Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-08, Aktenzeichen OVG 12 B 4.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0908.OVG12B4.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Das Anliegen des Gesetzgebers, die Belastung der Befragten durch eine jährlich wiederholte Erhebung abzubauen und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung zu erreichen, schließt die Bildung einer Totalschicht, in der stichprobenmethodisch alle zugeordneten Unternehmen auskunftspflichtig sind, nicht bereits aus Rechtsgründen aus (im Ergebnis ebenso: VGH Mannheim, Urteil vom 21. April 2016 - 1 S 665/14 -, a.a.O., Rn. 32 ff.; OVG Koblenz, Urteil vom 16. Dezember 2015 - 10 A 10746/15 - juris Rn. 31 ff.; VG Mainz, Beschluss vom 19. April 2016 - 1 L 144/16.MZ - juris Rn. 24; a.A. OVG Bautzen, Urteil vom 3. März 2016 - 3 A 547/13 - ).(Rn.29)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des Vollstreckungsbetrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Hausverwaltungsunternehmen mit Sitz in Berlin. Sie wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik.
Mit Bescheid vom 5. November 2012 zog der Beklagte die Klägerin erstmals aufgrund einer neuen Stichprobenziehung zur Auskunftserteilung für die jährliche Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich beginnend ab dem Geschäftsjahr 2011 „bis auf Widerruf, mindestens jedoch bis zur Ziehung einer neuen Stichprobe“ heran. Den dagegen eingelegten Widerspruch, mit dem die Klägerin ihre Auswahl im Rahmen eines ordnungsgemäßen Verfahrens bestritt, wies er mit Widerspruchsbescheid vom 30. November 2012 zurück und führte zur Begründung aus:
Bei der Dienstleistungsstatistik handele es sich um eine Bundesstatistik, die jährlich als Stichprobe bei bundesweit höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten durchgeführt werde. Die Auswahl der in die Stichprobe einzubeziehenden Erhebungseinheiten (Auswahlgesamtheit) erfolge nach einem mathematisch-statistischen Verfahren. Grundlage sei das bei den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder geführte Unternehmensregister. Dieses Register, gespeist im Wesentlichen aus Verwaltungsdateien der Finanzverwaltung und der Bundesagentur für Arbeit, enthalte Angaben zur Identifizierung, wirtschaftszweigsystematischen Zuordnung, Aufnahme bzw. Einstellung der wirtschaftlichen Tätigkeit und der Größe (etwa dem Umsatz) der erfassten Einheiten. Auf dieser Grundlage erstelle das Statistische Bundesamt eine Auswahlplanung, die die Verteilung der Auswahlgesamtheit auf die einzelnen Bundesländer, Wirtschaftszweige und Größenklassen berücksichtige. In jeder der so gebildeten Schichten erfolge sodann nach dem Zufallsprinzip die Ziehung der für die Erhebung benötigten Anzahl von Einheiten.
Auf Beschluss der Fachreferenten der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder sei nach dem vorstehenden Verfahren bundesweit ein vollständig neuer Berichtskreis ab dem Geschäftsjahr 2011 gebildet worden. Zur Entlastung der bisher im Rahmen der Dienstleistungsstatistik auskunftspflichtigen Einheiten sei dabei eine Rotation in der Reihenfolge der Berichtszeiträume 2008 bis 2010, 2003 bis 2007 sowie 2000 bis 2002 erfolgt. Ausweislich der Angaben im Unternehmensregister sei die Klägerin als rechtlich selbständiges Unternehmen dem Wirtschaftszweig 68.32 (Verwaltung von Grundstücken, Gebäuden und Wohnungen für Dritte) und der Größenklasse 9 zugeordnet. Der Stichprobenplan für das Land Berlin sehe vor, dass in dieser Schicht von 81 vorhandenen Einheiten alle Einheiten auszuwählen seien (sog. Totalschicht). Ein einmal ausgewähltes Unternehmen bleibe mindestens bis zur Ziehung einer neuen Stichprobe berichtspflichtig. Der Heranziehungsbescheid enthalte daher keine konkrete zeitliche Vorgabe; die Verwendungsdauer der gezogenen Stichprobe richte sich unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Entwicklung nach dem Maß ihrer schwindenden Validität und werde von Jahr zu Jahr neu beurteilt.
Mit der dagegen am 28. Dezember 2012 erhobenen Anfechtungsklage hat die Klägerin geltend gemacht, dass ihre unbefristete Heranziehung bis auf Widerruf nicht durch das dem Beklagten eingeräumte Auswahlermessen gedeckt sei und sie in ihrer Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 GG verletze. Auch wenn der Beklagte in der Vergangenheit in Abständen von mehreren Jahren jeweils neue Stichproben gezogen habe, könne sie nicht darauf verwiesen werden, auf ein künftiges rechtmäßiges Verhalten zu vertrauen. Vielmehr habe der Beklagte, soweit dies mit seinen Aufgaben vereinbar sei, den Weg zu wählen, der den Betroffenen am wenigstens belaste. Gründe, die der Bestimmung einer zeitlichen Obergrenze schon zu Beginn einer Stichprobenziehung entgegenstünden, seien nicht ersichtlich. Zudem sei ihre Einordnung in eine Totalschicht nicht nachvollziehbar; für die hier in Rede stehende Unternehmenskategorie sei in der Vergangenheit eine solche Totalschicht nicht gebildet worden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 4. Dezember 2014 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klägerin gehöre zu den auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten. Ihre unbefristete Heranziehung „bis auf Widerruf“ begegne keinen rechtlichen Bedenken. Aus dem Dienstleistungsstatistikgesetz ergebe sich weder, dass die Auskunftspflicht von vornherein auf einen bestimmten Zeitraum zu befristen sei, noch enthalte das Gesetz Vorgaben zur Häufigkeit der Verwendung einer einmal gezogenen Stichprobe. Die Entscheidung über die Verwendungshäufigkeit stehe im pflichtgemäßen Ermessen der Statistischen Ämter. Das dazu bundeseinheitlich entwickelte Verfahren, das eine jährliche Überprüfung der Verwendungsdauer der Stichprobe nach dem Maß ihrer schwindenden Validität unter Berücksichtigung der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung vorsehe, sei sachgerecht und lasse einen Ermessensfehler nicht erkennen. Eine zeitliche Befristung der Heranziehung ergebe sich letztlich schon aus der Natur der Stichprobe selbst, da diese aufgrund von Veränderungen bei der Auswahlgesamtheit mit den Jahren immer weniger repräsentativ sei; durch die Festlegung eines konkreten Zeitraums würde die Klägerin daher keinen nennenswerten rechtlichen Vorteil erlangen. Umgekehrt stünde einer solchen Befristung der Sinn und Zweck des Gesetzes entgegen, da für die Dauer der Heranziehung nicht mehr die statistische Qualität der erhobenen Daten entscheidend wäre, sondern allein der zeitlich vorgegebene Rahmen.
Die Zuordnung der Klägerin zu einer sog. Totalschicht sei gleichfalls rechtmäßig. Mangels ausdrücklicher gesetzlicher Vorgaben lägen die Einzelheiten des Auswahlverfahrens und die Entwicklung der Auswahlgrundsätze im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten; Ermessensfehler seien insoweit nicht ersichtlich. Der Beklagte habe die Gründe, aus denen es im Rahmen eines Stichprobenverfahrens zur Bildung einer Totalschicht kommen könne, plausibel und substantiiert dargelegt. Das von ihm eingesetzte mathematisch-statistische Verfahren habe das Ziel, bei der vom Gesetz vorgegebenen Gesamtprobe von maximal 15 % aller Erhebungseinheiten optimale statistische Ergebnisse mit Blick auf die Repräsentativität der Datenerhebung zu erzielen. Dies führe zu einer unterschiedlichen Gewichtung der Schichten. Um ein insgesamt aussagekräftiges Ergebnis zu erzielen, sei es etwa bei heterogenen Schichten, die hohen Schwankungen unterlägen, und bei umsatzbedeutenden Schichten, die einen sehr hohen Ergebnisbeitrag für das Gesamtergebnis aufwiesen, erforderlich, überproportional viele Erhebungseinheiten heranzuziehen - bis hin zur Totalschicht. Andernfalls müsste der Stichprobenumfang, d.h. die Anzahl der auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten, insgesamt deutlich erhöht werden. Für eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin durch die Zugehörigkeit zu einer Totalschicht bestünden keine Anhaltspunkte. Sie sei erstmals zur Auskunft herangezogen worden; ob sie auch in Zukunft aufgrund einer neuen Stichprobenziehung einer Totalschicht ohne die Möglichkeit einer Rotation angehöre, sei zum gegenwärtigen Zeitpunkt offen.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin. Nachdem der Beklagte während des Berufungsverfahrens den Heranziehungsbescheid unter Hinweis auf eine neue Stichprobenziehung mit Wirkung ab dem Geschäftsjahr 2014 widerrufen hat, hat die Klägerin zunächst Hauptsachenerledigung erklärt, die einseitig geblieben ist, und ihre Klage sodann auf ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren umgestellt. Sie habe wegen Wiederholungsgefahr ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides; nach der Ankündigung des Beklagten gehöre sie nach der Stichprobenneuziehung wiederum einer auskunftspflichtigen Totalschicht an. Im Übrigen wiederholt und vertieft die Klägerin ihre bereits erstinstanzlich erhobenen Einwände. Der Bescheid sei schon deshalb rechtswidrig, weil er die Dauer der Heranziehung nicht zeitlich begrenze. Dies verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und verhindere die Inanspruchnahme effektiven Rechtsschutzes; für die Betroffenen gebe es faktisch keine Möglichkeit, eine regelmäßige Überprüfung des Kreises der Auskunftspflichtigen durchzusetzen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe der Beklagte auch die Bildung einer Totalschicht in der hier in Rede stehenden Größenklasse nicht plausibel erläutert. Der Verweis auf allgemeine methodische Grundlagen genüge dafür nicht; eine Berechnung anhand von konkreten Daten sei nicht vorgelegt worden. Damit handele es sich letztlich um eine „Geheimentscheidung“ des Beklagten, die keinen Bestand haben könne.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Dezember 2014 zu ändern und festzustellen, dass der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 5. November 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. November 2012 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt unter Darlegung seines methodischen Vorgehens im Wesentlichen die erstinstanzliche Entscheidung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, in der Sache aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Heranziehungsbescheid im Ergebnis zu Recht als rechtmäßig angesehen.
I. Die Klage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Die Klägerin konnte nach ihrer einseitig gebliebenen Erledigungserklärung auf den Fortsetzungsfeststellungsantrag übergehen (BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1998 - 2 C 4.97 - NVwZ 1999, 404, juris Rn. 15 m.w.N.). Das erforderliche Feststellungsinteresse ist wegen Wiederholungsgefahr gegeben; die Klägerin ist für den Berichtszeitraum ab 2014 erneut zur Dienstleistungsstatistik herangezogen worden. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse haben sich ungeachtet des am 27. Juli 2016 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung des Bundesstatistikgesetzes und anderer Statistikgesetze (BGBl. I S. 1768) nicht grundlegend geändert.
II. Die Klage ist aber nicht begründet.
1. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Klägerin dem persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes über Statistiken im Dienstleistungsbereich (Dienstleistungsstatistikgesetz - DlStatG) vom 19. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1765) in der hier anzuwendenden Fassung des Gesetzes vom 17. März 2008 (BGBl. I S. 399) unterliegt. Als Unternehmen der Hausverwaltung erbringt die Klägerin Dienstleistungen im Bereich des Grundstücks- und Wohnungswesens gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 DlStatG (sog. Erhebungseinheiten). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 DlStatG besteht für die Erhebungen Auskunftspflicht; auskunftspflichtig sind nach Satz 2 der Vorschrift die Inhaber oder Leiter der Erhebungseinheit.
2. Der Heranziehungsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides erweist sich nicht schon deshalb als rechtswidrig, weil er der Klägerin eine zeitlich unbegrenzte Auskunftspflicht auferlegt. Dabei kann dahinstehen, ob eine solche unbefristete Verpflichtung vom Gesetz gedeckt und zulässig wäre (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 21. April 2016 - 1 S 665/14 - juris Rn. 73 ff.). Denn die Annahme des Verwaltungsgerichts, der angefochtene Bescheid sei unbefristet bis auf Widerruf erlassen worden, wird dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt des Bescheides nicht gerecht.
Für die Auslegung eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts; ergänzend darf die Begründung des nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO maßgeblichen Widerspruchsbescheides herangezogen werden (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2014 - 3 C 23.13 - NVwZ-RR 2015, 21, juris Rn. 18, Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 C 21.12 - BVerwGE 148, 146, juris Rn. 14, Urteil vom 3. September 1991 - 1 C 55.88 - NVwZ-RR 1992, 472, juris Rn. 17, jeweils m.w.N.). Gemessen hieran kann entgegen dem Verwaltungsgericht nicht allein auf die Wendung „bis auf Widerruf“ abgestellt werden. Der verfügende Teil des Heranziehungsbescheids erschöpft sich nicht in dieser Formulierung, sondern verpflichtet die Klägerin beginnend mit dem Geschäftsjahr 2011 „bis auf Widerruf, mindestens jedoch bis zur Ziehung einer neuen Stichprobe“ zur jährlichen Auskunftserteilung.
Der Regelungsgehalt des mit „mindestens“ eingeleiteten Einschubs ist zwar für sich genommen nicht eindeutig und bedarf der Auslegung; er lässt sich allein vom Wortlaut her auch im Sinne einer unbefristeten Auskunftspflicht der Klägerin bis auf Widerruf verstehen. Aus der Begründung des Ausgangs- und des Widerspruchsbescheides wird jedoch hinreichend deutlich, dass dies nicht dem erklärten Willen des Beklagten entspricht und der Klägerin eine Pflicht zur Auskunftserteilung nur für den Zeitraum bis zur Ziehung einer neuen Stichprobe auferlegt werden sollte. So wird bereits in der Begründung des Heranziehungsbescheides auf die Dauer der bisherigen Befragungszyklen und die Möglichkeit verwiesen, dass die Klägerin bei der nächsten Stichprobenziehung nicht mehr zu dem befragten Berichtskreis gehört. Ergänzend wird im Widerspruchsbescheid unter näherer Darlegung des Auswahlverfahrens einschließlich der nach den Gesetzesmaterialien vorgesehenen Rotation erläutert, dass die ausgewählten Unternehmen „mindestens bis zur Ziehung einer neuen Stichprobe“ berichtspflichtig blieben, wobei die konkrete Verwendungsdauer der Stichprobe mit Blick auf statistische Erfordernisse von Jahr zu Jahr aktuell beurteilt werde und noch nicht konkret angegeben werden könne. Darüber hinaus wird in der Begründung des Widerspruchsbescheides unter der Überschrift „Beginn und Dauer der Berichtspflicht“ ausdrücklich auf eine Entscheidung des Senats Bezug genommen, die sich zur Dienstleistungsstatistik verhält (Beschluss vom 17. April 2012 - OVG 12 S 9.12). In wörtlicher Wiedergabe der einschlägigen Passagen wird darauf verwiesen, dass der Senat eine zeitlich unbefristete Heranziehung des damaligen Antragstellers verneint hat und von einer fortbestehenden jährlichen Berichtspflicht bis zur Ziehung einer neuen Stichprobe ausgegangen ist; diese Auslegung hat sich der Beklagte ersichtlich zu Eigen gemacht und dem Widerspruchsbescheid zu Grunde gelegt (Seite 4 und 5 des Widerspruchsbescheides). Aus der Begründung des Widerspruchsbescheides war damit auch für die Klägerin mit genügender Bestimmtheit erkennbar, dass sie nicht unbefristet, sondern entsprechend der angeführten Rechtsprechung des Senats nur bis zu einer neuen Stichprobenziehung zur Auskunftserteilung herangezogen werden sollte.
Die mehrjährige Auskunftspflicht bis zu einer neuen Stichprobenziehung begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Einer genau bestimmten zeitlichen Obergrenze der Heranziehung bedarf es nicht. In der bereits vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Häufigkeit der Verwendung einer einmal gezogenen Stichprobe gesetzlich nicht vorgegeben ist und deren Bestimmung daher im pflichtgemäßen Ermessen der statistischen Ämter liegt (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - NJW 2011, 3530, juris Rn. 20, 22). Das dabei bundesweit angewandte, im Widerspruchsbescheid dargelegte Verfahren, das eine jährliche Überprüfung der Verwendungsdauer der Stichprobe nach dem Maß ihrer schwindenden Validität gemessen an der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung vorsieht und in der Vergangenheit zu Befragungszyklen von drei bis maximal fünf Jahren geführt hat, ist vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich als sachgerecht angesehen worden (a.a.O., Rn. 24 ff.). Dem hat sich der Senat bereits in dem vorgenannten Eilbeschluss angeschlossen und darauf verwiesen, dass angesichts der vorstehenden Kriterien für eine neue Stichprobenziehung die konkrete Dauer der Heranziehung nicht von vornherein bestimmt werden könne (BA S. 3 f.). Daran hält er auch nach erneuter Überprüfung fest. Nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts würde eine solche Befristung dem Sinn und Zweck der Dienstleistungsstatistik widersprechen, als Bundesstatistik unter Verwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Einsatz sachgerechter Methoden aussagekräftige statistische Daten über die Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich zu generieren (§ 1 Abs. 1 DlStatG i.V.m. § 1 Satz 3 BStatG). Für die Dauer der Heranziehung wäre nicht mehr die statistische Qualität der erhobenen Daten, sondern allein der zeitlich vorgegebene Rahmen entscheidend. Dies ist auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht geboten. Der Belastung der Betroffenen durch eine höchstens einmal jährlich stattfindende Erhebung (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG) wird bereits durch die regelmäßige Überprüfung der Verwendungsdauer der Stichprobenziehung Rechnung getragen (vgl. im Ergebnis ebenso: VGH Mannheim, Urteil vom 21. April 2016, a.a.O., Rn. 58, 79 unter Aufgabe der zuvor im Eilverfahren vertretenen Auffassung).
3. Das vom Beklagten praktizierte Auswahlverfahren, das eine Heranziehung der Klägerin im Rahmen einer sog. Totalschicht vorsieht, ist gleichfalls nicht zu beanstanden. Es weist weder grundlegende methodische Fehler auf (a) noch bestehen tragfähige Anhaltspunkte, dass der Beklagte bei der Bildung der Ziehungsschicht der Klägerin und des festgelegten Auswahlsatzes das ihm zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat (b).
a) Zur näheren Erläuterung des Auswahlverfahrens hat der Beklagte bereits erstinstanzlich auf die Unterlage des Statistischen Bundesamtes von Oktober 2012 „Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich (SID) 2011, Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans und der Ziehung der Stichprobe 2011“ verwiesen (Anlage zur Klageerwiderung, Bl. 25 ff. d.A.). Nach den dortigen Angaben zur Auswahlgesamtheit und dem Stichprobenumfang (S. 2 der Unterlage) bestehen keine Zweifel, dass sich der Beklagte an die in § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG festgelegte Höchstgrenze von 15 % aller bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten gehalten hat. Dies wird auch von der Klägerin nicht in Abrede gestellt. Im Rahmen dieser Höchstgrenze sieht das Gesetz eine Auswahl der auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren vor (§ 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG), ohne die Erhebungsmethode abschließend zu regeln. Die Einzelheiten des Auswahlverfahrens und die Entwicklung von Auswahlgrundsätzen liegen daher im pflichtgemäßen Ermessen der statistischen Ämter. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Aufgliederung (Schichtung) der Gesamtheit aller Unternehmen und Einrichtungen, die in den vom Gesetz erfassten Dienstleistungszweigen tätig sind, als auch der Bestimmung des Auswahlsatzes in den einzelnen Stichprobeneinheiten (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 22; Beschluss des Senats vom 29. Juni 2009 - OVG 12 S 44.09 - juris Rn. 4). Begrenzt wird dieses Ermessen neben den Vorgaben in § 1 Abs. 2 DlStatG durch den Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und die für Bundesstatistiken in § 1 BStatG normierten Anforderungen (BVerwG, a.a.O.).
Grundsätzlich unbedenklich ist danach die bundesweit vorgenommene Schichtung der Auswahlgesamtheit nach Bundesländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen (S. 2 der Unterlage des Statistischen Bundesamtes). Die Schichtung nach Ländern ermöglicht die Erstellung von regionalen Ergebnissen (§ 1 Satz 4 BStatG). Die weitere Untergliederung nach Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen entspricht dem in § 1 Abs. 1 DlStatG normierten Zweck des Gesetzes, repräsentative Ergebnisse in fachlicher Hinsicht zu erzielen. Bei der Schichtung nach Umsatzgrößen handelt es sich um eine den Anforderungen des § 1 Satz 3 BStatG entsprechende sachgerechte Methode der Datengewinnung (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 23).
Grundsätzlich nicht zu beanstanden ist auch der Ansatz unterschiedlicher Auswahlsätze in den einzelnen Ziehungsschichten. Das Gesetz verlangt nicht, dass der Auswahlsatz in jeder einzelnen Schicht innerhalb der Höchstgrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten liegt (BVerwG, a.a.O., Rn. 19). Die Bildung von Schichten mit unterschiedlichen Auswahlsätzen wird zur Erreichung der gewünschten Ergebnisgenauigkeit in der Gesetzesbegründung vielmehr als selbstverständlich vorausgesetzt (BT-Drs. 14/4049 S. 14).
Zur Bestimmung des schichtenspezifischen Stichprobenumfangs wird bundesweit das Neyman-Tschuprow-Verfahren angewandt. Nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung handelt es sich bei dem auch als „optimale Allokation“ bekannten Verfahren um eine wissenschaftlich anerkannte - europaweit eingesetzte - Methode zur Allokation von Stichprobenumfängen auf Größenklassenschichten, die sicherstellt, dass die statistischen Ergebnisse bei dem gesetzlich vorgegebenen Stichprobenumfang mit der bestmöglichen Präzision bereit gestellt werden. Bei dem Optimierungsverfahren können neben Repräsentativschichten, bei denen nur ein Teil der zugehörigen Unternehmen zur Auskunft herangezogen wird, auch sog. Totalschichten entstehen, bei denen jedes der Schicht zugeordnete Unternehmen auskunftspflichtig ist. Neben dem Umsatzgewicht der einzelnen Ziehungsschicht an der Grundgesamtheit (Umsatzbedeutung der Schicht) spielt dabei die Streuung der Einzelmerkmale innerhalb der Ziehungsschicht, d.h. die Heterogenität der Schicht, eine große Rolle. Je größer die Umsatzbedeutung einer Schicht an der Grundgesamtheit und je größer die Heterogenität der Schicht ist, desto mehr Repräsentanten dieser Schicht sind für die Stichprobenziehung und die Ermittlung belastbarer Ergebnisse erforderlich. Berücksichtigt werden zudem die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Schichten. Die Bildung von Totalschichten mit einem Auswahlsatz von 100 % führt dazu, dass die Gesamtbelastung der Auskunftspflichtigen, d.h. die Anzahl der Befragten insgesamt, möglichst niedrig gehalten werden kann. Ohne Totalschichten für die umsatzstarken Unternehmen müsste der Gesamtstichprobenumfang zur Sicherstellung der Ergebnisgenauigkeit um ein Vielfaches höher liegen (vgl. zur Methodik auch den Qualitätsbericht des Statistischen Bundesamtes zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich für das Berichtsjahr 2014, Ziffer 3.1 und 4.1).
Das dargelegte Verfahren ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten in sich schlüssig und lässt einen Ermessensfehler nicht erkennen. Es hält sich im Rahmen des Zwecks der Ermessensermächtigung, die Statistik unter Verwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Einsatz der jeweils sachgerechten Methoden so zu gestalten, dass aussagekräftige Ergebnisse erzielt werden (§ 1 BStatG, § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG). Auf der anderen Seite ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen geboten. Ausweislich der Gesetzesmaterialien ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht, um die Belastung der Befragten durch eine jährlich wiederholte Erhebung abzubauen und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung zu erreichen (BT-Drs. 14/4049 S. 14). Dieses Anliegen des Gesetzgebers schließt die Bildung einer Totalschicht, in der stichprobenmethodisch alle zugeordneten Unternehmen auskunftspflichtig sind, jedoch nicht bereits aus Rechtsgründen aus (im Ergebnis ebenso: VGH Mannheim, Urteil vom 21. April 2016, a.a.O., Rn. 32 ff.; OVG Koblenz, Urteil vom 16. Dezember 2015 - 10 A 10746/15 - juris Rn. 31 ff.; VG Mainz, Beschluss vom 19. April 2016 - 1 L 144/16.MZ - juris Rn. 24; a.A. OVG Bautzen, Urteil vom 3. März 2016 - 3 A 547/13 - nicht veröffentlicht, abrufbar über die Entscheidungsdatenbank des OVG).
Eine eindeutige Entscheidung des Gesetzgebers zur Zulässigkeit der Bildung von Totalschichten lässt sich der Gesetzesbegründung nicht entnehmen. Mit dem Hinweis auf das Ziel der Dienstleistungsstatistik, repräsentative Ergebnisse sowohl in fachlicher als auch in regionaler Gliederung nachzuweisen, knüpft die Gesetzesbegründung zunächst an die Vorgaben des § 1 BStatG an. Darüber hinaus wird darauf verwiesen, dass der Auswahlsatz in der räumlichen Gliederung nach Ländern und innerhalb der darzustellenden Dienstleistungszweige unterschiedlich hoch sein kann; je stärker ein Dienstleistungszweig besetzt ist und je homogener die einem solchen Dienstleistungszweig zugehörigen Einheiten sind, desto kleiner kann nach der Vorstellung des Gesetzgebers der Auswahlsatz zur Erreichung der gewünschten Ergebnisgenauigkeit sein und umgekehrt (BT-Drs. 14/4049 S. 14). Dies entspricht der Sache nach dem vom Beklagten angewandten Allokationsverfahren und schließt einen Auswahlsatz von 100 %, soweit er stichprobenmethodisch zur Erreichung aussagekräftiger Ergebnisse erforderlich ist, nicht aus. Mit dem Hinweis, dass das Auswahlverfahren „im Übrigen“ einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht und dabei - in Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten - eine vollständige oder partielle Rotation der Erhebungseinheiten „in Frage“ kommt, geht die Gesetzesbegründung zwar grundsätzlich von einem Austausch zumindest eines Teils der Auskunftspflichtigen aus. Zur Bildung von Totalschichten im Rahmen eines mathematisch-statistischen Gesamtsystems äußert sie sich jedoch auch insoweit nicht.
Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe die Zulässigkeit einer Totalschicht rechtlich zwingend ausgeschlossen, sprechen im Übrigen die Gesetzesmaterialien zur Neufassung des Handelsstatistikgesetzes. Der Senat hat bereits in seinem Eilbeschluss vom 29. Juni 2009 (OVG 12 S 44.09, juris Rn. 7) darauf verwiesen, dass der Gesetzgeber in der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes (BT-Drs. 14/5813 S. 11), die nur wenige Monate nach der Begründung des Entwurfs zum Dienstleistungsstatistikgesetz datiert, die Bildung einer Stichprobenschicht ohne Rotation ausdrücklich als zulässig erachtet hat. Neben den in beiden Gesetzesbegründungen wörtlich übereinstimmenden Ausführungen zu einer vollständigen oder partiellen Rotation der Stichprobeneinheiten enthält die Begründung zum Handelsstatistikgesetz die Einschränkung, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen in größeren Zeitabständen vorsieht, „soweit dies stichprobenmethodisch vertretbar ist“. Die Gesetzesbegründung setzt zudem das Vorhandensein einer Schicht der Unternehmen mit den höchsten Umsätzen der jeweiligen Branche voraus, für die eine Rotation ausgeschlossen ist. Nachvollziehbare Gründe, warum der Gesetzgeber trotz der Vergleichbarkeit der beiden als Bundesstatistik durchgeführten Stichprobenerhebungen die Bildung einer Totalschicht bei der Dienstleistungsstatistik ausgeschlossen haben soll, bei der Handelsstatistik aber nur wenige Monate später von der stichprobenmethodischen Vertretbarkeit abhängig gemacht hat, sind nicht ersichtlich (vgl. OVG Koblenz, a.a.O., Rn. 35 f.). Insbesondere ist mangels sachlicher Argumente nicht erkennbar, dass es sich um eine bewusst abweichende Entscheidung gehandelt hat (so aber OVG Bautzen, a.a.O., Rn. 23).
Die Bildung einer Totalschicht kann im Ergebnis auch nicht mit einer Vollerhebung ohne die Möglichkeit einer Rotation gleichgestellt werden (a.A. OVG Bautzen, a.a.O., Rn. 22). Die Bestimmung eines schichtenspezifischen Auswahlsatzes von 100 %, bei dem alle der Schicht zugeordneten Unternehmen auskunftspflichtig sind, gilt grundsätzlich nur für die Verwendungsdauer der Stichprobenziehung. Eine zumindest teilweise Rotation in nachfolgenden Berichtszeiträumen wird dadurch nicht von vornherein ausgeschlossen. Nach den Angaben des Beklagten wird der jeweilige Berichtskreis und die Möglichkeit eines Austauschs der Erhebungseinheiten einer jährlichen Überprüfung unterzogen, in deren Folge die Stichprobe entweder fortgeschrieben oder eine neue Stichprobe gezogen wird. Bei einer Stichprobenneuziehung wird auch der Stichprobenumfang in den einzelnen Ziehungsschichten nach dem vom Beklagten angewandten Allokationsverfahren jeweils neu bestimmt. Das kann dazu führen, dass eine bisher als Totalschicht erfasste Ziehungsschicht zur Repräsentativschicht wird, etwa weil sich die Zusammensetzung der Schicht aufgrund der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung im Dienstleistungsbereich maßgeblich geändert hat. Auf der anderen Seite ist es möglich, dass ein Unternehmen aufgrund seiner wirtschaftlichen Entwicklung von einer Totalschicht in eine Repräsentativschicht oder umgekehrt gelangt. Selbst wenn bei der Ziehung einer neuen Stichprobe wiederum einzelne Totalschichten gebildet werden, führt dies mithin nicht zwingend zu einer dauerhaften Heranziehung der zugehörigen Unternehmen. Durch die Bildung einer Totalschicht wird daher weder die Durchführung der Statistik als Stichprobenerhebung noch die Vorstellung des Gesetzgebers, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der Auskunftspflichtigen vorsehen soll, grundlegend in Frage gestellt. Dies gilt umso mehr, wenn die relativ geringe Gesamtbelastung aller Auskunftspflichtigen berücksichtigt wird, die nach dem nachvollziehbaren Vorbringen des Beklagten mit der Bildung einzelner Totalschichten einhergeht.
b) Hiernach ist auch die Heranziehung der Klägerin im Rahmen einer Totalschicht nicht zu beanstanden. Soweit sie nach den Angaben des Beklagten der Größenklasse 9 und damit ausweislich der Unterlage des Statistischen Bundesamtes zur Stichprobenziehung 2011 einer der oberen Umsatzgrößenklassen zugeordnet ist, ist die Bildung einer Totalschicht nach dem angewandten Optimierungsverfahren nachvollziehbar. Substantiierte Einwände gegen das Verfahren allgemein oder gegen die Bildung der konkreten Ziehungsschicht sind von der Klägerin nicht erhoben worden. Die pauschale Rüge einer „Geheimentscheidung“ des Beklagten bietet keinen Anlass, an der ordnungsgemäßen Durchführung des Auswahlverfahrens zu zweifeln.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 1 BStatG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 DlStatG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 DlStatG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 DlStatG
§ 1 Satz 3 BStatG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG
§ 1 Abs. 2 DlStatG
§ 1 Satz 4 BStatG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 404
NVwZ-RR 2015, 21
BVerwGE 148, 146
NVwZ-RR 1992, 472
NJW 2011, 3530
1 S 665/14
10 A 10746/15
1 L 144/16
3 A 547/13
1 K 8.13
8 C 20/16
2 C 4.97
3 C 23.13
8 C 21.12
1 C 55.88
12 S 9.12
8 C 7.10
12 S 44.09