Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-10-19, Aktenzeichen 8 B 2223/18
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2018:1019.8B2223.18.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 16. Oktober 2018 - 5 L 5081/18.GI - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert.
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den Antrag der Antragstellerin "Spendenaufruf an die Mitglieder der Regierungsparteien" vom 14. August 2018 auf die Tagesordnung für die Sitzung des Kreistags des Wetteraukreises am 24. Oktober 2018 zu setzen.
Der Antragsgegner hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Aufnahme eines Tagesordnungspunktes auf die Sitzung des Kreistages des Wetteraukreises am 24. Oktober 2018.
Die Antragstellerin ist eine Fraktion im Kreistag, der Antragsgegner dessen Vorsitzender.
Am 14. August 2018 übersandte die Antragstellerin dem Antragsgegner den Antrag "Spendenaufruf an die Mitglieder der Regierungsparteien" mit der Bitte, diesen auf die Tagesordnung für die Sitzung am 24. Oktober 2018 zu nehmen. Der Antrag hat folgenden Wortlaut (Anlage K-1 zum Schriftsatz vom 11. Oktober 2018):
"Der Kreistagsvorsitzende ruft jene Kreistagsmitglieder dazu auf, welche den Regierungsparteien des Bundes (CDU und SPD) als Mitglied angehören, ab sofort ihre Sitzungsgelder dem europaweiten Hilfsverein für Opfer von Kriminalität und Gewalt "Weißer Ring e.V." zu spenden."
Morde, Vergewaltigungen, Körperverletzungen, sexuelle Belästigungen, Raubüberfälle und viele Straftaten mehr sind das Ergebnis der rechtswidrigen Massenzuwanderung und der Politik der offenen Grenzen. Verantwortlich hierfür ist die Bundesregierung und eben auch jene Parteimitglieder, die den jeweiligen Parteien dieser Bundesregierung angehören. Durch eine aktive Mitgliedschaft in CDU und SPD macht sich jedes einzelne Mitglied indirekt mitschuldig. Um den Opfern dieser völlig verfehlten Parteipolitik entgegenzukommen … ."
Nachdem dieser Antrag zunächst als Tagesordnungspunkt 8 in einem den Mitgliedern des Kreistages übersandten Entwurf einer Einladung für die Kreistagssitzung am 24. Oktober 2018 aufgeführt war, wurde er auf Anraten des Ältestenrates von der Tagesordnung genommen, weil der Antragsgegner den Abgeordneten nicht vorschreiben könne, was sie mit ihren Sitzungsgeldern zu tun haben.
Auf der mit Datum vom 5. Oktober 2018 versandten Einladung zur Kreistagssitzung war der Tagesordnungspunkt nicht mehr aufgeführt.
Nachdem der Antragsgegner der Aufforderung der Antragstellerin, den Antrag wieder auf die Tagesordnung zu nehmen, nicht nachgekommen war, hat diese am 11. Oktober 2018 beim Verwaltungsgericht Gießen um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie beruft sich zur Begründung ihres Anspruchs auf § 32 Satz 2 HKO i.V.m. § 58 Abs. 5 Satz 3 HGO.
Die Antragstellerin hat beantragt,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den als Anlage K-1 beigefügten Antrag der Antragstellerin in die Tagesordnung der Sitzung des Wetterauer Kreistages am 24. Oktober 2018, hilfsweise in die Tagesordnung der darauffolgenden Kreistagssitzung aufzunehmen.
Der Antragsgegner hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, die Zuständigkeit des Kreistages für die Verwendung der den Kreistagsmitgliedern nach der Entschädigungssatzung zustehenden Sitzungsgelder sei nicht gegeben.
Mit Beschluss vom 16. Oktober 2018 hat das Verwaltungsgericht Gießen die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Antragstellerin habe weder Anordnungsgrund noch Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Für den Anordnungsgrund in einem Organstreit komme es nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers an, sondern darauf, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig sei. Das sei hier nicht der Fall. Auch einen Anordnungsanspruch habe die Antragstellerin nicht dargelegt. Insoweit fehle dem Landkreis die Verbandskompetenz für einen solchen Antrag, da die Verwendung der Sitzungsgelder Privatangelegenheit der Kreistagsmitglieder sei. Da der Antrag zudem einen verbindlichen Handlungsauftrag enthalte, fehle dem Kreistag auch die Organkompetenz, weil damit in den Kompetenzbereich des Kreistagsvorsitzenden eingegriffen werde. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den angegriffenen Beschluss.
Dieser Beschluss ist den Beteiligten am 16. Oktober 2018 übersandt worden und am 17. Oktober 2018 hat die Antragstellerin dagegen Beschwerde erhoben. Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht den Erlass der einstweiligen Anordnung verweigert. Sowohl Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch seien gegeben. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Beschwerdeschrift.
Die Antragstellerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 16. Oktober 2018 - 8 L 5081/18.GI - abzuändern und den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den als Anlage K-1 zur Antragsschrift beigefügten Antrag der Antragstellerin in die Tagesordnung der Sitzung des Wetterauer Kreistages am 24. Oktober 2018,
hilfsweise:
in die Tagesordnung der darauffolgenden Kreistagssitzung aufzunehmen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen
und beruft sich zur Begründung auf die Gründe des angegriffenen Beschlusses.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte, die Gegenstand der Beratung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die gem. §§ 146 Abs. 4 Satz 1, 147 VwGO zulässige und statthafte Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 16. Oktober 2018 führt zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat der Antragstellerin zu Unrecht die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes im Wege der einstweiligen Anordnung verweigert. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung zulässig und begründet.
1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO voraus, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch (ein subjektiv-öffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln) und einen Anordnungsgrund (die Eilbedürftigkeit) glaubhaft macht. Ist der Antrag - wie hier - auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann grundsätzlich nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten.
Im Hinblick darauf, dass die Anforderungen an die Beschwerdebegründung in § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO und die Beschränkung des Prüfungsumfangs des Beschwerdegerichts auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe in § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die einmonatige Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO zugeschnitten sind, die der Antragstellerin hier auf Grund der Eilbedürftigkeit der Angelegenheit jedoch nicht zur Verfügung steht, hat das Beschwerdegericht zur Wahrung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer umfassenden Kontrolle unterworfen, die nicht auf das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin reduziert ist (vgl. BVerfG 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2004 - 1 BvR 356/04 -, juris, Rdnr. 21 ff.; Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl. 2018, § 146 Rdnr. 33).
Davon ausgehend hat das Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu Unrecht abgelehnt. Die Antragstellerin hat sowohl einen Anordnungsanspruch als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Sie hat Anspruch darauf, dass ihr Antrag auf die Tagesordnung für die Kreistagssitzung am 24. Oktober 2018 genommen wird (a) und die Angelegenheit ist eilbedürftig (b).
a) Rechtsgrundlage des den Anordnungsanspruch begründenden organschaftlichen Rechts der Antragstellerin ist § 32 HKO in Verbindung mit § 58 Abs. 5 Satz 3 HGO, wonach der Vorsitzende des Kreistages Anträge einzelner Kreistagsmitglieder und Fraktionen, die bis zu einem bestimmten, in der Geschäftsordnung festzulegenden Zeitpunkt vor der Sitzung bei ihm eingehen, auf die Tagesordnung zu setzen hat. Diese Normen regeln nicht nur objektivrechtlich die Art und Weise, wie die Tagesordnung für die Sitzungen des Kreistages zu erstellen ist, sie vermitteln zugleich dem einzelnen Mitglied und den Fraktionen ein subjektives Recht auf Einhaltung dieser Regelungen. Denn die Kreistagsabgeordneten üben ihre Tätigkeit nach ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung aus und sind an Anträge und Wünsche der Wähler nicht gebunden (§ 28 Abs. 1 HKO). Ihre Aufgabe ist es, die gesamte Verwaltung des Kreises - mit Ausnahme der Erfüllung der Auftragsangelegenheiten - und die Geschäftsführung des Kreisausschusses, insbesondere der Kreiseinnahmen zu überwachen (§ 29 Abs. 2 Satz 1 HKO). Zu diesem Zweck haben sie das Recht über einen Ausschuss Akteneinsicht zu nehmen, Fragen zu Tagesordnungspunkten sowie schriftliche Anfragen zu stellen (§ 29 Abs. 2 HKO) und gemäß § 32 Satz 2 HKO i.V.m. § 58 Abs. 5 HGO Anträge auf die Tagesordnung zu setzen. Dieses Recht ist wesentlicher Bestandteil ihres mitgliedschaftlichen Rechtes und ermöglicht es ihnen, Einfluss auf die Geschicke des Kreises zu nehmen.
Davon ausgehend hat der Antragsgegner die Antragstellerin durch die Nichtaufnahme ihres Antrags auf die Tagesordnung in ihren Rechten verletzt. Der Antrag der Antragstellerin ist am 14. August 2018 und damit gemäß § 14 Abs. 6 GO-KT fristgerecht beim Antragsgegner eingegangen. Inhaltlich fällt er - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - sowohl in die Verbandskompetenz des Kreises (1) als auch in die Organkompetenz des Kreistages (2). Ob der Kreistag darüber hinaus berechtigt ist, seinem Vorsitzenden einen entsprechenden Auftrag zu erteilen, kann dahinstehen, da dem Vorsitzenden jedenfalls ein über die Prüfung der Verbands- und Organkompetenz hinausgehendes inhaltliches Prüfungsrecht nicht zusteht (3).
(1) Soweit das Verwaltungsgericht meint, der streitgegenständliche Antrag gehöre nicht zur Verbandskompetenz des Kreises, kann dem nicht gefolgt werden. Insoweit kann dahinstehen, inwieweit der Vorsitzende des Kreistages bei der Erstellung der Tagesordnung die thematische Zugehörigkeit eines Antrags zur Verbandskompetenz des Kreises zu überprüfen hat (vgl. einerseits die Gesetzesbegründung Drs. 18/4031 vom 10. Mai 2011, S. 35/6; Lange, Kommunalrecht, Kap. 6 Rdnr. 16f.; a.A. Bennemann/Teschke in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen Bd. II, § 58 [Stand: August 2013] Rdnr. 20; Sommer in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen Bd. III, § 32 HKO 8.2.4). Denn der von der Antragstellerin übersandte Antrag unterfällt jedenfalls sowohl der Verbandskompetenz des Kreises als auch der Organkompetenz des Kreistages.
Die Verbandskompetenz des Kreises besteht gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG in allen Angelegenheiten, in denen den Gemeindeverbänden - wie hier dem Wetteraukreis - das Recht zur Selbstverwaltung im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze zusteht. Auch wenn den Gemeindeverbänden eine verfassungsrechtlich garantierte Allzuständigkeit fehlt (Mehde in Maunz/Dürig, Grundgesetz Stand: April 2018, Art. 28 Abs. 2 Rdnr. 135), sind sie doch im Rahmen der ihnen vom Gesetzgeber übertragenen Aufgaben zur Selbstverwaltung berechtigt. Dazu gehört auch das ihnen übertragene Recht, gemäß § 18 HKO i.V.m. § 27 HGO die den Mitgliedern des Kreistages zustehende Aufwandsentschädigung durch Satzung zu regeln und gemäß § 27 Abs. 3 Satz 2 HGO ganz oder teilweise als Gewährung eines Sitzungsgeldes auszugestalten.
Der streitgegenständliche Antrag der Antragstellerin bezieht sich auf die Verwendung eben dieser Sitzungsgelder, die konkret an bestimmten Parteien zugehörige Mitglieder des Kreistages gezahlt werden. Der Antrag hat dadurch einen hinreichend örtlichen Bezug zu den Angelegenheiten des Kreises. Dass ausweislich der Begründung dieses Antrags damit indirekt auch ein bestimmtes, gegen die Flüchtlingspolitik der Bundesregierung gerichtetes politisches Statement verbunden ist, ändert an der Verbandskompetenz des Kreises nichts. Die Begründung schildert lediglich die Motivation, die die Kreistagsmitglieder der genannten Parteien zu der Spende veranlassen soll, ohne dem Antragsgegner damit eine für den Kreistag mit Außenwirkung abzugebende politische Stellungnahme zu bundespolitischen Entscheidungen abzuverlangen.
(2) Der Antrag fällt auch in die Organkompetenz des Kreistages. Zum einen gehört es zu den vom Kreistag gemäß § 18 HKO i.V.m. § 27 Abs. 3 Satz 1 und 2 HGO im Rahmen der Entschädigungssatzung zu regelnden Angelegenheiten, ob und in welchem Umfang Sitzungsgelder gezahlt werden. Der streitgegenständliche Antrag betrifft die konkrete Verwendung der Sitzungsgelder, die den Mitgliedern des Kreistags für ihre Teilnahme an dessen Sitzungen gewährt werden. Auch wenn die Mitglieder des Kreistages gemäß § 18 HKO i.V.m. § 27 Abs. 5 Satz 2 HGO auf die Aufwandsentschädigung nicht verzichten können, steht das einem Appell, die Sitzungsgelder für einen bestimmten Zweck zu spenden, angesichts der Freiwilligkeit derartiger Zahlungen an die genannte Institution nicht entgegen. Schließlich handelt es sich bei dem von der Antragstellerin angestrebten Beschluss lediglich um eine in dem Gremium "Kreistag" an bestimmte seiner Mitglieder gerichtete Aufforderung und damit um eine interne Willensbekundung des gesamten Gremiums. Der Kreistag ist damit jedenfalls das Gremium, welches mit dieser Frage befasst werden kann.
(3) Ob der Antrag, so wie er von der Antragstellerin formuliert worden ist, einen konkreten Handlungsauftrag an den Vorsitzenden des Kreistages enthält oder ob dieser - wie die Antragstellerin in der Beschwerdeschrift vorträgt - "lediglich im Sinne einer unverbindlichen politischen Absichtserklärung mit Appellcharakter dazu aufgefordert werden [soll], eine entsprechende Empfehlung zur Verwendung der Sitzungsgelder an die Mitglieder des Kreistags zu richten", kann dahinstehen. Denn außer der Prüfung der Verbands- und Organkompetenz steht dem Vorsitzenden des Kreistages ein materielles Vorprüfungsrecht, beantragte Tagesordnungspunkte auf die Rechtmäßigkeit ihres Inhalts zu prüfen und bei negativem Prüfungsergebnis nicht auf die Tagesordnung zu setzen, nicht zu. Nur wenn ein Antrag nicht ernsthaft gestellt oder schikanös ist oder einen strafbaren Inhalt hat, kann die Aufnahme auf die Tagesordnung abgelehnt werden (Lange, Kommunalrecht, a.a.O., Kap. 6 Rdnr. 18; LT.-Drs. 18/4031 vom 10. Mai 2011, S. 36). Dies gilt selbst dann, wenn - was ausgehend vom Wortlaut des Antrags naheliegt - der hier angestrebte konkrete Handlungsauftrag an den Kreistagsvorsitzenden außerhalb der Kompetenz des Kreistagsvorsitzenden liegt und deshalb vom Kreistag nicht beschlossen werden dürfte. Der Antragsgegner hätte die Aufnahme des streitgegenständlichen Antrags auf die Tagesordnung daher nicht ablehnen dürfen.
b) Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Die Entscheidung ist eilbedürftig, weil der Antragsgegner den streitgegenständlichen Antrag nicht auf die Tagesordnung der Sitzung am 24. Oktober 2018 gesetzt und zum Ausdruck gebracht hat, dass er ihn auch nicht auf die Tagesordnung der nächsten Kreistagssitzung zu nehmen bereit ist, weil er ihn für unzulässig hält. Die Antragstellerin wäre daher ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung für die gesamte Wahlperiode, für die sie dem Kreistag angehört, jedenfalls aber bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren, gehindert diesen Antrag im Plenum zur Diskussion zu stellen.
Dem Erlass der einstweiligen Anordnung steht auch das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache hier nicht entgegen, weil ansonsten dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewähren (Art. 19 Abs. 4 GG), nicht genügt wäre. Denn ohne eine entsprechende Regelung würde das wehrhafte Recht der Antragstellerin, ihre Mitgliedschaftsrechte durch die Einbringung von Anträgen auszuüben vereitelt, weil ein späterer Erfolg im Hauptsacheverfahren die faktische Verhinderung der Ausübung ihres Rechts in den inzwischen abgehaltenen Sitzungen des Kreistages angesichts des aktuellen Bezugs des Antrags nicht mehr ausgleichen könnte.
2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen, da sie vollumfänglich unterliegt (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§, 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG, wobei der Senat sich an Nr. 22.7 orientiert und von einer Reduzierung des Streitwerts gemäß Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 31. Mai/1. Juni 2012 bzw. 18. Juli 2013 (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, Anh. § 164 Rdnrn. 14 ff.) absieht, da der Antragsteller mit dem Eilverfahren eine Vorwegnahme der Hauptsache begehrt hat.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 HKO
§ 18 HKO
§ 27 HGO
§ 32 Satz 2 HKO
§ 58 Abs. 5 Satz 3 HGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1, 147 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 HKO
§ 29 Abs. 2 Satz 1 HKO
§ 29 Abs. 2 HKO
§ 58 Abs. 5 HGO
§ 27 Abs. 3 Satz 2 HGO
§ 27 Abs. 3 Satz 1 und 2 HGO
§ 27 Abs. 5 Satz 2 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 L 5081/18
8 L 5081/18
1 BvR 356/04