Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-02-14, Aktenzeichen 1 So 63/16

Tenor:
Die Beschwerde der Vollstreckungsschuldnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 18. Juli 2016 wird zurückgewiesen.
Die Vollstreckungsschuldnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Tatbestand:
Die Vollstreckungsschuldnerin wendet sich im Wege der Beschwerde gegen die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes wegen Säumigkeit bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplans.
Luftreinhaltepläne sind Pläne, in denen Maßnahmen zur Erreichung (u. a.) der Immissionsgrenzwerte festgelegt sind (§ 1 Nr. 21 der 39. BImSchV). Zum Schutz der menschlichen Gesundheit beträgt der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) 40 µg/m³ (§ 3 Abs. 2 der 39. BImSchV). Der für die Freie und Hansestadt Hamburg im Jahr 2004 aufgestellte Luftreinhalteplan wurde im Dezember 2012 erstmals fortgeschrieben (Bekanntmachung: Amtlicher Anzeiger vom 28.12.2012, S. 2499, 2500). In der Ausfertigung der 1. Fortschreibung (www.hamburg.de/luftreinhaltung /3744840/fortschreibung/ S. 70, 86, 87) wurde ausgeführt, dass allein mit den in Hamburg zur Verfügung stehenden lokalen Maßnahmen der Immissionsgrenzwert bis 2015, dem Ende der in der Richtlinie 2008/50/EG vorgesehenen möglichen Verlängerungsfrist (vgl. Art. 22 Abs. 1 i.V.m. Anhang XI: 1. Januar 2015), nicht erreicht werden könne, auch nicht bis 2026).
Auf die u. a. von dem Vollstreckungsgläubiger erhobene Klage verurteilte das Verwaltungsgericht Hamburg die Vollstreckungsschuldnerin durch am 17. April 2015 rechtskräftig gewordenes Urteil (9 K 1280/13), ergangen aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. November 2014, „den derzeit in seiner Fassung der 1. Fortschreibung vom 28. Dezember 2012 gültigen Luftreinhalteplan für die Freie und Hansestadt Hamburg so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionswertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ enthält“. Dem Vollstreckungsgläubiger stehe der Anspruch aus § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG zu. Die 1. Fortschreibung sei zwar formell fehlerfrei erfolgt, genüge aber inhaltlich nicht den Anforderungen. Die geplanten Maßnahmen zur Verminderung der NO2-Immissionen umfassten nicht alle verhältnismäßigen Maßnahmen, um den Jahresmittelgrenzwert gemäß § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG möglichst zeitnah einzuhalten. Zwar sei es nicht zu beanstanden, dass die Vollstreckungsschuldnerin bestimmte verkehrsbeschränkende Maßnahmen nicht ergriffen habe. Fehlerhaft sei die Fortschreibung des Luftreinhalteplans jedoch, weil die Vollstreckungsschuldnerin die nicht verkehrsbeschränkenden Maßnahmen, die in ihrem Verantwortungsbereich möglich seien, nicht erkennbar mit dem gebotenen Nachdruck verfolgt habe. Da sie verkehrsbeschränkende Maßnahmen einerseits nicht in die Fortschreibung habe aufnehmen wollen, andererseits aber verpflichtet gewesen sei, den Jahresmittelgrenzwert so zeitnah wie möglich zu erreichen, hätte es besonderer Anstrengungen im Bereich der sonstigen Maßnahmen bedurft. Im Hinblick auf das Ziel, die Luftschadstoffbelastung in möglichst naher Zukunft auf die vorgegebenen Grenzwerte zu beschränken, werde die Vollstreckungsschuldnerin zu prüfen haben, welche Maßnahmen ihr technisch, wirtschaftlich und rechtlich möglich seien. Dabei werde sie Maßnahmen anderer Rechtsträger, von denen nicht sicher sei, wie sie sich auswirkten, nicht berücksichtigen können. Hinsichtlich der so zu ermittelnden Maßnahmen, zu denen ausdrücklich auch verkehrsbeschränkende Maßnahmen gehören könnten, werde sie auch mit Blick auf andere öffentliche sowie private Interessen zu gewichten haben, welche Maßnahmen in die Planung aufgenommen werden sollen, wobei dem seit annähernd fünf Jahren überfälligen Ziel der NO2-Verminderung ein hoher Stellenwert einzuräumen sei.
Am 8. März 2016 beantragte der Vollstreckungsgläubiger beim Verwaltungsgericht Hamburg die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 Euro gegenüber der Vollstreckungsschuldnerin für den Fall, dass sie ihrer Verpflichtung aus dem Urteil vom 5. November 2014 nicht innerhalb einer angemessenen Frist, die neun Monate ab Stellung dieses Antrags nicht überschreiten solle, nachkomme.
Mit Beschluss vom 18. Juli 2016 drohte das Verwaltungsgericht Hamburg der Vollstreckungsschuldnerin die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5000 Euro für den Fall an, dass sie ihrer Verpflichtung aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. November 2014 zum Aktenzeichen 9 K 1280/13 zur Änderung der 1. Fortschreibung ihres Luftreinhalteplans vom 28. Dezember 2012 nicht bis zum 30. Juni 2017 nachkomme. Der weitergehende Antrag wurde abgelehnt.
Das Verwaltungsgericht begründete seinen Beschluss im Wesentlichen wie folgt: Der Vollstreckungsantrag sei zulässig, insbesondere statthaft, obwohl die Grundlage der Vollstreckung eine nicht in § 172 VwGO genannte Leistungsklage sei. Die Voraussetzungen gemäß § 172 VwGO für die Androhung eines Zwangsgeldes lägen vor. Einer Vollstreckungsklausel bedürfe es für die Zwangsgeldfestsetzung gegen die Behörde analog § 171 VwGO nicht, weil es sonst zu einem Wertungswiderspruch zu § 170 VwGO käme. Der Verzicht auf die Vollstreckungsklausel betreffe Fälle, in denen - wie hier - das Gericht des 1. Rechtszugs Vollstreckungsbehörde sei. Die Androhung eines Zwangsgeldes setze eine grundlose Säumnis in der Erfüllung der vom Gericht auferlegten Pflichten voraus. Bei Urteilen, die zu Handlungen verpflichteten, die umfangreiche und langwierige Planungen voraussetzten, sei für die Säumnis maßgeblich, ob die Vollstreckungsschuldnerin die gebotenen Maßnahmen getroffen habe, um eine vom Gericht in dem Urteil gesetzte oder erkennbare angemessene Frist zur Umsetzung des Urteils einzuhalten. Der Vollstreckungsantrag könne - wie hier geschehen - zwecks Gewährung effektiven Rechtsschutzes schon vor Ablauf der im Urteil enthaltenen Frist gestellt werden. Die Vollstreckungsschuldnerin sei säumig. Sie habe nach ihrem eigenen Zeitplan bislang nicht die gebotenen Maßnahmen ergriffen, die es ihr ermöglichten, die Fortschreibung des Luftreinhalteplans in einer angemessenen Frist zu erlassen. Die angemessene Frist betrage nach Auffassung der Kammer u. a. in Anlehnung an Art. 23 RL 2008/50/EG zwei Jahre ab Rechtskraft des Urteils. Eine grundlose Säumnis ergebe sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt aus folgendem: Für die Lieferung des Verkehrsgutachtens sei im Vertrag vom 20. November 2015 keine Frist vereinbart worden. Für das Immissionsgutachten habe die Vollstreckungsschuldnerin in ihrem Zeitplan 30 Kalenderwochen vorgesehen, obgleich für die Lieferung 20 Kalenderwochen vereinbart worden seien. Für die abschließende Bewertung der in die Fortschreibung aufzunehmenden Maßnahmen sowie die Senatsbefassung, die Öffentlichkeitsbeteiligung und die Veröffentlichung habe die Vollstreckungsschuldnerin nicht nachvollziehbar weitere 15 Monate vorgesehen. Soweit darin ein Puffer für weitere Gutachten vorgesehen sei, sei die Vollstreckungsschuldnerin gehalten, Gutachten gegebenenfalls auch parallel in Auftrag zu geben. Ein solches beschleunigtes Vorgehen erscheine, selbst wenn es mit Mehrkosten verbunden sei, angesichts der langjährigen Grenzwertüberschreitungen und der aus der RL 2008/50/EG hervorgehenden, dem Urteil zugrunde liegenden Pflicht der Behörde zu unverzüglichem Tätigwerden geboten. Abgesehen davon hätte sich die Vollstreckungsschuldnerin trotz der bis zur Rechtskraft bestehenden Unsicherheit über die Rechtslage bereits während des Klageverfahrens auf die Fortschreibung des Luftreinhalteplans einstellen können. Die Fristsetzung bis zum 30. Juni 2017 erscheine zur Erfüllung der Pflichten aus dem Urteil angemessen. Mit der Festlegung dieser über die angemessene Frist hinausgehenden Frist für die Anwendung des Zwangsgeldes trage das Gericht dem Umstand Rechnung, dass das Vorgehen der Vollstreckungsschuldnerin ausweislich der Projekteinsetzungsverfügung der beteiligten Staatsräte vom 3. August 2015 an dieser längeren Frist orientiert gewesen sei. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes sei mit 5000 Euro angemessen.
Der Beschluss wurde den Beteiligten am 21. Juli 2016 zugestellt. Am 3. August 2016 hat die Vollstreckungsschuldnerin Beschwerde erhoben, die sie mit Schriftsatz vom 24. August 2016 begründet hat: Bereits die formellen Voraussetzungen für die Androhung des Zwangsgeldes seien nicht erfüllt. Die Androhung könne nicht auf § 172 VwGO gestützt werden. Eine analoge Anwendung von § 172 VwGO sei zwar nicht schon deswegen ausgeschlossen, weil die zu vollstreckende Verpflichtung auf die Umsetzung einer verwaltungsvorschriftsähnlichen Maßnahme gerichtet sei, eine Analogie sei aber im vorliegenden Fall unzulässig, weil der Vollstreckungsschuldnerin durch den verwaltungsgerichtlichen Urteilstenor nicht - wie in den von § 172 VwGO umfassten Fällen - ein bestimmtes konkretes Tun auferlegt worden sei. Die Bestimmung des Inhalts des Luftreinhalteplans sei nicht möglich. Auch in der Begründung des Urteils des Verwaltungsgerichts sei keine Maßnahme genannt, deren Aufnahme in den Luftreinhalteplan im Wege der Vollstreckung durchsetzbar wäre. Verpflichtet worden sei die Vollstreckungsschuldnerin vielmehr zu einem Planungsprozess mit Abwägungsspielraum. Hierbei seien immer Einzelmaßnahmen denkbar, die zu einer schnelleren Einhaltung der Grenzwerte führen könnten und infolgedessen auch zum Unterliegen in Vollstreckungsverfahren. Darüber hinaus gehe das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon aus, dass es für die Zwangsgeldfestsetzung keiner Vollstreckungsklausel bedürfe. § 171 VwGO enthalte eine abschließende Regelung. Die Erteilung einer vollstreckbaren Ausfertigung habe eine Schutz-, nämlich Warnfunktion zu Gunsten der Vollstreckungsschuldnerin.
Auch die materiellen Voraussetzungen für die Androhung des Zwangsgeldes seien nicht erfüllt. Erklärtes Ziel der Vollstreckungsschuldnerin sei es, den Luftreinhalteplan im Sommer 2017 vorlegen zu wollen; sie könne diesen Termin aber nicht bereits jetzt garantieren. Der Vollstreckungsantrag sei vor Abschluss des Planungsverfahrens und damit zur Unzeit gestellt worden. Ihm fehle ein Rechtsschutzbedürfnis, weil die Vollstreckungsschuldnerin nach Zustellung des Titels mit der Erfüllungshandlung begonnen habe. Eine Säumnis könne erst nach Durchlaufen des Verwaltungsverfahrens zur Planfortschreibung festgestellt werden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne nicht angenommen werden, dass sich die Vollstreckungsschuldnerin schon während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auf die Fortschreibung hätte einstellen können, weil die konkreten Maßnahmen umstritten gewesen seien.
Die Vollstreckungsschuldnerin sei nicht grundlos säumig. Sie habe unmittelbar nach Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts am 17. April 2015 mit den Arbeiten zur 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans begonnen. Die Fortschreibung eines Luftreinhalteplans erfordere die Erstellung eines Verkehrs- und Immissionsgutachtens. Das Verkehrsgutachten sei nicht ohne Fristsetzungen vergeben worden. § 4 Abs. 1 des Vertrages (vom 20. November 2015) verweise insoweit auf den im Angebot dargestellten Zeitplan: die Datenlieferung der zuständigen Behörde an den Gutachter sollte bis Ende 2015 bzw. Anfang Januar 2016 erfolgen. Dies sei fristgerecht geschehen. Der Gutachter habe die Modellierungsergebnisse bis Ende Februar/Anfang März 2016 vorlegen sollen, die Berichtslegung habe Anfang April 2016 erfolgen sollen. Der Gutachter habe seine Ergebnisse ab Anfang Februar 2016 im Zwei-Wochen-Rhythmus der Behörde in acht Sitzungen vorgestellt. Die betrachteten Maßnahmenpakete und die Ergebnisse des Gutachtens seien Anfang Juni 2016 auf einem Stand gewesen, der von der Behörde habe mitgetragen werden können. Rückkopplungen zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer seien zur Qualitätssicherung zwingend erforderlich, auch wenn sich Abgabetermine dadurch verschöben. Die Ergebnisse des Verkehrsgutachtens seien erforderliche Eingangsdaten des Immissionsgutachtens. Der Immissionsgutachter habe seinen Zeitplan wegen Anpassungsbedarfs auf 26 Kalenderwochen erweitert. Für die schematische Ableitung noch nicht zur Verfügung stehender Daten zur Verkehrsqualität seien weitere vier Wochen Bearbeitungszeit angesetzt worden. Die im Zeitplan aufgeführten Pufferzeiten seien, wie hieran zu erkennen sei, notwendig. Die Heranziehung externen Sachverstandes sei gemäß §§ 24, 26 VwVfG geboten, zumal die personellen Kapazitäten bei den für die Fortschreibung des Luftreinhalteplans zuständigen Behörden nicht vorgehalten werden könnten und müssten. Die Dauer des Verfahrens nach Vorlage der Gutachten sei aufgrund der Verfahrensschritte wie Senatsbefassungen, Öffentlichkeitsbeteiligung und der komplexen inhaltlichen Prüfungs- und Abwägungsprozesse nachvollziehbar. Parallele Beauftragung weiterer Gutachten sei nicht immer möglich, schon gar nicht, wenn sich Gutachtensbedarfe aus den Ergebnissen der bereits beauftragten Gutachten ergäben. Parallel beauftragt worden seien Untersuchungen zu den Beiträgen der Emittentengruppen Schienenverkehr, Hausbrand und Schiffsverkehr. Die Zeitplanung für die Erarbeitung des Luftreinhalteplans sei ein bloßes Arbeitsinstrument, das der ständigen Aktualisierung unterliege. Die Lenkungsgruppe habe auf ihrer Sitzung am 22. August 2016 beschlossen:
„Die Lenkungsgruppe hält an dem im Koalitionsvertrag vereinbarten und in der Projekteinsetzungsverfügung genannten Ziel fest, die Fortschreibung des Luftreinhalteplans bis zum 30.06.2017 abzuschließen. Hierzu ist es erforderlich, die üblicherweise vorgesehenen Abstimmungs- und Vorlagefristen abzukürzen. Alle Ressorts sind dazu aufgefordert, ihren Beitrag zur Erreichung dieses Ziels zu leisten. Die Projektgruppe wird gebeten, einen entsprechend modifizierten Zeitplan ab Gutachtenerstellung (Dezember 2016) für die Vorlage der Senatsdrucksache zur nächsten Sitzung der Lenkungsgruppe vorzulegen. Die Lenkungsgruppe stellt fest, dass angesichts der Komplexität der Berechnungsverfahren und der Abhängigkeit von äußeren Faktoren (z. B. neue Entwicklungen auf Bundes- oder EU-Ebene infolge des Dieselskandals), die Einfluss auf die Berechnungen haben können, dieser Termin zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht fest garantiert werden kann“.
Das Verwaltungsgericht unterstelle ihr fälschlicherweise, sie beabsichtige eine Veröffentlichung der Fortschreibung des Luftreinhalteplans in der 4. Kalenderwoche 2018. Vielmehr sei sie bestrebt, den Luftreinhalteplan so schnell wie sachlich und rechtlich möglich und wesentlich vor diesem Zeitpunkt zu erlassen. Sie habe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mehrfach darauf hingewiesen, dass sich die im Zeitplan genannten Zeiträume verkürzen ließen. Einer Zwangsgeldandrohung bedürfe es nicht. Die Protokolle der Projektgruppensitzungen belegten, dass kontinuierlich an der Fortschreibung des Luftreinhalteplans gearbeitet werde.
Soweit das Verwaltungsgericht Düsseldorf in seinem Urteil vom 13. September 2016 (3 K 7695/15, juris) für die Fortschreibung des Luftreinhalteplans Düsseldorf 2013 etwa ein Jahr für angemessen erachtet habe, sei damit die Zeit ab Vorliegen der für die Fortschreibung des Luftreinhalteplans erforderlichen Gutachten gemeint. Dies bestätige die Zeitplanung der Vollstreckungsschuldnerin, wonach nach Einholung von Sachverständigengutachten ein Zeitraum von mindestens einem Jahr benötigt werde. Überdies sei die Überarbeitung des Luftreinhalteplans in Hamburg wegen der besonderen Situation des Hamburger Hafens sowie der verkehrlichen Vernetzung mit dem überörtlichen Straßennetz komplexer als in Düsseldorf.
Die Vollstreckungsschuldnerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 18. Juli 2016 aufzuheben undden Antrag auf Zwangsgeldfestsetzung abzulehnen.
Der Vollstreckungsgläubiger hat keinen Antrag gestellt.
Der Vollstreckungsgläubiger erwidert auf die Beschwerdebegründung, die herrschende Meinung spreche für die Anwendbarkeit von § 172 VwGO. Ansonsten richtete sich die Vollstreckung über § 167 Abs. 1 VwGO nach der ZPO, was einen Bruch in der Systematik der VwGO darstellte. Was für die in § 172 VwGO ausdrücklich normierten Vollzugsfolgenbeseitigungsleistungen gelte, müsse denklogisch auch für schlicht-hoheitliche Handlungen gelten, zu denen die Verwaltung aufgrund einer allgemeinen Leistungsklage verpflichtet worden sei.
Der Tenor des Urteils sei hinreichend bestimmt und entspreche der Gewaltenteilung. In den Entscheidungsgründen würden sogar konkrete Maßnahmen genannt, die kurzfristig umgesetzt werden könnten. Streitgegenständlich sei im vorliegenden Verfahren indes allein die Zügigkeit der Planaufstellung. Auch gebiete der effet utile die Vollstreckbarkeit eines an den Wortlaut des die Luftqualitätsrichtlinie umsetzenden § 47 BImSchG angelehnten Urteils. Aus dem Beschluss des VGH Kassel vom 11. Mai 2006 (9 E 450/16, juris Rn. 19) folge nichts anderes. Danach sei die Anwendbarkeit von § 172 VwGO gegeben, so lange sich das Verwaltungsgericht innerhalb der das Ausgangsurteil tragenden Erwägungen halte.
Einer Vollstreckungsklausel bedürfe es nicht. Die ihr zukommende Warnfunktion solle vor Mehrfachvollstreckung schützen, die nur drohe, wenn - anders als vorliegend - das Erkenntnisgericht nicht das Vollstreckungsgericht sei. Auch sei die Vollstreckungsschuldnerin bereits durch ein Schreiben des Vollstreckungsgläubigers vom 26. Januar 2016 vorgewarnt gewesen. Im Übrigen sei nicht zu erkennen, inwiefern ein Klauselerteilungsverfahren die Vollstreckungsschuldnerin zur Umsetzung des Urteils hätte bewegen können angesichts des Umstands, dass sie zwischen Urteilsrechtskraft, Vollstreckungsantrag und Beschluss des Verwaltungsgerichts ausreichend Zeit dafür gehabt habe.
Die materiellen Vollstreckungsvoraussetzungen lägen vor. Der Vollstreckungsantrag sei nicht zur Unzeit gestellt worden. Es sei bereits jetzt absehbar, dass die Vollstreckungsschuldnerin ihren Zeitplan nicht einhalten, sondern die 2. Fortschreibung gemäß der Zeitpläne der Fachbehörden frühestens Anfang 2018 vorlegen werde. Die Vollstreckungsschuldnerin sei grundlos säumig. Die Inanspruchnahme von Zeit für externe Gutachten erscheine angesichts des fachlichen Wissens in den beteiligten Fachbehörden nicht gerechtfertigt, zumal diese an den Grundsatz aus § 10 Satz 2 VwVfG gebunden seien, das Verwaltungsverfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen. Auch das Urteil zwinge sie, das Verwaltungsverfahren schnellstmöglich abzuschließen. Die Vollstreckungsschuldnerin belege die Notwendigkeit externen Sachverstands nicht. Die Beteiligungsrunden seien zu intensiv. Der Zeitplan sei bislang stets nach hinten korrigiert worden, was zur Folge habe, dass die Frist zur Umsetzung des Urteils nicht eingehalten werde. In anderen Städten sei es möglich gewesen, in deutlich kürzeren Zeiträumen modifizierte Luftreinhaltepläne zu erlassen. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf habe für die Fortschreibung des Luftreinhalteplans Düsseldorf 2013 etwa ein Jahr für angemessen erachtet.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Die Beschwerde ist zulässig. Die Vollstreckungsschuldnerin hat die Beschwerde innerhalb der Zwei-Wochen-Frist des § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO eingelegt. Eine Frist für die Begründung der Beschwerde ist im Gesetz nicht vorgesehen, insbesondere folgt eine solche hier nicht aus § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO, weil kein Fall des vorläufigen Rechtsschutzes vorliegt.
Die Beschwerde ist unbegründet.
Der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 18. Juli 2016 ist rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht hat der Vollstreckungsschuldnerin zu Recht die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5000 Euro für den Fall angedroht, dass sie ihrer Verpflichtung aus dem Urteil vom 5. November 2014 nicht bis zum 30. Juni 2017 nachkommt.
1. Das Verwaltungsgericht hat auf den Vollstreckungsantrag des Vollstreckungsgläubigers vom 8. März 2016 zu Recht § 172 VwGO und nicht über § 167 Abs. 1 VwGO das Vollstreckungsrecht der Zivilprozessordnung angewandt.
Nach § 172 Satz 1 VwGO kann das Gericht des ersten Rechtszugs auf Antrag unter Fristsetzung gegen die Behörde ein Zwangsgeld bis 10.000 Euro durch Beschluss androhen, wenn diese in den Fällen des § 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 und des § 123 VwGO der ihr im Urteil oder in der einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt. Über die genannten Verpflichtungen aus Verpflichtungs- und Bescheidungsurteilen, Vollzugsfolgenbeseitigungsurteilen und einstweiligen Anordnungen hinaus ist § 172 VwGO entsprechend anwendbar bei der Erzwingung des Erlasses bzw. der Fortschreibung eines Luftreinhalteplans (VG Stuttgart, Beschl. v. 14.8.2009, 13 K 511/09, juris Rn. 32, nicht beanstandet von VGH Mannheim, Beschl. vom 15.7.2010, 10 S 2400/09, juris; konkludent VGH Kassel, Beschlüsse vom 11.5.2016, 9 E 448/16, juris Rn. 18, und 9 E 450/16, juris Rn. 17; VG München, Beschl. v. 21.6.2016, M 1 V 15.5203, juris Rn. 17 f.), obgleich dieser kein Verwaltungsakt ist, sondern seiner Rechtsnatur nach einer Verwaltungsvorschrift ähnelt (BVerwG, Beschl. v. 11.7.2012, 3 B 78/11, NVwZ, 2012, 1175, juris Rn. 10; BVerwG, Beschl. v. 29.3.2007, 7 C 9/06, BVerwGE 128, 278, juris Rn. 27), und sein Erlass im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen ist (BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris Rn. 18). Insoweit schließt sich das Beschwerdegericht der Ansicht in Rechtsprechung und Literatur an, nach der § 172 VwGO entsprechend anwendbar ist bei der Erzwingung der Vornahme einer schlicht-hoheitlichen Handlung, für die die Behörde eine spezifisch hoheitliche Handlungsbefugnis mit einem Entscheidungsspielraum hat (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.9.2006, 5 OB 194/06, NVwZ-RR 2007, 139, juris Rn. 11; i. E. so auch VGH Kassel, Beschl. v. 11.5.2016, 9 E 448/16, ZUR 2016, 432, juris Rn. 18; Beschl. v. 11.5.2016, 9 E 448/16, juris Rn. 17, 26; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 172 Rn. 1; Heckmann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 172 Rn. 29 ff., 41; Pietzner/Möller in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Feb. 2016, § 172 Rn. 18; Kraft in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 172 Rn. 4; Bamberger in Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 172 Rn. 5). Dem liegen folgende Erwägungen zugrunde:
Eine entsprechende Anwendung des § 172 VwGO im Wege der Analogie ist zulässig. Eine Analogie ist insbesondere nicht dadurch ausgeschlossen, dass nach § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozessordnung entsprechend gilt, soweit sich aus der Verwaltungsgerichtsordnung nichts anderes ergibt, und – so die Gegenmeinung – es deshalb an einer ausfüllungsbedürftigen Lücke fehle (so aber VGH Mannheim, Beschl. v. 28.2.2013, 10 S 81/13, NVwZ-RR 2013, 541, juris Rn. 3, Beschl. v. 29.8.2012, 10 S 1085/12, Justiz 2013, 118, juris Rn. 3 und Beschl. v. 25.6.2003, 4 S 118/03, NVwZ-RR 2004, 459, juris Rn. 1 sowie jedenfalls i. E. OVG Weimar, Beschl. v. 18.1.2010, 2 VO 327/08, ThürVGRspr. 2010, 133, juris Rn. 8 ff.; i. E. so auch VGH München, Beschl. v. 7.3.2002, BayVBl. 2003, 375, juris Rn. 3 sowie Roth, VerwA 2000, S. 12 ff., der allerdings eine analoge Anwendbarkeit des § 172 VwGO nicht grundsätzlich ablehnt ). Eine analoge Anwendung des § 172 VwGO mit dem Argument zu verneinen, die Vollstreckbarkeit sei wegen § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 883 ff. ZPO auch ohne Analogie gewährleistet, greift rechtsmethodisch zu kurz. In der Rechtstheorie ist anerkannt, dass sich die Zulässigkeit einer Analogie danach richtet, ob das Gesetz eine vom Gesetzgeber nicht gewollte normative Regelungslücke ausweist. Nicht erforderlich ist eine absolute Regelungslücke in dem Sinne, dass ohne die Analogie überhaupt keine sinnvolle Entscheidung des Streitfalls möglich wäre. Für eine Analogie genügt bereits die Herbeiführung einer systematisch stimmigeren, sachgerechteren und in sich näher am Willen des Gesetzgebers orientierenden Lösung (Roth, a. a. O. S. 23, 24). Soll der Anwendungsbereich einer Ausnahmevorschrift (hier § 172 VwGO) von dem einer Regel- bzw. Auffangnorm (hier § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO) abgegrenzt werden, ist die Frage dahin zu stellen, ob das Eingreifen der Regel- bzw. Auffangnorm, oder eine – über den Wortlaut der Norm hinausgehende – Ausnahmeregelung im Plane des Gesetzgebers bzw. des Gesetzes liegt (vgl. Engisch, Einführung in das juristische Denken, 11. Aufl. 2010, S. 243). Unzulässig ist eine Analogie, wenn aus der Norm folgt, dass die Norm nur auf einen bestimmten Sachverhalt anwendbar sein soll (vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 390). Auch darf die Grenze zwischen zulässiger Rechtsfortbildung durch Lückenausfüllung im Wege der Analogie und unzulässiger Gesetzeskorrektur (vgl. dazu grundlegend BVerfG, Beschl. v. 14.2.1973, 1 BvR 112/65, BVerfGE 34, 269, juris Rn. 38 ff.; Rüthers, Rechtstheorie, 9. Aufl. 2016, S. 501 ff.) nicht überschritten werden. Im Übrigen haben die Verwaltungsgerichte die Vollstreckungsvorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung so auszulegen und anzuwenden, dass ein wirkungsvoller Schutz der Rechte des Einzelnen auch gegenüber der Verwaltung gewährleistet ist (BVerfG, Beschl. v. 9.8.1999, 1 BvR 2245/98, DVBl. 1999, 1646, juris Rn. 7).
Entsprechend diesen Maßgaben hält der erkennende Senat die Vollstreckung aus einem Urteil, welches wie vorliegend zur Schaffung eines verwaltungsvorschriftsähnlichen Planes verpflichtet, analog § 172 VwGO für zulässig. Ein erheblicher vollstreckungsrechtsrelevanter Unterschied zum Verwaltungsakt ist nicht ersichtlich, insbesondere keiner, der die Vorschrift des § 888 Abs. 2 ZPO geböte, wonach eine Androhung der Zwangsmittel nicht stattfindet. Im Gegenteil spricht das Gesetzgebungsmaterial eher dafür, dass die Androhung nicht nur dann der Festsetzung eines Zwangsgeldes vorzuschalten ist, wenn der Erlass eines Verwaltungsakts erwirkt werden soll, sondern auch in Fällen der vorliegenden Art. Soweit die Begründung des ursprünglichen Gesetzesvorschlags (damals noch § 168 VwGO, BT-Drs. 2/462 S. 49) lediglich auf „Verpflichtungsurteile“ abstellt, ist sie dadurch überholt, dass noch im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens die Verpflichtung aufgrund einstweiliger Anordnung Eingang in das Gesetz gefunden hat. Eine einstweilige Anordnung kann, wie übrigens auch der ausdrücklich nach § 172 VwGO zu vollstreckende Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, nicht nur auf den Erlass eines Verwaltungsakts, sondern auch auf schlicht-hoheitliches Handeln gerichtet sein. § 168 des Gesetzesvorschlags zur VwGO (§ 172 VwGO) ist in Ergänzung zu § 167 des Gesetzesvorschlags zur VwGO (§ 170 VwGO), mit welchem die Besonderheiten bei der Vollstreckung von Geldforderungen gegen die öffentliche Hand Berücksichtigung gefunden haben, geschaffen worden. Die Einführung der Zwangsvollstreckung gegen die öffentliche Hand wurde als problematisch, aber mit Blick auf Artikel 19 Abs. 4 GG zur Gewährleistung umfassenden Rechtsschutzes als erforderlich angesehen (BT-Drs. 2/462 S. 48). Entscheidend für die Einführung des § 172 VwGO dürfte, wie oben bereits dargelegt, nicht allein die Sicherstellung der „Ausführung der Verpflichtungsurteile“ gewesen sein, sondern vielmehr einerseits die Schaffung eines Zwangs zur „Befolgung gerichtlicher Urteile durch die Behörden“ auch über Verpflichtungsurteile hinaus, und andererseits gleichzeitig eine Wahrung des Ansehens der Verwaltung. Insoweit heißt es in der Gesetzesbegründung:
„Diese Vorschrift soll die Ausführung der Verpflichtungsurteile auf jeden Fall sicherstellen. Der hiergegen erhobene Einwand, dass eine solche Vorschrift das Ansehen der Verwaltung schädige, ohne notwendig zu sein, greift nicht durch. Geschädigt wird das Ansehen der Verwaltung nur, wenn die Zwangsstrafe tatsächlich verhängt werden muss; dies zu vermeiden, liegt in der Hand der Verwaltung. Die Befolgung gerichtlicher Urteile durch die Behörden müsste freilich in einem Rechtsstaat eine Selbstverständlichkeit sein; doch hat gerade die Nachkriegserfahrung gelehrt, dass es in Ausnahmefällen auch Behörden gegenüber nicht ohne Zwang geht.“ (BT-Drs. 2/462 S. 49).
Der Grund für die Schaffung der Androhung, nämlich die Ermöglichung der Wahrung des Ansehens der Verwaltung, unterscheidet sich nicht danach, ob die Behörde zum Erlass eines Verwaltungsakts oder zu einem Verwaltungshandeln der vorliegenden Art verurteilt wurde; die Androhung ist in beiden Fällen gleichermaßen zweckmäßig. Dass die allgemeine Leistungsklage in § 172 VwGO nicht ausdrücklich mit aufgelistet wird, mag damit zu erklären sein, dass in der VwGO eine spezielle Regelung zur Tenorierung derartiger Verfahren, auf die der Gesetzgeber hätte verweisen können, fehlt (Pietzner/Möller in Schoch a. a. O. Rn. 18).
Auch das Vorbringen der Vollstreckungsschuldnerin, dass eine analoge Anwendung des § 172 VwGO auf den vorliegenden Fall unzulässig sei, weil ihr ein Abwägungsspielraum eingeräumt und eine Bestimmung des Inhalts des Luftreinhalteplans nicht möglich sei, kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Dass der Behörde ein Beurteilungsspielraum zusteht oder eine Entscheidung in ihrem Ermessen steht, ist in Fällen von Bescheidungsklagen und einstweiligen Anordnungen, die ausdrücklich von § 172 VwGO erfasst sind, nicht unüblich. Der Umstand, dass die zu erzwingende behördliche Maßnahme komplexeren Inhalts ist, befreit die Behörde nicht von der Vollstreckbarkeit der sie verpflichtenden Gerichtsentscheidung. Nichts anderes gilt für den planerischen Gestaltungsspielraum, den die Vollstreckungsschuldnerin bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplans hat.
Die Vollstreckungsschuldnerin stützt sich in diesem Zusammenhang auch nicht erfolgreich auf den Beschluss des VGH Kassel vom 11. Mai 2016 (9 E 450/16, juris). Sie meint, ihr sei - anders als in dem vom VGH Kassel entschiedenen Fall, in dem die Behörde zur Errichtung einer Umweltzone verpflichtet worden sei - vom Verwaltungsgericht kein bestimmtes konkretes Tun auferlegt worden. Dieser Vortrag betrifft indes nicht die Anwendbarkeit des §172 VwGO bzw. die Frage der Analogie. Dementsprechend stellt auch der VGH Kassel die Anwendbarkeit des § 172 VwGO nicht in Frage.
2. Für den Antrag nach § 172 VwGO besteht ein Rechtsschutzbedürfnis. Der Vollstreckungsgläubiger macht geltend, dass die Vollstreckungsschuldnerin ihrer Verpflichtung aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. November 2014 nicht hinreichend nachkomme. Dass diese Behauptung unzutreffend wäre, ist nicht offenbar. Insbesondere garantiert der Umstand, dass die Vollstreckungsschuldnerin - wie sie vorträgt - kontinuierlich an der Fortschreibung des Luftreinhalteplans arbeitet, nicht ohne Weiteres die geschuldete Änderung des Luftreinhalteplans. Erst recht reicht es für ein Entfallen des Rechtsschutzbedürfnisses nicht aus, spätestens mit Zustellung des Titels mit der Erfüllungshandlung begonnen zu haben (a. A. für den Fall der Verpflichtung zur Neubescheidung Heckmann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 172 Rn. 58).
3. Die Voraussetzungen für die Androhung des Zwangsgeldes nach § 172 Satz 1 VwGO sind erfüllt.
a. Der Vollstreckungsgläubiger hat gemäß § 172 Satz 1 VwGO einen Antrag auf Androhung eines Zwangsgeldes an das Verwaltungsgericht Hamburg, dem Gericht des ersten Rechtszugs, gestellt.
b. Vollstreckungstitel gemäß § 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. November 2014 (9 K 1280/13). Das Urteil ist vollstreckungsfähig, insbesondere verpflichtet es die Vollstreckungsschuldnerin in hinreichend bestimmter Weise. Die für die Vollstreckbarkeit erforderliche hinreichende Bestimmtheit des Vollstreckungstitels besteht, wenn sich aus ihm Art und Umfang der zu vollstreckenden Handlung sowie die Personen ergeben, für und gegen die sie stattfinden soll. Maßgeblich ist der Tenor, ergänzend können die Entscheidungsgründe zur Auslegung herangezogen werden (vgl. Stöber in Zöller, ZPO, 31. Aufl. 2016, § 704 Rn. 4; vgl. auch Heckmann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 168 Rn. 14; OVG Magdeburg, Beschl. v. 12.7.2011, 3 O 475/10, NVwZ-RR 2012, 126, juris Rn. 6 ff.; VGH München, Beschl. v. 28.4.2008, 11 C 05.2592, juris Rn. 12).
Dass das Verwaltungsgericht Hamburg in seinem Urteil vom 5. November 2014, in dem es die Vollstreckungsschuldnerin verurteilt hat, den Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionswertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ enthält, dem Bestimmtheitserfordernis genügt, folgt aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013 (7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris), dem ein Urteil mit gleichlautendem Tenor zugrunde lag. Im Zusammenhang mit dem Bestimmtheitserfordernis führte das Bundesverwaltungsgericht aus, die Benennung allein des durch die Ergänzung des Luftreinhalteplans zu erreichenden Ziels spiegele die planerische Gestaltungsfreiheit wieder, die das Gesetz der Behörde einräume. Insoweit unterscheide sich die Rechtslage nicht von sonstigen Fallkonstellationen, in denen nur ein Erfolg geschuldet werde, während die Wahl der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibe (BVerwG a. a. O. juris Rn. 55). Ergänzende Vorgaben zum Inhalt der Fortschreibung des Luftreinhalteplans verlangt das Bundesverwaltungsgericht für die Einhaltung des Bestimmtheitserfordernisses nicht. Auch die Verpflichtung zu einer „schnellstmöglichen“ Zielerreichung ohne weitere ausdrückliche zeitliche Befristung hat das Bundesverwaltungsgericht gebilligt (BVerwG a. a. O. Rn. 59). Des Weiteren hat das Bundesverwaltungsgericht nicht bemängelt, dass im Urteil nicht festgelegt worden war, innerhalb welcher Frist die Änderung des Luftreinhalteplans vorzunehmen war.
c. Ob die Zustellung des Vollstreckungstitels eine Vollstreckungsvoraussetzung ist (vgl. § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 750 Abs. 1 Satz 1, 317 Abs. 1 Satz 1 ZPO), oder ob es ausreicht, dass das Urteil rechtskräftig geworden ist (so mit Blick auf § 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO wohl VGH München, Beschl. v. 12.7.2007, 11 C 06.868, juris Rn. 35), kann offen bleiben. Der Vollstreckungstitel in Form des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. November 2014 ergangenen verwaltungsgerichtlichen Urteils ist der Vollstreckungsschuldnerin am 17. März 2015 seitens des Verwaltungsgerichts von Amts wegen zugestellt worden.
d. Einer Vollstreckungsklausel bedarf es im vorliegenden Fall entsprechend § 171 VwGO nicht. Seinem Wortlaut nach befreit diese Vorschrift die Vollstreckung lediglich in den Fällen der §§ 169, 170 Abs. 1 bis 3 VwGO vom Erfordernis einer Vollstreckungsklausel. § 171 VwGO ist entsprechend auf die Vollstreckung nach § 172 VwGO anzuwenden. Dies dürfte herrschende Meinung sein und wird damit begründet, dass bei der Vollstreckung nach § 172 VwGO, wie in den Fällen der §§ 169, 170 Abs. 1 bis 3 VwGO, das Gericht des ersten Rechtszugs oder dessen Vorsitzender Vollstreckungsbehörde ist und es nicht sinnvoll wäre, dem Gericht eine vollstreckbare Ausfertigung vorzulegen, die von ihm zuvor selbst erteilt worden ist (OVG Münster, Beschl. v. 10.7.2006, 8 E 91/06, DÖV 2006, 923, juris Rn. 14; Beschl. v. 23.6.2010, 8 E 555/10, NWVBl. 2011, 191, juris Rn. 4; VGH München, Beschl. v. 19.10.2005, 22 C 05.2553, juris Rn. 14). Eine Vollstreckungsklausel ist zudem nicht erforderlich. Sie soll vor mehrmaliger Vollstreckung aus demselben Titel schützen. Diese Gefahr besteht, wenn, wie im Zivilprozessrecht, verschiedene Vollstreckungsorgane tätig werden können, nicht aber, wenn ausschließlich das Gericht des ersten Rechtszugs für die Vollstreckung zuständig ist (vgl. Baumbach/Lauterbach /Albers/Hartmann, ZPO, 75. Aufl. 2017, § 888 Rn. 18, § 724 Rn. 2; vgl. auch Pietzner/Möller in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 171 Rn. 12). Außerdem ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien, dass die Vollstreckungsklausel „zur Vereinfachung“ entfallen soll, wenn - wie vorliegend - gegen die öffentliche Hand nicht nach den Vorschriften der Zivilprozessordnung vollstreckt wird (BT-Drs. 3/1094, S. 15 zu § 167a VwGO). Die Gegenansicht (Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 171 Rn. 1; Redeker/von Oertzen, VwGO, 16. Aufl. 2014, § 172 Rn. 4; Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 172 Rn. 6) stützt sich auf Rechtsprechung, die entweder Unterlassungsfälle betrifft, auf die über § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Zivilprozessordnung anwendbar ist (VGH Mannheim, Beschl. v. 20.5.1992, 10 S 379/92, NVwZ-RR 1933, 520, juris Rn. 3; Beschl. v. 12.1.1995, 10 S 488/94, NVwZ-RR 1995, 619, juris) oder aus der das Erfordernis einer Klausel - soweit ersichtlich - gar nicht oder allenfalls indirekt hervorgeht (VGH Mannheim, Beschl. v. 28.7.1977, IX 1995/77, NJW 1978, 287, juris nur Leitsatz; ohne Begründung auch: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 27.4.2011, 5 L 15.11, juris Rn. 11, und OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.9.2006, 5 OB 194/06).
e. Die Vollstreckungsschuldnerin kommt der ihr im Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. November 2014 auferlegten Verpflichtung nicht nach. Diese in § 172 Satz 1 VwGO ausdrücklich normierte Voraussetzung ist auch dann erfüllt, wenn der Verpflichtung unzureichend nachgekommen wird (VGH München, Beschl. v. 19.10.2005, 22 C 05.2553, juris Rn. 15; Heckmann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 172 Rn. 59). Die Androhung eines Zwangsgeldes setzt stets eine grundlose Säumnis in der Erfüllung der vom Gericht auferlegten Pflichten voraus (BVerwG, Beschl. v. 30.12.1968, I WB 31.68, BVerwGE 33, 230 <232>). War es der Behörde möglich und zuzumuten, der ihr durch Urteil auferlegten Verpflichtung in der seit dem Eintritt der Rechtskraft verstrichenen Zeit nachzukommen, ist die Säumnis grundlos (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.2001, 2 AV 3/01, NVwZ-RR 2002, 314, juris Rn. 2; Heckmann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 172 Rn. 58). Das ist hier der Fall.
aa. Das Verwaltungsgericht Hamburg hat die Vollstreckungsschuldnerin mit dem Tenor des Urteils vom 5. November 2014 zur Änderung des derzeit in der 1. Fortschreibung vom 28. Dezember 2012 gültigen Luftreinhalteplans dergestalt verpflichtet, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionswertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ enthält. In den Entscheidungsgründen bestimmt das Verwaltungsgericht diese Verpflichtung näher, in dem es unter Hinweis auf § 47 Abs. 1 BImSchG und Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG präzisiert, dass die Maßnahmen des Luftreinhalteplans geeignet sein müssen, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten (juris Rn. 26), aufzählt, welche Maßnahmen dem nicht genügen (juris Rn. 34 - 48), die Notwendigkeit einer zeitnahen Verminderung der NO2-Belastung betont (juris Rn. 47), konkret vorgibt, was die Vollstreckungsschuldnerin zu prüfen haben wird (juris Rn. 50, 51) und erklärt, dass die Verurteilung zukunftsgerichtet sei und dazu diene, die Luftschadstoffbelastung in möglichst naher Zukunft auf die vorgegebenen Grenzwerte zu beschränken (juris Rn. 49). Das Verwaltungsgericht weist ausdrücklich darauf hin, dass bei der Gewichtung der zu ermittelnden Maßnahmen dem gesetzlich vorgegebenen und dem Gesundheitsschutz dienenden Ziel der NO2-Verminderung angesichts des seit damals bereits annähernd fünf Jahren verbindlich einzuhaltenden Grenzwertes ein hoher Stellenwert einzuräumen sei (juris Rn. 50).
Eine Frist, innerhalb der die Vollstreckungsschuldnerin die Änderung des Luftreinhalteplans vorzunehmen hat, geht aus dem Urteil vom 5. November 2014 nicht hervor. Auch der Umstand, dass das Verwaltungsgericht in dem Vollstreckungsbeschluss vom 18. Juli 2016 zur Umsetzung des zu vollstreckenden Urteils eine Frist von zwei Jahren ab Eintritt der Rechtskraft des Urteils (hier: 17. April 2017) für angemessen gehalten hat, führt nicht dazu, dass die Frist zur Erfüllung der Verpflichtung aus dem Urteil als auf den 17. April 2017 bestimmt anzusehen ist. Soweit in der Rechtsprechung eine Klarstellung des Titelinhalts anhand von im Vollstreckungsverfahren gemachten Konkretisierungen zugelassen wird, wird gefordert, dass das Vollstreckungsverfahren in einer Weise ausgestaltet war, die die gleiche Gewähr für eine sachrichtige Entscheidung wie ein reguläres Erkenntnisverfahren bietet, also grundsätzlich eine mündliche Verhandlung verlangt (VGH München, Beschluss vom 12.7.2007,11 C 06. 868, juris Rn. 33) Das ist hier nicht der Fall; der Vollstreckungsbeschluss vom 18. Juli 2016 ist erlassen worden, ohne dass die Beteiligten mündlich angehört worden sind.
Dass das Verwaltungsgericht in dem zu vollstreckenden Urteil eine Frist, innerhalb der die Änderung des Luftreinhalteplans zu erfolgen habe, nicht genannt hat, steht der Vollstreckung aber nicht entgegen. Insbesondere macht das Fehlen einer Fristsetzung den Vollstreckungstitel nicht unbestimmt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.2001, 2 AV 3/01, NVwZ-RR 2002, 314, juris Rn. 2; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris).
bb. Wenn das zu vollstreckende Urteil - wie vorliegend – keine bestimmte Frist zur Erfüllung der Verpflichtung enthält, ist die Voraussetzung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behörde der ihr auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt, gegeben, wenn die Behörde ihrer durch Urteil auferlegten Verpflichtung in der seit dem Eintritt der Rechtskraft verstrichenen Zeit nicht nachkommt, obwohl ihr dies möglich und zuzumuten war. Der Antrag auf Androhung des Zwangsgeldes nach § 172 VwGO darf gestellt werden, wenn die Behörde ihre Pflicht nicht erfüllt hat, obwohl sie ausreichend Zeit dazu hatte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.2001, 2 AV 3/01, NVwZ-RR 2002, 314, juris Rn. 2). Das bedeutet in Fällen, in denen die Behörde zur Vornahme einer schlicht-hoheitlichen Handlung in Form der Änderung eines Luftreinhalteplans verpflichtet ist, nicht, dass die Behörde erst dann säumig ist, wenn die Fertigstellung der Planänderung am Ende des Zeitrahmens ausbleibt, obwohl ausreichend Zeit zur Erstellung bestanden hatte. Vielmehr kommt die Behörde ihrer Verpflichtung auch schon dann nicht (zureichend) nach, wenn abzusehen ist, dass die Planänderung nicht in dem Zeitrahmen vorgelegt werden wird, innerhalb dessen die Erstellung möglich und zumutbar ist. Dies folgt aus der Forderung des Art. 19 Abs. 4 GG nach effektivem Rechtsschutz. Der Rechtsschutz ist nur umfassend, wenn eine wirkungsvolle Vollstreckung des verwaltungsgerichtlichen Urteils gewährleistet ist (vgl. BT-Drs. 2/462 S. 48). Die Vollstreckung wäre nicht hinreichend wirkungsvoll, wenn die Androhung des Zwangsgeldes erst nach vollständigem Verstreichen der Erfüllungsfrist erfolgen dürfte, obgleich vorher abzusehen ist, dass die Planänderung trotz Möglichkeit und Zumutbarkeit nicht zeitgerecht gemäß der gerichtlichen Vorgaben erfolgen wird.
cc. Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Fall die Voraussetzung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behörde der ihr auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt, gegeben. Der Vollstreckungsschuldnerin war es objektiv möglich und zumutbar, den in der Fassung der 1. Fortschreibung vom 28. Dezember 2012 vorliegenden Luftreinhalteplan für die Freie und Hansestadt innerhalb von zwei Jahren ab der am 17. April 2015 erfolgten Zustellung des Urteils vom 5. November 2014 - mithin bis zu 17. April 2017 - urteilsgemäß zu ändern. Dass eine Planänderung innerhalb von - längstens - zwei Jahren objektiv möglich und zumutbar ist, ergibt sich aus Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG, der § 47 BImSchG zugrunde liegt. Darin ist der Richtliniengeber davon ausgegangen, dass die erstmalige Erstellung eines Luftreinhalteplans in zwei Jahren möglich ist. Erst recht muss die Zeitspanne von zwei Jahren für die bloße Änderung eines Luftreinhalteplans ausreichend sein. Das gilt allzumal angesichts dessen, dass nach der Anlage XI der Richtlinie 2008/50/EG - worauf auch das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 5. November 2014 (9 K 1280/13, juris Rn. 50) hingewiesen hatte - der Grenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) von 40 µg/m³ zum Schutz der menschlichen Gesundheit bereits zum 1. Januar 2010 einzuhalten war. Vor diesem Hintergrund steht fest, dass es regeltypisch möglich und zumutbar ist, die Fortschreibung des Luftreinhalteplans in nicht mehr als zwei Jahren zu bewerkstelligen. Darauf hatte sich die Vollstreckungsschuldnerin einzustellen.
Gründe, die es rechtfertigten, der Vollstreckungsschuldnerin einen über den vom Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss - mit zwei Jahren großzügig bemessenen - hinausgehenden, außerordentlichen Zeitbedarf für die Änderung des Luftreinhalteplans zuzubilligen, sind nicht ersichtlich und von dieser auch nicht vorgetragen worden. Vorgetragen hat die Vollstreckungsschuldnerin lediglich ihre einzelfallbezogene Terminplanung; dargelegt, dass die Einhaltung der vom Richtliniengeber vorgesehene Bearbeitungszeit objektiv unmöglich sei, hat die Vollstreckungsschuldnerin nicht.
dd. Dass die Vollstreckungsschuldnerin ihre Verpflichtung aus dem Urteil vom 5. November 2014 nicht bis zum 17. April 2017 erfüllen wird, geht aus ihrem Vortag hervor, den Luftreinhalteplan im Sommer 2017 vorlegen zu wollen.
f. Die Höhe des vom Verwaltungsgericht angedrohten Zwangsgeldes von 5.000 Euro begegnet keinen rechtlichen Bedenken und ist von der Vollstreckungsschuldnerin auch nicht beanstandet worden.
g. Die vom Verwaltungsgericht - über die zweijährige Erfüllungsfrist hinausgehende - bis zum 30. Juni 2017 gesetzte Frist des § 172 Satz 1 VwGO für die Abwendung des Zwangsgeldes erscheint angemessen und ist auch von der Vollstreckungsschuldnerin nicht angegriffen worden.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24, 26 VwVfG
§§ 883 ff. ZPO
§§ 750 Abs. 1 Satz 1, 317 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§§ 169, 170 Abs. 1 bis 3 VwGO vom Erfordernis einer Vollstreckungsklausel. § 171 VwGO ist entsprechend auf die Vollstreckung nach § 172 VwGO
§§ 169, 170 Abs. 1 bis 3 VwGO
§ 172 VwGO
§ 171 VwGO
§ 170 VwGO
§ 47 BImSchG
§ 123 VwGO
§ 168 VwGO
§ 167a VwGO
§ 1 Nr. 21 der 39. BImSchV
§ 3 Abs. 2 der 39. BImSchV
§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 10 Satz 2 VwVfG
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 172 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 888 Abs. 2 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 und des __________ der ihr im Urteil oder in der einstweiligen Anordnung
Artikel 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 128, 278
BVerwGE 147, 312
NVwZ-RR 2007, 139
NVwZ-RR 2013, 541
NVwZ-RR 2004, 459
BVerfGE 34, 269
NVwZ-RR 2012, 126
DÖV 2006, 923
NVwZ-RR 1933, 520
NVwZ-RR 1995, 619
NJW 1978, 287
BVerwGE 33, 230
NVwZ-RR 2002, 314
9 K 1280/13
23 RL 2008/50
3 K 7695/15
9 E 450/16
13 K 511/09
10 S 2400/09
9 E 448/16
1 V 15.52
3 B 78/11
7 C 9/06
7 C 21/12
5 OB 194/06
10 S 81/13
10 S 1085/12
4 S 118/03
2 VO 327/08
1 BvR 112/65
1 BvR 2245/98
3 O 475/10
11 C 05.25
11 C 06.86
8 E 91/06
8 E 555/10
22 C 05.25
10 S 379/92
10 S 488/94
5 L 15.11
I WB 31.68
2 AV 3/01
1 RL 2008/50