Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-13, Aktenzeichen 6 LB 15/24
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2024:1113.6LB15.24.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Festsetzung einer Zweitwohnungssteuer für die Jahre 2013 bis 2017 sowie die Erhebung einer Vorauszahlung auf die Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2018.
Die beklagte Stadt Neumünster erhebt in ihrem Gemeindegebiet Zweitwohnungssteuern, ursprünglich auf Grundlage der „Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer vom 25.03.2013“ (ZwStS 2013), die zum 1. April 2013 in Kraft trat. Diese Satzung bestimmte in § 3 Abs. 1 ZwStS 2013 diejenige Person als steuerpflichtig, die im Stadtgebiet eine Zweitwohnung innehat, es sei denn, dass sie verheiratet ist oder in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft lebt, nicht dauernd vom Ehe- oder Lebenspartner getrennt lebt und die Zweitwohnung aus beruflichen Gründen unterhält, weil sich die eheliche Wohnung bzw. die gemeinsame Wohnung der Lebenspartner in einer anderen Gemeinde befindet. Bemessen wurde die Steuer gemäß § 4 ZwStS 2013 nach dem Mietwert der Wohnung, ermittelt anhand der auf den 1. Januar 1964 festgestellten Jahresrohmiete. Die Satzung wurde zum 1. Januar 2015 durch die „Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer (…) vom 10.10.2014“ (ZwStS 2014) abgelöst mit Ausnahme des neu eingefügten § 3 ZwStS 2014, der nunmehr verschiedene Befreiungstatbestände enthielt und rückwirkend zum 1. April 2013 in Kraft trat. Nach § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 wurden Wohnungen von der Steuer befreit, die nicht dauernd getrennt lebende verheiratete oder in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft lebende Personen, deren gemeinsam genutzte Wohnung sich nicht im Stadtgebiet Neumünster befindet, aus Gründen ihrer Erwerbstätigkeit, ihrer (Berufs-) Ausbildung oder ihres Studiums nicht nur unregelmäßig oder zeitlich untergeordnet innehaben. Die Person des Steuerpflichtigen wurde fortan in § 4 ZwStS 2014 bestimmt. Die Maßstabsregelung wurde in § 5 ZwStS 2014 beibehalten.
Die Kläger sind miteinander verheiratet. Seit 1976 sind sie Mieter einer 180 m² großen Wohnung in Neumünster. Dort waren sie ursprünglich mit ihrem Hauptwohnsitz gemeldet. Die Wohnung steht im Eigentum der Firma E. ……… & Co.KG. Der Kläger zu 2 war seit 1972 Geschäftsführer dieser Firma; die Klägerin zu 1 war dort seit 1974 mit ca. 10 Wochenstunden als kaufmännische Angestellte tätig. Ausweislich eines Vermerks der Beklagten waren sie etwa seit dem Jahre 2007 darüber hinaus auf Sylt zweitwohnungssteuerpflichtig. Am 21. Dezember 2009 meldeten sie ihre Hauptwohnung in A-Stadt/Sylt an und behielten die Wohnung in Neumünster als gemeldete Nebenwohnung. Die monatliche Nettokaltmiete für diese Wohnung betrug im Erhebungszeitraum (ab April 2013) 1.050,- €.
Auf Nachfrage gaben die Kläger im September 2017 an, dass sie auch nach Erreichen des Rentenalters beide weiterhin bei der vorgenannten Firma beschäftigt seien, die Klägerin zu 1 übernehme Bürotätigkeiten und Urlaubs- und Krankheitsvertretungen und der Kläger zu 2 arbeite weiterhin als Geschäftsführer (auch für weitere Gesellschaften u.a. mit Sitz in B……., H……….und B-Stadt). Der Kläger zu 2 könne seine Tätigkeit im Wesentlichen von seinem Erstwohnsitz in A-Stadt/Sylt aus ausüben. Dort würden sich die Kläger seit 2013 regelmäßig an mehr als 183 Tagen aufhalten.
Mit Bescheid vom 20. Dezember 2017 (BA A Bl. 43) setzte die Beklagte daraufhin Zweitwohnungssteuern fest für das Erhebungsjahr 2013 in Höhe von 1.803,80 €, für das Erhebungsjahr 2014 in Höhe von 2.442,64 €, für das Erhebungsjahr 2015 in Höhe von 2.461,43 € und für das Erhebungsjahr 2016 in Höhe von 2.499,01 €. Weiter erhob sie auf die Zweitwohnungssteuer für das Erhebungsjahr 2017 eine Vorauszahlung in Höhe von 2.536,58 €. Eine Befreiung von der Steuer gemäß § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 komme nicht in Betracht, da die Zweitwohnung nicht berufsbedingt überwiegend genutzt werde. Mit weiterem Bescheid vom 5. Januar 2018 setzte die Beklagte für das Erhebungsjahr 2017 eine Zweitwohnungssteuer in Höhe von 2.536,58 € fest und erhob auf die Zweitwohnungssteuer für das Erhebungsjahr 2018 eine Vorauszahlung in Höhe von 2.574,16 €.
Gegen die Bescheide erhoben die Kläger am 11. bzw. 18. Januar 2018 Widerspruch. Zur Begründung trugen sie vor, dass sie sich an knapp mehr als 183 Tagen in A-Stadt aufhielten und in der Regel an drei bis vier Tagen pro Woche in Neumünster, um ihren beruflichen Tätigkeiten nachzugehen. Die restlichen Tage der Woche hielten sie sich in A-Stadt auf. In den Sommerwochen finde der überwiegende Aufenthalt in A-Stadt statt. Je nach beruflichen Anforderungen könne es davon auch Abweichungen geben. Da dem Melderecht nach der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts eine Tatbestandswirkung zukomme, gelte die Wohnung in A-Stadt als Hauptwohnung und die in Neumünster als Zweitwohnung. Der Befreiungstatbestand des maßgeblichen § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 sei erfüllt. Die Beklagte lege den Passus „unregelmäßig oder zeitlich untergeordnet“ zu eng aus. Der Wortlaut umfasse mehr als (nur) die überwiegende Nutzung. Die Kläger nutzten die Wohnung in Neumünster allein zu beruflichen Zwecken und dies zwar nicht überwiegend, aber seit 2013 dennoch zumindest an 170 Tagen im Jahr. Eine Auslegung, die eine „überwiegende“ Nutzung fordere, sei vom Wortlaut der Satzung nicht gedeckt und auch verfassungsrechtlich nicht geboten. Nicht gefolgt werden könne der Annahme, dass nach den angegebenen Präsenzzeiten die Wohnung in Neumünster als Hauptwohnung zu melden sei.
Die Beklagte erkannte in der Angabe, sich in der Regel an drei bis vier Tagen pro Woche aus beruflichen Gründen in Neumünster aufzuhalten, einen Widerspruch zu der Angabe von September 2017 und bat um Übersendung von Nachweisen. Die Kläger übersandten daraufhin Kopien von Autozug-Fahrkarten C-Stadt – Niebüll bzw. Niebüll – C-Stadt für die Zeit von Dezember 2012 bis Februar 2018 und übermittelten ergänzend dazu eine tabellarische Aufstellung über die Aufenthaltszeiten in A-Stadt, basierend auf der Fahrkartenauslesung durch die DB Sylt Shuttle und betriebsinternen Auswertungen der Fahrzeugnutzung. Anhand dessen kamen die Kläger zu dem Schluss, dass sie sich im Jahre 2013 an 172 Tagen, im Jahr 2014 an 155 Tagen, im Jahre 2015 an 143 Tagen, im Jahre 2016 an 147 Tagen und im Jahre 2017 an 137 Tagen in A-Stadt aufhielten. Hinzu kämen 40 Zugfahrten mit der Regionalbahn von C-Stadt nach Neumünster. Folglich hätten sich die Kläger zumindest 170 Tage im Jahr in Neumünster aufgehalten. Auf weitere Nachfrage übersandten die Kläger zudem Unterlagen über die Tätigkeit der Klägerin zu 1 in Neumünster.
Nach Auswertung der übermittelten Daten erging am 11. September 2018 ein Widerspruchsbescheid. Darin stellte die Beklagte zunächst fest, dass sich der Widerspruch gegen die Erhebung der Vorauszahlung auf die Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2017 erledigt habe, nachdem die Steuer für das Jahr 2017 endgültig festgesetzt worden sei. Im Übrigen wies sie die Widersprüche gegen die Bescheide vom 20. Dezember 2017 und 5. Januar 2018 als unbegründet zurück. Da das Melderecht im Zweitwohnungssteuerrecht nicht nur Indiz-, sondern Tatbestandswirkung entfalte, gelte die Wohnung in A-Stadt/Sylt unabhängig vom überwiegenden Aufenthaltsort als Hauptwohnung. Folglich hätten die Kläger die Wohnung in Neumünster steuerrechtlich als Zweitwohnung inne. Eine Steuerbefreiung komme indes schon dem Wortlaut des § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 entsprechend nicht in Frage. Die „gemeinsam genutzte Wohnung“ im Sinne der Befreiungsvorschrift befinde sich im Stadtgebiet Neumünster und nicht außerhalb. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift gebiete deren Anwendung nicht. Sie sei als Reaktion auf einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (v. 11.11.2005 – 1 BvR 1232/00 –) eingefügt worden. Es gehe dabei um den Schutz von Ehe und Familie für den Fall, dass ein Ehegatte aufgrund der melderechtlichen Beschränkungen gehindert sei, die Wohnung an seinem überwiegenden Beschäftigungsort als Hauptwohnung zu melden. In den Fällen, in denen beide Ehegatten einer beruflichen Tätigkeit am Ort der Zweitwohnungssteuerhebung nachgingen, bestünden im Hinblick auf das Melderecht gerade keine Unterschiede zwischen Verheirateten und Ledigen; diese Fälle seien vom beabsichtigten Schutzbereich nicht erfasst. Es stehe den Klägern frei, ihre Hauptwohnung dort anzumelden, wo sie sich beruflich überwiegend aufhielten. Auf die Frage einer vorwiegenden Nutzung der Zweitwohnung aus beruflichen Gründen komme es deshalb nicht mehr an.
Die Kläger haben am 18. September 2018 Klage erhoben und zur Begründung unter anderem ausgeführt, dass sie ihren Lebensmittelpunkt schon im Jahre 2009 nach A-Stadt verlegt und die Zweitwohnung nur aus Gründen der Erwerbstätigkeit innehätten. Im Übrigen bleibe es dabei, dass die streitgegenständliche Wohnung aufgrund von § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 steuerbefreit sei. Schließlich seien die angegriffenen Bescheide bereits mangels wirksamer Rechtsgrundlage wegen eines unzulässigen Steuermaßstabes rechtswidrig. Es werde in unzulässiger Weise auf die Jahresrohmiete als Steuermaßstab abgestellt.
Die Kläger haben beantragt,
den Zweitwohnungssteuerbescheid für die Jahre 2013-2016 in Höhe von 9.206,88 € sowie den Zweitwohnungssteuerbescheid für das Jahr 2017 mit der vorläufigen Festsetzung für das Jahr 2018 zum Zwecke der Vorauszahlung in Höhe von 5.110,74 € in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. September 2018 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie Bezug genommen auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und nochmals zur Auslegung des § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 ausgeführt. Der von den Klägern geltend gemachte Befreiungstatbestand könne gar nicht eintreten, sofern sie das Melderecht „richtig“ anwendeten, da die gemeinsame, zeitlich nicht nur untergeordnet, mithin vorwiegend genutzte Wohnung am Berufsort gemäß § 22 Abs. 1 BMG zwangsläufig als Hauptwohnung zu bestimmen sei. Im Übrigen sei nicht nachgewiesen, dass die Kläger die Wohnung in Neumünster nicht nur unregelmäßig oder zeitlich untergeordnet nutzten; die Angaben hierzu seien widersprüchlich. Weiterhin bestünden erhebliche Zweifel an der Angabe, dass die Wohnung in Neumünster nur „aus beruflichen Gründen“ vorgehalten werde. Die Kläger lebten seit 1945 ununterbrochen in Neumünster; die streitgegenständliche Wohnung werde seit 1976 bewohnt und sei bis Ende 2009 Hauptwohnsitz gewesen. Es sei deshalb ohne weiteres anzunehmen, dass die Kläger jedenfalls bis dahin ihren Lebensmittelpunkt in Neumünster gehabt hätten und deshalb vielmehr bestehende sozialen Bindungen Grund für die Aufrechterhaltung der Wohnung gewesen seien. Hinzu komme, dass die Kläger ihren Hauptwohnsitz erst nach Erreichen des Rentenalters nach A-Stadt verlegten, sich aber dennoch gerade in den Erhebungsjahren 2013 bis 2017 mehr in Neumünster als in A-Stadt aufgehalten hätten.
Mit Urteil vom 11. Februar 2020, der Beklagten zugestellt am 19. Februar 2020, hat das Verwaltungsgericht die streitgegenständlichen Bescheide aufgehoben. Die der Heranziehung der Kläger zugrundeliegenden Satzungsbestimmungen der § 4 Abs. 2 und 3 ZwStS 2013 bzw. § 5 Abs. 2 und 3 ZwStS 2014 würden gegen das aus Art. 3 Abs. 1 GG resultierende Gebot der steuerlichen Belastungsgleichheit verstoßen und seien daher nichtig. Unter Bezugnahme auf höchstrichterliche Rechtsprechung hat es festgestellt, dass die Bemessung der von der Beklagten erhobenen Zweitwohnungssteuer nach der auf den 1. Januar 1964 festgestellten Jahresrohmiete gegen den Grundsatz der steuerlichen Belastungsgleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Weiterer Ausführungen zu der Auslegung und Anwendung der im Jahre 2014 mit Rückwirkung auf den 1. April 2013 eingeführten Befreiungsvorschrift des § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 bedürfe es unter diesen Umständen nicht.
Mit Bescheid vom 7. Januar 2019 hat die Beklagte die Zweitwohnungssteuer für das Erhebungsjahr 2018 endgültig festgesetzt; über den dagegen eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden.
Am 18. Februar 2020 hat die Ratsversammlung der Beklagten die „Satzung der Stadt Neumünster über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer (…) vom 19.02.2020“ beschlossen (ZwStS 2020). Diese Satzung ist rückwirkend zum 1. April 2013 in Kraft getreten und ersetzt die Satzungen über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer vom 25. März 2013, 10. Oktober 2014 sowie 13. November 2018, die gleichzeitig außer Kraft treten (§ 12 Abs. 1 ZwStS 2020). § 2 ZwStS 2020 bestimmt in Absatz 1 das Innehaben einer Zweitwohnung im Stadtgebiet zum Gegenstand der Steuer. Absatz 2 lautet: „Eine Zweitwohnung ist jede Wohnung, über die jemand neben der Hauptwohnung zum Zwecke des persönlichen Lebensbedarfs oder dem der Familienmitglieder verfügen kann. Als Hauptwohnung gilt der gemeldete Hauptwohnsitz“. Die Regelung zur Steuerbefreiung des § 3 Nr. 3 ZwStS 2020 entspricht der bereits zum 1. Januar 2019 geänderten Regelung und gilt für „Wohnungen, die nicht dauernd getrennt lebende verheiratete … Personen, deren gemeinsam genutzte Wohnung sich nicht im Stadtgebiet Neumünster befindet, aus Gründen ihrer Erwerbstätigkeit, ihrer (Berufs-) Ausbildung oder ihres Studiums vorwiegend nutzen, sofern diese Wohnung nicht durch beide Personen genutzt wird“. § 5 ZwStS 2020 bestimmt nunmehr, dass sich die Zweitwohnungssteuer nach dem jährlichen Mietaufwand berechnet (Absatz 1), bemessen entweder an der tatsächlich geleisteten Jahresnettokaltmiete (Absätze 2 und 3) oder – falls die Wohnung im Eigentum des Steuerpflichtigen steht – an der üblichen Jahresnettokaltmiete, die sich wiederum nach der ortsüblichen Vergleichsmiete richtet (Absatz 4).
Am 16. März 2020 hat die Beklagte unter Verweis auf die geänderte Rechtslage Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat durch Beschluss vom 24. Mai 2024, zugestellt am 28. Mai 2024, entsprochen hat.
Mit ihrer am 25. Juni 2024 eingegangenen Berufungsbegründung reduziert die Beklagte ihr Berufungsbegehren anhand einer Vergleichsberechnung betragsmäßig und macht geltend, dass die rechtliche Bewertung im erstinstanzlichen Urteil nach der nunmehr zu beachtenden Rechtslage im beantragten Umfang unrichtig sei. Rechtsgrundlage für die streitigen Zweitwohnungssteuerfestsetzungen sei nunmehr ihre Satzung vom 19. Februar 2020, welche gemäß ihres § 12 Abs. 1 rückwirkend zum 1. April 2013 in Kraft getreten ist und die Satzungen über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer vom 25. März 2013, 10. Oktober 2014 und 13. November 2018 ersetze. Der in § 5 ZwStS 2020 neue gefasste Steuermaßstab begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, sodass die streitgegenständlichen Bescheide nunmehr auf einer rechtmäßigen Rechtsgrundlage basierten. Die in den Bescheiden vom 20. Dezember 2017 und 5. Januar 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. September 2018 getroffenen Festsetzungen seien in ihrer Höhe auf die im Antrag genannten Größen zu reduzieren.
Die Zweitwohnungssteuersatzung vom 19. Februar 2020 sei in Übereinstimmung mit § 2 Abs. 2 KAG wirksam nach ihrem § 12 Abs. 1 rückwirkend zum 1. April 2013 in Kraft getreten. Es spreche nichts dagegen, § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG so auszulegen, dass die Rückwirkung der neuen Satzung bis zum beabsichtigten Inkrafttreten jeder einzelnen der drei ersetzten Satzungen ausgedehnt werden könne. § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG beschreibe nur den Zeitpunkt des Inkrafttretens der ersetzten Satzung als denjenigen Zeitpunkt, bis zu dem die Rückwirkung ausgedehnt werden könne. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit dieser Vorschrift verbieten wollte, mehrere zeitlich aufeinanderfolgende Satzungen, welche die gleiche Abgabe regeln, durch eine neue Satzung rückwirkend zu ersetzen, seien nicht ersichtlich. Der Ersetzung der drei Zweitwohnungssteuersatzungen stehe auch nicht entgegen, dass der Begriff „Regelung“ in § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG in der Einzahl verwendet werde. Mit dem Begriff „Regelung“ könne nur die Gesamtzahl der Normen gemeint sein.
Die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Zweitwohnungssteuer des § 3 Ziffer 3 ZwStS seien weiterhin in mehrfacher Hinsicht nicht gegeben, unabhängig davon, ob man auf die Fassung der Zweitwohnungssteuersatzung vom 19. Februar 2020 oder auf die Fassung der Zweitwohnungssteuersatzung vom 10. Oktober 2014 abstelle. Bei den Änderungen, die die Beklagte im Wortlaut dieser Vorschrift bereits in der Zweitwohnungssteuersatzung vom 13. November 2018 vorgenommen habe, handele es sich lediglich um deklaratorische Änderungen. Weiterhin bestünden Zweifel daran, dass die Kläger die Zweitwohnung in Neumünster aus Gründen ihrer Erwerbstätigkeit innehätten. Im Endeffekt bleibe es insoweit bei einer bloßen Behauptung. Entgegen ihrer Darstellung hätten sich die Kläger im streitgegenständlichen Zeitraum der Jahre 2013 bis 2017 nur unregelmäßig oder zeitlich untergeordnet in ihrer Wohnung in Neumünster aufgehalten. Es sei für das Vorliegen der Befreiung nicht ausreichend, dass eines der beiden zeitlichen Elemente vorliege. Sobald eines dieser zeitlichen Elemente erfüllt sei, liege eine Steuerbefreiung nach § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 nicht vor. Vorliegend müsse davon ausgegangen werden, dass entweder die Wohnung in Neumünster nur zeitlich untergeordnet genutzt worden sei oder die Kläger gegen ihre melderechtlichen Pflichten verstoßen hätten und die Wohnung in Neumünster fälschlicherweise als Nebenwohnung statt als Hauptwohnung angemeldet hätten. Für die letztgenannte Möglichkeit spreche, dass angegeben worden sei, die Kläger hätten die Wohnung in Neumünster regelmäßig an drei bis vier Tagen in der Woche genutzt und sich in dieser an mehr als 170 Tagen im Jahr aufgehalten. Die von den Klägern im Widerspruchsverfahren eingereichten Nachweise, zu welchen Zeiten sie sich in den Jahren 2013 bis 2017 in A-Stadt/Sylt aufgehalten hätten, stünden dazu im Widerspruch. Es sei unverständlich, wie die Nutzung der als Hauptwohnung angegebenen Wohnung in A-Stadt/Sylt mit der angegebenen Nutzung der Nebenwohnung in Neumünster übereinstimmen könne.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht vom 11. Februar 2020 zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit mit ihr die Aufhebung der Zweitwohnungssteuerfestsetzungen für das Jahr 2013 in Höhe von 1.701,- € und für die Jahre 2014 bis 2016 in Höhe von jährlich 2.268,- € im Bescheid vom 20. Dezember 2017 sowie die Aufhebung der Zweitwohnungssteuerfestsetzung für das Jahr 2017 in Höhe von 2.268,- € und der vorläufigen Festsetzung der Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2018 zum Zwecke der Vorauszahlung in Höhe von 2.268,- € im Bescheid vom 5. Januar 2018, alle in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. September 2018, begehrt wird.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigen das angegriffene Urteil. Die Rechtslage bezüglich der streitgegenständlichen Bescheide habe sich durch den Erlass der Zweitwohnungssteuersatzung vom 19. Februar 2020 nicht geändert, weil die Ersetzung mehrerer früherer Satzungen gegen § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG verstoße. Mit dessen im Singular gehaltenen Wortlaut sei es unvereinbar, wenn sich die Rückwirkung auf mehrere Satzungen beziehe. Eine solche Auslegung sprenge die Grenzen des Normentextes und damit die verfassungsrechtlich zulässigen Grenzen der Normenauslegung. Auch Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG sprächen für diese Auslegung. Der parlamentarische Landesgesetzgeber habe den Satzungsgeber bewusst nicht grenzenlos zur Festlegung des Zeitraumes von Rückwirkungen kommunalabgabenrechtlicher Satzungen im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG ermächtigt. § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG diene dazu, ein objektives Kriterium für die eindeutige Bestimmung des Zeitpunktes, bis zu dem eine Rückwirkung zulässigerweise maximal ausgedehnt werden dürfe, festzulegen und den Satzungsgeber rechtlich an diesen Zeitpunkt zu binden.
Selbst falls man dies anders sehen wollte, würde dies an der Richtigkeit des Ergebnisses des angefochtenen Urteils nichts ändern. In diesem Fall wäre weiterhin der Befreiungstatbestand des § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 – und nicht der engere Befreiungstatbestand des § 3 Nr. 3 ZwStS 2020 – einschlägig. Dies ergebe sich zum einen aus dem verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbot, da die Änderung des § 3 Nr. 3 ZwStS nicht lediglich deklaratorischer Natur sei, sondern konstitutiv, so dass ein Fall einer nicht zulässigen echten Rückwirkung vorliege. Zum anderen verstoße der nunmehr verengte Befreiungstatbestand, der den Kreis der Steuerpflichtigen erweitere, gegen das Schlechterstellungsverbot des § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG. Die Voraussetzungen des § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 seien erfüllt. Insbesondere hätten die Kläger die Zweitwohnung zum berufs- oder ausbildungsbezogenen Zweck „nicht nur unregelmäßig oder zeitlich untergeordnet“ innegehabt – nämlich regelmäßig an drei bis vier Tagen in der Woche. Darüber hinaus hätten sie die Wohnung in den streitgegenständlichen Jahren an mehr als 170 Tagen im Jahr und damit auch nicht nur zeitlich untergeordnet genutzt. Somit sei auch – ohne dass es darauf ankäme – die zweite der beiden Möglichkeiten zu Erfüllung des Tatbestandsmerkmals gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das verwaltungsgerichtliche Urteil hat, soweit es angegriffen ist, im Ergebnis Bestand.
A. Die von den Klägern erhobene Anfechtungsklage ist auch in Bezug auf die angegriffene Vorauszahlung für das Jahr 2018 zulässig. Nach übereinstimmender Angabe der Beteiligten hat die Beklagte die Zweitwohnungssteuer für das Erhebungsjahr 2018 zwar mit Bescheid vom 7. Januar 2019 endgültig festgesetzt, doch ist über den dagegen eingelegten Widerspruch noch nicht entschieden. Durch die endgültige, aber noch nicht bestandskräftige Festsetzung hat sich die Erhebung der Vorauszahlung im Bescheid vom 5. Januar 2018 nicht erledigt; letzterer kommt mit dem darin enthaltenen Zahlungsbefehl weiterhin ein eigenständiger Regelungsgehalt zu (Urt. des Senats v. 09.10.2024 – 6 LB 6/24 –, juris Rn. 61 m.w.N.).
B. Die Klage ist weiterhin begründet. Soweit die Zweitwohnungssteuerbescheide der Beklagten vom 20. Dezember 2017 und vom 5. Januar 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. September 2018 im Berufungsverfahren noch streitgegenständlich sind, erweisen sie sich im Ergebnis wiederum als rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Rechtsgrundlage der angefochtenen Bescheide ist nunmehr die „Satzung der Stadt Neumünster über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer (…) vom 19.02.2020“ (ZwStS 2020). Maßgeblich sind insoweit die im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Klagebegehrens geltenden Rechtsvorschriften unabhängig von der Klageart; bei der Abgabenerhebung mithin das für den Veranlagungszeitraum geltende Abgabenrecht. Dies gilt auch dann, wenn – wie hier – die Steuersatzung zwecks Fehlerheilung nachträglich geändert wird und ihr Rückwirkung beigegeben wird mit dem Ziel, bereits ergangenen Verwaltungsakten zur Rechtmäßigkeit zu verhelfen (Urt. des Senats v. 09.10.2024 – 6 LB 6/24 –, juris Rn. 63 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 27.04.1990 – 8 C 87.88 –, juris Rn. 12; vgl. Arndt, in: Habermann/Arndt, KAG SH, Bearbeitungsstand 5/2020, § 2 KAG Rn. 124).
Die Zweitwohnungssteuersatzung 2020 wiederum findet ihre rechtliche Grundlage in § 3 Abs. 1 Satz 1 KAG (dazu 1.), ist formell wirksam (dazu 2.) und verstößt nicht gegen das Rückwirkungs- und Schlechterstellungsverbot (dazu 3.). Die Regelung zum Steuergegenstand, konkret die Bestimmung in § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020, wonach – in Abgrenzung zur Zweitwohnung – als Hauptwohnung der gemeldete Hauptwohnsitz gilt, ist jedoch mit höherrangigem Recht nicht vereinbar (dazu 4.). Ob dies zur Unwirksamkeit der gesamten Zweitwohnungssteuersatzung 2020 führt, sodass die angefochtenen Verwaltungsakte schon nicht auf einer wirksamen Rechtsgrundlage beruhen, bleibt dahingestellt. Bliebe die Satzung im Übrigen wirksam, wären jedenfalls die satzungsmäßigen Voraussetzungen für die Festsetzung einer Zweitwohnungssteuer in den Erhebungsjahren 2013 bis 2017 und folglich auch die Voraussetzungen für die Erhebung einer Vorauszahlung im Jahre 2018 nicht gegeben (dazu 5.).
1. Die Zweitwohnungssteuersatzung 2020 findet ihre nach § 65 LVwG erforderliche gesetzliche Grundlage in § 3 Abs. 1 Satz 1 KAG und Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG. Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 KAG können die Gemeinden vorbehaltlich der in den Absätzen 2 - 7 dieser Vorschrift getroffenen Regelungen örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern erheben, soweit sie nicht dem Land vorbehalten sind. Damit hat der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber in zulässiger Weise von der ihm durch Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG eingeräumten Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht und die ihm zustehende Kompetenz zur Erhebung örtlicher Aufwandsteuern an die Gemeinden weitergegeben. Gemäß Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG steht den Ländern die Befugnis zur Gesetzgebung über örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern zu, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Die genannten Voraussetzungen sind gegeben. Bei der in Rede stehenden Zweitwohnungssteuer handelt es sich um eine örtliche Aufwandsteuer, die mit bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig ist (vgl. zuletzt Urt. des Senats v. 09.10.2024 – 6 LB 6/24 –, juris Rn. 65 ff. m.w.N.).
2. Die Zweitwohnungssteuersatzung 2020 ist formell wirksam zustande gekommen. Mit § 4 Abs. 1 GO und § 1 Abs. 1, § 2, § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 8 sowie § 18 KAG besitzt die Beklagte eine ausreichende Kompetenz zu deren Erlass. Weiter ist nicht geltend gemacht oder ersichtlich, dass die Satzung gegen das Zitiergebot des § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG (vgl. dazu Urt. des Senats v. 09.10.2024 – 6 LB 6/24 –, juris Rn. 76 ff. m.w.N.) verstößt; die maßgeblichen Rechtsvorschriften sind in der Eingangsformel ausreichend konkret benannt. Ebenso wenig ergibt sich, dass der Beklagten bei Erlass der Satzung anderweitige Verfahrensfehler unterlaufen wären.
3. § 12 ZwStS 2020 verstößt weder gegen die einfachgesetzlichen Vorgaben zur Rückwirkung oder gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes (dazu a.) noch gegen das Schlechterstellungsverbot (dazu b.).
a. § 12 Abs. 1 ZwStS 2020 bestimmt, dass die Satzung rückwirkend zum 1. April 2013 in Kraft tritt und die Satzungen über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer vom 25. März 2013, 10. Oktober 2014 sowie 13. November 2018 ersetzt; gleichzeitig treten diese außer Kraft. Gegen diese Bestimmung ist nichts zu erinnern.
aa. Die einfachgesetzlichen Vorgaben des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 KAG sind eingehalten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 KAG kann eine Satzung mit rückwirkender Kraft auch dann erlassen werden, wenn sie eine die gleiche oder eine gleichartige Abgabe enthaltende Regelung ohne Rücksicht auf deren Rechtswirksamkeit ausdrücklich ersetzt. Dabei kann die Rückwirkung bis zu dem Zeitpunkt ausgedehnt werden, zu dem die ersetzte Satzung in Kraft getreten war oder in Kraft treten sollte. Dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG entsprechend ist es unerheblich, ob die Antragsgegnerin als Satzungsgeberin an deren Wirksamkeit Zweifel hatte oder gar von deren Wirksamkeit überzeugt war (Arndt, in: Habermann/Arndt, KAG SH, Stand Mai 2020, § 2 Rn. 112). Auch bestehen keine Bedenken, dass § 12 Abs. 1 ZwStS 2020 eine Rückwirkung bis zum 1. April 2013 vorsieht und nicht nur eine, sondern gleich drei (die am 25. März 2013, 10. Oktober 2014 und 13. November 2018 ausgefertigten) Zweitwohnungssteuersatzungen ersetzt. Die dem Satzungsgeber eingeräumte Möglichkeit, Satzungen rückwirkend in Kraft zu setzen, ist trotz des im Singular gehaltenen Wortlauts des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 KAG (… eine Regelung … ersetzt; … die ersetzte Satzung …) nicht darauf beschränkt, nur die letzte Satzung zu ersetzen.
Zutreffend weisen die Kläger darauf hin, dass in der Literatur zum Kommunalabgabengesetz nicht von einer Beschränkung ausgegangen wird für den Fall, dass sich eine Satzung im Falle der Ungültigkeitsklärung von zwei ihr zeitlich vorangehenden Satzungen (Doppelnichtigkeit) Rückwirkung auf den Zeitpunkt der vorherigen Satzung beilegt und diese ihrerseits nicht am Tag nach der Bekanntmachung, sondern rückwirkend zu dem Zeitpunkt in Kraft trat, zu dem die erste für ungültig erklärte Satzung in Kraft getreten war bzw. treten sollte (so Thiem/Böttcher, KAG, Stand März 2023, § 2 KAG Rn. 68 mit Verweis auf OVG Koblenz, Urt. v. 08.11.1976 – 6 A 48/75 –, DVBl 1977, 388; LS in juris; ähnlich Arndt, in: Habermann/Arndt, KAG SH, Bearbeitungsstand 5/2020, § 2 KAG Rn. 116). Zutreffend ist auch der Hinweis, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist. Dies heißt aber nicht, dass dies der einzig denkbare Fall ist, in welchem eine Satzung über die Ersetzung der zeitlich zuletzt geltenden Satzung hinausgehen darf, ohne gegen § 2 Abs. 2 KAG zu verstoßen.
Zulässig ist vielmehr auch der hier gegebene Fall des § 12 Abs. 1 ZwStS 2020. Die Vorschrift beinhaltet weder einen „leeren Rechtsakt“ noch fingiert sie eine „nicht vorhandene Pluralität ersetzbarer Satzungen“. Denn die vorangegangenen, nunmehr ersetzten Satzungen weisen gemeinsam einen weiterhin in Kraft befindlichen Regelungsbestand auf. Anders als im zuvor beschriebenen Fall traten sie nicht rückwirkend, sondern jeweils erst am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft und wurden durch die zeitlich nachfolgende Satzung lediglich abgelöst, aber nicht für die Vergangenheit ersetzt. Der sich auf diese Weise aus mehreren Satzungen ergebende Bestand an Regelungen wird gemäß § 12 Abs. 1 ZwStS 2020 rückwirkend und zeitlich gestuft ab dem 1. April 2013 ersetzt:
Die ab dem 1. April 2013 geltende Zweitwohnungssteuersatzung 2013 wurde gemäß § 12 Satz 3 ZwStS 2014 ab dem 1. Januar 2015 abgelöst durch die Zweitwohnungssteuersatzung 2014. Sie blieb damit weiterhin Rechtsgrundlage für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer für den Veranlagungszeitraum vom 1. April 2013 bis 31. Dezember 2014. Nur insoweit wurde sie durch die neue Zweitwohnungssteuersatzung 2020 außer Kraft gesetzt und rückwirkend ersetzt. Ebenso verhält es sich bei der ab 1. Januar 2015 geltenden Zweitwohnungssteuersatzung 2014, die gemäß § 12 Satz 2 ZwStS 2018 ab dem 1. Januar 2019 abgelöst wurde durch die Zweitwohnungssteuersatzung 2018 und damit Rechtsgrundlage blieb für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer für den Veranlagungszeitraum 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2018. Allein für die Zweitwohnungssteuersatzung 2018 verblieb kein Regelungsbestand, weil sie durch § 12 Abs. 1 ZwStS 2020 vollständig außer Kraft gesetzt und rückwirkend ersetzt wird.
Warum die Satzungsgeberin daran gehindert sein sollte, die Geltung dieses gestuften Regelungsbestandes insgesamt rückwirkend zu ersetzen, ist nicht ersichtlich (vgl. nur VGH Kassel, Beschl. v. 31.01.2013 – 5 C 1850/10.N –, juris Rn. 31). Insbesondere der im Singular gehaltene Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 KAG steht dem nicht entgegen. Die Verwendung des Singulars kann nach Auffassung des Senats ihren Grund nur darin haben, dass für einen konkreten Zeitraum und im Hinblick auf einen konkreten Regelungsgegenstand in der Regel jeweils nur eine Satzung Geltung beansprucht. Dies ist aber auch dann der Fall, wenn es – wie hier – mehrere Satzungen gibt, deren Geltungszeiträume sich nicht überschneiden, sondern hintereinander gestuft liegen und der Satzungsgeber diese aus Gründen der Vereinfachung – und unter Beachtung der jeweiligen zeitlichen Grenze des § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG – durch ein und dieselbe Norm rückwirkend ersetzt, statt drei Satzungen zu erlassen, die jeweils nur eine der früheren Satzungen ersetzen.
Auch gegen den insgesamt langen Zeitraum der Rückwirkung bestehen keine rechtlichen Bedenken. Eine andere zeitliche Grenze als die – hier gewahrte – des § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG sieht das Gesetz nicht vor (vgl. Urt. d. Senats v. 19.07.2024 – 6 LB 1/24 – juris Rn. 88 m.w.N.).
bb. Das vom Bundesverfassungsgericht ausgeformte Rückwirkungsverbot für den Fall der echten und unechten Rückwirkung anhand des rechtsstaatlich gebotenen Vertrauensschutzes (dazu Urt. des Senats v. 24.04.2024 – 6 KN 2/24 –, juris Rn. 62) findet vorliegend keine Anwendung. Die rückwirkende Änderung einer Satzung zum Zweck der Fehlerheilung verletzt das Gebot des Vertrauensschutzes grundsätzlich nicht (OVG Schleswig, Beschl. v. 12.05.2021 – 5 MB 1/21 –, juris Rn. 9 m. w. N.). Denn das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Vertrauensschutz steht selbst einer echten Rückwirkung dann nicht entgegen, wenn ein solches Vertrauen sachlich nicht gerechtfertigt ist. Dies ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unter anderem dann der Fall, wenn der Bürger nach der rechtlichen Situation in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen wird, mit dieser Regelung rechnen musste. Insbesondere kann er wegen des auch von einer als ungültig erkannten Norm regelmäßig ausgehenden Rechtsscheins ihrer Wirksamkeit und mit Rücksicht auf den in ihr zum Ausdruck gekommenen Rechtssetzungswillen des Normgebers nicht stets darauf vertrauen, von einer entsprechenden Regelung jedenfalls für den Zeitraum dieses Rechtsscheins verschont zu bleiben (BVerfG, Nichtannahmebeschl. v. 11.08.2020 – 1 BvR 2654/17 –, juris Rn. 16 ff., v. 03.09.2009 – 1 BvR 2384/08 –, juris Rn. 19, beide m. w. N.). Entsprechend gibt es auch keinen Vertrauensschutz dahin, dass ein Abgabenpflichtiger wegen der Unwirksamkeit vorangegangener Abgabensatzungen von der Abgabe insgesamt verschont bleibt (Urt. des Senats v. 24.04.2024 – 6 KN 2/24 –, juris Rn. 64 m. w. N.; OVG Weimar, Urt. v. 22.09.2008 – 3 KO 1011/05 –, juris Rn. 78). Dies gilt jedenfalls solange, wie die Gründe für die Rechtswidrigkeit der Satzung in einer Weise behoben werden können, die den Charakter und die wesentliche Struktur der von Anfang an beabsichtigten Abgabe unberührt lässt; in diesem Fall wird den Belasteten durch die Rückwirkung nichts zugemutet, womit sie nicht ohnehin schon zu rechnen hatten (BVerfG, Nichtannahmebeschl. v. 03.09.2009 – 1 BvR 2384/08 –, juris Rn. 22, v. 11.08.2020 – 1 BvR 2654/17 –, juris Rn. 18). Dass einer so beschriebenen Rückwirkung aus verfassungsrechtlichen Gründen zeitliche Grenzen beizugeben sind, die über vorhandene landesrechtliche Begrenzungen – wie hier in § 2 Abs. 2 KAG – hinausgehen, ergibt sich nicht (vgl. Höhne in: Driehaus, KAG, Stand März 2023, § 2 Rn. 38).
(1) Die vorgenannten Grundsätze gelten gerade auch für die rückwirkende Heilung kommunaler Abgabensatzungen und damit auch für die Umstellung des Steuermaßstabes aufgrund eines Verstoßes gegen das aus Art. 3 Abs. 1 GG resultierende Gebot der steuerlichen Belastungsgleichheit. Zweifel daran, dass es sich bei der ursprünglich erhobenen Zweitwohnungssteuer, zuletzt auf Grundlage der Zweitwohnungssteuersatzung 2018, um eine, wenn auch möglicherweise gegen das Gebot der steuerlichen Belastungsgleichheit vorstoßende, örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuer und nicht um die Erhebung einer anderen Steuer handelte, bestehen nicht.
Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nicht mehr zur Zweitwohnungssteuer herangezogen zu werden, ergibt sich für die Kläger nicht. Die Rückwirkung erfolgte unter Wahrung des Charakters und der wesentlichen Struktur der von Anfang an beabsichtigten Steuer und zu keinem Zeitpunkt in eine satzungslose Zeit. Eine bei Erlass von Satzungen mit rückwirkender Kraft geltende zeitliche Grenze der Rückwirkung ist speziell in § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG geregelt und auf den Zeitpunkt begrenzt, zu dem die ersetzte Satzung in Kraft getreten war oder in Kraft treten sollte. Mit dieser Regelung werden die sich im Übrigen aus der Verfassung ergebenden Grenzen teilweise konkretisiert, teilweise verstärkt (Arndt in: Habermann/Arndt, KAG SH, Bearbeitungsstand 5/2020, § 2 KAG Rn. 108). Sind diese – wie hier – eingehalten, besteht weder eine Regelungslücke noch ein weitergehender Regelungsbedarf (vgl. Urt. d. Senats v. 19.07.2024 – 6 LB 1/24 –, juris Rn. 92 m.w.N.).
(2) Der Vollständigkeit halber anzumerken bleibt, dass auch die mit § 12 Abs. 1 ZwStS 2020 angeordnete Rückwirkung speziell des (bereits zum 1. Januar 2019) neu gefassten Befreiungstatbestandes des § 3 Nr. 3 ZwStS 2020 keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt. Denn auch auf ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, von der Steuer befreit zu bleiben, weil sich aus dem zuvor geltenden Tatbestand des § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 zu ihren Gunsten eine Befreiung ergeben haben soll, können sich die Kläger nicht berufen. Dies folgt bereits aus der Tatsache, dass sie bei erstmaliger Einführung der Zweitwohnungssteuerpflicht im Stadtgebiet der Beklagten zum 1. April 2013 gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 ZwStS 2013 der Steuerpflicht unterfielen. In der Folgezeit ergab sich kein Sachverhalt, aus dem heraus sie schutzwürdig darauf vertrauen konnten, von der Steuerpflicht befreit zu sein und zu bleiben:
Mit Einführung der Steuerpflicht bestimmte § 3 Abs. 1 Satz 2 ZwStS 2013 eine Ausnahme nur für denjenigen Steuerpflichtigen, der verheiratet ist …, nicht dauernd von seinem Ehe-…partner getrennt lebt und die Zweitwohnung aus beruflichen Gründen unterhält, weil sich die eheliche Wohnung … in einer anderen Gemeinde befindet. Ausweislich der Antragsbegründung des Oberbürgermeisters der Beklagten zur Neufassung der Zweitwohnungssteuersatzung wäre eine Besteuerung in diesen Fällen wegen Verstoßes gegen Art. 6 GG ohnehin unzulässig (vgl. Drs. 0307/2013/DS v. 25.07.2014). Dies zeigt, dass die Beklagte mit dieser Regelung die Absicht verfolgte, einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 (– 1 BvR 1232/00 –) umzusetzen. Nach diesem Beschluss verstößt die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer auf das Innehaben einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung durch einen nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet und daher melderechtlich zwingend die Hauptwohnung ist (vgl. § 22 Abs. 1 BMG), gegen Art. 6 Abs. 1 GG, indem sie Ehegatten wegen der gegebenen „melderechtlichen Zwangslage“ gegenüber Ledigen benachteiligt (BVerfG, Beschl. v. 11.10.2005 – 1 BvR 1232/00 – juris LS, Rn. 91 ff.). Sowohl der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts als auch § 3 Abs. 1 Satz 2 ZwStS 2013 sind in Bezug auf die steuerpflichtige Person bewusst im Singular formuliert. Denn eine solche melderechtliche Zwangslage besteht bei nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten, die – wie die Kläger – neben ihrer Hauptwohnung gemeinsam aus beruflichen Gründen eine weitere Wohnung halten, nicht.
Erst aus dieser Rechtslage heraus kam es durch Inkrafttreten der Zweiwohnungssteuer 2014 zum 1. Januar 2015 zu § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 in derjenigen Fassung, auf die sich die Kläger zu ihren Gunsten berufen. Zu einer tatsächlichen Steuerbefreiung als Grundlage schutzwürdigen Vertrauens ist es aufgrund dieser Regelung jedenfalls nicht gekommen. Vielmehr war die Frage, ob § 3 Nr. 3 ZwStS 2014 allein aufgrund seines Wortlautes im Sinne der Kläger zu lesen ist, zwischen den Beteiligten von Anfang an streitig. Einer abschließenden Entscheidung wurde sie nicht zugeführt.
b. Die Zweitwohnungssteuersatzung 2020 genügt auch den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG, nach denen Abgabenpflichtige durch die rückwirkend erlassene Satzung nicht ungünstiger gestellt werden dürfen als nach der bisherigen Satzung. Dies ist für die streitgegenständliche Satzung der Fall. Nach der Rechtsprechung des Gerichts muss das Schlechterstellungsverbot in der rückwirkenden Satzung selbst geregelt sein, denn § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG spricht nicht davon, dass Abgabepflichtige „durch die Anwendung“ der Satzung nicht ungünstiger gestellt werden dürfen, sondern davon, dass dies „durch die Satzung“ nicht geschehen darf. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die rückwirkende Satzung zu günstigeren Ergebnissen führt (Urt. d. Senats v. 24.04.2024 – 6 KN 2/24 –, juris Rn. 65 und v. 19.07.2024 – 6 LB 1/24 –, juris Rn. 93 m.w.N.). Dem entspricht § 12 Abs. 2 Satz 1 ZwStS 2020. Danach dürfen durch das rückwirkende Inkrafttreten dieser Satzung Steuerpflichtige nicht ungünstiger gestellt werden als nach dem Satzungsrecht der Satzungen der Stadt Neumünster über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer vom 25. März 2013, vom 10. Oktober 2014 und vom 13. November 2018.
4. Mit ihrer Regelung zum Steuergegenstand, der gemäß § 2 Abs. 1 ZwStS 2020 an das Innehaben einer Zweitwohnung anknüpft, und hier konkret mit der Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020, wonach – in Abgrenzung zur Zweitwohnung – als Hauptwohnung der gemeldete Hauptwohnsitz gilt, ist die Zweitwohnungssteuersatzung 2020 jedoch nicht mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Regelung verstößt gegen Art. 105 Abs. 2a GG und (Art. 3 LV i.V.m.) Art. 3 Abs. 1 GG.
a. Die Anerkennung einer Wohnung als „Zweitwohnung“ setzt denknotwendig die Existenz einer von dieser Wohnung verschiedenen „Hauptwohnung“ voraus (OVG Schleswig, Beschl. v. 25.08.1994 – 2 M 59/94 –, juris Rn. 3). Für die damit im Zweitwohnungssteuerrecht notwendige Bestimmung, welche von mehreren Wohnungen Haupt- und welche Zweitwohnung ist, steht dem Satzungsgeber grundsätzlich eine weite Gestaltungsfreiheit zu. So könnte er als Hauptwohnung diejenige Wohnung bestimmen, die objektiv die melderechtlichen Voraussetzungen einer Hauptwohnung (§ 21 Abs. 1 und 2, § 22 BMG) erfüllt, was die Steuerbehörde dann selbst zu prüfen hätte (OVG Lüneburg, Urt. v. 20.06.2018 – 9 LB 124/17 –, juris Rn. 72 m.w.N.). Zur Vermeidung eines doppelten Ermittlungsaufwandes der Melde- und der Steuerbehörde darf der Satzungsgeber allerdings grundsätzlich auch ohne Rücksicht auf die einzelnen Umstände der Wohnungsnutzung auf das Melderecht Bezug nehmen und die Steuerpflicht von den melderechtlichen Erklärungen des Steuerpflichtigen abhängig machen (BVerwG, Urt. v. 17.09.2008 – 9 C 17.07 –, juris Rn. 17 und v. 13.05.2009 – 9 C 7.08 –, juris Rn. 18). Dafür spricht neben dem Interesse an einer Verwaltungsvereinfachung, dass eine Ermittlung der Wohnverhältnisse von Steuerpflichtigen wegen der Nähe zur Sphäre privater Lebensführung und wegen des Schutzes der Wohnung durch Art. 13 GG ohnehin nur eingeschränkt möglich ist (BVerfG, Nichtannahmebeschl. v. 17.02.2010 – 1 BvR 529/09 –, juris Rn. 46).
b. Die Beklagte hat sich mit § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS dafür entschieden, als Hauptwohnung diejenige Wohnung zu bestimmen, an der sich der gemeldete Hauptwohnsitz befindet. Im Fall der Kläger führte dies dazu, dass für den streitbefangenen Zeitraum an der (unbestrittenen) Eintragung im Melderegister festzuhalten und ihre im Stadtgebiet der Beklagten liegende Wohnung steuerrechtlich als Zweitwohnung anzusehen wäre. Zur Begründung verweist die Beklagte auf die hergebrachte Rechtsprechung des Gerichts.
In Anwendung dieser Rechtsprechung wäre gegen die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020 tatsächlich nichts zu erinnern, geht sie doch davon aus, dass dem Melderegistereintrag nicht nur eine Indiz-, sondern eine Tatbestandswirkung zukommt und der Registereintrag von der Steuerbehörde auch dann verbindlich zu beachten ist, wenn er nicht den Tatsachen entspricht. Die der Steuerbehörde obliegende Tatsachenermittlungspflicht im Rahmen der Erhebung einer Zweitwohnungssteuer würde sich insoweit auf die Eintragungen im Melderegister beschränken. Solange die Eintragungen im Melderegister Bestand haben, kann die dort bezeichnete Hauptwohnung nicht Zweitwohnung i.S.d. Zweitwohnungssteuerrechts sein. Der abgabenerhebenden Körperschaft wäre es damit auch im Falle der Unrichtigkeit des Melderegisters verwehrt, eine abweichende Bestimmung der Hauptwohnung vorzunehmen (stRspr des OVG Schleswig seit dem Urt. v. 25.06.1991 – 2 L 58/91 –﻿, juris Rn. 5, zuletzt Urt. v. 06.08.2015 – 2 LB 7/15 –, juris Rn. 27).
Entwickelt wurde diese Rechtsprechung nach Inkrafttreten des Melderechtsrahmengesetzes am 23. August 1980 (BGBl I 1980 S. 1429 - MRRG -) und Einführung eines objektivierten Hauptwohnungsbegriffs im damaligen § 12 Abs. 2 MRRG. Die Länder waren gemäß § 23 MRRG gehalten, diesen Begriff in ihr Landesrecht zu übernehmen. In Schleswig-Holstein wurde zu diesem Zweck durch Gesetz vom 4. Juni 1985 § 14 Abs. 2 LMG geändert (GVOBl 1985 S. 158). Anders als im bisherigen Recht sollte die Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebenwohnung nach einheitlichen und objektiv nachprüfbaren Kriterien vorgenommen werden (LT-Drs. 10/153 S. 47 f.). Hauptwohnung war danach die vorwiegend benutzte Wohnung des Einwohners bzw. der Familie. Vor diesem Hintergrund ging das Gericht davon aus, dass es dem übereinstimmenden Willen von Bundes- und Landesgesetzgeber entspreche, aus den im Melderecht festgeschriebenen objektivierten Begriffen unmittelbar Schlussfolgerungen auf bestehende Rechte und Pflichten der der Meldepflicht unterworfenen Personen zu ziehen. Auch die Zweitwohnungssteuerpflicht sei daran gekoppelt; der Landesgesetzgeber habe seinerzeit die Einführung des objektivierten Hauptwohnungsbegriffs als bedeutsam für die eindeutige Festlegung der Hauptwohnung angesehen und ausdrücklich auf die Erhebung der Zweitwohnungssteuer Bezug genommen (Urt. v. 25.06.1991 – 2 L 58/91 –, juris Rn. 5 mit Verweis auf PlProt Schl.-H. Landtag 10/13 S. 632, 642). Der Eintragung ins Melderegister komme insofern ausschlaggebende Wirkung zu (OVG Schleswig, Urt. v. 25.06.1991 – 2 L 58/91 –, juris Rn. 7). Gegen unrichtige und deshalb rechtswidrige Eintragungen im Melderegister habe sich der Betroffene zur Wehr zu setzen (OVG Schleswig, Urt. v. 06.08.2015 – 2 LB 7/15 –, juris Rn. 27, Beschl. v. 15.06.2005 – 2 LA 37/05 –﻿, UA S. 2 [nicht veröffentlicht]). Werde das Melderecht in der Satzung nicht ausdrücklich erwähnt und würden die Rechtsbegriffe der „Hauptwohnung“ und der „Nebenwohnung“ nicht definiert, knüpfe die Verpflichtung zur Entrichtung von Zweitwohnungssteuern ebenfalls an den Haupt- und Nebenwohnungsbegriff des Melderechts an; auch insoweit gelte die „Tatbestandswirkung des Melderechts“ (OVG Schleswig, Urt. v. 21.05.2008 – 2 LB 1/08 –, juris Rn. 37; vgl. insgesamt dazu auch Thiem/Böttcher, KAG, Stand März 2023, § 3 Rn. 274b ff. m.w.N.).
c. Der nunmehr für das kommunale Steuerrecht zuständige Senat kann sich ohne weiteres dem Gedanken anschließen, die Bestimmung von Haupt- und Zweitwohnung vom Grundsatz her vom Meldestatus abhängig zu machen. Der bisherigen Rechtsprechung vermag er dennoch nicht zu folgen. Ihre Begründung fußt im Wesentlichen auf einem Willen des Landesgesetzgebers, der heute nicht mehr als maßgeblich angesehen werden kann (dazu aa.). Auch erscheint es verfehlt, dem meldebehördlichen Verwaltungshandeln bei der Pflege und Fortschreibung des Melderegisters eine verbindliche Tatbestandswirkung beizumessen (dazu bb.). Schließlich darf das Anknüpfen an die Eintragungen im Melderegister nicht dazu führen, dass selbst nachweislich unrichtige melderechtliche Verhältnisse für die Steuerpflicht maßgebend sind (dazu cc.). Hieraus folgt, dass den Eintragungen im Melderegister nur eine Indiz-, aber keine Tatbestandswirkung beigemessen werden darf. Die Regelung der Beklagten in § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020 hat deshalb keinen Bestand (dazu dd.).
aa. Die dargestellte Begründung anhand des Willens des Gesetzgebers aus dem Jahre 1985 ist jedenfalls seit dem 1. November 2015 überholt. Eine landesrechtliche Norm, aus deren Erlass und Begründung heraus argumentiert werden könnte, gibt es gegenwärtig nicht. § 3 KAG als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Zweitwohnungssteuern verhält sich zu dieser Materie nicht. Das aktuelle Landesmeldegesetz enthält keine Regelung mehr zum Verhältnis von Haupt- und Nebenwohnung. Im Zuge der Föderalismusreform wurde das Melde- und Ausweiswesen in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes überführt (Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG), wobei das Melderechtsrahmengesetz gemäß Art. 125b Abs. 1 Satz 1 GG zunächst zwar fortgalt (Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 104. EL April 2024, Art. 73 Rn. 67, 70), zum 1. Mai 2015 jedoch durch das Bundesmeldegesetz (BMG) abgelöst wurde (Art. 1 des Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens - MeldFortG - vom 3. Mai 2013, BGBl I S. 1084). Melderechtlich gilt seitdem allein der Wohnungsbegriff der §§ 21, 22 BMG. Den Ländern ist gemäß § 55 BMG nur noch der Erlass einzelner Ausführungsbestimmungen geblieben. Das zum 1. November 2015 neu gefasste Landesmeldegesetz (GVOBl 2015, 344) beschränkt sich dementsprechend im Wesentlichen auf datenschutzrechtliche Bestimmungen.
Der im Bereich des Melderechts als maßgeblich verbleibende Wille des Bundesgesetzgebers kann jedoch nicht zur Auslegung des gemäß Art. 105 Abs. 2a GG in Landeskompetenz stehenden Zweitwohnungssteuerrechts herangezogen werden. Welche von mehreren Wohnungen im Sinne des Zweitwohnungssteuerrechts Hauptwohnung ist, bestimmt allein das Landesrecht (OVG Schleswig, Urt. v. 05.09.2013 – 4 LB 23/12 –, juris Rn. 40 f., Urt. v. 06.08.2015 – 2 LB 7/15 –, juris Rn. 35 f.). Bestünde der Wille, den heutigen Hauptwohnungsbegriff der §§ 21 und 22 BMG für andere Materien verbindlich in das Landesrecht zu übernehmen, müsste der Landesgesetzgeber dies regeln – so, wie er es etwa in § 5 Abs. 2 LWahlG bzw. § 3 Abs. 2 GKWG oder auch § 2 Abs. 8 SchulG getan hat. Speziell für die Materie des Zweitwohnungssteuerrechts wären dabei allerdings die sich aus Art. 105 Abs. 2a GG und (Art. 3 LV i.V.m.) Art. 3 Abs. 1 GG ergebenden verfassungsrechtlichen Anforderungen zu beachten (dazu noch unter cc.).
bb. Davon abgesehen erscheint es insgesamt – und damit auch für die Zeit bis zur Gesetzesänderung zum 1. November 2015 – verfehlt, dem meldebehördlichen Verwaltungshandeln bei der Pflege und Fortschreibung des Melderegisters eine verbindliche Tatbestandswirkung beizumessen. Eine Tatbestandswirkung kann im Bereich des Verwaltungshandelns nur Folge der Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes als eigenständiger Quelle des Rechts sein. Nur per Verwaltungsakt kann die Verwaltung die Rechtsordnung unmittelbar und verbindlich gestalten, indem sie amtlich feststellt, was die Rechtslage ist (vgl. OVG Berlin, Beschl. v. 02.12.1991 – 4 S 36.91 –, juris Rn. 9 ff.; Goldhammer, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 4. EL Nov. 2023, § 43 Rn. 77; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 43 VwVfG Rn. 19). Die in einem Verwaltungsakt enthaltene rechtliche Regelung ist grundsätzlich von allen Staatsorganen zu beachten und ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen, solange der Verwaltungsakt nicht aufgehoben oder nichtig ist (BVerwG, Urt. v. 30.01.2003 – 4 CN 14.01 –, juris Rn. 14).
Eine solche Tatbestandwirkung kann in speziellen gesetzlichen Einzelregelungen angeordnet werden, indem sie den Erlass eines wirksamen Verwaltungsakts voraussetzt (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 43 Rn. 154) oder allgemeiner aus Art. 20 Abs. 3 GG und § 43 VwVfG abgeleitet werden (BVerwG, Beschl. v. 11.02.2016 – 4 B 1.16 –, juris Rn. 4, Urt. v. 30.01.2003 – 4 CN 14.01 –, juris Rn. 14 - 15 und Urt. v. 23.04.1980 – 8 C 82.79 –, juris Rn. 25; Leisner-Egensperger, in: Mann/Sennekamp/Uetritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 43 Rn. 43). Beides kommt vorliegend nicht in Betracht, da die Pflege des Melderegisters grundsätzlich nicht per Verwaltungsakt, sondern im Wege schlichten Verwaltungshandelns erfolgt. Eine gesetzliche Regelung dergestalt, dass den vorzunehmenden Eintragungen oder Fortschreibungen ein Verwaltungsakt zugrunde liegt, findet sich im Bundesmeldegesetz nicht. Ebenso wenig ergibt sich, dass in der meldebehördlichen Praxis so verfahren würde bzw. nach der Rechtsprechung so zu verfahren wäre. Vielmehr besteht nahezu einhellig die Auffassung, dass die Pflege des Melderegisters, mithin die Eintragung von An- und Abmeldungen bei der Meldebehörde (§ 17 BMG) sowie die Berichtigung oder Ergänzung des Melderegisters im Falle seiner Unrichtigkeit oder Unvollständigkeit von Amts wegen (§ 6 BMG) im Wege schlichten Verwaltungshandelns erfolgt und nicht „im Wege des gleichsam fortlaufenden Erlasses von meldestatusfeststellenden Verwaltungsakten dem Betroffenen gegenüber“, zumal dies für eine Massenverwaltung wie das Melderecht auch unpraktikabel wäre (OVG Koblenz, Beschl. v. 29.01.1993 – 7 A 11526/92 –, juris Rn. 19; OVG Greifswald, Beschl. v. 21.06.1999 – 1 M 63/99 –, juris Rn. 28 f. und v. 25.08.2003 – 1 L 160/03 –, juris Rn. 7; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 02.03.2022 – 6 C 7.20 –, juris Rn. 20; OVG Lüneburg, Beschl. v. 25.04.2014 – 11 ME 64/14 –, juris Rn. 7; OVG Bremen, Beschl. v. 21.08.2002 – 1 B 143/02 –, LS in juris; OVG Mannheim, Beschl. v. 30.11.1992 – 1 S 2567/92 –, juris Rn. 2; OVG Münster, Urt. v. 13.05.1998 – 25 A 871/95 –, juris Rn. 2 f.; VG Schleswig, Urt. v. 13.04.2016 – 9 A 83/15 –, juris Rn. 25).
Für diese Auffassung spricht, dass es sich bei dem Melderegister um ein innerdienstliches Instrument der Aufgabenerfüllung durch die Meldebehörden handelt (vgl. § 2 Abs. 1 BMG). Es ist weder ein öffentliches Register noch genießt es öffentlichen Glauben (Hänsle, in: Engelbrecht/Schwabenbauer, BMG, 1. Aufl. 2022, § 2 Rn. 11; Holzinger, in: Süßmuth/Laier, BMG, 2. Aufl., Stand Nov. 2022, § 2 Rn. 27). Sein Inhalt muss stets möglichst „nah an der Realität“ sein, um seine Funktion zu erfüllen. § 6 BMG verpflichtet die Meldebehörde deshalb ebenso wie andere öffentliche Stellen, fortwährend proaktiv an der Richtigkeit des Melderegisters zu arbeiten (Engelbrecht, in: Engelbrecht/Schwabenbauer, BMG, 1. Aufl. 2022, § 6 Rn. 1 m.w.N.) und es bei Unvollständigkeit oder Unrichtigkeit fortzuschreiben, so dass die Eintragungen im Melderegister unter dem Vorbehalt der jederzeitigen Änderung von Amts wegen stehen. Die Meldebehörde führt insoweit nur die Richtigkeit des Melderegisters herbei, ohne eine rechtliche Regelung oder verbindliche Feststellung mit unmittelbarer Auswirkung zu treffen (OVG Münster, Beschl. v. 24.05.2017 – 16 E 1119/16 –, juris Rn. 11; OVG Lüneburg, Beschl. v. 25.04.2014 – 11 ME 64/14 –, juris Rn. 7; OVG Greifswald, Beschl. v. 25.08.2003 – 1 L 160/03 –, juris Rn. 7; OVG Bremen, Beschl. v. 21.08.2002 – 1 B 143/02 –, LS in juris; VGH Mannheim, Beschl. v. 30.11.1992 – 1 S 2567/92 –, juris Rn. 2; vgl. auch Nr. 6.0 Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Neufassung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Bundesmeldegesetzes vom 27. September 2022). Hiervon ausgehend handelt es sich auch bei einer auf Grundlage des Melderegisters ausgestellten Meldebescheinigung oder -bestätigung nicht um einen Verwaltungsakt, da sie nur das wiedergibt, was im Register steht (VG Schleswig, Urt. v. 26.02.2020 – 4 A 271/19 –, juris Rn. 30; Gentner, in: Süßmuth/Laier, BMG, 2. Aufl., Stand Nov. 2022, § 18 Rn. 5).
Ein Verwaltungsakt hat nur dann zu ergehen, wenn die Meldebehörde eine Berichtigung nicht von Amts wegen vornimmt, sondern über den Berichtigungsantrag eines Betroffenen entscheidet und in diesem Rahmen eine nach außen verbindliche Aussage über die Richtigkeit bzw. Unrichtigkeit der in Rede stehenden Daten trifft. Rechtlicher Schwerpunkt des begehrten hoheitlichen Handelns ist dann nicht die tatsächliche Änderung des Eintrags im Melderegister, sondern eine dem Prüfprogramm des Art. 16 Satz 1 DSGVO entsprechende Entscheidung über diese Änderung. Die mit der Entscheidung verbundene Feststellung betrifft den jeweiligen Anspruchsteller in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung und entfaltet damit unmittelbare Außenwirkung (BVerwG, Urt. v. 02.03.2022 – 6 C 7.20 –, juris Rn. 20). Allerdings ist selbst daraus keine Tatbestandswirkung des Registereintrags abzuleiten. Denn der wirksame Verwaltungsakt stellt nur die rechtliche Grundlage für die vorzunehmende Fortschreibung dar. Sein Erwachsen in Bestandskraft führt nicht zugleich zu einer Art Bestandskraft der jeweiligen Eintragung und damit zu einem auf das fortgeschriebene Datum bezogenen, auf Dauer wirkenden Änderungsschutz. Vielmehr hat auch hier die im öffentlichen Interesse liegende Richtigkeit des Melderegisters Vorrang, während die Rechte der Betroffenen abschließend in §§ 8 ff. BMG aufgeführt sind. Ein Recht am Weiterbestand von falschen Einträgen gibt es nicht (VGH München, Beschl. v. 09.12.2014 – 5 ZB 13.1937 –, juris Rn. 11).
Entsprechendes gilt, soweit in der Rechtsprechung die Auffassung vertreten worden ist, dass jedenfalls bei Eintragungen oder Berichtigungen des Melderegisters mit „statusregelndem Charakter“ vom Vorliegen eines feststellenden Verwaltungsakts auszugehen sei, weil diese z.B. für die Ausübung des Wahlrechts von Bedeutung seien. Gemeint ist damit nicht der tatsächliche Vorgang der Berichtigung oder Fortschreibung, sondern eine daraufhin erfolgende Benachrichtigung des Betroffenen (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 27.08.2009 – 7 A 1884/09 –, juris Rn. 2, Urt. v. 20.03.1990 – 11 UE 3768/88 –, juris Rn. 24; VGH München, Beschl. v. 27.07.1998 – 5 ZS 98.1714 –, juris Rn. 8, Urt. v. 08.10.1996 – 5 B 95.4115 –, juris; Engelbrecht, in: Engelbrecht/Schwabenbauer, BMG, 1. Aufl. 2022, § 6 Rn. 6; offengelassen: OVG Schleswig, Beschl. v. 15.06.2005 – 2 LA 37/05 –, UA S. 2 [nicht veröffentlicht]).
cc. Schließlich ist eine ausnahmslose Bindung an den Inhalt des Melderegisters, wie sie auch in § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020 zum Ausdruck kommt, mit Verfassungsrecht, namentlich mit Art. 105 Abs. 2a GG und (Art. 3 LV i.V.m.) Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.
(1) Gerade bei der Regelung von Massenerscheinungen wie der Erhebung von Steuern hat der Satzungsgeber eine weite Gestaltungsfreiheit. Dabei ist es aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt, die Steuerpflicht pauschalierend und unter Vernachlässigung der Besonderheit des Einzelfalles auszugestalten (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.09.2004 – 10 C 3/04 –, juris Rn. 17 und v. 11.07.2012 – 9 CN 1.11 –, juris Rn. 20). Dieser aus dem Grundsatz der Abgabengerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG) entwickelte Grundsatz vermag jedoch keine Überschreitungen der Gestaltungsfreiheit des Normgebers zu rechtfertigen, die sich aus dem Verstoß gegen andere Rechtsnormen ergeben (BVerwG, Urt. v. 29.09.2004 – 10 C 3.04 –, juris Rn. 17; OVG Koblenz, Urt. v. 22.04.2008 – 6 A 11354/07 –, juris Rn. 58). Davon ausgehend, dass das allgemeine Wohnbedürfnis in der Regel in der als Hauptwohnung gemeldeten Wohnung gedeckt wird und das Innehaben der als Nebenwohnung gemeldeten Wohnung daher einen zusätzlichen Aufwand darstellt, ist es grundsätzlich gerechtfertigt, bei der Bestimmung des Steuergegenstandes unmittelbar an das Melderecht anzuknüpfen und die Steuerpflicht auch ohne Rücksicht auf die einzelnen Umstände der Wohnungsnutzung von den melderechtlichen Erklärungen des Steuerpflichtigen abhängig zu machen. Höherrangiges (Bundes-)Recht ist aber dann verletzt, wenn selbst nachweislich unrichtige melderechtliche Verhältnisse für die Pflicht zur Entrichtung der Zweitwohnungssteuer maßgebend sind. Mangels eines tatsächlichen Aufwands darf der Einwand nicht irrelevant sein, die als Nebenwohnung gemeldete Wohnung werde tatsächlich nicht genutzt (BVerwG, Urt. v. 17.09.2008 – 9 C 17.07 –, juris Rn. 17) bzw. sei tatsächlich aufgegeben worden oder werde als Hauptwohnung genutzt (BVerwG, Urt. v. 13.05.2009 – 9 C 7.08 –, juris Rn. 18). Dies verstieße gegen die aus Art. 105 Abs. 2a GG abzuleitenden Vorgaben für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer. Umgekehrt kann mit Blick auf den aus (Art. 3 LV i.V.m.) Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Grundsatz der Besteuerungsgleichheit die Steuerpflicht nicht allein wegen fehlender Anmeldung eines Nebenwohnsitzes verneint werden, wenn eine steuerpflichtige Nutzung für den privaten Lebensbedarf nachweislich stattfindet (BVerwG, Urt. v. 17.09.2008 – 9 C 17.07 –, juris Rn. 17) bzw. darf die Steuerpflicht nicht wegen nachweislich falscher Anmeldung einer Nebenwohnung als Hauptwohnung verneint werden (BVerwG, Urt. v. 13.05.2009 – 9 C 7.08 –, juris Rn. 18). Gerade dazu würde jedoch eine ausnahmslos geltende Tatbestandswirkung des Melderegisters im Einzelfall führen.
(2) Soweit bisher angenommen worden ist, diese vom Bundesverwaltungsgericht formulierten Vorgaben stünden einer rein landesrechtlich begründeten Tatbestandswirkung des Melderechts „nicht durchgreifend“ entgegen (so OVG Schleswig, Urt. v. 05.09.2013 – 4 LB 23/12 –, juris 33 ff., dem folgend: Urt. v. 06.08.2015 – 2 LB 7/15 –, juris Rn. 32 ff. und Thiem/Böttcher, KAG, Stand März 2023, § 3 Rn. 274b ff.), vermag dies schon mit Blick auf die obigen Ausführungen zu aa. und bb. nicht mehr zu überzeugen. Im Übrigen versteht der Senat die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 13. Mai 2009 (– 9 C 7.08 –, juris Rn. 18) nicht nur vor dem Hintergrund des dort gegebenen Satzungsrechts, sondern als allgemeingültige Anforderungen an die Bestimmung von Erst- und Zweitwohnung im steuerrechtlichen Sinne, wie sie zuvor bereits im Urteil vom 17. September 2008 (– 9 C 17.07 –, juris Rn. 17) mit Verweis auf den durch Art. 105 Abs. 2a GG vorgegebenen Begriff der Aufwandsteuer formuliert worden sind. Insofern kann es nicht darauf ankommen, ob eine Zweitwohnungssteuersatzung den Begriff der Hauptwohnung selbst definiert oder ihn, auf das Melderecht zurückgreifend, voraussetzt (so aber wohl OVG Schleswig, Urt. v. 05.09.2013 – 4 LB 23/12 –, juris Rn. 36). Auch ein derartiger Rückgriff muss, um den speziellen Anforderungen des Art. 105 Abs. 2a GG und denjenigen der steuerlichen Belastungsgleichheit gemäß Art. 3 Abs. 1 GG zu entsprechen, die Möglichkeit eröffnen, von nachweislich falschen Eintragungen im Melderegister abzuweichen. Im Übrigen spielt die Tatsache, dass die Anknüpfung des Wahlrechts an die Eintragung im Melderegister (§ 5 Abs. 2 LWahlG bzw. § 3 Abs. 2 GKWG) demgegenüber anerkanntermaßen nicht gegen die Verfassung verstößt, obwohl die Möglichkeit zu wählen bzw. gewählt zu werden, für eine Demokratie elementar ist (so OVG Schleswig, Urt. v. 05.09.2013 – 4 LB 23/12–, juris Rn. 41), in diesem Zusammenhang keine Rolle, da die Vorschriften des Wahlrechts nicht den speziellen Anforderungen des Art. 105 Abs. 2a GG und denjenigen der steuerlichen Belastungsgleichheit gemäß Art. 3 Abs. 1 GG unterliegen.
Zutreffend ist zwar der Hinweis, dass demjenigen, dem die Heranziehung zu einer Zweitwohnungssteuer droht, der Einwand eines nachweislich unrichtigen Melderegisters nicht abgeschnitten ist, wenn man ihn darauf verweist, diesen Einwand gegenüber der Meldebehörde in Form eines auch in die Vergangenheit reichenden Berichtigungsanspruchs geltend zu machen (OVG Schleswig, Urt. v. 05.09.2013 – 4 LB 23/12 –, juris Rn. 41). Bis dahin wäre ihm jedoch gegenüber der Steuerbehörde der Einwand abgeschnitten, tatsächlich keinen steuerpflichtigen Aufwand i.S.d. Art. 105 Abs. 2a GG zu betreiben. Unbegründet erscheint zudem die Sorge, dass die Ordnungsfunktion des Melderechts untergraben werde, wenn man zuließe, dass der Steuerbürger, wenn ihm dies opportun erscheine, es bei den nachweislich unrichtigen Meldeverhältnissen belasse, obwohl er ordnungswidrig handele, und gleichwohl im Einzelfall geltend machen könne, das Melderegister sei unrichtig (OVG Schleswig, Urt. v. 05.09.2013 – 4 LB 23/12 –, juris Rn. 41). Ein derart opportunes Vorgehen sollte dem Steuerbürger seit Einführung des objektivierten Hauptwohnungsbegriffs gerade nicht mehr möglich sein. Vielmehr hat die Meldebehörde wegen der Ordnungsfunktion des Melderegisters und dem hohen öffentlichen Interesse an dessen Richtigkeit den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln, sobald konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit bestehen (§ 6 Abs. 3 BMG) und gegebenenfalls auch von Amts wegen eine Berichtigung vorzunehmen (§ 6 Abs. 1 BMG). Derartige Anhaltspunkte können der Meldebehörde im Übrigen auch vonseiten der Steuerbehörde übermittelt werden (§ 6 Abs. 2 BMG). Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass das öffentliche Interesse an der Ordnungsfunktion des Melderechts es zwar rechtfertigt, dem Gesetzgeber bei der Definition der Hauptwohnung einen Spielraum einzuräumen, der auch typisierende Bestimmungen zulässt, dass aber etwaige Unzuträglichkeiten und Härten, die sich aus der Anknüpfung anderer Rechtsvorschriften an die Hauptwohnung ergeben, bei der Ausgestaltung und Anwendung dieser Rechtsvorschriften bewältigt werden können (BVerwG, Urt. v. 20.03.2002 – 6 C 12.01 –, juris Rn. 24 und v. 04.05.1999 – 1 C 25.98 –, juris Rn. 14). Dies gilt auch für das Zweitwohnungssteuerrecht.
d. Folge all dessen ist, dass die Regelung der Beklagten in § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020 („Als Hauptwohnung gilt der gemeldete Hauptwohnsitz“) mit Blick auf die gesamten hier streitigen Erhebungszeiträume (und auch gegenwärtig) gegen höherrangiges Recht verstößt und unwirksam ist. Den Eintragungen im Melderegister kann im Rahmen landesrechtlicher Regelungen zur Zweitwohnungssteuer nur eine Indiz-, aber keine Tatbestandswirkung beigemessen werden (vgl. auch OVG Bautzen, Urt. v. 01.06.2022 – 5 A 444/21 –, juris Rn. 25; VGH Mannheim, Beschl. v.25.02.2013 – 2 S 2515/12 –, juris Rn. 13; VGH München, Urt. v. 13.08.2009 – 4 CS 12.2635 -, juris Rn. 14 und - 4 BV 08.338 –, juris Rn. 20). Dies muss auch für das schleswig-holsteinische Landesrecht gelten.
Eine einschränkende bzw. geltungserhaltende Auslegung des § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020 dahingehend, dass das Melderegister nach dem Willen der Satzungsgeberin nur als Indiz gilt und eine Ausnahme möglich bleibt für den Fall, dass das Melderegister nachweislich unrichtig ist, kommt nicht in Betracht. Die Regelung ist ihrem eindeutigen Wortlaut nach als Fiktion und nicht etwa nur als (widerlegliche) Vermutung formuliert. Ausdrücklich verweist die Beklagte auf die gemäß bisheriger Rechtsprechung angenommene „Tatbestandswirkung des Melderechts“. Maßgeblich soll demnach nicht die nach materiellem Melderecht richtigerweise festzustellende Hauptwohnung sein, sondern allein der bei der Meldebehörde vermerkte Meldestatus. An diese Fiktion ist die rechtliche Konzeption geknüpft, dass bei Zweifeln an der Richtigkeit des Melderegisters zunächst bei der Meldebehörde (§ 1 Abs. 2 LMG) eine Überprüfung und gegebenenfalls gemäß § 6 BMG eine Korrektur der dort erfolgten Registrierung in Form einer Berichtigung erwirkt wird, um die Klärung von Divergenzen zwischen den tatsächlichen Wohnverhältnissen und den Meldedaten aus dem Zweitwohnungssteuerverfahren herauszuhalten und der (vorherigen) fachlichen Prüfung des Meldeamtes zuzuführen. Bei Abweichungen zwischen den tatsächlichen Wohnverhältnissen und der durch die Satzung fingierten Hauptwohnung soll letztere den Vorrang haben (vgl. zur Fiktion in § 33 Abs. 2 FAG [heute § 35 Abs. 1 FAG] zum Maßstab für die gemeindlichen Schlüsselzuweisungen: Als Einwohnerzahl … gilt für Gemeinden die vom Statistischen Amt … fortgeschriebene Bevölkerung [trotz ggf. abweichender Zahlen aus dem Melderegister]: OVG Schleswig, Beschl. v. 29.10.1999 – 2 L 80/98 –, juris Rn. 17 ff.).
5. Der Senat hat ernstlich erwogen, ob die Unwirksamkeit des § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020 dem allgemeinen Rechtsgedanken des § 139 BGB entsprechend zur Unwirksamkeit der gesamten Regelung über den Steuergegenstand in § 2 ZwStS 2020 führt. Dies hätte zur Folge, dass die angefochtenen Verwaltungsakte schon deshalb rechtswidrig wären, weil sie nicht auf einer wirksamen Rechtsgrundlage beruhten, denn Regelungen über den Abgabengegenstand zählen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG zum notwendigen Mindestinhalt einer Abgabensatzung, ohne die die Satzung nicht wirksam bestehen kann. Für eine Unwirksamkeit der gesamten Regelung über den Steuergegenstand in § 2 ZwStS 2020 spricht Folgendes:
Nach dem in § 139 BGB enthaltenen allgemeinen Rechtsgedanken ist bei Teilnichtigkeit einer Regelung die gesamte Regelung nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass sie auch ohne den nichtigen Teil erlassen worden wäre. Die Feststellung der Nichtigkeit eines Teils einer Norm kommt jedoch nur dann in Betracht, wenn es keinem Zweifel unterliegt, dass der Normgeber die sonstige normative Regelung auch ohne den verfassungswidrigen Teil aufrechterhalten hätte (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 30.01.2019 – 2 LB 90/18 –, juris Rn. 112 m.w.N.). Derartige Zweifel könnten jedoch angebracht sein. Denn schon bei Erlass der ersten Zweitwohnungssteuersatzung im März 2013 und auch noch bei Erlass der hier in Rede stehenden Zweitwohnungssteuersatzung im Februar 2020 lag den jeweiligen Satzungsbeschlüssen eine andere Auffassung zur Bedeutung des Melderegisters zugrunde als die hier dargestellte. Entsprechend der bislang geltenden Rechtsprechung muss die Satzungsgeberin davon ausgegangen sein, dass dem Inhalt des Melderegisters nicht nur eine Indiz-, sondern eine Tatbestandswirkung zukommt. Auf dieser Grundlage wurde § 2 Abs. 2 in den jeweiligen Satzungen zunächst wie folgt formuliert: „Eine Zweitwohnung ist jede Wohnung, über die jemand neben seiner Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs oder dem seiner Familienmitglieder verfügen kann.“ Mit dieser Formulierung konnte die Beklagte davon ausgehen, die rechtlichen Vorgaben der Rechtsprechung auch ohne weitere Erläuterungen zur Hauptwohnung zu erfüllen. Allein zum Zwecke der Bekräftigung wurde im Februar 2020 in Absatz 2 ein zweiter Satz angefügt: „Als Hauptwohnung gilt der gemeldete Hauptwohnsitz“. Ob die Ratsversammlung den jetzt verbleibenden Satz 1 allerdings, wie der Beklagtenvertreter es in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, auch unter der rechtlichen Vorgabe, dass dem Melderecht nur eine Indizwirkung zukommt und damit der Nachweis einer vom Melderegister abweichenden Lage gegenüber der Steuerbehörde möglich bleibt, genauso formuliert und gewollt hätte, erscheint dem Senat jedenfalls nicht selbstverständlich. Dies kann jedoch aus den nachfolgenden Gründen dahinstehen.
II. Bliebe die Regelung über den Steuergegenstand in § 2 ZwStS 2020 ohne ihren Absatz 2 Satz 2 und damit die gesamte Zweitwohnungssteuersatzung 2020 im Übrigen wirksam, wären die angefochtenen Zweitwohnungssteuerbescheide dennoch als rechtswidrig aufzuheben, weil die satzungsmäßigen Voraussetzungen für eine Steuerfestsetzung nicht gegeben wären. Unter der rechtlichen Vorgabe, dass dem Melderecht keine Tatbestands-, sondern nur eine Indizwirkung zukommt, entfiele für die Erhebungsjahre 2013 bis 2017 eine Steuerpflicht der Kläger i.S.d. § 4 ZwStS 2020, da sie im Stadtgebiet der Beklagten dann nicht Inhaber einer Zweitwohnung im Sinne des § 2, sondern Inhaber einer Hauptwohnung waren. Mangels rechtmäßiger Festsetzung einer Steuer für die Vorjahre ist dann auch die Erhebung einer Vorauszahlung nicht möglich, § 7 Abs. 6 Satz 3 ZwStS 2020.
1. Zweitwohnung i.S.d. § 2 Abs. 2 ZwStS ist jede Wohnung, über die jemand neben der Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs oder dem der Familienmitglieder verfügen kann. Ohne den unwirksamen Satz 2 wäre diese Regelung entgegen der Auffassung der Kläger nicht zu unbestimmt, da sie nunmehr einer Auslegung zugänglich ist – naheliegender Weise anhand der Begriffe des Melderechts und der hierzu entwickelten Grundsätze (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 20.06.2018 – 9 LB 124/17 –, juris Rn. 73 m.w.N.). Wie ausgeführt, dürfte im Interesse der Verwaltungsvereinfachung und zur Vermeidung eines doppelten Ermittlungsaufwandes der Melde- und der Steuerbehörde zwar grundsätzlich auch ohne Rücksicht auf die einzelnen Umstände der Wohnungsnutzung auf das Melderecht Bezug genommen und die Steuerpflicht von den melderechtlichen Erklärungen des Steuerpflichtigen abhängig gemacht werden. Ergibt sich jedoch, dass die Eintragungen nachweislich falsch sind, weil es sich bei der eingetragenen Hauptwohnung entgegen § 21 Abs. 2 bzw. § 22 Abs. 1 BMG tatsächlich nicht um die vorwiegend benutzte Wohnung handelt, gebieten Art. 105 Abs. 2a GG und (Art. 3 LV i.V.m.) Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Steuerbehörde auf die tatsächlichen Gegebenheiten abstellt (BVerwG, Urt. v. 17.09.2008 – 9 C 17.07 –, juris Rn. 17 und v. 13.05.2009 – 9 C 7.08 –, juris Rn. 18).
2. Im Falle der Kläger führt dies für die Erhebungsjahre von 2013 bis 2017 zu der Feststellung, dass ihre Wohnung im Stadtgebiet der Beklagten steuerrechtlich betrachtet tatsächlich nicht als ihre Zweitwohnung, sondern als Hauptwohnung anzusehen ist, weil es sich tatsächlich und nachweislich um die gemeinsam vorwiegend benutzte Wohnung handelte.
a. Hauptwohnung ist die vorwiegend benutzte Wohnung des Einwohners (§ 21 Abs. 2 BMG). Bei einem verheirateten oder eine Lebenspartnerschaft führenden Einwohner, der nicht dauernd getrennt von seiner Familie oder seinem Lebenspartner lebt – wie hier die beiden Kläger –, ist die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie oder der Lebenspartner die Hauptwohnung (§ 22 Abs. 1 BMG).
Bei dem Begriff der „vorwiegenden Benutzung einer Wohnung“ handelt es sich um einen gerichtlich in vollem Umfang nachprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff (BVerwG, Urt. v. 15.10.1991 – 1 C 24.90 –, juris Rn. 12). Welche von mehreren Wohnungen die vorwiegend benutzte Hauptwohnung ist, hängt davon ab, wo sich der Einwohner am häufigsten aufhält (bzw. wo sich die Familie oder die Lebenspartner gemeinsam am häufigsten aufhalten). Ermittelt wird dies durch eine Gegenüberstellung der jeweiligen Aufenthaltszeiten. Die Ermittlung erfolgt rein quantitativ, ohne die Aufenthaltszeiten qualitativ zu gewichten. Dabei zählt nicht der Aufenthalt in der Wohnung selbst, sondern der Aufenthalt an dem Ort, in dem sich die Wohnung befindet (BVerwG, Urt. v. 15.10.1991 – 1 C 24.90 –, juris Rn. 13 ff., Urt. v. 20.03.2002 – 6 C 12.01 –, juris Rn. 21, Urt. v. 30.09.2015 – 6 C 38.14 – juris Rn. 21; Polenz, in: Engelbrecht/Schwabenbauer, BMG, 1. Aufl. 2022, § 21 Rn. 8). Eine Aufteilung der Reisetage nach Stunden ist nicht geboten (VGH München, Beschl. v. 14.11.2022 – 5 ZB 21.2538 –, juris Rn. 15). Vielmehr sind die Reisetage mit Aufenthaltszeiten sowohl an dem einen als auch an dem anderen Ort bei der Vergleichsberechnung dem Ort zuzuordnen, an dem sich der Einwohner während des überwiegenden Teils des Tages aufhält (OVG Münster, Beschl. v. 10.07.2018 – 19 A 1060/16 –, juris Rn. 4 m.w.N.).
Ausgangspunkt für die Bestimmung der Hauptwohnung sind die Angaben des Einwohners. § 21 Abs. 4 BMG verpflichtet den Einwohner mit mehreren Wohnungen, der Meldebehörde mitzuteilen, welche Wohnung seine Hauptwohnung ist, ohne dass ihm allerdings eine Wahlmöglichkeit zukommt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.10.1991 – 1 C 24.90 –, juris Rn. 18). Nur in Zweifelsfällen, in denen die vorwiegende Nutzung einer Wohnung nicht festgestellt werden kann, ist gemäß § 22 Abs. 3 BMG die vorwiegend benutzte Wohnung dort anzunehmen, wo der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen des Einwohners liegt (VGH München, Beschl. v. 30.01.2018 – 5 ZB 17.869 –, juris Rn. 17; Polenz, in: Engelbrecht/Schwabenbauer, BMG, 1. Aufl. 2022, § 22 Rn. 14; vgl. schon BVerwG, Urt. v. 30.09.2015 – 6 C 38.14 – juris Rn. 21).
b. Dies zugrunde gelegt ergeben sich aus den von den Klägern gemachten Angaben und eingereichten Unterlagen sowie aus der von der Beklagten vorgenommenen Auswertung zur Überzeugung des Senats, dass die gemeinsam vorwiegend benutzte Wohnung der Kläger im Erhebungszeitraum tatsächlich nicht in A-Stadt, sondern im Stadtgebiet der Beklagten lag. Zu dieser Erkenntnis war die Beklagte bereits im Verlauf des Vorverfahrens gekommen und hat dies auch im gerichtlichen Verfahren vorgetragen, sich aufgrund der Bestimmung des § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwStS 2020 jedoch daran gehindert gesehen, daraus die entsprechenden rechtlichen Konsequenzen zu ziehen.
Sowohl im September 2017 als auch in der Widerspruchsbegründung von Januar 2018 gaben die Kläger an, dass der Kläger zu 2 seit dem Erreichen seines Rentenalters 2009 seine fortgeführte berufliche Tätigkeit für die verschiedenen Gesellschaften im Wesentlichen von seinem Erstwohnsitz in A-Stadt ausgeübt habe und dass sich beide Kläger seit 2013 regelmäßig an mehr als 183 Tagen jährlich in A-Stadt aufgehalten hätten. Dies könnte nach der gebotenen quantitativen Betrachtung auf den ersten Blick dafür sprechen, dass die vorwiegend benutzte Wohnung diejenige in A-Stadt und nicht die in Neumünster gewesen wäre. Nicht dazu passte jedoch die gleichzeitig gemachte Angabe, sich aus beruflichen Gründen regelmäßig an drei bis vier Tagen pro Woche in Neumünster aufgehalten zu haben.
Anhand der im Widerspruchsverfahren eingereichten Nachweise kamen die Kläger selbst zu dem Schluss, dass sie sich im Jahre 2013 an 172 Tagen, im Jahr 2014 an 155 Tagen, im Jahre 2015 an 143 Tagen, im Jahre 2016 an 147 Tagen und im Jahre 2017 an 137 Tagen in A-Stadt aufhielten. Hinzu kämen 40 Zugfahrten mit der Regionalbahn von C-Stadt nach Neumünster. Folglich hätten sie sich zumindest 170 Tage im Jahr in Neumünster aufgehalten. Hieraus ergibt sich rein rechnerisch nicht nur ein nicht nur unregelmäßiges oder zeitlich untergeordnetes Innehaben der Zweitwohnung i.S.d. § 3 Nr. 3 ZwStS 2014, sondern ein quantitativer Überhang zugunsten von Neumünster. Das Vorbringen zu den „40 Zugfahrten mit der Regionalbahn von C-Stadt nach Neumünster“ ist indes unschlüssig. Offen bleibt bereits, in welchem Zeitrahmen die angeführten 40 Zugfahrten erfolgt sein sollen. Auch sagt dieses Vorbringen allein noch nichts darüber aus, wie lange die Verweildauer in Neumünster jeweils gewesen wäre. Schließlich räumten die Kläger selbst ein, hierfür keine Nachweise vorlegen zu können. Ihr Hinweis darauf, dass insoweit eine auf Tatsachen gestützte Prognose ausreichen müsse, bezieht sich auf die melderechtliche Prüfung bei Anmeldung der Hauptwohnung und auf die Erwägung, dass es mit der Funktion des Melderechts und den Erfordernissen der Verwaltungspraktikabilität nicht zu vereinbaren wäre, die Bestimmung des Hauptwohnsitzes von einem detailgenauen Nachweis abhängig zu machen (VGH München, Beschl. v. 30.01.2018 – 5 ZB 17.869 –, juris Rn. 19). Für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum und die für eine Steuerbefreiung relevante Frage, welche von mehreren Wohnungen wie lange genutzt worden ist, hat diese Erwägung jedoch nicht zu gelten.
Anhand dieser Angaben kam die Beklagte zu dem zutreffenden Schluss, dass sich die Kläger in den Erhebungsjahren 2013 bis 2017 tatsächlich weniger in A-Stadt als Ort ihrer gemeldeten Hauptwohnung denn in Neumünster aufhielten. Dies gilt erst recht, wenn man die geltend gemachten 40 zusätzlichen Zugfahrten von C-Stadt nach Neumünster berücksichtigte und annähme, dass diese jährlich (und zwar „an Feiertagen und an sonstigen Urlaubstagen“) erfolgten. Aber auch ohne das ergäben sich für Neumünster bereits zeitlich deutlich übergeordnete, mithin vorwiegende Aufenthalte von mehr als 170 Tagen. Zieht man von den 365 Tagen eines Jahres die angegebenen Tage des Aufenthalts in A-Stadt ab, ergeben sich nämlich
für beide Kläger für das Jahr 2013 (365 - 172 =) 193 Tage,
2014 (365 - 155 =) 210 Tage,
2015 (365 - 143 =) 222 Tage,
2016 (365 - 147 =) 218 Tage und
2017 (365 - 137 =) 228 Tage in Neumünster.
Diese Berechnung anhand eines Umkehrschlusses (Aufenthaltstage nicht in A-Stadt = Aufenthaltstage in Neumünster) begründete die Beklagte zutreffend damit, dass die Kläger selbst sämtliche Unterlagen einreichten, um nachzuweisen, dass sie sich nicht zeitlich untergeordnet in Neumünster aufhielten. Zudem haben die Kläger auch in der mündlichen Verhandlung insoweit ausgeführt, dass es keine dritte oder vierte Wohnung gebe und sie deshalb nur entweder die Haupt- oder die Nebenwohnung genutzt hätten.
Bestätigt wird das Ergebnis durch die von der Beklagten im Vorverfahren vorgenommene, in ihrem Erwiderungsschriftsatz vom 8. Juli 2020 (S. 6) in Bezug genommene Auswertung, die die Tage des Aufenthalts in A-Stadt nachvollziehbar ermittelte und woraus sich – wiederum im Umkehrschluss – die Aufenthaltstage in Neumünster wie folgt errechnen:
für die Klägerin zu 1
für das Jahr 2013: 118 Tage (365 - 118 =) 247 Tage,
2014: 145 Tage (365 - 145 =) 220 Tage,
2015: 133 Tage (365 - 133 =) 232 Tage,
2016: 78 Tage (365 - 78 =) 287 Tage und für
2017: 129 Tage (365 - 129 =) 236 Tage in Neumünster;
ohne An- und Abfahrt: für das Jahr 2013 (365 - 104 =) 261 Tage,
2014 (365 - 132 =) 233 Tage,
2015 (365 - 1201 =) 245 Tage,
2016 (365 - 67 =) 298 Tage und für
2017 (365 - 106 =) 259 Tage in Neumünster.
Für den Kläger zu 2
für das Jahr 2013 (365 - 106 =) 259 Tage,
2014 (365 - 84 =) 281 Tage,
2015 (365 - 126 =) 239 Tage,
2016 (365 - 132 =) 233 Tage und für
2017 (365 - 126 =) 239 Tage in Neumünster;
ohne An- und Abfahrt: für das Jahr 2013 (365 - 92 =) 273 Tage,
2014 (365 - 71 =) 294 Tage,
2015 (365 - 112 =) 253 Tage,
2016 (365 - 121 =) 244 Tage und für
Angesichts dieser Zahlen bedarf es keiner Entscheidung darüber, welchem Ort die Reisetage mit Aufenthaltszeiten sowohl an dem einen als auch an dem anderen Ort zuzuordnen sind. In beiden hier aufgeführten Varianten ergibt sich, dass sich beide Kläger in den Jahren 2013 bis 2017 durchgehend jeweils gerade nicht, wie behauptet, mehr als 183 Tage und damit überwiegend in A-Stadt aufhielten, sondern vielmehr durchgehend an mindestens 193 Tagen in Neumünster.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 Satz 1, § 711 ZPO
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21, 22 BMG
§§ 21 und 22 BMG
§§ 8 ff. BMG
§ 2 KAG
§ 65 LVwG
§ 18 KAG
§ 22 BMG
§ 23 MRRG
§ 3 KAG
§ 55 BMG
§ 43 VwVfG
§ 17 BMG
§ 6 BMG
§ 139 BGB
§ 711 ZPO
§ 22 Abs. 1 BMG
§ 2 Abs. 2 KAG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 2 Abs. 2 Satz 3 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 4 Abs. 1 GO
§ 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 KAG
§ 12 Abs. 2 MRRG
§ 14 Abs. 2 LMG
§ 5 Abs. 2 LWahlG
§ 3 Abs. 2 GKWG
§ 2 Abs. 8 SchulG
§ 2 Abs. 1 BMG
§ 6 Abs. 3 BMG
§ 6 Abs. 1 BMG
§ 6 Abs. 2 BMG
§ 1 Abs. 2 LMG
§ 33 Abs. 2 FAG
§ 35 Abs. 1 FAG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 21 Abs. 2 BMG
§ 21 Abs. 4 BMG
§ 22 Abs. 3 BMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 Satz 1 KAG
Art. 6 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 105 Abs. 2a GG
Art. 3 LV
Art. 13 GG
Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG
Art. 125b Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 16 Satz 1 DSGVO

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1977, 388
1 BvR 1232/00
6 LB 6/24
8 C 87.88
6 A 48/75
5 C 1850/10
6 LB 1/24
6 KN 2/24
1 BvR 2654/17
1 BvR 2384/08
3 KO 1011/05
2 M 59/94
9 LB 124/17
9 C 17.07
9 C 7.08
1 BvR 529/09
2 L 58/91
2 LB 7/15
2 LA 37/05
2 LB 1/08
4 LB 23/12
4 S 36.91
4 CN 14.01
4 B 1.16
8 C 82.79
7 A 11526/92
1 M 63/99
1 L 160/03
6 C 7.20
11 ME 64/14
1 B 143/02
1 S 2567/92
25 A 871/95
9 A 83/15
16 E 1119/16
4 A 271/19
5 ZB 13.19
7 A 1884/09
11 UE 3768/88
5 ZS 98.17
5 B 95.41
10 C 3/04
9 CN 1.11
10 C 3.04
6 A 11354/07
6 C 12.01
1 C 25.98
5 A 444/21
2 S 2515/12
4 CS 12.26
4 BV 08.33
2 L 80/98
2 LB 90/18
1 C 24.90
6 C 38.14
5 ZB 21.25
19 A 1060/16
5 ZB 17.86