Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-29, Aktenzeichen 1 A 2394/15
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2017:0629.1A2394.15.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 19. August 2013 - 9 K 2631/13.F - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes für die zweite Instanz wird auf 5.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt ihre Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeidienst im Wege des Aufstiegs aus der Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes.
Sie ist 1978 geboren, trat 1999 als Polizeibeamtin in den Dienst des Beklagten ein, schloss im Januar 2002 die Laufbahnprüfung für den gehobenen Polizeivollzugsdienst erfolgreich ab und bewarb sich im Dezember 2008 um die Teilnahme am Auswahlverfahren für die Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst.
Zu dieser Zeit galten die Richtlinien des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport - Landespolizeipräsidium - vom 24.12.2007 für die Auswahl von Bewerberinnen und Bewerbern vor der Zulassung zur Ausbildung für sowie zur unmittelbaren Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst (Richtlinien 2007). Das in diesen Richtlinien 2007 geregelte Eignungsauswahlverfahren bestand aus einem schriftlichen Testteil A, einem mündlichen Testteil B, einer mindestens 12-monatigen Qualifikationsverwendung und einem Testteil C (Einzelinterview). Die mindestens 12-monatige Qualifikationsverwendung - jeweils hälftig in zwei verschiedenen Polizeidienststellen - war nach Erreichen der Mindestanforderungen im Testteil A und Testteil B zu absolvieren. Nach Ziffer 3.12 der Richtlinien 2007 wurde das Gesamtergebnis durch die Ergebnisse der beiden Bewertungen der jeweils 6-monatigen Qualifikationsverwendung und die Bewertung des Einzelinterviews nach Anlage 5 derart zusammengefasst, dass jeder Teil ein Drittel betrug. In Anlage 6 wurden die so genannten "Cut-Off-Werte" (u.a.) nach Testteil C als Mindestanforderungen angegeben. Bewerberinnen und Bewerber, die diese Mindestanforderungen nicht erreichten, wurden nicht zur Aufstiegsausbildung zugelassen bzw. schieden aus dem Auswahlverfahren aus.
Den Testteil A des Auswahlverfahrens 2009/2010 absolvierte die Klägerin erfolgreich. Den darauffolgenden Testteil B bestand sie hingegen nicht, woraufhin sie im Jahr 2010 aussetzte und im Frühjahr 2011 erfolgreich an der Wiederholung des Testteils B teilnahm. Daraufhin wurde sie zur letzten Stufe des Auswahlverfahrens zugelassen. Die erste Qualifikationsverwendung absolvierte sie in der Zeit vom 1. Mai bis 1. November 2011 mit dem Durchschnitt von 7,41 Punkten und die zweite Qualifikationsverwendung in der Zeit vom 31. Oktober 2011 bis 27. April 2012 mit der Durchschnittsnote von 7,35 Punkten (bei maximal 9 Punkten).
Noch vor Abschluss der zweiten Qualifikationsverwendung (Ende April 2012) traten am 1. April 2012 neue Auswahlrichtlinien des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 21. März 2012 in Kraft (Richtlinien 2012). Diese behielten das bisherige Auswahlverfahren bei, legten jedoch abweichend von den bisherigen Richtlinien das Gewicht der Bewertung des Einzelinterviews im Testteil C mit 60 % und das Gewicht der Bewertung jeder der beiden Qualifikationsverwendungen nur noch mit 20 % fest.
Am 15. Mai 2012 erfolgte das Einzelinterview. Mit Bescheid vom 22. Mai 2012 (zugestellt am 4. Juni 2012) teilte das Hessische Ministerium des Innern und für Sport der Klägerin mit, sie habe den Testteil C des Auswahlverfahrens nicht bestanden, da sie die in Nummer 3.12 und Anlage 7 der Richtlinien 2012 gestellten Mindestanforderungen in den "übergeordneten Verhaltensdimensionen" von "SW=105" nicht erreicht habe. In drei der sechs Verhaltensdimensionen liege sie unter 105 Punkten. Sie könne daher nicht zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst zugelassen werden. Von der einmaligen Wiederholungsmöglichkeit habe sie bereits Gebrauch gemacht, so dass eine weitere Wiederholung ausscheide.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 25. Juni 2012 Widerspruch ein, zu dessen Begründung sie anführte, bei Berechnung des Gesamtergebnisses habe nicht auf die neue Prüfungsordnung abgestellt werden dürfen. Es habe einer Übergangsregelung bedurft, die in dem laufenden Auswahlverfahren die Bewertung nach dem alten Notensystem und damit die Gewichtung des Einzelinterviews lediglich mit einem Drittel sichergestellt hätte. Bei Anwendung des alten Bewertungssystems hätte sie ihre Prüfung bestanden. Die Übergangsregelung in Ziffer 9.1 der Richtlinien 2012 verletze den Vertrauensgrundsatz, weil sie keine vernünftige Möglichkeit mehr gehabt habe, sich auf die neue Prüfungssituation einzustellen, die ihr zwei Wochen vor Ableistung des Einzelinterviews in einer Informationsveranstaltung am 27. April 2012 mitgeteilt worden sei. Diese Information habe Überrumpelungscharakter gehabt. Die geänderte Prüfungsordnung greife rückwirkend in bereits abgeschlossene Bewertungen ein. Dies stelle eine nicht zulässige echte Rückwirkung dar.
Mit am 3. Januar 2013 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 28. Dezember 2012 wies das Hessische Ministerium des Innern und für Sport den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es aus, das durchgeführte Auswahlverfahren entspreche den Grundsätzen des Art. 33 Abs. 2 GG und Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Durch die mit den neuen Richtlinien 2012 geänderte Gewichtung sei nur die Gesamtbewertung nach Absolvieren des Testteils C verändert worden. Die geänderte Gewichtung greife nicht rückwirkend in einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt ein. Das Einzelinterview sowie die 12-monatige Qualifikationsverwendung seien für das Gesamtergebnis als eine Einheit zu betrachten, wobei die einzelnen Ergebnisse jedoch unabhängig voneinander festzustellen seien. Es könne der Ansicht der Klägerin nicht gefolgt werden, dass sich bei der Qualifikationsverwendung bessere Werte ergeben hätten, falls die Beurteiler von der geänderten Gewichtung Kenntnis gehabt hätten. Denn die Bewertung der Qualifikationsverwendung erfolge allein aufgrund der bei der Verwendung gezeigten Leistungen und spezifischen Verhaltensweisen. Das Verhältnis zwischen der Qualifikationsverwendung und dem Einzelinterview sei kein Bewertungskriterium.
Am 3. Februar 2013 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Begehren, den Beklagten zu verpflichten, den Testteil C der Prüfung der Klägerin für bestanden zu erklären und sie zur Ausbildung für den höheren Polizeidienst zuzulassen, hilfsweise den Testteil C nochmals ableisten zu dürfen, höchst hilfsweise unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung neu zu bescheiden. Sie hat ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren vertieft und ihre Rechte aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 33 Abs. 2 GG als verletzt gesehen.
Der Beklagte hat zur Begründung seines Klageabweisungsantrages ausgeführt, Vertrauensschutz sei nicht verletzt. Die Klägerin mache keine bereits erfolgte und nicht mehr abänderbare Disposition im Hinblick auf das Einzelinterview des Testteils C geltend, was hinsichtlich des auf die Erhebung eines typischen Arbeitsverhaltens gerichteten halbstrukturierten Interviews auch kaum denkbar sei. Die Neuregelung sei von sachlichen Erfordernissen getragen, die sich bei Evaluation der bisherigen Richtlinien gezeigt habe.
Mit Urteil vom 19. August 2013 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, das Ministerium sei nicht gezwungen gewesen, die für die begehrte Zulassung zum Aufstiegslehrgang maßgeblichen Qualifikationskriterien oder die Einzelheiten ihrer Feststellung einschließlich des anzuwendenden Verfahrens durch Gesetz oder Verordnung zu regeln. Das im Rahmen des Grundsatzes der Bestenauslese eingeräumte Ermessen sei nicht fehlerhaft ausgeübt worden. Die Änderung der Gewichtung der Qualifikationsverwendung und des Einzelinterviews stelle keine echte Rückwirkung dar, sondern greife lediglich in ein noch laufendes Verfahren ein. Die Bewertung der Qualifikationsverwendung sei selbst nicht geändert worden. Es stelle keinen Ermessensfehler dar, dass in den Richtlinien 2012 keine Übergangsregelung dahingehend getroffen worden sei, das bereits begonnene Auswahlverfahren noch zu den Bedingungen der früheren Richtlinie 2007 abzuschließen. Da der Prüfungstestteil C noch nicht abgeschlossen gewesen sei, habe die Bedeutung des noch durchzuführenden Einzelinterviews für das Gesamtergebnis dieses Testteils erhöht werden dürfen. Die Erwägungen des Beklagten stellten einen hinreichenden sachlichen Grund für die Änderung der Gewichtung der Prüfungsteile im Testteil C dar. Das Vertrauen der Klägerin in den Fortbestand der früheren Praxis sei nicht schutzwürdig. An den Inhalten und den Zielen des Einzelinterviews und den dort angewandten Methoden habe sich durch die neuen Richtlinien 2012 nichts geändert. Das Vertrauen der Klägerin in die Gewichtung der Bewertung der ersten und bei Inkrafttreten der Richtlinien 2012 weitgehend abgeschlossenen zweiten Qualifikationsverwendung sei nicht schutzwürdig. Schutzwürdig könne nur etwas sein, was geeignet gewesen wäre, ein anderes als das an den Tag gelegte Verhalten zu zeitigen. Der Beklagte sei auch nicht verpflichtet gewesen, über die Feststellungen des Auswahlausschusses hinaus weitere einzelfallbezogene Erwägungen hinsichtlich der Qualifikation der Klägerin anzustellen. Weder liege eine besondere Härte noch eine atypische Fallkonstellation vor.
Mit am 01. Oktober 2013 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangenem Schriftsatz vom selben Tage hat die Klägerin die Zulassung der Berufung gegen das am 05. September 2013 zugestellte Urteil beantragt.
Mit Beschluss vom 18. November 2015 (- 1 A 2070/13.Z -) hat der Senat die Berufung wegen ernstlicher Zweifel zugelassen.
Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin vor, bei der Laufbahnprüfung handele es sich um eine Entscheidung von erhöhtem Stellenwert, die am Maßstab der Berufsfreiheit zu messen sei. Die Zulassung zu einer höheren Laufbahn habe dementsprechend Berufsbezogenheit. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen habe im Urteil vom 16. August 1999 (- 6 A 3061/97 -) festgestellt, dass auch das Auswahlverfahren für den Aufstieg an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen sei. Auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe in seiner Entscheidung vom 6. Mai 1997 (- 1 TZ 1183/97 -) unter Verweis auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 1995 ausgeführt, dass die Regelung der Laufbahnprüfung von Beamtenanwärtern in ihren wesentlichen Teilen einer normativen Festlegung bedürfe, weil der Gesetzgeber aufgrund des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen habe und sie nicht der Verwaltung überlassen dürfe. Das Zulassungsverfahren sei daher detailliert in gesetzlicher Form zu regeln. Mit dem Grundgesetz sei es nicht vereinbar, dass im Rahmen einer Richtlinie die Leistung eines laufenden Prüfungsverfahrens ohne eine Übergangsregelung entwertet werde. Das Auswahlermessen des Dienstherrn sei auf Null reduziert in dem Sinne, dass der Klägerin im Wege einer Übergangsregelung ermöglicht werde, das Auswahlverfahren auf der Grundlage der Richtlinien 2007 zu beenden. Die erreichten 4,94 Punkte im Einzelinterview hätten nach den alten Richtlinien 2007 für ein Bestehen nach dem Testteil C gereicht. Indem der Beklagte in der Vergangenheit üblicherweise für Bewerber aus bereits laufenden Testverfahren Übergangsregelungen geschaffen habe, sei er nun wegen des Gleichheitssatzes und der Selbstbindung durch frühere Übergangsregelungen daran gehindert, den Fall der Klägerin anders zu behandeln. Die geänderte Prüfungsordnung habe rückwirkend in einen abgeschlossenen Sachverhalt eingegriffen. Durch die rückwirkende Änderung infolge der Richtlinien 2012 werde das Ergebnis der Qualifikationsverwendung entwertet. Das Fehlen einer Übergangsregelung in Gestalt eines Wahlrechts verletze den Vertrauensschutz der Klägerin. Ihr sei es nicht möglich gewesen, sich auf die neue Prüfungsordnung einzustellen. Sie habe gemäß der in den Richtlinien 2007 geregelten Gewichtung darauf vertraut, durch die Bewertung ihrer Qualifikationsverwendungen die Prüfung schon bestanden zu haben. Für eine Beamtin, die Probleme möglicherweise mit dem mündlichen Teil der Prüfung habe, sei das Wissen um das Bestehen der Prüfung von besonderer Bedeutung. Hätten die Prüfer gewusst, dass ihre Bewertung der Qualifikationsverwendung nach der neuen Richtlinie geringere Bedeutung habe, hätten sie ihre Bewertung anders gesehen. Den Vertrauensschutz habe sie auch nicht dadurch verwirkt, dass sie die Wiederholung des Testteils B verschoben habe. Die geänderte Gewichtung von 60 % für ein nur 11/2 Estündiges Einzelinterview stelle ein Missverhältnis zu den 40 % für eine einjährige Qualifikationsverwendung dar, in der die Vorgesetzten sich über das Fachwissen, die Kompetenz und die Persönlichkeit der Bewerber ein fundiertes Bild machen könnten.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 19. August 2013 - 9 K 2631/13.F -
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 22.5.2012 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 28.12.2012 zu verpflichten, bei der Auswahl vor Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeidienst den Testteil C der Prüfung der Klägerin für bestanden zu erklären und die Klägerin zur Ausbildung für den höheren Polizeidienst zuzulassen,
sinngemäß
hilfsweise das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Hessischen Ministeriums des Inneren und für Sport vom 22.5.2012 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 28.12.2012 zu verpflichten, der Klägerin zu gestatten, bei der Auswahl vor Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeidienst den Testteil C nochmals ableisten zu dürfen,
hilfsweise unter Aufhebung des Bescheides des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 22.5.2012 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 28.12.2012 den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des angerufenen Gerichts neu zu bescheiden,
die Hinzuziehung der Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären,
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, das Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 12 GG) und das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern (Art. 33 Abs. 2 GG) seien nicht verletzt. Es gehe hier nicht um eine Zwischen- oder Abschlussprüfung einer mehrere Jahre dauernden Ausbildung, sondern lediglich um ein Auswahlverfahren zur Zulassung für eine solche Ausbildung. Diejenigen, die das Auswahlverfahren für den prüfungsgebundenen Aufstieg nicht erfolgreich durchliefen, würden nicht entlassen, vielmehr bestehe ihr Beamtenverhältnis im gehobenen Polizeivollzugsdienst fort. Es bestehe die Möglichkeit, gemäß § 20 Hessische Polizeilaufbahnverordnung auch prüfungsfrei in den höheren Dienst aufzusteigen. Die von der Klägerin zitierten Entscheidungen zum Laufbahnprüfungsrecht beträfen Fälle, in denen das Nichtbestehen zur Entlassung bzw. Beendigung des Beamtenverhältnisses geführt habe. Der Bayerische VGH (Beschluss vom 11. Juni 1996 - 3 C 95.4126 -) habe entschieden, dass es sich bei dem Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst nicht um eine durch Art. 33 Abs. 2 GG grundrechtlich geschützte berufsbezogene Prüfung handele, wobei Art. 12 Abs. 1 GG im Beamtenbereich durch Art. 33 Abs. 2 GG verdrängt werde. Der Gesetzgeber habe die ihm zukommenden Leitentscheidungen mit der erforderlichen Bestimmtheit getroffen und die weitergehende Konkretisierung der Verwaltung überlassen dürfen. Das Ermessen sei bei Erlass der Richtlinien 2012 fehlerfrei ausgeübt worden. Aus der Übergangsregelung in den Richtlinien 2007 folge keine Selbstbindung der Verwaltung und somit kein Anspruch auf eine ebensolche Übergangsregelung in den Richtlinien 2012. Da zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Richtlinie 2012 am 1. April 2012 lediglich die erste Qualifikationsverwendung beendet und die zweite Qualifikationsverwendung sowie das Einzelinterview noch nicht beendet und bewertet gewesen seien, stelle die Änderung durch die Richtlinien 2012 keine unzulässige echte Rückwirkung dar. Ein Vertrauen zu diesem Zeitpunkt sei nicht schutzwürdig gewesen. Durch die Gewichtung des Einzelinterviews mit 60 % hänge die Zulassung zum Aufstieg nicht allein von dem eineinhalbstündigen Einzelinterview ab. Den Testteil C könne nur durchlaufen, wer zuvor die Testteile A und B erfolgreich bestanden habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Behördenakten (3 Hefter) Bezug genommen, die insgesamt zum Gegenstand der Beratung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Berufung der Klägerin durch Beschluss, weil er sie einstimmig für unbegründet erachtet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält (§§ 125 Abs. 2 S. 3, 130a VwGO).
Die vom Senat mit Beschluss vom 18. November 2015 (- 1 A 2070/13. Z -) zugelassene Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die im Hauptantrag auf Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst erhobene Klage hat in der Sache keinen Erfolg.
Der Bescheid des Hessischen Ministeriums des Inneren und für Sport - Landespolizeipräsidium - vom 22. Mai 2015 und der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 28. Dezember 2012 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch aufgrund der in der Qualifikationsverwendung und dem Einzelinterview gezeigten Leistungen zum Aufstiegslehrgang des höheren Polizeivollzugsdienstes zugelassen zu werden (§ 113 Abs. 5 VwGO). Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte nach Absolvieren des Testteils C bei der Gesamtbewertung der Leistungen der Klägerin die Gesamtbewertung nicht nach den Vorgaben der Richtlinien 2007 (2/3 für die Qualifikationsverwendung und 1/3 für das Einzelinterview) vorgenommen, sondern gemäß der Richtlinien 2012 die beiden Beurteilungen für die insgesamt 12-monatige Qualifikationsverwendung mit je 20% und die Bewertung des Einzelinterviews mit 60 % angesetzt hat. Diese Bewertung und die daraus folgende Entscheidung, die Klägerin nicht zum Lehrgang für den Aufstieg zuzulassen, hält sich im Rahmen des dem Dienstherrn eingeräumten Ermessens.
Mit der hier begehrten Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für den höheren Polizeidienst steht die erste Stufe des Aufstiegs aus dem gehobenen Polizeivollzugsdienst in den höheren Polizeivollzugsdienst in Streit. Art 33 Abs. 2 GG, wonach jeder Deutsche nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung Zugang zu jedem öffentlichen Amt hat (Leistungsgrundsatz), beansprucht Geltung bereits für die Entscheidung über diese Zulassung zur Ausbildung, deren erfolgreicher Abschluss erst die Voraussetzungen für den Aufstieg schafft (BVerfG, Kammerbeschluss vom 10. Dezember 2008 - 2 BvR 2571/07 -, juris, Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 C 74/10 -, juris, Rn. 189, betr. Verwendungsaufstieg; Hess. VGH, Beschluss vom 20. August 1996 - 1 TG 3026/96 -, juris, Rn. 4 betr. Zulassung zum Aufstiegslehrgang nach Steuerbeamtenausbildungsgesetz; Bay. VGH, Beschluss vom 11. Mai 2015 - 3 CE 15.885, juris, Rn. 48 betr. Zulassung zur Vorprüfung für die Ausbildungsqualifizierung für die 3. QE Polizeivollzugsdienst). Zwar geht es bei der Auswahl für die Aufstiegsausbildung nicht unmittelbar um die Vergabe eines Amtes im statusrechtlichen Sinne. Die Zulassung zur Ausbildung kommt einer Beförderungsentscheidung jedoch sehr nahe, weil die Teilnahme an der Aufstiegsausbildung und deren erfolgreicher Abschluss die Voraussetzungen für den Aufstieg darstellen (Bay. VGH, Beschluss vom 11. Mai 2015 - 3 CE 15.885, juris, Rn. 48; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. August 1989 - 1 A 490/87 -, juris, Rn. 5, betr. Zulassung zum Aufstiegsverfahren gehobener Dienst, und Beschluss vom 13. November 2007 - 6 B 1565/17 -, juris, Rn. 6 betr. Zulassung zur Ausbildung für Laufbahnabschnitt II; Sächsisches OVG, Beschluss vom 9. Oktober 2013 - 2 B 455/13 -, juris, Rn. 9 betr. Auswahl Aufstiegsausbildung Polizei; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 12. September 2007 - 2 M 159/07 - , juris, Rn. 9 betr. Aufstieg in geh. Polizeivollzugsdienst; OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 9. April 2008 - 1 M 25/08 -, juris, Rn. 5, 8 betr. Aufstieg in geh. Dienst). Dem entsprechend steuert der Dienstherr im Vorfeld des laufbahnrechtlichen Aufstiegs den Zugang eines Beamten in die nächsthöhere Laufbahn nach seinem Eignungsurteil und seinem personalpolitischen Ermessen (BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1982 - 2 A1/79 - juris, Rn.20; Urteil vom 22.9.1988 - 2C 35 / 86 -, juris, Rn.19; Hess. VGH, Beschluss vom 20. August 1996 - 1 TG 3026/96 -, juris, Rn. 4; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 12. September 2007 - 2 M 159/07 -; Plog/Wiedow, BBG, § 22 BBG 2009, Rn. 81). Ihm ist ein verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbares Organisations- und personalpolitisches Ermessen eingeräumt, ob und wie viele Beamte zum Aufstiegslehrgang zugelassen werden, sowie eine Beurteilungsermächtigung für die Frage, ob und in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen Laufbahn wesentlich hinausgehende Eignung für den Aufstieg besitzt bzw. erwarten lässt. Dem im Rahmen des Leistungsgrundsatzes eingeräumten pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn ist es überlassen, welchen sachlichen Umständen er bei seiner Auswahlentscheidung das größere Gewicht beimisst und in welcher Weise er den Grundsatz des gleichen Zugangs zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verwirklicht, sofern nicht das Prinzip selbst infrage gestellt ist (BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 1987 - 2 B 44.86, juris, Rn. 2, allerdings (Erst- ) Einstellung betreffend; OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. Oktober 2011 - 1 B 1143/11 -, juris, Rn. 19). Er kann sein Ermessen insoweit auch durch Verwaltungsvorschriften binden, um sicherzustellen, dass die Bewerber sachgemäß ausgewählt und dabei einheitlich und gleichmäßig behandelt werden (BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1990 - 2 C 13/87 -, juris, Rn. 23 betr. Einstellung ins Beamtenverhältnis). Der Beamte hingegen kann beanspruchen, dass über seine vorgeschlagene oder beantragte Zulassung zum Aufstiegsverfahren ohne Rechtsfehler entschieden wird und von ermessensbindenden Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird. Die gerichtliche Nachprüfung beschränkt sich darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob diese eingehalten worden sind, sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1982 - 2 A 1/79 -, juris, Rn. 20; BVerwG, Urteil vom 22.9.1988 - 2C 35/86 -, juris, Rn. 20; OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 12. September 2007 - 2 M 159/07 -, juris, Rn. 10; OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 9. April 2008 - 1 M 25/08 -, juris, Rn. 5).
Die danach maßgeblichen normativen Regelungen finden sich in der auf der Grundlage des § 187 HBG in der Fassung vom 11. Januar 1989, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Juni 2002 (GVBl. I, S. 342), erlassenen Hessischen Polizeilaufbahnverordnung vom 27. September 2002, (GVBl. I, S. 629, geändert durch VO vom 16.12.2009, GVBl. I, S. 751) - im Folgenden HPolLVO -. Wenngleich es mit der Verpflichtungsklage um die künftige Zulassung zur Ausbildung geht, ergibt sich aus dem materiellen Recht, dass es auf diese, zum Zeitpunkt des Ausgangs- und Widerspruchsbescheides gültige HPolLVO und nicht auf die derzeit gültige HPolLVO n. F. vom 10. März 2015 (GVBl. I, S. 134) ankommt. Für die in Streit stehende, nach dem Grundsatz der Bestenauslese zu treffende Auswahl für die Zulassung zur Aufstiegsausbildung gilt nichts anderes als für die insoweit vergleichbaren Beförderungsauswahlentscheidungen, bei deren Rechtmäßigkeitsbeurteilung es grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung ankommt (Kopp/Schenke, VwGO, 22.Aufl., § 113, Rn. 221 betr. Auswahl in Beförderungsverfahren unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 2 C 45/03 -, siehe auch Rn. 223 zum insoweit ebenfalls vergleichbaren Prüfungs- und Berufszulassungsrecht). Aber selbst wenn die aktuelle HPolLVO anwendbar wäre, ergäbe sich nichts anderes, da die Vorschriften der alten Fassung mit denen der neuen Fassung in hier wesentlichen Punkten sinngemäß identisch sind.
In § 18 Abs. 1 HPolLVO ist geregelt, wer unter welchen Voraussetzungen zur Ausbildung (jetzt § 19 HPolLVO n. F.: Studium) für den höheren Polizeivollzugsdienst zugelassen werden kann. § 5 Abs. 1 HPolLVO bestimmt, dass die Bewerber und Bewerberinnen für die Zulassung zum Aufstiegslehrgang an einem vorgeschalteten Auswahlverfahren teilnehmen, das gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 HPolLVO der Feststellung der geistigen Befähigung, der Allgemeinbildung, der körperlichen Eignung und der Leistungsfähigkeit dient und einen Eindruck von der Gesamtpersönlichkeit der Bewerberin bzw. des Bewerbers vermitteln soll und gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 HPolLVO vor einem Auswahlausschuss durchgeführt wird. Ein erfolglos durchlaufenes Auswahlverfahren kann einmal wiederholt werden (§ 5 Abs. 3 HPolLVO). § 5 Abs. 2 Satz 3 HPolLVO sieht vor, dass die oberste Polizeibehörde die Zusammensetzung des Auswahlausschusses und das Auswahlverfahren regelt (so auch § 5 HPolLVO n. F., lediglich zusätzlich in § 19 Abs. 3 HPolLVO: Das Auswahlverfahren kann in mehrere Testteile untergliedert werden). Damit liegen die Bestimmung der näheren Anforderungen und der Qualifikationskriterien sowie deren Gewichtung zueinander und die zur Feststellung der jeweiligen Einzelaspekte anzuwendenden Verfahren im Ermessen des Dienstherrn.
Von diesem Ermessen hat der Beklagte im Wege der Verwaltungsvorschrift durch die zum 1. April 2012 in Kraft getretenen Richtlinien 2012, zuvor durch die Richtlinien 2007 fehlerfrei Gebrauch gemacht. Diese Richtlinien 2012 regeln das Eignungsauswahlverfahren zur Feststellung, ob die Bewerberinnen und Bewerber nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung für die Verwendung im höheren Polizeivollzugsdienst geeignet erscheinen und die notwendige Ausbildungs- bzw. Studierfähigkeit für die dem Aufstieg vorgeschaltete Ausbildung aufweisen. Gemäß Ziff. 3.5 besteht das Auswahlverfahren zunächst aus einem schriftlichen Testteil A (Intelligenztest, Selbstbeschreibung), nach dessen Bestehen (Ziff. 3.8) sich ein mündlicher Testteil B (sozia-Ekommunikativer Test) anschließt, nach wiederum dessen Bestehen (Ziff. 3.9, 3.10) die weitere Teilnahme am Auswahlverfahren möglich ist und eine mindestens zwölfmonatige Qualifikationsverwendung - jeweils hälftig in zwei verschiedenen Polizeidienststellen - zu absolvieren ist. In dieser Verwendung sollen typische Aufgaben des höheren Dienstes und herausgehobene Aufgaben des gehobenen Dienstes in Stabsarbeit und Führungsfunktionen gestellt werden (Ziff. 3.10). Gemäß vorgesehenem Muster wird die Bewertung der Qualifikationsverwendung durch die Polizeidienststelle erstellt. Mit Beendigung der zweiten Qualifikationsverwendung sind die Bewerber und Bewerberinnen gemäß Ziff. 3.11 zum Testteil C (Einzelinterview, Ziff. 3.5) zugelassen. Nach Absolvieren dieses Einzelinterviews stellt das Entscheidungsgremium gemäß Ziffer 3.12 die Gesamtergebnisse fest, indem die Ergebnisse der Qualifikationsverwendung nach "Ziff. 3.12" (gemeint ist wohl Ziff. 3.10) von zweimal sechs Monaten zu je 20% und die Bewertung des Einzelinterviews zu 60 % zusammengefasst werden. Bei Nichterreichen der in der Anlage 7 der Richtlinien 2012 aufgestellten Mindestanforderungen wird der Bewerber bzw. die Bewerberin nicht zugelassen. In den in Ziffer 9 getroffenen "Übergangsregelungen" ist bestimmt, dass Auswahlverfahren, einzelne Prüfungsteile etc. nach den Vorschriften der Richtlinien in der Fassung durchzuführen sind, die zum jeweiligen Zeitpunkt aktuell gilt (Ziffer 9.1). Es findet sich keine Regelung, wonach für die bereits vor Inkrafttreten begonnenen Auswahlverfahren die Gesamtbewertung der Leistungen nach den Richtlinien 2007 zu erfolgen hat.
Dieses Auswahlverfahren, insbesondere die von der Klägerin angegriffene in Ziff. 3.12 der Richtlinien 2012 vorgesehene Gewichtung der Einzelleistungen (Qualifikationsverwendung und Einzelinterview) im Rahmen der Gesamtbewertung bedurfte - entgegen der Auffassung der Klägerin - keiner weiteren normativen Regelung (durch Gesetz oder Verordnung). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil ausgeführt, dass der Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Auswahl für die Zulassung zum Aufstiegslehrgang keine Anwendung findet und aus Art. 33 Abs. 2 GG bzw. Art. 134 Hessische Verfassung nicht die Notwendigkeit folgt, das Auswahlverfahren, die Qualifikationskriterien oder die Bewertung der im Auswahlverfahren gezeigten Leistungen durch eine Rechtsnorm zu regeln. Der Aufstieg von Polizeibeamten in die Laufbahn des höheren Polizeivollzugsdienstes ist durch die §§ 18, 5 HPolLVO, die sich im Rahmen ihrer gesetzlichen Ermächtigung halten, in seinen wesentlichen Teilen normativ geregelt und durch Art. 33 Abs. 2 GG sowie die hierzu ergangene Rechtsprechung ausreichend konturiert.
Allerdings wird die Frage, ob und inwieweit das Auswahlverfahren für die Zulassung zur Aufstiegsausbildung, insbesondere die Prüfungsinhalte und die Bewertungskriterien, durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber zu regeln sind, in der Rechtsprechung nicht einheitlich gesehen.
In dem von der Klägerin zur Begründung ihrer Berufung angeführten Urteil des OVG für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. August 1999 (- 6 A 3061/97 -, juris, Leitsatz 2 und Rn. 51 ff.) wird die Auffassung vertreten, dass der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt mit dem Erfordernis einer normativen Festlegung der wesentlichen Punkte nicht nur für Laufbahnprüfungen, sondern auch für Auswahlprüfungen gelte, von deren Ergebnis die Zulassung zum Aufstiegslehrgang mit abschließender Laufbahnprüfung abhänge. Zur Begründung verweist das OVG für das Land Nordrhein-Westfalen auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem zu einer Laufbahnprüfungsregelung ergangenen Urteil vom 1. Juni 1995 (- 2 C 16.94 -, juris), die auch Geltung beanspruchten für die Zulassung zur Ausbildung für den Aufstieg. Entscheidend seien die tatsächlichen Auswirkungen der Prüfung auf die Verwirklichung des Grundrechts aus Art. 12 GG. Werde bereits der Zugang zu einer berufsbezogenen Ausbildung verwehrt, hindere dies die angestrebte Berufsaufnahme nicht weniger als der Misserfolg in einer die Ausbildung abschließenden Prüfung. In späteren Entscheidungen des OVG für das Land Nordrhein-Westfalen finden sich allerdings keine in diese Richtung gehenden Ausführungen. In den Beschlüssen vom 13. November 2007 (- 6 B 1565/07 -, juris, Rn. 5) und 5. November 2007 (- 6 A 1249/06 -, juris, Rn. 5) sowie im Beschluss vom 25. April 2017 (- 6 B 480/17 -, Rn. 4) - alle die Zulassung zur Aufstiegsausbildung bzw. eine vergleichbare Situation betreffend - ist lediglich vom (weit gefassten) Ermessen des Dienstherrn, nicht aber vom Gesetzesvorbehalt die Rede (vgl. auch Beschluss vom 17. Oktober 2011 - 1 B 1143/11 -, juris, Rn. 7ff., wonach der Zugang einer Lehrkraft zur Ausbildung als Fachlehrerein an Förderschulen im Rahmen des Art. 12 GG keine Relevanz habe, weil kein eigenständiger Beruf in Rede stehe).
Auch das Sächsische OVG hat in seinem die Zulassung zu einer Aufstiegsausbildung betreffenden Beschluss vom 9. Oktober 2013 (- 2 B 455/13 -, juris, Rn. 16) unter Hinweis auf die Entscheidung des OVG für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. August 1999 ausgeführt, mit Blick auf die Berufsfreiheit komme eine den Zugang zur Aufstiegsausbildung limitierende Prüfung in ihren rechtlichen Wirkungen einer die Ausbildung abschließenden Prüfung gleich, so dass ein diesbezügliches Auswahlverfahren in seinen wesentlichen Zügen durch Gesetz oder Verordnung geregelt werden müsse. In seinem Beschluss vom 25. September 2013 (- 2 B 436/13 -, juris, Rn. 8 ff.) spricht das Sächsische OVG diese Problematik nicht an, vielmehr finden sich lediglich Ausführungen, dass das durch Verwaltungsvorschrift im Einzelnen gestaltete Auswahlverfahren für die Zulassung zur Aufstiegsausbildung an Art. 33 Abs. 2 GG zu messen ist (in diesem Sinne auch Bay. VGH, Beschluss vom 11. Mai 2015 - 3 CE 15.885 -, Rn. 36, 39, der sich mit der Frage, ob die zum Aufstiegsauswahlverfahren erlassenen Richtlinien gesetzlicher Normierung bedürfen, nicht näher auseinandersetzt und lediglich auf das weite Ermessen und die Beurteilungsermächtigung im Rahmen des Art. 33 Abs. 2 GG verweist).
Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 7. Juni 2001 (- 1 TZ 1194/01 -, n. v., erstinstanzlich: Beschluss des VG Frankfurt vom 4. April 2001 - 9 G 561/01 -, juris, betr. Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst) die Auffassung vertreten, dass mit den §§ 19 Abs. 4, 187 Abs. 3 HBG damaliger Fassung, §§ 5, 17 der Verordnung über die Laufbahnen des Hessischen Polizeivollzugsdienstes - HPolLVO - vom 18. Juli 1996 (GVBl. I S. 326) der Aufstieg von Polizeibeamten in die Laufbahn des höheren Dienstes in Hessen ausreichend in seinen wesentlichen Teilen normativ geregelt sei. Vorausgegangen war der Beschluss des VG Frankfurt vom 4. April 2001 (- 9 G 561/01 -, juris, betr. Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst), in dem in Auseinandersetzung mit dem Urteil des OVG für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. August 1999 im Wesentlichen ausgeführt wurde, dass sich weder aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) noch aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz der Anspruch ergebe, die Einzelheiten des Auswahlverfahrens für die Zulassung zur Ausbildung für den Aufstieg in den höheren Polizeivollzugsdienst normativ zu regeln. In dem ebenfalls das Auswahlverfahren für die Zulassung zum Aufstieg in den höheren Polizeivollzugsdienst betreffenden Beschluss vom 1. Juni 2006 (- 1 UE 1691/05 -), hat der Senat das Normerfordernis für die aufgrund des § 5 HPolLVO in der Fassung der VO vom 24. April 2001 (GVBl. I, S. 255) erlassenen Auswahlrichtlinien 2002 - StAnz. 2002, 2525) nicht thematisiert.
Der Senat sieht keinen Anlass, in Bezug auf die §§ 5, 18 HPolLVO von der im Beschluss vom 7. Juni 2001 (a. a. O.) geäußerten Auffassung abzugehen.
Art. 33 Abs. 2 GG ist Spezialvorschrift gegenüber Art. 12 GG; er gilt nur dort, wo ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis zugleich Berufsausbildung im Sinne des Art. 12 GG ist, wie dies beim Vorbereitungsdienst des Studien- oder Rechtsreferendars der Fall ist (Maunz-Dürig, GG, Kommentar, Art. 12, Rn. 206 f.). Die Frage des Zugangs zu einer Ausbildungsstätte im Sinne des Art. 12 GG stellt sich daher nicht, zumal die Zulassung zur Aufstiegsausbildung eine Vergünstigung (im Gegensatz zu einem Eingriff) im bestehenden Beamtenverhältnis darstellt (VG Frankfurt, Beschluss vom 4. April 2001, a. a. O.).
Aus den zu den Laufbahnprüfungen ergangenen Entscheidungen ergibt sich nichts anderes. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 1. Juni 1995 ( - 2 C 16/94 -, juris, Rn. 15), wonach die Regelung des Zugangs zu der streitigen Laufbahn das Grundrecht der Berufsfreiheit berührt (Art. 12 Abs. 1 GG), das hier durch das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern nach Maßgabe der Eignung und Befähigung (Art. 33 Abs. 2 GG) gewährleistet ist, greifen hier nicht. In dem entschiedenen Fall ging es um eine Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst in der Bundeswehrverwaltung. Das Ablegen einer solchen, die Ersteinstellung betreffenden Prüfung hängt eng mit dem späteren Berufsweg zusammen, weil ihr Bestehen Zulassungsvoraussetzung für die Aufnahme eines Berufs ist. Zum anderen geht es - worauf auch das angefochtene Urteil hinweist - beim Abschluss einer Laufbahnausbildung um den Erwerb bzw. die Versagung eines bestimmten Statusamtes und einer konkreten Berufsqualifikation. Der hier zur Entscheidung anstehende Fall unterscheidet sich hiervon wesentlich, da die Klägerin bereits ihren Beruf als Polizistin in der gehobenen Laufbahn ausgeübt hat und auf der Grundlage der bereits erfolgten Verbeamtung auf Lebenszeit innerhalb eines bestehenden Dienstverhältnisses einen beruflichen Aufstieg anstrebt. Dieses Amtes als Polizistin im gehobenen Dienst geht sie auch nicht dadurch verlustig, dass sie im Auswahlverfahren für die Aufstiegsausbildung nicht erfolgreich war.
Dasselbe gilt, soweit die Klägerin sich zur Begründung des Normerfordernisses auf den Beschluss des Hess. VGH vom 6. Mai 1997 (- 1 TZ 1183/97 -) beruft, in dem unter Hinweis auf das Urteil des BVerwG vom 1. Juni 1995 (- 2 C 16/94 -, juris) ausgeführt wird, die wesentlichen Teile einer Regelung der Zwischenprüfung von Anwärtern des gehobenen Dienstes in der allgemeinen Landesverwaltung bedürften einer Normierung durch Gesetz oder Verordnung. Da in dieser Entscheidung im Wesentlichen darauf abgestellt wird, dass das Nichtbestehen der Zwischenprüfung zur Entlassung bzw. Beendigung des Beamtenverhältnisses führen könne und somit die Parallele zur Laufbahnprüfung gezogen wird, kann hieraus nicht auf das Erfordernis normativer Regelung des Auswahlverfahrens zur Zulassung für die Aufstiegsqualifizierung geschlossen werden.
Hinzukommt, dass es Aufgabe klarer und eindeutiger Regelungen für ein Zulassungs- und Auswahlverfahren ist, die von Verfassungs wegen zu wahrende Chancengleichheit sicherzustellen und den Betroffenen eine Kalkulation ihrer Chancen zu ermöglichen. Dieses Ziel kann bei Fragen, die ihren Schwerpunkt im innerdienstlichen Bereich haben und bereits eingesetzte Beamte (im Gegensatz zu Einstellungsbewerbern) betreffen, nicht nur durch Rechtsvorschriften erreicht werden, sondern ebenso durch andere Verfahren, sofern sie vom Grundsatz her ein ausreichendes Maß an Transparenz, Vorhersehbarkeit und Ausgewogenheit garantieren (VG Frankfurt, Beschluss vom 4. April 2001 - 9 G 561/01 -, juris, Rn. 6).
Müssen die im Rahmen des Auswahlermessens getroffenen Regelungen daher nicht den Anforderungen genügen, die an Laufbahnprüfungsordnungen gestellt werden, die über den Erwerb bzw. die Versagung eines konkreten Berufszugangs entscheiden, begegnen die zum Zwecke der gleichmäßigen Handhabung erlassenen Richtlinien 2012 auch materiell-rechtlich keinen Bedenken. Mit den in diesen Richtlinien geregelten Details des Auswahlverfahrens, dessen einzelner Bestandteile sowie deren Bewertung und der Gesamtbewertung hat der Beklagte den im Rahmen der Eignungsfeststellung gegebenen Beurteilungsspielraum eingehalten und das personalpolitische Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Insbesondere begegnet die Änderung der Gewichtung der Bewertung für die Qualifikationsverwendung von 2/3 auf 40% und für das Einzelinterview von 1/3 auf 60% keinen Bedenken. Es stellt keinen Ermessensfehlgebrauch dar, dass diese Bewertung der Qualifikationsverwendung und des Einzelinterviews über Erfolg bzw. Misserfolg entscheidet und der Bewertung des Interviewteils mit 60 % eine größere Bedeutung zukommt als der Bewertung der Qualifikationsverwendungen.
Diese Änderung beruht auf sachlichen Erwägungen des Beklagten. Wie der Beklagte ausgeführt hat, hatte das Ergebnis der Evaluation der früheren Richtlinie 2007 gezeigt, dass Bewerberinnen und Bewerber mit überdurchschnittlichen Beurteilungsergebnissen in den Qualifikationsverwendungen nur noch minimale Punktwerte im Einzelinterview benötigten, um das Auswahlverfahren insgesamt bestehen zu können. Umgekehrt hätten Bewerberinnen und Bewerber mit unterdurchschnittlichen Bewertungen in der Qualifikationsverwendung keine Chance mehr gehabt, das Auswahlverfahren zu bestehen, auch wenn sie im Testteil C die maximalen Punktwerte erreicht hätten. Die Veränderung sei erfolgt, um zu vermeiden, dass das Einzelinterview faktisch keine Bedeutung mehr habe. Der Einwand der Klägerin greift nicht, nunmehr entscheide ein Einzelinterview, d. h. eine von der Tagesform abhängige Leistung, über Erfolg oder Misserfolg und habe größere Bedeutung als die während eines ganzen Jahres (in der Qualifikationsverwendung) erbrachten Leistungen. Das Einzelinterview steht zwar am Ende des Auswahlverfahrens, ist jedoch nicht allein entscheidend für die Frage der Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung. Vielmehr ist der erfolgreiche Abschluss der Testteile A und B Voraussetzung für die Zulassung zur Qualifikationsverwendung und ist ohne Qualifikationsverwendung das Einzelinterview nicht möglich. Die Bedeutung des Einzelinterviews ist auch nicht vergleichbar mit derjenigen von Vorstellungsgesprächen im Rahmen von Beförderungsauswahlverfahren. Zwar trifft zu, dass solchen Vorstellungsgesprächen neben den maßgeblichen dienstlichen Beurteilungen nur geringe Bedeutung zukommen darf. Jedoch stellt das Einzelinterview kein bloßes Vorstellungsgespräch dar. Es handelt sich vielmehr um ein "halbstrukturiertes zweiteiliges Interview zur Verhaltenserhebung", für das einerseits ein bestimmter Katalog von Fragen für alle Bewerber und Bewerberinnen eines Prüfungstermins zwingend vorgegeben ist und andererseits noch Möglichkeiten zur themenbezogenen Vertiefung bestehen, wobei ein erster Teil biographische, situative Fragen betrifft und ein zweiter Teil fachliche Fragen (Ziff. 3.5 i. V. m. Anlage 3 der Richtlinien 2012). Die Bewertung der gezeigten Leistungen erfolgt nach einem in der Anlage 5 näher beschriebenen Verfahren durch Beurteilerteams bestehend aus mindestens zwei Beurteilern, die in einer Konferenz der verschiedenen Beurteilerteams zu einer Gesamtschau der Bewertungen gelangen.
Es stellt auch keinen Ermessensfehler dar und hält sich im Rahmen des Beurteilungsspielraums des Dienstherrn, dass dieser die Änderung der Gewichtung der beiden Bewertungsteile gemäß Ziff. 9.1 der Richtlinien 2012 bereits für laufende, d. h. nicht erst nach Inkrafttreten der Richtlinien beginnende Auswahlverfahren vorgenommen hat. Der Senat teilt nicht die Auffassung der Klägerin, bei ordnungsgemäßer Ausübung des Ermessens hätte es einer Übergangsregelung bedurft, die sichergestellt hätte, dass die Gesamtbewertung ihrer in der Qualifikationsverwendung und dem Einzelinterview gezeigten Leistungen noch gemäß der früheren Richtlinie 2007 im Verhältnis 2/3 zu 1/3 erfolgt. Eine solche Übergangsregelung war unter dem Gesichtspunkt des schutzwürdigen Vertrauens der Klägerin nicht geboten.
Eine Rückwirkung in einen abgeschlossenen Sachverhalt, die als so genannte echte Rückwirkung in der Regel rechtsstaatlichen Grundsätzen widerspräche, liegt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht vor. Vielmehr ist lediglich in ein laufendes Auswahlverfahren eingegriffen worden. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinien 2012 (zum 1. April 2012) waren lediglich die ersten sechs Monate der Qualifikationsverwendung abgeschlossen. Die Einzelbewertung dieser 1. Qualifikationsverwendung wurde durch die neuen Richtlinien nicht nachträglich geändert. Auch die Einzelbewertung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie 2012 noch bis Ende April 2012 laufenden 2. Qualifikationsverwendung wurde durch die Richtlinien 2012 nicht berührt. Lediglich das Gewicht, mit der diese beiden Qualifikationsverwendungen auf das Gesamtergebnis einwirken, wurde geändert. Dies ist jedoch kein Eingriff in abgeschlossene Bewertungen und somit rechtlich nicht zu beanstanden.
Es kann offen bleiben, ob die von der Klägerin angeführten Grundsätze des Prüfungsrechts, die aus Art. 12 GG und dem Rechtsstaatsprinzip bzw. der Chancengleichheit resultieren, in dem hier in Streit stehenden Bestenausleseverfahren (Art. 33 Abs. 2 GG) gleichermaßen wie bei Prüfungen Geltung beanspruchen. Denn selbst bei Bejahung dieser Frage, ergäbe sich für die Klägerin keine günstigere Position. Im Prüfungsrecht ist anerkannt, dass Prüfungsordnungen grundsätzlich mit Wirkung für die Zukunft geändert werden dürfen, d. h. auch mit dem Ziel der Verschärfung der Voraussetzungen für den Prüfungserfolg (Niehues, 6. Aufl., Prüfungsrecht, Rn. 64). Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn Studierende bereits nach alter Prüfungsordnung Leistungen erbracht haben und die Art und Anzahl einiger Prüfungsleistungen oder die Gewichtung der Einzelnoten bei der Gesamtbewertung geändert wird (so ausdrücklich zur studienbegleitenden Modulordnung Niehues, a. a. O., Rn. 64). Allerdings ist das schutzwürdige Vertrauen des Prüflings zu beachten und je nach Schutzwürdigkeit des Vertrauens sind unterschiedliche Reaktionen des Prüfungsordnungsgebers geboten (Niehues, a. a. O., Rn. 64.). Wer einen Ausbildungsweg einschlägt bzw. sich auf eine Prüfung vorbereitet, kann grundsätzlich darauf vertrauen, dass die sein Verhalten bestimmenden Prüfungsordnungen sich nicht oder jedenfalls nicht so sehr zu seinem Nachteil verändern, dass er sich hierauf nicht mehr in zumutbarer Weise einrichten kann (Niehues, a. a. O., Rn. 65). Daraus folgt, dass bei sich in dieser Weise erschwerend auswirkenden Änderungen übermäßige und unzumutbare Benachteiligungen durch Übergangsbestimmungen vermieden werden sollen (Niehues, a. a. O., Rn. 65). Die Frage, wie weit der Vertrauensschutz reicht, ist nach den Umständen des Einzelfalls im Hinblick auf die individuelle Situation, das Gewicht der Änderungen und die Anpassungsmöglichkeiten zu beurteilen (Niehues, a. a. O., Rn. 68). In der Regel wird eine angemessene Verlängerung der Vorbereitungszeit für ausreichend erachtet (Niehues, a. a. O., Rn. 68). Bei grundlegenden Änderungen, die eine völlig andere Orientierung und Vorbereitung auf die Prüfung bedingen (z.B. Prüfungsstoff) dürfte es erforderlich sein, die Änderung erst für neue Prüflinge gelten zu lassen (Niehues, a.a.O., Rn. 68). Die Verschärfung der Mindestnote für das Bestehen, die Umstellung auf eine mathematische Gesamtbewertung und die Abschaffung der Ausgleichsmöglichkeit für ein Blockversagen sind hingegen für zumutbar erachtet worden (siehe Beispiele bei Niehues, a. a. O., Rn.69 m. w. N.).
Unter Beachtung dieser Grundsätze ist das von der Klägerin angeführte Vertrauen in den Fortbestand des Gewichts der Bewertungen der Qualifikationsverwendung (2/3) im Rahmen der Gesamtbewertung nicht in dem Maße schutzwürdig, dass sich nur eine diese ursprüngliche Gewichtung sichernde Übergangsbestimmung im Rahmen des Ermessens und des Beurteilungsspielraums des Dienstherrn hielte.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass ein Vertrauen nur dann schutzwürdig sein könne, falls bei fehlendem Vertrauen ein anderes Verhalten an den Tag gelegt worden wäre. Diesbezüglich hat die Klägerin sich darauf berufen, dass sie bei der Qualifikationsverwendung besser abgeschnitten hätte, falls die geänderte Gewichtung bereits bekannt gewesen wäre. Dieser Vortrag ist jedoch nicht ausreichend substantiiert und insbesondere nicht nachvollziehbar. Wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die in § 34 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) geregelte Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe ausgeführt hat, kann ohne fundierten Vortrag nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin sich im Vertrauen darauf, ihr Einzelinterview werde nur mit 33 % zählen, mit Minderleistungen in der Qualifikationsverwendung zufrieden gegeben hat bzw. dass sie ihre Beurteiler in der Qualifikationsverwendung zu höheren Bewertungen hätte veranlassen können, falls ihr die Gewichtung der Qualifikationsverwendung mit lediglich 40% zu Beginn dieser Verwendung bekannt gewesen wäre. Es ist auch nicht dargetan oder sonst wie ersichtlich, dass der Klägerin eine etwaige Verlängerung der Vorbereitungszeit auf das Einzelinterview geholfen hätte. Zwar spricht sie vom "Überraschungscharakter". Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass sie ohne die kritisierte "Überrumpelung" zu einem späteren Zeitpunkt beim Einzelinterview besser abgeschnitten hätte. Die Klägerin hat nach ihrem - vom Beklagten nicht bestrittenen - Bekunden, in einer Informationsveranstaltung am 26. April 2012 von der Änderung der Gewichtung erfahren. Danach verblieben ihr bis zum Tag des Einzelinterviews mehr als zwei Wochen. Eine Verlängerung dieses Vorbereitungszeitraums war zur besseren Verarbeitung des kritisierten Überraschungseffekts nicht geboten. Die Klägerin trägt nicht vor, welche Dispositionen sie in Bezug auf ein besseres Abschneiden beim Einzelinterview ohne den kritisierten Überraschungseffekt, d. h. mit längerer Vorlaufzeit, getroffen hätte. Eine gezielte Vorbereitung auf dieses Einzelinterview oder eine anderweitige Disposition ist von dessen Typik nahezu ausgeschlossen. In dem Interview geht es um die Erhebung eines typischen Arbeitsverhaltens anhand von zuvor nicht bekannt gegebenen Fragestellungen. Es ist auch nicht bekannt, dass gezielte und insbesondere zeitintensive Kurse oder ähnliches zur Vorbereitung auf dieses Einzelinterview in Betracht gekommen wären, die die Klägerin wegen der Kurzfristigkeit der Änderung nicht mehr hätte wahrnehmen können. Es kommt daher auch nicht darauf an, ob die Klägerin - wie es im Tatbestand des erstinstanzlichen Urteils ausgeführt ist - bereits mit Schreiben des Beklagten vom 23. März 2012 über die geänderte Gewichtung informiert worden ist. Ein auf die neuen Richtlinien 2012 hinweisendes Schreiben des Landespolizeipräsidiums dieses Datums, das zur Gerichtsakte gelangt ist, ist nicht an die Klägerin, sondern an nachgeordnete und sonstige Behörden adressiert.
Im Übrigen beansprucht im Fall der Heranziehung der Grundsätze des Prüfungsrechts auch die Rügepflicht des Prüflings Geltung, der die Klägerin jedoch nicht nachgekommen ist. So trifft den Prüfling bei Verfahrensverstößen grundsätzlich die Obliegenheit zu einer unverzüglichen Rüge. Verletzt er diese Obliegenheit, ist ihm nach dem Grundsatz von Treu und Glauben eine nachträgliche Berufung auf einen solchen Verfahrensfehler verwehrt bzw. wird ein solcher Verfahrensfehler unbeachtlich (BVerwG, Beschluss vom 23.01.1991 - 7 B 5.91 - und Urteil vom 22.06.1994 - 6 C 37.92 -). Den Prüfling trifft aufgrund des Prüfungsrechtsverhältnisses eine Mitwirkungslast, die ihm aufgibt, das ihm Mögliche zu einem rechtsfehlerfreien Ablauf der Prüfung beizutragen. Ihn trifft die Obliegenheit, etwaige Fehler im Prüfungsverfahren (jedenfalls solche, die sich der Prüfbehörde nicht aufdrängen mussten bzw. die nicht für jedermann offensichtlich als Mangel erkennbar waren) unverzüglich, d. h. ohne schuldhaftes Zögern zu rügen. Damit soll der Prüfbehörde ermöglicht werden, eine Kompensation zu schaffen, um die Chancengleichheit mit den anderen Prüflingen zu wahren und Mängel im Prüfungsverfahren erst gar nicht entstehen zu lassen. Die Rügeobliegenheit soll aber auch verhindern, dass der Prüfling sich eine weitere Prüfungschance verschafft. Unterzieht er sich in Kenntnis des Verfahrensmangels der Prüfung, wartet das Prüfungsergebnis ab und rügt erst bei Nicht-Gefallen den Fehler, verletzt dies im Verhältnis zu den anderen Prüflingen den Grundsatz der Chancengleichheit (BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1994 - 6 C 37.92 -; OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15. September 2005 - 14 A 2778/04 -). Der Anspruch des Prüflings auf Kompensation eines Mangels und dessen Folgen erlischt also grds. dann, wenn er den Mangel kennt oder kennen müsste, die ihm zumutbare Rüge unterlässt und sich auf das aus seiner Sicht fehlerhafte Verfahren einlässt (z. B. VG Köln, Urteil vom 23.05.2012 - 10 K 1573/11 -). Ein Verfahrensfehler wird somit unbeachtlich (BVerwG, Urteil vom 23.01.1991 - 7 B 5.91 -; VG Stuttgart, Urteil vom 18.09.2013 - 12 K 4134/12 - ).
Gemessen an diesen Grundsätzen ist der Klägerin die Berufung auf den Überraschungseffekt verwehrt. Sie hätte den (vermeintlichen) Verfahrensfehler, nicht genügend Zeit zur Anpassung an die neuen Bewertungsgrundsätze zu haben, vor dem Einzelinterview rügen müssen. Selbst wenn nach dem Wortlaut der Richtlinien 2012 die Zuteilung eines späteren Termins (wegen Verschiebens der Wiederholung des Testteils B) nicht mehr vorgesehen sein sollte, hätte sie ihrem Dienstherrn gleichwohl mit ihrer rechtzeitigen Rüge die Möglichkeit geben müssen, den Zeitpunkt des Einzelinterviews ggfs. zu verschieben.
Sind die Richtlinien 2012 und insbesondere die durch sie geänderte Gewichtung der Einzelbewertungen nicht zu beanstanden, gilt dies auch für deren Anwendung im konkreten Einzelfall der Klägerin. Ein atypischer Fall oder eine besondere Härte, die eine Ausnahme bedingen könnten, liegt nicht vor.
Der Hilfsantrag, den Testteil C nochmals absolvieren zu dürfen, ist ebenfalls unbegründet. Die Wiederholungsmöglichkeit hat der Beklagte zu Recht versagt. Die in § 5 HPolLVO eingeräumte einmalige Wiederholungsmöglichkeit hat die Klägerin bereits dadurch ausgeschöpft, dass sie den Testteil B wegen erstmaligen Nichtbestehens wiederholt hat.
Auch den weiteren Hilfsantrag, den Beklagten zur Neubescheidung zu verpflichten, hat das erstinstanzliche Gericht zu Recht unter Hinweis auf die rechtmäßige Versagung der Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung als unbegründet abgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Klägerin zu tragen (§154 Abs. 2 VwGO).
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren beruht auf §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18, 5 HPolLVO
§§ 5, 17 der Verordnung über die Laufbahnen des Hessischen Polizeivollzugsdienstes - HPolLVO
§§ 5, 18 HPolLVO
§ 125 Abs. 2 S. 3, 130a VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 18 Abs. 1 HPolLVO
§ 5 Abs. 1 HPolLVO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 HPolLVO
§ 5 Abs. 2 Satz 2 HPolLVO
§ 5 Abs. 3 HPolLVO
§ 5 Abs. 2 Satz 3 HPolLVO
§ 19 Abs. 3 HPolLVO
§ 19 Abs. 4, 187 Abs. 3 HBG
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG
§ 34 des Beamtenstatusgesetzes
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art 33 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 K 2631/13
1 A 2070/13
6 A 3061/97
1 TZ 1183/97
3 C 95.41
2 BvR 2571/07
2 C 74/10
1 TG 3026/96
3 CE 15.88
1 A 490/87
6 B 1565/17
2 B 455/13
2 M 159/07
1 M 25/08
2 B 44.86
1 B 1143/11
2 C 13/87
2 A 1/79
2 C 45/03
2 C 16.94
6 B 1565/07
6 A 1249/06
6 B 480/17
2 B 436/13
1 TZ 1194/01
9 G 561/01
1 UE 1691/05
2 C 16/94
7 B 5.91
6 C 37.92
14 A 2778/04
10 K 1573/11
12 K 4134/12