Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-14, Aktenzeichen 4 D 125/22.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0614.4D125.22NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin führt seit mehr als 30 Jahren einen Obst- und Gemüsegroßhandel mit derzeit 28 Mitarbeitern auf dem von der Antragsgegnerin als öffentliche Einrichtung geführten Großmarkt und wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen dessen Auflösung zum Ablauf des 31.12.2024.
Die Antragsgegnerin betreibt seit über 86 Jahren an der Ulmenstraße in 40476 Düsseldorf gemäß § 1 der „Satzung für den Großmarkt der Landeshauptstadt Düsseldorf“ vom 17.12.1998, Düsseldorfer Amtsblatt Nr. 52 vom 30.12.1998, (Großmarktsatzung) den Großmarkt als öffentliche Einrichtung. Zweck und Gegenstand des Großmarkts sind gemäß § 2 Großmarktsatzung der Vertrieb der von der zuständigen Behörde (Ordnungsamt) festgesetzten Waren an gewerbliche Wiederverkäufer, gewerbliche Verbraucher und Großabnehmer. Die überwiegende Mehrheit der rund 50 dort tätigen Großmarkthändler bietet Obst und Gemüse an; auch ein Blumengroßmarkt mit rund 50 Floristik-Betrieben ist Bestandteil des Großmarkts. Zutrittsberechtigt zum Großmarkt sind gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Großmarktsatzung nur Personen, die dort beruflich oder geschäftlich tätig sind. Die Marktverwaltung kann gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 Großmarktsatzung anderen Personen den Zutritt gestatten. Waren dürfen gemäß. § 6 Abs. 1 Satz 1 Großmarktsatzung nur von zugelassenen Händlern von einem zugewiesenen Standplatz aus angeboten und verkauft werden. Die Zulassung zum Großmarkt und die Zuweisung eines Marktstandes, Raumes oder Platzes erfolgt gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Großmarktsatzung nur auf Antrag durch die Marktverwaltung. Gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung kann die Zulassung und Zuweisung von der Marktverwaltung widerrufen werden, wenn ein sachlich gerechtfertigter Grund vorliegt. Die Antragsgegnerin bewirtschaftet den Großmarkt in steuerrechtlicher Hinsicht als Betrieb gewerblicher Art (BgA).
Die Antragsgegnerin wies der Antragstellerin zuletzt mit Bescheid vom 6.4.2016 die Standplätze 00-00 in Halle 00 des Großmarkts zu. Zuvor hatte die Antragsgegnerin ihr Stände in der Halle 01 zugewiesen. Für den Umzug in die Halle 00 einschließlich des bedarfsgerechten Ausbaus der neuen Standplätze wandte die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen insgesamt mehr als 383.000 Euro auf. Nach Nr. 1 der Nebenbestimmungen des Zuweisungsbescheids war die Zuweisung bis zum 31.5.2020 gültig. Sie verlängerte sich jeweils um ein Jahr, wenn ein schriftlicher Widerruf nicht mit vierteljährlicher Frist zum Jahresende erfolgte. Nach Nr. 13 der Nebenbestimmungen wurde für die Dauer von vier Jahren beginnend ab dem 1.6.2016 für die neu zugewiesenen Standflächen abweichend von der Marktentgeltordnung zum Ausgleich für die Investitionen in die abzureißende Halle 01 kein monatlich zu zahlendes Entgelt erhoben. Nach Nr. 14 der Nebenbestimmungen konnte das Marktmanagement die Zuweisung widerrufen, wenn ein sachlich gerechtfertigter Grund vorlag. Nach Nr. 17 der Nebenbestimmungen wurde bei Beendigung des Nutzungsverhältnisses gemäß Nr. 14 bis 16 dieser Zuweisung eine Entschädigung für Einbauten oder sonstige Wertverbesserungen ausdrücklich ausgeschlossen.
Um den Großmarkt zukunftsfähig aufzustellen, trat im November 2014 die Großmarktgilde als Zusammenschluss einer großen Anzahl der Großmarkthändler an die Antragsgegnerin mit dem Wunsch heran, den Großmarkt künftig selbst zu betreiben. Die Antragsgegnerin und die beteiligten Großmarkthändler bildeten in den Jahren 2015 und 2016 zu diesem Zweck verschiedene Projektgruppen.
Während dieser Zeit erstellte die X. GmbH im Auftrag der Antragsgegnerin im Mai 2015 die Analyse „Großmarkt Düsseldorf – Struktur und Entwicklungspotenziale“. Hiernach werde etwas mehr als ein Drittel des Obsts und Gemüses in Deutschland über die Großmärkte vermarktet (S. 10); insgesamt sei die Distribution von Obst und Gemüse von den Lebensmitteleinzelhandels-Vertriebsformen geprägt und der Marktanteil des Fachhandels, der Wochenmärkte und sonstigen Distributeure, die traditionell auf den Großmärkten einkauften, insgesamt rückläufig (S. 11). Stelle man der Kundenzahl der Großmärkte die Gesamtzahl der in den jeweiligen Gruppen vorhandenen Anbieter gegenüber, zeige sich, dass das Potenzial über die derzeitige Kundenzahl hinausgehe (S. 17). Im Juli 2015 erstellten die Y. Project Management GmbH im Auftrag der Antragsgegnerin eine „Machbarkeits- und Zustandsanalyse Großmarkt Düsseldorf“. Diese ergab notwendige Sanierungskosten in Höhe von ca. 29,6 Millionen Euro brutto sowie weitere Kosten für sinnvolle bzw. wünschenswerte Sanierungsmaßnahmen in Höhe von ca. acht Millionen Euro brutto bzw. ca. 10 Millionen Euro brutto. Im Jahr 2016 beauftragte die Antragsgegnerin auf Wunsch einer Projektgruppe zusätzlich die Z. GmbH mit der Erstellung einer Bestandsaufnahme und Marktanalyse. Diese kam im Zwischenbericht zur Bestandsaufnahme zu dem Ergebnis, dass die zentrale Lage des Großmarkts zwar optimale Bedingungen biete (S. 4), das Großmarktgelände aber einer nachhaltigen Neuordnung (S. 5) sowie umfassender Umstrukturierungs-, Modernisierungs- und Neubaumaßnahmen (S. 6) und die Produktpalette im Bereich Lebensmittel einer deutlichen Sortimentserweiterung (S. 11) bedürfe; auch die Händler selbst sähen das größte Risiko in der Marktmacht des organisierten Handels, der bei Öffnungszeiten, Preisen und Sortimenten Wettbewerbsvorteile habe (S. 18 ff.). Die Marktanalyse der Z. GmbH kam zu dem Ergebnis, der Großmarkt zähle zu den großen Handelsplattformen der Frischebranche in Deutschland, sei mit mehr als 80 kleinen und mittleren Unternehmen ein wichtiger Wirtschaftsfaktor in der Metropolregion, erfülle eine wichtige, regionale Versorgungsfunktion (Einzelhandel, Hotels, Restaurants, Gastronomie, Großverbraucher); um im Wettbewerb bestehen zu können, bedürfe es aber einer umfassenden und umfeldgerechten Restaurierung (S. 3). Mit einem Verdichtungsraum von über elf Millionen Einwohnern, einem Einzugsgebiet von zwei Millionen Einwohnern und einer herausragenden Kaufkraft sei die Region Düsseldorf ein hoch attraktiver Markt mit hohem Absatzpotential, auf dem der Großmarkt sich einem harten Wettbewerbsumfeld stellen müsse, das durch eine Vielzahl von Cash & Carry-Märkten, Fach-Grossisten und Erzeugerorganisationen, auch in Holland, gekennzeichnet sei (S. 5). Der Großmarkt decke nur 35 % des Sortiments des Wochenmarktbedarfs ab (S. 6), 35 % (Lebensmittel) bzw. 83 % (Blumen und Pflanzen) der befragten Kunden kaufe mehrmals in der Woche bei der Konkurrenz (S. 15, 20), 77 % (Lebensmittel) bzw. 88 % (Blumen und Pflanzen) der befragten Kunden wünschten ein größeres Sortiment (S. 16, 21). Der Großmarkt werde sich in seinem momentanen Zustand am Markt nicht behaupten können; es bedürfe einer grundlegenden strategischen Neuausrichtung, der Errichtung einer den marktwirtschaftlichen Erfordernissen gerecht werdenden Betriebsorganisation sowie einer Überprüfung der gesamten Infrastruktur (S. 37).
Anfang 2018 konkretisierten sich die mehrjährig geführten Diskussionen dahingehend, dass die Antragsgegnerin über eine städtische Tochtergesellschaft, die A. AG, das Großmarktgelände erwerben und schließlich neue Großmarkthallen errichten sollte, welche sodann langfristig an die von der Großmarktgilde gegründete GbR als zukünftige Betreibergesellschaft vermietet werden sollte.
Da nach den vorangegangenen Abstimmungen jedenfalls aus Sicht der Großmarktgilde noch eine Vielzahl offener Fragen bestand, scheiterte die Unterzeichnung einer Absichtserklärung zwischen der A. AG und der GbR im Frühjahr 2018. In seiner Sitzung am 12.7.2018 beschloss der Rat der Antragsgegnerin ausgehend davon, der Fortbestand des Großmarkts durch eine private Betreibergesellschaft sei auch planerisch gesichert, die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2018 aufzulösen. In der Folge widerrief die Antragsgegnerin die Standplatzzuweisungen aller Großmarkthändler. Eine Vielzahl der betroffenen Großmarkthändler erhob daraufhin Klage gegen die von der Antragsgegnerin erlassenen Widerrufsbescheide vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf und ersuchte zugleich um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, darunter die Antragstellerin. Das Verwaltungsgericht stellte im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes der Antragstellerin mit Beschluss vom 27.11.2018 (Az. 3 L 2854/18) die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Widerrufsbescheid wieder her. Gegen den Widerruf der Zuweisung bestünden nach der gebotenen summarischen Prüfung durchgreifende rechtliche Bedenken. Der Ratsbeschluss vom 12.7.2018 zur Auflösung des Großmarkts dürfte nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sein, weil er gegen die aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) abgeleiteten Grundsätze verstoße, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem „Weihnachtsmarkturteil“ vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 – aufgestellt habe. Da auch weitere Verhandlungen mit dem Ziel, einen zukunftsfähigen Großmarkt in Eigenregie der Großmarkthändler zu realisieren, zu keiner Einigung führten, verwarf die Antragsgegnerin diese Idee und hob sämtliche Widerrufsbescheide auf, worauf sich die noch anhängigen gerichtlichen Verfahren erledigten.
Die Antragsgegnerin prüfte stattdessen sodann die Optionen einer unveränderten Fortführung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt sowie einer gänzlichen Auflösung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt mit hinreichend langer Abwicklungsfrist für die betroffenen Händler. In der Beschlussvorlage für den Rat der Antragsgegnerin (AUS/051/2021) zur Sitzung am 1.7.2021 wurde zur ersten Option ausgeführt, die heutige Struktur auf dem Großmarktgelände sei über Jahrzehnte gewachsen und entspreche nicht mehr heutigen Maßstäben der Flächennutzung. Der Anteil mangels Nachfrage ungenutzter Freiflächen auf dem Gelände sei hoch und Flächen auf dem Gelände seien für andere Nutzungen zur Verfügung gestellt worden. Darüber hinaus bestehe laut den gutachterlichen Ermittlungen aus dem Jahr 2015 ein enormer Investitionsbedarf in Höhe von ca. 35,5 Millionen Euro, wobei rund 29 Millionen Euro auf notwendige Maßnahmen entfielen. Mit einer Brandverhütungsschau sowie der TÜV-Elektroprüfung seien im Jahr 2019 zwar sicherheitsrelevante Mängel beseitigt und die Betriebssicherheit wiederhergestellt worden. In den nächsten Jahren bestehe aber die Notwendigkeit zu weiteren Sanierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen gemäß den gutachterlichen Rahmenbedingungen aus 2015, wobei aufgrund des Alters der Gebäude jederzeit ein großer Sanierungsbedarf auftreten könne. Der Verlust in der steuerlichen Gewinn- und Verlustrechnung sei seit dem Jahr 2015 (Ausnahme: 2016 aufgrund von hohen Steuererstattungen für die Vorjahre) stetig angestiegen und habe im Jahr 2019 1.142.000 Euro betragen. Die Verluste entstünden vor allem daraus, dass die Stadt jährlich Kosten in Höhe eines hohen sechsstelligen Betrags aus illegalen Müllablagerungen durch Händler und Kunden des Großmarkts tragen müsse. Diese Kosten seien zwar seit Mitte 2019 auf die Händler des Großmarkts umgelegt und die Großmarktentgelte entsprechend erhöht worden. In diesem Bereich gebe es aber erhebliche Zahlungsausfälle, weil sich viele Händler weigerten, diese Umlage zu akzeptieren. Auch die Anpassung der Entgeltordnung im Jahr 2020 werde von vielen Händlern nicht akzeptiert. Im Rahmen der mehrjährigen, intensiven Verhandlungen mit den Händlern zum Zwecke der Neuausrichtung des Großmarkts sei zudem deutlich geworden, dass es bei einer großen Anzahl von ihnen kein Interesse an einer Neuausrichtung des Großmarkts gebe, wenn diese mit Investitionen auf ihre Kosten oder höheren Entgelten verbunden sei, und keine einheitliche Zielvorstellung der Händler existiere. Da die Stadt unter diesen Rahmenbedingungen keine Möglichkeit mehr sehe, den Großmarkt zukunftsfähig aufzustellen, der weitere Betrieb des Großmarkts als öffentliche Einrichtung nicht auskömmlich finanziert werden könne und schließlich die Organisationsform der öffentlichen Einrichtung für den Betrieb eines Großmarkts mit entsprechend hohem Personalbedarf für die Verwaltung und Finanzbedarf für die Sicherung des Gebäudebestands nicht mehr zeitgemäß und auch nicht finanzierbar erscheine, sei die Option des dauerhaften Weiterbetriebs nach Abwägung aller Interessen verworfen worden. Zudem solle das Großmarktgelände als eine der wenigen großen, zusammenhängenden und attraktiven Flächen im Stadtgebiet einer neuen und sinnvolleren Nutzung zugeführt werden. Der Weiterbetrieb lasse sich auch nicht damit rechtfertigen, dass der Großmarkt für die Versorgung der Bürger unabdingbar sei. Die Funktion als Einrichtung der Daseinsvorsorge habe der Großmarkt längst verloren. Für Bürger sei der Großmarkt nicht zugänglich. Die Betriebe, die berechtigt seien, auf dem Großmarkt einzukaufen (insbesondere Gastronomie, Hotellerie und Einzelhandel), hätten mit dem Großmarkt in Venlo und laut Gewerbeauskunft allein 159 Lebensmittelgroßhändlern mit eigener Lagerhaltung im Stadtgebiet zahlreiche andere Möglichkeiten, sich mit frischem Obst und Gemüse zu versorgen. Insgesamt sei das Modell eines öffentlich-rechtlich betriebenen Großmarkts in Deutschland nur noch wenig verbreitet, weil es deutschlandweit nur noch drei öffentlich-rechtlich betriebene Großmärkte gebe (Düsseldorf, Köln und München). Die zweite Option zur Auflösung des Großmarkts solle mit einer auskömmlichen Frist von über drei Jahren (Enddatum 31.12.2024) verbunden werden, damit die noch auf dem Großmarkt verbliebenen Händler – auch angesichts des langjährigen Bestehens – genügend Vorlauf hätten, neue Betriebsflächen anzumieten, den Betrieb umzusiedeln sowie die hierzu erforderlichen Kosten aufzubringen. Umgekehrt sei aber zu berücksichtigen, dass sich die Gefahr von teuren Sanierungen sowie die finanzielle Belastung durch das jährliche Defizit mit jedem Jahr erhöhten. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass das Gelände durch eine Neuausrichtung hin zu Büro- und Gewerbenutzung entwickelt werden solle, konkrete Planungen durch den Betrieb der öffentlichen Einrichtung Großmarkt aber blockiert würden.
In einer weiteren Beschlussvorlage (AUS/052/2021) wurde vorgeschlagen, eine Änderungssatzung zur Großmarktsatzung zu beschließen. § 1 Großmarktsatzung, wonach die Landeshauptstadt Düsseldorf den Großmarkt als öffentliche Einrichtung betreibe, solle wegen des Beschlusses, die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2024 aufzulösen, mit Wirkung zum 31.12.2024 aufgehoben werden.
Der Rat der Antragsgegnerin beschloss auf dieser Grundlage am 1.7.2021 (AUS/051/2021), nach § 41 Abs. 1 Satz 2 Buchst. m GO NRW die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2024 aufzulösen. Parallel hierzu beschloss er (AUS/052/2021) gemäß §§ 7, 41 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f GO NRW die folgende „Änderungssatzung: Aufhebung des § 1 der Großmarktsatzung (Satzung für den Großmarkt Düsseldorf der Landeshauptstadt Düsseldorf vom 17. Dezember 1998)“:
„Artikel I
Die Satzung für den Großmarkt der Landeshauptstadt Düsseldorf (Großmarktsatzung) vom 17. Dezember 1998 wird wie folgt geändert:
§ 1 wird folgender Satz 2 angefügt:
„Satz 1 wird mit Wirkung zum 31.12.2024 aufgehoben."
Artikel II
Die Änderungssatzung tritt mit dem Tage ihrer Bekanntmachung in Kraft.“
In Vertretung des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin bestätigte der Beigeordnete am 2.7.2021, dass der Wortlaut der Änderungssatzung mit dem Ratsbeschluss vom 1.7.2021 übereinstimme und dass nach § 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung verfahren worden sei. Am 5.7.2021 unterzeichnete der Oberbürgermeister die Bekanntmachungsanordnung für die Änderungssatzung. Die Änderungssatzung wurde am 14.7.2021 durch Bereitstellung auf der städtischen Internetseite der Antragsgegnerin unter www.duesseldorf.de/bekanntmachungen/2021.html veröffentlicht. Die Antragsgegnerin veröffentliche die Änderungssatzung zudem nachrichtlich im Düsseldorfer Amtsblatt Nr. 28/29 vom 24.7.2021.
Zur Umsetzung der von dem Rat beschlossenen Auflösung des Großmarkts widerrief die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 16.11.2021 gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW i. V. m. § 6 Abs. 4 Großmarktsatzung die gegenüber der Antragstellerin ergangene Zuweisung zum Ablauf des 31.12.2024. Der Rat habe am 1.7.2021 beschlossen, die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2024 aufzulösen. In Folge dessen werde die Zuweisung zum gleichen Termin widerrufen.
Gegen diesen Bescheid erhob die Antragstellerin Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf (Az. 3 K 7947/21), das den angefochtenen Bescheid mit Urteil vom 13.10.2022 aufhob. Wie bereits 2018 bei der Umstrukturierungsentscheidung liege ein Verstoß gegen die aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) abgeleiteten Grundsätze vor, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem sog. „Weihnachtsmarkturteil" aufgestellt habe. Auf die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung hat der Senat die Klage mit Urteil vom 14.6.2023 – 4 A 2078/22 – abgewiesen.
Die Antragstellerin hat neben diesem Klageverfahren am 22.6.2022 den hiesigen Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung führt sie aus, der Antrag sei zulässig, insbesondere bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Dies gelte zunächst mit Blick auf das Klageverfahren gegen den Widerruf der Zuweisung. Schon der Streitgegenstand der beiden Verfahren sei nicht derselbe. Nur im hiesigen Normenkontrollverfahren sei die Gültigkeit der Änderungssatzung selbst Streitgegenstand und stelle eine dem Antrag stattgebende Entscheidung des erkennenden Gerichts mit allgemeinverbindlicher Wirkung die Ungültigkeit der Änderungssatzung fest. Auch der neben der Änderungssatzung gefasste (nicht förmliche) Ratsbeschluss vom 1.7.2021 zur Auflösung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung lasse das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen. Dieser sei gänzlich ungeeignet, irgendwelche (nachteiligen) Rechtswirkungen in Bezug auf sie, die Antragstellerin, zu entfalten. Bei dem Großmarkt handele es sich gemäß § 1 Großmarktsatzung um eine gewidmete öffentliche Einrichtung. Zwar sei eine solche Widmung nicht an eine bestimmte Form gebunden. Entscheide sich eine Gemeinde aber dazu, eine öffentliche Einrichtung durch Satzung zu widmen, könne sie den öffentlich-rechtlichen Status der Einrichtung später nicht durch einen bloßen Ratsbeschluss wieder aufheben. Eine Satzung sei ein materielles Gesetz, dessen Bindungswirkung nur mit einer wirksamen Aufhebungssatzung überwunden werden könne. Überdies werde der Großmarkt als öffentliche Einrichtung de facto mit der Änderungssatzung aufgelöst. Hierdurch werde sie unmittelbar in eigenen Rechten verletzt, weil sich der zu ihren Gunsten erteilte Zuweisungsbescheid von Standplätzen hierdurch auf sonstige Weise durch den Wegfall des Regelungsobjekts erledige, ohne dass es auf die Rechtmäßigkeit des Widerrufs ihrer Standplatzzuweisung ankomme. Allein durch ihre Anfechtungsklage im Parallelverfahren könne sie ihre Rechtsposition daher nicht wahren.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die Änderungssatzung sei unwirksam, weil sie gegen höherrangiges Recht verstoße. Die Antragsgegnerin habe erneut das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnde Gebot der Sicherung und Wahrung des Aufgabenbestands der Gemeinden missachtet. Die Selbstverwaltungsgarantie schütze die Gemeinden nicht nur vor Eingriffen durch den Bund und die Länder in den Kernbestand ihres Aufgabenbereichs. Aus ihr ergebe sich darüber hinaus eine Bindung der Gemeinden hinsichtlich der Aufrechterhaltung dieses Bestands und damit die grundsätzliche Pflicht der gemeindlichen Wahrung und Sicherung ihres eigenen Aufgabenbestands, wenn dieser in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaften wurzele. Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht in seinem „Weihnachtsmarkturteil“ ausschließlich über eine materielle Privatisierung eines bedeutsamen Markts entschieden habe, gälten die von ihm aufgestellten Grundsätze auch im hiesigen Fall. In der Entscheidung gehe es ganz allgemein um die Disponibilität gemeinwohlorientierter Handlungsspielräume im Zusammenhang mit freien Selbstverwaltungsaufgaben. Das Bundesverwaltungsgericht selbst nenne Einrichtungen, die kumulativ sozial, kulturell und traditionell geprägt seien, lediglich exemplarisch. Es genüge also, dass eine von der Gemeinde geschaffene öffentliche Einrichtung alternativ sozial, kulturell oder traditionell geprägt sei, um eine grundsätzliche Aufgabenwahrnehmungspflicht der Gemeinde anzuerkennen, sofern es nicht (ausnahmsweise) um eine ausschließlich wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde gehe. Gemessen hieran sei es der Antragsgegnerin verwehrt, sich der öffentlichen Einrichtung Großmarkt durch Auflösung vollständig zu entledigen. Mit der öffentlichen Einrichtung Großmarkt erfülle die Antragsgegnerin ihre hoheitliche Aufgabe, die Versorgung der Bevölkerung und der örtlichen Unternehmen mit hochwertigen, gesunden und frischen Lebensmitteln (vorrangig Obst und Gemüse) sowie Blumen sicherzustellen und darüber hinaus die Stadt als attraktiven Standort für den Handel, das Handwerk, die Produktion und den Gastronomiebedarf zu stärken. Als öffentliche Einrichtung führe der Großmarkt – dies habe gerade die Corona-Pandemie gezeigt, als die (vor allem internationalen) Lieferketten des Lebensmittelgroßhandels zusammengebrochen seien und wieder verstärkt auf dem Großmarkt eingekauft worden sei – Erzeuger, Großhandel und mittelständischen Lebensmitteleinzelhandel sowie die Gastronomie und nicht zuletzt die zahlreichen Wochenmarktbeschicker, namentlich des überregional bekannten Carlsplatzes, im Rahmen der kommunalen Daseinsvorsorge zum Vorteil der Verbraucher (Stichwort: Sozialstaatsprinzip, Fürsorgepflicht des Staates) regional zusammen und gewährleiste darüber hinaus eine transparente Preisgestaltung. Es könne also keine Rede davon sein, dass sich die Antragsgegnerin mit dem Großmarkt (schwerpunktmäßig) selbst wirtschaftlich betätige. Dass sie den Großmarkt als BgA führe, habe allein steuerliche Gründe. Zudem verpflichte die jahrzehntelange Wahrnehmung dieser Versorgungsfunktion die Antragsgegnerin dazu, den Großmarkt weiterhin als öffentliche Einrichtung zu betreiben, solange sie – was außer Zweifel stehen dürfte – wirtschaftlich hinreichend leistungsfähig sei.
Darüber hinaus habe die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Entscheidung die berechtigten Interessen der Großmarkthändler völlig außer Acht gelassen. Es sei bereits nicht ersichtlich, dass der Rat diese im Vorfeld seiner Entscheidung überhaupt vollständig ermittelt, geschweige denn sachgerecht in die Abwägung eingestellt habe. Der Rat der Antragsgegnerin hätte sich zwingend mit der Möglichkeit einer flächenmäßigen Reduzierung des Großmarkts, etwa – wie von ihrem Geschäftsführer im Dezember 2021 gegenüber dem Baudezernenten der Antragsgegnerin vorgeschlagen – um die Halle 00 herum, als ebenso geeignetes, aber milderes Mittel zur Erreichung der verfolgten Ziele auseinandersetzen müssen. Diese Möglichkeit habe der Rat nicht einmal ins Auge gefasst. Hier liege zumindest der Verdacht nahe, dass ein solches Ergebnis verwaltungsseitig gar nicht gewollt gewesen sei, weil die Flächen insgesamt bereits der A. AG zur Vermarktung „versprochen“ worden seien, hierfür bereits ein konkretes Ansiedlungsinteresse der Firma O. zur Errichtung eines Cash & Carry-Markts und eines Bürogebäudes bestehe und man den Großmarkt als öffentliche Einrichtung schlicht habe loswerden wollen. Auch bestehe kein sachlicher Grund dafür, den seit über 86 Jahren bestehenden Großmarkt als einen der letzten öffentlich-rechtlich organisierten Handelsplätze dieser Art in Deutschland innerhalb einer Frist von gerade einmal dreieinhalb Jahren aufzulösen. Der Großmarkt diene nicht nur den Großmarkthändlern als (oftmals alleinige) Existenzgrundlage, zumal ein alternativer Handelsplatz für die zahlreichen etablierten und auf den Großmarkt spezialisierten Betriebe gegenwärtig nicht zur Verfügung stehe. Er biete auch zahlreichen Menschen einen Arbeitsplatz und den Kunden die Möglichkeit, sich außerhalb des kommerziell, nahezu mono- oder oligopolistisch beherrschten Groß- und Einzelhandels auch während gestörter oder gar gekappter Lieferketten mit hochwertigen, gesunden, frischen und häufig regional erzeugten Lebensmitteln (vorrangig Obst und Gemüse) zu angemessenen Preisen zu versorgen.
Auch im Übrigen begegne die Änderungssatzung rechtlichen Bedenken. Dadurch, dass die Antragsgegnerin § 1 der Großmarktsatzung lediglich einen neuen Satz 2 angefügt habe, wonach der Großmarkt mit Ablauf des 31.12.2024 seinen Status als öffentliche Einrichtung verliere, anstatt die Großmarktsatzung insgesamt mit Wirkung zum 1.1.2025 aufzuheben, verbleibe ein „Regelungstorso“, der die eigentlich zentrale Frage, ob denn der Großmarkt – in welcher Form auch immer – über den 31.12.2024 hinaus fortbestehe, letztlich unbeantwortet lasse. Schließlich verstoße die Änderungssatzung gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, weil sich der Formulierung, wonach „Satz 1 (…) mit Wirkung zum 31.12.2024“ aufgehoben werde, nicht entnehmen lasse, ob die Widmung des Großmarktes mit Beginn des 31.12.2024 (0:00 Uhr) oder mit Beginn des 1.1.2025 (0:00 Uhr) aufgehoben werde. Zwar dürfte die zweite Variante mehr Sinn machen, weil die Entwidmung in diesem Falle mit dem Jahresende zusammenfiele, und sich auch mit der Vorstellung der Antragsgegnerin decken, die den an ihn gerichtete Zuweisungsbescheid zum Ablauf des 31.12.2024 widerrufen habe. Dies lasse sich aber nicht mit Gewissheit feststellen, zumal nicht alle potentiellen Normadressaten zwangsläufig Adressaten einer Widerrufsverfügung seien.
Die Antragstellerin beantragt,
die vom Rat am 1.7.2021 beschlossene „Änderungssatzung: Aufhebung des § 1 der Großmarktsatzung (Satzung für den Großmarkt Düsseldorf der Landeshauptstadt Düsseldorf vom 17. Dezember 1998)“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig. Die Antragstellerin sei schon nicht antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Es sei nicht ersichtlich und von der Antragstellerin auch nicht vorgetragen, in welchen subjektiven Rechten sie durch die Änderungssatzung verletzt sei. Die Antragstellerin könne keine Verletzung subjektiver Rechte aus § 8 Abs. 2 GO NRW herleiten, weil sich hieraus kein Anspruch auf Fortführung einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung ergebe. Die Antragstellerin berufe sich in ihrer Antragsbegründung im Wesentlichen darauf, die Änderungssatzung führe zu einer Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die jedoch offenkundig nur ihr, der Antragsgegnerin, und nicht der Antragstellerin subjektive Rechte gewähre. Etwaige mit der Auflösung des Großmarkts verbundene Eingriffe in die Grundrechte der Antragstellerin seien allein mit dem Widerruf der Zuweisung und nicht mit der Änderungssatzung, die eine Entwidmung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt vorsehe und daher die auf dem Großmarkt tätigen Händler gar nicht adressiere, verbunden. Ungeachtet dessen müsse zur Bejahung einer Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ein Zurechnungszusammenhang zwischen der angegriffenen Rechtsvorschrift und der substantiiert darzulegenden Rechtsverletzung in der Form bestehen, dass die angeführte Beeinträchtigung subjektiver Rechte gerade der angegriffenen Rechtsvorschrift zuzuordnen sei. Daran fehle es hier. Ihr Rat habe – wie auf Seite 2 des Widerrufsbescheids ausgeführt – am 1.7.2021 beschlossen, die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2024 aufzulösen und in Folge dessen gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW i. V. m. § 6 Abs. 4 Großmarktsatzung die Zuweisung widerrufen. Der Widerruf hätte daher allein aufgrund des Ratsbeschlusses vom 1.7.2021 auch ohne die Existenz der Änderungssatzung erfolgen können. Die Änderung der Großmarktsatzung sei rein vorsorglich zur Verhinderung eines möglichen Widerspruchs zwischen dem Beschluss des Rats am 1.7.2021, den Großmarkt als öffentliche Einrichtung aufzulösen, und § 1 Satz 1 der Großmarktsatzung, wonach die Stadt den Großmarkt als öffentliche Einrichtung betreibe, erfolgt. Hieraus ergebe sich zugleich, dass die Antragstellerin kein Rechtsschutzbedürfnis für ihren Normenkontrollantrag habe, weil sie mit einer normverwerfenden Entscheidung keinerlei rechtlichen Vorteil erreichen könne.
Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Die in der Änderungssatzung vorgesehene Entwidmung bzw. Auflösung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung verstoße nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Die vom Bundesverwaltungsgericht im „Weihnachtsmarkturteil“ aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG abgeleiteten Grundsätze seien nicht auf den hiesigen Fall übertragbar. Der Großmarkt sei schon keine öffentliche Einrichtung mit kulturellem, sozialem und traditionsbildendem Hintergrund im Sinne des „Weihnachtsmarkturteils“. Die vom Bundesverwaltungsgericht angeführten Beispiele (z.B. Alten- und Kindernachmittage, musikalische Auftritte) seien offenkundig nicht mit den sozialen Interaktionen auf dem Düsseldorfer Großmarkt zu vergleichen. Für die nicht gewerblich tätigen Einwohner im Stadtgebiet der Antragsgegnerin sei der Großmarkt überhaupt nicht zugänglich. Der Betrieb eines kommunalen Großmarkts sei länderübergreifend eine absolute Ausnahmeerscheinung: Neben ihr, der Antragsgegnerin, betrieben nur die Städte Köln und München kommunale Großmärkte, ohne dass in anderen Kommunen kommunale Versorgungsengpässe entstünden. Die Entscheidung beziehe sich auch nicht auf kommunale Einrichtungen ohne sozialen, kulturellen und traditionsbildenden Hintergrund. Das Bundesverwaltungsgericht deute an keiner Stelle an, dass die darin aufgestellten Grundsätze für jegliche kommunale Einrichtung gälten. Im Einklang hiermit scheine auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber davon auszugehen, dass einem Großmarkt keine soziale und kulturelle Bedeutung für die örtliche Gemeinschaft zukomme. Er nenne in § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GO NRW eine Reihe von öffentlichen Einrichtungen, die für die soziale und kulturelle Betreuung der Gemeindeeinwohner erforderlich seien. Großmärkte oder hiermit zumindest im Ansatz vergleichbare Einrichtungen seien von der Aufzählung nicht erfasst. Insbesondere sei der Großmarkt – im Gegensatz zu traditionellen kommunalen Wochenmärkten als althergebrachte kommunale Tätigkeit der Daseinsvorsorge – keine Einrichtung der Wirtschaftsförderung im Sinne des § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW, weil Teilnehmerkreis und Absatzform sich deutlich unterschieden. Stattdessen sei der Großmarkt in erster Linie als wirtschaftliche Betätigung im Sinne des § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW einzustufen, die vom „Weihnachtsmarkturteil“ nicht umfasst sei. Dem stehe nicht entgegen, dass der Großmarkt neben seiner wirtschaftlichen Bedeutung zumindest auch – in deutlich untergeordnetem Umfang – Versorgungszwecken für das Stadtgebiet diene. Im Gegenteil setze § 107 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO NRW für eine zulässige wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde voraus, dass die Betätigung auch öffentliche Zwecke verfolge. Schließlich spreche der Umstand, dass sie den Großmarkt steuerlich als BgA bewirtschafte, für eine primär wirtschaftliche Betätigung.
Auch mit Blick auf den Sinn und Zweck der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze sei eine Übertragung auf den Großmarkt nicht geboten. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts verfolgten die aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG abgeleiteten verfassungsrechtlichen Beschränkungen für die erfassten öffentlichen Einrichtungen das Ziel, den kommunalen Aufgabenbereich zu sichern, um eine wirkungsvolle Selbstverwaltung und die effektive Wahrnehmung der ureigenen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sicherzustellen. Dieses Ziel würde durch die geplante Auflösung des Großmarkts jedoch nicht gefährdet. Insbesondere wäre die Daseinsvorsorge bzw. Versorgung mit Lebensmitteln im Stadtgebiet nicht gefährdet.
Selbst wenn man unterstelle, der Großmarkt sei eine öffentliche Einrichtung im Sinne des „Weihnachtsmarktsurteils“, würden die hierin aufgestellten Grundsätze der Entwidmung und Auflösung des Großmarkts nicht entgegenstehen. Die Entscheidung behandele ausschließlich den Fall der Privatisierung einer öffentlichen Einrichtung mit kultureller, sozialer und traditionsbildender Prägung, das heißt eine Aufgabenübertragung von der Gemeinde an private Dritte; die Entwidmung und Auflösung einer öffentlichen Einrichtung werde an keiner Stelle diskutiert. Der von dem Bundesverwaltungsgericht aufgestellte Grundsatz, dass sich eine Gemeinde Steuerungs- und Einwirkungsmöglichkeiten vorbehalten müsse, ergebe lediglich im Kontext mit einer Aufgabenübertragung an private Dritte Sinn. Auch die von dem Bundesverwaltungsgericht für den Privatisierungsfall angenommene Gefahr, dass sich die Gemeinde „ihrer gemeinwohlorientierten Handlungsspielräume begeben“ könne, komme bei einer Auflösung der gemeindlichen Einrichtung nicht zum Tragen. In diesem Fall lägen keine Anhaltspunkte für etwaige vertragliche oder sonstige Einwände Dritter gegen eine spätere Wiederaufnahme der gemeindlichen Tätigkeit vor.
Eine Übertragung der Grundsätze aus der Entscheidung auf die vorliegende Konstellation verbiete sich auch, weil Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vorwiegend als Abwehrrecht der Gemeinde gegen äußere Einflussnahmen ausgestaltet und hierdurch eine eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung garantiert sei. Bei der Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben schütze die Selbstverwaltungsgarantie dementsprechend die Entscheidung zur Erfüllung dieser Aufgabe ebenso wie die Entscheidung, die Wahrnehmung dieser Aufgabe wieder aufzugeben, eine freiwillige Einrichtung also wieder aufzulösen. Die vom Bundesverwaltungsgericht konstatierte Figur der Selbstverwaltungspflicht könne daher nur in engen Grenzen angewendet werden und unterliege einer restriktiven Interpretation und Anwendung. Erst der kommunikative Charakter und die daraus erwachsende besondere Bedeutung einer öffentlichen Einrichtung für das soziale Miteinander habe dazu geführt, dass das Bundesverwaltungsgericht bestimmte öffentliche Einrichtungen, wie Weihnachtsmärkte, als so wesentlich angesehen habe, dass es aus der abwehrrechtlich konzipierten Selbstverwaltungsgarantie eine Pflicht zur Aufgabenwahrnehmung durch die Gemeinde selbst abgeleitet habe. Nach alledem ergebe sich aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie kein Recht auf den Fortbestand einer öffentlichen Einrichtung. Eine grundsätzliche Pflicht zur Wahrung und Sicherung des freiwilligen Aufgabenbestands einer Gemeinde im eigenen Wirkungskreis gebe es in Abgrenzung zu den gesetzlich festgelegten Pflichtaufgaben gerade nicht. Ein Verbot, den Großmarkt aufzulösen, käme vielmehr einer kommunalen Pflichtaufgabe zum Betrieb eines Großmarkts gleich, die so gesetzlich jedoch nicht vorgesehen sei und daher in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie in verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigender Weise eingriffe.
Sie habe bei Erlass der Änderungssatzung auch nicht die Grenzen ihres Satzungsermessens überschritten. Ihr komme beim Erlass kommunaler Satzungen – auch unter Berücksichtigung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts – ein weiter, grundsätzlich nicht überprüfbarer Ermessensspielraum zu (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Selbst wenn die Änderungssatzung einer gerichtlichen Ermessenskontrolle unterläge, hätte sie das ihr zustehende Satzungsermessen zutreffend ausgeübt. Insbesondere aus der Beschlussvorlage des Rats ergebe sich, dass sie umfassend und über mehrere Jahre hinweg etwaige Fortführungsoptionen für den Großmarkt geprüft habe, die eine flächenmäßige Verkleinerung des Düsseldorfer Großmarkts eingeschlossen habe. Eine solche Verkleinerung ginge weiterhin mit einem verhältnismäßig hohen Personal- und Verwaltungsaufwand einher, erhöhte den relativen Finanzbedarf vermutlich sogar, weil die bisherigen „Gemeinschaftseinrichtungen“ des Großmarkts (etwa die Pforte oder die Müllstation) aufrechterhalten werden müssten, und verursachte hohe Umbaukosten. Zudem habe sie sich bei dem Erlass der Änderungssatzung auch umfassend mit den grundrechtlichen Belangen der von der Änderungssatzung betroffenen Händler auseinandergesetzt und diese mit ihrem kommunalen Interesse an der Auflösung des Großmarkts abgewogen. Die vorgesehene „Abwicklungsfrist“ von dreieinhalb Jahren sei angemessen und trage den Belangen der Großmarkthändler ausreichend Rechnung. Die von der Antragstellerin geäußerten Bedenken, dass Lieferanten und Großmarktkunden nach einer Auflösung des Großmarkts keine anderweitige Möglichkeit mehr hätten, ihren Bedarf an Frischware zu decken, träfen nicht zu.
Die Antragsgegnerin hat im gerichtlichen Verfahren eine in ihrem Auftrag erstellte Kurzgutachterliche Stellungnahme von Univ.-Prof. Dr. iur. E. vom 10.11.2022 „Zur rechtlichen Problematik des sog. Weihnachtsmarkt-Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2009 und der Frage seiner Übertragbarkeit auf die Schließung des Düsseldorfer Großmarktes“ sowie einen Bericht der Lebensmittelüberwachung ihres Amts für Umwelt- und Verbraucherschutz vom 11.11.2022 vorgelegt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakte zum hiesigen Verfahren, der beigezogenen Gerichtsakten des Oberverwaltungsgerichts (Az.: 4 A 2078/22, 15 D 81/19.NE) sowie der zum hiesigen und dem Verfahren 4 A 2078/22 beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (fünf Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg. Er ist zulässig (dazu A.), aber unbegründet (dazu B.).
A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Insbesondere ist der Antrag statthaft (dazu I.), ist die Antragstellerin antragsbefugt (dazu II.) und besteht ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin (dazu III.).
I. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und §§ 109a, 133 Abs. 3 Satz 2 JustG NRW statthaft. Bei der angegriffenen Änderungssatzung handelt es sich um eine ab dem 1.1.2019 bekannt gemachte, im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren zuständig ist.
II. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Das Normenkontrollverfahren setzt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Antragsbefugnis voraus. Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an diejenigen nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können. Zwischen der angegriffenen Rechtsvorschrift und der behaupteten Rechtsverletzung muss ein Zurechnungszusammenhang bestehen („durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung“). Die geltend gemachte Rechtsverletzung muss also auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurückgehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.3.2021 – 7 CN 1.20 –, BVerwGE 172, 37 = juris, Rn. 10, m. w. N.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die Antragstellerin antragsbefugt. Die geltend gemachte Rechtsverletzung geht in dem vorbezeichneten Sinne auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurück, weil es zumindest möglich erscheint, dass die Antragstellerin durch die Anwendung der Änderungssatzung in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird. Zwar erfolgt der Betrieb einer kommunalen öffentlichen Einrichtung in Nordrhein-Westfalen allein im öffentlichen Interesse an der Daseinsvorsorge und nicht zumindest auch im subjektiven Interesse Einzelner, die sich von der Allgemeinheit unterscheiden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7.2.2020 – 15 B 1533/19 –, juris, 9 f., m. w. N.
Ein subjektives Recht der Antragstellerin ergibt sich hier aber aus der Zuweisung von Standplätzen auf dem Großmarkt vom 6.4.2016, die die Antragstellerin gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Großmarktsatzung auch über ihre zunächst bis zum 31.5.2020 befristete Gültigkeitsdauer hinaus dazu berechtigt, Waren auf dem Großmarkt zu verkaufen. Diese unter Widerrufsvorbehalt gestellte Zuweisung könnte schon allein deshalb widerrufen werden können, weil die angegriffene Änderungssatzung einer weiteren Nutzung des zugewiesenen Standplatzes nach dem 1.1.2025 entgegensteht.
Vgl. zu einer Antragsbefugnis in einer derartigen Fallkonstellation: BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4.00 –, juris, Rn. 14; weitergehend noch zum Nachteilserfordernis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a. F.: BVerwG, Beschluss vom 9.11.1979 – 4 N 1.78 u. a. –, BVerwGE 59, 87 = juris, Rn. 36.
Es erscheint zumindest möglich, die Auflösung des Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024, die durch die Änderungssatzung normativ verbindlich geworden ist, als sachlich gerechtfertigten Grund im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung zu verstehen, für dessen Fall ein fristgemäßer Widerruf der Zuweisung zum Jahresende nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW vorbehalten war. Im Rahmen der Antragsbefugnis genügt dies, ohne dass es hier bereits darauf ankommt, ob die Änderungssatzung für die Entwidmung des Großmarkts tatsächlich erforderlich war oder ob hierfür der einfache Ratsbeschluss gereicht hätte. Jedenfalls wurde die Änderungssatzung beschlossen, um die Auflösung des Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 rechtssicher umzusetzen.
III. Schließlich besteht ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin. Liegt die Antragsbefugnis vor, so ist regelmäßig auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Mit dem Erfordernis des Vorliegens eines allgemeinen Rechtsschutzinteresses neben der Antragsbefugnis soll nur vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.4.2002 – 4 CN 3.01 –, juris, Rn. 10, m. w. N.
Das ist hier nicht der Fall. Würde sich nur die Antragstellerin allein gegen den Widerruf ihrer Zuweisung richten, könnte sie hiermit zwar ggf. die gerichtliche Aufhebung des Widerrufs ihrer Zuweisung bewirken. Ohne ein paralleles Vorgehen gegen die Änderungssatzung im Wege eines Normenkontrollverfahrens würde aber die Unwirksamkeit der mit der Änderungssatzung bezweckten Auflösung des Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 nicht gegenüber allen Markthändlern verbindlich festgestellt werden. Hierdurch könnte dem Fortbestand des Großmarkts und damit zugleich der sinnvollen Ausnutzung der Zuweisung der Antragstellerin für den dann im Übrigen als aufgelöst betrachteten Großmarkt die Grundlage entzogen werden.
Der Streitgegenstand der beiden Verfahren ist nicht derselbe: Nur im Normenkontrollverfahren ist Streitgegenstand die Gültigkeit der angegriffenen Norm selbst. Eine dem Antrag stattgebende Entscheidung des Normenkontrollgerichts stellt mit allgemeinverbindlicher Wirkung die Ungültigkeit der angegriffenen Norm fest (vgl. §§ 47 Abs. 5 Sätze 2 und 3, 183 VwGO); daran ist jedes Gericht in einem nachfolgenden Verfahren gebunden. Im Falle einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist die Frage der Gültigkeit der angegriffenen Norm nicht Streitgegenstand, sondern als eine nur inzident zu prüfende Frage bloßes Element der Begründung der gerichtlichen Entscheidung. In diesem Fall wird weder über die Ungültigkeit oder gar Gültigkeit der angegriffenen Norm allgemeinverbindlich entschieden noch nimmt die Verneinung oder Bejahung der Gültigkeit der angegriffenen Norm an der Rechtskraft teil.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.1.1992 – 4 NB 22.90 –, juris, Rn. 9.
B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die angegriffene aktuelle Änderungssatzung ist wirksam und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Sie ist formell (dazu 1.) und materiell rechtmäßig (dazu 2.).
1. Die Änderungssatzung ist zunächst formell rechtmäßig. Der Rat der Antragsgegnerin war gemäß § 41 Abs. 1 Buchst. f, m GO NRW zuständig für ihren Erlass. Sie wurde zudem nach § 7 Abs. 5 GO NRW i. V. m. § 2 Abs. 3 Bekanntmachungsverordnung ordnungsgemäß ausgefertigt und nach § 7 Abs. 4 und 5 GO NRW i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 4, § 6 Bekanntmachungsverordnung durch Bereitstellung im Internet öffentlich bekanntgemacht.
2. Die Änderungssatzung ist auch materiell rechtmäßig. Die Antragsgegnerin hält sich mit ihr im Rahmen der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten gemeindlichen Befugnis, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die satzungsrechtlich umgesetzte Auflösungsentscheidung steht insbesondere nicht im Widerspruch zu den rechtlichen Vorgaben aus den §§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW [dazu a)] oder aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG [dazu b)]. Sie verstößt auch nicht gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot [dazu c)].
a) Die mit der Änderungssatzung umgesetzte Auflösungsentscheidung steht nicht im Widerspruch zu den rechtlichen Vorgaben aus den §§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW. Zwar handelt es sich bei dem Großmarkt um eine zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zählende, von der Antragsgegnerin als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe geführte öffentliche Einrichtung im Sinne des § 8 Abs. 1 GO NRW. Insbesondere handelt es sich nicht um eine wirtschaftliche Betätigung der Antragsgegnerin im Sinne des § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW, die den Grenzen für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden nach § 107 GO NRW unterliegt. Denn ein großstädtischer kommunaler Großmarkt ist als gemeindliche Einrichtung, die der Wirtschaftsförderung dient, nach § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW vollständig aus dem Anwendungsbereich der Regelungen über die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden ausgenommen. Seit jeher ist allgemein anerkannt, dass das Veranstalten insbesondere von traditionellen kommunalen Märkten und Messen grundsätzlich eine in den Schutzbereich von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fallende freiwillige Selbstverwaltungstätigkeit im Bereich der Daseinsvorsorge darstellt, die Gemeinden als öffentliche Einrichtung durchführen können, sofern ihnen dies nicht (ausnahmsweise) kommunalrechtlich versagt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15.11.2022 – 4 B 441/22 –, juris, Rn. 24 ff., und vom 29.4.2022 – 4 B 996/21 –, juris, Rn. 56, jeweils m. w. N. und bezogen auf Wochenmärkte.
Eine Pflicht, bestimmte öffentliche Einrichtungen zu schaffen und zu betreiben, folgt allerdings nicht aus der allgemeinen Vorgabe des § 8 Abs. 1 GO NRW, wonach die Gemeinden innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen schaffen. Das gilt selbst dann, wenn sich hieraus eine über eine reine Aufgabenzuweisung hinausgehende objektiv-rechtliche gemeindliche Pflicht entnehmen ließe.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.4.2004 – 15 A 1130/04 –, juris, Rn. 3 f., m. w. N.
Über die Frage, welche der für erforderlich gehaltenen gemeindlichen Einrichtungen, zu deren Betrieb Gemeinden nicht spezialgesetzlich verpflichtet sind (freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben), im Rahmen der jeweiligen gemeindlichen Leistungsfähigkeit letztlich realisiert werden sollen, entscheiden die Gemeinden mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie jedenfalls in eigener Verantwortung.
Vgl. Wellmann, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Stand: Februar 2023, § 8 Rn. 2; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: Dezember 2022, GO NRW, § 8 Anm. 1; Venherm, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 8 Ziffer I. 1.
In der für die Auslegung des Landesrechts maßgeblichen obergerichtlichen Rechtsprechung ist daher geklärt, dass die Gemeinden nach dem Kommunalrecht des Landes bei der Entscheidung über die Schaffung und Beibehaltung einer öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 8 Abs. 1 GO NRW in Ausübung ihrer verfassungsrechtlich eingeräumten Selbstverwaltungsgarantie grundsätzlich frei sind, wenn es sich – wie hier – um eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe handelt. Sofern keine rechtlich schutzwürdigen Belange Dritter oder sonstigen relevanten öffentlichen Belange zu berücksichtigen sind, unterliegen sie insoweit lediglich dem Willkürverbot.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.9.1975 – 3 A 1279/75 –, NJW 1976, 820, 821, sowie Beschlüsse vom 27.6.2017 – 15 B 664/17 –, juris, Rn. 7 ff., m. w. N., und vom 18.12.1992 – 15 B 4474/92 –, juris, Rn. 4 ff., 6, m. w. N.; ähnlich auch BVerwG, Urteile vom 18.7.1969 – 7 C 56.68 –, BVerwGE 32, 333 = juris, Rn. 37, und vom 21.7.1964 – 1 C 60.61 –, juris, Rn. 63.
Jedenfalls wenn die Einrichtung oder Auflösung einer öffentlichen Einrichtung der Gemeinde durch Satzungsrecht erfolgt – in Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage von § 7 GO NRW –, müssen wie bei jeder Normgebung im Rahmen der rechtsstaatlichen Abwägung auch die von der Satzung betroffenen rechtlich schutzwürdigen privaten Interessen und sonstigen relevanten öffentlichen Belange im Ergebnis – nicht aber notwendig auch im Abwägungsvorgang – berücksichtigt sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.6.2014 – 4 C 3.13 –, BVerwGE 150, 114 = juris, Rn. 24 f., sowie Beschlüsse vom 3.5.1995 – 1 B 222.93 –, Rn. 5, und vom 9.11.1979 – 4 N 1.78 –, BVerwGE 59, 87 = juris, Rn. 38 f.; dazu auch Panzer, Schoch/ Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 43. EL August 2022, § 47 VwGO, Rn. 97 ff., 100.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Auflösungsentscheidung diese einfachgesetzlich in den §§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW ausgestalteten weiten Handlungsspielräume bei der Auswahl der für erforderlich gehaltenen freiwilligen öffentlichen Einrichtungen überschritten, in beachtlicher Weise berührte schutzwürdige private oder relevante öffentliche Interessen im Ergebnis fehlerhaft abgewogen oder gar willkürlich gehandelt hätte. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Beschlussvorlage (AUS/051/2021) unter Berücksichtigung der eingeholten Stellungnahmen,
X. GmbH, Analyse „Großmarkt Düsseldorf – Struktur und Entwicklungspotenziale“, 2015; Y. Project Management GmbH, „Machbarkeits- und Zustandsanalyse Großmarkt Düsseldorf“, 2015; Z. GmbH, Zwischenbericht zur Bestandsaufnahme und Marktanalyse, 2016,
unter anderem ausgeführt, die Organisationsform der öffentlichen Einrichtung erscheine für den Betrieb eines Großmarkts nicht mehr zeitgemäß und auch nicht mehr finanzierbar. Es bestehe ein enormer Investitionsbedarf in die bestehende Gebäudesubstanz. Der Betrieb des Großmarkts gehe in seiner jetzigen Form mit stetig größeren jährlichen Verlusten einher. Eine Fortführung des Großmarkts sei nur mit einer zukunftsfähigen Neuausrichtung sinnvoll. Aber trotz mehrjähriger Verhandlungen mit den betroffenen Händlern habe keine Einigung über eine solche Neuausrichtung erzielt werden können. Ein Weiterbetrieb als öffentliche Einrichtung sei für die Versorgung der Bürger auch nicht unabdingbar. Der Großmarkt sei für die Bürger nicht zugänglich. Den zum Einkauf auf dem Großmarkt berechtigten Kunden stünden zahlreiche andere Versorgungsmöglichkeiten mit frischem Obst und Gemüse zur Verfügung. Insgesamt sei das Modell eines öffentlich-rechtlich betriebenen Großmarkts in Deutschland nur noch wenig verbreitet. Deutschlandweit gebe es nur noch drei Großmärkte, die öffentlich-rechtlich betrieben seien (Düsseldorf, Köln und München). Die meisten Großmärkte seien privat organisiert. Im Rahmen der mehrjährigen, intensiven Verhandlungen mit den Händlern zum Zwecke der zunächst geplanten Neuausrichtung des Großmarkts sei zudem deutlich geworden, dass es bei einer großen Anzahl von ihnen kein Interesse an einer Neuausrichtung des Großmarkts gebe, wenn diese mit Investitionen auf ihre Kosten oder höheren Entgelten verbunden sei, und keine einheitliche Zielvorstellung der Händler existiere. Da die Stadt unter diesen Rahmenbedingungen keine Möglichkeit mehr sehe, den Großmarkt zukunftsfähig aufzustellen, sei die Option des dauerhaften Weiterbetriebs nach Abwägung aller Interessen verworfen worden. Die Auflösung des Großmarkts sei mit einer auskömmlichen Frist von über drei Jahren (Enddatum 31.12.2024) verbunden worden, damit die noch auf dem Großmarkt verbliebenen Händler – auch angesichts des langjährigen Bestehens – genügend Vorlauf hätten, neue Betriebsflächen anzumieten, den Betrieb umzusiedeln sowie die hierzu erforderlichen Kosten aufzubringen. Zugleich sei berücksichtigt worden, dass sich die Gefahr von teuren Sanierungen sowie die finanzielle Belastung durch das jährliche Defizit mit jedem Jahr erhöhten. Auch solle das Gelände durch eine Neuausrichtung hin zu Büro- und Gewerbenutzung entwickelt werden und konkrete Planungen würden durch einen zu langen Weiterbetrieb der öffentlichen Einrichtung Großmarkt blockiert.
Diese Annahmen der Antragsgegnerin halten sich im Rahmen ihres grundsätzlich durch die Selbstverwaltungsgarantie eingeräumten und landesrechtlich respektierten Einschätzungsspielraums. Aufgrund anderweitiger Versorgungsmöglichkeiten und hierdurch gewandelter Verhältnisse sehen bundesweit nur noch sehr wenige Großstädte einen Bedarf für kommunale Großmärkte und die Antragsgegnerin hat auch für ihr Gebiet den nicht mehr zwingenden Bedarf sowie die zunehmend höheren öffentlichen Aufwendungen nach entsprechenden tatsächlichen Feststellungen nachvollziehbar zum Anlass für ihre Auflösungsentscheidung genommen. Mit ihrer angesichts der beschriebenen Rahmenbedingungen nach Abwägung aller relevanten Interessen getroffenen Entscheidung, dass der Fortbetrieb des Großmarkts als öffentliche Einrichtung in Düsseldorf nicht auskömmlich finanziert werden könne und mit entsprechend hohem Personalbedarf für die Verwaltung nicht mehr zeitgemäß sei, ist die Antragsgegnerin zudem gerade der einfach-gesetzlichen Vorgabe in § 8 Abs. 1 GO NRW nachgekommen, öffentliche Einrichtungen nur innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit zu schaffen bzw. denklogisch auch nur innerhalb solcher Grenzen fortzuführen. Bei Normgebung bekannte rechtlich schutzwürdige Belange der auf dem Markt vertretenen Händler hat sie ohne Rechtsfehler bei der Normgebung pauschal berücksichtigt.
Die „Abwicklungsfrist“ von über drei Jahren zur Auflösung des Großmarkts ist trotz seines langjährigen Bestehens und der auf dem Marktgelände von Markthändlern vorgenommenen Investitionen für die verbliebenen Händler ausreichend, um neue Betriebsflächen anzumieten, den Betrieb umzusiedeln sowie die hierzu erforderlichen Kosten aufzubringen oder gegebenenfalls ein neues Geschäftsmodell zu entwickeln, zumal mit jedem weiteren Betriebsjahr für die Gemeinde zusätzliche Verluste drohen und das Risiko zur Wahrung der Verkehrssicherheit erforderlich werdender dringlicher Sanierungsmaßnahmen weiter steigt. Dies gilt vor allem auch, weil es spätestens seit Ende 2014 Diskussionen über die Zukunft des Großmarkts in seiner jetzigen Form, den Abriss und Betrieb eines Neubaus durch eine private Gesellschaft gab, deren Umsetzung gleichfalls zum Abriss des Bestands geführt hätte. Schon danach durften die betroffenen Händler nicht mehr grundsätzlich darauf vertrauen, dass der Großmarkt dauerhaft in seiner jetzigen Form fortbestehen wird. Auch mussten die Händler aufgrund von § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung stets mit einem Widerruf der Zulassung und Zuweisung aus einem sachlich gerechtfertigten Grund rechnen. Schließlich war in den nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten im Wesentlichen inhaltsgleichen Standplatzzuweisungen bei Beendigung der Nutzungsverhältnisse eine Entschädigung für Einbauten oder sonstige Wertverbesserungen ausdrücklich ausgeschlossen worden.
Eine rechtliche Notwendigkeit, Belange der Großmarkthändler in weitergehendem Umfang zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich. Grundsätzlich gewährleisten weder Art. 14 Abs. 1 GG noch Art. 12 Abs. 1 GG oder der allgemeine verfassungsrechtliche Vertrauensgrundsatz nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG einen Bestandsschutz im Hinblick auf den unveränderten Fortbestand der geltenden Rechtslage für die Zukunft und dem sich hieraus ergebenden Kundenstamm, Geschäftsumfang oder den sich hieraus ergebenden Erwerbschancen bzw. -möglichkeiten. Besondere Umstände, die ausnahmsweise eine andere Beurteilung rechtfertigten, sind angesichts des bereits aufgeführten fehlenden Vertrauens in den dauerhaften Erhalt der durch Investitionen entstandenen Einbauten nicht ersichtlich. Das Geschäftsmodell der Großmarkthändler einschließlich der Antragstellerin beruhte auf den von der Antragsgegnerin mit dem Betrieb des Großmarkts als öffentliche Einrichtung geschaffenen besonderen Rahmenbedingungen. Seine Fortführung war damit, nachdem im Einzelfall zur Ausnutzung von Investitionen vertraglich eingeräumte Mindestnutzungszeiten verstrichen waren, von der Weitergeltung der widerruflichen Standplatzzuweisungen sowie letztlich auch von dem rechtlich nicht dauerhaft gesicherten Fortbestand dieser öffentlichen Einrichtung abhängig.
Vgl. ausführlich zum grundrechtlich nicht geschützten Wegfall der rechtlichen Rahmenbedingungen für ein bestimmtes Geschäftsmodell unter Verneinung bereits der Antragsbefugnis: BVerwG, Urteil vom 18.3.2021 – 7 CN 1.20 –, BVerwGE 172, 37 = juris, Rn. 20 ff.
b) Gegen die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG normierte kommunale Selbstverwaltungsgarantie [hierzu aa)] verstößt die mit der Änderungssatzung umgesetzte Auflösungsentscheidung nicht [hierzu bb)].
aa) Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 = juris, Rn. 42, m. w. N., und vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 u. a. –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 41, m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 –, juris, Rn. 25, m. w. N., und vom 6.4.2005 – 8 CN 1.03 –, juris, Rn. 18, m. w. N.; zu Art. 78 Abs. 2 LV NRW: VerfGH NRW, Urteil vom 23.3.2010 – VerfGH 19/08 –, juris, Rn. 60.
Beide Garantieelemente des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts unterliegen dem Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Aufgabenkreis und Organisationsbefugnisse, die den Gemeinden zustehen, werden durch die Vorgaben des Gesetzgebers bestimmt, dem allerdings seinerseits Grenzen gesetzt sind.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 = juris, Rn. 44, m. w. N., und vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 u. a. –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 40 f.; BVerwG, Urteile vom 23.11.2005 – 8 C 14.04 –, juris, Rn. 17, m. w. N., und vom 6.4.2005 – 8 CN 1.03 –, juris, Rn. 18, m. w. N.; zu Art. 78 Abs. 2 LV NRW: VerfGH NRW, Urteil vom 23.3.2010 – VerfGH 19/08 –, juris, Rn. 61 f.
Zunächst setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze; hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt, die identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung dürfen weder faktisch noch rechtlich beseitigt werden. Zum Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts in seiner Ausprägung als Recht auf einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich gehört kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog. Zu ihm gehört aber die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen („Universalität“ des gemeindlichen Wirkungskreises). Das Recht zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte im gegebenen Aufgabenbereich bedeutet allgemein die Freiheit vor staatlicher Reglementierung hinsichtlich der Art und Weise der Aufgabenerledigung. Die Gemeinden sind befugt, für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im Einzelnen festzulegen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbietet daher Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 = juris, Rn. 45 f., m. w. N., und vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 u. a. –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 47 ff. m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 –, juris, Rn. 27, Halbs. 1, vom 23.11.2005 – 8 C 14.04 –, juris, Rn. 17, m. w. N., und vom 6.4.2005 – 8 CN 1.03 –, juris, Rn. 19, m. w. N.; VerfGH NRW, Urteil vom 23.3.2010 – VerfGH 19/08 –, juris, Rn. 62.
Zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden sind vor allem zwei Rechtspositionen zu rechnen: Einmal steht den Gemeinden das Recht zu, hinsichtlich aller Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, die nicht einem anderen Rechtsträger übertragen worden sind und deren Übernahme nicht durch Gesetz ausgeschlossen ist, in eigener Verantwortung zu entscheiden, „ob“ sie diese Aufgaben als freie (freiwillige) Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen oder nicht wahrnehmen wollen. Im Falle der Übernahme solcher Aufgaben steht der Gemeinde das Recht zu, in eigener Verantwortung zu entscheiden, „wie“ sie die Aufgaben erfüllen will. Hinsichtlich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben können der Gemeinde weder hinsichtlich des „Ob“ noch hinsichtlich des „Wie“ Weisungen erteilt werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.8.1984 – 3 C 40.81 –, juris, Rn. 98 f.
Außerhalb des Kernbereichs der Selbstverwaltungsgarantie enthält Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden, das der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen hat. Auf diese Weise sichert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden einen Aufgabenbereich, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfasst.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 56; VerfGH NRW, Urteil vom 23.3.2010 – VerfGH 19/08 –, juris, Rn. 62.
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaften sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen; auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür nicht an. Hat eine Aufgabe keinen oder keinen relevanten örtlichen Charakter, ist der Gesetzgeber in seiner Zuordnung frei und die Aufgabe fällt aus dem Gewährleistungsbereich heraus.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 u. a. –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 59 und 61; BVerwG, Urteile vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 –, juris, Rn. 26, vom 23.11.2005 – 8 C 14.04 –, juris, Rn. 17, m. w. N., und vom 11.11.2004 – 3 C 36.03 –, BVerwGE 122, 157 = juris, Rn. 24, sowie Beschluss vom 24.4.1996 – 7 NB 2.95 –, BVerwGE 101, 99 = juris, Rn. 8.
Nach vielfach und grundsätzlich umstrittener,
vgl. unter anderem: Dietlein, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: 1.3.2023, Systematische Einführung zum Kommunalrecht Deutschlands, Rn. 92, m. w. N.; Ehlers, DVBI. 2009, 1456; Schoch DVBI. 2009, 1533; ders., NVwZ 2016, 257, 260 f.; Winkler JZ 2009, 1169, 1170; Donhauser, NVwZ 2010, 931, 933 f.; Kahl/Weißenberger, LKRZ 2010, 81,
Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Gemeinden infolge der Selbstverwaltungsgarantie nicht nur vor Eingriffen durch den Bund und die Länder in den Kernbestand ihres Aufgabenbereichs geschützt, sondern ergibt sich aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch eine Bindung der Gemeinden hinsichtlich der Aufrechterhaltung dieses Kernbestands. Hiernach stehe es nicht im freien Ermessen einer Gemeinde, freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten zu übernehmen oder sich auch jederzeit wieder dieser Aufgaben zu entledigen, sofern sie sich hierdurch ihrer gemeinwohlorientierten Handlungsspielräume begeben und so den Inhalt der kommunalen Selbstverwaltung durch Abstoßen oder Nichtwahrnehmung ihrer ureigenen Aufgaben aushöhlen würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 –, juris, Rn. 27, 29.
bb) Gemessen an diesen Grundsätzen stellt sich die mit der Änderungssatzung umgesetzte Auflösung des Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 nicht als Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG dar. Selbst wenn man der den Gemeinden als Befugnis, sich grundsätzlich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen, verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie überhaupt eine nicht gesetzlich ausgeformte gemeindliche Pflicht entnehmen können sollte, wäre die Auflösung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Hierdurch wird weder der Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung ausgehöhlt, noch werden identitätsbestimmende Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung oder hierfür erforderliche gemeinwohlorientierte Handlungsspielräume faktisch oder rechtlich beseitigt.
Die Auflösung des von der Antragsgegnerin als freiwillige öffentliche Einrichtung betriebenen Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 führt nicht dazu, dass sich die Antragsgegnerin ihrer gemeinwohlorientierten Handlungsspielräume begibt und so den Inhalt der kommunalen Selbstverwaltung durch Abstoßen oder Nichtwahrnehmung ihrer ureigenen Aufgaben aushöhlt. Die Auflösung der konkreten öffentlichen Einrichtung des Großmarkts betrifft schon keine identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung oder hierfür erforderliche gemeinwohlorientierte Handlungsspielräume, also die grundsätzliche Freiheit, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen. Nicht einmal der gemeindliche Handlungsspielraum, einen Großmarkt als öffentliche Einrichtung zu betreiben, ist eingeschränkt. Denn bei der Auflösung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung in Gänze bleibt es der Antragsgegnerin bei einem entsprechenden politischen Willen gerade unbenommen, in Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts in der Zukunft – gegebenenfalls an anderer Stelle – selbst wieder einen Großmarkt als öffentliche Einrichtung neu zu schaffen und zu betreiben. Bei der hier erfolgten gänzlichen Auflösung ist die Antragsgegnerin insbesondere keinerlei Verpflichtungen gegenüber einem Privaten unterworfen, die sie von der Wiedererrichtung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung abhalten könnte.
Vgl. VG Augsburg, Urteil vom 26.9.2011 – Au 7 K 10.1951 –, juris, Rn. 75, bestätigt durch Bay. VGH, Beschluss vom 21.12.2012 – 4 ZB 11.2496 –, juris, Rn. 8 ff.
Der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie wird mit der freiwilligen Beendigung des Betriebs des kommunalen Großmarkts durch die hierfür in erster Linie zuständige Antragsgegnerin ebenso wenig ausgehöhlt wie es dem Landesgesetzgeber als Hauptadressaten der Selbstverwaltungsgarantie verwehrt wäre, die rechtlichen Rahmenbedingungen in § 107 GO NRW dahingehend zu ändern, dass der Antragsgegnerin die wirtschaftliche Betätigung in Form des Fortbetriebs des Großmarkts bei einer besseren und wirtschaftlicheren Aufgabenerfüllung durch private Dritte nicht einmal mehr gestattet wäre.
Vgl. zur Vereinbarkeit des Landesrechts in Sachsen-Anhalt, das eine § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW entsprechende Vorschrift nicht enthält, mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in Bezug auf Wochenmärkte: BVerwG, Beschluss vom 2.1.2006 – 6 B 55.05 –, juris, Rn. 8 ff., 10.
Dadurch, dass die Antragsgegnerin eine zur Unwirtschaftlichkeit führende Änderung der dem ursprünglichen Entschluss zur Errichtung des Großmarkts zugrunde liegenden Verhältnisse zum Anlass genommen hat, diesen aufzulösen, um die hierdurch frei werdenden öffentlichen Sach- und Finanzmittel zur Erfüllung anderer Aufgaben einzusetzen, trägt sie schließlich gerade dem Umstand Rechnung, dass der den Gemeinden zur eigenverantwortlichen Erfüllung überantwortete Aufgabenbereich nicht gegenständlich bestimmt oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbar, sondern wandelbar ist, und, dass es zur Verwirklichung der Selbstverwaltungsgarantie entsprechender finanzieller Handlungsspielräume bedarf.
c) Sonstige Verstöße der mit der Änderungssatzung umgesetzten Auflösungsentscheidung gegen höherrangiges Recht sind nicht ersichtlich und von der Antragstellerin auch nicht vorgetragen. Die weiteren Einwände der Antragstellerin, durch das Anfügen eines Satzes 2 in § 1 der Großmarktsatzung statt der vollständigen Aufhebung der Großmarktsatzung verbleibe ein „Regelungstorso“, der die eigentlich zentrale Frage, ob der Großmarkt – in welcher Form auch immer – über den 31.12.2024 hinaus fortbestehen werde, letztlich unbeantwortet lasse, und aus der Formulierung der Änderungssatzung, wonach „Satz 1 (…) mit Wirkung zum 31.12.2024“ aufgehoben werde, lasse sich nicht entnehmen, ob die Widmung des Großmarkts mit Beginn des 31.12.2024 (0:00 Uhr) oder mit Beginn des 1.1.2025 (0:00 Uhr) aufgehoben werde, greifen nicht durch. Hieraus resultiert insbesondere kein Verstoß der Änderungssatzung gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot.
Durch das Bestimmtheitsgebot ist der Normgeber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder auf Grund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe. Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln – Wortlaut, Historie, Sinn und Zweck der Norm sowie ihr systematischer Zusammenhang –,
vgl. BVerwG, Urteile vom 24.1.2019 – 3 C 7.17 –, BVerwGE 164, 253 = juris, Rn. 16, und vom 21.6.2017 – 6 C 3.16 –, BVerwGE 159, 148 = juris, Rn. 24,
feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 125, m. w. N.
Nach diesen Maßstäben lässt sich angesichts der aufeinanderfolgenden Beschlüsse zur Auflösung des Großmarkts (AUS/051/2021) und zur Änderungssatzung (AUS/052/2021) in der Ratssitzung am 1.7.2021 sowie der jeweiligen Beschlussvorlagen ohne Weiteres durch Auslegung ermitteln, dass der Großmarkt ersatzlos aufgelöst werden und die öffentliche Einrichtung hierfür entwidmet werden sollte, der Großmarkt danach also weder als öffentliche Einrichtung noch anderweitig fortbestehen soll. Eine vollständige Aufhebung der Großmarktsatzung zu einem späteren Zeitpunkt zur Beseitigung eines rechtlich dann gar nicht mehr relevanten „Regelungstorsos“ kann die Antragstellerin noch vornehmen.
Ebenso lässt sich nach diesen Maßstäben – auch ohne Rückgriff auf die Formulierung in dem an die Antragstellerin gerichteten Widerrufsbescheid „zum Ablauf des 31. Dezember 2024“ – ohne Weiteres ermitteln, dass der Großmarkt zum Ablauf des 31.12.2024 aufgelöst werden soll. Denn in der Beschlussvorlage zur Auflösung des Großmarkts (AUS/051/2021) heißt es zur Bemessung der Frist, die zweite Option zur Auflösung des Großmarkts solle mit einer auskömmlichen Frist von über drei Jahren „(Enddatum 31.12.2024)“ verbunden werden, wodurch der Großmarkt am 31.12.2024 selbst, dem Enddatum, noch als öffentliche Einrichtung fortbestehen soll. Hierfür spricht auch – wie die Antragstellerin selbst einräumt –, dass hierdurch die Auflösung mit dem Jahres-, Quartals- bzw. Monatsende zusammenfällt, was insbesondere bei längeren Fristen der gängigen Praxis bei der Beendigung von Nutzungsverhältnissen im Geschäftsverkehr entspricht. Angesicht der von der Antragsgegnerin im Juli 2021, also mit mehr als drei Jahren Vorlaufzeit, angestellten Überlegungen zur Bemessung der Abwicklungsfrist würde es zudem schlicht keinen Sinn machen, den Großmarkt exakt einen Tag vor einem solchen im Geschäftsverkehr im Übrigen üblichen Beendigungszeitpunkt aufzulösen. Auch die Antragsgegnerin hat die Regelung in diesem Sinne verstanden, als sie hierauf beruhende Widerrufsentscheidungen, unter anderem an die Antragstellerin, abgefasst hat. Selbst wenn man im Hinblick auf den Normtext, der für sich genommen eine um einen Tag frühere Auflösung des Markts nahelegen könnte, gleichwohl von einer verbleibenden Unklarheit oder gar Widersprüchlichkeit ausginge, wäre im Wege der Auslegung von einer Aufhebung erst zum Ablauf des 31.12.2024 auszugehen. In dieser Auslegung ist die Bestimmung trotz etwaiger Unklarheiten jedenfalls vom Regelungswillen des Normgebers und auch vom Normtext noch gedeckt. Dabei bleibt zum einen der Bezug zu dem in der Vorschrift genannten Auflösungsdatum erhalten. Zum anderen ist hinsichtlich der Frage, ob Beginn oder Ende dieses Tages gemeint sein sollte, nach dem erkennbaren Regelungswillen von einer ungenauen Formulierung oder allenfalls von einem bloßen Redaktionsversehen auszugehen, indem versäumt worden ist, ausdrücklich und unmissverständlich auf das Ende des Tages abzustellen. Durch die danach naheliegende geltungserhaltende Auslegung wird eine – allenfalls auf einem Redaktionsversehen beruhende – etwaige Nichtigkeitsfolge vermieden und der Wille des Normgebers der Sache nach zweifelsfrei verwirklicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Auch wenn der Inhalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich geklärt ist, zeigt der Verlauf dieses sowie des beigezogenen Verfahrens 4 A 2078/22 anschaulich, dass das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 – weitreichende entscheidungserhebliche Zweifelsfragen dazu aufgeworfen hat, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang sich aus der Selbstverwaltungsgarantie eine Pflicht der Gemeinden zur Fortführung bestimmter freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben ergibt. Es bedarf zumindest der Klarstellung des Bundesverwaltungsgerichts, ob der Senat – sofern an den im Jahr 2009 neu entwickelten höchstrichterlichen Grundsätzen festgehalten werden soll – insoweit von einem bundesrechtlich zutreffenden Verständnis ausgegangen ist. Nach Einschätzung des Senats ist zur Bestimmung höchstrichterlich geklärter Grundsätze nicht entscheidend, ob diese Grundsätze im Einzelfall zutreffend angewendet worden sind. Demgegenüber sind in der Literatur und in Teilen der Rechtsprechung der Entscheidung – insbesondere auf der Grundlage einzelfallbezogener Ausführungen – weithin deutlich weiterreichende allgemeingültige Maßgaben entnommen worden als der Senat dies mit Blick auf die Rechtsprechungstradition für richtig hält, in der sich die allgemeinen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts halten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 109a, 133 Abs. 3 Satz 2 JustG NRW
§§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW.
§§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW
§§ 708 Nr. 10, 711 Satz 2 ZPO
§ 107 GO NRW
§ 7 GO NRW
§ 47 VwGO
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 GO NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GO NRW
§ 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW
§ 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 107 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO NRW
§ 7 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 5 GO NRW
§ 7 Abs. 4 und 5 GO NRW
§ 8 Abs. 1 GO NRW
§ 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW
§ 8 Abs. 1 GO NRW
§ 8 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 78 Abs. 2 LV
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 172, 37
BVerwGE 59, 87
NJW 1976, 820, 821
BVerwGE 32, 333
BVerwGE 150, 114
BVerfGE 107, 1
BVerfGE 79, 127
BVerwGE 122, 157
BVerwGE 101, 99
NVwZ 2016, 257, 260
JZ 2009, 1169, 1170
NVwZ 2010, 931, 933
LKRZ 2010, 81,

89
BVerwGE 164, 253
BVerwGE 159, 148
BVerfGE 145, 20
3 L 2854/18
8 C 10.08
3 K 7947/21
4 A 2078/22
15 D 81/19
7 CN 1.20
15 B 1533/19
6 CN 4.00
4 N 1.78
4 CN 3.01
4 NB 22.90
4 B 441/22
4 B 996/21
15 A 1130/04
3 A 1279/75
15 B 664/17
15 B 4474/92
7 C 56.68
1 C 60.61
4 C 3.13
1 B 222.93
2 BvR 329/97
2 BvR 1619/83
8 CN 1.03
8 C 14.04
3 C 40.81
2 BvR 1619/83
3 C 36.03
7 NB 2.95
7 K 10.19
4 ZB 11.24
6 B 55.05
3 C 7.17
6 C 3.16
1 BvR 1314/12