Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2017-07-26, Aktenzeichen C-80/16
ECLI: ECLI:EU:C:2017:588

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
26. Juli 2017 ( *1 )
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Richtlinie 2003/87/EG – Art. 10a Abs. 1 – System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union – Kostenlose Zuteilung von Zertifikaten – Beschluss 2011/278/EU – Gültigkeit – Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung – Bestimmung der Produkt-Benchmark für Heißmetall – Verwendung von aus den BVT‑Merkblättern zur Eisen- und Stahlerzeugung und den Leitlinien gewonnenen Daten bei der Festlegung der Benchmarks für Heißmetall – Begriff ‚ähnliche Produkte‘ – Referenzanlagen – Begründungspflicht“
In der Rechtssache C‑80/16
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Tribunal administratif de Montreuil (Verwaltungsgericht Montreuil, Frankreich) mit Entscheidung vom 4. Februar 2016, beim Gerichtshof eingegangen am 12. Februar 2016, in dem Verfahren
ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU
gegen
Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter E. Regan (Berichterstatter), J.‑C. Bonichot, C. G. Fernlund und S. Rodin,
Generalanwalt: N. Wahl,
Kanzler: V. Giacobbo-Peyronnel, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 26. Januar 2017,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
der ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU, vertreten durch J. Herschtel, avocate,
der französischen Regierung, vertreten durch D. Colas, T. Deleuil und J. Traband als Bevollmächtigte,
der deutschen Regierung, vertreten durch T. Henze als Bevollmächtigten,
der schwedischen Regierung, vertreten durch A. Falk als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch E. White, K. Mifsud-Bonnici und O. Beynet als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 9. März 2017
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2011, L 130, S. 1).
2
Das Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU, einer Betreiberin von Treibhausgas erzeugenden Anlagen, und dem Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (Minister für Umwelt, nachhaltige Entwicklung und Energie, Frankreich) über die Rechtmäßigkeit des Erlasses dieses Ministers vom 24. Januar 2014, mit dem die Liste der Betreiber, denen Treibhausgasemissionszertifikate zugeteilt werden, und die Anzahl der für den Zeitraum 2013–2020 kostenlos zugeteilten Zertifikate festgelegt werden, sowie der Entscheidung vom 11. Juni 2014, mit der dieselbe Behörde den Antrag auf Rücknahme dieses Erlasses abgelehnt hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 2009/29
3
Der 23. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. 2009, L 140, S. 63) lautet: „Um Wettbewerbsverzerrungen in der Gemeinschaft zu minimieren, sollte die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Anlagen im Wege harmonisierter Gemeinschaftsvorschriften (‚Ex-ante-Benchmarks‘) gestattet werden. Diese Vorschriften sollten den Techniken mit der größten Treibhausgas- und Energieeffizienz, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der Verwendung von Biomasse, erneuerbaren Energien sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2 Rechnung tragen. Diese Vorschriften sollten keinen Anreiz zur Emissionssteigerung bieten und gewährleisten, dass ein zunehmender Anteil der betreffenden Zertifikate versteigert wird. Im Interesse des reibungslosen Funktionierens des Marktes müssen die Zuteilungen vor Beginn des Handelszeitraums festgesetzt werden. In den harmonisierten Vorschriften können auch Emissionen berücksichtigt werden, die durch den Einsatz brennbarer Restgase bedingt sind, wenn sich die Entstehung dieser Restgase im industriellen Verfahren nicht vermeiden lässt. Hierzu kann in den Vorschriften die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Betreiber von Anlagen, in denen die Restgase verbrannt werden bzw. aus denen die Restgase kommen, vorgesehen werden. Die Vorschriften sollten auch gewährleisten, dass ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen auf den Märkten, die Industrieanlagen mit Strom, Wärme und Kälte versorgen, unterbunden werden. Außerdem sollten sie ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen zwischen industriellen Aktivitäten in von einem einzigen Betreiber betriebenen Anlagen und Erzeugungstätigkeiten sowie in ausgelagerten Anlagen vermeiden. Sie sollten auch für neue Marktteilnehmer gelten, die denselben Tätigkeiten nachgehen wie existierende Anlagen, denen Zertifikate übergangsweise kostenlos zugeteilt werden. Zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt sollten für die Stromerzeugung neuer Marktteilnehmer keine Zertifikate kostenlos zugeteilt werden. Zertifikate, die im Jahr 2020 noch in der Reserve für neue Marktteilnehmer sind, sollten versteigert werden.“
Der 23. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. 2009, L 140, S. 63) lautet:
„Um Wettbewerbsverzerrungen in der Gemeinschaft zu minimieren, sollte die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Anlagen im Wege harmonisierter Gemeinschaftsvorschriften (‚Ex-ante-Benchmarks‘) gestattet werden. Diese Vorschriften sollten den Techniken mit der größten Treibhausgas- und Energieeffizienz, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der Verwendung von Biomasse, erneuerbaren Energien sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2 Rechnung tragen. Diese Vorschriften sollten keinen Anreiz zur Emissionssteigerung bieten und gewährleisten, dass ein zunehmender Anteil der betreffenden Zertifikate versteigert wird. Im Interesse des reibungslosen Funktionierens des Marktes müssen die Zuteilungen vor Beginn des Handelszeitraums festgesetzt werden. In den harmonisierten Vorschriften können auch Emissionen berücksichtigt werden, die durch den Einsatz brennbarer Restgase bedingt sind, wenn sich die Entstehung dieser Restgase im industriellen Verfahren nicht vermeiden lässt. Hierzu kann in den Vorschriften die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Betreiber von Anlagen, in denen die Restgase verbrannt werden bzw. aus denen die Restgase kommen, vorgesehen werden. Die Vorschriften sollten auch gewährleisten, dass ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen auf den Märkten, die Industrieanlagen mit Strom, Wärme und Kälte versorgen, unterbunden werden. Außerdem sollten sie ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen zwischen industriellen Aktivitäten in von einem einzigen Betreiber betriebenen Anlagen und Erzeugungstätigkeiten sowie in ausgelagerten Anlagen vermeiden. Sie sollten auch für neue Marktteilnehmer gelten, die denselben Tätigkeiten nachgehen wie existierende Anlagen, denen Zertifikate übergangsweise kostenlos zugeteilt werden. Zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt sollten für die Stromerzeugung neuer Marktteilnehmer keine Zertifikate kostenlos zugeteilt werden. Zertifikate, die im Jahr 2020 noch in der Reserve für neue Marktteilnehmer sind, sollten versteigert werden.“
Richtlinie 2003/87
4
Art. 1 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie 2009/29 geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) bestimmt: „Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (nachstehend ‚Gemeinschaftssystem‘ genannt) geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken. …“
Art. 1 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie 2009/29 geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) bestimmt:
„Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (nachstehend ‚Gemeinschaftssystem‘ genannt) geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.
…“
5
Art. 10a der Richtlinie 2003/87 sieht vor: „(1) Die Kommission erlässt bis zum 31. Dezember 2010 gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der in den Absätzen 4, 5, 7 und 12 genannten Zertifikate einschließlich etwa erforderlicher Vorschriften für eine einheitliche Anwendung von Absatz 19. Diese Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung werden nach dem in Artikel 23 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen. Die Maßnahmen gemäß Unterabsatz 1 legen so weit wie möglich die gemeinschaftsweiten Ex-ante-Benchmarks fest, um sicherzustellen, dass durch die Art der Zuteilung Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und für energieeffiziente Techniken geschaffen werden, indem sie den effizientesten Techniken, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung, der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen, der Verwendung von Biomasse sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen, Rechnung tragen, und sie keine Anreize für eine Erhöhung der Emissionen bieten. Für die Stromerzeugung erfolgt keine kostenlose Zuteilung, mit Ausnahme der unter Artikel 10c fallenden Fälle und des aus Restgasen erzeugten Stroms. In jedem Sektor bzw. Teilsektor wird der Benchmark grundsätzlich für die Produkte und nicht für die Einsatzstoffe berechnet, um die Treibhausgasemissionsreduktionen und Energieeinsparungen während sämtlicher Produktionsprozesse des betreffenden Sektors bzw. Teilsektors zu maximieren. Die Kommission konsultiert die betroffenen Interessenträger einschließlich der betroffenen Sektoren bzw. Teilsektoren zur Definition der Grundsätze zur Festlegung der Ex-ante-Benchmarks für die jeweiligen Sektoren bzw. Teilsektoren. … (2) Der Ausgangspunkt bei der Festlegung der Grundsätze für die Ex-ante-Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren ist die Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Gemeinschaft in den Jahren 2007 und 2008. Die Kommission konsultiert die betroffenen Interessenträger einschließlich der betroffenen Sektoren bzw. Teilsektoren. Die gemäß Artikel 14 und 15 erlassenen Verordnungen harmonisieren die Überwachung, die Berichterstattung und die Überprüfung der produktionsbedingten Treibhausgasemissionen im Hinblick auf die Festlegung der Ex-ante-Benchmarks. (3) Vorbehaltlich der Absätze 4 und 8 und unbeschadet von Artikel 10c erfolgt keine kostenlose Zuteilung für Stromerzeuger, Anlagen zur Abscheidung von CO2, Pipelines für die Beförderung von CO2 oder CO2-Speicherstätten. … (5) . Die jährliche Höchstmenge an Zertifikaten, die als Grundlage für die Berechnung der Zuteilungen an Anlagen dient, die nicht unter Absatz 3 fallen und keine neuen Marktteilnehmer sind, darf die folgende Summe nicht überschreiten: a) die nach Artikel 9 ermittelte jährliche gemeinschaftsweite Gesamtmenge, multipliziert mit dem Anteil der Emissionen von nicht unter Absatz 3 fallenden Anlagen an den geprüften Gesamtemissionen im Durchschnitt der Jahre von 2005 bis 2007 von Anlagen, die im Zeitraum von 2008 bis 2012 in das Gemeinschaftssystem einbezogen sind, und b) die geprüften jährlichen Gesamtemissionen im Durchschnitt der Jahre von 2005 bis 2007 – angepasst mit dem linearen Faktor gemäß Artikel 9 – von Anlagen, die erst ab 2013 in das Gemeinschaftssystem einbezogen werden und nicht unter Absatz 3 fallen. Nötigenfalls wird ein einheitlicher sektorübergreifender Korrekturfaktor angewendet. … (11) Vorbehaltlich des Artikels 10b entspricht die Zahl der gemäß den Absätzen 4 bis 7 des vorliegenden Artikels kostenlos zugeteilten Zertifikate im Jahr 2013 80 % der Menge, die gemäß den in Absatz 1 genannten Maßnahmen festgelegt wurde. Danach wird die kostenlose Zuteilung Jahr für Jahr in gleicher Höhe bis 2020 auf 30 % reduziert, so dass im Jahr 2027 keine kostenlose Zuteilung erfolgt. (12) Vorbehaltlich des Artikels 10b werden im Jahr 2013 und in jedem der Folgejahre bis 2020 Anlagen in Sektoren bzw. Teilsektoren, in denen ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht, gemäß Absatz 1 Zertifikate in Höhe von 100 % der Menge, die gemäß den in Absatz 1 genannten Maßnahmen festgelegt wurde, kostenlos zugeteilt.“
Art. 10a der Richtlinie 2003/87 sieht vor:
„(1) Die Kommission erlässt bis zum 31. Dezember 2010 gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der in den Absätzen 4, 5, 7 und 12 genannten Zertifikate einschließlich etwa erforderlicher Vorschriften für eine einheitliche Anwendung von Absatz 19.
Diese Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung werden nach dem in Artikel 23 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen.
Die Maßnahmen gemäß Unterabsatz 1 legen so weit wie möglich die gemeinschaftsweiten Ex-ante-Benchmarks fest, um sicherzustellen, dass durch die Art der Zuteilung Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und für energieeffiziente Techniken geschaffen werden, indem sie den effizientesten Techniken, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung, der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen, der Verwendung von Biomasse sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen, Rechnung tragen, und sie keine Anreize für eine Erhöhung der Emissionen bieten. Für die Stromerzeugung erfolgt keine kostenlose Zuteilung, mit Ausnahme der unter Artikel 10c fallenden Fälle und des aus Restgasen erzeugten Stroms.
In jedem Sektor bzw. Teilsektor wird der Benchmark grundsätzlich für die Produkte und nicht für die Einsatzstoffe berechnet, um die Treibhausgasemissionsreduktionen und Energieeinsparungen während sämtlicher Produktionsprozesse des betreffenden Sektors bzw. Teilsektors zu maximieren.
Die Kommission konsultiert die betroffenen Interessenträger einschließlich der betroffenen Sektoren bzw. Teilsektoren zur Definition der Grundsätze zur Festlegung der Ex-ante-Benchmarks für die jeweiligen Sektoren bzw. Teilsektoren.
…
(2) Der Ausgangspunkt bei der Festlegung der Grundsätze für die Ex-ante-Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren ist die Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Gemeinschaft in den Jahren 2007 und 2008. Die Kommission konsultiert die betroffenen Interessenträger einschließlich der betroffenen Sektoren bzw. Teilsektoren.
Die gemäß Artikel 14 und 15 erlassenen Verordnungen harmonisieren die Überwachung, die Berichterstattung und die Überprüfung der produktionsbedingten Treibhausgasemissionen im Hinblick auf die Festlegung der Ex-ante-Benchmarks.
(3) Vorbehaltlich der Absätze 4 und 8 und unbeschadet von Artikel 10c erfolgt keine kostenlose Zuteilung für Stromerzeuger, Anlagen zur Abscheidung von CO2, Pipelines für die Beförderung von CO2 oder CO2-Speicherstätten.
(5) . Die jährliche Höchstmenge an Zertifikaten, die als Grundlage für die Berechnung der Zuteilungen an Anlagen dient, die nicht unter Absatz 3 fallen und keine neuen Marktteilnehmer sind, darf die folgende Summe nicht überschreiten:
a)
die nach Artikel 9 ermittelte jährliche gemeinschaftsweite Gesamtmenge, multipliziert mit dem Anteil der Emissionen von nicht unter Absatz 3 fallenden Anlagen an den geprüften Gesamtemissionen im Durchschnitt der Jahre von 2005 bis 2007 von Anlagen, die im Zeitraum von 2008 bis 2012 in das Gemeinschaftssystem einbezogen sind, und
b)
die geprüften jährlichen Gesamtemissionen im Durchschnitt der Jahre von 2005 bis 2007 – angepasst mit dem linearen Faktor gemäß Artikel 9 – von Anlagen, die erst ab 2013 in das Gemeinschaftssystem einbezogen werden und nicht unter Absatz 3 fallen.
Nötigenfalls wird ein einheitlicher sektorübergreifender Korrekturfaktor angewendet.
(11) Vorbehaltlich des Artikels 10b entspricht die Zahl der gemäß den Absätzen 4 bis 7 des vorliegenden Artikels kostenlos zugeteilten Zertifikate im Jahr 2013 80 % der Menge, die gemäß den in Absatz 1 genannten Maßnahmen festgelegt wurde. Danach wird die kostenlose Zuteilung Jahr für Jahr in gleicher Höhe bis 2020 auf 30 % reduziert, so dass im Jahr 2027 keine kostenlose Zuteilung erfolgt.
(12) Vorbehaltlich des Artikels 10b werden im Jahr 2013 und in jedem der Folgejahre bis 2020 Anlagen in Sektoren bzw. Teilsektoren, in denen ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht, gemäß Absatz 1 Zertifikate in Höhe von 100 % der Menge, die gemäß den in Absatz 1 genannten Maßnahmen festgelegt wurde, kostenlos zugeteilt.“
Beschluss 2011/278
6
In den Erwägungsgründen 2, 4, 6, 8, 11 und 32 des Beschlusses 2011/278 heißt es: „(2) Der Ausgangspunkt bei der Festlegung der Grundsätze für die Ex-ante-Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren ist die Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Gemeinschaft in den Jahren 2007 und 2008. Die Benchmarks werden für die Produkte und nicht für die Inputs berechnet, um die Treibhausgasemissionsreduktionen und Energieeinsparungen während sämtlicher Produktionsprozesse des betreffenden Sektors bzw. Teilsektors zu maximieren. … (4) Die Kommission hat für Produkte, die im Rahmen der Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG hergestellt werden, sowie für Zwischenprodukte, die zwischen Anlagen gehandelt werden, so weit wie möglich Benchmarks entwickelt. Grundsätzlich sollte für jedes Produkt eine Benchmark festgesetzt werden. Ist ein Produkt ein direkter Ersatz für ein anderes Produkt, so sollten die Produkt-Benchmark und die diesbezügliche Produktdefinition für beide Produkte gelten. … (6) Die Benchmarkwerte sollten alle direkten Emissionen aus der Produktion, einschließlich Emissionen aus der Erzeugung der für die Produktion genutzten messbaren Wärme, abdecken, und zwar ungeachtet, ob die messbare Wärme in der betreffenden Anlage selbst oder von einer anderen Anlage erzeugt wird. Emissionen, die bei der Stromerzeugung und beim Export messbarer Wärme entstehen, einschließlich vermiedener Emissionen aus der alternativen Wärme- oder Stromerzeugung bei exothermen Prozessen oder aus der Stromerzeugung ohne Direktemissionen, wurden bei der Festsetzung der Benchmarkwerte abgezogen. Sollte sich der Abzug von Emissionen aus dem Export messbarer Wärme als unmöglich erweisen, so sollte diese Wärme für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten nicht berücksichtigt werden. … (8) Bei der Festsetzung der Benchmarkwerte hat die Kommission als Ausgangspunkt die arithmetische THG-Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen, die unter die Datenerhebung fielen, in den Jahren 2007 und 2008 zugrunde gelegt. Ferner hat die Kommission gemäß Artikel 10a Absatz 1 der Richtlinie 2003/87/EG für alle Sektoren, für die in Anhang I eine Benchmark vorgesehen ist, auf der Grundlage zusätzlicher Informationen aus verschiedenen Quellen und einer gezielten Studie über die effizientesten Techniken und die auf europäischer und internationaler Ebene bestehenden Reduktionspotenziale geprüft, ob diese Ausgangspunkte den effizientesten Techniken, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung, der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen, der Verwendung von Biomasse sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen, hinreichend gerecht werden. Die für die Festsetzung der Benchmarkwerte zugrunde gelegten Daten wurden aus vielen verschiedenen Quellen erhoben, um möglichst viele Anlagen abzudecken, die in den Jahren 2007 und 2008 ein unter eine Benchmark fallendes Produkt hergestellt haben. Zunächst wurden von den jeweiligen europäischen Branchenverbänden oder in deren Auftrag nach feststehenden Regeln, den so genannten Branchen-Verfahrenshandbüchern, Daten über die THG-Effizienz von EHS-Anlagen erhoben, die unter eine Benchmark fallende Produkte herstellen. Als Bezugsdaten für diese Verfahrenshandbücher hat die Kommission Qualitäts- und Prüfkriterien für EU-ETS-Benchmarkingdaten empfohlen. In einem zweiten Schritt und ergänzend zur Datenerhebung durch die europäischen Branchenverbände haben Beratungsunternehmen im Auftrag der Europäischen Kommission Daten über Anlagen zusammengetragen, die von den Daten der Industrie nicht abgedeckt wurden, und auch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten haben Daten und Analyseergebnisse übermittelt. … (11) Falls überhaupt keine Daten bzw. keine Daten, die nach der Benchmarking-Methode erhoben wurden, vorlagen, wurden für die Berechnung der Benchmarkwerte Informationen über die gegenwärtigen Emissions- und Verbrauchswerte und über die effizientesten Techniken verwendet, die im Wesentlichen aus den gemäß der Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung … erstellten Merkblättern über beste verfügbare Techniken (BVT‑Merkblätter) abgeleitet wurden. Aufgrund des Mangels an Daten über Restgasbehandlung, Wärmeexport und Stromerzeugung sind die Werte für die Produkt-Benchmarks für Koks und Flüssigmetall insbesondere das Ergebnis der Berechnungen direkter und indirekter Emissionen auf Basis von Informationen über relevante Energieströme aus den maßgeblichen BVT‑Merkblättern und auf Basis der Standardemissionsfaktoren gemäß der Entscheidung 2007/589/EG der Kommission vom 18. Juli 2007 zur Festlegung von Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen im Sinne der Richtlinie 2003/87/EG … Für die Produkt-Benchmark für Sintererz wurden Daten auch auf Basis von Angaben in dem betreffenden BVT‑Merkblatt über die relevanten Energieströme korrigiert, wobei der Restgasverbrennung in der Branche Rechnung getragen wurde. … (32) Die Produkt-Benchmarks sollten auch der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen und den dabei entstehenden Emissionen Rechnung tragen. Aus diesem Grunde wurde bei der Berechnung der Benchmarkwerte für Produkte, bei deren Herstellung Restgase anfallen, der CO2-Gehalt dieser Gase weitgehend berücksichtigt. Soweit Restgase über die Systemgrenzen der betreffenden Produkt-Benchmark hinaus aus dem Produktionsprozess exportiert und zur Erzeugung von Wärme außerhalb der Systemgrenzen eines unter eine Benchmark fallenden Prozesses gemäß Anhang I verbrannt werden, sollten die dabei entstehenden Emissionen durch Zuteilung zusätzlicher Emissionszertifikate auf Basis der Wärme- oder der Brennstoff-Benchmark mitberücksichtigt werden. Angesichts des allgemeinen Grundsatzes, dass für keine Form der Stromerzeugung Emissionszertifikate kostenlos zugeteilt werden sollten, und um ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen auf den Märkten für an Industrieanlagen abgegebenen Strom zu vermeiden, ist es, auch unter Berücksichtigung des in den Stromkosten enthaltenen CO2-Preises, angezeigt, über den in der betreffenden Produkt-Benchmark berücksichtigten Anteil des CO2-Gehalts des Restgases hinaus keine zusätzlichen Emissionszertifikate zuzuteilen, wenn Restgase aus dem Produktionsprozess über die Systemgrenzen der betreffenden Produkt-Benchmark hinaus exportiert und zur Stromerzeugung verbrannt werden.“
In den Erwägungsgründen 2, 4, 6, 8, 11 und 32 des Beschlusses 2011/278 heißt es:
„(2)
Der Ausgangspunkt bei der Festlegung der Grundsätze für die Ex-ante-Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren ist die Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Gemeinschaft in den Jahren 2007 und 2008. Die Benchmarks werden für die Produkte und nicht für die Inputs berechnet, um die Treibhausgasemissionsreduktionen und Energieeinsparungen während sämtlicher Produktionsprozesse des betreffenden Sektors bzw. Teilsektors zu maximieren.
(4)
Die Kommission hat für Produkte, die im Rahmen der Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG hergestellt werden, sowie für Zwischenprodukte, die zwischen Anlagen gehandelt werden, so weit wie möglich Benchmarks entwickelt. Grundsätzlich sollte für jedes Produkt eine Benchmark festgesetzt werden. Ist ein Produkt ein direkter Ersatz für ein anderes Produkt, so sollten die Produkt-Benchmark und die diesbezügliche Produktdefinition für beide Produkte gelten.
(6)
Die Benchmarkwerte sollten alle direkten Emissionen aus der Produktion, einschließlich Emissionen aus der Erzeugung der für die Produktion genutzten messbaren Wärme, abdecken, und zwar ungeachtet, ob die messbare Wärme in der betreffenden Anlage selbst oder von einer anderen Anlage erzeugt wird. Emissionen, die bei der Stromerzeugung und beim Export messbarer Wärme entstehen, einschließlich vermiedener Emissionen aus der alternativen Wärme- oder Stromerzeugung bei exothermen Prozessen oder aus der Stromerzeugung ohne Direktemissionen, wurden bei der Festsetzung der Benchmarkwerte abgezogen. Sollte sich der Abzug von Emissionen aus dem Export messbarer Wärme als unmöglich erweisen, so sollte diese Wärme für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten nicht berücksichtigt werden.
(8)
Bei der Festsetzung der Benchmarkwerte hat die Kommission als Ausgangspunkt die arithmetische THG-Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen, die unter die Datenerhebung fielen, in den Jahren 2007 und 2008 zugrunde gelegt. Ferner hat die Kommission gemäß Artikel 10a Absatz 1 der Richtlinie 2003/87/EG für alle Sektoren, für die in Anhang I eine Benchmark vorgesehen ist, auf der Grundlage zusätzlicher Informationen aus verschiedenen Quellen und einer gezielten Studie über die effizientesten Techniken und die auf europäischer und internationaler Ebene bestehenden Reduktionspotenziale geprüft, ob diese Ausgangspunkte den effizientesten Techniken, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung, der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen, der Verwendung von Biomasse sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen, hinreichend gerecht werden. Die für die Festsetzung der Benchmarkwerte zugrunde gelegten Daten wurden aus vielen verschiedenen Quellen erhoben, um möglichst viele Anlagen abzudecken, die in den Jahren 2007 und 2008 ein unter eine Benchmark fallendes Produkt hergestellt haben. Zunächst wurden von den jeweiligen europäischen Branchenverbänden oder in deren Auftrag nach feststehenden Regeln, den so genannten Branchen-Verfahrenshandbüchern, Daten über die THG-Effizienz von EHS-Anlagen erhoben, die unter eine Benchmark fallende Produkte herstellen. Als Bezugsdaten für diese Verfahrenshandbücher hat die Kommission Qualitäts- und Prüfkriterien für EU-ETS-Benchmarkingdaten empfohlen. In einem zweiten Schritt und ergänzend zur Datenerhebung durch die europäischen Branchenverbände haben Beratungsunternehmen im Auftrag der Europäischen Kommission Daten über Anlagen zusammengetragen, die von den Daten der Industrie nicht abgedeckt wurden, und auch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten haben Daten und Analyseergebnisse übermittelt.
(11)
Falls überhaupt keine Daten bzw. keine Daten, die nach der Benchmarking-Methode erhoben wurden, vorlagen, wurden für die Berechnung der Benchmarkwerte Informationen über die gegenwärtigen Emissions- und Verbrauchswerte und über die effizientesten Techniken verwendet, die im Wesentlichen aus den gemäß der Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung … erstellten Merkblättern über beste verfügbare Techniken (BVT‑Merkblätter) abgeleitet wurden. Aufgrund des Mangels an Daten über Restgasbehandlung, Wärmeexport und Stromerzeugung sind die Werte für die Produkt-Benchmarks für Koks und Flüssigmetall insbesondere das Ergebnis der Berechnungen direkter und indirekter Emissionen auf Basis von Informationen über relevante Energieströme aus den maßgeblichen BVT‑Merkblättern und auf Basis der Standardemissionsfaktoren gemäß der Entscheidung 2007/589/EG der Kommission vom 18. Juli 2007 zur Festlegung von Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen im Sinne der Richtlinie 2003/87/EG … Für die Produkt-Benchmark für Sintererz wurden Daten auch auf Basis von Angaben in dem betreffenden BVT‑Merkblatt über die relevanten Energieströme korrigiert, wobei der Restgasverbrennung in der Branche Rechnung getragen wurde.
(32)
Die Produkt-Benchmarks sollten auch der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen und den dabei entstehenden Emissionen Rechnung tragen. Aus diesem Grunde wurde bei der Berechnung der Benchmarkwerte für Produkte, bei deren Herstellung Restgase anfallen, der CO2-Gehalt dieser Gase weitgehend berücksichtigt. Soweit Restgase über die Systemgrenzen der betreffenden Produkt-Benchmark hinaus aus dem Produktionsprozess exportiert und zur Erzeugung von Wärme außerhalb der Systemgrenzen eines unter eine Benchmark fallenden Prozesses gemäß Anhang I verbrannt werden, sollten die dabei entstehenden Emissionen durch Zuteilung zusätzlicher Emissionszertifikate auf Basis der Wärme- oder der Brennstoff-Benchmark mitberücksichtigt werden. Angesichts des allgemeinen Grundsatzes, dass für keine Form der Stromerzeugung Emissionszertifikate kostenlos zugeteilt werden sollten, und um ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen auf den Märkten für an Industrieanlagen abgegebenen Strom zu vermeiden, ist es, auch unter Berücksichtigung des in den Stromkosten enthaltenen CO2-Preises, angezeigt, über den in der betreffenden Produkt-Benchmark berücksichtigten Anteil des CO2-Gehalts des Restgases hinaus keine zusätzlichen Emissionszertifikate zuzuteilen, wenn Restgase aus dem Produktionsprozess über die Systemgrenzen der betreffenden Produkt-Benchmark hinaus exportiert und zur Stromerzeugung verbrannt werden.“
7
Art. 1 des Beschlusses 2011/278 bestimmt: „Dieser Beschluss enthält EU-weite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß der Richtlinie 2003/87/EG ab dem Jahr 2013.“
Art. 1 des Beschlusses 2011/278 bestimmt:
„Dieser Beschluss enthält EU-weite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß der Richtlinie 2003/87/EG ab dem Jahr 2013.“
8
Art. 2 des Beschlusses 2011/278 lautet: „Dieser Beschluss regelt die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten im Sinne von Kapitel III (ortsfeste Anlagen) der Richtlinie 2003/87/EG in Handelszeiträumen ab 2013, ausgenommen die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten zur Modernisierung der Stromerzeugung gemäß Artikel 10c der Richtlinie 2003/87/EG.“
Art. 2 des Beschlusses 2011/278 lautet:
„Dieser Beschluss regelt die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten im Sinne von Kapitel III (ortsfeste Anlagen) der Richtlinie 2003/87/EG in Handelszeiträumen ab 2013, ausgenommen die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten zur Modernisierung der Stromerzeugung gemäß Artikel 10c der Richtlinie 2003/87/EG.“
9
In Anhang I des Beschlusses 2011/278 werden Eisenerzsinter und Heißmetall definiert.
10
Danach handelt es sich bei Eisenerzsinter um ein „[a]gglomeriertes eisenhaltiges Produkt aus feinkörnigem Eisenerz, Flussmitteln und eisenhaltigem Recyclingmaterial mit den chemischen und physikalischen Eigenschaften (Basizitätswert, Druckfestigkeit und Durchlässigkeit), die erforderlich sind, um Eisen und die notwendigen Flussmittel in den Prozess der Eisenerzreduktion einzubringen“, und bei Heißmetall um „[k]ohlenstoffgesättigte Eisenschmelze für die Weiterverarbeitung“.
Französisches Recht
11
Art. R.229-8 des Code de l’environnement (Umweltgesetzbuch) in der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung bestimmt: „I. - Auf der Grundlage der nach Art. 7 des Beschlusses 2011/278/EU … und Art. R. 229-7 erhobenen Daten legt der für Umwelt zuständige Minister durch Erlass die Liste der Betreiber fest, denen kostenlos Zertifikate zugeteilt und dann erteilt werden. In diesem Erlass, der angenommen wird, nachdem die Europäische Kommission die ihr gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 2003/87/EG mitgeteilte Liste der Anlagen genehmigt hat, werden für jede Anlage die Gesamtzahl der zugeteilten Zertifikate sowie die Anzahl der Zertifikate, die jedes Jahr kostenlos erteilt werden, angegeben. Der Erlass wird im Amtsblatt veröffentlicht und der Präfekt übermittelt eine Ausfertigung davon an jeden Betreiber auf elektronischem Wege. Im Fall der in Art. L. 593-3 Abs. 1 genannten Betriebsanlagen und Anlagen sowie der in Abs. 2 desselben Artikels genannten klassifizierten Anlagen sorgt die Behörde für nukleare Sicherheit für diese Veröffentlichung und Übermittlung an die Betreiber. II. -Der nationale Verwalter des europäischen Registers trägt spätestens am 28. Februar jedes Jahres für die Betreiber die Menge der Zertifikate ein, die mit dem unter I. vorgesehenen Erlass für jede Anlage bestimmt ist. III. - Ein Erlass des für Umwelt zuständigen Ministers und des für Industrie zuständigen Ministers legt die Bedingungen und Berechnungsmethoden für die – auch vorläufige – Zuteilung und Erteilung dieser Zertifikate für jede Anlage fest.“
Art. R.229-8 des Code de l’environnement (Umweltgesetzbuch) in der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung bestimmt:
„I.
- Auf der Grundlage der nach Art. 7 des Beschlusses 2011/278/EU … und Art. R. 229-7 erhobenen Daten legt der für Umwelt zuständige Minister durch Erlass die Liste der Betreiber fest, denen kostenlos Zertifikate zugeteilt und dann erteilt werden. In diesem Erlass, der angenommen wird, nachdem die Europäische Kommission die ihr gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 2003/87/EG mitgeteilte Liste der Anlagen genehmigt hat, werden für jede Anlage die Gesamtzahl der zugeteilten Zertifikate sowie die Anzahl der Zertifikate, die jedes Jahr kostenlos erteilt werden, angegeben. Der Erlass wird im Amtsblatt veröffentlicht und der Präfekt übermittelt eine Ausfertigung davon an jeden Betreiber auf elektronischem Wege. Im Fall der in Art. L. 593-3 Abs. 1 genannten Betriebsanlagen und Anlagen sowie der in Abs. 2 desselben Artikels genannten klassifizierten Anlagen sorgt die Behörde für nukleare Sicherheit für diese Veröffentlichung und Übermittlung an die Betreiber.
- Auf der Grundlage der nach Art. 7 des Beschlusses 2011/278/EU … und Art. R. 229-7 erhobenen Daten legt der für Umwelt zuständige Minister durch Erlass die Liste der Betreiber fest, denen kostenlos Zertifikate zugeteilt und dann erteilt werden.
In diesem Erlass, der angenommen wird, nachdem die Europäische Kommission die ihr gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 2003/87/EG mitgeteilte Liste der Anlagen genehmigt hat, werden für jede Anlage die Gesamtzahl der zugeteilten Zertifikate sowie die Anzahl der Zertifikate, die jedes Jahr kostenlos erteilt werden, angegeben.
Der Erlass wird im Amtsblatt veröffentlicht und der Präfekt übermittelt eine Ausfertigung davon an jeden Betreiber auf elektronischem Wege.
Im Fall der in Art. L. 593-3 Abs. 1 genannten Betriebsanlagen und Anlagen sowie der in Abs. 2 desselben Artikels genannten klassifizierten Anlagen sorgt die Behörde für nukleare Sicherheit für diese Veröffentlichung und Übermittlung an die Betreiber.
II.
-Der nationale Verwalter des europäischen Registers trägt spätestens am 28. Februar jedes Jahres für die Betreiber die Menge der Zertifikate ein, die mit dem unter I. vorgesehenen Erlass für jede Anlage bestimmt ist.
III.
- Ein Erlass des für Umwelt zuständigen Ministers und des für Industrie zuständigen Ministers legt die Bedingungen und Berechnungsmethoden für die – auch vorläufige – Zuteilung und Erteilung dieser Zertifikate für jede Anlage fest.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
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Die ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU ist eine französische Gesellschaft, die Anlagen im Bereich der Stahlindustrie betreibt. Gemäß Art. 2 Abs. 1 und den Anhängen I und II der Richtlinie 2003/87 fallen diese Anlagen in den Anwendungsbereich der genannten Richtlinie. Diese Gesellschaft ist daher verpflichtet, am System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten teilzunehmen.
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Die Gesellschaft hat gegen den Erlass des Ministers für Umweltschutz, nachhaltige Entwicklung und Energie vom 24. Januar 2014, mit dem die Liste der Betreiber, denen Treibhausgasemissionszertifikate zugeteilt werden, und die Anzahl der für den Zeitraum 2013–2020 kostenlos zugeteilten Zertifikate festgelegt werden, und gegen die Entscheidung vom 11. Juni 2014, mit der dieselbe Behörde den Antrag auf Rücknahme dieses Erlasses abgelehnt hat, Klage erhoben.
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In ihrer Klageschrift macht die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend, der Erlass und die Ministerentscheidung seien rechtswidrig, soweit sie auf die Beschlüsse 2011/278 und 2013/448/EU der Kommission vom 5. September 2013 über nationale Umsetzungsmaßnahmen für die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2013, L 240, S. 27) gestützt seien, die mit der Richtlinie 2003/87 nicht vereinbar seien.
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Die Klägerin des Ausgangsverfahrens rügt insbesondere, dass die von der Kommission festgelegte Benchmark für Heißmetall, die es erlaube, die Anzahl der Treibhausgasemissionszertifikate zu berechnen, die den verschiedenen Industrieanlagen zuzuteilen seien, die ein solches Produkt herstellten, nicht die mit der Stromerzeugung durch Verwendung von Restgasen verbundenen Emissionen berücksichtige und nicht auf den besten verfügbaren Daten beruhe. Auch die Benchmark für Eisenerzsinter sei nicht mit der Richtlinie 2003/87 vereinbar, da in die ihr zugrunde liegende Berechnung eine Anlage einbezogen worden sei, die auch Pellets herstelle.
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Nach Auffassung des Tribunal administratif de Montreuil (Verwaltungsgericht Montreuil, Frankreich) verfügt die Kommission bei der Festlegung der Höhe der Benchmarks über ein weites Ermessen. Allerdings müsse nach Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 ein Treibhausgasemissionszertifikat für aus Restgasen erzeugten Strom zugeteilt werden. Der von der Kommission im Beschluss 2011/278 gegen eine Zuteilung für Strom aus Restgasen angeführte Grund der ungerechtfertigten Wettbewerbsverzerrung sei fragwürdig, da der Stahlsektor ein Nettostromverbraucher sei.
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Das vorlegende Gericht stellt sich ferner die Frage, ob die Kommission bei der Festlegung der Benchmark für Heißmetall die besten verfügbaren Daten benutzt hat, und äußert Zweifel an der Verwendung von Daten in Bezug auf eine Anlage zur Herstellung von sowohl Eisenerzsinter als auch Pellets bei der Berechnung der Benchmark für Eisenerzsinter durch die Kommission. Diese habe die Gründe für ihre Entscheidung nicht erläutert.
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Unter diesen Umständen hat das Tribunal administratif de Montreuil (Verwaltungsgericht Montreuil) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Hat die Kommission in ihrem Beschluss 2011/278 dadurch, dass sie die Emissionen, die mit Restgasen verbunden sind, die für die Stromerzeugung wiederverwertet werden, aus dem Benchmarkwert für flüssiges Roheisen ausgeschlossen hat, gegen Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 über die Regeln zur Festlegung der Ex-ante-Benchmarks verstoßen und insbesondere das Ziel der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen und die Möglichkeit der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten im Fall der Erzeugung von Strom aus Restgasen verkannt? 2. Hat die Kommission dadurch, dass sie sich in diesem Beschluss bei der Bestimmung der Benchmark für flüssiges Roheisen auf Daten aus den BVT-Merkblättern zur Eisen- und Stahlerzeugung und auf in Anwendung der Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen von 2007 erklärte Daten gestützt hat, gegen die ihr obliegende Verpflichtung, die genauesten und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu verwenden, und/oder gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen? 3. Kann die Entscheidung der Kommission im Beschluss 2011/278, eine Industrieanlage, in der sowohl Eisenerzsinter als auch Pellets hergestellt werden, in die Referenzanlagen für die Bestimmung der Benchmark für Eisenerzsinter einzubeziehen – sofern sich erweist, dass dies der Fall war –, bewirken, dass der Wert dieser Benchmark rechtswidrig ist? 4. Hat die Kommission dadurch gegen die ihr gemäß Art. 296 AEUV obliegende Begründungspflicht verstoßen, dass sie die Gründe für diese Entscheidung im Beschluss 2011/278 nicht im Einzelnen erläutert hat?
Unter diesen Umständen hat das Tribunal administratif de Montreuil (Verwaltungsgericht Montreuil) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Hat die Kommission in ihrem Beschluss 2011/278 dadurch, dass sie die Emissionen, die mit Restgasen verbunden sind, die für die Stromerzeugung wiederverwertet werden, aus dem Benchmarkwert für flüssiges Roheisen ausgeschlossen hat, gegen Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 über die Regeln zur Festlegung der Ex-ante-Benchmarks verstoßen und insbesondere das Ziel der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen und die Möglichkeit der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten im Fall der Erzeugung von Strom aus Restgasen verkannt?
2.
Hat die Kommission dadurch, dass sie sich in diesem Beschluss bei der Bestimmung der Benchmark für flüssiges Roheisen auf Daten aus den BVT-Merkblättern zur Eisen- und Stahlerzeugung und auf in Anwendung der Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen von 2007 erklärte Daten gestützt hat, gegen die ihr obliegende Verpflichtung, die genauesten und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu verwenden, und/oder gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen?
3.
Kann die Entscheidung der Kommission im Beschluss 2011/278, eine Industrieanlage, in der sowohl Eisenerzsinter als auch Pellets hergestellt werden, in die Referenzanlagen für die Bestimmung der Benchmark für Eisenerzsinter einzubeziehen – sofern sich erweist, dass dies der Fall war –, bewirken, dass der Wert dieser Benchmark rechtswidrig ist?
4.
Hat die Kommission dadurch gegen die ihr gemäß Art. 296 AEUV obliegende Begründungspflicht verstoßen, dass sie die Gründe für diese Entscheidung im Beschluss 2011/278 nicht im Einzelnen erläutert hat?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
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Mit seiner ersten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um eine Entscheidung über die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278 im Hinblick auf Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/87 und insbesondere im Hinblick auf die von der Kommission zur Festlegung der Benchmark für Heißmetall verwendete Methode, da diese Treibhausgasemissionen, die mit für die Stromerzeugung wiederverwerteten Restgasen verbunden sind, unberücksichtigt lässt.
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Insoweit geht aus Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/87 hervor, dass für die Stromerzeugung keine kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten erfolgt, mit Ausnahme u. a. des aus Restgasen erzeugten Stroms.
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Diese Ausnahme zielt darauf ab, durch die Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und die Verwendung effizienter Techniken zur Verbesserung der Energieausnutzung zu schaffen.
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Wie der Generalanwalt in Nr. 30 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, stellen Restgase ein unvermeidliches Nebenprodukt der Erzeugung von Koks und Stahl dar. Es ist indes unstreitig, dass die Verwertung dieser Gase sowohl unter wirtschaftlichen als auch unter ökologischen Gesichtspunkten weit besser ist als das Abfackeln der Gase.
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Außerdem sieht der 32. Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 vor, dass, damit der in Art. 10a der Richtlinie 2003/87 aufgestellte allgemeine Grundsatz gewahrt bleibt, über den in der betreffenden Produkt-Benchmark berücksichtigten Anteil des CO2-Gehalts des Restgases hinaus keine zusätzlichen Emissionszertifikate zugeteilt werden.
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Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist der Ansicht, die Kommission habe bei der Produkt-Benchmark für Heißmetall zu Unrecht sämtliche Emissionen aus der Verbrennung wiederverwerteter Restgase in der Stromerzeugung außer Betracht gelassen. Dies verstoße gegen Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/87.
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Erstens ist festzustellen, dass die Verwendung von Restgasen für die Stromerzeugung impliziert, dass die Gase als Substitut für einen anderen Brennstoff verwendet werden. Somit wird ein einziger Brennstoff zugleich für die Stahlerzeugung und, über die Verbrennung der in diesem Verfahren abgegebenen Restgase, für die Stromerzeugung verwendet.
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Zweitens hat die Kommission Erdgas als Referenzbrennstoff verwendet, um zu bestimmen, in welchem Umfang die Benchmark für Heißmetall den CO2-Gehalt von für die Stromerzeugung verwendeten Restgasen einbeziehen muss. Das Recycling von Restgasen für die Stromerzeugung bedeutet nämlich, dass die betreffende Anlage mehr Treibhausgas emittiert, als wenn Erdgas verwendet würde.
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Wenn aber eine Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten automatisch für sämtlichen unter Verwendung von Restgasen erzeugten Strom erfolgte, liefe dies darauf hinaus, nicht nur für die zusätzlichen Emissionen kostenlose Zertifikate zuzuteilen, die so kompensiert werden müssen, um die Verwertung dieser Gase nicht unattraktiv werden zu lassen, sondern auch für die Emissionen, die bei der Stromerzeugung unabhängig von dem verwendeten Brennstoff in jedem Fall entstanden wären und für die ein Ausgleich gemäß Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/87 ausgeschlossen ist.
28
Zudem hat der Gerichtshof in Rn. 73 des Urteils vom 28. April 2016, Borealis Polyolefine u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14, EU:C:2016:311), bereits festgestellt, dass sich aus dem 32. Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 ergibt, dass die Kommission gemäß Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/87 die Emissionen aus der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen für die Stromerzeugung berücksichtigt hat.
29
Nach alledem hat daher die Prüfung der ersten Frage nichts ergeben, was die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278 im Hinblick auf Art. 10a Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/87 beeinträchtigen könnte.
Zur zweiten Frage
30
Mit seiner zweiten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um eine Entscheidung über die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278 insofern, als die Kommission gegen ihre Verpflichtung zur Verwendung der genauesten und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnisse sowie gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen haben könnte, indem sie sich in diesem Beschluss bei der Bestimmung der Benchmark für Heißmetall auf die Daten aus den BVT‑Merkblättern Eisen und Stahl sowie auf in Anwendung der Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen im Jahr 2007 (im Folgenden: Monitoring-Leitlinien 2007) gewonnene Daten gestützt hat.
31
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission über ein weites Ermessen verfügt, um die Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren gemäß Art. 10a Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 festzulegen. Diese Aufgabe verlangt von ihr nämlich insbesondere komplexe Entscheidungen sowie komplexe technische und wirtschaftliche Beurteilungen. Eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme ist nur dann rechtswidrig, wenn sie offensichtlich ungeeignet ist (Urteile vom 8. September 2016, Borealis u. a., C‑180/15, EU:C:2016:647, Rn. 45, und vom 26. Oktober 2016, Yara Suomi u. a., C‑506/14, EU:C:2016:799, Rn. 37).
32
Aus dem elften Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 ergibt sich, dass, falls überhaupt keine Daten bzw. keine Daten, die nach der Benchmarking-Methode erhoben wurden, vorlagen, für die Berechnung der Benchmarkwerte Informationen über die gegenwärtigen Emissions- und Verbrauchswerte und über die effizientesten Techniken verwendet wurden, die im Wesentlichen aus den BVT‑Merkblättern abgeleitet wurden. Aufgrund des Mangels an Daten über Restgasbehandlung, Wärmeexport und Stromerzeugung sind die Werte für die Produkt-Benchmarks für Koks und Heißmetall insbesondere das Ergebnis der Berechnungen direkter und indirekter Emissionen auf Basis von Informationen über relevante Energieströme aus den maßgeblichen BVT‑Merkblättern und auf Basis der Standardemissionsfaktoren gemäß den Monitoring-Leitlinien 2007 (Urteile vom 8. September 2016, Borealis u. a., C‑180/15, EU:C:2016:647, Rn. 47, und vom 26. Oktober 2016, Yara Suomi u. a., C‑506/14, EU:C:2016:799, Rn. 39).
33
Außerdem geht hinsichtlich der Restgase, die bei der Herstellung von Heißmetall entstehen, aus dem 32. Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 hervor, dass die Produkt-Benchmarks auch der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen und den dabei entstehenden Emissionen Rechnung tragen. Aus diesem Grund wurde bei der Berechnung der Benchmarkwerte für Produkte, bei deren Herstellung Restgase anfallen, der CO2-Gehalt dieser Gase weitgehend berücksichtigt (Urteile vom 8. September 2016, Borealis u. a., C‑180/15, EU:C:2016:647, Rn. 48, und vom 26. Oktober 2016, Yara Suomi u. a., C‑506/14, EU:C:2016:799, Rn. 40).
34
Unter diesen Umständen hat die Kommission dadurch, dass sie sich in dem Beschluss 2011/278 bei der Bestimmung der Benchmark für Heißmetall auf aus den BVT‑Merkblättern Eisen und Stahl und den Monitoring-Leitlinien 2007 hervorgegangene Daten gestützt hat, nicht gegen die ihr obliegende Verpflichtung, die genauesten und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu verwenden, oder gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen.
35
Nach alledem hat die Prüfung der zweiten Frage nichts ergeben, was die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278 beeinträchtigen könnte.
Zur dritten Frage
36
Mit seiner dritten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um eine Entscheidung über die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278 im Hinblick darauf, dass die Kommission in diesem Beschluss eine Fabrik, in der sowohl Eisenerzsinter als auch Pellets hergestellt werden, in die Referenzanlagen für die Bestimmung der Benchmark für Eisenerzsinter einbezogen hat.
37
Es ist daran zu erinnern, dass die Kommission, wie in Rn. 31 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, über ein weites Ermessen verfügt, um die Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren gemäß Art. 10a Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 festzulegen. Eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme ist daher nur dann rechtswidrig, wenn sie offensichtlich ungeeignet ist (Urteile vom 8. September 2016, Borealis u. a., C‑180/15, EU:C:2016:647, Rn. 45, und vom 26. Oktober 2016, Yara Suomi u. a., C‑506/14, EU:C:2016:799, Rn. 37).
38
Nach Art. 10a Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 ist bei der Festlegung der Grundsätze für die Benchmarks von der Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Union in den Jahren 2007 und 2008 auszugehen. Dieser Grundsatz wird im zweiten Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 nochmals formuliert.
39
Ferner ist im vierten Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 der Grundsatz niedergelegt, dass dann, wenn ein Produkt ein direkter Ersatz für ein anderes Produkt ist, die Produkt-Benchmark und die diesbezügliche Produktdefinition für beide Produkte gelten sollten.
40
Den dem Gerichtshof vorliegenden Verfahrensunterlagen und dem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung ist zu entnehmen, dass Pellets und Eisenerzsinter allgemein einander nicht direkt ersetzen und dass für sie daher nicht dieselbe Produkt-Benchmark gilt. Pellets und Eisenerzsinter unterscheiden sich voneinander nämlich nicht nur in ihren Produkteigenschaften, sondern auch in ihrer Zusammensetzung.
41
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, die Kommission habe durch die Einbeziehung einer sowohl Eisenerzsinter als auch Pellets herstellenden Anlage in die Referenzanlagen für die Festlegung der Benchmark für Eisenerzsinter gegen Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 und den vierten Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 verstoßen. Die Benchmark für Eisenerzsinter sei nämlich wegen der Verwendung von Daten, die sich auf die Herstellung von Pellets bezögen, bei der weniger Treibhausgas erzeugt werde, verfälscht.
42
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission allerdings erläutert, dass die Anlage Corus Ijmuiden, auf die die hier behandelte Vorlagefrage abzielt, das einzige Stahlwerk in der Union sei, das eine Mischung aus Pellets und Eisenerzsinter herstelle, die aufgrund ihrer Eigenschaften als direkter Ersatz für Eisenerzsinter in den Hochöfen verwendet werden könne. Dieses integrierte Stahlwerk umfasse eine eigene Pellet-Einheit und eine Eisenerzsinter-Produktionseinheit, die miteinander verbunden seien, um den Hochöfen direkt eine Mischung aus Pellets und Eisenerzsinter zuzuführen. Vor diesem besonderen Hintergrund habe die Kommission Pellets und Eisenerzsinter als substituierbar ansehen können.
43
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat hierauf jedoch erwidert, dass in allen offiziellen Unterlagen – und insbesondere den BVT‑Merkblättern zur Eisen- und Stahlerzeugung – davon die Rede sei, dass die fragliche Anlage gesonderte Produktionseinheiten für Pellets und Eisenerzsinter umfasse.
44
In diesem Zusammenhang ist erstens festzustellen, dass die Entscheidung darüber, ob die besonderen Eigenschaften einer bestimmten Anlage Auswirkung darauf haben, dass sie als eine Referenzanlage berücksichtigt werden kann, eindeutig in den Bereich komplexer technischer Bewertungen fällt, bei denen die Kommission über ein weites Ermessen verfügt. Zweitens ist die Kommission zur Vornahme einer solchen Bewertung besser in der Lage als der Gerichtshof. Aus den verfügbaren Informationen ist aber nicht ersichtlich, dass die Kommission durch die Berücksichtigung der fraglichen Anlage einen offensichtlichen Ermessensfehler begangen hat. Im Gegenteil darf trotz der besonderen Eigenschaften der Anlage das Endprodukt sehr wohl als ein direkter Ersatz für Eisenerzsinter angesehen werden, wie der Generalanwalt in den Nrn. 71 und 72 seiner Schlussanträge dargelegt hat.
45
Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, haben die von ihr um Auskunft ersuchten Fachleute, insbesondere die europäische Wirtschaftsvereinigung der Eisen und Stahlindustrie, Eurofer, bestätigt, dass das Herstellungsverfahren der fraglichen Mischung als dem von Eisenerzsinter ähnlich angesehen werden könne. Das Endprodukt hat somit in einer solchen Anlage ähnliche Eigenschaften wie Eisenerzsinter und kann diesen für die Verwendung in Hochöfen direkt ersetzen.
46
Unter diesen Umständen ist, da die beiden Produktionseinheiten zusammen genommen die Herstellung eines einzigartigen Produkts erlauben, das Eisenerzsinter ersetzen kann, die Herstellung von Pellets als einer der „Prozesse, die direkt oder indirekt mit … Prozesseinheiten in Zusammenhang stehen“, im Sinne der Definition von Eisenerzsinter im Anhang I des Beschlusses 2011/278 anzusehen. Die Produkt-Benchmark für Eisenerzsinter berücksichtigt daher zu Recht diese Produktionseinheit für Pellets.
47
Hätte die Kommission die Anlage, die einen Ersatz für Eisenerzsinter herstellt, nicht berücksichtigt, hätte sie einen Beschluss erlassen, der dem Ziel des Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 zuwiderliefe, das darin besteht, Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und für energieeffiziente Techniken zu schaffen, indem den effizientesten Techniken, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung und der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen, Rechnung getragen wird, und keine Anreize für eine Erhöhung der Emissionen zu bieten.
48
Daher ergibt sich aus dem Vorstehenden nicht, dass die Kommission einen offensichtlichen Ermessensfehler begangen hätte, indem sie die integrierte Anlage Corus Ijmuiden bei der Festlegung der Benchmark für Eisenerzsinter berücksichtigt hat, weil das in dieser Anlage hergestellte Produkt ein direkter Ersatz für Eisenerzsinter ist.
49
Unter diesen Umständen hat die Kommission dadurch, dass sie ein Werk, das sowohl Eisenerzsinter als auch Pellets herstellt, in die Referenzanlagen zur Festlegung der Benchmark für Eisenerzsinter einbezogen hat, nicht die Rechtswidrigkeit des Beschlusses 2011/278 bewirkt.
50
Nach alledem hat die Prüfung der dritten Frage nichts ergeben, was die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278 beeinträchtigen könnte, soweit die Kommission darin eine Fabrik, in der sowohl Eisenerzsinter als auch Pellets hergestellt werden, in die Referenzanlagen für die Bestimmung der Benchmark für Eisenerzsinter einbezogen hat.
Zur vierten Frage
51
Mit seiner vierten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um eine Entscheidung über die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278 insofern, als die Kommission dadurch gegen die ihr gemäß Art. 296 AEUV obliegende Begründungspflicht verstoßen haben könnte, dass sie die Gründe für ihre Entscheidungen im Rahmen der Festlegung der Benchmark für Heißmetall nicht im Einzelnen angegeben hat.
52
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die in dieser Bestimmung vorgeschriebene Begründung dem Wesen des betreffenden Rechtsakts entsprechen und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den beanstandeten Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Unionsrichter seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung den Erfordernissen des Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. insbesondere Urteil vom 6. September 2006, Portugal/Kommission, C‑88/03, EU:C:2006:511, Rn. 88 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53
Zudem wäre es, wenn sich dem angegriffenen Rechtsakt der von dem Organ verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zügen entnehmen lässt, unnötig, eine besondere Begründung für jede der fachlichen Entscheidungen zu verlangen, die es getroffen hat (Urteil vom 12. Juli 2005, Alliance for Natural Health u. a., C‑154/04 und C‑155/04, EU:C:2005:449, Rn. 134).
54
Im vorliegenden Fall sind die Gründe für die Auswahl der Referenzanlagen in dem Beschluss 2011/278, insbesondere in dessen Erwägungsgründen 2, 4, 6 und 8, klar und hinreichend dargelegt. Sie erlauben es, die Gründe für diesen Beschluss sowie seine Ziele nachzuvollziehen, und enthalten auch eine Reihe fachlicher Erläuterungen.
55
Die Kommission hat somit der ihr durch Art. 296 AEUV auferlegten Begründungspflicht genügt, da sie die Gründe für ihre Entscheidungen in dem Beschluss 2011/278 mit hinreichender Klarheit dargelegt hat.
56
Nach alledem hat die Prüfung der vierten Frage nichts ergeben, was die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278 beeinträchtigen könnte.
Kosten
57
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
Die Prüfung der vorgelegten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates beeinträchtigen könnte.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Französisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV
Art. 296 AEUV