Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-07, Aktenzeichen 15 A 2927/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1007.15A2927.18.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsver-fahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in jeweils entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit des von den Klägern vertretenen Bürgerbegehrens.
Die in F. bis zur Bundesautobahn (BAB) 40 führende BAB 52 soll nach Planungen des Landesbetriebs Straßenbau Nordrhein-Westfalen (Straßen.NRW) in Richtung Norden weitergeführt werden. Dazu soll - vorbehaltlich eines anderen Ergebnisses der Alternativenprüfung für das Planfeststellungsverfahren - die Bundesstraße 224 (B 224) auf dem Stadtgebiet der Beklagten ausgebaut werden. Im Bereich der Anschlussstelle B 224/BAB 2 soll ein Autobahnkreuz mit sog. Überflieger entstehen. Im danach anschließenden nördlichen Verlauf zwischen der einmündenden Q.-----straße bis zur Kreuzung der B 224 mit der H. - und der M.---straße soll nach Vorstellungen des Planungsträgers ein Tunnel entstehen (im Folgenden: Ausbauprojekt).
Am 25. März 2012 führte die Beklagte einen Ratsbürgerentscheid über die Frage durch, ob sie sich an der Finanzierung eines ca. 1,5 km langen Tunnels zwischen Q.-----straße und H. -/M.---straße im Zuge des geplanten Ausbaus der A 52 mit rund 52 Millionen Euro beteiligen solle, wenn die planungsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen würden. Ein derartiger Ausbau war der Beklagten durch Bundesverkehrsministerium und das Verkehrsministerium NRW in Aussicht gestellt worden. Die Mehrheit der abstimmenden Bürger und Bürgerinnen sprach sich gegen die geplante Beteiligung der Beklagten am Tunnelbau aus.
Im August 2014 wurde das Planfeststellungsverfahren für den Ausbau der B 224 zur BAB 52 zwischen der Stadtgrenze C. und der BAB 2 einschließlich des vorerwähnten Autobahnkreuzes auf dem Gebiet der Beklagten eingeleitet. Im Rahmen dieses Planfeststellungsverfahrens gab die Beklagte einerseits in ihrer Eigenschaft als Trägerin öffentlicher Belange und andererseits als Einwenderin eine kritische Stellungnahme ab.
Am 6. März und 3. November 2015 fanden Gespräche zwischen dem Bundesverkehrsministerium, dem Verkehrsministerium NRW und der Beklagten statt. Gegenstand dieser Gespräche war erneut eine Beteiligung der Beklagten an dem Ausbauprojekt bei bzw. gegen die Zusage anwohner- und umweltfreundlicher Ausbauvarianten und entsprechender Kostenübernahmezusagen des Landes Nordrhein-Westfalen und der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere im Bereich des Tunnels. Im Rahmen dieser Gespräche wurde ein sogenanntes Eckpunktepapier erstellt und die Absicht bekundet, darüber eine „Vereinbarung zum geplanten Neubau der A 52 im Zuge der B 224 auf H1. Stadtgebiet“ (im Folgenden: Vereinbarung) zu unterzeichnen. Nach § 1 der Vereinbarung verpflichten sich Bund und Land gegenüber der Beklagten, im Falle des Neubaus der BAB 52 auf H1. Stadtgebiet die Autobahn im Streckenabschnitt zwischen Q1. - und H. -/M.---straße in einem geschlossenen Tunnel mit einer Länge von mindestens 1.490 m zu führen. Nach § 2 wird hinsichtlich der Errichtungskosten für diesen Tunnel auf das Eckpunktepapier verwiesen. Im Eckpunktepapier heißt es dazu:
„3. Tunnel im Stadtgebiet
3.1 Es wird ein geschlossener Tunnel von der Q1. - bis zur H. -/M.---straße (ca. 1.490 m) vorgesehen.
3.2 Finanzierung der Autobahnmaßnahmen durch Bund (Baulastträger) und Land (Förderung der städtebaulichen Integration). Finanzielle Beteiligung der Stadt H2. im Rahmen der förderrechtlichen Vorgaben.
3.3 Unterhaltungs-, Betriebs- und Erhaltungskosten des Gesamttunnels werden in Gänze vom Bund getragen. Auf eine Ablösung wird seitens des Bundes in diesem Zusammenhang verzichtet.“
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten der Vereinbarung und des Eckpunktepapiers wird auf Bl. 2 bis 7 der Beiakte Heft 3 verwiesen.
Am 26. November 2015 fand eine Sitzung des Rates der Beklagten statt. In dieser Sitzung fasste der Rat auf Grundlage der Beschlussvorlage Nr. 15/0447 vom 16. November 2015 folgenden Beschluss:
„Der Rat der Stadt H2. begrüßt das Ergebnis der Gespräche zwischen Bund, Land und Stadt zum geplanten Ausbau der B224 zur A52.
Bürgermeister S. wird beauftragt, die inhaltlich endabgestimmte „Vereinbarung zum geplanten Neubau der A52 im Zuge der B224 auf H1. Stadtgebiet“ abzuschließen.“
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2015, bei der Beklagten nach ihren Angaben am 23. Dezember 2015 um 14:10 Uhr eingegangen, zeigten die Kläger die Durchführung eines Bürgerbegehrens gegen diesen Beschluss mit der voraussichtlichen, unter dem Vorbehalt redaktioneller Änderungen stehen Frage an: „Soll dieser Beschluss des Rates vom 26.11.2015 aufgehoben werden?“.
Ebenfalls am 23. Dezember 2015 unterzeichnete der Bürgermeister der Beklagten die Vereinbarung zum geplanten Neubau der BAB 52 und leitete sie an das Verkehrsministerium NRW weiter. Dies teilte der Bürgermeister den Klägern und den Mitgliedern des Rates mit Schreiben vom 4. Januar 2016 mit. In dem an die Kläger gerichteten Schreiben unterrichtete der Bürgermeister diese außerdem über den Zeitpunkt des Fristablaufs für die Einreichung des Bürgerbegehrens am 10. März 2016 und die Kostenschätzung. Letztere lautete:
„Die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 26. November 2015 zum Thema „Bau der A52 auf H1. Stadtgebiet“ führt für die Stadt H2. weder zu Kosten noch zu Einsparungen.“
Am 8. Januar 2016 fand ein Beratungsgespräch hinsichtlich des angezeigten Bürgerbegehrens zwischen den Klägern und der Verwaltung statt. Dabei teilte der Leiter des Rechtsamtes der Beklagten den Klägern unter anderem mit, die vom Bürgermeister unterzeichnete Fassung der Vereinbarung sei wortlautidentisch mit der dem Rat der Beklagten zur Beschlussfassung am 26. November 2015 vorgelegten Fassung und die Beklagte gehe davon aus, dass auch „Land und Bund die vorgelegte Fassung unterzeichnen werden bzw. ggf. bereits unterzeichnet haben“. Der Bürgermeister habe „vor Einreichung der Anzeige des Bürgerbegehrens“ unterzeichnet. Nach Unterzeichnung der Vereinbarung durch Stadt, Land und Bund sei der Vertrag zustande gekommen. Auch im Fall der mit dem Bürgerbegehren angestrebten Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 26. November 2015 bliebe der unterzeichnete Vertrag im Außenverhältnis wirksam.
Der Leiter des Rechtsamtes bestätigte den Klägern auf Nachfrage die Kostenschätzung. Die Vereinbarung sichere der Beklagten ausschließlich Rechte zu. Sie enthalte auch keine Wohlverhaltensklausel mit Blick auf Einwendungen der Beklagten im Planfeststellungsverfahren. Pflichten würden ausschließlich für Land und Bund vereinbart. Eine finanzielle Beteiligung der Beklagten an dem Tunnelbau setze ein Planfeststellungsverfahren voraus und einen erst in späteren Jahren zu fassenden Beschluss des Rates der Beklagten über die Beantragung von Städtebaufördermitteln. Die Beklagte sei gegenüber Bund und Land nicht verpflichtet, einen solchen Antrag zu stellen.
Nach mehrfachem Schriftwechsel im Anschluss an das Beratungsgespräch teilten die Kläger der Beklagten mit Schreiben vom 19. Januar 2016 mit, an dem Bürgerbegehren mit geänderter Fragestellung festzuhalten. Diese laute nunmehr voraussichtlich wie folgt: „Soll der Bürgermeister der Stadt H2. beauftragt werden, die zur A52 getroffene 'Vereinbarung' zwischen Bund, Land und Stadt rückgängig zu machen?".
Sie baten dazu um erneute Einschätzung der Kostenfolgen und führten aus: Mit dem Bürgerbegehren werde das im Ratsbeschluss beschlossene Regelungsprogramm und dessen Umsetzung angegriffen. Durch die Unterzeichnung und Weiterleitung der Vereinbarung habe sich die Kostensituation dieses Programms, insbesondere hinsichtlich der im Erfolgsfall des Bürgerbegehrens erzielten Ersparnisse, deutlich konkretisiert. Die hierzu in der Ratsvorlage ausgewiesenen, bei baulicher Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen durch die Unterzeichnung ausdrücklich zugestandenen Kosten würden sich nach den konkreten Angaben in der Ratsvorlage, der Vereinbarung und der Eckpunkte auf zwei Millionen Euro und nach dem Inhalt der Beratungen in der Ratssitzung am 26. November 2015 auf (mindestens) 2,4 Millionen Euro belaufen. Diese Kosten würden entfallen, wenn der Bürgerentscheid Erfolg habe und umgesetzt werde. Diese Kostenfolge gehöre nach den gesetzlichen Regeln auf das Unterschriftsformular. Entgegen der durch die Beklagte im Beratungsgespräch geäußerten Auffassung sei diese Kostenschätzung nicht erst nach späterer Entscheidung über die Kosten erforderlich. Sie müsse nicht zuletzt auch den Äußerungen der Stadtverwaltung gegenüber der Öffentlichkeit, „z.B. in der Rede des Bürgermeisters beim Neujahrsempfang der Stadt am 15.01.2016: 2 Mio. Euro", entsprechen.
Am selben Tag teilte die Beklagte den Klägern mit, die Zulässigkeit der geänderten Fragestellung sei noch zu prüfen. Die Kostenschätzung werde geändert und laute für die neue Fragestellung: „Die Rückgängigmachung der zur A52 getroffenen 'Vereinbarung' zwischen Bund, Land und Stadt führt für die Stadt H2. weder zu Kosten, noch zu Einsparungen.“
In der Folge standen Unterschriftenlisten für das Bürgerbegehren zur geänderten Fragestellung im Internet zum Download bereit. Die eingefügte Kostenschätzung lautete: „Kosten der Rückgängigmachung (nach Mitteilung der Stadtverwaltung): keine.“
Den Unterschriftenlisten war - soweit hier von Interesse - der nachstehende Text vorangestellt (mit entsprechendem Schriftformat):
„Bürgerbegehren „Keine A52 auf H1. Stadtgebiet"gemäß § 26 der Gemeindeordnung NRW gegen den folgenden Ratsbeschluss vom 26.11.2015:
„Der Rat der Stadt H2. begrüßt das Ergebnis der Gespräche zwischen Bund, Land und Stadt zum geplanten Ausbau der B224 zur A52. Bürgermeister S. wird beauftragt, die inhaltlich endabgestimmte Vereinbarung zum geplanten Neubau der A52 im Zuge der B224 auf H1. Stadtgebiet abzuschließen."
Die Unterzeichner setzen sich dafür ein, dass die H1. Bürger selbst anstelle des Rates der Stadt, der am 26.11.2015 die weitere Zusammenarbeit mit Bund und Land mit einer pauschalen Begrüßung und einer Vereinbarung initiiert hat, über die Mitwirkung der Stadt am Bau der A52 auf H1. Gebiet entscheiden. Sie wenden sich gegen den Beschluss des Rates, der den Ratsbürgerentscheid von 2012 einseitig aufhebt, und in dessen Umsetzung der Bürgermeister die genannte „Vereinbarung" mit Bund und Land bereits unterschrieben hat. Sie wollen deshalb einen Bürgerentscheid mit folgender Fragestellung:
„Soll der Bürgermeister der Stadt H2. beauftragt werden, die zur A52 mit Bund und Land getroffene Vereinbarung rückgängig zu machen?"
Begründung: Der Ratsbeschluss missachtet die im Ratsbürgerentscheid von 2012 erklärte Mehrheitsmeinung der H1. Bürger. Für H2. besteht keine Veranlassung, den Ratsbürgerentscheid aufzuheben und den politischen Widerstand gegen die A52 aufzugeben, ohne dass dies die Mehrheit der Bürger ausdrücklich billigt. Die Stadt sollte insbesondere nicht in Aussicht stellen, für den Bau erhebliche Summen aus ihrem ohnehin hoch defizitären Haushalt zu zahlen. Kosten der Rückgängigmachung (nach Mitteilung der Stadtverwaltung): keine.“
Nach weiterer Korrespondenz zwischen den Beteiligten über die Zulässigkeit der Fragestellung teilte die Beklagte den Klägern mit Schreiben vom 3. März 2016 mit, es bestünden erhebliche rechtliche Zweifel an der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Die Kostenschätzung der Verwaltung sei nicht im Wortlaut übernommen, sondern verändert und verkürzt wiedergegeben worden. Die Begründung sei unzureichend. Die Kongruenz zwischen Fragestellung und Begründung sei nicht gegeben. Die Entscheidung über die Zulässigkeit habe der Rat zu treffen.
Die Kläger reichten die Unterschriftenlisten bis zum 10. März 2016 ein. Von den 5.468 Unterschriften wurden durch die Beklagte 4.848 Unterschriften als gültig angesehen.
Der Rat der Beklagten fasste in seiner Sitzung am 4. Mai 2016 entsprechend der Vorlage Nr. 16/0145 mit 35 Stimmen dafür und drei Enthaltungen den Ratsbeschluss: „Das Bürgerbegehren ist rechtlich unzulässig“. Ausweislich der wesentlichen Erwägungen in der vorerwähnten Beschlussvorlage sei die Vereinbarung durch den Bürgermeister der Beklagten und den Landesverkehrsminister für das in alleiniger Zuständigkeit handelnde Land Nordrhein-Westfalen rechtsverbindlich unterschrieben, die Kostenschätzung der Verwaltung nicht unverändert übernommen worden, die Begründung des Bürgerbegehrens unzureichend und es fehle eine Übereinstimmung von Fragestellung und Begründung. Für die weiteren Einzelheiten der Beschlussvorlage wird auf Bl. 279 bis 292 der Beiakte Heft 1 verwiesen.
Mit Bescheid vom 13. Mai 2016 gab die Beklagte den Klägern den Ratsbeschluss vom 4. Mai 2016 bekannt. Zur Begründung wiederholte sie in Stichpunkten die Rechtsansichten aus der Beschlussvorlage Nr. 16/0145.
Am 9. Juni 2016 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie geltend gemacht haben, der Rat der Beklagten sei verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Hinsichtlich der Rechtskonformität der Fragestellung mit Blick auf § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 und 7 GO NRW könne kein durchgreifender Zweifel bestehen. Die Rückgängigmachung der Vereinbarung könne durch den Bürgermeister - ob durch einseitige Rechtsgestaltung oder im Wege einer Aufhebungsvereinbarung - erreicht werden.
Das Bürgerbegehren sei auch ausreichend begründet worden. Die Hintergründe und Motive zum Ratsbeschluss vom 26. November 2015 seien dargestellt. Der wesentliche Inhalt des Ratsbürgerentscheids vom 25. März 2012 sei durch den Begründungsteil erfasst, die Beklagte solle nicht in Aussicht stellen, erhebliche Summen aus ihrem ohnehin hochdefizitären Haushalt zu zahlen. Dies sei Kern des Ratsbürgerentscheids gewesen. Fehlvorstellungen bei den Bürgern über die Reichweite ihrer Beteiligungsmöglichkeiten würden nicht erzeugt. Die Bürgerinnen und Bürger könnten als Einwender im Planfeststellungsverfahren durchaus Widerstand gegen die Planungen des Ausbaus ausüben.
Die Angaben zur Kostenschätzung der Verwaltung führten ebenfalls nicht zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens. Die Kostenschätzung sei nicht geändert, sondern verkürzt wiedergegeben worden. Diese Verkürzung sei mit den Maßstäben des § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW vereinbar. Der Gesetzgeber habe keine Mitteilung von Ersparnissen vorgesehen.
Im Übrigen sei nicht auszuschließen, dass der Bürgermeister der Beklagten durch seine Unterschrift am Tag der Anzeige des Bürgerbegehrens den Grundsatz der Organtreue verletzt habe.
Die Kläger haben beantragt,
den Rat der Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Mai 2016 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Keine A 52 auf H1. Stadtgebiet“ festzustellen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung vorgetragen, der Bescheid vom 13. Mai 2016 sei rechtmäßig. Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es die Kostenschätzung der Verwaltung nicht dem Wortlaut nach, sondern verkürzt wiedergebe, die Begründung unzureichend und die notwendige Kongruenz zwischen Fragestellung und Begründung nicht gegeben sei. Zur weiteren Begründung hat sie sich im Wesentlichen auf ein im Rahmen der Überprüfung des Bürgerbegehrens in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten bezogen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. Juni 2018 abgewiesen. Der Rat der Beklagten habe das Bürgerbegehren zu Recht für unzulässig erklärt. Die Kläger hätten gegen § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW verstoßen, weil die Kostenschätzung der Verwaltung bei der Sammlung der Unterschriften nicht unverändert übernommen worden sei. Die Kostenschätzung sei der Bürgerschaft so zur Kenntnis zu geben, wie die Verwaltung sie abgegeben habe, weil es sich dabei um eine wesentliche Information handele. Die Verantwortung für die Kostenschätzung liege nach der Novellierung der Gemeindeordnung bei der Verwaltung. Dieser Verantwortungsübergang solle die Bürger nach der Vorstellung des Gesetzgebers von der Anforderung eines Kostendeckungsvorschlags entlasten und die Information der Bürger über die Kosten der Maßnahme als wesentliches Entscheidungskriterium sicherstellen. Andere Auffassungen und finanzielle Abschätzungen, die von der Kostenschätzung der Gemeinde abwichen, könnten in die Begründung des Bürgerbegehrens als Gegendarstellung aufgenommen werden. Gemessen daran sei die Kostenschätzung durch Verkürzung inhaltlich verändert worden, weil nicht mitgeteilt worden sei, dass - nach Angabe der Verwaltung - die vom Bürgerbegehren verfolgte Rückgängigmachung der Vereinbarung auch nicht zu Einsparungen führe. Einsparungen, die durch ein Bürgerbegehren oder durch dessen Ablehnung erzielt werden könnten, seien zulässiger und jedenfalls nach ihrer Aufnahme durch die Verwaltung wesentlicher Teil der Kostenabschätzung. Ein enger, lediglich negative Zahlungspositionen erfassender Kostenbegriff werde weder der Selbstverantwortung der Bürgerinnen und Bürger für die geplante Maßnahme noch den Haushaltsgrundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Effizienz gerecht. Ob die Beklagte zu Recht davon ausgegangen sei, es fielen keine Einsparungen an, sei unbeachtlich.
Angesichts der aus der fehlerhaften Übernahme der Kostenschätzung resultierenden Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens könnten weitere Umstände, die ggf. zur Unzulässigkeit führten, dahinstehen.
Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 hat der Senat auf den Antrag der Kläger die Berufung zugelassen.
Zur Begründung ihrer Berufung tragen die Kläger vor: Das Bürgerbegehren sei zulässig. Ein Verstoß gegen § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW liege nicht vor. Die Kläger hätten die Kostenschätzung der Verwaltung inhaltlich zutreffend wiedergegeben. Der Gesetzgeber verlange nur die Mitteilung der „Kosten“, eine Information über etwaige Einsparungen habe er demgegenüber nicht vorgesehen. Der Begriff der Kosten erfasse in seinem Begriffskern Aufwendungen aus Ressourcen, also negative Zahlungspositionen. Dies entspreche dem Begriffsverständnis der Betriebs- und Volkswirtschaftslehre. Auch das Gemeindehaushaltsrecht folge diesem Kostenbegriff. Es erfasse die Kosten begrifflich als Aufwendungen. Dies müsse zugrunde gelegt werden, wenn es ausweislich der Gesetzesbegründung Ziel der Neuregelung in § 26 Abs. 2 GO NRW gewesen sei, die Information der Bürgerinnen und Bürger über die Kosten der Maßnahme sicherzustellen. Zu den vom Wortlaut der Norm nicht erfassten Ersparnissen als denkbaren kostenmäßigen Auswirkungen äußere sich der Gesetzgeber nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung bloß in der Weise, dass die kostenmäßigen Auswirkungen und der Aspekt der haushaltsrechtlich zulässigen Finanzierung einer durch ein Bürgerbegehren verlangten Maßnahme auch ohne einen obligatorischen Kostendeckungsvorschlag bei der Zulässigkeitsprüfung durch den Rat zu berücksichtigen seien. Ein Bürgerbegehren könne von der Gemeinde nicht verlangen, sich haushaltswidrig zu verhalten. Die Frage etwaiger kompensierender Ersparnisse sei also nicht bei den Anforderungen an den Text der Sammlungsliste, sondern im Rahmen der übrigen materiellen Zulässigkeitsmaßstäbe zu prüfen.
Auch wenn man der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgen und die Verpflichtung zur Übernahme der Kostenschätzung auf die Angabe zu den Ersparnissen erstrecken wollte, stehe der Verpflichtung zur Übernahme dieses Bestandteils der Kostenschätzung die fehlende Plausibilität der Angabe entgegen. Die Kläger hätten einen Anspruch auf Mitteilung einer plausiblen und hinsichtlich der tatsächlichen Grundlagen zutreffenden und vollständigen Kostenschätzung. Der Bestandteil der Kostenschätzung der Verwaltung, der sich auf die haushaltsrechtliche Neutralität der Einsparungen beziehe, sei aber nicht plausibel. Mit dem ermächtigendem Teil des Ratsbeschlusses vom 26. November 2015 sei der Bürgermeister beauftragt worden, die inhaltlich endabgestimmte „Vereinbarung zum geplanten Neubau der A 52 im Zuge der B 224 auf H1. Stadtgebiet“ abzuschließen. Nach § 1 des der Beschlussvorlage beigefügten Entwurfs der Vereinbarung werde das Eckpunktepapier vom 11. November 2015 von den Unterzeichnern anerkannt mit der ausdrücklichen Maßgabe, dass sich Bund und Land gegenüber der Stadt verpflichten, im Falle des Neubaus der BAB 52 auf H1. Stadtgebiet die Autobahn im Streckenabschnitt zwischen Q1. - und H. -/M.---straße in einem geschlossenen Tunnel mit einer Länge von mindestens 1.490 m zu führen. Nach Ziffer 3.2 des Eckpunktepapiers erfolge die Finanzierung der Autobahnmaßnahmen durch Bund und Land unter Beteiligung der Stadt H2. im Rahmen der förderrechtlichen Vorgaben. Die beteiligten Gebietskörperschaften hätten folglich für den Fall der Feststellung des Plans den Abruf von Städtebaufördermitteln - und nicht lediglich eine Option hierzu - verbindlich verabredet. Die Zuwendung von Städtebaufördermitteln für ein Infrastrukturvorhaben setze aber die Übernahme eines kommunalen Eigenanteils voraus. Es sei wirklichkeitsfremd anzunehmen, dass das Land NRW im Falle des Vollzugs der Vereinbarung auf die Übernahme eines kommunalen Eigenanteils durch die Beklagte verzichten werde. Daraus folge, dass die mit dem Bürgerbegehren angestrebte Rückgängigmachung der Vereinbarung die Beklagte von der vertraglichen Verpflichtung zur Aufbringung kommunaler Eigenanteile im Zuge der Finanzierung des Vorhabens entbinde. Daher könnten die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens auch nicht auf eine Gegendarstellung in der Begründung des Bürgerbegehrens verwiesen werden. Die Darlegung einer abweichenden Auffassung zu den voraussichtlichen Kosten in einer Art Gegendarstellung setze gerade voraus, dass die von der Verwaltung mitgeteilte Kostenschätzung die wesentlichen Punkte vollständig und plausibel wiedergebe.
Im Übrigen werde der tragende Entscheidungssatz des Verwaltungsgerichts, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens die Kostenschätzung der Verwaltung unverändert, gleichsam 1:1 zu übernehmen hätten, durch die konkrete Wiedergabe der Kläger nicht verletzt. Die Schätzung der Kosten sei nicht geändert, sondern zutreffend wiedergegeben worden. Hieraus ergebe sich für den Abstimmungsberechtigten zweifelsfrei die in der Kostenschätzung vermittelte Betrachtung, dass die verlangte Maßnahme per Saldo haushaltsrechtlich neutral sei. Selbst die vollständige wörtliche Wiedergabe der Kostenschätzung der Verwaltung hätte bei verständiger Betrachtung zu keinem anderen Ergebnis als zum Eindruck der haushaltsrechtlichen Neutralität geführt.
Es lägen auch sonst keine Gründe für eine Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens vor. Die Fragestellung, nach der eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung rückgängig gemacht werden solle, sei hinreichend bestimmt und könne objektiv herbeigeführt werden. Ob dem Bürgermeister im Zuge der Erledigung des in der Fragestellung enthaltenen Auftrags noch eine einseitige Gestaltungserklärung durch Widerruf oder Kündigung der Vereinbarung möglich oder ob allein die einvernehmliche Aufhebung des Vertrages zwischen den Vertragsunterzeichnern realisierbar sei, könne dahinstehen. Beide Varianten seien mit Recht und Gesetz vereinbar und für die Verwaltung bindend.
Es bestünden auch keine Zweifel an der Kongruenz zwischen Fragestellung und Begründung. Bei vernünftiger und unbefangener Betrachtung vermittele weder die Überschrift „Keine A 52 auf H1. Stadtgebiet“ noch der Satz „Für H2. besteht keine Veranlassung, den Ratsbürgerentscheid aufzuheben und den politischen Widerstand gegen die A 52 aufzugeben, ohne dass dies die Mehrheit der Bürger ausdrücklich billigt“ den Eindruck, dass das Bürgerbegehren (auch) darauf gerichtet sei, den Ausbau der BAB 52 zu verhindern.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 27. Juni 2018 - 15 K 3716/16 - aufzuheben und den Rat der Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Mai 2016 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Keine A 52 auf H1. Stadtgebiet“ festzustellen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend entschieden, dass ein Verstoß gegen § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW vorliege, weil die Kostenschätzung nicht vollständig und unverändert übernommen worden sei. Die diesbezügliche Abweichung sei offensichtlich. Es handele sich nicht um eine rein sprachliche Verkürzung, sondern um eine inhaltliche Veränderung. Die Aussage, dass die Rückgängigmachung der Vereinbarung nicht zu Einsparungen führe, sei ersatzlos weggefallen.
Der Begriff der „Kosten“ in § 26 Abs. 2 Satz 5 und 6 GO NRW sei weit zu verstehen. Gemeint seien die finanziellen Auswirkungen der vom Bürgerbegehren begehrten Maßnahme für die finanzielle Situation der Gemeinde und ihren Haushalt. Sinn und Zweck der Regelungen zur Kostenschätzung bestünden darin, die Bürgerinnen und Bürger sachgerecht über Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht zu informieren. Entscheidungsrelevant seien neben Auszahlungen und Mittelabflüssen auch Informationen über Einsparungen, die mit einem erfolgreichen Bürgerentscheid verbunden seien. Dies gelte jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden, in denen das Bürgerbegehren damit werbe, dass ein Erfolg zu maßgeblichen Einsparungen für den Gemeindehaushalt führen werde. Ein betriebs- oder volkswirtschaftlicher Kostenbegriff sei für das Verständnis der Gemeindeordnung irrelevant. Auch der Umstand, dass im Haushaltsplan der Gemeinde nur Aufwendungen und Auszahlungen sowie Erträge und Einzahlungen, aber keine Ersparnisse darzustellen seien, sei nicht aussagekräftig. Der Umstand, dass unter „Aufwendungen“ im Haushaltsplan/Ergebnisplanung bzw. den hierauf bezogenen Vorschriften nur tatsächliche Ausgaben, aber keine potentiellen Einsparungen zu verstehen seien, resultiere aus dem Charakter und der Funktion dieser Pläne. Daraus könne indes nichts für die Auslegung des § 26 Abs. 2 GO NRW abgeleitet werden.
Mit Beschluss vom 14. März 2016 - 15 B 242/16 - habe der erkennende Senat bereits entschieden, dass die Kostenschätzung ggf. auch einen Hinweis auf die Vereinbarung eines Haftungsausschlusses enthalten müsse. Dies verdeutliche, dass die Informationen der Kostenschätzung über die von den Klägern für ausschließlich zulässig erachtete Benennung von Kosten im Sinne von Ausgaben/Mittelabflüssen hinausgehe.
Der Gesetzgeber weise die Entscheidungsbefugnis über die Kostenschätzung und ihren Inhalt ausdrücklich und ausschließlich der Verwaltung und nicht den Initiatorinnen und Initiatoren des Bürgerbegehrens zu. Mit dieser - im Verhältnis zum früheren Erfordernis eines Kostendeckungsvorschlags erfolgten - Verschiebung der Verantwortung korrespondiere die Verpflichtung der Bürgerinnen und Bürger, die Kostenschätzung unverändert zu übernehmen. Selbst wenn die Verwaltung in die Kostenschätzung Angaben aufnehme, die überflüssig oder sogar falsch seien, seien die Initiatoren des Bürgerbegehrens nicht berechtigt, eigenmächtig eine Korrektur vorzunehmen. Sie könnten lediglich eine abweichende Auffassung in der Begründung des Bürgerbegehrens darstellen und außerdem im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens um Rechtsschutz ersuchen und - etwa im Wege von § 123 VwGO - beantragen, der betreffenden Gemeinde aufzugeben, eine neue Kostenschätzung mitzuteilen.
Im Übrigen sei die von den Klägern nicht übernommene Passage der Kostenschätzung auch nicht fehlerhaft bzw. unvollständig oder unplausibel. Die Annahme der Kläger, bei einem Erfolg des Bürgerentscheids und Rückgängigmachung der Vereinbarung mit Bund und Land sei die Beklagte von der vertraglichen Verpflichtung zur Aufbringung kommunaler Eigenanteile im Zuge der Finanzierung des Tunnelvorhabens entbunden, sei unzutreffend. Eine derartige Verpflichtung ergebe sich aus der getroffenen Vereinbarung nicht. Die Vereinbarung und das dort in Bezug genommene Eckpunktepapier begründeten für die Beklagte lediglich die Option, eine Kostenbeteiligung zu beschließen und damit die Errichtung des Tunnels zu ermöglichen. Hierzu bedürfe es in jedem Fall einer weiteren Beschlussfassung; eine Pflicht zur Kostenbeteiligung bestehe keinesfalls allein aufgrund der Unterzeichnung der Vereinbarung. Zwar sei eine finanzielle Beteiligung der Stadt im Rahmen der förderrechtlichen Vorgaben vorgesehen. Es liege aber in der Verantwortung der Beklagten, ob sie beschließe, einen Förderantrag zu stellen und damit die vorgesehene Finanzierung durch das Land auszulösen. Dies entspreche dem Vertragsverständnis aller Beteiligten.
Die eigenmächtig gekürzte Variante führe zudem in Verbindung mit der Begründung des Bürgerbegehrens zu dem falschen Eindruck, dass ein erfolgreicher Bürgerentscheid eine Einsparung erheblicher Mittel für den städtischen Haushalt zur Folge hätte.
Das Bürgerbegehren sei auch deshalb unzulässig, weil die Fragestellung nicht hinreichend bestimmt sei. So bleibe unklar, in welcher Form die Rückgängigmachung erreicht werden solle, etwa durch Kündigung, Rücktritt oder einvernehmliche Vertragsaufhebung, und ob eine solche Rückgängigmachung überhaupt möglich sei. Da der Bürgerentscheid an die Stelle eines Ratsbeschlusses treten solle und aus sich heraus vollziehbar sein müsse, sei zweifelhaft, ob es ausreiche, wenn lediglich das möglicherweise zu erreichende Ergebnis hinreichend benannt sei, nicht jedoch die zu dessen Erreichung vorzunehmenden Maßnahmen bezeichnet würden.
Schließlich scheitere die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auch daran, dass es an der Kongruenz von Fragestellung und Begründung fehle. Die Fragestellung beziehe sich darauf, ob der Bürgermeister beauftragt werden solle, die mit Bund und Land getroffene Vereinbarung rückgängig zu machen. Demgegenüber nehme die Begründung des Bürgerbegehrens auf die Beteiligung der Bürger und Bürgerinnen am Entscheidungsprozess über die BAB 52 und auf die Aufrechterhaltung des Widerstands gegen die BAB 52 Bezug und verlange ein Festhalten an der Entscheidung aus dem Ratsbürgerentscheid von 2012. Beides seien Aspekte, die mit der Vereinbarung bzw. dessen Rückgängigmachung nichts zu tun hätten. Den Unterzeichnenden werde durch die Begründung aber die Vorstellung vermittelt, mit der Unterschrift auch zu diesen Themenbereichen eine Sachentscheidung herbeizuführen. Schon die Überschrift „Keine A 52 auf H1. Stadtgebiet“ vermittle den Eindruck, es gehe darum, den Bau der Autobahn auf H1. Stadtgebiet zu verhindern. Es werde in der Begründung weiter darauf abgestellt, dass die Bürgerinnen und Bürger anstelle des Rates über die Mitwirkung der Stadt am Bau der BAB 52 entscheiden wollten. Während demnach die Fragestellung ausschließlich auf die Rückgängigmachung der Vereinbarung abziele und damit allenfalls ein Zustand herbeigeführt werden könne, wie er vor Abschluss der Vereinbarung bestanden habe, gehe die Begründung weit darüber hinaus. Ein Widerstand oder gar eine Verhinderung der BAB 52 auf H1. Stadtgebiet könne in keinem Fall Folge eines erfolgreichen Bürgerbegehrens sein. Dies werde aber suggeriert. Bei objektiven, mit dem Bürgerbegehren nicht näher vertrauten, billig und gerecht denkenden Gemeindebürgern und-bürgerinnen würden erhebliche Fehlvorstellungen über die Wirkung ihrer potentiellen Unterschrift erweckt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Kläger hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen; sie ist zwar zulässig (dazu 1.), aber unbegründet (dazu 2.).
1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Der Senat nimmt in ständiger Rechtsprechung an, dass die Feststellung über die (Un-)Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW ein Verwaltungsakt ist.
Vgl. dazu grundlegend OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, juris Rn. 8 m. w. N.; vgl. ferner OVG NRW, Beschluss vom 20. August 2020 - 15 B 760/20 -, juris Rn. 12 ff.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur hessischen Gemeindeordnung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 2019- 2 BvR 2203/18 -, juris,
gibt keinen Anlass, diese Rechtsprechung in Frage zu stellen. Unbeschadet der Frage, ob das Bundesverfassungsgericht in dem genannten Beschluss ausdrücklich (nur) davon ausgeht, dass ein bereits zugelassenes Bürgerbegehren Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde ist und seine Vertrauensleute bzw. Vertretungsberechtigten insoweit eine organschaftliche Funktion wahrnehmen,
vgl. in diesem Zusammenhang VG Düsseldorf, Urteil vom 14. August 2020 - 1 K 3411/19 -, juris Rn. 40 ff.,
überzeugt die dort getroffene Einordnung mit Blick auf das nordrhein-westfälische Kommunalrecht auch in der Sache nicht. Der Gesetzeswortlaut bietet für eine solche Sichtweise weder vor noch nach der Zulässigkeitsentscheidung des Rates einen Anhalt. In § 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW heißt es: „Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach Satz 1 oder Satz 2 abschließend festgestellt, darf bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, [...].“ Dem kann entnommen werden, dass weder das Bürgerbegehren als solches, noch seine Unterzeichnenden in Gesamtheit oder die Vertreter und Vertreterinnen des Bürgerbegehrens Organe der Gemeinde sind, sondern diesen vielmehr die Gemeindeorgane gegenüberstehen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 14. August 2020- 1 K 3411/19 -, juris Rn. 48; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. November 2019 - 15 K 2349/19 -, juris Rn. 107; kritisch zur Einordnung des Bürgerbegehrens als „Quasi-Organ“ auch Dietlein/Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 12. Edition, Stand: 1. September 2020, § 26 GO NRW Rn. 65b; Heusch/Dickten, NVwZ 2019, 1238, 1244; Muckel, JA 2019, 633, 635.
Dementsprechend geht der nordrhein-westfälische Gesetzgeber davon aus, dass es sich bei der Zulässigkeitsentscheidung des Rates nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW um einen Verwaltungsakt handelt und die Entscheidung im Außenverhältnis ergeht. Dies ergab sich in der bis zum 20. Dezember 2011 geltenden Fassung des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW daraus, dass die Vertreter und Vertreterinnen des Bürgerbegehrens gegen die Entscheidung des Rates „Widerspruch“ erheben konnten. Auf die weitgehende Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Nordrhein-Westfalen hat der Landesgesetzgeber dadurch reagiert, dass der „Widerspruch“ durch die allgemeinere Formulierung des „Rechtsbehelfs“ ersetzt wurde (vgl. Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 13. Dezember 2011, GV. NRW S. 685). In der Gesetzesbegründung heißt es dazu, dass nach § 110 JustG für Verwaltungsakte ein Widerspruchsverfahren entbehrlich sei. Gegen die Entscheidung des Rates könne daher abweichend von der Regelung in der Gemeindeordnung unmittelbar Klage erhoben werden. Soweit es weiter heißt, der Wortlaut stelle nunmehr klar, dass „die Vertreter des Bürgerbegehrens auf den nach geltendem Recht jeweils vorgegebenen Rechtsbehelf verwiesen“ seien, bezieht sich dies daher ausschließlich auf die Frage der Statthaftigkeit eines Widerspruchsverfahrens, nicht aber die statthafte Klageart.
Vgl. LT-Drs. 15/2151, S. 16.
Darüber hinaus hat der Landesgesetzgeber seine Annahme, bei der Zulässigkeitsentscheidung handele es sich um einen Verwaltungsakt, auch anlässlich der letzten Gesetzesänderung nochmals zum Ausdruck gebracht. In der Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Aufhebung des Gesetzes zur Stärkung des Kreistags und zur Änderung kommunalrechtlicher, haushaltsrechtlicher und steuerrechtlicher Vorschriften heißt es, eine negative Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens im sog. Vorprüfungsverfahren (nach § 26 Abs. 2 Satz 9 GO NRW) stelle einen belastenden Verwaltungsakt dar.
Siehe LT-Drs. 17/2994, S. 83.
Dann muss dies aber erst recht für die Zulässigkeitsentscheidung nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW gelten.
2. Der Bescheid der Beklagten vom 13. Mai 2016 und der zugrunde liegende Beschluss des Rates vom 4. Mai 2016 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die Verpflichtung der Beklagten, das Bürgerbegehren „Keine A 52 auf H1. Stadtgebiet“ für zulässig zu erklären (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens steht zwar nicht entgegen, dass die Kostenschätzung der Verwaltung bei der Sammlung der Unterschriften nicht oder nur unzureichend angegeben worden ist [dazu a)]. Allerdings folgt die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens daraus, dass seine Begründung defizitär ist [dazu b)] und es an der notwendigen Deckungsgleichheit zwischen Fragestellung und Begründung des Bürgerbegehrens fehlt [dazu c)]. Angesichts dessen kann offen bleiben, ob dem Bürgerbegehren außerdem der Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Satz1 Nr. 4 GO NRW entgegensteht [dazu d)].
a) Bürgerinnen und Bürger, die beabsichtigen, ein Bürgerbegehren durchzuführen, teilen dies nach § 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW der Verwaltung schriftlich mit; die Verwaltung übermittelt den Vertretungsberechtigten eine Einschätzung der mit der Durchführung der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten (Kostenschätzung, § 26 Abs. 2 Satz 5 GO). Die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens haben die Pflicht, die Kostenschätzung der Verwaltung zu übernehmen und der Bürgerschaft gemäß § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW bei der Sammlung der Unterschriften nach § 26 Abs. 4 GO NRW so zur Kenntnis zu geben, wie die Verwaltung sie abgegeben hat. Teilen sie die Einschätzung der Verwaltung zu den Kosten nicht, haben die Vertretungsberechtigten die Möglichkeit, in der Begründung des Bürgerbegehrens eine abweichende Auffassung darzustellen. Darüber hinaus haben sie ein rechtlich geschütztes Interesse daran, dass die von der Verwaltung mitgeteilte Kostenschätzung die wesentlichen Punkte vollständig wiedergibt, was auch - etwa im Wege des § 123 VwGO - gerichtlich überprüfbar ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016- 15 B 242/16 -, juris Rn. 6 ff. m. w. N.
Wird die Kostenschätzung der Verwaltung demgegenüber bei der Sammlung der Unterschriften nicht oder nicht in unveränderter Form angegeben, ist das Bürgerbegehren unzulässig, und zwar unabhängig davon, ob die abgegebene Kostenschätzung rechtmäßig, d. h. insbesondere plausibel ist.
Vgl. zum Kriterium der Plausibilität OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016 - 15 B 242/16 -, juris Rn. 16.
Dies folgt daraus, dass es sich bei der Kostenschätzung um eine Prognoseentscheidung handelt, in Bezug auf die der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum zukommt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016- 15 B 242/16 -, juris Rn. 16; Pottmeyer/Lenz, Die Neuregelung der Kostenschätzung beim Bürgerbegehren in Nordrhein-Westfalen, in: Feld/Huber/ Jung/Lauth/Wittreck, Jahrbuch für direkte Demokratie 2013, 263, 274; Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 26, Anm. III.7.d).
Damit ist zugleich ausgeschlossen, dass die Initiatoren und Initiatorinnen eines Bürgerbegehrens eine - wenn auch rechtswidrige - Kostenschätzung der Verwaltung durch ihre eigene - wenn auch Rechtmäßigkeitsanforderungen entsprechende - Kostenschätzung ersetzen. Ihnen bleiben insofern allein die oben aufgezeigten Varianten der Gegendarstellung in der Begründung oder der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes mit dem Ziel, die Gemeinde zur Abgabe einer korrigierten Kostenschätzung zu verpflichten.
Ungeachtet dessen ist Voraussetzung für die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nur, dass die Schätzung der Verwaltung der mit der begehrten Maßnahme verbundenen Kosten bei der Sammlung der Unterschriften angegeben wird. Die Einschätzung, ob und inwieweit mit der begehrten Maßnahme Einsparungen erzielt werden können, gehört demgegenüber jedenfalls dann nicht zur Kostenschätzung nach § 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW, wenn die Maßnahme - wie hier - unstreitig keine Kosten, d. h. keine Ausgaben oder andere haushaltsrelevante Aufwendungen verursacht.
Vgl. auch Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 26, Anm. III.7.c) am Ende.
Mit der Maßnahme verbundene Einsparungen sind für die Kostenschätzung nur relevant, wenn sie einer ebenfalls mit der Maßnahme verbundenen Vermögensminderung gegenüberstehen.
Dieses Verständnis des Kostenbegriffs folgt aus Sinn und Zweck sowie der Historie der Vorschrift. Bürgerinnen und Bürgern sollen über die finanziellen Auswirkungen des Bürgerbegehrens informiert werden, um eine tragfähige Entscheidungsgrundlage zu schaffen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016- 15 B 242/16 -, juris Rn. 10; vgl. ferner die Begründung der Landesregierung für ein Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung, LT-Drs. 15/2151, S. 14.
Die Information über die finanziellen Auswirkungen hat der Gesetzgeber dabei nur insoweit für erforderlich gehalten, wie mit der vom Bürgerbegehren gewünschten Maßnahme überhaupt Ausgaben verbunden sind. Insbesondere die Gesetzesgeschichte zeigt, dass der Gesetzgeber die Information der Bürgerinnen und Bürger über die Höhe von ausschließlichen Einsparungen, die durch ein Bürgerbegehren zu erzielen sind, nicht als erforderlich ansieht.
Das Erfordernis der Angabe der Kostenschätzung der Verwaltung bei Sammlung der Unterschriften gilt seit dem 21. Dezember 2011. Zuvor musste das Bürgerbegehren einen von den Initiatoren und Initiatorinnen selbst zu erarbeitenden ausreichenden Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Mit diesem Kostendeckungsvorschlag sollte - ebenso wie mit der aktuellen Kostenschätzung - sichergestellt werden, dass die Bürger und Bürgerinnen über Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht unterrichtet werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 - 15 A 2697/07 -, juris Rn. 8, und Urteil vom 28. Januar 2003 - 15A 203/02 -, juris Rn. 39.
Ausgehend davon nahm der Senat zur alten Rechtslage an, dass ein ausreichender Kostendeckungsvorschlag neben einer überschlägigen, nachvollziehbaren Kostenschätzung auch einen konkreten, nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag enthalten musste, wie die Kosten gedeckt werden können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003- 15 A 203/02 -, juris Rn. 41, und Beschluss vom 21. Januar 2008 - 15 A 2697/07 -, juris Rn. 10.
Dies verdeutlicht, dass eine Kostenschätzung nur dann erforderlich war, wenn sich die Frage des Bürgerbegehrens auf eine kostenauslösende Maßnahme bezog, also mit ihr Aufwendungen aus Ressourcen und sonstige Einbußen (etwa durch das Unterlassen kostenmindernder Maßnahmen oder der Verzicht auf vermögensmehrende Maßnahmen) im Sinne einer Verminderung des Vermögens verbunden waren,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004- 15 B 522/04 -, juris Rn. 16 ff.
Die mit dem Kostendeckungsvorschlag verfolgte Zielsetzung - die Bürger und Bürgerinnen über Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht zu unterrichten - bezog sich demnach nur auf vermögensmindernde Maßnahmen. Ein die Verantwortung für die Gemeinde ernst nehmendes Bürgerbegehren sollte im Interesse der Schonung des Gemeindevermögens keine Maßnahmen ohne Rücksicht auf die Vermögensfolgen beschließen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004- 15 B 522/04 -, juris Rn. 22.
Der von den Initiatoren und Initiatorinnen des Bürgerbegehrens zu erbringende Kostendeckungsvorschlag wurde mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 13. Dezember 2011 durch die von der Verwaltung vorzunehmende (bloße) Kostenschätzung ersetzt. Ausweislich der Gesetzesbegründung hatte sich das gesetzliche Erfordernis, einen Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme unterbreiten zu müssen, in der Praxis als wesentliche Ursache für die Unzulässigkeit zahlreicher Bürgerbegehren erwiesen. Dennoch sei die Frage der Kostenrelevanz einer mit einem Bürgerbegehren verfolgten Maßnahme von großer Bedeutung. Zur Stärkung der bürgerschaftlichen Mitwirkung sei deshalb nunmehr vorgesehen, dass die Kommunalverwaltung eine Schätzung der Kosten der verlangten Maßnahme vornehme.
Siehe LT-Drs. 15/2151, S. 13.
Der mit der Gesetzesänderung verfolgte Zweck der Entlastung der Initiatoren und Initiatorinnen des Bürgerbegehrens bei gleichzeitiger Beibehaltung der Information der Bürgerinnen und Bürger über die mit der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten verdeutlicht, dass der Begriff der „Kostenschätzung“ nach § 26 Abs. 2 Satz 5 und 6 GO NRW gleichbedeutend mit der im Rahmen des Kostendeckungsvorschlags verlangten Kostenschätzung ist. Es bestehen demgegenüber keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass entgegen der früheren Rechtslage nunmehr unter „Kosten“ sämtliche finanziellen Auswirkungen zu verstehen sein sollten, auch wenn es sich ausschließlich um Einsparungen bzw. Vermögensmehrungen handelt.
Vgl. dazu auch Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 26, Anm. III.7.c).
Gemessen daran war es im Hinblick auf § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW nicht zu beanstanden, dass bei der Sammlung der Unterschriften für das Bürgerbegehren „Keine A 52 auf H1. Stadtgebiet“ als Kostenschätzung der Verwaltung angegeben war „Kosten der Rückgängigmachung (nach Mitteilung der Stadtverwaltung): keine“, obwohl die wörtliche Mitteilung der Stadtverwaltung gelautet hatte „Die Rückgängigmachung der zur A52 getroffenen ‚Vereinbarung‘ zwischen Bund, Land und Stadt führt für die Stadt H2. weder zu Kosten, noch zu Einsparungen.“ Die Einschätzung der Verwaltung, dass mit der Maßnahme „keine Kosten“ einhergehen, ist inhalts-, wenn auch nicht wortgleich, wiedergegeben worden. Die weitergehende Einschätzung, dass mit der Maßnahme auch keine Einsparungen erzielt werden, ist nach dem Gesagten nicht Bestandteil der gesetzlich vorgesehenen Kostenschätzung.
Die grundsätzlich bestehende Pflicht der Vertreterinnen und Vertreter, die Kostenschätzung der Verwaltung so zu übernehmen, wie diese sie abgegeben hat, führt vorliegend ebenfalls ausnahmsweise nicht zu einem Verstoß gegen § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW. Denn unabhängig davon, inwieweit § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW eine Pflicht zur wortgetreuen Übernahme begründet, kann sich diese Pflicht jedenfalls nur auf Inhalte beziehen, die mit der Kostenfrage im Zusammenhang stehen. Bei ausschließlichen Einsparungen - wie hier - ist dies nicht der Fall; die Einschätzung der Ersparnisse lässt sich ohne weiteres von der Schätzung der Kosten trennen, ohne dass dies Einfluss auf den verbleibenden Aussagegehalt hat. Ferner besteht dann, wenn unstreitig keine (d. h. auch keine durch dieselbe Maßnahme kompensierten) Ausgaben durch das Bürgerbegehren ausgelöst werden, auch kein Konflikt mit dem bestehenden Beurteilungsspielraum der Verwaltung.
b) Das Bürgerbegehren ist aber deshalb unzulässig, weil seine Begründung unzureichend ist.
Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichnenden über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren und Initiatorinnen aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Dies gilt ungeachtet zulässiger Überzeichnungen und Unrichtigkeiten im Detail. Die Grenzen sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren und Initiatorinnen des Bürgerbegehrens zu Grunde lag. Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, juris Rn. 34 ff. m. w. N.
Entsprechendes gilt daher auch dann, wenn in der Begründung des Bürgerbegehrens für die Entscheidung wesentliche Tatsachen unerwähnt bleiben. Das Gebot der richtigen Tatsachendarstellung wird insoweit ergänzt durch das Gebot der vollständigen Darstellung der wesentlichen Entscheidungsgrundlagen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 25. Mai 2011 - 4 K 6904/10 -, juris Rn. 28; vgl. ferner Bay. VGH, Beschluss vom 25. Juni 2012 - 4 CE 12.1224 -, juris Rn. 31; Hess. VGH, Beschluss vom 21. Januar 2020 - 8 B 2370/19 -, juris Rn. 41; vgl. ferner dazu, dass das Gebot der Plausibilität der Kostenschätzung der Verwaltung, das ebenfalls darauf zielt, den Informationswert der Schätzung für die Bürgerschaft - und damit letztlich eine unverfälschte Entscheidungsgrundlage - zu erhalten, die Vollständigkeit der Beurteilungsgrundlagen umfasst, OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016 - 15 B 242/16 -, juris Rn. 14 ff., insbes. Rn. 16.
Gemessen daran genügt die Begründung des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW, da sie in wesentlichen Punkten unvollständig ist. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass die Fragestellung des Bürgerbegehrens nicht aus sich heraus verständlich ist. Sie nimmt Bezug auf die vom Bürgermeister der Beklagten mit Bund und Land „zur A 52“ getroffene Vereinbarung. Für das Verständnis der zur Abstimmung gestellten Frage ist es daher unabdingbar, den Inhalt der in Bezug genommenen Vereinbarung zumindest in groben Zügen darzustellen. Daran fehlt es. Der Begründung des Bürgerbegehrens lässt sich lediglich entnehmen, dass es sich um eine Vereinbarung zum geplanten Neubau der BAB 52 im Zuge der B 224 auf H1. Stadtgebiet handele, dass die Beteiligten der Vereinbarung insoweit zusammenarbeiteten und dass die Beklagte in Aussicht gestellt habe, für den Bau erhebliche Summen aus ihrem ohnehin hochdefizitären Haushalt zu zahlen. Damit fehlt es an der Wiedergabe eines wesentlichen Teils des Vereinbarungsinhalts, nämlich der Art des beabsichtigten Ausbaus. Insbesondere wären als wesentliche Vereinbarungsinhalte die Verpflichtung von Bund und Land gegenüber der Beklagten zum Ausbau in Form eines geschlossenen Tunnels zwischen Q1. - und H. -/M.---straße (§ 1 der Vereinbarung) sowie die Verpflichtung des Bundes zur besonderen landschaftlichen Gestaltung im Übergang zum Schlosspark (Aufschüttung von Erde und Ergänzung durch Gabionen als Lärm- und Sichtschutz auf Kosten des Bundes, § 5 der Vereinbarung) zu nennen gewesen. Ohne Kenntnis dieser Zusagen von Bund und Land gegenüber der Stadt war eine informierte Entscheidung über die Frage des Bürgerbegehrens nicht möglich. Insbesondere bestand die Gefahr, dass die Begründung bei den Unterzeichnenden den Eindruck erweckt, die Vereinbarung erschöpfe sich in der bloßen Unterstützung und Inaussichtstellung einer finanziellen Beteiligung am Ausbau der B 224 zur BAB 52 durch die Beklagte ungeachtet der konkreten Ausbauvariante. Schon hierdurch bestand die Gefahr der Verfälschung des Bürgerwillens. Es kann deshalb dahinstehen, ob es vorliegend außerdem geboten gewesen wäre, auch die Hintergründe und wesentlichen Motive der Beklagten für den Abschluss der Vereinbarung darzustellen.
c) Das Bürgerbegehren ist ferner deshalb unzulässig, weil es an der Kongruenz zwischen Fragestellung und Begründung fehlt. Diese nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW erforderlichen Elemente eines Bürgerbegehrens stehen in einem inneren Zusammenhang: Die Begründung soll der Sache nach über die zu entscheidende Frage aufklären. Daraus ergibt sich, dass die zur Entscheidung zu bringende Frage und die Begründung thematisch deckungsgleich sein, sich also auf denselben Gegenstand beziehen müssen. Bezieht sich die Begründung hingegen nicht nur auf den Gegenstand der zur Entscheidung zu bringenden Frage, wird für den Bürger unklar, worüber er abstimmen soll sowie ggf. worauf sich die von der Verwaltung abgegebene Kostenschätzung bezieht.
Vgl. (noch zur alten Rechtslage mit dem Erfordernis eines Kostendeckungsvorschlags) OVG NRW, Beschlüsse vom 8. November 2011 - 15 A 1668/11 -, juris Rn. 17, vom 24. Februar 2010- 15 B 1680/09 -, juris Rn. 5, und vom 1. April 2009 - 15 B 429/09 -, juris Rn. 16.
So liegt es hier. Die Begründung des Bürgerbegehrens hat nicht allein die in der zu entscheidenden Fragestellung konkretisierte Vereinbarung der Stadt mit Land und Bund zum Ausbau der B 224 (bzw. deren Rückabwicklung) zum Gegenstand. Sie bezieht sich vielmehr darüber hinausgehend auf die Beteiligung der Stadt am Ausbau der B 224 zur BAB 52 insgesamt, wenn es in der - zumal im Schriftbild hervorgehobenen - Überschrift „Keine A 52 auf H1. Stadtgebiet“ und weiter heißt, die H1. Bürger sollten selbst, anstelle des Rates über die Mitwirkung der Stadt am Ausbau entscheiden. Dies erweckt den Eindruck, als solle durch den Bürgerentscheid die Kompetenz zur Entscheidung, ob und wie sich die Stadt an den Ausbauplänen von Bund und Land beteiligt, grundsätzlich vom Rat auf die Bürgerschaft übertragen und im Anschluss eine solche Beteiligung der Ausbau insgesamt verhindert werden. Diese Folgen hätte ein erfolgreicher Bürgerentscheid indes nicht. Ein solcher würde (aus Sicht der Kläger) bestenfalls bewirken, dass die Vereinbarung der Beklagten mit Bund und Land über den Ausbau einer Teilstrecke auf H1. Stadtgebiet in Form eines Volltunnels und die dafür notwendige Finanzierung rückabgewickelt würde und damit ihre Gültigkeit verlöre. Die Kompetenz zu Entscheidungen über ein weiteres Vorgehen der Stadt in Bezug auf den Straßenausbau bliebe davon unberührt und läge weiter nach den allgemeinen gesetzlichen Vorgaben beim Rat bzw. dem Bürgermeister.
Der aufgezeigte missverständliche Eindruck wird noch dadurch verstärkt, dass der wesentliche Inhalt und der Hintergrund der Vereinbarung zwischen Beklagter, Land und Bund, deren Rückgängigmachung das Bürgerbegehren verfolgt, in der Begründung - wie bereits oben ausgeführt - nicht wiedergegeben werden. Es wird insoweit lediglich deutlich, dass die Vereinbarung den Ausbau der B 224 zur BAB 52 betrifft, die Beklagte an diesem Ausbau in irgendeiner Form mitwirke und in Aussicht stelle, für den Bau erhebliche Summen aus ihrem „ohnehin hoch defizitären Haushalt“ zu zahlen. Auch der Inhalt des in der Begründung in Bezug genommenen „Ratsbürgerentscheid[s] von 2012“ bleibt unklar. In der Gesamtbilanz entsteht damit der Eindruck, bei einem Erfolg des Bürgerbegehrens liege die Entscheidung über den Ausbau der B 224 - oder jedenfalls die Beteiligung der Beklagten hieran - in der Hand der Bürgerschaft.
d) Ob das Bürgerbegehren ferner deshalb unzulässig ist, weil ihm der Ausschlussgrund des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW entgegensteht, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Nach diesem Ausschlussgrund ist ein Bürgerbegehren unzulässig über Angelegenheiten, die im Rahmen (u. a.) eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sind. Der Begriff „Angelegenheiten“ ist dabei nicht einengend dahin zu verstehen, dass diese nur den jeweiligen Entscheidungsinhalt des Planfeststellungsbeschlusses umfassen, also etwa die Feststellung des Plans oder den Erlass von Auflagen. Vielmehr ist der Begriff „Angelegenheiten“ weit zu verstehen und zielt der Ausschlusstatbestand in einem umfassenden Sinne auf Sachentscheidungen, die auf ein planungs- oder zulassungsbedürftiges Vorhaben gerichtet sind. Dass es - im Gegensatz zu § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW, der konkrete bauplanungsrechtliche Entscheidungen aufzählt - nicht um Entscheidungen geht, die in den dort genannten Verfahren ergehen (Planfeststellungsverfahren, förmliche Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung, näher bezeichnete Zulassungsverfahren), folgt daraus, dass nicht nur Angelegenheiten ausgeschlossen sind, die „in“ den genannten Verfahren zu entscheiden sind, sondern die „im Rahmen“ der genannten Verfahren zu entscheiden sind. Es ist also lediglich ein Rahmenbezug zwischen der Bürgerbegehrensentscheidung und der (potentiellen) Planfeststellungsentscheidung erforderlich. Sinn und Zweck der Vorschrift legen eine solche weite Auslegung nahe: Die in diesem Ausschlussgrund genannten Verfahren behandeln regelmäßig die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit komplexer Vorhaben mit bedeutsamen Auswirkungen auf die Allgemeinheit und Einzelne, aber auch mit erheblicher Bedeutung für den Vorhabenträger. Die solche Vorhaben betreffenden Angelegenheiten eignen sich nicht für ein notwendigerweise auf eine Ja- oder Nein-Entscheidung angelegtes Bürgerbegehren, in dem systembedingt eine sorgfältige Abwägung unter Einbeziehung aller relevanten Gesichtspunkte nicht stattfinden kann, sondern nur plakativ einige vorhabenbezogene Gesichtspunkte herausgegriffen werden können.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 16. Juni 2020 - 15 A 4343/19 -, juris Rn. 8 ff. m. w. N.
Vorliegend ist über die vom Bürgerbegehren geforderte Maßnahme - die Rückgängigmachung der vom Bürgermeister abgeschlossenen Vereinbarung - zwar keine Angelegenheit, über die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden wäre. Der Inhalt der Vereinbarung berührt allerdings mit dem Autobahnausbau ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben. Insoweit dürfte ein Bürgerbegehren mit dem Ziel, eine Verwaltungsvereinbarung wie die vorliegende abzuschließen im Hinblick auf die durch § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW beabsichtigte Vermeidung einer Einwirkung auf das Planfeststellungsverfahrens unzulässig sein. Ob selbiges dann auch für die hier vorliegende umgekehrte Konstellation gelten muss oder insoweit Sinn und Zweck des Ausschlussgrundes gerade nicht greifen, kann hier offen bleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, weil keiner der dort genannten Zulassungsgründe gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 26 GO NRW
§ 110 JustG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 26 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 und 7 GO
§ 26 Abs. 2 Satz 6 GO
§ 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW
§ 26 Abs. 2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 5 und 6 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 9 GO NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 5 Satz1 Nr. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 5 GO
§ 26 Abs. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 5 und 6 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW
§ 159 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2019, 1238, 1244
15 K 3716/16
15 B 242/16
15 A 1965/99
15 B 760/20
2 BvR 2203/18
1 K 3411/19
15 K 2349/19
15 A 2697/07
15 A 203/02
15 B 522/04
15 A 5594/00
4 K 6904/10
4 CE 12.12
8 B 2370/19
15 A 1668/11
15 B 1680/09
15 B 429/09
15 A 4343/19