Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-08-14, Aktenzeichen 1 KO 243/20
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2023:0814.1KO243.20.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 9. Januar 2019 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beklagte wendet sich gegen ein stattgebendes Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar, mit dem eine von ihr erlassene Beseitigungsverfügung aufgehoben wurde.
Der Kläger ist Miteigentümer des Grundstücks Gemarkung Erfurt, Flur 140, Flurstück a… (W… in … E…), das mit einem Wohnhaus bebaut ist, dessen Dach mit anthrazitfarbenen Ziegeln gedeckt ist. Das Grundstück liegt innerhalb der denkmalgeschützten baulichen Gesamtanlage der Altstadt Erfurt sowie im Geltungsbereich des förmlich festgesetzten Sanierungsgebiets A… und der Ortsgestaltungssatzung für die Altstadt von Erfurt vom 23. November 1992.
Mit Bescheid vom 27. September 2005 verfügte die Beklagte gegenüber dem Kläger die Beseitigung der anthrazitfarbenen Dachziegel (Nr. 1), da gemäß § 3 der Ortsgestaltungssatzung Dächer eine Deckung mit keramischen Ziegeln in den Farben ziegelrot bis rotbraun erhalten müssten. Für den Fall, dass der Verfügung nicht binnen eines Monats nach Unanfechtbarkeit nachgekommen werde, drohte sie dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 € an (Nr. 2).
Den dagegen unter dem 20. Oktober 2005 eingelegten Widerspruch wies das Thüringer Landesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2016 zurück und führte zur Begründung aus, dass die Dacheindeckung gegen die Bestimmungen der Ortsgestaltungssatzung verstoße und die Gestaltungssatzung Ausnahmen hinsichtlich der Dachfarbe nicht vorsehe. Lediglich in Bezug auf das Material seien in § 3 Abs. 2 Satz 2 der Satzung Abweichungen unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen. Ebenso wenig greife die Ausnahmeregelung nach § 2 Abs. 5 der Satzung, da diese ausdrücklich nur auf Fassaden anwendbar sei. Die ermessensfehlerfrei ergangene Beseitigungsverfügung verstoße auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, da nicht erkennbar sei, dass die Beklagte willkürlich vorgehe. Es sei vielmehr bekannt, dass die Beklagte in ähnlich gelagerten Fällen ebenfalls die Beseitigung ungenehmigter und unzulässiger baulicher Anlagen verfüge. Im Übrigen könne der Kläger aber auch nicht damit durchdringen, dass in der näheren Umgebung Dächer mit anthrazitfarbener oder schwarzer Dacheindeckung genehmigt worden seien. Denn die Beklagte habe insoweit jedenfalls keine Ausnahmen von der Ortsgestaltungssatzung zugelassen.
Der Kläger hat am 19. Februar 2016 Klage beim Verwaltungsgericht Weimar erhoben und vorgetragen, dass die Beseitigungsverfügung bereits deshalb materiell rechtswidrig sei, weil die Dacheindeckung mit anthrazitfarbenen Ziegeln von der mit Bescheid vom 28. Dezember 2005 erteilten Nachtragsbaugenehmigung mit umfasst sei. Mit diesem Bescheid sei ihm für die Errichtung einer Solaranlage auf dem Hausdach eine Abweichung im Sinne des § 63e Abs. 1 und 2 Satz 2 ThürBO genehmigt worden. Die Beschreibungen der Solaranlage sowie der Dachziegelfarbe seien im Rahmen der Bauantragsunterlagen vorgelegt worden. Er - der Kläger - habe daher schon aus diesem Grund davon ausgehen können, dass eine Eindeckung seines Daches mit an-thrazitfarbenen Ziegeln nicht gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoße. Darüber hinaus sei mit Bescheid vom 25. November 2005 ergänzend noch die sanierungsrechtliche Genehmigung für die Errichtung einer Solaranlage erteilt worden. Ziel der in Anlage 1 zum Bescheid aufgeführten Auflagen sei es gewesen, die Farbe der Kollektoren, der Rahmen und gegebenenfalls notwendiger Anschlüsse an die Farbe der Dacheindeckung anzupassen und mit dem Bauordnungsamt abzustimmen. Da rote Solaranlagen auf dem Markt nicht erhältlich seien, habe er - der Kläger - die anthrazitfarbene Dacheindeckung gewählt. Dass § 2 Abs. 5 der Satzung nicht auf die vorliegende bautechnische Änderungsausführung anwendbar sei, sei nicht nachvollziehbar. Denn diese Vorschrift nehme ausdrücklich Bezug auf die Bestimmungen des § 3a Abs. 2 der Satzung. Es sei offenkundig durch die Ausnahmeregelung beabsichtigt, die Gestaltung der Altstadt im Geltungsbereich der Satzung flexibel zu gestalten, soweit das Ortsbild, welches durch die Baukörper und Fassaden geprägt werde, durch Ausnahmen nicht erheblich beeinträchtigt werde. Die das Vorhabengrundstück umgebende Bebauung werde gerade nicht „verunstaltet“, da die Gestaltung des Baukörpers und der Fassade des streitgegenständlichen Bauvorhabens trotz der anthrazitfarbenen Dachziegel harmonisch und ortsbildtypisch zur umgebenden Bebauung passe. Letztlich gebiete es auch der Gleichheitsgrundsatz, dass die Beklagte von ihrem Ermessen zu Gunsten des Klägers Gebrauch mache. Im unmittelbaren Umkreis befänden sich bereits weitere Objekte, die von den Vorgaben der Ortsgestaltungssatzung abwichen. Auch die Beklagte räume ein, dass jedenfalls unstreitig in zwei Fällen in der Innenstadt anthrazitfarbene Ziegeldächer genehmigt worden seien. Selbst bei anzunehmender Rechtswidrigkeit der Bedachung mit anthrazitfarbenen Ziegeln bestehe offensichtlich kein Interesse an der Vollziehung der Beseitigungsverfügung. Denn nach Erlass des angegriffenen Bescheides vom 27. September 2005 sei noch Ende 2005 die Nachtragsgenehmigung für die Anbringung der Solaranlage erteilt worden. Die Beklagte habe sodann erst Ende des Jahres 2011 entschieden, dem klägerischen Widerspruch nicht abzuhelfen. Somit bestehe auch mangels negativer Vorbildwirkung objektiv betrachtet keine Notwendigkeit für die Verfügung der Beseitigung und deren Vollziehung.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid vom 27. September 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Januar 2016 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Dazu hat sie vorgetragen, dass die streitgegenständliche Dacheindeckung im Widerspruch zur Ortsgestaltungssatzung für die Altstadt Erfurt stehe. Die Satzung diene dazu, die städtebauliche Gestalt sowie die denkmalpflegerische Bedeutung der Altstadt als größtem Flächendenkmal Mitteldeutschlands zu erhalten. Insoweit stelle sich gerade die Dachlandschaft als für dieses Gebiet charakteristisch dar. Entgegen der Ansicht des Klägers beziehe sich der Nachtrag zur Baugenehmigung vom 28. Dezember 2005 nur auf die gartenseitigen Solarkollektoren. In den Nachtragsunterlagen selbst befinde sich keine Angabe zu der Dachziegelfarbe. Die Aussage, dass die Solaranlage einschließlich der Ziegel dem Bauamt im Nachtragsverfahren vorgezeigt worden sei, könne anhand der Aktenlage nicht nachvollzogen werden. Dies sei aber auch unwahrscheinlich, da ein solches Handeln für Architekten unüblich sei und der Kläger hier durch die denkmalschutzrechtliche Zustimmung vom 10. November 2005 sowie die sanierungsrechtliche Genehmigung vom 25. November 2005 explizit mit einer Farb- und Materialabstimmung beauflagt worden sei. Eine anthrazitfarbene Dachdeckung wäre bei dieser notwendigen Abstimmung nicht bestätigt worden. Die Beseitigungsverfügung verstoße auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, da sie - die Beklagte - hinsichtlich der Dacheindeckung im Gebiet der Ortsgestaltungssatzung in der Vergangenheit keine Ausnahmen zugelassen habe.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 9. Januar 2019 den Bescheid der Beklagten vom 27. September 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Januar 2016 aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer Beseitigungsanordnung nicht erfüllt seien, da die Verwendung anthrazitfarbener Dachziegel in keinem Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften stehe. Die Beklagte könne insoweit nicht auf die Regelungen ihrer Ortsgestaltungssatzung für die Altstadt von Erfurt verweisen, da diese Satzung unwirksam sei. Denn die Satzung bewege sich nicht mehr innerhalb des Ermächtigungsrahmens des § 88 Abs. 1 Nr. 1 ThürBO. Nach dieser Vorschrift könnten die Gemeinden durch Satzung im eigenen Wirkungskreis örtliche Bauvorschriften über besondere Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen, Werbeanlagen und Warenautomaten zur Erhaltung und Gestaltung von Ortsbildern erlassen. Diese baugestalterischen Regelungen gehörten zu den Vorschriften, die Inhalt und Schranken des Eigentums im Rahmen seiner Sozialbindung bestimmten. Insoweit sei eine Beschränkung der materiellen Baufreiheit durch eine gemeindliche Satzung zur örtlichen Gestaltungspflege und Abwehr von Verunstaltungen nur dann gerechtfertigt, wenn sie sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage halte, auf willkürfreien sachgerechten Erwägungen beruhe und eine angemessene Abwägung der Belange des Einzelnen und der Allgemeinheit erkennen lasse. Daran fehle es hier. Die Ortsgestaltungssatzung für die Altstadt von Erfurt bewege sich nicht im Rahmen ihrer Ermächtigungsgrundlage, da sie zuvörderst denkmalschutzrechtlichen Belangen diene und denkmalschutzrechtliche Anforderungen an die Gestaltung des Ortsbildes in ihrem Geltungsbereich begründe. Darüber hinaus sei fraglich, ob die Beklagte überhaupt eine einheitliche Ortsgestaltungssatzung für den gesamten Altstadtbereich habe erlassen dürfen. Denn dies setze das Vorliegen eines schützenswerten einheitlichen Ortsbilds bzw. Bereichs voraus. In der Regel könnten Gestaltungssatzungen nicht unterschiedslos für das gesamte Gemeindegebiet Geltung beanspruchen; vielmehr sei der Geltungsbereich entsprechend den sich regelmäßig ergebenden unterschiedlichen Schutzbedürftigkeiten für räumliche Geltungsbereiche - wie etwa bestimmte Straßenzüge oder Ortsbilder - zu bilden. Demgegenüber habe die Beklagte aber in ihrer Gestaltungssatzung den gesamten Bereich der Altstadt einbezogen, ohne nach den gestalterischen Besonderheiten des sich jeweils darstellenden konkreten Ortsbildes zu differenzieren. Tatsächlich sei das Ortsbild von Erfurt von Bereich zu Bereich völlig unterschiedlich, wie etwa exemplarisch am Petersberg, dem Domplatz, der Krämerbrücke oder den einbezogenen Teilen der Brühler Vorstadt anschaulich werde. Das Ortsbild existiere daher nicht als abgrenzbarer Bereich „Altstadt“ mit einem insgesamt schützens- und erhaltenswertem Ortsbild, sondern gliedere sich in Teilbereiche bzw. Straßen und Plätze, die für sich im Wege einer Gestaltungssatzung erhalten und gestaltet werden könnten. Gerade die Uniformität der Dachformen und Dachfarben sei kein Gestaltungsziel, das für alle Teile des Stadtgebietes gleichermaßen verfolgt werden könne. Es liege insoweit keine spezifische gestalterische Planung, die an ein besonderes gebietstypisches Gepräge anknüpfe, vor. Diese Anknüpfung müsse vielmehr über die Bestimmung des konkreten Ortsbildes erfolgen und könne für unterschiedliche Gebiete jeweils anders ausfallen. Damit fehle es vorliegend an einem Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, sodass offenbleiben könne, ob andere Gründe dazu geführt haben könnten, dass die Schutzwürdigkeit zumindest in der Umgebung des klägerischen Grundstückes entfallen sei oder die Ortsgestaltungssatzung möglicherweise ins Leere laufe. Da auch keine andere Rechtsgrundlage, die einen Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften begründen könne, vorhanden sei, fehle es an den tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beseitigungsanordnung. Die Zwangsgeldandrohung in der Nr. 2. des Bescheides vom 27. September 2005 sei mangels vollziehbaren Grundverwaltungsaktes ebenfalls aufzuheben.
Dagegen hat die Beklagte die Zulassung der Berufung beantragt, die der Senat mit Beschluss vom 8. April 2020 zugelassen hat.
Die Beklagte führt zur Begründung ihrer Berufung im Wesentlichen aus, dass die Ortsgestaltungssatzung nicht unwirksam sei, da sie nicht vorrangig denkmalschützende Ziele verfolge. Der Formulierung „die Altstadt von Erfurt als größtem Flächendenkmal Mitteldeutschlands“ komme lediglich ein beschreibender Charakter zu. Die einzelnen Regelungen dienten vielmehr der Bewahrung, Pflege und angemessenen Erneuerung der gestalterischen Eigenart der Bausubstanz. Die Stadt Erfurt verfüge über eine heterogene Altstadt, die sich über Jahrhunderte entwickelt habe und in der Gebäude aus unterschiedlichen Bauepochen zu finden seien. Durch die unterschiedlichen Konstruktionsprinzipien und deren Mischung im Altstadtkernbereich sowie in den Straßenzügen ergäben sich auch Unterschiede in der architektonischen Ausformung, die in einer Satzung differenziert werden könnten und auch differenziert worden seien. Dabei seien die in der Satzung definierten Festsetzungen eindeutig für alle Straßenbereiche gleichermaßen anwendbar. Die in der Satzung festgesetzten Gestaltungsmerkmale hielten auch einer detaillierten Betrachtung stand. Eine Differenzierung in einzelne Unterbereiche sei nur eingeschränkt möglich, denn alle Straßenzüge wiesen die gleichen überkommenen, grundsätzlichen Gestaltanforderungen - wie z. B. stehende Fensterformate und Traufständigkeit - auf. Die somit wirksame Satzung stehe der streitgegenständlichen Dacheindeckung mit anthrazitfarbenen Dachziegeln entgegen. Der Nachtrag zur Baugenehmigung vom 28. Dezember 2005 verhalte sich nicht zu der Farbe der Dachziegel. Soweit der Kläger behaupte, die Dacheindeckung sei von der unteren Bauaufsichtsbehörde vor Ort abgenommen worden, ergebe sich dies nicht aus den Akten. Diese Behauptung sei auch deshalb anzuzweifeln, weil die denkmalschutzrechtliche Zustimmung vom 10. November 2005 sowie die sanierungsrechtliche Genehmigung vom 25. November 2005 explizit eine Farb- und Materialabstimmung beauflagt habe. Eine Ausnahmeerteilung komme nicht in Betracht, da die Satzung eine solche nur für Fassaden zulasse. Das behördliche Ermessen, die Beseitigung zu fordern, sei hier intendiert gewesen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 9. Januar 2019 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend aus, dass selbst bei unterstellter Wirksamkeit der Ortsgestaltungssatzung eine Ausnahme zu seinen Gunsten zu erteilen wäre, weil die entsprechende Satzungsbestimmung für den Baukörper insgesamt - und damit auch für die Dacheindeckung - gelte. Darüber hinaus sei die Beseitigungsanordnung auch ermessensfehlerhaft, da die Beklagte nicht berücksichtigt habe, dass rote Solaranlagen auf dem Markt nicht verfügbar seien und die Installation einer dunkelanthrazitfarbenen Solaranlage auf einem rot eingedeckten Dach verunstaltend gewesen wäre. Schließlich sei auch zu beachten, dass die Beklagte das Verfahren ca. zehn Jahre lang nach Widerspruchseinlegung nicht betrieben habe und eine neue Dacheindeckung mit erheblichen Kosten für ihn verbunden wäre.
Der Senat hat Beweis erhoben über die tatsächlichen Verhältnisse auf dem Vorhabengrundstück sowie in dessen näherer Umgebung durch Inaugenscheinnahme. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.
Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte (2 Bände) sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (3 Heftungen) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind, sowie auf die Niederschrift über die zuvor durchgeführte mündliche Verhandlung vom 12. Juni 2023.

Entscheidungsgründe:
Der Senat konnte, nachdem die Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung übereinstimmend ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren erklärt haben, über die Sache ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
I. Die vom Senat zugelassene und fristgerecht begründete Berufung der Beklagten hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage des Klägers im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Der Kläger kann die Aufhebung der Beseitigungsanordnung vom 27. September 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Januar 2016 verlangen, da sie sich als rechtswidrig erweist und ihn in eigenen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Beseitigungsanordnung ist § 77 Satz 1 ThürBO in der Fassung vom 16. März 2004 (GVBl. S. 349 - im Folgenden ThürBO 2004) in der bis zum 28. März 2014 geltenden und hier nach § 92 Abs. 1 ThürBO vom 13. März 2014 (GVBl. S. 49 - im Folgenden ThürBO 2014) noch anwendbaren Fassung. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden, die teilweise oder vollständige Beseitigung der Anlagen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Zwar steht die Verwendung von anthrazitfarbenen Dachziegeln im Widerspruch zur Gestaltungssatzung der Beklagten, die entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zumindest teilwirksam ist (1.). Auch ist dem Kläger die Verwendung von anthrazitfarbenen Dachziegeln nicht bereits zuvor von der Beklagten genehmigt worden (2.). Jedoch erweist sich die Beseitigungsanordnung als ermessensfehlerhaft, da die Beklagte verkannt hat, dass der Kläger gegebenenfalls eine Ausnahme von den Regelungen zur Dachgestaltung beanspruchen kann (3.)
1. Die Ortsgestaltungssatzung für die Altstadt von Erfurt vom 23. November 1992 (im Folgenden Satzung) findet auf den vorliegenden Fall Anwendung. Sie ist formell wirksam (a.) und materiell zumindest teilwirksam (b., c. und d.).
a. Die Satzung ist formell wirksam.
Sie wurde am 8. Juli 1992 vom Stadtrat der Beklagten beschlossen, am 23. Oktober 1992 vom Thüringer Landesverwaltungsamt genehmigt und am 25. November 1992 im Amtsblatt der Beklagten ordnungsgemäß bekannt gemacht. Der Stadtrat war auch nach dem damals noch geltenden Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17. Mai 1990, das bis zur Aufhebung durch die Verkündung der Vorläufigen Kommunalordnung vom 24. Juli 1992 (GVBl. S. 383) mit Wirkung vom 3. Oktober 1990 Recht des Freistaates Thüringen wurde, das funktional zuständige Gemeindeorgan. Denn nach § 21 Abs. 3 Buchst. f) dieses Gesetzes beschloss die Gemeindevertretung den Erlass, die Änderung und Aufhebung von Satzungen. Nach § 24 Abs. 1 dieses Gesetzes waren Beschlüsse der Gemeindevertretung in ortsüblicher Weise den Bürgern bekannt zu machen. Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei dem Amtsblatt der Beklagten nicht um ein ortsübliches Bekanntmachungsorgan handelte, bestehen nicht. Insoweit ist bedeutsam, dass vor In-Kraft-Treten der Thüringer Kommunalordnung und der Thüringer Bekanntmachungsverordnung noch nicht in der Hauptsatzung geregelt sein musste, wo die kommunale Körperschaft öffentliche Bekanntmachungen vollzieht. Es genügte insoweit ein formloser Beschluss der Vertretungskörperschaft (z. B. Geschäftsordnung), eine durch ständige Übung bestimmte Form oder jede Festlegung in anderer Weise, die für den Normadressaten hinreichend sicherstellte, dass er sich dort (und nicht etwa an anderer Stelle) über das aktuell geltende Recht informieren konnte (Thüringer OVG, Urteil vom 9. Dezember 2003 - 4 KO 583/03 - juris). Satzungen, die vor dem Inkrafttreten der Thüringer Kommunalordnung am 1. Juli 1994 durch die damalige Gemeindevertretung erlassen worden sind und anschließend rechtswirksam bekannt gemacht wurden, gelten bis zu einer späteren Änderung oder Aufhebung weiter (Jäde/Dirnberger/Michel, Bauordnungsrecht Thüringen, I. Örtliche Bauvorschrift durch Satzung, Rdn. 9, m. w. N.).
b. Soweit es hier darauf ankommt, bestehen gegen die materielle Wirksamkeit der Satzung keine durchgreifenden Bedenken.
Die Satzung beruht insbesondere auf einer wirksamen Rechtsgrundlage und hält sich auch in deren Rahmen.
§ 83 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 des Gesetzes über die Bauordnung - BauO - vom 20. Juli 1990, das über Art. 9 des Einigungsvertrags als Landesrecht bis zum Inkrafttreten der Thüringer Bauordnung vom 3. Juni 1994 fortgalt, ermächtigte - wie die entsprechenden Regelungen in den Bauordnungen der alten Bundesländer - zum Erlass der örtlichen Bauvorschriften. Nr. 1 gestattete Bauvorschriften über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen zur Durchführung baugestalterischer Absichten in bestimmten, genau abgegrenzten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebietes. Nr. 2 vermittelte die Befugnis, besondere Anforderungen an bauliche Anlagen zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung sowie von Baudenkmälern und Naturdenkmälern festzusetzen. Damit entspricht diese Vorschrift im Wesentlichen dem im Jahr 2004 in Kraft getretenen Thüringer Landesrecht, das in § 83 Abs. 1 Nr. 1 ThürBO 2004 die Gemeinden ermächtigte, durch Satzungen besondere Anforderungen unter anderem an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen zur Erhaltung und Gestaltung von Ortsbildern zu erlassen (heute § 88 Abs. 1 ThürBO 2014). Vorrangig städtebauliche oder denkmalschützende Ziele durften sie aufgrund ihrer insoweit fehlenden Zuständigkeit dabei allerdings nicht verfolgen. Eine Beschränkung der materiellen Baufreiheit durch eine gemeindliche Satzung zur örtlichen Gestaltungspflege und Abwehr von Verunstaltungen war - wie heute auch - nur dann gerechtfertigt, wenn sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung bewegte, auf willkürfreien sachgerechten Erwägungen beruhte und eine angemessene Abwägung der Belange des Einzelnen und der Allgemeinheit erkennen ließ. Dabei mussten Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis ersichtlich sein und in der Satzung ihren Niederschlag gefunden haben, auch wenn es von Gesetzes wegen keiner besonderen Begründung bedurfte (Senatsurteil vom 3. Mai 1995 - 1 KO 16/93 - zitiert nach juris und vom 21. August 2019 - 1 KO 88/16 - n. v.).
Diesen Anforderungen wird die Satzung der Beklagten gerecht. Insbesondere verfolgt die Beklagte damit keine denkmalschutzrechtlichen Ziele, sondern bezweckt - wie aus der der Satzung vorangestellten Zielstellung ersichtlich ist - die Bewahrung und Reaktivierung der Gestaltung der als historisch und baulich schützenswert erkannten „Altstadt“ und ihrer Eigenart. Soweit das Verwaltungsgericht aus der Formulierung „die Altstadt als größtem Flächendenkmal...“ eine rein denkmalschutzrechtliche Zielstellung ableitet, versteht der Senat diese Darlegung lediglich als Hinweis darauf, dass die „Altstadt“ ein Flächendenkmal ist und sich daraus auch die Notwendigkeit der Schaffung von gestalterischen Regelungen ableitet. Dass die Gestaltungssatzung keine denkmalschutzrechtlichen Zielsetzungen verfolgt, wird auch daran deutlich, dass § 2 Abs. 6 sowie § 7 Abs. 3 der Satzung ausdrücklich auf die Anwendung der Bestimmungen des Thüringer Gesetzes zur Pflege und zum Schutz der Kulturdenkmale vom 7. Januar 1992 (GVBl. S. 17) verweisen, sofern Bodendenkmale entdeckt werden bzw. Werbeanlagen an Baudenkmälern errichtet werden sollen.
Die Satzung beruht auch auf willkürfreien sachgerechten Erwägungen und lässt eine angemessene Abwägung der Belange des Einzelnen und der Allgemeinheit erkennen. Der räumliche Geltungsbereich ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu weit gefasst.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Gestaltungssatzung grundsätzlich nicht unterschiedslos für das gesamte Gemeindegebiet gelten kann, sondern mit Blick auf eine sich regelmäßig ergebende unterschiedliche Schutzbedürftigkeit beim räumlichen Geltungsbereich zu differenzieren hat. Allerdings reicht es aus, wenn sich gestalterisch erhaltenswerte Gebiete „aneinanderreihen“ und so eine Gesamtheit bilden, die wiederum den Geltungsbereich der Satzung umfasst. Dazu ist erforderlich, dass die Gemeinde aufgrund der jeweiligen konkreten örtlichen Situation entscheidet, welches der im Gesetz ausdrücklich genannten Ziele sie mit der Satzung verfolgt. Die städtebauliche Gestaltungsabsicht muss an die Besonderheiten des zu schützenden Gebietes anknüpfen. Die Gemeinde muss eine Idee oder ein Konzept für die Ausgestaltung des konkreten Ortsteils haben und die örtliche Bauvorschrift folgerichtig daraus ableiten (vgl. OVG Niedersachsen, Urteile vom 12. Juli 2011 - 1 KN 197/09 -, juris Rn. 67 und vom 29. April 1986 - 6 A 147/84 -, BRS 46 Nr. 120). Die baugestalterischen Anforderungen müssen sozusagen „maßgeschneidert“ für das jeweilige Gebiet sein. Nicht ausreichend ist es demgegenüber, wenn die Gemeinde mit den Festsetzungen lediglich gestalterische Absichten verfolgt, die für das restliche Gemeindegebiet in gleicher Weise zum Anlass für eine ähnliche Regelung genommen werden könnten (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Oktober 2008 - 1 A 10362/08 -, DVBl. 2009, 56, juris Rn. 46). Je umfassender der Geltungsbereich der Satzung ist, umso höhere Anforderungen sind daran zu stellen, dass die den Satzungsbestimmungen zu Grunde liegenden Erwägungen auch tatsächlich auf alle betroffenen Teile des Gemeindegebiets zutreffen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. März 2003 - 7 A 1002/01 - BauR 2004, 73, juris Rn. 41).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Der Satzungsgeber ist erkennbar nicht davon ausgegangen, dass die Altstadt von Erfurt über ein homogenes Stadtbild verfügt. Er hat vielmehr berücksichtigt, dass sich die Altstadt in ihrer jetzigen Gestalt über Jahrhunderte entwickelt hat mit der Folge, dass die historischen Gebäude unterschiedlichen Bauepochen entstammen. Die Beklagte hat im Termin zur mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass der Geltungsbereich der Gestaltungssatzung entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht nahezu das gesamte Stadtgebiet, sondern lediglich ca. 0,6 % der Fläche - im Wesentlichen die historische Altstadt - umfasst. In diesem Gebiet bestehen durch die unterschiedlichen Konstruktionsprinzipien der Gebäude und deren Mischung im Altstadtkernbereich sowie in den Straßenzügen zwar Unterschiede in der architektonischen Ausformung, wie etwa Fachwerkgebäude mit fassadenbündigen Fenstern und Gründerzeitgebäude mit Fensterlaibungen. Diese Unterschiede ändern jedoch nichts an der Tatsache, dass die jeweiligen Teilgebiete zusammengefasst das größte Flächendenkmal Mitteldeutschlands bilden und jedes Teilgebiet für sich genommen eine städtebauliche Entwicklungsgeschichte dokumentiert, die auch für zukünftige Generationen erkennbar bleiben soll.
Diesem Ziel gelten die in der Satzung im Rahmen der nach den obigen Darlegungen gebotenen Abwägung festgesetzten Gestaltungsmerkmale und definierten Festsetzungen wie z. B. hinsichtlich Gebäudetypen, Materialien, Fensterformate mit Gliederungen, die für alle Straßenbereiche gleichermaßen anwendbar sind. Diesen Einzelmerkmalen kommt insoweit eine „Klammerfunktion“ zu, die es ermöglicht, für Gebäude unterschiedlicher Bauepochen dennoch gemeinsame überkommene Gestaltungsmerkmale zu definieren.
Dieser Einschätzung hat der Kläger nicht substantiiert widersprochen und der Eindruck einer Verwendung übereinstimmender, prägender und epochenunabhängiger Gestaltungsmerkmale der Altstadtbebauung hat sich im Rahmen der vom Senat durchgeführten Beweisaufnahme hinsichtlich des streitgegenständlichen Gebäudes und seiner Umgebung so auch bestätigt. Es ergibt sich bei einer Gesamtwürdigung aller Umstände ein Bild, wonach die Bebauung im Geltungsbereich der Satzung unabhängig davon, ob sie einer bestimmten Architekturepoche zugeordnet werden kann, sich jedenfalls im Wesentlichen den gleichen grundsätzlichen Gestaltungselementen - wie etwa gegliederte Fassaden mit stehenden Fensterformaten, die Traufständigkeit zur Straße und geneigte Dächer - unterwirft. Soweit der Kläger einwendet, dass etwa für die Bereiche „Brühler Vorstadt“, „Krämerbrücke“ und „Domplatz“ weitere und differenziertere Anforderungen hätten gestellt werden müssen, verkennt er, dass es der Beklagten mit ihrer Satzung gerade nicht darauf ankam, die Charakteristika der einzelnen Straßenzüge zu benennen - was bei einer denkmalrechtlichen Bewertung möglicherweise geboten gewesen wäre - sondern im Gegenteil gerade darum, das die Altstadtbebauung (allgemein) Verbindende herauszustellen und die dieses Gesamtbild störenden Eingriffe abzuwehren.
c. Offenbleiben kann, ob die Gestaltungssatzung gegebenenfalls aus anderen Gründen unwirksam sein könnte, etwa weil in § 7 Abs. 3 der Satzung ein vollständiges Verbot von großflächigen Werbeanlagen festgelegt wird. Der Frage, inwieweit der damit verbundene faktische Ausschluss von gewerblicher Fremdwerbung mit der Gewerbefreiheit nach Art. 12 GG vereinbar ist (vgl. etwa zum grundrechtswidrigen umfassenden Ausschluss von gewerblicher Fremdwerbung in Misch- und Kerngebieten BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 - 4 C 11/69 - juris), braucht nicht weiter thematisiert zu werden, da diese Sonderregelung auf den vorliegenden Fall - in dem keine Werbeanlage betroffen ist - ohnehin keine Anwendung findet und ein etwaiger Grundrechtsverstoß allenfalls zu einer Teilunwirksamkeit der Satzung führen würde. Unabhängig davon ist die die Werbeanlagen betreffende Regelung aber auch durch die nunmehr geltende Werbesatzung der Beklagten zwischenzeitlich ohnehin überholt.
d. Ebenso wenig führt der Umstand, dass im räumlichen Geltungsbereich der Gestaltungssatzung für bestimmte Bereiche mittlerweile Bebauungspläne existieren, in denen eigene Gestaltungsanforderungen festgesetzt worden sind, zur Unwirksamkeit der Satzung. Denn diese Bauplangebiete betreffen lediglich kleinere Teilgebiete des räumlichen Geltungsbereichs der hier zu beurteilenden Satzung. Selbst wenn in diesen Teilgebieten von der Gestaltungssatzung abweichende Festsetzungen getroffen worden sein sollten - was die Beklagte allerdings in Abrede stellt -, führte dies, da flächenmäßig bisher nur wenige Bereiche betroffen sind, nicht dazu, dass die Gestaltungssatzung nun funktionslos geworden wäre. Es ist unschädlich, dass die Beklagte die überplanten Gebiete noch nicht aus dem räumlichen Geltungsbereich der Gestaltungssatzung entfernt hat, wenn dies auch zur Vermeidung von Unklarheiten wünschenswert wäre. Die Vertreterin der Beklagten hat im Verhandlungstermin zudem darauf hingewiesen, dass die Stadt diese Problematik erkannt habe und insoweit bereits eine entsprechende Ratsvorlage erarbeitet worden sei.
2. Entgegen der klägerischen Behauptung liegt für die Verwendung anthrazitfarbener Dachziegel keine Baugenehmigung vor.
Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass mit Bescheid vom 25. November 2005 zusammen mit der sanierungsrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Solaranlage zugleich auch der Verwendung anthrazitfarbener Dachziegel zugestimmt worden sei. Zwar trifft es zu, dass er darin beauflagt worden ist, die Farbe der Kollektoren, der Rahmen und gegebenenfalls notwendiger Anschlüsse an die Farbe der Dacheindeckung anzupassen und mit dem Bauordnungsamt abzustimmen. Daraus, dass sich der Kläger daraufhin für schwarze Dachziegeln entschieden haben will, da auf dem Markt keine roten Solaranlagen erhältlich seien, kann er jedoch keine formelle und materielle Rechtmäßigkeit seiner Baumaßnahme ableiten.
Unabhängig davon, dass ausweislich einer gerichtlichen Internet-Recherche jedenfalls aktuell rote Solarmodule vertrieben werden (z. B. von der Firma R... wonach diese Module mit roten Ziegeldächern harmonisieren, allerdings auch preisintensiver sind) und farbliche Anpassungen/Einfärbungen jedenfalls im Jahr 2012 vorgenommen werden konnten (vgl. insoweit die Internetrecherche der Beklagten BA 1 Bl. 120), ist die Farbe der Dacheindeckung in den Antragsunterlagen ausweislich der vorgelegten Behördenvorgänge nicht ausdrücklich thematisiert worden und kann daher auch nicht von der sanierungsrechtlichen Genehmigung mitumfasst sein. Zwar ist in den grüngestempelten Planzeichnungen ein dunkles Dach ersichtlich, jedoch ist in den Textangaben zu der Farbgebung nichts ausgeführt, so dass die Zeichnung auch - was die farbliche Gestaltung betrifft - nicht als verbindliche Planzeichnung anzusehen ist. Dieses Verständnis wird auch dadurch bestätigt, dass der Kläger in dem Bescheid mit einer noch vorzunehmenden Farb- und Materialabstimmung mit der Bauordnungsbehörde beauflagt worden ist. Dass eine solche im Nachgang stattgefunden hätte, behauptet der Kläger zwar, kann eine entsprechende Genehmigung aber nicht vorlegen. Demgegenüber bestreitet die Beklagte den klägerischen Vortrag und weist darauf hin, dass eine Abstimmung hinsichtlich der Farbe der Dachziegel in den Verwaltungsvorgängen auch nicht dokumentiert sei.
3. Dieser Frage muss hier jedoch nicht weiter nachgegangen werden, da entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten die nach den obigen Darlegungen (zumindest teilwirksame) Satzung der Verwendung von anthrazitfarbenen Dachziegeln nicht zwingend entgegensteht und eine Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens im Wege einer Ausnahme zumindest nicht ausgeschlossen erscheint.
Die Beklagte hat zunächst verkannt, dass vorliegend die Ausnahmeregelung des § 2 Abs. 5 der Satzung Anwendung findet, da diese auch auf die Gestaltung von Dächern anzuwenden ist (a). Der Kläger kann insoweit zumindest einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hinsichtlich der Erteilung einer Ausnahme von der Festlegung der Farbe der Dachziegel geltend machen (b). Offenbleiben kann, ob sich die Gestaltung des Baukörpers harmonisch und ortsbildtypisch in die nähere Umgebung einfügt (c).
a. Nach § 2 Abs. 5 der Satzung können bei der Neubebauung von Baulücken oder Ersatzneubauten vom Bauordnungsamt u.a. Ausnahmen von den Bestimmungen in § 3 Abs. 2 der Satzung erteilt werden, wenn die Gestaltung von Baukörpern und Fassaden harmonisch und ortsbildtypisch zur umgebenden Bebauung vorgenommen wird.
Diese Vorschrift findet vorliegend Anwendung. Nicht zu folgen ist der Argumentation der Beklagten, dass diese Bestimmung nur bei Fassaden, nicht aber bei Dacheindeckungen greife. Unabhängig davon, dass § 2 Abs. 5 der Satzung ausdrücklich auf § 3 Abs. 2 der Satzung verweist, werden in der erstgenannten Vorschrift Baukörper explizit neben Fassaden erwähnt. Der Begriff „Baukörper“ ist weder in der Satzung definiert, noch verwendet die Thüringer Bauordnung diesen Begriff. Im Bauwesen fasst er das gesamte Volumen eines Bauwerkes zusammen, das sich innerhalb einer fest definierten Fläche (z. B. Grundstück) befindet. Die Gestalt des Baukörpers (Kubatur) wird dabei lediglich durch die Statik begrenzt. Nach dem „online-Lexikon der Architektur“ fasst der Baukörper das gesamte Volumen des Gebäudes zusammen. Das „bau-forum 24.de“ definiert den Baukörper als die Außenhülle des Gebäudes, bestehend aus Dach und Fassade. Als Baukörper wird nach allgemeinem Verständnis also ein komplettes Haus mit Dach begrifflich gefasst.
b. Da die Beklagte die Bedeutung der Ausnahmevorschrift im bauordnungsrechtlichen Verfahren verkannt und die Anwendung der Vorschrift auch auf Dächer gar nicht erst in Erwägung gezogen hat, liegt insoweit ein vollständiger Ermessensausfall vor. Die Beklagte kann sich auch nicht erfolgreich darauf berufen, dass der Kläger bislang keine Ausnahme oder Abweichung beantragt hat. Denn im Rahmen der hier streitgegenständlichen Beseitigungsanordnung ist entscheidend, inwieweit das Vorhaben überhaupt genehmigungsfähig ist oder sein kann. Unabhängig davon findet sich in der Verwaltungsakte allerdings eine Aktennotiz, der zufolge der Prozessbevollmächtigte des Klägers eine Ausnahme beantragt habe, diese jedoch nicht weitergeleitet worden sei (BA 1 Bl. 112).
c. Offenbleiben kann, ob der Kläger tatsächlich eine Ausnahme nach § 2 Abs. 5 der Satzung beanspruchen kann. Denn jedenfalls ist eine Genehmigungsfähigkeit zumindest nicht von vorne herein ausgeschlossen.
Nach dieser Vorschrift können bei der Neubebauung von Baulücken oder Ersatzneubauten vom Bauordnungsamt Ausnahmen von den Bestimmungen der § 3 Abs. 1, 2, 3, § 4 Abs. 3, 4, 6, § 5 Abs. 1, 3 erteilt werden, wenn die Gestaltung von Baukörpern und Fassaden harmonisch und ortsbildtypisch zur umgebenden Bebauung vorgenommen wird. Ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme vorliegend erfüllt sind, d. h. sich die Dachgestaltung tatsächlich harmonisch in die nähere Umgebung einfügt, ist für die Frage, ob die streitgegenständliche Beseitigungsanordnung rechtswidrig ist, nicht von entscheidender Bedeutung. Denn für die Annahme der Rechtswidrigkeit der Beseitigungsanordnung reicht nach den obigen Darlegungen die Feststellung aus, dass ein vollständiger Ermessensausfall vorliegt und eine Genehmigungsfähigkeit zumindest nicht von vorne herein ausgeschlossen ist. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt.
Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme erweist sich unter Zugrundelegung der insoweit maßgeblichen Sichtweise eines Durchschnittsbetrachters die Gestaltung des klägerischen Hausdachs jedenfalls nicht zwingend als disharmonisch und ortsbilduntypisch. Der Senat weist darauf hin, dass die Beklagte bei ihrer Entscheidung insoweit wird berücksichtigen müssen, dass die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks zumindest auch durch die Bebauung des Grundstücks W... mit einem Neubau mit Flachdach geprägt wird und ob gegebenenfalls - wie der Kläger vorträgt - in dem „A...“ - in dem das Vorhabengrundstück liegt - noch weitere, von der Gestaltungssatzung abweichende Dachgestaltungen anzutreffen sind, durch die die nähere Umgebung mitgeprägt wird. Bei der von der Beklagten insoweit noch vorzunehmenden Bewertung wird sie sich auch mit dem Umstand auseinandersetzen müssen, dass der Bauausschuss der Stadt das klägerische Haus bereits ausdrücklich als „Beispiel für eine gelungene städtebauliche Integration“ gelobt hat (vgl. Zeitungsartikel BA 1 Bl. 101).
4. Offenbleiben kann aus den oben genannten Gründen im vorliegenden Verfahren, inwieweit dem Bauvorhaben gegebenenfalls denkmalschutzrechtliche Bestimmungen entgegenstehen.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
IV. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (vgl. § 132 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 10.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit §§ 47 und 52 Abs. 1 und 2 GKG und erfolgt in Anlehnung an den für die Verwaltungsgerichtsbarkeit empfohlenen Streitwertkatalog (Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl., Anh. § 164 Rz. 14). Für Klagen gegen eine Beseitigungsanordnung schlägt Nr. 9.5 des Streitwertkatalogs als Streitwert den Zeitwert der zu beseitigenden Substanz zuzüglich der Abrisskosten (20 bis 30 €/m³ umbauten Raums) vor. Diesen Gesamtbetrag schätzt der Senat mangels näherer Anhaltspunkte ebenso wie das Verwaltungsgericht auf 10.000,00 €.
Hinweis:
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 132 VwGO
§ 63e Abs. 1 und 2 Satz 2 ThürBO
§ 88 Abs. 1 Nr. 1 ThürBO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 77 Satz 1 ThürBO
§ 92 Abs. 1 ThürBO
§ 83 Abs. 1 Nr. 1 ThürBO
§ 88 Abs. 1 ThürBO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 47 und 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 KO 583/03
1 KO 16/93
1 KO 88/16
1 KN 197/09
6 A 147/84
1 A 10362/08
7 A 1002/01
4 C 11/69