Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2013-06-13, Aktenzeichen C-671/11,C-676/11
ECLI: ECLI:EU:C:2013:388

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
13. Juni 2013 ( *1 )
„Landwirtschaft — Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft — Begriff ‚geprüfter Zeitraum‘ — Möglichkeit der Ausdehnung und zeitlichen Festlegung des geprüften Zeitraums — Ziel der Wirksamkeit der Kontrollen — Rechtssicherheit“
In den verbundenen Rechtssachen C-671/11 bis C-676/11
betreffend Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Conseil d’État (Frankreich), mit Entscheidungen vom 28. November 2011, beim Gerichtshof eingegangen am 29. Dezember 2011, in den Verfahren
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), Rechtsnachfolger des Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor),
gegen
Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes (C-671/11 und C-672/11),
Organisation de producteurs Les Cimes (C-673/11),
Société Agroprovence (C-674/11),
Regalp SA (C-675/11),
Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (C-676/11)
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten L. Bay Larsen, der Richter J. Malenovský, U. Lõhmus und M. Safjan (Berichterstatter) sowie der Richterin A. Prechal,
Generalanwalt: N. Jääskinen,
Kanzler: V. Tourrès, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 16. Januar 2013,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
des Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), vertreten durch J.-C. Balat, avocat,
der Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, vertreten durch B. Néouze und O. Delattre, avocats,
der Organisation de producteurs Les Cimes, der Société Agroprovence und der Regalp SA, vertreten durch G. Lesourd, avocat,
der Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM), vertreten durch J.-P. Montenot und T. Apostoliuc, avocats,
der französischen Regierung, vertreten durch N. Rouam und G. de Bergues als Bevollmächtigte,
der polnischen Regierung, vertreten durch M. Szpunar und B. Majczyna als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch D. Bianchi und P. Rossi als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung von Art. 2 Abs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG (ABl. L 388, S. 18) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 3094/94 des Rates vom 12. Dezember 1994 (ABl. L 328, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 4045/89).
2
Diese Ersuchen ergehen in sechs Rechtsstreitigkeiten zwischen jeweils dem Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), Rechtsnachfolger des Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), und der Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, der Organisation de producteurs Les Cimes, der Société Agroprovence, der Regalp SA und der Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (im Folgenden zusammen: in den Ausgangsverfahren betroffene Wirtschaftsteilnehmer) wegen der Rechtmäßigkeit der Rückforderung von aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, stammenden Gemeinschaftsbeihilfen.
Rechtlicher Rahmen
3
Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) bestimmt: „Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um — sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, — Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen, — die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. …“
Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
…“
4
In den Erwägungsgründen 1 bis 4 und 10 der Verordnung Nr. 4045/89 heißt es: „Nach Artikel 8 der Verordnung … Nr. 729/70 … treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen sowie die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. … die einzelstaatlichen Vorschriften über die Kontrolle, die umfassender sind als die in dieser Verordnung vorgesehenen Bestimmungen, [werden] von dieser Verordnung nicht berührt. Die Mitgliedstaaten müssen angehalten werden, die von ihnen bisher aufgrund der Richtlinie 77/435/EWG … durchgeführte Prüfung der Geschäftsunterlagen der begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen zu verstärken. Bei der Durchführung der in der Richtlinie 77/435/EWG enthaltenen Regelung durch die Mitgliedstaaten hat sich die Notwendigkeit gezeigt, das bestehende System entsp[r]echend den gemachten Erfahrungen zu ändern. Diese Änderungen sollten angesichts der Art der betreffenden Vorschriften in eine Verordnung eingebracht werden. … Auch wenn die Festlegung der Kontrollprogramme in erster Linie den Mitgliedstaaten obliegt, ist es doch erforderlich, dass die Programme der Kommission mitgeteilt werden, damit diese ihre Überwachungs- und Koordinierungsrolle wahrnehmen kann und die Programme nach geeigneten Kriterien festgelegt werden. Die Kontrollen können so auf Sektoren oder Unternehmen mit hohem Betrugsrisiko konzentriert werden.“
In den Erwägungsgründen 1 bis 4 und 10 der Verordnung Nr. 4045/89 heißt es:
„Nach Artikel 8 der Verordnung … Nr. 729/70 … treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen sowie die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
… die einzelstaatlichen Vorschriften über die Kontrolle, die umfassender sind als die in dieser Verordnung vorgesehenen Bestimmungen, [werden] von dieser Verordnung nicht berührt.
Die Mitgliedstaaten müssen angehalten werden, die von ihnen bisher aufgrund der Richtlinie 77/435/EWG … durchgeführte Prüfung der Geschäftsunterlagen der begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen zu verstärken.
Bei der Durchführung der in der Richtlinie 77/435/EWG enthaltenen Regelung durch die Mitgliedstaaten hat sich die Notwendigkeit gezeigt, das bestehende System entsp[r]echend den gemachten Erfahrungen zu ändern. Diese Änderungen sollten angesichts der Art der betreffenden Vorschriften in eine Verordnung eingebracht werden.
…
Auch wenn die Festlegung der Kontrollprogramme in erster Linie den Mitgliedstaaten obliegt, ist es doch erforderlich, dass die Programme der Kommission mitgeteilt werden, damit diese ihre Überwachungs- und Koordinierungsrolle wahrnehmen kann und die Programme nach geeigneten Kriterien festgelegt werden. Die Kontrollen können so auf Sektoren oder Unternehmen mit hohem Betrugsrisiko konzentriert werden.“
5
Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt: „Als ‚Geschäftsunterlagen‘ im Sinne dieser Verordnung gelten sämtliche Bücher, Register, Aufzeichnungen und Belege, die Buchhaltung, die Fertigungs- und Qualitätsunterlagen, die die gewerbliche Tätigkeit des Unternehmens betreffende Korrespondenz sowie Geschäftsdaten jedweder Form, einschließlich elektronisch gespeicherter Daten, soweit diese Unterlagen bzw. Daten in direkter oder indirekter Beziehung zu den in Absatz 1 genannten Maßnahmen stehen.“
Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt:
„Als ‚Geschäftsunterlagen‘ im Sinne dieser Verordnung gelten sämtliche Bücher, Register, Aufzeichnungen und Belege, die Buchhaltung, die Fertigungs- und Qualitätsunterlagen, die die gewerbliche Tätigkeit des Unternehmens betreffende Korrespondenz sowie Geschäftsdaten jedweder Form, einschließlich elektronisch gespeicherter Daten, soweit diese Unterlagen bzw. Daten in direkter oder indirekter Beziehung zu den in Absatz 1 genannten Maßnahmen stehen.“
6
Art. 2 dieser Verordnung sieht vor: „(1) Die Mitgliedstaaten nehmen die Prüfungen der Geschäftsunterlagen der Unternehmen entsprechend der Art der zu prüfenden Maßnahmen vor. Sie achten dabei darauf, dass die Auswahl der zu kontrollierenden Unternehmen eine größtmögliche Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verhütung und Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, gewährleistet. Bei dieser Auswahl werden u. a. die finanzielle Bedeutung der Unternehmen in diesem Bereich und andere Risikofaktoren berücksichtigt. … (4) Der Prüfungszeitraum dauert vom 1. Juli bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres. Die Prüfung erstreckt sich auf einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten, der während des vorausgehenden Prüfungszeitraums endet; sie kann auf vom Mitgliedstaat festzulegende Zeiträume ausgedehnt werden, die dem Zeitraum von 12 Monaten vorausgehen oder sich daran anschließen. …“
Art. 2 dieser Verordnung sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten nehmen die Prüfungen der Geschäftsunterlagen der Unternehmen entsprechend der Art der zu prüfenden Maßnahmen vor. Sie achten dabei darauf, dass die Auswahl der zu kontrollierenden Unternehmen eine größtmögliche Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verhütung und Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, gewährleistet. Bei dieser Auswahl werden u. a. die finanzielle Bedeutung der Unternehmen in diesem Bereich und andere Risikofaktoren berücksichtigt.
(4) Der Prüfungszeitraum dauert vom 1. Juli bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres.
Die Prüfung erstreckt sich auf einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten, der während des vorausgehenden Prüfungszeitraums endet; sie kann auf vom Mitgliedstaat festzulegende Zeiträume ausgedehnt werden, die dem Zeitraum von 12 Monaten vorausgehen oder sich daran anschließen.
7
Art. 4 dieser Verordnung lautet: „Die Unternehmen haben die in Artikel 1 Absatz 2 und in Artikel 3 genannten Geschäftsunterlagen mindestens drei Jahre lang, gerechnet vom Ende des Jahres ihrer Erstellung an, aufzubewahren. Die Mitgliedstaaten können einen längeren Zeitraum für die Aufbewahrung dieser Dokumente vorschreiben.“
Art. 4 dieser Verordnung lautet:
„Die Unternehmen haben die in Artikel 1 Absatz 2 und in Artikel 3 genannten Geschäftsunterlagen mindestens drei Jahre lang, gerechnet vom Ende des Jahres ihrer Erstellung an, aufzubewahren.
Die Mitgliedstaaten können einen längeren Zeitraum für die Aufbewahrung dieser Dokumente vorschreiben.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
8
In den Jahren 2000 und 2001 wurde bei den in den Ausgangsverfahren betroffenen Wirtschaftsteilnehmern gemäß der Verordnung Nr. 4045/89 eine Kontrolle vor Ort durchgeführt. Auf der Grundlage der Ergebnisse der durchgeführten Prüfungen verlangte das Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), Rechtsvorgänger von Viniflhor, dessen Rechtsnachfolger FranceAgriMer ist, von diesen Wirtschaftsteilnehmern die Rückzahlung von Beträgen, die sie im Rahmen eines durch den EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Systems erhalten hatten, und erließ in der Folge Einziehungsanordnungen über diese Beträge.
9
Die in den Ausgangsverfahren betroffenen Wirtschaftsteilnehmer erhoben beim Tribunal administratif de Nîmes bzw. beim Tribunal administratif de Marseille Klage gegen diese Einziehungsanordnungen. Gegen die Urteile dieser beiden Gerichte wurde bei der Cour administrative d’appel de Marseille Berufung eingelegt.
10
Dieses Gericht hat in den sechs Rechtssachen, mit denen es befasst war, entschieden, dass der Begriff „geprüfter Zeitraum“ als ein Zeitraum auszulegen sei, der während der zwölf Monate ende, die dem Prüfungszeitraum vorausgingen, und dass die Zeitspanne von zwölf Monaten, sofern keine anderslautenden Rechts- oder Verwaltungsvorschriften vorlägen, eine Höchstzeitspanne sei. In jeder dieser Rechtssachen habe der geprüfte Zeitraum jedoch vor dem Zeitraum geendet, der dem Prüfungszeitraum vorausgegangen sei.
11
FranceAgriMer war der Ansicht, dass die Cour administrative d’appel de Marseille damit, was die Definition der geprüften Zeiträume angehe, die Tragweite des Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 verkannt habe, und legte daher beim Conseil d’État Rechtsmittel ein.
12
Der Conseil d’État ist der Auffassung, dass die Entscheidung über den von FranceAgriMer vorgebrachten Rechtsmittelgrund eine Frage nach der Auslegung der genannten Bestimmung aufwerfe, und hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende, in den Rechtssachen C-671/11 bis C-676/11 jeweils gleichlautenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: Wie kann ein Mitgliedstaat von der ihm in Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 eingeräumten Möglichkeit, den in dieser Bestimmung definierten geprüften Zeitraum „auf … Zeiträume [auszudehnen], die dem Zeitraum von zwölf Monaten vorausgehen oder sich daran anschließen“, in Anbetracht der Erfordernisse des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zum einen und des Grundsatzes der Rechtssicherheit und der Notwendigkeit, den Kontrollbehörden keine unbestimmte Befugnis einzuräumen, zum anderen Gebrauch machen? Insbesondere: — Muss der geprüfte Zeitraum auf jeden Fall innerhalb des Zeitraums von zwölf Monaten enden, der dem sogenannten Prüfungszeitraum, in dem die Kontrollmaßnahmen durchgeführt werden, vorausgeht, weil die Kontrolle sonst mit einer Unregelmäßigkeit behaftet ist, auf die sich der Kontrollierte gegenüber der auf den Kontrollergebnissen beruhenden Entscheidung berufen könnte? — Falls die vorstehende Frage bejaht wird: Wie ist die in der Verordnung Nr. 4045/89 ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit, den geprüften Zeitraum auf Zeiträume auszudehnen, „die [sich an den] Zeitraum von zwölf Monaten anschließen“, zu verstehen? — Falls die erste Frage verneint wird: Muss der geprüfte Zeitraum gleichwohl einen Zeitraum von zwölf Monaten umfassen, der innerhalb des Prüfungszeitraums endet, der dem Zeitraum, in dem die Kontrolle stattfand, vorausgeht, oder darf sich die Kontrolle nur auf einen Zeitraum beziehen, der endet, bevor der vorausgehende Prüfungszeitraum beginnt, weil die Kontrolle sonst mit einer Unregelmäßigkeit behaftet ist, auf die sich der Kontrollierte gegenüber der auf den Kontrollergebnissen beruhenden Entscheidung berufen könnte?
Der Conseil d’État ist der Auffassung, dass die Entscheidung über den von FranceAgriMer vorgebrachten Rechtsmittelgrund eine Frage nach der Auslegung der genannten Bestimmung aufwerfe, und hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende, in den Rechtssachen C-671/11 bis C-676/11 jeweils gleichlautenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Wie kann ein Mitgliedstaat von der ihm in Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 eingeräumten Möglichkeit, den in dieser Bestimmung definierten geprüften Zeitraum „auf … Zeiträume [auszudehnen], die dem Zeitraum von zwölf Monaten vorausgehen oder sich daran anschließen“, in Anbetracht der Erfordernisse des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zum einen und des Grundsatzes der Rechtssicherheit und der Notwendigkeit, den Kontrollbehörden keine unbestimmte Befugnis einzuräumen, zum anderen Gebrauch machen?
Insbesondere:
Muss der geprüfte Zeitraum auf jeden Fall innerhalb des Zeitraums von zwölf Monaten enden, der dem sogenannten Prüfungszeitraum, in dem die Kontrollmaßnahmen durchgeführt werden, vorausgeht, weil die Kontrolle sonst mit einer Unregelmäßigkeit behaftet ist, auf die sich der Kontrollierte gegenüber der auf den Kontrollergebnissen beruhenden Entscheidung berufen könnte?
Falls die vorstehende Frage bejaht wird: Wie ist die in der Verordnung Nr. 4045/89 ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit, den geprüften Zeitraum auf Zeiträume auszudehnen, „die [sich an den] Zeitraum von zwölf Monaten anschließen“, zu verstehen?
Falls die erste Frage verneint wird: Muss der geprüfte Zeitraum gleichwohl einen Zeitraum von zwölf Monaten umfassen, der innerhalb des Prüfungszeitraums endet, der dem Zeitraum, in dem die Kontrolle stattfand, vorausgeht, oder darf sich die Kontrolle nur auf einen Zeitraum beziehen, der endet, bevor der vorausgehende Prüfungszeitraum beginnt, weil die Kontrolle sonst mit einer Unregelmäßigkeit behaftet ist, auf die sich der Kontrollierte gegenüber der auf den Kontrollergebnissen beruhenden Entscheidung berufen könnte?
13
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 3. Februar 2012 sind die Rechtssachen C-671/11 bis C-676/11 zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Zu den Vorlagefragen
14
Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 dahin auszulegen ist, dass in dem Fall, in dem ein Mitgliedstaat von der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausdehnungsmöglichkeit Gebrauch macht, der geprüfte Zeitraum dennoch während des vorausgehenden Prüfungszeitraums enden oder zumindest auch diesen Zeitraum abdecken muss, da die Kontrolle sonst mit einer Unregelmäßigkeit behaftet ist.
15
Es trifft zu, dass Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 – der zwar die Möglichkeit vorsieht, die Prüfung auf vorausgehende oder nachfolgende Zeiträume auszudehnen, jedoch nicht bestimmt, dass sich die Prüfung deswegen auf Zeiträume beziehen kann, die nicht im vorausgehenden Prüfungszeitraum enden – bei alleiniger Betrachtung seines Wortlauts mehrere Auslegungen zulässt.
16
Um unter diesen Umständen festzustellen, welcher Auslegung zu folgen ist, müssen jedoch nicht nur der Wortlaut, sondern auch der Regelungszusammenhang der genannten Bestimmung und deren Entwicklung sowie die mit der Verordnung Nr. 4045/89 als Ganzes verfolgten Ziele berücksichtigt werden.
17
Was als Erstes die Ziele der Verordnung Nr. 4045/89 angeht, soll mit dieser, wie sich aus ihren Erwägungsgründen 1, 3 und 4 ergibt, die Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Prüfungen verstärkt werden, um Unregelmäßigkeiten, die im Bereich des EAGFL auftreten können, vorzubeugen und diese zu beheben.
18
Um die tatsächliche Durchführung und die Wirksamkeit der nationalen Kontrollen zu gewährleisten und somit dem Erfordernis des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Union gerecht zu werden, unterwirft die Verordnung Nr. 4045/89 die Kontrollen, wie sich aus ihrem zehnten Erwägungsgrund ergibt, ihrerseits der Überwachung und Koordinierung durch die Kommission. Gerade mit Art. 2 dieser Verordnung soll das einheitliche Prüfungssystem geregelt werden, über das die Kommission die Aufsicht hat. Durch seinen Abs. 4 gewährleistet dieser Artikel u. a. eine gewisse Systematik und Regelmäßigkeit der Prüfungen.
19
Da mit Art. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 somit der Prüfungstätigkeit der Mitgliedstaaten ein Rahmen gesetzt werden soll, um die finanziellen Interessen der Union zu schützen, sind die Dauer der geprüften Zeiträume und ihre zeitliche Festlegung unter Berücksichtigung des Ziels der in diesem Artikel verlangten Wirksamkeit der Prüfungen zu beurteilen.
20
Insoweit ist, wie die Kommission u. a. geltend gemacht hat, davon auszugehen, dass die den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, den geprüften Zeitraum über den vorausgehenden Prüfungszeitraum hinaus auszudehnen, dieser Wirksamkeit insofern zuträglich wäre, als sie es ermöglichen würde, Unregelmäßigkeiten aufzudecken, die die finanziellen Interessen der Union beeinträchtigen können.
21
Wie die französische und die polnische Regierung sowie die Kommission in ihren dem Gerichtshof vorgelegten schriftlichen Erklärungen zutreffend ausgeführt haben, spricht auch die Tatsache, dass sich operationelle Programme oft in einen Mehrjahresrahmen einfügen, dafür, nicht zwingend vorzuschreiben, dass das Ende des geprüften Zeitraums in den vorausgehenden Prüfungszeitraum fallen muss. Andernfalls würde die Prüfung der Durchführung von Verträgen, die über mehrere Geschäftsjahre laufen, auf verschiedene Prüfungszeiträume verteilt, was die Wirksamkeit dieser Prüfung in Frage stellen würde.
22
Jedenfalls hängt der Gebrauch der Möglichkeit, den geprüften Zeitraum auf einen Zeitraum auszudehnen, der dem während des vorausgehenden Prüfungszeitraums endenden Zeitraum vorausgeht oder nachfolgt, von dem Nutzen ab, den eine solche Ausdehnung für die Wirksamkeit der Prüfung mit sich bringt. Sobald die Prüfungsbehörde Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der geprüften Maßnahmen hat, ist sie durch die Verordnung Nr. 4045/89 selbst ermächtigt, den geprüften Zeitraum sowohl auf vorausgehende als auch auf nachfolgende Zeiträume auszudehnen, ohne dass sie sich dafür auf eine diese Möglichkeit vorsehende nationale Vorschrift stützen müsste.
23
Was zweitens die Entwicklung des Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 angeht, sah diese Bestimmung in der ursprünglichen Fassung dieser Verordnung vor, dass sich die Prüfung grundsätzlich auf das dem Prüfungszeitraum vorausgehende Kalenderjahr erstreckte, der geprüfte Zeitraum jedoch auf diesem Kalenderjahr vorausgehende oder nachfolgende Zeiträume ausgedehnt werden konnte. Dadurch, dass nunmehr vorgesehen ist, dass der geprüfte Zeitraum grundsätzlich während des vorausgehenden Prüfungszeitraums endet, scheint der Unionsgesetzgeber die hinsichtlich der Bestimmung des geprüften Zeitraums an die Mitgliedstaaten gestellten Anforderungen jedoch erleichtert zu haben. Eine Auslegung von Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 dahin, dass der geprüfte Zeitraum künftig selbst in dem Fall, in dem von der Ausdehnungsmöglichkeit Gebrauch gemacht wird, während des vorausgehenden Prüfungszeitraums enden muss, würde diesen Willen, eine Erleichterung zu schaffen, ignorieren.
24
Was drittens den Regelungszusammenhang des Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 betrifft, ist festzustellen, dass es in dieser Bestimmung klar und eindeutig heißt, dass die Prüfung, die sich auf einen Zeitraum von mindestens zwölf Monaten erstreckt, ausgedehnt werden kann, was offensichtlich bedeutet, dass sich diese Prüfung dann, wenn von der Ausdehnungsmöglichkeit Gebrauch gemacht wird, zwangsläufig auf einen zwölf Monate überschreitenden Zeitraum erstrecken muss.
25
Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich ferner, dass eine Auslegung von Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 dahin, dass der geprüfte Zeitraum notwendigerweise während des vorausgehenden Prüfungszeitraums enden muss, mit dem Wortlaut dieser Bestimmung insoweit nicht vereinbar ist, als immer dann, wenn sich der ursprünglich geprüfte Zeitraum bis zum 30. Juni – dem Ende des vorausgehenden Prüfungszeitraums – erstreckte, keine Ausdehnung mehr möglich wäre.
26
Außerdem steht der Wortlaut von Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 einer Auslegung entgegen, nach der ein Mitgliedstaat sich darauf beschränken könnte, einen Zeitraum zu prüfen, der vor dem Beginn des vorausgehenden Prüfungszeitraums endet, da dieser Fall weder dem Erfordernis genügen würde, dass der ursprünglich geprüfte Zeitraum während des vorausgehenden Prüfungszeitraums endet, noch eine Ausdehnung im Sinne dieser Bestimmung darstellen würde. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts nicht dazu führen kann, dem klaren und unmissverständlichen Wortlaut dieser Bestimmung jede praktische Wirksamkeit zu nehmen (vgl. zuletzt Urteil vom 6. September 2012, Czop und Punakova, C-147/11 und C-148/11, Randnr. 32), was jedoch die Folge der vorstehend genannten Auslegung wäre.
27
Um die Fragen des vorlegenden Gerichts zu klären, ist noch darauf hinzuweisen, dass in Bezug auf die geprüften Wirtschaftsteilnehmer die Ordnungsmäßigkeit der durchgeführten Prüfungen nicht davon abhängt, inwieweit die Durchführung dieser Prüfungen den in Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 festgelegten Regeln entspricht.
28
Entgegen dem Vorbringen der in den Ausgangsverfahren betroffenen Wirtschaftsteilnehmer beschränkt sich diese Bestimmung nämlich darauf, zur Gewährleistung der Wirksamkeit der Prüfungen organisatorische Regeln festzulegen und, wie sich aus Randnr. 18 des vorliegenden Urteils ergibt, zum Schutz der finanziellen Interessen der Union die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Union zu regeln. Diese Bestimmung betrifft jedoch nicht die Beziehungen zwischen den Prüfungsbehörden und den geprüften Wirtschaftsteilnehmern.
29
Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 kann somit insbesondere nicht dahin ausgelegt werden, dass er den fraglichen Wirtschaftsteilnehmern ein Recht verleiht, sich anderen oder umfassenderen als den in dieser Bestimmung vorgesehenen Prüfungen zu widersetzen. Ein solches Recht würde im Übrigen den Schutz der finanziellen Interessen der Union gefährden, da es eventuell zur Folge haben könnte, dass die Rückforderung unrechtmäßig gewährter oder verwendeter Beihilfen verhindert wird.
30
Jedenfalls betreffen die von der Verordnung Nr. 4045/89 verlangten Prüfungen Wirtschaftsteilnehmer, die die durch den EAGFL, Abteilung Garantie, geschaffene Stützungsregelung freiwillig in Anspruch genommen haben, und die, um eine Beihilfe erhalten zu können, der Durchführung von Kontrollen zur Prüfung der ordnungsgemäßen Verwendung der Unionsmittel zugestimmt haben. Diese Wirtschaftsteilnehmer können die Ordnungsmäßigkeit einer solchen Kontrolle nicht allein aus dem Grund mit Erfolg in Frage stellen, weil diese nicht nach den die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission betreffenden organisatorischen Regeln erfolgt sei.
31
Für die geprüften Wirtschaftsteilnehmer wird jedoch die Rechtssicherheit gegenüber den Behörden, die diese Prüfungen durchführen und gegebenenfalls über die einzuleitenden Verfolgungsmaßnahmen entscheiden, durch die Frist für die Verfolgungsverjährung gewährleistet, die in Art. 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312, S. 1) auf grundsätzlich vier Jahre ab der Begehung des Verstoßes gegen eine Unionsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers, die einen Schaden für den Haushaltsplan der Union bewirkt oder bewirken würde, festgesetzt ist. Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, erfüllen Verjährungsfristen allgemein den Zweck, Rechtssicherheit zu gewährleisten (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004, Handlbauer, C-278/02, Slg. 2004, I-6171, Randnr. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32
Es kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass die Verpflichtung des Empfängers einer im Rahmen der durch den EAGFL geschaffenen Unterstützungsregelung gewährten Beihilfe, bei einer sich auf bestimmte Zeiträume beziehenden Prüfung die Unterlagen vorzulegen, die für die Feststellung der Gültigkeit und Ordnungsmäßigkeit der gezahlten Beihilfen erforderlich sind, wenn die in Art. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 auf mindestens drei Jahre festgelegte Aufbewahrungsfrist nach dem Gesetz noch nicht abgelaufen ist, den Grundsatz der Rechtssicherheit verletzen könnte.
33
Nach alledem ist Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 dahin auszulegen, dass in dem Fall, in dem ein Mitgliedstaat von der Möglichkeit einer Ausdehnung des geprüften Zeitraums Gebrauch macht, dieser Zeitraum nicht zwangsläufig während des vorausgehenden Prüfungszeitraums enden muss, sondern auch nach diesem Zeitraum enden kann. Diese Bestimmung ist jedoch auch dahin auszulegen, dass sie den Wirtschaftsteilnehmern kein Recht verleiht, sich anderen oder umfassenderen als den in dieser Bestimmung vorgesehenen Prüfungen zu widersetzen. Demnach kann der Umstand, dass sich eine Prüfung nur auf einen Zeitraum bezieht, der vor dem Beginn des vorausgegangenen Prüfungszeitraums endet, für sich allein nicht dazu führen, dass diese Prüfung in Bezug auf die geprüften Wirtschaftsteilnehmer nicht regelgerecht ist.
Kosten
34
Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG in der durch die Verordnung (EG) Nr. 3094/94 des Rates vom 12. Dezember 1994 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass in dem Fall, in dem ein Mitgliedstaat von der Möglichkeit einer Ausdehnung des geprüften Zeitraums Gebrauch macht, dieser Zeitraum nicht zwangsläufig während des vorausgehenden Prüfungszeitraums enden muss, sondern auch nach diesem Zeitraum enden kann. Diese Bestimmung ist jedoch auch dahin auszulegen, dass sie den Wirtschaftsteilnehmern kein Recht verleiht, sich anderen oder umfassenderen als den in dieser Bestimmung vorgesehenen Prüfungen zu widersetzen. Demnach kann der Umstand, dass sich eine Prüfung nur auf einen Zeitraum bezieht, der vor dem Beginn des vorausgegangenen Prüfungszeitraums endet, für sich allein nicht dazu führen, dass diese Prüfung in Bezug auf die geprüften Wirtschaftsteilnehmer nicht regelgerecht ist.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Französisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV