Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-16, Aktenzeichen 10 A 10746/15
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2015:1216.10A10746.15.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 1. Juli 2015 wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist vertretungsberechtigter Vorstand der G... Baugenossenschaft R... eG und wendet sich gegen seine Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik.
Mit Bescheid vom 18. März 2014 zog der Beklagte den Kläger zur Auskunftserteilung im Rahmen der Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2012 heran; einen Bescheid gleichen Inhalts vom 30. Oktober 2013 hatte dieser nach seinen Angaben nicht erhalten. Gegen seine Heranziehung erhob der Kläger Widerspruch, mit welchem er im Wesentlichen geltend machte, die Genossenschaft nehme bereits an mehreren Erhebungen teil und sei daher nicht in der Lage, weitere entsprechende Dienstleistungen zu erbringen. Das Ausfüllen der Statistikfragebögen gefährde aufgrund der personellen Struktur der Genossenschaft deren Bestand, da eigentliche Aufgaben der Genossenschaft nicht fristgerecht erledigt werden könnten.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 16. Mai 2014 zurück. Zur Begründung führte er aus, der Kläger unterliege der Auskunftspflicht im Rahmen der „Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich“, die als Bundesstatistik durchgeführt werde. Im Rahmen dieser Erhebung würden zur Erzielung repräsentativer Ergebnisse bundesweit durchschnittlich 15 % der Unternehmen und Einrichtungen befragt. Die Auswahl der in die Stichprobe einzubeziehenden Unternehmen erfolge zufällig und nach einem wissenschaftlich sowie juristisch anerkannten Verfahren. Hierbei komme ein vom Statistischen Bundesamt entwickeltes Programm bundeseinheitlich zur Anwendung. Um die Qualität des in einer Stichprobenerhebung ermittelten Hochrechnungsergebnisses zu sichern, werde die Auswahlgesamtheit vor der Stichprobenziehung nach Bundesländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen untergliedert. In jeder dieser so gebildeten Ziehungsschichten erfolge eine separate Zufallsstichprobe. Das Unternehmen des Klägers sei in der Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich seit 2004 auskunftspflichtig, und zwar im Wirtschaftszweig 68201 „Vermietung, Verpachtung von eigenen oder geleasten Wohngrundstücken, Wohngebäuden und Wohnungen“. Bei der Ziehung habe sich die Erhebungseinheit in einer Größenklasse befunden, in der von 21 verfügbaren Unternehmen auch genau 21 gezogen worden seien, und mithin einer Totalschicht angehört. Eine Rotation erfolge daher nicht. Durch die Heranziehung der umsatzstärksten Unternehmen in Totalschichten könnten die Belastungen für die Gesamtheit der Unternehmen einer Branche deutlich gesenkt werden. Die statistischen Ämter prüften jährlich die Zugehörigkeit der Unternehmen zu den Totalschichten. Dabei würden auch die Neuzugänge und Abgänge in einem Wirtschaftsbereich berücksichtigt. Im Zuge dieser Prüfungen könnten einzelne Unternehmen einer Totalschicht in Repräsentativschichten gelangen und hätten dann die Chance, abgelöst zu werden. Der Kläger könne auch nicht einwenden, durch eine zu hohe Anzahl von Erhebungen unverhältnismäßig in Anspruch genommen zu werden. Denn den gesetzlichen Vorgaben, nach denen er im Kalenderjahr in höchstens drei Stichprobenerhebungen für Bundesstatistiken einbezogen werden solle, sei Rechnung getragen worden.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, die Erhebung verletze ihn in seinem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Für die dauerhafte Speicherung von Name und Anschrift der Erhebungseinheiten und des Schwerpunkts ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zusammen mit dem Umsatz und der Identnummer im Unternehmensregister gebe es keine rechtliche Grundlage. Außerdem widerspreche die Heranziehung in einer Totalschicht dem Willen des Gesetzgebers, der eine Rotation aller zu Befragenden fordere. Hieran ändere die von dem Beklagten behauptete vage Chance, die Totalschicht bei der jährlichen Überprüfung der Schichten zu verlassen, nichts. Sein Unternehmen befinde sich jedenfalls seit seiner ersten Heranziehung im Jahre 2004 in einer Totalschicht. Schließlich sei seine wiederholte und mehrfache Heranziehung unzumutbar. Der Genossenschaft, die lediglich vier Voll- und drei Teilzeitkräfte beschäftige, seien nämlich durch die Vielzahl der abverlangten statistischen Auskünfte erhebliche Verluste in einer Größenordnung von ca. ... € entstanden, die ihren Bestand ernstlich bedrohten.
Nachdem der Beklagte in der mündlichen Verhandlung den angegriffenen Bescheid sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid für gegenstandslos erklärt hat, hat der Kläger sein Begehren als Fortsetzungsfeststellungsantrag weiterverfolgt und beantragt,
festzustellen, dass der Bescheid des Statistischen Landesamtes Rheinland-Pfalz vom 18. März 2014 über seine Heranziehung zur Auskunftserteilung für die Dienstleistungsstatistik 2012 und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid dieser Behörde vom 16. Mai 2014 rechtswidrig gewesen sind.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist unter Hinweis auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide dem Klagevorbringen mit ergänzenden und vertiefenden Ausführungen entgegengetreten. Der Kläger werde in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht verletzt. Denn nach § 13 Abs. 2 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz – BStatG –) dürften in Ausnahme vom grundsätzlich geltenden Trennungs- und Löschungsgebot für Hilfsmerkmale nach § 12 BStatG Hilfs- und Erhebungsmerkmale aus Wirtschaftsstatistiken zu Führung von Adressdateien – hierzu gehöre das Unternehmensregister – verwendet und außerdem Kennnummern vergeben werden. § 13 Abs. 4 BStatG regele deren Löschung, sobald sie zur Erfüllung der in § 13 Abs. 1 BStatG genannten Zwecke nicht mehr benötigt würden, und setze die vorherige Speicherung dieser Daten voraus. Darüber hinaus gebe es Geheimhaltungs- und Strafvorschriften. Auch die Heranziehung des Klägers im Rahmen einer Totalschicht sei nicht zu beanstanden. Die Rotation sei nur in Ziehungsschichten möglich, in denen nach Maßgabe der Festlegungen des Ziehungsprogramms die Gesamtheit einen Austausch der auskunftspflichtigen Einheiten ermögliche. Nach der Stichprobenziehung im Jahre 2000 seien für die Berichtsjahre 2003, 2008 und 2011 jeweils neue Stichproben gezogen und hierbei die auskunftspflichtigen Einheiten nach Möglichkeit ausgetauscht worden. Die 21 Erhebungseinheiten in der Ziehungsschicht, welcher das Unternehmen des Klägers infolge seiner Wirtschaftszweigzuordnung und seiner Größe angehöre, müssten hingegen sämtlich herangezogen werden. Die bereits seit vielen Jahren bestehende Auskunftspflicht des Klägers sei darüber hinaus nicht unverhältnismäßig. Dass diesem aufgrund seiner Verpflichtung zur statistischen Auskunftserteilung Verluste in Höhe von ... € entstanden seien, werde ausdrücklich bestritten. Im Übrigen habe der Gesetzgeber in § 6 Abs. 4 BStatG klar geregelt, dass kleinere Unternehmen im Kalenderjahr in höchstens drei Stichprobenerhebungen für Bundesstatistiken mit Auskunftspflicht einbezogen werden dürften. Ob den Auskunftspflichtigen auch noch andere gesetzliche Meldepflichten träfen, sei nicht relevant; einen Wettbewerb bei der Durchsetzung gesetzlicher Auskunftspflichten gebe es nicht.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Sie sei als Fortsetzungsfeststellungsklage wegen Wiederholungsgefahr zulässig und auch begründet. Zwar sei der Kläger als geschäftsführender Vorstand der Genossenschaft, die im Dienstleistungsbereich Grundstücks- und Wohnungswesen tätig sei, grundsätzlich auskunftspflichtig. Für seine Heranziehung über einen Zeitraum von zehn Jahren als Vertreter eines Unternehmens, das einer Totalschicht angehöre – und damit ohne Rotation –, fehle es aber an einer Rechtsgrundlage. Aus der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes sei zu schließen, dass die dauerhafte Heranziehung von Unternehmen im Rahmen einer Totalschicht unzulässig sei. Hiernach gebe es keine Schichten ohne eine Rotation unter den Erhebungseinheiten. Auch wenn die Bundesstatistik aussagekräftige Ergebnisse liefern müsse, sei aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Begrenzung der Belastung für Unternehmen mit Blick auf die mit der Herausgabe verbundene Preisgabe schützenswerter eigener Daten und den Arbeitsaufwand notwendig. Daher müsse der periodische Austausch der Befragten Grundlage des anzuwendenden mathematisch-statistischen Verfahrens sein. Soweit aus Gründen der Qualität auch eine dauerhafte Erfassung von Unternehmen für die Dienstleistungsstatistik von der gesetzgeberischen Intention erfasst sein sollte, bedürfe diese wesentliche Entscheidung einer gesetzlichen Grundlage. Die weiteren Einwände des Klägers griffen hingegen nicht durch.
Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend, die Gründe des stattgebenden verwaltungsgerichtlichen Urteils hielten einer rechtlichen Prüfung nicht stand. Die Aufteilung der Auswahlgesamtheit auf die einzelnen Ziehungsschichten (pro Bundesland 286) erfolge entsprechend den Angaben des von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder geführten Unternehmensregisters nach der anerkannten statistisch-mathematischen Methode der sogenannten geschichteten Zufallsauswahl. Je größer die Umsatzbedeutung einer Schicht an der Grundgesamtheit und je größer die Heterogenität einer Schicht sei, desto mehr Repräsentanten dieser Schicht seien für die Ziehung und Ermittlung belastbarer Ergebnisse erforderlich. Für die Schicht, der das Unternehmen des Klägers angehöre, könnten repräsentative Auswertungsergebnisse nur erreicht werden, wenn ausnahmslos alle Unternehmen dieser Schicht befragt würden. Dies folge daraus, dass die im Wirtschaftszweig 68201 zusammengefassten Unternehmen ganz verschiedene Tätigkeiten ausübten und die Schicht wegen des hohen Umsatzes der ihr zugehörigen Unternehmen (5 Mio bis unter 10 Mio Euro – Umsatzgrößenklasse 10) mit 21 Unternehmen nur schwach besetzt sei. Entgegen dem klägerischen Vortrag seien diese Unternehmen auch tatsächlich alle befragt worden. Die unterschiedlichen Auswahlsätze und Auswahlwahrscheinlichkeiten in den einzelnen Schichten gewährleisteten den effektiven Einsatz des gegebenen Gesamtstichprobenumfangs und führten zu einer insgesamt geringen Gesamtbelastung der Auskunftspflichtigen. Das Programm zur Optimierung der Stichprobenaufteilung sorge dafür, dass die Stichprobenumfänge dahin flössen, wo sie – bezogen auf die zu erwartende Ergebnisqualität – am meisten benötigt würden. Dadurch könnten sich Totalschichten ergeben. Ohne Totalschichten und schon bei einer Reduzierung derselben könnten aussagekräftige Ergebnisse nur erreicht werden, wenn der Auswahlsatz von insgesamt 15 % der Auskunftspflichtigen deutlich erhöht würde. In der Begründung zum Dienstleistungsstatistikgesetz habe der Gesetzgeber ausdrücklich eingeräumt, dass der Auswahlsatz innerhalb einer Schicht erst nach Untersuchung derselben Schicht bestimmt werden könne; er könne hiernach auch bei 100 % liegen. Hierbei werde der Forderung des Gesetzgebers nach einer Rotation der Erhebungseinheiten schon dann Rechnung getragen, wenn bezogen auf die Auswahlgesamtheit insgesamt eine Rotation möglich sei und innerhalb der einzelnen Schichten regelmäßig überprüft werde, ob ein Austausch der Einheiten erfolgen könne. Es gebe außerdem keine Veranlassung, die Dienstleistungsstatistik im Hinblick auf die stichprobenmethodischen Anforderungen anders zu behandeln als die Handelsstatistik. Die in der Gesetzesbegründung zum Dienstleistungsstatistikgesetz fehlende Auseinandersetzung des Gesetzgebers mit der Notwendigkeit der Bildung von Totalschichten bedeute nicht, dass er Totalschichten von vornherein habe ausschließen wollen. Hinzu komme, dass die Gesetzesbegründung noch auf einem Gesetzentwurf zum Dienstleistungsstatistikgesetz beruhe, das einen relativen Auswahlsatz von 20 % vorgesehen habe. Obwohl im Zuge der weiteren Gesetzesberatungen der Auswahlsatz – aus Kostengründen – auf 15 % reduziert worden sei, sei nachfolgend nicht mehr diskutiert worden, dass dann zur Erzielung aussagekräftiger Ergebnisse Totalschichten notwendig seien. Mit Blick auf § 6 Abs. 4 BStatG sei dem Kläger entgegenzuhalten, dass er sowohl für das Berichtsjahr 2012 als auch für das Heranziehungsjahr 2013 jeweils lediglich zu drei Bundesstatistiken herangezogen wurde. Es sei davon auszugehen, dass der Fragebogen zur Dienstleistungsstatistik im Unternehmen des Klägers in ca. 30 bis 40 Minuten ausgefüllt werden könne.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 1. Juli 2015 die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil. Für die dauerhafte Heranziehung von Unternehmen bei der Dienstleistungsstatistik bedürfe es einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage. Von den vier Wohnungsbaugenossenschaften im Rhein-Lahn-Kreis werde nach seiner Kenntnis nur sein Unternehmen zur Dienstleistungsstatistik herangezogen. Zudem belaste ihn die Heranziehung in unverhältnismäßiger Weise, weil sie bereits seit über zehn Jahren erfolge und auf unabsehbare Zeit weiter andauere. Dies gelte umso mehr, als er unzählige weitere Statistiken zu bedienen habe. Der Aufwand für die Datenrecherche, -zusammenstellung, -erfassung und -prüfung belaufe sich auf ca. 19 Stunden.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen der Beteiligten. Diese sowie die Verwaltungsakten des Beklagten (1 Hefter) lagen dem Senat vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hätte die wegen Wiederholungsgefahr zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage abweisen müssen, weil sie unbegründet ist. Der Bescheid des Beklagten vom 18. März 2014 über die Heranziehung des Klägers zur Dienstleistungsstatistik 2012 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid sind rechtmäßig.
Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zur Dienstleistungsstatistik findet sich in §§ 5, 15 BStatG i.V.m. den Vorschriften des Gesetzes über Statistiken im Dienstleistungsbereich (Dienstleistungsstatistikgesetz - DlStatG -).
1. Hiernach ist der Kläger zunächst grundsätzlich auskunftspflichtig. Denn nach §§ 5 und 15 BStatG i.V.m. § 5 Abs. 1 DlStatG besteht für die Erhebungen nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz Auskunftspflicht für die Inhaber oder Leiter der Unternehmen, die in den in § 2 Abs. 1 DlStatG genannten Dienstleistungsbereichen tätig sind. Der Kläger ist geschäftsführender Vorstand der Genossenschaft, deren Unternehmen zum Erhebungsbereich Abschnitt L - Grundstücks- und Wohnungswesen - im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 3 DlStatG gehört, und damit eines Unternehmens, auf welches sich die Erhebung erstreckt. Gemäß § 1 Abs. 2 DlStatG werden die Erhebungen jährlich durchgeführt.
2. Davon ausgehend ist die Einbeziehung der Genossenschaft in die Dienstleistungsstatistik für das Kalenderjahr 2012 auf der Grundlage von § 1 Abs. 2 DlStatG nicht zu beanstanden. Den dort niedergelegten Anforderungen an Art und Umfang der Erhebungen trägt die Auswahlentscheidung des Beklagten Rechnung. Nach § 1 Abs. 2 DlStatG erstrecken sich die Erhebungen, die als Stichprobenerhebungen durchgeführt werden, auf höchstens 15 % der Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 2 DlStG (a). Die nachfolgende Auswahl der Erhebungseinheiten erfolgt nach mathematisch-statistischen Verfahren. Das ihm hierdurch eröffnete Auswahlermessen hat der Beklagte fehlerfrei ausgeübt (b).
a) Der Beklagte hat sich an die gesetzlich festgelegte Höchstzahl der heranzuziehenden Unternehmen gehalten. Nach § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG erstrecken sich die Erhebungen auf höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten. Diese Höchstgrenze bezieht sich auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7/10 -, juris). Dass die gesetzlich vorgegebene bundesweite Höchstgrenze eingehalten wird, ist nach dem Vortrag des Beklagten und der Einlassungen des Klägers nicht zweifelhaft.
Weitergehende Vorgaben, wer aus der Auswahlgesamtheit von bundesweit höchstens 15 % der Erhebungseinheiten heranzuziehen ist, enthält das Gesetz nicht. Diesem ist weder zu entnehmen, dass die Höchstgrenze darüber hinaus gesondert für jedes Land, und noch weniger, dass sie für jeden Wirtschaftszweig sowie jede Umsatzgrößenklasse innerhalb eines Wirtschaftszweigs eines Landes eingehalten werden muss. Im Gegenteil gebietet das Gesetz in § 1 Abs. 2 Satz 2 HdlStatG die Auswahl der Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren und verlangt die Entwicklung eines Auswahlverfahrens und von Auswahlgrundsätzen durch die Behörde (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O.).
In gleicher Weise hat der Beklagte die gesetzliche Festlegung in § 1 Abs. 2 DlStatG eingehalten, wonach die Erhebungen als Stichprobenerhebungen durchgeführt werden. Zwar hat er den rheinland-pfälzischen Wirtschaftszweig 68201 „Vermietung, Verpachtung von eigenen oder geleasten Wohngrundstücken, Wohngebäuden und Wohnungen“ in Umsatzgrößenklassen untergliedert und von den so entstandenen Schichten unbestritten die beiden Schichten mit den höchsten Umsätzen (Umsatzgrößenklassen 10 und 11) als Totalschichten herangezogen. In der Ziehungsschicht des klägerischen Unternehmens wurden von den 21 verfügbaren Unternehmen 21 gezogen. Dies ändert aber nichts daran, dass die Erhebung schicht- und länderübergreifend bundesweit insgesamt als Stichprobenerhebung durchgeführt wurde. Sie wird damit den gesetzlichen Vorgaben gerecht.
b) Sein ihm nach Erfüllung dieser gesetzlichen Vorgaben für die Heranziehung der Erhebungseinheiten eingeräumtes Auswahlermessen hat der Beklagte fehlerfrei ausgeübt. Dieses Ermessen ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung daraus, dass § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG die zuständige Behörde zur Auswahl ermächtigt, ohne die Erhebungsmethode abschließend zu regeln. Begrenzt wird es von der in der Vorschrift geforderten Auswahl nach mathematisch-statistischen Verfahren und der gesetzlichen Verpflichtung aus § 1 Satz 3 BStatG, wissenschaftliche Erkenntnisse zu verwenden und die jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken einzusetzen. Innerhalb dieses Rahmens und des durch Auslegung zu ermittelnden Zwecks der Ermächtigung überlässt das Gesetz in zulässiger Weise die weitere Konkretisierung des Erhebungsverfahrens den zuständigen Statistikämtern (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O, sowie Beschluss vom 15. November 1989 - 1 B 136/89 -, juris). Daran anknüpfend ist die Heranziehung der Genossenschaft zur Dienstleistungsstatistik 2012 ermessensfehlerfrei erfolgt.
aa) Nach den Darlegungen des Beklagten wird die Auswahlgesamtheit der Erhebungseinheiten im Dienstleistungsbereich im Rahmen des vom Statistischen Bundesamt entwickelten Auswahlverfahrens vor der Stichprobenziehung nach Bundesländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen geschichtet. In der (rheinland-pfälzischen) Stichprobenschicht des Unternehmens des Klägers (Umsatzgrößenklasse 10, Vermietung, Verpachtung von eigenen oder geleasten Wohngrundstücken, Wohngebäuden und Wohnungen) befanden sich zum Auswahlzeitpunkt 21 Unternehmen. In jeder dieser Schichten wird sodann eine separate Stichprobenziehung nach dem Zufallsprinzip durchgeführt. Nach der Stichprobenziehung im Jahre 2000 sind für die Berichtsjahre 2003, 2008 und 2011 jeweils neue Stichproben gezogen worden. Die Zahl der aus jeder Schicht gezogenen Unternehmen wird nach mathematischen Gesichtspunkten unter Berücksichtigung von minimalen Stichprobenumfängen und branchenspezifischen Verhältnissen festgelegt. Je höher die Umsatzbedeutung einer Schicht und je heterogener eine Schicht ist, umso höher ist der Auswahlsatz einer Schicht, d. h. umso mehr Unternehmen müssen in die Erhebung einbezogen werden. Dabei spielen auch die Wechselwirkungen zwischen den Schichten eine Rolle. Das Programm zur Optimierung der Stichprobenumfänge sorgt dafür, dass diese dorthin fließen, wo sie – bezogen auf die zu erwartende Ergebnisqualität – am meisten benötigt werden. Aufgrund des eingesetzten Optimierungsverfahrens entstehen neben Repräsentativschichten, bei denen die zugehörigen Unternehmen nur zum Teil herangezogen und im Zuge von Rotationen im Laufe der Jahre ausgetauscht werden, auch sogenannte Totalschichten; die darin befindlichen Unternehmen werden alle in die Erhebung einbezogen. Die Schichtbesetzung und die Möglichkeit eines Austauschs der Erhebungseinheiten werden einer jährlichen Überprüfung unterzogen. Zum Auswahlzeitpunkt für die Dienstleistungsstatistik 2012 gehörte die Genossenschaft einer Totalschicht an. Anhaltspunkte dafür, an der Richtigkeit des ausführlichen und nachvollziehbaren Beklagtenvortrags zu zweifeln, bestehen nicht. Substantiierte Einwände hat der Kläger insoweit nicht erhoben; außerdem decken sich die Darlegungen des Beklagten mit den Erkenntnissen, die der Senat in dem die Heranziehung zur Handelsstatistik betreffenden Verfahren (vgl. das Urteil des Senats vom 12. März 2015 - 10 A 11044/14.OVG -, juris) gewonnen hat.
bb) Diese Vorgehensweise des Beklagten ist unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden und wird insbesondere dem Zweck der Ermessensermächtigung gerecht. Die Dienstleistungsstatistik muss nämlich einerseits, damit sie die Aufgaben erfüllen kann, die ihr als Bundesstatistik nach § 1 BStatG zugewiesen sind, aussagekräftige Ergebnisse liefern. Nach § 1 Satz 5 BStatG ist die Bundesstatistik Voraussetzung für eine am Sozialstaatsprinzip ausgerichtete Politik. Diese dürfe, so die Begründung zum Entwurf des Bundesstatistikgesetzes (BT-Drucks 10/5345, S. 139) die ökonomische, soziale und ökologische Entwicklung nicht als unabänderliches Schicksal hinnehmen, sondern müsse sie als permanente Aufgabe verstehen. Unentbehrliche Handlungsgrundlage seien hierfür zuverlässige Informationen, die umfassend, differenziert, aktuell und vielseitig kombinierbar seien. Die Auswahlkriterien müssen daher maßgeblich daran ausgerichtet sein, zu belastbaren statistischen Ergebnissen zu gelangen. Dies folgt im Übrigen auch daraus, dass die von der Dienstleitungsstatistik erfassten typischerweise unternehmensbezogenen Dienstleistungsbereiche wesentlich zum technischen Fortschritt und zur Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft beitragen und als Katalysatoren die Ertragslage anderer Wirtschaftszweige beeinflussen (vgl. die Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes - zu § 1 DlStatG -, BT-Drucks 14/4049, S. 14).
Andererseits ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen mit Blick auf die mit der Heranziehung verbundene Preisgabe schützenswerter eigener Daten und den durch die Auskunftserteilung entstehenden Arbeitsaufwand geboten. Ausweislich der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes - zu § 1 DlStatG - (a.a.O., S .14) sieht das Auswahlverfahren daher einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vor. Diese Rotation diene - so die Begründung - dazu, die Belastung der Befragten, die durch eine jährlich wiederholte Beteiligung an der Erhebung entsteht, abzubauen und somit eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung auf die Unternehmen zu erreichen. In Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten komme dabei eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage. Dies bedeute, je geringer der Auswahlsatz einer bestimmten Stichprobenschicht sei (hier liege eine große Zahl vergleichbarer Unternehmen vor), desto eher könnten alle Auskunftspflichtigen dieser Schicht ausgetauscht werden. In der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten werde die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen möglich sein. Allerdings werde es auch Schichten geben, die nur schwach besetzt seien. Hier könne dann nur eine partielle Rotation vorgenommen werden.
cc) Das von dem Statistischen Bundesamt erarbeitete und von dem Beklagten angewandte Auswahlverfahren trägt diesen Vorgaben Rechnung. Grundsätzlich unbedenklich ist zunächst die Bildung von Schichten mit unterschiedlichen Auswahlsätzen, weil sie eine hohe Qualität der Ergebnisse sichert. Sie wird daher in der zitierten Gesetzesbegründung als selbstverständlich vorausgesetzt (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O.). Auch die vorgenommene Schichtung nach Ländern, Umsatzgrößenklassen und Wirtschaftszweiggruppen erweist sich ersichtlich als ermessensfehlerfrei, weil sachgerecht. Denn die Schichtung nach Ländern ermöglicht die Erstellung von regionalen Ergebnissen. Die weitere Untergliederung nach Wirtschaftszweigen führt in fachlicher Hinsicht zu zuverlässigen Ergebnissen, deren Präzision durch die Einrichtung von Umsatzgrößenklassen erhöht wird.
dd) Des Weiteren sind aber auch die Bildung von Totalschichten und die Heranziehung des Unternehmens des Klägers innerhalb einer Totalschicht zulässig.
Für die Heranziehung zur Handelsstatistik hat der Senat in seinem Urteil vom 12. März 2015 (Az.: 10 A 11044/14.OVG, a.a.O.) ausgeführt, dass der von der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes - § 5 HdlStatG - (BT-Drucks 14/5813, S. 11) geforderte grundsätzliche systematische Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen in größeren Zeitabständen die Möglichkeit der Bildung von Totalschichten bei der Ausübung des Auswahlermessens zwar begrenze. Die Gesetzesbegründung setze aber zum einen das Vorhandensein einer Schicht der Unternehmen mit den höchsten Umsätzen, für welche eine Rotation ausgeschlossen sei, voraus. Außerdem fordere sie auch im Übrigen den systematischen Austausch nur, soweit er stichprobenmethodisch vertretbar sei. Nur dann erfolge also eine vollständige oder partielle Rotation nach Maßgabe der sich anschließenden Erläuterungen. Sei hingegen ein systematischer Austausch stichprobenmethodisch nicht vertretbar, stehe die Gesetzesbegründung der Bildung von Totalschichten auch außerhalb der Schicht der Unternehmen mit den höchsten Umsätzen trotz der damit verbundenen Belastung für die herangezogenen Erhebungseinheiten nicht entgegen. Allerdings müsse sich die Statistikbehörde zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit ihres Vorgehens die Frage der stichprobenmethodischen Vertretbarkeit regelmäßig neu stellen.
Im Ergebnis nichts anderes gilt für die Heranziehung zu Dienstleistungsstatistik. Auch nach der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes (a.a.O.) ist es dem Beklagten nicht von vornherein verwehrt, im Rahmen seines Auswahlermessens Totalschichten zu bilden. Vielmehr führt die Auslegung der vorgenannten Begründung (zu § 1 DlStatG, a.a.O., S. 14) nach ihrem Wortlaut und unter Einbeziehung teleologischer Aspekte zu dem Ergebnis, dass der Beklagte damit die Grenzen des ihm eingeräumten Ermessensspielraums nicht überschreitet.
Eine eindeutige Entscheidung des Gesetzgebers zur Frage der Zulässigkeit von Totalschichten lässt sich dem Wortlaut der Begründung nicht entnehmen. Zwar enthält sie bei ansonsten im Hinblick auf die Modalitäten des Auswahlverfahrens in wesentlichen Teilen gleichem Wortlaut nach der Feststellung, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsehe, nicht die Einschränkung in der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes (zu § 5 HdlStatG, a.a.O., 11) „soweit dies stichprobenmethodisch vertretbar ist“. Sie belässt es vielmehr bei der Aussage, dass in Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Schichten eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage komme; zum Vorhandensein von Totalschichten äußert sie sich nicht. Hieraus folgt aber nicht deren Verbot.
Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Zulässigkeit der Bildung von Totalschichten bei der Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik rechtlich anders behandeln wollte als bei der Heranziehung zur Handelsstatistik. Beide Statistiken sind Bundesstatistiken und haben ihre Rechtsgrundlage zunächst im Bundesstatistikgesetz, welches die allgemeinen Festlegungen für die Auswahl der Erhebungseinheiten enthält. Die sich hieran in den Spezialgesetzen anschließenden Regelungen des Auswahlverfahrens sind in Dienstleistungsstatistikgesetz und Handelstatistikgesetz vergleichbar. Die Funktion beider Statistiken im Sozialstaat ist zudem dieselbe (vgl. die Begründungen zu den Entwürfen des Bundesstatistikgesetzes - a.a.O., S. 139 -, des Dienstleistungsstatistikgesetzes - a.a.O., S. 14 - sowie zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes - a.a.O., S. 8), und auch hinsichtlich der Belastung der Auskunftspflichtigen beim Bedienen der Statistiken dürfte es keine wesentlichen Unterschiede geben.
Hiervon ausgehend kann aus dem fehlenden Hinweis auf den systematischen Austausch der Auskunftspflichtigen nur bei stichprobenmethodischer Vertretbarkeit in der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes nicht geschlossen werden, dass dort eine Rotation zwingend geboten ist. Mit Blick auf die dargestellten Ähnlichkeiten beider Bundesstatistiken ist vielmehr davon auszugehen, dass der in der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetz enthaltenen Einschränkung klarstellende Funktion nicht nur für die Handelsstatistik, sondern auch für die Dienstleistungsstatistik zukommt; dabei fällt insbesondere ins Gewicht, dass die Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes nur wenige Monate nach der Begründung zum Entwurf zum Dienstleistungsstatistikgesetz erfolgt ist (Dienstleistungsstatistikgesetz 7. September 2000, Handelsstatistikgesetz 15. April 2001) und daher dazu dienen konnte, in Zweifelsfragen eine Klärung herbeizuführen.
Dass der Gesetzgeber bei der Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik Totalschichten nicht von vornherein als unzulässig erachtet, erschließt sich darüber hinaus aus der Gesamtschau der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes. In dieser wird nämlich, noch bevor sie sich mit der Frage der Rotation der Auskunftspflichtigen auseinandersetzt, ausgeführt: “Der Auswahlsatz kann aber in der räumlichen Gliederung nach Ländern und innerhalb der darzustellenden Dienstleistungszweige unterschiedlich hoch sein. Je stärker ein Dienstleistungsbereich besetzt ist und je homogener die einem solchen Dienstleistungszweig zugehörigen Einheiten sind, desto kleiner kann der Auswahlsatz zur Erreichung der gewünschten Ergebnisgenauigkeit sein. Hierüber lassen sich Aussagen erst nach entsprechenden Homogenitätsuntersuchungen machen; sie werden durchgeführt, sobald die Gesamtheit aller Einheiten bekannt ist.“ Danach ist ein Auswahlsatz von 100 % nicht ausgeschlossen, wenn er für die Erreichung aussagekräftiger Ergebnisse erforderlich ist. Wenn nachfolgend ausgeführt wird, das Auswahlverfahren sehe im Übrigen einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vor, haben diese Darlegungen schon aufgrund ihrer Formulierung beschreibenden Charakter; ein gesetzgeberisches Verbot von Totalschichten enthalten sie hingegen nicht. Darüber hinaus haben sie nur die zuvor ausgeführte Untergliederung in Länder und Wirtschaftszweige im Blick, nicht aber die im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung erfolgte weitere Schichtung in Umsatzgrößenklassen, die naturgemäß eher die Bildung von Totalschichten erforderlich macht. Selbst wenn die Gesetzesbegründung daher im Sinne der Notwendigkeit einer (jedenfalls) partiellen Rotation auszulegen sein sollte, ist diese beschränkt auf die Rotation innerhalb der landesweiten Wirtschaftszweige; eine solche findet auch dann statt, wenn in einzelnen Umsatzgrößenklassen der verschiedenen Wirtschaftszweige Totalschichten gebildet werden.
Im Übrigen ist insoweit zu berücksichtigen, dass die Heranziehung im Rahmen einer partiellen Rotation den Auskunftspflichten unter Umständen nur unwesentlich weniger belastet als dies bei einer Heranziehung im Rahmen einer Totalschicht der Fall ist. Mit Blick darauf nämlich, dass die Stichproben nicht jährlich neu zu ziehen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O.) und der Auswahlsatz sehr hoch sein kann, ist es durchaus denkbar, dass der Auskunftspflichtige auch bei einer partiellen Rotation über einen sehr langen Zeitraum herangezogen wird.
Nach alledem lässt sich der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes (wie auch der Begründung zum Entwurf des Handelsstatistikgesetzes) entnehmen, dass Totalschichten gebildet werden dürfen, sofern dies zur Erreichung aussagekräftiger Ergebnisse zwingend erforderlich ist (das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage der Zulässigkeit von Totalschichten bei der Heranziehung zu Dienstleistungsstatistik bislang offengelassen, vgl. das Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O.; obergerichtliche Hauptsacheentscheidungen zu dieser Frage sind bislang nicht ergangen; zu den erstinstanzlichen Entscheidungen vgl. die Nachweise des Verwaltungsgerichts).
Nichts anderes ergibt sich aus den allgemeinen Vorschriften, die das Bundesstatistikgesetz für die Vorbereitung und Ziehung von Stichproben enthält. Zwar ermächtigt § 13 Abs. 1 Nr. 1c BStatG dazu, Adressdateien zu führen, soweit dies zur Aufstellung von Rotationsplänen und zur Begrenzung der Belastung zu Befragender erforderlich ist. Die Ermächtigung regelt aber nur, unter welchen Voraussetzungen das Führen von Adressdateien zulässig ist, und verlangt nicht, dass bei allen Bundesstatistiken Rotationspläne aufgestellt werden müssen und zwingend zu rotieren ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O.). Folglich ist diesbezüglich in der Begründung zum Entwurf des Bundesstatistikgesetzes auch nur von einem grundsätzlichen Austausch der in eine Stichprobe einbezogenen Befragten die Rede (vgl. BT-Drucks 10/5345, S. 19).
ee) Hiervon ausgehend ist die Heranziehung des Unternehmens des Klägers im Rahmen der gebildeten Totalschicht nicht zu beanstanden. Eine vollständige oder auch nur teilweise Rotation innerhalb dieser Schicht wäre nach den schlüssigen Darlegungen des Beklagten stichprobenmethodisch nicht vertretbar.
Denn nach dessen Ausführungen führt die vorgenommene Schichtenbildung auf der Grundlage des angewandten anerkannten Optimierungsverfahrens und der sich hieraus ergebenden Auswahlsätze in den einzelnen Schichten unter Einschluss der dadurch entstandenen Totalschichten zu einem in hohem Maße aussagekräftigen, belastbaren Ergebnis bei relativ geringer Gesamtbelastung aller Auskunftspflichtigen. Anlass, an der Geeignetheit des mathematisch-statistischen Verfahrens zur Aufteilung des Gesamtstichprobenumfangs in die einzelnen Stichprobenschichten oder an dessen ordnungsgemäßer Durchführung zu zweifeln, besteht nicht.
Dass die Schicht, der das Unternehmen des Klägers aufgrund der Heterogenität der Schicht sowie der Umsatzbedeutung und der geringen Anzahl der ihr angehörigen Unternehmen zugeordnet ist, nach dem angewandten Optimierungsalgorithmus zur Totalschicht wird, ist aufgrund des Vortrags des Beklagten nachvollziehbar.
ff) Ist nach alledem die Heranziehung des Unternehmens der Klägers im Rahmen der gebildeten Totalschicht sachlich erforderlich, wird dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit jedenfalls derzeit ausreichend durch das Ziehen neuer Stichproben in mehrjährigem Abstand und die jährliche Überprüfung der Schichtenbildung Rechnung getragen. Dies gilt ungeachtet dessen, dass das Unternehmen des Klägers faktisch auf längere Sicht in einer Totalschicht bleiben dürfte. Auch wenn die Genossenschaft bereits seit dem Jahre 2004 zur Dienstleistungsstatistik herangezogen wird, war die streitgegenständliche Heranziehung für das Jahr 2012 nicht unzumutbar. Soweit der Kläger vorgetragen hat, der Aufwand für Datenrecherche, -zusammenstellung, -erfassung und -prüfung belaufe sich auf ca. 19 Stunden, lässt sich dies anhand des zu den Akten gereichten Erhebungsbogens und den Erläuterungen des Beklagten nicht nachvollziehen. Neben den allgemeinen Unternehmensangaben muss hiernach Auskunft zu 20 Fragen gegeben werden. Da die Heranziehung erst zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem sich die Fragen in der Regel aus bereits vorliegenden, insbesondere für steuerliche Mitteilungspflichten erarbeiteten Unterlagen beantworten lassen, ist nicht ersichtlich, dass der Kläger trotz der nur geringen Anzahl der bei der Genossenschaft Beschäftigten durch die Auskunftspflicht (welcher der Kläger nur einmal jährlich nachkommen muss) in unzumutbarer Weise belastet wird. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass dieser für die Genossenschaft noch weitere Statistiken zu bedienen hat. Denn die hieraus folgende Belastung nimmt die Regelung in § 6 Abs. 4 Satz 1 BStatG in den Blick, nach welcher ein Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten im Kalenderjahr in höchstens drei Stichprobenerhebungen für Bundesstatistiken mit Auskunftspflicht einbezogen werden soll. Unabhängig davon, ob insoweit das Berichtsjahr oder das Heranziehungsjahr maßgeblich ist, beschränkte sich die Einbeziehung des Klägers nach der von dem Beklagten vorgelegten Aufstellung jeweils auf drei Bundesstatistiken (Berichtsjahr 2012: Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich, vierteljährliche Verdiensterhebung, Mietenerhebung Bundesamt; Heranziehungsjahr 2013: Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich, vierteljährliche Verdiensterhebung, Vorbefragung Verbraucherpreise). Grundsätzlich ohne Belang ist dabei die Einbeziehung des Klägers in weitere Statistiken, die nicht Bundestatistiken in Form von Stichprobenerhebungen sind; wegen des dargelegten überschaubaren Arbeitsaufwandes gilt vorliegend auch nicht ausnahmsweise etwas anderes.
gg) Schließlich ist die Genossenschaft durch die Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik nicht in ihrem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, das ihr als juristische Person zusteht, soweit ihr Tätigkeitskreis betroffen ist, verletzt. Zwar wird in ihr Recht, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer persönlichen Daten zu bestimmen, eingegriffen, wenn von ihr die vorgenannten Auskünfte verlangt werden. Die Erhebung erfolgt jedoch auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes; in den Vorschriften des Dienstleistungsstatistikgesetzes i.V.m. den Regelungen des Bundesstatistikgesetzes werden der Zweck der Erhebung klar umgrenzt und die erhebungsberechtigte Stelle sowie der Kreis der Auskunftspflichtigen festgelegt. Die Heranziehung zur Auskunftserteilung dient darüber hinaus den bereits dargelegten legitimen Zwecken des Gemeinwohls und belastet die Genossenschaft nicht unverhältnismäßig. Weiterhin trifft § 16 BStatG umfangreiche Vorkehrungen zur Geheimhaltung der Daten; die Reidentifizierung ist nach §§ 21, 22 BStatG bei Strafe verboten (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O.).
Der Einwand des Klägers, für die dauerhafte Speicherung von Name und Anschrift der Erhebungseinheiten und des Schwerpunkts ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zusammen mit dem Umsatz und der Identnummer im Unternehmensregister, wie es der Beklagte ausweislich ihrer Unterrichtung nach § 17 BStatG praktiziere, gebe es keine rechtliche Grundlage, greift nicht durch. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BStatG dürfen in Ausnahme vom grundsätzlich geltenden Trennungs- und Löschungsgebot für Hilfsmerkmale nach § 12 BStatG Hilfs- und Erhebungsmerkmale aus Wirtschaftsstatistiken zu Führung von Adressdateien verwendet werden, zu denen das Unternehmensregister gehört. § 13 BStatG schließt es entgegen der klägerischen Ansicht nicht aus, dass im Unternehmensregister aufgrund anderer Rechtsgrundlagen weitere Daten, insbesondere der Umsatz gespeichert werden. Außerdem dürfen nach § 13 Abs. 2 Satz 2 BStatG Kennnummern vergeben werden. § 13 Abs. 4 BStatG, der die Löschung der Hilfs- und Erhebungsmerkmale und der Kennnummern regelt, lässt deren Speicherung zu, bis die in § 13 Abs. 1 BStatG genannten Zwecke erfüllt sind. Sollten die Daten des klägerischen Unternehmens in einem darüber hinausgehenden Umfang gespeichert werden, ergäbe sich daraus ein gesondert zu verfolgender Löschungsanspruch. Die Rechtmäßigkeit der Auskunftspflicht zur Dienstleistungsstatistik bliebe davon unberührt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision wird nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 15 BStatG i.V.m. den Vorschriften
§§ 5 und 15 BStatG i.V.m. § 5 Abs. 1 DlStatG besteht für die Erhebungen nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz Auskunftspflicht für die Inhaber oder Leiter der Unternehmen, die in den in § 2 Abs. 1 DlStatG
§§ 21, 22 BStatG
§§ 708 ff. ZPO
§§ 47, 52 Abs. 2 GKG
§ 12 BStatG
§ 1 BStatG
§ 1 DlStatG
§ 5 HdlStatG
§ 16 BStatG
§ 17 BStatG
§ 13 BStatG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 4 BStatG
§ 13 Abs. 1 BStatG
§ 6 Abs. 4 BStatG
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 DlStatG
§ 1 Abs. 2 DlStatG
§ 2 Abs. 2 DlStG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 HdlStatG
§ 1 Satz 3 BStatG
§ 1 Satz 5 BStatG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1c BStatG
§ 6 Abs. 4 Satz 1 BStatG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 BStatG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 BStatG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 8 C 7/10
1 B 136/89
10 A 11044/14