Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-13, Aktenzeichen 1 K 1014/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:1113.1K1014.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außerge-richtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für die Beigeladene gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beigeladene ist ein Telekommunikationsunternehmen und betreibt ihr Telekommunikationsnetz an festen Standorten ausschließlich auf Basis der IP- (Internet Protocol) Technologie (Next Generation Network - NGN). Sie hat ihr Netz mit dem öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten anderer Teilnehmernetzbetreiber zusammengeschaltet und erbringt über PSTN- (Public Switched Telephone Network) und IP-Zusammenschaltungen diesen gegenüber Leistungen der Anrufzustellung (Terminierung). Während die Beigeladene im Falle einer PSTN-Zusammenschaltung neben der Verbindungsleistung noch eine Wandlung über Media Gateways in die richtige Technologie vornehmen muss, ist dies bei einer IP-basierten Übergabe nicht notwendig.
Die Klägerin ist ebenfalls ein Telekommunikationsunternehmen und betreibt aus historischen Gründen zwei technisch getrennte, über Zusammenschaltungen miteinander verbundene öffentliche Telekommunikationsnetze an festen Standorten. Die Netze der Klägerin und der Beigeladenen sind – u.a. zum Zwecke der Anrufzustellung im Netz der Beigeladenen – zusammengeschaltet.
Die Klägerin wendet sich gegen eine seitens der Beklagten der Beigeladenen erteilte Entgeltgenehmigung für Zusammenschaltungsleistungen in deren Festnetz.
Während Anfang 2009 – dem Zeitpunkt der Fertigstellung der vorletzten Marktanalyse durch die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur – eine dienstspezifische Übergabe von Telefonverkehr zwischen zwei Festnetzen ausschließlich auf PSTN-Ebene erfolgte, wurde im Jahr 2012 festgestellt, dass zwischenzeitlich einzelne Netzbetreiber auch Zusammenschaltungen für den Austausch von Sprachverkehr auf IP-Basis realisierten. Anlass für diese Entwicklung bildete der Aufbau von NGN, die als Multiservice-Netze dienten und auf IP basierten.
Siehe Festlegung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen: Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonfestnetz und Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonfestnetzen vom 23. August 2012, S. 21 f.
Zwischen Beigeladener und Klägerin besteht seit November 2015 eine solche IP-Zusammenschaltung im Wirkbetrieb; zuvor erfolgte zwischen ihnen ausschließlich eine PSTN-basierte Übergabe.
Nach der o.g. Festlegung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur vom 23. August 2012 verfügte die Beigeladene auf den netzweiten Vorleistungsmärkten für Anrufzustellung in ihr öffentliches Telefonnetz an festen Standorten einschließlich der lokalen Anrufweiterleitung über beträchtliche Marktmacht. Im Rahmen der Festlegung wurde ferner Folgendes bestimmt (S. 184):
„Zu diesem Vorleistungsmarkt zählen sowohl Terminierungsleistungen, die über Schmalbandanschlüsse zugestellt werden, als auch Terminierungsleistungen, die auf Breitbandanschlüssen (DSL, Breitbandkabel-Netz, IP-basierter Glasfaseranschluss, stationäre Mobilfunklösungen) terminiert werden und auf der Ebene des PSTN oder telefondienstspezifisch auf der Ebene des Internet Protokolls jeweils auf der untersten Netzkoppelungsebene übergeben werden [...]. Gilt für die Zusammenschaltung der Grundsatz einer technologiekonformen Übergabe, dann richtet sich die Bestimmung der untersten Netzkoppelungsebene nach der für die jeweilige Rufnummer hinterlegten Übergabetechnologie (IP oder PSTN). Nicht Bestandteil des relevanten Marktes sind Verbindungen, die im Rahmen der Geltung des Grundsatzes einer technologiekonformen Übergabe tatsächlich nicht technologiekonform und damit auf einer höheren Netzzugangsebene übergeben werden. Gilt für die Zusammenschaltung der Grundsatz einer technologieneutralen Übergabe, dann ist die Bestimmung der untersten Netzkoppelungsebene unabhängig von der Technik des Anschlusses.“
Mit Regulierungsverfügung vom 19. November 2013 (Az. Bk3g-12/032; im Folgenden: Regulierungsverfügung) verpflichtete die Beklagte die Beigeladene, Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusammenschaltung mit ihrem öffentlichem Telefonnetz an ihrem Vermittlungsstellenstandort zu ermöglichen, über die Zusammenschaltung Verbindungen in ihr Netz zu terminieren und zum Zwecke dieser Zugangsgewährung Kollokation sowie im Rahmen dessen Nachfragern bzw. deren Beauftragten jederzeit Zutritt zu diesen Einrichtungen zu gewähren (vgl. Ziffer I.1 - I.3). Weiter unterwarf sie in Ziffer I.7 die Entgelte für die Gewährung der Zugänge nach Ziffern I.1 bis I.3 der Genehmigung nach den Maßgaben des § 31 TKG. Die Entgelte sollten auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (KeL) nach § 32 TKG genehmigt werden, wobei der Effizienzbestimmung symmetrische Anforderungen zugrunde zu legen waren. Die Entgeltermittlung hatte vorrangig per Vergleichsmarktbetrachtung im Sinne von § 35 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG zu erfolgen. In Ziffer II. der Regulierungsverfügung widerrief die Beklagte die der Beigeladenen durch Beschluss BK3d-08/052 vom 7. September 2009 auferlegten Verpflichtungen hinsichtlich solcher Verbindungsleistungen, die nicht mehr Teil eines regulierungsbedürftigen Marktes seien.
In der Regulierungsverfügung führte die Beklagte aus, dass die Beigeladene den mit ihr zusammengeschalteten Netzbetreibern bereits Terminierungsleistungen in ihrem Netz anbiete, mittelfristig jedoch beabsichtige, die bisher auf der Basis des leitungsvermittelten PSTN erfolgten Zusammenschaltungen mit anderen Netzbetreibern auf IP-basierte Zusammenschaltungen umzustellen. Die Beklagte führte weiter aus (S. 10 f.):
„Nach dem Ergebnis einer auf der Grundlage der §§ 10ff. TKG durchgeführten Marktdefinition und Marktanalyse ist der netzweite Vorleistungsmarkt für die Anrufzustellung (Terminierung) in das öffentliche Telefonnetz der Betroffenen an festen Standorten einschließlich der lokalen Anrufweiterleitung regulierungsbedürftig i.S.d. § 10 Abs. 2 TKG. Dieser Markt umfasst auch Terminierungsleistungen, die zu Breitbandanschlüssen [...] erbracht werden, sofern sie ausschließlich über PSTN-Zusammenschaltungen übergeben werden. Erfolgt daneben oder ausschließlich eine Übergabe über IP-Zusammenschaltungen, so sind die Terminierungsleistungen erfasst, wenn eine technologieneutrale Übergabe vorgesehen wird oder wenn sie bei Wahl einer technologiekonformen Übergabe technologiekonform übergeben werden. [...] Keine Regulierungsbedürftigkeit besteht in dem Fall, in dem Verbindungsleistungen nicht auf der untersten Ebene übergeben werden. Bei der IP-Zusammenschaltung erfolgt die Übergabe auf der untersten Ebene, wenn entweder eine technologieneutrale Übergabe eingerichtet worden ist oder im Falle einer technologiekonformen Übergabe eine Verbindung von oder zu einer Rufnummer übergeben wird, für die eine Übergabe auf IP-Ebene festgelegt worden ist. Ist eine technologiekonforme Übergabe vorgesehen und wird eine auf PSTN-Ebene zu übergebende Verbindung über eine IP-Zusammenschaltung übergeben oder umgekehrt, so wird diese Verbindungsleistung nicht auf der untersten Zusammenschaltungsebene übergeben, weil zusätzlich zur Verbindungsleistung noch eine Wandlung über Media Gateways in die richtige Technologie vorgenommen werden muss, die eigentlich im Verantwortungsbereich des Zusammenschaltungspartners liegt und von ihm vorgenommen werden könnte.“
Hinsichtlich des Widerrufs von Verpflichtungen in Ziffer II. der Regulierungsverfügung heißt es, dies betreffe die Verpflichtung zur Erbringung nicht technologiekonform übergebener Terminierungsschaltungsleistungen bei Vereinbarung einer technologiekonformen Übergabe für den Fall, dass die Übergabe über PSTN-Zusammenschaltungen erfolge. Diese Terminierungsleistungen, die von der vorangegangenen Regulierungsverfügung umfasst gewesen seien, würden bei Vereinbarung einer technologiekonformen Übergabe nicht mehr auf der untersten Ebene der Zusammenschaltung übergeben und unterfielen daher nicht mehr der Regulierung.
Mit Schreiben vom 22. November 2013 stellte die Beigeladene bei der Beklagten einen Genehmigungsantrag für Terminierungsentgelte sowie für Infrastrukturleistungen. Hinsichtlich der Terminierungsentgelte wurde in Ziffer 1.1 des Antrags ein Entgelt ab dem 21. November 2013 für die Anrufzustellung in das öffentliche Telefonnetz der Beigeladenen in Höhe des gegenüber der U. E. GmbH genehmigten Entgeltes für die Leistung „U. B.1“ gemäß Beschluss der Bundesnetzagentur im Verfahren BK 3c-12/089 in Höhe von 0,0036 Euro/Min (Peak-Tarif) bzw. 0,0025 Euro/Min (Off Peak Tarif) für die Tarifzone 1 beantragt. In dem Antrag wurde ausgeführt, dass sich der Antrag auch auf Leistungen beziehe, die infolge klassischer TDM-Zusammenschaltungen über ICAs erbracht würden. Hier erbringe die Beigeladene für die Anrufzustellung in ihrem NGN Zusatzleistungen zur Wandlung der PSTN-Verkehre in IP-Verkehre. Ferner beantragte die Beigeladene in Ziffer 1.2 Infrastrukturentgelte „für die Zusammenschaltung über Interconnection-Anschlüsse (ICAs) der Antragstellerin mit PSTN-Technologie“ sowie in Ziffer 1.3 „für die Zusammenschaltung über Interconnection Anschlüsse der Antragstellerin mit IP-Technologie“.
Mit Beschluss vom 29. November 2013 (BK3g-13/065; im Folgenden: vorläufige Entgeltgenehmigung) genehmigte die Beklagte auf Grundlage von § 130 TKG für die Terminierung im Festnetz der Beigeladenen über eine PSTN-/IP-Zusammenschaltung Entgelte nach Maßgabe des § 35 Abs. 5 S. 1 TKG. Im Rahmen der Gründe der vorläufigen Entgeltgenehmigung führt die Beklagte aus:
„Durch die bereits durchgeführten Entgeltgenehmigungsverfahren ist als Ausgang dieses Entgeltgenehmigungsverfahrens in der Hauptsache abzusehen, dass die Zugangsnachfrager der Antragstellerin für eine Anrufzustellung mindestens die vorläufig genehmigten Entgelte zu entrichten haben werden. Im Hauptsacheverfahren ist nur noch vertieft zu prüfen, wie die unterste Netzkoppelungsebene der Antragstellerin beschaffen ist und ob die für das genehmigte Terminierungsentgelt erbrachte Leistung so eingeschränkt ist, dass für die Anrufzustellung vom tatsächlich durch den Zugangsnachfrager erschlossenen Zusammenschaltungspunkt ggf. noch Entgelte für weitere, nicht regulierte Leistungen wie netzinternen Transit erhoben werden können.“
In der mündlichen Verhandlung vom 13. Januar 2014 führte der Vertreter der Beigeladenen ausweislich des Protokolls aus, dass die Beigeladene die Zusammenschaltung an einem Standort und auf einer Netzebene beantragt habe, was für IP-Netze üblich sei. Der Zusammenschaltungspartner könne jedenfalls durch die Wahl der Zusammenschaltungstechnologie selbst bestimmen, ob ggf. ein Wandlungsentgelt anfalle.
Mit weiterem Beschluss vom 6. März 2014 erließ die Beklagte eine weitere vorläufige Entgeltgenehmigung, die die vorläufige Genehmigung vom 29. November 2013 ersetzte. Danach wurde lediglich folgendes Entgelt genehmigt:
„Für die Leistung Kabel-BW-ICP-B.1 (NGN technologiekonform)
Haupttarif [...] 0,0036 € /min, Nebentarif [...] 0,0025 €/min.
Das Entgelt gilt für Verbindungen über die IP-Zusammenschaltung zu Anschlüssen der Antragstellerin mit einem netzweiten Einzugsbereich.“
Im Übrigen wurde der Antrag der Beigeladenen abgelehnt (Ziffer 3.).
Mit streitgegenständlichem Beschluss vom 15. Januar 2015 (BK3g-13/065; im Folgenden: Entgeltgenehmigung) genehmigte die Beklagte für den Zeitraum vom 21. November 2013 bis zum 30. November 2014 rückwirkend nach Maßgabe des § 35 Abs. 5 S. 1 TKG in Ziffer 1 folgendes Entgelt:
Das Entgelt gilt für Verbindungen über die IP-Zusammenschaltung zu Anschlüssen mit einer Rufnummer, der in der Zentralen Portierungsdatenbank eine IP-Portierungskennung der Antragstellerin oder eines Anbieters ohne eigenes Netz zugewiesen ist und die im Netz der Antragstellerin geschaltet ist.“
Im Übrigen lehnte die Beklagte die Anträge in Ziffer 4 der Entgeltgenehmigung ab.
Zur Begründung führte sie aus, die beantragten Entgelte seien genehmigungspflichtig. Die Genehmigungspflicht umfasse grundsätzlich sowohl Leistungen, die über PSTN-Zusammenschaltungen, als auch solche, die über IP-Zusammenschaltungen erbracht würden. Zur Bestimmung der regulierten Leistungen müsse die unterste Netzkoppelungsebene (im Folgenden: uNKE) bestimmt werden. Wenn ein Netzbetreiber lediglich über eine Netztechnologie verfüge, könne er die technologiekonforme Übergabe fordern. Nur wenn das Netz des Netzbetreibers vom ersten vermittelnden Netzknoten für die Erschließung des Teilnehmers bis zum vermittelnden Netzknoten für die Zusammenschaltung mit anderen Netzen über eine einheitliche, leitungs- oder paketvermittelnde Technik verfüge, könne er die technologiekonforme Übergabe wählen. Betreibe er aber z.B. ein paketvermittelndes Anschlussnetz, biete jedoch nur eine PSTN-Zusammenschaltung an, habe er die technologieneutrale Übergabe gewählt. Biete er hingegen beide Zusammenschaltungsarten an, so habe er die technologiekonforme Übergabe gewählt. Ausgehend davon sei für das Netz der Beigeladenen die technologiekonforme IP-Zusammenschaltung die uNKE, da diese für das NGN-basierte Netz ein Angebot für eine IP-Zusammenschaltung nach dem Grundsatz der Technologiekonformität vorgelegt habe. In ihrem Netz seien alle Endkunden an ein NGN angeschlossen. Nur der Zugang zu ihrem Netz über eine IP-Zusammenschaltung unterliege darum der Regulierung, der Zugang zu ihrem Netz über PSTN-Zusammenschaltungen dagegen nicht. Die bestehenden Vertragsverhältnisse über PSTN-Zusammenschaltungen würden durch die Beschränkung der Entgeltgenehmigungspflicht auf die „PSTN-Zusammenschaltung“ (gemeint wohl: IP-Zusammenschaltung) nicht aufgelöst. Eine Genehmigung der beantragten Entgelte für PSTN-Infrastrukturleistungen sei ausgehend davon ebenfalls nicht erforderlich.
Die beantragten Infrastrukturentgelte der NGN-Zusammenschaltungen für Anschlusslinien und Kollokationszuführungen unterlägen ebenfalls nicht der Genehmigungspflicht. Aus der Leistungsbeschreibung werde eine solche Leistung als Teil der Zusammenschaltung am Netz der Beigeladenen nicht ersichtlich.
Gegen den ihr am 19. Januar 2015 zugestellten Beschluss hat die Klägerin am 18. Februar 2015 Klage erhoben.
Sie ist der Ansicht, die der Beigeladenen erteilte Entgeltgenehmigung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten.
Die Klage sei zulässig; insbesondere sei die erhobene Anfechtungsklage statthaft. Die Klage sei darauf gerichtet, dass die rechtswidrige Entgeltgenehmigung insoweit aufgehoben werde, als sie zu Unrecht im Rahmen der Genehmigung den Umfang der Zugangsverpflichtungen und damit der Entgeltgenehmigungspflicht auf die IP-Zusammenschaltung verkürze. Der Klägerin komme auch eine Klagebefugnis aus § 21 TKG zu: Bei einer Kassation der Entgeltgenehmigung sei die Beigeladene nach § 37 Abs. 1 TKG gehindert, für die Leistung der PSTN-Zusammenschaltung ohne neue Genehmigung der Beklagten Entgelte zu verlangen. Die Leistung der PSTN-Zusammenschaltung, welche durch die erteilte Entgeltgenehmigung der Regulierung entzogen werde, habe die Klägerin auch konkret nachgefragt.
Die Klage sei überdies auch begründet. Die Rechtsverletzung der Klägerin folge nicht aus der Höhe der festgesetzten Entgelte, sondern aus der in der Entgeltgenehmigung getroffenen Konkretisierung der uNKE. Zwar bestimme die Regulierungsverfügung die Zugangsverpflichtung, jedoch nicht die uNKE, welche maßgeblich sei. Da die Entgeltgenehmigung rechtswidrig die technologiekonforme IP-Zusammenschaltung als uNKE bestimme und sich daher auf die damit zusammenhängenden Leistungen beschränke, verkürze diese die aus der Regulierungsverfügung folgende Zugangsverpflichtung nach § 21 TKG und dadurch den Umfang der Genehmigungspflicht mit Blick auf PSTN-Zusammenschaltungen im Festnetz der Beigeladenen.
Zielrichtung und Schutzzweck der Zugangsregulierung geböten es, die Geltung des Grundsatzes der Technologiekonformität für das Netz eines regulierten Unternehmens nur dann anzunehmen, wenn die Zusammenschaltungsinfrastruktur, die erforderlich sei, um Verkehr technologiekonform in das Netz des regulierten Unternehmens übergeben zu können, technisch in einem solchen Umfang zur Verfügung stehe, dass Zugangsnachfrager tatsächlich technologiekonform übergeben könnten. Die Entgeltgenehmigung sei insofern auf objektiv unzutreffender Tatsachengrundlage erteilt worden. Tatsächlich sei die Beigeladene nämlich nicht in der Lage gewesen, IP-Zusammenschaltungen im Wirkbetrieb anzubieten. Die Beklagte, die dies verkannt habe, habe insoweit den Sachverhalt unzureichend und unzutreffend ermittelt.
Die Klägerin beantragt,
den Beschluss der Beklagten vom 15. Januar 2015 – BK3g-13/065 – aufzuheben,
hilfsweise – für den Fall der Erfolglosigkeit des Hauptantrages –
festzustellen, dass nach der Regulierungsverfügung der Beklagten vom 19. November 2013 - BK3g-12/051 - auch solche Terminierungsleistungen in das Festnetz der Beigeladenen der Entgeltgenehmigungspflicht nach § 31 TKG unterliegen, die vom 21. November 2013 bis zum 30. November 2014 erfolgten und die über eine PSTN-Zusammenschaltung der Beigeladenen geführt wurden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig. Die Anfechtungsklage sei unstatthaft. Die Klägerin wende sich faktisch nur gegen die Feststellung der uNKE durch die Beigeladene. Die Bestimmung der uNKE sei jedoch nicht Teil der regelnden Wirkung des Verwaltungsakts. Des Weiteren erreiche die Klägerin mit der Anfechtungsklage keine Genehmigung hinsichtlich der von ihr eigentlich begehrten PSTN-basierten Zusammenschaltungsentgelte, sondern nur eine Aufhebung der bereits genehmigten NGN-Leistungen. Die Klägerin sei zudem nicht klagebefugt. Die erteilte Genehmigung, die sich auf Entgelte für IP-Zusammenschaltungen beziehe, entfalte keine Auswirkungen auf das bestehende Zusammenschaltungsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beigeladenen, weil zwischen diesen im betroffenen Regulierungszeitraum keine IP-basierte Zusammenschaltungsvereinbarung bestanden habe. Aus diesem Grund fehle der Klage auch das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin ihre Rechtsposition durch die Aufhebung des streitgegenständlichen Beschlusses nicht verbessern könne.
Die Klage sei im Übrigen unbegründet. Die Entgeltgenehmigung sei entsprechend § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG rechtmäßig erteilt und insbesondere die uNKE rechtmäßig bestimmt worden. Auch sei der Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt worden.
Die Beigeladene beantragt,
Sie ist der Ansicht, die erhobene Anfechtungsklage sei unstatthaft; tatsächlich begehre die Klägerin eine Entscheidung der Beklagten über die Genehmigungspflichtigkeit von Entgelten. Dieses Klageziel sei nur im Wege einer Verpflichtungsklage zu erreichen. Sei die Terminierungsleistung der Beigeladenen bei Entgegennahme des Verkehrs über eine PSTN-Schnittstelle genehmigungsbedürftig – wie die Klägerin meine –, habe die Beigeladene zwar zu Unrecht keine Genehmigung erhalten, sei aber gem. § 37 Abs. 1 TKG an jeder Forderung gegenüber der Klägerin gehindert. Insoweit sei die Klägerin durch die Entscheidung nicht belastet. Im Übrigen werde die Befreiung der Beigeladenen von einer Entgeltgenehmigung nicht durch die streitgegenständliche Genehmigung, sondern durch die Regulierungsverfügung konstituiert. Diese sei aber von der Klägerin nicht angegriffen worden und entfalte ihr gegenüber daher Bestandskraft. Durch die erhobene Klage könne die Klägerin ihre Rechtsposition nicht verbessern.
Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Tatsächlich habe die Beigeladene in der Entgeltgenehmigungsperiode IP-Zusammenschaltungen im Wirkbetrieb (national und international) realisieren können. Die Klägerin habe im Übrigen erst nach Ablauf der Entgeltperiode Bedarf an einer IP-Zusammenschaltung geäußert und diese sodann nachgefragt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist hinsichtlich des Hauptantrages z.T. bereits unzulässig (I.) und im Übrigen, soweit sie zulässig ist, unbegründet (dazu II.). Der Hilfsantrag ist jedenfalls unbegründet (dazu III.).
I. 1. Die Klage ist bezüglich des Hauptantrages unzulässig, soweit sich die Klägerin mit ihrem Klageantrag gegen Ziffer 1. der Entgeltgenehmigung (Leistung: Kabel-BW-ICP-B.1 NGN technologiekonform) wendet. Insoweit ist die Klägerin nicht klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Denn zwischen ihr und der Beigeladenen bestand im maßgeblichen Entgeltgenehmigungszeitraum unstreitig keine privatrechtliche Vereinbarung über ein auf der IP-Technologie basierendes Zusammenschaltungsverhältnis.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2006 - 6 C 23.05 -, juris; VG Köln, Urteil vom 11. April 2018 - 21 K 952/15 -, juris.
Da sich die ebenfalls von der Klägerin angegriffenen Ziffern 2. und 3. der Entgeltgenehmigung ausschließlich auf deren Ziffer 1. beziehen, fehlt es der Klägerin dementsprechend auch insoweit an der erforderlichen Klagebefugnis.
Die Klägerin ist ferner nicht klagebefugt, soweit durch Ziffer 4 des streitgegenständlichen Beschlusses die Genehmigung von Infrastrukturentgelten für die IP-Zusammenschaltung abgelehnt wird, da sie auch insoweit die entsprechenden Leistungen nicht in Anspruch genommen hat und daher durch die Entscheidung in keinem Fall beschwert sein kann.
2. Im Übrigen, d.h. soweit sich die Klage im Hauptantrag gegen die Ablehnung von Entgelten im Rahmen von PSTN-Zusammenschaltungen in Ziffer 4 des streitgegenständlichen Beschlusses richtet, ist die Klage zulässig.
a) Die Klägerin ist insoweit klagebefugt. Ihre Klagebefugnis folgt aus Ziffer I.7 S. 1 der Regulierungsverfügung i.V.m. § 30 Abs. 1, § 37 Abs. 1 und 2 TKG.
Der Klagebefugnis steht zunächst nicht entgegen, dass in Ziffer 4 des streitgegenständlichen Beschlusses lediglich die Ablehnung des Antrags der Beigeladenen ausgesprochen wird. Denn auch diese Entscheidung hat Einfluss auf die Rechtsposition der Klägerin. Die 21. Kammer hat im Parallelverfahren 21 K 1013/15 dazu zutreffend ausgeführt:
„Grundsätzlich entfalten auch ablehnende Entscheidungen Bindungswirkung in dem Sinne, dass einem erneuten Antrag - bei unverändertem Sachverhalt - entgegengehalten werden kann, dass der Antrag bereits abgelehnt worden sei.
Z.B. BVerwG, Urteile vom 24. Juni 1960 - VII C 53.60 -, DVBl 1960, S. 728, vom 9. Juli 1973 - VIII C 4.73 -, BVerwGE 42, 353 (358) und vom 14. März 1984 - 6 C 107/82 -, BVerwGE NVwZ 1984, S. 727. Ausführlich Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, S. 509 ff.
Dies gilt jedenfalls für Entscheidungen, mit denen ein Entgeltgenehmigungsantrag nach §§ 30 ff. TKG abgelehnt wird. Denn das mit der Ablehnung eines Entgeltgenehmigungsantrages nach dem Telekommunikationsgesetz verbundene Verfahren ist derart komplex und aufwendig, dass es nicht zu rechtfertigen wäre, dass nach einem erneuten Antrag - ohne Änderung der Sach- und Rechtslage - das gesamte Verfahren erneut durchlaufen werden müsste.
Zum Entgeltgenehmigungsverfahren nach dem Telekommunikationsgesetz vgl. Mayen/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 3. Auflage 2018, § 35 Rn. 65a ff.
Die Reichweite einer ablehnenden Entscheidung ergibt sich dabei nicht nur aus ihrem Tenor (hier: „Die Anträge werden im Übrigen abgelehnt“), da dieser Tenor für sich genommen nichtssagend ist. Vielmehr wird der Tenor der ablehnenden Entscheidung zum einen durch die gestellten Anträge konkretisiert, zum anderen sind die Gründe, aus denen der Antrag abgelehnt worden ist, zur Konkretisierung des Tenors hinzuzuziehen.
BayVGH, Urteil vom 18. November 2011 - 6 B 10.2081 –, juris (Rn. 16); BVerwG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 C 3.03 -, BVerwGE 120, 292-298, Rn. 13; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 43 Rn 58; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 43 Rn. 31.
Daraus folgt hier zum einen, dass Ziffer 4 der Entgeltgenehmigung dahingehend auszulegen ist, dass damit der Entgeltgenehmigungsantrag der Beigeladenen auch insoweit abgelehnt worden ist, als dass damit die Erteilung einer Entgeltgenehmigung für Terminierungen beantragt worden war, die über PSTN-Zusammenschaltungen geführt wurden. Daraus folgt zum anderen, dass Ziffer 4 der Entgeltgenehmigung dahingehend zu verstehen ist, dass die Erteilung einer Entgeltgenehmigung abgelehnt wurde, da die PSTN-Zusammenschaltung nicht der Regulierung unterliege.“
Siehe VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, S. 18 f. des Umdrucks; vgl. zur Bindungswirkung eines ablehnenden Antrags auch VG Köln, Urteil vom 20. September 2018 - 1 K 8980/17 -, S. 9 ff. des Umdrucks.
In Bezug auf diese insoweit verbindliche Entscheidung der Beklagten über die Regulierungspflichtigkeit des PSTN-Entgelts ist die Klägerin klagebefugt.
Voraussetzung für die Bejahung der Klagebefugnis ist im Falle einer – hier vorliegenden – Drittanfechtungsklage, dass der Verwaltungsakt möglicherweise gegen eine bestehende Regelung verstößt, die zumindest auch dem Schutz der Individualinteressen der Klägerin zu dienen bestimmt ist.
Zunächst einmal erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass Ziffer 4 der streitgegenständlichen Entgeltgenehmigung im Widerspruch zur zu Grunde liegenden Regulierungsverfügung vom 19. November 2013 steht. Es ist insoweit jedenfalls möglich, dass diese Verfügung unter den gegebenen Umständen auch die hier streitgegenständliche Leistung der Terminierung in das Netz der Beigeladenen über eine PSTN-Zusammenschaltung der Zugangsregulierung und damit auch der Entgeltgenehmigungspflicht unterwirft und dass daher die Ablehnung des beantragten Entgelts unter Hinweis auf eine fehlende Genehmigungspflichtigkeit rechtswidrig ist.
So im Ergebnis VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -.
Die entsprechenden Regelungen in der Regulierungsverfügung sind auch drittschützend in Bezug auf die Klägerin als Unternehmen, das die betreffende Leistung im Entgeltgenehmigungszeitraum von der Beigeladenen tatsächlich in Anspruch genommen hat. Dieser Drittschutz folgt daraus, dass die in Ziffer I.1 der der streitgegenständlichen Entgeltgenehmigung zugrunde liegenden Regulierungsverfügung statuierten Zugangsverpflichtungen drittschützend,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 = juris Rn. 13 ff.
und nach dem Regelungskonzept des Telekommunikationsgesetzes die Zugangsverpflichtungen untrennbar mit der Unterwerfung unter eine Genehmigungsbedürftigkeit (sei es ex-ante, sei es ex-post) verbunden (§ 30 Abs. 1 TKG) sind. Dies ist auch nachvollziehbar, da die Zugangsverpflichtung ohne gleichzeitige Unterwerfung unter die Genehmigungsbedürftigkeit wesentlich entwertet würde.
Siehe VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, S. 10 f. des Umdrucks.
Insoweit kann dahingestellt bleiben, ob die Entscheidung über eine ex-ante oder eine ex-post Genehmigungsbedürftigkeit nach § 30 Abs. 1 TKG Drittschutz vermittelt.
Ablehnend VG Köln, Urteil vom 1. August 2007 - 21 K 4013/06 -, juris Rn. 63 ff.; offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 24.12 -, juris Rn. 36.
Denn vorliegend geht es nicht um die Frage einer ex-ante oder einer ex-post Genehmigungsbedürftigkeit, sondern darum, ob die Entgelte überhaupt der Genehmigungsbedürftigkeit unterworfen werden bzw. bleiben. Insoweit muss die Unterwerfung unter die Entgeltgenehmigungspflicht wegen des zwingenden Zusammenhangs mit der Zugangsverpflichtung und wegen der aus § 37 Abs. 1 und 2 TKG resultierenden Rechtsfolgen für die privatrechtlichen Vereinbarungen der betroffenen Unternehmen grundsätzlich Drittschutz vermitteln.
Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, S. 10 des Umdrucks.
Der Kreis derjenigen, die diesen Schutz subjektiv in Anspruch nehmen können, bestimmt sich sodann grundsätzlich danach, ob ein Wettbewerber die betreffende Leistung im Genehmigungszeitraum tatsächlich nachgefragt hat (s.o.). Dies hat die Klägerin in Bezug auf die Terminierung auf Basis einer PSTN-Zusammenschaltung getan.
b) Bei der von der Klägerin gewählten Anfechtungsklage handelt es sich vorliegend um den für ihr Klageziel statthaften Rechtsbehelf. Die Klägerin begehrt die Aufhebung der Entgeltgenehmigung, soweit in dieser – nach ihrer Auffassung – der Umfang der Zugangsverpflichtung der Beigeladenen nach § 21 TKG und zugleich der Umfang der Entgeltgenehmigungspflicht im Hinblick auf PSTN-Zusammenschaltungen im Festnetz der Beigeladenen verkürzt wurde. Damit begehrt die Klägerin einen prozessualen Anspruch auf Aufhebung der Entgeltgenehmigung durch das Gericht (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Sie bezweckt gerade nicht die Genehmigung eines Terminierungsentgelts für PSTN-Leistungen an die Beigeladene durch die Beklagte. Damit zielt ihr nach § 88 VwGO auszulegendes Klagebegehren einzig auf die Kassation der Entgeltgenehmigung ab, durch die sich die Klägerin in ihren Rechten verletzt sieht. Für dieses Begehren ist die Anfechtungsklage statthaft.
So auch VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, S. 8 des Umdrucks.
c) Der erhobenen Anfechtungsklage fehlt es auch nicht unter dem Gesichtspunkt am Rechtsschutzbedürfnis, dass die Klägerin (allein) mit einer Verpflichtungsklage ihr eigentliches Rechtsschutzziel erreichen bzw. diesem erheblich näher kommen könnte.
So im Ergebnis auch: VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, S. 9 des Umdrucks. Vgl. zur Zulässigkeit sog. isolierter Anfechtungsklagen unter diesem Gesichtspunkt BVerwG, Urteil vom 30. April 1971 - 6 C 35.68 -, BVerwGE 38, 99 = juris Rn. 9 ff.
Insoweit kann offen bleiben, ob eine solche „Drittverpflichtungsklage“ überhaupt zulässig ist.
Vgl. dazu VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, S. 9 des Umdrucks.
Jedenfalls kann die Klägerin vorliegend auch mit der bloßen Anfechtung des streitgegenständlichen Beschlusses ihr materielles Rechtsschutzbegehren – die Suspendierung der Pflicht zur Zahlung höherer als behördlich genehmigter Entgelte – und damit eine Verbesserung ihrer Rechtsposition erreichen. Denn im Falle einer Aufhebung der Ablehnung des auf Terminierungen auf Basis einer PSTN-Zusammenschaltung bezogenen Entgeltgenehmigungsantrags wäre die Beigeladene jedenfalls dann vorläufig gehindert, für diese Leistung ein Entgelt zu verlangen, wenn Letzteres – wie die Klägerin meint – tatsächlich der Entgeltgenehmigungspflicht unterliegt. Denn in diesem Fall wären die zwischen Klägerin und Beigeladener vertraglich vereinbarten Entgelte so lange schwebend unwirksam, bis eine Entgeltgenehmigung durch die Beklagte erfolgt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2004 - 6 C 1.03 -, BVerwGE 120, 54 = juris Rn. 28 zu § 29 TKG a.F.
So hielte sich die Klägerin im Erfolgsfall die Chance offen, dass nach Erteilung einer erneuten Entgeltgenehmigung die der Beigeladenen genehmigten Entgelte niedriger ausfallen und die Klägerin bereits überzahlte Entgelte zurückerlangt (§ 37 Abs. 2 TKG). Dass die Klägerin in dieser Situation prozessual gezwungen sein sollte, im Wege einer Verpflichtungsklage ein Entgelt zugunsten der Beigeladenen zu erstreiten, ist fernliegend.
Im Übrigen wird die Zulässigkeit der Drittanfechtungsklage auch in den „klassischen“ Konstellationen, in denen ein zugangsnachfragendes Unternehmen ein behördlich genehmigtes Entgelt als zu hoch angreift, ohne weiteres bejaht. Wenn aber in dieser Situation, in der typischerweise über die Genehmigungspflichtigkeit des Entgelts zwischen den Beteiligten kein Streit besteht, keine Drittverpflichtungsklage auf Genehmigung eines niedrigeren Entgelts erhoben werden muss, so kann vorliegend nichts anderes gelten.
II. Soweit die Klage im Hauptantrag zulässig ist, ist sie unbegründet. Die Ablehnung der von der Beigeladenen beantragten Entgeltgenehmigung in Ziffer 4 des Beschlusses der Beklagten vom 15. Januar 2015 in Bezug auf PSTN-Zusammenschaltungen ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Der Antrag auf Genehmigung von Entgelten für die Terminierung mit PSTN-basierter Übergabe war abzulehnen, weil insoweit keine Entgeltgenehmigungspflicht besteht. Einer Genehmigungspflicht durch die Bundesnetzagentur nach Maßgabe des § 31 TKG unterliegen gem. § 30 Abs. 1 TKG Entgelte für nach § 21 TKG auferlegte Zugangsleistungen von Betreibern öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen. Die von der Beigeladenen angebotene PSTN-Zusammenschaltung ist keine nach § 21 TKG auferlegte Zugangsleistung in diesem Sinne. Aus der Auslegung der bestandskräftigen Regulierungsverfügung vom 19. November 2013 sowie der zugehörigen Marktdefinition ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, in welchen Konstellationen IP- und PSTN-Zusammenschaltungen eine auferlegte Zugangsleistung darstellen (dazu 1.). Die Subsumtion der konkreten Netzstruktur der Beigeladenen unter diese (abstrakt festgelegte) Regulierungspflicht ist nicht zu beanstanden (dazu 2.)
1. Maßgeblich für die Bestimmung des Umfangs der Zugangspflicht sind die Regulie-rungsverfügung sowie die zugehörige Marktdefinition. In diesen ist der Umfang der Zugangspflicht auf eine Zusammenschaltung auf der uNKE begrenzt worden. Für die Definition der uNKE im jeweiligen Zusammenschaltungsverhältnis enthalten die maßgeblichen Dokumente hinreichende abstrakte Vorgaben.
a) Es war aus Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht erforderlich, bereits in der Regulierungsverfügung die konkrete Netzstruktur der Beigeladenen zu untersuchen und in der Folge die maßgebliche uNKE zu definieren. Es genügte vielmehr – gerade in Anbetracht der hier parallel erfolgenden Regulierung von 65 Netzbetreibern –, die verschiedenen Möglichkeiten der PSTN- und IP-Zusammenschaltungen abstrakt darzustellen und zu umschreiben, in welchen Fällen Regulierungsbedürftigkeit und damit eine Zugangsverpflichtung anzunehmen ist und in welchen nicht. Die Regelung weiterer Einzelheiten ist nicht Aufgabe der Regulierungsverfügung, sondern kann ohne Verstoß gegen das Gebot der Konfliktbewältigung in nachfolgende Verfahren verlagert werden,
VG Köln, Urteil vom 17. März 2017 - 9 K 8589/16 -, juris Rn. 464 ff.
Grundsätzlich ist es nicht beurteilungsfehlerhaft, Konfliktpotential in der Regulierungs-verfügung anzusprechen, die Lösung dieser Problematik hiernach aber in nachfolgende Einzelverfahren zu verlagern. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die auferlegten Maß-nahmen grundsätzlich auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen (§ 22 TKG) und nötigenfalls durch Zugangsanordnungen der Bundesnetzagentur (§ 25 TKG) angelegt sind. Im Hinblick auf die Regulierungsverfügung ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass sie einen „klaren Maßstab“ dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung von der regulatorisch auferlegten Verpflichtung abge-deckt ist.
BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 -, NVwZ 2010, 1359 = juris Rn. 26; VG Köln, Urteil vom 13. April 2011 - 21 K 3061/07 -, juris Rn. 95.
Dem gesetzlichen Konzept eines abgestuften Regelungsinstrumentariums der Zugangsregulierung würde es zuwiderlaufen, an die Auferlegung von Zugangspflichten nach § 21 TKG, also auf der ersten Stufe, ebenso hohe Bestimmtheitsanforderungen zu stellen wie auf der zweiten Stufe im Rahmen einer konkreten Zugangsanordnung der Bundesnetzagentur nach § 25 TKG. Die Absenkung der Bestimmtheitsanforderungen in der Regulierungsverfügung darf allerdings nicht im Ergebnis zu einer mit dem Gebot der Konfliktbewältigung unvereinbaren Konfliktverlagerung auf nachgelagerte Verfahren führen.
BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 -, CR 2014, 300 = juris Rn. 76.
b) Der Umfang der Zugangsverpflichtung ergibt sich vor diesem Hintergrund nicht allein aus dem Wortlaut des Tenors (Ziffern I.1 und I.2) der Regulierungsverfügung. Dort heißt es:
„I. Gegenüber der Betroffenen werden die mit Beschluss BK3d-08/052 vom 07.09.2009 hinsichtlich des Zugangs (Zusammenschaltung und Kollokation) auf dem netzweiten Markt für die Anrufzustellung in ihrem öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten auferlegten Verpflichtungen wie folgt beibehalten bzw. ihr werden folgende Verpflichtungen auferlegt, nämlich:
I.1 Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusammenschaltung mit ihrem öffentlichen Telefonnetz am Vermittlungsstellenstandort der Betroffenen zu ermöglichen,
I.2 über die Zusammenschaltung Verbindungen in ihr Netz zu terminieren“
Denn ausweislich der insoweit eindeutigen Gründe der Regulierungsverfügung soll die Zugangsverpflichtung für die im Tenor genannten Leistungen nur dann gelten, wenn diese auf der uNKE erbracht werden. Insofern entspricht die Regulierungsverfügung den zugehörigen und mit ihr verbundenen Marktfestlegungen. In Letzteren wird ausgeführt (S. 110, Hervorhebungen in den folgenden Zitaten nur hier):
„Zu diesem Vorleistungsmarkt zählen sowohl Terminierungsleistungen, die über Schmalbandanschlüsse zugestellt werden, als auch Terminierungsleistungen, die auf Breitbandanschlüssen (DSL, Breitbandkabel-Netz, IP-basierter Glasfaseranschluss, stationäre Mobilfunklösungen) terminiert werden und auf der Ebene des PSTN oder telefondienstspezifisch auf der Ebene des Internet Protokolls jeweils auf der untersten Netzkoppelungsebene übergeben werden. [...]
Gilt für die Zusammenschaltung der Grundsatz einer technologiekonformen Übergabe, dann richtet sich die Bestimmung der untersten Netzkoppelungsebene nach der für die jeweilige Rufnummer hinterlegten Übergabetechnologie (IP oder PSTN). Nicht Bestandteil des relevanten Marktes sind Verbindungen, die im Rahmen der Geltung des Grundsatzes einer technologiekonformen Übergabe tatsächlich nicht technologiekonform und damit auf einer höheren Netzzugangsebene übergeben werden.
Gilt für die Zusammenschaltung der Grundsatz einer technologieneutralen Übergabe, dann ist die Bestimmung der untersten Netzkopplungsebene unabhängig von der Technik des Anschlusses.“
Wann der Grundsatz der Technologiekonformität bzw. -neutralität für eine Zusammen-schaltung gilt, ergibt sich ebenfalls aus der Marktfestlegung (S. 29 f.):
„Zusammenfassend kann für den Parallelbetrieb von Übergabestellen auf PSTN-Ebene sowie auf IP-Ebene Folgendes festgehalten werden:
Nutzt der Anbieter zwei verschiedene Portierungskennungen in seinem Netz, indem er in der Portierungsdatenbank für die in seinem Netz geschalteten Rufnummern nach der Anschlusstechnologie differenzierte Portierungskennungen hinterlegt, und ermöglicht er derart eine technologiekonforme Übergabe bzw. Entgegennahme der Verbindungsleistungen, so ist damit in Hinsicht auf die Bestimmung der untersten Netzkoppe-lungsebene für die Zuordnung der einzelnen Verbindungsleistungen zu den Bereichen von Verbindungsaufbau, Anrufzustellung sowie Transit bestimmt, dass sich die unterste Netzkoppelungsebene nach die der jeweiligen Rufnummer zugeordneten Anschlusstechnologie richtet.
Aus Gründen der Klarstellung wird darauf hingewiesen, dass die Regelung zur Identifizierung der untersten Netzkoppelungsebene in marktregulatorischer Hinsicht, d.h. soweit es um Zuordnung der Leistungen zu der Ebene des Verbindungsaufbaus bzw. der Anrufzustellung einerseits oder aber der Transitebene andererseits geht, nur einheitlich, d.h. mit Wirkung gegenüber allen Nachfragern und in Hinsicht auf alle Übergabestellen, getroffen werden kann.
In marktregulatorischer Hinsicht bedarf es für die Geltung einer solchen (neuen) Regelung zur Identifikation der untersten Netzkoppelungsebene insoweit auch keiner weiteren speziellen vertraglichen Umsetzung in den einzelnen (ggf. bereits bestehenden) Zusammenschaltungsregelungen
mit einzelnen Nachfragern.
Umgekehrt ist für die Geltung des Grundsatzes einer technologiekonformen oder aber einer technologieneutralen Regelung in marktregulatorischer Hinsicht nicht von Bedeutung, ob die von dem Anbieter durch eine entsprechende Hinterlegung oder Nichthinterlegung einer zweiten Portierungskennung getroffene Wahl der untersten Netzkoppelungsebene ausdrücklicher Gegenstand der jeweiligen Zusammenschaltungsregelung wird.
Selbst dann, wenn ein Anbieter etwa im Zusammenhang mit bereits seit längerem bestehenden Zusammenschaltungen auf PSTN-Ebene, etwa aus Gründen der Vertragsökonomie, vorerst noch von einer entsprechenden Aufnahme des Grundsatzes der technologiekonformen Übergabe absieht und stattdessen diesen Grundsatz nur bei den neuen Zusammenschaltungen auf IP-Ebene ausdrücklich aufführt, gilt die durch die Hinterlegung bzw. Nichthinterlegung der zweiten Portierungskennung getroffene Bestimmung der untersten Netzkoppelungsebene für die marktregulatorisch relevante Frage der Zuordnung der einzelnen Leistungen zu den jeweiligen Märkten jeweils für alle Verbindungsleistungen des Anbieters einheitlich. Eine Verbindungsleistung, die gegenüber dem Nachfrager A als reine Terminierungsleistung zu werten ist, kann sich damit nicht gegenüber dem Nachfrager B aufgrund eines älteren Vertragsstandes als eine Leistung aus Transit plus Terminierung darstellen.
[...]
Aus Gründen der Klarstellung wird zugleich darauf hingewiesen, dass bereits im Konsultationsentwurf unter Abschnitt B. I. betont wurde, dass bei der Bestimmung der untersten Netzkoppelungsebene „eine“ Regelung getroffen werden muss. Die Wahl der untersten Netzkoppelungsebene ist in marktregulatorischer Hinsicht damit eine „Entweder-Oder“-Entscheidung“ und keine „Sowohl-Als-Auch“-Wahl. Dies folgt aus dem im Konsultationsentwurf dargestellten Erfordernis, wonach speziell im Bereich der Anrufzustellung sichergestellt sein muss, dass allein solche Verbindungsleistungen dem (zu regulierenden) Bereich der Terminierungsleistungen zuzurechnen sind, die auf der untersten Netzkoppelungsebene erfolgen. Dies ist auch von der EU-Kommission in ihrem Antwortschreiben vom 17.08.12 noch einmal betont worden.
Stellt eine Netzkoppelungsstelle für bestimmte Verbindungen nach der Entscheidung des Anbieters somit die unterste Netzkoppelungsstelle dar, so würde es diesem Erfordernis zur Regulierung allein des Engpasses und damit im Falle der Terminierungsleistungen allein der untersten Netzkoppelungsstelle widersprechen, wenn sich diese Netzkoppelungsstelle gegenüber einem anderen Nachfrager oder einem anderen Vertragsstand als Verbindung darstellen würde, die hier nunmehr der (nicht regulierten) höheren Netzebene zugerechnet werden könnte.
Das Erfordernis zur fallübergreifenden Einheitlichkeit der Wahl der jeweiligen Regelung entspricht insoweit auch der bisherigen Regulierungspraxis und ist weder in den bisherigen Regulierungsverfahren noch im Rahmen des aktuellen Konsultationsverfahrens in Frage gestellt worden. Entsprechend dieser - auch in den anderen Mitgliedsstaaten der europäischen Union geübten und verstandenen - Regulierungspraxis sah auch der Konsultationsentwurf keine weitergehende Differenzierung der jeweiligen Märkte nach unterschiedlichen Nachfragekonstellationen vor.“
Dementsprechend wird der Umfang der Regulierung für verschiedene Fallgruppen auch in den Gründen der Regulierungsverfügung (S. 10 f.) weiter erläutert. Dort heißt es:
„Dieser Markt umfasst auch Terminierungsleistungen, die zu Breitbandanschlüssen [...] erbracht werden, sofern sie ausschließlich über PSTN-Zusammenschaltungen übergeben werden. Erfolgt daneben oder ausschließlich eine Übergabe über IP-Zusammenschaltungen, so sind die Terminierungsleistungen erfasst, wenn eine technologieneutrale Übergabe vorgesehen wird oder wenn sie bei Wahl einer technologiekonformen Übergabe technologiekonform übergeben werden. [...]
Nicht umfasst sind von diesen Märkten Wandlungsleistungen im Netz der Betroffenen, die dazu dienen, unterschiedliche Technologien von Übergabe und Anschluss zu überbrücken. Etwas anderes gilt dann, wenn die Betroffene mangels einer zweiten hinterlegten Portierungskennung Terminierungs- bzw. Zuführungsleistungen mit und ohne Wandlung erbringt und somit nicht nach der Anschlusstechnologie differenziert. In diesem Falle, der sogenannten technologieneutralen Übergabe, würden alle nicht nach der Anschlusstechnologie differenzierten Leistungen mit oder ohne ein Wandlungserfordernis zu den jeweiligen Märkten zählen. Verbin-dungsleistungen sind also von den Märkten erfasst, wenn eine technologieneutrale Übergabe eingerichtet wird oder wenn sie bei der Wahl einer technologiekonformen Übergabe technologiekonform übergeben werden. Die Entscheidung für eine Zusammenschaltung nach dem Grundsatz der Technologiekonformität erfolgt einheitlich für alle Zusammenschaltungsverhältnisse dadurch, dass die Betroffene für die in ihrem Netz geschalteten Nummern eine zweite Portierungskennung implementiert und so erkennbar macht, ob Verbindungen von bzw. zu diesen Nummern über PSTN- oder IP-Zusammenschaltungen zu übergeben sind. Für die Gel-tung des Grundsatzes einer technologiekonformen oder aber einer technologieneutralen Regelung ist es für die Feststellung beträchtlicher Marktmacht nicht von Bedeutung, ob die von dem Anbieter durch eine entsprechende Hinterlegung oder Nichthinterlegung einer zweiten Portierungskennung getroffene Wahl der untersten Netzkoppelungsebene ausdrücklicher Gegenstand der jeweiligen Zusammenschaltungsregelung wird.
Keine Regulierungsbedürftigkeit besteht in dem Fall, in dem die Verbindungsleistungen nicht auf der untersten Ebene übergeben werden. Bei der IP-Zusammenschaltung erfolgt die Übergabe auf der untersten Ebene, wenn entweder eine technologieneutrale Übergabe eingerichtet worden ist oder im Falle einer technologiekonformen Übergabe eine Verbindung von oder zu einer Rufnummer übergeben wird, für die eine Übergabe auf IP-Ebene festgelegt worden ist. Ist eine technologiekonforme Übergabe vorgesehen und wird eine auf PSTN-Ebene zu übergebende Verbindung über eine IP-Zusammenschaltung übergeben oder umgekehrt, so wird diese Verbindungsleistung nicht auf der untersten Zusammenschaltungsebene übergeben, weil zusätzlich zur Verbindungsleistung noch eine Wandlung über Media Gateways in die richtige Technologie vor-genommen werden muss, die eigentlich im Verantwortungsbereich des Zusammenschaltungspartners liegt und von ihm vorgenommen werden könnte. Entscheidet sich die Betroffene für die Ausgestaltung der Zusam-menschaltung nach dem Grundsatz der Technologiekonformität, so ist sie nicht daran gehindert, zusätzlich eine technologieneutrale Zusammenschaltung anzubieten. Solche Verbindungsleistungen unterfallen aber dann nicht bzw. im Falle der nicht technologiekonformen Übergabe einer Verbindung über PSTN-Zusammenschaltungen nicht mehr der Regulierung.“
Aus der Zusammenschau dieser Ausführungen ergibt sich als Regelungsgehalt der Regulierungsverfügung, dass zum regulierten Vorleistungsmarkt nicht alle Terminierungsleistungen gehören, sondern nur diejenige Terminierungsleistung, die auf PSTN- oder IP-Ebene (jeweils) auf der uNKE erbracht wird.
aa) Für die Bestimmung der uNKE ist zunächst maßgeblich, ob der Grundsatz der technologiekonformen oder der -neutralen Übergabe gilt. Die Marktfestlegung enthält insoweit die klare und insoweit unzweideutige Bestimmung, dass die Geltung des Grundsatzes einer technologiekonformen oder -neutralen Übergabe für alle Zusammenschaltungsverhältnisse des regulierten Unternehmens einheitlich zu beurteilen ist und es dafür nicht auf die individuellen (vertraglichen oder tatsächlichen) Verhältnisse zu einzelnen zugangsnachfragenden Unternehmen ankommt.
So im Ergebnis aber VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -.
In Übereinstimmung damit richtet sich die Geltung des Grundsatzes der technologieneutralen oder -konformen Übergabe nach der Bestimmung des Anbieters, die dieser ausweislich der Marktfestlegung dadurch einheitlich und für die Wettbewerber erkennbar trifft, dass er zwei verschiedene Portierungskennungen in seinem Netz nutzt, indem er in der Portierungsdatenbank für die in seinem Netz geschalteten Rufnummern nach der Anschlusstechnologie differenzierte Portierungskennungen hinterlegt, und er derart eine technologiekonforme Übergabe bzw. Entgegennahme der Verbindungsleistungen ermöglicht.
Ferner ist die eingangs des Abschnitts über die Geltung der technologiekonformen bzw. -neutralen Übergabe verwendete Formulierung zu berücksichtigen („Zusammenfassend kann für den Parallelbetrieb von Übergabestellen auf PSTN-Ebene sowie auf IP-Ebene Folgendes festgehalten werden:“). Diese macht – den sich auch denklogisch ergebenden – Grundsatz deutlich, dass die Geltung der technologiekonformen Zusammenschaltung neben der erwähnten entsprechenden Bestimmung durch das regulierte Unternehmen auch dessen Angebot der Einrichtung der jeweiligen (passenden) Zusammenschaltung voraussetzt. Da nach den Feststellungen der Marktfestlegung bis zum Jahr 2009 eine dienstspezifische Übergabe von Telefonverkehr zwischen zwei Festnetzen ausschließlich auf PSTN-Ebene erfolgt war, und die Existenz von Übergabestellen auf PSTN-Ebene damit nicht in Frage stand, verdichtet sich diese Frage letztlich darauf, ob das jeweilige regulierte Unternehmen (schon) die moderne IP-Zusammenschaltungstechnik anbietet. Diese Auslegung der Marktfestlegung findet sich auch in der Regulierungsverfügung wieder, nach der die Geltung der technologiekonformen Übergabe voraussetzt, dass „daneben [gemeint ist die PSTN-Zusammenschaltung] oder ausschließlich eine Übergabe über IP-Zusammenschaltungen [erfolgt]“.
Weitere Voraussetzungen für die Geltung der technologiekonformen Übergabe sehen weder die Marktfestlegungen noch die Regulierungsverfügung vor. Insbesondere findet sich kein Hinweis darauf, dass es insoweit auf die technischen Kapazitäten bzw. Verfügbarkeiten bei dem regulierten Unternehmen ankommt. Eine verbindliche Überprüfung solcher Gegebenheiten durch die Beklagte im Zehn-Wochen-Zeitraum des § 31 Abs. 4 S. 3 TKG wäre wohl auch praktisch kaum möglich gewesen.
Nach Sinn und Zweck der Regulierungsverfügung sollte vielmehr die Wahl der technologiekonformen Übergabe (und die daraus resultierende Veränderung der uNKE sowie der entsprechenden Zugangsverpflichtung) in den Verantwortungsbereich der Anbieter fallen, weil diese selbst am ehesten einschätzen können, ob sie zur Bereitstellung der erforderlichen technischen Einrichtungen in der Lage sind. Wählen sie eine technologiekonforme Übergabe mit der Konsequenz, dass sich die Zugangsverpflichtung auf eine IP-Zusammenschaltung erstreckt, weil diese Art der Übergabe dann die uNKE darstellt, tragen sie das Risiko, das mit der Nichtumsetzung einer Zugangsverpflichtung einhergeht (etwa die Einleitung eines Verfahrens nach § 25 TKG, Schadensersatzansprüche etc.).
bb) Der Regulierungsverfügung lassen sich auch ausreichende Maßgaben entnehmen, wie im Fall eines reinen IP-Netzes – wie demjenigen der Beigeladenen – die Bestimmung der technologiekonformen bzw. -neutralen Übergabe erfolgt. Zwar ist zu berücksichtigen, dass im Falle eines reinen IP-Netzes die eigentlich vorgesehene Dokumentation der Bestimmung des Grundsatzes der technologiekonformen Übergabe durch Hinterlegung der jeweiligen Portierungskennungen nicht notwendig und auch gar nicht möglich ist. Der Sinn dieser Hinterlegung besteht nämlich darin, dass die zugangsnachfragenden Unternehmen die einzelnen Anschlüsse einer Netztechnologie zuordnen können und dementsprechend wissen, ob sie für eine konforme Übergabe eine Wandlung durchführen müssen oder nicht. Bei einem reinen IP-Netz stellt sich aber diese Frage gar nicht und kann auch keine zweite Portierungskennung vergeben werden. Die Marktfestlegungen und die Regulierungsverfügung enthalten keine ausdrückliche Regelung, wie in einem solchen Fall die Bestimmung der technologiekonformen Übergabe durch den Anbieter erfolgen soll. Da die Regulierungsverfügung aber nach den obigen Ausführungen grundsätzlich darauf ausgerichtet ist, dass es auf die Entscheidung des regulierten Unternehmens ankommt, die dieses für sämtliche Wettbewerber einheitlich zu treffen hat, ist in einem solchen Fall darauf abzustellen, ob das regulierte Unternehmen seinem Antrag eine technologiekonforme Übergabe zu Grunde legte und die Zurverfügungstellung der IP-Zusammenschaltungstechnik in Aussicht stellte. Letzteres kann insbesondere durch Vorlage eines Angebotes über IP-Zusammenschaltungen verdeutlicht werden.
cc) Die gefundene Auslegung führt nicht zum Ergebnis, dass Pflichten aus einer Regulierungsverfügung „erlöschen“ können, ohne dass die Zusammenschaltungspartner Kenntnis davon haben bzw. zumindest haben könnten.
Vgl. zu diesem Aspekt VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, S. 16 des Umdrucks.
Grundsätzlich setzt die Geltung der technologiekonformen Übergabe voraus, dass das regulierte Unternehmen in der Portierungsdatenbank für die in seinem Netz geschalteten Rufnummern nach der Anschlusstechnologie differenzierte Portierungskennungen hinterlegt, und es derart eine technologiekonforme Übergabe bzw. Entgegennahme der Verbindungsleistungen ermöglicht. Ob eine solche Hinterlegung stattgefunden hat, ist für die Zusammenschaltungspartner ersichtlich. Selbst wenn – aufgrund des Betriebs eines reinen IP-Netzes – die Wahl der Geltung der technologiekonformen Übergabe ausnahmsweise nicht die Hinterlegung differenzierter Portierungskennungen voraussetzt, so ist diese gleichwohl nach dem oben Gesagten zumindest an die Wahl einer solchen technologiekonformen Übergabe und einhergehend damit an die Abgabe eines Angebots der Einrichtung einer entsprechenden Zusammenschaltung geknüpft. Diese werden in der Regel – so auch hier – in dem Entgeltgenehmigungsantrag zum Ausdruck gebracht. Auf diese Weise erhalten die jeweiligen Zusammenschaltungspartner die Möglichkeit der Kenntnisnahme, da diese nach § 134 Abs. 2 Nr. 3 TKG auf ihren Antrag hin zum Verwaltungsverfahren beizuladen sind. Damit besteht – selbst in den „Ausnahmekonstellationen“ – jedenfalls die Möglichkeit der Kenntnisnahme durch die Zusammenschaltungspartner.
dd) Abschließend lässt sich den Marktfestlegungen sowie der Regulierungsverfügung entnehmen, dass sich die Bestimmung der uNKE bei technologiekonformer Übergabe nach der für die jeweilige Rufnummer hinterlegten Übergabetechnologie (IP/PSTN) richtet und bei technologieneutraler Übergabe unabhängig von der Technik des Anschlusses ist.
ee) Gegen die gefundene Auslegung der Regulierungsverfügung spricht nicht der Umstand, dass nach ihrem Regelungsgehalt auch die Entgelte für Terminierungsleistungen der Beigeladenen, die über PSTN-Anschlüsse erfolgten, der Zugangsverpflichtung unterworfen wurden, sofern sie auf der uNKE übergeben werden, und bei Erlass der Regulierungsverfügung bereits erkennbar war, dass insoweit die PSTN-Übergabe nicht mehr die uNKE darstellt.
Vgl. zu diesem Aspekt VG Köln, Urteil vom 22. August 2018 - 21 K 1013/15 -, S. 15 des Umdrucks.
Dabei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass vorliegend die Regulierung von 65 Netzbetreibern parallel – d.h. mit im Wesentlichen gleichlautenden Regulierungsverfügungen – erfolgt ist. Da diese sich hinsichtlich ihrer Netzstrukturen unterscheiden, war es insoweit notwendig, beide Zusammenschaltungstechnologien grundsätzlich insgesamt der Regulierung zu unterwerfen, sofern die Übergabe auf der uNKE erfolgt, auch wenn bei einzelnen Netzbetreibern ggf. schon absehbar war, dass eine der beiden Technologien nicht als Übergabe auf der uNKE in Betracht kam. Aufgrund dieser „Gesamt“-Regulierung lässt sich mithin dem Umstand, dass (grundsätzlich) sowohl eine Übergabe auf PSTN- als auch auf IP-Basis der Regulierung unterworfen werden, hinsichtlich des einzelnen regulierten Unternehmens nichts für die Auslegung der Regulierungsverfügung in Bezug auf die Bestimmung der uNKE entnehmen.
Im Übrigen war aus Sicht der Beklagten auch noch gar nicht absehbar, ob allein die IP-Zusammenschaltung mit der Beigeladenen die uNKE darstellen würde. Denn Voraussetzung dafür war die Entscheidung der Beigeladenen für die technologiekonforme Übergabe, die diese frühestens mit dem Antrag vom 22. November 2013 (wirksam) nebst Vorlage eines Angebotes über IP-Zusammenschaltungen getroffen hat.
Über die Rechtmäßigkeit der so verstandenen Regulierungsverfügung ist vorliegend angesichts ihrer Bestandskraft nicht zu befinden. Anhaltspunkte für ihre Nichtigkeit sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich; insbesondere ist ihr Regelungsgehalt durch die vorgenommene Auslegung hinreichend bestimmbar.
2. Die Subsumtion der konkreten Netzstruktur der Beigeladenen unter diese (abstrakt festgelegte) Regulierungspflicht durch die Beklagte im streitgegenständlichen Entgeltgenehmigungsbeschluss ist nicht zu beanstanden. Sie hat zu Recht allein die technologiekonforme IP-Zusammenschaltung als regulierungs- und damit entgeltgenehmigungspflichtige uNKE zu Grunde gelegt, weil die Beigeladene diese Art der Übergabe als maßgebliche bestimmt hat.
a) Insofern ist vorliegend zu berücksichtigen, dass angesichts des reinen IP-Netzes der Beigeladenen die eigentlich vorgesehene Dokumentation der Bestimmung des Grundsatzes der technologiekonformen Übergabe durch Hinterlegung der jeweiligen Portierungskennungen nicht notwendig und auch gar nicht möglich ist. Die Beklagte hat daher vorliegend zu Recht allein darauf abgestellt, dass die Beigeladene eine technologiekonforme IP-Übergabe nach ihrem Antrag von den zugangsnachfragenden Unternehmen forderte und die Zurverfügungstellung der IP-Zusammenschaltungstechnik in Aussicht stellte. Letzteres verdeutlichte die Beigeladene durch die Vorlage eines Angebotes über IP-Zusammenschaltungen.
b) Es kann vorliegend offen bleiben, ob – abweichend von der oben dargestellten Auslegung der Regulierungsverfügung – die technologiekonforme IP-basierte Übergabe ausnahmsweise dann nicht die uNKE darstellt, wenn offensichtlich ist oder zumindest erhebliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das regulierte Unternehmen die für die geforderte Übergabe erforderliche Zusammenschaltung im Genehmigungszeitraum technisch nicht realisieren kann. Solche Anhaltspunkte lagen hier nicht vor. Die Beigeladene hatte vielmehr bereits in ihrem – der Klägerin bekannten – Antrag vom 22. November 2013 eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass sie die Übergabe der Sprachverkehre technologiekonform über eine IP-Zusammenschaltung erwarte (vgl. Bl. 82 der Verwaltungsvorgänge). Sie hat ferner als Anlage 2 zum Antrag allgemeine Geschäftsbedingungen für die IP-Zusammenschaltung vorgelegt, in die der Klägerin auf ihren Antrag vom 13. Dezember 2013 hin Einsicht gewährt worden ist. Dementsprechend stellt der streitgegenständliche Beschluss auch allein darauf ab, dass die Beigeladene dargelegt habe, eine IP-Zusammenschaltung anbieten zu können. Erhebliche Einwände dagegen sind im Verwaltungsverfahren nicht – auch nicht von der Klägerin – vorgebracht worden. Diese hat lediglich in ihrer Stellungnahme vom 20. Januar 2014 (Bl. 333 ff. der Verwaltungsvorgänge) die Frage problematisiert, wie damit umzugehen sei, wenn eine technologiekonforme IP-Übergabe geltend gemacht werde, aber derzeit noch keine IP-Zusammenschaltungen im Regelbetrieb angeboten würden. Dies sei nach dem Verständnis der Klägerin nach der Aussage des Verfahrensvertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vom 13. Januar 2014 für die Beigeladene der Fall. Ausweislich des Protokolls der mündlichen Verhandlung (Bl. 283 ff. der Verwaltungsvorgänge) hat der Vertreter der Beigeladenen indes geäußert, die Zusammenschaltungspartner könnten durch die Wahl der Zusammenschaltungstechnologie selbst bestimmen, ob ein Wandlungsentgelt anfalle. Jedenfalls dieser protokollierten Angabe lässt sich aber nicht entnehmen, dass eine IP-Zusammenschaltung nicht angeboten werde. Vielmehr setzt die „Wahl“ einer Zusammenschaltungstechnologie ja gerade voraus, dass nicht nur eine PSTN-basierte Übergabe möglich ist.
Unabhängig davon, ob dieser für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Entgeltgenehmigungsbeschlusses maßgeblich sein kann, belegt auch der von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegte E-Mail-Verkehr mit der Beigeladenen nicht, dass eine IP-Zusammenschaltung von der Beigeladenen im Genehmigungszeitraum grundsätzlich nicht realisiert werden konnte. Die Klägerin hat – wie die Beigeladene dargelegt hat – auf ihre Anfrage bezüglich einer IP-Zusammenschaltung zunächst nicht reagiert und sodann lediglich einen Bedarf für Ende des Jahres 2014 – nach Ablauf des Genehmigungszeitraums – angekündigt. Ein deutliches Verlangen der Klägerin nach Einrichtung einer IP-Zusammenschaltung im Genehmigungszeitraum, das nicht erfüllt worden wäre, lässt sich daraus nicht konstruieren.
Jedenfalls angesichts dieses Befundes – dass an der Möglichkeit der Einrichtung einer IP-Zusammenschaltung durch die Beigeladene aus Sicht der Beklagten kein ernsthafter Anlass zu Zweifeln bestand – ist es nach den obigen Darlegungen entgegen der Ansicht der Klägerin nicht maßgeblich – und war daher auch nicht Gegenstand der Pflicht zur Sachverhaltsermittlung durch die Beklagte –, ob und inwieweit die von der Klägerin in Aussicht gestellte IP-Zusammenschaltung durch diese tatsächlich technisch realisiert werden konnte bzw. – rückblickend – hätte realisiert werden können.
Die technische Realisierbarkeit lag vielmehr im Risikobereich der Beigeladenen. Denn diese musste bei Bestimmung der technologiekonformen Übergabe auf IP-Basis, die in ihrem Fall zugleich die uNKE und damit der einzige regulierte Zugang war, im Falle der fehlenden technischen Kapazitäten zur Umsetzung einer verlangten IP-Zusammenschaltung mit der – berechtigten – Einleitung eines Anordnungsverfahrens nach § 25 TKG durch die Wettbewerber rechnen. Zwar ist der von der Klägerin vorgebrachte Einwand zutreffend, dass auch im Rahmen eines solchen Anordnungsverfahrens keine IP-Zusammenschaltung erreicht werden kann, wenn es schlicht an deren technischen Voraussetzungen auf Seiten der Beigeladenen fehlt. Allerdings stehen der Beklagten im Rahmen eines Anordnungsverfahrens mehrere Ansätze zur Verfügung, um auch auf solche Umstände zu reagieren und Nachteile für die Klägerin auszugleichen.
Ausgehend davon galt für die Terminierung ins Netz der Beigeladenen der Grundsatz der technologiekonformen Übergabe auf IP-Basis. Nur dabei handelte es sich um die uNKE. Die PSTN-basierte Übergabe war in der Folge keine Terminierung mit Übergabe auf der uNKE und deshalb auch nicht von der Zugangs- und Entgeltgenehmigungspflicht erfasst. Der diesbezügliche Entgeltgenehmigungsantrag ist von der Beklagten daher zu Recht mangels Genehmigungspflichtigkeit abgelehnt worden.
III. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist ausweislich der obigen Ausführungen unbegründet.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 S. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene sich durch die Stellung eines Antrags einem Kostenrisiko ausgesetzt hat, entsprach es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO und § 709 S. 1 und 2 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen, § 135 VwGO i.V.m. § 137 Abs. 3 TKG.

Rechtsmittelbelehrung:
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht schriftlich einzureichen.
Statt in Schriftform können die Einlegung und die Begründung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
500.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich, zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte - ERVVO VG/FG - vom 7. November 2012, GV. NRW. S. 548) bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt. Die Beschwerdeschrift sollte dreifach eingereicht werden. Im Fall
der elektronischen Einreichung nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 10ff. TKG
§§ 30 ff. TKG
§§ 154 Abs. 1 S. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO und § 709 S. 1 und 2 ZPO
§ 31 TKG
§ 32 TKG
§ 130 TKG
§ 21 TKG
§ 21 TKG
§ 88 VwGO
§ 29 TKG
§ 22 TKG
§ 25 TKG
§ 135 VwGO
§ 55a Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG
§ 10 Abs. 2 TKG
§ 35 Abs. 5 S. 1 TKG
§ 37 Abs. 1 TKG
§ 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG
§ 37 Abs. 1 TKG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 und 2 TKG
§ 30 Abs. 1 TKG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 37 Abs. 2 TKG
§ 31 Abs. 4 S. 3 TKG
§ 134 Abs. 2 Nr. 3 TKG
§ 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 137 Abs. 3 TKG
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 42, 353
BVerwGE 120, 292
BVerwGE 130, 39
BVerwGE 38, 99
BVerwGE 120, 54
NVwZ 2010, 1359
6 C 23.05
21 K 952/15
21 K 1013/15
VII C 53.60
VIII C 4.73
6 C 107/82
6 B 10.20
1 C 3.03
1 K 8980/17
6 C 42.06
21 K 4013/06
6 C 24.12
6 C 35.68
6 C 1.03
9 K 8589/16
6 C 22.08
21 K 3061/07
6 C 23.12