Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-11-24, Aktenzeichen 5 K 130.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2016:1124.5K130.15.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die 1962 geborene Klägerin steht als Studienrätin im Dienst des Beklagten und unterrichtet an einem Berliner Gymnasium.
Durch die Vierte Verordnung zur Änderung arbeitszeitrechtlicher und urlaubsrechtlicher Vorschriften vom 26. August 2014 (GVBl. S. 323) wurde die Arbeitszeit der Berliner Lehrer in mehrfacher Hinsicht geändert. Gegen zwei dieser Änderungen wendet sich die Klägerin.
Zum einen beanstandet sie die Einführung zweier weiterer so genannter Präsenztage für alle Lehrer am Ende der Sommerferien (§ 7 Satz 3 Erholungsurlaubsverordnung Berlin - EUrlV - n.F.) ab dem Jahr 2015; an diesen Tagen sind die Lehrer zur Dienstleistung in der Schule verpflichtet. Zum anderen wendet sich die Klägerin gegen die Abschaffung der so genannten Arbeitszeitkonten. Diese waren 2003 eingeführt worden. Pro Schuljahr wurden fünf Unterrichtstage auf einem Arbeitszeitkonto gutgeschrieben; das Zeitguthaben sollte vor Eintritt in den Ruhestand durch Freistellung ausgeglichen werden; war dies nicht möglich, gab es einen finanziellen Ausgleich (§ 2a Abs. 2 Arbeitszeitverordnung Berlin - AZVO - a.F.). Mit der Neuregelung wurde der Aufbau weiterer Zeitguthaben ab dem Schuljahr 2014/15 eingestellt; die vorhandenen Guthaben können durch Freistellung am Ende der Dienstzeit oder durch Ermäßigung der Unterrichtsstunden ab dem 58. Lebensjahr abgebaut werden (§ 2b AZVO n.F.).
Neu eingeführt wurde zeitgleich eine Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung für ältere Lehrer (ab dem 58. Lebensjahr: eine Pflichtstunde, ab dem 61. Lebensjahr: zwei Pflichtstunden - § 1 Abs. 4 AZVO n.F.).
Mit Schreiben vom 15. November 2014 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die ihr durch ein Rundschreiben mitgeteilten Neuregelungen. Sie vertrat darin die Ansicht, sowohl die Einführung weiterer Präsenztage als auch die Auflösung der Arbeitszeitkonten seien Arbeitszeiterhöhungen. Mit Bescheid vom 24. Juli 2015 wies die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung heißt es darin, die neuen Regelungen stellten keine Arbeitszeiterhöhungen dar. Insbesondere gelte dies für die Einführung der beiden weiteren Präsenztage am Ende der Sommerferien, die lediglich die ohnehin bestehende Dienstleistungspflicht der Lehrer konkretisierten.
Die Klägerin hat bereits am 18. Mai 2015 Untätigkeitsklage erhoben und diese nach Erlass des Widerspruchsbescheides weitergeführt. Sie vertieft ihre Auffassung, die Einführung der beiden weiteren Präsenztage sei eine Arbeitszeiterhöhung. Denn es habe keine Reduzierung der Arbeitszeit an anderer Stelle gegeben; die in dieser Zeit zu leistenden Arbeiten zur Vorbereitung des neuen Schuljahres seien früher anderweitig erledigt worden. Auch die Auflösung der Arbeitszeitkonten bewirke für sie eine Arbeitszeiterhöhung um jährlich fünf Tage. Die Arbeitszeitkonten seien 2003 eingeführt worden als Ausgleich für die Arbeitszeitreduzierung der anderen Beamten von 42 auf 40 Stunden; dieser Ausgleich werde nunmehr gestrichen und die Lehrer, deren Pflichtstundenzahl nicht reduziert worden sei, würden dadurch benachteiligt. Das verletze das Gleichbehandlungsgebot und die Fürsorgepflicht, zumal Lehrer nach den Berechnungen des Beklagten aus dem Jahr 2005 ohnehin länger arbeiteten als andere Beamte. Die erforderliche neue transparente Ermittlung der Arbeitszeitbelastung der Lehrer habe es nicht gegeben. Sie sei auch noch zu jung, um von der neu eingeführten Altersermäßigung für ältere Lehrkräfte zu profitieren.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft vom 24. Juli 2015 festzustellen, dass die Erhöhung ihrer Arbeitszeit durch die Einführung von zwei weiteren Präsenztagen am Ende der Sommerferien (§ 7 Satz 3 EUrlV in der Fassung von Art. II der Vierten Verordnung zur Änderung arbeitszeitrechtlicher und urlaubsrechtlicher Vorschriften vom 26. August 2014) und die Aufhebung von § 2a Abs. 2 AZVO durch Art. I Nr. 2 Buchst. c der genannten Änderungsverordnung rechtswidrig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, mit den beiden angegriffenen Neuregelungen sei keine Erhöhung der Arbeitszeit verbunden. Auch Lehrkräfte hätten einen Anspruch auf Jahresurlaub von 30 Tagen, wobei der Urlaub für diese Berufsgruppe als durch die Schulferien abgegolten gelte; auch während der Ferien seien die Lehrkräfte aber zur außerunterrichtlichen Dienstleistung verpflichtet, wobei diese in der Regel nicht konkretisiert sei und nur grob pauschalierend geschätzt werden könne. Mit der Einführung zweier weiterer Präsenztage habe der Verordnungsgeber die Arbeitszeit nicht erhöht, sondern die bestehende Dienstleistungspflicht an diesen Tagen lediglich nach Art, Dauer und Ort konkretisiert. Die Präsenztage hätten zum Ziel, einen reibungslosen Beginn des Schuljahres durch Abstimmung von Schulleitung und Lehrerschaft zu gewährleisten; die gleichzeitige Anwesenheit aller Lehrkräfte erleichtere die Organisation des neuen Schuljahres. Die Auflösung der Arbeitszeitkonten habe keinen Einfluss auf die Arbeitszeit der Lehrkräfte bzw. die Anzahl der Pflichtstunden. Es habe sich insoweit um eine unabhängig von der Arbeitszeit vom Beklagten gewährte Freistellung am Ende der aktiven Dienstzeit gehandelt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist jedenfalls unbegründet.
Die von der Klägerin beanstandeten Neuregelungen ihrer Arbeitszeit sind rechtmäßig. Das gilt sowohl für die neu eingeführten zwei weiteren Präsenztage am Ende der Sommerferien (1.) als auch für die Neuregelungen zu den Arbeitszeitkonten (2.).
1. Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu drei so genannten Präsenztagen am Ende der Sommerferien ist § 7 Satz 3 EUrlV in der Fassung von Art. II der Vierten Verordnung zur Änderung arbeitszeitrechtlicher und urlaubsrechtlicher Vorschriften vom 26. August 2014 (GVBl. Seite 323).
Nach § 7 Satz 1 EUrlV gilt der Anspruch auf Erholungsurlaub für Lehrer an Schulen als durch die Schulferien abgegolten. Aus zwingenden dienstlichen Gründen können sie auch während der Ferien in angemessenem Umfang zu Dienstleistungen herangezogen werden (§ 7 Satz 2 EUrlV). Mit Wirkung vom 1. August 2015 wurde § 7 Satz 3 EUrlV neu gefasst: Danach sind die Lehrer an den letzten drei Arbeitstagen vor Ende der Sommerferien zur Dienstleistung in der Schule verpflichtet; bis dahin galt diese Dienstleistungspflicht nur am letzten Tag der Sommerferien.
Diese weiteren zwei Präsenztage erhöhen die Arbeitszeit der Klägerin nicht.
Die regelmäßige Arbeitszeit der Landesbeamten beträgt im Durchschnitt 40 Stunden in der Woche (§ 1 Abs. 1 AZVO). Für Lehrer wird diese durchschnittliche Wochenarbeitszeit konkretisiert durch die Festlegung der wöchentlich zu leistenden Pflichtstunden (§ 1 Abs. 3 Satz 1 AZVO); Lehrer an Gymnasien haben seit 2003 wöchentlich 26 Pflichtstunden zu leisten (Ziffer 4 der Anlage zu § 1 Abs. 3 AZVO). Die Pflichtstundenregelung ist in die allgemeine beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung eingebettet, sie trägt aber dem besonderen Umstand Rechnung, dass die Arbeitszeit der Lehrer nur hinsichtlich der Unterrichtsstunden genau messbar ist, während sie hinsichtlich des Zeitaufwandes für Unterrichtsvorbereitungen, Korrekturen, Elternbesprechungen, Konferenzen usw. nicht im Einzelnen in messbarer und überprüfbarer Form bestimmt, sondern nur grob pauschalierend geschätzt werden kann. Für den Vergleich der Arbeitszeit der Lehrer mit der der übrigen Landesbeamten kommt es nicht auf die Ansicht der Lehrer selbst an, welcher Zeitaufwand zur Bewältigung ihrer Aufgaben notwendig oder zweckmäßig ist, sondern in erster Linie auf die durch den Dienstherrn geforderte Arbeitsleistung. Es unterliegt dem Gestaltungsspielraum des Dienstherrn, wie er das Verhältnis zwischen der Arbeitszeit für die Erledigung der Unterrichtsverpflichtung und für die Erledigung der sonstigen Arbeiten eines Lehrers einschätzt. Der Dienstherr bestimmt, welche Anforderungen in zeitlicher, aber auch in qualitativer Hinsicht an die Vor- und Nachbereitung, Korrekturen, Elternbesprechungen, den Konferenzaufwand und den übrigen außerunterrichtlichen Arbeitsaufwand zu stellen sind. Diese Einschätzung des Dienstherrn ist nur in sehr engen Grenzen gerichtlich nachprüfbar. Sie darf nicht offensichtlich fehlsam, insbesondere nicht willkürlich sein. Dabei ist zu beachten, dass die Arbeitsbelastung der Lehrer in besonderem Maße von einer Vielzahl von Unwägbarkeiten beeinflusst wird, etwa von subjektiven Faktoren wie der persönlichen Befähigung und Berufs- und Lebenserfahrung sowie selbst gestellten Anforderungen jedes einzelnen Lehrers, ebenso von der Klassenstärke (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 25. Oktober 2007 - OVG 4 B 10.07 -, juris Rn. 28 f. m.w.N.). Bei der Berechnung der Arbeitsbelastung der Lehrer ist mit Rücksicht auf die unterrichtsfreien Zeiten auf die jährliche Gesamtarbeitszeit abzustellen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O. Rn. 31). Bei 191 bis 193 Unterrichtstagen pro Jahr bleibt den Lehrern seit der letzten Erhöhung ihrer Pflichtstundenzahl im Jahr 2003 mindestens rund die Hälfte ihrer Arbeitszeit für Tätigkeiten außerhalb des Unterrichts, was jedenfalls noch ausreichend ist. Angesichts knapper Haushaltsmittel darf der Dienstherr von den Lehrern eine stärkere Konzentration auf den Unterricht als der den Schülern in erster Linie geschuldeten Dienstleistung fordern. Es ist grundsätzlich Sache der Lehrer, sich ihre Arbeit außerhalb des Unterrichts so einzuteilen, dass die durchschnittliche Wochenarbeitszeit nicht überschritten wird. Sollten dazu - etwa infolge einer Erhöhung der Pflichtstundenzahl - gewisse Abstriche an der Genauigkeit und Sorgfalt der Arbeitsleistung nötig sein, so hat der Dienstherr dies zwangsläufig in seinen Willen mit aufgenommen, indem er von den Lehrern ohne Änderung der Arbeitszeitregelung in einem bestimmten Arbeitsbereich eine höhere Leistung fordert und den Standard, welchen die übrigen Aufgaben des Lehrers erreichen sollen, anders einschätzt als zuvor (vgl. hierzu und zur Berechnung des Umfangs der Unterrichtsstunden bzw. der außerunterrichtlichen Tätigkeit: OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O. Rn. 32 ff.).
Die Einführung von zwei weiteren Präsenztagen am Ende der Sommerferien hat keine Auswirkung auf die Unterrichtsverpflichtung der Lehrer, weil diese letzten Tage der Sommerferien keine Unterrichtstage sind. Vielmehr ist die Anwesenheit der Lehrer an diesen Tagen Teil ihrer außerunterrichtlichen Verpflichtungen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O. Rn. 35).
Die Präsenztage erhöhen auch nicht die außerunterrichtliche Arbeitszeit der Lehrer, sondern konkretisieren diese lediglich. Lehrer können ihre außerunterrichtlichen Tätigkeiten nach Zeit und Ort im Allgemeinen weitgehend frei gestalten; dies gilt insbesondere für Unterrichtsvorbereitung und Korrekturen. Sie können grundsätzlich auch bestimmen, in welchem Umfang sie die Schulferien für solche Tätigkeiten einsetzen. Bestimmte Teile der außerunterrichtlichen Tätigkeit, wie etwa Ort und Zeit von Schulkonferenzen, werden indes vom Dienstherrn festgelegt. Der Dienstherr ist nicht gehindert, weitere Teile der außerunterrichtlichen Tätigkeit durch die Einführung von Präsenztagen zu regeln und damit diese Tage der freien Verfügung der Lehrer zu entziehen.
Nach der amtlichen Begründung der Änderungsverordnung vom 26. August 2014 sollen die Lehrkräfte dadurch auf die Anforderungen des neuen Schuljahres gezielter vorbereitet werden. Im vorliegenden Verfahren hat der Beklagte vorgetragen, diese Verpflichtung habe zum Ziel, einen reibungslosen Beginn des Schuljahres durch Abstimmung von Schulleitung und Lehrerschaft, unter anderem zu Erziehungszielen und Unterrichtsgestaltung zu gewährleisten; die gleichzeitige Anwesenheit aller Lehrkräfte erleichtere die Organisation des neuen Schuljahres deutlich und diene somit der optimalen Vorbereitung des Schuljahres. Diese Erwägungen sind ohne weiteres nachvollziehbar, jedenfalls nicht willkürlich.
Die Zielsetzung der Änderungsverordnung deutet darauf hin, dass an den drei Tagen am Ende der Sommerferien von den Lehrern nicht zusätzliche Arbeit zu leisten ist, sondern Aufgaben konzentriert erledigt werden sollen, die zuvor am Anfang des Schuljahres neben dem beginnenden Unterricht zu erledigen waren. Die gleichzeitige Anwesenheit aller Lehrer dürfte regelmäßig dazu führen, dass die Vorbereitung des Schuljahres effektiver und insgesamt weniger zeitaufwändig gestaltet werden kann. Sollte es, wie die Klägerin vorträgt, zu einer Übertragung neuer organisatorischer Aufgaben während der Präsenztage gekommen sein, bedeutet dies deshalb nicht ohne weiteres, dass sich insgesamt der zeitliche Umfang ihrer außerunterrichtlichen Tätigkeiten erhöht hätte. Selbst in diesem Fall wäre es Sache der Klägerin, sich ihre übrige Arbeit außerhalb des Unterrichts so einzuteilen, dass die durchschnittliche Wochenarbeitszeit nicht überschritten wird.
2. Auch die neuen Regelungen zu den Arbeitszeitkonten ab dem Schuljahr 2014/15 sind nicht zu beanstanden; sie führen insbesondere nicht zu einer Erhöhung der Wochenarbeitszeit der Klägerin.
Rechtsgrundlage für die Arbeitszeitguthaben auf den Arbeitszeitkonten war § 2a Abs. 2 AZVO in der Fassung von Art. I Nr. 2 der Dritten Verordnung zur Änderung arbeitszeitrechtlicher und urlaubsrechtlicher Vorschriften vom 22. Juli 2003 (GVBl. Seite 290). Danach wurden bei vollzeitbeschäftigten Lehrern pro Schuljahr fünf Unterrichtstage auf einem Arbeitszeitkonto gutgeschrieben (Satz 1). Das Arbeitszeitkonto sollte vor Eintritt in den Ruhestand durch Freistellung ausgeglichen werden (Satz 3). War ein Ausgleich durch Freistellung nicht möglich, konnte ein entsprechender finanzieller Ausgleich gewährt werden (§ 2a Abs. 3 AZVO).
Da es bei der Berechnung der Arbeitsbelastung der Lehrer auf die jährliche Gesamtarbeitszeit ankommt, ist ein Arbeitszeitguthaben, das erst vor Eintritt in den Ruhestand durch Freistellung ausgeglichen wird, insoweit rechtlich ohne Bedeutung. Eine zeitliche Überbelastung der Lehrer kann nicht dadurch ausgeglichen werden, dass am Ende der Dienstzeit eine Freistellung erfolgt. Das Arbeitszeitguthaben verkürzte deshalb nicht die regelmäßige Arbeitszeit der Lehrer, sondern deren Lebensarbeitszeit. Der Ausgleich des Guthabens durch Freistellung wirkte sich wie ein vorzeitiger Eintritt in den Ruhestand (allerdings bei vollen Bezügen) aus. Der finanzielle Ausgleich bei Unmöglichkeit der Freistellung bewirkte eine zusätzliche Vergütung bei Eintritt in den Ruhestand, änderte aber ebenfalls nichts an der Arbeitsbelastung der Lehrer während ihrer aktiven Dienstzeit.
Auch die angegriffene Streichung des jährlichen Aufbaus weiterer Arbeitszeitguthaben berührt demgemäß nicht die durchschnittliche Wochenarbeitszeit der Lehrer. Dies gilt auch dann, wenn die Einführung des Arbeitszeitguthabens - wie hier - als Ausgleich für eine Erhöhung (bzw. die gegenüber den anderen Landesbeamten unterlassene Absenkung) der Pflichtstundenzahl dienen sollte (vgl. dazu die Begründung der Änderungsverordnung vom 22. Juli 2003). Diese Kompensation mag die Akzeptanz der damaligen Regelung erhöht haben; sie war aber schon damals rechtlich nicht notwendig, sondern im Ergebnis eine politische Ausgleichsmaßnahme. Eine Rechtsgrundlage für das Arbeitszeitguthaben gab und gibt es - außerhalb der aufgehobenen Regelung in § 2a Abs. 2 AZVO - nicht.
Im Übrigen ist auch insoweit die Begründung des Verordnungsentwurfs, das „Aufwachsen der Lebensarbeitszeitkonten“ habe „zunehmend zu schulorganisatorischen Schwierigkeiten geführt“, ohne weiteres nachvollziehbar. Die wochenlange Freistellung vor dem Eintritt in den Ruhestand konterkarierte geradezu die Regelung in § 38 Abs. 1 Satz 3 Landesbeamtengesetz. Danach treten Lehrkräfte, anders als alle anderen Beamten, nicht mit dem Ende des Monats, in dem sie die Altersgrenze erreichen, in den Ruhestand, sondern mit Ablauf des Schuljahres oder Semesters, in dem sie die Altersgrenze erreichen. Dies soll gerade verhindern, dass Lehrer während des laufenden Schuljahres ausscheiden und der Unterricht dadurch beeinträchtigt wird.
Bei der Gesamtwürdigung des Vorgangs ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass die Verordnung vom 26. August 2014 zwei neue Entlastungen für Lehrer enthält: Zum einen wird ihre Unterrichtsverpflichtung im Alter ermäßigt - um eine Stunde ab dem 58. und um eine weitere Stunde ab dem 61. Lebensjahr (§ 1 Abs. 4 AZVO). Zum anderen können sie das vorhandene Arbeitszeitguthaben, das erhalten bleibt, anders als bisher auch durch die Inanspruchnahme von Freistellungsstunden ab dem 58. Lebensjahr abbauen (§ 2b Satz 1 Nr. 2 AZVO). Beides reduziert die Arbeitsbelastung älterer Lehrer - anders als die blockweise Freistellung vor dem Eintritt in den Ruhestand - effektiv. Durch die Ermäßigungs- bzw. Freistellungsstunden wird zwar nicht die Arbeitszeit reduziert, aber es erhöht sich der Anteil der Arbeitszeit, der für außerunterrichtliche Tätigkeiten zur Verfügung steht; die Arbeit ist mit anderen Worten insgesamt weniger verdichtet.
Ob der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg im Urteil vom 9. Juni 2015 (5 KN 148.14 -, juris) zu folgen ist, kann vorliegend dahinstehen. Dieses Urteil knüpft an die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an und stellt erhöhte prozedurale Anforderungen an die Begründung von Pflichtstundenerhöhungen. So hält es insbesondere die Ermittlung der tatsächlichen Grundlagen für die Ausübung der Einschätzungsprärogative des Dienstherrn in einem transparenten, auch empirischen Verfahren für notwendig (Rn. 62 ff.). Vorliegend geht es aber nicht um eine Erhöhung der Pflichtstunden und es gibt keinen Anlass, diese Rechtsprechung auf arbeitszeitrechtliche Regelungen zu übertragen, welche die regelmäßige Arbeitszeit der Lehrer überhaupt nicht berühren (Arbeitszeitkonten) bzw. die außerunterrichtliche Tätigkeit nur zu einem geringen Teil neu verteilen (Präsenztage).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2b AZVO
§ 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 1 Abs. 4 AZVO
§ 7 Satz 3 EUrlV
§ 2a Abs. 2 AZVO
§ 7 Satz 1 EUrlV
§ 7 Satz 2 EUrlV
§ 1 Abs. 1 AZVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 AZVO
§ 1 Abs. 3 AZVO
§ 2a Abs. 3 AZVO
§ 2b Satz 1 Nr. 2 AZVO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 B 10.07
5 KN 148.14