Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-23, Aktenzeichen 3 A 457/20 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2025:0523.3A457.20SN.00

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils vollstreckbaren Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine weitergehende Förderung der extensiven Bewirtschaftung von Dauergrünlandflächen für das Verpflichtungsjahr 2018.
Der Klägerin beantragte unter dem 12. Mai 2016 die Förderung der extensiven Bewirtschaftung von Dauergrünlandflächen – Variante II gemäß der Extensiven Dauergrünlandrichtlinie (im Folgenden: Extensivierungsrichtlinie) des damaligen Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz (AmtsBl. M-V 2016, 683). Mit Bescheid vom 18. Januar 2017 bewilligte der Beklagte für die Dauer von 5 Jahren und 7,5 Monaten eine Gesamtzuwendung i. H. v. 515.473,28 Euro für eine Verpflichtungsfläche von insgesamt 523.6527 ha im Wege der Projektförderung als Festbetragsfinanzierung. Der Förderbescheid war mit Nebenbestimmungen zur Bewirtschaftung versehen und erklärte die o. g. Extensivierungsrichtlinie sowie die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) zum Bestandteil des Bescheides. Unter Nr. III. 2 der Nebenbestimmungen zur Bewirtschaftung in dem Bescheid heißt es zur Bewirtschaftungsvariante „Mahd“: „Die Schonfläche darf frühestens vier Wochen nach dem ersten Schnitt gemäht werden.“ Unter den „Sonstigen Zuwendungsbestimmungen“ hieß es unter Nr. 6.9.4 der Extensivierungsrichtlinie: „Verwaltungssanktionen werden […] bei Nichteinhaltung der Verpflichtungen und sonstigen Auflagen gemäß der VO (EU) Nr. 1306/2013 und der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 angewendet.“ Unter Nr. 6.9.5 der Extensivierungsrichtlinie hieß es, dass die Verwaltungssanktionen bei Nichteinhaltung der Verpflichtungen und sonstigen Auflagen je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des Verstoßes abgestuft werden. Wegen der Höhe der Verwaltungssanktionen wurde auf den Sanktionserlass des o. g. Ministeriums verwiesen (Nr. 6.9.6.). Im Falle höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände sollten die Sanktionsregelungen nicht gelten (Nr. 6.9.7).
Nachdem der erste Schnitt auf den Parzellen 382, 384 und 383 am 26. Juni 2018 durch die von der Klägerin beauftragte Lohnunternehmerin, die ....., erfolgt war, fand bereits am 4. Juli 2018 der zweite Schnitt auf der Schonfläche statt. Die Klägerin zeigte dies am 13. August 2018 gegenüber dem Beklagten telefonisch an und erläuterte, dass die Schonfläche aufgrund eines Missverständnisses zu früh gemäht worden sei. Dieser Verstoß gegen die zu wahrende Vierwochen-Frist nach dem ersten Schnitt und damit gegen die Auflage aus dem Zuwendungsbescheid ist zwischen den Beteiligten unstreitig.
Mit Zahlungsbescheid vom 6. Juni 2019 wurde der Klägerin für das Verpflichtungsjahr 2018 eine Zuwendung i. H. v. 91.002,90 Euro gewährt. Im Übrigen wurde der Zahlungsantrag abgelehnt und der Grundbescheid vom 18. Januar 2017 bezüglich der Gesamtzuwendung nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V i. V. m. Nr. 8.1 der ANBest-P teilweise aufgehoben. Zur Begründung wurde darauf abgestellt, dass die Mahd auf der Schonfläche zu früh erfolgt sei. Aufgrund der Selbstanzeige nach Verstoß wurde die Gesamtsanktion auf 10 % festgesetzt. Ein weiterer vom Beklagten zunächst angenommener und im Widerspruchsverfahren korrigierter Verstoß gegen die Beweidungsdichte, der mit 30 % sanktioniert worden war, ist hier nicht streitgegenständlich. Den am 20. Juni 2019 eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin damit, dass sie kein Verschulden träfe, weil der Verstoß durch einen Dritten, den Dienstleister .... ausgeführt worden sei. Dieses Fehlverhalten sei der Klägerin nicht zuzurechnen, weil kein Organverschulden zugrunde liege. Sie habe die Firma ordnungsgemäß ausgewählt, überwacht und angewiesen.
Mit als „Teilabhilfebescheid“ überschriebenem Bescheid vom 2. März 2020 gab der Beklagte dem Widerspruch der Klägerin unter Ziffer 1 teilweise – nämlich betreffend die Beweidungsdichte – statt und gewährte ihr eine Nachzahlung i. H. v. 17.639,10 Euro. Die Kosten des Widerspruchsverfahrens übernahm der Beklagte (Ziffer 2). Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Klägerin mit ihrem Widerspruch hinsichtlich der Sanktion von 30 % wegen Überweidung erfolgreich sei. Hinsichtlich der Sanktion in Höhe von 10 % wegen des Verstoßes „Mahd“ habe die Betriebsinhaberin das Verschulden des von ihr beauftragten oder angestellten Dritten wie eigenes Verschulden zu vertreten.
Dagegen wendet sich die Klägerin mit ihrer am 2. April 2020 erhobenen Klage. Sie führt weiter aus, weshalb ihr mangels Verschuldens kein Verstoß gegen die Förderkriterien der Extensivierungsrichtlinie bzw. die Auflage im Ausgangsbescheid entgegengehalten werden könne. Art. 77 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 finde unmittelbare Anwendung. Der Anwendungsbereich sei, wie sich aus dem Verweis des Art. 77 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ergebe – so die Klägerin –, nicht auf Cross-Compliance-Verstöße beschränkt, sondern finde allgemeine Anwendung für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen. Zu den Stützungsregelungen des Art. 67 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 gehörten auch die hier zugrundeliegenden landesrechtlichen Regelungen der Extensivierungsrichtlinie. Der Gesetzgeber habe der Kommission in Art. 77 Abs. 7 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 die Befugnis eingeräumt, ergänzende, aber keine abweichenden Bestimmungen zu erlassen. Ein delegierter Rechtsakt zu Art. 77 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 sei damit nicht ermöglicht. Die Extensivierungsrichtlinie verweise insbesondere unter Nr. 6.9.4 ohne Einschränkung auf die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Die ausdrückliche Erwähnung in Nr. 6.7 von höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände (Art. 4 Verordnung (EU) Nr. 640/2014) sei lediglich beispielhaft. Die Anwendung des Verschuldensprinzips des Art. 77 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 sei für die Förderung im Rahmen der 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union (GAP) für die Mitgliedstaaten und die Landesregierung verbindlich.
Die Klägerin könne sich auf diesen Ausschlusstatbestand berufen, weil die Vorschrift unter Anwendung der EuGH-Rechtsprechung auszulegen sei. Im Ergebnis könne die Klägerin als Begünstigte der Beihilfe für das Handeln der beauftragten Dritten nur verantwortlich gemacht werden, wenn sie selbst vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt habe. Demgegenüber könne ihr nicht das Verhalten des Dritten entsprechend § 278 BGB zugerechnet werden. Es komme vielmehr auf eine eigene Verhaltensschuld der Klägerin an. Daran fehle es hier. Der Geschäftsführer der Klägerin habe den beauftragten Dritten ordnungsgemäß ausgewählt, eingewiesen und überwacht. Er habe das Unternehmen korrekt ausgewählt. Die ..... sei selbst ein landwirtschaftlicher Betrieb, der nach der Extensivierungsrichtlinie gefördert worden sei. Es sei von der Klägerin eine Firma mit der Bewirtschaftung der Dauergrünlandflächen beauftragt worden, die im Gegensatz zu sonstigen Drittunternehmen über gesteigerte Kenntnis über die Bewirtschaftung der Dauergrünlandflächen verfügt habe. Auch lägen keine Weisungsfehler der Klägerin vor. Sie habe per E-Mail vom 22. Juni 2018 den Geschäftsführer des Lohnunternehmens daran erinnert, dass „genau wie bei vielen Flächen bei euch auch, alle Richtlinien aus Öko-Bewirtschaftung und Grünlandextensivierung“ gegolten hätten. Außerdem habe es in der E-Mail geheißen: „Bitte führe Buch über alle Maßnahmen, die du auf den Flächen durchführst und leite sie bitte an uns weiter, damit wir entsprechend unsere Weide und Mahdtagebücher ordnungsgemäß führen können“. Die Klägerin vertritt die Auffassung, dass diese Einweisung bereits nicht erforderlich gewesen sei, weil das beauftragte Unternehmen gewusst habe, dass die Flächen entsprechend der Extensivierungsrichtlinie zu bewirtschaften gewesen seien. Dass aufgrund einer fehlerhaften Betriebsorganisation die Flächen der Klägerin zeitgleich mit den Flächen der Lohnunternehmerin gemäht worden seien, beruhe nicht auf einem Weisungsfehler. Es sei von der Lohnunternehmerin übersehen worden, dass deren eigene zur Extensivierungsförderung angemeldete Flächen bereits deutlich früher zum ersten mal geschnitten worden seien, als die hier streitgegenständlichen Flächen der Klägerin. Schließlich liege kein Überwachungsfehler vor. Eine strenge Überwachung sei aufgrund der umfangreichen Kenntnis der Inhalte der Extensivierungsrichtlinie in der Gestalt des Geschäftsführers der Lohnunternehmerin nicht erforderlich gewesen. Dennoch habe der Geschäftsführer der Klägerin die Arbeit des beauftragten Unternehmens wöchentlich kontrolliert. So auch am 4. Juli 2018, als sich herausgestellt habe, dass die Parzellen bereits gemäht worden seien. Die Klägerin sei damit exkulpiert.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Zahlungsbescheides vom 6. Juni 2019 in der Gestalt seines „Teilabhilfebescheides“ vom 2. März 2020 zu verpflichten, der Klägerin eine weitere Zuwendung in Höhe von 5.538,36 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu gewähren und
festzustellen, dass die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, der Verstoß müsse vom Begünstigten unmittelbar selbst begangen worden sein oder ihm zurechenbar sein. Unionsrecht enthalte keine ausdrückliche Zurechnungsnorm. Art. 91 und Art. 77 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 seien hier nicht einschlägig. Sowohl nach dem Wortlaut als auch nach der systematischen Stellung der Vorschriften bezögen sich diese Vorschriften nur auf Cross-Compliance-Verstöße. Vorliegend handele es sich demgegenüber um eine Fördermaßnahme zur ländlichen Entwicklung auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 640/2014, also um ein anderes Förderziel. Der Verweis der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 auf die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 beziehe sich nur auf Art. 77 Abs. 7 (höhere Gewalt und außergewöhnliche Umstände), nicht hingegen auf Art. 77 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Art. 35 Verordnung (EU) Nr. 640/2014 treffe keine Regelungen zum Drittverschulden; es gelte das nationale Verwaltungsverfahrensrecht, das ebenfalls keine ausdrückliche Zurechnungsnorm enthalte. Durch die Fördermaßnahme werde ein schuldrechtsähnlicher Rechtsakt begründet. Es gelte daher § 278 BGB analog. Die Klägerin hafte danach für fremdes Verschulden ihres Erfüllungsgehilfen. Die Verwaltungssanktionen richteten sich gemäß Nr. 6.9.5 der Extensivierungsrichtlinien nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des Verstoßes. Dies korrespondiere mit Art. 35 Abs. 3 Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Die 10 % Sanktion entspreche dem Sanktionserlass und sei ermessensfehlerfrei. Der Bescheid sei auch verhältnismäßig. Eine Entscheidung über das Erfordernis der Hinzuziehung im Vorverfahren sei hinsichtlich des hier zugrundeliegenden Streitgegenstandes nicht veranlasst gewesen.
Am 27. Juli 2023 hat vor dem vorherigen Berichterstatter ein Erörterungstermin stattgefunden. Am 14. Februar 2025 hat die Kammer den Rechtsstreit auf die Berichterstatterin als Einzelrichterin übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 6. Juni 2019 in der Gestalt des „Teilabhilfebescheides“ vom 2. März 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Förderung nach der Extensivierungsrichtlinie, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Der Beklagte hat zu Recht die Bewilligung der Förderung der extensiven Bewirtschaftung von Dauergrünlandflächen nach der selbstangezeigten verfrühten Mahd der Schonflächen auf den Parzellen 382, 383 und 384 im Grundbescheid vom 18. Juni 2017 reduziert und eine Sanktion in Höhe von 10 Prozent durch den Zahlungsbescheid vom 6. Juni 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. März 2020 festgesetzt.
Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Halbs. 1 VwGO) hinsichtlich des Teilwiderrufs des Grundbescheides vom 18. Januar 2017 und als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage (§ 42 Abs. 1 Halbs. 2 Alt. 1 VwGO) bezüglich der beantragten weitergehenden Zahlung einer Extensivierungsprämie für das Verpflichtungsjahr 2018 statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Insbesondere ist die Klage insoweit zulässig, als ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO durchgeführt wurde. Bei dem „Teilabhilfebescheid vom 2. März 2020 handelt es sich im Hinblick auf den hier zugrundeliegenden Streitgegenstand – auch ohne ausdrückliche Tenorierung – um einen (teil-)ablehnenden Widerspruchsbescheid. Zwar wurde in dem als „Teilabhilfebescheid“ überschriebenen Bescheid des Beklagten vom 2. März 2020, die Teilablehnung im Hinblick auf die verfrühte Mahd der Schonflächen nicht ausdrücklich tenoriert; es bestehen jedoch im Ergebnis keine Bedenken, dass der Beklagte eine verbindliche Regelung in Bezug auf den Widerspruch der Klägerin betreffend die Sanktionierung der zu frühen Mahd der Schonfläche hat treffen wollen. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Bescheid nicht als „Widerspruchsbescheid“ überschrieben ist. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 14.16 –, juris Rn. 13 m. w. N.). Danach hat der Beklagte dem Widerspruch der Klägerin, wie in der Begründung des Bescheides angeführt, zurückgewiesen, indem deutlich gemacht wurde, dass der Verstoß im Vorhaben „Mahd“ bestehen bleiben sollte. Auch unter Berücksichtigung der weiteren Tenorierung, die von einem Widerspruchsbescheid ausgeht und der Rechtsmittelbelehrung bestehen bei objektiver Würdigung der Gesamtumstände keine Zweifel, dass es sich hinsichtlich des hier zugrundeliegenden Streitgegenstandes (auch) um einen (teil-)ablehnenden Widerspruchsbescheid handelt. Davon sind ersichtlich auch die Beteiligten im Klagverfahren ausgegangen. Andernfalls wäre die Klage, auf die sich der Beklagte zudem eingelassen hat, nach § 75 VwGO zulässig.
Rechtsgrundlage für den Teilwiderruf des Grundbescheides vom 18. Januar 2017 durch den Zahlungsbescheid vom 6. Juni 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. März 2020 ist § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V.
§ 10 MOG ist hier als Ermächtigungsgrundlage nicht einschlägig. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 MOG sind rechtmäßige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6, 8 und 9b, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zu widerrufen, soweit eine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist, insbesondere der gewährte rechtlich erhebliche Vorteil nicht oder nicht mehr nach Maßgabe des Bescheides verwendet wird. Bei der Förderung nach der Extensivierungsrichtlinie handelt es sich jedoch nicht um eine flächenbezogene Beihilfe nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g MOG. Die Anwendung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 MOG ist auf Marktordnungswaren im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG beschränkt. Nach § 2 MOG sind dies die Erzeugnisse, die den gemeinsamen Marktorganisationen unterliegen, sowie die Erzeugnisse, für die in Ergänzung oder zur Sicherung einer gemeinsamen Marktorganisation Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG getroffen sind. Die Voraussetzungen des § 2 MOG liegen bei der Extensivierungsrichtlinie nicht vor, denn es liegt keine erzeugnis- oder produktbezogene Prämie zugrunde, sondern vielmehr ist Ziel der Förderung eine bestimmte Produktionsweise (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 – 3 C 22.02 –, juris Rn. 21; OVG Koblenz, Urteil vom 21. Februar 2024 – 8 A 10277/23.OVG –, juris, Rn. 31 m. w. N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Mai 2021 – 10 LB 201/20 –, juris Rn. 23). So wird als Zuwendungszweck nach Nr. 1.1. der Extensivierungsrichtlinie die Verbesserung der natürlichen und wirtschaftlichen Produktionsbedingungen beschrieben. Gegenstand der Förderung ist die extensive Bewirtschaftung von Dauergrünlandflächen durch Verzicht auf mineralische Stickstoffdüngung (Variante 1) oder die umweltgerechte Bewirtschaftung von Dauergrünlandflächen durch andere Nutzungsbeschränkungen und Auflagen (Variante 2; Nr. 2 Extensivierungsrichtlinie). Der Widerruf ist daher richtigerweise auf § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V zu stützen, der in den streitgegenständlichen Bescheiden auch als Rechtsgrundlage genannt wurde.
Art. 35 Abs. 1, Abs. 2 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 stellt keine eigenständige Ermächtigungsgrundlage für die Behörden dar, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen auf der Grundlage von Unionsrecht zurückzunehmen oder zu widerrufen (vgl. VG Schwerin, Urteil vom 10. April 2025 – 3 A 1671/20 SN –, juris Rn. 19, 36 m. w. N.). Es ist allgemein anerkannt, dass auch wenn Zuwendungen auf der Grundlage von Unionsrecht bewilligt, gewährt und aus Unionsmitteln (ko-)finanziert wurden, sich die Aufhebung der Bewilligungsbescheide für die Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen aufgrund der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 wegen des Fehlens einer umfassenden unionsrechtlichen Widerrufs- und Rücknahmeregelung grundsätzlich nach nationalem Recht richtet (vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 29. März 2023 – 1 A 289/20 –, juris Rn. 46 m. w. N.; VG Würzburg, Urteil vom 17. April 2023 – W 8 K 21.735 –, juris Rn. 87 m. w. N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Mai 2021 – 10 LB 201/20 –, Rn. 23 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 – 3 C 22.02 –, juris Rn. 15 f.). Soweit für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes teilweise eine abweichende Auffassung vertreten wird (so Schulze/Schulte im Busch, in: Düsing/Martinez, Agrarrecht, 2. Aufl. 2022, VO (EU) Nr. 640/2014, Art. 35 Rn. 8) liegt hier schon kein anfänglich rechtswidriger Verwaltungsakt, der zurückgenommen wurde, sondern ein ursprünglich rechtmäßiger Verwaltungsakt, der widerrufen wurde, zugrunde. Darüber hinaus findet die Förderung der extensiven Grünlandnutzung zwar ihre rechtliche Grundlage in Artikel 28 Verordnung (EU) Nr. 1305/2013, ihre konkrete Ausgestaltung in der Form der Sonderregelungen für die Mahd von Schonflächen erfolgte jedoch erst in der landesrechtlichen Extensivierungsrichtlinie (vgl. die allgemeinen Zielsetzungen in Art. 6 Verordnung (EU) Nr. 1305/2013). Abgesehen davon ergäbe sich bei einer Anwendung der europarechtlichen Regelungen, die weder in Art. 35 Verordnung (EU) Nr. 640/2014 noch in Art. 63 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 die Möglichkeit einer Exkulpation vorsehen, kein anderes Ergebnis.
Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden. Dies gilt nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V sowohl dann, wenn eine Zweckverfehlung eingetreten ist (Nr. 1) als auch wenn gegen eine Auflage verstoßen worden ist (Nr. 2). Beide Varianten sind hier erfüllt.
Der Grundbescheid vom 18. Januar 2017, der Voraussetzung für die Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks ist, war zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtmäßig. Es ist jedoch zwischenzeitlich eine Zweckverfehlung eingetreten, weil der Verwendungszweck nicht mehr sichergestellt ist, also die materiellen Bewilligungsvoraussetzungen nicht (mehr) erfüllt sind (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 99, 104; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2014 – OVG 3 B 14.12 –, juris Rn. 32 ff. m. w. N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2015 – 10 LB 37/13 –, juris Rn. 51 ff.). Die Klägerin hat durch die vorzeitige Mahd der Schonfläche den Zweck der Förderung, nämlich die extensive Grünlandnutzung (Variante II), wie sie als solche bereits aus der Überschrift des Bewilligungsbescheides vom 18. Januar 2017 hervorgeht und durch die Anwendungsregeln des Bescheides zur Bewirtschaftungsvariante „Mahd“ konkretisiert wurden, verfehlt. Dadurch hat die Klägerin die verwendete Leistung nicht mehr (vollständig) für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet, § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 3 VwVfG M-V. Denn dadurch, dass auf der Schonfläche keine späte Mahd erfolgt und damit in den Naturhaushalt und die vegetativen Standortfaktoren vorzeitig eingegriffen worden ist, fand gerade keine extensive Grünlandnutzung statt. Vielmehr wurden durch die frühe Mahd die angestrebte Verbesserung des Umweltschutzes und der Erhalt des natürlichen Lebensraumes auf den Flächen der Klägerin konterkariert.
Darüber hinaus wurde zugleich gegen die Auflage, nach der eine zweite Mahd der Schonfläche frühestens vier Wochen nach dem ersten Schnitt erfolgen darf, verstoßen. Die Auflage zur Mahd ist sowohl ausdrücklich in dem Grundlagenbescheid unter Ziffer III 2. als Nebenbestimmung aufgenommen worden als auch aus der zum Bestandteil des Bescheides gewordenen Extensivierungsrichtlinie unter Nr. 6.3.5.8 und der dort vorgesehenen Schonfrist ersichtlich. Gegen die Bestimmtheit der Auflage i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V, zwischen der ersten und der zweiten Mahd eine vierwöchige Frist einzuhalten, bestehen keine Bedenken (§ 37 Abs. 1 VwVfG M-V).
Auf die Gründe der Zweckverfehlung kommt es bei einem Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG M-V grundsätzlich nicht an. Auch erfordert der Widerruf eines Zuwendungsbescheides über die objektive Nichterfüllung der Auflage hinaus kein Verschulden der Begünstigten. Dies schon deshalb nicht, weil durch die Zulässigkeit des Widerrufs bei Nichterfüllung einer Auflage oder bei Zweckverfehlung kein schuldhaftes Fehlverhalten geahndet, sondern lediglich die an den Empfänger der Zuwendung gestellte Verhaltenserwartung gesichert werden soll (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 7. April 2014 – 10 S 870/13 –, juris Rn. 28; VG Schwerin, Urteil vom 30. Juli 2002 – 3 A 2833/021 –, juris Rn. 30). Ein Verschulden der Begünstigten für die nicht zweckgerechte Mittelverwendung wird vom Gesetz nicht gefordert (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Oktober 2024, § 49 VwVfG Rn. 173 m. w. N.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 99). Die Frage des Verschuldens der Begünstigten kann jedoch im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen sein (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 99; Schoch, in: Schoch/Schneider/Verwaltungsrecht, Stand: November 2024, § 49 Rn. 196 m. w. N.).
Der teilweise Widerruf ist auch ermessensfehlerfrei. Der Beklagte hat das ihm auf der Rechtsfolgenseite eingeräumte Ermessen ohne Rechtsfehler ausgeübt, § 114 VwGO. Das Gericht hat insoweit nach § 114 Satz 1 VwGO lediglich zu kontrollieren, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Das Gericht ist nicht befugt zu prüfen, ob eine andere Entscheidung möglich oder sogar sachgerechter gewesen wäre. Denn das Gericht darf die Entscheidung des Beklagten nicht durch eigene Ermessenserwägungen ersetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13 m. w. N.).
Das Ermessen des Beklagten ist angesichts der Zweckverfehlung des Zuschusses, der auf eine extensive Bewirtschaftung von Dauergrünland gerichtet war, intendiert. In der verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung ist allgemein anerkannt, dass nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG M-V im Zuwendungsrecht die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Regelfall zum Widerruf einer Zuwendung, die ihren Zweck verfehlt hat, zwingen soll, wenn nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen. Denn die Haushaltsgrundsätze überwiegend im Allgemeinen das Interesse der Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 – 3 C 22.96 –, juris Rn. 14; VG Schwerin, Urteil vom 10. April 2025 – 3 A 1671/20 SN –, juris Rn. 35 m. w. N.; VG Schwerin, Urteil vom 22. Januar 2025 – 3 A 1136/23 SN –, juris Rn. 31 m. w. N.).
Gleiches gilt für den Widerruf auch im Hinblick auf den zugleich vorliegenden Auflagenverstoß im Falle des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juni 2019 – 10 C 2.18 –, juris Rn. 15 ff.; OVG Hamburg, Urteil vom 8. Juli 2024 – 1 Bf 154/23 –, juris Rn. 80 m. w. N.).
Besondere Gründe, die eine von der intendierten Ermessensentscheidung abweichende Entscheidung rechtfertigen, sind jedenfalls in dem hier zugrundeliegenden Fall nicht darin begründet, dass die Klägerin eine Dritte mit der Mahd der Dauergrünlandflächen beauftragt hat. Der Beklagte hat diesen Umstand und die Frage des Verschuldens jedenfalls im Widerspruchsbescheid – wenn auch knapp – angeführt und darauf abgestellt, dass der Betriebsinhaber das Verschulden eines von ihm beauftragten Dritten, gleich ob es sich um den eigenen Mitarbeiter oder ein beauftragtes Lohnunternehmen handelt, zu vertreten hat. Dies ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
Gegenteiliges ergibt sich schon nicht unter Einbeziehung von Art. 35 Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Denn auch Art. 35 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a und b der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 setzen jeweils nur den Rechtsverstoß voraus, um daran die Rechtsfolge der Ablehnung bzw. Rücknahme der beantragten Förderung zu knüpfen. Denn nach Art. 35 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a und b der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 wird die beantragte Förderung ganz oder teilweise abgelehnt oder ganz oder teilweise zurückgenommen, wenn die Förderkriterien nicht erfüllt sind oder für das Vorhaben geltende Auflagen nicht eingehalten werden. Damit ist das Entschließungsermessen des Beklagten bereits ausgeschlossen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Mai 2021 – 10 LB 201/20 –, juris Rn. 36 m. w. N., VG Schwerin, Urteil vom 10. April 2025 – 3 A 1671/20 SN –, juris Rn. 36; Schulze/Schulte im Busch, in: Düsing/Martinez, Agrarrecht, 2. Aufl. 2022, VO (EU) Nr. 640/2014, Art. 35 Rn. 11).
Art. 91 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 oder Art. 77 Abs. 2 Buchst. d Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 sind hier nicht anwendbar. Nach Art. 91 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 werden Sanktionen nach Art. 91 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 nur dann verhängt, wenn der Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar dem betreffenden Begünstigten anzulasten ist. Anknüpfungspunkt ist nach dem klaren Wortlaut des Art. 91 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, dass ein in Art. 92 genannter Begünstigter die Cross-Compliance-Vorschriften nicht erfüllt. Art. 91 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 erfasst aufgrund der eindeutigen systematischen Stellung nur Verstöße gegen Cross-Compliance-Vorschriften (vgl. Schulze/Schulte im Busch, in: Düsing/Martinez, Agrarrecht, 2. Aufl. 2022, VO (EU) Nr. 640/2014, Art. 35 Rn. 24). Streitgegenständlich sind hier jedoch weder Direktzahlungen, sondern eine Extensivierungsrichtlinie auf der Grundlage der 2. Säule GAP, noch liegt ein Cross-Compliance-Verstoß der Klägerin zugrunde.
Auch Art. 77 Abs. 2 Buchst. d Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ist – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht einschlägig. Nach Art. 77 Abs. 2 Buchst. d Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 werden Verwaltungssanktionen nicht verhängt, wenn die betroffene Person die zuständige Behörde davon überzeugen kann, dass sie nicht die Schuld für den Verstoß gegen die Verpflichtungen nach Abs. 1 trägt, oder wenn die zuständige Behörde auf andere Weise zu der Überzeugung gelangt, dass die betroffene Person keine Schuld trägt. Auch Art. 77 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 betrifft Sanktionen in Fällen von Cross-Compliance-Verstößen. Art. 77 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 knüpft nach Art. 77 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 an Verwaltungssanktionen nach Art. 63 Abs. 2 an im Falle der Nichteinhaltung von Förderkriterien, Auflagen oder anderen Verpflichtungen, die sich aus den in Art. 67 Abs.2 genannten Stützungsregelungen ergeben. Damit werden jeweils nach der eindeutigen systematischen Stellung im Titel V „Kontrollsysteme und Sanktionen“ sowie im Kapitel II „Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem“ Verwaltungssanktionen bei Cross-Compliance-Verstößen in Bezug genommen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Februar 2023 – 10 LB 100/22 –, juris Rn. 41 ff.). Dies bestätigt auch der Verweis des Art. 63 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 auf Art. 21 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und die dort geregelten Zahlungsansprüche auf die Basisprämie im Rahmen der Direktzahlungen.
Der Einwand der Klägerin, das Ministerium habe als Richtliniengeber mit dem Verweis in der Extensivierungsrichtlinie unter Nr. 1.2 u. a. auf die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 insbesondere die Regelung des Art. 77 Abs. 2 (Buchst. d) der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 für anwendbar erklären wollen, vermag nicht zu überzeugen. Zwar ist es zutreffend, dass eingangs der Extensivierungsrichtlinie auch die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 – als Ganzes – zitiert wird; dies jedoch neben zahlreichen anderen Verordnungen, insbesondere der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Dies rechtfertigt schon im Ansatz nicht die Annahme, losgelöst von dem den zitierten Verordnungen immanenten Sanktions- bzw. Kürzungssystem habe eine einzelne Regelung herausgehoben und für anwendbar erklärt werden sollen. Darüber hinaus spricht auch der Wortlaut der Nr. 1.2., der lediglich darauf verweist, dass die Zuwendungen „nach Maßgabe dieser Verwaltungsvorschrift und unter Berücksichtigung folgender Vorschriften gewährt“ wird, dagegen, dass eine Verschuldensregelung aus dem europarechtlichen System, in dem sie für Cross-Compliance-Verstöße angelegt ist, herausgelöst werden sollte. Dies lässt sich bei Auslegung vom objektiven Empfängerhorizont her nicht rechtfertigen und gilt gleichermaßen soweit unter Nr. 6.9.4 der Extensivierungsrichtlinie ohne konkrete Einschränkung die Verordnungen (EU) Nr. 1306/2013 und Nr. 640/2014 nebeneinander angeführt werden. Vielmehr lässt die Regelung unter Nr. 6.9.7 der Extensivierungsrichtlinie, wonach die Sanktionsregelungen nur im Falle höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände gemäß Nr. 6.7 Extensivierungsrichtlinie nicht gelten sollen, deutlich werden, dass der Richtliniengeber ein Absehen von Sanktionen nur aus den ausdrücklich genannten Gründen und in Einklang mit Art. 4 Verordnung (EU) Nr. 640/2014 zulassen wollte.
Auch systematisch spricht angesichts der ebenfalls in Bezug genommenen Regelung des Art. 35 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 640/2014 nichts für die klägerische Annahme. Auch die weitere Argumentation, der Verweis von Art. 77 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 auf Art. 67 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und über diesen schließlich auf Art. 28 Verordnung (EU) Nr. 1305/2013, greift bereits im Ansatz zu kurz, als sie übersieht, dass Art. 67 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ausdrücklich den Geltungsbereich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems regelt.
Zusammenfassend lässt sich damit feststellen, dass die Klägerin, die bereits mit dem Grundbescheid die Verpflichtung übernommen hat, die Vierwochen-Frist vor der zweiten Mahd einzuhalten, schon grundsätzlich nicht aufgrund des Verhaltens der Lohnunternehmerin exkulpieren konnte (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 26. September 2024 – 10 K 3161/22 –, juris Rn. 68), jedenfalls dem Beklagten insofern kein Ermessensfehler unterlaufen ist. Vielmehr handelt es sich bei dem zugrundeliegenden Subventionsverhältnis, worauf der Beklagte zutreffend abgestellt hat, um eine öffentlich-rechtliche Sonderverbindung, die eine entsprechende Anwendung des § 278 BGB zur Folge hat (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 7. April 2011 – 10 S 2545/09 –, juris Rn 31 f.; vgl. Schulze/Schulte im Busch, in: Düsing/Martinez, Agrarrecht, 2. Aufl. 2022, VO (EU) Nr. 640/2014, Art. 35 Rn. 24.).
Insoweit kam es vorliegend nicht mehr darauf an, ob die Klägerin für den Verstoß der Lohnunternehmerin verantwortlich gemacht werden kann, weil sie bei der Auswahl der Dritten, deren Überwachung oder den von ihr gegebenen Anweisungen vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat (vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2014 – C-396-12 –, juris Anm. 46 ff.). Dennoch wird vorsorglich darauf hingewiesen, dass die ordnungsgemäße Einweisung und Überwachung der ..... durch die Klägerin hier zweifelhaft gewesen sein dürfte. Denn gerade aufgrund der Tatsache, dass die Lohnunternehmerin eigene Flächen für die Extensivierungsförderung angemeldet hatte und damit unterschiedliche Zeitpunkte der ersten Mahd schon angesichts der Größe der Flächen nicht ausgeschlossen gewesen sein dürften, hätte es nahegelegen, dass die Klägerin nach dem ersten Schnitt der Lohnunternehmerin das konkrete Datum vorgibt, vor dem der zweite Schnitt nicht hätte erfolgen dürfen. Es bestehen erhebliche Zweifel, ob die Klägerin ihrer Überwachungsfunktion dadurch nachkommt, dass sie sich darauf verlässt, dass sich die Lohnunternehmerin selbständig Fristen für die zweite Mahd setzt. Durch eine wöchentliche Besichtigung der Flächen, ob (noch nicht) gemäht wurde, kann eine Einweisung und Überwachung der nicht vorzeitigen Mahd schwerlich sichergestellt werden. Eine Exkulpation dürfte damit ausscheiden, weil gerade nicht feststellbar sein dürfte, dass die versehentliche Mahd nicht jedenfalls auf Fahrlässigkeit der Lohnunternehmerin beruht.
Im Hinblick auf die ordnungsgemäße Ausübung des Auswahlermessen, das sich an dem Sanktionserlass des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz für flächen- und tierbezogene Maßnahmen der 2. Säule 2017 orientiert hat und insbesondere die erfolgte Selbstanzeige bei der Schwere des Verstoßes mit den maximal vorgesehenen zwei Stufen niedriger berücksichtigt hat, bestehen keine Bedenken; solche sind auch von der Klägerin nicht vorgetragen worden.
Dementsprechend besteht aufgrund der rechtmäßigen Reduzierung des Bewilligungsbescheides vom 18. Januar 2017 auch kein Anspruch der Klägerin auf eine Verpflichtung des Beklagten auf Bewilligung und Gewährung einer weitergehenden Zahlung aufgrund der Extensivierungsrichtlinie in Höhe von 5.538,36 Euro.
Eine Entscheidung über den Antrag nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist entbehrlich, weil die Klägerin aufgrund ihres Unterliegens die Kosten zu tragen hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
vom 4. Juni 2025
Der Streitwert wird auf 5.538,36 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 278 BGB
§ 75 VwGO
§ 10 MOG
§ 2 MOG
§ 49 VwVfG
§ 114 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 2 Satz 1 MOG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 MOG
§ 1 Abs. 2 MOG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 3 VwVfG M-V
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V
§ 37 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG M-V
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 77 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 8 C 14.16
3 C 22.02
8 A 10277/23
10 LB 201/20
3 A 1671/20 S
1 A 289/20
8 K 21.73
3 B 14.12
10 LB 37/13
10 S 870/13
3 A 2833/02
10 C 8.15
3 C 22.96
3 A 1136/23 S
10 C 2.18
1 Bf 154/23
10 LB 100/22
10 K 3161/22
10 S 2545/09