Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-05-14, Aktenzeichen 6 C 11221/12
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2013:0514.6C11221.12.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Erhöhung der Hundesteuer durch die Antragsgegnerin.
Nach § 1 Abs. 1 der Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von Hundesteuer (Hundesteuersatzung, im Folgenden: HStS) vom 27. September 2007, zuletzt geändert durch die Satzung zur Änderung der Hundesteuersatzung vom 1. Februar 2012 (im Folgenden: Änderungssatzung), erhebt die Antragsgegnerin eine Steuer für das nichtgewerbsmäßige Halten von Hunden in ihrem Stadtgebiet durch natürliche Personen.
Nach § 4 Abs. 1 HStS in der ursprünglichen Fassung (im Folgenden: a.F.) betrug die Steuer jährlich für den ersten Hund 120,00 €, für den zweiten 156,00 € und für den dritten sowie jeden weiteren Hund 192,00 €. Durch § 1 der Änderungssatzung wurde § 4 Abs. 1 HStS a.F. dahingehend modifiziert, dass die Steuer seit dem 1. März 2012 jährlich für den ersten Hund 186,00 €, für den zweiten und jeden weiteren Hund 216,00 € sowie für jeden gefährlichen Hund 600,00 € beträgt.
Die Antragstellerin hält im Stadtgebiet der Antragsgegnerin einen nicht nach § 4 Abs. 3 bis 6 HStS als gefährlich eingestuften Hund. Zur Begründung ihres am 5. Dezember 2012 gestellten Normenkontrollantrags trägt sie im Wesentlichen vor:
Kommunen seien auch bei dem Erlass und der Änderung von Abgabensatzungen gemäß § 5 Abs. 3 KAG an das Abwägungsgebot gebunden. Dabei gehe es im Kern um die Pflicht zur sorgfältigen Ermittlung des beachtlichen Abwägungsmaterials und zur unvoreingenommenen, distanzierten Abwägung, die dem Gewicht der betroffenen Belange Rechnung zu tragen suche. Da § 5 Abs. 3 KAG keine konkreten Vorgaben zur Ausgestaltung, insbesondere zur Höhe der Hundesteuer festlege, sei hier sogar eine besonders sorgfältige Abwägung geboten gewesen. Ein besonderer Abwägungsaufwand sei nur dann nicht erforderlich, wenn es - anders als im vorliegenden Fall - um eine bloß geringfügige Erhöhung einer Abgabe, eine Erhöhung im Rahmen der allgemeinen Kostensteigerung oder um eine hinsichtlich ihrer absoluten Höhe sehr niedrige Abgabe gehe.
Der Erhöhung der Hundesteuer für den ersten Hund liege ein unzureichender Abwägungsvorgang zu Grunde. Die Antragsgegnerin habe es versäumt, die Höhe der Hundesteuer in anderen Gemeinden und Städten in die Abwägung einzustellen und zu berücksichtigen, dass die von ihr erhobene Hundesteuer bereits vor der Erhöhung im bundesweiten Vergleich außergewöhnlich hoch gewesen sei. Es sei auch nicht erkennbar, ob sie die Steuerhöhe ins Verhältnis zum Wert eines Hundes, den üblichen monatlichen Haltungskosten oder zu den wirtschaftlichen Verhältnissen der Hundehalter, von denen mehr als 30 % von Sozialhilfe oder anderen öffentlichen Mitteln lebten, gesetzt habe. Es fehlten auch Überlegungen zu den unterschiedlichen Steigerungsraten der Steuer für den ersten, den zweiten und jeden weiteren Hund sowie Angaben, weshalb andere Abgaben im Hinblick auf die Teilnahme der Antragsgegnerin am Entschuldungsfonds weniger stark erhöht worden seien.
Die fehlerhafte Abwägung indiziere einen Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Diese Vermutung werde durch das Ausmaß der Steigerung und die nunmehr erreichte absolute Höhe der Hundesteuer bestätigt. Zudem verstießen die unterschiedlichen Steigerungsfaktoren für den ersten und weitere Hunde sowie die im Vergleich zu anderen Abgaben unverhältnismäßige Erhöhung der Hundesteuer gegen das Willkürverbot.
Die Erhöhung der Hundesteuer missachte ebenfalls den Grundsatz der Steuergerechtigkeit. Die Antragsgegnerin gehe davon aus, dass die angestrebten Mehreinnahmen in Höhe von 500.000,00 € sich nur erreichen ließen, wenn zusätzlich zu den bislang erfassten 5.258 Hunden weitere 800 Hunde angemeldet würden. Somit würden derzeit zumindest 13 % der in Mainz gehaltenen Hunde nicht besteuert. Die Zahl der im Gebiet der Antragstellerin tatsächlich gehaltenen Hunde müsse allerdings noch deutlich höher sein als von ihr angenommen. Wie das tatsächliche Erhebungsdefizit belege, reiche die bisherige Rechtslage nicht aus, um Steuergerechtigkeit herbeizuführen. Die Änderungssatzung enthalte ebenfalls keine Bestimmungen zur Steigerung der Steuerehrlichkeit oder Verbesserung des Vollzugs. Die Steuererhöhung werde zudem tendenziell eher einen gegenteiligen Effekt bewirken. Der angekündigte Verzicht auf Bußgeldverfahren gegenüber Steuerpflichtigen, die ihren Hund bis zum 1. September 2012 anmeldeten, sei zur Wiederherstellung eines steuergerechten Zustands ebenso ungeeignet wie die angekündigte Bürgerbefragung. Da diese auf vier Jahre angelegt sei, bewirke sie keine effektive Beseitigung des Vollzugsdefizits. Zudem würden ihre Kosten vermutlich die erhofften Hundesteuermehreinnahmen um ein Vielfaches überschreiten.
Die Antragstellerin beantragt,
die Hundesteuersatzung der Antragsgegnerin vom 1. Februar 2012 für unwirksam zu erklären, soweit darin die Steuer für nicht gefährliche Hunde erhöht worden ist.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:
Wie sich aus den Verwaltungsvorgängen ergebe, habe im Vorfeld des Beschlusses über die Änderungssatzung durchaus eine den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Auseinandersetzung und Abwägung stattgefunden. Die Antragstellerin stelle demgegenüber rechtsstaatlich nicht gebotene Anforderungen an den Abwägungsvorgang.
Im Hinblick auf die von der Antragstellerin angesprochene soziale Situation von Hundehaltern sei darauf hinzuweisen, dass die §§ 5,6 und 7 HStS mehrere Steuerermäßigungs- und befreiungstatbestände enthielten und nach der Abgabenordnung die Möglichkeiten der Stundung (§ 222 AO), des Zahlungsaufschubs (§ 223 AO) und des Billigkeitserlasses (§ 227 AO) bestünden. Dies sei auch im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu beachten. Im Übrigen sei die Besteuerung der Hundehaltung regelmäßig auch bei Sozialhilfeempfängern zulässig.
Bei der Erschließung von Steuerquellen habe der Normgeber zudem eine weitreichende Gestaltungsfreiheit, deren Grenze erst dort verlaufe, wo die Besteuerung eine erdrosselnde Wirkung habe. Diese Grenze werde durch die festgesetzten Steuersätze bei weitem nicht erreicht. Solange ein Steuersatz in seiner absoluten Höhe nicht unverhältnismäßig sein, spiele es auch keine Rolle, um welchen Faktor er im Verhältnis zur Vorgängerregelung erhöht worden sei. Progressive Steuersätze für den zweiten und weitere Hunde seien ebenfalls nicht zu beanstanden und verstießen insbesondere nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz.
Eine Vorschrift könne auch nicht bereits dann als fehlerhaft angesehen werden, wenn eine Minderheit der Adressaten sich normwidrig verhalte. Hierbei handle es sich nicht um einen Mangel der Norm, sondern um eine Frage ihres Vollzugs. Die Antragstellerin habe auch keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Darüber hinaus werde seit April 2013 eine längerfristig angelegte Hundebestandsaufnahme durch eine Befragung aller 105.000 Mainzer Haushalte durchgeführt. Die diesbezüglichen Vorbereitungen seien abgeschlossen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Der Normenkontrollantrag ist insbesondere nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - i.V.m. § 4 Abs. 1 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - AGVwGO - statthaft, denn der angegriffene § 4 Abs. 1 HStS ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift und nicht Teil einer Rechtsverordnung, die eine Handlung eines Verfassungsorgans im Sinne des Art. 130 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz ist.
Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO, da sie im Stadtgebiet der Antragsgegnerin einen nicht gefährlichen Hund hält und somit durch die mit der Änderung von § 4 Abs. 1 HStS erfolgte Erhöhung der Hundesteuer für solche Hunde zumindest in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -) verletzt sein kann.
Obwohl sie lediglich einen einzelnen Hund hält, ist ihr Antrag auch insoweit zulässig, als er die Erhöhung der Steuer für den zweiten und jeden weiteren nicht gefährlichen Hund umfasst. Diese Regelungen sind nämlich unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 des Bürgerlichen Gesetzbuchs - BGB - nicht als eigenständig anzusehen, weil nicht anzunehmen ist, die Antragsgegnerin würde die Haltung weiterer Hunde auch dann besteuern, wenn die Haltung eines einzelnen Hundes nicht der Besteuerung unterläge (vergleiche BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005,695).
II.
Der Normenkontrollantrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
1. Ermächtigungsgrundlage für die beanstandeten Regelungen des § 4 Abs. 1 HStS ist § 5 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes - KAG - vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Februar 2011, GVBl. S. 25), der seinerseits mit Art. 105 Abs. 2a S. 1 des Grundgesetzes - GG - vereinbar und hinreichend bestimmt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - 11 C 8.99 -, BVerwGE 110, 265 [268]).
In diesem Zusammenhang kann dahingestellt bleiben, ob die verfahrensgegenständlichen Regelungen lediglich der Einnahmeerzielung dienen oder die Antragsgegnerin mit ihnen auch Lenkungszwecke verfolgt. Den Kompetenzbereich des Artikels 105 Abs. 2a S. 1 GG würden sie nämlich allenfalls dann überschreiten, wenn sie dem einer Steuer zukommenden Zweck, Einnahmen zu erzielen, geradezu zuwiderliefen, indem sie ersichtlich darauf abzielten, die Erfüllung des Steuertatbestandes durch eine „erdrosselnde Wirkung" praktisch unmöglich zu machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1994 - 8 N 1.93 -,BVerwGE 96,272 [277 f.]; OVG RP, Urteil vom 14. Juni 2005 - 6 C 10308/05.OVG -, NVwZ 2005, 1456). Hiervon kann angesichts der Höhe der Steuer von jährlich 186,00 € für den ersten und 216,00 € für jeden weiteren (nicht gefährlichen) Hund keine Rede sein (vgl. OVG RP, Urteil vom 21. April 2010 - 6 A 10038/10.OVG -, AS 39,156 [158]).
Das belegen auch die von den Vertretern der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung mitgeteilten Bestandszahlen, deren Richtigkeit die Antragstellerin nicht in Abrede gestellt hat. Danach ist die Zahl der im Stadtgebiet der Antragsgegnerin gemeldeten Hunde von 5.448 am 30. November 2011 über 5.260 am 30. April 2012 auf aktuell 5.254 gesunken. Es kann dahingestellt bleiben, inwieweit diese Zahlen die Größe des tatsächlichen Hundebestands zutreffend widerspiegeln. Jedenfalls zeigt das Absinken der Zahl der angemeldeten Hunde im Vorfeld der am 1. März 2012 wirksam gewordenen Hundesteuererhöhung um weniger als 4 % und ihre Stabilisierung auf dem erreichten Niveau, dass von einer erdrosselnden Wirkung der Steuererhöhung keine Rede sein kann.
2. Die Antragstellerin kann ebenfalls nicht mit Erfolg geltend machen, der Erhöhung der Hundesteuer liege bereits ein unzureichender Abwägungsvorgang zugrunde.
a) Dies gilt schon deshalb, weil es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welcher der Senat folgt, bei der richterlichen Kontrolle untergesetzlicher Normen angesichts des normativen Ermessens, das nicht nur dem parlamentarischen Gesetzgeber, sondern auch der von ihm zur Rechtsetzung ermächtigten Exekutive zukommt, grundsätzlich nur auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive derer ankommt, die an ihrem Erlass mitgewirkt haben. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage befugt ist, ist seine Entscheidungsfreiheit nämlich eine Ausprägung des auch mit Rechtsetzungsakten der Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermessens. Dieses wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Zweckes der Ermächtigung schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist. Demgemäß beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle darauf, ob diese äußersten rechtlichen Grenzen der Rechtsetzungsbefugnis überschritten sind. Die Rechtsprechung hat zu respektieren, dass der parlamentarische Gesetzgeber im Rahmen der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen oder Satzungen eigene Gestaltungsfreiräume an den untergesetzlichen Normgeber weiterleitet und ihm damit vorbehaltlich gesetzlicher Beschränkungen die Bewertungsspielräume eröffnet, die sonst dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst zustehen. Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Abwägungsvorgangs setzt daher bei untergesetzlichen Normen eine besonders ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven voraus, wie sie etwa im Bauplanungsrecht vorgegeben sind. Sind solche - wie hier - nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit der Norm mit Mängeln im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Entscheidend ist dann allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht (vgl. mit weiteren Nachweisen: BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2007 - 6 BN 3.06 -, DÖV 2007, 560).
b) Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin bei der Entscheidung über die Erhöhung der Hundesteuer, die in erster Linie von der eine Steuererhebung kennzeichnenden Absicht getragen war, höhere Einnahmen zu erzielen (vgl. § 3 Abs. 1 AO), eine von einer breiten öffentlichen Diskussion begleitete politische Gesamtabwägung vorgenommen, wie sie ihr Ziel verwirklichen kann. Dabei hat sie die finanziellen Zwänge, denen sie unterworfen ist, die ihr offenstehenden Möglichkeiten zur Verbesserung ihrer finanziellen Lage und die Belange Betroffener in den Blick genommen und berücksichtigt. In einer Gesamtschau ist damit auch Abwägungserfordernissen hinreichend Rechnung getragen worden, zu deren Einhaltung die Antragsgegnerin ohnehin - wie dargelegt - nicht verpflichtet war. Das ergibt sich aus Folgendem:
Im Hinblick auf ihre angespannte finanzielle Situation beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin am 3. November 2010, sich an dem zwischen den Fraktionen ihres Stadtrates kontrovers diskutierten „Kommunalen Entschuldungsfonds Rheinland-Pfalz (KEF-RP)“ (s. http://www.fm.rlp.de/fileadmin/fm/downloads/finanzen/entschuldungsfonds/rahmenvertrag_entschuldungsfonds.pdf) zu beteiligen, um ab dem 1. Januar 2012 innerhalb von 15 Jahren zwei Drittel der kommunalen Liquiditätskredite zu tilgen und die fälligen Zinsen zu begleichen. Angestrebt wurde eine Entschuldung von insgesamt mehr als 575 Millionen Euro. Der jährliche Eigenanteil in Höhe von etwa 12,9 Millionen Euro sollte durch die Senkung von Ausgaben und die Stärkung der Einnahmen erbracht werden (Vorlagen 1959/2010 und 1959/2010/1 sowie Sitzungsniederschrift vom 3. November 2010 - zu Punkt 10 und 10.1 -).
Am 14. Dezember 2011 entschied sich der Rat zudem für ein umfangreiches Konsolidierungspaket, mit dem nicht nur der Eigenanteil am Entschuldungsfonds in Höhe von 12,7 Millionen Euro sichergestellt, sondern für das Haushaltsjahr 2012 eine Haushaltsverbesserung um insgesamt 23,4 Millionen Euro erreicht werden sollte. Das 64 Punkte umfassende Programm beinhaltete zahlreiche Maßnahmen zur Einnahmeerhöhung (z. B. die Erhöhung der Hundesteuer um 100 € pro Hund [angestrebte Mehreinnahmen: 500.000 €], der Grundsteuer B auf 440 Punkte sowie die Erhebung einer „Kulturabgabe“) und Ausgabensenkung (z.B. Reduzierung verschiedenster Zuschüsse, u.a. für das Staatstheater, die Neuordnung der Gebühren für das Peter-Cornelius-Konservatorium, Einsparungen im Pflichtleistungsbereich Soziales sowie kostensenkende Personalmaßnahmen). Auch hierbei bestanden divergierende Auffassungen zu einer Reihe von Maßnahmen - unter anderem die Erhöhung der Hundesteuer - (vgl. Vorlagen 2187/2011, 2187/2011/1, 2187/2011/2 und 2187/2011/4), die den Gegenstand einer auch öffentlich geführten politischen Auseinandersetzung bildeten.
Die vorstehenden Darlegungen zeigen, dass die Antragsgegnerin die Erhöhung der Hundesteuer lediglich als eines von vielen Elementen eines breit gefächerten Maßnahmenkatalogs zur Haushaltskonsolidierung begriffen und sie im Rahmen einer Gesamtabwägung unter Berücksichtigung der ihr zu Gebote stehenden Möglichkeiten beschlossen hat. Sie ist damit zudem ein Stück weit ihrer Verpflichtung nachgekommen, zur Lösung ihrer finanziellen Probleme ihre Kräfte größtmöglich anzuspannen und dabei insbesondere ihre eigenen Einnahmequellen angemessen auszuschöpfen und Einsparpotentiale bei der Aufgabenwahrnehmung zu verwirklichen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 - VGH N 3/12 -, LKRZ 2012, 136).
Wie des Weiteren die im Normsetzungsverfahren diskutierten verschiedenen Satzungsentwürfe mit z.T. sehr unterschiedlichen Steuerbeträgen (für den ersten Hund zwischen 168,00 € und 216,00 €) darüber hinaus erkennen lassen, hat der Satzungsgeber durchaus auch die mit der Erhöhung verbundene Belastung der Hundehalter in seine Abwägung mit einbezogen (s. Beschlussvorlage 2113/2011, 2113/2011/1). Zudem haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert, man habe hinsichtlich des im Vergleich zu anderen Abgaben stärkeren Anstiegs der Hundesteuer berücksichtigt, dass es hierbei um die Besteuerung eines über die allgemeine Lebensführung hinausgehenden Aufwands gehe, der auf der freien Willensentscheidung des jeweiligen Hundehalters beruhe. Man sei sich darüber hinaus auch über die Höhe der Hundesteuer in anderen Kommunen im Klaren gewesen. Danach hat die Antragsgegnerin also die Unterschiede zwischen den verschiedenen von ihr erhobenen Abgaben ebenso in ihre Abwägung einbezogen wie auch die Höhe der Hundesteuer in anderen Kommunen.
3. Die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Erhöhung der Hundesteuer für nicht gefährliche Hunde verstößt darüber hinaus nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip, das der Gestaltungsfreiheit des Normgebers auch bei der Auferlegung von Steuerlasten Grenzen setzt (BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2006 – 2 BvR 2194/99 –, BVerfGE 115, 97 [114 ff].
a) Die Erhöhung der Hundesteuer für nicht gefährliche Hunde für den ersten Hund von 120,00 € auf 186,00 € sowie für den zweiten und jeden weiteren von 156,00 € bzw. 192,00 € auf 216,00 € ist im Hinblick auf die dadurch zu erzielenden Mehreinnahmen sowohl geeignet als auch erforderlich.
Hinsichtlich des Zwecks der Erzielung von Einnahmen bestehen gegen die Geeignetheit und Erforderlichkeit steuerlicher Belastungen unterhalb der Schwelle zu einer - hier nicht vorliegenden (vgl. o. II.1) - "erdrosselnden Wirkung" grundsätzlich keine Bedenken (BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2006, a.a.O. [115]. Insoweit genügt es, dass die Antragsgegnerin davon ausgehen konnte, die Steuererhöhung werde zu Mehreinnahmen führen. Diese Erwartung ist auch durch die tatsächliche Entwicklung bestätigt worden, da sich die Zahl der im Stadtgebiet der Antragsgegnerin angemeldeten Hunde nicht nennenswert verringert hat (vgl. II.1.), während die Hundesteuer erheblich stärker angehoben wurde. Es gibt auch keine substantiierten Anhaltspunkte für die Annahme, die Kosten der begonnenen Hundebestandsaufnahme unter Beteiligung weniger Kräfte eines Vereins seien höher als die durch die Steuererhöhung zu erzielenden Mehreinnahmen.
In diesem Zusammenhang ist es hingegen nicht ausschlaggebend, ob die in der Beschlussvorlage vom 26. Januar 2012 enthaltene Annahme von Mehreinnahmen in Höhe von 500.000 € - unter der Voraussetzung der Anmeldung von ca. 800 bislang nicht angemeldeten Hunden - in dieser Höhe realistisch ist oder nicht. Es kommt daher auch nicht darauf an, ob die Antragsgegnerin die Zahl der in ihrem Gebiet gehaltenen Hunde zutreffend eingeschätzt hat. Die diesbezüglichen von der Antragstellerin erhobenen Bedenken können somit dahingestellt bleiben. Solche Zweifel wurden im Übrigen auch schon in der Sitzung des Ausschusses für Finanzen und Beteiligungen vom 24. Januar 2012 sowie in der Beschlussvorlage vom 12. Januar 2012 (zu den Satzungsentwürfen 2 und 3) geäußert (siehe Sitzungsniederschrift, zu Punkt 5.2). Gleichwohl hat sich die Antragsgegnerin als Satzungsgeberin zur Umsetzung ihres Konzepts entschieden und damit Unwägbarkeiten bei der Erreichung der damit verbundenen Erwartungen in Kauf genommen.
b) Die Erhöhung der Steuer für die Haltung nicht gefährlicher Hunde ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne, da sie nicht zu einer unangemessenen Belastung der Hundehalter führt. Das ergibt sich zum einen bereits aus ihrer absoluten Höhe von umgerechnet 15,50 € für den ersten und 18,00 € monatlich für jeden weiteren Hund. Zum anderen ist der finanzielle Aufwand für die Hundehaltung - bei zum Teil beträchtlichen Unterschieden im Einzelfall - erfahrungsgemäß um ein Vielfaches höher als die finanzielle Belastung durch die erhöhte Hundesteuer. Angesichts dieser Belastungen ist bei einer pauschalierenden Betrachtungsweise nicht erkennbar, dass die streitige Hundesteuererhöhung zu einer für den einzelnen Hundehalter nicht mehr tragbaren Belastung führt.
c) Für die Verhältnismäßigkeit der erhöhten Hundesteuer kommt es auch nicht auf den Faktor an, um den sie erhöht worden ist (BayVGH, Beschluss vom 30. Juli 1998 - 4 N 97.1023 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 15. November 2011
- 4 K 1090/10 -, jew. juris). Das Gewicht des mit der Steuererhöhung verbundenen Eingriffs wird vielmehr maßgeblich durch die absolute Höhe der Zahlungsverpflichtung bestimmt, nicht hingegen dadurch, ob zuvor eine mehr oder weniger niedrige oder überhaupt keine solche Steuer erhoben wurde.
d) Der Senat konnte in diesem Zusammenhang auch davon absehen, die Richtigkeit der Annahme der Antragstellerin, mehr als 30 % der Hundehalter lebten von Sozialhilfe bzw. sonstigen öffentlichen Mitteln, zu hinterfragen.
Die Erhebung der Hundesteuer von bedürftigen Personen stellt nämlich generell keinen übermäßigen und somit unverhältnismäßigen Eingriff dar, da es in ihrer freien Entscheidung liegt, die ihnen zur Verfügung gestellten Mittel nicht vollständig für die Deckung des allgemeinen Lebensbedarfs, sondern für eine darüber hinausgehende private Hundehaltung zu verwenden. Der Staat ist nicht verpflichtet, einen solchen über die Deckung des allgemeinen Lebensbedarfs hinausgehenden Aufwand gerade durch den Verzicht auf dessen Besteuerung erst zu ermöglichen (OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2010 - 14 A 3020/08 -, KStZ 2011, 49).
Die mit der Erhebung der Hundesteuer möglicherweise in Einzelfällen verbundenen unzumutbaren Nachteile werden im Übrigen auch durch die in §§ 5,6 und 7 HStS geregelten Steuerermäßigungs- und befreiungstatbestände sowie die nach der Abgabenordnung bestehenden Möglichkeiten der Stundung (§ 222 AO), des Zahlungsaufschubs (§ 223 AO) und des Billigkeitserlasses (§ 227 AO) vermieden. So ist etwa nach § 5 Abs. 1 Buchst. f) HStS die Steuer auf Antrag auf die Hälfte des beschlossenen Steuersatzes zu ermäßigen, wenn ein Hund von einer Person gehalten wird, die Hilfe zum Lebensunterhalt oder Grundsicherungsleistungen nach dem SGB XII oder Grundsicherungsleistungen für Arbeitsuchende nach dem SGB II erhält, wobei die Ermäßigung für einen zweiten oder weitere Hunde nach § 5 Abs. 5 HStS im Ermessen der Antragsgegnerin liegt.
e) Da die Erhöhung der Hundesteuer für nicht gefährliche Hunde bereits im Hinblick auf die mit ihr angestrebte Erzielung höherer Einnahmen verhältnismäßig ist, kann dahingestellt bleiben, ob sie ebenfalls durch daneben bestehende Lenkungszwecke gerechtfertigt werden könnte (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000, a.a.O. [271]). Solche Lenkungswecke standen allerdings für die an der Änderung der Hundesteuersatzung beteiligten Entscheidungsträger im Hinblick auf die Erhöhung der Hundesteuer für nicht gefährliche Hunde jedenfalls nicht im Vordergrund.
Zwar mag die Erhebung von Hundesteuer für nicht gefährliche Hunde durch die Antragsgegnerin ursprünglich nicht ausschließlich der Einnahmeerzielung gedient, sondern zugleich das legitime Ziel verfolgt haben, die Hundepopulation im Gebiet der Antragsgegnerin zu begrenzen (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 2004 -10 B 21/04 -, NVwZ 2005, 598; Birk, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2013, § 3 Rn. 106). Die von der Antragstellerin angegriffene Steuererhöhung hätte solche Lenkungseffekte zwar verstärkt. Hierin lag jedoch nicht das für die Erhöhung der Hundesteuer für nicht gefährliche Hunde ausschlaggebende Motiv. In der maßgeblichen Beschlussvorlage des Amtes für Finanzen, Beteiligungen und Sport vom 26. Januar 2012 (Drs. Nr. 2113/2011/1) wurde vielmehr allein auf die angestrebte Erzielung von Mehreinnahmen abgestellt. Von dem Ziel einer Bestandsverringerung war lediglich in der ersten Beschlussvorlage vom 12. Januar 2012 (Drs. Nr. 2113/2011) im Hinblick auf die neu eingeführte erhöhte Besteuerung gefährlicher Hunde die Rede. Diesen Lenkungszweck verfolgt die Änderungssatzung vom 1. Februar 2012, wie sich unzweifelhaft aus der Zusammenschau ihrer Regelungen ergibt, nach wie vor, auch wenn dies in der Beschlussvorlage vom 26. Januar 2012 keine Erwähnung mehr findet. Eine Lenkungsabsicht in Richtung auf die Begrenzung der Gesamtzahl der im Gebiet der Antragsgegnerin gehaltenen Hunde kommt darüber hinaus auch in dem erhöhten Steuersatz für den jeweils zweiten bzw. weitere Hunde zum Ausdruck (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 1990 - 8 B 72.90 -, Buchholz 11 Art. 105 GG Nr. 16). Ansonsten steht jedoch hinsichtlich der Steuererhöhung für nicht gefährliche Hunde das Ziel der Einnahmeerhöhung eindeutig im Vordergrund.
4. Die von der Antragstellerin angegriffenen Satzungsregelungen verstoßen auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
Dieser verpflichtet den Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, wobei Differenzierungen der Rechtfertigung durch Sachgründe bedürfen, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sein müssen. Je nach Regelungsgegenstand können sich die Bindungen des Normgebers in einem bloßen Willkürverbot erschöpfen, aber auch bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen, wobei dem Normgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zusteht. Dies gilt auch für die das Steuerrecht beherrschende Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes als Grundsatz der Steuergerechtigkeit. Typisierungen und Pauschalierungen können durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein, solange die dadurch entstehende Ungleichbehandlung noch in einem angemessenen Verhältnis zu den steuerlichen Vorteilen der Typisierungen steht (BVerfG, Urteil vom 19. Februar 2013 - 1 BvL 1/11, 1 BvR 3247/09 -, NJW 2013, 847 [851 f.]; BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 2004 - 10 B 21.04 -, NVwZ 2005, 598).
a) Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz folgt unter Zugrundelegung dieser Grundsätze nicht aus einem Vergleich der Höhe der von der Antragsgegnerin erhobenen Hundesteuer mit der Höhe dieser Steuer in anderen Kommunen. Sähe man hierin einen im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG relevanten Vergleichsmaßstab, würde die den Gemeinden nach Art. 105 Abs. 2a GG i.V.m. § 5 Abs. 3 KAG zukommende Regelungskompetenz für die Erhebung der Hundesteuer als örtliche Aufwandsteuer unterlaufen. Daher sind solche Steuervorschriften im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz nur an den Verhältnissen des jeweiligen örtlichen Normgebers zu messen und diesbezügliche Regelungen anderer Gemeinden auszublenden (BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 1996 - 8 NB 5.95 -, Buchholz 11 Art. 105 GG Nr. 24; BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2011 - 4 ZB 10.3133 -, KStZ 2011, 209).
b) Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet auch keine Staffelung der Hundesteuer entsprechend der Höhe des mit der Hundehaltung im jeweiligen Einzelfall verbundenen Aufwands. Dessen Ermittlung bzw. die Überprüfung entsprechender Angaben der Hundehalter wäre mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden und würde die Steuererhebung erheblich erschweren. Angesichts der im Vergleich zu manch anderen Abgaben niedrigen Höhe der Hundesteuer von umgerechnet 15,50 € bzw. 18,00 € monatlich für jeden nicht gefährlichen Hund ist es daher aufgrund der Typisierungsbefugnis der Antragsgegnerin sachlich gerechtfertigt, von einer Differenzierung der Steuer nach dem im Einzelfall betriebenen Aufwand abzusehen.
c) Der erhöhte Steuerbetrag für den zweiten und jeden weiteren Hund ist aufgrund des hierin zum Ausdruck kommenden Lenkungszwecks, den Gesamtbestand der gehaltenen Hunde zu begrenzen, im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz ebenfalls gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 1990 - 8 B 72.90 -, Buchholz 11 Art. 105 GG Nr. 16).
d) Da die verschiedenen von der Antragstellerin angesprochenen sonstigen Abgaben an andere Tatbestände anknüpfen als die Hundesteuer, gebietet der allgemeine Gleichheitssatz auch keine gleichmäßige Erhöhung sämtlicher Abgaben. Zudem haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung erläutert, man habe sich zu der im Vergleich zu anderen Abgaben, insbesondere zur Grundsteuer B (einer Realsteuer nach § 3 Abs. 2 der Abgabenordnung - AO -) proportional stärkeren Erhöhung der Hundesteuer entschlossen, da sie eine Aufwandsteuer sei und es in der freien Entscheidung eines jeden Einzelnen stehe, einen Hund zu halten oder nicht. Dieser Aspekt stellt insbesondere angesichts des verhältnismäßig geringen Gewichts, das dem Eingriff durch die Erhebung der Hundesteuer zukommt, ebenfalls einen hinreichenden sachlichen Grund für die von der Antragstellerin beanstandete Ungleichbehandlung durch die unterschiedliche Erhöhung der verschiedenen Abgaben dar.
e) Die Hundesteuererhöhung verstößt schließlich auch nicht deshalb gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, weil ein gewisser Teil der im Gebiet der Antragsgegnerin gehaltenen Hunde nicht angemeldet ist und ihre Halter deshalb bislang nicht zur Hundesteuer herangezogen werden.
Zwar gebietet Art. 3 Abs. 1 GG, das die Abgabepflichtigen durch eine Steuervorschrift auch tatsächlich gleich belastet werden. In den Verantwortungsbereich des Normgebers fallen tatsächlich ungleiche Belastungen jedoch nur dann, wenn sie auf strukturell gegenläufigen, auf Ineffektivität angelegten Erhebungsregelungen beruhen, aufgrund derer der Abgabenanspruch weitgehend nicht durchgesetzt werden kann. Tatsächliche Vollzugsmängel allein führen hingegen noch nicht zur Verfassungswidrigkeit der materiellen Abgabenorm (BVerfG, Urteil vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 [112 ff.]; BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - 6 C 22/10 -, BVerwGE 139, 42 [68 ff.]).
Ein solches strukturelles Defizit lässt die Hundesteuersatzung der Antragsgegnerin nicht erkennen. So sind Hundehalter verpflichtet, ihren Hund binnen 14 Tagen nach dessen Anschaffung bzw. nach ihrem Zuzug anzumelden. Zudem müssen Hunde außerhalb der Wohnung oder des umfriedeten Grundbesitzes eine gültige Hundesteuermarke tragen, die zudem den Beauftragten der Stadtverwaltung auf Verlangen vorzuzeigen ist (§ 10 HStS). Darüber hinaus sind die Steuerpflichtigen zur Auskunftserteilung gegenüber der Stadtverwaltung verpflichtet, und diese kann in Abständen von mindestens einem Jahr Hundebestandsaufnahmen durchführen oder durchführen lassen (§ 11 HStS). Schließlich stellen Verstöße gegen die genannten Verpflichtungen Ordnungswidrigkeiten dar (§ 12 HStS). All diese Regelungen sind keineswegs auf eine Ineffektivität der Steuererhebung angelegt, sondern darauf ausgerichtet, möglichst alle Steuerpflichtigen zur Hundesteuer heranzuziehen.
Auch wenn es nach den vorstehenden Ausführungen nicht entscheidend auf tatsächliche Vollzugsmängel ankommt, hat die Antragsgegnerin im Übrigen Maßnahmen ergriffen, um das bestehende Vollzugsdefizit zu beseitigen bzw. zumindest zu reduzieren. Sie hat nämlich eine auf mehrere Jahre angelegte Hundebestandsaufnahme in die Wege geleitet und im Rahmen der diesbezüglichen Presseberichterstattung auf die rechtlichen Folgen eines Verstoßes gegen die Anmeldepflicht hingewiesen. Diese Maßnahmen sind grundsätzlich geeignet, die Zahl der im Gebiet der Antragsgegnerin gehaltenen, aber nicht angemeldeten Hunde zu reduzieren.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 ZPO.
Für die Zulassung der Revision besteht keine Veranlassung, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO aufgeführten Zulassungsgründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € (§§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11 ZPO
§§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 GKG
§ 222 AO
§ 223 AO
§ 227 AO
§ 5 Abs. 3 KAG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 139 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 3 Abs. 1 AO
§ 3 Abs. 2 der Abgabenordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 des Landesgesetzes
§ 4 Abs. 1 HStS ist § 5 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes
Art. 130 Abs. 1 der Verfassung
Art. 105 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 105 Abs. 2a GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005,695
BVerwGE 110, 265
BVerwGE 96,272
NVwZ 2005, 1456
DÖV 2007, 560
LKRZ 2012, 136
BVerfGE 115, 97
NVwZ 2005, 598
NJW 2013, 847
BVerfGE 110, 94
BVerwGE 139, 42
7 CN 6.04
11 C 8.99
8 N 1.93
6 C 10308/05
6 A 10038/10
6 BN 3.06
2 BvR 2194/99
4 N 97.10
4 K 1090/10
14 A 3020/08
10 B 21/04
8 B 72.90
1 BvL 1/11
1 BvR 3247/09
10 B 21.04
8 NB 5.95
4 ZB 10.31
2 BvL 17/02
6 C 22/10