Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-01-17, Aktenzeichen 14 S 376/24
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0117.14S376.24.00

Tenor:
Der sachliche Teilflächennutzungsplan Windenergie der Antragsgegnerin vom 14. Dezember 2023 wird insoweit für unwirksam erklärt, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin jeweils zur Hälfte. Im Übrigen findet eine Kostenerstattung nicht statt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen einen nach Beanstandung durch den Senat (Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 -) im Wege des ergänzenden Verfahrens zur Behebung von Fehlern rückwirkend in Kraft gesetzten sachlichen Teilflächennutzungsplan zur Ausweisung von Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen (WEA).
Die Antragstellerin plant und betreibt WEA. Am 04.03.2020 beantragte sie beim Landratsamt Enzkreis zwei immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb von zwei WEA des Typs xxx xxx mit einer Nabenhöhe von 161 Metern (m), einem Rotordurchmesser von 158 m und einer Gesamtanlagenhöhe von 240 m auf dem Flurstück-Nr. xxx auf Gemarkung der Beigeladenen im Gebiet des angegriffenen sachlichen Teilflächennutzungsplans, aber außerhalb der darin ausgewiesenen Konzentrationszonen.
Die Antragsgegnerin ist ausführende Gemeinde der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Stadt Neuenbürg/Gemeinde Engelsbrand (nachfolgend: vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft). Die Beigeladene ist deren zweite Mitgliedsgemeinde.
Der gemeinsame Ausschuss der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft (im Folgenden: gemeinsamer Ausschuss) hatte bereits seit 2012 die Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans zur Ausweisung von Konzentrationsflächen für WEA betrieben. Erstmals beschloss er den Flächennutzungsplan in seiner Sitzung vom 16.09.2021. Der Plan wurde ausgefertigt und das Landratsamt genehmigte diesen unter 16.11.2021 „als Satzung“. Die Erteilung der Genehmigung wurde am 16.12.2021 ortsüblich öffentlich bekannt gemacht. In einem (ersten) ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB wurde der Flächennutzungsplan erneut ausgefertigt und erteilte das Landratsamt am 13.04.2023 eine erneute Genehmigung, jeweils ohne diese auf eine „Satzung“ zu beziehen. Diese Genehmigung wurde am 27.04.2023 ortsüblich bekannt gemacht. Als solcher umfasste der Flächennutzungsplan den Bereich der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft, eine Fläche von insgesamt ca. 4.300 Hektar (ha). Durch ihn wurden im Sinne des Konzentrationsgebots nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in den (Konzentrations-)Teilflächen „Hirschgarten“ (ca. 130 ha), „Heuberg“ (ca. 190 ha) und „Horntann“ (ca. 173 ha) die Windenergienutzung konzentriert, während sie im übrigen Plangebiet ausgeschlossen wurde. Insgesamt wurde damit eine vollständig auf Neuenbürger Gemarkung liegende Fläche von 494 ha für die Windenergienutzung ausgewiesen.
Auf den von der Antragstellerin gestellten Normenkontrollantrag erklärte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg den sachlichen Teilflächennutzungsplan mit Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - (juris) insoweit für unwirksam, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollten. Er begründete dies damit, dass die Antragsgegnerin das Naturschutzgebiet „Eyach- und Rotenbachtal“ rechtsfehlerhaft als sog. hartes Tabukriterium eingeordnet habe, weil sie sich in der Planbegründung dazu nicht hinreichend mit der konkreten Schutzgebietsausweisung befasst habe. Ferner begründete er dies damit, dass die Potenzialflächenabwägung defizitär sei, weil in Bezug auf die ausgewiesene Teilfläche „Heuberg“ zu viele Problemfelder unaufgeklärt geblieben bzw. unzureichend abgewogen worden seien. Ausdrücklich offen ließ er die Frage, ob auch zu beanstanden war, dass einer Fläche in der Nachbargemeinde Birkenfeld ein Vorsorgeschutzabstand von 1.000 m zuerkannt worden war.
Am 05.10.2023 beschloss der gemeinsame Ausschuss, den sachlichen Teilflächennutzungsplan in einer geänderten Fassung im Wege der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens rückwirkend zum 16.12.2021 in Kraft setzen zu wollen (§ 214 Abs. 4 BauGB). Gleichzeitig beschloss er die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung. Im Amtsblatt der Beigeladenen vom 12.10.2023 wurde die Veröffentlichung vom 13.10.2023 bis zum 13.11.2023 ortsüblich bekannt gemacht. Das Amtsblatt, in dem die Veröffentlichung vom 13.10.2023 bis zum 13.11.2023 auf dem Gebiet der Antragsgegnerin ortsüblich bekannt gemacht wurde, trägt das Datum 13.10.2023. Im Amtsblatt mit dem Datum 10.11.2023 wurde auf dem Gebiet der Antragsgegnerin eine Verlängerung des Veröffentlichungszeitraums bis zum 20.11.2023 bekannt gemacht.
Am 14.12.2023 stellte der gemeinsame Ausschuss der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft den sachlichen Teilflächennutzungsplan Windenergie fest und setzte diesen rückwirkend zum 16.12.2021 in Kraft. Unter dem 15.01.2024 erteilte das Landratsamt die Genehmigung. Die Beigeladene machte diese Genehmigung unter dem 25.01.2024 ortsüblich bekannt. Das Amtsblatt, in dem die Genehmigung auf dem Gebiet der Antragsgegnerin ortsüblich bekannt gemacht wurde, trägt das Datum 26.01.2024. Auch in dieser Fassung umfasst der Flächennutzungsplan den Bereich der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft, also eine Fläche von insgesamt ca. 4.300 ha. Durch ihn wird im Sinne des Konzentrationsgebots nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in den (Konzentrations-)Teilflächen „Hirschgarten“ (ca. 130 ha), „Heuberg“ (ca. 174 ha) und „Horntann“ (ca. 173 ha) die Windenergienutzung konzentriert, während sie im übrigen Plangebiet ausgeschlossen wird. Insgesamt wird damit eine vollständig auf Gemarkung der Antragsgegnerin liegende Fläche von 477 ha für die Windenergienutzung ausgewiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des zugrundeliegenden Konzepts wird auf die Begründung vom 01.12.2023 und die Verfahrensakten Bezug genommen.
Die Antragstellerin hat am 08.03.2024 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt und diesen am 29.07.2024 begründet. Sie macht geltend, der Flächennutzungsplan sei bereits deshalb formell unwirksam, weil er an einem Fehler der Öffentlichkeitsbeteiligung leide. Auf dem Gebiet der Antragsgegnerin sei die Veröffentlichung vom 13.10.2023 bis zum 13.11.2023 erst am 13.10.2023 ortsüblich bekannt gemacht worden. Damit sei die Öffentlichkeitsbeteiligung unter Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB erfolgt, weil danach die Internetseite oder Internetadresse, unter der die in § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB genannten Unterlagen eingesehen werden hätten können, vor Beginn der Veröffentlichungsfrist ortsüblich bekannt zu machen seien. Darin liege ein gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB beachtlicher Verfahrensfehler, der auch nicht dadurch geheilt worden sei, dass am 09.11.2023 die Verlängerung des Auslegungszeitraums um eine Woche bis zum 20.11.2023 öffentlich bekannt gemacht worden sei. Ferner leide das planerische Gesamtkonzept unter Mängeln, die zur Unwirksamkeit führten. Namentlich seien Naturschutzgebiete defizitär als „harte“ Tabuzone ausgeschlossen worden. Ferner hätten die unter den Gesichtspunkten Siedlungsvorsorgeabstände und Mindestflächengröße „weich“ ausgeschiedenen Flächen aus verschiedenen Gründen so nicht ausgeschieden werden dürfen. Die Potenzialflächenabwägung leide (weiterhin) an beachtlichen Mängeln. Ferner sei zu beanstanden, dass es auf dem Gebiet der Beigeladenen nicht zu einer Ausweisung gekommen sei. Schließlich sei der Flächennutzungsplan auch materiell fehlerhaft, weil er gegen das Gebot der Erforderlichkeit verstoße.
Sie beantragt,
den sachlichen Teilflächennutzungsplan Windenergie der Antragsgegnerin vom 14.12.2023 insoweit für unwirksam zu erklären, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf das Vorbringen der Beigeladenen und stellt sie das Vorliegen eines Fehlers der Öffentlichkeitsbeteiligung wie diese in Abrede.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Sie hält den Antrag für unbegründet. Ein Fehler der Öffentlichkeitsbeteiligung liege nicht vor. Dem Erfordernis der Bekanntmachung der Veröffentlichung vor Beginn der Veröffentlichungsfrist sei hier auch auf dem Gebiet der Antragsgegnerin schon deshalb Genüge getan worden, weil das Amtsblatt vom Freitag (den 13.10.2023), wie immer und allgemein bekannt, bereits am Donnerstag (den 12.10.2023) verteilt worden sei. Jedenfalls sei der Fehler geheilt. Ferner lägen auch weder die von der Antragstellerin geltend gemachten Fehler im Abwägungsvorgang noch materielle Fehler vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin (5 Ordner aus dem zweiten ergänzenden Verfahren, 1 Ordner aus dem ersten ergänzenden Verfahren und 7 Ordner aus dem ursprünglichen Planaufstellungsverfahren) und auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen. Ferner lag dem Senat die Gerichtsakte aus dem Verfahren 14 S 396/22 vor, auf die ebenfalls Bezug genommen wird.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
I. Er ist statthaft.
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind. In analoger Anwendung dieser Vorschrift kann auch die in den Darstellungen eines Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung einer Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen, Gegenstand einer Normenkontrolle sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - BVerwGE 164, 74, juris Rn. 29; Senat, Urteile vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 38, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 24 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 31; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 28, vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 23, und vom 20.11.2013 - 5 S 3074/11 - BauR 2014, 1138, juris Rn. 15).
Gemessen daran ist der Normenkontrollantrag statthaft. Nachdem die Antragsgegnerin während des ersten Normenkontrollverfahrens und danach erneut ergänzende Verfahren durchgeführt hat, ist ein neuer, aus mehreren Teilnormgebungsakten zusammengesetzter sachlicher Teilflächennutzungsplan entstanden (vgl. bereits Senatsurteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 32; ferner BVerwG, Beschlüsse vom 28.06.2021 - 4 BN 67.20 - juris Rn. 19 und vom 12.07.2017 - 4 BN 7.17 - BauR 2017, 1677, juris Rn. 7; jeweils m. w. N. zum Bebauungsplan). Mit diesem verfolgt die Antragsgegnerin das Ziel, die Errichtung von WEA außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationsfläche über die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auszuschließen. Gegen diese planerische Entscheidung wendet sich die Antragstellerin statthafterweise mit dem Normenkontrollantrag.
II. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag u. a. jede natürliche Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dies erfordert einen hinreichend substantiierten Vortrag, der es zumindest als möglich erscheinen lässt, dass der Antragsteller durch bestimmte Regelungen des sachlichen Teilflächennutzungsplans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird (vgl. Senat, Urteile vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 40, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 27 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 34; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 31, und vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 25 m. w. N.).
Regelmäßig antragsbefugt ist der Eigentümer eines Grundstücks, auf dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintreten sollen, weil dadurch Inhalt und Schranken seines Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - BVerwGE 164, 74, juris Rn. 13 m. w. N.). Ein potentieller Bauherr kann die aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB resultierenden Beschränkungen eines außerhalb der Konzentrationsfläche liegenden Vorhabengrundstücks aber auch dann einer gerichtlichen Kontrolle zuführen, wenn er nicht dessen Eigentümer ist. Allerdings muss er in diesem Fall die ernsthafte Absicht verfolgen, auf dem Grundstück ein Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB errichten zu wollen, was wiederum einen substantiierten Sachvortrag voraussetzt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21.03.2019 - 4 BN 11.19 - juris Rn. 6, und vom 19.11.2020 - 4 BN 14.20 - juris Rn. 5; Senat, Urteile vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 41, 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 27 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 34; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 31, und vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 25).
An diesen Maßstäben gemessen ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie hat substantiiert dargelegt, dass sie auf Grundstücken, die außerhalb der im angefochtenen Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszone liegen, ernsthaft die Errichtung und den Betrieb von Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB – WEA – beabsichtigt. Für die Errichtung der zwei WEA hat sie bereits konkrete Planungen ausgearbeitet. Sie hat mehrere – auch kostenintensive – Schritte für die Zusammenstellung der für einen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrag erforderlichen Antragsunterlagen (vgl. § 4 der 9. BImSchV) unternommen. Mit dem Ziel der Verwirklichung ihres Vorhabens hat sie außerdem das vorangegangene gerichtliche Normkontrollverfahren (14 S 396/22) initiiert und sich im anschließenden Planänderungsverfahren schriftlich beteiligt. Ferner hat sie sich schuldrechtlich den (langfristigen) Zugriff auf das Flurstück Nr. xxx auf Engelsbrander Gemarkung gesichert. Dies belegen die von ihr zuletzt vorgelegten Gestattungsverträge. Die Beigeladene und die Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung an ihrem schriftsätzlich gegen den Nachweis der ausreichenden schuldrechtlichen Sicherung erhobenen Einwänden nicht mehr festgehalten. Aber auch unabhängig davon ergaben sich aus dem Vorbringen der Beigeladenen und der Antragsgegnerin, die Veröffentlichung „Ergebnisse Vermarktungsoffensive Windkraft Stand 10/2024“ weise auf dem Gebiet der Gemeinde Engelsbrand keine Verpachtung an die Antragstellerin aus, keine Zweifel an der von der Antragstellerin geltend gemachten schuldrechtlichen Sicherung der Flächen. Denn diese Veröffentlichung bezog sich offensichtlich nur auf eine Vermarktungsoffensive jüngeren Datums, während die Antragstellerin stets geltend gemacht hatte, sich die Flächen bereits im Jahr 2014 gesichert zu haben.
III. Der fristgerecht gestellte und auch im Übrigen zulässige Normenkontrollantrag ist auch gegen die richtige, beteiligtenfähige (§ 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO) Antragsgegnerin gerichtet. Die vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft (§ 59 Satz 1 2. Alt. GemO) hat keine eigene Rechtspersönlichkeit; mit ihrer Vereinbarung wird kein eigener Rechtsträger geschaffen (vgl. Senatsurteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 36; ferner Ade/Pautsch, GemO BW, § 59 Rn. 3; Aker/Hafner/Notheis, GemO BW, 2. Aufl. 2019, § 59 Rn. 10; BeckOK KommunalR BW/Behrendt, 17. Ed., GemO § 59 Rn. 7). Vereinbaren Gemeinden, dass eine Körperschaft eine Aufgabe für die übrigen Beteiligten erfüllt, gehen vielmehr das Recht und die Pflicht der übrigen Körperschaften zur Erfüllung der Aufgaben gemäß § 60 Abs. 1 GemO i. V. m. § 25 Abs. 2 Satz 1 GKZ auf die übernehmende Körperschaft über. Danach erfüllt nicht die Verwaltungsgemeinschaft, sondern die Antragsgegnerin die vorbereitende Bauleitplanung (§ 61 Abs. 7, Abs. 4 Nr. 1 GemO) in eigener Zuständigkeit.
B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Der angefochtene Teilflächennutzungsplan, soweit damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen, ist wegen beachtlicher Verletzungen höherrangigen Rechts ungültig (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Er leidet zwar nicht unter formell-rechtlichen Fehlern außerhalb des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 3 BauGB (I.). Im Anwendungsbereich dieser Norm sind der Antragsgegnerin aber zur Unwirksamkeit des Plans führende Fehler unterlaufen (II.), die voraussichtlich auch nicht mehr geheilt werden können (III.). Auch aus diesem Grund kann offenbleiben, ob zusätzlich auch noch die weiteren von der Antragstellerin geltend gemachten Fehler vorliegen.
I. Die Aufstellung des angegriffenen Teilflächennutzungsplans leidet nicht bereits an formellen Fehlern außerhalb des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 3 BauGB. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin einen Fehler der Öffentlichkeitsbeteiligung. Zwar sind die erforderlichen Hinweise entgegen der gesetzlichen Vorgaben (1.) auf dem Gebiet der Antragsgegnerin nicht bereits vor Beginn der Veröffentlichungsfrist ortsüblich bekannt gemacht worden (2.). Dieser Fehler ist durch die auf die ortsübliche Bekanntmachung folgende Veröffentlichung aber geheilt (3.).
1. § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sieht in seiner hier maßgeblichen Fassung vom 03.07.2023, gültig ab dem 07.07.2023 (BGBl. I Nr. 176, im Folgenden: n. F.), vor, dass die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats, mindestens jedoch für die Dauer von 30 Tagen (…) im Internet zu veröffentlichen sind. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 4 Hs. 1 BauGB n. F. sind vor Beginn der Veröffentlichungsfrist die Internetseite oder Internetadresse, unter der die in Satz 1 genannten Unterlagen eingesehen werden können, die Dauer der Veröffentlichungsfrist sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, ortsüblich bekannt zu machen. In ihrer bis zum Inkrafttreten der Neuregelung gültigen Fassung vom 03.11.2017 (BGBl. I, S. 3634, a. F.) verlangte die Bestimmung in Satz 2 Hs. 1 demgegenüber noch, dass Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen waren. Mit der aktuellen Neufassung dieser Vorschrift sieht das BauGB nicht nur die (zuvor bereits im PlanSiG vom 20.05.2020 (BGBl. I, S. 1041) angeordnete) Veröffentlichung im Internet anstelle der öffentlichen Auslegung vor. Mit der Normierung des digitalen Beteiligungsverfahrens (BT-Drs. 688/22, S. 9) einher gegangen ist vielmehr auch die im ursprünglichen Gesetzentwurf noch nicht vorgesehene (vgl. BT-Drs. 688/22, S. 1) Streichung der (zusätzlichen) Bekanntmachungsfrist von einer Woche. Es wird nunmehr allein darauf abgestellt, dass die Bekanntmachung „vor Beginn der Veröffentlichungsfrist“ erfolgen muss (vgl. BT-Drs. 20/7248, S. 30). Der Gesetzgeber wollte damit dem Umstand Rechnung tragen, dass es keines besonderen Aufwands bedarf, um eine Internetveröffentlichung aufzurufen (vgl. Schink/Bachmann in Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 63. Ed., § 3 Rn. 191).
2. Auf dem Gebiet der Antragsgegnerin ist dem Erfordernis, die erforderlichen Hinweise auf die Veröffentlichung bereits vor Beginn der Veröffentlichungsfrist ortsüblich bekannt zu machen, nicht Genüge getan worden.
a) Die Veröffentlichungsfrist begann hier bereits am Beginn des Tages der Veröffentlichung, also am 13.10.2023 um 00:00 Uhr.
Für den Beginn der Veröffentlichungsfrist war der Beginn des Tages der Veröffentlichung (§ 187 Abs. 2 BGB) und nicht ein Ereignis oder in den Lauf eines Tages fallender Zeitpunkt maßgebend (§ 187 Abs. 1 BGB). Die Berechnung der (Auslegungs-)Frist nach § 187 Abs. 2 BGB war für frühere Fassungen des § 3 Abs. 2 BauGB seit einer Entscheidung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes (Beschluss vom 06.07.1972 - GmS-OGB 2/71 - BVerwGE 40, 363, BGHZ 59, 396, juris Rn. 15) anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.05.2012 - 9 A 35.10 - juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 19.07.2013 - 10 D 107/11.NE - juris Rn. 68; NdsOVG, Urteil vom 12.07.2011 - 1 KN 197/09 - juris Rn. 56; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.02.2004 - 3 S 2548/02 - juris Rn. 18). Dem lag die Erwägung zu Grunde, dass sprachlich unter „Auslegung“ zwar die tatsächliche Vornahme des „Auslegens“ verstanden werde. Jedoch könne ein Zweifel daran nicht bestehen, dass mit der „Dauer der Auslegung“ nicht auf die Dauer des tatsächlichen Vorgangs des Auslegens abgestellt werde, sondern dass vielmehr die Dauer des „Ausliegens“ der Planentwürfe gemeint sei (vgl. Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 06.07.1972 - GmS-OGB 2/71 - BVerwGE 40, 363, BGHZ 59, 396, juris Rn. 15). Die in der Neufassung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB nunmehr statt der Auslegung vorgesehene Veröffentlichung ist insoweit nicht anders zu behandeln. Auch sie zielt nicht auf den konkreten Veröffentlichungsvorgang, namentlich das Einstellen in das Internet, sondern auf die Dauer der dortigen öffentlichen Verfügbarkeit ab. Anhaltspunkte dafür, dass durch die Neufassung der Norm von dieser zuvor etablierten Praxis Abstand genommen werden sollte, gibt es keine.
b) Die erforderlichen Hinweise auf die Veröffentlichung wurden auf dem Gebiet der Antragsgegnerin aber nicht bereits (vor Beginn der Veröffentlichungsfrist) am 12.10.2023, sondern erst (nach Beginn der Veröffentlichungsfrist) am 13.10.2023 ortsüblich bekannt gemacht.
Der Begriff „ortsübliche Bekanntmachung“ wird im Gesetz nicht näher definiert (vgl. Prell/Altmiks in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, Stand: 01.10.2024, § 27a VwVfG Rn. 13). Maßgebend ist diejenige Form der Verkündung, die nach Landes- oder Ortsrecht für die Bekanntmachung der örtlichen Rechtsetzung bestimmt ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 03.12.2018 - 7 BN 4.18 - juris Rn. 10 m. w. N. und vom 23.09.1974 - 4 B 113.74 - juris Rn. 3). Für eine ortsübliche Bekanntmachung reicht jede Veröffentlichung, die geeignet ist, die Einwohner zu informieren. Dementsprechend sind seit jeher der Aushang an einer gemeindlichen Anschlagtafel oder in einem Aushangkasten, die Bekanntmachung in der örtlichen Presse und die Veröffentlichung im gemeindlichen Amtsblatt allgemein anerkannt. Ortsüblich ist die Bekanntgabe dann, wenn sie den Regeln folgt, die herkömmlicherweise für gemeindliche Bekanntgaben angewendet werden (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.02.2018 - 1 S 2146/17 - juris Rn. 3). Allerdings muss den Einwohnern eine zumutbare Möglichkeit der Kenntnisnahme eröffnet werden (vgl. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2007 - 9 B 18.06 - juris Rn. 6; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.02.2018 - 1 S 2146/17 - juris Rn. 4; vgl. ferner Brenndörfer in Dietlein/Pauts, BeckOK Kommunalrecht, 26. Ed., GemO § 34 Rn. 33).
Die so verstandene ortsübliche Bekanntmachung erfolgt auf dem Gebiet der Antragsgegnerin nach deren insoweit maßgeblichem Ortsrecht grundsätzlich durch Einrücken in das Amtsblatt. Das haben Beigeladene und Antragsgegnerin nicht nur plausibel geltend gemacht, sondern ergibt sich für den Senat auch hinreichend aus den vorgelegten Akten einschließlich jener aus dem Verfahren 14 S 396/22 und den darin enthaltenen Amtsblättern. Dieses Einrücken in das Amtsblatt ist hier entgegen der Auffassung der Beigeladenen und der Antragsgegnerin aber auch dann erst am Freitag, den 13.10.2023 bewirkt worden, wenn das unter dem Erscheinungsdatum 13.10.2023 erschienene Amtsblatt bereits am Donnerstag, den 12.10.2023, verteilt worden ist und dies, wie von ihnen geltend gemacht, der regelmäßigen und allgemein bekannten Praxis entspräche, die jeweils unter dem Datum von Freitag erscheinenden Amtsblätter jeweils schon donnerstags zu verteilen. Der in der mündlichen Verhandlung von der Beigeladenen unbedingt gestellte Beweisantrag Nr. 1 des als Anlage zur Niederschrift gereichten Ausdrucks betreffend die tatsächliche Verteilung des Amtsblatts vom 13.10.2023 bereits am 12.10.2023 war schon deshalb unerheblich.
Denn für die ortsübliche Bekanntmachung ist auch bei der von der Beigeladenen und Antragsgegnerin geltend gemachten Praxis grundsätzlich nicht das frühere Verteilungs-, sondern das spätere Erscheinungsdatum des Amtsblatts maßgeblich für den Bekanntmachungserfolg (so ausdrücklich auch Krautzberger in Ernst/u. a., BauGB, 155. EL., § 6 Rn. 93). Denn das Erscheinungsdatum des Amtsblatts bezeichnet grundsätzlich den Zeitpunkt, zu dem nach dem erkennbaren Willen des Veröffentlichenden das Veröffentlichte bekannt gemacht werden soll und vor dem die Adressaten grundsätzlich keinen Anlass zur Kenntnisnahme haben. Auch die in § 1 Satz 2 der Satzung der Antragsgegnerin über die Form der öffentlichen Bekanntmachung vom 28.06.2023 ausdrücklich normierte Bekanntmachungspraxis räumt dem Erscheinungsdatum eine entsprechende Bedeutung ein, wenn dort ausdrücklich vorgesehen ist, dass als Tag der Bekanntmachung der Erscheinungstag des Amtsblatts gilt. Zwar hat diese Satzung, wie Beigeladene und Antragsgegnerin zutreffend geltend machen, unmittelbar nur öffentliche Bekanntmachungen im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO i. V. m. § 1 Abs. 1 der Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindeordnung vom 11.12.2000 zum Gegenstand. In ihr findet aber eine rationale Praxis ihren Ausdruck, die ohne – hier nicht gegebene – abweichende Anhaltspunkte auch bei der ortsüblichen Bekanntmachung nach dem Baugesetzbuch Geltung beanspruchen kann (von einer noch stärkeren Parallelität ausgehend VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.11.2024 - 3 S 827/24 - juris Rn. 45). Hinzu kommt außerdem, dass die Antragsgegnerin sich von ihrer (nunmehr früheren) Praxis, das Amtsblatt immer schon einen Tag vor dem Erscheinungstag zu verteilen, in der mündlichen Verhandlung distanziert hat. Insoweit hat sie erläutert, sie habe die Veröffentlichung ihres Amtsblatts zu einem nicht näher bestimmten Zeitpunkt in der Vergangenheit einem neuen Verlag anvertraut. Dieser habe unter Beibehaltung der Verteilung am Donnerstag das Erscheinungsdatum „eigenmächtig“ auf Freitag geändert. Dies erkläre die hier ohne entsprechende Erläuterungen ggf. überraschenden Abläufe. Zwischenzeitlich habe man aber veranlasst, dass die donnerstags veröffentlichten Amtsblätter auch wieder mit dem entsprechenden Datum von Donnerstag versehen würden. Mit diesem Vortrag hat die Antragsgegnerin die Missverständlichkeit ihrer hier gegenständlichen Praxis, die mit dem maßgeblichen Ortsrecht kaum in Einklang zu bringen war, letztlich eingeräumt. Nicht zuletzt sprechen auch Gründe des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) dagegen, der Antragsgegnerin den von ihr beanspruchten Freiraum bei der Gestaltung der ortsüblichen Bekanntmachung zuzugestehen. Denn der Zeitpunkt der ortsüblichen Bekanntmachung ist nicht nur für die hier gegenständliche Frage, sondern auch für die an das Wirksamwerden des Flächennutzungsplans durch ortsübliche Bekanntmachung der Genehmigung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB anknüpfenden Fristen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO und § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB von Relevanz. Wenn sich ein Betroffener oder sein Rechtsanwalt in Unkenntnis der Praxis naheliegend auf das Erscheinungsdatum verließe, drohten die Fristen aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO und § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB falsch erfasst zu werden. Den dadurch verursachten Folgeproblemen könnte angemessen auch nicht im gerichtlichen Verfahren begegnet werden. Inadäquat wäre es insbesondere, die Betroffenen auf die Regelungen über die Wiedereinsetzung (§ 60 VwGO) zu verweisen, die hinsichtlich der Frist aus § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB wegen deren Charakter als Ausschlussfrist ohnehin nicht anwendbar wären (vgl. Stock in Ernst/u. a., BauGB, 154. EL., § 215 Rn. 37).
3. Der Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB ist durch die auf die ortsübliche Bekanntmachung folgende Veröffentlichung aber geheilt, ohne dass es auf die zwischenzeitliche ortsübliche Bekanntmachung über eine Verlängerung der Veröffentlichungsfrist ankommt.
Bereits zu § 3 Abs. 2 BauGB a. F. konnte sich die Frage ergeben, ob der Fehler der Auslegung des Bauleitplanentwurfs vor Ablauf der Bekanntmachungsfrist von einer Woche dadurch „geheilt“ werden kann, dass der Bauleitplan länger ausliegt. Sie wurde in dem Fall bejaht, dass die kürzere Bekanntmachungsfrist durch die verlängerte Auslegungsfrist „kompensiert“ wurde, die verlängerte Auslegungsfrist bereits in der Bekanntmachung über die Auslegung bezeichnet worden war und der Bauleitplanentwurf auch tatsächlich entsprechend länger auslag. Maßgebend war, dass der gesetzliche Anspruch des interessierten Bürgers auf Einsicht in die Planunterlagen durch eine formell fehlerhafte Bekanntmachung der Auslegung des Planentwurfs im Ergebnis nicht verkürzt wurde (BVerwG, Beschluss vom 23.07.2003 - 4 BN 36.03 - NVwZ 2003, 1391, juris Rn. 4 unter Hinweis auf eine entsprechende „seit Jahrzehnten in Literatur und Rechtsprechung allgemein“ so vertretenen Rechtsauffassung). Dieser zu § 3 Abs. 2 BauGB a. F. entwickelte Heilungsgedanke ist auch in Bezug auf § 3 Abs. 2 BauGB n. F. anzuwenden.
Die Voraussetzungen für eine solche Heilung liegen hier vor. Auf den Tag der ortsüblichen Bekanntmachung am 13.10.2023 folgte eine den Anforderungen der Monatsfrist genügende Veröffentlichung jedenfalls auch vom 14.10.2023 bis zum 13.11.2023 (§ 188 Abs. 1 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 BGB). Über die Dauer dieser Veröffentlichung war auch bereits in der ursprünglichen Bekanntmachung informiert worden. Die Möglichkeiten der Einsichtnahme in die veröffentlichten Planunterlagen sind deshalb durch den Verstoß gegen die in § 3 Abs. 2 Satz 4 n. F. BauGB normierte zeitliche Reihenfolge von ortsüblicher Bekanntmachung und Veröffentlichung tatsächlich nicht verkürzt worden. Darauf, dass während der Veröffentlichungsfrist neu bekannt gemacht wurde, dass eine zusätzliche Woche veröffentlicht werde, kommt es insoweit nicht an.
Auch öffnet § 3 Abs. 2 BauGB n. F. sich für die Anwendung einer solchen Heilungsmöglichkeit. Die Normen zielen gleichermaßen auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung; sie unterscheiden sich vor allem hinsichtlich des Modus dieser Beteiligung. Die nach alter Rechtslage noch vorgesehene Bekanntmachungsfrist von einer Woche ist, wie ausgeführt, in der Neufassung nicht mehr vorgesehen. An ihre Stelle ist das Erfordernis der Einhaltung einer bestimmten Reihenfolge getreten; namentlich muss die Bekanntmachung „vor“ Beginn der Auslegungsfrist erfolgen. Das Kernanliegen dieser neuen Vorgabe besteht nunmehr zwar nicht mehr in der Gewährung eines eigenständigen „Vorbereitungszeitraums“ zur Wahrnehmung der Beteiligungsrechte. Es geht ihr aber immer noch darum, eine faktische Verkürzung der Beteiligungsrechte – durch eine faktische Verkürzung der Dauer der Veröffentlichungsfrist – zu verhindern. Wenn es nach der insoweit in ihrem wesentlichen Anliegen, namentlich dem faktischen Schutz der Auslegungs- bzw. Veröffentlichungsfrist, im Wesentlichen identischen alter Rechtslage entscheidend war, dass der gesetzlich vorgesehene Zeitraum insgesamt (von vornherein erkennbar) zur Verfügung stand, muss dies aber auch nach neuer Rechtslage genügen. Auch sonst fehlt es an Gründen dafür, das Erfordernis der Bekanntmachung vor der Veröffentlichung derart zu verstehen, dass dadurch die zuvor etablierte Heilungspraxis ausgeschlossen werden sollte, zumal die Möglichkeiten der Kenntnisnahme gegenüber der alten Rechtslage bei gleicher Veröffentlichungsfrist tendenziell erheblich ausgebaut worden sind. Soweit zur alten Rechtslage, wie die Antragstellerin ausführt, die Auffassung vertreten wurde, eine Reduktion der Bekanntmachungsfrist „auf Null“ sei nicht zulässig gewesen (vgl. Krautzberger/Jaeger in Ernst/u. a., BauGB, 153. EL., § 3 Rn. 46), stellt dies die hier vertretene Auffassung nicht in Frage. Unabhängig von der Frage, ob diese Auffassung zu § 3 Abs. 2 BauGB a. F. überzeugte, ist jedenfalls nach der neuen Rechtslage schon von Gesetzes wegen keine eigenständige Bekanntmachungsfrist mehr vorgesehen. Dementsprechend reduziert die hier vertretene Auffassung keine Bekanntmachungsfrist „auf Null“, sondern nimmt in Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben die sich an die ortsübliche Bekanntmachung anschließende Veröffentlichungsdauer in den Blick.
II. Der angefochtene Teilflächennutzungsplan leidet allerdings unter Fehlern des Abwägungsvorgangs (§ 2 Abs. 3 BauGB). Ausgehend von den Maßstäben, die für in vier Arbeitsschritten vorzunehmende Konzentrationszonenplanungen gelten (1.), weist der vorliegende Plan zum maßgeblichen Zeitpunkt (2.) Fehler auf. Nicht mehr zu beanstanden sind die hart ausgeschiedenen Flächen (3). Gleiches gilt für die Potenzialflächenabwägung (4.). Allerdings ergeben sich Fehler in Bezug auf den als weiches Tabukriterium festgesetzten Vorsorgeabstand im Umfang von 1.000 m (5.). Sie sind auch rechtlich beachtlich (6. und 7.).
1. Nach § 2 Abs. 3 BauGB müssen bei der Aufstellung von Bauleitplänen die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden. Aus dieser Vorschrift ergeben sich die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang (vgl. Senat, Urteile vom 13.09.20224 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 74, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 43 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 64; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 36).
Bei der Planung von Konzentrationsflächen, die wie der vorliegend angegriffene sachliche Teilflächennutzungsplan die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen sollen, hat die planende Gemeinde auf der Ebene des Abwägungsvorgangs (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 33) ein schlüssiges Gesamtkonzept zu entwickeln, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287, juris Rn. 28 ff., vom 13.03.2003 - 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261, juris Rn. 20, und vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 9; Senat, Urteile vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 75, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 44 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 65; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 36).
Die Ausarbeitung dieses schlüssigen Gesamtkonzepts ist abschnittsweise zu vollziehen. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Gemeindegebietsteilen, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen der Gemeinde aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen werden „soll“. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationsfläche sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 10 m. w. N.; Senat, Urteile vom 13.09.20224 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 76, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 45 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 66; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 35, und vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 35 ff.).
Die Gemeinde muss sich den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusstmachen und ihn dokumentieren, da die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert, da einer Verwirklichung des Plans auf diesen Flächen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuflächen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht „substanziell Raum“ schafft. Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber eine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 11 ff.; Senat, Urteile vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 77, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 46 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 67; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 36 m. w. N.).
Der Gemeinde steht bei der Bestimmung der harten Tabuzonen kein Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts bei Auswahl und Bewertung der von ihr herangezogenen harten Tabukriterien zu. Ein solcher Bewertungsspielraum kommt ihr nur in Bezug auf die Festlegung von weichen Tabuzonen zu. Sie besitzt bei der Markierung harter Tabuzonen jedoch eine „Typisierungsbefugnis“, die sie berechtigt, den für die jeweilige Bewertung maßgeblichen Parametern in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8; Senat, Urteile vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 78, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 47 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 68; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 37).
In einem letzten Arbeitsschritt ist das Abwägungsergebnis darauf zu überprüfen, ob der Windenergienutzung substanziell Raum gegeben wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287, juris Rn. 29, und vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 18), ihr also im Plangebiet in einem ihrer gesetzlichen Privilegierung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werdenden Umfang Raum verschafft wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 38; Albrecht/Zschiegner NVwZ 2019, 444, 448). Diese Frage lässt sich nicht ausschließlich nach dem Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsfläche und der Größe derjenigen Potenzialflächen beantworten, die sich nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der gemeindlichen Außenbereichsflächen ergibt, wenngleich dem Verhältnis dieser Flächen zueinander Indizwirkung beigemessen werden darf. Die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich beantworten lässt, ob eine Konzentrationsflächenplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für die Nutzung der Windenergie in substanzieller Weise Raum schafft, ist letztendlich den Tatsachengerichten überantwortet. Diese Kriterien dürfen nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 18; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 38). Ferner gilt, dass je geringer der Anteil der ausgewiesenen Konzentrationsflächen ist, desto gewichtiger die gegen eine weitere Ausweisung von Vorranggebieten sprechenden Gesichtspunkte sein müssen, damit es sich nicht um eine unzulässige „Feigenblattplanung“ handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 18 f.; Beschluss vom 12.05.2016 - 4 BN 49.15 - juris Rn. 4; Senat, Urteile vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 79, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 48 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 69; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 40).
Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl sind die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, ergänzt durch die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - ZfBR 2020, 373, juris Rn. 10; Senat, Urteile vom 13.09.20224 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 80, vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 49 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 70; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, Rn. 41 m. w. N.).
2. Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der erneuten Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan am 14.12.2023 maßgebend. Wird – wie hier – ein ergänzendes Verfahren gemäß § 214 Abs. 4 BauGB durchgeführt, in dem das ursprüngliche Verfahren in das Stadium vor dem Satzungsbeschluss zurückversetzt wird, erfordert der Abschluss des ergänzenden Verfahrens einen neuen Satzungsbeschluss. Dieser schließt eine erneute Abwägungsentscheidung ein (vgl. NdsOVG, Urteil vom 05.03.2018 - 12 KN 41/17 - juris Rn. 75). Denn von der zu korrigierenden Verfahrenshandlung an ist das gesamte nachfolgende Verfahren zu wiederholen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2010 - 4 BN 42.09 - NVwZ 2010, 777 Rn. 8). Im Rahmen der neu vorzunehmenden Abwägungsentscheidung ist gemäß § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der neuen Beschlussfassung abzustellen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 14.07.2021 - 1 KN 9/20 - juris Rn. 25 m. w. N.).
3. Ausgehend davon begegnet der angefochtene Teilflächennutzungsplan keinen durchgreifenden Bedenken in Bezug auf die im ersten Arbeitsschritt gewählten sog. harten Tabukriterien. Nicht mehr zu beanstanden ist insbesondere, dass die Antragsgegnerin in Bezug auf das Naturschutzgebiet „Eyach- und Rotenbachtal“ von einer harten Tabuzone ausgegangen ist.
a) Die Antragsgegnerin hatte sich in ihrer ursprünglichen Flächennutzungsplanung zunächst an die Höhere Naturschutzbehörde beim Regierungspräsidium Karlsruhe – Referat Naturschutz, Recht – gewandt. Zur Frage, ob innerhalb der Naturschutzgebiete in ihrem Plangebiet WEA errichtet werden dürfen (vgl. E-Mail vom 07.02.2020), hatte sie E-Mails des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 11.02.2020 und 02.04.2020 erhalten, ausweislich derer die Darstellung von Flächen für die Windenergienutzung in diesen Gebieten nicht, auch nicht unter Erteilung einer Befreiung in Betracht komme. Ausdrücklich hieß es in der E-Mail vom 11.02.2020 nach dem einleitenden Hinweis, dass eine gesonderte Prüfung für jeden Schutzgebietstypus erforderlich sei, „in einem Naturschutzgebiet (NSG-VO zuständig sind die Regierungspräsidien) scheitert eine Windkraftanlage am generellen Verbot nachteiliger Auswirkungen (§ 23 Abs. 2 BNatSchG)“. In der weiteren Mail vom 02.04.2020 hieß es zur schriftlichen Bestätigung fernmündlicher Aussagen, dass aus naturschutzrechtlicher Sicht eine Befreiung von den Schutzgebietsvorschriften im Verbandsgebiet für die Errichtung von WEA in einem Naturschutzgebiet nicht in Aussicht gestellt werden könne. Unter Bezugnahme auf diese Antworten war die Antragsgegnerin bei ihrer Planung davon ausgegangen, dass in einem Naturschutzgebiet WEA am generellen Verbot nachteiliger Auswirkungen (§ 23 Abs. 2 BNatSchG) scheiterten.
Dieses Vorgehen hatte der Senat mit folgender Begründung beanstandet:
„Die Einordnung eines Naturschutzgebiets als hartes Tabukriterium wird in der Rechtsprechung zwar überwiegend gebilligt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 97; OVG Saarland, Urteil vom 04.02.2020 - 2 C 341/18 - juris Rn. 28; OVG NRW, Urteil vom 01.07.2013 - 2 D 46/12.NE - juris Rn. 52). Ein Naturschutzgebiet ist ein gemäß § 23 Abs. 1 BNatSchG rechtsverbindlich festgesetztes Gebiet, in dem ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder in einzelnen Teilen erforderlich ist 1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, 2. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder 3. wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit. Alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, sind gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Maßgeblich dafür, dass Naturschutzgebiete der Nutzung durch Windenergie dauerhaft entzogen sind, ist nach der genannten Rechtsprechung im Kern das aus § 23 Abs. 2 BNatSchG erwachsende „Veränderungsverbot“. Dieses erhebt einen Absolutheitsanspruch, der trotz der bestehenden Befreiungsmöglichkeit (§ 67 BNatSchG) die Einordnung als Tabuzone rechtfertigt. Die Möglichkeit der Befreiung im Einzelfall steht nicht entgegen; dies gilt umso mehr, als die Befreiung einen atypischen Sonderfall erfordert. § 67 BNatSchG dürfte nicht geeignet sein, großflächige Konflikte zu steuern (Schink, UPR 2016, 366 m. w. N., a. A. demgegenüber wohl OVG NRW, Urteile vom 10.05.2021 - 2 D 100/19.NE - juris Rn. 111; vom 20.01.2020 - 2 D 100/17.NE - juris Rn. 162, und vom 14.03.2019 - 2 D 71/17.NE - juris Rn. 126 ff.; ferner vom 17.01.2019 - 2 D 63/17.NE - juris Rn. 121). Der Senat, der die zuvor dargestellte Auffassung teilt, hält für die Einordnung eines Naturschutzgebiets als hartes Tabukriterium indessen zusätzlich eine Beurteilung der Frage für unerlässlich, ob der Nutzung durch Windenergie das Veränderungsverbot aus § 23 Abs. 2 BNatSchG gerade auch unter Berücksichtigung der konkreten Schutzgebietsausweisung entgegensteht. Denn auch wenn § 23 Abs. 2 BNatSchG ein „absolutes“ Veränderungsverbot begründet, sind Naturschutzgebiete nicht in jedem Fall in jeder Hinsicht unantastbar (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 99. EL., BNatSchG § 23 Rn. 16; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl., § 23 Rn. 35). Entscheidend für die Wirkungen des „absoluten“ Veränderungsverbots in § 23 Abs. 2 BNatSchG ist deshalb, ob eine Handlung gerade im Hinblick die jeweilige Schutzerklärung den Tatbestand der Veränderung erfüllt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15.12.2008 - 4 ME 315/08 - juris Rn. 10; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl., § 23 Rn. 35 m. w. N.).
Gemessen daran erweist sich der hier vorgenommene Ausschluss des Naturschutzgebiets „Eyach- und Rotenbachtal“ als defizitär. Der Flächennutzungsplanung liegt insoweit schon kein in tatsächlicher Hinsicht hinreichend ermittelter Sachverhalt zu Grunde. Denn es fehlt an einer hinreichend belastbaren Befassung mit der konkreten Schutzgebietsausweisung. Insbesondere ist weder den E-Mails des Regierungspräsidiums noch den weiteren Unterlagen zu entnehmen, dass das Veränderungsverbot gerade unter Berücksichtigung der maßgeblichen Schutzgebietsverordnung betrachtet worden wäre. Vielmehr erschöpfen sich insbesondere die Stellungnahmen der Naturschutzbehörde in einem weitgehend pauschalen Verweis auf § 23 Abs. 2 BNatSchG, ohne dass die konkrete Schutzgebietsausweisung erkennbar in Betracht gezogen worden wäre. Der Plangeber jedenfalls konnte auf dieser Grundlage nicht erkennen, ob und in welchem Umfang das Naturschutzgebiet für die Windenergienutzung nicht zur Verfügung steht. Die Antragsgegnerin könnte dem auch nicht den Einwand entgegenhalten, sie müsse sich auf die Stellungnahmen von Fachbehörden aus der Behördenbeteiligung verlassen und stützen können. Diese Erwägungen mögen im Grundsatz und für den Regelfall tragfähig sein, entbinden die Antragsgegnerin aber nicht davon, bei Stellungnahmen, die – abweichend vom Regelfall – offensichtlich wesentliche Umstände des zu bewertenden Sachverhalts nicht berücksichtigt haben oder aus anderen Gründen keine ausreichende Grundlage für die Bewertung eines abwägungserheblichen Belangs darstellen, weitere Ermittlungen erforderlichenfalls auch durch zusätzliche Nachfragen bei der Fachbehörde anzustellen (vgl. Senatsurteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - i. E.). Entsprechend hatte der Bevollmächtigte der Beigeladenen bei der Naturschutzbehörde nach der ersten E-Mail auch erneut nachgefasst, sein Begehren aber offenbar lediglich auf die Frage der Möglichkeit der Befreiung beschränkt, die die Naturschutzbehörde – ebenfalls ohne erkennbare Auseinandersetzung mit der konkreten Schutzgebietsausweisung – verneint hat. Auf der Grundlage von solchermaßen defizitären Stellungnahmen können Flächen jedenfalls nicht in zulässiger Weise vorab aus dem Abwägungsvorgang ausgeschieden werden.“
b) Die Antragsgegnerin hat in der Begründung des Flächennutzungsplans nunmehr, nach Durchführung des zweiten ergänzenden Verfahrens, zusätzlich ausgeführt, das Naturschutzgebiet „Eyach- und Rotenbachtal“ sei durch die Errichtung und Inbetriebnahme einer WEA in seinem Schutzgegenstand in beiden Bachtälern betroffen. Hierzu hat sie den Schutzzweck gemäß § 3 der Schutzgebietsverordnung (Verordnung vom 18.12.2002, GBl. vom 30.01.2003, S. 89) und die Verbote gemäß § 4 dieser Verordnung zitiert und diese nachvollziehbar als durch den Bau bzw. den Betrieb einer WEA betroffen eingeordnet. Vor allem wegen der besonders sensiblen Standortverhältnisse mit engen Boden-Wasser-Wechselbeziehungen, der geringen Nutzungsintensität und der damit einhergehenden hohen Biodiversität bestehe eine sehr hohe Empfindlichkeit der NSG-Flächen gegenüber den typischen Eingriffswirkungen durch WEA. Ferner sei die Windenergienutzung auch keiner der gemäß § 5 zulässigen Handlungen zuzuordnen. Unter den grundsätzlich zu erwartenden Eingriffswirkungen bestehe kein Spielraum für eine Einzelfallprüfung im Wege einer Befreiung.
c) Damit hat die Antragsgegnerin den an sie gestellten Anforderungen Genüge getan.
Die Plangeberin hat, anders als zuvor, als isoliert auf § 23 Abs. 2 BNatSchG verwiesen worden war, die konkrete Schutzgebietsausweisung herangezogen und die Errichtung und Inbetriebnahme einer WEA nachvollziehbar an § 23 Abs. 2 BNatSchG i. V. m. mit den Bestimmungen der Naturschutzgebietsverordnung gemessen für ausgeschlossen gehalten. Eine fachliche Einschätzung der Naturschutzbehörde hat die Antragsgegnerin zuvor zwar offenbar nicht eingeholt. Dagegen ist angesichts des Umstands, dass die Antragstellerin der Subsumtionsarbeit der Antragsgegnerin nicht entgegengetreten ist und auch der Senat insoweit keine durchgreifenden Zweifel hegt, im vorliegenden Einzelfall indessen nichts zu erinnern.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich ein Defizit dieser Bewertung auch nicht daraus, dass die Antragsgegnerin, wie die Antragstellerin geltend macht, keine konkrete Betrachtung und Dokumentation einer jedenfalls überschlägigen Einzelfallbewertung im Hinblick auf eine etwaige Befreiungslage durchgeführt habe. In seinem Urteil vom 10.05.2023 (14 S 396/22) hatte der Senat die Auffassung vertreten, dass eine Bewertung der Befreiungslage nicht erforderlich ist (juris Rn. 82; a. A. wohl OVG NRW, Urteile vom 10.05.2021 - 2 D 100/19.NE - juris Rn. 111, vom 20.01.2020 - 2 D 100/17.NE - juris Rn. 162, und vom 14.03.2019 - 2 D 71/17.NE - juris Rn. 126 ff.; ferner vom 17.01.2019 - 2 D 63/17.NE - juris Rn. 121). An dieser Auffassung hält der Senat auch in Anbetracht des Vorbringens der Antragstellerin fest und verweist auf die im genannten Urteil gegebene Begründung. Offenbleiben kann deshalb, ob die Antragsgegnerin, wie sie und die Beigeladene offenbar meinen, tatsächlich eine überschlägige Bewertung im Hinblick auf eine Befreiungslage durchgeführt hat. Zwar lassen sich der Begründung des Flächennutzungsplans Ausführungen entnehmen, die eine solch überschlägige Prüfung nahelegen könnten, wenn dort mit Blick auf die grundsätzlich zu erwartenden Eingriffswirkungen bei Bau, Anlage und Betrieb einer WEA kein Spielraum für eine Einzelfallprüfung im Wege der Befreiung gemäß § 67 BNatSchG gesehen wird. Dass diese Auffassung hinsichtlich ihrer tatsächlichen Grundlagen in Rücksprache mit der Fachbehörde aufgeklärt und in der rechtlichen Bewertung mit dieser abgestimmt wäre, erscheint indessen zweifelhaft. Jedenfalls wäre solches den verfahrensgegenständlichen Unterlagen nicht in nachvollziehbarer Weise zu entnehmen. Weder hat nach Ergehen des Urteils vom 10.05.2023 eine erkennbare Konsultation zu dieser Frage stattgefunden, noch sind die früheren Stellungnahmen der Fachbehörden insoweit ergiebig.
Auch soweit die Antragstellerin geltend macht, die Antragsgegnerin habe sich nicht hinreichend mit der Frage auseinandergesetzt, ob WEA an jeder Stelle des Naturschutzgebiets ausgeschlossen seien, dringt sie nicht durch. Denn im Kern gründet die Antragsgegnerin die Annahme eines harten Tabukriteriums auf die mit der Schutzgebietsausweisung verfolgte Zwecksetzung an sich, die ohne weitere Differenzierung für das gesamte Naturschutzgebiet Geltung beansprucht. Dies überzeugt, umfasst diese ausweislich der Regelung in § 3 der Rechtsverordnung vom 18.12.2020 (GBl. vom 30.01.2023, S. 89) die Erhaltung, Förderung und Entwicklung nicht etwa nur von artenreichen und standortgerechten Pflanzengesellschaften der Wiesen und Wälder, seltene und artenreiche Moorgesellschaften mit ihren standorttypischen Pflanzen- und Tierarten, sondern auch eines weitgehend unbebauten und wegen seiner landschaftlichen Schönheit erhaltenswerten Schwarzwaldtales. Angesichts dessen durfte davon ausgegangen werden, dass kein Anlass für weitere Differenzierungen mit Blick auf die Eignung von Standorten innerhalb des Gebiets bestand. Dies gilt auch hinsichtlich einer Beurteilung der in der mündlichen Verhandlung mit den Beteiligten erörterten Frage, ob die Naturschutzgebietsausweisung auch dem Rotorüberschlag entgegensteht, wovon der Ausschluss der gesamten Fläche des Naturschutzgebiets als harte Tabuzone auszugehen scheint. Zwar hat die Antragsgegnerin unter dem Gesichtspunkt der Eignung von Potenzialflächen dahingehend argumentiert, dass die Schutzkategorien Bodenschutzwald und Biotopschutz dem Rotorüberschlag nicht entgegenstünden und deshalb die Nutzbarkeit der Fläche für die Windenergie nur begrenzt beeinträchtigten, so dass konsequent auch erwogen hätte werden können, wie sich die Naturschutzgebietsausweisung zum Rotorüberschlag verhält. Die Antragsgegnerin hat in Bezug auf diese spezifische Frage in der mündlichen Verhandlung aber nachvollziehbar auf den ausdrücklichen Schutzzweck des weitgehend unbebauten und wegen seiner Landschaft schützenswerten Schwarzwaldtales verwiesen. Die Bewertung, dass dies auch dem Rotorüberschlag entgegenstehe, ist mit dieser Begründung nicht zu beanstanden. Auf das weitere von der Beigeladenen angeführte Argument, die Schutzgebietsausweisung schließe auch die Verursachung der besonders von den Blattspitzen ausgehenden Lärmimmissionen aus, kommt es insoweit nicht an. Gleiches gilt im Übrigen auch insoweit, als in der Begründung des Flächennutzungsplans auf die besondere Sensibilität der Standortverhältnisse abgestellt wird. Auch daraus folgt in Anbetracht des weitreichenden Schutzzwecks nicht, dass die Regelungen der Naturschutzgebietsverordnung innerhalb des Naturschutzgebiets mit der Konsequenz entsprechenden weiteren Aufklärungsbedarfs differenziert zur Anwendung zu bringen wären. Vielmehr ist die einschlägige Passage in der Begründung des Flächennutzungsplans darauf gerichtet, die Gründe für die ursprüngliche und fortdauernde Unterschutzstellung ausdrücklich zu benennen. Dies wird auch im Folgeabsatz deutlich, in dem die Antragsgegnerin ausdrücklich festhält, dass die NSG-Schutzgebietsverordnung geltendes Recht darstelle und in der Bauleitplanung zu berücksichtigen sei.
4. Auch die Potenzialflächenabwägung ist nach Abschluss des ergänzenden Verfahrens für sich genommen nicht (mehr) zu beanstanden.
a) Dies gilt zunächst in Bezug auf die letztlich ausgewiesene Teilfläche „Heuberg“
aa) Im Flächennutzungsplan, der Gegenstand des Senatsurteils vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - (juris Rn. 101 bis 102 und 114 bis 124) war, hatte der Senat die Potenzialflächenabwägung mit folgenden Worten beanstandet:
„Die Selektion unter den Potenzialflächen ist nicht auf eine relative Eignungsbeurteilung beschränkt. Auch muss der Plangeber, wie ausgeführt, nicht für jeden Quadratmeter einer Konzentrationszone gewährleisten, dass sich dort die Errichtung von WEA durchsetzen wird (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2016 - 12 KN 64/14 - juris Rn. 85 f.; Urteil vom 05.03.2019 - 12 KN 202/17 - juris Rn. 143). Gleichwohl kann es nicht nur zulässig, sondern sogar geboten sein, vorab solche Potenzialflächen auszuschließen, auf denen „die Dichte oder der Flächenanteil von Problemfeldern zu hoch“ ist (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 12.06.2019 - 12 MN 26/19 - juris, Rn. 53 a. E.; Urteil vom 12.04.2021 - 12 KN 11/19 - juris Rn. 64). Denn zum Ordnungskonzept einer Konzentrationsflächenplanung für die Windenergie mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gehört es, dass sich die Windenergie(nutzung) in den beabsichtigten Sondergebieten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen können muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2017 - 4 BN 3/17 - juris, Rn. 7 m. w. N.; Beschluss vom 29.04.2021 - 4 BN 69.20 - juris Rn. 8). Hiernach eignet sich nicht schon jede (hinreichend große), nicht zu den harten und weichen Tabuflächen gehörende Potenzialfläche grundsätzlich ohne Weiteres als Sondergebiet für die Windenergienutzung, sondern müssen, insbesondere bei erkennbaren Unsicherheiten über etwaige (noch) nicht zu einem harten Tabu erstarkte, jedoch der Windenergienutzung gleichwohl entgegenstehende (potenzielle) Hindernisse, auch Umfang und Wahrscheinlichkeit solcher Hindernisse möglichst aufgeklärt und abgewogen werden, hilfsweise muss der verbleibenden Unsicherheit zumindest in der Abwägung Rechnung getragen werden (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 12.04.2021 - 12 KN 11/19 - juris Rn. 64). Ob eine innerhalb einer Potenzialfläche bestehende Beschränkung geringfügig und daher nicht abwägungsbeachtlich und nicht ermittlungsbedürftig ist, hängt dabei vom Einzelfall ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - BVerwGE 164, 74 juris Rn. 24; Beschluss vom 29.04.2021 - 4 BN 69.20 - juris Rn. 8).
Gemessen daran hat die Antragsgegnerin die Fragen im Zusammenhang mit den nahe gelegenen FFH-Schutzgebieten (aa)) und mit dem Artenschutz (bb)) in nicht zu beanstandender Weise abgearbeitet. In Bezug auf die Teilfläche „Heuberg“ sind aber zu viele Problemfelder unaufgeklärt geblieben (cc)).
(…)
cc) Allerdings erweist sich der Umgang mit der Teilfläche „Heuberg“ unter verschiedenen Gesichtspunkten als fehlerhaft. Die Antragsgegnerin musste generell und erst recht bei der von ihr gewählten Vorgehensweise stets die Eignung der ausgewiesenen Flächen für die Windenergienutzung im Blick behalten, die durch die Hinnahme großflächiger Nutzungsbeschränkungen in Frage gestellt wird. Dies ist ihr, wie nachfolgend dargelegt, in Bezug auf die Teilfläche „Heuberg“ nicht ausreichend gelungen, weil Hindernisse nicht ermittelt und hinreichend abgewogen worden sind ((1) bis (3)). Jedenfalls gemeinsam betreffen die aufgeworfenen Hindernisse die Windenergienutzung auf der Fläche in mehr als bloß geringfügiger Weise (4).
(1) Defizite bestehen hinsichtlich des innerhalb der Teilfläche „Heuberg“ großflächig gelegenen Bodenschutzwalds.
Die Antragsgegnerin hat den innerhalb der Teilfläche „Heuberg“ gelegenen Bodenschutzwald – zutreffend weist die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren darauf hin, dass es sich insoweit nicht um durch Rechtsverordnung begründeten Schutzwald im Sinne von § 31 LWaldG handelt – ausweislich der Begründung ihres Flächennutzungsplans gesehen und dazu ausgeführt, der Anlagenstandort solle sich außerhalb von Bodenschutzwald befinden, um erosionsgefährdete Bereiche zu schonen. Bereits im Rahmen der frühen Behördenbeteiligung wies die höhere Forstbehörde mit Schreiben vom 03.09.2012 darauf hin, dass auf der (damals kleiner geplanten) Teilfläche „Heuberg“ als Prüfkriterium die Teilflächenkartierung u. a. als Bodenschutzwald relevant sei. Das Landratsamt führte in seinem Schreiben vom 12.09.2012 u. a. aus, dass in der (damals kleiner geplanten) Teilfläche „Heuberg“ Bodenschutzwald liege; es sei darzulegen, ob die Schutzfunktionen durch den Bau und den Betrieb der Anlagen direkt betroffen seien und ob zukünftig dauerhafte Beeinträchtigungen zu erwarten seien. Dies müsse durch das Forstamt geprüft werden. Bereits in der hierauf erstellten Abwägungssynopse heißt es zu diesem Einwand, die Stellungnahme betreffe das Genehmigungsverfahren; die Betroffenheit der Waldschutzfunktionen könne erst anhand der lokalisierten WEA-Standorte sowie der vorgesehenen Betriebsweise abschließend beurteilt werden. Im Rahmen der ersten Offenlage äußerte sich das Landratsamt mit Schreiben vom 29.05.2013 erneut dahingehend, dass darzulegen sei, ob die Schutzfunktionen durch den Bau der Anlagen direkt betroffen seien oder ob dauerhafte Beeinträchtigungen zu erwarten seien. In der Abwägungssynopse heißt es hierzu, dass der „Wasserschutzwald“ unter Restriktionsflächen ergänzt werde, dass eine Zerstörung oder erhebliche Beeinträchtigung grundsätzlich nicht zulässig sei und bauliche Veränderungen deshalb nur außerhalb der Bereiche zulässig seien. Auch in ihren weiteren Schreiben haben die genannten Stellen an ihren entsprechenden Einwänden festgehalten; in einer Stellungnahme der höheren Bodenschutzbehörde heißt es, die Schutzfunktionen seien zu berücksichtigen und sensible Bereiche auszusparen. Auch in einer Stellungnahme des Landratsamts vom 23.09.2020 heißt es in Bezug auf Bodenschutzwald, sensible Bereiche seien auszusparen. In den jüngsten Abwägungssynopsen ist insoweit an verschiedenen Stellen vermerkt, der Hinweis darauf, dass großflächige Waldbereiche auf den vorgesehenen Konzentrationsflächen als Bodenschutzwald ausgewiesen sei, betreffe das nachfolgende Genehmigungsverfahren und werde dem Landratsamt als zuständiger Genehmigungsbehörde zusammen mit dem Abwägungsergebnis mitgeteilt.
Ihrer Verpflichtung zur Aufklärung von Hindernissen, deren Umfang und Wahrscheinlichkeit ist die Antragsgegnerin damit nicht nachgekommen. Gemäß § 30 Abs. 1 LWaldG ist Bodenschutzwald Wald auf erosionsgefährdeten Standorten, insbesondere auf rutschgefährdeten Hängen, felsigen oder flachgründigen Steilhängen, Standorten, die zur Verkarstung neigen, und Flugsandböden. Gemäß § 30 Abs. 3 LWaldG wird die Eigenschaft eines Waldes als Bodenschutzwald durch die Forstbehörde ortsüblich bekannt gemacht. Die auf Grundlage von § 30 Abs. 4 LWaldG ergangene Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über die Bewirtschaftungsgrundsätze für Bodenschutzwald (Bodenschutzwaldverordnung – BodSchWaldV) vom 19.12.1977 sieht in ihrem § 2 u. a. vor, dass Kahlhiebe, unbeschadet der Genehmigungspflicht nach § 29 Abs. 2 LWaldG, nur zulässig sind, sofern sie ohne nachteilige Auswirkungen auf den Standort geführt werden können; sie sollen eine Flächengröße von einem Hektar nicht überschreiten. Insoweit ist die Antragsgegnerin insbesondere nicht der Frage nachgegangen, in welchem Umfang der konkrete Schutz der Errichtung von WEA entgegenstehen. Sie hat keine fachbehördliche Einschätzung zu der Frage erwirkt, ob und in welchem Umfang ein Kahlschlag ohne nachteilige Auswirkungen auf einen Standort geführt werden kann; sie hat ferner auch keine fachbehördliche Einschätzung zu der Frage eingeholt, ob und inwieweit dieser ggf. auch mehr als einen Hektar betragen darf. Soweit sie im gerichtlichen Verfahren eingewandt hat, die Frage, ob durch die Forstbehörde nach § 29 Abs. 2 LWaldG eine Genehmigung erteilt werde, hänge vom jeweiligen Anlagenstandort ab, so dass dies auf Flächennutzungsplanebene nicht geprüft werden könne, sondern dem Genehmigungsverfahren vorbehalten bleibe, übersieht sie, dass die Möglichkeit der Erteilung einer Genehmigung vor dem Hintergrund des konkreten Schutzbedarfs vorab durchaus auch ohne Kenntnis des konkreten Anlagenstandorts beleuchtet werden kann. In ihrer Abwägungssynopse führt sie selber aus, eine abschließende Beurteilung sei erst im Genehmigungsverfahren möglich; die Verpflichtung zur Vertiefung ihrer Analyse stellt dies nicht in Frage. Ohne eine derartige Einordnung erweist sich die Behauptung, das Gelände sei wirtschaftlich nutzbar, als weitgehend substanzlose Spekulation. Angesichts der Größe der in Rede stehenden, mit Schutzwald belegten Fläche wird das Ermittlungsdefizit auch nicht dadurch nennenswert relativiert, dass die Rotoren der WEA, wie die Antragsgegnerin jedenfalls im Ansatz nachvollziehbar geltend macht, die dem Erosionsschutz dienenden Bereiche des Bodenschutzwalds durchaus überstreichen dürfen. Dies gilt allerdings auch nur insoweit, als es, was ebenfalls nicht weiter beleuchtet wird, in diesen Bereichen auch bei der Errichtung nicht zu Kahlschlägen kommen muss und der Umgebungswald durch WEA nicht in einer Weise leidet, die Auswirkungen auf die Schutzfunktion des Bodens haben kann. Abgesehen davon widerspricht der Einwand auch erkennbar den von der Antragsgegnerin ihrer Planung zu Grunde gelegten Erwägungen, wonach die Bereiche von WEA frei gehalten werden sollen. In der Konsequenz fehlt es jedenfalls insgesamt auch an einer tragfähigen Bewertung der Fläche mit Blick auf ihre Eignung, gerade auch unter Berücksichtigung der aus dem Bodenschutzwald folgenden Hindernisse.
(2) Die aus dem angrenzend an die Teilfläche „Heuberg“ betriebenen „Windpark Straubenhardt“ folgenden Hindernisse hat die Antragsgegnerin nicht hinreichend berücksichtig; auch insoweit fehlt es an einer tragfähigen Bewertung der Teilfläche „Heuberg“.
Auch die Antragsgegnerin ist in ihrer Planung davon ausgegangen, dass WEA nach der Gewährleistung eines Mindestabstands zueinander verlangen. So führt sie selber zur Begründung von Mindestflächengrößen aus, dass WEA Turbulenzen erzeugen, die Auswirkungen auf die Verschließintensität und letztlich auch auf die akute und dauerhafte Standsicherheit von anderen WEA haben können. Ferner könne zulasten anderer WEA die Qualität der Windverhältnisse geändert werden. Als Faustregel zur Bestimmung des turbulenzbedingten Abstands gölten dabei, so die Antragsgegnerin in ihrer Begründung der Mindestflächen, der fünffache Rotordurchmesser in Hauptwindrichtung und der dreifache Rotordurchmesser in Nebenwindrichtung. Ausgehend davon ist für die Eignung der Teilfläche „Heuberg“ von Bedeutung, dass in unmittelbarer Nähe der Grenze des nordwestlich der L339 gelegenen Teils der Teilfläche „Heuberg“ bereits vier WEA des insgesamt elf WEA umfassenden „Windparks Straubenhardt“ stehen. In dieser Teilfläche zu errichtende WEA des Modells der bei der Planung zu Grunde gelegten Referenzanlage müssten zu den genannten vier WEA des „Windparks Straubenhardt“ einen Mindestabstand von 745 m in Hauptwindrichtung und 447 m in Nebenwindrichtung wahren.
Den Planungsunterlagen ist indessen bereits nicht hinreichend zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin sich dieser Nutzbarkeitsbeschränkung in Bezug auf die Teilfläche „Heuberg“ bewusst gewesen ist. In der Planbegründung finden sich zwar Kartierungen, auf denen die Einzelanlagen des „Windparks Straubenhardt“ auch im Grenzbereich zur Teilfläche „Heuberg“ verzeichnet sind. Im dokumentierten Abwägungsprozess kommt das sich daraus ergebende Hindernis aber nicht ansatzweise erkennbar zum Ausdruck. Weder unter dem Stichwort „Restriktionen in den verbleibenden Potenzialflächen“, noch im Rahmen des Potenzialflächenstreckbriefs ist davon die Rede, dass sich auch vom räumlichen Umgriff nennenswerte Hindernisse aus Bestands-WEA ergeben. Auch an anderer Stelle, etwa im Rahmen der Prüfung der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wird, sind die daraus folgenden Hindernisse nicht erkennbar berücksichtigt worden. Soweit die Bestands-WEA in der Abwägungssynopse Erwähnung gefunden haben, ist jedenfalls der Umfang des sich daraus ergebenden (erheblichen) Hindernisses nicht ansatzweise differenziert betrachtet worden. Insoweit ist insbesondere auch nicht näher ermittelt worden, ob die Bestands-WEA wegen ihrer Größe und/oder ihres konkreten Standorts ggf. ihrerseits ein abweichendes, ggf. auch größeres Abstandserfordernis auslösen, als der Planung hier zu Grunde gelegt worden ist. Entsprechend fehlt es auch an einer zutreffenden Bewertung der Eignung der Teilfläche „Heuberg“ gerade unter Berücksichtigung der genannten Hindernisse.
(3) Weiter sind auch die Nutzbarkeitseinschränkungen, die aus der Querung der Teilfläche „Heuberg“ durch zwei Landesstraßen folgen, nicht ausreichend berücksichtigt und bewertet worden.
Durch die Teilfläche Heuberg führen zwei Landstraßen (L 339 und L 340). Diese stehen nicht nur selbst für die Nutzung durch Windenergie nicht zur Verfügung, sondern bewirken zusätzlich ein landesstraßenrechtliches Anbauverbot für Hochbauten im Umfang von 20 m (§ 22 Abs. 1 Nr. 1 a) StrG); ferner greift eine Anbaubeschränkungszone für bauliche Anlagen von insgesamt 40 m (§ 22 Abs. 2 Nr. 1 a) StrG), jeweils gemessen vom äußeren Rand der befestigten, für den Kraftfahrzeugverkehr bestimmten Fahrbahn. Die untere Verwaltungsbehörde kann im Benehmen mit der Straßenbaubehörde des Trägers der Straßenbaulast, im Falle von Landesstraßen in der Straßenbaulast des Landes mit dem Regierungspräsidium, im Einzelfall Ausnahmen vom Anbauverbot zulassen, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern (§ 22 Abs. 1 Satz 3 StrG). Die Zustimmung zur Errichtung baulicher Anlagen in der Anbaubeschränkungszone darf nur versagt oder mit Bedingungen und Auflagen erteilt werden, soweit dies wegen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausbauabsichten oder der Straßenbaugestaltung nötig ist (§ 22 Abs. 2 Satz 2 StrG). Die Absätze 1 bis 8 gelten dabei nicht für Anlagen der öffentlichen Versorgung und der Abwasserbeseitigung, welche die Sicht nicht behindern (§ 22 Abs. 9 StrG).
Die Antragsgegnerin hat die Straßenkörper der genannten Landstraßen innerhalb der Teilfläche „Heuberg“, wie ausgeführt, als harte Tabuzonen ausgeschieden. Auch wenn Defizite bei der Anwendung des harten Tabukriteriums unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs insoweit (noch) vermieden werden konnten, hat die Antragsgegnerin bei ihrer Planung jedenfalls die aus dem Anbauverbot und der Anbaubeschränkungszone folgenden Hindernisse nicht ausreichend berücksichtigt. Zwar hat sie unter dem Gesichtspunkt der „Restriktionen in den verbleibenden Potenzialflächen“ Anbauverbote grundsätzlich ebenso in den Blick genommen wie Anbaubeschränkungszonen und insoweit zutreffend ausgeführt, der einzuhaltende Abstand berechne sich ab dem äußersten Rand des Rotors bis zur Fahrbahn. Dass ihr aber bewusst gewesen wäre, dass dieses Hindernis gerade auch auf der Teilfläche „Heuberg“ Wirkung zeitigt, tritt nicht hinreichend deutlich zutage. Zwar lassen die der Planbegründung beigefügten Kartierungen (insb. Abb. 9) erkennen, dass die Teilfläche „Heuberg“ von Landestraßen gekreuzt wird. Im Steckbrief heißt es hingegen ausdrücklich, die Teilfläche befinde sich in der Nähe der Landesstraßen L 399 und L340. Diese Formulierung, die, wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, aus einer früheren Fassung der Begründung stammt, in der die Teilfläche Heuberg vor dem Hintergrund einer abweichenden Windkartierung noch deutlich kleiner dimensioniert und sich – insoweit zutreffend – lediglich in der Nähe der Landesstraßen befand, spricht dafür, dass die aus den Anbauverboten und -beschränkungen folgenden Hindernisse nicht ausreichend reflektiert worden sind. Jedenfalls hat die Antragsgegnerin es versäumt, die daraus folgenden Hindernisse für die Errichtung und den Betrieb von WEA näher zu ermitteln. Insbesondere ist sie nicht der Frage nachgegangen, in welchem Umfang ggf. Ausnahmen (§ 22 Abs. 1 Satz 3 StrG), Genehmigungen (§ 22 Abs. 2 StrG) oder Befreiungsentscheidungen (§ 22 Abs. 9 StrG) erwirkt werden können. Ihre Behauptung, solche würden regelmäßig erteilt, widerspricht den der Planung zu Grunde gelegten Erwägungen und lässt sich im Übrigen so nicht nachvollziehen. Gleiches gilt, soweit sie sich nunmehr auf die genannte Befreiungsmöglichkeit beruft; selbst wenn man mit der Antragsgegnerin davon ausginge, dass es sich bei WEA um Anlagen der öffentlichen Versorgung handelt, bliebe prognostisch zu beurteilen, ob vor Ort prinzipiell in Betracht kommt, dass diese die Sicht nicht behindern. Insoweit hat die Antragsgegnerin es ebenfalls, anders als bezogen auf die durch die Zerteilung der Fläche durch eine Stromleitung entstandene Teilfläche im nordöstlichen Bereich der Teilfläche „Heuberg“, hinsichtlich derer eben genau eine solche Prüfung stattgefunden hat, versäumt, die durch die mehrfache Zergliederung der Teilfläche durch die Straßen entstehenden vergleichsweise kleineren Teilflächen jeweils auf ihre Eignung zu bewerten. Denn aus der Zergliederung der Flächen, die schon aus dem hart ausgeschlossenen Straßenkörper folgt und durch die Anbauverbots- und -beschränkungszonen zusätzlich verstärkt wird, können sich weitere Hindernisse für die Errichtung und den Betrieb von WEA ergeben. Die insoweit verbleibenden Flächen sind aber teils derart klein, dass schon die Möglichkeit der Errichtung und des Betriebs von nur einer WEA nach Bauart der Referenzanlage nicht ohne Weiteres gewährleistet zu sein scheint. So begegnet etwa der Teilbereich der Teilfläche „Heuberg“, der südöstlich an die Kreuzung zwischen L 339 und L 340 anschließt, grundsätzlichen Nutzbarkeitsbedenken. Gleiches gilt für den Bereich nordwestlich des nordöstlichen Endes der L 340 innerhalb der Teilfläche „Heuberg“. Entsprechend fehlt es auch an einer zutreffenden Bewertung der Eignung der Teilfläche „Heuberg“ gerade unter Berücksichtigung der vorstehend genannten Hindernisse.
(4) In der Gesamtschau der vorgenannten Defizite kann nicht von einer bloß geringfügigen, nicht abwägungsbeachtlichen und damit auch nicht ermittlungsbedürftigen Beschränkung ausgegangen werden. Bereits flächenmäßig begegnet die Nutzbarkeit eines ganz erheblichen Teils der Teilfläche, die bei Prüfung der Frage, ob der Windenergie im Ergebnis ausreichend Raum gegeben worden ist, mit ihrer vollen Dimension von 191 ha berücksichtigt worden ist, substantiellen Zweifeln. Die massive Zerteilung der Gesamtfläche in mehrere kleinere Flächen bewirkt zudem weitere Einschränkungen; dies hat grundsätzlich auch die Antragsgegnerin erkannt, soweit sie eine Mindestgröße von 50 ha festgelegt hat und ferner die Nutzbarkeit der durch eine Stromleitung bewirkten Zergliederung der Fläche zum Anlass für eine detailliertere Nutzbarkeitsanalyse genommen hat. Dennoch hat sie vorliegend von weiterer Aufklärung abgesehen. Gegen eine Verlagerung der aufgeworfenen Probleme ins Genehmigungsverfahren spricht ferner, dass fachbehördlich ohne Weiteres – anders als häufig etwa beim Artenschutz – grundsätzliche Aussagen etwa über die konkrete Schutzbedürftigkeit des Bodenschutzwaldes ebenso getroffen werden könnten wie über die Mindestabstände zu anderen WEA. Auch für die Möglichkeiten der Überwindung straßenrechtlicher Beschränkungen lassen sich prinzipielle Aussagen von den zuständigen Fachbehörden erwirken.“
Die Antragsgegnerin hat bei ihrer im ergänzenden Verfahren geänderten Planung an der Ausweisung der Fläche im Wesentlichen festgehalten, allerdings die Straßenflächen – anders als zuvor auch auf der Potenzialfläche Heuberg nunmehr sowohl textlich als auch zeichnerisch erkennbar dargestellt – zuzüglich der Anbauverbotszonen als harte Tabuzone herausgenommen und außerdem in der Begründung des Flächennutzungsplans verschiedene Ergänzungen vorgenommen.
bb) Ausgehend von den zitierten Maßstäben aus dem Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 -, an denen festgehalten wird, sind die erkennbaren, nicht bloß geringfügigen Unsicherheiten über etwaige (noch) nicht zu einem harten Tabu erstarkte, jedoch der Windenergienutzung gleichwohl entgegenstehende (potenzielle) Hindernisse nunmehr ausreichend aufgeklärt und abgewogen, hilfsweise mit verbleibender Unsicherheit in die Abwägung eingestellt worden. Namentlich sind aus dem Windpark Straubenhardt folgende Hindernisse jedenfalls im Grundsatz erfasst worden (1). Zutreffend erfasst worden sind nunmehr auch die aus den querenden Landstraßen folgenden Hindernisse (2). Auch den Gesichtspunkt „Bodenschutzwald“ hat die Antragsgegnerin nunmehr auf eine Weise in die Abwägung eingestellt, die nicht mehr nach weiterer Aufklärung verlangt (3). Insgesamt ist die Eignung der im ergänzenden Verfahren auch in ihrer Dimension geänderten Teilfläche „Heuberg“ daher jetzt, auch wenn weiterhin Defizite bestehen, ausreichend aufgeklärt und bewertet worden (4).
(1) Die aus dem Bestandswindpark Straubenhardt folgenden Hindernisse für die Nutzung von Teilen der Potenzialfläche „Heuberg“ sind jedenfalls im Grundsatz erfasst worden.
In der Begründung des Flächennutzungsplans wird, nach einem einleitenden Hinweis auf das Erfordernis der Einhaltung von Turbulenzabständen zwischen WEA, nach einem weiteren einleitenden Hinweis auf eine Überprüfung jeder einzelnen Teilfläche „anhand schematischer Abstandswerte“ darauf, dass diese ausreichend Platz für mindestens einen Anlagenstandort biete, sowie schließlich darauf, dass auf Restriktionen innerhalb einer Potenzialfläche bei der jeweiligen Flächenbeschreibung in Kap. 6 hingewiesen werde, unter der Überschrift „6. Potenzialflächen (Steckbriefe)“ und „6.1 Potenzialfläche Heuberg“ nach den die Passage wiederum einleitenden Stichworten „Planungsrechtliche Absicherung des Windparks Straubenhardt“ ausgeführt, drei der im Windpark Straubenhardt errichteten WEA eines mittlerweile nicht mehr zeitgemäßen Anlagentyps befänden sich an der Gemarkungsgrenze Straubenhardt zum (Neuenbürger) Ortsteil Dennach. An diesen Anlagenstandorten hätte die in der Flächennutzungsplanung zu Grunde gelegte Referenzanlage einen Rotorüberschlag auf Dennacher Gemarkung. Ohne Darstellung einer Konzentrationszone im nordwestlichen Teil der Potenzialfläche Heuberg seien diese Standorte weder mit den heutigen noch mit den zukünftigen Anlagentypen mit tendenziell noch größeren Rotordurchmessern bebaubar. Eine Konzentration der Windenergienutzung in diesem windhöffigen Raum sei durch den Plangeber jedoch gewünscht. Die bereits vorhandene benachbarte Bebauung wirke über die Turbulenzabstände teilweise – graphisch wiedergegeben auf Abb. 11 der Begründung des Flächennutzungsplans – bis in die Fläche Heuberg hinein und begrenze hier das aktuelle Zubaupotenzial. Dennoch werde diese Teilfläche beibehalten, um die städtebaulich gewünschte Konzentrationswirkung auch beim Repowering zu stärken.
Damit hat die Antragsgegnerin den an die Fläche grenzenden Windpark hinreichend als Hindernis für die Nutzung der nunmehr ausgewiesenen Fläche erfasst und in die Abwägung eingestellt. Namentlich hat sie bei ihrer Potenzialflächenbewertung insbesondere berücksichtigt, dass die Windenergienutzung auf einer nordöstlichen Teilfläche der Potenzialfläche Heuberg durch den Bestandswindpark Straubenhardt beeinträchtigt wird, weil dessen Anlagen nach der Einhaltung von Turbulenzabständen verlangen. Dies ergibt sich hinreichend deutlich aus den vorstehend wiedergegebenen Ausführungen und graphischen Darstellungen.
Dies ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht unter dem Gesichtspunkt zu beanstanden, dass hinsichtlich des Bestandswindparks auf einen nicht mehr zeitgemäßen Anlagentyp und ein mögliches Repowering verwiesen worden ist. Zwar lassen sich den Planunterlagen in der Tat keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass in Bezug auf diesen (im Jahr 2017 errichteten) Bestandswindpark zeitnah oder auch nur mittelfristig mit einem Repowering zu rechnen wäre. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin mit ihrer Bezugnahme auf das Repowering aber erkennbar nicht die gleichzeitig berücksichtigten, von dem Windpark ausgehenden Nutzungseinschränkungen relativiert, sondern unter dem Topos „planungsrechtliche Sicherung“ des Bestandswindparks vielmehr erläutert, warum sie in der Ausweisung gerade auch dieser Fläche gleichwohl einen Wert erkennt; namentlich geht sie nachvollziehbar davon aus, dass die Ausweisung der Fläche einen künftigen Austausch der Bestandsanlagen mit Anlagen mit tendenziell größeren Rotoren ermöglichen könne. Dagegen ist nichts zu erinnern.
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die Antragsgegnerin das durch die Bestandsanlagen ausgelöste Abstandserfordernis nicht näher ermittelt hat, sondern offenbar von Näherungswerten ausgegangen ist. Der Ertrag einer bis auf den Meter genauen Bestimmung von konkreten Abstandserfordernissen wäre schon deshalb begrenzt, weil dieser ohnehin nur eine Faustformel zu Grunde läge, die einer konkreten Standortplanung Orientierung bieten kann, ohne aber verbindlich zu sein. Hinzu kommt außerdem, dass der Nutzung eines konkreten Standorts auch andere Gründe entgegenstehen können. Der Bewertung der Eignung einer Fläche sind infolge ihres prognostischen Charakters ohnehin nicht nur unerhebliche Unschärfen immanent, so dass sich die exakte Bestimmung von Abstandserfordernissen als überzogene Forderung erwiese. Dafür, dass die hier zu Grunde gelegten Abstandswerte das durch die Bestandsanlagen ausgelöste Konfliktpotenzial nur vollkommen unzureichend wiedergäben, bestehen keine.
(2) Auch die sich aus der Querung der Potenzialfläche „Heuberg“ durch Landstraßen ergebenden Hindernisse sind nunmehr ausreichend erfasst worden.
In der Begründung des Flächennutzungsplans hat die Antragsgegnerin nunmehr, nach hartem Ausscheiden der Straßenkörper und der Anbauverbotszonen (auch in Bezug auf die Potenzialfläche „Heuberg“) in Bezug auf die Anbaubeschränkungszonen von Landes- und Kreisstraßen (=40/30 m) ausgeführt, der einzuhaltende Abstand berechne sich ab dem äußersten Rand des Rotors bis zur Fahrbahn. Der Sache nach ist sie damit zutreffend davon ausgegangen, dass in diesem Bereich eine Bebauung (ausnahmsweise) nur unter den weiteren Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 oder 9 StrG in Betracht kommt.
Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin ist der Antragsgegnerin ein Schlüssigkeits- und Nachvollziehbarkeitsdefizit auch insoweit nicht vorzuwerfen, als sie in Bezug auf die südlich der L340 gelegenen Teilfläche der Potenzialfläche „Heuberg“ nicht näher ermittelt hat, ob hier ausnahmsweise in die Anbaubeschränkungszone hineingebaut werden darf. Denn abweichend von der früheren Planung ist die Antragsgegnerin nunmehr nicht mehr von der prinzipiellen Bebaubarkeit, sondern – überzeugend – von der prinzipiellen Unbebaubarkeit dieser Fläche ausgegangen. Anders als zuvor bestand deshalb auch kein Anlass, die eigene Annahme von der prinzipiellen Bebaubarkeit durch weitere tatsächliche und rechtliche Prüfungen zu erhärten. Dass auf Abb. 11 in der Begründung des Flächennutzungsplans die südlich der L340 dargestellte WEA in die straßenrechtliche Anbaubeschränkungszone hineinragen dürfte, ändert ebenfalls nichts. Denn die Antragsgegnerin hat mit dieser graphischen Darstellung noch hinreichend deutlich nicht zum Ausdruck gebracht, dass die WEA dort in jedem Fall gebaut werden kann. Im Kern ging es ihr darin vielmehr um graphische Beantwortung der Frage, ob die verbleibenden Flächen unter Beachtung der sich aus dem Bestandswindpark ergebenden Turbulenzabstandserfordernisse für WEA nutzbar sind. Dies hat sie bejaht. Dass sich Hindernisse aus anderen Gesichtspunkten – wie etwa straßenrechtlichen Regelungen – würden ergeben können, hat sie damit nicht in Abrede gestellt.
(3) Den Gesichtspunkt „Bodenschutzwald“ hat die Antragsgegnerin nunmehr auf eine Weise in die Abwägung eingestellt, die jedenfalls vor dem Hintergrund der nachfolgend angestellten Gesamtbetrachtung nicht mehr nach weiterer Aufklärung verlangte.
Insoweit hat die Antragsgegnerin ausgeführt, nach § 30 LWaldG sei Bodenschutzwald ein Wald auf erosionsgefährdeten Standorten. Bodenschutzwald müsse so behandelt werden, dass eine standortgerechte ausreichende Bestockung erhalten bleibe und ihre rechtzeitige Erneuerung gewährleistet sei, Kahlhiebe bedürften der Genehmigung der Forstbehörden (§ 29 Abs. 2 LWaldG) und seien nur zulässig, sofern sie ohne nachteilige Auswirkungen auf den Standort geführt werden könnten (§ 2 Satz 1 BodenschutzwaldVO); sie sollten eine Flächengröße von einem Hektar (1,0 ha) nicht überschreiben (§ 2 Abs. 2 BodenschutzwaldVO). Dies betreffe die Bewirtschaftung von Bodenschutzwald, treffe jedoch keine Aussage zur Zulässigkeit von baulichen Anlagen. Im Bodenschutzwald seien WEA nach Auskunft der Höheren Forstbehörde nicht von vornherein pauschal unzulässig. Eine Einzelfallprüfung insbesondere hinsichtlich Erosionsschutz oder Hangrutschungsgefährdung erfolge zum konkreten Anlagenstandort im Genehmigungsverfahren. Dies entspreche auch dem zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Windenergieerlass Baden-Württemberg, nach dem Bodenschutzwälder keine harten Tabuzonen seien, sondern dessen Belange bei der Planung von WEA zu berücksichtigen seien. Auch unter Berücksichtigung der konkreten Situation vor Ort sei die Errichtung von WEA im Bodenschutzwald nicht ausgeschlossen. Denn zum einen nehme eine WEA nach Abschluss der Bauphase eine Fläche von durchschnittlich 0,5 ha für den konkreten WEA-Standort in Anspruch; für die Bauphase werde eine zusätzliche Waldfläche von durchschnittlich 0,2 bis 0,4 ha benötigt, die nach Abschluss der Baumaßnahme aber wieder aufgeforstet werden könne. Der konkrete WEA-Standort könne auch vor Ort durch bodenertüchtigende Maßnahmen optimiert werden (wird näher ausgeführt, vgl. Begründung, S. 36).
Damit hat die Antragsgegnerin von ihrer in den früheren Planungsunterlagen zum Ausdruck gebrachten Auffassung, die mit Bodenschutzwald belegten Flächen sollten freigehalten werden, Abstand genommen. Gleichzeitig hat sie ihre Auffassung zum Ausdruck gebracht, dass die mit Bodenschutzwald belegte Fläche grundsätzlich, unter weiteren Voraussetzungen, für die Nutzung mit Windenergie in Betracht kommt. Diese Auffassung findet in den Planungsunterlagen eine hinreichende Grundlage, nachdem die Forstdirektion des Regierungspräsidiums Freiburg auf Nachfrage mit E-Mail vom 16.08.2023 zuletzt mitgeteilt hatte, dass bei Vorliegen von Bodenschutzwald eine Planung von WEA nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei, sondern eine Prüfung der Zulässigkeit im jeweiligen Planungsprozess bzw. Genehmigungsverfahren erfolge. In die gleiche Richtung geht auch das Landratsamt in seiner Stellungnahme vom 20.11.2023, wie schon zuvor, ausdrücklich nur davon aus, dass bei der Detailplanung konkreter WEA auf den Schutzgebietstypus Rücksicht zu nehmen und sensible Bereiche auszusparen seien. Auch der frühere (am 09.05.2019 außer Kraft getretene) Windenergieatlas der Landesregierung vom 09.05.2012 führt Bodenschutzwald unter der Überschrift „Prüfflächen (Restriktionsflächen)“ mit dem nachfolgenden Hinweis, die folgenden Gebiete unterlägen bei der Festlegung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung in der Regionalplanung und bei der Darstellung von Flächen für die Windenergienutzung in Bauleitplänen besonderen naturschutz- und forstrechtlichen Restriktionen (vgl. dort S. 16 ff.). Ausgehend davon fällt die insoweit geschützte Fläche bei der Bewertung der Eignung der Gesamtfläche „Heuberg“ schon auf Grundlage der Bewertung der Antragsgegnerin nicht mehr dergestalt ins Gewicht, dass sich auf ihr die Windenergie gegenüber konkurrierenden Nutzungen nicht wird durchsetzen können. Damit ist nunmehr immerhin einer der die Eignung der Fläche schon nach Auffassung der Antragsgegnerin selbst relativierenden Gesichtspunkte entfallen, auch wenn den vom Senat in seinem Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - aufgeworfenen Fragen nicht im Ansatz näher nachgegangen worden ist (vgl. dazu sogleich).
(4) Hiernach etwaig verbleibende Defizite bei der Potenzialflächenabwägung überschreiten das Geringfügigkeitsmaß letztlich nicht mehr.
Ein Bewertungsdefizit kann etwa darin liegen, dass die Antragsgegnerin in ihrer Planung davon ausgegangen ist, dass die zwei Teilflächen nördlich der L339 und südlich der L340 unter Beachtung der mit Blick auf den Bestandswindpark erforderlichen Turbulenzabstände jeweils mit mindestens einer WEA bebaut werden könnten. Plausibel wäre eine solche Annahme auf Grundlage der Planungsunterlagen nur dann, wenn die sich überlappenden ellipsenförmigen Schraffierungen in Abb. 11 der Begründung des Flächennutzungsplans die Abstandserfordernisse (zur jeweils nächsten WEA) vollständig wiedergäben. Weniger plausibel wäre dies, wenn die Abbildung, wofür allerdings einiges spricht, zeichnerisch (entsprechend der zeichnerischen Erläuterungen zur Mindestflächengröße), nur jeweils die Hälfte der technisch erforderlichen Turbulenzabstände zwischen den WEA-Masten dargestellt würde. Dass eine nicht unerhebliche Überlappung derart bemessener Turbulenzabstände möglich sein soll, wäre gerade auch vor dem Hintergrund der Ausführungen der Antragsgegnerin zur Mindestflächengröße jedenfalls näher begründungsbedürftig gewesen.
Ein weiteres Defizit kann sich auch daraus ergeben, dass die Antragsgegnerin entgegen der Ausführungen im Senatsurteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - weiterhin nicht der Frage nachgegangen ist, in welchem Umfang der konkrete Schutz des Bodenschutzwaldes der Errichtung von WEA entgegensteht. Sie hat insoweit weiterhin keine fachbehördliche Einschätzung zu der Frage erwirkt, ob und in welchem Umfang ein Kahlhieb ohne nachteilige Auswirkungen auf einen Standort geführt werden kann. Soweit sie in der Begründung des Flächennutzungsplans ausführt, aus § 2 BodSchWaldV folge lediglich eine Vorgabe für die Bewirtschaftung des Waldes, nicht für seine Bebaubarkeit, befasst sie sich nicht damit, dass die Errichtung einer WEA eine dem forstwirtschaftlichen Kahlhieb in vielerlei Hinsicht und vor allem in Bezug auf den Schutz des Bodens ähnliche Rodung erforderlich machen kann. Mit den daraus folgenden weiteren Fragen befasste sie sich ebenfalls nicht. Auch mit der Sensibilität möglicher Standorte, eine nach Auffassung des Landratsamts maßgebliche Differenzierung, hat sie sich nicht auseinandergesetzt. Jedenfalls lässt sich all dies den vorgelegten Planunterlagen nicht entnehmen. Die erwirkten fachbehördlichen Stellungnahmen beschränken sich letztlich auf den Hinweis, dass eine abschließende Prüfung im Genehmigungsverfahren erfolge. An diesen Defiziten ändert auch nichts, dass die Beigeladene und die Antragsgegnerin die Begründung des Flächennutzungsplans insoweit im Gerichtsverfahren weiter vertiefen und ergänzen. Abgesehen davon, dass auch dieses ergänzende und vertiefende Vorbringen nicht erkennbar auf behördlichem Fachwissen beruht, führt es auch deshalb nicht weiter, weil diese Informationen alle nicht Gegenstand der Abwägungsentscheidung gewesen sind (vgl. dazu, dass bei fachbehördlichen Stellungnahmen, die – abweichend vom Regelfall – offensichtlich, hier mit Blick auf die Ausführungen des Senats in seinem Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 -, keine ausreichende Grundlage für die Bewertung eines abwägungserheblichen Belangs darstellen, weitere Ermittlungen erforderlichenfalls auch durch zusätzliche Nachfragen bei der Fachbehörde anzustellen sind, Senatsurteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 124).
Die damit (etwaig) verbleibenden Defizite überschreiten aber nicht (mehr) die Geringfügigkeitsschwelle. Denn sie werfen unter Berücksichtigung der weiteren Bewertung der Antragsgegnerin bezogen auf die Teilfläche „Heuberg“ die Eignungsfrage nicht mehr grundsätzlich auf. Dies gilt gerade auch vor dem Hintergrund der von der Antragsgegnerin in anderem Zusammenhang vorgenommenen Bewertung, eine Fläche müsse mindestens 50 ha groß sein, um auf ihr Windenergie in der gewünschten Weise verwirklichen zu können. Anhaltspunkte dafür, dass auf der Teilfläche „Heuberg“ schon keine Fläche dieses Umfangs für die Windenergie zur Verfügung stünde, bestehen keine mehr.
b) Auch die Bewertung der Teilfläche „Heuberg“ begegnet nicht den von der Antragstellerin geltend gemachten Bedenken. Insbesondere verfängt ihr Einwand, die aus der räumlichen Nähe der Potenzialfläche „Horntann“ zu einem Naturschutz- und Natura-2000-Gebiet folgenden Hindernisse seien nicht ausreichend aufgeklärt und abgewogen worden, nicht.
Die Antragsgegnerin hat sich mit den aus Schutzgebietsausweisungen folgenden Hindernissen für die Teilfläche „Heuberg“ auf Grundlage von verfügbaren Bestandserhebungen einschließlich einer ergänzenden Stellungnahme aus August 2023 zum artenschutzrechtlichen Fachbeitrag vom 30.06.2020 befasst. Insoweit ist sie davon ausgegangen, dass für die konkreten Anlagenstandorte und Bauflächen der Nachweis einer Verträglichkeit mit den Schutzzielen des Natura 2000-Gebiets zu erbringen ist und dass das FFH- Gebiet 7217-341 „Eyach oberhalb Neuenbürg“ sich auf einer Tiefe von maximal 100 m mit der Potenzialfläche „Horntann“ in deren äußerstem Osten überschneide. In den Bestandskarten würden im Überlappungsbereich keine Lebensraumtypen und keine Lebensstätten der Zielarten ausgewiesen; in den Maßnahmekarten seien im Überlappungsbereich keine Entwicklungsbereiche festgelegt. Die Zielarten seien teils deshalb von vornherein nicht von der Planung betroffen, weil sie nicht in Wald vorkämen. Teils kämen sie dort zwar vor, seien aber explizit nicht windkraftsensibel. Im Übrigen habe eine Prüfung auf Genehmigungsebene zu erfolgen.
Damit hat sie den sie treffenden Verpflichtungen Genüge getan. In der Regel muss der Plangeber bestehende Datensammlungen und vorhandene Informationen sowie naturräumliche Bewertungen und die Ergebnisse eventueller qualitativer, orientierender Begehungen berücksichtigen (vgl. HambOVG, Beschluss vom 11.04.2019 - 2 E 8/17.N - juris Rn. 66; OVG NRW, Urteil vom 30.01.2009 - 7 D 11/08.NE juris Rn. 150 ff.; vgl. ferner – zur straßenrechtlichen Planfeststellung – BVerwG, Urteil vom 09.07.2008 - 9 A 14.07 - juris Rn. 54; Schrödter/Gellermann in Schrödter, Baugesetzbuch, 9. Aufl., § 1a Rn. 225 ff.). Dies ist hier erfolgt.
Auch die Eignungsbewertung verlangte nicht nach weiterer Aufklärung. Anders als bei der Teilfläche „Heuberg“ im ursprünglichen Verfahren, steht hier nicht die Nutzbarkeit einer gesamten Fläche in Rede, sondern sind im schlechtesten Fall Beeinträchtigungen am Rande einer insgesamt deutlich größeren Fläche zu befürchten.
5. Mit Erfolg beanstandet die Antragstellerin aber den als weiches Tabukriterium festgesetzten Vorsorgeabstand im Umfang von 1.000 m.
a) Die Antragsgegnerin hatte in der früheren Flächennutzungsplanung, die Gegenstand des Senatsurteils vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - (juris) war, nachdem sie auf Grundlage von eingeholten Fachgutachten und mit Blick auf Abgrenzungsschwierigkeiten zu der Überzeugung gelangt war, keine Mindestabstände aus zwingenden Gründen festlegen zu dürfen bzw. zu müssen, Vorsorgesiedlungsabstände als weiches Tabukriterium festgelegt, und zwar 500 m zu bestehenden Außenbereichsanwesen (mit Wohnnutzung) und 1.000 m zu jeweils bestehenden oder geplanten Wohn-/Misch-/Dorfgebieten und Pflegeheimen. Ausweislich der früheren Begründung des Flächennutzungsplans habe die geringere Abstandsfläche im Außenbereich neben geringeren Lärmschutzanforderungen berücksichtigt, dass flächenwirksame Erweiterungen im Außenbereich grundsätzlich nicht vorgesehen seien, ferner, dass der Schutzanspruch von Wohnnutzungen im Außenbereich vermindert sei. Da in der örtlichen Situation des Verwaltungsraums Mischbauflächen und Dorfgebiete vor allem die historisch gewachsenen Ortslagen umfasst hätten, in denen vorwiegend Wohnnutzung zu finden sei, sei keine Differenzierung von Wohn-, Dorf- und Mischgebieten vorgenommen worden. Maßgeblich für die Bemessung des Abstands seien u. a. die Wahrung eines generellen/künftigen Entwicklungsspielraums für Kernsiedlungen und Ortsgemeinden, gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse, die Berücksichtigung von Gewerbegebieten für einen vorbeugenden Schutz aller Gebäude, die dem dauerhaften Aufenthalt von Personen dienten, und der Immissionsschutz gewesen.
Dies hatte der Senat mit folgender Begründung nicht beanstandet, aber Zweifel erkennen lassen:
„aa) Zu den harten Tabuzonen gehören regelmäßig Abstände zu Siedlungen und sonstigen geschützten Nutzungen, die das Minimum dessen darstellen, was zur Verhinderung unzumutbarer Beeinträchtigungen (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) durch Lärmimmissionen, Schattenwurf und optisch bedrängender Wirkung erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.04.2013 - 4 CN 2.12 - juris Rn. 8). Legt die Gemeinde über das zwingend erforderliche Maß hinausgehende Mindestabstände fest, handelt es sich bei den davon betroffenen Flächen um weiche Tabuzonen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.04.2013 - 4 CN 2.12 - juris; vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 54 m. w. N.). Gemeinden steht es dabei grundsätzlich frei, unter Vorsorgegesichtspunkten (vgl. § 5 Abs.1 Nr. 2 BImSchG) umfänglich weitergehende Abstandserfordernisse planerisch festzusetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287, juris Rn. 42; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 47 m. w. N.; Albrecht/Zschiegner, NVwZ 2019, 444, 446 m. w. N.). Dabei sind sie im Rahmen ihrer o. g. Typisierungsbefugnis berechtigt, den maßgeblichen Parametern, wie etwa Windrichtung und -geschwindigkeit, Leistungsfähigkeit der Anlagen oder Tonhaltigkeit der Rotorgeräusche in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen. Ihnen ist es grundsätzlich nicht verwehrt, ihrer Planung realistische, stringente und hinreichend zurückhaltende Szenarien hinsichtlich der in ihrem Gemeindegebiet zu erwartenden Art und des Umfangs der Nutzung der Windenergieanlagen zugrunde zu legen und hierauf aufbauend Schutzabstände zu definieren (BVerwG, Urteile vom 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - NVwZ 2019, 491, juris Rn. 26 und vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BverwGE 117, 287 sowie Beschluss vom 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 48).
bb) Den sich daraus ergebenden Anforderungen hat die Antragsgegnerin bei der Festlegung der aus ihrer Sicht vollständig über das zwingend erforderliche Maß hinausgehenden Vorsorgeschutzabstände Genüge getan. Insbesondere war es ihr entgegen den vom Senat in der mündlichen Verhandlung vorläufig geäußerten Bedenken nicht verwehrt, bei der Bemessung des 1.000 m-Abstands zu jeweils bestehenden oder geplanten Wohn-/Misch- und Dorfgebieten sowie Pflegeheimen neben zahlreichen weiteren Gesichtspunkten auch einen sich daraus ergebenden Schutzbedarf zu berücksichtigen, dass ein genereller und zukünftiger Entwicklungsspielraum für die Kernsiedlungen der Ortsgemeinden zu wahren sei. In Rechtsprechung und Literatur ist zwar anerkannt, dass ein Freihalteinteresse erst dann als weiches Tabukriterium in Betracht kommt, wenn eine entsprechende Siedlungsentwicklung konkret absehbar – also ihrerseits geplant oder zumindest projektiert – ist (vgl. ferner Senatsurteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - i. E.; ferner OVG NRW, Urteil vom 20.01.2020 - 2 D 100/17.NE - juris Rn. 205 m. w. N.). Hier aber hat die Antragstellerin nicht Flächen, die gemessen an der genannten Rechtsprechung noch nicht hinreichend beplant wären, eigene Abstände zugestanden, sondern ein generelles Freihalteinteresse lediglich als einen Gesichtspunkt in die Bemessung der Abstände zu Bestandsbebauung einfließen lassen. Gegen ein solch typisierendes Vorgehen ist nichts zu erinnern.
cc) Auch die Anwendung der Abstandserfordernisse ist nicht grundsätzlich zu beanstanden. Angesichts des Gesamtergebnisses sieht der Senat keinen Anlass, der von der Antragstellerin aufgeworfenen Frage näher nachzugehen, von wo – dem äußeren Baufenster, der Gebäudeaußenwand, der Baugebietsgrenze eines Bebauungsplans oder der Flächennutzungsplandarstellung – der Siedlungsabstand bemessen wurde. Allerdings vermag er insoweit derzeit auch keine durchgreifenden Defizite zu erkennen. Der Senat lässt ferner offen, ob die Anwendung des Abstandserfordernisses auch insoweit nicht zu beanstanden ist, als einer in Birkenfeld gelegenen Fläche entlang der Landstraße zwischen Neuenbürg und Birkenfeld ein Abstand von 1.000 m zugestanden worden ist.
Nach § 2 Abs. 3 BauGB müssen bei der Aufstellung von Bauleitplänen, wie gezeigt, die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden. Zu ermitteln und zu bewerten sind danach alle Belange, die in der konkreten Planungssituation nach Lage der Dinge in die Abwägungsentscheidung eingestellt werden müssen (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 12.08.2018 - 4 B 71.17 - ZfBR 2018, 601, juris Rn. 5 m. w. N.). Daraus folgt, dass, wenn sich der Plangeber für ein gesamträumliches Planungskonzept entscheidet, nach dem Flächen nach bestimmten, selbst gesetzten Kriterien „weich“ ausgeschieden werden sollen, er für Flächen, die er auf diese Weise ausscheiden möchte, grundsätzlich auch ermitteln muss, ob die Voraussetzungen des selbst gewählten Kriteriums erfüllt sind. Denn andernfalls scheidet er Flächen aus, ohne dass feststeht, dass die Gründe, die ein solches Ausscheiden nach der planerischen Konzeption allein rechtfertigen sollen, überhaupt vorliegen. Der Plangeber muss sich an der selbst entwickelten Begründung des Flächennutzungsplans und dem darin niedergelegten Konzept mit anderen Worten messen lassen und dieses konsequent anwenden – insbesondere Tabukriterien einheitlich anlegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.09.2009 - 4 BN 25.09 - BauR 2010, 82, juris Rn. 10) – und kann diese nicht nachträglich austauschen oder relativieren (vgl. NdsOVG, Urteil vom 25.10.2018 - 12 LB 118/16 - BauR 2019, 651, juris Rn. 176 f.; vgl. ferner Senatsurteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - i. E.).
Davon ausgehend ist – im Kern wegen der insoweit jedenfalls missverständlichen und mehrdeutig formulierten Planbegründung – jedenfalls zweifelhaft, ob der genannten Birkenfelder Fläche ohne weitere Ermittlungen ein eigener Abstand von 1.000 m zugestanden werden durfte. Die Antragsgegnerin hat den Schutzabstand von 1.000 m gleichermaßen sowohl (bestehenden oder geplanten) Wohn-, Misch- und Dorfgebieten als auch Pflegeheimen zukommen lassen. Darin kommt ansatzweise zum Ausdruck, dass der Schutzabstand nicht nur der für allgemeine Wohngebiete prägenden vorwiegenden Wohnnutzung, sondern auch solchen Gebieten zuteilwerden sollte, die zwar nicht über eine vorwiegende, wohl aber, wie Dorf- oder Mischgebiete, überhaupt über nennenswerte Wohnnutzung verfügen. Gleichzeitig hat sie in der Begründung des Flächennutzungsplans ausgeführt, ihre Mischbauflächen und Dorfgebiete umfassten vor allem historisch gewachsene Ortslagen, in denen mittlerweile vorwiegend Wohnnutzung zu finden sei; dies wiederum könnte dafürsprechen, dass tragend doch eher die vorwiegende Wohnnutzung gewesen wäre. Dementsprechend wäre dem Birkenfelder Gebiet, in dem unstreitig Wohnnutzung, aber wohl eher nicht vorwiegend Wohnnutzung stattfindet, der Schutzabstand ggf. zuzugestehen – oder eben nicht. Unabhängig davon wäre wohl zusätzlich auch näher ermittlungs- und -begründungsbedürftig, dass es sich bei diesem Gebiet um einen im Zusammenhang bebauten – durch eine organische Siedlungsstruktur (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2015 - 4 C 5.14 - BVerwGE 152, 275, juris) gekennzeichneten – Ortsteil (§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB) handelt und nicht vielmehr um den nach Maßgabe der Flächennutzungsplanung lediglich mit einem 500 m-Abstand bedachten Außenbereich. Ggf. wäre ferner dem Einwand der Antragstellerin nachzugehen, dass die von der Antragsgegnerin behauptete Homogenität der Flächen der Wohn-/Misch- und Dorfgebiete so nicht dokumentiert sei und in der Sache nicht zutreffe.“
b) Nunmehr hat die Antragsgegnerin in der Begründung des angegriffenen Flächennutzungsplans erläutert, 500 m Vorsorgeabstand müssten zu bestehenden Außenbereichsanwesen mit Wohnnutzung gewahrt werden, 1.000 m Vorsorgeabstand würden an jeweils bestehende oder geplante Wohnbauflächen (gemäß Darstellung Flächennutzungsplan), gemischte Bauflächen (gemäß Darstellung Flächennutzungsplan), Sonderbauflächen mit einer allgemein zulässigen allgemeinen Wohnnutzung (gemäß Darstellung im Flächennutzungsplan), Wohn-/Misch-/Dorfgebieten und urbanen Gebieten (gemäß Festsetzungen in Bebauungsplänen, gemäß Festsetzungsentwurf in in der Aufstellung befindlichen Bebauungsplänen und im Sinne des § 34 BauGB), Sondergebieten, in denen eine allgemeine Wohnnutzung allgemein zulässig sei (gemäß Festsetzung in Bebauungsplänen, gemäß Festsetzungsentwurf in in der Aufstellung befindlichen Bebauungsplänen und im Sinne des § 34 BauGB) und Krankenhäusern und Pflegeanstalten einschließlich Pflegeheimen angelegt. Sie hat sodann näher erläutert, das Abstandsmaß von 500 m berücksichtige neben geringeren Anforderungen der TA Lärm, dass flächenwirksame Erweiterungen im Außenbereich grundsätzlich nicht vorgesehen seien. Zudem sei der Schutzanspruch der Wohnnutzung gegenüber der dort privilegierten Windenergienutzung vermindert. Das Abstandsmaß werde von der Gebäudeaußenwand des Außenbereichsanwesens gemessen. Das Abstandsmaß von 1.000 m diene vor allem dem vorbeugenden planerischen Schutz bestehender und geplanter allgemeiner Wohnnutzungen, der allen Gebieten zukommen solle, in denen eine Wohnnutzung allgemein zulässig sei. Zwar würden dadurch verschiedene Bauflächen und Baugebiete ein einheitliches Schutzmaß erhalten; eine weitere Differenzierung sei mit Blick auf das Schutzziel indessen nicht angezeigt. Auf diese Weise könne auch dem starken Wandel insbesondere der historisch gewachsenen Ortskerne Rechnung getragen werden, in denen gewerbliche Nutzungen verschwänden und die Wohnnutzung zunehme. Damit werde die Bevölkerung vor zu nahen WEA ausreichend geschützt, weil andernfalls der Windenergie nicht mehr ausreichend Raum gegeben werde. Maßgebliche weitere Gründe für den Vorsorgeabstand seien die Wahrung eines generellen/zukünftigen Entwicklungsspielraums zur Siedlungsentwicklung für die Kernsiedlungen der Ortsgemeinden; gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse im Hinblick auf die technische Entwicklung hin zu höheren WEA; Minimierung der optischen Wirkungen durch Befeuerung von WEA; Minimierung der optisch bedrängenden Wirkung von tendenziell immer größer werdenden WEA; Minimierung der Wirkung der WEA auf das Ortsbild und Landschaftsbild im ortsnahen Umfeld; Wahrung der Proportionen des Landschaftsbildes; Minimierung der Wirkung der Anlagen auf das Wohlseinsempfinden der Bevölkerung. Das Abstandsmaß werde gemessen ab dem äußeren Ende der Baufläche (bei bestehenden oder geplanten Wohnbauflächen, gemischten Bauflächen, Sonderbauflächen mit einer allgemein zulässigen allgemeinen Wohnnutzung) bzw. ab dem äußeren Ende des Baugebiets (bei bestehenden oder geplanten Wohn-/Misch-/Dorfgebieten und urbanen Gebieten, Sondergebieten, in denen eine allgemeine Wohnnutzung allgemein zulässig sei) bzw. ab der Gebäudeaußenwand bei Krankenhäusern und Pflegeanstalten einschließlich Pflegeheimen.
c) Die so begründete Entscheidung erweist sich ausgehend von den rechtlichen Maßstäben für die Festlegung von weichen Tabukriterien in der Gestalt von sog. Vorsorgeabständen (dazu aa)) als abwägungsfehlerhaft, weil das zu Grunde gelegte Kriterium in Teilen defizitär (bb)) und außerdem auch seine Anwendung nicht in jeder Hinsicht fehlerfrei erfolgt ist (cc)). Auch unabhängig davon besteht ein Ermittlungs- und Bewertungsfehler (dd)). Über weitere diesbezügliche Einwendungen der Antragstellerin muss deshalb nicht entschieden werden. Auch der von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung unbedingt gestellte Beweisantrag war schon aus diesem Grunde als unerheblich abzulehnen.
aa) Es ist rechtlich nicht erforderlich, aber grundsätzlich möglich, dass eine Gemeinde im Rahmen einer sachlichen Teilflächennutzungsplanung im Sinne von § 5 Abs. 2b, § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum vorsorglichen Schutz der Wohnbevölkerung vor Immissionen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) größere Mindestabstände als der Abstand, der nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG bereits zwingend („hart“) geboten ist, um die Grenzwertregelungen der TA Lärm bezogen auf eine (einzelne) Windkraftanlage einhalten zu können, als weiche Tabuzonen („Vorsorgeabstände“) festlegt (vgl. Senat, Urteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 91; Beschluss vom 20.10.2022 - 14 S 2815/21 - juris Rn. 88 f.; ferner VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 42, und Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, Rn. 47, 110; jeweils m. w. N.). Es ist den Gemeinden grundsätzlich gestattet, durch ihre Bauleitplanung bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen eigenständig gebietsbezogen das Maß des Hinnehmbaren zu steuern (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287, juris Rn. 42 m. w. N.).
Abwägungsfehlerhaft ist eine am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG orientierte Planung im Rahmen des Darstellungsprivilegs des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB allerdings dann, wenn sie auch unter Berücksichtigung des Gestaltungsspielraums, den der Gesetzgeber der Gemeinde zubilligt, städtebaulich nicht mehr begründbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287, juris Rn. 42 m. w. N.). Dabei ist das methodische Vorgehen eines Plangebers umso mehr zu hinterfragen, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen ausfallen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 19.07.2012 - 1 C 40/11 - SächsVBl 2013, 40, juris Rn. 48 f.). Zu beachten hat der kommunale Plangeber jedenfalls, dass sich sog. weiche Tabuzonen auf Flächen beziehen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Sie sind – anders als sog. harte Tabuzonen – disponibel, so dass der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen muss. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und in der Begründung des Flächennutzungsplans die Gründe für seine Wertung offenlegen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 12.04.2021 - 12 KN 11/19 - BauR 2021, 1403, juris Rn. 79 m. w. N.).
Überplant eine Gemeinde Teile ihres Gemeindegebiets, darf sie bei der Festlegung jedenfalls von „weichen“ Tabuzonen grundsätzlich so vorgehen, dass sie sich etwaige von ihr ins Auge gefasste Entwicklungsmöglichkeiten nicht von vornherein abschneidet. Das zulässigerweise verfolgbare Ziel, einen vorhandenen Ortsteil fortzuentwickeln (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB), kann es rechtfertigen, sich bei der Planung nicht am überkommenen, sondern an dem Baubestand auszurichten, der sich für die Zukunft abzeichnet. Eine Grenze ist einer derartigen Zukunftsprojektion allerdings durch das Verbot des „Etikettenschwindels“ oder einer „überzogenen Vorratsplanung“ gezogen. Insbesondere solche Veränderungen der baulichen Struktur, die nicht ernsthaft beabsichtigt, sondern nur vorgeschoben sind, dürfen nicht als entgegenstehende Belange dafür herhalten, die Abwägungsmaßstäbe zu verschieben (vgl. Senatsurteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 93 m. w. N.). Richtet sich eine Gemeinde bei ihrer Planung nicht am überkommenen, sondern am sich für die Zukunft abzeichnenden Bestand aus, dann muss sie auch für die Windkraft positive Entwicklungen in den Blick nehmen.
bb) Diesen Anforderungen trägt bereits das von der Antragsgegnerin zu Grunde gelegte Kriterium nicht ausreichend Rechnung.
Die Antragsgegnerin legt den Schutzabstand von 1.000 m an alle Flächen mit allgemein zulässiger Wohnnutzung an und geht dabei (ausschließlich) von den im Flächennutzungsplan dargestellten Bauflächen aus. Dies ergibt sich nicht nur aus der Planbegründung, gemäß derer der Siedlungsabstand von 1.000 m an bestimmte Flächen „gemäß Darstellung im Flächennutzungsplan“ angelegt wird. Darüber hinaus wird dies auch durch die Ausführungen der Verwaltung in der Abwägungstabelle bestätigt. Ausweislich derer ist „die genannte Fläche (..) im FNP der Gemeinde Birkenfeld als Mischbaufläche ausgewiesen (…). Das rechtfertigt nach Auffassung der VVG Neuenbürg/Engelsbrand schon für sich genommen die Ansetzung des Vorsorgesiedlungsabstands“. Weiter führen Antragsgegnerin und Beigeladene in ihrer Antragserwiderung ebenfalls ausdrücklich aus, das weiche Tabukriterium enthalte kein Korrektiv für den Fall, dass die tatsächliche Bebauung nicht der Darstellung im Flächennutzungsplan entspreche. Die von der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung getätigten Erläuterungen, diametral abweichende Entwicklungen wären gleichwohl in den Blick genommen worden, lassen sich auf Grundlage der Planunterlagen deshalb nicht erhärten.
Dem genannten Maßstab genügt die Antragsgegnerin mit diesem allein auf die Darstellungen im Flächennutzungsplan abstellenden Ansatz nicht, weil sie auf diese Weise sogar greifbar abweichende tatsächliche oder planerische Entwicklungen nicht in den Blick nimmt. Die Festsetzungen im Flächennutzungsplan bieten in Bezug auf den tatsächlichen Bestand und die Entwicklungsabsichten, die mit Vorsorgeschutzabständen belegt werden dürfen, zwar einen ersten Anhaltspunkt. Beide können aber auch eine abweichende Entwicklung nehmen, die bei isolierter Betrachtung des Flächennutzungsplans nicht in den Blick gerät. Wenn die Beigeladene und die Antragsgegnerin geltend machen, dass der Flächennutzungsplan nach dem Willen des Bundesgesetzgebers das Mittel ist, in dem für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebenden Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen sind und der Flächennutzungsplan entsprechend der jeweiligen Entwicklung fortzuschreiben ist, und daraus ableiten, dass der sachlichen Teilflächennutzungsplanung deshalb (unreflektiert) dessen Festsetzungen zu Grunde gelegt werden dürften, tragen sie der programmatischen Funktion von Flächennutzungsplänen (vgl. Söfker in Ernst/u. a., BauGB, 154. EL., § 5 Rn. 8) nicht ausreichend Rechnung. Dass Flächennutzungspläne in der Regel nur einen Ausschnitt eines insgesamt dynamischen Geschehens wiedergeben, belegt auch der im Vorbringen der Beigeladenen und der Antragsgegnerin zum Ausdruck kommende stete Bedarf, den Flächennutzungsplan an tatsächliche oder planerische Entwicklungen anzupassen. Im Übrigen ist die Antragsgegnerin bei der Bemessung des Vorsorgeschutzabstands selbst davon ausgegangen, dass dieser für Wohnflächen einer- und Mischflächen andererseits einheitlich deshalb 1.000 m betragen solle, weil im Flächennutzungsplan noch als Mischflächen ausgewiesene Flächen zunehmend ausschließlich der Wohnnutzung dienten (dazu sogleich näher). Insoweit ist sie also durchaus auch selbst von der genannten Dynamik ausgegangen, hat diese allerdings unzureichend erst bei der Bemessung des Abstands und insoweit auch nur zu Gunsten der Freihaltung und damit zu Lasten der Ausweisung von Flächen für die Windenergie berücksichtigt.
Soweit die Beigeladene und die Antragsgegnerin weiter geltend machen, sie hätten nicht nur auf die Darstellungen im Flächennutzungsplan abgestellt, sondern auch die festgesetzten und faktischen Baugebiete in den Blick genommen, ändert dies nichts. Tatsächlich mögen sie auf diese Weise aus ihrer Sicht schutzwürdige Flächen hinzugenommen haben; dass sie aus ihrer Sicht nicht schutzwürdige Flächen aus der Planung herausgenommen hätten, legen sie hingegen nicht dar und ist auch sonst nicht ersichtlich. Damit haben sie ihre aus dem Flächennutzungsplan gewonnenen Erkenntnisse allenfalls zu Lasten der Ausweisung von Flächen für die Windenergie korrigiert, nicht aber zu deren Gunsten. Fehl geht in diesem Zusammenhang auch der Einwand, dass keine Ausweisungen im Flächennutzungsplan zu Grunde gelegt worden seien, denen die Unwirksamkeit gleichsam auf die Stirn geschrieben stehe. Denn eine Grenze findet die Orientierung an den Festsetzungen im Flächennutzungsplan nicht erst dort, wo diese funktionslos geworden sind, sondern, wie ausgeführt, im tatsächlichen Bestand und den Entwicklungsabsichten.
cc) Auch die Anwendung des genannten Kriteriums erweist sich insoweit als inkonsistent, als es auch der im Flächennutzungsplan des Nachbarschaftsverbands für die Stadt Pforzheim und die Gemeinden Birkenfeld, Ispringen und Niefern-Öschelbronn in der Fassung seiner Neubekanntmachung vom 08.04.2022 als „Gemischte Baufläche“ gekennzeichneten Fläche auf Birkenfelder Gemarkung, entlang der B294 an der Einmündung zur L338 zugestanden worden ist.
Denn die Antragsgegnerin hat die Wahl eines einheitlichen Schutzabstands von 1.000 m für – bauplanungsrechtlich grundsätzlich unterschiedlich schutzbedürftig ausgestaltete – Wohnbauflächen einer- und gemischte Bauflächen andererseits im Kern damit begründet, dass nur so dem starken Wandel insbesondere der historisch gewachsenen Ortskerne Rechnung getragen werden könne, in denen Wohnnutzung die zuvor übliche gewerbliche Nutzung zunehmend verdränge. Insoweit kann dahinstehen, ob diese Begründung für die Einheitlichkeit des gewählten Abstands deshalb noch trägt, weil Beigeladene und Antragsgegnerin in der Planbegründung und der mündlichen Verhandlung zusammengenommen die zu Grunde liegende, offenbar allgemein bekannte Entwicklung ihrer als Ortskerne bezeichneten Ortsteile einschließlich insbesondere der dort vorhandenen Mischflächen hin zu zunehmend (ausschließlich) durch Wohnnutzung geprägte Flächen noch ausreichend plausibilisiert haben. Denn jedenfalls fehlt es an jeder nachvollziehbaren Begründung dafür, das so verstandene Kriterium auch der genannten Fläche auf Birkenfelder Gemarkung zu Gute kommen zu lassen. Zwar ist der Antragsgegnerin zuzugestehen, dass es grundsätzlich geboten ist, bei der Anwendung des Vorsorgeabstandskriteriums den Blick auch auf Flächen jenseits der Grenzen des eigenen Planungsraums zu richten. Bei der Anwendung der mit spezifischem Zuschnitt auf den eigenen Planungsraum entwickelten Kriterien auf außerhalb gelegene Flächen hätte aber erwogen werden müssen, ob auch die dortigen Umstände die Anwendung rechtfertigen. Gegebenenfalls hätten die Kriterien angepasst oder weitere Kriterien entwickelt werden müssen. Dies alles ist hier nicht erfolgt. Die Antragsgegnerin hat sich insbesondere nicht mit der Frage befasst, ob auch auf dieser Mischfläche auf Birkenfelder Gemarkung Wohnnutzung zunehmend gewerbliche Nutzung verdrängt. Solches behauptet die Antragsgegnerin noch nicht mal, wenn sie wiederholt vorbringt, das Bauamt der Nachbargemeinde habe im Rahmen von mehreren Telefonaten mitgeteilt, dass auf der Fläche in der Vergangenheit (auflagenfreie) Wohnnutzung genehmigt worden sei und dass dort auch künftig (auflagenfrei) Wohnnutzung genehmigt werden solle. Abgesehen davon, dass diese Telefonate nicht dokumentiert sind und der Mitarbeiter der Antragsgegnerin, der sie geführt haben soll, sich in der mündlichen Verhandlung nicht mehr daran erinnern konnte, ob diese Telefonate nur im ursprünglichen Verfahren oder (erneut) im ergänzenden Verfahren geführt worden sein sollen, auch abgesehen davon, dass bezogen auf den hier maßgeblichen Zeitpunkt der angeblich weiterhin praktizierten auflagenfreien Genehmigung von Wohnnutzung eine Veränderungssperre zur Sicherung einer Gewerbegebietsplanung (dazu sogleich) entgegengestanden haben dürfte, lassen die mitgeteilten Informationen jedenfalls nicht den Schluss auf eine Entwicklung zu, die durch Wohnnutzung verdrängende gewerbliche Nutzung gekennzeichnet ist. Insoweit sind der Planung keine ansatzweisen Erkenntnisse zu einer vergleichbaren Entwicklung gerade auch auf dieser Fläche zu entnehmen.
dd) Auch unabhängig davon ist von einem Ermittlungs- und Bewertungsdefizit in Bezug auf die genannte Birkenfelder Fläche auszugehen. Denn ungeachtet ihres Maßstabs ist der Antragsgegnerin ein Ermittlungs- und daran anknüpfendes Bewertungsdefizit unterlaufen, weil sie die Planungsabsichten der Nachbargemeinde nicht näher ermittelt, diese nicht bewertet und – in der Konsequenz – auch nicht entsprechend ihrem Gewicht in die Abwägung eingestellt hat.
Die aus dem Abwägungsgebot folgende Verpflichtung, in die Abwägung an Belangen einzustellen, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.11.1979 - 4 N 1.78 - juris Rn. 45; Urteil vom 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301, juris Rn. 29), bedeutet, dass alle die Planung, d. h. die Planziele legitimierenden und die von der konkreten Planung berührten Belange ermittelt, zusammengestellt und in die Abwägung einbezogen werden müssen. Innerhalb des grundsätzlich weiten Rahmens aller durch die Planung positiv oder negativ betroffenen Interessen wird das Abwägungsmaterial begrenzt durch die mehr als geringfügigen, schutzwürdigen und erkennbaren Belange (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.11.1979 - 4 N 1.78 - juris Rn. 50 ff.).
Gemessen daran wäre hier den potentiellen Entwicklungsabsichten, wie sie in den in Birkenfeld am 26.05.2023 ortsüblich bekannt gemachten Planaufstellungsbeschluss „Gewerbegebiet Grösseltal“ vom 23.05.2023 und eine Veränderungssperre zur Sicherung dieser Planung vom selben Tage zum Ausdruck kommen, nachzugehen gewesen. Um einen für die Planung relevanten Belang handelt es sich dabei zwar nicht bereits nach dem von der Antragsgegnerin zu Grunde gelegten Maßstab, mit dem sie isoliert, wie ausgeführt, auf die Flächennutzungsplanausweisung abgestellt hat. Potentielle konkrete Entwicklungsabsichten einer Nachbargemeinde betreffend eine nur wenige hundert Meter vom Gebiet der Beigeladenen entfernt liegende Fläche mit Relevanz für deren spezifische Schutzwürdigkeit werden durch die Planung von Konzentrationszonen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für die Windenergie aber unabhängig davon objektiv berührt.
Die Abwägungserheblichkeit dieser möglichen Entwicklungsabsichten wird durch das Vorbringen der Beigeladenen und der Antragsgegnerin nicht in Frage gestellt. Unerheblich ist vor allem der Einwand, dass sich aus einem bloßen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan nichts ergebe, weil ein solcher weder ernsthafte noch konkrete Entwicklungsabsichten belege. Abgesehen davon, dass die Antragstellerin dem zutreffend entgegenhält, dass der hier gleichzeitig erfolgte und ortsüblich bekanntgemachte Erlass einer Veränderungssperre eine gewisse inhaltliche Konkretheit der Planung voraussetzt (vgl. allgemein etwa Mitschang in Battis/u. a., BauGB, 15. Aufl., § 14 Rn. 6, 9 m. w. N.), wären genau die von der Beigeladenen und der Antragsgegnerin nunmehr als ungewiss bezeichneten Fragen näher zu ermitteln gewesen, um Klarheit über die Bedeutung der möglichen Entwicklungsabsichten für die Abwägung gewinnen zu können. Dies ist nicht erfolgt.
Auch die von der Beigeladenen und der Antragsgegnerin vorgetragenen rechtlichen Bedenken gegen die Planungsabsichten der Nachbargemeinde stehen deren Bewertung als abwägungsbeachtlich nicht entgegen. Abgesehen davon, dass auch diese rechtlichen Bedenken erst auf Grundlage weiterer Ermittlungen hätten plausibilisiert werden könnten, besteht für eine vom Flächennutzungsplan abweichende Festlegung im Rahmen des Entwicklungsgebots (vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.09.1998 - 8 S 290/98 - juris Rn. 15) grundsätzlich Raum. Auch geht § 1 Abs. 10 BauGB ersichtlich von der Möglichkeit aus, einen Nutzungsbestand, wie er von den Beteiligten im Einzelnen aufgezeigt worden ist, zu überplanen (vgl. zu einem ähnlichen Einwand VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.07.2011 - 5 S 2718/09 - juris Rn. 51). Im Übrigen ist die Frage, ob und in welchem Umfang der aktuelle Nutzungsbestand der Ausweisung eines Gewerbegebiets entgegensteht, planerisch zu bewältigen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.07.2011 - 5 S 2718/09 - juris Rn. 26 ff.). Die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung wären deshalb nach den Maßstäben des Abwägungsgebots zu überprüfen (BVerwG, Beschluss vom 16.03.2006 - 4 BN 38.05 - ZfBR 2006, 468, juris Rn. 9).
Die möglichen Entwicklungsabsichten waren auch, selbst wenn die im Verfahren beteiligte Nachbargemeinde, wie Beigeladene und Antragsgegnerin geltend machen, nicht von sich aus darauf hingewiesen hat, in der erforderlichen Weise erkennbar. Ausreichende Hinweise ergaben sich bereits aus den am 26.05.2023 öffentlich bekannt gemachten Planaufstellungsbeschluss „Gewerbegebiet Grösseltal“ vom 23.05.2023 und der Veränderungssperre vom selben Tage. Ferner hatte die Antragstellerin im Verfahren unter dem 11.12.2023 eine Stellungnahme abgegeben, in der sie die Antragsgegnerin auf die entsprechende Entwicklung hingewiesen hat. Selbst wenn die Antragsgegnerin keine positive Kenntnis gehabt haben sollte, wäre ihr dieser Gesichtspunkt entgegenzuhalten. Die abwägungsbeachtlichen Interessen und Belange sind nicht auf die der planenden Gemeinde bekannten Tatsachen über Art und Umfang der Betroffenheiten beschränkt. Die von der Rechtsprechung verlangte Erkennbarkeit macht auch solche Betroffenheiten zu den abwägungsbeachtlichen Belangen, die die Gemeinde „nach Lage der Dinge“ und „nach den gegebenen Umständen“ sehen muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.11.1979 - 4 N 1.78 - juris Rn. 52). Auch von einer derartigen Erkennbarkeit kann hier mit Blick auf die der Antragsgegnerin zur Kenntnis gebrachten Umstände sowie unabhängig davon mit Blick auf die Relevanz potenzieller Entwicklungsabsichten für die sachliche Teilflächennutzungsplanung ausgegangen werden.
6. Die Fehler bei der Festlegung der weichen Tabuzonen „Vorsorgeabstand“ stellen Mängel im Abwägungsvorgang dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2013 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 16; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 121). Sie sind nicht gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich. Bei einer Einordnung als Abwägungsfehler im Sinne von § 1 Abs. 7 BauGB ergäbe sich mit Blick auf § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB nichts anders.
Die Abwägungsfehler sind auch „offensichtliche“ Fehler im Sinne dieser Vorschrift. Denn sie ergeben sich ohne weiteres aus der Planbegründung und den zur Beschlussfassung erstellten Unterlagen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33, NJW 1982, 591 f.; Kukk in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 214 Rn. 58 m. w. N.). Ferner sind die Fehler auch im Sinne der genannten Vorschriften auf das Abwägungsergebnis „von Einfluss gewesen“. Die Erheblichkeit eines Abwägungsmangels kann nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass die Gemeinde auch im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung die gleiche Entscheidung getroffen hätte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.2015 - 1 BvR 685/12 - NVwZ 2016, 524, juris Rn. 26; BVerwG, Urteil vom 10.02.2016 - 9 A 1.15 - BVerwGE 154, 153, juris Rn. 30). Derartige konkrete Anhaltspunkte bestehen hier nicht. Wäre das Kriterium offener mit Blick auf von der Flächennutzungsplanung abweichende Entwicklungen gefasst worden, wäre die Fläche auf Birkenfelder Gemarkung deutlicher in den Blick geraten. Auch dafür, dass es bei konsistenter Anwendung des Kriteriums zum gleichen Ergebnis gekommen wäre, fehlt es an Anhaltspunkten, weil die konsistente Anwendung weitere Ermittlungen und eventuell auch Anpassungen des Kriteriums nach sich gezogen hätte. Schließlich ist auch das Ergebnis weiterer Ermittlungen in Bezug auf mögliche Planungsabsichten der Nachbargemeinde unbekannt, so dass auch insoweit Schlüsse auf hypothetisches Alternativverhalten fernliegen.
7. Die Prüfung der Mängel unterliegt nicht den sich aus § 215 Abs. 1 BauGB ergebenden Grenzen. Die Rügefrist war zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung und Entscheidung am 17.01.2025 noch nicht abgelaufen. Sie wurde durch die Bekanntmachung am 26.01.2024 (mit Blick auf die erneute Abwägung vollständig) neu ausgelöst (vgl. dazu NdsOVG, Urteil vom 25.04.2019 - 12 KN 226/17 - juris Rn. 61 ff.) und endete deshalb erst am 26.01.2025. In solchen Fällen sind zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung noch nicht schriftlich gerügte Fehler auch noch nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB unbeachtlich geworden (vgl. NdsOVG, Urteil vom 25.04.2019 - 12 KN 226/17 - juris Rn. 59 ff.; Stock in Ernst/u. a., BauGB, 154 EL., § 215 Rn. 46). Unabhängig davon wären die Mängel durch die der Antragsgegnerin zeitnah zur Kenntnis gegebene Antragsbegründung vom 29.07.2024 aber auch im Sinne des § 215 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 BauGB innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden.
III. Über die Frage, ob der angefochtene Teilflächennutzungsplan gemäß § 214 Abs. 4 BauGB durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern rückwirkend in Kraft gesetzt werden könnte, ist im vorliegenden Gerichtsverfahren nicht zu entscheiden. Der Senat weist aber vorsorglich darauf hin, dass viel dafür spricht, dass die Stichtagsregelung aus § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB keinen Raum für ein ergänzendes Verfahren lässt (vgl. Senatsurteil vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 220; OVG NRW, Beschluss vom 17.06.2024 - 22 B 286/24.NE - juris Rn. 62).
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3, § 159 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.
D. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss
vom 17. Januar 2025
Der Streitwert des Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG (in Anlehnung an Nummer 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) auf 60.000 Euro festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27a VwVfG
§ 60 VwGO
§ 67 BNatSchG
§ 31 LWaldG
§ 30 LWaldG
§ 2 BodSchWaldV
§ 34 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 4 der 9. BImSchV
§ 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO
§ 59 Satz 1 2. Alt. GemO
§ 60 Abs. 1 GemO
§ 61 Abs. 7, Abs. 4 Nr. 1 GemO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 187 Abs. 2 BGB
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 30 Abs. 1 LWaldG
§ 30 Abs. 3 LWaldG
§ 30 Abs. 4 LWaldG
§ 29 Abs. 2 LWaldG
§ 22 Abs. 1 Satz 3 StrG
§ 22 Abs. 2 Satz 2 StrG
§ 22 Abs. 9 StrG
§ 22 Abs. 2 StrG
§ 22 Abs. 2 oder 9 StrG
§ 2 Satz 1 BodenschutzwaldVO
§ 2 Abs. 2 BodenschutzwaldVO
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs.1 Nr. 2 BImSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 1 Abs. 10 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 159 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 3 der Schutzgebietsverordnung
§ 3 der Rechtsverordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 164, 74
BVerwGE 40, 363
BGHZ 59, 396
NVwZ 2003, 1391
BVerwGE 117, 287
NVwZ 2003, 1261
BVerwGE 145, 231
NVwZ 2019, 444, 448
NVwZ 2010, 777
NVwZ 2019, 444, 446
NVwZ 2019, 491
BVerwGE 152, 275
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 64, 33
NJW 1982, 591
NVwZ 2016, 524
BVerwGE 154, 153
14 S 396/22
4 CN 3.18
14 S 1686/23
14 S 1297/19
5 S 305/19
3 S 526/20
5 S 3074/11
4 BN 67.20
4 BN 7.17
4 BN 11.19
4 BN 14.20
9 A 35.10
10 D 107/11
1 KN 197/09
3 S 2548/02
7 BN 4.18
4 B 113.74
1 S 2146/17
9 B 18.06
3 S 827/24
4 BN 36.03
4 C 15.01
4 C 3.02
4 CN 1.11
4 BN 30.19
4 BN 49.15
12 KN 41/17
4 BN 42.09
1 KN 9/20
2 C 341/18
2 D 46/12
2 D 100/19
2 D 100/17
2 D 71/17
2 D 63/17
4 ME 315/08
12 KN 64/14
12 KN 202/17
12 MN 26/19
12 KN 11/19
4 BN 3/17
4 BN 69.20
2 E 8/17
7 D 11/08
9 A 14.07
4 CN 2.12
4 B 71.17
4 BN 25.09
12 LB 118/16
4 C 5.14
14 S 2815/21
1 C 40/11
4 N 1.78
IV C 105.66
8 S 290/98
5 S 2718/09
4 BN 38.05
4 C 57.80
1 BvR 685/12
9 A 1.15
12 KN 226/17
22 B 286/24