naturschutzfachlich hochwertigen Dauergrünlands auf den Stichtag vor dem 1. Januar 2015 durch eine entsprechend restriktive Auslegung des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG stünde im Widerspruch zu den Zielen der FFH-Richtlinie, für die besonders geschützten Arten und Lebensraumtypen einen günstigen Erhaltungszustand nicht nur zu sichern, sondern diesen auch wiederherzustellen (vgl. Art. 2 Abs. 2 FFH-Richtlinie). Insoweit endeten die Verpflichtungen aus der FFH-Richtlinie nicht mit Ablauf der ursprünglich festgesetzten Umsetzungsfristen, sondern die Ausweisungen sind dynamischen Entwicklungen der Naturräume anzupassen und es können damit auch Neuausweisungen erforderlich sein (vgl. Möckel in Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Auflage 2017, § 32 Rn. 10 m. w. N.). Ein Grund dafür, dass der Landesgesetzgeber gehindert wäre, potentielle FFH-Flächen unabhängig von bzw. vor deren Unterschutzstellung durch §§ 32 ff. BNatSchG durch eine Regelung wie in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG vor negativen Veränderungen zu schützen, ist nicht ersichtlich. Insbesondere spricht nichts für eine unverhältnismäßige Einschränkung der Grund-
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stückseigentümer. Das in § 25 Abs. 1 und 2 LLG normierte präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ermöglicht auf tatbestandlicher Ebene durch Beschränkung des Vorbehalts auf erhebliche Beeinträchtigungen und auf Rechtsfolgenseite die Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls.
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(2) Die Klägerin macht weiterhin geltend, das Verwaltungsgericht hätte seiner Entscheidung - abweichend von den üblichen Grundsätzen - nicht die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, sondern diejenige im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung zugrundelegen müssen. Da sich auf dem streitgegenständlichen Grundstück zu diesem Zeitpunkt nach den Feststellungen der Behörden noch kein naturschutzfachlich hochwertiges Dauergrünland befunden habe, könne dies der Klägerin im gerichtlichen Verfahren nicht mehr entgegengehalten werden. Für die Vorverlagerung des entscheidungserheblichen Zeitpunkts spreche, dass der Behörde ein Beurteilungsspielraum eingeräumt gewesen sei und dass es der Grundsatz von Treu und Glauben gebiete, die weiteren Entwicklungen unbeachtet zu lassen. Die Entwicklung des Lebensraumtyps sei nicht neben dem Prozess, sondern gerade wegen des Verfahrens und seiner ungewöhnlich langen Verfahrensdauer eingetreten. Die Beklagte habe das langjährige Verfahren bewusst genutzt, ihre Rechtsposition zu verbessern.
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Auch diese Einwendung bleibt ohne Erfolg. Entscheidend für die Frage, ob Rechts- oder Tatsachenänderungen seit der Behördenentscheidung für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes oder dessen Ablehnung zu berücksichtigen sind, ist das materielle Recht. Für die im Rahmen einer Verpflichtungsklage zu beantwortende Frage des Bestehens eines Anspruchs ist im Zweifel die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich. Denn im Vordergrund steht bei einer Verpflichtungsklage als Leistungsklage nicht die Kontrollfunktion der Gerichte, sondern der Schutz subjektiver Rechte. Entscheidend ist somit, ob der Kläger in dem Augenblick, in dem das Gericht über die Rechtslage urteilt, einen Anspruch gegen die Behörde auf Erlass des Verwaltungsakts besitzt. Anderes gilt dann, wenn die Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung selbst anordnet, für den betreffenden Sachverhalt noch nicht anwendbar zu sein, oder wenn das materielle Recht konkludent bestimmt, dass für das Bestehen eines Anspruchs die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Antragstellung maßgeblich sein soll (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 1.12.1989- 8 C 17/87 - juris Rn. 24; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 102 ff.; jeweils m. w. N.). Wenn der Behörde ein Beurteilungsspielraum oder ein Ermessen eingeräumt ist und der Kläger im Kern eine diesbezüglich fehlerfreie Entscheidung beansprucht, kann der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich sein, da es für den zu beurteilenden Sachstand, der dem Akt wertender Erkenntnis zu Grunde liegt, auf das Erkenntnismaterial ankommt, das der Behörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung zur Verfügung gestanden hat (vgl. Riese in Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 113 Rn. 268 m. w. N.).
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Eine solche Situation liegt hier jedoch nicht vor. Bei dem in § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG normierten Tatbestandsmerkmal des Vorliegens eines naturschutzfachlich hochwertigen Dauergrünlands handelt es sich nicht einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Ausfüllung einer wertenden Prognoseentscheidung bedürfte (vgl. allgemein zu dieser Fallgruppe Geis in Schoch/Schneider, VwVfG, Juli 2020, § 40 Rn. 163 ff.). Eine andere der Fallgruppen, in denen Behörden ein administrativer Beurteilungsspielraum zugebilligt wird, ist ebenfalls nicht einschlägig. Auch im Übrigen lässt sich der Regelung des § 25 Abs. 2 LLG nicht entnehmen, dass die maßgebliche Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt der Antragstellung festgeschrieben werden soll. Vielmehr spricht der Schutzzweck der Erhaltung besonders schutzwürdiger Biotope und deren natürliche Entstehung dafür, während des Verfahrens eintretende Veränderungen der Sachlage bei der Entscheidung zu berücksichtigen. Allein der Umstand, dass das Verwaltungsverfahren einen längeren Zeitraum in Anspruch genommen hat, rechtfertigt es auch unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben nicht, dem entstandenen Biotop faktisch die Schutzwürdigkeit abzusprechen und der Klägerin entgegen der materiellen Rechtslage ein Veränderungsrecht zuzubilligen. In Betracht käme unter weiteren, hier nicht zu beurteilenden Umständen allenfalls ein Anspruch auf Entschädigung oder Schadensersatz, wie ihn die Klägerin bezogen auf ihren Hilfsantrag auch für sich beansprucht.
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(3) Steht damit fest, dass die Klägerin die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Aufforstungsgenehmigung sei zu Recht auf Grundlage von § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG verweigert worden, nicht durchgreifend erschüttert hat, kommt es auf die Frage, ob ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung der Aufforstungsgenehmigung auch mit Blick auf Verschlechterungsverbot des § 33 BNatSchG und mögliche Ausnahmen im Sinne von § 34 BNatSchG verneint werden durfte, nicht an. Einer weiteren Auseinandersetzung mit den diesbezüglichen Einwendungen der Klägerin bedarf es damit nicht. Es bedarf folglich insbesondere keiner Klärung, ob die Regelungen der §§ 31 ff. BNatSchG und auch der FFH-Richtlinie vor dem Hintergrund, dass die Wiese auf dem streitgegenständlichen Grundstück weder zu einem ausgewiesenen Schutzgebiet zählt noch - soweit ersichtlich - zur Aufnahme in die Gemeinschaftsliste vorgeschlagen wurde, überhaupt zur Anwendung kommen. Auch kann ungeklärt bleiben, ob die Ausnahmen nach § 34 BNatSchG bzw. Art. 6 Abs. 5 der FFH-Richtlinie einschlägig sind.
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bb) Bezogen auf ihren auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der (ursprünglichen) Ablehnung gerichteten Hilfsantrag macht die Klägerin geltend, das Verwaltungsgericht habe ihr zu Unrecht das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse abgesprochen. Die von ihr beabsichtigte Verfolgung eines Amtshaftungsanspruchs sei nicht offensichtlich aussichtslos. Der erforderliche Schaden ergebe sich aus der Gegenüberstellung der Einnahmen aus der Verpachtung als Ausgleichsfläche und der Einnahmen als naturschutzfachlich hochwertiges Dauergrünland mit den damit verbundenen Nutzungseinschränkungen bei Mahd und Düngung. Auch diese Rüge bleibt ohne Erfolg.
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(1) Dabei kann dahinstehen, ob in der Sache tatsächlich ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse der Klägerin bestünde. Denn das Verwaltungsgericht hätte bereits nicht über den Fortsetzungsfeststellungsantrag entscheiden dürfen, da dieser erst nach Schluss der am 27. Mai 2020 durchgeführten mündlichen Verhandlung mit Schriftsatz vom 4. Juli 2020 gestellt wurde. Die mit dem Hilfsantrag verbundene Klageerweiterung war - unabhängig von § 91 VwGO - nach Schluss der mündlichen Verhandlung unzulässig. Zu diesem vom Verwaltungsgericht nicht berücksichtigten Gesichtspunkt hat der Senat insbesondere der Klägerin im Zulassungsverfahren mit Verfügung vom 31. März 2021 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
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Das Schließen der mündlichen Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 1 VwGO hat zur Folge, dass weitere Ermittlungen des Gerichts und die Berücksichtigung weiteren Vorbringens der Beteiligten durch das Gericht unzulässig sind, es sei denn, es wurde ein Schriftsatznachlass nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 283 ZPO eingeräumt, weil sich ein Beteiligter auf Vorbringen eines anderen Beteiligten oder zu Hinweisen des Gerichts nicht ausreichend erklären konnte (vgl. Bamberger in Wysk, VwGO, 3. Auflage 2020, § 104 Rn. 6; Ortloff in Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 104 Rn. 71) . Das Gericht darf aber nur solches Vorbringen in nachgelassenen Schriftsätzen bei seiner Entscheidungsfindung berücksichtigen, das sich im Rahmen des gewährten Nachschubrechts hält (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.11.2001 - 9 B 50/01 -juris Rn. 26 ff.). Der Schriftsatznachlass berechtigt nicht zur Nachholung in der mündlichen Verhandlung versäumter Klageanträge, die in ihrer endgültigen Gestalt spätestens in der letzten mündlichen Verhandlung gestellt werden müssen und damit den Gegenstand der gerichtlichen Entscheidung steuern (vgl. Ortloff/Riese in Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 103 Rn. 47; BGH, Beschluss vom 19.3.2009 - IX ZB 152/08 - juris Rn. 8 m. w. N.). Enthält ein nachgelassener Schriftsatz weiteres Vorbringen, das über den Gegenstand der zugelassenen nachträglichen Äußerung hinausgeht, ist es grundsätzlich nicht verwertbar. Derartiges Vorbringen ist wie sonstiger nach Schluss der mündlichen Verhandlung bei Gericht eingehender Vortrag nur dann zu berücksichtigen, wenn die mündliche Verhandlung wiedereröffnet wird (vgl. Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 104 Rn. 13). Ansonsten ist das Vorbringen unzulässig und für die Entscheidung des Gerichts unerheblich (vgl. Dolderer in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 104 Rn. 49).
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Nach dieser Maßgabe ist der nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung gestellte Hilfsantrag der Klägerin nicht mehr berücksichtigungsfähig. Denn die der Klägerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumte Schriftsatznachfrist eröffnete ihr ausschließlich eine Stellungnahme zu der im Schriftsatz der Beklagten vom 19. Mai 2020 erstmals geäußerten und mit Schriftsatz vom 29. Mai 2020 nebst Anlagen vertieften fachlichen Einschätzung, dass sich auf dem streitgegenständlichen Grundstück nunmehr naturschutzfachlich hochwertiges Dauergrünland im Sinne einer „Mageren Flachland Mähwiese“ des FFH-Lebensraumtpys 6510 befinde. Die Klägerin hatte somit im nachgelassenen Schriftsatz Gelegenheit, sich zu der Frage zu äußern, ob die Voraussetzungen des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG angesichts der veränderten Verhältnisse erfüllt sind.
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Nicht umfasst war - auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gewährung rechtlichen Gehörs aus Art. 103 Abs. 1GG - das Recht zur Nachholung des in der mündlichen Verhandlung nicht gestellten hilfsweisen Klageantrags. Die Klägerin hatte bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung Gelegenheit, den Hilfsantrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der - durch die Entstehung eines weiteren Versagungsgrundes im Sinne von § 25 Abs. 2 Nr. 3 Alt. 3 LLG potentiell erledigten - Ablehnung der Aufforstungsgenehmigung zu stellen. Sie hat dies aber nicht getan, obwohl ausweislich des Protokolls über die mündliche Verhandlung 27. Mai 2020 jedenfalls im Ansatz die Anlagen zum Schriftsatz des Beklagten vom 19. Mai 2020 erörtert wurden und zuvor in diesem Schriftsatz explizit vom Beklagten darauf hingewiesen worden war, dass seines Erachtens nunmehr ein weiterer Versagungsgrund hinzugekommen ist. Die Schlussfolgerung, dass dies möglicherweise zur Erledigung des Hauptantrags geführt haben könnte, hätte die Klägerin bereits vor der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung ziehen können.
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An dieser Feststellung vermögen die Ausführungen der Klägerin in Ihrer Stellungnahme im Zulassungsverfahren vom 22. April 2021 nichts zu ändern. Denn die Klägerin betont und untermauert lediglich, dass sie im Termin zur mündlichen Verhandlung wegen der Komplexität des bis zu diesem Zeitpunkt allein vorgelegten naturschutzfachlichen Erhebungsbogens nicht in der Lage gewesen sei, das beklagtenseitige Vorbringen in der Sache zu überprüfen und hiergegen vorzutragen. Damit macht die Klägerin aber nur geltend, zur Begründung des nunmehr verspätet gestellten Hilfsantrags nicht in der Lage gewesen zu sein, nicht aber, dass der Antrag selbst nicht hätte gestellt werden können.
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Mit Blick darauf, dass der Klägerin nicht abgeschnitten ist, etwaige Schadensersatzforderungen - ohne präjudizielle verwaltungsgerichtliche Entscheidung - weiterzuverfolgen, begegnet die Annahme der Unzulässigkeit der Entscheidung über den verspäteten Hilfsantrag vorliegend auch keinen Bedenken in Bezug auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG).
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(2) Allein der Umstand, dass das Verwaltungsgericht ohne Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung unzulässig über die nicht berücksichtigungsfähige Klageerweiterung entschieden und den weiteren Antrag möglicherweise fehlerhaft behandelt hat, führt nicht dazu, dass dem Antrag auf Zulassung der Berufung stattzugeben wäre. Ein Rechtsmittel ist unzulässig, wenn dem Rechtsmittelführer die Beschwer fehlt, denn die Beschwer begründet das Rechtsschutzinteresse für die Rechtsmittelinstanz. Beschwert durch das erstinstanzliche Urteil ist ein Kläger nur insoweit, als ihm die angegriffene Entscheidung etwas versagt, was er zuletzt bei Schluss der mündlichen Verhandlung beantragt hatte (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, vor § 124 Rn. 25; Rudisile in Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, vor § 124 Rn. 40). Dies ist hier hinsichtlich des klageerweiternden Fortsetzungsfeststellungsantrags der Klägerin nicht der Fall.
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b) Auch der von der Klägerin geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegt nicht vor.
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Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfeststellungen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt, dass unter Durchdringung des Streitstoffes des erstinstanzlichen Urteils eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage aufgezeigt, mithin benannt wird, die für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragend war und die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und dass ein Hinweis auf den Grund gegeben wird, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5.6.1997 - 4 S 1050/97 - juris Rn. 8 m. w. N.; Beschluss vom 19.08.2010 - 8 S 2322/09 - juris Rn. 11).
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Daran mangelt es hier. Die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen zur Anwendbarkeit des Verschlechterungsverbots nach § 33 BNatSchG und der Anwendbarkeit der Ausnahmeregelungen nach § 34 BNatSchG und der FFH-Richtlinie und deren Anforderungen stellen sich - wie bereits ausgeführt - vorliegend nicht in entscheidungserheblicher Weise, da die Versagung bereits auf § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG gestützt werden kann.
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c) Schließlich beruht die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch nicht auf einem Verfahrensmangel nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO.
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Die Klägerin führt insoweit aus, das Verwaltungsgericht habe es unter Verletzung seiner aus § 86 Abs. 1 VwGO folgenden Pflichten unterlassen, das Vorliegen eines Schadens als Grundlage für das im Hinblick auf den Hilfsantrag erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse näher aufzuklären.
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Auch insoweit kann dahinstehen, ob ein Verfahrensmangel tatsächlich vorliegt, denn jedenfalls scheidet eine Entscheidungserheblichkeit aus, weil das Verwaltungsgericht - wie bereits dargestellt - über den nach Schluss der mündlichen Verhandlung gestellten Hilfsantrag bereits nicht hätte entscheiden dürfen. Soweit ein Verfahrensfehler darin liegt, dass das Verwaltungsgericht überhaupt über den Hilfsantrag entschieden hat, ist die Klägerin hierdurch nicht beschwert.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 3 und 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Der Senat schließt sich hinsichtlich der Höhe des Streitwerts dem für das erstinstanzliche Verfahren festgesetzten und von den Beteiligten nicht beanstandeten Wert an.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 15 und 16 DirektZahlDurchfG oder einem aus diesen Vorschriften
§§ 15 und 16 DirektZahlDurchG
§§ 32 ff. BNatSchG durch eine Regelung wie in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG
§§ 31 ff. BNatSchG
§ 27a LLG
§ 33 BNatSchG
§ 34 BNatSchG
§ 91 VwGO
§ 283 ZPO
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 LLG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 LLG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 4 LLG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 27a Abs. 1 LLG
§ 4 Abs. 5 LLG
§ 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG
§ 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG
§ 15 Abs. 2a DirektZahlDurchfG
§ 25a Abs. 2 Nr. 3 LLG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 3 LLG
§ 4 Abs. 5 Satz 1 LLG
§ 15 Abs. 1 DirektZahlDurchG
§ 25 Abs. 1 und 2 LLG
§ 25 Abs. 2 LLG
§ 104 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 2 Nr. 3 Alt. 3 LLG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
Art. 103 Abs. 1GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 K 17452/17
2 BvR 758/07
1 VB 58/14
8 C 17/87
9 B 50/01
IX ZB 152/08
4 S 1050/97
8 S 2322/09