Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-03-24, Aktenzeichen 20 B 282/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0324.20B282.04.00

Tenor:
Der angegriffene Beschluss wird geändert.
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Genehmigung der Abfallverbringung gemäß der Notifizierung mit der Nr. IT zu erteilen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert beträgt im Beschwerdeverfahren 1,7 Mio. Euro.
Der Beschluss soll den Beteiligten vorab per Telefax bekannt gegeben werden.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Begehren,
den angegriffenen Beschluss zu ändern und die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Genehmigung der Abfallverbringung gemäß der Notifizierung mit der Nr. IT zu erteilen,
hat Erfolg.
Eine einstweilige Anordnung ist zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gefahr zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die verfassungsrechtlich gewährleistete Effektivität des Rechtsschutzes verlangt den Erlass einer einstweiligen Anordnung, durch die - wie hier - die Hauptsache vorweggenommen wird, dann, wenn sonst dem Antragsteller eine erhebliche über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, sofern nicht ausnahmsweise überwiegende, besonders gewichtige Gründe entgegenstehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. August 2002 - 1 BvR 1790/00 -, DVBl. 2003, 257; Beschluss vom 16. Mai 1995 - 1 BvR 1087/91 -, BVerfGE 93, 1 (13 f.).
Die Antragstellerin hat in Übereinstimmung mit diesen Anforderungen glaubhaft gemacht, dass ihr schwerwiegende Nachteile drohen, die im Falle ihres Obsiegens in der Hauptsache nicht rückgängig gemacht werden können. Ohne die erstrebte Genehmigung kann die beabsichtigte Verbringung der Abfälle nicht erfolgen. Die Entscheidung über die von der Antragstellerin in der Hauptsache erhobene Klage - 13 K 445/04 VG Köln - wird voraussichtlich zu spät kommen. Die Antragstellerin ist mit der Entsorgung der gemischten Siedlungsabfälle (Abfallschlüssel 200301), die in Mailand anfallen, ab dem 1. Januar 2004 beauftragt, weil die für die Entsorgung im Herkunftsbereich früher genutzte Anlage seit Ende 2003 nicht mehr zur Verfügung steht und die neue Anlage nicht vor Juni/September 2004 betriebsbereit sein wird. Der Auftrag ist daher auf eine Übergangszeit angelegt; für die Antragstellerin ist er mit einem Umsatzvolumen in Höhe von mehreren Millionen Euro verbunden. Für die notifizierte Gesamtmenge der Abfälle (70.000 t) stehen Umsatzerlöse von 121,50 Euro/t, insgesamt also ca. 8,5 Mio. Euro, in Rede. Der Vertrag zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen hat eine Laufzeit bis Ende Oktober 2004. Die zur Ablagerung vorgesehene Deponie der Beigeladenen ist lediglich bis Ende Dezember 2004 zur Ablagerung von Abfällen mit hohen organischen Anteilen zugelassen. Der Prokurist der AG, der gleichzeitig Bevollmächtigter der Antragstellerin ist, hat eidesstattlich versichert - und der Senat sieht keinen Anlass, hieran zu zweifeln -, dass die Antragstellerin ihre Entsorgungstätigkeit zum 1. Januar 2004 aufgenommen hat, dass eine längere und mengenmäßig umfangreichere Zwischenlagerung von Abfällen die Verbringung wegen zusätzlicher Kosten wirtschaftlich sinnlos machen wird und dass die Antragstellerin, wenn nicht die Verbringung alsbald beginnt und durchgeführt wird, Gefahr läuft, den Auftrag vollständig zu verlieren. Bei der Verbringung der Abfälle handelt es sich danach insgesamt um eine zeitgebundene gewerbliche Tätigkeit der Antragstellerin mit beträchtlichen wirtschaftlichen Folgen. Die Antragstellerin trotzdem auf den Rechtsschutz in der Hauptsache zu verweisen, würde bedeuten, ihr den Primärrechtsschutz in einer Sache von tatsächlichem Gewicht endgültig zu verweigern; die Verbringung würde unwiederbringlich scheitern. Erwägungen zur Zumutbarkeit einer solchen Konsequenz, weil ruinöse Auswirkungen für die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht sind, verfehlen den verfassungsrechtlichen Maßstab für die Auslegung und Anwendung des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
Der Antragstellerin steht der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Genehmigung der Abfallverbringung aller Voraussicht nach zu. Maßgeblich hierfür sind die Bestimmungen über die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen zwischen Mitgliedstaaten des Art. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft vom 1. Februar 1993. Die aus Italien stammenden Abfälle sollen nach einer Vorbehandlung in einer Anlage im Kreis deponiert, also beseitigt, werden. Das Notifizierungsverfahren stellt, ausgehend vom Verbot der Verbringung ohne vorherige Genehmigung (Art. 5 Abs. 1 VO [EWG] Nr. 259/93), der Sache nach ein Genehmigungsverfahren dar. Die zuständige Behörde am Bestimmungsort muss innerhalb einer Frist von 30 Tagen nach der Absendung der Empfangsbestätigung entscheiden, ob sie die Verbringung mit oder ohne Auflagen genehmigt oder die Genehmigung verweigert (Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 1 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Sie erteilt die Genehmigung nur, sofern keine Einwände ihrerseits oder von Seiten der anderen zuständigen Behörden bestehen (Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 2 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Danach ist die Genehmigung zu erteilen, wenn im Sinne dieser Vorschrift keine Einwände bestehen. Denn auch Abfälle, die zur Beseitigung bestimmt sind, sind gemeinschaftsrechtlich als Waren eingestuft, die, sofern bestimmte Voraussetzungen eingehalten sind, an der Warenverkehrsfreiheit teilhaben. Im Ergebnis ist ein Einwand deswegen ein Mittel, eine bestimmte Verbringung zu verbieten.
Vgl. EuGH, Urteil vom 9. Juli 1992 - C-2/90 -, NVwZ 1992, 871, Tz. 20, 23, 28 zur Richtlinie 84/631/EWG.
Auch nach der Verordnung (EWG) Nr. 259/93, die an die Stelle der Richtlinie 84/631/EWG getreten ist, ist der Einwand gegen eine Verbringung als Ausnahme von dem Grundsatz eines Rechts auf Verbringung ausgestaltet.
Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 20. September 2001 in der Rs. C-324/99, Tz. 78.
Beachtliche Einwände bestehen nicht. Von der zuständigen Behörde am Versandort und der für die Durchfuhr zuständigen Behörde sind Einwände nicht erhoben worden. Die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwände stehen der Erteilung der Genehmigung nicht entgegen. Das gemeinschaftliche Verbringungsrecht enthält eine harmonisierte und damit grundsätzlich abschließende Regelung sowohl der materiellen Voraussetzungen für einen Einwand als auch des Verfahrens.
Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C- 6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 35; Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99 -, DVBl. 2002, 246, Tz. 42, 67, 75; BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 7 C 1.02 -, DVBl. 2003, 743.
Ein Einwand muss demnach unter Beachtung der in der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 vorgesehenen Modalitäten erhoben worden sein, um im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 zu bestehen.
Einwände können ausschließlich auf Art. 4 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 259/93 gestützt werden (Art. 4 Abs. 2 Buchst. c VO [EWG] Nr. 259/93). Nach Art. 4 Abs. 3 Buchst. b und c VO (EWG) Nr. 259/93 können die zuständigen Behörden Einwände nur unter bestimmten Voraussetzungen erheben und haben diese mit Gründen zu versehen. Das entspricht dem 9. Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 259/93, wonach zu den Maßnahmen, die von den zuständigen Behörden aus Anlass einer Notifizierung getroffen werden können, auch die Möglichkeit gehört, mit Gründen zu versehende Einwände gegen die Abfallverbringung zu erheben.
Der vom Europäischen Gerichtshof neben der Einwandsregelung nach Art. 4 Abs. 3, Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 im Hinblick auf die Zuordnung der Abfälle zum Verbringungszweck der Beseitigung oder der Verwertung entwickelte Einwand des falschen Verfahrens und der ebenfalls vom Europäischen Gerichtshof erarbeitete Einwand der illegalen Verbringung, die zur Vermeidung von Verstößen gegen Art. 26, Art. 30 VO (EWG) Nr. 259/93 erhoben werden müssen,
vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C- 307/00 -, Tz. 121 f.; Urteil vom 27. Februar 2002 - C- 6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 40 f.,
sind vorliegend von vornherein nicht einschlägig. Die infrage stehende Verbringung ist, gemessen an Art. 26, Art. 30 VO (EWG) Nr. 259/93, auch dann rechtmäßig, wenn Einwände nicht erhoben werden.
Der mit Bescheid vom 10. November 2003 von der Antragsgegnerin erhobene Einwand ist rechtswidrig. Er ist erhoben worden "auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3 Buchst. c 1. Gedankenstrich" VO (EWG) Nr. 259/93 und damit begründet worden, die Zuordnungskriterien gemäß § 4 Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) würden von Abfällen, die in der vorgesehenen Behandlungsanlage behandelt worden seien, nicht eingehalten. Nimmt man an, dass ein derartiger Verstoß gegen nationales Recht mit dem Einwand nach Art. 4 Abs. 3 Buchst. c 1. Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 259/93 geltend gemacht werden kann, trifft der Einwand jedenfalls inhaltlich nicht zu. Die Verbringung verstößt nicht gegen § 4 AbfAblV, sondern erfolgt "gemäß" den Vorschriften der Abfallablagerungsverordnung, und zwar unabhängig davon, ob - was nicht belegt ist - die Zuordnungskriterien tatsächlich eingehalten oder überschritten werden. § 4 AbfAblV enthält, soweit hier von Belang, in Gestalt der Zuordnungskriterien des Anhangs 2 Anforderungen an die Beschaffenheit der abzulagernden Abfälle. Nach dem Regelungssystem der Abfallablagerungsverordnung sind die Zuordnungskriterien aber unanwendbar, wenn die Behörde nach Maßgabe der Übergangsregelungen als Ausnahme (§ 6 Abs. 3 AbfAblV) zugelassen hat, dass u. a. Hausmüll und hausmüllähnliche Gewerbeabfälle mit hohen organischen Anteilen auch dann abgelagert werden können, wenn die Anforderungen an Abfälle gemäß Anhang 2 nicht erfüllt sind (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV). Ist eine solche Zulassung rechtswirksam, steht die konkrete Ablagerung von ihr gegenständlich erfasster Abfälle mit der Abfallablagerungsverordnung im Einklang und ergeben sich aus den Zuordnungskriterien nach Anhang 2 keine Anforderungen an die abzulagernden Abfälle.
So ist es hier. Der der Beigeladenen erteilte Zulassungsbescheid der Antragsgegnerin vom 28. November 2002, gegen dessen Rechtswirksamkeit und damit Rechtsverbindlichkeit nichts spricht, enthält bezogen auf die zur Ablagerung der deklarierten Abfälle vorgesehene Deponie eine derartige Zulassung. Ihrem Wortlaut nach ist die bis Ende 2004 befristete Zulassung zur Ablagerung von Abfällen mit hohen organischen Anteilen, die die Anforderungen an Abfälle gemäß Anhang 1 und Anhang 2 der Abfallablagerungsverordnung nicht erfüllen, ausschließlich hinsichtlich kommunaler Klärschlämme eingeschränkt. Vor allem ist dem Wortlaut des Zulassungsbescheides nicht ansatzweise zu entnehmen, dass die Zulassung nur die Ablagerung von Abfällen betrifft, die im Kreis anfallen. Hinreichend klare und aussagekräftige Anhaltspunkte dafür, dass die Zulassungsentscheidung dennoch, was die Herkunft der abzulagernden Abfälle angeht, aufgrund ihres gesamten objektiven Erklärungsgehaltes (§ 133 BGB in entsprechender Anwendung) einschränkend zu verstehen ist, bietet der Zulassungsbescheid nicht. Die dort angeführten Gesichtspunkte, den Verfüllungsgrad der Deponie im Interesse deren ordnungsgemäßer Rekultivierung zu verbessern, das Zustandekommen der Kooperation der Entsorgungsträger zu fördern und zu erwartende Gebührensteigerungen zu begrenzen, lassen einen genügend verlässlichen Schluss in diese Richtung nicht zu. Einzustellen ist auch, dass die Antragsgegnerin selbst dem Widerspruch der Antragstellerin angesichts des Regelungsgehaltes des Zulassungsbescheides vom 28. November 2002 ursprünglich abhelfen wollte und die dem Widerspruchsbescheid zugrunde liegende anders lautende ministerielle Weisung vom 10. Dezember 2003 nicht auf der Grundlage einer Auslegung des Zulassungsbescheides anhand sämtlicher hierbei zu berücksichtigender Umstände ergangen ist, sondern sich in allgemeinen abfallpolitischen und -wirtschaftlichen Erwägungen erschöpft. Dass die Fristverlängerung "kritisch zu sehen" sei, ist für deren Rechtsverbindlichkeit nicht erheblich. Denn diese bemisst sich danach, ob die Zulassung, was auszuschließen ist, an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies offensichtlich ist (§ 44 Abs. 1 VwVfG). Ferner hat die Antragsgegnerin ihr erstinstanzliches Vorbringen, die Beseitigung ausländischen Hausmülls auf der Deponie sei mit dem Zweck des Zulassungsbescheides unvereinbar, nicht näher belegt und, nachdem das Verwaltungsgericht im angegriffenen Beschluss diese Argumentation für nicht überzeugend erachtet hat, trotz gerichtlicher Nachfrage nicht substantiiert aufgegriffen und durch greifbare Tatsachen erhärtet.
Die von der Antragsgegnerin vorgetragene Auslegung des Bescheides vom 10. November 2003, der erhobene Einwand beziehe sich auch auf Verstöße gegen sonstige bundes- und landesrechtliche Vorschriften, findet im Bescheid keinerlei Stütze. Der Einwand ist nicht pauschal und umfassend im Hinblick auf sämtliche Vorschriften erhoben worden, gegen die die Verbringung unter Umständen im Sinne des Art. 4 Abs. 3 Buchst. c 1. Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 259/93 verstoßen könnte, sondern spezifisch und ausschließlich im Hinblick auf einen Verstoß gegen § 4 AbfAblV. Das ist nach dem gesamten Zusammenhang der einzelnen Ausführungen im Bescheid eindeutig und unmissverständlich. Die an die Behauptung der Nichteinhaltung der Zuordnungskriterien nach § 4 AbfAblV anschließende, zusammenfassende Formulierung, "aufgrund der o. a. Tatsache ist ein Einwand zu erheben", "der" nach Art. 4 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 bis zum 19. November 2003 ausgeräumt werden könne, entzieht der Vorstellung der Antragsgegnerin, mit der eingangs des Bescheides als "Grundlage" erwähnten Vorschrift des Art. 4 Abs. 3 Buchst. c 1. Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 259/93 seien in unbestimmter und nachträglich noch konkretisierungsfähiger Weise alle als einschlägig denkbaren deutschen Rechts- und Verwaltungsvorschriften als Gründe des Einwandes einbezogen worden, von vornherein jegliche Basis. Im Widerspruchsbescheid hat die Antragsgegnerin ausdrücklich erklärt, dass der Einwand nur die Nichteinhaltung der Zuordnungskriterien nach § 4 AbfAblV zum Gegenstand hat; sie halte ihren "Einwand nach wie vor für rechtmäßig, d. h., dass die Zuordnungskriterien" nicht eingehalten würden. Im Übrigen hat das Erfordernis, den Einwand mit Gründen zu versehen, den Sinn und Zweck, der notifizierenden Person hinreichend bestimmt zu verdeutlichen, warum die Verbringung nicht genehmigt wird. Eine zur Konkretisierung eines Einwandes, der mit einer der in Erwägung zu ziehenden Regelungen des Art. 4 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 259/93 bezeichnet worden ist, gegebene Erläuterung, worin der Einwand aus der Sicht der Behörde im Einzelnen begründet ist, worin also die Probleme (Art. 4 Abs. 4 VO [EWG] Nr. 259/93) zu sehen sind, würde ihre Funktion als für den Rechtsverkehr bestimmte und daher mit dem Anspruch auf Verlässlichkeit sowie Verbindlichkeit einhergehende Verlautbarung des behördlichen Willens völlig verlieren, wenn sie im Nachhinein als unverbindlich angesehen und durch anderweitige Erklärungen ersetzt oder ergänzt werden könnte. Das von der Antragsgegnerin für zulässig gehaltene "Nachschieben von Gründen" zu einem Einwand ist, weil Einwände lediglich von Bedeutung sein können, wenn sie mit Gründen versehen sind, nichts anderes als das erstmalige Geltendmachen von "Problemen" und damit nicht anders zu bewerten als das "Nachschieben von Einwänden", auf das im Folgenden noch eingegangen wird.
Nicht mit dem Bescheid vom 10. November 2003 erhobene Einwände können der Erteilung der Genehmigung nicht entgegen gehalten werden; sie "bestehen" nicht im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93. Insofern hat die Antragsgegnerin die 30-Tage-Frist nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 nicht gewahrt. Diese Frist ist eine Ausschlussfrist mit der Folge, dass die Behörde mit nicht fristgerecht vorgebrachten Einwänden präkludiert ist, wobei auch ein nach Ablauf der Frist erlassener Widerspruchsbescheid nicht von dieser Ausschlusswirkung ausgenommen ist. Zwar ist diese Rechtsfolge des Fristablaufs in der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 nicht ausdrücklich geregelt, sie ist Art. 4 dieser Verordnung aber ohne weiteres im Wege der Auslegung zu entnehmen. Im Hinblick auf die Befugnisse der zuständigen Behörde am Versandort und der für die Durchfuhr zuständigen Behörde ergibt sich die Fristgebundenheit der Einwände bereits aus dem klaren Wortlaut des Art. 4 Abs. 2 Buchst. b Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93; die Behörden können innerhalb von 20 Tagen Einwände erheben. Der abweichende Wortlaut zu den Befugnissen der zuständigen Behörde am Bestimmungsort trägt nicht die Schlussfolgerung, deren Einwände könnten losgelöst von der Frist von 30 Tagen erhoben werden. Die Behörde muss innerhalb dieser Frist über die Genehmigung entscheiden und kann deren Erteilung ausschließlich mittels Einwänden hindern. Zur Erhebung der Einwände nach Art. 4 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 259/93 ist sie nicht verpflichtet. Ihr ist vielmehr eine Befugnis zur Geltendmachung bestimmter öffentlicher Belange eingeräumt; macht sie von dieser Befugnis keinen Gebrauch, ist sie zur Erteilung der Genehmigung verpflichtet. Den Einwänden der Behörde am Bestimmungsort ist im Hinblick auf die Erteilung der Genehmigung weder hinsichtlich der Voraussetzungen noch hinsichtlich der Rechtsfolgen größere Bedeutung beigelegt als den entsprechenden Einwänden der sonstigen zuständigen Behörden; die Genehmigung scheitert gleichermaßen an erhobenen Einwänden aller zuständigen Behörden (Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 2 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Eine unterschiedliche Gewichtung der Einwände der zuständigen Behörden wäre mit dem 9. Erwägungsgrund der Verordnung nicht vereinbar. "Bestehen" damit auch die Einwände der Behörde am Bestimmungsort erst mit deren Erhebung, schließt die fristgebundene Pflicht zur Entscheidung, "ob" die Genehmigung erteilt oder verweigert wird, ohne weiteres ein, dass spätestens zeitgleich die Entscheidung über die Erhebung von Einwänden ergeht.
Sinn und Zweck der Frist verlangen den Ausschluss nicht fristgerechter Einwände. Das gemeinschaftsrechtlich harmonisierte Verwaltungsverfahren zielt mit den verschiedenen Fristen darauf ab, der notifizierenden Person zu garantieren, dass sie spätestens bei Ablauf der Fristen darüber unterrichtet wird, ob und ggf. unter welchen Auflagen die Verbringung durchgeführt werden kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C- 324/99 -, DVBl. 2002, 246, Tz. 70.
Deshalb finden die vorgegebenen Fristen auch auf den "Einwand des falschen Verfahrens" Anwendung.
Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C- 6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 49.
Ferner ist für Abfälle zur Verwertung geklärt, dass nach Ablauf der 30-Tage-Frist die Nachbesserung eines gegen die Verbringung erhobenen Einwandes ausgeschlossen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 7 C 1.02 -, DVBl. 2003, 743.
Die Unterschiede im Notifizierungsverfahren bei der Verbringung einerseits von Abfällen zur Verwertung und andererseits von Abfällen zur Beseitigung ergeben bezogen auf letztere keine weiterreichenden behördlichen Befugnisse. Zwar bedarf die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen immer der schriftlichen Genehmigung (Art. 5 Abs. 1, Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 4 VO [EWG] Nr. 259/93), während die Verbringung von zur Verwertung bestimmten - gelb gelisteten - Abfällen nach Ablauf der Frist erfolgen darf, wenn keine Einwände erhoben worden sind (Art. 6 Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Das Absehen von der Erhebung von Einwänden ist aber nach Maßgabe des Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 259/93 als Ergebnis der behördlichen Prüfung nur eine besondere - stillschweigende - Form der Erteilung der behördlichen Gestattung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2003 - 7 C 2.03 -, NVwZ 2004, 344.
Dem liegt, übereinstimmend mit der Grundkonzeption des Notifizierungsverfahrens für die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen, regelungstechnisch ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zugrunde. Die Verbringung rot gelisteter Abfälle zur Verwertung unterliegt ohnehin dem Erfordernis der vorherigen schriftlichen Zustimmung (Art. 10 VO [EWG] Nr. 259/93). Der wesentliche Unterschied zwischen dem Verfahren für die Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen und demjenigen für die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen ist von daher in den Gründen zu sehen, aus denen die zuständigen Behörden Einwände erheben können.
Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 15. November 2001 in der Rs. C-6/00, Tz. 23.
Das für die Verbringung von Abfällen zur Verwertung geschaffene "flexiblere Verfahren",
vgl. EuGH, Urteil vom 25. Juni 1998 - C-203/96 -, NVwZ 1998, 1169, Tz. 33,
betrifft entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin in erster Linie die Frage, unter welchen inhaltlichen Voraussetzungen eine Verbringung an Einwänden scheitern kann. Gegen die Verbringung von Abfällen zur Beseitigung gleichwohl nach Ablauf der 30-Tage-Frist noch Einwände erheben zu können, hätte zur Folge, dass die Möglichkeit von deren Verbringung, obwohl sie als Teil des Wirtschaftsverkehrs ebenso wie die Verbringung von Abfällen zur Verwertung auf zeitnahe Klärung der Verwirklichung angewiesen ist, auf unbestimmte Zeit ungewiss bliebe. Ein plausibler Grund hierfür fehlt. Der Gesichtspunkt, dass bereits mit der Erhebung eines beliebigen Einwandes die Entscheidung über das "Ob" der Genehmigung ergangen ist, ist insofern unergiebig. Bezweckt mit der Frist ist eine inhaltlich aussagekräftige Entscheidung, damit die Probleme, die zu Einwänden geführt haben, ggf. noch innerhalb der Frist ausgeräumt werden können (Art. 4 Abs. 4 VO [EWG] Nr. 259/93); desgleichen wird hierdurch die gerichtliche Überprüfbarkeit der - Ermessen einschließenden - Verwaltungsentscheidung gewährleistet. Dabei geht es nicht (bloß) um den Schutz eines allgemeinen Vertrauens der notifizierenden Person in die Erteilung einer gerade noch ausstehenden Genehmigung, sondern darum, dass die notifizierende Person - ebenso wie die übrigen zuständigen Behörden und das Gericht - Klarheit über die von der Behörde gesehenen und zum Anlass von Einwänden genommenen Probleme erhält. Für die Annahme, dass die Behörde trotzdem befugt sein könnte, auf zusätzliche oder anders gelagerte Probleme nach Fristablauf weitere Einwände zu stützen, findet sich in der Verordnung kein Anhaltspunkt; die Möglichkeit nach Art. 4 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 würde durch ein solches Vorgehen im Ansatz funktionslos und entwertet.
Ist ein fristgerecht erhobener Einwand nicht rechtmäßig und damit nicht geeignet, die Verweigerung der Genehmigung zu tragen, ist die Situation nicht anders zu bewerten, als wäre der Einwand überhaupt nicht erhoben worden. Das entspricht schließlich auch der Rechtslage nach der Richtlinie 84/631/EWG des Rates vom 6. Dezember 1984, deren Zielsetzungen insofern unverändert in die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 eingegangen sind. Nach dem 9. Erwägungsgrund dieser Richtlinie, der im Kern mit dem 9. Erwägungsgrund der Verordnung übereinstimmt, sollten die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in den die Abfälle verbracht werden sollten, gegen die Verbringung Einwände erheben können, die bestimmten Kriterien genügen und hinreichend begründet sein mussten. Die Empfangsbestätigung, die - vergleichbar mit der heutigen Genehmigung nach Art. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 - zur Zulässigkeit der Verbringung führte (Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 84/631/EWG), oder ein Einwand war spätestens einen Monat nach Eingang der Notifizierung zu übermitteln (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 84/631/EWG); waren die Probleme, die den Einwand veranlasst hatten, gelöst, war die Empfangsbestätigung unverzüglich zu übermitteln (Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 84/631/EWG). An dieses Regelungskonzept lehnt sich Art. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 unverkennbar eng an; abweichende Formulierungen in einzelnen Punkten lassen eine durchgreifend andere Funktion der vorgegebenen Fristen nicht erkennen.
Die gemeinschaftsrechtliche Ausgestaltung des Notifizierungsverfahrens lässt es auch nicht zu, die Frist des Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 nicht auf diejenigen Einwände anzuwenden, die in einem Widerspruchsverfahren nach Ablauf der Frist angebracht werden. Nationales Verfahrensrecht, zu dem das Widerspruchsverfahren gehört, kann sich gegenüber einer harmonisierten Rechtslage, wie sie auch im Hinblick auf das Verwaltungsverfahren durch die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 geschaffen worden ist, nicht durchsetzen. Daher kann dahinstehen, ob die mit dem Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 2003 gegebene und über die Bekräftigung des im Bescheid vom 10. November 2003 erhobenen Einwandes hinausführende Begründung an sich nach Art. 4 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 259/93 tragfähige Einwände enthält; derartige Einwände wären jedenfalls verfristet.
Die Möglichkeit, der Genehmigung Auflagen beizufügen, hindert, sollte sie für die Antragsgegnerin unter dem Blickwinkel der Frist nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 1 Satz 1, Unterabsatz 2 Satz 2 VO (EWG) Nr. 259/93 noch in Betracht kommen, den Erlass der erstrebten einstweiligen Anordnung nicht. Für die Rechtfertigung oder gar Erforderlichkeit von Auflagen ist - obwohl nach dem Gang des gerichtlichen Verfahrens hinreichender Anlass bestand - nichts dargetan worden oder sonst ersichtlich. Insbesondere sind dem Vorbringen der Antragsgegnerin insofern fundierte Anhaltspunkte nicht zu entnehmen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG
§ 4 AbfAblV
§ 133 BGB
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 6 Abs. 3
AbfAblV
§ 6 Abs. 2 Nr. 1
AbfAblV
§ 44 Abs. 1 VwVfG
Art. 4 VO
Art. 5 Abs. 1 VO
Art. 4 Abs. 3 VO
Art. 7 Abs. 4 VO
Art. 30 VO
Art. 4 Abs. 4 VO
Art. 4
Abs. 3 VO
Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 8 Abs. 1
VO
Art. 10 VO
Art. 4
Abs. 4 VO
Art. 4
VO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 93, 1
NVwZ 1992, 871
NVwZ 2004, 344
NVwZ 1998, 1169
1
BvR 1790/00
1 BvR 1087/91
13 K 445/04
7
C 1.02
7 C
1.02
7 C
2.03