Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-01-27, Aktenzeichen 2 C 113/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2022:0127.2C113.21.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine von der Antragsgegnerin im Mai 2020 beschlossene und in Kraft gesetzte Veränderungssperre.
Sie ist Eigentümerin des Flurstücks 30xx/1 in Flur 13 der Gemarkung A-Stadt (Anwesen D-Straße 106). In dem darauf befindlichen Gebäude wird ein Einzelhandelsgeschäft für „Tiernahrung“ betrieben. Im Januar 2020 beantragte die Antragstellerin bei der Unteren Bauaufsichtsbehörde der Antragsgegnerin die Erteilung einer Baugenehmigung im vereinfachten Verfahren für eine „Nutzungsänderung … in Einzelhandel mit Textilien“. In einer beigefügten Bauzahlenberechnung nach der DIN 277 für dieses „Projekt: Halle 1“ ist die betroffene Brutto-Grundfläche für das 14,15 m mal 42,35 m große Gebäude mit 689,22 qm angegeben. Das Grundstück liegt in der nicht beplanten Ortslage der Antragsgegnerin.
Mitte Januar 2020 teile die Bauaufsichtsbehörde der Antragstellerin mit, eine Vorprüfung habe ergeben, dass eine weitere Bearbeitung des Antrags erst nach Vorlage einer gutachterlichen Stellungnahme zu möglichen schädlichen Auswirkungen des Vorhabens auf den zentralen Versorgungsbereich Innenstadt der Antragsgegnerin erfolgen könne, und behielt sich eine Nachforderung weiterer Unterlagen „nach fortgeschrittener Überprüfung“ vor.1 vgl. dazu den „Fahrplan zu dem … bauaufsichtlichen Verfahren“ vom 16.1.2020 – 630 (00007/20)vgl. dazu den „Fahrplan zu dem … bauaufsichtlichen Verfahren“ vom 16.1.2020 – 630 (00007/20) Die entsprechende Verträglichkeitsstudie reichte die Antragstellerin am 13.2.2020 ein.2vgl. die „Stellungnahme zur Ansiedlung eines Bekleidungsfachmarkts …“ der imtargis Retail Assets GmbH in Neunkirchen vom Februar 2020vgl. die „Stellungnahme zur Ansiedlung eines Bekleidungsfachmarkts …“ der imtargis Retail Assets GmbH in Neunkirchen vom Februar 2020
In seiner Sitzung am 7.5.2020 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die Aufstellung eines etwa 2,5 ha umfassenden Bebauungsplans „Saarbrücker Straße/Beeder Straße“, der unter anderem das Grundstück der Antragstellerin einbeziehen soll (TOP 14). In der beigefügten Beschreibung der Motive für die Einleitung der Planung3vgl. den Abschnitt „Veranlassung“ in der Beschlussvorlage für die Sitzungvgl. den Abschnitt „Veranlassung“ in der Beschlussvorlage für die Sitzung heißt es, die Antragsgegnerin sei ein Mittelzentrum und besitze für die räumlich-funktionelle Einzelhandelsentwicklung ein Konzept, um bei städtebaulicher Erforderlichkeit „planungshoheitlich mit den Instrumenten der Bauleitplanung agieren zu können“. Das Planungsziel leite sich aus den städtebaulichen Zielvorstellungen des 2015 vom Stadtrat beschlossenen Einzelhandelskonzepts ab. Durch die Festsetzungen solle der etwa 1.000 m entfernte zentrale Versorgungsbereich geschützt, erhalten und entwickelt werden. Gerade im Plangebiet, das als faktisches Mischgebiet neben Wohnen, Gewerbebetrieben und Dienstleistungen einige Einzelhandelsbetriebe mit bereits zentrenrelevanten Sortimenten (Action-Markt, Schuhcenter, Heimtierbedarf) aufweise, sei der Bauantrag der Antragstellerin auf Zulassung eines Sortimentswechsels gestellt worden. Das Vorhaben verschärfe den Widerspruch zu den Zielsetzungen des Zentrenkonzepts. Es solle ein einfacher Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB aufgestellt werden. Nach dessen Festsetzungen sollten zentrenrelevante Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet nicht zulässig sein. Ein Textilhandel sei in dem Einzelhandelskonzept als sonstiges zentrumsrelevantes Hauptsortiment benannt. Insoweit sollten neue Betriebe nur in – hier nicht betroffenen – zentralen Versorgungsbereichen angesiedelt werden. In sonstigen integrierten Lagen sollten neue Betriebe mit solchen Sortimenten nur bis zu einer Verkaufsfläche von 200 qm angesiedelt werden. Da eine solche an die Größe der Verkaufsfläche anknüpfende Festsetzung voraussichtlich nicht umsetzbar sei, würden daher auch das genannte Flächenmaß unterschreitende Einzelhandelsbetriebe von einem Ausschluss erfasst sein. Weiter werde im Rahmen des Aufstellungsverfahrens zu entscheiden sein, ob die vorhandenen Einzelhandelsbetriebe auf den sich aus den für sie erteilten Baugenehmigungen ergebenden Bestand zu beschränken seien oder ob diesen Nutzungen anderweitig Rechnung getragen werden solle.
Zur Sicherung der Planung beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin in derselben Sitzung anschließend (TOP 15) die streitgegenständliche Veränderungssperre (VS) für den Bereich des einfachen Bebauungsplans „Saarbrücker Straße/E-Straße“. Beide Beschlüsse wurden am 18.5.2020 öffentlich bekannt gemacht. Nach § 4 VS ist die Veränderungssperre am 19.5.2020 in Kraft getreten.
Mit Schreiben an die Untere Bauaufsicht vom 22.5.2020 verwies die Antragstellerin darauf, dass bezogen auf den Einreichungszeitpunkt der Verträglichkeitsstudie am 13.2.2020 und die sich daraus zu dem Zeitpunkt ergebende Vollständigkeit der Bauantragsunterlagen am 13.5.2020 die Entscheidungsfrist für das vereinfachte Verfahren von drei Monaten abgelaufen sei, so dass die Baugenehmigung nach § 64 Abs. 3 Satz 5 LBO als erteilt gelte. Gleichzeitig bat die Antragstellerin um die entsprechende Bestätigung. Da der Eintritt der Fiktion vor dem Datum der Bekanntmachung der Veränderungssperre liege, bleibe die Genehmigung davon unberührt. Ferner machte die Antragstellerin unter Hinweis auf einen ihr drohenden „Verzögerungsschaden“ geltend, dass sie bereits Maßnahmen zum Vollzug der Genehmigung für die Nutzungsänderung eingeleitet beziehungsweise in Auftrag gegeben habe. So habe sie unter anderem einen Mietvertrag abgeschlossen.
Unter dem 25.5.2020 lehnte die Bauaufsichtsbehörde der Antragsgegnerin den Bauantrag unter Verweis auf die Einleitung des Planaufstellungsverfahrens und die erlassene Veränderungssperre ab.4vgl. dazu den Bescheid vom 25.5.2020 – 630 (00007/20), der Antragstellerin förmlich zugestellt am 3.6.2020vgl. dazu den Bescheid vom 25.5.2020 – 630 (00007/20), der Antragstellerin förmlich zugestellt am 3.6.2020 In dem Zusammenhang heißt es in der Begründung, die Nutzungsänderung werde von der Sperre erfasst, da sie bei deren Inkrafttreten am 19.5.2020 noch nicht baurechtlich genehmigt gewesen sei.
In einem Schreiben vom Folgetag lehnte die Bauaufsicht die Erteilung der beantragten Bestätigung nach § 64 Abs. 3 Satz 6 LBO ab und verwies zur Begründung auf die fehlende Vollständigkeit der Bauantragsunterlagen.5vgl. das Schreiben an den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 26.5.2020 – 630 (00007/20)vgl. das Schreiben an den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 26.5.2020 – 630 (00007/20)
Im Juni 2020 erhob die Antragstellerin Widerspruch sowohl gegen die Ablehnung der schriftlichen Bestätigung des Fiktionseintritts als auch gegen die Versagung der Baugenehmigung. In einem Schreiben der Bauaufsichtsbehörde vom Juli 2020 an den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin heißt es, die für den Fristlauf und den Eintritt der Genehmigungsfiktion erforderliche Vollständigkeit der Bauantragsunterlagen habe in mehrfacher Hinsicht nicht vorgelegen. Neben verschiedenen nach der Bauvorlagenverordnung zu fordernden und dem Bauantrag nicht beigefügten Antragsunterlagen sei eine Vereinigungsbaulast für die beiden Flurstücke Nr. 30xx/1 und 3090/4 notwendig.6 vgl. dazu das Schreiben der Unteren Bauaufsichtsbehörde vom 2.7.2020 – 630 (00007/20)vgl. dazu das Schreiben der Unteren Bauaufsichtsbehörde vom 2.7.2020 – 630 (00007/20)
Im August 2020 hat die Antragstellerin darüber hinaus Klage beim Verwaltungsgericht erhoben, mit der sie im Hauptantrag die Verpflichtung der Antragsgegnerin – UBA – zur schriftlichen Bestätigung des Fiktionseintritts nach § 64 Abs. 3 Satz 5 LBO und hilfsweise deren Verpflichtung zur Erteilung der Genehmigung für die beantragte Nutzungsänderung begehrt. Die Klage ist beim Verwaltungsgericht des Saarlandes anhängig.7vgl. das Verfahren mit der Geschäftsnummer 5 K 804/20 –vgl. das Verfahren mit der Geschäftsnummer 5 K 804/20 –
Im September lehnte die Bauaufsichtsbehörde bei der Antragsgegnerin zudem einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre ab.8 vgl. dazu den Bescheid vom 8.9.2020 – 630 (00007/20)vgl. dazu den Bescheid vom 8.9.2020 – 630 (00007/20) Auch dagegen erhob die Antragstellerin Widerspruch. Das Zulassungsbegehren wurde im Oktober 2020 auch in die Klage einbezogen.
Im April 2021 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag hinsichtlich der Veränderungssperre gestellt. Sie macht geltend, es fehle an einem „im Mindestmaß hinreichend konkretisierten Planungskonzept“. Zudem seien der nach der Begründung undifferenziert erstrebte vollständige Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen und die durch eine Veränderungssperre erzeugte Entwicklungsblockade für das Plangebiet sachlich nicht gerechtfertigt und unverhältnismäßig. In die Sperrwirkung sei auch der noch 2019 genehmigte Schuhhandel einbezogen. Wenn der Planaufstellungsbeschluss pauschal lediglich auf einen Einzelhandelsausschluss auf einer für die städtebauliche Entwicklung unbedeutenden Einzelhandelsfläche abziele und sich dabei nur auf ein überholtes Einzelhandelskonzept stütze, genüge das nicht den Anforderungen an die Rechtfertigung einer Veränderungssperre. Notwendig sei die Erkennbarkeit eines realisierbaren Nutzungskonzepts. So habe der VGH Baden-Württemberg die Festsetzung „einzelhandelsnahe Dienstleistung“ in einem Bebauungsplan mangels Bestimmtheit als nicht realisierbar angesehen, die den Erlass einer Veränderungssperre nicht rechtfertige. Zu dem geforderten Mindestmaß hinreichender Konkretisierung eines Plankonzepts nach § 9 Abs. 2a BauGB gehöre auch, dass der zentrale Versorgungsbereich, für den das Plankonzept entwickelt werden solle, hinreichend konkretisiert sei. Daran fehle es, wenn der Versorgungsbereich räumlich nicht feststehe und der mit dem Aufstellungsbeschluss festgelegte Zweck sich so nicht erreichen lasse. Mit Blick auf das nach § 9 Abs. 2a BauGB geforderte Festsetzungsziel seien solche Regelungen nicht legitimiert, die von vorneherein nicht geeignet seien, die Zielerreichung zu fördern, weil sie „überschießend“ seien und das Planungsziel konterkarierten. Das sei hier der Fall, soweit in einem funktionell als zentraler Versorgungsbereich zu betrachtenden Gebiet zugunsten anderer nicht bestimmter und funktional klar abgegrenzter Bereiche sowohl zentren- als auch nahversorgungsrelevante Nutzungen pauschal ausgeschlossen werden sollten. Habe sich der Plangeber nicht einmal einen auf die funktionellen Gegebenheiten und auf die aktuelle Situation gestützten Überblick über die in der Innenstadt vorhandenen zentralen Versorgungsbereiche verschafft, sei die Sperrwirkung einer Veränderungssperre nicht gerechtfertigt und löse einen „unangemessenen Blindflug“ aus. Für die Wirksamkeit der Veränderungssperre sei von Bedeutung, dass der Versorgungsbereich in dem Einzelhandelskonzept nicht nach sachgerechten Kriterien abgegrenzt worden sei. Hinzu komme, dass das Einzelhandelskonzept nicht als Rechtfertigungsgrund herangezogen werden könne, wenn es die ihm zugedachte Steuerungsfunktion nicht erfüllen könne, weil es funktionslos geworden sei. Da die Antragsgegnerin das Einkaufszentrum auf dem Enklerplatz nicht weiterverfolge, vielmehr den Mietvertrag für den dort betriebenen Parkplatz verlängert habe, sei der Grund für eine stärkere Fokussierung der Einzelhandelsentwicklung auf diesen Standort entfallen. Der Verweis im § 9 Abs. 2a BauGB auf die Maßgeblichkeit eines Einzelhandelskonzepts zeige, dass bei Anwendung der Vorschrift ein Mindestmaß an Konkretisierung des Planungskonzepts zum Ausschluss vom Willkür gewahrt sein müsse. Im vorliegenden Fall sei Funktionslosigkeit eingetreten, weil der Kernbestandteil des Einzelhandelskonzepts, die Erhaltung und fokussierte Entwicklung der Versorgungsfunktion des zentralen Versorgungsbereichs durch den Bau eines Einkaufszentrums weggefallen sei. Das habe Auswirkungen auf die räumliche Abgrenzung des Versorgungsbereichs. Das Einzelhandelskonzept sei tatsächlich aufgrund eingetretener Entwicklungen überholt und könne deswegen die ihm zugedachte Steuerungsfunktion nicht mehr erfüllen. Unklar sei auch, welche Sortimente in der Innenstadt der Antragsgegnerin als zentrenrelevant gelten könnten, da eine aktuelle Abgrenzung und eine „aktuelle Liste“ nicht vorlägen. Darauf sei weder im Bebauungsplanentwurf noch in der Bekanntmachung der Veränderungssperre in irgendeiner Weise hingewiesen worden. Deswegen fehle es an einem sicherungsfähigen Planungskonzept. Die Bezeichnung „Innenstadt“ sei ebenso unbestimmt wie die 1.000 m-Angabe. Mit der Frage, ob der zu schützende zentrale Versorgungsbereich sachgerecht abgegrenzt sei, habe sich die Antragsgegnerin nach den Beschlussunterlagen nicht befasst. Im Aufstellungsbeschluss fehle es auch an einer klaren Festlegung beziehungsweise Abgrenzung der Bereiche für die jeweiligen Nutzungsarten. Da ein räumlicher Bezugspunkt nicht festgelegt worden sei, sei schon unklar, ob der 1.000 m-Radius zur Bestimmung des zu schützenden zentralen Versorgungsbereichs ausgehend von der Grenze des Plangebiets festgelegt werden solle oder umgekehrt von irgendeinem sonstigen räumlichen Bezugspunkt in der Innenstadt. Da ein Einzelhandelskonzept keine Rechtsverbindlichkeit aufweise, sei eine Eingrenzung eines vorhandenen zentralen Versorgungsbereichs im Wege einer informellen Planung ohne Entsprechung in den tatsächlichen Gegebenheiten unzulässig. Der Begriff des zentralen Versorgungsbereichs sei zudem nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte zu verstehen, sondern funktional. Ein zentraler Versorgungsbereich liege vor, wenn ihm aufgrund vorhandener Einzelhandelsnutzungen eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukomme. Insofern sei von Bedeutung, dass sich der Ortsbereich, der hier in Bezug auf die innerstädtische Einzelhandelsentwicklung Beschränkungen unterworfen werden solle, unmittelbar an Einzelhandelsstrukturen, den Rathauskomplex und an zentralörtliche Versorgungsstrukturen der Antragsgegnerin anschließe. Die in dem Einzelhandelskonzept von 2015 angeführten Gründe, warum nur die Talstraße, die Christian-Weber-Straße sowie die Achse Saarbrücker Straße – Marktplatz dazu zu rechnen seien, nicht aber der Bereich mit den Einzelhandelsbetrieben in der Saarbrücker Straße selbst, seien nicht nachvollziehbar. Auffällig sei auch, dass nur der Bereich in der Saarbrücker Straße dem Einzelhandelsausschluss unterworfen werden solle, in dem sich ihre Grundstücksflächen mit den Einzelhandelsbetrieben Schuhfachmarkt, Action-Einzelhandelsbetrieb und HTZ Tierfutterbetrieb befänden, nicht aber der Bereich jenseits der Bahnlinie mit dem Matratzenhandel Concord und auch nicht in die Richtung, wo sich ein Netto-Markt, ein Kfz-Betrieb, ein Autohändler sowie Brachflächen des stillgelegten DSD Werks A-Stadt befänden. Es wäre also denkbar gewesen, sowohl in Richtung F. als auch in Richtung Rathaus eine Einzelhandelsentwicklung anzubahnen, ohne dass es hierfür eine städtebaulich-planerische Steuerung gebe, nur nicht in dem dazwischenliegenden Bereich mit dem Grundstück der Klägerin. Das deute darauf hin, dass es nach dem Planaufstellungsbeschluss nur darum gehen solle, ohne positive planungskonzeptionelle Entwicklungsperspektive die Einzelhandelsnutzung gerade dort auszuschließen. Gehöre aber der Planbereich, der mit einer Veränderungssperre belegt werde, selbst zum zentralen Versorgungsbereich oder sei dies bei funktioneller Betrachtung zumindest nicht ausgeschlossen, fehle der Konzeption schon die nach § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB notwendige Prämisse, dass der Ortsbereich, für den die vorgesehenen Nutzungsbeschränkungen zur Erhaltung oder Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs festgesetzt werden sollten, nicht diesem selbst angehörten. Da eine Nutzungsänderung im unbeplanten Innenbereich verhindert werden solle, die nach dem Einzelhandelsgutachten, nach dem im Übrigen ein ausreichendes Nachfragepotential vorliege, zentrenverträglich und daher genehmigungsfrei sei und nicht von der Veränderungssperre erfasst werde, sei diese auch unverhältnismäßig. Sie solle in erster Linie ihr Vorhaben verhindern und verstoße schon deswegen gegen § 14 Abs. 3 BauGB. Treffe die Feststellung des Gutachters zu, wonach eine Zentrenschädlichkeit nicht gegeben sei, handele es sich bei der Nutzungsänderung von dem wegen seines nicht zentrenrelevanten Sortiments genehmigungsfrei realisierten Einzelhandelsbetrieb „HTZ-Tiernahrung“ in den erstrebten nicht großflächigen Textilienhandel um eine verfahrensfreie Nutzungsänderung im Sinne des § 61 Abs. 3 LBO. Wenn die Veränderungssperre letztlich dem Zweck diene, im Widerspruch zu § 14 Abs. 3 BauGB primär eine letztlich genehmigungsfreie Nutzungsänderung einer vorhandenen baulichen Einzelhandelsanlage zu blockieren, verstoße sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Obwohl in dem Einzelhandelsgutachten ausdrücklich der Hinweis enthalten gewesen sei, dass aufgrund der festgestellten veränderten Angebotsstruktur des Homburger Einzelhandels grundsätzlich eine Aktualisierung verschiedener Bereiche des Einzelhandelsstandorts sinnvoll wäre, habe sich die Antragsgegnerin auch darüber und zudem über die in ihrem Einzelhandelskonzept 2015 enthaltene Ansiedlungsregel hinweggesetzt, wonach an integrierten Standorten Einzelhandelsbetriebe bis 200 qm Verkaufsfläche zulässig sein sollten, und sich wegen einer angeblich fehlenden Umsetzbarkeit verschärfend dafür entschieden, sich auch über den Genehmigungsanspruch der Antragstellerin hinwegzusetzen. Mit der Veränderungssperre sei so eine Sperrwirkung für die Nutzungsänderung eines Bestandsgebäudes im faktischen Mischgebiet herbeigeführt worden, ohne dass klar gewesen sei, wie das Planungskonzept des einfachen Bebauungsplans aussehen solle, insbesondere ob es bei der Ansiedlungsregel des Einzelhandelskonzepts 2015 bleiben solle und ob ihr Vorhaben überhaupt unter Bestandsschutzaspekten ausgeschlossen werden könne. In Bezug auf einen sektoralen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB habe die Rechtsprechung hervorgehoben, dass bei einem solchen Bebauungsplan, der sich nicht auf die Festsetzung eines bestimmten Gebietstyps beziehe, ein hinreichender Konkretisierungsgrad mit Blick auf § 14 Abs. 2 BauGB erst dann erreicht sei, wenn sich den Planungsvorstellungen ein hinreichend konkreter Gebietsbezug dergestalt entnehmen lasse, für welche Teile des Plangebietes welche dieser Festsetzungen in Betracht gezogen werde. Im Lichte des Eigentumsschutzes sei es geboten, gerade in Bezug auf bestandsüberplanende Festsetzungen, die zum Ausschluss oder der Einschränkung von bestandsgefährdenden Nutzungsänderungen führen könnten, strenge Maßstäbe anzulegen. Insofern sei von ausschlaggebender Bedeutung, ob zum Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten in dem Maße gegeben sei, dass eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar möglich sei. Die Nutzungsvorstellungen seien inkonsistent und daher nicht sicherungsfähig. Einerseits habe der Stadtrat die Ansiedlungsregeln des Einzelhandelskonzepts bezüglich sonstiger integrierter Lagen zur Planrechtfertigung herangezogen, wonach Einzelhandelsbetriebe mit sonstigen zentrenrelevanten Sortimenten bis 200 qm Verkaufsfläche zulässig sein sollten. Andererseits sei er aber davon abgerückt, weil erkannt worden sei, dass diese Ansiedlungsregel rechtswidrig sei. Stattdessen sei die Vorstellung formuliert worden, dass ein genereller Ausschluss zentrenrelevanter Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet angestrebt würde, obwohl auch diese Planvorstellung so nicht realisierbar sei. Es lasse sich im Plangebiet weder eine Begrenzung der Einzelhandelsnutzung auf bis zu 200 qm Verkaufsfläche nach „Hauptsortimenten“ noch die Festsetzung, wonach zentrenrelevante und nahversorgungsrelevante Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet unzulässig seien, städtebaulich rechtfertigen. Das habe schon im Zeitpunkt des Planaufstellungsbeschlusses festgestanden. Eine Veränderungssperre könne und dürfe aber nur eine bestimmte Planung sichern, nicht aber allgemein die Planungsmöglichkeit der Gemeinde oder den Planungsprozess als solchen schützen.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 7.5.2020 vom Stadtrat der Antragsgegnerin als Satzung beschlossene und am 18.5.2020 bekannt gemachte Veränderungssperre für den Bereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans „Saarbrücker Straße/E-Straße“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Sie trägt vor, das Planungsziel des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans leite sich aus den städtebaulichen Zielvorstellungen des 2015 vom Stadtrat beschlossenen Einzelhandelskonzepts ab. Im Sinne einer geordneten städtebaulichen Entwicklung sollten Festsetzungen zur Erhaltung und zum Schutz des etwa 1.000 m entfernt liegenden zentralen Versorgungsbereichs „Innenstadt" in einem einfachen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB getroffen werden. Zentrenrelevante und nahversorgungsrelevante Einzelhandelsnutzungen sollten im Plangebiet unzulässig sein. Die Veränderungssperre, deren Geltungsbereich das Grundstück der Antragstellerin erfasse, sei wirksam. Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauGB lägen vor. Die Planungsabsicht sei hinreichend konkretisiert worden. Die Antragstellerin verkenne die für die Beurteilung der Wirksamkeit einer Veränderungssperre geltenden rechtlichen Maßstäbe und dass es einer abschließenden Entscheidung über die Frage, ob Einzelhandelbetriebe mit einer Verkaufsfläche von bis zu 200 qm in dem aufzustellenden Bebauungsplan zulässig sein sollten, zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses nicht bedurft habe. Die Anforderungen an ein „Mindestmaß" an Klarheit, welche positiven städtebaulichen Vorstellungen beziehungsweise welche Ziele und Zwecke mit der Planung verfolgt werden sollten, seien abhängig von den Umständen des Einzelfalls. Das Konkretisierungserfordernis dürfe nicht überspannt werden, da es gerade Ziel einer solchen Planung sei, einen Bebauungsplan unter Beachtung des Abwägungsgebots erst zu erarbeiten. Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept sei nicht zu fordern. Ausreichend sei, dass sich aus dem Planaufstellungsbeschluss oder weiteren Verfahrensschritten wenigstens ansatzweise ersehen lasse, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplanes sein solle. Fragen im Zusammenhang mit den bestandsgeschützten Nutzungen im Plangebiet könnten auf die Abwägungsebene im Rahmen des Satzungsbeschlusses über den Bebauungsplan verlagert werden. Eine solche Satzung sei nur dann als ungültig zu bewerten, wenn bereits bei ihrem Erlass offenkundig sei, dass die zu sichernden Planungsziele mittels einer rechtmäßigen Bauleitplanung von vorneherein nicht erreichbar seien. Aus dem Aufstellungsbeschluss vom 7.5.2020 gehe hervor, dass sie das Planungsziel verfolge, einen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB zur Erhaltung und Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs „Innenstadt" durch den Ausschluss von zentrenrelevanten Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet zu erlassen. Damit wolle sie vornehmlich ihrer städtebaulichen Zielsetzung Rechnung tragen, die Innenstadt als zentralen Versorgungsbereich zur Stärkung ihrer mittelzentralen Versorgungsfunktion qualitativ und quantitativ aufzuwerten. Um das zu erreichen, sollten nach ihrem Einzelhandelskonzept neue Betriebe mit sonstigen zentrenrelevanten Hauptsortimenten gemäß Homburger Sortimentsliste, zu der insbesondere Bekleidung zähle, nur in den zentralen Versorgungsbereichen angesiedelt werden. Das Plangebiet liege in einigem Abstand zum zentralen Versorgungsbereich Innenstadt. Im Zeitpunkt des Beschlusses über die Veränderungssperre bedürfe es nicht einmal eines Beschlusses über die Erstellung eines Einzelhandelskonzepts, in dem der zentrale Versorgungsbereich konkretisiert werde. Dieser Umstand betreffe nur Modalitäten, wie das Planungsziel verwirklicht werden solle, nicht aber das Planungsziel selbst. All dies sei aber nicht im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses zu entscheiden, sondern betreffe die Ebene des Bebauungsplans. Bei der Bestimmung der zentralen Versorgungsbereiche und ihrer genauen Grenzen besitze die Gemeinde weitgehende planerische Gestaltungsfreiheit. Deren Grenze überschreite sie nur, wenn die Festlegung und Abgrenzung des jeweiligen zentralen Versorgungsbereichs eine nachvollziehbare städtebauliche Begründung vermissen lasse und deswegen willkürlich erscheine. Die Planungsabsicht erschöpfe sich nicht darin, das Vorhaben der Antragstellerin zu verhindern. Einen höheren als den hier erreichten Konkretisierungsgrad, um eine Veränderungssperre erlassen zu können, verlange das planungsrechtliche Instrument des § 9 Abs. 2a BauGB gerade nicht. Die Festsetzungen könnten für Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans unterschiedlich getroffen werden. Dabei sei insbesondere ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthalte. Der Regelungsgehalt des § 9 Abs. 2a BauGB sei an § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO angelehnt. Anders als diese Bestimmungen erfordere er nicht die vorherige Festsetzung eines Baugebiets, um die von der Norm eröffneten Ausschlussmöglichkeiten, namentlich zur Einzelhandelssteuerung, aktivieren zu können. Dass ein Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB voraussetze, dass dieser Ausschluss durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt sei, und dass er nur dann abwägungsgerecht sein könne, wenn ihm eine sorgfältige Bestandsaufnahme der im Plangebiet vorhandenen Nutzungen vorausgehe, erhöhe die Konkretisierungsanforderungen für die Verhängung einer Veränderungssperre nicht. Vielmehr handele es sich dabei um spezifische Rechtmäßigkeitsbedingungen eines Bebauungsplans nach § 9 Abs. 2a BauGB, die erst nach seinem Inkrafttreten nach Abschluss des Planaufstellungsverfahrens darüber entschieden, ob er wirksam sei oder nicht. Sie hätten keinen Rückbezug zu dem für die Veränderungssperre zu fordernden Konkretisierungsgrad. Die Ausschlusstendenz eines auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB erlassenen Bebauungsplans und sein begrenzter Regelungsumfang brächten es mit sich, dass das ihm zugrundeliegende planerische Konzept nicht dieselbe Dichte aufweisen müsse wie bei anderen Bebauungsplänen. Die Antragstellerin verkenne, dass zwischen dem Konkretisierungsgrad, der im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre erreicht sein müsse, und den Rechtmäßigkeitsanforderungen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des späteren Bebauungsplans zu unterscheiden sei. Zuletzt vermöge die Antragstellerin auch nicht mit ihren Ausführungen zur Unverhältnismäßigkeit der Veränderungssperre wegen des vermeintlich erbrachten Nachweises der Zentrenverträglichkeit des Vorhabens nach § 34 Abs. 3 BauGB durchzudringen. Die gutachterliche Stellungnahme zur Ansiedlung eines Bekleidungsfachmarkts sei bereits nicht geeignet, den Nachweis fehlender schädlicher Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB zu erbringen. Sie enthalte keine Angaben zu etwaigen zu erwartenden Umsatzumverteilungen. In der baurechtlichen Praxis sei es aber regelmäßiges Kriterium, die schädlichen Auswirkungen mit Hilfe von Gutachten über den zu erwartenden Kaufkraftabfluss beziehungsweise die zu erwartende Umsatzumverteilung zu beurteilen. Letztlich sei das aber auch unerheblich, weil die Gemeinden bei der Anwendung des Planungsinstruments des § 9 Abs. 2a BauGB nicht darauf beschränkt seien, nur solche Vorhaben zu verhindern, die bereits städtebauliche Auswirkungen erwarten ließen und daher ohnehin bereits nach § 34 Abs. 3 BauGB unzulässig seien. Im Nachgang zum Aufstellungsbeschluss habe sie – die Antragsgegnerin – beschlossen, ihr Einzelhandelskonzept zu aktualisieren. Damit trage sie dem § 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB Rechnung, wonach bei der Aufstellung eines Bebauungsplans nach dieser Vorschrift Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche in einem städtebaulichen Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen seien. Sie habe ein Sachverständigenbüro mit den zur Aktualisierung der gesamtstädtischen Einzelhandelskonzeption notwendigen Untersuchungen beauftragt. Die bislang vorliegenden Ergebnisse seien in einem Workshop am 27.10.2021 vorgestellt worden. Die Arbeiten am Einzelhandelskonzept hätten bislang noch nicht zum Abschluss gebracht werden können, weil die Corona-bedingten zeitweiligen Geschäftsschließungen die Bestandsaufnahme und -analyse verzögerten. Dementsprechend habe auch der Entwurf des Bebauungsplans noch nicht erarbeitet werden können. Für die Wirksamkeit der Veränderungssperre sei dies aber ohne Bedeutung. Grund für die im Gesetz vorgesehene Geltungsdauer einer Veränderungssperre sei die im Vorfeld nur eingeschränkt vorhersehbare Dauer eines Planungsprozesses. Diese Frist könne im Regelfall auch ohne weiteres in Anspruch genommen werden.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens VG 5 K 804/20 und der jeweils beigezogenen Verwaltungsunterlagen Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
I.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
A.
1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Normenkontrollantrag der Antragstellerin wurde innerhalb der gesetzlich bestimmten Frist gestellt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Gegenstand des Normenkontrollbegehrens ist die Satzung über die Veränderungssperre für den zukünftigen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen einfachen Bebauungsplans „Saarbrücker Straße/E-Straße“.
Die Antragstellerin ist als von Regelungen des aufzustellenden Bebauungsplans unmittelbar betroffene Eigentümerin im Satzungsgebiet gelegener Grundstücke antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Das Vorliegen des dadurch indizierten Rechtsschutzbedürfnisses für den Normenkontrollantrag unterliegt keinen Bedenken. Der Antragstellerin wurde der im Januar 2020 eingereichte Bauantrag für eine „Nutzungsänderung … in Einzelhandel mit Textilien“ des Gebäudes auf ihrem Flurstück Nr. 30xx/1 in Flur 13 der Gemarkung A-Stadt gerade unter Verweis auf die entgegenstehende Veränderungssperre, die für die Zeit ihrer Geltung Vorhaben nach § 29 BauGB, unter anderem Nutzungsänderungen, nicht zulässt, abgelehnt.9 vgl. dazu den Bescheid der Unteren Bauaufsicht vom 25.5.2020 – 630 (00007/20)vgl. dazu den Bescheid der Unteren Bauaufsicht vom 25.5.2020 – 630 (00007/20) Eine das Rechtsschutzbedürfnis einzelfallbezogen wegen einer von der Antragstellerin auch reklamierten offensichtlichen Verfahrensfreiheit der Nutzungsänderung in Frage stellende offensichtliche Verfahrensfreistellung nach § 61 Abs. 3 LBO oder ein evidenter Anspruch auf Erteilung einer in das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde gestellten Ausnahme (§ 14 Abs. 2 BauGB) können nicht festgestellt werden. Insoweit ist zum einen festzuhalten, dass die Verfahrensfreiheit nach § 61 LBO keinen Einfluss auf die Verpflichtung zur Beachtung materiell-baurechtlicher Anforderungen an ein Vorhaben hat (§ 60 Abs. 2 LBO), dass verfahrensrechtlichen Privilegierungen durch Landesgesetzgeber auch im § 14 Abs. 1 Nr. 2 BauGB ihren Niederschlag gefunden haben und dass diese plansichernden Vorgaben ausdrücklich an die „Durchführung“ beziehungsweise an die „Vornahme“ eines Vorhabens, hier die Nutzungsänderung, anknüpfen.10vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30.8.2012 – 4 C 1.11 –, NVwZ 2013, 304, Beschluss vom 19.5.2004 – BVerwG 4 BN 22.04 –, BRS 67 Nr. 119vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30.8.2012 – 4 C 1.11 –, NVwZ 2013, 304, Beschluss vom 19.5.2004 – BVerwG 4 BN 22.04 –, BRS 67 Nr. 119 Die in dem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen sind zum anderen Gegenstand des beim Verwaltungsgericht anhängigen und bezüglich des letztgenannten Aspekts ausdrücklich erweiterten Klageverfahrens 5 K 804/20. Die Verfahrensfreistellung speziell der Nutzungsänderung nach § 61 Abs. 3 Nr. 1 LBO scheidet nach der Rechtsprechung des Senats im Übrigen jedenfalls nicht nur aus, wenn die bisherige und die geänderte Nutzung in verschiedenen Rechtsvorschriften geregelt sind, sondern auch dann, wenn sich aus derselben speziell planungsrechtlichen Norm (hier möglicherweise aus dem § 34 Abs. 3, 3a BauGB) abweichende Anforderungen hinsichtlich der Zulässigkeit der neuen Nutzung ergeben.11vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 24.4.2009 – 2 B 265/09 –, BRS 74 Nr. 202, und vom 30.6.2009 – 2 B 367/09 –, BauR 2009, 1627vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 24.4.2009 – 2 B 265/09 –, BRS 74 Nr. 202, und vom 30.6.2009 – 2 B 367/09 –, BauR 2009, 1627
Ein schutzwürdiges Interesse ist auch nicht deswegen zu verneinen, weil die Antragstellerin in dem zuvor genannten Klageverfahren beim Verwaltungsgericht geltend macht, sie sei Inhaberin einer wegen fruchtlosen Verstreichens der Entscheidungsfrist im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren12vgl. zur Anwendbarkeit des vereinfachten Verfahrens mit Blick auf die geplante Verkaufsfläche § 2 Abs. 4 Nr. 4 LBOvgl. zur Anwendbarkeit des vereinfachten Verfahrens mit Blick auf die geplante Verkaufsfläche § 2 Abs. 4 Nr. 4 LBO von drei Monaten nach Bauantragstellung im Januar gemäß § 64 Abs. 3 Satz 5 LBO als erteilt geltenden und daher nach § 14 Abs. 3 BauGB (§ 3 Abs. 2 VS) gegenüber der am 19.5.2020 in Kraft getretenen Veränderungssperre immunisierten (fingierten) Baugenehmigung. Die durch diesen Vortrag aufgeworfenen Fragen, insbesondere im Zusammenhang mit dem zwischen den Beteiligten umstrittenen, für den Lauf der Frist maßgeblichen Zeitpunkt der Vollständigkeit der Antragsunterlagen,13 vgl. dazu zuletzt OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.5.2021 – 2 A 107/20 –, sowie die Beschlüsse vom 10.2.2014 – 2 B 490/13 –, SKZ 2014, 200, Leitsatz Nr. 27, vom 2.7.2013 – 2 B 57/13 –, SKZ 2014, 31, Leitsatz Nr. 16, und die Urteile vom 12.2.2009 – 2 A 256/08 –, Juris, und vom 9.3.2006 – 2 R 8/05 –, BRS 70 Nr. 148vgl. dazu zuletzt OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.5.2021 – 2 A 107/20 –, sowie die Beschlüsse vom 10.2.2014 – 2 B 490/13 –, SKZ 2014, 200, Leitsatz Nr. 27, vom 2.7.2013 – 2 B 57/13 –, SKZ 2014, 31, Leitsatz Nr. 16, und die Urteile vom 12.2.2009 – 2 A 256/08 –, Juris, und vom 9.3.2006 – 2 R 8/05 –, BRS 70 Nr. 148 ist ebenfalls Gegenstand des beim Verwaltungsgericht anhängigen Klageverfahrens. Für deren die dortige Entscheidung vorwegnehmende Klärung ist im Rahmen der Beurteilung der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags unter dem Aspekt des Rechtsschutzbedürfnisses kein Raum.14vgl. im Zusammenhang mit der Sachentscheidungsvoraussetzung der Antragsbefugnis etwa BVerwG, Urteil vom 24.9.1998 – 4 CN 2.98 –, BRS 60 Nr. 46, und Beschluss vom 18.3.1994 – BVerwG 4 NB 24.93 –, NVwZ 1994, 683, wonach sich eine prozessuale Handhabung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verbietet, die im Ergebnis dazu führt, eine an sich gebotene Sachprüfung als Frage der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags zu behandelnvgl. im Zusammenhang mit der Sachentscheidungsvoraussetzung der Antragsbefugnis etwa BVerwG, Urteil vom 24.9.1998 – 4 CN 2.98 –, BRS 60 Nr. 46, und Beschluss vom 18.3.1994 – BVerwG 4 NB 24.93 –, NVwZ 1994, 683, wonach sich eine prozessuale Handhabung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verbietet, die im Ergebnis dazu führt, eine an sich gebotene Sachprüfung als Frage der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags zu behandeln
Im Ergebnis stand auch in der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten nicht im Streit, dass die Antragstellerin bei einem Erfolg des Normenkontrollbegehrens ihre Rechtsstellung verbessern kann, da sie ohne die Veränderungssperre weitergehende Nutzungsmöglichkeiten für ihr Grundstück besitzt.
Sonstige Bedenken gegen die Zulässigkeit bestehen nicht.
B.
Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet. Die vom Stadtrat der Antragsgegnerin im Mai 2020 beschlossene Satzung über die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB zweijährige Veränderungssperre leidet weder in formeller Hinsicht noch inhaltlich an durchgreifenden, den Ausspruch ihrer Unwirksamkeit (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO) rechtfertigenden Mängeln. Dabei gehört es nach ständiger Rechtsprechung ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als umfassende Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Normen und des im Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) grundsätzlich nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesen Verfahren „gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern einer städtebaulichen Satzung einzutreten.15vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteile vom 4.4.2019 – 2 C 313/18 –, BauR 2020, 772, und vom 23.5.2019 – 2 C 44/18 –, BauR 2020, 608, jeweils m.w.N.vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteile vom 4.4.2019 – 2 C 313/18 –, BauR 2020, 772, und vom 23.5.2019 – 2 C 44/18 –, BauR 2020, 608, jeweils m.w.N.
1. Im Ergebnis durchgreifende Verfahrensfehler bei dem Erlass der Veränderungssperre werden von der Antragstellerin nicht geltend gemacht und sind auch sonst nicht festzustellen. Der nach § 14 Abs. 1 BauGB erforderliche Beschluss zur Aufstellung des gleichnamigen Bebauungsplans, der ebenso wie seine nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgeschriebene (ordnungsgemäße) Bekanntmachung bei Veränderungssperren eine Wirksamkeitsvoraussetzung darstellt, liegt vor. Aus dem Umstand, dass auch der Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan erst mit seiner Bekanntgabe nach außen wirksam wird, kann nicht abgeleitet werden, dass eine Veränderungssperre erst nach Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses beschlossen werden darf. Dass die Aufstellung des Bebauungsplans und die Veränderungssperre, wie hier ausweislich des Sitzungsprotokolls am 7.5.2020, in dieser Reihenfolge in derselben Sitzung des Stadtrats beschlossen und beide Beschlüsse später am 18.5.2020 gleichzeitig amtlich bekannt gemacht worden sind, unterliegt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.16vgl. etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 9.4.2008 – 2 C 309/07 –, AS 36, 242, dazu BVerwG, Beschluss vom 22.7.2008 – 4 BN 18.08 –, jurisvgl. etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 9.4.2008 – 2 C 309/07 –, AS 36, 242, dazu BVerwG, Beschluss vom 22.7.2008 – 4 BN 18.08 –, juris Dass ausweislich der Veröffentlichung vom 18.5.2020 in der Saarbrücker Zeitung die Veränderungssperre am 7.5.2020 und damit wenige Tage vor dem Aufstellungsbeschluss vom Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt wurde, ist in dem Zusammenhang unschädlich. Beide Ausfertigungen erfolgten vor der Bekanntmachung.17vgl. dazu etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 22.11.2007 – 2 N 7/06 –, BRS 71 Nr. 37vgl. dazu etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 22.11.2007 – 2 N 7/06 –, BRS 71 Nr. 37
2. Die angegriffene Satzung, das heißt die im Mai 2020 beschlossene Veränderungssperre, leidet auch nicht an einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden materiellen Mangel. Das gilt entgegen der Ansicht der Antragstellerin insbesondere, was den Sicherungszweck der Veränderungssperre angeht.
a. Will die Gemeinde die bauaufsichtsbehördliche Zulassung nicht ihren Planungen entsprechender Bauvorhaben vor einer endgültigen Planungsentscheidung und damit vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans verhindern, so gibt ihr das Baugesetzbuch als Instrument die Veränderungssperre (§ 14 BauGB) an die Hand. Diese gehört nicht zu den in § 1 Abs. 2 BauGB genannten Instrumenten der Bauleitplanung und dient nach dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 BauGB (nur) der Sicherung einer solchen Planung während der oft zeitaufwändigen Aufstellung eines Bebauungsplans. Die Veränderungssperre soll verhindern, dass die Planung durch tatsächliche Veränderungen baulicher oder sonstiger Art, auch – wie hier – Änderungen der Nutzung baulicher Anlagen, während der von der Verwaltung benötigten Zeit für die Erarbeitung des verbindlichen Bauleitplans durch Schaffung vollendeter Tatsachen vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Das befristete Verbot, in dieser Zeit Bauvorhaben im Sinne des § 29 BauGB durchzuführen, ist Ausdruck zulässiger Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums.18 so etwa BVerwG, Beschluss vom 30.9.1992 – 4 NB 35.92 –, BRS 54 Nr. 72so etwa BVerwG, Beschluss vom 30.9.1992 – 4 NB 35.92 –, BRS 54 Nr. 72 Die Veränderungssperre darf auch gezielt eingesetzt werden, um die rechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines aktuell nach § 34 BauGB genehmigungsfähigen Vorhabens negativ zu verändern. Diese zeitlich begrenzte Bausperre müssen die Eigentümer und Eigentümerinnen oder sonst Bauberechtigten für die Geltungsdauer dieser Satzung daher nach der Entscheidung des Bundesgesetzgebers grundsätzlich hinnehmen,19vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.2003 – 4 BN 60.03 –, BauR 2004, 634, speziell für im Flächennutzungsplan als Flächen für Windenergieanlagen dargestellte Gebietevgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.2003 – 4 BN 60.03 –, BauR 2004, 634, speziell für im Flächennutzungsplan als Flächen für Windenergieanlagen dargestellte Gebiete zumal sich Härten im Einzelfall über die in § 14 Abs. 2 BauGB enthaltene Ausnahmeregelung ausgleichen lassen.
b. Eine Veränderungssperre dient nicht dem Schutz der „abstrakten“ Planungshoheit der Gemeinden (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB) als solcher.20vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 30.8.2012 – 4 C 1.11 –, NVwZ 2013, 304 vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 30.8.2012 – 4 C 1.11 –, NVwZ 2013, 304 Sie ist vielmehr im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB, worauf die Antragstellerin zu Recht hinwiest, allerdings nur dann „zur Sicherung der Planung“ beschlossen, wenn im maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses hinreichend konkrete Vorstellungen der Gemeinde vorliegen, worin diese Ziele bestehen (c.) und wenn sich diese auf im Wege einer Bauleitplanung im Ergebnis umsetzbare, damit nicht auf von vorneherein so nicht erreichbare Planungsziele richten (d.).21vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 2.2.2004 – 1 W 1/04 –, BRS 67 Nr. 126vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 2.2.2004 – 1 W 1/04 –, BRS 67 Nr. 126 Erschöpfen sich die „Planungen“ der Gemeinde mangels eines positiv feststellbaren oder sogar wegen eines erkennbar nur „vorgeschobenen“ planerischen Konzepts in der Absicht, ein bestimmtes Bauvorhaben – hier die von der Antragstellerin geplante Änderung der Nutzung des Gebäudes auf dem Flurstück Nr. 30xx/1 – zu verhindern, handelt es sich um eine reine Negativ- oder sogenannte „Verhinderungsplanung“, die mit Blick auf den Art. 14 GG nicht zulässig ist und daher auch nicht nur vorübergehend nach § 14 Abs. 1 BauGB „gesichert“ werden kann. Eine bloße Verhinderungsabsicht oder die Aussage, dass ein bestimmtes Bauvorhaben „unerwünscht“ sei, reichen mit Blick auf die unter Umständen gravierenden wirtschaftlichen Auswirkungen für die betroffenen Eigentümer nicht aus.22vgl. hierzu beispielsweise OVG des Saarlandes, Urteil vom 31.3.2003 – 1 N 1/04 –, BRS 67 Nr. 122, Beschlüsse vom 17.11.2016 – 2 B 283/16 –, SKZ 2017, 70, Leitsatz Nr. 33,vgl. hierzu beispielsweise OVG des Saarlandes, Urteil vom 31.3.2003 – 1 N 1/04 –, BRS 67 Nr. 122, Beschlüsse vom 17.11.2016 – 2 B 283/16 –, SKZ 2017, 70, Leitsatz Nr. 33, Vor dem Hintergrund stellt die in der Rechtsprechung als unzulässig erachtete „Verhinderungsplanung“ letztlich die Kehrseite des Erfordernisses der Feststellung eines (wirklichen) positiven Planungskonzepts dar. Von einer solchen unzulässigen reinen Verhinderungsplanung ist hier nicht auszugehen.
c. Die Feststellung eines Ziels der Planung erfordert im Einzelfall ein „Mindestmaß“ an Klarheit darüber, welche städtebaulichen Vorstellungen beziehungsweise welche Ziele und Zwecke mit der Planung im konkreten Fall verfolgt werden sollen. Die Anforderungen an dieses „Mindestmaß“ hängen von den Umständen des Einzelfalls ab. Das Konkretisierungserfordernis darf nicht überspannt werden, da ansonsten die praktische Tauglichkeit des Plansicherungsinstruments verloren ginge und es gerade das Ziel einer solchen Planung ist, einen Bebauungsplan in dem ihr durch die Sperre zur Verfügung gestellten Zeitraum unter Beachtung des Abwägungsgebots inhaltlich erst zu erarbeiten.23vgl. BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 – 4 CN 16.03 –, BRS 67 Nr. 11; OVG des Saarlandes, Urteil vom 4.4.2019 – 2 C 313/18 –, jurisvgl. BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 – 4 CN 16.03 –, BRS 67 Nr. 11; OVG des Saarlandes, Urteil vom 4.4.2019 – 2 C 313/18 –, juris Von daher ist eine Veränderungssperre – umgekehrt – nur dann unzulässig, wenn sich der Inhalt der beabsichtigten Planung bei Erlass der Veränderungssperre noch „in keiner Weise“ absehen lässt.24so beispielsweise BVerwG, Beschluss vom 22.7.2008 – 4 BN 18.08 –, jurisso beispielsweise BVerwG, Beschluss vom 22.7.2008 – 4 BN 18.08 –, juris Letzteres ist hier nicht der Fall.
Aus den in dem Zusammenhang einer Gesamtbewertung unterliegenden Verwaltungsvorgängen25vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 23.5.2019 – 2 C 44/18 –, BauR 2020, 608vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 23.5.2019 – 2 C 44/18 –, BauR 2020, 608 ist unschwer erkennbar, welche Ziele die Antragsgegnerin mit dem im Mai 2020 eingeleiteten Planaufstellungsverfahren verfolgt. In dem der Veröffentlichung des Aufstellungsbeschlusses beigefügten Text wird ausgeführt, dass es Ziel der Aufstellung des einfachen Bebauungsplans auf der Grundlage des § 9 Abs. 2a BauGB sei, durch eine Festsetzung der Unzulässigkeit zentren- und nahversorgungsrelevanter Einzelhandelsnutzungen in dem bisher nicht beplanten Gebiet ausgehend von den städtebaulichen Zielvorstellungen eines 2015 vom Stadtrat beschlossenen Einzelhandelskonzepts im Sinne einer „geordneten städtebaulichen Entwicklung“ den „zentralen Einzelhandelsstandort Innenstadt“ zu erhalten, zu stärken und zu entwickeln. Dass es sich dabei um ein legitimes städtebauliches Anliegen handelt, unterliegt keinen Zweifeln. Der § 9 Abs. 2a BauGB ermächtigt die Gemeinden, zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan Festsetzungen zu treffen, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, wobei insbesondere ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen ist, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält. Im Rahmen dieser Zielvorgabe bewegen sich die Planungen der Antragsgegnerin.
Aus der von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angeführten Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom November 201126vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 17.11.2021 – 8 C 10597/21 –, jurisvgl. OVG Koblenz, Urteil vom 17.11.2021 – 8 C 10597/21 –, juris ergibt sich insoweit nichts anderes. Dieses Erkenntnis geht ebenfalls davon aus, dass auch die Aufstellung eines einfachen Bebauungsplans auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB, der ohne die Festsetzung von Baugebieten die Sicherung zentraler Versorgungsbereiche und einer verbrauchernahen Versorgung ermöglichen soll, grundsätzlich von der Gemeinde durch den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB gesichert werden darf. Danach ist es ausreichend, wenn die Gemeinde erkennbar das Ziel verfolgt, durch isolierte Festsetzungen eine Steuerung des Einzelhandels vorzunehmen, bei der bezüglich der Nutzungsart ansonsten der durch die vorhandene Bebauung gesetzte Rahmen im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB maßgeblich bleiben soll. Das ist hier unschwer erkennbar der Fall, wohingegen in dem mit dem genannten Urteil entschiedenen Sachverhalt der Planung die Vorstellung der (dortigen) Gemeinde zugrunde lag, über einen baugebietsunabhängigen Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB und durch die vorläufige „Sperrung“ einer geplanten Ansiedlung eines an der Grenze der Großflächigkeit liegenden Lebensmittelmarkts anstelle eines vorhandenen Autohauses im Ergebnis eine Planungsoption für die Schaffung von „Wohnbauflächen“ über die entsprechende Gebietsausweisung zu generieren.
Die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in den Städten und Gemeinden hat allgemein eine hohe städtebauliche Bedeutung zur Stärkung der Innenentwicklung und der Urbanität sowie insbesondere auch zur Sicherstellung einer wohnortnahen Versorgung, die angesichts der demografischen Entwicklung und wegen der sich daraus ergebenden geringeren Mobilität älterer Menschen aus Sicht des Bundesgesetzgebers eines besonderen Schutzes bedarf.
Nachdem bereits durch die BauGB-Novelle im Jahr 2004 die Regelung des § 34 Abs. 3 BauGB zur Sicherung zentraler Versorgungsbereiche in den nicht beplanten Innenbereichen eingeführt worden war, wonach im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren Einzelvorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche erwarten lassen dürfen, hat der Gesetzgeber zur Realisierung dieses Anliegens mit der Einführung des § 9 Abs. 2a BauGB den Kommunen seit 200727vgl. das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21.12.2006, BGBl. I 2006, 3316vgl. das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21.12.2006, BGBl. I 2006, 3316 die Befugnis eingeräumt, durch entsprechende Festsetzungen in einem einfachen Bebauungsplan gezielt verbindliche Vorgaben über die Zulässigkeit bestimmter Arten von Nutzungen und damit insbesondere von Einzelhandelsbetrieben zu treffen.28vgl. die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 4.9.2006, Bundestagsdrucksache 16/2496, Seite 10, dazu auch die Zielfestlegung 45 im LEP Siedlung, dazu auch Schrödter Walhäuser in Schrödter BauGB, 9. Auflage 2019, § 9 Rn 257, wonach der „zentrale Versorgungsbereich“ durch die §§ 1 Abs. 6 Nr. 4,vgl. die Begründung zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 4.9.2006, Bundestagsdrucksache 16/2496, Seite 10, dazu auch die Zielfestlegung 45 im LEP Siedlung, dazu auch Schrödter Walhäuser in Schrödter BauGB, 9. Auflage 2019, § 9 Rn 257, wonach der „zentrale Versorgungsbereich“ durch die §§ 1 Abs. 6 Nr. 4, Wie die §§ 1 Abs. 6 Nr. 4, 2 Abs. 2 Satz 2, 34 Abs. 3 BauGB und 11 Abs. 3 Satz 2 verdeutlichen, handelt es sich bei dem „zentralen Versorgungsbereich“, in dem vielfältige Aufgaben einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung erfüllt werden, um eine besonders schutzwürdige städtebauliche Kategorie.29vgl. dazu insbesondere BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 – 4 C 1.08 –, BauR 2010, 732 , unter Verweis auf deren herausragende Bedeutung für Bestand und Entwicklung von Städten und Gemeinden, wobei eine bestimmte städtebauliche Struktur erhalten werden soll, die sich durch Zentralität auszeichnet und eine „diffuse Verteilung“ von Einrichtungen insbesondere des Einzelhandels in die Fläche vermieden werden sollvgl. dazu insbesondere BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 – 4 C 1.08 –, BauR 2010, 732 , unter Verweis auf deren herausragende Bedeutung für Bestand und Entwicklung von Städten und Gemeinden, wobei eine bestimmte städtebauliche Struktur erhalten werden soll, die sich durch Zentralität auszeichnet und eine „diffuse Verteilung“ von Einrichtungen insbesondere des Einzelhandels in die Fläche vermieden werden soll Bei der Beurteilung, ob ein Versorgungsbereich einen „zentralen Versorgungsbereich“ bildet, bedarf es einer wertenden Gesamtbetrachtung der städtebaulich relevanten Gegebenheiten. Entscheidend ist dabei, dass der Versorgungsbereich nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion erfüllt. Der Begriff ist daher nicht geografisch im Sinne einer „Innenstadtlage“ oder der „Ortsmitte“, sondern funktional zu verstehen.30vgl. zu dem insoweit identischen Begriff im § 34 Abs. 3 BauGB BVerwG, Beschluss vom 20.11.2006 – 4 B 50.06 –, BRS 70 Nr. 114vgl. zu dem insoweit identischen Begriff im § 34 Abs. 3 BauGB BVerwG, Beschluss vom 20.11.2006 – 4 B 50.06 –, BRS 70 Nr. 114
d. Auch die grundsätzliche Umsetzbarkeit des Ziels der Antragsgegnerin im Sinne eines Ausschlusses bestimmter Sortimentierungen außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs „City“ und konkret im hier fraglichen räumlichen Bereich im Rahmen einer sich auf der Grundlage des § 9 Abs. 2a BauGB vollziehenden Bauleitplanung unterliegt im Ergebnis keinen durchgreifenden Bedenken. Das gilt zunächst allgemein, da die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren grundsätzlich ein tragfähiges städtebauliches Ziel ist, das den Ausschluss von nahversorgungs- und zentrenrelevantem Einzelhandel rechtfertigen kann.31vgl. dazu etwa OVG Münster, Urteil vom 12.4.2017 – 10 D 70/15.NE –, jurisvgl. dazu etwa OVG Münster, Urteil vom 12.4.2017 – 10 D 70/15.NE –, juris Sofern ein von der Gemeinde ausgearbeitetes Gesamtkonzept in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet in diesem Sinne nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, ist jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Konzept für einen bestimmten Bereich nach Maßgabe des § 9 Abs. 2a BauGB umsetzen soll, keine weitere Differenzierung der ausgeschlossenen Sortimente unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung erforderlich.
Die Realisierbarkeit der Ziele der Antragsgegnerin wird entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht durch die bisherigen Konzepte, die ohnehin künftig im Rahmen der Planung überarbeitet und gegebenenfalls an veränderte Gegebenheiten „angepasst“ werden können und auch werden, generell ausgeschlossen. Es geht nicht um eine „sklavische“ Umsetzung des zuletzt 2015 fortgeschriebenen Konzepts als „verbindlicher Maßstab“. Nach Aktenlage ist davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin ihr Einzelhandelskonzept gegenwärtig überarbeitet und aktualisiert und sie Sachverständige mit den dazu notwendigen Untersuchungen beauftragt hat. Dass die vorliegenden Ergebnisse, die nach dem unwidersprochenen Vortrag im Oktober 2021 vorgestellt wurden, bisher noch nicht zum Abschluss gebracht werden konnten, weil die Corona-bedingten zeitweiligen Geschäftsschließungen eine Bestandserfassung und -analyse beziehungsweise eine Umsetzung in den zu erstellenden Bebauungsplan teilweise noch nicht möglich gemacht haben, ist eine Frage des Planaufstellungsverfahrens und für die Frage der Rechtmäßigkeit des Einsatzes des Plansicherungsinstruments nach § 14 Abs. 1 BauGB nicht entscheidend. Im Gegensatz zu § 34 Abs. 3 BauGB, der wie die Vorschrift insgesamt an faktische Gegebenheiten anknüpft,32vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 12.7.2012 – 4 B 13.12 –, BRS 79 Nr. 107, dort auch in ausdrücklicher Abgrenzung zum § 9 Abs. 2a BauGBvgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 12.7.2012 – 4 B 13.12 –, BRS 79 Nr. 107, dort auch in ausdrücklicher Abgrenzung zum § 9 Abs. 2a BauGB räumt § 9 Abs. 2a BauGB den planenden Gemeinden auch die Befugnis ein, einen vorhandenen zentralen Versorgungsbereich „zu entwickeln“ und auch planungsrechtlich durch entsprechende Festsetzungen festzulegen.
Die Annahme eines Sicherungsbedürfnisses im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB für eine eingeleitete städtebauliche Planung setzt auch im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 2a BauGB nicht voraus, dass bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre, hier am 7.5.2020, die Rechtmäßigkeit des künftigen Bebauungsplans feststeht.3333vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 29.1.2013 – 2 B 340/12, 2 B 341/12 –, SKZ 2013, 166, Leitsatz Nr. 19, Urteil vom 23.5.2019 – 2 C 44/18 –, BauR 2020, 608vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 29.1.2013 – 2 B 340/12, 2 B 341/12 –, SKZ 2013, 166, Leitsatz Nr. 19, Urteil vom 23.5.2019 – 2 C 44/18 –, BauR 2020, 608 Vielmehr ist eine solche Satzung nur als ungültig zu bewerten, wenn bereits bei ihrem Erlass offenkundig ist, dass die Planungsziele der Gemeinde, die gesichert werden sollen, mittels einer rechtmäßigen Bauleitplanung von vorneherein nicht erreichbar sind,34vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 25.10.2012 – 2 B 217/12 –, juris, und Urteil vom 31.3.2003 – 1 N 1/03 –, SKZ 2003, 152vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 25.10.2012 – 2 B 217/12 –, juris, und Urteil vom 31.3.2003 – 1 N 1/03 –, SKZ 2003, 152 dem Planungsvorhaben also letztlich wegen eines zwingenden Realisierungshindernisses die Erforderlichkeit fehlt (§ 1 Abs. 3 BauGB). In dem Zusammenhang unterliegt es keinen Bedenken, wenn die planende Kommune – wie hier die Antragsgegnerin – zum einen den Geltungsbereich eines einfachen Bebauungsplans nach § 9 Abs. 2a BauGB auf Teile des unbeplanten Gemeindegebiets begrenzt, in denen sie Handlungsbedarf im Sinne der Vorschrift zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche erkennt, und wenn sie zum anderen die angestrebte Sortimentssteuerung – wie hier geplant – über einen Negativkatalog vornehmen will.
Ist eine grundsätzliche Realisierbarkeit des Plankonzepts feststellbar, so ist es unbedenklich, wenn die Gemeinde – wie hier die gleichzeitig die Aufgaben der Unteren Bauaufsicht wahrnehmende Antragsgegnerin – ein bestimmtes, ihr bekannt gewordenes Bauvorhaben zum Anlass genommen hat, eine eigene (abweichende) städtebauliche Konzeption für den betreffenden räumlichen Bereich ihres Gebiets zu entwickeln. Ob die Planungen nach einer durch § 1 Abs. 7 BauGB geforderten umfassenden „gerechten“ Abwägung auch mit Belangen der Eigentümer zu einem rechtmäßigen, einer Gültigkeitskontrolle standhaltenden Ergebnis in Form des angestrebten qualifizierten Bauleitplans (§ 30 Abs. 1 BauGB) führen werden, kann und muss derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden.
Dass dies der Fall sein kann, schließt entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch das „Einzelhandelskonzept“ der Antragsgegnerin in seiner Fortschreibung aus dem Jahr 2015 jedenfalls nicht aus. Auf die zusätzliche Möglichkeit einer Anpassung oder „Nachschärfung des Konzepts im Verlauf des Planaufstellungsverfahrens wurde bereits hingewiesen. Nach dem auf einer Bestandaufnahme des Einzelhandelsangebots (Stand: September 2014) basierenden Einzelhandelskonzept (2015)35vgl. das von der isoplan marktforschung in Saarbrücken unter dem 10.7.2015 erstellte Einzelhandelskonzept der Kreisstadt Homburg/Fortschreibung 2015 (Blätter 166 ff. in 5 K 804/20), dort Kapitel 2: „Bestandsanalyse“vgl. das von der isoplan marktforschung in Saarbrücken unter dem 10.7.2015 erstellte Einzelhandelskonzept der Kreisstadt Homburg/Fortschreibung 2015 (Blätter 166 ff. in 5 K 804/20), dort Kapitel 2: „Bestandsanalyse“ hat es sich die Antragsgegnerin, die im aktuellen Teilabschnitt Siedlung des Landesentwicklungsplans aus dem Jahr 2006 (LEP Siedlung 2006)36vgl. die Verordnung der Landesregierung über den Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt „Siedlung“ vom 4.7.2006, Amtsplatt 2006, 962/963 ff.vgl. die Verordnung der Landesregierung über den Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt „Siedlung“ vom 4.7.2006, Amtsplatt 2006, 962/963 ff. von der Landesplanung als Mittelzentrum mit einem die Stadt Bexbach und die Gemeinde Kirkel umfassenden mittelzentralen Verflechtungsbereich eingestuft ist,37vgl. dazu auch die Ausführungen auf Seiten 55 f. des Einzelhandelskonzepts (2015), wo auf ein 2014 von der Landesplanung durchgeführtes Raumordnungsverfahren hingewiesen wird, in dem eine Versorgungsfunktion der Antragsgegnerin für einen „weitaus größeren Einzugsbereich“ nachgewiesen worden seivgl. dazu auch die Ausführungen auf Seiten 55 f. des Einzelhandelskonzepts (2015), wo auf ein 2014 von der Landesplanung durchgeführtes Raumordnungsverfahren hingewiesen wird, in dem eine Versorgungsfunktion der Antragsgegnerin für einen „weitaus größeren Einzugsbereich“ nachgewiesen worden sei zur Aufgabe gestellt, zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des Baugesetzbuchs und der Baunutzungsverordnung festzulegen.38wie vor, Seite 1, unter Verweis auf ein „Handbuch zur Stadtentwicklungsstrategie 2025“aus dem Jahr 2010wie vor, Seite 1, unter Verweis auf ein „Handbuch zur Stadtentwicklungsstrategie 2025“aus dem Jahr 2010 Kern der Fortschreibung ist das in Kapitel 4 behandelte Einzelhandels- und Zentrenkonzept, in dem die Strategien zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung in unterschiedlichen Standorttypen dargestellt und begründet sowie eine „Homburger Sortimentsliste“ aus Sicht der Antragsgegnerin zentrenrelevanter Sortimente hergeleitet werden. Der LEP Siedlung 2006, der im Abschnitt 2.5.7 Ziele und Grundsätze für die Ansiedlung, Erweiterung und Änderung von großflächigen Einrichtungen des Einzelhandels39vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 – 4 C 10.04 –, BRS 69 Nr. 71, wonach von einer „Großflächigkeit“ bauplanungsrechtlich bei Überschreitung einer Verkaufsfläche von 800 qm aufzugehen istvgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 – 4 C 10.04 –, BRS 69 Nr. 71, wonach von einer „Großflächigkeit“ bauplanungsrechtlich bei Überschreitung einer Verkaufsfläche von 800 qm aufzugehen ist festlegt, führt in seiner Anlage 7 – ausdrücklich nicht abschließend – „zentrenrelevante Sortimente im Sinne des Landesentwicklungsplans“ auf und benennt insoweit unter anderem die „Bekleidung“.40vgl. den Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt Siedlung, Amtsblatt 2006, 963, Seite 1008vgl. den Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt Siedlung, Amtsblatt 2006, 963, Seite 1008 Entsprechend wird der Textilhandel auch im Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin in der zuvor erwähnten Liste als zentrenrelevant eingestuft.41vgl. das von der isoplan marktforschung in Saarbrücken unter dem 10.7.2015 erstellte Einzelhandelskonzept der Kreisstadt Homburg/Fortschreibung 2015, dort Kapitel 4.3.3 („Homburger Sortimentsliste“) mit der Tabelle auf Seite 72, wonach auf den Bekleidungshandel 67 % der Verkaufsfläche in zentralen Versorgungsbereichen entfielen, und Seite 73 mit einem Hinweis auf die „allgemeine Bedeutung der Warengruppe“vgl. das von der isoplan marktforschung in Saarbrücken unter dem 10.7.2015 erstellte Einzelhandelskonzept der Kreisstadt Homburg/Fortschreibung 2015, dort Kapitel 4.3.3 („Homburger Sortimentsliste“) mit der Tabelle auf Seite 72, wonach auf den Bekleidungshandel 67 % der Verkaufsfläche in zentralen Versorgungsbereichen entfielen, und Seite 73 mit einem Hinweis auf die „allgemeine Bedeutung der Warengruppe“
Das Konzept 2015 weist für die Antragsgegnerin zwei Typen zentraler Versorgungsbereiche aus, und zwar einerseits ein Hauptzentrum „City A-Stadt“ für den mittelzentralen Einzugsbereich mit zum Teil großflächigen Anbietern und daneben zwei sogenannte „Stadtteilzentren“ in den Ortskernen von Erbach und Kirrberg mit lokaler Bedeutung und dem Schwerpunkt Nahversorgung. Der zentrale Versorgungsbereich „City“ wird textlich in seiner Abgrenzung beschrieben und grafisch in einer Übersichtskarte42vgl. das von der isoplan marktforschung in Saarbrücken unter dem 10.7.2015 erstellte Einzelhandelskonzept der Kreisstadt Homburg/Fortschreibung 2015, dort Kapitel 2, Seite 16 „Hauptzentrum: Zentraler Versorgungsbereich City Homburg“vgl. das von der isoplan marktforschung in Saarbrücken unter dem 10.7.2015 erstellte Einzelhandelskonzept der Kreisstadt Homburg/Fortschreibung 2015, dort Kapitel 2, Seite 16 „Hauptzentrum: Zentraler Versorgungsbereich City Homburg“ dargestellt. Bereits diese Darstellung dürfte den Anforderungen einer nach den Grundsätzen der Planbestimmtheit ausreichenden und nachvollziehbaren Festlegung des zentralen Versorgungsbereichs „City“ genügen. Sollte das nicht der Fall sein, bestünde die Möglichkeit der Nachschärfung in dem zu erstellenden Bebauungsplan. Im Vorfeld waren im September 2014 das Einzelhandelsangebot nach Verkaufsfläche und Sortimenten festgestellt und die Umsätze der erhobenen Einzelhandelseinrichtungen anhand durchschnittlicher branchenüblicher Flächenproduktivitäten und der Verkaufsflächen abgeschätzt worden. Die Daten wurden in dem Einzelhandelskonzept in Tabellen dargestellt und textlich beschrieben. Als „Oberziel“ und Leitbild der Antragsgegnerin für die Einzelhandelsentwicklung werden dort der Erhalt und die Stärkung der mittelzentralen Funktionen durch eine qualitative Aufwertung, eine begrenzte quantitative Ausweitung sowie eine bessere beziehungsweise optimierte räumliche Verteilung des Einzelhandels benannt. Zur Umsetzung dieser Ziele im Wege der Bauleitplanung hat die Antragsgegnerin in ihrem Konzept mehrere „strategische Grundsätze“ formuliert, unter anderem eine Verlagerung des Einzelhandels mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten des aperiodischen Bedarfs aus nichtintegrierten Lagen in zentrale Lagen in „A-Stadt-Mitte“, damit dieser seine zentralörtliche Funktion als Mittelzentrum erfüllen kann.43vgl. dazu die Seiten 56 ff., 58 des Einzelhandelskonzepts (2015)vgl. dazu die Seiten 56 ff., 58 des Einzelhandelskonzepts (2015)
Dieses Konzept (2015) enthält schließlich im Kapitel 5 eine Analyse städtebaulicher und ökonomischer Auswirkungen konkreter Einzelprojekte, insbesondere der damals geplanten „Innenstadterweiterung“ auf dem Enklerplatz,44vgl. OVG des Saarlandes, Normenkontrollurteil vom 7.2.2019 – 2 C 629/17 –, Jurisvgl. OVG des Saarlandes, Normenkontrollurteil vom 7.2.2019 – 2 C 629/17 –, Juris auf die zentralen Versorgungsbereiche und Nahversorgungsstandorte der Antragsgegnerin. Dass dieses Projekt zur Ansiedlung eines Einkaufszentrums mit insgesamt geplanten rund 16.500 qm Verkaufsfläche für unterschiedliche Warengruppen auf dem gleichnamigen Parkplatzgelände nach dem unwidersprochen gebliebenen Vorbringen der Antragstellerin, die in dem Zusammenhang auf eine zwischenzeitliche Verlängerung des Pachtvertrags für den Parkplatz verweist, aktuell in der Realisierung zumindest sehr ungewiss erscheint, erlangt im vorliegenden Zusammenhang keine entscheidende Bedeutung. Das Projekt war ausdrücklich als „Erweiterung“ des zentralen Versorgungsbereichs „City“ beziehungsweise als „angemessene Innenstadterweiterung“ im unmittelbaren östlichen Anschluss an diesen Bereich vorgesehen. Sollte das Vorhaben – nach gegenwärtigem Stand näherliegend – mangels eines Investors nicht realisiert werden können, änderte das nichts daran, dass der zentrale Versorgungsbereich „City“, dessen Existenz nicht von der Umsetzung dieses Projekts abhängt, vorhanden und nach den baurechtlichen Vorgaben des Bundesgesetzgebers – wie erwähnt – schutzwürdig ist. Gegenstand eines 2013 für das Projekt nach Maßgabe der erwähnten Vorgaben des LEP Siedlung 2006 durchgeführten vereinfachten Raumordnungsverfahrens waren dementsprechend auch die möglichen Auswirkungen eines solchen Einkaufszentrums in der Innenstadt der Antragsgegnerin sowie auf die Einzelhandelssituation und die Versorgungslage benachbarter Städte und Gemeinden, wobei das Ansiedlungsvorhaben auf der Grundlage einer Sondergebietsfestsetzung (§ 11 Abs. 3 BauNVO) mit der zuvor angegebenen Verkaufsflächengröße und den vom damaligen Investor (ECE) vorgesehenen Flächenbelegungen als mit den Erfordernissen der Raumordnung vereinbar bewertet wurde. Für den vorliegenden Rechtsstreit ist das aber ohne Belang. Wenn überhaupt wären dabei die negativen Auswirkungen dieser Ansiedlung auf den Einzelhandel in dem – nach wie vor vorhandenen – zentralen Versorgungsbereich („City“) der Antragsgegnerin zu diskutieren gewesen. Dessen Existenz steht jedenfalls nicht in Frage, weil das Einkaufszentrum am „Enklerplatz“ nicht realisiert werden kann, wenngleich das Vorhaben gerade auch für das „innerstädtische Leitsegment Bekleidung“ eine deutliche Verbesserung der Angebotssituation und eine Steigerung der Attraktivität des zentralen Versorgungsbereichs bedeutet hätte.45 vgl. dazu ausführlich den Abschnitt 5.2 in der Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts 2015 (dort Seiten 77 ff., 85, 86)vgl. dazu ausführlich den Abschnitt 5.2 in der Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts 2015 (dort Seiten 77 ff., 85, 86)
Das Bebauungsplanaufstellungsverfahren wird von der Antragsgegnerin innerhalb des durch die Veränderungssperre gesicherten Planungszeitraums auch ernsthaft betrieben. Das belegen die als Anlage zum Schriftsatz vom 7.1.2022 übersandten Unterlagen zur Marktanalyse für die gegenwärtig stattfindende Aktualisierung des Einzelhandelskonzepts, die in dem Workshop am 27.10.2021 von der Markt und Standort Beratungsgesellschaft mbH aus Erlangen vorgestellt wurden. Dabei handelt es sich um eine schlüssige Zusammenstellung des Abwägungsmaterials für eine mittel- und langfristige Steuerung des Einzelhandels auf dem Gebiet der Antragsgegnerin.
Dass die Antragsgegnerin nach dem unstreitigen Vortrag der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am 27.1.2022 gegenwärtig für einen rund 29 ha großen Bereich jenseits der E-Straße unter Einschluss eines größeren, seit Jahren brach liegenden, ehemals gewerblich-industriell von der DSD benutzten Geländes eine Bauleitplanung zur städtebaulichen Reaktivierung durch Nachfolgenutzungen – nach dem Stand Anfang 2020 – in Form eines „standortgerechten Mix aus Wohnen, Gewerbe, Dienstleistungen und Versorgung“ betreibt,46vgl. dazu die vom Vertreter der Antragstellerin in der Sitzung zu den Akten gereichte Ablichtung der Beschlussvorlage 2019/481/610 für die Sitzung des Stadtrats im Februar 2020 mit Ablichtung einer Planentwurfszeichnungvgl. dazu die vom Vertreter der Antragstellerin in der Sitzung zu den Akten gereichte Ablichtung der Beschlussvorlage 2019/481/610 für die Sitzung des Stadtrats im Februar 2020 mit Ablichtung einer Planentwurfszeichnung rechtfertigt im Ergebnis keine andere Entscheidung im vorliegenden Rechtsstreit über die Wirksamkeit der von der Antragstellerin angegriffenen Veränderungssperre (§ 47 Abs. 5 VwGO). Nach den ergänzenden Erläuterungen des Sitzungsvertreters der Antragsgegnerin wird zwar Seitens des aktuellen privaten Eigentümers des Areals eine Einzelhandelsnutzung für „vorstellbar“ erachtet. Die Stadt werde allerdings im weiteren Verlauf des Aufstellungsverfahrens prüfen, inwieweit diese Absichten mit ihren städtebaulichen Vorstellungen, insbesondere mit dem Einzelhandelskonzept kompatibel sind. Einen zwingenden Schluss auf die Nichtrealisierbarkeit des zuvor beschriebenen Planungsziels für den Bereich der Veränderungssperre rechtfertigt das nicht.
Die Veränderungssperre unterliegt als (bloßes) Mittel zur Sicherung der für den Satzungsbereich auf der Grundlage des § 9 Abs. 2a BauGB eingeleiteten Bauleitplanung insbesondere selbst nicht den Anforderungen des allgemeinen Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB, sondern nur der Prüfung, ob sie zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich ist. Welcher städtebauliche Gewinn sich insbesondere durch den Ausschluss einer Einzelhandelsnutzung im Textilbereich in dem unterhalb der Großflächigkeit liegenden jetzigen Tiernahrungsgeschäft auf dem Anwesen der Antragstellerin erzielen lässt, wird dann abschließend im Rahmen der Abwägungsentscheidung zu beantworten sein. Das gilt insbesondere für die Frage, ob der Sortimentsausschluss auch für Verkaufsflächen deutlich unterhalb der genannten Schwelle der den Regelungen im LEP Siedlung 2006 zugrundeliegenden Festlegungen der Großflächigkeit im Einzelhandel beziehungsweise, ob ein genereller Ausschluss abwägungsgerecht festgesetzt werden kann.
Dass die Antragsgegnerin für alle sonstigen – ebenfalls zwischen den Beteiligten unstreitig – in nicht unwesentlichem Umfang sonst in ihrem Stadtgebiet vorhandenen Einzelhandelsstandorte außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs entsprechende Veränderungssperren erlassen hat, erlangt keine entscheidende Bedeutung. Sofern man das überhaupt aus ihrer Sicht als „leistbar“ erachten wollte, ist es jedenfalls ohne weiteres nachvollziehbar, wenn die Antragsgegnerin (nur) dort entsprechend reagiert, wo sie über die bei ihr angesiedelte Untere Bauaufsichtsbehörde (§§ 58 Abs. 2 LBO, 1 ZustVO) oder sonst Kenntnis von für die Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich potentiell relevanten geplanten Veränderungen der Nutzung erlangt.
Daher ist der Normenkontrollantrag gegen die Veränderungssperre zurückzuweisen.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus dem § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 21.4.2021 – 2 C 113/21 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 20.000,- € festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 BauGB
§ 61 LBO
§ 14 BauGB
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 64 Abs. 3 Satz 5 LBO
§ 64 Abs. 3 Satz 6 LBO
§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 61 Abs. 3 LBO
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 2 LBO
§ 14 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 61 Abs. 3 Nr. 1 LBO
§ 34 Abs. 3, 3a BauGB
§ 2 Abs. 4 Nr. 4 LBO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4, 2 Abs. 2 Satz 2, 34 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 47 Abs. 5 VwGO
§ 58 Abs. 2 LBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 304
NVwZ 1994, 683
5 K 804/20
4 C 1.11
4 BN 22.04
2 B 265/09
2 B 367/09
2 A 107/20
2 B 490/13
2 B 57/13
2 A 256/08
2 R 8/05
4 CN 2.98
4 NB 24.93
2 C 313/18
2 C 44/18
2 C 309/07
4 BN 18.08
2 N 7/06
4 NB 35.92
4 BN 60.03
1 W 1/04
1 N 1/04
2 B 283/16
4 CN 16.03
8 C 10597/21
4 C 1.08
4 B 50.06
10 D 70/15
4 B 13.12
2 B 340/12
2 B 341/12
2 B 217/12
1 N 1/03
4 C 10.04
2 C 629/17
2 C 113/21
1 GKG auf 20.00