Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-03-27, Aktenzeichen 6 B 208/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0327.6B208.18.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Es wird festgestellt, dass der Antragsteller vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache - 1 K 6243/17 (VG Aachen) - nicht verpflichtet ist, sich auf der Grundlage der Untersuchungsaufforderung des Antragsgegners vom 28. November 2017 einer polizei- oder fachärztlichen Untersuchung zu unterziehen, soweit diese über die Erhebung einer Anamnese, eine allgemeine körperliche Untersuchung, ein Ruhe-EKG, ein Belastungs-EKG, eine Lungenfunktionsprüfung, einen Hörtest, einen Sehtest sowie eine allgemeine Blut- und Urinuntersuchung hinausgeht.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen der Antragsteller zu ¾ und der Antragsgegner zu ¼.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat teilweise Erfolg.
Die zulässige Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der vom Antragsteller dargelegten Gründe befindet, ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Das Verwaltungsgericht hat es abgelehnt, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass der Antragsteller vorläufig nicht verpflichtet ist, sich auf der Grundlage der Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 28. November 2017 einer polizeiärztlichen Untersuchung seiner Polizeidienstfähigkeit und allgemeinen Dienstfähigkeit zu unterziehen. Der Antragsteller habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Gegen die Untersuchungsanordnung gebe es weder in formeller noch in materiell-rechtlicher Hinsicht Bedenken. Mit Blick auf § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG bestünden aufgrund der seit dem 3. Juni 2016 bestehenden und noch andauernden Dienstunfähigkeit des Antragstellers hinreichende Anhaltspunkte für seine Polizeidienstunfähigkeit und allgemeine Dienstunfähigkeit. Auch Art und Umfang der polizeiärztlichen Untersuchung würden in der Untersuchungsanordnung hinreichend konkretisiert. Die Einholung von Zusatzgutachten, insbesondere auf neurologischem oder psychiatrischem Gebiet, sei durch die Untersuchungsanordnung nicht gedeckt und bedürfe einer weiteren Untersuchungsaufforderung. Die Ausführungen des Antragsgegners zu speziellen Laboruntersuchungen, technischen Untersuchungen oder Zusatzgutachten von Fachärzten seien als bloße Information zu verstehen.
Die mit der Beschwerde gegen diese näher begründeten Feststellungen des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwendungen greifen nur teilweise durch.
Die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung ist rechtsfehlerhaft, soweit davon - über die Erhebung einer Anamnese, eine allgemeine körperliche Untersuchung, ein Ruhe-EKG, ein Belastungs-EKG, eine Lungenfunktionsprüfung, einen Hörtest, eine Untersuchung der Sehschärfe, des Gesichtsfeldes, des Farbsinns, des räumlichen Sehens sowie eine allgemeine Blut- und Urinuntersuchung hinausgehend - „im Fall von spezifischen Erkrankungen oder unklaren Befunden/Symptomen … Ergänzungen um spezielle Laboruntersuchungen, technische Untersuchungen oder Zusatzgutachten von Fachärzten“ mit umfasst werden. In diesem Umfang ist entgegen den Annahmen des Verwaltungsgerichts neben einem Anordnungsgrund auch ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO; dazu a). Die mit der Beschwerde geltend gemachten Einwände gegen die auf die Untersuchungsanordnung im Übrigen bezogenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts greifen jedenfalls im Ergebnis nicht durch (b). Der Senat konnte daher im Rahmen des ihm hinsichtlich des Inhalts der einstweiligen Anordnung zustehenden Ermessens die aus der Entscheidungsformel ersichtliche einstweilige Anordnung treffen (c).
a) An eine Untersuchungsaufforderung zur Feststellung der Polizeidienstfähigkeit bzw. allgemeinen Dienstfähigkeit stellt die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere wegen der weitreichenden dienstrechtlichen Konsequenzen, die sich für den Beamten im Weiteren aus ihr ergeben können, strenge Anforderungen: Inhaltlich muss die Behörde die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind. Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, „worum es geht“. Ein etwaiger Mangel dieser Aufforderung kann nicht - etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW - geheilt werden. Ferner muss die Aufforderung aber auch Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht sind regelmäßig weitgehend. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. April 2014 - 2 B 80.13 - ZBR 2014, 254 = juris, Rn. 8 ff., sowie Urteile vom 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 -, BVerwGE, 146, 347 = juris Rn. 19 ff., und vom 26. April 2012 - 2 C 17.10 -, ZBR 2013, 128 = juris, Rn. 19 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Mai 2017 - 6 B 266/17 -, juris, Rn. 6, vom 20. März 2017 - 6 B 1406/16 -, juris, Rn. 14, vom 6. Februar 2017 - 6 B 1305/16 -, juris, Rn. 5, vom 5. Dezember 2016 - 6 B 1298/16 -, juris, Rn. 7, und vom 21. September 2016 - 6 B 963/16 -, juris, Rn. 7.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts erstreckt sich die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung auch auf die Einholung von Zusatzgutachten (sowie auch auf weitere Untersuchungen). Das ergibt sich unter Berücksichtigung des sog. objektiven Empfängerhorizonts (Rechtsgrundsätze der §§ 133, 157 BGB) aus den Formulierungen auf Seite 3 der Untersuchungsanordnung, die sich unmittelbar an die konkret aufgelisteten Untersuchungen anschließen. Danach können im Falle von „spezifischen Erkrankungen oder unklaren Befunden/Symptomen … Ergänzungen um spezielle Laboruntersuchungen, technische Untersuchungen oder Zusatzgutachten von Fachärztinnen/Fachärzten erforderlich werden“. Für den Fall der Einholung weiterer Fachgutachten wird lediglich darauf hingewiesen, dass der Polizeiarzt den Antragsgegner „informieren“ werde, damit vom Antragsteller „eine entsprechende Entbindung von der ärztlichen Schweigepflicht eingeholt“ werden könne. Die Durchführung weitergehender Untersuchungen wird demnach - über die Einholung der Schweigepflichtentbindung hinaus - gerade an keine zusätzlichen Anforderungen geknüpft. Insbesondere lässt sich der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung in keiner Weise entnehmen, dass die damit verbundene weitergehende Aufklärung des Gesundheitszustandes des Antragstellers nur auf der Grundlage einer weiteren Untersuchungsanordnung einschließlich der zugehörigen Anhörungs- und Beteiligungserfordernisse erfolgen soll. Diese Sichtweise findet Bestätigung im erstinstanzlichen Vortrag des Antragsgegners. Im Schriftsatz vom 5. Januar 2018 wird zwar ausgeführt, darin liege „zunächst lediglich“ die „Information“ über ggf. erforderliche weitere Maßnahmen. Im Weiteren wird jedoch darauf hingewiesen, dass der Antragsteller insoweit aufgrund seiner Treuepflicht gegenüber dem Dienstherrn zur Mitwirkung verpflichtet sei. Die Maßnahmen seien auch nicht in ein „Belieben des Polizeiarztes“ gestellt, sondern nur bei konkreten Befunden zulässig. Dies legt nahe, dass der Polizeiarzt - bei entsprechenden Untersuchungsergebnissen - weitere „Maßnahmen“ in die Wege leiten können soll, ohne dass es noch einer ausdrücklichen Entscheidung des Antragsgegners bedürfte.
Eine in dieser Weise weit gefasste Untersuchungsanordnung wird indessen den oben aufgezeigten Anforderungen nicht gerecht. Art und Umfang möglicher weitergehender ärztlicher Untersuchungen lassen sich nicht annähernd erkennen und werden in unzulässiger Weise der Entscheidung des Polizeiarztes überlassen.
b) Die gegen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Bezug auf die Untersuchungsanordnung im Übrigen dargelegten Gründe greifen jedenfalls im Ergebnis nicht durch.
Der Antragsteller wendet sich zunächst gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass sich die Untersuchungsanordnung auf § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG stützen lasse, weil aufgrund der seit dem 3. Juni 2016 bestehenden und noch andauernden Dienstunfähigkeit des Antragstellers hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für seine Polizeidienstunfähigkeit sowie allgemeine Dienstunfähigkeit bestünden. Nach dieser Vorschrift kann als dienstunfähig angesehen werden, wer infolge Erkrankung innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat und keine Aussicht besteht, dass innerhalb einer Frist von weiteren sechs Monaten (§ 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW) die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt wird. Der Antragsteller meint, diese Regelung sei auf Polizeivollzugsbeamte gerade nicht anwendbar. Diese seien nach § 115 Abs. 1, 1. Halbsatz LBG NRW nur dann dienstunfähig, wenn sie den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Polizeivollzugsdienst nicht mehr genügten und nicht zu erwarten sei, dass sie ihre volle Verwendungsfähigkeit innerhalb von zwei Jahren wieder erlangten.
Damit weist der Antragsteller nur im Ausgangspunkt zutreffend darauf hin, dass sich die Voraussetzungen für die Annahme der Polizeidienstunfähigkeit (nach § 115 Abs. 1, 1. Halbsatz LBG NRW) von denen der allgemeinen Dienstunfähigkeit (nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, § 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW) maßgeblich unterscheiden. Diese Vorgaben betreffen indessen unmittelbar lediglich die Polizeidienstunfähigkeit bzw. allgemeine Dienstunfähigkeit als solche und lassen damit lediglich mittelbar Rückschlüsse darauf zu, wann die für eine Untersuchungsanordnung erforderlichen Zweifel an der Polizeidienstunfähigkeit bzw. allgemeinen Dienstunfähigkeit gegeben sind. Insbesondere geht der Antragsteller fehl, wenn er möglicherweise meint, dass in Bezug auf Polizeivollzugsbeamte Zeiten krankheitsbedingter Dienstunfähigkeit lediglich dann geeignet seien, Zweifel an der Polizeidienstunfähigkeit oder auch der allgemeinen Dienstunfähigkeit zu begründen, wenn sie die in § 115 Abs. 1, 1. Halbsatz LBG NRW genannte Zeitdauer von zwei Jahren erreichen. Vielmehr ist es regelmäßig nicht zu beanstanden, wenn der Dienstherr bei krankheitsbedingten Fehlzeiten von drei Monaten innerhalb von sechs Monaten (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) Zweifel an der vollen Einsatzfähigkeit seines Polizeivollzugsbeamten annimmt. Ob die dem zugrundeliegende Erkrankung die Wiedererlangung der vollen Verwendungsfähigkeit innerhalb von zwei Jahren erwarten lässt (vgl. § 115 Abs. 1, 1. Halbsatz LBG NRW) und damit der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit entgegensteht, ist hingegen gerade erst auf der Grundlage der (polizei-)ärztlichen Untersuchung zu klären. Mit Blick auf das Beschwerdevorbringen sei angemerkt, dass es der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit nicht grundsätzlich entgegen steht, wenn das Ende des zweijährigen Prognosezeitraums des § 115 Abs. 1, 1. Halbsatz LBG NRW erst nach dem Zeitpunkt liegt, zu dem der Beamte die Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand nach § 114 LBG NRW erreichen wird.
Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es im Streitfall, ob auch im Rahmen von Untersuchungsanordnungen zur Feststellung der Polizeidienstfähigkeit ein unmittelbarer Rückgriff auf den zeitlichen Rahmen des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG zulässig ist. Dass jedenfalls bei der krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit des Antragstellers von knapp eineinhalb Jahren im Zeitpunkt der Untersuchungsanordnung hinreichende Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit bestehen, liegt auf der Hand.
Hinzu kommt, dass der Antragsgegner seine Zweifel nicht allein auf die erheblichen krankheitsbedingten Fehlzeiten stützt, sondern auch auf den Umstand, dass der Antragsteller psychisch erkrankt ist („in psychotherapeutischer Behandlung“) und „weitere gesundheitliche Einschränkungen“ (Schlafstörungen) vorhanden sind.
Vor diesem Hintergrund trifft es hier letztlich auch auf keine durchgreifenden Bedenken, dass der Antragsgegner neben der Untersuchung der Polizeidienstfähigkeit auch die Untersuchung der allgemeinen Dienstfähigkeit angeordnet hat. Der Antragsteller weist zwar zutreffend darauf hin, dass angesichts der erhöhten Anforderungen im Polizeivollzugsdienst allein das Vorliegen (erheblicher) krankheitsbedingter Fehlzeiten nicht unbedingt Zweifel an der allgemeinen Dienstunfähigkeit begründen. Das wird insbesondere dann der Fall sein, wenn diese bekanntermaßen auf gesundheitlichen Einschränkungen beruhen, die etwa für eine Tätigkeit im allgemeinen Verwaltungsdienst nicht relevant sein können. Anhaltspunkte für eine solche Fallkonstellation sind mit Blick auf das Vorliegen einer psychischen Erkrankung (Depression) beim Antragsteller aber gerade nicht ersichtlich; das Gegenteil ist richtig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2018 - 6 B 1464/17 -, juris, Rn. 10.
Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es im vorliegenden Verfahren, ob der Dienstherr seine Zweifel an der (Polizei-)Dienstfähigkeit allein auf die aufgelaufenen krankheitsbedingten Fehlzeiten stützen kann, wenn ihm weitergehende Erkenntnisse über den Gesundheitszustand des Beamten vorliegen. Die Beschwerde verweist dazu darauf, dem Antragsgegner sei bekannt gewesen, dass der Antragsteller „psychische Probleme aufgrund eines Konflikts am konkreten Arbeitsplatz“ habe. Der Antragsgegner verweist in der Untersuchungsanordnung indessen - wie dargestellt - gar nicht allein auf die Fehlzeiten des Antragstellers, sondern zieht zudem insbesondere dessen psychische Erkrankung mit heran. Dass diese möglicherweise aufgrund einer innerdienstlichen Konfliktsituation entstanden ist, stellt das Vorliegen von Zweifeln an der (Polizei-)Dienstfähigkeit nicht in Frage.
Entsprechendes gilt mit Blick auf den weiteren Einwand der Beschwerde, der Polizeiarzt habe eine Rückkehr des Antragstellers in den Dienst erwartet. Nach der mit diesem Vorbringen in Bezug genommenen polizeiärztlichen Stellungnahme vom 22. Mai 2017 hielt der Polizeiarzt zwar „eine Rückkehr in den Dienst grundsätzlich für möglich“. Er verwies zugleich aber auch auf das zugrundeliegende „innerdienstliche Konfliktgeschehen“ bzw. die „problematische Führungssituation“ und darauf, dass es einer „Herauslösung aus den Dienstgeschäften“ bedürfe. In dem daraufhin durchgeführten Personalgespräch des Antragsgegners mit dem Antragsteller am 3. Juli 2017
wurde eine entsprechende Verwendungsmöglichkeit, bei der sich der Antragsteller in Absprache mit seiner Therapeutin eine von der Konfliktlage unbeeinflusste Wiederaufnahme des Dienstes zutraute, indessen nicht gefunden. Er hat sich vielmehr entgegen seiner Zusage nach Rücksprache mit seiner Therapeutin nicht beim Antragsgegner gemeldet, sondern weiterhin lediglich seine Dienstunfähigkeit mitgeteilt.
Die von der (verbliebenen) Untersuchungsaufforderung umfassten Untersuchungen sind nach Inhalt und Umfang auch hinreichend genau umschrieben.
Der Antragsteller macht in Bezug auf die angeordneten Untersuchungen geltend, diese müssten auch mit den Umständen, die die Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit begründeten, korrelieren. Insoweit bestehen jedenfalls hinsichtlich des verbliebenen Teils der Untersuchungsanordnung, der überwiegend Untersuchungen umfasst, die Inhalt einer gewöhnlichen hausärztlichen Vorsorgeuntersuchung sind, keine Bedenken. Im Übrigen stehen neben der angeführten psychischen Erkrankung auch körperliche Einschränkungen im Raum. Die angeordneten körperlichen Untersuchungen und rein medizinischen Feststellungen beeinträchtigen die körperliche Unversehrtheit und das allgemeine Persönlichkeitsrecht auch nur geringfügig. Dies ist bei einer fachpsychiatrischen Untersuchung - angesichts der damit verbundenen umfangreichen Befragungen, u.a. zum Lebenslauf und zur psychischen Verfassung - anders, für die das Bundesverwaltungsgericht seine strengen, aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hergeleiteten Anforderungen entwickelt hat.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 -, a.a.O., Rn. 22 und vom 26. April 2012 - 2 C 17.10 -, a.a.O., Rn.17; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2018 - 6 B 1464/18 -, juris, Rn. 19.
(c) Im Hinblick auf den Inhalt der einstweiligen Anordnung kommt dem Gericht ein Ermessensspielraum zu (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 Abs. 1 ZPO). Es kann hinter dem Antrag zurück bleiben und u.U. auch eine geeignete andere Regelung treffen. Der Senat hat in Ausübung dieses Ermessens die vom Antragsteller begehrte vorläufige Feststellung nur im Hinblick auf die Durchführung von Untersuchungen sowie die Einholung von ärztlichen Fachgutachten getroffen, die über die im Tenor benannten Untersuchungen hinausgehen. Nur insoweit ist die Untersuchungsanordnung als rechtlich fehlerhaft anzusehen. Angesichts der in zwei Abschnitte gegliederten Untersuchungsanordnung (genaue Auflistung der einzelnen Untersuchungen und allgemeiner Auftrag zu möglicherweise erforderlich werdenden weiteren Untersuchungen sowie ärztlichen Fachgutachten) ist die getroffene differenzierende möglich und sachgerecht. Sie drängt sich angesichts der Abtrennbarkeit der letztgenannten Fachgutachten und Untersuchungen sowie des auf der Hand liegenden Bedürfnisses einer polizeiamtsärztlichen Untersuchung nach rund 1 ¾ Jahren andauernder Dienstunfähigkeit geradezu auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 133, 157 BGB
§§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 114 LBG NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW
§ 115 Abs. 1, 1. Halbsatz LBG NRW
§ 115 Abs. 1, 1. Halbsatz LBG NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 938 Abs. 1 ZPO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 6243/17
2 B 80.13
2 C 68.11
2 C 17.10
6 B 266/17
6 B 1406/16
6 B 1305/16
6 B 1298/16
6 B 963/16
6 B 1464/17
6 B 1464/18