Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-11-23, Aktenzeichen OVG 5 A 3.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2017:1123.OVG5A3.15.00

Tenor:
Orientierungssatz
Die Studierendenschaft ist hinsichtlich der Überprüfung der Hochschulprüfungsverordnung im Normenkontrollverfahren weder als juristische Person noch als Behörde antragsbefugt.(Rn.13)
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die Verordnung über die Gestaltung von Prüfungsordnungen zur Gewährleistung der Gleichwertigkeit von Studium, Prüfungen und Abschlüssen (Hochschulprüfungsverordnung - HSPV) vom 4. März 2015, die sie mangels ordnungsgemäßer Beteiligung der Studierendenschaften der Brandenburger Hochschulen (Brandenburgische Studierendenvertretung - BrandStuVe) für unwirksam hält.
Die Hochschulprüfungsverordnung ist von der Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur erlassen und im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg (GVBl. II Nr. 12) am 10. März 2015 verkündet worden. Sie trat an die Stelle der Hochschulprüfungsverordnung vom 7. Juni 2007 (GVBl. II S. 134), diese zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. Juni 2010 (GVBl. II Nr. 33).
Im Vorfeld der Novellierung der Hochschulprüfungsverordnung forderte das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur (nachfolgend: Ministerium) alle Hochschulen des Landes Brandenburg im September 2014 auf, zu einem Entwurf der Änderung der Verordnung bis Mitte Oktober 2014 Stellung zu nehmen, wobei die Hochschulen zugleich aufgefordert wurden, alle Mitgliedergruppen zu beteiligen. Nach Auswertung der entsprechenden Stellungnahmen der Hochschulen informierte das Ministerium die von der Brandenburgischen Studierendenvertretung gebildete Landeskonferenz bzw. den Sprecherrat mit Schreiben vom 15. Dezember 2014 über das Verordnungsvorhaben und gab Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 5. Januar 2015. Diese Frist verstrich, ohne dass sich die Landeskonferenz äußerte oder um Verlängerung der Stellungnahmefrist ersuchte. Am 3. Februar 2015 rief eine Vertreterin des Allgemeinen Studierendenausschusses der Universität Potsdam, des Vertretungsorgans der Antragstellerin, den zuständigen Referatsleiter im Ministerium an, der ihr mitteilte, dass bei einer zeitnahen Äußerung eine Stellungnahme noch zur Kenntnis genommen werden könne, und sie mit der zuständigen Referentin Kontakt aufzunehmen bat. Letztere wies die Vertreterin des Allgemeinen Studierendenausschusses darauf hin, dass nur die Brandenburgische Studierendenvertretung bzw. die Landeskonferenz Ansprechpartner sei. Erst mit E-Mail vom 11. März 2015 legte die Brandenburgische Studierendenvertretung eine Stellungnahme vor. Zu diesem Zeitpunkt war die Hochschulprüfungsverordnung bereits veröffentlicht.
Am 29. Mai 2015 stellte die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag. Sie sei eine nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 VwGO zur Stellung eines Normenkontrollantrags befugte Behörde, da Regelungen in Prüfungsordnungen die fachlichen Interessen der Studentenschaft negativ betreffen könnten und die Studentenschaften an dem Normsetzungsverfahren für den Erlass von Verordnungen zu beteiligen seien. Es gehöre zu den Aufgaben der Antragstellerin nach dem Brandenburgischen Hochschulgesetz, an der Erfüllung der Aufgaben der Hochschule mitzuwirken, insbesondere durch Stellungnahmen zu hochschul- oder wissenschaftspolitischen Fragestellungen, so dass diese auch zu den Diskussionen um die Entwicklung und Aufstellung von Prüfungsordnungen anzuhören sei. Die Hochschulprüfungsverordnung sei wegen nicht ordnungsgemäßer Beteiligung der Brandenburgischen Studierendenvertretung unwirksam. Der Antragsgegner sei nach § 16 Abs. 6 Satz 3 BbgHG verpflichtet, die Brandenburgische Studierendenvertretung bzw. die Studentenschaften als deren Mitglieder vor Erlass einer Verordnung rechtzeitig zu informieren und anzuhören. Die insoweit gewährte Anhörungsfrist bis zum 5. Januar 2015 sei zu knapp bemessen gewesen.
Die Antragstellerin hat schriftsätzlich beantragt,
festzustellen, dass die Verordnung über die Gestaltung von Prüfungsordnungen zur Gewährleistung der Gleichwertigkeit von Studium, Prüfungen und Abschlüssen (Hochschulprüfungsverordnung vom 4. März 2015) unwirksam ist.
Der Antragsgegner hat schriftsätzlich beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Er hält den Antrag für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Die Antragstellerin könne nicht geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein, da nur der Landeskonferenz durch § 16 Abs. 6 Satz 3 BbgHG ein gesetzliches Beteiligungsrecht eingeräumt werde. Ferner sei die Antragstellerin keine Behörde im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 VwGO und auch ansonsten nicht antragsbefugt, da es ihr an einem objektiven Kontrollinteresse mangele. Zudem sei der nach § 16 Abs. 6 Satz 3 BbgHG anzuhörenden Landeskonferenz ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. Diese sei Mitte Dezember 2014 um Rückäußerung gebeten worden; eine solche sei beim Antragsgegner erst verspätet, nämlich am 11. März 2015 eingegangen. Selbst wenn die Anhörung der Landeskonferenz unterblieben wäre, hätte dies nicht die Unwirksamkeit der angegriffenen Verordnung zur Folge.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 VwGO); die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise gehört worden. Die Entscheidung ergeht gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über die Errichtung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung im Land Brandenburg (Brandenburgisches Verwaltungsgerichtsgesetz - BBgVwGG) in der Besetzung von drei Berufsrichtern und zwei ehrenamtlichen Richtern. Aus der bundesrechtlichen Regelung des § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO folgt, dass sich diese Besetzung des Oberverwaltungsgerichts nicht ändert, wenn es im Normenkontrollverfahren nicht aufgrund mündlicher Verhandlung durch Urteil, sondern ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheidet (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 18. September 1985 - BVerwG 2 N 1.84 -, juris Rn. 6 ff. zur gleichlautenden Bestimmung des § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO a.F.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 7. August 2009 - OVG 10 A 6.07 -, juris Rn. 16, und vom 19. Dezember 2006 - OVG 2 A 8.05 -; OVG Brandenburg, Beschluss vom 16. August 2000 - 2 D 48/00.NE -).
Der Normenkontrollantrag ist unzulässig. Er ist zwar statthaft; es fehlt der Antragstellerin jedoch an der Antragsbefugnis.
Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von in Nr. 1 der Regelung nicht genannten, im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. § 4 Abs. 1 BbgVwGG bestimmt, dass das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (vgl. § 3 BBgVwGG) in Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO über die Gültigkeit im Range unter dem Landesgesetz stehender Rechtsvorschriften entscheidet. Damit hat das Land Brandenburg von der durch § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bundesgesetzlich eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht. Bei der angefochtenen Verordnung handelt es sich um eine Rechtsvorschrift im Range unter dem Landesgesetz.
Die Antragstellerin ist allerdings weder als juristische Person noch als Behörde antragsbefugt.
Den Antrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Die Jahresfrist nach der genannten Vorschrift ist eingehalten worden, da die Hochschulprüfungsverordnung am 10. März 2015 verkündet worden und der Antrag der Antragstellerin am 29. Mai 2015 beim Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg eingegangen ist.
Die Antragstellerin ist zwar als rechtsfähige Teilkörperschaft der Hochschule (§ 16 Abs. 1 Satz 2 BbgHG) eine juristische Person. Sie kann jedoch nicht geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 VwGO). Das allein streitentscheidende gesetzliche Beteiligungsrecht, vor dem Erlass oder der Änderung von hochschulrechtlichen Gesetzen oder Rechtsverordnungen, die die Belange Studierender berühren, von der für Hochschulen zuständigen obersten Landesbehörde oder, wenn der Gesetzesentwurf aus der Mitte des Landtages kommt, von dem zuständigen Ausschuss des Landtages rechtzeitig informiert und angehört zu werden, besteht gemäß § 16 Abs. 6 Satz 3 BbgHG nur für die Landeskonferenz. Die Landeskonferenz kann gemäß § 16 Abs. 6 Satz 1 BbgHG von den Studierendenschaften der Brandenburger Hochschulen zur Wahrnehmung ihrer gemeinsamen Interessen gebildet werden. Zur Vertretung der Angelegenheiten der Studierendenschaften wählt diese einen Sprecherrat (§ 16 Abs. 6 Satz 2 BbgHG). Eine solche Landeskonferenz wurde vorliegend von den Studierendenschaften der Brandenburger Hochschulen, darunter die Antragstellerin, gebildet (hierzu s. § 1 der Satzung der Brandenburgischen Studierendenvertretung vom 23. Oktober 2009, http://brandstuve.org/download/Satzung_der_Brandenburgischen_Studierendenvertretung_ohne_Kommentare.pdf; im Folgenden: Satzung). Gemäß § 3 Abs. 2 der Satzung entsenden die Studierendenschaften der Hochschulen stimmberechtigte Studierende zur Brandenburgischen Studierendenvertretung (Satz 1), die sich in der Positionsfindung mit ihren jeweiligen Studierendenvertretungen an den Hochschulen abstimmen (Satz 2). Organe der Brandenburgischen Studierendenvertretung sind gemäß § 4 der Satzung die Landeskonferenz und der Sprecherrat. Näheres zur Landeskonferenz ist in § 5 der Satzung, Aufgaben und Zusammensetzung des Sprecherrats sind in § 6 der Satzung geregelt. Da § 16 Abs. 6 Satz 3 BbgHG das Informations- und Anhörungsrecht auf die Landeskonferenz beschränkt, ist es der Antragstellerin verwehrt, als bloßer Teil der Studierendenschaften der Brandenburger Hochschulen Verstöße gegen das Informations- und Anhörungsrecht als eine Verletzung eigener Rechte geltend zu machen.
Als „Behörde“ im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 VwGO ist die Antragstellerin ebenso wenig antragsbefugt. Eine Behörde ist grundsätzlich jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (vgl. auch § 1 Abs. 4 VwVfG). Es kann dahinstehen, ob die Antragstellerin verwaltend tätig wird im Sinne eines öffentlich-rechtlichen außenwirksamen Handelns. Denn die Antragsbefugnis einer Behörde setzt eine Pflicht zur Beachtung der angegriffenen Norm im Sinne rechtlicher Bindung voraus. Die Behörde muss mit der Ausführung der von ihr beanstandeten Norm befasst, d.h. für deren Durchsetzung zumindest mitverantwort-lich sein bzw. sie zumindest bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten haben (Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 15. März 1989 - BVerwG 4 NB 10.88 -, juris Rn. 15 m.w.N., vom 1. Juli 2005 - BVerwG 4 BN 26.05 -, juris Rn. 7 und vom 3. Januar 2017 - BVerwG 6 BN 2.16 -, juris Rn. 8 f.). Nur in einem solchen Fall ergibt sich für sie ein hinreichendes Interesse an einer gerichtlichen Normenkontrollentscheidung in der Sache. Denn nur dann dient ein Normenkontrollverfahren der ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts durch Vermeidung zahlreicher Einzelprozesse von durch Vollzugsakte Betroffenen.
An einem derartigen Rechtsschutzinteresse fehlt es. Mit dem von der Hochschulprüfungsverordnung geregelten Sachbereich der Gestaltung von Prüfungsordnungen ist keine Aufgabe betroffen, die die Antragstellerin als (vermeintliche) Behörde wahrnimmt; Hochschulprüfungen werden von den Hochschulen und ihren Organen durchgeführt. Es besteht auch nicht die Möglichkeit, dass die Antragstellerin in Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird, in denen es auf die Gültigkeit der Normen der Hochschulprüfungsverordnung ankommt. Die in diesen Vorschriften niedergelegten Modalitäten für die in § 1 HSPV genannten Studiengänge mögen zwar im Rahmen der Beratung der Studierenden durch die Antragstellerin eine Rolle spielen. Dies führt aber nicht dazu, dass die Antragstellerin diesen Normen in irgendeiner Weise unterworfen oder rechtlich mit ihrer Ausführung befasst ist. Nicht sie selbst, sondern nur die Studierenden können in Rechtsstreitigkeiten verwickelt werden, in denen es auf die Gültigkeit der Vorschriften ankommt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 BBgVwGG
§ 47 VwGO
§ 1 HSPV
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 6 Satz 3 BbgHG
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 BbgVwGG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 2 BbgHG
§ 16 Abs. 6 Satz 1 BbgHG
§ 16 Abs. 6 Satz 2 BbgHG
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 N 1.84
10 A 6.07
2 A 8.05
2 D 48/00
4 NB 10.88
4 BN 26.05
6 BN 2.16