Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-07-01, Aktenzeichen 7 K 6274/18

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Verpflichtung der Beklagten, das Bürgerbegehren „Storno 21“ durchzuführen.
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Die Klägerin ist Mitunterzeichnerin des Bürgerbegehrens „Storno 21“, mit dem durch Kündigung der Projektverträge der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 erreicht werden soll.
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Das Projekt Stuttgart 21 steht im Zusammenhang mit dem Aus- und Neubau der Eisenbahnverbindung Neubaustrecke (NBS) Wendlingen - Ulm für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb als Teil einer in West-Ost-Richtung verlaufenden europäischen Magistrale von Paris nach Bratislava. Die Gesamtstrecke Stuttgart - Ulm - Augsburg ist im Bedarfsplan für die Bundesschienenwege, einer Anlage zum Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG), als „Vordringlicher Bedarf“ aufgelistet. Inhalt des Projekts Stuttgart 21 ist die Neugestaltung des Hauptbahnhofs der Landeshauptstadt. An die Stelle des bestehenden 16-gleisigen Kopfbahnhofs soll ein achtgleisiger, tiefer gelegter und gegenüber der bisherigen Gleisanlage um 90° aus der Tal-Längsrichtung in die Tal-Querrichtung gedrehter Durchgangsbahnhof treten. Dieser Durchgangsbahnhof soll durch unterirdische Zulaufstrecken aus dem Stadtgebiet und der Filderebene angebunden werden. Mit den neuen Tunnelstrecken entstünde eine Ringstrecke, die den Verkehrsknoten Stuttgart im Hinblick auf den Nah- und Fernverkehr leistungsfähiger machen soll. Der Flughafen Stuttgart und die Landesmesse sollen einen Anschluss an das Schienenfernverkehrsnetz erhalten. Die bisher vorhandenen Abstell- und Wartungsanlagen der Bahn am Rand des Rosensteinparks sollen verlegt werden. Auf diese Weise würden im Stuttgarter Talkessel etwa 100 ha bisherige Bahnflächen für eine andere städtebauliche Nutzung frei. Das neu entstehende Rosensteinviertel sowie das Gebiet zwischen Nordbahnhofstraße und Rosensteinstraße sollen über einen neuen S-Bahnhof „Mittnachtstraße“ erschlossen werden. Projektträger sind die Eisenbahninfrastrukturunternehmen DB Netz AG, DB Station&Service AG und DB Energie GmbH.
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Die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 ergibt sich insbesondere aus folgenden, auf der Grundlage entsprechender Gemeinderatsbeschlüsse getroffener Vereinbarungen:
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- Am 7. November 1995 schlossen die Deutsche Bahn AG, die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart sowie die Beklagte eine Rahmenvereinbarung zum Projekt Stuttgart 21. Gegenstand der Rahmenvereinbarung sind im Wesentlichen eine Beschreibung des Projekts sowie Regelungen über Investitionen und Finanzierungsfragen, zu planungsrechtlichen Festlegungen und zur Übernahme von frei werdenden Bahnflächen.
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- Unter dem 24. Juli 2001 schlossen die Deutsche Bahn AG, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart sowie die Beklagte eine „Vereinbarung zur weiteren Zusammenarbeit zur Realisierung der Projekte Stuttgart 21 und NBS Wendlingen-Ulm“ (sog. Realisierungsvereinbarung). Gegenstand dieser Vereinbarung ist insbesondere die Verpflichtung des Landes Baden-Württemberg, die zuwendungsfähigen Kosten der Neubaustrecke Wendlingen-Ulm sowie den Bundesanteil für Stuttgart 21 vorzufinanzieren. Darüber hinaus werden in der Vereinbarung Regelungen über den Erwerb von frei werdenden Bahnflächen durch die Beklagte, die Finanzierung und die Übernahme von Kostenrisiken getroffen.
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- Am 21. Dezember 2001 schloss die Beklagte mit der Deutschen Bahn AG bzw. der DB Netz AG einen Kaufvertrag über frei werdende Bahnflächen.
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- Unter dem 19. Juli 2007 einigten sich die Beteiligten auf ein sog. Memorandum of Understanding zur Realisierung der Neubaustrecke Stuttgart-Ulm und des Projekts Stuttgart 21. Um den Baubeginn der Neubaustrecke vorziehen zu können, erklärte sich das Land Baden-Württemberg bereit, mit einem festen Zuschuss, beginnend ab 2010, die Investitionskosten einschließlich der Planungskosten bis 2016 zu finanzieren. Das Memorandum enthält darüber hinaus Absprachen zur Höhe der Beteiligung der Vertragsparteien an den Investitionskosten und am Kostensteigerungsrisiko.
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- Am 5. Oktober 2007 schlossen das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Beklagte eine Ergänzungsvereinbarung über ihre Beteiligung an dem Projekt Stuttgart 21. Die Ergänzungsvereinbarung soll nach ihrem Wortlaut der „verbindlichen Regelung der Beteiligung der Landeshauptstadt und des Verbandes Region Stuttgart an den im Memorandum zugesagten Leistungen“ dienen und die Rahmenvereinbarung vom 7. November 1995 und die Realisierungsvereinbarung vom 24. Juli 2001 ergänzen. Der Verband Region Stuttgart sowie die Beklagte ermächtigten in der Ergänzungsvereinbarung ferner das Land unwiderruflich, den Finanzierungsvertrag für das Projekt Stuttgart 21 mit der Deutschen Bahn und der Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage der Ergänzungsvereinbarung auch in ihrem Namen abzuschließen. Der Gemeinderat der Beklagten hatte in seiner vorangegangenen Sitzung vom 4. Oktober 2007 die Zustimmung zum Abschluss der o.g. Ergänzungsvereinbarung und zur Änderung des Kaufvertrages vom 21. Dezember 2001 beschlossen und die Vertreter der Verwaltung ermächtigt, alle Erklärungen und Handlungen zum Abschluss der Verträge vorzunehmen. Einen Antrag der Gemeinderatsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, einen neuen Grundsatzbeschluss über die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 zu fassen, lehnte die Mehrheit des Gemeinderats in der Sitzung vom 4.Oktober 2007 ab.
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- Am 2. April 2009 schlossen das Land Baden-Württemberg, die Beklagte (vertreten durch das Land Baden-Württemberg), der Verband Region Stuttgart, die Flughafen Stuttgart GmbH, die DB Netz AG, die DB Station&Service AG, die DB Energie GmbH und die Deutsche Bahn AG (DB AG) auf der Grundlage des Memorandum of Under-standing und einem Eckpunktepapier vom 19. Juli 2007 einen Finanzierungsvertrag (Finanzierungsvereinbarung, FinV) zu dem Projekt Stuttgart 21 als Teil des Gesamtprojekts Stuttgart 21 und der Neubaustrecke Wendlingen-Ulm. Im Finanzierungsvertrag ist die Finanzierung des Projekts durch Finanzierungsbeiträge und Risikoabsicherungen der Vertragsparteien bis zu einer Höhe von 4,526 Milliarden Euro abgesichert. Unter § 8 Abs. 4 des Vertrages heißt es: „Im Falle weiterer Kostensteigerungen nehmen die EIU und das Land Gespräche auf.“
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Am 17. Dezember 2014 übergaben die Vertrauensleute dem Oberbürgermeister der Beklagten Listen mit mehr als 20.000 Unterschriften des Bürgerbegehrens „„Storno 21“ - Ausstieg der Stadt Stuttgart aus STUTTGART 21 wegen grundlegend neuer Lage“
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Auf den jeweiligen Unterschriftslisten heißt es:
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„Als BürgerInnen der Stadt Stuttgart beantragen wir im Wege des Bürgerbegehrens nach § 21 GemO einen Bürgerentscheid zu der Frage:
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Soll die Stadt Stuttgart ihre Mitgliedschaft im Projekt „Stuttgart 21“ förmlich beenden, indem sie den Finanzierungsvertrag vom 02.04.2009 und ihm vorangehende Projektverträge gegenüber den Vertragspartnern wegen grundlegend neuer Lage kündigt?
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Begründung: Das Projekt „Stuttgart 21“ (S 21 ohne Neubaustrecke Wendlingen-Ulm) soll den bestehenden Kopfbahnhof durch einen unterirdischen achtgleisigen Durchgangsbahnhof ersetzen, den Abstellbahnhof nach Untertürkheim verlagern und den Flughafen an den Fern- und Nahverkehr anschließen. Das Bürgerbegehren beruft sich auf das Recht der Stadt Stuttgart zum Ausstieg aus diesem Projekt wegen grundlegend neuer Sachlage (§ 60 Verwaltungsverfahrensgesetz). So musste die Deutsche Bahn AG am 12. Dez. 2012 eingestehen, dass die viel beschworene Kostenobergrenze von 4,526 Milliarden Euro um bis zu 2,3 Milliarden Euro überschritten ist. Eine Fehlkalkulation von 1,1 Milliarden Euro räumt sie als selbst verschuldet ein aufgrund „nicht budgetierter Leistungen“ und „nicht realisierbarer Planansätze“. Übereinstimmend damit hat sie, wie erst neu dokumentiert ist, schon drei Jahre zuvor die Kosten mit fälschlich behaupteten Einsparpotentialen von 891 Millionen Euro „schön gerechnet“. Die Bahn-Verantwortlichen haben dadurch die Informations- und Gestaltungsrechte der Stadt drei Jahre hindurch grob verletzt bzw. behindert. Sie wollen dennoch einen Großteil ihrer Mehrkosten auf die Projektpartner abwälzen - später, wenn mit S 21 weit fortgeschrittene Fakten geschaffen sind. Dabei hat die Bahn zwar ihren Finanzrahmen um zwei Milliarden Euro erhöht, jedoch fehlt eine neue Sicherung des Vertrags und der Gesamtfinanzierung. Auch deshalb riskiert die Stadt bei Fortsetzung des Vertrags die Zwangslage, letztlich gegen ihren Willen an hohen Mehrkosten beteiligt zu werden. Dies umso mehr, als die Deutsche Bahn AG auf Zahlung von Zuschüssen pochen könnte, weil sie nach Aktienrecht kein unwirtschaftliches Projekt betreiben dürfe. Sie hat schon für S21 eine „Negativverzinsung“ von 0,3 % p.a. ermittelt. Weitere Kostensteigerungen wegen Bauverzögerungen und vieler ungelöster Sachfragen können die drohende Zwangslage verschärfen. Das gilt für Planänderungen zur nachträglich erhöhten Grundwasserentnahme, für den Brandschutz und Barrierefreiheit im Tiefbahnhof und für die Teilabschnitte Filder und Untertürkheim. Die Bürgerschaft soll daher jetzt entscheiden, ob der Ausstieg aus dem Projekt notwendig ist.
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Zur Kostendeckung: Die wirksame Vertragsbeendigung würde die künftigen Zahllasten der Stadt beenden, sie also kostenmäßig nicht belasten. Würde als Folge davon das Projekt beendet werden, so hat die Stadt mit einem Anteil an den Kosten des Ausstiegs und des Rückbaus zu rechnen. Dieser wäre aber deutlich geringer als der Betrag, den die Deutsche Bahn AG in diesem Falle der Stadt für die dann fällige Rückabwicklung der S 21-Grundstücksverträge zu bezahlen hat. Ein Kostenrisiko wegen eines Rechtsstreits allein über die Berechtigung der Kündigung erscheint gering, weil das Verwaltungsgericht darüber bereits im zu erwartenden Streitfall anlässlich der Zulassung des Bürgerbegehrens entscheiden wird.“
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Im Hinblick auf die Aspekte Verkehr, Ökologie, Stadtentwicklung, Denkmalschutz und Kosten wird das Projekt Stuttgart 21 seit Jahren in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Im Vorfeld, u.a. im Raumordnungsverfahren, wurden zahlreiche Alternativkonzepte untersucht. Ein Alternativkonzept unter dem Namen K 21 sieht eine Sanierung und Ertüchtigung des bisherigen Kopfbahnhofes vor. Ein 2007 initiiertes und ebenfalls auf den Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichtetes Bürgerbegehren wurde von der Beklagten als rechtlich unzulässig abgelehnt. Die dagegen gerichtete Klage wies die erkennende Kammer mit rechtskräftigem Urteil vom 17. Juli 2009 ab (- 7 K 3229/08 -, VBlBW 2009, 432 ff.). Eine Schlichtung im Oktober/November 2010 schlug mögliche Verbesserungen unter der Bezeichnung Stuttgart 21 Plus vor. Bei einer landesweiten Volksabstimmung am 27. November 2011 wurde die Verpflichtung der Landesregierung, Kündigungsrechte bei den vertraglichen Vereinbarungen mit finanziellen Verpflichtungen des Landes Baden-Württemberg für das Bahnprojekt Stuttgart 21 auszuüben, mehrheitlich abgelehnt. Am 5. März 2013 beschloss der Aufsichtsrat der Deutschen Bahn AG, den Finanzierungsrahmen für Stuttgart 21 von 4,526 Milliarden Euro auf 6,526 Milliarden Euro zu erhöhen und eine Beteiligung der Projektpartner an den Mehrkosten einzufordern. Im Jahr 2011 wurde ein weiteres auf den Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichtetes Bürgerbegehren initiiert. Dieses wurde ebenfalls von der Beklagten als unzulässig abgelehnt. Die dagegen gerichtete Klage wies das Gericht mit Urteil vom 17. Juli 2013 ab (- 7 K 4182/11 -, juris). Die hiergegen eingelegte Berufung wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 21. April 2015 zurück (- 1 S 1949/13 -, juris). Das Bundesverwaltungsgericht hat die hiergegen eingelegten Revisionen mit Urteil vom 14. Juni 2016 ebenfalls zurückgewiesen (- 10 C 7.15 -, juris). Eine anschließend erhobene Verfassungsbeschwerde nahm das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 14. November 2017 nicht zur Entscheidung an (- 2 BvR 993.17 -, juris). Seit dem 23. Dezember 2016 klagt die Deutsche Bahn AG gemeinsam mit der DB Netz AG, der DB Station & Service AG und der DB Energie GmbH gegen das Land Baden-Württemberg, die Landeshauptstadt Stuttgart, den Verband Region Stuttgart und die Flughafen Stuttgart GmbH vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart (13 K 9542/16) wegen der Finanzierung von Mehrkosten für das Projekt Stuttgart 21. Am 26. Januar 2018 genehmigte der Aufsichtsrat der Deutschen Bahn AG die Erweiterung des Finanzierungsrahmens auf 8,200 Milliarden Euro.
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Am 29. Juli 2015 stellte die Beklagte fest, dass der beantragte Bürgerentscheid unzulässig sei. Die entsprechenden Bescheide stellte sie den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens am 29. Juli 2015 zu. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass das beantragte Bürgerbegehren, welches eine Kündigung auf das Rechtsinstitut des Wegfalls der Geschäftsgrundlage stützen wolle, auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sei. Ein Bürgerbegehren habe die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses und dürfe folglich ebenso wie ein Gemeinderatsbeschluss nicht gegen Gesetze verstoßen, wenn er wirksam sein solle. Ein gesetzwidriges Ziel könne darin liegen, dass die Umsetzung eines Bürgerentscheids mit einer Vertragsverletzung verbunden wäre. Dies sei hier der Fall. Ein Bürgerbegehren sei unzulässig, wenn es gegen bestehende vertragliche Verpflichtungen verstoße und keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass sich die Gemeinde durch ein einseitiges Rücktritts- und Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung bzw. -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen könne. Dies treffe hier zu; das beantragte Bürgerbegehren würde zum Vertragsbruch führen. Die im Text des Bürgerbegehrens genannten Verträge seien rechtmäßig und hätten Bestand. Das Vertragswerk beschreibe umfassend die Realisierung des Projekts Stuttgart 21 und sei nicht lediglich auf die Vereinbarung gewisser Kostenanteile zu reduzieren. Den Vertragsparteien sei eminent wichtig gewesen, dass ab einem gewissen Zeitpunkt eine Kündigung der Verträge nicht mehr möglich sein sollte, dies habe der Sicherung der Durchführung des Gesamtprojekts gedient. Eine Veränderung lediglich der Kostensituation habe nach dem Willen der Vertragsschließenden eben gerade nicht zu einem „Ausstieg“ führen dürfen; vielmehr sei für diesen Fall in § 8 Abs. 4 der Finanzierungsvereinbarung vom 2. April 2009 (FinV) die sog. Sprechklausel vereinbart worden, die aber ausschließlich das Land und die Deutsche Bahn AG betreffe. Entsprechend dieser vertraglichen Regelungen hielten alle Vertragspartner an der Umsetzung des Projekts fest. Insofern widerspräche es dem Willen aller Vertragspartner, könnte sich die Stadt nun vom Vertrag lösen, zumal wegen Mehrkosten, für die sie vertraglich nicht einzustehen habe. Damit sei ein Bürgerbegehren, das eine Kündigung auf das Rechtsinstitut des „Wegfalls der Geschäftsgrundlage“ stützen wolle, auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet. Auf jeden Fall sei aber vor einer Vertragslösung zusammen mit den Vertragspartnern auszuloten, ob und wie die Verträge angepasst werden könnten. Dieser Vorgang sei inhaltlich ein Abwägungsvorgang, in dessen Rahmen Ermessen ausgeübt werden müsse. Derartige Entscheidungen seien nicht mit ja oder nein zu beantworten und daher einem Bürgerbegehren nicht zugänglich. Außerdem sei das Bürgerbegehren auch deshalb unzulässig, weil es irreführende Darstellungen im Sachverhalt enthalte, unzureichend begründet und verfristet sei. Entgegen der Darstellung in der Begründung sei eine grundlegende und unzumutbare Änderung der Verhältnisse nicht eingetreten. Keiner der Vertragspartner des Projekts habe bislang konkrete Forderungen an die Landeshauptstadt gestellt. Die Finanzierungsverpflichtungen der Stadt seien in den Verträgen abschließend geregelt worden. Es könne zudem nicht unterstellt werden, dass ein Festhalten der Landeshauptstadt an der ursprünglichen vertraglichen Regelung zu unzumutbaren, nicht absehbaren Nachteilen führe. Immerhin habe sich der Gemeinderat bereits im Juli 2009 mit der Frage befasst, wie mit einem konkreten Verlangen nach Beteiligung an den Mehrkosten über die vereinbarten Beträge hinaus umzugehen wäre. Der Gemeinderat habe beschlossen, im Rahmen des rechtlich Zulässigen einen Bürgerentscheid oder zumindest eine Bürgerbefragung über die weitere Mitfinanzierung durchführen zu wollen. Hiermit setze sich das vorliegende Bürgerbegehren nicht auseinander. Außerdem seien die Ausführungen zur Kostendeckung irreführend, da der Eindruck erweckt werde, es sei möglich, dass das Projekt wegen einer Kündigung der Stadt beendet werden könne. Dies sei völlig unrealistisch und durch nichts belegt. Hinzu komme, dass das Bürgerbegehren verfristet sei, da es jedenfalls innerhalb von sechs Wochen seit Bekanntgabe der Kostensteigerung des Projekts im Dezember 2012 beziehungsweise der Erweiterung des Finanzierungsrahmens durch die Deutsche Bahn AG Anfang März 2013, hätte initiiert werden müssen.
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Hiergegen legte die Klägerin am 13. August 2015 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, dass auch der Beklagten die Ausübung eines etwaigen Kündigungsrechts zustehe und nicht nur dem Land. Außerdem seien nunmehr die Gespräche zwischen der Deutschen Bahn AG und dem Land Baden-Württemberg hinsichtlich der zu erwartenden Kostensteigerung aufgenommen worden. Die Beklagte halte den Ausgang der Gespräche selbst für offen, weshalb es absurd sei, das Bürgerbegehren als unzulässig zu betrachten. Ein Wegfall der Geschäftsgrundlage sei bereits jetzt - auch vor einer entsprechenden Geltendmachung der Kostensteigerung durch die Bahn gegenüber der Beklagten - eingetreten. Das Bürgerbegehren werde nicht allein auf die krasse Überschreitung der Kostenobergrenze von 4,526 Milliarden Euro, sondern zugleich auf darauf gestützt, dass seit Jahresende 2009 die Kostenüberschreitung in Höhe von mindestens 891 Millionen Euro nachweisbar „vertuscht“ worden sei, wie das bahnseitige PwC-Gutachten für den Aufsichtsrat der Deutschen Bahn AG selbst erwähne.
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Bereits am 21. Juli 2015 stellte die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz. Sie begehrte die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Storno 21“. Dieser Antrag wurde mit Beschluss vom 30. September 2015 (7 K 3612/15) abgelehnt.
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Das Regierungspräsidium Stuttgart wies den Widerspruch mit Bescheid vom 2. Mai 2018, am 3. Mai 2018 zur Post gegeben, zurück. Der zulässige Widerspruch sei unbegründet. Das Bürgerbegehren sei unzulässig, da der Stadt Stuttgart kein Kündigungsrecht nach § 60 LVwVfG zustehe. Entgegen der Ansicht der Klägerin liege in der Überschreitung der Kostenobergrenze von 4,526 Milliarden Euro keine Änderung der maßgebenden Verhältnisse in Bezug auf die Stadt Stuttgart, die zu einer Vertragsanpassung nach § 60 LVwVfG führen könne. Eine Vertragsanpassung scheitere an der entgegenstehenden Risikoverteilung zwischen den Vertragsparteien. Außerdem seien keine Umstände ersichtlich, die nicht von der vertraglichen Risikoverteilung erfasst seien und als Geschäftsgrundlage angesehen werden könnten. Aufgrund der in der Finanzierungsvereinbarung getroffenen Risikoverteilung zulasten der Deutschen Bahn AG scheide § 60 LVwVfG aus. Nach dem Vertrag trage die Deutsche Bahn das Risiko von Kostensteigerungen über den in § 8 Abs. 3 FinV vereinbarten Betrag hinaus. Dies ergebe sich aus allgemeinen subventionsrechtlichen Grundsätzen sowie aus den Bestimmungen der Finanzierungsvereinbarung. Unabhängig davon liege jedenfalls keine Änderung der für die Finanzierungsvereinbarung maßgeblichen Verhältnisse vor. Die Annahme des Nichtüberschreitens der Kostengrenze in § 8 Abs. 3 FinV könne nicht Geschäftsgrundlage der Finanzierungsvereinbarung geworden sein, da diese vielmehr Vertragsinhalt sei. Selbst bei einer wesentlichen Änderung der Geschäftsgrundlage wäre ein Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung der Deutschen Bahn nicht unzumutbar. Ein privater Subventionsempfänger trage bei einem Subventionsvertrag das Risiko von Kostensteigerungen vollständig selbst und habe keinen Nachschussanspruch. Selbst wenn § 60 LVwVfG im vorliegenden Fall anwendbar sein sollte, liege jedenfalls kein unzumutbares Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung vor. Dies folge bereits aus dem Umstand, dass die Zuwendungen der Landesseite zu dem Projekt nach der Finanzierungsvereinbarung als subventionsrechtlichem Vertrag nicht in einem Äquivalenzverhältnis zu den Leistungen der Deutschen Bahn stehen. Jedenfalls wäre die Ausgleichsfunktion der beiderseitigen Leistungen nicht so stark gestört, dass die Deutsche Bahn eine Anpassung fordern könnte. Die Deutsche Bahn habe im Ergebnis der Vertragsverhandlungen zur Finanzierungsvereinbarung das Wirtschaftlichkeitsrisiko des Projekts ohne Ausgleichsanspruch übernommen. Im Gegenzug stünden der Deutschen Bahn erhebliche Chancen zur Verfügung, die Wirtschaftlichkeit zu ihren Gunsten zu verbessern. Hinzu komme, dass sich die Finanzierungssituation der Deutschen Bahn nach Abschluss der Finanzierungsvereinbarung erheblich verbessert habe, weil sie bezüglich der Finanzierung der Neubaustrecke Wendlingen-Ulm entlastet worden sei. Schließlich scheide eine Störung der Geschäftsgrundlage auch deshalb aus, weil sie für die Deutsche Bahn vorhersehbar und im Sinne der Rechtsprechung vermeidbar gewesen sei. Immerhin habe sie die - unterstellte - Störung der Geschäftsgrundlage selbst hervorgerufen. Die Kostensteigerungen seien im Wesentlichen auf Kalkulationsfehler der Deutschen Bahn AG zurückzuführen, die bei pflichtgemäßer Planung und Kostenkalkulation hätten vermieden werden können. Die Fehler und Schwachstellen der Kalkulation seien der Deutschen Bahn entweder bekannt oder für diese vorhersehbar gewesen. Hinzu kämen weitere erhebliche Fehler in der Projektdurchführung. Die hieraus resultierenden Kostensteigerungen habe die Deutsche Bahn ebenfalls zu verantworten. Aus diesen Gründen seien auch keine Anhaltspunkte für einen etwaigen Vertrauensbruch durch die Deutsche Bahn erkennbar.
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Hiergegen hat die Klägerin am 4. Juni 2018 Klage erhoben.
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Sie führt zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die Klage zulässig sei, da sie als Mitunterzeichnerin potentiell in ihren Rechten aus § 41 Abs. 2 S. 1 KomWG betroffen und daher klagebefugt sei. Die Klage sei auch begründet, da das begehrte Bürgerbegehren zulässig sei. Insbesondere sei die Begründung des Bürgerbegehrens ausreichend. Hierbei sei eine bürgerfreundliche Auslegung der Begründung geboten. Da es sich um ein initiierendes und nicht um ein kassatorisches Bürgerbegehren handle, müsse die gesetzliche Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 GemO nicht eingehalten werden. Es sei entgegen der Meinung der Beklagten nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet, da der Beklagten ein Recht zum Ausstieg aus dem Bahnprojekt Stuttgart 21 wegen einer grundlegend neuen Sachlage zustehe. Hierbei stütze sich das Bürgerbegehren nicht nur darauf, dass die Stadt an den Mehrkosten des Projekts beteiligt werden könne, sondern insbesondere auch darauf, dass die Deutsche Bahn AG über lange Jahre hinweg einen Vertrauensverlust verursacht habe. Das Versagen der Deutschen Bahn AG im Hinblick auf das Projekt Stuttgart 21 habe weitreichende Folgen. Hiermit setze sich weder die Beklagte noch das Regierungspräsidium auseinander. Hinzu komme, dass ein Kündigungsrecht aus § 60 LVwVfG nicht ausgeschlossen sei. Dies scheitere bereits daran, dass sich zwingende gesetzliche Kündigungsrechte, wie sie aus § 60 LVwVfG und §§ 313 f. BGB hervorgingen, nicht ausschließen ließen. Außerdem beinhalte § 2 Abs. 2 FinV durchaus das Recht auf Vertragsbeendigung. § 314 BGB sei auch im öffentlichen Recht anwendbar. Es werde übersehen, wie sehr die langjährige Erschütterung eines vertraglichen Vertrauensverhältnisses die unverzichtbare Basis weiterer Zusammenarbeit zerstöre. Man könne hierbei entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht von einer „vertrauensvollen Zusammenarbeit“ sprechen. Vielmehr müsse sich die Beklagte an der Äußerung ihres damaligen Oberbürgermeisters festhalten lassen, der bei seiner Amtsübernahme davon gesprochen habe, dass bei dem Projekt Stuttgart 21 eine Vertrauenskrise bestehe und die „Karre an die Wand gefahren sei“. Die Bezeichnung einer mehrjährigen Irreführung durch die Deutsche Bahn AG als „vertrauensvoll“ könne nicht dazu führen, dass die Rechte der Bürgerschaft auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 entgegen § 21 Abs. 3 GemO i. V. m. § 314 BGB ausgehebelt würden. Auch der Umstand, dass das Projekt trotz fehlender Finanzierungsvereinbarung weitergebaut werde, schaffe eine schwerwiegende unzumutbare Lage der Beklagten, die ein Kündigungsrecht nach § 314 BGB begründe. Daneben bestehe das in § 2 Abs. 2 FinV verankerte Kündigungsrecht gemäß § 242 BGB fort, da die Deutsche Bahn AG ihrer vertraglichen Aufklärungs- und Informationspflicht nicht nachgekommen sei. Die Deutsche Bahn AG habe bereits im Jahr 2009 Kenntnis davon gehabt, dass mit einer deutlichen Kostensteigerung zu rechnen sei. Daher könne sie sich auch nicht auf die zeitliche Grenze des in § 2 Abs. 2 FinV vereinbarten Kündigungsrechts berufen. Außerdem bewahrheite sich nunmehr die in der Begründung ausdrücklich genannte Sorge, dass weitere Kostensteigerungen wegen Bauverzögerungen und vielen ungelösten Sachfragen die drohende Zwangslage verschärfen. Das Recht auf Durchführung eines Bürgerbegehrens sei auch nicht verwirkt. Es sei der logische Schritt gewesen, zunächst eine Strafanzeige zu erstatten und sodann das Bürgerbegehren zu initiieren. Schließlich bedürfe es gar keiner Kündigung, da sich aus dem Rechtsgutachten von Prof. Dr. U. K. vom 21. März 2019 ergebe, dass die Finanzierungsvereinbarung nunmehr keine Geltung mehr beanspruche. Im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung ergebe sich, dass die Finanzierungsvereinbarung ausgelaufen und niemand mehr zum Weiterbau und zur Vollendung von Stuttgart 21 verpflichtet sei. Vielmehr baue die Deutsche Bahn AG seit dem Scheitern der Gespräche nach § 8 Abs. 4 FinV auf eigenes Risiko. Es reiche daher eine förmliche Klarstellung für den Ausstieg der Landeshauptstadt Stuttgart aus dem Finanzierungsvertrag aus.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 29. Juli 2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 2. Mai 2018 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Storno 21“ mit der Frage an die Bürgerschaft der Stadt Stuttgart zuzulassen:
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„Soll die Stadt Stuttgart ihre Mitgliedschaft im Projekt „Stuttgart 21“ förmlich beenden, indem sie den Finanzierungsvertrag vom 2. April 2009 und ihm vorangehende Projektverträge gegenüber den Projektpartnern wegen grundlegend neuer Lage kündigt?“,
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hilfsweise festzustellen, dass die Versagung des Bürgerbegehrens durch die Landeshauptstadt Stuttgart am 29. Juli 2015 rechtswidrig gewesen ist.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass die Klage keinen Erfolg haben könne, da das Bürgerbegehren unzulässig sei. Die Klägerin habe dies wohl auch erkannt und daher dem Bürgerbegehren im Rahmen des Klageverfahrens eine grundsätzlich neue Begründung gegeben. So sei das Bürgerbegehren zunächst damit begründet worden, dass der Ausstieg der Stadt Stuttgart aus dem Projekt Stuttgart 21 wegen grundlegend neuer Lage erfolgen solle. Diese grundlegend neue Lage sei insbesondere mit den Kostensteigerungen des Projekts sowie mit der damit einhergehenden Zwangslage für die Stadt begründet worden. Nunmehr werde die Frage in unzulässiger Weise dahingehend umformuliert, dass eine Kündigung wegen Erschütterung des Vertrauensverhältnisses erfolgen solle. Diese Fragestellung unterscheide sich rechtlich und tatsächlich grundlegend von der Fragestellung des ursprünglichen Bürgerbegehrens. Ein Austausch der Fragestellung und Begründung im Rahmen eines laufenden Klageverfahrens sei jedoch unzulässig. Soweit wegen der angeblichen Pflichtverletzungen der Deutschen Bahn AG ein Ermittlungsverfahren eingeleitet worden sei, sie dies zwischenzeitlich eingestellt worden. Auch eine bürgerfreundliche Auslegung der Begründung des Bürgerbegehrens erlaube keinen Austausch des Ziels sowie der Begründung. Hinzu komme, dass ein Kündigungsrecht aus § 314 Abs. 1 BGB ausgeschlossen sei, da dieses in angemessener Zeit nach Kenntnis des Kündigungsgrunds wahrgenommen werden müsse (vgl. § 314 Abs. 3 BGB). Selbst wenn die Vorgänge aus den Jahren 2009 und 2013 als Pflichtverletzung zu werten wären, könnten diese nunmehr nicht zu einer Kündigung der Finanzierungsvereinbarung führen. Weiter stehe dem Bürgerbegehren die 6-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 S. 3 Hs. 2 GemO entgegen. Diese sei auch bei einem Bürgerbegehren der vorliegenden Art einschlägig. Es fordere zwar nicht ausdrücklich die Aufhebung eines Gemeinderatsbeschlusses, aber eine von einem bereits gefassten Gemeinderatsbeschluss abweichende Sachentscheidung. Selbst wenn im vorliegenden Fall diese Frist nicht anwendbar sein sollte, so wäre jedenfalls Verwirkung eingetreten. Seit der Ankündigung der Deutschen Bahn AG im Jahr 2012 das Mehrkosten anfallen würden, seien bis zur Initiierung des Bürgerbegehrens im Jahr 2014 bereits zwei Jahre vergangen. Einer Verwirkung stehe nicht entgegen, dass zunächst eine Strafanzeige gegen die entsprechenden Personen der Deutschen Bahn gestellt worden sei. Soweit die Klägerin nunmehr geltend mache, dass es gar keiner Kündigung, sondern lediglich einer förmlichen Klarstellung zum Ausstieg aus der Finanzierungsvereinbarung bedürfe, liege ebenfalls ein unzulässiger Austausch der Begründung des Bürgerbegehrens vor. Das Bürgerbegehren habe nicht die Beendigung der Mitgliedschaft der Stadt Stuttgart im Projekt „Stuttgart 21“ aus welchem Rechtsgrund auch immer aufgeworfen, sondern konkret die Frage gestellt, ob die von der Deutschen Bahn AG bekannt gegebenen Kostensteigerungen von der Stadt zum Anlass für eine Kündigung wegen einer grundlegend neuen Sachlage genommen werden sollten. Hieran müsse sich die Klägerin festhalten lassen. Hinzu komme, dass das von der Klägerin vorgelegte Gutachten von Prof. Dr. K. zum Ergebnis komme, dass die Stadt Stuttgart die vom Bürgerbegehren ursprünglich geforderte Kündigung nicht beanspruchen könne. Sollte die Auffassung des Gutachters zutreffen, so bedürfte es keiner weiteren Willenserklärung durch die Stadt Stuttgart zur Beendigung ihrer Mitgliedschaft im Projekt und daher auch keines Bürgerbegehrens.
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Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ergänzend ausgeführt, dass eine Auslegung des Bürgerbegehrens bürgerfreundlich zu erfolgen habe. Eine Entscheidung habe neben den verfassungsrechtlichen Grundsätzen aus Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 2 Abs. 2 GG auch die Auswirkungen auf die Bürgerschaft und die junge Generation in den Blick zu nehmen. Es sei nicht erforderlich gewesen, die zu kündigenden Projektverträge einzeln zu benennen, da die Finanzierungsvereinbarung selbst auf diese Bezug nehme. Im Zeitpunkt der Initiierung sei nicht absehbar gewesen, wie sich die Sachlage verändere. Das Bürgerbegehren ziele auf einen Ausstieg „ex nunc“ und nicht „ex tunc“. Man wolle den Ausstieg der Beklagten nutzen, um das Projekt neu zu planen. Soweit die Beklagte durch die Erfüllung der Verträge Fakten geschaffen habe, sei dies dem Bürgerbegehren nicht zurechenbar da die übrigen Projektpartner Kenntnis von der Initiierung des Bürgerbegehrens gehabt hätten. Die Bürgerschaft dürfe durch das Verhalten der Beklagten nicht abgestraft werden.
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Die Beklagte hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass ein Bürgerbegehren als Rechtsinstitut auch von den jeweiligen gesetzlichen Voraussetzungen abhänge. Die Begründung des Bürgerbegehrens genüge nicht den Voraussetzungen, da sie irreführend sei. Bei einem Ausstieg durch die Beklagte werde eine Beendigung des gesamten Projekts in Aussicht gestellt. Soweit die Klägerin nunmehr geltend mache, dass es keiner förmlichen Kündigung bedürfe, sei eine solche Beendigung nicht vom initiierten Bürgerbegehren gedeckt. Wenn das Bürgerbegehren die Rechtsgrundlage explizit nenne, dann müsse es sich an dieser auch festhalten lassen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Behördenakten (1 Ordner und 1 Hefter), die Gerichtsakte im Verfahren 7 K 3612/15 sowie auf die Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage hat weder mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg. A. I.
Die Klage hat weder mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.
A.
I.
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Der Hauptantrag der Klägerin ist zwar zulässig.
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1. Die auf die Verpflichtung der Beklagten gerichtete Klage, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, ist als Verpflichtungsklage gemäß § 21 Abs. 9 GemO i. V. m. § 41 Abs. 2 S. 1 KomWG i. V. m. § 42 Abs. 1 VwGO statthaft.
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2. Gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens kann jeder Unterzeichner Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erheben (vgl. § 21 Abs. 4 und 8 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 KomWG). Die Klägerin ist Mitunterzeichnerin des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens und in Stuttgart wahlberechtigt (vgl. § 41 Abs. 1 KomWG). Sie könnte gemäß § 21 Abs. 3 GemO einen Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids haben und somit durch die Nichtzulassung des Bürgerentscheids in ihren Rechten verletzt sein.
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3. Das gemäß § 68 Abs. 2 VwGO erforderliche Vorverfahren wurde durchgeführt. Die Klägerin hat am 13. August 2015 Widerspruch gegen die Entscheidung der Beklagten vom 29. Juli 2015 eingelegt. Der Widerspruch der Klägerin wurde mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 2. Mai 2018 zurückgewiesen.
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4. Schließlich besteht auch ein Rechtschutzbedürfnis der Klägerin.
40
Unter dem Rechtsschutzbedürfnis ist das Interesse eines Rechtsschutzsuchenden zu verstehen, zur Erreichung des begehrten Rechtsschutzes ein Gericht in Anspruch nehmen zu dürfen. Ein Rechtsschutzbedürfnis ist zu verneinen, wenn der Rechtsschutzsuchende sein Ziel sachgerechter - insbesondere einfacher, umfassender, schneller oder billiger - erreichen kann (vgl. Ehlers in Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, Vorbemerkung § 40 Rn. 74 und 81).
41
Nach diesen Maßstäben besteht ein Rechtschutzbedürfnis der Klägerin. Insbesondere musste sie sich nicht darauf verweisen lassen, dass der Gemeinderat der Beklagten bereits am 29. Juli 2009 beschlossen hat, ein Bürgerbegehren oder eine Bürgerbefragung durchzuführen, sofern ein solches Begehren zulässig wäre und mit weiteren Kostensteigerungen zu rechnen wäre (vgl. GRDrs. 286/2009). Der Gemeinderat erachtete einen Bürgerentscheid nur dann für sinnvoll, wenn Mehrkosten für die Stadt anfallen, die über die bisherige Vertragslage hinausgehen. Die Beklagte geht jedoch - nach wie vor - von der Unzulässigkeit eines solchen Bürgerentscheids aus. Daher ist nicht erkennbar, dass sie selbst einen solchen initiieren wird. Für die Erreichung des klägerischen Ziels ist daher kein einfacherer Weg als die Klageerhebung erkennbar. II.
Nach diesen Maßstäben besteht ein Rechtschutzbedürfnis der Klägerin. Insbesondere musste sie sich nicht darauf verweisen lassen, dass der Gemeinderat der Beklagten bereits am 29. Juli 2009 beschlossen hat, ein Bürgerbegehren oder eine Bürgerbefragung durchzuführen, sofern ein solches Begehren zulässig wäre und mit weiteren Kostensteigerungen zu rechnen wäre (vgl. GRDrs. 286/2009). Der Gemeinderat erachtete einen Bürgerentscheid nur dann für sinnvoll, wenn Mehrkosten für die Stadt anfallen, die über die bisherige Vertragslage hinausgehen. Die Beklagte geht jedoch - nach wie vor - von der Unzulässigkeit eines solchen Bürgerentscheids aus. Daher ist nicht erkennbar, dass sie selbst einen solchen initiieren wird. Für die Erreichung des klägerischen Ziels ist daher kein einfacherer Weg als die Klageerhebung erkennbar.
II.
42
Die Klage ist jedoch unbegründet.
43
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, das am 17. Dezember 2014 bei der Stadt eingereichte Bürgerbegehren „Storno 21“ für zulässig zu erklären. Durch den ablehnenden Bescheid der Beklagten vom 29. Juli 2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 2. Mai 2018 wird die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 VwGO).
44
Maßgebend für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist § 21 Abs. 3 GemO. Danach kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ob ein Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 und 4 GemO zulässig ist, ist eine rechtlich gebundene Entscheidung. Ein Ermessen besteht in diesem Zusammenhang nicht (vgl. VG Stuttgart, U. v. 17.7.2009 - 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 72). Danach kann das Gericht die Entscheidung der Beklagten hierüber voll überprüfen.
45
Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Rahmen einer Verpflichtungsklage ist zum einen der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung und zum anderen im Hinblick auf die Einhaltung der in § 21 Abs. 3 GemO geregelten formellen Voraussetzungen (aus materiell-rechtlichen Gründen) der Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürger (vgl. OVG NRW, B. v. 30.10.2008 - 15 A 2027/08 -, juris, Rn. 11; OVG NRW, U. v. 13.6.2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 80). Danach findet für die Prüfung der formellen Voraussetzungen die zum Zeitpunkt der Einreichung geltende Fassung der Gemeindeordnung vom 4. Mai 2009 Anwendung.
46
Nach diesen Maßstäben ist das Bürgerbegehren unzulässig. Es kann sich zwar auf das erforderliche Quorum (vgl. § 21 Abs. 3 S. 6 GemO) stützen (1.), befasst sich mit einer Angelegenheit des gemeindlichen Wirkungskreises i. S. v. § 21 Abs. 3 S. 1 GemO (2.), ein Ausschlussgrund nach § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO ist ebenfalls nicht gegeben (3.) und die Frist des § 21 Abs. 3 S. 3 Hs. 2 dürfte im vorliegenden Fall auch keine Anwendung finden (4.). Allerdings genügt das Bürgerbegehren nicht dem Begründungserfordernis des § 21 Abs. 3 S. 4 GemO (5.) und es ist darüber hinaus auch auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet (6.).
47
1. Das Bürgerbegehren wird von einer nach Maßgabe des § 21 Abs. 3 S. 5 GemO ausreichenden Zahl wahlberechtigter Stuttgarter Bürgerinnen und Bürger unterstützt. Für das Bürgerbegehren waren 20.000 Unterschriften erforderlich und es wurde von insgesamt 20.071 Personen unterzeichnet.
48
2. Das Bürgerbegehren bezieht sich auch auf eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde (vgl. § 21 Abs. 3 S. 1 GemO).
49
Der Wirkungskreis der Gemeinde wird in §§ 1, 2 GemO beschrieben. Es sind darunter Angelegenheiten zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zur Gemeinde haben und die der Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 GG garantiert sind. Damit sind einem Bürgerentscheid überörtliche Angelegenheiten bzw. Angelegenheiten, die in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Hoheitsträgers (Bund, Land, Landkreis etc.) fallen, grundsätzlich nicht zugänglich. Für die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid stellt sich im Einzelfall jedoch die Frage, welche Maßnahmen dem eigenen (gemeindlichen) Wirkungskreis und welche dem Wirkungskreis eines anderen Rechtsträgers zuzurechnen sind. Insbesondere bei mehrstufigen Verwaltungs- und Planungsverfahren kann der Wirkungskreis der Gemeinde in einer Stufe angesprochen sein, obwohl die endgültige Entscheidung auf einer anderen Ebene getroffen wird (vgl. dazu etwa Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 3; VG Stuttgart, U. v. 17.7.2009 - 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 68; VG Stuttgart, U. v. 17.7.2013 - 7 K 4182/11 -, juris, Rn. 88).
50
Im vorliegenden Fall ist Gegenstand des Bürgerbegehrens die förmliche Beendigung der Mitgliedschaft der Beklagten im Projekt Stuttgart 21. Die Beklagte soll den Finanzierungsvertrag vom 2. April 2009 und ihm vorangehende Projektverträge gegenüber den Vertragspartnern wegen einer grundlegend neuen Sachlage kündigen.
51
Zwar ist die Beklagte nicht Trägerin des Projekts Stuttgart 21. Projektträger sind vielmehr die - privatrechtlich organisierten - sog. Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU), nämlich die DB Netz AG, die DB Station&Service AG und die DB Energie GmbH (vgl. § 4 des Finanzierungsvertrages vom 2. April 2009). Durch die Finanzierungsbeiträge der Beklagten ist jedoch deren kommunale Finanzhoheit und damit der gemeindliche Wirkungskreis betroffen. Dass die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 grundsätzlich einem Bürgerbegehren zugänglich ist, hat die Kammer bereits in ihren Urteilen vom 17.Juli 2009 (- 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 70) und vom 17. Juli 2013 (- 7 K 4182/11 -, juris, Rn. 88) angenommen.
52
3. Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens steht auch nicht der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW entgegen, wonach ein Bürgerbegehren nicht stattfindet über die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die Kommunalabgaben, Tarife und Entgelte.
53
Nach Auffassung der Kammer kann der Ausschlussgrund in § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO nicht bewirken, dass alle Bürgerentscheide mit haushaltswirksamen Auswirkungen unzulässig sind, da ansonsten das plebiszitäre Instrument des Bürgerentscheids zur Bedeutungslosigkeit degradiert würde. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift können über die rein wörtliche Interpretation hinaus nur Maßnahmen gemeint sein, die das Budgetrecht des Gemeinderates substantiell beeinträchtigen (vgl. dazu auch Wessels, „Rechtliche Beurteilung der Ausnahmetatbestände und deren Umgehungsgefahr bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid“, 1. Aufl. 2013, S. 311 ff., S. 333, 340). Dies ist bei dem vorliegenden Bürgerbegehren, welches finanzielle Belastungen von der Beklagten abwenden will, nicht der Fall. Darüber hinaus wendet sich das Bürgerbegehren nicht gegen die Erhöhung von Bau- oder Folgekosten eines beschlossenen Vorhabens, sondern betrifft die grundsätzliche Beteiligung der Beklagten an einem Infrastrukturprojekt (vgl. VG Stuttgart, U. v. 17.7.2013 - 7 K 4182/11 -, juris, Rn. 91). Die Begründung des Bürgerbegehrens stellt auch nicht nur auf die Baukostensteigerung des Projekts Stuttgart 21 als solche (vgl. VGH BW, B. v. 27.4.2010 - 1 S 2810/09 -, juris, Rn. 22), sondern auf ein aus dieser Kostensteigerung sowie eines Vertrauensbruchs - vermutlich - entstandenes Kündigungsrecht ab.
54
4. Fraglich ist, ob für das vorliegende Bürgerbegehren das Fristerfordernis des § 21 Abs. 3 S. 3 Hs. 2 GemO gilt.
55
Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderats (sog. kassatorisches Bürgerbegehren), muss es gemäß § 21 Abs. 3 S. 3 Hs. 2 GemO innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Sinn und Zweck der gesetzlichen Ausschlussfrist ist es, im Interesse der Rechtssicherheit und -klarheit zu vermeiden, dass die Ausführung von Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Gemeindeangelegenheiten längere Zeit nicht in Angriff genommen werden kann oder gar mit besonderem Aufwand rückgängig gemacht werden muss. Die Ausschlussfrist greift dann ein, wenn das Bürgerbegehren seinem Inhalt nach auf die Korrektur eines Gemeinderatsbeschlusses gerichtet ist. Nicht erforderlich ist, dass der Gemeinderatsbeschluss in der Fragestellung oder Begründung des Bürgerbegehrens ausdrücklich genannt ist (vgl. VGH BW, U. v. 18.6.1990 - 1 S 657/90 -, BWGZ 1992, 599 ff.; VG Stuttgart, U. v. 17.7.2013 - 7 K 4182/11 -, juris, Rn. 93; VGH BW, U. v. 21.4.2015 - 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 75).
56
Vorliegend ist das Bürgerbegehren nach seiner Begründung auf die Ausübung von Kündigungsrechten durch die Beklagte auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21, d.h. Beendigung ihrer Beteiligung am Projekt Stuttgart 21, und damit mittelbar auch auf die Korrektur der Gemeinderatsbeschlüsse gerichtet, mit denen eine Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 beschlossen worden ist. Legte man diese Gemeinderatsbeschlüsse für den Fristbeginn der Sechs-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Hs 2 GemO zugrunde, dann wäre die Frist längst abgelaufen. Denn der Gemeinderat hat mit Gemeinderatsbeschluss vom 4. Oktober 2007 (GRDrs. 790/2007) dem Abschluss der Ergänzungsvereinbarung zwischen dem Land Baden-Württemberg, der Landeshauptstadt Stuttgart und dem Verband Region Stuttgart, in der die Finanzierungbeiträge und abzusichernden Risiken der Beteiligten geregelt worden sind, zugestimmt und die Verwaltung zum Vertragsabschluss ermächtigt. Dieser ist dann am 5. Oktober 2007 erfolgt. Unter dem 2. April 2009 hat das Land Baden-Württemberg - auch für die Beklagte - die Finanzierungsvereinbarung abgeschlossen. Wie die Kammer in ihrem Urteil vom 17. Juli 2009 (- 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 83.) ausgeführt hat, ist die grundsätzliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 allerdings bereits davor, insbesondere durch den Abschluss der Realisierungsvereinbarung vom 24. Juli 2001, verbindlich gefallen. Dieser hatte der Gemeinderat mit Beschluss vom 12. Juli 2001 zugestimmt. Zu dieser Sachverhaltskonstellation hat die Kammer in dem o.g. Urteil ebenfalls entschieden, dass ein Bürgerbegehren gegen einen Gemeinderatsbeschluss nicht mehr zulässig ist, wenn der Gemeinderat in diesem Beschluss einem die Gemeinde verpflichtenden Vertrag zugestimmt und der Bürgermeister auf der Grundlage einer entsprechenden Ermächtigung den Gemeinderatsbeschluss durch Abschluss des Vertrages vollzogen hat. Schließlich hat die Kammer in dem o.g. Urteil ausgeführt, dass ein Bürgerbegehren auch dann unzulässig ist, wenn es mit bestehenden vertraglichen Verpflichtungen der Gemeinde nicht in Einklang steht und keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Gemeinde z.B. durch ein einseitiges Rücktritts- oder Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung bzw. -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen kann (vgl. VG Stuttgart, U. v. 17.7.2009 - 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 111).
57
Der Gesetzgeber hat für die Bindungswirkung von Gemeinderatsbeschlüssen keine zeitliche Komponente vorgesehen (vgl. VGH, U. v. 21.4.2015 - 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 83). Nach Ablauf der Frist in § 21 Abs. 3 S. 3 Hs. 2 GemO kann die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens - unabhängig von einer erneuten sachlichen Befassung und Beschlussfassung des Gemeinderates - daher nur wieder eröffnet werden, wenn sich die entscheidungserheblichen Tatsachen und/oder rechtlichen Verhältnisse grundlegend geändert haben und dadurch eine neue Sachlage entstanden ist, so dass ein früherer Beschluss der Gemeindevertretung nicht mehr als eine von deren Willen getragene Regelung des sich nunmehr verändert darstellenden Problembereichs angesehen werden kann. Dann ist die Initiative als ein initiierendes Begehren zu bewerten (vgl. OVG NRW, U. v. 28.1.2003 - 15 A 203/02 -, juris, Rn. 17; Hess. VGH, B. v. 13.7.2004 - 8 TG 1067/04 -, juris, Rn. 55; VG Stuttgart, U. v. 17.7.2013 - 7 K 4182/11 -, juris, Rn. 99). Eine solche Änderung der Sach- und Rechtslage kann sich durch das Be- oder Entstehen eines Kündigungsrechts für die Projektverträge ergeben (vgl. VG Stuttgart, U. v. 17.7.2013 - 7 K 4182/11 -, juris, Rn. 99).
58
Danach handelt es sich bei dem vorliegenden Bürgerbegehren um ein initiierendes Bürgerbegehren, welches grundsätzlich nicht an die Frist des § 21 Abs. 3 S. 3 Hs. 2 GemO gebunden ist. Das Bürgerbegehren stützt sich auf ein der Beklagten erst nach Abschluss der Projektverträge entstandenes Kündigungsrecht. Nach der Fragestellung und dem Inhalt des Bürgerbegehrens soll die Beklagte den Finanzierungsvertrag und ihm vorangehende Projektverträge wegen einer grundlegend neuen Sachlage kündigen. Die vom Bürgerbegehren geltend gemachte neue Sachlage wird zum einen mit einer Kostensteigerung des Projekts und zum anderen mit einem „langjährigen Vertrauensbruch“ durch die „Bahn-Verantwortlichen“ begründet. Die breite Öffentlichkeit und auch die Beklagte habe nach Auffassung der Klägerin und ausweislich der Begründung des Bürgerbegehrens von diesen Umständen am 12. Dezember 2012 Kenntnis erlangt. Zu diesem Zeitpunkt habe die Deutsche Bahn AG eingestanden, dass die in der Finanzierungsvereinbarung vereinbarte Kostenobergrenze überschritten sei. Dieses vom Bürgerbegehren geltend gemachte Kündigungsrecht wegen eines Wegfalls der Geschäftsgrundlage entsteht erst mit dem Wegfall dieser und kann daher auch erst zu diesem Zeitpunkt geltend gemacht werden. Auch soweit sich der Begründung des Bürgerbegehrens ein Kündigungsrecht aus wichtigem Grund entnehmen lassen sollte, entsteht dieses erst, sobald die Beklagte vom Vorliegen eine solchen Grundes oder der ihn begründenden Umstände Kenntnis erlangt hat.
59
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 21. April 2015 (- 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 83) offen gelassen, ob sich die Initiatoren eines Bürgerbegehrens auf einen Wegfall der Geschäftsgrundlage berufen können, ohne die Frist des § 21 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 GemO einhalten zu müssen.
60
Dies bedarf auch im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, da es jedenfalls an einer ordnungsgemäßen Begründung des Bürgerbegehrens fehlt und dieses auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist.
61
5. Die Begründung des Bürgerbegehrens genügt nicht den gesetzlichen Anforderungen.
62
a. Gemäß § 21 Abs. 3 S. 4 GemO zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. An die Begründung sind jedoch keine hohen Anforderungen zu stellen (vgl. VGH BW, U. v. 25.10.1976 - I 561/76 -, juris; VGH BW, U. v. 21.4.2015 - 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 70). Sie dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei lassen Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Begründung darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen die Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist erst dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (vgl. VGH BW, U. v. 22.8.2013 - 1 S 1047/13 -, juris, Rn. 19; VGH BW, U. v. 21.4.2015 - 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 70).
63
Nach diesen Maßstäben ist die Grenze des sachlich noch Vertretbaren überschritten, da die Begründung des Bürgerbegehrens in wesentlichen Punkten irreführend und unvollständig ist.
64
Aus dem Bürgerbegehren geht bereits nicht klar hervor, welche konkreten Verträge von der Beklagten aufgekündigt werden sollen. Im Gegensatz zu dem im Jahr 2009 initiierten Bürgerbegehren („Mischfinanzierung“) werden die zu kündigenden Projektverträge nicht einzeln aufgelistet. Lediglich der Finanzierungsvertrag vom 2. April 2009 wird innerhalb der Begründung des Begehrens genannt. Dadurch wird der Anschein erweckt, dass sich die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 im Wesentlichen nur aus diesem Vertrag ergibt. Wie die Kammer in ihrem Urteil vom 17. Juli 2009 (- 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 83.) ausgeführt hat, ist die grundsätzliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 allerdings bereits vor dem 2. April 2009, insbesondere durch die Realisierungsvereinbarung vom 24. Juli 2001, verbindlich gefallen. Hierdurch wird beim unterzeichnenden Bürger außerdem die Fehlvorstellung hervorgerufen, dass sich die Verbindlichkeiten der Beklagten im Wesentlichen aus der Finanzierungsvereinbarung ergeben. Dieser Eindruck wird durch die Begründung des Bürgerbegehrens noch weiter verstärkt soweit es dort heißt, dass „eine neue Sicherung des Vertrags“ fehlt und „die Stadt bei Fortsetzung des Vertrags“ eine Zwangslage riskiere, aufgrund welcher sie auch gegen ihren Willen an den Kosten beteiligt werde. Hierbei wird jedoch übersehen, dass sich die Stadt bereits vor dem Abschluss der Finanzierungsvereinbarung an das Projekt gebunden hat. Eine Verpflichtung zur Finanzierung und Förderung des Projekts bestand mithin bereits vor dem Abschluss der Finanzierungsvereinbarung. Hinzu kommt, dass die Beklagte bereits im Zeitpunkt der Initiierung des Bürgerbegehrens am 17. Dezember 2014 nicht unwesentliche Finanzierungsbeiträge geleistet hat. Insbesondere hat sich die Beklagte bereits mit Vertrag vom 21. Dezember 2001 zum Kauf der freiwerdenden Bahnflächen verpflichtet. Darüber hinaus war die Beklagte gemäß § 10 Abs. 1 FinV bereits ab dem Jahr 2009 verpflichtet, ihre Finanzierungsbeiträge zu leisten. Zu diesen bereits geleisteten Zahlungen verhält sich die Begründung des Begehrens nicht. Vielmehr wird suggeriert, dass durch das Bürgerbegehren sämtliche Zahllasten der Beklagten entfallen würden. Hinzu kommt, dass im Rahmen des Kostendeckungsvorschlags eine Beendigung des gesamten Projekts in Aussicht gestellt wird, obwohl nur die Beklagte ihre Mitgliedschaft im Vertrag kündigen soll. Es wird die naheliegende Folge außer Acht gelassen, dass das Projekt ohne die Beklagte zum Abschluss gebracht wird. Zwar darf die Begründung eines Bürgerbegehrens tendenziös sein, allerdings ist sie in diesem wesentlichen Punkt unvollständig. Von einem unterzeichnenden Bürger kann nicht erwartet werden, dass er das potentielle Risiko des Weiterbaus ohne die Beteiligung der Beklagten anhand des vorliegenden Bürgerbegehrens erkennt. Daher führt dies zu einer möglichen Verfälschung des Bürgerwillens. Außerdem wird der Eindruck erweckt, dass die Beendigung des Projekts aus finanzieller Sicht der kostengünstigste Weg für die Beklagte sei. Die Begründung lässt hierbei jedoch außer Acht, dass bei einer Kündigung der Projektverträge auf Grundlage des § 60 VwVfG diese ex nunc beendet würden und somit die bisher geleisteten Zahlungen der Beklagten nicht zurückzuerlangen wären. Daher ist die Begründung auch insoweit unvollständig.
65
b. Nach den Maßstäben zur Begründung eines Bürgerbegehrens, die darauf angelegt sind, dass der Bürger anhand dieser Begründung wissen muss, über was er abstimmt, kann die erstmals im Rahmen des Klageverfahrens vorgetragene Begründung der Klägerin, dass es keiner Kündigung der Finanzierungsvereinbarung und der übrigen Projektverträge bedürfe, weil sich im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung ergebe, dass diese ausgelaufen seien, vorliegend keine Beachtung finden. Denn dieses Vorbringen ist vom ursprünglich initiierten Bürgerbegehren nicht umfasst.
66
Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. VGH BW, U. v. 24.11.1983 - 1 S 1204/83 -, NVwZ 1985, 288; VGH BW, B. v. 20.3.2009 - 1 S 419/09 -, NVwZ-RR 2009, 574; VGH BW, B. v. 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris, Rn. 27; VG Karlsruhe, U. v. 10.7.2020 - 2 K 7650/19 -, juris, Rn. 50).
67
Danach ist das Bürgerbegehren nach seinem insoweit eindeutigen Wortlaut in seiner Fragestellung auf die förmliche Beendigung der Mitgliedschaft der Beklagten im Projekt Stuttgart 21 durch Kündigung der Finanzierungsvereinbarung sowie der vorangegangenen Projektverträge gerichtet. Dies wird durch den Wortlaut der Begründung des Bürgerbegehrens noch verstärkt. Dort heißt es: „Das Bürgerbegehren beruft sich auf das Recht der Stadt Stuttgart zum Ausstieg aus diesem Projekt wegen grundlegend neuer Sachlage (§ 60 Verwaltungsverfahrensgesetz).“ Somit muss jedem Unterzeichner und auch der Beklagten klar gewesen sein, dass sich das Bürgerbegehren jedenfalls auf die Ausübung eines Kündigungsrechts aus § 60 VwVfG stützt. Für die Ausübung eines solchen Kündigungsrechts verbliebe nach der neuerlichen Auffassung der Klägerin jedoch kein Raum mehr. Ihrer Auffassung nach würden die Finanzierungsvereinbarung und die ihr vorangegangenen Projektverträge keine Geltung mehr beanspruchen. Es bestünden für die Beklagte keine weiteren vertraglich bindenden finanziellen Verpflichtungen. Genau diese finanziellen Verpflichtungen sind es jedoch, die als eines der zentralen Argumente des Bürgerbegehrens aufgeführt werden, um einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt zu begründen. Die Unterzeichner und auch die Beklagte mussten somit davon ausgehen, dass das Bürgerbegehren einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt beabsichtigt, um weitere finanzielle Belastungen von der Beklagten abzuwenden. Dass eine Beendigung der Mitgliedschaft, auch unabhängig von diesen Zahllasten gewollt war, ist indes nicht erkennbar. Zwar stützt die Begründung des Bürgerbegehrens ein mögliches Kündigungsrecht auch auf die nachhaltige Verletzung der Informations- und Gestaltungsrechte der Beklagten durch die „Bahn-Verantwortlichen“, weshalb die Geltendmachung eines Kündigungsrechts nach § 314 BGB in Betracht kommt. Allerdings wird aus der Gesamtschau des Bürgerbegehrens deutlich, dass die der Stadt - nach Ansicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens - „drohende Zwangslage“ vermieden werden soll, aus der sich eine Beteiligung der Beklagten an den Mehrkosten ergeben würde. Hieraus ergibt sich für die Initiatoren des Bürgerbegehrens das Bedürfnis, die derzeit noch geltenden und bindenden Verträge zu kündigen. Bestünden hingegen - nach Auffassung der Klägerin - keine vertraglichen Verpflichtungen mehr, so ist nicht erkennbar, woraus sich eine vertragliche „Zwangslage“ ergeben sollte. Hinzu kommt, dass das Bürgerbegehren selbst die Rechtsgrundlage des § 60 VwVfG nennt. Selbst wenn man im Rahmen einer großzügigen Auslegung zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass trotz dieses eindeutigen Wortlauts auch die Ausübung eines Kündigungsrechts gemäß § 314 BGB vom Willen der Bürgerschaft getragen sein sollte, fehlt es jedenfalls an Anhaltspunkten dafür, dass neben einer Kündigung auch eine formlose Erklärung gewollt ist.
68
Schließlich dürfte man im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung auch nicht zu dem Ergebnis kommen, dass die Projektverträge ausgelaufen sind und nunmehr keine Gültigkeit mehr beanspruchen. Ohne das es hierauf entscheidungserheblich ankommen dürfte, ist die Kammer der Auffassung, dass die von der Klägerin vorgetragene Rechtsauffassung nicht überzeugt. Das Auslaufen aller Projektverträge wird im Wesentlichen damit begründet, dass die im Finanzierungsvertrag vom 2. April 2009 vereinbarte Kostenobergrenze überschritten und keine weitere Finanzierung durch die Projektpartner geregelt sei. Hierbei wird jedoch übersehen, dass sich die Beteiligung der Projektpartner sowie deren Leistungspflichten nicht nur aus der Finanzierungsvereinbarung ergeben. Wie die Kammer bereits in ihrem Urteil vom 17. Juli 2009 (- 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 83) festgestellt hat, ist die grundsätzliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten vielmehr bereits im Rahmen der Realisierungsvereinbarung vom 24. Juli 2001 verbindlich gefallen. Es erschließt sich nicht, weshalb auch die dort geregelten Verpflichtungen nunmehr ausgelaufen sein sollten.
69
6. Darüber hinaus ist das Bürgerbegehren unzulässig, weil es auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist.
70
Ein Bürgerbegehren darf nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sein. Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist daher zu prüfen, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist. Dies ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Tatsache, dass ein Bürgerentscheid die Wirkungen eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats hat (§ 21 Abs. 7 Satz 1 GemO) und rechtswidrige Beschlüsse des Gemeinderats der Widerspruchspflicht des Bürgermeisters und der Überprüfung durch die Rechtsaufsichtsbehörde nach § 43 Abs. 2 GemO unterliegen. Es besteht daher kein Anspruch auf Zulassung eines Bürgerentscheids, der im Falle seiner Annahme rechtswidrig wäre (vgl. VGH BW, B. v. 22.8.2013 - 1 S 1047/13 -, juris, Rn. 18; Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 14; VGH BW, U. v. 21.4.2015 - 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 88).
71
Die Rechtswidrigkeit kann sich auch aus einem Verstoß gegen vertragliche Verpflichtungen ergeben. Die die Gemeinde bindenden Verträge bilden eine Grenze des Anwendungsbereichs von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. Ein Bürgerbegehren darf nicht auf einen Verstoß gegen vertragliche Bindungen abzielen. Es ist unzulässig, wenn keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Gemeinde z.B. durch ein einseitiges Rücktritts- oder Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung bzw. -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen kann (vgl. Wessels, Rechtliche Beurteilung der Ausnahmetatbestände und deren Umgehungsgefahr bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1. Aufl. 2013, S. 394 m.w.N.; OVG NRW, Urt. v. 4.4.2006 - 15 A 5081/05 - NVwZ-RR 2007, 625; VG Stuttgart, U. v. 17.7.2009 - 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 111; VGH BW, U. v. 21.4.2015 - 1 S 1949/13 -, juris, Rn. 89).
72
Nach diesen Maßstäben ist das Bürgerbegehren „Storno 21“ auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet, da der Beklagten weder ein Kündigungsrecht gemäß § 60 VwVfG noch aus § 62 VwVfG i. V. m. § 314 BGB zusteht.
73
a. Die Beklagte kann die von ihr geschlossenen Projektverträge nicht gemäß § 60 VwVfG kündigen.
74
aa. Das Gestaltungsrecht aus § 60 Abs. 1 VwVfG ist auf die streitgegenständlichen Projektverträge grundsätzlich anwendbar.
75
Soweit die Beklagte der Ansicht ist, dass die Anwendung des § 60 VwVfG insbesondere durch § 8 Abs. 4 FinV ausgeschlossen sei, teilt die Kammer diese Auffassung nicht.
76
Die Rechte aus § 60 Abs. 1 VwVfG dürfen vertraglich weder ausgeschlossen noch eingeschränkt werden. § 60 VwVfG ist vertraglich nicht abdingbar, es handelt sich um nicht dispositives Gesetzesrecht (vgl. Brosius-Gersdorf in Schoch/Schneider VwVfG, Juli 2020, § 60 Rn. 95; Bonk/Neumann/Siegel in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 60 Rn. 10). Demnach ist es entgegen der Auffassung der Beklagten nicht möglich, die sich aus § 60 VwVfG ergebenden Rechte auszuschließen.
77
Auch die Ansicht der Beklagten, dass § 60 VwVfG auf die vorliegenden Verträge keine Anwendung finde, da es sich um Subventionsverträge handle, teilt die Kammer nicht.
78
Unabhängig von der Frage, ob es sich bei den Projektverträgen um Subventionsverträge handelt, ist nicht erkennbar, weshalb § 60 VwVfG auf Subventionsverträge keine Anwendung finden sollte. Grundsätzlich gilt § 60 VwVfG für alle öffentlich-rechtlichen Verträge (vgl. Bonk/Neumann/Siegel in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 60 Rn. 5). Bei einem Subventionsvertrag handelt es sich um ein bereits länger etabliertes Anwendungsfeld des öffentlich-rechtlichen Vertrags gemäß § 54 VwVfG (vgl. Bonk/Neumann/Siegel in Stelkens/Bonk/Sachs/Bonk, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 54 Rn. 152). Weder ist nach dem Wortlaut des § 60 VwVfG erkennbar noch ergibt sich dies aus der Systematik des Gesetzes oder dessen Sinn und Zweck, dass § 60 VwVfG bei bestimmten Vertragstypen keine Anwendung finden sollte.
79
bb. Die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG sind nicht erfüllt.
80
Haben die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann diese Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen (vgl. § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG).
81
(1) Maßgebliche rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse sind solche, die zwar einerseits nicht zum schriftlich fixierten Vertragsinhalt geworden, andererseits aber auch nicht bloß inneres Motiv nur einer Vertragspartei geblieben sind. Maßgeblich sind solche Umstände, die von den Vertragsparteien zur Vertragsgrundlage gemacht worden sind und auf denen der beiderseitige Geschäftswille aufbaut (vgl. Bay. VGH, U. v. 15.3.2020 - 22 A 16.40010 -, juris, Rn. 36; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 60 Rn. 13). Eine Änderung der von den Parteien bei Vertragsschluss gemeinsam vorausgesetzten Verhältnisse fehlt, wenn die Änderung von den Parteien antizipiert und vertraglich geregelt wurde (vgl. Brosius-Gersdorf in Schoch/Schneider VwVfG, Juli 2020, § 60 Rn. 9). Eine wesentliche Änderung der für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnisse i. S. d. § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG liegt vor, wenn sich die zur Geschäftsgrundlage gemachten Umstände objektiv so erheblich geändert haben, dass die Vertragsparteien bei Kenntnis der Änderung den Vertrag nicht oder jedenfalls nicht mit diesem Inhalt geschlossen hätten. Erforderlich ist die objektive Überschreitung einer „Erheblichkeitsschwelle“. Unwesentliche Änderungen begründen kein Recht zur Vertragsanpassung. Maßgeblich ist der Zeitpunkt des Vertragsschlusses, nicht der (spätere) Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse oder der Loslösung vom Vertrag. Eine wesentliche Änderung der zur Geschäftsgrundlage gewordenen Verhältnisse tritt ein bei einer erheblichen Störung des Gleichgewichts zwischen Leistung und Gegenleistung (Äquivalenzstörung). Übliche Änderungen der Verhältnisse wie gängige Preissteigerungen oder Kursschwankungen begründen keine wesentliche Verhältnisänderung (vgl. Brosius-Gersdorf in Schoch/Schneider VwVfG, Juli 2020, § 60 Rn. 57).
82
Nach diesen Maßstäben liegt keine wesentliche Änderung der für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnisse vor.
83
Eine wesentlich veränderte Sachlage ergibt sich entgegen der Ansicht der Klägerin nicht dadurch, dass bei Fortsetzung der Verträge eine Zwangslage eintreten würde, die dazu führte, dass die Beklagte „gegen ihren Willen“ an den hohen Mehrkosten zu beteiligen wäre. Der Ausschluss einer weiteren Beteiligung der Beklagten an den Kosten am Projekt „Stuttgart 21“ ist nicht Vertragsgrundlage geworden.
84
Die Beklagte wurde durch die genannten Verträge zu Zahlungen in einer bestimmten Höhe verpflichtet. Diese Zahlungen dürften inzwischen auch geleistet sein. Den Verträgen, insbesondere dem Finanzierungsvertrag, kann jedoch nicht entnommen werden, dass eine weitere Beteiligung der Beklagten an den anfallenden Kosten unter keinen Umständen in Betracht kommt. In Bezug auf die über die in der Finanzierungsvereinbarung vereinbarten Kosten hinausgehenden Kostensteigerungen zu Lasten der Beklagten ergibt sich dies bereits daraus, dass die Vertragsparteien für den Fall weiterer Kostensteigerungen in § 8 Abs. 4 FinV vereinbart haben, Gespräche aufzunehmen.
85
Vertraglich vereinbarte Anpassungs-, Kündigungs- oder Rücktrittsrechte gehen der gesetzlichen Regelung des § 60 VwVfG vor. § 60 VwVfG soll lediglich Reaktionsmöglichkeiten auf Änderungen gegenüber den Vorstellungen der Parteien einräumen. § 60 VwVfG soll lediglich Reaktionsmöglichkeiten auf Änderungen gegenüber den Vorstellungen der Parteien einräumen. Soweit bereits vereinbarte Anpassungsregelungen reichen, sind die Voraussetzungen des § 60 VwVfG bereits tatbestandlich nicht erfüllt (vgl. Bonk/Neumann/Siegel in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 60 Rn. 10). Wenn das Bürgerbegehren geltend macht, dass die Stadt sich bei Fortsetzung des Vertrags - wegen des Scheiterns der in § 8 Abs. 4 FinV vereinbarten Gespräche - einer Zwangslage aussetze und sodann mit Mehrkosten zu rechnen sei, da sich die Deutsche Bahn AG ihrerseits auf eine Vertragsanpassung nach § 60 VwVfG berufen könne, ist ein Anspruch auf Anpassung oder Kündigung durch die Beklagte ausgeschlossen. Stünde der Deutschen Bahn tatsächlich ein Anspruch auf Beteiligung der Beklagten an den Mehrkosten aus § 60 VwVfG zu, so bliebe für die Anwendung des § 60 VwVfG durch die Beklagte kein Raum mehr, da die dann denknotwendig festgestellte Äquivalenzstörung zwischen Leistung und Gegenleistung durch die Vertragsanpassung zugunsten der Bahn ausgeglichen wäre. Darüber hinaus wäre die Anwendung des § 60 VwVfG ebenfalls nicht denkbar, wenn sich eine Verpflichtung der Beklagten zur Beteiligung an den Mehrkosten bereits im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung aus der Finanzierungsvereinbarung selbst oder aus den übrigen Projektverträgen ergäbe, da in diesem Fall keine neuen Verhältnisse gegeben wären. Vielmehr wäre die Kostentragung dann bereits vertraglich geregelt worden. Sollte sich die Beklagte letztlich auf freiwilliger Basis an den Mehrkosten beteiligen, wäre ebenfalls keine Änderung der maßgebenden Vertragsverhältnisse gegeben. Für die Kammer ist darüber hinaus nicht erkennbar, welche Zwangslage zu einer Beteiligung der Beklagten an den entstandenen Mehrkosten führen sollte, die gleichzeitig eine Änderung der Geschäftsgrundlage darstellen würde.
86
Selbst wenn man - wie die Begründung des Bürgerbegehrens - davon ausgehen wollte, dass sowohl eine gewisse Vertrauensbasis zwischen den Vertragsparteien als auch der Umstand, dass die Beklagte an keinen weiteren, über die explizit in der Finanzierungsvereinbarung genannten hinausgehenden Kosten beteiligt wird, von allen Vertragsparteien zur Vertragsgrundlage gemacht wurden, scheidet die Annahme einer wesentlichen Änderung aus. Die vom Bürgerbegehren genannte grobe Verletzung beziehungsweise Behinderung von Informations- und Gestaltungsrechten der Beklagten durch die Bahn dürfte ein Verstoß gegen die in den Projektverträgen geregelten Nebenpflichten sein. Ob daneben noch ein Anwendungsbereich für § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG bleibt, bedarf vorliegend keiner Entscheidung, da es jedenfalls an einer wesentlichen Änderung fehlt.
87
Vorliegend spricht insbesondere das Verhalten der Beklagten gegen das Vorliegen einer wesentlichen Änderung. Obwohl diese am 12. Dezember 2012 von den im Bürgerbegehren genannten Umständen Kenntnis erlangte, erfüllte sie weiter alle sich aus den Projektverträgen ergebenden Verpflichtungen. Hierbei geht die Kammer davon aus, dass der Gemeinderat der Beklagten von den im Bürgerbegehren genannten Umständen jedenfalls am 12. Dezember 2012 Kenntnis erlangt hat. An diesem Tag räumte die Deutsche Bahn AG öffentlich ein, dass die in der Finanzierungsvereinbarung genannte Kostenobergrenze nicht eingehalten werden könne (vgl. https://www.stuttgarter-nachrichten.de/inhalt.stuttgart-21-bahn-manager-kefer-und-die-halbe-wahrheit.956e02f1-f71a-4673-9d97-f0218d1e81ad.html; zuletzt abgerufen am 1.7.2021). Bereits am 8. Dezember 2010 wurde der Öffentlichkeit bekannt, dass die Deutsche Bahn AG im Zeitpunkt des Abschlusses der Finanzierungsvereinbarung Kenntnis von deutlich höheren Baukosten hatte (vgl. https://www.stuttgarter-zeitung.de/inhalt.stuttgart-21-bahn-behielt-wissen-fuer-sich.e3963031-d5f7-49ee-90c1-e2be1cf70c48.html; zuletzt abgerufen am 1.7.2021). Durch die Pressemitteilung am 12. Dezember 2012 lagen ausreichende Anhaltspunkte für die von der Klägerin und dem Bürgerbegehren geltend gemachten Umstände vor. Damit verhielt sie sich trotz der - vom Bürgerbegehren als gravierend bezeichneten - Veränderung der Vertragsgrundlage weiter vertragstreu. Es ist daher nicht erkennbar, dass die Beklagte den Vertrag bei Kenntnis der Änderung die Projektverträge nicht oder jedenfalls nicht mit diesem Inhalt geschlossen hätte.
88
Hierbei ist auf das Verhalten der Beklagten als Vertragspartei und nicht auf die Auffassung der Klägerin oder die Begründung des Bürgerbegehrens abzustellen. Die Beklagte und nicht die Klägerin oder die Unterzeichner des Bürgerbegehrens, ist Partei der jeweiligen Projektverträge. Da das Bürgerbegehren auf die Ausübung eines Kündigungsrechts der Beklagten gerichtet ist, muss es sich das übrige vertragsbezogene Verhalten der Beklagten zurechnen lassen. Zwar handelt es sich bei einem Bürgerbegehren um ein wesentliches Instrument der demokratischen Mitbestimmung durch die Einwohner einer Gemeinde, allerdings rechtfertig dies - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht, dass das bisherige vertragstreue Verhalten der Beklagten gegenüber den restlichen Vertragspartnern außer Acht gelassen werden kann. Die vertraglichen Rechte und Pflichten binden grundsätzlich nur die Vertragsparteien. Das Bürgerbegehren ist kein Teil dieser vertraglichen Beziehungen.
89
Einem Bürgerbegehren kommt auch keine aufschiebende Wirkung zu (vgl. VGH BW, B. v. 27.4.2010 - 1 S 2810/09 -, VBlBW 2010, 311; VGH BW, B. v. 30.9.2010 - 1 S 1722/10 -, VBlBW 2011, 26; VGH BW, B. v. 8.4.2011 - 1 S 303/11 -, juris, Rn. 9; VGH BW, B. v. 27.6.2011 - 1 S 1509/11 -, VBlBW 2011, 471), sodass nicht erkennbar ist, weshalb im Rahmen von öffentlich-rechtlichen Verträgen eine vergleichbare Wirkung angenommen werden sollte. Würde man eine solche Wirkung im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertragsverhältnisses annehmen, so würde dies bei einer Beteiligung einer Gemeinde an einem Vertrag zu einer potentiellen Schlechterstellung der übrigen Vertragsparteien führen. Denn der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit einer Gemeinde würde danach stets mit dem unwägbaren Risiko eines Bürgerbegehrens behaftet, dessen Initiierung oder der Absicht ein solches zu initiieren, bereits zu einem Stillstand des Vertrags führen würde. Eine aufschiebende Wirkung des Bürgerbegehrens lässt sich auch weder aus den von der Klägerin angeführten verfassungsrechtlichen Grundsätzen aus Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 2 Abs. 2 GG noch aus den Auswirkungen des Projekts Stuttgart 21 auf die Bürgerschaft und die junge Generation herleiten.
90
(2.) Darüber hinaus ist der Beklagten ein Festhalten an den Projektverträgen jedenfalls zumutbar.
91
Eine wesentliche Änderung der für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnisse (Geschäftsgrundlage) berechtigt eine Vertragspartei nur dann zur Vertragsanpassung, wenn ihr das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist. An die Zumutbarkeit sind wegen der Durchbrechung des Prinzips der Vertragsverbindlichkeit hohe Anforderungen zu stellen. Unzumutbar ist das Festhalten am Vertrag, wenn die Ausgleichsfunktion der beiderseitigen Leistungen so stark gestört ist, dass es dem benachteiligten Vertragspartner unmöglich wird, in der bisherigen vertraglichen Regelung seine Interessen auch nur annähernd noch gewahrt zu sehen. Die Folgen der nachträglichen Änderung müssen den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Maßgebend ist damit eine Abwägung aller Gesichtspunkte des konkreten Falles. § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG erlaubt eine Durchbrechung des Grundsatzes der Vertragstreue nur ausnahmsweise, wenn dies notwendig ist, um wesentliche, d. h. untragbare, mit Recht und Gerechtigkeit schlechterdings unvereinbare Ergebnisse im öffentlichen Interesse zu vermeiden. Eine bloße Realisierung des vertraglich übernommenen Risikos genügt ebenso wenig wie der Umstand, dass eine Vertragspartei nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Vertragsschluss vernünftigerweise jetzt nicht mehr einwilligen würde (vgl. Brosius-Gersdorf in Schoch/Schneider VwVfG, Juli 2020, § 60 Rn. 60; Bonk/Neumann/Siegel in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 60 Rn. 25).
92
Nach diesen Maßstäben ist der Beklagten ein weiteres Festhalten an der Finanzierungsvereinbarung sowie den vorgehenden Projektverträgen zumutbar.
93
Bei der Finanzierungsvereinbarung und der ihr vorangegangenen Projektverträge handelt es sich um multilaterale Abkommen, die eine Vielzahl von gleich- und entgegenlaufenden Interessen in Einklang bringen. Hervorzuheben ist bei den vorliegenden Verträgen, dass es sich bei dem Projekt Stuttgart 21 auch um ein Projekt handelt, welches zahlreiche öffentliche Interessen berührt. Schließlich liegt es bei einem auf mehrere Jahre, sogar Jahrzehnte angelegten Großprojekt wie Stuttgart 21 in der Natur der Sache, dass die Kosten nicht von Beginn an absehbar sind. Bereits diese Umstände sprechen dafür, dass im vorliegenden Fall eine besonders hohe Unzumutbarkeitsschwelle anzulegen ist. Weder die aufgezeigte mögliche Verletzung von Nebenpflichten durch die „Bahn-Verantwortlichen“ noch die Kostensteigerung nebst einer möglichen Beteiligung der Beklagten hieran, führen zu einer Unzumutbarkeit für die Beklagte. Hierfür spricht insbesondere das Verhalten der Beklagten nach Abschluss des Vertrages und Kenntniserlangung der - angeblich - geänderten Umstände. Auch das Verhalten der Parteien nach dem Vertragsschluss kann als Kriterium für die Beurteilung herangezogen werden, ob ein weiteres Festhalten am Vertrag zumutbar ist (vgl. Brosius-Gersdorf in Schoch/Schneider, VwVfG, Juli 2020, § 60 Rn. 61). Daher ist vorliegend vor allem die langjährige Vertragstreue der Beklagten zu berücksichtigen. Wie bereits ausgeführt, ist für das Bestehen eines Kündigungsrechts das Verhalten der Beklagten und nicht das des Bürgerbegehrens maßgeblich. Obwohl die Beklagte am 12. Dezember 2012 (siehe oben) Kenntnis von den im Bürgerbegehren genannten Umständen erlangte, erfüllte sie weiter ihre vertraglichen Verpflichtungen. Im Zeitpunkt der Initiierung des Bürgerbegehrens verhielt sich die Beklagte damit seit etwas mehr als zwei Jahren nach Kenntniserlangung vertragstreu. Hieraus kann nur der Schluss gezogen werden, dass die Beklagte weiter am Vertrag festhalten wollte und die im Bürgerbegehren genannten Umstände aus ihrer Sicht nicht dazu führten, dass ihr ein weiteres Festhalten am Vertrag unzumutbar wurde. Somit war bereits im Zeitpunkt der Initiierung des Bürgerbegehrens und erst recht im für die Entscheidung insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung - nach mehr als acht Jahren vertragstreuem Verhalten - der Beklagten ein weiteres Festhalten am Vertrag zumutbar.
94
(3.) Ein Kündigungsrecht gemäß § 60 VwVfG dürfte auch deshalb ausscheiden, weil vorrangig eine Anpassung der Projektverträge möglich und zumutbar wäre.
95
Liegen die Voraussetzungen von § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG vor, so kann die Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen. Sofern eine Anpassung nicht möglich oder aber einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, ist eine Kündigung des Vertrags zulässig. Danach ist die Anpassung das primäre, die Kündigung das sekundäre Gestaltungsmittel bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse (vgl. Bonk/Neumann/Siegel in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 60 Rn. 27).
96
Weder aus der Begründung des Bürgerbegehrens noch aus dem Vortrag der Klägerin sind Umstände dafür erkennbar, dass eine Vertragsanpassung der jeweiligen Projektverträge nicht möglich oder zumutbar wäre. Vielmehr dürfte eine Anpassung der Projektverträge dem eigentlichen Ziel der Klägerin entsprechen. So gab diese im Rahmen der mündlichen Verhandlung an, dass das eigentliche Ziel des Bürgerbegehrens eine neue Konzeption des Projekts Stuttgart 21 sei.
97
b. Selbst wenn man davon ausgeht, dass - wie die Klägerin meint - vom vorliegenden Bürgerbegehren auch die Ausübung eines Kündigungsrechts aus § 62 VwVfG i. V. m. § 314 BGB erfasst ist, führt dies nicht zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, da auch ein solches Kündigungsrecht nicht besteht.
98
§ 314 Abs. 1 BGB findet über § 62 VwVfG Anwendung, wonach die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs in Ergänzung zum Verwaltungsverfahrensgesetz entsprechend gelten (vgl. § 62 Satz 2 VwVfG). Nach § 314 Abs. 1 BGB kann jeder Vertragsteil Dauerschuldverhältnisse aus wichtigem Grund ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist kündigen. Ein wichtiger Grund liegt vor, wenn dem kündigenden Teil unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und unter Abwägung der beiderseitigen Interessen die Fortsetzung des Vertragsverhältnisses bis zur vereinbarten Beendigung oder bis zum Ablauf einer Kündigungsfrist nicht zugemutet werden kann.
99
Bei den Projektverträgen zu Stuttgart 21 dürfte es sich um Dauerschuldverhältnisse handeln, sodass § 314 Abs. 1 BGB grundsätzlich anwendbar sein dürfte. Dies bedarf indes keiner abschließenden Klärung, da die Kündigung jedenfalls nicht innerhalb einer angemessenen Frist geltend gemacht wurde. Insoweit kann die Kammer auch offen lassen, ob in den von der Klägerin vorgetragenen und in der Begründung des Bürgerbegehrens genannten Gründen tatsächlich ein wichtiger Grund im Sinne des § 314 Abs. 1 BGB zu sehen ist.
100
Der nach § 314 Abs. 1 BGB zur Kündigung Berechtigte kann gemäß § 314 Abs. 3 BGB nur innerhalb einer angemessenen Frist kündigen, nachdem er vom Kündigungsgrund Kenntnis erlangt hat.
101
Die Kündigung unterliegt nicht der Verjährung, muss aber innerhalb angemessener Frist ausgeübt werden. Die Regelung verfolgt ein doppeltes Ziel: Sie soll einerseits der beschleunigten Herbeiführung klarer Verhältnisse dienen, insbesondere dem anderen Teil Klarheit darüber verschaffen, ob von einer Kündigungsmöglichkeit Gebrauch gemacht wird. Zum anderen liegt der Regelung die Erwägung zugrunde, dass der Kündigungsberechtigte durch längeres Zuwarten zu erkennen gibt, dass ihm trotz vorliegendem Kündigungsgrund die Fortsetzung des Vertragsverhältnisses nicht unzumutbar ist (vgl. Gaier in Münchner Kommentar zum BGB, 8. Auflage 2019, § 314 Rn. 31; BGH U. v. 21.1.2011 - V ZR 243/09 -, juris; BT-Drs. 14/6040, S. 178). Die Erklärungsfrist beginnt erst mit Kenntnis des Berechtigten vom Kündigungsgrund zu laufen. Notwendig ist eine sichere und umfassende Kenntnis von den Tatsachen, aus denen sich der wichtige Grund ergibt; hingegen ist es unerheblich, ob diese Tatsachen rechtlich zutreffend als Kündigungsgrund bewertet werden. Selbst grob fahrlässige Unkenntnis der maßgeblichen Tatsachen schadet nicht. Allerdings besteht die Obliegenheit, konkreten Hinweisen auf das Vorliegen eines Kündigungsgrundes mit der gebotenen Eile nachzugehen. Hat ein Organ das Kündigungsrecht auszuüben, so entscheidet dessen Kenntnis. Hierbei ist das Wissen schon eines Mitglieds eines zuständigen mehrköpfigen Vertretungsorgans der juristischen Person oder öffentlichen Körperschaft selbst zuzurechnen. Die Angemessenheit der Frist ist im Einzelfall zu bestimmen (vgl. Stadler in Jauernig, BGB, 18. Aufl. 2021, § 314 Rn. 7; Gaier in Münchner Kommentar zum BGB, 8. Auflage 2019, § 314 Rn. 31).
102
Für die Beurteilung der Angemessenheit der Frist sind die Interessen des Kündigenden (Gewicht der Entscheidung, organisatorischer Aufwand, Umfang der erforderlichen Tatsachenermittlung, Komplexität der zu klärenden Rechtsfragen) und des zu Kündigenden an einer alsbaldigen Klärung der Frage abzuwägen (vgl. Jung in Dauner-Lieb/Langen, BGB, Schuldrecht, 4. Aufl., 2021, § 314 Rn. 55). Die angemessene Frist bestimmt sich unter Berücksichtigung ihres Zwecks, der Bedeutung des Kündigungsgrundes, der Auswirkungen für die Beteiligten und des Umfangs der erforderlichen Ermittlungen (vgl. OLG Nürnberg, B. v. 11.11.2020 - 3 U 3284/20 -, juris, Rn. 54). Bei der Bestimmung der angemessenen Frist sind indes stets alle Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, wobei die Interessen der Parteien gegeneinander abzuwägen sind. Insbesondere ist der Zweck der Kündigungsfrist zu beachten, sowie die Bedeutung des Kündigungsgrundes, die Auswirkungen für die Beteiligten und der Umfang der erforderlichen Ermittlungen (vgl. Martens in BeckOGK, 1.7.2021, § 314 Rn. 75).
103
Nach diesen Maßstäben ist die angemessene Frist zur Geltendmachung eines etwaigen Kündigungsrechts aus § 314 Abs. 1 BGB bereits im Zeitpunkt der Initiierung des Bürgerbegehrens am 17. Dezember 2014 und erst recht im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abgelaufen.
104
Die erkennende Kammer erachtet im vorliegenden Fall jedenfalls einen Zeitraum von etwas mehr als zwei Jahren für die Ausübung eines Kündigungsrechts als nicht mehr angemessen. Dabei ist davon auszugehen, dass die Beklagte spätestens am 12. Dezember 2012 von den das Kündigungsrecht begründenden Umständen Kenntnis erlangt hat (siehe hierzu bereits obige Ausführungen). Ob die Beklagte bereits im Jahr 2010 weitere Nachforschungen hätte anstellen müssen, kann offen bleiben, da auch bei einer späteren Kenntniserlangung am 12. Dezember 2012 eine angemessene Frist zur Ausübung des Kündigungsrechts abgelaufen ist. Hierbei bedarf es keiner genauen Bemessung der Dauer der Frist, da die Ausübung eines Kündigungsrechts nach den konkreten Umständen des vorliegenden Falles jedenfalls nach etwas mehr als zwei Jahren nicht mehr angemessen ist. Denn unter Berücksichtigung der vom Bürgerbegehren geltend gemachten groben Verletzung der Informations- und Gestaltungsrechte der Beklagten durch die „Bahn-Verantwortlichen“ sowie der drohenden „Zwangslage“ der Beklagten, auch gegen ihren Willen an Mehrkosten beteiligt zu werden, hätte eine etwaige Kündigung jedenfalls weit vor dem Ablauf von zwei Jahren ausgeübt werden müssen. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Beklagte bis zur Initiierung des Bürgerbegehrens im Dezember 2014 weitere zwei Jahre die ihr obliegenden Pflichten aus den jeweiligen Projektverträgen erfüllt hat. Hinzu kommt, dass die Beklagte auch den Fortgang der Bauarbeiten weiter geduldet hat. Vor dem Hintergrund des Zwecks der schnellen Klarheit über die vertraglichen Verpflichtungen, spricht eine Duldung des Baufortschritts - in Anbetracht der gegenseitigen vertraglichen Rücksichtnahme - ebenfalls gegen eine spätere Kündigung des Vertrags. Die Beklagte wäre auch in der Lage gewesen eine solche Kündigung innerhalb eines kürzeren Zeitraums geltend zu machen. Zwar obliegt die die Entscheidung über die Ausübung eines solchen Kündigungsrechts dem Gemeinderat der Beklagten (vgl. § 24 Abs. 1 S. 2 GemO) und somit einem Gremium, allerdings sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass für eine Positionierung und Ausübung eines solchen Rechts ein solch langer Zeitraum erforderlich wäre. Dem Ablauf der Frist des § 314 Abs. 3 BGB kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Vertragsparteien nach § 8 Abs. 4 FinV Gespräche hinsichtlich der zu erwartenden Mehrkosten aufgenommen haben. Hiergegen spricht schon der Sinn und Zweck des § 314 Abs. 3 BGB, wonach auch das Interesse des nicht kündigenden Vertragsteils an einer alsbaldigen Klärung zu berücksichtigen ist. Die Beklagte hätte somit - unabhängig von etwaigen Gesprächen nach § 8 Abs. 4 FinV - die angeblichen Kündigungsrechte geltend machen müssen. B.
Die erkennende Kammer erachtet im vorliegenden Fall jedenfalls einen Zeitraum von etwas mehr als zwei Jahren für die Ausübung eines Kündigungsrechts als nicht mehr angemessen. Dabei ist davon auszugehen, dass die Beklagte spätestens am 12. Dezember 2012 von den das Kündigungsrecht begründenden Umständen Kenntnis erlangt hat (siehe hierzu bereits obige Ausführungen). Ob die Beklagte bereits im Jahr 2010 weitere Nachforschungen hätte anstellen müssen, kann offen bleiben, da auch bei einer späteren Kenntniserlangung am 12. Dezember 2012 eine angemessene Frist zur Ausübung des Kündigungsrechts abgelaufen ist. Hierbei bedarf es keiner genauen Bemessung der Dauer der Frist, da die Ausübung eines Kündigungsrechts nach den konkreten Umständen des vorliegenden Falles jedenfalls nach etwas mehr als zwei Jahren nicht mehr angemessen ist. Denn unter Berücksichtigung der vom Bürgerbegehren geltend gemachten groben Verletzung der Informations- und Gestaltungsrechte der Beklagten durch die „Bahn-Verantwortlichen“ sowie der drohenden „Zwangslage“ der Beklagten, auch gegen ihren Willen an Mehrkosten beteiligt zu werden, hätte eine etwaige Kündigung jedenfalls weit vor dem Ablauf von zwei Jahren ausgeübt werden müssen. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Beklagte bis zur Initiierung des Bürgerbegehrens im Dezember 2014 weitere zwei Jahre die ihr obliegenden Pflichten aus den jeweiligen Projektverträgen erfüllt hat. Hinzu kommt, dass die Beklagte auch den Fortgang der Bauarbeiten weiter geduldet hat. Vor dem Hintergrund des Zwecks der schnellen Klarheit über die vertraglichen Verpflichtungen, spricht eine Duldung des Baufortschritts - in Anbetracht der gegenseitigen vertraglichen Rücksichtnahme - ebenfalls gegen eine spätere Kündigung des Vertrags. Die Beklagte wäre auch in der Lage gewesen eine solche Kündigung innerhalb eines kürzeren Zeitraums geltend zu machen. Zwar obliegt die die Entscheidung über die Ausübung eines solchen Kündigungsrechts dem Gemeinderat der Beklagten (vgl. § 24 Abs. 1 S. 2 GemO) und somit einem Gremium, allerdings sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass für eine Positionierung und Ausübung eines solchen Rechts ein solch langer Zeitraum erforderlich wäre. Dem Ablauf der Frist des § 314 Abs. 3 BGB kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Vertragsparteien nach § 8 Abs. 4 FinV Gespräche hinsichtlich der zu erwartenden Mehrkosten aufgenommen haben. Hiergegen spricht schon der Sinn und Zweck des § 314 Abs. 3 BGB, wonach auch das Interesse des nicht kündigenden Vertragsteils an einer alsbaldigen Klärung zu berücksichtigen ist. Die Beklagte hätte somit - unabhängig von etwaigen Gesprächen nach § 8 Abs. 4 FinV - die angeblichen Kündigungsrechte geltend machen müssen.
B.
105
Der Hilfsantrag der Klägerin ist unzulässig. I.
Der Hilfsantrag der Klägerin ist unzulässig.
106
Der auf Feststellung gerichtete Hilfsantrag ist weder als Feststellungsklage (vgl. § 43 Abs. 1 VwGO) noch als Fortsetzungsfeststellungsklage (vgl. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog) statthaft.
107
1. Einer solchen Klage steht bereits die Regelung des § 41 Abs. 2 S. 1 KomWG entgegen. Die Klagemöglichkeiten zur Durchsetzung eines Bürgerbegehrens sind in § 41 Abs. 2 S. 1 KomWG abschließend geregelt.
108
Nach § 41 Abs. 2 S. 1 KomWG kann gegen die Zurückweisung eines Antrags auf eine Einwohnerversammlung, eines Einwohnerantrags und eines Bürgerbegehrens jeder Unterzeichner Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erheben.
109
Sowohl eine Feststellungs- als auch eine Fortsetzungsfeststellungsklage ist mit der Regelung des § 41 Abs. 2 S. 1 KomWG unvereinbar. In § 41 Abs. 2 S. 1 KomWG sind für einen Unterzeichner eines Bürgerbegehrens nur die Möglichkeiten der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage vorgesehen. Dies ergibt sich auch aus der Gesetzesbegründung. Danach soll mit der Vorschrift erreicht werden, dass nicht die Rechtsmittel nach den Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtsbarkeit, sondern diejenigen der Wahlanfechtung gegeben sind (vgl. die Begründung zur Vorgängerregelung, Art. 35 KomWG, Beilage 170 vom 2. Juli 1956, S 127). Soweit hiervon für Verfahren im einstweiligen Rechtschutz eine Ausnahme angenommen wurde (vgl. VGH BW, B. v. 27.4.2010 - 1 S 2810/09 -, juris, Rn. 14) ist nicht erkennbar, weshalb eine Ausweitung auf die Feststellungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage geboten sein sollte. Vielmehr ist eine Klagemöglichkeit für einen Unterzeichner eines Bürgerbegehrens - abweichend von den allgemeinen Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung - nur insoweit gegeben, als diese durch § 41 Abs. 2 S. 1 KomWG eröffnet ist.
110
2. Darüber hinaus wäre eine Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog nicht statthaft, da keine Erledigung eingetreten ist.
111
Der Verpflichtungsanspruch erledigt sich, wenn seine Weiterverfolgung objektiv sinnlos wird. Dies ist zunächst dann gegeben, wenn der beantragte Verwaltungsakt ergeht oder sich die Sach- und/oder Rechtslage dergestalt ändert, dass dem Kläger mit dem Erlass des beantragten Verwaltungsakts nicht mehr gedient ist. Dies liegt zunächst dann vor, wenn der Verwaltungsakt dem Kläger keinen Vorteil mehr bringt, etwa weil er aufgrund der Änderungen seinen Rechtskreis nicht mehr erweitern würde (vgl. Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 306). Auch ist eine Änderung der Sach- und Rechtslage, aufgrund der das Begehren des Klägers offensichtlich unbegründet ist, wie eine Erledigung zu behandeln (vgl. Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 307; BVerwG, U. v. 20.4.1994 - 11 C 60.92 -, juris, Rn. 8).
112
Nach diesen Maßstäben hat sich der Verpflichtungsanspruch der Klägerin nicht erledigt. Der Erlass des begehrten Verwaltungsakts, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, würde der Klägerin nach wie vor den gewünschten Erfolg bescheren. Insbesondere ist keine Änderung der Sach- oder Rechtslage eingetreten, die zur offensichtlichen Unbegründetheit ihres Begehrens geführt hat. Das Bürgerbegehren war vielmehr bereits im Zeitpunkt seiner Initiierung unzulässig. Denn bereits im Zeitpunkt der Initiierung des Bürgerbegehrens, am 17. Dezember 2014, stand der Beklagten kein Kündigungsrecht zu (siehe oben). Das Bürgerbegehren war somit von Anfang an auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet und wurde nicht erst in Folge des Zeitablaufs, aufgrund der Vertragstreue der Beklagten, unzulässig.
113
3. Eine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO wäre auch deswegen unzulässig, da sie gegenüber der im Hauptantrag verfolgten Verpflichtungsklage subsidiär ist. Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Vorliegend hat die Klägerin ihre Rechte durch eine Gestaltungsklage verfolgt und ist unterlegen. Es bleibt damit kein Raum mehr für eine Feststellungsklage. II.
3. Eine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO wäre auch deswegen unzulässig, da sie gegenüber der im Hauptantrag verfolgten Verpflichtungsklage subsidiär ist. Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Vorliegend hat die Klägerin ihre Rechte durch eine Gestaltungsklage verfolgt und ist unterlegen. Es bleibt damit kein Raum mehr für eine Feststellungsklage.
114
Im Übrigen wäre der Hilfsantrag der Klägerin auch unbegründet.
115
Auch im Zeitpunkt der ablehnenden Entscheidung der Beklagten am 29. Juli 2015 war das Bürgerbegehren unzulässig. Wie bereits ausgeführt, genügt das Bürgerbegehren nicht dem Begründungserfordernis des § 21 Abs. 3 S. 4 GemO (vgl. oben) und der Beklagten stand bereits im Zeitpunkt der Initiierung des Bürgerbegehrens kein Kündigungsrecht zu (vgl. oben). C.
Auch im Zeitpunkt der ablehnenden Entscheidung der Beklagten am 29. Juli 2015 war das Bürgerbegehren unzulässig. Wie bereits ausgeführt, genügt das Bürgerbegehren nicht dem Begründungserfordernis des § 21 Abs. 3 S. 4 GemO (vgl. oben) und der Beklagten stand bereits im Zeitpunkt der Initiierung des Bürgerbegehrens kein Kündigungsrecht zu (vgl. oben).
C.
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Die Kostentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 313 f. BGB
§§ 1, 2 GemO
§ 21 GemO
§ 60 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 60 LVwVfG
§ 314 BGB
§ 242 BGB
§ 60 VwVfG
§ 62 VwVfG
§ 54 VwVfG
§ 8 Abs. 3 FinV
§ 41 Abs. 2 S. 1 KomWG
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 2 Abs. 2 FinV
§ 8 Abs. 4 FinV
§ 314 Abs. 1 BGB
§ 314 Abs. 3 BGB
§ 21 Abs. 9 GemO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 21 Abs. 4 und 8 GemO
§ 41 Abs. 2 KomWG
§ 41 Abs. 1 KomWG
§ 68 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 VwGO
§ 21 Abs. 3 und 4 GemO
§ 21 Abs. 3 S. 6 GemO
§ 21 Abs. 3 S. 1 GemO
§ 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO
§ 21 Abs. 3 S. 4 GemO
§ 21 Abs. 3 S. 5 GemO
§ 10 Abs. 1 FinV
§ 21 Abs. 7 Satz 1 GemO
§ 43 Abs. 2 GemO
§ 60 Abs. 1 VwVfG
§ 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG
§ 62 Satz 2 VwVfG
§ 24 Abs. 1 S. 2 GemO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 28 GG
Art. 35 KomWG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 288
NVwZ-RR 2009, 574
NVwZ-RR 2007, 625
7 K 3229/08
7 K 4182/11
1 S 1949/13
10 C 7.15
2 BvR 993.17
13 K 9542/16
7 K 3612/15
15 A 2027/08
15 A 1561/15
1 S 2810/09
1 S 657/90
15 A 203/02
8 TG 1067/04
1 S 1047/13
1 S 1204/83
1 S 419/09
1 S 1883/16
2 K 7650/19
15 A 5081/05
22 A 16.40
1 S 1722/10
1 S 303/11
1 S 1509/11
V ZR 243/09
3 U 3284/20
11 C 60.92