Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-10-15, Aktenzeichen 4 B 1374/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1015.4B1374.20NE.00

Tenor:
Der Vollzug von § 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 21.8.2020 über das Offenhalten von Verkaufsstellen zum Erhalt, zur Stärkung und Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandels am 18.10.2020 wird im Wege einer einstweiligen Anordnung ausgesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
§ 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 21.8.2020 über das Offenhalten von Verkaufsstellen zum Erhalt, zur Stärkung und Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandels am 18.10.2020 bis zur Entscheidung über den unter dem Aktenzeichen 4 D 180/20.NE geführten Normenkontrollantrag vorläufig außer Vollzug zu setzen,
ist zulässig und begründet.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Das ist hier der Fall. Schon gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab erweist sich die angegriffene Regelung als offensichtlich rechtswidrig und nichtig. Ihre Umsetzung beeinträchtigt die Antragstellerin so konkret, dass eine einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.
Die umstrittene Verordnungsregelung ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht gedeckt. Abgesehen davon, dass bezogen auf die in Rede stehende Verordnung die nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW erforderliche Anhörung aus den Verwaltungsvorgängen nicht ersichtlich ist, wird die Regelung dem in § 6 LÖG NRW konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, zweifelsfrei nicht gerecht.
Nach den den Beteiligten bekannten rechtlichen Maßstäben, die der Senat unter anderem bereits in seinen Beschlüssen vom 28.8.2020 ‒ 4 B 1261/20.NE ‒ und vom 3.9.2020 – 4 B 1253/20.NE – nochmals zusammengestellt hat, trägt die angegriffene Regelung in der streitgegenständlichen Verordnung der Antragsgegnerin dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen nicht ausreichend Rechnung. Sie stellt bereits nicht sicher, dass die für die Verkaufsstellenfreigabe jenseits bloß wirtschaftlicher Umsatzinteressen der Verkaufsstelleninhaber und alltäglicher Erwerbsinteressen potentieller Kunden angeführten Sachgründe für das Publikum während der freigegebenen Zeiten als gerechtfertigte Ausnahmen von der sonntäglichen Arbeitsruhe zu erkennen sind. Stattdessen prägt die beschlossene und auf die in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 4 LÖG NRW genannten Sachgründe sowie die Bekämpfung der Umsatzeinbrüche aufgrund der Corona-Pandemie gestützte Sonntagsöffnung wegen ihrer öffentlichen Wirkung den Charakter des Tages in der vor allem durch den Einzelhandel geprägten Innenstadt von Warendorf in besonderer Weise. Sie dient erklärtermaßen der Zielsetzung, an dem festgesetzten Sonntag Kaufkundschaft in die Innenstadt zu locken und hierdurch Ladeninhabern dort die Möglichkeit zu bieten, Umsatz zu generieren, nachdem die Warendorfer Händler durch den pandemiebedingten Shutdown im Frühjahr 2020 und die danach andauernde Kaufzurückhaltung schwerer betroffen seien als die Händler umliegender Gemeinden. Warendorf habe nämlich in der Vergangenheit oft anlässlich verschiedener großer Veranstaltungen Kunden angezogen; entsprechende Umsätze fehlten in diesem Jahr. Zudem befänden sich im Mittelzentrum Warendorf eine im Vergleich zu den umliegenden Grundzentren hohe Anzahl an Geschäften aus dem Sortiment Textilien, Bekleidung und Schuhe, in dem besonders hohe Umsatzeinbußen zu verkraften gewesen seien. Der Ausnahmecharakter drücke sich auch darin aus, dass für 2020 insgesamt (jeweils durch eigenständige Ordnungsbehördliche Verordnung) nur drei verkaufsoffene Sonntage vorgeschlagen würden. Es geht also trotz der räumlichen Beschränkung auf die Innenstadt um eine Sonntagsöffnung mit großer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des in Rede stehenden Tages, die geschäftlich besonders geprägte Bereiche erfasst und gegenständlich unbeschränkt ist. Von ihr geht eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftigkeit und Betriebsamkeit aus, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird. Sie läuft nach dem Wegfall der ursprünglich geplanten Anlassveranstaltung nunmehr ohne einen Sachgrund mit überwiegender Prägekraft für den Charakter des Tages im Öffnungszeitraum jeweils auf eine weitgehende Gleichstellung mit den Werktagen und ihrer geschäftigen Betriebsamkeit hinaus, wodurch das verfassungsrechtlich stets zu wahrende Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes jedenfalls unterschritten wird.
Letztlich laufen alle ausdifferenziert angeführten Gründe auch in ihrer Kumulation auf das von der Antragsgegnerin unterstützte Interesse hinaus, dem lokalen Einzelhandel an dem für die Ladenöffnung freigegebenen Sonntag sozusagen als Ausgleich für anlassbezogene verkaufsoffene Sonntage, die wegen der Corona-Pandemie ausgefallen sind, mit deren Einnahmen der Handel aber fest kalkuliert hat, anlasslos zusätzliche Einnahmen zu ermöglichen, um massive Einnahmeeinbußen während des Lockdowns und in der Zeit danach auszugleichen, und darüber hinaus in dem Stadtgebiet der Antragsgegnerin ohnehin bestehenden Problemlagen durch Förderung der Umsätze des ansässigen Einzelhandels entgegenzuwirken. Auf diese Weise sollen auch Arbeitsplätze erhalten werden. Da die Verkaufsstellenöffnung auch am streitgegenständlichen Sonntag wegen der Corona-Pandemie nicht auf einen besonderen örtlichen Anlass gestützt werden kann, hat die Antragsgegnerin im Wesentlichen Sachgründe angeführt, die das Ministerium für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie NRW in seinem seit dem 30.9.2020 aufgehobenen Erlass vom 9.7.2020, aktualisiert am 14.7.2020, im ganzen Land gleichermaßen als gegeben ansah, die bis Ende des Jahres praktisch überall für jeden Sonntag angeführt werden können und die schon deswegen das verfassungsrechtlich erforderliche Regel-Ausnahme-Verhältnis für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen nicht wahren und zur Begründung einer auch am Gleichheitssatz zu messenden örtlichen Ausnahmeregelung ungeeignet sind. Soweit die Antragsgegnerin von einer besonderen Betroffenheit der Händler in ihrer Innenstadt ausgeht, ist dies zum einen schon nicht nachvollziehbar und zum anderen verfassungsrechtlich mangels Erkennbarkeit für sich allein zur Rechtfertigung einer Ladenöffnungsfreigabe gerade am 18.10.2020 ohnehin unzureichend. Denn etwaige örtliche Besonderheiten könnten in vergleichbarer Weise für jeden anderen Sonntag angeführt werden.
Allein die zeitliche Beschränkung auf insgesamt drei Sonntagsöffnungen im Stadtgebiet kann das Fehlen eines zureichenden erkennbaren Sachgrundes nicht ausgleichen. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass der Ausnahmecharakter der Sonntagsöffnung nicht auf deren Seltenheit und Kürze reduziert werden darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.6.2020 – 8 CN 1.19 –, GewArch 2020, 373 = juris, Rn. 16 bis 18.
Selbst seltene ungerechtfertigte Ausnahmen von dem Gebot sonn- und feiertäglicher Arbeitsruhe bleiben ungerechtfertigte Ausnahmen, die einen Teil des Handels angesichts der – auch in den Nachbargemeinden an dem fraglichen verkaufsoffenen Sonntag – überwiegend durchgehaltenen sonntäglichen Arbeitsruhe unzulässig begünstigen, wegen ihrer Unzulässigkeit nach geltendem Recht auch den Beschäftigten nicht zuzumuten sind und gewerkschaftliche Aktivität über Gebühr erschweren. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 22.6.2020 ebenso klargestellt wie das Erfordernis rechtssicherer Maßstäbe für verfassungsrechtlich tragfähige Ausnahmen vom grundsätzlichen Sonntagsöffnungsverbot. Das selbstverständlich schützenswerte und von der Politik verfolgte Interesse an der Erhaltung des stationären Einzelhandels muss sich auch in Mittelzentren mit regulären Umsätzen, die die örtliche Kaufkraft übersteigen (hier: Einzelhandelszentralität von 106,8), im Rahmen der für alle geltenden Gesetze vollziehen und darf nicht auf Kosten derer gehen, die den verfassungsrechtlich fest abgesteckten Rahmen einhalten. Dabei ist unerheblich, ob das Ausschöpfen werktäglich vollständig freigegebener Verkaufsöffnungszeiten in jeder Gemeinde wirtschaftlich gleichermaßen sinnvoll erscheint.
Seit über zehn Jahren ist durch das Bundesverfassungsgericht geklärt, dass Ausnahmen von der sonntäglichen Arbeitsruhe eines erkennbaren gewichtigen besonderen Sachgrundes bedürfen, der nicht darin liegen darf, dass der Handel auch an Sonn- und Feiertagen Umsatz erzielen möchte. Dabei hatte seinerzeit bereits das Bundesverfassungsgericht rein tatsächlich nur zu vernachlässigende beschäftigungspolitische Effekte von Sonntagsladenöffnungen festgestellt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 157, 170.
Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab, nachdem die Antragsgegnerin auf einen entsprechenden Hinweis auf zahlreiche einschlägige Entscheidungen, in denen die höchstrichterlich geklärten verfassungsrechtlichen Maßstäbe wiederholt dargelegt und in vergleichbaren Fallgestaltungen angewandt worden sind, ohne inhaltliches Eingehen hierauf lediglich mitgeteilt hat, eine gerichtliche Entscheidung sei gewünscht, die Verordnung solle aus politischen Gründen nicht aufgehoben werden, für Oktober sei auch keine Ratssitzung vorgesehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG, und trägt dem Umstand Rechnung, dass eine einstweilige Regelung bezogen auf eine Freigabe für einen Sonntag begehrt wird, wofür der Senat in ständiger Praxis den Auffangstreitwert heranzieht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, NVwZ-RR 2016, 868 = juris, Rn. 48 ff., m. w. N.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 6 LÖG NRW
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 4 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 der Verordnung
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 125, 39
NVwZ-RR 2016, 868
4 D 180/20
4 B 1261/20
4 B 1253/20
8 CN 1.19
1 BvR 2857/07
4 B 504/16