Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-13, Aktenzeichen 7 K 5763/16
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2019:0313.7K5763.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist gelernter Bäckermeister und Vorsitzender des eingetragenen Vereins „N. e.V.“ (im Folgenden: N. ). Im Rahmen der missionarischen Tätigkeit betrieb er mehrere Jahre die so genannte „Q. -Bäckerei“ und stellte dabei verschiedene Brote für die Vereinsarbeit her. Er tritt zuweilen als „Bruder“ bzw. „Pater“ I. auf.
Mit bestandskräftiger Ordnungsverfügung vom 10. Januar 2007 untersagte der Beklagte dem Kläger die Herstellung von Teiglingen, Brot- und Backwaren zur gewerblichen Abgabe an Dritte in dessen damaliger Wohnung (B. , Q1. ) wegen unzureichender hygienischer Bedingungen.
Am 20. Januar 2011 überprüften Mitarbeiter des Beklagten die Wohnung des Herrn L1. N1. (L. , Q1. ), welcher den Kläger bei der Vereinsarbeit unterstützte, insbesondere bei der Herstellung der Brote. Im Rahmen dieser Überprüfung stellten sie umfangreiche Backtätigkeiten in der Wohnung fest. Sie stützten diese Annahme auf die Größe der vorgefundenen Backgerätschaften und die umfangreiche Bevorratung mit Zutaten und Verpackungsmaterial. Sie schlossen daraus, dass die Backtätigkeit in einem Maße ausgeübt wurde, welches über das Herstellen von Brot für den üblichen persönlichen Bedarf weit hinausging. Sie bemängelten die baulichen und hygienischen Gegebenheiten der Räume, in denen die Backtätigkeit stattfand (Küche, Schlafraum und Kellerraum der Privatwohnung). Sie fanden weder eine separate Handwaschgelegenheit noch eine geeignete Möglichkeit zur Reinigung der Arbeitsgeräte vor. Leicht zu reinigende und zu desinfizierende Wände, Fußböden und Decken waren nicht vorhanden. Die Lagerung der Zutaten und Brote erfolgte im Schlafzimmer. Die Mitarbeiter des Beklagten untersagten Herrn N1. daraufhin mündlich, in der Wohnung hergestellte oder behandelte Lebensmittel in Verkehr zu bringen. Herr N1. verwies zur Klärung der weiteren Einzelheiten, auch hinsichtlich des Lieferanten der Ware, an den Kläger. Zudem nutze die N. einen der Wohnräume als Büro.
Bei einer weiteren Hausdurchsuchung am 25. Januar 2011 stellten Mitarbeiter des Beklagten erneut umfangreiche Backtätigkeiten unter den geschilderten Zuständen fest, worauf hin sie die Ordnungsverfügung wiederholten und die genutzten elektrischen Maschinen und das Schloss des Vorratskellers versiegelten. Bei dieser Durchsuchung war auch der Kläger anwesend, der das Sicherstellungsprotokoll unterzeichnete.
Mit bestandskräftiger Ordnungsverfügung vom 4. Februar 2011 untersagte der Beklagte dem Kläger, den er für die Backtätigkeit in den Räumlichkeiten L. verantwortlich machte, das Inverkehrbringen von dort hergestellten oder behandelten Lebensmitteln, insbesondere Brot- und Backwaren. Unter dem 11. Februar 2011 bestätigte der Beklagte gegenüber dem Kläger die Sicherstellung der elektrischen Geräte und des Vorratslagers. Auch diese Verfügung wurde bestandskräftig. Zudem erließ der Beklagte gegenüber dem Kläger einen Bußgeldbescheid über 350 Euro, der am 24. April 2012 rechtskräftig wurde.
In den folgenden Jahren bemühte sich der Kläger – auch im Austausch mit dem Beklagten – geeignete Räumlichkeiten für seine Backtätigkeiten zu finden. Diese Bemühungen blieben ohne Erfolg.
Am 25. August 2014 erhielt der Beklagte durch eine Privatperson Kenntnis, dass der Kläger in Q1. ansässige Firmen aufsuchte, um dort Brot zu verkaufen. Zu diesem Zeitpunkt verfügte der Kläger über eine Reisegewerbekarte für den Verkauf von Backwaren. Gegenüber Mitarbeitern des Beklagten erklärte der Kläger am Folgetag, er beziehe die Brote von der „Glutenfreien Backerei C1. “ in C. M. . Eine Mitarbeiterin dieses Betriebes verneinte dies bei einer anschließenden Kontrolle. Allerdings gab sie an, der Kläger habe bereits telefonisch Kontakt zu ihr aufgenommen und sie aufgefordert, bei einer eventuellen Kontrolle seine Angaben zu bestätigen. Nach ihrer Kenntnis backe der Kläger in seiner Privatwohnung.
Am 8. September 2014 beobachteten Mitarbeiter des Beklagten bei einer Kontrollfahrt in Q1. , wie der Kläger und Herr N1. Brot an Privathaushalte abgaben. Bei einer späteren Befragung erklärte ein Anwohner, der Kläger habe 4 Euro für ein Brot verlangt und als Herstellungsort eine Behindertenwerkstatt in C. M. angegeben.
Aufgrund dieser Vorfälle leitete der Beklagte ein Ordnungswidrigkeitsverfahren ein. In diesem Zusammenhang ordnete das Amtsgericht Q1. auf Antrag des Beklagten die Durchsuchung der Räumlichkeiten des Herrn N1. (Beschluss vom 24. Februar 2015) und der des Klägers (Beschluss vom 25. Februar 2015) zur Auffindung von Beweismitteln hinsichtlich lebensmittelrechtlicher Verstöße sowie die Beschlagnahme dieser Beweismittel an.
Anfang April 2015 meldete sich eine Bewohnerin des Mehrfamilienhauses , Q1. , bei dem Beklagten und erklärte, der Kläger habe in seiner dort befindlichen Wohnung die ganze Nacht gebacken und erheblichen Lärm verursacht.
Am 29. Juli 2015 beobachteten Lebensmittelkontrolleure des Beklagten auf der M1. in Q1. , wie der Kläger und Herr N1. Brot an Schausteller verkauften. Einer schriftlichen Aufforderung des Beklagten, Originallieferscheine bzw. sonstigen Originalunterlagen für die auf der Kirmes verkauften Brote auszuhändigen, kam der Kläger nicht nach. Er gab lediglich an, Herr N1. und er seien als Gastbäcker bei einem Bäckermeister integriert.
Zudem kam es jedenfalls im April und Anfang August 2015 zu weiteren Haustürverkäufen durch den Kläger.
Am 19. August 2015 durchsuchten Mitarbeiter des Beklagten und des Hauptzollamts die Räumlichkeiten des Klägers in der Straße L2. (Wohnung in der dritten Etage, Kellerraum, Dachboden) und die des Herrn N1. in der L. (Wohnung in der ersten Etage, Kellerraum).
Bei der Durchsuchung der Räumlichkeiten des Klägers stellten die Mitarbeiter des Beklagten Folgendes fest:
Im Wohnungsflur befanden sich zwei helle Jutetaschen mit jeweils drei in Papierbeuteln verpackte Kastenbrote und ein weiterer Jutebeutel mit fünf noch warmen, ebenfalls in Papierbeuteln verpackten Kastenbroten.
In der ca. 6-8 m² großen Küche fand man neben privaten Lebensmitteln für den täglichen Bedarf verschiedene Backutensilien. Zu Beginn der Durchsuchung befanden sich insgesamt sechs Brote im Backofen. Nach Fertigstellung kühlten diese auf einem Holzgestell auf der Arbeitsplatte der Küche ab. Dort lag bereits ein weiteres Brot auf einem Papierteller. Die verwendeten Backformen wiesen dunkle Verkrustungen auf und kühlten – auf einem Metallrost gestapelt – auf dem Fußboden der Küche ab. Zwei weitere leere Backformen standen unterhalb der Heizung direkt auf dem Fußboden. Daneben lagerte – ebenfalls unmittelbar auf dem Fußboden – eine braune Kunststoffkiste, die mit Sesam befüllt und mit einem Geschirrtuch abgedeckt war. An der Fensterfront befand sich eine Teigknetmaschine, an deren Innenseiten frische, leicht angetrocknete Teigreste vorhanden waren. Die Mitarbeiter des Beklagten schätzten das Fassungsvermögen auf 10,6 l. Im Kühlschrank lagerten neben Lebensmitteln des täglichen Bedarfs unter anderen zwei Kartons mit jeweils 24 Würfeln Backhefe à 42 g. Der Hochschrank der Küche war mit weiteren Backzutaten in größeren Gefäßen (unter anderem Rosinen, Vanillearoma, Zimt und Kakao) und weiteren Verpackungstüten befüllt. An dem geöffneten Fenster war kein Insektengitter vorhanden. Die Wandfläche oberhalb der Arbeitsfläche, auf der die Brote auskühlten, und hinter der Teigknetmaschine war verputzt bzw. tapeziert. In der Küche stand nur ein Spülbecken zur Verfügung. Ein weiteres Waschbecken war in dem privat genutzten Badezimmer vorzufinden.
In einem weiteren als Esszimmer bezeichneten Wohnraum, der mit Teppichboden ausgelegt war, lagerten weitere Backutensilien. In der Mitte des Raumes standen auf einer verunreinigten blauen Plastikfolie zwei größere, ineinander gestapelte Plastikschüsseln. In der oberen Schale waren geringgradig angetrocknete Teigreste vorhanden. Daneben standen mehrere ineinander gestapelte Messbecher auf einem 5 kg-Eimer Rübenkraut. Unmittelbar neben einem mit Wertstoffmüll gefüllten gelben Plastiksack lagerten in Plastiktüten aufbewahrte Kastenbackformen und ebenfalls in Plastiktüten verpackte Mehlreste. Des Weiteren fand man mehrere kleine Plastikeimer mit Backzutaten auf (Weizenmehl und Zucker). Auf teilweise abgedeckten Pappkartons lagerten weitere Backbleche, Glas- und Plastikschüssel sowie zwei Mehlsiebe mit Mehlspuren.
Im Keller stießen die Mitarbeiter des Beklagten auf einen mit 22,8 kg Sesam gefüllten Sack, der auf dem mit Altschmutz verunreinigten Fußboden lagerte. Des Weiteren fanden sie über 1000 Brottüten und einen Beutel Vanillinzucker, dessen Mindesthaltbarkeitsdatum bereits 2013 abgelaufen war. Zudem lagerten dort auch gefüllte Wertstoffsäcke, Werkzeuge und Reinigungsmittel.
Auf dem Dachboden fand man diverse Wertstoffbeutel vor, die mit Back- und Kuchenblechen, einem Gestell mit Einschubmöglichkeiten für Backbleche, einem Karton mit Brot- und Stollenbackformen sowie einem Brötchenteiler befüllt waren. Die Brotbackformen waren durch alte Backrückstände erheblich verunreinigt.
Die Mitarbeiter des Beklagten stellten die zuvor genannten Backutensilien sicher und nahmen sie mit.
Während der Durchsuchung der Wohnung des Klägers erschien gegen 7:15 Uhr Herr N1. und führte mehrere kleinere unbedruckte Plastiktüten mit verschiedenen Backzutaten wie z.B. Getreideschrot- und Mehl mit sich. Er gab er, er wiege die Zutaten im Kellerraum seiner Wohnung ab. Die Herstellung finde in der Wohnung des Klägers statt.
Unmittelbar im Anschluss an die Durchsuchung der Wohnung des Klägers begaben sich die Mitarbeiter des Beklagten gegen 9:35 Uhr mit Herrn N1. zu dessen Wohnung. Bei der anschließenden Durchsuchung stellten die Mitarbeiter des Beklagten Folgendes fest:
Auf den Oberschränken der Küche lagerten unter anderem verstaubte Backbleche, Backformen sowie Holz- und Auskühlgitter. An der Wandseite stand ein kleiner Gestellwagen, der im gewerblichen Backbereich üblicherweise zum Befördern und Zwischenlagern von Backblechen genutzt wird. Ein funktionsfähiges Spülbecken in der Küche war nicht vorhanden, die Armatur für den Wasserhahn war abmontiert und der Bereich mit einer Arbeitsplatte aus Holz abgedeckt. Das einzige funktionsfähige Handwaschbecken befand sich im Badezimmer der Wohnung. Auf der Fensterbank des als Gästezimmer bezeichneten Raumes stand ein Sahneautomat, der mit einer Kunststoffplane abgedeckt war.
In dem Büroraum der N. fanden die Mitarbeiter des Beklagten verschiedene Lieferscheine und Rechnungen über den Bezug von Mehlen und anderen Backzutaten für das erste Halbjahr 2015 in einer Menge von insgesamt 500 Kilo. Der Bezug erfolgte danach regelmäßig über den Fachgroßhandel bzw. direkt bei einer Mühle. Die Rechnungen waren dabei auf die N. ausgestellt.
In den weiteren Wohnräumen stellte man keine lebensmittelrelevanten Tätigkeiten fest.
Im vom Eingang aus links gelegenen Kellerraumbereich lagerten auf eine Holzpalette verschiedene Säcke mit Mehlen und sonstigen Backzutaten. Die teilweise bereits geöffneten Säcke waren von außen durch Staub und Mottengespinste verunreinigt und wiesen stellenweise schwärzliche Schimmelanhaftungen auf. Im Rahmen des Abtransports dieser Lebensmittel zeigte sich zusätzlich nicht unerheblicher Schädlingsbefall durch Mehlmotten in verschiedenen Entwicklungsstadien. In dem Raum befanden sich zudem eine funktionstüchtige Digitalwaage und eine weitere manuelle Waage, eine Mehlschaufel und verschiedene Plastikschüsseln. Der gesamte Raum und insbesondere der Bereich der Waagen sowie die Füße der Digitalwaage waren mit Altschmutz, Mehlstaub und verstaubten Mottengespinsten verunreinigt. Im rechten Kellerraum befand sich neben Autoreifen und anderen Gegenständen des häuslichen Gebrauchs eine große Menge von Backutensilien (u.a. Backbleche, ‑formen, ‑schüsseln). Dieser Kellerbereich war durch Staub verunreinigt. Die durchsuchten Kellerräume verfügten über einen Betonfußboden und einfach gestrichene Wände. Möglichkeiten zur Reinigung der Hände und von Arbeitsgeräten waren nicht vorhanden.
Die Mitarbeiter des Beklagten stellten auch hier die oben genannten Backutensilien und Zutaten sicher und nahmen sie mit. Die Backzutaten aus beiden Wohnungen ließ der Beklagte am Folgetag bei seinem Entsorgungsbetrieb unschädlich beseitigen.
Hinweise auf ein Eigenkontrollsystem, z.B. Reinigungspläne oder Unterlagen über ein Schädlingsmonitoring, waren weder in der Wohnung des Klägers noch in der Wohnung des Herrn N1. vorzufinden. Wegen der weiteren Einzelheiten der Durchsuchungen wird auf die bildliche und schriftliche Dokumentation in der Verwaltungsakte Bezug genommen (Bl. 406 ff. BA II).
Nach der Durchsuchung legte der Kläger Beschwerde gegen den ihn betreffenden Durchsuchungsbeschluss ein, die das Landgericht Q1. mit Beschluss vom 22. September 2015 als unbegründet verwarf.
Mit separaten Verfügungen vom 26. August 2015 bestätigte der Beklagte gegenüber dem Kläger und Herrn N1. die bei den jeweiligen Durchsuchungen ihrer Wohnungen vorgenommenen Sicherstellungen und teilte ihnen die bereits erfolgte Entsorgung der Zutaten mit. Der Kläger erhielt dabei auch eine Sicherstellungsbestätigung hinsichtlich der L. . Im Nachgang zu diesen Verfügungen machte der Kläger Einwände gegen die Sicherstellung geltend. In seinem Schreiben vom 27. August 2015 räumte er ein, die Backtätigkeit für den Verein in seiner Wohnung vorgenommen zu haben und auch für den Kellerraum bzw. das Büro in der L. verantwortlich zu sein.
Unter dem 11. September 2015 kündigte der Beklagte dem Kläger an, ihm das Herstellen und Behandeln von Brot- und Backwaren für Dritte und das Inverkehrbringen von Brot- und Backwaren zu untersagen, und gab ihm Gelegenheit, sich bis zum 23. September 2015 zu äußern. Zur Begründung bezog er sich auf die oben dargelegten Feststellungen. Man habe festgestellt, dass der Kläger in seiner Privatwohnung über das haushaltsübliche Maß hinaus Backwaren (Brote), die für einen späteren Verkauf an Dritte vorgesehen gewesen seien, unter unzureichenden hygienischen und baulichen Voraussetzungen hergestellt und behandelt habe. Auch die Lagerung und Vorbereitung in der Wohnung des Herrn N1. sei unter unzureichenden hygienischen und baulichen Bedingungen erfolgt. Der Kläger habe als Lebensmittelunternehmer wiederholt gegen die einschlägigen europarechtlichen Vorschriften verstoßen.
Im Rahmen der Anhörung meldete sich der Prozessbevollmächtigte des Klägers und führte aus, der Kläger habe nur in kleinem Umfang für den Verein gebacken. Die Brote seien nicht an eine unbestimmte Vielzahl von Personen, sondern nur an Mitglieder und Freunde des Vereins abgegeben worden. Das Gegenteil habe der Beklagte nicht nachgewiesen. Es sei nicht erwiesen, dass alle vorgefundenen Backutensilien tatsächlich genutzt worden seien. Es lasse sich auch nicht ausschließen, dass die bei dem Kläger und dem Herrn N1. gefundenen Gegenstände noch der letzten Aktion von 2011 zuzuordnen seien. Dafür spreche auch der Schimmelbefall der Vorräte, die sich schon länger dort befunden hätten und nicht genutzt worden seien. Es sei eine Unterstellung, dass die Brote mit den angeblich insektenbefallenen Zutaten aus dem Keller des Herrn N1. hergestellt worden seien. Zudem stehe der Kläger in Mietvertragsverhandlungen zur Wiederaufnahme eines Bäckereibetriebes.
Mit Ordnungsverfügung vom 3. November 2015 untersagte der Beklagte dem Kläger mit sofortiger Wirkung das Herstellen und Behandeln von Brot- und Backwaren, ausgenommen für den häuslichen und privaten Verbrauch. Das Behandeln wurde definiert als das Wiegen, Messen, Um- und Abfüllen, Stempeln, Bedrucken, Verpacken, Kühlen, Gefrieren, Tiefgefrieren, Auftauen, Lagern, Aufbewahren, Befördern sowie jede sonstige Tätigkeit, die nicht als Herstellen oder Inverkehrbringen anzusehen ist (Ziffer 1). Des Weiteren untersagte der Beklagte dem Kläger mit sofortiger Wirkung das Inverkehrbringen von Brot- und Backwaren. Das Inverkehrbringen wurde definiert als das Bereithalten von Brot- und Backwaren für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form der Weitergabe, gleichgültig, ob unentgeltlich oder nicht, sowie den Verkauf, den Vertrieb oder andere Formen der Weitergabe selbst (Ziffer 2). Zudem drohte der Beklagte für jeden Fall der Zuwiderhandlung ab Zustellung der Ordnungsverfügung ein Zwangsgeld i.H.v. 500 Euro an (Ziffer 3) und ordnete die sofortige Vollziehung der Ziffern 1 und 2 an (Ziffer 4).
Zur Begründung führte er aus, der Kläger sei als Inhaber einer gültigen Reisegewerbskarte zum An- und Verkauf von Brot- und Backwaren ein Lebensmittelunternehmer. Aufgrund der vorgefundenen Lebensmittelvorräte und Rechnungen über den Bezug von Backrohstoffen sei auch eine Backtätigkeit geringen Umfangs widerlegt. Es sei nachgewiesen, dass der Kläger die gebackenen Brote in erheblichem Umfang an Dritte abgebe. Die Verpflichtungen eines Lebensmittelunternehmers habe der Kläger nicht erfüllt. Aufgrund der vorangegangenen Ordnungsverfügungen sei davon auszugehen, dass ihm diese Verstöße auch bewusst gewesen seien. Unter anderem sei er verpflichtet, die Rückverfolgbarkeit der Lebensmittel und deren Zutaten sicherzustellen. Diesen Nachweis habe er mehrfach nicht erbracht und durch falsche Angaben versucht, die tatsächliche Herkunft zu verschleiern. Zudem habe er seine Privatwohnung und die Privatwohnung des Herrn N1. nicht als Herstellungsbetrieb bei dem Beklagten registriert. Die genutzten Räumlichkeiten seien hygienisch und baulich ungeeignet. Eine angemessene Reinigung sei mangels leicht zu reinigender Oberflächen nicht möglich gewesen. Auch stünden nicht in ausreichendem Maße Arbeitsflächen zur Verfügung, da diverse Gerätschaften auf dem Boden lagerten. Durch die Doppelnutzung der Räumlichkeiten auch zu privaten Zwecken habe der Kläger ständig Verunreinigungen aus dem reinen privaten Bereich in Kauf genommen. Darüber hinaus habe nicht in ausreichendem Maße die Möglichkeit bestanden, verunreinigte Arbeitsgerätschaften hygienisch einwandfrei zu reinigen. In der Wohnung des Herrn N1. habe dazu nur das Waschbecken im Badezimmer der Wohnung zur Verfügung gestanden. Für die persönliche Hygiene der mit der Herstellung der Brote- und Backwaren betrauten Personen hätten ebenfalls nur die Badezimmer zur Verfügung gestanden. Aufgrund der räumlichen Nähe zwischen den Toiletten und den Arbeitsflächen habe der Kläger auch das Risiko einer mikrobiellen Verunreinigung in Kauf genommen. Zudem habe der Schädlingsbefall der Vorräte im Keller des Herrn N1. bereits seit mindestens fünf Wochen bestanden, was sich aus den verschiedenen Entwicklungsstadien der Mehlmotten ergebe. Dies belege, dass eine Schädigungsvorsorge oder -bekämpfung nicht stattfinde. Der Kläger habe bei der Herstellung der Brote die Verwendung von Zutaten in Kauf genommen, die in ekelerregender Weise durch Schädlinge und deren Ausscheidungen verunreinigt gewesen seien Diese mit nicht sicheren Lebensmitteln hergestellten Brote habe er auch in Verkehr gebracht. Außerdem habe er keinerlei Unterlagen zu einem wirksamen, auf HACCP-Grundsätzen basierenden Eigenkontrollsystem zur Erfassung, Beherrschung oder Minimierung bestehender Risiken vorlegen können.
Aufgrund der wiederholten Verstöße und der erneut zum Ausdruck gebrachten fehlenden Bereitschaft bzw. Fähigkeit, die für einen selbständigen Lebensmittelunternehmer erforderliche Eigenverantwortlichkeit in vollem Umfang zu übernehmen, sei die Untersagung des Herstellens, des Behandelns und des Inverkehrbringens von Brot- und Backwaren gerechtfertigt, wobei der Beklagte diese Maßnahmen sowohl auf § 39 LFGB als auch auf Art. 54 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (im Folgenden: VO (EG) Nr. 882/2004) stützte. Insbesondere sei auch die generelle Untersagung erforderlich, weil anderenfalls erneut die Umgehung der Anordnung durch eine Verlagerung der Betriebsstätte zu erwarten sei. Die Untersagung sei auch angemessen. Das öffentliche Interesse an der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben bzw. an dem Erwerb von sicheren Lebensmitteln überwiege die persönlichen und wirtschaftlichen Interessen des Klägers. Eine damit etwaig verbundene wirtschaftliche Härte habe der Kläger ohne weiteres durch geeignete Maßnahmen frühzeitig abwenden können. Dies habe er allerdings nicht getan, sondern sich beharrlich geweigert, lebensmittelrechtliche und hygienerechtliche Vorgaben einzuhalten, weshalb das wirtschaftliche Interesse und die Berufsfreiheit des Klägers gegenüber dem Verbraucherinteresse zurückzutreten hätten. Er habe auch weiterhin die Möglichkeit, in einem unselbstständigen Arbeitsverhältnis als Bäcker zu arbeiten.
Die Androhung des Zwangsgeldes belaste den Kläger am Wenigsten und sei zur unverzüglichen Durchsetzung der Ordnungsverfügung geboten. Angesichts der Bedeutung der Untersagung und unter Berücksichtigung der finanziellen Situation des Klägers sei die Androhung auch der Höhe nach angemessen.
Der Bescheid wurde dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 4. November 2015 gegen Postzustellungsurkunde zugestellt.
Am 23. November 2015 legte der Kläger bei dem Beklagten Widerspruch gegen den Bescheid vom 3. November 2015 ein. Die Regelungen verstießen gegen das Übermaßverbot. Ihm sei der Ungezieferbefall bekannt gewesen, wobei auch beabsichtigt gewesen sei, diese Vorräte zu vernichten. Er habe das Problem nicht in den Griff bekommen, was bei der Art der Lagerung auch nicht verwunderlich sei. Die Verunreinigungen seien kurz nach Öffnung der Säcke aufgetreten, weshalb der überwiegende Teil der Vorräte vernichtet worden sei. Das Problem sei aber auch bei nachbestellten Waren wieder aufgetreten. Es sei weiterhin nicht auszuschließen, dass er lediglich für den Eigenverbrauch bzw. Vereinszwecke gebacken habe. Er habe nur dann Brote an unbestimmte Dritte abgegeben, wenn die Vereinsmitglieder sie nicht benötigt hätten. Dieser geringe Umfang könne außer Betracht bleiben. Zudem habe er keinen Kaufpreis verlangt, sondern um eine Spende für den Verein gebeten. Außerdem stehe er weiterhin in Verhandlungen für andere Räumlichkeiten zur Ausübung seines Handwerks.
Der Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und leitete ihn am 7. Dezember 2015 an das Landesamt für Umwelt, Natur und Verbraucherschutz NRW (LANUV) zur Entscheidung weiter.
Mit Widerspruchsbescheid vom 27. Oktober 2016 wies das LANUV diesen und weitere Widersprüche des Klägers kostenpflichtig zurück. Hinsichtlich des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 3. November 2015 führte es aus, die angegriffene Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 39 LFGB. In tatsächlicher Hinsicht sei erwiesen, dass der Kläger in der Vergangenheit in gewerblichem Ausmaß verbotswidrig unter hygienerechtswidrigen Umständen Lebensmittel hergestellt und in Verkehr gebracht habe. Zur Verhinderung weiterer Verstöße sei die umfassende Untersagung erforderlich. Selbst bei Nutzung grundsätzlich tauglicher Räumlichkeiten blieben Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers im Hinblick auf die hygienischen Zustände und die Befolgung anderer lebensmittelrechtlicher Pflichten. Unter Abwägung mit der Berufsfreiheit des Klägers sei die umfassende Untersagung angemessen. Das öffentliche Interesse am Gesundheitsschutz der Bevölkerung überwiege das persönliche Interesse des Klägers. Zu berücksichtigen sei dabei auch, dass der Kläger über einen längeren Zeitraum mehrfach gegen Lebensmittelrecht verstoßen habe. Auch gegen die Androhung des Zwangsgelds bestünden keine Bedenken.
Die Zustellung des Widerspruchsbescheids an den Prozessbevollmächtigten des Klägers gegen Empfangsbekenntnis erfolgte am 4. November 2016.
Der Kläger hat am 28. November 2016 Klage erhoben.
Zur Begründung führt er unter Wiederholung seines Vorbringens im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren aus, eine gewerbliche Abgabe der Brote sei nicht erfolgt. Er habe auch nicht alle beschlagnahmten Gegenstände benutzt. Zuletzt sei auch nur noch in seiner Wohnung (L2. 47) gebacken worden. Dies sei ihm nie untersagt worden. Dort habe es auch keine unhygienischen Bedingungen gegeben. Die Rückverfolgbarkeit der Zutaten sei gegeben. Entsprechende Unterlagen habe der Beklagte bei der Durchsuchung fotografiert.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 3. November 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 27. Oktober 2016 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in der Ordnungsverfügung und im Widerspruchsbescheid. Es sei anzunehmen, dass der Kläger weiterhin Backtätigkeiten in großem Umfang durchführen wolle. Darüber hinaus sei der Kläger unzuverlässig. Dies ergebe sich aus dem Gesamtverhalten, insbesondere aus den wiederholten Verstößen. Diese seien belegt und würden von der Klagebegründung nur pauschal in Abrede gestellt. Die Untersagung sei zur Verhinderung einer negativen Vorbildwirkung erforderlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
A) Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich erforderliche Vorverfahren war im Zeitpunkt der Klageerhebung abgeschlossen. Die landesrechtliche Ausnahmevorschrift nach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 110 Abs. 1 Satz 1 JustG NRW fand zu diesem Zeitpunkt nach der Rückausnahmen des § 110 Abs. 2 Nr. 13 a) JustG NRW a.F. im Anwendungsbereich des LFGB keine Anwendung. Diese Rückausnahme ist seit dem 30.03.2018 nicht mehr vorgesehen, so dass ab diesem Zeitpunkt auch im Anwendungsbereich des LFGB das Vorverfahren entbehrlich ist. Es kann daher offenbleiben, ob bei der Beurteilung der Zulässigkeitsvoraussetzung des § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf den Zeitpunkt der Klageerhebung oder auf einen späteren Zeitpunkt abzustellen ist, weil der Kläger diese Zulässigkeitsvoraussetzung zu jedem denkbaren Zeitpunkt erfüllt hat.
B) Die Klage ist aber unbegründet. Die Verfügung vom 3. November 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Oktober 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Bei der angegriffenen Untersagungsverfügung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt. Sie untersagt dem Kläger generell für die Zukunft das Herstellen und Behandeln – außerhalb des häuslichen und privaten Verbrauchs – sowie das Inverkehrbringen von Brot- und Backwaren. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist daher auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 – 3 C 7.14 –, juris Rn. 10 m.w.N.
I. Die Untersagungsverfügungen in Ziffer 1 und Ziffer 2 des Bescheids finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a und Buchst. b VO (EG) Nr. 882/2004. Gemäß Art. 54 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 trifft die zuständige Behörde bei Feststellung eines Verstoßes gegen das Lebensmittelrecht die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der Lebensmittelunternehmer Abhilfe schafft (Satz 1). Sie berücksichtigt dabei die Art des Verstoßes und das bisherige Verhalten des betreffenden Unternehmers mit Blick auf Verstöße (Satz 2). Die Behörde kann unter anderem Gesundheitsschutz- oder andere Maßnahmen verhängen, die als notwendig erachtet werden, um unter anderem die Sicherheit von Lebensmitteln oder die Einhaltung des Lebensmittelrechts zu gewährleisten (Art. 54 Abs. 2 Buchst. a) VO (EG) Nr. 882/2004) und das Inverkehrbringen von Lebensmitteln einschränken oder untersagen (Art. 54 Abs. 2 Buchst. b) VO (EG) Nr. 882/2004).
Zu Unrecht stützen der Beklagte und das LANUV die Untersagungsverfügung bzw. den Widerspruchsbescheid auf § 39 Abs. 2 LFGB. Während der Beklagte in der ursprünglichen Verfügung vom 3. November 2015 durch die Angabe beider in Betracht kommender Ermächtigungsgrundlagen noch offen ließ, auf welcher Grundlage die Untersagung erfolgte, legte sich das LANUV ausschließlich auf § 39 Abs. 2 LFGB fest. Diese Angabe im Widerspruchsbescheid ist auch maßgeblich, da der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, der Gegenstand der Anfechtungsklage ist, § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Zur „Gestalt“ von § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gehören unter anderem die tragenden Gründe des Verwaltungsakts.
Vgl. Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 35. EL September 2018, § 79 Rn. 4 m.w.N.
Dazu zählt nach Auffassung der Kammer auch die angegebene Ermächtigungsgrundlage.
Nach § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB treffen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind. Sie können insbesondere das Herstellen, Behandeln oder das Inverkehrbringen von Erzeugnissen verbieten oder beschränken, § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LFGB.
Die nationale Vorschrift des § 39 Abs. 2 LFGB ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Bei der Feststellung eines Verstoßes gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften – wie hier – stellt die in jedem Mitgliedstaat unmittelbar geltende (vgl. Art. 288 Abs. 2 AEUV) Vorschrift des Art. 54 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 882/2004 eine umfassende und abschließende Rechtsgrundlage für die streitige Untersagungsverfügung dar. Sie geht den nationalen Vorschriften vor (vgl. auch § 39 Abs. 2 Satz 3 LFGB).
Vgl. amtliche Begründung zu § 39 Abs. 2 Satz 3 LFGB, BT-Drs. 16/8100, S. 20; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 – 3 C 7.14 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Mai 2018 – 13 B 141/18 –, juris Rn. 9 und vom 26. November 2014 – 13 B 1250/14 –, juris Rn. 10f.; VGH BW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 9 S 1273/13 –, juris Rn. 22ff.; Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, § 39 LFGB Rn. 10f., 21, 63ff.
Die Angabe des § 39 Abs. 2 LFGB als Ermächtigungsgrundlage führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung, weil im vorliegenden Fall ein Austausch der Rechtsgrundlage zulässig ist. Die Frage, ob ein angefochtener Bescheid materiell rechtmäßig oder rechtswidrig ist, richtet sich nach dem Recht, das geeignet ist, die getroffene Regelung zu rechtfertigen. Erweist sie sich aus anderen als in dem Bescheid angegebenen Rechtsvorschriften und Gründen als rechtmäßig, ohne dass sie durch den Austausch der Begründung in ihrem Wesen geändert wird, ist der Verwaltungsakt nicht im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO rechtswidrig.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 31. März 2010 – 8 C 12.09 –, juris Rn. 16 m.w.N.
Eine Wesensänderung ist regelmäßig zu verneinen, wenn die Rechtsgrundlage bei einer gebundenen Entscheidung ausgewechselt wird, ebenso dann, wenn bei einer zunächst zu Unrecht auf eine Ermessensnorm gestützten Verfügung die Rechtsgrundlage für eine gebundene Entscheidung nachgeschoben wird. Demgegenüber führt der Wechsel der Rechtsgrundlage bei Ermessensentscheidungen regelmäßig zu einer Wesensveränderung. Etwas anderes kann aber dann gelten, wenn die Zwecke beider Ermächtigungsnormen so eng beieinander liegen, dass ein Austausch ausnahmsweise möglich erscheint.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2014 – 13 B 1250/14 –, juris Rn. 14; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 85f.
Dies zugrunde gelegt, führt das Auswechseln der Rechtsgrundlage im vorliegenden Fall nicht zu einer Wesensänderung der vom Beklagten getroffenen Untersagungsverfügung. Deren Regelungsgehalt bleibt unverändert, wenn sie anstelle von § 39 Abs. 2 LFGB auf Art. 54 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 882/2004 gestützt wird. Insbesondere ergeben sich wegen der inhaltlichen und strukturellen Parallelen der Vorschriften auch in Bezug auf die Ermessensbetätigung keine wesentlichen Änderungen.
§ 39 Abs. 2 LFGB und Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004 verfolgen mit Gesundheits- und Hygieneschutz identische Ziele. Die Vorschriften sind zudem strukturell gleich aufgebaut. Sie enthalten jeweils eine Generalklausel (§ 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB bzw. Art. 54 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004) und einen beispielhaften Katalog möglicher behördlicher Maßnahmen (§ 39 Abs. 2 Satz 2 LFGB bzw. Art. 54 Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004). Sowohl die jeweiligen Tatbestandsvoraussetzungen der Normen als auch die hieran anknüpfenden Rechtsfolgen stimmen im Wesentlichen überein. Beide Vorschriften setzen einen Verstoß – bzw. § 39 Abs. 2 LFGB alternativ hierzu zudem den Verdacht eines Verstoßes – gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften voraus und verpflichten die Behörde, ohne ihr insoweit ein Entschließungsermessen einzuräumen, zum Einschreiten. Insoweit wird insbesondere jeweils die Befugnis eröffnet, das Inverkehrbringen von Lebensmitteln einzuschränken oder zu untersagen. Nach beiden Vorschriften hat sich die behördliche Entscheidung an Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zu orientieren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 – 3 C 7.14 –, juris Rn. 15; VGH BW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 9 S 1273/13 –, juris Rn. 26f.; OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2014 – 13 B 1250/14 –, juris Rn. 16ff.
Wegen dieses Gleichlaufs von Befugnisrahmen und Rechtsfolgen führt der Austausch der Rechtsgrundlage im vorliegenden Fall selbst dann nicht zu einer Wesensänderung der Untersagungsverfügung, wenn man davon ausgeht, dass dem Beklagten im konkreten Fall ein Auswahlermessen hinsichtlich der zu treffenden Maßnahme zustand. Zur Begründung der Untersagungsverfügung wären keine wesentlich anderen oder zusätzlichen Ermessenserwägungen erforderlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2014 – 13 B 1250/14 –, juris Rn. 18.
II. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004 liegen vor.
1. Der Beklagte ist zuständige Behörde im Sinne von Art. 54 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Satz 2 Nr. 4 VO (EG) Nr. 882/2004. Er ist gemäß §§ 38 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 ZustVOVS NRW zuständig für lebensmittelrechtliche Überwachungsmaßnahmen. Die dort bestimmte Zuständigkeit erstreckt sich ausdrücklich auch auf Maßnahmen nach unmittelbar geltenden Rechtsakten der Europäischen Union – wie hier einer Maßnahme nach Art. 54 VO (EG) Nr. 882/2004.
2. Es liegen diverse festgestellte Verstöße im Sinne von Art. 54 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 vor. Art. 2 Satz 2 Nr. 10 VO (EG) Nr. 882/2004 definiert Verstoß als jede Nichteinhaltung des Lebensmittelrechts. Unter dem Begriff des Lebensmittelrechts sind die unionsrechtlichen und nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften für Lebensmittel und Lebensmittelsicherheit zu verstehen, wobei alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen von Lebensmitteln einbezogen sind, vgl. Art. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 i.V.m. Art. 3 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (im Folgenden: VO (EG) Nr. 178/2002).
a) Der Kläger hat in der Vergangenheit zunächst gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene (im Folgenden: VO (EG) Nr. 852/2004) verstoßen. Danach haben Lebensmittelunternehmer, die auf Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen von Lebensmitteln tätig sind, die den Arbeitsgängen gemäß Art. 4 Abs. 1 der Verordnung – d.h. der Primärproduktion – nachgeordnet sind, die allgemeinen Hygienevorschriften gemäß Anhang II der Verordnung zu erfüllen.
aa) Der Kläger war zum Zeitpunkt des Verstoßes Lebensmittelunternehmer im Sinne des Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 852/2004 und mithin zur Einhaltung der in Anhang II der Verordnung geregelten allgemeinen Hygienevorschriften verpflichtet. Lebensmittelunternehmer sind alle natürlichen oder juristischen Personen, die dafür verantwortlich sind, dass die Anforderungen des Lebensmittelrechts in dem ihrer Kontrolle unterstehenden Lebensmittelunternehmen erfüllt werden (vgl. Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 852/2004 i.V.m. Art. 3 Nr. 3 VO (EG) Nr. 178/2002). Lebensmittelunternehmen sind nach Art. 3 Nr. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 alle Unternehmen, gleichgültig, ob sie auf Gewinnerzielung ausgerichtet sind oder nicht und ob sie öffentlich oder privat sind, die eine mit der Produktion, der Verarbeitung und dem Vertrieb von Lebensmitteln zusammenhängende Tätigkeit ausführen.
Der Begriff „Unternehmen“, der Teil der Definition des Lebensmittelunternehmens in Art. 3 Nr. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 ist, wird seinerseits in der Verordnung nicht definiert. Er setzt die Ausübung einer Tätigkeit mit einem bestimmten Ziel und einer zuvor fixierten Ordnung voraus. Die für ein Unternehmen charakteristische Organisation der Tätigkeit kann allerdings sehr oberflächlich sein, eine schriftliche Fixierung ist nicht erforderlich. Erfasst werden deshalb auch vorübergehende Zusammenschlüsse natürlicher oder juristischer Personen, die nach einer gemeinsamen, nur in Umrissen bestehenden Vorstellung Lebensmittel herstellen oder vertreiben. Dieses weite Begriffsverständnis entspricht dem Ziel des EU-Lebensmittelrechts, die Lebensmittelsicherheit im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit der Menschen in der EU zu gewährleisten, indem die Lebensmittelkette von der Primärproduktion bis zur Abgabe an den Endverbraucher einbezogen wird (vgl. Art. 1 Abs. 1, Erwägungsgründe 1, 2 und 12 VO (EG) Nr. 178/2002). Dieser Zielrichtung und der Systematik des EU-Lebensmittelrechts entsprechend ist der Begriff „Lebensmittelunternehmer“ in Abgrenzung zur Definition des Endverbrauchers zu verstehen. Endverbraucher ist der letzte Verbraucher eines Lebensmittels, der das Lebensmittel nicht im Rahmen der Tätigkeit eines Lebensmittelunternehmens verwendet (Art. 3 Nr. 18 VO (EG) Nr. 178/2002).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2018 – 13 B 141/18 –, juris Rn. 12ff.; Rathke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, VO (EG) Nr. 178/2002, Art. 3 Rn. 17; Meyer, in: Meyer/Streinz, LFGB/BasisVO/HCVO, 2. Aufl. 2012, Art. 3 VO (EG) Nr. 178/2002 Rn. 2 und Rn. 5.
Gemessen daran erfüllte die Backtätigkeit des Klägers in Zusammenarbeit mit dem Herrn N1. die Voraussetzungen eines Unternehmens. Eine fixierte Ordnung zur Herstellung der Brote ist nach den dokumentierten Ergebnissen der Durchsuchungen vom 19. August 2015 deutlich erkennbar. Das arbeitsteilige Vorgehen – Abwiegen in der L. durch Herrn N1. nach festgelegten Vorgaben/Rezepten, Backen in der Wohnung des Klägers und gemeinsame Verteilaktionen – folgt einem im Vorfeld festgelegten Konzept. Die Kammer hat nach der mündlichen Verhandlung auch keine Zweifel an den von dem Beklagten dokumentierten Abläufen. Ziel dieser Organisationsstruktur war auch die Produktion, die Verarbeitung und der Vertrieb der hergestellten Brote, die zweifellos Lebensmittel im Sinne des Art. 2 UAbs.1 VO (EG) Nr. 178/2002 sind.
Nach der Definition in Art. 3 Nr. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 ist es dabei ohne Belang, ob das Unternehmen auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist. Insofern ist selbst die vollkommen unentgeltliche Abgabe von Lebensmitteln ohne Erwartung einer Gegenleistung erfasst.
Vgl. zu einer Tafel OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2018 – 13 B 141/18 –, juris Rn. 17.
Es kann daher offenbleiben, inwiefern die erzielten Einnahmen einem wohltätigen Zweck zufließen bzw. finanzieren sollten, wie es der Kläger gegenüber den Käufern behauptete. Ob das Entgelt für die Brote dabei als Kaufpreis oder Spende bezeichnet wurde, macht in diesem Zusammenhang ebenfalls keinen Unterschied.
Unabhängig davon, ob bei Vorliegen der Eigenschaften eines Lebensmittelunternehmens noch Raum für die Ausnahmevorschrift des Art. 1 Abs. 2 Buchst. b) VO (EG) 852/2004 bleibt, wonach diese Verordnung nicht gilt für die häusliche Verarbeitung, Handhabung oder Lagerung von Lebensmitteln zum häuslichen privaten Verbrauch,
vgl. verneinend Rathke/Sosnitza, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, VO (EG) 852/2004, Art. 1 Rn. 19,
lagen die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor. Bei den hergestellten Broten handelte es sich jedenfalls nicht mehr um Lebensmittel zum häuslichen privaten Verbrauch. Die Kammer ist davon überzeugt, dass die Brote zum Zwecke der entgeltlichen Abgabe an Dritte hergestellt wurden. Dafür sprechen nicht nur die zahlreichen dokumentierten Vertriebsaktionen des Klägers und des Herrn N1. , sondern auch die Menge der bevorrateten Zutaten in gewerblichen Gebinden und die Anzahl an produzierten Broten. Insoweit hat der Kläger auch im Widerspruchsverfahren und in der mündlichen Verhandlung eingestanden, die Brote an nicht näher benannte Dritte abgegeben zu haben. Selbst wenn es darüber hinaus zuträfe, dass die Brote zunächst den Vereinsmitgliedern angeboten worden sind – wovon die Kammer nicht ausgeht –, wäre darin jedenfalls kein häuslicher Verbrauch zu erkennen.
Für das damit vorliegende Lebensmittelunternehmen war der Kläger gemäß Art. 3 Nr. 3 VO (EG) Nr. 178/2002 auch verantwortlich und damit Lebensmittelunternehmer. So ist deutlich erkennbar, dass der Kläger als Vereinsvorsitzender die Abläufe des Lebensmittelunternehmens kontrollierte und Herr N1. nur eine untergeordnete Rolle einnahm. Letzterer bestätigte dies auch bei der Durchsuchung. Dafür spricht außerdem die Berufsausbildung des Klägers als Bäckermeister und die vorherige Leitung eines Bäckereibetriebes, der durch die in den Privatwohnungen durchgeführten Bäckereitätigkeiten fortgeführt wurde. Zudem wird auch aus dem Schriftwechsel im Nachgang zu den Durchsuchungen deutlich, dass der Kläger die Verantwortung trug, insbesondere auch für die relevanten Räumlichkeiten in der L. .
bb) Der Kläger war ein Lebensmittelunternehmer, der auf den Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen von Lebensmitteln tätig ist, die den Arbeitsgängen der Primärproduktion nachgeordnet sind. Er verwendete insoweit Rohstoffe, die bereits landwirtschaftlich erzeugt waren, vgl. Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 852/2004 i.V.m. Art. 3 Nr. 17 VO (EG) Nr. 178/2002.
cc) Der Kläger erfüllte die allgemeinen Hygienevorschriften gemäß Anhang II zur VO (EG) Nr. 852/2004 nicht im Ansatz. So lagen jedenfalls Verstöße gegen die Vorschriften in Anhang II Kapitel I, II, V, VIII und IX vor.
Zunächst galten sowohl die allgemeinen Vorschriften für Betriebsstätten, in denen mit Lebensmitteln umgegangen wird (Anhang II Kapitel I) als auch die besonderen Vorschriften für Räume, in denen Lebensmittel zubereitet, behandelt oder verarbeitet werden (Anhang II Kapitel II).
Soweit der Verordnungstext vorgibt, dass diese Kapitel nicht anwendbar sind auf Betriebsstätten gemäß Kapitel III, ist zu erkennen, dass eine solche Betriebsstätte hier nicht vorlag. Kapitel III gilt unter anderem für vorrangig als private Wohngebäude genutzte Betriebsstätten, in denen jedoch Lebensmittel regelmäßig für das Inverkehrbringen zubereitet werden. Auf den ersten Blick mag eine solche Betriebsstätte hier vorgelegen haben, da die Brote in Privatwohnungen hergestellt wurden. Es ist jedoch nicht Sinn und Zweck der Regelung, Lebensmittelunternehmen, die dauerhaft in teilweise privat genutzten Wohngebäuden operieren, durch weniger strenge Hygienevorschriften zu privilegieren. Mit Blick auf die Vorgängerregelung wird deutlich, dass in Kapitel III saisonal genutzte Betriebsstätten gemeint sind, was bei dem Lebensmittelunternehmen des Klägers nicht der Fall ist.
Vgl. Rathke/Sosnitza, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, VO (EG) 852/2004, Art. 4 Rn. 69.
Sowohl bei den Räumlichkeiten in der Straße L2. als auch in der L. handelte es sich jeweils um eine Betriebsstätte im Sinne des Anhang II Kapitel I, in der mit Lebensmitteln umgegangen wurde. Beide Standorte waren Teil des Produktionsprozesses des Lebensmittelunternehmens.
Bereits die Anforderungen nach Anhang II Kapitel I Nr. 1 waren zum Teil nicht eingehalten. Danach sind die Betriebsstätten sauber zu halten. Jedenfalls hinsichtlich des Kellers in der L. war dies durch die erhebliche Verschmutzung mit Mehlstaub und sonstigem Altschmutz nicht der Fall.
Auch die Anforderungen der Nr. 2 wurden nicht erfüllt, wonach die Betriebsstätten so angelegt, konzipiert, gebaut, gelegen und bemessen sein müssen, dass eine angemessene Instandhaltung, Reinigung und/oder Desinfektion möglich ist, aerogene Kontamination vermieden oder auf ein Mindestmaß beschränkt werden und ausreichende Arbeitsflächen vorhanden sind, die hygienisch einwandfreie Arbeitsgänge ermöglichen. Die dauerhafte Integration der Betriebsstätten in die private Wohnung des Klägers erfüllte diese Anforderungen erkennbar nicht. Insbesondere bestand dadurch ein erhöhtes Kontaminationsrisiko, weil nicht genügend Arbeitsfläche vorhanden war. Arbeitsgeräte lagerten unter anderem direkt auf dem Boden oder auf verschmutzten Unterlagen, teilweise in unmittelbarer Nähe zu befüllten Abfallbeuteln.
Die nach Nr. 4 erforderlichen Handwaschbecken waren ebenfalls nur an ungeeigneten Standorten vorhanden, nämlich in den ansonsten privat genutzten Badezimmern der Privatwohnungen.
Darüber hinaus waren jedenfalls der Keller in der L. , die Küche und das Esszimmer in der Straße L2. Räume im Sinne des Anhang II Kapitels II. Im Keller der L. und dem Esszimmer L2. wurden nach Überzeugung der Kammer Zutaten gelagert bzw. abgewogen, was den Tatbestand des Behandelns erfüllt. Die Backtätigkeit in der Küche der Straße L2. fällt unter den Begriff der Zubereitung, da die Brote im Anschluss verzehrfertig waren.
Diese Räume entsprachen in keiner Weise den Anforderungen des Anhang II Kapitel II. Gemäß dessen Nr. 1 müssen sie so konzipiert und angelegt sein, dass eine gute Lebensmittelhygiene gewährleistet ist und Kontaminationen zwischen und während Arbeitsgängen vermieden werden. Dazu sind unter anderem die Bodenbeläge, die Wandflächen und insbesondere Flächen, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen, in einwandfreiem Zustand zu halten und müssen leicht zu reinigen und erforderlichenfalls zu desinfizieren sein. Die Bodenbeläge und Wandflächen müssen entsprechend wasserundurchlässig, wasserabstoßend und abriebfest sein und aus nichttoxischem Material bestehen. Nach Nr. 2 müssen geeignete Vorrichtungen zum Reinigen, desinfizieren und Lagern von Arbeitsgeräten und Ausrüstungen vorhanden sein.
Die im Tatbestand beschriebenen baulichen Gegebenheiten der genannten Räume genügten diesen Anforderungen nicht. Insbesondere waren mit dem unverputzten Kellerraum, dem Teppichboden im Esszimmer und der tapezierten bzw. lediglich verputzten Wand in der Küche keine leicht zu reinigenden Oberflächen vorhanden. Auch zeigte sich bei der Durchsuchung, dass keine ausreichenden Lagerfläche für die Arbeitsgeräte, insbesondere die Backformen, vorhanden war, da diese und andere Gerätschaften teilweise auf dem Boden, auf Zutaten oder verschmutzten Objekten lagerten. Zudem verfügte der Kellerraum in der L. über keine Möglichkeit, die Arbeitsgerätschaften zu reinigen. Daher ist im Hinblick auf die zahlreichen altverschmutzten Backvorrichtungen auch anzunehmen, dass entgegen Anhang II Kapitel V Nr. 1a) die Gegenstände und Ausrüstungen, mit denen Lebensmittel in Berührung kommen, nicht so häufig gereinigt werden konnten, dass kein Kontaminationsrisiko bestand
Auch ein Verstoß gegen Anhang II Kapitel IX ist zu bejahen. Danach sind unter anderem alle vorrätig gehaltenen Zutaten so zu lagern, dass gesundheitsgefährdender Verderb verhindert wird und Schutz vor Kontamination gewährleistet ist (Nr. 2), Lebensmittel auf allen Stufen der Erzeugung, der Verarbeitung des Vertriebs vor Kontamination zu schützen, die sie für den menschlichen Verzehr ungeeignet oder gesundheitsschädlich machen bzw. derart kontaminieren, dass ein Verzehr in diesem Zustand nicht zu erwarten wäre (Nr. 3) und geeignete Verfahren zur Bekämpfung von Schädlingen vorzusehen (Nr. 4).
Der bei der Durchsuchung vorgefundene Schädlings- und Schimmelbefall bei den Vorräten in der L. lässt nur den Schluss zu, dass diese Vorgaben nicht eingehalten waren. Aufgrund der erkennbaren verschiedenen Entwicklungsstadien der Mehlmotten ist in Übereinstimmung mit dem Beklagten davon auszugehen, dass der Schädlingsbefall schon über längere Zeit bestand. Zudem hat der Kläger eingestanden, bereits bei anderen Vorräten kurz nach dem Öffnen der Säcke entsprechenden Schädlingsbefall festgestellt, diesen aber aufgrund der Lagerbedingungen nicht in den Griff bekommen zu haben. Dies belegt bereits, dass die Lagerbedingungen den Vorgaben nicht entsprachen. Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass die befallenen Zutaten verwendet worden sind. Die entsprechenden Säcke waren weder ausgesondert, noch wurde in anderer Weise der behauptete Entsorgungswille des Klägers deutlich. Sofern der Kläger selbst behauptet, von dem Schädlingsbefall gewusst zu haben, wird deutlich, dass er nicht einmal offensichtliche Schutzmechanismen zur Vermeidung weiterer Kontaminationen ergriffen hat.
b) Außerdem hat der Kläger gegen Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 8 VO (EG) Nr. 178/2002 verstoßen. Nach Art. 14 Abs. 1 VO Nr. 178/2002 dürfen Lebensmittel, die nicht sicher sind, nicht in Verkehr gebracht werden. Lebensmittel gelten nach Art. 14 Abs. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 als nicht sicher, wenn davon auszugehen ist, dass sie gesundheitsschädlich (Buchst. a) oder für den Verzehr durch Menschen ungeeignet sind (Buchst. b).
Dabei kann offen bleiben, ob die unter den oben beschriebenen unzureichenden Hygienebedingungen hergestellten Brote gesundheitsschädlich im Sinne von Art. 14 Abs. 2 Buchst. a VO (EG) Nr. 178/2002 waren. Jedenfalls waren sie gemäß Art. 14 Abs. 2 Buchst. b VO (EG) Nr. 178/2002 für den Verzehr durch Menschen ungeeignet und damit nicht sicher.
Dies beurteilt sich nach objektiven Maßstäben im Sinne von allgemein gültigen Vorstellungen, die sich historisch entwickelt haben, sich allerdings auch ändern können.
Vgl. Rathke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, VO (EG) Nr. 178/2002, Art. 14 Rn. 55f.; VG Regensburg, Urteil vom 19. Januar 2012 – RN 5 K 10.1486 –, juris Rn. 51.
Nach Art. 14 Abs. 5 VO (EG) Nr. 178/2002 ist dabei zu berücksichtigen, ob das Lebensmittel infolge einer durch Fremdstoffe oder auf andere Weise bewirkten Kontamination, durch Fäulnis, Verderb oder Zersetzung ausgehend von dem beabsichtigten Verwendungszweck für den Verzehr durch den Menschen inakzeptabel geworden ist. Diese Kriterien sind jedoch nicht abschließend. Es werden auch die Fälle erfasst, in denen ein Lebensmittel ohne äußerlich erkennbare Veränderung Ekel oder Widerwillen bei einem normal empfindlichen Verbraucher auslösen würde, wenn er von bestimmten Herstellungs- oder Behandlungsverfahren Kenntnis hätte. Insbesondere die Nichtbeachtung hygienischer Mindestanforderungen ist von Relevanz. Ekelgefühle sind dabei nach allgemeinen Erfahrungssätzen festzustellen.
Vgl. Vgl. Rathke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, VO (EG) Nr. 178/2002, Art. 14 Rn. 56a, 68f.; VG Ansbach, Urteil vom 29. Januar 2016 – AN 14 K 15.01438 –, juris Rn. 70; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 10. April 2012 – 2 M 1/12 –, juris Rn. 11; VG Augsburg, Urteil vom 27. Juli 2011 – Au 1 K 11.717 –, juris Rn. 44.
Die bereits dargelegten hygienischen Bedingungen, unter denen die Brote hergestellt wurden, sind nach diesen Maßstäben für einen normalempfindlichen Verbraucher ekelerregend und lösen bei entsprechender Kenntnis Widerwillen gegen die Backwaren aus. Hervorzuheben ist dabei erneut der Schädlingsbefall der verwendeten Zutaten sowie die Lagerung der Arbeitsgerätschaften und Zutaten in einer verschmutzten Umgebung oder in unmittelbarer Nähe zu entsorgungsbereitem Abfall.
Die unter diesen Bedingungen hergestellten Brote hat der Kläger auch in Verkehr gebracht. Art. 3 Nr. 8 VO (EG) Nr. 178/2002 definiert Inverkehrbringen als das Bereithalten von Lebensmitteln für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form der Weitergabe, gleichgültig, ob unentgeltlich oder nicht, sowie den Verkauf, den Vertrieb oder andere Formen der Weitergabe selbst. Durch die zahlreichen dokumentierten Vertriebsaktionen ist das Inverkehrbringen durch den Kläger hinreichend belegt. Auch hierbei kommt es nach den europarechtlichen Vorschriften nicht darauf an, wie das verlangte Entgelt zu qualifizieren ist.
c) Auch ein Verstoß gegen die nationale Vorschrift des § 3 Satz 1 LMHV lag vor. Nach § 3 Satz 1 LMHV dürfen Lebensmittel nur so in den Verkehr gebracht werden, dass sie bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt der Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung nicht ausgesetzt sind. Eine nachteilige Beeinflussung ist gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 LMHV eine Ekel erregende oder sonstige Beeinträchtigung der einwandfreien hygienischen Beschaffenheit von Lebensmitteln, wie etwa durch Mikroorganismen, Verunreinigungen, tierische Schädlinge oder menschliche und tierische Ausscheidungen.
Die zur Umsetzung und Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet der Lebensmittelhygiene, insbesondere auch der VO (EG) Nr. 852/2004,
vgl. BR-Drs. 327/07, S. 1 und 150 ff.,
erlassene LMHV (vgl. § 1 LMHV) stellt in § 3 Satz 1 damit jedenfalls hinsichtlich der von dem Kläger zu erfüllenden Hygieneanforderungen keine strengeren Anforderungen als Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang II Kapitel IX VO (EG) Nr. 852/2004. Insofern überschneidet sich der Regelungsgehalt beider Vorschriften.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2014 – 13 B 1250/14 –, juris Rn. 19.
Die Anforderungen des Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang II Kapitel IX Nr. 3 VO (EG) Nr. 852/2004 erfüllt die Klägerin, wie ausgeführt, nicht. Wegen des festgestellten Schädlingsbefalls der Lebensmittel sind jene mithin – auch – im Sinne des § 3 Satz 1 LMHV der Gefahr einer nachteiligen, insbesondere ekelerregenden Beeinflussung ausgesetzt.
d) Des Weiteren verstieß der Kläger gegen Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 852/2004. Danach haben die Lebensmittelunternehmer ein oder mehrere ständige Verfahren, die auf den HACCP-Grundsätzen beruhen, einzurichten, durchzuführen und aufrechtzuerhalten. Gemäß Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 852/2004 galt dies auch für den Kläger, da – wie oben bereits dargelegt – kein Lebensmittelunternehmen der Primärproduktion vorlag. Die maßgeblichen HACCP-Grundsätze (Hazard Analysis Critical Control Point) sind in Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 852/2004 dargelegt. Danach müssen insbesondere Gefahren ermittelt, kritische Kontrollpunkte des Prozesses bestimmt und entsprechende Überwachungs- und Korrekturmechanismen festgelegt werden. Über ein solches Konzept verfügte das Lebensmittelunternehmen des Klägers erkennbar nicht, entsprechende Unterlagen wurden nicht vorgelegt.
e) Außerdem lag ein Verstoß des Klägers gegen Art. 18 VO (EG) Nr. 178/2002 vor. Gemäß Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 ist die Rückverfolgbarkeit unter anderem von Lebensmitteln in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen sicherzustellen. Diese Vorschrift beinhaltet nach ihrer Systematik allerdings keine unmittelbare Verpflichtung des Lebensmittelunternehmens. Eine solche ergibt sich hier allerdings aus Art. 18 Abs. 2 VO (EG) Nr. 178/2002.
Vgl. Rathke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, VO (EG) Nr. 178/2002, Art. 18 Rn. 1ff.
Danach müssen Lebensmittelunternehmer unter anderem in der Lage sein, jede Person festzustellen, von der sie ein Lebensmittel erhalten haben. Dazu richten sie nach Art. 18 Abs. 2 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 Systeme und Verfahren ein, mit denen diese Informationen den zuständigen Behörden auf Aufforderung mitgeteilt werden können. Dass der Kläger nicht in der Lage gewesen wäre, die Bezugsquellen seiner Zutaten zu benennen, ist hier nicht ersichtlich. Die Durchsuchungen haben insofern auch verschiedene Dokumentationen zu den jeweiligen Lieferanten zu Tage gefördert. Der Verstoß liegt hier allerdings darin, dass der Kläger entsprechenden Aufforderungen des Beklagten, diese Informationen zugänglich zu machen, nicht nachgekommen ist, sondern vielmehr durch mehrfache falsche Angaben versucht hat, die Herkunft der verkauften Brote zu verschleiern. Die Ermächtigung für den Beklagten, diese Informationen anzufordern, ist in Art. 18 Abs. 2 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 178/2002 ebenfalls enthalten.
Vgl. Rathke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, VO (EG) Nr. 178/2002, Art. 18 Rn. 15.
f) Ob dagegen auch ein Verstoß gegen Art. 6 VO (EG) Nr. 852/2004 gegeben ist, lässt die Kammer angesichts der bereits mannigfaltig festgestellten Verstöße des Klägers an dieser Stelle offen. Nach Art. 6 Abs. 2 VO (EG) Nr. 852/2004 haben Lebensmittelunternehmer der entsprechenden zuständigen Behörde in der von dieser verlangten Weise die einzelnen ihrer Kontrolle unterstehenden Betriebe zwecks Eintragung zu melden. Diesbezüglich bestehen im Hinblick auf den Wortlaut und die Systematik der sonstigen europäischen lebensmittelrechtlichen Vorschriften Zweifel, ob die Vorschrift eine generelle Meldepflicht zur Eintragung eines jeden Lebensmittelunternehmens vorsieht.
Vgl. Rathke/Sosnitza, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, VO (EG) Nr. 852/2004, Art. 6 Rn. 4ff.
Da es im Ergebnis auf diesen zusätzlichen Verstoß nicht ankommt, braucht diese Rechtsfrage hier nicht entschieden werden.
III. Die Anordnungen unter Ziffer 1 und Ziffer 2 der angegriffenen Ordnungsverfügung sind auch auf Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden.
1. Art. 54 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 ermöglicht es der zuständigen Behörde, auch selbst durch die erforderlichen Maßnahmen Abhilfe hinsichtlich des lebensmittelrechtlichen Verstoßes zu schaffen. Auch hier lässt der Wortlaut zunächst anderes vermuten. Danach trifft die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der Unternehmer (selbst) Abhilfe schafft. Dies widerspricht jedoch dem in Art. 54 Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004 beispielhaft aufgeführten Maßnahmenkatalog, der auch solche Maßnahmen erfasst, mit denen die Behörde selbst unmittelbar für Abhilfe sorgt und die kein weiteres Verhalten des Lebensmittelunternehmers erfordern (vgl. z.B. die Maßnahmen nach Buchst. d und Buchst. f). Diese systematischen Erwägungen und das Interesse an einer effektiven Durchsetzung der lebensmittelrechtlichen Vorgaben rechtfertigen es, der Behörde auch bei den übrigen Maßnahmen eigene Abhilfemöglichkeiten zuzugestehen.
Vgl. Rathke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, LFGB, § 39 Rn. 65.
2. Die getroffenen Anordnungen sind auch von den Art. 54 Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004 aufgeführten Regelbeispielen erfasst. Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung, die dem Kläger das Herstellen und Behandeln von Brot- und Backwaren über den häuslichen und privaten Verbrauch hinaus untersagt, ist von Art. 54 Abs. 2 Buchst. a) VO (EG) Nr. 882/2004 erfasst. Die dort angesprochenen Gesundheitsschutz- oder anderen Maßnahmen, die als notwendig erachtet werden, um unter anderem die Sicherheit von Lebensmitteln oder die Einhaltung des Lebensmittelrechts zu gewährleisten, umfassen praktisch alle denkbaren behördlichen Maßnahmen, die im Zusammenhang mit der Sicherheit von Lebensmitteln oder der Einhaltung des Lebensmittelrechts in Betracht kommen.
Vgl. Rathke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 171. EL Juli 2018, LFGB, § 39 Rn. 66.
Die Untersagung des Inverkehrbringens von Brot- und Backwaren in Ziffer 2 der angefochtenen Ordnungsverfügung ist von Art. 54 Abs. 2 Buchst. b) VO (EG) Nr. 882/2004 erfasst.
3. Art. 54 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 verpflichtet den Beklagten dazu, im Falle eines Verstoßes die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Ein Entschließungsermessen steht dem Beklagten nicht zu. Bei der Ausübung des dem Beklagten dagegen zustehenden Auswahlermessens hinsichtlich der zu treffenden Maßnahme sind Ermessensfehler nicht zu erkennen.
Insbesondere ist die äußere Ermessensgrenze der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt. Art. 54 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 VO (EG) Nr. 882/2004 stellen insofern klar, dass die Maßnahmen erforderlich sein müssen und bei deren Auswahl die Art des Verstoßes und das bisherige Verhalten des betreffenden Unternehmers mit Blick auf Verstöße zu berücksichtigen ist.
Legitimes Ziel der ausgesprochenen Untersagungen ist es, für Abhilfe hinsichtlich der zahlreichen festgestellten lebensmittelrechtlichen Verstöße zu sorgen und unwissende Verbraucher vor nicht sicheren Lebensmitteln zu schützen (vgl. insofern Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002). Dazu sind die vom Beklagten getroffenen Maßnahmen auch geeignet. Sie überschreiten auch nicht das Maß, das erforderlich ist, um dieses Ziel zu erreichen. Andere, den Kläger weniger belastende, aber gleich geeignete Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Insbesondere musste der Beklagte sich nicht darauf beschränken, erneut nur das Herstellen in der Privatwohnung des Klägers bzw. das Inverkehrbringen von dort hergestellten Backwaren zu untersagen. Entsprechende Verfügungen aus dem Jahr 2007 (betreffend die damalige Wohnung des Klägers in der B. ) und dem Jahr 2011 (betreffend die Wohnung des Herrn N1. in der L. ) zeigten offenkundig keine Wirkung und konnten die rechtswidrigen Zustände nicht beseitigen. Durch Verlagerung der Produktionsstätten zu von den Verfügungen nicht erfassten Orten, die aber ebenso hygienisch bedenklich waren, zeigt sich auch die wiederholte Bereitschaft des Klägers, entsprechend räumlich beschränkte Verfügungen zu umgehen.
Die verfügten Untersagungen sind auch in Hinblick auf die widerstreitenden Interessen angemessen. Dem bezweckten Verbraucher- und Gesundheitsschutz stehen die wirtschaftlichen Interessen des Klägers im Sinne seiner grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) gegenüber. Das mit den Untersagungen faktisch ausgesprochene Berufsverbot als selbstständiger Bäckermeister ist jedoch verfassungsrechtlich unbedenklich. Der Gesundheitsschutz des Verbrauchers vor dem Verzehr von unsicheren Lebensmitteln ist als überragend wichtiges Gemeinschaftsgut geeignet, dieses faktische Berufsverbot zu rechtfertigen. Unter Berücksichtigung der Art und der Anzahl der festgestellten Verstöße ist es auch die angemessene Reaktion auf das bisherige Verhalten des Klägers. Dieser hat in Kenntnis der Rechtswidrigkeit seines Verhaltens über fast zehn Jahre wiederholt und in massiver Weise elementare lebensmittelrechtliche Hygienevorschriften missachtet und entsprechende ordnungsrechtliche Verfügungen aktiv zu umgehen versucht. Dem Beklagten ist in seiner Bewertung zuzustimmen, dass der Kläger entweder nicht willens oder nicht in der Lage ist, als selbstständiger und eigenverantwortlicher Bäckermeister hygienisch einwandfreie und gesundheitlich unbedenkliche Backwaren herzustellen und in Verkehr zu bringen. Zu berücksichtigen ist weiterhin, dass ihm das Bäckerhandwerk nicht gänzlich untersagt ist. Er kann seinen erlernten Beruf in Betrieben, für deren Organisation er nicht verantwortlich ist, als unselbstständiger Arbeitnehmer weiterhin ausführen. Die Auslegung des Bescheides im Zusammenhang mit seiner Begründung ergibt, dass dies dem Kläger nach wie vor möglich sein soll.
III. Die im angefochtenen Bescheid unter Ziffer 3 enthaltene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung ist ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, 58, 60 und 63 VwVG NRW. Danach kann ein auf Vornahme einer Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichteter Verwaltungsakt unter anderem mit einem Zwangsgeld durchgesetzt werden. Gegen die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bestehen keine Bedenken. Sie bewegt sich in dem von § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmen und ist im Hinblick auf den angestrebten Erfolg und die wirtschaftlichen Verhältnisse des Klägers nicht zu beanstanden. Nach § 57 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW konnte der Beklagte das Zwangsgeld auch „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ androhen und damit bei mehrfachen Verstößen gegen die Untersagungsverfügungen die mehrfache Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von jeweils 500,00 Euro ermöglichen.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 05. Januar 2010 – 9 L 1754/09 –, juris Rn. 13.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 39 LFGB
§ 39 LFGB
§ 1 LMHV
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 110 Abs. 1 Satz 1 JustG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 2 LFGB
§ 39 Abs. 2 LFGB
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB
§ 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LFGB
§ 39 Abs. 2 Satz 3 LFGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 2 Satz 2 LFGB
§ 38 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB
§ 3 Satz 1 LMHV
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 LMHV
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, 58, 60 und 63 VwVG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 57 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 54 Abs. 1 VO
Art. 288 Abs. 2 AEUV
Art. 54 Abs. 1 und 2 VO
Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 VO
Art. 54 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 54 Abs. 2 VO
Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 VO
Art. 2 Satz 2 Nr. 4 VO
Art. 54 VO
Art. 54 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 2 Satz 2 Nr. 10 VO
Art. 2 Satz 1 VO
Art. 4 Abs. 2 VO
Art. 2 Abs. 2 VO
Art. 3 Nr. 3 VO
Art. 3 Nr. 2 VO
Art. 3 Nr. 2 VO
Art. 3 Nr. 18 VO
Art. 3 VO
Art. 2 Abs. 2 VO
Art. 3 Nr. 17 VO
Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 8 VO
Art. 14 Abs. 1 VO
Art. 14 Abs. 2 VO
Art. 14 Abs. 5 VO
Art. 3 Nr. 8 VO
Art. 5 Abs. 1 VO
Art. 5 Abs. 3 VO
Art. 5 Abs. 2 VO
Art. 18 VO
Art. 18 Abs. 1 VO
Art. 18 Abs. 2 VO
Art. 6 VO
Art. 6 Abs. 2 VO
Art. 54 Abs. 1 VO
Art. 54 Abs. 2 VO
Art. 54 Abs. 1 Satz 1  VO
Art. 54 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 VO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 7.14
3 C 7.14
13 B 141/18
13 B 1250/14
9 S 1273/13
8 C 12.09
13 B 1250/14
5 K 10.14
14 K 15.01
2 M 1/12
1 K 11.71
9 L 1754/09