Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-08-05, Aktenzeichen 18 K 3057/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0805.18K3057.11.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 19. April 2011 wird aufgehoben, soweit dieser die Klägerin zur Kostenerstattung verpflichtet.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages ab-wenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Beigeladene war bis Juli 2010 Schülerin der K-Realschule T, deren Träger die Klägerin ist. Gegen die ihr im Abschlusszeugnis erteilten Kopfnoten erhob die Beigeladene Widerspruch. In dem Widerspruchsverfahren ließ sie sich anwaltlich vertreten. Mit Bescheid vom 10. November 2010 half die Schule dem Widerspruch ab. Eine Kostenentscheidung enthält der Abhilfebescheid nicht. Mit an die Schule gerichtetem Schreiben vom 21. November 2010 beantragte die Beigeladene die Erstattung der ihr entstandenen Rechtsanwaltskosten in Höhe von 919,28 Euro.
Die Bezirksregierung E entschied mit Bescheid vom 19. April 2011, adressiert an die Rechtsanwälte der Beigeladenen, dass die Kosten des Widerspruchsverfahrens von der Klägerin zu tragen sind und setzte den zu erstattenden Betrag auf 919,28 Euro fest. In dem Bescheid heißt es:
" ... Meine Überprüfung der entstandenen Kosten hat ergeben, dass diese in voller Höhe vom Schulträger der K-Schule, der Stadt W, übernommen werden müssen, da die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war. ..."
Eine Durchschrift des Bescheides übersandte sie an die Klägerin mit der Bitte, den festgesetzten Betrag zu überweisen.
Die Klägerin hat am 16. Mai 2011 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Es fehle bereits eine Kostengrundentscheidung der Schule. Unabhängig davon gelte, dass Kosten des Widerspruchsverfahrens nicht vom kommunalen Schulträger, sondern vom Land zu tragen seien. Da es sich bei der Notengebung um eine innere Schulangelegenheit handele, sei das Land als Rechtsträger zuständig. Rechtsträger sei derjenige, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen habe. Dabei komme es nicht auf die organisationsrechtliche Zuordnung an, sondern darauf, welche Funktion die Schule wahrgenommen habe. Die Schule sei nicht nur Behörde des Schulträgers, sondern auch Behörde des Landes. Sie erfülle somit eine Doppelfunktion. Für wen sie handele, hänge von der funktionalen Zuordnung der jeweiligen Tätigkeit im konkreten Fall ab. Die Schule handele als Behörde des Landes, soweit sie im Rahmen ihres Bildungs- und Erziehungsauftrags also im Rahmen der inneren Schulangelegenheiten - tätig werde. Die Kostenentscheidung der Bezirksregierung verletze das sog. Konnexitätsprinzip, wonach Aufgabenwahrnehmung und Ausgabenverantwortung auf einer Ebene liegen müssten.
Die Klägerin beantragt wörtlich,
den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 19. April 2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Rechtsträger der Schule sei die Gemeinde. Es handele sich um Schulkosten in Form von Sachkosten. Bei Sachkosten werde keine Unterscheidung zwischen inneren und äußeren Schulangelegenheiten getroffen; vielmehr würden sie ausschließlich vom Schulträger getragen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung E.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Der formulierte Klageantrag bedarf zunächst einer am erkennbaren Rechtsschutzziel orientierten Auslegung. Ausweislich der Begründung der Klage wendet sich die Klägerin nicht gegen die Erstattungsfähigkeit der Kosten des Widerspruchsverfahrens als solche, sondern allein dagegen, dass ihr die Erstattungspflicht auferlegt wird. Demgemäß steht der Bescheid vom 19. April 2011 nicht in Streit, soweit die Bezirksregierung mit ihm gemäß § 80 Abs. 2 VwVfG NRW die Zuziehung eines Bevollmächtigten für notwendig erklärt und damit dem Grunde nach die Erstattungsfähigkeit der im Widerspruchsverfahren entstandenen Rechtsanwaltskosten festgestellt hat. Alle Beteiligten sind sich einig, dass der Beigeladenen diese Kosten zu erstatten sind. Unterschiedliche Auffassungen bestehen nur hinsichtlich der Frage, wer zur Erstattung verpflichtet ist. Bei verständiger Würdigung des Klagebegehrens ist daher davon auszugehen, dass die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 19. April 2011 aufzuheben, soweit dieser sie zur Kostenerstattung verpflichtet.
Die so verstandene Klage ist zulässig und begründet. Die mit dem angefochtenen Bescheid erfolgte Heranziehung der Klägerin zur Erstattung der Kosten des Widerspruchsverfahrens ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ob dies bereits daraus folgt, dass die Schule im Abhilfeverfahren nicht, wie von § 72 VwGO vorgesehen, über die Kosten entschieden hat, vielmehr die Kostenentscheidung zusammen mit der Kostenfestsetzung durch die Bezirksregierung in dem angefochtenen Bescheid erfolgte, kann dahinstehen. Angemerkt sei in diesem Zusammenhang mit Blick auf das Vorbringen der Beklagten lediglich, dass der Status der Schule als nichtrechtsfähiger Anstalt des Schulträgers (§ 6 Abs. 3 Satz 2 SchulG NRW) nichts daran ändert, dass es sich bei ihr um eine Behörde im Sinne des § 72 VwGO handelt, da sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt und damit den gesetzlichen Behördenbegriff des § 1 Abs. 2 VwVfG NRW erfüllt.
Vgl. Jülich/van den Hövel, Schulrechtshandbuch, Stand Juni 2011, § 6 SchulG Rz. 14 f.
Demgemäß waren bis zur ersatzlosen Aufhebung des § 5 AG VwGO NRW (Behörden als Verfahrensbeteiligte) mit Ablauf des 31. Dezember 2010 (durch Art. 2 Nr. 28 des Gesetzes zur Modernisierung und Bereinigung von Justizgesetzen im Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Januar 2010, GV. NRW. S. 29) Klagen gegen Verwaltungsakte von Schulen gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO stets gegen die jeweilige Schule als Behörde zu richten.
Die Klägerin ist jedenfalls deshalb nicht zur Kostenerstattung verpflichtet, weil sie nicht Rechtsträger im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW ist. Nach dieser Vorschrift hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Rechtsträger ist der Hoheitsträger, dessen Rechte und Pflichten die Behörde durch den Erlass des Verwaltungsaktes wahrgenommen hat. Es ist nicht darauf abzustellen, wem die tätig gewordene Behörde organisationsrechtlich zuzuordnen ist (hier: Schule als nichtrechtsfähige Anstalt des Schulträgers, § 6 Abs. 3 Satz 2 SchulG NRW), sondern darauf, wessen Funktion sie ausgeübt hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 1989 - 19 A 1746/87 -, NVwZ 1990, 678 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 80 Rz. 29; Margies/Roeser, SchVG, 3. Aufl. 1995, § 26b Rz. 24.
Die Vergabe von Zeugnisnoten, um die es hier geht, betrifft die Bildungs- und Erziehungsarbeit der Schule, also den Bereich der inneren Schulangelegenheiten. In diesem Bereich handeln öffentliche Schulen nicht für den kommunalen Schulträger, sondern für das Land. In diesem Zusammenhang hat das OVG NRW
mit Beschluss vom 14. Januar 2011 - 19 B 14/11 -, NWVBl 2011, 270 f.
ausgeführt:
"In dem Bereich der inneren Schulangelegenheiten bzw. schulfachlichen Angelegenheiten, die unmittelbar die Bildungs- und Erziehungsarbeit der Schule, also Unterricht und Erziehung in Erfüllung des Bildungs- und Erziehungsanspruchs der Schüler (Art. 8 Abs. 1 LV NRW, § 1 Abs. 1 SchulG NRW) betreffen, nimmt die öffentliche Schule Aufgaben des Landes wahr, das im Rahmen seiner Aufsicht über das gesamte Schulwesen (Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LV NRW, Art. 7 Abs. 1 GG) und des staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrags die Verantwortung für Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens trägt mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Menschen ihren Fähigkeiten entsprechende Bildungsmöglichkeiten eröffnet (§ 86 Abs. 1 SchulG NRW).
Aufgaben des kommunalen Schulträgers hingegen nimmt die Schule im Bereich der inneren Schulangelegenheiten nicht wahr. Dessen Aufgabenkreis beschränkt sich im Wesentlichen darauf, öffentliche Schulen zu errichten und fortzuführen (§ 78 Abs. 4 Satz 2 SchulG NRW), die für einen ordnungsgemäßen Unterricht erforderlichen Schulanlagen, Gebäude, Einrichtungen und Lehrmittel bereitzustellen und zu unterhalten sowie das für die Schulverwaltung notwendige Personal und eine angemessene Schulausstattung zur Verfügung zu stellen (§ 79 SchulG NRW) und ferner die Sachkosten und die vom Land nicht getragenen Personalkosten zu tragen (§ 92 Abs. 3 SchulG NRW). Auf diesen Aufgabenkreis beschränkt sich dementsprechend die anstaltsmäßige Zuordnung der öffentlichen Schule zum kommunalen Schulträger. ...
Sollte dem Urteil des OVG NRW vom 11.7.1975 - V A 1070/74 -, OVGE 31, 160, juris, das auf eine die Prozesskosten eines Rechtsstreits gegen Nichtversetzung und Schulentlassung betreffende Klage eines Schulträgers gegen das Land hin schulfinanzrechtlich unter dem Aspekt der Schulkosten auf die Kostentragung des Schulträgers erkannt hat, eine ... gegenteilige Rechtsauffassung (Schule als ‚Behörde des Schulträgers‘) zugrunde liegen, teilt der Senat diese Auffassung nicht."
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht vollumfänglich an. Zwar betreffen sie unmittelbar nur die Frage, gegen welchen Rechtsträger gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eine schulrechtliche Klage bzw. ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu richten ist. Für das vorliegende Verfahren sind sie aber in gleicher Weise relevant. Die Frage, welcher Rechtsträger richtiger Klagegegner ist und welcher Rechtsträger gemäß § 80 Abs. 1 VwVfG NRW zur Erstattung der Kosten des Widerspruchsverfahrens verpflichtet ist, lässt sich nur einheitlich beantworten. Denn gemäß § 162 Abs. 1 VwGO umfasst die gerichtliche Kostenentscheidung auch die Kosten des Widerspruchsverfahrens. Im Fall eines Erfolgs der Klage ist der beklagte Rechtsträger (das Land) daher zur Erstattung auch der Kosten des Widerspruchsverfahrens verpflichtet. Kommt es nicht zur Klage, weil bereits der Widerspruch Erfolg hat, kann kein anderer Rechtsträger (die Stadt) erstattungspflichtig sein.
Entgegen der Ansicht des Beklagten war die Rechtslage vor der Aufhebung des § 5 AG VwGO NRW zum 1. Januar 2011 keine andere. Der Begriff des Rechtsträgers hat durch die Abschaffung des Behördenprinzips keine Änderung erfahren. Es kann daher dahinstehen, ob die Auffassung des Beklagten, für die hier erfolgte Kostenentscheidung und -festsetzung sei noch das bis zum 31. Dezember 2010 geltende Recht maßgeblich, zutrifft. Denn auch nach damaligem Recht, unter der Geltung des Behördenprinzips, war Rechtsträger der Schulen im Bereich der inneren Schulangelegenheiten ausschließlich das Land. Lediglich die verwaltungsgerichtliche Klage war gemäß §§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 5 Abs. 2 AG VwGO NRW gegen die Behörde (die Schule) zu richten, allerdings eben nicht deren Funktion als Behörde des kommunalen Schulträgers, sondern als Behörde des Landes.
Aus der Regelung unter Ziffer 13.3 des Vertretungserlasses NRW vom 29. Juli 2011 (MBl. NRW. Nr. 18 S. 246 ff.)
- Gerichtliche Verfahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Erlasses bereits anhängig sind, werden nach den bisherigen Bestimmungen zu Ende geführt -,
auf die der Beklagte sich beruft, folgt nichts anderes; für die Frage, wer Rechtsträger ist, gibt sie nichts her. Es sei daher nur angemerkt, dass die Rechtmäßigkeit der zitierten Erlassvorschrift zweifelhaft erscheint, da es an einer entsprechenden gesetzlichen Übergangsregelung fehlt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil die Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, sich daher keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) und es daher nicht der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO entspricht, ihre Kosten dem Beklagten aufzuerlegen.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 72 VwGO
§ 6 SchulG
§ 5 AG
§ 79 SchulG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 Satz 2 SchulG NRW
§ 1 Abs. 2 VwVfG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 3 Satz 2 SchulG
§ 1 Abs. 1 SchulG
§ 86 Abs. 1 SchulG
§ 78 Abs. 4 Satz 2 SchulG
§ 92 Abs. 3 SchulG
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwVfG
§ 162 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
Art. 8 Abs. 1 LV
Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LV
Art. 7 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 678
19 A 1746/87
19 B 14/11
V A 1070/74