Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-30, Aktenzeichen 20 D 128/00.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0330.20D128.00AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand Die Klägerin ist eine Stadt nordöstlich des Verkehrsflughafens Düsseldorf. Sie wendet sich gegen Abflugstrecken, die das Luftfahrt-Bundesamt für die Startrichtung 05 des Flughafens über den im Süden ihres Stadtgebiets liegenden Ortsteil Kettwig gelegt hat. Kettwig wird seit langem sowohl durch Anflüge aus Richtung Nordosten (auf die Landebahnen 23 L/R) als auch durch Abflüge von den Startbahnen 05 R/L in Richtung Nordosten betroffen. Die Abflugstrecken in Startrichtung 05 verlaufen gebündelt etwa 6 nautische Meilen (NM) auf dem Radial 055 des Funkfeuers DUS, bevor sie sich nach Westen, Norden und Osten verzweigen. Auf den streitigen, nach Osten weiter- bzw. nach Süden zurückführenden Abflugstrecken GMH und NOR muss kurz vor Erreichen des Stadtgebiets der Klägerin eine Rechtskurve eingeleitet werden. Das anschließende Streckensegment verlief ursprünglich südlich der Stadtgrenze von Kettwig; durch die streitige Änderung ist die normative Ideallinie etwa 300 m nach Norden und damit auf Kettwiger Gebiet verschoben worden. Bei einer Überprüfung der Abflugrouten zur geplanten Ermöglichung rechnergestützter Abflüge (GPS/FMS-Overlay- bzw. NeSS-Verfahren) am Flughafen Düsseldorf stellte die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) im Juli 1999 fest, dass die Ideallinie der Verfahren GMH und NOR nicht eingehalten wurde. Beginnend mit der Einleitung des Kurvenfluges kam es vielfach zu einem Überschießen der tatsächlichen Flugwege nach Norden und in der Folge zu einer erheblichen Streuung der Abflugwege; die Durchschnittsflugspur war deutlich nach Norden verschoben, wodurch der südliche Teil von Kettwig großflächiger überflogen wurde. Die DFS erarbeitete daraufhin unter Verwendung neuer Vorgaben der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) für die Berechnung von Kurvenflügen (Doc 8168- OPS/611 - PANS-OPS) zunächst zwei alternative Neubeschreibungen der Strecken, die im fraglichen Abschnitt im Wesentlichen mit der alten Idealspur (so genannte Variante 1 "rot", nach Bereinigung im Anfangssegment als Variante 3, "hellblau", bezeichnet) identisch waren, zum anderen mit der alten Durchschnittsflugspur (Variante 2 "grün"). In der für den Flughafen Düsseldorf gebildeten Kommission nach § 32b LuftVG (Fluglärmkommission), der die DFS Problematik und Alternativen erstmals in einer Sondersitzung am 11. August 1999 vorstellte, konnte über die Wahl der neuen Strecke zunächst keine Einigkeit erzielt werden. Während die Klägerin und die DFS die Variante 1 favorisierten, forderte die südlich an die Klägerin angrenzende Gemeinde Heiligenhaus, die an den Kommissionssitzungen als Gast teilnahm, nachdrücklich, die Durchschnittsflugspur als neue Idealspur festzulegen, weil jede weitere Südverschiebung des Fluggeschehens für ihr Gemeindegebiet mit Belastungen über die bisherigen hinaus verbunden sei, die sie nicht hinnehmen wolle. Nachdem die Klägerin und Heiligenhaus sich auch in direkten Gesprächen nicht verständigen konnten, arbeitete die DFS eine Variante 4 ("rot") aus, deren Idealspur im fraglichen Segment zwischen den ursprünglichen Varianten 2 und 3, etwa 300 m nördlich der alten Idealspur verlief, und die aus ihrer Sicht einen "akzeptablen Kompromiss für die beteiligten Gemeinden" und "im Interessenausgleich letztlich die beste Routenführung" darstellte. Die Kommission sprach in ihrer 65. Sitzung am 23. Februar 2000 eine abschließende Empfehlung zugunsten der Variante 4 aus. Die Gemeinde Heiligenhaus erklärte dazu, diese Streckenführung sei für sie akzeptabel. Hingegen hielt die Klägerin entsprechend der Beschlusslage ihrer Gremien an der Variante 1 (= 3) fest. Mit der 20. Verordnung zur Änderung der 122. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 15. Juni 2000 (in Kraft seit dem 13. Juli 2000) legte das Luftfahrt-Bundesamt in § 3 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 bei Benutzung der Startbahnen 05 die Abflugstrecken GMH und NOR entsprechend der Variante 4 fest. Die Klägerin hat hiergegen am 28. September 2000 Klage erhoben. Im Verlauf des Klageverfahrens ist die 122. Durchführungsverordnung mehrfach geändert worden; seit dem 4. September 2003 gilt sie in der Fassung der 27. Änderungsverordnung vom 16. Juli 2003. Die Klägerin macht mit ihrer Klage geltend: Sie sei klagebefugt, denn die neue Streckenführung verursache in Kettwig unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen und wirke sich damit unmittelbar nachteilig auf dort geplante Baugebiete und die Situation dortiger Grundstücke aus. Am Messpunkt 14 in Kettwig würden regelmäßig Werte durch Überflüge von 70 dB(A) und in den Spitzen sogar bis zu 84 dB(A) registriert. Eine nachvollziehbare Abwägung habe nicht stattgefunden. Nicht einmal eine Begründung für die Änderung, etwa in Form einer Auflistung der für und gegen sie sprechenden Gründe, finde sich. Vielmehr habe das Luftfahrt-Bundesamt die von der DFS vorgeschlagene Änderung "praktisch automatisch", ohne eigene Überlegungen für verbindlich erklärt. Die DFS habe ihrerseits, soweit ersichtlich, den Vorschlag der Kommission zugunsten der Variante 4 ohne weitere Prüfung übernommen. Auch in der Fluglärmkommission habe keine nachvollziehbare Abwägung stattgefunden; die Kommission habe vielmehr eine politische Entscheidung getroffen, bei der jedes Mitglied darum bemüht gewesen sei, eigenen Interessen am effektivsten Geltung zu verschaffen. Jedenfalls seien ihre, der Klägerin, Belange nicht in eine Abwägung eingestellt worden. Vor allem sei nicht berücksichtigt worden, dass Kettwig nicht nur Abflügen, sondern in erheblichem Ausmaß auch Landeanflügen ausgesetzt sei; 85 % aller Landeanflüge verliefen quer über dieses Gebiet. Dabei fielen die Immissionen der wesentlich tiefer fliegenden Landeanflüge weitaus extremer aus als diejenigen der Abflüge. Die durch die Festlegung begünstigte Nachbargemeinde Heiligenhaus- Isenbügel bleibe hingegen von Landeanflügen völlig verschont und habe auch nur einen Bruchteil der Abflüge zu ertragen. Es erscheine von daher nicht angängig, die Abflugstrecken weiter nördlich in ihr Kettwiger Stadtgebiet zu verlegen und damit die dort bestehenden Beeinträchtigungen noch zu intensivieren. Ein sachgerechter Ausgleich der Interessen beider Gemeinden könne bei Betrachtung der gesamten Flugbewegungen vielmehr nur dadurch erreicht werden, dass dem Stadtteil Kettwig keine Belastungen über diejenigen durch Anflüge hinaus aufgebürdet würden. Mit der Möglichkeit, den früheren Rechtszustand verbindlich festzuschreiben, stehe eine solche Alternative zur Verfügung. Dass die Anflugbelastung fehlerhaft unberücksichtigt geblieben sei, belege auch der Umstand, dass ein Vertreter der DFS in der 64. Sitzung der Fluglärmkommission am 8. Dezember 1999 selbst angeregt habe, diesen Umstand bei der Neufestlegung in die Bewertung einzubeziehen, dass diese Anregung aber nicht weiterverfolgt worden sei. Die Klägerin beantragt, festzustellen, dass die Festlegung der Abflugverfahren GMH7Z und NOR8Z (früher NOR6Z) von der Startbahn 05R und GMH1Y und NOR3Y (früher NOR1Y) von der Startbahn 05L in § 3 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 der 122. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs- Ordnung in der Fassung der 20. Änderungsverordnung sie in ihren Rechten verletzt. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hält die Klage für unzulässig, schon weil sich kommunale Gebietskörperschaften im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung nicht in gleicher Weise auf eigene Belange berufen könnten wie Privatpersonen. Überdies fehle es der Klägerin offensichtlich an rechtlicher Betroffenheit; die Lärmsituation habe sich zu ihrem Vorteil verbessert, kommunale Planungen, auch für übliche Wohnbebauung, würden nicht vereitelt, und ansonsten sei nachteilig betroffenes Wohneigentum der Klägerin nicht vorhanden. Die Klage sei aber auch unbegründet. Es treffe nicht zu, dass sich die Zielrichtung der beklagten Änderung darin erschöpfe, die Gemeinde Heiligenhaus auf Kosten der Klägerin zu entlasten. An einer Vielzahl von Flughäfen, so auch in Düsseldorf, habe die Notwendigkeit bestanden, die Flugverfahren sowohl an die verbesserte Triebwerksleistung moderner Strahlflugzeuge als auch an deren Ausrüstung mit computergestützten Navigationssystemen (FMS/GPS) anzupassen. Erklärtes Ziel sei es dabei gewesen, die Idealspuren möglichst unverändert zu lassen, wo sie sich als sinnvoll erwiesen hätten, und lediglich größere Ungenauigkeiten zu korrigieren. Da hier unter den beiden unmittelbar betroffenen Gemeinden keine Einigkeit habe erzielt werden können, habe sie schließlich die Variante 4 erarbeitet, die als beste unter den denkbaren Alternativen erscheine. Dadurch werde eine engere Bündelung erreicht und das "Überschießen" der Flugspuren nach Kettwig beseitigt; es trete eine leichte Verschiebung der Flugspuren in Richtung Isenbügel ein, wo die Flugspuren allerdings noch im Nordostbereich und damit erträglich blieben. Die von der Klägerin behauptete erhebliche Verschlechterung der Lärmsituation in Kettwig sei nicht nachvollziehbar; im Gegenteil ergebe sich eine geringfügige Verbesserung. Die von der Klägerin genannten Messwerte seien insoweit nicht aussagekräftig, weil die Messstelle 14 ("Kettwig") überwiegend die erheblich lauteren Landeanflüge erfasse. Die Lärmsituation im Anflugbereich von Kettwig sei zwar unbestritten ungünstig, lasse sich aufgrund der geographischen Situation aber nicht ändern. Das Gesamtpotenzial der Belastung sei durch die Streckenverlegung nicht erhöht worden, wie ein Vergleich der Flugspuraufzeichnungen vor und nach der Änderung zeige. Ein Teil der Abflüge treffe jetzt Isenbügel, wo allerdings die Betroffenheit durch eine Vielzahl direkter Überflüge erheblich größer als bei der Klägerin gewesen wäre, wenn der Forderung nach Festlegung der Variante 1 entsprochen worden wäre. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und auf die von den Beteiligten überreichten Karten Bezug genommen. Entscheidungsgründe Die Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter des Senats ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 87a Abs. 2 und 3, § 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg. Zulässiger Klagegegenstand ist weiterhin § 3 Abs. 2 der 122. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der Fassung der 20. Änderungsverordnung. Die dort unter Nrn. 3 und 4 für die Benutzung der Startbahnen des Flughafens Düsseldorf in Richtung 05 festgelegten Abflugverfahren GMH und NOR sind durch die späteren Änderungen der 122. Durchführungsverordnung nicht berührt worden und gelten unverändert. Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig, insbesondere ist die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis zu bejahen. Die Klägerin wendet sich gegen die Neuordnung der oben genannten (im zu prüfenden Abschnitt deckungsgleichen) Abflugverfahren, weil damit im streitigen Streckensegment die früher festgelegten Idealspuren auf ihr Stadtgebiet hin verschoben worden sind. Allein dies begründet die Möglichkeit einer Rechtsverletzung, denn kommunale Gebietskörperschaften können gegen die Festlegung von Flugverfahren, wie gegen überörtliche Entscheidungen im Übrigen, eine Vernachlässigung ihrer Rechte aus Art. 28 Abs. 2 GG sowie ihres Eigentums geltend machen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, amtlicher Umdruck S. 11 m.w.N. Eine Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin durch das streitgegenständliche Rechtsverhältnis ist nicht deshalb offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, weil sich - wie die Beklagte einwendet - infolge der Neuordnung eine Verbesserung der tatsächlichen Lärmsituation für die Klägerin ergeben hat. Abgesehen davon, dass eine Beurteilung dieser zwischen den Parteien streitigen Frage die Sachprüfung in einer dem Sinn einer Zugangsvoraussetzung für die gerichtliche Sachentscheidung widersprechenden Weise vorwegnehmen müsste, kann dieser Gedanke jedenfalls dann nicht zum Tragen kommen, wenn beansprucht wird, dass Belange bei der Entscheidung stärker als geschehen hätten zu Buche schlagen müssen und eine weitergehende Verbesserung daher zu Unrecht verwehrt worden sei. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin wird durch die Entscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes nicht in ihren Rechten verletzt. Die Festlegung der Abflugverfahren durch Rechtsverordnung beruht - wie in der 20. Änderungsverordnung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben - auf der Ermächtigung des Luftfahrt-Bundesamtes aus § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Sätze 2 und 3 LuftVG i.V.m. § 27a Abs. 2 LuftVO. Formelle Fehler, die auf eine Rechtsverletzung der Klägerin führen könnten, sind dem Luftfahrt-Bundesamt bei der Ausübung der Verordnungsermächtigung nicht unterlaufen. Insbesondere ist die Klägerin im Vorfeld der Streckenfestlegung eingehend und ausreichend beteiligt worden, was sie selbst einräumt. Die DFS, die wie üblich mit der Vorbereitung der Streckenänderungen betraut war, hat im vorliegenden Fall von der Befugnis des Verordnungsgebers Gebrauch gemacht, möglicherweise betroffene Dritte (durch Information und Anhörung) in das Entscheidungsverfahren einzubeziehen. Sie hat dazu in der Fluglärmkommission die in Betracht kommenden Alternativen einer Neubeschreibung der Strecken und ihre voraussichtlichen Auswirkungen vorgestellt, eingehend Gelegenheit zur Meinungsbildung in den politischen Gremien der betroffenen Gemeinden gegeben und die Ergebnisse in den Entscheidungsprozess einbezogen. Daher kannte die Klägerin, die - anders als die Gemeinde Heiligenhaus - schon bei Planungsbeginn Mitglied der Fluglärmkommission war, von vornherein sämtliche Überlegungen und konnte ihre Auffassung im Verlauf des Verfahrens (August 1999 bis Juni 2000) zur Geltung bringen; dies hat sie innerhalb und außerhalb der Fluglärmkommission auch getan. Daher war dem Luftfahrt-Bundesamt als Verordnungsgeber hinlänglich bekannt, dass und aus welchen Gründen die Klägerin die zunächst als Variante 1 dargestellten Strecken bevorzugte und daran bis zum Schluss festhielt. Ist die Klägerin mithin in einer Weise beteiligt worden, die selbst einem formellen Anhörungsrecht genügen würde, so bedarf keiner Erörterung, welche Folgen das Unterlassen einer Beteiligung für das materielle Abwägungsergebnis gehabt hätte, obwohl eine Pflicht zur Verfahrensbeteiligung, deren Verletzung die Änderungsverordnung ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache nichtig machen würde, weder im einfachen Recht angeordnet noch aus Verfassungsrecht herzuleiten ist. Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. November 2003, amtlicher Umdruck S. 12 ff., 15 f. Die Klägerin wird durch die angegriffenen Flugverfahren nicht in einer materiellen Rechtsposition verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das erkennende Gericht folgt, unterliegt die Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung des Luftfahrt-Bundesamtes ungeachtet einer ausdrücklicher Normierung dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot. Mangels jeglicher Konkretisierung der Abwägungspflicht im Luftverkehrsgesetz oder in der Luftverkehrs-Ordnung obliegt sie dem Luftfahrt-Bundesamt allerdings nur im Umfang des rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen. Insofern wirkt sich aus, dass Flugverfahren flugsicherungsbetriebliche Vorkehrungen in Gestalt von Verkehrsregeln sind, die ganz vorrangig der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs im Instrumentenflugbetrieb verpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c Abs. 1 LuftVG, aber auch aus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang der Flugverfahren mit den Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Freilich hat das Luftfahrt-Bundesamt unbeschadet seines primär verkehrsbezogenen Gestaltungsauftrags sonstige Aspekte der Flugverfahren zu berücksichtigen, soweit sich dies im Rahmen des flugsicherungsbetrieblich Verantwortbaren bewerkstelligen lässt. Was Fluglärm angeht, der sich infolge einer beabsichtigten Streckenführung für Gemeinden und Bevölkerung aufgrund der räumlichen Lärmverteilungseffekte von Flugverfahren einstellt, wird die Abwägungsentscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes durch § 29b LuftVG geprägt, nach dessen Absatz 2 die Luftfahrtbehörden (das Luftfahrt-Bundesamt) und die für die Flugsicherung zuständige Stelle "auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken" haben. Schon der Wortlaut dieser Norm zeigt, dass auch damit kein über das rechtsstaatlich Unabdingbare hinausführender Auftrag erteilt ist, Flugverfahren unter Lärmgesichtspunkten zu optimieren, d.h. gerade im Hinblick auf die Verteilung des von dem genehmigten Flugbetrieb eines Flughafens ausgehenden Lärms. Daher kann die Behörde nach freiem Ermessen im Einzelfall entscheiden, ob und in welchem Umfang der erhebliche Verfahrensaufwand in Kauf genommen werden soll, der in aller Regel damit verbunden ist, Flugverfahren unter allen in Betracht kommenden und regelmäßig nicht vollständig zu harmonisierenden Gesichtspunkten zu optimieren - etwa im Sinne größtmöglicher Erkundung und Ausschöpfung ihrer Lärmminderungspotenziale -, obwohl eine Verpflichtung hierzu nicht besteht. Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003, amtlicher Umdruck S. 17 unter Bekräftigung der Ausführungen im Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, NJW 2000, 3584, 3585; ebenso OVG NRW, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, NWVBl. 2003, 95 (nachfolgend: BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2002 - 9 B 53.02). Dementsprechend begrenzt ist die Überprüfbarkeit der luftfahrtbehördlichen Abwägungsentscheidung durch die Verwaltungsgerichte. Diese kann nicht weiter reichen als bis zur Beantwortung der Frage, ob der gesetzlich vorgegebene Gestaltungsauftrag, gegebenenfalls unter Einbeziehung eines im Einzelfall selbst gesetzten Regelungskonzepts, sofern dieses über das Unabdingbare hinausgeht, gewahrt worden ist. Gerichtlich überprüfbar ist die Festlegung von Flugverfahren nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts daher nur darauf, ob das Luftfahrt-Bundesamt vom einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, den gesetzlichen Rahmen erkannt hat und die Lärmschutzinteressen der Betroffenen in die gebotene Abwägung eingestellt und nicht ohne sachlichen Grund zurückgesetzt hat. Nach diesen Maßstäben wird die Klägerin nicht in ihrem einklagbaren subjektiven Recht auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass weder der von der Klägerin gerügte Abwägungsausfall noch das gänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und die Klägerin berührenden Belangs vorliegt. Aufgrund der vorbereitenden Tätigkeit der DFS und deren Kontakte zur örtlichen Fluglärmkommission kann schlechthin nicht bezweifelt werden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und Wider der denkbaren Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die Lärmwirkungen dabei - als durchgängig prägendes Element - mit vorrangigem Gewicht einbezogen worden sind. Wenn die Klägerin demgegenüber meint, eine nachvollziehbare Abwägungsentscheidung sei nirgends zu entdecken, so verkennt sie die Notwendigkeit der Einbeziehung der vorbereitenden Flugverfahrensplanung der DFS, die in dieser ihr vom Verordnungsgeber im Rahmen seines Verfahrensgestaltungsermessens übertragenen Funktion von der Rechtsprechung anerkannt ist. Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, NJW 2000, 3584, 3586; OVG NRW, Urteil vom 4. März 2002, a.a.O. S. 96. Die DFS hat sich ihrerseits nicht von der Fluglärmkommission abhängig gemacht. Vielmehr hat sie mit der - aller Meinungsbildung in der Fluglärmkommission vorgelagerten - Ausarbeitung von Strecken und ihrer Präsentation in der Kommission die Abwägung und die Beschlussfassung in der Kommission von Anbeginn an gezielt gesteuert. In dem von ihr vorgezeichneten Rahmen hat sie Anregungen namentlich der betroffenen Gemeinden aufgegriffen und die bis zum Schluss in einem unvereinbaren Gegensatz verharrenden Interessenlagen in einem neuen Vorschlag - der Variante 4 - einem wiederum eigenständigen Ausgleich zugeführt. Durch die fortlaufende Fixierung auf vorgegebene Varianten entzog sie das Votum der Kommission von vornherein dem von der Klägerin unterstellten freien - eventuell politisch geprägten - Kräftespiel in der Fluglärmkommission. Dabei stand, wie schon die oben dargelegte Art der Beteiligung zeigt, die Klägerin mit ihren Interessen stets selbst - und nicht nur als Mitglied der Kommission - im Blickfeld der DFS. Von daher ist der Vorwurf, die DFS habe die Empfehlung der Kommission "ohne weitere Prüfung übernommen", schon in Ansatz verfehlt; vielmehr ist die Kommission - gerade umgekehrt - dem abschließenden, abwägend gefundenen Konsensvorschlag der DFS gefolgt. Auch das Luftfahrt-Bundesamt hat durch die Einbeziehung dieser vorbereitenden Arbeiten in seine Entscheidung die Abwägung eben nicht unbesehen der Fluglärmkommission überantwortet und damit aus der Hand gegeben. Ebenso wenig trifft zu, dass das Luftfahrt-Bundesamt die von der DFS erarbeiteten Strecken gleichsam "automatisch", d.h. ohne eigene Überzeugungsbildung festgelegt hat. Wenngleich die Erwägungen, die aus Sicht des Verordnungsgebers letztlich ausschlaggebend waren, nicht dokumentiert sind, was im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Änderungsverordnung nicht üblich war - nicht anders als bei Bundesrechtsverordnung regelmäßig auch sonst -, so unterliegt doch keinem Zweifel, dass eine Prüfung und Bewertung der Flugverfahren durch das Luftfahrt- Bundesamt, die den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die Sicherstellung seiner Letztverantwortlichkeit entspricht, vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000, a.a.O. S. 3586, stattgefunden hat. Die Alternativen und die maßgeblichen Erwägungen für die Variante 4 waren dem Luftfahrt-Bundesamt bekannt und dienten als Grundlage seiner Entscheidung; aus den Kommissionsprotokollen ergaben sich zudem die wechselseitigen Auffassungen und der Diskussionsstand. Dies ist aus den Verwaltungsvorgängen ohne weiteres ersichtlich und durch die Schilderung der Vorgänge durch den Beklagtenvertreter im Erörterungstermin bestätigt worden. Vor allem die laufenden und intensiven Kontakte zur federführenden Fachgruppe Verfahrensplanung der DFS, die dem Gericht schon in anderen Verfahren verdeutlicht worden sind, stellten sicher, dass der Erkenntnis- und Bewertungsprozess von Anfang an nach den Maßstäben des Verordnungsgebers ablief. Anhaltspunkte dafür, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt gleichwohl als Vollzugsorgan der DFS oder gar für einen Beschluss der Kommission verstanden oder geriert haben könnte - was nach dem konkreten Lauf der Dinge ausgesprochen fern liegt -, hat die Klägerin denn auch nicht aufgezeigt. Dementsprechend zeigen die Verwaltungsvorgänge, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt die Erkenntnisse aus der vorbereitenden Arbeit der DFS maßgeblich billigend zu eigen gemacht hat. Auch im Übrigen ist ein Abwägungsmangel zulasten der Klägerin nicht gegeben. Die Beklagte hat mit der streitigen Regelung ein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses auf tauglichem Wege erreicht: Nicht zu kritisieren ist der Anlass für die Streckenänderung. Das Luftfahrt-Bundesamt bezweckte, durch Neubeschreibung der Strecken im Zusammenhang mit einer ohnehin anstehenden Einführung GPS/FMS-gestützter Abflugverfahren einer Fehlentwicklung entgegenzuwirken, die sich gerade in Befolgung der seinerzeit geltenden normativen Vorgaben ergeben hatte. Denn die ursprüngliche Beschreibung namentlich der Abflugverfahren GMH und NOR beruhte auf veralteten Annahmen über die Flugleistungsdaten der am Flughafen Düsseldorf verkehrenden Luftfahrzeuge, weshalb es bei Einhaltung des vorgeschriebenen Abdrehpunktes vielfach zu nach Norden überschießenden Flugbahnen und einer großflächigen Streuung der Überflüge gekommen war. Dass diese Entwicklung von der Beklagten als Missstand betrachtet wurde, ist ohne weiteres nachvollziehbar, auch wenn insoweit Sicherheitserwägungen augenscheinlich keine entscheidende Rolle spielten. Allein die ungesteuerte Verlagerung und unkontrollierbare Ausbreitung von Lärmereignissen, weg von der - grundsätzlich für sinnvoll erachteten - alten Idealspur und hin auf das dicht besiedelte südliche Stadtgebiet der Klägerin (bis nördlich der Ruhr), durfte unter dem von der Beklagten mitzubedenkenden Lärmschutzgesichtspunkten als Fehlentwicklung von Gewicht betrachtet werden. Mit der gewählten Neubeschreibung der Abflugstrecken hat die Beklagte eine Handlungsalternative aufgegriffen, gegen die rechtlich nichts zu erinnern ist. Das gilt zunächst für das Bemühen, die Flugspuren in Anwendung eines aktuellen Regelwerks der ICAO mit Vorgaben für die Berechnung von Kurvenradien, vgl. ICAO Doc 8168-OPS/611: Procedures for Air Navigation Services - Aircraft Operations (PANS- OPS), Volume II: Construction of visual and instrument flight procedures, möglichst stark auf einer Ideallinie zu bündeln. Obgleich sich eine Pflicht zur Bündelung, die sie rechtfertigen würde, weder aus dem deutschen noch aus dem europäischen Recht herleiten lässt, vgl. dazu Senatsurteil vom 4. März 2002, a.a.O. S. 98, und sich auch nicht völkervertraglich aus dem vorbezeichneten Dokument der ICAO ergibt - bei diesem dürfte es sich um eine bloße Empfehlung handeln, deren Beachtung einem Vertragsstaat des Chicagoer Abkommens allenfalls insoweit abverlangt ist, wie "er es für durchführbar hält" (vgl. Art. 28 des Abkommens) -, so spricht doch vorliegend nichts dagegen, und ist auch von der Klägerin nichts vorgebracht worden, dass sich die Beklagte dieser Vorgaben, die sich eigenen Berechnungsmodellen als überlegen erwiesen hatten, bediente, um ein billigenswertes Ziel zu erreichen. Tatsächlich ging es der Beklagten auch nicht um eine unbesehene Befolgung eines ICAO-Regelwerks, sondern um die Nutzung einer darin enthaltenen, dem Stand der Technik entsprechenden Bündelungstechnik zur Beherrschung und Verbesserung der - offenbar auch von der Klägerin - als unerwünscht betrachteten Lärmsituation. Denn erst die effektive Bündelung von Flugbewegungen auf einem Sollflugweg erlaubt die Planbarkeit des tatsächlichen Fluggeschehens und die Vorhersehbarkeit der ausgelösten Lärmbelastung. Mit den Berechnungsvorgaben der ICAO stand daher eine wirksame Möglichkeit der Abhilfe zur Verfügung. Das Regelungsziel der Neuordnung ist erreicht worden, und auch, was die Verbesserung der tatsächlichen Situation für die Klägerin angeht, haben sich die Erwartungen erfüllt: Die Radarspuraufzeichnungen des Flugwegbeobachtungssystems FANOMOS belegen überzeugend, dass die Flugspuren infolge der Neuregelung wesentlich stärker als früher um den neuen Sollflugweg gebündelt sind; der Durchschnittsflugweg der tatsächlichen Abflüge (Ist- Flugspur, "Average Track") ist auf dem Gebiet der Klägerin der neuen Ideallinie weitgehend angeglichen. Wenngleich noch eine gewisse Streuung der Flugspuren (auch) nach Norden zu verzeichnen ist - und der nachvollziehbaren Erläuterung der Beklagten zufolge aufgrund des Kurvenfluges einstweilen unvermeidbar bleibt -, so ist doch im Verhältnis zur früher bestehenden Situation eine nicht unbeträchtliche Verminderung der Belastung durch Abflüge auf dem Gebiet der Klägerin eingetreten. Schon die Verringerung des Streubereichs der Flugwege im Kurvenbereich hat die durch Abfluglärm belastete Gesamtfläche von Kettwig sichtlich verkleinert. Zudem ist der Durchschnittsflugweg nunmehr an die südliche Stadtgrenze verlagert, wodurch sich die lärmbelastete Fläche deutlich nach Süden zurückgezogen hat. Dort ist ausweislich der klägerseitig vorgelegten Karten - abgesehen von der Laupendahler Siedlung - kaum verdichtete Wohnbebauung anzutreffen; die Klägerin besitzt in diesem Bereich lediglich Wald- bzw. Grünflächen sowie Straßen. Die Verwirklichung der Bebauungspläne am nördlichen Ufer des Ruhr-Stausees (mit insgesamt 400 Wohneinheiten) wird schließlich sogar erleichtert; denn das Plangebiet liegt jetzt mehrere 100 m nördlich der Durchschnittsflugspur und wird nur noch von einzelnen Flugbewegungen vom nördlichen Rand des Flugerwartungsgebietes berührt. Die Klägerin bezweifelt letztlich nicht die dargetane Verbesserung der tatsächlichen Lärmsituation; ihr Haupteinwand zielt vielmehr darauf, das Luftfahrt-Bundesamt sei verpflichtet gewesen, den Sollflugweg erneut auf die alte Ideallinie (= Variante 1 bzw. 3) festzuschreiben und dadurch eine weitergehende Entlastung des Kettwiger Stadtbereichs zu bewirken, mindestens habe es diese Forderung mit fehlerhaften Erwägungen abgelehnt. Auch hiermit dringt die Klägerin nicht durch: Freilich mag insofern Bedenken wecken, dass die DFS die von der Klägerin geforderte Lösung ursprünglich nicht nur ausdrücklich in Betracht gezogen, sondern sie in ihren ersten Stellungnahmen an die Fluglärmkommission sogar als sinnvollste Lösung dargestellt hat. Dass sie von dieser ursprünglichen Wertung im Verlauf des Verfahrens - zulasten der Klägerin - abgerückt ist, beruhte indes auf der die Grundlagen ihrer Ausgangsposition erschütternden Erkenntnis, dass mit der Festlegung der alten Ideallinie eine erhebliche und erstmalige Neubelastung des Ortsteils Isenbügel der Gemeinde Heiligenhaus einhergehen würde. Dies offenbarte einen Zielkonflikt mit dem vom Luftfahrt-Bundesamt generell verfolgten Bemühen, bei Streckenfestlegungen Neubelastungen nach Möglichkeit zu vermeiden. Die Beklagte sah sich damit grundsätzlich vor die Wahl gestellt, sich an der tatsächlich bestehenden Situation zu orientieren und zulasten der Klägerin die über ihr Gebiet führende Durchschnittsflugspur (= Variante 2) festzuschreiben oder mit der Festlegung der Variante 3 (= 1) zulasten von Heiligenhaus-Isenbügel eine gewissermaßen "plangegebene Vorbelastung" aufgrund der damals noch gültigen normativen Festlegung der alten, faktisch allerdings nicht beflogenen Ideallinie zu aktivieren. Ein Lärmminderungspotenzial, das die Klägerin hätte entlasten können, ohne die Gemeinde Heiligenhaus in entsprechendem Umfang zu belasten, war jedenfalls nicht gegeben. Bei dieser Lage ist es unter keinem der anzulegenden rechtlichen Maßstäbe zu beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt eine zwischen den Varianten 2 und 3 verlaufende Streckenführung als angemessene Lärmverteilung zwischen der Klägerin und der Gemeinde Heiligenhaus betrachtet hat. Denn die Variante 4 verbindet eine Gesamtverbesserung der Lärmsituation mit einer Entlastung des südlichen Gebietes von Kettwig und einer maßvollen Neubelastung von Heiligenhaus-Isenbügel, die von ihr als akzeptabel deklariert worden war. Die rechtliche Billigung der getroffenen Entscheidung gründet darin, dass nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts mangels eindeutiger gesetzlicher oder verordnungsrechtlicher Abwägungsdirektiven bei einer Alternativenwahl innerhalb des Lärmaspekts grundsätzlich keine zwingende Ableitung einer vorzugswürdigen Lösung möglich ist. Die Alternativenwahl gehört zum Kern des Gestaltungsauftrags der - demokratisch legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch ein Gericht wegen des Fehlens normativer Aussagen regelmäßig keine überzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben können. Bestehen aber keine Vorgaben, die der gerichtlichen Kontrolle zugrunde gelegt werden könnten, so haben die Gerichte zu akzeptieren, dass der Gesetzgeber die letztverantwortliche Entscheidung dem Luftfahrt-Bundesamt vorbehalten hat, soweit nicht im Einzelfall unsachliche, außerhalb des behördlichen Gestaltungsspielraums liegende Gründe hervortreten. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. März 2000, a.a.O. S. 98. Auch § 29b Abs. 2 LuftVG hilft in solchen Fällen regelmäßig nicht weiter. Denn es ist eine nachhaltige Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung, dass der mit ihr herzustellende Ausgleich weithin nicht zwischen widerstreitenden Belangen eines "Störers" und eines "Gestörten" zu finden ist, sondern sich zwischen den prinzipiell gleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem Gewicht zu veranschlagenden Interessen verschiedener Flughafennachbarn am Fernhalten von Lärmbeeinträchtigungen von ihren Grundstücken vollzieht. Dabei geht es insbesondere nicht an, die durch ein neues oder geändertes Flugverfahren Entlasteten dem "Begünstigten" eines emittierenden Vorhabens gleichzusetzen; denn die Entlasteten sind, anders als ein Vorhabenträger, nicht Lärmverursacher. Nicht anders liegen die Dinge im Fall der Klägerin, da nichts dafür spricht, dass sie infolge der Abflüge - gegebenenfalls im Zusammenspiel mit den von ihr thematisierten Anflügen - mit unzumutbarem Lärm zu kämpfen hat, sodass es das Luftfahrt-Bundesamt in Verkennung der Anforderungen aus § 29b Abs. 2 LuftVG abgelehnt haben könnte, durch weitergehende Verlagerung der Ideallinie nach Süden - also mittels zusätzlicher Belastung von Isenbügel - Abhilfe zu schaffen. Auch die Klägerin macht eine unzumutbare Situation nicht geltend. Wie sie selbst hervorhebt, sind die in der Klageschrift angeführten Lärmwerte für die in Rede stehenden Abflüge nicht aussagekräftig. Die Werte entstammen der Messstelle 14 (Kettwig, Brederbachstraße 1), die unterhalb der Anfluggrundlinie der Südbahn (23 L) liegt und daher überwiegend Pegel der nördlich des in Rede stehenden Gebiets anfliegenden Flugzeuge registriert. Die Lärmpegel der streitigen Abflüge, die die Klägerin übrigens nur mit einem Bruchteil (12 %) aller relevanten Überflüge veranschlagt, sind auch nach ihrer Auffassung keinesfalls mit denjenigen der Anflüge vergleichbar, weil die Abflüge über dem Gebiet der Klägerin (etwa 8 bis 10 NM nach dem Abheben) eine wesentlich größere Höhe aufweisen als die von der Messstelle 14 erfassten Anflüge. Zudem treffen die Abflüge dort, wie ausgeführt, auf eine Besiedlungsstruktur, deren Dichte mit dem Kettwiger Anflugbereich nördlich der Ruhr nicht annähernd vergleichbar ist. Schon deshalb bestand für die Beklagte kein hinreichend gewichtiger Anlass zu erwägen, die Bündelung der Flugspuren wegen der mit ihr zwangsläufig einhergehenden Verschärfung der Lärmbelastung im Überflugbereich ausnahmsweise - nämlich abweichend von ihrer generellen Linie - zugunsten der Beibehaltung einer gewissen Streuung fallenzulassen. Im Übrigen ist erneut zu betonen, dass es mangels normativer Vorgaben grundsätzlich der Bewertung der Beklagten überlassen bleiben muss, im Einzelfall zwischen Bündelung und Streuung von Flugbewegungen zu wählen und damit über die Vorzugswürdigkeit einer Verringerung der lärmbetroffenen Fläche oder und einer Milderung der Lärmbelastung betroffener Grundstücke (gegebenenfalls bei Vermehrung ihrer Zahl) zu entscheiden. Es ist hier wie dargelegt unter keinem Aspekt erkennbar, dass das Spektrum der in diesem Zusammenhang potenziell sachgerechten Erwägungen überschritten ist. Eine unzumutbare und zudem durch die begehrte Streckenfestlegung zu mildernde Belastung der Klägerin hatte das Luftfahrt-Bundesamt ferner auch nicht deshalb einzustellen, weil das Kettwiger Stadtgebiet zusätzlich durch eine erhebliche Anzahl von Anflügen belastet ist. Die Lage unter den Anfluggrundlinien stellt sich als von jeher gegebener und als solcher nicht zu verändernder lagebedingter Nachteil dar. Dieser Nachteil trifft allerdings nicht das von Abflügen betroffene Gebiet südlich der Ruhr, sondern das Kettwiger Zentrum, das so weit nördlich gelegen ist, dass ein durch die Lärmeinwirkungen der An- und Abflüge vermittelter Bezug zwischen beiden Stadtgebieten nicht erkennbar ist. Sowohl die Ideallinie wie die tatsächlichen Flugspuren weisen aus, dass sich die Streckenführung der Abflüge mit den Anfluggrundlinien vor Erreichen des Stadtgebiets der Klägerin kreuzen. Es verhält sich also nicht so, dass dasselbe Gebiet bei Westwindlagen durch Anflüge und bei Ostwindlagen durch die zu beurteilenden Abflüge mit Lärm beaufschlagt würde. Vielmehr liegen die Gebiete so weit entfernt voneinander, dass völlig gesonderte Betroffenheiten vorliegen. Lässt sich aber durch Südverschiebung der in Rede stehenden Abflugstrecken keine Entlastung für den Anflugbereich bewirken, so fehlte im Rahmen des rechtsstaatlich Gebotenen jeder zwingende Anknüpfungspunkt für eine Pflicht des Luftfahrt-Bundesamtes, die Anflugbelastung in ihre Abwägungsentscheidung einzustellen. Eine solche Erwägung mag in gewissen Fällen ein achtenswertes Motiv für eine Streckenwahl darstellen - für eine Rechtspflicht des Inhalts, dass einer Gemeinde zum Ausgleich für lagebedingte Nachteile mögliche Lärmminderungen an anderer Stelle zugestanden werden müssten, findet sich keine Grundlage. Das gilt erst recht, wenn die Entlastung wie hier mit der Neubelastung Dritter erkauft werden müsste. Von daher kann nicht als Indiz für einen Abwägungsmangel genommen werden, dass das Luftfahrt- Bundesamt der Anflugbelastung der Klägerin kein Gewicht gegeben hat, obwohl ein Bediensteter der DFS in der 64. Sitzung der Fluglärmkommission angeregt hat, genau diesen Umstand bei der Alternativenwahl zu berücksichtigen. Ist die Abwägungsentscheidung mithin objektivierbar vom Bemühen um einen angemessenen Lärmlastenausgleich getragen, so sind auch im Übrigen Anhaltspunkte dafür, dass die Wahl gleichwohl aus einer unsachlichen, außerhalb des Rahmens des behördlichen Gestaltungsauftrags liegenden Motivation heraus getroffen worden ist, nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32b LuftVG
§ 26 LuftVO
§ 29b LuftVG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 27a Abs. 2 LuftVO
§ 27a Abs. 1 LuftVO
§ 29b Abs. 2 LuftVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2000, 3584, 3585
NJW 2000, 3584, 3586
9 C
6.02
11 C
13.99
20 D 120/97
9 B 53.02