Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-02-24, Aktenzeichen 16 A 566/08.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:0224.16A566.08PVL.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Tatbestand:
Im Januar 2007 durchsuchte die Staatsanwaltschaft X. Geschäftsräume der Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland (GEZ) und Privatwohnungen mehrerer Mitarbeiter der Einkaufsabteilung der GEZ wegen des Verdachts der Bestechlichkeit. Der Verwaltungsrat der GEZ beauftragte daraufhin zwei Revisoren des ZDF und einen Revisor des WDR mit der internen Aufklärung der betroffenen Beschaffungsvorgänge. Die seit Februar 2007 bei der GEZ tätigen Revisoren sollten dem Abteilungsleiter Recht und Personal berichten. Dieser war vom Verwaltungsrat dazu bestimmt worden, auf der Grundlage der internen Ermittlungen über eventuelle personelle Maßnahmen zu entscheiden. Die internen Ermittlungen sind inzwischen vollständig abgeschlossen.
Im März 2007 beanstandete der Antragsteller gegenüber dem Beteiligten die Art und den Inhalt der Befragungen durch die beauftragten Revisoren. Er forderte ihn auf, eines seiner Mitglieder an den Befragungen teilnehmen zu lassen, wenn der betroffene Mitarbeiter einen entsprechenden Wunsch äußere. Diesem Anliegen entsprach der Beteiligte nicht.
Am 28. März 2007 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren in der Hauptsache eingeleitet.
Zur Begründung seines Antrags hat er vorgetragen, die Befragungen würden gezielt unter Verletzung der Persönlichkeitsrechte der Beschäftigten durchgeführt, um an sonst nicht zu erhaltene Informationen zu gelangen. Hierin liege eine Verletzung von Recht und Billigkeit. Der Personalrat habe nach § 62 LPVG aber zu überwachen, dass Recht und Billigkeit von der Dienststelle beachtet würden. Sein Teilnahmerecht folge aus einer entsprechenden Anwendung von §§ 62 und 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW. Diese gründe auf dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und der Fürsorgepflicht, die Grundlage des Arbeitsvertrags sei. Die Revisoren seien jedenfalls über die Gestaltung des Vernehmungsverfahrens und der damit zusammenhängenden Nebenfragen entscheidungsbefugt i.S.v. § 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW. Jeder der Beschäftigten müssen damit rechnen, abgemahnt oder gekündigt zu werden, sodass in den Gesprächen beteiligungspflichtige Angelegenheiten berührt würden.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass eines seiner Mitglieder berechtigt ist, an Vernehmungen, Verhören und Gesprächen teilzunehmen, die Beauftragte des Verwaltungsrates des Beteiligten im Rahmen von internen Ermittlungen mit Beschäftigten der GEZ führen.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat im Wesentlichen vorgetragen, die Revisoren seien nicht entscheidungsbefugt, sondern lediglich vorbereitend tätig. Daher scheide ein Teilnahmerecht an den Befragungen nach § 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW aus. Da diese Vorschrift abschließend sei, könne auf § 62 LPVG nicht zurückgegriffen werden.
Die Fachkammer des Verwaltungsgerichts Köln hat den Antrag abgelehnt. Sie hat ausgeführt, der Personalrat sei kein Kontrollorgan, dem es obliege, die Aufgabenerfüllung und den inneren Betrieb der Dienststelle allgemein zu überwachen. Die von den Revisoren durchgeführten Ermittlungen stünden noch nicht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit einem Beteiligungstatbestand. Insbesondere seien die Revisoren nicht befugt, Personalentscheidungen zu treffen. Sie könnten lediglich über den Fortgang ihrer Aufklärungstätigkeit entscheiden. Das genüge für ein Teilnahmerecht nach § 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW aber nicht. Die Überwachungspflicht aus § 62 LPVG NRW führe nicht zu einer Erweiterung der personalvertretungsrechtlichen Befugnisse.
Gegen den ihm am 28. Januar 2008 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 21. Februar 2008 Beschwerde erhoben und diese innerhalb der verlängerten Begründungsfrist begründet.
Der Antragsteller wiederholt und vertieft seinen erstinstanzlichen Vortrag. Darüber hinaus rügt er, das Verwaltungsgericht habe unzulässig formal entschieden. Ein Teilnahmeanspruch aus § 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW bestehe. Ein Beteiligungsrecht sei berührt, weil die aufgeworfenen Fragen auch einen Bezug zu § 64 LPVG NRW hätten. Weil die Revisoren die Anordnung getroffen hätten, dass eine Mitarbeiterin ohne Anwesenheit eines Personalratsmitglieds erfolgen werde, seien sie auch entscheidungsbefugt. Im Übrigen hätten sie sich gegenüber den Befragten angemaßt, über Abmahnungen und Kündigungen (mit-)entscheiden zu können. Ein Teilnahmerecht folge zudem aus § 62 LPVG, weil die Betroffenen besonders schutzwürdig seien.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln zu ändern und festzustellen, dass eines seiner Mitglieder berechtigt war, an Vernehmungen, Verhören und Gesprächen teilzunehmen, die Beauftragte des Verwaltungsrates des Beteiligten im Rahmen von internen Ermittlungen mit Beschäftigten der GEZ durchgeführt haben.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er erneuert seinen erstinstanzlichen Vortrag und erwidert weiter, auf die Einzelheiten der Vernehmungen komme es nicht an, weil der Antragsteller einen Globalantrag gestellt habe. § 64 LPVG NRW bezeichne keinen Beteiligungstatbestand.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.
Der Senat lässt offen, ob der Antrag noch zulässig ist, obwohl die Befragungen inzwischen abgeschlossen sind und sich die Frage nach dem Teilnahmerecht in nicht mehr rückgängig zu machender Weise erledigt hat. Ebenfalls bleibt unentschieden, ob sich die hinter dem konkreten Geschehen liegende Rechtsfrage mit einiger Wahrscheinlichkeit zwischen den Beteiligten erneut stellen wird. Denn es ist wenig wahrscheinlich, dass dieselben Revisoren künftig wieder eingesetzt werden, deren individuelles Vorgehen bei den Befragungen aber für den Antragsteller wesentlich war.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zu Recht jedenfalls als unbegründet abgelehnt. Der Antragsteller hat keinen Anspruch darauf, dass der Beteiligte einem Mitglied des Personalrats gestattet, an vorbereitenden Befragungen zur Aufklärung eines vermuteten Korruptionsgeschehens bei Auftragsvergaben teilzunehmen, wenn die nicht aus der GEZ stammenden Befragenden ausschließlich für den Ablauf der Befragungen, nicht aber für weitergehende personelle Maßnahmen entscheidungsbefugt sind.
Die GEZ unterliegt dem LPVG NRW. Das ergibt sich allerdings noch nicht aus dem die Geltung anordnenden § 1 Abs. 4 Satz 2 der Verwaltungsvereinbarung "Gebühreneinzugszentrale" (VwV GEZ). Denn eine bloße Verwaltungsvereinbarung kann den Geltungsbereich eines Landesgesetzes weder beschränken noch erweitern. Die Regelung ist rein deklaratorisch.
Bei der GEZ handelt es sich gemäß § 1 Abs. 2 VwV GEZ um ein Rechenzentrum im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen nicht-rechtsfähigen Verwaltungsgemeinschaft in L. , das die Rundfunkanstalten für die Abwicklung des Gebühreneinzugs gemeinsam betreiben. Nach der Rechtsprechung des Senats, die sich in Übereinstimmung mit der des Bundesverwaltungsgerichts befindet, ist bei gemeinschaftlichen Einrichtungen mehrerer Länder das Personalvertretungsrecht des Landes anwendbar, in dem sich der Sitz der Gemeinschaft befindet. Zwar fällt die GEZ nicht unter die von § 1 LPVG NRW aufgezählten Einrichtungen. Der Senat hat aber anerkannt, dass als Anknüpfungspunkt für die Anwendung des Personalvertretungsrechts nur der Sitz der Einrichtung übrig bleibt, um eine praktikable und angemessene Antwort auf die Frage des maßgeblichen Rechtsregimes zu geben. Hieran hält er fest.
Vgl. zur GEZ: OVG NRW, Beschluss vom 28. August 1984 – CL 57/82 –, Beschlussabdruck Bl. 9 (nicht veröffentlicht); zur Zentralen Stelle der Landesjustizverwaltungen zur Aufklärung nationalsozialistischer Verbrechen in Ludwigsburg (Bad.-Württ.): BVerwG, Beschluss vom 5. Mai 1976 – VII P 7.74 –, juris Rdn. 9 (= Buchholz 238.31 § 4 LPersVG BW Nr. 1).
Der geltend gemachte Anspruch ergibt sich nicht aus § 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW. Danach kann ein Mitglied des Personalrats auf Wunsch des Beschäftigten an Besprechungen mit entscheidungsbefugten Personen der Dienststelle teilnehmen, soweit dabei beteiligungspflichtige Angelegenheiten erörtert werden. Den Kreis der in allen Angelegenheiten entscheidungsbefugten Personen der Dienststelle gibt § 8 Abs. 1 bis 3 (einschl. § 105 Abs. 1 und 2) LPVG NRW vor. Aus dem systematischen Zusammenhang ergibt sich, dass darüber hinaus die Personen entscheidungsbefugt sind, die über die konkrete Maßnahme zu befinden haben, die der Personalrat für beteiligungspflichtig hält und aus der er sein Teilnahmerecht ableitet.
Die nicht aus der GEZ stammenden Befragenden gehören bereits nicht zu den Personen der – personalvertretungsrechtlich nach § 1 Abs. 1 und 2 LPVG NRW zu bestimmenden – Dienststelle "GEZ". Die GEZ ist eine eigene Dienststelle, weil sie eine in der Verwaltungsorganisation verselbstständigte Einheit mit eigenem Aufgabenbereich darstellt. An der Dienststellenfremdheit der beauftragten Befrager ändert sich deswegen nichts, wenn diese wie im streitauslösenden Geschehen bei den Rundfunkanstalten beschäftigt sind, die die GEZ bilden. Die Rundfunkanstalten sind davon zu unterscheidende Dienststellen.
Die Befrager können den Dienststellenleiter auch nicht nach § 8 Abs. 1 bis 3 LPVG NRW vertreten. Sie sind außerdem nicht im Hinblick auf einen Beteiligungstatbestand entscheidungsbefugt. Die Beteiligungstatbestände ergeben sich aus dem dritten Abschnitt des achten Kapitels des LPVG NRW, also den §§ 72 bis 77 LPVG NRW. Über keine der dort genannten Maßnahmen dürfen die nur mit der vorbereitenden Sachverhaltsaufklärung befassten Befrager entscheiden. Die Befragung selbst ist keine beteiligungspflichtige Maßnahmen, sondern bewegt sich in deren Vorfeld. Sie dient allein der Tatsachenermittlung und damit der Vorbereitung von Maßnahmen, deren Beteiligungspflichtigkeit gesondert zu bewerten ist. Daran ändert sich angesichts der klaren Gesetzesfassung auch nichts, wenn die Revisoren – wie vom Antragsteller vorgetragen – gegenüber den Befragten den falschen Anschein erweckt haben sollten, selbst über Abmahnungen oder Kündigungen entscheiden zu können. Der mit der Beschwerde vom Antragsteller angeführte § 64 LPVG NRW beschreibt allgemein die Aufgaben des Personalrats, begründet aber keine Beteiligungspflichten im Sinne von § 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW.
Vgl. zur Abgrenzung zwischen Vorbereitungshandlungen und mitbestimmungspflichtiger Maßnahme BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 1978 – 6 P 2.78 –, juris Rdn. 27 ff. (= BVerwGE 57, 151).
Der geltend gemachte Anspruch lässt sich auch nicht aus § 62 LPVG NRW herleiten. Danach haben Dienststelle und Personalvertretung u. a. darüber zu wachen, dass alle Angehörigen der Dienststelle nach Recht und Billigkeit behandelt werden. Diese Vorschrift beschreibt keine besondere Aufgabe der Personalvertretung, sondern die Erfüllung von gemeinsamen Pflichten der durch das Partnerschaftsverhältnis verbundenen Dienststelle und der Personalvertretung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1983 – 6 P 42.80 –, juris Rdn. 21 (= PersV 1985, 66).
Das begehrte Recht zur Teilnahme an den Befragungen kann aus der Aufgabenbeschreibung nicht abgeleitet werden.
Vgl. Cecior u.a., LPVG NRW, Loseblatt (Stand: Okt. 2004), § 62 Rdn. 13.
Schließlich kommt die vom Antragsteller verlangte analoge Anwendung von §§ 62, 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW nicht in Betracht. Unabhängig von der grundsätzlich zu bezweifelnden Analogiefähigkeit der Beteiligungsvorschriften fehlt es an der planwidrigen (unbeabsichtigten) Regelungslücke. Das LPVG verleiht dem Personalrat punktuell das Recht, an Besprechungen teilzunehmen, die zwischen der Dienststelle und Dritten geführt werden. Zu nennen sind hier etwa § 65 Abs. 2 Satz 2 (Vorstellungsgespräche), § 65 Abs. 3 Satz 3 (Besprechung mit Entscheidungsbefugtem, wenn beteiligungspflichtige Angelegenheiten berührt werden), § 76 (Prüfungen) sowie § 77 Abs. 3 (Besprechungen mit Sicherheitsbeauftragten nach § 22 Abs. 2 SGB VII). Ein voraussetzungsloses generelles Teilnahmerecht besteht nicht. Hieraus ergibt sich, dass die Teilnahme des Personalrats oder eines seiner Mitglieder an Gesprächen zwischen Dienststelle und Dritten auf besondere Ausnahmefälle beschränkt bleiben soll. Dieser gesetzliche Wille tritt durch die eigens statuierten Teilnahmerechte bei den genannten eng umgrenzten Einzelanlässen besonders hervor. Die Ablehnung eines generellen Teilnahmerechts entspricht auch dem generellen Regelungsansatz des LPVG bei der Beteiligung der Personalvertretung, der auf eine abschließende Benennung von deren Rechten zielt.
Im Übrigen geht das Gesetz nach seiner Grundkonzeption davon aus, dass die Personalvertretung von der Dienststelle über die sie betreffenden Vorgänge unterrichtet wird (vgl. §§ 65 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1, 66 Abs. 2 Satz 1, 72 Abs. 4 Satz 2, 74 Abs. 1 Satz 4 LPVG). Auch daraus ist zu schließen, dass die Personalvertretung sich nur im Ausnahmefall die erforderlichen Informationen aktiv durch Anwesenheit bei vorbereitenden Gesprächen verschaffen darf, die noch dem Willensbildungsprozess der Dienststelle, also dem Stadium der Vorbereitung einer Entscheidung, zuzuordnen sind.
Im Verhältnis zu den speziellen Teilnahmerechten stellt der nicht an einzeln benannte Anlässe gebundene, allgemein gefasste § 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW eine Auffangregelung dar. Das Gesetz bringt hiermit zum Ausdruck, dass es ein Teilnahmerecht an den nicht gesondert geregelten Gesprächen nur unter den dort vorgesehenen einschränkenden Voraussetzungen zulassen will. § 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG regelt damit umfassend und abschließend die Fälle, in denen eine Teilnahme des Personalrats bei sonstigen Gesprächen in Frage kommt. Die für eine analoge Anwendung von §§ 62, 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW erforderliche Regelungslücke besteht also nicht.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil ihre Voraussetzungen nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 62 und 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW.
§§ 72 bis 77 LPVG NRW.
§§ 62, 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG
§§ 62, 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG
§ 62 LPVG
§ 64 LPVG
§ 1 LPVG
§ 4 LPersVG
§ 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG
§ 1 Abs. 2 VwV
§ 1 Abs. 1 und 2 LPVG
§ 8 Abs. 1 bis 3 LPVG
§ 22 Abs. 2 SGB VII
§ 65 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1, 66 Abs. 2 Satz 1, 72 Abs. 4 Satz 2, 74 Abs. 1 Satz 4 LPVG
§ 65 Abs. 3 Satz 3 LPVG
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 57, 151
VII P 7.74
6 P 2.78
6 P 42.80