Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Urteil vom 2019-02-07, Aktenzeichen 6 D 60010/16 Me

Tenor:
I. Die Einstellungsverfügung des Landratsamts Saale-Orla-Kreis vom 10.06.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landrats des Landkreises Saale-Orla-Kreis vom 09.03.2016 wird dahingehend abgeändert, dass gegenüber dem Kläger nicht festgestellt wird, er habe eine schuldhafte Dienstpflichtverletzung dadurch begangen, dass er eine fehlerhafte Rechnung des Reisebüros "T... B..." vom 29.11.2001 als rechnerisch und inhaltlich richtig bestätigt hat. Das Disziplinarverfahren wird in Abänderung der angefochtenen Disziplinarverfügung nach § 38 Abs. 1 Nr. 3 ThürDG eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
II. Die Kosten des Widerspruchs- und Klageverfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte. Gerichtsgebühren werden nicht erhoben.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
I.
1. Der Kläger wendet sich gegen eine disziplinarrechtliche Einstellungsverfügung, soweit darin ein Dienstvergehen festgestellt wird.
Der am __.__.1958 geborene Kläger war im Zeitraum von 1990 bis 2006 hauptamtlicher Bürgermeister der Beklagten. Er ist verheiratet und hat zwei volljährige Kinder. Er erwarb im Jahr 1983 einen Abschluss als Diplomphysiker, arbeitete im Anschluss bis 1984 als Entwicklungstechnologe beim VEB C... J... und danach bis zum Mai 1990 als EDV-Projektant im zentralen Rechenbüro in P.... Er ist weder straf-, noch disziplinarrechtlich vorbelastet.
Mit Verfügung des damaligen Landrats des Saale-Orla-Kreises vom 22.10.2003 wurde gegen den Kläger ein Disziplinarverfahren wegen des Verdachts zahlreicher Dienstpflichtverletzungen eingeleitet. Anlass hatte der Bericht des Rechnungsprüfungsamtes über die Haushaltswirtschaft der Beklagten in den Jahren 1998 und 1999 gegeben, ebenso eine Untersuchung des Thüringer Rechnungshofes im Rahmen einer überörtlichen Prüfung in der Zeit vom 07.10.2002 bis zum 30.01.2003 betreffend die Haushaltswirtschafts- und Wirtschaftsführung der Beklagten in den Haushaltsjahren 1995 bis 2001. In der Einleitungsverfügung wurden ihm unter anderem,
- verschiedene Vorwürfe im Zusammenhang mit der Abrechnung von privaten und Dienstreisen (Punkt 1.3.1) gemacht sowie
- der Vorwurf, er habe trotz Einwänden der Beklagten ab dem Jahr 2002 seinen Dienstwagen ohne Kostenerstattung weiterhin privat genutzt (Punkt 1.3.3).
Wegen der weiteren Vorwürfe wird auf die Verfügung Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 06.11.2003 wurde der Kläger über die Einleitung und die zugrunde liegenden Vorwürfe informiert; er wurde in dem Schreiben darüber belehrt, dass es ihm freistehe, sich mündlich oder schriftlich zur Sache zu äußern oder nicht auszusagen und dass er sich jederzeit eines Bevollmächtigten oder Beistandes bedienen könne; ihm wurde für die Abgabe einer schriftlichen Äußerung eine Frist von einem Monat und für die Abgabe der Erklärung, sich mündlich äußern zu wollen, eine Frist von einer Woche gesetzt. An demselben Tag verfügte der Landrat die vorläufige Dienstenthebung, gegen die der Kläger am 13.11.2003 einen Aussetzungsantrag beim Verwaltungsgericht Meiningen, Disziplinarkammer, einreichte. Nachdem das Verwaltungsgericht diesen abgelehnt gehabt hatte (B. v. 07.04.2004 -6 D 60017/03), hatte das Thüringer Oberverwaltungsgericht der hiergegen erhobenen Beschwerde mit Beschluss vom 19.04.2005 (Az.: 8 DO 885/04) stattgegeben und die vorläufige Dienstenthebung ausgesetzt. Mit Bescheid vom 10.05.2004 waren die Bezüge des Klägers um 25 % gekürzt worden.
Das Disziplinarverfahren wurde mit Verfügungen vom 14.11.2003 und 03.09.2004 um jeweils einen Vorwurf erweitert; der Kläger wurde in beiden jeweiligen Mitteilungsschreiben erneut belehrt. Mit Schreiben vom 18.08.2005 wurde ihm das vorläufige Ergebnis der Ermittlungen übersandt.
Am 29.12.2005 erhob die Staatsanwaltschaft aufgrund einiger Vorwürfe, die auch Gegenstand des Disziplinarverfahrens waren, Anklage; dieses Verfahren wurde - am 25.10.2007 vorübergehend, am 10.12.2007 endgültig - gegen Zahlung einer Geldauflage nach § 153a StPO eingestellt. Zwischenzeitlich hatte das Landratsamt unter Bezugnahme auf das Strafverfahren mit Verfügung vom 12.01.2006 das Disziplinarverfahren ausgesetzt. Wegen beamtenrechtlicher Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Gera und dem Thüringer Oberverwaltungsgericht, die Sachverhalte enthielten, welche Bestandteil der Einleitungsverfügung waren, und erst mit Urteil vom 13.01.2015 endgültig entschieden worden waren, wurde das Verfahren erst mit Verfügung vom 23.02.2015 fortgesetzt.
Der abschließende Ermittlungsbericht wurde dem Kläger am 31.03.2015 zugestellt.
2. Mit Verfügung vom 10.06.2015 wurde das Disziplinarverfahren eingestellt. Gleichwohl wurden im Rahmen der Begründung folgende Dienstpflichtverletzungen festgestellt:
(1) Der Kläger habe vorsätzlich seine Pflicht, sich achtungs- und vertrauensgerecht zu verhalten sowie diejenige zur Wahrheit, dadurch verletzt, dass er per Auszahlungsanordnung vom 12.12.2001 die durch das Reisebüro T... B... mit Rechnung vom 29.11.2001 geltend gemachten Reisekosten in Höhe von 3.027,75 DM als rechnerisch und inhaltlich richtig bestätigte. Dies habe er getan, obwohl er gewusst habe, dass die enthaltenen Angaben über die Anzahl der Reiseteilnehmer unzutreffend gewesen seien - anstelle von allein seiner Dienstreise, deren Kosten sich auf 1.009,25 DM belaufen hätten, seien daneben die Reisekosten der beiden anderen Reiseteilnehmer, Herrn K... und Herrn S..., enthalten gewesen.
Dem liege folgender Sachverhalt zugrunde:
Im Rahmen der beabsichtigten Strukturverbesserung sei zwischen dem Kläger und der Firma E... GmbH mit Sitz in H... bzw. deren in D... ansässiger Mutterfirma ein geschäftlicher Kontakt entstanden, der im Wesentlichen durch die Firma "K..." hergestellt worden sei. In diesem Zusammenhang sei für November 2001 eine Geschäftsreise nach D... geplant worden. Hierzu sei mit dem Geschäftsführer der Firma K..., Herrn K..., eine Kostenteilung vereinbart worden: Die Transferkosten nach F... sowie sämtliche Kosten in D... hätten durch die Firma K..., die Flugkosten durch die Beklagte übernommen werden sollen. Die Reise sei sodann vom 24. bis 27.11.2001 durch den Kläger gemeinsam mit Herrn K... sowie den weiteren Mitarbeiter Herrn S... durchgeführt worden. Letzterer habe auf der Reise als Dolmetscher fungiert. Im Anschluss habe das Reisebüro T... B... zunächst der Firma K... für die Flüge eine Rechnung in Höhe von 3.027,75 DM übersandt; als Reiseteilnehmer seien alle drei Personen ausgewiesen gewesen. Da vereinbarungsgemäß die Beklagte die Flugkosten habe übernehmen sollen, habe der Kläger angeordnet, eine neue Rechnung an die Beklagte zu übersenden, was unter dem 29.11.2001 erfolgt sei. In dieser Rechnung, jedoch, sei als Reiseteilnehmer lediglich der Kläger aufgeführt gewesen, wobei der nach wie vor angegebene Betrag in Höhe von 3.027,75 DM sich auf alle drei Hin- und Rückflüge bezogen habe. Der Kläger habe diese Rechnung am 12.12.2001 als sachlich und rechnerisch richtig unterzeichnet, genauso wie die hierzu ergangene Auszahlungsanordnung.
Im Ergebnis sei der Beklagten jedoch kein Schaden entstanden, vielmehr habe nach Gesamtsaldierung auf ihrer Seite eine Vermögensmehrung stattgefunden. Der Beklagten sei nämlich zugutegekommen, dass die Firma K... die Transferkosten sowie die vor Ort angefallenen Kosten für den Beklagten gezahlt und der Begleiter, Herr S..., während der gesamten Reise die Dolmetschertätigkeit übernommen gehabt habe. Diese Aufwendungen habe die Beklagte erspart, was den Feststellungen im Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 17.05.2011 (Az.: 1 K 1548/07 Ge) entspreche.
(2) Der Kläger habe zudem seine Pflicht zur uneigennützigen Amtsführung verletzt, da er trotz der kommunal- sowie beamtenrechtlich rechtswidrigen Praxis die unentgeltliche Nutzung seines Dienstwagens für private Zwecke entgegen dem Hinweis des Rechnungsprüfungsamtes im Prüfbericht vom 06.09.2002 weiterführte bzw. sogar vertraglich fixierte, ohne an die Beklagte ein entsprechendes Nutzungsentgelt abzuführen. Darüber hinaus habe er auch Benzinkosten in Höhe von 530,13 € für private Fahrten abgerechnet.
Grundlage der Modalitäten für die Überlassung des Dienstwagens sei ein Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses vom 02.11.1993 (Beschluss-Nr. 58/1993) gewesen. Darin habe der Ausschuss der privaten Nutzung des Dienstwagens durch den Bürgermeister ab dem 08.11.1993 zugestimmt. Die 1 %-Regelung sei steuerlich zugrunde gelegt worden. Dabei sei die private Nutzung des Dienstwagens derart berücksichtigt worden, dass als Gebrauchsvorteil 1 % des Bruttolistenpreises des Dienstwagens sowie weitere 0,03 % für die Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte multipliziert mit der Entfernung zwischen Wohnung und Arbeitsstätte (3 km) der zu versteuernden monatlichen Bruttobesoldung hinzugerechnet worden seien; ein weiterer Abzug für die sonstige private Nutzung sei nicht erfolgt. Während der Prüfung des Rechnungsprüfamtes über die Haushaltswirtschaft der Beklagten in den Jahren 1998 und 1999 sei die Beklagte im Februar 2002 auf die Problematik der privaten Dienstwagennutzung hingewiesen worden; die unentgeltliche Nutzung des Dienstwagens verstoße gegen § 67 Abs. 4 ThürKO und zudem gegen § 10 ThürBesG. Eine Erkundigung etwa beim Kommunalen Arbeitgeberverband habe ergeben, dass die 1 %-Regelung und die Berücksichtigung der Fahrten zwischen Wohnung Arbeitsstätte im Hinblick auf die steuerliche Behandlung den gesetzlichen Vorgaben Genüge tue. Mit Schreiben vom Juni 2002 habe die Beklagte den Kläger darauf hingewiesen, dass das Rechnungsprüfungsamt wiederholt den Abschluss einer vertraglichen Regelung über die private Dienstwagennutzung angemahnt und zwei verschiedene Varianten einer solchen vorgeschlagen habe: Die erste Variante habe die bisherige Praxis enthalten, sei jedoch vom Rechnungsprüfungsamt gerügt worden und hätte den städtischen Haushalt belastet, die zweite Variante habe die Berechnung der privaten Fahrten mittels eines Fahrtenbuches beinhaltet. Als Entscheidungshilfe sei eine Vergleichsberechnung beigefügt worden, wonach sich bis zu einer Fahrleistung von 5.000 km/Jahr kein finanzieller Unterschied zwischen beiden Varianten ergeben habe, bei Überschreitung dieser Leistung die erste Variante für den Kläger günstiger sei. Der Kläger habe die erste Variante gewählt. Vor Unterzeichnung des Vertrags seien auf Wunsch des Klägers noch einige Modalitäten -Nutzung auch durch die Ehefrau, für Urlaubsreisen in das europäische Ausland und Wegfall der Berechnung des steuerlichen Vorteils bei Nichtnutzung des Dienstfahrzeugs von über einem Monat - eingefügt worden; auch hierbei habe das Hauptamt wiederum darauf hingewiesen, dass haushaltsrechtlich die andere Variante zu bevorzugen sei. Zwischen dem Kläger und der Beklagten sei dann am 01.08.2002 der entsprechende Nutzungsvertrag geschlossen worden. Dieser habe unter anderem folgende Regelungen enthalten:
"(…)
§ 1 Überlassung
Die Stadt überlässt dem Nutzer das Fahrzeug Audi A6 (…).
§ 2 Privatnutzung
Die Nutzung des Fahrzeugs erfolgt hauptsächlich zu dienstlichen Zwecken. Zusätzlich kann das Fahrzeug vom Nutzer und seinem Ehepartner privat genutzt werden.
(…)
§ 4 Nutzungsumfang
Die Benutzung des Fahrzeugs ist für sämtliche Privatfahrten (…) gestattet.
§ 11 Laufende Aufwendungen
Die notwendigen mit dem Betrieb des Fahrzeugs verbundenen Kosten, insbesondere die für Wartung, Reparaturen, Haupt- und Abgasuntersuchungen, Kraftstoff, Öl, trägt ebenfalls die Stadt. Der Nutzer erhält eine entsprechende Tankkarte.
(…)"
Im Rahmen einer überörtlichen Prüfung durch den Thüringer Rechnungshof im September 2003 habe auch dieser gegenüber der Beklagten die private Dienstwagennutzung angemahnt. Daraufhin habe die Beklagte dem Kläger zwei Änderungen vorgeschlagen, wobei die eine im Wegfall der 1 %-Regelung und nunmehriger Berechnung des Kilometerdurchschnittspreises, die andere im Wegfall der privaten Nutzung bestanden habe. Der Kläger habe daraufhin am 21.10.2003 mitgeteilt, zum nächstmöglichen Termin auf die private Nutzung zu verzichten; die Beklagte habe dies mit Wirkung zum 01.11.2003 bestätigt. Ein Ausgleich für die unentgeltliche Nutzung sei bisher nicht erfolgt. Der seitens der Beklagten geltend gemachte Rückforderungsbetrag in Höhe von 20.321,30 € sei im Ergebnis vor dem Thüringer Oberverwaltungsgericht (U. v. 13.01.2015 - 2 KO 701/14 -) wegen fehlender Zuständigkeit der Beklagten gescheitert.
Zudem habe sich der Kläger einen Betrag in Höhe von 530,13 € in den Jahren 2001 bis 2002 für private Urlaubsreisen (am 13.07.2001 nach R..., am 15.07.2001 nach R...-D..., am 16.07.2001 nach H..., vom 16. bis 20.08.2001 nach U... und T..., vom 13. bis 18.07.2002 nach U...) erstatten lassen.
Ihm sei jedenfalls Fahrlässigkeit vorzuwerfen; er hätte sich im Zweifel über seine Dienstpflichten kundig machen und um die Rechtswidrigkeit seines Handelns wissen müssen.
Insgesamt sei ein Verweis als die mildeste Maßnahme gerechtfertigt. Dieser sei jedoch, weil sich der Kläger bereits im Ruhestand befinde, nicht zulässig, sodass das Verfahren im Ergebnis einzustellen sei.
Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 30.06.2015 Widerspruch, den der Landrat des Landkreises Saale-Orla-Kreis mit Widerspruchsbescheid vom 09.03.2016, dem Bevollmächtigten des Klägers am 12.03.2016 zugestellt, zurückwies. Zur Begründung wurde im Wesentlichen auf den Bescheid Bezug genommen.
II.
Am 03.05.2016 erhob der Kläger Klage. Er beantragt,
die Einstellungsverfügung des Landratsamts Saale-Orla-Kreis vom 10.06.2015 in Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 09.03.2016 insoweit aufzuheben, als darin ein Dienstvergehen festgestellt wird,
hilfsweise,das Disziplinarverfahren nach § 38 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 ThürDG einzustellen und der Beklagten die Kosten des Widerspruchs- und Klageverfahrens aufzuerlegen.
Zunächst sei ohnehin Verfolgungsverjährung eingetreten, sodass schon deshalb ein Dienstvergehen nicht hätte festgestellt werden dürfen; das Verfahren hätte daher nach § 38 Abs. 1 Nr. 4 ThürDG eingestellt werden müssen. Die Ermittlungen seien mit Verfügung vom 22.10.2003 eingeleitet und der Lauf der Zwei-Jahres-Frist nach § 12 Abs. 1 ThürDG sei damit unterbrochen worden; die Frist sei allerdings dann am 23.10.2005 abgelaufen, da bis zu diesem Zeitpunkt weder Disziplinarklage erhoben, noch das Verfahren wirksam ausgesetzt worden sei. Auf die Aussetzungsentscheidung vom 12.01.2006 komme es nicht an - abgesehen davon, dass diese auch lediglich den Vorwurf "Reisekosten D..." betroffen habe, weil sich nur hierauf die Anklageschrift der Staatsanwaltschaft bezogen habe; die Dienstwagenproblematik sei nicht Gegenstand der Anklage gewesen. Die Aussetzung des Verfahrens habe dann mit der endgültigen Einstellung des Strafverfahrens am 10.12.2007 geendet; diese Einstellungsverfügung sei am 17.12.2007 beim Landratsamt eingegangen.
Hinsichtlich der Dienstwagenproblematik sei anzumerken, dass er sich während des streitgegenständlichen Zeitraums ausdrücklich um eine Klärung bemüht gehabt habe. Zudem habe er davon ausgehen dürfen, dass die vereinbarten Regelungen nach Prüfung des Rechnungsprüfungsamtes gesetzeskonform gewesen seien. Er habe sich auch erkundigt bzw. Erkundigungen anstellen lassen - etwa habe er beim Gemeinde- und Städtebund sowie beim Rechnungshof nachfragen lassen, um die unübersichtliche Rechtslage zu klären. Unmittelbar nach dem Hinweis des Thüringer Rechnungshofes sei es dann zu einem Verzicht auf die private Nutzung gekommen. Die private Dienstwagennutzung sei auch nur in sehr geringem Umfang erfolgt; seine Ehefrau habe den Wagen tatsächlich nie genutzt. Soweit die Benzinkosten betroffen seien, sei dieser Vorwurf bereits von der privaten Nutzung umfasst und nicht separat zu betrachten.
Soweit der Vorwurf um die Flugreise nach D... betroffen sei, sei zwar einzuräumen, dass nur er selbst auf der streitgegenständlichen Rechnung aufgeführt gewesen sei; es habe sich offenbar um ein Versehen gehandelt. Er habe die dazugehörige Abrechnung auch nicht selbst erstellt, sondern seine Sekretärin; er selbst habe die Abrechnung jedoch als sachlich und rechnerisch richtig abgezeichnet. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Abrechnung nicht inhaltlich, sondern lediglich formal unzutreffend gewesen sei, weshalb ein disziplinarrechtlicher Vorwurf ausscheide. Der Beklagten sei nämlich bekannt gewesen, dass die Dienstreise zu dritt erfolgt sei, ebenso wie die vereinbarte Kostenaufteilung; der Eindruck, es handele sich um Reisekosten für ihn allein, habe daher gar nicht erweckt werden können. Zudem könne allenfalls dann von einer Dienstpflichtverletzung die Rede sein, wenn er die unzutreffende Rechnung in der Form selbst veranlasst hätte, was nicht der Fall gewesen sei - die Abrechnung habe seine Sekretärin erstellt. Zudem sei unstreitig keinerlei Schaden entstanden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zunächst unterliege das festgestellte Dienstvergehen keinem Verhängungsverbot wegen Zeitablaufs. Das Disziplinarverfahren sei mit Verfügung vom 22.10.2003 eingeleitet, mit Verfügungen vom 14.11.2003 und 03.09.2004 erweitert worden, sodass der Lauf der Frist aus § 12 Abs. 1 ThürDG jeweils unterbrochen worden sei und neu zu laufen begonnen habe. Die Einleitung des Strafverfahrens und folgende Aussetzung des Disziplinarverfahrens hätten sodann den Fristlauf gehemmt. Im Einzelnen gelte Folgendes: Der Fristlauf bei einem aus mehreren Pflichtverletzungen bestehenden Dienstvergehen beginne mit Vollendung der zeitlich letzten Pflichtverletzung zu laufen; dies sei hier die Beendigung der privaten Dienstwagennutzung Ende Oktober 2003. Dies sei dem Umstand geschuldet, dass es sich bei mehreren Pflichtverletzungen eines Beamten dennoch um ein einheitliches Dienstvergehen handele. Dies sei nur ausnahmsweise anders, wenn die einzelnen Verfehlungen in keinerlei äußerem oder innerem Zusammenhang stünden und damit einer gewissen Selbstständigkeit unterlägen; dies sei hier aber nicht der Fall, da alle Verfehlungen durch eine äußere (zeitliche) Klammer im Zusammenhang stünden. Am 29.12.2005 habe die Staatsanwaltschaft Mühlhausen aufgrund der Vorwürfe aus der Einleitungsverfügung Anklage erhoben, woraufhin das Landratsamt das Verfahren mit Verfügung vom 12.01.2006 ausgesetzt habe, sodass die Frist gemäß §§ 12 Abs. 4 S. 2, 15 ThürDG gehemmt gewesen sei. Die Frist sei daher vorliegend spätestens seit dem 12.01.2006, und damit vor Ablauf des 04.09.2006, gehemmt worden. Mit Verfügung vom 23.02.2015 sei das Verfahren fortgesetzt worden. Zwar sei das Strafverfahren am 10.12.2007 endgültig eingestellt worden, es seien aber gleichzeitig verschiedene beamtenrechtliche Verfahren, die jeweils entweder den Sachverhalt "Dienstwagen" oder den Sachverhalt "Dienstreise nach D..." betroffen hätten, am Verwaltungsgericht Gera bzw. dem Thüringer Oberverwaltungsgericht anhängig gewesen; erst mit Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13.01.2015 sei das letzte dieser Verfahren endgültig zum Abschluss gelangt, sodass die Hemmung des § 12 Abs. 4 S. 2 ThürDG auch erst dann geendet hätte. Hier sei auch nicht relevant, dass die beamtenrechtlichen Klagen je nur den einen oder den anderen Sachverhalt betroffen hätten, weil es sich um Teile eines einheitlich zu bewertenden Dienstvergehens handele. Mit Einstellungsverfügung vom 10.06.2015 sei das Verfahren schließlich beendet worden, sodass die Frist des § 12 Abs. 1 ThürDG noch nicht abgelaufen gewesen sei.
Die Feststellung eines Dienstvergehens habe im Übrigen unabhängig davon zu erfolgen, ob eine Einstellung nach § 38 Abs. 1 Nr. 4 oder Nr. 5 ThürDG verfügt werde; vorliegend wären beide Möglichkeiten in Betracht gekommen. Entgegen der Ansicht des Klägers sei auch nicht zwingend eine Einstellung nach § 38 Abs. 1 Nr. 4 ThürDG vorzunehmen gewesen.
Mit Schriftsatz vom 06.06.2017 replizierte der Kläger hierauf wie folgt:
Es sei zu berücksichtigen, dass das Bundesverwaltungsgericht die Parallelvorschrift des § 15 BDG einer Auslegung unterzogen habe und hierbei zu dem Ergebnis gelangt sei, dass es sich um ein Verfolgungsverbot handele. § 12 ThürDG beinhalte zwar ein Verhängungsverbot, nach dem Verständnis des Bundesverwaltungsgericht jedoch wie § 15 BDG ein abgestuftes System von disziplinarrechtlichen Verhängungsverboten wegen Zeitablaufs. Die Feststellung eines Dienstvergehens im Rahmen der Einstellung sei daher nicht mehr zulässig.
In seinem Urteil vom 14.11.2007 (Az.: 1 D 6/06, juris) habe das Bundesverwaltungsgericht zudem ausgeführt, dass sich die dortige Verfolgungsverjährung bezüglich der strafrechtlichen Verfolgung bzw. Aussetzung auf das gesamte Dienstvergehen beziehe, es sei denn die einzelnen Pflichtverletzungen stünden in keinem inneren oder äußeren Zusammenhang; so liege es hier hinsichtlich der "Dienstwagenproblematik", da diese keinerlei Zusammenhang zu dem weiteren Vorwurf um die Dienstreise nach Dubai, die allein Gegenstand der Anklage der Staatsanwaltschaft Mühlhausen gewesen sei, aufweise. Hieraus folge, dass sich die Aussetzungsentscheidung nur auf das Strafverfahren, und damit den Vorwurf um die Dienstreise, beziehe.Die Klagen aus dem Beamtenverhältnis würden hingegen keinerlei Wirkung entfalten; diesbezüglich liege auch keine wirksame Aussetzungsentscheidung vor.
Dem Gericht lagen die Verwaltungsakten der Beklagten vor (4 Ordner Hauptakte, bestehend aus den Bänden 1 bis 4 und 13 Ordner Beiakten, bestehen aus den Bänden A bis I sowie 1 Ordner "Disziplinarverfahren Fortsetzung"). Die Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist in ihrem Haupt- und Hilfsantrag zulässig; insbesondere ist der Kläger hier klagebefugt, weil in der Einstellungsverfügung - wenn auch lediglich im Rahmen ihrer Begründung - festgestellt wird, dass er ein (einheitlich zu bewertendes) Dienstvergehen begangen hat (vgl. § 38 Abs. 3 S. 1 ThürDG).
Nach Erörterung in der mündlichen Verhandlung, geht die Kammer davon aus, dass der Kläger sich mit vorliegender Klage gegen die (materielle) Feststellung, er habe ein Dienstvergehen begangen, zur Wehr setzt. Soweit er hingegen bis zur mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten hatte, es komme vorliegend allein eine Einstellung nach § 38 Abs. 1 Nr. 4 ThürDG in Betracht, weil der Verfolgung des Dienstvergehens das Verhängungsverbot des § 12 ThürDG wegen Zeitablaufs entgegenstehe und in der Konsequenz dürfe bereits ein Dienstvergehen gar nicht (mehr) festgestellt werden, hätte ihn dieser Einwand schon vom Ansatz her nicht weitergeführt. Er verkennt dabei nämlich, dass - denknotwendig - auch bei einer Einstellung nach § 38 Abs. 1 Nr. 4 ThürDG zunächst das Vorliegen eines Dienstvergehens festzustellen ist, bevor sodann bei der Frage der zu verhängenden Maßnahme § 12 ThürDG zu berücksichtigen ist. Die (ursprüngliche) Argumentation des Klägers zugrunde gelegt, wäre er hier bereits nicht rechtsschutzbedürftig, da er das von ihm erklärte Ziel auf dem Klageweg nicht erreichen könnte.
Die Klage ist teilweise begründet.
Die Einstellungsverfügung des Landratsamts Saale-Orla-Kreis vom 10.06.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landrats des Landkreises Saale-Orla-Kreis vom 09.03.2016 ist in dem im Tenor ersichtlichen Umfang rechtswidrig und verletzt den Kläger damit in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Sie leidet sowohl an formellen (1.), als auch an materiellen (2.) Mängeln und war insoweit abzuändern. Der Kläger hat daher mit seinem Haupt- und Hilfsantrag je teilweisen Erfolg.
1. Die angegriffenen Bescheide selbst sind zwar formell nicht zu beanstanden. Allerdings leidet das Disziplinarverfahren an einem wesentlichen formellen Mangel, soweit dem Kläger vorgeworfen wird, er habe dadurch eine schuldhafte Dienstpflichtverletzung begangen, dass er eine fehlerhafte Rechnung des Reisebüros "T... B..." vom 29.11.2001 als rechnerisch und inhaltlich richtig bestätigt hat; dieser Vorwurf war nicht Gegenstand der Einleitungsverfügung vom 22.10.2003 und kann daher vorliegend von der Kammer bei der disziplinarrechtlichen Würdigung nicht zugrunde gelegt werden.
Gemäß § 26 Abs. 1 ThürDG ist der Beamte über die Einleitung des Disziplinarverfahrens zu unterrichten, sobald dies ohne Gefährdung der Sachverhaltsaufklärung möglich ist (Satz 1). Hierbei ist er darüber zu informieren, welche Verfehlung ihm zur Last gelegt wird (Satz 2). Aus der hierin enthaltenen Funktion, den Beamten über das ihm Vorgeworfene zu informieren und ihn somit in die Position zu versetzen, sich angemessen zu verteidigen, folgt spiegelbildlich denknotwendig die Begrenzung des Verfahrensgegenstandes (vgl. ThürOVG, U. v. 06.11.2008 - 8 DO 584/07 -, juris, Rdnr. 80; Weiß in: GKÖD, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung, Stand: 1/19 [Ergänzungslieferung Januar 2019], § 17 Rdnr. 65). Eine Ausdehnung ist im Anschluss daran ausschließlich mittels Erweiterungsverfügung (§ 24 ThürDG) möglich, die dieselben Informations- und Belehrungspflichten nach § 26 ThürDG nach sich zieht. Ein solcher formeller Mangel ist auch nicht im gerichtlichen Disziplinarverfahren heilbar, weil § 24 Abs. 1 ThürDG diesbezüglich klar und folgerichtig vorgibt, dass eine Erweiterung auf neue Handlungen, die den Verdacht eines Dienstvergehens rechtfertigen, nur bis zum Erlass der behördlichen Abschlussentscheidung (§§ 38, 39 und 41 ThürDG) möglich ist - in keiner Weise nachvollziehbar war daher die nach Hinweis auf diesen Mangel in der mündlichen Verhandlung getätigte Aussage des Vertreters des Beklagten, er sehe sich ohne Weiteres in der Lage, die fehlende Erweiterung ad hoc vorzunehmen.
In der Einleitungsverfügung vom 22.10.2003 heißt es unter Ziffer 1.3.1 wörtlich wie folgt: "Der Beamte hat schuldhaft gegen § 3 ThürRKG verstoßen, da er Dienstreisen ohne dienstliche Veranlassung unternahm. Ein dienstlicher Anlass ist für folgende Reisen nicht erkennbar bzw. nicht nachgewiesen. Darüber hinaus erfolgte die Erstattung der nachfolgend genannten Beträge an den Beamten auch ohne eine förmliche Reisekostenabrechnung durch den Beamten(.)" In der sich hieran anschließenden Tabelle sind verschiedene Reisen aufgelistet, die unter den vorgenannten Vorwurf gefasst werden sollen. Darunter findet sich auch für das "Hj. 2001" der Eintrag "Flugkosten F...! D... und zurück" als "Zahlungsgrund" mit einem angegebenen "Betrag" von "3.027,75 DM". Inhaltlich wird dem Kläger hierbei ausdrücklich ein Verstoß gegen das Thüringer Reisekostengesetz wegen fehlenden dienstlichen Anlasses bzw. fehlender Abrechnung zur Last gelegt. Dabei handelt es sich indes um einen ganz anderen Lebenssachverhalt als derjenige, der in der Abschlussentscheidung (Einstellungsverfügung) disziplinarrechtlich behandelt worden ist. Dort wird nämlich unter Ziffer "II. 2.1" als Dienstpflichtverletzung festgestellt, der Kläger habe die durch das Reisebüro "T... B..." geltend gemachten Reisekosten mit Rechnung vom 29.11.2001 sowohl rechnerisch als auch inhaltlich als richtig bestätigt, obwohl er gewusst habe, dass die enthaltenen Angaben der Rechnung über die Anzahl der Reiseteilnehmer falsch gewesen seien und insoweit nicht allein die Kosten seiner Dienstreise beinhaltet hätten. Zwar mündete dieses Verhalten möglicherweise auch in einen Verstoß gegen das Thüringer Reisekostengesetz, weil in der Folge Reisekosten für Personen abgerechnet wurden, die nicht unter den persönlichen Anwendungsbereich des Gesetzes fallen. Jedoch fehlt in der Einleitungsverfügung die Tathandlung "Bestätigung der Rechnung des Reisebüros vom 29.11.2001 als inhaltlich und rechnerisch richtig" gänzlich. Diese Handlung geht über den in der Einleitungsverfügung benannten Vorwurf sowohl tatsächlich als auch rechtlich hinaus; es handelt sich um ein ganz anderes Verhalten. Es mag sein, dass erst im Laufe der behördlichen Ermittlungen der Sachverhalt - und damit auch der Vorwurf - endgültig Gestalt angenommen hat. Dies gebietet aber, den Beamten durch Erweiterung oder Begrenzung des Disziplinarverfahrens über die letztlich erhobenen Vorwürfe in Kenntnis zu setzen. Die hier erforderliche Erweiterung gemäß § 24 Abs. 1 ThürDG ist nicht aktenkundig erfolgt.
2. Die Einstellungsverfügung ist darüber hinaus materiell zu beanstanden. Zutreffend wurde zwar weiterhin festgestellt, dass der Kläger durch die private Nutzung seines Dienstwagens eine schuldhafte Dienstpflichtverletzung begangen hat (a.). Diesbezüglich ist jedoch eine Einstellung nach § 38 Abs. 1 Nr. 3 ThürDG, nicht nach § 38 Abs. 1 Nr. 4 ThürDG, gerechtfertigt, weshalb die Einstellungsverfügung insoweit abzuändern war (b.).
a. Zur Überzeugung der Kammer steht fest, dass der Kläger in den Jahren 2002/2003 seinen Dienstwagen auch für private Zwecke genutzt hat. Die entsprechenden tatsächlichen Feststellungen der Beklagten sind seitens des Klägers unbestritten geblieben. Entgegen seiner Ansicht war diese Nutzung jedoch rechtswidrig und stellt einen schuldhaften Dienstpflichtenverstoß dar.
Das Verwaltungsgericht Gera führt in seinem Urteil vom 04.07.2007 (1 K 704/05 Ge, juris, Rdnr. 25), welchem das Erstattungsbegehren der Beklagten gegenüber dem Kläger für die durch die private Nutzung seines Dienstwagens entstandenen Kosten zugrunde liegt, Folgendes aus:
"Die unentgeltliche Überlassung des Dienstwagens erfolgte auch ohne Rechtsgrund. Sie verstößt gegen § 10 BBesG i. V. m. § 67 Abs. 5 ThürKO (…). Erhält ein Beamter Sachbezüge, so werden diese nach § 10 BBesG unter Berücksichtigung ihres wirtschaftlichen Wertes mit einem angemessenen Betrag auf die Besoldung angerechnet, soweit nichts anderes bestimmt ist. Im vorliegenden Fall erfolgte keine Anrechnung des in der Dienstwagenüberlassung liegenden geldwerten Vorteils auf die klägerischen Bezüge, so dass insoweit eine Überzahlung gegeben ist. Auch eine entsprechende "anderweitige Bestimmung" zugunsten des Klägers existiert nicht. § 67 Abs. 5 Satz 1 ThürKO bestimmt im Gegenteil ausdrücklich, dass die unentgeltliche Überlassung von Gemeindevermögen unzulässig ist. Aus dem am 1. August 2002 geschlossenen Dienstwagenvertrag folgt nichts anderes. Dieser ist vielmehr wegen Verstoßes gegen § 67 Abs. 5 ThürKO unwirksam (…)."
Dem schließt sich die Kammer an. Die fehlende Anrechnung unterminiert indirekt das in § 10 BBesG zum Ausdruck gebrachte und an § 2 BBesG (jetzt § 2 Abs. 2 ThürBesG) anknüpfende Verbot, einzelnen Beamten eine höhere als die ihnen gesetzlich zustehende Besoldung zu verschaffen und verstößt zudem gegen das - nunmehr in § 67 Abs. 4 ThürKO verankerte - Verbot, Gemeindevermögen unentgeltlich zu überlassen.
Hierdurch hat der Kläger gegen seine in § 34 S. 3 BeamtStG geregelte Pflicht, sein Amt uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen, verstoßen. Er handelte dabei auch schuldhaft. Die Beklagte gelangte zu der Einschätzung, dass sein Handeln der von ihm zu erwartenden Sorgfalt zuwider lief und somit den Kriterien der Fahrlässigkeit entsprach; dies ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, da die Umstände des Falles - Nutzung eines Dienstwagens zu rein privaten Zwecken ohne Kostenerstattung gegenüber der Gemeinde durch einen Bürgermeister - es durchaus nahe gelegt hätten, von Vorsatz auszugehen.
Der Verfolgung des Dienstvergehens steht, wie bereits eingangs angedeutet, der Zeitablauf nicht entgegen. Es liegt kein Verhängungsverbot nach § 12 ThürDG vor.
Nach § 12 Abs. 1 ThürDG ist es zwar unzulässig, einen Verweis zu verhängen, wenn seit der Beendigung des als Dienstvergehen in Betracht kommenden Verhaltens, hier die private Dienstwagennutzung durch den Kläger bis zum November 2003, mehr als zwei Jahre vergangen sind. Wie die Beklagte zutreffend ausführt, wurde diese Frist jedoch durch die Einleitung und Erweiterung(en) des Disziplinarverfahrens unterbrochen (§ 12 Abs. 4 S. 1 ThürDG) und im Folgenden für die Dauer des Strafverfahrens und der verschiedenen beamtenrechtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Gera und dem Thüringer Oberverwaltungsgericht (§ 12 Abs. 4 S. 3 ThürDG) bzw. während der mit Verfügung vom 12.01.2006 angeordneten Aussetzung des Verfahrens (§ 12 Abs. 4 S. 2 ThürDG i. V. m. § 15 Abs. 2 ThürDG) gehemmt. Da nach Auskunft des Klägers in der mündlichen Verhandlung nach wie vor beamtenrechtliche Verfahren am Thüringer Oberverwaltungsgericht anhängig sind, wäre selbst zum jetzigen Zeitpunkt allein aus diesem Grund noch von einer Hemmung auszugehen; hinzu kommen Widerspruchs- und gerichtliches Verfahren.
Ausgehend von dem festgestellten Dienstvergehen ist das Disziplinarverfahren aus Sicht der Kammer nach § 38 Abs. 1 Nr. 3 ThürDG einzustellen. Weder erscheint vorliegend die Verhängung des in der Einstellungsverfügung der Beklagten als angemessen erachteten Verweises, noch bzw. erst recht nicht die einer sonstigen disziplinarischen Maßnahme angezeigt.
Welche Disziplinarmaßnahme im Einzelfall zu verhängen ist, richtet sich gemäß § 11 Abs. 1 S. 2 ThürDG danach, in welchem Umfang der Beamte seine Pflichten verletzt und das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit beeinträchtigt hat. Zentrale Bedeutung gewinnt damit die Schwere des Dienstvergehens. Dabei ist das Persönlichkeitsbild des Beamten angemessen zu berücksichtigen. Über die erforderliche Disziplinarmaßnahme ist insofern auf Grund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung aller im Einzelfall be- und entlastenden Gesichtspunkte zu entscheiden. Dies entspricht dem Zweck der Disziplinarbefugnis als einem Mittel der Funktionssicherung des öffentlichen Dienstes. Danach ist Gegenstand der disziplinarrechtlichen Wertung die Frage, welche Disziplinarmaßnahme geboten ist, um die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes und die Integrität des Berufsbeamtentums möglichst ungeschmälert aufrechtzuerhalten (vgl. zu all dem BVerwG, U. v. 23.02.2012 - 2 C 38/10 -, juris, Rdnr. 11 m. w. N.).
Dies vorausgeschickt und nach Abwägung sämtlicher Umstände hält die Kammer eine Disziplinarmaßnahme für nicht (mehr) angezeigt. Dem Kläger ist zwar, wie dargelegt, ein nicht nur geringfügiger Pflichtenverstoß vorzuwerfen. Als Bürgermeister stellt das Wohl der Gemeinde, zu dem gerade und besonders die finanziellen Belange gehören, deren Handhabung ihm anvertraut ist, den wesentlichen Maßstab jeglichen Handelns dar; die Uneigennützigkeit ist dabei oberstes Gebot. Allerdings erscheint eine Disziplinierung dennoch unter Berücksichtigung der zugunsten des Klägers sprechenden Umstände und - allem voran - der Erwägung, dass wegen seiner Eigenschaft als Ruhestandsbeamter präventiv keine Disziplinierungsnotwendigkeit erkennbar ist, nicht erforderlich. So hat sich der Kläger, auch bereits im behördlichen Verfahren, zu dem hier interessierenden Vorwurf umfänglich eingelassen und, worauf die Beklagte selbst hingewiesen hat, kooperativ mitgewirkt und sich nunmehr einsichtig und reuig gezeigt. Zu Gunsten des Klägers spricht zudem, dass er nachweislich und unbestritten bemüht war, die seinerzeit als strittig dargestellte Frage um die rechtliche Ausgestaltung der privaten Dienstwagennutzung zu lösen; als eine Lösung endgültig gescheitert schien, hat er aus freien Stücken auf die Fortführung der privaten Nutzung verzichtet. Zudem lag der Pflichtenverstoß im Zeitpunkt der Einstellungsverfügung bereits deutlich über 10 Jahre zurück, der Kläger ist zwischenzeitlich in den Ruhestand getreten. Ausschließlicher Zweck des Disziplinarverfahrens ist es, das Vertrauen in die Ehrlichkeit und Zuverlässigkeit des Beamten und damit in die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wiederherzustellen (vgl. jüngst BVerwG, B. v. 20.12.2018, - 2 B 33/18 -, juris, Rdnr. 6). Bei dem Kläger als Ruhestandsbeamten ist aus spezialpräventiven Gründen seine Erziehung aufgrund des festgestellten Dienstvergehens jedenfalls nicht mehr erforderlich. Hier ist einzubeziehen, dass das Verfahren unangemessen lang gedauert hat (vgl. zur Verfahrensdauer BVerwG, U. v. 08.09.2004 - 1 D 18/03 -, juris) und deshalb bereits von einer erzieherischen Wirkung ausgegangen werden kann. Zudem berücksichtigt die Kammer, dass das Verfahren stark öffentlichkeitswirksam geworden ist und dies den Kläger stark belastet hat. Aus den benannten Gründen erscheint auch unter dem Gesichtspunkt der Generalprävention eine Disziplinierung nicht angezeigt.
b. Die Kammer ist auch befugt, die Einstellungsverfügung der Beklagten in dem erfolgten Sinne abzuändern. Dies folgt ganz grundsätzlich aus ihrer Eigenschaft als selbstständigem Disziplinarorgan, welche ihr eine eigene Prüfungskompetenz und Ermessensentscheidung - in Abweichung zu § 114 VwGO - eröffnet; neben der Rechtmäßigkeit ist daher auch die Zweckmäßigkeit der behördlichen Entscheidung zu überprüfen. Selbiges ergibt sich - nach dem Vorgenannten letztlich deklaratorisch - aus § 59 Abs. 1 S. 5 ThürDG, wonach das Verwaltungsgericht das Disziplinarverfahren einstellen kann, wenn ein Dienstvergehen zwar erwiesen, eine Disziplinarmaßnahme jedoch nicht angezeigt erscheint. Die Vorschrift knüpft diese Befugnis zwar ausdrücklich an das Vorliegen einer Disziplinarverfügung. Allerdings ist nicht ersichtlich, weshalb etwas anderes gelten sollte, wenn Gegenstand des Verfahrens, wie hier, eine (bloße) Einstellungsverfügung ist; gerade die Einstellungsgründe nach § 38 Abs. 1 Nr. 2 und 3 ThürDG stellen das Ergebnis umfassender Zweckmäßigkeitserwägungen vergleichbar den Disziplinarmaßnahmen dar, die auch der Überprüfung und Anwendung durch die Disziplinargerichte unterliegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 72 Abs. 2 ThürDG. Dabei waren die Kosten des Widerspruchsverfahrens und die Gerichtskosten verhältnismäßig - hälftig - entsprechend des jeweiligen Obsiegens bzw. Unterliegens zu teilen. Die Kosten des behördlichen Ausgangsverfahrens waren auszunehmen, da die betreffende Kostenentscheidung ausdrücklich nicht angegriffen worden ist. Das Verfahren ist gemäß § 77 Abs. 4 ThürDG gerichtsgebührenfrei.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 38, 39 und 41 ThürDG
§ 153a StPO
§ 10 ThürBesG
§ 15 BDG
§ 12 ThürDG
§ 24 ThürDG
§ 26 ThürDG
§ 3 ThürRKG
§ 10 BBesG
§ 2 BBesG
§ 114 VwGO
§ 38 Abs. 1 Nr. 3 ThürDG
§ 67 Abs. 4 ThürKO
§ 38 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 ThürDG
§ 38 Abs. 1 Nr. 4 ThürDG
§ 12 Abs. 1 ThürDG
§ 12 Abs. 4 S. 2, 15 ThürDG
§ 12 Abs. 4 S. 2 ThürDG
§ 38 Abs. 1 Nr. 4 oder Nr. 5 ThürDG
§ 38 Abs. 3 S. 1 ThürDG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 ThürDG
§ 24 Abs. 1 ThürDG
§ 67 Abs. 5 ThürKO
§ 67 Abs. 5 Satz 1 ThürKO
§ 2 Abs. 2 ThürBesG
§ 34 S. 3 BeamtStG
§ 12 Abs. 4 S. 1 ThürDG
§ 12 Abs. 4 S. 3 ThürDG
§ 15 Abs. 2 ThürDG
§ 11 Abs. 1 S. 2 ThürDG
§ 59 Abs. 1 S. 5 ThürDG
§ 38 Abs. 1 Nr. 2 und 3 ThürDG
§ 72 Abs. 2 ThürDG
§ 77 Abs. 4 ThürDG

Zitierte Entscheidungen: 6 D 60017/03
8 DO 885/04
1 K 1548/07
2 KO 701/14
1 D 6/06
8 DO 584/07
1 K 704/05
2 C 38/10
2 B 33/18
1 D 18/03