Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2023-09-28, Aktenzeichen 14 ME 75/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2023:0928.14ME75.23.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg (7. Kammer) vom 12. Juni 2023 - berichtigt durch Beschluss vom 13. Juni 2023 - wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde, mit der sich der Antragsteller gegen den seinen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts wendet und mit der er im Kern erreichen will, dass die Umwandlung des Krankenhauses A-Stadt in ein regionales Gesundheitszentrum vorläufig - bis zum Betrieb des Neubaus des Zentralklinikums in J. -Stadt - nicht umgesetzt wird, ist unbegründet.
Auch unter Berücksichtigung der von dem Antragsteller im Beschwerdeverfahren angeführten und vom Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfenden Gründe ist nicht ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 5 VwGO hätte stattgeben müssen (dazu unter 1.). Ebenso wenig kommt auf dieser Grundlage der Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO in Betracht (dazu unter 2.).
1. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Beschluss des Aufsichtsrats der Antragsgegnerin zu 1. vom 19. April 2023 (VG Oldenburg, 7 A 1556/23), mit dem dieser die "Schließung des Krankenhauses A-Stadt", konkret, "den Standort A-Stadt gemäß den Leitlinien des vorliegenden Medizinkonzepts (Präsentation) zu transformieren, wobei frühester Start der Transformation der 01.07.2023 ist", angeordnet habe, könne keinen Erfolg haben. Denn die in der Hauptsache erhobene Anfechtungsklage sei bereits unzulässig, da der angefochtene Beschluss kein Verwaltungsakt sei. Es fehle dem Beschluss bereits an der nach § 35 VwVfG erforderlichen unmittelbar nach außen gerichteten Rechtswirkung. Erforderlich sei nicht allein das Vorliegen einer Außenwirkung, sondern eine spezifische Beziehung zwischen der Regelung und der Außenwirkung. Daran fehle es hier. Der in der Hauptsache angegriffene Beschluss vom 19. April 2023 sei ein interner Beschluss einer privaten Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Es handele sich um einen Beschluss eines Gesellschaftsorgans - nämlich des Aufsichtsrats (§ 52 GmbHG) der C. H. -Stadt -C-Stadt-A-Stadt mbH. Außenwirkung habe dieser Beschluss nicht. Der Beschluss entfalte auch keine unmittelbare Rechtswirkung. Er ermächtigte oder verpflichte nur die Geschäftsführung zur Vornahme von Handlungen. Dabei würden die Geschäftsführer allein intern gegenüber der Gesellschaft verpflichtet.
Gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der angegriffene Aufsichtsratsbeschluss schon deshalb kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (i.V.m. § 1 NVwVfG) sei, weil es an einer unmittelbar nach außen gerichteten Rechtswirkung fehle, bringt der Antragsteller im Beschwerdeverfahren nichts Durchgreifendes vor. In dem Beschluss beauftragt der Aufsichtsrat die Geschäftsführung der Antragsgegnerin zu 1., den Standort A-Stadt gemäß den Leitlinien des vorliegenden Medizinkonzepts (Präsentation) zu transformieren. Um einen Organisationsakt mit Außenwirkung (im Sinne des § 35 VwVfG) handelt es sich bei diesem Beschluss nicht allein deshalb, weil es, wie der Antragsteller geltend macht, an einem Beschluss der Antragsgegnerin zu 1. über die Schließung bzw. Transformation des Krankenhauses A-Stadt fehle. Eine Außenwirkung kann sich auch nicht allein aus faktischen Folgen der Umsetzung des Beschlusses des Aufsichtsrats ergeben, etwa daraus, dass der Antragsteller, wie er behauptet, "in einem Notfall oder anderen besonderen Bedarfsfall (...) keine Hilfe von dem Krankenhaus A-Stadt ab dem 01.07.2023 erhalten" könne.
Aus dem weitergehenden Vortrag des Antragstellers, mit dem er im Kern vor allem geltend macht, die Krankenhausversorgung sei (hoheitliche) Aufgabe der Landkreise, folgt nichts anderes. Dieser Umstand ist vor allem nicht geeignet, den Aufsichtsratsbeschluss als hoheitliche Maßnahme einer Behörde, was § 35 Satz 1 VwVfG ebenfalls voraussetzt, zu qualifizieren. Insoweit heben die Antragsgegner vielmehr zu Recht hervor, dass es sich bei dem Aufsichtsrat um ein gesellschaftsinternes Gremium einer privatrechtlichen Gesellschaft handelt. Juristische Personen des Privatrechts sind, selbst wenn sie von einer Gebietskörperschaft gegründet worden sind und diese die Anteile ganz oder überwiegend hält, grundsätzlich selbst keine Behörden im Sinne von § 1 Abs. 4 NVwVfG und dürfen daher nicht selbständig Verwaltungsakte im eigenen Namen oder im Namen der Kommune erlassen, und zwar selbst dann nicht, wenn sie von der Gebietskörperschaft in einem öffentlichen Aufgabenbereich mit der Geschäftsführung beauftragt worden sind oder für diese als Verwaltungshelfer tätig werden (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 13.1.2012 - 9 A 9/11 -, juris Rn. 2 m.w.N.). Dies gilt erst recht für den Aufsichtsrat einer solchen Gesellschaft. Die Übertragung von hoheitlichen Befugnissen auf einen Privaten bedarf einer gesetzlichen Grundlage, die für die hier gegenständlichen Befugnisse nicht ersichtlich ist.
2. Es bedarf keiner Entscheidung, ob der im Beschwerdeverfahren sinngemäß gestellte Hilfsantrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO - ein Hilfsantrag mit dem Ziel einer Umdeutung ergibt aus Sicht des Senats wenig Sinn - eine unzulässige Antragsänderung darstellt. Denn jedenfalls fehlt es an den Voraussetzungen für den Erlass der einstweiligen Anordnung. Dabei nimmt der Senat mangels anderer Anhaltspunkte an, dass Gegenstand der einstweiligen Anordnung das Begehren ist, die Umsetzung der Transformation des Krankenhauses in A-Stadt in ein regionales Gesundheitszentrum bis zum Betrieb des Neubaus des Zentralklinikums K. -Stadt in J. -Stadt, längstens jedoch bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen. Hiervon ist das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss ausgegangen (Seite 6 des Entscheidungsabdrucks). Dem ist der Antragsteller auch auf gerichtlichen Hinweis vom 9. August 2023 nicht entgegengetreten. Der Senat geht außerdem entsprechend der Klarstellung im Schriftsatz des Antragstellers vom 23. August 2023 davon aus, dass Antragsgegner insoweit nur der Antragsgegner zu 2. sein soll.
a) Das Verwaltungsgericht hat zwar eine Umdeutung des Antrags abgelehnt, aber im Einzelnen ausgeführt, warum die Kammer einem Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO nicht entsprechen würde. Eine in der Hauptsache zu erhebende allgemeine Leistungsklage hätte keinen Erfolg. Es fehle in Bezug auf das Begehren, die Schließung des Krankenhauses in A-Stadt bis zum Betrieb des Neubaus des Zentralklinikums in J. -Stadt auszusetzen, jedenfalls an der allgemeinen Sachurteilsvoraussetzung der bestehenden Möglichkeit einer eigenen Rechtsverletzung des Antragstellers (§ 42 Abs. 2 VwGO in rechtsentsprechender Anwendung). Der Antragsteller könne weder aus dem Gebietsänderungsvertrag zwischen den Landkreisen H. und A-Stadt vom 11. Juli 1977 noch aus einer etwaigen Zuständigkeitsverletzung bei der Abfassung des Beschlusses des Aufsichtsrats etwas für sich herleiten. Auch eine sonstige subjektive (einfach-)gesetzliche Rechtsverletzung des Antragstellers sei nicht möglich. Die Bestimmungen des Krankenhausplanungsrechts begründeten keine subjektiv-öffentlichen Rechte i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO zugunsten einzelner natürlicher Personen des Privatrechts auf die Bereitstellung einer Krankenhausversorgung an bestimmten Standorten. Die einschlägigen Normen insbesondere des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze - Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG) - und des Niedersächsischen Krankenhausgesetzes (NKHG) dienten allein dem öffentlichen Interesse an einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern, nicht aber dem Schutz des einzelnen Bürgers als potenziellem Patienten. Der von dem Antragsteller geltend gemachte Anspruch auf Sicherstellung der medizinischen Versorgung in einer bestimmten Art und Weise finde nach der Rechtsprechung der Kammer und des 13. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts auch im Verfassungsrecht, insbesondere in der objektivrechtlichen Pflicht des Staates, sich schützend und fördernd vor das Rechtsgut des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) zu stellen, keine Grundlage.
b) Der Senat folgt zunächst der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Antragsteller aus den Regelungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und des Niedersächsischen Krankenhausgesetzes keine subjektiven Rechte auf Sicherstellung der medizinischen Versorgung in einer bestimmten Art und Weise - denn das ist der Kern seines Begehrens - und mithin keine Antragsbefugnis gemäß § 42 Abs. 2 (analog) VwGO für sich herleiten kann (vgl. hierzu auch OVG LSA, Beschl. v. 24.4.2023 - 1 L 51/22.Z -, juris Rn. 7 f.; OVG NRW, Beschl. v. 6.10.2003 - 13 A 716/03 -, juris Rn. 12). Auf die Ausführungen im angefochtenen Beschluss wird verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere Einschätzung. Soweit der Antragsteller auf die Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG verweist, sieht der Senat in dem Verständnis jener Norm keine tragfähige Grundlage für eine Auslegung der Normen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes oder des Niedersächsischen Krankenhausgesetzes als (soweit es hier von Belang ist) drittschützend. Das gilt auch für den von dem Antragsteller angeführten § 18 NKHG. Aus der von dem Antragsteller zitierten Gesetzesbegründung lassen sich gerade keine subjektiven Rechte im obigen Sinne herleiten. Es geht vielmehr darum, im öffentlichen Interesse die Versorgung von Notfallpatienten und Notfallpatientinnen sicherzustellen. Der Antragsteller erläutert auch nicht näher, warum hiernach ein "individueller Anspruch auf eine klinische Erstversorgung bei Gefahr für Leib und Leben" bestehen soll, sondern behauptet einen solchen lediglich. Die Regelungen in § 18 Abs. 3 Sätze 1 und 4 NKHG könnten unabhängig davon nur Verpflichtungen bestehender Krankenhäuser, die an der Notfallversorgung teilnehmen, und hierzu korrespondierende Individualansprüche begründen; um planerische Gesichtspunkte und die generelle Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhäusern, die (überhaupt) eine Notfallversorgung bereitstellen, geht es hier aber gerade nicht. Die Antragsgegner weisen zutreffend darauf hin, dass sich aus der Norm nur der allgemeine Vorrang von Notfallbehandlungen, nicht aber ein individueller Anspruch darauf ableiten lässt, in einem bestimmten Krankenhaus behandelt zu werden.
c) Der Senat vermag der Beschwerdebegründung auch nicht zu entnehmen, dass der Antragsteller eine Antragsbefugnis aus Verfassungsrecht, insbesondere der objektivrechtlichen Pflicht des Staates, sich schützend und fördernd vor das Rechtsgut des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG)zu stellen, herleiten kann. Wie die staatlichen Organe ihre Verpflichtung zu einem effektiven Schutz des Lebens erfüllen, ist von ihnen grundsätzlich in eigener Verantwortung zu entscheiden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77 -, juris Rn. 13 f.). Die Verfassung gibt dabei den Schutz als Ziel vor, nicht aber seine Ausgestaltung im Einzelnen. Verfassungsrechtlich gebietet das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG insoweit primär die Beachtung des Untermaßverbotes (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.5.1993 - 2 BvF 2/90 -, juris Rn. 166).
Der bis zum 31. Dezember 2021 für das Krankenhausrecht zuständige 13. Senat des beschließenden Gerichts hat dementsprechend in seinem Beschluss vom 5. November 2021 (13 PA 446/21, juris Rn. 3) unter Hinweis auf den Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 5. März 1997 (1 BvR 1071/95, juris Rn. 8 f.) ausgeführt, dass der mit einer solchen Schutzpflicht verbundene grundrechtliche Anspruch im Hinblick auf die den zuständigen staatlichen Stellen einzuräumende weite Gestaltungsfreiheit bei der Erfüllung der Schutzpflichten nur darauf gerichtet sei, dass die öffentliche Gewalt Vorkehrungen zum Schutz des Grundrechtes trifft, die nicht völlig ungeeignet oder völlig unzulänglich seien. Diesen Maßstab greift der Antragsteller in seiner Beschwerdebegründung im Kern nicht an, wie seine Ausführungen auf Seite 10 der Beschwerdeschrift zeigen ("Die Verletzung einer solchen Schutzpflicht kommt in Betracht, wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen sind, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben.") Welche weiteren Maßgaben sich darüber hinaus aus dem von ihm angeführten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2021 (1 BvR 2656/18) ergeben sollen, legt der Antragsteller nicht dar.
Dass diese Schwelle erreicht ist, wenn das Krankenhaus A-Stadt in ein Regionales Gesundheitszentrum transformiert wird, bevor das Zentralklinikum in J. -Stadt in Betrieb genommen wird, vermag der Senat der Beschwerdebegründung nicht zu entnehmen. Auch in auch für die A-Stadt Bevölkerung wird vielmehr eine Notfall- und intensivmedizinische Versorgung weiterhin gewährleistet.
Das stellen auch die vom Antragsteller vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen, nach denen in Einzelfällen eine Versorgung (sehr) verzögert erfolgt ist bzw. zukünftig eine nicht ausreichende Versorgung (mit Morphium) befürchtet wird, nicht durchgreifend in Frage. Das Untermaßverbot verlangt keinen bestmöglichen Schutz von Leben und Gesundheit. Der Umfang des Schutzes bleibt vielmehr eine politische Entscheidung.
Die Antragsgegner haben mit Schriftsatz vom 18. August 2023 mitgeteilt, dass die Versorgung über die in H. -Stadt und C-Stadt bestehenden Notaufnahmen bzw. mit Hilfe des Personals aus A-Stadt erweiterten stationären Strukturen sichergestellt sei. Bereits seit Jahren könnten dringliche, lebensbedrohliche Notfälle wie Herzinfarkte, Schlaganfälle und Politraumen am Standort A-Stadt fachlich nicht behandelt werden und seien folgerichtig vom Rettungsdienst immer in das jeweils geeignetste Krankenhaus (C-Stadt Stroke Unit; H. -Stadt - Katheterlabor) transportiert worden. Eine Verschlechterung der Akutversorgung sei entsprechend durch die Modifikation des medizinischen Angebots nicht eingetreten.
Die übrige Notfallversorgung der Region sei auch nach Umwandlung des medizinischen Versorgungsangebots am Standort A-Stadt gesichert: Am Standort A-Stadt sei im Rahmen des medizinischen Angebots weiterhin eine bedarfsgerechte Notfallversorgung in den relevanten Zeitfenstern vorgesehen und umgesetzt. Die ambulante Notfallversorgung am Krankenhausstandort A-Stadt sei aktuell planmäßig von Montag bis Sonntag von 8 Uhr bis 20 Uhr geöffnet und decke damit mehr als 70% aller bisherigen Patientenkontakte ab. Sofern es medizinisch notwendig sei, könnten allgemeininternistische Patientinnen und Patienten über Nacht bzw. für einige Tage kurzstationär versorgt werden. Die Leistungen der Palliativmedizin und der Schmerztherapie würden weiter angeboten und zukünftig in der mit 25 Betten umfassenden internistischen Kurzliegestation erbracht. An den Standorten C-Stadt und H. -Stadt würden jeweils zwei zusätzliche Intensivbetten zur Kompensation der entfallenden belegten vier Intensivbetten des Standorts A-Stadt betrieben sowie zusätzliche Normalstationskapazitäten von rund 10 Betten pro Standort etabliert. Gleichzeitig habe durch den Transfer von A-Stadt Notaufnahmepersonal ein weiterer Ausbau der Notfalleinheiten erreicht werden können.
Über die eigentliche Sicherstellung der ärztlichen Notfallversorgung hinaus wird auch der Rettungsdienst umfangreich ausgebaut. Insbesondere werde die Vorgabe, dass der Rettungsdienst in 95% aller Fälle innerhalb von 15 Minuten am Einsatzort eintreffen müsse, eingehalten. Die Notarztversorgung bestehe auch weiterhin am Standort A-Stadt und sei 24 Stunden am Tag besetzt. Zudem seien vier zusätzliche Fahrzeuge aus dem Altbestand bereitgestellt, vier weitere Fahrzeuge bestellt, der Rettungsdienst personell aufgestockt und private Dritte für Krankentransporte eingebunden worden.
Damit liegt jedenfalls bei der hier allein gebotenen summarischen Prüfung ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht vor. Die Antragsgegner haben danach Schutzvorkehrungen getroffen, die nicht völlig ungeeignet oder völlig unzulänglich erscheinen, um das gebotene Schutzziel zu erreichen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertentscheidung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Der Anregung der Antragsgegner (Festsetzung des Streitwerts auf 30.000.000 EUR) kann nicht gefolgt werden, da bei dem Streitwert gemäß § 52 Abs. 1 GKG die wirtschaftliche Bedeutung für den Kläger maßgeblich ist. Ihm geht es um die Sicherstellung der Notfallversorgung in A-Stadt. Dafür lässt sich ein wirtschaftlicher Wert nicht bestimmen, so dass auf den Auffangwert des § 52 Abs. 2 GKG zurückzugreifen ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 VwVfG
§ 52 GmbHG
§ 1 NVwVfG
§ 18 NKHG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 4 NVwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 A 1556/23
9 A 9/11
1 L 51/22
13 A 716/03
1 BvQ 5/77
2 BvF 2/90
13 PA 446/21
1 BvR 1071/95
1 BvR 2656/18