Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2022-12-28, Aktenzeichen 12 KN 101/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2022:1228.12KN101.20.00

Tenor:
Die Satzung des Antragsgegners über die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2008 für den Großraum B-Stadt - Weiterentwicklung Windenergie - ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Antragstellerinnen können eine vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsgegner hat im Jahr 2019 eine als "Weiterentwicklung der Windenergienutzung" bezeichnete 1. Änderung seines Regionalen Raumordnungsprogramms von 2008 als Satzung beschlossen. Diese "RROP 2008 - 1. Änd." legt Gebiete im Großraum B-Stadt fest, in denen größere Windenergieanlagen (WEA) ausschließlich verwirklicht werden dürfen.
Die Antragstellerinnen sind eine Samt- und eine ihrer Mitgliedsgemeinden, die sich in erster Linie gegen das auf ihrem Gebiet liegende Vorranggebiet Windenergie "Seershausen 01" wenden, welches aus einer Potenzialfläche gleichen Namens hervorging. Sie wünschen dort keinen Windpark und möchten sich den Freiraum für eine ihn zumindest teilweise ausschließende eigene Bauleitplanung erhalten.
Durch die "RROP 2008 - 1. Änd." werden insgesamt 49 "Vorranggebiete Windenergie" als Ziele der Raumordnung festgelegt (vgl. § 1 Nr. 2 der Satzung über die "RROP 2008 - 1. Änd." i. V. m. der Zeichnerischen Darstellung). Diese Vorranggebiete haben zusammen eine Fläche von 6.770 ha und nehmen damit 1,3 % der Gesamtfläche des Antragsgegners ein. Sie haben nach der Satzung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten.
Das Verfahren zur Aufstellung der "RROP 2008 - 1. Änd." verlief im Wesentlichen wie folgt (vgl. https://www.regionalverband-braunschweig.de/regionalplanung/wind/verfahrensablauf/):
Nach einem Beschluss der Verbandsversammlung zur Aufstellung der 1. Änderung wurde durch die Verwaltung des Antragsgegners ein Entwurf erstellt, den die Verbandsversammlung am 15. August 2013 beschloss. Eine 1. Offenlage dieses Entwurfs erfolgte im letzten Quartal 2013 und eröffnete die Möglichkeit zur Stellungnahme bis Ende Januar 2014. Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen wurde der Entwurf überarbeitet. Seine dabei geänderten Teile stellte der Antragsgegner im April/Mai 2016 in einer 2. Offenlage vor, die eine Stellungnahme bis in den Mai 2016 ermöglichte. Eine danach erstellte Abwägungsunterlage (Stellungnahmen und zugehörige Abwägung) wurde veröffentlicht. Mitte Februar 2018 fand ein (nicht öffentlicher) Erörterungstermin mit den benachbarten Trägern der Regionalplanung und den übrigen Trägern öffentlicher Belange statt. Ende August/Anfang September 2018 fand eine 3.(Teil-)Offenlage des Entwurfs der "RROP 2008 - 1. Änd." - mit der Möglichkeit zur Stellungnahme bis in den September 2018 - statt, weil nochmals zwölf Gebiete geändert worden waren.
Danach wurde die Satzung am 14. März 2019 durch die Verbandsversammlung beraten und beschlossen. Der Beschluss beruht auf der Beschlussvorlage 2019/2. Nach deren Nr. 1 macht sich die Verbandsversammlung den von der Verbandsverwaltung vorbereiteten Abwägungsbeschluss gemäß der vorliegenden Abwägungsunterlage ... sowie ... den Methodenband zu Eigen und erlässt nach Nr. 2 in Kenntnis der zur Verfügung gestellten Verfahrensunterlagen, zu denen auch die Abwägungsunterlage sowie der sog. Methodenband gehören, die "RROP 2008 - 1. Änd." als Satzung. Die Verbandsversammlung ermächtigte die Verbandsverwaltung, redaktionelle Änderungen an den Unterlagen vorzunehmen (Nr. 4), und beauftragte den Verbandsdirektor unter Nr. 5, die Satzung dem Amt für regionale Landesentwicklung B-Stadt (ArL) zur Genehmigung vorzulegen.
Am 18. März 2019 stellte der Antragsgegner den entsprechenden Genehmigungsantrag beim ArL. Im Einvernehmen mit dem Antragsgegner wurde u. a. im Hinblick auf die Auswertung eines zwischenzeitlich ergangenen Urteils des Senats (vom 5. März 2019 - 12 KN 202/17 - zum RROP der Region Hannover) die Genehmigungsfrist bis Ende November 2019 verlängert. Mit Schreiben vom 10. Oktober 2019, auf das wegen der Einzelheiten verwiesen wird, hörte das ArL den Antragsgegner "vor Erlass einer belastenden Entscheidung" an. Die Rechtmäßigkeitsprüfung habe Mängel ergeben, die der Genehmigungsfähigkeit entgegenstünden. Sie bezögen sich auf die "Differenzierung zwischen harten und weichen Tabukriterien hinsichtlich der Siedlungsbereiche", die "Nichteinhaltung der weichen Tabuzone Mindestabstand zu Siedlungsflächen und Einzelhäusern" und die unzureichende Würdigung einer Stellungnahme der Bundeswehr vom 23. August 2018, wonach sich die Flächen des hier umstrittenen Vorranggebiets "Seershausen 01" und eines weiteren ("Stöcken") "in einer Hubschraubertiefflugstrecke befänden, welche die Errichtung von WEA ausschlösse". Diese Stellungnahme sei in der Abwägungsunterlage als widersprüchlich und nicht nachvollziehbar eingestuft worden. Dieses Abwägungsergebnis sei fehlerhaft. Am 18. November 2019 schlossen der Antragsgegner und das ArL eine Vereinbarung. Danach wurde die Genehmigungsfrist nochmals bis Ende März 2020 verlängert, um dem Antragsgegner die Gelegenheit zu geben, "die aufgezeigten Anpassungsbedarfe in den Planungsunterlagen abzuarbeiten und somit die Genehmigungsfähigkeit der Planungsunterlagen erzielen zu können." Am 7. Januar 2020 fand zur Sachverhaltsaufklärung hinsichtlich der Frage, inwieweit die militärische Nutzung als Hubschraubertiefflugstrecke einer Festlegung der beiden Vorranggebiete Windenergienutzung "Seershausen 01" und "Stöcken" entgegenstehe, eine Besprechung unter Beteiligung des Antragsgegners und der Bundeswehr statt; wegen des Ergebnisses wird auf das dazu unter dem 9. Januar 2020 erstellte Memorandum verwiesen. Der Antragsgegner überarbeitete seinen Methodenband sowie den Umweltbericht und ergänzte auf der Grundlage des modifizierten Methodenbandes sowie des Memorandums seine Abwägungsunterlage. Die ergänzte Abwägungsunterlage umfasst 15 Seiten; wegen der Einzelheiten wird auf sie verwiesen. Diese überarbeiteten (und noch nachfolgend aktualisierten) Unterlagen wurden als Anlage einer weiteren Beschlussvorlage vom 20. Dezember 2019 (2020/001) für die Verbandsversammlung des Antragsgegners beigefügt. Entsprechend Nr. 1 der Beschlussvorlage machte sich die Verbandsverwaltung mit Beschluss vom 16. Januar 2020 die "von der Verbandsversammlung vorbereiteten Klarstellungen und Präzisierungen" im Methodenband "einschließlich der teilweise erfolgten Abwägungsanpassungen zu Eigen"; wegen der weiteren Einzelheiten des Beschlusses und seiner Anlagen, zu denen auch das o. a. Memorandum gehört, wird auf die Beiakte 95 verwiesen. Mit Schreiben vom 11. Februar 2020 übersandte der Antragsgegner Abschriften des Beschlusses vom 16. Januar 2020 mit den Anlagen an das ArL. "Mit der Überarbeitung liege ein ... Planungskonzept vor, das den vom ArL ... geltend gemachten Anregungen und Bedenken Rechnung" trage.
Unter dem 4. März 2020 genehmigte dann das ArL die "am 14.03. 2019 von der Verbandsversammlung ... als Satzung beschlossene 1. Änderung" des RROP 2008. Die Erteilung der Genehmigung wurde am 2. Mai 2020 in verschiedenen Tageszeitungen der Region bekanntgemacht. Die Bekanntmachung enthielt eine Belehrung, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird.
Um Vorranggebiete für Windenergie zu bestimmen, legte der Antragsgegner seinen Planungen inhaltlich eine "Musterwindenergieanlage" (Referenzanlage) mit folgenden Merkmalen zugrunde: Nabenhöhe: 150 m, Rotordurchmesser: 100 m, Gesamthöhe: 200 m und installierte Leistung: 3 MW.
Hieran anknüpfend ging der Antragsgegner - laut der letzten Fassung seiner Planungsunterlagen, d. h. dem Methodenband in der aktualisierten Fassung, - wie folgt in mehreren Arbeitsschritten vor:
Auf seiner "1. Planungsebene" wandte er in einem ersten Arbeitsschritt Tabukriterien zur Ermittlung harter und weicher Tabuzonen an. In einem zweiten Arbeitsschritt ermittelte er eine "Gesamt-Potenzialflächenkulisse". Dies geschah in mehreren Teilarbeitsschritten. In einem ersten Teilarbeitsschritt zog er die Tabuzonen von der Gesamtfläche des Planungsraums ab. In weiteren Teilarbeitsschritten reduzierte er die dadurch ermittelte (vorläufige) "Gesamt-Potenzialflächenkulisse" mithilfe weiterer weicher Tabukriterien, die u. a. an die Lage der einzelnen Potenzialflächen im Planungsraum anknüpften.
Zu diesen weichen Tabukriterien zählten auch seine - hinsichtlich ihres genauen Anwendungsbereichs und der Rechtmäßigkeit ihrer Differenzierung zwischen den Beteiligten umstrittenen - Vorgaben zum Mindestabstand von neuen Vorranggebieten für Windenergie untereinander. Sofern in einem der Teilräume mehrere Potenzialflächen räumlich benachbart waren und zwischen ihnen der einschlägige Mindestabstand von fünf oder drei Kilometern nicht eingehalten wurde, wie etwa in dem hier betroffenen Raum Meinersen, traf der Antragsgegner im Zuge der Anwendung des weichen Tabukriteriums "Mindestabstand" unter den zu dicht beieinanderliegenden Potenzialflächen eine Vorauswahl. Es ergaben sich dadurch alternative Kombinationsmöglichkeiten des Ausschlusses bzw. der Verkleinerung der betroffenen Potenzialflächen. Sofern nicht bereits offensichtliche Gründe gegen die Wahl einer dieser Flächen sprachen, führte der Antragsgegner zum Zwecke seiner Entscheidung zwischen ihnen eine "Alternativenprüfung", d. h. einen "Alternativenvergleich", durch, welcher der eigentlichen Abwägungsentscheidung auf der nachfolgenden "2. Planungsebene" vorgeschaltet war. Ziel dieses "Alternativenvergleichs" war es u. a. sicherzustellen, dass eine vorausgewählte Potenzialfläche, mit der gleichzeitig eine benachbarte Potenzialfläche (ganz oder teilweise) ausschied, auch unter Umweltgesichtspunkten die günstigere Alternative darstellte und dass nicht frühzeitig geeignete alternative Flächen ausgeschieden wurden. Insoweit sollte das Mindestabstandskriterium erst nach einer "Rückkopplung" mit der "2. Planungsebene" zur Anwendung kommen. Im umweltfachlichen "Alternativenvergleich" wurden (nur) die vier Schutzgüter "Mensch (M)", "Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt (TP)", "Landschaft (L)" sowie die "FFH-Verträglichkeit (FFH)" betrachtet. Relevant waren in diesem Zusammenhang jeweils auf der vorgezogenen, gröberen Betrachtungsebene erkennbare und im Vergleich der Planungsalternativen entscheidungserhebliche Kriterien wie etwa das Vorkommen windkraftempfindlicher seltener oder gefährdeter Vogelarten oder die Anzahl und Lage potenziell betroffener Ortschaften im Umfeld der Potenzialflächen. Jede Potenzialfläche wurde für jedes betrachtete Schutzgut separat geprüft und dieses Schutzgut jeweils anhand einer den Ampelfarben entlehnten Farbskala bewertet, die auch für die Gesamtbewertung jeder Fläche Anwendung fand. Ergänzend zu diesem umweltfachlichen "Alternativenvergleich" wurden als weitere Kriterien die Summen der Flächengrößen der in einer Alternative jeweils kombinierten Potenzial(teil)flächen und die Anzahl der Gemeinden, in denen diese Flächen lagen, dargestellt und im Rahmen der abschließenden Gesamteinschätzung in einer Rangfolgenbildung berücksichtigt.
Einen solchen Alternativenvergleich führte der Antragsgegner auch für den Raum Meinersen durch. In diesem Vergleich setzte sich als Vorzugsvariante die "Alternative 5 (A 5)" gegen neun andere Kombinationen von Potenzial(teil)flächen durch. Diese Vorzugsvariante umfasste neben der Potenzialfläche "Seershausen 01" die Potenzialfläche "Müden 01" und die Potenzialteilfläche "Hillerse 01c", die aus demjenigen Teil der Potenzialfläche "Hillerse 01a" bestand, der einen Mindestabstand von fünf Kilometern zur Potenzialfläche "Seershausen 01" einhielt.
Auf der "2. Planungsebene" nahm der Antragsgegner die Abgrenzung der Vorranggebiete innerhalb der "bereinigten Potenzialflächenkulisse" vor. Die verbliebenen Potenzialflächen wurden hierzu in einem dritten Arbeitsschritt (dem ersten Schritt auf der Ebene 2) zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung gesetzt, d. h. alle öffentlichen und privaten Belange, soweit sie noch nicht bei der Bestimmung der Tabuzonen Berücksichtigung gefunden hatten, wurden gegeneinander und untereinander abgewogen. Diese Abwägung erfolgte dem Wortlaut des Methodenbandes nach (E 3.1.1) auch daraufhin, inwiefern sich die Windenergienutzung auf den entsprechenden Flächen gegenüber anderweitigen öffentlichen Belangen durchsetzen könne.
Dabei unterzog der Antragsgegner die Potenzialflächen zunächst auf Grundlage regionalplanerischer Kriterien einer Einzelfallprüfung zur konkreten Auswahl und Abgrenzung von Vorranggebieten Windenergienutzung. Die voraussichtlichen Auswirkungen einer solchen Nutzung wurden dabei nach Maßgabe eines einheitlichen Bewertungsschemas berücksichtigt. Dies geschah mittels einer siebenstufigen Bewertungsskala. Nur eine "negative" oder "sehr negative" Bewertung anhand dieser Skala führte zum Ausschluss der Windenergienutzung auf den betroffenen Potenzialflächen.
Hierbei betrachtete der Antragsgegner auch "militärische Hubschraubertiefflugzonen" und stellte fest, im Rahmen des Beteiligungsverfahrens habe das Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr (BAIUDBw/Bundesamt) Hinweise auf militärische Hubschraubertiefflugzonen gegeben; dadurch könne die Nutzung einiger geplanter Vorranggebiete Windenergienutzung möglicherweise eingeschränkt sein. In diesen Fällen sei ein entsprechender Hinweis in den Gebietsblättern erfolgt. Das Gebietsblatt für die Potenzialfläche "Seershausen 01" enthält dementsprechend unter Ziffer 2.7 folgenden Hinweis:
"Die Potenzialfläche wird von einer Nachttiefflugstrecke für Hubschrauber der Bundeswehr berührt. Die Bundeswehr behält sich vor, im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren Einwendungen geltend zu machen. Dies könnte u. U. die Nutzbarkeit der Potenzialfläche einschränken."
Die Potenzialfläche "Seershausen 01" wurde in der sieben-stufigen Bewertungsskala hinsichtlich dieses Kriteriums als "mit Einschränkungen negativ" eingestuft, in der Gesamtbeurteilung unter Ziffer 4 dieses Gebietsblattes wurde die Fläche als "positiv'" bewertet.
In seiner einschlägigen Abwägungsunterlage mit Stand vom Januar 2019 setzte sich der Antragsgegner mit den ihm bis dahin aus den drei Beteiligungsverfahren vorliegenden Stellungnahmen des Bundesamtes (vom 13.1.2014, vom 28.4.2016 und vom 23.8.2018) näher auseinander. In der letzten dieser Stellungnahmen hatte es laut der Abwägungsunterlage unter anderem wie folgt geheißen:
"Zu den einzelnen Potenzialflächen bestehen folgende Beeinträchtigungen: ... 2. Seershausen: Diese Fläche befindet sich in einer Hubschraubertiefflugstrecke. Die Errichtung von Windenergieanlagen ist hier ausgeschlossen."
Dies bewertete der Antragsgegner in seiner bereits o. a. Abwägungsunterlage nach dem Stand vom Januar 2019 als "widersprüchlich und nicht nachvollziehbar", wogegen sich das Bundesamt unter dem 22. Februar 2019 wandte.
"Aufgrund neuer interner Regelungen ist die Errichtung von Bauvorhaben im 3 km breiten Korridor einer Tiefflugstrecke nicht zuzustimmen. Diese Regelung ist seit Januar 2018 in Kraft und konnte somit nicht in früheren Stellungnahmen als Bewertungsgrundlage herangezogen werden. Tiefflugstrecken sind festgelegte Routen. Die Routen bilden die Mittellinie eines jeweils 3 km breiten Korridor. Genehmigungen für Bauvorhaben in diesen Korridor, die aufgrund ihres Hindernischarakters eine konkrete Gefahr für den Flugbetrieb, den Luftfahrzeugführer und auch Dritte darstellen, ist die Zustimmung zu versagen."
Insoweit handelt es sich um die Wiedergabe des Inhalts der Nr. 221 der Zentralvorschrift A1-271/1-8907 Tiefflug der Bundeswehr.
In dem bereits zuvor angeführten Memorandum vom 9. Januar 2020 heißt es schließlich u. a.:
"ln den beiden nachstehend angesprochenen Fällen sind Hubschraubertiefflugstrecken der Bundeswehr betroffen. Soweit es um das geplante Vorranggebiet "Seershausen" geht, das im bisher geltenden Regionalplan zu den Ausschlussflächen für die Windenergienutzung gehört, liegt bereits ein Antrag auf die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für 10 Anlagen bei der zuständigen Genehmigungsbehörde (Landkreis Gifhorn) vor. Die für die Wahrung der militärischen Belange zuständigen Fachbehörden haben in ihren Stellungnahmen mitgeteilt, dass dem Vorhaben aus ihrer Sicht zugestimmt werden kann. Das BAIUDBw ist inzwischen zu dem Ergebnis gelangt, dass sich diese Einschätzung als unzutreffend erweisen könnte, weil nach neueren Erkenntnissen einiges dafür spricht, dass dem Windenergievorhaben im Hinblick auf die Zahl, Höhe und Konfiguration der Anlagen militärische Belange entgegenstehen. Dass ein Vorhaben mit weniger und niedrigeren Anlagen sowie einer anderen Konfiguration mit militärischen Belangen vereinbar sein kann, ist aufgrund der besonderen Umstände nicht auszuschließen. Doch lässt sich dies erst dann abschließend beurteilen, wenn die Vorhabendetails bekannt sind. Das BAIUDBw wird die aktuelle Einschätzung des im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren befindlichen Windenergievorhabens der Genehmigungsbehörde mitteilen. Sofern das Vorhaben demnach mit den militärischen Anforderungen unvereinbar sein sollte, wird die Genehmigung nicht erteilt werden. Die Genehmigungsbehörde teilt diese Beurteilung der Rechtslage. Sollten sich aus immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren später Hinweise ergeben, dass das Vorranggebiet "Seershausen" für die Errichtung von Windenergieanlagen generell ungeeignet ist, wird der Regionalverband Großraum Braunschweig dieses Vorranggebiet im Zuge der bevorstehenden Gesamtfortschreibung des Regionalplans den Ausschlussflächen zuordnen. ...
Beim Vorranggebiet Stöcken geht es um die Erweiterung eines bestehenden Vorranggebiets. Auf der ... Erweiterungsfläche ist die Errichtung von vier Windenergieanlagen geplant. Bei diesem Projekt ist davon auszugehen, dass militärische Belange entgegenstehen. ...
Die Stellungnahme [des Bundesamtes] vom 22.02.2019 ... zum Verfahren Regionales Raumordnungsprogramm für den Regionalverband Großraum Braunschweig 2008 - 1. Änderung Windenergienutzung bezüglich der beiden Vorranggebiete Windenergienutzung "Seershausen" und "Stöcken" ist in vorstehendem konkretisierten Sinne zu verstehen."
Als ein weiteres Kriterium bewertete der Antragsgegner anhand seiner sieben-stufigen Bewertungsskala das Vorhandensein von Altanlagen in der Nähe der Potenzialflächen. Innerhalb eines 5-km-Radius um die Potenzialfläche "Seershausen 01" befanden sich laut dem Gebietsblatt zwar mehrere WEA bei Böckelse. Dies sei aber letztlich unerheblich. Denn die Standorte der WEA in Böckelse seien aufgrund anderer Kriterien nicht Teil der Potenzialflächenkulisse, sondern würden in der zukünftigen Ausschlusszone liegen, so dass der Standort Böckelse langfristig entfallen werde und für das Kriterium "Mindestabstand" daher ohne Bedeutung sei. Diese Einschätzung nahm der Antragsgegner zum Anlass für die Bewertung "indifferent" in seiner Bewertungsskala.
Die durch diesen Prüfschritt identifizierten Flächen, die sich aus Sicht des Antragsgegners für eine Festlegung als Vorranggebiet Windenergienutzung eigneten, wurden sodann einer gebietsbezogenen Umweltprüfung unterzogen.
Bei der Betrachtung der Potenzialfläche "Seershausen 01" " berücksichtigte der Antragsgegner im Zuge der gebietsbezogenen Umweltprüfung hinsichtlich des Schutzgutes "Landschaft", dass in der Region Hannover das Vorranggebiet Windenergie "Uetze-Nord" in einer Mindestentfernung von 3,2 km sowie im Landkreis Celle das geplante Vorranggebiet Windenergie "Bröckel-Ost" in etwa 3,8 km Entfernung benachbart seien. Zu ihnen sei hier zwar der im Planungskonzept angestrebte Mindestabstand von fünf km unterschritten, der aber bei Vorranggebieten in benachbarten Planungsräumen auf seine Erforderlichkeit im Einzelfall geprüft werde. Im Rahmen der Einzelfallabwägung sei vorliegend keine unzumutbare (kumulative) Überfrachtung der betroffenen Landschaftsräume erkennbar. Erforderlich sei lediglich eine Verkleinerung der Potenzialfläche "Seershausen 01" im Westen, die erfolgte.
In Kapitel 4 des jeweiligen Gebietsblattes wurden schließlich die Ergebnisse der beiden Prüfschritte (Bewertung anhand regionalplanerischer Kriterien bzw. gebietsbezogene Umweltprüfung) zusammengeführt und einer Gesamtabwägung unterzogen, die ggf. zu einer Modifikation des Gebietszuschnittes oder zum Wegfall des potenziellen Vorranggebietes Windenergienutzung führte. Erst im Zuge dieser Gesamtabwägung wurde das weiche Tabukriterium einer Mindestgröße von 50 ha der neuen Vorranggebiete Windenergienutzung angewandt. Hierbei prüfte der Antragsgegner dann zugleich im Einzelfall, ob diese Mindestgröße auch dann noch zu erreichen war, wenn erforderliche Abstände zu linienhaften Infrastrukturen, also etwa Straßen oder Eisenbahnlinien, eingehalten wurden.
Die Potenzialteilfläche "Hillerse 01c" (Südteil der Potenzialfläche "Hillerse 01a"), die Element der Vorzugsvariante "A 5" des "Alternativenvergleichs" für den Raum Meinersen gewesen war, wurde nunmehr im Zuge dieser Gesamtabwägung als für die Festlegung als Vorranggebiet Windenergie ungeeignet ausgeschieden. Der Antragsgegner nahm den Wegfall der gesamten Potenzialfläche "Hillerse 01a" zum Anlass, die wegen der Einhaltung des Mindestabstandes von fünf km zu ihr bereits in dem "Alternativenvergleich" ausgeschiedenen Potenzialflächen "Hillerse 01b" und "Hillerse 02" erneut auf ihre Eignung als Vorranggebiete zu betrachten, schied sie jedoch aufgrund von Umweltbelangen als ungeeignet aus.
In einem zweiten Arbeitsschritt auf der "2. Planungsebene" überprüfte der Antragsgegner sein Abwägungsergebnis daraufhin, ob der Windenergienutzung substanziell Raum geschaffen würde, und bejahte dies mit den o. a. Annahmen. Damit sei zugleich das selbst "gesetzte Mindestziel der Verdoppelung der Konzentrationszonen erreicht". Ein Abschlag für einzelne festgelegte Vorranggebiete erfolgte dabei nicht; es wurde allerdings in einer Fußnote des Methodenbandes darauf verwiesen, dass wegen der notwendigen Abstände zu "linienhaften Infrastrukturen ... von der genannten Flächenkulisse ca. 1/7 der Fläche nicht der Windenergienutzung zugänglich" sei.
Am 29. Juni 2020 haben die Antragstellerinnen ihren Normenkontrollantrag gestellt.
Ihr eigentliches Ziel sei die Verhinderung des Windparks "Seershausen 01" auf ihrem Gebiet. Hierauf ziele ihr Hauptantrag. Der Hilfsantrag werde für den Fall gestellt, dass eine Teilanfechtung einzelner Vorranggebiete durch die Standortgemeinde "nicht zulässig" sein sollte.
Der so verstandene Normenkontrollantrag sei zulässig und begründet, weil die gesamte "RROP 2008 - 1. Änd." und als deren Teil auch die Festlegung des Vorranggebietes "Seershausen 01" aufgrund von beachtlichen Rechtsfehlern rechtswidrig sei.
Die "RROP 2008 - 1. Änd." leide unter einem Bekanntmachungsfehler. Denn sie habe i. S. d. Verbandsordnung (VerbO) des Antragsgegners insoweit als "Satzung" und nicht - wie erfolgt - "als "sonstige Bekanntmachung" behandelt werden müssen.
Es lägen auch beachtliche Abwägungsfehler vor.
Nach dem Satzungsbeschluss vom März 2019 hätten wegen der Bedenken des ArL "Änderungen des grundlegenden Planungskonzepts der harten und weichen Tabukriterien, insbesondere Mindestabstände zu Siedlungen", stattgefunden, die mit dem Kapitel E 2.1.3 eine Vielzahl von Seiten im Methodenband umfassten, welche gestrichen und vollständig neu geschrieben worden seien. Daher sei das - als solche unveränderte - Abwägungsergebnis nachträglich zu Unrecht mit einem geänderten Planungskonzept unterlegt worden.
Die weichen Tabukriterien der Einhaltung der o. a. Mindestabstände von Vorranggebieten Windenergie untereinander seien auf das Vorranggebiet "Seershausen 01" fehlerhaft angewendet worden oder rechtswidrig. Dies gelte bezogen auf die Abstände dieses Vorranggebietes zu dem nur 3,4 km entfernten Windpark "Böckelse" und zu dem 3,1 km entfernten Windpark "Uetze".
Nach dem Planungskonzept solle eine sog. Umfassung von Siedlungen durch Konzentrationszonen verhindert werden, d. h. aus Sicht eines fiktiven Betrachters am Standort des Siedlungsschwerpunktes sollen WEA in einem Umfang von maximal 120 Grad zu sehen seien. Diese Umfassungs- oder auch Umzingelungswirkung hätte bereits auf einer früheren Stufe untersucht werden müssen und zudem - zum Schutz der Ortschaft Päse - zum Verzicht auf die Potenzialfläche "Seershausen 01" oder jedenfalls zu einer deutlichen Begrenzung ihrer Ausdehnung führen müssen.
Der durchgeführte "Alternativenvergleich" sei in Bezug auf das Vorranggebiet "Seershausen 01" in mehrfacher Weise fehlerhaft. Neben Bewertungsfehlern sei das östlich des Vorranggebietes "Seershausen 01" gelegene Schulzentrum der Antragstellerin zu 1) überhaupt nicht erwähnt worden. Zu dessen Schutz vor Lärm, Lichtreflektion und Schattenwurf der Windkraftanlagen sei zumindest ein größerer Abstand einzuhalten gewesen. Außerdem sei das Entwicklungskonzept der Antragstellerin zu 1), das eine Siedlungserweiterung (auch) nach Westen vorsehe, zu Unrecht nicht berücksichtigt oder jedenfalls fehlerhaft gewichtet worden.
Die Abwägung des Antragsgegners blende gänzlich aus, dass das Vorranggebiet "Seershausen 01" ungeeignet sei, weil nach der Stellungnahme des Bundesamtes vom 23. August 2018 "die Errichtung von Windenergieanlagen hier ausgeschlossen sei". Das Gebiet liege nämlich in dem drei km breiten Korridor einer Hubschraubertiefflugstrecke, der von WEA freizuhalten sei und der es im Wesentlichen der Nutzung durch die Windenergie entziehe. Es könne kein ernsthafter Zweifel bestehen, dass das Vorranggebiet insgesamt in der Hubschraubertiefflugstrecke liege. Da die Korridore um solche Strecken stets drei km breit seien, sei die Erstreckung über das Vorranggebiet, und nicht nur über eine schmale Schneise, ohne weiteres plausibel. Es sei auch nicht ungewöhnlich, dass ein Träger öffentlicher Belange im Laufe eines langjährigen Planungsverfahrens seine Bewertung bestimmter Tatsachen ändere. Selbst wenn der Antragsgegner Zweifel am Verlauf der militärischen Tiefflugstrecke gehabt hätte, obwohl die Stellungnahme vom 23. August 2018 eindeutig sei, hätte er diese Zweifel aufklären müssen, anstatt die Einwände der Bundeswehr als widersprüchlich und unerheblich einzustufen. Ein "Bestreiten mit Nichtwissen" als Grundlage einer hoheitlichen Abwägungsentscheidung sei fehlerhaft. Im Übrigen sei die Stellungnahme vom 23. August 2018 nicht widersprüchlich, sondern durchaus nachvollziehbar. In dem ihr nachfolgenden Schreiben des Bundesamtes vom 22. Februar 2019 werde ausdrücklich klargestellt, dass sich die Praxis der Bundeswehr seit Januar 2018 geändert habe, der gesamte drei km breite Korridor geschützt sei und daher auch die Versagung der Zustimmung für Bauvorhaben, die aufgrund ihres Hindernischarakters eine konkrete Gefahr für den Flugbetrieb darstellten, für den gesamten Korridor gelte. Angesichts einer Höhe der Referenzanlage von 200 m sei es offensichtlich, dass diese eine konkrete Gefahr für den Flugbetrieb bilde. Sowohl die Stellungnahme des Bundesamtes vom 23. August 2018 als auch dessen Schreiben vom 22. Februar 2019 hätten dem Antragsgegner zum nachfolgenden Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 14. März 2019 vorgelegen. Das Memorandum vom 9. Januar 2020 sei dagegen erst nach dem maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 14. März 2019 unterzeichnet worden und zähle folglich nicht zum Abwägungsmaterial. Es sei abwegig, es trotzdem für maßgeblich zu halten, weil die Verbandsversammlung am 16. Januar 2020 ggf. bereit gewesen wäre, den Plan zu ändern. Davon abgesehen, werde auch in dem Memorandum die klare Ablehnung von Windenergieanlagen in Seershausen nicht aufgeweicht, weil dort nur für weniger und kleinere Windenergieanlagen die spätere Zustimmung im Genehmigungsverfahren als möglich (mehr nicht!) bezeichnet worden sei. Es könne nicht ernsthaft behauptet werden, dass zur Ausweisung eines völlig neuen Vorranggebietes, in dem nach den eigenen Planungszielen des Antragsgegners 200 m hohe Anlagen auf mindestens 50 ha Fläche errichtet werden sollten, um die Windenergienutzung auszubauen und zu bündeln, eine Fläche geeignet sei, auf der nur die bloße Möglichkeit bestehe, wenige und niedrige Anlagen zu realisieren. Es gebe damit im Vorranggebiet "Seershausen 01" vorhersehbar nur noch die vage Chance auf eine Vorhabenzulassung, was nach der Rechtsprechung des angerufenen Senates nicht ausreiche. Ergänzend wiesen sie, die Antragstellerinnen, darauf hin, dass sich auch der potenzielle Windenergieanlagenbetreiber des "Seershausen 01" nahegelegenen Vorranggebietes "Müden 01", das von dem gleichen oder einem vergleichbaren Tiefflugkorridor der Bundeswehr gequert werde, wegen der verweigerten Zustimmung der Bundeswehr zu Windenergieanlagen in diesem Korridor an die Gemeinde gewandt habe, um die Zustimmung zu einer Zielabweichung zur Verlagerung der [von ihm geplanten] WEA zu erbitten. In der mündlichen Verhandlung haben die Antragstellerinnen darauf hingewiesen, dass die Bundeswehr aktuell ihnen gegenüber im Rahmen ihrer Bauleitplanung der Verwirklichung von WEA in dem Vorranggebiet Seershausen 1 widerspreche.
Die Antragstellerinnen beantragen,
das in der 1. Änderung zur Weiterentwicklung der Windenergie des RROP 2008 ausgewiesene Vorranggebiet Seershausen 01 für unwirksam zu erklären,
hilfsweise
die 1. Änderung zur Weiterentwicklung der Windenergie des RROP 2008 insgesamt für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
der Antrag abzulehnen.
Der Normenkontrollantrag sei zwar zulässig, aber unbegründet.
Er, der Antragsgegner, habe die Bestimmung seiner Verbandsordnung (§ 15 Abs. 1 VerbO) über die Veröffentlichung von Satzungen zu Recht nicht angewandt, da hier nicht eine solche Satzung, sondern nach § 5 Abs. 6 NROG die Erteilung der Genehmigung zu veröffentlichen gewesen sei und es sich dabei um eine "sonstige Bekanntmachung" im Sinne des § 15 Abs. 2 VerbO gehandelt habe.
Die von den Antragstellerinnen geltend gemachten Abwägungsfehler seien nicht gegeben.
Während des Genehmigungsverfahrens habe das ArL moniert, dass die Planung an konzeptionellen Mängeln leide, wobei es sich schwerpunktmäßig auf das Kapitel zu den Siedlungsabständen im Methodenband bezogen habe, der die Dokumentation des planerischen Vorgehens enthalte. Daraufhin habe er, der Antragsgegner, sich entschlossen, den für Missverständnisse anfälligen Teil des zur Planbegründung gehörenden Methodenbandes durch Klarstellungen und Präzisierungen sowie durch eine übersichtlichere Systematik zu verbessern. Denn sein Anliegen habe darin bestanden, an seinem Planungskonzept festzuhalten. Er habe dieses daher nicht umgestaltet oder geändert, sondern lediglich in dem von der Genehmigungsbehörde monierten Teilen mit dem Ziel verdeutlicht, den Nachweis zu erbringen, dass es den rechtlichen Anforderungen entspreche. Dem sei das ArL gefolgt, wie sich daraus ergebe, dass es den Plan genehmigt habe. Der im Nachgang zum Satzungsbeschluss vom 14. März 2019 erfolgte Beschluss der Verbandsversammlung vom 16. Januar 2020 über die Planung habe allein der Vergewisserung gedient, dass die Verbandsversammlung mit dem Festhalten am ursprünglichen Planungskonzept, den insoweit vorgenommenen Verdeutlichungen sowie den übrigen Verbesserungen der Planbegründung einverstanden gewesen sei.
Die an die Abstände zwischen Vorranggebieten bzw. Windparks untereinander anknüpfende Kritik der Antragstellerinnen sei unberechtigt.
Soweit diese beanstandeten, dass das Abstandskriterium von fünf km zum Windpark "Böckelse" nicht eingehalten würde, sei hervorzuheben, dass sich dieses Abstandskriterium nur auf die Festlegung neuer sowie die Erweiterung bestehender Vorranggebiete beschränke und deshalb auf die Abstände zu Altstandorten, wie "Böckelse", nicht anwendbar sei. Denn auf diesen - nicht zu den Vorranggebieten gehörenden - Altstandorten sei das Ende der Windenergienutzung und der damit verbundenen Beeinträchtigungen konkret absehbar.
Es stelle auch keinen Abwägungsfehler dar, das weiche Tabukriterium des fünf km-Mindestabstands auf den eigenen Planungsraum zu beschränken und dem Natur- und Landschaftsschutz bei vorhandenen oder geplanten Windparks in benachbarten Planungsräumen - wie den Windpark Uetze - (nur) im Rahmen einer Einzelfallprüfung Rechnung zu tragen. Auch weise die Einzelfallprüfung bezogen auf den Abstand zum Windpark "Uetze" keine Mängel auf.
Lege man die in E 3.1.4.3.5 des Methodenbandes aufgeführten Kriterien zugrunde, so zeige sich, dass bei der Ortschaft Päse keine über das zumutbare Maß hinausgehende Umfassungswirkung vorliege. Bei richtiger Berechnung ergäben sich lediglich nicht zu addierende Beeinträchtigungswinkel, die selbst zusammengenommen den Orientierungswert von 120 Grad deutlich einhielten.
Der "Alternativenvergleich" in Bezug auf das Vorranggebiet "Seershausen 01" sei nicht fehlerhaft. Die von ihm, dem Antragsgegner, bei seiner Planung herangezogenen Bewertungskriterien seien richtig bearbeitet worden.
Ein weiter gehender Schutz des Schulzentrums der Antragstellerin zu 1) sei nicht geboten gewesen. Bereits der allgemein angewandte und auch insoweit gewahrte Abstand von mindestens 1.000 m zu den Vorranggebieten für die Windenergienutzung gewährleiste, dass von den WEA, die im Vorranggebiet errichtet würden, keine unzumutbaren Beeinträchtigungen für die Nachbarschaft ausgingen. Eigens für das Schulzentrum einen größeren Abstand zu bestimmen, habe kein Anlass bestanden, da es ohnehin etwa 1.200 m vom Vorranggebiet "Seershausen 01" entfernt sei.
Das kommunale Siedlungserweiterungsinteresse sei zutreffend gewichtet worden. Erstens handele es sich bei dem Siedlungsentwicklungskonzept der Antragstellerin zu 1) lediglich um ein informelles Dokument, dem im Vergleich zu einer förmlichen gemeindlichen Planung ein minderes Gewicht zukomme. Zweitens habe seit dem Jahr 2006 keine nennenswerte Siedlungsentwicklung in der Ortschaft Seershausen stattgefunden. Drittens sei in dieser Ortschaft im Zeitraum von 2005 bis 2015 ein Bevölkerungsrückgang zu verzeichnen gewesen, und viertens habe die Antragstellerin zu 1) im Rahmen ihrer in den letzten Jahren vorgenommenen Flächennutzungsplanungen keine neuen Flächen in Seershausen dargestellt. Schließlich könne eine Siedlungserweiterung auch in Richtung Westen und Süden erfolgen, soweit die allgemeinen, insbesondere aus der TA-Lärm folgenden, rechtlichen Anforderungen eingehalten würden. Denn es gehe nach den Ausführungen der Antragstellerinnen lediglich um 100 m bis 150 m, um die das umstrittene Vorranggebiet aus ihrer Sicht zu nahe an Seershausen liege, um einen Abstand von 1.000 m auch zu einem zukünftigen Siedlungsrand einzuhalten. Selbst ein verbleibender Abstand von nur 850 m bis 900 m reiche jedoch zur Einhaltung der allgemeinen rechtlichen Anforderungen aus.
Die militärische Hubschraubertiefflugstrecke habe der Festlegung der Potenzialfläche "Seershausen 01" als Vorranggebiet Windenergie nicht entgegengestanden. Das Bundesamt habe trotz des apodiktischen Inhalts seiner vorangegangenen negativen Stellungnahme aus dem Jahr 2018 am 22. Februar 2019 daran festgehalten, es sei grundsätzlich richtig, dass erst anhand weiterer Daten zu geplanten WEA eine konkrete Aussage über eine Betroffenheit gemacht werden könne. Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen sei er, der Antragsgegner, davon ausgegangen, dass die Errichtung von WEA weder im gesamten Vorranggebiet "Seershausen 01" noch in wesentlichen Teilen dieses Gebietes "schlechthin" ausgeschlossen sei. Dabei habe er zudem die Möglichkeit in Betracht ziehen können, dass sich den betroffenen militärischen Belangen durch eine entsprechende Dimensionierung der WEA, durch eine geeignete Verschiebung der Anlagenstandorte innerhalb des Vorranggebiets oder eine Reduktion der Anlagenzahl hinreichend Rechnung tragen lasse.
Im Übrigen habe die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr unter dem 25. Februar 2020 eine Stellungnahme nach § 14 LuftVG abgegeben, nach der der Errichtung von (zehn) WEA im Vorranggebiet "Seershausen 01" keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstünden.
Das Memorandum vom 9. Januar 2020 sei aus einem Fachgespräch zwischen ihm, dem Antragsgegner, und dem Bundesamt hervorgegangen. Er, der Antragsgegner, habe nach Absprache mit dem ArL um dieses Gespräch gebeten, um sich zu vergewissern, dass er die verschiedenen, teilweise widersprüchlichen Stellungnahmen des Bundesamtes im Ergebnis zutreffend eingeschätzt habe. Das Fachgespräch habe vor der Sitzung der Verbandsversammlung am 16. Januar 2020 stattgefunden, in der die angegriffene Regionalplanung noch einmal auf der Tagesordnung gestanden habe. Er sei hierbei davon ausgegangen, dass seine Verbandsversammlung - um auf der "sicheren Seite" zu sein - eine Änderung des Planentwurfs und die Durchführung eines vierten Beteiligungsverfahrens beschließen würden, sofern sich in dem Fachgespräch herausstellen sollte, dass die der regionalplanerischen Abwägung vom 14. März 2019 zugrundeliegende Einschätzung der Stellungnahmen des Bundesamtes unzutreffend sei. Wie sich aus dem Memorandum ergebe, habe seine Einschätzung jedoch der Position des Bundesamtes entsprochen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A) und mit der Folge begründet (B), dass die "RROP 2008 - 1. Änd." des Antragsgegners insgesamt für unwirksam zu erklären ist.
A) Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
I. Der Antrag ist statthaft. Denn gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung hat der niedersächsische Gesetzgeber mit § 75 NJG getroffen, und die "RROP 2008 - 1. Änd." des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, weil sie nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG als Satzung erlassen wurde.
II. Die Antragstellerinnen sind antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO setzt die Antragsbefugnis die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung voraus. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Es besteht nämlich die Möglichkeit, dass die Antragstellerinnen durch die "RROP 2008 - 1. Änd." insoweit ihrer Planungshoheit (vgl. zur Aufgabenteilung § 98 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NKomVG) verletzt werden, als sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG und § 1 Abs. 4 BauGB im Zuge ihrer jeweiligen Bauleitplanung der Bindung an die Zielfestlegungen der "RROP 2008 - 1. Änd." unterliegen, und damit insbesondere auch an die - Zielqualität besitzende - Festlegung des ihnen unerwünschten Vorranggebietes "Seershausen 01".
Unabhängig hiervon ergibt sich ihre Antragsbefugnis als "Behörden", die bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben die Ziele des "RROP 2008 - 1. Änd." zu beachten haben, auch aus § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO.
III. Es fehlt ihrem Normenkontrollantrag auch nicht etwa infolge des Gesetzes zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353 ff.) die Zulässigkeit, soweit er sich mittelbar auf § 1 Nr. 2 Halbs. 2 der Satzung über die "RROP 2008 - 1. Änd." erstreckt, wonach die Vorranggebiete Windenergie gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten haben - und damit den Anknüpfungspunkt für die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bilden. Denn nach Artikel 2 Nr. 6 und Artikel 3 Nr. 2 dieses Ausbaugesetzes ist zwar (gemäß § 27 Abs. 4 ROG zukünftiger Fassung - z. F. - i. V. m. 249 Abs. 1 BauGB z. F.) § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Nutzung der Windenergie dienen, nicht (mehr) anzuwenden. Das Gesetz tritt jedoch nach seinem Artikel 5 insgesamt erst am 1. Februar 2023 in Kraft.
IV. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt.
V. Den Antragstellerinnen fehlt nicht das erforderliche auch als Rechtsschutzinteresse bezeichnete Rechtsschutzbedürfnis.
Das Rechtschutzbedürfnis liegt erst dann nicht vor, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts für den Rechtsschutzsuchenden als nutzlos oder rechtsmissbräuchlich erweist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.5.1993 - 4 NB 50/92 -, juris, Rn. 13 ff.). Die Antragstellerinnen können indessen mit ihrem Angriff auf Teile des "RROP 2008 - 1. Änd." ihre Rechtsstellung konkret verbessern, weil sie durch die begehrte Unwirksamkeitserklärung den Freiraum für die eigene Bauleitplanung von Siedlungsflächen zurückgewönnen.
VI. Die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Beschränkung eines Normenkontrollantrags auf einen Teil der Norm (hier auf die Festlegung nur eines der Vorranggebiete) ist nicht im Rahmen der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit des Antrags zu beantworten (vgl. Senatsbeschl. v. 18.5.2020 - 12 KN 243/17 -, juris, Rn. 105, und Senatsurt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, juris, Rn. 91, m. w. N.).
B) Der demnach zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit im Ausgangspunkt maßgebliche Rechtslage ergibt sich aus § 27 ROG (i. d. F. v. 23.5.2017) sowie aus § 21 NROG (i. d. F. vom 25.2.2020). Damit spielt also auch hier der erst ab dem 1. Februar 2023 geltende § 27 Abs. 4 ROG z. F. keine Rolle.
Die "RROP 2008 - 1. Änd." ist formell (I. 2.]) und materiell (II.) rechtswidrig.
I. 1.) Zwar liegt entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen kein Bekanntmachungsmangel darin, dass die Satzung, die diese Änderung feststellt, nicht im Internet unter derjenigen Adresse veröffentlich wurde, die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 der Verbandsordnung des Antragsgegners (v. 28.9.2017 i. d. F. der 1. Änd. v. 14.3.2019) - VerbO a. F. - seinerzeit für die Veröffentlichung von Satzungen des Antragsgegners vorgesehen war.
Denn der Antragsgegner weist zutreffend darauf hin, dass gemäß § 5 Abs. 6 Satz 2 NROG die Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung eines RROP an die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Verkündungen tritt. Damit wird der - über die Verweisungskette der § 8 Satz 1 des Gesetzes über den Regionalverband B-Stadt, § 18 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 NKomZG grundsätzlich anwendbare - § 11 NKomVG hinsichtlich des Gegenstandes der vorzunehmenden Publikation verdrängt (vgl. Starnofsky, in: Pielok/Starnofsky, NROG, 2. Aufl. 2022, S. 148, § 5 Anm. 9). Zwar fehlt es für diesen Gegenstand, nämlich die Bekanntgabe der Erteilung der Genehmigung des RROP, anders als etwa für die Erteilung der Genehmigung von Flächennutzungsplänen (vgl. § 11 Abs. 7 Satz 1 NKomVG), damit an einer gesetzlichen Spezialnorm über die Art der Bekanntgabe. Sie ist aber auch nicht erforderlich. Vielmehr richten sich die Anforderungen an die öffentliche Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung eines RROP somit nach den allgemeinen Regelungen der Absätze 1 bis 4 und 5 Satz 1 des § 11 NKomVG und der Hauptsatzung bzw. Verbandsordnung des jeweiligen Trägers der Regionalplanung (vgl. Starnofsky, a. a. O., S. 149, § 5 Anm. 9). Dem Antragsgegner stand daher insbesondere entsprechend § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG - anders als für seine Satzungen - ein Wahlrecht zu, für die Bekanntmachung der Erteilung von Genehmigungen seines RROP eine Bekanntmachung in einer oder mehreren örtlichen Tageszeitungen vorzusehen. Dies ist, da § 15 Abs. 1 VerbO a. F. nur für Satzungen und Verordnungen gilt, durch § 15 Abs. 2 VerbO a. F. geschehen, der "sonstige Bekanntmachungen" regelt.
Entsprechend ist rechtmäßig in den dort bezeichneten örtlichen Tageszeitungen bekannt gegeben worden, dass das ArL die "RROP 2008 - 1. Änd." genehmigt habe.
2). Aber die "RROP 2008 - 1. Änd." ist im Übrigen formell rechtswidrig. Nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG wird das RROP als Satzung erlassen. Dies gilt nach § 6 Abs. 1 Satz 3 NROG auch für Änderungen eines RROP. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 7 ROG, dass die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes (des Bundes) über die Aufstellung von Raumordnungsplänen auch für deren Änderung gelten. Neben den in einer solchen RROP-Ausgangs- oder Änderungssatzung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG notwendig enthaltenen sog. "Festlegungen", d. h. Ziele und Grundsätze, sind (u. a.) dem RROP nach § 7 Abs. 5 ROG eine Begründung sowie nach § 10 Abs. 3 ROG eine zusammenfassende Erklärung beizufügen; diese hat u. a. Aufschluss darüber zu geben, "aus welchen Gründen der Plan nach Abwägung mit den geprüften in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten gewählt wurde". Für die insoweit in Bezug genommene Abwägung als "Herzstück der Planung" (Starnofsky, a. a. O.S. 104, § 3 Anm. 7) bestimmt § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG, dass "bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen sind." Ergänzend regelt § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG, dass für diese Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan maßgebend ist. Dies gilt sowohl für den Abwägungsvorgang als auch für das Abwägungsergebnis (vgl. Hager, in: Kment [Hrsg.], ROG, 1. Aufl., § 11 Rn. 85; Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl., § 11 Rn. 68, unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 3.7.1995 - 4 NB 11/95 -, juris, Rn. 11, zu § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB; sowie zu Letzterem auch Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 15 f. der Abschrift, sowie Petz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: August 2022, § 214, Rn. 128; Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB, 121. Aktualisierung 2022, § 214, Rn. 115; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl., § 214, Rn. 19).
Diese Regelungen lassen demnach grundsätzlich keinen Raum, nach dem Satzungsbeschluss über ein RROP in weitere, abwägungsrelevante Ermittlungen einzutreten und die den Satzungsbeschluss tragenden Abwägungsgrundlagen nachträglich zu modifizieren. Nachträglich sind nach ungeschriebenen, allgemeinen Grundsätzen (vgl. für Normen des Bundes: Rnrn. 892 ff. des Handbuchs der Rechtsförmlichkeit sowie etwa für gerichtliche Entscheidungen: § 118 VwGO) jedenfalls offensichtliche Fehler korrigierbar, ohne dass dazu das für die Beschlussfassung zuständige Organ erneut zur Entscheidung berufen ist. Letzteres mag auch dann noch gelten, wenn nachträglich über die Korrektur offensichtlicher Fehler hinausgehende "Klarstellungen" der Begründung vorgenommen werden (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Beschl. v. 14.8.1989 - 4 NB 24/88 -, juris, Rn. 2 betreffend Klarstellungen und den Beitritt zu Maßgaben einer Genehmigung von Bebauungsplänen). Anerkannt ist zudem, dass ein RROP als Satzung durch einen Beitrittsbeschluss geändert werden kann, soweit dadurch einer (rechtmäßigen) Maßgabe der Genehmigungsbehörde Rechnung getragen wird (vgl. Starnofsky, a.a.O., S. 138 ff., § 5 Anm. 8.4.2, welche Maßgaben als im Voraus erklärte Genehmigung des Plans in einer Fassung, die die Maßgaben beachtet, deutet, m. w. N.). Ob noch weiter gehend auch ein "vorgezogener" Beitrittsbeschluss anzuerkennen ist, um bereits im Genehmigungsverfahren geäußerten Bedenken der Genehmigungsbehörde - wie hier - Rechnung zu tragen, kann vorliegend offen bleiben. Denn eine hier in Rede stehende Änderung der Abwägung kann grundsätzlich nicht Gegenstand einer solchen Maßgabe und damit des bloßen Beitritts sein, sondern erforderte stattdessen einen erneuten Abwägungsvorgang (vgl. Starnofsky, a. a. O.). Die stattdessen letztlich wohl vom Antragsgegner in Anspruch genommene Möglichkeit, die Abwägung - vermeintlich klarstellend bzw. präzisierend - (wenn auch durch Beschluss der kommunalen Vertretung, hier der Verbandsversammlung) nachträglich teilweise zu ändern, gleichwohl aber an dem RROP als Satzung in der ursprünglichen Fassung festzuhalten, ist hingegen mit der gebotenen inhaltlichen und zeitlichen Einheit zwischen dem Satzungsbeschluss und der ihn tragenden Abwägung nicht vereinbar.
Zweifelt der Plangeber, nachdem er bereits - wie hier am 14. März 2019 - einen Satzungsbeschluss über die Änderung seines RROP gefasst hat, noch vor der förmlichen Entscheidung über die Genehmigung dieser Änderung an der Rechtmäßigkeit seines Abwägungsvorganges, führt er deshalb weitere Ermittlungen durch und möchte schließlich gestützt auf deren Ergebnisse - hier insbesondere das Memorandum vom 9. Januar 2020 - modifizierte Bewertungen in seinen Abwägungsvorgang einfließen lassen, so setzt das also voraus, dass ein neuer Beschluss über die Änderung des Raumordnungsplanes gefasst wird. Denn durch die Einbeziehung der Ermittlungsergebnisse verändert sich das Abwägungsmaterial, und ein Abwägungsvorgang kann nicht rechtmäßig auf ein Abwägungsmaterial bezogen sein, das erst nach Durchführung der Abwägung entstanden ist. Deshalb war im vorliegenden Falle ein erneuter Beschluss über die Änderung des RROP erforderlich, um insbesondere das Memorandum vom 9. Januar 2020 und die insoweit geänderte Abwägungsunterlage bei der Abwägung über die Änderung des RROP als Satzung berücksichtigen zu können. Dieser Beschluss musste landesrechtlich eine Satzung zum Gegenstand haben, weil dies die für die Änderung von Raumordnungsplänen nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG vorgeschriebene rechtliche Form ist.
Offenbleiben kann in diesem Zusammenhang, wie weit dabei der Abwägungsvorgang zu erstrecken gewesen wäre, um den Mangel der Abwägung zu beseitigen. Denn selbst wenn der Antragsgegner insoweit eine nur "sektorale" Änderung (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 134) für ausreichend gehalten haben sollte, lag sein Rechtsfehler doch objektiv in einer Verkennung des Maßstabes für die erforderliche Durchsetzungsfähigkeit der Windenergie gegenüber militärischen (und ggf. auch anderen) Belangen insgesamt (s. nachfolgend unter II.) - und ließ sich damit nicht ohne weiteres räumlich und gegenständlich begrenzen. Im Übrigen besagt eine ggf. zulässige Begrenzung der Abwägungskorrektur nicht, dass daraufhin eine nur eingeschränkte Beschlussfassung über die Satzung (quasi nur über eine Änderung der Änderungssatzung) möglich gewesen wäre.
Damit wäre hier jedenfalls zunächst ein neuer Satzungsbeschluss erforderlich gewesen, um das Memorandum vom 9. Januar 2020 sowie die nach dem 14. März 2019 erfolgten Änderungen in dem Methodenband und in der Abwägungsunterlage zur Grundlage der maßgebenden Abwägung für die "RROP 2008 - 1. Änd." zu machen. Schon ob der Beschluss der Verbandsversammlung vom 16. Januar 2020 noch als ein solcher verstanden werden kann oder nicht eher als schlichter (Billigungs-)Beschluss anzusehen ist, ist aber sehr fraglich. Gegen die Qualifikation als Satzungsbeschluss spricht zum einen der Vergleich mit dem Inhalt der Satzung vom 14. März 2019, aus deren Text eindeutig hervorgeht, dass gerade eine solche Satzung erlassen werden sollte. Unter dem 16. Januar 2020 ist hingegen bewusst eine andere Formulierung gewählt worden. Es heißt in der o. a. Beschlussvorlage vom 20. Dezember 2019 nämlich, die Verbandsverwaltung sehe "den Satzungsbeschluss zur 1. Änderung des RROP 2008 ... am 14.3.2019 ... nicht infrage gestellt ...", der Methodenband diene lediglich der Erläuterung der Planung und in der "Ergänzenden Abwägungsunterlage" seien die Abwägungen aufgelistet worden, die aufgrund der Präzisierungen des Methodenbandes eine entsprechende Anpassung erfahren hätten. Auch die Genehmigungsbehörde hat schließlich den Beschluss vom 16. Januar 2020 nicht als erneuten Satzungsbeschluss gedeutet. Denn in dem Genehmigungsbescheid vom 4. März 2020 wird nur die "am 14.03. 2019 von der Verbandsversammlung ... beschlossene 1. Änderung ... genehmigt", ohne einen Änderungsbeschluss vom 16. Januar 2020 in die Genehmigung einzubeziehen oder auch nur zu erwähnen.
Selbst wenn man aber geltungserhaltend zu Gunsten des Antragsgegners annähme, es sei insoweit ausreichend, dass seine Verbandsversammlung, wenn auch wohl subjektiv in Verkennung seines Rechtsgehalts, objektiv nur einen entsprechenden Beschluss gefasst hat, so mangelt es anknüpfend an die vorherigen Ausführungen doch selbst dann jedenfalls an der hierauf bezogenen, zusätzlich nach § 5 Abs. 5 Satz 1 NROG erforderlichen Genehmigung einer Satzung in der - hinsichtlich der Abwägung geänderten - Fassung vom 16. Januar 2020 über die "RROP - 1. Änd.". Dementsprechend konnte auch die nach § 5 Abs. 6 Satz 1 NROG zusätzlich erforderliche Bekanntgabe der Erteilung einer Genehmigung mit diesem Inhalt nicht erfolgen.
Es kann schließlich auch nicht davon ausgegangen werden, dass die "RROP - 1. Änd." in Gestalt der Satzung vom 14. März 2019 in deren rechtlich zwingender Verbindung mit nicht nur dem Abwägungsergebnis, sondern auch (lediglich) dem Abwägungsvorgang und -material von damals genehmigt wurde. Zwar spricht der bezeichnete Wortlaut des Genehmigungsbescheides vom 4. März 2020 für eine solche Genehmigung. Doch hielt das ArL als Genehmigungsbehörde nach seinem Anhörungsschreiben vom 10. Oktober 2019 und nach der Vereinbarung vom 18. November 2019 die ursprüngliche Abwägung auf der Grundlage nur der Sachlage am 14. März 2019 selbst für rechtswidrig. Dem Beschluss der Verbandsversammlung des Antragsgegners vom 16. Januar 2020 kann entnommen werden, dass auch die Verbandsversammlung an dem Abwägungsvorgang, der noch ihrem Satzungsbeschluss vom 14. März 2019 zugrunde gelegen hatte, nicht mehr unverändert festhielt. Also wollte weder die Genehmigungsbehörde eine "RROP 2008 - 1. Änd." mit (nur) dieser Abwägung genehmigen, noch konnten der Antragsgegner aufgrund seines durch den Ablauf des Genehmigungsverfahrens geprägten Empfängerhorizonts oder Dritte nach Aktenlage den Genehmigungsbescheid als eine solche Genehmigung verstehen. Daher ist die "RROP 2008 - 1. Änd." in der Fassung (nur) der Satzung vom 14. März 2019 mit deren (neben dem Abwägungsergebnis) rechtlich zwingender Verbindung auch zu dem Abwägungsvorgang und -material von damals ebenfalls nicht genehmigt worden.
Ob die vorgenannten Rechtsfehler durch das Vorbringen der Antragstellerinnen (oder anderweitig) rechtzeitig und hinreichend präzise gerügt worden sind, kann offenbleiben.
Schon weil bundesrechtlich im ROG nicht zwingend das Erfordernis der Genehmigung eines Raumordnungsplans vorgeschrieben ist, sondern sich diese Voraussetzung für ein RROP in Niedersachsen aus § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 NROG als Landesrecht ergibt, bestimmen sich nämlich jedenfalls die Folgen einer unterbliebenen Genehmigung des RROP (hier in der Fassung vom 16. Januar 2020) ebenfalls nach Landesrecht (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 59 f., m. w. N.), hier also nach § 7 NROG. Danach sind entsprechende Fehler im Genehmigungsverfahren stets beachtlich (vgl. Starnofsky, a. a. O., S. 161 f., § 7, Anm. 5, sowie allgemein § 10 Abs. 2 Satz 3 NKomVG).
II. Die "RROP 2008 - 1. Änd." leidet zudem unter einem materiell-rechtlichen Fehler.
Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. etwa Beschl. v. 18.5.2020 - 12 KN 243/17 -, juris, Rn. 112, Urt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 -, juris, Rn. 169, v. 15.3.2018 - 12 KN 38/17 -, juris, Rn. 51, v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, juris, Rn. 62; v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, juris, Rn. 28; v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, juris, Rn. 62; und v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, juris, Rn. 18) muss einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. Senatsurt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494; zur Übertragbarkeit der diesbezüglichen Anforderungen an Flächennutzungspläne auf Raumordnungspläne vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl., Rn. 172) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, NVwZ 2013, 1017, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654; v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812, u. - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808 [OVG Niedersachsen 28.08.2013 - 12 KN 22/10]; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504), muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in harte und weiche untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusstmachen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen.
Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung auf der Ebene der Bauleitplanung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - 4 CN 4/03 -, BVerwGE 120, 239). Harte Tabuzonen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB bzw. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) entzogen.
Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - 4 CN 2/07 -, NVwZ 2008, 559). Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 13, und Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, juris, Rn. 6).
Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Die Selektion unter den Potenzialflächen ist allerdings nicht auf eine solche relative Eignungsbeurteilung dieser Potenzialflächen unter allen noch nicht berücksichtigten, aber berücksichtigungsbedürftigen Gesichtspunkten beschränkt. Vielmehr kann es nicht nur zulässig, sondern sogar geboten sein, vorab solche Potenzialflächen auszuschließen, auf denen "die Dichte oder der Flächenanteil von Problemfeldern zu hoch" ist (vgl. Senatsbeschl. v. 12.6.2019 - 12 MN 26/19 -, juris, Rn. 53, a. E.). Denn zum Ordnungskonzept einer Konzentrationsflächenplanung für die Windenergie mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - wie hier - gehört es, dass sich die Windenergie(nutzung) in den beabsichtigten Sondergebieten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen muss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.4.2021 - 4 BN 69/20 -, juris, Rn. 8, v. 12.11.2020 - 4 BN 15/20 -, juris, Rn. 6, und v. 21.12.2017 - 4 BN 3/17 -juris, Rn. 7, m. w. N.; Senatsurt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, NdsVBl. 2022, 185 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 91).
Danach eignet sich nicht schon jede (hinreichend große), nicht zu den harten und weichen Tabuflächen gehörende Potenzialfläche ohne Weiteres als Vorranggebiet für die Windenergienutzung. Vielmehr müssen, insbesondere bei erkennbaren Unsicherheiten über etwaige (noch) nicht zu einem harten Tabu erstarkte, jedoch der Windenergienutzung gleichwohl entgegenstehende (potenzielle) Hindernisse, diese Hindernisse nach Umfang und Wahrscheinlichkeit möglichst aufgeklärt und sodann abgewogen werden. Der Möglichkeit, unter Verweis auf die Gesamtgröße eines Vorranggebiets Nicht- und Mindereignungen darin enthaltener Teilflächen hinzunehmen, sind rechtliche Grenzen gezogen (vgl. dazu im Einzelnen: Nds. OVG, Urt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, NdsVBl. 2022, 185 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 92). Hilfsweise muss einer verbleibenden Unsicherheit zumindest in der materiellen Abwägung nach § 7 Abs. 2 und 7 ROG Rechnung getragen werden. Denn der Träger der Regionalplanung ist verpflichtet, die für die Planung bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange (Abwägungsmaterial) zu ermitteln und zu bewerten sowie sie gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (vgl. für die Bauleitplanung: Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 14 f. der Abschrift, und Urt. v. 24.6.2021 - 12 KN 112/20 -, juris, Rn. 86, m. w. N.).
Diese Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen gelten für die gerichtliche Überprüfung des vorliegenden "Altprogramms" unverändert. Zwar soll es nach § 27 Abs. 4 ROG z. F. i. V. m. § 249 Abs. 6 Satz 2 BauGB z. F. "für die Rechtswirksamkeit des Plans hingegen unbeachtlich sein, ob und welche sonstigen Flächen im Planungsraum für die Ausweisung von Windenergiegebieten geeignet sind." Wie bereits ausgeführt, treten diese Normen aber erst am 1. Februar 2023 in Kraft. Die letztgenannte von ihnen beansprucht im Übrigen auch dann keine Rückwirkung auf bereits zuvor bekanntgemachte "Altprogramme" und enthält eine gesetzliche Neuregelung, keine Klarstellung der bisherigen Rechtslage (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 15 der Abschrift). Deshalb bleibt es insoweit bei der Grundregel (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, NdsVBl. 2022, 185 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 93) des § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG, wonach "für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan" maßgebend ist, wobei sich die Einbeziehung absehbarer zukünftiger Entwicklungen an der (Mindest-)Geltungsdauer eines RROP von zehn Jahren (§ 5 Abs. 7 NROG) zu orientieren hat.
Wie bereits zuvor unter I. 2.) ausgeführt, gilt dieser Zeitpunkt einheitlich sowohl für den Abwägungsvorgang als auch für das Abwägungsergebnis. Zwar ist in der älteren baurechtlichen Judikatur für bestimmte Fallgestaltungen eine (teilweise) Verschiebung dieses Zeitpunktes bezogen auf die Prüfung des Abwägungsergebnisses, und zwar auf den späteren Zeitpunkt der Bekanntmachung des Plans, angenommen worden (vgl. die Nachweise bei Sennekamp, a. a. O., Rn. 118 ff.; Petz, a. a. O., Rn. 128; dazu - für das Raumordnungsrecht - ablehnend Hager, a. a. O., § 11 Rn. 86). Dies betraf aber nur hier nicht in Rede stehende Konstellationen. In diesen lag zwischen Beschlussfassung und Bekanntmachung ein erheblicher Zeitraum, hatte sich die Lage zwischenzeitlich grundlegend - und zwar im Sinne fehlender Vollzugsfähigkeit des Plans - verändert und war dies ohne weiteres erkennbar.
Selbst für die gerichtliche Kontrolle von Prognoseentscheidungen kommt es - jedenfalls abgesehen von den vorgenannten Konstellationen - nur auf den Beschlusszeitpunkt an und sind nachträgliche Änderungen unerheblich (vgl. Hager, a. a. O., § 11 Rn. 82, zweites Aufzählungszeichen i. V. m. Rn. 85; Sennekamp, a. a. O., § 214 Rn. 117; Petz, a. a. O., § 214 Rn. 126 und Kukk, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 214, Rn. 53a). Es ist nicht ersichtlich, dass hiervon im Anwendungsbereich der §§ 7 und 11 ROG oder des § 214 BauGB im Sinne eines "Rechtmäßig-Werdens" Ausnahmen anerkannt worden wären (vgl. allgemein ablehnend: Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., § 47, Rn. 138, m. w. N. auch zur Rechtsprechung hinsichtlich Bauleitplänen). Dies würde auch zu einem mit dem Rechtscharakter von Raumordnungsprogrammen unvereinbaren Schwebezustand führen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 3.7.1995 - 4 NB 11/95 -, a. a. O., juris, Rn. 10 - für die Bauleitplanung). Eine solche Anerkennung von Ausnahmen würfe ferner nicht nur die Frage auf, welcher andere spätere Zeitpunkt dann (ebenfalls) maßgebend wäre, sondern zusätzlich diejenige nach der Rechtfertigung der Beschränkung der Ausnahmen allein auf die Fälle nachträglicher Bestätigung einer Prognose (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 16 der Abschrift). Schließlich kann nach dem Sinn und Zweck der Ausschlussplanung der Eintritt des gewünschten Ergebnisses - hier die Verwirklichungsfähigkeit von WEA in den festgelegten Vorranggebieten - nicht nachträglich zum "Rechtmäßig-Werden" einer solcher Planung führen, weil sich der Ausschluss von WEA im übrigen Planungsgebiet bereits anfänglich als rechtmäßig erweisen muss, sodass seine Rechtmäßigkeit nicht von im Beschlusszeitpunkt zukünftigen und somit ungewissen Ereignissen oder Erkenntnissen abhängen kann (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 16 f. der Abschrift).
Soweit hiernach die Sachlage bei der Beschlussfassung über einen Raumordnungsplan maßgeblich ist, kommt es auf die zu diesem Zeitpunkt vorliegenden und/oder erkennbaren Informationen über die Sachlage an (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 84). Dies gilt aber nur, soweit der Plangeber zuvor seinen Ermittlungspflichten ausreichend nachgekommen ist. Soweit seine Annahmen Prognosecharakter haben (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 83), ist ferner entscheidend, ob er die im maßgebenden Zeitpunkt der Beschlussfassung verfügbaren Erkenntnismittel eingesetzt und die Prognose unter Einbeziehung der erheblichen Umstände sachgerecht erstellt hat.
Daraus ergibt sich zugleich, dass der Plangeber zum Zeitpunkt der Beschlussfassung vorliegende Erkenntnisse, die vorangegangene Zwischenergebnisse seiner Planung ernstlich in Frage stellen, nicht ignorieren darf. Denn nur solange ihm keine relevanten neueren Erkenntnisse vorliegen, kann er sich allein auf die bisherigen ihm vorliegenden, ordnungsgemäß erhobenen Informationen stützen (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 85). Es ist deshalb auch nicht möglich, auf der Suche nach geeigneten Vorranggebieten durch eine Strukturierung des Abwägungsvorganges in einzelne Arbeitsschritte eine "Abschichtung" von Zwischenergebnissen in dem Sinne zu erreichen, dass es allein kraft der Berufung auf diese Strukturierung dem Plangeber erspart bliebe, Zwischenergebnisse wegen ihnen erst nachfolgender, aber noch vor der Beschlussfassung gewonnener weiterer Erkenntnisse erneut zu überprüfen.
1. Gemessen an diesen Maßstäben ist die Eignung des Vorranggebietes "Seershausen 01" für die Windenergienutzung jedenfalls fehlerhaft bewertet worden.
Zwar hätten wohl weder die Stellungnahme des Bundesamtes vom 23. August 2018 noch deren Erläuterung vom 22. Februar 2019 bereits ausgereicht, auf der ganzen Potenzialfläche "Seershausen 01" oder auf einem (für den Antragsgegner ausreichend abgrenzbaren) Teil derselben die Errichtung von WEA als ausgeschlossen zu betrachten und die entsprechende (Teil-)Fläche deshalb als harte Tabuzone zu identifizieren, zumal dem Antragsgegner bis heute der genaue Verlauf des Korridors der dortigen Tiefflugstrecke unbekannt ist. Wie bereits oben ausgeführt, ist aber die Freiheit einer Fläche von harten Tabus für die Windenergienutzung nur eine notwendige, nicht aber eine hinreichende Voraussetzung ihrer Eignung als Konzentrationsfläche für Windenergie. Mit seiner im Ergebnis grundsätzlich gegenteiligen Auffassung trägt der Antragsgegner dem Umstand nicht genügend Rechnung, dass er die angenommene Durchsetzungsfähigkeit der Windkraftnutzung auf einer solchen Fläche auch sicherstellen muss.
Weder auf der Grundlage der ihm am 14. März 2019 vorliegenden noch auf der von späteren, bis zum 16. Januar 2020 gewonnenen Erkenntnissen durfte der Antragsgegner aber annehmen, dass sich die Windenergienutzung in dem Vorranggebiet "Seershausen 01" durchsetzen werde.
Vielmehr ergab sich aus der Stellungnahme des Bundesamtes vom 23. August 2018 und deren Erläuterung vom 22. Februar 2019 eine inzwischen auch gerichtsbekannte (vgl. Senatsurt. v. 12.4.2021 - 12 KN 11/19 -, juris, Rn. 99, und v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 -, juris, Rn. 73) neuere Verwaltungspraxis der Bundeswehr, die auf der Grundlage einer zwar unveränderten Außenrechtslage, sehr wohl aber modifizierten Innenrechtslage - hier der o. a. Zentralvorschrift Tiefflug - verständlich wird. Danach ist der drei km breite Korridor einer militärischen Hubschraubertiefflugstrecke von "Bauvorhaben, die aufgrund ihres Hindernischarakters eine konkrete Gefahr für den Flugbetrieb darstellen", und damit grundsätzlich auch von WEA der heute gängigen Größe, freizuhalten und deshalb mit einem harten Tabu belegt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, NdsVBl. 2022, 185 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 101, m. w. N.). Hiernach hatte der Antragsgegner davon auszugehen, dass mit einer gewöhnlichen Windenergienutzung, d. h. der Errichtung einer der Größe des Vorranggebietes "Seershausen 01" entsprechenden Anzahl von WEA des Referenztyps (Gesamthöhe: 200 m), innerhalb des Korridors nicht (mehr) zu rechnen war, er dies also nicht sicherstellen konnte. Er hatte - unabhängig von der Frage der Nachvollziehbarkeit aller Stellungnahmen des Bundesamtes - vielmehr spätestens seit dessen Stellungnahme vom 23. August 2018 genügenden Anlass, mit einem erheblichen Widerstand der Bundeswehr gegen einen im vorgenannten Sinne üblichen Umfang der Windenergienutzung im Vorranggebiet "Seershausen 01" zu rechnen; er musste deshalb im hier maßgebenden Zeitpunkt befürchten, dass einer solchen Nutzung im Genehmigungsverfahren bindend die nach § 14 Abs. 1 LuftVG notwendige - insoweit maßgeblich von den Dienststellen der Bundeswehr zu verantwortende - Zustimmung versagt werden würde.
Unmöglich war und ist die Identifikation der insoweit auszuscheidenden Teilflächen grundsätzlich nicht. Denn die Bundeswehr gibt nach den Erfahrungen des Senats ihre Tiefflugstrecken in dem maßgeblichen Umfang den Planungsträgern grundsätzlich bekannt. Außerdem kann die Vereinbarkeit von WEA mit der Nutzung eines Tiefflugkorridors vorab, d. h. vor einem konkreten Genehmigungsverfahren, jedenfalls exemplarisch anhand der Muster- bzw. Referenzwindanlage und der Musterkonfiguration eines Windparks überprüft werden, um größere Teilflächen, die (hier aus militärischen Gründen) der Windenergienutzung nicht zur Verfügung stehen, zu identifizieren. Dass sich die Bundeswehr nach den Angaben der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung hier beiden Verfahrensweisen verweigert hat, ist wegen der damit für den Antragsgegner verbundenen Unsicherheiten bedauerlich, ändert aber nicht den aufgezeigten rechtlichen Rahmen und entband ihn somit nicht von seiner Pflicht zur "Sicherstellung".
Die betroffenen Flächen hätten daher zumindest nicht als gewöhnliches ("erstklassiges") Vorranggebiet Windenergie festgelegt werden dürfen. Vielmehr hätte der Antragsgegner allenfalls diejenigen Teilflächen überplanen dürfen, die nicht in den Korridor fallen oder bei denen ausnahmsweise trotz Einbeziehung in den Korridor auch aus Sicht der Bundeswehr keine Beschränkungen für WEA bestanden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, a. a. O., juris, Rn. 98 und 101).
Auch von der - wegen der Aussichtslosigkeit weiterer Aufklärung - demnach nach der Senatsrechtsprechung allenfalls noch in Betracht kommenden Möglichkeit (vgl. Urt. v. 12.4.2021 - 12 KN 11/19 -, juris, Rn. 93), das Vorranggebiet "Seershausen 01"infolge seiner stark eingeschränkten Eignung lediglich als "zweitklassiges" Vorranggebiet vorzusehen, hat der Antragsgegner keinen erkennbaren Gebrauch gemacht. Denn er das Gebiet, ohne einen - dann aber gebotenen - einzelfallbezogen erheblichen Abschlag von seinen 108 ha Flächengröße vorzunehmen, vollständig in seine o. a. Flächenbilanz aufgenommen. Der bloße Hinweis auf die Hubschraubertiefflugstrecke in dem Gebietsblatt reichte insoweit hingegen nicht aus, weil sich aus ihm gerade nicht hinreichend deutlich das Risiko einer fehlenden oder nur sehr eingeschränkten Nutzbarkeit dieses Vorranggebiets ergab.
Auch das Memorandum vom 9. Januar 2020 hat keinen Inhalt, der es erlaubt hätte, die Fläche "Seershausen 01" als für ein "erstklassiges" Vorranggebiet geeignet anzusehen. Denn danach war das Bundesamt inzwischen zu dem Ergebnis gelangt, dass sich die bisherige Einschätzung der für die Wahrung militärischer Belange zuständigen Fachbehörden, dem Vorhaben [10 WEA von jeweils 199,90 m Gesamthöhe] in dem Vorranggebiet "Seershausen 01" könne zugestimmt werden, als unzutreffend erweisen könnte. Nach neueren Erkenntnissen spreche einiges dafür, dass diesem Windenergievorhaben im Hinblick auf die Zahl, Höhe und Konfiguration der Anlage militärische Belange entgegenstünden. Es sei aufgrund der besonderen Umstände allerdings nicht auszuschließen, dass ein Vorhaben mit weniger und niedrigeren Anlagen sowie einer anderen Konfiguration mit militärischen Belangen vereinbar sein könne. Gerade auch nach dem Inhalt des Memorandums bestand also allenfalls die Aussicht, dass sich Teile der Potenzialfläche "Seershausen 01" für ein "zweitklassiges" Vorranggebiet geeignet hätten. Ein solches ist aber nicht festgelegt worden.
Ohne dass es hier noch entscheidungstragend darauf ankommt, ist abschließend darauf hinzuweisen, dass nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung bis heute keine Klarheit über die Verwirklichungsfähigkeit von WEA im Vorranggebiet "Seershausen 01" besteht. Der Antragsgegner beruft sich insoweit auf das Schreiben der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (Landesbehörde) vom 25. Februar 2020, also nach dem insoweit für die Beurteilung der Rechts- und Sachlage maßgebenden o. a. spätesten Zeitpunkt. Danach sei in einem Genehmigungsverfahren einem dortigen Vorhaben von zehn WEA gemäß § 14 LuftVG zugestimmt worden - eine solche Zustimmung spräche für die Vereinbarkeit dieses Vorhabens auch mit der Nutzung der Hubschraubertiefflugstrecke, weil die Landesbehörde nach den Erkenntnissen des erkennenden Senats (vgl. etwa Urt. v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 -, juris, Rn. 49) ihre Zustimmung nur im Einvernehmen mit dem Bundesamt erteilt. Die Antragstellerinnen tragen hingegen vor, dass dieses Genehmigungsverfahren nicht erfolgreich abgeschlossen worden sei und sich die Bundeswehr in den von ihnen für das in Rede stehende Gebiet betriebenen Bauleitverfahren aktuell weiterhin auf eine Unvereinbarkeit einer Windenergienutzung mit der Tiefflugstrecke berufe.
2. Die fehlerhafte Bewertung der Eignung der Potenzialfläche "Seershausen 01" als Vorranggebiet Windenergie ist raumordnungsrechtlich als Fehler im Abwägungsvorgang zu betrachten.
a) Ob dieser Fehler im Abwägungsvorgang beachtlich ist, ist nach § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG zu beurteilen. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder der Verbandsversammlung über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, juris, Rn. 9; Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, a. a. O., juris, Rn. 61). So liegt es hier.
Die fehlerhafte Bewertung der Eignung der Potenzialfläche "Seershausen 01" als Vorranggebiet Windenergie ergibt sich aus der Abwägungsunterlage sowie dem Methodenband als inhaltliche Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen und ist damit offensichtlich.
Ein Mangel ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne ihn die Planung anders ausgefallen wäre (BVerwG, Urt. v. 11.04.2013, a. a. O., juris, Rn. 9), d. h. vorliegend, dass das Vorranggebiet "Seershausen 01" nicht wie geschehen am 14. März 2019 bzw. im Januar 2020 als ein solches ("erstklassiges") festgelegt worden wäre. Das liegt hier indessen auf der Hand, weil dem Antragsgegner damals anderweitige Erkenntnisse über die Sachlage, derentwegen eine dafür hinreichende Eignung der Fläche doch noch hätte bejaht werden können, weder vorlagen noch offenkundig waren.
b) Dieser (zunächst) beachtliche Mangel im Abwägungsvorgang ist schließlich auch nicht gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG durch Zeitablauf unbeachtlich geworden. Denn die Antragstellerinnen haben diesen Fehler binnen der Jahresfrist ab der o. a. Bekanntgabe der Änderung des RROP hinreichend gerügt. Eine Rüge ist dem Plangeber gegenüber "als zuständiger Stelle" zu erheben, ihm als solcher aber auch dann zugegangen, wenn sie in einem Schriftsatz enthalten war, der ihm binnen der Jahresfrist im Rahmen (jedenfalls) eines Normenkontrollverfahrens zugestellt wurde (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 115). Hier ist die entsprechende Rüge (unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts) von den Antragstellerinnen bereits in deren Antragsschrift vom 8. Mai 2020 (S. 19, unter II. 6.) in dem unter dem Aktenzeichen 12 MN 77/20 geführten Normenkontrolleilverfahren enthalten gewesen. Diese Antragsschrift wurde dem Antragsgegner am 14. Mai 2020 zugestellt. Die spätere Rücknahme des Eilantrages ist insoweit ohne Belang. Im Übrigen war dieselbe Rüge nochmals in der hiesigen, umgehend an den Antragsgegner übermittelten Antragsschrift vom 25. Juni 2020 enthalten.
III. Jedenfalls im Zusammenwirken führen die beiden unter B. I. und II. vorbezeichneten Fehler zur Unwirksamkeit der "RROP 2008 - 1. Änd." insgesamt.
1. §?47 Abs.?5 VwGO fordert keine Unwirksamkeitserklärung der gesamten Rechtsvorschrift (vgl. auch zum Folgenden zusammenfassend: Ziekow, in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47, Rn. 358, m. w. N.); grundsätzlich kann und muss sich das Oberverwaltungsgericht daher auf eine Teilunwirksamkeitserklärung beschränken. Allerdings gilt der Grundsatz "ne ultra petita", der in §?88 VwGO seinen Niederschlag gefunden hat, nur dann, wenn der durch den Normenkontrollantrag allein beanstandete Teil der Norm abtrennbar ist. Ist dies nicht der Fall, so ist die Vorschrift insgesamt oder in weiteren Teilen für unwirksam zu erklären, wenn der antragsgemäß für unwirksam zu erklärende Teil mit den anderen, nicht angegriffenen Teilen der Norm in einem untrennbaren Zusammenhang steht. Dies gilt selbst dann, wenn dadurch Teile der Norm für unwirksam zu erklären sind, mit deren Inhalt der Antragsteller einverstanden ist oder die ihn sogar begünstigen. Denn hinter der am Gemeinwohl ausgerichteten Funktion der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle muss das individuelle, nach § 88 VwGO in anderen gerichtlichen Verfahren grundsätzlich maßgebende Interesse des jeweiligen Antragstellers zurückstehen, die Erklärung der Nichtigkeit auf den Umfang des gestellten Antrags zu begrenzen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.8.1991 - 4 NB 3/91 -, juris, Rn. 28; Senatsurt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, juris, Rn. 152).
Hiernach steht, wie in der mündlichen Verhandlung eingehend erörtert, (schon) der bewusst nur auf die Aufhebung des Vorranggebiets "Seerhausen 01" beschränkte Hauptantrag der Antragstellerinnen der Unwirksamkeitserklärung der "RROP 2008 - 1. Änd." in vollem Umfang nicht entgegen.
2. Diese Änderung war demnach aus den folgenden Gründen insgesamt für unwirksam zu erklären.
Materiell-rechtlich ist Voraussetzung für die Teilunwirksamkeit einer Norm zunächst, dass zwischen der angegriffenen unwirksamen Teilregelung und den übrigen Bestimmungen der Norm objektiv kein untrennbarer Regelungszusammenhang besteht. Zusätzlich muss anzunehmen sein, dass der Normgeber auch die verbleibenden Bestimmungen allein beschlossen hätte.
Bezogen auf die Beurteilung des Umfangs der Unwirksamkeit von Bauleitplänen ist demnach bei materiellen Fehlern darauf abzustellen, ob der gültige Teil des Planes für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken kann und ob die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.8.2016 - 4 BN 23/16 -, juris, Rn. 5; Ziekow, a. a. O., Rn. 360, jeweils m. w. N.).
Ein Verstoß gegen zwingende Verfahrensvorschriften bei Erlass eines Bauleitplans wird hingegen regelmäßig zur Nichtigkeit des Plans insgesamt führen (auch zum Folgenden: BVerwG, Beschl. v. 18.7.1989 - 4 N 3/87 -, BVerwGE 82, 225 ff., hier zit. nach juris, Rn. 16 f.). Jedoch kann in Einzelfällen ein Verfahrensfehler auch abgrenzbar nur eine einzelne Festsetzung oder einen bestimmten Teil eines Bebauungsplans betreffen und demzufolge ein (möglicher) Einfluss dieses Fehlers auf die übrigen Festsetzungen und auf den Plan als Ganzes ausgeschlossen werden. Dafür kommen insbesondere nachträgliche Änderungen des Planes zwischen seiner Aufstellung und seinem Inkrafttreten in Betracht.
Diese Grundsätze sind auf die Beurteilung des Umfangs der Unwirksamkeit von Raumordnungsplänen bei Fehlern dieses Plans entsprechend anzuwenden (vgl. Senatsurt. v. 5.3.2019, a. a. O., Rn. 152 ff.).
Hieran gemessen hat es der erkennende Senat in der Vergangenheit bei Mängeln eines RROP für möglich erachtet, ein solches lediglich insoweit für unwirksam zu erklären, als eine bestimmte Fläche materiell-rechtlich zu Unrecht als "kombiniertes Vorrang- und Eignungsgebiet" für die Windenergienutzung festgelegt wurde (vgl. Urt. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, juris, Rn. 32 ff. und 68). Er hat dabei einen untrennbaren Zusammenhang zwischen der angegriffenen Festlegung und den übrigen Festlegungen eines RROP mit den Erwägungen verneint, dass anstelle der für unwirksam erklärten Festlegung eine "weiße Fläche" entstehe und (wohl) nicht davon auszugehen sei, dass damit die Grenze der substanziellen Ausweisung von Flächen für die Windenergienutzung unterschritten werde. Eine solche beschränkte Unwirksamkeitserklärung ist auch Inhalt eines gegenwärtig beratenen Gesetzentwurfes für eine Neufassung des § 11 Abs. 3 ROG (vgl. BR-Drs. 508/22, S. 4 "zur Stärkung des Planerhalts"). In einer späteren Entscheidung (vgl. Urt. v. 5.3.2019, a. a. O., juris, Rrn. 91 und 156 f.) hat der Senat grundsätzliche Bedenken gegen ein solches Vorgehen geäußert (vgl. kritisch gegen eine Teilbarkeit insoweit auch Starnofsky, a.a.O., S. 139 f., § 5 Anm. 8.4.2), ist ihnen mangels Entscheidungserheblichkeit aber nicht näher nachgegangen, da eine Teilbarkeit jedenfalls für den damaligen Einzelfall zu verneinen war.
Auch im vorliegenden Falle kann materiell-rechtlich schon infolge der Umstände des Einzelfalls die Unwirksamkeitserklärung nicht allein auf die Festlegung des Vorranggebietes "Seershausen 01" beschränkt werden, sondern ist sie nach geltendem Recht aus den folgenden Gründen darüber hinaus auf die gesamte nach § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG getroffene Festlegung zu erstrecken, d. h. auch die mit der Festlegung von Eignungsgebieten verbundene Ausschlusswirkung im Übrigen ist aufzuheben.
Dies gilt zunächst, soweit sich diese Ausschlusswirkung andernfalls auch auf die Fläche des Vorranggebiets "Seershausen 01" beziehen würde. Denn es liegt auf der Hand, dass der Regelungsgehalt der Festlegung nicht in ihr Gegenteil verkehrt, also aus einem Vorranggebiet kein "Ausschlussgebiet"/ keine Ausschlusszone geschaffen werden darf (vgl. schon Senatsurt. v. 17.10.2013, a. a. O., juris, Rn. 34).
Aber auch die räumlich weiter gehende, aus der Festlegung nach § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG folgende Ausschlusswirkung für das übrige Verbandsgebiet, für das keine anderweitige Festlegung gilt, ist aufzuheben; der Antragsgegner hat nämlich mit den von ihm vorgenommenen "Alternativenvergleich" seine Abwägung so strukturiert, dass ein untrennbarer Zusammenhang zwischen einerseits der an die Eignung der vormaligen Potenzialfläche Seershausen 01 für die Windenergienutzung geknüpften Auswahl der Vorzugsvariante "A 5" und andererseits dem vollständigen Ausscheiden der Potenzialfläche "Hillerse 01a" aus dem weiteren Planungsprozess besteht. Da die Potenzialfläche "Seershausen 01" jedoch aus den vorgenannten Gründen nicht als gewöhnliches ("erstklassiges") Vorranggebiet Windenergie ausgewählt werden konnte, ist zur Ermittlung der sich materiell daraus ergebenden Folgen gedanklich insoweit erneut in den "Alternativenvergleich" einzutreten. Ausweislich der Zusammenfassung der wesentlichen Prüfergebnisse in dem einschlägigen Gebietsblatt ist der Nordteil der Potenzialfläche im Gebiet "Hillerse 01a" gerade weggefallen, weil er nicht den Mindestabstand von fünf km zu dem als vorzugswürdig eingestuften Gebiet "Seershausen 01" wahrte. Die in der Zusammenfassung der Prüfergebnisse angeführten weiteren Begründungen für den Verzicht auf diesen Nordteil der Potenzialfläche waren dagegen nicht selbständig tragend. Daher spricht viel dafür, dass der Antragsgegner in Kenntnis der fehlenden Eignung des Gebiets "Seershausen 01" nach dem "Alternativenvergleich" die Variante "A 1" (vgl. Seite 7, Tab. 1, hinter dem Trennblatt 2 in der Beiakte 104) gewählt hätte, im weiteren Planungsverfahren dann ein "optimierter" Teil der gesamten Potenzialfläche "Hillerse 01a" verblieben wäre, der erheblich größer als nur die "optimierte" Potenzialfläche "Hillerse 01c" gewesen wäre, deshalb die Mindestgröße von 50 ha noch erreicht hätte und dann stattdessen als Vorranggebiet Windenergie festgelegt worden wäre. Die fehlerhafte Bejahung der Eignung der Potenzialfläche "Seershausen 01" hat somit mutmaßlich auch eine teilweise ungerechtfertigte Zuordnung der Potenzialfläche "Hillerse 01a" zu der Ausschlusszone verursacht, die keinen Bestand haben kann.
Daraufhin hätten theoretisch neben dem Vorranggebiet "Seershausen 01" auch Teile der Potenzialfläche "Hillerse 01a" durch eine ergänzende partielle Aufhebung von Festlegungen der "RROP 2008 - 1. Änd." in eine "weiße Fläche" verwandelt werden können. Diese Teile ließen sich jedoch nicht hinreichend genau und zuverlässig bestimmen.
Materiell-rechtlich verblieb damit die Option, die Unwirksamkeitserklärung nicht zugleich auf die Festlegung der übrigen Vorranggebiete Windenergie zu erstrecken.
Dieser Möglichkeit war hier aber nicht näher nachzugehen, weil sich jedenfalls der formelle Fehler der fehlenden Genehmigung auf die gesamte "RROP 2008 - 1. Änd." i. d. Fassung vom 16. Januar 2020 bezieht und nicht auf die vorbezeichneten Teilfestlegungen beschränkbar ist. Dass hilfsweise auch nicht auf eine Genehmigung der "RROP 2008 - 1. Änd." i. d. F. vom 14. März 2019 abgestellt werden kann, ist bereits zuvor unter I. 2. begründet worden.
Ob die "RROP 2008 - 1. Änd." an weiteren Fehlern leidet, muss daher mangels Erheblichkeit nicht weiter geklärt werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 LuftVG
§ 75 NJG
§ 27 ROG
§ 21 NROG
§ 11 NKomVG
§ 118 VwGO
§ 7 NROG
§ 214 BauGB
§ 88 VwGO
§ 1 BauGB
§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG
§ 15 Abs. 1 VerbO
§ 5 Abs. 6 NROG
§ 15 Abs. 2 VerbO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 98 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NKomVG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 27 Abs. 4 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 5 Abs. 6 Satz 2 NROG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 NKomZG
§ 11 Abs. 7 Satz 1 NKomVG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 NROG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 5 ROG
§ 10 Abs. 3 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 5 Satz 1 NROG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 NROG
§ 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 NROG
§ 10 Abs. 2 Satz 3 NKomVG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 249 Abs. 6 Satz 2 BauGB
§ 5 Abs. 7 NROG
§ 14 Abs. 1 LuftVG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 11 Abs. 3 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 der Verbandsordnung

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2012, 494
NVwZ 2013, 1017
BVerwGE 145, 231
BVerwGE 120, 239
NVwZ 2008, 559
BVerwGE 82, 225
12 KN 202/17
4 NB 50/92
12 KN 243/17
4 NB 11/95
12 KN 43/22
4 NB 24/88
12 LB 118/16
12 KN 38/17
12 KN 119/16
12 KN 206/15
12 KN 64/14
12 KN 216/13
12 KN 285/12
12 LB 243/07
12 LC 18/07
12 LA 194/11
4 CN 2/12
4 CN 1/11
12 KN 29/13
12 KN 146/12
12 KN 22/10
12 KN 80/12
12 LA 49/12
4 CN 4/03
4 CN 2/07
12 MN 26/19
4 BN 69/20
4 BN 15/20
4 BN 3/17
12 KN 51/20
12 KN 112/20
12 KN 11/19
12 LB 123/19
12 MN 77/20
4 NB 3/91
4 BN 23/16
4 N 3/87
12 KN 277/11