Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-09-27, Aktenzeichen 5 A 4916/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0927.5A4916.98.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung, mit der Spielabläufe in einem "Laserdrom" untersagt werden, die "ein 'spielerisches Töten' von Menschen zum Gegenstand haben".
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks B. Straße in B. , auf dem früher eine Glaserei betrieben wurde. Im September 1992 beantragte sie einen Bauvorbescheid für die Nutzungsänderung "von Glaserei in Wettkampfstudio 'Laserdrom'". In der Erläuterung zur Bauvoranfrage gab sie an, es handele sich um einen nicht genehmigungspflichtigen Ausbau der Betriebshalle mit realistischen Kulissen unterschiedlicher Art, in denen mit Laserzielgeräten sportliche Wettkämpfe ausgetragen werden sollten. Im Hinblick auf mögliche "gesellschafts- und sozialrelevante" Bedenken gegen die Nutzungsart bat die Beklagte die Klägerin um eine nachvollziehbare Betriebs- und Einrichtungsbeschreibung. Die am 1. März 1993 vorgelegte Betriebsbeschreibung der Klägerin kennzeichnet das Vorhaben als "Einrichtung mit sechs Schießbahnen mit elektronischen Laserzielgeräten". Unter dem 15. März 1993 erteilte die Beklagte den beantragten Vorbescheid.
Im Mai 1993 beantragte die Klägerin für die beabsichtigte Nutzungsänderung und den Einbau einer Zwischendecke eine Baugenehmigung. Zur Erläuterung gab sie wiederum an, dass in dem Wettkampfstudio sechs Schießbahnen sowie mobile Kulissen unterschiedlicher Art angeordnet werden sollten. Ausweislich der Bauzeichnung sollten die sechs Schießbahnen jeweils rund 15 m lang und 5 m breit sein. Die Beklagte erteilte mit Bescheid vom 7. September 1993 die beantragte Baugenehmigung.
Vor Inbetriebnahme des Laserdroms kam es zu heftigen Protesten in der Öffentlichkeit; viele Bürger wandten sich in Unterschriftenlisten gegen die Eröffnung. Der Betrieb des Laserdroms war Gegenstand einer parlamentarischen Anfrage im Landtag Nordrhein-Westfalen sowie von schriftlichen Fragen im Deutschen Bundestag.
Nach erfolgloser Bitte der Beklagten um eine genaue Beschreibung des beabsichtigten Spielablaufs drohte sie der Klägerin mit Schreiben vom 22. Februar 1994 den Erlass einer Ordnungsverfügung für den Fall an, dass in dem Laserdrom ein "spielerisches Töten" von Menschen ermöglicht werde. Es bestehe die Befürchtung, dass die Betriebsstätte der Klägerin in ähnlicher Art und Weise wie das Laserdrom in G. betrieben werden solle; dafür spreche auch, dass Anlagen mit der Bezeichnung "Laserdrom" im sogenannten Franchise-Verfahren betrieben würden, bei dem ein "spielerisches Töten" von Menschen vertraglich vorgeschrieben sei. In ihrer Stellungnahme vom 28. März 1994 gab die Klägerin an, ihr Vorhaben entspreche weder dem Laserdrom in G. noch werde ihr Laserdrom im Franchise-Verfahren betrieben. Gegenstand des Vorhabens sei ausweislich der Betriebsbeschreibung ein Wettkampfstudio mit Schießbahnen, die durch Kulissen gestaltet würden. Auf den Schießbahnen würden feste Objekte installiert, die von einem Laserzielgerät getroffen werden müssten. Ein "spielerisches Töten" finde nicht statt.
Nach Eröffnung der Spielstätte am 1. August 1994 ergaben Ermittlungen der Beklagten, dass dort auch auf Menschen "geschossen" wurde. In einer rund 500 m² großen Halle war mit Hilfe von Stellwänden ein weitläufiges Labyrinth aufgebaut. Die Spieler trugen maschinenpistolenähnliche Schusswaffen (Laserzielgeräte) und Stoffwesten, an denen im Brust- und im Rückenbereich jeweils ein Sensorenempfänger befestigt war. Zusätzlich waren in der Halle zehn feste Sensorenempfänger installiert, die von den Spielern gefunden werden mussten. Treffer wurden durch einen Infrarotstrahl erzielt. Zur optischen Darstellung der "Schüsse" wurde zugleich mit dem Infrarotstrahl ein Laserstrahl projiziert. Jeder Treffer wurde durch ein akustisches und ein optisches Signal angezeigt. Ziel des Wettkampfes war es, innerhalb einer vorgegebenen Spielzeit von 15 Minuten eine möglichst hohe Punktzahl zu erreichen. Für jeden Treffer auf einen fest installierten Empfänger erhielten die Spieler Punkte. Getroffene Gegner wurden mit Punktabzügen belastet. Ein Spieler, der fünf Treffer erhalten hatte, wurde "blockiert" und musste an einer Ladestation seine Waffe neu aufladen.
Mit Ordnungsverfügung vom 14. September 1994 untersagte die Beklagte der Klägerin, in der Betriebsstätte Spielabläufe zu ermöglichen bzw. zu dulden, die ein gezieltes Beschießen von Menschen mittels Laserstrahl oder sonstiger technischer Einrichtungen (z. B. Infrarot), also auf Grund einer Trefferregistrierung ein "spielerisches Töten" von Menschen zum Gegenstand haben. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- DM angedroht und die sofortige Vollziehung angeordnet. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass eine Gefahr für die öffentliche Ordnung vorliege. Die simulierten Tötungshandlungen und die damit einhergehende Verharmlosung von Gewalt verstießen gegen die grundlegenden Wertvorstellungen der Allgemeinheit.
Am 20. September 1994 legte die Klägerin Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung ein, den die Bezirksregierung Köln mit Widerspruchsbescheid vom 6. November 1995 als unbegründet zurückwies. Ein Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs blieb in zweiter Instanz ohne Erfolg (OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 1995 - 5 B 3187/94 -).
Die Klägerin hat am 21. November 1995 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorgetragen hat: Die Untersagungsverfügung sei rechtswidrig. Ein Verstoß gegen die öffentliche Ordnung i.S.d. § 14 OBG NRW liege nicht vor. § 14 OBG NRW sei mangels hinreichender Bestimmtheit verfassungswidrig. Der Betrieb des Laserdroms widerspreche nicht den in Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 Grundgesetz (GG) zum Ausdruck kommenden Grundwerten; weder die Menschenwürde noch das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit würden bei dem konkreten Spielablauf unmittelbar verletzt. In ihrem Betrieb würden keine kriegs- oder kriegsähnlichen Schauplätze nachgestellt. Der Spielablauf in ihrem Laserdrom unterscheide sich von dem in "Quasar-Anlagen", wo ausschließlich das Treffen der Mitspieler zur Punktwertung führe. Bei dem Spielablauf in ihrem Laserdrom spiele das Treffen von Gegnern lediglich eine untergeordnete Rolle; es gehe nicht um die Ausschaltung des Gegners, sondern um das Sammeln von Punkten durch Treffer an fest installierten Zielen. Ein "spielerisches Töten" von Menschen finde nicht statt; vielmehr komme es lediglich auf das Blockieren des Gegners an. Ihre zwischenzeitlich erneuerte Ausrüstung unterstütze das bislang verwendete futuristische Ambiente in der Halle und weise keine Ähnlichkeit mit aktiven oder passiven Bewaffnungsgegenständen auf. Sie könne den Spielbetrieb nicht unter den von der Beklagten angeordneten Einschränkungen eröffnen; nach dem im Mai 1997 geschlossenen Vertrag mit ihrer Franchisegeberin, der P. A. G. S. L. ., dürfe sie die von jener hergestellten Gerätschaften und die Software zwar benutzen, aber keine Eingriffe in die technische Anlage (abgesehen von der Einbindung der von ihr selbst beschafften Laserzielgeräte) bzw. in den Spielablauf vornehmen.
Sie sei in ihrer Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG verletzt. Ein Verbot von Laserdromen könne nicht auf die ordnungsrechtliche Generalklausel gestützt werden. Sie sei ferner in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Sportarten wie Boxen und Fechten oder einige asiatische Kampfsportarten, die die Ausschaltung des Gegners zum Ziel hätten, seien nicht verboten. Ferner würden in R. eine gleichartige Anlage und im Zuständigkeitsbereich der Beklagten ein Paintball-Feld ("Gotcha") jeweils unbeanstandet betrieben. Gegen den Betrieb von Spielautomaten, an denen Tötungshandlungen simuliert würden, und gegen den Vertrieb derartiger Spiele werde ebenfalls nicht eingeschritten. Die im Laserdrom verwandten Laserzielgeräte könnten im Handel als Kinderspielzeug frei erworben werden; auch insoweit werde mit zweierlei Maß gemessen. Es sei nicht dargetan, dass der Spielbetrieb die Hemmschwelle für die Anwendung von Gewalt herabsetze. Ebenso wenig werde durch den Spielbetrieb die Anwendung von Gewalt verharmlost. Das Geschehen finde nicht in der Öffentlichkeit, sondern in einer geschlossenen Halle statt.
Die Ordnungsverfügung verstoße auch gegen Art. 59 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Maastrichter Vertrages - EGV - (jetzt Art. 49 in der Fassung des Amsterdamer Vertrages - EG -). Danach dürfe der Dienstleistungsverkehr zwischen den Staaten nicht eingeschränkt werden. Im europäischen Ausland seien vergleichbare Laserdrom-Anlagen seit langem anerkannt und akzeptiert, ohne dass der Betrieb dort in vergleichbarer Weise eingeschränkt werde. Wenn der Betrieb eines Betreibers aus dem europäischen Ausland nicht eingeschränkt werden dürfe, müsse dies auch für einen inländischen Betreiber gelten. Der freie Dienstleistungsverkehr dürfe nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt seien; ein solches Interesse liege hier nicht vor.
Schließlich habe die Beklagte mit der Erteilung der Baugenehmigung einen Vertrauensschutztatbestand geschaffen, der der Ordnungsverfügung entgegenstehe; die Beklagte hätte wissen müssen, welche Spielabläufe in dem Laserdrom beabsichtigt gewesen seien.
Die Klägerin hat beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. September 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung K. vom 6. November 1995 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Klage sei wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig, weil der Klägerin zwischenzeitlich eine Baugenehmigung für die Einrichtung eines Kopiercenters und mehrerer Spielhallen in der ursprünglich für das Laserdrom vorgesehenen Halle erteilt worden sei. Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Auf den erst im Mai 1997 geschlossenen Franchisevertrag komme es daher nicht an. Auch die Frage, ob die Ordnungsverfügung mit Art. 59 EGV vereinbar sei, stelle sich mithin nicht. Dessen ungeachtet sei die Ordnungsverfügung mit der genannten Vorschrift vereinbar. Im Übrigen habe sie keine Erkenntnisse über die Existenz von sogenannten Paintball-Feldern in ihrem Zuständigkeitsbereich.
Mit Urteil vom 3. September 1998, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Hiergegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung der Klägerin.
Zur Begründung ihrer Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend: Die angegriffene Ordnungsverfügung sei inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Es sei nicht erkennbar, ob der gesamte Spielbetrieb "Laserdrom" oder lediglich eine "Spielvariante" untersagt sei. Was mit den Begriffen "spielerisches Töten" und "gezieltes Beschießen von Menschen" gemeint sei, sei unklar. Im Laserdrom würden keine Menschen gezielt beschossen; Zielobjekte seien nur die Empfangsgeräte. Die streitbefangene Ordnungsverfügung sei auch deshalb rechtswidrig, weil ihr der Vorbescheid vom 15. März 1993 sowie die Baugenehmigung vom 7. September 1993 entgegenstünden. Beide Bescheide hätten die Nutzung ihres Grundstücks als "Laserdrom" zum Gegenstand. Auf wen oder was geschossen werde, sei offen. In einem "Laserdrom" werde typischerweise nicht lediglich auf Zielscheiben geschossen, sondern auch auf Empfangsgeräte, die an Westen befestigt seien. Soweit sie, die Klägerin, in ihrer Erläuterung zur Bauvoranfrage angegeben habe, dass im Wettkampfstudio sechs Schießbahnen angeordnet würden, sei sie hieran nicht gebunden, da mobile Kulissen nicht Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens seien. Dass in einem Laserdrom typischerweise nicht nur auf fest installierte Objekte geschossen werde, habe die Beklagte auch deshalb wissen können, weil in G. bereits ein Laserdrom in Betrieb gewesen sei. Die Beklagte sei insoweit ihrer Aufklärungspflicht nicht nachgekommen. Die Vereinbarkeit mit der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei Prüfungsgegenstand des Baugenehmigungsverfahrens. Eine Ordnungsverfügung habe nicht ohne Rücknahme der Baugenehmigung nach §§ 48, 49 VwVfG ergehen dürfen. Unabhängig hiervon sei der Betrieb eines Laserdroms mit der öffentlichen Ordnung i.S.v. § 14 OBG NRW vereinbar. Die Darstellung oder Simulation von Gewalt sei in Deutschland nicht durch Gesetz verboten. Dementsprechend würden auch der Verkauf oder die Durchführung anderer Spiele mit Tötungs- oder Gewaltsimulationen nicht untersagt. Dies gelte etwa für den Fechtsport, für das Spiel "Gotcha" bzw. "Paintball", für das bei in A. angebotene Spiel "Laser Beamer" sowie für die Austragung sogenannter "Ultimate Fights". Ihre Inanspruchnahme sei daher willkürlich. Die Ordnungsverfügung sei abgesehen davon lediglich zu dem Zweck erlassen worden, die Klägerin zu einem Verkauf ihres Grundstücks zu zwingen. Denn die Beklagte habe ein Interesse an der Aufwertung des betreffenden Areals. Hätte die Beklagte den Vorbescheid wegen "moralischer Bedenken" abgelehnt, hätte die Klägerin in ein anderes Nutzungskonzept investiert, sodass ein Eigentumswechsel nicht wahrscheinlich gewesen wäre. Ziel der Beklagten sei es daher gewesen, dass die Klägerin zunächst das beabsichtigte Laserdrom verwirkliche, um es dann nach getätigten Investitionen zu verbieten. Die Fehlinvestitionen hätten auf die Klägerin einen Kaufdruck ausüben sollen. Auffällig sei auch, dass die Paginierung der Bauakten nachträglich geändert worden sei und offenbar Seiten gefehlt hätten. So habe es etwa Paginierungen wie "97 - 112" gegeben. Zudem sei die Bauakte III vernichtet worden.
Die Klägerin beantragt,
das erstinstanzliche Urteil abzuändern und die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. September 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung K. vom 6. November 1995 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil und führt ergänzend aus: Die Baugenehmigung für das Wettkampfstudio Laserdrom sei überholt, weil der Klägerin am 19. März 1996 eine neue Baugenehmigung für zwei Spielhallen, ein Kopiercenter, ein Fotofilmstudio, einen Imbiss sowie ein Verlagsvertriebsbüro erteilt worden sei. Ihr, der Beklagten, sei nicht bekannt, dass B. der Austragungsort von "Ultimate Fights" sei; sollte die Klägerin konkrete Informationen vorlegen, würde sie, die Beklagte, die notwendigen Schritte zur Untersagung solcher Veranstaltungen einleiten. Hinweisen auf die Veranstaltung von Gotcha-Spielen auf dem Gebiet der Stadt B. sei sie nachgegangen. Die Ermittlungen hätten ergeben, dass derartige Spiele in R. stattgefunden hätten; die zuständige Ordnungsbehörde sei hierüber unterrichtet worden. Soweit die Firma in A. Laserspiele anbiete, sei sie, die Beklagte, örtlich nicht zuständig, einen möglichen Verstoß gegen die öffentliche Ordnung zu prüfen. Die Hinweise der Klägerin auf den Verkauf von Paintball-Waffen in B. Geschäften habe sie an das für das Waffenrecht zuständige Polizeipräsidium B. weitergeleitet. Anlass für die von der Klägerin beanstandete Änderung der Paginierung der Bauakten sei der gewachsene Aktenumfang gewesen; die Bauakten seien deshalb nach systematischen Gesichtspunkten neu geordnet und paginiert worden. Die Bauakte III habe lediglich Kopien der Bauakten I und II enthalten; die Kopien seien anlässlich einer verfahrensbedingten Versendung der Bauakten I und II gefertigt worden. Später sei der Band III aufgelöst worden.
Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.
Entscheidungsründe:
Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 14. September 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 6. November 1995 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Dem Erlass der Ordnungsverfügung steht nicht eine Bindung an den Vorbescheid vom 15. März 1993 und die Baugenehmigung vom 7. September 1993 entgegen.
Dies folgt allerdings entgegen der Auffassung der Beklagten nicht bereits daraus, dass der Geschäftsführer der Klägerin zwischenzeitlich eine Baugenehmigung für ein anderes Projekt beantragt und erhalten hat. Die Baugenehmigung vom 7. September 1993 ist durch die nachträglich erteilte Baugenehmigung vom 19. März 1996 unberührt geblieben. Es ist nach der Landesbauordnung nicht ausgeschlossen, dass ein Bauwilliger für alternativ auf einem Grundstück zu verwirklichende unterschiedliche Projekte mehrere selbstständig nebeneinander bestehende Baugenehmigungen erwirkt. Mit der Erteilung einer Baugenehmigung wird der Bauherr nicht verpflichtet, das zur Genehmigung gestellte Vorhaben auszuführen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Oktober 1987 - 21 A 330/87 -, NVwZ 1988, 554, 555, bestätigt von BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1989 - 4 C 1.88 -, BVerwGE 82, 61.
Offen bleiben kann, ob die zunächst erteilte Baugenehmigung mit der Ausnutzung der weiteren erlischt; denn ein solcher Fall ist hier bisher nicht eingetreten.
Die untersagte Spielvariante ist aber weder durch den Vorbescheid vom 15. März 1993 noch durch die Baugenehmigung vom 7. September 1993 als baurechtlich zulässige Nutzungsform festgestellt bzw. gestattet worden. Der Regelungsgehalt der Baugenehmigung wird durch den Bauschein und die dort in Bezug genommenen Bauvorlagen einschließlich der Betriebsbeschreibung bestimmt, die nach dem objektiv zu ermittelnden Erklärungsinhalt das betreffende Vorhaben ausmachen sollen. Es ist Sache des Antragstellers, mit seinem Bauantrag festzulegen, was das Vorhaben und damit der zu beurteilende Verfahrensgegenstand sein soll. Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens und mithin zugleich Gegenstand der rechtlichen Prüfung ist grundsätzlich das Vorhaben des Antragstellers, wie es durch seinen Bauantrag und die zum Baugesuch eingereichten Bauvorlagen konkretisiert und begrenzt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1980 - 4 C 99.77 -, BRS 36 Nr. 158; BVerwG, Beschluss vom 21. August 1991 - 4 B 20.91 -, BRS 52 Nr. 2; OVG NRW, Urteil vom 12. September 1994 - 7 A 3672/92 -; OVG Berlin, Beschluss vom 26. Januar 1995 - 2 S 35/94 -, NVwZ 1995, 1009 f.; ferner Boeddinghaus/ Hahn/Schulte, Bauordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, § 75 BauO NRW, Rn. 20 ff.
Maßgebend für die Auslegung des Antrags wie des daraufhin ergehenden Verwaltungsakts ist nicht das, was der Erklärende gewollt oder gedacht hat, sondern der "objektivierte Sinngehalt", d. h. wie der Adressat unter Berücksichtigung des Antrags bzw. des darauf ergehenden Bescheids und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung die Erklärung oder das Verhalten verstehen durfte.
OVG NRW, Urteil vom 26. September 1991 - 11 A 1604/89 -, BRS 52 Nr. 144; OVG NRW, Urteil vom 16. März 1984 - 11 A 302/84 -, BRS 42, Nr. 163.
Ausgehend von den danach maßgeblichen Bauantragsunterlagen betrifft die Baugenehmigung vom 7. September 1993 ein Laserdrom mit sechs parallelen Schießbahnen in der Art eines Schießstandes, nicht jedoch die Zulassung simulierter Tötungshandlungen. Die für die beabsichtigte Art der gewerblichen Tätigkeit maßgebliche Betriebsbeschreibung der Klägerin (vgl. § 5 Abs. 2 Bauprüfungsverordnung NRW), die Bestandteil sowohl der Bauvoranfrage als auch des Bauantrags war, bringt unmissverständlich zum Ausdruck, dass in dem Laserdrom sechs Schießbahnen eingerichtet und zusätzlich bewegliche Kulissen aufgestellt werden sollen. Hiermit übereinstimmend sind in der zum Bauantrag eingereichten Bauzeichnung sechs parallele Schießbahnen à 5 m Breite und 15 m Länge in der Art eines Schießstandes eingezeichnet. Die Betriebsbeschreibung gibt keinen Anhalt dafür, dass in der geplanten Betriebsstätte auf Menschen "geschossen" werden soll. Auch die Erläuterung zur Bauvoranfrage, es würden "sportliche wie auch wettbewerbsmäßige Wettkämpfe" ausgetragen, enthält keinerlei Hinweis darauf, dass auf Menschen "geschossen" werden soll, sondern unterstreicht den Sport- und Wettkampfcharakter der Schießbahnen. Aus der Bezeichnung "Laserdrom" ergibt sich nichts anderes. Ihr kam kein feststehender, typisierter Inhalt zu. Jedenfalls für die Zeit bis zur Erteilung des Vorbescheids und der Baugenehmigung ist in Deutschland keine gefestigte Verkehrsauffassung des Inhalts festzustellen, dass in einem Laserdrom zwangsläufig und typischerweise auf Menschen geschossen wird. Eine solche Verkehrsauffassung konnte schon deshalb nicht entstehen, weil nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten außer der geplanten Betriebsstätte der Klägerin lediglich eine als "Laserdrom" bezeichnete Anlage in G. existierte. Dessen ungeachtet geht die Betriebsbeschreibung der Klägerin als speziellere Darstellung der beabsichtigten Nutzung der allgemeinen Baubeschreibung als "Laserdrom" vor.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. März 1984 - 11 A 302/84 -, BRS 42 Nr. 163.
Die Baubehörde hatte gerade wegen der bestehenden Zweifel, welche konkrete Nutzung die Klägerin beabsichtigte, die Vorlage einer nachvollziehbaren, verständlichen und unter Umständen mit einer Dokumentation versehenen Betriebs- und Einrichtungsbeschreibung gefordert. Unter diesen Voraussetzungen war es Aufgabe der Klägerin, unmissverständlich und hinreichend klar die beabsichtigte gewerbliche Nutzung anzugeben. Mit ihrer Angabe in der Betriebsbeschreibung, es würden sechs Schießbahnen eingerichtet, hat die Klägerin ihre wahren Absichten hinsichtlich der zukünftigen Nutzung der Halle nicht zu erkennen gegeben. Ihre wahren Ziele und Vorstellungen hat die Klägerin zunächst auch noch nach Erteilung der Baugenehmigung verschleiert. Die Beklagte hatte die Klägerin um Erläuterung des Betriebsablaufs gebeten verbunden mit der Frage, ob die Betriebsstätte der Klägerin in derselben oder in ähnlicher Art und Weise wie das Laserdrom in G. betrieben werde, wo Menschen "spielerisch getötet" würden. Daraufhin gab die Klägerin mit Schreiben vom 28. März 1994 an, dass ihr Vorhaben nicht dem Laserdrom in G. entspreche und dass ein "spielerisches Töten" nicht stattfinde. Vielmehr sei - entsprechend der Betriebsbeschreibung und der erteilten Genehmigungen - Gegenstand des Vorhabens ein Wettkampfstudio mit Schießbahnen, auf denen feste, mit einem Sensor ausgestattete Objekte installiert seien. Die durch Kulissen gestalteten Schießbahnen würden lediglich von Zeit zu Zeit und nach Bedarf optisch verändert. Die Klägerin hat demnach noch im März 1994 an ihrer Darstellung in der Betriebsbeschreibung festgehalten, in ihrer Betriebsstätte solle nicht auf Menschen geschossen werden, sondern ausschließlich auf feste Objekte, die auf Schießbahnen installiert seien. Gibt aber der Bauherr - wie hier die Klägerin - in Abweichung von den wahren Absichten in den Bauvorlagen eine andere als die gewollte Nutzung an, so ist die Bezeichnung, nicht das tatsächlich Gewollte maßgeblich.
Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus einer Stellungnahme des Gewerbeaufsichtsamts zu möglichen Augenschäden durch Laserzielgeräte; denn solche Schäden sind auch dann in Betracht zu ziehen, wenn ausschließlich auf feste Ziele geschossen wird, der Infrarot- oder Laserstrahl aber versehentlich einen Mitspieler trifft. Unerheblich für den Inhalt der Baugenehmigung ist schließlich, ob die tatsächliche Einrichtung und der Spielablauf im Laserdrom der Klägerin, wie von ihr unter Beweis gestellt, der Beschreibung ihres Architekten vom 28. März 1994 entsprechen.
2. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist entgegen der Auffassung der Klägerin hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Die Ordnungsverfügung untersagt der Klägerin, in deren Betriebsstätte "'Spielabläufe' zu ermöglichen bzw. zu dulden, die ein gezieltes Beschießen von Menschen mittels Laserstrahl oder sonstiger technischer Einrichtungen (wie z. B. Infrarot), also auf Grund einer Trefferregistrierung ein sogenanntes 'spielerisches Töten' von Menschen, zum Gegenstand haben". Mit diesem Inhalt bringt die Ordnungsverfügung für den verständigen Adressaten unmissverständlich zum Ausdruck, dass nicht der gesamte Betrieb des Laserdroms, sondern lediglich eine bestimmte Spielvariante untersagt wird. Untersagt ist jedes Schießen auf Menschen mittels Laser- oder Infrarotstrahl (oder sonstiger technischer Einrichtungen), nicht jedoch sonstige Spielvarianten wie der im Baugenehmigungsverfahren beschriebene Spielablauf (Schießen auf fest installierte Objekte auf parallelen Schießbahnen). Der Einwand der Klägerin, bei ihr werde nicht auf Menschen, sondern auf die am Körper getragenen Sensorempfänger geschossen, liegt neben der Sache. Sowohl nach dem Tenor als auch nach der Begründung der Ordnungsverfügung ist klar, dass diese Art der "Trefferregistrierung" Gegenstand der Ordnungsverfügung ist.
3. Rechtsgrundlage der Ordnungsverfügung ist § 14 Abs. 1 OBG NRW. Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.
a) Diese Vorschrift genügt, auch soweit sie Gefahren für die öffentliche Ordnung erfasst, dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Das Gebot hinreichender Bestimmtheit verwehrt es dem Gesetzgeber nicht, Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden.
BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89, 133; BVerfG, Beschluss vom 26. September 1978 - 1 BvR 525/77 -, BVerfGE 49, 168, 181.
Ihre Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Rechtsnorm noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit.
BVerfG, Beschluss vom 14. März 1967 - 1 BvR 334/61 -, BVerfGE 21, 209, 215 m. w. N.
Der Begriff der öffentlichen Ordnung, den auch das Grundgesetz (Art. 13 Abs. 7, 35 Abs. 2 GG) sowie das Europäische Gemeinschaftsrecht (Art. 56 Abs. 1 EGV/jetzt Art. 46 Abs. 1 EG) verwenden, ist so bestimmt gefasst, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 26. September 1978, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 1988 - 2 BvR 579/84 -, BVerfGE 78, 205, 212.
Er ist darüber hinaus durch die Rechtsprechung in seinen allgemeinen Anforderungen hinreichend deutlich umrissen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1970 - 1 C 11.69 -, DVBl 1970, 504, 506.
b) Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 OBG NRW liegen vor. Die untersagte Laserspielvariante stellt eine Störung der öffentlichen Ordnung dar.
Der Begriff der öffentlichen Ordnung, der in Art. 13 Abs. 7 GG und Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG seine verfassungsrechtliche Anerkennung gefunden hat, umfasst die Gesamtheit jener ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beobachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten Zusammenlebens betrachtet wird.
OVG NRW, Urteil vom 31. Mai 1988 - 5 A 2638/85 -; Beschluss vom 22. Juni 1994 - 5 B 193/94 -; Franßen, in: Festgabe aus Anlass des 25-jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts, 1978, Seite 201, 206; Drews/Wacke/Vogel/ Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage 1986, Seite 245.
Die insoweit herrschenden Anschauungen werden auch geprägt durch die Wertmaßstäbe des Grundgesetzes. Im vorliegenden Zusammenhang sind dies die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG), das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und das staatliche Gewaltmonopol (Art. 20 GG). Die grundrechtlichen Wertmaßstäbe beeinflussen insbesondere "Generalklauseln", die, wie § 14 OBG NRW mit dem Tatbestandsmerkmal "öffentliche Ordnung", zur Beurteilung menschlichen Verhaltens auf außerrechtliche Maßstäbe verweisen. Denn bei der Entscheidung darüber, was diese sozialen Gebote jeweils im Einzelfall fordern, muss in erster Linie von der Gesamtheit der Wertvorstellungen ausgegangen werden, die die Gesellschaft in einem bestimmten Zeitpunkt ihrer geistig-kulturellen Entwicklung erreicht und in ihrer Verfassung fixiert hat. Die geschichtlich wandelbaren Anschauungen davon, was als maßgebliche unerlässliche Ordnungsvoraussetzungen in der Rechtsgemeinschaft anzusehen ist, werden auch durch rechtliche Gebote und Verbote beeinflusst. Der Rechtsgehalt der Grundrechte entfaltet sich daher mittelbar durch die ordnungsrechtliche Generalklausel der "öffentlichen Ordnung".
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Januar 1958 - 1 BvR 400/51 -, BVerfGE 7, 198, insbesondere 206 und 215.
Menschenwürde und grundrechtliche Freiheiten sind mithin konstituierende Bestandteile der öffentlichen Ordnung.
Franßen, a.a.O., S. 208.
Den sich so ergebenden Regeln für ein geordnetes Gemeinschaftsleben widerspricht die von der Beklagten untersagte Laserspielvariante, bei der Menschen "spielerisch getötet" werden.
Mit dem Menschenbild des Grundgesetzes, insbesondere mit der in Art. 1 Abs. 1 GG normierten Unantastbarkeit der Würde des Menschen ist es unvereinbar, die simulierte Tötung von Menschen zum Gegenstand und Ziel eines Unterhaltungsspiels zu machen. Dabei kann dahinstehen, ob der Widerspruch zu den grundgesetzlichen Wertungen allein schon aus der besonderen Betroffenheit der am Spiel beteiligten Personen folgt.
Vgl. zum Schutz Betroffener: BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1981 - 1 C 232.79 -, BVerwGE 64, 274, 278 f.; kritisch dazu: Drews/Wacke/Vogel/ Martens, a.a.O., Seite 257 f.; differenzierend: BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1990 - 1 C 26.87 -, BVerwGE 84, 314, 317 ff.
Auf die Mitwirkung und das Einverständnis der Mitspieler, die als Spielfiguren, Zielobjekte oder "Stellvertreter" fungieren, kommt es insoweit nicht an. Maßgeblich ist vielmehr, dass Menschen zum Zeitvertreib und als Freizeitspaß simuliert "getötet" werden. Der verwerfliche Charakter der von der Beklagten untersagten Laserspielvariante besteht gerade in der Verbindung von gestellten Tötungshandlungen und der bezweckten Unterhaltung, mithin in dem Vergnügen an simulierten Tötungshandlungen als Hauptreiz dieser Spielvariante.
Der durch den Schutz der Menschenwürde und den Schutz des menschlichen Lebens geprägten Wertordnung unserer Gesellschaft widerspricht ferner das System des Spiels und seine Zielsetzung, durch simulierte Kampf- und Tötungshandlungen ein Verhalten einzuüben, wie es für Gewaltdelikte und gewalttätige Auseinandersetzungen typisch ist.
Vgl. für ähnliche Laserspiele: Rh.- Pf. OVG, Beschluss vom 21. Juni 1994 - 11 B 11428/94 -, NVwZ-RR 1995, 30, 31; Lippstreu, GewArch 1993, 311, 312 ff.; Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, § 33 i Rn. 12 a; Hahn, in: Friauf, Gewerbeordnung, § 33 i Rn. 14 f.; Bericht des Wirtschaftsausschusses des Deutschen Bundestages, BT-Drs. 12/8005, Seite 27; Antworten des Parlamentarischen Staatssekretärs Funke, BT-Drs. 12/7058, Seite 8 f., und BT-Drs. 12/7462, Seite 7; a. A.: Bay.VGH, Beschluss vom 4. Juli 1994 - 22 CS 94.1528 -, NVwZ-RR 1995, 32, 33; für das sog. Gotcha-Spiel: OVG NRW, Beschluss vom 26. Juni 2000 - 5 B 588/00 -.
Im Interesse des Spielerfolges und der Unterhaltung sollen die Spieler (Kampf-)Handlungen simulieren und zur Perfektion entwickeln, die von den genannten fundamentalen Normen grundsätzlich missbilligt werden und überdies mit Strafe bedroht sind. Zur Einübung derartiger Verhaltensweisen sind allein bestimmte Personenkreise, wie Polizeibeamte und zur Verteidigung ausgebildete Soldaten (Art. 12 a, 26 GG), legitimiert, deren Aufgabe gerade die Eindämmung und Abwehr von Gewalt ist. Demgegenüber ruft das Angebot an einen unbestimmten Kreis von volljährigen Personen zur Teilnahme an einem Gewalt- und Tötungsspiel die Gefahr hervor, dass ein entsprechendes Verhalten in der Realität entgegen den grundgesetzlichen und strafrechtlichen Wertungen auch außerhalb der beschriebenen, rechtlich legitimierten Ausnahmesituation als akzeptabel angesehen und damit ein Abstumpfen gegenüber Gewalt- und Tötungshandlungen gefördert wird. Es besteht die Gefahr, dass der im Spiel erlebte und kultivierte Macht- und Lustgewinn durch "Tötungshandlungen" Tabugrenzen in diesem Bereich verschiebt und Grenzüberschreitungen vorbereitet.
Diese Gefahr besteht vor allem deshalb, weil die untersagte Laserspielvariante die Gewalt- bzw. Tötungssituation in realistischer Weise simuliert. Im Vordergrund der in Rede stehenden Laserspielvariante steht das Ziel, den Gegner zu treffen und kampfunfähig zu machen. Dabei muss der Schütze stets auf die Körpermitte des Gegners zielen, damit der "tödliche" Treffer zählt. Die Spieler werden so zu kriegsähnlichen, nahkampfgleichen Verhaltensmustern gezwungen. Bei diesem Kampfspiel "überlebt" und gewinnt nur derjenige, der wie im militärischen Nahkampf handelt, reagiert und sich bewegt. Die Realitätsnähe des Spiels wird entscheidend dadurch erreicht, dass sich mehrere Menschen körperlich gegenüberstehen, die zugleich als Schütze und als Ziel und damit als zu tötende bzw. auszuschaltende Kontrahenten fungieren. Verstärkt wird der Eindruck einer gewalttätigen Auseinandersetzung durch die Ausrichtung des Spiels als Gruppenwettbewerb. Die durch das körperliche Gegenüber der Spieler gekennzeichnete Situation wird durch die Ausstattung realitätsnah ergänzt. Die für die Durchführung des Spiels zur Verfügung stehenden Laserwaffen weisen große Ähnlichkeit mit einer Maschinenpistole, also einer für gewalttätige Auseinandersetzungen der heutigen Zeit typischen Schusswaffe auf. Die von den Spielern getragene Weste erweckt - auch in ihrer neuen Version - im vorliegenden Spielzusammenhang den Eindruck einer passiven Bewaffnung. Die in der Halle aufgebauten Hindernisse und Tarnmöglichkeiten erweitern die Variationsmöglichkeiten des simulierten Nahkampfes. Der Einsatz von Tarnnetzen und Nebeleffekten verstärkt die Kampfatmosphäre.
Der Reiz des Spiels wird auch ganz wesentlich durch das Treffen des Gegners bestimmt. Das Spiel ist nach seinen Regeln darauf angelegt, nicht nur auf fest installierte "Objekte", sondern auch und gerade auf Menschen zu schießen und damit Tötungshandlungen zu simulieren. Das zeitweise Ausschalten des Gegners ist erstrebenswertes Zwischenziel zum Erreichen des Spielerfolgs; das Spiel unterscheidet sich darin nicht von realen Auseinandersetzungen, bei denen auch die Ausschaltung des Gegners häufig "nur" ein Zwischenziel für andere Ziele ist.
Unerheblich ist, ob das Spiel körperliche Kondition und Geschicklichkeit voraussetzt und damit zugleich als "sportliche" Betätigung anzusehen sein könnte. Gute körperliche Konstitution und Geschicklichkeit mögen - wie auch in realen kriegerischen und gewalttätigen Auseinandersetzungen - Vorteile beim Kampf gegen den Gegner versprechen; für die ordnungsrechtliche Beurteilung der simulierten Kampf- und Tötungshandlungen ist dies ohne Belang. Soweit die Klägerin darauf verweist, dass ein nicht unerheblicher Teil der Bevölkerung den Spielen im Laserdrom positiv gegenüber stehe, kommt es hierauf angesichts der maßgeblichen grundgesetzlichen Wertungen nicht an.
c) Die Ermessensausübung der Beklagten ist nicht zu beanstanden. Insbesondere steht der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG einem Vorgehen gegen das Laserspiel der Klägerin nicht entgegen. Die Entscheidung der Beklagten beruht nicht auf sachfremden oder willkürlichen Erwägungen.
Unabhängig von der Frage, ob und inwieweit die Beklagte überhaupt örtlich und sachlich für die Unterbindung von Gewaltdarstellungen etwa in Filmen, im Fernsehen oder in Westernstädten zuständig wäre, sowie unabhängig von der Frage nach der Effizienz eines Vorgehens gegen anderweitige Gewaltdarstellungen,
vgl. zur Effizienz der Gefahrenabwehr als Differenzierungskriterium: BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 u.a. -, NJW 1994, 1577, 1584 f.,
besteht hier jedenfalls in den geschilderten Besonderheiten der in Rede stehenden Laserspielvariante ein sachlicher Grund zu differenzierter Behandlung. Durch die unmittelbare körperliche Beteiligung der handelnden Spieler und die Simulation eines möglichst authentischen Kampf- und Tötungsszenariums wird eine Nähe zu realen Kampf- und Tötungshandlungen der Gegenwart hergestellt, die weder bei üblichen Kampfsportarten noch bei "herkömmlichen" Kriegsspielen unter Verwendung von Kriegsspielzeug noch bei der Inszenierung historischer Kampf- und Westernspiele erreicht wird. Das Fechten ist heute - losgelöst von seiner ursprünglichen historischen Bedeutung - eine Sportart, deren Ausübung nicht (mehr) mit dem Töten des Gegners in Verbindung gebracht wird und auch wegen der überholten Bedeutung der Waffe kein Einüben in reale kriegerische oder gewalttätige Auseinandersetzungen darstellt.
Auch Automaten mit Gewaltspielen und virtuelle Laserspiele unterscheiden sich von der streitbefangenen Laserspielvariante, weil bei ihnen die Spiele auf Leinwände oder Bildschirme projiziert werden, ohne dass es zu einer unmittelbaren körperlichen Betroffenheit kommt. Gleichwohl sind auch solche "virtuellen" Spiele, die grausame oder unmenschliche Gewalttätigkeiten gegen Menschen verherrlichen oder verharmlosen, unter Strafe gestellt (§ 131 StGB) und verboten.
Für die Behauptung der Klägerin, dass Spiele, bei denen mit einem vergleichbaren Körpereinsatz Menschen aufeinander schießen (z. B. Gotcha bzw. Paintball)
zum Verbot des Spiels Gotcha vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Juni 2000 - 5 B 588/00 -,
oder bei denen körperliche Gewalt ausgeübt wird (z. B. sog. Ultimate Fights), im Zuständigkeitsbereich der Beklagten trotz Kenntnis unbeanstandet stattfänden, fehlen jegliche Anhaltspunkte. Die Beklagte hat nachdrücklich versichert, dass sie gegen derartige Spiele sofort einschreiten werde, falls ihr solche Veranstaltungen bekannt würden. Die Klägerin hat trotz mehrfacher Aufforderung durch die Beklagte weder Zeit noch Ort solcher Veranstaltungen benennen können. Soweit die Klägerin darauf hingewiesen hat, dass Paintball-Waffen in B. Geschäften verkauft würden, ist die Beklagte nicht untätig geblieben, sondern hat diese Hinweise an das nach ihrer Auffassung zuständige Polizeipräsidium B. weitergeleitet.
Dass das Kinderspiel "Laser Beamer", das äußerlich keine Ähnlichkeit mit der untersagten Laserspielvariante hat, nach Darstellung der Klägerin käuflich in einem Spielegroßmarkt in A. zu erwerben war, hindert ebenfalls nicht ein Einschreiten der Beklagten; denn die Beklagte ist hierfür schon nicht zuständig.
Die Beklagte hat sich bei ihrer Entscheidung auch nicht von unlauteren Motiven leiten lassen. Für die Annahme der Klägerin, die Beklagte habe ihr eine Baugenehmigung erteilt, um sie zu Fehlinvestitionen zu verleiten, und sodann das Laserdrom untersagt, um das Grundstück der finanziell notleidenden Klägerin kaufen zu können, fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Diese Behauptung ist schon deshalb aus der Luft gegriffen, weil die Klägerin selber gezielt ihre wahren Betreiberabsichten im Vorbescheids- und Baugenehmigungsverfahren verschleiert und damit das Risiko fehlgeleiteter Investitionen verursacht hat. Anlass für das Einschreiten der Beklagten waren Berichte von Besuchern über den wahren, von der Darstellung der Klägerin in den Bauantragsunterlagen abweichenden Spielablauf im Laserdrom. Auch der unter Beweis gestellte Vortrag, dass es planerische Überlegungen des Unternehmers K. und der Beklagten zur höherwertigen Nutzung des Areals P. P. (einschließlich des Grundstücks B. Straße ) gebe, und dass die Beklagte ein Vorkaufsrecht zumindest an der Zuwegung zu dem Grundstück der Klägerin habe, gibt keinen Anhalt für die Schlussfolgerung der Klägerin; es entspricht dem Wesen der Planung, mögliche zukünftige Veränderungen in den Blick zu nehmen, die mit dem bestehenden Zustand "kollidieren". Schließlich bestehen auch für die von der Klägerin behaupteten (Bau-)Aktenmanipulationen angesichts der plausiblen Erklärungen der Stadtoberinspektorin L. zur Paginierung der Bauakten und Vernichtung der Kopiendoppel keine Anhaltspunkte.
4. Die Ordnungsverfügung ist auch mit Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Untersagung einer bestimmten Laserspielvariante regelt die Berufsausübung. Die polizeiliche Generalklausel ist eine hinreichend bestimmte gesetzliche Regelung der Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.
BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1970 - 1 C 11.69 -, DVBl 1970, 504, 505f.; s.a. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1960 - 1 C 240.58 -, BVerwGE 10, 164
Berufsausübungsbeschränkungen entsprechen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wenn sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen, wenn das eingesetzte Mittel geeignet und erforderlich zur Erreichung des erstrebten Zwecks ist und wenn die Schwere des Eingriffs in angemessenem Verhältnis zu den verfolgten Gemeinwohlinteressen steht.
BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377, 378; BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 - 1 BvR 52, 665, 667, 754/66 -, BVerfGE 30, 292, 316 f.
Diese Voraussetzungen sind gegeben. Die in Rede stehende Beschränkung der Berufsausübung ist durch vernünftige Belange des Gemeinwohls gerechtfertigt. Das Verbot dient der Durchsetzung der durch die Wertmaßstäbe des Grundgesetzes, insbesondere die Menschenwürde und das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, geprägten unerlässlichen Voraussetzungen eines geordneten Gemeinschaftslebens. Zur Erreichung dieses Ziels ist die Untersagung der Laserspielvariante geeignet und erforderlich. Die mit der Untersagung bewirkte Beschränkung der Berufsausübung steht auch nicht außer Verhältnis zum Verbotsziel. Denn durch die untersagte Spielvariante werden Rechtsgüter von hohem verfassungsrechtlichen Rang bedroht.
5. Die Untersagung der in Rede stehenden Laserspielvariante verstößt nicht gegen den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.
a) Insoweit bedarf es keiner Entscheidung, ob die Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit (Art. 52 ff. EGV/jetzt Art. 42 ff. EG) oder subsidiär die Vorschriften über die Dienstleistungsfreiheit (Art. 59 ff. EGV/jetzt Art. 49 ff. EG) Anwendung finden.
Vgl. zur Subsidiarität der Vorschriften über Dienstleistungen EuGH, Urteil vom 30. November 1995 - Rechtssache C-55/94 -, Slg. 1995, I-4165, 4194 (Tz. 22).
Denn jedenfalls sind die hier in Rede stehenden Beschränkungen der Niederlassungs- bzw. der Dienstleistungsfreiheit nach denselben im vorliegenden Zusammenhang anzuwendenden Maßstäben gerechtfertigt.
Zur Übereinstimmung der Maßstäbe vgl. Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag, Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 43 Rn. 11.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind Hemmnisse für den freien Dienstleistungsverkehr bzw. die freie Niederlassung auf Grund von - wie hier - unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen zulässig, wenn diese durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das zur Erreichung dieses Zieles Erforderliche hinausgehen.
EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - Rechtssache C-124/97 -, Slg. 1999, I-6067, 6116 (Tz. 31); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - Rechtssache C-275/92 -, Slg. 1994, I-1039; zur Niederlassungsfreiheit: EuGH, Urteil vom 30. November 1995 - Rechtssache C-55/94 -, Slg. 1995, I-4165, 4197 f. (Tz. 37); EuGH, Urteil vom 15. Mai 1997 - Rechtssache C-250/95 -, Slg. 1997, I- 2471, 2500 (Tz. 26).
Diese Voraussetzungen sind gegeben. Das Verbot soll verhindern, dass die durch die Wertmaßstäbe des Grundgesetzes geprägten unerlässlichen Ordnungsvoraussetzungen missachtet werden und simulierte Tötungshandlungen zum Gegenstand eines öffentlich veranstalteten Unterhaltungsspiels werden. Es soll der Gefahr begegnet werden, dass durch das realistische "spielerische Töten" von Menschen Hemmungen im Bereich von Gewalt- und Tötungsdelikten abgebaut und Tabus gebrochen werden. Das Verbot dient damit auch dem vorbeugenden Schutz gegen Gewaltdelikte und gehört zu den Anliegen der Sozialpolitik und Verbrechensbekämpfung, die vom Europäischen Gerichtshof als zwingende Gründe des Allgemeininteresses angesehen werden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - Rechtssache C-275/92 -, Slg. 1994, I-1039, 1096 f. (Tz. 57 ff.); EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - Rechtssache C-124/97 -, Slg. 1997, I-6067, 6116 f. (Tz. 31 ff.).
Es herrscht grundsätzlich Übereinstimmung in den Mitgliedstaaten, dass Gewaltdelikte vorbeugend zu bekämpfen sind. Ferner besteht in der Europäischen Gemeinschaft ein allgemeiner Konsens über die für das in Rede stehende Verbot maßgeblichen Werte und Normen, nämlich die Menschenwürde, das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit sowie das staatliche Gewaltmonopol. Unterschiedlich beurteilt wird lediglich, in welcher Art und Weise unter Berücksichtigung dieser Werte Gewaltdelikte vorbeugend bekämpft werden sollen. Insoweit hat der Europäische Gerichtshof den Mitgliedstaaten jedoch ein Ermessen eingeräumt, wie weit sie in ihrem Gebiet den Schutz der Sozialordnung ausdehnen wollen. Dem jeweiligen Mitgliedstaat kommt deshalb die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Ziels notwendig ist, die in Rede stehende Spielvariante zu verbieten, Beschränkungen zu unterwerfen oder in sonstiger Weise vorzugehen. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, hat keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen. Diese sind allein im Hinblick auf die von den jeweiligen nationalen Stellen verfolgten Ziele und das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - Rechtssache C-124/97 -, Slg. 1999, I-6067, 6117 (Tz. 36).
Die Untersagung der in Rede stehenden Laserspielvariante ist geeignet, der aufgezeigten Gefahr zu begegnen. Sie ist auch nicht unverhältnismäßig; eine weniger einschneidende Maßnahme mit gleicher Wirksamkeit ist nicht erkennbar.
b) Einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs gemäß Art. 177 EGV (jetzt Art. 234 EG) bedarf es nicht. Auch wenn die streitigen Fragen mit den vom Europäischen Gerichtshof bereits entschiedenen nicht völlig identisch sind,
vgl. dazu EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rechtssache 283/81 -, Slg. 1982, 3415,
so kann doch auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs beantwortet werden, unter welchen Voraussetzungen eine Beschränkung der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt ist.
6. Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 60, 61, 63 VwVG NRW.
7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die maßgeblich durch Bundesrecht (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 20 GG) geprägte Frage, ob in einem Laserdrom gewerblich angebotene Spiele, bei denen mit Infrarot- bzw. Laserstrahl auf Menschen geschossen wird und Kampf- und Tötungshandlungen simuliert werden, eine Störung der öffentlichen Ordnung darstellen, von grundsätzlicher Bedeutung ist (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 60, 61, 63 VwVG NRW.
§ 14 OBG
§ 75 BauO NRW
§ 131 StGB
§ 167 VwGO
§ 713 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 12 a, 26 GG
Art. 2 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 12 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 59 EGV
Art. 13 Abs. 7,
35 Abs. 2 GG
Art. 46 Abs. 1 EG
Art. 13 Abs. 7
GG
Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20
GG
Art. 3
Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 42 ff. EG
Art. 49 ff.
EG
Art. 177 EGV
Art. 234 EG
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 554,
555
BVerwGE 82,
61
NVwZ 1995, 1009
BVerfGE 49, 89, 133
BVerfGE 49, 168,
181
BVerfGE 21, 209, 215
BVerfGE 78, 205, 212
DVBl 1970, 504,
506
BVerfGE 7, 198
BVerwGE 64, 274, 278
BVerwGE 84,
314, 317
NVwZ-RR 1995, 30, 31
NVwZ-RR 1995, 32,
33
NJW 1994, 1577, 1584
DVBl 1970, 504, 505
BVerwGE 10,
164
BVerfGE 7, 377, 378
BVerfGE 30,
292, 316
5 B 3187/94
21 A 330/87
4 C 1.88
4 C 99.77
4 B
20.91
7 A 3672/92
2 S 35/94
11 A 1604/89
11
A 302/84
11 A 302/84
2 BvL 8/77
1 BvR 525/77
1 BvR 334/61
2 BvR
579/84
1 C 11.69
5
A 2638/85
5 B 193/94
1 BvR 400/51
1 C
232.79
1 C 26.87
11 B 11428/94
22 CS 94.15
5 B
588/00
2 BvL
43/92
5 B 588/00
1 C
11.69
1 C 240.58
1 BvR 596/56