Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-18, Aktenzeichen DL 16 S 21/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0418.DL16S21.22.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. September 2021 - DL 11 K 3895/20 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über eine gegen den Kläger verhängte disziplinarrechtliche Geldbuße.
Der am ... geborene Kläger absolvierte nach seinem Abitur eine zweijährige Dienstzeit als Soldat auf Zeit und studierte anschließend Rechtswissenschaften. Nach erfolgreichem Abschluss beider juristischer Staatsprüfungen trat er am 02.02.1996 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe als Regierungsrat zur Anstellung in den höheren nichttechnischen Dienst der Bundeswehrverwaltung ein. Mit Wirkung vom 02.02.1997 wurde der Kläger zum Regierungsrat und am 23.02.1998 zum Oberregierungsrat ernannt. Mit Wirkung vom 02.02.1999 wurde ihm die Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit verliehen. Zum 03.04.2006 wurde er aus dienstlichen Gründen von der Wehrbereichsverwaltung ... in ... zum Kreiswehrersatzamt ... versetzt und leitete dies. Am 24.09.2007 erfolgte die Ernennung zum Regierungsdirektor. Zum 15.02.2012 wurde der Kläger an das Militärgeschichtliche Forschungsamt in Potsdam mit Dienstort ... abgeordnet und schließlich zum 01.12.2012 dorthin versetzt. Seit dem Sommersemester 2014 war er im Rahmen einer Nebentätigkeit als Lehrbeauftragter in den Fächern Öffentliches Dienstrecht sowie Staats- und Verfassungsrecht an der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg tätig. Mit Verfügung vom 28.08.2019 wurde er für die Zeit vom 01.09.2019 bis zum 31.08.2024 dorthin abgeordnet.
Der Kläger ist verheiratet und hat zwei 2003 und 2005 geborene Kinder. Er trat disziplinarrechtlich bislang nicht in Erscheinung. In der letzten dienstlichen Beurteilung aus Juni 2017 wurden seine Leistungen mit der Gesamtnote „gut – Der Mitarbeiter übertrifft die üblicherweise zu stellenden Anforderungen überwiegend.“ bewertet.
Am 02.04.2020 erhielt der Präsident der Hochschule für Polizei ein auf „März 2020“ datiertes anonymes Schreiben, dessen Absender sich als „Studiengruppen (... Jahrgang)“ bezeichneten. Ausweislich des Schreibens sei am Vorabend der am 19.02.2020 durchgeführten Modulprüfung im Modul 1 – Polizei in Staat und Gesellschaft unter den Studierenden eine WhatsApp-Nachricht verbreitet worden, in der konkrete Angaben zu den anstehenden Prüfungsfragen gemacht worden seien. Diese Informationen habe ein Dozent des Moduls in seiner letzten Unterrichtseinheit an einzelne Studiengruppen herausgegeben. In dem Schreiben wurde der Name eines Dozenten genannt, der nicht der Kläger war. Gegen diesen Dozenten wurde ein Disziplinarverfahren eingeleitet, in dessen Rahmen mehrere Studierende des ... Studienjahrgangs als Zeugen vernommen wurden. Die Verfasserin der WhatsApp-Nachricht gab sich hierbei zu erkennen und gab an, dass sie den Unterricht des Klägers besucht habe.
Mit Verfügung vom 14.05.2020 leitete der Präsident der Hochschule für Polizei gegen den Kläger ein Disziplinarverfahren nach dem Landesdisziplinargesetz ein. Zur Begründung führte er aus, aufgrund eines anonymen Schreibens und der Zeugenaussagen bestehe der Verdacht, dass der Kläger einer Studiengruppe wesentliche Inhalte der Modulprüfung in der letzten Unterrichtseinheit vor der Prüfung mitgeteilt habe. Die in dem Schreiben genannten Prüfungsinhalte aus der WhatsApp-Nachricht seien tatsächlich Teil der am 19.02.2020 durchgeführten Klausur sowie Teil der Zweitklausur für Wiederholungsfälle gewesen. Der Anfangsverdacht habe sich aufgrund des anonymen Schreibens zunächst gegen einen anderen Dozenten gerichtet. Aufgrund der durchgeführten Zeugenvernehmungen sei insoweit jedoch von einer Verwechslung auszugehen. Dienstrechtlich bestehe der Verdacht des Verstoßes gegen § 33 Abs. 1 Satz 1, § 35 Abs. 1 Satz 2, § 37 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG. Aufgrund der durchgeführten Zeugenvernehmungen bestehe der hinreichende Verdacht, dass der Kläger sein Amt nicht unparteiisch und gerecht ausgeführt und andere nicht beteiligte Studiengruppen aus sachwidrigen Gründen benachteiligt habe. Darüber hinaus bestehe der Verdacht, dass der Kläger durch sein Verhalten gegen die Pflicht zur Befolgung von dienstlichen Anordnungen und allgemeinen Richtlinien verstoßen und seine Verschwiegenheitspflicht verletzt habe. Nach § 53 Abs. 1 der APrOPol gD seien Klausuraufgaben bis zum Beginn der Bearbeitungszeit geheim zu halten. Der Kläger wurde unter Verweis auf § 11 Abs. 2 LDG über seine Rechte im Disziplinarverfahren belehrt.
Mit E-Mail vom 18.05.2020 übersandte die Hochschule für Polizei die Einleitungsverfügung dem Zentrum Innere Führung der Bundeswehr zur Kenntnis und bat um Mitteilung, ob beabsichtigt sei, das Verfahren an sich zu ziehen.Hierauf teilte ein Vertreter der Bundeswehr mit E-Mail vom 20.05.2020 mit, dass der Kommandeur Zentrum Innere Führung als originär zuständiger Disziplinarvorgesetzter nicht beabsichtige, das Verfahren an sich zu ziehen. Es werde um gelegentliche Information zum Fortgang des Verfahrens gebeten.
Der Kläger nahm in der Folge zu den erhobenen Vorwürfen schriftlich Stellung und erklärte, der Verdacht sei sachlich nicht gerechtfertigt. Der Ermittlungsführer vernahm daraufhin weitere Zeugen verschiedener Studiengruppen. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers wurde über die Ladung der Zeugen informiert. Seinen Antrag auf Verlegung der Vernehmungstermine lehnte der Ermittlungsführer unter Verweis auf das Beschleunigungsgebot ab. Weder der Kläger noch sein Prozessbevollmächtigter waren daraufhin bei den Zeugenvernehmungen anwesend. Dem Prozessbevollmächtigten wurden in der Folge die Protokolle der Zeugenvernehmungen übersandt und Gelegenheit gegeben, Rückfragen an die Zeugen zu formulieren. Der Kläger nahm mit Schreiben vom 12.08.2020 dahingehend Stellung, dass die Zeugenvernehmungen keinen Zweifel daran ließen, dass der Verdacht eines verfolgbaren Dienstvergehens unhaltbar sei.
Am 07.08.2020 wurde die Modulprüfung wiederholt.
Mit Schreiben vom 21.09.2020 übersandte der Präsident der Hochschule für Polizei dem Kläger das wesentliche Ergebnis der Ermittlungen und hörte ihn zu der beabsichtigten Auferlegung einer Geldbuße in Höhe von 3.500 EUR an. Der Kläger nahm mit Schreiben vom 19.10.2020 abschließend Stellung und trat dem wesentlichen Ergebnis der Ermittlungen entgegen. Er habe Prüfungsinhalte nicht in unzulässiger Weise weitergegeben.
Seitens der Bundeswehr wurde mit E-Mail vom 09.11.2020 mitgeteilt, dass der Kommandeur mit der beabsichtigten Vorgehensweise einverstanden sei.
Mit Disziplinarverfügung des Präsidenten der Hochschule für Polizei vom 10.11.2020 wurde dem Kläger auf Grundlage von § 28 Abs. 1 LDG eine Geldbuße in Höhe von 3.000 EUR auferlegt. Nach Abschluss der Ermittlungen nach dem Landesdisziplinargesetz lasse sich festhalten, dass der Kläger zumindest in vier von fünf Studiengruppen konkrete Schwerpunkte der bevorstehenden Modulprüfung hervorgehoben und diesen dadurch einen nicht unerheblichen Vorteil für die Prüfung verschafft habe. Der Kläger habe damit die Pflicht zur unparteiischen und gerechten Aufgabenerfüllung, zur Befolgung von dienstlichen Anordnungen und allgemeinen Richtlinien sowie zur Amtsführung nach bestem Gewissen verletzt. Auch liege ein Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht vor. Durch die Dienstpflichtverletzung habe dieser das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit in die pflichtgemäße Aufgabenerfüllung erheblich erschüttert. Gerade im Bereich der Freiheit der wissenschaftlichen Lehre, in der die Kontroll- und Einflussmöglichkeiten des Dienstherrn beschränkt seien, müsse sich der Dienstherr auf die sorgfältige und integre Aufgabenerfüllung verlassen können. Die verdeckte Weitergabe von Prüfungsinhalten führe zu einer Verzerrung des Leistungsniveaus und einem erheblichen Vertrauensverlust im Hinblick auf die Loyalität, die Integrität und die ordnungsgemäße Amtsausführung. Die Folgen der Dienstpflichtverletzung in Form der Wiederholung der Modulprüfung seien erheblich. Das Verhalten des Klägers sei zumindest grob fahrlässig gewesen. Ihm habe bewusst sein müssen, dass die Studierenden gerade in der letzten Unterrichtseinheit besonders aufmerksam zuhörten. Erschwerend sei der erhebliche Schaden für die Hochschule sowie die Studierenden zu berücksichtigen. Mildernd sei einzustellen, dass der Kläger den Studierenden „etwas Gutes“ habe tun wollen. Ebenfalls mildernd wirke sich aus, dass er bislang weder straf- noch disziplinarrechtlich in Erscheinung getreten und als untadeliger Beamter zu bezeichnen gewesen sei. Aufgrund dieser Erwägungen werde das vorgeworfene Verhalten als mittelschweres Dienstvergehen eingestuft. Da der Kläger keinen persönlichen Vorteil aus seinem Verhalten erlangt habe, sei in Anbetracht der mildernden Umstände eine mildere Disziplinarmaßnahme in Form der Geldbuße angezeigt.
Hiergegen hat der Kläger am 10.12.2020 Klage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht, er habe im Rahmen seines Repetitoriums bei der Hervorhebung bestimmter Themenfelder das Maß des Zulässigen nicht überschritten und daher kein Dienstvergehen begangen. Das behördliche Disziplinarverfahren leide unter zahlreichen Verfahrensfehlern. Zeugenbefragungen hätten nicht vor Einleitung des Disziplinarverfahrens durchgeführt werden dürfen. Zudem sei seine Teilnahme oder die Teilnahme seines Prozessbevollmächtigten an den Zeugenbefragungen ohne Not vereitelt worden. Unter Missachtung des Bestimmtheitsgrundsatzes werde an keiner Stelle ein genau bezeichneter Vorwurf dargelegt. Die Hochschule habe eine Wiederholung der Klausur voreilig und ohne Notwendigkeit veranlasst.
Das beklagte Land ist der Klage entgegengetreten. Die Ermittlungen hätten sich auf Grundlage des anonymen Schreibens zunächst gegen eine andere Person gerichtet. Erst durch drei übereinstimmende Zeugenaussagen sei der Verdacht auf den Kläger gelenkt worden. Die Vernehmungen hätten nicht sofort abgebrochen werden können, da die Ermittlungen gegen den anderen Beamten ordnungsgemäß zu Ende hätten geführt werden müssen. Auch das weitere Verfahren sei ordnungsgemäß geführt worden. Insbesondere sei eine Teilnahme an den weiteren Zeugenvernehmungen nicht vereitelt worden. Die zum Dienstvergehen getroffenen Feststellungen stelle das Klagevorbringen nicht durchgreifend in Frage. Nach richterlichem Hinweis führte der Beklagte weiter aus, die Anwendbarkeit des Landesdisziplinargesetzes für abgeordnete Bundesbeamte ergebe sich aus § 14 Abs. 4 Satz 2 BeamtStG i.V.m. § 27 Abs. 5 BBG.
Mit Urteil vom 17.09.2021 hat das Verwaltungsgericht Freiburg die Disziplinarverfügung vom 10.11.2020 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, das Disziplinarverfahren gegen den Kläger auf Grundlage der Einleitungsverfügung vom 14.05.2020 einzustellen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei zulässig und begründet. Das Disziplinarverfahren sei aus sonstigen Gründen im Sinne des § 37 Abs. 1 Nr. 4 LDG unzulässig und daher einzustellen. Der Kläger sei trotz seiner Abordnung zur Hochschule für Polizei als Landesbehörde weiterhin Bundesbeamter. Daher sei der Anwendungsbereich des Bundes-, nicht aber des Landesdisziplinargesetzes eröffnet. Der Kläger gehöre nicht zu den in § 1 Abs. 1 Satz 1 LDG genannten Beamtengruppen. Durch seine Abordnung zum Land Baden-Württemberg habe er seine Eigenschaft als Bundesbeamter nicht verloren und damit auch den Anwendungsbereich des Bundesdisziplinargesetzes für die Dauer der Abordnung nicht verlassen. Entgegen der Auffassung des Beklagten lasse sich aus der Regelung des § 27 Abs. 5 BBG weder ausdrücklich noch konkludent die Rechtsfolge ableiten, dass das Disziplinar(verfahrens)recht der Abordnung zu einer Landesbehörde folge. Dem stehe neben § 1 Satz 1 BDG bereits der Wortlaut des § 27 Abs. 5 BBG entgegen. Die Norm knüpfe nach ihrem Wortlaut („Rechte und Pflichten“) unmittelbar an die entsprechenden Regelungen im 6. Abschnitt des Bundesbeamtengesetzes an, dessen Unterabschnitt 1 mit „Allgemeine Pflichten und Rechte“ überschrieben sei. Sie beschränke sich auf die dort geregelten Sachverhalte und nehme keinen Bezug auf disziplinarrechtliche Aspekte. Gegenstand des Disziplinar(verfahrens)rechts sei lediglich die Verfolgung der Verstöße gegen die ihrerseits im Beamtenstatusgesetz sowie Bundes- bzw. Landesbeamtengesetz normierten Pflichten. Regelungen über die Pflichten eines Beamten treffe das Disziplinar(verfahrens)recht selbst hingegen nicht. Soweit der Beamte aus disziplinarrechtlichen Regelungen Rechte ableiten könne, beschränkten sich diese grundsätzlich auf Verfahrensrechte. Die Anwendbarkeit des Landesdisziplinargesetzes lasse sich auch nicht aus der Bestimmung des § 27 BBG an sich folgern. Dies ergebe sich schon aus der Systematik der Norm, die der Regelung des § 14 BeamtStG für Landesbeamte entspreche. Beide Bestimmungen gingen davon aus, dass die Frage der Anwendung der Vorschriften des empfangenden Dienstherrn einer ausdrücklichen Regelung bedürften. Hätte eine Abordnung zur Folge, dass ein Bundesbeamter im Rahmen seiner Abordnung als Landesbeamter im Sinne des Beamtenstatusgesetzes zu behandeln sei, wäre eine Regelung wie die des § 27 Abs. 5 BBG bzw. § 14 Abs. 4 BeamtStG überflüssig, da sich die dort vorgesehene Rechtsfolge bereits aus der vollzogenen Abordnung an sich ergäbe. Da § 27 Abs. 5 BBG indes keine Aussage zu den Auswirkungen einer Abordnung auf das Disziplinarrecht treffe, bleibe dieses von einer dienstherrenübergreifenden Abordnung im Ergebnis unberührt. Die Rechtsnatur der Abordnung an sich, die unter anderem darin bestehe, dass die Zugehörigkeit der abgeordneten Person zur bisherigen Dienststelle erhalten bleibe, bestätige dieses Ergebnis. Die Abordnung lasse sowohl das Amt im statusrechtlichen Sinne als auch das Amt im abstrakt-funktionellen Sinne unberührt. Jedenfalls hinsichtlich solcher Disziplinarmaßnahmen, die den Status eines Bundesbeamten beträfen – namentlich die Zurückstufung und die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis –, sei weiterhin das Bundesdisziplinargesetz anwendbar. Dies gelte umso mehr, als das Bundesdisziplinargesetz anders als das baden-württembergische Landesdisziplinargesetz in diesen Fällen die Erhebung der Disziplinarklage verlange, weshalb sich eine Anwendung des Landesdisziplinargesetzes gegebenenfalls als rechtsschutzverkürzend auswirke. Aus denselben Gründen könne es nicht zur Disposition des Dienstherrn stehen, welches Disziplinarrecht anzuwenden sei. Diese Möglichkeit sehe § 27 Abs. 5 BBG nur für die Frage der Anwendung „materiellen“ Beamtenrechts vor. Ergebe sich dafür eine Rechtfertigung aus der Sachnähe des empfangenden Dienstherrn und den Besonderheiten des Einzelfalls, drängten sich diese Erwägungen für das formalisierte Disziplinarrecht gerade nicht auf. Sprächen damit zwingende Gründe für die Anwendung des Bundesdisziplinargesetzes im Fall von statusberührenden Maßnahmen, könne für die übrigen Maßnahmen nichts Anderes gelten. Für eine Differenzierung böten weder die bundes- noch die landesrechtlichen Regelungen Anhaltspunkte. Der Gesetzgeber unterscheide bei der Frage des anzuwendenden Rechts nicht hinsichtlich der konkret drohenden disziplinarischen Maßnahme. Eine solche Unterscheidung sei mit den Anforderungen an ein formalisiertes Disziplinarverfahren und dem Beschleunigungsgebot nicht in Einklang zu bringen und führte zu erheblichen Rechtsunsicherheiten. Abweichendes ergebe sich auch nicht aus § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG. Hierbei handele es sich um eine Zuständigkeitsregelung, die lediglich die Pflicht zur Einleitung eines Disziplinarverfahrens auf den empfangenden Dienstherrn übergehen lasse. Sie eröffne diesem zweifelsohne eine Handlungsmöglichkeit, von der auch vorliegend in Abstimmung mit der abgebenden Dienstherrin Gebrauch gemacht worden sei, könne jedoch nicht zur Beantwortung der Frage des anwendbaren Disziplinar(verfahren)rechts herangezogen werden. Aus der Natur als Zuständigkeitsregelung ergebe sich bereits, dass diese keine Aussage zur Definition eines Bundesbeamten im Sinne des Bundesbeamtengesetzes oder zur Anwendbarkeit des Bundesdisziplinargesetzes treffe; vielmehr setze sie letzteres gerade voraus. Die Frage des anwendbaren Disziplinarrechts könne im Unterschied zur Frage der Zuständigkeit nicht zur Disposition des Dienstherrn stehen. Ungeachtet dessen zeige die Bestimmung des § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG, dass der Gesetzgeber eine ausdrückliche Regelung zum Disziplinarrecht für erforderlich erachte, d.h. der Anwendungsbereich des § 27 Abs. 5 BBG auch aus Sicht des Gesetzgebers insoweit begrenzt sei und sich gerade nicht auf das Disziplinarrecht erstrecke. Nach alledem sei die Disziplinarverfügung hier auf Grundlage des falschen Verfahrensrechts erlassen worden. Ein solcher Fehler sei nicht unbeachtlich. Die Zugehörigkeit zu dem in § 1 LDG genannten Personenkreis sei Zulässigkeitsvoraussetzung für ein Disziplinarverfahren nach dem Landesdisziplinargesetz. Eine Umdeutung komme nicht in Betracht. Das Verfahren sei daher nach § 37 Abs. 1 Nr. 4 LDG einzustellen.
Gegen das am 10.12.2021 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 28.12.2021 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese am 10.02.2022 begründet. Zur Begründung trägt er vor, die Disziplinarverfügung gehe zutreffend von einer Anwendbarkeit des Landesdisziplinargesetzes aus. Zwar habe der Kläger durch die Abordnung seine Eigenschaft als Bundesbeamter nicht verloren. Für den Fall der Abordnung sei jedoch ausdrücklich in § 27 Abs. 5 BBG eine entsprechende Anwendung der landesrechtlichen Vorschriften normiert und der sachliche Anwendungsbereich des Bundesdisziplinargesetzes daher nicht eröffnet. Dem stünden weder § 1 Satz 1 BDG noch § 1 Abs. 1 LDG entgegen. Würde sich der persönliche Geltungsbereich bereits aus diesen Vorschriften ergeben, bedürfte es der Regelung des § 27 Abs. 5 BBG nicht. Die Anwendbarkeit der disziplinarrechtlichen Verfahrensvorschriften des aufnehmenden Dienstherrn sei zwingend. Denn im Unterschied zu nahezu allen Gesetzen enthielten das Bundesbeamten- und das Beamtenstatusgesetz zwar materielle Pflichten, aber keine Rechtsfolgen bei entsprechenden Verstößen. Im Disziplinarrecht bildeten die Dienstpflichten mit den jeweiligen Disziplinarverfahrensgesetzen eine untrennbare Einheit, da darin nicht nur verfahrensrechtliche Aspekte, sondern auch die Folgen von Dienstpflichtverletzungen geregelt seien. Durch eine Trennung der Regelungen über die Beamtenpflichten von denjenigen zum Disziplinarrecht fielen Tatbestand und Rechtsfolge auseinander. Vergleichbar damit sei, wenn die Rechtsfolge einer Straftat nicht im Strafgesetzbuch, sondern in der Strafprozessordnung geregelt wäre. Dies könne nicht im Sinne des Gesetzgebers sein. Diese Auffassung werde auch dadurch bekräftigt, dass durch die entsprechende Anwendung der Landesvorschriften im Beamtenstatusgesetz der sachliche Anwendungsbereich des Bundesdisziplinargesetzes nicht mehr gegeben sei. § 2 BDG verweise hinsichtlich des sachlichen Geltungsbereichs ausdrücklich auf § 77 BBG, der jedoch wegen § 27 Abs. 5 BBG nicht mehr anzuwenden sei, sondern die entsprechenden Vorschriften des Beamtenstatusgesetzes. § 47 Abs. 3 BeamtStG verweise unmittelbar auf die jeweiligen Landesdisziplinargesetze. Dies sei auch interessengerecht. Der Anwendung des Landesdisziplinargesetzes stünden die Rechtsnatur der Abordnung und das Fortbestehen der Zugehörigkeit der abgeordneten Person zur bisherigen Dienststelle nicht entgegen. Aus der Rechtsnatur der Abordnung sei vielmehr der Schluss zu ziehen, dass es der Gesetzgeber für erforderlich erachtet habe, in § 27 Abs. 5 BBG eine umfassende Verweisung auf die den §§ 60 bis 115 BBG entsprechenden Vorschriften über die Rechte und Pflichten aufzunehmen. Von der Verweisung habe der Gesetzgeber bewusst, dezidiert und abschließend lediglich die Regelungen über den Diensteid, die Amtsbezeichnung, die Bezüge und die Beihilfe ausgenommen. Die Regelung in § 77 BBG über die Nichterfüllung der Pflichten und Verfolgung nach dem Bundesdisziplinargesetz habe er bewusst nicht von der Verweisung ausgenommen. Die vom Verwaltungsgericht zitierten Literaturstimmen seien zu der hier in Rede stehenden Frage nicht aussagekräftig. § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG erfasse lediglich den Fall einer Abordnung zu einer Behörde desselben Dienstherrn und nicht einen dienstherrenübergreifenden Dienstvorgesetztenwechsel. Zudem komme es auf diese Vorschrift bereits deshalb nicht an, weil der sachliche Anwendungsbereich des Bundesdisziplinargesetzes von vornherein nicht eröffnet sei. Die Disziplinarverfügung sei auch im Übrigen rechtmäßig.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17.09.2021 - DL 11 K 3895/20 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor, das Verwaltungsgericht habe zutreffend festgestellt, dass er als in den Dienst eines Landes abgeordneter Bundesbeamter weiterhin in den Anwendungsbereich des Bundesdisziplinargesetzes falle. Das Disziplinarverfahren sei deshalb und in Ermangelung eines Dienstvergehens einzustellen. Während die beamtenrechtlichen Pflichten in den Beamtengesetzen von Bund und Ländern festgelegt seien, regele das Disziplinarrecht, welche Folgen Pflichtverletzungen nach sich zögen. Es sei evident, dass er mit seiner Zustimmung zur vorübergehenden Abordnung der Hochschule für Polizei keinesfalls etwa seine Entlassung oder sonstige Disziplinarmaßnahmen nach landesrechtlichen Bestimmungen habe zugestehen wollen. Für die statusrechtlichen Entscheidungen wie Beförderung, Verbeamtung auf Lebenszeit, Zurückstufung oder Entfernung aus dem Beamtenverhältnis bleibe weiterhin die Stammdienststelle maßgeblich. Der Beklagte habe in Bezug auf ihn als Bundesbeamten keine Statuskompetenz. § 1 Abs. 1 Satz 1 LDG erfasse Bundesbeamte daher nicht. Aus § 27 Abs. 5 BBG folge nichts anderes. Das Verwaltungsgericht habe überzeugend dargelegt, dass sich aus dieser Vorschrift nicht ableiten lasse, dass das Verfahrensrecht der Abordnung zu einer Landesbehörde folge. Bei den Regelungen des Bundesdisziplinargesetzes handele es sich nicht um Vorschriften zu Pflichten und Rechten im Sinne des § 27 Abs. 5 BBG. Gegenstand des Verfahrensrechts sei lediglich die Verfolgung von Verstößen gegen die dem Beamten obliegenden Pflichten. Soweit der Beamte aus disziplinarrechtlichen Regelungen Rechte ableiten könne, blieben diese grundsätzlich auf Verfahrensrechte beschränkt. Auch im Übrigen habe das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt, dass die Abordnung nichts an der Anwendbarkeit des Bundesdisziplinargesetzes ändere. Davon ausgehend, dass dies bei statusberührenden Maßnahmen zwingend sei, müsse dies auch für sonstige Disziplinarmaßnahmen gelten. Auch aus § 17 Abs. 4 BDG folge nicht die Anwendbarkeit des Landesdisziplinargesetzes. Der Umstand, dass die Stammdienststelle darauf verzichtet habe, das Verfahren an sich zu ziehen, könne nicht dazu führen, dass andere Regelungen für das Disziplinarverfahren anwendbar seien. Die Befürchtungen des Beklagten, dass dann Tatbestand und Rechtsfolgen auseinanderfielen, seien unbegründet. Das behördliche Disziplinarverfahren sei auch im Übrigen nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden.
Dem Senat liegen die den Kläger betreffende Personalakte des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr (zwei Bände), die Disziplinarakte des Beklagten (ein Band) und die Akte des Verwaltungsgerichts Freiburg DL 11 K 3895/20 vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze im vorliegenden Verfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe:
1. Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil der Disziplinarkammer des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17.09.2021 hat keinen Erfolg.
a) Die Berufung ist nach ihrer Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie wurde gemäß § 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Monats nach Zustellung des angefochtenen Urteils bei dem Verwaltungsgericht eingelegt und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung begründet (§ 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO). Die Berufungsbegründung des Beklagten genügt den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO. Danach muss die Berufungsbegründung einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung. Der Beklagte hat mit seiner fristgerecht eingegangenen Berufungsbegründung einen konkreten Antrag formuliert und hinreichend dargelegt, weshalb er das angefochtene Urteil für fehlerhaft hält.
b) Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die angefochtene Disziplinarverfügung des Präsidenten der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg vom 10.11.2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte ist verpflichtet, das Disziplinarverfahren nach § 37 Abs. 1 Nr. 4 LDG einzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
aa) Die mit der angegriffenen Disziplinarverfügung erfolgte Auferlegung einer Geldbuße auf Grundlage des landesrechtlichen § 28 Abs. 1 Satz 1 LDG ist bereits deshalb rechtswidrig, weil der Geltungsbereich des Landesdisziplinargesetzes nicht eröffnet ist. Als Bundesbeamter unterliegt der Kläger dem persönlichen Anwendungsbereich des Bundesdisziplinargesetzes und nicht des Landesdisziplinargesetzes. Hieran ändert auch seine dienstherrenübergreifende Abordnung an die Hochschule für Polizei als Behörde des Landes Baden-Württemberg nichts (so im Ergebnis auch: Stehle, in: von Alberti/u.a., Disziplinarrecht Baden-Württemberg, 1. Auflage 2021, § 1 Rn. 4; Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, Stand: August 2022, § 1 BDG Rn. 10; Wittkowski, in: Urban/Wittkowski, BDG, 2. Auflage 2017, § 1 Rn. 4; Schmiemann, in: Schütz/Schmiemann, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Stand: Juli 2022, § 1 Rn. 4; Weiß, in: GKÖD, Band II – Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, § 1 BDG Rn. 9 , § 17 Rn. 93 ; Grigoleit, in: Battis, BBG, 6. Auflage 2022, § 27 Rn. 18; Kees, in: Brinktrine/Hug, Beamtenrecht Baden-Württemberg, Stand: November 2022, § 25 LBG Rn. 149; a.A.: Burkholz, in: von Roetteken/Rothländer, BeamtStG, April 2009, § 14 Rn. 99; Schollendorf, in: Brinktrine/Schollendorf, BeckOK Beamtenrecht Bund, Stand: April 2020, § 27 BBG Rn. 41).
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 LDG regelt das Landesdisziplinargesetz die Verfolgung von Dienstvergehen, die Beamte und Ruhestandsbeamte des Landes, der Gemeinden, der Landkreise und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts während ihres Beamtenverhältnisses, während eines früheren Dienstverhältnisses als Beamter, Richter, Berufssoldat oder Soldat auf Zeit oder nach der Beendigung eines solchen Dienstverhältnisses begangen haben. Demgegenüber gilt das Bundesdisziplinargesetz gemäß § 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 BDG für Beamte und Ruhestandsbeamte im Sinne des Bundesbeamtengesetzes, namentlich für Beamte des Bundes sowie bundesunmittelbarer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die die Dienstherrnfähigkeit besitzen (§§ 1 f. BBG), für die von ihnen während ihres Beamtenverhältnisses begangenen Dienstvergehen im Sinne von § 77 Abs. 1 BBG bzw. nach Eintritt in den Ruhestand begangenen als Dienstvergehen geltenden Handlungen nach § 77 Abs. 2 BBG. Die Zugehörigkeit zu dem in § 1 LDG genannten Personenkreis ist Zulässigkeitsvoraussetzung für ein Disziplinarverfahren nach dem Landesdisziplinargesetz und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfen (vgl. LT-Drucks. 14/2996, S. 57; zu § 1 BDG: Wittkowski, in: Urban/Wittkowski, BDG, 2. Auflage 2017, § 1 Rn. 1; zum früheren § 1 BDO: BVerwG, Beschluss vom 27.10.1993 - 1 DB 16.93 -, juris Rn. 5).
Der Kläger ist aufgrund entsprechender Ernennung (§ 10 BBG) Beamter des Bundes und nicht des Landes oder einer sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts. Hieran ändert die Abordnung an die Hochschule für Polizei des Landes Baden-Württemberg nichts. Gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG ist eine Abordnung die vorübergehende Übertragung einer dem Amt des Beamten entsprechenden Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle desselben oder eines anderen Dienstherrn unter Beibehaltung der Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle. Eine solche Abordnung lässt das Amt im statusrechtlichen Sinne und damit auch die Eigenschaft eines Beamten des bisherigen Dienstherrn (hier: der Bundesrepublik Deutschland) unberührt (vgl. Plog/Wiedow, BBG, Stand: Februar 2023, § 27 Rn. 8; Grigoleit in: Battis, BBG, 6. Auflage 2022, § 27 Rn. 5; Baßlsperger, Die Abordnung des Beamten, ZBR 2016, 14 <15>). Durch die Abordnung wird zwar eine (zusätzliche) rechtliche Beziehung des Beamten zu der Abordnungsdienststelle und – im Falle der dienstherrenübergreifenden Abordnung – zu dem weiteren Dienstherrn begründet. Diese ist jedoch nicht nur zeitlich, sondern auch inhaltlich begrenzt. Ein zu einer Landesbehörde abgeordneter Bundesbeamter wird durch die Abordnung nicht zum Beamten des Landes im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 LDG.
Die entsprechende Anwendbarkeit des Landesdisziplinargesetzes folgt entgegen der Auffassung des Beklagten auch nicht aus § 27 Abs. 5 BBG. Nach dieser Vorschrift sind im Falle einer dienstherrenübergreifenden Abordnung eines Beamten des Bundes zu einem Land, einer Gemeinde, einem Gemeindeverband oder einer sonstigen nicht der Bundesaufsicht unterstehenden Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts, soweit zwischen den Dienstherren nichts anderes vereinbart ist, die für den Bereich des aufnehmenden Dienstherrn geltenden Vorschriften über die Pflichten und Rechte der Beamten entsprechend anzuwenden mit Ausnahme der Regelungen über Diensteid, Amtsbezeichnung, Zahlung von Bezügen, Krankenfürsorgeleistungen und Versorgung (zum umgekehrten Fall der Abordnung eines Landesbeamten an den Bund oder ein anderes Land vgl. § 14 Abs. 4 Satz 2 BeamtStG).
Wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, dass hieraus im Fall der Abordnung eines Bundesbeamten an eine Landesbehörde nicht die Anwendbarkeit der landesrechtlichen Vorschriften zum Disziplinarverfahren folgt. Dies beruht, anders als das Verwaltungsgericht ausführt, jedoch nicht darauf, dass § 27 Abs. 5 BBG an die §§ 60 bis 115 BBG in dem mit „Allgemeine Pflichten und Rechte“ überschriebenen Abschnitt 6 Unterabschnitt 1 anknüpfe, sich auf die dort geregelten Sachverhalte beschränke und keinen Bezug auf disziplinarrechtliche Aspekte nehme. Zum einen finden sich die §§ 60 bis 115 BBG nicht ausschließlich im so überschriebenen Unterabschnitt, sondern erfassen auch weitere Vorschriften zur rechtlichen Stellung im Beamtenverhältnis. Zum anderen weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass im genannten Unterabschnitt durchaus auch auf disziplinarrechtliche Aspekte Bezug genommen wird. So definiert § 77 BBG die schuldhafte Verletzung der dem Beamten obliegenden Pflichten als Dienstvergehen (Abs. 1 Satz 1) und beschreibt, unter welchen Voraussetzungen ein außerdienstliches Verhalten als Dienstvergehen anzusehen ist (Abs. 1 Satz 2) sowie in welchen Fällen bei Ruhestandsbeamten von Dienstvergehen auszugehen ist (Abs. 2). Für die Verfolgung von Dienstvergehen verweist § 77 Abs. 3 BBG auf das Bundesdisziplinargesetz.
Aus der Verortung des § 77 BBG im mit „Allgemeine Pflichten und Rechte“ überschriebenen Abschnitt 6 Unterabschnitt 1 ist jedoch nicht zu schlussfolgern, dass dieser im Fall der dienstherrenübergreifenden Abordnung aufgrund von § 27 Abs. 5 BBG keine Wirkung mehr entfaltet und für während der Abordnung begangene Dienstvergehen durch die für Landesbeamte geltenden Regelungen zum Dienstvergehen und Disziplinarverfahren ersetzt wird (ähnlich: Weiß, in: GKÖD, Band II – Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, § 17 Rn. 93 ). Der Senat stellt nicht in Abrede, dass sich die „Pflichten und Rechte“, für die im Fall der Abordnung die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen bzw. die entsprechenden für die Landesbeamten geltenden Regelungen des Beamtenstatusgesetzes anwendbar sein sollen (mit Ausnahme der Regelungen über Diensteid [§ 64 BBG], Amtsbezeichnung [§ 86 BBG], Zahlung von Bezügen, Krankenfürsorgeleistungen [§ 80 BBG] und Versorgung), überwiegend aus den §§ 60 bis 115 BBG ergeben. Anders als die bis zum 21.03.2012 für den umgekehrten Fall der Abordnung eines Landesbeamten an den Bund geltende Regelung im früheren § 27 Abs. 6 BBG (in der Fassung vom 05.02.2009, BGBl. I S. 160) nimmt § 27 Abs. 5 BBG „die Vorschriften des Abschnitts 6“ des Bundesbeamtengesetzes aber nicht explizit in Bezug. Auch im heutigen § 14 Abs. 4 Satz 2 BeamtStG, der § 27 Abs. 6 BBG a.F. ersetzt hat (vgl. BR-Drucks. 458/11, S. 70), findet keine ausdrückliche Beschränkung mehr auf bestimmte Normen bzw. Gesetzesabschnitte statt, auf die sich die entsprechende Anwendbarkeit der für die Beamten des aufnehmenden Dienstherrn geltenden Vorschriften beziehen soll. Der Gesetzgeber hat insoweit ersichtlich dem Umstand Rechnung getragen, dass sich Pflichten und Rechte gegebenenfalls auch aus Vorschriften außerhalb der jeweiligen Beamtengesetze ergeben können. Zugleich zeigt dies, dass auch die §§ 60 bis 115 BBG (unter Berücksichtigung der ausdrücklich benannten Ausnahmen) im Fall der Abordnung nicht ungesehen durch die entsprechenden für Landesbeamte geltenden Regelungen „ersetzt“ werden, sondern nur soweit es sich um „Pflichten und Rechte“ im Sinne des § 27 Abs. 5 BBG handelt. Dies ist bei § 77 BBG, der lediglich definiert, unter welchen Voraussetzungen die Nichterfüllung von Pflichten ein Dienstvergehen darstellt, und auf die zur Verfolgung von Dienstvergehen anzuwendenden Verfahrensvorschriften verweist, ebenso wenig der Fall wie bei den für Bundesbeamte geltenden Vorschriften des Bundesdisziplinargesetzes, die die Art und Weise des dienstrechtlichen Umgangs mit Dienstpflichtverletzungen regeln. Das verfahrensrechtlich geprägte Disziplinarrecht enthält keine eigenen materiellen Pflichten und Rechte des Beamten, sondern setzt diese voraus.
Aus dem vom Beklagten gezogenen Vergleich mit dem Strafrecht folgt kein anderes Ergebnis. Dass die Rechtsfolge der Verletzung eines Straftatbestandes – namentlich der Strafrahmen – dem Strafgesetzbuch und nicht der Strafprozessordnung zu entnehmen ist, lässt keine Schlussfolgerung darüber zu, ob die disziplinarischen Folgen eines Dienstvergehens als „Pflichten und Rechte“ im Sinne des § 27 Abs. 5 BBG anzusehen sind. Unabhängig davon, dass das Disziplinarrecht einen anderen Zweck verfolgt als das Strafrecht, namentlich die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes und die Aufrechterhaltung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Integrität des Berufsbeamtentums (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.09.2022 - 2 A 17.21 -, juris Rn. 104 m.w.N.; Eckstein, in: von Alberti/u.a., Disziplinarrecht Baden-Württemberg, 1. Auflage 2021, MD Rn. 1), bedingen bereits der Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens und die Orientierung der Disziplinarmaßnahmenbemessung an dem Ausmaß der durch das Gesamtverhalten verursachten Vertrauensbeeinträchtigung in die ordnungsgemäße Pflichterfüllung des Beamten, dass nicht jeder materiell-rechtlichen Beamtenpflicht eine oder mehrere bestimmte Disziplinarmaßnahmen als Folge ihrer Verletzung abstrakt zugeordnet werden können, wie dies im Strafgesetzbuch der Fall ist. Der Tatbestand der beamtenrechtlichen Pflichtverletzung und die disziplinarischen Folgen bilden, entgegen der Ansicht des Beklagten, keine untrennbare rechtliche Einheit. Die in den Disziplinargesetzen enthaltenen Regelungen zur Disziplinarmaßnahmenbemessung begründen zudem keine eigenen materiell-rechtlichen Handlungs- und Unterlassungspflichten des Beamten, die sich im Falle der Abordnung an den Regelungen des aufnehmenden Dienstherrn orientieren müssten. Soweit der Beamte aus disziplinarrechtlichen Regelungen vereinzelte Rechte ableiten kann, beschränken sich diese im Wesentlichen auf Verfahrensrechte.
Die fortbestehende Anwendbarkeit des Bundesdisziplinargesetzes auf Bundesbeamte, die zu einem Land oder einer sonstigen nicht der Bundesaufsicht unterstehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts abgeordnet sind, bestätigt sich auch durch eine Betrachtung der Rechtsnatur einer Abordnung. Diese ist, wie sich aus § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG ergibt, eine vorübergehende beamtenrechtliche Maßnahme. Im Rahmen eines Disziplinarverfahrens ist insbesondere zu ermitteln und zu beurteilen, in welchem Umfang der Beamte das Vertrauen des Dienstherrn beeinträchtigt hat (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 4 BDG; §§ 27 ff. LDG). Soweit ein endgültiger Vertrauensverlust im Raume steht, der zu einer Entfernung aus dem Beamtenverhältnis führt (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 BDG; § 31 Abs. 1 Satz 1 LDG), wird auf das Vertrauen des ständigen Dienstherrn abzustellen sein und nicht auf das Vertrauen des Dienstherrn, zu dem durch die Abordnung lediglich eine zeitlich und in seinen rechtlichen Wirkungen begrenzte Rechtsbeziehung entstanden ist. Vor diesem Hintergrund erscheint die Anwendung des Disziplinarrechts des (vorübergehend) aufnehmenden Dienstherrn systemwidrig.
Letzteres folgt auch aus der statusrechtlichen Bindung an den ernennenden Dienstherrn. Wie bereits dargelegt, lässt eine Abordnung das Amt im statusrechtlichen Sinne sowie die Zugehörigkeit zum originären Dienstherrn unberührt. Zwar werden zusätzlich auch Pflichten und Rechte gegenüber der aufnehmenden Behörde und deren Dienstherrn begründet. Die Übernahme eines dort angesiedelten neuen Amtes im konkret-funktionellen Sinne und die tatsächliche Eingliederung in die Abordnungsdienststelle rechtfertigt die gesetzgeberische Vorgabe des § 27 Abs. 5 BBG, dass ein Großteil der Pflichten und Rechte, die für den Bereich des aufnehmenden Dienstherrn gelten, auch den abgeordneten Beamten treffen. Dies sind insbesondere diejenigen Pflichten und Rechte, die mit der konkreten Ausübung der übertragenen Tätigkeit zusammenhängen (z.B. tätigkeitsbezogene Weisungsrechte, Urlaubsgewährung, Genehmigung von Nebentätigkeiten; vgl. Kees, in: Brinktrine/Hug, Beamtenrecht Baden-Württemberg, Stand: November 2022, § 25 LBG Rn. 148 f.; Baßlsperger, Die Abordnung des Beamten, ZBR 2016, 14 <22>). Ausdrücklich sind hiervon nach § 27 Abs. 5 BBG die Regelungen über den Diensteid, die Amtsbezeichnung, Zahlung von Bezügen, Krankenfürsorgeleistungen und Versorgung ausgenommen. Diese Regelungen beziehen sich entweder auf das Statusamt des Beamten oder betreffen die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn als zentralen und verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz des Berufsbeamtentums (vgl. Art. 33 Abs. 5 GG). Statusberührende Befugnisse des Dienstherrn gehen grundsätzlich nicht mit der Abordnung auf den aufnehmenden Dienstherrn über.
Ein Disziplinarverfahren weist eine nicht unerhebliche Statusrelevanz auf. Es kann dazu führen, dass der Beamte sein Statusamt verliert – im äußersten Fall durch eine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (vgl. § 10 BDG; § 31 LDG) oder jedenfalls durch eine Zurückstufung (vgl. § 9 BDG; § 30 LDG) – oder aufgrund einer Kürzung der Dienstbezüge (vgl. § 8 BDG; § 29 LDG) vorübergehend nicht seinem Statusamt entsprechend besoldet wird. Die Disziplinarmaßnahmen des Verweises (vgl. § 6 BDG; § 27 LDG) und der hier in Rede stehenden Geldbuße (vgl. § 7 BDG; § 28 LDG) wirken sich zwar nicht unmittelbar auf das Statusamt des Beamten aus, sind für dieses mit Blick auf eine mögliche maßnahmenverschärfende Berücksichtigung in nachfolgenden Disziplinarverfahren (vgl. die allgemeinen Bemessungsgrundsätze nach § 13 Abs. 1 BDG; im Landesrecht ausdrücklich § 26 Abs. 2 LDG) aber auch nicht unbedeutend. Unabhängig von der Statusrelevanz der niedrigeren Disziplinarmaßnahmen kann die Frage, ob das Bundes- oder das Landesdisziplinargesetz Anwendung findet sowie auf Grundlage welchen Gesetzes das Disziplinarverfahren einzuleiten und durchzuführen ist, nicht davon abhängen, welche Disziplinarmaßnahme im konkreten Fall droht. Dies lässt sich im Zeitpunkt der Einleitung des Disziplinarverfahrens regelmäßig noch nicht abschätzen, wie sich auch im vorliegenden Fall gezeigt hat, in dem der Beklagte selbst nach Abschluss des behördlichen Disziplinarverfahrens davon ausgegangen ist, dass im Ausgangspunkt ein mittelschweres Dienstvergehen vorliege, das grundsätzlich mit der statusberührenden Disziplinarmaßnahme der Zurückstufung (§ 9 BDG; § 30 LDG) oder der Kürzung der Dienstbezüge (§ 8 BDG; § 29 LDG) geahndet wird, und lediglich aufgrund mildernder Umstände, die sich im Rahmen der Ermittlungen gezeigt hätten, eine mildere Disziplinarmaßnahme ergriffen worden sei. Die damit verbundenen Unsicherheiten über das anwendbare Disziplinargesetz wären, worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat, mit den Anforderungen an ein formalisiertes Disziplinarverfahren und dem Beschleunigungsgrundsatz nicht in Einklang zu bringen.
Entgegen der Ansicht des Beklagten folgt die Nichtanwendbarkeit des Bundesdisziplinargesetzes auch nicht aus der Regelung des sachlichen Geltungsbereichs in § 2 Abs. 1 BDG, der ausdrücklich nur Dienstvergehen im Sinne des § 77 Abs. 1 und Abs. 2 BBG in den Blick nimmt. Wie bereits dargelegt, führt § 27 Abs. 5 BBG nicht dazu, dass § 77 BBG im Fall der dienstherrenübergreifenden Abordnung keine Anwendung mehr findet und durch den für Landesbeamte anzuwendenden § 47 BeamtStG ersetzt wird. Der weiterhin anwendbare § 77 BBG regelt die Folgen der Verletzung der dem Beamten obliegenden Pflichten und zwar auch dann, wenn sich in Folge von § 27 Abs. 5 BBG die Pflicht als solche aus landesrechtlichen Vorschriften ergibt. Für einen außerhalb des Bundesdienstes abgeordneten Bundesbeamten stellt seine Tätigkeit im Abordnungsamt eine besondere Form der Diensterfüllung gegenüber dem abordnenden Dienstherrn dar. Die Verletzung von Pflichten im Abordnungsamt ist daher auch bundesrechtlich ein Dienstvergehen, das der Disziplinargewalt des originären Dienstherrn nach dem Bundesdisziplinargesetz unterliegt (vgl. Weiß, in: GKÖD, Band II – Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, § 17 Rn. 93 ).
Auch der Einwand des Beklagten, dass es der Regelung des § 27 Abs. 5 BBG nicht bedürfte, wenn sich der jeweilige persönliche Geltungsbereich der Disziplinargesetze bereits abschließend aus § 1 BDG bzw. § 1 LDG ergäbe, verfängt nicht. In diesem Zusammenhang verkennt der Beklagte den Regelungsgehalt des § 27 Abs. 5 BBG, der vornehmlich bestimmt, welche materiellen Pflichten und Rechte den zu einem Land oder einer sonstigen nicht der Bundesaufsicht unterstehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts abgeordneten Bundesbeamten während der dienstherrenübergreifenden Abordnung obliegen. Wie sich aus vorstehenden Ausführungen ergibt, trifft § 27 Abs. 5 BBG keine Aussage zum anwendbaren Disziplinarrecht im Falle einer Verletzung der sich daraus ergebenden materiellen Pflichten. Dies macht die Vorschrift jedoch keineswegs obsolet.
Die Anwendbarkeit des Landesdisziplinargesetzes folgt auch nicht aus § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG. Liegen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vor, die den Verdacht eines Dienstvergehens rechtfertigen, obliegt dem Dienstvorgesetzten (vgl. § 3 Abs. 2 BBG) gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BDG die Dienstpflicht, ein Disziplinarverfahren einzuleiten. Nach § 17 Abs. 4 Satz 1 BDG wird diese Zuständigkeit durch eine Beurlaubung, Abordnung oder Zuweisung nicht berührt. Im Falle der Abordnung geht die sich aus Absatz 1 ergebende Einleitungspflicht hinsichtlich der während der Abordnung begangenen Dienstvergehen jedoch auf den neuen Dienstvorgesetzten über, soweit dieser nicht ihre Ausübung den anderen Dienstvorgesetzten überlässt oder soweit nichts anderes bestimmt ist (§ 17 Abs. 4 Satz 2 BDG). Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Zuständigkeitsregelung, die lediglich die Pflicht zur Einleitung eines Disziplinarverfahrens auf den neuen Dienstvorgesetzten übergehen lässt, aber nicht dazu dient oder geeignet ist, den persönlichen Geltungsbereich des Bundesdisziplinargesetzes nach § 1 Satz 1 BDG einzuschränken. Vielmehr setzt die Heranziehung des § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG gerade voraus, dass das Bundesdisziplinargesetz Anwendung findet. Die Vorschrift regelt lediglich, wer das Disziplinarverfahren einzuleiten hat und nicht, nach welchem Gesetz dies erfolgt.
bb) Nach alledem beruht die hier angegriffene Disziplinarverfügung auf einer auf den vorliegenden Fall nicht anwendbaren Rechtsgrundlage. Dieser Fehler ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht unbeachtlich. Wie bereits dargelegt, ist die Zugehörigkeit zu dem in § 1 LDG genannten Personenkreis Zulässigkeitsvoraussetzung für ein Disziplinarverfahren nach dem Landesdisziplinargesetz und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfen.
Ein „Austausch der Rechtsgrundlage“ mit Blick auf die auch nach dem Bundesdisziplinargesetz mögliche Verhängung einer Geldbuße (vgl. § 7 BDG) oder eine entsprechende Umdeutung der Disziplinarverfügung kommt nicht in Betracht. Dem stehen bereits die grundsätzlich strenge Formalisierung des Disziplinarverfahrensrechts sowohl des Bundes und als auch des Landes Baden-Württemberg sowie die verfahrensrechtlichen Unterschiede von Bundes- und Landesdisziplinargesetz entgegen.
Darüber hinaus fehlt es, anders als das Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung andeutet, an einer Zuständigkeit des hier handelnden Präsidenten der Hochschule für Polizei für die Einleitung und Durchführung des Disziplinarverfahrens auf Grundlage des Bundesdisziplinargesetzes. Seine Zuständigkeit folgt insbesondere nicht aus § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG. In Übereinstimmung mit der Auffassung des Beklagten, der selbst im Berufungsverfahren eine Zuständigkeit der Landesbehörde bei Anwendbarkeit des Bundesdisziplinargesetzes verneint hat, geht der Senat davon aus, dass § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG zwar grundsätzlich die Zuständigkeit für die Einleitung des Disziplinarverfahrens im Falle einer Abordnung auf den neuen Dienstvorgesetzten übergehen lässt, jedoch den Fall einer dienstherrenübergreifenden Abordnung an eine nicht der Aufsicht des Bundes unterstehende Behörde nicht erfasst (in diese Richtung auch: Weiß, in: GKÖD, Band II – Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, § 17 Rn. 93 ; a.A.: Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, Stand: August 2022, § 1 BDG Rn. 10). Bereits der Wortlaut lässt eine Anwendbarkeit der Vorschrift in dienstherrenübergreifenden Fallkonstellationen nicht erkennen, da insoweit lediglich von einem Übergehen der Einleitungspflicht auf den „neuen Dienstvorgesetzten“ die Rede ist und ein aufnehmender Dienstherr – was nahegelegen hätte – gerade nicht erwähnt wird. Darüber hinaus spricht der Umstand, dass § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG die Zuständigkeit nur noch dann dem originären Dienstvorgesetzten der abordnenden Dienststelle zuspricht, wenn der neue Dienstvorgesetzte die Ausübung „den anderen Dienstvorgesetzten“ überlässt oder anderes bestimmt wurde, dafür, dass der Gesetzgeber eine dienstherrenübergreifende Abordnung an eine nicht der Aufsicht des Bundes unterstehende Behörde nicht von § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG erfasst wissen wollte. Anders als etwa nach der vergleichbaren landesrechtlichen Vorschrift des § 8 Abs. 5 Satz 2 LDG, nach der der originäre Dienstvorgesetzte die Verfolgung des während der Abordnung begangenen Dienstvergehens als „andere Disziplinarbehörde“ an sich ziehen kann, hätte der originäre Dienstherr nach § 17 Abs. 4 Satz 2 BDG kein ausdrückliches Recht, das Verfahren von sich aus an sich zu ziehen. Dies widerspräche der beim originären Dienstherrn verbleibenden Statusverantwortung für den abgeordneten Beamten, zumal § 17 Abs. 4 BDG durch § 34 Abs. 2 Satz 3 BDG auch im Hinblick auf die Erhebung der besonders statusrelevanten Disziplinarklage für entsprechend anwendbar erklärt wird.
cc) Da nach den vorstehenden Ausführungen der Anwendungsbereich des Landesdisziplinargesetzes nicht eröffnet ist, liegt für ein – wie hier – nach diesem Gesetz geführtes Disziplinarverfahren ein nicht behebbares Verfahrenshindernis vor. Das Verfahren ist im Sinne des § 37 Abs. 1 Nr. 4 LDG aus sonstigen Gründen unzulässig und daher nach dieser Vorschrift einzustellen. Ein behördliches Ermessen besteht insoweit nicht (vgl. Düsselberg, in: von Alberti/u.a., Disziplinarrecht Baden-Württemberg, 1. Auflage 2021, § 37 Rn. 7; LT-Drucks. 14/2996, S. 104).
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 22 AGVwGO, § 154 Abs. 2 VwGO.
3. Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Fragen, nach welchem Disziplinarrecht sich die Verfolgung von Dienstvergehen von zu einer Landesbehörde abgeordneten Bundesbeamten richtet sowie in wessen Zuständigkeit die Einleitung und Durchführung des behördlichen Disziplinarverfahrens in diesen Konstellationen fällt, ist in der Rechtsprechung nicht abschließend geklärt und in der Literatur in hohem Maße umstritten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 60 bis 115 BBG entsprechenden Vorschriften
§§ 1 f. BBG
§§ 60 bis 115 BBG
§§ 27 ff. LDG
§ 27 BBG
§ 14 BeamtStG
§ 1 LDG
§ 2 BDG
§ 77 BBG
§ 1 BDG
§ 25 LBG
§ 1 BDO
§ 10 BBG
§ 64 BBG
§ 86 BBG
§ 80 BBG
§ 10 BDG
§ 31 LDG
§ 9 BDG
§ 30 LDG
§ 8 BDG
§ 29 LDG
§ 6 BDG
§ 27 LDG
§ 7 BDG
§ 28 LDG
§ 47 BeamtStG
§ 22 AGVwGO
§ 37 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 11 Abs. 2 LDG
§ 28 Abs. 1 LDG
§ 14 Abs. 4 Satz 2 BeamtStG
§ 27 Abs. 5 BBG
§ 37 Abs. 1 Nr. 4 LDG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 LDG
§ 1 Satz 1 BDG
§ 14 Abs. 4 BeamtStG
§ 17 Abs. 4 Satz 2 BDG
§ 1 Abs. 1 LDG
§ 47 Abs. 3 BeamtStG
§ 17 Abs. 4 BDG
§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 LDG
§ 2 Abs. 1 BDG
§ 77 Abs. 1 BBG
§ 77 Abs. 2 BBG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 77 Abs. 3 BBG
§ 27 Abs. 6 BBG
§ 13 Abs. 1 Satz 4 BDG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 BDG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 LDG
§ 13 Abs. 1 BDG
§ 26 Abs. 2 LDG
§ 77 Abs. 1 und Abs. 2 BBG
§ 3 Abs. 2 BBG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BDG
§ 17 Abs. 4 Satz 1 BDG
§ 8 Abs. 5 Satz 2 LDG
§ 34 Abs. 2 Satz 3 BDG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 1 Satz 1, ______________ für Beamte und Ruhestandsbeamte im Sinne des Bundesbeamtengesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: L 11 K 3895/20
1 DB 16.93
2 A 17.21