Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-03-23, Aktenzeichen 1 MB 18/22
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:0323.1MB18.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
Verfahrensgang
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 8. Kammer, Einzelrichter – vom 1. August 2022 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller sind Eigentümer des Erbbaurechts an dem in der Gemarkung Nebel befindlichen, 985 m² großen Grundstück, Flur …, Flurstück …(…, 25946 Nebel). Dieses Erbbaurecht wurde im Februar 2020 von den Antragstellern erworben. Die Errichtung des auf dem Grundstück befindlichen Gebäudes im Jahre 2010 beruht auf einer Baugenehmigung des Antragsgegners vom 13. April 2010 (Az. 600101952010). Das Gebäude besteht aus zwei Wohneinheiten. Die größere Wohnung hat eine Fläche von 133,41 m² einschließlich des Abstellbodens. Sie ist an eine Familie mit Erstwohnsitz in Nebel dauerhaft vermietet. Die kleinere Wohnung hat eine Fläche von 86,32 m². Diese Wohnung wird von den Antragstellern zeitweise privat genutzt und darüber hinaus zeitweise als Ferienwohnung vermietet, wobei maximal sechs Personen beherbergt werden; es handelt sich hierbei um reine Selbstversorgung ohne Bewirtung. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die am 13. April 2010 erteilte Baugenehmigung eine Nutzung der nördlichen Wohnung als Ferienwohnung nicht vorsah.
Das streitgegenständliche Grundstück befindet sich im Bereich der am 31. Mai 2006 in Kraft getretenen Satzung der Gemeinde Nebel über die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 4, der hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ein reines Wohngebiet gemäß § 3 BauNVO festsetzt. Festgesetzt werden für das streitgegenständliche Grundstück der Antragsteller zudem die höchstzulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden mit zwei gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB, die Zahl der Vollgeschosse mit maximal einem, eine Grundflächenzahl von 0,15, offene Bauweise, nur Einzelhäuser (§ 22 Abs. 2 BauNVO), Baugrenzen (§ 23 BauNVO) sowie eine Bindung für die Erhaltung von Anpflanzungen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25b BauGB. Es werden zudem textliche Festsetzungen u.a. in Bezug auf die Gestaltung baulicher Anlagen getroffen.
Erstmals mit Schreiben vom 5. Januar 2021 forderte der Antragsgegner die Antragsteller auf, die – ohne Genehmigung erfolgte – Vermietung der Ferienwohnung einzustellen. Unter dem 7. März 2022 hörte der Antragsgegner die Antragsteller zum Erlass einer beabsichtigten Nutzungsuntersagung an. Mit Bescheiden vom 26. April 2022 untersagte er sodann gegenüber beiden Antragstellern unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,00 Euro die Nutzung sowie das Nutzenlassen durch Dritte der nördlichen Wohnung des Gebäudes als Ferienwohnung ab sofort und setzte Verwaltungsgebühren in Höhe von 330,00 Euro fest. Wegen der Begründung wird auf die Beiakte (Bl. 74 ff.) Bezug genommen. Unter dem 20. Mai 2022 beantragten die Antragsteller die Erteilung einer Genehmigung zur Nutzung als Ferienwohnung als „Ausnahme gemäß den Festsetzungen des gültigen Bebauungsplans Nr. 4, 3. Änderung“. Mit Schreiben vom 23. Mai 2022 legten die Antragsteller gegen die Nutzungsuntersagungen Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden worden ist.
Unter dem 25. Mai 2022 haben die Antragsteller um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Den Antrag hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 1. August 2022 abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Antrag sei in Ermangelung einer vorherigen Antragstellung nach § 80 Abs. 6 S. 1 VwGO beim Antragsgegner unzulässig, soweit er dahin auszulegen sei, dass die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 330,00 Euro begehrt werde. Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Die Nutzungsuntersagungsverfügung erweise sich nach summarischer Prüfung als rechtmäßig. Sie habe ihre Rechtsgrundlage in § 59 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Nr. 4 LBO. Die Nutzung der streitbefangenen Wohnung als Ferienwohnung sei unstreitig zu keinem Zeitpunkt genehmigt worden. Ein Antrag auf Nutzungsänderung sei erstmals mit Schreiben vom 20. Mai 2022 gestellt worden. Eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit liege nicht vor. Eine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit komme nur nach § 3 Abs. 3 BauNVO 1977 bzw. § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1990 (als ausnahmsweise zulässige Nutzung) in Betracht, wenn man die streitgegenständliche Nutzung einer Ferienwohnung als „kleinen Betrieb des Beherbergungsgewerbes“ ansähe. Teilweise sei in der obergerichtlichen Rechtsprechung insoweit auf ein beherbergungstypisches Dienstleistungsangebot abgestellt worden, so auch vom Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 16. September 2020 (1 MB 12/20, juris, Rn. 25); dies sei aber in der Rechtsprechung nicht unumstritten gewesen. Soweit die Antragsteller insoweit auf § 13a Satz 2 BauNVO abstellten, spreche Überwiegendes dafür, dass diese Regelung keine unmittelbare Anwendung auf die bei seinem Inkrafttreten schon bestehenden Bebauungspläne finde und es weiterhin Aufgabe der Rechtsprechung bleibe, die angesprochenen Auslegungsfragen zu klären. Unabhängig davon sei aber auch fraglich, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm vorlägen, insbesondere ob von einer baulich untergeordneten Bedeutung gegenüber der in dem Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung als kleiner Betrieb des Beherbergungsgewerbes auszugehen sei. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen sei nicht eindeutig im vorliegenden Verfahren zu beantworten. Es stelle sich z.B. die Frage, ob es für die Erfüllung dieses Tatbestandsmerkmals bereits ausreichend sei, dass die Ferienwohnungsnutzung die kleinere von zwei vorhandenen Wohneinheiten betreffe. Zusätzlich stelle sich vor dem Hintergrund der von den Antragstellern geltend gemachten Vielzahl von (genehmigten oder ungenehmigten) Ferienwohnungsnutzungen auch die Frage der Gebietsverträglichkeit in einem reinen Wohngebiet. Insoweit sei zu beachten, dass es um eine ausnahmsweise Nutzung gehe, sodass beim Vorhandensein einer Vielzahl von Ferienwohnungen möglicherweise das Regel-Ausnahme-Verhältnis nicht mehr beachtet werde. Auch die Ermessensausübung des Antragsgegners sei derzeit nicht zu beanstanden. Insoweit sei zu beachten, dass der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung vom 8. Juni 2022 angekündigt habe, die Fälle zu überprüfen, die ihm bekannt geworden seien. Dabei sei von Bedeutung, dass der Antragsgegner seine Ermessenserwägungen im vorliegenden Verfahren noch ergänzen könne, da das Verwaltungsverfahren noch nicht abgeschlossen sei. Zwar habe der Antragsgegner insoweit noch kein Konzept erstellt, aber jedenfalls eine Überprüfung angekündigt, was das erkennende Gericht zunächst ausreichen lasse. Die Anordnung des Sofortvollzugs und die angedrohte Zwangsgeldfestsetzung seien rechtmäßig.
Mit Bescheid vom 1. August 2022 hat der Antragsgegner den Antrag auf Nutzungsänderung abgelehnt. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, das gemeindliche Einvernehmen gemäß § 36 BauGB für die Erteilung einer Ausnahme oder einer Befreiung sei versagt worden. Selbst wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahme gegeben wären, so könne eine Ausnahme schon deshalb nicht zugelassen werden, weil sich in der unmittelbaren Umgebung bereits diverse Ferienwohnungen befänden. Daher würde es sich bei ihrer Ferienwohnung um keine Ausnahme mehr handeln und eine weitere Zulassung dem Gebietscharakter zuwiderlaufen. Hiergegen haben die Antragsteller Widerspruch eingelegt, über den noch nicht entschieden worden ist.
Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 1. August 2022 richtet sich die am 11. August 2022 eingelegte und mit Schriftsatz vom 2. September 2022 begründete Beschwerde der Antragsteller. Zur Begründung stellen sie zunächst klar, dass sich ihr Eilantrag nicht gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühr gerichtet habe, die sie bereits entrichtet gehabt hätten. Auch wenn § 13a BauNVO nicht direkt angewendet werden könne, da der Bebauungsplan bereits vor dem Jahre 2017 rechtskräftig geworden sei, bestehe gleichwohl in Rechtsprechung und Literatur Einigkeit darüber, dass die Neuregelung in § 13a BauNVO jedenfalls als Auslegungshilfe herangezogen werden könne. Hiermit habe sich auch das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht auseinandergesetzt, sei allerdings zu dem Ergebnis gelangt, die tatbestandlichen Voraussetzungen seien nicht ausreichend dargelegt worden. Abzustellen sei insoweit auf die Formulierung im Bebauungsplan, in dem die Voraussetzungen für eine Nutzung als Feriennutzung definiert seien. Diese Voraussetzung laute: „Neben Wohngebäuden können auch die gem. § 3 Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Nutzungen zugelassen werden, soweit sie keine unverträglichen Auswirkungen auf die Wohnverhältnisse sowie das Erschließungssystem im und angrenzend an den Änderungsbereich zur Folge haben und dem Planungsziel der Gemeinde bezüglich Schaffung von Dauerwohnungen für die insulare Bevölkerung nicht entgegenstehen“. Aufgrund der bauplanungsrechtlichen Vorgaben im Planbereich sei es ohnehin nicht möglich gewesen, dort hotel- oder pensionsähnliche Gebäude zu errichten. Schon aufgrund des Umstandes, dass nur eine begrenzte Grundstücksflächenzahl und die Beschränkung auf ein Vollgeschoss vorgesehen sei, sei jegliche bauliche Gestaltung ausgeschieden, die es ermöglicht habe, ein Gebäude zu errichten, das überwiegend Wohnzwecken zu dienen gehabt habe und darüber hinaus Platz genug aufgewiesen habe, um beherbergungsähnliche Dienstleistungen zu erbringen. Unter Berücksichtigung der bauplanungsrechtlichen Vorgaben hätten also allenfalls Gebäude mit ein oder zwei Wohnungen errichtet werden können, so wie dies dann in der Folgezeit auch umgesetzt worden sei. Für den Planersteller sei daher klar gewesen, dass mit der für zulässig erklärten Nutzung gemäß § 3 Abs. 3 BauNVO Ferienwohnungen gemeint gewesen seien. Im Übrigen komme die beantragte Nutzungsänderung auch unter den Voraussetzungen von § 31 Abs. 2 BauGB in Betracht. Mindestens drei der sechs Grundstückseigentümer des betreffenden Bebauungsplangebiets verfügten über Genehmigungen zur Ferienwohnungsnutzung. Aus diesem Grund habe sich der Bebauungsplan überholt und sei funktionslos geworden. Wenn das Ziel der Gemeinde nämlich darin bestanden habe, Dauerwohnraum für die insulare Bevölkerung zu schaffen, könne dieses Ziel jedenfalls nichts mehr erreicht werden, sodass sich die Zulässigkeit nach § 34 BauGB richte.
Zudem habe das Verwaltungsgericht im Rahmen der Überprüfung der Ermessensentscheidung den Vorwurf des willkürlichen Verhaltens nicht nachvollziehbar verneint. Zunächst liege der Nutzungsuntersagungsverfügung keine eigene Ermessensentscheidung des Antragsgegners zugrunde. Vielmehr habe er die Verfügung erlassen, nachdem das Amt Föhr-Amrum in einer E-Mail vom 17. Februar 2022 bejaht habe, dass man gegen die Antragsteller vorgehen solle. Zudem liege kein systemgerechtes Einschreiten vor. Großflächige Überprüfungen hätten nicht stattgefunden. Soweit der Antragsgegner dies in seiner Antragserwiderung vom 8. Juni 2022 auf Seite 5 lapidar und unsubstanziiert behauptet habe, sei dies ausdrücklich bestritten worden. Es sei daher nicht nachvollziehbar, dass das Verwaltungsgericht die bloße Ankündigung eines künftigen planmäßigen Vorgehens gemäß der Antragserwiderung vom 8. Juni 2022 ausreichen lasse, um damit die dargelegte Willkür zu verneinen. Die bloße – und bestrittene – Ankündigung eines künftigen planmäßigen Vorgehens ersetze kein Konzept. Allein der Blick auf die erwähnte Landkarte (Bl. 49 Beiakte) belege den Umfang der Ferienwohnungsvermietung, der sich praktisch auf nahezu jeden Grundstückseigentümer der Gemeinde erstrecke. Ob nun Baugenehmigungen vorlägen oder nicht und in welchem Umfange dies der Fall sei, entziehe sich natürlich ihrer Kenntnis. Eine Ermessensentscheidung, die sich bei 100 gleichgelagerten Fällen ohne erkennbares Konzept lediglich auf einen Einzelvorgang beschränke, sei jedenfalls selbst nach den Kriterien des Verwaltungsgerichts fehlerhaft. Auch aus dem Ablehnungsbescheid für die beantragte Nutzungsänderung ergebe sich, dass für drei der im Plangebiet vorhandenen Ferienwohnungsnutzungen Baugenehmigungen erteilt worden seien; das sei widersprüchlich. Zuletzt mit Schriftsatz vom 21. März 2023 haben die Antragsteller noch einmal detailliert zu dem aus ihrer Sicht nicht gegebenen systemgerechten Einschreiten durch den Antragsgegner vorgetragen. Sie bestreiten, dass mit Bescheid vom 14. November 2022 die Nutzung der Ferienwohnung auf dem Grundstück … 5 oder 11 untersagt worden sei, sowie, dass hiergegen Widerspruch eingelegt und Widerspruchsverfahren noch nicht abgeschlossen seien. Auch bestreiten sie, dass die Behauptung des Antragsgegners zutreffe, südlich der Straße … seien in zehn weiteren Fällen Verwaltungsverfahren eingeleitet worden. Darüber hinaus haben sie dargelegt, dass die Eigentümer des Grundstücks … 7 ihre Ferienwohnung im Internet offerierten, wobei deren Objekt mit dem ihrigen baulich und räumlich und von der Nutzung her identisch sei. Zudem haben die Antragsteller eine umfangreiche Aufstellung weiterer Ferienwohnungen im räumlichen Umfeld übersandt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Beschwerdebegründung und die weiteren Schriftsätze der Antragsteller Bezug genommen.
Die Antragsteller beantragen,
den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 1. August 2022 (Az. 8 B 42/22) abzuändern und die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Nutzungsuntersagungsverfügungen des Antragsgegners vom 26. April 2022 wiederherzustellen sowie die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen der Antragsteller entgegen und verteidigt den Beschluss des Verwaltungsgerichts. In Bezug auf den Vorwurf nicht systemgerechten Einschreitens trägt er im Wesentlichen vor, von einem Ermessensfehlgebrauch bzw. einer Ungleichbehandlung könne nicht die Rede sein. Wie bereits dargelegt, seien die von den Antragtellern zur Anzeige gebrachten Berufungsfälle alle aufgenommen worden und würden nun geprüft. Angefangen worden sei mit dem (kleinen) Gebiet des Bebauungsplans Nr. 4, 3. Änderung, in dessen Geltungsbereich auch das mit dem Erbbaurecht der Antragsteller belastete Grundstück liege. Die von ihnen benannten Berufungsfälle der Hausnummern 5, 7 und 11 seien überprüft und ordnungsbehördliche Verfahren eingeleitet worden. Im nächsten Schritt würden sämtliche Berufungsfälle im nördlichen Teil des Bebauungsplangebiets individuell überprüft werden, da es sich auch dort um ein reines Wohngebiet handele. Im Anschluss folgten die weiteren angezeigten Berufungsfälle im allgemeinen Wohngebiet. In Bezug auf die im gleichen WR-Gebiet gelegenen Grundstücke seien bereits Überprüfungen durchgeführt worden und in allen drei angezeigten Fällen ordnungsbehördliche Verfahren eingeleitet worden in dem Sinne, dass Ortsbesichtigungen durchgeführt und Verstöße festgestellt worden seien und es bereits behördlichen Schriftverkehr gebe. Mit Schriftsatz vom 10. März 2023 hat der Antragsgegner die entsprechenden Aktenzeichen und Sachstände in Bezug auf die Grundstücke … 5, 7 und 11 mitgeteilt.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte, insbesondere die Schriftsätze und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 146 VwGO statthafte Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 1. August 2022 bleibt ohne Erfolg. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Prüfumfang des Senats bestimmen, rechtfertigen die mit der Beschwerde erstrebte Abänderung des erstinstanzlichen Beschlusses nicht. Bei der auch im Beschwerdeverfahren nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweisen sich die streitgegenständlichen Nutzungsuntersagungsverfügungen des Antragsgegners vom 26. April 2022 als offensichtlich rechtmäßig.
I. Rechtsgrundlage ist jeweils § 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO 2016. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung einer baulichen Anlage untersagen, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgt. Insoweit rechtfertigt in aller Regel – wovon die erstinstanzliche Entscheidung unter Heranziehung der Rechtsprechung des Senats zutreffend ausgeht – bereits die sich aus dem Fehlen einer im Einzelfall notwendigen Baugenehmigung für die konkrete Nutzung einer baulichen Anlage ergebende formelle Illegalität den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Da die Nutzungsuntersagung in erster Linie die Funktion hat, den Bauherrn auf das Genehmigungsverfahren zu verweisen, muss grundsätzlich nicht geprüft werden, ob das Vorhaben auch gegen materielles Recht verstößt. Allerdings darf eine formell rechtswidrige Nutzung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit regelmäßig dann nicht untersagt werden, wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig bzw. bei verfahrensfreien Vorhaben offensichtlich zulässig ist (st. Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschluss vom 24.08.2022 – 1 MB 9/22 –, S. 6 f. des Beschlussabdrucks, n.v.; Beschluss vom 16.01.2018 – 1 MB 22/17 –, S. 7 des Beschlussabdrucks, n. v.; Beschluss vom 25.06.2020 – 1 MB 31/19 –, juris, Rn. 16 m.w.N.). Zur Verhinderung einer Umgehung des bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahrens neigt der Senat zudem der Auffassung zu, dass bei einem Streit um die materielle Rechtmäßigkeit einer Nutzung eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit von vornherein nur in Betracht kommen kann, wenn – wie vorliegend – bereits ein entsprechender Antrag gestellt worden ist (vgl. Beschluss des Senats vom 24.08.2022 – 1 MB 9/22 –, S. 6 f., n.v.; Beschluss vom 19.11.2018 – 1 MB 10/18 –, juris, Rn. 7; Beschluss vom 14.06.2022 – 1 LA 51/19 – S. 6 des Beschlussabdrucks, n.v.).
II. Das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen von § 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO 2016 hat das Verwaltungsgericht bejaht, ohne dass die im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe die erstrebte Abänderung des erstinstanzlichen Beschlusses rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht ist, ohne dass die Beschwerde dies angreift, davon ausgegangen, dass Ferienwohnungen von Wohnungen zu unterscheiden seien (vgl. ausführlich: Beschluss des Senats vom 16.09.2020 – 1 MB 12/20 –, juris, Rn. 24), die den Antragstellern unter dem 13. April 2010 erteilte Baugenehmigung die Ferienwohnungsnutzung nicht umfasse und eine entsprechende Baugenehmigung für die Nutzung als Ferienwohnung auch nicht zu einem späteren Zeitpunkt erteilt worden sei (S. 3 f. des Beschlussabdrucks). Den Antrag auf Nutzungsänderung vom 20. Mai 2022 hat der Antragsgegner zwischenzeitlich abgelehnt; über den Widerspruch ist noch nicht entschieden worden.
III. In der Sache bezieht sich das Beschwerdevorbringen danach ausschließlich auf zwei unterschiedliche Aspekte der Rechtsfolgenseite der ergangenen Nutzungsuntersagungsverfügungen und legt insoweit zum einen dar, dass eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit der bislang ohne Genehmigung ausgeübten Ferienwohnungsnutzung gegeben sei (dazu: 1.), zum anderen, dass die Ermessensbetätigung des Antragsgegners fehlerbehaftet sei, weil es an einem systemgerechten Vorgehen fehle (dazu: 2.). Beides ist bei der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung nicht der Fall. Erfolglos wenden sich die Antragsteller zudem gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung (dazu: 3.).
1. Eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit hat das Verwaltungsgericht zutreffend verneint.
a) Maßgeblich für die zulässige Art der baulichen Nutzung ist insoweit vorliegend § 9 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 3 BauNVO in der Fassung vom 23. Januar 1990. Danach dienen reine Wohngebiete dem Wohnen (Absatz 1). Zulässig sind Wohngebäude (Absatz 2). Ausnahmsweise können 1. Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen, sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes, 2. Anlagen für soziale Zwecke sowie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke zugelassen werden. In der Rechtsprechung des Senats ist mittlerweile geklärt, dass es Ferienwohnungen, die – wie vorliegend unstreitig – typischerweise auf eine Selbstversorgung der Feriengäste ausgerichtet sind, am definitorisch für den Beherbergungsbetrieb vorgegebenen Bedarf von Dienstleistungsangeboten fehlt, sodass es sich hierbei nicht um kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes im Sinne des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO handelt (ausführlich: Beschluss des Senats vom 16.09.2020 – 1 MB 12/20 –, juris, Rn. 25 m.w.N.). Unabhängig davon ist es aber auch so, dass eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit deshalb ausscheidet, weil im reinen Wohngebiet ein kleiner Beherbergungsbetrieb nur ausnahmsweise zulässig wäre und Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf Null hier nicht ersichtlich sind. Die Erteilung einer Ausnahme ist in das Ermessen der Baugenehmigungsbehörde gestellt. Diese kann die Genehmigung auch mit Nebenbestimmungen versehen. Auch bei Vorliegen der Voraussetzungen der Ausnahme besteht daher kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Ausnahme (Beschluss des Senats vom 25.06.2020 – 1 MB 31/19 –, juris, Rn. 25).
b) Eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit folgt entgegen den Ausführungen der Antragsteller auch nicht aus der Regelung in § 13a BauNVO, welche auf die bereits am 31. Mai 2006 in Kraft getretene Satzung der Gemeinde Nebel über die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 4 schon keine Anwendung findet. Zwar sieht diese Vorschrift in Satz 1 vor, dass Räume oder Gebäude, die einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend zur Unterkunft zur Verfügung gestellt werden und die zur Begründung einer eigenen Häuslichkeit geeignet und bestimmt sind (Ferienwohnungen), unbeschadet des § 10 in der Regel u.a. zu den nicht störenden Gewerbebetrieben nach § 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO und § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO […] gehören. Satz 2 ergänzt diese Regelung sodann dahingehend, dass abweichend von Satz 1 Räume nach Satz 1 in den übrigen Fällen insbesondere bei einer baulich untergeordneten Bedeutung gegenüber der in dem Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung u.a. zu den kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO gehören können. Allerdings ist die Vorschrift erst im Zuge des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 4. Mai 2017 (BGBl. 2017 I S. 1057) ohne Rückwirkung in die Baunutzungsverordnung eingefügt worden (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.10.2017 – 4 CN 6.17 –, juris, Rn. 8 f., und – 4 C 5.16 –, juris, Rn. 11). Dass der Verordnungsgeber dieser Vorschrift die Funktion einer „im Wesentlichen klarstellenden Ergänzung der BauNVO“ beigemessen hat (BT-Drs. 18/10942, S. 35), ist rechtlich nicht ausschlaggebend (BVerwG, Urteile vom 18.10.2017 – 4 CN 6.17 –, juris, Rn. 9, und – 4 C 5.16 –, juris, Rn. 12). Sie kann vielmehr allenfalls, so wie es für den Begriff des Wohngebäudes in der Vorschrift des § 3 Abs. 4 BauNVO 1990 in Bezug auf den Inhalt eines unter der Geltung einer früheren Fassung der Baunutzungsverordnung zustande gekommenen Bebauungsplans anerkannt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.03.1996 – 4 B 302.95 –, juris, Rn. 11, Beschluss vom 20.12.2016 – 4 B 49.16 –, juris, Rn. 9) als Auslegungshilfe Bedeutung haben (zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 16.09.2020 – 1 MB 12/20 –, juris, Rn. 23).
Insofern ist es weiterhin Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit, den Inhalt der alten Rechtslage durch Auslegung zu klären (Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Aufl. 2018, § 13a Rn. 21). Entscheidend ist dabei darauf abzustellen, wie die betreffende Festsetzung damals – d.h. im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan – von der Gemeinde verstanden wurde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.12.2016 – 4 B 49.16 –, juris, Rn. 9; Beschluss vom 25.03.1996 – 4 B 302.95 –, juris, Rn. 11). Dabei entspricht es zwar dem Wesen der Auslegung, dass sie nicht strikt an die Planzeichnung und die textlichen Festsetzungen gebunden ist. Allerdings muss der objektive Wille der Gemeinde zumindest andeutungsweise in dem Bebauungsplan selbst seinen Niederschlag gefunden haben. Daher können die Bebauungsplanbegründung oder auch die Aufstellungsvorgänge zwar den Planinhalt verdeutlichen, nicht allerdings eine Regelung im Plan selbst ersetzen. Insbesondere sind Planbegründung und Aufstellungsvorgänge nicht geeignet, den Planinhalt zu ergänzen oder einzuschränken (Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 9 Rn. 7; zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 24.08.2022 – 1 MB 9/22 –, S. 8 f. des Beschlussabdrucks, n.v.).
aa) Vorliegend hat der im Beschwerdeverfahren dargelegte subjektive Wille der Gemeinde Nebel, Ferienwohnungsnutzung im Plangebiet zulassen zu wollen, keinen offensichtlichen und eindeutigen Niederschlag in den Festsetzungen oder der Planbegründung gefunden. Aus dem Wortlaut der Festsetzung lässt sich insoweit nichts entnehmen. Die zeichnerische Festsetzung erschöpft sich in dem Verweis auf § 3 BauNVO (s.o.); die textlichen Festsetzungen verhalten sich zur Art der baulichen Nutzung nicht.
bb) Auch die Planbegründung stützt das Auslegungsergebnis der Antragsteller nicht. Es finden sich darin keine durchgreifenden Hinweise darauf, dass die Gemeinde Nebel im Plangebiet Ferienwohnungsnutzung offensichtlich ermöglichen wollte. Gegenteiliges scheint der Fall zu sein, denn die Planbegründung betont, dass die Schaffung von Dauerwohnraum das Planungsziel gewesen sei:
„Die im Bebauungsplan Nr. 4 festgesetzte Fläche für den Gemeinbedarf wird für Kirchen und kirchlichen Zwecken dienende Gebäude und Einrichtungen nicht mehr benötigt. Das Pastorat der Kirchengemeinde St. Clemens ist im Wohnhaus … Nr. 3 untergebracht. Die derzeit unbebauten Flächen sollen für den Wohnungsbau mit freistehenden Gebäuden entsprechend dem insularen Bedarf bereitgestellt werden.
Auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Bauleitplanverfahren wurde verzichtet, da durch die in Aussicht genommene Schaffung von Dauerwohnungen für Bewohner der Insel Amrum anstelle der Errichtung von Gebäuden und Einrichtungen für Kirchen und kirchliche Zwecke nicht von umweltrelevanten Veränderungen und Auswirkungen auszugehen ist.“
(S. 1, Ziffer 2 der Begründung der Satzung über die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 4 der Gemeinde Nebel)
Soweit es in der Begründung zudem heißt:
„Neben Wohngebäuden können auch die gemäß § 3 Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Nutzungen zugelassen werden, soweit sie keine unverträglichen Auswirkungen auf die Wohnverhältnisse sowie das Erschließungssystem im und angrenzend an den Änderungsbereich zur Folge haben und dem Planungsziel der Gemeinde bzgl. Schaffung von Dauerwohnungen für die insulare Bevölkerung nicht entgegenstehen“
(S. 2 der Begründung der Satzung über die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 4 der Gemeinde Nebel)
ergibt sich daraus kein Mehrwert gegenüber dem Verweis in der Festsetzung auf § 3 BauNVO, der schon seinem Wortlaut nach auch dessen Absatz 3 umfasst. Festzustellen ist allerdings auch insoweit, dass die Gemeinde ihr Planungsziel, die Schaffung von Dauerwohnungen, auch in diesem Zusammenhang hervorhebt, wie sie dies auch nochmals tut, wenn sie ausführt:
„Zur Erreichung der planerischen Zielsetzung der Gemeinde bzgl. Schaffung von Wohnraum in familiengerechter Größe für Bewohner der Insel Amrum, zur Sicherung der Siedlungsstruktur und wegen der gewählten Art der Erschließung ist es geboten, die höchstzulässige Zahl der Wohnungen dahingehend zu begrenzen, dass auf jedem der Grundstücke maximal zwei Wohnungen entstehen können.“
Spätestens mit dieser Formulierung wird klar, dass es der Gemeinde Nebel bei der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 4 um die Schaffung von Wohnraum für die Bewohner der Insel Amrum ging. Ferienwohnungsnutzung wird in der Planbegründung – jedenfalls ausdrücklich – an keiner Stelle erwähnt. Aus der Argumentation der Antragsteller ergibt sich auch insoweit nichts anderes als sie meinen, die – engen – Festsetzungen hätten überhaupt nur die Nutzung als Ferienwohnung und nicht als Beherbergungsbetrieb zugelassen. Das Spektrum der in § 3 Abs. 3 BauNVO vorgesehenen Ausnahmen ist groß und erschöpft sich nicht in der ausnahmsweisen Zulassung von kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes.
cc) Allein aus dem Umstand, dass der Senat im Jahr 2005 (Urteil vom 31.05.2005 – 1 LB 4/05 –, juris, Rn. 43) ohne weitere Spezifizierung Ferienwohnungen – älterer Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts folgend (Urteil vom 20.05.1987 – 1 A 124/86 –, BRS 47 Nr. 37) – zu den kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes im Sinne des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO gezählt bzw. sie diesen gleichgestellt hatte, folgt noch nicht, dass die Gemeinde bei der Beschlussfassung über den hier in Rede stehenden Bebauungsplan von diesem Auslegungsverständnis ausgegangen ist. Insoweit ist zunächst festzuhalten, dass diese ältere Rechtsprechung des Senats jedenfalls keinen ausdrücklichen Eingang in die Planbegründung gefunden hat. Hinzu kommt, dass dieses Auslegungsverständnis der Antragsteller keineswegs zwingend ist. Das könnte nämlich allenfalls dann der Fall sein, wenn davon auszugehen wäre, dass die Festsetzung eines reinen Wohngebiets wegen einer insoweit übereinstimmenden allgemeinen Rechtsauffassung im Zeitpunkt der Beschlussfassung (nur) so verstanden werden musste (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.03.1996 – 4 B 302.95 –, juris, Rn. 11; Beschluss vom 20.12.2016 – 4 B 49.16 –, juris, Rn. 9). Das war aber nicht der Fall. Vielmehr war die Frage, ob Ferienwohnungen kleine Beherbergungsbetriebe darstellten, in der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte umstritten und wurde – sogar mehrheitlich – verneint (vgl. zum Streitstand: Blechschmidt, in: E/Z/B/K, BauNVO, Stand: August 2022, § 13a Rn. 1). Das Bundesverwaltungsgericht hatte schon in seinem Beschluss vom 8. Mai 1989 (Az. 4 B 78.89, juris, Rn. 3) ausgeführt, ein Vermieten von Appartements sei schon nach allgemeinem Sprachgebrauch keine Beherbergung. In der Baunutzungsverordnung würden die allgemeine Wohnnutzung und die Ferienwohnnutzung als eigenständige Nutzungsarten aufgeführt. Die damit vorgegebene Unterscheidung verbiete es, den Begriff der Beherbergung so weit zu fassen, dass er auch die mietweise Überlassung von selbstständigen Wohnungen, sei es auch nur zu Ferienzwecken, einschließe. Ein Beherbergungsbetrieb liege nur vor, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt würden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten könnten.
dd) Etwas anderes ergibt sich auch nicht, soweit das Beschwerdevorbringen der Sache nach geltend macht, der Bebauungsplan sei unwirksam, denn er sei funktionslos geworden, sodass sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB richte. Der entsprechende Vortrag überspannt zwar nicht per se die Prüfungsanforderungen im Eilverfahren, sehr wohl allerdings im Rahmen der hier allein streitgegenständlichen Nutzungsuntersagungsverfügung. Von der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit kann nämlich nur dann gesprochen werden, wenn die Bauaufsichtsbehörde ohne weitere Ermittlungen erkennen kann, dass die bauliche Anlage und ihre Nutzung dem öffentlichen Baurecht entsprechen. Es muss mit anderen Worten geradezu handgreiflich sein und keiner näheren Prüfung bedürfen, dass der vom Bauherrn gewünschte Zustand dem öffentlichen Baurecht vollständig entspricht (Beschluss des Senats vom 25.06.2020 – 1 MB 31/19 –, juris, Rn. 24). Diese Voraussetzungen sind bei der inzidenten Überprüfung der Unwirksamkeit von Bebauungsplanfestsetzungen nicht gegeben; hierfür bietet das Baugenehmigungsverfahren Raum.
2. Nach derzeitigem Kenntnisstand im Eilverfahren liegen auch die im Beschwerdeverfahren aufgezeigten Ermessensfehler in Gestalt eines nicht systemgerechten Einschreitens des Antragsgegners nicht vor.
a) Voranzustellen ist, dass in den Fällen einer ungenehmigten Nutzung baulicher Anlagen – wie hier – in der Regel der Erlass einer Nutzungsuntersagung ermessensgerecht ist, denn die Auslegung der gesetzlichen Vorschriften ergibt, dass der Bauaufsichtsbehörde insoweit ein intendiertes Ermessen eingeräumt ist. Der sich aus Art. 3 GG ergebende Grundsatz des systemgerechten Vorgehens soll willkürliches Verhalten der Bauaufsichtsbehörde verhindern und besagt, dass gleichliegende Tatbestände, die bei gerechter Würdigung der Sachverhalte eindeutig eine gleichartige Behandlung erfordern, nicht ohne sachlich hinreichende Gründe unterschiedlich behandelt werden dürfen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verpflichtet die Behörde aber grundsätzlich nicht, in einem Bereich, in dem sie baurechtswidrige Zustände beobachtet hat, schlagartig gegen alle vorzugehen; dazu wäre die zuständige Bauaufsichtsbehörde schon in personeller und sachlicher Hinsicht regelmäßig gar nicht in der Lage. Die Behörde darf sich vielmehr auf ein Vorgehen gegen einzelne Störer beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe hat. Gleichheitssatzwidrig ist eine bauaufsichtliche Anordnung dann, wenn sie als systemlos oder willkürlich bezeichnet werden muss, weil die Behörde ohne vernünftigen, aus der Natur der Sache folgenden oder sonst wie einleuchtenden Grund im wesentlichen gleiche Sachverhalte ungleich behandelt (ebenfalls zu einer Nutzungsuntersagung: Beschluss des Senats vom 25.06.2020 – 1 MB 31/19 –, juris, Rn. 30).
b) Hiervon ausgehend sind im Eilverfahren jedenfalls keine durchgreifenden Anhaltspunkte für ein systemwidriges Vorgehen des Antragsgegners gegeben.
aa) Die Antragsteller haben insoweit bereits im – noch nicht abgeschlossenen – Verwaltungsverfahren umfangreiche Recherchen angestellt und u.a. eine Karte vorgelegt, welche sie dem Gastgeberverzeichnis 2021 für Amrum entnommen haben (Bl. 49 Beiakte), in welcher – in einem von den Antragstellern eingezeichneten Umkreis von 300 m – ferienvermietete Objekte kenntlich gemacht worden sind. Es handelt sich um circa 100 Eintragungen auf dieser Karte. Im Beschwerdeverfahren haben die Antragsteller ausführlich weiter dazu vorgetragen, dass aus ihrer Sicht nicht systemgerecht eingeschritten werde. So fehle jeglicher Vortrag des Antragsgegners im Hinblick auf ein zielgerichtetes und planmäßiges Vorgehen; auch sei er bis heute untätig geblieben. Nicht zuletzt deshalb habe das Amt Föhr-Amrum mehrfach beim Antragsgegner nachgefragt, wie weit man nun mit der Überprüfung der zahlreichen angezeigten Verdachtsfälle gekommen sei. Gegenüber dem Amt Föhr-Amrum habe der Antragsgegner bestätigt, keinerlei Informationen zu haben. Allein der Blick auf die von ihnen mehrfach erwähnte Landkarte belege den Umfang der Ferienwohnungsvermietung, der sich praktisch auf nahezu jeden Grundstückseigentümer der Gemeinde erstrecke. Ob nun Baugenehmigungen vorlägen oder nicht und in welchem Umfange dies der Fall sei, entziehe sich natürlich ihrer Kenntnis (vgl. ausführlich Schriftsatz der Antragsteller vom 2. September 2022, S. 11).
bb) Gleichwohl geht der Senat auf der Grundlage des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Eilverfahren derzeit davon aus, dass der Antragsgegner in Abstimmung mit der Gemeinde Nebel flächendeckend gegen formell illegale Ferienwohnungsnutzung im Gemeindegebiet vorgeht bzw. vorzugehen beabsichtigt. Hierzu hat der Antragsgegner im Eilverfahren ein gestuftes Vorgehen skizziert.
(1) Gegen ein gestuftes Vorgehen als solches hat der Senat keine grundsätzlichen Bedenken; es ist allein schon aufgrund der begrenzten Personalkapazitäten in aller Regel angezeigt. Der Antragsgegner befindet sich derzeit in der Phase der Umsetzung der ersten Stufe dieses Konzepts. Dies beruht nicht zuletzt auch auf dem Umstand, dass die Antragsteller selbst es waren, welche die weiteren Fälle illegaler Ferienwohnungsnutzung erst zur Anzeige gebracht haben. Hierzu finden sich im Verwaltungsvorgang zahlreiche von ihnen vorgelegte Unterlagen. Dass sie damit gewissermaßen die „weiteren Stufen“ dieses Konzepts vorgegeben haben, liegt in der Natur der Sache. Die erste Stufe besteht nach den Darlegungen des Antragsgegners in der Betrachtung des Plangebiets der Satzung über die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 4 der Gemeinde Nebel. Dieses Plangebiet umfasst lediglich sechs Grundstücke, ist mithin recht klein. Es ist aber nichts dagegen zu erinnern, zunächst mit denjenigen Grundstücken zu beginnen, die dem betrachteten Sachverhalt – also dem Grundstück mit dem Erbbaurecht der Antragsteller – am sachnächsten sind. Dies sind naturgemäß die Grundstücke im selben Plangebiet, die von den gleichen Festsetzungen betroffen sind.
(2) Der Antragsgegner hat im Eilverfahren auch hinreichend glaubhaft gemacht, dass in der – so umrissenen – unmittelbaren Nachbarschaft der Antragsteller (Prästerstigh 5, 7 und 11) ebenfalls bereits bauaufsichtlich eingeschritten worden ist. Hierzu hat der Antragsgegner im Eilverfahren folgende Darlegungen gemacht:
Die Nutzungsuntersagungsverfügung zum Aktenzeichen 604300762022 datiert vom 3. Mai 2022 und hat die Nutzungsuntersagung des Spitzbodens zu Wohn- und Aufenthaltszwecken zum Gegenstand. Diese ist bestandskräftig geworden.
Die Nutzungsuntersagungsverfügung zum Aktenzeichen 604301922022 (gleiches Gebäude wie oben) hat die Nutzungsuntersagung zur Ferienwohnnutzung zum Gegenstand und datiert vom 14. November 2022. Auch diese Nutzungsuntersagungsverfügung ist bestandskräftig geworden.
Zum Aktenzeichen 604300742022 erging die Nutzungsuntersagungsverfügung der Ferienwohnnutzung am 15. November 2022. Hiergegen wurde mit Schreiben vom 19. Dezember 2022 Widerspruch eingelegt. Das Widerspruchsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
Zum Aktenzeichen 604300752022 erging die Nutzungsuntersagungsverfügung der Ferienwohnnutzung am 3. Mai 2022, Widerspruch wurde mit Schreiben vom 7. Juni 2022 eingelegt. Wie dargelegt, gab es in diesem Fall eine Baugenehmigung für eine Ferienwohnung als kleiner Beherbergungsbetrieb aus dem Jahr 2006. Vorgefunden wurde eine räumliche Teilung der genehmigten Ferienwohnung in zwei Ferienwohneinheiten. Es wurde der Rückbau auf den ursprünglich genehmigten Zustand durchgeführt (Dauerwohnen und eine Ferienwohnung). Der Widerspruch wurde dann mit Schreiben vom 18. Oktober 2022 zurückgenommen.
(Schriftsatz des Antragsgegners vom 10. März 2023)
Das genügt zur Glaubhaftmachung. Insbesondere bedurfte es zumindest im Eilverfahren – nachdem der Antragsgegner seinen Vortrag ausreichend substanziiert hat – nicht mehr der Beiziehung der entsprechenden Verwaltungsvorgänge, sodass diese zurückgesandt werden konnten, ohne dass der Senat sich auf ihren Inhalt stützen musste (es wegen Art. 103 Abs. 1 GG aber auch nicht durfte). Die Prüfungsdichte unterliegt im Eilverfahren trotz der Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes nach § 86 Abs. 1 VwGO wegen der Eilbedürftigkeit Einschränkungen; im Vergleich zum Hauptsacheverfahren bestehen insoweit herabgesetzte Anforderungen an die richterliche Überzeugungsbildung. Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist regelmäßig nur eine vorläufige Prüfung der Rechts- und eine summarische Prüfung der Sachlage vorzunehmen, sofern Gründe für ein Erfordernis einer intensiveren Prüfung nicht vorliegen (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.10.2022 – 14 S 3815/21 –, juris, Rn. 85 m.w.N.). Die Entscheidung ergeht danach aufgrund der von den Beteiligten vorgelegten oder sonst sofort oder doch innerhalb im Hinblick auf die größere oder geringere Eilbedürftigkeit der Entscheidung in angemessener Zeit verfügbaren (präsenten) Beweismittel von glaubhaft gemachten Tatsachen und/oder auch nur überwiegenden Wahrscheinlichkeiten (Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 80 Rn. 125).
Hiervon ausgehend hält es der Senat für lebensfremd, dass sich der Antragsgegner das von ihm skizzierte systematische Vorgehen gegen die weiteren illegalen Ferienwohnungsnutzungen, einschließlich der Aktenzeichen und der Daten der jeweiligen Bescheide und Widersprüche, ausgedacht haben soll. Auf nichts anderes läuft es nämlich hinaus, wenn die Antragsteller im Eilverfahren weiterhin bestreiten, dass Nutzungsuntersagungsverfügungen gegen Ferienwohnungsnutzung auf den Grundstücken Prästerstigh 5 und 11 ergangen sind und dass hiergegen Widerspruchsverfahren liefen sowie, dass weitere Verwaltungsverfahren eingeleitet worden seien. Dies erscheint vor dem Hintergrund der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) fernliegend. Den ursprünglich bestehenden Widerspruch in den Darlegungen zur Genehmigungslage in Bezug auf eines der Nachbargrundstücke der Antragsteller hat der Antragsgegner im Eilverfahren aufklären können. Insoweit war zwar zunächst mit Schriftsatz vom 18. Oktober 2022 (S. 1) ausgeführt worden: „Zu keinem Zeitpunkt lässt sich aus dem Ablehnungsbescheid interpretieren, dass die Ferienwohnungen in der Nachbarschaft genehmigt sind. Dies ist auch nicht der Fall.“ Auch in dem weiteren Schriftsatz vom 21. September 2022 (S. 2) hieß es insoweit noch: „Zum damaligen Zeitpunkt war es insofern einhellige Auffassung, Ferienwohnungen gerade nicht unter kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes zu subsumieren, sodass dies auch nie der Wille der Gemeinde gewesen sein kann.“ Wohingegen in dem Schriftsatz vom 21. Februar 2023 (S. 5) dann auf Vortrag des Prozessbevollmächtigten der Antragsteller eingeräumt wurde: „Der Vorgang, der mit einer „einvernehmlichen Lösung“ endet, bezieht sich darauf, dass mit Baugenehmigung aus dem Jahr 2006 ein Einfamilienhaus mit einer Ferienwohnung als kleiner Beherbergungsbetrieb genehmigt wurde.“ Dieses widersprüchliche Vorbringen konnte mittlerweile allerdings dahingehend erklärt werden, dass der Justiziarin des Antragsgegners nicht bekannt gewesen sei, dass es in einem Fall in der Nachbarschaft eine Baugenehmigung für die Ferienwohnnutzung als kleiner Beherbergungsbetrieb gegeben habe. Dies habe auf einem Missverständnis beruht, da bei Nachfrage zur Genehmigungslage an die Bauaufsicht unvollständige Informationen an die Unterzeichnerin übermittelt worden seien (ausführlich: Schriftsatz des Antragsgegners vom 1. März 2023, S. 5). Dies ist nachvollziehbar.
(3) Anhaltspunkte für ein gleichheitswidriges Vorgehen sind bei summarischer Prüfung danach nicht gegeben. Insbesondere gibt die Erteilung einer Baugenehmigung im Jahr 2006 für ein Einfamilienhaus mit Ferienwohnung für die Antragsteller insoweit nichts her. Einen Genehmigungsanspruch können sie hieraus nicht herleiten. Dass der Antragsgegner gegen die genehmigte Ferienwohnung nicht einschreitet, hat einen sachlichen Grund, welcher der Annahme einer im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 GG stehenden Ungleichbehandlung entgegensteht. Es hätte den Rechtsvorgängern der Antragsteller oblegen, ihrerseits im damaligen Zeitpunkt eine Baugenehmigung für die Ferienwohnungsnutzung einzuholen und ihre illegale Nutzung zumindest formell zu legalisieren. Soweit die Antragsteller meinen, der Bürgermeister der Gemeinde Nebel habe sich dahingehend geäußert, dass illegale Ferienwohnungen „nur für Amrumer“ geduldet würden (Schriftsatz der Antragsteller vom 2. September 2022, S. 12), steht dies jedenfalls in Widerspruch zum dargelegten systematischen Einschreiten seitens des Antragsgegners.
(4) Es spricht auch nichts dafür, dass der Antragsgegner auf dieser Stufe der Ermittlungen stehen bleiben wird. Vielmehr hat er angekündigt, das skizzierte System abzuarbeiten. Er hat insoweit im Eilverfahren bereits konkret ausgeführt, dass im WR-Gebiet im nördlichen Teil – also im Bereich unterhalb der Straße Noorderstrunwai – in sämtlichen zehn angezeigten Fällen Verwaltungsverfahren eingeleitet worden seien. Derzeit würden die Sachverhalte jedoch noch ermittelt und geprüft, sodass (noch) keine Anhörungen oder Nutzungsuntersagungsverfügungen ergangen seien. Nach Abschluss der Überprüfung der zehn in diesem WR-Gebiet angezeigten Wohngebäude würden auch die restlichen fünf Grundstücke in dem WR-Gebiet überprüft werden, um eine etwaige Ferienwohnnutzung festzustellen bzw. auszuschließen. In einem weiteren Schritt würden dann die durch die Antragsteller angezeigten Berufungsfälle in den WA-Gebieten des Geltungsbereichs des Bebauungsplanes Nr. 4 überprüft. Hierbei handele es sich um die Gebiete beidseitig der Straße … und nördlich der Straße ... Aufgrund fehlender personeller Kapazitäten würden hier Überprüfungen und ggfs. anschließende Verwaltungsverfahren erst nach Abschluss der Erfassung und Bearbeitung der WR-Gebiete (des B-Plans Nr. 4) eingeleitet werden. Hinsichtlich der Anzeigen in Bezug auf Grundstücke, die außerhalb des Bebauungsplans Nr. 4 der Gemeinde Nebel lägen, sei geplant, diese ebenfalls nach und nach systematisch zu überprüfen. Aufgrund zeitlicher und personeller Kapazitäten könne hier jedoch noch kein konkreter Zeitraum benannt werden. Dies genügt im Eilverfahren. Im Hauptsacheverfahren wird dann das angekündigte Voranschreiten des Antragsgegners bei der Abarbeitung des von ihm aufgestellten Konzepts überprüft werden können.
Lediglich ergänzend ist im Hinblick auf die weiteren Ausführungen im Schriftsatz der Antragsteller vom 21. März 2023 festzuhalten, dass selbst bei dem von ihnen angenommenen Verstoß gegen das Gebot systemgerechten Einschreitens daraus keine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit der Nutzung als Ferienwohnung folgen würde, sondern lediglich die Rechtswidrigkeit der Nutzungsuntersagungsverfügung. Die Argumentation der Antragsteller vermengt insoweit die Prüfungsmaßstäbe für die – aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abgeleitete – Frage der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit einerseits und die auf Ermessensfehler zu überprüfende Frage des systemgerechten Einschreitens, der Art. 3 Abs. 1 GG als Basis dient. Selbst wenn die Nutzungsuntersagungsverfügung aufgrund letzteren Aspekts rechtswidrig sein sollte, führte dies nicht zur Legalisierung der ohne Genehmigung vorgenommenen Ferienwohnungsnutzung.
IV. Anders als die Antragsteller meinen, hat das Verwaltungsgericht die Anordnung der sofortigen Vollziehung der streitbefangenen Nutzungsuntersagungsverfügung zu Recht als den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügend beurteilt und ausgehend von der auf den Einzelfall bezogenen Begründung ein Überwiegen des besonderen Interesses am Sofortvollzug gegenüber dem Aussetzungsinteresse der Antragsteller festgestellt (S. 3 des jeweiligen Bescheides). Der Sofortvollzug ist bei einer auf § 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO gestützten Maßnahme regelmäßig schon dann gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen einer Nutzungsuntersagung – wie hier – vorliegen. Es besteht ein öffentliches Interesse daran, dass die Genehmigungspflicht beachtet wird. Im Fall der baurechtlichen Nutzungsuntersagung einer – wie hier – unstreitig formell illegalen und ebenso nicht offensichtlich genehmigungsfähigen Nutzungsaufnahme sind mit Blick auf die negative Vorbildwirkung formell rechtswidriger Nutzungen sowie auf die Kontrollfunktion des Bauordnungsrechts nur geringe Anforderungen an die Begründung der Vollziehungsanordnung zu stellen (st. Rechtsprechung des Senats, vgl. nur Beschlüsse vom 06.12.1994 – 1 M 70/94 –, juris, Rn. 10 und vom 23.04.2003 – 1 MB 9/03 – n.v.). Die sofortige Vollziehung einer (rechtmäßigen) Nutzungsuntersagung liegt vielmehr regelmäßig im besonderen öffentlichen Interesse, weil sie die Vorbildwirkungen einer formell illegalen Nutzung bekämpft, dem „Schwarzbauer“ sowie dem „Schwarznutzer“ ungerechtfertigte Vorteile gegenüber dem erst nach Erteilung einer Genehmigung Nutzenden entzieht und ein Unterlaufen der präventiven Kontrolle der Bauaufsicht verhindert (Beschluss des Senats vom 16.01.2018 – 1 MB 22/17 –, juris, Rn. 13). Diesen Anforderungen genügt die abgegebene Begründung ohne Weiteres; sie stellt auf die negative Vorbildwirkung bzw. die Gefahr der Breitenwirkung, die von der Nutzung illegaler baulicher Anlagen ausgeht, ab. Zudem hebt sie die Notwendigkeit der Unterbindung der illegalen Nutzung bis zum Abschluss eines Rechtsmittelverfahrens hervor, um demjenigen, der – wie die Antragsteller – eine Wohnung illegal als Ferienwohnung nutzt, den ungerechtfertigten Vorteil der zwischenzeitlichen Nutzung gegenüber demjenigen, der eine Nutzung erst aufnimmt, wenn die erforderliche Genehmigung erteilt worden ist, zu entziehen.
V. Aus Vorstehendem folgt zugleich, dass die Beschwerde auch hinsichtlich des Antrages auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf die Zwangsgeldandrohung keinen Erfolg hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 BauNVO
§ 23 BauNVO
§ 36 BauGB
§ 13a BauNVO
§ 34 BauGB
§ 146 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB
§ 22 Abs. 2 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 25b BauGB
§ 80 Abs. 6 S. 1 VwGO
§ 59 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Nr. 4 LBO
§ 3 Abs. 3 BauNVO
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 13a Satz 2 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 3 Abs. 4 BauNVO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 159 Satz 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 B 42/22
1 LA 51/19
4 CN 6.17
4 C 5.16
4 B 302.95
4 B 49.16
1 LB 4/05
1 A 124/86
4 B 78.89
14 S 3815/21
1 M 70/94