Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-04, Aktenzeichen 6 C 10927/19
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2020:0604.6C10927.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen (Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge) vom 17. Dezember 2018 – ABS –. Diese wurde von der Antragsgegnerin auf der Grundlage des § 10a des Kommunalabgabengesetzes vom 20. Juni 1995 in der Fassung der Änderung vom 22. Dezember 2015 – KAG a. F. – erlassen. § 3 Abs. 1 ABS legt sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen − mit Ausnahme des Gebiets „A... d... P...wiese“ − als einheitliche öffentliche Einrichtung (Abrechnungsgebiet) fest.
Mit ihrem am 21. Juni 2019 eingegangenen Normenkontrollantrag macht die Antragstellerin als Grundstückseigentümerin und als Behörde, die die Ausbaubeitragssatzung zu vollziehen hat, geltend, die Konstituierung nur einer einzigen Abrechnungseinheit sei an § 10a KAG a. F. zu messen, verstoße aber gegen diese Bestimmung in der Auslegung, die sie durch die Rechtsprechung erfahren habe. Das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin bestehe aus zwei Gemarkungen, die nicht zu einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen verbunden werden dürften. Außerdem trenne der Fluss S... mit seinen Überschwemmungsflächen das Gemeindegebiet in zwei Teile. Im südlich davon gelegenen Ortsteil S... befänden sich die zentralen Einrichtungen (Schule, Sporthalle, Gemeindeverwaltung, Banken, Einzelhandel). Ferner komme den durch die Ortslage führenden Landesstraßen 426 und 428 (L 426, L 428) jeweils trennende Wirkung zu. Schließlich überschreite die Einwohnerzahl der Antragsgegnerin den Orientierungswert von 3.000, der nach der Senatsrechtsprechung für eine einheitliche öffentliche Einrichtung von Anbaustraßen gelte.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen (Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge) vom 17. Dezember 2018 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie entgegnet, die S... fließe auf einer Länge von ca. 900 m durch den Ort, stelle aber schon deshalb keine Zäsur, die eine Aufteilung in mehrere Abrechnungseinheiten erfordere, dar, weil sie über drei Brückenbauwerke gequert werden könne. Außerdem bestehe auch ein die beiden Ortsteile (Gemarkungen) verbindender Verkehr, zumal sich in E... die beiden Kirchen des Orts befänden.
Am 9. Mai 2020 trat das Landesgesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes und des Landesfinanzausgleichsgesetzes vom 5. Mai 2020 (GVBl. S. 158 − KAGÄndG −) in Kraft, das mit Bekanntmachung vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 191) berichtigt wurde. Damit wurde u. a. die Möglichkeit der Erhebung einmaliger Straßenausbaubeiträge − mit Ausnahme solcher für Parkflächen und Grünanlagen – im Grundsatz aufgehoben und die Bestimmung des § 10a KAG (Wiederkehrende Beiträge für Verkehrsanlagen – KAG n. F. –) neu gefasst.
Die Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen ergeben sich aus dem Inhalt der zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie Normsetzungsvorgänge, auf die Bezug genommen wird und die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Er ist rechtzeitig innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Antragstellerin ist als Grundstückseigentümerin in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen und als Behörde, die die Ausbaubeitragssatzung zu vollziehen hat, antragsbefugt.
II. Der Normenkontrollantrag hat in der Sache keinen Erfolg.
Die durch § 3 Abs. 1 ABS erfolgte Bildung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen ist an § 10a KAG n. F. zu messen (1.) und mit dieser Bestimmung vereinbar (2.).
1. Nach der Neuregelung des Rechts wiederkehrender Ausbaubeiträge stellt § 10a KAG n. F. die gesetzliche Grundlage der angegriffenen Ausbaubeitragssatzung dar, obwohl diese auf § 10a KAG a. F. gestützt wurde. Denn ihre Geltung ist nicht an den Fortbestand des § 10a KAG a. F. geknüpft; sie soll vielmehr auch nach dem neuen Recht (§ 10a KAG n. F.) die satzungsrechtliche Ausformung der nunmehr maßgeblichen gesetzlichen Ermächtigung sein. Tritt ein neues Gesetz (mit Satzungsermächtigung) in Kraft, wird eine auf der alten gesetzlichen Grundlage erlassene (Abgaben-)Satzung nicht ohne Weiteres, sondern nur dann und insoweit ungültig, als sie mit der gesetzlichen Neuregelung im Widerspruch steht und eine Übergangsregelung für die bisherige Satzung fehlt (Driehaus, Abgabensatzungen, 2. Aufl. 2017, § 1 Rn.10). Dies ist aus den nachfolgenden Gründen (2.) nicht der Fall.
Die angegriffene Satzung ist auch nicht ausnahmsweise am Maßstab des § 10a KAG a. F. zu überprüfen, obwohl sie am 1. Januar 2019 in Kraft getreten ist (§ 14 Abs. 1 ABS). Nach den Grundsätzen des intertemporalen Rechts (hierzu OVG RP, Urteil vom 11. März 1997 – 6 A 10700/96.OVG –, AS 25, 421; OVG RP, Urteil vom 25. April 2006 – 6 A 10211/06.OVG –, juris) bleibt nach Inkrafttreten neuen Rechts das alte Recht nur anwendbar, soweit unter seiner Geltung beitragsrechtlich relevante Tatbestände oder Rechtsverhältnisse geschaffen worden sind. Da nach Mitteilung der Beteiligten im Jahr 2019 keine Ausbauaufwendungen angefallen und deshalb das Entstehen einer Beitragsschuld mit Ablauf des 31. Dezember 2019 nicht möglich ist, hat die Ausbaubeitragssatzung nur für Beitragspflichten Bedeutung, die mit Ablauf des 31. Dezember 2020 oder später entstehen, also unter Geltung des § 10a KAG n. F.
2. Die Festlegung einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen durch § 3 Abs. 1 ABS verstößt nicht gegen § 10a KAG n. F.
Gemäß § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 3 KAG n. F. erheben die Gemeinden wiederkehrende Beiträge für den Ausbau öffentlicher und zum Anbau bestimmter Straßen, Wege und Plätze (Verkehrsanlagen) in einheitlichen öffentlichen Einrichtungen, die durch das Zusammenfassen mehrerer, in einem abgrenzbaren und räumlich zusammenhängenden Gebietsteil liegender Verkehrsanlagen des Gemeindegebietes gebildet werden.
a) Der Konstituierung einer einzigen Abrechnungseinheit, die − mit Ausnahme des Gebiets „A... d... P...wiese“ − die gesamte Ortslage umfasst, ist nicht deshalb zu beanstanden, weil die Gemarkung S... von der Gemarkung E... (rechtlich) abgrenzbar ist. Eine solche „rechtliche Zäsur“ kann zwar zum Anlass für die Bildung mehrerer einheitlicher öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen genommen werden (OVG RP, Urteil vom 12. Dezember 2018 – 6 A 10308/18.OVG –, KStZ 2019, 94). Zwingend ist die Aufteilung nach Gemarkungs- oder Ortsbezirksgrenzen aber nicht, wenn es sich um einen kleinen, zusammenhängend bebauten Ort handelt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 ‒1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 ‒, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448). Verfassungsrechtlich entscheidend kommt es nämlich darauf an, ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage in der Abrechnungseinheit haben; dies hängt nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 ‒1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 ‒, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448).
b) Nach diesem Maßstab ist auch der Fluss S... mit den ihn flankierenden Überschwemmungsbereichen nicht als das Abrechnungsgebiet zwingend aufteilende Zäsur zu betrachten (hierzu bereits OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75). Denn ein räumlicher Zusammenhang wird gemäß § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG n. F. in der Regel nicht durch Außenbereichsflächen von untergeordnetem Ausmaß oder topografische Merkmale wie Flüsse, Bahnanlagen oder klassifizierte Straßen, die ohne großen Aufwand gequert werden können, aufgehoben. Solche Querungsmöglichkeiten bestehen hier; die trennende Wirkung des Flusses S... wird durch drei Brückenbauwerke auf einer Flusslänge von 900 m überwunden. Dass diese den Verkehrsbedürfnissen nicht genügen oder ihnen aus anderen Gründen die Verbindungsfunktion fehlt, ist nicht ersichtlich.
c) Anders als die Antragstellerin meint, fehlt es an dem verfassungsrechtlich erforderlichen, konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung der Gehwege in E... entlang der L 426 und der L 428 nicht für Grundstücke in S.... Dass sich dort die überwiegende Anzahl zentraler Einrichtungen befindet, kann für die typische tatsächliche Straßennutzung von Bedeutung sein, hebt aber den räumlichen Zusammenhang innerhalb der Abrechnungseinheit nicht auf. Daraus kann insbesondere nicht der Schluss gezogen werden, die Nutzungsmöglichkeiten der Gehwege in E... seien für den aus S... kommenden Fußgängerverkehr eingeschränkt.
d) Der Bildung einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen steht ferner nicht die Einwohnerzahl der Antragsgegnerin im Umfang von ungefähr 4.500 entgegen. Dass sie den Orientierungswert von 3.000 Einwohnern (hierzu OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75; OVG RP, Beschluss vom 28. Mai 2018 – 6 A 11120/17.OVG –, juris) übersteigt, musste die Antragsgegnerin angesichts der örtlichen Verhältnisse in S...-E... nicht veranlassen, mehrere Abrechnungseinheiten zu konstituieren. Dieser Orientierungswert folgt aus der Notwendigkeit eines konkret zurechenbaren Vorteils im Sinne eines Lagevorteils für jedes veranlagte Grundstück durch die Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen. Ein solcher Vorteil liegt bei kleinen Abrechnungseinheiten mehr oder weniger auf der Hand; mit zunehmender Größe der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen versteht er sich nicht mehr gleichsam von selbst. Der Orientierungswert stellt vor allem in dörflichen oder kleinstädtischen Abrechnungseinheiten ein Indiz für das Bestehen der beitragsrechtlich erforderlichen Vorteilslage dar, während ihm bei mehrgeschossiger verdichteter Bauweise eine geringere indizielle Bedeutung zukommt. Unter den vorliegenden Umständen ist die Bildung einer Abrechnungseinheit mit deutlich höherer Einwohnerzahl als 3.000 mit dem Vorteilsgedanken vereinbar.
e) Die Bestimmungen der §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 1 ABS sind im Ergebnis ebenfalls (noch) mit § 10a KAG n. F. vereinbar. Danach gehört das Gebiet „A... d... P...wiese“ nicht zur einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen; in diesem Gebiet werden vielmehr nach wie vor einmalige Straßenausbaubeiträge erhoben.
Ein solches Nebeneinander von als öffentliche Einrichtungen konstituierten Gebietsteilen, in denen wiederkehrende Beiträge erhoben werden, und anderen Gebietsteilen mit Einmalbeiträgen hat der Senat (OVG RP, Urteil vom 25. August 2010 – 6 A 10505/10.OVG –, AS 39, 331) unter Geltung des § 10a KAG a. F. für zulässig erachtet. Nunmehr steht einem solchen Nebeneinander im Grundsatz die Neuregelung des Ausbaubeitragsrechts entgegen. § 10 KAG n. F. lässt (nur noch) die Erhebung einmaliger Ausbaubeiträge für Park- und Grünflächen zu; § 10a Abs. 1 Satz 1 KAG n. F. bestimmt, dass die Gemeinden für den Ausbau öffentlicher und zum Anbau bestimmter Straßen, Wege und Plätze (Verkehrsanlagen) wiederkehrende Beiträge erheben. Dieser Grundsatz wird durch die Bestimmung des § 10a Abs. 1 Satz 7 KAG n. F. bekräftigt, wonach ausnahmsweise − wenn in einer Gemeinde die Bildung einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung nicht möglich ist und nicht alle Gebietsteile voneinander abgrenzbar sind − in den nicht abgrenzbaren Gebietsteilen in entsprechender Anwendung des § 10 Abs. 1 bis 4, 6 und 8 KAG n. F. einmalige Beiträge erhoben werden. Damit wird die Erhebung von Einmalbeiträgen ausdrücklich auf nicht abgrenzbare Gebietsteile beschränkt, was für das Gebiet „A`...d... P...wiese“ indessen nicht gilt, da es aufgrund der Außenbereichsfläche, die es von der Ortslage S...-E... trennt, ohne Weiteres von dieser abgrenzbar ist.
Allerdings erlaubt Art. 3 Satz 2 KAGÄndG den Gemeinden, für den Ausbau öffentlicher und zum Anbau bestimmter Straßen, Wege und Plätze einmalige Beiträge nach § 10 KAG a. F. zu erheben, sofern mit dem Ausbau bis zum 31. Dezember 2023 begonnen wurde. Diese Übergangsbestimmung weicht erheblich von der ursprünglich vorgesehenen Regelung ab, die bis zum 31. Dezember 2023 die Erhebung von Einmalbeiträgen nach dem bisherigen Recht ermöglichen sollte. Dass mit der nunmehr in Kraft getretenen Übergangsbestimmung über den 31. Dezember 2023 hinaus eine Heranziehung zu einmaligen Straßenausbaubeiträgen ermöglicht wurde, wenn bis zu diesem Zeitpunkt mit dem Ausbau begonnen wurde, soll den Vollzug der Übergangsbestimmung in der kommunalen Praxis erleichtern; die Gemeinden sollen bei diesen Maßnahmen entscheiden können, ob sie auf die Erhebung wiederkehrender Beiträge umstellen (LT-Drs. 17/11739, S. 3 f.). Da noch bis zum 31. Dezember 2023 mit dem Ausbau einer öffentlichen Straße im Gebiet „A... d... P...wiese“ begonnen werden kann, gehen die Bestimmungen der §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 1 ABS nicht ins Leere, eine Einmalbeitragspflicht für die dort gelegenen Grundstücke kann (noch) entstehen.
Dass diese Begründung zum Gesetzentwurf (LT-Drs. 17/11739, S. 3 f.). von Fallgestaltungen ausgeht, in denen die Planungen für die Straßenausbaumaßnahme im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits weit fortgeschritten sind, hat im Wortlaut des Art. 3 Satz 2 KAGÄndG keinen Anklang gefunden. Obwohl solche Planungen nach den Ausführungen der Beteiligten im Gebiet „A... d... P...wiese“ nicht vorliegen, verstoßen die Regelungen der §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 1 ABS derzeit nicht gegen das sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebende Gebot der Abgabengleichheit. Ungeachtet dessen dürfte es sich schon jetzt empfehlen, § 3 Abs. 1 ABS zu ändern und zwei einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen zu bilden, nämlich einerseits − wie bereits bisher − die Ortslage von S...-E... und andererseits das Gebiet „A... d... P...wiese“.
f) Keinen Bedenken begegnet, dass der landwirtschaftlich (weinbaulich) genutzte bebaute Bereich im Schildweg einer Straßenausbaubeitragspflicht nicht unterliegt. Denn der S...weg ist nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten ein dem öffentlichen Verkehr nicht gewidmeter Wirtschaftsweg, also keine zum Anbau bestimmte Gemeindestraße.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 1 ABS derzeit nicht gegen das sich aus Art. 3 Abs. 1 GG
§§ 708 ff. ZPO
§ 10a KAG
§ 10 KAG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 10a Abs. 1 Satz 4 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 7 KAG
§ 10 Abs. 1 bis 4, 6 und 8 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 10a des Kommunalabgabengesetzes
Art. 3 Satz 2 KAGÄndG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 137, 1
NVwZ 2014, 1448
6 A 10700/96
6 A 10211/06
6 A 10308/18
1 BvR 668/10
1 BvR 2104/10
6 A 10853/14
6 A 11120/17
6 A 10505/10