Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2021-04-21, Aktenzeichen 1 KN 156/18

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 „Westdünen“ der Antragsgegnerin, da diese der Nutzung ihres Eigentums als Zweit- oder Ferienwohnung entgegenstehe.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Wohnungseigentumsanteils Nr. F. im sog. „Geffah-Gebäude“ im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Bei dem Objekt handelt es sich um ein 7-stöckiges, L-förmiges Gebäude an der Ecke Bismarckstraße / Jann-Berghaus-Straße. Die Jann-Berghaus-Straße schließt die Bebauung Borkums zum Weststrand hin ab. Nördlich der Bismarckstraße ist ihre Ostseite von Hotels und Kliniken gesäumt. Die Bismarckstraße führt nördlich des Geffah-Gebäudes in die Innenstadt; hier finden sich verschiedene Geschäfte und Restaurants. Östlich des Ostflügels des Gebäudes führt ein Fußweg zwischen diesem und einer öffentlichen Grünfläche hindurch zu Tennisplätzen. Südlich des Westflügels liegt ebenfalls eine öffentliche Grünfläche.
Der hier in Rede stehende, den Eckteil und den Westflügel des Gebäudes umfassende Bauabschnitt I wurde 1971 mit 105 Apartments in den Obergeschossen und überwiegend Geschäftsräumen im Erdgeschoss („Ferienhausanlage Seeblick“) genehmigt. Das Sondereigentum der Antragstellerin besteht an einer 53 m² großen Gewerbeeinheit im Erdgeschoss zur Jann-Berghaus-Straße (postalische Anschrift: Jann-Berghaus-Straße Nr. 13) mit eigenem Eingang und Schaufenstern zu dieser Straße. Nach Aufgabe der letzten Gewerbenutzung, einer Boutique, im Jahr 2008 erwarb die Antragstellerin die Einheit im Jahr 2013 und richtete dort 2014 eine Ferienwohnung ein. Im Jahr 2015 stellte sie einen Antrag auf Erteilung einer Nutzungsänderungsgenehmigung, den sie 2016 mit Blick auf eine zwischenzeitlich erlassene Veränderungssperre zurücknahm. Im Jahr 2018 stellte sie ihren Bauantrag erneut; über diesen ist noch nicht entschieden.
Bis zum Inkrafttreten der verfahrensgegenständlichen Planänderung galt für das Grundstück des Geffah-Gebäudes die 4. Änderung des Bebauungsplans; eine 5. Änderung hatte der Senat mit Urteil vom 26. März 2014 (- 1 KN 1/12 -, juris) für unwirksam erklärt. Die 4. Änderung sah für das Grundstück ein Sonstiges Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Kurgebiet / Gebiet für Fremdenbeherbergung“ vor, in dem folgende Nutzungen allgemein zugelassen waren:
- Betriebe des Beherbergungsgewerbes
- Schank- und Speisewirtschaften
- Läden
- Räume und Gebäude für freie Berufe
- Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter.
Ausnahmsweise zulässig waren Wohngebäude für Personen, die ihren Lebensmittelpunkt auf der Insel Borkum hatten. Eng um das bestehende Gebäude herum waren Baugrenzen festgesetzt. Die Anzahl der Wohnungen je Wohngebäude war auf 105 beschränkt.
Mit Blick auf den Bauantrag der Antragstellerin sowie weitere Wünsche, vorhandene Geschäfte im Geffah-Gebäude in Ferienwohnungen umzuwandeln, beschloss der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 2. März 2015 die Aufstellung der verfahrensgegenständlichen 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 im beschleunigten Verfahren. Eine öffentliche Auslegung fand vom 25. September bis einschließlich zum 27. Oktober 2017 statt. Einwendungen Privater wurden in diesem Zeitraum nicht erhoben. In seiner Sitzung am 20. September 2018 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Planänderung als Satzung. Nach Ausfertigung durch den Bürgermeister am 21. September 2018 machte die Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss in der Borkumer Zeitung vom 24. September 2018 bekannt.
Der Geltungsbereich der Änderung erfasst ausschließlich die beiden Grundstücke des Geffah-Gebäudes. Die Änderung ergänzt lediglich die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung für das Sondergebiet SO1 im Geltungsbereich der Planänderung wie folgt:
„Die Erdgeschosszone zu öffentlichen Flächen dient in einer Tiefe von mindestens 10,0 m ausgehend von der in der 4. Änderung festgesetzten Baugrenze ausschließlich einer gewerblichen Nutzung. Dauerwohnungen oder Ferienwohnungen sind hier nicht zulässig.“
Im Übrigen hätten die Festsetzungen der 4. Änderung weiterhin ihre Gültigkeit.
Am 16. November 2018 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung führt sie aus, der Planänderung fehle die städtebauliche Erforderlichkeit: Es werde eine reine Verhinderungsplanung betrieben, zudem sprächen für die Planung keine gewichtigen Allgemeinbelange, da ein zu erhaltender Ladenbestand tatsächlich nicht vorhanden und auch nicht entwicklungsfähig sei. Die Festsetzung finde in § 11 BauNVO i.V.m. § 9 Abs. 1 BauGB keine Rechtsgrundlage, da sie mit der Zulassung jeglicher Gewerbebetriebe einerseits und dem Ausschluss von Ferienwohnungen andererseits der Zweckbestimmung des Sondergebiets widerspreche. Sie sei nach ihrem räumlichen Geltungsanspruch und aufgrund ihrer Bezugnahme auf Baugrenzen statt Baulinien unbestimmt. Schließlich sei die Planung abwägungsfehlerhaft. Die Bestandsnutzungen seien fehlerhaft ermittelt worden. Tatsächlich gebe es, insbesondere an der Jann-Berghaus-Straße, schon keine erhaltungsfähige Ladennutzung, in einigen Räumen sei dies schon seit Jahrzehnten so. Stattdessen finde schon jetzt eine Ferienwohnungsnutzung statt. Ein Einzelhandelskonzept, das die Bismarck- und die Jann-Berghaus-Straße als Einkaufsstraßen vorsehe, habe die Antragsgegnerin nicht. Eigentümerbelange würden überhaupt nicht in den Blick genommen, Entschädigungslösungen nicht geprüft. Zudem werde der Gleichheitsgrundsatz verletzt. Die Änderung lasse gebietsfremde, potentiell störende Gewerbenutzungen zu.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 14 „Westdünen“, 6. Änderung, Satzungsbeschluss vom 20.09.2018, bekanntgemacht am 24.09.2018, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält den Antrag für unzulässig. Das Wohnungseigentum der Antragstellerin werde bestritten. Zudem bestünden erhebliche Zweifel am Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin, da auch die 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 Zweit- und Ferienwohnungen nicht zulasse. Der Antrag sei im Übrigen unbegründet. Die Planung sei erforderlich; sie verfolge ein positives Planungsziel und sei vollzugsfähig. Die Planfestsetzung sei von § 11 BauNVO gedeckt und hinreichend bestimmt. Insbesondere der räumliche Geltungsanspruch lasse sich unter Rückgriff auf die Planbegründung, die zur Auslegung herangezogen werden dürfe, eindeutig klären. Die festgesetzte Nutzung entspreche dem Gebietscharakter eines Sondergebiets „Kurgebiet, Gebiet für Fremdenbeherbergung“, zumal die Nutzung in den diversen Obergeschossen des Gebäudes unverändert bleibe. Abwägungsfehler lägen nicht vor. Private Belange seien berücksichtigt worden; eine Nutzung zum Ferienwohnen sei auch bislang unzulässig gewesen. Einzelne Veränderungen gegenüber der Bestandserhebung 2018 führten nicht zur Abwägungsfehlerhaftigkeit, zumal sie von den Planbetroffenen im Einwendungsverfahren nicht vorgetragen worden seien. Ein Konzept zur Sicherung ihrer Geschäftsstraßen verfolge die Antragsgegnerin, wenn auch lediglich anlassbezogen. Immissionskonflikte bestünden nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Der Antragstellerin fehlen weder Antragsbefugnis noch Rechtsschutzbedürfnis. Ihr von der Antragsgegnerin schriftsätzlich mit Nichtwissen bestrittenes Wohnungseigentum im planbetroffenen Gebäude hat die Antragstellerin durch Vorlage eines Grundbuchauszugs nachgewiesen. Ob die Nutzung der Wohneinheit als Ferienwohnung, wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, von einer Billigung der Eigentümergemeinschaft abhängt, ist für die Frage der Antragsbefugnis unerheblich, da diese Billigung, so sie denn erforderlich wäre, offensichtlich in der Vergangenheit bestand und nichts dafür vorgetragen ist, dass sie in Zukunft sicher entfallen müsste.
Es ist nicht nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Plan die Möglichkeiten der Antragstellerin zur Nutzung dieses Eigentums in rechtswidriger Weise einschränkt. Der Einwand der Antragsgegnerin, die von der Antragstellerin begehrte Nutzung ihrer Wohnung als Zweit- und/oder Ferienwohnung sei bereits durch die im Falle der Unwirksamkeit der 6. Änderung maßgebliche 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 ausgeschlossen, ändert daran nichts. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass jedenfalls eine Ferienwohnungsnutzung mit der Planfassung der 4. Änderung vereinbar wäre. Ohne Erfolg weist die Antragsgegnerin darauf hin, die 4. Änderung lasse zwar Betriebe des Beherbergungsgewerbes und ausnahmsweise auch Wohnungen für Personen, die ihren Lebensmittelpunkt auf der Insel Borkum haben, zu, Zweit- und Ferienwohnungen unterfielen aber keiner dieser Varianten. Zutreffend ist, dass nach ständiger Senatsrechtsprechung Ferienwohnungen keine Beherbergungsbetriebe i.S.d. §§ 2-9 der für die Beurteilung der 4. Änderung maßgeblichen BauNVO 1990 sind (vgl. z.B. Senatsurt. v. 15.1.2015 - 1 KN 61/14 -, juris Rn. 25 m.w.N.). Im Rahmen der hier getroffenen Festsetzung nach § 11 BauNVO ist die Gemeinde indes berechtigt, den Begriff des „Betriebs des Beherbergungsgewerbes“ eigenständig zu definieren (Senatsbeschl. v. 12.12.2013 - 1 LA 123/13 -, DVBl. 2014, 254 = juris Rn. 11 - ebenfalls zu einem Bebauungsplan der Antragsgegnerin). Der Landkreis Leer hat in seiner Beurteilung des Nutzungsänderungsantrags der Antragstellerin vom 16. August 2018 die Planfestsetzung unter Heranziehung der Planbegründung dahingehend ausgelegt, dass die Antragsgegnerin in der 4. Änderung Ferienwohnungen als Beherbergungsbetriebe angesehen habe. Dass diese Auslegung offenkundig unvertretbar wäre, ist nicht ansatzweise erkennbar. Auch die Antragsgegnerin hielt es immerhin für möglich, dass sie sich jedenfalls faktisch durchsetzen würde; anderenfalls hätte kein Anlass für die angegriffene Planung bestanden.
Das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin entfällt auch nicht deshalb, weil die 4. Änderung die Anzahl der Wohnungen im Gebäude auf 105 beschränkt. Zwar vertritt der Landkreis Leer die Auffassung, dass diese Festsetzung dem Vorhaben bis zum Nachweis einer geringeren Wohnungszahl im Gebäude entgegenstehe. Sieht man Ferienwohnungen mit der vorstehend betrachteten Auslegung des Plans nicht als Wohnungen, sondern als Beherbergungsbetriebe an, ist es aber nur konsequent, auch die Beschränkung nicht auf Ferienwohnungen zu beziehen. Das entspräche auch der Planbegründung zur 4. Änderung; nach dieser dient die Beschränkung gerade dazu, den vorhandenen Wohnraum zu Lasten des Zweit- und Dauerwohnens dem Fremdenverkehr vorzubehalten (S. 8 unten der Planbegründung). Auch Ferienwohnungen dienen aber dem Fremdenverkehr. Dass § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB den Gemeinden die Möglichkeit gibt, auch die Anzahl der Ferienwohnungen in einem Gebäude zu begrenzen (Senatsurt. v. 18.9.2014 - 1 KN 123/12 -, juris Rn. 34 f.), ändert daran nichts.
II.
Der Antrag ist unbegründet. Die angegriffene Planänderung ist wirksam.
1.
Die Erforderlichkeit der Planung begegnet keinen Bedenken. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB dürfen Bauleitpläne nur aufgestellt werden, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung kommt nach der Rechtsprechung des Senats dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind danach Pläne, die nicht dem wahren Willen der Gemeinde entsprechen, bei denen also zwischen Planungswillen und Planungsinhalt eine Diskrepanz besteht, sowie Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bebauungsplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 5.5.2015 - 4 CN 4.14 -, NVwZ 2015, 1537 = juris Rn. 10 m.w.N.).
Das Ziel, entlang der genannten Straßen Geschäfte zu erhalten oder anzusiedeln, ist offenkundig ein städtebauliches. Es handelt sich auch um ein positives Planungsziel; eine reine Negativplanung (Verhinderung von Zweit- und Ferienwohnungen ohne Vorstellung, was stattdessen entstehen soll) liegt nicht vor. Dass diese Planungsabsicht zusätzlich in Einzelhandelskonzepten o.ä. zum Ausdruck gekommen sein müsste, fordert § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die Planungsabsicht der Antragsgegnerin schlechthin nicht umsetzbar wäre. Auch die Antragsteller bestreiten nicht, dass entlang der Bismarckstraße Einzelhandels- und gastronomische Nutzungen vorhanden sind. Auch auf der Seite der Jann-Berghaus-Straße weist das Geffah-Gebäude jedenfalls eine gastronomische Nutzung und Schaufenster auf. Dass es Leerstände gibt, bedeutet nicht zwangsläufig die Unmöglichkeit einer gewerblichen Nutzung, zumal nicht, wenn den Eigentümern anders als bisher die Alternative einer Ferienwohnnutzung genommen wird.
Die Rüge, die Zulassung jeglicher Gewerbebetriebe führe zu einer gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstoßenden städtebaulichen Unordnung, beruht auf einer fehlerhaften Auslegung der getroffenen Festsetzungen durch die Antragstellerin. Der Plan lässt nicht Gewerbebetriebe aller Art zu. Eine Auslegung der 6. Änderung nach deren Sinn und Zweck, wie er in der Planbegründung zum Ausdruck kommt, sowie der systematische Kontext mit dem nachfolgenden Satz lassen klar erkennen, dass mit der Zulassung „ausschließlich einer gewerblichen Nutzung“ der Nutzungskatalog der 4. Änderung lediglich um wohnähnliche Nutzungen - Ferien- und betriebsbezogenes Wohnen - reduziert, nicht aber erstmals auf sonstige gewerbliche Nutzungen wie produzierendes Gewerbe oder Vergnügungsstätten ausgeweitet werden sollte.
2.
Die Planfestsetzungen sind hinreichend bestimmt. Das allgemeine rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verlangt, dass die Festsetzungen in einem Bebauungsplan hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht. Denn der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB) und bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Bebauungsplan bildet andererseits die Grundlage für weitere zum Vollzug des BauGB erforderliche Maßnahmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Daher können die einen Bauherrn treffenden Verpflichtungen auch erst im Baugenehmigungsverfahren näher konkretisiert werden. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans sind nicht schon dann zu unbestimmt, wenn sich deren Inhalt erst durch Auslegung erschließt (BVerwG, Beschl. v. 9.2.2011 - 4 BN 43.10 -, BauR 2011, 1118 = juris Rn. 17; zum Vorstehenden insgesamt: Senatsurt. v. 27.11.2019 - 1 KN 20/17 -, juris Rn. 36 und v. 24.2.2021 - 1 KN 3/19 -, juris Rn. 36). Diesen Anforderungen genügen die getroffenen Festsetzungen.
Dies gilt zunächst hinsichtlich der räumlichen Beschränkung der Änderungsfestsetzung. Die „Erdgeschosszone“ ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin klar zu definieren, nämlich als das unterste oberirdische Geschoss i.S.d. § 2 Abs. 6 Satz 1 NBauO. Welche abweichende Lesart denkbar ist, hat auch die Antragstellerin nicht dargelegt. Dass der Begriff im BauGB und der BauNVO nicht verwendet wird, führt entgegen ihrer Auffassung nicht zu seiner Unbestimmtheit. Bereits § 1 Abs. 7 sowie § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauNVO setzen im Übrigen die Möglichkeit voraus, Festsetzungen an (in dieser Verordnung nicht definierte) Stockwerke anzuknüpfen. Im Übrigen hält die Antragstellerin zum einen für unbestimmt, ob auch dort, wo das Gebäude und die Baugrenze hinter die Jann-Berghaus-Straße zurückspringen, also nicht unmittelbar an eine „öffentliche Fläche“ angrenzen, die Tiefenbegrenzung gelten soll. Das ist nach der erkennbaren Zielrichtung der Festsetzung ohne weiteres zu bejahen (vgl. auch S. 8, 4. Absatz der Planbegründung: „Das gilt auch, wenn sie nicht direkt an den öffentlichen Flächen, sondern auch in einem deutlichen Abstand von diesen entfernt liegen“). Zum anderen sieht sie die Unbestimmtheit darin begründet, dass unklar sei, was mit dem Begriff der „öffentlichen Fläche“ gemeint sei; das dürfte sich namentlich auf die Fragen beziehen, ob auch die Dünenfläche im Süden und der öffentliche Weg östlich des Geffah-Gebäudes, westlich der Grünfläche vom Begriff der erfasst sei. Mit Blick auf die ausdrückliche Klarstellung auf Seite 8 der Planbegründung, dass die Tiefenbegrenzung zur Jann-Berghaus-Str., zur Bismarckstraße und zum Verbindungsweg (also nicht zur Dünenfläche) gelten solle, ist auch diese Frage mit den herkömmlichen Mitteln der Normauslegung zu klären.
Die Ausführungen der Antragstellerin zu einer angeblich „gescheiterten vertikalen Gliederung“ stellen weder die Bestimmtheit, noch das Vorhandensein einer Ermächtigungsgrundlage für die getroffenen Festsetzungen in Frage. Soweit die Antragstellerin auf S. 11, vorletzter und letzter Absatz der Antragsbegründung, auf Anforderungen des § 1 Abs. 7 BauNVO Bezug nimmt, verkennt sie bereits, dass diese Norm - wie sie im folgenden Absatz selbst einräumt - auf Sondergebietsfestsetzungen nicht anwendbar ist. § 11 BauNVO ist hinreichende Ermächtigungsgrundlage auch für Artfestsetzungen, die den nach § 1 BauNVO möglichen im Detaillierungsgrad zumindest entsprechen, ohne an den Festsetzungskatalog dieser Vorschrift gebunden zu sein. Grenze dieser Befugnis ist lediglich § 1 Abs. 3 BauGB (vgl. Senatsurt. v. 25.2.2015 - 1 KN 140/13 -, NVwZ-RR 2015, 446 = juris Rn. 28; v. 27.4.2011 - 1 KN 19/09 -, BRS 78 Nr. 56 = juris Rn. 53). Das gilt auch für eine horizontale und/oder vertikale Binnengliederung des Sondergebiets. Weshalb der Plangeber einen Höhenbezugspunkt hätte festlegen und regeln sollen „in welcher Höhe und bis welche Höhe die Festsetzung gilt“, erschließt sich dem Senat nicht. Die räumliche Beschränkung einer Nutzung auf Erdgeschossflächen in einem klar definierten Gebiet ist eindeutig und ohne weiteres vollzugsfähig.
Bestimmtheitsbedenken ergeben sich auch nicht daraus, dass der Plangeber die Baugrenze als Bemessungspunkt für die Ausschlusszone für Ferienwohnungen gewählt hat. Es trifft zwar zu, dass die Bemessung anhand der Baugrenze nicht geeignet ist, im Falle eines Abbruchs und von der Baugrenze um 10 m zurückgesetzten Neubaus sicherzustellen, dass das Gebäude im vorderen Erdgeschossbereich Ladengeschäfte aufweist. Das betrifft jedoch nicht die Bestimmtheit, sondern die Abwägungsgerechtigkeit der Planung (und stellt diese nicht in Frage, da der Plangeber einen Abbruch des Geffah-Gebäudes und einen Ersatzbau weit hinter den bestehenden Baugrenzen nicht als realistisches Szenario in seine Betrachtung einbeziehen musste). Was nach einer Tiefe von 10 m ausgehend von der Baugrenze gilt, ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin eindeutig: hier sind alle nach der 4. Änderung zulässigen Nutzungen weiterhin erlaubt.
3.
Die getroffene Festsetzung findet in § 11 BauNVO eine hinreichende Rechtsgrundlage.
Ein Widerspruch zur - nach wie vor der 4. Änderung zu entnehmenden - Zweckbestimmung des Sondergebiets als „Kurgebiet / Gebiet für Fremdenbeherbergung“ besteht nicht. Soweit die Antragstellerin diesen daraus ableitet, dass die Zulassung jeglicher Gewerbebetriebe sich nicht mit einem solchen Gebiet vertrage, ist nochmals darauf zu verweisen, dass nicht jegliche, sondern nur die schon nach der 4. Änderung zulässigen Betriebe zugelassen werden. Diese sind unproblematisch mit der Zweckbestimmung eines Kurgebiets bzw. Gebiets für Fremdenbeherbergung vereinbar. Der Ausschluss von Ferienwohnungen wiederspricht der Zweckbestimmung nicht. Zum einen kann Fremdenbeherbergung selbst in den beschränkten Gebäudeteilen immer noch in Form von Hotels und Pensionen stattfinden. Zum anderen setzt die o.g. Zweckbestimmung nicht voraus, dass im gesamten Sondergebiet Fremdenbeherbergung stattfinden kann. Ebenso wie in den Baugebieten nach §§ 2-9 BauNVO (vgl. für diese § 1 Abs. 4 BauNVO) stellt auch im Sondergebiet nach § 11 BauNVO eine Nutzungszonierung den Gebietscharakter nicht in Frage. Im weit überwiegenden Teil des Sondergebiets, nämlich in den Obergeschossen und hinter der 10-m-Linie sind auch Ferienwohnungen weiter zulässig.
4.
Der Plan ist frei von nach §§ 214, 215 BauGB beachtlichen Abwägungsfehlern.
Das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301 = juris Rn. 29). Zur Unwirksamkeit des Plans führen nur Abwägungsfehler, die offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Hs. BauGB). Solche Abwägungsfehler sind hier nicht erkennbar.
a)
Die Antragsgegnerin hat die für die Planung sprechenden Belange nicht in ergebnisrelevanter Weise falsch ermittelt oder in ihrer Bedeutung verkannt. Als maßgebende Erwägung für die Planung hat der Rat das Ziel angeführt, „die vielfältige Struktur aus Läden sowie Schank- und Speisewirtschaften“ zu erhalten. Die Festsetzungen basierten auf der bestehenden und zielsetzenden Nutzungsstruktur, die überwiegend auf den Tourismus ausgerichtet sei. Der Rat hat seiner Abwägung die Ergebnisse einer fotografisch dokumentierten Bestandserfassung aus dem Jahr 2017 zugrunde gelegt. Deren tabellarische Zusammenfassung auf S. 7 der Planbegründung weist folgende Nutzungen aus:
Straße
Hausnr.
Nutzung
Bismarckstr.
35
Mode
37
39
41
Mode / Schuhe
43
Eingang Seeblick (Ferienhausanlage)
45
Spielzeug / Souvenirs
47
49
51/53
Vermietung von Ferienwohnungen / Souvenirs
55
Postkarten / Spielzeug / Strandbedarf
57
Gaststätte (Bierlokal)
Jann-Berghaus-Str.
7
9
Verkauf von Öfen / Kamine
11
Leerstand
13
15
Souvenirs
17
Restaurant / Kegelbahn
Die im gerichtlichen Verfahren gegen diese Feststellungen in tatsächlicher Hinsicht geäußerten Einwendungen der Antragstellerin sind nicht geeignet, die die Festsetzungen tragenden Erwägungen des Rates in Frage zu stellen. Die Antragstellerin behauptet, die Bestandsaufnahme sei bereits bei Satzungsbeschluss veraltet gewesen. Die Nrn. 9, 11 und 15 in der Jann-Berghaus-Straße würden seit über 20 Jahren nicht mehr als Läden genutzt. Die Nrn. 11 und 13 stünden nicht leer sondern würden seit 2011 (Nr. 11) bzw. 2014 (Nr. 13) als Ferienwohnungen genutzt. Die Nrn. 9 und 15 würden nur im vorderen Bereich (bis 1 m Tiefe) als Ausstellungsfläche, dahinter als Lager genutzt; geöffnet seien sie nicht. Die aus der Bestandsaufnahme abgeleitete Annahme des Rates, das Erdgeschoss des Geffah-Gebäudes werde von Einzelhandels- und Gastronomienutzungen geprägt, bliebe jedoch selbst in diesem Fall zutreffend; es verblieben zwei Gaststätten und neun der elf ermittelten Läden; lediglich zwei Läden (Jann-Berghaus-Str. 9 und 15) entfielen. Selbst insoweit ist die Nutzung als Ausstellungsfläche aber für den Charakter als Flaniermeile und Einkaufsstraße förderlicher als eine Flaneure eher abweisende Nutzung als Ferienwohnung. Zudem verbliebe an der Jann-Berghaus-Straße tatsächlich zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses zwar kein (begehbarer) Laden, wohl aber eine Gaststätte. Unabhängig davon hat der Rat die Straßen nicht separat, sondern die Straßenfronten des Gebäudes als Einheit in den Blick genommen. Das ist nicht zu beanstanden. Die Geschäftsräume an beiden Straßen liegen eng beieinander und können von denselben Passanten anlässlich derselben Wege wahrgenommen und besucht werden. Es mag sein, dass Touristen, die aus der Innenstadt durch die Bismarckstraße zum Strand gehen, die auf die Jann-Berghaus-Straße ausgerichtete Gebäudefront übersehen. Für die Gegenrichtung ist dies nicht ohne weiteres der Fall. Dass die Ladennutzung in drei Geschäften seit über 20 Jahren nicht mehr besteht, bedeutet nicht, dass die zur Jann-Berghaus-Straße ausgerichtete Front des Geffah-Gebäudes insgesamt auch in Zukunft nicht mehr von den von der Antragsgegnerin gewünschten Nutzungen geprägt werden kann. In der Erläuterung vom 20. April 2015 zu ihrem ersten Bauantrag hat die Antragstellerin die geringe Fläche der Einheit als Grund für die erschwerte Vermarktungsmöglichkeit als Laden angegeben; das könnte durch Kooperation benachbarter Ladeneigentümer ohne weiteres behoben werden.
b)
Die gegen die Planung sprechenden Eigentumsbelange hat die Antragsgegnerin ebenfalls nicht in ihrer Bedeutung verkannt. Die Planbegründung zum Punkt VII. „Abwägung: private Belange“ lautet:
„Die 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 „Westdünen“ greift ordnend in die Zulässigkeit der Art der Nutzung ein. Die privaten Interessen der Eigentümer werden durch die Erhaltung der Geschäftszone im Erdgeschoss gesichert. Dies ist für die verbrauchernahe Versorgung der Inselbewohner und der Touristen erforderlich. Durch die Förderung dieser langfristigen Nutzungen der Grundstücke wird der Fremdenverkehrsort gesichert. Die Werterhaltung des Eigentums wird dadurch nicht wesentlich beeinflusst.
Die Verpflichtung zum Eigentum wird hervorgehoben und der Gebrauch dient zugleich dem Wohle der Allgemeinheit (Grundgesetz Artikel 14 Abs. 2)“
Zutreffend ist, dass in der Planbegründung damit nicht explizit festgestellt wird, dass der Ausschluss von Dauer- und Ferienwohnungen den Grundeigentümern im Plangebiet wirtschaftlich relevante Nutzungsoptionen entzieht. Dieser Ausschluss war indes Ziel der Planung, wie sich aus dem Planaufstellungsbeschluss vom 2. März 2015 ergibt. Es ist nicht ersichtlich, dass der Rat der Antragsgegnerin davon zwischenzeitlich abgerückt sein könnte; den Ratsmitgliedern stand die Beschränkung des Eigentums damit als Planungsgrundlage selbstverständlich vor Augen. Das ergibt sich auch aus der Planbegründung: Indem diese die Sozialbindung des Eigentums betont und auf die verbleibenden Nutzungsoptionen im Rahmen der Geschäftszone verweist, impliziert sie allerdings, dass eine gewisse Einbuße für die Eigentümer durchaus gesehen wird, auch wenn diese mit dem - dehnbaren - Begriff „nicht wesentlich“ belegt wird. Eine gegenteilige Vorstellung des Rates tritt jedenfalls nicht mit der für die Beachtlichkeit eines Abwägungsmangels nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erforderlichen Offensichtlichkeit zutage. Auch der Umstand, dass der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren die Auffassung vertreten hat, bereits nach der 4. Planänderung seien Ferienwohnungen im Plangebiet unzulässig gewesen, deutet nicht darauf hin, dass die Ratsmitglieder sich von dieser (Fehl-)Vorstellung hätten leiten lassen. Vielmehr zeigt gerade die Planaufstellung, dass der Rat fürchtete, bisher seien Ferienwohnungen zulässig.
Die von der Antragsgegnerin vorgenommene, verhältnismäßig geringe Gewichtung der beeinträchtigten Eigentümerinteressen ist nicht zu beanstanden. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu berücksichtigen, dass weder die Antragstellerin, noch andere betroffene Wohnungseigentümer im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung Einwendungen erhoben haben. Die Bürgerbeteiligung hat nicht zuletzt die Aufgabe, der planenden Stelle Interessen(betroffenheiten) sichtbar zu machen. Hat es ein Betroffener unterlassen, seine Betroffenheit im Zuge der Bürgerbeteiligung vorzutragen, dann ist die Betroffenheit abwägungsbeachtlich nur dann, wenn sich der planenden Stelle die Tatsache dieser Betroffenheit aufdrängen musste (BVerwG, Beschl. v. 9.11.1979 - 4 N 1.78 u.a., BVerwGE 59, 87 = juris Rn. 52). Gilt dies bereits für das „Ob“ einer Betroffenheit, so gilt es erst recht für deren spezifisches Gewicht in der Abwägung. Daraus folgt hier: Dass der Teilentzug von Nutzungsmöglichkeiten überhaupt einen Nachteil für die betroffenen Grund- bzw. Wohnungseigentümer bedeuten würde, musste sich der Antragsgegnerin aufdrängen, zumal gerade entsprechende Nutzungswünsche Anlass zur vorliegenden Planung gaben. Ein besonderes hohes Gewicht der entzogenen Nutzungsmöglichkeiten musste sich hingegen nicht aufdrängen. Grundsätzlich verspricht auch die Vermietung von Einzelhandelsfläche in belebten Teilen eines Touristenortes auskömmliche Einnahmen. Demgegenüber ist die den Blicken der Passanten ausgesetzte Vorderfront des Erdgeschosses eines Gebäudes regelmäßig nicht die optimale Lage für Ferienwohnungen. Vor diesem Hintergrund wäre eine höhere Gewichtung der Eigentümerbelange allenfalls - dies kann hier offen bleiben - dann geboten gewesen, wenn im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung entsprechende Einwendungen erhoben worden wären.
c)
Ein Gleichheitsverstoß in Bezug auf Eigentümer von Räumen zu öffentlichen Verkehrsflächen einerseits und von sonstigen Erdgeschossräumen andererseits ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht erkennbar. Die Ungleichbehandlung findet ihre Rechtfertigung darin, dass die letzteren - anders als die überplante Zone - nicht das Gesicht von Straßen prägen, die Passanten zum Flanieren dienen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 analog, § 709 Satz 2, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§ 11 BauNVO
§ 1 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 6 Satz 1 NBauO
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2015, 1537
NVwZ-RR 2015, 446
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 59, 87
1 KN 1/12
1 KN 61/14
1 LA 123/13
1 KN 123/12
4 CN 4.14
4 BN 43.10
1 KN 20/17
1 KN 3/19
1 KN 140/13
1 KN 19/09
IV C 105.66
4 N 1.78