Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-12-03, Aktenzeichen 3 N 1070/19.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2019:1203.3N1070.19.00

Tenor:
Der Antrag auf Androhung eines Zwangsgeldes wird abgelehnt.
Die Vollstreckungsgläubigerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Gegenstandswert wird auf 3.750,-- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Vollstreckungsantrag, gerichtet gegen das Urteil der Kammer von 24. Oktober 2018 (3 K 988/16.MZ, juris), mit dem die Vollstreckungsschuldnerin verpflichtet wurde, ihren Luftreinhalteplan so fortzuschreiben, dass dieser unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zum 1. April 2019 die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40µg/m³ im Stadtgebiet Mainz enthält, hat keinen Erfolg. Er ist zwar gemäß § 167 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – i.V.m. den entsprechend anwendbaren Regelungen des § 172 VwGO statthaft und es liegen auch die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen vor (vgl. dazu Beschluss der Kammer vom 6. Mai 2019 – 3 N 338/19.MZ –, juris Rn. 3 m.w.N.). Er erweist sich indes als unbegründet.
Es kann vorliegend offenbleiben, ob dem Vollstreckungsersuchen bereits die Rechtskraft des vorausgegangenen (erfolglosen) Vollstreckungsbeschlusses der Kammer zu dem genannten Urteil vom 6. Mai 2019 (3 N 338/19.MZ, juris) als in jeder Lage des Verfahrens zu beachtendes Prozesshindernis entgegensteht, das grundsätzlich jede neue Entscheidung über rechtskräftig festgestellte Rechtsfolgen ausschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1995 – 8 C 8/93 –, NJW 1996, 737 = juris Rn. 12; Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, § 121 Rn. 9). Die Änderung der Sach- und Rechtslage – hier aktuelle grenzwertüberschreitende Messungen bei Weigerung der Vollstreckungsgläubigerin, das in den geänderten Luftreinhalteplan aufgenommene Fahrverbot für Kraftfahrzeuge umzusetzen oder den Luftreinhalteplan weiter fortzuschreiben – könnte unter Umständen die Zulässigkeit eines weiteren Vollstreckungsantrags angezeigt sein lassen. Insoweit bedarf es jedoch keiner Entscheidung. Der hier erneut auf Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,-- € gerichtete Antrag der Vollstreckungsgläubigerin ist jedenfalls unbegründet. Unter Berücksichtigung des nunmehr geltend gemachten Vorbringens kann dem Antrag auf Vollstreckung aus dem Urteil der Kammer vom 24. Oktober 2018 im Verfahren 3 K 988/16.MZ (juris) nicht entsprochen werden. Die Vollstreckungsschuldnerin ist der Erfüllung der ihr in dem Urteil auferlegten Pflichten nachgekommen; ihr ist daher keine Säumnis vorzuhalten.
Eine Vollstreckung nach § 172 Satz 1 VwGO (analog) setzt voraus, dass die Behörde der ihr im Vollstreckungstitel auferlegten Verpflichtung trotz ausreichender Zeit nicht vollständig nachkommt, mithin eine grundlose Säumnis vorliegt. Besteht die Verpflichtung darin, einen Luftreinhalteplan in einer bestimmten Weise fortzuschreiben, so kann eine grundlose Säumnis bereits dann vorliegen, wenn die Behörde davon absieht, die zur Erfüllung der konkreten Verpflichtung erforderlichen Schritte jeweils zeitnah vorzunehmen. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Gebot effektiven Rechtsschutzes verlangt eine wirkungsvolle Vollstreckung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. August 1999 – 1 BvR 2245/98 –, NVwZ 1999, 1330 und juris, Rn. 6), die verhindern helfen soll, dass sich die Behörde über rechtskräftige Gerichtsentscheidungen hinwegsetzt, etwa indem sie die titulierte Verpflichtung nur zum Teil oder nur verzögert erfüllt (vgl. OVG HH, Beschluss vom 14. Februar 2017 – 1 So 63/16 –, juris, Rn. 39, 43; Heckmann in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 172 Rn. 58 f.).
Die Vollstreckungsschuldnerin hat – wie die Kammer bereits in ihrem Vollstreckungsbeschluss vom 6. Mai 2019 (3 N 338/19.MZ, juris) im Einzelnen ausgeführt hat – mit der zum 1. April 2019 in Kraft gesetzten Fortschreibung ihres Luftreinhalteplans (2016 – 2020), in den sie neben anderen Maßnahmen zur Einhaltung des Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid in ihrem Stadtgebiet auch ein Konzept für Verkehrsverbote aufgenommen hat, der titulierten Verpflichtung aus dem Bescheidungsurteil der Kammer vom 24. Oktober 2018 (3 K 988/16.MZ, juris) Rechnung getragen.
Die Bindungswirkung eines Urteils im Sinne von § 172 VwGO (analog) folgt der materiellen Rechtskraft des jeweiligen Urteils (§ 121 VwGO). Diese wird bei einem Bescheidungsurteil – auch soweit es als Leistungsklage ergeht – aufgrund einer Zusammenschau des Tenors und der Entscheidungsgründe bestimmt, die die zu beachtende Rechtsauffassung des Gerichts im Einzelnen darlegen (st. Rspr. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1995, a.a.O. = juris, Rn. 13 m.w.N.). An der Rechtskraft teilnehmen und Bindungswirkung entfalten können jedoch nur diejenigen in den Entscheidungsgründen erkennbar gewordenen Rechtsauffassungen, die das Bescheidungsurteil tragen. Es handelt sich dabei um die Gründe, aus denen das Gericht die Aufhebung des entgegenstehenden (Ablehnungs)Bescheids wegen dessen Rechtswidrigkeit und sich darauf gründender Rechtsverletzung ausgesprochen und die Verpflichtung zur neuen Verbescheidung hergeleitet hat, und die es deshalb der ausstehenden behördlichen Entscheidung vorgegeben hat; nicht rechtskraftfähig sind bloße obiter dicta oder Hinweise zur weiteren Sachbehandlung (vgl. zu Vorstehendem BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 – 5 C 8/12 –, BVerwGE 147, 216 = juris, Rn. 15; Beschluss vom 22. Januar 2004 – 1 WB 38/03 –, juris, Rn. 6; VGH BW, Beschluss vom 9. November 2018 – 10 S 1808/18 –, ZfSch 2019, 54 und juris, Rn. 6; OVG Nds., Beschluss vom 27. September 2018 – 13 OB 257/16 –, juris, Rn. 5 m.w.N.). Entsprechend ist anerkannt, dass auch bei einer Verurteilung zur Fortschreibung eines Luftreinhalteplans der Behörde im Sinne eines Bescheidungsurteils hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen verbindliche Vorgaben gemacht werden können, die dann in einem Vollstreckungsverfahren zu beachten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 –, BVerwGE 147, 312 = juris, Rn. 56).
Hiervon ausgehend hat der vorliegende Antrag der Vollstreckungsgläubigerin keinen Erfolg, denn das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Oktober 2018 (3 K 988/16.MZ, juris) enthält keinen vollstreckbaren Inhalt, der im Sinne ihres Vollstreckungsbegehrens vollstreckt werden könnte.
Mit dem vorgenannten (Bescheidungs)Urteil wurde die Vollstreckungsschuldnerin zur Fortschreibung ihres Luftreinhalteplans unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zum 1. April 2019 verpflichtet. Aus den das Urteil tragenden Gründen ergibt sich (allein), dass die Vollstreckungsschuldnerin unter Berücksichtigung des ihr zustehenden Planungs- und Gestaltungsspielraums – zur schnellstmöglichen Einhaltung des in § 3 Abs. 2 der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (39. BImSchV) ausgewiesenen Immissionsgrenzwerts von 40 µg/m³ für Stickstoffdioxid im (gesamten) Stadtgebiet – auch Verkehrsverbote betreffende Regelungen in den Luftreinhalteplan aufzunehmen hat. Weitere Vorgaben hinsichtlich räumlicher, sachlicher oder zeitlicher Ausgestaltung der Verkehrsverbote (über die vom Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 27. Februar 2018 [7 C 26/16, 7 C 30/17] enthaltenen, vom Urteil der Kammer übernommenen Zulässigkeits- und Verhältnismäßigkeitsschranken hinaus) werden nicht festgelegt. Der Vollstreckungsschuldnerin bleibt es nach dem Urteil überlassen, wie sie das Ziel der schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung konkret erreicht. Dass die Grenzwerteinhaltung im Stadtgebiet der Vollstreckungsschuldnerin zu verwirklichen ist, ergibt sich ausdrücklich aus dem Tenor des Urteils.
Der in dem Urteil verbindlich zum Ausdruck gebrachten Rechtsauffassung des Gerichts ist die Vollstreckungsschuldnerin nachgekommen (vgl. Vollstreckungsbeschluss der Kammer vom 6. Mai 2019 – 3 N 338/19.MZ –, juris Rn. 10). Sie hat ihren Luftreinhalteplan zum 1. April 2019 fortgeschrieben und in diese Fortschreibung als (mögliche) Maßnahmen zur Luftreinhaltung auch verschiedene Szenarien aufgenommen, die Verkehrsverbote für bestimmte Fahrzeuggruppen und/oder verschiedene Bereiche im Stadtgebiet von Mainz zum Gegenstand haben (vgl. S. 93 ff. des seit dem 1. April 2019 geltenden Luftreinhalteplans). Diese Szenarien nehmen sowohl das gesamte Stadtgebiet als auch über die Messstelle Parcusstraße hinausgehende (Passivsammler)Messungen an anderen Stellen des Stadtgebiets in den Blick.
Entgegen der Auffassung der Vollstreckungsgläubigerin in ihrem Vollstreckungsantrag weist das Urteil vom 24. Oktober 2018 (3 K 988/16.MZ, juris) keine Bindungswirkung hinsichtlich der Umsetzung eines (im fortgeschriebenen Luftreinhalteplan) ausgewiesenen Fahrverbotskonzepts auf. Insbesondere enthält das Urteil keine mit Bindungswirkung ausgestattete Vorgabe, wonach bei fortdauernder Überschreitung des Immissionsgrenzwerts zum 1. September 2019 Fahrverbote durchgesetzt werden müssen. Der Vollstreckungsgläubiger strebt hier die Umsetzung des Fahrverbots aus dem geänderten Luftreinhalteplan an. Dies ist indes nicht bindender Inhalt des Urteils gewesen, mit dem die Vollstreckungsschuldnerin (allein) zur Fortschreibung des Plans verpflichtet wurde. Das Urteil unterscheidet – wie rechtlich nach § 47 Abs. 1, Abs. 6 BImSchG gefordert – ausdrücklich zwischen der Aufnahme erforderlicher Maßnahmen (hier eines Fahrverbotskonzepts) in den Luftreinhalteplan einerseits und deren später ggfls. notwendigen Durchsetzung andererseits (vgl. S. 21, 25 f., juris Rn. 43, 49). Allein die Fortschreibung des Luftreinhalteplans ist mit bindender Rechtskraftwirkung Gegenstand des Urteils gewesen, nicht aber die Umsetzung der in dem fortgeschriebenen Plan ausgewiesenen Maßnahmen. Hinsichtlich Letzterem sind die Urteilsausführungen als nicht rechtskraftfähige Hinweise zur weiteren Sachbehandlung im Sinne einer schnellstmöglichen Einhaltung des Immissionsgrenzwerts zu verstehen. Dies gilt auch für die von der Vollstreckungsgläubigerin besonders herausgegriffene Aussage des Urteils (S. 26, juris Rn. 49), dass die Vollstreckungsschuldnerin ab dem 1. September 2019 Verkehrsverbote wird durchsetzen müssen, wenn sie nicht andere ebenso effektive, schnellstmöglich wirkende Maßnahmen zum Einsatz bringt. Der Vollstreckungsgläubiger sucht hier um Vollstreckung einer Handlung nach, die auf einer anderen Ebene außerhalb der Bindungswirkung des Bescheidungsurteils liegt. Zu einer Umsetzung von Fahrverboten aus dem (nun fortgeschriebenen) Luftreinhalteplan ist die Vollstreckungsschuldnerin nach dem Urteil jedoch nicht mit verbindlich zu beachtender Rechtsaufassung verpflichtet worden.
Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist die von der Vollstreckungsschuldnerin zuletzt in Auftrag gegebene Begutachtung über andere geeignete Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwerts, deren Vorlage für Anfang Dezember 2019 angekündigt worden ist, nicht abzuwarten. Entsprechendes hatte die Vollstreckungsgläubigerin angeregt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Kammer bemisst den Gegenstandswert unter Orientierung an Nr. 1.7.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57) mit 1/4 des Hauptsachestreitwerts – gemindert um die Hälfte –, weil die Androhung eines Zwangsmittels streitgegenständlich ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 172 VwGO
§ 121 VwGO
§ 167 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 172 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, Abs. 6 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 737
NVwZ 1999, 1330
BVerwGE 147, 216
BVerwGE 147, 312
3 K 988/16
3 N 338/19
8 C 8/93
1 BvR 2245/98
1 So 63/16
5 C 8/12
1 WB 38/03
10 S 1808/18
13 OB 257/16
7 C 21/12
7 C 26/16
7 C 30/17