Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-10-17, Aktenzeichen 19 K 1680/00
ECLI: ECLI:DE:VGK:2000:1017.19K1680.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand Der am 04. Oktober 1939 geborene Kläger ist Staatsanwalt im Dienste des Beklagten und wird bei der Staatsanwaltschaft C. eingesetzt.
Er beantragte mit Schreiben vom 05. September 1999, ihm nach § 78d des Landesbeamtengesetzes - LBG - Altersteilzeit zu gewähren. Er wolle vom 01. Oktober 1999 bis zum 30. September 2002 ganztägig und in der Folgezeit bis zum Erreichen der Altersgrenze vom Dienst befreit werden.
Der Generalstaatsanwalt L. lehnte den Antrag des Klägers mit Zustimmung des Personalrats durch Bescheid vom 24. September 1999 ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Der Dienstherr könne nach § 78d Abs. 3 LBG von der Anwendung des § 78d Abs. 1 und Abs. 2 LBG ganz oder teilweise absehen. Davon sei im Geschäftsbereich der Justiz Gebrauch gemacht worden, indem Altersteilzeit nur zugelassen werde, wenn so genannte kw-Vermerke zu erwirtschaften seien. Im staatsanwaltschaftlichen Dienst seien diese Voraussetzungen nicht gegeben, so dass Altersteilzeit nicht gewährt werden könne.
Der Kläger legte gegen den Bescheid mit Schreiben vom 25. Oktober 1999 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus: Der generelle Ausschluss von Altersteilzeit im Bereich der Generalstaatsanwaltschaft L. verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da in anderen Geschäftsbereichen des Landes und auch im Bund Altersteilzeit gewährt werde. Nach dem Gesetzeswortlaut müssten dringende dienstliche Gründe entgegenstehen. Solche Gründe seien in Anbetracht der personellen Situation bei der Staatsanwaltschaft C. nicht zu erkennen. Er sei mutmaßlich der einzige dortige Staatsanwalt, der von dieser Regelung Gebrauch machen wolle. Ferner bestehe ausreichender Personalüberhang, da seit Jahren Kollegen an andere Behörden abgeordnet würden, etwa zum Generalbundesanwalt. Hinzu komme, dass er im Falle der Ablehnung seines Antrages beabsichtige, mit Erreichen seines 63. Lebensjahres aus dem Dienst auszuscheiden und dann - mit oder ohne Teilzeitregelung - nicht mehr zur Verfügung stehen werde.
Der Generalstaatsanwalt in L. gewährte dem Kläger mit am 24. Januar 2000 zugestellten Bescheid vom 14. Januar 2000 Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist und wies den Widerspruch zugleich als unbegründet zurück. Zur Begründung hieß es: Nach § 78d Abs. 3 LBG könne der Dienstherr von der Gewährung einer Altersteilzeit ganz oder teilweise absehen. Davon habe der Justizminister des Landes Nordrhein-Westfalen Gebrauch gemacht. Im Bereich der Staatsanwaltschaft bestehe eine hohe Arbeitsbelastung, so dass keine kw-Vermerke ausgebracht seien und von einer Stellenbesetzungssperre abgesehen worden sei. Die Gewährung von Altersteilzeit sei regelmäßig auch mit dem Verlust eines Anteils der jeweiligen Planstelle verbunden, der nicht erneut besetzt werden könne. Dies sei nicht zu rechtfertigen, so dass es eines Eingehens auf die personelle Situation bei der Staatsanwaltschaft C. nicht bedürfe.
Der Kläger hat am 24. Februar 2000 Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt: Die Beschränkung der Anwendung des § 78d LBG auf Bereiche, in denen kw-Vermerke zu erwirtschaften seien, sei rechtswidrig. Dies führe zu einer Nichtanwendung der Vorschrift in weiten Bereichen der Justiz und widerspreche der gesetzgeberischen Intention. Der Gesetzgeber habe die Neufassung des § 72b BBG durch das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Besoldungsbezügen in Bund und Ländern vom 06. August 1998 (BGBl. I S. 2026) für den Bereich der Landesbeamten übernehmen wollen. Bei der Einführung des § 72b BBG sei beabsichtigt gewesen, arbeitsmarktpolitische Ziele und Wirkungen zu verfolgen. Zugleich habe man die Bereitschaft der Verwaltung fördern wollen, neue Arbeitsplätze zu schaffen. Der Landesgesetzgeber habe § 72b BBG inhaltsgleich und mit der gleichen Zielsetzung in das Landesbeamtengesetz übernommen. Daher komme ein Ausschluss der Altersteilzeit nach § 78d Abs. 3 LBG nur in Betracht, wenn in einzelnen Bereichen der Verwaltung dringende dienstliche Belange entgegenständen. Haushaltsgesichtspunkte dürften dagegen nicht berücksichtigt werden. Die streitige Praxis des Beklagten, die auf dem Erlass des Justizministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 04. Mai 1999 beruhe, stütze sich jedoch nur auf haushaltspolitische Erwägungen und widerspreche daher der gesetzgeberischen Zielsetzung.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der General- staatsanwaltschaft L. vom 24. September 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2000 zu verpflichten, ihm - dem Kläger - rückwirkend ab dem 01. Oktober 1999 Altersteilzeit gemäß § 78d LBG mit der Maßgabe zu gewähren, dass bis zum 30. September 2002 weiterhin Vollbeschäftigung besteht und für die restliche Zeit bis zur Pen- sionierung bei Aufrechterhaltung der Bezüge eine Freistellung erfolgt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine im Verwaltungsverfahren vertreten Ansichten und trägt ergänzend vor: Die in dem Erlass des Justizministeriums vom 04. Mai 1999 getroffene Regelung sei rechtmäßig. Der Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen habe zu der neu geschaffenen Altersteilzeit Stellung genommen und ausgeführt, dass diese dem von der Landes- regierung beschlossenen Stellenabbau und dem Ziel der Kostenersparnis diene. Ziel der Regelung sei es nicht, den Beschäftigten ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zu ermöglichen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Gewährung von Altersteilzeit nach § 78d LBG. Der Bescheid der Generalstaatsanwaltschaft L. vom 24. September 1999 und der Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 2000 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Nach § 78d Abs. 1 Satz 1 LBG in der Fassung des neunten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. April 1999 (GVBl. S. 148) kann Beamten mit Dienstbezügen, die näher beschriebene weitere Voraussetzungen erfüllen, ab dem 55. Lebensjahr auf Antrag bis zum Beginn des Ruhestandes Teilzeitbeschäftigung bewilligt werden. Diese Teilzeitbeschäftigung kann nach § 78d Abs. 2 LBG auch in der von dem Kläger begehrten Weise als so genanntes Blockmodell gestaltet werden, indem die bis zum Ruhestand zu erbringende (reduzierte) Dienstleistung vollständig vorab erbracht wird und anschließend eine Freistellung vom Dienst erfolgt.
Ob der Kläger die näheren Voraussetzungen des § 78d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 4 LBG erfüllt und das dem Beklagten durch die Vorschrift eingeräumte Ermessen rechtmäßig nur dahingehend ausgeübt werden kann, dass ihm die beantragte Altersteilzeit gewährt werden muss (vgl. §§ 113 Abs. 5 Satz 1, 114 Satz 1 VwGO), kann im Ergebnis unentschieden bleiben. Denn § 78d Abs. 1 und Abs. 2 LBG finden jedenfalls für den Kläger keine Anwendung, weil der Beklagte von der Regelung des § 78d Abs. 3 LBG rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht hat. Demnach kann der Dienstherr von der Anwendung des § 78d LBG absehen oder sie auf bestimmte Ver- waltungsbereiche oder Beamtengruppen beschränken.
Nachdem die Regierung des Beklagten für die Landesverwaltung bisher keinen generellen Beschluss über eine derartige Beschränkung des § 78d LBG getroffen hat, konnte der Justizminister als oberste Dienstbehörde (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LBG) und in dieser Funktion als Vertreter des Dienstherrn für den Geschäftsbereich der Justiz aufgrund des § 78d Abs. 3 LBG eine eigene Regelung treffen, wie es durch Erlass vom 04. Mai 1999 - 2000 I B 410 - geschehen ist. In diesem Erlass wird zur Anwendung des § 78d LBG wörtlich ausgeführt, dass
"(...) die Anwendung der Bestimmungen über Altersteilzeit für die Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen innerhalb der Justiz nicht in Betracht (kommt), in denen keine kw-Vermerke zu erwirtschaften sind."
Der Justizminister nimmt insoweit zur näheren Begründung auf haushaltsrechtliche Bestimmungen und von dem Finanzminister getroffene Regelungen Bezug, nach deren Inhalt im Falle der Gewährung von Altersteilzeit grundsätzlich ein Anteil der betreffenden Planstelle wegfalle oder zumindest vorübergehend nicht wieder besetzt werden könne. Da für den Bereich des staatsanwaltlichen Dienstes im Jahre 1999 sowie nach Auskunft des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ebenso im Jahre 2000 keine kw-Vermerke ausgebracht sind, kommt damit die Gewährung von Altersteilzeit für den Kläger nicht in Betracht.
Durchgreifende formelle oder materielle Bedenken gegen diesen Erlass sowie gegen die Ausschlussklausel des § 78d Abs. 3 LBG bestehen entgegen der Auffassung des Klägers nicht.
Bei Einführung und Ausgestaltung der so genannten Altersteilzeit für Beamte steht dem Landesgesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, weil in den besoldungs- und versorgungsrechtlichen Vorschriften des Bundes sowie in dem Beamtenrechtsrahmengesetz insoweit keine zwingenden Vorgaben (Art. 72 Abs. 1, 74a, 75 Abs. 1 Nr. 1 GG) enthalten sind. Rahmenrechtliche Vorschriften sind nur für das in § 44b Abs. 1 Nr. 2 BRRG umschriebene Modell der Beurlaubung Beamter ohne Dienstbezüge ab dem 55. Lebensjahr (vgl. dazu § 78e LBG geschaffen worden. Für Teilzeitbeschäftigung und damit auch für die von dem Kläger begehrte Altersteilzeit unter Fortzahlung der Bezüge sieht § 44a BRRG lediglich vor, dass sie durch Gesetz geregelt werden müssen. Weitere Voraussetzungen enthält § 44a BRRG entgegen seiner ursprünglich gewollten Fassung (vgl. dazu den Gesetzesentwurf BT.DS. 13/3994 zu § 44a BRRG einerseits und die Fassung der Vorschrift, die sie durch das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 - BGBl. I S. 322 - gefunden hat) nicht, insbesondere keine Verpflichtung des Landesgesetzgebers, Altersteilzeit einzuführen oder das für die Beamten des Bundes geschaffene Modell des § 72b BBG (vgl. das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1998 - BGBl. I S. 2026 -) zu übernehmen. Vielmehr ist entsprechend den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) grundsätzlich davon auszugehen, dass sich der Beamte mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen hat (§ 36 Satz 1 BRRG, § 57 Satz 1 LBG), der Dienst nicht nur in Form der Teilzeitbe- schäftigung zu leisten ist (§ 78 Abs. 1 LBG) und das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit regelmäßig erst mit Erreichen der Altersgrenze endet, §§ 21 Abs. 2, 25 BRRG, §§ 30 Abs. 2, 44 Abs. 1 LBG. Ist es damit dem Land freigestellt, Altersteilzeit einzuführen oder dies zu unterlassen, bestehen ebenfalls keine Bedenken, wenn im Gesetzgebungsverfahren ein dritter Weg gewählt und die Anwendung der Regelung durch einen Ausschlusstatbestand beschränkt wird.
Der mit Erlass vom 04. Mai 1999 - 2000 I B 410 - verfügte Ausschluss der Anwendung des § 78d LBG ist auch materiell nicht zu beanstanden. Der Ausschluss steht nach § 78d Abs. 3 LBG im Ermessen des Dienstherrn; nähere inhaltliche Voraussetzungen enthält die Vorschrift nicht. Das Verwaltungsgericht überprüft in diesem Zusammenhang grundsätzlich nur, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO analog). Ein solcher Ermessensfehler liegt im Ergebnis nicht vor.
Der Erlass hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Zwar sieht § 78d Abs. 3 LBG ausdrücklich nur vor, dass von der Anwendung der Vorschrift entweder ganz abgesehen werden oder sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche oder Beamtengruppen beschränkt werden kann; der von dem Justizminister bestimmte Ausschluss für Bereiche, in denen so genannte kw-Vermerke nicht zu erwirtschaften sind, ist von der Ermächtigung gleichwohl gedeckt. Denn es ist davon auszugehen, dass die Ermächtigung zum generellen Ausschluss der Anwendung auch dazu berechtigt, als Minus hierzu innerhalb des Geschäftsbereichs für alle Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen eine (Teil-) Ausschlussregelung zu treffen, die an ein übergreifendes Kriterium anknüpft.
Die dem Erlass zugrunde liegenden Erwägungen sind - gemessen an den Grundsätzen des Art. 3 Abs. 1 GG - nicht willkürlich und damit im Ergebnis sachlich ausreichend gerechtfertigt. Der Beklagte hat die Gewährung von Altersteilzeit von dem Umstand abhängig gemacht, ob in dem betreffenden Verwaltungsbereich oder in der betreffenden Beamtengruppe künftig wegfallende Planstellen vorhanden sind. Dieses Kriterium hat er in dem Erlass sinngemäß mit der Überlegung gerechtfertigt, dass die Altersteilzeit Auswirkungen auf die künftige anderweitige Vergabe von Planstellen habe, da nach einer Vorgabe des Finanzministers ein Anteil der je- weiligen Planstelle - im Regelfall etwa 20 Prozent - nicht erneut besetzt werden könne, so dass die Gewährung von Altersteilzeit mit einem sukzessiven Abbau von vorhandenen Planstellen verbunden sei. Altersteilzeit soll daher nur gewährt werden, wenn aufgrund haushaltspolitischer und haushaltsrechtlicher Gegebenheiten ein Stellenabbau zu vollziehen ist. Diese, nicht allein rechtlichen, sondern auch politischen und fiskalischen Vorgaben geschuldete Erwägung ist sachlich nicht zu beanstanden. Denn die Altersteilzeit ist für den Dienstherrn mit zusätzlichen Kosten verbunden, die zur Aufstockung der Versorgung des Beamten anfallen und - anders als im Tarifbereich - von dem Dienstherrn allein zu tragen sind. Die mit der Teilzeit und der Altersteilzeit grundsätzlich einhergehenden besoldungs- und versorgungs- rechtlichen Nachteil für den Beamten werden durch § 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG, § 6 Abs. 2 BBesG sowie die Altersteilzeitzuschlagsverordnung vom 21. Oktober 1998 (BGBl. I S. 3191) abgefangen. Demnach werden die Besoldung und die Versorgung nicht in dem Umfang der Reduzierung der Dienstleistung gekürzt (vgl. § 6 Abs. 1 BBesG, § 6 Abs. 1 Satz 3, 1. HS. BeamtVG), wie dies bei Teilzeitbeschäftigung regelmäßig der Fall wäre. Vielmehr erbringt der Dienstherr Zuschüsse in der Weise, dass der Beamte trotz reduzierter Dienstleistung bis zu 83 vom Hundert der bis- herigen Dienstbezüge erhält und die Zeiten der Teilzeitbeschäftigung zu neun Zehnteln der regelmäßigen Arbeitszeit als ruhegehaltfähig gelten. Die Berücksichtigung dieser Aufwendungen und der damit verbundenen personalwirtschaftlichen Folgen ist wegen ihrer nachvollziehbaren Auswirkungen auf die Gestaltung der Arbeitsabläufe und der Aufgabenerledigung der Behörden sachgerecht.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Erlass nicht rechtsfehlerhaft, weil er arbeitsmarktpolitische Belange unbeachtet lässt und allein dringende dienstliche Belange im Sinne des § 78d Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LBG hätte konkretisieren dürfen.
Wie bereits ausgeführt, enthält der Gesetzeswortlaut des § 78d Abs. 3 LBG keine tatbestandlichen Vorgaben oder Beschränkungen, die im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen sind. Derartige Vorgaben lassen sich den Absätzen 1 und 2 der Vorschrift ebenfalls nicht entnehmen. Anders als im Falle des § 78e LBG, der unter näher beschriebenen Voraussetzungen eine Beurlaubung ab dem 55. Lebensjahr ohne Dienstbezüge zulässt, haben die von dem Kläger angeführten arbeitsmarktpolitischen Belange in den Gesetzestext keinen Eingang gefunden.
Auch die Entstehungsgeschichte des § 78d LBG sowie die Gesetzesbegründung gebieten keine Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer Belange und lassen das weite Ermessen des Beklagten unberührt. Das Land Nordrhein-Westfalen hat § 78d LBG mit dem neunten Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. April 1999 (GVBl. S. 148) in das Landesbeamtengesetz eingefügt. Die Altersteilzeit war in dem ursprünglichen Gesetzesentwurf nicht enthalten (LT.DS. 12/3186) und ist erst im Rahmen der zweiten Lesung (LT.DS. 12/3821) aufgenommen worden. Zur Begründung heißt es lediglich:
"Die Vorschrift überträgt die Altersteilzeitregelung für Arbeitnehmer auf Beamte. Sie entspricht inhaltlich § 72b BBG in der Fassung des Bundesbesoldungs- und versorgungsgesetzes 1998 (BGBl. I. S. 2026), soweit die besondere Personalstruktur der Dienstherrn im Geltungsbereich des Landesbeamtengesetzes nicht - vom Bundesgesetzgeber für zulässig erachtete - Anpassungen erforderte."
In der Begründung zu Abs. 3 heißt es weiter:
"Wegen der systembedingten Unterschiede zur Altersteilzeit im Tarifbereich soll im Beamtenbereich den Dienstherrn die Entscheidung überlassen bleiben, ob sie von der Vorschrift überhaupt Gebrauch machen oder ihren Anwendungsbereich begrenzen wollen."
Von dem Landesgesetzgeber gewollte Voraussetzungen und Ziele der Altersteilzeit lassen sich dem nicht entnehmen. Vielmehr sollte es den Dienstherrn überlassen bleiben, sich aus in seinem jeweiligen Geschäftsbereich liegenden Gründen zu entschließen, ob und in welchem Umfang Altersteilzeit gewährt werden kann. Darüber hinaus ist nicht erkennbar, dass Gründe und Zielsetzungen ar- beitsmarktpolitischer Art zur Einfügung des § 78d LBG geführt haben. Ausdrücklich gewollt war lediglich die Übernahme eines im Tarifbereich bestehenden Instituts in das Beamtenrecht, wobei Besonderheiten der Geschäftsbereiche innerhalb des Landes Berücksichtigung finden sollten.
Die Eigenart der Altersteilzeit und die mit ihr notwendig verbundenen Folgen gebieten keine andere Bewertung. Altersteilzeit führt zunächst nur zum vorzeitigen Abbau des Bestandes an dienstleistenden Beamten. Die weitere Frage, ob zugleich den in den öffentlichen Dienst strebenden Bewerbern Planstellen zur Verfügung gestellt werden können, ist dagegen kein zwingender Inhalt der Maßnahme und damit auch nicht der Ermessenserwägungen. Die Altersteilzeit nach § 78d LBG führt infolge der oben beschriebenen versorgungsrechtlichen Besserstellung der Beamten zu Kosten, die den Aufwand für vollzeitbeschäftigte Beamte annähernd erreichen können. Unbeschadet der Besonderheiten im Einzelfall ist daher nicht zwingend damit zu rechnen, dass durch diese Form der verdeckten vorzeitigen Zurruhesetzung nennenswerte Haushaltsmittel zur Schaffung neuer Planstellen gewonnen wer- den.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 113 Abs. 5 Satz 1, 114 Satz 1 VwGO
§§ 21 Abs. 2, 25
BRRG
§§ 30 Abs. 2, 44 Abs. 1 LBG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 78d LBG
§ 72b BBG
§ 78e LBG
§ 44a BRRG
§ 167 VwGO
§ 78d des
Landesbeamtengesetzes
§ 78d Abs. 3 LBG
§ 78d Abs. 1 und Abs. 2 LBG
§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO
§ 78d Abs. 1 Satz 1 LBG
§ 78d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis
Nr. 4 LBG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LBG
§ 44b Abs. 1 Nr. 2 BRRG
§ 36 Satz 1 BRRG
§ 57 Satz 1 LBG
§ 78 Abs. 1 LBG
§ 114 Satz 1
VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG
§ 6 Abs. 1
BBesG
§ 78d Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 72 Abs. 1,
74a, 75 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG