Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-04-03, Aktenzeichen 6 B 1/23
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2023:0403.6B1.23.00

Tenor:
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, bis zur Bestandskraft eines Bescheides über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens – höchstens jedoch bis zum 14. September 2024 – gegen die Aufstellungsbeschlüsse der Antragsgegnerin zur 16. Änderung des Flächennutzungsplanes und zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. XX (XX) eine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung zu treffen.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
Der Streitwert wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
Die statthafte Antragsart richtet sich gemäß § 122 Abs. 1, § 88 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nach dem Begehren der Antragsteller. Danach ist die Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO statthaft. Hiernach kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Die Antragsteller wollen den Ist-Zustand aufrechterhalten, der darin besteht, dass nach Aufhebung von Aufstellungsbeschlüssen für das Gebiet des XX neue Beschlüsse für dasselbe Gebiet gefasst werden. Die Aufhebung von Aufstellungsbeschlüssen war bereits inhaltliches Ziel ihres Bürgerbegehrens. Nach § 16g Abs. 3 Satz 1 Gemeindeordnung Schleswig-Holstein (GO) können Bürgerinnen und Bürger einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Diese Norm stellt ein subjektiv-öffentliches und nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO sicherungsfähiges Recht dar (Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, B. v. 20.Juli 2002 – 2 MB 15/07, juris Rn. 3; B. v. 22. August 2005 – 2 MB 30/05 –, juris Rn. 9, B. v. 24. April 2006 – 2 MB 10/06, juris Rn. 7). § 123 Abs. 5 VwGO steht dem nicht entgegen. Es liegt kein Fall des § 80 oder § 80a VwGO vor, da die Antragsteller keine gerichtliche Anordnung oder Wiederherstellung einer aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfes begehren. Es besteht auch die Möglichkeit, dass ein Anordnungsgrund (Eilbedürftigkeit) besteht, da die Antragsgegnerin die Planung zur Bebauung des XX nicht aufgegeben hat und damit möglicherweise ein Zustand geschaffen wird, der dem eingereichten Bürgerbegehren widerspricht.
Es besteht auch das notwendige Rechtsschutzbedürfnis. Ein Verfahren gegen die Kommunalaufsichtsbehörde (Kreis XX), bei der die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens streitgegenständlich ist, ist bereits rechtshängig (6 A 273/22).
Die Prozessbevollmächtigten der Antragsteller haben zudem ordnungsgemäß ihre Vollmacht nach § 67 Abs. 6 Satz 1 VwGO eingereicht. Dies geschah in zulässiger Weise über das besondere Anwaltspostfach nach § 55a VwGO. Die Rüge der Antragsgegnerin greift daher nicht durch.
Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung (ZPO) glaubhaft gemacht.
Der zu sichernde Anspruch ergibt sich aus § 16g Abs. 3 Satz 1 GO i. V. m. § 16g Abs. 5 Satz 3, 4 GO. Das subjektiv-öffentliche Recht über Selbstverwaltungsaufgaben einen Bürgerentscheid zu beantragen, hat bei der Inanspruchnahme von Bürgerinnen und Bürgern rechtliche Konsequenzen für die Gemeinde. Mit der Zulässigkeitsentscheidung des Bürgerbegehrens geht sowohl die Suspensivwirkung des § 16g Abs. 5 Satz 2 GO einher, wonach bis zur Durchführung des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden darf, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu. Als weitere Konsequenz entfällt nach § 16g Abs. 5 Satz 3 GO der Bürgerentscheid, wenn die Gemeindevertretung oder der zuständige Ausschuss die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahmen in unveränderter Form oder in einer Form beschließt, die von den benannten Vertretungsberechtigten gebilligt wird. Dieser Beschluss kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden (Satz 4). Solange noch nicht bestandskräftig über die Zulässigkeit entschieden wurde, ist einstweiliger Rechtsschutz möglich. Für die Suspensivwirkung ist dies bereits oberverwaltungsgerichtlich entschieden worden. Gesichert wird hierbei das Recht der Antragsteller, ein Bürgerbegehren über einen zulässigen Gegenstand durchzuführen (Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht, B. v. 22. August 2005 – 2 MB 30/05 –, juris Rn. 4). Gleiches gilt für die Folge der Sperrwirkung. Hier wird der Ertrag des Bürgerbegehrens gesichert. Anstelle der Durchführung des Bürgerbegehrens, das es eigentlich hätte geben müssen und das im Erfolgsfalle eine Sperrwirkung von zwei Jahren nach § 16g Abs. 8 GO entfaltet, tritt die Sperrwirkung dadurch ein, dass die Gemeindevertretung oder der zuständige Ausschuss die begehrte Maßnahme von selbst durchgeführt hat. Die Sperrwirkung soll gerade verhindern, dass die Gemeindevertretung oder ein Ausschuss den Beschluss, durch den das Bürgerbegehren entbehrlich wurde, kurzfristig wieder aufhebt (KVR SH /GO September 2015, Dehn, § 16g Rn. 27). Andernfalls wäre eine Umgehung des Rechts aus § 16g Abs. 3 Satz 1 GO möglich. Die Initiatoren von Bürgerbegehren wären der Gefahr ausgesetzt, dass ihr Begehren nach Einreichen bei der Gemeinde – gleich ob bereits die Zulässigkeit beschieden wurde oder nicht — durch eine Aufhebung und Neufassung von Beschlüssen torpediert würde.
Die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist im Verfahren 6 A 273/22 zu klären. Unter Berücksichtigung der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist gegenwärtig lediglich eine Vorausbeurteilung der Zulässigkeit vorzunehmen. Nach Sinn und Zweck der Verfahren im einstweiligen Rechtsschutz kann es grundsätzlich nicht die Aufgabe des Gerichts sein, schon im Eilverfahren eine umfassende rechtliche Prüfung der Hauptsache vorzunehmen (Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, B. v. 22. August 2005 – 2 MB 30/05 –, juris Rn. 8). Vorläufiger Rechtsschutz ist grundsätzlich auf der Grundlage einer Abwägung der öffentlichen und der jeweils Beteiligten privaten Interessen zu gewähren
(BVerfG, B. v. 27. Mai 1998 – 2 BvR 378/98 -, NVwZ-RR 1999, 217, 218; B. v. 12. Mai 2005 – 1 BvR 569/05 -, NVwZ 2005, 927, 928 jeweils m. w. N.). Je schwerer die sich daraus ergebenden Belastungen wiegen, je geringer die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie im Falle des Obsiegens in der Hauptsache rückgängig gemacht werde können, umso weniger darf das Interesse an einer vorläufigen Regelung oder Sicherung der geltend gemachten Rechtsposition zurückgestellt werden (BVerfG, B. v. 25. Juli 1996 – 1 BvR 638/96 -, NVwZ 1997, 479, m. w. N.). Insofern ist grundsätzlich eine Folgenabwägung vorzunehmen, insbesondere dann, wenn der Ausgang des Rechtsstreits über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens als offen anzusehen ist (Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, B. v. 24. April 2006 – 2 MB 10/06 –, juris Rn. 7). Spricht weit Überwiegendes gegen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, ist ein Anordnungsanspruch schon nicht glaubhaft gemacht (vgl. VGH Kassel, B. v. 16. Juli 1996 – 6 TG 2264/96 – NVwZ 1997, 310, 311; Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, B. v. 24. April 2006 – 2 MB 10/06 –, juris Rn. 7).
Die vorzunehmende Vorausbeurteilung ergibt vorliegend hingegen keine offensichtliche Unzulässigkeit.
Bei Einreichung des Bürgerbegehrens am 9. September 2022 gab es einen zulässigen Gegenstand, über den ein Bürgerentscheid hätte stattfinden können. Das Ziel des Bürgerbegehrens war ein Entscheid über die Aufhebung von zwei Aufstellungsbeschlüssen. Nach § 16g Abs. 2 Nr. 6 GO findet ein Bürgerentscheid nicht statt über Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mit Ausnahme des Aufstellungsbeschlusses sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung. Sofern darüber gestritten wird, ob auch für den Aufstellungsbeschluss des Flächennutzungsplanes der Planungs- und Untersuchungsausschuss zuständig war, ist dies vorliegend ohne Belang. Aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger können sich diese gegen die Aufstellungsbeschlüsse nur mit einem Bürgerbegehren wenden. Im Fokus steht hierbei die inhaltliche Entscheidung der Antragsgegnerin und die Frage, ob diese dem Willen der Bürgerschaft entspricht. Es geht vorliegend nicht um Rechtsschutz gegenüber einem möglicherweise rechtswidrigen oder nichtigen Beschluss. Vor Erlass des Widerspruchsbescheids hinsichtlich der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens sind die Aufstellungsbeschlüsse in Gänze aufgehoben worden. Ein Entscheid ist damit zwar hinfällig geworden. Der Gegenstand des Bürgerbegehrens als solches bleibt jedoch zulässig. Insofern liegt auch nicht der Fall vor, dass die Planung über die Aufstellungsbeschlüsse hinaus stattgefunden hat und kein bürgerentscheidsfähiger Gegenstand mehr vorliegt. Sämtliche sich an den Aufstellungsbeschluss anschließenden Planungsentscheidungen werden nämlich vom Negativkatalog des § 16g Abs. 2 GO erfasst. Sofern bereits das erste Planungsstadium überschritten wurde und die Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB stattgefunden hat, sind die Aufstellungsbeschlüsse kein tauglicher Gegenstand für ein Begehren mehr (KVR SH /GO September 2015, Dehn, § 16g Rn. 7).
Die Ansicht der Antragsgegnerin, dass durch die Aufhebung der Beschlüsse nach Einreichen des Begehrens und jedenfalls vor Erlass des Widerspruchsbescheids am 20. Dezember 2022 das Bürgerbegehren unzulässig geworden ist, überzeugt nicht. Die Aufhebung der Beschlüsse nach Einreichen des Bescheids ändert nicht zu Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, sondern führt lediglich dazu, dass dieses nicht mehr durchgeführt wird (§ 16g Abs. 5 Satz 4 GO). Andernfalls würde die gesetzliche Sperrwirkung ins Leere laufen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit ist damit nicht ausschließlich der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (vgl. Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-Westfalen, B. v. 15. Januar 2011 – 15 A 2027/08 –, juris Rn. 11, wonach es hinsichtlich der Frage der Bestimmtheit der zur Entscheidung zu stellenden Frage auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung ankommt). Die Entscheidung, ob ein Bürgerbegehren zulässig ist oder nicht ist daher nicht rein zukunftsgerichtet dahingehend zu beantworten, dass der Weg zur Durchführung eines Bürgerentscheids eröffnet werden soll (anders dagegen OVG Lüneburg, B. v. 24. März 2000 –, juris Rn. 4; VG Hannover, Urt. v. 5. Juni 2018 – 1 A 4391/16 – , juris Rn. 38, wobei Niedersachsen keine Sperrwirkung i. S. d. § 16g Abs. 5 Satz 4 GO kennt und daher für die Beurteilung der Sach– und Rechtslage allein der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgebend ist).
Auch die Voraussetzungen des § 16g Abs. 3 Satz 2 GO sind sämtlich eingehalten worden. Hiernach muss das Bürgerbegehren schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie eine von der zuständigen Verwaltung zu erarbeitende Übersicht über die zu erwartenden Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Das Bürgerbegehren ist der Antragsgegnerin am 9. September 2022 in schriftlicher Form überreicht worden. Als Frage wurde formuliert:
„Wollen Sie, dass die Aufstellungsbeschlüsse zur 16. Änderung des Flächennutzungsplanes und zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. XX (XX) aufgehoben werden?“
Des Weiteren enthielt das Begehren folgende Begründung:
„Mit den Aufstellungsbeschlüssen werden die Voraussetzungen für ein Neubaugebiet mit bis zu 2.000 zusätzlichen Einwohnern geschaffen. Auf dem Gebiet des geplanten „XX" befinden sich u.a. Feuchtwiesen, Wassergräben und Knicks. Diese sind wichtige Speicher für Regenwasser und reduzieren damit das Risiko von Hochwasser im Stadtgebiet und dem gesamten weiteren Verlauf der Auen. Das gesamte Plangebiet weist eine hohe Biodiversität aus - zahlreiche geschützte Tierarten wurden dort festgestellt. Ein Baugebiet in dieser Größe (rund 250.000 qm) führt zu erheblichen laufenden Infrastrukturkosten der Stadt (u.a. Personalbedarf) und verschärft bestehende Versorgungsengpässe (Haus- und Fachärztemangel, überfüllte Schulen und KiTas). Der Erhalt dient damit den Menschen, der Flora und der Fauna.“
Zudem war dem Begehren eine Kostenaufstellung der Antragsgegnerin beigefügt. Das Begehren benennt zudem zwei Personen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu Vertreten und erfüllt damit die Voraussetzung des § 16g Abs. 3 Satz 3 GO. Bei den Personen handelt es sich um die Antragsteller. Diese sind im Übrigen beide Bürger der Antragsgegnerin. Auch das erforderliche Quorum nach § 16g Abs. 4 GO ist erreicht worden. Ein Bürgerbegehren muss in Gemeinden bis zu 20 000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 9 % der Stimmberechtigen innerhalb von sechs Monaten unterschreiben sein. Vorliegend waren zur Erreichung des Quorums 1051 gültige Unterschriften notwendig. Nach Prüfung der Unterschriftenliste durch die Antragsgegnerin enthielten die Listen 1508 gültige Stimmen. Die Sechsmonatsfrist ist ebenfalls eingehalten worden. Die Aufstellungsbeschlüsse sind im Mai 2022 gefasst worden. Die Antragsteller reichten das Begehren mit der erforderlichen Unterschriftenzahl im September 2022 ein.
Hinsichtlich der vorzunehmenden Folgenabwägung ist zu berücksichtigen, dass für den Fall das Aufstellungsbeschlüsse gefasst werden und die weitere Planung voranschreitet, bevor über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bestandskräftig positiv entschieden wurde, die Antragsteller zwar die Möglichkeit hätten, ein neues Bürgerbegehren zu initiieren. Allerdings würde dies ihr Recht, dass sich aus ihrem ursprünglichen Bürgerbegehren ergibt, vereitelt. Sie wären so gestellt, als ob sie ihr Begehren nie eingereicht hätten.
Für den Fall, dass das Bürgerbegehren bestandskräftig für zulässig erklärt würde und in der Zwischenzeit die Planung vorangeschritten wäre, würde auch eine erst dann eintretende Sperrwirkung nach § 16g Abs. 5 Satz 3 GO den Antragstellern nicht den Ertrag ihrer Initiative gewährleisten. Insbesondere trifft dies auf tatsächliche bauliche Maßnahmen zu, die gegebenenfalls nicht – insbesondere bei Biotopen — oder nur unter erheblichem Aufwand wieder rückgängig gemacht werden könnten.
Dem Vorbringen der Antragsgegnerin dagegen ist nicht zu entnehmen, ob und gegebenenfalls welche gravierenden Nachteile ihr durch die ausgesprochene Anordnung entstehen. Im Übrigen bleibt der Antragsgegnerin die Möglichkeit, eine neue Planung innerhalb der Sperrfrist durchzusetzen, indem sie selbst einen Bürgerentscheid herbeiführt. Dies lässt § 16g Abs. 5 Satz 4 GO ausdrücklich zu. Diese Möglichkeit wird auch nicht durch den ausgesprochenen Tenor versagt.
Der Anspruch ist allerdings nur bis zum 14. September 2024 anstelle der beantragten Frist bis zum 25. Oktober 2024 glaubhaft gemacht worden. Nach § 16g Abs. 5 Satz 4 GO kann zwei Jahre nachdem die mit dem Begehren verlangte Maßnahme beschlossen wurde, die Antragsgegnerin erneut Beschlüsse fassen, die abweichend vom Willen derjenigen Bürger ist, die das Bürgerbegehren unterzeichnet haben. Die Frist berechnet sich nach § 89 Abs. 1, 3 LVwG iVm §§ 187ff. BGB. Die Aufhebung der Beschlüsse erfolgte am 14. September 2022 durch denselben Ausschuss, der sie im Mai 2022 beschlossen hat.
Der Anordnungsgrund ist ebenfalls glaubhaft gemacht worden. Die Eilbedürftigkeit ist zu bejahen. Es besteht die Gefahr, dass die aus einer Zulässigkeitsentscheidung folgende Sperrwirkung nach § 16g Abs. 5 Satz 4 GO missachtet wird. Die Antragsgegnerin hat die Planung der Bebauung des XX nicht aufgegeben. Die weitere Planungsintention wird durch die öffentliche Beschlussvorlage (003/2023) vom 5. Januar 2023 belegt sowie den Tagesordnungspunkt 11 „Aufstellung der 19. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt XX für das Teilgebiet „Sondergebiet 2. Kurschwerpunkt südlich der XX Straße“ sowie Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 70 der Stadt XX (Plangebiet südlich der XX Straße), hier: Aufstellungsbeschlüsse“ der Sitzung des Ausschusses für Planungs- und Umweltangelegenheiten am 16. Januar 2023. Zwar wurde der Tagesordnungspunkt aufgehoben. Dies erfolgte allerdings aufgrund des hiesigen Eilverfahren, nicht hingegen, weil die Planung aufgegeben wurde. Zwar ist die Planungsfläche verkleinert worden, allerdings umfasst diese noch immer den Bereich, auf das sich das Bürgerbegehren bezogen hat, sodass die Sperrwirkung durch die neuen Pläne missachtet würde.
Es liegt auch keine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache vor. Die umstrittene Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist – wie ausgeführt — im Verfahren 6 A 273/22 zu klären.
Die Kostenentscheidung ergeht nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Der Antragsgegnerin können hiernach die Kosten ganz auferlegt werden, da die Antragsteller nur hinsichtlich der Länge der Befristung nicht voll obsiegen und dies insgesamt einen geringen Teil des Rechtsstreits darstellt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und § 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Die Kammer folgt dabei dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen, Hug, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., Anh § 164, Rn. 14) und setzt nach dessen Ziff. 22.6 und 1.5 den Streitwert auf 7.500,00 Euro fest.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 187ff. BGB
§ 88 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80a VwGO
§ 55a VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 16g Abs. 3 Satz 1 Gemeindeordnung
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 67 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§ 16g Abs. 3 Satz 1 GO
§ 16g Abs. 5 Satz 3, 4 GO
§ 16g Abs. 5 Satz 2 GO
§ 16g Abs. 5 Satz 3 GO
§ 16g Abs. 8 GO
§ 16g Abs. 2 Nr. 6 GO
§ 16g Abs. 2 GO
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 16g Abs. 5 Satz 4 GO
§ 16g Abs. 3 Satz 2 GO
§ 16g Abs. 3 Satz 3 GO
§ 16g Abs. 4 GO
§ 89 Abs. 1, 3 LVwG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 217, 218
NVwZ 2005, 927, 928
NVwZ 1997, 479
NVwZ 1997, 310, 311
6 A 273/22
2 BvR 378/98
1 BvR 569/05
1 BvR 638/96
6 TG 2264/96
15 A 2027/08
1 A 4391/16