Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2022-02-02, Aktenzeichen 4 ME 231/21

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 22. Oktober 2021 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen eine naturschutzrechtliche Anordnung des Antragsgegners zu Recht abgelehnt. Das Beschwerdevorbringen des Antragstellers, auf dessen Prüfung der Senat sich nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, rechtfertigt keine andere Entscheidung.
Durch Bescheid vom 9. Oktober 2020 in der Fassung des Widerspruchbescheids vom 26. Mai 2021 hat der Antragsgegner gegenüber dem Antragsteller angeordnet, eine von ihm zuvor bearbeitete Teilfläche des Grundstücks Flurstück … der Flur .. in der Gemarkung D. „ab sofort“ der natürlichen Sukzession mit dem Ziel der Wiederherstellung des Biotoptyps „Trockenes-Pfeifengras-Moorstadium“ (MPT) zu überlassen (Ziffer 1 Satz 1 des Bescheids) und zur Ermöglichung der natürlichen Sukzession bis auf Weiteres auf jegliche Bewirtschaftung zu verzichten (Ziffer 1 Satz 2 des Bescheids). Der Antragsteller begehrt mit seiner Beschwerde die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage, soweit ihm durch Ziffer 1 Satz 2 des Bescheids „jegliche“ Formen der Bewirtschaftung „bis auf Weiteres“ untersagt worden sind. Er möchte ab sofort, d. h. ab dem Zeitpunkt der Beantragung vorläufigen Rechtsschutzes, eine gezielte Beweidung der Teilflächen für ein bis zwei Wochen mit Schafen und Ziegen auf seiner Fläche vornehmen dürfen, um einer Verdrängung wiederaufkommender Moorgräser durch aufkommenden Gehölzbewuchs, insbesondere durch junge Birken, entgegenzuwirken.
Die gerichtliche Entscheidung über die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO setzt eine Abwägung des Interesses des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, gegen das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung voraus. Diese Abwägung fällt in der Regel zu Lasten des Antragstellers aus, wenn bereits im Aussetzungsverfahren bei summarischer Prüfung zu erkennen ist, dass sein Rechtsbehelf offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg bietet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.5.2004 - 2 BvR 821/04 -, juris Rn. 14 ff.; Beschl. v. 11.2.1982 - 2 BvR 77/82 -, NVwZ 1982, 241; BVerwG, Beschl. v. 29.4.1974 - IV C 21.74 -, juris Rn. 7; Senatsbeschl. v. 5.12.2017 - 4 ME 351/17 -; v. 17.3.2017 - 4 ME 102/17 -; v. 16.6.2010 - 4 ME 122/10 -, juris Rn. 2 u. v. 23.10.2006 - 4 ME 208/06 -). Dagegen überwiegt das Interesse an der Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs in aller Regel, wenn sich der Rechtsbehelf als offensichtlich begründet erweist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.10.1995 - 1 VR 1.95 -, juris Rn. 3 ff.; Beschl. v. 29.4.1974 - IV C 21.74 -, juris Rn. 7; Senatsbeschl. v. 5.12.2017 - 4 ME 351/17-; v. 17.3.2017 - 4 ME 102/17 -, v. 16.6.2010 - 4 ME 122/10 -, juris Rn. 2 u. v. 23.10.2006 - 4 ME 208/06 -). Bleibt der Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache bei der in dem Aussetzungsverfahren nur möglichen summarischen Prüfung (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 11.9.1998 - 11 VR 6.98 -, juris Rn. 4) jedoch offen, kommt es auf eine reine Abwägung der widerstreitenden Interessen an (BVerwG, Beschl. v. 29.4.1974 - IV C 21.74 -, juris Rn. 8 ff.; Senatsbeschl. v. 5.12.2017 - 4 ME 351/17-, v. 17.3.2017 - 4 ME 102/17 -, v. 16.6.2010 - 4 ME 122/10 - u. v. 23.10.2006 - 4 ME 208/06 -). Dabei bezieht sich die summarische Prüfung vor allem auf die Tatsachenfeststellungen; Rechtsfragen sind – sofern dies in einem Eilverfahren zeitlich darstellbar ist – grundsätzlich vollständig und abschließend zu klären (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 41. EL Juli 2021, § 80 Rn. 401 ff.).
Daran gemessen ist vorläufiger Rechtsschutz hier nicht zu gewähren.
Die mit Bescheid vom 9. Oktober 2020 unter Ziffer 1 Satz 2 getroffene naturschutzrechtliche Anordnung, auf die Beweidung der streitgegenständlichen Fläche bis auf Weiteres zu verzichten, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. Mai 2021 ist bei summarischer Prüfung nicht offensichtlich rechtswidrig, so dass die Klage des Antragstellers insoweit auch nicht offensichtlich begründet ist und bereits deshalb dem Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage stattzugeben wäre. Von einer offensichtlichen Unbegründetheit der Klage des Antragstellers gegen die Anordnung kann indessen auch nicht ausgegangen werden. Zwar schließt die zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgebliche Rechtslage die Rechtmäßigkeit der Anordnung nicht von vornherein aus. Allerdings ist auch bei summarischer Prüfung eine ausreichende Beurteilung der Sachlage im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vorliegend nicht in allen Punkten möglich, so dass nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden kann, dass die im Hauptsacheverfahren angegriffene Anordnung rechtmäßig ist. Die daher notwendige Interessenabwägung geht zu Lasten des Antragstellers aus.
Der angeordnete Bewirtschaftungsverzicht zur Ermöglichung der natürlichen Sukzession ist angesichts der Zielrichtung der Maßnahme, nämlich der Wiederherstellung des zuvor auf der Fläche befindlichen Biotoptyps „Trockenes Pfeifengras-Moorstadium“, als naturschutzrechtliche Wiederherstellungsanordnung anzusehen. Der Antragsgegner hat sowohl im Ausgangsbescheid vom 9. Oktober 2020 als auch im Widerspruchsbescheid vom 26. Mai 2021 angenommen, dass der Antragsteller einen geschützten Landschaftsbestandteil im Sinne des § 29 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG unter Verstoß gegen das Verbot aus § 29 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG beseitigt bzw. verändert habe. Seine Wiederherstellungsanordnung hat der Antragsteller auf § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG gestützt. Dabei hat er jedoch übersehen, dass die Eigenschaft der streitgegenständlichen Fläche als geschützter Landschaftsbestandteil nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG bei Erlass des Widerspruchsbescheides entfallen war und folglich auch kein Verstoß gegen das Verbot aus § 29 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG mehr vorlag. Denn § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG ist durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz sowie weiterer Gesetze zum Naturschutzrecht vom 11. November 2020 (Nds. GVBl. Nr. 43/2020 v. 3.12.2020, S. 444 ff.), das am Tag nach seiner Verkündung in Kraft getreten ist, gestrichen worden und galt damit am 26. Mai 2021, dem Tag des Erlasses des Widerspruchsbescheides, nicht mehr.
Bei Erlass der Erstbescheides hatte der Antragsteller indessen auch nach Auffassung des Senats durch die im Januar 2020 vorgenommene Bodenbearbeitung gegen das Verbot aus § 29 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG verstoßen. § 29 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG verbietet die Beseitigung eines geschützten Landschaftsbestandteils sowie alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des geschützten Landschaftsbestandteils führen können nach Maßgabe näherer Bestimmungen. Die vom Antragsteller bearbeitete Fläche war nach § 22 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG a.F. Ödland oder eine sonstige naturnahe Fläche und damit ein geschützter Landschaftsbestandteil. Für diese Einordnung kam es allein auf die tatsächliche Beschaffenheit der Fläche zu dem Zeitpunkt, in dem der Antragsteller sie bearbeitet hat, an. Dass die Verordnung vom 18. Juli 1986 über das Naturschutzgebiet „E. F.“ in der Stadt D., Landkreis G. in Betracht, in dessen Geltungsbereich die betroffene Fläche des Antragstellers liegt, diese Fläche teilweise als „landwirtschaftlich genutzte Fläche“ ausweist, hat den Schutz nach § 29 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG a.F. nicht entfallen lassen (Verordnungstext und Verordnungskarte zum Naturschutzgebiet „E. F.“ abrufbar unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/naturschutz/schutzgebiete/die_einzelnen_naturschutzgebiete/naturschutzgebiet-E.-F.html). Durch die Bodenbearbeitung hatte der Antragsteller den geschützten Landschaftsbestandteil zumindest verändert. Eine Genehmigung nach § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG lag nicht vor und dürfte auch schon deshalb nicht in Betracht gekommen sein, weil der Antragsteller seinen eigenen Angaben zufolge die Fläche nicht in Ackerland oder Intensivgrünland umwandeln wollte. Damit kam bereits im Ansatz auch keine Befreiung von dem Genehmigungserfordernis des § 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG a.F. nach § 22 Abs. 4 Satz 4 NAGBNatSchG a.F. in Betracht. Danach galt Satz 2 bei Flächen nach Satz 1, die während der Laufzeit einer vertraglichen Vereinbarung oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung entstanden sind, nicht für die Wiederaufnahme einer zulässigen land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung innerhalb von zehn Jahren nach Beendigung der betreffenden Vereinbarung oder der Teilnahme an den betreffenden öffentlichen Programmen. Überdies kann das Erfordernis des § 22 Abs. 4 Satz 4 NAGBNatSchG a.F. nicht als erfüllt angesehen werden, weil nicht davon auszugehen ist, dass die Eigenschaft der Fläche als Ödland oder sonstige naturnahe Fläche im Sinne des § 22 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG während der Laufzeit einer vertraglichen Vereinbarung oder Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung entstanden ist. Denn ausweislich der Mitteilung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 2. November 2004 (Beiakte 001 Blatt 90) begann die Bewirtschaftung von Flächen im Naturschutzgebiet „E. F.“ mit verschärften Naturschutzauflagen im Rahmen des Kooperationsprogramms „Dauergrünland“ erst im Jahr 2001. Die in der Verwaltungsakte befindlichen Luftbilder aus den Jahren 1973, 1985, 1994, 2002, 2007, 2011, 2014, 2017-2019 (Beiakte 001, Blatt 65-68, 96, 97) belegen jedoch sämtlich, dass die umgebrochene Fläche durchgehend nicht intensiv landwirtschaftlich genutzt worden ist. Eine demnach notwendige Befreiung von dem Verbot des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG nach § 67 Abs. 1 BNatSchG konnte der Antragsteller ebenfalls nicht vorweisen. Der Senat hat zuletzt keine Zweifel daran, dass der Antragsgegner aufgrund des Verstoßes gegen das Verbot des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG a.F. die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG vom Antragsteller verlangen durfte und dass dazu auch das Verbot der Bewirtschaftung bis auf Weiteres erforderlich war.
Auch wenn der Antragsgegner bei Erlass des Widerspruchsbescheids von einer nicht mehr bestehenden Gesetzeslage ausgegangen ist, führt dies nicht dazu, dass die Wiederherstellungsanordnung bereits deshalb als rechtswidrig und die Klage dagegen als offensichtlich erfolgreich anzusehen wäre. Der Verstoß gegen das Verbot des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG hat zwar nach der Streichung des § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG a.F. nicht mehr fortbestanden. Dennoch ist nicht ausgeschlossen, dass die streitige Wiederherstellungsanordnung, insbesondere das damit verbundene Bewirtschaftungsverbot, auch nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung rechtmäßig sein könnte. Das Verbot der Bewirtschaftung zwecks Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands wäre nämlich aufrecht zu erhalten, wenn die vom Antragsteller vorgenommene Bodenbearbeitung nach neuer Rechtslage ebenfalls rechtswidrig gewesen wäre, folglich die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands inklusive des Bewirtschaftungsverbots nach neuer Rechtslage ebenfalls hätte angeordnet werden dürfen und das fortgesetzte Bewirtschaftungsverbot zur Wiederherstellung auch weiterhin erforderlich ist. Dies kann jedoch nur nach der Aufklärung weiterer Tatsachen im Hauptsacheverfahren entschieden werden.
Maßgeblich für die gerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnung, mit der ein früherer naturschutzgemäßer Zustand durch bloßes „In-Ruhe-Lassen“ einer zuvor naturschutzrechtswidrig beeinträchtigten Fläche bewirkt werden soll, ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bzw. letzten mündlichen Verhandlung. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welcher der Senat folgt, ist geklärt, dass es für die Beurteilung der Begründetheit einer Anfechtungsklage – und damit auch eines Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO – keine allgemeine prozessuale Regel gibt, sondern dass auf die Sach- und Rechtslage abzustellen ist, auf die es für die gerichtliche Entscheidung nach dem jeweiligen Streitgegenstand und dem jeweils anwendbaren materiellen Recht ankommt (BVerwG, Beschl. v. 23.1.1989 - 4 B 132/88 -, juris Rn. 5). Für Wiederherstellungsanordnungen, die auf die Vornahme einer bestimmten Handlung – etwa einer Neuanpflanzung oder einer Verfüllung von Gräben – gerichtet sind, ist anerkannt, dass es grundsätzlich auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der (letzten) Behördenentscheidung ankommt (vgl. Senatsbeschl. v. 4.12.2017 - 4 LA 335/16 -, juris Rn. 5; Bay. VGH, Urt. v. 25.9.2021 - 14 B 10.1550 -, juris Rn. 22; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 20.6.2017 - 10 S 739/16 -, juris Rn. 39; Schleswig-Holsteinisches OVG, Urt. v. 17.4.1998 - 2 L 2/98 -, juris Rn. 20). Ob im Einzelfall zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei einer naturschutzrechtlichen Anordnung zur Wiederherstellung eines früheren Zustands durch die Vornahme einer konkreten Handlung Rechtsänderungen zugunsten des Betroffenen bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen sind, wenn die Behörde zu diesem Zeitpunkt materiell-rechtlich zum Erlass einer inhaltsgleichen Wiederherstellungsanordnung nicht befugt wäre (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 20.6.2017 - 10 S 739/16 -, juris Rn. 40 unter Hinweis auf die teilweise in der Rechtsprechung zu baurechtlichen Abbruchsanordnungen vertretenen Ansicht, bei noch nicht vollzogenen Verwaltungsakten aus Gründen der Verhältnismäßigkeit bzw. wegen Art. 14 Abs. 1 GG Rechtsänderungen zugunsten des Betroffenen bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen), kann hier offen bleiben. Denn die hier streitgegenständliche naturschutzrechtliche Wiederherstellungsanordnung stellt inhaltlich eine naturschutzrechtliche Untersagungsanordnung dar, bei welcher es – auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes – auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt (Senatsbeschl. v. 30.9.2020 - 4 ME 104/20 -, juris Rn. 12). Eine naturschutzrechtliche Untersagungsanordnung liegt hier vor, da der Bescheid vom 9. Oktober 2020 die natürliche Sukzession mit dem Ziel der Wiederherstellung des Biotoptyps „trockenes Pfeifengras-Moorstadium“ (MPT) durch die Unterlassung „jeglicher“ Bewirtschaftung „bis auf Weiteres“ anordnet. Eine auf ein Unterlassen gerichtete Wiederherstellungsanordnung wie das vorliegende Bewirtschaftungsverbot ist als eine Untersagungsanordnung ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, also ein Verwaltungsakt, dessen Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt bzw. dessen Regelungswirkung sich ständig neu aktualisiert. Bei einer derartigen Anordnung erschiene es unangemessen, auf ein fortgesetztes Unterlassen zur Wiederherstellung des Biotoptyps „trockenes Pfeifengras-Moorstadium“ (MPT)“ zu bestehen, wenn dies aufgrund der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der gerichtlichen Entscheidung nicht mehr geboten erschiene. Maßgeblich ist damit die nunmehr gültige Rechtslage, die sich hier indessen von der Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids im Ergebnis nicht unterscheiden dürfte.
Auch nach der maßgeblichen neuen Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung kann eine bodenbearbeitende Maßnahme ab einer gewissen Intensität und Tiefe, wie der Antragteller sie veranlasst hat, den Erlass einer naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsanordnung rechtfertigen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn eine solche Maßnahme gegen das Verbot aus § 2a NAGBNatSchG verstieße.
§ 2a NAGBNatSchG wurde mit dem Gesetz zur Umsetzung des „Niedersächsischen Weges“ in Naturschutz-, Gewässerschutz- und Waldrecht vom 11. November 2020 (Nds. GVBl. Nr. 43/2020 v. 3.12.2020, S. 451 ff.), das am 1. Januar 2021 in Kraft getreten ist, eingeführt. Diese Vorschrift soll § 5 BNatSchG ergänzen und lautet wie folgt:
(1) Grünland ist eine Fläche,
1. die durch Einsaat oder auf natürliche Weise zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird, seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes und seit mindestens fünf Jahren nicht umgepflügt worden ist (Dauergrünland) oder
2. die brachliegt, aber noch ein grünlandtypisches Arteninventar aufweist (Grünlandbrache).
(2) 1Ergänzend zu § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist es bei der landwirtschaftlichen Nutzung verboten, an stark erosionsgefährdeten Hängen, auf Flächen in Überschwemmungsgebieten im Sinne des § 76 Abs. 2 und 3 des Wasserhaushaltsgesetzes, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten Grünland im Sinne des Absatzes 1 umzubrechen. 2Nicht als Grünlandumbruch im Sinne des Satzes 1 gelten flache, bodenlockernde Verfahren zur Bodenbearbeitung bis 10 cm Tiefe zur Wiederherstellung der notwendigen Qualität der Grünlandnarbe.
(3) 1Zur Ausübung einer guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft lässt die Naturschutzbehörde von dem Verbot nach Absatz 2 Satz 1 für eine erforderliche Grünlanderneuerung eine Ausnahme zu, soweit die beabsichtigte Maßnahme im Einklang mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege steht. 2Die Ausnahmegenehmigung kann mit Nebenbestimmungen im Sinne des § 36 VwVfG versehen werden, wenn nur bei Einhaltung der Nebenbestimmungen die Belange von Natur und Landschaft beachtet werden. 3Ist auf einer Fläche eine Grünlanderneuerung erfolgt, so ist eine erneute Grünlanderneuerung frühestens nach Ablauf von zehn Jahren zulässig. 4Die beabsichtigte Maßnahme ist der Naturschutzbehörde schriftlich anzuzeigen; der Anzeige sind Unterlagen beizufügen, soweit diese für die Prüfung erforderlich sein können. 5Die beabsichtigte Maßnahme gilt als zugelassen, wenn die Naturschutzbehörde sich nach Eingang der vollständigen Unterlagen innerhalb von zehn Arbeitstagen nicht geäußert hat. 6Genehmigungspflichten nach anderen Vorschriften bleiben unberührt
(4) 1Eine beabsichtigte Maßnahme nach Absatz 2 Satz 2 ist der Naturschutzbehörde mindestens zehn Arbeitstage vor ihrer geplanten Durchführung schriftlich anzuzeigen. 2Steht die beabsichtigte Maßnahme nicht im Einklang mit dem Naturschutzrecht, so kann die Naturschutzbehörde diese innerhalb der nach Satz 1 bestimmten Frist untersagen oder unter die Einhaltung bestimmter Maßgaben stellen.
Aus § 2a NAGBNatSchG folgt also ein grundsätzliches Grünlandumbruchverbot auf Moorstandorten; Ausnahmen können lediglich zum Zwecke der Grünlanderneuerung erteilt werden.
Der Senat geht nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung davon aus, dass es sich bei der in Streit stehenden Fläche des Antragstellers zum Zeitpunkt der erfolgten Bearbeitung des Bodens um eine Grünlandbrache im Sinne des am 1. Januar 2021 in Kraft getretenen § 2a Abs. 1 Nr. 2 NAGBNatSchG gehandelt hat. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs sollen Brachestadien mit noch grünlandtypischem Arteninventar, die aus Grünland, nicht aus Ackerland, hervorgegangen sind, unter § 2a Abs. 1 Nr. 2 NAGBNatSchG fallen (LT-Drs. 18/7368, S. 10 f.). Die Gesetzesbegründung verweist diesbezüglich auf die Kommentierung von Agena/Blum, Niedersächsisches Naturschutzrecht, 16. Nachlieferung April 2020, Exkurs § 5 BNatSchG, Rn. 50. Danach sind Grünland Flächen, die dauerhaft oder mindestens seit mehreren Jahren mit Gräsern und Kräutern bewachsen sind und als Wiese (Mähnutzung) oder Weide (Nutzung durch Viehauftrieb zwecks Abgrasung) genutzt werden oder brachliegen, aber noch grünlandtypisches Arteninventar aufweisen. Der Biotoptyp Trockenes Pfeifengras-Moorstadium (MPT), der – was zwischen den Beteiligten nicht in Streit steht – auf der streitigen Fläche vorhanden war, kann hier als Grünlandbrache im Sinne von § 2a Abs. 1 Nr. 2 NAGBNatSchG angesehen werden. Dies schließt der Senat aus der Beschreibung dieses Biotoptyps im Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen von Olaf von Drachenfels in der zum Zeitpunkt der Begründung des Gesetzentwurfs gültigen Ausgabe Stand Februar 2020. Unter 6.5.2. (S. 216) wird Pfeifengras (molinia caerulea) als kennzeichnende Pflanzenart für den Biotoptyp „Trockenes Pfeifengras-Moorstadium“ (MPT) genannt. Beweidete Ausprägungen (Zusatzmerkmal w) weisen oft zusätzlich Grünland- oder Magerrasenarten auf. Daraus folgt, dass MPT-Biotope, die mit beweidbaren Gräsern und Kräutern bestanden sind, eine Grünlandnutzung ermöglichen. In dieser Weise wurde die hier in Streit stehenden Fläche ausweislich der Angaben des Antragstellers auch genutzt, nämlich zumindest bis zum Jahr 2015 als extensive Weidefläche für Galloway-Rinder (s. auch das Bildmaterial in Beiakte 001 Blatt 123-127). Zudem ist nach den Angaben des Antragstellers die auf der streitgegenständlichen Fläche betriebene extensive Weidewirtschaft durch Agrarumweltmaßnahmen gefördert worden, wobei der Förderung eine Bewirtschaftung auf Grünland zugrunde gelegt worden ist (Gerichtsakte, Bl. 123).
Gegen die Annahme, dass die in Streit stehende Fläche die Voraussetzungen für Grünland im Sinne des § 2a Abs. 1 NAGBNatSchG erfüllt hat, spricht nicht, dass diese Fläche kein Grünland-Biotop im Sinne des Kartierschlüssels für Biotoptypen in Niedersachsen von Olaf von Drachenfels in der zum Zeitpunkt der Begründung des Gesetzentwurfs gültigen Ausgabe Stand Februar 2020 war. Zwar verweist die Gesetzesbegründung (LT-Drs. 18/7368, S. 11) auf S. 257 der 11. Auflage 2020 (Stand Februar 2020) des Drachenfels-Kartierschlüssels und damit auf die Grünland-Biotoptypen. Dieser Verweis ist indessen nicht so zu verstehen, dass ausschließlich die unter Ziffer 9 fallenden Grünland-Biotoptypen Grünland im Sinne des § 2a Abs. 1 NAGBNatSchG sein können. Dafür sprechen die in § 2a Abs.1 NAGBNatSchG verwendete Grünlanddefinition einerseits und der zugrundeliegende Gesetzeszweck andererseits.
§ 2a Abs. 1 NAGBNatSchG bestimmt Grünland als „eine Fläche, 1. die durch Einsaat oder auf natürliche Weise zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird, seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes und seit mindestens fünf Jahren nicht umgepflügt worden ist (Dauergrünland) oder 2. die brachliegt, aber noch ein grünlandtypisches Arteninventar aufweist (Grünlandbrache)“. Der Ausgangspunkt der gesetzlichen Grünlanddefinition ist damit zweckorientiert: Flächen, auf denen als Grünfutter verwendbare Pflanzen wachsen und welche die weiteren in § 2a Abs. 1 Nr. 1 NAGBNatSchG genannten Kriterien aufweisen, sind Grünland. Die Erweiterung der Definition auf Brachen nach § 2a Abs. 1 Nr. 2 NAGBNatSchG ändert nichts am zweckorientierten Ausgangspunkt der Grünlanddefinition. Typische Grünlandnutzungen sind Mähnutzung oder Beweidung. Jede Fläche, die sich beweiden lässt und die weiteren Kriterien des § 2a Abs. 1 NAGBNatSchG erfüllt, kann also Grünland im Sinne des § 2a Abs. 1 NAGBNatSchG sein.
Mit dem Gesetz zur Umsetzung des „Niedersächsischen Weges“ in Naturschutz-, Gewässerschutz- und Waldrecht verfolgt der Landesgesetzgeber folgende übergeordnete Zwecke (LT-Drs. 18/7368, S. 8):
Der Natur-, Arten- und Gewässerschutz steht vor großen Herausforderungen. Durch verschiedene Einflüsse wie die Zerschneidung der Landschaft, die Intensivierung der Landnutzung oder auch anderweitig verursachte Veränderungen von Lebensräumen geht die Biodiversität zurück. Studien belegen, dass in vielen Bereichen nicht nur die Anzahl der Arten, sondern auch deren Abundanz teilweise dramatisch abgenommen hat und weiter abnimmt. Es besteht dringender Handlungsbedarf, um diesen Herausforderungen zu begegnen. Dies kann nur gemeinsam geschehen. Landwirte sind wichtige Partner im Naturschutz. Sie prägen und erhalten durch ihre Arbeit schützenswerte Kulturlandschaften. Diese Gebiete müssen adäquat bewirtschaftet werden und zugleich ihre Schutzfunktion für die Biodiversität wahrnehmen können. Das Schaffen eines Gleichgewichtes zwischen Ökologie und Ökonomie ist unabdingbar, um die Natur in ihrer Vielfalt und Funktionsfähigkeit auch für die nachfolgenden Generationen erhalten zu können.
§ 2a NAGBNatSchG schafft den Ausgleich zwischen ökologischen und ökonomischen Interessen dergestalt, dass neben erosions- und überschwemmungsgefährdeten Flächen auch Standorte mit hohem Grundwasserstand und Moorstandorte besonders geschützt werden, indem auf diesen Flächen der Grünlandumbruch vorbehaltlich von § 2a Abs. 3 NAGBNatSchG verboten ist. Dabei geht es auch um den Schutz der Biodiversität, so dass bereits unter diesem Gesichtspunkt eine ökologisch einengende Auslegung des Begriffs Grünlands im Sinne des § 2a Abs. 1 NAGBNatSchG ausschließlich auf Biotoptypen, die im Kartierschlüssel unter Ziffer 9 als Grünland-Biotoptypen aufgeführt sind, diesen gesetzlichen Schutzzweck verfehlen würde. Außerdem schiene es widersinnig, ein Moorbiotop wie MPT, das die Kriterien für eine Unterschutzstellung nach § 30 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG für sich genommen nicht erfüllt (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 11.5.2020 - 4 LA 163/18 -, juris Rn. 23), aber als Weideland nutzbar ist und entsprechend im Rahmen von Maßnahmen zur Grünlandbewirtschaftung auch genutzt worden ist, vom Grünlandschutz nach § 2a NAGBNatSchG grundsätzlich auszunehmen, nur weil es kein Grünland im Sinne des Kartierschlüssels ist.
Nach Aktenlage kann überdies davon ausgegangen werden, dass es sich bei der vom Antragsteller bearbeiteten Fläche um einen Moorstandort im Sinne von § 2a Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG handelt. Die Gesetzesbegründung äußert sich zu Moorstandorten wie folgt (LT-Drs. 18/7368, S. 9):
„Moorstandorte“ sind gegeben, wenn unter natürlichen Standortbedingungen die Moormächtigkeit bei einem Humusgehalt von mindestens 30 Masse-Prozent mindestens 30 cm beträgt oder innerhalb der ersten 60 cm die kumulative Moormächtigkeit 30 cm übersteigt (s. Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie, Geofakten 27, Boden, Kriterienkatalog Nutzungsänderung von Grünlandstandorten in Niedersachsen, 2011, S. 6). Die Ermittlung und Einordnung kann durch eine bodenkundliche Kartierung (s. Bodenkundliche Kartieranleitung, hrsgg. von der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe in Zusammenarbeit mit den Staatlichen Geologischen Diensten, 5. Auflage 2005) erfolgen. Die vom Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie im Internet veröffentlichten digitalen Karten der Böden mit hohen Kohlenstoffgehalten bieten einen Anhalt für die Moorstandorte in Niedersachsen.
Den Informationen zum Flurstück …, Flur .. Gemarkung D. des Antragstellers (Beiakte 001, Blatt 1) ist zu entnehmen, dass die Bodenart Moor vorliegt. Zwar liegen genauere Angaben zur Moormächtigkeit auf der Fläche nicht vor. Allerdings ist die in Streit stehende Fläche auf der öffentlich zugänglichen digitalen Karte der Böden mit hohem Kohlenstoffgehalt (einsehbar in Numis – Das niedersächsische Umweltportal unter https://numis.niedersachsen.de/portal/) als Hochmoor, möglicherweise zu einem geringen Teil als Niedermoor verzeichnet, so dass ausweislich der Gesetzesbegründung ein Moorstandort angenommen werden kann.
Der Antragsteller kann sich bei summarischer Prüfung nicht erfolgreich darauf berufen, dass die von ihm in Auftrag gegebene bodenbearbeitende Maßnahme keinen Grünlandumbruch im Sinne des § 2a Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG dargestellt hätte. Nach § 2a Abs. 2 Satz 2 NAGBNatSchG gelten nicht als Grünlandumbruch im Sinne des § 2a Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG flache, bodenlockernde Verfahren zur Bodenbearbeitung bis 10 cm Tiefe zur Wiederherstellung der notwendigen Qualität der Grünlandnarbe. Die vom Antragsteller vorgenommene Bodenbearbeitung dürfte ausweislich des Bildmaterials in der Verwaltungsakte (Beiakte 001, Blatt 6, 12-14) deutlich darüber hinausgegangen sein. Sie ist bereits auf den ersten Blick nicht mit der Bearbeitung einer anderen Moorfläche vergleichbar, die in der Kernzone des Naturschutzgebiets „E. F.“ liegt und auf die sich der Antragsteller als Vergleichsfläche beruft (s. das dem Schriftsatz des Antragstellers vom 30.11.2021 beigefügte Foto der gemulchten Fläche vom 24.11.2021, Blatt 230 der Gerichtsakte), sondern stellt eine demgegenüber deutlich tiefere und intensivere Bodenbearbeitung dar. Die Ermittlungen des Antragsgegners haben überdies ergeben, dass das Bodenrelief der bearbeiteten Fläche nach der Bearbeitung erheblich verändert worden ist (Beiakte 001, Blatt 60 f.), was ebenfalls für eine intensive und tiefe Bodenbearbeitung spricht. Die Rechnung des beauftragten Lohnunternehmens, die auf „Mulchen mit Forstmulcher“ lautet, gibt demgegenüber keinen sicheren Aufschluss darüber, dass eine erlaubte Bodenlockerung im Sinne des § 2a Abs. 2 Satz 3 NAGBNatSchG durchgeführt worden ist.
Damit wäre die vom Antragsteller vorgenommene Bodenbearbeitung auch nach der nunmehr gültigen Rechtslage gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG grundsätzlich verboten und der Antragsgegner befugt gewesen, erforderliche Maßnahmen zum Erhalt bzw. zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands der streitgegenständlichen Fläche zu erlassen.
Der vom Antragsteller durch die Bodenbearbeitung geschaffene, sowohl nach alter als auch nach neuer Rechtslage rechtswidrige Zustand könnte jedoch nach der maßgeblichen neuen Rechtslage nur dann das zur Wiederherstellung der Fläche erlassene fortgesetzte Bewirtschaftungsverbot rechtfertigen, wenn die Bodenbearbeitung nicht nach der maßgeblichen neuen Rechtslage genehmigungsfähig wäre. Denn nur dann wäre das Bewirtschaftungsverbot, das hier zum Zwecke der zur Wiederherstellung eines naturschutzgemäßen Zustands erlassen worden ist, rechtmäßig.
§ 2a Abs. 3 Satz 1 NAGBNatSchG sieht für einen nach § 2a Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG verbotenen Grünlandumbruch unter den dort genannten Voraussetzungen eine Genehmigung vor. Danach lässt die Naturschutzbehörde zur Ausübung einer guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft von dem Verbot nach § 2a Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG für eine erforderliche Grünlanderneuerung eine Ausnahme zu, soweit die beabsichtigte Maßnahme im Einklang mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege steht. Ob vorliegend der Grünlandumbruch nach dieser Vorschrift genehmigungsfähig gewesen wäre, kann der Senat bei summarischer Prüfung nicht abschließend feststellen. Der Antragsteller beruft sich darauf, dass er eine in der Vergangenheit bestehende Weidenutzung erneut aufnehmen wollte und dafür eine Grünlanderneuerung durchgeführt hat. Ob eine Grünlanderneuerung für die Wiederaufnahme einer Weidenutzung indessen überhaupt erforderlich war oder ob eine extensive Beweidung auch ohne die vom Antragsteller vorgenommene Bodenbearbeitung möglich gewesen wäre, kann der Senat anhand der Aktenlage auch bei summarischer Prüfung nicht beurteilen. Dafür ist zunächst aufzuklären, ob die MPT-Fläche vor der Bodenbearbeitung im Januar 2020 unmittelbar extensiv beweidet hätte werden können. Wäre dies zu bejahen, entfiele die Erforderlichkeit der Grünlanderneuerung. Wäre dies indessen zu verneinen, wäre weiter aufzuklären, ob zur Wiederherstellung eines beweidungsfähigen Zustands die vom Antragsteller vorgenommene Bodenbearbeitung notwendig war oder ob weniger intensive Maßnahmen (z.B. eine flachere Bodenlockerung oder händische Zurückdrängung des Birkenaufwuchses) ausgereicht hätten, um die Wiederaufnahme einer extensiven Weidenutzung zu ermöglichen. Wäre letzteres zu bejahen, wäre die vom Antragsteller durchgeführte intensive Bodenbearbeitung ebenfalls keine erforderliche Grünlanderneuerung gewesen.
Sollte die Aufklärung ergeben, dass die vom Antragsteller vorgenommene Bodenbearbeitung zur Grünlanderneuerung erforderlich gewesen ist, wäre im Hauptsacheverfahren weiter aufzuklären, ob die Belange von Natur und Landschaft im Sinne des § 2a Abs. 3 Satz 1 a.E. NAGBNatSchG beachtet worden sind. Die Gesetzesbegründung zu § 2a NAGBNatSchG sieht die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege im Regelfall bereits als gewahrt an, wenn das geltende Naturschutzrecht beachtet wird (LT-Drs. 18/7368, S. 9 f.). Entgegenstehendes geltendes Naturschutzrecht könnte sich aus der Naturschutzgebietsverordnung „E. F.“ ergeben. Die Verbots- und Freistellungsbestimmungen der Verordnung vom 18. Juli 1986 über das Naturschutzgebiet „E. F.“ in der Stadt D., Landkreis G., in dessen Geltungsbereich die betroffene Fläche des Antragstellers liegt, stehen einem Grünlandumbruch zwar nicht entgegen (Verordnungstext und Verordnungskarte abrufbar unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/naturschutz/schutzgebiete/die_einzelnen_naturschutzgebiete/naturschutzgebiet-E.-F.html). Nach § 4 Abs. 1c VO ist „die im Sinne des Nds. Naturschutzgesetzes ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung mit Ausnahme der in § 3 Abs. 1 Satz 2 dieser Verordnung getroffenen Regelungen“ von den Schutzbestimmungen der Verordnung freigestellt. Die vom Antragsteller veranlasste Bodenbearbeitung gehört nicht zu den ausgenommenen Regelungen. Allerdings könnten sich entgegenstehende Belange von Naturschutz und Landschaftspflege aus § 2 VO ergeben, in dem der Schutzzweck der Verordnung wie folgt niedergelegt ist:
Mit dem E. F. soll der westliche Teil des sog. D. F. in seinem verbliebenen Umfang gesichert und im Sinne der Hochmoorerhaltung entwickelt werden. Das Hochmoor mit seinen ehemaligen Handtorfstichen und natürlich bewaldeten Zonen ist Lebensraum hochmoortypischer Lebensgemeinschaften mit bestandsgefährdeten Tier- und Pflanzenarten. Die in der Kernzone vereinzelten, in der Randzone vorherrschenden landwirtschaftlichen Nutzflächen sind als Grünländereien Teillebensräume von Tierarten des Hochmoorrandbereiches. Über eine schutzorientierte Weiterbewirtschaftung dieser Kulturflächen sowie die Wiedervernässung großflächiger unkultivierter Bereiche soll das E. F. als Lebensraum hochmoortypischer, an Feuchtgebiete gebundene Lebensgemeinschaften erhalten bzw. wieder hergerichtet werden.
Ob die vom Antragsteller veranlasste Bodenbearbeitung noch zu einer „schutzorientierten Weiterbewirtschaftung“ gehört hat, wäre im Hauptsacheverfahren weiter aufzuklären. Ebenfalls ist nicht völlig ausgeschlossen, dass artenschutzrechtliche Belange einer erforderlichen Grünlanderneuerung entgegengestanden haben. Auch dies wäre im Hauptsacheverfahren weiter aufzuklären. Zuletzt könnte noch erwogen werden, ob die Bodenbearbeitung – vorausgesetzt sie wäre zur Grünlanderneuerung nach § 2a Abs. 3 Satz 1 NAGBNatSchG erforderlich gewesen – zum Schutz der Belange von Natur und Landschaft nach § 2a Abs. 3 Satz 2 NAGBNatSchG mit einem (zeitlich begrenzten) Bewirtschaftungsverbot als Nebenbestimmung im Sinne des § 36 VwVfG hätte versehen werden können. Die Beantwortung dieser Frage würde indessen ebenfalls weitere Aufklärung erfordern. Die Erfolgsaussicht der Klage des Antragstellers ist daher auch bei summarischer Prüfung insoweit offen.
Der weitere Einwand des Antragstellers, dass erhebliche Zweifel daran bestünden, ob die von ihm durchgeführte Bodenbearbeitung ein Eingriff im Sinne des § 14 BNatSchG gewesen sei, führt zu keiner anderen Bewertung der Sach- und Rechtslage.
Ob die durch den Antragsteller im Januar 2020 durchgeführte Bodenbearbeitung der streitgegenständlichen Fläche ein Eingriff nach § 14 Abs. 1 BNatSchG gewesen ist, kann bei summarischer Prüfung ohne weitere Aufklärung im Hauptsacheverfahren nicht beurteilt werden. Nach § 14 Abs. 1 BNatSchG sind Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne dieses Gesetzes Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Der vom Antragsteller durchgeführte Umbruch, der auch das Bodenrelief geändert und das naturnahe MPT-Biotop beseitigt hat, stellt ohne Zweifel eine Gestaltveränderung und eine erhebliche Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts dar.
§ 14 Abs. 1 BNatSchG war nicht durch § 5 NAGBNatSchG a.F. ausgeschlossen, der erst durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz sowie weiterer Gesetze zum Naturschutzrecht vom 11. November 2020 (Nds. GVBl. Nr. 43/2020 v. 3.12.2020, S. 444 ff.), das am Tag nach seiner Verkündung in Kraft getreten ist, gestrichen worden ist und folglich im Januar 2020, als der Antragsteller die streitgegenständliche Fläche bearbeitet hat, noch galt. Nach § 5 NAGBNatSchG a.F. waren Veränderungen der Gestaltung oder Nutzung von Grundflächen und Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die nicht von einer Behörde durchgeführt worden sind und die keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG bedurften, abweichend von § 14 BNatSchG kein Eingriff. Vorliegend hätte die vom Antragsteller als Privatperson durchgeführte Bodenbearbeitung indessen einer behördlichen Zulassung nach einer anderen Rechtsvorschrift als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG, nämlich einer Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG bedurft (s.o.), so dass der Ausschluss nach § 5 NAGBNatSchG a.F. nicht zum Tragen kam.
§ 14 Abs. 1 BNatSchG war auch nicht aufgrund von § 14 Abs. 2 BNatSchG ausgeschlossen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG ist die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. § 14 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG bestimmt, dass die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung, die den in § 5 Absatz 2 bis 4 dieses Gesetzes genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 Absatz 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes und dem Recht der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ergebenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis entspricht, in der Regel nicht den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege widerspricht. Ist den Anforderungen an die gute fachliche Praxis nicht entsprochen, liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welcher der Senat folgt, ein Eingriff vor (BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 - 4 C 4.15 -, juris Rn. 21). Ein Grünlandumbruch auf einem Moorstandort ist nach den in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG niedergelegten Grundsätzen der guten fachlichen Praxis zu unterlassen. Daher widersprach der vom Antragsteller vorgenommene Umbruch auf der streitigen Grünlandfläche der guten fachlichen Praxis und unterfiel nicht dem Eingriffsausschluss nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG.
Ob § 14 Abs. 1 BNatSchG möglicherweise durch den hier allein in Betracht kommenden § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG ausgeschlossen war, kann der Senat im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilen. Nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG gilt nicht als Eingriff die Wiederaufnahme einer land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung, wenn sie auf Grund vertraglicher Vereinbarungen oder auf Grund der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war und wenn die Wiederaufnahme innerhalb von zehn Jahren nach Auslaufen der Einschränkung oder Unterbrechung erfolgt. Der Antragsteller hat unwidersprochen angegeben, dass eine von seinem Pächter betriebene extensive Weidenutzung im Jahr 2015 ausgelaufen ist. Sollte der durchgeführte Umbruch zur Wiederaufnahme dieser Nutzung erforderlich gewesen sein, könnte die Privilegierung des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG zur Anwendung gelangen, weil der Zehnjahreszeitraum im Jahr 2020 noch nicht abgelaufen war. Ob der Umbruch indessen zur Wiederaufnahme einer extensiven Beweidung erforderlich war, lässt sich auch bei summarischer Prüfung anhand des aktenkundigen Sachverhalts nicht beurteilen, sondern muss im Hauptsacheverfahren weiter aufgeklärt werden, wie der Senat dies bereits bei der Prüfung des § 2a Abs. 3 Satz 1 NAGBNatSchG ausgeführt hat.
Auch nach der nunmehr maßgeblichen neuen Rechtslage erscheint es nicht ausgeschlossen, dass die Bodenbearbeitung des Antragstellers als nicht genehmigungsfähiger Eingriff nach § 14 Abs. 1 BNatSchG anzusehen wäre und damit auch die Wiederherstellungsanordnung bzw. das Bewirtschaftungsverbot des Antragsgegners gerechtfertigt ist. Durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz sowie weiterer Gesetze zum Naturschutzrecht vom 11. November 2020 (Nds. GVBl. Nr. 43/2020 v. 3.12.2020, S. 444 ff.), das am Tag nach seiner Verkündung in Kraft getreten ist, wurde § 5 NAGBNatSchG a.F. ersatzlos gestrichen. Kurze Zeit später am 1. Januar 2021 trat das Gesetz zur Umsetzung des „Niedersächsischen Weges“ in Naturschutz-, Gewässerschutz- und Waldrecht vom 11. November 2020 (Nds. GVBl. Nr. 43/2020 v. 3.12.2020, S. 451 ff.) in Kraft, mit dem § 2a NAGBNatSchG eingeführt wurde. Für die Prüfung eines Eingriffs nach § 14 Abs. 1 NAGBNatSchG bedeutet dies, dass es einerseits keinen landesrechtlichen Anwendungsausschluss des § 5 NAGBNatSchG mehr gibt. Andererseits ist die Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG zum Ausschluss von Grünlandumbrüchen auf Moorstandorten als Teil der guten fachlichen Praxis durch § 2a NAGBNatSchG durch abweichendes Landesrecht gemäß Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG modifiziert worden. Die gute fachliche Praxis im Rahmen des § 14 Abs. 2 BNatSchG ist folglich im Lichte des abweichenden Landesrechts zu bestimmen. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen zu § 2a NAGBNatSchG verwiesen, aus denen sich ergibt, dass die rechtliche Beurteilung bei summarischer Prüfung offenbleiben muss, weil noch weitere Aufklärung im Hauptsacheverfahren zu leisten ist.
Zur Klarstellung weist der Senat darauf hin, dass der vom Antragsteller erhobene Einwand, die von ihm durchgeführte Bodenbearbeitung sei kein Eingriff im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG, für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Wiederherstellungsanordnung im Ergebnis unerheblich sein dürfte. Wie soeben ausgeführt, ist die Frage, ob die Bodenbearbeitung nach der maßgeblichen neuen Rechtslage ein Verstoß gegen das Grünlandumbruchverbot nach § 2a NAGBNatSchG wäre, identisch zu beantworten wie die Frage, ob die Bodenbearbeitung nach der maßgeblichen neuen Rechtslage ein nicht genehmigungsfähiger Eingriff im Sinne des § 14 BNatSchG wäre. Die Genehmigungsfähigkeit eines Eingriffs, der zugleich ein Grünlandumbruch auf einem Moorstandort ist, beurteilt sich – wie bereits oben erläutert – nach § 2a Abs. 3 NAGBNatSchG. § 17 Abs. 3 BNatSchG, der seit der Aufhebung des § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG a.F. durch Art. 1 Nr. 3a des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz sowie weiterer Gesetze zum Naturschutzrecht vom 11. November 2020 (Nds. GVBl. Nr. 43/2020 v. 3.12.2020, S. 444) auch in Niedersachsen gilt, ist nachrangig ausgestaltet. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG ist für einen Eingriff, der nicht von einer Behörde durchgeführt wird und der keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften bedarf, eine Genehmigung der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde erforderlich. Vorliegend hätte die vom Antragsteller vorgenommene Bodenbearbeitung, wäre sie nach dem Inkrafttreten von § 2a NAGBNatSchG am 1. Januar 2021 vorgenommen worden, nach § 2a Abs. 3 NAGBNatSchG einer Genehmigung bedurft, wobei – wie bereits ausgeführt – nach summarischer Prüfung nicht abschließend beurteilt werden kann, ob die Voraussetzungen hierfür vorgelegen hätten (s.o.).
Während Maßnahmen zur Wiederherstellung nach einem Verbotsverstoß auf der Grundlage der naturschutzrechtlichen Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG gestützt werden können, steht mit § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG eine eigenständige Rechtsgrundlage für den Erlass von Wiederherstellungsanordnungen bei nicht zugelassenen Eingriffen zu Verfügung. Wenn man nun annehmen wollte, dass eine Anordnung zur Wiederherstellung des vorherigen Zustandes bei Vorliegen eines nicht zulässigen Eingriffs stets auf § 17 Abs. 8 BNatSchG als gegenüber § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG speziellerer Rechtsgrundlage zu stützen wäre (so VG Lüneburg, Urt. v. 18.8.2017 - 2 A 144/16 -, juris Rn. 25 ff.; a.A. VG Stade, Urt. v. 8.10.2013 - 1 A 1676/12 -, juris Rn. 22; offen gelassen in Senatsbeschl. v. 21.9.2018 - 4 LA 293/17 -, n.V.), führte auch das im vorliegenden Fall nicht zur Rechtswidrigkeit der Wiederherstellungsanordnung. Denn insoweit käme ein Austausch der Rechtsgrundlagen als rechtlich zulässiger Austausch der Begründung der Wiederherstellungsanordnung in Betracht.
Erweist sich eine behördliche Anordnung aus anderen als in ihr angegeben Gründen als rechtmäßig, ohne dass sie durch den Austausch der Begründung in ihrem Wesen geändert würde, dann ist der Verwaltungsakt im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht rechtswidrig (BVerwG, Urt. v. 31.3.2010 - 8 C 12.09 -, juris Rn. 16 m.w.N.). Eine Wesensgleichheit ist anzunehmen, wenn der Tenor der Grundverfügung mit der neuen Begründung, die auch auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt sein kann, unberührt bliebe und keine wesentlichen anderen oder zusätzlichen Ermessenserwägungen anzustellen wären (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.3.2010 - 8 C 12.09 -, juris Rn. 16).
So liegt der Fall hier. Denn auch auf der Rechtsgrundlage des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG könnte die von der Antragsgegnerin erlassene Wiederherstellungsanordnung einschließlich des Bewirtschaftungsverbots ohne Wesensänderung erlassen werden, sofern sich im Hauptsacheverfahren herausstellen sollte, dass es sich bei der Bodenbearbeitung auch nach der maßgeblichen neuen Rechtslage um einen nicht genehmigungsfähigen Eingriff gehandelt haben sollte. Bei fehlender Genehmigungsfähigkeit des Grünlandumbruchs käme – wie dargestellt – für den Erlass der Wiederherstellungsanordnung neben der Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG grundsätzlich auch § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG in Betracht. Nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG soll, soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann, die zuständige Behörde bei einem Eingriff ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen. Eine Wesensänderung läge bei einem Austausch der Rechtsgrundlage nicht vor. Die Änderung des Tenors von Ziffer 1 Satz 2 des Bescheids vom 9. Oktober 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. Mai 2021 wäre bei Heranziehung von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG als maßgeblicher Rechtsgrundlage nicht erforderlich, weil auch auf dieser Rechtsgrundlage die Wiederherstellung des früheren Zustands verlangt werden kann. Ebenso wenig müssten andere oder zusätzliche Ermessenserwägungen angestellt werden. Der Ermessensspielraum der Behörde bezüglich der Wahl des Mittels wäre bei einer Anwendung des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG gegenüber § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG sogar reduziert, weil es sich bei § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG um eine Soll-Vorschrift, bei § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG indessen um eine einfache Ermessensnorm (Kann-Vorschrift) handelt. Bei der Soll-Vorschrift ist die Ermessensausübung nämlich insofern eingeschränkt, als dass nur aus wichtigen Gründen oder in atypischen Einzelfällen von der vorgegebenen Rechtsfolge abgewichen werden darf (Schoch/Schneider, VwVfG Stand Juli 2020, § 40 Rn. 26 m.w.N.). Als Rechtsfolge käme bei § 17 Abs. 8 BNatSchG folglich sogar vorrangig die Anordnung der Wiederherstellung des status quo ante in Betracht. Ein anderer Verantwortlicher als der Verhaltensstörer, als welcher der Antragsgegner den Antragsteller in Anspruch genommen hat, wäre nach § 17 Abs. 8 BNatSchG ebenfalls nicht heranzuziehen, weil diese Norm in erster Linie Maßnahmen gegen den Verursacher des Eingriffs vorsieht (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 17 Rn. 59; Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 17 Rn. 50).
Soweit der Antragsteller gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung eingewandt hat, dass diese ohne rechtliche Grundlage mit der Erhaltung des Schutzzieles „Trockenes-Pfeifengras-Moorstadium (MPT)“ begründet worden sei, verhilft auch dieser Einwand seiner Beschwerde nicht zum Erfolg. Denn der Antragsgegner hat weder in seinem Bescheid vom 9. Oktober 2020 noch im Widerspruchsbescheid vom 26. Mai 2021 die Wiederherstellung der Fläche als Biotoptyp MPT damit begründet, dass dies zur Erhaltung des Schutzzieles „Trockenes-Pfeifengras-Moorstadium (MPT)“ notwendig sei. Vielmehr hat er in erster Linie zur Begründung angeführt, dass der Antragsteller einen geschützten Landschaftsbestandteil gemäß § 29 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG a.F. in Gestalt von Ödland bzw. einer sonstigen naturnahen Fläche zerstört habe und die getroffenen Maßnahmen zur Wiederherstellung des Biotoptyps dieses Landschaftsbestandteils erforderlich seien. Zusätzlich hat der Antragsgegner im Bescheid vom 9. Oktober 2020 darauf hingewiesen, dass das Flurstück, auf dem der Antragsteller ein Teilstück bearbeitet hatte, innerhalb der Randzone des Naturschutzgebiets „E. F.“ gelegen habe und bereits deshalb besonders schutzwürdig sei. Dies ist nicht zu beanstanden, da dem erfolgten Grünlandumbruch – wie oben ausgeführt – aus § 2 der Schutzgebietsverordnung ergebende Belange von Naturschutz und Landschaftspflege entgegengestanden haben könnten.
Die auf die Wiederherstellung des natürlichen Zustands, der vor der Bodenbearbeitung bestanden hat, gerichtete Anordnung des Antragsgegners ist im Übrigen nicht mit der Verfolgung des Schutzziels „Trockenes-Pfeifengras-Moorstadium (MPT)“ gleichzusetzen, sondern dient lediglich der Wiederherstellung des bisherigen Zustandes (status quo ante). Sie gehört damit zu den typischen Maßnahmen, die bei einer rechtswidrigen Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung von Natur oder Landschaft getroffen werden können (vgl. Agena/Blum, Niedersächsisches Naturschutzrecht, 18. Nachlieferung April 2021, § 2 Rn. 49 ff.).
Schließlich führt auch der Vortrag des Antragstellers, dass es für die Wiederherstellung des Biotoptyps MPT im Wege der natürlichen Sukzession nunmehr unerlässlich sei, die Birken durch gezielte Beweidung zu bekämpfen, nicht zum Erfolg seiner Beschwerde. Mit diesem Einwand macht der Antragsteller die Ermessensfehlerhaftigkeit der getroffenen Anordnung geltend, indem er ihr abspricht, zumindest zum jetzigen Zeitpunkt zur Wiederherstellung des vom Antragsgegner angestrebten Zustandes noch geeignet zu sein. Dieser Einschätzung des Antragstellers steht indessen die anlässlich einer Ortsbegehung am 19. November 2021 getroffene naturschutzfachliche Bewertung des Antragsgegners entgegen, wonach derzeit eine Beweidung die Entwicklung der Bodenfläche in den ursprünglichen Zustand erheblich erschweren würde. Anhaltspunkte, die zum rund zwei Monate späteren Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung für eine andere Beurteilung der Sachlage sprechen, sind nicht ersichtlich bzw. könnten nur nach einer weiteren Aufklärung der Sachlage vorliegen, die jedoch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht angezeigt ist.
Weil eine abschließende rechtliche Bewertung allein nach Aktenlage nicht möglich ist, geht der Senat – wie im Ergebnis auch das Verwaltungsgericht – davon aus, dass bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung weder von einem offensichtlichen Erfolg noch von einem offensichtlichen Misserfolg der Klage gegen das im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein streitige Bewirtschaftungsverbot ausgegangen werden kann.
Die vom Gericht anzustellende Interessenabwägung, die wegen des offenen Ausgangs der Hauptsache nach summarischer Prüfung anzustellen ist, führt vorliegend nicht dazu, dass die aufschiebende Wirkung der Klage gegen das bis auf Weiteres angeordnete Bewirtschaftungsverbot wiederherzustellen ist. Auch bei einer extensiven Beweidung, wie der Antragsteller sie für notwendig hält, könnte der Erfolg der Wiederherstellungsanordnung ernstlich gefährdet sein. Das besondere öffentliche Interesse an einer störungsfreien natürlichen Sukzession überwiegt insoweit das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Den vom Antragsteller behaupteten Wertverlust vermag der Senat nicht nachzuvollziehen. Selbst wenn sich der Bescheid im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig herausstellen sollte und aufzuheben wäre, wäre ein Wertverlust auf der streitigen Fläche nicht zu verzeichnen, weil die aus Sicht des Antragstellers einer extensiven Grünlandnutzung entgegenstehenden Birken auch später ohne Weiteres noch entfernt werden könnten. Der Senat geht bei seiner Interessenabwägung davon aus, dass der Antragsgegner seiner Ankündigung entsprechend auch während des laufenden Hauptsacheverfahrens den weiteren Fortgang der natürlichen Sukzession in angemessenen Intervallen prüfen und das Verbot der Bewirtschaftung in Gestalt extensiver Grünlandnutzung ganz oder teilweise aufheben wird, sobald dies unter naturschutzfachlichen Gesichtspunkten möglich erscheint. In diesem Zusammenhang weist der Senat zur Klarstellung außerdem darauf hin, dass der Bescheid vom 9. Oktober 2021 ersichtlich nicht dahingehend zu verstehen ist, dass das Verbot „jeglicher“ Bewirtschaftungsmaßnahmen mindestens für einen Zeitraum von sechs Jahren gilt. Denn in Ziffer 2 des Bescheids hat sich der Antragsgegner lediglich für den Zeitraum von sechs Jahren ab Zustellung des Bescheids vorbehalten, weitere Pflege und Entwicklungsmaßnahmen anzuordnen, sofern sich die Teilfläche nicht adäquat im Sinne der Wiederherstellung des Biotoptyps MPT entwickelt hat. Diesem Vorbehalt ist nicht zu entnehmen, dass das Verbot jeglicher Bewirtschaftung zwingend über einen Zeitraum von sechs Jahren aufrecht zu erhalten ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG unter Beachtung von Ziff. 1.5. des Streitwertkatalogs. Soweit der Senat in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von einer Halbierung des gesetzlich bestimmten Auffangwerts gemäß § 52 Abs. 2 GKG im Regelfall bislang abgesehen hat, wird hieran nicht mehr festgehalten.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 29 BNatSchG
§ 2a NAGBNatSchG
§ 5 BNatSchG
§ 36 VwVfG
§ 2 VO
§ 14 BNatSchG
§ 5 NAGBNatSchG
§ 15 BNatSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 4 NAGBNatSchG
§ 29 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 1 Satz 3 NAGBNatSchG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG
§ 22 Abs. 4 Satz 4 NAGBNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 76 Abs. 2 und 3 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 2a Abs. 1 Nr. 2 NAGBNatSchG
§ 2a Abs. 1 NAGBNatSchG
§ 2a Abs.1 NAGBNatSchG
§ 2a Abs. 1 Nr. 1 NAGBNatSchG
§ 2a Abs. 3 NAGBNatSchG
§ 30 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG
§ 2a Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 2a Abs. 2 Satz 2 NAGBNatSchG
§ 2a Abs. 2 Satz 3 NAGBNatSchG
§ 2a Abs. 3 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 4 Abs. 1c VO
§ 2a Abs. 3 Satz 2 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 BNatSchG
§ 14 Abs. 2 BNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG
§ 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 NAGBNatSchG
§ 7 Abs. 1 NAGBNatSchG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 BNatSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 2 der Schutzgebietsverordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1982, 241
2 BvR 821/04
2 BvR 77/82
IV C 21.74
4 ME 351/17
4 ME 102/17
4 ME 122/10
4 ME 208/06
1 VR 1.95
11 VR 6.98
4 B 132/88
4 LA 335/16
14 B 10.15
10 S 739/16
2 L 2/98
4 ME 104/20
4 LA 163/18
4 C 4.15
2 A 144/16
1 A 1676/12
4 LA 293/17
8 C 12.09