Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-03-22, Aktenzeichen 4 M 53/10
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2010:0322.4M53.10.0A

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die Einwände der Antragstellerin gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben zu einer Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung keinen Anlass.
1. Das Verwaltungsgericht geht entgegen der Einschätzung der Antragstellerin zutreffend davon aus, dass die Gemeinde P. zum 1. Januar 2010 wirksam aufgelöst war.
Es trifft zwar zu, dass ein Gebietsänderungsvertrag allein noch nicht ausreicht, um eine Änderung der Gemeindegebietsgrenzen - hier eine Eingemeindung - zu bewirken. Vielmehr muss ein staatlicher Genehmigungsakt hinzukommen. Dieser bewirkt, dass die von Gemeinden vereinbarte Gebietsänderung mit konstitutiver Wirkung festgestellt und die Existenz einer neu gebildeten Gemeinde begründet wird (so Miller in: Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, § 17 GO, Anm. 2, unter Bezugnahme auf SächsOVG, Beschl. v. 30.06.1997 - 3 S 391/97 -, VwRR 1997, 35, 37 f.).
Entgegen der Einschätzung der Antragstellerin ist hierfür aber nicht zwingend ein bereits bestandskräftiger Genehmigungsbescheid erforderlich. Ausreichend ist vielmehr auch ein infolge einer wirksamen Vollzugsanordnung materiell-rechtliche Wirkungen zeitigender Genehmigungsbescheid. Denn die Anordnung der sofortigen Vollziehung bewirkt, dass der Verwaltungsakt sofort die ihm nach der Rechtsordnung zukommenden Wirkungen hat (Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. (2009), § 80, Rdnr. 79). Der Verwaltungsakt ist während des Bestandes einer Vollzugsanordnung so zu behandeln, als sei er bereits unanfechtbar geworden, mit der Folge, dass bei feststellenden und rechtsgestaltenden Verwaltungsakten sich die Rechtswirkungen unmittelbar einstellen (Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 80, Rdnr. 185; Posser/Wolff, VwGO, § 80, Rdnr. 114).
Hier ist der Genehmigungsbescheid sofort vollziehbar. Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2009 hat die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der Genehmigung des Gebietsänderungsvertrages angeordnet. Ein mit dem Ziel der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Genehmigungsbescheid verfolgter Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist ohne Erfolg geblieben.
Es bedarf daher an dieser Stelle keiner Entscheidung, ob die Genehmigung, wie die Antragstellerin meint, in den noch anhängigen Hauptsacheverfahren überhaupt noch aufgehoben werden kann, oder ob hier nicht vielmehr - ähnlich wie im vom Grundsatz der Ämterstabilität beherrschten Beamtenrecht - mit dem Vollzug der Eingemeindung nach einer erfolglosen Durchführung gerichtlicher Eilverfahren das öffentliche Interesse an der Stabilität von Verwaltungsstrukturen zu einer Erledigung des Rechtsstreits führt.
2. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA setze voraus, dass die Gemeinde, deren Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft hinausgeschoben werden solle, noch existieren müsse, so dass die Vorschrift hier hinsichtlich aufgelöster und damit aus der Verwaltungsgemeinschaft ausgeschiedener Gemeinden keinen Anspruch mehr begründen könne, ist nicht rechtsfehlerhaft.
Sie widerspricht entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht der Systematik des Gesetzes. Denn aus dem systematischen Zusammenhang der Sätze 1 und 2 von § 84 Abs. 5 GO LSA ergibt sich nicht, dass Eingemeindung und Mitgliedschaft in der Verwaltungsgemeinschaft „rechtlich voneinander entkoppelt“ zu sehen sind. Diese Sichtweise wird der Eigenschaft des § 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA als bloß deklaratorische Bestimmung (OVG LSA, Beschl. v. 15.12.2009 - 4 M 192/09 -) nicht gerecht. Die Norm regelt nicht konstitutiv, dass infolge einer wirksamen Eingemeindung eine Gemeinde aus ihrer bisherigen Verwaltungsgemeinschaft ausscheidet. Hierbei handelt es sich vielmehr um einen Automatismus, den die Norm lediglich aus Gründen der Rechtsklarheit festhält. Mit dem inneren Wirksamwerden der Eingemeindung verliert die Gemeinde unmittelbar ihre Existenz. Eine nicht existierende Gemeinde kann nicht mehr Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft sein. Ihr Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft ist die notwendige Kehrseite des Wirksamwerdens der Eingemeindung und untrennbar mit dieser verbunden. Anders als die Antragstellerin meint, ist das Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft damit nicht „grundsätzlich zwingende gesetzliche Folge einer Eingemeindung“, es ist vielmehr gleichbedeutend mit dem Wirksamwerden der Eingemeindung.
Diese Bedeutung von § 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA muss auch bei der Prüfung des systematischen Zusammenhanges mit dem sich anschließenden Satz 2 berücksichtigt werden: Eine Ausnahmeregelung zur (deklaratorischen) „Regelung“ des Satzes 1 ist in dieser Bestimmung zwar insoweit zu sehen, dass beide Sätze die Fallkonstellation der Eingemeindung voraussetzen. „Trotz Eingemeindung“ ein vorübergehendes Verbleiben in der Verwaltungsgemeinschaft ermöglichen will Satz 2 vor diesem Hintergrund nur in den Ausnahmefällen, in denen eine Eingemeindung zwar vereinbart ist, ihr Wirksamwerden aber noch vom Eintritt der Regelungswirkung eines Genehmigungsbescheides abhängt. Dies kann der Fall sein, wenn eine Genehmigung noch nicht erteilt worden ist, wenn ein Rechtsbehelf gegen eine erteilte Genehmigung aufschiebende Wirkung hat oder wenn die Genehmigung einer Eingemeindung im Raum steht, die ausdrücklich erst zu einem noch in der Zukunft liegenden Zeitpunkt wirksam werden soll. Die Vorschrift ist daher nicht „auf bereits eingemeindete Gemeinden zugeschnitten“. Sie ist auf solche Gemeinden zugeschnitten, deren Eingemeindungsvereinbarung in diesem Sinne rechtlich noch in der Schwebe ist. Im Hinblick auf die oben skizzierten Fallgruppen läuft die Norm damit auch nicht weitgehend leer. Vielmehr hat jede drittbetroffene Gemeinde die Möglichkeit, durch ein erfolgreiches Rechtsbehelfsverfahren gegen die Genehmigung, gegebenenfalls in Kombination mit einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes wegen des Sofortvollzuges der Genehmigung, den Anwendungsbereich der Norm offen zu halten.
Das Verwaltungsgericht geht auch nicht von einem falschen Gesetzeswortlaut aus. Es trifft zu, dass § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA das Wort „Hinausschieben“ nicht enthält. Wer allerdings - wie es in der Norm heißt - bestimmt, dass das Ausscheiden erst nach Ablauf eines bestimmten Zeitraumes wirksam wird, der schiebt das Ausscheiden hinaus. Mithin umschreibt das Verwaltungsgericht den Regelungsbereich der Norm zwar mit anderen Worten als denen des Gesetzgebers, aber zutreffend.
Dass § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA keinen bestimmten Zeitpunkt benennt, zu dem die obere Kommunalaufsichtsbehörde ihre Entscheidung treffen muss, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn eine „nachträgliche“ Entscheidung ist auch nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht ausgeschlossen, wenn etwa eine Entscheidung ergeht, solange der Suspensiveffekt eines Rechtsbehelfs eingreift oder solange ein Datum für das Wirksamwerden der Eingemeindung (hier: der 1. Januar 2010) noch nicht erreicht ist.
Die gesetzgeberische Intention verlangt ebenfalls kein anderes Ergebnis. Denn grundsätzlich besteht, wie ausgeführt, die Möglichkeit, solange die Eingemeindung rechtlich - beispielsweise durch ein Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes - noch in der Schwebe ist, eine Regelung nach § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA zu erreichen. Die Antragstellerin zeigt nicht auf, dass die Verweisung hierauf Rechtsschutzmöglichkeiten unzumutbar verkürzt. Sie legt auch nicht dar, dass den von ihr nur pauschal angeführten „Anpassungsschwierigkeiten“ nicht durch die Möglichkeiten kommunaler Zusammenarbeit oder kommunalaufsichtlichen Eingreifens zumindest für eine Übergangszeit begegnet werden kann, wenn § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA aus zeitlichen Gründen nicht mehr anwendbar ist. Damit zeigt sie im Ergebnis nicht auf, dass der gesetzgeberischen Intention nicht auch auf der Grundlage der Norminterpretation durch das Verwaltungsgericht angemessen Rechnung getragen werden kann.
3. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts führt nicht zu einer Vereitelung der Rechtsschutzmöglichkeiten der Antragstellerin.
Sie weist zwar zutreffend darauf hin, dass ein Antrag auf Erlass einstweiliger Anordnungen „grundsätzlich“ voraussetzt, dass die zuständige Behörde zuvor mit dem Anliegen befasst war und dass „in der Regel“ das Rechtsschutzbedürfnis für gerichtliche Anträge fehlt, solange die Behörde noch nicht entschieden hat.
Dass das Verwaltungsgericht einen Ausnahmefall auch in einer atypisch gelagerten Sachverhaltskonstellation aber rechtsfehlerhaft ablehnen und effektiven Rechtsschutz entgegen Art. 19 Abs. 4 GG verweigern würde, wird von der Antragstellerin ohne substanziierte Tatsachengrundlage bloß in den Raum gestellt. Dass bereits mehrfach andere Anträge als unzulässig abgewiesen worden sind, ist keine hinreichende Grundlage für die Annahme, Eilrechtsschutz sei auch in dieser besonderen Fallkonstellation nicht rechtzeitig zu erhalten gewesen. Dass dieser jedenfalls nicht an Zulässigkeitsfragen gescheitert wäre, führt das Verwaltungsgericht ausdrücklich aus. Im Übrigen hätte, selbst wenn das Verwaltungsgericht einen solchen Antrag als unzulässig abgelehnt hätte, die Möglichkeit einer Beschwerde bestanden. Dass auch diese nicht hätte zum Erfolg führen können, führt die Beschwerde nicht aus.
Soweit die Antragstellerin darauf abstellt, nach der Bekanntgabe des Ablehnungsbescheides vom 28. Dezember 2009 sei es für die Stellung eines Eilantrages auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts bereits zu spät gewesen, da mit dem 1. Januar 2010 der Anspruch nicht mehr bestehe, berücksichtigt sie nicht angemessen, dass ihr ein früheres Tätigwerden möglich und zumutbar war.
Die Antragstellerin hat bereits im Oktober 2009 eine Regelung nach § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA beantragt und ausdrücklich unter Hinweis auf die Eilbedürftigkeit eine Entscheidung innerhalb einer vierzehntägigen Frist erbeten. Mit Ablauf der Frist ist ihr mitgeteilt worden, dass eine Ablehnung des Antrages beabsichtigt war, und ihr wurde nochmals unter Fristsetzung Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Diese Stellungnahme hat sie auch unter dem 12. November abgegeben. Vor dem Hintergrund der von der Antragstellerin selbst betonten Eilbedürftigkeit hätte es nahegelegen, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, als auch nach Ablauf einer angemessenen Frist zur Prüfung der mit Schreiben vom 12. November 2009 vorgebrachten Gesichtspunkte keine Entscheidung im Sinne der Antragstellerin erging. Ein Eilantrag zum Verwaltungsgericht hätte vor diesem Hintergrund bereits Ende November/Anfang Dezember 2009 gestellt werden können. Spätestens zu diesem Zeitpunkt musste die Antragstellerin damit rechnen, dass mit einer rechtzeitigen Entscheidung des Antragsgegners in ihrem Sinne nicht mehr zu rechnen war und dass eine Wahrung ihrer Interessen die Einholung gerichtlichen Rechtsschutzes notwendig machen würde, um eine Erledigung durch Zeitablauf zu vermeiden. Das Beschwerdevorbringen legt nicht dar, dass ihr ein solch frühzeitiges Reagieren nicht möglich oder nicht zumutbar gewesen wäre.
Außerdem hätte die Antragstellerin sich auch bereits vor Oktober 2009 mit dem Antrag nach § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA an den Antragsgegner wenden können. Denn bereits mit dem Widerspruch gegen die Genehmigung der Gebietsänderungsvereinbarung hatte sich die Antragstellerin zugleich gegen das Ausscheiden der Gemeinde P. aus der A. gewandt. Sie hatte daher bereits im Mai 2009 erkannt, dass dieses Ausscheiden sich nachteilig auf ihre rechtlich geschützten Interessen auswirken konnte. Es hätte bereits damals nahe gelegen, parallel zu einem Rechtsbehelf gegen das Ausscheiden als solches ein Hinausschieben seines Wirksamwerdens zu beantragen. Denn da mit einem Erfolg eines Rechtsbehelfes nicht sicher zu rechnen war, wäre zu erwägen, wie - gleichsam hilfsweise - dann wenigstens ein die Rechte der Antragstellerin möglichst weitgehend wahrendes „Weniger“ zu erreichen wäre. Hätte die Antragstellerin von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, so wäre mehr als ein halbes Jahr Zeit gewesen, eine behördliche und gegebenenfalls auch eine gerichtliche Entscheidung hierüber zu erwirken.
4. Die Frage, ob eine Verschiebung des Ausscheidens der Gemeinde P. auf den 1. Januar 2011 zur Anpassung der A. an die geänderte Situation aus Gründen des öffentlichen Wohls angezeigt wäre, konnte das Verwaltungsgericht ohne Rechtsfehler offen lassen. Denn hierauf kam es, wie ausgeführt, aus den nicht mit durchgreifenden Gegenargumenten erschütterten Erwägungen des Verwaltungsgerichts zum zeitlichen Anwendungsbereich des Anspruches aus § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA nicht mehr an.
Im Übrigen weist die Antragstellerin zwar zutreffend darauf hin, dass der Senat in seinem Beschluss vom 29. Dezember 2009 - 4 M 300/09 - dahinstehen ließ,
„ob die Antragstellerin im Hinblick auf die mit dem Ausscheiden von Mitgliedsgemeinden aus der Verwaltungsgemeinschaft entstehenden Probleme nicht auf die Regelung des § 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA und damit auf eine Zuständigkeit des Landesverwaltungsamtes zu verweisen ist oder die (konkrete) Prüfung der Leistungsfähigkeit der Verwaltungsgemeinschaft im Rahmen des hier streitgegenständlichen Genehmigungsverfahrens erfolgen muss.“
Er hat aber gleichwohl auf Folgendes hingewiesen:
„Selbst wenn sich vorliegend das Genehmigungsverfahren auch auf eine Prüfung der Leistungsfähigkeit der (Rest-)A. erstreckt, erweist sich der Einwand der Antragstellerin, dass durch das Ausscheiden zahlreicher Mitgliedsgemeinden aus der Verwaltungsgemeinschaft die Ordnungsgemäßheit der Verwaltung konkret gefährdet und nicht mehr sichergestellt sei, als unbegründet.“
Vor diesem Hintergrund durfte das Verwaltungsgericht auch davon ausgehen, „dass die Handlungsfähigkeit der Verwaltungsgemeinschaft auf vielfältige Weise sichergestellt werden kann“. Hiermit setzt sich das Beschwerdevorbringen, das im Kern in einer Wiederholung des Vortrages vor der Vorinstanz besteht, nicht substanziiert auseinander.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und erfolgt in Anlehnung an den sog. Streitwertkatalog 2004 (NVwZ 2004, 1327 ff.) Nr. 1. 5 Satz 1.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 17 GO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 84 Abs. 5 Satz 2 GO LSA
§ 84 Abs. 5 GO LSA
§ 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 1327
3 S 391/97
4 M 192/09
4 M 300/09