Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-14, Aktenzeichen 9 A 127/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0214.9A127.14.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der angefochtene Gebührenbescheid vom 23. März 2012 wird aufgehoben.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Betreiberin von Schlachthöfen. Mit der Einstufung der Schlachtkörper gemäß den Vorgaben des Handelsklassenrechts ist ein Klassifizierungsunternehmen betraut, das über die erforderliche behördliche Zulassung verfügt und zugelassene Klassifizierer beschäftigt.
Am 10. Januar 2012 führten zwei Mitarbeiter des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz (LANUV) in der Betriebsstätte der Klägerin in I. eine Kontrolle der Klassifizierung der Schlachtkörper von Rindern durch. Nach dem Inhalt des Inspektionsberichts überprüften sie von 11.00 Uhr bis 15.30 Uhr 40 Rinderschlachtkörper im Hinblick auf die Klassifizierung, wobei sich eine Beanstandung ergab, und außerdem im Hinblick auf die Schnittführung und Kennzeichnung.
Für die Durchführung dieser Kontrolle setzte das LANUV durch Bescheid vom 23. März 2012 unter Hinweis auf 16a.8.5.2 AGT (Gebührentarif zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung - AVerwGebO -) Verwaltungsgebühren in Höhe von 413,54 Euro fest. Die Tarifstelle sah in der seinerzeit maßgeblichen, bis zum 15. Juli 2016 geltenden Fassung einen Gebührenrahmen von 165 Euro bis 11.000 Euro vor. Zur Begründung der festgesetzten Gebührenhöhe verwies das LANUV auf die Personal- und Sachkosten; von der Berücksichtigung eines wirtschaftlichen Werts wurde ausdrücklich abgesehen. Der festgesetzte Betrag ergebe sich aus dem Stundensatz eines Mitarbeiters des gehobenen Dienstes (62 Euro/Stunde) und dem Zeitaufwand für die Bearbeitung einschließlich der anzurechnenden Fahrzeiten sowie Zeiten für die Vor- und Nachbereitung und Auswertung der Inspektion im Umfang von 6,67 Stunden (in Industrieminuten).
Die Klägerin hat am 26. April 2012 Klage erhoben. Zur deren Begründung hat sie vorgetragen: Die Erhebung der Verwaltungsgebühren sei bereits deshalb rechtswidrig, weil die durchgeführte Kontrolle nicht den unionsrechtlichen Vorgaben entspreche bzw. die europäischen und die nationalen Vorschriften nicht deckungsgleich seien. Es fehlten beispielsweise detaillierte Aufzeichnungen über die Schnittführung. Die Feststellungen zu angeblich unerlaubten Fettabrissen unterlägen nicht dem durch Art. 11 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1249/08 vorgegebenen Prüfungsumfang, da diese nicht durch die Schnittführung, sondern in Folge des Fellabzugs verursacht, mithin weder zielgerichtet noch vermeidbar seien. Ein Regelungsdefizit bestehe etwa auch hinsichtlich der Etikettierung und hinsichtlich der Aufmachung von Schweinen. Da die Behörde nach Art. 24 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1249/08 im Fall von Beanstandungen berechtigt sei, die Untersuchungsintervalle zu intensivieren, müsse überprüfungsfähig sein, ob die Beanstandung einen konkreten Bezug zu der mit der Verwaltungsgebühr abgedeckten Kontrollhandlung aufweise. Soweit die Bedingungen und Mindestanforderungen gebührenpflichtiger Kontrolltätigkeiten nicht festlegt seien, und auf Stundenbasis berechnet würden, sei die Gebührenerhebung willkürlich, jedenfalls sei der Umfang der zu kontrollierenden Tätigkeiten nicht hinreichend bestimmt. Da die der amtlichen Kontrolle unterzogenen Maßnahmen durch ein amtlich zugelassenes Klassifizierungsunternehmen vorgenommen würden, sei dieses ggf. als Gebührenschuldner heranzuziehen. Ferner sei zweifelhaft, ob das Fleischgesetz eine Rechtsgrundlage für die Gebühren für die Kontrolle der Klassifizierungsleistung enthalte. Die einseitige Belastung der Schlachtbetriebe verstoße gegen den Gleichheitssatz und den Schutz der Berufsausübung; Betriebe in anderen Bundesländern würden nicht belastet. Im vorliegenden Kontext sei deshalb eine gesamtstaatliche Regelung erforderlich.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid vom 23. März 2012 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Der Bescheid sei sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach rechtmäßig. Die Kontrollen fänden ihre rechtliche Grundlage in den Vorschriften des Fleischgesetzes (§§ 13 Abs. 2, 14 FlG) und den einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte mit Bestimmungen zu den gemeinschaftlichen Handelsklassenschemata für Schlachtkörper von Rindern, Schweinen und Schafen sowie zur Feststellung der diesbezüglichen Preise. Schlachtbetriebe, die unter Berücksichtigung des Schlachtgewichts abrechnen, seien nach § 2 Abs. 1 der 1. Fleischgesetz-DVO (1. FlGDVO) verpflichtet, das Schlachtgewicht feststellen zu lassen. Der berücksichtigte Zeitaufwand ergebe sich aus der eigentlichen Prüfdauer zzgl. der Fahr- sowie Vor- und Nachbereitungszeit. Die Stundensätze orientierten sich an den Empfehlungen des Innenministeriums und seien um LANUV-spezifische Gemeinkostenzuschläge ergänzt, auf die in den Gebührenbescheiden jeweils ausdrücklich verwiesen werde. Der Untersuchungsumfang sei entgegen der Auffassung der Klägerin hinreichend festgelegt. So ergebe sich etwa aus der Anlage 1 zur 2. FlGDV die Mindestzahl der Schlachtkörper. In Art. 11 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1249/2008 seien die Kontrollinhalte - nicht abschließend - aufgezählt. Die Beanstandung von Fettabrissen falle nach Auffassung der Beklagten durchaus in den Prüfungsrahmen. Nach Art. 13 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1249/2008 werde der Schlachtkörper im – nach Maßgabe der dort näher genannten Bestimmungen – grundsätzlich vom Fettgewebe nicht befreiten Zustand aufgemacht. Die Fettabdeckung spiele eine Rolle bei der Festlegung der Fettklasse und des Schlachtgewichts (§ 1 Rinderschlachtkörper-Handelsklassenverordnung).
Die hier in Rede stehenden Akte staatlicher Kontrolle und Überwachung begründeten in ausreichendem Maß eine konkret-individuelle Sonderrechtsbeziehung. Die Heranziehung der Klägerin als Gebührenschuldnerin beruhe darauf, dass diese verpflichtet sei, die Schlachtkörper in ein Handelsklassenschema einstufen zu lassen. Diese Einstufung (Klassifizierung) erfolge zwar gemäß § 2 Abs. 2 FlG i.V.m. § 2 Abs. 4 der 1. FlGDV durch einen Mitarbeiter eines nach § 3 FlG zugelassenen Klassifizierungsunternehmens, bleibe aber originäre Aufgabe des Schlachtbetriebs. Das Klassifizierungsunternehmen sei Dienstleister des Schlachtbetriebs, der über die räumlichen und sachlichen Rahmenbedingungen entscheide, unter denen die Mitarbeiter des Klassifizierungsunternehmens arbeiteten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen; auf das Urteil vom 15. November 2013 wird Bezug genommen.
Zur Begründung der zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: Die maßgebliche Tarifstelle verstoße gegen höherrangiges Recht; die einseitige Belastung der Schlachtbetriebe in NRW verstoße gegen Art. 3 und Art. 12 GG. Die Gebührenerhebung sei durch das Fleischgesetz nicht gedeckt. Richtigerweise sei das Klassifizierungsunternehmen, das insoweit eine hoheitliche Aufgabe durchführe, der richtige Adressat der Untersuchungshandlung. Die Klägerin habe keinerlei Einfluss auf das Klassifizierungsunternehmen, insbesondere sei sie nicht weisungsberechtigt. Ferner seien die hier konkret abgerechneten Kontrollen nicht rechtmäßig durchgeführt worden. Da die Kontrollen der Voraussetzungen der VO (EG) Nr. 1249/2008 am Schlachtkörper i.S.d. VO (EG) Nr. 1234/2007 Anhang V A.I. Ziff. 1 (also insbesondere nach der Enthäutung) ansetzen müssten, lägen Beanstandungen des subkutanen Fettabrisses, der nicht durch die Schnittführung, sondern in Folge des Fellabzugs verursacht sei, außerhalb des Prüfungsauftrags. Derartige unberechtigte Beanstandungen führten indessen dazu, dass die Behörde nach Art. 24 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1249/2008 berechtigt sei, die Untersuchungsintervalle zu intensivieren, was in der Zukunft zu einer beliebigen und willkürlichen Gebührensteigerung führe. Entsprechendes gelte auch für die zwischen den Beteiligten streitige Frage, wo die Etiketten anzubringen seien.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Gebührenbescheid des Beklagten vom 23. März 2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Die Tarifstelle 16a.8.5.2 AGT a.F. verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Der Landesgesetzgeber sei nicht verpflichtet, den Gleichheitssatz innerhalb seines Kompetenzbereichs zu wahren. Sowohl die Kontrolle der Klassifizierung der Rinderschlachtkörper als auch die Kontrolle der Schnittführung hätten eine Rechtsgrundlage in den maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts und dem Fleischgesetz nebst 1. Durchführungsverordnung und dem Handelsklassengesetz nebst Rinderschlachtkörper-Handelsklassenverordnung. Das Klassifizierungsunternehmen sei nicht der richtige Adressat des Gebührenbescheids. Denn gemäß § 2 Abs. 1 RindHKlV sei es Verpflichtung der Schlachtbetriebe, die Schlachttierkörper einstufen zu lassen; dass der Klassifizierer keinen Weisungen des Schlachtbetriebs unterliege, stehe dem nicht entgegen, da der Schlachtbetrieb die Amtshandlung subjektiv zurechenbar verursacht habe. Die Überwachungstätigkeit erfolge im Pflichtenkreis der Klägerin. Diese stehe der Leistung näher als die Allgemeinheit. Indem der Schlachthof die Rahmenbedingungen für die vorschriftsgemäße Klassifizierung (bauliche Gegebenheiten, Schlachtbandgeschwindigkeit, Gerätschaften) schaffe, könne er wesentlich zu einer vorschriftsgemäßen Klassifizierung beitragen. Gegebenenfalls könne der Schlachtbetrieb ein anderes Klassifizierungsunternehmen beauftragen.
Auf Nachfrage des Senats hat der Beklagte ergänzend vorgetragen:
Häufigkeit und Inhalt der Kontrollen ergäben sich aus Art. 1 und Art. 24 VO (EG) Nr. 1249/2008, wonach Schlachtbetriebe, die mehr als 75 Rinder oder mindestens 200 Schweine wöchentlich schlachten, zweimal vierteljährlich zu kontrollieren seien. In Rinderschlachtbetrieben seien bei jeder Kontrolle 40 nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Schlachttierkörper zu kontrollieren, und zwar im Hinblick auf die Leistung der Einstufer, die Klassifizierung als solche, die Kennzeichnung der Schlachttierkörper und die Schlachtkörperaufmachung (Schnittführung). In Schweineschlachtbetrieben seien gleichermaßen die Klassifizierung, das Wiegen und die Kennzeichnung zu kontrollieren. Die Kontrollintensität und letztlich die Art und Weise, wie die Kontrollen durchgeführt würden, würden auf der Grundlage dieser rechtlichen Vorgaben anhand fachlicher Vorgaben durch den Innendienst des LANUV bestimmt.
Der in der hier noch maßgeblichen Fassung des Allgemeinen Gebührentarifs vorgesehene Gebührenrahmen von 165 Euro bis 11.000 Euro, der zwischenzeitlich mit Wirkung ab dem 16. Juli 2016 durch eine reine Zeitgebühr ersetzt worden sei, beruhe auf einer prognostischen Abschätzung des Verwaltungsaufwands. Die untere Grenze des Gebührenrahmens ergebe sich aus der Annahme, dass für die teilweise Kontrolle eines Schlachtbetriebs im Rahmen einer Routinekontrolle einschließlich Vor- und Nachbereitung, Bericht- und Fahrzeit drei Stunden anfielen und der Stundensatz für einen Mitarbeiter im gehobenen Dienst im LANUV bei Schaffung der hier in Rede stehenden Tarifstellen 55 Euro betragen habe. Für die vollständige Überprüfung eines großen Schlachtbetriebs ohne relevante Beanstandungen ergebe sich ein zeitlicher Aufwand von bis zu 80 Stunden, entsprechend 4.400,- Euro. Die Richtigkeit der Bemessung der oberen Grenze des Gebührenrahmens (11.000,- Euro entsprechend 200 Stunden zu 55 Euro) werde durch die bis dahin umfangreichste Prüfung im Dezember 2011 bestätigt, bei der über 200 Stunden angefallen seien.
Die Auswertung für die Jahre 2012 bis 2016 ergebe, dass nach Tarifstelle 16a.8.5.1 AGT a.F. Gebühren zwischen 165 Euro und 1.491,00 Euro (Mittelwert: 364,85 Euro) festgesetzt worden seien. Die Gebühren nach Tarifstelle 16a.8.5.2 AGT a.F. bewegten sich zwischen 134,90 Euro und 6.756,84 Euro (Mittelwert: 415,02 Euro).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Der angefochtene Gebührenbescheid vom 23. März 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das beklagte Land durfte für die durchgeführte Kontrolle keine Gebühren erheben. Es fehlte für den angefochtenen Bescheid bereits an einer wirksamen Rechtsgrundlage (1.). Unabhängig davon ist die Gebührenfestsetzung – die Wirksamkeit der Tarifstelle unterstellt – wegen fehlerhafter Ausübung des Rahmenermessens und – soweit die Klägerin für die in ihrem Schlachthof durchgeführte Kontrolle der von einem unabhängigen Klassifizierer durchgeführten Klassifizierung der Schlachtkörper in Anspruch genommen wird – auch deshalb rechtswidrig, weil insoweit die Heranziehung der Klägerin als Gebührenschuldnerin fehlerhaft ist (2.).
1.
Als Rechtsgrundlage für die angefochtene Gebührenfestsetzung bezüglich der am 10. Januar 2012 durchgeführten Kontrolle kommen nur § 1 Abs. 1 und die §§ 2 und 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (AVwGebO NRW) sowie die - in dem Bescheid vom 23. März 2012 ausdrücklich genannte - Tarifstelle 16a.8.5.2 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT; Anlage zur AVwGebO NRW) in der hier gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW bei Beendigung der Amtshandlung geltenden Fassung in Betracht. Heranzuziehen ist demnach die genannte Tarifstelle in der vom 16. Juli 2011 bis zum 15. Juli 2016 geltenden Fassung der Änderungsverordnung vom 5. Juli 2011 (GV.NRW. Seite 339) – AGT a.F. –. Diese Tarifstelle ist indessen nichtig.
Die Gebührenfestsetzung kann auch nicht unter Austausch der im Bescheid angeführten Tarifstelle 16a.8.5.2 AGT, soweit die Kontrolle außer der nur in der Tarifstelle 16a.8.5.2 AGT erwähnten Kontrolle der „Klassifizierung“ die Kontrollinhalte „Kennzeichnung“ und „Zuschnitt“ umfasst, auf die Tarifstelle 16a.8.5.1 AGT a.F. gestützt werden. Zwar würde der Austausch der Rechtsgrundlage hier nicht zu eine Wesensveränderung des angefochtenen Bescheids führen.
Zu den Voraussetzungen eines Austauschs der Rechtsgrundlage vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 28.89 - , NVwZ 1990, 673, juris Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2015 - 5 A 990/14 -, juris Rn. 6.
Jedoch ist – auch – die Tarifstelle 16a.8.5.1 AGT a.F., wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, nichtig. Überdies erfordert die Gebührenfestsetzung – wie nachfolgend ferner dargelegt wird – sowohl hinsichtlich der Bestimmung der Gebührenhöhe als auch hinsichtlich der Schuldnerauswahl Ermessensentscheidungen, die hier ebenfalls fehlerhaft sind.
Die Tarifstelle 16a.8 AGT stand (bis zum 15. Juli 2016) insgesamt unter der Überschrift:
„Amtshandlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse vom 22.10.2007 i.V.m. der Verordnung (EG) Nr. 1249/2008 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zu den gemeinschaftlichen Handelsklassenschemata für Schlachtkörper von Rindern, Schweinen und Schafen und zur Feststellung der diesbezüglichen Preise vom 10.12.2008, der Verordnung (EG) Nr. 566/2008 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates in Bezug auf die Vermarktung von Fleisch von bis zu zwölf Monate alten Rindern vom 18.06.2008, dem Fleischgesetz vom 9. April 2008 (BGBl. I S. 714, S. 1025) i.V.m. den dazu erlassenen Verordnungen dem Handelsklassengesetz vom 05.12.1968 i.V.m. den Handelsklassenverordnungen für Schweineschlachtkörper, Rinderschlachtkörper und Schaffleisch in den jeweils geltenden Fassungen“.
Die hier maßgeblichen Tarifstellen lauteten:
„16a.8.5 Überwachung in den Schlachtbetrieben
16a.8.5.1 Kontrollen und ordnungsbehördliche Maßnahmen im Hinblick auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen des Fleischgesetzes und Handelsklassengesetzes mit anhängigen Verordnungen für die Bereiche Kennzeichnung, Schnittführung, Verwiegung, Dokumentation, Informationsweitergabe und technische Einrichtungen (Waage und Klassifizierungsgeräte)
Gebühr: Euro 165 bis 11.000
16a.8.5.2 Kontrollen und ordnungsbehördliche Maßnahmen im Hinblick auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen des Fleischgesetzes und des Handelsklassengesetzes mit anhängigen Verordnungen für die Bereiche Klassifizierung, Kennzeichnung und Zuschnitt von Schlachtkörpern nach VO 1249/2008 für Schweine, Rinder und Schafe
Gebühr: Euro 165 bis 11.000“.
Die zuvor geltende Fassung hatte unter der Überschrift „16a.8.4 Kontrollen“
zwischen
„a) Überprüfung der Schlachtbetriebe auf Einhaltung der Bestimmungen des Fleischgesetzes und der aufgrund des Fleischgesetzes erlassenen Rechtsverordnungen
Gebühr: Euro 52 bis 6.300“
und
„b) Überprüfung der Klassifizierer auf Einhaltung der Bestimmungen des Fleischgesetzes und der aufgrund des Fleischgesetzes erlassenen Rechtsverordnungen
Gebühr: Euro 52 bis 1.600“
unterschieden.
Die Tarifstellen 16a.8.5.1 und 16a.8.5.2 AGT in der hier zu prüfenden Fassung verstoßen gegen höherrangiges Recht und sind deshalb nichtig.
a) Dabei kann dahin stehen, ob das Unionsrecht der Erhebung von Gebühren für Kontrollen in diesem Rechtsbereich entgegensteht. Da die Klage, wie aus den folgenden Ausführungen folgt, bereits aus Gründen, die im nationalen Recht wurzeln, Erfolg hat, bedarf diese Frage hier keiner Entscheidung. Sie wäre ohnehin nach einer gegebenenfalls erfolgenden Neufassung der Tarifstellen insbesondere mit Blick darauf, dass Klassifzierungsunternehmen mitunter im Binnenmarkt grenzüberschreitend tätig sind, neu aufzuwerfen.
b) Eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Gebühren für die hier streitbefangenen Kontrollen fehlt. Zwar ist das Land insoweit für gebührenrechtliche Regelungen zuständig (aa). Die hier in Rede stehenden Gebührentatbestände für Kontrollen dürften trotz gewisser Bedenken wohl noch hinreichend bestimmt sein (bb). Jedenfalls aber verstößt der Gebührenrahmen in Bezug auf die behördliche Kontrolltätigkeit gegen die Vorgaben des § 3 GebG NRW (cc).
aa) Die Erhebung von Gebühren für Kontrollen in Schlachtbetrieben fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder.
Die Zuständigkeit für den Erlass von Gebührenregelungen folgt dabei der Zuständigkeit der Länder für die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens.
Zur grundsätzlichen Zuständigkeit der Länder für Gebührenregelungen in Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272, juris Rn. 29.
Für den Anwendungsbereich des Fleischgesetzes regelt demgemäß § 14 Abs. 2 FlG eine Verordnungsermächtigung für den Erlass von Gebührenregelungen zugunsten des zuständigen Bundesministeriums nur soweit es um Verwaltungshandlungen der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung nach den §§ 3 und 6 Abs. 1 und 3 FlG geht, d.h. um die Zulassung von Klassifizierungsunternehmen sowie um den Widerruf und die Rücknahme der Zulassung (vgl. § 7 Abs. 2 FlG). Soweit danach keine Zuständigkeit des Bundes besteht, sind die Länder für die Durchführung des Fleischgesetzes und die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen des Gesetzes und der aufgrund des Fleischgesetzes erlassenen Rechtsverordnungen zuständig (Art. 83 GG, § 7 Abs. 1 FlG). Sie regeln dann auch das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG).
bb) Die Normierung des Gebührentatbestands in den Tarifstellen 16a.8.5.1 und 16a.8.5.2 AGT ist im Hinblick auf ihre rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit Bedenken ausgesetzt, die aber wohl nicht zu deren Nichtigkeit führen.
Die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben kann gemäß § 2 Abs. 1 GebG NRW nur dann zum Gegenstand einer Verwaltungsgebührenvorschrift gemacht werden, wenn die Gebühr als Gegenleistung für eine besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit, d.h. für Amtshandlungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW, erhoben wird.
Dabei geht der Senat von folgenden Grundsätzen aus:
Eine Amtshandlung i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW besteht in einer besonderen Inanspruchnahme oder Leistung der öffentlichen Verwaltung. Auch in Verwaltungshandeln ohne Regelungscharakter kann eine Amtshandlung gesehen werden. Eine Amtshandlung erfordert allerdings "Außenwirkung" in dem Sinne, dass es zu einer behördlichen Reaktion in Richtung auf den jeweiligen Veranlasser oder Interessenten kommt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Januar 2016 - 9 A 100/15 -, juris Rn. 12 ff. m. zahlr. w. N.
In Abgrenzung von den allgemeinen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, deren Kosten grundsätzlich aus Steuermitteln zu bestreiten sind, erfordert das Merkmal der besonderen öffentlich-rechtlichen Leistung allerdings eine hinreichend bestimmte oder jedenfalls bestimmbare zurechenbare Verursachung. Dazu kann es ausreichen, dass die Amtshandlung innerhalb des Pflichtenkreises des Gebührenschuldners erfolgt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 1999 - 9 A 3817/98 -, OVGE 48, 12, juris Rn. 18; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1992 - 3 C 2.90 -, BVerwGE 91, 109, juris Rn. 15,
wobei es unschädlich wäre, wenn die gebührenpflichtige Tätigkeit überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgen sollte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, juris Rn. 37, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272, juris Rn. 22 f.
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Bestimmtheitsgebot verlangt vom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung des Abgabenrechts nimmt ihr allerdings noch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit. Der Gebührenpflichtige muss aber erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung verfolgt. Grundrechtsrelevante Vorschriften müssen in ihren Voraussetzungen und ihrem Inhalt so klar formuliert sein, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach einrichten kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2006 – 10 C 9.05 -, BVerwGE 126, 222, juris Rn. 29 f., m. zahlr. w.N. zur Rspr. des BVerfG; zum Bestimmtheitsgebot vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 20. November 2014 – 13 LB 54/12 -, RdL 2015, 71, juris Rn. 78.
Mit Blick auf das Bestimmtheitsgebot bedarf es daher einer Abgrenzung gebührenpflichtiger Überwachungsmaßnahmen gegen die unübersehbare Vielzahl von Überwachungs-, Kontroll- und Prüfungsmaßnahmen, zu denen sich der Staat aus guten Gründen für veranlasst hält. Das Bestimmtheitserfordernis dient auch dazu, der Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung entgegenzuwirken.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Februar 1989 – 9 A 1252/88 -, OVGE 41, 17, juris Rn. 20, nachgehend: BVerwG, Beschluss vom 25. September 1989 – 8 B 95.89 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23, juris Rn. 6.
Aus dem Bestimmtheitserfordernis folgt zugleich, dass Abgaben begründende Tatbestände so konkret zu fassen sind, dass der Abgabenpflichtige die auf ihn entfallende Abgabenlast im Voraus bestimmen kann.
Vgl. auch OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. März 2005 - 12 A 10092/05 -, LRE 51, 157, juris Rn. 24.
Danach bedürfen Verwaltungsgebühren für Überwachungsmaßnahmen, deren Ergebnis zu keinen Beanstandungen, d.h. zu keinen (ordnungs-)behördlichen Maßnahmen geführt hat, einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Zurechenbarkeit der Verwaltungsmaßnahmen zu einem Gebührenschuldner ergibt.
Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 24. August 1990 - 8 C 73.88 -, BVerwGE 85, 300, juris Rn. 12.
Wie der Beklagte zu Recht ausgeführt hat, sind die Mitgliedstaaten nach Unionsrecht verpflichtet, die Enthaltung der Vorschriften des Handelsklassenrechts und in diesem Zusammenhang insbesondere die korrekte Klassifizierung zu überwachen. Hinsichtlich Art, Häufigkeit und Inhalt der Kontrollen ergibt sich aus Art. 11 und Art. 24 VO (EG) Nr. 1249/2008, dass Schlachtbetriebe, die mehr als 75 Rinder oder mindestens 200 Schweine wöchentlich schlachten, zweimal vierteljährlich zu kontrollieren sind. In Rinderschlachtbetrieben sind bei jeder Kontrolle 40 nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Schlachttierkörper zu kontrollieren, und zwar im Hinblick auf die Leistung der Einstufer, die Klassifizierung als solche, die Kennzeichnung der Schlachttierkörper und die Schlachtkörperaufmachung (Schnittführung). Auch in Schweineschlachtbetrieben sind die Klassifizierung, das Wiegen und die Kennzeichnung zu kontrollieren.
Dies vorausgeschickt sind die hier in Rede stehenden Tarifstellen 16a.8.5.1 und 16a.8.5.2 AGT a.F. (nunmehr Tarifstellen 16a.8.6.1 AGT und 16a.8.6.2 AGT) allerdings deshalb Bedenken ausgesetzt, weil sich ihr jeweiliger Anwendungsbereich aus dem Wortlaut der Verordnung nicht erschließt und auch unter Hinzunahme der in Bezug genommenen Vorschriften des Fleisch- und Handelsklassenrechts sowie – hinsichtlich der Tarifstelle 16.8.5.2 AGT a.F. – der VO (EG) Nr. 1248/2008 nicht hinreichend sicher erschließen lässt.
Mit Blick auf das Bestimmtheitserfordernis ist zunächst die Abgrenzung der jeweiligen Gebührentatbestände untereinander problematisch. Anders als die bis zum 15. Juli 2011 geltende Fassung, die zwischen der Überprüfung der Schlachtbetriebe und der Überprüfung der Klassifizierer unterschied, enthält die hier in Rede stehende Fassung – ebenso wie die derzeit geltende Fassung – eine solche eindeutige Zuordnung nicht. Die gebührenpflichtigen Tätigkeitsbereiche überschneiden sich zudem teilweise, nämlich dem Wortlaut nach zumindest in Bezug auf Zuschnitt/Schnittführung und wohl auch Kennzeichnung des Schlachtguts. Nach dem in der Berufungsverhandlung dargelegten Verständnis des LANUV überschneiden sie sich inhaltlich sogar nahezu vollständig. Denn das LANUV geht in seiner Anwendungspraxis davon aus, dass die Tarifstelle 16a.8.5.2 AGT a.F. nur anlasslose Kontrollen in der unionsrechtlich vorgeschriebenen Mindesthäufigkeit und Stichprobengröße umfasst, während die Tarifstelle 16a.8.5.1 AGT a.F. die aufgrund von Beanstandungen, die bei anlasslosen Kontrollen festgestellt wurden, intensivierten Kontrollen größeren Umfangs erfasst. Diese Differenzierung mag praktikabel sein, findet aber im Wortlaut der Regelung keine hinreichende Stütze. Zudem wird der Kontrollbereich „Klassifizierung“ nur von der Tarifstelle 16a.8.5.2 AGT erfasst, während in Tarifstelle 16a.8.5.1 AGT lediglich die Klassifizierungsgeräte erwähnt sind.
Die wenig trennscharfe Abgrenzung der beiden Tarifstellen dürfte aber im Ergebnis unerheblich sein, weil der Gebührenrahmen jeweils gleich ist, so dass es auf die korrekte Zuordnung einer konkreten Maßnahme zu der einschlägigen Tarifstelle insoweit nicht ankommt. Mit Blick auf die - wie nachfolgend noch ausgeführt wird – gebotene Differenzierung nach in Betracht kommenden Gebührenschuldnern dürfte allerdings auch eine eindeutige Fassung der Gebührentatbestände zumindest sinnvoll sein.
Problematisch ist ferner die Bestimmtheit des Umfangs der gebührenpflichtigen Kontrollen. Bei den unionsrechtlichen Vorgaben handelt es sich um Mindestanforderungen, nicht um Obergrenzen für die Häufigkeit und Dauer der Kontrollen. Obergrenzen, die entweder gesetzlich geregelt sind oder doch zumindest im Wege der Normauslegung bestimmt werden können, sind aber zur Gewährleistung der rechtsstaatlich gebotenen Vorhersehbarkeit der mit der Durchführung anlassloser Kontrollen verbundenen Kostenbelastung für den Gebührenschuldner – erst recht mit Blick auf den hier zugleich außerordentlich weit gefassten Gebührenrahmen – erforderlich, nicht zuletzt um schon dem Verdacht einer vom Verordnungsgeber in Kauf genommenen willkürlichen Handhabung zu begegnen.
Dazu reichen die im vorliegenden Verfahren erläuterten „fachlicher Vorgaben durch den Innendienst (Fachbereich 82) des LANUV“ nicht aus. Es handelt sich um rein interne Regelungen, die die Vorhersehbarkeit für den Gebührenzahler nicht verlässlich gewährleisten können.
Allerdings spricht mit Blick darauf, dass Gebühren jedenfalls bei belastenden Amtshandlungen nur im Falle ihrer Rechtmäßigkeit oder – was hier nicht in Betracht kommt – Bestandskraft erhoben werden dürfen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2012 – 3 C 33.11 –, NJW 2013, 552, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2014 - 9 E 289/14 -, juris Rn. 5 f.,
Erhebliches dafür, dass Art und Umfang der gebührenpflichtigen Kontrollhandlungen – noch – hinreichend bestimmbar sind. Ausgehend von den unionsrechtlichen Mindestanforderungen ist zweimal pro Vierteljahr stichprobenmäßig die Klassifizierung von 40 Rindern bzw. einer nach Maßgabe einer Risikoabschätzung adäquaten Anzahl von Schweinen zu überprüfen. Darüber hinausgehende – häufigere oder umfangreichere - Kontrollen sind in Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nur dann rechtmäßig, wenn und soweit eine gebührenpflichtige Erhöhung der Kontrollintensität aufgrund von festgestellten Beanstandungen angemessen ist. Voraussetzung einer Gebührenerhebung, die im Streitfall von den Verwaltungsgerichten zu überprüfen ist, ist also, dass die weiteren Kontrollen zur Verbesserung der Rechtsanwendung geeignet und erforderlich sind und diese Kontrollen ihrerseits nach Häufigkeit und Dauer in einem angemessenen Verhältnis zu den festgestellten Beanstandungen stehen.
Das bedeutet zugleich, dass die Berechtigung von Beanstandungen, die das LANUV bei einer anlasslosen Kontrolle festgestellt hat, in einem gebührenrechtlichen Verfahren zu prüfen ist, wenn diese dazu geführt haben, dass die zunächst anlasslos durchgeführte Kontrolle ausgeweitet worden ist oder der Schlachtbetrieb nachfolgend häufiger als zweimal pro Vierteljahr bzw. in einem größeren als für eine stichprobenmäßige Überprüfung erforderlichen Umfang kontrolliert worden ist, wenn sich also die Beanstandung auf die Gebührenerhebung ausgewirkt hat.
cc) Die Tarifstellen 16a.8.5.1 und 16a.8.5.2 AGT a.F. verstoßen, jedenfalls soweit sie sich auf Kontrollen beziehen,
zur teilweisen Nichtigkeit einer Tarifstelle wegen Verstoßes gegen § 3 GebG NRW vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 19. April 2001 - 9 A 5208/98 -, NVwZ-RR 2002, 530,
deshalb gegen die Anforderungen des Gebührengesetzes NRW, weil der in Anwendung von § 4 GebG NRW vorgegebene Gebührenrahmen nicht in Einklang mit den Anforderungen steht, die sich für den Verordnungsgeber aus § 3 Abs. 1 GebG NRW ergeben.
Dabei ist zunächst festzuhalten, dass gegen die Normierung eines Gebührenrahmens auch unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten keine grundsätzlichen Bedenken bestehen. Das auch in Bezug auf die Gebührenhöhe geltende Bestimmtheitsgebot soll nicht die gleichsam pfenniggenaue Vorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern hat lediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, juris Rn. 11 m.w.N.
Ein Gebührenrahmen, der hinreichend verlässliche Schätzungen der zu erwartenden Gebührenlast nicht zulässt, entspricht diesen Anforderungen allerdings nicht.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. November 2014 - 13 LB 54/12 -, RdL 2015, 71, juris Rn. 80.
Die hier in Rede stehenden Tarifstellen legen für die im Einzelnen beschriebenen Gebührentatbestände – anlasslose Kontrollen und ordnungsbehördliche Maßnahmen, die hier indessen nicht erfolgt sind – einen einheitlichen Gebührenrahmen von 165 bis 11.000 Euro fest. Bezogen auf die genannten Kontrollen ist eine Rechtfertigung für die obere Rahmengrenze nicht ersichtlich. Sie verstößt gegen das Äquivalenzprinzip bzw. das Gleichheitsgebot.
Nach § 3 Abs. 1 GebG NRW hat der Verordnungsgeber bei der Bemessung der Gebührensätze zu beachten, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis zu bestehen hat. Die Vorschrift konkretisiert das bereits aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip abgeleitete und damit der Gebühr immanente Äquivalenzprinzip, indem sie bestimmt, dass kein Missverhältnis zwischen der Höhe der Gebühr und der Leistung der Behörde – einschließlich ihres Verwaltungsaufwands, zu dessen Deckung die Gebühr erhoben wird – bestehen darf. Sie legt aber zugleich abschließend die zulässigen Gebührenzwecke und damit die Kriterien fest, an denen sich die Bemessung der Gebührensätze orientieren kann. Verwaltungsgebühren können danach grundsätzlich zum Zwecke der Abgeltung des mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwands erhoben werden und außerdem dem Ausgleich eines dem Kostenschuldner durch die Amtshandlung zu Gute gekommenen wirtschaftlichen oder sonstigen Vorteils dienen. Ausschließlich diese Gesichtspunkte – Kostendeckung und Vorteilsabschöpfung – darf der Verordnungsgeber dementsprechend bei der Festlegung der Gebührensätze als Bemessungskriterien heranziehen.
OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 - 9 B 1788/08 -, NWVBl. 2009, 275.
Anderes gilt jedoch, wenn die betreffende Amtshandlung eine Maßnahme der Eingriffsverwaltung ist. Da solche Maßnahmen dem Adressaten keinen Vorteil bringen, darf bei der Bemessung des Gebührensatzes allein der für die Amtshandlung anfallende Verwaltungsaufwand berücksichtigt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. April 2001 - 9 A 310/99 -, OVGE 48, 183, juris Rn. 28 ff., Beschluss vom 2. Februar 2009 - 9 B 1788/08 -, NWVBl. 2009, 275, juris Rn. 7.
Entsprechendes muss für bloße Überwachungsmaßnahmen gelten, die dem Betroffenen ebenfalls keinen Nutzen i.S.d. § 3 Abs. 1 GebG NRW bringen und allenfalls – sofern sich Beanstandungen ergeben – zum Erlass einer Ordnungsverfügung führen können. So liegt der Fall hier: Die im Schlachtbetrieb durchgeführten Kontrollen im Rahmen der Marktüberwachung vermitteln diesem keinen rechtlichen oder wirtschaftlichen Vorteil. Bloße mittelbare Vorteile, die sich für die Angehörigen eines bestimmten Wirtschaftszweigs lediglich als Reflex aus einer behördlichen Überwachungstätigkeit ergeben, aber weder dem Einzelnen zuzurechnen noch einer wirtschaftlichen Bewertung zugänglich sind, reichen für die Annahme eines Nutzens i.S.d. § 3 Abs. 1 GebG NRW regelmäßig ebenso wenig aus wie für die Annahme einer Begünstigung i.S.d. § 13 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. GebG NRW.
Zu Letzterem vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2012 - 9 A 1786/10 -, NWVBl. 2012, 438, juris Rn. 42 ff.
Der im Rahmen des § 3 Abs. 1 GebG NRW zu berücksichtigende Verwaltungsaufwand beschränkt sich auf die Kosten, die der Behörde in der Verwaltungspraxis bei Amtshandlungen dieser Art entstehen. Dabei bestehen keine Bedenken gegen die Einbeziehung des Verwaltungsaufwands für die Vor- und Nachbereitung einschließlich der ggf. erforderlichen behördeninternen Auswertung des vor Ort gefertigten Inspektionsberichts.
Vgl. zu Kontrollen nach dem Öko- Landbaugesetz: OVG NRW, Beschluss vom 14. Januar 2016 - 9 A 100/15 -, juris, Rn. 18 ff.
Dagegen dürfen Kosten, die der Behörde oder gar anderen öffentlichen Einrichtungen im Zusammenhang mit der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben entstehen, nicht einbezogen werden, selbst wenn solche Kosten in einem Kausal- oder Sachzusammenhang mit der in Rede stehenden Amtshandlung stehen.
Der Gebührenrahmen muss auf der Grundlage der bei prognostischer Betrachtung voraussichtlich anfallenden Amtshandlungen geeignet sein, das durch die festgelegten Gebührenzwecke anvisierte Gebührenaufkommen zu erzielen. Bei der Bestimmung der Grenzwerte einer Rahmengebühr, die - wie hier - der Kostendeckung dient, muss einerseits sichergestellt sein, dass der mit der unteren Rahmengrenze abgedeckte Aufwand auch schon bei einfachen, unterschiedlich aufwändigen Maßnahmen erreicht wird, und andererseits, dass die obere Grenze dem Verwaltungsaufwand auch bei überdurchschnittlich schwierigen und aufwändigen Amtshandlungen noch entspricht.
Vgl. Weißauer/Lenders, GebG NRW, Stand: September 2013, § 4 Erl. 7. b (Seite 61 f.).
Die Ermittlung des Verwaltungsaufwands müsste also hier auf die Kosten der in Tarifstelle 16a.8.5.1 und Tarifstelle 16a.8.5.2 AGT a.F. erfassten Kontrollen bezogen sein und mit der Normierung der oberen und unteren Rahmengrenze der zu erwartenden Bandbreite zwischen einfach gelagerten und über den regelmäßig erforderlichen Aufwand hinaus besonders aufwändigen Maßnahmen Rechnung tragen.
Bei der Ausübung des Rahmenermessens muss die Behörde sodann den mit einer konkreten Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand – anders als das LANUV es hier getan hat – nicht genau ermitteln, sondern darf ihn schätzen.
Vgl. Weißauer/Lenders, GebG NRW, Stand: September 2013, § 9 Erl. 4 (Seite 94).
Ein für eine kostendeckende Verwaltungsgebühr normierter Gebührenrahmen entspricht den gesetzlichen Anforderungen des § 3 GebG NRW zum einen nur dann, wenn er bei typisierender Betrachtung eine Ein- bzw. Zuordnung der zu erwartenden einfachen, mittleren oder besonders aufwändigen Fälle zu einer unteren, mittleren oder oberen Gebühr ermöglicht. Wenn der Verordnungsgeber nichts Abweichendes bestimmt, soll die Rahmenmitte mithin – wenn auch nicht rechnerisch exakt – in etwa den Verwaltungsaufwand in einem Fall mittlerer Art abbilden. Daraus folgt aber zugleich, dass eine Rahmengebühr für Amtshandlungen, die sich einer typisierenden Einordnung in diesem Sinne entziehen, grundsätzlich ungeeignet erscheint.
Zum anderen darf der normierte Gebührenrahmen – wie bereits dargelegt - nicht in einem erheblichen Missverhältnis zur Leistung der Behörde stehen. Ein grobes Missverhältnis zwischen der Gebühr und den Kosten der Amtshandlung wird bei ausschließlich der Kostendeckung dienenden Gebühren aber regelmäßig dann angenommen, wenn die Gebühr die Kosten um mehr als 100 % überschreitet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51/06 und 2 BvL 52/06 -, BVerfGE 132, 334, Rn. 67.
Diesen Anforderungen wird der hier maßgebliche Gebührenrahmen, der für beide Tarifstellen jeweils von 165 Euro bis 11.000 Euro reicht, nicht gerecht.
Die Bandbreite des bei Erlass der Tarifbestimmung in der hier maßgeblichen Fassung prognostizierten Zeitaufwands für Kontrollen – nicht: ordnungsbehördliche Maßnahmen – reichte nach den Angaben des LANUV im Schriftsatz vom 19. Januar 2017 von knapp 3 Stunden (teilweise Überprüfung) bis 80 Stunden (vollständige Überprüfung eines großen Schlachthofs). Selbst wenn man unterstellt, dass eine vollständige Überprüfung eines großen Schlachthofs noch eine bloße, nach den oben dargelegten Maßstäben zulässigerweise intensivierte Kontrolle darstellen kann, d.h. nicht notwendig im Zusammenhang mit dem Erlass einer Ordnungsverfügung steht, ergäbe sich daraus unter Zugrundelegung der bei Normierung der Tarifstellen maßgeblichen einschlägigen Stundensätze eine obere Rahmengrenze von 4.400 Euro statt 11.000 Euro.
Damit übersteigt schon der obere Gebührenrahmen den höchstens zu erwartenden Verwaltungsaufwand um weit mehr als das Doppelte. Gleiches gilt aber auch für die Mittelgebühr. Die sich aus dem Gebührenrahmen rechnerisch ergebende Mittelgebühr, die nach den für die Ausübung von Rahmenermessen geltenden Annahmen regelmäßig ohne nähere Ermessensbegründung – allein aufgrund der Feststellung, dass es sich um einen Fall mittlerer Art handele – festgesetzt werden dürfte,
vgl. OVG Berlin, Urteil vom 25. August 1992 - 8 B 59.91 -, juris Rn. 20, unter Hinweis auf OVG NRW, Urteil vom 3. November 1964 - 2 A 565/62 -, GewArch 1965, 112, 113,
beträgt 5.582,50 Euro. Dieser Betrag übersteigt den mit der Durchführung der hier in Rede stehenden anlasslosen Kontrollen typischerweise verbundenen, d.h. unter Zugrundelegung aller unter die Tarifstelle fallenden Amtshandlungen durchschnittlichen, Kostenaufwand ebenfalls bei weitem.
Die auf Nachfrage des Senats vorgelegte Auswertung für die Jahre 2012 bis 2016 hat ergeben, dass in ca. 75 % der nach Tarifstelle 16a.8.5.1 abgerechneten Fälle die (nach Zeitaufwand berechneten) Gebühren bis 400 Euro betrugen; bei der Tarifstelle 16a.8.5.2 lagen ca. 86,5 % der Fälle im Bereich bis 600 Euro, davon 69 % der Fälle bis 400 Euro. Nach den Angaben des LANUV im Schriftsatz vom 16. Dezember 2016 ergibt sich eine mittlere Gebührenhöhe von 364,85 Euro (Tarifstelle 16a.8.5.1) bzw. 415,02 Euro (Tarifstelle 16a.8.5.2). Danach übersteigt die tarifliche Mittelgebühr den regelmäßigen Verwaltungsaufwand um das 15-fache bzw. 13-fache.
Ist aber ein Gebührenrahmen so festgesetzt, dass nicht nur die obere Rahmengrenze nicht mit dem mit den Kontrollen verbundenen Verwaltungsaufwand übereinstimmt, sondern auch der sich aus der rechnerischen Mitte des Gebührenrahmens ergebende Betrag weit von den Verwaltungskosten einer typischen Kontrolle entfernt ist, so verstößt dies bei einer Gebühr, die – wie vorstehend ausgeführt – allein der Kostendeckung dienen darf, eindeutig gegen das Äquivalenzprinzip.
Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden, dass höhere Verwaltungskosten durchaus bei umfangreichen Missständen, die zu vollständiger Überprüfung und vor allem zu ordnungsbehördlichen Maßnahmen Anlass geben, entstehen und zur Ausschöpfung des Gebührenrahmens führen können. Denn bei den von den Tarifstellen 16a.8.5.1 und 16a.8.5.2 AGT a.F. auch erfassten ordnungsbehördlichen Maßnahmen handelt es sich um in wesentlicher Hinsicht andere Maßnahmen als die hier in Rede stehenden bloßen (Routine-) Überwachungsmaßnahmen, so dass eine Zusammenfassung mit einem einheitlichen Gebührenrahmen auch mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) ausscheiden muss. Eine Gebührenregelung verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn die Verknüpfung zwischen den Kosten der Amtshandlung und der Höhe der Gebühr in einer Weise erfolgt, die unter dem Gesichtspunkt der erforderlichen Kostenbezogenheit unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt mehr sachlich vertretbar ist. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn eine Gebühr für eine Amtshandlung in Abhängigkeit von derjenigen für eine andere ermittelt wird, obwohl jeweils verschiedene Prüfungs- und Entscheidungsgegenstände sowie gänzlich unterschiedliche Verwaltungskosten in Rede stehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, juris Rn. 38 ff.
Hiervon ausgehend ist es bei einer ausschließlich zur Kostendeckung erhobenen Gebühr erst recht unzulässig, wenn ein einheitlicher Gebührensatz bzw. –rahmen für verschiedene Amtshandlungen bestimmt wird, obwohl die jeweiligen Verwaltungsmaßnahmen aufgrund eines unterschiedlichen Prüfprogramms einen gänzlich unterschiedlichen Verwaltungsaufwand verursachen.
Vgl. zur Relevanz des normativen Prüfprogramms auch: OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2011 - 9 A 1225/08 -, OVGE 54, 167, juris Rn. 33 ff.
Ein sachlicher Rechtfertigungsgrund hierfür ist vorliegend nicht ersichtlich. Hieran ändert sich nichts dadurch, dass das LANUV entsprechend seiner tatsächlichen Verwaltungspraxis nicht das von der Tarifstelle nahegelegte Rahmenermessen ausgeübt, sondern schon bisher, d.h. vor der am 16. Juli 2016 in Kraft getretenen Neuregelung, eine nach Stundenaufwand bemessene Gebühr festgesetzt hat. Denn maßgeblich für die Beurteilung der Wirksamkeit der Tarifstelle ist deren objektiver Inhalt, nicht die – im Grunde rechtsstaatlich vorzugswürdige, aber letztlich nicht den Besonderheiten einer Rahmengebühr entsprechende – Anwendung durch eine bestimmte Behörde.
2.
Auch ungeachtet der Unwirksamkeit der Tarifstellen ist der angefochtene Bescheid rechtswidrig. Zwar ist er formell rechtmäßig, insbesondere war das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen für den Erlass des Gebührenbescheides gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 9 ZustVO Agrar NRW sachlich zuständig. Der Bescheid ist aber materiell rechtswidrig.
a) Die Gebührenfestsetzung betrifft im Gesetz vorgesehene Kontrollhandlungen, die von den hier in Rede stehenden Gebührentatbeständen der Tarifstellen 16a.8.5.1 und 16a.8.5.2 AGT a.F. erfasst werden. Dabei kann dahinstehen, ob und inwieweit die konkret durchgeführten Kontrollen bezüglich der Schnittführung bei der Schlachtung von Rindern, der ordnungsgemäßen Klassifizierung und der Kennzeichnung rechtmäßig waren, insbesondere ob die im Inspektionsbericht vermerkten Beanstandungen im Einzelnen berechtigt waren. Wie oben bereits ausgeführt sind die im Inspektionsbericht vermerkten Beanstandungen im vorliegenden Zusammenhang nur insoweit relevant, als sie zu einer Ausweitung der Kontrolle und damit konkret zu einer Erhöhung des gebührenrechtlich relevanten Verwaltungsaufwands geführt haben. Dafür ist indessen hier nichts ersichtlich. Die Kontrolle ist auch in Ansehung der von den Mitarbeitern des LANUV vermerkten Beanstandungen auf 40 Schlachtkörper beschränkt geblieben.
Unabhängig davon sei aber angemerkt, dass ein subkutaner Fettabriss, der – wie die Klägerin geltend macht und das LANUV nicht substantiiert bestreitet – unvermeidbar war, nur dann ein Grund zur Beanstandung sein dürfte, wenn das gewogene Schlachtgewicht nicht entsprechend berichtigt wird. Der Schlachtkörper ist zwar nach Art. 13 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1249/2008 vor dem Wiegen nicht von Fettgebewebe zu befreien; dass Derartiges aber gleichwohl vorkommen kann, stellt auch die Verordnung in Rechnung und sieht als Fehlerfolge in Art. 13 Abs. 5 einen Berichtigungsfaktor bei der Ermittlung des Schlachtgewichts vor. Dass im vorliegenden Fall unter Verstoß gegen diese Regelung das Schlachtgewicht fehlerhaft festgestellt worden wäre, ergibt sich aus dem Verwaltungsvorgang nicht und wird vom Beklagten auch nicht geltend gemacht.
b) Die Wirksamkeit der Tarifstelle unterstellt, erwiese sich die Ausübung des Rahmenermessens ausgehend von den oben (1. b) cc) dargelegten Maßstäben als fehlerhaft, weil sich das LANUV nicht an dem vom Verordnungsgeber vorgegebenen Gebührenrahmen orientiert und die Kontrolle nicht als einfachen, mittleren oder aufwändigen Fall eingeordnet, sondern die Gebühr ausschließlich nach dem konkret ermittelten Stundenaufwand berechnet und damit eine Rahmengebühr wie eine Zeitgebühr behandelt hat, was nicht dem Zweck des Ermessens entspricht (§ 114 Satz 1 VwGO). Der Bescheid wäre von daher nur in der Höhe der Mindestgebühr rechtmäßig.
c) Unabhängig davon ist der angefochtene Bescheid fehlerhaft, soweit die Klägerin in Bezug auf Kontrollen, die zumindest auch den Pflichtenkreis des Klassifizierungsunternehmens betreffen, als Gebührenschuldnerin herangezogen wird.
aa) Eine spezielle gesetzliche Regelung, nach der der Schlachthofbetreiber Gebührenschuldner für sämtliche im Schlachthof erfolgenden Kontrollen ist, existiert entgegen der Auffassung des Beklagten nicht.
Die Tarifstelle 16a.8.5. AGT a.F. („Überwachung in den Schlachtbetrieben“) bestimmt nach ihrem Wortlaut nur den Ort der Kontrolle, nicht hingegen, wer Gebührenschuldner ist. Der systematische Zusammenhang der Tarifstelle, die vor allem die Klassifizierer betreffende Amtshandlungen betrifft (vgl. Tarifstellen 16a.8.1, 16a.8.2, 16a.8.3 und 16a.8.4 AGT in der bis zum 15. Juli 2016 geltenden Fassung), spricht keinesfalls dagegen, dass – jedenfalls – auch der Klassifizierer oder das Klassifizierungsunternehmen als Gebührenschuldner der nach Tarifstelle 16a.8.5 AGT a.F. gebührenpflichtigen Tatbestände in Betracht kommen. Der Vergleich mit der Vorgängerregelung (Überprüfung der Schlachtbetriebe bzw. Überprüfung der Klassifizierer) legt überdies nahe, dass eine Heranziehung des Klassifizierers als Gebührenschuldner nicht schlechthin ausgeschlossen ist, sondern vielmehr bei Kontrollen, die – in örtlicher Hinsicht – in einem Schlachtbetrieb stattfinden, danach zu differenzieren ist, wessen Aufgabenkreis überwacht wird. Die Entstehungsgeschichte und damit der historische Regelungswille des Verordnungsgebers sind nicht dokumentiert, hätten für sich genommen aber ohnehin keine ausschlaggebende Bedeutung. Das beklagte Land hat trotz der gerade die Gebührenschuldnerschaft betreffenden Rügen der Klägerin keine Anhaltspunkte dafür aufgezeigt, dass und ggf. aufgrund welcher Erwägungen eine Inanspruchnahme der Klassifizierer ausgeschlossen sein sollte. Unabhängig davon wäre die Tarifstelle 16a.8.5 AGT a.F. ohnehin bestenfalls geltungserhaltend dahin auszulegen, dass sie keine gegen höherrangiges Recht verstoßende Regelung des Gebührenschuldners für Überwachungsmaßnahmen enthält, weil eine solche, ausnahmslos alle Kontrollen in Schlachtbetrieben gleich welchen Inhalts betreffende Regelung wegen Verstoßes gegen § 13 GebG NRW, wie aus den nachfolgenden Erwägungen folgt, ohnehin nichtig wäre.
Nach § 13 Abs. 1 GebG NRW ist als Gebührenschuldner heranzuziehen, (1.) wer die Amtshandlung zurechenbar verursacht hat oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird, (2.) wer die Kosten durch eine vor der zuständigen Behörde abgegebene oder ihr mitgeteilte Erklärung übernommen hat, (3.) wer für die Kostenschuld eines anderen kraft Gesetzes haftet. Mehrere Kostenschuldner sind nach § 13 Abs. 2 GebG NRW Gesamtschuldner.
Da der klagende Schlachtbetrieb weder kraft Gesetzes für die Kosten der Überwachung haftet noch sich zur Kostenübernahme bereit erklärt hat, kommt nur § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW in Betracht. Die Kontrollen im Rahmen der Marktaufsicht erfolgen jedoch nicht „zu Gunsten“ des Schlachtbetriebs (1); die Überwachung der Leistung des Klassifizierers ist auch nicht durch den Schlachtbetrieb „veranlasst“ (2).
(1) Die Überwachung der Klassifizierung erfolgt nicht i.S.d. § 13 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. GebG NRW „zu Gunsten“ des Schlachtbetriebs.
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass als Begünstigter im Sinne dieser Vorschrift nur derjenige in Anspruch genommen werden kann, der durch die Amtshandlung unmittelbar begünstigt wird, was grundsätzlich nur auf den Adressaten der Amtshandlung zutrifft. § 13 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. GebG NRW setzt voraus, dass spätestens im Zeitpunkt der Vornahme der Amtshandlung durch diese selbst eine vorteilhafte Wirkung für den Betroffenen eintritt, die ihm bei objektiver Betrachtung von Nutzen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2002 - 9 A 251/99 -, NVwZ-RR 2002, 835, juris Rn. 6 ff.
Mittelbare wirtschaftliche (Wettbewerbs-) Vorteile als Reflex einer behördlichen Tätigkeit reichen dazu nicht aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2012 - 9 A 1786/10 -, NWVBl. 2012, 438, m.w.N., juris Rn. 42 ff.
Dies zugrunde gelegt ist eine Begünstigung des Schlachtbetriebes durch die von den Tarifstellen 16a.8.5.1 und 16a.8.5.2 AGT a.F. erfassten Kontrollen nicht erkennbar. Die Regelungen über die Fleischklassifizierung beruhen auf den unionsrechtlichen Regelungen über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Die nach Art. 42 der VO (EG) Nr. 1234/2007 vorgeschriebene Schlachtkörperklassifizierung ist Grundlage der Preisfeststellung und der Anwendung der Interventionsregelung in den Sektoren Rindfleisch, Schweinefleisch sowie Schaf- und Ziegenfleisch; sie soll außerdem zur Markttransparenz beitragen (vgl. Erwägungsgrund 20 der VO (EG) Nr. 1234/2007; Erwägungsgrund 9 der VO (EG) 1248/2009). Die Regelungen dienen dazu, die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung einen angemessenen Lebensstandard zu sichern (Erwägungsgrund 10 der VO (EG) Nr. 1234/2007).
Bei der mit der Durchführung der Marktaufsichtskontrollen bezweckten Gewährleistung unionsweit einheitlicher Klassifizierungsstandards handelt es sich mithin lediglich um mittelbare Vorteile, die letztlich langfristig zu Gunsten der Marktteilnehmer wirken sollen.
(2) Der Schlachtbetrieb kann demnach nur insoweit als Gebührenschuldner herangezogen werden, als die Kontrolle ihm i.S.d. § 13 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. GebG NRW zurechenbar ist. Das trifft auf die Kontrolle der Leistungen des von dem Schlachtbetrieb beauftragten Klassifizierungsunternehmens jedoch nicht zu.
Eine gebührenpflichtige Verursachung bzw. Veranlassung ist allerdings bereits dann anzunehmen, wenn sie über eine zwischen dem Betroffenen und der Behörde bestehende Sonderrechtsbeziehung vermittelt wird. Eine solche Sonderrechtsbeziehung ist nicht erst bzw. nicht nur gegeben, wenn der Betroffene ein antragsähnliches Verhalten zeigt oder gegen ihm obliegende gesetzliche Pflichten verstößt. Eine Sonderrechtsbeziehung liegt vielmehr auch dann vor, wenn der Betroffene innerhalb des ihm zugeordneten Pflichtenkreises eine Tätigkeit vornimmt, an die wegen damit verbundener Gefahren eine spezifische behördliche Überwachungs- und Kontrolltätigkeit anknüpft.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2016 – 9 A 100/15 -, juris 16 f., und vom 13. November 2013 - 9 A 78/13 -, juris Rn. 9 f., mit weiteren Nachweisen, auch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Dabei können einem Verantwortlichen stets nur solche Pflichten auferlegt werden, denen er im Hinblick auf seinen Verantwortungsbereich auch entsprechen kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2008 - 9 A 691/05 -, VerkMitt 2008, Nr. 84, juris Rn. 21, nachgehend: BVerwG Beschluss vom 5. September 2008 - 9 B 43.08 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 50, juris Rn. 5.
Wenn der Schlachtbetrieb jedoch mit der Klassifizierung ein Klassifizierungsunternehmen i. S. d. § 3 FlG beauftragt hat, endet der Pflichtenkreis des Schlachtbetriebs dort, wo die eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung durch den Klassifizierer beginnt. Das heißt: Der Pflichtenkreis des Schlachtbetriebs ergibt sich insoweit aus § 2 FlG; danach ist der Schlachtbetrieb im Falle der – nach den Vorschriften des Handelsklassenrechts gesetzlich vorgeschriebenen oder freiwilligen – Klassifizierung dafür verantwortlich, nur ein Klassifizierungsunternehmen zu beauftragen, das über eine Zulassung nach § 3 FlG verfügt. Jede inhaltliche Einflussnahme auf die Tätigkeit des Klassifizierungsunternehmens sowie die für das Klassifizierungsunternehmen tätigen Klassifizierer, die ihrerseits nach § 4 FlG über eine besondere Befähigung und Zulassung verfügen müssen, ist dem Schlachtbetrieb indessen verwehrt. Beanstandungen hinsichtlich sämtlicher zur Klassifizierung gehörenden Tätigkeiten – insbesondere Bestimmung der Handelsklasse und des Gewichts sowie die richtige Handhabung der verwendeten technischen Geräte – fallen daher nicht in den Pflichtenkreis des Schlachtbetriebs. Etwaige ordnungsbehördliche Maßnahmen, die den so umrissenen Pflichtenkreis des Klassifizierers oder des Klassifizierungsunternehmens betreffen, wären folgerichtig auch nicht gegen den Schlachtbetrieb, sondern das Klassifizierungsunternehmen oder den Klassifizierer zu richten. Stehen die Klassifizierungsgeräte, wie es nach den Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung regelmäßig der Fall sein dürfte, im Eigentum des Schlachtbetriebs, ist hingegen in erster Linie dieser für deren ordnungsgemäßen Zustand verantwortlich. Der Klassifizierer dürfte aber nicht sehenden Auges mit nicht oder nicht mehr tauglichen Geräten arbeiten. Insoweit können sich die Pflichtenkreise überschneiden.
Die Notwendigkeit einer möglichst klaren Abgrenzung der Pflichtenkreise ergibt sich daraus, dass das Klassifizierungsunternehmen nach den gesetzlichen Bestimmungen insbesondere Gewähr für die notwendige Unabhängigkeit von den Beteiligten der gesamten Vermarktungskette für Fleisch bieten muss (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. b) FlG). Auch der für das Klassifizierungsunternehmen tätige Klassifizierer bedarf der behördlichen Zulassung, deren Erteilung ebenso davon abhängt, dass er über die für die Tätigkeit erforderliche Sachkunde, Zuverlässigkeit sowie Unabhängigkeit von den Beteiligten der gesamten Vermarktungskette für Fleisch verfügt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FlG). Die von ihm abzulegende Sachkundeprüfung umfasst ausreichende Kenntnis der Handelsklassensysteme und der Klassifizierungs- und Verwiegungstechniken für die jeweilige Tierart, die Bedienung und Behandlung der für die jeweilige Tierart zugelassenen Klassifizierungsgeräte und die Kenntnisse der für die Klassifizierung maßgeblichen Rechtsvorschriften (§ 4 Abs. 2 FlG). Der nachträgliche Wegfall der Unabhängigkeit sowohl des Klassifizierungsunternehmens als auch des Klassifizierers ist nach § 6 FlG ein Grund für den Widerruf der Zulassung. Außerdem kann die zuständige Behörde nach § 11 Abs. 1 Satz 1 FlG die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstoße notwendigen Anordnungen treffen. Insbesondere kann sie anordnen, dass ein Klassifizierungsunternehmen oder ein Klassifizierer wegen fehlender Unabhängigkeit nicht mehr bei einem bestimmten Schlachtbetrieb tätig werden darf; einem Klassifizierer kann sie wegen fehlender Sachkunde, Unabhängigkeit oder Zuverlässigkeit die Ausübung seiner Tätigkeit ganz oder teilweise untersagen (§ 11 Abs. 1 Satz 2 FlG).
Die genannten Regelungen des nationalen Rechts sind auch vor dem Hintergrund der Vorgaben des Unionsrechts zu verstehen: Nach Art. 8 der VO (EG) Nr. 1249/2008 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Einstufung, die in Anwendung der gemeinschaftlichen Handelsklassenschemata (Art. 43 der VO (EG) Nr. 1234/2007 bzw. nunmehr Art. 10 der VO (EG) Nr. 1308/2013 i.V.m. Anhang IV) zu erfolgen hat (Art. 1 VO (EG) Nr. 1249/2008), durch qualifizierte Einstufer vorgenommen wird (Art. 8 VO (EG) Nr. 1249/2008). Die Leistung der Einstufer sowie die Einstufung und Kennzeichnung der Schlachtkörper werden gemäß Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1249/2008 vor Ort ohne Vorankündigung von einer von den Einstufungsstellen und vom Schlachthof unabhängigen Einrichtung kontrolliert. Werden bei den Kontrollen gemäß Art. 11 VO (EG) Nr. 1249/2008 in nennenswertem Umfang unrichtige Einstufungen bzw. nichtkonforme Kennzeichnungen festgestellt, so ist zunächst die Zahl der zu kontrollierenden Schlachtkörper und die Kontrollfrequenz zu erhöhen; nötigenfalls können die Lizenzen bzw. Zulassung nach Art. 8 (Lizenz des Einstufers) und Art. 9 Abs. 1 (Zulassung apparativer Klassifizierungsmethoden) entzogen werden (Art. 12 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1249/2008). Ein ordnungsbehördliches Vorgehen gegen den Schlachtbetrieb wegen Fehlleistungen des zugelassenen Klassifizierers sieht auch das Unionsrecht nicht vor.
Aus diesen Regelungen wird deutlich, dass der Klassifizierer die Klassifizierung einschließlich der ihm nach dem Gesetz obliegenden Aufgaben (wie etwa Verwiegung bzw. Feststellung des Schlachtgewichts, § 2 Abs. 4 Satz 1 der 1.FlGDV) als weisungsunabhängiger, außerhalb des Schlachtbetriebs stehender Dritter ebenso eigenverantwortlich vornimmt, wie es anderenfalls die zuständige Behörde machen müsste (vgl. § 2 Nr. 2 FlG).
Die Überwachung der ordnungsgemäßen Klassifizierung einschließlich des fachkundigen Einsatzes der Klassifizierungsgeräte und die Feststellung des Schlachtgewichts, bei der etwaigen Schnittführungsfehlern oder sonstigen Abweichungen von der unionsrechtlich vorgeschriebenen Schlachtkörperaufmachung, wie dem hier diskutierten, allem Anschein nach unvermeidbaren subkutanen Fettabriss, gegebenenfalls durch entsprechende Berichtigungsfaktoren Rechnung zu tragen wäre (vgl. Art. 13 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1249/2008) ist nach alldem – ungeachtet der Frage, wer Eigentümer der Klassifizierungsgeräte und der Waage ist - nicht im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW durch den Schlachtbetrieb, sondern durch das Klassifizierungsunternehmen bzw. den Klassifizierer „veranlasst“, weil es sich hierbei um den Kern des diesen zuzuordnenden Pflichtenkreises handelt.
bb) Selbst wenn man aber entsprechend der Auffassung des Verwaltungsgerichts dem Beklagten darin folgen wollte, dass der Klassifizierer schon deshalb im Pflichtenkreis des Schlachthofs tätig wird, weil der Schlachtbetrieb gesetzlich verpflichtet ist, für die Klassifizierung auf seine Rechnung einen selbständigen Dritten zu beauftragen, geht es bei der Kontrolle der Klassifizierung jedenfalls auch um dessen Pflichtenkreis. Ob daneben auch die Landwirte bzw. Fleischproduzenten als diejenigen, die in erster Linie von der zutreffenden Klassifizierung und damit letztlich zutreffenden Preisbildung profitieren, einen unmittelbaren Vorteil von den Kontrollen haben, so dass auch sie als Gebührenschuldner nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 GebG NRW in Betracht kommen, kann nach den vorstehenden Ausführungen allenfalls in den Fällen erwogen werden, in denen die Kontrolle zu einer Änderung der Einstufung eines bestimmten Schlachtkörpers oder des festgestellten Schlachtgewichts und zugleich zu einem höheren Preis geführt hat. Nur insoweit wird unter Aspekten der Verwaltungspraktikabilität jedenfalls eine – die ausdrückliche Begründung der Ermessensentscheidung entbehrlich erscheinen lassende – Vorprägung des Auswahlermessens,
vgl. zur entbehrlichen Auswahlentscheidung zwischen Passagieren und Luftfahrtunternehmen bei der Heranziehung zu Gebühren für Luftsicherheitskontrollen: BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, juris Rn. 53,
anzunehmen sein, so dass der betreffende Landwirt oder Viehhändler nicht ermittelt werden muss.
Letztlich blieben auch dann, wenn die Kontrolle der Klassifizierung entgegen der hier vertretenen Auffassung auch dem Pflichtenkreis des Schlachtbetriebs zuzurechnen sein sollte, mit dem Schlachthofbetreiber und dem Klassifizierungsunternehmen, gegebenenfalls sogar dem konkreten Klassifizierer, zumindest zwei mögliche, unter Aspekten der Verwaltungspraktikabilität gleichermaßen in Betracht kommende Gebührenschuldner, zwischen denen das LANUV eine Auswahlentscheidung hätte treffen müssen, was es – in der unzutreffenden Annahme, dass das Klassifizierungsunternehmen mangels Betroffenheit seines Pflichtenkreises nicht Gebührenschuldner sein könne – ausdrücklich für nicht erforderlich gehalten hat.
Der darin zu sehende völlige Ermessensausfall führt zur Rechtswidrigkeit der Schuldnerauswahl und wäre auch einer Nachbesserung im gerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO nicht zugänglich gewesen. Im Übrigen ist auch nicht erkennbar, mit welcher, den Anforderungen an eine ermessensgerechte Auswahlentscheidung entsprechenden Begründung der Beklagte den Schlachtbetrieb für die Kontrolle von Tätigkeiten in Anspruch nehmen könnte, die wesentlicher Inhalt des originären Verantwortungsbereichs des Klassifizierungsunternehmens sind. Es spricht vielmehr alles dafür, dass in erster Linie das sachnähere Klassifizierungsunternehmen heranzuziehen wäre.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, §§ 711, 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 2, 14 FlG
§§ 2 und 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 3 und 6 Abs. 1 und 3 FlG
§ 3 FlG
§ 3 GebG NRW
§ 4 GebG NRW
§ 13 GebG NRW
§ 2 FlG
§ 4 FlG
§ 6 FlG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 der 1. Fleischgesetz-DVO
§ 2 Abs. 2 FlG
§ 2 Abs. 4 der 1. FlGDV
§ 2 Abs. 1 RindHKlV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW
§ 14 Abs. 2 FlG
§ 7 Abs. 2 FlG
§ 7 Abs. 1 FlG
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 3 Abs. 1 GebG NRW
§ 3 Abs. 1 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. GebG NRW
§ 2 Abs. 1 Nr. 9 ZustVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 GebG NRW
§ 13 Abs. 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. GebG NRW
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FlG
§ 4 Abs. 2 FlG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 FlG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 FlG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 der 1.FlGDV
§ 2 Nr. 2 FlG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 GebG NRW
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 11 Abs. 2 VO
Art. 24 Abs. 3 der VO
Art. 11 Abs. 3 der VO
Art. 13 Abs. 3 VO
Art. 12 GG
Art. 24 Abs. 3 VO
Art. 24 VO
Art. 83 GG
Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 42 der VO
Art. 8 der VO
Art. 43 der VO
Art. 10 der VO
Art. 1 VO
Art. 8 VO
Art. 11 Abs. 1 VO
Art. 11 VO
Art. 12 Abs. 2 VO
Art. 13 Abs. 5 VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 673
BVerwGE 109, 272
BVerwGE 91, 109
BVerwGE 95, 188
BVerwGE 126, 222
BVerwGE 85, 300
NJW 2013, 552
NVwZ-RR 2002, 530,

85
BVerwGE 100, 323
BVerfGE 132, 334
BVerfGE 50, 217
NVwZ-RR 2002, 835
00 Uhr bis 15.30
65 Euro bis 11.00
65 Euro und 1.49
90 Euro und 6.75
9 C 28.89
5 A 990/14
8 C 12.98
9 A 100/15
9 A 3817/98
3 C 2.90
4 C 1.93
10 C 9.05
13 LB 54/12
9 A 1252/88
8 B 95.89
12 A 10092/05
8 C 73.88
3 C 33.11
9 E 289/14
9 A 5208/98
8 C 29.94
9 B 1788/08
9 A 310/99
9 A 1786/10
2 BvL 51/06
2 BvL 52/06
00 Euro statt 11.00
8 B 59.91
2 A 565/62
2 BvL 5/76
9 A 1225/08
9 A 251/99
9 A 78/13
9 A 691/05
9 B 43.08