Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-25, Aktenzeichen 17 K 6149/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:1125.17K6149.07.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 27. November 2007 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger betreibt auf den G1 und G2 als Pächterin die Wurfscheiben-Schießanlage N. Die Erlaubnis zum Betrieb der Schießanlage wurde unter dem 28. Mai 1980 vom Polizeipräsidenten X erteilt; die Anzeige nach § 67 Abs. 2 BImSchG beim Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt erfolgte mit Schreiben vom 19. August 1980.
Nachdem sich nach einer Auswertung erster Standortinformationen Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung ergeben hatten, zog der Beklagte den Kläger als Grundstücksnutzer zur Durchführung einer Gefährdungsabschätzung heran. Der Gutachter M kam in seiner Untersuchung des Wurfscheiben-Schießstandes hinsichtlich des Wirkungspfades Boden - Grundwasser von Februar 2004 zum Ergebnis, dass sich auf dem Schießstand N ein verhältnismäßig kleines Areal befinde, das mit Bleischroten beaufschlagt sei. Die durch den Schießbetrieb zwangsläufig entstehenden Depositionen und Verwitterungsprodukte befänden sich ausschließlich in oberflächennahen Bodenschichten. Mit einer weiteren Verlagerung in tiefere Bodenschichten sei nicht zu rechnen. Für das Grundwasser bestehe auch langfristig keine Gefahr. Nach einer ergänzenden Untersuchung des Bodens sowie der Oberflächenwässer und Quellaustritte im Bereich des Gs stellte der Gutachter im März 2005 eine temporäre Prüfwertüberschreitung für Blei im Wiesenbereich des Gs fest. Die Überschreitung sei lokal eng begrenzt, nicht dauerhaft und auch der Höhe nach nicht bedeutend.
Das Landesumweltamt Nordrhein-Westfalen (LUA) führte auf Initiative des Beklagten von Dezember 2005 bis November 2006 weitere Gewässeruntersuchungen durch, die eine kontinuierliche Belastung des Gs mit Blei und Antimon ergaben. Dem Gutachten vom 20. Dezember 2006 zufolge liegen die Bleikonzentrationen oberhalb der Richtwerte für Bewässerungs- und Trinkwasser. Die Oberflächen der vorgefundenen Bleischrotkugeln wiesen starke Korrosion auf, die zeige, dass kontinuierlich Metall abgespült werde.
Mit Ordnungsverfügung vom 27. November 2007 gab der Beklagte dem Kläger auf, für die G1 und G2 in X eine Sanierungsuntersuchung gemäß § 6 Abs. 1 i.V. mit Anhang 3 BBodSchV und dem MALBO-Band 11 von einem zugelassenen Sachverständigen zu erstellen. Die Sanierungsuntersuchung habe auch detaillierte Untersuchungen zur Ausdehnung der zu sanierenden Fläche zu beinhalten. Zugleich drohte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 Euro an.
Der Kläger hat am 21. Dezember 2007 Klage erhoben. Er macht geltend: Die Messergebnisse begründeten nicht die Annahme einer schädlichen Bodenveränderung. Die Auswertung des LUA beziehe sich auf eine einzelne Probe. Das Material sei auf dem steinigen Boden gesammelt worden und deshalb als Messgrundlage nicht geeignet. Das Messergebnis stelle einen Ausreißer dar und sei auf die Umstände zum Zeitpunkt der Probennahme zurückzuführen. Soweit Belastungen in der Probennahmestelle "Straßenabfluss" vorgefunden worden seien, könnten diese auch auf andere Ursachen beruhen. Die natürliche Gewässerhintergrundbelastung mit Blei sei nicht berücksichtigt worden. Der G stelle kein Gewässer dar. Die Messergebnisse seien nicht im Zusammenhang mit dem Schießbetrieb zu sehen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 27. November 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass das Bestehen einer schädlichen Bodenveränderung mit hinreichender Sicherheit feststehe. Diese werde nicht mit einer einzelnen Sedimentprobe, sondern maßgeblich mit den erhöhten Schadstoffen im Gewässer begründet. Der Eintrag von Bleischrot in das Gewässer stehe unzweifelhaft fest. In der Probennahmestelle "Straßenabfluss" seien erhöhte Konzentrationen von Blei und Antimon nachgewiesen worden, die typisch für durch Bleischrot hervorgerufene Belastungen seien. Quellnah seien vergleichsweise hohe Belastungen mit Blei festgestellt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet. Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 27. November 2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Die auf § 15 Abs. 3 Satz 1 LBodSchG i.V.m. § 13 BBodSchG beruhende Anordnung der Erstellung einer Sanierungsuntersuchung ist bereits nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG. Das Erfordernis inhaltlicher Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes bedeutet, dass die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig sein muss, dass die Beteiligten ihr Verhalten danach ausrichten können. Das notwendige Maß an Konkretisierung im Einzelfall hängt von der Art des Verwaltungsaktes ab. Bodenschutzrechtliche Untersuchungsanordnungen dienen im Interesse effektiven Bodenschutzes der Aufklärung der Beeinträchtigung der Bodenfunktionen und der sonstigen von Altlasten ausgehenden Gefahren. Der Erlass solcher Verfügungen erfolgt maßgeblich in Anwendung des Ordnungsbehördenrechts. Dessen Besonderheiten und normative Vorgaben prägen deshalb den Maßstab für die Beurteilung eines Verwaltungsaktes in diesem Bereich. Der Erlass einer bodenschutzrechtlichen Ordnungsverfügung erfordert danach sowohl die Bestimmung des mit ihr verfolgten Ziels als auch die Angabe des Mittels durch die Behörde. Im allgemeinen genügt weder allein die Angabe des Ziels noch kann die Ordnungsbehörde die Bestimmung des zur Erreichung des Ziels anzuwendenden Mittels einem Dritten, etwa einem Sachverständigen oder gar dem Adressaten selbst überlassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 – 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000.
Die Anordnung, einen Sachverständigen mit der Erstellung einer Sanierungsuntersuchung zu beauftragen, wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Zwar ist für den Kläger eindeutig erkennbar, dass eine den Anforderungen des § 6 Abs. 1 i.V. mit Anhang 3 BBodSchV entsprechende Sanierungsuntersuchung durch einen Sachverständigen durchgeführt werden soll. Das Sanierungsziel wird aber nicht vorgegeben. Auch bei Heranziehung der Verfügungsbegründung erschließt sich nicht, ob sich die Sanierungsuntersuchung nur auf den G beziehen soll oder auch auf den belasteten Boden. Während zunächst festgestellt wird, dass die oberen Bodenschichten in zum Teil erheblichen Konzentrationen mit Bleischrot beaufschlagt sind, ist in der weiteren Begründung im wesentlichen nur noch von der erhöhten Gewässerbelastung die Rede. Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 BBodSchG wird auf Seite 5 der Verfügung nur teilweise herangezogen und die im Gesetz aufgeführte Sanierungspflicht bezüglich des Bodens gerade nicht erwähnt. Zu sanieren sind danach "durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern". Andererseits lässt die vorstehende Formulierung auf Seite 5 ("Die Belastungen des Bodens haben bereits eine Gewässerbelastung verursacht. (...) Es ist davon auszugehen, dass die Gewässerbelastung ohne Sanierungsmaßnahmen bestehen bleibt.") darauf schließen, dass auch der Boden Gegenstand der Sanierungsuntersuchung sein soll. Der Bestimmung, es seien auch detaillierte Untersuchungen zur Ausdehnung der zu sanierenden Fläche vorzunehmen, ist ebenfalls nicht zu entnehmen, ob damit nur der Boden oder auch das Gewässer gemeint ist.
Welche von mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen der Sachverständige im Rahmen seiner Untersuchungen ergreifen soll, bleibt danach dessen Einschätzung überlassen. Die Überantwortung der durchzuführenden Maßnahmen an Sachverständige verträgt sich aber nicht mit dem Sinn und Zweck hoheitlicher Eingriffsverwaltung im Sinne der §§ 14 ff. OBG. Die Entscheidungskompetenz ist durch das Gesetz allein der Behörde zugewiesen. Aus den in Anhang 3 der BBodSchV normierten Anforderungen an Sanierungsuntersuchungen ergibt sich, dass die Prüfung u.a. die Wirksamkeit im Hinblick auf das Sanierungsziel umfassen muss. Das erfordert eine entsprechende eindeutige Vorgabe durch die zuständige Behörde. Diese kann ihre Verantwortung weder auf Sachverständige noch auf den Betroffenen abwälzen, wie nicht zuletzt die Entschädigungsregelungen der §§ 39 ff OBG zeigen. Auch aus vollstreckungsrechtlichen Gründen ist die hinreichend bestimmte Bezeichnung des Mittels durch die Behörde unabdingbar. Die Feststellung, ob der Pflichtige der Verfügung nachgekommen ist oder nicht und damit ein Zwangsgeld festgesetzt werden kann, setzt die vorherige Bestimmung der vorzunehmenden Handlung voraus,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 – 20 A 2485/89 -, a.a.O..
Es war deshalb Sache des Beklagten, das konkrete Sanierungsziel und die zu sanierende Fläche in eigener Verantwortung zu bestimmen. Ohne diese notwendigen behördlichen Vorgaben ist die Anordnung der Erstellung einer Sanierungsuntersuchung durch einen Sachverständigen rechtswidrig.
Ungeachtet dessen liegen auch die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung einer Sanierungsuntersuchung nicht vor. Dabei kann offen bleiben, ob der Beklagte die Anordnung der Sanierungsuntersuchung (auch) auf § 17 Abs. 1 BImSchG hätte stützen können. Dafür wäre er ebenfalls zuständig. Jedenfalls können Anordnungen über die Sanierung von schädlichen Bodenveränderungen uneingeschränkt auf der Grundlage der Regelungen des BBodSchG erlassen werden.
Vgl. Sondermann/Hejma, BBodSchG, 2. Aufl., § 3 Rz. 78.
Nach § 15 Abs. 3 LBodSchG i.V.m. § 13 BBodSchG kann die zuständige Behörde bei schädlichen Bodenveränderungen, von denen aufgrund von Art, Ausbreitung und Menge der Schadstoffe in besonderem Maße Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, von einem nach § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG zur Sanierung Verpflichteten die Erstellung von Sanierungsuntersuchungen verlangen.
Entgegen der Auffassung des Klägers liegt eine schädliche Bodenveränderung im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG vor. Die oberen Bodenschichten des gepachteten Grundstücks sind in zum Teil erheblichen Konzentrationen mit Bleischrot beaufschlagt. Die rechnerisch ermittelte Gesamt-Bleideposition beträgt nach den Berechnungen von M ca. 11,6 to. Abschnittsweise liegt Bleischrot auf der Bachsohle des Gs. Die Oberflächen der vorgefundenen Bleischrotkugeln weisen starke Korrosion auf, die zeigt, dass kontinuierlich Metall abgespült wird. Die ohnehin schon relativ große Oberfläche der Schrotkugel wird durch die Korrosion weiter vergrößert bis hin zu einer nahezu "schwammartigen" Oberfläche der Schrotkugeln, was zur weiteren kontinuierlichen Auflösung der Kugeln führt. Diese Bodenbelastung kann Gewässerverunreinigungen verursachen, wie die Überschreitung des Prüfwerts der BBodSchV für Blei im quellnah beprobten Oberflächengewässer des Gs zeigt. Die Belastung rührt nach den Feststellungen des LUA nicht aus natürlichen Gegebenheiten her, sondern aus der antropogen herbeigeführten Belastung der Geländefläche mit Bleischrot. Das ergibt sich zum einen daraus, dass die Belastung des Gs mit Blei und Antimon deutlich über den ermittelten Konzentrationen des ebenfalls in der Nähe verlaufenden Gbachs liegen, und zum anderen aus dem kombinierten Auftreten von Blei und Antimon, was für Bleischrot typisch ist. Antimon ist neben Arsen im Bleischrot als Legierungszusatz mit einem Gehalt von 2-3 % enthalten.
Bleischrot wurde auf der Schießanlage N verwendet. Auch wenn es eine örtliche, natürliche Hintergrundbelastung des Gewässers mit Blei geben sollte, ist der Kläger als Betreiber der Anlage zumindest als Mitverursacher der Kontaminationen im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG anzusehen. Der Ursachenzusammenhang ist wertend nach ordnungsrechtlich geprägten Maßstäben zu ermitteln. Taugliches Zurechnungskriterium ist im allgemeinen die Feststellung, dass durch ein bestimmtes Verhalten nach den Umständen des Einzelfalles die Gefahrenschwelle überschritten und damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt worden ist. Da es auf Verschulden oder Vorhersehbarkeit der Gefahr nicht ankommt, sind als Korrektiv weitere Kriterien heranzuziehen, die, wie vor allem Gesichtspunkte der Rechtswidrigkeit oder des Pflichtenverstoßes, dazu bestimmt und geeignet sind, eine angemessene Risikoverteilung zwischen dem Handelnden einerseits und der Allgemeinheit andererseits sicherzustellen. Als Betreiber einer genehmigungspflichtigen Anlage ist der Kläger verpflichtet, die Schießanlage und das Anlagengrundstück in einem ordnungsgemäßen Zustand zu halten und Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit zu vermeiden (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG). Gegen diese Pflicht hat der Kläger verstoßen, weil er die Kontaminierung des Boden des Vereinsgrundstücks mit Bleischrot aus dem Schießbetrieb nicht verhindert hat und deshalb ein laufender Eintrag von Blei in Boden und Gewässer erfolgt.
Der Umstand, dass es sich bei der Wurfscheiben-Schießanlage um eine genehmigungsbedürftige Anlage im Sinne des BImSchG handelt, die nach § 67 Abs. 2 BImSchG der zuständigen Behörde angezeigt worden ist, steht der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit des Klägers nicht entgegen. In Einzelfällen kann einer polizeirechtlichen Inanspruchnahme des Verhaltensstörers die Legalisierungswirkung einer behördlichen Genehmigung entgegen gehalten werden. Sie kommt insbesondere dort in Betracht, wo gerade der – inzwischen als Altlast oder schädliche Bodenveränderung sich darstellende – Vorgang ausdrücklich genehmigt wurde und der Genehmigungsbescheid fortgilt. Im vorliegenden Fall wurde aber nur eine Anzeige nach § 67 Abs. 2 BImSchG erstattet. Eine solche Anzeige hat keine ein ordnungsrechtliches Einschreiten hindernde Legalisierungswirkung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1977 - IV C 75.75 -, BVerwGE 55, 118.
Mit der Anzeige ist dem damals zuständigen Gewerbeaufsichtsamt lediglich Kenntnis von dem bestehenden Zustand gegeben worden. Auch die Erlaubnis des Polizeipräsidenten X hat keine Auswirkung auf die Verantwortlichkeit des Klägers. Eine immissionsschutzrechtliche Prüfung der Anlage, geschweige denn eine Prüfung von Boden und Gewässer, ist nicht vorgenommen worden. Der Bescheid vom 28. Mai 1980 bezieht sich offensichtlich nur auf die Gefahren für Personen, die von der Schießstätte ausgehen. Von einer auch nur konkludenten Genehmigung der Deposition der Bleischrote im Boden kann keine Rede sein.
Die Voraussetzungen des § 15 Abs. 3 LBodSchG i.V.m. § 13 BBodSchG liegen jedoch im übrigen nicht vor. Es mag zwar sein, dass auf der Grundlage der Detailuntersuchung des LUA Handlungsbedarf besteht. Die im Ermessen der zuständigen Behörde stehende Anordnung einer zeit- und kostenintensiven Sanierungsuntersuchung ist jedoch nicht notwendig und daher unverhältnismäßig.
Sanierungsuntersuchungen sind wie Maßnahmen zur Gefahrenerforschung vorläufige Maßnahmen, da allein durch sie die Altlast bzw. schädliche Bodenveränderung nicht beseitigt wird. Im Hinblick auf das Übermaßverbot darf die Durchführung von Sanierungsuntersuchungen daher nur bei Erforderlichkeit verlangt werden,
vgl. Frenz, BBodSchG, § 13 Rz. 8.
Im vorliegenden Fall zeigt das LUA in seiner Stellungnahme vom 20. Dezember 2006 bereits eine geeignete Maßnahme zur Beseitigung der Boden- und Gewässerkontamination mit Blei auf. In der Bewertung der Ergebnisse heißt es: "Ein laufender Eintrag in Boden und Gewässer erfolgt, solange noch Vorräte an Bleischrot in den untersuchten Bereichen vorliegen. Erst nach Entfernung der Bleischrotreste wird der kontaminierte Bereich sich durch Auswaschung der deponierten Blei- und Antimonmengen regenerieren." Wenn aber ohne weitere Untersuchungen , nämlich durch das Entfernen der Schrotkugeln, die Sanierung bereits in Angriff genommen und die Gefahr effektiv beseitigt werden kann, ist eine zusätzliche vorläufige Maßnahme in Form einer Sanierungsuntersuchung mit dem darin enthaltenen umfangreichen Standardprogramm (vgl. Anhang 3 Nr. 1 BBodSchV) überflüssig. Dem entspricht die Regelung in § 7 BBodSchV, nach der eine Anordnung nach § 13 Abs. 1 BBodSchG nicht ergehen soll, wenn Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen mit einfachen Mitteln abgewehrt oder beseitigt werden können. Von dem Kläger kann nicht verlangt werden, dass er auf seine Kosten untersucht, welche Alternativen der (ebenfalls auf seine Kosten durchzuführenden) Sanierung außer der Entfernung der Schrotkugeln sonst noch in Betracht kommen. Einer abschließenden Feststellung und Bewertung von Gefahrenabwehrmaßnahmen bedarf es nicht, wenn eine geeignete Maßnahme zur Erfüllung der sich aus § 4 Abs. 3 BBodSchG ergebenden Pflichten bereits feststeht.
Die geforderte Sanierungsuntersuchung ist im übrigen auch deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie wegen der begrenzten finanziellen Mittel des Klägers erkennbar nicht umgesetzt werden kann. Es widerspricht dem Zweck des § 15 Abs. 3 LBodSchG, eine möglichst effektive Wiederherstellung der Funktion des Bodens zu erreichen, wenn die vorhandenen Mittel in teure Untersuchungen statt in die Sanierung fließen.
Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14 ff. OBG. Die Entscheidungskompetenz ist durch das Gesetz allein der Behörde zugewiesen. Aus den in Anhang 3 der BBodSchV
§§ 39 ff OBG
§§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO
§ 13 BBodSchG
§ 7 BBodSchV
§ 67 Abs. 2 BImSchG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 3 Satz 1 LBodSchG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 17 Abs. 1 BImSchG
§ 15 Abs. 3 LBodSchG
§ 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 13 Abs. 1 BBodSchG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 1000
BVerwGE 55, 118
20 A 2485/89
IV C 75.75