Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-20, Aktenzeichen 15 A 801/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0520.15A801.09.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Antragsverfahrens trägt der Beklagte.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen.
Der geltend gemachte Zulassungsgrund grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) liegt nicht vor. Die diesbezüglich aufgeworfene Frage,
ob § 56 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) vereinbar ist, soweit danach unabhängig von der Anzahl der Ratsmitglieder insbesondere bei Räten mit mehr als 57 Ratsmitgliedern eine Fraktion in kreisangehörigen Städten bereits aus zwei Mitgliedern gebildet werden kann, während in Räten kreisfreier Städte mit 57 Mitgliedern die Fraktionsmindeststärke drei Mitglieder beträgt,
ist nicht klärungsfähig, da sie sich in dem erstrebten Berufungsverfahren nicht stellen würde. Sie ist entscheidungsunerheblich. Das gilt schon deshalb, weil die Regelung des § 56 Abs. 1 GO NRW nicht am Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu messen ist. Weder die Gemeinden selbst noch Fraktionen als Teile des Gemeindeorgans Rat können sich auf Grundrechte berufen. Personen und Vereinigungen im Bereich von Hoheitsträgern sind regelmäßig Adressaten, nicht aber Träger von Grundrechten.
Vgl. zu Gemeinden BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 ‑ 2 BvR 1187/80 ‑, BVerfGE 61, 82 (100 ff.); zu Bundestagsfraktionen Urteil vom 14. Januar 1986 ‑ 2 BvE 14/83 und 4/84 ‑, BVerfGE 70, 324 (362 f.).
Allerdings existiert neben dem grundrechtlichen allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG zum einen ein verfassungsrechtliches Willkürverbot als Element des das Grundgesetz beherrschenden Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 3 GG), das auch im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander gilt,
vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Mai 1992 ‑ 2 BvF 1/88 u. a. ‑, BVerfGE 86, 148 (251),
und zum anderen - wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat ‑ der allgemeine Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der Chancengleichheit, der als objektivrechtliches Rechtsprinzip auch für die Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen Geltung beansprucht und sich bei Zusammenschlüssen von Ratsmitgliedern von der kommunalverfassungsrechtlich gleichen Rechtsstellung jedes Ratsmitgliedes ableitet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 ‑ 15 A 4734/01 ‑, NWVBl. 2003, 309 (311).
Aber selbst wenn die vom Beklagten als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage sich auf diese Ausprägungen des Gleichheitssatzes bezöge, wäre sie nicht klärungsfähig. Für die Frage, ob der Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 über Zuwendungen an Fraktionen zu den sachlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung nach § 56 Abs. 3 GO NRW Rechte der Klägerin verletzt, ist der Status der Klägerin als Fraktion oder Gruppe nämlich unerheblich. Eine Gruppe erhält nach § 56 Abs. 3 Satz 4 GO NRW mindestens eine proportionale Ausstattung, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die die kleinste Fraktion erhält oder erhalten würde. Wäre die Antragstellerin ‑ unter Annahme der Verfassungswidrigkeit der Regelung der Zweiköpfigkeit für Fraktionen im Rat der Stadt X. ‑ keine zweiköpfige Fraktion, sondern nur eine zweiköpfige Gruppe, wie sie es in einer kreisfreien Stadt wäre, würde die hier in Rede stehende Zuwendungsregelung, die die Klägerin von den Personal- und Sachzuwendungen für dreiköpfige Fraktionen vollständig ausschließt, die Klägerin schon in ihren Rechten aus § 56 Abs. 3 Satz 4 GO NRW verletzen, ohne dass es zusätzlich des Rückgriffs auf den Grundsatz der Chancengleichheit für die Differenzierung zwischen zwei- und dreiköpfigen Fraktionen bedürfte.
Da die verfassungsrechtliche Zulässigkeit unterschiedlicher Fraktionsmindeststärken bei kreisangehörigen Gemeinden einerseits und kreisfreien andererseits somit für die Frage der Rechtmäßigkeit der hier in Rede stehenden Regelung über Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung keine Bedeutung hat, kommt es auch nicht darauf an, ob die Kreisangehörigkeit ein taugliches Differenzierungskriterium für die gesetzliche Regelung der Fraktionsmindeststärke ist.
Gleiches gilt für die weiter als grundsätzlich aufgeworfene Frage,
ob der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG es gebietet, eine aus zwei Mitgliedern nach der Gesetzesänderung neu gebildete Fraktion im Rat einer kreisangehörigen Stadt ebenfalls mit Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern und Sachzuwendungen auszustatten, wenn dies für aus drei Mitgliedern bereits bestehende Fraktionen im Rat einer kreisangehörigen Stadt der Fall ist, obgleich in vergleichbar strukturierten Räten kreisfreier Städte einem Zusammenschluss aus zwei Ratsmitglieder nicht einmal der Fraktionsstatus gewährt werden muss.
Wie oben ausgeführt, spielt es für die Frage der hier in Rede stehenden Zuwendungsregelung keine Rolle, ob es sich bei der Klägerin um eine Fraktion oder Gruppe handelt. Auch der Sache nach ist die aufgeworfene Frage nicht klärungsbedürftig, da sie sich ohne weiteres im Sinne des angegriffenen Urteils beantwortet. Gerade die gesetzliche Regelung zur Gruppenfinanzierung spricht für die Richtigkeit der auf den Unterschied in der Personenzahl von zwei- und dreiköpfigen Fraktionen abstellenden Überlegung des Verwaltungsgerichts. Es gibt keinen vernünftigen Grund, warum in einer kreisangehörigen Stadt eine zweiköpfige Fraktion gegenüber einer dreiköpfigen Fraktion schlechter gestellt werden dürfte als eine zweiköpfige Gruppe gegenüber einer dreiköpfigen Fraktion in einer kreisfreien Stadt.
Schließlich kommt auch der aufgeworfenen Frage, auf welchen Zeitpunkt für die Feststellungsklage abzustellen sei, keine grundsätzliche Bedeutung zu, da sie nicht klärungsbedürftig ist. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend und - wie es der Beklagte auch fordert - auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abgestellt. Das ergibt sich bereits daraus, dass es feststellt, dass der angegriffene Beschluss rechtswidrig "ist" und nicht etwa nur rechtswidrig "war". Auch unter Zugrundelegung der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung hat es jedoch ein Vertrauen der dreiköpfigen Fraktionen auf Beibehaltung des bisherigen Zuwendungssystems als nicht schutzwürdig angesehen.
Der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nicht gegeben. Der Beklagte hat keinen tragenden Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des angegriffenen Urteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt. Für die vorstehend aufgeworfenen Fragen ergibt sich dies aus den Ausführungen zur fehlenden Klärungsfähigkeit und -bedürftigkeit. Aber auch die Ausführungen des Beklagten zum Schutz des Vertrauens der dreiköpfigen Fraktionen auf den Fortbestand des bisherigen Zuwendungssystems vermögen keine ernstlichen Zweifel zu begründen.
Es bedarf hier keiner Klärung, wie weit das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 1983 ‑ 1 BvR 1019/82 ‑, BVerfGE 63, 215 (223),
verlangt, ein Vertrauen in den Bestand eines Grundsatzbeschlusses zu Zuwendungen nach § 56 Abs. 3 GO NRW bei der Änderung eines solchen Beschlusses zu beachten. Es ist schon zweifelhaft, ob ein Vertrauen auf den Bestand eines derartigen Grundsatzbeschlusses selbst in einer Haushaltsperiode schutzwürdig ist, wenn die Zuwendungen in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan ausgewiesen sind (§ 56 Abs. 3 Satz 2 GO NRW). Denn Ansprüche Dritter werden durch den Haushaltsplan nicht begründet (§ 79 Abs. 3 Satz 3 GO NRW). Jedenfalls ist aber ein Vertrauen auf den Fortbestand eines Grundsatzbeschlusses über Zuwendungen an Fraktionen über die Haushaltsperiode hinaus unter keinen Umständen schutzwürdig. Der Rat hat es selbstverständlich in der Hand, von sich aus ungeachtet einer möglicherweise früher einmal vorhandenen Absicht einer länger andauernden gleichbleibenden Zuwendungspraxis in Zukunft davon abzuweichen. Einen allgemeinen Anspruch auf Fortbestand von Planung gibt es nicht.
Vgl. Grzeszick, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., § 45 Rn. 15; vgl. auch dazu, dass ein Subventionsempfänger selbst bei bisheriger jahrelanger Förderung kein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand der Förderung im nächsten Haushaltsjahr hat, OVG NRW, Beschluss vom 13. September 2002 ‑ 15 B 1565/02 ‑, S. 7 des amtlichen Umdrucks.
Darüber hinaus kann der Rat - wie hier - kraft Gesetzes verpflichtet sein, seine bisherige Zuwendungspraxis zu ändern. Ein Vertrauen auf den Fortbestand der einmal begründeten Zuwendungspraxis ist auch vor diesem Hintergrund veränderbarer rechtlicher Rahmenbedingungen nicht schutzwürdig. Die Erwägungen des Beklagten, warum sich die Fraktionen aus Kontinuitätsgründen auf eine Förderung nach der bisherigen Zuwendungspraxis bis zum Ende der Wahlperiode eingestellt hätten, lässt ein möglicherweise bestehendes Vertrauen nicht als schutzwürdig erscheinen. Es ist ein allgemeines Phänomen, dass sich Zuwendungsempfänger gerne auf eine möglichst langanhaltende und jedenfalls nicht verminderte Förderung einrichten möchten. Ein solches Vertrauen auf den Immobilismus einer Zuwendungspraxis ist unverträglich mit der notwendigen Entscheidungsfreiheit der Gemeinde, früher getroffene Entscheidungen für die Zukunft an veränderte Bedingungen oder einen veränderten politischen Willen anpassen zu können. Ein derartiges Vertrauens in den Fortbestand einer früheren begünstigenden Regelung ist nicht schutzwürdig.
Wie sich aus Vorstehendem ergibt, lassen sich die aufgeworfenen Fragen ohne weiteres bereits im Antragsverfahren beantworten, ohne dass es der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedürfte. Der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund besonderer rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt daher auch nicht vor.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 56 Abs. 1 der Gemeindeordnung
§ 56 Abs. 1 GO NRW
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 4 GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 79 Abs. 3 Satz 3 GO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 61, 82
BVerfGE 70, 324
BVerfGE 86, 148
BVerfGE 63, 215
2 BvE 14/83
2 BvF 1/88
15 A 4734/01
1 BvR 1019/82
15 B 1565/02