Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-12-07, Aktenzeichen 13 K 7816/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:1207.13K7816.11.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 4. März 2011 und ihres Widerspruchsbescheides vom 30. November 2011 verpflichtet, dem Kläger für seine Reisen von sei-nem Wohnort in E zu der Außenstelle des Bundesversiche¬rungsamts in E1 am 14. Februar 2011, 15. Februar 2011 und 17. Februar 2011 Reisekosten auf der Grundlage einer Wegstrecke von jeweils 120 km sowie unter Berücksichtigung einer Aufwands¬entschädigung in Höhe von 2,56 Euro pro Tag zu gewähren.
Es wird festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger für dienstlich veranlasste Reisen von seinem Wohnort in E zu sei¬ner Dienststelle in E1 Reisekosten zu gewähren, sofern hierfür eine Dienstreisegenehmigung vorliegt und der entsprechende Reise-kostenantrag fristgemäß gestellt worden ist.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagten wird gestattet, die Vollstreckung durch Sicherheits-leistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils voll-streckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Regierungsamtsrat (Besoldungsgruppe A 12 Bundesbesoldungsordnung) im Dienst der Beklagten und ist bei dem Bundesversicherungsamt im Prüfdienst Krankenversicherung beschäftigt. Die für ihn zuständige Außenstelle des Bundesversicherungsamts liegt in E1.
Anlässlich seiner Versetzung zu der Beklagten im Jahr 1990 wurde ihm erstmals mit Bescheid vom 27. April 1990 befristet auf die Dauer von fünf Jahren sein Wohnort in E als dienstlicher Wohnsitz gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) angewiesen. Diese Regelung wurde in der Folgezeit jeweils um fünf Jahre verlängert. Zuletzt wies das Bundesversicherungsamt mit Bescheid vom 5. März 2010 dem Kläger seinen Wohnort Ustraße 12, 00000 E, als dienstlich anerkannten Wohnsitz nach § 15 BBesG an. Unter der Voraussetzung, dass sowohl die Prüftätigkeit für das Bundesversicherungsamt - Außenstelle E1 - als auch der bisherige Wohnsitz in E weiterhin beibehalten würden, sollte diese Anerkennung für einen weiteren Zeitraum von fünf Jahren bis zum 31. März 2015 gelten.
Die Außenstelle des Bundesversicherungsamts in E1 sucht der Kläger nur dann auf, wenn es hierfür einen konkreten Anlass, insbesondere einen konkreten Besprechungsbedarf, gibt. Für die entsprechenden Reisen wurde dem Kläger in der Vergangenheit jeweils Reisekostenvergütung gewährt. Im Übrigen verrichtet der Kläger, sofern er keine auswärtigen Prüftätigkeiten durchführt, seine dienstliche Tätigkeit von seinem heimischen Arbeitsplatz aus.
Unter dem 11. Februar 2011 beantragte der Kläger Dienstreisegenehmigungen für Fahrten von seinem Wohnort in E zur Außenstelle nach E1 am 14., 15. und 17. Februar 2011. Diese Dienstreisegenehmigungen wurden ihm noch am gleichen Tag erteilt. Am 14., 15. und 17. Februar 2011 führte der Kläger die entsprechenden Fahrten von seinem Wohnort zur Außenstelle nach E1 mit seinem Pkw durch.
Mit E-Mail-Schreiben vom 21. Februar 2011 wies das für die Reisekostenabrechnung zwischenzeitlich zuständig gewordene Bundesverwaltungsamt den Kläger darauf hin, dass die bislang gewährte Reisekostenvergütung für Reisen vom Wohnort zur Stammdienststelle ohne Rechtsgrund erfolgt sei. Künftige Erstattungsanträge für derartige Reisen würden abgelehnt. Zur Begründung wurde in dem Schreiben darauf verwiesen, dass bei diesen Reisen kein auswärtiger Geschäftsort aufgesucht werde. Bei anderen Bediensteten und auch bei Telearbeitsplatzinhabern, die keine (durchgehende) Präsenzpflicht in der Stammdienststelle hätten, sei es auch im Falle eines dienstlich anerkannten Wohnsitzes reisekostenrechtlich so, dass die Kosten der Hin- und Rückfahrt zur/von der Arbeit in der Stammdienststelle als Kosten der allgemeinen Lebensführung dem Bediensteten selbst oblägen und keine Dienstreisekosten darstellten. Die Anerkennung eines dienstlichen Wohnsitzes am Wohnort habe dienstreisekostenrechtlich keine Auswirkungen, sondern nur besoldungsrechtlichen Charakter.
In der Folgezeit befasste sich auch das Bundesversicherungsamt mit der Frage der Reisekostenvergütung für die Fahrten zwischen dienstlich anerkanntem Wohnort und Stammdienststelle. In einem dort im Februar 2011 gefertigten Vermerk, der nachfolgend auch dem Bundesverwaltungsamt übermittelt wurde, vertrat das Bundesversicherungsamt die Auffassung, dass der dienstlich anerkannte Wohnsitz auch die reisekostenrechtlich relevante Dienststätte sei. Dementsprechend seien die Fahrten zur Außenstelle Reisen außerhalb der Dienststätte im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Bundesreisekostengesetz (BRKG). Unter anderem heißt es in dem Vermerk zu den Gründen für die Anerkennung des Wohnsitzes als dienstlicher Wohnsitz:
"Auch beim Aufbau des Prüfdienstes der Krankenkassen ab 1989 herrschte eine Sondersituation, welche damals zur Anerkennung dienstlicher Wohnsitze führte. Die Möglichkeit zur Anerkennung des Wohnortes als dienstlichen Wohnsitz wurde in der Folge gezielt genutzt, um die Prüfer- und Prüfgruppenleiterstellen überhaupt mit qualifizierten Bewerbern besetzen zu können. Deren Entscheidung, für das Bundesversicherungsamt als Prüfer bzw. Prüfgruppenleiter tätig zu werden, beruhte auch auf dem Umstand, dass die Belastungen durch die von Zeit zu Zeit erforderlich werdenden Fahrten zur Außenstelle über das Reisekostenrecht abgefedert werden."
Unter dem 28. Februar 2011 beantragte der Kläger, ihm für seine Dienstreisen nach E1 am 14., 15. und 17. Februar 2011 Reisekostenvergütung unter Zugrundelegung einer Wegstrecke von jeweils 120 km in Höhe von 0,20 Euro/Kilometer zu gewähren. Ferner beantragte er die Erstattung von Reisekosten für zwei mehrtägige Dienstreisen nach Q.
Mit Bescheid vom 4. März 2011 gewährte das Bundesverwaltungsamt dem Kläger Reisekostenvergütung in Höhe von 608,70 Euro im Blick auf die Dienstreisen nach Q. Im Übrigen verwies es auf den Schriftverkehr mit dem Bundesversicherungsamt und bat, die weitere Prüfung abzuwarten.
Mit E-Mail-Schreiben vom 8. März 2011 legte der Kläger hiergegen Widerspruch ein. Vor Abgabe einer näheren Begründung bat er darzulegen, nach welcher Bestimmung die drei Dienstreisen nicht abgerechnet werden könnten, die bereits vor der Mitteilung aus dem Februar 2011 beantragt, genehmigt und durchgeführt worden seien.
In der Folgezeit wurde die Möglichkeit der Reisekostenvergütung für die in Rede stehenden Fahrten nochmals zwischen dem Bundesverwaltungsamt und dem Bundesversicherungsamt diskutiert; zudem wurden sowohl das Bundesministerium für Arbeit und Soziales als auch das Bundesministerium des Inneren eingeschaltet. Schließlich teilte das Bundesverwaltungsamt dem Kläger unter dem 14. Oktober 2011 mit, dass die Prüfung auch durch die beteiligten Ministerien keine Rechtsgrundlage zur Erstattung der in Rede stehenden Fahrten ergeben habe. Nachdem der Kläger auf eine entsprechende Nachfrage mitgeteilt hatte, dass er seinen Widerspruch aufrecht erhalte, wies das Bundesverwaltungsamt seinen Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30. November 2011 als unbegründet ab.
Zur Begründung führte es aus, die Voraussetzungen des Bundesreisekostengesetzes für die Reisekostenvergütung seien bezogen auf die in Rede stehenden Fahrten nicht erfüllt. Dienstreisen seien nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte. Der Kläger habe sich aber am 14., 15. und 17. Februar 2011 gerade zu seiner Stammdienststätte begeben, um innerhalb dieser Dienststätte Dienstgeschäften nachzugehen. Ein auswärtiger Geschäftsort sei in diesen Fällen nicht aufgesucht worden. Kosten der Hin- und Rückfahrt zur/von der Arbeit in der Stammdienststätte seien als Kosten der allgemeinen Lebensführung von dem Bediensteten selbst zu tragen.
Die Anerkennung eines dienstlichen Wohnsitzes am Wohnort nach § 15 Abs. 2 BBesG sei reisekostenrechtlich bedeutungslos. § 15 Abs. 2 BBesG stelle ausschließlich eine besoldungsrechtliche Regelung dar.
Überdies enthielten die reisekostenrechtlichen Bestimmungen des Bundes in § 2 BRKG in Verbindung mit Ziffer 2.1.3 Satz 5 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesreisekostengesetz (VV BRKG) eine für das Bundesverwaltungsamt bindende, eindeutige Regelung zum Dienstort in Fällen der Tele- oder Wohnraumarbeit. In diesen Fällen gelte nämlich der Sitz der zuständigen Dienststelle als Dienstort. Reisekostenrechtlich maßgebend sei mithin der Dienstort, dem die/der Bedienstete planstellenmäßig zugewiesen sei. Fahrten dorthin unterfielen folglich den Kosten der allgemeinen Lebensführung.
Der Kläger hat am 20. Dezember 2012 Klage erhoben, mit der er sein Begehren auf Reisekostenvergütung für die drei in Rede stehenden Fahrten weiterverfolgt und zugleich die grundsätzliche Feststellung begehrt, dass für derartige Fahrten Reisekosten zu gewähren sind.
Zur Begründung macht er geltend, aufgrund seines dienstlich anerkannten Wohnsitzes in E habe er einen Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Fahrten zwischen diesem dienstlich anerkannten Wohnsitz und der Außenstelle des Bundesversicherungsamts in E1. Bei diesen Fahrten handele sich um Dienstreisen. Sie dienten der Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte.
Gemäß Ziffer 2.1.3 (Satz 2) VV BRKG sei Dienststätte die Stelle, bei der regelmäßig der Dienst versehen werde. Wie ein dienstlich anerkannter Wohnsitz in reisekostenrechtlicher Sicht zu behandeln sei, werde weder im Bundesreisekostengesetz noch in den Verwaltungsvorschriften geregelt. Nach einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg aus dem Jahr 1988 stimme der Begriff des Dienstortes im Sinne von § 2 BRKG grundsätzlich mit dem Begriff des dienstlichen Wohnsitzes im Sinne von § 15 BBesG überein. Wenn zwei öffentlich-rechtliche Normenkomplexe bezogen auf ihre jeweils spezifischen Regelungsbereiche an ein und denselben Rechtsbegriff anknüpften, nämlich den des Dienstortes, müsse dieser schon aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Erwägungen in einer einheitlichen übereinstimmenden Weise bestimmt werden. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb es zwei unterschiedliche Bestimmungen des Dienstortes geben solle, nämlich einen besoldungsrechtlichen und einen reisekostenrechtlichen. Vielmehr handele es sich auch bei einem dienstlich anerkannten Wohnsitz nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBesG um die Dienststätte im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG.
Er würde auch regelmäßig an seinem Wohnort in E seinen Dienst verrichten. Aus der Auswertung seiner Reisen im Jahr 2010 ergebe sich, dass er an 37 Tagen Fahrten von seinem Wohnsitz zu seiner Dienststelle in E1 und zurück unternommen habe. Demgegenüber habe er an 63 Arbeitstagen seinen Dienst an seinem dienstlich anerkannten Wohnsitz verrichtet. An den übrigen Arbeitstagen habe er Dienstreisen zu auswärtigen Geschäftsorten durchgeführt.
Seine Fahrten zur Außenstelle stellten dementsprechend Reisen außerhalb der Dienststätte im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG dar. Die Außenstelle sei ein auswärtiger Geschäftsort im Sinne des Reisekostenrechts. Auch die Tatsache, dass die Außenstelle zugleich die Stammdienststelle der anderen Prüfer und Prüferinnen der jeweiligen Referate sei, ändere hieran nichts. Die Prüfer mit einem dienstlich anerkannten Wohnsitz wie er suchten die Außenstelle nur aufgrund jeweils besonderer Absprachen bzw. Vereinbarungen auf. Im Übrigen bestehe keine Pflicht zur Dienstleistung in der Außenstelle. Das für die Annahme einer Dienststätte prägende Merkmal der regelmäßigen Dienstleistung treffe auf ihn mit dem dienstlich anerkannten Wohnsitz im Hinblick auf die Außenstelle gerade nicht zu. Allein der Umstand, dass die Außenstelle seine Stammdienststelle sei, mache sie angesichts der Regelung zum dienstlich anerkannten Wohnsitz noch nicht zu seiner Dienststätte.
Werde die Außenstelle gleichwohl nicht als auswärtiger Geschäftsort qualifiziert, sondern als Dienststätte, müsse es sich konsequenterweise um seine zweite Dienststätte handeln. Die Erstattung von Reisekosten zwischen zwei Dienststätten sei im Bundesreisekostengesetz zwar nicht ausdrücklich geregelt. Die zu Grunde liegenden Fahrten würden sich aber deutlich von den regulären Anfahrten der Prüfer/Prüferinnen ohne dienstlich anerkannten Wohnsitz zu ihrer Stammdienststelle unterscheiden. Die zuletzt genannten Fahrten seien im reisekostenrechtlichen Sinn zweifelsohne der privaten Lebensführung zuzuordnen. Er hingegen führe die Fahrten ausschließlich im dienstlichen Interesse durch, nämlich zur Erledigung bestimmter einzelner Dienstgeschäfte.
Schließlich spreche auch das aus dem Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Grundgesetz abgeleitete Gebot des Vertrauensschutzes dafür, die bisherige Praxis beizubehalten und die Reisekosten für sämtliche Fahrten zu erstatten. Er habe seinen dienstlich anerkannten Wohnsitz bereits seit über 20 Jahren inne, so dass er sich finanziell auf die Kostenerstattung für die fraglichen Reisen eingerichtet habe. Ein derart weitgehender Eingriff könne nicht durch die Verwaltung im Wege der Gesetzesneuauslegung vorgenommen werden.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
1. die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 4. März 2011 und ihres Widerspruchsbescheides vom 30. November 2011 zu verpflichten, ihm für die Reisen von seinem Wohnort in E zu der Außenstelle des Bundesversicherungsamts in E1 am 14. Februar 2011, 15. Februar 2011 und 17. Februar 2011 Reisekosten auf der Grundlage einer Wegstrecke von jeweils 120 km sowie unter Berücksichtigung einer Aufwandsentschädigung in Höhe von 2,56 Euro pro Tag zu gewähren, und
2. festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, ihm für dienstlich veranlasste Reisen von seinem Wohnort in E zu seiner Dienststelle in E1 Reisekosten zu gewähren, sofern hierfür eine Dienstreisegenehmigung vorliegt und der entsprechende Reisekostenantrag fristgemäß gestellt worden ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden. Ergänzend führt sie aus, es sei nicht richtig, dass der Kläger regelmäßig seinen Dienst an seinem Wohnort in E verrichte. Eine Auswertung seiner Reisen im Jahre 2010 habe ergeben, dass er an 37 Tagen zum Innendienst in seine Dienststelle nach E1 gefahren sei. Weiter habe er 102 Dienstreisen an auswärtige Geschäftsorte durchgeführt, die insgesamt 120 Reisetage umfasst hätten. Danach habe er im Jahr 2010 von den ca. 220 Arbeitstagen im Jahr lediglich an 63 Arbeitstagen seinen Dienst an seinem Wohnort verrichtet. An 157 Arbeitstagen habe er dagegen nicht am Wohnort gearbeitet. Eine deutlich überwiegende Tätigkeit des Klägers, die seinen Wohnort als Mittelpunkt seiner Dienstausübung erkennen ließe, könne folglich nicht festgestellt werden.
Insoweit sei seine Situation durchaus mit der eines Tele- bzw. Heimarbeitsplatzinhabers vergleichbar, der an ca. einem Präsenztag pro Woche in der Dienststelle arbeite. Hierzu enthalte aber § 2 BRKG in Verbindung mit Ziffer 2.1.3 Satz 5 VV BRKG eine eindeutige Regelung des Inhalts, dass Dienstort in diesen Fällen die Stammdienststelle sei.
Im Klageverfahren hat die Beklagte zu den Gründen für die Anerkennung des dienstlichen Wohnsitzes bei dem Kläger ein E-Mail-Schreiben des Bundesversicherungsamts vom 6. Dezember 2012 vorgelegt, in dem es u.a. heißt:
"Das Instrument des dienstlich anerkannten Wohnsitzes wurde im Jahr 1990 eingeführt und diente der Personalgewinnung. Bei den Mitarbeitern, bei denen ein dienstlicher Wohnsitz anerkannt wurde, handelte es sich ausnahmslos um hoch qualifizierte Fachleute (Landesprüfer und Mitarbeiter von Krankenkassen). Diese konnten für die Prüftätigkeit im BVA nur mit Anerkennung des dienstlichen Wohnsitzes gewonnen werden. Dies galt insbesondere für die Landesprüfer, deren Wohnsitz bereits von ihren früheren Dienstherren als dienstlicher Wohnsitz anerkannt worden war.
Landesprüfer, die in den Bundesdienst übertreten wollten, waren nicht bereit, Verschlechterungen hinzunehmen. Um die volle Funktionsfähigkeit des Prüfdienstes Krankenversicherung herzustellen, war das BVA deshalb dringend darauf angewiesen, auch solche hochqualifizierten Mitarbeiter anzuwerben, die nur unter der Bedingung in den Prüfdienst eintreten wollten, dass ihr Wohnsitz als dienstlicher Wohnsitz anerkannt wurde.
Das Instrument des dienstlich anerkannten Wohnsitzes wurde deshalb von Anfang an als eine Art "dauerhafter Heim- bzw. Telearbeitsplatz" zur Gewinnung hochqualifizierter Fachkräfte verstanden, die das BVA im Rahmen des Aufbaus des Prüfdienstes der Krankenversicherung dringend benötigte.
Die Anerkennungsbescheide stützen sich ausschließlich auf § 15 Abs. 2 Nr. 2 BBesG. Reisekostenrechtliche Vorschriften waren nie erwähnt.
Gleiches gilt für die Verlängerung der Anerkennung des dienstlichen Wohnsitzes. Die Verlängerung dient lediglich der Besitzstandswahrung bei den Mitarbeitern, deren Wohnsitz bereits Anfang der 90er Jahre als Dienstsitz anerkannt worden war."
Weiter macht die Beklagte geltend, dass selbst dann, wenn man von dem dienstlich anerkannten Wohnort als Dienststätte im Sinne von § 2 BRKG an Heimarbeitstagen ausginge, es jedenfalls an den Präsenztagen, an denen der Kläger tatsächlich Innendienst zu leisten habe, dabei bleibe, dass nicht die Wohnung, sondern die Stammdienststelle als Dienststätte anzusehen sei.
Auch nach dem Sinn und Zweck der reisekostenrechtlichen Regelungen solle die Reisekostenvergütung bei Dienstreisen an auswärtige Geschäftsorte lediglich den Mehraufwand abdecken und somit wirtschaftliche Nachteile vermeiden. Die Reisekostenvergütung solle dem Betroffenen keine wirtschaftlichen Vorteile verschaffen. Dementsprechend könne eine Reisekostenvergütung nur für dienstlich veranlasste notwendige Mehrauslagen bei Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 1 BRKG gewährt werden. Dies gebiete auch der dem Bundesreisekostengesetz innewohnende Sparsamkeitsgrundsatz. Die Gewährung eines wirtschaftlichen Vorteils und damit einen Auslagenersatz von Kosten der allgemeinen Lebensführung schlössen die reisekostenrechtlichen Bestimmungen aus. Die aufgrund der Wohnortwahl zusätzlich entstehenden Kosten seien der allgemeinen Lebensführung zuzurechnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in vollem Umfang Erfolg.
Sie ist zulässig.
Hinsichtlich des Klageantrags zu 1. ist sie als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft, hinsichtlich des Klageantrags zu 2. als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO.
Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, dass der Kläger das nach § 54 Abs. 2 Satz 1 Beamtenstatusgesetz i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Vorverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt hat, weil er seinen Widerspruch lediglich per E-Mail und damit nicht in der von § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorgeschriebenen Form, nämlich schriftlich oder zur Niederschrift bei der Behörde, erhoben hat. Ist bereits die Durchführung eines Vorverfahrens ausnahmsweise dann entbehrlich, wenn der Beklagte sich vorbehaltlos auf die Klage eingelassen und, ohne das Fehlen des Vorverfahrens zu rügen, die Abweisung der Klage beantragt hat,
vgl. etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 23. Oktober 1980 - 2 A 4.78 -, ZBR 1981, 220 = juris, Rdn. 20, vom 20. April 1994 - 11 C 2.93 -, BVerwGE 95, 321 = NVwZ-RR 1995, 90 = juris, Rdn. 18, und vom 19. Februar 2009 - 2 C 56.07 -, NVwZ 2009, 924 = juris, Rdn. 11 a.E., jeweils m.w.N.
kann einem Widerspruch unter diesen Voraussetzungen erst recht nicht entgegengehalten, werden, dass er nicht den Formanforderungen des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO genüge.
So liegt der Fall hier: Die Beklagte hat nicht nur den Widerspruch des Klägers in der Sache beschieden, sondern sich zudem im Klageverfahren vorbehaltlos auf beide Anträge in der Sache eingelassen und die Abweisung der Klage beantragt, ohne die fehlende ordnungsgemäße Widerspruchseinlegung zu rügen. Diese steht deshalb der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen.
Das angerufene Gericht ist für die Entscheidung über den vorliegenden Rechtsstreit auch örtlich zuständig. Dies folgt aus § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO, wonach für alle Klagen aus einem gegenwärtigen Beamtenverhältnis das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk der Kläger oder Beklagte seinen dienstlichen Wohnsitz hat.
Hier ist der Kläger im Prüfdienst Krankenversicherung tätig, seine Stammdienststelle ist die Außenstelle des Bundesversicherungsamts in E1. Für die Frage des dienstlichen Wohnsitzes im Sinne von § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO ist auf diese Dienststelle abzustellen, die im Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts Düsseldorf liegt (vgl. § 17 Nr. 3 Justizgesetz Nordrhein-Westfalen).
Der Umstand, dass dem Kläger sein Wohnsitz in E gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBesG als dienstlicher Wohnsitz angewiesen wurde, ist für die Frage des dienstlichen Wohnsitzes im Sinne von § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO unerheblich.
Bei § 15 BBesG handelt es sich um eine besoldungsrechtliche Regelung, die in ihrem Absatz 2 für bestimmte Fälle eine Regelung in Bezug auf die Besoldung nach einem örtlichen Merkmal ermöglicht, die im Ermessen des Dienstherrn steht. Eine dem Besoldungsrecht angehörende Ermessensentscheidung des Dienstherrn gemäß § 15 Abs. 2 BBesG kann aber nicht auf die Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes im Sinne von § 52 Nr. 4 VwGO und damit auf die Bestimmung des zuständigen Gerichts durchschlagen, denn die Feststellung des örtlich zuständigen Verwaltungsgerichts muss im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz des gesetzlichen Richters objektiv und losgelöst von bestimmten Verhaltensweisen der Beteiligten beurteilt werden.
Vgl. Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Beschluss vom 13. März 2007 – 12 K 2958/04 -, juris.
Gleiches gilt für den Fall, dass es sich bei der Anweisung des dienstlichen Wohnsitzes nicht um eine besoldungsrechtliche Regelung, sondern um eine allgemeine Festlegung der beamtenrechtlichen Pflichten des Klägers im Hinblick auf den Ort der von ihm zu erbringenden Dienstleistung und/oder um eine reisekostenrechtliche Regelung handeln sollte. Auch in diesen Fällen kann die entsprechende Ermessensentscheidung des Dienstherrn nicht für die Bestimmung des zuständigen Gerichts maßgeblich sein.
Die Klage ist auch begründet.
Der Kläger hat entsprechend seinem Klageantrag zu 1. einen Anspruch auf die Gewährung von Reisekostenvergütung für seine Reisen von seinem Wohnort in E zu der Außenstelle in E1 am 14., 15. und 17. Februar 2011 auf der Grundlage einer Wegstrecke von jeweils 120 km sowie unter Berücksichtigung einer Aufwandsentschädigung in Höhe von 2,56 Euro pro Tag. Insoweit sind der Bescheid des Bundesverwaltungsamts vom 4. März 2011 und dessen Widerspruchsbescheid vom 30. November 2011 rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Bei den in Rede stehenden Reisen des Klägers an den genannten Tagen handelte es sich um Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG.
Nach dieser Vorschrift sind Dienstreisen Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte. Die Reisen des Klägers von E nach E1 dienten, wie keiner der Beteiligten in Abrede gestellt hat, der Erledigung von Dienstgeschäften. Diese Dienstgeschäfte waren von dem Kläger auch außerhalb seiner Dienststätte zu erledigen, da Letztere sich an seiner Wohnanschrift in E befand.
Dabei bedarf es hier keiner abschließenden Entscheidung, ob sich dies bereits daraus ergibt, dass die Beklagte diesen Wohnsitz des Klägers durch ihren Bescheid vom 5. März 2010 als dienstlich anerkannten Wohnsitz nach § 15 Abs. 2 BBesG angewiesen hat,
für die Maßgeblichkeit des dienstlich anerkannten Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2 BBesG auch für die Bestimmung des Dienstortes im Sinne des Bundesreisekostengesetzes Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 18. November 1988 - 2 OVG A 76/85 -, ZBR 1990, 25 (26),
oder ob die Zuweisung eines dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2 BBesG nur besoldungstechnischen Charakter hat, reisekostenrechtlich aber bedeutungslos ist.
Zu Letzterem Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht des Bundes, § 2 BRKG Rdn. 13; Drescher/Schmidt, Reise- und Umzugskostenrecht, § 2 BRKG Rdn. 17.
Selbst wenn man mit der Beklagten davon ausgeht, dass die Zuweisung eines dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2 BBesG für das Reisekostenrecht ohne Bedeutung ist, steht dies dem Erfolg der Klage nicht entgegen. Der Bescheid vom 5. März 2010, mit dem die Beklagte dem Kläger seinen Wohnort Tannenbergstraße 12, 45711 E, als dienstlich anerkannten Wohnsitz nach § 15 BBesG angewiesen hat, enthält nämlich keine besoldungsrechtliche Regelung; vielmehr wird darin für den Kläger sein Wohnsitz als der Ort bestimmt, an dem er seine Dienstleistung zu erbringen hat.
Dass der Bescheid vom 5. März 2010 ungeachtet seiner Bezugnahme auf die Anerkennung des dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2 BBesG in diesem Sinne auszulegen ist, ergibt sich zum einen daraus, dass beide Beteiligte den Bescheid in dieser Weise verstanden haben: Nach dem übereinstimmenden Verständnis des Klägers und seines insoweit durch das Bundesversicherungsamt handelnden Dienstherren sollte mit dem Bescheid verbindlich festgelegt werden, dass der Kläger an den Tagen, an denen er nicht im Rahmen seiner Prüftätigkeit auswärtige Geschäftsorte aufzusuchen hatte, seinen Dienst grundsätzlich zu Hause verrichten sollte. Er sollte nicht verpflichtet sein, an diesen Tagen seine Stammdienststelle, die Außenstelle in E1, aufzusuchen. Auch wenn den Beteiligten ebenso übereinstimmend klar war, dass der Kläger anlassbezogen, namentlich für Besprechungen, die Außenstelle in E1 aufsuchen musste, ist hierüber keine generelle Regelung, etwa durch die Festlegung bestimmter Wochentage und/oder bestimmter Besuchsintervalle, getroffen worden. Der Bescheid enthält keine diesbezüglichen Regelungen und anderweitige Regelungen in diesem Sinne sind ebenfalls nicht ersichtlich.
Bestätigt wird dieses Verständnis des dem Bescheid vom 5. März 2010 zugrunde liegenden Regelungswillens durch den von der Beklagten zuletzt vorgelegten E-Mail-Verkehr zwischen dem Bundesverwaltungsamt und dem Bundesversicherungsamt. In der E-Mail des Bundesversicherungsamts vom 6. Dezember 2012 wird ausdrücklich darauf abgestellt, dass das Instrument des dienstlich anerkannten Wohnsitzes von Anfang an als eine Art "dauerhafter Heim- bzw. Telearbeitsplatz" zur Gewinnung hochqualifizierter Fachkräfte verstanden worden sei, die das Bundesversicherungsamt im Rahmen des Aufbaus des Prüfdienstes der Krankenversicherung dringend benötigt habe. Gleiches gelte für die Verlängerung der Anerkennung des dienstlichen Wohnsitzes. Dies entspricht den Angaben in dem Vermerk des Bundesversicherungsamts vom Februar 2011, wonach die Möglichkeit der Anerkennung des Wohnortes als dienstlicher Wohnsitz im Zuge des Aufbaus des Prüfdienstes der Krankenkassen gezielt genutzt worden sei, um die Prüfer- und Prüfgruppenleiterstellen überhaupt mit qualifizierten Bewerbern besetzen zu können.
Schließlich spricht für das beschriebene Verständnis des Regelungsgehalts des Bescheids vom 5. März 2010, dass eine besoldungsrechtliche Relevanz der Anerkennung des Wohnsitzes als dienstlicher Wohnsitz im Zeitpunkt seines Erlasses - und ebenso bei Erlass der entsprechenden vorangegangenen Bescheide - nicht erkennbar ist. Auch die Beklagte hat nichts dazu vorgetragen, welche besoldungsrechtliche Bedeutung der Bescheid hätte haben sollen.
Handelt es sich hiernach bei dem Bescheid vom 5. März 2010 um die Festlegung des Wohnsitzes des Klägers als Dienststelle im Sinne eines Heimarbeitsplatzes für die Tage, an denen er nicht im Rahmen seiner Prüftätigkeit unterwegs war, wird hierdurch zugleich seine Dienststätte im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG begründet.
Wird einem Beamten Telearbeit genehmigt und hierfür ein Telearbeitsplatz in seiner Wohnung eingerichtet, ist dieser häusliche Arbeitsplatz an den festgelegten Heimarbeitstagen Dienststätte des Beamten. An den festgelegten Heimarbeitstagen eines telearbeitsberechtigten Beamten tritt mithin der häusliche Arbeitsplatz als Ort der Dienstleistung an die Stelle des Arbeitsplatzes in der (Stamm-)Dienststelle, weil der Zweck der alternierenden Telearbeit gerade darin besteht, Beamten zu ermöglichen, ihren Dienst an manchen Arbeitstagen in der eigenen Wohnung zu versehen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. April 2008 - 2 C 14/07 -, juris, Rdn. 17 ff.
Dasselbe gilt, wenn ein Beamter seinen Dienst an bestimmten Tagen aufgrund einer Entscheidung seines Dienstherrn zuhause zu leisten hat, auch ohne dass ihm ein Telearbeitsplatz eingerichtet worden wäre. Auch in diesem Fall hat er an den festgelegten Heimarbeitstagen seine Dienstleistung am häuslichen Arbeitsplatz zu erbringen und nicht in seiner (Stamm-)Dienststelle.
Vor diesem Hintergrund kann hier dahinstehen, ob es sich bei der Bestimmung des Wohnsitzes des Klägers durch den Bescheid vom 5. März 2010 um die Festlegung eines Telearbeitsplatzes oder eines sonstigen Heimarbeitsplatzes für die Tage handelt, an denen der Kläger keine auswärtigen Prüftätigkeiten durchzuführen hat. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung ist er durch diesen Bescheid jedenfalls von seinem Dienstherrn angewiesen worden, an den in Rede stehenden Tagen grundsätzlich nicht seine Stammdienststelle aufzusuchen, sondern seine Dienstleistung am häuslichen Arbeitsplatz zu erbringen. Damit aber ist der Wohnsitz des Klägers aus den o.g. Gründen zugleich Dienststätte im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG.
Dem kann die Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Verwaltungsvorschriften zum BRKG in Ziffer 2.1.3 Satz 5 ausdrücklich bestimmen, dass bei Tele- oder Wohnraumarbeit der Sitz der zuständigen Dienststelle als Dienstort gelte. Diese Regelung findet sich lediglich in den Verwaltungsvorschriften zum Bundesreisekostengesetz und nimmt daher nicht an der Bindungswirkung des Bundesreisekostengesetzes selbst teil. Mit ihr hat der Normgeber der Verwaltungsvorschriften zwar zum Ausdruck gebracht, dass nach seiner Rechtsauffassung nicht der Tele- bzw. Heimarbeitsplatz die Dienststätte des betroffenen Beamten sei; für die Auslegung des gesetzlich vorgegebenen Begriffs der Dienststätte ist dies jedoch nicht verbindlich. Vielmehr ist insoweit mit dem Bundesverwaltungsgericht davon auszugehen, dass bei der Bestimmung des Begriffs der Dienststätte in § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG die jeweiligen konkreten Vorgaben des Dienstherrn zu dem Ort der Erbringung der Dienstleistung maßgebend sind. Dienststätte ist hiernach nämlich der Ort, an dem der Beamten gewöhnlich seine Dienstleistungspflicht zu erfüllen hat.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. April 2008 - 2 C 14/07 -, juris, Rdn. 18.
Dieses Verständnis des Begriffs der Dienststätte entspricht überdies grundsätzlich auch der Systematik der Verwaltungsvorschriften zum BRKG. Diese gehen bei der allgemeinen Definition der Dienststätte in Ziffer 2.1.3 Satz 2 - insoweit in sachlicher Übereinstimmung mit der Begriffsbestimmung durch das Bundesverwaltungsgericht - davon aus, dass die Dienststätte diejenige Stelle ist, bei der regelmäßig Dienst versehen wird.
Sind aber die jeweiligen konkreten Vorgaben des Dienstherrn zu dem Ort der Erbringung der Dienstleistung für die Bestimmung auch der Dienststätte maßgeblich, kommt es für die Frage, ob der Heimarbeitsplatz eines Beamten Dienststätte i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG ist, darauf an, ob der Beamte an den in Rede stehenden Tagen dort entsprechend den Anweisungen seines Dienstherrn seinen Dienst zu verrichten hat. Ist dies - wie hier - der Fall, ist für eine abweichende Fiktion, wie sie Ziffer 2.1.3 Satz 5 VV BRKG vorsieht, ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung kein Raum.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass sowohl dem Kläger wie auch seinem Dienstherrn bei der Anweisung des Wohnsitzes des Klägers als dienstlich anerkannter Wohnsitz und damit der in der Sache erfolgten Anweisung eines Heimarbeitsplatzes bewusst war, dass der Kläger zu bestimmten Anlässen naturgemäß auch seine Stammdienststelle in E1 aufzusuchen hatte. Anders als etwa in dem von dem Bundesverwaltungsgericht in seinem o.g. Urteil vom 14. April 2008 entschiedenen Fall, hat der Dienstherr im Falle des Klägers diesen Umstand nicht zum Anlass genommen, die entsprechenden Pflichten des Klägers dahingehend zu konkretisieren, dass er generell bestimmte Arbeitstage zu Präsenztagen in der Stammdienststelle bestimmt hat oder auf andere abstrakte Weise die entsprechende Verpflichtung des Klägers in den Regelungsgehalt des Bescheides vom 5. März 2010 aufgenommen hat. Damit ist nach dem objektiven Erklärungsgehalt dieses Bescheides davon auszugehen, dass alle Tage, an denen der Kläger keine auswärtige Prüftätigkeit zu absolvieren hatte, grundsätzlich Heimarbeitstage sind. Reisen des Klägers zu seiner Stammdienststelle in E1 waren von diesem Ansatz her stets als Ausnahmen konzipiert, die im Einzelnen jeweils nach Bedarf, also punktuell, gesondert vereinbart wurden. Dass der Kläger in diesen Fällen folglich bei dem Besuch der Stammdienststelle aus dienstlichem Anlass Dienstgeschäfte außerhalb seiner Dienststätte zu verrichten und entsprechend Dienstreisen durchzuführen hat, ist die notwendige reisekostenrechtliche Folge der insoweit einschränkungslosen Bestimmung des Wohnsitzes als Heimarbeitsplatz.
Ob insoweit (auch) eine reisekostenrechtliche Regelung getroffen werden sollte und ob der Bescheid möglicherweise sogar als Zusage anzusehen ist, dem Kläger für entsprechende Reisen Reisekostenvergütung zu gewähren, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung. Immerhin waren die diesbezüglichen reisekostenrechtlichen Folgen den Beteiligten ausweislich des vom Bundesversicherungsamt im Februar 2011 gefertigten Vermerks bewusst und von ihnen sogar gewollt.
Handelte es sich nach alledem bei den Reisen des Klägers von seinem Wohnort in E zu seiner Stammdienststelle in E1 am 14., 15. und 17. Februar 2011 um Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG, liegen auch die weiteren Voraussetzungen für die begehrte Reisekostenvergütung vor: Die diesbezüglichen Dienstreisen hat die Beklagte unter dem 11. Februar 2011 genehmigt. Die entsprechende Abrechnung des Klägers datiert vom 28. Februar 2011 und wahrt damit die Antragsfrist von sechs Monaten nach § 3 Abs. 1 Satz. 2 BRKG. Wie zwischen den Beteiligten insoweit auch nicht weiter streitig ist, steht dem Kläger danach ein Anspruch auf Reisekostenvergütung für eine Wegstrecke von jeweils 120 km unter Zugrundelegung der sog. kleinen Wegstreckenentschädigung gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG in Höhe von 0,20 Euro je Kilometer zurückgelegter Strecke zu. Bedenken gegen die Richtigkeit der Kilometerangaben des Klägers sind nicht ersichtlich und auch von der Beklagten nicht geltend gemacht worden. Hinzu kommt - wie ebenfalls zwischen den Beteiligten nicht streitig ist - eine Aufwandsentschädigung gemäß § 9 Abs. 1 BRKG in Höhe von 2,56 Euro pro Tag.
Aus denselben Gründen ist auch der Klageantrag zu 2. begründet. Da es sich bei den in Rede stehenden Reisen des Klägers von seinem Wohnort in E zu seiner Stammdienststelle in E1 unter den genannten Bedingungen um Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG handelt, steht ihm - die Erteilung der entsprechenden Dienstreisegenehmigung und die fristgemäße Antragstellung vorausgesetzt - aus den oben dargelegten Erwägungen auch insoweit jedenfalls für die Dauer der Gültigkeit des Bescheides vom 5. März 2010 ein Anspruch auf Reisekostenvergütung gemäß § 3 BRKG zu.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 BBesG
§ 2 BRKG
§ 3 BRKG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Bundesbesoldungsgesetz
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 15 Abs. 2 BBesG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBesG
§ 15 Abs. 2 Nr. 2 BBesG
§ 2 Abs. 1 BRKG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBesG
§ 52 Nr. 4 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 3 Abs. 1 Satz. 2 BRKG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG
§ 9 Abs. 1 BRKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
Art. 20 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 95, 321
NVwZ-RR 1995, 90
NVwZ 2009, 924
2 A 4.78
11 C 2.93
2 C 56.07
12 K 2958/04
2 OVG A 76/85
2 C 14/07