Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-15, Aktenzeichen 2 K 181.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:1015.2K181.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
Das Bundespräsidialamt ist zwar als oberste Bundesbehörde eine „Behörde des Bundes“ im Sinne von § 1 Abs 1 S 1 IFG. Bei der Vorbereitung und Übermittlung von Glückwunschtelegrammen des Bundespräsidenten an ausländische Staatsoberhäupter nimmt es jedoch eine andere Funktion wahr als die der Verwaltung und übt insoweit keine Verwaltungstätigkeit aus.(Rn.17) (Rn.21)
Verfahrensgang
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Einsicht in Glückwunschtelegramme des Bundespräsidenten.
Mit Schreiben vom 25. Februar 2019 beantragte der Kläger bei dem Bundespräsidialamt Einsicht in die Schreiben des Bundespräsidenten an die Islamische Republik Iran anlässlich des Nationalfeiertags sowie die dazugehörigen Verwaltungsvorgänge und Aktenvermerke.
Mit Bescheid vom 19. März 2019 lehnte das Bundespräsidialamt den Antrag ab.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies das Bundespräsidialamt mit Widerspruchsbescheid vom 4. Juni 2019 zurück. Ein Anspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz bestehe nicht, weil die Übermittlung der Glückwunschtelegramme nicht in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Verwaltungsaufgaben, sondern in Ausübung der verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Bundespräsidenten erfolge. Diese umfassten nicht nur die im Grundgesetz explizit aufgeführten Befugnisse, sondern auch seine ungeschriebenen Kompetenzen. Zu der dem Bundespräsidenten obliegenden völkerrechtlichen Vertretung der Bundesrepublik zähle auch informelles Handeln wie die Übermittlung von Grußbotschaften oder Glückwunschschreiben an ausländische Staatsoberhäupter. Diese Tätigkeit werde nicht dadurch zu einer Verwaltungsaufgabe, dass auch andere staatliche Stellen solche Schreiben senden könnten. Ungeachtet der Frage, ob die Möglichkeit der Delegation einer präsidentiellen Aufgabe diese zu einer Verwaltungsaufgabe mache, sehe das Grundgesetz für den Bereich der völkerrechtlichen Vertretung eine solche Delegationsbefugnis nicht vor. Zulässig sei nur die Erteilung von Einzelvollmachten.
Der Kläger begründet seine am 11. Juni 2019 erhobene Klage damit, dass die begehrten Informationen Verwaltungsaufgaben des Bundespräsidenten beträfen. Dieser übe lediglich in wenigen Situationen Verfassungsaufgaben aus. Das seien vornehmlich seine Befugnisse im Fall einer Krise, wenn die Regierungsbildung scheitere, das Kabinett auseinanderbreche und das Parlament nicht in der Lage sei, sich auf eine stabile Koalition zu einigen. Rechtlich unverbindliche Handlungen seien nicht erfasst. Jedenfalls seien nur die gegenzeichnungspflichtigen Präsidialakte Verfassungsaufgaben. Die ungeschriebenen Staatsaufgaben repräsentativen Charakters, die auch an andere Staatsorgane im Rahmen ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereichs delegiert werden könnten, fielen nicht hierunter.
Soweit der Antrag des Klägers ursprünglich auch die vor dem Jahr 1991 übermittelten Glückwunschtelegramme betraf, haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Der Kläger beantragt nunmehr,
den Bescheid vom 19. März 2019 in Form des Widerspruchsbescheides vom 4. Juni 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm Einsicht in sämtliche Gruß- und Glückwunschschreiben anlässlich des „Tages der Revolution“ seit Gründung der Islamischen Republik Iran ab dem Jahr 1991 bis zum letzten Glückwunschschreiben im Jahr 2019 sowie die dazugehörigen Verwaltungsvorgänge und Aktenvermerke - durch Kopie - zu gewähren, ausgenommen die Jahre 2007 bis 2013.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt ergänzend vor, die Pflege diplomatischer Beziehungen durch rechtlich unverbindliche Akte des Bundespräsidenten sei keine Verwaltungsaufgabe im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes. Auf die Rechtsnatur der Maßnahme und eine bestehende Gegenzeichnungspflicht komme es nicht an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte sowie den von der Beklagten übersandten Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - analog).
Im Übrigen ist die zulässige Klage unbegründet. Soweit der Bescheid des Bundespräsidialamts vom 19. März 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 4. Juni 2019 die von dem Kläger begehrte Einsicht in die in den Jahren 1991-2019 (ohne die Jahre 2007-2013) übermittelten Glückwunschtelegramme sowie die dazugehörigen Verwaltungsvorgänge und Aktenvermerke ablehnt, ist er rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; insoweit hat der Kläger keinen Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 1 Abs. 1 Satz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes - IFG -. Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Für sonstige Bundesorgane und -einrichtungen gilt das Gesetz, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 IFG). Das Bundespräsidialamt ist bezüglich der Vorbereitung und Übermittlung von Glückwunschtelegrammen des Bundespräsidenten an ausländische Staatsoberhäupter keine informationspflichtige Stelle im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes.
Der Behördenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG ist funktioneller Natur. Eine Behörde ist jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes bezieht sich allein auf die materielle Verwaltungstätigkeit der Behörden und der sonstigen Stellen des Bundes (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – BVerwG 7 C 23.17 – NVwZ 2019, 978 Rn. 15). Ob die von der in Anspruch genommenen Stelle jeweils wahrgenommene Aufgabe der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen ist, entscheidet sich nach materiellen Kriterien in negativer Abgrenzung zu den anderen Staatsfunktionen (BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 – BVerwG 7 C 3.11 – BVerwGE 141, 122 Rn. 13).
Das Bundespräsidialamt ist zwar als oberste Bundesbehörde (Spath, Das Bundespräsidialamt, 5. Auflage 1993, S. 39 ff.; Waldhoff/Grefrath, in: Friauf/Höfling, GG, Stand: 2009, Art. 54 Rn. 18) eine „Behörde des Bundes“ im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Bei der Vorbereitung und Übermittlung von Glückwunschtelegrammen des Bundespräsidenten an ausländische Staatsoberhäupter nimmt es jedoch eine andere Funktion wahr als die der Verwaltung und übt insoweit keine Verwaltungstätigkeit aus.
Die Tätigkeit des Bundespräsidialamts beschränkt sich insoweit darauf, den Bundespräsidenten bei der Durchführung seiner Aufgaben zu unterstützen (vgl. Einzelplan 01, Vorwort des als Anlage zum Haushaltsgesetz 2020 [BGBl. 2019 I S. 2890] festgestellten Bundeshaushaltsplans 2020). Diese strikte Akzessorietät der Aufgaben des Bundespräsidialamts zu den Aufgaben des Bundespräsidenten hat zur Folge, dass sich die Informationspflicht des Amts mit derjenigen des Bundespräsidenten deckt (Schoch, IFG, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 138, 191).
Bei der Übermittlung von Glückwunschtelegrammen an ausländische Staatsoberhäupter ist der Bundespräsident selbst unter dem Blickwinkel der Gewaltenteilung Teil der Exekutive, weil diese Tätigkeit weder der Legislative noch der Judikative zuzurechnen ist (vgl. zur staatsrechtlichen Einordnung des Bundespräsidenten in die Gewaltentrias v. Arnauld, in: v. Münch/Kunig, 6. Auflage 2012, Art. 54 Rn. 2; Butzer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Auflage 2018, Art. 54 Rn. 3; Heun, in: Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Art. 54 Rn. 12). Die informationsfreiheitsrechtliche Abgrenzung der Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne ist aber nicht zwingend durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an (BVerwG, Urteile vom 15. November 2012 – BVerwG 7 C 1.12 – NVwZ 2013, 431 Rn. 24 und vom 25. Juni 2015 – BVerwG 7 C 1.14 – BVerwGE 152, 241 Rn. 15).
Wortlaut und Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes geben keinen Hinweis darauf, dass der Bundespräsident als Staatsoberhaupt informationspflichtig ist. Zwar spricht der Zweck des Gesetzes, der in der Stärkung der Transparenz behördlicher Entscheidungen sowie der effektiven Wahrnehmung von Bürgerrechten liegt (vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes vom 14. Dezember 2004, BT-Drs. 15/4493 S. 6), eher für eine weite Auslegung. Die amtliche Begründung zum Informationsfreiheitsgesetz weist indes in eine andere Richtung. Danach fällt die Tätigkeit des Bundespräsidialamtes […] in der Regel nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes, insbesondere nicht die Vorbereitung präsidentieller Akte des Bundespräsidenten und die vom Bundespräsidenten delegierten Akte (BT-Drs. 15/4493 S. 8). Dies entspricht dem in § 1 Abs. 1 IFG zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Willen, solche Akte die sich nicht als Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne darstellen, dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes zu entziehen. Präsidentielle Akte, die der Bundespräsident in seiner Funktion als Staatsoberhaupt vornimmt und die sich bei differenzierender Betrachtungsweise keiner der drei klassischen Staatsgewalten zuordnen lassen, unterfallen daher nicht dem Informationsfreiheitsgesetz. So liegt der Fall hier.
Nach der maßgeblichen differenzierenden Betrachtungsweise handelt es sich bei der Übersendung von Glückwunschtelegrammen des Bundespräsidenten an ausländische Staatsoberhäupter um einen genuin präsidentiellen Akt, den er in seiner Funktion als Staatsoberhaupt vornimmt und der sich deshalb keiner der drei klassischen Gewalten zuordnen lässt (so auch zur Wahl des Bundespräsidenten BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2014 – 2 BvR 2/09 – BVerfGE 136, 277 Rn. 94; zur Sonderstellung des Bundespräsidenten s. auch Fritz, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum GG, Stand: 2016, Art. 54 Rn. 44 ff.; Nettesheim, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Auflage 2005, § 61 Rn. 10). Denn insoweit handelt der Bundespräsident in Wahrnehmung seiner Befugnis zur Repräsentation der Bundesrepublik nach außen (Fastenrath/Groh, in: Friauf/Höfling, GG, Stand: 2007, Art. 59 Rn. 35; Heun, in: Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Art. 59 Rn. 22; Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, 6. Auflage 2012, Art. 59 Rn. 8). Diese Repräsentationsfunktion (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2014 – 2 BvE 4/13 – BVerfGE 136, 323 Rn. 22; Nettesheim, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Auflage 2005, § 62 Rn. 42 ff.) ist unmittelbarer Ausfluss seiner Stellung als Staatsoberhaupt und entzieht sich einer Zuordnung zur Exekutive, Legislative oder Judikative (zum Presserecht s. VG Berlin, Beschluss vom 24. November 2015 – VG 27 L 179.15 – EA S. 11 ff., bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Februar 2016 – OVG 6 S 56/15 – NVwZ 2016, 950 Rn. 11 ff., und Beschluss vom 22. September 2020 – VG 27 L 243/20 – EA 4 f.).
Dem steht nicht entgegen, dass auch die Bundesregierung und – im Rahmen ihrer jeweiligen Ressortkompetenz – deren Mitglieder zur Übersendung von Glückwunschtelegrammen an ausländische Staatsoberhäupter berechtigt sind, und von dieser Befugnis in der Staatspraxis auch Gebrauch machen. Denn insofern handeln die Bundeskanzlerin und die Bundesminister als Teil der Bundesregierung in Ausübung ihrer Befugnis zur Staatsleitung (dazu Hermes, in: Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Art. 62 Rn. 30 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, 1980, S. 680). Der Bundespräsident übermittelt seine Telegramme dagegen als Staatsoberhaupt ausdrücklich „zugleich im Namen des Deutschen Volkes“.
Unerheblich ist dabei, ob sich die Zuständigkeit des Bundespräsidenten zur Übermittlung von Glückwunschtelegrammen an ausländische Staatsoberhäupter aus der Natur der Sache ergibt (so v. Arnauld, in: v. Münch/Kunig, 6. Auflage 2012, Art. 59 Rn. 10; Butzer/Haas, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Auflage 2018, Art. 59 Rn. 16 f.; Fastenrath/Groh, in: Friauf/Höfling, GG, Stand: 2007, Art. 59 Rn. 35) oder unter Art. 59 Abs. 1 Satz 1 GG fällt (so Pieper, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 2020, Art. 59 Rn. 18). Denn die Frage, ob und wann der Bundespräsident eine Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG ausübt, bestimmt sich gerade nicht in Abgrenzung zu seinen verfassungsrechtlichen Aufgaben (so aber Brink, in: Brink/Polenz/Blatt, IFG, 2017, § 1 Rn. 96; Jastrow/Schlatmann, IFG 2006, § 1 Rn. 40; Schoch, IFG, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 180 ff.). Dieser Abgrenzung kommt zwar für die Anwendung des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts sowie die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs Bedeutung zu (vgl. Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 2015, § 40 Rn. 119 f.; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 1 Rn. 19c). Für die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes bleibt sie aber ohne Belang. Das belegt bereits der Umstand, dass etwa die Ernennung und Entlassung der Bundesrichter, Bundesbeamten, Offiziere und Unteroffiziere eine verfassungsrechtliche Aufgabe des Bundespräsidenten ist (Art. 60 Abs. 1 GG), die aber sowohl nach der amtlichen Begründung (BT-Drs. 15/4493 S. 8) als auch der allgemeinen Meinung in der Literatur (vgl. nur Schoch, IFG, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 183 m.w.N.) eine Verwaltungsaufgabe im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG ist. Auch die gesetzesvorbereitende Tätigkeit der Bundesministerien (Art. 76 Abs. 1 GG; vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 – BVerwG 7 C 3.11 – BVerwGE 141, 122), die Prüftätigkeit des Bundesrechnungshofs (Art. 114 Abs. 2 GG; vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 – BVerwG 7 C 1.12 – NVwZ 2013, 431) sowie die in Art. 87a-90 GG aufgeführten Bereiche bundeseigener Verwaltung sind verfassungsrechtliche Aufgaben, die dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unterfallen.
Der Annahme eines präsidentiellen Akts steht auch nicht entgegen, dass die Glückwunschtelegramme einen rechtlich unverbindlichen Charakter haben und nicht der Gegenzeichnung bedürfen. Auf die rechtliche Außenwirkung des Behördenhandelns kommt es für die Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes nicht an (BVerwG, Urteile vom 15. November 2012 – BVerwG 7 C 1.12 – NVwZ 2013, 431 Rn. 22 und vom 25. Juni 2015 – BVerwG 7 C 1.14 – BVerwGE 152, 241 Rn. 13). Die – auf die förmliche völkerrechtliche Vertretung beschränkte (vgl. nur Streinz, in: Sachs, GG, 8. Auflage 2018, Art. 58 Rn. 16 ff. m.w.N.) – Gegenzeichnungspflicht betrifft die staatsrechtliche Aufgabenteilung zwischen Bundespräsident und Bundesregierung und hat für die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes keine Relevanz.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des von den Beteiligten in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärten Teils entsprach es der Billigkeit, der Beklagten die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen, weil der Kläger insoweit einen Anspruch auf Einsicht in die begehrten Unterlagen aus § 11 Abs. 6 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Satz 1 des Bundesarchivgesetzes hatte. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der Frage von grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, ob und unter welchen Voraussetzungen das Bundespräsidialamt nach dem Informationsfreiheitsgesetz zur Zugangsgewährung verpflichtet ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Satz 2 IFG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 1 Abs. 1 IFG
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Rn. 19c). Für die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes
§ 11 Abs. 6 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Satz 1 des Bundesarchivgesetzes
Art. 59 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 60 Abs. 1 GG
Art. 76 Abs. 1 GG
Art. 114 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2019, 978
BVerwGE 141, 122
NVwZ 2013, 431
BVerwGE 152, 241
BVerfGE 136, 277
BVerfGE 136, 323
NVwZ 2016, 950
12 B 25/20
10 C 4/22
7 C 23.17
7 C 3.11
7 C 1.12
7 C 1.14
2 BvR 2/09
2 BvE 4/13
27 L 179.15
6 S 56/15
27 L 243/20