Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-16, Aktenzeichen 17 K 5360/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2010:0416.17K5360.08.00

Tenor:
Die Beitragsbescheide des Beklagten vom 23. Juni 2008 und vom 20. Mai 2009 werden insoweit aufgehoben, soweit jeweils ein nach-laufender Beitrag in Höhe von 37.966,00 Euro festgesetzt wurde.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreck¬bar.

Tatbestand:
Der Beklagte ist ein sondergesetzlich errichteter Wasser- und Bodenverband, der unter anderem die Aufgabe der Abwasserbeseitigung nach Maßgabe des Landeswassergesetzes wahrnimmt. Die Klägerin unterhält im Verbandsgebiet eine Betriebsstelle, in der ein Basis-Sortiment aus etwa 30 abgepackten Schweine-, Rind- und Geflügelfleischprodukten hergestellt wird. Entsprechend zog der Beklagten die Klägerin als gewerbliches Unternehmen in der Vergangenheit zu Verbandsbeiträgen in der Beitragsgruppe "Abwasserbeseitigung und Entsorgung der dabei anfallenden Rückstände" heran.
Am 8. Juni 2007 nahm die Klägerin auf ihrem Betriebsgelände zur Vorklärung ihrer Abwässer eine Abwasserbehandlungsanlage (biologische Kläranlage zur Reinwasserrückgewinnung) in Betrieb. Diese hatte die Klägerin mit einem Kostenaufwand von rund 916.733,63 Euro installieren lassen, um so die Jahresschmutzwassermenge als auch die Parameter CSBgesamt, Pgesamt und Nanorg um mehr als 20 % zu mindern.
Mit Beitragsbescheid vom 23. Juni 2008 wurde die Klägerin für das Veranlagungsjahr 2007 zu einem Beitrag von insgesamt 54.491,00 Euro herangezogen. Der Beitrag setzt sich aus laufenden Beiträgen für die Abwasserbeseitigung und die Entsorgung der dabei anfallenden Rückstände in Höhe von 16.525,00 Euro und einem "sonstigen Beitrag" (sog. nachlaufender Beitrag) in Höhe von 37.966,00 Euro zusammen. Den laufenden Beitrag ermittelt der Beklagte durch Multiplikation der Wertzahl (WZ) für Schmutzwasser (19.981 WZ) mit dem Einheitswert für das Veranlagungsjahr 2007 von 0,827082 Euro je Wertzahl. Der nachlaufende Beitrag berechnet sich aus dem Mittel der Wertzahlen aus den drei vorangehenden Veranlagungsjahren (2004-2006). Diesen Mittelwert nahm der Beklagte mit 109.809 WZ an und verminderte ihn um den Faktor 0,6. Der Faktor 0,6 entspricht dabei dem vom Beklagten zugrundegelegten Fixkostenanteil von 60,2 %, den er über einen Zeitraum von 2003 bis 2007 ermittelte und den er - bezogen auf einen Zeitraum von fünf Jahren - für nicht vermeidbar hält. Die sich daraus ergebende Wertzahl reduzierte der Beklagte weiter um die 19.981 WZ, für die im Veranlagungsjahr 2007 der laufende Beitrag festgesetzt wurde. Aus der Differenz von 45.904 WZ berechnete der Beklagte unter Zugrundelegung des allgemeinen Einheitswertes für das Veranlagungsjahr 2007 von 0,827082 Euro je Wertzahl den nachlaufenden Beitrag.
Gegen die Festsetzung des nachlaufenden Beitrags hat die Klägerin am 28. Juli 2008 Klage erhoben verbunden mit dem Antrag auf Feststellung, dass § 24 NiersVS als Rechtsgrundlage zur Erhebung von nachlaufenden Beiträgen unwirksam sei.
Mit Bescheid vom 11. August 2008 setzte der Beklagte Säumniszuschläge in Höhe von 378,00 Euro gegen die Klägerin fest. Hiergegen wendet sich die Klägerin am 12. September 2008 mit der Erweiterung ihrer Klage gegen den Beitragsbescheid.
Mit Beitragsbescheid vom 20. Mai 2009 wurde die Klägerin für das Veranlagungsjahr 2008 zu einem Beitrag von insgesamt 54.067,00 Euro herangezogen. Der Beitrag setzt sich aus laufenden Beiträgen für die Abwasserbeseitigung und die Entsorgung der dabei anfallenden Rückstände in Höhe von 16.101,00 Euro und einem "sonstigen Beitrag" (sog. nachlaufender Beitrag) in Höhe von 37.966,00 Euro zusammen. Den laufenden Beitrag ermittelt der Beklagte durch Multiplikation der Wertzahl für Schmutzwasser (19.782 WZ) mit dem Einheitswert für das Veranlagungsjahr 2008 von 0,813946 Euro je Wertzahl. Der nachlaufende Beitrag wurde entsprechend der Berechnung für das Veranlagungsjahr 2007 in identischer Höhe festgesetzt.
Der Beitragsbescheid ging der Klägerin laut Eingangsstempel am 28. Mai 2009 zu. Gegen die Festsetzung des nachlaufenden Beitrags wendet sich die Klägerin am 29. Juni 2009, einem Montag, mit der Erweiterung ihrer Klage gegen den Beitragsbescheid 2007.
Zur Klagebegründung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, die Mitglieder des Beklagten seien nur zur Zahlung vorteilsgerechter Beiträge verpflichtet; der nachlaufende Beitrag entspreche jedoch keinem Vorteil; er sei demgegenüber eine "Strafabgabe".
Am 12. Januar 2010 hat die Klägerin schriftsätzlich die Klage gegen den Bescheid vom 11. August 2008 (Festsetzung der Säumniszuschläge) und die Feststellung der Unwirksamkeit von § 24 NiersVS zurückgenommen.
Sie beantragt nunmehr noch,
den Beitragsbescheid des Beklagten für das Veranlagungsjahr 2007 vom 23. Juni 2008 insoweit aufzuheben, als ein nachlaufender Beitrag in Höhe von 37.966,00 Euro festgesetzt wurde, sowie den Beitragsbescheid des Beklagten vom 20. Mai 2009 aufzuheben, soweit sonstige Beiträge in Höhe von 37.966,00 Euro festgesetzt wurden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor: § 25 Abs. 4 NiersVS sei an den Verband adressiert, der nach § 26 Abs. 3 NiersVS auch für den Beitrag der Mitglieder mit eingeschränkter Teilnahme Veranlagungsregeln unter Berücksichtigung der gesetzlichen Maßgabe zu erlassen habe; die weitere Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben - auch des Begriffs "Einschränkung der Teilnahme" - unterliege der Satzungsautonomie der Selbstverwaltungskörperschaft; die Beitragspflicht nach § 25 Abs. 4 NiersVS richte sich nicht an der Mitgliedschaft als solcher aus, sondern an der mitgliedschaftlich zu erfüllenden Aufgabe; damit gehe es um einen gruppenbezogenen Gemeinschaftsvorteil; § 25 Abs. 4 Satz 2 NiersVS enthalte nur im Hinblick auf die Beitragspflicht einen Rechtsfolgenverweis auf das "Ausscheiden" nach Satz 1; eine weitergehende, inhaltliche Bezugnahme sei damit nicht verbunden; die Mitgliedschaft sei nach § 6 Abs. 2 Satz 2 NiersVS als "Mitgliedschaft in einer bestimmten Beitragsgruppe" definiert; § 25 Abs. 4 Satz 2 NiersVS orientiere sich an überkommenen Begriffen des Wasserverbandsrechts; insbesondere habe § 15 Ruhrtalsperrengesetz ausdrücklich auf die "Verringerung" der Wasserentnahme abgestellt; ein Abstellen auf Beitragsgruppen mache daneben keinen Sinn, da gerade im alten Recht die Verbände lediglich eine Aufgabe und damit eine Beitragsgruppe aufwiesen (Aufgabenmonostruktur); vielmehr sei die Mitgliedschaft tätigkeitsbezogen angelegt, ein realkörperschaftlicher Ansatz liege ihr nicht zu Grunde; entsprechend dem überkommenen Wasserverbandsrecht sei ein genossenschaftliches Begriffsverständnis zugrunde zu legen; im Ergebnis liege die Einschränkung der Teilnahme bereits bei einer Reduzierung der Inanspruchnahme von Vorteilen aus der fortbestehenden Mitgliedschaft vor; das gelte auch für andere Gründe, etwa Änderung von Produktionsverfahren, Reduzierung der Produktionsmengen, Wechsel zum dienstleistenden Unternehmen oder der Produktionseinstellung bei Aufrechterhaltung der Verwaltung; dem stehe § 26 Abs. 2 NiersVS nicht entgegen, der lediglich anordne, ab wann Veränderungen zu berücksichtigen seien, aber nicht, wie das zu erfolgen habe.
Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, ist das Verfahren mit Beschluss vom 9. März 2010 eingestellt worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes, insbesondere zur Kalkulation von Einheitswert und Umlagebasis (Beitragsbedarf) sowie der Berechnung des Fixkostenanteils, wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Die angegriffenen Beitragsbescheide vom 23. Juni 2008 und 20. Mai 2009 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), sofern jeweils ein nachlaufender Beitrag in Höhe von 37.966,00 Euro festgesetzt wurde
Der Beklagte kann die Erhebung eines nachlaufenden Beitrags nicht auf § 25 Abs. 4 NiersVS in Verbindung mit § 24 NiersVS stützen. Es liegt weder eine Einschränkung der Teilnahme vor noch entspricht die Kalkulation des der Beitragsberechnung zugrundelegten Einheitswertes den gesetzlichen Vorgaben der herangezogenen Ermächtigungsgrundlage.
I.
Nach § 25 Abs. 4 Satz 1 NiersVS kann ein ausgeschiedenes Mitglied für die Zeit nach seinem Ausscheiden zu Beiträgen wie ein Mitglied herangezogen werden für die Aufwendungen des Verbandes, die durch das ausscheidende Mitglied verursacht wurden und nach dem Ausscheiden nicht vermieden werden können. Entsprechendes gilt nach § 25 Abs. 4 Satz 2 NiersVS für die Einschränkung der Teilnahme eines Mitgliedes an dem Verband.
1.
Die Klägerin, die als gewerbliches Unternehmen Mitglied des Beklagten ist, ist bereits dem Grunde nach nicht zur Entrichtung von nachlaufenden Beiträgen verpflichtet. Sie erfüllt die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht. Aufgrund der im Jahre 2007 aufgenommenen, betrieblichen Vorklärung der Abwässer liegt keine Einschränkung der Teilnahme vor.
Der Begriff der Einschränkung der Teilnahme unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Es handelt sich bei diesem Begriff um eine Tatbestandsvoraussetzung, die weder durch Satzungsbestimmungen im Rahmen der Satzungsautonomie näher zu bestimmen ist noch eröffnet § 25 Abs. 4 Satz 2 NiersVS einen irgendwie gearteten Beurteilungsspielraum oder eine Einschätzungsprärogative für den Beklagten.
Das Handeln der Verwaltung ist von den Gerichten grundsätzlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Ausnahmsweise kann der Gesetzgeber der Verwaltung jedoch die Letztentscheidungsbefugnis über die Konkretisierung und Individualisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs auf Tatbestandsseite einräumen (sogenannte Einschätzungsprärogative bzw. Beurteilungsspielraum). Eine solche Möglichkeit ist insbesondere für Verwaltungsentscheidungen anerkannt, die auf Prognosen und Abwägungen beruhen und eine Bewertung politischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Gesamtzusammenhänge erfordern. Es spricht für die Einräumung einer Einschätzungsprärogative, wenn die Entscheidung selbst oder eine wesentliche Mitwirkung an dieser einem weisungsfreien Gremium übertragen ist, das interessenpluralistisch und/oder aufgrund besonderer Sachkunde der Mitglieder zusammengesetzt ist,
OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 2009 - 16 A 3137/08 -, in: juris (Rn. 27, 29, 31).
Daran fehlt es hier. Für den Begriff der Einschränkung der Teilnahme ist zunächst nicht ersichtlich, dass dieser einer weiteren, bestimmenden Auslegung in der Verbandssatzung bedarf. Aber auch Prognose- oder Abwägungsprozesse sind nicht zu erkennen, die eine vorherige Befassung der Verbandsversammlung des Beklagten erforderlich erscheinen lässt. Dabei fällt entscheidend ins Gewicht, dass es keinen im Verbandsgesetz angelegten, direkten oder indirekten "Auftrag" an den Beklagten bzw. seine Verbandsversammlung gibt, den Begriff der Einschränkung der Teilnahme in der Satzung näher zu bestimmen. Die Vorschriften über den notwendigen Inhalt der Satzung (§ 11 Abs. 3 NiersVS) oder die Aufgaben der Verbandsversammlung (§ 14 NiersVS) enthalten hierzu keine Vorschriften. Auch im übrigen Gesetz finden sich ausdrücklich oder mittelbar keine Hinweise darauf, dass der Begriff selbst eine nähere Bestimmung durch die Satzung oder die Verbandsversammlung zu erfahren hat. Zudem stehen der Zuweisung eines solchen Beurteilungsspielraums die Gesetzgebungsmaterialien entgegen. Der Gesetzgeber hat den Begriff konzeptionell aus dem überkommenen Wasserverbandsrecht, nämlich § 78 Abs. 2 WVVO, übernommen.
Vgl. LT-Drs. 10/3919, Seite 51: ausdrücklich führt die Gesetzesbegründung zur gleichlautenden Vorschrift des § 25 Abs. 5 Eifel-RurVG aus, die Vorschrift entspreche § 78 Abs. 2 WVVO.
Dabei findet sich in der einschlägigen Literatur zur Wasserverbandverordnung nirgends die Verpflichtung des Verbandes, den Begriff der Einschränkung der Teilnahme zuvor zu definieren. Vielmehr wird der Begriff in der Kommentarliteratur regelmäßig autonom definiert bei der Kommentierung zu § 14 Abs. 1 WVVO. § 14 Abs. 1 Satz 1 WVVO regelt insofern vergleichbar die Entlassung eines Mitglieds aus dem Verband durch die Aufsichtsbehörde. Satz 2 ordnet an, dass der Entlassung die Einschränkung der Teilnahme gleichsteht. Entsprechendes gilt im Hinblick auf die Kommentierung zu § 13 Abs. 1 Satz 2 WVVO, der die Erweiterung der Teilnahme regelt,
Tönnesmann, Wasserverbandverordnung, 2. Auflage (1941), § 13 Anm. 3; Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage (1967), § 14 Anm. 2.; Rapsch, Kommentar zur Wasserverbandverordnung, § 14 Rn. 19; Bochalli/Linckelmann, Wasser- und Bodenverbandsrecht (1949), § 14 Anm. 2;
Dabei spricht gerade die Vorstellung im überkommenen Wasserverbandsrecht, der Aufsichtsbehörde stehe eine entsprechende Entscheidungsbefugnis zu, gegen die Annahme einer der Satzungsautonomie unterliegenden Definitionsmacht des Beklagten bzw. seiner Verbandsversammlung. Von einer solchen Befugnis geht auch der heutige Gesetzgeber offensichtlich nicht aus. Denn in den Gesetzesmaterialien werden bestimmte Fälle genannt, in denen es klar ist, dass insoweit auf jeden Fall eine Einschränkung der Teilnahme vorliegt. Das drückt sich in Formulierungen aus, die in den Gesetzesmaterialien mit "u.a." oder "z.B." eingeleitet werden. Genannt werden etwa die Entlassung einiger Grundstücke oder Anlagen des Mitgliedes, das mit anderen Grundstücken oder Anlagen beteiligt bleibt.
Vgl. etwa LT-Drs. 10/3971, Seite 54 zum RuhrVG; LT-Drs. 11/3518, Seite 44 zum NiersVS; LT-Drs. 10/3919, Seite 51 zum Eifel-RurVG, , jeweils zu identischen gesetzlichen Regelungen.
Eine solche bestimmende Begründung kann der Gesetzgeber aber nicht vorgeben, wenn es seinem Willen entsprechen soll, den Verband autonom regeln zu lassen, ab wann, also ab welcher Verringerung der vom Beklagten angenommenen, tätigkeitsbezogenen Mitgliedschaft (Einleitung von Abwasser) eine Einschränkung der Teilnahme vorliegt.
Von der Annahme, es bedürfe einer satzungsrechtlichen Regelung zur Bestimmung der Einschränkung der Teilnahme nicht, bleibt die Notwendigkeit unberührt, in der Verbandssatzung und den Veranlagungsregeln darüber Bestimmungen zu treffen, wie und zu welchen Anteilen (nach welchen Kriterien also) die Veranlagung zu nachlaufenden Beiträgen zu erfolgen hat.
Hieran gemessen liegt eine Einschränkung der Teilnahme nicht vor, wenn das Mitglied durch betriebliche Maßnahmen, etwa der betrieblichen Vorklärung der Abwässer, das dem Beklagten jährlich überlassene Abwasser, etwa im Hinblick auf Menge oder Schadstofffracht, verringert und der Berechnung der laufenden Verbandsbeiträge deshalb geringere Wertzahlen zugrunde zu legen sind.
Das Gesetz selbst definiert den Begriff der Einschränkung der Teilnahme nicht. Stellt man allein auf den offenen Wortlaut ab, liegt dem Begriff auch ein weites Verständnis zugrunde. Eine Einschränkung liegt danach bereits bei der bloßen Verringerung bzw. Verminderung dadurch vor, dass ein Mitglied an dem Verbandsunternehmen nicht mehr im bisherigen Umfang teilnimmt.
Im sprachlichen Gebrauch wird unter "Teilnahme" die aktive oder passive Mitwirkung an einem Geschehen verstanden; eine "Einschränkung" liegt nach dem Wortsinn bei einer Verkleinerung des bisherigen, also Beschränkung auf eine Teilmenge der Grundmenge vor. Erfasst ist damit regelmäßig auch die Verringerung,
Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 6. Auflage.
Darauf stellt auch § 15 des seinerzeitigen Ruhrtalsperrengesetzes vom 5. Juni 1913 ab. Danach musste der Wasserentnehmer, der sein Wasser nunmehr aus einem anderen Flussgebiet entnimmt, denjenigen Beitrag weiter zahlen, "der vor der Verringerung oder Einstellung gezahlt werden musste".
Entsprechend stellte die Gesetzesbegründung auf eine bloße Verminderung der Wasserentnahme ab, Verhandlungen des 52. Rheinischen Provinziallandtags vom 3. bis zum 9. März 1912: "§ 11 enthält die für den Bestand des Vereins wichtige Bestimmung, dass bei einer Verminderung der Wasserentnahme von dem betreffenden Werk die bisherigen Beiträge solange weiter zu zahlen sind, bis die Abgabe der übrigen Mitglieder zur Deckung der Vereinslasten ausreichen. [...] Der Verein hat seine Talsperren unter Berücksichtigung der Förderung jener Werke bemessen und bedarf ihrer Beiträge, um seine jährlichen Ausgaben aufbringen zu können, [...]."
Die weite und vom Wortlaut her zulässige Auslegung passt jedoch nicht in das gesetzessystematische Umfeld, insbesondere in das Verhältnis zu § 26 NiersVS. Davon geht im Ergebnis auch der Beklagte aus, indem er nicht jede Verringerung der Abwassermange und Schadstofffracht zum Anlass nimmt, einen nachlaufenden Beitrag zu erheben. Vielmehr beschränkt er in § 24 Abs. 2 Satz 1 NiersVS die Einschränkung der Teilnahme auf einen Rückgang der Wertzahlen im Auslösejahr um mehr als 40 % zum arithmetischen Mittel der Wertzahlen aus den drei Vorjahren.
§ 26 Abs. 1 Satz 1 NiersVS bestimmt, dass sich die Beitragslast auf die Mitglieder im Verhältnis der mittelbaren oder unmittelbaren Vorteile verteilt, die sie von der Durchführung der Aufgaben des Verbandes haben oder zu erwarten haben, und der Kosten, die der Verband auf sich nimmt, um von ihnen herbeigeführte oder zu erwartende nachteilige Veränderungen im Verbandsgebiet zu vermeiden, zu vermindern, zu beseitigen oder auszugleichen oder ihnen obliegende Leistungen abzunehmen. In diesem Regelungszusammenhang stellt § 26 Abs. 2 NiersVS klar, dass Veränderungen bei einem Mitglied des Verbandes, die Auswirkungen auf die Höhe seines Beitrages haben, spätestens vom nächsten Veranlagungsjahr an zu berücksichtigen sind.
Gegenüber diesen Regeln zur Erhebung des laufenden Beitrags, der an das dort geregelte, gesonderte wasserverbandrechtliche Vorteilsprinzip anknüpft, enthält § 25 Abs. 4 Satz 2 NiersVS eine Ausnahme, indem eine Beitragserhebung ohne wasserverbandrechtliche Vorteile angeordnet wird. Diese betrifft zunächst ausgeschiedene Mitglieder, denen aufgrund ihres Ausscheidens keinerlei Vorteile mehr gewährt werden. Daran knüpft § 25 Abs. 4 Satz 2 NiersVS für eingeschränkt teilnehmende Mitglieder an, ohne dass es hier darauf ankommt, ob - wie der Beklagte meint - lediglich eine Rechtsfolgenverweisung vorliegt und welche rechtlichen Auswirkungen eine solche Annahme tatsächlich hat. Auch für diese unterstellt das Gesetz aufgrund der dortigen Sonderregelung, dass für diese Vorteile im Sinne des § 26 Abs. 1 Satz 1 NiersVS nicht mehr bestehen und sie deshalb dem Regime des § 25 Abs. 4 NiersVS unterliegen sollen. Dabei verdeutlicht die vom Gesetzgeber gewollte Herausnahme aus dem allgemeinen wasserverbandrechtlichen Vorteilssystem zweierlei: zum einen ist § 25 Abs. 4 Satz 2 NiersVS als Ausnahme vom wasserverbandrechtlichen Vorteilssystem eng auszulegen; zum anderen können von § 25 Abs. 4 Satz 2 NiersVS nicht bereits solche Veränderungen erfasst sein, die sich lediglich auf die Höhe des regulären Beitrags auswirken und deshalb bereits von § 26 Abs. 2 NiersVS erfasst sind. Denn eine Vorteilsregelung, wie sie § 26 Abs. 1 Satz 1 NiersVS bereit hält und die aufgrund der Aufgabenbezogenheit (Abwasserbehandlung) von der Menge und Beschaffenheit des zu übergebenden Abwassers abhängt, wäre hinfällig, wenn bei jedweder Verringerung der Abwasserfracht ein nachlaufender Beitrag erhoben werden könnte.
Aus dem systematischen Zusammenhang zu § 26 NiersVS folgt bereits, dass für eine Einschränkung der Teilnahme mehr erforderlich ist als eine bloße Verringerung der Faktoren, die der Erhebung der laufenden Beiträge zugrunde liegen.
Aus dem Zusammenwirken mit § 6 NiersVS ergibt sich dabei, für welche Fälle die Erhebung nachlaufender Beiträge vorgesehen ist. § 6 NiersVS trifft Regelungen für die Mitglieder des Verbandes. Die Mitgliedschaft der Klägerin begründet dabei § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NiersVS. Mitglieder sind danach gewerbliche Unternehmen und die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken, Verkehrsanlagen und sonstigen Anlagen im Verbandsgebiet, die Unternehmen des Verbandes verursachen, erschweren, zu erwarten haben oder von ihnen Vorteile haben oder zu erwarten haben.
Diese Regelung enthält in Bezug auf die Beitragsgruppe der Klägerin in ihrer Alternative 2 (Eigentümer von ...) einen realkörperschaftlichen Ansatz, indem an Realien (Grundstücke und Anlagen) angeknüpft wird. Diesen Bezug weist in einem weiteren Sinne auch die Alternative 1 auf. Mit dem Begriff "gewerbliches Unternehmen" wird zum einen auf eine bestimmte Tätigkeit abgestellt. Die Mitgliedschaft weist insofern ein tätigkeitsbezogenes Element auf, das sich auch in § 6 Abs. 2 Satz 1 NiersVS wiederfindet; die Mitgliedschaft setzt insoweit unter anderem weiter voraus, dass die in der Satzung festzusetzenden Mindestbeiträge erreicht werden. Zum anderen deutet der innere Zusammenhang zur Alternative 2 des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NiersVS, also die Zusammenfassung in einer Nummer des gesetzlichen Tatbestandes, deutlich darauf hin, dass neben dem bloßen Tätigsein auch ein reales Element erforderlich ist. Das folgt aus dem Begriff des Unternehmens, welches sich in bestimmten realen Gegebenheiten manifestiert, ohne dass dabei zwingend auf Eigentumsverhältnisse oder sonstige dingliche Rechtsverhältnisse abzustellen ist. Insofern ist festzustellen, dass der Gesetzgeber eben nicht - wie es möglich gewesen wäre - auf bestimmte Tätigkeiten abstellt, etwa durch die Formulierung "gewerblich tätige Personen". Folglich liegt bei einer systematischen Betrachtung eine Einschränkung der Teilnahme eben nur vor, wenn das Mitglied nicht vollständig ausscheidet, sondern mit Teilen dieser mitgliedschaftlich bezogenen Gegenstände ausscheidet. Das ist etwa dann der Fall, wenn ein Grundstück aufgegeben wird (z.B. Verkauf) oder Anlagen unter Aufrechterhaltung weiterer Anlagen im Verbandsgebiet geschlossen werden (Stilllegung einer Betriebsstätte). Dafür spricht auch die Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 2 NiersVS. Dort ist der Fall geregelt, dass ein Mitglied den Mindestbeitrag in einer Beitragsgruppe nicht mehr erreicht. Seine Mitgliedschaft in dieser Beitragsgruppe erlischt, es scheidet aber nicht aus dem Verband aus. Damit liegt auch hier ein typischer Fall der Einschränkung der Teilnahme vor.
Das systematische Argument wird durch die Gesetzgebungshistorie bestätigt.
Die Grundlage der maßgeblichen Regelung durch den Landesgesetzgeber bildet die überkommene, wasserverbandrechtliche Vorstellung über den Begriff der Einschränkung der Teilnahme. Dabei ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die sondergesetzlichen Wasserverbände eigenen Regeln folgen, die durchaus Unterschiede zum Wasserverbandsgesetz und zur Wasserverbandverordnung aufweisen. Gleichwohl ist nicht zu verkennen, dass erhebliche Anlehnungen bestehen, die - gerade beim Begriff der Einschränkung der Teilnahme - durch eine identische Wortwahl und identische Grundprinzipien - etwa bei der Solidargemeinschaft oder dem Vorteilsbegriff - belegt sind. Entsprechend kann jedenfalls begrenzt auf Vorstellungen in der Wasserverbandverordnung zurückgegriffen werden, die als solche dem Wasserverbandsrecht allgemein zugrundeliegen.
Der Begriff der Teilnahme wird nicht nur in § 78 WVVO verwendet, sondern auch in § 14 WVVO, bzw. im Umkehrschluss zur Erweiterung der Teilnahme auch in § 13 WVVO. Dort wird der Begriff von alters her in seiner historischen Entwicklung kommentiert. Auf diese Kommentierung kann bei der Auslegung des Begriffs in § 25 Abs. 4 NiersVS zurückgegriffen werden, da diese sondergesetzlichen Vorschriften neuer sind als § 78 WVVO und der Gesetzgeber mit § 25 Abs. 4 NiersVS das traditionell zu § 78 WVVO entwickelte Begriffsverständnis übernommen hat.
In der Kommentarliteratur wird unwidersprochen ausgeführt, dass eine Einschränkung der Teilnahme nicht bei einer Verringerung der Beitragslast vorliegt,
Bochalli/Linckelmann, Wasser- und Bodenverbandsrecht (1949), § 14, Anm. 2; Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage (1967), § 14 Anm. 2 Rapsch, Kommentar zur Wasserverbandverordnung (1989), § 14, Rn. 19.
Ohne genau klären zu müssen, in welchem Kommentar diese Literaturmeinung zuerst entwickelt worden ist, ist festzustellen, dass bereits im Jahre 1941 zu § 13 Abs. 1 Satz 2 WVVO (Erweiterung der Teilnahme) kommentiert war, dass es - beispielhaft - um die Einbeziehung eines weiteren Grundstücks, eines weiteren Bergwerks oder einer weiteren Anlage eines dinglichen Mitglieds geht. Bezug wird dabei auf § 3 Nr. 1 (dingliche Mitglieder) und Nr. 2 (Unterhalter) WVVO genommen,
Tönnesmann, Wasserverbandverordnung, 2. Auflage (1941), § 13 Anm. 3.
Auch wenn § 6 NiersVS keine "dinglichen Mitglieder" als Legaldefinition kennt, bleibt der Ansatz identisch. Sofern nämlich § 3 Nr. 1 WVVO auf die "jeweiligen Eigentümer von Grundstücken, Bergwerken und Anlagen (dingliche Mitglieder)" Bezug nimmt, heißt es in § 6 Abs. 1 Nr. 4 RuhrVG ergänzend "gewerbliche Unternehmen und die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken, Bergwerken, Verkehrsanlagen und sonstigen Anlagen". Die Ergänzung um "gewerbliche Unternehmen", die offensichtlich nicht zwingend durch Eigentumsrechte oder eigentumsgleiche Rechte dinglich mit dem Verbandsgebiet verbunden sein müssen, macht insoweit den Unterschied zu den dinglichen Mitgliedern aus, nicht aber - wie bereits oben ausgeführt - einen Unterschied bei der Anwendung des Begriffs der "Einschränkung der Teilnahme".
Diese Kommentierung wird 1967 aufgegriffen. Dort heißt es, Einschränkung der Teilnahme sei z.B. die Entlassung einiger Grundstücke eines Mitglieds, das mit anderen Grundstücken beteiligt bleibe; die Verringerung der Beitragslast (z.B. nach § 88) sei keine Einschränkung der Teilnahme,
Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage (1967), § 14 WVVO Anm. 2.
Die in § 88 WVVO angesprochene Verringerung der Beitragslast bezieht sich auf Veränderungen im Beitragsbuch. Das Beitragsbuch ist das den beitragspflichtigen Mitgliedern bekanntzugebende, ermittelte Beitragsverhältnis, welches Verwaltungsakt und selbständig anfechtbar ist. Auf dieser Grundlage werden die Beiträge erhoben. Es unterliegt damit Schwankungen aufgrund wechselnder Abwassermengen,
Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage (1967), § 87 WVVO Anm. 1.
Dem Beitragsverhältnis liegen die Umstände zugrunde, die maßgeblich dafür sind, auf wie viele Berechnungseinheiten oder Wertzahlen der Beitragssatz anzuwenden ist, um den Beitrag für jedes einzelne Mitglied zu ermitteln. Folglich sind gerade das die Änderungen im Beitragsbuch, die nach § 88 WVVO verlangt werden können. Damit ist in der Kommentierung - entgegen der Auffassung des Beklagten - klar gestellt, dass die Verringerung der Schadstofffracht gerade keine Einschränkung der Teilnahme ist, sondern eine Änderung, die sich "ganz normal" in einem geringeren oder höheren Beitrag niederschlägt.
Darauf nimmt auch Rapsch, Kommentar zur Wasserverbandverordnung (1989), § 14, Rn. 19, Bezug; zuvor schon Bochalli/Linckelmann, Wasser- und Bodenverbandsrecht (1949), § 14 WVVO Anm. 2.
Darüber hinaus ist zu vergegenwärtigen, in welchem Zusammenhang § 14 Abs. 1 Satz 2 WVVO steht. Geregelt ist in § 14 Abs. 1 Satz 1 WVVO, dass die Aufsichtsbehörde Mitglieder entlassen kann. Satz 2 ordnet im Hinblick auf die Einschränkung der Teilnahme entsprechendes an. Auch wenn das Gesetz über die Gründung des Beklagten entsprechende Vorschriften nicht enthält, ist hinreichend klar, dass die Einschränkung der Teilnahme in § 14 Abs. 1 Satz 2 WVVO deutlich mehr sein muss als eine schlichte Verringerung der Inanspruchnahme der Aufgaben des Verbandes. Denn für diese ist keine aufsichtsbehördliche Verfügung erforderlich, sie vollzieht sich durch die praktische Handhabung: es wird weniger Abwasser zugeführt. Damit zeigt der Zusammenhang deutlich auf, dass es für eine Einschränkung der Teilnahme mehr bedarf, nämlich Umstände, die einer ausdrücklichen Entscheidung - mit entscheidungserheblichem Sachverhalt - bedürfen.
Insofern korreliert § 14 Abs. 1 Satz 2 WVVO auch mit § 13 Abs. 1 Satz 2 WVVO, der die Erweiterung der Teilnahme eines Mitglieds regelt. Auch hier versteht sich von selbst, dass eine Erweiterung nicht in der bloßen stärkeren Inanspruchnahme der Leistungen des Verbandes bestehen kann.
Auf diese überkommene Begriffsvorstellung zum Wasserverbandsrecht hat der Landesgesetzgeber Bezug genommen. Festzustellen ist insoweit, dass - außerhalb der nicht anwendbaren Wasserverbandverordnung und mit Ausnahme von § 15 Ruhrtalsperrengesetz solche oder ähnliche Vorschriften wie § 25 Abs. 4 NiersVS für den Beklagten nicht existierten. Folglich gab es sondergesetzliche Regelungen für die Erhebung eines nachlaufenden Beitrags nicht, als der Landesgesetzgeber Ende der 80er Jahre des vorigen Jahrhunderts die Reform der sondergesetzlichen Wasserverbände in Angriff nahm. Die Reform begann mit Gesetzentwürfen aus dem Jahr 1988 betreffend u.a. zunächst Lippe-, Ruhr- und Eifel-Rur-Verband; diese wurden auf eine neue gesetzliche Grundlage gestellt. In einem zweiten Schritt folgte der Niersverband (mit anderen Verbänden, etwa der LINEG) nach.
In der Gesetzeshistorie wurden der alte Ruhrverband und der Ruhrtalsperrenverein zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft mit dem Namen Ruhrverband vereinigt. Dazu wurden die Aufgaben der beiden Verbände zusammengeführt. Die ursprüngliche Regelung des § 15 Ruhrtalsperrengesetzes über die Beitragspflicht bei Verringerung und Einstellung übernahm der Gesetzesentwurf jedoch nicht. Vielmehr wurde in § 25 Abs. 4 RuhrVG eine Regelung aufgenommen, die der Regelung in § 78 Abs. 2 WVVO fast wörtlich nachempfunden ist. Diese Bezugnahme wird nicht nur in der Wortwahl, sondern ausdrücklich durch die Gesetzesbegründung bestätigt. Zum Entwurf des § 32 Abs. 4 RuhrVG, der § 25 Abs. 4 RuhrVG entspricht, heißt es, die Vorschrift regele die Beitragspflicht beim Ausscheiden eines Mitglieds beispielsweise für den Fall, dass ein Mitglied den in der Satzung festgesetzten Mindestbeitrag nicht mehr erreicht; als Einschränkung der Teilnahme gelte u.a. die Entlassung einiger Grundstücke oder Anlagen des Mitgliedes, das mit anderen Grundstücken oder Anlagen beteiligt bleibt,
LT-Drs. 10/3971, Seiten 53 f.
Noch genauer wird die Ableitung aus § 78 WVVO aus dem zeitlich fünf Wochen vorgehenden Gesetzentwurf zum Eifel-Rur-Verbandsgesetz deutlich. Dort heißt es zur wortgleichen Vorschrift des § 25 Abs. 5 Eifel-RurVG-E wörtlich:
"Die Vorschrift entspricht § 78 Abs. 2 Wasserverbandverordnung. [...] Die Verringerung eines Beitrags gegenüber Vorjahren ist dagegen keine Einschränkung der Teilnahme."
LT-Drs. 10/3919, Seite 51.
Identische Regelungen sind später in den übrigen Gesetzen über die Gründung von Wasserverbänden übernommen worden, ohne dass in der Gesetzesbegründung - etwa bei § 25 Abs. 4 NiersVS - noch ausdrücklich auf § 78 WVVO Bezug genommen wird. In dieser unterschiedlichen Ausgestaltung der Gesetzesbegründung ist jedoch kein Unterschied in Bezug auf den Ursprung der Vorschrift zu sehen. Die jeweiligen Vorschriften entsprechen wörtlich § 25 Abs. 5 Eifel-RurVG und gründen damit auf § 78 Abs. 2 WVVO und der dargestellten überkommenen Auslegung zum Begriff der Einschränkung der Teilnahme. Diese hat sich der Landesgesetzgeber zu eigen gemacht.
Dem steht nicht entgegen, dass die Gesetzesbegründung offen lässt, was "Verringerung des Beitrages" ist, die keine Einschränkung der Teilnahme darstellen soll. Der Beitrag setzt sich aus der maßgeblichen Wertzahl bzw. Berechnungseinheit und dem Beitragssatz je Wertzahl/Berechnungseinheit zusammen. Allerdings kann - anders als der Beklagte meint - nicht ernsthaft auf eine Änderung des Beitragssatzes abgestellt werden, wenn es um die genannte Änderung des Beitrags geht. Denn der Beitragssatz wird rechnerisch aufgrund der umlagefähigen Kosten und der Gesamtzahl der maßgeblichen Wertzahlen bzw. Berechnungseinheiten jährlich ermittelt. Ändert sich daher der Beitragssatz zwingend jährlich, kann dieses rechnerisch ermittelte Ergebnis keine Bedeutung für die in der Gesetzesbegründung genannte "Verringerung eines Beitrags" haben. Es fehlt zum einen der Bezug auf den Begriff der Teilnahme; zum anderen wirkt sich die Änderung des Beitragssatzes auf jedes Mitglied aus, mit der Folge, dass in der Gesetzesbegründung nur eine Selbstverständlichkeit aufgeführt wäre, derer Erwähnung es nicht bedurft hätte. Denn wäre die Verringerung des Beitragssatzes als Verringerung eines Beitrags anzusehen, läge bei allen Mitgliedern zugleich eine Einschränkung der Teilnahme vor, mit der Folge, dass von allen Mitgliedern anstelle des verringerten laufenden Beitrags ein nachlaufender Beitrag zu erheben wäre. Die Sinnlosigkeit eines solchen Begriffsverständnisses für die Einschränkung der Teilnahme liegt auf der Hand.
Dieses Ergebnis wird durch die beispielhaften Angaben in der Gesetzesbegründung, wann eine Einschränkung der Teilnahme vorliegt, ausdrücklich gestützt. Zur Vorschrift des § 25 Abs. 4 NiersVS heißt es, dass als Einschränkung der Teilnahme u.a. gelte die Entlassung einiger Grundstücke oder Anlagen des Mitgliedes, das mit anderen Grundstücken oder Anlagen beteiligt bleibt,
LT-Drs. 11/ 3518, Seite 44.
Der gefundenen einschränkenden Auslegung des Begriffs der Einschränkung der Teilnahme stehen auch teleologische Aspekte nicht entgegen.
§ 15 Ruhrtalsperrengesetz gibt mit seiner damaligen Gesetzesbegründung einen Hinweis auf den Zweck der Regelung,
Verhandlungen des 52. Rheinischen Provinziallandtags vom 3. bis zum 9. März 1912, Gesetzesbegründung zum Entwurf des § 11 Ruhrtalsperrenvereinsgesetzes.
Danach handelt es sich um eine für den Bestand des Vereins wichtige Vorschrift, damit bei einer Verminderung der Wasserentnahme die bisherigen Beiträge weitergezahlt werden, bis die Abgaben der übrigen Mitglieder zur Deckung der Vereinslasten ausreichen. Daneben verringern nachlaufende Beiträge auch die Beitragslast der übrigen Mitglieder. Vermieden werden soll eine unverhältnismäßige Benachteiligung dieser durch selbst entschiedene Verringerungen der Beitragslast eines Mitglieds. Entsprechend wird vertreten, dass sich die Beitragspflicht nicht an der Mitgliedschaft orientiert, sondern an der mitgliedschaftlich zu erfüllenden Aufgabe. Das entspricht einer Tätigkeitsverantwortlichkeit des einzelnen Mitglieds: Entscheidend für die Höhe der Verbandslast ist das Verhältnis des Pflichtigen zur zu finanzierenden Aufgabe, die vom Verband als Lastengemeinschaft erfüllt werden muss,
VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Juli 1995 - 5 K 3691/92 -, UA, Seite 11.
Maßgeblich sei daher, ob der Betreffende im Verbandsgebiet Schädigungen herbeigeführt und Vorteile aus der Aufgabenerfüllung des Verbandes gezogen habe. Auf eine Äquivalenz zwischen Vorteil und Abgabe komme es nicht an,
BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1974 - IV C 21.70 -, in: BVerwGE 42, 210 (217).
Vorteil im Sinne des Gesetzes sei so nicht nur der individuelle Sondervorteil, sondern ebenso der gruppenbezogene Gemeinschaftsvorteil; entsprechend ist Verursachung nicht nur der individuell zurechenbare Kausalzusammenhang, sondern auch die gruppenbezogene Mitverantwortung für die gemeinsame Herbeiführung von Schädigungen,
VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Juli 1995 - 5 K 3691/92 -, UA, Seite 15.
Mit diesem tätigkeitsbezogenen Ansatz dauert die Solidarhaftung, die über die Dauer der förmlichen Mitgliedschaft hinausgeht und ebenso bei einer Einschränkung der Teilnahme vorliegt, so lange fort, bis die Aufwendungen des Verbandes für der Solidargemeinschaft zu Gute gekommene Tätigkeiten von denjenigen Mitgliedern, die im Jahr des Vorteilsanfalls schädigungsverursachende Mitglieder waren, abgegolten ist,
VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Juli 1995 - 5 K 3691/92 -, UA, Seite 17.
Ihren Sinn und Zweck erfüllt die fortdauernde Beitragspflicht folglich dann am Besten, sobald sich die jährliche Abwassermenge eines Mitglieds überhaupt verringert und schon deshalb von einer Einschränkung der Teilnahme ausgegangen werden kann. Davon geht aber auch der Beklagte gerade nicht aus, indem er in seiner Satzung eine bestimmte Schwelle für eine Einschränkung der Teilnahme vorsieht. Geht damit der Beklagte selbst davon aus, dass dem Telos der Norm kein durchgreifendes Gewicht zukommt, bleibt dieser Ansatz insgesamt hinter dem Gewicht der ausgeführten systematischen und historischen Auslegung zurück.
2.
Die Klägerin kann darüber hinaus nur insoweit zu nachlaufenden Beiträgen veranlagt werden, als Aufwendungen des Verbandes durch das ausscheidende Mitglied verursacht wurden und nach dem Ausscheiden nicht vermieden werden können (§ 25 Abs. 4 Satz 1 NiersVS).
Diese einschränkende Voraussetzung wird durch den Beklagten mit der Kalkulation des dem nachlaufenden Beitrags zugrundelegten Einheitswertes für das Veranlagungsjahr 2007 nicht eingehalten. Insofern setzt der Beklagte in der Kalkulation des Einheitswertes entgegen der gesetzlichen Grundlage Investitionen und kalkulatorische Kosten an und überschreitet so die gesetzlichen Einschränkungen der Beitragsfähigkeit von Aufwendungen. Diese werden auch nicht durch den in § 24 Abs. 3 Satz 2 NiersVS enthaltenen Minderungsfaktor von 0,6 ausgeglichen,
vgl. hierzu die Urteile der Kammer vom heutigen Tage - 17 K 4245/09, 17 K 4219/09 und 17 K 5259/08 -, UA, Seite 4 ff.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 und Abs. 1 Satz 3 VwGO und erstreckt sich auch auf die Teilklagerücknahme; insoweit ist eine Kostenentscheidung noch nicht ergangen.
Sofern die Klägerin aufgrund der Teilklagerücknahme Kosten nach § 155 Abs. 2 VwGO zu tragen hat, werden diese gleichwohl dem Beklagten auferlegt, da die Klägerin Kosten insoweit nur zu einem geringen Teil zu tragen hätte. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 und Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 78 WVVO
§ 14 WVVO
§ 13 WVVO
§ 88 WVVO
§ 87 WVVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 78 Abs. 2 WVVO
§ 25 Abs. 5 Eifel-RurVG
§ 78 Abs. 2 WVVO
§ 14 Abs. 1 WVVO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 WVVO
§ 13 Abs. 1 Satz 2 WVVO
§ 3 Nr. 1 WVVO
§ 6 Abs. 1 Nr. 4 RuhrVG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 WVVO
§ 14 Abs. 1 Satz 2 WVVO
§ 25 Abs. 4 RuhrVG
§ 32 Abs. 4 RuhrVG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 15 des seinerzeitigen Ruhrtalsperrengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 42, 210
16 A 3137/08
5 K 3691/92
IV C 21.70
17 K 4245/09
17 K 4219/09
17 K 5259/08