Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-15, Aktenzeichen 10 D 32/11.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0215.10D32.11NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. 601- G.--------straße /S. -X. -B. der Stadt P. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 601 – G1. -straße/S. -X. -B. – der Antragsgegnerin, der ausschließlich ihr in P. gelegenes 7.488 qm großes Grundstück Gemarkung P1. , Flur 28, Flurstücke 45, 384 bis 389 und 603, (G.--------straße 101), auf dem sie einen Kfz-Autohandel mit Werkstatt betreibt, mit einem Einzelhandelsausschluss überplant.
Im Norden grenzt das Plangebiet an die S. -X. -B1. , ein Grünzug mit einem Rad- und Fußweg. Nördlich davon schließt sich die Bebauung an der W. Straße an. Westlich und südlich des Plangebiets befindet sich Wohnbebauung. Östlich grenzt es an die G.--------straße . Nordöstlich jenseits der G.--------straße befindet sich an der Ecke W1. Straße ein M. -Markt.
Nachdem die Antragstellerin am 3. August 2007 die Erteilung eines Vorbescheids zur Frage der planungsrechtlichen "Zulässigkeit bzw. Genehmigungsfähigkeit einer Nutzungsänderung der bestehenden Gebäude vom Autohaus zum Lebensmitteleinzelhandel Vollsortimenter Food und Non Food" beantragt hatte, beschloss der Rat am 3. September 2007 die Aufstellung des Bebauungsplans, dessen Plangebiet ursprünglich auch westlich des Grundstücks der Antragstellerin gelegene Grundstücke erfassen sollte. Als Planungsziele wurden die Prüfung der Entwicklungsmöglichkeiten für die im Plangebiet vorhandenen Gewerbebetriebe und die Festsetzung eines eingeschränkten Gewerbegebiets und/oder von Mischgebietsflächen benannt. Mit Bescheid vom 4. Oktober 2007 stellte die Beklagte die Entscheidung über die Bauvoranfrage gemäß § 15 BauGB bis zum 4. Oktober 2008 zurück.
In seiner Sitzung vom 26. Mai 2008 beschloss der Rat gemäß § 24a Abs. 2 Satz 1 LEPro das Einzelhandelskonzept P. auf der Grundlage des Gutachtens der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH M1. – GMA – von Dezember 2007 (Einzelhandelsgutachten). Das Einzelhandelskonzept beinhaltet unter anderem die Festlegung der für P. zentrenrelevanten und nicht zentrenrelevanten Sortimente – Sortimentskonzept P. – und die räumliche und funktionale Bestimmung der zentralen Versorgungsbereiche (Hauptzentren, Nebenzentren und Nahversorgungszentren).
Der in dem Einzelhandelskonzept festgelegte Bereich des Nahversorgungszentrums I. umfasst die Straßenrandbebauung auf der Südseite der W. Straße zwischen der X1.-----straße und der Straße "T.------- " sowie auf der Nordseite die Grundstücke einer katholischen Kirche und eines Kindergartens.
Nach dem Einzelhandelsgutachten gehören zu dem Nahversorgungszentrum eine Bäckerei (15 qm Verkaufsfläche), eine Metzgerei (20 qm), ein Zeitschriftenladen mit Postagentur (20 qm), ein Blumenladen (20 qm), ein Kiosk (30 qm), ein sogenannter Ein-Euro-Laden (70 qm, bezeichnet als Haushaltswarenladen) sowie ein O. -Markt (440 qm). Darüber hinaus befinden sich in dem Bereich mehrere Komplementärnutzungen, nämlich ein Allgemeinarzt, ein Sonderpädagoge/Heilpädagoge, ein Reisebüro, ein Bistro-Grill, eine Spielhalle, eine Gaststätte mit deutscher Küche, eine Pizzeria, ein Sonnenstudio, ein Friseur sowie ein Zahnarzt.
Zur Steuerung von Vorhaben mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten in Lagen im Siedlungszusammenhang sieht das Einzelhandelsgutachten vor:
"1. Priorität: Zentraler Versorgungsbereich
Betriebe mit nahversorgungsrelevantem Kernsortiment sind grundsätzlich auf die zentralen Versorgungsbereiche zu lenken.
2. Priorität: Suchraum 1
Sofern innerhalb eines zentralen Versorgungsbereiches kein geeigneter Standort zur Sicherung der Nahversorgung vorhanden ist, so ist zunächst die Ansiedlung in einem Radius von ca. 50-100 m um den zentralen Versorgungsbereich zu prüfen...
3. Priorität: Suchraum 2
Ab einer Entfernung von ca. 500 m um einen zentralen Versorgungsbereich kann zur Verbesserung der wohnortnahen Versorgung die Ansiedlung von Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung geprüft werden.
Zur Sicherung und Stärkung der Nahversorgungsfunktion der zentralen Versorgungsbereiche kann die Bauleitplanung in einem Radius von ca. 500 m um einen zentralen Versorgungsbereich die Ansiedlung von Betrieben mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten ausschließen (Freihaltebereich). Eine solche Maßnahme kann dann geboten sein, wenn der zentrale Versorgungsbereich in seiner Nahversorgungsfunktion gefährdet erscheint bzw. einer weiteren Stärkung bedarf..."
Die Antragsgegnerin hielt auf der Grundlage des Einzelhandelskonzepts für das Vorhaben der Antragstellerin eine Einzelfallprüfung für erforderlich und holte hierzu eine weitere Stellungnahme der GMA von Mai 2008 ein. Diese kommt zu dem Ergebnis, dass der Standort des Vorhabens in dem Freihaltebereich um das Nahversorgungszentrum I. liege. Eine Bestandsgefährdung des dortigen Magnetbetriebs (O. -Markt) und damit eine negative Beeinträchtigung des Nahversorgungszentrums I. sei für den Fall der Verwirklichung des Vorhabens nicht auszuschließen.
Am 8. September 2008 beschloss der Rat, das Plangebiet zu verkleinern und auf das Grundstück der Antragstellerin zu beschränken. Er beschloss ferner in Abänderung des Aufstellungsbeschlusses, den Bebauungsplan im Sinne des § 9 Abs. 2a BauGB und im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufzustellen.
Zudem beschloss der Rat die Veränderungssperre Nr. 112 hinsichtlich des verkleinerten Plangebiets. Die Beschlüsse wurden am 1. Oktober 2008 öffentlich bekannt gemacht. Mit Bescheid vom 1. Oktober 2008 lehnte die Antragsgegnerin auf der Grundlage der Veränderungssperre die Erteilung des von der Antragstellerin beantragten Bauvorbescheides ab. Daraufhin hat diese am 29. Oktober 2008 Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 5. Juni 2009 stattgegeben. Der Senat hat die Berufung gegen dieses Urteil im Hinblick auf den zwischenzeitlich in Kraft getretenen Bebauungsplan zugelassen. Im Berufungsverfahren hat die Antragsgegnerin eine Analyse der GMA zu den Auswirkungen des Vorhabens der Antragstellerin im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB (Auswirkungsanalyse) vorgelegt.
Das Aufstellungsverfahren war im Wesentlichen wie folgt abgelaufen: Mit Schreiben vom 13. März 2009 wurden die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange frühzeitig beteiligt. Am 21. Dezember 2009 beschloss der Rat, den Entwurf des Bebauungsplans öffentlich auszulegen. Die öffentliche Auslegung, öffentlich bekannt gemacht im Amtsblatt vom 4. Januar 2010, erfolgte im Zeitraum vom 15. Januar 2010 bis 15. Februar 2010. Mit Schreiben vom 9. Februar 2010 gab die Antragstellerin eine Stellungnahme zu der Planung ab. Sie machte insbesondere geltend, dass es sich bei dem so bezeichneten Bereich im Ortsteil I. nicht um ein Nahversorgungszentrum handele. Die Auswirkungsanalyse gehe von einem vollständig unrealistischen worst-case-Ansatz aus. Gerade die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben auf ihrem der Antragstellerin Betriebsgrundstück führe zu einer Stärkung der Nahversorgung im Ortsteil I. . Der vorhandene O. -Markt im vermeintlichen Nahversorgungszentrum sei kein Magnetbetrieb. Die Auswirkungsanalyse habe einen unsachgemäßen Verkaufsflächenvergleich vorgenommen. Auch der Schutz des angeblichen Nahversorgungszentrums I. rechtfertige keine Beschränkung des Einzelhandels auf ihrem Grundstück. Die Planungen dienten allein dem Schutz des Investitionsvorhabens eines örtlichen Funktionsträgers.
Die öffentliche Auslegung wurde nach öffentlicher Bekanntmachung am 11. Februar 2010 in der Zeit vom 19. Februar 2010 bis 26. März 2010 aus Gründen der Rechtssicherheit wiederholt, weil aufgrund eines Warnstreiks von Bediensteten der Verwaltung der Zugang zu dem ausgelegten Planentwurf am 4. Februar 2010 nicht uneingeschränkt möglich gewesen sei. Der Bekanntmachungstext wies darauf hin, dass bisher vorgebrachte Stellungnahmen ihre Gültigkeit behielten und im weiteren Verfahren berücksichtigt würden.
Am 22. März 2010 fasste der Rat den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 646. Die ortsübliche Bekanntmachung erfolgte am 1. April 2010. Nach den Angaben der Antragsgegnerin verfolgt dieser Bebauungsplan das Ziel, weitere Entwicklungsmöglichkeiten des Nahversorgungszentrums I. aufzuzeigen und zu konkretisieren. Im Rahmen einer Ortsbegehung am 25. März 2011 nahm die Antragsgegnerin den Bestand und mögliche Potenzialflächen zur Entwicklung der Nahversorgung im vorgesehenen Geltungsbereich auf.
Der Rat beschloss am 3. Mai 2010 den Bebauungsplan Nr. 601 als Satzung. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 17. Mai 2010.
Nach Nr. 1 der textlichen Festsetzungen sind Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher mit im Einzelnen aufgeführten nahversorgungsrelevanten oder zentrenrelevanten Sortimenten im Plangebiet nicht zulässig.
Die Antragstellerin hat am 3. Mai 2011 den gegen den Bebauungsplan Nr. 601 gerichteten Normenkontrollantrag gestellt und im Wesentlichen vorgetragen:
Es fehlten bereits die für die Aufstellung eines Bebauungsplans auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB erforderlichen Grundvoraussetzungen. Soweit dabei überhaupt ein planerischer Gestaltungsspielraum anzuerkennen sei, seien dessen Grenzen weit überschritten. Ein schlüssiges Einzelhandelskonzept sei zwar vorhanden, doch sei in dem zu Grunde liegenden Einzelhandelsgutachten gerade nicht abschließend geprüft worden, ob durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den sogenannten Freihaltebereichen eine Beeinträchtigung des Einzelhandels in den im Einzelhandelskonzept definierten Nahversorgungszentren eintreten würde. Es solle jeweils eine Einzelfallprüfung vorgenommen werden.
Die Versuche der Antragsgegnerin, ihr – der Antragstellerin beabsichtigtes Vorhaben planerisch zu verhindern, seien angesichts der Lage des Grundstücks in unmittelbarer Nähe einer Einzelhandelsagglomeration an der W. Straße und der Tatsache, dass sich schräg gegenüber von ihrem Grundstück ein M2. -Verbrauchermarkt befinde, nicht nachzuvollziehen.
Für den in der Planbegründung angesprochenen Schutz des vermeintlichen Nahversorgungszentrums I. bestehe rein tatsächlich kein Bedarf. Es handele sich lediglich um eine Ansammlung von wenigen, zudem überwiegend kleinräumigen Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben, denen keine zentrale Versorgungsfunktion zukomme.
Soweit die Antragsgegnerin im Nachgang zu dem Urteil des VG Düsseldorf vom 5. Juni 2009 im Verfahren gleichen Rubrums (25 K 7426/08) beschlossen habe, den Bebauungsplan Nr. 646 zur Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs I. aufzustellen, handele es sich um keine nachvollziehbare und tatsächlich realisierbare planerische Konzeption. Der Bebauungsplan Nr. 646 überplane eine Parkfläche, die eine der wenigen Grünflächen in dem Stadtteil darstelle. Mit Ausnahme dieses Parks sei der Bereich vollständig überbaut.
Es fehle auch an einem entwicklungsfähigen Kern im angeblichen Nahversorgungszentrum I. . Die Raumverhältnisse ließen dort die Ansiedlung eines Magnetbetriebs oder zumindest eines Vollsortimenters gar nicht zu. Zur Entwicklung eines zentralen Versorgungsbereichs I. fehle eine nachvollziehbare planerische Gesamtkonzeption. Eine Innenentwicklung sei aufgrund der bestehenden umfangreichen Wohnbebauung praktisch ausgeschlossen.
Die angedachte Entwicklung eines Einzelhandelszentrums nördlich der W. Straße widerspreche dem Einzelhandelskonzept. Die Ergänzungen der Begründung des Bebauungsplans Nr. 646 unter dem 29. März 2010 führten zu Widersprüchen. Einerseits solle an den Vorgaben der GMA und dem vom Rat beschlossenen Einzelhandelskonzept festgehalten, andererseits aber durch die Ausweitung der vorhandenen Einzelhandelsagglomeration nach Norden eine völlig andere Entwicklung eingeleitet werden. Die Begrenzung des Plangebiets sei willkürlich. Während sich die Erweiterung der Einzelhandelsagglomeration in Richtung ihres – der Antragstellerin Grundstücks förmlich aufdränge und durch die Realisierung ihres Vorhabens gerade ein Nahversorgungszentrum geschaffen würde, seien keine Gründe für die zu Gunsten der Ausweitung der Einzelhandelsagglomeration in die entgegengesetzte Richtung vorgesehene Aufgabe einer Grünfläche, die im Zusammenhang mit einer weitläufigen Parkanlage stehe, ersichtlich. Zum Nachweis einer stimmigen Plankonzeption trügen auch nicht die nunmehr vorgelegten konstruierten Vermerke über eventuell beabsichtigte Einzelhandelsvorhaben einzelner Grundstückseigentümer an der W. Straße bei. Sie könnten der Abwägungsentscheidung nicht nachträglich zugrunde gelegt werden. Die Aussagen in dem diesbezüglichen Vermerk vom 3. November 2011 seien zudem auch nicht konkret. Mitarbeiter der Antragsgegnerin seien im November 2011 an den genannten Grundstückseigentümer mit dem Anliegen herangetreten, die Ansiedlung eines Discounters in seinem rückwärtigen Grundstücksbereich zu ermöglichen. Diese Absicht verfolge der Grundstückseigentümer aber gar nicht. Das Verhalten der Antragsgegnerin sei letztlich auf eine unredliche Schädigung ihrer selbst gerichtet, um das Konkurrenzvorhaben eines Bezirksbürgermeisters zu fördern.
Etwaige Nachteile für das Nebenzentrum P1. infolge der Realisierung ihres Vorhabens seien auszuschließen, weil der Fußweg zu diesem Nebenzentrum über 700 m betrage. Auch nach dem Einzelhandelsgutachten weise der fußläufige Einzugsbereich des Nebenzentrums einen Radius von lediglich 500 m auf. Ein reiner Verkaufsflächenvergleich zwischen ihrem Vorhaben und den gleichartigen Einzelhandelsgeschäften im Nebenzentrum führe insoweit nicht weiter. Da die Auswirkungsanalyse die eklatante Unterversorgung im Einzugsbereich des Ortsteils I. und auch des Ortsteils P1. ausgeblendet habe, gelange es aufgrund rein theoretischer Annahmen zu nicht nachvollziehbaren Ergebnissen. Die rechtlichen Maßstäbe für die Abwägungsentscheidung seien verkannt worden, soweit der Rat auf eine positive Weiterentwicklung des bereits mit Leerstandsproblemen belasteten Nebenzentrums abgestellt habe. Mangels ausreichender Prognosegrundlagen und insbesondere vor dem Hintergrund widersprüchlicher Prognoseannahmen sei nichts dafür ersichtlich, dass eine Beeinträchtigung ihres Eigentums durch einschränkende planerische Festsetzungen abwägungsgerecht sei. Hinsichtlich ihrer Belange sei vielmehr ein vollständiger Abwägungsausfall gegeben.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan Nr. 601 "G.--------straße / S. -X. -B1. " der Stadt P. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen aus dem Berufungsverfahren gleichen Rubrums (10 A 1770/09). Die Antragstellerin verkenne das "Normenprogramm" des § 9 Abs. 2a BauGB. Die Gemeinde habe einen weitestgehenden Ermessensspielraum bei der Festlegung dessen, was sie als zentralen Versorgungsbereich in ihrem Gemeindegebiet definiere. Das weitere Tatbestandsmerkmal "zur Erhaltung oder Entwicklung" ermögliche der Gemeinde, konzeptionelle Entwicklungsabsichten zu verwirklichen, die wiederum nur auf Willkür überprüft werden könnten. Die Gemeinde brauche nicht nachzuweisen, dass der zu schützende zentrale Versorgungsbereich konkret geschädigt werden würde, wenn sie von der Freihalteplanung nach § 9 Abs. 2a BauGB im konkreten Fall Abstand nähme. Abgesehen davon habe sie eine konkrete Schädigung für den Fall nachgewiesen, dass Einzelhandelsvorhaben auf dem Grundstück der Antragstellerin angesiedelt würden. Sie sei bei dem Einsatz des Planungsinstrumentariums weitestgehend frei. Der zentrale Bezugspunkt sei das städtebauliche Entwicklungskonzept, hinsichtlich dessen Festlegungen ihr ein weiter planerischer Ermessensspielraum zukomme. Das Nahversorgungszentrum I. sei ein Nahversorgungsbereich im Sinne eines zentralen Versorgungsbereichs. In enger räumlicher Nähe könnten bei einem einheitlichen Einkaufsvorgang verschiedene Bedürfnisse der Nahversorgung gedeckt werden. Der vorhandene O. -Markt sei ein Frequenzbringer, sodass sein unbeeinträchtigter Fortbestand maßgebliche Bedeutung für die weitere Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs habe. Ein derartiger Magnetbetrieb müsse auch nicht eine gewisse Mindestgröße aufweisen, um einen Nahversorgungsbereich zu einem zentralen Versorgungsbereich zu machen. Das Vorhandensein eines Drogeriemarktes oder eines Vollsortimenters sei kein zwingendes Kriterium eines zentralen Versorgungsbereichs. Der angefochtene Bebauungsplan diene insbesondere der Erhaltung des schutzbedürftigen Nahversorgungszentrums I. und der Steigerung seiner Attraktivität. Dort seien auch die planungsrechtlichen Voraussetzungen gegeben, um erfolgreich eine weitere Stärkung und Erweiterung der Versorgungseinrichtungen auf den abgegrenzten Versorgungsbereich zu lenken. Da die kleinteilige Struktur im Nahversorgungszentrum I. bereits besonders empfindlich sei, würde mit der Zulassung eines Vorhabens wie das der Antragstellerin in der näheren Umgebung dessen Schädigung bewirkt. Denn die neu hinzutretende Verkaufsfläche würde die Verkaufsfläche des bestehenden O. -Marktes um fast das Doppelte übersteigen.
Jedenfalls könne das Nahversorgungszentrum I. zu einem zentralen Versorgungsbereich entwickelt werden. In den Bestandsgebäuden innerhalb des Nahversorgungszentrums könnten durch Umbauten neue Einzelhandelsflächen geschaffen werden. Solche Flächen könnten zudem auch außerhalb des zeichnerisch dargestellten Nahversorgungsbereichs im sogenannten Suchraum 1 gesucht werden, wie es das Einzelhandelskonzept der Stadt P. vorsehe. Der im Verfahren befindliche Bebauungsplan Nr. 646 diene dazu, Entwicklungsmöglichkeiten des Nahversorgungszentrums aufzuzeigen und weitergehend zu konkretisieren. In einer Ortsbegehung im März 2011 seien der Bestand und mögliche Potenzialflächen für die Entwicklung erfasst worden. Im Zuge des Aufstellungsverfahrens für den Bebauungsplan Nr. 646 habe sich gezeigt, dass der vorzusehende Geltungsbereich angepasst werden solle. Zwischenzeitlich seien Gespräche mit Eigentümern geeigneter Grundstücke im Zuge des Aufstellungsverfahrens geführt worden, um Entwicklungsmöglichkeiten für das Nahversorgungszentrum auszuloten. Insoweit sei unter anderem beabsichtigt, Flächen im Bereich der W. Straße zwischen den Hausnummern 92 und 96 als Einzelhandelsstandort zu vermarkten. Es bestehe ein nachhaltiges Interesse von betroffenen Grundstückseigentümern an der Umnutzung ihrer Grundstücke für den Einzelhandel.
Schließlich diene der Bebauungsplan Nr. 601 auch dem Schutz des Nebenzentrums P1. . Im Zuge der Fortschreibung der Begründung zu diesem Bebauungsplan habe sich gezeigt, dass auch Auswirkungen auf das Nebenzentrum P1. zu befürchten seien, wenn sich im Bereich des Plangebietes nahversorgungs- und/oder zentrenrelevanter Einzelhandel ansiedele. Dies ergebe sich aus der Auswirkungsanalyse.
Die angegriffenen Planungsaktivitäten seien widerspruchsfrei und erforderlich. Es seien mehrere Bebauungspläne in Kraft getreten beziehungsweise Aufstellungsbeschlüsse gefasst worden, um den Einzelhandel zu steuern. Das Einzelhandelskonzept sehe namentlich vor, die Ansiedlung von Betrieben mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten in einem Radius von circa 500 m um einen zentralen Versorgungsbereich auszuschließen.
Der Bebauungsplan leide auch nicht an Abwägungsfehlern. Die Belange der Antragstellerin könnten durch vorrangige Planungsziele im Rahmen der Abwägung überwunden werden. Die Unterlagen bei der Beschlussfassung des Rates seien auch vollständig gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Planaufstellungsvorgänge sowie der Gerichtsakte
25 K 7426/08 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Die Antragstellerin ist als Eigentümerin des durch den angefochtenen Bebauungsplan überplanten Grundstücks, das durch die Festsetzungen in seiner gewerblichen Nutzbarkeit eingeschränkt wird, in ihrer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechtsstellung betroffen und damit antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der weitgehende Ausschluss der Ansiedelung von Einzelhandelsbetrieben ist geeignet, die eigentumsrechtlichen Befugnisse der Antragstellerin zu beschränken.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Der Bebauungsplan ist materiell unwirksam.
Es bedarf insoweit keiner abschließenden Entscheidung, ob ein Bebauungsplan auf der Grundlage des § 9 Abs. 2a BauGB auch für ein einzelnes Grundstück aufgestellt werden darf. Nach Satz 1 der Vorschrift können zulässigerweise auch Teilbereiche der im Zusammenhang bebauten Ortsteile nach § 9 Abs. 2a BauGB überplant werden, soweit dies sachgerecht städtebaulich begründet ist.
OVG NRW, Urteil vom 22. November 2010
– 7 D 1/09.NE -, BRS 76 Nr. 47.
Die Antragsgegnerin hat die räumliche Beschränkung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans auf das Grundstück der Antragstellerin damit begründet, dass eine dem beschlossenen Einzelhandelskonzept zuwiderlaufende Entwicklung aktuell (nur) dort zu befürchten sei. Ob mit einer solchen Begründung die Überplanung eines einzelnes Grundstück nach § 9 Abs. 2a BauGB zulässig sein kann, während angrenzende Grundstücke insoweit dem Regime des § 34 BauGB überlassen bleiben, erscheint speziell angesichts des mit der Vorschrift verfolgten Anliegens des Gesetzgebers, den Bauaufsichtsbehörden die Prüfung von Einzelvorhaben im Hinblick auf den Schutz zentraler Versorgungsbereiche gegenüber der Einzelfallprüfung im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB zu erleichtern, und der Aufgabe der Bauleitplanung im Allgemeinen, eine von Eigentumsverhältnissen und Grundstückszuschnitten unabhängige städtebauliche Ordnung zu gewährleisten, nicht unbedenklich.
Vgl. etwa Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, 4. Auflage, Rn. 176.
Die Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans sind jedenfalls, soweit es um den Bereich I. geht, nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB getragen. Die besonderen Voraussetzungen dieser Vorschrift sind insoweit nicht erfüllt.
Der Bebauungsplan dient weder der Erhaltung noch der Entwicklung eines zentralen Versorgungsbereichs I. . Das in dem vom Rat beschlossenen Einzelhandelskonzept festgelegte Nahversorgungszentrum I. stellt keinen zentralen Versorgungsbereich im Sinne des § 9 Abs. 2a BauGB dar.
Ein Bebauungsplan im Sinne des § 9 Abs. 2a Sätze 1 und 2 BauGB muss der Erhaltung oder Entwicklung eines oder mehrerer zentraler Versorgungsbereiche dienen, die schon wegen der Bestimmung der auszuschließenden Nutzungsarten ausdrücklich zu benennen sind. Regelungsgegenstand des Bebauungsplans können nämlich naturgemäß nur solche Nutzungsarten sein, die etwa wie Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten ein nahgelegenes Nahversorgungszentrum überhaupt die Funktionsfähigkeit des jeweils zu schützenden zentralen Versorgungsbereichs beeinflussen können . § 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB bestimmt zudem, dass bei auf diese Vorschrift gestützten Festsetzungen insbesondere ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen ist, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält.
Der Rat hat ein Einzelhandelskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB in der Form beschlossen, dass er die im Einzelhandelsgutachten zur Erhaltung und Entwicklung der Versorgung in P. vorgeschlagene Festlegung der zentralen Versorgungsbereiche (Hauptzentren, Nebenzentren und Nahversorgungszentren, Seite 74ff.) sowie der für P. geltenden zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente (Seite 55) übernommen und die Verwaltung beauftragt hat, die Empfehlungen des Einzelhandelsgutachtens (Seite 65 ff. und Seite 141 ff.) bei der Planung zu berücksichtigen. In der Begründung des Beschlusses sind als Zielsetzungen der Stadtplanung die Konzentration der Baurechte für zentrenrelevanten Einzelhandel auf die zentralen Versorgungsbereiche, die situative Steuerung der Baurechte für Einzelhandel außerhalb zentraler Versorgungsbereiche und der weitgehende Ausschluss von zentren-relevantem Einzelhandel in den Gewerbe- und Industriegebieten jeweils durch Bauleitplanung genannt.
Das Einzelhandelshandelskonzept enthält auch eine räumliche Abgrenzung des festgelegten Nahversorgungszentrums I. und Ausführungen zu dessen zu schützenden beziehungsweise zu entwickelnden Funktionen.
In der Bestimmung der Standorte der zentralen Versorgungsbereiche und ihrer genauen Grenzen ist der Gemeinde weitgehende planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt. Die Grenze dieses Planungsermessens überschreitet die Gemeinde aber dann, wenn – wie hier - die von ihr getroffene Festlegung und Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs eine nachvollziehbare städtebauliche Begründung vermissen lässt und deswegen willkürlich erscheint. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die jeweilige örtliche Situation nicht individuell in den Blick genommen worden oder der Begriff des zentralen Versorgungsbereichs verkannt worden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2010
– 7 D 1/09.NE -, a.a.O.
Ein zentraler Versorgungsbereich wird als räumlich abgrenzbarer Bereich definiert, dem aufgrund vorhandener oder – im vorliegenden Zusammenhang des § 9 Abs. 2a BauGB – erst noch zu entwickelnder Einzelhandelsnutzungen – häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungsangebote und Gastronomiebetriebe – eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt oder zukommen soll. "Zentral" ist in diesem Zusammenhang nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen. Das heißt, der zentrale Versorgungsbereich hat nach Lage, Art und Zweckbestimmung die Versorgung des Gemeindegebiets oder eines Teilbereichs mit einem auf den Einzugsbereich abgestimmten Spektrum an Waren des kurz-, mittel- oder langfristigen Bedarfs sicherzustellen.
Ein zentraler Versorgungsbereich muss also einen gewissen, über seine eigenen Grenzen hinaus reichenden räumlichen Einzugsbereich mit städtebaulichem Gewicht haben und damit über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wirken. Er setzt zudem eine integrierte Lage voraus. Isolierte Standorte mit einzelnen Einzelhandelsbetrieben bilden keinen zentralen Versorgungsbereich, auch wenn sie über einen weiten Einzugsbereich verfügen und eine beachtliche Versorgungsfunktion erfüllen mögen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2009
4 C 2.08 , BRS 74 Nr. 97; OVG NRW, Urteil vom
17. November 2011 – 10 A 787/09 -.
Auch ein Bereich, der lediglich auf die Grund- oder Nahversorgung eines bestimmten örtlich begrenzten Einzugsbereichs zugeschnitten ist, kann eine zentrale Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wahrnehmen. Der Zweck eines solchen zentralen Versorgungsbereichs besteht in der Sicherstellung einer wohnortnahen Grundversorgung der im Einzugsbereich lebenden Bevölkerung. Er bietet den Kunden die Möglichkeit, in dichter räumlicher Nähe zu ihrem Wohnort bei einem einheitlichen Einkaufsvorgang verschiedene Bedürfnisse der Grund- oder Nahversorgung in einem räumlich konzentrierten Bereich zu decken. Ob er allerdings – wie erforderlich einen gewissen, über seine eigenen Grenzen hinaus reichenden Einzugsbereich mit städtebaulichem Gewicht hat, hängt auch von Struktur und Größe der Gemeinde ab.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist das im Einzelhandelsgutachten beschriebene Nahversorgungszentrum I. , zu dessen "Schutz" der Bebauungsplan nach der Planbegründung "vordringlich" aufgestellt worden ist, nicht als zentraler Versorgungsbereich zu qualifizieren.
Nach der Planbegründung, die im Wesentlichen von den Feststellungen des Einzelhandelsgutachtens ausgeht, besteht dort eine gewachsene Nahversorgungsstruktur unter Einschluss kleinteiliger Fachgeschäfte und ergänzender Dienstleistungen. Magnetbetrieb sei ein Lebensmitteldiscounter (O. -Markt, früher Q. -Markt) mit 440 qm Verkaufsfläche. Daneben seien sechs Einzelhandelsbetriebe vorhanden: eine Bäckerei, eine Metzgerei, ein Schreibwarenladen, ein Blumenladen, ein Schnäppchenladen und ein Kiosk. Darüber hinaus befänden sich dort eine katholische Kirche mit einem Kindergarten sowie elf Betriebe mit weiteren Komplementärnutzungen: ein Cafe, eine Postagentur, ein Reisebüro, ein Schnellimbiss, eine Spielhalle, eine Gaststätte, ein Sonnenstudio, eine Pizzeria, ein Fotostudio, ein Friseurgeschäft und ein Zahnarzt.
Danach fehlt es an einem umfassenden Angebot von Dienstleistungen, das in einem zentralen Versorgungsbereich typischerweise zu erwarten ist. Spielhalle, Sonnenstudio und Schnäppchenladen sind für die Versorgungsfunktion unter städtebaulichen Gesichtspunkten von untergeordneter Bedeutung. Dementsprechend bezeichnet das Einzelhandelsgutachten an anderer Stelle das Vorhandensein einer Spielhalle als Mindernutzung. Gleiches dürfte auch für ein Sonnenstudio gelten. In anderem Zusammenhang hebt das Einzelhandelsgutachten die mangelnde Attraktivität von Niedrigpreisangeboten hervor. Weshalb die Kirche und der Kindergarten durch die W1. Straße von den Einzelhandelsnutzungen und Dienstleistungsangeboten deutlich getrennt dem Nahversorgungszentrum zugeordnet worden sind, ist nicht erkennbar.
Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen verfügt das Nahversorgungszentrum auch nicht über eine ausreichende Größe und ein Spektrum von Waren, um für die Grund- oder Nahversorgung der in der Nähe lebenden Bevölkerung eine zentrale Funktion zu übernehmen. Es ist nicht ersichtlich, dass die vorhandenen Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von insgesamt 620 qm unter den hier gegebenen Umständen Bedeutung über den unmittelbaren Nahbereich hinaus haben könnten. Nach den Angaben im Einzelhandelsgutachten ergibt sich daraus rechnerisch ein Versorgungsgrad von lediglich circa 85 qm Verkaufsfläche je 1000 Einwohner. Dies liegt weit unter dem im Einzelhandelsgutachten ermittelten Durchschnittswerten für die einzelnen Stadträume, wobei der hier betroffene Stadtraum P1. mit 234 qm Verkaufsfläche pro 1000 Einwohner die geringste Verkaufsflächenausstattung im Stadtgebiet aufweist.
Die beschriebene Mischung unterschiedlicher Angebote im Bereich eines Straßenzuges der zudem nach den Feststellungen im Einzelhandelsgutachten keinen durchgängigen Geschäftsbesatz aufweist mag vielleicht im ländlichen Raum die Einordnung als zentraler Versorgungsbereich rechtfertigen, sofern es sich dort um die einzige Möglichkeit handelt, verschiedene Bedürfnisse der Grund- oder Nahversorgung bei einem Einkaufsvorgang zu decken. Im vorliegenden Fall erscheint es jedoch ausgeschlossen, dass die bestehenden Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe tatsächlich die wohnortnahe Grund- oder Nahversorgung für einen wesentlichen Teil der in dem in dem Einzelhandelsgutachten genannten Einzugsbereich Stadtraum P1. (nordwestlicher Teil) lebenden circa 7.250 Einwohnern in beachtlicher Weise sicherstellen können. Der angegebene Einzugsbereich wird außerdem dadurch relativiert, dass die Einwohner im Stadtraum P1. nach dem vorliegenden Kartenmaterial (vgl. die Übersicht zur Zentrenstruktur, Seite 64 des Einzelhandelsgutachtens) zu einem erheblichen Teil ähnlich weit entfernt von dem Nahversorgungszentrum I. wohnen wie von dem Hauptzentrum T1. beziehungsweise dem Nebenzentrum P1. .
Die Festlegung des Nahversorgungszentrums I. ist auch nicht in Übereinstimmung zu bringen mit den im Einzelhandelsgutachten beschriebenen allgemeinen Anforderungen an ein Nahversorgungszentrum. Es entspricht nicht annähernd der dort beschriebenen idealtypischen Ausstattung eines Nahversorgungszentrums. Als eine "wesentliche Grundvoraussetzung" für eine funktionsfähige Nahversorgungslage wird die Existenz eines modernen und zukunftsfähigen Anbieters aus dem Nahrungs- und Genussmittelsektor gefordert. Zur "Sicherung einer adäquaten Nahversorgung" wird dabei beispielsweise für einen Lebensmitteldiscounter eine Verkaufsfläche von 800 qm, für einen Getränkemarkt 300-400 qm und für eine Bäckerei und Metzgerei jeweils 100-150 qm als "idealtypische Branchen- und Verkaufsflächenverteilung" angenommen. Sämtliche genannten Sortimente gehören nach der Abbildung 18, Seite 123 des Einzelhandelsgutachtens, zu der Mindestausstattung eines Nahversorgungszentrums. Demgegenüber weist das Nahversorgungszentrum I. soweit überhaupt vorhanden nur circa 50 % der für diese Sortimente als idealtypisch angegebenen Verkaufsflächen auf. Wesentliche Dienstleistungsangebote und Sortimente, die das Einzelhandelsgutachten als Mindestausstattung fordert – Drogerie-, Reform- und Apothekenwaren sowie Waren zur Körperpflege, Toto/Lotto-Annahme, Kreditinstitut werden nicht beziehungsweise - was Drogeriewaren und Waren zur Körperpflege angeht - allenfalls untergeordnet im O. -Markt angeboten. Dieser als Magnetbetrieb bezeichnete Markt weist jedoch nach dem Einzelhandelsgutachten eine unzeitgemäße Verkaufsflächengröße und keine optimalen Standortrahmenbedingungen auf, ohne dass das Einzelhandelsgutachten konkrete Möglichkeiten aufzeigt, wie etwa die für den Markt empfohlene Verkaufsflächenerweiterung realisiert werden könnte.
Der Bebauungsplan dient auch nicht, wie die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung hilfsweise ausführt, der Entwicklung eines – noch nicht vorhandenen - zentralen Versorgungsbereichs in den Grenzen des Nahversorgungszentrums I. oder des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 646.
Soweit ein Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB zum Schutz der Entwicklung eines bisher noch nicht vorhandenen zentralen Versorgungsbereichs aufgestellt werden soll, ist es schon um dem Anschein der Willkür zu begegnen für die städtebauliche Rechtfertigung dieser Planung zumindest erforderlich, dass die Eignung und die städtebauliche Motivation für die geplante Begrenzung des zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereichs nachvollziehbar begründet wird. Der Plangeber muss in diesem Zusammenhang hinreichend belegen, dass in dem dafür vorgesehenen Raum die Entwicklung eines zentralen Versorgungsbereichs in absehbarer Zeit über die theoretische Möglichkeit hinaus wahrscheinlich ist beziehungsweise durch Einsatz des planungsrechtlichen Instrumentariums realisierbar erscheint. Der verlautbarte Wille des Rates allein, einen konkret bestimmten räumlichen Bereich zu einem zentralen Versorgungsbereich entwickeln zu wollen, reicht demgegenüber nicht aus, um die Aufstellung eines Bebauungsplans nach § 9 Abs. 2a BauGB zum Schutz der Entwicklung dieses Bereichs zu rechtfertigen.
Die Begründung des Bebauungsplans genügt diesen Anforderungen nicht.
Den Aufstellungsvorgängen lässt sich nicht entnehmen, dass der Rat mit der vorliegenden Planung überhaupt das Ziel verfolgt hat, unter ihrem Schutz aus dem Geschäftsbesatz an der W. Straße einen zentralen Versorgungsbereich zu entwickeln. Der Rat geht in der Planbegründung bei der Beschreibung seines Planungsziels vielmehr konsequent von den Annahmen des Einzelhandelsgutachtens aus und hält in der von ihm im Rahmen der Abwägung beschlossenen Behandlung der Einwendungen ausdrücklich fest, dass entgegen der Auffassung des VG Düsseldorf im Urteil vom 5. Juni 2009 (25 K 7426/08) bereits alle Voraussetzungen für die Annahme eines Nahversorgungszentrums in dem fraglichen Bereich gegeben seien. Er hat den Bebauungsplan mit der Begründung für erforderlich gehalten, dass sich das Plangebiet in dem im Einzelhandelsgutachten beschriebenen Freihaltebereich um das (vorhandene) Nahversorgungszentrum I. befinde. Er überplane diesen Freihaltebereich, um so das Ziel der Stärkung des zentralen Versorgungsbereichs zu erreichen. Gemeint ist nichts anderes, als dass die Aufstellung des Bebauungsplans zur Erhaltung des zentralen Versorgungsbereichs "Nahversorgungszentrum I. " erfolge.
Zwar ist in der Fortschreibung der Planbegründung die zwischenzeitlich am 22. März 2010 vom Rat beschlossene Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 646 angesprochen, doch heißt es in der Fortschreibung ebenfalls nur, dass der Bebauungsplan Nr. 646 zur "Sicherung und Stärkung" der Versorgungssituation des zentralen Versorgungsbereichs I. aufgestellt werde. Für die Annahme, dass der Rat einen zentralen Versorgungsbereich I. durch die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 646 erst entwickeln will, fehlt jede Grundlage.
Abgesehen davon teilt der Senat die Einschätzung der Antragstellerin, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über den Bebauungsplan Nr. 601 für den Bebauungsplan Nr. 646 eine nachvollziehbare und tatsächlich realisierbare planerische Konzeption, das Nahversorgungszentrum I. zu einem zentralen Versorgungsbereich zu entwickeln, fehlte. Die für den Bebauungsplan Nr. 646 verlautbarte Zielsetzung allein, weitere Entwicklungsmöglichkeiten des Nahversorgungszentrums I. aufzuzeigen und zu konkretisieren, ersetzt ein solches Konzept nicht. Dass mit dieser Planung überhaupt Entwicklungen in einer Größenordnung ermöglicht werden könnten, die der besagten Ansammlung von Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben an der W. Straße im Ergebnis den Charakter eines zentralen Versorgungsbereichs verleihen würden, ist nicht erkennbar und jedenfalls bis zum Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan Nr. 601 auch nicht hinreichend untersucht worden. Das Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 646 umfasst im Wesentlichen den in dem Einzelhandelsgutachten abgegrenzten Bereich des Nahversorgungszentrums I. , bezieht die im rückwärtigen Bereich vorhandene und von der C.----straße erschlossene Wohnbebauung mit ein und erstreckt sich darüber hinaus auf eine parkartig angelegte Grünfläche auf der gegenüberliegenden Seite der W. Straße nordöstlich des Kindergartens. Ob es sich unter städtebaulichen Gesichtspunkten rechtfertigen ließe, diese nicht zuletzt der Naherholung der umliegenden Wohnbevölkerung dienenden Grünfläche zu Gunsten der Ansiedelung eines größeren Lebensmitteleinzelhandelsbetriebs aufzugeben, darf bezweifelt werden. Dementsprechend hat die Antragsgegnerin nicht vorgetragen, dass seit dem Aufstellungsbeschluss im März 2010 weiteren Verfahrensschritte zur Realisierung weiterer Einzelhandelsnutzungen in dem Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 646 unternommen worden sind.
Soweit mit der Antragserwiderung vom 30. Januar 2012 nunmehr als möglicher Standort für eine weitere Einzelhandelsnutzung insbesondere eine Fläche benannt worden ist, die außerhalb des Plangebiets liegt, handelt es sich nicht um Überlegungen, die der Rat bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über den Bebauungsplan Nr. 601 angestellt hat. Im Übrigen ist auch nicht erkennbar, dass diesbezüglich irgendwelche konkrete Planungsaktivitäten für die Entwicklung eines zentralen Versorgungsbereichs im Zusammenhang mit dem Nahversorgungszentrum I. unternommen worden sind. Die Antragserwiderung enthält lediglich den Hinweis darauf, dass ein Jahr nach dem Aufstellungsbeschluss über den Bebauungsplan Nr. 646 der Bestand und mögliche Potenzialflächen für die Entwicklung der Nahversorgung bei einer Ortsbegehung erfasst worden seien. Zum Beleg für ein behauptetes nachhaltiges Interesse an der Umnutzung von Grundstücken von der bisherigen Wohnnutzung zur gewerblichen Nutzung hat die Antragsgegnerin allein zwei knappe Vermerke von November 2011 und Januar 2012 über Gespräche mit den Eigentümern dieser Grundstücke vorgelegt.
Eine Fortentwicklung des Nahversorgungszentrums I. zum zentralen Versorgungsbereich ohne unterstützende planerische Anstrengungen ist in absehbarer Zeit angesichts der Struktur des dortigen Geschäftsbesatzes und mangels brauchbarer Erweiterungsflächen praktisch auszuschließen. Dass in dem im Einzelhandelsgutachten beschriebenen Suchraum 1, der den Bereich bis zu 100 m im Anschluss an die Grenzen des jeweiligen zentralen Versorgungsbereichs abdecken soll, hinreichend geeignete Flächen zur Verfügung stünden, lässt sich ebenfalls nicht feststellen. Auch der Rat hat wie oben bereits erwähnt insoweit keine konkreten Untersuchungen angestellt oder in Auftrag gegeben. Das Einzelhandelsgutachten zeigt ebenfalls keine Entwicklungstendenzen oder -perspektiven auf, die das Entstehen eines zentralen Versorgungsbereichs erwarten ließen. Das Gegenteil ist der Fall. Es beklagt einen sehr geringen Einzelhandelsbesatz sowie das Vorhandensein von nur wenigen ergänzenden Nutzungen und rät im Wesentlichen zur Erhaltung des als unzeitgemäß erkannten Lebensmitteldiscounters, obwohl es für diesen zugleich weniger gute Standortrahmenbedingungen festgestellt hat. Überdies schlägt es sogar vor, die Ansiedlung eines Lebensmittelanbieters außerhalb des festgelegten Nahversorgungszentrums zu prüfen, ohne diesen Vorschlag auf den Suchraum 1 zu beschränken oder einen möglichen geeigneten Standort nachzuweisen. Damit verneint das Einzelhandelsgutachten im Ergebnis nicht nur die für den eingegrenzten Bereich gegebenen Entwicklungsmöglichkeiten, sondern stellt zugleich die eigene Bewertung dieses Bereichs als Nahversorgungszentrum und zentraler Versorgungsbereich insgesamt nachhaltig in Frage. Selbst eine denkbare Ergänzung um kleinflächige Angebote, deren Hinzutreten an der fehlenden Qualität als zentraler Versorgungsbereich ohnehin nichts ändern würde, versieht das Einzelhandelsgutachten mit der die tatsächliche Situation berücksichtigenden Einschränkung "soweit möglich".
Schließlich ist der Einzelhandelsausschluss in dem Bebauungsplan Nr. 601 auch nicht zum Schutz oder zur Stärkung des zentralen Versorgungsbereichs P1. , bei dem es sich um einen zentralen Versorgungsbereich im Sinne des § 9 Abs. 2a BauGB handelt, städtebaulich gerechtfertigt.
Als Rechtsgrundlage für den sortimentsbezogenen Einzelhandelsausschluss kommt allein § 1 Abs. 9 BauNVO in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann im Bebauungsplan bei Anwendung der Absätze 5 bis 8 BauNVO festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Nach der Rechtsprechung dürfen danach einzelne Einzelhandelsbranchen ausgeschlossen werden, wenn die Differenzierung marktüblichen Gegebenheiten entspricht. Die "besonderen städtebaulichen Gründe" müssen nicht von größerem oder im Verhältnis zu Absatz 5 zusätzlichem Gewicht sein. Die Vorschrift meint vielmehr, dass es spezielle Gründe gerade für die gegenüber Absatz 5 noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzungen geben muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 4 C 16.07 , BRS 74 Nr. 2.
Bei Festsetzungen zur Nutzungsart "Einzelhandel" kann wie hier die Zentren- oder Nahversorgungsrelevanz eines Warensortiments ein spezieller Grund für eine Abgrenzung zum Einzelhandel mit sonstigen Warensortimenten sein, weil es etwa eines vollständigen Einzelhandelsausschlusses zur Umsetzung der einschlägigen städtebaulichen Ordnungsvorstellungen des Plangebers nicht bedarf oder ein solcher aus anderen Gründen nicht gewollt ist.
In der Planbegründung wird hinsichtlich des Zentrums P1. ausgeführt, dass dieses nur 700 m von dem Standort des geplanten Vorhabens entfernt liege. Die als Magnetbetriebe im Nebenzentrum fungierenden Vollsortimenter verfügten über eine Verkaufsfläche von 1.900 qm. Damit betrage die Verkaufsfläche des geplanten Lebensmittelmarktes im Plangebiet über 40 % der Verkaufsflächen der Magnetbetriebe. Auch bezogen auf das gesamte Nahrungs- und Genussmittelangebot im Nebenzentrum P1. betrage der Anteil noch 20 %. Auch wenn keine Auswirkungen im Sinne von Geschäftsaufgaben im Nebenzentrum P1. durch das geplante Vorhaben zu erwarten seien, so könnten Ansiedlungen mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Umfeld doch dazu führen, dass eine positive Weiterentwicklung des bereits mit Leerstandsproblemen belasteten Nebenzentrums erschwert werde.
Die Festsetzung zum umfassenden Ausschluss von Einzelhandel mit nahversorgungs- oder zentrenrelevanten Sortimenten im Plangebiet ist nach dieser Begründung weder zur Erhaltung noch zur Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs P1. städtebaulich gerechtfertigt (§ 1 Abs. 3 BauGB).
Will der Plangeber Einzelhandel zum Schutz der umliegenden zentralen Versorgungsbereiche ausschließen, muss er nach der Rechtsprechung des Senats im Einzelnen feststellen, dass bei vorausschauender Betrachtung Einzelhandel der ausgeschlossenen Art in jeder Form und in jedem Umfang, würde er im Plangebiet angesiedelt, den vorhandenen Einzelhandel in den konkret benannten zentralen Versorgungsbereichen nicht unerheblich schädigen würde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Oktober 2003
- 10a D 71/01.NE -, ZfIR 2004, 199.
Danach vermag das verlautbarte Ziel, die Magnetbetriebe mit Nahrungs- und Genussmittelangeboten im Nebenzentrum P1. zu schützen, den umfassenden Einzelhandelsausschluss nicht zu rechtfertigen. Die Begründung stellt insoweit allein auf einen Vergleich der Verkaufsflächen des von der Antragstellerin geplanten Vorhabens mit den gleichartigen Einzelhandelsbetrieben im Nebenzentrum P1. ab. Unabhängig von der Aussagekraft dieses Verkaufsflächenvergleichs hat der Rat gerade nicht den Einzelhandel mit sämtlichen ausgeschlossenen Sortimenten in jeder Form und in jedem Umfang etwa den Einzelhandel in Form von Nachbarschaftsläden in den Blick genommen, sondern ausschließlich das konkrete Vorhaben der Antragstellerin in Erwägung gezogen. Dieses Vorgehen wird den dargestellten Anforderungen in der Rechtsprechung des Senats an einen Einzelhandelsausschluss zum Schutz eines zentralen Versorgungsbereichs nicht gerecht. Abgesehen davon stünde die Planung insoweit auch in Widerspruch zu den Überlegungen des Rates, in vergleichbarer Entfernung von dem Nebenzentrum P1. entsprechenden Einzelhandel zur Entwicklung des Nahversorgungszentrums I. außerhalb des Nahversorgungszentrums anzusiedeln.
Soweit der Rat mit dem Einzelhandelsausschluss im Plangebiet auch die Förderung einer qualitativen Entwicklung des Nebenzentrums P1. durch Beseitigung der dortigen Leerstände im Blick hatte, mag ein solches Anliegen grundsätzlich ein tragfähiges städtebauliches Ziel, das den Ausschluss von zentren- oder nahversorgungsrelevantem Einzelhandel unter Umständen rechtfertigen kann. Die Festsetzungen in einem Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB zur Entwicklung eines bestimmten zentralen Versorgungsbereichs müssen aber wie auch Festsetzungen zur Erhaltung eines solchen hinsichtlich ihrer städtebaulichen Rechtfertigung ein etwa vorhandenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält.
Dieser Anforderung genügt der für das Plangebiet festgesetzte Einzelhandelsausschluss nicht.
Der Bebauungsplan setzt die Grundsätze des Einzelhandelshandelsgutachtens, auf das sich der Rat gestützt hat, bezogen auf das Nebenzentrum P1. nicht um. Für Lagen im Siedlungszusammenhang (Streu- und Nebenlage), zu denen das Plangebiet auch nach der vorgelegten Auswirkungsanalyse (Seite 12) gehört, empfiehlt das Einzelhandelsgutachten keinen generellen Einzelhandelsausschluss. Im Rahmen der seinen Untersuchungen zugrunde liegenden Zielsetzungen hält es die Ansiedlung von Betrieben mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten im Allgemeinen bis zur Grenze der Großflächigkeit für möglich, sofern sie keine negativen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche hervorrufe sowie zur Verbesserung der wohnortnahen Versorgung diene und das jeweilige Vorhaben eine geeignete Erschließung aufweise und sich in den konkreten städtebaulichen Zusammenhang einfüge (Seite 68 ff.). Dies sei im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung zu prüfen. Gemeint ist eine Einzelfallprüfung auf der Ebene des Baugenehmigungsverfahrens. Zur Bewertung von konkreten Ansiedlungsvorhaben mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten bis zur Grenze der Großflächigkeit in Lagen im Siedlungszusammenhang schlägt das Konzept eine Vorgehensweise vor, die sich an bestimmten Radien orientieren soll. Ab einer Entfernung von circa 500 m um einen zentralen Versorgungsbereich könne danach zur Verbesserung der wohnortnahen Versorgung die Ansiedlung von Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung geprüft werden. Für den sogenannten Freihaltebereich von circa 500 m um einen zentralen Versorgungsbereich, der dem fußläufigen Einzugsbereich von Betrieben der Nahversorgung entspreche, soll zur Sicherung und Stärkung der Nahversorgungsfunktion der zentralen Versorgungsbereich die Ansiedlung von Betrieben mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten durch Festsetzungen in Bebauungsplänen ausgeschlossen werden können.
Der Rat hat diese Maßgaben des Einzelhandelsgutachtens hinsichtlich des zentralen Versorgungsbereichs P1. nicht beachtet beziehungsweise verkannt. Er hat die für das konkrete Vorhaben der Antragstellerin erstellte Auswirkungsanalyse zur Grundlage seiner planerischen Festsetzungen gemacht. Dies entspricht weder der Systematik des Einzelhandelsgutachtens, das – wie dargestellt - ab einer Entfernung von 500 m um den zentralen Versorgungsbereich eine Einzelfallprüfung auf der Ebene des Baugenehmigungsverfahrens vorsieht, noch der Aufgabenstellung der von der Antragsgegnerin zur Bewertung des Vorhabens der Antragstellerin in Auftrag gegebenen Auswirkungsanalyse. Der festgesetzte umfassende Einzelhandelsausschluss für nahversorgungsrelevante Sortimente stünde ohne weitere Prüfung jedem künftigen Ansiedlungswunsch im Plangebiet entgegen, obwohl das Einzelhandelsgutachten bis zur Grenze der Großflächigkeit insoweit eine Einzelfallbetrachtung auf der Ebene des Baugenehmigungsverfahrens vorschlägt. Der Vortrag der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung, das Einzelhandelskonzept sei so zu verstehen, dass die geforderte Einzelfallprüfung also die Prüfung der Vereinbarkeit eines konkreten Vorhabens mit den Anforderungen des Einzelhandelsgutachtens auf der Ebene der Bauleitplanung erfolge, ist nicht nachvollziehbar, denn das Ergebnis einer solchen Prüfung könnte etwa Festsetzungen zu Sortimenten, deren Vertrieb überhaupt nicht Gegenstand des geprüften Vorhabens ist, städtebaulich natürlich nicht rechtfertigen. Er steht im Übrigen auch in Widerspruch zum tatsächlichen Vorgehen der Antragsgegnerin im Hinblick auf das von der Antragstellerin beantragte Vorhaben. Die Auswirkungsanalyse ist nämlich in jenem Verfahren und nicht im Aufstellungsverfahren zu dem hier angegriffenen Bebauungsplan eingeholt worden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 BauGB
§ 13 BauGB
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 25 K 7426/08
10 A 1770/09
25 K 7426/08 B
7 D 1/09
4 C 2.08
10 A 787/09
25 K 7426/08
4 C 16.07
10a D 71/01