Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-29, Aktenzeichen 27 K 3883/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:1129.27K3883.11.00

Tenor:
Die Sperrungsanordnung der Bezirksregierung E vom 12. August 2010 gegenüber der V AG wird hinsichtlich der Regelungen in A. 1. und 2. (Nordrhein-Westfalen) sowie hinsicht¬lich der entsprechenden Regelungen in B. (Brandenburg und Sach¬sen-Anhalt) aufgehoben, soweit sie sich auf die Website www.U.com erstrecken.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig voll-streckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin bietet auf der Internetseite www.U.com die Vermittlung von Wetten auf den Ausgang verschiedener staatlicher europäischer Lotterien an, unter anderem das von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB) veranstaltete Lotto "6 aus 49" und die europäische Lotterie "Euro Millones". Sie vermittelt die Tipps der Spielteilnehmer an die Veranstalterin der Zweitlotterien, die N Ltd., die ursprünglich 100%-ige Mutter der Klägerin, deren Geschäftsanteile ursprünglich vollständig von der U 24 AG (heute X) in I, der früheren Marktführerin auf dem Gebiet der Lottovermittlung im Internet, gehalten wurden. Sowohl die Klägerin als auch die N Ltd. verfügen über eine entsprechende Genehmigung der britischen Glücksspielaufsichtsbehörde.
Im März und November 2009 sowie März 2010 hörte die Bezirksregierung E die V AG zu einer Untersagung der Mitwirkung am Zugang zu unerlaubten öffentlichen Glücksspielen im Internet unter www.C.com an, verwies insoweit auf die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 des Staatsvertrags über das Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV) und erläuterte, dass sie plane, das Angebot von insgesamt 20 der größten Glücksspielanbieter im Ausland auf diese Weise zu erschweren. Die V hielt dem in tatsächlicher Hinsicht entgegen, dass sie in Bezug auf die Seite www.C.com reiner Access-Provider sei und für die dort hinterlegten Inhalte keine Verantwortung treffe; sie übermittele lediglich diese fremden Informationen über Ihr Kommunikationsnetz und vermittele ihren Kunden den Zugang zur Nutzung dieser Seite, ohne die Übermittlung zu veranlassen, den Adressaten auszuwählen oder die übermittelten Informationen auszuwählen oder zu verändern, so dass sie gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 des Telemediengesetzes (TMG) für diese fremden Informationen nicht verantwortlich sei. Im Juni 2010 erweiterte die Bezirksregierung E die Anhörung auf das Glückspielangebot der Klägerin unter www.U.com. Mit Schreiben vom 27. Juli, 10. und 11. August 2010 ermächtigten das Ministerium des Inneren des Landes Brandenburg, das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt sowie die Landesdirektion Leipzig des Freistaates Sachsen den Beklagten auch mit Wirkung für sie entsprechende Sperrungsanordnungen unter anderem gegen die V zu erlassen. Die Ermächtigung für das Land Brandenburg bezieht sich auf die Internetseite www.U.com, diejenige des Freistaates Sachsen auf die Internetseite www.C.com und diejenige des Landes Sachsen-Anhalt auf beide zuvor genannten Internetseiten.
Unter dem 12. August 2010 erließ die Bezirksregierung E gegenüber der V – wie gleichlautend auch gegenüber einem weiteren Telekommunikationsunternehmen – folgende, deren Verfahrensbevollmächtigten noch am selben Tage gegen Empfangsbekenntnis zugestellte Sperrungsanordnung:
"A.:
1. Ihnen wird aufgegeben, den Zugang zum Internetangebot der Websites www.C.com und www.U.com über die Einrichtung einer DNS-Sperrung zu erschweren. Diese Anordnung ist für das Bundesland Nordrhein-Westfalen rechtlich verbindlich.
2. die Maßnahme zu 1. ist innerhalb von 4 Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides umzusetzen.
3. für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffer 2 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 100.000 Euro (hunderttausend Euro) angedroht.
4. Für diese Sperrungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2000,00 (zweitausend) Euro erhoben.
(….)
B.:
Zum Erlass dieser Sperrungsanordnungen wurden der Bezirksregierung Düsseldorf folgende Ermächtigungen gemäß § 9 Abs. Abs. 1 Satz 4 GlüStV erteilt:
(Brandenburg, Ermächtigung vom 27.07.2010 für die Sperrung der Seite www.U.com.
(Sachsen, Ermächtigung vom 11.08.2010 für die Sperrung der Seite www.C.com.
(Sachsen-Anhalt, Ermächtigung vom 10.8.2010 für die Sperrung der Seiten www.C.com und www.U.com.
(…)
Damit entfaltet diese Sperrungsverfügung auch rechtliche Wirksamkeit für diese Bundesländer im Umfang der jeweiligen Ermächtigung."
In der Begründung der Anordnung führte die Bezirksregierung E unter anderem aus: Im Internet werde auf den Seiten www.C.com und www.U.com Glücksspiel auch für Nutzer in NRW und in den die Bezirksregierung ermächtigenden Bundesländern angeboten, das mangels Erlaubnis des Veranstalters bzw. Vermittlers seitens der zuständigen Behörde in NRW (§ 4 Abs. 1 GlüStV) sowie aufgrund der strafbaren Veranstaltung und Werbung hierfür im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) unzulässig sei. Gegen die betreffenden Glücksspielanbieter seien vollziehbare Ordnungsverfügungen ergangen, deren Rechtmäßigkeit in entsprechenden vorläufigen Rechtsschutzverfahren obergerichtlich bestätigt worden sei, ohne dass hierauf reagiert worden sei. Eine Vollstreckung dieser Untersagungsverfügung im Ausland werde aller Voraussicht nach nicht erfolgreich sein. Damit rückten weitere potentielle Störer in den Blickpunkt. Die V biete als Diensteanbieter nach dem TMG den Service der Zugangsvermittlung zum Internet an und zwar auch in Bezug auf die eingangs genannten Glücksspielseiten. Die Eingriffsvoraussetzungen nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 5 GlüStV lägen vor. Die V verstoße mit ihrer Zugangsvermittlung zu den betreffenden Seiten gegen den GlüStV (und gegen das Strafgesetzbuch – StGB). In Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens und im Rahmen der von ihr durchzuführenden Störerauswahl nehme sie die V als Störer in Anspruch. Nach dem ordnungsrechtlichen Störerbegriff könne nicht nur derjenige in Anspruch genommen werden, der die Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung unmittelbar und schuldhaft vorgenommen oder veranlasst habe. Vielmehr sei auch derjenige ordnungspflichtig, der in irgendeiner Weise willentlich und adäquat kausal an der Herbeiführung des Rechtsverstoßes mitgewirkt habe, wobei als Mitwirkung auch die Unterstützung eines eigenverantwortlich handelnden Dritten genüge, sofern der in Anspruch genommene die rechtliche Möglichkeit zur Verhinderung des Rechtsverstoßes habe. Die V sei als Zugangsvermittler nach erfolglosem Versuch der Inanspruchnahme der Inhaltsanbieter der richtige Adressat dieser Verfügung. Die V wirke im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV am Zugang zu unerlaubten Glücksspielangeboten mit, sei Diensteanbieter im Sinne von § 3 des Teledienstgesetzes (TDG) bzw. § 2 TMG und auch nach diesem Gesetz verantwortlich. Wie sich aus § 7 Abs. 2 Satz 2 TMG ergebe, treffe den Diensteanbieter von fremden Inhalten, der von der Rechtswidrigkeit eines bestimmten Angebotes Kenntnis erlangt habe, die Verpflichtung zur Entfernung oder Sperrung der Nutzung der Informationen. Mit der Zugangsvermittlung durch die V zum Angebot des unerlaubten Glücksspiels liege ein Verstoß gegen allgemeine Gesetze – nämlich glücksspielrechtliche Vorschriften und § 284 StGB – vor. Aufgrund der vorangegangenen Anhörungen sei die V entsprechend bösgläubig geworden. Die Inanspruchnahme der V werde auch durch einen Blick auf die Haftungsgrundsätze des § 59 Abs. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) gestützt, der hier nur deshalb nicht anzuwenden sei, weil die speziellere Vorschrift des § 9 GlüStV im Bereich des Glücksspielrechtes der allgemeineren Regelung vorgehe. Der Umstand, dass die V gegebenenfalls lediglich eine neutrale Dienstleistung anbiete, schließe ihre Haftung nicht aus. In einer Vielzahl von sonderordnungsrechtlichen Regelungen (z.B. im Altlasten- und Bodenschutzrecht, im Abfallrecht sowie im Bestattungsrecht) sei – ähnlich wie im TMG – eine vom Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (OBG NRW) abweichende Störerregelung getroffen mit der Folge, dass der für die Abwehr der Gefahr benannte Verantwortliche nicht nur handlungspflichtig sei, sondern in Ermangelung einer Kostenregelung auch die Kosten der Gefahrenabwehr selbst zu tragen habe. Dieses Haftungssystem werde auch vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) in seiner Entscheidung vom 26. Januar 2010 (Az.: 13 B 760/09) gestützt. Hilfsweise werde die V nach § 19 OBG NRW als Nichtstörer in Anspruch genommen. Eine gegenwärtige erhebliche Gefahr sei im Hinblick auf das unerlaubte Glücksspiel und die damit einhergehenden Gefahren für jugendliche Spieler oder auch für Spielsüchtige gegeben. Alleine das Vorliegen des Straftatbestandes reiche zur Annahme einer erheblichen Gefahr aus, die insbesondere über das Angebot im Internet ubiquitär und allgegenwärtig, zeitlich und örtlich nicht beschränkt sei und deshalb ein sehr großes Gefahrenpotenzial darstelle. Diese Gefahr sei auch gegenwärtig, da sie täglich rund um die Uhr für eine unübersehbare Vielzahl von Nutzern, die zur Spielteilnahme animiert würden, wahrnehmbar sei. Die Inanspruchnahme des Inhaltsverantwortlichen sei erfolglos versucht worden. Die Ordnungsbehörde könne die Gefahr auch nicht selbst oder durch Beauftragte abwehren. Schließlich könne die V auch ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden. Die DNS-Sperrung des Zugangs zu unerlaubtem Glücksspiel koste die V lediglich eine IT-betriebsinterne Aktion. Es sei davon auszugehen, dass die entsprechende Sperrungsinfrastruktur seit der Verpflichtung der V zu einer entsprechenden Einrichtung im Rahmen des Zugangserschwerungsgesetzes vorhanden sei, so dass auch keine zusätzlichen Kosten anfielen.
Gegen diese Sperrungsanordnung hat die V vor dem Verwaltungsgericht Köln am 27. August 2010 Klage erhoben (Az.: 6 K 5404/10) und einen entsprechenden Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage gestellt (Az.: 6 L 1230/10). Nach Abschluss eines außergerichtlichen Vergleichs, der unter anderem den Verzicht der Bezirksregierung E auf die Vollstreckung der Sperrungsanordnung bis zum Ergehen einer rechtskräftigen Hauptsacheentscheidung im Klageverfahren vorsieht, ist das vorläufige Rechtsschutzverfahren eingestellt worden (Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 21. Juli 2011). Der Beklagte hat in jenem Verfahren vorgetragen, dass sich die V als der größte Zugangsanbieter seiner Art in Deutschland mit einem Marktanteil bei DSL-Anschlüssen von über 50% als Störer zur effektiven Gefahrenabwehr geradezu anbiete. Die V hat insoweit unter Berufung auf Art. 3 Abs.1 GG die mangelnde Inanspruchnahme anderer Access-Provider moniert.
Mit der am 28. Juni 2011 vor dem erkennenden Gericht erhobenen Klage trägt die Klägerin vor: Sie sei klagebefugt. Zwar sei sie nicht Adressatin der Sperrverfügung, doch bestehe die konkrete Möglichkeit, dass sie durch diese Verfügung in ihren Grundrechten insbesondere aus Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) und Art. 5 Abs. 1 GG, in ihrer Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und in ihrem Grundrecht aus Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GR-Charta) verletzt werde. Denn ihr wäre es mit Umsetzung der Sperrverfügung durch die V nicht mehr möglich, die auf ihrem Internetauftritt enthaltenen Informationen über ihr englisches Angebot auch Internetnutzern in Deutschland zur Verfügung zu stellen, die hieran teilnehmen dürften, sofern sie sich nur während dessen nicht im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik aufhielten. Die Sperrverfügung sei formell und materiell rechtswidrig. Der Beklagte habe seine Verbandskompetenz überschritten, indem er eine Anordnung getroffen habe, die notwendig und zielgerichtet Wirkungen über seinen Zuständigkeitsbereich hinaus habe, da eine DNS-Sperre technisch nicht auf ein Bundesland beschränkt werden könne. Darüber hinaus seien aber auch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 5 GlüStV nicht gegeben. Ihr Angebot unter www.U.com stelle bereits kein unerlaubtes Glückspiel dar. Es bedürfe gar keiner Erlaubnis, da sie ihre Tätigkeit nicht in Nordrhein-Westfalen, sondern ausschließlich in London ausübe und dort die Möglichkeit zur Spielteilnahme im Sinne des § 3 Abs. 4 GlüStV eröffne. Aus diesem Grund verstoße sie auch nicht gegen § 284 StGB – abgesehen davon dass für die von ihr vermittelten Zweitlotterien schon im Ausgangspunkt § 284 StGB wegen der spezielleren Regelung des tatbestandlich jedoch nicht erfüllten § 287 StGB nicht anwendbar wäre. Darüber hinaus handele es sich bei den bloßen Unternehmensinformationen auf ihrer Internetseite auch nicht um Werbung schließlich sei der Glücksspielstaatsvertrag, insbesondere der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV und das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV, angesichts der Möglichkeit des Abschlusses von Pferdewetten im Internet, der tatsächlichen und rechtlichen Ausgestaltung der Regulierung des Automatenglücksspiels sowie der Duldung verschiedener Online-Angebote (E-Postbrief von Lotto Hessen sowie das Angebot der XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbh zur Teilnahme an Lotterien von Lotto Niedersachsen über das Internet) und der massiven Werbung der staatlichen Lotteriegesellschaften inkohärent und damit unionsrechtswidrig. Die V sei aber auch keine taugliche Adressatin einer entsprechenden Sperrverfügung, da sie als Zugangsvermittlerin für die betreffenden fremden Informationen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 TMG nach diesem Gesetz nicht verantwortlich sei, was § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV jedoch ausdrücklich voraussetze. Dass die Bezirksregierung Düsseldorf die V vor Erlass der Sperrverfügung über ihr Angebot informiert habe, sei unerheblich, da es bei der Haftung des Access-Providers – anders als bei der des Host-Providers nach § 10 TMG – nicht auf die Kenntnis des Diensteanbieters ankomme. Nach § 7 Abs. 2 Satz 2 TMG könnten zwar auch Access-Provider generell zur Sperrung von Inhalten verpflichtet werden. Dies setze jedoch voraus, dass ein allgemeines Gesetz existiere, aus dem sich eine solche Verpflichtung ergeben könnte. § 7 Abs. 2 Satz 2 TMG selbst begründe damit gerade keine Verantwortlichkeit nach dem TMG, wie sie für eine glücksspielrechtliche Sperrverfügung erforderlich sei. Für diese Auslegung spreche auch die amtliche Begründung des GlüStV. Hätten die Gesetzgeber eine entsprechend differenzierte Verantwortlichkeit bei der Auswahl der Adressaten glücksspielrechtlicher Verfügung nicht gewollt, hätten sie im GlüStV überhaupt keine spezielle Regelung treffen müssen. Denn die ansonsten für Sperrverfügungen anwendbare Vorschrift des § 59 Abs. 4 RStV sehe explizit vor, dass Sperrverfügungen subsidiär auch gegen Diensteanbieter fremder Inhalte gerichtet werden könnten, sofern eine Sperrung technisch möglich und zumutbar sei. Mit der Spezialermächtigung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV hätten die Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass sie für das Glücksspielrecht eine hiervon abweichende Verantwortlichkeit festschreiben wollten. Neben dieser abschließenden Spezialvorschrift sei ein Rückgriff auf die allgemeinen Vorschriften zur Verantwortlichkeit nach dem Polizei- und Ordnungsrecht (vergleiche hierzu ausdrücklich auch §§ 17 Abs. 4, 18 Abs. 4 und 19 Abs. 3 OBG NRW) oder aber auf die allgemeinen Ermächtigungsgrundlagen des § 59 Abs. 4 RStV bzw. die ordnungsrechtliche Generalklausel nicht möglich. Schließlich sei die Sperrverfügung ihr gegenüber auch unverhältnismäßig. DNS-Sperren seien angesichts der insoweit bestehenden einfachen Umgehungsmöglichkeiten bereits nicht geeignet, einen Zugriff auf ausländische Websites effektiv zu verhindern. Wie die Aufhebung des Zugangserschwerungsgesetzes zeige, gehe hiervon inzwischen auch der Gesetzgeber aus. Des Weiteren beziehe sich die Sperrverfügung nicht nur auf ihr von der Bezirksregierung E als rechtswidrig erachtetes Glücksspielangebot, sondern zugleich auf die – unbestritten legale – Kommunikation mit ihren Kunden. Diese "Kollateralschäden" stünden zu der angeblich von ihrem Angebot ausgehenden Gefahr in keinem Verhältnis. Mit ihrer Tätigkeit habe sich die Bezirksregierung E im übrigen im Bescheid in keiner Weise näher auseinandergesetzt, sondern sich in ihrer Abwägungsentscheidung ausschließlich auf die Umstände des Unternehmens C gestützt, obwohl zwischen beiden Angeboten – Veranstaltung von Sportwetten mit einem signifikant höheren Suchtpotenzial auf der einen Seite und Vermittlung von ungefährlichen Lotterien auf der anderen Seite – deutliche Unterschiede bestünden. Dass Sperrverfügungen insgesamt einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Grundrechte der Internetnutzer darstellten, liege auch den Beratungen zur Änderung des GlüStV zu Grunde. Schließlich seien sich die Ministerpräsidenten einig, dass die Möglichkeit des Erlasses glücksspielrechtlicher Sperrverfügungen abgeschafft werden solle.
Die Klägerin beantragt,
die Sperrungsanordnung der Bezirksregierung E vom 12. August 2010 gegenüber der V AG hinsichtlich der Regelung in A Ziffern 1 und 2 aufzuheben sowie hinsichtlich B aufzuheben, soweit sich für die Bundesländer Brandenburg und Sachsen-Anhalt die in A Ziffern 1 und 2 getroffenen Regelungen auf die Website www.U.com erstrecken.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zur Begründung ergänzend aus: Der GlüStV sei eine wirksame Regelungsgrundlage für die angegriffene Verfügung. Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 8. September 2010 hätten keine unmittelbaren Auswirkungen auf den Bestand und die Geltung des GlüStV. Dies gelte insbesondere sowohl für den Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV als auch für das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV. Dass Letzteres weder gegen das Grundgesetz noch gegen das Unionsrecht verstoße, habe inzwischen auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 entschieden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (einschließlich derjenigen zu dem Verfahren 6 K 5404/10 und 6 L 1230/10 – VG Köln , die zum vorliegenden Verfahren beigezogen worden sind) und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung Düsseldorf verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist angesichts des erkennbar fehlenden Interesses der Klägerin an einer Entscheidung über die Sperrungsanordnung, soweit sie die Website www.C.com betrifft, und der dahingehenden ausdrücklichen Beschränkung des Aufhebungsantrags in Bezug auf die Regelung in B ("soweit sich die Regelungen (...) auf die Website www.U.com erstrecken") dergestalt auszulegen, dass sie darauf gerichtet ist,
die Sperrungsanordnung der Bezirksregierung E vom 12. August 2010 gegenüber der V AG hinsichtlich der Regelungen in A. 1. und 2. (Nordrhein-Westfalen) sowie hinsichtlich der entsprechenden Regelungen in B. (Brandenburg und Sachsen-Anhalt) aufzuheben, soweit sie sich auf die Website www.U.com erstrecken.
Die so verstandene Klage ist zulässig (A) und begründet (B).
A. Die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gegen die streitbefangene Sperrungsanordnung der Bezirksregierung E vom 12. August 2010 ist zulässig. Die am 28. Juni 2011 erhobene Klage ist nicht nur mangels Bekanntgabe der Sperrungsanordnung an die Klägerin fristgerecht erhoben worden (vgl. § 74 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Die Klägerin ist auch klagebefugt. Denn sie kann geltend machen, durch diesen Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Sie ist zwar nicht Adressatin dieser Ordnungsverfügung, sondern wendet sich gegen den an einen anderen – die V – gerichteten belastenden Verwaltungsakt. Dies steht der Annahme ihrer Klagebefugnis jedoch nicht entgegen. Denn die Sperrungsanordnung belastet auch sie und die Berücksichtigung ihrer Interessen wird durch die der Verfügung zugrundeliegenden Normen angeordnet.
Vgl. zu diesem Erfordernis im Falle einer parallelen Belastung von Erstem und Drittem: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, Stand: Juni 2011, § 42 Abs. 2 Rn. 335 f.
Die Sperrungsanordnung knüpft tatbestandlich nämlich an ein unerlaubtes Glücksspiel im Sinne des § 4 Abs. 1 GlüStV an (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 5 GlüStV) und damit mittelbar im vorliegenden Fall auch an das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV), das der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin entgegen stehen könnte.
Vgl. hierzu die Klägerin betreffend: VG Düsseldorf, Urteil vom 15. November 2011 - 27 K 6026/09 -.
Die Wirksamkeit dieser Regelungen setzt jedoch ihre Vereinbarkeit auch mit höherrangigen Rechten des Anbieters voraus. Im Übrigen dürften dessen Rechte auch im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zu erwägen sein. Denn im Kern richtet sich die Sperrungsanordnung gegen das fremde Internetangebot, indem der Zugang zu diesem Angebot eingeschränkt wird.
Vor diesem Hintergrund ist eine Verletzung der Rechte der Klägerin durch die Sperrungsanordnung der Bezirksregierung E vom 12. August 2010 jedenfalls möglich. Durch die an die V gerichtete Anordnung, den Zugang zum Internetangebot der Website der Klägerin unter www.U.com über die Einrichtung einer DNS-Sperrung zu erschweren, kann die Klägerin in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 (Meinungsäußerungsfreiheit) oder Satz 2 (Rundfunkfreiheit bzw. Internetdienstefreiheit),
vgl. hierzu Holznagel, Internetdienstefreiheit und Netzneutralität, AfP 2011, 532 (534),
und Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsausübungsfreiheit), aber auch aus Art. 11 Abs. 1 (Meinungsäußerungsfreiheit einschließlich der Freiheit der Informationsweitergabe) oder Abs. 2 GR-Charta (Medienfreiheit),
vgl. zu Art. 11 GR-Charta jüngst im Zusammenhang mit Verpflichtungen zur Einrichtung eines Systems der Filterung elektronischer Kommunikationen zur Verhinderung des urheberrechtsverletzenden Austauschs von Dateien: EuGH, Urteil vom 24. November 2011 - C-70/10 - < Scarlet >, Rn. 50,
sowie aus Art. 56 AEUV (Dienstleistungsfreiheit) verletzt sein. Sie kann als auch in Deutschland im Zusammenhang mit der Erbringung von Dienstleistungen im Glücksspielbereich tätige juristische Person mit Sitz im Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland als einem Mitglied der Europäischen Union aufgrund des Anwendungsvorrangs der unionsrechtlichen Grundfreiheiten im Binnenmarkt (Art. 26 Abs. 2 AEUV) und des allgemeinen Diskriminierungsverbots wegen der Staatsangehörigkeit (Art. 18 AEUV) in Erweiterung der Regelung des Art. 19 Abs. 3 GG auch Träger der genannten Grundrechte sein.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/09 -, Juris (Rn. 68 ff.); Jarass in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz – Kommentar, 11. Aufl., Art.19 Rn. 23.
Dies gilt wegen des Diskriminierungsverbotes auch für das dem Wortlaut nach auf Deutsche beschränkte Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. August 1994 – 13 C 129/94 -, NWVBl. 1995, 18; Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl., Bd. VIII: Grundrechte – Wirtschaft – Verfahren – Gleichheit, § 170 Rn. 43; Jarass, a.a.O., Art. 12 Rn. 13.
Soweit das OVG NRW in seinem Beschluss vom 26. Januar 2010 in Bezug auf den Antrag eines Glücksspielanbieters auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Sperrungs- bzw. Dekonnektierungsanordnung der Bezirksregierung Düsseldorf gegenüber einem Registrar Zweifel an einer entsprechenden Rechtsschutzbefugnis geäußert hat, folgt dem die Kammer im vorliegenden Verfahren nicht. Die streitbefangene Sperrungsanordnung regelt nicht lediglich das Rechtsverhältnis zwischen dem Beklagten und der V. Der vom OVG NRW im o.g. Beschluss insoweit angestellte Vergleich zu bauordnungsrechtlichen Verfügungen, die Sachen betreffen, an denen Dritte Rechte (z.B. aus einem Mietvertrag) haben, führt nicht weiter. Es trifft zwar zu, dass im Hinblick auf derartige Verfügungen in der Rechtsprechung anerkannt ist, dass die entsprechende Nebenberechtigung eines Dritten nicht die Rechtmäßigkeit der nicht auch an ihn gerichteten bauordnungsrechtlichen Verfügung berührt, sondern nur ein Vollzugshindernis bildet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 - IV C 42.69 -, Juris (Rn. 31).
Vorliegend stellt sich indes nicht die dieser Rechtsprechung zugrunde liegende Frage, ob eine bauaufsichtliche Verfügung wegen rechtlicher Unmöglichkeit ihrer Befolgung aufgrund entgegenstehender privatrechtlicher Rechte rechtswidrig ist.
Vgl. Boeddinghaus / Hahn / Schulte, Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – Kommentar, Stand: Juli 2011, § 61 Rn. 85 ff.
Es geht nicht um die Frage, ob der V die Befolgung der Sperrungsanordnung wegen einer privatrechtlichen Rechtsposition der Klägerin in Bezug auf den durch die V vermittelten Zugang zu Internetangeboten der Klägerin rechtlich unmöglich und die Anordnung deshalb rechtswidrig ist, solange diese Rechtsposition nicht durch ein gesondertes ordnungsbehördliches Vorgehen gegenüber der Klägerin überwunden wird. Eine solche privatrechtliche Rechtsposition der Klägerin gegenüber der V ist im vorliegenden Zusammenhang nicht ersichtlich. Die Klägerin kann vielmehr – wie eingangs dargelegt – geltend machen, durch die Sperrungsanordnung in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein. Abgesehen davon geht auch die wohl herrschende Meinung davon aus, dass der Dritte in einem Klageverfahren gegen den an ihn zur Überwindung seiner zivilrechtlichen Rechtsposition gerichteten Verwaltungsakt, der typischerweise in Form einer Duldungsanordnung ergeht, die Rechtswidrigkeit der zugrunde liegenden Bauordnungsverfügung geltend machen kann,
so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. August 1992 – 5 S 247/92 -, NVwZ 1993, 1215 (1216); OVG des Saarlandes, Urteil vom 18. Juni 2002 – 2 R 9/01 -, NVwZ-RR 2003, 337 (338); Boeddinghaus / Hahn / Schulte, a.a.O., § 61 Rn. 89; offenlassend OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2003 – 8 B 11827/03 -, NVwZ-RR 2004, 239 (240); a.A. OVG Berlin, Beschluss vom 28. Februar 1997 – OVG 2 S 28.96 -, ZMR 1997, 327; Gädtke / Temme / Heintz / Czepuck, Bauordnung Nordrhein-Westfalen – Kommentar, 11. Aufl., § 61 Rn. 31,
so dass der Dritte in dieser Konstellation eine eigene Rechtsschutzschutzmöglichkeit hat. Aber selbst die Gegenmeinung verweist zur Begründung auf die Möglichkeiten des Dritten zur zivilrechtlichen Inanspruchnahme des Adressaten der Bauordnungsverfügung und die insoweit bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten.
Vgl. OVG Berlin, a.a.O.
Solche sind hier jedoch zugunsten der Klägerin nicht ersichtlich, so dass sie unter Zugrundelegung der Ansicht des OVG NRW im vorliegenden Fall rechtsschutzlos bliebe, obwohl sich die ordnungsbehördliche Maßnahme nicht nur als Reflex, sondern gezielt gegen ihr Internetangebot richtet.
B. Die somit zulässige Klage ist auch begründet.
Die Sperrungsanordnung der Bezirksregierung E vom 12. August 2010 gegenüber der V ist hinsichtlich der das Land Nordrhein-Westfalen betreffenden Regelungen in A. 1. und 2. (I) sowie hinsichtlich der entsprechenden Regelungen für die Länder Brandenburg und Sachsen-Anhalt in B. (II), soweit sie sich auf die Website www.U.com erstrecken, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (III), vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
I. Die Sperrungsanordnung in Ziffer A. 1 einschließlich der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer A. 2 des Bescheides vom 12. August 2010 ist nach der wegen ihrer Dauerwirkung
- sie erschöpft sich nicht in einer einmaligen Aufforderung, die erforderliche Programmierung der Rechner der V vorzunehmen, wesentlicher Bestandteil ist vielmehr auch deren Beibehaltung und Neuprogrammierung bei einer erforderlich werdenden Änderung der Konfiguration des Servers, vgl. hierzu auch VG Düsseldorf, Urteil vom 10. Mai 2005 – 27 K 5968/02 – (Juris) zur Sperrung einer Website, die nationalsozialistisches Gedankengut verbreitet, nach den Vorschriften des (außer Kraft getretenen) Mediendienstestaatsvertrages -
grundsätzlich maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, hier also zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, rechtswidrig.
Die Bezirksregierung Düsseldorf hat die in Ziffer A. 1 und 2 geregelte Sperrungsanordnung auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 5 GlüStV gestützt. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die für die Glücksspielaufsicht zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV Diensteanbietern im Sinne von § 2 Nr. 1 TMG, der an die Stelle des § 3 TDG getreten ist, soweit sie nach diesem Gesetz verantwortlich sind, die Mitwirkung am Zugang zu unerlaubten Glücksspielangeboten untersagen.
Ob sämtliche tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten gegen die V letztlich erfüllt sind, bedarf keiner Entscheidung. Jedenfalls ist davon auszugehen, dass das Einschreiten der Bezirksregierung E gegen die V zwar zur Unterbindung unerlaubten Glücksspiels erfolgt ist (1.), die Inanspruchnahme der V indes auch unter Berücksichtigung der Verantwortlichkeitsregeln des TMG nicht als Störerin erfolgen konnte (2.), sondern allenfalls als Nichtstörerin, insoweit allerdings ermessensfehlerhaft war (3.).
1. Auf der Internetseite www.U.com wird unerlaubtes Glücksspiel veranstaltet bzw. vermittelt. Insoweit verweist das Gericht auf die Urteile der Kammer vom 15. November 2011 – 27 K 8453/08 und 27 K 6026/09 -.
2. Der GlüStV trifft keine Regelungen zu den als Störer in Anspruch zu nehmenden Personen. Die Eingriffsermächtigung des § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 5 GlüStV differenziert nicht zwischen Störern und Nichtstörern. In Hinsicht auf die Störerhaftung ist sonach mangels Spezialregelung auf die allgemeinen Grundsätze des Polizei- und Ordnungsrechts zurückzugreifen. Die Regelung unterscheidet sich insoweit von § 22 Abs. 3 des Mediendienstestaatsvertrages (MDStV), der eine umfassende Eingriffsbefugnis enthielt und die Inanspruchnahme von Nichtverantwortlichen ausdrücklich vorsah. Hiernach konnten Maßnahmen zur Sperrung von Internetangeboten, wenn sich Maßnahmen gegenüber dem Verantwortlichen nach § 6 Abs. 1 MDStV (Inhalteanbieter) als nicht durchführbar oder nicht erfolgversprechend erwiesen, auch gegen den Diensteanbieter von fremden Inhalten nach den §§ 7 bis 9 MDStV gerichtet werden, sofern eine Sperrung technisch möglich und zumutbar war. Bei § 22 Abs. 3 MDStV handelte es sich um eine spezialgesetzliche Sonderregelung, die im Anwendungsbereich des MDStV nach § 19 Abs. 4 MDStV i. V. m. § 17 Abs. 4 OBG NRW den allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsätzen über die Inanspruchnahme Nichtverantwortlicher in § 19 Abs. 1 bis 3 OBG NRW vorging.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. Dezember 2002 - 15 L 4148/02 -, Juris (Rn. 74).
Im Gegensatz zu dem von der Bezirksregierung E zur Begründung einer Störereigenschaft der V in der Ordnungsverfügung herangezogenen Störerbegriff im Zivil- und Wettbewerbsrecht, welchem die Rechtsfigur des Nichtstörers unbekannt ist und welcher im Kern im Sinne einer Äquivalenz jegliche Mitverursachung erfasst,
vgl. Bundesgerichtshof (BGH), Urteil vom 18. Oktober 2001 - I ZR 22/99 -, GRUR 2002, 618; Oberlandesgericht (OLG) Stuttgart, Urteil vom 1. August 2002 - 2 U 47/01 -, NJW-RR 2003, 1273; Hanseatisches OLG, Urteil vom 4. November 1999 - 3 U 274/98 -, MMR 2000, 92; Billmeier, in: Manssen, Telekommunikations- und Multimediarecht, Loseblattwerk (Stand: 7/2010), D § 7 TMG Rn. 147 ff., m. w. N.,
ist die Zurechnung im Polizei- und Ordnungsrecht nach der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Theorie der unmittelbaren Verursachung auf Ursachen zu begrenzen, welche unmittelbar die Gefahr oder Störung setzen und so die Gefahrengrenze überschreiten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 1985 - 4 B 1434/84 -, NVwZ 1985, 355 m. w. N.; Bundesverwaltungsgereicht (BVerwG), Beschluss vom 22. Dezember 1980 - 4 B 192/80 -, Juris; Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26. November 2008 - 8 A 10933/08 -, NVwZ-RR 2009, 280; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage (1986), S. 313; Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage (2007), E Rn. 77, m. w. N.
Bei der Bewertung, wann ein Diensteanbieter die Gefahrengrenze überschreitet und so als Störer anzusehen ist, müssen nach der Wertung des Gesetzgebers die Haftungsgrundsätze und Haftungsprivilegien nach dem TMG Berücksichtigung finden. Deshalb bedarf es, zumindest im Ordnungsrecht, keiner weiteren Klärung, in welcher Weise die Verantwortlichkeitsregeln des TMG (§§ 7 bis 10 TMG) im Rahmen der Inanspruchnahme von Diensteanbietern nach den Regelungen des (Sonder-) Ordnungsrechts zu berücksichtigen sind, ob sie also als Vorfilter oder Nachfilter einzuordnen sind.
Vgl. Billmeier, a.a.O., § 7 TMG Rn. 6 ff.; Heckmann, Juris Praxiskommentar zum Internetrecht, 2. Aufl., Vorbemerkung. Kapitel 1.7, Rn. 66 f.; Engel-Flechsig / Maennel / Tettenborn, Das neue Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz, NJW 1997, 2981 (2984).
Die V ist Diensteanbieterin im Sinne des § 2 Nr. 1 TMG. Als Access-Provider vermittelt sie den Zugang zur Nutzung von Telemedien. Diensteanbieter sind nach § 7 Abs. 1 TMG für eigene Informationen, die sie zur Nutzung bereithalten, nach den allgemeinen Gesetzen verantwortlich. In Hinsicht auf fremde Informationen ist im Telemediengesetz jedoch eine Haftungsprivilegierung vorgesehen. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 TMG sind Diensteanbieter im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG nicht verpflichtet, die von ihnen übermittelten oder gespeicherten Informationen zu überwachen oder nach Umständen zu forschen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen. Spezifische Haftungsprivilegierungen ergeben sich in Abhängigkeit von der Funktion des Diensteanbieters aus den §§ 8 bis 10 TMG. Nach § 7 Abs. 2 Satz 2 TMG bleiben Verpflichtungen zur Entfernung oder Sperrung der Nutzung von Informationen nach den allgemeinen Gesetzen jedoch auch im Falle der Nichtverantwortlichkeit des Diensteanbieters nach den §§ 8 bis 10 TMG unberührt.
Die V ist - in Abgrenzung zu § 9 TMG und § 10 TMG - aufgrund ihrer Tätigkeit unzweifelhaft als Diensteanbieter im Sinne des § 8 TMG (Zugangsvermittler) anzusehen, da sie fremde Informationen in einem Kommunikationsnetz übermittelt bzw. den Zugang zur Nutzung zu solchen vermittelt. Als Diensteanbieter im Sinne des § 8 TMG ist sie für die durch Aufruf der Domain "www.U.com" zu erreichenden Inhalte nicht verantwortlich. Diensteanbieter im Sinne des § 8 TMG sind nach Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift für fremde Informationen nicht verantwortlich, sofern sie die Übermittlung nicht veranlasst, den Adressaten der übermittelten Informationen nicht ausgewählt und die übermittelten Informationen nicht ausgewählt oder verändert haben. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 TMG findet § 8 Abs. 1 Satz 1 TMG keine Anwendung, wenn der Diensteanbieter absichtlich mit einem Nutzer seines Dienstes zusammenarbeitet, um rechtswidrige Handlungen zu begehen. Diese Haftungsausschlussvoraussetzungen erfüllt die V. Weder veranlasst sie die Übermittlung der Glücksspielinhalte, noch wählt sie diese oder den Adressaten aus. Zudem kann offenkundig ein Zusammenwirken der V mit einem Nutzer im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 2 TMG ausgeschlossen werden.
Der Umstand, dass die V Kenntnis von der Rechtswidrigkeit der Inhalte hat, ist im Anwendungsbereich des § 8 TMG – wie die Ausgestaltung der Haftungsregelungen des § 8 TMG im Vergleich zu den Haftungsregelungen des § 10 TMG zeigt – ohne Relevanz.
Spindler, in: Spindler / Schmitz / Geis, TDG, Teledienstegesetz, Teledienstedatenschutzgesetz, Signaturgesetz, Kommentar, § 9 TDG Rn. 6.
Eine Haftung der V als Störerin lässt sich entgegen der Einschätzung der Bezirksregierung E in der Sperrungsanordnung (vgl. S. 9) auch nicht mit der Regelung des § 7 Abs. 2 Satz 2 TMG begründen. Nach dieser Vorschrift bleiben auch im Falle der Nichtverantwortlichkeit des Diensteanbieters nach den §§ 8 bis 10 die Verpflichtungen zur Entfernung oder Sperrung der Nutzung von Informationen nach den allgemeinen Gesetzen unberührt. Die von der Bezirksregierung insoweit angeführten "allgemeinen Gesetze – nämlich glücksspielrechtliche Vorschriften und (...) das Strafgesetzbuch (§ 284 StGB)" begründen indes solche Verpflichtungen zur Entfernung oder Sperrung für den Access-Provider nicht. Dies wird gesetzestechnisch auch nicht durch § 7 Abs. 2 Satz 2 TMG bewirkt. Diese Regelung sieht – wie zitiert – lediglich vor, dass anderweitig begründete Verpflichtungen unberührt bleiben, d.h. fortbestehen.
3. Es verbleibt die Möglichkeit der Inanspruchnahme als Nichtstörerin, deren tatbestandlichen Voraussetzungen aber ebenfalls offen gelassen werden können (a.), da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft erfolgt ist (b.).
a. Nach § 19 Abs. 1 OBG NRW kann die Ordnungsbehörde Maßnahmen gegen andere Personen als die nach den §§ 17 oder 18 Verantwortlichen richten, wenn eine gegenwärtige erhebliche Gefahr abzuwehren ist (Nr. 1), Maßnahmen gegen die nach den §§ 17 oder 18 Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen (Nr. 2), die Ordnungsbehörde die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann (Nr. 3) und die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können (Nr. 4).
Eine gegenwärtige erhebliche Gefahr dürfte zwar vom Glücksspiel im Internet wegen des Verstoßes gegen den Glücksspielstaatsvertrag und der Erfüllung des Straftatbestandes des § 284 StGB grundsätzlich ausgehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Januar 2010 - 13 B 760/09 -, Juris (Rn. 16).
Dies kann hier aber letztlich ebenso wie das Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 OBG NRW im Ergebnis ob der Ermessensfehlerhaftigkeit der Entscheidung offen bleiben.
Aus diesem Grund bedarf es auch weder der Klärung der in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Frage, ob die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV dem § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV als Spezialvorschrift vorgeht und einen Rückgriff auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ausschließt, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV nicht erfüllt sind,
so Ennuschat / Klestil, ZfWG 2009, 389 (391 f.); Sieber / Nolde, Sperrverfügungen im Internet, Berlin (2008), S. 29,
noch näherer Erwägungen dazu, ob der Verweis des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV auf die Verantwortlichkeit nach dem TMG ausschließlich die Vorschriften der §§ 8 bis 10 TMG erfasst oder zugleich die Vorschrift des § 7 TMG mit ihrem Verweis auf die Verpflichtungen zur Sperrung nach den allgemeinen Gesetzen und damit auch die Möglichkeit der Inanspruchnahme des Zugangsproviders als Nichtstörer.
b. Die Inanspruchnahme der V als Nichtstörerin durch die Bezirksregierung E stellt sich jedenfalls als ermessensfehlerhaft dar (vgl. § 114 VwGO). Die Ausübung des Auswahlermessens hinsichtlich der in Anspruch zu nehmenden Dienstleister durch die Bezirksregierung E verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG (aa.), zudem hat die Bezirksregierung E nicht alle für die Inanspruchnahme der V als Nichtstörerin maßgeblichen Aspekte in ihre Ermessensentscheidung einfließen lassen (bb.).
aa. Ist die Bezirksregierung E im Jahr 2002 mit den - u.a. der Entscheidung der Kammer vom 10. Mai 2005 (27 K 5968/02) zugrundeliegenden - Sperrungsverfügungen betreffend eine Website, die nationalsozialistisches Gedankengut verbreitete, nach ihren Angaben gegen alle in Nordrhein-Westfalen ansässigen und bei der DENIC eG (Zentrale Registrierungsstelle für de.Domains) verzeichneten gewerblichen Access-Provider vorgegangen,
vgl. hierzu auch VG Düsseldorf, Urteil vom 10. Mai 2005 – 27 K 5968/02 – ,Juris,
hat sie Sperrungsanordnungen nunmehr lediglich gegen zwei Access-Provider mit dem Sitz in NRW erlassen.
Selbst wenn dem Umstand, dass gegen Access-Provider in anderen Bundesländern nicht vorgegangen wurde, insoweit keine Relevanz zukommt, da jeder Träger öffentlicher Gewalt den allgemeinen Gleichheitssatz nur innerhalb seiner eigenen Zuständigkeit beachten kann,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003 – 8 B 2567/02 –, Juris; BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 –, BVerfGE 79, 127, 158,
fordert die Wahrung des Gleichheitssatzes eine einheitliche Vorgehensweise jedenfalls gegen die Access-Provider, die ihren Sitz in NRW haben.
Soweit die Bezirksregierung E geltend macht, die (zwei) von ihr in Anspruch genommenen Access-Provider deckten über 50 % des Marktes in Deutschland ab und seien damit die größten Provider, stellt dies kein sachgerechtes Differenzierungskriterium dar. Abgesehen davon, dass es für die Beachtung des Gleichheitssatzes nicht auf den deutschlandweiten Marktanteil, sondern allenfalls auf den Marktanteil in NRW ankäme, würde die Effektivität und Schnelligkeit der Gefahrenabwehr verlangen, dass auch gegen diejenigen Access-Provider vorgegangen wird, die eine im Vergleich zu den in Anspruch genommenen Providern kleinere Marktstärke in NRW aufweisen. Schon bei einem Nichtvorgehen gegen wenige Provider ist die Geeignetheit einer Sperrverfügung zur Erreichung der dadurch verfolgten Zwecke, nämlich Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht, Jugend- und Spielerschutz sowie Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots zumindest in Frage gestellt.
Eine Maßnahme ist zwar bereits dann geeignet, wenn durch sie eine Förderung des gewünschten Erfolgs möglich ist bzw. sie einen Beitrag zu dessen Erreichen leistet. Eine vollständige Gefahrenabwehr ist nicht Voraussetzung. Es muss sich um einen "Schritt in die richtige Richtung" handeln.
OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003 – 8 B 2567/02 –, Juris, hierzu auch VG Düsseldorf, Urteil vom 10. Mai 2005 – 27 K 5968/02 –, Juris, jeweils zur Sperrung einer Website, die nationalsozialistisches Gedankengut verbreitet, nach den Vorschriften des (außer Kraft getretenen) Mediendienststaatsvertrages -; Dietlein/Heinemann, Ordnungsrecht und Internetkriminalität, K&R 2004, S. 418 (423).
Für die Geeignetheit der DNS-Sperrung als solche reicht es aus, dass sie den Zugriff auf die beiden gesperrten Angebote für den durchschnittlichen geschäftlichen, beruflichen oder privaten Nutzer, auf dessen Horizont insoweit abzustellen ist, erschwert. Dabei handelt es sich um einen Personenkreis, der sich mit technischen Details nicht auseinandergesetzt hat und auch die Konfiguration der eigenen Hard- und Software entweder Dritten überlässt oder nach Möglichkeit in dem werksseitig eingestellten Zustand belässt. Für diese Personengruppe wird der Zugriff auf die hier betroffenen Angebote mindestens "sperriger", nicht selten auch nicht unerheblich erschwert. Dass es dennoch - mit aus der Sicht vieler Nutzer einfachen Mitteln - möglich ist, die Seiten zu erreichen, ist unschädlich. Gleichwohl werden viele Nutzer die vorhandenen Möglichkeiten zur Umgehung der Sperrung nicht kennen oder als zu aufwendig nicht nutzen. Eine vollständige Ausschaltung der Gefahr durch Sperrungen ist ohnehin praktisch unmöglich, da im Internet mannigfaltige Möglichkeiten zur Umgehung bestehen.
S. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003 - 8 B 2567/02 -, a.a.O. Für die Geeignetheit der DNS-Methode i.E. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 10. Mai 2005 – 27 K 5968/02 –, Juris, VG Arnsberg, Urteil vom 26. November 2004 - 13 K 3173/02 - und VG Köln, Urteile vom 3. März 2005 - 6 K 7151/02 und 76032/02 -; a.A. z.B. Engel, MMR 2003, Beilage Nr. 4, S. 1 (25 f.) sowie Stadler MMR 2002, S. 343 (345).
Eröffnet aber bereits die einzelne gegen einen bestimmten Acces-Provider erlassene DNS-Sperrungsanordnung Umgehungsmöglichkeiten, die den Erfolg der Maßnahme zumindest relativieren, führt eine Vorgehensweise nur gegen bestimmte Access-Provider zu einer weiteren Einschränkung der Geeignetheit. Denn die Internetnutzer können ohne weiteres auf einen der verbleibenden Anbieter ausweichen.
Vgl. Spindler, a.a.O., § 9 Rn. 51, der die Effektivität der Gefahrenabwehr in solchen Fällen verneint.
Dies wiegt angesichts des mit der Sperrungsanordnung verfolgten Ziels umso schwerer, als die Bezirksregierung Düsseldorf ohnehin von dem Gesamtangebot im Internet letztlich nur zwei Angebote von unerlaubtem Glücksspiel durch ihre Anordnungen erfasst.
Dem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz kommt für die V, die als Nichtstörerin selbst die Gefahrengrenze nicht überschreitet, weiterhin eine erhebliche Bedeutung zu. Die Ausweichmöglichkeiten der Internetnutzer auf von der Sperrungsanordnung nicht erfasste Access-Provider sind geeignet, für die V auf dem ohnehin von einem Konkurrenzdruck geprägten Markt zu Wettbewerbsnachteilen zu führen.
bb. Ferner hat die Bezirksregierung E nicht alle für die Inanspruchnahme der V als Nichtstörerin maßgeblichen Aspekte in ihre Ermessensentscheidung einfließen lassen. Beurteilt sich die Rechtmäßigkeit dieser als Dauerverwaltungsakt einzuordnenden Sperrungsanordnung nach dem Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, durfte die Bezirksregierung Düsseldorf im Rahmen ihres Ermessens, mittels Sperrungsanordnungen einzuschreiten, die zu diesem Zeitpunkt bereits konkret abzusehenden rechtlichen und politischen Veränderungen nicht ausblenden, sondern hätte ihre diesbezüglichen Ermessenserwägungen dahingehend überprüfen und ggf. ergänzen müssen. Sie hat aber weder Liberalisierungstendenzen des Gesetzgebers im Bereich des Glücksspielrechts im Zusammenhang mit dem Entwurf eines neuen, auch das Bundesland Nordrhein-Westfalen betreffenden Glücksspielstaatsvertrages einbezogen,
vgl. Entwurf "Erster Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – Erster GlüÄndStV)", http://www.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Elementbibliothek/Bibliothek_Politik_und_Verwaltung/Bibliothek_StK/MPK_2010_2011/Dokumente/Gluecksspielstaatsvertrag_Erster_Entwurf.pdf; zum Stand der Änderungen 6. Oktober 2011: http://www.forum-gewerberecht.de/attachment,attachmentid-3950.html,
noch hat sie das vom LanV Schleswig-Holsteins bereits am 14. September 2011 verabschiedete neue Glücksspielgesetz (GlüG SH) berücksichtigt, das einen Genehmigungsvorbehalt für die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele (§ 4 Abs. 1 GlüG SH) sowie für Vertrieb von Lotterien mit hoher Ereignisfrequenz, Wetten und Online-Casinospielen (§ 5 Abs. 1 GlüG SH) enthält, das generelle Internetverbot aber nicht beibehält.
Schleswig-Holsteinischer LanV, Drucksache 17/1640 .
Einer Einbeziehung in die Ermessenserwägungen hätte auch der Aspekt der politischen Diskussion um eine zurückhaltendere Vorgehensweise gegen Access-Provider bedurft, die sich in dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Aufhebung von Sperrungsregelungen bei der Bekämpfung von Kinderpornographie in Kommunikationsnetzen,
BT-Drucks. 17/6644,
wiederspiegelt und die auch mit den Änderungen Stand 6. Oktober 2011 im Entwurf "Erster Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland" in der Weise aufgegriffen worden ist, dass die der streitbefangenen Sperrungsanordnung zugrunde gelegte Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV gestrichen wird.
Soweit die Bezirksregierung E dem in der mündlichen Verhandlung entgegen gesetzt hat, entscheidend sei die zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltende Rechtslage, handelt es sich um eine in Bezug auf die aktuelle Situation nicht hinreichend differenzierte Betrachtung. Zwar mag es für die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten auf die geltende Gesetzeslage ankommen, die Ermessenserwägungen für die Frage des Einschreitens gegen die V als Nichtstörerin können diese zukunftsbezogenen Aspekte indes nicht ausblenden. Dies gilt umso mehr, als die Bezirksregierung E im Eilverfahren 6 L 1230/10 – VG Köln im Rahmen eines außergerichtlichen Vergleichs auf die Vollstreckung der Sperrungsanordnung bis zum Ergehen einer rechtskräftigen Hauptsacheentscheidung im betreffenden Klageverfahren 6 K 5404/10 – VG Köln verzichtet und die V die geforderte DNS-Sperrung noch nicht eingerichtet hat.
II. Erweisen sich die auf das Bundesland Nordrhein-Westfalen bezogenen Regelungen zu A. als rechtswidrig, folgt hieraus ebenfalls die Rechtswidrigkeit in Bezug auf die zu B. für die Bundesländer Brandenburg und Sachsen-Anhalt getroffenen Regelungen. Denn mit Buchstabe B. hat die Bezirksregierung Düsseldorf in Anwendung der auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV erteilten Ermächtigungen die zu A getroffenen Regelungen in dem genannten Umfang lediglich auf die genannten Bundesländer übertragen und der Sperrungsanordnung "rechtliche Wirksamkeit" "im Umfang der jeweiligen Ermächtigung" zugesprochen.
III. Die Sperrungsanordnung der Bezirksregierung E vom 12. August 2010 gegenüber der V verletzt hinsichtlich der Regelungen in A. 1. und 2. (Nordrhein-Westfalen) sowie hinsichtlich der entsprechenden Regelungen in B. (Brandenburg und Sachsen-Anhalt), soweit sie sich auf die Website www.U.com erstrecken, die Klägerin als Nichtadressatin in Grundrechten.
Vgl. zur Frage der Begründetheit der Anfechtungsklage eines Nichtadressaten: BVerwG, Urteil vom 9. August 1983 - 1 C 38.79 -, NVwZ 1984, 514 (515); BVerwG, Urteil vom 23. März 1982 - 1 C 157.79 -, NJW 1982, 2513 (2515).
Die Sperrungsanordnung gegenüber der V greift im genannten Umfang jedenfalls in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein, das die gesamte berufliche Tätigkeit, insbesondere Form, Mittel und Umfang sowie gegenständliche Ausgestaltung der Betätigung schützt.
Vgl. Jarass, a.a.O., Art. 12 Rn. 10.
Denn diese Anordnung verhindert im Falle ihrer Umsetzung, dass Kunden der V die Website der Klägerin, die auch nicht vom Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV erfasste Unternehmensinformationen enthält – etwa für deutsche Kunden, die bei Auslandsaufenthalten das Vermittlungsangebot der Klägerin wahrnehmen –, aufrufen können. Dieser Eingriff ist auch erheblich, zumal es sich bei der V um den größten deutschen Internet-Zugangsprovider handelt. Dieser Grundrechtseingriff wird – wie gesehen – nicht von der allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 5 GlüStV gedeckt, so dass er die Klägerin in ihren Rechten verletzt.
Vgl. zur Frage des Prüfungsumfangs im vergleichbaren Fall der Anfechtung der Ausweisung eines Ausländers durch seine Familienangehörigen: Hessischer VGH, Urteil vom 25. Juli 1994 – 12 UE 723/94 -, AuAS 1994, 246 (247); offenlassend: BVerwG, Urteil vom 27. August 1996 - 1 C 8.94 -, Juris (Rn. 43).
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob daneben auch eine Verletzung anderer verfassungsrechtlicher Grundrechte (oder aber unionsrechtlicher Grundrechte bzw. Grundfreiheiten) vorliegt.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung.
Die Zulassung der Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die bisher obergerichtlich noch nicht entschiedenen Fragen der Klagebefugnis des von einer Sperrungsanordnung gegen einen Zugangsprovider betroffenen Inhalteanbieters und der Zulässigkeit der Inanspruchnahme von Zugangsprovidern zur Sperrung von Glücksspielseiten im Internet erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17 Abs. 4, 18 Abs. 4 und 19 Abs. 3 OBG
§§ 7 bis 9 MDStV gerichtet werden, sofern eine Sperrung technisch möglich und zumutbar war. Bei § 22 Abs. 3 MDStV handelte es sich um eine spezialgesetzliche Sonderregelung, die im Anwendungsbereich des MDStV
§§ 7 bis 10 TMG
§§ 8 bis 10 TMG
§§ 8 bis 10 TMG. Nach § 7 Abs. 2 Satz 2 TMG
§§ 8 bis 10 TMG
§§ 8 bis 10 TMG erfasst oder zugleich die Vorschrift des § 7 TMG
§ 2 TMG
§ 284 StGB
§ 9 GlüStV
§ 19 OBG
§ 287 StGB
§ 10 TMG
§ 3 TDG
§ 7 TMG
§ 7 TMG
§ 9 TMG
§ 8 TMG
§ 8 TMG
§ 9 TDG
§ 114 VwGO
§ 9 Abs. Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 7 Abs. 2 Satz 2 TMG
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 8 Abs. 1 Satz 1 TMG
§ 59 Abs. 4 RStV
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 74 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 2 Nr. 1 TMG
§ 6 Abs. 1 MDStV
§ 19 Abs. 4 MDStV
§ 17 Abs. 4 OBG
§ 19 Abs. 1 bis 3 OBG
§ 2 Nr. 1 TMG
§ 7 Abs. 1 TMG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 TMG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 TMG
§ 19 Abs. 1 OBG
§ 4 Abs. 1 GlüG
§ 5 Abs. 1 GlüG
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 des Telemediengesetzes
§ 3 des Teledienstgesetzes
Art. 3 Abs.1 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 26 Abs. 2 AEUV
Art. 18 AEUV
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 1215
NVwZ-RR 2003, 337
NVwZ-RR 2004, 239
ZMR 1997, 327
GRUR 2002, 618
NJW-RR 2003, 1273
NVwZ 1985, 355
NVwZ-RR 2009, 280
NJW 1997, 2981
BVerfGE 79, 127, 158
NVwZ 1984, 514
NJW 1982, 2513
AuAS 1994, 246
13 B 760/09
6 K 5404/10
6 L 1230/10
6 K 5404/10
6 L 1230/10
27 K 6026/09
1 BvR 1916/09
13 C 129/94
IV C 42.69
5 S 247/92
2 R 9/01
8 B 11827/03
2 S 28.96
27 K 5968/02
27 K 8453/08
15 L 4148/02
I ZR 22/99
2 U 47/01
3 U 274/98
4 B 1434/84
4 B 192/80
8 A 10933/08
8 B 2567/02
13 K 3173/02
6 K 7151/02
1 C 38.79
1 C 157.79
12 UE 723/94
1 C 8.94