Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-25, Aktenzeichen 1 ZKO 402/17

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 27. März 2017 wird abgelehnt.
Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.
Der Streitwert wird unter gleichzeitiger Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Rechtszüge auf jeweils 20.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger verfolgt im Zulassungsverfahren sein Begehren weiter, den Beklagten zu verpflichten, ihm einen Bauvorbescheid zur Errichtung eines Einfamilienhauses auf den Flurstücken a und b, Flur 1, Gemarkung W... zu erteilen.
Das Verwaltungsgericht hat seine hierauf gerichtete Klage abgewiesen. Der Vorhabenstandort befinde sich im Außenbereich der Gemeinde W... und sei nicht Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Die Baulichkeiten jenseits des Gemeindegebietes von W... im Gemeindegebiet der Gemeinde B... ... seien nicht zu berücksichtigen. Das Vorhaben lasse die Entstehung, Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten.

Entscheidungsgründe:
1. Der hiergegen gerichtete Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Die fristgerecht (vgl. § 124a Abs. 4 S. 4 VwGO) geltend gemachten Zulassungsgründe der ernsthaften Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind nicht dargelegt bzw. liegen nicht vor.
a) Die vorgetragenen Einwände gegen die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung geben weder Anlass zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO noch auch nur zu solchen Zweifeln, die sich im Rahmen des Zulassungsverfahrens nicht klären und den Ausgang des Berufungsverfahrens als offen erscheinen ließen, so dass aus diesem Grunde die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten zuzulassen wäre (vgl. zum Verständnis der Regelung: ThürOVG, Beschl. d. 4. Senats v. 11. August 2000 - 4 ZKO 1145/97 - zit. n. juris).
Die gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erforderliche Darlegung dieses Zulassungsgrundes kann sich dabei nicht in seiner Bezeichnung erschöpfen. Sie erfordert vielmehr eine inhaltliche Befassung mit der angegriffenen Entscheidung, die erkennen lässt, welche entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts der Rechtsmittelführer für unzutreffend hält und aus welchen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen sich dies ergibt. Das Darlegungsgebot erfordert zugleich regelmäßig, dass sich unmittelbar aus der Antragsbegründung sowie der angegriffenen Entscheidung selbst schlüssig diejenigen Gesichtspunkte ergeben, die ohne Aufarbeitung und Durchdringung des Prozessstoffes die Durchführung des Rechtsmittelverfahrens rechtfertigen sollen (ThürOVG, Beschluss vom 4. Juli 2006 - 3 ZKO 474/06 - m. w. N.).
Aus den im Zulassungsverfahren vorgetragenen Gründen ergeben sich die behaupteten Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht.
Der Kläger wendet sich gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass bei der Feststellung, ob ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil nach § 34 BauGB vorliege, auf das Gemeindegebiet abzustellen sei. Die vom Verwaltungsgericht hierzu angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1998 sei nicht mehr ausschlaggebend, da es auch andere Auffassungen gebe. So habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 18. Dezember 1997 - 1 B 95.2014 - juris) die Auffassung vertreten, dass diese Beurteilung anhand tatsächlicher und optisch wahrzunehmender Merkmale zu erfolgen habe. Hierzu gehörten Gemeindegrenzen nicht.
Diese Ausführungen vermögen keine Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils begründen. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit seinem Urteil vom 3. Dezember 1998 (- 4 C 7/98 - juris) gerade nicht der hierzu vertretenen Auffassung angeschlossen, nach der sich ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i. S. d. § 34 Abs. 1 BauGB auch über Gemeindegebietsgrenzen hinaus erstrecken könne (vgl. u. a. BayVGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - 1 B 95.2014 -; OVG Niedersachsen, Urteil vom 31. März 1995 - 1 L 4063/93 - beide zit. nach juris). Vielmehr hat es ausdrücklich darauf abgestellt, dass sich der Begriff des im Zusammenhang bebauten Ortsteils aus zwei Komponenten zusammensetzt, nämlich aus dem Begriff des Bebauungszusammenhangs und aus dem Begriff des Ortsteils. Lediglich für die Frage des Bestehens eines Bebauungszusammenhangs sind nach seiner ständigen Rechtsprechung (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1990 - 4 C 40.87 - juris Rn. 24; Beschluss vom 18. Juni 1997 - 4 B 238/96 - juris Rn. 4; Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 C 5/14 - juris Rn. 15) nur äußerlich erkennbare, mit dem Auge wahrnehmbare Gegebenheiten relevant. Der Begriff des Ortsteils enthält hingegen eine rechtliche Komponente. Sie ist Ausfluss der gemeindlichen Planungshoheit und beruht darauf, dass der Gemeinde die Fortentwicklung der Bebauung als eine Art „Planersatz“ im Rahmen des § 34 BauGB nur deshalb zugemutet wird, weil sie es durch eine aktive Bauleitplanung in der Hand hat, die bauliche Entwicklung in eine andere Richtung zu steuern. Gleichzeitig hat die Gemeinde kaum eine Möglichkeit, ein Heranrücken der Bebauung in der Nachbargemeinde an ihren Außenbereich abzuwehren, denn ein solcher Bebauungsplan würde häufig rechtlich am Verbot der Negativplanung scheitern. Außerdem ist für die Beurteilung, ob eine vorhandene Bebauung nach der Zahl der vorhandenen Baulichkeiten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist, auf die Siedlungsstruktur der jeweiligen Gemeinde und nicht auf die Strukturen in anderen Gemeinden abzustellen (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. Dezember 1998 - a. a. O. - juris Rn. 11 ff. und vom 26. Mai 1967 - 4 C 25.66 - juris; Seibel, Zur Gemeindebezogenheit der „im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ nach § 34 Abs. 1 BauGB, in: BauR 2006, S. 1242 ff.). Diese Argumente haben zwischenzeitlich nicht ihre Überzeugungskraft verloren. Der Wortlaut des § 34 Abs. 1 BauGB hat sich seit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Dezember 1998 insoweit nicht verändert, sondern er stellt noch immer darauf ab, ob sich ein Vorhaben „innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ einfügt. Dem hat sich zwischenzeitlich auch der bayerische Verwaltungsgerichtshof angeschlossen (BayVGH, Urteil vom 13. Dezember 2002 - 1 B 02.1184 - juris Rn. 20).
An diesem Verständnis hält auch das vom Kläger angeführte Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Urteil vom 24. November 2011 - 6 K 5439/09 - juris Rn. 27, 29) fest. Es erwägt lediglich, ob etwas anderes gelten könnte, wenn ein positiver Planungswille der Gemeinde zur Weiterentwicklung eines auf fremdem Gemeindegebiet entstandenen Ortsteils auf ihr eigenes Gemeindegebiet erkennbar sein sollte, sieht aber die bloße Darstellung von Wohnbauflächen in einem regionalen Flächennutzungsplan nicht als ausreichend an (ebenda, juris Rn. 31). Einen solchen positiven Planungswillen der Gemeinde verneint das Verwaltungsgericht Gera vorliegend. Es weist darauf hin, dass die in W... vorhandenen Wohnhäuser vor 1989 errichtet worden seien und die Gemeinde nach 1989 keinen nach außen erkennbaren Planungs- und Gestaltungswillen gezeigt habe. In der Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens sei nicht bereits ein positiver Planungswille zu sehen. Es bestünden keine erkennbaren weiteren Aktivitäten der Gemeinde, beispielsweise den Flächennutzungsplan, der hier ein Sondergebiet „Wochenendhaus“ ausweise, zu ändern bzw. einen Bebauungsplan aufzustellen. In einer positiven Bewertung eines Einzelvorhabens liege keine Weiterentwicklung im Sinne einer Planung.
Soweit der Kläger hiergegen einwendet, es bedürfe keiner sichtbaren Entäußerung eines positiven Planungswillens der Gemeinde, sondern es reiche, wenn die Gemeinde, weil sie den Bereich als Innenbereich ansehe, das gemeindliche Einvernehmen erteile, legt er keine hinreichenden Zweifel dar. Er setzt sich nicht mit dem Argument des Verwaltungsgerichts auseinander, dass der Flächennutzungsplan lediglich ein Wochenendhausgebiet vorsieht. Im Übrigen überzeugt der klägerische Einwand auch angesichts der zutreffenden Begründung des Verwaltungsgerichts nicht. Letztlich kann das Einvernehmen der Gemeinde lediglich auf einer von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichenden Rechtsauffassung beruhen, nämlich dass ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil unabhängig von den Gemeindegrenzen zu bestimmen ist. Eine Planungsabsicht in der Form eines Gestaltungswillens lässt sich dem nicht entnehmen.
Ebenso wenig vermögen die Ausführungen des Klägers, sein Vorhaben lasse nicht die Entstehung, Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten, weil es ohne Berücksichtigung der bestehenden Gemeindegrenzen in eine organische Beziehung zu der bereits vorhandenen und nicht zu missbilligenden Bebauung trete, Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zu begründen. Fehlt ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil, der eine Bebauung mit einem gewissen Gewicht voraussetzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur sein muss, handelt es sich um eine unerwünschte Splittersiedlung. Die genannten Kriterien dienen gerade der Abgrenzung zur Splittersiedlung (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 - 4 C 7/98 - juris Rn. 12). Die Gemeindegrenzen sind deshalb auch hier beachtlich. Angesichts der geringen Anzahl an Baulichkeiten im Gemeindegebiet der Beigeladenen, die keinen im Zusammenhang bebauten Ortsteil begründen könnten, handelt es sich vorliegend um eine zu missbilligende Bebauung.
Zwar hat das Verwaltungsgericht offen gelassen, ob es sich um die Entstehung, Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung handelt. Darauf kommt es indes nicht an. Vorliegend ist eine Verfestigung einer bereits vorhandenen Splittersiedlung zu befürchten. Dies trifft lediglich dann nicht zu, wenn ein Vorhaben hinzugefügt wird, dass sich der vorhandenen Bebauung deutlich unterordnet. Hierfür ist das Verhältnis zu dem Bestand maßgeblich (BVerwG, Beschluss vom 27. Oktober 2004 - 4 B 74/04 - juris Rn. 5). Allerdings gibt es keinen Grundsatz, dass diese Unterordnung erst dann fehlt, wenn die Splittersiedlung um mindestens die Hälfte ihres Bestandes vergrößert wird (diese Fallkonstellation lag lediglich dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Mai 2001 - 4 C 13/00 - juris zugrunde). Eine deutliche Unterordnung ist bereits nicht festzustellen, wenn - wie hier - zu drei bzw. vier vorhandenen Einfamilienhäusern ein weiteres Einfamilienhaus hinzugefügt wird.
Darüber hinaus ist die Verfestigung einer Splittersiedlung nicht nur dann zu befürchten, wenn als Folge der Zulassung ein uneingeschränkter Rechtsanspruch auf die Zulassung weiterer Vorhaben entsteht. Es genügt vielmehr, dass die Gründe, die weiteren Vorhaben entgegengehalten werden können, an Überzeugungskraft einbüßen, wenn das jetzt beantragte Vorhaben nicht versagt würde und mit der Genehmigung ein Berufungsfall - auch für Erweiterungen der Splittersiedlung - geschaffen würde (BVerwG, Urteil vom 19. April 2012 - 4 C 10/11 - juris Rn. 22 f.). Vorliegend finden sich in der unmittelbaren Umgebung zahlreiche Grundstücke, die unbebaut bzw. mit einem Wochenendhaus bebaut sind und für die ein Bezugsfall geschaffen würde.
Unabhängig von der Verletzung des öffentlichen Belangs nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB dürfte das Vorhaben auch nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB im Außenbereich unzulässig sein, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht, der ein Sondergebiet „Wochenendhaus“ vorsieht.
b) Die vom Kläger außerdem geltend gemachten rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache rechtfertigen die Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht losgelöst von den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels. Vielmehr kommt eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO - wie oben bereits ausgeführt - nur in Betracht, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen (vgl. dazu den bereits zitierten Beschluss des 4. Senats des Thüringer OVG vom 11. August 2000 - 4 ZKO 1145/97 - a. a. O.). Dies ist aus den dargelegten Gründen hier nicht der Fall.
c) Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Berufungsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen Rechts- oder Tatsachenfrage in verallgemeinerungsfähiger Form zu erwarten ist (vgl. ThürOVG, Beschl. v. 18. Dezember 2013 - 3 ZKO 1457/10 - und v. 12. Januar 1999 - 3 ZKO 1371/98 - juris). Daran fehlt es hier.
Der Kläger hat zum einen mit dem Hinweis darauf, ob eine gemeindegebietsbezogene Betrachtungsweise angesichts der Bindung an die Planungshoheit in der Gemeinde entscheidungserheblich sei, keine konkrete Frage aufgeworfen und den Zulassungsgrund damit nicht hinreichend dargelegt.
Zum anderen ist mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Dezember 1998 (a. a. O.) die streitentscheidende Frage, ob bei der Bewertung des Bestehens von „im Zusammenhang bebauten Ortsteilen“ die Gemeindegrenzen von Bedeutung sind, bereits grundsätzlich geklärt.
2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Da die Beigeladene keinen eigenen Antrag gestellt hat, entspricht es nicht der Billigkeit, dem Kläger auch ihre außergerichtlichen Kosten aufzuerlegen (§ 162 Abs. 3 VwGO).
3. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 47, 52 Abs. 1 GKG. Bei der Bemessung des nach § 52 Abs. 1 GKG für die Streitwertfestsetzung maßgeblichen wirtschaftlichen Interesses des Klägers an der begehrten Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des Bauvorbescheides orientiert sich der Senat an den Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai / 1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen (zu finden etwa unter www.bverwg.de).
Darin wird unter Nr. 9.1.1.1 für eine Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung für ein Einfamilienhaus ein Streitwert von 20.000 € vorgeschlagen. Richtet sich die Klage auf Erteilung eines Bauvorbescheides, soll nach Nr. 9.2 des Streitwertkatalogs jeweils ein Bruchteil des Streitwerts für eine Baugenehmigung angesetzt werden, sofern nicht Anhaltspunkte für eine Bodenwertsteigerung bestehen. Mit der Erteilung eines positiven Bauvorbescheids wäre eine wesentliche Hürde für die Errichtung eines Wohngebäudes auf dem nach Auffassung des Beklagten und der Vorinstanz dem Außenbereich zuzuordnenden Grundstück beseitigt worden. Das für das Vorhaben vorgesehene Grundstück hätte damit voraussichtlich Baulandqualität erlangt, was mit einer erheblichen Bodenwertsteigerung verbunden gewesen wäre. Da keine hinreichenden Angaben für eine Bemessung der Bodenwertsteigerung vorliegen, hält es der Senat für angemessen, ihr im vorliegenden Verfahren dadurch Rechnung zu tragen, dass er von einer Reduzierung des für ein Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung vorgeschlagenen Streitwerts absieht (Senatsbeschluss vom 26. Juli 2017 - 1 ZKO 481/17 - n. v., vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 2003 - 4 B 66.03 - juris Rn. 22).
Die Befugnis zur Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung folgt aus § 63 Abs. 3 GKG.
Hinweis:Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 124a Abs. 4 S. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 63 Abs. 2, 47, 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 63 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 ZKO 1145/97
3 ZKO 474/06
1 B 95.20
4 C 7/98
1 L 4063/93
4 C 40.87
4 B 238/96
4 C 5/14
4 C 25.66
1 B 02.11
6 K 5439/09
4 C 7/98
4 B 74/04
4 C 13/00
4 C 10/11
3 ZKO 1457/10
3 ZKO 1371/98
1 ZKO 481/17
4 B 66.03