Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2017-06-15, Aktenzeichen 1 LC 17/16

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der vollstreckbaren Kostenforderung abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Baugenehmigung für eine Anlage zur gewerblichen Tierhaltung im Außenbereich der Beigeladenen. In der Sache streiten die Beteiligten darüber, ob dieser die Praxis der beigeladenen Gemeinde, auf Wunsch und bei Erfüllung bestimmter - hier nicht vorliegender - Kriterien Sondergebiete für solche Anlagen auszuweisen, entgegensteht.
Der Kläger ist Landwirt mit einer Hofstelle im Außenbereich der Beigeladenen. Er beabsichtigt den Neubau eines Sauenstalles, den Anbau eines Ferkelzuchtstalles, den Neubau eines Güllehochbehälters und die Aufstellung eines Futtersilos nebst Nutzungsänderung sowie den Anbau eines Heizungs- und eines Futtermittellagerraums auf dem Gelände der Hofstelle. Die Tierplatzzahl seines Betriebes soll damit um 193 Sauen- und 1000 Ferkelplätze auf insgesamt 456 NT-Sauen, Sauen, 2 Eber, 94 Sauen mit Ferkeln und 2440 Aufzuchtferkel steigen; über ausreichende, langfristig gesicherte Flächen, auf denen er das Futter für diesen Viehbestand zum überwiegenden Teil produzieren kann, verfügt der Kläger unstreitig nicht. Ein vom Kläger vorgelegtes Geruchsgutachten ergab, dass an einem westlich der Hofstelle gelegenen, zum allgemeinen Wohnen genutzten ehemaligen Heuerhaus eine Geruchsbelastung von 36% der Jahresgeruchsstunden zu erwarten sei; dieser Wert stelle jedoch keine vorhabenbedingte Verschlechterung der Geruchssituation dar; er gehe nur zu – unveränderten – 5% auf den klägerischen Betrieb, im Übrigen auf weitere dem Wohnhaus benachbarte Betriebe zurück.
Der Außenbereich der Beigeladenen ist insgesamt stark von landwirtschaftlicher und gewerblicher Tierhaltung geprägt. Im Gemeindegebiet sind bei einer landwirtschaftlichen Fläche von 9.723 ha Tierhaltungsanlagen in 200 Vollerwerbs- und 200 Nebenerwerbsbetrieben vorhanden; die Viehdichte beträgt 2,69 GV/ha landwirtschaftlicher Fläche. Zur Steuerung der Tierhaltung praktiziert die Beigeladene das von ihr sog. „C. Modell“. In einem am 30.6.2011 beschlossenen „Kriterienkatalog“ hat sie bestimmte Voraussetzungen festgehalten, die Erweiterungsflächen für Tierhaltungsanlagen erfüllen müssen. Diese sollen nicht in für eine anderweitige Nutzung vorgesehenen Gebieten (z.B. Siedlungsgebieten, Siedlungsentwicklungsflächen, Wald pp.) errichtet werden. In der Nachbarschaft von als schutzwürdig erachteten Nutzungen ist die Einhaltung bestimmter Abstände und bestimmter Geruchsgesamtbelastungen Voraussetzung; u.a. gilt für Einzelhäuser im Außenbereich ein Abstand von 200 m und eine zulässige Gesamtbelastung von 15% der Jahresgeruchsstunden. Werden an die Beigeladene Wünsche zur Neuerrichtung oder Änderung einer Tierhaltungsanlage herangetragen, die dem Kriterienkatalog entsprechen, so stellt sie für das Baugrundstück einen (Angebots-)bebauungsplan auf, in dem Art (Sondergebiet gewerbliche Tierhaltung) und Maß der baulichen Nutzung, Baufenster, Immissionskontingente und teilweise auch Straßenverkehrsflächen festgesetzt sind. Gleichzeitig ändert sie punktuell den Flächennutzungsplan, in dem sie dann ein sonstiges Sondergebiet „gewerbliche Tierhaltung“ darstellt. In den Begründungen der solcherart aufgestellten Pläne wird die Erwartung geäußert, damit der Zulassung gewerblicher Tierhaltungsanlagen auf unbeplanten Außenbereichsflächen den Boden entzogen zu haben. Eine Gesamtabwägung geeigneter und ungeeigneter Standorte im Gemeindegebiet enthalten die Planbegründungen nicht; allerdings wird der o.g. Kriterienkatalog dargestellt. Derartige Pläne hat die Beigeladene seit Mitte 2011 für mindestens 6 Vorhaben aufgestellt, weitere Pläne sind in verschiedenen Stadien des Aufstellungsverfahrens.
Einen im April 2013 gestellten Bauantrag zur Genehmigung der oben beschriebenen Vorhaben lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 26.6.2015, den am 6.7.2015 dagegen erhobenen Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 21.7.2015 ab. Zur Begründung führte er aus, das Vorhaben sei mangels hinreichender Futtergrundlage i.S.d. § 201 BauGB nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert. Eine Privilegierung als nicht UVP-pflichtige gewerbliche Tierhaltungsanlage nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB scheide aus, da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Vorhaben nur dann, wie es diese Vorschrift erfordere, im Außenbereich ausgeführt werden sollten, wenn sie nicht im Innenbereich oder in von der Gemeinde festgesetzten Baugebieten zulässig seien. Hier habe die Beigeladene Sondergebiete für gewerbliche Tierhaltungsanlagen festgesetzt; Normenkontrollanträge gegen die entsprechenden Bebauungspläne habe der Kläger nicht gestellt, eine Normverwerfungskompetenz komme dem Beklagten nicht zu.
Der darauf erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, das Vorhaben sei nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegiert. Grundsätzlich seien Massentierhaltungen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dem Außenbereich adäquat. Der teilweise auch in der Literatur vertretenen Auffassung des Beklagten, Bebauungspläne, die wie die der Beigeladenen an anderer Stelle im Gemeindegebiet Tierhaltungsanlagen zuließen, schlössen im verbleibenden Außenbereich die Errichtung solcher Anlagen aus, sei nicht zu folgen. Eine solche Ausschlusswirkung könne nur durch einfachen, auch die freizuhaltenden Flächen erfassenden Bebauungsplan oder durch eine Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden. Die bei Aufstellung solcher Pläne erforderliche Gesamtabwägung der Standortvor- und -nachteile fehle bei der von der Beigeladenen vorgenommenen Einzelfallplanung. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB nur dann in Frage komme, wenn für das Vorhaben eine geeignete Fläche im Innen- bzw. Planbereich nicht vorhanden sei, solle nach Auffassung der Kammer nur grundsätzlich klarstellen, wann eine Massentierhaltung ihrer Art und Emissionsträchtigkeit nach in den Außenbereich gehöre. Öffentliche Belange stünden dem mithin privilegierten Vorhaben nicht entgegen. Eine Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB liege nicht vor. Das Vorhaben rufe keine schädlichen Umwelteinwirkungen, insbesondere Geruchsbelastungen hervor. Eine Verschlechterung der Geruchssituation trete nicht ein, die Vorbelastung sei bei der Zumutbarkeitsprüfung zu berücksichtigen. Das einer Geruchsstundenhäufigkeit von 36% ausgesetzte Wohnhaus sei ein ehemaliges Heuerhaus, dem aufgrund der nachwirkenden Pflicht zur besonderen Rücksichtnahme auch eine 25% deutlich übersteigende Geruchsbelastung zumutbar sei. Der Genehmigungsantrag sei auch entscheidungsreif.
Der Beklagte hat fristgemäß die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung ihren Vortrag vertieft, das Vorhaben sei nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegiert, da die Planungen der Beigeladenen bewirkten, dass es nicht im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur im Außenbereich errichtet werden „solle“. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Erfüllung der Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB der Frage vorgreiflich sei, ob die Gemeinde die Standorte derartiger Vorhaben über einfachen Bebauungsplan oder Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gesteuert habe; all diese Steuerungsmöglichkeiten stünden, anders als bei Anlagen zur landwirtschaftlichen Tierhaltung, gleichberechtigt nebeneinander. Dass das „C. Modell“ sich das zunutze mache, sei legitim. Gegenüber einer „präventiven“ gemeindeweiten Steuerung der Ansiedlung gewerblicher Tierhaltungsanlagen habe es den Vorteil, flexibel auf Erweiterungswünsche eingehen zu können und eine „Vorratsanmeldung“ von Bauwünschen der ortsansässigen Betriebe zu vermeiden. Die Steuerung der gewerblichen Tierhaltung sei angesichts der hohen Viehdichte im Gebiet der Beigeladenen von hoher Bedeutung. Selbst wenn man der Auffassung sei, dass die bereits wirksamen Bebauungspläne der Beigeladenen nicht zur Folge hätten, dass Anlagen zur gewerblichen Tierhaltung in ihrem Gebiet nicht i.S.d. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB im Außenbereich ausgeführt werden „sollten“, folge dies zumindest daraus, dass die Beigeladene - bei Erfüllung der von ihr aufgestellten Standortkriterien - auch weiterhin für derartige Anlagen die Ausweisung von Baugebieten anbiete.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 17. Dezember 2015 zu ändern und die Klage abzuweisen,
außerdem
den Hilfsantrag des Klägers abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 26. Juni 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Juli 2015 zu verpflichten, ihm gemäß seinem Antrag vom 4. April 2013 die Baugenehmigung zum Neubau eines Sauenstalles für 112 Plätze, zum Anbau eines Ferkelzuchtstalles mit 310 Plätzen, zum Neubau eines Güllehochbehälters und zur Aufstellung eines Futtersilos nebst Nutzungsänderung sowie zum Anbau eines Heizungsraums und eines Futtermittellagerraums zu erteilen.
Er ist der Auffassung, Bebauungspläne seien nur dann in der Lage, die Zulässigkeit von Tierhaltungsanlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB auszuschließen, wenn ihr Geltungsbereich neben den Sondergebieten auch den freizuhaltenden Außenbereich erfasse. Anderenfalls fehle es an der erforderlichen Gesamtabwägung und einem schlüssigen Plankonzept.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie ist in der mündlichen Verhandlung der Position des Beklagten beigetreten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben, da der Kläger gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 NBauO einen Anspruch auf Erteilung der mit dem Hauptantrag begehrten Baugenehmigung hat. Sein Vorhaben entspricht dem öffentlichen Baurecht, insbesondere den Vorschriften des Baugesetzbuchs.
I.
Das im Außenbereich geplante Vorhaben ist zwar - mangels hinreichender, langfristig gesicherter eigener Futtergrundlage - nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, wohl aber nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegiert. Das ist bei einem Vorhaben der Fall, wenn es wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll, es sei denn, es handelt sich um die Errichtung, Änderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage zur Tierhaltung, die dem Anwendungsbereich der Nummer 1 nicht unterfällt und die einer Pflicht zur Durchführung einer standortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
1. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschl. v. 27.6.1983 - 4 B 206.82 -, NVwZ 1984, 169 = ZfBR 1983, 284 = DÖV 1984, 294 = juris Rn. 3-5 für einen Hühnerstall mit 180.000 Plätzen, sowie - freilich nur als knappes obiter dictum - Beschl. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 = NVwZ 2003, 733 = juris Rn. 27), dass Vorhaben der gewerblichen Tierhaltung jedenfalls dann, wenn für sie weder Innenbereichs- noch Plangebiets- oder nach § 33 BauGB zu beurteilende Flächen zur Verfügung stehen (dazu näher unten 3.), wegen ihrer nachteiligen Wirkung auf die Umgebung nur im Außenbereich verwirklicht werden sollen. Der Senat hat sich dem u.a. mit Urteil vom 7.10.2005 - 1 KN 297/04 -, BRS 69 Nr. 118 = juris Rn. 24 f., angeschlossen und ist dabei auch auf zwischenzeitliche Kritik eingegangen. Daran ist festzuhalten (ebenso OVG Münster, Beschl. v. 2.6.2009 - 8 B 572/09 -, DVBl. 2009, 1040 = juris Rn. 24 ff.; OVG Magdeburg, Urt. v. 12.9.2002 - A 2 S 458/99 -, juris Rn. 34 ff. und v. 6.2.2004 - 2 L 5/00 -, juris Rn. 34 ff.; Dürr, in: Brügelman, BauGB, 92. EL, § 35 Rn. 59a; Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 35 Rn. 42; Nies, AUR 2014, 201 [202, 206]; a.A. v. Hall, NVwZ 2011, 730; vermittelnd Achatz, DVBl. 2013, 73). Auch Söfker, der zwischenzeitlich (NVwZ 2008, 1273 [1274-1278]) eine kritische Haltung hierzu eingenommen hatte, scheint von dieser mittlerweile abgerückt zu sein, nachdem der Gesetzgeber mit der ausdrücklichen Herausnahme UVP-pflichtiger gewerblicher Tierhaltungsanlagen aus dem Anwendungsbereich der Nr. 4 durch die Innenentwicklungsnovelle 2013 (G. v. 11.6.2013, BGBl. I S. 1548, dort Art. 1 Nr. 16 lit. a) die Zugehörigkeit der nicht UVP-pflichtigen Anlagen zum Privilegierungstatbestand indirekt anerkannt hat (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 35 Rn. 57a-c); er geht, soweit erkennbar, nur noch davon aus, dass Gemeinden Steuerungsmöglichkeiten etwa nach dem Modell der Beigeladenen haben. Die indirekte Anerkennung der Möglichkeit, nichtlandwirtschaftliche Tierhaltungsanlagen unter § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB zu subsumieren, ergibt sich schließlich auch aus § 35 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. b) BauGB.
2. Die bereits in Kraft getreten Bebauungspläne der Beigeladenen, in denen Sondergebiete für gewerbliche Tierhaltung festgesetzt sind, schließen nicht aus, dass das Vorhaben des Klägers, wie § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB es erfordert, „nur im Außenbereich ausgeführt werden soll“.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB einen Auffangtatbestand für solche Vorhaben dar, die von den übrigen Nummern des § 35 Abs. 1 BauGB nicht erfasst werden und nach den Grundsätzen städtebaulicher Ordnung, wenn überhaupt, sinnvoll nur im Außenbereich ausgeführt werden können, weil sie zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks auf einen Standort außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile angewiesen sind. Wenn ein Vorhaben auf einen Standort im Innenbereich verwiesen werden kann, ist es nicht im Sinne der genannten Rechtsprechung auf die Inanspruchnahme des Außenbereichs angewiesen (BVerwG, Beschluss vom 12.4.2011 - 4 B 6.11 -, ZfBR 2011, 481 = BauR 2011, 1299 = juris Rn. 4). Innenbereich in diesem Sinne ist zwar nicht ausschließlich der unbeplante Innenbereich i.S.d. § 34 BauGB; auch Gebiete, die im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans liegen oder nach § 33 BauGB zu beurteilen sind, können zu den Gebieten gehören, auf die sich ein Vorhaben gegebenenfalls verweisen lassen muss (vgl. indirekt BVerwG, Urt. v. 7.5.1976 - IV C 62.74 -, DVBl. 1977, 196 = juris Rn. 26; Beschl. v. 27.6.1983 - 4 B 206.82 -, NVwZ 1984, 169 = ZfBR 1983, 284 = DÖV 1984, 294 = juris Rn. 3). Das hat zur Folge, dass die Gemeinden jedenfalls in gewissem Umfang steuern können, welche Vorhaben in ihrem Außenbereich privilegiert sind. Die Überplanung einzelner, vor wie nach der Planung außerhalb eines Bebauungszusammenhangs gelegener, Flächen mit Sondergebieten für die in Rede stehende Nutzung genügt zum Ausschluss des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB allerdings nicht (a.A. offenbar Söfker, NVwZ 2008, 1273 [1276, 1278], ders. in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 35 Rn. 55b, 57c, Achatz, DVBl. 2013, 75, Bicker, NuR 2016, 610 [612], Nies, AUR 2014, 201 [206]).
a) Dies ist bereits in der unabhängig von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB 1998 bzw. § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB i.d.F. d. ÄndG v. 30.7.1996 ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angelegt. Schon in seinem Urteil vom 14.3.1975 (- IV C 41.73 -, BVerwGE 48, 109 = juris Rn. 24) hat dieses darauf hingewiesen, dass ausschlaggebend für die Beurteilung, ob das Vorhaben „nur im Außenbereich“ errichtet werden solle, der Unterschied zwischen diesem und den „im Zusammenhang bebauten Ortsteilen“ sei. In seinem Beschluss vom 27.6.1983 - 4 B 206.82 -, (a.a.O., juris Rn. 3) hat es die Frage, ob durch Ausweisung von Sondergebieten für gewerbliche Tierhaltung die Anwendbarkeit des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen werden kann, ausdrücklich offen gelassen. Die Ausführungen unter juris Rn. 5 dieser Entscheidung deuten allerdings darauf hin, dass das nicht möglich ist: Dort stellte das Gericht für die Frage, ob Anlagen der gewerblichen Tierhaltung im Außenbereich ausgeführt werden sollen, darauf ab, dass diese „kaum in Einklang mit städtebaulichen Grundsätzen in zusammenhängend bebauten Ortslagen oder in einem der nach der Baunutzungsordnung planbaren allgemeinen Baugebiete unterzubringen“ seien (Hervorh. d. Senats). All dies deutet darauf hin, dass dem Bundesverwaltungsgericht schon damals als die die Privilegierung ausschließende Planung nicht eine auf bestimmte Vorhaben zugeschnittene „Briefmarkenplanung“ nach dem Vorbild der Beigeladenen, sondern Gewerbe- oder Industriegebiete in einem größeren Bebauungszusammenhang vorschwebten. Hierfür spricht auch der diese Rechtsprechung zusammenfassende, eingangs zitierte Beschluss vom 12.4.2011 - 4 B 6.11 -, (a.a.O.), der vom Angewiesensein auf einen Standort außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile spricht.
Eine solche Lesart ist auch sinnvoll. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB soll wie die übrigen Privilegierungstatbestände erkennbar Vorhaben, die „in die freie Landschaft“ gehören, von solchen Vorhaben trennen, die dies nicht tun. Eine Planung wie die der Beigeladenen ändert aber nichts daran, dass die damit ermöglichten Vorhaben eben in der freien Landschaft stehen und dort die Grundfunktionen des Außenbereichs - Erholung und Landwirtschaft - im Ansatz ebenso beeinträchtigen wie ungeplante Vorhaben. In der Sache „holt“ die Beigeladene mit ihrer Planung nicht die Tierhaltungsanlagen in den Innenbereich, sondern gliedert ihren Außenbereich. Dies ist jedoch nicht die Funktion des § 35 Abs. 1 BauGB.
b) Selbst wenn § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ursprünglich in einem anderen als dem vorstehend dargestellten Sinne zu verstehen gewesen sein sollte, hätte er jedenfalls mit der Einfügung des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB i.d.F. d. ÄndG v. 30.7.1996 (BGBl I S. 1189 - entspricht, soweit hier relevant, § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB heutiger Fassung) einen Inhaltswandel erfahren. Mit der heutigen Systematik des § 35 BauGB ist die vom Beklagten und der Beigeladenen vertretene Lesart von dessen Abs. 1 Nr. 4 nicht vereinbar.
Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach Abs. 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 = NVwZ 2013, 519 = juris Rn. 27) hat die Vorschrift Kompromisscharakter. Sie stellt einen nach Ansicht des Gesetzgebers angemessenen Ausgleich zwischen den die Privilegierung bestimmter Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 2-7 BauGB tragenden öffentlichen und privaten Interessen einerseits und der Einsicht andererseits her, dass diese Vorhaben vielfach Massenphänomene sind, die ohne Planung nicht zu bewältigen sind. Der vom Gesetzgeber vorgesehene, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts konkretisierte Kompromiss besteht darin, dass der Gemeinde bzw. dem Träger der Raumordnungsplanung die Steuerung der privilegierten Vorhaben möglich ist, dies aber um den Preis nicht unerheblicher Anforderungen an die dem vorausgehende Abwägung (vgl. u.a. Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 = NVwZ 2013, 519 = juris Rn. 36 ff.; Beschl. v. 15.9.2009 - 4 BN 25/09 -, BauR 2010, 82 = ZfBR 2010, 65 = juris Rn. 8; Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231). Diese setzt ein schlüssiges Plankonzept für den gesamten Außenbereich (bzw. bei räumlichen Teilflächennutzungsplänen nach § 5 Abs. 2b BauGB für den Geltungsbereich) voraus, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von der privilegierten Nutzung freizuhalten. Vom Leitbild eines so verstandenen Kompromisses ist der Senat auch bei der Beurteilung der Versuche von Gemeinden ausgegangen, durch flächendeckende einfache Bebauungspläne die Errichtung von Anlagen zur landwirtschaftlichen und/oder gewerblichen Tierhaltung zu steuern (vgl. Urt. v. 13.9.2011 - 1 KN 56/08 -, BRS 78 Nr. 25 = ZfBR 2011, 780 = juris Rn. 77 ff.).
Wäre es Gemeinden möglich, für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB durch einzelne „Positivausweisungen“ von Sondergebieten in einem (qualifizierten) Bebauungsplan die gleichen Rechtsfolgen ohne ein schlüssiges gemeindeweites Standortkonzept herbeizuführen, so wäre der Kompromiss jedenfalls für diesen Privilegierungstatbestand entwertet. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ist aber in § 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB ausdrücklich genannt und wird auch mit dem Beispiel der Massentierhaltung vom Bundesverwaltungsgericht exemplarisch für die praktische Bedeutung der Vorschrift angeführt. Auch inhaltlich ist es nicht gerechtfertigt, das Gleichgewicht des „gesetzgeberischen Kompromisses“ für die nach Abs. 1 Nr. 4 privilegierten Vorhaben zugunsten einer leichteren planerischen Steuerung zu verschieben. Zwar hebt sich Nr. 4 von den übrigen Privilegierungstatbeständen durch seine relativ formale Ausgestaltung ab, die eine enge bzw. einschränkende Auslegung erfordert (BVerwG, Urt. v. 14.3.1975 - IV C 41.73 -, BVerwGE 48, 109 = NJW 1975, 2114 = juris Rn. 25 f.; Urt. v. 14.5.1969 - IV C 19.68 -, BVerwGE 34, 1 = juris Rn. 18). Dem ist jedoch bereits dadurch Rechnung getragen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Vorhaben im Außenbereich billigenswert sein muss (Beschl. v. 27.6.1983 - 4 B 206.82 -, a.a.O., juris Rn. 5 m.w.N.). Unabhängig davon, ob der Antragsteller auch auf einen Standort im Innenbereich verwiesen werden könnte, ist mithin zu prüfen, ob das Vorhaben überhaupt im Außenbereich zugelassen werden s o l l (Urt. v. 16.6.1994 - 4 C 20.93 -, BVerwGE 96, 95 = juris Rn. 20). Ist das der Fall, gibt es auch hier eine grundsätzliche, gegenüber nichtprivilegierten Vorhaben gesteigerte „Daseinsberechtigung“ im Außenbereich, die, stehen im Bebauungszusammenhang keine geeigneten Standorte zur Verfügung, eben nur um den Preis einer gemeindeweiten Konzentrationsplanung beseitigt werden kann.
Die von der Beigeladenen und dem Beklagten favorisierte Handhabung des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB widerspricht schließlich dem Kompromiss, den der Gesetzgeber mit der oben bereits zitierten Innenbereichsnovelle 2013 gefunden hatte. Danach entfällt die Privilegierung nur für den Fall, dass das Vorhaben zumindest eine standortbezogene Umweltverträglichkeitsvorprüfung erfordert. Die Praxis der Beigeladenen und des Beklagten führt demgegenüber dazu, dass Tierhaltungsanlagen, die nicht mehr dem Bereich des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB angehören, schlechthin unter Planungsvorbehalt gestellt werden. So weit war der Gesetzgeber im Jahre 2013 nicht gegangen.
c) Nicht entschieden zu werden braucht hier, ob den unter b) genannten Bedenken nicht auch dadurch Rechnung getragen werden könnte, dass eine Standortsteuerung über § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB durch punktuelle qualifizierte Bebauungspläne zwar zugelassen würde, aber nur unter der Bedingung, dass deren Abwägung den Anforderungen an eine Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genügt. Denn unabhängig davon, dass auch in diesem Fall die unter a) angestellten Bedenken noch ihre Gültigkeit behielten und dass eine entsprechende Auslegung des Abs. 1 Nr. 4 in deren Wortlaut keine hinreichende Stütze mehr finden dürfte, liegt eine solche Planung hier nicht vor. Keiner der von der Beigeladenen aufgestellten Bebauungspläne beruht auf einem gemeindeweiten Standortkonzept. Der den Plänen zugrunde liegende „Kriterienkatalog“ ermöglicht es nicht, abschließend die Standorte, an denen künftig Anlagen zur gewerblichen Tierhaltung zulässig sein sollen, von den Standorten abzugrenzen, an denen das nicht der Fall sein soll. Er macht die Standortzulassung nämlich unter anderem von der an bestimmten Immissionsorten zu erwartenden Gesamtimmissionsbelastung abhängig. Das hat zur Folge, dass mit jedem Einzelbebauungsplan für ein emissionsträchtiges Vorhaben die Möglichkeiten, weitere Standorte in der Nähe zu realisieren, schwinden. Die Beigeladene wägt die Vorzüge und Nachteile verschiedener Standorte mithin nicht gleichberechtigt gegeneinander ab, sondern überlässt die Entscheidung, welche Standorte realisiert werden, einem Windhundrennen zwischen den Bauherren. Das mag, wie die Beklagte in ihrer Berufungsbegründung im Einzelnen dargelegt hat, seine Vorzüge haben; von einem schlüssigen gemeindeweiten Standortkonzept kann aber nicht die Rede sein.
Ergänzend ist zweierlei zu berücksichtigen. Erstens, dass dem sonstigen, d. h. auf § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB angewiesenen Tierhalter auch mit Blick auf den „Kriterienkatalog“, den die Beigeladene außerhalb eines förmlichen Beteiligungsverfahrens entwickelt hatte, wegen § 1 Abs. 3 Satz 2, Halbs. 1 BauGB kein Anspruch auf Einleitung eines Planungsverfahrens zusteht. Zweitens ist dem sonstigen Tierhalter mit dem Weg, auf den ihn der Beklagte weist/weisen will, es doch einmal mit einer Normenkontrolle gegen die Ausweisung von Sondergebieten zu versuchen, schlicht nicht gedient. Insoweit dürfte es verbreitet schon an der Antragsbefugnis fehlen. Zudem hätte der eine Normenkontrolle führende Tierhalter mit einem Antragserfolg das eigene Vorhaben mitnichten gefördert. Erfolg ist nicht nur zunächst allein, dass der Konkurrent auch keinen „sonstigen Tierstall“ bauen und nutzen kann. Den oben genannten, von der Beigeladenen außerhalb jedes Beteiligungsverfahrens entwickelten Kriterienkatalog selbst kann der sonstige Tierhalter auch in einer solchen Konstellation nicht zur verbindlichen gerichtlichen Entscheidung stellen. Dieses Rechtsschutzdefizit spricht gleichfalls gegen die Art und Weise, in der die Beigeladene § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB zum Nachteil sonstiger Tierhalter handhabt.
3. In den im Zusammenhang bebauten Innenbereich der Beigeladenen, etwa in faktische oder geplante Dorfgebiete, kann das Vorhaben nicht verwiesen werden. Zwar hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung glaubhaft dargelegt, dass es zumindest faktische Dorfgebiete im Stadtgebiet der Beigeladenen, etwa im Ortsteil F., gibt. Zwischen den Beteiligten bestand aber Einigkeit, dass ein Betrieb wie der des Klägers nur dann in einem Dorfgebiet errichtet werden könnte, wenn seine Emissionen durch Filter praktisch auf Null reduziert würden. Das ist nicht beantragt und dem Kläger mit Blick auf die Kosten solcher Filter auch nicht zumutbar; sein Vorhaben unterfällt nicht dem „Filtererlass“ (Gem. RdErl. d. MU, d. MS u. d. ML v. 2.5.2013 - 33-40501/207.01 - VORIS 28500, dort Nr. 3.1, 3.2 i.V.m. Nr. 7.1.8.1, 7.1.8.2 der Anlage 1 zur 4. BImSchV).
4. Eine Privilegierung des Vorhabens ist auch nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 4, 2. Hs. BauGB aufgrund einer UVP- oder Vorprüfungspflicht ausgeschlossen. Selbst die Gesamtzahl der nach Verwirklichung des Vorhabens vom Kläger gehaltenen Tiere überschreitet noch nicht die Grenzwerte für eine Vorprüfungspflicht nach den Nrn. 7.7 ff. der Anlage 1 zum UVPG. Zu Recht geht der Beklagte davon aus, dass sämtliche im Betrieb gehaltenen Schweine nach Nr. 7.8 der Anlage - Errichtung und Betrieb einer Anlage zur Intensivtierhaltung oder -aufzucht von Sauen einschließlich dazugehöriger Ferkel (Ferkel bis weniger als 30 kg Lebendgewicht) - zu beurteilen sind. Die geplanten 550 Sauenplätze (456 NT- = niedertragende Sauen und 94 Sauen im Abferkelstall) liegen noch unterhalb des in Nr. 7.8.3 für eine standortbezogene Vorprüfung vorgesehenen Grenzwertes von 560 Sauenplätzen. Die 2.440 Ferkelplätze sind nach dem Betriebskonzept des Klägers unstrittig für Ferkel vorgesehen, die von diesen Zuchtsauen abgesetzt und nach zeitweiligem Aufenthalt im Abferkelstall in die beiden Ferkelaufzuchtställe verbracht werden. Damit gehören sie zu den nach Nr. 7.8 nicht separat gezählten „dazugehörigen Ferkeln“ und sind nicht (mit der Folge einer Anwendbarkeit der Summationsregel in Nr. 7.11 und damit einer Vorprüfungspflicht für das klägerische Vorhaben) nach Nr. 7.9 - Errichtung und Betrieb einer Anlage zur getrennten Intensivaufzucht von Ferkeln (Ferkel von 10 kg bis weniger als 30 kg Lebendgewicht) - zu beurteilen. Letztere Vorschrift erfasst die Fälle einer Aufzucht von Mastferkeln in einem separaten Betrieb. Das ergibt sich aus der Systematik der Nrn. 7.7 bis 7.9 der Anlage 1. Danach ist davon auszugehen, dass die Grenzwerte aller drei Nummern ein annähernd gleiches Störpotential abbilden sollen. Vor diesem Hintergrund ist auffällig, dass nach Nr. 7.7 erst 1.500 Mastschweine über 30 kg Lebendgewicht die Vorprüfungspflicht auslösen sollen, nach Nr. 7.8 jedoch bereits 560 Sauen. Dieses Missverhältnis ist nur dann erklärbar, wenn bei jeder Sau nach Nr. 7.8 eine beträchtliche, über die bei dem Muttertier säugenden Jungen hinausgehende Anzahl von Ferkeln mit berücksichtigt wird. Vor allem aber sieht Nr. 7.8 ebenso wie Nr. 7.9 der Anlage die Berücksichtigung von Ferkeln bis zu 30 kg Lebendgewicht vor. Da es landwirtschaftlicher Praxis jedenfalls in größeren Betrieben entspricht, Ferkel nur bis zu einem Lebendgewicht von 7-10 kg bei der Mutter zu belassen und dann entweder räumlich getrennt im eigenen Stall weiter aufzuziehen oder zu verkaufen, hätte die Grenze von 30 kg Lebendgewicht in Nr. 7.8 keinen Sinn, wenn sie für Ferkel gälte, die weiterhin bei ihrer Mutter belassen würden. Vielmehr soll Nr. 7.9 der Anlage offenkundig als eine Art Auffangtatbestand zu Nr. 7.8 Ferkelaufzuchtbetriebe ohne eigene Muttersauen erfassen.
Auf die Frage, ob dem Betrieb des Klägers zusätzlich der über § 3c Satz 5 UVPG auch für die Vorprüfungspflicht geltende § 3b Abs. 3 Satz 3 UVPG zugutekommt, kommt es mithin nicht an.
II.
Als privilegierte Vorhaben sind die zur Genehmigung gestellten baulichen Maßnahmen zulässig. Schädliche Umwelteinwirkungen lassen sie nicht befürchten; insoweit wird gemäß § 130b Satz 2 VwGO auf die zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB steht den Vorhaben nicht entgegen. Dies gilt ungeachtet der Tatsache, dass die Beigeladene in ihren Flächennutzungsplanänderungen Nr. 6A, 7A, 19A und 21A Sondergebiete für gewerbliche Tierhaltung an anderer Stelle dargestellt hat. Dem Wortlaut des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nach ist die Rechtsfolge einer solchen Darstellung zwar, dass ihm im übrigen Außenbereich öffentliche Belange in der Regel entgegenstehen. Die Norm ist indes dahingehend auszulegen, dass diese Rechtsfolge nicht mit jeder (Positiv-)Darstellung entsprechender Flächen eintritt, sondern nur dann, wenn durch Auslegung des Plans hinreichend deutlich wird, dass mit der Darstellung die Ausschlusswirkung herbeigeführt werden soll (BVerwG, Urt. v. 31.1.2013 - 4 CN 1.12 -, BVerwGE 146, 40, 44 ff. = juris Rn. 16, 18). Das ist hier nicht der Fall. Zwar hat die Beigeladene in der Begründung der jeweiligen Flächennutzungsplanänderungen der Erwartung deutlichen Ausdruck verliehen, mit der Ermöglichung von Vorhaben in den Sondergebieten entsprechende Vorhaben außerhalb derselben verhindern zu können (z.B. Planbegründung für die Flächennutzungsplanänderung Nr. 6A, S. 4 f.). Diesen Effekt wollte die Beigeladene jedoch über § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, nicht über § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bewirken. Die Beigeladene wollte die Konzentrationswirkung mithin nicht bereits mit der Darstellung im Flächennutzungsplan, sondern erst mit der dadurch ermöglichten entsprechenden Festsetzung im Bebauungsplan herbeigeführt sehen. Dem entspricht, dass keine der Flächennutzungsplanänderungen das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für Darstellungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erforderliche schlüssige gesamträumliche Planungskonzept enthält. Die Wiedergabe des informellen „Kriterienkatalogs“ der Beigeladenen genügt hierfür, wie oben dargelegt, nicht. Auch erhebt die Beigeladene selbst nicht den Anspruch, mit den Flächennutzungsplanänderungen die Positivflächen abschließend definieren zu wollen; vielmehr erklärt sie sich bereit, anlassbezogen weitere Sondergebiete festzusetzen und darzustellen.
Eine Konzentrationsplanung im Regionalen Raumordnungsprogramm des Beklagten, die die Folgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB haben könnte, gibt es ebenfalls nicht.
Bauordnungsrechtliche Genehmigungshindernisse sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Der Senat lässt nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zu, ob durch eine Festsetzung einzelner nicht in einem Bebauungszusammenhang stehender Bauplätze als Sondergebiete für Anlagen zur gewerblichen Tierhaltung die Zulässigkeit solcher Tierhaltungsanlagen im übrigen Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen werden kann.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 201 BauGB
§ 33 BauGB
§ 34 BauGB
§ 35 BauGB
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 70 Abs. 1 Satz 1 NBauO
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 5 Abs. 2b BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 3c Satz 5 UVPG
§ 3b Abs. 3 Satz 3 UVPG
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1984, 169
DÖV 1984, 294
BVerwGE 117, 287
NVwZ 2003, 733
NVwZ 2011, 730
NVwZ 2008, 1273
BVerwGE 48, 109
NVwZ 2013, 519
BVerwGE 145, 231
NJW 1975, 2114
BVerwGE 34, 1
BVerwGE 96, 95
BVerwGE 146, 40, 44
4 B 206.82
4 C 15.01
1 KN 297/04
8 B 572/09
2 S 458/99
2 L 5/00
4 B 6.11
IV C 62.74
IV C 41.73
4 B 206.82
4 B 6.11
4 BN 25/09
4 CN 1.11
1 KN 56/08
IV C 19.68
4 C 20.93
4 CN 1.12