Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-04, Aktenzeichen 6 A 1317/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0804.6A1317.04.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird auf Kosten des Klägers abgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Beamter des beklagten Landes und leistet Dienst im Versorgungsamt E. . Am 21. Januar 2003 beantragte er gemäß § 2a der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (AZVO) in der Fassung der 14. Änderungsverordnung vom 25. Januar 2000, GV NRW 2000 Seite 26, ihn am 24. Januar 2003 vom Dienst freizustellen. Das Versorgungsamt E. lehnte den Antrag mit Bescheid vom 21. Januar 2003 ab; gemäß einem Runderlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar 2003 - 24.1.25.02-7/03 - sei die Rechtsgrundlage für den jährlichen "Arbeitszeitverkürzungstag" entfallen.
Der Kläger blieb am 24. Januar 2003 dem Dienst fern. Seinen Widerspruch gegen den Bescheid vom 21. Januar 2003 wies die Bezirksregierung N. mit Widerspruchsbescheid vom 25. März 2003 zurück: Gemäß Art. I, V der 15. Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003, veröffentlicht im GV NRW vom 7. März 2003 Seite 74, sei § 2a AZVO mit Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen worden. Damit sei die Rechtsgrundlage für die Gewährung eines arbeitsfreien Tages seit dem 14. Januar 2003 entfallen und habe der Kläger nicht am 24. Januar 2003 vom Dienst freigestellt werden können.
Der Kläger hat Klage erhoben und geltend gemacht: Der von ihm gewünschte Arbeitszeitverkürzungstag habe vor der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 gelegen. Mangels entgegen stehender dienstlicher Gründe habe somit seinem Antrag entsprochen werden müssen. Dessen Ablehnung lasse sich auch nicht mit einem etwaigen organisatorischen Ermessen des Dienstherrn rechtfertigen. Der ministerielle Runderlass habe eine generelle Anweisung im Hinblick auf die in Aussicht genommene Änderung der AZVO beinhaltet.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Versorgungsamts E. vom 21. Januar 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom 25. März 2003 aufzuheben sowie das beklagte Land zu verpflichten, seinem Antrag auf Gewährung des Arbeitszeitverkürzungstages zu entsprechen und ihm die am 24. Januar 2003 durch die Umwandlung in einen Urlaubstag verloren gegangenen Stunden wieder gutzuschreiben.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 16. Januar 2004 das beklagte Land unter Aufhebung der vom Kläger angefochtenen Bescheide verpflichtet, dem Kläger für den 24. Januar 2003 einen Arbeitszeitverkürzungstag zu bewilligen und ihm einen Erholungsurlaubstag gutzuschreiben: Die Klage sei zulässig und begründet. Dem Kläger stehe die für den 24. Januar 2003 beantragte Dienstbefreiung zu. Dienstliche Gründe hätten nicht entgegen gestanden. Der ministerielle Runderlass vom 14. Januar 2003 habe an der damals noch bestehenden Geltung des § 2a AZVO nichts geändert. Der Anspruch des Klägers auf den "AZV-Tag" sei auch nicht durch die rückwirkende Streichung des § 2a AZVO (Art. I, V der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003) entfallen. In Fällen, in denen die Dienstbefreiung vor der Verkündung der Änderungsverordnung bewilligt und tatsächlich von dem betreffenden Beamten in Anspruch genommen worden sei, liege in der rückwirkenden Streichung eine unzulässige echte Rückwirkung. In Fällen wie dem Vorliegenden, in denen die Dienstbefreiung dem Beamten von vornherein rechtswidrig vorenthalten worden sei und er deshalb dafür einen Urlaubstag habe opfern müssen, könne nichts anderes gelten. Hiernach sei dem Kläger ein Erholungsurlaubstag für 2003 unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung gutzuschreiben.
Mit der (vom Senat zugelassenen) Berufung macht das beklagte Land geltend: Die Regelung in Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 "§ 2a wird" (mit Wirkung vom 14. Januar 2003) "gestrichen" beinhalte lediglich eine unechte Rückwirkung, weil der Beamte an einem Arbeitstag "im Kalenderjahr" freigestellt worden sei. Eine unechte Rückwirkung sei aber nur ausnahmsweise unzulässig, und um einen derartigen Ausnahmefall handele es sich hier nicht. Der in dem Verlust eines AZV-Tags im Jahr bestehende Nachteil sei kein besonders schwer wiegender Eingriff in die Rechtsposition eines Beamten, zumal dieser insoweit keine erheblichen Dispositionen im Sinne eigener "Vorleistungen" getroffen habe, die nachträglich hätten entwertet werden können. Es gehe nur um eine "Mehrbelastung" von ca. neun Minuten pro Arbeitswoche. Demgegenüber sei das öffentliche Interesse an der Streichung des AZV-Tages rückwirkend zum 14. Januar 2003 gewichtiger gewesen. Damit habe eine Gleichbehandlung der Beamten mit den Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst erreicht und Unfrieden in den Behörden vermieden werden sollen. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte, die den AZV-Tag 2003 vor dem Erlass der Änderungsverordnung noch schnell beantragt hätten, ihn auch hätten in Anspruch nehmen können. Mit dem ministeriellen Runderlass vom 14. Januar 2003 sei bezweckt worden, eine vermehrte, die beabsichtigte Wirkung der Änderungsverordnung ganz oder teilweise zunichte machende Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum Erlass der Änderungsverordnung zu verhindern. Der "Ankündungseffekt" des vor dem Erlass der Änderungsverordnung ergangenen ministeriellen Runderlasses habe bewirkt, dass den Beamten ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen in den Fortbestand der AZV-Regelung nicht mehr zuerkannt werden könne. Bei der Frage, ob und inwieweit der Änderungsverordnung eine Rückwirkung beigelegt werden solle, habe der Landesregierung ein Einschätzungsspielraum zugestanden. Dieser sei mit der Rückwirkung der Änderungsverordnung auf den 14. Januar 2003 sachgerecht genutzt worden. Die insoweit in Betracht kommenden Faktoren seien dabei hinreichend gewürdigt worden. Die erwähnten dienstlichen Belange - Wahrung des Arbeitsfriedens in den Behörden, Sicherstellung einer Gleichbehandlung - hätten der Inanspruchnahme des AZV- Tages zwischen dem 14. Januar 2003 und dem 7. März 2003, dem Zeitpunkt der Veröffentlichung der Änderungsverordnung, entgegen gestanden. Der Kläger habe keinen Anspruch darauf gehabt, die Dienstbefreiung zu dem von ihm gewählten Zeitpunkt zu erhalten. Mit dem Runderlass vom 14. Januar 2003 sei lediglich darauf hingewiesen worden, zur Zeit seien Anträge auf Dienstbefreiung nach § 2a AZVO aus dienstlichen Gründen abzulehnen. Die in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 normierte Umwandlung der ab dem 14. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tage in Erholungsurlaubstage unterfalle zwar nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW), jedoch der Annexkompetenz des Dienstherrn und beruhe auf Fürsorge- und Gleichbehandlungserwägungen. Es habe vermieden werden sollen, bei Beamten, die trotz des Runderlasses vom 14. Januar 2003 danach noch dem Dienst unter Berufung auf § 2a AZVO ferngeblieben seien, mit unverhältnismäßig hohem Verwaltungsaufwand den Verlust der Dienstbezüge für diesen Tag festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Bescheid des Versorgungsamtes E. vom 21. Januar 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom 25. März 2003 aufgehoben und das beklagte Land verpflichtet wird, dem Antrag des Klägers auf Gewährung des AZV-Tages für den 24. Januar 2003 zu entsprechen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagte (1 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist begründet. Die Klage ist unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts abzuweisen.
Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet. Dem Kläger ist der am 21. Januar 2003 für den 24. Januar 2004 beantragte AZV-Tag zu Recht nicht bewilligt worden.
Seit dem 14. Januar 2003 gab es für Beamte keine Arbeitszeitverkürzung durch einen dienstfreien Tag mehr. § 2a AZVO in der Fassung der erwähnten 14. Änderungsverordnung vom 25. Januar 2000, a.a.O., enthielt in Abs. 1 Satz 1 folgende Regelung:
"Der Beamte wird im Kalenderjahr an einem Arbeitstag - sofern er Schichtdienst leistet, für eine Dienstschicht - vom Dienst freigestellt".
Durch Art. I i.V.m. Art. V der 15. Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003, a.a.O., ist diese Regelung mit Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen worden. Zugleich bestimmt Art. IV der Änderungsverordnung, dass "Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind", in Erholungsurlaubstage umgewandelt werden. Wahlweise ist, soweit die jeweiligen Arbeitszeitregelungen es zulassen, eine Umwandlung in Freizeitausgleich möglich.
Der Wegfall des AZV-Tags ist vom Verordnungsgeber rückwirkend bestimmt worden. Diese Rückwirkung ist maßgebend dafür, dass der Kläger den Anspruch auf Gewährung eines arbeitsfreien Tags im Kalenderjahr 2003 verloren hat. Diese Regelung begegnet bezogen auf den hier zu entscheidenden Fall keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Es handelt sich bei ihrer Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt um eine sogenannte unechte Rückwirkung, die hier als zulässig zu bewerten ist.
Eine unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm (hier die am 7. März 2003 veröffentlichte Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003) auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 95, 64 (86), m.w.N.
Daran gemessen beinhaltet die Regelung des Art. I i.V.m. Art. V der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 für den Kläger lediglich eine unechte Rückwirkung. Eine derartige Rückwirkung betrifft nicht den zeitlichen, sondern den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Deren Rechtsfolgen treten erst nach Verkündung der Norm ein; ihr Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor Verkündung "ins Werk gesetzt sind" und als solche noch nicht abgeschlossen sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997
- 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 (79).
Der Kläger ist in dieser Weise betroffen: Der Anspruch auf Dienstbefreiung nach § 2a AZVO a.F. bezog sich auf das Kalenderjahr 2003, nicht etwa lediglich auf die Zeit bis zum 7. März 2003, dem Tag der Veröffentlichung der Änderungsverordnung. Dem Kläger war der beantragte AZV- Tag nicht genehmigt worden; dementsprechend hatte er ihn auch nicht in Anspruch genommen.
Vgl. zu in diesem Punkt andersartigen Fallgestaltungen die Urteile des Senats vom heutigen Tage - 6 A 304/04 - und - 6 A 619/04 -.
Auch war der Dienstherr nicht verpflichtet, die Dienstbefreiung an dem vom Kläger gewünschten Tag zu gewähren. Das beklagte Land verweist in diesem Zusammenhang zutreffend auf das - durch § 2a AZVO a.F. nicht eingeschränkte -organisatorische Ermessen des Dienstherrn. Hiernach war der Dienstherr bei dienstlichen Hinderungsgründen schon im Allgemeinen nicht verpflichtet, den AZV-Tag gerade an dem Tag zu bewilligen, den der betreffende Beamte hierfür in Aussicht genommen hatte. Hier kommt als Besonderheit hinzu, dass, nachdem durch den ministeriellen Runderlass vom 14. Januar 2003 der künftige Wegfall des § 2a AZVO bekannt geworden war, vermutlich ein "Ansturm" auf den AZV-Tag eingesetzt hätte. Der Dienstbetrieb hätte dabei beeinträchtigt werden können, wenn innerhalb einer kurz gedrängten Zeitspanne viele Beamten den AZV-Tag beantragt und in Anspruch genommen hätten. Wenn zur Vermeidung dessen der AZV-Tag nur einem Teil der antragstellenden Beamten bewilligt worden wäre, hätte dies Spannungen hervorrufen können. Solche und ähnliche Probleme durfte der Dienstherr im Rahmen seines organisatorischen Ermessens schon im Ansatz verhindern. Dem Erlass vom 14. Januar 2003 kam insoweit eine ermessenssteuernde Bedeutung zu, gegen die rechtlich nichts einzuwenden ist.
Demnach bestand entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts, das diese Gesichtspunkte nicht in Betracht gezogen hat, kein Anspruch auf Bewilligung des AZV-Tags gerade für den 24. Januar 2003. Es kann deshalb dahinstehen, ob anderenfalls eine für den Kläger günstigere Beurteilung der Rückwirkungsproblematik möglich wäre. Jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation griff die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 in einen noch nicht abgeschlossenen Lebenssachverhalt ein.
Diese unechte Rückwirkung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Insoweit ist maßgeblich, ob eine verfassungsrechtlich einwandfreie Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen und den betroffenen privaten Interessen stattgefunden hat und ob die darauf gestützte Entscheidung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1998
- 1 BvL 6/92 - BVerfGE 97, 378 (389).
Das ist hier zu bejahen. Die vom Verordnungsgeber getroffene Abwägung zwischen dem Interesse der Beamten, die Dienstbefreiung für das Kalenderjahr 2003 noch zu erhalten, und dem öffentlichen Interesse daran, eine zeitnahe Gleichbehandlung mit den nicht beamteten Bediensteten - für die der AZV-Tag mit Wirkung vom 1. Januar 2003 entfallen war - zu erreichen, ist nicht zu beanstanden. Die seitens des Beklagten hierzu vorgetragene Erwägung, nach Vorliegen des Ergebnisses der Tarifrunde 2002/03 habe die zeitliche Gleichstellung möglichst rasch erreicht werden sollen, um Unfrieden in den Behörden zu vermeiden, beschreibt ein gewichtiges, für die Allgemeinheit bedeutsames Anliegen, dessen Sachgerechtheit nicht in Frage steht. Dass für die Rückwirkung der Regelung der 14. Januar 2003 gewählt wurde, trägt den gegeneinander abzuwägenden Interessen angemessen Rechnung. Seit Bekanntgabe des erwähnten ministeriellen Runderlasses an eben diesem Tag mit der Information über die bevorstehende Streichung des § 2a AZVO im Anschluss an das Ergebnis der Tarifrunde 2002/03 konnten die Beamten sich hierauf einstellen. Bei denjenigen Beamten, die den AZV-Tag vorher beantragt und in Anspruch genommen hatten, verblieb es demgegenüber bei der früheren Rechtslage.
Auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit ist gegen die Entscheidung des Verordnungsgebers nichts einzuwenden. Es ging nicht um einen gravierenden Eingriff in die Arbeitszeitregelung für Beamte. Die Erwägung des Verordnungsgebers, der Wegfall einer Befreiung vom Dienst an einem Arbeitstag im Kalenderjahr bedeute für die Betroffenen keine Belastung, die sie in ihren Dispositionen erheblich beeinträchtigen könne, ist zutreffend. Zur Erreichung des mit der rückwirkenden Streichung des § 2a AZVO verfolgten Zwecks einer möglichst weitgehenden Angleichung an die für die nicht beamteten Bediensteten geltende Regelung war diese Belastung geeignet und, da ohne Alternative, auch erforderlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 710, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2a AZVO
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2a der Verordnung
§ 78 Abs. 3 des Beamtengesetzes
§ 127 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 97, 67
BVerfGE 97, 378
2 BvR 882/97
6 A 304/04
6 A 619/04
1 BvL 6/92