Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-23, Aktenzeichen 2 A 11176/11
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2012:0323.2A11176.11.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 18. August 2011 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klage richtet sich gegen eine kommunalaufsichtliche Verfügung.
Am 21. Juni 2010 gingen bei der Bauaufsichtsbehörde des Landkreises Mayen-Koblenz acht Bauvoranfragen zur Ansiedlung eines Gastronomiebetriebes sowie von Einzelhandelsbetrieben für Textilien, Sportartikel und Schuhe mit Verkaufsflächen zwischen 675 qm und 779 qm ein. Die Gesamtverkaufsfläche der geplanten Einzelhandelsansiedlungen soll 6.249 qm umfassen. Die zur Bebauung vorgesehenen Grundstücke befinden sich innerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans "Gewerbepark an der A 61/B 262" der Klägerin in der Fassung der 2. Änderung vom 2. Mai 2003, der ein Gewerbegebiet ohne weitere Nutzungseinschränkungen für Einzelhandelsbetriebe festsetzt.
Da das Ministerium des Innern und für Sport die vorgesehene Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben als nicht akzeptable Umgehung der einzelhandelsbezogenen Ziele des Landesentwicklungsprogramms Rheinland-Pfalz (LEP IV) ansah, wies es die Klägerin in mehreren Schreiben darauf hin, dass sie nach § 1 Abs. 4 Baugesetzbuch - BauGB - verpflichtet sei, ihre Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Daraufhin fasste der Stadtrat der Klägerin in seiner Sitzung vom 26. August 2010 den Aufstellungsbeschluss zur 3. Änderung des Bebauungsplans "Gewerbepark an der A 61/B 262". Mit dieser Änderung sollte der Bebauungsplan durch eine Beschränkung des Einzelhandels an die Ziele der Raumordnung angepasst werden. Zugleich beschloss der Stadtrat für den maßgeblichen Bereich eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB.
Nach öffentlicher Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses und der Veränderungssperre hob der Stadtrat in seiner Sitzung vom 26. Oktober 2010 die Beschlüsse vom 26. August 2010 wieder auf. Dies beanstandete der Beklagte als Kommunalaufsicht mit Bescheid vom 12. November 2010.
Nach Zurückweisung des hiergegen eingelegten Widerspruchs hat die Klägerin Klage erhoben, die sie im Wesentlichen damit begründet hat, dass das kommunalaufsichtliche Einschreiten bereits deshalb rechtswidrig sei, weil die Spezialregelung des § 23 Abs. 1 Landesplanungsgesetz - LPlG - vorrangig eingreife. Des Weiteren verletzten die beanstandeten Beschlüsse keine Ziele der Raumordnung, weil Z 61 LEP IV gegen höherrangiges Recht verstoße. Es fehle an einer ausreichenden Definition des Begriffs der "Agglomeration nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe". Außerdem gebe Z 61 LEP IV eine Anpassungspflicht unabhängig vom konkreten Einzelfall vor. Dies führe zu einer Beseitigung des Typus des unbeschränkten Gewerbegebietes im Sinne des § 8 Baunutzungsverordnung - BauNVO -, was einen unzulässigen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung bewirke. Schließlich sei das Agglomerationsverbot vor dem Hintergrund der Niederlassungsfreiheit europarechtlich bedenklich.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 12. November 2010 sowie den hierzu ergangen Widerspruchsbescheid vom 2. März 2011 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt, dass Z 61 LEP IV die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben, insbesondere auch von Agglomerationen, auf rechtmäßige Weise steuere. Die hier in Rede stehende Planung verstoße nicht nur gegen Z 61 LEP IV, sondern auch gegen Z 57 und Z 58. Deshalb sei die Beanstandung der Entscheidung des Stadtrats, den Bebauungsplan "Gewerbepark an der A 61/B 262" nicht an die Ziele der Raumordnung anzupassen, zu Recht erfolgt. Insofern treffe es nicht zu, dass § 23 LPlG gegenüber § 121 GemO eine Spezialvorschrift sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Beklagte sei für die Beanstandung der umstrittenen Ratsbeschlüsse gemäß § 121 GemO zuständig. Diese Vorschrift werde nicht durch § 23 Abs. 1 LPlG, der für das Tätigwerden der obersten Landesplanungsbehörde ein Unterlassen der Kommune voraussetze, verdrängt.
Auch die materielle Voraussetzung des § 121 GemO seien gegeben. Die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses zur 3. Änderung des Bebauungsplans "Gewerbepark an der A 61/B 262" und der hierzu ergangenen Veränderungssperre seien nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Danach seien Gemeinden zur Aufstellung, inhaltlichen Anpassung oder Aufhebung eines bestehenden Bebauungsplans verpflichtet, sobald und soweit dies zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich sei. Um ein solches Ziel handele es sich bei Z 61 LEP IV. Danach sei der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche durch Verkaufsflächenbegrenzungen in der Bauleitplanung entgegenzuwirken. Hierbei handele es sich um ein mit höherrangigem Recht in Einklang stehendes verbindliches Ziel der Raumordnung, das den Anforderungen des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Raumordnungsgesetz genüge. Unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs mit dem Zentralitätsgebot (Z 57 LEP IV), dem städtebaulichen Integrationsgebot (Z 58 LEP IV) und dem Nichtbeeinträchtigungsgebot (Z 60 LEP IV) werde deutlich, dass der Verordnungsgeber Einzelhandelsagglomerationen, die vergleichbare Auswirkungen wie großflächige Einzelhandelsbetriebe hätten, raumordnungsrechtlich wie letztgenannte behandeln wolle. Die Angabe einer Mindestfläche, ab wann eine Agglomeration schädlich sei, sei nicht erforderlich.
Z 61 LEP IV verletze auch nicht die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit der Gemeinden. Das Agglomerationsverbot ergänze inhaltlich insbesondere Z 57 LEP IV (Zentralitätsgebot) und das städtebauliche Integrationsgebot von Z 58 LEP IV. Die Wertung des Verordnungsgebers beruhe auf der nachvollziehbaren Erkenntnis, dass Agglomerationen von nicht unbedingt großflächigen Einzelhandelsbetrieben eine Anziehungskraft auf die Bevölkerung wie ein großflächiger Betrieb oder ein Einkaufszentrum haben könnten. Deshalb sei es aus raumordnungsrechtlichen Gründen gerechtfertigt und stelle keine unangemessene Beschränkung der Planungshoheit der Kommunen dar, wenn der Verordnungsgeber zur Wahrung der Funktionsfähigkeit und Attraktivität von zentralen Orten und deren städtebaulich integrierten Bereichen das Agglomerationsverbot in Z 61 LEP IV als Ziel der Raumordnung verbindlich festgeschrieben habe.
Die Klägerin sei gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet, ihren Bebauungsplan "Gewerbepark an der A 61/B 262" an Z 61 LEP IV anzupassen. Dieser Plan enthalte keine Festsetzungen über Nutzungsbeschränkungen für den Einzelhandel und ermögliche deshalb entgegen Z 61 LEP IV außerhalb der Innenstadt der Klägerin die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevantem Sortiment. Der aus § 1 Abs. 4 BauGB folgenden Verpflichtung habe der Stadtrat der Klägerin zuwider gehandelt, indem er am 26. Oktober 2010 die in Erfüllung der Anpassungspflicht zuvor gefassten und in der Folgezeit öffentlich bekannt gemachten Beschlüsse zur Aufstellung der 3. Änderung des oben genannten Bebauungsplans und über die entsprechende Veränderungssperre ersatzlos aufgehoben habe.
Die hiergegen eingelegte Berufung begründet die Klägerin im Wesentlichen damit, dass aus Gründen der Gesetzessystematik die von der Rechtsprechung geforderte Kongruenz zwischen landesplanerischen Zielvorgaben und kommunaler Bauleitplanung durch Erlass eines Planungsgebots auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 LPlG und nicht durch Erlass einer kommunalaufsichtlichen Verfügung nach §§ 121, 123 GemO herzustellen sei. Auch der aus § 23 Abs. 3 LPlG folgende Ersatzanspruch dürfe nicht durch ein Einschreiten aufgrund kommunalaufsichtlicher Befugnisse umgangen werden.
Im Übrigen lägen die materiellen Voraussetzungen für ein kommunalaufsichtliches Einschreiten nicht vor. Die Ratsbeschlüsse vom 26. Oktober 2011 seien mit geltendem Recht vereinbar. Eine Verletzung von § 1 Abs. 4 BauGB liege nicht vor, da Z 61 LEP IV unwirksam sei. Insoweit greife LEP IV durch die verbindlichen Vorgaben für die Aufstellung und Änderung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen in die kommunale Planungshoheit ein. Zwar sei es legitim, mit raumordnerischen Zielvorgaben Versorgungszentren als Wohn-, Arbeits- und Handelsstandorte zu stärken. Jedoch gebe es keinen sachlichen Grund, auch für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevantem Sortiment eine gebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung festzusetzen. Hierfür bestehe kein überörtliches Interesse, weil insbesondere die Verkaufsfläche allein keine Aussage über die überörtlichen Auswirkungen von Einzelhandelsbetrieben zulasse. Außerdem verfolge der Verordnungsgeber, wie sich aus der Begründung des Agglomerationsverbots in Z 61 LEP IV ergebe, keine überörtlichen Interessen, sondern stelle allein auf die Vermeidung „städtebaulicher“ Entwicklungen ab. Des Weiteren fehle dem Verordnungsgeber die Zuständigkeit für den Erlass eines Agglomerationsverbots. Denn hierbei handele es sich um eine bodenrechtliche Regelung, für die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitze, von der er in der Baunutzungsverordnung abschließend Gebrauch gemacht habe.
Schließlich sei Z 61 LEP IV wegen mangelnder Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit unwirksam. Für die Träger der kommunalen Bauleitplanung sei nicht ersichtlich, wie sie bei der Aufstellung oder Änderung ihrer Bebauungspläne der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe entgegenwirken sollten. Gebietsbezogene Obergrenzen für Einzelhandelsflächen seien in einem Bebauungsplan unzulässig und damit unwirksam. Sortimentsbeschränkungen seien vom eindeutigen Wortlaut von Z 61 LEP IV nicht umfasst.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 18. August 2011 den Bescheid des Beklagten vom 12. November 2010 sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 2. März 2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, dass er für den Erlass der angefochtenen Verfügung zuständig gewesen sei. Nachdem der Stadtrat der Klägerin zunächst der Anpassungspflicht nachgekommen sei, habe er die von ihm gefassten Beschlüsse wieder rückgängig gemacht. Auf diese Situation sei die Regelung des § 23 Abs. 1 LPlG nicht anwendbar.
Im Übrigen liege ein gravierender Rechtsverstoß vor, der ein Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde rechtfertige. Das Verhalten der Klägern verstoße gegen § 1 Abs. 4 BauGB, weil das Agglomerationsverbot in Z 61 LEP IV ein wirksames Ziel der Raumordnung darstelle. Die Standortplanung für großflächige Einzelhandelsbetriebe sei ein von der Rechtsprechung anerkanntes überörtliches Interesse, das eine Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit rechtfertigen könne. Dabei solle das Agglomerationsverbot das Unterlaufen der ansonsten für den großflächigen Einzelhandel geltenden Ziele der Raumordnung verhindern. Der Typus des unbeschränkten Gewerbegebiets nach § 8 BauNVO werde hierdurch nicht beseitigt. Z 61 LEP IV sei unter Berücksichtigung seiner Begründung nicht wegen mangelnder Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit unwirksam. Die Vorgabe einer Mindestgröße sei demnach nicht erforderlich. Abgestellt werden könne auf die in der Rechtsprechung als Grenze für die Großflächigkeit von Einzelhandelsbetrieben bestimmte Verkaufsfläche von mehr als 800 qm. Diese Grenze gelte für alle Ansiedlungen außerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 12. November 2010 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 2. März 2011 zu Recht abgewiesen. Zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen verweist der Senat zunächst gemäß § 130b Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auf die zutreffenden Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung. Im Hinblick auf das Berufungsvorbringen wird ergänzend ausgeführt, dass der Beklagte nach § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO für den Erlass des Beanstandungsbescheides formell zuständig war (I.) und darüber hinaus die materiellen Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage vorliegen (II.).
I.
Der Beklagte war gemäß § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO für den Erlass der kommunalaufsichtlichen Beanstandungsverfügung zuständig. Danach kann die Aufsichtsbehörde u. a. Beschlüsse des Gemeinderates, die das bestehende Recht verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie innerhalb einer von ihr bestimmten Frist aufgehoben werden. Die von dem Beklagten wahrgenommene Befugnis der Kommunalaufsicht wird nicht durch § 23 Abs. 1 LPlG ausgeschlossen. Nach dieser raumordnungsrechtlichen Bestimmung kann die oberste Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den beteiligten obersten Landesbehörden verlangen, dass die Gemeinden ihre Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anpassen oder Bauleitpläne aufstellen, wenn es zur Verwirklichung von Zielen der Raumordnung erforderlich ist (sog. Anpassungsgebot). Zwar verbietet diese Vorschrift der Aufsichtsbehörde, ein Anpassungsgebot zu erlassen, weil insoweit die spezielle Zuständigkeit der obersten Landesplanungsbehörde vorgeht. Jedoch verdrängt § 23 Abs. 1 LPlG nicht die allgemeine Befugnisse der Kommunalaufsicht, rechtmäßiges Verhalten der Gemeinden bei der Berücksichtigung der Erfordernisse von Raumordnung und Landesplanung mit den Mitteln der Staatsaufsicht durchzusetzen (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. Juli 2001 - 1 A 10168/01.OVG -). Nach der Begründung zu dem mit § 23 Abs. 1 LPlG inhaltsgleichen § 24 Abs. 1 LPlG a. F. beschränkt sich sein Regelungsgehalt auf die Bestimmung der „Zuständigkeit für das förmliche Verlangen des Landes gegenüber den Gemeinden, genehmigte Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen bzw. Bauleitpläne aufzustellen, wenn dies zur Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung erforderlich ist“ (LT-Drucks. 12/5150, S. 36). Eine Beschränkung der Befugnisse der Kommunalaufsicht hinsichtlich sonstiger Entscheidungen einer Gemeinde im Zusammenhang mit der von § 1 Abs. 4 BauGB festgelegten Anpassungspflicht ist dem Landesplanungsgesetz somit nicht zu entnehmen.
Des Weiteren erfordert die vom Baugesetzbuch vorgesehene wirksame Durchsetzung der Belange der Raumordnung eine § 23 Abs. 1 LPlG ergänzende Anwendung des § 121 GemO, was der vorliegende Fall besonders deutlich macht: Die Klägerin hatte zunächst der dringenden Aufforderung des Ministeriums des Innern und für Sport vom 30 Juli 2010 Folge geleistet und zur Anpassung des Bebauungsplanes „Gewerbepark an der A 61/B 262“ an die Ziele der Raumordnung die Aufstellung der 3. Änderung sowie den Erlass einer Veränderungssperre beschlossen. Die Aufhebung dieser Beschlüsse hat zum Aufleben von Baugenehmigungsansprüchen nach dem bisherigen Planungsrecht geführt. Um diesen Ansprüchen zeitnah die Grundlage zu entziehen, wäre der Erlass eines die Klägerin verpflichtenden Anpassungsgebotes nach § 23 Abs. 1 LPlG nicht ausreichend gewesen. Vielmehr konnte nur das kommunalaufsichtliche Einschreiten des Beklagten, welches die Wirkung einer Kassation der rechtswidrigen Beschlüssen hat, zu einer sofortigen und effektiven Beseitigung des Rechtsverstoßes führen.
Ein Einschreiten der Kommunalaufsicht führt auch nicht zur Umgehung der Entschädigungsregelung des § 23 Abs. 3 LPlG. Zum einen darf die Kommunalaufsicht ein Anpassungsgebot mangels Zuständigkeit nicht erlassen. Zum anderen hat es die Gemeinde selbst in der Hand, die Voraussetzungen eines etwaigen Entschädigungsanspruchs dadurch herbeizuführen, dass sie gemäß § 23 Abs. 2 LPlG eine förmliche Entscheidung der obersten Landesplanungsbehörde nach Absatz 1 (Anpassungsgebot) beantragt. Hierfür besteht aus Sicht einer Gemeinde insbesondere dann ein Bedürfnis, wenn ein ursprünglich rechtmäßiger Bebauungsplan aufgrund von späteren Änderungen an die Ziele der Raumordnung anzupassen ist.
II.
War der Beklagte demnach dafür zuständig, gegen die Aufhebung des Beschlusses über die 3. Änderung des Bebauungsplanes „Gewerbepark an der A 61/B 262“ und die in diesem Zusammenhang beschlossene Veränderungssperre wegen eines Verstoßes gegen Raumordnungsrecht kommunalaufsichtlich vorzugehen, liegen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 121 Abs. 1 GemO für den Erlass der angegriffenen Beanstandungsverfügung vor. Denn die Stadtratsbeschlüsse vom 26. Oktober 2010 verstoßen im Sinne des § 121 Abs. 1 GemO gegen bestehendes Recht, nämlich gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Um ein solches Ziel handelt es sich bei dem sog. Agglomerationsverbot im Sinne von Z 61 LEP IV. Dieses Verbot steht mit höherrangigem Recht in Einklang (1.). Da die Klägerin durch die beanstandeten Stadtratsbeschlüsse die Beschlüsse vom 26. August 2010, welche der Anpassung des Bebauungsplans „Gewerbepark an der A 61/B 262“ an Z 61 des LEP IV dienten, aufgehoben hat, hat sie zugleich die sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebende Anpassungspflicht verletzt (2.).
1. Gemäß Z 61 LEP IV ist der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche durch Verkaufsflächenbegrenzungen in der Bauleitplanung entgegenzuwirken. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist Z 61 LEP IV ein rechtswirksames Ziel der Raumordnung. Es ist hinreichend bestimmt (a) und verstößt weder gegen die grundgesetzliche Kompetenzverteilung (b) noch gegen die verfassungsrechtlich gewährleistete kommunale Selbstverwaltung im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz - GG - und Art. 49 Abs. 3 Verfassung für Rheinland-Pfalz. - LV - (c).
a) Z 61 ist hinreichend bestimmt. Zum Begriff „Agglomeration von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben“ hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass Z 61 LEP IV systematisch in einem untrennbaren Regelungszusammenhang mit den übrigen Ziele des Kapitels 3.2.3, welche sich auf „öffentliche Einrichtungen und Dienstleistungen (großflächiger Einzelhandel)“ beziehen, steht. Demnach dient das Agglomerationsverbot der Einhaltung des Zentralitätsgebots im Sinne von Z 57 LEP IV, des städtebaulichen Integrationsgebots nach Z 58 LEP IV und des Nichtbeeinträchtigungsgebots von Z 60 LEP IV. Hieraus und aus der Begründung zu Z 61 LEP IV folgt, dass Agglomerationen aus mehreren, für sich meist nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehen, „die in ihrer Gesamtheit auf die Kunden wie Einkaufzentren oder Einzelhandelsgroßprojekte wirken“ und deshalb wie großflächiger Einzelhandel innerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche anzusiedeln wären.
Wann eine Agglomeration im Sinne von Z 61 LEP IV vorliegt, brauchte auch nicht durch eine Mindestverkaufsfläche festgelegt werden. Da das Agglomerationsverbot - wie in der Begründung ausgeführt - den Zweck hat, negative Auswirkungen auf den städtebaulich integrierten Bereich auszuschließen, wie sie von großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen, insoweit also eine Umgehung der einzelhandelsbezogenen Ziele des LEP IV verhindern soll, ergibt sich die Größe, ab welcher eine Agglomeration nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe vorliegt, aus der Rechtsprechung zu den Anforderungen an großflächige Einzelhandelsbetriebe im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 4 C 8/05 - und Beschluss vom 14. Mai 2007 - 4 BN 8.07 -, jeweils juris). Danach sind solche Betriebe und damit auch Agglomerationen großflächig, wenn sie eine Verkaufsfläche von 800 qm überschreiten.
b) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Landesverordnungsgeber für den Erlass des in Z 61 LEP IV enthaltenen Agglomerationsverbots zuständig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dient das Recht der Raumordnung der übergeordneten, überörtlichen, überfachlichen und zusammenfassenden Planung und Ordnung des Raumes. Die Raumordnung hat im Interesse der räumlichen Gesamtentwicklung alle auftretenden Nutzungsansprüche an den Raum und alle raumbedeutsamen Belange zu koordinieren und in diesem Zusammenhang u.a. verbindliche Vorgaben für nachgeordnete Planungsstufen zu schaffen. Raumplanerische Vorgaben sind zulässig, wenn die Regelung - wie hier - der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen von Planungen oder Maßnahmen dient. Das Kriterium der Raumbedeutsamkeit eröffnet und begrenzt zugleich die raumplanerische Regelungsbefugnis. In diesem Rahmen ist der Raumordnung auch eine betriebsübergreifende funktionale Betrachtungsweise erlaubt. Dass der für das Bodenrecht zuständige Bundesgesetzgeber in § 11 Abs. 3 BauNVO eine städtebauliche Reglung getroffen hat, die auf großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränkt ist, steht einer Regelung von Einzelhandelsagglomerationen im Wege der Landesplanung nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes- und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (BVerwG, Urteil vom 17. September 2003, 4 C 14.01, BVerwGE 119, 25).
Diesen Anforderungen wird auch Z 61 LEP IV gerecht. Soweit in der Begründung auf die Vermeidung negativer „städtebaulicher Auswirkungen“ abgestellt wird, handelt es sich um überörtliche Folgen, welche aus raumordnungsrechtlichen Gründen verhindert werden sollen. Denn der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe soll dort entgegengewirkt werden, wo sie - wie großflächige Einzelhandelsbetriebe - nicht mit dem raumordnungsrechtlichen Zentralitätsgebot (Z 57), dem städtebaulichen Integrationsgebot (Z 58) und dem Nichtbeeinträchtigungsgebot (Z 60) in Einklang stehen. Hieraus folgt zugleich, dass Z 61 LEP IV nicht den Typus des unbeschränkten Gewerbebetriebes generell beseitigt, sondern Einschränkungen nur dort fordert, wo die raumordnungsrechtlichen Ziele im Sinne von Ziffer 3.2.3 LEP IV (Öffentliche Einrichtungen und Dienstleistungen [großflächiger Einzelhandel]) beeinträchtigt sind.
c) Die durch das Agglomerationsverbot bewirkte Einschränkung der von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 49 Abs. 3 LV geschützten gemeindlichen Planungshoheit ist nach der überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts materiell gerechtfertigt, weil sie der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht dient. Sie bezweckt die Sicherstellung des im Raumordnungsgesetz niedergelegten Systems leistungsfähiger zentraler Orte. Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das zentralörtliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Nicht nur Einzelhandelsgroßprojekte in der Form des großflächigen Einzelhandelsbetriebs oder Einkaufszentrums, sondern auch Agglomerationen von mehreren nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben können besondere raumstrukturelle, die zentralörtliche Gliederung gefährdende Auswirkungen haben und damit ein Beeinträchtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem raumordnungsrechtlichen Sonderregime zu unterwerfen. Die regelhafte räumliche Zuordnung nicht nur des großflächigen Einzelhandels, sondern auch von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck (Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 181 <185>; Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75.05 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 124 Rn. 16; Urteil vom 10. November 2011, 4 CN 9/10 -, juris).
Des Weiteren ist der Eingriff in die Planungshoheit verhältnismäßig. Insbesondere ist das Agglomerationsverbot geeignet, den raumordnungsrechtlichen Zweck zu erfüllen. Insoweit trifft es nicht zu, dass die Klägerin rechtlich daran gehindert ist, der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevantem Sortimenten außerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche durch Verkaufsflächenbegrenzung in der Bauleitplanung entgegenzuwirken. Zwar sind Verkaufsflächenbeschränkungen, sofern sie gebietsbezogen sind, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wegen fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig (BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86). Jedoch haben der baden-württembergische Verwaltungsgerichtshof (vgl. Urteil vom 11. September 2010 - 3 S 324/08 -, juris) und ihn bestätigend das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten durch grundstücksbezogene Regelungen Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (= Zentralitätsgebot) als auch gegen das Kongruenzgebot (= städtebauliches Integrationsgebot) aufgrund einer Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren lassen, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht.
Je nach den örtlichen Gegebenheiten kann die Gemeinde Einzelhandel entweder generell gemäß § 1 Abs. 5 BauGB oder bestimmte sortimentsbezogene Einzelhandelstypen gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO ausschließen; in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen hat sie die Möglichkeit, Einzelhandel gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO für ausnahmsweise zulässig zu erklären. Der Gemeinde stehen aber auch wirksame Festsetzungsmöglichkeiten für den Fall zur Verfügung, dass eine Agglomeration bestimmter Sortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die verbindlichen Zielvorgaben für Einzelhandelsgroßprojekte verstoßen würde. Ein Baugebiet kann insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und § 1 Abs. 9 BauNVO). Hinzu tritt die Möglichkeit der vertikalen Gliederung mit geschoss- und anlagenteilbezogenen Differenzierungen gemäß § 1 Abs. 7 und 8 BauNVO, mit der sich neben der räumlichen Verteilung die Anzahl der für eine Einzelhandelsnutzung zur Verfügung stehenden Grundstücke begrenzen lässt. Darüber hinaus kann mittelbar durch Festlegung der überbaubaren Flächen in Kombination mit der Festsetzung des Maßes der Nutzung auch die Größe der Einzelhandelsbetriebe gesteuert werden. Dass sich mit diesem Instrumentarium gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen nicht quadratmeterscharf festsetzen lassen, stellt die Umsetzbarkeit der Agglomerationsregelung nicht in Frage (BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 - 4 CN 9/10 -, juris). Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Auffassung der Klägerin, das Raumordnungsrecht selbst müsse wirksame Festsetzungsmöglichkeiten bieten, nicht mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Einklang steht. Vielmehr genügen die städtebaulichen Planungsinstrumente, da ihre Anwendung im Ergebnis zu Verkaufsflächenbegrenzungen im Sinne von Z 61 LEP IV führen.
Soweit die einzelhandelsbezogenen Ziele von LEP IV unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO typisierend davon ausgehen, dass Einzelhandelsbetriebe und Agglomerationen ab einer Verkaufsfläche von 800 qm überörtliche Auswirkungen haben, steht auch dies mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Einklang. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn raumbedeutsame Auswirkungen solcher Betriebe im Allgemeinen ausgeschlossen wären. Hiervon kann jedoch nicht ausgegangen werden. Im Übrigen könnte einem atypischen Fall durch die Zulassung einer Zielabweichung Rechnung getragen werden.
2. Ausgehend von der Rechtswirksamkeit von Z 61 LEP IV steht der Bebauungsplan „Gewerbepark an der A 61/B 262“ in der Fassung der 2. Änderung nicht mit diesem raumordnungsrechtlichen Ziel in Einklang. Deshalb ist die Klägerin gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet, diesen Bebauungsplan Z 61 LEP IV anzupassen.
Der Bebauungsplan „Gewerbepark an der A 61/B 262“ weist den im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Bereich als Gewerbegebiet im Sinne des § 8 BauNVO aus. Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO sind in einem solchen Gebiet Gewerbebetriebe aller Art zulässig. Aufgrund dieser uneingeschränkten Regelung ist auch die Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten planungsrechtlich erlaubt. Einzelhandelsagglomerationen sind jedoch außerhalb der städtebaulich integrierten Lage raumordnungsrechtlich unzulässig. Demnach widerspricht die derzeitige Fassung des Bebauungsplans „Gewerbepark an der A 61/B 2262“ Z 61 LEP IV, da er die Ansiedlung von Agglomerationen im o. g. Sinne ermöglicht und nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass durch eine solche Ansammlung von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten, wie sie Gegenstand von acht Bauvoranfragen sind, die Versorgungsfunktion des städtebaulich integrierten Bereichs der Klägerin sowie das Mittelzentrum Mayen in raumordnungsrechtlicher Hinsicht beeinträchtigt werden.
Steht demnach der Bebauungsplan „Gewerbepark an der A 61/B 2262“ nicht mit den Zielen der Raumordnung in Einklang, ist er gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an diese anzupassen. Entgegen dieser Verpflichtung hat der Stadtrat der Klägerin in der Sitzung vom 26. Oktober 2010 seine Beschlüsse zur Aufstellung der 3. Änderung des Bebauungsplan „Gewerbepark an der A 61/B 2262“ sowie zum Erlass einer entsprechenden Veränderungssperre vom 26. August 2010, welche der Anpassung des Bebauungsplans an die Ziele der Raumordnung dienten, aufgehoben. Wegen des hierin liegenden Verstoßes gegen die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB hat der Beklagte die Beschlüsse vom 26. Oktober 2010 zu Recht wegen einer Verletzung des bestehenden Rechtes gemäß § 121 GemO beanstandet und deren Aufhebung verlangt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz i.V.m. Ziff. II 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 121, 123 GemO herzustellen sei. Auch der aus § 23 Abs. 3 LPlG
§§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 14 BauGB
§ 8 Baunutzungsverordnung
§ 23 LPlG
§ 121 GemO
§ 8 BauNVO
§ 1 BauGB
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 4 Baugesetzbuch
§ 23 Abs. 1 Landesplanungsgesetz
§ 23 Abs. 1 LPlG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 130b Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 121 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 24 Abs. 1 LPlG
§ 23 Abs. 3 LPlG
§ 23 Abs. 2 LPlG
§ 121 Abs. 1 GemO
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 7 und 8 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 49 Abs. 3 Verfassung
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 49 Abs. 3 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 25
BVerwGE 118, 181
BVerwGE 131, 86
1 A 10168/01
4 C 8/05
4 BN 8.07
4 C 14.01
4 CN 9.01
4 B 75.05
4 CN 9/10
4 CN 3.07
3 S 324/08