Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-10-27, Aktenzeichen 16 K 5196/20

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 23.10.2020 gegen die Ziffer 1 der Allgemeinverfügung „Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Messen, messeähnlichen Veranstaltungen und Sportveranstaltungen“ vom 23.10.2020 wird angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin begehrt die Anordnung ihres Widerspruchs gegen die mit der Allgemeinverfügung „Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Messen, messeähnlichen Veranstaltungen und Sportveranstaltungen“ vom 23.10.2020 angeordnete Begrenzung der Besucherzahlen bei Messen.
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Mit der am 24.10.2020 in Kraft getretenen Allgemeinverfügung der Landeshauptstadt S. – Amt für öffentliche Ordnung – wird u. a. abweichend von § 1 Abs. 2 der Verordnung des Wirtschaftsministeriums und des Sozialministeriums zur Eindämmung von Übertragungen des Corona-Virus (SARS-CoV-2) auf Messen Ausstellungen und Kongressen (Corona-Verordnung Messen – CoronaVO Messen) angeordnet, dass Messen (Ziffer 1), Ausstellungen (Ziffer 2) und Kongresse (Ziffer 3) sowie Sportwettkämpfe und Sportwettbewerbe (Ziffer 4) mit maximal 100 gleichzeitig anwesenden Besuchern durchgeführt werden dürfen. Bei Vorlage eines erweiterten Hygienekonzepts, das darlegt, wie Begegnungsverkehr zwischen den Besuchern und Personenansammlungen auf dem Veranstaltungsgelände vermieden werden, können gemäß Ziffer 5 der Allgemeinverfügung vom Amt für öffentliche Ordnung im Einzelfall abweichend von den Regelungen der Ziffern 1 bis 4 Veranstaltungen mit bis zu 500 Besuchern genehmigt werden, wobei bei Messen, Ausstellungen und Kongressen das Personal der Aussteller zu den höchstens zulässigen 500 Personen zählt. Für die Nichtbefolgung der Ziffern 1 bis 5 wird die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000 EUR angedroht (Ziffer 6). Die Allgemeinverfügung tritt mit Ablauf des 08.11.2020 außer Kraft (Ziffer 7).
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Hiergegen erhob die Antragstellerin am 23.10.2020 Widerspruch. In ihrem am selben Tag eingegangenen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs führt sie im Wesentlichen aus, sie habe in der Zeit vom 30.10.2020 bis zum 01.11.2020 eine Designmesse in der Liederhalle mit mehr als 100 gleichzeitig anwesenden Besucherinnen und Besuchern geplant. Aktuell hätten sich für die Designmesse rund 110 Aussteller auf einer Ausstellungsfläche von 4.900 Quadratmeter angemeldet. Die Antragstellerin rechne mit einer Besucherzahl von 1.600 Besuchern pro Veranstaltungstag, wobei gewährleistet sei, dass zu jedem Zeitpunkt nicht mehr als 700 Besucher gleichzeitig auf der Messefläche zugegen seien. Hierfür sowie für die Durchführung ihrer Messe habe sie ein ausführliches Hygiene- und Schutzkonzept erarbeitet, das vollumfänglich den Anforderungen der CoronaVO Messen genüge. So werde eine Datenerhebung zur Kontaktnachverfolgung gewährleistet, da die Tickets für die Veranstaltung nahezu ausschließlich online erworben werden könnten. Lediglich bei noch vorhandenen Kapazitäten sei ein Verkauf einzelner Eintrittskarten vor Ort möglich, wobei auch hier eine Datenerhebung gewährleistet sei. Zudem finde eine Zählung sämtlicher Besucher in Echtzeit und eine Registrierung des Betretens bzw. Verlassens des Messegeländes statt, sodass zu keinem Zeitpunkt mehr als 700 Besucher zur gleichen Zeit auf dem Veranstaltungsgelände seien. Im Übrigen gelte während der gesamten Dauer die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung, deren Einhaltung fortlaufend überwacht werde. Zudem unterweise sie ihre Mitarbeiter-/innen in die geltenden Abstands- und Hygieneregeln und weise die Besucher hierauf hin. Für den Fall, dass es zu Warteschlagen am Eingang kommen sollte, seien etwa entsprechende Abstandsmarkierungen vorhanden. Eine Begegnung der Zu- und Ausgangsbesucherströme werde durch extra hierfür ausgewiesene Stellen vermieden. Der Veranstaltungsort verfüge zudem über eine hochmoderne Raumlüftungsanlage, wodurch ein achtfacher Austausch der Raumluft pro Stunde gewährleistet werde. Die der Durchführung dieser Messe entgegenstehende, pauschale Beschränkung der Besucher auf 100 Personen durch die angegriffene Allgemeinverfügung verletze ihre Grundrechte aus Art. 12 GG und Art. 3 Abs. 1 GG. Die Personenbeschränkung stehe zudem im Widerspruch zur abschließenden Regelung des § 1 Abs. 2 CoronaVO Messen, wonach sich seit dem 01.09.2020 bei Messen mehr als 500 Besucherinnen und Besucher gleichzeitig am Veranstaltungsort aufhalten dürften. Zudem bringe die CoronaVO Messen zum Ausdruck, dass die Durchführung von Messe- und Kongressveranstaltungen bei Einhaltung eines Hygiene- und Schutzkonzeptes infektionsschutztechnisch unbedenklich seien. Im Übrigen finde eine unwillkürliche Ungleichbehandlung gegenüber dem großflächigen Einzelhandel statt, da eine Beschränkung der Besucherzahlen für diese Unternehmen trotz erheblich größerer Besucherströme nicht vorgenommen worden sei und eine Datenerfassung der Besucher zur Rückverfolgung etwaiger Kontaktbegegnungen nicht stattfinde.
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Die Antragstellerin beantragt nach sachdienlicher Auslegung,
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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 23.10.2020 gegen die Ziffer 1 der Allgemeinverfügung „Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Messen, messeähnlichen Veranstaltungen und Sportveranstaltungen“ der Antragsgegnerin vom 23.10.2020 anzuordnen.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Zur Begründung führt sie aus, aufgrund der aktuell rasant steigenden Fallzahlen könnten die Infektionsketten in der Stadt S. in der überwiegenden Anzahl der Fälle nicht mehr nachvollzogen werden. Mit einer Fortsetzung dieses negativen Trends mit zum jetzigen Zeitpunkt völlig unabsehbaren Folgen für die Gesundheit und das Wohlergehen der Bevölkerung in S. sei zu rechnen. Unter Bezugnahme auf die Begründung zur streitgegenständlichen Allgemeinverfügung führt sie im Wesentlichen aus, dass in S. aktuell in 58 % aller Infektionsfälle der konkrete Infektionsverlauf und die konkrete Ansteckungsquelle nicht mehr ermittelt werden könnten. Wegen der dynamischen Fallzahlentwicklung sei die Nachverfolgung von Infektionsquellen gefährdet, sodass in S. 60 Bundeswehrsoldaten bei der Kontaktnachverfolgung im Gesundheitsamt eingesetzt worden seien. Im Falle der fehlenden Möglichkeit einer Kontaktnachverfolgung würden die Fallzahlen noch weiter steigen. Für eine effektive Pandemiebewältigung seien daher weitergehende Maßnahmen erforderlich, die die gesamte Bevölkerung in den Blick nehmen müssten. Es müsse davon ausgegangen werden, dass es – unabhängig von der Einhaltung der Regelungen der Corona-Verordnung und der jeweiligen Unterverordnungen – auch bei der Durchführung von Veranstaltungen wie etwa Messen zu einer nicht unerheblichen Anzahl an Virusübertragen kommen werde. Im Gegensatz zu Kulturveranstaltungen seien Besucher auf Messen ständig in Bewegung. Selbst bei Einbahnregelungen könnten aufgrund der unterschiedlichen Verweildauer der Gäste an den Ständen Stauungen und Personenansammlungen von Ausstellern und deren Mitarbeitern mit den Messebesuchern nicht zuverlässig vermieden werden. Ebenso komme es bei diesen Beratungsgesprächen an den einzelnen Ständen zu einer Vielzahl an direkten Kontakten zwischen den Ausstellern und den Besuchern, worauf die geplante Messe gerade abziele. Selbst bei guter Durchlüftung der Räume und der Einhaltung von Mindestabständen und Hygienevorgaben müsse aufgrund der Vielzahl an potenziellen Ausscheidern von einem erhöhten Infektionsrisiko ausgegangen werden. Aufgrund des großen Zustroms von Besuchern aus den ebenfalls von der Infektionsausbreitung stark betroffenen umliegenden Landkreisen sei zudem davon auszugehen, dass Messeveranstaltungen zu einem hohen Eintrag an Erregern in das Stadtgebiet beitragen würden. Daneben sei die Infektionsgefahr durch die An- und Abreise der Besucher, insbesondere bei der Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs zu berücksichtigen. Da es den Messeveranstaltern im Einzelfall ermöglicht werde, durch Erstellung und Umsetzung eines erweiterten Hygienekonzepts die Zahl an zulässigen Teilnehmern/Besuchern im Einzelfall ausnahmsweise auf 500 Personen zu erhöhen, sei die grundsätzliche Begrenzung auf 100 Personen verhältnismäßig.
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Auf die Gerichtsakte, aus der sich auch das im Einzeln ausgearbeitete Hygienekonzept der Antragstellerin ergibt, wird wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts Bezug genommen. II.
Auf die Gerichtsakte, aus der sich auch das im Einzeln ausgearbeitete Hygienekonzept der Antragstellerin ergibt, wird wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hat Erfolg.
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I. Die Kammer legt den Antrag so aus, dass dieser sich nur gegen die Ziffer 1 der Allgemeinverfügung richtet (vgl. §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO). Wie sich aus der Antragsbegründung ergibt, begehrt die Antragstellerin die Zulassung der von ihr geplanten Messeveranstaltung ohne eine Besucherbeschränkung auf unter 700 Personen, sodass sie sich inhaltlich ausschließlich gegen das diesem Vorhaben entgegenstehende Verbot der Durchführung einer Messe mit mehr als 100 Besuchern bei gleichzeitiger Anwesenheit gemäß Ziffer 1 der Allgemeinverfügung richtet. Dieser so verstandene Antrag ist insbesondere wegen der gesetzlichen Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO i. V. m. §§ 28 Abs. 3, 16 Abs. 8 IfSG statthaft.
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II. Der Antrag ist auch begründet.
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Bei der Entscheidung über einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hat das Gericht eine Abwägung zwischen dem privaten Interesse an der aufschiebenden Wirkung des eingelegten Rechtsbehelfs einerseits und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts andererseits vorzunehmen. Das Gewicht dieser gegenläufigen Interessen wird entweder vornehmlich durch die summarisch zu prüfenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache oder – insbesondere wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs offen erscheinen – durch eine Folgenabwägung bestimmt. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung; ist er offensichtlich rechtmäßig, hat regelmäßig das – unabhängig davon zu belegende – öffentliche Interesse an der Vollziehung Vorrang. Im Rahmen der Folgenabwägung sind die voraussichtlichen Folgen des Suspensiveffekts einerseits und der sofortigen Vollziehung andererseits zu gewichten. Maßgebend sind insoweit nicht nur die Dringlichkeit des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung sowie Natur und Schwere der mit dem Eingriff für den Antragsteller verbundenen Belastungen, sondern auch die Möglichkeit, die jeweiligen Folgen der Maßnahmen rückgängig zu machen.
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Gemessen daran überwiegt das private Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Begrenzung der gleichzeitig anwesenden Besucher bei Messen auf maximal 100 Personen. Denn der von der Antragstellerin erhobene Widerspruch vom 23.10.2020 dürfte bei summarischer Prüfung Aussicht auf Erfolg haben.
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Die Ziffer 1 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 23.10.2020 ist voraussichtlich rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO analog).
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1. Grundlage der Allgemeinverfügung ist §§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG i. V. m. § 20 der Rechtsverordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Coronavirus des Landes Baden-Württemberg (CoronaVO).
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Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG unter anderem Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG kann sie insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
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2. Formelle Mängel der Allgemeinverfügung wurden nicht vorgetragen und sind bei summarischer Prüfung auch nicht ersichtlich. Das Amt für öffentliche Ordnung der Stadt S. dürfte insbesondere aufgrund der § 54 Satz 1 IfSG i. V. m. § 1 Abs. 6a Satz 4 IfSGZustV BW in der Fassung vom 28.05.2020 zuständig für den Erlass der angefochtenen Allgemeinverfügung sein, da das Infektionsgeschehen innerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Gesundheitsamtes der Stadt S. auf die Stadt S. begrenzt ist, weshalb die zuständige Ortspolizeibehörde und nicht das Gesundheitsamt gemäß § 1 Abs. 6a Satz 1 IfSG trotz des Vorliegens der weiteren Voraussetzungen dieser Norm die notwendigen Maßnahmen im Benehmen mit dem Gesundheitsamt trifft.
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3. Ziffer 1 der Allgemeinverfügung vom 23.10.2020 ist voraussichtlich materiell rechtswidrig.
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a) Zwar steht § 1 Abs. 2 CoronaVO Messen, wonach sich ab dem 01.09.2020 u. a. bei Messen i. S. d. § 64 Gewerbeordnung mehr als 500 Besucherinnen und Besucher gleichzeitig am Veranstaltungsort aufhalten dürfen und § 2 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO Messen, wonach bei der Durchführung einer Messe eine Mindestfläche von sieben Quadratmetern pro Besucherin oder Besucher bezogen auf die für die Besucherinnen und Besucher zugängliche Ausstellungsfläche nicht unterschritten werden darf, einer weitergehenden Beschränkung der Besucherzahlen bei Messen durch die angefochtene Allgemeinverfügung nicht entgegen. Denn die Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 23.06.2020 in der ab 19.10.2020 gültigen Fassung, die zum Erlass der CoronaVO Messen gemäß § 16 Abs. 7 Nr. 4 CoronaVO ermächtigt, lässt das Recht der zuständigen Behörden gemäß § 20 Abs. 1 CoronaVO unberührt, weitergehende Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen zu erlassen. Soweit der Antragsteller vorträgt, dass allein durch die fehlende Bezugnahme auf § 20 CoronaVO in der CoronaVO Messen abschließende Regelungen in Bezug auf die Durchführung von Messen getroffen werden sollten, vermag die Kammer dem angesichts der in diesem Falle fehlenden Effektivität der Pandemiebekämpfung durch örtlich begrenztes und zeitlich aktuelles Handeln der zuständigen Behörden nicht zu folgen. Zudem dürften auch bei gänzlichem Fehlen einer dem § 20 Abs. 1 CoronaVO vergleichbaren Regelung im Landesrecht, weitergehende Maßnahmen auf §§ 28 Abs. 1, 16 Abs. 1 IfSG als bundesrechtliche Eingriffsnormen gestützt werden können, um die Pandemie effektiv bekämpfen zu können.
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b) Zudem liegen die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG mit Blick auf das „Ob“ eines staatlichen Handelns vor.
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Im Gebiet der Stadt S. werden unzweifelhaft fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige Ausscheider und Ansteckungsverdächtige (§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) im Hinblick auf das neuartige Coronavirus SARS-CoV-2 und die hierdurch ausgelöste Krankheit COVID-19 festgestellt. Die Antragsgegnerin hat hinsichtlich des Infektionsgeschehens in S. ausgeführt, dass der 7-Tage-Inzidenzwert mittlerweile für die Stadt S. für den 25.10.2020 bei 112,4 pro 100.000 Einwohnern und für den 26.10.2020 trotz der wochenendbedingt geringeren Testungen und Auswertungen bei 109,3 pro 100.000 Einwohnern liege, weshalb S. – verglichen mit dem Inzidenzwert des Bundes und des Landes Baden-Württemberg – ein überdurchschnittliches Infektionsgeschehen aufweise. Am 25.10.2020 seien 99 Neuinfektionen in der Stadt S. registriert worden, sodass die Zahl der Infektionen auf insgesamt 4.739 Fälle angestiegen sei. In nahezu allen Stadtteilen der Stadt S. sei ein Anstieg der Infektionsfälle zu verzeichnen.
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COVID-19 ist eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Den Angaben des fachkundigen Robert-Koch-Instituts (im Folgenden: RKI) zufolge, das nach § 4 IfSG zentrale Aufgaben im Zusammenhang mit der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten und der Verhinderung ihrer Weiterverbreitung zu erfüllen hat, manifestiert sich die Erkrankung als Infektion der Atemwege, aber auch anderer Organsysteme mit den Symptomen Husten, Fieber, Schnupfen sowie Geruchs- und Geschmacksverlust. Der Krankheitsverlauf variiert in Symptomatik und Schwere. Es wird angenommen, dass etwa 81% der diagnostizierten Personen einen milden, etwa 14% einen schwereren und etwa 5% einen kritischen Krankheitsverlauf zeigen. Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Männer, Raucher (bei schwacher Evidenz), stark adipöse Menschen, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Nieren- und Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Die Erkrankung ist sehr infektiös, und zwar nach Schätzungen beginnend etwa ein bis zwei Tage vor Symptombeginn und endend – bei mild-moderaten Erkrankungen – jedenfalls zehn Tage nach Symptombeginn. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich durch die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel (größere Tröpfchen und kleinere Aerosole), die beim Atmen, Husten, Sprechen und Niesen entstehen. Auch eine Übertragung durch kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 85%. Laut der Daten aus dem deutschen Meldesystem werden etwa 14% der in Deutschland dem RKI übermittelten Fälle hospitalisiert. Unter hospitalisierten COVID-19-Patienten mit einer schweren akuten Atemwegserkrankung mussten 37% intensivmedizinisch behandelt und 17% beatmet werden. Die mediane Hospitalisierungsdauer von COVID-19-Patienten mit einer akuten respiratorischen Erkrankung beträgt 10 Tage und von COVID-19-Patienten mit einer Intensivbehandlung 16 Tage. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome – ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin vom 12.3.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30.03.2020). Eine Impfung ist in Deutschland nicht verfügbar. Verschiedene spezifische Therapieansätze (direkt antiviral wirksam, immunmodulatorisch wirksam) wurden und werden im Verlauf der Pandemie in Studien untersucht. Zwei Arzneimittel erwiesen sich jeweils in einer bestimmten Gruppe von Patienten mit COVID-19 als wirksam. Als direkt antiviral wirksames Arzneimittel erhielt Remdesivir am 03.07.2020 eine bedingte Zulassung zur Anwendung bei schwer erkrankten Patienten durch die Europäische Kommission. Als immunmodulatorisch wirksames Arzneimittel erhielt Dexamethason eine positive Bewertung durch die Europäische Kommission für die Anwendung bei bestimmten Patientengruppen mit einer Infektion durch SARS-CoV-2. Aufgrund der Neuartigkeit des Krankheitsbildes lassen sich keine zuverlässigen Aussagen zu Langzeitauswirkungen und (irreversiblen) Folgeschäden durch die Erkrankung bzw. ihre Behandlung (z.B. in Folge einer Langzeitbeatmung) treffen. Allerdings deuten Studiendaten darauf hin, dass an COVID-19 Erkrankte auch Wochen bzw. Monate nach der akuten Erkrankung noch Symptome aufweisen können. Während der Fall-Verstorbenen-Anteil bei Erkrankten bis etwa 50 Jahren unter 0,1% liegt, steigt er ab 50 zunehmend an und liegt bei Personen über 80 Jahren häufig über 10% (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888, Stand: 16.10.2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html, Stand: 28.09.2020; OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.10.2020 – 13 MN 371/20 –, juris Rn. 44 f.).
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Die danach vorliegenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verpflichten die Antragsgegnerin zum Handeln, ohne dass ihr ein Entschließungsermessen zustünde (gebundene Entscheidung, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 – 3 C 16.11 –, juris Rn. 23).
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c) Nach summarischer Prüfung erweist sich die in Ziffer 1 der angefochtenen Allgemeinverfügung angeordnete Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Messen auf maximal 100 gleichzeitig anwesende Besucher aber nicht als eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG, sodass die Antragsgegnerin das ihr zustehende Auswahlermessen voraussichtlich rechtfehlerhaft ausgeübt hat.
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§ 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet. Der Begriff der "Schutzmaßnahmen" ist folglich umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen. Da § 28 Abs. 1 IfSG auch der Verhinderung der Übertragung auf bisher nicht erkrankte Personen und damit ebenfalls präventiven Zwecken dient, ermächtigt die Vorschrift auch zu Maßnahmen gegen Nichtstörer (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.04.2020 – 1 S 925/20 – juris Rn. 33; BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 – 3 C 16.11 – juris Rn. 36; Gerhardt, Infektionsschutzgesetz Kommentar, 3. Auflage 2020, § 28, Rn. 18). "Schutzmaßnahmen" im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG können daher auch Untersagungen oder Beschränkungen von unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen sein (OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.10.2020 – 13 MN 371/20 –, juris Rn. 50 m. w. N.)
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Hinsichtlich Art und Umfang der zu treffenden Schutzmaßnahmen ist der Behörde ein Auswahlermessen eingeräumt. Dieses Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige Schutzmaßnahmen“ handeln muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind. Bei der Bewertung infektionsschutzrechtlicher Gefahrenlagen kommt der Antragsgegnerin zwar ein Einschätzungsspielraum zu (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 09.04.2020 – 20 NE 20.688 –, juris, Rn. 45). Dennoch bedarf es zur Bestimmung der objektiven Notwendigkeit jeder einzelnen Maßnahme eine fortlaufende Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die Ermessensentscheidung ist nach Maßgabe des § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich überprüfbar.
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Die Antragsgegnerin dürfte das ihr zustehende Auswahlermessen bezüglich der zu ergreifenden Maßnahmen – das „Wie“ der Maßnahmen – in gerichtlich gemäß § 114 Satz 1 VwGO zu beanstandender Weise ausgeübt haben, denn die Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Messen auf maximal 100 Personen hält einer Verhältnismäßigkeitsprüfung voraussichtlich nicht stand.
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aa) Sie verfolgt allerdings ein legitimes Ziel.
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Sie bezweckt zusammen mit anderen normierten Maßnahmen und Vorgaben im Zusammenhang mit der durch das Coronavirus SARS-CoV-2 ausgelösten Pandemie, Neuinfektionen soweit als möglich vorzubeugen und damit gleichzeitig auch die Ausbreitungsgeschwindigkeit der übertragbaren Krankheit COVID-19 innerhalb der Bevölkerung zu verringern. Dies dient unter anderem dazu, eine Überlastung des öffentlichen Gesundheitssystems zu vermeiden. Zweck der Regelung ist somit der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit jedes Einzelnen wie auch der Bevölkerung insgesamt, wofür den Staat gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG eine umfassende Schutzpflicht trifft (BVerfG, Beschluss vom 16.10.1977 – 1 BvQ 5/77 –, juris Rn. 13 f.; vgl. VG Berlin, Beschluss vom 15.10.2020 – 14 L 422/20 –, juris Rn. 19). Dabei wurde die Beschränkung der Teilnehmerzahlen bei Messen, messeähnlichen Veranstaltungen und Sportveranstaltungen als Reaktion auf eine Situation verfügt, in der sich der Verlauf der Pandemie in S. (wieder) zunehmend verschärft. Dem RKI zufolge ist aktuell ein beschleunigter Anstieg der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Die Inzidenz der letzten sieben Tage ist deutschlandweit auf 74,9 Fälle pro 100.000 Einwohner angestiegen. Der Anteil der COVID-19-Fälle in der älteren Bevölkerung nimmt aktuell zu. Die berichteten R-Werte liegen seit Anfang Oktober deutlich über 1. Daher appelliert das RKI dringend, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiere (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 25.10.2020, S. 1 f.). Bezogen auf den Stadtkreis S. liegt unter Zugrundelegung der von der Antragsgegnerin übermittelten Daten der 7-Tage-Inzidenzwert für den 25.10.2020 bei 112,4 pro 100.000 Einwohnern und für den 26.10.2020 bei 109,3 pro 100.000 Einwohnern; am 25.10.2020 kamen 99 weitere Infektionsfälle zu den bereits insgesamt registrierten 4.735 Fällen hinzu (vgl. auch https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4, Stand: 26.10.2020, 00:00 Uhr).
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bb) Ebenfalls ist von der Geeignetheit der Beschränkung der Besucherzahlen von Messen auf 100 gleichzeitig anwesende Besucher auszugehen, da mit dieser Beschränkung ein Aufeinandertreffen von mehr als 100 Personen zur gleichen Zeit verhindert und hierdurch das Risiko einer Weiterverbreitung von SARS-CoV-2 insgesamt minimiert wird.
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cc) Die Kammer zweifelt aber daran, dass die Beschränkung auf 100 gleichzeitig anwesende Besucher bei Messen auch unter Zuerkennung eines weiten Einschätzungsspielraums seitens der Antragsgegnerin und der Zulässigkeit der Typisierung und Pauschalierung (vgl. hierzu VG Freiburg, Beschluss vom 14.05.2020 – 4 K 1621/20 –, juris Rn. 31 m. w. N.) bei der Bekämpfung und Eingrenzung der Pandemie erforderlich ist. Die Kammer vermag nicht zu erkennen, dass Messen unter den bislang geltenden Schutz- und Hygienemaßnahmen der CoronaVO Messen einen derart wesentlichen Anteil am Infektionsgeschehen haben, dass wegen der nunmehr zu verzeichnenden Neuinfektionen eine weitere, pauschale Begrenzung auf 100 bzw. bei Vorliegen eines erweiterten Schutzkonzeptes nach Ziffer 5 der Allgemeinverfügung im Wege einer Ermessensentscheidung seitens der Antragsgegnerin auf maximal 500 gleichzeitig anwesende Personen (Besucher und Aussteller sowie deren Mitarbeiter) als weitere Maßnahme erforderlich wäre. Denn durch die strengen Regelungen der CoronaVO Messen sind bereits mildere Mittel in Form von Schutz- und Hygienemaßnahmen ergriffen worden, die für die Bekämpfung des von Messeveranstaltungen ausgehenden Infektionsrisikos als in gleicher Weise geeignet erscheinen.
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Nach den durch das RKI aufbereiteten Daten spielen Messen als öffentliche Veranstaltungen gegenüber anderen Infektionsumfeldern wie dem privaten Haushalt, Alten- und Pflegeheimen, Krankenhäusern und dem Arbeitsplatz ersichtlich eine untergeordnete Rolle (vgl. das umfangreiche Zahlenwerk in: RKI, Epidemiologisches Bulletin Nr. 38/2020 vom 17.09.2020, S. 6-9). Übertragungen im öffentlichen Bereich (in Verkehrsmitteln, Gaststätten, Hotels) kämen, sicher auch bedingt durch die massiven Gegenmaßnahmen, vergleichsweise deutlich seltener vor. Viele Infektionsketten begännen durch enge Kontakte im privaten Umfeld jüngerer Menschen, zum Beispiel auf einer Feier/Party, die dann zu einer Verbreitung und dem Eintrag der Infektion in besonders schwierige Settings führen könnten (RKI, Epidemiologisches Bulletin Nr. 38/2020 vom 17.09.2020, S. 11). Auch aktuell berichtet das RKI, der bundesweite Anstieg werde durch Ausbrüche, welche insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie Gruppenveranstaltungen stünden, verursacht. Auch würden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet. Zusätzlich komme es in zahlreichen Landkreisen zu einer zunehmend diffusen Ausbreitung von SARSCoV-2-Infektionen in die Bevölkerung, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar seien.
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Die Antragsgegnerin hat diesbezüglich keine davon abweichende Begründung vorlegen können, dass Messen in S. ein gewichtiges Infektionsumfeld darstellen, wonach neben den bereits geltenden Schutz- und Hygienemaßnahmen eine pauschale Beschränkung der gleichzeitig anwesenden Besucherzahl auf 100 Personen erforderlich wäre. Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, in S. könnten aktuell in 58 % aller Infektionsfälle der konkrete Infektionsverlauf und die konkrete Ansteckungsquelle nicht mehr ermittelt werden, weshalb wegen der dynamischen Fallzahlentwicklung die Nachverfolgung von Infektionsquellen gefährdet sei, lässt dieser Umstand nicht den Rückschluss auf eine große Infektionsgefahr bei der Durchführung von Messeveranstaltung zu, soweit diese unter die Schutz- und Hygienemaßnahmen der CoronaVO Messen fallen und die jeweiligen Messebetreiber die sich aus dieser Verordnung ergebenen Maßnahmen erfüllen.
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Denn nach § 2 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO Messen sind u. a. bei Messen i. S. d. § 64 GewO die Hygieneanforderungen nach § 4 CoronaVO einzuhalten. Nach § 4 Abs. 1 CoronaVO hat ein verantwortlicher Messebetreiber die über die allgemeinen Pflichten aus §§ 2 und 3 CoronaVO (Allgemeine Abstandsregeln und Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung) hinausgehenden, folgenden Pflichten mindestens zu erfüllen: die Begrenzung der Personenzahl auf Grundlage der räumlichen Kapazitäten und die Regelung von Personenströmen und Warteschlangen, damit eine Umsetzung der Abstandsregel nach § 2 CoronaVO ermöglicht wird (Nr. 1), die regelmäßige und ausreichende Lüftung von Innenräumen, die dem Aufenthalt von Personen dienen, sowie die regelmäßige Wartung von Lüftungsanlagen (Nr. 2), die regelmäßige Reinigung von Oberflächen und Gegenständen, die häufig von Personen berührt werden (Nr. 3), die Reinigung oder Desinfektion von Gegenständen, die bestimmungsgemäß in den Mund genommen werden, nachdem diese von einer Person benutzt wurden (Nr. 4), die regelmäßige Reinigung der Barfuß- und Sanitärbereiche (Nr.5), das Vorhalten von Handwaschmittel in ausreichender Menge sowie von nicht wiederverwendbaren Papierhandtüchern, alternativ Handdesinfektionsmittel oder andere gleichwertige hygienische Handtrockenvorrichtungen (Nr. 6), den Austausch ausgegebener Textilien, nachdem diese von einer Person benutzt wurden (Nr. 7) und eine rechtzeitige und verständliche Information über Zutritts- und Teilnahmeverbote, die Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, Abstandsregelungen und Hygienevorgaben, Reinigungsmöglichkeiten für die Hände, eine bestehende Möglichkeit bargeldlosen Bezahlens sowie einen Hinweis auf ein gründliches Händewaschen in den Sanitäranlagen (Nr. 8).
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Ferner wird nach § 2 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO Messen verlangt, dass ein Hygienekonzept nach § 5 CoronaVO zuvor zu erstellen ist, worin insbesondere darzustellen ist, wie die Hygienevorgaben nach § 4 CoronaVO umgesetzt werden sollen und dass und eine Datenerhebung nach § 6 CoronaVO durchzuführen ist, sodass die zuständige Behörde nach § 6 Abs. 3 CoronaVO zur Nachverfolgung von möglichen Infektionswegen die erhobenen Daten herausverlangen kann.
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Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO Messen gilt zudem ein Zutritts- und Teilnahmeverbot nach § 7 CoronaVO, wovon Personen erfasst werden, die in Kontakt zu einer mit dem Coronavirus infizierten Person stehen oder standen, wenn seit dem letzten Kontakt noch nicht 14 Tage vergangen sind (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 CoronaVO), die typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus, namentlich Fieber, trockener Husten, Störung des Geschmacks- oder Geruchssinns, aufweisen, (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 CoronaVO) oder die entgegen § 3 Abs. 1 CoronaVO keine Mund-Nasen-Bedeckung tragen (§ 7 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO). Zudem sind nach § 2 Abs. 1 Satz 3 die nach § 8 CoronaVO geltenden besonderen und über die §§ 2 und 3 CoronaVO hinausgehenden Pflichten für den Arbeitgeber hinsichtlich des Arbeitsschutzes zu erfüllen.
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Nach § 2 Abs. 2 CoronaVO Messen haben Veranstalterinnen und Veranstalter die Anzahl der tatsächlich gleichzeitig anwesenden Personen so zu begrenzen, dass die Abstandsregelungen eingehalten werden können. Bei der Durchführung einer Messe, Ausstellung und im Ausstellungsbereich eines Kongresses darf eine Mindestfläche von sieben Quadratmetern pro Besucherin oder Besucher bezogen auf die für die Besucherinnen und Besucher zugängliche Ausstellungsfläche nicht unterschritten werden, wobei Betreiberinnen und Betreiber, Veranstalterinnen und Veranstalter, Ausstellerinnen und Aussteller sowie deren Beschäftigte oder sonstige Mitwirkende bei der Berechnung nach Satz 2 außer Betracht bleiben.
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Gemäß § 3 CoronaVO Messen sind die Abstandregeln nach § 2 Abs. 1 und 2 CoronaVO einzuhalten und nach § 4 CoronaVO Messen gilt während des Aufenthalts in geschlossenen Räumen eine Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung für alle Personen ab Vollendung des sechsten Lebensjahrs.
40
Die CoronaVO Messen enthält nach Überzeugung der Kammer daher insgesamt eine Vielzahl von Hygiene- und Schutzmaßnahmen, die die Infektionsgefahr bei der Durchführung von Messen auf ein Minimum reduziert. Im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin vorgetragene Empfehlung des RKI, dass Ansammlungen von Personen in geschlossenen Räumen vermieden werden sollten, ist insbesondere festzustellen, dass mit § 2 Abs. 2 CoronaVO Messen eine dynamische Besuchergrenze im Wege einer Quadratmeterregelung getroffen worden ist, sodass auch bei Außerachtlassen der Ziffer 1 der Allgemeinverfügung nicht die Gefahr einer unbeschränkten Teilnahme von Besuchern in den Veranstaltungsräumen von Messen und die Gefahr der Nichteinhaltung des Mindestabstandes von 1,5 Metern gemäß § 3 CoronaVO Messen i. V. m. § 2 CoronaVO bestünde. Dass die Antragstellerin die Einhaltung der Schutz- und Hygienemaßnahmen nicht gewährleisten kann und deshalb Verstöße gegen die CoronaVO Messen zu erwarten sind, weshalb die Infektionsgefahr im vorliegenden Fall als höher zu qualifizieren wäre, hat die Antragsgegnerin zu keinem Zeitpunkt vorgetragen und lässt sich angesichts des umfangreichen Schutzkonzepts, das die Antragstellerin im Vorfeld der Durchführung ihrer Messe ausgearbeitet hat und das auch dem Gericht vorliegt, nicht erkennen.
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dd) Darüber hinaus dürfte die Beschränkung der Besucherzahlen von Messen auf 100 gleichzeitig anwesende Besucher vor dem Hintergrund der bereits strengen Regelungen zur Einhaltung von Hygienemaßnahmen und der Erstellung eines tragfähigen Schutzkonzeptes, die bei der Durchführung einer Messe aufgrund der CoronaVO Messen zu beachten sind und vor dem Hintergrund, dass das Infektionsumfeld „Messeveranstaltung“ nach den derzeitigen Erkenntnissen nur eine untergeordnete Rolle im Infektionsgeschehen spielt aufgrund des gewichtigen Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 GG nicht angemessen sein [hierzu (1)]. Darüber hinaus dürfte die angefochtene Regelung angesichts des Umstands, dass andere große Einzelhandelsgeschäfte mit vergleichbarem Besucherandrang derzeit keiner Beschränkungen hinsichtlich der anwesenden Besucheranzahl unterliegen, gegen den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen [hierzu (2)].
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(1) Der Eingriff in die Berufsfreiheit des Antragstellers aus Art. 12 Abs. 1 GG auf der Stufe der Berufsausübungsfreiheit stellt sich nach summarischer Prüfung als ungemessen und damit als nicht gerechtfertigt dar. Zwar kann ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit durch jede vernünftige Erwägung des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein. Die durch die Antragsgegnerin angestellten Erwägungen rechtfertigen den Eingriff jedoch vorliegend voraussichtlich nicht. Denn das Infektionsumfeld „Messeveranstaltung“ spielt – wie gezeigt – nach den derzeitigen Erkenntnissen nur eine untergeordnete Rolle im Infektionsgeschehen, was die Antragsgegnerin im Hinblick auf die Stadt S. nicht widerlegen konnte. Zudem stellt die CoronaVO Messen für die Durchführung von Messen bereits eine Vielzahl von Schutz- und Hygienevorgaben auf. So stellen insbesondere die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung, die dynamische Besucherregelung unter Anknüpfung an die Quadratmeterzahl der den Besuchern zugänglichen Ausstellungsfläche und der damit zusammenhängenden Pflicht zur Einhaltung des Abstandsgebots präventive Maßnahmen dar, um eine Infektion der Besucher und Aussteller mit SARS-CoV-2 zu minimieren. Die Pflicht zur Datenerhebung stellt darüber hinaus eine Maßnahme mit Doppelcharakter dar, um einerseits eine Kontaktnachverfolgung im Falle einer Infektion ermöglichen zu können und andererseits durch die Kontaktverfolgung eine weitere Ausbreitung von SARS-CoV-2 über die anwesenden Besucher hinaus verhindern zu können. Da die Überwachung und Durchsetzung dieser und die in der CoronaVO Messen weiter enthaltenen Pflichten prioritär geboten ist, erscheint die weitere Einschränkung der Berufsfreiheit der Antragstellerin nicht mehr verhältnismäßig.
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Daran vermag auch die von der Antragsgegnerin getroffene Ausnahmeregelung gemäß Ziffer 5 der angefochtenen Allgemeinverfügung nichts zu ändern, wonach bei Vorlage eines erweiterten Hygienekonzepts im Einzelfall abweichend von Ziffer 1 Messen mit bis zu 500 Besuchern genehmigt werden können. Denn auch hier findet eine nicht zu rechtfertigende Abkehr von der in § 2 Abs. 2 CoronaVO Messen getroffenen Quadratmeterregelung hin zu einer pauschalen Obergrenze von 500 gleichzeitig anwesenden Besuchern unter Nichtberücksichtigung der einzelnen örtlichen Gegebenheiten, insbesondere der Größe der Ausstellungsfläche der Messe statt. Zudem wird im Rahmen der Ausnahme nach Ziffer 5 der Allgemeinverfügung bei der Zählung der höchstens zulässigen 500 Personen das Personal der Aussteller einbezogen, sodass die tatsächliche Anzahl der gleichzeitig anwesenden Besucher einer Messeveranstaltung im Falle der Ausnahme nach Ziffer 5 nicht 500 Besucher betragen, sondern angesichts der Größe der geplanten Messe und der Anzahl der Aussteller (vorliegend etwa 110 Aussteller) erheblich darunterliegen würde.
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In diesem Zusammenhang weist das Gericht die Antragstellerin aus Klarstellungsgründen aber darauf hin, dass es sich bei der in der Antragsschrift angegeben Fläche der Ausstellung von 4.900 Quadratmetern gemäß § 2 Abs. 2 CoronaVO um die den Besuchern zugängliche Ausstellungsfläche handeln muss, um hiervon ausgehend die zulässige Zahl der gleichzeitig anwesenden Besucher errechnen zu können.
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(2) Die pauschale Beschränkung der gleichzeitig anwesenden Besucher bei Messeveranstaltungen nach Ziffer 1 der Allgemeinverfügung vom 23.10.2020 dürfte zudem gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.
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Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, Beschluss vom 07.02.2012 – 1 BvL 14/07 –, juris Rn. 40 m. w. N.). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2012 – 1 BvL 16/11 –, juris Rn. 30; BVerfG, Beschluss vom 21.06.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 65).
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Gemessen daran liegt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor.
48
Bei der Antragstellerin als Messebetreiberin und Betreibern von großflächigen Verkaufsstellen des Einzelhandels handelt es sich um wesentlich Gleiches im Sinne des Gleichheitssatzes. Sie sind Gewerbetreibende, die ihrer Berufsausübung dadurch nachgehen, dass sie ihre Waren bzw. Dienstleistungen Kunden und Besucher in geschlossenen Räumen anbieten und bei unbeschränkten Zugangsmöglichkeiten größtmöglichen Umsatz und Gewinn machen. Zwar generieren Messebetreiber ihre Einnahmen hauptsächlich durch die Akquise von Ausstellern. Bei beiden Gewerbetreibenden stehen aber die Einnahmen im unmittelbaren Zusammenhang mit den erwarteten Besucherströmen. Daher werden Messebetreiber durch die Regelungen der Allgemeinverfügung ungleich behandelt, indem diese bei der Durchführung von Messen eine Beschränkung der gleichzeitig anwesenden Besucherzahl auf 100 Personen nach Ziffer 1 der Allgemeinverfügung bzw. eine Beschränkung der gleichzeitig anwesenden Besucherzahl auf 500 Personen unter Anrechnung der auf der Messe Beschäftigten gemäß Ziffer 5 der Allgemeinverfügung hinzunehmen haben, während Betreiber von großflächigen Verkaufsstellen mit vergleichsweiser Anziehungskraft und Besucherströmen (z. B. große Shopping-Center oder Möbel-Center) keinen derartigen Beschränkungen unterliegen. Zwar müssen auch Betreiber des Einzelhandels ein Schutz- und Hygienekonzept nach § 14 Nr. 8 i. V. m. §§ 4, 5 CoronaVO erstellen. Nach derzeitigem Stand werden diesen Betreibern aber weder durch die CoronaVO noch durch etwaige Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin Vorgaben zur maximal zulässigen Personenanzahl in ihren Verkaufsräumen gemacht.
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Diese Ungleichbehandlung ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.
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Nach dem am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierten verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde zwar weniger streng, auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 15.06.2020 – 1 B 176/20 –, juris Rn. 46 m. w. N.). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten. Auch die Überprüfbarkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten kann berücksichtigt werden (OVG Bremen, Beschluss vom 30.07.2020 – 1 B 221/20 –, juris Rn. 35 m. w. N.). Dem Verordnungsgeber ist im Hinblick auf das gewählte Mittel, solange eine epidemische Lage wie vorliegend durch erhebliche Ungewissheiten und sich ständig weiterentwickelnde fachliche Erkenntnisse geprägt ist, ein entsprechender Einschätzungsspielraum einzuräumen, soweit sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen; der Einschätzungsspielraum umfasst notwendigerweise auch Pauschalierungen, Verallgemeinerungen und Generalisierungen (OVG Bremen, Beschluss vom 15.06.2020 – 1 B 176/20 –, juris Rn. 38 m. w. N.). Dies gilt insbesondere bei Massenerscheinungen, wo generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen getroffen werden können, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen; Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen ergeben, müssen in Kauf genommen werden, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (Bay. VerfGH, Entscheidung vom 03.07.2020 – Vf. 34-VII-20 –, juris Rn. 19 m. w. N.).
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Ein sachlich vertretbarer Grund für die Differenzierung zwischen der von der Antragstellerin geplanten Veranstaltung einerseits und der Öffnung großflächiger Verkaufsstellen des Einzelhandels für den Publikumsverkehr ohne Beschränkung der gleichzeitig anwesenden Besucheranzahl andererseits ist aber nicht ersichtlich. Es ist nicht erkennbar, dass sich bei der Durchführung der von der Antragstellerin geplanten Messe nach Maßgabe des vorgelegten Schutz- und Hygienekonzepts ein höheres Infektions-risiko verwirklicht als bei der Öffnung großflächiger Verkaufsstellen des Einzelhandels wie Möbelhäuser oder Shopping-Center. Dabei berücksichtigt die Kammer, dass sowohl bei Messeveranstaltungen als auch in Verkaufsstellen des Einzelhandels aufgrund von Flüchtigkeitskontakten seitens der Besucher untereinander und zwischen den Besuchern und Ausstellern bzw. Verkäufern grundsätzlich die Gefahr einer Infektion bestehen kann. Zudem ist davon auszugehen, dass die von der Antragstellerin geplante Messe darauf ausgelegt ist, dass Aussteller und Besucher ins Gespräch kommen. Die hiervon ausgehende Infektionsgefahr kann jedoch gerade mit den in der CoronaVO Messen geregelten Pflichten zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung und dem Einhalten des Abstandsgebots sowie der Pflicht zur regelmäßigen und ausreichenden Lüftung der Innenräume begegnet werden. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass sich die Anzahl der Kontakte mit nicht in einem Hausstand lebenden Personen bei der von der Antragstellerin geplanten Messeveranstaltung signifikant von denen in Verkaufsstellen des Einzelhandels unterscheidet. Denn auch in Verkaufsstellen des Einzelhandels, die zwar überwiegend als Selbstbedienungsläden ausgestaltet sind, kommt es im Rahmen von Beratungs- und Verkaufsgesprächen zu unter Umständen auch längeren Kontaktaufnahmen mit – mitunter mehreren – nicht in einem Hausstand lebenden Personen. Schwierigkeiten im Hinblick auf die Überprüfung der Einhaltung des Schutz- und Hygienekonzepts dürften von den konkreten (räumlichen) Gegebenheiten sowie den dargelegten infektionsgefahrerhöhenden Umständen abhängen; ein Unterschied zu den häufig mehrstöckigen Verkaufsstellen des Einzelhandels ist hier nicht ersichtlich. Die von der Antragsgegnerin pauschal behauptete gesteigerte Infektionsgefahr durch die Benutzung des öffentlichen Personennahverkehrs durch die Besucher der Messeveranstaltung rechtfertigt die Differenzierung ebenfalls nicht. Selbst bei Zugrundelegung des Vorbringens der Antragstellerin, wonach bei Messeveranstaltungen generell aufgrund einer größeren Anziehungskraft davon auszugehen sei, dass deutlich mehr Besucher aus den umliegenden Landkreisen zu der geplanten Messeveranstaltung kämen (als zu großflächigen Verkaufsstellen des Einzelhandels), ist zu berücksichtigen, dass die hiervon ausgehende Gefahr einer Weiterverbreitung des Virus in den Landkreisen nach Durchführung der Messeveranstaltung dadurch begegnet werden kann, dass Messeveranstaltungen gemäß § § 2 Abs.1 Satz 1 CoronaVO Messen – im Gegensatz zu großflächigen Verkaufsstellen des Einzelhandels nach § 14 Nr. 8 CoronaVO – dazu verpflichtet sind, eine Datenerhebung i. S. d. § 6 CoronaVO durchzuführen, um eine Kontaktnachverfolgung im Falle einer Infektion im Rahmen der Messeveranstaltung gewährleisten zu können.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
53
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG und in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 12.10.2020 – 1 S 2843/20 –, S. 2). Von einer Halbierung des Streitwertes im Eilverfahren (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) wird abgesehen, da die Antragstellerin mit ihrem Antrag die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO
§§ 28 Abs. 3, 16 Abs. 8 IfSG
§§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§§ 28 Abs. 1, 16 Abs. 1 IfSG
§§ 2 und 3 CoronaVO
§§ 4, 5 CoronaVO erstellen. Nach derzeitigem Stand werden diesen Betreibern aber weder durch die CoronaVO
§ 64 Gewerbeordnung
§ 20 CoronaVO
§ 4 IfSG
§ 64 GewO
§ 4 CoronaVO
§ 2 CoronaVO
§ 5 CoronaVO
§ 6 CoronaVO
§ 7 CoronaVO
§ 8 CoronaVO
§ 3 CoronaVO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 2 CoronaVO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 54 Satz 1 IfSG
§ 1 Abs. 6a Satz 4 IfSGZustV
§ 1 Abs. 6a Satz 1 IfSG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO
§ 16 Abs. 7 Nr. 4 CoronaVO
§ 20 Abs. 1 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 CoronaVO
§ 6 Abs. 3 CoronaVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 CoronaVO
§ 7 Abs. 1 Nr. 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 CoronaVO
§ 7 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO
§ 2 Abs. 2 CoronaVO
§ 2 Abs. 1 und 2 CoronaVO
§ 2 Abs.1 Satz 1 CoronaVO
§ 14 Nr. 8 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG
§ 1 Abs. 2 der Verordnung
§ 20 der Rechtsverordnung
Art. 12 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 MN 371/20
3 C 16.11
1 S 925/20
20 NE 20.68
1 BvQ 5/77
14 L 422/20
4 K 1621/20
1 BvL 14/07
1 BvL 16/11
1 BvR 2035/07
1 B 176/20
1 B 221/20
1 S 2843/20