Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-09-18, Aktenzeichen 8 K 1116/12.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2013:0918.8K1116.12.GI.0A

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 24.04.2012 wird aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rückforderung von Zuwendungen in Höhe von 159.300,- €.
Im November 2001 beantragte die Klägerin für den Neubau einer Stützmauer in ihrem Stadtteil Nauborn über das Amt für Straßen- und Verkehrswesen Dillenburg bei der Beklagten Landeszuwendungen. Zur Erläuterung der Baumaßnahme führte die Klägerin aus, die vorhandene Steilböschung zwischen den Straßen „Am Hellgen“ und „Gänseweide“ sei nicht mehr standsicher und solle durch Errichtung einer Gabionenwand abgestützt werden. Nach den Antragsunterlagen beliefen sich die voraussichtlichen Gesamtkosten der Maßnahme auf 930.000,- DM. Beiträge Dritter zu den Kosten der Baumaßnahme waren nicht vorgesehen.
Der Beklagte erteilte der Klägerin am 17.12.2001 einen vorläufigen Zuwendungsbescheid und setzte mit weiterem Bescheid vom 06.05.2002 eine Zuwendung bis zu 327.000,- € fest. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Bescheide Bezug genommen (Bl. 5 bis 10 der BA der Kl.).
Die Durchführung der Baumaßnahme erfolgte in der Zeit vom 04.03. bis 25.11.2002; danach war die uneingeschränkte Nutzung der Straße sichergestellt.
Mit Bescheid vom 02.12.2005 verminderte der Beklagte nach Prüfung des von der Klägerin vorgelegten Verwendungsnachweises die bewilligte Zuwendung auf 318.600,- € (Bl. 480 f. der BA des Bekl.).
Im Jahr 2010 fand eine Prüfung von Zuwendungen des Beklagten für den Straßenbau in Kommunen des Lahn-Dill-Kreises durch den Hessischen Rechnungshof statt. Als ein Ergebnis dieser Prüfung teilte der Hessische Rechnungshof unter dem 28.03.2011 dem Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung mit, die Klägerin habe entgegen den Regelungen ihrer Straßenbeitragssatzung für die Errichtung der Stützmauer keine Anliegerbeiträge erhoben und dementsprechend die möglichen Beiträge auch nicht von den zuwendungsfähigen Kosten abgesetzt. Hierdurch habe die Klägerin eine um 159.300,-€ zu hohe Zuwendung erhalten. Der Hessische Rechnungshof bat den Beklagten, den Zuwendungsbescheid zu widerrufen und die Zuwendung unter Berücksichtigung der möglichen Beiträge Dritter neu festzusetzen. Die entstandene Überzahlung sei einschließlich inzwischen angefallener Zinsen zurückzufordern (Bl. 570 der BA des Bekl.).
Mit Schreiben vom 06.03.2012 teilte der Beklagte der Klägerin mit, in Höhe von 159.300,- € den Zuwendungsbescheid widerrufen und diesen Betrag zurückfordern zu wollen. Die Klägerin erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme und führte hierzu aus, im Wege einer gesonderten Baumaßnahme lediglich eine Stützmauer ohne grundhafte Straßenerneuerung hergestellt zu haben, weshalb eine Heranziehung der Anlieger zu Straßenbeiträgen nicht zulässig gewesen sei.
Mit Bescheid vom 24.04.2012 (Bl. 2 bis 4 der GA) widerrief der Beklagte seinen Zuwendungsbescheid vom 02.12.2005 in Höhe von 159.300,- € und forderte die Zuwendung in dieser Höhe zurück. Zur Begründung führte er aus, unter Berücksichtigung der möglich gewesenen Anliegerbeiträge reduzierten sich die zuwendungsfähigen Kosten und daraus resultierend die Zuwendung entsprechend. Wegen der Einzelheiten wird auf den Bescheid Bezug genommen.
Die Klägerin hat am 23.05.2012 Klage erhoben.
Sie ist der Ansicht, der Bescheid vom 24.04.2012 sei rechtswidrig, weil es für den Widerruf und die Rückforderung der Zuwendung keine Rechtsgrundlage gebe. Zwar enthalte der Zuwendungsbescheid vom 06.05.2002 Widerrufsvorbehalte. Die für einen Widerruf notwendigen Voraussetzungen seien aber nicht gegeben. Die Annahme des Beklagten, sie, die Klägerin, habe Anliegerbeiträge für die Errichtung der Stützmauer erheben können, treffe nicht zu. Im Übrigen lasse der angefochtene Bescheid auch nicht erkennen, dass der Beklagte Ermessen ausgeübt und die Interessen der Beteiligten gegeneinander abgewogen habe.
Die Klägerin beantragt,
den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 24.04.2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, durch die nachträgliche Berücksichtigung der Anliegerbeiträge reduzierten sich die zuwendungsfähigen Kosten mit der Folge, dass auch der Zuwendungsbetrag entsprechend gemindert sei. Einer Rücknahme des Zuwendungsbescheides bedürfe es nicht, so dass sich auch die Frage nach einer Ermessensbetätigung nicht stelle. Die Unwirksamkeit der Zuwendung ergebe sich durch den Eintritt einer auflösenden Bedingung. Für den Fall, dass man dies anders sehen wolle und die Notwendigkeit einer Rücknahme des Zuwendungsbescheides und einer Ermessensausübung annehme, sei zu berücksichtigen, dass es sich dann um intendiertes Ermessen handele. Er, der Beklagte, sei aufgrund der Gesetzesbindung gehalten, den überzahlten Betrag zurückzufordern. Hiervon könne nur bei Vorliegen atypischer Umstände, die hier nicht gegeben seien, abgesehen werden.
Mit Beschluss vom 24.05.2013 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Behördenvorgänge (1 Hefter der Kl., 2 Ordner des Bekl.) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 24.04.2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO).
Die Voraussetzungen für eine Rückforderung in Höhe von 159.300,- € der Zuwendung liegen nicht vor. Nach § 49a HVwVfG sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist.
Der Beklagte hat zwar mit dem Bescheid vom 24.04.2012 seinen Zuwendungsbescheid vom 02.12.2005 im Umfang von 159.300,- € widerrufen. Als Widerruf im rechtstechnischen Sinn steht die teilweise Aufhebung des Zuwendungsbescheides mit der Rechtsordnung allerdings nicht in Einklang. Denn die gesetzlichen Voraussetzungen für den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes (§ 49 HVwVfG) sind nicht gegeben. Hiervon geht auch der Beklagte selbst aus, der im Rahmen des vorliegenden Verwaltungsstreitverfahrens erklärt hat, die beanspruchte teilweise Rückerstattung der gewählten Zuwendung beruhe nicht auf einer Aufhebungsentscheidung, sondern auf einer entsprechenden Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheides wegen Eintritts einer auflösenden Bedingung, weil die nachträgliche Berücksichtigung der Anliegerbeiträge die zuwendungsfähigen Kosten reduziert habe. Der Beklagte beruft sich hierzu auf das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29.03.2006 - 6 UE 2874/04 - (HSGZ 2006, 253 f.). Nach dieser Entscheidung hat die nachträgliche Ermäßigung von Ausgaben oder eine Änderung der Finanzierung zur Folge, dass sich der ursprünglich als Zuwendung bewilligte Höchstbetrag ohne Weiteres anteilig ermäßigt. In dem vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall ergab sich dies aus den „Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften“ (ANBest-Gk), die eine entsprechende auflösende Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 HVwVfG enthalten. Nr. 2 der ANBestGk lautet: „Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck, erhöhen sich die Deckungsmittel oder treten neue Deckungsmittel hinzu, so ermäßigt sich die Zuwendung…“. Nach Nr. 8.2.1 ANBest-Gk ist mit einer nachträglichen Änderung der Ausgaben oder Änderungen der Finanzierung im Hinblick auf die Zuwendung eine auflösende Bedingung eingetreten. Deren Eintritt bewirkt, dass der ursprüngliche Bewilligungsbescheid anteilig in dem Umfang wegfällt, in dem sich die Ausgaben gegenüber der ursprünglichen Planung vermindert haben (Hess. VGH, a.a.O.).
Im vorliegenden Fall ist eine derartige auflösende Bedingung nicht eingetreten. Zwar bestimmen die zum Gegenstand des Zuwendungsbescheides gemachten „Richtlinien des Landes Hessen für die Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung von Notständen an kommunalen Verkehrswegen – Ri zu § 33 FAG-StraBau –“ (StAnz. 1995, 3058), dass Kosten, die durch Beiträge Dritter gedeckt werden, nicht zuwendungsfähig sind (Nr. 5.3.3). Im vorliegenden Fall bedeutet dies aber, dass die Kosten der Errichtung der Stützmauer von vornherein in dem Umfang nicht zuwendungsfähig waren, als hierfür Beiträge Dritter zu erheben sind. Eine auflösende Bedingung ist insoweit nicht festgelegt worden.
Nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 HVwVfG ist die Bedingung als eine Bestimmung definiert, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Die Erhebung von Anliegerbeiträgen für die Kosten der Errichtung der Stützmauer kann nicht als ein in diesem Sinne ungewisses Ereignis angesehen werden. Denn die Verpflichtung der Klägerin zur Erhebung von Straßenbeiträgen für die Errichtung der Stützmauer stand sowohl zum Zeitpunkt der Beantragung einer Zuwendung für diese Maßnahme als auch zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheides vom 02.12.2005 unverändert fest.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erhebung eines Straßenbeitrages für die Errichtung der Stützmauer lagen nämlich stets vor. Nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs kann sich die Maßnahme des Um- und Ausbaus im Sinne des § 11 Abs. 3 KAG auch auf Teilstrecken (Abschnitte) oder Teileinrichtungen (Funktionsteile) der jeweiligen Einrichtung beschränken. Die Kosten für die Errichtung einer der Einrichtung Straße dienenden Stützmauer sind deshalb grundsätzlich beitragsfähig (vgl. Hess.VGH, B. v. 04.04.1995 - 5 TH 1264/93 -, NVwZ-RR 1995, 599 ff.). Beitragspflichtig sind dann diejenigen Grundeigentümer, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtung im Sinne entweder der ganzen Einrichtung oder desjenigen Einrichtungsteils, auf den sich die Maßnahmen der Erneuerung oder Erweiterung zulässigerweise beschränken, nicht nur vorübergehende Vorteile bietet (vgl. Hess.VGH, B. v. 30.09.1996 - 5TG 2165/96 -, HSGZ 1997, 249 f.).
Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung und der einschlägigen Satzungsbestimmungen der Klägerin (§ 2 der Satzung über die Erhebung von Straßenbeiträgen) sind keine Gründe ersichtlich, die gegen eine beitragsfähige Maßnahme sprechen.
Der Zuwendungsbescheid der Beklagten erweist sich danach von Anfang an als rechtswidrig, insoweit Kosten berücksichtigt worden sind, die durch Beiträge Dritter hätten gedeckt werden müssen. Zur Aufhebung der in diesem Umfang gleichwohl gewährten anteiligen Zuwendung bedarf es deshalb auch - entgegen der Auffassung des Beklagten - einer teilweisen Rücknahme (§ 48 HVwVfG) des Zuwendungsbescheides vom 02.12.2005. Eine solche Rücknahme hat der Beklagte bislang aber weder ausdrücklich verfügt, noch kann diese durch Auslegung oder Umdeutung des Bescheides vom 24.04.2012 gewonnen werden.
Die Verwaltungsgerichte sind zwar grundsätzlich gehalten umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt (vgl. BVerwG, U. v. 31.03.2010 - 8 C 12.09 -, GewArch 2010, 302, 303) und nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Verwaltungsgerichte auch ermächtigt, fehlerhafte Verwaltungsakte gemäß § 47 Abs. 1 VwVfG umzudeuten (vgl. BVerwG, U. v. 14.02.2007 - 6 C 28.05 -, juris). Die Heranziehung anderer als im angefochtenen Bescheid genannter Rechtsnormen ist aber dann nicht mehr gestattet, wenn der Austausch der Rechtsgrundlagen zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheids führen würde (vgl. OVG NRW, U. v. 22.02.2005 - 15 A 1065/04 -, NZBau 2006, 64, 67). Das ist dann der Fall, wenn die Behörde - wie vorliegend - von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen ist, und nunmehr diese Entscheidung durch eine solche auf der Grundlage einer Ermessensnorm ersetzt werden müsste (vgl. Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 113 Rdnr. 86). Denn ein wegen Ermessensnichtgebrauchs rechtswidriger Verwaltungsakt kann vom Gericht nicht geheilt werden (BVerwG, B. v. 14.01.1999 - 6 B 133.98 -, NJW 1999, 2912).
Eine teilweise Aufhebung des Zuwendungsbescheids vom 02.12.2005 durch Rücknahme setzt auch die Ausübung von Ermessen voraus. Gründe für die Annahme einer sogenannten „Ermessensreduzierung auf Null“ im Sinne einer Verpflichtung des Beklagten zur teilweisen Rücknahme des Zuwendungsbescheides sind nicht ersichtlich.
Die Vorschrift des § 48 Abs. 1 HVwVfG eröffnet für den Beklagten Ermessen, sodass vor einer Entscheidung über die Rücknahme das Für und Wider dieser Maßnahme abzuwägen ist. Für die notwendige Ausübung des Ermessens ist nicht von Bedeutung, dass sich ein Träger der öffentlichen Verwaltung nicht auf Vertrauensschutz gemäß § 48 Abs. 2 HVwVfG zu berufen vermag, was auch für kommunale Selbstverwaltungskörperschaften gilt (BVerwG, U. v. 29.05.1980 - 5 C 11.78 -, BVerwGE 60, 208, 211). Als ein Träger der öffentlichen Verwaltung ist die Klägerin mithin an den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden und kann sich vorliegend gegenüber dem Beklagten nicht auf den Fortbestand eines rechtswidrigen Zustandes berufen. Dieser Ausschluss des Vertrauensschutzes bedeutet aber nicht, dass der Beklagte nunmehr im Falle einer Rücknahme kein Ermessen mehr auszuüben habe. Der Ausschluss des Vertrauensschutzes bewirkt vielmehr nur, dass die Möglichkeit einer Rücknahme des Verwaltungsaktes grundsätzlich gegeben und nicht bereits aus Gründen des Vertrauensschutzes ausgeschlossen ist (vgl. § 48 Abs. 2 S. 1 HVwVfG: “…darf nicht zurückgenommen werden…“; siehe auch BVerwG, U. v. 27.04.2006 - 3 C 23.05 -, BVerwGE 126, 7, 12 f.).
Eine solche Ermessensausübung, bei der der Beklagte insbesondere auch zu berücksichtigen hätte, dass nicht nur die Klägerin, sondern auch die Straßenbauverwaltung davon ausgegangen ist, dass für die Errichtung der Stützmauer keine Straßenbeiträge zu erheben sind, ist bislang nicht erfolgt.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, da er unterlegen ist (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§§124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Der Beklagte hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung ausgeführt, die Frage, unter welchen Voraussetzungen bei Zuwendungen vom Eintritt einer auflösenden Bedingung auszugehen sei, bedürfe über den vorliegenden Einzelfall hinaus der obergerichtlichen Klärung. Des Weiteren sei die Frage, welche Erwägungen im Rahmen einer etwaig notwendig werdenden Ermessensentscheidung einzustellen seien, von grundsätzlicher Natur.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 159.300,- € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49a HVwVfG
§ 49 HVwVfG
§ 48 HVwVfG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 HVwVfG
§ 11 Abs. 3 KAG
§ 47 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 HVwVfG
§ 48 Abs. 2 HVwVfG
§ 48 Abs. 2 S. 1 HVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1995, 599
NZBau 2006, 64, 67
NJW 1999, 2912
BVerwGE 60, 208, 211
BVerwGE 126, 7, 12
6 UE 2874/04
5 TH 1264/93
8 C 12.09
6 C 28.05
15 A 1065/04
6 B 133.98
5 C 11.78
3 C 23.05