Verwaltungsgericht Osnabrück (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-20, Aktenzeichen 6 A 114/08

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Einziehung eines Teilstücks der Straße C. in D..
Sie ist Eigentümerin des aus den Flurstücken E., F., G. und H. (jeweils Flur I., Gemarkung D.) bestehenden Grundstücks C. J. /K. Straße L., das mit zwei Wohngebäuden bebaut ist; in einem dieser Gebäude betreibt sie eine Augenarztpraxis. Das Grundstück grenzt mit seiner Ostseite an die K. Straße, mit seiner Westseite an die Straße C. an; unmittelbar westlich an die letztgenannte Straße schließt sich der M. -Kanal an. Der hier interessierende Teil der Straße C. verläuft im Bereich des Grundstücks der Klägerin und des nördlichen Nachbargrundstücks C. I. auf einer Länge von rd. 50 m auf den durchschnittlich rd. 7 m breiten Flurstücken (von Süden nach Norden gesehen) N. und O. sowie auf einer Länge von 3 m auf dem südlichen Teil des Flurstücks P.; er endet etwa an der Nordgrenze des Flurstücks N. als Sackgasse. Dieser Abschnitt der Straße wurde im Zusammenhang mit dem Wunsch der damaligen Eigentümerin des Nachbargrundstücks C. I., ihr Grundstück im rückwärtigen (westlichen) Bereich zu bebauen, im Jahre 1967 als Verlängerung der in südlicher Richtung bereits existierenden Straße (provisorisch) hergestellt und von der Beklagten mit Verfügung vom 31.08.1967 - bekannt gemacht am 30.09.1967 - für den öffentlichen Verkehr gewidmet. Darüber hinaus wurde am 02.11.1967 für die im Eigentum der Klägerin stehenden, an der Nordgrenze ihres Grundstücks gelegenen und sich von der Straße C. bis zur K. Straße erstreckenden Flurstücke H. und E. zugunsten der Beklagten eine beschränkte persönliche Dienstbarkeit (Wegerecht) im Grundbuch eingetragen; damit sollte ausweislich der im Grundstückskaufvertrag zwischen der Klägerin und der Voreigentümerin vom 24.02.1967 erklärten Bewilligung der Beklagten die Befugnis verliehen werden, die dienenden - jeweils ca. 2 m breiten - Grundstücke als öffentlichen Fuß- und Radweg dem öffentlichen, nicht motorisierten Verkehr zu widmen. Spätere Versuche der Klägerin, die Beklagte zu einem Verzicht auf das im Grundbuch eingetragene Wegerecht zu bewegen, blieben ohne Erfolg.
Mit Schreiben vom 29.06.2007 stellte die Klägerin bei der Beklagten den Antrag, den nördlichen Teil der Straße C., bestehend aus den Flurstücken P., O. und N., einzuziehen, und begründete diesen Antrag wie folgt: Das Flurstück P. sei dem öffentlichen Verkehr tatsächlich noch nie zugänglich, sondern immer Gartenland gewesen. Auch die Flurstücke O. und N. seien bislang nicht für den öffentlichen Verkehr, sondern als Hof- und Freifläche genutzt worden. Da sich diese Fläche im Laufe der Zeit zu von Gestrüpp und Unkraut überwuchertem "Unland" entwickelt habe, habe sie diese in der Vergangenheit sogar selbst asphaltiert. Auch dadurch habe sich allerdings nicht verhindern lassen, dass sich in diesem recht abgelegenen und insgesamt ungepflegten Bereich seit längerer Zeit häufig Obdachlose und Drogenabhängige aufhielten, die Störungen für die Nachbarn verursachten und allerlei Müll und Unrat hinterließen. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass sämtliche Straßenparzellen mit Fahrzeugen gar nicht erreichbar seien, weil sich im Norden an das Flurstück P. ein Privatgrundstück anschließe und im Süden an der Südgrenze des Flurstücks N. zwei große Eichen ständen, die aufgrund ihres geringen Abstands zueinander eine Durchfahrt für Fahrzeuge nicht ermöglichten. Selbst wenn man diese beiden Eichen fällen und dadurch von Süden her eine Durchfahrt schaffen würde, sei der fragliche Straßenabschnitt zu schmal, als dass Fahrzeuge dort ohne unzulässige Inanspruchnahme der angrenzenden Privatgrundstücke wenden und zurückfahren könnten; ein Wendehammer lasse sich in diesem Bereich ebenfalls nicht verwirklichen. Einen entsprechenden Ausbau bzw. eine Verlängerung der Straße in nördliche Richtung habe im Übrigen auch die Beklagte selbst über Jahrzehnte hinweg nicht für notwendig gehalten. Hinzu komme, dass sowohl ihr eigenes als auch das nördliche Nachbargrundstück einschließlich der dort jeweils im rückwärtigen Bereich befindlichen Gebäude bereits über die K. Straße bzw. die dorthin orientierten Vorderhäuser erschlossen seien; insbesondere bestehe von dieser Seite aus eine ausreichende Zufahrt für Feuerwehr, Straßenreinigung und Müllabfuhr. Angesichts dieser Gesamtsituation sei nicht erkennbar, welchen Sinn der fragliche Straßenabschnitt zum jetzigen Zeitpunkt noch mache, so dass er antragsgemäß zu entwidmen sei.
Mit Bescheid vom 01.04.2008 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte sie aus, dass eine Straße nur dann eingezogen werden solle, wenn sie keine Verkehrsbedeutung mehr habe oder überwiegende Gründe des öffentlichen Wohles für ihre Beseitigung vorlägen. Ein Wegfall der Verkehrsbedeutung, der hinsichtlich sämtlicher Verkehrsarten und Benutzerkreise zu prüfen sei, liege hier nicht vor, weil der fragliche Straßenabschnitt, der in landschaftlich reizvoller Lage im Uferbereich der Q. verlaufe, von Radfahrern und Spaziergängern genutzt werde. Es sei auch nicht erkennbar, dass die beantragte Maßnahme aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohles erforderlich sei; eine allein auf private Interessen gestützte Einziehung sei dagegen unzulässig.
Die Klägerin hat daraufhin am 07.04.2008 Klage erhoben. Sie macht unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens geltend, dass der fragliche Straßenabschnitt keinerlei Bedeutung für den Verkehr habe. Dies gelte auch für die von der Beklagten angesprochenen Radfahrer und Spaziergänger, da auch diese am Ende der Sackgasse umkehren und bis zur nächsten öffentlichen Straße einige hundert Meter zurückfahren bzw. -laufen müssten. Insoweit bestehe auch keine rechtlich abgesicherte Querverbindung zur K. Straße über die in ihrem Eigentum stehenden Flurstücke H. und E.. Das im Grundbuch zugunsten der Beklagten eingetragene Wegerecht sei dahingehend beschränkt, dass es eine Nutzung der genannten Flurstücke im Sinne eines allgemeinen Wegerechts ausschließe; im Übrigen habe die Beklagte in der Vergangenheit niemals einen öffentlichen Nutzungsanspruch angemeldet oder den Versuch unternommen, die fraglichen Flurstücke dem öffentlichen Verkehr zu widmen. Abgesehen davon handele es bei der Absicht der Beklagten, entlang des Q. Ufers und parallel zur K. Straße einen Radweg beizubehalten bzw. zu erweitern, ohnehin nur um eine Modeidee, die verkehrstechnisch keinen Sinn mache und daher nicht im öffentlichen Interesse liege. Demgegenüber führe die Existenz der Straße zu den bereits im Verwaltungsverfahren angesprochenen und ebenfalls nicht im öffentlichen Interesse liegenden Belästigungen der Anlieger, insbesondere durch ein bestimmtes Publikum, das sich dort aufhalte und regelmäßig - und zwar auch auf den angrenzenden Privatgrundstücken - Müll hinterlasse, teilweise sogar die bestehenden Grundstückseinfriedigungen beschädige.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 01.04.2008 zu verpflichten, den nördlichen Teil der Straße C., bestehend aus den Flurstücken P., O. und N., einzuziehen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezweifelt bereits die Klagebefugnis der Klägerin und hält die Klage im Übrigen jedenfalls für unbegründet. Dazu trägt sie ergänzend zu den Gründen ihres Bescheides vom 01.04.2008 vor, dass dem fraglichen Straßenabschnitt durchaus eine Verkehrsfunktion zukomme, weil er Bestandteil eines Radwander- und Spazierweges entlang der Ufer von R. und Q. sei. Insoweit habe ihr Rat am 20.12.2007 das städtebauliche Entwicklungskonzept "S. " beschlossen, das u.a. den Lückenschluss dieses Radwanderweges entlang der Q. und der R. vorsehe; dieser Zielsetzung würde die beantragte Einziehung widersprechen. Im Übrigen treffe es zwar zu, dass sich dieser Straßenabschnitt für den motorisierten Fahrzeugverkehr als Sackgasse darstelle; für Radfahrer und Fußgänger gelte dies jedoch nicht, weil für diese über die Flurstücke H. und E. eine Verbindung zur K. Straße bestehe, die durch das zu ihren (der Beklagten) Gunsten im Grundbuch eingetragene Wegerecht rechtlich abgesichert sei. Überwiegende Gründe des Gemeinwohls, die eine Einziehung des Straßenabschnitts gebieten könnten, lägen ungeachtet der von der Klägerin geschilderten Belästigungen durch Dritte nicht vor; angesichts der dargestellten Verkehrsfunktion liege es vielmehr umgekehrt im öffentlichen Interesse, von einer Einziehung abzusehen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist mangels Klagebefugnis unzulässig.
Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Verpflichtungsklage nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung eines von ihm beantragten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein, d.h. hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die die behauptete Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheinen lassen (vgl. u.a. Kopp/ Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 42 Rn. 175 m.w.N.). Dies setzt voraus, dass die Rechtsvorschrift, aus der der Kläger den behaupteten Anspruch auf Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts herleitet, ausschließlich oder - ggf. neben anderen Zwecken - zumindest auch dem Schutz seiner eigenen Rechte dient. Letzteres wiederum kann nur dann angenommen werden, wenn in der betreffenden Vorschrift das individuell geschützte private Interesse, die Art seiner Verletzung und der Kreis der unmittelbar geschützten Personen hinreichend deutlich klargestellt und abgegrenzt wird, mit der Norm mithin gerade auch der Zweck verfolgt wird, dass bestimmte Träger von Individualinteressen deren Einhaltung verlangen können (vgl. BVerwG, U. v. 20.10.1972 - IV C 107.67 -, BVerwGE 41, 59 <63>; U. v. 25.02.1977 - IV C 22.75 -, BVerwGE 52, 122 <128 f.>; U. v. 16.03.1989 -4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 <334>; U. v. 17.07.1993 - 3 C 3.89 -, BVerwGE 92, 313 <317>). Daran fehlt es hier.
Die Möglichkeit einer subjektiven Rechtsverletzung der Klägerin durch die Weigerung der Beklagten, den nördlichen Abschnitt der Straße C. einzuziehen, lässt sich insbesondere nicht aus § 8 Abs. 1 Satz NStrG - als der hier materiell-rechtlich einschlägigen Vorschrift - herleiten. Danach soll eine Straße vom zuständigen Träger der Straßenbaulast eingezogen werden, wenn sie keine Verkehrsbedeutung mehr hat oder wenn überwiegende Gründe des öffentlichen Wohles für ihre Beseitigung vorliegen. Die Einziehung einer Straße stellt einen straßenrechtlichen Hoheitsakt dar, mit dem für ein bestimmtes Straßengrundstück die - durch die vorangegangene Widmung für den öffentlichen Verkehr (§ 6 Abs. 1 Satz 1 NStrG) begründete - Eigenschaft einer öffentlichen Straße, die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft der zuständigen Verwaltungsorgane über diese Straße sowie die Straßenbaulast des zuständigen Baulastträgers wieder beseitigt werden; mit der Einziehung entfällt gemäß § 8 Abs. 4 NStrG zugleich die Berechtigung privater Dritter, die Straße im Rahmen des Gemein- und Anliegergebrauchs (vgl. §§ 14, 20 NStrG) oder im Rahmen von Sondernutzungen (§ 18 NStrG) zu nutzen (vgl. Herber in Kodal/Krämer, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 10, Rn. 4, 7; Grupp in Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, 5. Aufl., § 2 Rn. 64, 67 -70). Bei der Einziehung handelt es sich daher in erster Linie um eine an objektiv-rechtliche Voraussetzungen ("Wegfall der Verkehrsbedeutung", "überwiegende Gründe des öffentlichen Wohles") anknüpfende sachenrechtliche Zustandsregelung hinsichtlich der betreffenden Straße. Sie regelt dagegen nicht - jedenfalls nicht vorrangig bzw. unmittelbar - zugleich auch konkrete Rechtsbeziehungen zu bestimmten Personen; subjektive Rechte Einzelner können durch eine Einziehung daher nur ausnahmsweise berührt sein. Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor. Die Möglichkeit einer subjektiven Rechtsverletzung wird in der einschlägigen Rechtsprechung und Kommentarliteratur - soweit ersichtlich - nur dann angenommen, wenn eine vorhandene und gewidmete Straße von der zuständigen Behörde eingezogen worden ist bzw. werden soll, weil durch eine solche Maßnahme zumindest die unmittelbaren Straßenanlieger in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Recht, im Rahmen der zulässigen Nutzung ihres Eigentums auch die an ihr Grundstück angrenzende Straße in gewissem Umfang über den Gemeingebrauch hinaus nutzen zu können, beeinträchtigt sein könnten (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 18.07.2006 - 12 LB 116/06 -, www.dbovg.niedersachsen.de, m.w.N.; Herber, aaO, Rn. 12.42; Grupp, aaO, Rn. 91 m.w.N.). Darum geht es hier jedoch nicht, weil sich die Klägerin nicht gegen die Einziehung einer Straße (und den damit verbundenen Wegfall bestimmter Nutzungsmöglichkeiten) wendet, sondern - umgekehrt - von der Beklagten die Einziehung eines bestimmten Straßenabschnitts verlangt; darauf hat ein Anlieger jedoch von vornherein keinen Anspruch (vgl. Herber, aaO, Rn. 12.4; Grupp, aaO, Rn. 94).
Abgesehen davon könnte die Klage aber auch in der Sache keinen Erfolg haben, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 NStrG, unter denen eine Straße eingezogen werden kann/soll, hier nicht vorliegen.
Ob eine Straße tatsächlich keine Verkehrsbedeutung mehr hat, muss für sämtliche Verkehrsarten, Verkehrszwecke und Benutzerkreise zu bejahen sein; nur wenn für eine Straße jegliches Verkehrsbedürfnis entfallen ist, kann diese vollständig eingezogen werden, während ansonsten allenfalls eine Teileinziehung oder eine Umstufung in Betracht kommt (vgl. Herber, aaO, Rn. 9.1; Grupp, aaO, Rn. 77). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, weil das fragliche Teilstück der Straße C. - insoweit zwischen den Beteiligten unstreitig - tatsächlich jedenfalls von Radfahrern und Fußgängern genutzt und im Übrigen in gewissem Umfang offenbar auch noch mit Kraftfahrzeugen befahren wird. Außerdem ist dieser Straßenabschnitt nach der unbestrittenen Darstellung der Beklagten Bestandteil eines Radwanderweges entlang der R. und Q., der nach dem - grundsätzlich zu respektierenden - planerischen Willen der Beklagten erhalten und künftig zwecks Schließung derzeit noch bestehender Lücken ausgebaut bzw. erweitert werden soll. Schon aus diesen Gründen kann von einem vollständigen, eine (Voll-)Einziehung des streitigen Straßenabschnitts rechtfertigenden Wegfall des Verkehrsbedürfnisses nicht ausgegangen werden. Deshalb kommt es für das vorliegende Verfahren nicht entscheidend darauf an, ob am (derzeitigen) Ende der Straße darüber hinaus auch - wie die Beklagte meint - eine rechtlich gesicherte Verbindung zur K. Straße über die im Eigentum der Klägerin stehenden Flurstücke H. und E. besteht und damit - unter dem Gesichtspunkt einer Verbindung zum übrigen öffentlichen Straßennetz - ggf. eine weitergehende Verkehrsbedeutung zu bejahen ist; die von der Klägerin mehrfach aufgeworfene Frage, welchen Inhalt bzw. welche Reichweite das für diese Flurstücke im Grundbuch zugunsten der Beklagten eingetragene Wegerecht hat und ob ggf. eine Löschung dieses Rechts in Betracht kommt, wäre vielmehr ggf. zivilgerichtlich zu klären. - Soweit unter den gegebenen Umständen ggf. an eine Teileinziehung des Straßenabschnitts, nämlich eine Beschränkung der straßenrechtlichen Widmung auf den Fußgänger- und Radfahrverkehr (vgl. dazu § 8 Abs. 1 Satz 2 NStrG), zu denken wäre, ist dies von der Klägerin weder beantragt worden noch würde dies ihrem Rechtsschutzbegehren, das auch auf die Verhinderung eines solchen (eingeschränkten) Verkehrs abzielt, entsprechen. Auch eine - von der Klägerin im Übrigen auch nicht beantragte - Umstufung im Sinne des § 7 Abs. 1 NStrG, d.h. eine Einstufung der Straße in eine andere Straßenklasse mit geringerer Verkehrsbedeutung, kommt hier nicht in Betracht, weil es sich bei der Straße C. ohnehin lediglich um eine Gemeindestraße und damit um eine in die "niedrigste" Straßenklasse (vgl. § 3 Abs. 1 NStrG) eingestufte Straße handelt.
Überwiegende Gründe des öffentlichen Wohles, die für eine Beseitigung des fraglichen Straßenabschnitts sprechen könnten, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Die von der Klägerin geschilderten faktischen Belästigungen durch den von ihr als unbefriedigend empfundenen allgemeinen (optischen) Zustand der Straße und (insbesondere) durch das sich dort häufiger aufhaltende "unliebsame Publikum" beschränken sich auf ihr eigenes Grundstück bzw. allenfalls noch auf die unmittelbar benachbarten Grundstücke. Dies allein reicht für die Annahme eines entsprechenden Gemeinwohlbelangs, d.h. eines überwiegenden Interesses der Allgemeinheit an der Einziehung dieses Straßenteils, ersichtlich nicht aus; eine Einziehung allein aufgrund der Interessen einzelner Privateigentümer ist dagegen rechtlich nicht möglich.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 20 NStrG
§ 18 NStrG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz NStrG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 8 Abs. 4 NStrG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 NStrG
§ 7 Abs. 1 NStrG
§ 3 Abs. 1 NStrG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 41, 59
BVerwGE 52, 122
BVerwGE 81, 329
BVerwGE 92, 313
IV C 107.67
IV C 22.75
4 C 36.85
3 C 3.89
12 LB 116/06