Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-02-18, Aktenzeichen 2 LB 155/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0218.2LB155.21.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - 4. Kammer - vom 16. Januar 2020 geändert.
Der Beklagte wird unter Aufhebung der Bescheide vom 23. November 2016, vom 20. November 2018 und vom 21. November 2019 verpflichtet, die Finanzhilfe für die Klägerin für das Haushaltsjahr 2016 auf 1.010.246 Euro, für das Haushaltsjahr 2018 auf 935.867 Euro und für das Haushaltsjahr 2019 auf 964.266 Euro festzusetzen.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte 1/19 und die Klägerin 18/19.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Festsetzung einer höheren Finanzhilfe für die Haushaltsjahre 2016, 2018 und 2019.
Die Klägerin ist eine in privatrechtlicher Rechtsform als gGmbH organisierte Einrichtung der Erwachsenenbildung, die auf dem Gebiet des Landkreises A-Stadt (einschließlich des Gebiets der Stadt A-Stadt und des ehemaligen Landkreises H. -Stadt, der im November 2016 mit dem Landkreis A-Stadt fusionierte) tätig ist.
Die Klägerin selbst ist entstanden durch eine Fusion der Kreisvolkshochschule A-Stadt, der Kreisvolkshochschule H. -Stadt und der Volkshochschule A-Stadt.
Sie erhält vom Beklagten Fördergelder, berechnet nach dem Niedersächsischen Erwachsenenbildungsgesetz (NEBG) und der Verordnung über die Berechnungsgrundlagen der Finanzhilfe (FinVO-NEBG). Diese Finanzhilfe setzt sich aus einer Grund- und einer Leistungsförderung zusammen.
Der Beklagte setzte die der Klägerin zustehende Finanzhilfe für das Haushaltsjahr 2016 mit Bescheid vom 23. November 2016 auf 1.007.968 Euro fest und ging im Rahmen der Grundförderung, wie vor der Fusion der drei Volkshochschulen, von drei getrennten Einzugsgebieten aus, wobei er die Einwohner der Stadt A-Stadt mit einem Faktor von 1,2 und die übrigen Einwohner der Kreisgebiete A-Stadt und H. -Stadt jeweils mit einem Faktor von 3,0 gewichtete. Als Grundförderung wurden für das Einzugsgebiet der ehemaligen Kreisvolkshochschule A-Stadt 122.338 Euro, für das Einzugsgebiet der ehemaligen Kreisvolkshochschule H. -Stadt 68.105 Euro und für das Einzugsgebiet der ehemalige Volkshochschule A-Stadt 43.438 Euro, insgesamt mithin 233.881 Euro festgesetzt.
Hiergegen hat die Klägerin am 22. Dezember 2016 Klage erhoben. Sie hat die Auffassung vertreten, dass ihr Einzugsgebiet nach der erfolgten Fusion der Landkreise einheitlich betrachtet und damit auch auf die Einwohnerzahl insgesamt der Faktor 3,0 angewendet werden müsse. Die in der FinVO-NEBG vorgenommene Faktorisierung gelte auch für die Stadt A-Stadt als Oberzentrum, da ansonsten der Gesetzeszweck, nämlich die Förderung der Einrichtungen der Erwachsenenbildung, in den Oberzentren mangels gesetzlicher Grundlage leerliefe. Die FinVO-NEBG stelle allein darauf ab, ob eine Einrichtung gemeindeintern oder gemeindeübergreifend tätig sei. Da der Verordnungsgeber eine kreisübergreifende Tätigkeit offenbar nicht vorgesehen habe, sei die FinVO-NEBG insoweit ergänzend auszulegen und die Stadt A-Stadt im Übrigen als kreisangehörig einzurechnen. Der Beklagte wende die maßgeblichen Vorschriften auch in anderen Fällen entsprechend an und bevorzuge damit andere Volkshochschulen bzw. Zusammenschlüsse. Soweit in § 9 Abs. 2 NEBG geregelt sei, dass die Höhe der Förderung durch Fusionen nicht betroffen werde, könne dies aus systematischen Gründen nur für die Leistungsförderung gelten und solle eine höhere Grundförderung gerade nicht ausschließen. Nach vorläufiger Berechnung müsse sich für die Grundförderung eine faktorisierte Einwohnerzahl von 972.039 und damit eine um gut 60.000 Euro höhere Grundförderung ergeben.
Die über die Haushaltsjahre 2018 und 2019 ergangenen Bescheide vom 20. November 2018 und vom 21. November 2019, mit denen der Beklagte die jährlichen Finanzhilfen auf 932.000 Euro (2018; Grundförderung für die Stadt A-Stadt 43.362 Euro und für den Landkreis A-Stadt 189.079 Euro, mithin insgesamt 232.459 Euro ) und 960.117 Euro (2019; Grundförderung für die Stadt A-Stadt 44.708 Euro und für den Landkreis A-Stadt 194.973 Euro, mithin insgesamt 239.681 Euro) festsetzte und wiederum die Einwohner in der Stadt A-Stadt mit dem Faktor 1,2 und die Einwohner des Kreisgebietes A-Stadt (einschl. des früheren Kreisgebietes H. -Stadt) mit dem Faktor 3,0 gewichtete, hat die Klägerin mit den Schriftsätzen vom 29. November 2018 und 28. November 2019 klageerweiternd in das Klageverfahren einbezogen. Dabei gehe es um einen Mehrbetrag i.H.v. 64.197 Euro für das Jahr 2018 und 66.180 Euro für das Jahr 2019.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter entsprechender Aufhebung der Bescheide vom 23. November 2016, vom 20. November 2018 und vom 21. November 2019 zu verpflichten, ihr eine höhere Finanzhilfe für die jeweiligen Haushaltsjahre zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er vorgetragen, die von der Klägerin begehrte Gesamtbetrachtung der vormals getrennten Einzugsgebiete laufe den Wertungen des Gesetzes zuwider, weil die Stadt A-Stadt als Oberzentrum vom stärker zu fördernden ländlichen Raum abzugrenzen sei. Die Berechnung erfolge zwar auch in Oberzentren nach der FinVO-NEBG, die mangels anderer Grundlagen für die Höhe der Förderung heranzuziehen sei. Schließlich sollten nach dem Gesetzeszweck auch Einrichtungen der Erwachsenenbildung in Oberzentren eine Förderung erhalten. Allerdings sehe das Gesetz in § 9 Abs. 2 ausdrücklich vor, dass die Höhe der Förderung nicht durch gesellschaftsrechtliche Zusammenschlüsse gesteigert werden könne. Die von der Klägerin angeführten Beispiele anderer Volkshochschulen seien nicht vergleichbar, weil diese in kreisangehörigen Städten tätig seien, A-Stadt allerdings gemäß § 16 NKomVG einen Sonderstatus genieße, mithin als kreisfreie Stadt behandelt werden müsse. Da die Klägerin daher sowohl auf dem Gebiet einer kreisfreien Stadt als auch auf dem Gebiet vormals zweier Landkreise tätig sei, scheide eine gemeinsame Faktorisierung aus.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, das Einzugsgebiet der Klägerin könne hinsichtlich der Berechnung der Finanzhilfe nicht einheitlich bestimmt werden. Die Verordnung über die Berechnungsgrundlagen der Finanzhilfe finde auf die Stadt A-Stadt keine Anwendung, da es sich um ein Oberzentrum handele. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 2 NEBG sei die Einwohnerzahl "zur Förderung des ländlichen Raumes" mit einem Faktor zu gewichten, dessen Höhe innerhalb des Rahmen von 1,1 bis 3,5 vom Fachministerium durch Verordnung festgelegt werde. Soweit es in § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG heiße, dass die Verordnung außerdem den jeweiligen Einzugsbereich der Einrichtung bestimme, beziehe sich diese Regelung nur auf die Ermittlung des Einzugsgebietes im ländlichen Raum. Denn in systematischer Hinsicht schließe der § 6 Abs. 4 Satz 4 NEBG, der den ländlichen Raum als Raum außerhalb der Oberzentren definiere, die vorstehenden, nur für den ländlichen Raum anwendbaren Vorschriften ab. Damit beschränke sich die Anwendbarkeit der FinVO-NEBG, die aufgrund des § 6 Abs. 3 Sätze 2 und 3 NEBG erlassen worden sei, ausschließlich auf den ländlichen Raum.
Dieser ländliche Raum liege nach § 6 Abs. 3 Satz 2 und 4 NEBG außerhalb der Oberzentren. Der Begriff des Oberzentrums stamme aus dem Raumplanungsrecht und sei ein feststehender Begriff. Das Landesraumordnungsprogramm lege die Oberzentren abschließend fest (vgl. Nr. 2.2.03 und 2.2.06 der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 LROP-VO). Bei der Stadt A-Stadt handele es sich um ein solches Oberzentrum.
Diese Auslegung werde auch durch die Gesetzesbegründung gestützt, aus der sich ergebe, dass eine besondere Förderung gerade zur Stärkung der Entwicklungsperspektiven des ländlichen Raumes erfolgen solle (vgl. Drs. 15/1145 des Nds. Landtages, S. 8).
Damit bleibe es in den Oberzentren bei der allgemeinen Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 1 NEBG, nach der die Grundförderung einwohnerbezogen auf das jeweilige Einzugsgebiet der Einrichtungen aufgeteilt werde. Da das Gesetz gerade nicht vorsehe, die sich aus dem Einzugsgebiet und der Einwohnerzahl in Oberzentren ergebende Einwohnerdichte mit einem höheren Faktor zu versehen, bleibe es in diesen Fällen bei dem grundlegenden Berechnungsfaktor von 1,0. Eine Regelungslücke, die entweder die von den Beteiligten befürchtete gänzliche Einstellung der Förderung der Einrichtungen der Erwachsenenbildung im Oberzentren zur Folge hätte, oder aber durch eine analoge Anwendung der FinVO-NEBG geschlossen werden müsse, bestehe insoweit nicht. Vor diesem Hintergrund könne die Klägerin für die hier maßgeblichen Haushaltsjahre 2016, 2018 und 2019 jedenfalls keine höhere als die bisher von dem Beklagten für die Stadt A-Stadt vorgenommene Faktorisierung (1,2) verlangen.
In § 9 Abs. 2 NEBG sei zudem normiert, dass bei einem Zusammenschluss oder einer Zusammenarbeit von anerkannten Einrichtungen die Höhe der Förderung dadurch nicht betroffen werde, soweit der Arbeitsumfang der Einrichtungen die jeweils festgelegte Untergrenze (§ 5 Abs. 6 Satz 1 NEBG) weiterhin erreiche. Die Regelung sei zunächst im Sinne eines Bestandsschutzes "nach unten" zu verstehen. Die Vorschrift diene daneben aber auch der Sicherung der im Landeshaushalt bereitgestellten Mittel für die Finanzhilfen, indem sie die Finanzhilfe auch nach oben hin deckele. Eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschrift auf die Leistungsförderung gebe der Wortlaut des § 9 Abs. 2 NEBG - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht her.
Soweit der Beklagte in anderen Fällen eine gemeinsame Veranlagung von Kreis- und Stadtgebiet vorgenommen habe (z.B. in I. -Stadt und J. -Stadt), obwohl ein Oberzentrum betroffen gewesen sei, sei dies nicht mit den gesetzlichen Vorgaben vereinbar. Diese Praxis beruhe nach dem Verständnis des Beklagten auf dem Sonderstatus der Stadt A-Stadt gemäß § 16 NKomVG, wonach diese zwar dem Landkreis A-Stadt angehöre, die für kreisfreie Städte geltenden Vorschriften aber auf sie anzuwenden seien. Darüber hinaus sei in der Vorgängerregelung des § 6 Abs. 2 Satz 2 NEBG (a.F. vom 20.11.2001 gültig bis 31.12.2004) ausdrücklich normiert gewesen, dass die Einwohnerzahlen der großen selbständigen Städte und der Stadt A-Stadt bei den Landkreisen nicht berücksichtigt würden. Eine solche ausdrückliche Regelung fehle allerdings sowohl in der aktuellen Gesetzesfassung als auch in der entsprechenden Verordnung. Das Gesetz unterscheide demnach bewusst nicht mehr zwischen großen selbständigen und kreisfreien Städten sowie der Stadt A-Stadt, sondern nenne nur noch den ländlichen Raum und die Oberzentren.
Die Klägerin könne aus dieser rechtswidrigen Praxis des Beklagten allerdings nichts für sich herleiten, denn der Gleichbehandlungsgrundsatz könne unter rechtsstaatlichen Aspekten grundsätzlich keine Verpflichtung der Behörde zu rechtswidrigem Handeln begründen.
Mit Beschluss vom 26. August 2021 hat der Senat die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zugelassen (2 LA 176/20). Es bestünden gewichtige Anhaltspunkte, dass die Klägerin höhere Fördermittel für die Haushaltsjahre 2016, 2018 und 2019 hätte bekommen müssen, selbst wenn man die Richtigkeit der Annahme, auf Oberzentren sei der Faktor 1,0 anzuwenden, unterstelle. Denn wende man auf alle Oberzentren diesen Faktor an, erhöhe sich der tatsächliche geldwerte Gegenwert pro faktorisiertem Einwohner, weil sich die Anzahl der berücksichtigungsfähigen Einwohner verändere.
Zur Begründung der Berufung führt die Klägerin im Wesentlichen aus: Es sei für ihr gesamtes Einzugsgebiet, also auch für das Gebiet der Stadt A-Stadt, zur Berechnung der faktorisierten Einwohnerzahl der Faktor 3,0 anzusetzen. Dies folge jedenfalls aus einer ergänzenden Auslegung nach Sinn und Zweck der FinVO-NEBG. Soweit § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG hinsichtlich der Bestimmung des Einzugsgebietes der Einrichtungen auf die FinVO-NEBG verweise, sei § 1 Abs. 2 dieser Verordnung zu beachten. Diese Norm regele das Einzugsgebiet von Einrichtungen auf der Ebene eines Landkreises, vorliegend also die der ehemaligen Landkreise H. -Stadt und A-Stadt. Danach seien Einrichtungen auf der Ebene eines Landkreises Einrichtungen, die gemeindeübergreifend tätig seien. Als Einzugsgebiet einer Einrichtung auf der Ebene eines Landkreises gelte das Kreisgebiet, in dem die Einrichtung ihren Sitz habe, mit Ausnahme der Gemeindegebiete, für die eine Einrichtung auf der Ebene einer Gemeinde tätig sei. Sie selbst habe ihren Sitz in dem Landkreis A-Stadt. Einrichtungen, die auf der Ebene einzelner Gemeinden dieses Landkreises tätig seien, seien nicht vorhanden. Dies bedeute, dass das Einzugsgebiet das gesamte Landkreisgebiet sei (einschließlich der Stadt A-Stadt), mithin mit Blick auf die Einwohnerdichte im gesamten Einzugsgebiet insgesamt (auch für die Stadt A-Stadt) von ländlichem Raum auszugehen sei, so dass für das gesamte Einzugsgebiet auch der Berechnungsfaktor von 3,0 anzuwenden sei.
Selbst wenn man der angegriffenen Auffassung des Verwaltungsgerichts Göttingen, die FinVO-NEBG sei nicht (entsprechend) für die Berechnung der streitgegenständlichen Förderung für das Gebiet der Stadt A-Stadt heranzuziehen, weil für Oberzentren der Faktor 1,0 anzuwenden sei, folge, so ergebe sich für sie dennoch eine höhere Grundforderung für die Streitjahre.
Wende man auf alle Oberzentren einen niedrigeren Faktor als bisher an, so erhöhe sich der tatsächlich geldwerte Gegenwert pro faktorisiertem Einwohner. Dies ergebe sich aus der als Anlage K3 vorgelegten Berechnung beispielhaft für das Jahr 2019:
Nach dem Bescheid des Beklagten für das Haushaltsjahr 2019 sei unter Anwendung des vom Verwaltungsgericht Göttingen für unrichtig gehaltenen Faktors von 1,2 für die Oberzentren (Hannover, Lüneburg, Osnabrück, Salzgitter, Wilhelmshaven, Wolfsburg, Braunschweig, Celle, Göttingen, Hildesheim und Oldenburg) die vorhandene Geldsumme an Grundförderung des Jahres 2019 auf insgesamt 21.795.250 faktorisierte Einwohner im Land Niedersachsen zu verteilen. Auf dem Berechnungsbogen des Beklagten habe sie nun mithilfe von Angaben aus Wikipedia die angegebenen Einwohnerzahlen überprüft und diese ggf. in Einwohner des Oberzentrums und Einwohner des Landkreises aufgeteilt. Dann habe sie mit diesen Zahlen die faktorisierten Einwohner errechnet, indem sie die Einwohner der Oberzentren lediglich mit dem Faktor 1,0 multipliziert habe.
Wie der als Anlage K3 beigefügten Berechnung zu entnehmen sei, reduziere sich durch den Ansatz des Faktors 1,0 für sämtliche Oberzentren die Zahl der faktorisierten Einwohner von bisher 21.795.250 auf 20.675.455. Für die Einwohner des ländlichen Raumes sei gemäß seiner Einwohnerdichte entsprechend der FinVO-NEBG jeweils ein neuer Faktor errechnet worden.
Im Jahr 2019 seien insgesamt 6.793.500 Euro an Grundförderung an alle Einrichtungen gemäß der faktorisierten Einwohnerzahl verteilt worden, was nach der Berechnung des Beklagten pro faktorisiertem Einwohner einen Geldbetrag von 0,311696359 Euro ergebe.
Nach Anwendung der vom Verwaltungsgericht für richtig gehaltenen Faktoren für die Oberzentren errechne sich nun ein Geldbetrag von 0,3285780184 Euro pro faktorisiertem Einwohner.
Damit ändere sich Folgendes für sie: Die Einwohnerzahl im Oberzentrum der Stadt A-Stadt reduziere sich unter Zugrundelegung des neuen Faktors 1,0 von 143.435 faktorisierten Einwohnern auf 119.529 Einwohner. Die Grundförderung berechne sich daher richtigerweise mit diesem Faktor auf insgesamt 39.274,60 Euro und sei damit 5.422,40 Euro niedriger als im streitgegenständlichen Bescheid für das Jahr 2019.
Gleichzeitig steige aber - wegen des höheren Geldbetrages pro faktorisiertem Einwohner - der Anteil der Klägerin für die Einwohner im Landkreis (bei gleichbleibend faktorisierter Einwohnerzahl von 625.521) von 194.973,00 Euro auf 205.532,45 Euro und falle daher um 10.559,45 Euro höher aus. Insgesamt ergebe sich somit für die Klägerin für das Jahr 2019 eine höhere Grundförderung von insgesamt 5.100 Euro.
Das Verwaltungsgericht hätte daher bei der Urteilsfindung berücksichtigen müssen, dass die Anwendung des Faktors 1,0 auf dem Gebiet der Oberzentren zu einer völlig anderen Anzahl faktorisierter Einwohner insgesamt in Niedersachsen und damit auch zu einem anderen Geldbetrag pro faktorisiertem Einwohner und damit für sie, die Klägerin, zu einer höheren Finanzförderung führe. Insofern führe die Anwendung des nach Auffassung des Verwaltungsgerichts richtigen Faktors von 1,0 nicht zu einer Verböserung der angefochtenen Bescheide, sondern zu einer Verbesserung.
Für die Jahre 2016 und 2018 ergäben sich ähnliche Berechnungen. Eine Berechnung für das Jahr 2018 sei bereits mit dem Zulassungsantrag vorgelegt worden. Im Unterschied zur Berechnung für das Jahr 2019 habe die Grundförderung 2016 und 2018 insgesamt jeweils 6.595.500 Euro betragen. Dies zugrunde gelegt ergebe sich für das Gebiet des ländlichen Raumes des Landkreises A-Stadt eine um 10.197,90 Euro höhere Grundförderung und für das Oberzentrum des Landkreises, also der Stadt A-Stadt, eine um 5.165,92 Euro niedrigere Grundförderung für die beiden Jahre. Es errechnete sich daher für die Haushaltsjahre 2016 und 2018 jeweils eine um rund 5.031 Euro höhere Grundförderung für sie.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach den in der ersten Instanz gestellten Anträgen zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte trägt vor, die Klägerin sei kein Einzelfall. In Fällen, in denen eine Einrichtung in mehreren Landkreisen mit unterschiedlichen Faktoren tätig werde, werde die Grundförderung durch den Beklagten je Landkreis berechnet und dann insgesamt an die Einrichtung ausgezahlt. Das sei in der Vergangenheit z.B. bei der Volkshochschule K. -Stadt der Fall gewesen.
Das Verwaltungsgericht Göttingen habe in zutreffender Weise darauf abgestellt, dass die Regelungen der FinVO-NEBG auf das Gebiet der Stadt A-Stadt keine Anwendung fänden, da nach § 6 Abs. 3 Satz 2 NEBG Oberzentren (wie die Stadt A-Stadt) bei der Berechnung der finanziellen Förderung des ländlichen Raumes nicht berücksichtigt würden.
Zwar definiere nach § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG die FinVO-NEBG das jeweilige Einzugsbereich der Einrichtungen. § 6 Abs. 3 NEBG sei jedoch nicht im Lichte des § 1 Abs. 2 FinVO-NEBG auszulegen mit der Folge, dass das Gebiet der Stadt A-Stadt wegen der Zuordnung zum Landkreis A-Stadt als ländlicher Raum zu behandeln wäre. Dies erkläre sich allein schon aus der zu beachtenden Normenhierachie und einer fehlenden Öffnungsklausel in § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG.
Auch die hilfsweise Berechnung der Grundförderung nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Göttingen könnten der Berufung nicht zum Erfolg verhelfen. Die von der Klägerin angestellten Berechnungen seien nicht schlüssig, da sie sich alleine auf die Grundförderung bezögen und die Leistungsförderung sowie die Berechnung der Gesamtförderungssumme und wesentliche gesetzliche Regelungen in der Folge außer Acht ließen. Insbesondere die in § 6 Abs. 5 i.V.m. § 5 Abs. 4 Satz 1 NEBG normierte Kappungsgrenze bei einer Steigerung von 7,5% gegenüber dem vorangegangenen Dreijahreszeitraum würde zu einem abweichenden Ergebnis führen.
Auf richterliches Hinweisschreiben vom 6. Januar 2025 hat der Beklagte eigene Berechnungen der Finanzhilfebeiträge bei einem Ansatz von 1,0 für Oberzentren für die Haushaltsjahre 2016, 2018 und 2019 vorgenommen und diese Berechnung am Beispiel des Haushaltsjahres 2018 erläutert. Auf seine Ausführungen im Schriftsatz vom 29. Januar 2025 wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, im Übrigen ist sie unbegründet.
Die Klägerin hat gegen den Beklagten für das Haushaltsjahr 2016 einen Anspruch auf Finanzhilfe i.H.v. 1.010.246 Euro, für das Haushaltsjahr 2018 i.H.v. 935.867 Euro und für das Haushaltsjahr 2019 i.H.v. 964.266 Euro, also insgesamt auf eine um 10.294 Euro (2016: +2.278 Euro; 2018: +3.867 Euro; 2019: +4.149 Euro) höhere Finanzhilfe als bisher mit den Bescheiden vom 23. November 2016, vom 20. November 2018 und vom 21. November 2019 festgesetzt. Diese Beträge errechnen sich bei zutreffender Gewichtung der Einwohnerzahl der Niedersächsischen Oberzentren mit einem Faktor von 1,0. Weitergehende Ansprüche, insbesondere Förderungsbeträge, die sich bei Zugrundelegung eines Faktors von 3,0 für die Stadt A-Stadt ergeben würden, stehen der Klägerin dagegen nicht zu. Im Einzelnen:
1. Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Finanzhilfe sind § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1, § 4 Abs. 1 Satz 1 NEBG, § 6 Abs. 2 und 3 NEBG i.V.m. §§ 1, 2 FinVO-NEBG. Maßgeblich ist dabei das Niedersächsische Erwachsenenbildungsgesetz vom 17. Dezember 1999 (Nds. GVBl. S. 430), in der Fassung der Änderung durch Gesetz v. 23. November 2004 (Nds. GVBl. S. 508), das vom 1. Januar 2005 bis zum 17. Juli 2020, und damit auch in den hier streitgegenständlichen Haushaltsjahren 2016, 2018 und 2019 galt.
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 NEBG fördert das Land Niedersachsen die Erwachsenenbildung durch Finanzhilfen nach Maßgabe jährlicher Festsetzungen im Haushaltsplan. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 NEBG wird die Finanzhilfe im Haushaltsplan des Landes in Gesamtsätze jeweils für die Förderung der Bildungsarbeit der Einrichtungen auf kommunaler Ebene, der Heimvolksschulen sowie der Landeseinrichtungen aufgeteilt. Die Verteilung der im Haushaltsplan festgesetzten Finanzhilfen für Einrichtungen auf kommunaler Ebene, zu denen auch die Klägerin gehört, wird in § 6 NEBG i.V.m. der Verordnung über die Berechnungsgrundlagen der Finanzhilfe geregelt.
Gemäß § 6 Abs. 3 NEBG besteht die Finanzhilfe für die kommunalen Einrichtungen zu 30% aus der Grundförderung und zu 70% aus der Leistungsförderung.
Für die Verteilung der Grundförderung ist § 6 Abs. 3 NEBG maßgeblich. Diese Vorschrift lautet:
"1Die Grundförderung wird einwohnerbezogen auf das jeweilige Einzugsgebiet der Einrichtungen aufgeteilt, berechnet nach den Einwohnerzahlen zum 31. Dezember des vorvergangenen Kalenderjahres.2Die Einwohnerzahlen werden zur Förderung des ländlichen Raums mit einem Faktor gewichtet, dessen Höhe innerhalb des Rahmens von 1,1, bis 3,5 vom Fachministerium durch Verordnung festgelegt wird.3Die Verordnung bestimmt außerdem das Einzugsgebiet der Einrichtungen.4Ländlicher Raum ist der Raum außerhalb von Oberzentren.5Bei der Gewichtung sind die Einwohnerdichte und die Höhe der Gesamteinwohnerzahl im Einzugsbereich zu berücksichtigen."
Die FinVO-NEBG enthält dementsprechend Regelungen zu den Einzugsgebieten und zu den Faktoren, mit denen die Einwohnerzahl in Abhängigkeit von der Einwohnerdichte zu gewichten ist.
Gemäß § 6 Abs. 4 NEBG wird die Leistungsförderung nach dem Anteil der jeweiligen Einrichtung auf kommunaler Ebene an dem Gesamtarbeitsumfang der berücksichtigungsfähigen Bildungsmaßnahmen aller Volkshochschulen verteilt. Sie wird für einen Dreijahreszeitraum (hier: 2017 bis 2019) berechnet, zur Berechnung des Gesamtarbeitsumfangs sind das vorvergangene Jahr (2015) und die beiden vorausgegangenen Jahre (2013, 2014) heranzuziehen (vgl. § 6 Abs. 5 i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 2 NEBG).
2. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die FinVO-NEBG und damit auch die in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 4 der FinVO-NEBG in Abhängigkeit von der Einwohnerdichte des Einzugsgebietes festgesetzten Gewichtungs-Faktoren auf die Oberzentren keine Anwendung finden und die tatsächliche Einwohnerzahl der Oberzentren daher ohne Gewichtung in die Berechnung einfließen (bzw. mit dem Faktor 1,0 berücksichtigt werden).
Das Verwaltungsgericht hat dabei mit Recht bei der Norm des § 6 Abs. 3 Satz 2 NEBG angesetzt, der festlegt, dass die Einwohnerzahlen "zur Förderung des ländlichen Raumes" mit einem Faktor gewichtet werden, dessen Höhe innerhalb des Rahmens von 1,1 bis 3,5 vom Fachministerium durch Verordnung festgelegt wird. Daraus lässt sich folgern, dass die Einwohnerzahl in Oberzentren, die gemäß § 6 Abs. 3 Satz 4 NEBG nicht zum ländlichen Raum zählen und damit auch nicht durch eine Gewichtung ihrer Einwohnerzahl gefördert werden sollen, nicht mit einem Faktor größer als 1 zu gewichten ist. In diesem Sinne ist § 2 FinVO-NEBG auch mit "Erhöhende Faktoren" überschrieben und beginnt bei einem Faktor von 1,2. Soweit es in § 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG dann heißt, dass die Verordnung außerdem das jeweilige Einzugsgebiet der Einrichtungen bestimmt (vgl. § 1 FinVO-NEBG), bezieht sich auch diese Regelung nur auf die zu erfolgende Ermittlung des jeweiligen Einzugsgebiets im ländlichen Raum. Denn in systematischer Hinsicht schließt § 6 Abs. 3 Satz 4 NEBG, der den ländlichen Raum als Raum außerhalb der Oberzentren definiert, die vorstehenden, nur für den ländlichen Raum anwendbaren Vorschriften ab. Dieser Definition des ländlichen Raumes hätte es nicht bedurft, wenn sich der Anwendungsbereich der FinVO-NEBG auch auf die Oberzentren hätte erstrecken sollen.
Auch die Gesetzesbegründung macht deutlich, dass eine besondere Förderung gerade zur Stärkung der Entwicklungsperspektiven des ländlichen Raums erfolgen sollte (vgl. Drucksache 15/1145 des Nds. Landtages, S. 7 f.: "Maßnahmen zur wirtschaftlichen und sozialen Strukturverbesserung im ländlichen Raum", "Zur Stärkung der Entwicklungsperspektive im ländlichen Raum ist eine Förderung und Unterstützung eines flächendeckenden Erwachsenenbildungsangebotes unter besonderer Berücksichtigung von Angeboten im ländlichen Raum dringend erforderlich. Deshalb soll die Bildungsarbeit im ländlichen Raum in besonderer Weise unterstützt bzw. erleichtert werden." "Durch die Besserstellung der Bildungsarbeit im ländlichen Raum wird ein Ausgleich für die bisherige Benachteiligung geschaffen, der zu einer Strukturverbesserung in ländlichen Regionen führen solle." "Den Besonderheiten der einzelnen Einrichtungsarten sowie der Stärkung des ländlichen Raums wird Rechnung getragen.").
3. Hinsichtlich der Berechnung der sich ergebenden Finanzhilfe folgt der Senat den vom Beklagten mit Schriftsatz vom 29. Januar 2025 vorgelegten Berechnungen. Dabei ist dem Beklagten zuzustimmen, dass für die Neuberechnung der der Klägerin zustehenden Finanzhilfe nicht jeweils allein auf die Differenz in der Grundförderung abzustellen ist, sondern die Differenz der Finanzhilfe insgesamt (Grundförderung zuzüglich Leistungsförderung und Berücksichtigung der Begrenzung der Steigerung bei max. 7,5% und Umverteilung) maßgeblich ist. Die Grundförderung wird nicht separat ausgeworfen, sondern ist lediglich ein Zwischenschritt für die Berechnung der Finanzhilfe, die mit den angegriffenen Bescheiden festgesetzt worden ist. Es ist daher bei einer veränderten faktorisierten Einwohnerzahl die gesamte Berechnung durchzuführen.
In dieser von dem Beklagten vorgenommenen Berechnung sind Anhaltspunkte für Fehler nicht ersichtlich und auch von der Klägerin nicht aufgezeigt worden. Beispielhaft für das Jahr 2018 hat der Beklagte ausgeführt:
"Das Einzugsgebiet der VHS A-Stadt besteht aus dem Landkreis A-Stadt und aus der Stadt A-Stadt, die als Oberzentrum (OZ) nach dem Raumordnungsprogramm definiert ist. Für beide Gebiete wird separat gerechnet, nämlich für das Oberzentrum Stadt A-Stadt und einer Einwohnerzahl von 119.177 mit dem Faktor 1,0 sowie dem Landkreis A-Stadt und einer Einwohnerzahl von 207.888 Einwohnern auf einer Fläche von 1.638,60 km2 mit dem Faktor 3,0 (gemäß § 6 Abs. 3 NEBG, § 2 Abs. 2 S. 1 und 2 FinVO-NEBG). Die faktorisierte Einwohnerzahl für die Stadt A-Stadt beträgt folglich 119.177, die des Landkreises A-Stadt 623.664. Aus diesen beiden Zahlen und den faktorisierten Einwohnerzahlen aller anderen Einrichtungen und ihrer Einzugsgebiete ergibt sich die faktorisierte Gesamteinwohnerzahl in den Zeilen G4 und G71 [der als Anlage BB2 beigefügten Tabelle: 20.637.048 faktorisierte Einwohner].
Teilt man diese faktorisierte Gesamteinwohnerzahl durch die zur Verfügung stehende Grundförderung (Zeile G3) [6.595.500 Euro] ergibt sich ein Betrag i.H.v. 0,319595127 € für jeden faktorisierten Einwohner (Zeile G5).
Multipliziert man diesen Betrag mit der jeweils tatsächlichen Einwohnerzahl, erhält man für das Jahr 2018 für die Stadt A-Stadt 38.088 Euro und für den Landkreis A-Stadt 199.320 Euro Grundförderung, d.h. insgesamt für die VHS A-Stadt einen Grundförderungsbetrag von 237.408 Euro."
Insoweit entspricht die Berechnung im Wesentlichen derjenigen, die die Klägerin für 2019 durchgeführt hat, allerdings hat der Beklagte die Daten nicht aus Wikipedia übernommen, sondern die Daten des Landesamtes für Statistik Niedersachsen zu Grunde gelegt. Das ist zutreffend, da diese Daten von staatlicher Seite ermittelt worden sind. Die Daten weichen allerdings nur marginal voneinander ab. Für das Jahr 2019 hat der Beklagte beispielsweise eine Erhöhung der Grundförderung i.H.v. 5.121 Euro errechnet, die Klägerin von 5.100 Euro.
Zur Berechnung der Leistungsförderung verweist der Beklagte auf die Anlage BB3, Zeile 53 und führt zum Jahr 2018 weiter aus:
"Die VHS A-Stadt als Klägerin und ihre Vorgängereinrichtungen hatten im Durchschnitt in den Jahren 2013, 2014 und 2015 zusammen einen Arbeitsumfang von 124.093 Unterrichtseinheiten (UE). Daraus ergibt sich bei einem Gesamtarbeitsumfang aller Einrichtungen i.H.v. 2.938.198 Unterrichtseinheiten ein Anteil von 4,2234% der auf die Klägerin, die VHS A-Stadt entfällt (Zeile D 53). Die Klägerin, VHS A-Stadt, erhält somit 4,2334% von insgesamt 15.389.500 Euro als Leistungsförderung im Jahr 2018, entsprechend einem Betrag i.H.v. 649.964 € (Zeile F 53). Dieser Betrag gilt für alle Berechnungsjahre des Zeitraums 2017 - 2019.
[...]
Die Berechnung der Finanzhilfe für die Klägerin (siehe Anlage BB3) ergibt sich aus der Addition der Grundförderung i.H.v. 237.409 € und der Leistungsförderung i.H.v. 649.964 €, d.h. vorläufig in Höhe von insgesamt 887.373 €.
Bei starken Steigerungen erfolgt die Kappung gegenüber dem vorherigen Berechnungszeitraum und die Umverteilung der gekappten Beträge, die die Summen der einzelnen Einrichtungen betreffen, nach § 6 Abs. 5 NEBG [i.V.m. § 5 Abs. 4 NEBG]. Danach wird die Steigerung des Anteils der Einrichtung am Gesamtansatz gegenüber dem vorherigen Dreijahreszeitraum auf 7,5 vom Hundert begrenzt. Ergibt sich aus der Begrenzung ein verbleibender Betrag, so wird dieser entsprechend den Anteilen auf alle Einrichtungen verteilt, die eine Finanzhilfeentwicklung von < +7,5 % vorweisen. Die errechnete Finanzhilfe wird somit mit der durchschnittlichen Finanzhilfe des vorangegangenen Dreijahreszeitraums verglichen, um festzustellen, welche Entwicklung diese genommen hat. Im Fall der Klägerin ist die Entwicklung negativ, da die Finanzhilfe 2018 nach Zeile G 53 in der Anlage BB3 887.373 € beträgt und im Vergleichszeitraum 2013 - 2015 [gemeint ist 2014 - 2016, wie sich auch aus der Tabelle ergibt] der Durchschnittswert noch 1.018.735 € betrug (Zeile C 53). Das bedeutet einen Rückgang um 12,89%.
Andere Einrichtungen weisen jedoch teilweise eine Steigerung von mehr als 7.5% auf (Spalte J), so dass deren Steigerungspotential auf max. 7,5% begrenzt wird. Die so "abgeschöpften Mittel" (Spalte K) belaufen sich in Summe auf 799.329 € (Zeilen K5 und K65). Diese Summe wird wiederum gemäß den Anteilen aus Spalte H auf die Einrichtungen verteilt, die eine Steigerung von weniger als 7,5% im Vergleich zum vorangegangenen Vergleichszeitraum aufweisen.
In Spalte K ist diese Umverteilung abgebildet, durch die die Klägerin, VHS A-Stadt, 46.185 € hinzugewinnt. Der Rückgang der Mittel zum vorangegangenen Zeitraum beträgt deshalb nur noch 8,36% (Zeile N 53) und die so berechnete neue Finanzhilfe insgesamt 933.557 € (Zeile M53).
Durch die durchgeführte Umverteilung weisen nun wiederum andere Einrichtungen Steigerungenspotenziale zum vorangegangenen Vergleichszeitraum von mehr als 7,5% auf (vergleiche Spalte N). Hier wird entsprechend vorgegangen und nochmals umverteilt, in diesem Schritt insgesamt der Betrag von 36.351 € (Zeile O5 und O65). Entsprechend ihren Anteilen erhält die Klägerin, VHS A-Stadt, weitere 2.309 € (Zeile O53). Nach dieser Umverteilung haben nunmehr alle Einrichtungen eine Finanzhilfeentwicklung von maximal +7,5% (Spalte R), so dass die Finanzhilfeberechnung abgeschlossen ist.
Im Ergebnis und im Vergleich der Berechnungen ist festzuhalten, dass die Klägerin ursprünglich eine Finanzhilfe für 2018 i.H.v. 932.000 € erhalten hatte und sich diese Summe bei der Neuberechnung um 3.867 € auf 935.867 € erhöht."
Aus dieser Berechnung und den Berechnungen für die Jahre 2016 und 2019 ergeben sich damit nachvollziehbar die auch vom Senat zugrunde gelegten Differenzbeträge zwischen der tatsächlich gewährten und der der Klägerin für die einzelnen Jahre zustehenden Finanzhilfe. Dem ist die Klägerin im Wesentlichen auch nicht entgegengetreten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO; die Verteilung der Kosten entspricht dem jeweiligen Anteil des Obsiegens bzw. Unterliegens. Von einer Anwendung der Regelung des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO hat der Senat im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens abgesehen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.
Hinweis:
Hinweis: Das Dokument wurde redaktionell aufgearbeitet und unterliegt in dieser Form einem besonderen urheberrechtlichen Schutz. Eine Nutzung über die Vertragsbedingungen der Nutzungsvereinbarung hinaus - insbesondere eine gewerbliche Weiterverarbeitung außerhalb der Grenzen der Vertragsbedingungen - ist nicht gestattet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 NKomVG
§ 6 NEBG
§ 2 FinVO-NEBG
§ 1 FinVO-NEBG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 9 Abs. 2 NEBG
§ 6 Abs. 3 Satz 2 NEBG
§ 6 Abs. 3 Satz 3 NEBG
§ 6 Abs. 4 Satz 4 NEBG
§ 6 Abs. 3 Satz 2 und 4 NEBG
§ 1 Abs. 1 LROP-VO
§ 6 Abs. 3 Satz 1 NEBG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 NEBG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 NEBG
§ 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 NEBG
§ 1 Abs. 2 FinVO-NEBG
§ 5 Abs. 4 Satz 1 NEBG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 NEBG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NEBG
§ 6 Abs. 4 NEBG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 NEBG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 4 der FinVO-NEBG
§ 6 Abs. 3 Satz 4 NEBG
§ 2 Abs. 2 S. 1 und 2 FinVO-NEBG
§ 6 Abs. 5 NEBG
§ 5 Abs. 4 NEBG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 LA 176/20
00 Euro auf 205.53