Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-25, Aktenzeichen 1 K 203/13.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2013:1125.1K203.13.KS.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der noch festzusetzenden Kosten abwenden, falls der Beklagte nicht Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Gewährung einer Stellenzulage als Luftfahrzeugführer für die Dauer eines gegen den Kläger verhängten Flugverbots.
Der Kläger steht als Polizeihauptkommissar im Dienst der Beklagten und wird als Angehöriger der Bundespolizei-Fliegerstaffel in A-Stadt als Hubschrauberpilot eingesetzt. Für diese Tätigkeit erhält er über seine Besoldung (A 11) hinausgehend sowohl eine Erschwerniszulage nach § 18 Erschwerniszulagenverordnung, als auch eine Fliegerstellenzulage nach § 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG.
Am 25. August 2011 verursachte der Kläger auf dem Segelfluggelände D-Stadt schuldhaft einen Flugunfall, anlässlich dessen der Leiter der Bundespolizei-Fliegerstaffel A-Stadt mit mündlicher Verfügung vom 25. August 2011 sowie mit Schriftsatz vom 26. August 2011 ein Flugverbot gegen den Kläger verhängte. Dieses wurde nach Einstellung des durch die Staatsanwaltschaft Kassel eingeleiteten Strafverfahrens wegen fahrlässiger Körperverletzung (Az. …) gemäß § 153 a StPO mit Verfügung vom 1. Dezember 2011 rückwirkend zum 24. November 2011 wieder aufgehoben. Ebenso stellte der Leiter der Bundespolizei-Fliegerstaffel das am 1. September 2011 gegen den Kläger eingeleitete Disziplinarverfahren mit Bescheid vom 27. März 2012 ein. Für die Dauer des Flugverbots war der Kläger in der Flugeinsatzzentrale und im Flugsicherungskontrolldienst eingesetzt.
Weiterhin veranlasste der Leiter der Fliegerstaffel für den Zeitraum des Flugverbots die Einstellung der Zahlung sowohl der Erschwerniszulage als auch der Fliegerstellenzulage. Mit Schreiben vom 2. August 2012 beantragte der Kläger nachträglich die Gewährung der Fliegerstellenzulage für den Zeitraum vom 25. August 2011 bis 24. November 2011 in Gestalt einer Nachzahlung in Höhe von 1159,62 € (drei Monatsbeträge à 386,54 €) nach § 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG i.V.m. Nr. 6 Abs. 1 lit. b) der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B. Er vertrat dabei die Auffassung, dass es für die Berechtigung hinsichtlich der Fliegerstellenzulage nicht auf das zeitliche Ausmaß der konkreten fliegerischen Tätigkeit ankomme, sondern auf den generell zugewiesenen Dienstbereich des betroffenen Beamten, was anhand von qualitativen Aspekten zu beurteilen sei. Da der vom Kläger bekleidete Dienstposten auch während der Dauer des Flugverbots generell geprägt gewesen sei von der Tätigkeit als Führer von Polizeihubschraubern, stehe ihm die Stellenzulage zu, unabhängig von dem Umstand, dass er vorübergehend an der Teilnahme am Flugbetrieb gehindert gewesen sei. Dies habe nichts an seinem dienstlich zugewiesenen Posten als Flugzeugführer geändert.
Die Bundespolizei-Fliegerstaffel lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 21. November 2012 ab. Dabei führte sie hinsichtlich der Fliegerstellenzulage zur Begründung aus, dass Stellenzulagen nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt würden und daher keine Fortzahlung der Stellenzulage während der Unterbrechung des zulagenbegründenden Flugdienstes habe erfolgen können.
Gegen diesen Bescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 4. Dezember 2012 Widerspruch bei der Bundespolizei-Fliegerstaffel A-Stadt ein. Zur Begründung verwies er auf seine zuvor geäußerten Rechtsansichten.
Das Bundespolizeipräsidium erließ daraufhin mit Datum vom 5. Februar 2013 einen ablehnenden Widerspruchsbescheid, welcher den Bevollmächtigten des Klägers am 14. Februar 2013 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt wurde. In der Begründung wird ausgeführt, dass die Stellenzulage den Ausgleich der besonderen Anforderungen an das fliegende Personal bezwecke, was physische und psychische Mehrbelastungen und ein erhöhtes Gefahrenpotential im Flugbetrieb erfasse. Daher werde sie nur für die Dauer der tatsächlichen Wahrnehmung dieser herausgehobenen Funktion gewährt. Insbesondere das gesetzliche Erfordernis der „Verwendung“ des Beamten in der zulagenbegründenden Funktion nach Ziffer 42.3.1 BBesGVwV zu § 42 BBesG habe aber während des Verbotszeitraums nicht vorgelegen, da der Kläger vorübergehend nicht im Flugbetrieb eingesetzt gewesen sei. Er habe wesentliche Aufgaben der ihm dienstlich übertragenen Aufgaben nicht ausüben können. Nach Ansicht des Bundespolizeipräsidiums ließe sich auch aus den weiteren allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu § 42 Abs. 3 BBesG kein Anspruch auf Fortzahlung der Stellenzulage herleiten, sodass dem Kläger für den betroffenen Zeitraum keine Nachzahlung zu gewähren sei.
Der Kläger hat am 21. Februar 2013 Klage vor dem Verwaltungsgericht Kassel erhoben. Er vertieft seine Ausführungen aus dem behördlichen Verfahren.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 21. November 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. Februar 2013, zugestellt am 14. Februar 2013, zu verpflichten, an ihn für den Zeitraum vom 25. August 2011 bis 24. November 2011 die Fliegerstellenzulage in Höhe von 1159,62 € zu zahlen und diesen Betrag mit 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 21. Februar 2013 zu verzinsen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt die Beklagte ihre im Verwaltungsverfahren geäußerten Rechtsansichten und führt ergänzend aus, dass der Kläger während der Dauer des Flugverbots mit keiner Tätigkeit des fliegenden Personals mehr betraut gewesen sei, sondern ausschließlich Unterstützungsdienste des Bodenpersonals wahrgenommen habe. Jedoch umfasse der Aufgabenbereich des Dienstpostens des Klägers im Rahmen der Fliegenden Staffel gerade nicht die Tätigkeit in der Flugeinsatzzentrale oder im Flugsicherheitskontrolldienst. Vielmehr handele es sich bei den Flugbetriebsunterstützungsdiensten um ein eigenständiges Einsatzgebiet.
Mit Beschluss vom 27. August 2013 hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Kassel den Rechtsstreit nach § 6 Abs. 1 VwGO dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 20. März und 6. September 2013 übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten, sowie auf den Inhalt des Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig; insbesondere wurde sie nach ordnungsgemäßer Durchführung des Vorverfahrens gemäß § 54 Abs. 2 S. 1 BeamtStG, §§ 68 ff. VwGO form- und fristgemäß erhoben.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 21. November 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. Februar 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Es bestehen keine Ansprüche des Klägers darauf, dass die Fliegerstellenzulage durch die Beklagte für die Dauer des Flugverbots gezahlt wird (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Gewährung der Fliegerstellenzulage ist § 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BBesG i.V.m. Nr. 6 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum BBesG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 2011.
Nach § 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BBesG können Beamten für die Ausübung herausgehobener Funktionen Stellenzulagen gewährt werden, die jedoch nur für die Dauer der Wahrnehmung der jeweiligen Funktion zu zahlen sind. Als herausgehoben im Sinne dieser Vorschrift sind die betroffenen Funktionen wegen der für ihre Wahrnehmung zusätzlich zu erfüllenden Anforderungen zu erachten, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2003 - 2 C 55.02 -, juris). Der Gesetzgeber hat in den Zulagevorschriften näher geregelt, welche Funktionen als herausgehoben im Sinne des § 42 Abs. 1 BBesG zu werten sind. Nach Nr. 6 Abs. 1 lit. b) der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B erhalten Soldaten und Beamte der Besoldungsgruppen A 5 bis A 16 als Luftfahrzeugführer mit der Erlaubnis zum Führen von Luftfahrzeugen eine Stellenzulage nach Anlage IX des BBesG, wenn sie entsprechend verwendet werden. Durch diese Fliegerstellenzulage sollen die hohen Anforderungen, die besonderen physischen und psychischen Belastungen, sowie die erhöhten Gefahren abgegolten werden, denen der betroffene Beamte als fliegendes Personal bei der Verrichtung seines Dienstes ausgesetzt ist (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1984 - 6 C 94.83 -, juris). Nach der Systematik des Besoldungsrechts können auf diese Weise Dauererschwernisse gleichbleibender Art ausgeglichen werden (BVerwG, Urteil vom 3. Januar 1990 - 6 C 11.87 -; BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2010 - 2 C 29/09 -, jeweils zit. nach juris).
Der Kläger gehört grundsätzlich zu dem zulageberechtigten Personenkreis, da er bei der Fliegerstaffel der Bundespolizei einen Dienstposten als Hubschrauberpilot innehat, der Besoldungsgruppe A 11 unterfällt und auch während der Dauer des Flugverbots von diesem Dienstposten nicht enthoben wurde. Demnach ist die Rechtsansicht des Klägers insoweit zutreffend, als der Dienstposten bei qualitativer Betrachtung während der Dauer des Flugverbots generell durch die zulageberechtigende Funktion geprägt war (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - Az. 6 C 85/78 -; BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1998 - Az. 2 C 25/97 -).
Darüber hinaus ist für die Gewährung der Zulage jedoch entgegen der Rechtsansicht des Klägers zu fordern, dass der Beamte Verwendung in der herausgehobenen Funktion findet, um deretwillen die Zulage gewährt werden soll. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift, wonach die Zulage nur dann gewährt wird, wenn der Beamte „entsprechend verwendet“ wird.
Hiervon geht auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum BBesG (im Folgenden: BBesGVwV) aus. Dort wird unter dem Begriff der Verwendung gemäß Nr. 42.3.3 BBesGVwV die selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Dienstpostens verstanden. Diese Auslegung stimmt mit dem allgemeinen Wortgebrauch überein, so dass Nr. 42.3.3 BBesGVwV als Auslegungshinweis die Rechtsauffassung der Beklagten stützt.
Während der Dauer des gegen den Kläger verhängten Flugverbots vom 25. August bis 24. November 2011 war der Kläger nicht in dem ihm dienstlich zugewiesenen Aufgabenfeld beim fliegenden Personal als Hubschrauberpilot tätig, sondern leistete ausschließlich Unterstützungsdienste für das Bodenpersonal im Bereich der Flugeinsatzzentrale oder im Flugsicherheitskontrolldienst. Damit nahm er keine Aufgaben seines ursprünglichen Dienstpostens im fliegenden Personal wahr, sondern seine Dienstausübung verlagerte sich auf die Ausübung von Schreibtischtätigkeit, sodass keine Verwendung im beschriebenen Sinn vorlag.
Von dieser Auslegung der Zulagenregelungen geht auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 12. September 1994 - 2 C 7/93 -, juris) aus, bei dem es um die vergleichbare Frage ging, unter welchen Voraussetzungen einem Beamten die sog. Sicherheitszulage (Nr. 8 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B) zu gewähren war. In dem Urteil heißt es u.a.:
„Dem Beamten muß … grundsätzlich ein Dienstposten im Bereich der Behörde übertragen worden sein, und er muß die Aufgaben dieses Dienstpostens auch tatsächlich erfüllen; denn die Wahrnehmung von Funktionen (Aufgaben) ist ein auf die tatsächliche Sachlage abstellender Begriff, der grundsätzlich die tatsächliche Erfüllung der betreffenden Aufgaben erfordert (Urteile vom 6. April 1989 - BVerwG 2 C 10.87 - ; vom 18. April 1991 - BVerwG 2 C 11.90 - und - BVerwG 2 C 31.90 - ). Demgemäß kommt es für den Beginn der Zahlung auf die tatsächliche Aufnahme der zulageberechtigenden Tätigkeit an, und entsprechend bestimmt sich das Ende der Zulageberechtigung des Beamten nach der tatsächlichen Einstellung der zulageberechtigenden Tätigkeit.
Das Merkmal der tatsächlichen Erfüllung der Aufgaben wird allerdings nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Dienstausübung tatsächliche Hinderungsgründe - wie Erholungsurlaub oder Krankheit - entgegenstehen (Urteile vom 24. Januar 1985 - BVerwG 2 C 9.84 - ; vom 6. April 1989 - BVerwG 2 C 10.87 - ; vom 18. April 1991 - BVerwG 2 C 31.90 - und - BVerwG 2 C 11.90 - ). Etwas anderes muß allerdings dann gelten, wenn der Beamte rechtlich aufgrund einer vom Dienstherrn getroffenen Maßnahme an einer Tätigkeit in seiner Behörde gehindert ist, etwa weil ihm der Aufgabenbereich entzogen oder die Ausübung der Dienstgeschäfte untersagt worden ist. Hierdurch werden das Recht und die Pflicht des Beamten, die mit seinem Amt im konkret-funktionellen Sinn verbundenen dienstlichen Aufgaben wahrzunehmen, aufgehoben (vgl. Urteile vom 18. April 1991 - BVerwG 2 C 11.90 - und - BVerwG 2 C 31.90 - ).“
Dieser Auffassung schließt sich der erkennende Einzelrichter an. Auch für die Fliegerstellenzulage gilt hiernach, dass der betreffende Beamte tatsächlich in der Funktion als Luftfahrzeugführer eingesetzt worden sein muss; eine Krankheit hindert die Gewährung der Zulage nicht, wohl aber die Entziehung des entsprechenden Aufgabengebiets, wie sie vorliegend erfolgt ist.
Gleiches ergibt sich auch aus dem Rechtsgedanken in Nr. 42.3.9.1 BBesGVwV, wonach die Zahlung der Stellenzulage eingestellt wird mit Ablauf des Tages, an dem die Verwendung des Besoldungsempfängers in der genannten Gruppe, Behörde oder Einrichtung endet oder unterbrochen wird oder wenn die zulageberechtigende Tätigkeit oder Verwendung endet oder unterbrochen wird. Zwar enthält die Verwaltungsvorschrift in diesem Zusammenhang eine Aufzählung von Unterbrechungs- bzw. Beendigungsgründen, unter welche sich der vorliegende Fall nicht subsumieren lässt, da die vorübergehende Verlagerung des Tätigkeitsfeldes vorliegend keine laufbahnrechtlich bedingte oder ausbildungsbezogene andere Tätigkeit darstellt und auch keine formelle Personalverfügung im Sinne einer Versetzung, Abordnung oder Kommandierung ergangen ist. Dennoch ist die Rechtsansicht der Beklagten insofern zutreffend, als es sich bei den aufgeführten Einstellungsgründen ausweislich des Wortlauts lediglich um eine beispielhafte und nicht abschließende Auflistung handelt. Daher kann auch eine nicht als Personalverfügung ergangene, aber trotzdem dienstlich veranlasste Unterbrechung des Pilotendienstes den Einstellungsgründen unterfallen. Diese Auffassung wird auch gestützt durch den Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung (PSZ III 2 – Az. 19-02-08/04) in der Fassung vom 12. Februar 2009, der im Zeitraum des vorliegenden Flugverbots galt. Danach ist die Verhängung eines Flugverbots ausdrücklich als Regelfall für die (zeitweilige) Beendigung der dienstpostenentsprechenden Verwendung zu betrachten.
Für dieses Ergebnis spricht zudem im Hinblick auf Systematik und Wortlaut der Vorschrift, dass eine Weitergewährung der Stellenzulage trotz zeitweiligen Abbruchs der zugewiesenen Diensttätigkeit vom Gesetzgeber lediglich in Fällen der Nr. 42. 3.11 bis Nr. 42.3.11.7 BBesVwV vorgesehen ist; diese greifen vorliegend indes nicht ein.
Anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus der vom Kläger angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26. Juni 1981 - Az. 6 C 85/78 -, juris). Dieses klärt lediglich die anders gelagerte Problematik, inwieweit bei einem Dienstposten, der mehrere verschiedenartige Teilbereiche umfasst, von einer zulagenbegründenden Tätigkeit als Flugzeugführer ausgegangen werden kann. Dabei wird jedoch die vorliegende Fragestellung über die Auswirkungen eines Flugverbots auf einen anerkanntermaßen bestehenden Dienstposten als Flugzeugführer nicht beantwortet.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge gem. § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.159,62 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff. VwGO
§ 153 a StPO
§ 42 BBesG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 3 BBesG
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 54 Abs. 2 S. 1 BeamtStG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 55.02
6 C 94.83
6 C 11.87
2 C 29/09
6 C 85/78
2 C 25/97
2 C 7/93
2 C 10.87
2 C 11.90
2 C 31.90
2 C 9.84