Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-14, Aktenzeichen 6 A 11637/06
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2007:0314.6A11637.06.0A

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 20. November 2006 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann eine Vollstreckung der Kläger durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu Ausbaubeiträgen für die Neuerrichtung einer Stützmauer mit Geländer in der O.straße in S. durch Bescheide der Beklagten vom 8. September 2005. Diese Mauer wurde erstmals im Jahre 1973 durch den Bauhof der Beklagten errichtet, allerdings nicht mit dem bautechnisch notwendigen, hangseitigen Sporn versehen. Durch den Hangdruck und die Verkehrsbelastung senkte sich der Fahrbahnrand, es entstanden Schäden am Schrammbord, an der Fahrbahndecke und an der Stützmauer mit dem einbetonierten Jägerzaun. Die übrigen sechs Stützmauern der etwa 700 Meter langen O.straße, die in den Jahren 1977/78 erstmalig hergestellt wurde, weisen keine vergleichbaren Schäden auf.
Hinsichtlich des seinem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130 b Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich in vollem Umfang zu Eigen macht.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die abgerechnete Maßnahme sei nicht beitragsfähig, weil es sich lediglich um eine Instandsetzung handele. Die Neuerrichtung der Stützmauer sei sowohl ihrer Länge als auch ihrer Höhe nach im Vergleich zu der gesamten Erschließungsanlage von untergeordneter Bedeutung. Auch die - bezogen auf eine Erneuerung der gesamten Verkehrsanlage - relativ geringen Kosten sprächen dafür, dass eine Instandhaltungsmaßnahme und keine Ausbaumaßnahme vorliege. Die Aufwendungen für das Metallgeländer stellten Kosten für Verkehrseinrichtungen dar, die nicht beitragsfähig seien.
Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung bekräftigt die Beklagte ihre Auffassung, sie habe eine beitragsfähige Ausbaumaßnahme abgerechnet, zumal die übliche Lebens- bzw. Nutzungsdauer nach weit über 25 Jahren abgelaufen gewesen sei. Die erneuerte Stützmauer diene der O.straße insgesamt in ähnlicher Weise wie eine Brücke, ohne dass es auf ihre Länge im Einzelfall entscheidend ankomme. Darüber hinaus liege eine Verbesserung der ursprünglich ohne Hangsporn errichteten und damit eher provisorischen Mauer vor. Mache man die Beitragsfähigkeit vom räumlichen und finanziellen Umfang der Maßnahme im Verhältnis zur gesamten Verkehrsanlage abhängig, verleite man die Gemeinden zu unnötigen, dem Grundsatz von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit widersprechenden Ausbauentscheidungen. Bei dem erneuerten Geländer handele es sich nicht um eine Verkehrseinrichtung i.S.d. § 5 b StVG, sondern um eine Vorrichtung, die auf der Verkehrssicherungspflicht beruhe und deshalb beitragsfähig sei.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie gehen in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass es an der Beitragsfähigkeit der Maßnahme fehle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten bleibt ohne Erfolg.
Der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die angefochtenen Ausbaubeitragsbescheide und der Widerspruchsbescheid rechtswidrig sind und die Kläger in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Denn die abgerechneten Arbeiten im Zusammenhang mit der Neuerrichtung einer Stützmauer mit Geländer stellen keinen beitragsfähigen Ausbau der O.straße in S. dar, so dass die Bescheide in § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz - KAG – keine Rechtsgrundlage finden.
Zum Ausbau i.S.d. §§ 10 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 1 Satz 2 KAG zählen alle Maßnahmen an einer öffentlichen Straße, die der Erneuerung, der Erweiterung, dem Umbau oder der Verbesserung dienen. Eine (räumliche) Erweiterung oder ein Umbau im Sinne einer Neugestaltung (vgl. OVG RP, 6 A 12985/94.OVG, ESOVGRP) ist durch die Neuerrichtung der Stützmauer mit Geländer nicht erfolgt. Auch eine Verbesserung liegt nicht allein deshalb vor, weil die Stützmauer nunmehr mit modernen Materialien und den (neuesten) technischen Anforderungen entsprechend ausgeführt wurde. Sonst wäre jede Ausbaumaßnahme unter Verwendung fortgeschrittener Straßenbautechnik ohne Weiteres eine Verbesserung und für eine Erneuerung i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG verbliebe kein Anwendungsbereich. Denn es versteht sich von selbst, dass bei einem Straßenausbau nicht veraltete Methoden und Materialien eingesetzt werden. Die Neuerrichtung der Stützmauer mit Geländer in der O.straße kann aber auch nicht als Erneuerung i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG qualifiziert werden.
Unter einer Erneuerung versteht man im Straßenausbaubeitragsrecht die Ersetzung einer abgenutzten Anlage durch eine neue Anlage von gleicher räumlicher Ausdehnung, gleicher funktioneller Aufteilung der Fläche und gleichwertiger Befestigungsart, d.h. eine Maßnahme, durch die eine erneuerungsbedürftige Anlage in einen im Wesentlichen der ursprünglichen Anlage vergleichbaren Zustand versetzt wird (vgl. hierzu OVG RP, 6 A 10283/93.OVG, ESOVGRP; OVG RP, 6 A 12985/94.OVG, ESOVGRP). Damit ist die Erneuerung ebenso wie eine Instandsetzung, die zu den nicht beitragsfähigen Maßnahmen der Straßenunterhaltung zählt, auf das Ziel der Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustands gerichtet. Erneuerung und Instandsetzung unterscheiden sich somit nicht grundlegend in ihrer Zielrichtung, sondern vor allem in ihrem Umfang (OVG NW, 2 A 723/87, NVwZ-RR 1991, 267). Bezugspunkt ist dabei – wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgearbeitet hat – die Verkehrsanlage als solche. Die Abgrenzung zwischen Erneuerung und Instandsetzung, also zwischen beitragsfähigem Straßenausbau und beitragsfreier Straßenunterhaltung, ist nach dem Ausmaß der Arbeiten an der Verkehrsanlage vorzunehmen. Neben solchen quantitativen Aspekten der Differenzierung sind der Bewertung auch die nach Lage der Dinge zu berücksichtigenden qualitativen sowie funktionalen Gesichtspunkte (vgl. hierzu auch NdsOVG, 9 L 393/99, KStZ 2000, 74; HessVGH, 5 TG 418/02, juris) zugrunde zu legen.
In quantitativer Hinsicht können die Größe der betroffenen Fläche im Verhältnis zur Gesamtanlage sowie der Umfang der Arbeiten und der Kosten relevant sein. Allerdings verbietet sich eine rein rechnerische Betrachtung (vgl. auch OVG SH, 2 MB 80/03, juris; NdsOVG, 9 L 393/99, KStZ 2000, 74; OVG NW,15 A 2402/93, juris). Bei der Abgrenzung muss man sich zunächst der beiden Extremkonstellationen bewusst sein: zum Einen der (eindeutig beitragsfähigen) vollständigen Erneuerung sämtlicher Teile der Straße und zum Anderen der (unzweifelhaft nicht beitragsfähigen) punktuellen Ausbesserung schadhafter Stellen. In diesem Spektrum, das sämtliche Maßnahmen zur Wiederherstellung der (früheren) Soll-Beschaffenheit der Straße umfasst, wird umso eher von einer Erneuerung gesprochen werden müssen, je größer die von der Maßnahme betroffene Straßenfläche ist, je mehr Teileinrichtungen, insbesondere solche mit eigenständiger Lebensdauer, einbezogen sind und je weiterreichend und grundlegender die Arbeiten in die vorhandene Substanz eingreifen. Umgekehrt wird umso eher eine bloße Instandsetzung vorliegen, je geringer das Ausmaß der Arbeiten und die Kosten der Maßnahme sind.
Ein qualitatives Kriterium der Abgrenzung kann die übliche Nutzungsdauer der ersetzten Teile der Straße sein; ist sie lange abgelaufen, dürfte es sich um eine Erneuerung handeln. Wird demgegenüber ein mehr oder weniger typischer Baumangel behoben, spricht dies schon deshalb für eine Instandsetzung, weil ein Baumangel grundsätzlich eine „Erneuerungsbedürftigkeit“ nicht herbeiführt. Kann der betroffene Straßenbestandteil eine eigenständige, von der der Gesamtanlage unabhängige Lebensdauer haben, wie dies beispielsweise bei einzelnen Straßenleuchten der Fall ist, liegt es nahe, eine Erneuerung anzunehmen. Denn nur dann ist gewährleistet, dass dieser Teil der Anlage nicht in eine später anstehende Erneuerung der gesamten Anlage mit der Folge einbezogen werden muss, dass die Anlieger vor Ablauf der normalen Lebensdauer dieses Straßenbestandteils (auch) hierfür erneut zu Beiträgen herangezogen werden.
In funktionaler Hinsicht kann zu berücksichtigen sein, welche Bedeutung die Maßnahme für die Verkehrsanlage insgesamt hat oder welchen Teileinrichtungen sie zu dienen bestimmt ist. Ob eine Differenzierung nach der „Selbständigkeit“ des erneuerten Straßenbestandteils sinnvoll ist, braucht hier nicht in grundsätzlicher Weise entschieden zu werden. Selbst wenn man aus der „Selbständigkeit“ eines Straßenbestandteils ableitet, er könne Gegenstand einer beitragsfähigen Maßnahme sein (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl. 2004, § 32 Rnrn. 3, 18, 50), würde dies für eine Stützmauer wohl regelmäßig nicht gelten, die nach ihrer Funktion typischerweise nicht einer bestimmten Teilanlage wie etwa der Fahrbahn, dem Gehweg, dem Parkstreifen oder der Straßenentwässerungseinrichtung, sondern der Herstellung und/oder Aufrechterhaltung der Benutzbarkeit der Straße insgesamt dient (BVerwG, 8 C 86/87, BVerwGE 82, 215).
Nach diesen Maßstäben hat das Verwaltungsgericht die Neuerrichtung der Stützmauer mit Geländer in der O.straße im Ergebnis zutreffend als nicht beitragsfähige Maßnahme qualifiziert. Zwar hätte diese Stützmauer eine eigenständige Nutzungsdauer, könnte also von einer etwaigen späteren Erneuerung der gesamten O.straße einschließlich der übrigen sechs Stützmauern ausgenommen werden. Andererseits ist der räumlich von den Arbeiten betroffene Bereich – gemessen an der Gesamtausdehnung der O.straße - sehr klein. Es wurde auch keine Teileinrichtung komplett oder in wesentlichen Teilen erneuert. Ebenso wenig kann aus der Bedeutung der Maßnahme für die Verkehrsanlage geschlossen werden, es habe sich um eine Erneuerung gehandelt. Eine Stützmauer mit der hier in Rede stehenden Ausdehnung ist nicht mit einer Brücke vergleichbar, deren Wegfall einen durchgehenden Verkehr auf der betroffenen Straße unmöglich macht. Selbst wenn man gleichwohl von einer Erneuerung i.S.d. §§ 10 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 1 Satz 2 KAG ausgehen würde, müsste die Beitragsfähigkeit der Maßnahme an der fehlenden Erneuerungsbedürftigkeit scheitern. Denn die vor ungefähr drei Jahrzehnten erstmals errichtete Stützmauer hatte die übliche Nutzungsdauer noch nicht erreicht. Dies belegt nicht nur die nach wie vor gegebene Funktionsfähigkeit der übrigen Stützmauern vergleichbaren Alters in der O.straße, sondern auch die als sachverständige Äußerung zu bewertende Nummer 4.1.1 des Entwurfs der Anlage zur Verordnung zur Berechnung von Ablösungsbeträgen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz, dem Bundesfernstraßengesetz und dem Bundeswasserstraßengesetz, wonach die theoretische Nutzungsdauer von Stützwänden aus Mauerwerk, Beton oder Stahlbeton 110 Jahre beträgt. Auch wenn man diesen Wert für die vorliegende Fallgestaltung halbiert, wird deutlich, dass von einem Ablauf der üblichen Nutzungsdauer der Stützmauer nicht die Rede sein kann. Die Instandsetzung der Stützmauer mit Geländer in der O.straße war vielmehr vor allem deshalb erforderlich, weil bei ihrer Errichtung versäumt wurde, einen hangseitig erforderlichen Sporn einzubauen. Wie die Beklagte einräumt, entsprach die Stützmauer damit nicht den seinerzeit bereits geltenden Regeln der Bautechnik, so dass sich die jetzt durchgeführte Neuerrichtung gleichsam als Beseitigung eines verspätet festgestellten Baumangels darstellt. Dieser Gesichtspunkt der fehlenden Erneuerungsbedürftigkeit erweist sich im vorliegenden Zusammenhang als das entscheidende Hindernis, um eine beitragsfähige Erneuerungsmaßnahme annehmen zu können.
Dies gilt im Ergebnis auch für die Absturzsicherung. Der früher vorhandene Jägerzaun wurde nur in dem (bezogen auf die gesamte Verkehrsanlage vergleichsweise geringfügigen) Umfang durch ein Metallgeländer ersetzt, in dem auch die Stützmauer neu errichtet wurde. Durch die Instabilität der alten Stützmauer war auch der Zaun – wie die vorgelegten Fotografien belegen – in Schieflage geraten. Da er mit seinen Pfählen in die Mauer einbetoniert war, musste er mit der schadhaften Mauer beseitigt werden, bevor mit der Neuerrichtung begonnen werden konnte. Die Erneuerung der Absturzsicherung war eine notwendige Folge der Neuerrichtung der Stützmauer; unabhängig von der Neuerrichtung der Mauer war sie zu keinem Zeitpunkt von der Beklagten beabsichtigt.
Angesichts dessen bedarf es keiner abschließenden Entscheidung der Frage, ob die Kosten einer Absturzsicherung (z.B. eines Geländers, eines Zauns oder einer Leitplanke) zum beitragsfähigen Aufwand gehören. Allerdings teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, wonach sich die fehlende Beitragsfähigkeit solcher Kosten aus § 5 b Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes – StVG – ergibt. Nach dieser Vorschrift trägt der Träger der Straßenbaulast die Kosten der Beschaffung, Anbringung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und -einrichtungen für diejenige Straße, in deren Verlauf sie angebracht werden oder angebracht worden sind. Verkehrseinrichtungen sind nach § 43 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrsordnung Schranken, Sperrpfosten, Parkuhren, Parkscheinautomaten, Geländer, Absperrgeräte, Lichteinrichtungen sowie Blinklicht- und Lichtzeichenanlagen. Diese Bestimmungen sind straßenverkehrsrechtlicher und nicht straßenrechtlicher Natur (vgl. BVerwG, 4 C 9/02, NVwZ-RR 2004, 84); sie regeln nicht die Kostentragung von Einrichtungen, die auf der Verkehrssicherungspflicht beruhen. § 5 b StVG hat als bundesrechtliche Annexregelung zum Straßenverkehrsrecht (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) zum Ziel, den Kostenträger für Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen aus Gründen der Ordnung und Sicherheit des Straßenverkehrs bundeseinheitlich zu bestimmen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drucks. IV/2417, S. 3). § 5 b StVG schließt aber nicht aus, dass andere Vorschriften den Kostenträger berechtigen, Dritte zum Ersatz oder zur Deckung der aufgewandten Kosten heranzuziehen; denn diese Bestimmung bietet angesichts ihres verkehrsrechtlichen Standorts keine Anhaltspunkte dafür, dass dort - außerhalb des Bereichs des eigentlichen Straßenverkehrsrechts - auch die straßenrechtlichen Beziehungen des Trägers der Straßenbaulast zu den Sondernutzungsberechtigten oder zu sonstigen kostenveranlassenden Dritten geregelt worden sind (BVerwG, 7 C 26/78, BVerwGE 58, 326). Ob die Kosten eines Geländers, eines Zauns oder einer Leitplanke Teil des beitragsfähigen Aufwands sind, richtet sich mithin nicht nach straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, sondern nach dem maßgebenden Ausbaubeitragsrecht. Dass die Aufwendungen für Verkehrsschilder nicht zum Erschließungsaufwand zählen, hat der Senat (6 A 27/76, KStZ 1979, 96) bereits entschieden. Maßnahmen und Einrichtungen der Absturzsicherung, die die Verkehrssicherungspflicht gebietet, dürften demgegenüber grundsätzlich zum ausbaubeitragsfähigen Aufwand gehören (vgl. hierzu auch Driehaus, a.a.O., § 13 Rn 58).
Da die Errichtung der Mauer mit Geländer keine ausbaubeitragsfähige Maßnahme darstellt, können auch die Kosten der diesbezüglichen Bauleitung nicht umgelegt werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe i.S.d. § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Verfahren im zweiten Rechtszug auf 7.706,- € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 1 Satz 2 KAG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 47, 52 Abs. 3 GKG
§ 5 b StVG
§ 130 b Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9 Abs. 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz
§ 9 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 b Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes
§ 43 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrsordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 267
BVerwGE 82, 215
NVwZ-RR 2004, 84
BVerwGE 58, 326
6 A 12985/94
6 A 10283/93
2 A 723/87
9 L 393/99
5 TG 418/02
15 A 2402/93
8 C 86/87
4 C 9/02
7 C 26/78
6 A 27/76