Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-31, Aktenzeichen 10 A 2117/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:1031.10A2117.10.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 8. Mai 2007 verpflichtet, der Klägerin den beantragten bauplanungsrechtlichen Vorbescheid zur Nutzungsänderung einer Lagerfläche der B. -Filiale auf dem Grundstück I. M.---straße 115 in E. (Gemarkung I1. , Flur 40, Flurstücke 91 und 156) in Verkaufsfläche sowie zur Errichtung eines Flaschenpfandraumes zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück I. M.---straße 115 in E1. (Gemarkung I1. , Flur 40, Flurstücke 91 und 156) einen B. -Markt mit einer Verkaufsfläche von 717,91 qm.
Das Grundstück liegt im Gebiet des Bebauungsplans Nr. 5077/47 vom 23. Mai 1964, der für das Grundstück ein Gewerbegebiet nach der BauNVO 1962 festsetzt. Im Wege einer Dringlichkeitsentscheidung änderte die Beklagte am 15. Juli 2006 diesen Bebauungsplan und beschloss den geänderten Bebauungsplan unter der Nr. 4977/039 als Satzung. Danach sind im Plangebiet unter anderem Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen.
In der Planbegründung ist hierzu ausgeführt:
"Aufgrund der zunehmenden Aufgabe von Flächen durch die bisher im Plangebiet ansässigen Industrie- und Gewerbebetriebe besteht die Möglichkeit, diese Fläche neuen Nutzungen zuzuführen. Von Seiten der Grundstückseigentümer besteht häufig großes Interesse an der Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben, da der Verkauf oder die Verpachtung der Flächen an derartige Nutzer besonders lukrativ ist.
Aus mehreren städtebaulichen Gründen entspricht die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet nicht der Zielsetzung der Stadt E1. :
Ziel der Planung ist die dauerhafte Sicherung des Plangebiets als Standort für Gewerbe- und Industriebetriebe. Die Sicherung des Bestandes verhindert gleichzeitig eine Ausbreitung von Einzelhandelsbetrieben und die Verdrängung der traditionellen Nutzung..."
Auf der gegenüberliegenden Seite der I. straße befinden sich zahlreiche Einzelhandelsbetriebe, unter anderem zwei Lebensmittelmärkte, ein Getränkemarkt sowie eine Bäckerei und eine Metzgerei.
Unter dem 24. Januar 2007 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheids mit der Fragestellung, ob eine Erweiterung des B. -Marktes, die Umnutzung einer zugehörigen Lagerfläche in Verkaufsfläche und die Errichtung eines Flaschenpfandraumes bauplanungsrechtlich zulässig seien. Nach der beigefügten Baubeschreibung soll der B. -Markt um etwa 10 m verlängert werden und im Bereich des seitlichen Eingangs einen Anbau erhalten. Die Verkaufsfläche soll sich dadurch auf 999,96 qm und die Geschossfläche von 1.365,29 qm auf 1.631,97 qm erweitern.
Mit Bescheid vom 8. Mai 2007 lehnte die Beklagte die Erteilung des beantragten Bauvorbescheides ab, weil das Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 4977/039 widerspreche. Durch die geplante Erweiterung entstünde ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb, der nach dem Zentrenkonzept nur in Kern- und Sondergebieten zulässig sei.
Die Klägerin hat am 23. Mai 2007 Klage erhoben und vorgetragen: Der Bebauungsplan Nr. 4977/039 sei unwirksam. Die damit vorgenommene Änderung des Ursprungsbebauungsplans Nr. 5077/48 hätte schon nicht im vereinfachten Verfahren durchgeführt werden dürfen, weil Grundzüge der Planung berührt seien, denn der Bebauungsplan Nr. 5077/48 enthalte keinen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in Gewerbegebieten. Es bestehe auch keine städtebauliche Rechtfertigung für den kompletten Einzelhandelsausschluss. Die Interessen des im Plangebiet vorhandenen B. -Marktes an einer maßvollen Fortentwicklung seien bei der Abwägung nicht ausreichend berücksichtigt worden.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 8. Mai 2007 zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 24. Januar 2007 einen bauplanungsrechtlichen Vorbescheid zur Nutzungsänderung einer Lagerfläche der B. -Filiale auf dem Grundstück I. M.---straße 115 in E1. (Gemarkung I1. , Flur 40, Flurstücke 91 und 156) in Verkaufsfläche sowie zur Errichtung eines Flaschenpfandraumes für ein Einzelhandelsgeschäft mit Waren aller Art einschließlich Lebensmitteln und frei verkäuflichen Arzneimitteln zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 2. September 2010 abgewiesen.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin ergänzend vor: Der Einzelhandelsausschluss diene nicht dazu, Flächen für Handwerksbetriebe beziehungsweise für produzierende Gewerbebetriebe freizuhalten. Nach der Planbegründung bleibe völlig unklar, welche Nutzungen sich nach dem Willen des Rates im Plangebiet ansiedeln sollten. Unabhängig davon sei das Plankonzept auch nicht schlüssig und widerspruchsfrei, weil zum Beispiel Großhandels- und Dienstleistungsbetriebe, Lagerhäuser, Speditionen etc. weiterhin planungsrechtlich zulässig seien.
Es habe auch keinen Handlungsbedarf dafür gegeben, den kompletten Einzelhandel im Plangebiet auszuschließen. Wegen dessen Nähe zum Wohngebiet hätte allenfalls Anlass bestanden, den nahversorgungsrelevanten Einzelhandel auszuschließen.
Das Ziel, durch Ansiedlung von zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandelsbetrieben im Innenstadtbereich diesen zu stärken, könne nicht als Begründung für den Ausschluss von nicht zentren- und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel in solchen Bereichen herangezogen werden, für die das Zentrenkonzept die Ansiedlung zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente nicht vorsehe.
Aufgrund der heute bestehenden Verhältnisse könne sich die geplante Erweiterung nicht negativ auf das circa 700 m entfernte Stadtteilzentrum auswirken, da dort kein Lebensmitteldiscounter vorhanden sei. Eine Konkurrenzsituation bestehe allenfalls zu dem auf der unmittelbar gegenüberliegenden Straßenseite befindlichen Einkaufszentrum und den dort befindlichen Einzelhandelsbetrieben.
Der Ausschluss des Einzelhandels im Plangebiet sei auch nicht zum Schutz eines innerstädtischen Versorgungszentrums gerechtfertigt. Es fehle insoweit eine individuelle Betrachtung der jeweiligen örtlichen Situation.
Schließlich leide der Bebauungsplan an Abwägungsmängeln, weil den Interessen des vorhandenen B. -Marktes nicht ausreichend Beachtung geschenkt worden sei.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem in erster Instanz gestellten Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Die Standortsicherung für das produzierende und verarbeitende Gewerbe sei ein legitimes städtebauliches Ziel, das den Einzelhandelsausschluss rechtfertige. Den im Geltungsbereich des Bebauungsplans liegenden Flächen komme als Gewerbestandort besondere Bedeutung zu, da sie im Regionalplan als Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereich dargestellt seien.
Das Plankonzept sei nicht deshalb widersprüchlich, weil es nach den im Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen möglicherweise zu einer dem Vorhaltungsinteresse zuwiderlaufenden Flächennutzung kommen könne. Die Feinsteuerung für das Gewerbegebiet sei an den örtlichen Gegebenheiten und der sich konkret abzeichnenden Gefahr einer Fehlentwicklung orientiert. Durch die mögliche Ansiedlung der von der Klägerin aufgezählten Nutzungen, wie Großhandels- und Dienstleistungsbetriebe, Lagerhäuser, Speditionen etc. sei nicht in gleicher Weise wie beim Einzelhandel ein Verdrängungswettbewerb zu Lasten des produzierenden und verarbeitenden Gewerbes als Kernnutzung eines Gewerbegebietes zu erwarten.
Es sei auch nicht unklar, für welche konkreten Nutzungen das Gewerbegebiet nach dem Willen des Rates vorgehalten werden solle. Es handele sich nicht um eine Planung, die auf ein oder mehrere bestimmte Vorhaben bezogen sei. Ziel sei es vielmehr, einem durch Anstieg der Bodenpreise zu Lasten des produzierenden und verarbeitenden Gewerbes gehenden Verdrängungswettbewerb vorzubeugen. Dazu hätte es lediglich des festgesetzten Einzelhandelsausschlusses bedurft. Die Gefahr einer Fehlentwicklung, der vorgebeugt werden solle, bestehe bei der Ansiedlung jeder Art von Einzelhandelsbetrieben, sodass ein genereller Ausschluss des Einzelhandels geboten sei.
Der Einzelhandelsausschluss sei auch zum Schutz der in der Planbegründung genannten Versorgungszentren gerechtfertigt. Etwas anderes ergebe sich nicht daraus, dass nach Ansicht der Klägerin nach den heutigen Verhältnissen keine Konkurrenz mehr zum Versorgungszentrum O. -L. ------ bestehe, weil es auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ankomme. Der Rat habe keine näheren Ausführungen dazu machen müssen, welche Sortimente zentrenrelevant seien. Denn bereits das oben dargelegte Vorhaltungsinteresse rechtfertige den Ausschluss jeder Form von Einzelhandel unabhängig vom angebotenen Warensortiment.
Der Bebauungsplan leide nicht unter Abwägungsmängeln. Dass dem Interesse der Klägerin an einer Betriebserweiterung des vorhandenen B. -Marktes ein solches Gewicht zukomme, dass das planerische Ermessen des Rates auf null reduziert und nur eine Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO rechtmäßig sei, lasse sich dem Vorbringen der Klägerin nicht entnehmen. Es liege in der Natur der Abwägung, dass sich der zur Planung berufene Rat im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belanges entscheide. Die Bestandschutzinteressen der Klägerin würden nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt. Konkrete Erweiterungsinteressen habe sie im Aufstellungsverfahren nicht geltend gemacht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Aufstellungs- und Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten Hefte 1 bis 11).

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat Erfolg.
Die Verpflichtungsklage ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf die Erteilung des beantragten Vorbescheids (§ 71 in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW).
Ihrem Vorhaben stehen keine bauplanungsrechtlichen Vorschriften entgegen.
Ob es den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 4877/039 entspricht, ist ohne Belang, denn dieser ist unwirksam.
Dabei kann letztlich offenbleiben, ob bei der Aufstellung des Bebauungsplans nach § 13 Abs. 1 BauGB die Voraussetzungen für eine Aufstellung im vereinfachten Verfahren tatsächlich vorgelegen haben, und wie sich ihr Fehlen auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans auswirken würde. Denn der Bebauungsplan Nr. 4877/039 ist jedenfalls deshalb unwirksam, weil der darin festgesetzte Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben gemäß Nr. 1 der textlichen Festsetzungen rechtswidrig ist.
Als Rechtsgrundlage für den Einzelhandelsausschluss kommt allein § 1 Abs. 5 BauNVO in Betracht, dessen Voraussetzungen jedoch nicht vorliegen. Es sind keine städtebaulichen Gründe im Sinne des § 1 Abs. 5 BauNVO für den Einzelhandelsausschluss gegeben.
Ein Ausschluss von Nutzungsarten gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO ist nur wirksam, wenn er den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB entspricht, also städtebaulich gerechtfertigt ist. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der die Gemeinden zur Aufstellung von Bauleitplänen verpflichtet, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist, ermächtigt die Gemeinde, diejenige "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile ihres Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfügung stellt. Wünscht sie an einem bestimmten Standort keine Einzelhandelsbetriebe, so ist es ihr unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB grundsätzlich nicht verwehrt, auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO ein Baugebiet unter Ausschluss dieser Nutzungsart festzusetzen. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass sie eine städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergibt und die Abweichung von den in der Baunutzungsverordnung vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 4 C 21.07 , BauR 2009, 1245.
In der Planbegründung heißt es zur Begründung des Einzelhandelsausschlusses, dass das Plangebiet außerhalb der definierten Zentren des bereits 1978 vom Rat beschlossenen Zentrenkonzepts liege, der Abfluss von Kaufkraft aus den umliegenden Stadtteilen und sogar aus der E2. Innenstadt in das Plangebiet zu einer Schwächung der Einzelhandelsstruktur bis hin zu Leerständen in den Zentren führen könne und durch steigende Grundstückspreise traditionelle gewerbliche und industrielle Nutzungen verdrängt würden.
Diese Begründung, der sich letztendlich drei städtebauliche Zielsetzungen entnehmen lassen, trägt den Einzelhandelsausschluss nicht.
Mit dem Ziel, das E2. Zentrengefüge stadtweit zu stärken, lässt er sich hier nicht begründen. Die Stärkung der in der Gemeinde bestehenden Versorgungszentren ist allerdings grundsätzlich ein tragfähiges städtebauliches Ziel, das den Ausschluss von zentrenrelevantem Einzelhandel außerhalb dieser Zentren im Einzelfall rechtfertigen kann. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken. Insofern ist der Plangeber zur Erreichung seines Ziels, die gemeindlichen Zentren zu stärken, nicht darauf beschränkt, nur solche Nutzungsarten in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den Zentren bereits in nennenswertem Umfang anzutreffen sind. Es ist ihm auch gestattet, "zentrumsbildende" Nutzungsarten, die es in den Zentren bisher nicht oder nur in geringem Umfang gibt, in anderen Teilen des Gemeindegebiets mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten. Sofern ein Gesamtkonzept in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Gemeindegebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf es jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Konzept für einen bestimmten Bereich umsetzt, keiner weiteren Differenzierung bei den ausgeschlossenen Nutzungsarten unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung. Es ist daher in einem solchen Fall, anders als bei einem nur zum Schutz eines bestimmten Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschluss, regelmäßig keine Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente erforderlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 4 C 21.07 , a.a.O.
Die Voraussetzungen, die nach den vorstehenden Ausführungen bei einem zur Erhaltung der innergemeindlichen Zentrenstruktur festgesetzten Einzelhandelsausschluss die Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente entbehrlich machen können, lagen aber zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht vor. Es gab damals für die Stadt E1. kein aktuelles und auf das gesamte Stadtgebiet bezogenes Konzept zur Stärkung der Zentren durch die Konzentration von Einzelhandelsnutzungen auf diese Zentren. Die Planbegründung nimmt insoweit zwar Bezug auf das Konzept Räumlicher Ordnung aus dem Jahre 1978, doch reicht dieses Konzept, abgesehen davon, dass ihm die notwendige Aktualität fehlt, als Grundlage für die hier gewollte Form der Einzelhandelssteuerung nicht aus, denn es hat eine andere, umfassendere Zielrichtung. Es soll die Grunddaseinsfunktionen Wohnen, Arbeit, Versorgung, Bildung, Erholung, Verkehr und Kommunikation einander sinnvoll zuordnen und miteinander in Einklang bringen. Zur Verteilung des Einzelhandels im Stadtgebiet enthält es nur sehr allgemeine Ausführungen. Neben einer auf den Einzelhandel im Stadtgebiet bezogenen ausreichenden aktuellen Bestandserhebung fehlt ihm vor allem die für ein Konzept der geforderten Art notwendige Strukturierung einer städtebaulich motivierten Einzelhandelssteuerung insbesondere mit Blick auf den Baugebietsbezug, die Zentrenrelevanz bestimmter Sortimente, die Zentreneignung bestimmter Arten von Einzelhandel, die Ansiedelung großflächigen Einzelhandels, die Bedeutung von Randsortimenten und die Gewährleistung der Grund- und Nahversorgung. Dementsprechend vermag das Konzept Räumlicher Ordnung die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet nicht annähernd nachvollziehbar und widerspruchsfrei so zu ordnen, dass es auf der Ebene des Bebauungsplans beim Ausschluss von Einzelhandel in einer nicht integrierten Lage keiner Differenzierung zwischen den verschiedenen möglichen Einzelhandelsnutzungen unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung mehr bedurft hätte. Überlegungen zu einer an den konkreten Gegebenheiten im Stadtgebiet orientierten Differenzierung nach zentrengeeigneten und nicht zentrengeeigneten Einzelhandelsarten und/oder -sortimenten, die wegen des fehlenden Konzeptes zur Einzelhandelssteuerung gebotenen gewesen wären, hat der Rat im Zusammenhang mit dem vorgesehenen generellen Einzelhandelsausschluss nicht angestellt.
Soweit sich der Rat mit dem generellen Einzelhandelsausschluss auch den Schutz der in der weiteren Umgebung des Plangebiets liegenden Stadtteilzentren O. -L. ---- und M1.------- vor einer möglichen Konkurrenz sich im Plangebiet ansiedelnder Einzelhandelsbetriebe zum Ziel gesetzt hat, geht er mit seiner Festsetzung von vornherein über dieses Ziel hinaus.
Zu dessen Konkretisierung hat er in der Planbegründung ausgeführt, aus der (gewollten) Konzentration der wohnungsnahen Grundversorgung auf die Zentren resultiere im Umkehrschluss der Ausschluss von Einzelhandel außerhalb dieser Zentren. Die Zentren stellten zudem Kommunikationsräume dar, in denen auch anderweitige Versorgungen mit Dienstleistungen und Kulturangeboten stattfänden, die bei einem Abzug von Kaufkraft durch Einzelhandel außerhalb der Zentren ebenfalls geschwächt würden. Konkret gehe es im vorliegenden Fall um die Stadtteilzentren O. -L. ---- und M1.------- . In der Abhandlung der im Aufstellungsverfahren gegen den beabsichtigten Einzelhandelsausschluss erhobenen Einwendungen der Klägerin heißt es außerdem, die geplante Festsetzung beziehe sich insbesondere auf den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben, die nahversorgungs- und zentrenrelevante Sortimente anböten.
Aus diesen Erwägungen des Rates zur gewollten wohnungsnahen Grundversorgung, zum befürchteten Abzug von Kaufkraft und zur vorrangigen Betroffenheit der nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten geht hervor, dass selbst nach seinen Vorstellungen das Ziel, die Stadtteilzentren O. -L. ------ und M1.------- zu schützen, den Ausschluss nur solcher Einzelhandelsarten und -sortimente im Plangebiet rechtfertigen kann, die in diesen Stadtteilzentren vorhanden oder zumindest zentrumsbildend sind.
Das entspricht der Rechtsprechung, denn Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienen, sind städtebaulich nicht erforderlich. § 1 Abs. 3 BauGB gebietet es, dass sich die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten städtebaulichen Zielsetzungen konsistent verhält.
Der hier festgesetzte generelle Einzelhandelsausschluss erfasst hingegen auch solche Einzelhandelsarten und -sortimente, die nicht zentrenrelevant sind oder deren Ansiedelung in den Stadtteilzentren überhaupt nicht in Betracht kommt. Eine Begründung dafür, weshalb auch diese Einzelhandelsarten und -sortimente zum Schutz der Stadtteilzentren O. -L. ----- und M1.----- ausgeschlossen sein sollen, bleibt der Rat schuldig. Sie ist auch nicht ersichtlich.
Davon unabhängig muss der Plangeber nach der Rechtsprechung des Senats, will er den Einzelhandel zum Schutz der umliegenden zentralen Versorgungsbereiche ausschließen, im Einzelnen feststellen, dass bei vorausschauender Betrachtung Einzelhandel der ausgeschlossenen Art in jeder Form und in jedem Umfang, würde er im Plangebiet angesiedelt, den vorhandenen Einzelhandel in den konkret benannten zentralen Versorgungsbereichen nicht unerheblich schädigen würde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Oktober 2003 10a D 71/01.NE , ZfIR 2004, 199.
Feststellungen dieser Art hat der Rat bezogen auf die Stadtteilzentren O. -L. ---- und M1.----- nicht getroffen, sodass nach allem der festgesetzte generelle Einzelhandelsausschluss zum Schutz dieser Stadtteilzentren städtebaulich nicht erforderlich ist.
Was schließlich das verlautbarte Ziel der dauerhaften Sicherung des Plangebiets als Standort für produzierende und verarbeitende Gewerbe- und Industriebetriebe angeht, handelt es sich grundsätzlich um eine beachtliche städtebauliche Erwägung. Dass der Rat den geäußerten Sicherungsgedanken ausschließlich auf produzierende und verarbeitende Betriebe bezogen hat, lässt sich seinen Verlautbarungen in der Planbegründung entnehmen und ist in der mündlichen Verhandlung von dem Prozessbevollmächtigten der Beklagten bestätigt worden. Der Rat hat in diesem Zusammenhang in der Planbegründung zur Erläuterung ausgeführt, Ziel der Planung sei die dauerhafte Sicherung des Plangebiets als Standort für Gewerbe- und Industriebetriebe. Im Stadtgebiet herrsche generell ein Mangel an Grundstücken, die für eine Ansiedlung von Gewerbe- und Handwerksbetrieben geeignet seien.
Gemessen an dem Erfordernis, bei einer Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO die konkrete Planungssituation im Auge zu behalten, genügt hier das bloße Ziel der Flächenbevorratung für produzierende und verarbeitende Betriebe als solches jedoch ebenso wenig den Anforderungen an eine hinreichende städtebauliche Begründung des Einzelhandelsausschlusses wie der pauschale Hinweis auf den stadtweiten Mangel an für solche Betriebe geeigneten Grundstücken. Der allgemeine Wunsch, Gewerbegebiete im Gemeindegebiet ausschließlich produzierenden und verarbeitenden Betrieben vorzubehalten, kann keine hinreichende städtebauliche Rechtfertigung dafür sein, im jeweiligen konkreten Planungsfall jede beliebige andere an sich zulässige Nutzung im festgesetzten Gewerbegebiet ohne Berücksichtigung der gegebenen Verhältnisse zu verhindern. Dies schon deshalb nicht, weil regelmäßig nicht alle Gewerbegebiete innerhalb der Gemeindegrenzen für produzierende und verarbeitende Betriebe gleichermaßen geeignet sind und in den Gemeinden durchaus Bedarf für die Unterbringung von solchen gewerblichen Nutzungen im Sinne des § 8 Abs. 2 BauNVO besteht, die nicht zum produzierenden und verarbeitenden Gewerbe gehören, nicht mischgebietsverträglich sind und für die Sondergebietsflächen vielfach nicht zur Verfügung stehen. Dass dies auch dem Rat bewusst war, zeigt sich daran, dass er von den nach § 8 Abs. 2 BauNVO allgemein zulässigen Nutzungen neben den Einzelhandelsbetrieben nur die ebenfalls unerwünschten Vergnügungsstätten und Bordelle ausgeschlossen hat.
Eine Planung zur Verhinderung unerwünschter Nutzungen ist zwar nicht von vornherein unzulässig, doch muss die konkrete Festsetzung eine positive planerische Aussage über die zukünftige Funktion der Fläche im städtebaulichen Gesamtkonzept der Gemeinde zum Inhalt haben und sich nicht auf die bloße Abwehr jeglicher Veränderungen durch Aufnahme bestimmter Nutzungen beschränken.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 4 NB 8.90 .
Als Negativplanung sind Festsetzungen eines Bebauungsplans, deren Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht, unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern. Ob eine Planung von einer städtebaulichen Konzeption getragen oder lediglich vorgeschoben ist, beurteilt sich nach den besonderen Umständen des Einzelfalls.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. November 2003 4 BN 61.03 .
Das bedeutet, dass sich die Gemeinde zur Begründung eines Einzelhandelsausschlusses in einem Gewerbegebiet nicht pauschal und schlagwortartig auf die Sicherung der überplanten Flächen für produzierende und verarbeitende Betriebe berufen darf. Das allgemeine Ziel der Flächenbevorratung für produzierende und verarbeitende Betriebe ist insbesondere kein zulässiger, den Einzelhandelsausschluss rettender "Notanker" für den Fall, dass die auf die Einzelhandelssteuerung ausgerichtete Begründung diesen nicht trägt.
Ob nach den Umständen des Einzelfalles hinter dem verlautbarten Ziel der Flächenbevorratung für produzierende und verarbeitende Betriebe tatsächlich eine tragende städtebauliche Konzeption steht, hängt unter anderem davon ab, ob die Gemeinde ein schlüssiges Konzept zur Ansiedelung produzierender und verarbeitender Betriebe in ihren Gewerbe- und Industriegebieten erarbeitet hat und verfolgt, ob sie Feststellungen zur besonderen Eignung der überplanten Flächen für derartige Betriebe getroffen hat, ob sie einen konkreten Ansiedlungswunsch unterstützen will, ob sie neben dem Einzelhandel auch die nach § 8 Abs. 2 BauNVO allgemein zulässigen Nutzungen, die nicht dem produzierenden und verarbeitenden Gewerbe zuzuordnen sind, weitgehend ausgeschlossen hat oder ob sie sich Gedanken dazu gemacht hat, in welchem Umfang der Einzelhandel zur Erreichung des verlautbarten Ziels überhaupt ausgeschlossen werden muss.
Solche Indizien, die auf eine entsprechende Zielgerichtetheit des Einzelhandelsausschlusses hindeuten würden, sind hier nicht festzustellen.
Der Rat hat zu dem Ziel der dauerhaften Sicherung des Plangebiets als Standort für produzierende und verarbeitende Gewerbe- und Industriebetriebe in der Planbegründung lediglich ausgeführt, bei Ansiedelungen von Einzelhandelsbetrieben südlich der I. straße sei mit einem Anstieg der Bodenpreise zu rechnen, was zu einer weiteren Verschlechterung des Bodenmarktes für Gewerbe- und Handwerksbetriebe führen würde. Von Seiten der Grundstückseigentümer bestehe häufig großes Interesse an der Ansiedelung von Einzelhandelsbetrieben, da der Verkauf oder die Verpachtung der Flächen für solche Nutzungen besonders lukrativ seien.
Diese Ausführungen sind, wie die Zielbeschreibung selbst, nur allgemeiner Natur und bleiben, was die konkrete Planungssituation angeht, ohne Substanz. Die Absicht, die Grundstückspreise für bestimmte Arten von Baugebieten allgemein auf einem bestimmten Niveau zu halten, stellt bezogen auf die Festsetzungen eines konkreten Bebauungsplans für sich genommen keinen städtebaulichen Grund im Sinne des § 1 Abs. 5 BauNVO dar. Zudem hängt die Standortwahl sowohl für Einzelhandelsbetriebe als auch für Betriebe des produzierenden und verarbeitenden Gewerbes nicht nur und regelmäßig auch nicht vorrangig von den Grundstückspreisen ab, sondern kann im Einzelfall ganz maßgeblich von anderen Faktoren wie beispielsweise den umliegenden Nutzungen, den zur Verfügung stehenden Erweiterungsmöglichkeiten oder der vorhandenen Infrastruktur bestimmt sein. Demgemäß können die Flächen innerhalb eines konkreten Gewerbegebietes sowohl für die eine als auch für die andere Betriebsart von vornherein mehr oder weniger geeignet oder ungeeignet sein, was sich in beiden Richtungen auch auf die Grundstückspreise auswirken kann. Zu diesen Zusammenhängen hat der Rat mit Blick auf das Plangebiet keinerlei Überlegungen angestellt.
Überdies war hier zu berücksichtigen, dass die Planung nicht etwa ein bislang baulich ungenutztes Areal betrifft oder einen mehr oder weniger diffus entwickelten Innenbereich erstmals städtebaulich ordnet, sondern in eine wohl abgewogene Planung eingreift, auf deren Grundlage sich zulässigerweise eine Nutzung etabliert hat, die durch die fragliche Festsetzung unzulässig wird. In einer solchen Situation ist nach den vorstehenden Erwägungen zu fordern, dass sich der Rat bereits auf der Ebene der städtebaulichen Rechtfertigung seiner Planung mit dem Schicksal dieser Nutzung näher befasst und es nicht – insbesondere nicht bei einer, wie hier, im Wege einer Dringlichkeitsentscheidung zustande gekommenen Planung mit floskelartigen allgemeinen Begründungen bewenden lässt, die die Umstände des konkreten Planungsfalles unbeachtet lassen. Will der Rat die vorhandene, bisher plankonforme Nutzung wegplanen, indem er sie auf den Bestandsschutz verweist, muss er zumindest aufzeigen, weshalb gerade auch die von ihr beanspruchte Fläche der Änderung unterworfen werden soll und welche Vorstellungen er sich über die künftige Nutzung dieser Fläche macht.
Der Einwand des Prozessbevollmächtigten der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, der Rat habe eine Angebotsplanung vorgenommen und sich deshalb keine weiteren Gedanken darüber machen müssen, welche Arten von Betrieben sich auf der Grundlage seiner Festsetzungen im Plangebiet ansiedeln könnten, ist jedenfalls bezogen auf den Teil des Plangebiets, in dem sich der B. -Markt befindet, verfehlt. Der Bebauungsplan schafft insoweit keine Angebotsplanung, sondern schränkt die vorhandene Nutzung, mit der die Klägerin zulässigerweise Gebrauch von der ursprünglichen Angebotsplanung gemacht hat, empfindlich ein.
Vor diesem Hintergrund erforderte die konkrete Planungssituation hinsichtlich des beabsichtigten Einzelhandelsausschlusses zur Flächensicherung für produzierende und verarbeitende Betriebe auch eine ernsthafte und einzelfallbezogene Befassung mit den widerstreitenden Interessen der Klägerin, die weitgehend fehlt. Die vom Rat in Bezug auf die berührten Eigentümerinteressen allein gelieferte Begründung, "die Sicherung des Bestandes im Plangebiet verhindere gleichzeitig eine Ausbreitung von Einzelhandelsbetrieben und die Verdrängung der traditionellen Nutzungen", verkennt, abgesehen davon, dass sich der logische Zusammenhang der einzelnen Teile dieser Begründung nur schwer erschließt, dass der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorhandene B. -Markt mit der Änderung des Ursprungsbebauungsplanes nicht etwa für die Zukunft planungsrechtlich abgesichert, sondern im Gegenteil auf den bloßen Bestandsschutz verwiesen wird.
Bei Anwendung der oben dargestellten Grundsätze und unter Würdigung aller tatsächlichen Umstände erweist sich hier die für den Einzelhandelsausschluss im Gewerbegebiet vom Rat gegebene Begründung, das Plangebiet dauerhaft als Standort für produzierende und verarbeitende Betriebe sichern zu wollen, nicht als eine solche, die sich aus der konkreten Planungssituation ergibt und die Abweichung von dem in § 8 BauNVO vorgegebenen Gebietstypus durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass die Änderung des Ursprungsbebauungsplans – soweit damit Einzelhandelsbetriebe generell ausgeschlossen werden die Anforderungen des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB nicht erfüllt. Der Rat hatte bei der Überplanung des festgesetzten Gewerbegebietes mit einem Einzelhandelsausschluss zu beachten, dass damit die Erweiterung des bereits vorhandenen B. -Marktes oder seine erneute Zulassung nach einer nur vorübergehenden Nutzungsaufgabe oder Zerstörung unzulässig wird. Er hatte insoweit mit Rücksicht auf die Eigentumsgarantie zu überlegen, ob er das fragliche Grundstück überhaupt mit dem Einzelhandelsausschluss überplant. Dies gilt umso mehr, als er – wie oben ausgeführt insoweit keine konkreten städtebaulichen Gründe für die Änderung des Planungsrechts anführen kann, sondern in jeder Hinsicht nur thesenartige Begründungsansätze bietet, die in ihrer Allgemeinheit auch gemessen an dem, was bei Planungsaussagen regelmäßig an Konkretheit zu fordern ist den Anforderungen des § 1 Abs. 5 BauNVO nicht genügen. Schließlich wäre auch eine Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO zu Gunsten des B. -Marktes in Betracht gekommen, mit der jedenfalls die negativen Folgen des Einzelhandelsausschlusses im Hinblick auf die für diesen Betrieb daraus folgende Unzulässigkeit von Kapazitätserweiterungen und Modernisierungen zur Erhaltung seiner Konkurrenzfähigkeit hätten ausgeräumt werden können. Zu den aufgezeigten, sich aufdrängenden Interessen der Klägerin hätte der Rat die Gewichtigkeit der mit dem Einzelhandelsausschluss verfolgten Zielvorstellungen ins Verhältnis setzen müssen. Er hätte sich bewusst machen müssen, dass die städtebaulichen Belange, denen er mit der Festsetzung Rechnung tragen will, umso gewichtiger sein müssen, je stärker diese Festsetzung gegenläufige Belange beeinträchtigt. Dazu hätte es insbesondere einer Konkretisierung der von ihm bevorzugten Belange im Hinblick auf die konkrete Planungssituation bedurft. Der Rat hat die erforderlichen Überlegungen nicht angestellt, sondern im Rahmen der Abhandlung der im Aufstellungsverfahren gegen den beabsichtigten Einzelhandelsausschluss erhobenen Einwendungen der Klägerin nur knapp angemerkt, dass die Klägerin Bestandsschutz genieße, ohne darauf einzugehen, welch tiefgreifender Rechtsverlust mit der bloßen Verweisung auf den Bestandsschutz gegenüber dem bisher gegebenen Baurecht verbunden ist. Damit hat er dem Erfordernis, die durch die Planung betroffenen öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander gerecht abzuwägen, nicht genügt.
Der aufgezeigte Abwägungsfehler ist beachtlich, denn er ist offensichtlich und von Einfluss auf das Abwägungsergebnis (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Ein Abwägungsfehler hat im Sinne von § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB Einfluss auf das Abwägungsergebnis, wenn nach den Planungsunterlagen oder sonst erkennbaren oder naheliegenden Umstände des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Fehler die Planung anders ausgefallen wäre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 4 CN 1.07 , UPR 2009, 59, 61.
Nach diesen Grundsätzen ist der besagte Abwägungsfehler ergebnisrelevant. Es besteht jedenfalls die konkrete Möglichkeit, dass ohne ihn die Planung anders ausgefallen wäre, indem der Rat den umstrittenen Einzelhandelsausschluss beispielsweise insgesamt modifiziert, für den Teil des Gewerbegebietes, in dem sich der B. -Markt befindet, auf die Festsetzung des Einzelhandelsausschlusses verzichtet oder eine den B. -Markt planungsrechtlich absichernde Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO getroffen hätte. Die Klägerin hat den Abwägungsfehler auch im erstinstanzlichen Verfahren mit Schriftsätzen vom 18. Juni 2007 und 31. Juli 2007 und damit innerhalb von zwei Jahren seit der Bekanntmachung des Bebauungsplans Nr. 4977/039 schriftlich gegenüber der Antragsgegnerin gerügt (§ 215 Abs. 1 BauGB a.F.).
Die Unwirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses in Nr. 1 der textlichen Festsetzungen führt zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans Nr. 4977/039 insgesamt. Die Ungültigkeit einzelner Festsetzungen eines Bebauungsplans führt nur dann nicht zur Gesamtungültigkeit des Plans, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können (Grundsatz der Teilbarkeit) und wenn zusätzlich der Rat nach seinem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers).
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 1993 4 BN 10.91 , BRS 55 Nr. 30.
Ein solcher Fall der Teilunwirksamkeit liegt hier nicht vor. Die Unwirksamkeit des Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben betrifft den zentralen Regelungsbereich des Bebauungsplans. Die Einzelhandelssteuerung war nach der Planbegründung der vornehmliche Anlass für die Änderung des Ursprungsbebauungsplans, der der Bebauungsplan dient. Es ist daher nicht davon auszugehen, dass der Rat einen Bebauungsplan ohne Einzelhandelsausschluss beschlossen hätte, da als sein Regelungsgegenstand lediglich der Ausschluss von Vergnügungsstätten und Bordellen im Plangebiet verbleiben würde.
Die Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans Nr. 5077/47, an dessen Wirksamkeit zu zweifeln, der Senat keinen Anlass sieht, stehen dem Vorhaben nicht entgegen. Dieser setzt für das Vorhabengrundstück ein Gewerbegebiet gemäß § 8 BauNVO 1962 fest. Nach Absatz 2 Nr. 1 dieser Bestimmung sind dort Gewerbebetriebe aller Art – zu denen das Vorhaben gehört , Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe allgemein zulässig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 BauNVO
§ 1 BauGB
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 13 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 C 21.07
10a D 71/01
4 NB 8.90
4 BN 61.03
4 CN 1.07
4 BN 10.91