Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-10, Aktenzeichen 2 K 1198/06
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2009:0210.2K1198.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin erstrebt eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung (StVO) für das Parken - im eingeschränkten Halteverbot / in Halteverbotszonen (Zeichen 286 und 290 StVO), - auf öffentlichen Parkplätzen mit Parkscheibenpflicht ohne Auslegung einer Parkscheibe, an Parkuhren und im Bereich von Parkscheinautomaten ohne Entrichtung von Gebühren sowie ohne Beachtung der Höchstparkdauer und - auf Bewohnerparkplätzen (Zeichen 286/314 StVO mit Zusatzzeichen)
in Form des sog. "Handwerkerparkausweises - RegionB.". Bei dieser Ausnahmegenehmigung handelt es sich um eine gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung, die von der jeweils örtlich zuständigen Straßenverkehrsbehörde erteilt wird und in den Gebietskörperschaften der StädteRegion Aachen (Stadt und Kreis B.) und der Kreise E. , F. sowie - mit einigen Ausnahmen - des Kreises I. gültig ist.
Die Klägerin - eine Gesellschaft für Vermögensbildung und -verwaltung - betreibt u.a. eine Immobilienverwaltung, deren Schwerpunkt im Bereich der Stadt und des Kreises B. liegt. Zu ihrem Tätigkeitsbereich gehört ein Hausmeisterdienst mit einem 24-Stunden Notdienst, der u.a. den Aufgabenbereich Warm-/Wasserversorgung, Wasserrohrbruch, Heizung, Schlüsseldienst, Schneeräumdienst und Alarmanlagen umfasst. Dazu beschäftigt die Klägerin einen eigenen Hausmeister und nutzt ein Fahrzeug als Noteinsatzfahrzeug. Die Tätigkeit der Klägerin ist als Gewerbe angemeldet und im Handelsregister (AG N. HRB 306) eingetragen. Eine Eintragung der Klägerin in die Handwerksrolle liegt nicht vor.
Unter dem 17. Januar 2006 beantragte die Klägerin die Erteilung eines sog. Handwerkerparkausweises für das Noteinsatzfahrzeug ihres Hausmeisterdienstes mit dem amtlichen Kennzeichen 000000.
Nach Anhörung der Klägerin lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 16. März 2006 den Antrag unter Bezugnahme auf den Erlass des (damaligen) Ministeriums für Verkehr, Energie und Landesplanung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. Dezember 2004 ab. Die Klägerin gehöre danach nicht zu dem begünstigten Personenkreis, da die beantragte Ausnahmegenehmigung lediglich an Handwerksbetriebe bzw. handwerksähnliche Betriebe, die in der Anlage A oder B der Handwerksordnung aufgeführt seien, erteilt werden könne. Die Klägerin sei jedoch nicht in die Handwerksrolle eingetragen und könne somit auch keine Handwerkskarte vorlegen.
Mit dem am 3. April 2006 erhobenen Widerspruch verwies die Klägerin darauf, dass die Beschränkung auf Handwerksbetriebe, die in der Handwerksrolle eingetragen seien, wegen des Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz rechtswidrig sei.
Die Klägerin hat am 25. Juli 2006 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, dass sie einen Anspruch auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung habe. Auf die Eintragung in die Handwerksrolle bzw. das Vorliegen einer Handwerkskarte komme es nicht an. Berechtigt seien auch handwerksähnliche Betriebe, wie sie in der Anlage B zur Handwerksordnung aufgeführt seien und einer Eintragung in die Handwerksrolle nicht bedürften. Die Hausmeistertätigkeit der Klägerin habe teilweise Bezug zu den in der Anlage B der Handwerksordnung aufgeführten Gewerben, wie z.B. Gebäudereiniger oder Rohrreiniger. Die von der Hausmeistertätigkeit umfassten Tätigkeiten seien gleichwertig zu den aufgeführten Gewerben; es handele sich um einen handwerksnahen Dienst. Auch für den Fall, dass eine Zuordnung der Hausmeistertätigkeit als handwerksähnliches Gewerbe i.S. der Anlage B nicht angenommen werden könne, verstieße die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 des Grundgesetzes (GG). Es gebe keinen sachlichen Grund dafür, bei der Erteilung der Ausnahmegenehmigung darauf abzustellen, ob es sich um einen Betrieb handele, der ein Gewerbe i.S. der Anlagen A oder B der Handwerksordnung betreibe oder nicht. Es sei nicht nachvollziehbar, dass etwa Feinoptiker oder Graveure eine Ausnahmegenehmigung erhalten könnten, Dienstleistungsunternehmen wie Hausverwaltungsdienste mit Hausmeisterdiensten jedoch nicht. Sinn und Zweck sei es, den Gewerbeausübenden mit häufig wechselnden Einsatzorten Parkerleichterungen zu gewähren. Sie begehre die Erteilung des "Handwerkerparkausweises", weil die Erteilung von Einzelausnahmegenehmigungen durch die jeweils örtlich zuständigen Straßenverkehrsämter nicht praktisch durchführbar sei.
Nach Erlass des Widerspruchsbescheides vom 24. November 2006 durch die Bezirksregierung L. beantragt die Klägerin schriftsätzlich sinngemäß, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 16. März 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 24. November 2006 zu verpflichten, ihr eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO in Form eines Handwerkerparkausweises für das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen 000000 zu erteilen.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich, die Klage abzuweisen.
Die Voraussetzungen für die Erteilung einer gebietsübergreifenden Ausnahmegenehmigung seien nicht gegeben, da die Klägerin bereits nicht zum antragsberechtigten Personenkreis i.S. des Erlasses vom 15. Dezember 2004 gehöre. Die gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung sei zudem erst auf Grund der zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften am 9. November 2005 getroffenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung möglich. Darin sei festgelegt worden, dass der Antragsteller durch Vorlage einer Handwerkskarte die Legitimation zum Erhalt eines Handwerkerparkausweises nachweisen müsse. Die Einbeziehung weiterer Wirtschaftszweige - etwa Hausmeisterdienste - sei nicht Gegenstand der Vereinbarung und überschreite die in der Vereinbarung geregelten Zuständigkeiten. Zu berücksichtigen sei zudem, dass für viele Immobilien eine Hausmeistertätigkeit erforderlich sei und eine unbegrenzte Ausweitung der Parkerleichterung nicht in Einklang mit den veranlassten Verkehrsregelungen/-beschränkungen für den ruhenden Verkehr stehe. Eine Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung komme auch nicht auf Grund der neuen Erlasslage vom 16. April 2007 in Betracht, die eine Ausweitung der Genehmigungserteilung auf sonstige Betriebe ermögliche. Die gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung setze eine Verwaltungsvereinbarung voraus. Eine Ausweitung des Kreises der Berechtigten sei mit den beteiligten Gebietskörperschaften am 4. September 2008 erörtert, jedoch in Anbetracht der zu erwartenden Auswirkungen auf die Sicherheit und Flüssigkeit des Verkehrs - insbesondere im Stadtgebiet B. - abgelehnt worden. Es verbleibe insoweit nur die Möglichkeit der Erteilung von Einzelausnahmegenehmigungen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von dem Beklagten und der Widerspruchsbehörde vorgelegten Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Eine Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen, da die Beteiligten einen entsprechenden Verzicht nach § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erklärt haben.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die angefochtene Ablehnung der Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung mit Bescheid des Beklagten vom 16. März 2006 und Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung L. vom 24. November 2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 und 5 VwGO. Die Klägerin hat nach der hier maßgeblichen Sach - und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung weder einen Anspruch auf Erteilung einer sog. gebietsübergreifenden Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO in Form des "Handwerkerparkausweises" noch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung.
Rechtsgrundlage für die beantragte Ausnahmegenehmigung ist § 46 Abs. 1 Nr. 4 a, 4 b, 11 StVO. Danach können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen - von der Vorschrift, an Parkuhren nur während der Laufes der Uhr, an Parkscheinautomaten nur mit einem Parkschein zu halten (§ 13 Abs. 1 StVO), - von der Vorschrift, im Bereich eines Zonenhalteverbots (Zeichen 290, 292) nur während der vorgeschriebenen Zeit zu parken (§ 13 Abs. 2 StVO) und - von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen (§ 41), Richtzeichen (§ 42), Verkehrseinrichtungen (§ 43 Abs. 1 und 3) oder Anordnungen (§ 45 Abs. 4) erlassen sind. Nach dem Wortlaut der Vorschrift besteht grundsätzlich kein Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, sondern die nach § 47 Abs. 2 StVO zuständige Straßenverkehrsbehörde hat eine Ermessensentscheidung zu treffen. Die Ermessensentscheidung ist lediglich einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung gemäß § 114 Satz 1 VwGO dahin zugänglich, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
Ein Anspruch der Klägerin scheitert bereits daran, dass das Ermessen des Beklagten nicht auf die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung reduziert ist (sog. Ermessensreduktion auf Null). Im Übrigen ist die ablehnende Entscheidung auch nicht aus anderen Gründen (Ermessensnichtgebrauch, -fehlgebrauch oder - überschreitung) fehlerhaft.
Das Ermessen des Beklagten ist nicht durch den Erlass des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. April 2007 ("Ausnahmeregelung gemäß § 46 StVO für Gewerbebetriebe und soziale Dienste", Az. III B - 78 -12/2) dahin gebunden, der Klägerin die beantragte gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO zu erteilen. Nach Ziffer 1. dieses Erlasses können zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit wichtiger Dienste - hier: bei Reparatur- und Montagearbeiten - unter bestimmten Voraussetzungen Handwerksbetrieben der Anlage A der Handwerksordnung sowie den in Anlage B verzeichneten Gewerken für ihre Service- und Werkstattfahrzeuge pauschalierte oder ortsgebundene Einzelausnahmegenehmigungen erteilt werden. Darüber hinaus können nunmehr - anders als noch nach dem aufgehobenen Erlass vom 15. Dezember 2004 - sonstigen Betrieben, die schweres oder umfangreiches Material bzw. Werkzeug transportieren müssen, derartige Ausnahmegenehmigungen erteilt werden. Zwar ist insoweit die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht mehr grundsätzlich auf Handwerksbetriebe bzw. handwerksähnliche Betriebe gemäß den Anlagen A und B der Handwerksordnung beschränkt. Ein Anspruch auf die von der Klägerin begehrte gebietsübergreifende, d.h. über den Zuständigkeitsbereich des Beklagten hinaus gültige Ausnahmegenehmigung besteht dennoch nicht. Eine derartige gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung setzt nach dem Erlass - Satz 3 des letzten Absatzes im Anschluss an Ziffer 3. - das Vorhandensein einer Vereinbarung zwischen den betroffenen Städten und Kreisen voraus. Die hier maßgebliche öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen der StädteRegionB., dem Kreis E. und dem Kreis I. über die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für Handwerksbetriebe nach § 46 StVO vom 9. Dezember 2005 sieht jedoch eine derartige gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung lediglich für Handwerksbetriebe und handwerksähnlichen Betriebe, die in der jeweils gültigen Handwerksordnung aufgeführt sind, vor (§ 4 Abs. 3 der Vereinbarung). Weder die von der Klägerin betriebene Tätigkeit als Immobilienverwaltung noch der davon umfasste Hausmeisterdienst stellen ein in den Anlagen A oder B verzeichnetes handwerkliches oder handwerkerähnliches Gewerbe dar. Die im Rahmen der Hausmeistertätigkeit erfolgenden Dienstleistungen weisen lediglich - wie auch die Klägerin einräumt - Bezüge zu handwerksähnlichen Gewerken auf. Die Klägerin ist auch nicht in die Handwerksrolle eingetragen. Im Übrigen ist auch eine direkte Vergleichbarkeit des Hausmeisterdienstes der Klägerin mit den in der Verwaltungsvereinbarung genannten Handwerksbetrieben und handwerksähnlichen Gewerben ist nicht gegeben, da die Klägerin mit ihrem Hausmeisterdienst eine bestimmte - feststehende - Anzahl von ihr bekannten Immobilien betreut und Handwerks- oder handwerksähnliche Betriebe bei Reparatur- und Montageeinsätzen in der Regel an häufig wechselnden - vorher nicht bekannten - Orten zum Einsatz kommen.
Es besteht auch keine Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin - etwa durch erweiternde Auslegung der Verwaltungsvereinbarung - als einem "sonstigen Betrieb" i.S. des Erlasses vom 16. April 2007 eine gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO zu erteilen. Dem steht zum einen entgegen, dass die beteiligten Gebietskörperschaften eine Erweiterung der Vereinbarung auf "sonstige Betriebe" auf Grund der neuen Erlasslage nach Mitteilung des Beklagten ausdrücklich abgelehnt haben. Zum anderen ergibt sich weder aus § 46 Abs. 1 StVO noch auf Grund der Erlasses oder aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG eine Pflicht des Beklagten, den Hausmeisterdienst der Klägerin mit den Handwerksbetrieben bzw. handwerksähnlichen Gewerben i.S. der Handwerksordnung gleichzubehandeln.
Zunächst ist grundsätzlich eine restriktive Handhabung bei der Erteilung von gebietsübergreifenden Ausnahmegenehmigungen nicht zu beanstanden, da mit Hilfe der Ermessensbestimmung des § 46 Abs. 1 StVO generalklauselartig Ausnahmemöglichkeiten von zwingenden Vorschriften der Straßenverkehrsordnung geschaffen werden und die Erteilung solcher Genehmigungen ihrem Charakter entsprechend immer auf Ausnahmefälle beschränkt bleiben muss. Dementsprechend ist nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsverordnung vom 22. Oktober 1998 (VwV-StVO) zu § 46 StVO - Ziffer I. (Allgemeines) Satz 1 - eine Ausnahmegenehmigung nur in besonders dringenden Fällen zu erteilen. Ferner ist im Rahmen einer Ermessensentscheidung nach § 46 Abs. 1 StVO grundsätzlich zu berücksichtigen, dass ein gesetzlich oder nach § 45 StVO angeordnetes Verkehrsverbot oder -gebot nicht völlig leerläuft, weil es etwa für eine nicht kontrollierbare Zahl von Fällen gilt bzw. die Erteilung der Ausnahmegenehmigung zum Regelfall wird. Durch die Ausnahmegenehmigung darf ferner nicht die Sicherheit des Verkehrs beeinträchtigt werden; die Flüssigkeit des Verkehrs sollte gewahrt bleiben. Des weiteren enthält der Erlass vom 16. April 2007 insoweit lediglich eine Empfehlung, nach der die Straßenverkehrsbehörden bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für Gewerbebetriebe nach pflichtgemäßem Ermessen insbesondere unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse verfahren können. Dies gilt gleichermaßen für die Erteilung derartiger Ausnahmegenehmigungen durch die jeweils örtlich zuständige Straßenverkehrsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich als auch für die sog. gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung. Die für die Erteilung von gebietsübergreifenden Ausnahmegenehmigungen vorausgesetzte Vereinbarung kann demnach nur unter Berücksichtigung der in den betroffenen Gebietskörperschaften bestehenden örtlichen Verhältnisse erfolgen. Auch die vorliegende Verwaltungsvereinbarung vom 9. November 2005 basiert auf einer Einigung der beteiligten Gebietskörperschaften, in denen bereits auf Grund des jeweiligen Verkehrsaufkommens unterschiedliche Verkehrssituationen sowie verschiedenartige Verkehrskonzepte und daraus resultierend unterschiedliche Interessenlagen bestehen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht sachwidrig, wenn die Gebietskörperschaften in ihrer Vereinbarung den Kreis der Berechtigten für eine gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung auf bestimmte Betriebe beschränken, um etwa den unterschiedlichen Regelungen in den Gebietskörperschaften zum ruhenden Verkehr (Parkkonzepte, Bewohnerparken, etc.) Rechnung zu tragen bzw. diese nicht ins Leere laufen zu lassen oder nachteilige Auswirkungen auf die Sicherheit und Flüssigkeit des Verkehrs in einigen Gebietskörperschaften - so etwa nach Angaben des Beklagten insbesondere im Stadtgebiet B.- zu verhindern.
Anhaltspunkte für eine von der getroffenen Verwaltungsvereinbarung abweichende Verwaltungspraxis sind nicht ersichtlich und von den Beteiligten nicht vorgetragen worden. Nach § 114 VwGO zu berücksichtigende Ermessensfehler sind im Übrigen nicht gegeben.
Ob die Klägerin als "sonstiger Betrieb" einen Anspruch gegen den Beklagten auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO i.V. Ziffer 1. des Erlasses vom 16. April 2007 beschränkt auf den Zuständigkeitsbereich des Beklagten hat, ist nicht Gegenstand des Verfahrens, da die Klägerin mit der Klage ausdrücklich die Erteilung einer gebietsübergreifenden Ausnahmegenehmigung in Form des Handwerkerparkausweises und keine Einzelausnahmegenehmigung begehrt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 StVO
§ 45 StVO
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 46 Abs. 1 StVO
§ 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 und 5
VwGO
§ 46 Abs. 1 Nr. 4
a, 4 b, 11 StVO
§ 13 Abs. 1 StVO
§ 13 Abs. 2 StVO
§ 47 Abs. 2 StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11,
711 der Zivilprozessordnung
§ 46 Abs. 1 der
Straßenverkehrsordnung
Art. 3 GG