Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-11, Aktenzeichen 6 A 1598/13
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:0311.6A1598.13.0A

Tenor:
Das Berufungsverfahren wird eingestellt, soweit die Beklagte die Anschlussberufung zurückgenommen hat.
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 23. April 2013 - 7 K 129/10.F - wird zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger - ein Idealverein - begehrt Akteneinsicht in Unterlagen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), die Aufsichtsmaßnahmen über die Geschäfte der Beigeladenen zum Gegenstand haben.
Mit Schreiben vom 2. März 2009 beantragte der Kläger bei der Beklagten, ihm Einsicht in die Gutachten, Berichte, sonstige Unterlagen und interne Vorgänge über die Geschäftspraktiken der XY aus den Jahren 2007 bis 2009 zu gewähren. Der Kläger machte die Einschränkung, dass die Vorlage nur begehrt werde, soweit keine Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse Dritter berührt würden.
Mit Bescheid vom 2. April 2009 lehnte die Beklagte den Antrag ab und führte zur Begründung aus, dem Anspruch auf Informationszugang stehe § 3 Nr. 1 Buchst. d Informationsfreiheitsgesetz (IFG) entgegen. Das Bekanntwerden der Informationen hätte nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Behörde. Zudem stehe dem Anspruch § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 9 Kreditwesengesetz (KWG) entgegen, wonach die Beklagte nicht befugt sei, im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit erlangte Informationen zu offenbaren oder anderweitig zu verwenden. Eine Einwilligung des betroffenen Unternehmens zur Offenlegung der Informationen liege nicht vor und der Ausnahmetatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 4 KWG sei nicht gegeben. Ebenso sei die Einsicht in die Unterlagen aufgrund von Ausschlussgründen nach § 3 Nr. 7 und § 6 Satz 1 IFG nicht möglich. Da die Unterlagen auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen enthielten, stehe der Akteneinsicht zudem § 6 Satz 2 IFG entgegen. Zuletzt liege auch der Ausschlussgrund nach § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG vor, denn aufgrund der großen Zahl der Unterlagen mit weit mehr als 10.000 Seiten stehe die erforderliche Sichtung und Prüfung und der damit verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem geltend gemachten Interesse.
Der Kläger legte am 29. April 2009 Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 2009 zurückwies. In der Begründung wiederholte sie die zuvor angeführten Gründe. Zudem setzte die Beklagte eine Gebühr in Höhe von 30 Euro fest. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 21. Dezember 2009 zugestellt.
Der Kläger hat am 18. Januar 2010 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, die Umstände, die durch die begehrte Akteneinsicht zur allgemeinen Kenntnis aufgeklärt werden müssten, seien im Zusammenhang mit der Finanzkrise zu sehen. Die außenwirtschaftlichen Vorgänge im Geschäftsbetrieb der Beigeladenen seien mit dem Gesetz nicht vereinbar und hätten zu einem mutmaßlichen finanziellen Schaden für den Freistaat Bayern von 10 Milliarden Euro geführt. Der von der Beklagten behauptete Verwaltungsaufwand sei nicht erforderlich, da keine Auskunft und Information über das inländische Geschäft der Beigeladenen begehrt werde.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 2. April 2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 17. Dezember 2009 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die von diesem beantragte Auskunft über und Akteneinsicht in die Unterlagen zu gewähren, die die Beigeladene betreffen [es folgen weitere Detailangaben].
Die Beklagte und die Beigeladene haben jeweils beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie sind dem geltend gemachten Anspruch unter Bezugnahme auf die zuvor dargestellten Gründe entgegen getreten. Ergänzend haben die Beklagte und die Beigeladene vorgetragen, der Umstand der überaus großen Zahl von Unterlagen mit mehr als 45.000 Seiten Umfang weise auf die Unverhältnismäßigkeit der Akteneinsicht hin. Deshalb könne das Verwaltungsgericht auch ohne einen Beweisbeschluss und ohne Durchführung eines „in-camera“-Verfahrens über den Streitgegenstand entscheiden.
Mit Schriftsätzen vom 17. August 2011, 22. September 2011, 18. Mai 2012 und 5. Juli 2012 hat die Beklagte mehrere - jedoch teilweise geschwärzte - Aufstellungen über die bei ihr vorhandenen Unterlagen vorgelegt. Die Beklagte hat zudem mit Schriftsatz vom 4. Juli 2012 darauf hingewiesen, es sei dem Kläger aufgrund des vorgelegten Aktenplans möglich, das Zugangsersuchen zu präzisieren und auf bestimmte Akten einzuschränken.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. April 2013 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig. Dem Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht in die bei der Beklagten vorhandenen Unterlagen ständen die von der Beklagten geltend gemachten Ausschlussgründe in der Mehrzahl zwar nicht entgegen, doch sei der Anspruch nach § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG ausgeschlossen, weil die Sichtung, Prüfung und Nachbearbeitung der umfangreichen Unterlagen außer Verhältnis zu dem geltend gemachten Anspruch auf Zugang zu den Informationen stehe. Die relevanten Unterlagen der Behörde umfassten nachgewiesen mehr als 45.000 Seiten Papier, so dass der Beklagten durch die im Fall eines Zugangs notwendig werdende Sichtung, Prüfung und Entscheidung ein großer Aufwand entstünde, der nicht mehr verhältnismäßig sei.
Das Urteil wurde dem Kläger am 3. Juli 2013 zugestellt. Der Kläger hat am 8. Juli 2013 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Nach Fristverlängerung hat er die Berufung am 1. Oktober 2013 begründet.
Der Kläger führt zur Begründung der Berufung im Wesentlichen aus, das angegriffene Urteil spreche ihm zwar zu Recht den grundsätzlichen Anspruch auf den Zugang zu den bei der Beklagten vorhandenen Informationen zu. Das Verwaltungsgericht verkenne bei seiner Interessenabwägung zur Frage der Verhältnismäßigkeit des notwendigen Verwaltungsaufwands jedoch, dass er, der Kläger, öffentliche Aufgaben zur Förderung des demokratischen Staatswesens wahrnehme. Zudem habe er den geltend gemachten Anspruch auf Akteneinsicht bereits auf die internationalen Aktivitäten der Beigeladenen beschränkt, so dass der Umfang der zu prüfenden Unterlagen erheblich geringer sei, als vom Verwaltungsgericht angenommen. Die Beklagte sei als Behörde mit jahrelanger Erfahrung in der Beaufsichtigungspraxis auch ohne weiteres in der Lage, den notwendigen Aufwand zu leisten. Aus diesem Grund sei die Annahme des Verwaltungsgerichts, die geforderte Akteneinsicht habe einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zur Folge, bereits unzutreffend. Der Vorhalt des besonders hohen Verwaltungsaufwands führe zudem zu willkürlichen Entscheidungen, die der Förderung des demokratischen Staatswesens, der sich der Kläger verschrieben habe, nicht dienlich sei. Sofern gleichwohl bezüglich der Hauptforderung ein nach Ansicht des Gerichts zu großer Verwaltungsaufwand entstehen sollte, könne sich der Kläger auch auf die Vorgänge der Jahre ab 2005 - bzw. zumindest ab dem Jahr 2007 - beschränken.
Der Kläger beantragt:
I. Das angefochtene Urteil wird aufgehoben.
II. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 02.04.2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 17.12.2009 (Geschäftszeichen: …………………………..) wird aufgehoben.
III. Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger die von diesem beantragte Auskunft über und Akteneinsicht in die nachfolgend genannten Unterlagen zu gewähren, die die XY Anstalt des öffentlichen Rechts, C-Straße, A-Stadt, betreffen, auch soweit diese Unterlagen aus Beständen des früheren Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen bzw. des früheren Bundesaufsichtsamts für den Wertpapierhandel stammen, wobei Auskunft oder Akteneinsicht nur insoweit begehrt wird, als die Unterlagen die allgemeine wirtschaftliche Situation der XY und deren, vor allem internationale, Investmentbanking-Aktivitäten betreffen und wobei Auskunft und Akteneinsicht nur in demjenigen Umfang zu gewähren ist, in dem die Unterlagen, über die Auskunft oder in die Akteneinsicht gewährt wird, neben den Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen der XY keine Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse Dritter enthalten.
1. sämtliche Gutachten von Sonderprüfungen der XY von …. bis zum …….,
2. die Berichte der Wirtschaftsprüfer für die Geschäftsjahre …. bis ….,
3. alle internen Stellungnahmen, Berichte und Korrespondenz der Beklagten zu den Jahresabschlüssen der XY für die Geschäftsjahre …. bis ….,
4. alle Unterlagen, Absprachen, Verträge, Aktennotizen und Schreiben, die zwischen der Beklagten und der XY von …. bis zum ………. geführt oder vereinbart wurden,
5. alle internen Stellungnahmen und alle Korrespondenz der Beklagten, die von …. bis zum ………. erstellt wurden oder geführt wurde und die die XY betreffen.
IV. Hilfsweise wird die mit dem Antrag zu III. begehrte Auskunft und Akteneinsicht nur für den Zeitraum ………. - ………. gefordert,
höchst hilfsweise nur für den Zeitraum vom ………. - ………..
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zunächst macht die Beklagte geltend, der Hilfsantrag des Klägers sei unzulässig. In den Hilfsanträgen sei eine teilweise Klagerücknahme zu sehen. Dieser Rücknahme stimme sie aber nicht zu.
Zur Begründung ihres Antrags auf Zurückweisung der Berufung des Klägers verweist die Beklagte auf die vom Verwaltungsgericht zutreffend erkannte faktische Unmöglichkeit, dem Anspruch des Klägers nachzukommen. Die aufzuwendenden Arbeitszeiten stünden in keinem sachgerechten Verhältnis zu dem Informationsgewinn des Klägers. Zumal müssten erhebliche Teile der Behördenunterlagen ausgesondert oder geschwärzt werden, da sie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthielten. Auch eine Selektion durch vorherige Eingrenzung des klägerischen Begehrens führe zu einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand. Die Beklagte verweist zur Stützung ihrer schon bislang vertretenen Ansicht, neben dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen stehe dem Anspruch des Klägers entgegen, dass sie, die Beklagte, einer gesonderten Geheimhaltungspflicht unterliege, auf die Entscheidung des EuGH vom 12. November 2014 (C-140/13).
Zudem hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 8. November 2013 eine Anschlussberufung erhoben, mit der sie zunächst beantragt hat, das angefochtene Urteil insoweit zu ändern, als das Vorliegen des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG durch das Verwaltungsgericht verneint wird. Diese Anschlussberufung hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.
Die Beigeladene beantragt,
Sie tritt den Ausführungen der Beklagten in weiten Teilen bei und verweist insbesondere auf die in den Unterlagen zahlreich vorhandenen und sie betreffenden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, deren Veröffentlichung sie entschieden widerspreche. Die Beklagte stehe in einem besonderen Verschwiegenheitsverhältnis und müsse sicherstellen, dass die ihr im Rahmen der Aufsichtstätigkeit bekannt gewordenen Informationen aus dem Geschäftsbereich der Beigeladenen Dritten nicht bekannt würden. Die Hilfsanträge des Klägers seien unzulässig, zumindest aber wegen des auch bei einer Reduzierung sich ergebenden Verwaltungsaufwands unbegründet.
Gegenstand der mündlichen Verhandlung sind zwei Hefter mit Behördenunterlagen gewesen.

Entscheidungsgründe:
A. Das Verfahren ist einzustellen, soweit die Beklagte ihre Anschlussberufung zurückgenommen hat (§ 126 Abs. 1 VwGO entsprechend).
B. Die Berufung des Klägers ist zulässig. Der Kläger hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Die Berufung ist auch im Übrigen zulässig.
Die Berufung ist jedoch unbegründet, da das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat.
I. Die Klage auf Verpflichtung der Beklagten zur Gewährung von Akteneinsicht ist zunächst in allen Teilen zulässig. Die Beklagte und die Beigeladene können den im Berufungsverfahren ausdrücklich erklärten Hilfsanträgen nicht entgegen halten, die vom Kläger nur hilfsweise geltend gemachten reduzierten Forderungen seien als (Teil-) Klagerücknahme anzusehen.
II. Die Klage ist indes im Hauptantrag wie bezüglich der Hilfsanträge unbegründet.
Der dem Kläger grundsätzlich nach dem Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) zustehende Zugang zu den Unterlagen der Beklagten wird durch das für die Beklagte als nationale Aufsichtsbehörde im Bereich der Finanzdienstleistungen und Bankenaufsicht (vgl. § 4 FinDAG) besonders geltende Gebot, das Berufsgeheimnis zu wahren, ausgeschlossen.
1. Dem Kläger steht - wie Jedermann - als juristische Person des Privatrechts gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG dem Grunde nach ein Anspruch auf Zugang zu den Informationen zu, die bei der Beklagten über die Beigeladene vorhanden sind. Diese Informationen setzen sich nach den von der Beklagten vorgelegten Aufstellungen überwiegend aus Dokumenten zusammen, die bei der Beklagten entweder selbst entstanden sind oder die ihr von der Beigeladenen oder von Dritten im Rahmen der ausgeübten Aufsichtstätigkeit überlassen wurden.
2. Es ist zweifelhaft, ob die von der Beklagten und der Beigeladenen im erstinstanzlichen Verfahren und in der Berufung gegen den Anspruch des Klägers auf Einsicht in die vorhandenen Unterlagen geltend gemachten allgemeinen Versagungsgründe vorliegen bzw. speziellere Gründe für die Versagung als nachgewiesen anzusehen sind.
Zu den von der Beklagten angeführten eher allgemeinen Ausschlussgründen § 3 Nr. 1 Buchst. a [Gefährdung internationaler Beziehungen], Buchst. b [Schutz von Entscheidungsvorgängen in der Behörde] und Buchst. d [Bekanntwerden der Informationen hätte nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Behörde] IFG hat sich der Senat bereits mehrfach dezidiert geäußert (vgl. Beschlüsse vom 2. März 2010 - 6 A 1684/08 -, ESVGH 60, 255, und vom 24. März 2010 - 6 A 1832/09 -, ESVGH 61, 62; Urteile vom 29. November 2013 - 6 A 1426/13 und 6 A 1293/13 -, ESVGH 64, 137), so dass auf diese Entscheidungen verwiesen werden kann. Das Bundesverwaltungsgericht tritt im Urteil vom 27. November 2014 (7 C 18.12, Rdnr. 34) dem Bestreben der Beklagten ebenfalls explizit entgegen, aufgrund allgemein gehaltener Befürchtungen über die Beeinträchtigung ihrer Aufgabenerfüllung eine faktische Bereichsausnahme für ihre Aufsichtstätigkeit zu erreichen (vgl. auch Brocker, in: Schwennicke/Auerbach, KWG, 2. Aufl. 2013, § 9 Rdnr. 19 f.). Soweit die Ausführungen der Beklagten dahingehend zu verstehen sein sollten, dass sie die Auslegung des Begriffs des Berufsgeheimnisses durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) im Urteil vom 12. November 2014 (Az. C-140/13, C-140/13, ABl EU 2015 Nr. C 16, 3 = ZIP 2014, 2307 = NVwZ 2015, 46, „Altmann“) als Beleg dafür heranziehen will, der Ausschlussgrund nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG sei nachgewiesen, folgt das Gericht diesem Ansatz nicht. Ausgehend von dem Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 19. Februar 2013 (Az. 7 K 4127/12.F, NVwZ 2013, 742) hat sich der EuGH mit dem Begriff und Umfang des Schutzes der bei der nationalen Aufsichtsbehörde vorhandenen vertraulichen Unterlagen auseinandergesetzt. Die Begründung des EuGH erfasst zwar den Sinn und Zweck der Norm und damit den Blick auf die Aufgaben der Behörden, doch stellt der Gerichtshof selbst die ihm vorgelegte Frage und die darauf gegebene Antwort nur in den Regelungskreis des Ausschlussgrundes nach § 3 Nr. 4 IFG.
Zu dem Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. g IFG [Auswirkungen auf Gerichtsverfahren und Ermittlungsmaßnahmen] hat der Senat bereits im Urteil vom 21. März 2012 (6 A 1150/10, DVBl 2012, 701) dahingehend Stellung genommen, dass es insoweit für die Feststellung der möglichen Beeinträchtigung strafrechtlicher Ermittlungstätigkeit einer auf Tatsachen begründeten Prognose bedarf, dass Anhaltspunkte die Vermutung rechtfertigen, das Bekanntwerden der konkret verlangten Information(en) habe negative Auswirkungen auf das Verfahren. In seinem Urteil vom 27. November 2014 (7 C 18.12) hat das Bundesverwaltungsgericht die Anforderungen an diesen Ausschlussgrund seinerseits vertieft dargestellt und ausgeführt, den Verwaltungsgerichten komme auch insoweit die volle Überprüfung der vorgetragenen Argumente zu (Rdnr. 20). Es müsste seitens der Behörde, die die Informationen zurückhalten wolle, die jeweilige Gefährdung konkret bezogen auf die einzelnen Akten und Aktenbestandteile benannt werden (Rdnr. 24).
Im vorliegenden Verfahren hat die Beklagte indes solch einen konkreten Nachweis der Möglichkeit, dass der Informationszugang des Klägers nachteilige Auswirkungen auf ein laufendes Gerichtsverfahren (§ 3 Nr. 1 Buchst. g 1. Alternative IFG) haben könnte, nicht erbracht. So hat bislang nur die Beigeladene eine Auflistung des zuständigen Strafgerichts A-Stadt I vom 3. November 2014 (an das Verwaltungsgericht A-Stadt, Bl. 845 f. der Gerichtsakte) vorgelegt und zu den noch anhängigen Strafverfahren Nachweise erbracht (Bl. 847 ff. der Gerichtsakte).
Ebenfalls zu verweisen ist zu dem nur im Einzelfall zu bejahenden Ausschlussgrund nach § 3 Nr. 7 IFG [vertrauliche Erhebung] auf die zitierten Entscheidungen des Senats (vor allem den Beschluss vom 24. März 2010 - 6 A 1832/09 -, Rdnr. 17 ff.).
Ob nach den von der Beklagten vorgelegten Informationen über den Inhalt der streitbefangenen Unterlagen der Ausschlussgrund des § 5 IFG [Schutz personenbezogener Daten] bei den zur Einsicht anstehenden Informationen vorliegt (vgl. Urteil des Senats vom 29. November 2013 - 6 A 1293/13 -, juris, Rdnr. 78), kann offen bleiben. Hier wäre die Beklagte gehalten, die angefragten Unterlagen im Hinblick auf solche Informationen oder andere geheimhaltungsbedürftige Passagen durchzusehen und die nach dieser Prüfung nicht schutzbedürftigen Teile zugänglich zu machen (vgl. Lindemann, in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, 4. Aufl. 2012, § 9 Rdnr. 24a ff.).
Ebenfalls ist im vorliegenden Verfahren nicht entscheidend, dass die bei der Beklagten vorhandenen Unterlagen auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen enthalten und der Akteneinsicht damit jedenfalls teilweise auch § 6 Satz 2 IFG entgegenstehen dürfte. Des Weiteren mag eine Trennung zwischen geheimhaltungsbedürftigen Passagen und öffentlich zugänglichen Informationen in einzelnen Teilen der bei der Beklagten vorhandenen Akten zwar tatsächlich möglich sein, faktisch ist sie jedoch nicht sinnvoll, da die Behörde in diesen Fällen auch den Ausschlussgrund nach § 9 Abs. 3 IFG geltend machen könnte.
Das Gericht braucht auch nicht über den von der Beklagten angeführten Ausschlussgrund nach § 7 Abs. 3 IFG, die Durchsicht und Prüfung der Akten sowie die gegebenenfalls notwendig werdende Selektion und Schwärzung geschützter Passagen oder Bestandteile stelle einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand dar, zu entscheiden. Diese Frage kann ebenso offen bleiben, wie der Umstand, ob der im erstinstanzlichen Verfahren noch als relevant angesehene Ausschlussgrund durch die verschiedenen Konkretisierungen des Auskunftsanspruchs, die der Kläger geltend macht, noch von Bedeutung ist.
3. Die zuvor genannten gegebenenfalls vorhandenen und im Einzelfall festzustellenden Ausschlussgründe sind hier deshalb nicht (mehr) von Bedeutung, weil eine generelle Pflicht der Beklagten zur Geheimhaltung festzustellen ist. Zutreffend weisen die Beklagte und die Beigeladene darauf hin, dass die bisherige Auslegung der entsprechenden Vorschrift zur Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflicht nach § 3 Nr. 4 IFG durch den Senat aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union der Neufassung bedarf.
In Ansehung des europäischen Rechts ist nunmehr festzustellen, dass die Beklagte sich gegenüber dem Anspruch des Klägers auf Zugang zu den vorhandenen Informationen auf § 3 Nr. 4 IFG berufen und die Vorlage der Unterlagen verweigern kann. Nach dieser Vorschrift ist Dritten der Zugang zu Informationen dann zu versagen, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegt. Eine solche Regelung des Berufsgeheimnisses durch Rechtsvorschrift enthalten die § 9 Abs. 1 Kreditwesengesetz (KWG) und § 8 Abs. 1 Wertpapierhandelsgesetz (WpHG). Danach dürfen die bei der Beklagten beschäftigten Personen ihnen bei ihrer Tätigkeit bekanntgewordene Tatsachen, deren Geheimhaltung im Interesse des Instituts oder eines Dritten liegt, insbesondere Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, nicht unbefugt offenbaren.
Bezüglich des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 4 IFG ist vorab festzustellen, dass eine Einwilligung der betroffenen Unternehmen zur Offenlegung der Informationen nicht vorliegt und einer der Ausnahmetatbestände des § 9 Abs. 1 Satz 4 KWG, die eine Veröffentlichung ermöglichen könnten, nicht gegeben ist. Insbesondere bezüglich der im Einzelfall zulässigen Weitergabe von Informationen an die Verwaltungsgerichte gemäß § 9 Abs. 1 Satz 4 Nr. 15 KWG sind Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz ausdrücklich ausgenommen.
Des Weiteren ist zu beachten, dass das Vorlageverfahren vor dem EuGH zwar einen durch die Fragestellung des vorlegenden Gerichts vorgegebenen Sonderfall betraf, nämlich dass das Unternehmen betrügerisch agiert hatte. Gleichwohl sind die Ausführungen des EuGH auch auf den Fall der Überwachung „unauffälliger“ Finanzdienstleistungsunternehmen und Banken ohne weiteres anwendbar, denn der EuGH geht - wie der Generalanwalt in seinem Schlussantrag vom 4. September 2014 - wie selbstverständlich davon aus, dass die bestehenden Rechte dem „auffälligen“ Unternehmen in gleicher Weise wie dem „unauffälligen“ zukommen. Auch mutmaßliche oder tatsächlich strafrechtlich relevante Vorkommnisse bei der Beigeladenen, die im vorliegenden Verfahren zu beachten sein könnten, fielen damit unter den Anwendungsbereich der konkreten Vorgaben der Richtlinien.
Dass sich die Beklagte dem Grunde nach schon bisher auf den Versagungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG berufen konnte, war durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 18.12 -, ZIP 2015, 496, Rdnr. 40; Urteil vom 24. Mai 2011 - 7 C 6.10 -, NVwZ 2011, 1012, Rdnr. 14 f.). Der Ausschlussgrund wurde auch von den Fachsenaten des Hess. VGH und des Bundesverwaltungsgerichts für Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bislang in den einschlägigen Entscheidungen dann anerkannt, wenn die vorgelegte Sperrerklärung rechtmäßig war und die individuelle Nachprüfung im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO das Vorliegen von schützenswerten Interessen bestätigt hatte. Erforderlich war aber stets eine Abwägung bzw. Feststellung der Schutzbedürftigkeit des jeweiligen Dokuments im Einzelfall.
Einer solchen individuellen Nachprüfung der einzelnen Dokumente ausgehend von einer Sperrerklärung der Aufsichtsbehörde (oder nunmehr nach der Einfügung des § 4c FinDAG durch die Beklagte selbst) im besonderen Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bedarf es jedoch nicht mehr. Der von der Beklagten geltend gemachte Ausschlussgrund ist nämlich nach der Auslegung des europäischen Rechts durch den EuGH im Urteil vom 12. November 2014 (a.a.O.) nunmehr umfassend auch im nationalen Bereich anzuerkennen. Der EuGH hat festgestellt, dass von Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG die Verpflichtung des nationalen Gesetzgebers ausgeht, im Bereich der Finanzdienstleistungsaufsicht besondere Geheimhaltungsvorschriften zu schaffen. Deshalb sind die entsprechenden Regelungen in § 9 Abs. 1 KWG bzw. § 8 Abs. 1 WpHG dahingehend auszulegen, dass von ihnen ein Verbot ausgeht, im Bereich der Finanzdienstleistungs- und Bankenaufsicht am konkreten Verfahren unbeteiligten Dritten Berufsgeheimnisse zu offenbaren, also Informationen zu erteilen oder zugänglich zu machen, wenn keine in den einschlägigen Richtlinien genannten besonderen Ausnahmegründe vorliegen.
Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien 85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 93/22/EWG des Rates lautet:
„Art. 54 Berufsgeheimnis
(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die zuständigen Behörden, alle Personen, die für diese … tätig sind oder waren, sowie die von den zuständigen Behörden beauftragten Wirtschaftsprüfer und Sachverständigen dem Berufsgeheimnis unterliegen. Diese dürfen vertrauliche Informationen, die sie in ihrer beruflichen Eigenschaft erhalten, an keine Person oder Behörde weitergeben, es sei denn in zusammengefasster oder allgemeiner Form, so dass die einzelnen Wertpapierfirmen, Marktbetreiber, geregelten Märkte oder anderen Personen nicht zu erkennen sind; davon unberührt bleiben Fälle, die unter das Strafrecht oder andere Bestimmungen dieser Richtlinie fallen.
(2) Wurde gegen eine Wertpapierfirma … durch Gerichtsbeschluss das Konkursverfahren eröffnet oder ihre Zwangsabwicklung eingeleitet, so dürfen vertrauliche Informationen, die sich nicht auf Dritte beziehen, in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren weitergegeben werden, sofern dies für das betreffende Verfahren erforderlich ist.
(3) Unbeschadet der Fälle, die unter das Strafrecht fallen, dürfen die zuständigen Behörden … vertrauliche Informationen, die sie gemäß dieser Richtlinie erhalten, nur zur Wahrnehmung ihrer Verantwortlichkeiten und Aufgaben … verwenden. Gibt die zuständige Behörde oder andere Behörde, Stelle oder Person, die die Information übermittelt, jedoch ihre Zustimmung, so darf die Behörde, die die Information erhält, diese für andere Zwecke verwenden.
(4) Vertrauliche Informationen, die gemäß dieser Richtlinie empfangen, ausgetauscht oder übermittelt werden, unterliegen den Vorschriften dieses Artikels über das Berufsgeheimnis. Dieser Artikel steht dem allerdings nicht entgegen, dass die zuständigen Behörden … vertrauliche Informationen mit Zustimmung der die Informationen übermittelnden zuständigen Behörde oder anderen Behörden, Stellen und sonstigen juristischen oder natürlichen Personen austauschen oder solche übermitteln.
(5) Dieser Artikel steht dem Austausch oder der Übermittlung vertraulicher Informationen, die nicht von der zuständigen Behörde eines anderen Mitgliedstaats empfangen wurden, durch die zuständigen Behörden im Einklang mit dem jeweils maßgebenden nationalen Recht nicht entgegen.“
Anders als die bislang in der Rechtsprechung des Senats zu den einschlägigen nationalen Bestimmungen eher einschränkend vertretene Auffassung ergibt die mit der Vorlage des Verwaltungsgerichts Frankfurt initiierte Auslegung des Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG durch den EuGH, dass das europäische Recht der Kontrolle und Beaufsichtigung von Banken und des Finanzdienstleistungsbereichs ein Vertrauen sowohl der überwachten Unternehmen als auch der zuständigen Aufsichtsbehörden und damit die grundsätzliche Einhaltung des Berufsgeheimnisses erforderlich mache. Nur bei speziell in der Richtlinie genannten Fallkonstellationen könne es eine Ausnahme vom generellen Verbot der Weitergabe vertraulicher Informationen geben. Der EuGH führt im Urteil vom 12. November 2014 unter Bezugnahme auf die Entscheidung vom 11. Dezember 1985 (Az. C-110/84, ZIP 1986, 767, „Hillenius“) als Antwort auf das Vorlageersuchen aus, dass Art. 54 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/39/EG dahin auszulegen ist, dass sich eine nationale Aufsichtsbehörde im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens auf die Pflicht berufen kann, gegenüber einer Person, die bei ihr in einem Fall, der weder unter das Strafrecht fällt noch ein zivil- oder handelsrechtliches Verfahren betrifft, Zugang zu Informationen über eine nunmehr in Liquidation befindliche Wertpapierfirma beantragt hat, das Berufsgeheimnis zu wahren, auch wenn das wesentliche Geschäftskonzept dieser Firma in groß angelegtem Anlagebetrug bestand.
Der Senat folgt dieser Auslegung des Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG und sieht die Umsetzung in das nationale Recht unabhängig davon, ob die Richtlinie im vorliegenden Verfahren Anwendung finden kann oder ob sie von der Richtlinie 2013/36/EU als der spezielleren Vorschrift verdrängt wird, als geboten an. Die Entscheidung vom 12. November 2014 betrifft zwar ausdrücklich nur Art. 54 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/39/EG, muss aber weitergehend auch auf die Auslegung der Richtlinie zur Bankenaufsicht 2013/36/EU bezogen verstanden werden.
Es mag sein, dass die Beigeladene in Teilbereichen als Finanzdienstleistungsinstitut, auf das unmittelbar die Richtlinie 2004/39/EG Anwendung findet, aktiv war oder ist. Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG definiert als Anwendungsbereich indes lediglich Wertpapierfirmen und geregelte Märkte. Nach Art. 1 Abs. 2 gelten einzelne Bestimmungen zwar auch für Kreditinstitute, die gemäß der Richtlinie 2000/12/EG zugelassen sind, von denen Art. 54 aber nicht erfasst wird. Ob die Beigeladene über einzelne getätigte Geschäfte als Finanzdienstleistungsinstitut tätig geworden ist, kann jedoch dahingestellt bleiben, weil die Beigeladene im Besitz einer Zulassung als Bank ist. Maßgebend für die Aufsichtstätigkeit der Beklagten über die Beigeladene ist mithin die Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG, in Kraft getreten am 17. Juli 2013, die der Richtlinie 2004/39/EG entsprechende Regelungen zur Pflicht der Aufsichtsbehörden zur Verschwiegenheit enthält.
Art. 53 und Art. 54 der Richtlinie 2013/36/EU lauten:
„Artikel 53 Geheimhaltungspflicht
(1) Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass alle Personen, die für die zuständigen Behörden tätig sind oder waren, sowie die von den zuständigen Behörden beauftragten Wirtschaftsprüfer und Sachverständigen der beruflichen Geheimhaltungspflicht unterliegen.
Vertrauliche Informationen, die diese Personen, Wirtschaftsprüfer oder Sachverständigen in ihrer beruflichen Eigenschaft erhalten, dürfen nur in zusammengefasster oder aggregierter Form weitergegeben werden, so dass einzelne Kreditinstitute nicht identifiziert werden können; dies gilt nicht für Fälle, die unter das Strafrecht fallen.
Wurde jedoch gegen ein Kreditinstitut durch Gerichtsbeschluss das Insolvenzverfahren eröffnet oder seine Zwangsabwicklung eingeleitet, dürfen vertrauliche Informationen, die sich nicht auf Dritte beziehen, die an Versuchen zur Rettung des betreffenden Kreditinstituts beteiligt sind, in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren weitergegeben werden.
(2) Absatz 1 steht dem nicht entgegen, dass die zuständigen Behörden im Einklang mit dieser Richtlinie, der Verordnung (EU) Nr. 575/2013, anderen für Kreditinstitute geltenden Richtlinien, und Artikel 15 der Verordnung (EU) Nr. 1092/2010, den Artikeln 31, 35 und 36 der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 und den Artikeln 31 und 36 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 Informationen untereinander austauschen oder an den ESRB, die EBA oder die durch die Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates (24) errichtete Europäische Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde) ("ESMA") weiterleiten. Für diese Informationen gilt Absatz 1.
(3) Absatz 1 steht dem nicht entgegen, dass die zuständigen Behörden die Ergebnisse von im Einklang mit Artikel 100 oder Artikel 32 der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 durchgeführten Stresstests veröffentlichen oder der EBA diese Ergebnisse zur öffentlichen Bekanntgabe unionsweiter Stresstestergebnisse übermitteln.
Artikel 54 Verwendung vertraulicher Informationen
Zuständige Behörden, die aufgrund des Artikels 53 vertrauliche Informationen erhalten, verwenden diese nur im Rahmen ihrer Aufgaben und nur für folgende Zwecke:
a) zur Prüfung, ob die Bedingungen für den Zugang zur Tätigkeit von Instituten erfüllt sind sowie zur leichteren Überwachung der Tätigkeitsausübung auf konsolidierter oder auf nicht konsolidierter Basis, insbesondere hinsichtlich der Überwachung der Liquidität, der Solvenz, der Großkredite, der Geschäftsorganisation und des Rechnungswesens sowie der internen Kontrolle,
b) zur Verhängung von Sanktionen,
c) im Rahmen eines Verfahrens über die Anfechtung einer Entscheidung der zuständigen Behörde, einschließlich bei Gerichtsverfahren nach Artikel 72,
d) im Rahmen von Gerichtsverfahren, die aufgrund besonderer Bestimmungen des Unionsrechts im Bereich Kreditinstitute eingeleitet werden.“
Unter Berücksichtigung dieser Formulierungen ist zunächst festzustellen, dass die hier maßgebende Bestimmung in Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36/EU in der Wortwahl wie inhaltlich weitgehend dem Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG entspricht, so dass die Auslegung des EuGH zur letztgenannten Vorschrift entsprechend übertragen werden kann.
Finden die europäischen Vorschriften mithin Anwendung und sind gleichzeitig keine Ausnahmen zu konstatieren, lassen sich den Entscheidungsgründen im Urteil des EuGH vom 12. November 2014 und dem Schlussantrag des Generalanwalts vom 4. September 2014 die Maßstäbe für das Verständnis des Begriffs der vertraulichen Informationen ausreichend sicher entnehmen, so dass daraus in einem zweiten Schritt folgend der Inhalt der nationalen Vorschriften bestimmt werden kann.
Durch die genannten Vorschriften der Richtlinien wird bei der Aufsicht über Banken eine Geheimhaltungspflicht der Aufsichtsbehörden bezogen auf vertrauliche Informationen gefordert.
Jedoch wird weder in Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG noch in Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36/EU der Begriff der vertraulichen Information, die in beruflicher Eigenschaft erlangt wird, definiert. Die Beklagte wie auch die Beigeladene vertreten insoweit die Ansicht, der Begriff sei maßgeblich aus dem Ziel der Regelung und dem Schutzzweck der Norm abzuleiten. Dies sei im Wesentlichen das Funktionieren der Bankenaufsicht bzw. Finanzaufsicht, woraus folge, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten bestehe, einen Mindeststandard der Ausgestaltung des Berufsgeheimnisses zu normieren. Deshalb sei der Begriff der vertraulich erlangten Information auch vor allem als Auslegung des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG zu verstehen, woraus folge, dass sämtliche Informationen der Aufsichtsbehörden dem Berufsgeheimnis unterlägen, die diese im Kontext ihrer aufsichtlichen Tätigkeit gewönnen.
Der Ansicht der Ausweitung des Begriffs der vertraulichen Information auf einen anderen Ausschlussgrund des nationalen Rechts folgt der Senat nicht. Die von der Beklagten vertretene Auffassung würde im Kern die Informationsfreiheitsrechte Dritter für den Bereich der Bankenaufsicht ebenso vollständig einschränken wie eine Bereichsausnahme, die der deutsche Gesetzgeber für den Bereich der entsprechenden Ansprüche gegen die Beklagte aber gerade nicht konstituiert und auch trotz verschiedener Anregungen hierzu bislang nicht in das Informationsfreiheitsgesetz oder andere Gesetze aufgenommen hat (vgl. die Schaffung einer faktischen Bereichsausnahme durch die Einführung einer Auskunfts- und Akteneinsichtssperre für den Bundesrechnungshof durch § 96 Abs. 4 BHO mit Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes vom 15. Juli 2013, BGBl. I S. 2395; die Begründung der Gesetzesänderung durch den Haushaltsausschuss führt ausdrücklich an, es handele sich um eine spezialgesetzliche Zugangsregelung gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz, BT-Drs. 17/13931 S. 4).
Eine weite Auslegung des Begriffs mit dem Gebot einer umfassenden und wirksamen Aufsicht über beaufsichtigte Institute zu begründen, wird zudem den in der Richtlinie selbst vorgegebenen Ausnahmevorschriften nicht gerecht, denn diese eröffnen den nationalen Aufsichtsbehörden europarechtlich zulässig die Möglichkeit, vertrauliche Informationen an Behörden, Gerichte und gegebenenfalls auch Dritte weiterzugeben, wenn hierfür besondere Gründe vorhanden sind (Art. 53 Abs. 1 Unterabsatz 2 und 3 der Richtlinie 2013/36/EU). Liegt einer der genannten Ausnahmefälle vor (Strafverfahren, zivil- oder handelsrechtliche Verfahren), so steht allein die Anwendung des jeweils maßgeblichen nationalen Rechts im Raum.
Die Interpretation einer umfassenden Verpflichtung der nationalen Aufsichtsbehörde, die bei ihr vorhandenen Informationen Dritten nicht zugänglich zu machen, ist nach dem Urteil des EuGH allerdings nicht zwingend. Aus dem Urteil des EuGH vom 12. November 2014 wird vielmehr deutlich, dass die Verpflichtung der Aufsichtsbehörde wie ihrer Mitarbeiter zur Wahrung der vertraulichen Information dahingehend verstanden werden muss, dass jedenfalls im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens die Pflicht zur Verschwiegenheit besteht. Nur bei Vorliegen eines Ausnahmefalls kann die Gewährung des Zugangs oder auch eine entsprechende Pflicht bejaht werden. Diese Ausnahmefälle sind Verfahren, die unter das Strafrecht fallen oder zivil- oder handelsrechtliche Verfahren betreffen, bei denen Zugang zu Informationen über ein in Liquidation befindliches Unternehmen beantragt wird. Solche Ausnahmefälle liegen hier jedoch nicht vor.
Finden die europäischen Vorschriften mithin Anwendung und sind gleichzeitig keine Ausnahmen zu konstatieren, lassen sich den Entscheidungsgründen im Urteil vom 12. November 2014 und dem Schlussantrag des Generalanwalts vom 4. September 2014 die Maßstäbe für das Verständnis des Begriffs der vertraulichen Informationen ausreichend sicher entnehmen, so dass daraus in einem zweiten Schritt folgend der Inhalt der nationalen Vorschriften bestimmt werden kann.
Ausgehend vom Sinn der Regelung des Berufsgeheimnisses führt der EuGH zum Gebot der Verschwiegenheit der nationalen Aufsichtsbehörde aus, bei der Auslegung seien die Ziele und der Zusammenhang der Bestimmungen der Richtlinie zu beachten, nämlich dass mit ihr eine Harmonisierung in dem Umfang vorgenommen werden solle, der notwendig sei, um Anlegern ein hohes Schutzniveau zu bieten und Wertpapierfirmen das Erbringen von Dienstleistungen in der gesamten Union auf der Grundlage der Herkunftslandaufsicht zu gestatten. Ferner sollten die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in Anbetracht zunehmender grenzüberschreitender Tätigkeiten einander die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zweckdienlichen Informationen übermitteln, um eine wirksame Anwendung dieser Richtlinie zu gewährleisten, und sicherstellen, dass die zuständigen Behörden die Tätigkeit von Wertpapierfirmen ständig überwachen. Das wirksame Funktionieren des Systems zur Überwachung der Tätigkeit von Wertpapierfirmen erfordere es, dass sowohl die überwachten Firmen als auch die zuständigen Behörden sicher sein könnten, dass die vertraulichen Informationen grundsätzlich auch vertraulich blieben. Daher stelle Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG zum Schutz nicht nur der unmittelbar betroffenen Firmen, sondern auch des normalen Funktionierens der Unionsmärkte für Finanzinstrumente die Grundregel auf, dass das Berufsgeheimnis zu wahren sei. Es sei mithin ein allgemeines Verbot der Weitergabe vertraulicher Informationen, die unter das Berufsgeheimnis fielen, zu beachten, wobei die Ausnahmen der Übermittlung oder Verwendung solcher Informationen in Art. 54 im Einzelnen und abschließend aufgeführt seien. Diese Ausnahmen seien die Fälle, die unter das Strafrecht fielen, wenn gegen ein Unternehmen durch Gerichtsbeschluss das Konkursverfahren eröffnet oder ihre Zwangsabwicklung eingeleitet worden sei, sofern ihre Weitergabe in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren stattfinde, dies für das betreffende Verfahren erforderlich sei und sich die Informationen nicht auf Dritte bezögen.
Diese Ausnahmevorschriften werden ebenfalls in Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36 /EU genannt, wobei - wie zuvor dargestellt - die europarechtlichen Ausnahmeregelungen im vorliegenden Verfahren nicht einschlägig sind, weil ein Sonderfall in diesem Sinne nicht vorliegt. Der Anspruch des Klägers ist nicht unter das Strafrecht zu rechnen und ist auch nicht Teil zivil- oder handelsrechtlicher Verfahren, die von dem Kläger angestrengt worden sind. Folglich ist es im vorliegenden Verfahren nicht von Relevanz, ob bei Vorliegen der genannten Ausnahmen, d.h. bei anhängigen Straf- oder Zivilverfahren, die bei der Aufsichtsbehörde vorhandenen Unterlagen nur in den jeweiligen Verfahren vorgelegt werden dürften. Die Beklagte vertritt diese Auffassung und macht geltend, ein Antragsteller könne auch dann in einem separaten Verwaltungsverfahren nicht die Herausgabe an sich verlangen. Ebenso hat der Generalanwalt in seinem Schlussantrag vom 4. September 2014 im Verfahren C-140/13 (Nr. 58) ausgeführt, ein isoliertes Verwaltungsstreitverfahren vor einem Verwaltungsgericht, das den Zugang zu Dokumenten und Informationen betreffe, die einer Aufsichtsbehörde vorliegen, und nicht dazu diene, der Partei eines zivil- oder handelsrechtlichen Verfahrens ein faires Verfahren zu garantieren, falle keinesfalls unter den Begriff des zivil- oder handelsrechtlichen Verfahrens im Sinne von Art. 54 Abs. 2 der Richtlinie 2004/39/EG.
Hierzu bedarf es jedoch keiner Entscheidung des Senats, denn der Anspruch des Klägers auf Zugang zu den streitbefangenen Akten ist jedenfalls deshalb zu verneinen, weil sich die Beklagte zu Recht auf die für sie geltenden Pflichten zur Verschwiegenheit beruft. Die von der Beklagten vorgelegten Aufstellungen über die vorhandenen Akten in Listenform sind ausreichend, das Vorliegen von schutzwürdigen Berufsgeheimnissen in dem weitgehenden Verständnis zu bejahen, das in der Gesamtschau des Urteils des EuGH vom 12. November 2014 mit den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 4. September 2014 deutlich wird. Zwar macht der EuGH selbst keine Ausführungen dazu, wie der Begriff der vertraulichen Informationen zu verstehen ist. Er stellt in Nr. 31 des Urteils jedoch darauf ab, dass sowohl die überwachten Firmen als auch die zuständigen Behörden darauf vertrauen können sollen, dass die vertraulichen Informationen grundsätzlich auch vertraulich blieben. In Nr. 32 nimmt er Bezug auf die Ausführungen des Generalanwalts und macht - in Nr. 33 - durch die Verwendung des Wortes „daher“ deutlich, die Grundregel des Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG sei der Schutz des Betriebsgeheimnisses. In Nr. 34 und 35 nimmt der EuGH den Begriff der vertraulichen Informationen wieder auf, jedoch ohne ihn näher zu erläutern.
Bei der Auslegung der Norm und der Erfassung des Inhalts des Begriffs kann mithin über das Urteil vom 12. November 2014 hinaus auch der Schlussantrag des Generalanwalts Jääskinen vom 4. September 2014 berücksichtigt werden, der nicht nur den Sachverhalt vertiefter darstellt und würdigt, sondern die Begriffe des Berufsgeheimnisses und der vertraulichen Information näher erläutert. Die Aufgabe des Generalanwalts ist es nach Art. 252 Abs. 2 AEUV, öffentlich in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen zu stellen, in denen nach der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union seine Mitwirkung erforderlich ist. Es ist anerkannt, dass der Generalanwalt ein Vorabentscheidungsersuchen in einem weiteren Kontext prüfen kann als in den vom vorlegenden Gericht oder den Parteien des Ausgangsverfahrens genau vorgegebenen Grenzen. Jedoch binden die Schlussanträge des Generalanwalts oder ihre Begründung weder den Spruchkörper des EuGH noch das vorlegende Gericht (EuGH, Urteil vom 22. September 2011 - C-323/09 -, juris, Nr. 24, m.w.N.). Die Schlussanträge des Generalanwalts als Organ des EuGH sind gleichwohl - wenn ihnen der Spruchkörper nicht widerspricht - in aller Regel geeignet, bei der Auslegung von Zweifelsfragen eine Antwort zu finden (vgl. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Stand 2014, Art. 252 AEUV Rdnr. 16; Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 6. Aufl. 2003, Art. 222 EGV Rdnr. 14).
Unter Beachtung des umfassenden Gutachtens vom 4. September 2014 ist das Berufsgeheimnis deutlich weiter zu fassen, als das Verständnis von § 3 Nr. 4 IFG nahe legt. Der Generalanwalt verwendet die Begriffe des Berufsgeheimnisses und der Verschwiegenheitspflichten nicht nur weitgehend synonym (Nr. 30 und 31, 34 und 35). Nach der weiteren Begründung sollen dem Berufsgeheimnis jedenfalls alle vertraulichen Informationen unterliegen, die eine zuständige Behörde im Sinne der Richtlinie in Ausübung ihrer Tätigkeit erhalten hat (Nr. 34), wobei drei Arten von Verschwiegenheitspflichten zu unterscheiden seien (Nr. 34 ff.): Dies seien erstens die Informationen, die dem sogenannten Bankgeheimnis zuzurechnen seien, das sich auf die Beziehungen zwischen dem Kreditinstitut, der Wertpapierfirma oder einem anderen Finanzunternehmen und deren Kunden und Vertragspartnern erstrecke. Zweitens seien Informationen gemeint, die durch das „Betriebsgeheimnis“ der beaufsichtigten Unternehmen geschützt würden. Dabei handele es sich um die eigenen Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der betreffenden Wertpapierfirmen oder Finanzunternehmen. Drittens existierten Informationen, die der eigenen Geheimhaltungspflicht der Aufsichtsbehörden unterlägen, dem sogenannten „aufsichtsrechtlichen Geheimnis“, das den Aufsichtsbehörden des Finanzsektors und ihren Mitarbeitern auferlegt sei. Zu dieser Kategorie gehörten insbesondere die von den zuständigen Behörden angewandten Überwachungsmethoden, die Korrespondenz und der Informationsaustausch der verschiedenen zuständigen Behörden untereinander sowie zwischen ihnen und den beaufsichtigten Unternehmen und alle sonstigen nicht öffentlichen Informationen über den Stand der beaufsichtigten Märkte und die dort ablaufenden Transaktionen.
Aus diesen Ausführungen des Generalanwalts ist zu folgern, dass die Verschwiegenheitspflicht der nationalen Aufsichtsbehörde umfassend verstanden werden soll, wenn es sich um einen Fall der Aufsicht über ein Unternehmen handelt, das nach der jeweils einschlägigen Richtlinie der Überwachung unterliegt, also bei Banken und Finanzdienstleistungsunternehmen. Zweifelhaft dürfte zwar sein, ob ohne Kenntnis des Inhalts der bei der Beklagten physisch vorhandenen Akten wie der elektronisch gespeicherten Informationen die Trennung zwischen den Begriffen des Bankgeheimnisses einerseits und des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses andererseits ausreichend möglich sein kann. Die Informationen, die der Generalanwalt dem Bankgeheimnis zurechnen will, also etwa auch Kenntnisse der Bank über die Kunden und deren finanzielle Verhältnisse, könnten nämlich in der Regel auch als Geschäftsgeheimnis zu werten sein. Dies ist indes nicht von Relevanz, wenn beide Formen als Unterfälle des Begriffs der vertraulichen Information verstanden werden müssen.
Das Gericht folgt dieser Auslegung des in den Richtlinien gegebenen Begriffs der vertraulichen Information, auch wenn dies bedeutet, dass ein solch umfassendes Verständnis des Begriffs im Ergebnis zu einer ganz erheblichen Einschränkung des nationalen Rechts auf Informationszugang führt. Andererseits ist das weite Verständnis einer vertraulichen Information und deren Schutzes angesichts des erklärten Willens des Richtliniengebers, das Bekanntwerden von Informationen aus dem Bereich der Aufsicht über Banken und Wertpapierhandelsunternehmen zu unterbinden, sachgerecht und nicht unverhältnismäßig.
Ausgehend von dieser Auslegung des Begriffs der vertraulichen Information in den Richtlinien sind die Aktenteile, die in den von der Beklagten vorgelegten Aufstellungen verzeichnet sind, ohne weitere Sachverhaltsaufklärung als Berufsgeheimnis zu erkennen. Die Unterlagen, die von der Beklagten näher bezeichnet worden sind, stellen zum Teil Informationen dar, die die Beklagte von den beaufsichtigten Instituten erhalten hat. Sie sind somit entweder dem Bankgeheimnis oder den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zuzurechnen. Zum anderen Teil sind die internen Vermerke der Beklagten, Entwürfe, Vermerke und Schriftsätze an die betroffenen Unternehmen oder andere Aufsichtsbehörden dem Unterfall des aufsichtsrechtlichen Geheimnisses zuzurechnen. Damit werden die wesentlichen Teile der Unterlagen der Beklagten von der Schutzwirkung des Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG bzw. Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36/EU erfasst.
Die Entscheidung des EuGH ist für den Senat im Übrigen zwar nicht direkt bindend, da sie nicht im vorliegenden Verfahren (auch nicht im Instanzenzug) ergangen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.07.1979 - 2 BvL 6/77 -, juris, Rdnr. 38). Die Entscheidung entfaltet aber trotz der nach Art. 267 AEUV gerade nicht bestehenden Vorlagepflicht für das Berufungsgericht auch in anderen Verfahren und Sachverhalten (präjudizielle) Bindungswirkung im Sinne einer zwar nicht verfahrensübergreifend rechtlichen, wohl aber einer faktischen Bindungswirkung (vgl. Marsch, in: Schoch/Schneider/Bier/Marsch, VwGO, Stand März 2014, Anh. § 40, Art. 267 Rdnr. 61 und 64). Das Bundesverwaltungsgericht wie der Bundesgerichtshof gehen davon aus, dass die nationalen Gerichte an die Auslegungsergebnisse des EuGH gebunden sind (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 6 C 10.13 -, NVwZ 2014, 1586, Rdnr. 52 u. 54; BGH, Urteil vom 26. November 2008 - VIII ZR 200/08 -, NJW 2009, 427, Rdnr. 19).
Durch die Entscheidung des EuGH vom 12. November 2014, die mit der Verkündung rechtskräftig wird (vgl. Marsch, a.a.O., Anh. § 40 Art. 267 Rdnr. 60), ist damit geklärt, dass nach Europarecht der Mitgliedstaat eine Regelung zu schaffen hat, dass die nationale Aufsichtsbehörde - hier die Beklagte - eine vertrauliche Information im vorgenannten Sinne und damit ein Berufsgeheimnis Dritten nicht offenlegen darf.
Dieser Aufgabenstellung ist der deutsche Gesetzgeber mit § 8 WpHG und § 9 KWG nachgekommen. Die nationalen Regelungen sind hierbei unter Berücksichtigung der Entscheidung des EuGH richtlinienkonform dahingehend auszulegen, dass die Beklagte als nationale Aufsichtsbehörde verpflichtet ist, die bei ihr vorhandenen im Sinne der Richtlinien vertraulichen Informationen nicht offen zu legen.
Aus § 9 Abs. 1 KWG kann - unabhängig von der europarechtlichen Auslegung der Richtlinien - im Kern zwar bereits der gleiche Ansatz eines umfassenden Vertrauensschutzes erkannt werden. Die Verschwiegenheitspflicht bezieht sich auf Tatsachen, d.h. alle konkreten gegenwärtigen oder vergangenen Geschehnisse oder Zustände sowie Verhaltensmotive, die sinnlich wahrnehmbar, empirisch überprüfbar und damit dem Beweis zugänglich sind, wobei im Einzelfall auch die Kundgabe von Werturteilen eine Tatsache darstellen kann, etwa die Einschätzung des Risikos eines Kredits (vgl. Brocker, in: Schwennicke/Auerbach, KWG, 2. Aufl. 2013, § 9 Rdnr. 9). Geheim sind wiederum die Tatsachen, die lediglich einem begrenzten Personenkreis bekannt sind und an deren Fortbestand das Institut oder die Person ein schutzwürdiges Interesse hat (vgl. Brocker, a.a.O., § 9 Rdnr. 11, m.w.N.). In Abgrenzung hiervon können als nicht geheimhaltungsbedürftige Tatsachen Informationen gewertet werden, die öffentlich zu machen sind (etwa nach Publizitätsvorschriften) oder bereits veröffentlicht wurden (etwa in Presseberichten). Jedoch füllt die Norm die vom EuGH und dem Generalanwalt im dargestellten Sinne umfassendere Auslegung der Regelungen der Richtlinien nicht aus.
§ 9 Abs. 1 KWG ist im Tatbestand bezüglich der Begründung der Verschwiegenheitspflicht offen formuliert. Der Gesetzgeber nennt als Merkmale Tatsachen, die bei der Tätigkeit bekannt geworden sind und die Geheimhaltung dieser Tatsachen muss im Interesse des Instituts oder eines Dritten liegen. Sodann verwendet das Gesetz den Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses als Regelbeispiel („insbesondere“), was die Drittbezogenheit der Schutznorm verdeutlicht. Insoweit wird der wesentliche Unterschied zu dem zuvor wiedergegebenen Inhalt der Richtlinien und deren Schutzzweck erkennbar. In § 9 Abs. 1 KWG sieht der Gesetzgeber nicht das Interesse der Aufsichtsbehörde an der Geheimhaltung der vorhandenen Informationen als schutzwürdig an, sondern das der beaufsichtigten Person oder des Instituts (vgl. Lindemann, in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, a.a.O., § 9 Rdnr. 8). Nach der Auslegung des Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG durch den EuGH und den Generalanwalt sind hingegen im Interesse der Funktionsfähigkeit der Aufsicht im Finanzbereich auch die Geheimnisse zu schützen, die originär nur bei der Behörde vorhanden sind und/oder den Aufsichtsbereich selbst betreffen.
Die über die nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 KWG im Mittelpunkt der Verschwiegenheitspflicht stehenden Interessen der beaufsichtigten Unternehmen hinausgehende Auslegung der Norm im Sinne einer umfassenderen Geheimhaltung der vorhandenen Unterlagen ist jedoch auf Grund einer richtlinienkonformen Auslegung geboten. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH müssen die nationalen Gerichte bei der Anwendung des innerstaatlichen Rechts dieses so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks der fraglichen Richtlinie auslegen, um das in der Richtlinie festgelegte Ziel zu erreichen und damit Art. 288 Abs. 3 AEUV nachzukommen. Die Verpflichtung zur unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts ist dem System des AEU-Vertrags immanent, da es den nationalen Gerichten dadurch ermöglicht wird, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die volle Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen, wenn sie über die bei ihnen anhängigen Rechtsstreitigkeiten entscheiden (vgl. EuGH, Urteile vom 10. Oktober 2013 - C-306/12 -, NJW 2014, 44, Rdnr. 29, vom 5. Oktober 2004 - C-397/01 bis C-403/01 -, NJW 2004, 3547, Rdnr. 114; BGH, Urteil vom 26. November 2008 - VIII ZR 200/05 -, BGHZ 179, 27, Rdnr. 19 - 21; vgl. zur Zulässigkeit einer teleologischen Reduktion auch BFH, Urteil vom 22. August 2013 - V R 19/09 -, BFHE 243, 8, Rdnr. 22 ff.). Der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung verlangt, dass die nationalen Gerichte unter Berücksichtigung des gesamten innerstaatlichen Rechts und unter Anwendung der dort anerkannten Auslegungsmethoden alles tun, was in ihrer Zuständigkeit liegt, um die volle Wirksamkeit der fraglichen Richtlinie zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem von der Richtlinie verfolgten Ziel im Einklang steht (EuGH, Urteil vom 10. Oktober 2013, a.a.O., Rdnr. 30). Eine Grenze der richtlinienkonformen Auslegung ergibt sich erst dann, wenn diese aufgrund der fehlenden Klarheit und Bestimmtheit des innerstaatlichen Rechts nicht ausreicht, den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2013 - C-281/11 -, juris, Rdnr. 105).
Von einer fehlenden Klarheit und Bestimmtheit kann im Fall des § 9 Abs. 1 KWG nicht gesprochen werden. Da die Einbeziehung der Bestimmungen der Richtlinien 2004/39/EG und 2013/36/EU dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 KWG nicht entgegen steht und sich auch aus der Auslegung der Norm nach Sinn und Zweck sowie der Systematik kein dem dargestellten Ansatz eines erweiternden Schutzes der bei der Behörde vorhandenen Informationen widersprechender Ansatz ergibt, kann das Gericht die Antwort des EuGH auf die Vorlage berücksichtigen.
Deshalb ist im Ergebnis festzuhalten, dass die dargestellte Auslegung der Richtlinien durch den EuGH für das Verständnis der nationalen Vorschriften in dem Sinne relevant ist, dass die Beklagte dem Kläger die bei ihr vorhandenen Informationen in dem vorliegenden Verfahren gemäß § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 8 WpHG und § 9 KWG nicht zugänglich machen darf.
Angesichts dessen ist es nicht erforderlich, auf die Frage der Beteiligung der von einer eventuellen Akteneinsicht Betroffenen im gesonderten Verfahren nach § 8 IFG einzugehen.
Der angegriffene Widerspruchsbescheid ist zuletzt auch insoweit rechtmäßig, als die Beklagte eine Gebühr von 30 Euro festgesetzt hat.
C. Die Kostenfolge ergibt sich aus §§ 126 Abs. 3 Satz 2, 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Hierbei berücksichtigt das Gericht, dass die Beklagte ihre Anschlussberufung zurückgenommen hat und ihr insoweit die Kosten aufzuerlegen gewesen wären. Da aber bei dem Anspruch auf Zugang zu Informationen der Behörde nach dem Informationsfreiheitsgesetz (nur) von einem Streitwert nach § 52 Abs. 2 GKG auszugehen ist, wirkt sich die Anschlussberufung nicht streitwerterhöhend aus.
Die Erstattungspflicht zu den Kosten der Beigeladenen ist sachgerecht, da die Beigeladene Anträge gestellt und sich dem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
BESCHLUSS
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.
Der Streitwert ist bei Klagen, die einen Anspruch nach § 1 IFG zum Gegenstand haben, nach ständiger Rechtsprechung des Senats gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 Euro festzusetzen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 26.07.2012 - 6 E 1533/12 -, NVwZ-RR 2012, 999).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 FinDAG
§ 5 IFG
§ 4c FinDAG
§ 8 WpHG
§ 9 KWG
§ 8 IFG
§ 1 IFG
§ 3 Nr. 4 IFG
§ 9 Abs. 1 Satz 4 KWG
§ 6 Satz 1 IFG
§ 6 Satz 2 IFG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 IFG
§ 126 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 3 Nr. 7 IFG
§ 9 Abs. 3 IFG
§ 7 Abs. 3 IFG
§ 9 Abs. 1 Satz 4 Nr. 15 KWG
§ 99 Abs. 2 VwGO
§ 9 Abs. 1 KWG
§ 8 Abs. 1 WpHG
§ 96 Abs. 4 BHO
§ 126 Abs. 3 Satz 2, 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 132 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 252 Abs. 2 AEUV
Art. 252 AEUV
Art. 222 EGV
Art. 267 AEUV
Art. 288 Abs. 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: ZIP 2014, 2307
NVwZ 2015, 46
NVwZ 2013, 742
DVBl 2012, 701
ZIP 2015, 496
NVwZ 2011, 1012
ZIP 1986, 767
NVwZ 2014, 1586
NJW 2009, 427
NJW 2014, 44
NJW 2004, 3547
BGHZ 179, 27
BFHE 243, 8
NVwZ-RR 2012, 999
7 K 129/10
6 A 1684/08
6 A 1832/09
6 A 1426/13
6 A 1293/13
7 C 18.12
7 K 4127/12
6 A 1150/10
7 C 6.10
2 BvL 6/77
6 C 10.13
VIII ZR 200/08
VIII ZR 200/05
V R 19/09
2 GKG auf 5.00
6 E 1533/12