Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-24, Aktenzeichen 1 S 359/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0124.1S359.22.00

Tenor:
Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Stuttgart vom 12. August 2021 (Az. 7 K 1720/20) werden zurückgewiesen.
Der Beklagte und die Beigeladenen tragen die Kosten des Verfahrens zu je einem Drittel.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Beklagte und die Beigeladenen wenden sich im Berufungsverfahren gegen die erstinstanzliche Verpflichtung, die Bürgermeisterwahl in Weinsberg vom 02.02.2020 für ungültig zu erklären.
Am 02.02.2020 fand die Wahl zum Bürgermeister der Stadt Weinsberg, der Beigeladenen zu 1, statt. Nach dem am 07.02.2020 öffentlich bekanntgemachten Wahlergebnis entfielen bei der Wahl, an der 3.803 Wähler (40,57 % der Wahlberechtigten) teilnahmen und 3.684 gültige Stimmen abgaben, 2.072 Stimmen (56,24 %) auf den bisherigen Amtsinhaber, den Beigeladenen zu 2, und 1.230 Stimmen (33,39 %) auf den Kläger.
Am 13.02.2020 erhob der Kläger fristgerecht Einspruch gegen das am 02.02.2020 festgestellte und am 07.02.2020 im Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg öffentlich bekanntgemachte Wahlergebnis. Er rügte im Wesentlichen fünf Wahlfehler, denen folgende Tatsachen zugrunde lagen:
1. Im Vorfeld der Wahl informierte die Beigeladene zu 1 den Kläger, dass seine Bewerbung zur Wahl des Bürgermeisters der Stadt Weinsberg fristgerecht eingegangen sei und übermittelte ihm Informationen zum weiteren Ablauf. Unter anderem teilte sie ihm in einem Schreiben vom 28.11.2019 die Modalitäten der Veröffentlichung von Anzeigen im Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg mit, das vom ...... GmbH & Co. KG (im Folgenden: ...) hergestellt wird (vgl. Vertrag vom 17.05.2002 mit dem Rechtsvorgänger des ...). In dem Schreiben wird unter 5. „Anzeigen von Bewerbern im Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg“ folgendes aufgeführt:
„Das Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg ist das amtliche Veröffentlichungsorgan der Stadt Weinsberg. Nach dem derzeit gültigen Redaktionsstatut des Nachrichtenblattes gilt für eventuelle Anzeigen und Beilagen von Bewerbern bei Bürgermeisterwahlen folgende Regelung:
„Bei Bürgermeisterwahlen sind die Anzeigen der kandidierenden Bewerber im Nachrichtenblatt kostenpflichtig. Zugelassen sind maximal drei Anzeigen sowie eine Beilage je Wahl. In den zwei Ausgaben vor der Wahl dürfen keine Anzeigen und Beilagen mehr aufgegeben werden. Es gilt die übliche Anzeigenpreisliste des Verlags.“
Nachdem die Bürgermeisterwahl am 2. Februar 2020 stattfindet, bedeutet dies konkret, dass in den Ausgaben vom 24. und 31. Januar 2020 des Nachrichtenblattes der Stadt Weinsberg keine Anzeigen und Beilagen mehr aufgegeben werden dürfen.“
In dem vom Gemeinderat beschlossenen Redaktionsstatut für das Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg (vom 20.09.2016), welches Bestandteil des Herausgabevertrags (vgl. Nr. 9) ist, heißt es hierzu (Seite 3):
„In das Nachrichtenblatt werden aufgenommen:
8. Anzeigen von Ortsvereinigungen von Parteien, Wählervereinigungen oder Bewerbern auf folgender Grundlage:
8.1. Zugelassen werden maximal drei Anzeigen ausschließlich für Gemeinderats- oder Ortschaftsratswahlen, Kreistagswahlen und Bürgermeisterwahlen sowie maximal eine Beilage je Wahl.
8.2 In den zwei Ausgaben des Nachrichtenblatts vor der jeweiligen Wahl dürfen keine Anzeigen und Beilagen mehr aufgegeben werden.
8.3. Für die Anzeigen gilt die jeweilige Anzeigenpreisliste des Verlags.“
Am 16.12.2019 beauftragte der Kläger die Beilage von 1.260 Flyern in der Ausgabe vom 10.01.2020 im Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg beim ... -... ... ... . Am 18.12.2019 erreichte den Kläger zunächst eine Auftragsbestätigung für die Beilage von 1.234 Flyern in der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 10.01.2020. Am gleichen Tag teilte eine Mitarbeiterin des Verlags (Frau ... xx) dem Kläger telefonisch mit, dass eine Beilage nach den Wahlrichtlinien nicht möglich sei. Am 13.01.2020 meldete sie sich erneut bei dem Kläger und teilte ihm mit, dass die Stornierung des Auftrags ein Versehen gewesen sei und er seinen Flyer in der Ausgabe vom 17.01.2020 veröffentlichen könne.
2. Am 04.12.2019 erkundigte sich der Kläger bei einer Mitarbeiterin (Frau xxx-xxx) der Beigeladenen zu 1 per E-Mail, wie hoch die Gebühren „zur Aufstellung von insgesamt ca. 30 Wahlplakaten/Aufstellern“ seien. Die Mitarbeiterin antwortete mit E-Mail vom 05.12.2019 u.a., dass es für Wahlplakate bei der Stadt Weinsberg die Regelung gebe, dass „max. 20 Plakate (incl. Teilorte) gebührenfrei“ zulässig seien. Am 20.12.2019 teilte die Mitarbeiterin dem Kläger telefonisch mit, dass er 30 Plakate aufstellen könne. Am 27.12.2019 ersuchte der Beigeladene zu 2 bei der Beigeladenen zu 1 um Genehmigung „für 25 bis 30 Standorte“ zur Plakatierung. Mit Schreiben vom 30.12.2019 wurde dem Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass keine Bedenken gegen das Aufstellen von 30 Plakattafeln bestünden. Mit E-Mail vom 01.01.2020 teilte der Beigeladene zu 2 der Mitarbeiterin der Beigeladenen zu 1 (Frau ... ... x) mit, dass der Kläger 35 Plakate - davon „5 Plakate an illegalen Standorten“ - hängen habe und er selbst 40 aufgestellt habe und um eine „entsprechende Berechtigung“ bitte. Mit Schreiben vom 02.01.2020 teilte die Beigeladene zu 1 dem Beigeladenen zu 2 mit, dass keine Bedenken gegen die Aufstellung von 40 Plakattafeln bestünden. Hierüber wurde der Kläger nicht informiert.
Am 16.01.2020 wandte sich die Mitarbeiterin Frau xxx... der Beigeladenen zu 1 per E-Mail an den Kläger und forderte diesen auf, unzulässigerweise an Verkehrszeichen angebrachte Wahlplakate zu entfernen und bei Bedarf an anderer Stelle wieder aufzustellen. Dem Kläger wurde auch mitgeteilt, dass es keine festgelegte Höchstzahl von Plakaten gebe. Mit E-Mail vom 17.01.2020 sagte der Kläger Korrektur der entsprechend unzulässig gehängten Plakate zu und beschwerte sich, dass der Mitbewerber ... (Beigeladener zu 2) unterdessen „deutlich mehr“, also „über 50 Plakate“ aufgestellt habe und er davon ausgehe, dass diese „zu viel aufgehängten“ Plakate beseitigt würden. Außerdem sei er in der kurzen Zeit vor der Wahl nicht in der Lage, noch mehr Plakate herzustellen und aufzuhängen.
Am 20.01.2020 zählten Mitarbeiter der Beigeladenen zu 1 die aufgestellten Wahlplakate und stellten fest, dass der Kläger 31 Plakate und der Beigeladene zu 2 40 Plakate aufgestellt hatte. Bei einer erneuten Zählung am 21.01.2020 hatte der Beigeladene zu 2 die Anzahl seiner Plakate auf 31 reduziert. Dieser erklärte in einer späteren Stellungnahme im Einspruchsverfahren, er habe die Plakate am 21.01.2020 freiwillig abgehängt, um die gleiche Plakatanzahl wie der Kläger zu haben.
3. Am 17.01.2020 erschien - neben einer Anzeige des Klägers und des Beigeladenen zu 2 - eine von einer Privatperson (Herr ... xx) initiierte Anzeige von 78 Unterstützern (darunter mehrere amtierende Gemeinde- und Ortschaftsräte) im Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg, die sich für eine Wiederwahl des Beigeladenen zu 2 aussprachen.
In Nr. 2 (Seite 3) des Redaktionsstatuts heißt es hierzu:
In das Nachrichtenblatt werden nicht aufgenommen:
[…]
2. Beiträge, Beilagen und Anzeigen von politischen Parteien, Wählervereinigungen, politischer Vereinigungen, Interessengemeinschaften und gleichgestellter Gruppen, Vereinen, Organisationen und von Privatpersonen oder Bewerbern aus der Kommunal-, Landes- oder Bundespolitik (Ausnahme vgl. Ziffern 6 und 8).“
4. Am 29.01.2020 schaltete der Beigeladene zu 2 darüber hinaus in der „Sulmtaler Woche“, einer vom ...xx herausgegebenen Wochenzeitung, eine Wahlwerbeanzeige.
5. Schließlich verschickte der Beigeladene zu 2 am 31.01.2020 eine Rundmail über eine private E-Mailadresse an eine Vielzahl von Empfängern, in der er für seine Wiederwahl warb und die er mit dem Zusatz „Bürgermeister“ unterschrieb.
Seinen Einspruch begründete der Kläger damit, dass es im Vorfeld der Wahl zu massiven Gesetzesverstößen, insbesondere zur Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit und des Neutralitätsgebots der Gemeinde Weinsberg (Beigeladene zu 1) und des Amtsinhabers ... ... (Beigeladener zu 2) gekommen sei. Er rügte, dass ihm die Beilage eines bereits in einer Stückzahl von 1.500 gedruckten Flyers in der Ausgabe des Nachrichtenblattes der Stadt Weinsberg vom 10.01.2020 von dem ... nach Rücksprache mit der Beigeladenen zu 1 am 18.12.2019 versagt worden sei, obwohl die Beigeladene zu 1 den Bewerbern mit Schreiben vom 28.11.2019 mitgeteilt hätte, dass diese nach dem Redaktionsstatut (Ziffer 8.1) des von ihr als amtliches Veröffentlichungsorgan herausgegebenen Nachrichtenblatts für eine Bürgermeisterwahl drei Anzeigen und eine Beilage im Zeitraum bis zwei Wochen vor der Wahl veröffentlichen dürften. Weiter beanstandete er, dass der Beigeladene zu 2 noch am 29.01.2020 und damit innerhalb der Zweiwochenfrist vor der Wahl eine Werbeanzeige in der ebenfalls vom ... herausgegebenen „Sulmtaler Woche“ geschaltet habe. In der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 17.01.2020 sei zudem entgegen der Zusage des …-... für eine exklusive Anzeige des Klägers auch eine Anzeige des Beigeladenen zu 2 sowie eine Werbeanzeige stadtbekannter Bürger und Gemeinderäte für eine Wahl des Beigeladenen zu 2 abgedruckt gewesen. Der ... -…, der in Weinsberg eine marktbeherrschende Stellung besitze, habe damit in der „heißen Wahlkampfphase“ - die nach Auffassung des Bundeswahlleiters im Übrigen bereits 4 bis 6 Wochen vor der Wahl beginne - gegen das Neutralitätsgebot verstoßen. Des Weiteren sei ihm von der Beigeladenen zu 1 auf Nachfrage am 05.12.2019 mitgeteilt worden, dass er maximal 20 Wahlplakate aufstellen dürfe. Der Beigeladene zu 2 habe indes mehr als 50 Plakate aufgestellt. Erst zwei Wochen vor der Wahl sei er von der Beigeladenen zu 1 darüber informiert worden, dass es keine festgelegte Höchstzahl für Wahlplakate gegeben habe. Dies sei zu spät für Neuplakatierungen gewesen. Hätte er früher davon gewusst, hätte er mindestens 60 Wahlplakate aufstellen lassen. Schließlich habe der Beigeladene zu 2 am 31.01.2020 eine E-Mail an eine Vielzahl von Bürgern, Gemeinderäte und -bedienstete versandt, mit der er für seine Wahl geworben habe. Da er hierbei E-Mail-Adressen genutzt habe, die ihm nur als Bürgermeister bekannt gewesen seien, habe er sich in unzulässiger Weise dienstlicher Ressourcen für Wahlkampfzwecke bedient. Die gerügten Verstöße gegen das Gebot der Chancengleichheit und das Neutralitätsgebot ließen es nicht ausgeschlossen erscheinen, dass der Beigeladene zu 2 bei ordnungsgemäßer Durchführung der Wahl weniger als 50 % der Stimmen erhalten hätte und ein zweiter Wahlgang erforderlich gewesen wäre.
Mit Einspruchsbescheid vom 16.03.2020 wies das Landratsamt Heilbronn den Einspruch des Klägers als unbegründet zurück. Es begründete seine Entscheidung damit, dass die versehentliche und nicht von der Beigeladenen zu 1 beeinflusste Absage der Beilage des Flyers des Klägers im Nachrichtenblatt vom 10.01.2020 ein allein von dem privaten ... zu verantwortender Fehler gewesen sei, der keinen Wahlfehler begründen könne. Nachdem dem Beigeladenen zu 2 am 30.12.2019 die Aufstellung von 30 Plakaten genehmigt worden sei, sei auch der Kläger darüber in Kenntnis gesetzt worden, dass er 30 Plakate aufstellen dürfe. Soweit der Beigeladene zu 2 in dem Zeitraum vom 01.01.2020 bis 21.01.2020 tatsächlich 40 Plakate aufgestellt hatte, könne ein Wahlfehler zwar nicht ausgeschlossen werden. Jedoch sei ein solcher Fehler nicht ursächlich für das Wahlergebnis, da sich die mögliche Begünstigung des Beigeladenen zu 2 auf neun Wahlplakate im Zeitraum vom 01.01.2020 bis 21.01.2020 beschränkt habe, welche diesem nach behördlicher Einschätzung keine 229 Stimmen gebracht hätten. Im Übrigen gelte, dass auch in der heißen Wahlkampfphase Wahlwerbung nicht ausgeschossen sei; die Bewerber müssten lediglich gleichbehandelt werden. Der Wahlaufruf von Unterstützern des Beigeladenen zu 2 im Anzeigenteil des Nachrichtenblatts vom 17.01.2020 stelle keine Verletzung der Neutralitätspflicht dar, da die Gemeinderäte als Privatpersonen von ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung Gebrauch gemacht hätten. Auch die Veröffentlichung der Wahlanzeige des Beigeladenen zu 2 in der Sulmtaler Woche am 29.01.2020 sei nicht zu beanstanden. Bei der Sulmtaler Woche handle es sich nicht um ein amtliches Veröffentlichungsorgan der Beigeladenen zu 1, sondern eine von dem ... herausgegebene private Wochenzeitung, so dass die Anzeige des Beigeladenen zu 2 vom 29.01.2020 nicht zu beanstanden sei. Seine E-Mail vom 31.01.2020 sei nach Angaben des Beigeladenen zu 2 von einer eigens für die Bürgermeisterwahl eingerichteten privaten E-Mail-Adresse versandt worden. Die E-Mail-Adressen der von dem Kläger angeführten Personengruppen seien über die Homepage der Beigeladenen zu 1 frei zugänglich gewesen.
Am 30.03.2020 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen seinen Vortrag aus dem behördlichen Einspruchsverfahren wiederholt und ergänzt.
Der Beklagte und die Beigeladenen sind der Klage entgegengetreten. Der Beklagte hat auf die Gründe des Einspruchsbescheides Bezug genommen und nochmals darauf hingewiesen, dass es sich bei der Sulmtaler Woche um eine private Wochenzeitung handele, die im Wahlkampf nicht an Vorgaben gebunden sei. Darüber hinaus habe diese keine Monopolstellung, wie vom Kläger behauptet. Die Beigeladene zu 1 hat vorgetragen, dass wegen der fehlerhaft unterbliebenen Beilage des Flyers des Klägers im Nachrichtenblatt zu keinem Zeitpunkt eine Rücksprache des ...... mit amtlichen Stellen stattgefunden habe. Da der Kläger von dem Angebot, seine bereits gedruckten Flyer der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 17.01.2020 beizufügen, keinen Gebrauch gemacht habe, fehle es an der Ursächlichkeit einer Wahlbeeinflussung. Zudem hätte der Kläger selbst Abhilfe schaffen können. Stattdessen habe er trotz Kenntnis der von der Beigeladenen zu 1 mit Schreiben vom 28.11.2019 mitgeteilten Vorgaben für die Werbung im Nachrichtenblatt nicht bei der Beigeladenen zu 1 nachgefragt, warum die Veröffentlichung seines Flyers nicht zulässig sein sollte. Dem Beigeladenen zu 2 sei am 02.01.2020 mitgeteilt worden, dass gegen die Aufstellung von 40 Plakaten keine Bedenken bestünden; allerdings sei versäumt worden, auch den Kläger hierüber in Kenntnis zu setzen. Eine Zählung am 20.01.2020 habe 40 Plakate des Beigeladenen zu 2 und 31 Plakate des Klägers ergeben. Auf einen entsprechenden Vorschlag habe der Beigeladene zu 2 die Zahl seiner Plakate unverzüglich auf 31 reduziert. Der Kläger könne hinsichtlich der Plakatierung keinen Verstoß rügen, da er selbst - mit in Einzelfällen unzulässig an Verkehrszeichen angebrachten Plakaten - die zunächst mitgeteilte Höchstzahl von 30 Plakaten überschritten habe. Seine Behauptung, 60 Plakate aufstellen zu wollen, sei angesichts seiner Anfrage vom 04.12.2019 nicht glaubhaft. Ungeachtet dessen sei eine Differenz von fünf oder neun Plakaten im Zeitraum vom 01.01.2020 bis 21.01.2020 nicht geeignet gewesen, das Wahlergebnis in einer Weise zu beeinflussen, dass die Durchführung eines zweiten Wahlganges erforderlich geworden wäre. Der Beigeladene zu 2 hat angeführt, dass er für seine E-Mail vom 31.01.2020 an die von ihm mitgeteilten 135 Empfänger nur E-Mail-Adressen verwendet habe, die ihm nicht nur als Bürgermeister zur Verfügung standen. Ein amtierender Bürgermeister dürfe im Wahlkampf auch seine zutreffende Berufsbezeichnung verwenden.
In der mündlichen Verhandlung am 12.08.2021 hat das Verwaltungsgericht die Mitarbeiterin des ...s Frau ... zu den Abläufen in Bezug auf die unterbliebene Beilage des Flyers im Nachrichtenblatt am 10.01.2020 als Zeugin gehört. Diese hat u.a. ausgesagt, dass dem Kläger aufgrund eines Irrtums im Verlag eine Absage erteilt worden sei, eine Rücksprache mit der Beigeladenen zu 1 habe nicht stattgefunden. Darüber hinaus sei dem Kläger kein Angebot für eine exklusive Veröffentlichung seiner Anzeige in der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 17.01.2020 gemacht worden. Hinsichtlich des weiteren Inhalts ihrer Aussage wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.
Mit Urteil vom 12.08.2021 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Aufhebung des Einspruchsbescheids des Landratsamtes Heilbronn vom 16.03.2020 verpflichtet, die Bürgermeisterwahl in Weinsberg vom 02.02.2020 für ungültig zu erklären. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung im Wesentlichen damit begründet, dass Wahlfehler vorlägen, durch die das Wahlergebnis beeinflusst werden konnte. Die - aufgrund eines Versehens einer Mitarbeiterin erfolgte - Untersagung der Beilegung der Werbeflyer des Klägers in der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 10.01.2020 habe den Kläger in seinem Recht auf Chancengleichheit verletzt. Das vom ...xxx nach Feststellung seines Irrtums dem Kläger am 13.01.2020 gemachte Angebot, seine Beilage der folgenden Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 17.01.2020 beizufügen, habe den Verstoß gegen die Chancengleichheit nicht vollständig beseitigt, weil dem Kläger die mögliche Werbewirkung für die bereits vergangene Woche versagt geblieben sei. Der ... sei als Verwaltungshelfer tätig geworden, sein Verhalten sei der Beigeladenen zu 1 zuzurechnen. Eine weitere Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit liege darin, dass die Beigeladene zu 1 dem Beigeladenen zu 2 am 02.01.2020 mitgeteilt habe, dass keine Bedenken gegen das Aufstellen von 40 Plakattafeln bestünden, der Kläger jedoch aufgrund der vorangegangenen Kommunikation mit der Beigeladenen zu 1 zumindest für die Zeit vom 20.12.2019 bis zum 16.01.2020 davon ausgegangen sei, dass nur 30 Plakattafeln hätten aufgestellt werden dürfen. Hinsichtlich der weiteren Wahlanfechtungsgründe wurden vom Verwaltungsgericht keine Wahlfehler festgestellt. Bezüglich der Anzeigenveröffentlichung des Beigeladenen zu 2 und eines diesen unterstützenden privaten Dritten in der Ausgabe des Nachrichtenblattes der Stadt Weinsberg vom 17.01.2020 liege kein Verstoß gegen das Redaktionsstatut und damit auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit vor. Außerdem sei die vom Beigeladenen zu 2 am 29.01.2020 veröffentlichte Anzeige in der Sulmtaler Woche nicht zu beanstanden, denn bei der Sulmtaler Woche handele es sich um ein privates Presseorgan, welches nicht an das Neutralitätsgebot im Vorfeld von Wahlen gebunden sei. Ebenso liege in der Versendung der E-Mail des Beigeladenen zu 2 vom 31.01.2020, die er mit der Bezeichnung „Bürgermeister“ unterzeichnete und an einen privaten E-Mailverteiler mit 135 Personen versandte, kein Wahlfehler, da der Beigeladene zu 2 nicht in amtlicher Eigenschaft gehandelt habe. Das Ergebnis der Wahl sei durch die festgestellten Wahlfehler auch beeinflusst worden, denn eine mögliche Ursächlichkeit der Wahlfehler für das Wahlergebnis könne in kumulativer Betrachtung nicht ausgeschlossen werden. Für die maßgebliche Frage, ob der Beigeladene zu 2 auch bei ordnungsgemäßer Durchführung der Wahl die absolute Mehrheit erreicht hätte, gehe es nur um 6,24 % und ungefähr 230 Wählerstimmen. Dies gelte vor allem vor dem Hintergrund, dass sich von den 9.373 Wahlberechtigten nur 40,57 % an der Wahl beteiligt hätten, sodass der Kläger ohne die Wahlfehler insbesondere Personen aus dem beträchtlichen Kreis der Nichtwähler zur Wahl seiner Person motivieren hätte können. Die Berufung ist nicht zugelassen worden.
Der Beklagte und die Beigeladenen haben jeweils die Zulassung der Berufung beantragt und diesen Antrag mit ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils und besonderen rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache begründet. Mit Beschluss vom 08.02.2022 (Az.: 1 S 2974/21) hat der Senat die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils zugelassen.
Der Beklagte begründet die Berufung damit, dass die geltend gemachten Wahlfehler bereits nicht vorliegen und darüber hinaus jedenfalls auch das Ergebnis der Wahl nicht beeinflussen konnten.
Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit wegen der verweigerten Beilage der Flyer im Nachrichtenblatt am 10.01.2020 liege nicht vor, dies erfordere immer eine Verfälschung der Wettbewerbslage. Eine für sich genommen rechtswidrige Handlung, wie hier der Irrtum einer Verlagsmitarbeiterin, dass die Beilage im Nachrichtenblatt nicht wie gewünscht am 10.01.2020 veröffentlicht werden könne, die alle Kandidaten gleichermaßen betreffe und keinen Kandidaten konkret benachteilige, verfälsche die Wettbewerbslage nicht. Keiner der Kandidaten habe in der Ausgabe vom 10.01.2020 eine Beilage oder eine Anzeige veröffentlichen können oder tatsächlich veröffentlicht. Darüber hinaus sei der ...xxx als privater Verlag nicht an den Grundsatz der Chancengleichheit gebunden. Der Verlag sei auch kein Verwaltungshelfer. Bei dem Anzeigen- und Werbegeschäft des Nachrichtenblatts handle es sich nicht um eine hoheitliche Aufgabe, da dies den nichtamtlichen Teil des Nachrichtenblatts betreffe. Der ...xx agiere bei der Veröffentlichung der Anzeigen im eigenen Namen und - entsprechend dem Redaktionsstatut und dem Herausgabevertrag - in eigener Verantwortung. Die Beigeladene zu 1 habe auch ihre Kontroll- und Überwachungspflichten nicht verletzt. Sie habe nur sicherzustellen, dass jedem Wahlbewerber die Möglichkeit der Veröffentlichung von Wahlwerbung im Nachrichtenblatt offenstehe, dies habe sie mit den eindeutigen Vorgaben im Redaktionsstatut, den Hinweisen per E-Mail im Vorfeld der Wahl an den Verlag sowie der E-Mail an die Wahlbewerber getan.
Darüber hinaus verletze ein rechtswidriges Verhalten, das keine relevante Auswirkung auf die Wettbewerbsstellung eines Kandidaten habe, nicht den Grundsatz der Chancengleichheit. Der Kläger habe die Gelegenheit gehabt, eine Woche später als gewünscht, nämlich am 17.01.2020, seinen Wahlflyer in das Nachrichtenblatt einzulegen oder eine Anzeige zu veröffentlichen, und damit die gleiche Ausgangsposition im Wettbewerb wie der Beigeladene zu 2. Hierüber sei er am 13.01.2020 informiert worden. Entgegen der Auffassung des Klägers bestehe auch kein Anspruch der Wahlbewerber auf Beilage eines Flyers zu einer bestimmten Ausgabe des Nachrichtenblatts, hierauf komme es unter dem Aspekt der Chancengleichheit auch nicht an, da hierfür nur maßgeblich sei, ob die Wettbewerbschancen durch eine Ungleichbehandlung der Kandidaten verfälscht würden.
Schließlich mangle es an der immer isoliert zu beurteilenden Ergebnisrelevanz. Es sei nach der Lebenserfahrung unwahrscheinlich, dass es dem Kläger mittels der Beilage der Flyer im Nachrichtenblatt am 10.01.2020 gelungen wäre, den deutlichen Vorsprung des Beigeladenen zu 2 - dieser habe 230 Stimmen (6,24%) mehr erhalten, als zur absoluten Mehrheit erforderlich gewesen seien - aufzuholen.
Auch hinsichtlich der Kommunikation zur Anzahl der zulässigen Wahlplakate liege kein Wahlfehler vor. Der Kläger habe zu keinem Zeitpunkt mehr als 30 Plakate aufstellen wollen, im Ergebnis sei er daher allenfalls in einem Zeitraum vom 02.01.2020 bis zum 21.01.2020 benachteiligt gewesen. Nach dem 21.01.2020 habe der Beigeladene zu 2 die Anzahl seiner Plakate auf 31 reduziert. Diese Ungleichbehandlung weise keine Ergebnisrelevanz auf. Dem Kläger sei kein konkreter Nachteil entstanden. Die Behauptung, er habe noch wesentlich mehr Plakate aufhängen wollen, sei unglaubwürdig. Im Übrigen seien Wahlplakate nur eines unter vielen Werbemitteln. Der Kläger habe sich auch selbst einen Wettbewerbsvorteil verschafft, weil er mehrere Plakate rechtswidrig an Verkehrszeichen angebracht habe. Schließlich habe der Beigeladene zu 2 mit einem klaren Stimmenvorsprung die absolute Mehrheit erreicht. Nach der Lebenserfahrung sei es unwahrscheinlich, dass der Kläger ohne den Wahlfehler zusätzlich so viele Stimmen erhalten hätte, dass die absolute Mehrheit des Beigeladenen zu 2 verhindert worden wäre. Eine Korrelation zwischen der Zahl der Wahlplakate und der Zahl der erreichten Stimmen sei durch nichts belegt und widerspreche der Lebenserfahrung.
Auch hinsichtlich des weiteren Vortrags des Klägers lägen keine Wahlfehler vor. Die Anzeige des Herrn ... im Nachrichtenblatt vom 17.01.2020, in der 78 Unterstützer aufgeführt gewesen seien, sei eine private Anzeige einer Privatperson im privaten Teil des Nachrichtenblatts gewesen. Es habe sich bei den Unterstützern nicht um eine Interessengemeinschaft, sondern einzelne Privatpersonen - darunter auch Gemeinderäte - gehandelt. Eine Ungleichbehandlung gegenüber dem Kläger habe nicht stattgefunden. Hinsichtlich der Anzeige des Beigeladenen zu 2 im Nachrichtenblatt vom 17.01.2020 habe es keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit bzw. die Neutralitätspflicht gegeben, der Kläger habe vom Verlag keine Exklusivitätszusage erhalten und hätte jederzeit auch eine Anzeige schalten können. Die Anzeige des Beigeladenen zu 2 in der Sulmtaler Woche vom 29.01.2020 sei eine private Anzeige eines Wahlbewerbers in einer privaten Zeitung gewesen. Der ... -... ... sei bei der Sulmtaler Woche nicht zur Neutralität verpflichtet, der Kläger habe dort auch jederzeit eine Anzeige schalten können. Auch die E-Mail des Beigeladenen zu 2 an 135 Adressaten habe nicht gegen das Neutralitätsgebot verstoßen, da der Beigeladene zu 2 nicht in amtlicher Funktion tätig geworden sei, die E-Mail von einem privaten Account aus an ihm privat bekannte Personen verschickt habe. Die Unterzeichnung als „Bürgermeister“ sei unproblematisch, da dies seine zutreffende Amtsbezeichnung gewesen sei.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12.08.2021 (Az.: 7 K 1720/20) abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Beigeladene zu 1 beantragt,
Sie begründet die Berufung u.a. damit, dass hinsichtlich der Untersagung der Beilage der Flyer im Nachrichtenblatt vom 10.01.20202 ein Irrtum einer Mitarbeiterin des ... vorgelegen habe, der der Beigeladenen zu 1 nicht zuzurechnen sei. Die Beigeladene zu 1 habe nicht ins Blaue hinein kontrollieren müssen, ob der Verlag sich an die Vorgaben zur Veröffentlichung von Wahlwerbung halte. Der ... sei auch kein Verwaltungshelfer. Sollte der Fehler der Beigeladenen dennoch zugerechnet werden, sei dieser nicht ursächlich für einen etwaigen Verstoß gegen die Chancengleichheit. Der Kläger habe aufgrund der E-Mail der Beilgeladenen zu 1 vom 28.11.2019 gewusst, dass die Möglichkeit zur Anzeigenveröffentlichung bzw. Beilegung der Flyer bestanden habe. Er hätte den Irrtum selbst aufklären können, insoweit sei der Grundsatz von Treu und Glaube auch im öffentlichen Recht anwendbar. Außerdem hätte er den Flyer nach Aufklärung des Irrtums durch den Verlag der Ausgabe vom 17.01.2020 beilegen können. Nach der Lebenserfahrung hätte dieser sodann die gleiche Werbewirkung erzielt. Im Ergebnis habe sich auch keine Veränderung der Wettbewerbslage ergeben, denn anderen Wahlbewerbern wäre die gleiche Auskunft erteilt worden.
Im Hinblick auf die Wahlplakate liege ebenfalls kein Wahlfehler vor. Es gebe bereits keine Verpflichtung, dem Kläger die Anzahl der aufgehängten oder aufgestellten Werbeplakate eines Mitbewerbers mitzuteilen. Es habe auch keine Vorgabe gegeben, nur 30 Plakate aufhängen zu dürfen, es habe lediglich die Erlaubnis bestanden, die beantragten 30 Plakate aufzuhängen. Desweiteren habe der Kläger sowohl im Einspruchsverfahren als auch im erstinstanzlichen Verfahren jeweils nur die Begrenzung auf 20 Plakate moniert, eine weitere Begrenzung auf 30 Plakate habe er jeweils nicht bemängelt. Nach Ablauf der Einspruchsfrist (§ 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG) habe sich der Kläger daher nicht mehr auf eine angebliche Begrenzung auf 30 Plakate berufen können. Das Verwaltungsgericht hätte sich daher auch hierauf nicht stützen dürfen.
Dessen ungeachtet habe der Kläger immer nur 30 Plakatständer aufstellen wollen, an diese genehmigte Anzahl habe er sich im Übrigen selbst nicht gehalten.
Selbst bei Unterstellung eines Wahlfehlers, habe dieser die Wahl nicht beeinflusst. Der Verweis auf die mögliche Aktivierung von Nichtwählern verfange nicht, es sei schon nicht klar, ob und wie Nichtwähler zugunsten des Klägers abgestimmt hätten. Unklar sei auch, wie sich die unterschiedliche Anzahl von Wahlplakaten auf das Wahlergebnis auswirke. Eine Überzahl von 5 oder 8 Plakaten reiche aber nicht aus, um einen Vorsprung von 6 % auf die absolute Mehrheit auszugleichen. Schließlich seien Wahlplakate auch nur ein Werbemittel unter vielen.
Der Beigeladene zu 2 beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12.08.2021 (Az.: 7 K 1720/20) zu ändern und die Klage abzuweisen.
Er macht zur Begründung geltend, es lägen keine Wahlfehler vor und selbst wenn diese gegeben seien, hätten sie sich nicht signifikant auf das Wahlergebnis ausgewirkt. In Ergänzung des Vorbringens des Beklagten und der Beigeladenen zu 1 führt er aus, das Verhalten der Angestellten des ... sei der Beigeladenen zu 1 nicht zuzurechnen. Sie sei weder Verwaltungshelferin noch sonst den Weisungen der Beigeladenen zu 1 unterworfen. Es habe klare Vorgaben der Beigeladenen zu 1 hinsichtlich der Veröffentlichung von Wahlwerbung im Nachrichtenblatt gegeben. Der Kläger habe überdies wissen können, dass die Aussage der Mitarbeiterin des Verlags falsch sei, da er bereits mit Schreiben der Beigeladenen zu 1 am 28.11.2019 über die Modalitäten der Anzeigenveröffentlichung unterrichtet worden sei. Bezüglich der Wahlplakate habe es kein Verbot der Beigeladenen zu 1 gegeben, mehr als 30 Plakate aufzuhängen. Die unrichtige Aussage vom 05.12.2019, es könnten max. 20 Plakate aufgestellt werden, sei spätestens am 20.12.2019 geheilt gewesen. Ab dem 21.01.2020 habe es im Übrigen die gleiche Anzahl von Plakaten gegeben, da der Beigeladene zu 2 die überzähligen Plakate abgehängt habe. Der Kläger habe überdies von vornherein nur 30 Plakate aufstellen wollen. Angesichts der zahlenmäßigen und zeitlichen geringen Abweichung könne keine Auswirkung auf das Wahlergebnis festgestellt werden. Die Annahmen hinsichtlich der Beteiligung von Nichtwählern sei reine Spekulation.
Der Kläger beantragt,
die Berufungen zurückzuweisen.
Er hält die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts für rechtmäßig. In der verweigerten Beilage der Wahlwerbeflyer in der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 10.01.2020 habe ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit gelegen, der der Beigeladenen zu 1 zuzurechnen sei. Soweit der Beklagte und die Beigeladenen vortragen, eine Ungleichbehandlung der Kandidaten habe nicht stattgefunden, da sich der Irrtum der Verlagsmitarbeiterin hinsichtlich der Veröffentlichung auf alle Kandidaten bezogen habe und der Beigeladene zu 2 auch keine Werbeanzeigen oder -beilagen hätte veröffentlichen können, sei dies höchst zweifelhaft und werde ins Blaue hinein getätigt. Es sei schon nicht anzunehmen, dass eine Anfrage des Beigeladenen zu 2 als Amtsinhaber ebenfalls abgelehnt worden wäre, es liege hingegen viel näher, dass dessen Anfrage gründlicher geprüft worden und der Beigeladene zu 2 als höchster Verwaltungsbeamter der Beigeladenen zu 1 ohnehin mittelbar zur Entscheidung befugt gewesen wäre.
Schließlich habe der Kläger einen Anspruch auf Beilage der Flyer nach dem Redaktionsstatut gehabt, dies ergebe sich auch aus der Verlagspraxis, im Anzeigenportal sei die Auswahl eines konkreten Termins ausdrücklich zugelassen. Die Ablehnung des Verlags sei rechtswidrig gewesen. Entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen seien auch keine ausreichenden Kontrollmechanismen etabliert gewesen. Der Verlag hätte alle Vorgänge zu Wahlanzeigen dokumentieren und regelmäßig bei der Beigeladenen zu 1 vorlegen müssen. Sofern der Beigeladenen zu 1 dies nicht möglich sei, hätte sie die Wahlanzeigenübermittlung selbst abwickeln müssen. Das Verantworten des Anzeigenteils im Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg stelle eine „privatrechtlich ausgestaltete Leistungsverwaltung dar, im Rahmen derer die Stadt Weinsberg sich des ... als Verwaltungshelfer“ bediene. Dieser Wahlfehler sei auch nicht durch das spätere Angebot des Schaltens einer Anzeige in der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 17.01.2020 kompensiert worden. Es sei Unmöglichkeit eingetreten, da der Kläger sich nach Absage des Verlags am 18.12.2019 anderweitig um die Verteilung der Flyer gekümmert habe. Die Veröffentlichung in der Ausgabe vom 10.01.2020 sei wichtig für die Werbung unter den Briefwählern gewesen. Außerdem hätte ein Nachdrucken der Flyer einen hohen finanziellen Aufwand bedeutet.
Auch im Hinblick auf die Kommunikation zur Anzahl der aufstellbaren Wahlplakate habe ein Wahlfehler vorgelegen. Der Kläger habe sich nicht freiwillig auf die Zahl von 30 beschränkt. Eine erste Anfrage diesbezüglich zeuge nicht von der Absicht, es dabei zu belassen. Er habe die relevanten Umstände auch bereits in der Einspruchsschrift vorgetragen, so dass der Vortrag der Beigeladenen zu 1 hinsichtlich der Verfristung des Vortrags nicht greife. Die Beigeladene zu 1 verfahre jeweils nach dem gleichen „Schema“: Der Kläger frage zu einem frühen Zeitpunkt an, bestimmte Wahlkampfmittel zu nutzen, was ihm ganz oder zu großen Teilen widerrechtlich versagt werde. Nach Anfrage des Beigeladenen zu 2 in ähnlicher Angelegenheit eröffneten sich dann plötzlich neue Möglichkeiten. Die im Vergleich zum Beigeladenen zu 2 um ein Viertel geringere Anzahl an Wahlplakaten über weite Strecken des Wahlkampfs habe sehr wohl Auswirkungen auf das Wahlergebnis. Setze man dieses Viertel in Bezug zu den vom Kläger erzielten Stimmen, ergebe sich ein Anteil von deutlich mehr als 500 Stimmen. Darüber hinaus sei die vom Verwaltungsgericht vorgenommene kumulative Betrachtung der Wahlfehler nicht zu beanstanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verwaltungsakte, die Verfahrensakte des Verwaltungsgerichts sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassenen Berufungen des beklagten Landes sowie der Beigeladenen sind nicht begründet. Die zulässige Wahlanfechtung des Klägers ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu recht verpflichtet, die Bürgermeisterwahl in Weinsberg für unwirksam zu erklären.
I. Der Kläger kann als Wahlbewerber die Gültigkeit der Bürgermeisterwahl in Weinsberg im Wege der Wahlanfechtung zur Überprüfung stellen (§ 31 Abs. 1 Satz 1 KomWG), soweit sie sich auf solche Gründe stützt, die in der abschließenden Regelung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.08.1981 - 1 S 400/81 - BWGZ 1982, 574 sowie vom 13.01.1987 - 1 S 1246/86 - VBlBW 1987, 420) des § 32 Abs. 1 KomWG aufgeführt sind. Die gerichtliche Überprüfung ist auf diejenigen Einspruchsgründe beschränkt, die innerhalb der einwöchigen Einspruchsfrist des § 31 Abs. 1 Satz 1 KomWG geltend gemacht wurden.
Der Kläger hat sich in seiner Einspruchsschrift vom 13.02.2020 auf den Wahlanfechtungsgrund des § 32 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. KomWG gestützt. Hiernach ist die Wahl für ungültig zu erklären, wenn ihr Ergebnis dadurch beeinflusst werden konnte, dass der Bewerber oder Dritte bei der Wahl eine gegen ein Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung begangen haben. Eine gegen das Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung liegt vor, wenn unmittelbar gegen geschriebene Gebots- oder Verbotsvorschriften verstoßen wurde. Eine solche ist aber auch dann anzunehmen, wenn die Wahlbeeinflussung Rechtssätzen zuwiderläuft, die als ungeschriebenes Recht allgemein anerkannt oder in Gesetzen oder in Verfassungsnormen mittelbar enthalten sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 27.11.1978 - I 3282/78 - juris Rn. 18), wie z.B. der Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.05.2019 - 1 S 581/19 - juris Rn. 38; HessVGH, Urt. v. 28.09.2006 - 8 UE 1350/06 - juris Rn. 38; BVerfG, Beschl. v. 17.06.2004 - 2 BvR 383/03 - juris Rn. 232; Beschl. v. 17.04.2008 - 2 BvL 4/05 - juris Rn. 55 jeweils m.w.N.).
Der Grundsatz der Chancengleichheit, der bei einer Bürgermeisterwahl mangels Anwendbarkeit des Art. 21 GG und § 5 PartG aus Art. 3 Abs. 1 GG folgt, gebietet es, dass jedem Wahlbewerber grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren eingeräumt werden. Staatlichen Organen ist aufgrund der ihnen auferlegten Neutralitätspflicht untersagt, zu Gunsten oder zu Lasten bestimmter Bewerber in den Kommunalwahlkampf einzugreifen und dadurch den Wettbewerb zu verfälschen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.04.2008 - 2 BvL 4/05 - juris Rn. 49; Beschl. v. 19.09.2017 - 2 BvC 46/14 - juris Rn. 60; BVerwG, Urt. v. 07.03.2012 - 8 C 7.11 - juris Rn. 20). Das Gebot der Chancengleichheit beherrscht den gesamten Sachbereich der Wahlen (BVerfG, Beschl. v. 17.06.2004 - 2 BvR 383/03 - juris Rn. 232), hierzu gehört insbesondere auch die Wahlwerbung (BVerfG, Beschl. v. 25.04.1985 - 2 BvR 617/84 - juris Rn. 31 m.w.N.) und das gesamte Vorfeld der Wahlen (BVerfG, Beschl. v. 22.05.2001 - 2 BvE 1/99 - juris Rn. 22 m.w.N.; Beschl. v. 17.06.2004 - 2 BvR 383/03 - juris Rn. 231) sowie die Teilnahme am ständigen Prozess der politischen Meinungs- und Willensbildung (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.04.2003 - 8 C 14.02 - juris Rn. 25; ausf. Hömig/Wolff GG/Horst Risse/Karsten Witt, 13. Aufl. 2022, GG Art. 21 Rn. 10). Aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation folgt die generelle Pflicht staatlicher Stellen zur Achtung der Integrität der Wählerwillensbildung. In der Konsequenz sind amtliche Wahlbeeinflussungen als Wahlungültigkeitsgrund generell anerkannt, wenn sie von Organen der Gemeindeverwaltung ausgehen und auf die Wahl zu einer Gemeindevertretung in erheblicher Weise einwirken (BVerwG, Urt. v. 08.04.2003 - 8 C 14/02 - juris Rn. 25; BVerwG, Beschl. v. 30.03.1992 - 7 B 29/92 - juris Rn. 3). Der Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen untersagt daher der öffentlichen Gewalt jede unterschiedliche Behandlung der Parteien bzw. der Wahlbewerber, durch die deren Chancengleichheit bei Wahlen verändert werden kann, sofern sie sich nicht durch einen besonderen - zwingenden - Grund rechtfertigen lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.02.1978 - 2 BvR 523/75 - juris Rn. 87 m.w.N.). Notwendige Voraussetzung für die Chancengleichheit bei Wahlen ist dabei auch, dass die zulässigen Wahlwerbemöglichkeiten von vornherein feststehen und allen Wahlbewerbern zugänglich sind.
Ein Eingriff in die Wettbewerbslage kann es folglich darstellen, wenn durch amtliches Handeln einem Kandidaten eine zulässige Möglichkeit der Wahlwerbung beispielsweise dadurch genommen wird, dass er eine falsche Auskunft über die zulässigen Wahlkampfmittel erhält. Hierdurch wird die Integrität der Wählerwillensbildung berührt, denn jedem Kandidat steht es grundsätzlich frei, seine Wahlkampagne unter Ausnutzung der gegebenen Möglichkeiten selbständig und nach seinen eigenen Vorstellungen zu planen und zu gestalten. Hierzu gehört z.B. auch die Chance, eine geringere Bekanntheit bei den Wählern (als beispielweise der ebenfalls kandidierende bisherige Amtsinhaber) durch Ausschöpfung aller Möglichkeiten der Wahlwerbung zu steigern. Daher kann auch in der Vorenthaltung einer Chance ein Verstoß gegen die Chancengleichheit zu sehen sein. Denn die Vorenthaltung einer Möglichkeit, auf die Wählerwillensbildung durch Wahlwerbung einzuwirken, schmälert möglicherweise die Chancen eines Wahlbewerbers im Vergleich zu seinen Wettbewerbern.
1. Gemessen hieran lag eine gegen ein Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung gem. § 32 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt KomWG in der Kommunikation mit dem Kläger bezüglich der erlaubten Anzahl aufzustellender Wahlplakate (dazu unter b)). Hierdurch konnte auch das Ergebnis der Wahl beeinflusst werden (dazu unter c)), die Wahl war daher für ungültig zu erklären.
a) Die Einwände des Klägers gegen die Gültigkeit der Wahl im Hinblick auf die Anzahl der aufgestellten Wahlplakate sind entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 1 nicht wegen verspäteter Geltendmachung unzulässig (§ 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG).
§ 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG bestimmt, dass nach Ablauf der Einspruchsfrist binnen einer Woche nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses weitere Einspruchsgründe nicht mehr geltend gemacht werden können.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats folgt aus Sinn und Zweck der als materielle Präklusionsvorschrift verstandenen Bestimmung des § 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 KomWG über die Einspruchsfrist, dass der Einsprechende auch im gerichtlichen Verfahren nur mit solchen Wahlanfechtungsgründen gehört werden kann, die sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht fristgerecht hinreichend konkretisiert worden sind. Daraus folgt indessen nicht, dass die näheren Umstände des behaupteten Vorgangs substantiiert und detailliert darzulegen wären, denn damit wäre der Einsprechende jedenfalls bei Vorgängen, die sich nicht vor den Augen der Öffentlichkeit abspielen, in aller Regel überfordert (vgl. Urt. v. 16.05.2007 - 1 S 567/07 - juris Rn. 40 m.w.N.).
Soweit die Beigeladene zu 1 sinngemäß vorträgt, der Kläger habe sich sowohl in der Einspruchsschrift vom 13.02.2020, als auch in der Klagebegründung vom 23.06.2020 gegen eine Begrenzung der zulässigen Plakate auf 20 gewehrt und nicht auf eine Begrenzung auf 30 Plakate abgehoben und könne sich daher im gerichtlichen Verfahren nicht auf eine Begrenzung auf 30 Plakate stützen, verfängt dies nicht.
Mit dem Vorbringen in der Einspruchsschrift vom 13.02.2020, dass der Einspruchsführer (Kläger) aufgrund der Aussage der Mitarbeiterin der Beigeladenen zu 1 vom 05.12.2019 davon ausgegangen sei, er dürfe nur 20 Plakate aufstellen, später festgestellt habe, der Beigeladene zu 2 habe „über 50 Plakate aufgestellt“ und er erst zwei Wochen vor der Wahl die Auskunft erhalten habe, es gebe keine gesetzlich festgelegte Höchstzahl für Plakate, hat er mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht, dass er bei der Genehmigung von Plakatkontingenten benachteiligt war, und damit einen Wahlfehler zur Überprüfung gestellt. Ob ihm zunächst 20 oder 30 Plakate zugebilligt wurden, spielt dabei keine Rolle. Es ist ausreichend, dass er den Sachverhalt, aus dem sich der Wahlfehler seiner Auffassung nach ergeben soll, hinreichend konkretisiert hat. Der Wahlfehler muss nicht ausdrücklich benannt und unter die Vorschrift des § 32 Abs. 1 KomWG subsumiert werden.
Diese Rüge gibt mithin Anlass zu einer inhaltlichen Prüfung; davon sind bezogen auf den unmittelbar beschriebenen Vorgang sowohl die Wahlprüfungsbehörde als auch das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen.
b) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit und damit eine unzulässige Wahlbeeinflussung liegt vor. Vorliegend rügt der Kläger zu recht, dass er über die (zulässige) Anzahl der Wahlplakate von der Beigeladenen zu 1 nicht ausreichend informiert und der Beigeladene zu 2 ihm gegenüber insoweit im Vorteil war.
Nach den o.g. Maßstäben, folgt aus dem Grundsatz der Chancengleichheit, dass jedem Wahlbewerber grundsätzlich alle rechtlich zulässigen und darüber hinaus im Verhältnis zu den Mitbewerbern auch die gleichen Möglichkeiten im Wahlverfahren eingeräumt werden müssen.
Grundsätzlich haben Wahlbewerber Anspruch auf Genehmigung des Aufstellens von Wahlplakaten (BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 - VII C 42.72 - juris Rn. 12). Die Gemeinden sind dabei insoweit in ihrer Entscheidung hinsichtlich der Art und Weise der Zulassung von Wahlsichtwerbung eingeengt, als jedenfalls im Ergebnis jeweils angemessene Wahlwerbemöglichkeiten sichergestellt sein müssen, d.h. der allgemein in Art. 3 GG sowie speziell für Wahlen und Parteien in Art. 28 Abs. 1 Satz 2, 38 Abs. 1 GG und in § 5 PartG niedergelegte Gleichheitssatz beachtet und schließlich sonstigen sich aus Bundesverfassungsrecht ergebenden Rechtsgrundsätzen, wie insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Rechnung getragen sein muss (BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 - VII C 42.72 - juris Rn. 13). Aus diesen Grundsätzen folgt, dass die Behörden bei Anfragen im Hinblick auf die Zulässigkeit von Wahlplakaten zur Wahrung des Grundsatzes der Chancengleichheit verpflichtet sind und für den einzelnen Wahlbewerber berechenbar und transparent agieren müssen. Üblicherweise bedienen sie sich hierbei eigens aufgestellter Plakatierungsvorgaben. Sofern es solche - wie im Falle der Beigeladenen zu 1 - nicht gibt, dürfen Bewerber im öffentlichen Raum (unter Beachtung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften) unbegrenzt Plakate aufstellen.
Gegen diesen Grundsatz hat die Beigeladene zu 1 verstoßen, indem eine Mitarbeiterin der Gemeindeverwaltung dem Kläger mittels E-Mail am 05.12.2019 auf seine schriftliche Anfrage vom 04.12.2019, mit der er sich über die Gebühren von „ca. 30 Wahlplakaten/Aufstellern“ erkundigte, mitteilte:
„Für Wahlplakate gibt es bei der Stadt Weinsberg folgende Regelung:
- max. 20 Plakate (incl. Teilorte)
- Plakatierung 6 Wochen vor der Wahl möglich
- Die Plakatierung ist gebührenfrei
- Die Plakatständer sind so aufzustellen, dass der Fahrzeug- und Fußgängerverkehr nicht behindert wird. Auf der Mittelinsel des Kreisverkehrs „Haller Straße“ dürfen keine Plakate aufgestellt werden.
- […]“
Mit dieser Auskunft wurde, obwohl es hierfür - wie von der Beigeladenen zu 1 in der mündlichen Verhandlung vom 24.01.2023 eingeräumt - keinerlei rechtliche Grundlage gab, dem Kläger gegenüber erklärt, dass es eine Regelung gebe, dass im Bereich der Stadt Weinsberg und den Teilorten nur 20 Wahlplakate zulässig seien. Entgegen der Auffassung des Beklagten und der beiden Beigeladenen musste der Kläger diese Auskunft auch nicht in Zweifel ziehen, da Auskünften von Behörden grundsätzlich getraut werden darf. Hierdurch wurden dem Kläger (zunächst) die Chance vorenthalten, selbst zu entscheiden, wie viele Wahlplakate er anschaffen und aufstellen möchte.
Diese Falschinformation wurde auch nicht durch die telefonische Auskunft der Mitarbeiterin der Beigeladenen zu 1 am 20.12.2019 „geheilt“, die ihm mitteilte, er könne 30 Plakate aufhängen. Denn weder gab es für eine Limitierung auf 30 Plakate eine Rechtsgrundlage noch durfte die Beigeladene zu 1 von ihrer Auskunft vom 05.12.2019, es gebe eine Regelung wonach „max. 20 Plakate“ zulässig seien, einfach im Laufe des Wahlkampfes abweichen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.05.2019 - 1 S 581/19 - juris Rn. 39).
Der Einwand des Beklagten sowie der beiden Beigeladenen, der Kläger habe nur 30 Plakate beantragt, hierfür am 20.12.2019 eine Genehmigung bekommen und gar nicht mehr Plakate aufstellen wollen, ändert nichts an dem Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit, da dieser rein spekulativ ist. Aus der Anfrage des Klägers vom 05.12.2019 ergibt sich in keiner Weise, dass dieser von vornherein und endgültig nur das Aufstellen von 30 Plakaten plante. Im Gegenteil dürfte hier erschwerend hinzukommen, dass der Kläger sich organisatorisch auf die 30 Plakatstandorte eingestellt und glaubhaft vorgetragen hat, in der Kürze der Zeit die Anzahl der Plakate nicht aufstocken zu können.
Ein weiterer Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit im Zusammenhang mit der Kommunikation hinsichtlich der zulässigen Anzahl von Wahlplakaten lag darüber hinaus in der Genehmigung von 40 Plakaten zugunsten des Beigeladenen zu 2 durch die Beigeladene zu 1 am 02.01.2020, ohne dass der Kläger hiervon in Kenntnis gesetzt wurde. Der Kläger musste daher zumindest für die Zeit vom 20.12.2019 bis zum 16.01.2020, als ihm in einer weiteren E-Mail einer Mitarbeiterin der Beigeladenen zu 1 mitgeteilt wurde, dass gar keine zahlenmäßige Begrenzung der Wahlplakate bestehe, davon ausgehen, dass er nur 30 Plakate habe aufhängen dürfen. Hiernach richtete er nach seinem plausiblen Vortrag auch seine Wahlkampfstrategie aus.
Soweit die Beigeladene zu 1 darüber hinaus einwendet, es liege keine Ungleichbehandlung vor, weil sie nicht verpflichtet sei, dem Kläger die Anzahl der aufgehängten Plakate des Mitbewerbers mitzuteilen, dringt sie hiermit nicht durch. Wenn eine Gemeinde die Zahl der Wahlplakate begrenzt und diese Grenze sodann während der Wahlkampfphase wie hier geschehen einem Kandidaten gegenüber exklusiv hochsetzt, so ist sie schon aus den allgemeinen Grundsätzen der Chancengleichheit heraus mindestens verpflichtet, diese Abweichung den anderen Bewerbern unverzüglich mitzuteilen; dabei kann hier offen bleiben, ob hierfür zusätzlich nicht auch das Einverständnis aller anderen Bewerber erforderlich ist. Der Grundsatz der Chancengleichheit räumt, wie bereits gezeigt, dem Wahlbewerber ein Recht auf die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren ein. Mit der Genehmigung von 40 Wahlplakaten für den Beigeladenen zu 2 erhielt der Beigeladene zu 2 insoweit einen Wettbewerbsvorteil, als er davon ausgehen durfte, 10 Plakate mehr als der Kläger aufstellen zu dürfen.
c) Durch diese festgestellte Ungleichbehandlung konnte das Ergebnis der Wahl auch im Sinne von § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG beeinflusst werden.
Der vom Gesetz geforderte mögliche ursächliche Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis ist nur dann gegeben, wenn sich aus dem mit der Wahlanfechtung geltend gemachten und tatsächlich vorliegenden Gesetzesverstoß nicht nur eine theoretische, sondern eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses ergibt. Die sog. Erheblichkeitsklausel des § 32 Abs. 1 Satz 1 KomWG dient dem Zweck, eine Wiederholung der Wahl möglichst zu vermeiden, da die Wählerschaft im Rahmen des Vertretbaren vor unnötiger Belastung mit Neuwahlen und die Gemeinden und Landkreise vor dem damit verbundenen Aufwand bewahrt werden sollen (Quecke/Bock/Königsberg, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2019, § 32, Rn. 104). Entscheidend für die Beurteilung der Erheblichkeit ist also nicht die abstrakt vorstellbare Auswirkung, sondern nur der unter den konkreten Verhältnissen mögliche Einfluss des Wahlfehlers. Von wesentlicher Bedeutung kann insbesondere sein, wie knapp oder wie eindeutig das mit dem Wahleinspruch konkret in Zweifel gezogene Wahlergebnis ausgefallen ist (vgl. nur Urteil des erk. Senats vom 27.01.1997 - 1 S 1741/96 - juris Rn. 29; Urt. v. 16.05.2007 - 1 S 567/07 - juris Rn. 48; Beschl. v. 02.05.2019 - 1 S 581/19 - juris Rn. 36; BVerwG, Beschl. v. 24.06.1997 - 8 B 92.97 - juris Rn. 4), d.h. je knapper der Wahlausgang, desto leichter wird ein möglicher Einfluss auf das Wahlergebnis nachweisbar sein (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - juris Rn. 20). Der Wahlausgang ist bei der Bewertung jedoch nicht alleine maßgebend, sondern es kommt auch auf das Gewicht des Wahlfehlers an (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - juris Rn. 21). Das Ergebnis einer Bürgermeisterwahl im ersten Wahlgang ist dann möglicherweise durch einen Wahlfehler beeinflusst, wenn ohne den Wahlfehler die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass der obsiegende Kandidat die absolute Mehrheit nicht erreicht hätte (§ 45 Abs. 1 Satz 3 GemO) und es zu einem zweiten Wahlgang gekommen wäre (§ 45 Abs. 2 Satz 2 GemO), bei dem unterlegene Bewerber eine neue Chance gehabt hätten.
An den vorstehenden Maßstäben gemessen, besteht nach der konkreten Lebenserfahrung die Möglichkeit, dass der Beigeladene zu 2 - hätte er nur die gleiche Anzahl an Wahlplakaten aufgestellt, wie der Kläger - weniger Stimmen als die für die absolute Mehrheit erforderliche Anzahl erhalten hätte. Es ist mithin nicht auszuschließen, dass der Wahlfehler ursächlich für das Wahlergebnis, nämlich das Erreichen der absoluten Mehrheit der Stimmen durch den Beigeladenen zu 2, geworden ist.
aa) Der gerügte Wahlfehler war von erheblichem Gewicht, denn dem Kläger war durch die (falsche) Information der Mitarbeiterin der Beigeladenen zu 1, dass die Anzahl der Wahlplakate auf „max.“ 20 begrenzt sei, nicht bekannt, dass er eigentlich unbegrenzt viele Plakate habe aufstellen dürfen. Ihm war damit unmöglich, seine Plakatkampagne im Hinblick auf Anzahl der Plakate und Zeit nach seinen Vorstellungen zu planen. Darüber hinaus hatte er vom 02.01.2020 bis zum 20.01.2020 tatsächlich neun Wahlplakate weniger als der Beigeladene zu 2 im öffentlichen Raum stehen. Ein Gleichstand bei den Wahlplakaten bestand erst ab dem 21.01.2020, nachdem der Beigeladene zu 2 seine überzähligen Plakate abgehängt hatte. Ab diesem Zeitpunkt lag tatsächlich keine Ungleichbehandlung mehr vor.
Zwar ist die Differenz der Wahlplakate hinsichtlich der Beteiligten streitig. Der Senat geht jedoch nach Wertung aller Umstände davon aus, dass vom 01.01.2020 bis zum 20.01.2020 eine Differenz von neun Plakaten bestand:
Der Kläger hatte am 22.12.2019 nach eigenem Bekunden 30 Plakatständer aufgestellt und zwei Wahlplakate aufgehängt. Am 01.01.2020 zählte der Beigeladene zu 2 gemäß eigener Angaben 35 Plakate des Klägers, die an verschiedenen Orten aufgestellt bzw. aufgehängt waren, darunter an fünf Stellen unter Verstoß gegen § 33 Abs. 2 Satz 2 StVO an Verkehrszeichen. Am 02.01.2020 bat der Beigeladene zu 2 um Genehmigung von 40 Plakaten, diese wurde erteilt und er stellte die begehrte Anzahl von Plakaten sodann auf. Am 16.01.2020 forderte die Beigeladene zu 1 den Kläger auf, die unzulässig an Verkehrszeichen angebrachten Plakate bis zum 18.01.2020 zu entfernen. Am 20.01.2020 zählte die Beigeladene zu 1 die aufgestellten Plakate und stellte fest, dass der Beigeladene zu 2 40 Plakate und der Kläger 31 Plakate aufgestellt hatte, dabei seien die verbotswidrig aufgestellten Plakate nicht entfernt gewesen. Diese Feststellung legt nahe, dass die vermeintlich an Verkehrszeichen aufgestellten Plakate Teil der 31 vom Kläger verteilten Plakaten waren und dieser somit nicht die vom Beigeladenen zu 2 behaupteten 35 Plakate aufgestellt hatte.
Ob die Unterzahl der aufgestellten Plakate auf das konkrete Wahlergebnis Auswirkungen hatte, lässt sich weder genau berechnen noch vorhersagen und bedarf immer einer konkreten Betrachtung des Einzelfalls. Trotz der typischerweise nach wie vor großen Bedeutung der Wahlwerbung, insbesondere der Plakatwerbung im öffentlichen Raum (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.05.2019 - 1 BvQ 45/19 - juris Rn. 18) sind kaum verlässliche Aussagen dazu zu treffen, wie sich der Wahlfehler im Wahlergebnis möglicherweise ausgewirkt oder nicht ausgewirkt hat (vgl. schon VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.05.2019 - 1 S 581/19 - juris Rn. 40). Daher greift auch der Vortrag des Klägers, der eine Korrelation zwischen der Anzahl der Wahlplakate und dem Stimmergebnis herstellt und geltend macht, dass 25 % weniger Wahlplakate auch zu 25 % weniger Stimmen führen würden, zu kurz. Wahlplakate sind ein Wahlwerbemittel unter vielen. Gäbe es eine Korrelation zwischen Anzahl der Wahlplakate und Stimmenergebnis, würde dies bedeuten, dass die Willensbildung der Wähler alleine aus der Plakatwerbung resultieren würde. Dies ist nach der Lebenserfahrung nicht zu erwarten. Auch in der Gemeinde Weinsberg wurden ausweislich der Verwaltungsakte neben der Plakatwerbung zwei größere Wahlkampfdiskussionsveranstaltungen der Bürgermeisterkandidaten abgehalten. Die Presse berichtete regelmäßig und mehrfach über die Wahlbewerber. Darüber hinaus wurden von den Kandidaten Anzeigen in Tages- und Wochenzeitungen geschaltet und Flyer verteilt. Über Wochen fand ein reger Wahlkampf mit mehreren Facetten statt. Dennoch ist von einer relevanten Auswirkung der Plakatwerbung auf das Wahlergebnis auszugehen. Denn die Sichtwerbung für Wahlen stellt auch in der heutigen Zeit - trotz allen technischen Fortschritts - ein selbstverständliches Wahlkampfmittel von erheblicher Bedeutung dar (BVerfG, Beschl. v. 24.05.2019 - 1 BvQ 45/19 - juris Rn. 18; vgl. Studie der Konrad-Adenauer-Stiftung, Roose, Ich sehe was, was Du nicht siehst: Wahlwerbung - Repräsentative Umfrage zu Wahlwerbung im Wahlkampf 2021, abrufbar unter: https://www.kas.de/documents/252038/16166715/Ich+sehe+was%2C+was+du+nicht+siehst%3B+Wahlwerbung.pdf/43f82826-c7bf-03ac-1145-f8616997c35c). Die stetige Sichtbarkeit der Kandidaten im öffentlichen Raum über einen längeren Zeitraum verfestigt ihre Werbewirkung. Insbesondere für „Herausforderer-Kandidaten“ ist es wichtig, ihrer Bewerbung ein Gesicht zu geben, damit ihre Bekanntheit zu steigern und den Wettbewerbsnachteil, den sie alleine aufgrund geringerer Bekanntheit gegenüber dem kandidierenden Amtsinhaber haben, auszugleichen. Denn bereits amtierende Bürgermeister als Kandidaten wie der Beigeladene zu 2 sind den Wählern schon aufgrund ihres „Amtsbonus“ eher bekannt als Wahlbewerber, die nicht bereits ein Amt in der Gemeindeverwaltung innehaben. Wenn der Kläger folglich als neuer Wahlbewerber um das Amt des Bürgermeisters für einen Zeitraum von 20 Tagen 25 % weniger Wahlplakate als der Beigeladene zu 2 als Amtsinhaber im öffentlichen Raum verteilt hat, liegt es nahe, dass er durch die reduzierte Sichtbarkeit einen spürbaren Nachteil hinsichtlich seines Bekanntheitsgrades erlitt, der auch auf die Willensbildung der Wähler durchschlagen konnte.
Der erlittene Verstoß gegen die Chancengleichheit und die festgestellte Kausalität des Verstoßes für das Wahlergebnis wird auch nicht durch den Vortrag des Beigeladenen zu 2 in Zweifel gezogen, dass der Kläger fünf Wahlplakate unter Verstoß gegen § 33 Abs. 2 Satz 2 StVO, wonach Werbung und Propaganda in Verbindung mit Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen unzulässig sind, aufgestellt haben soll. Nach Auffassung des Beigeladenen zu 2 erzielte der Kläger durch die Verbindung seiner Wahlplakate mit den jeweiligen Verkehrszeichen eine höhere Werbewirkung, da die Aufmerksamkeit des Betrachters hierdurch gesteigert sei. Dieser Vortrag greift zu kurz. Zunächst ist nicht dargelegt, wie viele Plakattafeln tatsächlich verbotswidrig aufgestellt wurden. Die vom Beigeladenen zu 2 hierfür bereits im erstinstanzlichen Verfahren (Schriftsatz vom 20.07.2021, AS 271) vorgelegten und sodann nochmal in der mündlichen Verhandlung am 24.01.2023 übergebenen undatierten Lichtbilder sollen fünf an Verkehrszeichen aufgestellte Wahlplakate des Klägers zeigen. Tatsächlich stehen drei der fünf Wahlplakate auf der Rückseite des Verkehrszeichens und jeweils zwei in der gleichen Richtung wie das Verkehrszeichen. Bei drei Plakaten ist somit aufgrund ihrer Position an der Rückseite des jeweiligen Verkehrszeichens bereits nicht von einer erhöhten Werbewirkung auszugehen. Da jegliche Datumsangabe fehlt, ist außerdem unklar, wann genau und wie lange die Plakate an den Verkehrsschildern standen. In der Zusammenschau vermögen diese fünf vermeintlich verkehrswidrig aufgestellten Plakate daher den Wettbewerbsvorteil, den der Beigeladene zu 2 aufgrund der Überzahl von neun Plakaten erzielt hat, nicht zu kompensieren. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass § 33 Abs. 2 Satz 2 StVO ausschließlich die Zielrichtung hat, Verkehrssicherheit auf Straßen und Wegen sicherzustellen, und nicht, wettbewerbsrechtliche Tatbestände zu regeln (vgl. LG Kiel, Urt. v. 30.11.2004 - 16 O 51/04 - juris Rn. 22) oder die Chancengleichheit von Wahlbewerbern zu gewährleisten.
Die dem Kläger in der Zeit zwischen dem 01.01.2020 und dem 21.01.2020 widerfahrene Ungleichbehandlung wird schließlich nach allgemeiner Lebenserfahrung auch nicht dadurch entscheidend abgemildert, dass die letzten 13 Tage vor der Wahl - und somit in der sog. „heißen Wahlkampfphase“ - die gleiche Anzahl von Wahlplakaten im öffentlichen Raum verteilt war. Zum einen umfasste der Zeitraum der ungleichen Verteilung der Anzahl der Wahlplakate mehr als die Hälfte der üblichen Vorwahlzeit von 6 Wochen, in der der Wahlkampf einen breiten Platz in der öffentlichen Wahrnehmung einnimmt und somit eine für die entsprechende Willensbildung der Wähler wichtige Zeit darstellt. Zum anderen war für einige Wähler ab dem 21.01.2020 diese Willensbildung schon abgeschlossen, da die Stimme bereits als Briefwahlstimmen abgegeben werden konnte.
bb) Der Wahlausgang war mit einer Überschreitung der Grenze der absoluten Mehrheit um 229 Stimmen so knapp, dass ein Einfluss auf das Wahlergebnis aufgrund des festgestellten gewichtigen Wahlfehlers nicht außerhalb jeder Lebenserfahrung liegt. Es bestand die konkrete Möglichkeit, dass der obsiegende Beigeladene zu 2 ohne den Verstoß gegen die Chancengleichheit, d.h. bei gleicher Anzahl an Wahlplakaten, die absolute Mehrheit der Stimmen nicht erreicht hätte.
Eine starre „Grenze“, wann von einem knappen Wahlergebnis gesprochen werden kann, ist in der Rechtsprechung des Senats nicht definiert. Die Spannweite der bisher vom Senat im Hinblick auf die Ergebnisrelevanz positiv entschiedenen Fälle reicht von einem Unterschied von wenigen Stimmen bis zu einem prozentualen Vorsprung von 17 Prozentpunkten. In der jeweiligen Entscheidung wurden immer die Besonderheiten des Einzelfalls in den Blick genommen und sowohl der prozentuale Stimmanteil als auch die Gesamtzahl der Wahlberechtigten und die konkret auf die Kandidaten entfallenen Stimmen berücksichtigt. So hat der Senat die Ergebnisrelevanz eines Wahlfehlers im Falle einer Bürgermeisterwahl angenommen, bei der der obsiegende Kandidat die absolute Mehrheit im ersten Wahlgang um neun Stimmen übertroffen hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.05.2007 - 1 S 567/07 - juris Rn. 48). Ähnlich entschieden hat er im Falle eines Wahlergebnisses von 53,3 % zu 45,9% bei einem Stimmanteil von 174 über der Grenze der absoluten Mehrheit (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.11.1983 - 1 S 1311/83 - DVBl. 1985, 170). Aber auch bei einem prozentual gesehen deutlichen Überschreiten der absoluten Mehrheit von 67,5 % (875 Stimmen insgesamt) zu 28,9 % (375 Stimmen insgesamt) bei einer Bürgermeisterwahl wurde die Erheblichkeit eines Wahlfehlers bejaht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - juris Rn. 21). Die zitierten Fälle stellten jeweils Verstöße gegen den Grundsatz der Chancengleichheit aufgrund amtlicher Äußerungen bzw. Wahlempfehlungen in Veröffentlichungsblättern fest.
Das Wahlergebnis im hier zu entscheidenden Fall bewegt sich in der Bandbreite der vom Senat bereits festgestellten Möglichkeit der Ergebnisrelevanz. Der Beigeladene zu 2 hat im ersten Wahlgang, bei dem bei einer Wahlbeteiligung von 40,57 % 3.684 gültige Stimmen abgegeben wurden, 56,24 % der gültigen Stimmen (in absoluten Zahlen 2.072 Stimmen) erhalten. Er übertraf die erforderliche Mehrheit somit um 6,24 % und 229 Stimmen. Bei isolierter Betrachtung der die Grenze der absoluten Mehrheit überschreitenden Stimmenanzahl ist es nach allgemeiner Lebenserfahrung jedenfalls nicht völlig fernliegend und bewegt sich im Rahmen einer konkreten Möglichkeit, dass der Beigeladene zu 2 die absolute Mehrheit - sei es durch Erhalt von weniger Stimmen oder durch die erfolgreiche Aktivierung von Nichtwählern zugunsten des Klägers - verfehlt hätte, wenn der Kläger aufgrund der gleichen Anzahl an Wahlplakaten die gleiche öffentliche Sichtbarkeit und Wahrnehmung wie der Beigeladene zu 2 erfahren hätte.
2. In der Ablehnung der Veröffentlichungsanfrage des Flyers des Klägers als Beileger zur Ausgabe des Nachrichtenblattes der Stadt Weinsberg vom 10.01.2020 liegt ebenfalls eine gegen das Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung i.S.v. § 32 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt KomWG, denn diese Ablehnung begründet einen Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit (a). Dieser Wahlfehler konnte für sich betrachtet jedoch das Ergebnis der Wahl nicht beeinflussen (b).
a) Der Grundsatz der Chancengleichheit (Wettbewerbsgleichheit) bei Wahlen (ausführlich s. oben I.) untersagt der öffentlichen Gewalt jede unterschiedliche Behandlung der Parteien bzw. der Wahlbewerber, durch die deren Chancengleichheit bei Wahlen verändert werden kann, sofern sie sich nicht durch einen besonderen - zwingenden - Grund rechtfertigen lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.02.1978 - 2 BvR 523/75 - juris Rn. 87 m.w.N.). Wie bereits ausgeführt, steht es jedem Kandidaten frei, seine Wahlkampagne unter Ausnutzung der gegebenen Möglichkeiten selbständig und nach seinen eigenen Vorstellungen zu gestalten, unabhängig davon, ob ein Wettbewerber das Wahlkampfmittel seinerseits in Anspruch nimmt. Hieraus folgt, dass auch in der rechtswidrigen Vorenthaltung einer Chance ein Verstoß gegen die Chancengleichheit liegen kann, wenn sich dies auf die Wählerwillensbildung auswirkt und dadurch möglicherweise die Chancen eines Wahlbewerbers im Vergleich zu seinen Wettbewerbern geschmälert wird.
An diesen Maßgaben gemessen wurde die Wettbewerbslage des Klägers im Prozess der Meinungsbildung vor der Wahl durch die falsche Auskunft der Verlagsmitarbeiterin und die dadurch unterbliebene Beilage des Wahlflyers in der Ausgabe des Nachrichtenblattes vom 10.01.2020 verändert. Der Kläger hatte nach dem Redaktionsstatut und auch den Informationen, die von der Beigeladenen zu 1 im Vorfeld der Wahl im Schreiben vom 28.11.2019 an die Kandidaten ausgegeben wurden, einen Anspruch auf Veröffentlichung von maximal drei Anzeigen und maximal einer Beilage je Wahl im Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg mit Ausnahme der zwei letzten Ausgaben des Nachrichtenblatts vor der jeweiligen Wahl. Sonstige zeitliche Begrenzungen oder bestimmte Ablehnungstatbestände enthält das Redaktionsstatut nicht. Hieraus folgt, dass ein grundsätzlicher Anspruch auf Beilage eines Wahlflyers in dem entsprechenden Zeitraum besteht, dem der Verlag als Verwaltungshelfer (dazu sogleich) in rechtmäßiger Weise entsprechen muss, es sei denn dies ist durch einen zwingenden Grund (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.02.1978 - 2 BvR 523/75 - juris Rn. 87 m.w.N.) ausgeschlossen.
Durch die Falschauskunft der Mitarbeiterin des ... wurde dem Kläger mithin in rechtswidriger Weise eine Werbemöglichkeit in der von ihm geplanten Wahlkampagne genommen, da es keinen zwingenden Grund für die Ablehnung der Veröffentlichungsanfrage gab. Der Kläger hat glaubhaft dargelegt, dass er mit der Absage der Beilage seiner Flyer in der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 10.01.2020 seine Wahlkampfstrategie ändern musste. Er hat für den Senat nachvollziehbar erklärt, dass die Beilage der Flyer in der Ausgabe vom 10.01.2020 im Hinblick auf die Erreichbarkeit von Briefwählern bewusst gewählt war. Er hat außerdem dargelegt, dass er die Flyer nach der Absage durch den Verlag anderweitig und möglicherweise mit geringerer Reichweite verteilt hat und für die vom Verlag im Nachgang angebotene Beilage der Flyer in der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 17.01.2020 keine Flyer mehr zur Verfügung hatte [Bl. 128 PA].
Diese Verletzung der Chancengleichheit wurde auch nicht dadurch „geheilt“, dass dem Kläger die Veröffentlichung der Flyer als Beileger des Nachrichtenblatts vom 17.01.2020 ausdrücklich angeboten wurde, da es nach dem Redaktionsstatut grundsätzlich seiner Entscheidung überlassen ist, wann er welche Werbemittel einsetzt.
Die Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen, dass de facto keine Ungleichbehandlung stattgefunden habe, weil in der streitbefangenen Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 10.01.2020 keiner der anderen Kandidaten Wahlwerbung veröffentlicht habe und dies auch nicht gekonnt hätte, weil diese von den Verlagsmitarbeitern die gleiche (irrige) Auskunft erhalten hätten, ändert an dem Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit nichts. Da es nach der Aussage der Zeugin ... im erstinstanzlichen Verfahren keine weiteren Anfragen gegeben hat, ist letztlich nicht zu beurteilen, wie diese beantwortet worden wären und rein spekulativ. Dessen ungeachtet heilt der Verzicht eines Wettbewerbers, eine zulässige Möglichkeit der Wahlwerbung in Anspruch zu nehmen, den Verstoß gegen die Chancengleichheit durch rechtswidrige Vorenthaltung eines zulässigen Wahlkampfmittels nicht.
An alledem ändert auch der Hinweis des Beklagten auf eine Entscheidung des Senats v. 16.05.1983 (- 1 S 965/83 - juris) nichts. Der zugrundeliegende Fall hatte die Überlassung eines Gemeindesaals an einen einzelnen interessierten Wahlbewerber zum Gegenstand, die Konkurrenten beabsichtigten keine Nutzung desselben. Der Senat hat hierzu entschieden, dass die Entscheidung der Gemeinde, den Saal dem einzigen Interessenten zur Verfügung zu stellen, keine Verfälschung der Wettbewerbslage durch die öffentliche Gewalt darstelle. Soweit der Beklagte daran anknüpfend argumentiert, die Entscheidung des Klägers, den Flyer in der nachfolgenden Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 17.01.2020 nicht mehr beilegen zu wollen, führe nicht zu einer Verfälschung des Wettbewerbs, greift dies nicht durch. Der in Bezug genommene Rechtsstreit ist mit dem vorliegenden Fall schon nicht vergleichbar, da dem Kläger als vermeintlich einzig Interessiertem eine Beilage seines Flyers in das Nachrichtenblatt vom 10.01.2020 gerade (rechtsfehlerhaft) nicht gewährt wurde.
Die Beigeladene zu 1 muss sich das Verhalten des privatrechtlich organisierten und damit nicht unmittelbar grundrechtsverpflichteten ...x hinsichtlich der fehlerhaften Auskunft und der Verweigerung der Beilage des Flyers des Klägers in der Ausgabe des Nachrichtenblatts vom 10.01.2020, was wie gezeigt zu einer Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit geführt hat, zurechnen lassen, weil dieser als sein Verwaltungshelfer tätig war.
Die Rechtsfigur der Verwaltungshilfe zeichnet sich dadurch aus, dass sich ein Hoheitsträger zur Durchführung einer hoheitlichen Aufgabe einer natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts bedient. Dabei muss ein gewisses Maß an Unselbständigkeit des Privaten und Steuerbarkeit durch die Behörde bestehen, d.h. die Handlungsbeiträge des Verwaltungshelfers dürfen nicht mit eigener hoheitlicher Entscheidungsgewalt und nicht in eigenem Namen und eigener Zuständigkeit erbracht werden (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 1 Rn. 64), der Hoheitsträger muss den Handlungsumfang vorher im Rahmen der erteilten Anweisungen verbindlich und präzise festgelegt haben. Letztlich handelt es sich rechtsdogmatisch um die Einschaltung eines Privatrechtssubjekts im Rahmen der funktionellen Privatisierung einer öffentlichen Aufgabe (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 1 Rn. 65 m.w.N.). Hierbei bleibt die Gewährleistungsverantwortung beim Hoheitsträger, denn der Verwaltungshelfer ist in seinem Namen, Auftrag und nach seiner Weisung tätig (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. § 40 Rn. 365). Eine bestimmte Form für das Rechtsverhältnis ist nicht vorgegeben. In der Regel wird wie hier die Aufgabenerfüllung mittels privatrechtlichen Vertrags übertragen. Ob das Handeln des Verwaltungshelfers dem Bürger gegenüber als öffentlich-rechtlich oder als privatrechtlich einzustufen ist, lässt sich oftmals nur schwer beurteilen, weil sich die Handlungsbeiträge regelmäßig in Tathandlungen erschöpfen und für sie häufig keine besondere Ermächtigungsgrundlage identifizierbar ist, aus der sich die Rechtsnatur herleiten ließe. Im Zweifelsfall ist nach der sog. Sachzusammenhangstheorie darauf abzustellen, ob der Verwaltungshelfer in einen öffentlich-rechtlichen Handlungszusammenhang eingebunden ist (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, a.a.O. § 1 Rn. 10 m.w.N.).
Die Herstellung und der Verlag eines Amtsblattes, welches gem. § 20 Abs. 3 Satz 1, Abs. 1 GemO der Unterrichtung der Einwohner über die allgemein bedeutsamen Angelegenheiten der Gemeinde dient und gem. § 1 Abs. 1 Nr. 1 DVO GemO ein zulässiges Mittel für öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinde ist, kann nach allgemeiner Auffassung auf ein Privatrechtssubjekt übertragen werden (vgl. Katz, DÖV 2019, 261, 268). Um jedoch den Charakter eines gemeindlichen Amtsblattes zu wahren, das sich als amtliches Unterrichtungs- und Verkündungsorgan der Gemeinde an alle Gemeindeangehörigen wendet und dem Gebot parteipolitischer Neutralität unterliegt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.10.1967 - I 809/63 - UA S. 20; s.a. LT-Drs. 15/7265 S. 34 zur Neueinführung des § 20 Abs. 3 GemO 2015), muss die Gemeinde nicht nur über den amtlichen Teil, sondern auch über den Umfang des redaktionellen und Anzeigenteils jederzeit bestimmen können. Hierfür ist erforderlich, dass sie Herausgeberin des Amtsblattes (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 22.12.1977 - II 1255/77 - BWGZ 1978, 270; Beschl. v. 26.05.1981 - 3 S 2491/80 - VBlBW 1982, 18; VG Stuttgart, Urt. v. 02.03.1979 - VRS X 64/78 - BWGZ 1979, 718; vgl. Haug, in Dietlein/Pautsch, Beck OK KomR BW, Stand 01.01.2023, GemO § 20 Rn. 19b; Armbruster, in Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, Stand Februar 2022, § 20 Rn. 4) ist und sich entsprechende Einwirkungsmöglichkeiten vorbehält. Gem. § 20 Abs. 3 GemO hat der Gemeinderat zwingend (vgl. Haug, in Dietlein/Pautsch, a.a.O., Rn. 25) ein Redaktionsstatut zu beschließen, das die näheren Modalitäten für das Amtsblatt regelt. Der Verlag eines Amtsblattes wird so zum Verwaltungshelfer, der im Namen, Auftrag und nach Weisung eines Hoheitsträgers tätig wird (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. § 40 Rn. 365).
Vorliegend hat die Beigeladene zu 1 dem ... mit (privatrechtlichem) Vertrag vom 17.05.2002 die Herstellung und den Verlag des Amtsblattes der Stadt Weinsberg, welches gem. § 1 DVO GemO (i.V.m. der Satzung der Stadt Weinsberg über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen vom 10.12.1974) amtliches Bekanntmachungsorgan ist, übertragen. Das Amtsblatt führt den Namen „Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg“. Gem. Nr. 4 des Vertrages ist Herausgeberin des Nachrichtenblattes die Stadt Weinsberg. Nr. 9 des Vertrages bestimmt, dass das Redaktionsstatut der Stadt für das Nachrichtenblatt in der jeweils gültigen Fassung für den Verlag bindend ist. Das Redaktionsstatut wurde vom Gemeinderat der Beigeladenen zu 1 am 20.09.2016 beschlossen und enthält öffentlich-rechtliche Richtlinien, wie das Nachrichtenblatt inhaltlich zu gestalten ist. Nr. 2 (S. 1) bestimmt, dass Veröffentlichungen im Nachrichtenblatt „sich an das Gebot der Toleranz, Sachlichkeit und Fairness zu halten“ haben. Darüber hinaus statuiert Nr. 1 (S. 1): „Diesem besonderen Charakter des Amtsblattes ist bei allen Veröffentlichungen Rechnung zu tragen, auch bei den Anzeigen. Die Grenzen des zulässigen Inhalts des Nachrichtenblattes dürfen nicht über den Anzeigenteil umgangen werden.“ Im Folgenden werden die Vorgaben für die Aufnahme von Beiträgen im Nachrichtenblatt (S. 2) sowie die Nichtaufnahme von Beiträgen (S. 3) konkretisiert. Hierbei werden sowohl auf den Inhalt als auch auf sonstige Beiträge, Beilagen und Anzeigen bezogene Vorgaben gemacht und somit auch Regelungen für den nichtamtlichen und Anzeigenteil getroffen. Über das Redaktionsstatut übt die Beigeladene zu 1 folglich ihre Weisungsbefugnis gegenüber dem Verlag aus und behält die inhaltliche - insbesondere dem Neutralitätsgrundsatz verpflichtete - Ausgestaltung des (gesamten) Nachrichtenblattes weitgehend in der Hand. Ein eigener, über die Vorgaben des Redaktionsstatuts hinausgehender Entscheidungsspielraum des Verlags besteht insoweit nicht.
Unschädlich bei der Qualifikation des ...x als Verwaltungshelfer ist, dass gem. Nr. 4 des Herausgabevertrags der Verlag ausschließlich für den Anzeigenteil verantwortlich und Anzeigenannahme und Anzeigenabrechnung allein Sache des Verlags ist. Diese Regelung ist Ausdruck der „Doppelfunktion“ des Verlags (vgl. zu „juris“ als Verwaltungshelfer, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.05.2013 - 10 S 281/12 - juris Rn. 53), welcher neben seiner Tätigkeit für die Beigeladene zu 1 privatwirtschaftlich tätig ist und die Herstellung des Nachrichtenblatts in erster Linie aus dem Anzeigengeschäft finanziert. Das Weisungsverhältnis aus der Beauftragung als Verwaltungshelfer strahlt jedoch zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Erfüllung der hoheitlichen Aufgabe auf das Anzeigengeschäft des Verlages aus. Die Beigeladene zu 1 stellt somit über das Redaktionsstatut sicher, dass der amtliche - neutrale - Charakter des Nachrichtenblattes als ganzes erhalten bleibt. Das Redaktionsstatut bestimmt in Nr. 8 (S. 3) ausdrücklich, wann „Anzeigen“ oder „Beilagen“ von Parteien, Wählervereinigungen oder Bewerbern im „Nachrichtenblatt“ zulässig sind. Hiernach werden je Wahl maximal drei Anzeigen und eine Beilage für Gemeinderats- oder Ortschaftsratswahlen, Kreistagswahlen und Bürgermeisterwahlen zugelassen (8.1), wobei in den zwei Ausgaben des Nachrichtenblatts vor der jeweiligen Wahl keine Anzeigen und Beilagen mehr aufgegeben werden dürfen.
Der ... war in seiner Funktion als Verwaltungshelfer und aufgrund der eindeutigen Weisung durch das Redaktionsstatut zur Beachtung dieser Vorgaben verpflichtet und hatte keinen eigenen Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Zulässigkeit von Anzeigen im Rahmen des Bürgermeisterwahlkampfs. Die von dem Beklagten und den Beigeladenen vorgenommene Unterscheidung zwischen dem amtlichen und dem nichtamtlichen Teil des Nachrichtenblattes und die darauf aufbauende Argumentation, dass der Anzeigenteil dem nichtamtlichen Teil unterfalle, den der ... alleine und nicht als Verwaltungshelfer zu verantworten habe, verfängt nicht. Wie bereits gezeigt, überlagern die vom Gemeinderat der Beigeladenen zu 1 beschlossenen öffentlich-rechtlichen Richtlinien des Redaktionsstatuts die Vereinbarungen des Herausgabevertrags. Die nach dem Herausgabevertrag bestehende Alleinverantwortung für das Anzeigengeschäft des Nachrichtenblattes erfährt explizit eine Beschränkung über Nr. 8 des Redaktionsstatuts für Anzeigen im Zusammenhang mit Kommunalwahlen. Eine differenzierende Betrachtung des Nachrichtenblatts und inhaltliche Aufteilung in einen inhaltlich-amtlichen Teil und einen Anzeigenteil wäre darüber hinaus gerade auch in Bezug auf die Zulässigkeit von Beilagen, die als lose Einleger an irgendeiner Stelle des Nachrichtenblatts einsortiert werden, nicht praktikabel.
Nach alldem muss sich die Beigeladene zu 1 das rechtswidrige Verhalten der Mitarbeiterin des ...... , der als Verwaltungshelfer sein “verlängerter Arm“ bei der Herstellung des Nachrichtenblattes ist, wie sein eigenes zurechnen lassen. Die Einschaltung privater Verwaltungshelfer darf der betreffenden Aufgabenerfüllung nicht ihren ursprünglich öffentlich-rechtlichen Charakter nehmen (vgl. Sodan, in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 367), die eigene Verantwortung des Hoheitsträgers bleibt bestehen (vgl. zum Haftungsrecht: BGH, Urt. v. 22.11.2001 - III ZR 322/00 -, BGHZ 149, 206; Urt. v. 26.01.2006 - I ZR 83/03 - juris). Hätte die Beigeladene zu 1 das Nachrichtenblatt selbst hergestellt und durch eigene Mitarbeiter eine falsche Auskunft erteilt, wäre dies ohne Weiteres zuzurechnen gewesen. Damit ist die Beigeladene zu 1 für die Einhaltung des Redaktionsstatuts verantwortlich (vgl. Haug, in Dietlein/Pautsch, a.a.O., Rn. 28) und damit letztlich für den Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit und die damit einhergehende gesetzwidrige Wahlbeeinflussung.
Eine wie auch immer gelagerte „Exkulpation“, auf die der Beklagte und die Beigeladenen sinngemäß verweisen, wenn sie vortragen, die Beigeladene zu 1 habe den ... im Vorfeld mehrfach auf die gemäß dem Redaktionsstatut zu beachtenden Modalitäten im Zusammenhang mit dem Wahlkampf hingewiesen und habe damit ihrer Überwachungs- und Kontrollpflichten entsprochen, kommt im Bereich der Verwaltungshilfe nicht in Betracht. Die Verwaltung unterliegt auch bei der Übertragung öffentlich-rechtlicher Aufgaben an Privatrechtssubjekte strikt der Gesetzesbindung des Art. 20 Abs. 3 GG und kann sich dieser nicht durch eine Verlagerung der Aufgabenerfüllung in das Privatrecht entziehen. Im Verhältnis zum Bürger haftet die Beigeladene zu 1 daher ausnahmslos für die Beachtung öffentlich-rechtlicher Vorgaben, auch wenn sie diese nicht unmittelbar selbst verletzt hat.
b) Im Rahmen der grundsätzlich gebotenen isolierten Betrachtung der Ursächlichkeit eines Wahlfehlers für das Ergebnis einer Wahl (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.05.2019 - 1 S 581/19 - juris Rn. 36 m.w.N.; zu den Maßstäben im Einzelnen s. bereits oben unter I.1.c)), bestehen hier Zweifel, ob nach der Lebenserfahrung ohne den Wahlfehler die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass es zu einem anderen Wahlergebnis, d.h. im konkreten Fall zu einem zweiten Wahlgang, gekommen wäre.
Der vorzunehmenden Bewertung liegt eine Zusammenschau der Schwere des Verstoßes und der Knappheit des Wahlergebnisses zugrunde. Der hier festgestellte Wahlfehler ist von einigem Gewicht, denn der Kläger konnte seinen Plan, 1.234 seiner Werbeflyer mittels Beilage in das Nachrichtenblatt der Stadt Weinsberg an dem von ihm gewünschten Termin in die Haushalte des Verbreitungsgebiets des Nachrichtenblattes verteilen zu lassen, nicht umsetzen. Es liegt auf der Hand, dass seine Werbe(breiten)wirkung hierdurch geschmälert wurde und einige Haushalte nicht wie von ihm geplant erreicht wurden. Andererseits war die Verteilung von Flyern nur ein Baustein in der Gesamt-Werbestrategie des Klägers, so dass ihre Wirkung nicht isoliert bewertet werden kann. Im Allgemeinen ist die Werbewirkung von Wahlflyern geringer und kurzzeitiger einzuschätzen, als die von Wahlplakaten, die über Wochen im öffentlichen Raum sichtbar aufgestellt sind, oder größeren Wahlwerbeveranstaltungen, über die begleitend in den Medien berichtet wird. Zudem hat der Kläger sich nach der Absage selbst um die Verteilung der Flyer gekümmert, so dass er mit seinem geplanten Werbemittel wenigstens eine gewisse Wirkung erreicht hat.
Wie zuvor festgestellt, übertraf der Beigeladene zu 2 die Grenze der absoluten Mehrheit um 229 Stimmen (und 6,24%). Angesichts der geringeren Werbewirkung einmalig beigelegter Werbeflyer in 1.234 Exemplaren des Nachrichtenblattes der Stadt Weinsberg ist jedoch nach allgemeiner Lebenserfahrung davon auszugehen, dass diese verweigerte Werbemöglichkeit den Wahlausgang nicht derart beeinflusst hat, dass der Beigeladene zu 2 möglicherweise weniger als die für die absolute Mehrheit erforderliche Stimmenanzahl erhalten hätte. Es erscheint unwahrscheinlich, dass die Beilage der Flyer in dem Nachrichtenblatt, das in 1.234 Haushalte verteilt werden sollte, 229 Wähler in der Weise und Wirkung erreicht hätte, dass diese ihre Stimme nicht dem Beigeladenen zu 2 gegeben hätten oder eine entsprechende Anzahl von Nichtwählern zugunsten des Klägers aktiviert hätte, deren Stimmabgabe den Wahlausgang entscheidend beeinflusst hätte. Zum Zeitpunkt der geplanten Verteilung des Nachrichtenblatts am 10.01.2020 lagen noch drei Wochen bis zur Wahl, so dass nicht davon ausgegangen werden kann, dass hier ein wahlentscheidender Einfluss auf die Willensbildung der Wähler entstanden war.
3. Eine weitere gegen ein Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung gem. § 32 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt KomWG liegt in der Veröffentlichung der privaten Unterstützungsanzeige des Herrn ... in der Ausgabe des Nachrichtenblattes der Stadt Weinsberg vom 17.01.2020, denn diese verstieß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit, da sie nicht mit dem Redaktionsstatut für das Nachrichtenblatt in Einklang stand.
a) Der Wahlfehler wurde vom Kläger im fristgerecht eingereichten Einspruchsschreiben vom 13.02.2020 gerügt. Er hat geltend gemacht, ihm sei verschwiegen worden, dass eine Werbeanzeige stadtbekannter Weinsberger Bürger abgedruckt würde. Außerdem habe diese Anzeige nicht veröffentlicht werden dürfen, weil die sog. „heiße Wahlkampfphase“ bereits begonnen habe und der Verlag daher gegen das Neutralitätsgebot verstoßen habe, weil mit den in der Anzeige aufgeführten Bürgern eine gezielte Wahlbeeinflussung zugunsten des Beigeladenen zu 2 betrieben worden sei. Nach den oben (vgl. unter I.1.a) dargestellten Maßstäben hat der Kläger mit diesem Vortrag einen möglichen Wahlanfechtungsgrund in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht rechtzeitig und hinreichend konkretisiert (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.05.2007 - 1 S 567/07 -, juris Rn. 40), denn er bemängelt eine unzulässige Wahlbeeinflussung durch Veröffentlichung einer Unterstützungsanzeige im Nachrichtenblatt und damit einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot.
b) In dem Verstoß gegen das Redaktionsstatut liegt eine Verletzung der Neutralitätspflicht und damit ein Eingriff zu Lasten des Klägers in den Kommunalwahlkampf. Hierdurch wurde der Wettbewerb verfälscht und gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber verstoßen (ausführlich dazu unter I.; vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.05.2019 - 1 S 581/19 - juris Rn. 38; HessVGH, Urt. v. 28.09.2006 - 8 UE 1350/06 - juris Rn. 38; BVerfG, Beschl. v. 17.06.2004 - 2 BvR 383/03 - juris Rn. 232; Beschl. v. 17.04.2008 - 2 BvL 4/05 - juris Rn. 55 jeweils m.w.N.).
In dem Redaktionsstatut heißt es (Seite 3):
„In das Nachrichtenblatt werden nicht aufgenommen:
Bereits aus dem Wortlaut geht eindeutig erkennbar hervor, dass Anzeigen von Privatpersonen in einem politischen Kontext nicht im Nachrichtenblatt aufgenommen werden. Dies entspricht auch der Intention des Redaktionsstatuts, welches Neutralität wahren soll. Das Redaktionsstatut enthält an mehreren Stellen Vorschriften, die die Neutralität des Nachrichtenblattes, v.a. „während der Zeit von Wahlen“ (Nr. 5.5, Seite 3) gewährleisten. So sind Veröffentlichungen unter der Rubrik „Meinungen der Fraktionen“ in einem Zeitraum von drei Monaten vor Wahlen ausgeschlossen (Nr. 5.5, Seite 3). Weiterhin gibt es strenge Regelungen für Anzahl und Zeitpunkt von Wahlwerbung (Nr. 8, Seite 3, ausführlich dazu s. bereits oben). Nach Sinn und Zweck und der Zielrichtung des Redaktionsstatuts spricht daher vieles dafür, dass die eingangs zitierte Regelung (Nr. 2, Seite 3) so zu verstehen ist, dass Wahlwerbeanzeigen mit Ausnahme der Ziffern 6 und 8 im Zusammenhang mit der Kommunal-, Landes- oder Bundespolitik gänzlich aus dem Nachrichtenblatt herausgehalten werden sollen. Denn wären Unterstützungsanzeigen von Privatpersonen ohne jede Einschränkung möglich, wäre es ein leichtes, die den Wahlbewerbern in Nr. 8 (Seite 3) auferlegten Restriktionen zu umgehen und Wahlwerbung von Dritten zugunsten bestimmter Bewerber oder Parteien ohne Begrenzung im Nachrichtenblatt zu platzieren. Ein solches Vorgehen wiederum würde dem Grundgedanken der Neutralität, wie er auch in Nr. 1 (Seite 1) des Nachrichtenstatuts zum Ausdruck kommt und der verbietet, die Grenzen des zulässigen Inhalts über den Anzeigenteil zu umgehen, widersprechen. Somit handelt es sich bei der Anzeige des Herrn ... um eine unzulässige Anzeige einer „Privatperson“ im zeitlichen Zusammenhang mit einem kommunalpolitischen Thema, nämlich der Bürgermeisterwahl der Beigeladenen zu 1 am 02.02.2020.
Eine Unterscheidung zwischen dem amtlichen und nichtamtlichen Teil des Nachrichtenblattes ist auch bei Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Unterstützungsanzeigen nicht angezeigt. Das Redaktionsstatut beansprucht wie bereits oben ausgeführt Geltung für das gesamte Nachrichtenblatt unter Einschluss des Anzeigenteils. Wie zuvor ebenfalls bereits festgestellt, ist der Beigeladenen zu 1 dieser Verstoß gegen das Redaktionsstatut durch den ausführenden ... auch zuzurechnen, da dieser als Verwaltungshelfer bei der Herstellung des gemeindlichen Unterrichtungs- und Veröffentlichungsorgans zur Beachtung des Redaktionsstatuts verpflichtet ist.
c) Bei isolierter Betrachtung des vorbenannten Wahlfehlers besteht hier eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegenden Möglichkeit, dass durch die unzulässige Unterstützungsanzeige das Ergebnis der Wahl beeinflusst werden konnte. Jedenfalls wiegt der Wahlfehler so schwer, dass in Anbetracht der Knappheit des Wahlergebnisses (s.o. I.1.c)bb)) nicht ganz fernliegend ist, dass der Beigeladene zu 2 ohne die Unterstützungsanzeige die Schwelle der absoluten Mehrheit der Stimmen nicht überschritten hätte.
Der Wahlfehler, die gegen das Redaktionsstatut verstoßende Veröffentlichung der privaten Unterstützungsanzeige zugunsten des amtierenden Bürgermeisters (dem Beigeladenen zu 2), ist gewichtig. Die unzulässige Anzeige enthielt die Namen von 71 stadtbekannten Unterstützern des amtierenden Bürgermeisters (des Beigeladenen zu 2), darunter befanden sich zehn Gemeinderäte und neun Ortschaftsräte, die sich für seine Wiederwahl aussprachen. Sie nahm eine halbe Anzeigenseite des Nachrichtenblatts in Anspruch und enthielt ein klares Votum zugunsten des Beigeladenen zu 2. Aufgrund ihrer Aufmachung und ihres Inhalts sprechen gute Gründe dafür, dass sie von vielen Wählern bewusst wahrgenommen und gelesen wurde, und daher eine nicht nur flüchtige Wirkung auf die Willensbildung hinterlassen hat, zumal die aufgelisteten Persönlichkeiten durchaus auch Meinungs-Multiplikatoren sein können. Es erscheint daher nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht völlig ausgeschlossen, dass der Beigeladene zu 2 durch diese massive Werbewirkung zwei Wochen vor der Wahl die zu Erreichung der absoluten Mehrheit erforderliche Stimmenzahl erhalten hat, zumal zu berücksichtigen ist, dass durch die rechtswidrige Unterstützungsanzeige auch die Werbewirkung der eigenen - nach dem Redaktionsstatut zulässigen - Wahlanzeige des Beigeladenen zu 2 unterstrichen und verstärkt wurde.
4. Zwar sind Wahlfehler, wie bereits gezeigt, jeweils isoliert auf ihre möglichen Auswirkungen auf das Wahlergebnis zu betrachten, jedoch müssen diese immer auch in einer Gesamtschau auf ihre Auswirkungen hin beurteilt werden (§ 32 Abs. 1 Satz 1 KomWG). Es wäre realitätsfern, diese nur als einzelne Ereignisse zu würdigen, denn eine Kumulation mehrerer Wahlfehler verstärkt nach allgemeiner Lebenserfahrung die mögliche Auswirkung auf das erzielte Wahlergebnis und kann im Einzelfall auch dazu führen, dass eine Ergebnisrelevanz erst in der Gesamtbetrachtung aller vorliegenden Wahlfehler anzunehmen ist. Nachdem hier die Ergebnisrelevanz bereits aufgrund des Wahlfehlers im Zusammenhang mit der ungleichen Anzahl der aufgestellten Wahlplakate bejaht wurde und auch eine Ergebnisrelevanz im Hinblick auf die unzulässige Unterstützungsanzeige des Herrn ... naheliegt, muss nicht mehr im einzelnen untersucht werden, wie sich der Wahlfehler in Bezug auf die verweigerte Beilage des Flyers in der Zusammenschau auf das Wahlergebnis ausgewirkt hat. Zweifellos haben sich die drei Wahlfehler aber auch in der Gesamtbetrachtung in ihrer Wirkung jedenfalls verstärkt und zu einer konkreten Beeinflussung des Wahlergebnisses geführt.
II. Mit zutreffenden Erwägungen, auf die der Senat gem. § 130b Satz 2 VwGO verweist, hat das Veraltungsgericht festgestellt, dass die vom Kläger in seinem Einspruch vom 13.02.2020 gerügten Wahlfehler im Hinblick auf die Anzeige des Beigeladenen zu 2 in der Sulmtaler Woche am 29.01.2020 und bezüglich der Versendung der E-Mail durch den Beigeladenen zu 2 am 31.01.2020 nicht vorliegen.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO, § 159 Satz 1 i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Der unterlegene Beklagte und die unterlegenen Beigeladenen zu 1 und 2, die jeweils eigene Sachanträge gestellt haben, tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zu einem Drittel.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich.
Beschluss vom 24. Januar 2023
Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 5.000,- EUR festgesetzt.
Die Änderung und Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Das Verwaltungsgericht hat den Streitwert in Anlehnung an den Streitwertkatalog 2013, Nummer 22.1.3, auf 7.500,-- EUR festgesetzt. Dieser sieht für die Anfechtung der Kommunalwahl durch Bürger den Auffangwert von 5.000,-- EUR vor (vgl. Nr. 22.1.1), für die Anfechtung durch eine Partei oder Wählergemeinschaft einen Streitwert von mindestens 15.000,-- EUR (vgl. Nr. 22.1.2) und für die Anfechtung durch einen Wahlbewerber mindestens 7.500,-- EUR (vgl. Nr. 22.1.3). Diesen differenzierenden Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013 folgt der Senat nicht. Vielmehr entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs, bei Wahlanfechtungssachen grundsätzlich den sogenannten Auffangstreitwert nach § 52 Abs. 2 GKG anzunehmen, da der Sach- und Streitstand für eine anderweitige Bestimmung des Streitwerts regelmäßig keine genügenden Anhaltspunkte bietet. Das gilt auch für die Wahlanfechtungsklage eines unterlegenen Wahlbewerbers. Denn auch in diesem Falle findet die Wahlprüfung vorwiegend im öffentlichen Interesse an der Einhaltung wahlrechtlicher Vorschriften statt. Demgegenüber tritt das private Interesse eines Wahlbewerbers am Ausgang der Wahl zurück (Senat, Beschl. v. 09.05.2007 - 1 S 984/07 - NVwZ-RR 2007, 638 m.w.N.; Beschl. v. 18.03.2016 - 1 S 179/15 -).
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 PartG
§ 1 DVO
§ 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 KomWG
§ 32 Abs. 1 KomWG
§ 32 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. KomWG
§ 32 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt KomWG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 KomWG
§ 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 KomWG
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GemO
§ 45 Abs. 2 Satz 2 GemO
§ 33 Abs. 2 Satz 2 StVO
§ 20 Abs. 3 Satz 1, Abs. 1 GemO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 DVO
§ 20 Abs. 3 GemO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 21 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2, 38 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2019, 261, 268
BGHZ 149, 206
NVwZ-RR 2007, 638
7 K 1720/20
1 S 2974/21
1 S 400/81
1 S 1246/86
1 S 581/19
8 UE 1350/06
2 BvR 383/03
2 BvL 4/05
2 BvC 46/14
8 C 7.11
2 BvR 617/84
2 BvE 1/99
8 C 14.02
8 C 14/02
7 B 29/92
2 BvR 523/75
1 S 567/07
VII C 42.72
1 S 1741/96
8 B 92.97
1 S 2266/91
1 BvQ 45/19
16 O 51/04
1 S 1311/83
1 S 965/83
3 S 2491/80
10 S 281/12
III ZR 322/00
I ZR 83/03
1 S 984/07
1 S 179/15