Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-04-12, Aktenzeichen 19 A 1303/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0412.19A1303.00.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 8.000,- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist abzulehnen, weil die Voraussetzungen für eine Zulassung gemäß §§ 124 Abs. 2, 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht erfüllt sind.
Ernstliche Zweifel an der (Ergebnis-) Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor bzw. sind nicht im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO dargelegt.
Die Klage mit dem Hauptantrag der Klägerin,
"das Hausverbot des Beklagten in der Gestalt der Verfügung vom 12. August 1999 aufzuheben",
ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig. Die Klageabweisung ist jedoch im Ergebnis nicht zu beanstanden, weil die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) unbegründet ist.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei dem vorliegenden Verfahren um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt. Ob das Hausverbot eines Trägers öffentlicher Verwaltung dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuordnen ist, richtet sich danach, welche Rechtsnormen die Rechtsbeziehungen der Beteiligten und damit das Hausverbot prägen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Februar 1998 - 25 E 960/97 -, NVwZ-RR 1998, 595 (596), und 8. Oktober 1997 - 25 B 2208/97 -, NJW 1998, 1425 (1425); Kopp, VwGO, 12. Auflage, 2000, § 40 Rdn 22, m. w. N.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob die durch das Hausverbot abgewendete Störung anlässlich der Verfolgung öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Interessen des Adressaten des Hausverbots erfolgte. Entscheidend ist vielmehr auf den Zweck des Hausverbots abzustellen. Danach liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, wenn das Hausverbot der Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der Sicherheit und Ordnung der öffentlichen Anstalt bzw. der ordnungsgemäßen Erfüllung der durch die Widmung vorgegebenen öffentlich-rechtlichen Zweckbestimmung der Anstalt dient. Eine privatrechtliche Streitigkeit liegt demgegenüber vor, wenn das Hausverbot der Abwehr von Eigentums- und Besitzstörungen dient.
Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 188/96 -, NWVBl 1989, 91; VG Düsseldorf, Beschluss vom 12. Mai 2000 - 1 L 963/00 -, NWVBl 2001, 69 (69), jeweils m. w. N.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze liegt hier eine öffentlich- rechtliche Streitigkeit vor, weil das Hausverbot nach der Verfügung der Schulleiterin der L. -Grundschule vom 12. August 1999 ausdrücklich zu dem Zweck erlassen worden ist, einen reibungslosen und ordnungsgemäßen Schulbetrieb zu gewährleisten, und damit der Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Zweckbestimmung der Schule, Schüler zu erziehen und zu bilden (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LVerf NRW, § 1 Abs. 1 SchOG NRW), dient.
Die Klägerin ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Das Hausverbot, das die Schulleiterin auf der Grundlage des in §§ 20 Abs. 2 Satz 7 SchVG NRW, 47 Abs. 2 ASchO NRW und nach § 23 Abs. 1 Satz 1 der Allgemeinen Dienstordnung für Lehrer und Lehrerinnen, Schulleiter und Schulleiterinnen an öffentlichen Schulen im Auftrag des Beklagten erlassen hat, greift in Rechte der Klägerin ein. Ihr wird durch das Hausverbot vom 30. April 1997 in der Fassung der Änderungsverfügung der Schulleiterin vom 12. August 1999 und den Erklärungen des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht die ihr zuvor eingeräumte Befugnis genommen, das Schulgrundstück und -gebäude auch während des Schulbetriebs zu betreten.
Unbeschadet der Frage, ob und in welchem Umfang die Stadt E. als Schulträger oder die Schulleiterin der L. - Grundschule ausdrücklich oder schlüssig Besuchern der Grundschule, die - wie die Klägerin - der Anstaltsgewalt nicht unterliegen, weil sie das Schulgrundstück und -gebäude nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Zweck der Schule, Schüler zu erziehen und zu bilden, betreten und deshalb aus dem Widmungszweck der Schule kein Betretungsrecht herleiten können, generell ein Besuchsrecht, etwa zur Kontaktaufnahme mit der Schulleitung, erteilt haben,
vgl. zur Befugnis, Nichtberechtigten auf Grund des Hausrechts allgemein oder im Einzelfall den Zutritt zu einer öffentlichen Anstalt zu gewähren: Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 16. März 2000 - 2 M 1/100 -, NJW 2000, 3440 (3441), m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 10. Januar 1975 - IV A 295/73 -, OVGE 20, 215 (218),
ist der Klägerin ein solches Besuchsrecht jedenfalls durch schlüssiges Verhalten der Schulleiterin erteilt worden. Die Klägerin hat unstreitig in der Vergangenheit mehrfach das Schulgrundstück und -gebäude betreten, um sich bei der Schulleiterin und anderen Bediensteten der Schule über spielende Kinder auf dem Schulhof zu beschweren. Dabei hat auch die Schulleiterin selbst nach ihrem Schreiben an das Schulverwaltungsamt des Beklagten vom 13. November 1998 mit der Klägerin gesprochen. Dass der Klägerin bei dieser Gelegenheit durch die Schulleiterin, die die häufigen Besuche der Klägerin kannte, oder bei ihren weiteren in der Vergangenheit erfolgten Besuchen der Schule durch die Schulleiterin oder anderen Bediensteten der Schule ausdrücklich erklärt worden ist, dass sie kein Recht habe, das Schulgrundstück und -gebäude zu betreten, lässt sich den vorliegenden Unterlagen nicht entnehmen. Vor diesem Hintergrund durfte die Klägerin nach den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsätzen von Treu und Glauben das Verhalten der Schulleiterin, die häufigen Besuche der Klägerin nicht von vornherein unter Hinweis auf das fehlende Betretungsrecht zu unterbinden, dahin verstehen, dass es ihr gestattet sei, das Schulgrundstück und -gebäude zur Geltendmachung von Beschwerden zu betreten. Ob die Schulleiterin das Bewusstsein hatte, durch ihr Verhalten der Klägerin ein Besuchsrecht einzuräumen, ist rechtlich unerheblich. Auch bei schlüssigem Verhalten liegt trotz fehlenden Erklärungsbewusstseins (Rechtsbindungswillens, Geschäftswillens) eine - schlüssige - Willenserklärung vor, wenn der Erklärende bei Anwendung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt hätte erkennen und vermeiden können, dass sein Verhalten nach Treu und Glauben als Willenserklärung aufgefasst werden durfte, und wenn der Erklärungsempfänger das Verhalten des Erklärenden auch tatsächlich so verstanden hat.
BGH, Urteil vom 2. November 1989 - IX ZR 197/98 -, NJW 1990, 454 (456), m. w. N.
So liegt es hier. Für die Schulleiterin war erkennbar, dass ihr Verhalten, die häufigen Besuche der Klägerin nicht von vornherein unter Hinweis auf das fehlende Betretungsrecht zu unterbinden, von der Klägerin so verstanden würde, dass es ihr auch in Zukunft gestattet sei, das Schulgrundstück und -gebäude zu betreten, um sich bei der Schulleitung oder den übrigen Bediensteten der Schule über die auf dem Schulhof spielenden Kinder zu beschweren.
Die Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet. Das Hausverbot vom 30. April 1997 in der Fassung der Änderungsverfügung vom 12. August 1999 ist unter Berücksichtigung des in der Änderungsverfügung zum Ausdruck kommenden Zwecks und der Erklärung des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Seinem Inhalt nach ist das mit dem Hauptantrag angefochtene Hausverbot auf die Zeit des Schulbetriebs beschränkt. Bei verständiger Würdigung folgt dies bereits aus der Hervorhebung, das Verbot diene "der Gewährleistung eines reibungslosen und ordnungsgemäßen Schulbetriebs". Jedenfalls hat der Vertreter des Beklagten nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf S. 6 des Abdrucks des angefochtenen Urteils in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erklärt, dass sich das Hausverbot auf "die Zeiten des reinen Schulbetriebs" beschränkt. Damit ist das uneingeschränkte Hausverbot vom 30. April 1997 jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zweifelsfrei insoweit aufgehoben worden, als es über die Teilnahme an Wahlen und kulturellen Veranstaltungen in der Schule hinaus weiter gehend auch die übrige Zeit nach Beendigung des Schulbetriebs betraf. Ernstliche Zweifel an den Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf S. 6 des Abdrucks des angefochtenen Urteils hat die Klägerin im Übrigen nicht im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO dargelegt. Darauf, ob dem Vertreter des Beklagten, wie die Klägerin vorträgt, die in der mündlichen Verhandlung abgegebene Erklärung seitens des Gerichts "in den Mund gelegt" worden ist, kommt es nicht an; dies würde an dem eindeutigen Erklärungsgehalt nichts ändern.
Rechtsgrundlage des Hausverbots sind, wie ausgeführt, §§ 20 Abs. 2 Satz 7 SchVG NRW, 47 Abs. 2 ASchO NRW. Nach diesen Vorschriften steht der Erlass eines Hausverbots im Ermessen des Inhabers des Hausrechts oder der von ihm mit der Ausübung des Hausrechts beauftragten Personen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Mai 1996 - 19 B 471/96 -.
Voraussetzung für eine fehlerfreie Ermessensausübung ist, dass sich das Hausverbot im Rahmen des Zwecks der Schule als einer öffentlichen Anstalt hält und die allgemeinen Regeln über den pflichtgemäßen Ermessensgebrauch durch Verwaltungsbehörden beachtet sind.
Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 16. März 2000 - 2 M 1/100 -, NJW 2000, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 10. Januar 1975 - IV A 295/73 -, a.a.O.; VG Minden, Urteil vom 6. August 1998 - 10 K 4187/97 -, NVwZ-RR 1999, 334 (335 f.), m. w. N.
Das ist hier der Fall.
Das Hausverbot ist zur Gewährleistung des Zwecks der Schule, Schüler zu erziehen und zu bilden, gerechtfertigt. Dabei kann offen bleiben, ob die Klägerin, wie die Schulleiterin geltend macht, am 27. Januar 1997 auf dem Schulgrundstück die Hausmeisterin der Schule sogar beleidigt hat. Die Klägerin hat in der Vergangenheit mehrfach den Schulbetrieb gestört. Sie hat mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 22. April 1999 selbst eingeräumt, dass sie mehrfach während des Schulbetriebes das Schulgrundstück und - gebäude betreten hat, um sich über spielende Kinder zu beschweren, und dass sie beim Vortragen ihrer Beschweren "hartnäckig" geworden ist. Diese Hartnäckigkeit äußerte sich nach dem insoweit unwidersprochen gebliebenen Schreiben der Schulleiterin vom 13. November 1998 beispielsweise darin, dass die Klägerin an einem von der Schulleiterin nicht näher bezeichneten Tag am Ende der großen Pause im Schulgebäude erschien, sich bei der Schulleiterin und einer weiteren Lehrerin über angeblich von den Schülern auf ihr Grundstück geworfene Stöcke beschwerte und das Gespräch fortsetzen wollte, obwohl durch einen Gong das Ende der Pause angezeigt worden war und die Schulleiterin sie ausdrücklich auf den Beginn des Unterrichts hingewiesen und zum Verlassen des Schulgeländes aufgefordert hatte. Hierauf reagierte die Klägerin jedoch nicht. Ein weiteres ebenfalls unwidersprochen gebliebenes Beispiel für die hartnäckige Verfolgung persönlicher Interessen ohne Rücksicht auf den laufenden Schulbetrieb ist nach dem Schreiben der Schulleiterin vom 13. November 1998 ein Telefongespräch der Klägerin mit der Hausmeisterin der Schule. In diesem Telefongespräch verlangte sie, die Schulleiterin "auf der Stelle" zu sprechen, obwohl ihr die Hausmeisterin mitgeteilt hatte, dass sich die Schulleiterin zum Unterricht begeben hatte. Die Klägerin entgegnete daraufhin "energisch", dass ihr Gespräch wichtiger sei als der Unterricht. Angesichts dieser Hartnäckigkeit und Uneinsichtigkeit der Klägerin, von denen sie sich auch im Zulassungsverfahren nicht distanziert hat, sind weitere Störungen des Schulbetriebes durch die Klägerin nicht ausgeschlossen und deshalb das Hausverbot für die Zeit des Schulbetriebs zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Erfüllung des Zwecks der Schule gerechtfertigt.
Die allgemeinen Grenzen für den pflichtgemäßen Ermessensgebrauch sind ebenfalls beachtet. Mit der zeitlichen Begrenzung des Hausverbots ist insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt. Schutzwürdige Interessen der Klägerin an einem Betreten des Schulgrundstücks, die dem öffentlichen Interesse an einem störungsfreien Schulbetrieb vorgehen, sind für die Zeit des Schulbetriebs nicht ersichtlich. Während des Schulbetriebs kann sie sich telefonisch an die Schule oder das Schulverwaltungsamt des Beklagten wenden, um eventuelle Beschwerden geltend zu machen. Von diesen Möglichkeiten hat sie auch in der Vergangenheit bereits Gebrauch gemacht. Sollte auf Grund telefonischer Beschwerden der Klägerin eine unverzügliche Beseitigung etwaiger Störungen durch spielende Kinder bereits während des Schulbetreibes - etwa in einer Pause oder Freistunde - im Einzelfall nicht erreicht werden können, so hat die Klägerin dies mit Rücksicht auf das höherwertige öffentliche Interesse an einem reibungslosen und ordnungsgemäßen Schulbetrieb hinzunehmen.
Das Verwaltungsgericht hat auch zu Recht die mit dem Hilfsantrag verfolgte Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO abgewiesen. Ernstliche Zweifel an der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Fortsetzungsfeststellungsklage sei unzulässig, weil die Klägerin kein berechtigtes Interesse an der von ihr begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit des uneingeschränkten Hausverbots vom 30. April 1997 habe, sind nicht im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO dargelegt und auch im Übrigen nicht gegeben.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend eine Wiederholungsgefahr mit der Begründung verneint, es sei weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass gegenüber der Klägerin erneut ein uneingeschränktes Hausverbot erlassen werden könnte. Hiergegen hat die Klägerin nicht im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 4 schlüssige Gegenargumente angeführt.
Vgl. zu dieser Anforderung: BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl 2000, 1458 (1459).
Sie trägt im Zulassungsantrag lediglich vor, es sei "die Wiederholungsgefahr" erneuter Störungen ihrer Interessen durch den Schulbetrieb zu besorgen. Dieser Vortrag ist unschlüssig, weil unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr für den von der Klägerin gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag ein berechtigtes Feststellungsinteresse nur dann in Betracht kommt, wenn konkret abzusehen ist, dass unter den im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten erneut ein unbeschränktes Hausverbot erlassen werden könnte. Dafür hat die Klägerin keinerlei Anhaltspunkte aufgezeigt.
Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann auch nicht aus einem Rehabilitierungsinteresse der Klägerin hergeleitet werden. Ein solches Interesse ist nur dann gegeben, wenn sie durch das uneingeschränkte Hausverbot, dessen Begründung oder durch die Umstände des Erlasses des uneingeschränkten Hausverbots noch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über die Fortsetzungsfeststellungsklage erheblich beeinträchtigt ist und die fortwirkenden Benachteiligungen nur durch eine gerichtliche Entscheidung ausgeglichen werden können.
Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 4. März 1976 - I WB 54.74 -, BVerwGE 53, 134 (138); OVG NRW, Beschlüsse vom 9. März 2000 - 19 A 364/99 -, und 13. März 1996 - 19 A 4313/94 - .
Eine dahingehende fortwirkende Benachteiligung der Klägerin ist weder ersichtlich noch substantiiert vorgetragen. Soweit sie pauschal geltend macht, das Hausverbot in seiner ursprünglichen Fassung diskriminiere sie, weil gegenüber ihren Nachbarn kein Hausverbot erlassen worden sei und weil ihre Rechte aus Art. 2 Abs. 1, 38 Abs. 2 GG beeinträchtigt worden seien, fehlt die Darlegung konkreter fortwirkender Nachteile, die nur durch eine gerichtliche Entscheidung ausgeglichen werden könnten. Der weitere Vortrag der Klägerin, in der Presse sei darüber berichtet worden, dass wegen der vom Schulhof ausgehenden Belästigungen verwaltungsgerichtliche Verfahren anhängig seien, lässt nicht hinreichend erkennen, dass (auch) über das uneingeschränkte Hausverbot in der Presse berichtet worden ist und welche konkreten fortwirkenden Nachteile der Klägerin sich daraus ergeben. Im Übrigen bedarf es einer gerichtlichen Entscheidung zum Ausgleich etwaiger fortwirkender Benachteiligungen der Klägerin deshalb nicht, weil einem - unterstellten - Rehabilitationsinteresse der Klägerin dadurch Genüge getan worden ist, dass die Schulleiterin durch Änderungsverfügung vom 12. August 1999 und der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht das uneingeschränkte Hausverbot vom 30. April 1997 von sich aus teilweise aufgehoben haben, obwohl eine Änderung der Sach- und Rechtslage nicht eingetreten ist. Sie haben damit insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Klägerin ersichtlich die Möglichkeit gegeben sein muss, ihr Wahlrecht auszuüben, hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass das uneingeschränkte Hausverbot nicht zu dem in der Änderungsverfügung vom 12. August 1999 genannten Zweck der Gewährleistung eines reibungslosen und ordnungsgemäßen Schulbetriebs erforderlich war.
Einer Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO steht entgegen, dass die Klägerin ihre Aufklärungsrüge nicht entsprechend den Anforderungen des § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO dargelegt hat. Die erfolgreiche Rüge der Verletzung des verwaltungsprozessualen Untersuchungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) setzt unter anderem die Darlegung voraus, welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären.
Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 6. März 1995 - 6 B 81.94 -, Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO, Nr. 265, S. 8 (9).
Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen der Klägerin nicht. Sie hat im Zulassungsantrag nicht dargelegt, welche Feststellungen das Verwaltungsgericht bei Durchführung der von der Klägerin für erforderlich gehaltenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen hätte. Sie trägt in diesem Zusammenhang lediglich vor, bei einer weiteren Sachverhaltsaufklärung sei eine andere Sachentscheidung nicht ausgeschlossen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 2 Satz 7 SchVG
§§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 GKG
§ 124 Abs. 2, 124 a Abs. 1
Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§
1 Abs. 1 SchOG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 20 Abs.
2 Satz 7 SchVG
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 86 Abs. 1
VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 3
Satz 2 GKG
Art. 2 Abs.
1, 38 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998, 595
NJW 1998, 1425
NJW 2000, 3440
NJW 1990, 454
NVwZ-RR
1999, 334
DVBl 2000, 1458
BVerwGE 53, 134
25 E 960/97
25 B 2208/97
15 A 188/96
1 L
963/00
2 M 1/10
IV A 295/73
IX ZR
197/98
19 B 471/96
10 K 4187/97
1 BvR 830/00
I WB 54.74
19 A
364/99
19 A 4313/94
6 B 81.94