Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-23, Aktenzeichen 6 A 1163/20
ECLI: ECLI:DE:VGSTADE:2022:1123.6A1163.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rücknahme der Bewilligung und die Rückforderung von Direktzahlungen für 2018.
Der Kläger ist Landwirt und bewirtschaftet einen Betrieb in I.. Er hatte für 2018 einen Sammelantrag für insgesamt 108,6162 ha (108,7027 ha korrigierte Fläche) gestellt.
Am 12. Dezember 2018 fand eine Prüfung des Gesamtbestands im Betrieb des Klägers statt. Dort stellte der Prüfdienst der Beklagten Cross-Compliance Verstöße in der Tierhaltung des Klägers fest, und zwar hinsichtlich der Prüfkriterien:
Kennzeichnung: 2 kennzeichnungspflichtige Tiere waren ohne Ohrmarken,
Anzahl der Tiere, die zwei Ohrmarken tragen müssten, mit nur einer Ohrmarke: 45 Tiere hatten nur eine Ohrmarke ("konform CC") und 1 Tier hatte nur eine Ohrmarke ("konform VVVO").
Bestandsregister: Das Bestandsregister war nicht aktuell, vollständig und chronologisch geführt. Im Register waren 531 Tiere, 1 Tier war nicht im Register geführt, 3 Tiere waren im Register geführt, aber nicht vorhanden. Daraus ergaben sich 4 Bestandsregisterverstöße.
Datenbank HIT: In der Datenbank waren 531 Tiere erfasst, 28 waren nicht in der HIT-Datenbank gemeldet - aber innerhalb der Meldefrist, 1 Tier war nicht in der HIT-Datenbank - Meldefrist überschritten, 31 Tiere waren nicht im Bestand - innerhalb der Meldefrist, 3 Tiere waren nicht im Bestand - Meldefrist überschritten. Daraus ergaben sich 4 HIT-Meldeverstöße.
Verfristete Meldungen (übermäßige Anzahl behobener Meldeverstöße): es waren 132 Meldungen, 18,50 Prozent aller Meldungen, verfristet.
Im Kontrollbericht ist dazu ausgeführt:
Verstoß gegen Kennzeichnung (GAB 7 PK 01)
1 %
Nein
Verstoß gegen Anzahl Tiere, mit 1 OM, die 2 OM tragen müssen (GAB 7 PK 02)
Verstoß Bestandsregister (GAB 7 PK 03)
Ja
Verstoß Datenbank HIT (GAB 7 PK 04)
Verstoß übermäßige Anzahl behobener Meldeverstöße (GAB 7 PK 05)
Verstoß Anzeigepflicht (GAB 7 PK 08)
0 %
Als Gesamtbewertung ist eingetragen: Verstoß 1 % (wenn Kontrolle gestattet)
Vorsatz 45 %
sowie: Datum der Fertigstellung: 17. Dezember 2018.
Dazu ist ersichtlich, dass die fahrlässigen Verstöße als "leicht" bewertet wurden und dass damit der automatisierte Vorschlag übernommen wurde. Bei den übrigen Verstößen ist ebenfalls eine Bewertung als "leicht" eingetragen, aber der automatisierte Vorschlag nicht übernommen. Stattdessen ist als fachliche Bewertung jeweils "Vorsatz" angekreuzt und zur Begründung bei der Bewertung des Verstoßes bei dem Prüfkriterium "Bestandregister" angegeben: "Wiederholung nach Vorsatz aus 2017. Keine Besserung in diesem Prüfkriterium zu erkennen.", bei den Prüfkriterien "Datenbank" und "Meldeverstöße" ist jeweils als Begründung bei der Bewertung des Verstoßes angegeben: "Wiederholung nach Vorsatz aus 2017. Keine Verbesserung nach Vor-Ort-Kontrollen aus den Vorjahren. Zu erkennen Antragsteller wurde mehrfach auf die Problematik hingewiesen." Als Begründung für die Annahme von Vorsatz ist angegeben: "Mehrfache Wiederholung Bestandsregister + Datenbank wurde 2017 bereits mit Vorsatz geahndet. Wiederholende Meldeverfristungen in 2018 mit Vorsatz sanktioniert. Antragsteller ist mehrfach bei VOK in den Vorjahren auf die Einhaltung hingewiesen." Außerdem ist als Begründung für den Bewertungsvorschlag "45 %" eingetragen: "Verstöße bereits 2017 mit 25 % sanktioniert (Vorsatz) keine Besserung im Bereich Datenbank und Bestandsregister zu erkennen. Im Abschlussgespräch zeigte sich der Antragsteller wenig einsichtig. Er teilte uns mit, dass es schwierig sei die Fehler künftig in seinem Unternehmen zu vermeiden."
Am 13. Dezember 2018 bewilligte die Beklagte dem Kläger als Direktzahlungen für 2018 Basisprämie (19 318,57 Euro), Umverteilungsprämie (1 985,98 Euro), Greeningprämie (8 825,12 Euro) und eine Erstattung aus Mitteln der Haushaltsdisziplin des EGFL von 395,09 Euro, insgesamt 30 524,76 Euro. Dabei ist als Sanktion lediglich eine Flächensanktion von 1,6055 ha nach Artikel 28 Absatz 3 VO der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 "der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance" (im Bescheid versehentlich als VO 640/2017 zitiert) berücksichtigt. Von der bewilligten Zahlung sind wegen Pfändungen, Aufrechnungen und Abtretungen Abzüge gemacht worden, und zwar von 19 318,57 Euro, 1 985,98 Euro, 8 825,12 Euro und 395,00 Euro, insgesamt also über den Gesamtbetrag von 30 524,67 Euro.
Mit Schreiben vom 29. April 2019 hörte die Beklagte den Kläger zu der Absicht an, den Bewilligungsbescheid vom 13. Dezember 2018 für die Basisprämie über 9 852,47 Euro, für die Umverteilungsprämie über 1 012,85 Euro, für die Greeningprämie über 4 500,81 Euro und für die Erstattung aus Mitteln der Haushaltsdisziplin über 201,50 Euro aufzuheben und vom Kläger 15 567,63 Euro zurückzufordern. Grund dafür sollten die Verstöße sein, die bei der Kontrolle am 12. Dezember 2018 festgestellt worden waren.
Der Kläger machte demgegenüber geltend, dass die Kürzung in keinem Verhältnis zu den vorgeworfenen Verstößen stehe. Das Wohl der Tiere sei gesichert und es werde alles getan, um einen geordneten Ablauf der Viehhaltung zu gewährleisten. Der ständige Verlust der Ohrmarken sei eine "Herausforderung an die Arbeitsorganisation". Den ständigen Verlust habe bisher noch keine Beratung durch außerbetriebliche Fachleute ursächlich klären können. Selbstverständlich werde daran gearbeitet, die Organisation der gesamten Tiermeldungen fehlerfrei zu stellen. Die Höhe der Rückforderung gefährde die Existenz des Betriebs.
Am 17. Mai 2019 hob die Beklagte den Bewilligungsbescheid für die Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018 teilweise auf, und zwar über insgesamt 15 567,63 Euro (9 852,47 Euro Basisprämie, 1 012,85 Euro Umverteilungsprämie, 4 500,81 Euro Greeningprämie und 201,50 Euro Erstattung aus Mitteln der Haushaltsdisziplin des EGFL) und forderte diese 15 567,63 Euro, zuzüglich Zinsen, zurück. Auf die Erhebung von Kosten verzichtete die Beklagte, weil die Daten der Kontrolle vom 12. Dezember 2018 zu spät erfasst worden waren, um die CC-Sanktion gleich bei der Bewilligung zu berücksichtigen.
Die Beklagte begründete das damit, dass nach Artikel 97 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates" Verwaltungssanktionen zu verhängen seien, weil Verstöße gegen Cross-Compliance-Vorschriften im Sinn des Artikel 93 VO 1306/2013 festgestellt worden seien.
Bei den Verstößen hinsichtlich der Prüfkriterien "Bestandsregister" und "Datenbank" habe es sich um wiederholte vorsätzliche Verstöße gehandelt. Für derartige Verstöße sei 2014 ein Mahnbrief verschickt worden und es seien 2016 und 2017 vorsätzliche Verstöße festgestellt worden. Diese seien mit Kürzungssätzen von 20 Prozent und 35 Prozent eingestuft worden. Die Verstöße hinsichtlich des Prüfkriteriums "übermäßige Anzahl behobener Meldeverstöße" seien ebenfalls als vorsätzliche Verstöße bewertet worden. Für die vorsätzlichen Verstöße sei ein Kürzungssatz von 45 Prozent angewendet worden. Die Verstöße hinsichtlich der Prüfkriterien "Kennzeichnung" sowie "Anzahl der Tiere, die zwei Ohrmarken tragen müssten, mit nur einer Ohrmarke", seien fahrlässige erste Wiederholungsverstöße. Bei diesen sei die Einstufung mit dem Faktor 3 zu erhöhen. Das ergebe für jeden Verstoß (1 % x 3 =) 3 Prozent und für die beiden Verstöße zusammen damit 6 Prozent. Zuzüglich der 45 Prozent für die übrigen Verstöße ergebe sich eine CC-Kürzung von 51 Prozent:
Bewilligt
19 318,57
1 985,98
8 825,12
395,00
CC-Kürzung
9 852,47
1 012,85
4 500,81
201,50
Beihilfe
9 466,10
973,13
4 324,31
193,59
Rückforderung
-9 852,47
-1 012,85
-4 500,81
-201,50
-15 567,63
Rechtsgrundlage für die Rücknahme sei § 10 Absatz 1 des Marktorganisationsgesetzes (MOG). Über den Rückforderungsbetrag sei der Bewilligungsbescheid rechtswidrig, weil insoweit die Bewilligungsvoraussetzungen nicht vorgelegen hätten. Der Kläger könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Denn die Überzahlungen seien nicht auf einen Behördenirrtum zurückzuführen.
Am 14. Juni 2019 legte der Kläger Widerspruch ein: Der Kläger habe das eine Tier nicht abmelden können, das im Bestand nicht mehr vorhanden gewesen sei. Denn er habe nicht mehr belegen können, wann und wie das Tier den Bestand verlassen habe. Es sei zu vermuten, dass es in die Tierkörperbeseitigungsanstalt gegangen sei. Dem Bescheid sei nicht klar zu entnehmen, wie der Gesamtkürzungssatz von 51 Prozent zustande gekommen sei. Wenn die Verstöße zum Bestandsregister, zur Datenbank und zur übermäßigen Anzahl behobener Meldeverstöße jeweils mit 15 Prozent eingestuft worden sein sollten, wäre das zu korrigieren. Die Verstöße zum Bestandregister und zur Datenbank dürfte nicht getrennt bewertet werden. Für den Bestandsregisterverstoß dürften deshalb nicht 15 Prozent verhängt werden. Es liege auch nur ein Datenbankverstoß vor, nicht zwei Verstöße, wie die Beklagte annehme. Die Gesamtsanktion sei deshalb auf höchstens 21 Prozent herabzusetzen.
Die Beklagte erläuterte mit einem Schreiben vom 6. April 2020 ihre Auffassung: Die vorsätzlichen Verstöße hinsichtlich der drei Prüfkriterien "Bestandsregister", "Datenbank" und "übermäßige Anzahl behobener Meldeverstöße" seien gesammelt als "ein Verstoß" mit einer Kürzung von 45 Prozent bewertet worden. Für die Bewertung des Kürzungssatzes sei es insoweit unerheblich, wieviele Prüfkriterien betroffen seien. Auch sei der Kläger uneinsichtig und sei bereits mehrfach auf die Folgen von Wiederholungsverstößen hingewiesen worden. Eine Verbesserung sei nicht erfolgt oder feststellbar gewesen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade (6 A 356/17) sei nicht rechtskräftig.
Der Kläger stellte in Abrede, dass er uneinsichtig sei und dass er sich nicht gebessert habe. 2017 seien von 509 Tieren 9 mit fehlerhaften Angaben beanstandet worden. 2018 seien es noch 4 von 528 gewesen. Das sei eine deutliche Verbesserung. Dass es eine Verbesserung bei der fristgerechten Meldung nicht gegeben habe, liege daran, dass dafür nicht immer genug Personal dagewesen sei. An diesen Abläufen arbeite der Kläger aber. Es sei nicht gerechtfertigt, bei den Bestandsregister- und Datenbankverstößen Vorsatz anzunehmen. Im Übrigen bleibe der Kläger dabei, dass Bestandsregisterverstöße und Datenbankverstöße identisch seien und deshalb nur als ein Verstoß zu würdigen seien.
Die Beklagte wies den Widerspruch am 24. Juni 2020 zurück: Die Beklagte hielt dabei an ihrer Bewertung der Verstöße fest. Es gebe keinen Grund, die Feststellungen des Prüfdienstes anzuzweifeln. Es sei festgestellt worden, dass das Bestandsregister des Klägers nicht aktuell, vollständig und chronologisch geführt worden sei. Es habe sich ein Tier im Bestand gefunden, das nicht im Bestandsregister angemeldet gewesen sei. Auch seien im Bestandsregister drei Tiere geführt worden, die sich nicht im Bestand befunden hätten. Außerdem sei festgestellt worden, dass 18,50 Prozent von 132 Meldungen im Antragsjahr 2018 nicht fristgerecht erfolgt seien. Da es sich um vorsätzliche Wiederholungsverstöße gehandelt habe und der Kläger die Verstöße nicht abgestellt habe, habe der Prüfdienst eine Sanktion von 45 Prozent verhängt. Das sei rechtmäßig, verhältnismäßig und nicht zu beanstanden. 2017 hätten diese Verstöße bereits zu einer Sanktion von 25 Prozent geführt. Deshalb habe eine Erhöhung erfolgen müssen. Die Verstöße seien als ein einziger Verstoß behandelt worden, weil sie den gleichen Rechtsakt beträfen. Deshalb sei es unerheblich, wieviele Prüfkriterien betroffen seien. Auch die Bewertung der fahrlässigen Verstöße sei nicht zu beanstanden.
Die Auffassung des Klägers, dass für die vorsätzlichen Verstöße nur eine Sanktion von 15 Prozent zu erfolgen habe, übersehe, dass nach Artikel 40 Satz 1 VO 640/2014 bei einem vorsätzlich begangenen Verstoß in der Regel mindestens 20 Prozent zu kürzen seien. Außerdem müssten die Sanktionen für 2018 gegenüber den Sanktionen aus den Jahren 2016 und 2017 erhöht werden, weil es sich um Wiederholungsverstöße handele. Schließlich habe der Kläger sich uneinsichtig gezeigt und im Lauf der letzten Jahre aus seinen Fehlern nicht gelernt.
Im Übrigen seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, die finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten. Dazu verlangten die anderweitigen Bestimmungen nach Artikel 63 Absatz 1 VO 1306/2013, dass Beihilfen nicht gezahlt werden dürften, wenn sich herausstelle, dass ein Begünstigter die Förderkriterien, die mit der Beihilfe verbundenen Auflagen oder andere Verpflichtungen nach den sektorbezogenen Agrarvorschriften nicht erfülle. Die Mitgliedstaaten seien verpflichtet, Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu Unrecht gezahlte Beträge wieder einzuziehen. Die Bewilligung sei nach § 10 MOG teilweise zurückzunehmen gewesen. Nach Artikel 7 Absatz 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 "der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance" sei der Kläger zur Rückzahlung zuzüglich Zinsen nach Absatz 3 verpflichtet. Der Zinssatz betrage nach § 14 MOG fünf Prozentpunkte über dem jeweiligen Basiszinssatz.
Auf Vertrauensschutz nach Artikel 7 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates" könne der Kläger sich nicht berufen, weil die Zahlung nicht auf einem Irrtum der Behörde beruhe, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht habe erkannt werden können. Denn die Überzahlung sei auf Verstöße des Klägers zurückzuführen.
Die Kosten des Widerspruchsverfahrens setzte die Beklagte auf 252,11 Euro fest.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 25. Juni 2020 zugestellt.
Auf diesen Widerspruchsbescheid hin hat der Kläger am 17. Juli 2020 Klage erhoben.
Zur Begründung macht der Kläger geltend:
Die Beklagte habe die Bestandsregisterverstöße und die HIT-Verstöße getrennt gewürdigt. Das sei unrichtig, weil der Kläger sein Bestandsregister in der HIT-Datenbank führe, und es stehe auch nicht in Einklang mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Stade.
Im Bereich "Bestandsregister" habe sich die Fehlerquote von 2016 bis 2018 deutlich verbessert, und zwar von 6,95 Prozent (37 Verstöße) für 2016 über 1,77 Prozent für 2017 auf 0,76 Prozent (4 Verstöße) für 2018. Der Kläger habe im Dezember 2018 525 Tiere im Bestand gehabt. Deshalb sei es unverständlich, wenn im Kontrollbericht bei Bestandsregister beziehungsweise Datenbank eingetragen sei: "Keine Besserung in diesem Prüfkriterium zu erkennen." beziehungsweise "keine Verbesserung nach Vor-Ort-Kontrollen aus den Vorjahren zu erkennen." Diese Feststellung sei unrichtig. Die Beklagte habe sie aber übernommen und deshalb sei die Höhe der Sanktion nicht ordnungsgemäß begründet.
Zutreffend sei es dagegen, dass bei den verspäteten Datenbankmeldungen keine Verbesserung erfolgt sei, sondern eine Verschlechterung von 15,2 Prozent für 2016 über 12,2 Prozent für 2017 auf 18,5 Prozent für 2018. Für 2019 habe sich allerdings eine Verbesserung auf 1,9 Prozent ergeben. Diese Meldungen seien aber letztlich alle ordnungsgemäß erfolgt, nur nicht innerhalb der 7-Tage-Frist. Im Zeitpunkt der Kontrolle hätten sie keine aktuellen Fehler mehr dargestellt. Der Kläger arbeite zudem an dieser Problematik. Er selbst könne die Meldungen nicht vornehmen, weil er mit anderen Arbeiten überlastet sei und sich mit EDV nicht auskenne. Deswegen habe er diese Aufgabe an Familienangehörige delegiert gehabt. Da diese sich nicht hinreichend stetig und kurzfristig hätten kümmern können, habe er seit 2017 Externe beauftragt. Eine Mitarbeiterin, die sich gut eingearbeitet hätte und die Lage verbessert hätte, sei Anfang 2018 aus persönlichen Gründen ausgeschieden. Die neue Kraft habe sich erst einarbeiten müssen. Das habe nicht gleich den erwünschten Erfolg gezeigt. Inzwischen sei eine neue externe Mitarbeiterin zuständig, die sich dreimal in der Woche um die Meldungen kümmere.
Bei einem entsprechend großen Tierbestand sei eine vollkommen fehlerfreie Bearbeitung aber gar nicht möglich. Billigerweise müsse hier eine realistische Fehlertoleranz angesetzt werden.
Die Fehler, die beim Kläger verblieben seien, seien nicht vorsätzlich begangen worden. Dass die Beklagte mit ihrer Bewertung die Höhe der Sanktion immer weiter steigere, sei unverhältnismäßig und willkürlich.
Es sei nicht erkennbar, was die Bewertung der Beklagten bedeuten solle, der Kläger habe sich wenig einsichtig gezeigt, und was das für die Sanktionierung bedeute. Der Kläger habe nur zum Ausdruck gebracht, dass die Einhaltung aller Vorgaben und deren fehlerfreie Erledigung in einem Betrieb mit 500 Rindern eine "sehr große Herausforderung" sei. Er habe es deshalb für unangemessen gehalten, wegen verhältnismäßig geringer Fehlerquoten und angesichts einer nachgewiesenen Verbesserung im Meldeverhalten mit hohen Sanktionen bedacht zu werden. Das dürfe auf die Höhe der Sanktion keinen Einfluss haben.
Der Kläger werde eine Sanktion von höchstens 15 Prozent wegen fahrlässiger Wiederholungsverstöße akzeptieren müssen. Das rechtfertige eine Rückforderung von 4 578,71 Euro. Darüber hinaus sei die Rückforderung unrechtmäßig.
Der Kläger macht außerdem aktuell mit einem Schreiben vom 11. November 2022 geltend, dass nach der Entsprechungstabelle der Verordnung (EU) 2021/2116 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013" anstelle des Artikels 93 VO 1306/2013 künftig Artikel 12 VO 2021/2115 anzuwenden sei. Artikel 12 verweise auf den Anhang II zur Verordnung (EU) 2021/2115 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013". Dort sei, anders als in dem Anhang II der VO 1306/2013, nicht mehr auf die Vorschriften über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates" Bezug genommen worden. Daraus sei zu folgern, dass Verstöße gegen Vorschriften über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern nach den neuen Sanktionsvorschriften ab 2023 nicht mehr zu sanktionieren seien. Das wiederum sei als günstigere Sanktionsvorschrift nach Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 "des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften" zugunsten des Klägers zu berücksichtigen. Denn die angeführten Regelungen seien bereits in Kraft getreten. Es handele sich um weniger strenge Bestimmungen und um eine spätere Änderung einer Gemeinschaftsregelung. Auch handele es sich bei der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik nicht um ein grundlegend neues System, sondern um eine Fortentwicklung der bisherigen Sanktionsregelungen. Das ergebe sich aus der Entsprechungstabelle, die sonst keinen Sinn hätte.
Der Kläger beantragt,
den Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 17. Mai 2019 sowie ihren Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2020 aufzuheben, soweit darin eine Rücknahme des Bewilligungsbescheides "Direktzahlungen 2018" vom 13. Dezember 2018 und eine entsprechende Rückforderung im Umfang von jeweils mehr als 4 578,71 Euro verfügt worden ist und soweit dem Kläger im Widerspruchsbescheid Kosten auferlegt worden sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt auf den Widerspruchsbescheid Bezug und meint, dass dort auf die Argumente des Klägers bereits eingegangen worden sei.
Sobald der Kürzungssatz für ein Prüfkriterium die 15 Prozent erreiche, sei gemäß Artikel 39 Absatz 4 VO 640/2014 davon auszugehen, dass ein weiterer gleichartiger Verstoß vorsätzlich begangen worden sei. Das sei beim Kläger für die Prüfkriterien "Bestandsregister", "Datenbank" und "übermäßige Anzahl behobener Meldeverstöße" festgestellt worden. Der Kläger beachte nicht, dass der Vorsatz zwar auf der Ebene des Prüfkriteriums festgestellt werde, dass er aber auf der Ebene des Rechtsakts und nicht auf der des einzelnen Prüfkriteriums bewertet werde. Wenn bei verschiedenen Prüfkriterien ein Vorsatz festgestellt werde, werde dafür ein einheitlicher Kürzungssatz festgelegt. Deshalb würde der Kürzungssatz nicht vermindert werden, wenn das Prüfkriterium "Bestandsregister" wegfiele. Denn für 2018 sei bei dem Prüfkriterium der verfristeten Meldeverstöße eine Verschlechterung festzustellen. Dem Kläger sei seit der ersten CC-Kontrolle 2012 bekannt, dass er seinen Pflichten im Bereich der Kennzeichnung und Registrierung von Rindern nicht ausreichend nachkomme. Bis 2018 seien hierfür in jedem Jahr Verstöße festgestellt worden und der Kläger sei in jedem Jahr auf die Mängel hingewiesen worden - außer 2015, als keine Kontrolle stattgefunden habe.
Teilweise habe der Kläger Mängel nicht abgestellt. Bei dem Rind mit der Ohrmarkennummer J. habe zum Beispiel am 4. April 2017 eine Ohrmarke gefehlt. Bei der Kontrolle am 12. Dezember 2018 habe wieder eine Ohrmarke gefehlt. Die fehlende Ohrmarke sei zwischen den beiden Kontrollen nicht nachbestellt worden. Die fehlenden Ohrmarken, die bei der Kontrolle am 12. Dezember 2018 festgestellt worden seien, seien zum Teil nicht unverzüglich nachbestellt worden, und zwar "z.B." K.. Bei 11 der 44 Tieren, bei denen am 12. Dezember 2018 eine Ohrmarke gefehlt habe, habe auch am 14. März 2019 eine Ohrmarke gefehlt.
Am 12. Dezember 2018 sei das Rind mit der Ohrmarkennummer L. im Bestand vorhanden gewesen, aber nicht im Bestandsregister und in der Datenbank eingetragen gewesen. Am 14. März 2019 sei derselbe Verstoß wieder festgestellt worden. Am 14. Dezember 2020 sei das Tier nach den Prüfunterlagen nicht mehr im Betrieb vorhanden gewesen. Herkunft und Verbleib seien in der HIT-Datenbank nach wie vor nicht dokumentiert.
Auch wenn der Kläger selbst die Tiermeldungen nicht vornehmen könne, liege es in seiner Verantwortung, die Arbeitsabläufe so zu organisieren, dass die Meldungen fristgerecht durchgeführt würden. Soweit der Kläger angebe, dass er an dieser Problematik arbeite, sei eine nachhaltige Verbesserung aber nicht erkennbar. 2018 seien 18,5 Prozent der Meldungen verspätet abgegeben worden. Das seien 132 Meldungen und das sei keine Größenordnung, die für einen marginalen Fehler oder eine Frühwarnung in Frage kommen könne.
Die Beklagte hat außerdem mit einem Schreiben vom 18. März 2022 mitgeteilt, dass nach einem Erlass vom 30. April 2021 ab 2021 die Kontrolle der Bestandsregisterführung entfallen könne. Das sei bei nicht bestandskräftigen Verwaltungsvorgängen aus der Zeit vor 2021 entsprechend zu berücksichtigen. Das wirke sich beim Kläger aber nicht aus. Bei ihm seien die Verstöße nach Artikel 40 VO 640/2014 auf der Ebene des Rechtsakts "Kennzeichnung und Registrierung von Rindern" gemeinsam für alle vorsätzlichen Verstöße erfolgt. Dazu hat die Beklagte die Bewertungsmatrix erstellt:
Tiere mit einer Ohrmarke, die zwei Ohrmarken tragen müssen
fahrlässiger Wiederholungsverstoß 3 %
Summe Wiederholungsverstöße
6 %
Bestandsregister
---
Datenbank HIT
Übermäßige Anzahl behobener Meldeverstöße
Unternehmenssatz
6 % + 45 % = 51 %
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte mit den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten Bezug genommen, den Beiakten 001 bis 004.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 17. Mai 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2020 verletzt den Kläger nicht im Sinne von § 113 Absatz 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in seinen Rechten, weil er rechtmäßig ist.
Die Beklagte hat den Bescheid vom 13. Dezember 2018 zu Recht teilweise zurückgenommen und einen Betrag in Höhe von mehr als 4 578,71 Euro zuzüglich Zinsen von dem Kläger zurückgefordert.
Rechtsgrundlage für die Rücknahme der Bewilligung von Direktzahlungen ist § 10 Absatz 1 MOG in Verbindung mit § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) und § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes unter Berücksichtigung von Artikel 63 Absatz 1 VO 1306/2013.
Gemäß § 10 Absatz 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG zurückzunehmen. Diese Voraussetzungen liegen vor. Der Bescheid vom 3. Juli 2018 ist ein begünstigender Verwaltungsakt. Ein Fall des § 6 MOG liegt in diesem Sinn vor: In § 6 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe g MOG ist der Fall der flächenbezogenen und produktbezogenen Beihilfen genannt. Flächenbezogene Direktzahlungen wie die Basisprämie und die Greeningprämie sind solche flächenbezogenen Beihilfen (zu Betriebsprämien BVerwG, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 C 31.13, zitiert nach Juris).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit im Sinn des § 10 MOG ist der Zeitpunkt des Erlasses des aufzuhebenden Bescheides. Die Behörde muss also bei dem Erlass des Direktzahlungsbescheids vom 13. Dezember 2018 gegen geltendes Recht verstoßen haben (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 5. Mai 2021 - 10 LB 201/20, zitiert nach Juris).
Der Bescheid zu den Direktzahlungen 2018 war teilweise rechtswidrig und der Kläger hat die Direktzahlungen 2018 zum Teil zu Unrecht erhalten. Insoweit durfte die Beklagte diesen Bescheid nach § 10 Absatz 1 Satz 1 MOG aufheben.
Rechtsgrundlage für die Bewilligung der Direktzahlungen 2018 ist die VO 1307/2013 in Verbindung mit der VO 639/2014 und der VO 809/2014. Artikel 5 VO 1307/2013 bestimmt zudem, dass die VO 1306/2013 und die auf ihrer Grundlage erlassenen Vorschriften für die in der VO 1307/2013 vorgesehenen Regelungen gelten.
Die VO 1306/2013 bestimmt in ihrem Titel VI, Kapitel I sogenannte "Cross-Compliance"-Vorschriften. Das sind Grundanforderungen, die Betriebe einzuhalten haben. Die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) sind in Artikel 93 Absatz 1 VO 1306/2013 und in deren Anhang II enthalten. Als solche gelten für die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren (GAB 7) die Artikel 4 und 7 VO 1760/2000.
Nach Artikel 4 Absatz 1 VO 1760/2000 werden alle Tiere eines Betriebs, die nach dem 31. Dezember 1997 geboren sind oder nach diesem Datum für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt worden sind, mit von der zuständigen Behörde zugelassenen Ohrmarken an beiden Ohren gekennzeichnet.
Nach Artikel 7 VO 1760/2000 müssen Tierhalter ein Register auf dem neuesten Stand halten und der zuständigen Behörde die genauen Daten jeder Veränderung im Tierbestand innerhalb einer vom Mitgliedstaat festgesetzten Frist von drei bis sieben Tagen nach dem betreffenden Ereignis mitteilen.
Nach Artikel 97 VO 1306/2013 in Verbindung mit Artikel 91 Absatz 1 VO 1306/2013 wird gegen einen in Artikel 92 VO 1306/2013 genannten Begünstigten eine Verwaltungssanktion verhängt, wenn die Cross-Compliance-Vorschriften gemäß Artikel 93 VO 1306/2013 in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt werden und dieser Verstoß dem Begünstigten, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, unmittelbar anzulasten ist.
Es liegen im Antragsjahr 2018 Verstöße des Klägers gegen die GAB 7 gemäß Artikel 4 Absatz 1 Satz 1 und Artikel 7 Absatz 1 Satz 1 VO 1760/2000 vor. Der Kläger hat Rinder nicht ordnungsgemäß mit Ohrmarken gekennzeichnet, das Register nicht ordnungsgemäß geführt und Bestandsveränderungen nicht ordnungsgemäß angezeigt. Das ist zwischen den Beteiligten auch nicht streitig. Deshalb wird hinsichtlich der tatsächlich festgestellten Verstöße auf die Ausführungen im Bescheid vom 17. Mai 2019 und im Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2020 Bezug genommen.
Es wirkt sich insoweit nicht aus, dass die Verweisung in der Anlage II VO 1306/2013 auf die Artikel 4 und 7 VO 1760/2000 im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts ins Leere geht, weil die Artikel 1 bis 10 VO 1760/2000 inzwischen durch Artikel 278 der VO 2016/429 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 zu Tierseuchen und zur Änderung und Aufhebung einiger Rechtsakte im Bereich der Tiergesundheit ("Tiergesundheitsrecht") (Text von Bedeutung für den EWR)" aufgehoben worden sind. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Rücknahmebescheids ist derjenige der letzten Verwaltungsentscheidung, das ist der Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2020. Die Verweisung greift aber erst von einem Zeitpunkt nach dem 24. Juni 2020 an nicht mehr. Denn nach Artikel 93 Absatz 2 VO 1306/2013 gelten die in Anhang II genannten Rechtsakte über die Grundanforderungen an die Betriebsführung "in der zuletzt in Kraft getretenen Fassung". Die zuletzt in Kraft getretene Fassung der VO 1760/200 enthielt am 24. Juni 2020 noch die Artikel 4 und 7. Die Artikel 1 bis 10 VO 1760/2000 sind erst durch Artikel 278 VO 2016/429 aufgehoben ("gestrichen") worden, und zwar nach Artikel 283 Satz 2 VO 2016/429 erst mit Gültigkeit vom 21. April 2021 an. Es muss daher nicht entschieden werden, ob die Auffassung der Beklagten zutreffen kann, dass die Anordnung der Weitergeltung anderer Vorschriften beziehungsweise die Auflistung anderer Vorschriften in einer Entsprechungstabelle auch den Anhang II der VO 1306/2013 erfasse, weil dieser von jenen Vorschriften in Bezug genommen werde oder bei ihrer Anwendung Bedeutung habe.
Der Bescheid vom 17. Mai 2019 und der Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2020 sind auch nicht durch die neuen Verordnungen 2021/2115 und 2021/2116 rechtswidrig geworden, auf die der Kläger sich beruft. Zwar trifft es zu, dass in der Anlage III der VO 2021/2115 bei den Grundanforderungen an die Betriebsführung die VO 1760/2000 nicht mehr in Bezug genommen wird und dass auch keine Verweisungen auf entsprechende Rechtsgrundlagen für die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern geregelt sind. Ebenso ist es richtig, dass in Artikel 154 Absatz 2 VO 2021/2115 die gesamte VO 1307/2013 aufgehoben wird, also auch der Artikel 5 VO 1307/2013, der bestimmt, dass die VO 1306/2013 mit ihren Regelungen für die Cross-Compliance für die VO 1307/2013 mit den Regelungen über die Direktzahlungen anwendbar ist. Außerdem wird in Artikel 104 Absatz 1 VO 2021/2116 die VO 1306/2013 aufgehoben. Das wirkt sich aber nicht unmittelbar auf die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 17. Mai 2019 und des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2020 aus. Denn diese Aufhebungen sind alle erst ab dem 1. Januar 2023 gültig.
Die eben beschriebenen Aufhebungen bewirken eine Änderung der Sanktionsregeln für die bisherigen CC-Sanktionen. Diese Änderung wirkt sich aber auch nicht mittelbar durch das Günstigkeitsprinzip nach Artikel 2 Absatz 2 VO 2988/95 aus. Nach dieser Vorschrift kann eine verwaltungsrechtliche Sanktion nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen gelten die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend. Die beiden neuen Verordnungen 2021/2115 und 2021/2116 mit den Änderungen für die Sanktionsregeln sind zwar erst ab dem 1. Januar 2023 gültig. Dazu weist der Kläger aber mit Recht darauf hin, dass die Verordnungen 2021/2115 und 2021/2116 bereits in Kraft getreten sind. Allein der Umstand, dass diese Vorschriften im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts noch nicht gültig sind, hindert aber nicht, das Günstigkeitsprinzip anzuwenden. Denn nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs folgt allein aus einer Regelung zum Inkrafttreten und zum Geltungsbeginn kein Anhaltspunkt dafür, dass das Günstigkeitsprinzip der VO 2988/95 nicht angewendet werden soll (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2004 - C-295/02, Rdnr. 56 f., zitiert nach Juris). Zudem steht mit der Verkündung und dem Inkrafttreten der genannten Verordnungen deren Inhalt ebenso fest wie der Zeitpunkt, ab dem dieser Inhalt gilt.
Aber die Voraussetzungen für eine Anwendung des Günstigkeitsprinzips liegen nicht vor, weil keine milderen Sanktionsregelungen geregelt worden sind, die rückwirkend gelten könnten. Das Günstigkeitsprinzip setzt voraus, dass eine in einer Unionsregelung enthaltene Bestimmung über verwaltungsrechtliche Sanktionen geändert worden ist, nachdem eine Sanktion verhängt worden war. An Stelle der zum Zeitpunkt einer Unregelmäßigkeit vorgesehenen Sanktion muss der Unionsgesetzgeber nachfolgend eine neue, weniger strenge Regelung erlassen haben. Die Art oder Schwere der Sanktion nach der weniger strengen Regelung muss einen Wertungswandel zum Ausdruck bringen, der die früher begangene Unregelmäßigkeit erfasst (EuGH, Urteil vom 11. März 2008 - C-420/06, Rdnr. 70, zitiert nach Juris). Das ist nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs dann nicht mehr der Fall, wenn die Änderung darauf zielt, die Sanktionen einem neuen Regelungszusammenhang anzupassen und die sogenannte Kohärenz des neuen Systems zu wahren. Entsprechend erfasst eine neue, weniger strenge Sanktion eine früher begangene Unregelmäßigkeit nur dann nicht, wenn diese in einem anderen Regelungszusammenhang stand und deshalb die Neubewertung - mangels hinreichender Kongruenz - nicht auf sie bezogen ist.
Zwar entsprechen sich die Regelungszusammenhänge der Verordnungen von 2013 und von 2021 hinsichtlich der Sanktionen für Verstöße gegen Grundanforderungen an die Betriebsführung grundsätzlich, so dass die Auffassung der Beklagten aus der mündlichen Verhandlung zweifelhaft ist, dass insoweit ein kompletter Systemwechsel stattgefunden habe. Das wird insbesondere aus den Erwägungsgründen der Verordnungen 2021/2115 und 2021/2116 deutlich. Erwägungsgrund 41 zur VO 2021/2115 lautet (Hervorhebungen in den folgenden Zitaten jeweils nicht im Original):
Aufbauend auf dem bisherigen System der Auflagenbindung ("cross-compliance"), das bis 2022 umgesetzt wird, ist im neuen System der Konditionalität die vollumfängliche Gewährung der GAP-Unterstützung an die Bedingung geknüpft, dass die Landwirte und anderen Begünstigten grundlegende Normen in Bezug auf Umwelt, Klimawandel, öffentliche Gesundheit, Pflanzengesundheit und Tierwohl einhalten. Die grundlegenden Normen umfassen eine Liste von Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ-Standards) in gestraffter Form. Diese Normen sollten den umwelt- und klimapolitischen Herausforderungen und der neuen Umweltarchitektur der GAP besser Rechnung tragen und damit Ausdruck eines gesteigerten Ehrgeizes in den Bereichen Umwelt und Klima sein, wie dies die Kommission in ihrer Mitteilung mit dem Titel "Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft" sowie in ihrer Mitteilung über den MFR für die Jahre 2021 bis 2027, der in der Verordnung (EU, Euratom) 2020/2093 des Rates (13) festgelegt wurde, dargelegt hat.
Dieser Gedanke wird in Erwägungsgrund 44 fortgeführt:
Die GAB müssen von den Mitgliedstaaten vollständig umgesetzt werden, damit sie auf der Ebene des landwirtschaftlichen Betriebs anwendbar werden und die Gleichbehandlung der Landwirte gewährleistet ist. Um zu gewährleisten, dass die Vorschriften der Konditionalität mit der Stärkung der Nachhaltigkeit der Politik kohärent sind, sollten die GAB die wichtigsten Rechtsvorschriften der Union in der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten in den Bereichen Umwelt, öffentliche Gesundheit, Pflanzengesundheit und Tierwohl umfassen, die den einzelnen Landwirten und anderen Begünstigten präzise Verpflichtungen auferlegen, darunter die Verpflichtungen der Richtlinie 92/43/EWG des Rates (14), der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (15) oder der Richtlinie 91/676/EWG des Rates (16).Im Anschluss an die gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments und des Rates im Anhang der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (17)sollten die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (18) sowie der Richtlinie 2009/128/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (19) als GAB in die Konditionalität einbezogen und die Liste der GLÖZ-Standards entsprechend angepasst werden.
Und weiter heißt es in Erwägungsgrund 47:
Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass gegen Landwirte und andere Begünstigte, die diese Normen nicht einhalten, verhältnismäßige, wirksame und abschreckende Sanktionen gemäß der Verordnung (EU) 2021/2116 verhängt werden. Aufgrund des Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit ist es nicht möglich, den Justizsystemen in Bezug auf die Beschlussfassung und Urteilssprechung besondere Verpflichtungen aufzuerlegen, die in der Gesetzgebung, die Rechtsgrundlage jener Beschlüsse und Urteile ist, nicht vorgesehen sind.
Und zwar entsprechen sich auch die Regelungszusammenhänge der Verordnungen von 2013 und von 2021 hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems. Dieses soll beibehalten werden, ebenso die Grundzüge der Sanktionsbemessung. Dazu heißt es in Erwägungsgrund 47 VO 2021/2116:
Die bereits bestehenden grundlegenden Elemente des integrierten Systems sollten beibehalten werden, insbesondere die Bestimmungen über ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, ein System für geodatenbasierte Anträge, ein System für tierbezogene Anträge, ein System zur Identifizierung und Registrierung von Zahlungsansprüchen, ein System zur Erfassung der Identität von Begünstigten und ein Kontroll- und Sanktionssystem. Die Mitgliedstaaten sollten neben Informationstechnologien wie Galileo und EGNOS auch weiterhin im Rahmen des Programms Copernicus bereitgestellte Daten oder Informationsprodukte nutzen, um sicherzustellen, dass für die Überwachung der Agrarumwelt- und Klimapolitik, einschließlich der Folgen der GAP, ihrer Umweltleistung und ihres Fortschritts beim Erreichen der Zielwerte der Union, und für die verstärkte Nutzung vollständiger, unentgeltlich bereitgestellter und offener Daten und Informationen, die von den Copernicus-Sentinel-Satelliten und -Diensten erfasst werden, unionsweit umfassende und vergleichbare Daten zur Verfügung stehen. Zu diesem Zweck sollte das integrierte System auch ein Flächenüberwachungssystem umfassen.
Und in den Erwägungsgründen 66 bis 68 heißt es:
(66) Konditionalität ist ein wichtiges Element der GAP, mit dem sichergestellt wird, dass bei den Zahlungen ein hohes Maß an Nachhaltigkeit gefördert wird und für die Landwirte innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten und innerhalb der Union gleiche Wettbewerbsbedingungen herrschen, insbesondere was die Sozial-, Umwelt- und Klimaschutzaspekte der GAP betrifft, aber auch in den Bereichen öffentliche Gesundheit und Tierwohl. Dies bedeutet, dass Kontrollen vorgenommen und, falls notwendig, Sanktionen verhängt werden sollten, um sicherzustellen, dass das System der Konditionalität wirksam funktioniert. Um für Begünstigte in verschiedenen Mitgliedstaaten die vorstehend genannten gleichen Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen, sollten auf Unionsebene bestimmte allgemeine Vorschriften für die Konditionalität sowie für die Kontrollen und Sanktionen im Zusammenhang mit Verstößen eingeführt werden.
(67) Um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten die Konditionalität in einheitlicher Weise durchsetzen, ist es erforderlich, auf Unionsebene einen Mindestkontrollsatz festzulegen, während die Organisation der zuständigen Kontrollstellen und die Durchführung von Kontrollen im Ermessen der Mitgliedstaaten liegen sollten.
(68) Zwar sollte es den Mitgliedstaaten gestattet sein, die Sanktionen im Detail selbst festzulegen, doch sollten diese Sanktionen verhältnismäßig, wirksam und abschreckend sein und andere gemäß Unionsrecht oder nationalem Recht geltende Sanktionen unberührt lassen. Um die Verhältnismäßigkeit, die Wirksamkeit und die abschreckende Wirkung der Sanktionen sicherzustellen, sollten die Vorschriften für die Verhängung und Berechnung dieser Sanktionen festgelegt werden. Unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden "Gerichtshof") in der Rechtssache C-361/19 (18), sollte, um den Zusammenhang zwischen dem Verhalten des Landwirts und der Sanktion sicherzustellen, festgelegt werden, dass die Sanktion in der Regel auf Grundlage der Zahlungen, die in dem Kalenderjahr der Begehung des Verstoßes gewährt wurden oder noch zu gewähren sind, berechnet wird. Wenn sich jedoch anhand der Feststellung nicht bestimmen lässt, in welchem Kalenderjahr der Verstoß begangen wurde, muss, um die Wirksamkeit des Sanktionssystems sicherzustellen, festgelegt werden, dass in diesen Fällen die Sanktion auf der Grundlage der Zahlungen berechnet werden sollte, die in dem Kalenderjahr, in dem der Verstoß festgestellt wird, gewährt wurden oder noch zu gewähren sind. Damit die Mitgliedstaaten einen wirksamen und kohärenten Ansatz sicherstellen, ist es erforderlich, auf Unionsebene einen Mindestsanktionssatz für Verstöße festzulegen. Solche Mindestsätze sollten von den Mitgliedstaaten in Abhängigkeit von Schwere, Ausmaß, Dauer oder wiederholtem Auftreten und Vorsätzlichkeit der festgestellten Verstöße angewandt werden. Um die Verhältnismäßigkeit der Sanktionen zu gewährleisten, sollten die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass keine Sanktionen verhängt werden, wenn der festgestellte Verstoß keine oder nur unerhebliche Folgen für die Erreichung des Ziels des betreffenden Standards oder der betreffenden Anforderungen hat und einen Informationsmechanismus einrichten, um sicherzustellen, dass die Begünstigten über den festgestellten Verstoß und etwaige zu ergreifende Abhilfemaßnahmen unterrichtet werden.
Aber eine Entsprechung alter CC-Sanktionen und neuer Sanktionen nach Konditionalität besteht gleichwohl nicht für die Sanktionen für Verstöße gegen Kennzeichnungspflichten oder Registrierungspflichten. Für solche Verstöße werden in der VO 2021/2115 oder der VO 2021/2116 keine Sanktionsregeln angeordnet - weder mildere Sanktionen noch eine Sanktionslosigkeit. Es bleibt jedoch bei Sanktionen für Verstöße gegen Kennzeichnungspflichten oder Registrierungspflichten, es hat sich aber insoweit die systematische Anordnung der entsprechenden Sanktionsregelungen geändert, was insoweit einen Systemwechsel anzeigt. Eine Sanktion für Verstöße gegen Kennzeichnungspflichten oder Registrierungspflichten erfolgt nicht mehr im Rahmen der CC-Sanktionen im Zusammenhang mit den Direktzahlungen nach den Vorschriften, die bis zum 31. Dezember 2022 gelten. Sie erfolgt auch nicht im Rahmen der Sanktionen im Rahmen der Konditionalität nach den Vorschriften, die ab dem 1. Januar 2023 gelten. Es sollen aber weiterhin Sanktionen erfolgen, und zwar als selbstständige Sanktion außerhalb der CC-Sanktionen und der Konditionalität.
Das Günstigkeitsprinzip kann insoweit nicht eingreifen, weil diese systematische Änderung der Sanktionen für Verstöße gegen Kennzeichnungspflichten oder Registrierungspflichten nicht erst durch die VO 2021/2115 oder die VO 2021/2116 - nach Erlass des Sanktionsbescheids vom 17. Mai 2019 und des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2020 - geregelt worden ist. Sie wird in diesen vielmehr nur nachvollzogen und ist bereits in der Aufhebung von Artikel 1 bis 10 VO 1760/2000 durch Artikel 278 Nummer 1 VO 429/2016 vom 9. März 2016 - vor Erlass des Sanktionsbescheids vom 17. Mai 2019 und des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2020 - geregelt. Dazu schreibt Artikel 268 VO 429/2016 vor, dass die Mitgliedstaaten Vorschriften über Sanktionen für Verstöße gegen diese Verordnung (429/2016) festlegen und die erforderlichen Maßnahmen treffen, um deren Anwendung sicherzustellen. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Dass damit auch die Sanktionen für Verstöße im Bereich der Registrierungs- und Meldepflichten und im Bereich der Kennzeichnungspflichten gemeint sind, wird aus Artikel 269 Absatz 1 VO 429/2016 deutlich. Dort ist geregelt, dass die Mitgliedstaaten zusätzlich zu den sich aus anderen Bestimmungen der VO 429/2016 ergebenden Möglichkeiten, Maßnahmen zu erlassen, zusätzliche oder strengere Maßnahmen anwenden können, als die in der VO 429/2016 vorgesehen, und zwar unter anderem in Bezug auf: (b) die Meldung innerhalb der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 18, (d) die Registrierung, Zulassung, Aufzeichnungen und Verzeichnisse gemäß Teil IV Titel I Kapitel 1 (Artikel 84 bis 107) und Teil IV Titel II Kapitel 1 (Artikel 172 bis 190) und (e) die Rückverfolgbarkeitsanforderungen bezüglich gehaltener Landtiere und Zuchtmaterial gemäß Teil IV Titel I Kapitel 2 (Artikel 108 bis 123).
Dass die VO 429/2016 erst ab dem 21. April 2021 gilt, wirkt sich nicht zugunsten des Klägers aus. Denn diese Verordnung ist bereits am 31. März 2016 im Amtsblatt bekanntgemacht worden und ist sogar gemäß ihrem Artikel 283 bereits am zwanzigsten Tag nach dieser Veröffentlichung in Kraft getreten, also am 20. April 2016. Wie bereits ausgeführt, folgt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allein aus einer Regelung zum Geltungsbeginn kein Anhaltspunkt dafür, dass das Günstigkeitsprinzip der VO 2988/95 nicht angewendet werden soll (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2004 - C-295/02, Rdnr. 56 f.). Diese Überlegung wirkt in beide Richtungen: Einerseits sind bekanntgemachte günstigere Regelungen unabhängig von den Bestimmungen zum Inkrafttreten oder zur Gültigkeit zu berücksichtigen, andererseits bewirkt ein bekanntgemachter und in Kraft getretener Systemwechsel unabhängig von den Bestimmungen zur Gültigkeit, dass das Günstigkeitsprinzip für erst später verhängte Sanktionen nicht mehr greifen kann.
Es würde, selbständig tragend, auch der gesetzlichen Wertung widersprechen, dass Verstöße hinsichtlich der Kennzeichnung und der Meldepflichten weiterhin auf jeden Fall sanktionswürdig sind, wenn die Günstigkeitsregel auf die CC-Verstöße aus dem Jahr 2018 mit der Folge angewendet würde, dass diese sanktionslos blieben.
Die Günstigkeitsregel ist auch nicht allein deshalb anzuwenden, weil die Sanktionen außerhalb des CC-Verfahrens milder wären als die von der Beklagten verhängten. Außerhalb des CC-Verfahrens werden Verstöße im Bereich "Bestandsregister" als Ordnungswidrigkeit sanktioniert. Für Verstöße im Bereich "Bestandsregister" regelt § 46 Absatz 2 Nummer 1 der Viehverkehrsverordnung (ViehVerkV) einen Ordnungswidrigkeitentatbestand im Sinn des § 32 Absatz 2 Nummer 8 des Tiergesundheitsgesetzes (TierGesG). Die Ordnungswidrigkeiten nach § 32 Absatz 2 können gemäß § 32 Absatz 3 TierGesG mit einer Geldbuße bis zu dreißigtausend Euro geahndet werden. Damit ist ersichtlich, dass im deutschen Recht weiterhin Sanktionen für Bestandsregisterverstöße vorgesehen sind. Diese sind angesichts des Höchstbetrags von 30 000 Euro auch nicht milder als die Sanktion, die die Beklagten als CC-Sanktion verhängt hat. Insoweit wirkt es sich auch nicht zugunsten des Klägers aus, dass gegen ihn eine Geldbuße von 500 Euro verhängt wurde.
Das Fehlverhalten des Klägers ist auch nicht von so geringem Gewicht, dass es nicht mit einer Beihilfenkürzung zu ahnden wäre. Sein Fehlverhalten ist weder als "geringfügiger Verstoß" im Rahmen des Frühwarnsystems oder als "marginaler Verstoß" noch als "offensichtlicher Fehler" anzusehen.
Das sogenannte Frühwarnsystem wurde 2015 mit der Reform der Gemeinsamen EU-Agrarpolitik eingeführt. Es ersetzt die bis dahin geltende Bagatellregelung. Deutschland hat nach § 5 Absatz 3 des Agrarzahlungen-Verpflichtungsgesetzes von diesem Instrument Gebrauch gemacht. Grundlage hierfür sind Artikel 99 Absatz 2 Unterabsatz 2 VO 1306/2013 und Artikel 39 Absatz 3 VO 640/2014. Danach findet das Frühwarnsystem nur auf Verstöße Anwendung, die angesichts ihrer geringen Schwere, ihres begrenzten Ausmaßes und ihrer geringen Dauer in hinreichend begründeten Fällen nicht mit einer Kürzung oder einem Ausschluss geahndet werden. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Denn das Frühwarnsystem greift in Wiederholungsfällen wie beim Kläger nicht (VG Stade, Urteil vom 15. Mai 2019 - 6 A 356/17 -, Juris). Der Kläger hat bereits in der Vergangenheit (2016 und 2017 und vorher bereits 2014) Verstöße begangen und bei den nunmehr zu beurteilenden Verstößen handelt es sich um Wiederholungsfälle dieser alten Verstöße. Eine Frühwarnung erübrigt sich aber, wenn im Vorjahr aufgrund desselben Verstoßes bereits eine Kürzung der Beihilfe vorgenommen worden ist. In diesen Fällen ist eine "frühe Warnung" nicht mehr möglich. Dies bestätigt der Bund-Länder-Leitfaden vom 30. November 2016, wonach ein geringfügiger Verstoß im Rahmen des Frühwarnsystems berücksichtigt werden kann, wenn der Begünstigte seit dem 1. Januar 2015 erstmals gegen das betreffende Prüfkriterium verstoßen hat oder der letzte Verstoß mehr als drei Kalenderjahre zurückliegt.
Auch die Einstufung als "marginaler Fehler", mit der Folge, von der Sanktion in Form der Beihilfenkürzung abzusehen, kommt nicht in Betracht. Insoweit fehlte eine Rechtsgrundlage, die die Beklagte zur Annahme eines "marginalen Fehlers" verpflichtete (VG Stade, Urteile vom 2. März 2022 - 6 A 172/19 - und vom 15. Mai 2019 - 6 A 356/17
). Das Schreiben der Europäischen Kommission vom 8. September 2016 gibt lediglich Erörterungen und eine Stellungnahme zur Behandlung von Beanstandungen als "Versehen, das vorkommen kann" wieder. Im Schreiben der Europäischen Kommission vom 20. Dezember 2017 wird zudem klargestellt, dass sich die Behandlung von Beanstandungen als "Versehen, das vorkommen kann", nur auf verfristete Meldungen bezieh. Obgleich die Europäische Kommission ein Absehen von einer Sanktion begrüßt, vermitteln allein die Schreiben keinen Anspruch auf eine etwaige Sanktionslosigkeit. Denn ein solcher Anspruch kann sich nur aus den einschlägigen Rechtsvorschriften ergeben. Rechtsvorschriften sind die Schreiben der Europäischen Kommission offensichtlich nicht. Etwas anderes gilt auch nicht im Zusammenspiel mit dem Bund-Länder-Leitfaden vom 30. November 2016. Soweit dort ausgeführt ist, dass die Möglichkeit eröffnet werde, geringfügige Verstöße als "marginale Fehler" zu bewerten, ist dies eine Möglichkeit, die die zuständige Behörde bei ihren Ermessenserwägungen berücksichtigen kann. Verbindliche Vorgaben enthält der Leitfaden nicht. Das ist auch nicht möglich, weil der Leitfaden keine Rechtsqualität hat. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte sich entschieden hat, die Verstöße des Klägers nicht als geringfügig einzustufen. Es ist nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Beklagte das wiederholte Auftreten der Verstöße schwerer gewichtet als etwaige zu Gunsten des Klägers sprechende Gesichtspunkte. Denn dies entspricht der Gewichtung im Frühwarnsystem der EU-Agrarpolitik, die es ausschließt, bei einem Wiederholungsverstoß von einer Sanktion abzusehen (s.o.).
Ebenso wenig liegt ein offensichtlicher Fehler nach Artikel 30 Absatz 4 Unterabsatz 2 VO 640/2014 vor, bei dem von einer Sanktion abgesehen werden könnte. Nach dieser Vorschrift können Eintragungen und Meldungen im System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern bei offensichtlichen Fehlern jederzeit berichtigt werden, wenn diese von der zuständigen Behörde anerkannt wurden. Ein offensichtlicher Fehler läge nur vor, wenn er für jedermann auf Anhieb erkennbar wäre. Das ist jedoch weder bei den verspäteten Meldungen noch bei den unterbliebenen Meldungen des Klägers der Fall.
Auch ein Absehen von der Sanktion nach Artikel 39 Absatz 1 Unterabsatz 2 VO 640/2014 kommt nicht in Betracht. Danach kann die Zahlstelle eine Kürzung nicht vornehmen, wenn die Vorschriften über die betreffende Anforderung oder den betreffenden Standard einen Ermessensspielraum lassen, den festgestellten Verstoß nicht weiterzuverfolgen, oder wenn die Förderung gemäß Artikel 17 Absätze 5 und 6 VO 1305/2013 gewährt wird. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die Vorschriften über die betreffende Anforderung (hier: GAB 7) sehen keinen Ermessensspielraum vor, den Verstoß nicht weiterzuverfolgen.
Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Sanktion mit insgesamt 51 Prozent bemessen hat.
Die Beklagte hat die Verstöße hinsichtlich des Bestandsregisters und der verspäteten Meldungen mit Recht als vorsätzliche wiederholte Verstöße bewertet und die Sanktion mit Recht mit dem Kürzungssatz von 45 Prozent bemessen und auch mit Recht diesen Sanktionssatz nicht im Hinblick darauf vermindert, dass sie die Verstöße hinsichtlich der HIT-Datenbank nicht mehr als gesonderte Verstöße wertet.
Die Bemessung der Sanktionshöhe ist eine Ermessensentscheidung. Für diese Entscheidung besteht ein gesetzlicher Rahmen:
Nach Artikel 77 Absatz 5 VO 1306/2013 müssen die Verwaltungssanktionen verhältnismäßig und je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des Verstoßes abgestuft sein. Zur Anwendung der Verwaltungssanktion wird gemäß Artikel 99 Absatz 1 VO 1306/2013 der Gesamtbetrag der in Artikel 92 VO 1306/2013 genannten Zahlungen, der dem betroffenen Begünstigten zu gewähren ist, gemäß Artikel 91 VO 1306/2013 für diejenigen Beihilfeanträge gekürzt oder gestrichen, die er in dem Kalenderjahr eingereicht hat, in dem der Verstoß festgestellt wurde. Bei der Berechnung dieser Kürzungen und Ausschlüsse werden Schwere, Ausmaß, Dauer und wiederholtes Auftreten der Verstöße sowie die Kriterien nach den Absätzen 2, 3 und 4 berücksichtigt. Bei vorsätzlichen Verstößen beträgt nach Artikel 99 Absatz 3 VO 1306/2013 die Kürzung grundsätzlich nicht weniger als 20 Prozent und kann bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen gehen und für ein oder mehrere Kalenderjahre gelten. Nach Artikel 40 Satz 1 VO 640/2014 beträgt die Kürzung bei vorsätzlichen Verstößen in der Regel 20 Prozent.
Die Beklagte hat die Verstöße hinsichtlich der Prüfkriterien "Bestandsregister" und "verspätete Meldungen" mit Recht als Verstöße bewertet, die wiederholt aufgetreten sind. Beim Kläger waren Verstöße in den Bereichen "Bestandsregister" und "verspätete Meldungen" bereits in den Jahren 2016 und 2017, sowie vorher 2014, festgestellt und sanktioniert worden, und zwar 2017 für die Basisprämie, die Umverteilungsprämie, die Greeningprämie und die Erstattung aus der Haushaltsdisziplin schon einmal im Rahmen einer teilweisen Rücknahme und Rückforderung.
Die Beklagte hat deshalb auch mit Recht angenommen, dass der Kläger diese Verstöße vorsätzlich begangen hat. Er hat mit bedingtem Vorsatz gehandelt. Bedingter Vorsatz liegt vor, wenn jemand es billigend in Kauf nimmt, dass ein bestimmter Umstand eintritt, den er für möglich hält, wenn er ihm auch unerwünscht sein mag. Um nur eine Fahrlässigkeit annehmen zu können, müsste der Kläger dagegen ernsthaft darauf vertraut haben, dass der Umstand schon nicht eintreten werde. Der Kläger hat die festgestellten Verstöße in diesem Sinn billigend in Kauf genommen. Ein ernsthaftes Vertrauen des Klägers darauf, dass es zu keinen weiteren Verstößen kommen werde, ist in Anbetracht der Umstände nicht glaubhaft. Denn ihm waren aus den Vorjahren die Mängel seines Bestandsregisters und seiner Meldungen, die Anforderungen hinsichtlich der Meldungen an sich sowie die Anforderungen hinsichtlich der einzuhaltenden Fristen bekannt, insbesondere auch der Umstand, dass es wiederholt zu Verstößen gekommen war. Dass sich eine Verbesserung bei der Fehlerquote des Bestandsregisters ergeben hat, ändert an der Einordnung als vorsätzlich nichts. Ebenso ändert es an dieser Einordnung nichts, dass der Kläger geltend macht, er könne selbst nicht mit der EDV umgehen und er habe Dritte mit den erforderlichen Meldungen beauftragt. Das habe nicht in der erwarteten oder gewünschten Weise funktioniert. Es kann dem Kläger nicht abgenommen werden, dass er darauf vertraut haben soll, alles getan zu haben, um die Verstöße abzustellen und dass alles gut gehen werde, und der Kläger durfte auch nicht darauf vertrauen, dass alles gut gehen werde, weil er selbst vorträgt, dass die externe Kraft, die sich gut eingearbeitet hatte, Anfang 2018 aus persönlichen Gründen ausschied. Es konnte deshalb gerade nicht mehr davon ausgegangen werden, dass die Meldungen auch weiterhin korrekt erfolgen würden. Es spricht auch nicht gegen einen bedingten Vorsatz, dass es im Bereich des Bestandsregisters Verbesserungen gegeben hat. Das Gegenteil ist der Fall: Daraus, dass der Kläger ersichtlich Anstrengungen angestellt hat, den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden, wird ersichtlich, dass er sich dieser Anforderungen bewusst war und auch gesehen haben muss, dass die Verbesserungen noch nicht ausreichend waren, um den Anforderungen zu genügen. Insoweit legt das Gericht im Übrigen die finale Handlungslehre zugrunde. Danach kämen die vom Kläger angeführten Gründe allenfalls noch als Entschuldigungsgründe oder Sanktionszumessungsgründe in Betracht. Sie ändern aber an der vorsätzlichen Begehungsweise nichts (vgl. VG Stade, Urteil vom 22. Januar 2020 - 6 A 1634/17).
Ermessensfehler bei der Festlegung des Sanktionssatzes liegen nicht vor.
Die Beklagte hat insbesondere ermessensfehlerfrei begründet, warum sie von dem regelmäßigen Sanktionssatz von 20 Prozent für vorsätzliche Verstöße abgewichen ist. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte den Sanktionssatz gegenüber dem im Jahr 2017 angewendeten Satz von 25 Prozent erhöht hat. Dass Sanktionen im Wiederholungsfall verschärft werden sollen, ist aus Artikel 39 Absatz 4 Satz 2 VO 640/2014 ersichtlich, der für die Wiederholung fahrlässiger Verstöße feste Steigerungssätze vorschreibt. Ist die Steigerung schon für fahrlässige Verstöße vorgeschrieben, so ist es nicht fehlerhaft, sie im Rahmen von Artikel 40 VO 640/2014 für vorsätzliche Verstöße erst recht vorzunehmen. Es ist auch nicht feststellbar, dass die Steigerung von 25 Prozent auf 45 Prozent sich nicht im zulässigen Rahmen hält. Für die Sanktionsätze geht der Rahmen nach Artikel 40 Satz 2 VO 640/2014 bis zu 100 Prozent. Artikel 75 VO 809/2014 sieht zusätzlich vor, dass bei vorsätzlichen Verstößen von erheblichem Ausmaß beziehungsweise erheblicher Schwere oder Dauer der Begünstigte zusätzlich zu der gemäß Artikel 40 VO 640/2014 verhängten und berechneten Sanktion im folgenden Kalenderjahr von allen Zahlungen gemäß Artikel 92 VO 1306/2013 ausgeschlossen wird. Diesen Rahmen hat die Beklagte eingehalten. Die Beklagte hat den Rahmen insbesondere nicht zu Lasten des Klägers ausgeschöpft und den Kläger weder für 2018 mit einer Sanktion von 100 Prozent belegt noch ihn für das Folgejahr vollständig von der Förderung ausgeschlossen.
Der Kläger macht ohne Erfolg geltend, dass die Beklagte das Ausmaß der Verstöße nicht zutreffend berücksichtigt habe - die Sanktion stehe in keinem Verhältnis zu den festgestellten Verstößen und gefährde die Existenz des Betriebs: Die Sanktion für die vorsätzlichen Verstöße ist trotz ihrer absoluten Höhe verhältnismäßig. Für die Kriterien der Bemessung schreibt Artikel 77 Absatz 5 VO 1306/2013 vor, dass die Sanktionen verhältnismäßig und je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des Verstoßes abgestuft sein müssen. Die Abstufung nach Schwere, Dauer und Häufigkeit hat die Beklagte vorgenommen, indem sie berücksichtigt hat, dass die Verstöße vorsätzlich, wiederholt und nach wiederholten Hinweisen auf die Verstöße in den Vorjahren begangen worden sind.
Die Beklagte hat auch nicht unberücksichtigt gelassen, dass sie nach Erlass des Widerspruchsbescheids dazu übergegangen ist, den HIT-Datenbankverstoß nicht mehr als eigenen Verstoß zu sanktionieren. Sie hat insoweit vielmehr im Gerichtsverfahren mit dem Schreiben vom 18. März 2022 eine neue Bewertung vorgenommen, für die das Prüfkriterium "Datenbank" weggelassen wurde. Sie ist dabei wieder zu dem Sanktionssatz von 45 Prozent gekommen. Die Erhöhung der Einstufung beruhe darauf, dass keine Verbesserung gegenüber den vorherigen Kontrollen zu erkennen gewesen sei.
Es ist auch nicht feststellbar, dass die Beklagte insoweit einen unvollständigen oder falschen Sachverhalt zugrunde gelegt hat.
Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, dass es unzutreffend sei, dass es keine Verbesserung gegeben habe, denn bei den Meldungen sei die Fehlerquote 2018 kleiner gewesen als zuvor. Dass die Beklagte auch für das Bestandsregister und die HIT-Datenbank zugrunde gelegt hat, dass eine Besserung nicht zu erkennen gewesen sei, ist nicht fehlerhaft. Zwar macht der Kläger mit Recht geltend, dass die Zahl der falschen oder fehlenden Eintragungen im Bestandsregister 2018 zurückgegangen sei, also eine Besserung auf einen geringeren Umfang der Verstöße stattgefunden habe. Dass das der Fall ist, ergibt sich auch aus dem Prüfbericht. Die Begründung "keine Verbesserung" ist nach Auffassung des Gerichts allerdings dahin zu verstehen, dass dieser Fehler nicht abgestellt worden war. Denn der Prüfer und im Anschluss an diesen die Beklagte meinen mit "keine Besserung" ersichtlich, dass die Verstöße nicht abgestellt wurden, also keine Besserung auf "null" Verstöße stattgefunden hat. Das wird dadurch deutlich, dass die Beklagte die Bewertung "keine Verbesserung" nur im Zusammenhang mit der Feststellung der Wiederholung trifft. Die Beklagte stellt darauf ab, dass der Kläger bei den vorangegangenen Kontrollen auf die Einhaltung der Vorschriften hingewiesen worden sei. Der Kontrollbericht enthält dazu die Eintragungen: "Wiederholung nach Vorsatz aus 2017. Keine Besserung in diesem Prüfkriterium zu erkennen." und "Wiederholung nach Vorsatz aus 2017. Keine Verbesserung nach Vor-Ort-Kontrollen aus den Vorjahren. Zu erkennen Antragsteller wurde mehrfach auf die Problematik hingewiesen." Dass das der Fall ist, ist ebenfalls aktenkundig und wird vom Kläger auch nicht bestritten.
Einen unzutreffenden Sachverhalt hat die Beklagte auch nicht zugrunde gelegt, indem sie angenommen hat, der Kläger habe sich uneinsichtig gezeigt. Zwar macht der Kläger mit Recht geltend, dass er sich bemüht habe, die Verstöße abzustellen. Das hat die Beklagte mit ihrer Bewertung "uneinsichtig" - richtiger: "wenig einsichtig" - aber nicht übersehen. Der Prüfer und im Anschluss daran die Beklagte hat mit "wenig einsichtig" vielmehr gemeint, dass der Kläger sich darauf zurückgezogen hat, dass in seinem Betrieb Fehler nur schwer zu vermeiden seien, statt die Verstöße ohne Einschränkungen vollständig abstellen zu wollen. Das wird daraus ersichtlich, dass die Feststellung "wenig einsichtig" bei der Begründung für die Sanktionshöhe von 45 Prozent getroffen worden ist, in der es heißt: "Verstöße bereits 2017 mit 25 % sanktioniert (Vorsatz) keine Besserung im Bereich Datenbank und Bestandsregister zu erkennen. Im Abschlussgespräch zeigte sich der Antragsteller wenig einsichtig. Er teilte uns mit, dass es schwierig sei die Fehler künftig in seinem Unternehmen zu vermeiden." Dass sich daran inhaltlich etwas geändert hat, weil im Lauf des Verfahrens die unfreundlichere Formulierung "uneinsichtig" gebraucht worden ist, ist nicht ersichtlich.
Es ist auch nicht feststellbar, dass die Steigerung von den 25 Prozent aus 2017 um 20 Prozent auf 45 Prozent auf sachfremden Erwägungen beruhte. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte als Ausgangspunkt für die Erhöhung den Satz von 25 Prozent zugrunde legte. Denn der Bescheid vom 3. Mai 2018 für die Sanktionierung 2017 mit einem Sanktionssatz von 25 Prozent ist bestandskräftig und auch nicht ersichtlich fehlerhaft. Die Erhöhungsrate von 20 Prozent entspricht dem Regelsatz für einen vorsätzlichen Verstoß, der in Artikel 40 Satz 1 VO 640/2014 festgelegt ist. Es ist ersichtlich nicht sachwidrig, zu dem bestandskräftigen Sanktionssatz des Jahres 2017 für den zum zweiten Mal wiederholten Verstoß im Jahr 2018 diesen Regelsatz aufzuaddieren, ohne einen "Mengenrabatt" anzurechnen. Es ist auch nicht feststellbar, dass die Beklagte insoweit von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen ist oder maßgebliche Gesichtspunkte außer Betracht gelassen hat. Der Kläger macht geltend, dass die absolute Höhe der Sanktion seinen Betrieb existenziell gefährde; das wird dadurch untermauert, dass er von den bewilligten 30 524,67 Euro nichts ausgezahlt erhalten hat, weil der gesamte Betrag von der Beklagten, wie in den Vorjahren, direkt für andere Verbindlichkeiten aufgewendet wurde (im Wesentlichen eine "unbegrenzte" Abtretung an die M. - bis 2017 N.). Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte bei der Bemessung der Sanktion nicht auch die wirtschaftliche Lage des einzelnen betroffenen Betriebs berücksichtigt. Dass die Sanktionen existenzbedrohend werden können, ist gesetzlich darin angelegt, dass sie nach Artikel 40 VO 640/2014 auf bis zu 100 Prozent für das Sanktionsjahr gesteigert werden können - gegebenenfalls mit der entsprechenden Rückforderung - und nach Artikel 75 VO 809/2014 für Verstöße mit erheblichem Ausmaß, erheblicher Schwere oder erheblicher Dauer zusätzlich der vollständige Ausschluss von Direktzahlungen für das Folgejahr, nach Artikel 99 Absatz 3 VO 1306/2013 sogar für mehrere Kalenderjahre, vorgesehen werden kann. Die wirtschaftliche Lage jedes einzelnen Betriebs zu berücksichtigen würde zwar der Anforderung an Sanktionen widersprechen, die in Erwägungsgrund 39 dahin beschrieben wird, dass die Sanktion wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein soll. Denn diese Anforderungen lassen sich sowohl individuell als auch generell verstehen. Andererseits würde es eine gleichmäßige Anwendung der Sanktionsvorschriften behindern und zu zusätzlichem Verwaltungsaufwand führen, jeweils die individuellen Umstände zu ermitteln und abzuwägen. Deshalb ist es sachgerecht, dass die Beklagte solche individuellen wirtschaftlichen Umstände bei der Bemessung des Sanktionssatzes nicht weiter berücksichtigt.
Dass die fahrlässigen Verstöße von der Beklagten mit einem Kürzungssatz von 1 Prozent bewertet und wegen des Wiederholungsfalles mit 3 multipliziert wurden, verhilft der Klage schließlich ebenfalls nicht zum Erfolg. - Auch die Sanktion für diese Verstöße ist zu prüfen, weil der Kläger den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid der Höhe nach anficht und nicht nur hinsichtlich der Sanktionsregelung für die vorsätzlichen Verstöße, auch wenn nur diese in der Begründung beanstandet werden. Deshalb ist auch zu prüfen, ob die Höhe der Sanktion aus anderen Gründen als der Bemessung der Vorsatzsanktion mit 45 Prozent zu beanstanden ist.
Nach Artikel 99 Absatz 2 Satz 1 VO 1306/2013 beträgt die Kürzung bei einem Verstoß aufgrund von Fahrlässigkeit höchstens 5 Prozent, im Wiederholungsfall höchstens 15 Prozent. In der Regel beläuft sich die Kürzung nach Artikel 39 Absatz 1 Satz 2 VO 640/2014 auf 3 Prozent des Gesamtbetrages.
Dies zu Grunde gelegt, kann es Rechte des Klägers nicht verletzen, dass die Beklagte den Verstoß als leicht und mit 1 Prozent bewertet hat. Denn die Einstufung mit 1 Prozent ist die mildestmögliche im zulässigen Rahmen von 1 Prozent bis 5 Prozent.
Die Beklagte hat die mit 1 Prozent bewerteten Verstöße auch mit Recht mit dem Faktor 3 multipliziert. Gemäß Artikel 39 Absatz 4 VO 640/2014 ist eine solche Multiplikation bei einem Verstoß im ersten Wiederholungsfall vorzunehmen. Ein Ermessen steht der Beklagten hier nicht zu. Ein wiederholtes Auftreten eines Verstoßes liegt nach Artikel 38 Absatz 1 VO 640/2014 vor, wenn dieselbe Anforderung oder derselbe Standard mehr als einmal innerhalb eines zusammenhängenden Zeitraums von drei Kalenderjahren nicht eingehalten wurde, sofern der Begünstigte auf den vorangegangenen Verstoß hingewiesen wurde und er je nach Fall die Möglichkeit hatte, die erforderlichen Maßnahmen zur Abstellung des vorangegangenen Verstoßes zu ergreifen. Dies ist beim Kläger der Fall. Denn bereits 2016 wurden bei ihm Verstöße bei der Kennzeichnung (GAB 7) festgestellt. Diese wurden 2016 auch mit sanktioniert, sodass er bis zu der Kontrolle am 12. Dezember 2018 Gelegenheit hatte, die Verstöße abzustellen. Zwar haben sich die Verstöße in erheblichem Maß verringert. Der Kläger hat die Verstöße gleichwohl nicht vollständig abgestellt.
Die Sanktion für die fahrlässigen Verstöße ist auch verhältnismäßig. Die Verhältnismäßigkeit wird vom Kläger insoweit auch nicht angezweifelt.
Die Beklagte hat die Sanktionen von 45 Prozent und von 6 Prozent mit Recht zusammengezählt. Die Addition ergibt sich für die fahrlässigen Verstöße aus Artikel 74 Absatz 2 VO 809/2014. Danach werden die sich ergebenden Kürzungsprozentsätze addiert, wenn ein wiederholter Verstoß zusammen mit einem anderen Verstoß oder einem anderen wiederholten Verstoß festgestellt wird. Artikel 74 Absatz 2 Satz 2 sieht eine Deckelung der höchstmöglichen Kürzung auf 15 Prozent vor. Diese Deckelung greift aber nicht zugunsten des Klägers, weil sie nur für die fahrlässigen Verstöße gilt und die Summe der Sanktionen bei den fahrlässigen Verstößen nur 6 Prozent beträgt.
Zur Unverhältnismäßigkeit oder Unzumutbarkeit der Sanktion in Höhe von 15 567,63 Euro, insbesondere im Vergleich zu den bewilligten Zuwendungen in Höhe von 30 524,76 Euro, hat die Beklagte sich nicht gesondert geäußert, ebenso nicht zu dem Umstand, dass der Kläger von den 30 524,76 Euro nichts ausgezahlt erhalten hat, sondern dass die Zahlungen vollständig in bestehende Verbindlichkeiten geflossen sind.
Für die Umverteilungsprämie, die Greeningprämie und die Erstattungen aus der Haushaltsdisziplin liegen die Voraussetzungen für den Widerruf jedenfalls deshalb vor, weil der Anspruch des Klägers dadurch entfällt, dass die Beklagte zu Recht Sanktionen verhängt hat und diese rechtmäßig berechnet hat.
Wegen der teilweisen Rücknahme des Bewilligungsbescheides ist ein Betrag in Höhe von 15 567,63 Euro zu Unrecht an den Kläger gezahlt worden.
Die Rückforderung dieses Betrags folgt der Höhe nach der Aufhebung und ist deshalb in voller Höhe gerechtfertigt. Die Pflicht zur Rückzahlung ergibt sich aus Artikel 8 Absatz 1 VO 809/2014.
Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht dadurch entfallen, dass der Kläger auf den Bestand des Bewilligungsbescheides vertraut hätte. Denn sein Vertrauen war nicht schutzwürdig im Sinne des Artikel 7 Absatz 3 Satz 1 VO 809/2014.
Gemäß Artikel 7 Absatz 3 VO 809/2014 gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigten nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war. Artikel 7 VO 809/2014 regelt den Vertrauensschutz abschließend, der dem Empfänger einer rechtswidrigen Beihilfe gegenüber deren Rückforderung zusteht. Der Vertrauensschutz nach Artikel 7 VO 809/2014 verdrängt insoweit den Vertrauensschutz nach § 48 Absatz 2 VwVfG. Das Ermessen der Behörde ist durch Artikel 54 Absatz 1 VO 1306/2013 und Artikel 7 VO 809/2014 in Richtung der Rückzahlung von Beträgen intendiert, die zu Unrecht gezahlt wurden. Diese generelle Verpflichtung zur Rückzahlung gilt ausnahmsweise gemäß Artikel 7 Absatz 3 Satz 1 VO 809/2014 nur dann nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigten nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 5. Mai 2021 - 10 LB 201/20, Juris Rdnr. 36 m.w.N.).
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Ein Irrtum der zuständigen Behörde im Sinne der Bestimmung liegt nicht bereits dann vor, wenn die Behörde bei Bewilligung der Beihilfe von der Fehlvorstellung geleitet war, die Bewilligungsvoraussetzungen seien gegeben. Der Begriff des Irrtums der zuständigen Behörde setzt vielmehr voraus, dass der Fehler dem Verantwortungsbereich der Behörde zuzuordnen ist. Der europäische Normgeber verwendet den Begriff "Irrtum" im Zusammenhang des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems synonym mit dem Begriff des Fehlers. Mit ihm ist nach herkömmlichem Begriffsverständnis regelmäßig, und so auch hier, nicht nur eine Ursache beschrieben, sondern zugleich eine Zurechnung verbunden. Die fehlerhafte Zahlung muss ihren Ursprung im Verantwortungsbereich der Behörde haben. Bei einer anderen Auslegung der Vorschrift wäre nicht verständlich, neben einem Irrtum der zuständigen Behörde auch den Irrtum einer anderen Behörde als Grundlage des Vertrauensschutzes zu nennen. Wäre jede Fehlvorstellung der zuständigen Behörde, die ursächlich für die zu Unrecht gezahlte Beihilfe geworden ist, unabhängig davon erheblich, ob sie von der zuständigen Behörde zu verantworten ist, so wäre diese Erweiterung aber auch die Anknüpfung an einen Irrtum und Fehler der Behörde überhaupt praktisch bedeutungslos (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. November 2020 - 12 A 1345/19, Juris Rdnr. 12 unter Verweis auf Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 20. Dezember 2012 - 3 B 20.12, Juris Rdnr. 10, zur nahezu gleichlautenden, inzwischen außer Kraft getretenen Regelung in Artikel 49 Absatz 4 VO 2419/2001).
Hier fehlt es bereits an einer Fehlvorstellung der Beklagten. Denn die Beklagte wusste bei Erlass des Bewilligungsbescheides am 13. Dezember 2018, dass der Kläger Verstöße gegen Cross-Compliance Vorschriften begangen hatte. Diese Verstöße hatte die Beklagte am 12. Dezember 2018 festgestellt. Dass die Beklagte bei Erlass des Bewilligungsbescheides von den CC-Verstößen wusste und die Beihilfe gleichwohl "sehenden Auges" bewilligte, führt nicht zu einer Schutzwürdigkeit des Vertrauens des Klägers. Denn dieser Fall ist in Artikel 7 VO 809/2014 nicht vorgesehen und deshalb nicht zugunsten des Klägers zu berücksichtigten. Denn Artikel 7 VO 809/2014 regelt die Fälle abschließend, in denen das Vertrauen des Klägers schutzwürdig ist (s.o.). Überdies ist das Vertrauen des Klägers auch deswegen nicht schutzwürdig, weil auch er bei Erlass des Bewilligungsbescheides am 13. Dezember 2018 wusste, dass er Verstöße gegen Cross-Compliance Vorschriften begangen hatte. Der Kläger war anwesend, als die Beklagte die Verstöße am 12. Dezember 2018 feststellte.
Die Festsetzung von Zinsen dem Grunde nach ist rechtmäßig. Die Pflicht zur Zinszahlung ergibt sich aus Artikel 8 Absatz 2 VO 809/2014, der Zinssatz beträgt nach § 14 Absatz 1 Satz 1 MOG fünf Prozentpunkte über dem Basiszinssatz. Da die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgeblich ist, ist in diesem Verfahren noch nicht zu prüfen, ob dieser Zinssatz angesichts der andauernden Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank noch verhältnismäßig ist.
Die Kostenfestsetzung für den Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2020 verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Nach Nummer 1.9.1.1 der Anlage zur Allgemeinen Gebührenordnung beträgt in einer gebührenpflichtigen Angelegenheit die Gebühr für Entscheidungen über einen Rechtsbehelf, soweit der Rechtsbehelf erfolglos bleibt, das Eineinhalbfache der Gebühr, die für die angefochtene Entscheidung anzusetzen war. Die Rückforderung von Zuwendungen und anderen Geldleistungen ist nach Nummer 1.10 gebührenpflichtig und es ist eine Gebühr von mindestens 10 Prozent des Rückforderungsbetrags anzusetzen. 10 Prozent des Rückforderungsbetrags sind 1 556,76 Euro. Das Eineinhalbfache dieses Betrags sind 2 335,14 Euro. Die festgesetzte Gebühr von 252,11 Euro bleibt hinter diesem Betrag zurück.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 ZPO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, weil bisher keine obergerichtliche Entscheidung zu der Frage ersichtlich ist, ob die Günstigkeitsregel auf die CC-Sanktionen für Bestandsregisterverstöße und Kennzeichnungsverstöße anzuwenden ist und ob CC-Sanktionen nach den Verordnungen 2021/2115 und 2021/2116 für solche Verstöße überhaupt noch vorgesehen sind und weil diese Frage für eine nicht absehbare Vielzahl von Verfahren Bedeutung hat.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 8 MOG
§ 10 MOG
§ 14 MOG
§ 6 MOG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Absatz 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10 Absatz 1 MOG
§ 10 Absatz 1 Satz 1 MOG
§ 32 Absatz 3 TierGesG
§ 48 Absatz 2 VwVfG
§ 14 Absatz 1 Satz 1 MOG
§ 154 Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Absatz 1 des Marktorganisationsgesetzes
§ 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 46 Absatz 2 Nummer 1 der Viehverkehrsverordnung
§ 32 Absatz 2 Nummer 8 des Tiergesundheitsgesetzes
Artikel 4 und 7 VO
Artikel 1 bis 10 VO
Artikel 28 Absatz 3 VO
Artikel 93 VO
Artikel 40 Satz 1 VO
Artikel 63 Absatz 1 VO
Artikel 12 VO
Artikel 39 Absatz 4 VO
Artikel 40 VO
Artikel 5 VO
Artikel 93 Absatz 1 VO
Artikel 4 Absatz 1 VO
Artikel 7 VO
Artikel 97 VO
Artikel 91 Absatz 1 VO
Artikel 92 VO
Artikel 7 Absatz 1 Satz 1 VO
Artikel 278 der VO
Artikel 93 Absatz 2 VO
Artikel 278 VO
Artikel 283 Satz 2 VO
Artikel 154 Absatz 2 VO
Artikel 104 Absatz 1 VO
Artikel 2 Absatz 2 VO
Artikel 268 VO
Artikel 269 Absatz 1 VO
Artikel 39 Absatz 3 VO
Artikel 77 Absatz 5 VO
Artikel 99 Absatz 1 VO
Artikel 91 VO
Artikel 99 Absatz 3 VO
Artikel 39 Absatz 4 Satz 2 VO
Artikel 40 Satz 2 VO
Artikel 75 VO
Artikel 99 Absatz 2 Satz 1 VO
Artikel 39 Absatz 1 Satz 2 VO
Artikel 38 Absatz 1 VO
Artikel 74 Absatz 2 VO
Artikel 8 Absatz 1 VO
Artikel 7 Absatz 3 Satz 1 VO
Artikel 7 Absatz 3 VO
Artikel 54 Absatz 1 VO
Artikel 49 Absatz 4 VO
Artikel 8 Absatz 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 93 VO 1306/20
6 A 356/17
1 VO 640/20
1 VO 1306/20
12 VO 2021/21
4 VO 640/20
40 VO 640/20
3 C 31.13
10 LB 201/20
5 VO 1307/20
7 VO 1760/20
1 VO 1760/20
97 VO 1306/20
92 VO 1306/20
II VO 1306/20
10 VO 1760/20
2 VO 1306/20
78 VO 2016/42
2 VO 2016/42
2 VO 2021/21
1 VO 2021/21
2 VO 2988/95
47 VO 2021/21
1 VO 429/20
68 VO 429/20
3 VO 640/20
6 A 172/19
2 VO 640/20
6 VO 1305/20
5 VO 1306/20
91 VO 1306/20
3 VO 1306/20
6 A 1634/17
75 VO 809/20
2 VO 809/20
1 VO 809/20
3 VO 809/20
7 VO 809/20
12 A 1345/19
3 B 20.12
4 VO 2419/20