Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-06-07, Aktenzeichen 9 S 412/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0607.9S412.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO normiert formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts. Ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich zutreffen und die Anordnung der sofortigen Vollziehung tatsächlich rechtfertigen, ist in diesem Zusammenhang unbeachtlich. Die inhaltlich fehlerhafte Begründung der Vollziehungsanordnung kann zu deren materieller Rechtswidrigkeit führen, nicht aber zur Verletzung des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19.09.2018 - OVG 10 S 6.18 -, juris Rn. 6.(Rn.13)
2. Zur Lebensmitteleigenschaft von CBD-Ölen.(Rn.15)
3. Die Lebensmitteleigenschaft eines Produkts ist nicht etwa deshalb zu verneinen, weil der Unternehmer abweichend von der tatsächlich intendierten Zweckbestimmung, um das Regime des Lebensmittelrechts zu umgehen, das Produkt entsprechend deklariert (vgl.VGH Mannheim, Beschluss vom 09.01.2023 - 9 S 1668/22 -; VGH München, Beschluss vom 07.03.2022 - 20 CS 22.307 -, juris Rn. 8).(Rn.19)
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20. Februar 2023 - 3 K 512/23 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 10.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen sofort vollziehbare lebensmittelrechtliche Anordnungen.
Die Antragstellerin ist ein unter „xxx xxx“ firmierendes Unternehmen mit Sitz in Karlsruhe und nach eigenen Angaben darum bemüht, den Kunden „passende Hanfprodukte bieten zu können“. Sie vertreibt u.a. die streitgegenständlichen Produkte „xxx xxx xxx xxx xx x x xxx“ und „xxx xxx xxx xxx xx xx x xxx“.
Jeweils unter dem 31.01.2023 erstellte das Chemische- und Veterinäruntersuchungsamt Karlsruhe ein Gutachten zu den streitgegenständlichen Produkten. Beide Gutachten stuften die jeweils untersuchten CBD-Öle aufgrund der enthaltenen Novel Food-Zutat „CBD Extrakt“ als nicht verkehrsfähig ein und beurteilten diese ferner wegen des Gehalts an Tetrahydrocannabinol (THC) als ungeeignet für den Verzehr durch den Menschen.
Mit Bescheid vom 07.02.2023 ordnete die Antragsgegnerin für die Produkte „xxx xxx xxx xxx xx x x xxx“ und „xxx xxx xxx xxx xx xx x xxx“ ein Verkaufsverbot mit sofortiger Wirkung an und gab der Antragstellerin auf, diese aus ihrem Online-Shop zu entfernen (Nr. 1.1). Weiter untersagte sie ihr das Inverkehrbringen von CBD Aroma Ölen, ordnete für die in ihrem Online-Shop angebotenen CBD Aroma Öle mit sofortiger Wirkung ein Verkaufsverbot an und gab der Antragstellerin auf, die CBD Aroma Öle aus ihrem Online-Shop zu entfernen (Nr. 1.2). Der Sofortvollzug wurde angeordnet (Nr. 2.). Für den Fall, dass die Antragstellerin die Produkte nach dem Zugang des Bescheids weiter in den Verkehr bringe und in ihrem Online-Shop anbiete („Punkte 1.1 und 1.2“), drohte die Antragsgegnerin ein Zwangsgeld in Höhe von 4.000,- EUR an (Nr. 3). Hiergegen erhob die Antragstellerin unter dem 09.02.2023 Widerspruch.
Ihren am gleichen Tag gestellten Antrag, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Nrn. 1.1., 1.2. und 3 der Anordnung der Antragsgegnerin vom 07.02.2023 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Beschluss vom 20.02.2023 abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, das öffentliche Interesse am Sofortvollzug überwiege das Interesse der Antragstellerin, vom Vollzug der Anordnung einstweilen verschont zu bleiben. Denn ihr Widerspruch werde voraussichtlich ohne Erfolg bleiben.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte sowie fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die mit ihr dargelegten Gründe, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern sein soll und auf deren Prüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, ergeben nicht, dass das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin zu Unrecht abgelehnt hat. Der Senat hat daher keinen Anlass, die Interessenabwägung abweichend vom Verwaltungsgericht vorzunehmen und dem privaten Interesse der Antragstellerin den Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug einzuräumen.
1. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, die Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge nicht dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Nach dieser Vorschrift ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des öffentlichen Interesses dafür erforderlich, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehung notwendig ist und hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, von dem angefochtenen Verwaltungsakt einstweilen nicht betroffen zu werden (vgl. Senatsbeschlüsse vom 16.10.2019 - 9 S 535/19 -, juris, und vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 -; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 30.06.2016 - 5 S 1984/15 -, NuR 2016, 649, und vom 29.11.2016 - 5 S 2137/16 -, VBlBW 2017, 212; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 80 Rn. 85, m.w.N.). Das Begründungserfordernis soll die Behörde dazu anhalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) mit Blick auf den grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 VwGO durch einen Rechtsbehelf eintretenden Suspensiveffekt bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs sorgfältig zu prüfen. Zugleich soll der Betroffene über die für die Behörde maßgeblichen Gründe des von ihr angenommenen überwiegenden Sofortvollzugsinteresses informiert werden und die Grundlage für eine gerichtliche Kontrolle der Anordnung geschaffen werden. Demgemäß verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine gesonderte schriftliche Begründung für die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts, die bestimmten Mindestanforderungen genügen muss: Die Behörde hat die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe darzulegen, die im konkreten Fall ein Vollziehungsinteresse ergeben und die zu ihrer Entscheidung geführt haben, von der Anordnungsmöglichkeit des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen (vgl. Schoch, in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2022, § 80 Rn. 245; OVG Bln.-Bbg., Beschlüsse vom 19.09.2018 - 10 S 6.18 -, juris Rn. Rn. 6, und vom 19.07.2018 - 10 S 67.17 -, juris Rn. 5).
Diesen formellen Anforderungen wird - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - die Begründung in dem angegriffenen Bescheid der Antragsgegnerin vom 07.02.2023 gerecht. Die Antragsgegnerin hat unter anderem ausgeführt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erforderlich, um einen ausreichenden Schutz des Verbrauchers vor gesundheitlichen Gefahren zu gewährleisten. CBD-Extrakte seien nicht zugelassene neuartige Lebensmittel, deren Sicherheit bislang nicht habe bestätigt werden können. Das Zulassungsverfahren sei unterbrochen worden, da in zahlreichen Humanstudien nachteilige Effekte festgestellt worden seien, die lediglich bei der Verwendung als Arzneimittel toleriert würden, falls der therapeutische Nutzen überwiege. Dieser Ansatz könne jedoch nicht auf Lebensmittel angewendet werden. Die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) weise auf eine Reihe von gesundheitlichen Gefahren wie zum Beispiel Lebertoxizität, Auswirkungen auf die Leberfunktion und Wirkungen auf den Magen-Darm-Trakt hin. Außerdem bestünden toxikologische Gefahren durch die Einnahme höherer THC Dosen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei auch angemessen, da kein milderes Mittel die Einhaltung und Durchsetzung der einschlägigen lebensmittelrechtlichen Vorschriften gewährleisten könne. Ihr privates wirtschaftliches Interesse als Gewerbetreibender habe gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit - dem Schutz der Gesundheit des Verbrauchers - zurückzustehen. Diese Ausführungen werden den formellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO noch gerecht. Die dagegen gerichteten Einwände der Antragstellerin verfangen nicht.
Sie macht geltend, ein Verweis darauf, dass es sich um ein neuartiges Lebensmittel handele und deshalb das zwingend vorgesehene Zulassungsverfahren zum Ausschluss von Gesundheitsgefahren nicht durchgeführt worden sei, könne für die Anordnung des Sofortvollzugs im Einzelfall nicht ausreichen. Es genüge - wie auch die Regelung in § 39 Abs. 7 LFGB verdeutliche - nicht, mit einer formelhaften Begründung auf typisierte allgemeine Erwägungen zum Gesundheitsschutz abzustellen. Soweit die Behörde auf Gefahren wie Lebertoxizität, Leberfunktion und toxikologische Gefahren der Einnahme „höherer THC-Dosen“ verweise, fehle es an jeder Bezugnahme auf das individuelle Produkt in Bezug auf diese Dosierungen.
Die dargestellten Anforderungen an den Sofortvollzug entsprächen auch der Rechtsprechung des Bayerischen VGH in den Beschlüssen vom 06.09.2021 (20 Cs 21.1592) und vom 12.08.2021 (20 Cs 21.688) und des Verwaltungsgerichts Regensburg im Beschluss vom 28.09.2021 (RN 5 S 21.1615). Dem vermag der Senat nicht zu folgen.
Die Antragstellerin lässt schon außer Acht, dass § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO die Behörde nicht verpflichtet, eine Begründung zu geben, die ausschließlich auf den konkreten Einzelfall zutrifft. Gerade dann, wenn immer wiederkehrenden Sachverhaltsgestaltungen eine typische Interessenlage zugrunde liegt, kann sich die Behörde darauf beschränken, die für diese Fallgruppen typische Interessenlage zur Rechtfertigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuzeigen und deutlich zu machen, dass nach ihrer Auffassung diese Interessenlage auch im konkreten Fall vorliegt. Mit der Systematik des Lebensmittelrechts im Bereich der neuartigen Lebensmittel wäre es nach der Rechtsprechung des Senats nicht vereinbar, die sofortige Vollziehbarkeit einer Untersagungsverfügung, die voraussichtlich zu Recht auf die Novel Food-Eigenschaft eines Lebensmittels gestützt ist, vom Vorliegen konkreter Gefährlichkeitsnachweise oder Sicherheitsbedenken abhängig zu machen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, juris Rn. 11, vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 32, und vom 14.04.2022, a.a.O.; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 23.01.2020 - 13 B 1423/19 -, juris Rn. 24; Nds. OVG, Beschluss vom 12.12.2019 - 13 ME 320/19 -, juris Rn. 59).
Danach wird mit der im Bescheid gegebenen Begründung den genannten Zwecken des Begründungserfordernisses nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, die Behörde zu einer sorgfältigen Prüfung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts anzuhalten, dem Betroffenen die für die Sofortvollzugsanordnung maßgeblichen Gründe zur Kenntnis zu bringen sowie die Grundlage für eine gerichtliche Kontrolle der Anordnung zu bilden (vgl. Schoch, a.a.O., § 80 Rn. 245), ausreichend Rechnung getragen. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO normiert formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts. Ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich zutreffen und die Anordnung der sofortigen Vollziehung tatsächlich rechtfertigen, ist in diesem Zusammenhang unbeachtlich. Die inhaltlich fehlerhafte Begründung der Vollziehungsanordnung kann zu deren materieller Rechtswidrigkeit führen, nicht aber zur Verletzung des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO (vgl. Schoch, a. a. O., § 80 VwGO Rn. 246, m. w. N.; OVG Bln.-Bbg., Beschlüsse vom 19.09.2018 - 10 S 6.18 -, juris Rn. Rn. 6, und vom 19.07.2018 - 10 S 67.17 -, juris Rn. 5). Den von der Antragstellerin in Bezug genommenen Entscheidungen des Bayerischen VGH und des Verwaltungsgerichts Regensburg lassen sich keine anderen Grundsätze, sondern lediglich andere Subsumtionen im jeweiligen konkreten Einzelfall entnehmen. Soweit die Gerichte in den Entscheidungen die dort von den Behörden jeweils gegebene Begründung für nicht ausreichend erachtet haben, ist dies für den vorliegenden Fall unerheblich, in dem gerade keine floskelhafte, zu allgemein gehaltene Begründung vorliegt. Soweit die Antragstellerin im Zusammenhang mit den genannten Gesundheitsgefahren das Fehlen konkreter Dosierungshinweise rügt, überspannt sie den rechtlichen Maßstab.
2. Des Weiteren rügt die Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe die streitgegenständlichen Produkte zu Unrecht als Lebensmittel eingestuft. Für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass eine „gefestigte Verkehrserwartung“ darin bestehen dürfte, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen seien, fehle es an Beweismitteln. Bei CBD handele es sich um einen ambivalenten Wirkstoff, der in einer Vielzahl von Produktkategorien Anwendung finde. Das Verwaltungsgericht Hamburg (Beschluss vom 16.03.2022 - 9 E 353/22 -) habe explizit darauf verwiesen, dass sich der aufmerksame, verständige Durchschnittsverbraucher mit der konkreten Zweckbestimmung, Kennzeichnung und Aufmachung eines Produktes mit CBD auseinandersetze und nicht davon ausgegangen werden könne, dass die Verbraucher eine spezifische Produktanwendung nur deshalb ignorierten, weil die Produkte zuvor als Nahrungsergänzungsmittel oder Aromaöle vertrieben worden seien. Dies habe das Oberverwaltungsgericht Hamburg (Beschluss vom 18.07.2022 - 3 Bs 51/22 -) bestätigt. Soweit das Gericht darauf verweise, dass die Antragstellerin auf ihrer Internetseite am 20.02.2023 ausgeführt habe, dass sich 79% der Deutschen vorstellen könnten, CBD zu „konsumieren“ ergebe sich daraus nichts anderes. Der lateinische Begriff „consumere“ sei produktkategorieneutral und schlicht als „verbrauchen“ zu übersetzen. Im Ergebnis könne dies jedoch dahinstehen, da dieser Text in der Zwischenzeit gelöscht worden sei. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt bei dem gegenständlichen Dauerverwaltungsakt sei derjenige der gerichtlichen Entscheidung. Seien zu diesem Zeitpunkt (Werbe-)Texte bereits gelöscht, dürften sie - ungeachtet der Gründe für die Löschung - nicht mehr herangezogen werden. Dies stehe mit der Rechtsprechung des Oberlandesgerichts Brandenburg (Urteil vom 26.02.2019 - 6 U 84/18), des erkennenden Senats (Urteil vom 11.02.2010 - 9 S 3331/08) und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom 19.11.2008 - OVG 5 B 1806) in Einklang. Vor diesem Hintergrund sei hier ein Produkt mit der klaren Angabe „Nicht schlucken“ und „Ein Sprühstoß zur Anwendung auf ein Kissen geben“ zu beurteilen. Von einem aufmerksamen, verständigen Durchschnittsverbraucher sei nicht zu erwarten, dass er diese Vorgabe ignoriere. In diesem Zusammenhang werde auch auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 17.05.2022 (12 K 4771/20) verwiesen. Dieses Vorbringen rechtfertigt keine Änderung des angegriffenen Beschlusses.
Lebensmittel im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EU) 2015/2283 i.V.m. Art. 2 Verordnung (EG) 178/2002 (BasisVO) sind alle Stoffe, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden (Art. 2 Abs. 1 BasisVO; vgl. zum Lebensmittelbegriff ferner BVerwG, Urteil vom 01.03.2012 - 3 C 15.11 -, juris Rn. 10 und vom 25.07.2007 - 3 C 21.06 -, juris Rn. 21; Senatsbeschlüsse vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 -, juris Rn. 8 f. und vom 09.01.2023 - 9 S 1668/22 und 9 S 1669/22 -; Rathke, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, Stand: Juli 2022, Art. 2 BasisVO Rn. 19 ff.).
Wie das Verwaltungsgericht mit schlüssiger und gut nachvollziehbarer Begründung unter Verweis auf die Gutachten des CVUA vom 31.01.2023 festgestellt hat, dürften die gegenständlichen Produkte nach ihrer Gesamtaufmachung und dem allgemeinkundigen Verwendungszweck zum menschlichen Verzehr bestimmt (Art. 2 Abs. 1 1. Alt. BasisVO), jedenfalls dürfte dies „nach vernünftigem Ermessen zu erwarten“ sein (vgl. Art. 2 Abs. 1 2. Alt. BasisVO; zur Unterscheidung der beiden Tatbestände vgl. Meisterernst, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, 1. Aufl. 2021, Art. 2 BasisVO Rn. 6).
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die beiden Produkte unterschieden sich nach der Zusammensetzung laut Zutatenverzeichnis nicht von herkömmlichen CBD-Ölen. Auch das „Umlabeln“ - etwa beim Produkt „xxx xxx xxx xxx xx x x xxx“ durch den Aufdruck „3 Tropfen pro Anwendung auf ein Kissen träufeln. Nicht schlucken.“ - führe nicht zu einem anderen Ergebnis. Es stehe nicht zu erwarten, dass der Verbraucher ein hauptsächlich aus fettem Öl (MCT-Öl und Hanfsamenöl) bestehendes Produkt auf ein Kissen träufele, weil fette Öle im Gegensatz zu ätherische Ölen, die als Aromen eingesetzt würden, nicht leicht flüchtig seien und schlecht zu reinigende Fettflecken auf Textilien hinterließen. Darüber hinaus dürfte mittlerweile eine gefestigte Verkehrserwartung dahin bestehen, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen seien, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhofften. Bei der notwendigen Gesamtbetrachtung dürfte für den Verbraucher erkennbar sein, dass hier allein die Umgehung lebensmittelrechtlicher Vorschriften, namentlich der Novel Food-Verordnung, bezweckt sei. Dies gelte umso mehr, als auch die Antragstellerin auf ihrer eigenen Verkaufsplattform im Internet bis kurz vor Stellung des vorliegenden Eilantrags noch deutlicher auf den Verzehr von CBD-Ölen abgestellt habe. Ferner seien unter Verweis auf „EU-rechtlichen Gründe“ (nur) allgemeine Hinweise zur Dosierung gegeben worden. Zwar seien im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt - dem Zeitpunkt der gerichtlichen Eilentscheidung - die vorstehenden Angaben aus dem Internet bereits entfernt worden. Eine rein aus prozesstaktischen Gründen erfolgte Anpassung eines Internetauftritts wenige Tage vor Stellung des Eilantrags könne das Gesamtbild aber nicht abändern. Auch verfange der Einwand nicht, die (früheren) Angaben über die Eigenschaften und den Konsum von CBD-Produkten seien losgelöst von den sonstigen Inhalten ihres Internetauftritts zu sehen. Die Menü-Führung ihres Internetauftritts sei übersichtlich gestaltet und im ersten Menü-Punkt fänden sich unter „Shop“ lediglich drei Produkte, hierunter die streitgegenständlichen „CBD Hanf Aromaöle“. Im übernächsten Menü-Punkt fänden sich bzw. hätten sich die wiedergegebenen Informationen zu CBD gefunden. Diese schlüssigen und nachvollziehbaren Ausführungen hat die Antragstellerin nicht erschüttert.
Ihr pauschaler Einwand, dass es sich bei CBD um einen „ambivalenten Wirkstoff“ handele, der „in einer Vielzahl von Produktkategorien“ - als Arzneimittel, Lebensmittel oder kosmetische Erzeugnisse - Anwendung finde, wird bereits den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht gerecht (vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 09.03.2022, a.a.O., juris Rn. 9, vom 18.02.2020 - 9 S 3375/19 - und vom 08.11.2004 - 9 S 1536/04 -, NVwZ-RR 2006, 74 ff.). Mit der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten „gefestigten Verkehrserwartung“ hinsichtlich CBD-Ölen als „Lifestyle“-Produkten zur oralen Einnahme“, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhoffen, setzt sich die Antragstellerin auch mit ihrem Verweis auf Rechtsprechung des VG Hamburg vom 16.03.2022 nicht hinreichend auseinander. Ferner rechtfertigt auch der - einseitig auf den Wortlaut abstellende - Hinweis, der in der (früheren) Bewerbung der gegenständlichen Produkte verwendete Begriff des „Konsumierens“ sei „produktkategorieneutral“ kein anderes Ergebnis. Der angepriesene „Konsum“ von CBD dürfte bei lebensnaher Betrachtung und in der Gesamtschau mit den weiteren Werbeaussagen auf der Homepage ungeachtet der darüber hinaus theoretisch denkbaren weiteren Auslegungsoptionen in erster Linie als orale Aufnahme verstanden werden.
Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin des Weiteren, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht frühere Internetauftritte und Werbeaussagen berücksichtigt, die im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der gerichtlichen Eilentscheidung bereits gelöscht gewesen seien. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang angenommen, eine rein aus prozesstaktischen Gründen erfolgte Anpassung des Internetauftritts wenige Tage vor Stellung des Eilantrags könne das Gesamtbild nicht abändern. Diese Erwägung ist rechtlich nicht zu beanstanden und steht im Einklang mit der lebensmittelrechtlichen Rechtsprechung, nach der die Lebensmitteleigenschaft nicht etwa deshalb zu verneinen ist, weil der Unternehmer - unzutreffend und abweichend von der tatsächlich intendierten Zweckbestimmung, um das Regime des Lebensmittelrechts zu umgehen - das Produkt mit einer bestimmten Kennzeichnung versieht (vgl. Senatsbeschlüsse vom 09.01.2023, a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 07.03.2022 - 20 CS 22.307 -, juris Rn. 8; Rathke, in: Sosnitza/Meisterernst, a.a.O., Art. 2 BasisVO Rn. 28). Nichts anderes kann gelten, wenn - wie hier - Werbeaussagen mit dem gesamten Produkt vollständig aus dem Internet entfernt werden.
Das Verwaltungsgericht hat ferner angenommen, es stehe nicht zu erwarten, dass der Verbraucher ein hauptsächlich aus fettem Öl (MCT-Öl und Hanfsamenöl) bestehendes Produkt auf ein Kissen träufele, weil fette Öle im Gegensatz zu ätherische Ölen, die als Aromen eingesetzt würden, nicht leicht flüchtig seien und schlecht zu reinigende Fettflecken auf Textilien hinterließen. Mit dieser weiteren tragenden Erwägung des Verwaltungsgerichts setzt sich die Antragstellerin nicht auseinander.
3. Die Antragstellerin trägt weiter vor, das Verwaltungsgericht habe die streitgegenständlichen Produkte zu Unrecht als „neuartige“ Lebensmittel qualifiziert. Unzutreffend seien schon die Ausführungen, dass dem Novel Food-Katalog großes Gewicht zukomme. Wenn die Einträge von den Überwachungsbehörden als Argumentationsgrundlage für Vertriebsverbote herangezogen würden, müsse bei Änderungen der Einträge eine Übergangsfrist eingeräumt werden. Bisher habe die Europäische Kommission veröffentlicht, dass Hanfextrakte nicht neuartig seien, wenn der CBD-Gehalt nicht unnatürlich erhöht sei. Nun werde veröffentlicht, dass alle CBD-Extrakte immer neuartig seien. Dies stelle eine signifikante Änderung dar. Erkenne der Gesetzgeber die Notwendigkeit einer Übergangsfrist gemäß Artikel 35 Abs. 2 der Novel Food-Verordnung bei der Umstellung von der VO 258/97/EG auf die VO 2015/2283/EG an, müsse dies entsprechend auch für die Vorgaben der Europäischen Kommission im Novel Food-Katalog gelten. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts könne aus einer nicht-neuartigen Lebensmittelzutat mit einem nicht-neuartigen Verfahren kein neuartiges Lebensmittel entstehen. Ansonsten würde jede Extraktion eines Lebensmittels ein neuartiges Lebensmittel entstehen lassen. Dies stünde jedoch mit dem in Art. 3 Abs. 2 der VO 2015/2283 zum Ausdruck gebrachten gesetzgeberischen Willen nicht in Einklang. Soweit das Gericht auf eine am 26.09.2019 abgerufene Publikation der Britischen Food Standards Agency Bezug nehme, sei auch dort gerade von einer „verhältnismäßigen“ Lösung mit den betroffenen Lebensmittelunternehmern die Rede, was entsprechende Aufbrauchfristen zwingend einschließe. Mit dem Gutachten der xxx xxx xxx xxx xxx xxx habe sich das Verwaltungsgericht nicht beschäftigt. Darin werde ausdrücklich bestätigt, dass Hanfblüten und Hanfblätter sowie deren Extrakte bereits vor Mai 1997 kommerziell in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet worden seien. Ferner werde Bezug genommen auf die Homepage der „xxx xxx xxx xxx“, wo es heiße: „Von Beginn an (Anm. 1996) widmen wir uns der Produktion von hochwertigem Hanföl und Hanfextrakt zur Verwendung in Lebensmitteln.“ Ergänzend werde auf Erwägungsgrund 17 der VO (EU) 2015/2283 verwiesen. Die Pflanze Cannabis sativa gelte nach dem Novel Food-Katalog nicht als neuartig. Sei die Cannabis sativa-Pflanze nicht neuartig, könnten nach Erwägungsgrund 17 der Novel Food-Verordnung auch entsprechende Extrakte nicht pauschal als neuartig qualifiziert werden. Vielmehr müssten zusätzliche Aspekte hinzukommen, wie ein besonderes, neuartiges Herstellungsverfahren. Hierzu habe die Antragsgegnerin nichts vorgetragen.
Diese Darlegungen geben keinen Anlass, den angegriffenen Beschluss zu ändern. Das Verwaltungsgericht dürfte zutreffend davon ausgegangen sein, dass es sich bei den von der Antragstellerin vertriebenen Produkten „xxx xxx xxx xxx xx x x xxx“ und „xxx xxx xxx xxx xx xx x xxx“ um neuartige Lebensmittel i.S.d. Art. 6 Abs. 2 der VO (EU) 2015/2283 handelt und die Antragsgegnerin deren Inverkehrbringen ermessensfehlerfrei untersagt hat. Die insoweit beweisbelastete Antragstellerin (vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 16.10.2019 - 9 S 535/19 -, juris Rn. 13, 16, vom 08.02.2021, a.a.O., juris Rn. 16 und vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, juris Rn. 15) dürfte den Nachweis für die fehlende Novel Food-Eigenschaft nicht erbracht haben. Sie hat nach Aktenlage nicht nachgewiesen, dass die von ihr vertriebenen Produkte bereits vor dem 15.05.1997 in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurden (vgl. Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der VO (EU) 2015/2283).
Nach Art. 6 Abs. 2 Verordnung (EU) 2015/2283 dürfen nur zugelassene und in der Unionsliste (Art. 6 Abs. 1 Verordnung (EU) 2015/2283) aufgeführte neuartige Lebensmittel in Verkehr gebracht werden.
Nach Art. 3 Abs. 2 lit. a) Verordnung (EU) 2015/2283 sind „neuartige Lebensmittel“ alle Lebensmittel, die vor dem 15. Mai 1997 unabhängig von den Zeitpunkten der Beitritte von Mitgliedstaaten zur Union nicht in nennenswertem Umfang in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet wurden und in mindestens eine der in i) bis x) genannten Kategorien fallen. Kat. iv) bezeichnet Lebensmittel, die aus Pflanzen oder Pflanzenteilen bestehen oder daraus isoliert oder erzeugt wurden, ausgenommen Fälle, in denen das Lebensmittel eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union hat und das Lebensmittel aus einer Pflanze oder einer Sorte derselben Pflanzenart besteht oder daraus isoliert oder erzeugt wurde, die ihrerseits gewonnen wurde mithilfe herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15. Mai 1997 in der Union zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, oder nicht herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15. Mai 1997 in der Union nicht zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, sofern diese Verfahren nicht bedeutende Veränderungen der Zusammensetzung oder Struktur des Lebensmittels bewirken, die seinen Nährwert, seine Verstoffwechselung oder seinen Gehalt an unerwünschten Stoffen beeinflussen. Ob hiernach ein Lebensmittel „neuartig“ ist, muss anhand aller Merkmale dieses Lebensmittels und des hierfür verwendeten Herstellungsvorgangs beurteilt werden. Diese Umstände müssen das Lebensmittel oder die Zutat selbst, auf das oder die sich die Prüfung erstreckt, betreffen und nicht ein ähnliches oder vergleichbares Lebensmittel oder eine ähnliche oder vergleichbare Zutat. Auf dem Gebiet der neuartigen Lebensmittel oder neuartigen Lebensmittelzutaten lässt sich nämlich nicht ausschließen, dass selbst gering erscheinende Abweichungen ernst zu nehmende Folgen für die Gesundheit der Bevölkerung nach sich ziehen können, zumindest solange nicht die Unschädlichkeit des fraglichen Lebensmittels oder der fraglichen Zutat durch angemessene Verfahren nachgewiesen wurde. Die Frage, ob ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat in der Europäischen Union bisher noch nicht in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurde, ist anhand der Verhältnisse am 15.05.1997 zu beantworten. Dabei ist eine Prüfung anhand aller Umstände des Einzelfalls vorzunehmen (Senatsbeschlüsse vom 16.10.2019, a.a.O., juris Rn. 21 f. m. w. N., vom 14.04.2022, a.a.O. und vom 22.06.2022, a.a.O.; Nds. OVG, Beschluss vom 12.12.2019 - 13 ME 320/19 -, juris Rn. 20 m. w. N.).
Dabei ist - ungeachtet der diesbezüglichen pauschalen Kritik der Antragstellerin - in der Rechtsprechung geklärt, dass die Angaben im „Novel Food Catalogue“ (http://ec.europa.eu/food/safety/novel_food/catalogue/search/ public/index.cfm), der auf Informationen aus allen Mitgliedstaaten der Union beruht und von einer Arbeitsgruppe der Europäischen Kommission als Hilfe zur Anwendung der Novel Food-Verordnung ständig aktualisiert wird, innerhalb der Mitgliedstaaten zwar keine Bindungswirkung im Rechtssinne entfalten; ihnen kommt aber eine Indizwirkung zu (vgl. nur Senatsbeschlüsse vom 14.04.2022, a.a.O., vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 16, vom 16.10.2019, a. a. O., juris Rn. 15 ff. und vom 23.10.2017, a. a. O., juris Rn. 23 ff.; BGH, Urteil vom 16.04.2015 - I ZR 27/14 -, juris, Rn. 31 ff.; Nds. OVG, Beschluss vom 12.12.2019, a. a. O., juris Rn. 22).
Nach dem Novel Food-Katalog ist die VO (EU) 2015/2283 zwar nicht anwendbar auf Lebensmittel und Lebensmittelzutaten aus der Hanfpflanze (Cannabis sativa L.), wenn die Sorte laut EU-Sortenkatalog zugelassen ist und nicht mehr als 0,2 % Tetrahydrocannabinol (THC) enthält. Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, gelten jedoch als neuartige Lebensmittel, da in der Vergangenheit kein Verbrauch nachgewiesen wurde (zu der im Januar 2019 erfolgten Aufnahme von Cannabinoiden in den Novel Food-Katalog vgl. auch BT-Drs. 19/11922 vom 25.07.2019). Dies gilt sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt werden (z.B. Hanfsamenöl). Dies gilt ferner für Extrakte anderer Pflanzen, die Cannabinoide enthalten, sowie für synthetisch gewonnene Cannabinoide (vgl. Senatsbeschlüsse vom 14.04.2022, a.a.O., vom 09.03.2022, a.a.O. juris Rn. 9, und vom 16.10.2019, a. a. O., juris Rn. 15; Nds. OVG, Beschluss vom 12.12.2019, a. a. O., juris Rn. 26; BayVGH, Beschluss vom 07.03.2022 - 20 Cs 22.307 -, juris Rn. 6; Köbler, PharmR 2021, 325, 331 ff.).
Ausgehend hiervon hat das Verwaltungsgericht die streitgegenständlichen CBD-Öle im Einklang mit der Senatsrechtsprechung als neuartige Lebensmittel qualifiziert.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass unter Zugrundelegung der Auffassung des Verwaltungsgerichts jeder Extrakt automatisch aufgrund der Extraktion ein neuartiges Lebensmittel wäre, überzeugt dies nicht. Nicht das CO2-Extraktionsverfahren als solches führt zu einem neuartigen Lebensmittel, sondern aufgrund der Tatsache, dass durch dieses CO2-Extraktionsverfahren CBD gewonnen bzw. angereichert wird, handelt es sich um ein neuartiges Lebensmittel. Der Einsatz der CO2-Extraktion zum direkten Herauslösen von CBD für Lebensmittelzwecke in Kombination führt zu dem neuartigen Lebensmittel. Bei einem Extrakt handelt es sich daher regelmäßig um ein anders zusammengesetztes Produkt als das Ausgangslebensmittel (vgl. hierzu bereits Senatsbeschluss vom 14.04.2022, a.a.O. sowie die Ausführungen auf S. 26 des Gutachtens des CVUA vom 31.01.2023)
Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe sich mit dem Gutachten der xxx xxx xxx xxx xxx xxx nicht beschäftigt.
Das Verwaltungsgericht hat entschieden, auch dieses von der Antragstellerin angeführte, aber im Gerichts- sowie Verwaltungsverfahren nicht vorgelegte Gutachten führe zu keinem anderen Ergebnis. Es sei bereits nicht ersichtlich, dass sich das Gutachten auf die hier streitgegenständlichen Produkte beziehe. Darüber hinaus und zusätzlich lasse sich den Entscheidungen von Gerichten, denen die Gutachten vorgelegen hätten (vgl. VG Mainz, Beschluss vom 23.03.2021 - 1 L 85/21.MZ -, LmuR 2021,327), entnehmen, dass der Gutachter rechtsirrig davon ausgehe, dass es für die Beurteilung der Neuartigkeit nur auf die Pflanze und nicht auf den Inhaltsstoff CBD ankomme. Auch dem Auszug aus dem Gutachten lasse sich nicht entnehmen, dass die streitgegenständlichen Produkte bereits vor dem 15.05.1997 in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet worden seien. Auf diese überzeugenden Erwägungen geht die Antragstellerin, die nach wie vor lediglich einen Satz des Gutachtens zitiert, nicht im Ansatz ein.
Ferner dürfte die Antragstellerin die Novel Food-Eigenschaft auch nicht durch die erstmals im Beschwerdeverfahren erfolgte Bezugnahme auf die Homepage der „xxx xxx xxx xxx“ entkräftet haben. Sie zitiert das Unternehmen mit den Worten: „Von Beginn an (Anm. 1996) widmen wir uns der Produktion von hochwertigem Hanföl und Hanfextrakt zur Verwendung in Lebensmitteln“. Unabhängig davon, dass es an jeglichen konkreten Belegen für diese Behauptung fehlt, sind die Angaben schon aufgrund ihrer Vagheit ungeeignet, einen menschlichen Verzehr von CBD-Ölen in einem Umfang zu belegen, der eine Sicherheitsprüfung nach den Bestimmungen der Novel Food-Verordnung als entbehrlich erscheinen ließe (vgl. zum Maßstab Senatsbeschlüsse vom 22.06.2022 und vom 08.02.2021, jeweils a.a.O.).
Auch mit dem erneuten Verweis auf Erwägungsgrund Nr. 17 der VO (EU) 2015/2283 dürfte die Antragstellerin den Nachweis der fehlenden Neuartigkeit der CBD-Öle nicht erbracht haben. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, es handele sich vorliegend nicht um Lebensmittel, die ausschließlich aus Lebensmittelzutaten hergestellt würden, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung fielen. Dafür spreche das Indiz der wiedergegebenen Ausführungen im Novel Food-Katalog unter der Überschrift „Cannabinoids“. Da Voraussetzung der Anwendbarkeit des Erwägungsgrundes Nr. 17 der Novel Food-Verordnung gerade sei, dass es sich um nicht-neuartige Lebensmittelzutaten handele, sei dieser Erwägungsgrund nicht dazu geeignet, nachzuweisen, dass Nutzhanfextrakt (Cannabis Sativa), sofern es sich um cannabinoidreichen, insbesondere cannabidiolreichen Extrakt (CBD) aus der Hanfpflanze handele, keine neuartige Lebensmittelzutat sei, da der Bestandteil Cannabidiol nach dem Novel Food-Katalog gerade neuartig sei. Diese schlüssigen und nachvollziehbaren Ausführungen hat die Antragstellerin nicht erschüttert.
Schließlich verfängt auch ihr Verweis auf Art. 35 Abs. 2 der VO (EU) 2015/2283 und die unter Bezugnahme auf eine Publikation der FSA gestellte Forderung nach „angemessenen Aufbrauchfristen“ nicht. Die genannte Bestimmung betrifft ausschließlich nicht in den Anwendungsbereich der (Vorgänger-)Verordnung (EG) Nr. 258/97 fallende Lebensmittel, die bis zum 1. Januar 2018 rechtmäßig in Verkehr gebracht werden. Dass die gegenständlichen CBD-Öle darunter fielen, hat die Antragstellerin indes bereits nicht hinreichend dargelegt. Der pauschale Einwand, die Veröffentlichungen der Europäischen Kommission hinsichtlich der Hanf- und CBD-Extrakte hätten sich „signifikant geändert“, vermag daran nichts zu ändern.
4. Schließlich macht die Antragstellerin geltend, eine Interessenabwägung ergebe, dass ihre Interessen gegenüber den öffentlichen Interessen vorrangig seien. Vorliegend bestünden keine konkreten Hinweise auf Gesundheitsrisiken der betroffenen Produkte. Soweit sich die Antragsgegnerin auf Studien der US-FDA beziehe (Quelle 13), handele es sich hierbei schon nicht um eine repräsentative Datenbasis. Das Arzneimittel Epidiolex enthalte neben CBD weitere Bestandteile. Unabhängig davon sei eine Untersuchung an 12 Probanden nicht repräsentativ. Auch bei der Studie Quelle 15 Crippa et al., 2021, hätten alle Probanden „Standardmedikamente“ und nur als Begleitverum CBD erhalten, so dass Erkenntnisse zu einer isolierten Verwendung von CBD nicht zu entnehmen seien. Zudem seien die festgestellten Nebenwirkungen nicht signifikant. Soweit die Antragsgegnerin unterstelle, dass es durch eine Fehlinterpretation zu Überdosierungen kommen könne, sei dies bei Lebensmitteln immer denkbar. Schließlich gebe es bis zum heutigen Tag keine wissenschaftlich akzeptierte, zuverlässige Bestimmung des THC-Gehalts in einem Lebensmittel.
Auch diese Darlegungen geben keinen Anlass, den angegriffenen Beschluss zu ändern. Die Antragstellerin lässt bereits außer Acht, dass das Verwaltungsgericht keine - bei offenen Erfolgsaussichten anzustellende - reine Interessenabwägung vorgenommen, sondern entschieden hat, die angegriffenen Anordnungen erwiesen sich als voraussichtlich rechtmäßig, so dass das öffentliche Vollzugsinteresse überwiege. Zudem verkennt sie, dass es sich bei den streitgegenständlichen CBD-Ölen aller Voraussicht nach um ohne Genehmigung vertriebene neuartige Lebensmittel handelt, und die Antragsgegnerin angesichts dieses lebensmittelrechtlichen Verstoßes unionsrechtlich zum Einschreiten verpflichtet war.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass es mit der Systematik des Unionsrechts nicht vereinbar wäre, die sofortige Vollziehbarkeit einer Untersagungsverfügung, die voraussichtlich zu Recht auf die Novel Food-Eigenschaft eines Lebensmittels gestützt ist, vom Vorliegen konkreter Gefährlichkeitsnachweise abhängig zu machen (vgl. Senatsbeschluss vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 32). Hinsichtlich ihrer Kritik an den ihrer Ansicht nach defizitären Methoden zur Bestimmung des THC-Gehalts in einem Lebensmittel lässt die Antragstellerin schließlich außer Acht, dass die Antragsgegnerin die angegriffenen Verfügungen auf die Neuartigkeit der CBD-Öle und nicht auf den - durch das CVUA zusätzlich festgestellten - THC-Gehalt gestützt hat.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf § 63 Abs. 3, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG (Anordnungen Nr. 1.1 und 1.2) i.V.m. Nrn. 25.1, 1.5 Satz 2 und 1.7.2 Satz 1 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs (vgl. Senatsurteil vom 08.12.2010 - 9 S 783/10 -, juris, sowie Senatsbeschlüsse vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 -, juris Rn. 27 und vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, juris Rn. 41). Mit Blick auf die teilweise Vorwegnahme der Hauptsache wird von der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich angezeigten Halbierung abgesehen.
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG hinsichtlich der Streitwertfestsetzung).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 7 LFGB
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 2 Abs. 1 BasisVO
Art. 2 BasisVO
Art. 2 Abs. 1 1. Alt. BasisVO
Art. 2 Abs. 1 2. Alt. BasisVO
Art. 3 Abs. 2 der VO
Art. 6 Abs. 2 der VO
Art. 35 Abs. 2 der VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 74
10 S 6.18
9 S 1668/22
20 CS 22.30
3 K 512/23
9 S 535/19
9 S 2278/21
5 S 1984/15
5 S 2137/16
10 S 67.17
20 Cs 21.15
20 Cs 21.68
5 S 21.16
9 S 1003/22
9 S 3951/20
13 B 1423/19
13 ME 320/19
9 E 353/22
3 Bs 51/22
6 U 84/18
9 S 3331/08
12 K 4771/20
3 C 15.11
3 C 21.06
9 S 3426/21
9 S 1669/22
9 S 3375/19
9 S 1536/04
I ZR 27/14
20 Cs 22.30
1 L 85/21
9 S 783/10