Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-28, Aktenzeichen 20 A 1923/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0828.20A1923.11.00

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Bundesverfassungsgericht wird die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 1 Satz 1 des Gesetzes über die Errichtung und den Betrieb einer Rohrleitungsanlage zwischen E2. und L1. -V1. vom 21. März 2006 (GV. NRW. S. 130) mit Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG vereinbar ist.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E. vom 14. Februar 2007 für die Errichtung und den Betrieb einer Rohrfernleitungsanlage zum Transport von gasförmigem Kohlenmonoxid (CO).
Die Beigeladene ist ein international tätiges Unternehmen der chemischen Industrie im Konzern der C3. AG mit Sitz in M. . In Nordrhein-Westfalen betreibt sie Produktionsanlagen unter anderem in den Chemieparks M. , E1. und L. -V. . Bei den Chemieparks handelt es sich um die Gelände der Niederrheinwerke der C4. AG, auf denen inzwischen unterschiedliche Unternehmen der chemischen Industrie ansässig sind. Im Chemiepark L. -V. stellt die Beigeladene in großem Umfang Polycarbonate und Polyurethane her, die zu verschiedenen Produkten weiterverarbeitet werden. Ein Grundstoff für die Produktion von Polycarbonaten und Polyurethanen ist gasförmiges CO. Gasförmiges CO ist farb- und geruchlos, giftig, hochentzündlich sowie annähernd so schwer wie Luft. Es wird im Chemiepark L. -V. von der Beigeladenen für ihre dortigen Produktionsanlagen in einer Koksvergasungsanlage und im Chemiepark E1. von anderen Unternehmen im Verfahren des Steam-Reforming erzeugt. Die Beigeladene beabsichtigt, im Chemiepark E1. produziertes gasförmiges CO mittels einer- inzwischen weitgehend fertiggestellten - Rohrleitungsanlage zum Chemiepark L. -V. zu transportieren und dort für die Herstellung von Polycarbonaten sowie Polyurethanen zu verwenden. Die Chemieparks M. und E1. sind bereits durch eine Rohrleitungsanlage zum Transport von gasförmigem CO miteinander verbunden.
Die Kläger sind Eigentümer von Grundstücken in der Trasse der Rohrleitungsanlage. Die Grundstücke liegen rechtsrheinisch östlich von N. in der Gemarkung C. der Stadt N. (Kläger zu 1. und 2.) bzw. der Gemarkung C1. der Stadt M1. (Kläger zu 3. und 4.).
Unter dem 29. August 2005 beantragte die ebenfalls zum Konzern der C4. AG gehörende C4. Industry Services GmbH & Co. OHG bei der Bezirksregierung E. die Planfeststellung für die Rohrleitungsanlage. Die Beigeladene trat im April 2006 anstelle dieses Unternehmens als Antragsteller und Vorhabenträger in das Planfeststellungsverfahren ein.
Nach den Antragsunterlagen soll die Rohrleitungsanlage vom linksrheinischen Chemiepark E1. aus in Höhe von L2. -X.--ringen den Rhein queren, von dort rechtsrheinisch bis südlich E3. verlaufen und in Höhe von E3. -N1. unter erneuter Querung des Rheins zum Chemiepark L. -V. geführt werden. Ihre Gesamtlänge soll ca. 66 km betragen. Neben den Übergabestationen in den beiden Chemieparks sind in Abständen von jeweils mehreren Kilometern fünf Absperrstationen vorgesehen. Die Rohrleitung soll außerhalb des Chemieparks E1. und der ihm vorgelagerten Bundesstraße B 9, die oberirdisch mit einer Rohrbrücke gekreuzt werden soll, unterirdisch verlaufen. Die Rohre sollen einen Durchmesser von 0,25 m haben, aus mit Kunststoff ummanteltem Stahl bestehen und mit einer Erdüberdeckung von mindestens 1,4 m verlegt werden. Oberhalb der Rohre sollen ein Geotextil (Geo-Grid-Matte) und ein Trassenwarnband mit verlegt werden. Die Rohrleitung soll mit einer Fördermenge von maximal ca. 10.000 m³ CO/h und einem maximalen Druck von ca. 18 bar betrieben werden. Im Normalbetrieb sollen in E1. ca. 6.000 m³ CO/h mit einem Druck von bis zu ca. 13,5 bar in die Rohrleitung eingespeist werden. Zur Sicherung der Rohrleitung sollen auf den von der Trasse betroffenen Grundstücken ein parallel zu ihr verlaufender Schutzstreifen eingerichtet und Dienstbarkeiten im Grundbuch eingetragen werden.
Die Bezirksregierung führte das Planfeststellungsverfahren durch. Die Planunterlagen lagen nach vorheriger Bekanntmachung im September/Oktober 2005 zur Einsichtnahme aus. Die Kläger erhoben Einwendungen. Die Beigeladene änderte den Planfeststellungsantrag wiederholt.
Am 21. März 2006 beschloss der Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen das Gesetz über die Errichtung und den Betrieb einer Rohrleitungsanlage zwischen E1. und L. -V. (GV. NRW. S. 130; im Folgenden: Rohrleitungsgesetz - RohrlG). Nach § 1 Satz 1 RohrlG dienen die Errichtung und der Betrieb einer Rohrleitungsanlage für die Durchleitung von Kohlenmonoxid und Kohlenmonoxid-Wasserstoffgemischen zwischen E1. und L. -V. dem Wohl der Allgemeinheit gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG. Die Verwirklichung der Rohrleitungsanlage dient nach § 2 RohrlG unter anderem dazu, die Sicherheit und Zuverlässigkeit der Kohlenmonoxidversorgung zu erhöhen, um dadurch die wirtschaftliche Struktur der Chemieindustrie und der mittelständischen kunststoffverarbeitenden Unternehmen in Nordrhein-Westfalen zu stärken und damit Arbeitsplätze zu sichern.
Die Bezirksregierung stellte den Plan mit Planfeststellungsbeschluss vom 14. Februar 2007 unter Nebenbestimmungen fest und ordnete seine sofortige Vollziehung an. Die nicht erledigten Einwendungen wies sie, soweit sie ihnen nicht stattgab, zurück. In der Folgezeit änderte sie den Planfeststellungsbeschluss mehrfach. Die Beigeladene ließ die Bauarbeiten zur Errichtung der Rohrleitungsanlage durchführen.
Die Kläger haben am 19. April 2007 (Kläger zu 1. und 2.), 20. April 2007 (Kläger zu 3.) und 23. April 2007 (Kläger zu 4.) Klage erhoben. Auf Antrag der Kläger zu 1., 2. und 4. hat der Senat mit Beschlüssen vom 17. Dezember 2007 - 20 B 1586/07 und 20 B 1667/07 - die aufschiebende Wirkung der Klagen wiederhergestellt, soweit der Betrieb der Rohrleitungsanlage zugelassen worden ist.
Daraufhin haben die Bezirksregierung und die Beigeladene weitere Gutachten eingeholt. Mit Planergänzungsbeschluss vom 15. Oktober 2008 hat die Bezirksregierung Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss und die im Planfeststellungsbeschluss enthaltenen Ausführungen zur Planrechtfertigung neu gefasst. Außerdem hat sie zusätzliche Nebenbestimmungen eingefügt und die Ausführungen zur Abwägung unter anderem um Erwägungen zur Sicherheit der Rohrleitungsanlage sowie zur Trassenwahl ergänzt. Nach der neuen Nebenbestimmung 6.2.247 hat sich die Vorhabenträgerin gegenüber dem Land Nordrhein-Westfalen zur Absicherung eines den Gemeinwohlzwecken des § 2 RohrlG dienenden Baus und Betriebs der Rohrleitungsanlage vertraglich dazu zu verpflichten, unter anderem die Rohrleitung zu errichten sowie dauerhaft zweckentsprechend zu betreiben und in einem betriebssicheren Zustand zu erhalten, um die Sicherheit und Zuverlässigkeit der Kohlenmonoxidversorgung zu erhöhen und damit die Voraussetzungen für eine langfristige Standort- und Arbeitsplatzsicherung in der nordrhein-westfälischen Chemieindustrie zu schaffen.
Zur Erfüllung dieser Verpflichtung haben die Beigeladene und der Beklagte unter dem 3. April 2009 einen Vertrag geschlossen, in dem sich die Beigeladene unter anderem verpflichtete, durch den Betrieb der Rohrfernleitung eine standort- und unternehmensübergreifende Verbundstruktur in der nordrhein-westfälischen Chemieindustrie zu schaffen, die die Integration des Standorts L. -V. in einen Rohstoffverbund sicherstellt.
Die Kläger haben beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E. vom 14. Februar 2007 in der aktuellen Fassung aufzuheben,
hilfsweise,
dessen Rechtswidrigkeit festzustellen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klagen abzuweisen,
soweit nach Auffassung des Gerichts erhebliche Mängel bei der Abwägung vorliegen sollten, festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss vom 14. Februar 2007 in der aktuellen Fassung nach Maßgabe der Entscheidungsgründe rechtswidrig ist und ihm - dem Beklagten - die Möglichkeit der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens oder einer Planergänzung einzuräumen.
Die Beigeladene hat beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat durch das angefochtene Urteil unter Klageabweisung im Übrigen festgestellt, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Planfeststellungsbeschluss weise relevante Mängel zum Nachteil der Kläger lediglich hinsichtlich der Erdbebensicherheit bezogen auf eine mögliche Bodenverflüssigung in Teilen der Trasse und auf oberirdische Sonderbauwerke der Rohrleitungsanlage sowie hinsichtlich der Baugrunduntersuchung auf Hohlräume in verkarstungsfähigen Kalksteinzügen auf.
Hiergegen richten sich die vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufungen der Kläger und des Beklagten.
Zur Ausräumung der vom Verwaltungsgericht genannten Mängel hat die Bezirksregierung ein ergänzendes Verfahren durchgeführt und mit Planergänzungsbeschluss vom 27. August 2012 abgeschlossen. Bei der Bezirksregierung ist ein Planänderungsverfahren anhängig, das baulichen Abweichungen der erstellten Rohrleitungsanlage vom Planfeststellungsbeschluss Rechnung tragen soll.
Zur Begründung der Berufung tragen die Kläger vor: Der Planfeststellungsbeschluss verletze sie in ihrem Grundrecht auf Eigentum nach Art. 14 GG. Das Rohrleitungsgesetz sei verfassungswidrig. Es verstoße in mehrfacher Hinsicht gegen die Anforderungen, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei einem Gesetz zu beachten seien, das die Möglichkeit der Enteignung zugunsten eines privaten Unternehmens eröffnen solle. Der im Rohrleitungsgesetz genannte Enteignungszweck sei zu unbestimmt und werde nicht ausreichend gesichert. Auch sei die erforderliche Gesamtabwägung zwischen den mit der Enteignung bezweckten Interessen und dem Recht aus Art. 14 GG unterblieben. Für die Rohrleitungsanlage bestehe kein Bedarf. Der Chemiepark L. -V. könne anderweitig mit CO versorgt werden. Die Festlegung der rechtsrheinischen Trasse sei fehlerhaft. In Erwägung zu ziehende linksrheinische Trassenalternativen seien zunächst nicht geprüft und später mit nicht tragfähigen Gründen ausgeschlossen worden. Es habe sich aufgedrängt, die Trasse L. -Süd in der Variante M2. -M3. -Nord zu wählen. Die Rohrleitungsanlage sei technisch nicht sicher. Die vorgesehene technische Ausführung werde der überaus hohen Gefährlichkeit von CO und den daraus folgenden Risiken nicht gerecht. Unzureichend seien etwa das Rohrmaterial, die Leckerkennung, der Schutz vor Beschädigung, die Verlegung der Rohre, die Baugrundstabilität und die Betriebsüberwachung. Die vom Verwaltungsgericht festgestellten Mängel hinsichtlich der Erdbebensicherheit seien nicht ausgeräumt. Bei der Bauausführung sei es zu erheblichen Fehlern gekommen.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und
den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 14. Februar 2007 in der aktuell geltenden Fassung aufzuheben,
hilfsweise
festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 14. Februar 2007 in der aktuell geltenden Fassung auch insoweit rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf, als das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen hat,
und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen
und die Berufung der Kläger zurückzuweisen.
Die Beigeladene beantragt,
die Berufung der Kläger zurückzuweisen und die Klage abzuweisen.
Der Beklagte und die Beigeladene verteidigen das erstinstanzliche Urteil, soweit die Klage abgewiesen worden ist. Die vom Verwaltungsgericht angenommenen Mängel hinsichtlich der Erdbebensicherheit erachten sie für durch die im Zuge des Verfahrens zum Planergänzungsbeschluss vom 27. August 2012 durchgeführten zusätzlichen Untersuchungen behoben. Ferner treten sie dem Vorbringen der Kläger jeweils mit Gegenargumenten entgegen. Insbesondere halten sie das Rohrleitungsgesetz für verfassungsgemäß, die Trassenwahl für jedenfalls nach der Planergänzung vom 15. Oktober 2008 rechtmäßig und die Rohrleitungsanlage für technisch sicher.

Entscheidungsgründe:
Der Beschluss ergeht aufgrund mündlicher Verhandlung unter Mitwirkung ehrenamtlicher Richter. Ein Aussetzungs- und Vorlagebeschluss gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ist in der Besetzung zu fassen, in der das Gericht die Entscheidung treffen müsste, für die die Vorlagefrage erheblich ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. April 2005 - 1 BvL 6/03 u. a. -, NVwZ 2005, 801.
Über die Berufungen der Kläger und des Beklagten wäre durch Urteil zu entscheiden (§ 107 i. V. m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Eine Entscheidung durch Beschluss schiede wegen der Schwierigkeiten der Streitsache aus (§ 130a VwGO). Das Urteil müsste in der Besetzung von drei Berufsrichtern und zwei ehrenamtlichen Richter ergehen (§ 109 Abs. 1 Satz 1 JustG NRW).
Das Verfahren ist auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, § 13 Nr. 11, § 80 Abs. 1 BVerfGG die Frage zur Entscheidung vorzulegen, ob § 1 Satz 1 des Gesetzes über die Errichtung und den Betrieb einer Rohrleitungsanlage zwischen E1. und L. -V. vom 21. März 2006 (GV. NRW. S. 130) mit Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG vereinbar ist.
Das Gesetz (im Folgenden: Rohrleitungsgesetz - RohrlG) lautet auszugsweise wie folgt:
§ 1
Anwendungsbereich
Die Errichtung und der Betrieb einer Rohrleitungsanlage nach § 20 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) in Verbindung mit Nummer 19.3 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Durchleitung von Kohlenmonoxid und Kohlenmonoxid-Wasserstoffgemischen zwischen E1. und L. -V. dienen dem Wohl der Allgemeinheit gemäß Artikel 14 Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes. Dies gilt unabhängig davon, dass die Anlage neben den in § 2 genannten Zwecken auch privatwirtschaftlichen Zwecken dient.
§ 2
Enteignungszweck
Die Verwirklichung der Rohrleitungsanlage dient insbesondere dazu,
1. die Sicherheit und Zuverlässigkeit der Kohlenmonoxidversorgung zu erhöhen, um dadurch die wirtschaftliche Struktur der Chemieindustrie und der mittelständischen kunststoffverarbeitenden Unternehmen in Nordrhein-Westfalen zu stärken und damit Arbeitsplätze zu sichern,
2. den Verbund von Standorten und Unternehmen zu stärken und auszubauen,
3. einen diskriminierungsfreien Zugang bei hoher Verfügbarkeit zu gewährleisten,
4. die Umweltbilanz der Kohlenmonoxidproduktion insgesamt zu verbessern.
§ 3
Gegenstand der Enteignung
(1) Die Enteignung kann zur Errichtung und zum Betrieb der Rohrleitungsanlage erfolgen. …
(2) …
§ 4
Zulässigkeit der Enteignung
(1) Die Enteignung ist im einzelnen Fall nur zulässig, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert und der Enteignungszweck auf andere zumutbare Weise, insbesondere aus Grundbesitz des die Anlage errichtenden und betreibenden Unternehmens, nicht erreicht werden kann. Die Enteignung setzt ferner voraus, dass das die Anlage errichtende und betreibende Unternehmen sich nachweislich ernsthaft bemüht hat, das Grundstück oder das in § 3 Abs. 1 Satz 2 bezeichnete Recht zu angemessenen Bedingungen freihändig zu erwerben und glaubhaft macht, das Grundstück oder das Recht daran werde innerhalb angemessener Frist zu dem vorgegebenen Zweck verwendet bzw. ausgeübt werden.
(2) Die Enteignung ist zulässig, wenn der für das Vorhaben nach § 20 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung erforderliche Planfeststellungsbeschluss unanfechtbar ist oder ein hiergegen eingelegtes Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Er ist dem Ent-eignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend.
(3) Für die Enteignung ist Entschädigung zu leisten.
(4) Im Übrigen gelten die Vorschriften des Landesenteignungs- und-entschädigungsgesetzes (EEG NW).
§ 5
Endgültige Betriebseinstellung
Wenn die Rohrleitungsanlage nicht mehr für den Transport von Kohlenmonoxid bzw. Kohlenmonoxid-Wasserstoffgemischen genutzt oder der Betrieb endgültig eingestellt wird, gelten § 42 Abs. 1, 5 und 6 sowie § 43 Satz 1 bis 3 und 5 des Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetzes sinngemäß. …
§ 6
In-Kraft-Treten und Berichtspflicht
….
Die Vorlage zur Entscheidung der Frage der Vereinbarkeit von § 1 Satz 1 RohrlG mit Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG ist erforderlich, weil die Rechtswirksamkeit von § 1 Satz 1 RohrlG entscheidungserheblich (hierzu A.) und die Vorschrift verfassungswidrig (hierzu B.) ist.
A. Entscheidungserheblichkeit
Für die Entscheidung über die Berufungen kommt es auf die Rechtswirksamkeit von § 1 Satz 1 RohrlG an.
I. Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift
Ist die Vorschrift verfassungsgemäß, ist die Berufung der Kläger mit dem Hauptantrag zurückzuweisen, d. h. eine Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses scheidet aus. Als Entscheidung zu ihren Gunsten kommt dann allein in Betracht, ihrem Hilfsantrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses stattzugeben sowie die Berufung des Beklagten gegen den der Klage stattgebenden Teil des erstinstanzlichen Urteils zurückzuweisen.
1. Zulässigkeit der Klagen
Die Klagen sind zulässig.
Sie betreffen den Planfeststellungsbeschluss in der Fassung, die er als Folge der seit seinem Erlass vorgenommenen Änderungen aktuell erlangt hat. Die Kläger haben gegen den Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung fristgerecht Klage erhoben. Sie haben ferner die während des gerichtlichen Verfahrens vorgenommenen Änderungen des Planfeststellungsbeschlusses, die zusammen mit dem ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss eine einheitliche Planungsentscheidung bilden, in ihr Klagebegehren einbezogen. Zur wirksamen Einbeziehung dieser Änderungen waren sie nicht gehalten, sonst einzuhaltende Klagefristen zu wahren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 31.07 -, NVwZ 2010, 63 (Rn. 23).
Die Kläger können als Eigentümer von Grundstücken, die für die planfestgestellte Rohrleitungsanlage in Anspruch genommen werden sollen, geltend machen, durch den Planfeststellungsbeschluss in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Rohrleitung soll erforderlichenfalls zwangsweise in ihren von der Trasse betroffenen Grundstücken verlegt sowie tatsächlich durch einen Schutzstreifen und rechtlich durch Dienstbarkeiten abgesichert werden. Das stellt, weil der tatsächliche Zugriff auf die Grundstücke und deren Belastung mit Dienstbarkeiten der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen soll, den teilweisen Entzug des Grundeigentums im Sinne einer Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG dar.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512/97 u. a. -, BVerfGE 104, 1 (9 f.); BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 4 C 7.01 -, BVerwGE 117, 138 (139).
2. Begründetheit der Klagen
Die Klagen sind mit dem auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hauptantrag unbegründet, wenn § 1 Satz 1 RohrlG verfassungsgemäß und damit rechtswirksam ist.
Der Planfeststellungsbeschluss ist aufzuheben, soweit er rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ist § 1 Satz 1 RohrlG rechtswirksam, liegt kein (anderer) zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führender Fehler vor.
a) Es besteht grundsätzlich eine Rechtsgrundlage für den Planfeststellungsbeschluss, nämlich § 20 Abs. 1 UVPG. Die Rohrleitungsanlage gehört zu den nach dieser Vorschrift planfeststellungsbedürftigen Vorhaben.
Errichtung und Betrieb der Rohrleitungsanlage zählen zu den in Nr. 19.3.1 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung genannten Vorhaben, für die nach § 3b Abs. 1 UVPG die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht. Es handelt sich um eine Rohrleitungsanlage zum Befördern wassergefährdender Stoffe mit einer Länge von mehr als 40 km, die keiner der in Nr. 19.3 der Anlage 1 genannten Ausnahmen unterfällt. Das in der Rohrleitungsanlage zu befördernde gasförmige CO ist ein wassergefährdender Stoff im Sinne von Nr. 19.3 der Anlage 1.
Das folgt bezogen auf den Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses aus § 19a Abs. 2 WHG in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (BGBl. I. S. 2585) geltenden Fassung, auf den Nr. 19.3 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung in der seinerzeitigen Fassung verwiesen hat. Gasförmiges CO gehört zu den wassergefährdenden Stoffen im Sinne dieser Regelung, weil es ausweislich des einschlägigen Sicherheitsdatenblatts geeignet ist, Gewässer zu verunreinigen oder sonst in ihren Eigenschaften nachteilig zu verändern (§ 19a Abs. 2 Nr. 2 WHG in der seinerzeitigen Fassung).
Seit der Änderung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung durch Art. 2 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts bezieht sich Nr. 19.3 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung auf wassergefährdende Stoffe im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 7 UVPG, wonach die wassergefährdenden Stoffe im Sinne von Nr. 19.3 der Anlage 1 durch Verordnung bestimmt werden können. Die Bezugnahme in Anlage 1 verweist damit auf die Regelungen der auf der Grundlage von § 21 Abs. 4 UVPG erlassenen Rohrfernleitungsverordnung (im Folgenden: RohrFLVO) zu wassergefährdenden Stoffen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 RohrFLVO gelten unter anderem Stoffe mit bestimmten Gefahrenmerkmalen als wassergefährdende Stoffe. Gasförmiges CO ist mit dem hierzu gehörenden Gefahrenmerkmal T (giftig) eingestuft und wird hiervon erfasst. Ob die Verordnungsermächtigung gemäß § 21 Abs. 4 UVPG sich auf die Bestimmung der wassergefährdenden Stoffe durch § 2 Abs. 1 Satz 2 RohrFLVO schon erstreckt hat, bevor § 21 Abs. 4 Satz 7 UVPG durch das Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts (Art. 2 Nr. 4 Buchstabe b bb) eingefügt worden ist, ist unerheblich. Die entsprechende Verordnungsermächtigung besteht jedenfalls seit dem Wirksamwerden der Einfügung von § 21 Abs. 4 Satz 7 UVPG, das mit der Änderung der in Nr. 19.3 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung enthaltenen Bezugnahme auf Vorschriften zur Qualifizierung als wassergefährdender Stoff zeitlich zusammenfällt. Das ermächtigt zu § 2 Abs. 1 Satz 2 RohrFLVO spätestens ab diesem für Nr. 19.3 der Anlage 1 entscheidenden Zeitpunkt.
b) Ist § 1 Satz 1 RohrlG gültig, ist die Planrechtfertigung, deren Fehlen zu einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen würde, als der Abwägung vorgelagerte Voraussetzung der Planfeststellung gegeben.
aa) Die Planrechtfertigung betrifft eine der vollständigen gerichtlichen Überprüfung unterliegende Rechtsfrage. Das Erfordernis der Planrechtfertigung soll die Planung im Hinblick auf die mit ihr verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen bringen. Sie ist eine Ausprägung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit staatlichen Handelns und soll dem Umstand Rechnung tragen, dass staatliche Planung im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Eingriffe in Rechte Dritter der Rechtfertigung bedarf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - 4 C 12.05 -, BVerwGE 128, 358 (Rn. 45 f.).
Bei einem Planfeststellungsbeschluss mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung dient die Planrechtfertigung auch der gebotenen Effektivität des Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG. Sie soll, da der Planfeststellungsbeschluss für das weitere Verfahren verbindlich über die Zulässigkeit der Enteignung der für die Inanspruchnahme vorgesehenen Grundstücke entscheidet, sicherstellen, dass die Enteignung gemessen an Art. 14 Abs. 3 GG generell zulässig ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116 (Rn. 183 f.).
Das ist, weil ein Planfeststellungsbeschluss mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen ist, verfassungsrechtlich notwendig.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008- 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, 780 (Rn. 50).
Dementsprechend ist der angefochtene Planfeststellungsbeschluss unter dem Gesichtspunkt der Planrechtfertigung an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen, weil er - die Wirksamkeit von § 1 Satz 1 RohrlG unterstellt - enteignungsrechtliche Vorwirkung hat. Dies ergibt sich daraus, dass das planfestgestellte Vorhaben nach der zuvor genannten Vorschrift dem Wohl der Allgemeinheit gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dient und als Folge dessen § 4 Abs. 2 Satz 2 RohrlG anordnet, dass der Planfeststellungsbeschluss dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend ist.
Die durch den Planergänzungsbeschluss vom 15. Oktober 2008 in den Planfeststellungsbeschluss eingefügte "Feststellung", gemäß § 3 und § 4 RohrlG seien die Entziehung und die Beschränkung von Grundeigentum und von Rechten am Grundeigentum im Wege der Enteignung zulässig, soweit dies zur Errichtung und zum Betrieb der Rohrleitungsanlage erforderlich ist, besagt unabhängig davon, ob sie Regelungswirkung hat oder lediglich ein nachrichtlicher Hinweis auf den Regelungsgehalt und die Rechtsfolgen des Rohrleitungsgesetzes ist, nichts Anderes. Selbst wenn man die Feststellung als Regelung betrachtet, klammert die in sie eingeschlossene Bedingung für die Zulässigkeit der Enteignung ("soweit …") die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses nicht aus dessen Rechtswirkungen aus. Die Feststellung bringt zum Ausdruck, dass dem Enteignungsverfahren die Prüfung überantwortet ist, ob und inwieweit im Einzelfall die Enteignung ausgehend von ihrer prinzipiellen Zulässigkeit in dem durch den Planfeststellungsbeschluss geregelten Umfang für die Verwirklichung des Vorhabens notwendig ist, weil etwa ein freihändiger Erwerb von Flächen oder Benutzungsrechten nicht zustande gekommen ist. Das wird im Planergänzungsbeschluss durch die auf die Feststellung bezogene Begründung verdeutlicht, die Zulässigkeit der Inanspruchnahme von Grundeigentum im Wege der Enteignung werde festgestellt, und bestätigt durch die den Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung ergänzenden Ausführungen zu der den Eingriff in das Eigentum betreffenden Abwägung. Nach diesen Ausführungen zur "Eigentumsgarantie" ist die für die Realisierung des Vorhabens notwendige Beschränkung von Grundeigentum im Wege der Enteignung zulässig, weil die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG eingehalten sind. Die die Erwägungen zur Zurückstellung der Belange der von der Trasse der Rohrleitung betroffenen Eigentümer zusammenfassende Schlussfolgerung, es stehe fest, dass für das Vorhaben Eigentum Dritter in Anspruch genommen werden dürfe und welche Grundstücke insoweit belastet werden dürften, zeigt, dass mit der Planfeststellung die Zulässigkeit der Inanspruchnahme der Grundstücke durch Enteignung dem Grunde nach abschließend geprüft und bejaht worden ist.
Die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses, die als solche verfassungsrechtlich unbedenklich ist, ist im Klageverfahren der hiervon betroffenen Kläger zu berücksichtigen. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt die Kläger in ihren Rechten, wenn die Enteignung nicht zum Wohle der Allgemeinheit erforderlich oder nicht gesetzmäßig ist. Das gebietet die "Vollprüfung" der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses mit der Einschränkung, dass nur solche Rechtsfehler in den Blick zu nehmen sind, die erheblich, vor allem ursächlich, für den Eingriff in das Eigentum der Kläger sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August 2009 - 9 A64.07 -, BVerwGE 134, 308 (Rn. 23 f.), und Beschluss vom 17. September 2004 - 9 VR 3.04 -, NVwZ 2005, 330 (331).
Demgemäß können Planungsbetroffene, die - wie die Kläger - für das Vorhaben enteignet werden sollen, bei der Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss unter dem Blickwinkel der Planrechtfertigung die Prüfung verlangen, ob mit dem Vorhaben öffentliche Interessen verfolgt werden, die generell geeignet sind, entgegenstehende Eigentumsrechte zu überwinden, also dem Gemeinwohlerfordernis von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu genügen.
Die hiernach für die Planung maßgeblichen öffentlichen Interessen werden durch gesetzliche Vorgaben bestimmt, die ein legitimes Ziel für die Planung festlegen. Bei Planfeststellungen auf der Grundlage von Fachplanungsgesetzen ist die Planrechtfertigung gegeben, wenn für das Vorhaben gemessen an den Zielsetzungen des jeweiligen Gesetzes ein Bedarf besteht, die geplante Maßnahme unter diesem Blickwinkel also erforderlich ist. Erforderlich im Sinne der Planrechtfertigung ist ein Vorhaben, wenn es zur Erreichung der gesetzlichen Zielsetzungen vernünftigerweise geboten ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 2007 - 4 C12.05 -, a. a. O. (Rn. 45 f., 52), und vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, a. a. O. (Rn. 182).
Ziele des Vorhabens, für deren Verwirklichung das jeweilige Fachplanungsgesetz nicht bestimmt ist, können die Planung nicht rechtfertigen. Für das Vorhaben sprechende öffentliche Belange, die nicht den Rang eines gesetzlichen Planungsziels haben, können allenfalls im Rahmen der Abwägung Berücksichtigung finden. Gleiches gilt für die Heranziehung von Planungszielen, die für Planungen auf anderer Planungsebene oder anderer gesetzlicher Grundlage - etwa für die Bauleitplanung oder für sonstige Fachplanungen - normiert worden sind.
bb) Für die Planfeststellung nach § 20 UVPG gilt nichts Anderes. Die Vorschrift ermächtigt nicht zu einer Planung, die ohne Orientierung an einem gesetzlich für sie verankerten Planungsziel in Rechte Dritter eingreift.
Zwar enthält das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung keine Regelungen, denen planerische Vorgaben zur Verfolgung bestimmter Gemeinwohlbelange im Sinne einer planerischen Zielsetzung für nach § 20 UVPG zuzulassende Vorhaben entnommen werden können. Der Zweck des Gesetzes (§ 1 UVPG), sicherzustellen, dass bei bestimmten Vorhaben die Auswirkungen auf die Umwelt geprüft und die Ergebnisse der Prüfung berücksichtigt werden, ist kein planerisches Ziel, an dem ein nach § 20 UVPG planfeststellungsbedürftiges Vorhaben ausgerichtet und durch den es unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit staatlichen Handelns legitimiert werden kann. Das Planfeststellungsverfahren nach § 20 UVPG ist kein Verfahren zur Entscheidung über die Zulassung von Vorhaben mit einer in diesem Gesetz bestimmten fachplanerischen Ausrichtung. Es ist durch das Gesetz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950) als Trägerverfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung bei Vorhaben eingeführt worden, bei denen sonst kein geeignetes Verfahren zur Durchführung dieser Prüfung zur Verfügung stand.
Vgl. BR-Drucks. 674/00, S. 96.
Hinzukommt, dass § 20 UVPG die Planfeststellungsbedürftigkeit der in Anlage 1 unter den Nummern 19.3 bis 19.9 aufgeführten Vorhaben unabhängig davon begründet, ob sie gemeinnützig oder privatnützig sind. Die der Planfeststellung unterstellten Vorhaben sind nach ihrem Gegenstand vielfach durch einen engen Bezug zu privatnützig ausgerichteten gewerblichen Betätigungen gekennzeichnet. Die der Planfeststellung bei einem ausschließlich privatnützigen Vorhaben im Wesentlichen zukommende Genehmigungsfunktion bedarf keiner Rechtfertigung nach Maßgabe gesetzlicher Planungsziele.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Mai 1990 - 7 C 3.90 -, BVerwGE 85, 155 (156), und vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 -, BVerwGE 55, 220 (227).
Das Fehlen eines solchen Erfordernisses korrespondiert damit, dass bei einem Vorhaben, welches im rein privatnützigen Interesse des Vorhabenträgers liegt, mangels Legitimation durch das Wohl der Allgemeinheit von vornherein nicht in Betracht kommt, mittels der Planfeststellung in Rechte Dritter, vor allem in Eigentumsrechte, einzugreifen.
Die Konzeption des Planfeststellungsverfahrens nach § 20 UVPG als Trägerverfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung lässt aber das Erfordernis der Planrechtfertigung und damit der Erforderlichkeit des Vorhabens zum Erreichen eines gesetzlich festgelegten Planungsziels zumindest für den Fall unberührt, dass die Planfeststellung - wie hier - mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung für die Inanspruchnahme privater Grundstücke Dritter ausgestattet ist. Das Planfeststellungsverfahren ist nicht nur ein für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung geeignetes Verfahren, sondern führt im Fall der Zulassung des Vorhabens zu einer Entscheidung mit den spezifischen Rechtswirkungen der Planfeststellung, wozu unter anderem die Gestaltungswirkung (§ 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW) und die Möglichkeit der enteignungsrechtlichen Vorwirkung gehören. In der Konsequenz des Eintretens dieser Rechtswirkungen liegt die Anwendung der für die Planfeststellung typischen und mit ihnen in inhaltlichem Zusammenhang stehenden Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der Zulassungsentscheidung. Die Bedeutung der Planrechtfertigung als grundlegendes rechtliches Erfordernis für die Rechtmäßigkeit jedenfalls einer mit der Inanspruchnahme des Eigentums von Planbetroffenen verbundenen - folglich notwendig gemeinnützigen - Planfeststellung war bei Erlass von § 20 UVPG auch schon seit langem geklärt und anerkannt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 -, BVerwGE 75, 214 (232 f.), vom 22. März 1985 - 4 C 15.83 -, BVerwGE 71, 166 (168), vom 7. Juli 1978 - 4C 79.76 u. a. -, BVerwGE 56, 110 (117 f. ), und vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 -, a. a. O. (227).
Angesichts dessen deutet nichts Tragfähiges darauf hin, dass die dem Planfeststellungsverfahren hinsichtlich der Umweltverträglichkeitsprüfung zugedachte Funktion nicht einhergeht mit der Bezugnahme auf die allgemeinen Entscheidungsstrukturen bei der Planfeststellung und die generellen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses und dessen Rechtswirkungen. Im Gegenteil verweist § 22 Satz 1 UVPG für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens auf die allgemeinen Vorschriften der §§ 72 bis 78 VwVfG. An die Stelle der zuletzt genannten Vorschriften treten bei einer Planfeststellung durch Behörden der Länder die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen (§ 1 Abs. 3 i. V. m. § 72 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). § 21 Abs. 1 UVPG benennt strikte materielle Anforderungen an die Planfeststellung. Das schließt vor dem Hintergrund des Fehlens weitergehender Regelungen zu den materiell-rechtlichen Kriterien für die Planfeststellung die Geltung des Abwägungsgebots im Übrigen und, soweit für das planfestzustellende Vorhaben enteignend in Eigentumsrechte Dritter eingegriffen werden soll, wegen Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG und der sich hieraus sowie aus dem damit verbundenen Gebot der Effektivität des Rechtsschutzes ergebenden Anforderungen insbesondere im Fall der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses das Erfordernis der Planrechtfertigung ein. Nur so kann die der Planrechtfertigung zukommende Aufgabe für die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses zum Tragen kommen.
Die Erwägung im Gesetzgebungsverfahren zum Gesetz vom 27. Juli 2001, mit der einheitlichen Regelung des Trägerverfahrens für UVP-pflichtige Leitungsvorhaben entfalle die Notwendigkeit der Einfügung redundanter Regelungen in fachlich berührten Einzelgesetzen,
vgl. BR-Drucks. 674/00, S. 96,
hebt hervor, dass mit der Planfeststellung die Vereinheitlichung der Zulassung solcher Vorhaben bezweckt ist. Das betrifft die Anforderungen an die Zulassung wie deren Rechtsfolgen, nicht Besonderheiten der Planfeststellung in Abweichung von allgemein geltenden Erfordernissen. An materiellen Zulassungskriterien, die in den in Frage kommenden Einzelgesetzen festgelegt sind, wird nach Maßgabe von § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG und des Abwägungsgebots festgehalten. Bezogen auf die im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich in den Blick genommenen Rohrleitungsanlagen zum Befördern wassergefährdender Stoffe spiegelt sich das in der Stichtagsregelung zur Fortgeltung des bisherigen wasserrechtlichen Genehmigungserfordernisses (Art. 7 Nr. 6 des Gesetzes vom 27. Juli 2001) wider.
Bestätigt wird das Erfordernis der Planrechtfertigung für die Planfeststellung nach § 20 UVPG auch dadurch, dass parallel zu dieser Vorschrift ebenfalls durch das Gesetz vom 27. Juli 2001 (Art. 20 Nr. 1) mittels § 11a EnWG in der seinerzeit geltenden Fassung das Planfeststellungsverfahren für Leitungen der Energieversorgung ebenfalls als Trägerverfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung eingeführt worden ist. Soweit dabei durch § 11a Abs. 1 Satz 6 EnWG und die zugehörige Begründung zum Gesetzentwurf als Voraussetzung der Planfeststellung die Notwendigkeit der Übereinstimmung des Vorhabens mit den in § 1 EnWG in der seinerzeitigen Fassung festgelegten Zielen, also die Planrechtfertigung nach Maßgabe der gesetzlich vorgegebenen Ziele der Energieversorgung, herausgestellt worden ist,
vgl. BR-Drucks. 674/00, S. 149,
während die Begründung zum Gesetzentwurf zu § 20 UVPG vergleichbare Aussagen nicht enthält, erklärt sich das daraus, dass es für die von § 20 UVPG erfassten Vorhaben keine einheitlichen gesetzlichen Zielvorgaben gibt. Der Unterschied lässt dagegen nicht den Schluss zu, dass bezogen auf § 20 UVPG hinsichtlich der Planrechtfertigung von den allgemeinen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der Planfeststellung abgewichen werden sollte.
Die Geltung des Erfordernisses der Planrechtfertigung scheitert nicht daran, dass ein nach § 20 UVPG planfeststellungspflichtiges Vorhaben mangels Einschlägigkeit eines in sich geschlossenen Fachplanungsgesetzes nicht die Zielkonformität im Sinne der auf solche Gesetze zugeschnittenen allgemeinen Definition der Planrechtfertigung aufweisen kann und eine dahingehende Anforderung damit ins Leere gehen würde. Bei der Prüfung der Planrechtfertigung ist abweichend von den zur Fachplanung entwickelten Kriterien auf anderweitig festgelegte Planungsziele zurückzugreifen und die Erforderlichkeit des Vorhabens anhand dieser Ziele zu beurteilen. Vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, wonach eine Enteignung nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen darf, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, müssen die Planungsziele zumindest dann gesetzlich verankert sein, wenn der Planfeststellungsbeschluss - wie hier - enteignungsrechtliche Vorwirkung hat. § 20 UVPG gesteht der Planfeststellungsbehörde insoweit kein "Zielfindungsrecht" zu und ermächtigt sie nicht zu einer Planfeststellung, die von gesetzlich festgelegten Zielen einer Planung losgelöst ist und nur von eigenständig seitens der Planfeststellungsbehörde entwickelten Zielsetzungen getragen wird. Die Einbeziehung von im Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht enthaltenen Planungszielen zur Rechtfertigung der Planung einerseits und die Befugnis zur Abwägung auf der Grundlage von § 20 UVPG andererseits bedeuten zwar, dass die materiellen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses aus unterschiedlichen Gesetzen abzuleiten sind. Das ist aber bezogen insbesondere auf Art. 14 Abs. 3 GG unbedenklich. Die Vorschrift verlangt nicht, dass die der Rechtfertigung einer Enteignung dienenden Voraussetzungen in einem einzigen Gesetz niedergelegt sind. Die Erforderlichkeit eines Vorhabens im enteignungsrechtlichen Sinn des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG und der Planrechtfertigung sowie die ordnungsgemäße Einstellung der Interessen vorhabenbetroffener Eigentümer am Erhalt des Eigentums sowie weiterer abwägungserheblicher Belange kann durch Vorschriften mehrerer Gesetze gewährleistet werden.
Mit der Funktion der Planrechtfertigung wäre es dagegen - jedenfalls bei einem Planfeststellungsbeschluss mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung - nicht vereinbar, die Planung nach § 20 UVPG unter Berufung auf sämtliche nach Lage der Dinge in Betracht kommenden öffentlichen Interessen an der Verwirklichung des jeweiligen Vorhabens zu rechtfertigen. Anderenfalls bestünde die Gefahr der inhaltlichen Aushöhlung des Kriteriums der Planrechtfertigung im gestuften System der Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der Planung. Das würde der durch Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zwingend vorgegebenen Bindung an das Wohl der Allgemeinheit und der Verantwortung des Gesetzgebers für die Festlegung der Voraussetzungen von Enteignungen widersprechen. Ausschließlich Planungsziele, die sich aus gesetzlichen Vorschriften gerade im Hinblick auf die Planfeststellung nach § 20 UVPG ergeben, können bezogen auf Art. 14 Abs. 3 GG den hinreichenden Gemeinwohlbezug des Vorhabens sicherstellen und zur Planfeststellung ermächtigen.
A. A. wohl VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14. November 2011 - 8 S 1281/11 -, GewArch 2012, 125 (126 f.).
Ferner kann nur mit Bezug zu bestimmten Zielen die Erforderlichkeit eines Vorhabens - im Sinne des vernünftigerweise Gebotenseins - beurteilt werden.
Sollte den Senatsbeschlüssen vom 17. Dezember 2007, die in den Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes der Kläger zu 1., 2. und 4. ergangen sind (20 B 1586/07 und 20 B 1667/07), zu entnehmen sein, dass sich die Erforderlichkeit des Vorhabens im Sinne der Rechtfertigung der Planung ohne Anknüpfung an ein gemäß gesetzlicher Vorschriften für die Planfeststellung nach § 20 UVPG in Betracht kommendes Planungsziel aus im öffentlichen Interessen liegenden volkswirtschaftlichen und/oder umweltmäßigen Auswirkungen des Vorhabens ergeben kann, wird an dieser Auffassung nicht festgehalten.
cc) Ist § 1 Satz 1 RohrlG verfassungsgemäß, sind für die Planrechtfertigung des Vorhabens sowohl ein legitimes planerisches Ziel als auch eine ausreichende Erforderlichkeit, insbesondere mit Blick auf Art. 14 Abs. 3 GG, gegeben.
§ 1 Satz 1 RohrlG beinhaltet die planerische Zielsetzung, die Rohrleitungsanlage zu verwirklichen. Die Vorschrift bestimmt nach ihrem Wortlaut den Zweck der Errichtung und des Betriebs einer Rohrleitungsanlage nach § 20 UVPG in Verbindung mit Nr. 19.3 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Durchleitung von CO und CO-Wasserstoffgemischen zwischen E1. und L. -V. dahin, dass sie (auch) dem Wohl der Allgemeinheit gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dient. In Ergänzung hierzu benennt § 2 RohrlG einzelne Gesichtspunkte als Enteignungszweck. Dadurch wird ein mit der Planfeststellung zu verfolgendes und im Interesse des Wohls der Allgemeinheit liegendes Planungsziel zwar nicht ausdrücklich benannt. Die Setzung des Ziels ist in der Regelung, dass die Rohrleitungsanlage dem Wohl der Allgemeinheit dient, und der Festlegung des Enteignungszwecks aber mit enthalten. Sinn und Zweck des Rohrleitungsgesetzes ist es, die Verwirklichung der Rohrleitungsanlage im Wege der Enteignung zu ermöglichen. Das Gesetz soll erwartete Schwierigkeiten beim freihändigen Erwerb der für die Rohrleitungsanlage benötigten Grundstücke bzw. bei der Einräumung von Dienstbarkeiten zur dinglichen Absicherung der Nutzung der Grundstücke für die Rohrleitungsanlage ausräumen. Diese Schwierigkeiten und die Anforderungen, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Enteignungen zugunsten Privater entwickelt worden sind, haben den Anlass gegeben, mit dem Rohrleitungsgesetz ein "Spezialenteignungsgesetz" zu erlassen.
Vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 1.
Die gesetzgeberische Absicht, mittels eines solchen Enteignungsgesetzes die Enteignung zugunsten des Vorhabens zu ermöglichen und hierzu seine Zweckdienlichkeit hinsichtlich als gemeinnützig eingeordneter Belange zu regeln, schließt die Wertung ein, dass die Planfeststellung in der Ausrichtung auf § 1 Satz 1 und § 2 RohrlG einem legitimen planerischen Ziel dient. Die auf die Zulässigkeit der Enteignung bezogenen Regelungen sind gleichzeitig solche zur Rechtfertigung der Planung. § 1 Satz 1 RohrlG ist unabhängig davon, ob der dort verwandte unbestimmte Artikel "einer" aufgrund des systematischen Zusammenhangs der Vorschriften des Rohrleitungsgesetzes insgesamt sowie dessen Sinn und Zweck als bestimmter Artikel "der" zu verstehen ist, Ausdruck des Willens, noch fehlende gesetzliche Grundlagen für die Enteignung und der ihr vorangehenden Zulassung "einer" (der) Rohrleitungsanlage im Wege der Planfeststellung mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung zu schaffen. Hierauf bauen die § 1 Satz 1 RohrlG nachfolgenden Vorschriften des Rohrleitungsgesetzes auf.
In diesem Zusammenhang ist unerheblich, ob der Regelungsgehalt des Rohrleitungsgesetzes für sich genommen ausreicht, um die Planrechtfertigung zu bejahen, oder ob zusätzlich zu der gesetzlichen Anerkennung des in § 1 Satz 1 und § 2 RohrlG zum Ausdruck gebrachten planerischen Ziels weitergehende Feststellungen zur Erforderlichkeit der planfestgestellten Rohrleitungsanlage geboten sind. Im Grundsatz ist bei der Planrechtfertigung zu unterscheiden zwischen den abstrakten Zielen, die kraft genereller gesetzlicher Vorgaben eine Planung rechtfertigen können, und der im Einzelfall festzustellenden Zielkonformität sowie Erforderlichkeit des jeweiligen Vorhabens. Jedoch kann das Bestehen des Bedarfs für ein bestimmtes Vorhaben auch mittels gesetzlicher Regelung festgestellt werden. Vorbehaltlich der Wirksamkeit dieser Regelung steht in einem solchen Fall verbindlich fest, dass das entsprechende Vorhaben zielkonform und vernünftigerweise geboten ist. Eine gesetzliche Bedarfsfeststellung ist für die Planfeststellung und das auf die Überprüfung ihrer Rechtmäßigkeit gerichtete gerichtliche Verfahren grundsätzlich verbindlich.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Juli 2011 - 9 A 14.10 -, NVwZ 2012, 180 (Rn. 15), und vom 30. Januar 2008 - 9 A 27.06 -, NVwZ 2008, 678 (Rn. 26).
Das Feststehen des Bedarfs kraft gesetzlicher Regelung entbindet allerdings nicht von der Notwendigkeit der Abwägung unter Einbeziehung von gegen das Vorhaben sprechenden Belangen. Die Abwägung ist das Mittel für die Prüfung, ob das Vorhaben in seiner konkreten Gestalt im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dem Wohl der Allgemeinheit dient.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1998 - 1 BvR 650/97 u. a. -, NVwZ 1998, 1060; BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 4 C 4.94 -, BVerwGE 98, 339 (346 f.).
Dafür, dass mit dem Rohrleitungsgesetz auch eine Bedarfsfeststellung gewollt ist, spricht sein Einzelfallbezug zum Vorhaben der Beigeladenen. Das Gesetz ist während des Planfeststellungsverfahrens zur Ermöglichung der Enteignung für das Vorhaben erlassen worden. Die Begründungserwägungen zu den als Enteignungszweck bezeichneten Belangen
- vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 5 ff. -
lassen erkennen, dass die Schaffung der Enteignungsvoraussetzungen auf der Annahme der Erforderlichkeit des Vorhabens zum Erreichen des Enteignungszwecks beruht. Die mit "Anwendungsbereich des Rohrleitungsgesetzes" überschriebene Regelung des § 1 RohrlG betrifft mit "einer" (der) Rohrleitungsanlage und deren Transportfunktion einen Gegenstand, der als Infrastrukturmaßnahme mit sehr spezialisierter Verwendungsmöglichkeit schwerlich mehrere Vorhaben erwarten lässt, die auf seiner Grundlage zugelassen werden können.
In den oben bereits erwähnten Beschlüssen vom 17. Dezember 2007 zu den vorläufigen Rechtsschutzgesuchen der Kläger zu 1., 2. und 4. hat der Senat diese Gesichtspunkte nicht für tragfähig erachtet, um die Regelungen des Rohrleitungsgesetzes als verbindliche Entscheidung über den Bedarf für das Vorhaben einordnen zu können. Das wird vom Beklagten und der Beigeladenen in Frage gestellt, kann aber im Hinblick auf die Beurteilung der Erforderlichkeit des Vorhabens zum Erreichen des Ziels nach § 1 Satz 1 und § 2 RohrlG dahingestellt bleiben. Die Planrechtfertigung scheitert keinesfalls an einem fehlenden Bedarf.
Versteht man das Rohrleitungsgesetz dahin, dass (auch) die Erforderlichkeit des Vorhabens positiv festgestellt wird, steht der Bedarf mit der Wirksamkeit von § 1 Satz 1 RohrlG fest. Entscheidend ist insoweit, ob die Festlegung des Bedarfs unter Berücksichtigung des dem Gesetzgeber zustehenden und politisch geprägten Ermessens evident unsachlich ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2008 - 9 A27.06 -, a. a. O. (Rn. 26), und Beschluss vom 16. Januar 2007 - 9 B 14.06 -, NVwZ 2007, 462 (Rn. 6 f.).
Dafür ist im Fall der Wirksamkeit von § 1 Satz 1 RohrlG nichts ersichtlich. Wenn die Rohrleitungsanlage im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dem Wohl der Allgemeinheit dient, ist die gesetzgeberische Einschätzung, sie sei erforderlich, nicht unvertretbar.
Verneint man im Fall der Vereinbarkeit von § 1 Satz 1 RohrlG mit Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG die Eigenschaft des Rohrleitungsgesetzes als Gesetz, durch das auch der Bedarf für das Vorhaben mit Bindungswirkung für die Planfeststellung und deren gerichtliche Überprüfung festgestellt wird, ist das Vorhaben gemessen an den Gesichtspunkten des Enteignungszwecks nach § 2 RohrlG vernünftigerweise geboten. Das ergibt sich vor allem aus dem Gutachten von Prof. Dr. L3. vom 22. September 2008 zum Thema "Betriebs- und volkswirtschaftliche Bedeutung einer Kohlenmonoxid-Rohrfernleitung zwischen E1. und L. -V. " sowie dem Gutachten der H. DPU GmbH aus September 2008 zur "Umweltbilanz für die Errichtung und den Betrieb der CO-Pipeline von E1. nach L. -V. ".
Das Gutachten L3. , dessen Kernaussagen der Gutachter in einer ergänzenden Stellungnahme vom 19. Mai 2011 gegenüber der von den Klägern vorgebrachten Kritik bekräftigt hat, ist verwertbar. Dem steht nicht entgegen, dass es unter anderem auf der von der Beigeladenen erstellten Stellungnahme vom 10. Juni 2008 ("Warum besteht ein Bedarf für die Kohlenmonoxid-Transportleitung von E1. nach L. -V. ?") beruht und diese Stellungnahme in den Verwaltungsvorgängen punktuell durch Schwärzungen unlesbar gemacht worden ist. Die Schwärzungen waren Gegenstand eines von den Klägern erfolglos betriebenen Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO. Die als Folge der Schwärzungen dem Senat und den Verfahrensbeteiligten nicht bekannten Angaben sind, was die zentralen Aussagen des Gutachtens L3. angeht, nicht entscheidungserheblich. Sie betreffen betriebliche Details der Beigeladenen, auf die es für das Verständnis des Gutachtens nicht ankommt. Angesichts der durchaus beträchtlichen Investition der Beigeladenen in die Rohrleitungsanlage und ihrem dadurch unterstrichenen Eigeninteresse an dem Vorhaben ist nicht zweifelhaft, dass das Vorhaben aus ihrer Sicht, die auf die verlässliche Kenntnis ihrer betrieblichen Verhältnisse zurückgeht, betriebswirtschaftlich Sinn macht. Entscheidend für das Erreichen des Enteignungszwecks nach § 2 Nrn. 1 bis 3 RohrlG ist der volkswirtschaftliche und unternehmensübergreifende Nutzen des Vorhabens. Diesen leitet der Gutachter aus einer volkswirtschaftlichen Nutzen-Kosten-Analyse ab, für die die in Frage stehenden Details, wie die Zusammenfassung des Gutachtens zeigt, nicht von Belang sind.
Fundierte Zweifel an der fachlichen Herangehensweise des Gutachters oder seiner Sachkunde oder der Plausibilität des Gutachtens bestehen nicht. Inhaltlich leuchtet es ohne weiteres ein, dass die auf der Verwendung von gasförmigem CO beruhende Produktion von Kunststoffen, die von der Beigeladenen, einem international tätigen Großunternehmen der chemischen Industrie, in L. -V. in ganz erheblichen Mengen für die Weiterverarbeitung auch in anderen in Nordrhein-Westfalen tätigen Unternehmen praktiziert wird, im Sinne von § 2 Nr. 1 RohrlG gesamtwirtschaftliche Auswirkungen über die Beigeladene hinaus und für den Arbeitsmarkt hat. Ebenfalls ist plausibel, dass die ständige und verlässliche Verfügbarkeit von gasförmigem CO in der von der Beigeladenen für ihre Produktion in L. -V. gewünschten Menge ein wesentlicher Standortfaktor für die Beigeladene ist, dass hierbei flexible Reaktionsmöglichkeiten auf Bedarfsschwankungen von erheblicher Bedeutung sind und dass die Aufhebung der "Insellage" von Standorten durch einen auf Zusammenarbeit angelegten Verbund nicht zuletzt angesichts der technischen sowie stofflichen Verflechtung chemischer Verfahren ein gewichtiges Element für die Verbesserung der Rahmenbedingungen der Produktion bildet. Ferner ist unschwer nachzuvollziehen, dass das sog. n-1-Prinzip, also die erstrebte Redundanz der Versorgung der das CO verarbeitenden Anlagen der Beigeladenen in L. -V. mit diesem Ausgangsstoff, zur sicheren Gewährleistung der Produktion beiträgt und auch über die betrieblichen Interessen der Beigeladenen hinaus sinnvoll ist.
Dass die vom Gutachter für den Fall des Unterbleibens des Vorhabens prognostizierte Abwärtsspirale am Standort L. -V. nicht zwangsläufig und unausweichlich ist, sondern von der Beigeladenen aus Erwägungen, die ihrem Einfluss nicht entzogen sind, und zur Optimierung ihrer betriebswirtschaftlichen Effektivität sowie Rentabilität im Wettbewerb in Gang gesetzt wird bzw. beeinflusst werden kann, stellt die Richtigkeit der Prognose hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit einer Entwicklung in diese Richtung nicht in Frage. Es gehört zur Realität der volkswirtschaftlichen Folgen betriebswirtschaftlich motivierter Entscheidungen der Beigeladenen, dass die Beigeladene nach selbst gesetzten Zielen und in Abwägung von für sie in Betracht kommenden betrieblichen Alternativen handelt. Die eigene Einschätzung der Beigeladenen von dem für sie wirtschaftlich Erforderlichen oder auch nur Sinnvollen stellt bei der prognostischen Abschätzung der Auswirkungen denkbarer unterschiedlicher Problemlösungen und Entwicklungen für das Erreichen der Ziele nach § 2 RohrlG jedenfalls ernst zu nehmende Absichten dar. Der Umstand, dass die befürchtete Abwärtsspirale sich noch nicht realisiert hat, steht der fachlichen Fundierung und Tragfähigkeit der entsprechenden Prognose, namentlich der fachlichen Vertretbarkeit der zu ihrer Erarbeitung angewandten Methode und der zutreffenden Berücksichtigung des nach Lage der Dinge einzustellenden Sachverhalts nicht entgegen. Unabhängig davon, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses jedenfalls grundsätzlich der seines Erlasses ist, also die Sach- und Rechtslage am 14. Februar 2007, ist nicht ersichtlich, dass die zentralen Eckpunkte und Grundlagen der Prognose seitdem weggefallen sind.
Der Aussagewert des Gutachtens L3. für das Vorliegen des Bedarfs im Sinne der Planrechtfertigung wird durch die von den Büros J. /J1. erstellte "Gutachterliche Untersuchung zu Fragen der technischen und wirtschaftlichen Alternativen zur CO-Pipeline" aus Januar 2004 nicht erschüttert. Dass nach der Untersuchung alternative Maßnahmen zur Deckung des CO-Bedarfs in L. -V. bestehen, stützt nicht die Annahme, die Rohrleitungsanlage sei gemessen an § 1 Satz 1 und § 2 RohrlG nicht vernünftigerweise geboten. Unter dem Blickwinkel des Erreichens der durch das Rohrleitungsgesetz festgelegten Planungsziele scheiden die angesprochenen Alternativen als ungeeignet aus, weil mit ihnen diese Ziele in wesentlicher Hinsicht nicht gefördert werden und nicht erreicht werden können. Es handelt sich nicht um Varianten zur Erreichung des gesetzlich geregelten - und in diesem Zusammenhang als wirksam zu betrachtenden - Enteignungszwecks, sondern um Methoden, die in erster Linie lediglich zu einer anderweitigen Versorgung der Produktionsanlagen in L. -V. mit gasförmigem CO beitragen. Die Beschränkung auf diese Versorgung weicht von den mit dem Rohrleitungsgesetz verfolgten Grundgedanken der Rohrleitungsanlage deutlich ab. Dem Rohrleitungsgesetz zufolge soll die Rohrleitungsanlage nicht zuletzt die Produktionsstandorte E1. und L. -V. der Beigeladenen gerade leitungsmäßig dergestalt miteinander verbinden, dass sich unter Einbeziehung auch des Standorts M. ein unternehmensübergreifend wirkender Verbund ergibt, bei dem die CO-Erzeugung teilweise in E1. konzentriert wird. Ferner soll der teilweise Übergang von der Koksvergasung in L. -V. auf die in E1. praktizierte Technologie der Herstellung von gasförmigem CO durch Steam-Reforming die Ausnutzung der technisch-betrieblichen Verflechtung der dortigen Anlagen und Produktionsprozesse dahingehend ermöglichen, dass auf vorhandene Ausgangsstoffe zurückgegriffen und der beim Steam-Reforming als Koppelprodukt neben CO entstehende Wasserstoff anderweitig betrieblich verwendet werden kann. Eine vergleichbare Ausgangssituation besteht in L. -V. nicht. Dass sie unter Umständen durch Anpassungen und Umstellungen geschaffen werden kann, ändert nichts an den gegebenen Rahmenbedingungen und betrifft der Sache nach nicht den Bedarf für das Vorhaben entsprechend den Planungszielen des Rohrleitungsgesetzes. In Zweifel gezogen durch alternative Produktionsweisen von CO in L. -V. werden diese Ziele selbst und die durch § 1 Satz 1 in Verbindung mit § 2 RohrlG geregelte Gemeinwohldienlichkeit der Rohrleitungsanlage. Das betrifft die Frage der Wirksamkeit des Rohrleitungsgesetzes.
Die Kläger setzen dem Gutachten L3. nichts entgegen, was durchgreifend gegen seine Überzeugungskraft und gegen den Bedarf für das Vorhaben, gemessen am Maßstab des für das Erreichen der Ziele des Rohrleitungsgesetzes vernünftigerweise Gebotenen, sprechen würde.
Das Gutachten der H. DPU GmbH, das unter dem 9. Mai 2011 in Entgegnung auf Gegenvorbringen der Kläger ergänzt worden ist, bestätigt im Hinblick auf das Ziel nach § 2 Nr. 4 RohrlG, dass die Erzeugung von CO in dem in E1. angewandten Verfahren des Steam-Reforming unter dem Gesichtspunkt unter anderem der Emission von Kohlendioxid in die Umwelt sowie der Verfügbarkeit bzw. Verwendbarkeit der Ausgangs- und Reststoffe ökologische Vorteile gegenüber dem in L. -V. praktizierten Verfahren der Koksvergasung bietet. Von der technologischen Fortschrittlichkeit des Steam-Reforming geht auch die gutachterliche Untersuchung der Büros J. /J1. aus.
c) Eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses wegen zwingender gesetzlicher Versagungsgründe kommt nicht in Betracht.
Mit der Planfeststellungsbedürftigkeit des Vorhabens geht einher, dass es durch einen Planfeststellungsbeschluss zugelassen werden darf, der wegen der ihm zukommenden Konzentrationswirkung eine einheitliche Gesamtentscheidung über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit allen entscheidungserheblichen Belangen enthält (§ 75 Abs. 1 VwVfG NRW) und als Abwägungsentscheidung ergeht. Die Stufe der Abwägung wird bei der Entscheidung aber nicht erreicht, wenn die Planfeststellung aus Gründen zwingenden Rechts versagt werden muss. Ein zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führender Verstoß gegen zwingendes Recht liegt indes nicht vor.
Zu berücksichtigten ist insoweit, dass auch bei einem Verstoß gegen zwingendes Recht § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW zumindest ergänzend anzuwenden ist.
Nach dieser Bestimmung führen erhebliche Mängel bei der Abwägung nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW). Kann der Mangel behoben werden, ist im Fall der Planergänzung die Planfeststellungsbehörde entsprechend zu verpflichten und im Fall des ergänzenden Verfahrens zu erkennen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf. Der weitergehende Erfolg einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses bleibt den Klägern dann versagt mit der Folge, dass die erstinstanzliche Abweisung der Klage mit dem diesbezüglichen Klagebegehren im Berufungsverfahren Bestand hat. Die von den Klägern mit dem Hilfsantrag begehrte Feststellung, dass der Planfeststellungsbeschluss - vollumfänglich - rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf, stellt ein "minus" gegenüber der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses dar. Der gerichtliche Ausspruch der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses steht der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses nicht weiter entgegen, als dies zur Beseitigung der gerichtlich festgestellten Mängel nötig ist. Bezogen auf nicht festgestellte Mängel treten die Rechtswirkungen der Klageabweisung im Übrigen ein.
Die Planergänzung genügt zur Fehlerbehebung, wenn der Fehler nicht die Ausgewogenheit der Gesamtplanung oder eines abtrennbaren Planungsteils in Frage stellt, seine isolierte Behebung durchsetzbar ist und mit der Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses bereits zuvor ohne Verletzung der Rechte Dritter begonnen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 -, NVwZ 2011, 1256 (Rn. 59), und vom 9. Juni 2004- 9 A 11.03 -, BVerwGE 121, 72 (81).
Im ergänzenden Verfahren kann ein Abwägungsmangel behoben werden, der nicht von solcher Art und Schwere ist, dass er die Planung als Ganzes von vornherein in Frage stellt. Heilbar sind alle Fehler bei der Abwägung, bei denen nicht ausgeschlossen ist, dass die Planfeststellungsbehörde nach erneuter Abwägung an der getroffenen Entscheidung festhält und hierzu im Rahmen ihres planerischen Ermessens auch berechtigt ist. Die Identität des Vorhabens darf nicht angetastet werden.
BVerwG, Beschluss vom 5. Dezember 2008 - 9 B 28.08 -, NVwZ 2009, 320 (Rn. 17), und Urteil vom 16. Oktober 2008 - 4 C 5.07 -, BVerwGE 132, 123 (Rn. 75).
Eine Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren scheidet aus, wenn der Mangel einen zentralen Punkt betrifft, der sich nicht bereinigen lässt, ohne dass ein gänzlich neues Zulassungsverfahren durchgeführt wird.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2008 - 4 C 5.07 -, a. a. O. (Rn. 75), und vom 25. Januar 1996- 4 C 5.95 -, BVerwGE 100, 238 (256).
Zu den nach § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren heilbaren - und deshalb nicht zu einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führenden - Fehlern können über Mängeln bei der Abwägung hinaus aber auch solche Fehler gehören, die darauf beruhen, dass die Planfeststellungsbehörde gegen zwingendes Recht verstoßen hat, das der Abwägung nicht überwindbare Schranken setzt. Das ist für die bundesrechtliche Parallelvorschrift des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG in der Rechtsprechung vor allem für Verstöße gegen Naturschutzrecht anerkannt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 -, NVwZ 2014, 714 (Rn. 153), und vom 1. April 2004 - 4 C 2.03 -, BVerwGE 120, 276 (283 f.).
Die hierfür tragende Erwägung, heilbare Mängel "bei der Abwägung" kämen auch im Fall von Verstößen gegen zwingendes Recht in Betracht, beruht nicht auf Besonderheiten des Naturschutzrechts. Entscheidender Aspekt ist vielmehr, dass die Planergänzung und das ergänzende Verfahren aus Gründen der Verfahrensökonomie der Planerhaltung dienen. Dem entspricht es, stets die am wenigsten in das planfestgestellte Vorhaben eingreifende Rechtsfolge zu rechtfertigen, die eine ausreichende Fehlerbehebung sicherstellt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2004 - 9 A 11.03 -, a. a. O. (80 f.).
§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG besagt nicht, dass die Möglichkeit zur Heilung materieller Mängel auf solche der planerischen Abwägung begrenzt sein soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 C 1.06 -, BVerwGE 128, 76 (Rn. 12).
Das trifft auch auf die Planergänzung und das ergänzende Verfahren nach § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW zu. Die Vorschrift übernimmt die bundesrechtlich zunächst für bestimmte Fachplanungsgesetze entwickelten und sodann in das allgemeine Planfeststellungsrecht übertragenen Grundsätze in das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht des Landes NRW.
Vgl. LT-Drucks. 12/3730, S. 125.
Ausgehend von diesen Erwägungen liegt kein zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führender Verstoß gegen zwingendes Recht vor.
aa) Zwingende materiell-rechtliche Voraussetzungen für die Planfeststellung ergeben sich aus § 21 Abs. 1 Satz 1 UVPG. Nach dieser Vorschrift darf der Planfeststellungsbeschluss nur ergehen, wenn unter anderem sichergestellt ist, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, insbesondere Gefahren für die in § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG genannten Schutzgüter nicht hervorgerufen werden können (Nr. 1 Buchstabe a) und Vorsorge gegen die Beeinträchtigung der Schutzgüter entsprechend dem Stand der Technik getroffen wird (Nr. 1 Buchstabe b). Die Voraussetzungen nach § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UVPG werden hinsichtlich der gebotenen Vorsorge durch die Rohrfernleitungsverordnung konkretisiert. §§ 3, 4 RohrFLVO regeln Anforderungen an die Beschaffenheit und den Betrieb von Rohrfernleitungsanlagen. Eine solche Anlage ist entsprechend dem Stand der Technik zu errichten und zu betreiben (§ 3 Abs. 2 Satz 1 RohrFLVO). Als Stand der Technik gelten insbesondere die Technischen Regeln, die nach § 9 Abs. 5 RohrFLVO veröffentlicht werden (§ 3 Abs. 2 Satz 2 RohrFLVO). Nach § 9 Abs. 5 RohrFLVO ist die Technische Regel für Rohrfernleitungsanlagen (TRFL) vom 19. März 2003 (BAnz Nr. 100a) veröffentlicht worden, die unter anderem für die Errichtung und den Betrieb sowie die Prüfung von Rohrfernleitungsanlagen entsprechend der Rohrfernleitungsverordnung gilt.
Die von den Klägern gerügten Mängel der technischen Sicherheit des Vorhabens ergeben, sollten sie vorliegen, keinen Verstoß gegen die diesbezüglichen Anforderungen, der die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nach sich zieht. Sie sind nicht von solcher Art und Schwere, dass sie die Ausgewogenheit der Planung oder die Planung als Ganzes von vornherein in Frage stellen und damit nicht durch Planergänzung im Wege etwa zusätzlicher Nebenbestimmungen (§ 21 Abs. 2 UVPG) oder in einem ergänzenden Verfahren ausgeräumt werden können. Sie beziehen sich nicht auf die Konzeption und Identität der Rohrleitungsanlage. Das gilt für die einzelnen nach dem Vorbringen der Kläger in Rede stehenden Unzulänglichkeiten wie auch für deren Gesamtheit.
Die vorgebrachten Unzulänglichkeiten betreffen die Einhaltung des Sicherheitsstandards nach § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UVPG in Bezug auf eine Vielzahl potentiell sicherheitsrelevanter Gesichtspunkte. In Rede stehen Mängel unter anderem hinsichtlich des Rohrmaterials (Werkstoff, Wandstärke), der Verlegung (Schweißnähte, Korrosionsschutz, Bettung, Biegung), der Sicherung gegen Beschädigungen (Geo-Grid), der Gestaltung der Schieberstationen, der Baugrundstabilität, der Betriebsüberwachung, der Leckerkennung und der Erdbebensicherheit. Die Planung ist jedoch bezogen auf die Vorkehrungen zur technischen Sicherheit der Rohrleitungsanlage konzeptionell fehlerfrei.
Grundgedanke der Planung ist insofern die Ausrichtung am Sicherheitsstandard, der in der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen festgelegt ist. Dieser Ansatzpunkt zielt, weil die Technische Regel für Rohrfernleitungsanlagen als Stand der Technik gilt, auf die Einhaltung eben dieses Sicherheitsniveaus und entspricht so dem Maßstab von § 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 RohrFLVO. Das in der Rohrleitungsanlage zu befördernde gasförmige CO weist mit den Gefahrenmerkmalen T (giftig) und F+ (hochentzündlich) Eigenschaften auf, die den Anwendungsbereich der Rohrfernleitungsverordnung und damit der in § 3 RohrFLVO normierten technischen Anforderungen eröffnen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 RohrFLVO). Die diese Anforderungen konkretisierende Technische Regel für Rohrfernleitungsanlagen findet nach ihrem Aussagegehalt auf die Rohrleitungsanlage Anwendung. Der Geltungsbereich der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen (vor Teil 1) umfasst unter anderem die Errichtung und den Betrieb von Rohrfernleitungsanlagen entsprechend der Rohrfernleitungsverordnung mit Ausnahme von vorliegend nicht einschlägigen Besonderheiten. Das schließt Rohrleitungsanlagen zum Befördern von gasförmigem CO ein. Dem steht nicht die Begriffsbestimmung in Teil 1 Nr. 1.2.1 Satz 1 TRFL entgegen, wonach die von der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen erfassten Rohrfernleitungsanlagen unter anderem insbesondere Stoffe im Sinne des Anhangs F befördern. Gasförmiges CO ist zwar in der Stoffliste des Anhangs F der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen nicht genannt. Die Stoffliste ist für die begrifflichen Merkmale einer Rohrfernleitungsanlage im Sinne der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen aber auch nicht abschließend ("insbesondere"). Sie ist darüber hinaus nach der ihr vorangestellten Vorbemerkung als solche offen und bei Bedarf zu erweitern. Ferner lässt sie, weil sie gasförmige Stoffe sowie solche mit den Merkmalen T und F+ aufführt, also Stoffe mit zumindest teilweise mit gasförmigem CO vergleichbaren Eigenschaften ausdrücklich einbezieht, nicht den Schluss zu, dass gasförmiges CO wegen seiner spezifischen Beschaffenheit, vor allem des ihm innewohnenden Gefahrenpotentials, generell als nach Maßgabe der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen in einer Rohrleitungsanlage zu befördernder Stoff ausscheidet. Ein insgesamt besseres oder vorzugswürdiges technisches Regelwerk als Alternative zur Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen ist auch nicht erkennbar. Soweit die Kläger bezogen auf Einzelaspekte andere oder zusätzliche Regelwerke heranziehen, ist das für die Planung als Ganzes unerheblich.
Die geplante technische Ausgestaltung der Rohrleitungsanlage weicht, was die Anwendung der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen anbelangt, von dieser jedenfalls nicht derart ab, dass von einer konzeptionellen Unterschreitung des in der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen festgelegten Sicherheitsstandards gesprochen werden könnte. Die nach dem Planfeststellungsbeschluss vorgesehenen Sicherheitskomponenten zielen als einzelne und in ihrem Zusammenwirken systematisch darauf, die Anforderungen der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen mindestens vollständig zu erfüllen. Sie gehen von einem besonderen Schutzbedürfnis aus (Teil 1 Nrn. 5.2.1.2 Satz 3, 5.2.5 TRFL) und sind baulicher wie betrieblicher Art. Zur Herbeiführung der Sicherheit soll die Rohrleitung unter anderem unterirdisch in einer Regeltiefe von 1,4 m unter GOK verlaufen, durch Schieberstationen in mehrere Abschnitte unterteilt werden, nach oben durch ein Geotextil (Geo-Grid-Matte) und ein Trassenwarnband sowie im Gelände durch Schilderpfähle kenntlich gemacht werden sowie gegen Korrosion geschützt, mit zwei unabhängig voneinander arbeitenden Leckerkennungssystemen ausgestattet (Teil 1 Nrn. 5.2.5 Satz 2, 7.1.2, 11.4, 11.5 TRFL) und einer Druckprüfung unterzogen werden (Teil 1 Nr. 10 TRFL). Das im Planergänzungsverfahren zum Beschluss vom 15. Oktober 2008 eingeholte Gutachten des Büros J2. GmbH vom 8. Oktober 2008 bestätigt positiv, dass die vorgesehenen Sicherheitsmaßnahmen der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen genügen bzw. gemessen an diesem Regelwerk sogar erhebliche Sicherheitsreserven bieten. Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Beurteilung angeschlossen, zusätzlich weitere technische Regelwerke betrachtet und im Ergebnis nach Beweisaufnahme lediglich hinsichtlich der Erdbebensicherheit entscheidungsrelevante Mängel angenommen, diese allerdings als zumindest durch ein - inzwischen durchgeführtes - ergänzendes Verfahren ausräumbar eingestuft. Die von den Klägern geltend gemachten Sicherheitslücken/-mängel betreffen, was die Einhaltung des Stands der Technik betrifft, Detailfragen im Wesentlichen der Sicherheit der Anlage bei Versagen sicherheitsrelevanter Komponenten oder Störfällen bzw. außergewöhnlichen Beanspruchungen. Dem kann erforderlichenfalls durch zusätzliche Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss Rechnung getragen werden. Technische Hindernisse, bei den einzelnen Sicherheitsaspekten bzw. -elementen weitergehend nachzubessern, ohne die Ausrichtung am Maßstab der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen aufzugeben, sind weder dargetan worden noch sonst ersichtlich.
Das derzeit anhängige Planänderungsverfahren zur Anpassung des Planfeststellungsbeschlusses an bauliche Abweichungen ist noch nicht abgeschlossen, so dass für den Erfolg der Klage weiterhin der Regelungsgehalt des Planfeststellungsbeschlusses in der aktuellen Fassung der letzten Änderung maßgeblich ist. Allerdings deutet sich auch nicht an, dass die Anpassungen, sollten sie vorgenommen werden, das nach dem Planfeststellungsbeschluss einzuhaltende Sicherheitsniveau so weit absenken, dass etwa erforderliche Verbesserungen im Sinne des Vorbringens der Kläger hiermit konzeptionell unverträglich wären. Im Planänderungsverfahren geht es um kleinräumige Trassenabweichungen wegen punktueller örtlicher Hindernisse, geringere Rohrwandstärken bei einigen Kreuzungen, andere Stahlsorten bei einigen Kreuzungen, Änderungen bei den beiden Übergabestationen, eine schmalere Geo-Grid-Matte, die Verringerung des Achsabstandes zur WINGAS-Leitung in einigen Kreuzungen und Änderungen beim landschaftsrechtlichen Ausgleich. Das betrifft sämtlich die exakte Planung und Bauausführung im Detail, nicht die konzeptionellen Eckpunkte für die Bemessung der Sicherheit der Rohrleitungsanlage.
Das Erfordernis, ein ergänzendes Verfahren gegebenenfalls ergebnisoffen und damit losgelöst vom zwischenzeitlich erreichten baulichen Bestand der Rohrleitungsanlage zu führen, steht der Durchführung eines solchen Verfahrens zur Ausräumung der von den Klägern vorgebrachten technischen Unzulänglichkeiten nicht entgegen. Im Fall der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses könnte, würden die (unterstellt) für die Aufhebung ursächlichen Mängel behoben, sogar ein gänzlich neuer Planfeststellungsbeschluss erlassen werden, ohne dass in der Örtlichkeit zuvor der ursprüngliche Zustand vor Beginn der Bauarbeiten zur Verwirklichung des Vorhabens zwingend wiederhergestellt werden müsste. Es wäre unsinnig, die Rohrleitungsanlage zu beseitigen, um sie sodann möglicherweise alsbald wieder zuzulassen. Die Möglichkeit einer nachträglichen Planfeststellung, durch die ein erreichter Anlagenbestand nachträglich legalisiert wird, ist in der Rechtsprechung anerkannt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 1997- 11 B 32.97 -, UPR 1998, 149, und Urteil vom25. August 1971 - 4 C 22.69 -, DÖV 1972, 129.
Das beruht nicht zuletzt auf der Grundannahme, dass die Planfeststellungsbehörde, wenn eine Anlage ohne Planfeststellungsbeschluss oder auf der Grundlage eines sofort vollziehbaren und später als rechtswidrig erkannten Planfeststellungsbeschluss errichtet worden ist, bei einer der Errichtung nachfolgenden (erneuten) Planfeststellung bereit und in der Lage ist, sich nicht ergebnisorientiert davon leiten zu lassen, "vollendete Tatsachen" anzuerkennen und sie zu legalisieren. Das trifft auf das ergänzende Verfahren, das nach § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW gerade im Fall der Rechtswidrigkeit eines Planfeststellungsbeschluss durchgeführt werden kann, und die dabei von dem Planfeststellungsbeschluss für die Planfeststellungsbehörde möglicherweise ausgehenden faktischen Wirkungen ebenfalls zu. Diese Grundannahme ist nicht in jedem Einzelfall berechtigt. Bloße Zweifel daran, dass die Planfeststellungsbehörde sich an die ihrer Abwägung rechtlich gesetzten Schranken hält, bleiben aber bis zu ihrer Erhärtung durch belastbare Anhaltspunkte, die sich aus konkreten Tatsachen ergeben, lediglich Vermutungen in der Art eines nicht belegten Verdachts und ohne Auswirkungen auf die Fehlerbehebung durch ein ergänzendes Verfahren. Solche durch Tatsachen gestützte Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte im Zuge eines ergänzenden Verfahrens keine ergebnisoffene Entscheidung treffen wird, liegen nicht vor.
bb) Ebenfalls keine Anhaltspunkte bestehen für einen - nicht heilbaren und damit zur Aufhebung führenden - Verstoß des Planfeststellungsbeschlusses gegen zwingende Voraussetzungen der Planfeststellung jenseits der gebotenen Vorsorge nach dem Stand der Technik gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UVPG (§ 21 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 bis 4, Satz 2 UVPG). Das gilt insbesondere bezogen auf § 21 Abs. 1 Satz 2 UVPG, hält man die Anforderungen dieser durch Art. 2 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts eingefügten Vorschrift angesichts zuvor nach § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG zu beachtender gleichgerichteter wasserrechtlicher Kriterien (§ 19b Abs. 2 Satz 1 WHG a. F.) für anwendbar, obwohl es für die Rechtmäßigkeit des zuvor ergangenen Planfeststellungsbeschlusses zumindest grundsätzlich auf den Zeitpunkt seines Erlasses ankommt.
Nach § 21 Abs. 1 Satz 2 UVPG darf der Planfeststellungsbeschluss bei Vorhaben im Sinne von Nr. 19.3 der Anlage 1 nur erteilt werden, wenn auch eine nachteilige Veränderung der Wasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist. Wasser gehört zu den Schutzgütern, gegen deren Beeinträchtigung Vorsorge entsprechend dem Stand der Technik getroffen werden muss. Im Einklang hiermit beruhen die einzelnen Anforderungen der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen unter anderem auf dem Grundsatz, dass eine Beeinträchtigung der Gewässer nicht zu besorgen sein darf. Die zentrale Zielsetzung der Technischen Regel für Rohrfernleitungsanlagen, Errichtung und Betrieb der Rohrleitungsanlage so zu gestalten, dass sie den zu erwartenden Beanspruchungen sicher standhält und dicht bleibt, dient erklärtermaßen dazu, unter anderem dieser Besorgnis entgegen zu wirken (Teil 1 Nr. 1.1 Satz 2 und 3 TRFL).
d) Ein zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führender Mangel der Abwägung liegt ebenfalls nicht vor. Sollte die Abwägung fehlerhaft sein, kann das durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden.
aa) Zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führende Abwägungsmängel bei der Trassenwahl liegen nicht vor.
Die Kläger wenden sich gegen den Verlauf der Trasse der Rohrleitungsanlage über ihre Grundstücke und rügen Mängel hinsichtlich der Prüfung von Alternativen. Sie berufen sich auf Trassenalternativen in Form einer großräumigen linksrheinischen Führung und einer kleinräumigen Umgehung der Grundstücke der Kläger zu 1. und 2. Die mit diesem Vorbringen geltend gemachten Mängel der unterbliebenen bzw. fehlerhaften Prüfung von Trassenalternativen stellen - ihr Vorliegen angenommen - die Planung nicht als Ganzes von vornherein in Frage.
Die Trasse ist unter Beachtung von Anforderungen aus zwingenden rechtlichen Vorgaben einschließlich der technischen Sicherheit (vgl. hierzu Nr. 3.1 TRFL) im Wege der Abwägung festzulegen. Bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials müssen alle ernsthaft in Betracht kommenden Alternativen berücksichtigt werden und mit der ihnen zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange eingehen. Dabei dürfen Alternativen, die aufgrund einer Grobanalyse als weniger geeignet erscheinen, in einem frühen Verfahrensstadium ausgeschieden werden. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit bei der Trassenwahl sind überschritten, wenn der Behörde als Folge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist oder eine andere als die gewählte Trasse sich unter Berücksichtigung aller entscheidungserheblichen Belange als eindeutig besser aufdrängt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 3. Mai 2013 - 9 A 16.12 -, NVwZ 2013, 1209 (Rn. 85), und vom 24. November 2010 - 9 A 13.09 -, BVerwGE 138, 226 (Rn. 55 ff.), Gerichtsbescheid vom 21. September 2010 - 7 A 7.10 -, juris.
Dem kann, sollte die Bestimmung der planfestgestellten Trasse tatsächlich auf einem rechtserheblichen Mangel beruhen, in einem ergänzenden Verfahren Rechnung getragen werden.
Das folgt für die kleinräumige Alternative der Führung der Trasse über die Grundstücke der Kläger zu 1. und 2. oder, wie von ihnen vorgeschlagen, über Grundstücke in der Nachbarschaft schon daraus, dass sie einen für die Gesamtkonzeption der Rohrleitungsanlage untergeordneten Umstand betrifft. Der Verlauf der Rohrleitungsanlage beruht insofern auf Gesichtspunkten der örtlichen Situation auf den Grundstücken und in ihrer engeren Umgebung. Eine Änderung im Sinne der Vorstellungen der Kläger hätte keine Auswirkungen auf die Gesamtplanung.
Für die Alternative des rechts- oder linksrheinischen Verlaufs der Trasse gilt Entsprechendes, wenn man ausgehend vom Rohrleitungsgesetz den Schwerpunkt der Planung darin sieht, dass die Standorte E1. und L. -V. überhaupt mittels einer Rohrleitungsanlage zum Befördern von gasförmigem CO miteinander verbunden werden.
Die für die Wahl der rechtsrheinischen Trasse angeführten Gesichtspunkte gehen aber über die bloße Verbindung der beiden Endpunkte der Rohrleitungsanlage hinaus. Als ein wesentlicher, wenn nicht ausschlaggebender Aspekt fällt bezogen auf den Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung ins Gewicht, dass zeitgleich mit dem Vorhaben der Beigeladenen rechtsrheinische Vorhaben für eine Propylenleitung (EPDC) und eine Erdgasleitung (WINGAS) geplant worden sind, die über weite Strecken parallel zur CO-Leitung verlaufen und gleichzeitig mit ihr realisiert werden sollten. Das Bündel der drei Leitungen war vor den getrennt durchgeführten Planfeststellungsverfahren Gegenstand eines einheitlichen Raumordnungsverfahrens. Wegen der Parallellage sind die Vorhaben im landschaftspflegerischen Begleitplan, der zu den zum Planfeststellungsbeschluss gehörenden Unterlagen zählt, durch die Ermittlung eines "Gesamteingriffs", der auf die einzelnen Vorhaben durch die Zuweisung prozentualer Anteile aufgegliedert worden ist, und Aussagen zu dessen Minimierung bzw. Kompensation miteinander verklammert worden. Nach der Aufgabe des Vorhabens der Propylenleitung ist noch im Planergänzungsbeschluss vom 15. Oktober 2008, der den Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung ergänzende Ausführungen zu Trassenalternativen und zur Trassenwahl enthält, als einer der Vorzüge der rechtsrheinischen Trassenführung die Möglichkeit der Bündelung mit der Erdgasleitung angeführt worden. Das spricht insgesamt dafür, den planfestgestellten rechtsrheinischen Verlauf der Rohrleitungsanlage den für ihre Planung maßgebend gewesenen grundlegenden Eckpunkten zuzuordnen.
Diese Zuordnung bedeutet indessen nicht, dass der von den Klägern geltend gemachte Mangel der unzulänglichen Prüfung und Berücksichtigung linksrheinischer Alternativen von vornherein die Planung als Ganzes in Frage stellt. Der Fehler betrifft den Abwägungsvorgang. Er schlägt, lässt er sich auf dieser Ebene beheben, nicht auf das Abwägungsergebnis und die Feststellung des Plans durch. Die Prüfung von Trassenalternativen ist als solche ergebnisoffen. Ihre nachträgliche Durchführung lässt das Vorhaben, wenn es letztlich bei der Wahl der planfestgestellten rechtsrheinischen Trasse bleibt, gegenständlich unberührt. Die Identität der Planung wäre allenfalls in Frage gestellt, wenn die Prüfung notwendig zu einer linksrheinischen Trasse führen müsste. Das ist jedoch nicht der Fall. Die Möglichkeit, an der planfestgestellten Trasse im Ergebnis nach einer ordnungsgemäßen Alternativenprüfung abwägungsfehlerfrei festzuhalten, ist nicht auszuschließen. Selbst wenn man die bisherige Prüfung einschließlich derjenigen im Planergänzungsverfahren zum Beschluss vom 15. Oktober 2008, in dem ein Gutachten des Büros O. GmbH vom 2. Oktober 2008 zur Beurteilung einer linksrheinischen Trassenführung eingeholt worden ist, für fehlerhaft erachtet, sind die für die planfestgestellte Trasse angeführten Gesichtspunkte zumindest derart gewichtig, dass eine linksrheinische Trasse sich nicht von vornherein als vorzugswürdig aufdrängt. Der gegenteilige Schluss wird namentlich nicht durch die Mängel gestützt, die nach Auffassung der Kläger der im Gutachten O. als Alternative zur planfestgestellten Trasse betrachteten linksrheinischen Plantrasse im Vergleich zu anderen linksrheinischen Varianten bzw. Untervarianten anhaften.
Die Möglichkeit der Heilung eines (unterstellten) Abwägungsmangels hinsichtlich der Einbeziehung alternativer linksrheinischer Trassen scheitert nicht an Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Unter dem Gesichtspunkt der unzulänglichen Berücksichtigung linksrheinischer Trassenalternativen kommt in Betracht, dass im Fall der zusätzlichen Einbeziehung solcher Alternativen die im Planfeststellungsverfahren durchgeführte Umweltverträglichkeitsprüfung fehlerhaft ist, weil sie Lücken aufweist (§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG). Der hierin liegende mögliche Verfahrensfehler ist der Heilung zugänglich. Er unterfällt nicht § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, der zudem die Möglichkeit des Nachholens einer unterlassenen Umweltverträglichkeitsprüfung voraussetzt. Dass § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften anders als § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG seit der Änderung durch das Gesetz vom 31. Mai 2013 (BGBl. I S. 1388) nicht ausdrücklich in den Anwendungsbereich ergänzender Verfahren einbezieht, ist unschädlich, weil auch die bundesrechtliche Regelung die bisherige Rechtslage insoweit klarstellt.
Vgl. BT- Drucks. 17/9666, S. 20.
Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist als Teil des Planfeststellungsverfahrens vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses durchzuführen. Dennoch kann, ist eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung unterblieben, ein solcher Mangel auch unter Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben für ihre Durchführung in einem ergänzenden Verfahren behoben werden. Denn eine abschließende Entscheidung über die Planfeststellung des Vorhabens steht im Fall des Wiederaufgreifens des Planfeststellungsverfahrens zur Durchführung eines ergänzenden Verfahrens noch aus. Das gilt erst recht, wenn das ergänzende Verfahren durchgeführt wird, nachdem gerichtlich auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses erkannt worden ist. Die Umweltverträglichkeitsprüfung kann nachgeholt und mit ihrem Aussagegehalt in einer erneuten Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens, die auf der Grundlage eines ergänzenden Verfahrens ergeht, gewürdigt werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Januar 2014 - 9 A4.13 -, NVwZ 2014, 1008 (Rn. 27), vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1.13 -, NVwZ 2014, 669 (Rn. 42 f.), und vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 -, BVerwGE 141, 282 (Rn. 35 f.).
Rechtlich stehen der Behörde im ergänzenden Verfahren alle Optionen offen. Dem vorliegend in Erwägung zu ziehenden Mangel einer lückenhaften und deshalb fehlerhaften Umweltverträglichkeitsprüfung weiterreichende Auswirkungen als dem vollständigen Fehlen einer solchen Prüfung beizulegen, ist nicht veranlasst. Die insoweit zu bedenkende notwendige Ergebnisoffenheit bei der Heilung einer schon ergangenen Zulassungsentscheidung ist kein spezifisches Problem bei einer unzulänglichen Umweltverträglichkeitsprüfung, sondern ein genereller Aspekt ergänzender Verfahren. Das gilt auch dann, wenn das Vorhaben - wie hier - während der sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses ins Werk gesetzt worden ist. Dieses Problem bestünde letztlich selbst dann, wenn der Planfeststellungsbeschluss aufgehoben würde und über die Zulassung des Vorhabens insgesamt neu zu entscheiden wäre. Bezogen auf diese Entscheidung bliebe sogar dann, wenn zusätzlich zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses die Realisierung des Vorhabens vor einer erneuten Zulassungsentscheidung rückgängig gemacht würde, die Tatsache, dass die Behörde das Vorhaben bereits einmal zugelassen hatte, wovon ein Einfluss zugunsten einer neuerlichen und im Ergebnis übereinstimmenden Planfeststellung ausgehen kann. Eine Planfeststellungsbehörde ist, wie ausgeführt, nach der § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW zugrunde liegenden Wertung des Gesetzgebers prinzipiell imstande, frei von einer solchen Beeinflussung zu entscheiden. Diese Wertung trifft auch unter dem Blickwinkel der Umweltverträglichkeitsprüfung zu.
bb) Eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses kommt auch nicht mit Blick auf die Abwägung von technischen Risiken der Rohrleitungsanlage, die durch die Einhaltung der zwingenden Anforderungen nach dem Stand der Technik nicht ausgeschlossen werden, in Betracht, weil durch etwaige Mängel nicht die Planung als Ganzes in Frage gestellt wird.
Erkennt man den Belang, keinen mehr als ganz geringfügigen technischen Risiken unterhalb des Standards des Stands der Technik ausgesetzt zu werden, als schutzwürdig und damit abwägungserheblich an, kann er, soweit noch nicht fehlerfrei geschehen, nachträglich ordnungsgemäß in die Abwägung einbezogen werden. Im ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss hat die Bezirksregierung ein Mehr an Sicherheit über den Stand der Technik und die vorgesehenen Sicherheitsvorkehrungen hinaus für nicht angezeigt erachtet. Sie hat das Risiko eines Schadenseintritts für praktisch ausgeschlossen erachtet. Im Planergänzungsbeschluss vom 15. Oktober 2008 ist sie auf "Restrisiken" nicht gesondert abwägend eingegangen. Das ist nach dem Gesamtzusammenhang aller Erwägungen zu den öffentlichen und privaten Belangen dahin zu verstehen, dass sie den rechtlich vorgegebenen und geplanten Schutzstandard als unter dem Blickwinkel der Abwägung entscheidend und ausreichend sowie angemessen betrachtet. Das schließt unter Umständen rechtlich noch notwendige Verbesserungen nicht aus.
cc) Sollte die Abwägung (unterstellt) hinsichtlich der Gewichtung der für das Vorhaben streitenden Gemeinwohlinteressen und/oder hinsichtlich der Gewichtung der ebenfalls einzustellenden privaten Belange der Kläger, insbesondere ihrer Eigentumsbelange fehlerhaft sein, führten auch diese Mängel nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern ließen sich in einem ergänzenden Verfahren heilen.
II. Verfassungswidrigkeit der Vorschrift
Ist § 1 Satz 1 RohrlG verfassungswidrig und damit nichtig, hat die Berufung der Kläger mit dem auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hauptantrag Erfolg und bleibt die auf Abweisung der Klage in vollem Umfang gerichtete Berufung des Beklagten erfolglos. Im Fall der Nichtigkeit von § 1 Satz 1 RohrlG fehlt die Planrechtfertigung.
1. Kein Einwendungsausschluss
Die Kläger können ihr Aufhebungsbegehren auf Einwendungen gegen die Planrechtfertigung stützen. Sie sind mit ihren insoweit im Berufungsverfahren vorgebrachten Einwendungen nicht ausgeschlossen.
a) Die Kläger zu 1. und 2. haben im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit innerhalb der bis zum 15. November 2005 laufenden Einwendungsfrist unter Berufung auf ihr Eigentum an vom Vorhaben betroffenen Grundstücken den Bedarf für die Rohrleitungsanlage in Frage gestellt, Bedenken gegen die Trassenführung geäußert und das mit dem Transport von CO durch die Rohrleitung einhergehende Sicherheitsrisiko hervorgehoben. Die Ausführungen zum Bedarf substantiieren die Frage der Planrechtfertigung so konkret, wie das von planungsbetroffenen juristischen Laien erwartet werden kann. Die Bezirksregierung konnte erkennen, dass sie den Gesichtspunkt der Erforderlichkeit des Vorhabens im Verhältnis zur Betroffenheit im Eigentum näher betrachten sollte.
b) Die Kläger zu 3. und 4. haben sich ebenfalls fristgerecht unter Verweis auf ihre Betroffenheit als Grundstückseigentümer gegen die Trassenführung gewandt und außerdem die Sicherheit der Rohrleitungsanlage bezweifelt. Auf den Bedarf für die Rohrleitungsanlage sind sie dagegen nicht, zumindest nicht mit der für eine Einwendung gebotenen Deutlichkeit, eingegangen. Das führt ungeachtet dessen, ob Aspekte der Planrechtfertigung einwendungsbedürftig sind, nicht zum Ausschluss der Kläger zu 3. und 4. mit Einwendungen, die die Planrechtfertigung für die Rohrleitungsanlage betreffen.
Nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG NRW in der Fassung des Ersten Modernisierungsgesetzes vom 15. Juni 1999 (GV. NRW. S. 386), die während des im Planfeststellungsverfahren in den Monaten September bis November 2005 durchgeführten Einwendungsverfahrens galt, waren mit Ablauf der Einwendungsfrist alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen oder die das Verfahren verzögern. Im Fall eines gerichtlichen Verfahrens galt auch dessen Verlängerung als Verzögerung. Nicht ausgeschlossen waren so verspätete Einwendungen, die auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen oder die das Verfahren nicht verzögern. Das Streichen der Regelungsalternative der (Nicht-)Verzögerung des Verfahrens durch verspätete Einwendungen (Art. 1 Nr. 8 des Gesetzes vom 12. Mai 2009 - GV. NRW. S. 296) führt bei zuvor durchgeführten Einwendungsverfahren nicht dazu, dass nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhende verspätete Einwendungen auch dann ausgeschlossen sind, wenn sie das Verfahren nicht verzögern. Die durch die Neufassung verschärften Anforderungen an die Verhinderung des Einwendungsausschlusses wirken nicht auf abgeschlossene Einwendungsverfahren zurück. Das gilt umso mehr deshalb, weil der Einwendungsausschluss einen entsprechenden Hinweis in der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntgabe der Einwendungsfrist voraussetzt (§ 73 Abs. 4 Satz 5 VwVfG NRW in der Fassung des Gesetzes vom 15. Juni 1999, § 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG NRW in der Fassung seit dem Gesetz vom 12. Mai 2009). Dieser Hinweis musste sich bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 12. Mai 2009 auf den Einwendungsausschluss nach Maßgabe der zuvor geltenden Regelungen beziehen, also Kenntnisverschaffen über den Einwendungsausschluss (lediglich) im Fall der Verzögerung des Verfahrens. So ist bei der Bekanntmachung der Auslegung des Plans auch verfahren worden.
Durch die auf die Planrechtfertigung für die Rohrleitungsanlage bezogenen Einwendungen der Kläger zu 3. und 4. wird das Verfahren nicht verzögert. Für die Bezirksregierung bestand im Planfeststellungsverfahren wegen der fristgerechten Einwendungen unter anderem der Kläger zu 1. und 2. unabhängig von etwaigem gleichgerichteten Vorbringen der Kläger zu 3. und 4. Veranlassung, sich mit dem Thema der Planrechtfertigung näher zu beschäftigen. Die Bezirksregierung hat sich entsprechend verhalten. Sie hat im Planfeststellungsbeschluss die Planrechtfertigung ausdrücklich bejaht und den Bedarf für hinreichend gerechtfertigt erachtet. Ferner ist sie diesem Thema im Planergänzungsbeschluss vom 15. Oktober 2008, den sie in Reaktion auf den Ausgang der von den Klägern zu 1., 2. und 4. geführten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von Amts wegen auf der Grundlage zusätzlich eingeholter Gutachten erlassen hat, weitergehend nachgegangen. Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ist hierdurch nicht verlängert worden. Der Prüfungsumfang im Berufungsverfahren wird wegen der rechtzeitigen Einwendungen der Kläger zu 1. und 2. zur Planrechtfertigung nicht erweitert, wenn das übereinstimmende Vorbringen der Kläger zu 3. und 4. zu diesem Aspekt ebenfalls Berücksichtigung findet.
2. Fehlende Planrechtfertigung als Aufhebungsgrund
Der im Fall der Verfassungswidrigkeit und damit Nichtigkeit von § 1 Satz 1 RohrlG bestehende materiell-rechtliche Fehler der fehlenden Planrechtfertigung kann nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren geheilt werden, weil die Grundzüge oder besser die Grundlage der Planung betroffen ist.
Ein für die Planrechtfertigung taugliches legitimes Ziel der Planung findet sich außerhalb des Rohrleitungsgesetzes nicht. Außer dem Rohrleitungsgesetz gibt es kein anderes Gesetz, durch das öffentliche Belange in Gestalt etwa der Wirtschaftsförderung oder der Verbesserung der Umweltqualität von Produktionsverfahren Anerkennung als tragender Grund für die Planfeststellung einer Rohrleitungsanlage gefunden haben.
Das Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetz, das durch das Rohrleitungsgesetz "im Übrigen" unberührt bleibt (§ 4 Abs. 4 RohrlG), ist hinsichtlich der Planrechtfertigung für das Vorhaben unergiebig. Zwar kann nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe d EEG NRW enteignet werden, um Vorhaben für Rohrleitungen zum Transport von Rohstoffen oder Produkten in großen Mengen oder mit gefährlichen Eigenschaften zu verwirklichen, sofern diese dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Das bezieht sich aber auf die der Planung des jeweiligen Vorhabens und seiner Zulassung nachfolgende Enteignung, nicht auf die Ermächtigung zur Planung und die sonstigen Voraussetzungen für die Zulassung eines solchen Vorhabens. Die Vorschrift eröffnet generell die Möglichkeit, für die Verwirklichung von Rohrleitungsvorhaben der beschriebenen Art privates Eigentum in Anspruch zu nehmen. Sie beinhaltet, dass solche Vorhaben dem Wohl der Allgemeinheit im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dienen können. Dagegen benennt sie keine Kriterien, wann dies der Fall ist, und füllt den für Enteignungen gesetzten Rahmen der Gemeinwohldienlichkeit nicht aus. Ein dem Wohl der Allgemeinheit dienender Enteignungszweck, der möglicherweise auch als planerische Zielsetzung für Rohrleitungsvorhaben verstanden und an der ein bestimmtes Vorhaben gemessen werden könnte, wird nicht mit einem für solche Vorhaben ausreichend konkreten Gehalt festgelegt. Das gilt namentlich für Rohrleitungsvorhaben privater Unternehmen, deren Zulassung verfassungsrechtlich besonderen Anforderungen zu genügen hat, von deren Geltung für das planfestgestellte Vorhaben das Rohrleitungsgesetz ausgeht und deren Erfüllung es bezweckt. Die Schaffung der gegenüber den allgemeinen Vorschriften im Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetz speziellen Regelungen in Gestalt des Rohrleitungsgesetzes beruht auf der Annahme, dass das Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetz den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts genannten Maßstäben für eine Enteignung zur Durchführung des Vorhabens nicht entspricht.
Der Umstand, dass die Bezirksregierung im Planfeststellungsbeschluss und Planergänzungsbeschluss vom 15. Oktober 2008 die Erforderlichkeit der Rohrleitungsanlage aus Gründen des öffentlichen Interesses bejaht hat, ist hinsichtlich des Vorliegens der Planrechtfertigung nicht entscheidungserheblich. Der Planfeststellungsbehörde steht bezogen auf die Planrechtfertigung kein eigenständiger Entscheidungsspielraum zu. Ihre die Planrechtfertigung betreffenden Erwägungen unterliegen der vollen gerichtlichen Überprüfung.
B. Verfassungswidrigkeit
Der Senat ist überzeugt, dass § 1 Satz 1 RohrlG gegen Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG verstößt.
§ 1 Satz 1 RohrlG genügt auch unter Berücksichtigung des Vorrangs verfassungskonformer Auslegung einer Vorschrift vor dem Schluss auf ihre Verfassungswidrigkeit nicht den Anforderungen aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG. Das Gebot verfassungskonformer Auslegung verlangt, von mehreren möglichen Normdeutungen diejenige vorzuziehen, die mit der Verfassung im Einklang steht. Eine Norm kann nur dann für verfassungswidrig erklärt werden, wenn und soweit unter Berücksichtigung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Gesamtzusammenhang und Zweck kein Verständnis ihres Inhalts möglich ist, das mit der Verfassung vereinbar ist.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2008- 1 BvR 2310/06 -, BVerfGE 122, 39 (60 f.), und vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247 (274).
Eine verfassungskonforme Auslegung ist nicht möglich, wenn das durch sie begründete Normverständnis im Widerspruch zum Wortlaut der Norm und dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers stünde.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Januar 2011- 1 BvR 1741/09 -, BVerfGE 128, 157 (179).
Maßgeblich für den Inhalt einer Norm ist der in ihr zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift unter Heranziehung aller Auslegungskriterien ergibt.
I. Verfassungsrechtliche Anforderungen
1. (Unmittelbare) Privatnützigkeit des Vorhabens
Die Anforderungen gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG werden hier dadurch bestimmt, dass das Wohl der Allgemeinheit, welches allein eine Enteignung rechtfertigen kann, durch das Vorhaben nur mittelbar gefördert werden kann. Die - weiter durch den Planfeststellungsbeschluss eröffnete Möglichkeit der - Enteignung soll zugunsten der Beigeladenen, also eines privaten Vorhabenträgers, und einer im Ausgangspunkt privatnützigen Verwendung der von der Rohrleitungstrasse betroffenen und für diese in Anspruch zu nehmenden Grundstücke stattfinden.
Die Verbindung der Chemieparks E1. und L. -V. durch die Rohrleitungsanlage zum Befördern von gasförmigem CO zum Chemiepark L. -V. und der diesem Zweck entsprechende Betrieb der Rohrleitungsanlage verbessern unmittelbar die Möglichkeiten der Versorgung der Beigeladenen mit CO, folglich deren gewinnorientierte Betätigung. Das Vorhaben soll die Verfügbarkeit von CO als Ausgangsstoff zur von der Beigeladenen im Chemiepark L. -V. betriebenen Herstellung von Polycarbonaten und Polyurethanen gewährleisten. Es wird geprägt vom wirtschaftlichen Interesse der Beigeladenen an einer Infrastruktur, die die Verwirklichung ihrer eigenen betriebswirtschaftlichen Ziele ermöglicht. Die Investition der Beigeladenen in die Rohrleitungsanlage ist Teil ihrer unternehmerischen Maßnahmen zur Produktion von Kunststoffen. Diese Produktion wie auch der gesamte Unternehmensgegenstand der Beigeladenen sind nicht Teil der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, sondern ausgerichtet auf die Verfolgung eigener wirtschaftlicher Interessen. Die Beigeladene ist als Industrieunternehmen kein Träger öffentlicher Aufgaben, die durch das Vorhaben wahrgenommen werden. Unternehmensübergreifend kommt die Verfügbarkeit von CO in L. -V. den betriebswirtschaftlichen Interessen des Konzerns der C2. AG, dem die Beigeladene angehört, und der von CO sowie den daraus erzeugten Kunststoffen abhängigen Branche der Chemieindustrie zugute. Auch diese Interessen und diejenigen der Unternehmen, die aufgrund ihrer Betätigung für einen Zugang zur Rohrleitungsanlage in Frage kommen (§ 2 Nr. 3 RohrlG), sind privatnütziger Art.
Für die Allgemeinheit sind die Rohrleitungsanlage und das durch diese zu leitende CO nicht nutzbar. Das Wohl der Allgemeinheit wird durch das Vorhaben lediglich mittelbar wegen des gesamtstaatlichen und gesamtgesellschaftlichen Interesses an einer unter den gegebenen tatsächlichen sowie rechtlichen Rahmenbedingungen funktionierenden Wirtschaft und deren Verflechtung mit den Lebensverhältnissen der Bevölkerung berührt.
Rohrleitungsanlagen zur Versorgung von Industriebetrieben mit CO stellen auch nicht aus sich heraus eine öffentliche Aufgabe dar. Hierfür reicht es nicht aus, dass CO ein chemischer Grundstoff für die Herstellung vielfältiger Produkte ist, die teilweise als alltägliche Gebrauchsgüter Verwendung finden. Dadurch erlangt die Versorgung mit CO nicht die Bedeutung, die der Versorgung der Allgemeinheit mit Energie oder lebensnotwendigen Gütern der Daseinsvorsorge zukommt. Dem Rohrleitungsgesetz selbst und den Gesetzesmaterialien kann auch nicht entnommen werden, dass der Gesetzgeber bei der Regelung zu Errichtung und Betrieb einer (der) Rohrleitungsanlage (§ 1 Satz 1 RohrlG) die Vorstellung hatte, es gehe wie etwa beim Abbau von § 3 BBergG unterfallenden Rohstoffen
- siehe dazu BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, NVwZ 2014, 211 (Rn. 202) -
um die Versorgung eines (allgemeinen) Marktes und damit um ein unmittelbar gemeinnütziges Vorhaben. Dem steht im Übrigen bereits entgegen, dass es nach der Gesetzesbezeichnung und nach § 1 Satz 1 RohrlG zwar um die Verbindung bestimmter Städte geht, es sich aus den übrigen Bestimmungen des Gesetzes sowie den Gesetzesmaterialien aber ergibt, dass damit - wie im Vorstehenden bereits zugrunde gelegt - die in diesen Städten betriebenen Chemieparks und die dort tätigen Unternehmen gemeint sind.
Erst recht folgt eine unmittelbare Gemeinnützigkeit des Vorhabens nicht daraus, dass die Chemie- und Kunstoffbranche im Allgemeinen und die Beigeladene als Großunternehmen im Konzern der C2. AG im Besonderen so bedeutsame Faktoren für die Wirtschaft in Nordrhein-Westfalen darstellen, dass der Kunststoffindustrie im Gesetzgebungsverfahren zum Rohrleitungsgesetz eine Schlüsselstellung für den Wirtschaftsstandort Nordrhein-Westfalen insgesamt
- LT-Drucks. 14/909, S. 5 -
beigemessen worden ist. Ungeachtet einer Abhängigkeit von für die gesamtwirtschaftlichen Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen wichtigen unternehmerischen Tätigkeiten von der nachfragegerechten Verfügbarkeit des CO in L. -V. sind dessen Erzeugung, Beschaffung und Bereitstellung zur Weiterverarbeitung an den jeweiligen industriellen Standorten privatnützige Vorgänge im unternehmerischen Interesse. Daran ändern auch diesbezüglich zu bewältigende praktische Schwierigkeiten und deren nachteiligen Folgen für die Beigeladene und weitergehend betroffene Zweige der Industrie und sonstigen Wirtschaft nichts. Entsprechendes gilt bezogen auf L. -V. als Standort der geplanten Verarbeitung des durch die Rohrleitungsanlage zu transportierenden CO und die standortbezogen befürchtete Negativentwicklung im Fall des Ausbleibens der Verwirklichung des Vorhabens.
2. Anforderungen bei (unmittelbar) privatnützigen Vorhaben
Die Anforderungen an die Zulässigkeit einer Enteignung zugunsten Privater, deren Unternehmensgegenstand nur mittelbar dem Gemeinwohl dient, sind gegenüber denjenigen, die bei jeder Enteignung gelten, erhöht.
Eine Enteignung kann, da sie gemäß Art 14 Abs. 3 Satz 2 GG nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen kann, allgemein ausschließlich durch ein vom Gesetzgeber festzulegendes Gemeinwohlziel von besonderem Gewicht gerechtfertigt werden. Bei der Auswahl und der Gewichtung der Gemeinwohlziele steht dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu, der nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 170, 173), und vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, BVerfGE 74, 264 (285, 289).
Damit das Vorhaben dem Wohl der Allgemeinheit dient, ist sicherzustellen, dass eine Gesamtabwägung aller Gemeinwohlaspekte und widerstreitenden Belange unter Prüfung der Gemeinwohlerforderlichkeit des Vorhabens vorgenommen wird.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 183, 189, 212), und vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (S. 293 f.).
Das Vorhaben dient dem Wohl der Allgemeinheit nicht, wenn die Gesamtabwägung ergibt, dass die durch das Vorhaben beeinträchtigten Belange die für dessen Umsetzung sprechenden Gemeinwohlgründe überwiegen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 190, 316 ff.).
Die besonderen Anforderungen bei der Enteignung zugunsten Privater betreffen die Bestimmung des verfolgten Zwecks, die gesetzliche Ausgestaltung der Voraussetzungen der Enteignung und weitere Gesichtspunkte. Über das allgemeine Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Regelung, zu welchem Zweck, unter welchen Voraussetzungen und für welche Vorhaben enteignet werden darf, hinausgehend darf die Entscheidung über die Zulässigkeit der Enteignung nicht in die Hand der Verwaltung gegeben werden. Der Gesetzgeber hat unzweideutig gesetzlich festzulegen, ob und für welche Vorhaben eine solche Enteignung zulässig sein soll.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 175, 178, 181), Beschluss vom 10. September 2008 - 1 BvR 1914/02 -, juris (Rn. 13 f), und Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (285 f.).
Ferner muss gewährleistet sein, dass der das Wohl der Allgemeinheit ausmachende Zweck der Maßnahme erreicht und dauerhaft gesichert wird. Der Gemeinwohlbezug der Maßnahme muss das Ziel des Eigentumseingriffs und darf nicht lediglich ein tatsächlicher Reflex sein; der Enteignungsbegünstigte muss das Objekt der Enteignung zur Verwirklichung des Gemeinwohlziels verwenden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 180), Beschluss vom 10. September 2008 - 1 BvR 1914/02 -, a. a. O. (Rn. 14), Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR1046/85 -, a. a. O. (S. 286), und Beschluss vom 12. November 1974 - 1 BvR 32/68 -, BVerfGE 38, 175 (180).
Hierzu ist gesetzlich sicherzustellen, dass der Enteignungsbegünstigte effektiv an das Gemeinwohlziel gebunden wird und er das enteignete Objekt dauerhaft für den die Enteignung legitimierenden Zweck verwendet.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 180, 182), Beschluss vom 10. September 2008 - 1 BvR 1914/02 -, a. a. O. (Rn. 14), und Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (S. 285 f.).
Die Anforderungen stehen im inneren Zusammenhang mit der notwendigen Verhältnismäßigkeit der Enteignung. Bei einer Enteignung zugunsten Privater, die nur mittelbar dem Gemeinwohl dient, bedarf es einer besonders sorgfältigen Prüfung, ob hinter dem verfolgten Gemeinwohlziel ein auch unter Berücksichtigung der Privatnützigkeit der Enteignung hinreichend schwerwiegendes, spezifisch öffentliches Interesse steht.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 179).
Dadurch soll der bei einer solchen Enteignung in erhöhtem Maß bestehenden Gefahr des Missbrauchs des Mittels der Enteignung zulasten Schwächerer begegnet werden.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (S. 285), und vom 10. März 1981- 1 BvR 92/71 u. a. -, BVerfGE 56, 249 (290 ff.).
3. Anforderungen bei Projektgesetzen
Die vorstehenden Maßstäbe sind zu allgemeinen Enteignungsgesetzen entwickelt worden. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht wegen der Probleme, den Anforderungen durch abstrakt-generelle Regelungen zu genügen, auf die Möglichkeit der Schaffung von Regelungen zur Enteignung für ein bestimmtes Projekt verwiesen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (297).
Ein solches Gesetz ist ein gesetzgeberisches Instrument, um mittels des inhaltlichen Bezugs der Regelungen zu einem Projekt die Anforderungen vor allem hinsichtlich der Bestimmtheit des Enteignungszwecks und der Sicherung des Gemeinwohlbezugs zu erfüllen. Die diesbezüglichen Anforderungen sind bezogen auf ein solches Gesetz jedoch nicht herabgesetzt oder gar aufgegeben. Sie sind im Gegenteil durch das Zusammenspiel der Regelungen des Gesetzes und des Projekts so zu wahren, dass ihre Gewährleistungsfunktion zum Tragen kommt. Die Enteignung muss auch bei einem solchen Gesetz wirklich als Mittel zur Förderung des Wohls der Allgemeinheit eingesetzt werden und bezogen auf diesen Zweck erforderlich sein. Nicht anders als bei einer Enteignung auf der Grundlage abstrakt-genereller Regelungen muss erreicht werden, dass der Zweck und die Legitimation der Enteignung darin bestehen, dass das enteignete Objekt für die gemeinwohldienliche Aufgabe, die mit dem Vorhaben erfüllt werden soll, zur Verfügung steht.
4. Gemeinwohlbelange außerhalb der Sphäre des begünstigten Privaten
Keine Abschwächung der Anforderungen ergibt sich, wenn, was vorliegend gemäß § 2 RohrlG der Fall ist, Gemeinwohlbelange in Rede stehen, die über die Verwirklichung des Vorhabens sowie die unternehmerische Sphäre des enteignungsbegünstigten Privaten hinausgehen und auf deren Erreichen er von vornherein nur begrenzt Einfluss hat.
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG verlangt zwingend einen die Enteignung rechtfertigenden Bezug des Vorhabens zu schwerwiegenden öffentlichen Belangen. Sie darf nur "zum" Wohl der Allgemeinheit erfolgen und ist damit ein staatliches Handlungsinstrument zur Wahrnehmung von Aufgaben eben des Gemeinwohls. Das Gemeinwohlziel ist, weil es die zentrale Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Enteignung bildet, Anknüpfungs- und Bezugspunkt der Anforderungen an seine Bestimmtheit und die Sicherung der Bindung des Enteignungsbegünstigten wie auch der Gesamtabwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange. Von dem konkretisierten Gemeinwohlziel hängt ab, woran der Private zu binden ist und welches Gewicht der Verwirklichung des Vorhabens bei der Gesamtwägung beizulegen ist. Es wäre ein Widerspruch in sich, einerseits sich für das Vorhaben eines Privaten mit nur mittelbarem Gemeinwohlbezug auf ein die Enteignung legitimierendes schwerwiegendes Gemeinwohlziel zu berufen sowie auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der Enteignung zu entscheiden und andererseits den enteignungsbegünstigten Vorhabenträger nicht daran zu binden, das enteignete Objekt für eben dieses Ziel einzusetzen, weil dessen Erreichen außerhalb seines Einflussbereichs liegt. Eine solche Enteignung würde nicht "zum" Erreichen des Gemeinwohlziels dienen, sondern zur Förderung des privatnützigen Anliegens des Vorhabenträgers, das eine Enteignung nicht rechtfertigen kann. Das schließt eine "Überforderung" des Privaten durch die Anforderungen an die Zulässigkeit der Enteignung aus.
II. Nichterfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen
§ 1 Satz 1 RohrlG genügt den vorgenannten Anforderungen nicht, ohne dass die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung besteht.
Die Vorschrift beinhaltet eine Feststellung, die die Schlussfolgerung aus den nachfolgenden Regelungen des Rohrleitungsgesetzes zieht. Die (feststellende) Aussage, dass die Errichtung und der Betrieb "einer" (der) Rohrleitungsanlage dem Wohl der Allgemeinheit gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dienen, besagt, dass eine Enteignung für diese Maßnahmen im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zum Wohl der Allgemeinheit grundsätzlich zulässig ist. Die Gründe für diese auf die Zulässigkeit der Enteignung bezogene Feststellung finden sich in den Vorschriften der §§ 2 ff. RohrlG. Das Rohrleitungsgesetz ist mit der Gesamtheit seiner Regelungen als Gesetz zur Ermöglichung der Enteignung zur Verwirklichung "einer" (der) Rohrleitungsanlage konzipiert. Die Regelungen der §§ 2 ff. RohrlG zielen auf unterschiedlicheVoraussetzungen der Enteignung und tragen § 1 Satz 1 RohrlG in ihrem Zusammenwirken.
Den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt § 1 Satz 1 RohrlG nicht. Der Ent-eignungszweck ist im Rohrleitungsgesetz nicht eindeutig festgelegt (hierzu 1.) und das Rohrleitungsgesetz enthält auch keine Bindung an den Enteignungszweck gemäß § 2 RohrlG (hierzu 2.).
1. Enteignungszweck
Der Enteignungszweck ist im Rohrleitungsgesetz nicht eindeutig festgelegt.
a) Er wird geregelt durch § 2 RohrlG. Die Vorschrift betrifft nach ihrer Überschrift den Enteignungszweck und bezeichnet hierzu mehrere Zwecke oder Ziele, denen die Verwirklichung der Rohrleitungsanlage dient. Bei den genannten Zwecken/Zielen handelt es sich um Folgewirkungen der Rohrleitungsanlage, die durch deren Errichtung und Betrieb ausgelöst werden sollen. Sinn und Zweck von § 2 RohrlG ist es, die im Gesetzgebungsverfahren als "Problem und Regelungsbedarf" erkannten Voraussetzungen, die das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 24. März 1987
- 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. -
für die Enteignung zugunsten Privater bei Vorhaben mit nur mittelbarem Gemeinwohlbezug entwickelt hat, im Hinblick auf die Festlegung konkreter Gemeinwohlziele einzuhalten. Die in § 1 Satz 1 RohrlG normierte allgemeine Feststellung, dass die Errichtung und der Betrieb "einer" (der) Rohrleitungsanlage dem Wohl der Allgemeinheit dienen, wird durch die Bezeichnung einzelner öffentlicher Belange in § 2 RohrlG als Gemeinwohlziel präzisiert.
Die Begründung zum Gesetzentwurf zu § 1 RohrlG, wonach damit die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Ausformung des Allgemeinwohlbelangs bei Enteignungen zugunsten privatrechtlich organisierter Unternehmen umgesetzt werden,
vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 6,
steht diesem Verständnis des § 2 RohrlG nicht entgegen. Die in den Blick genommene "Ausformung des Allgemeinwohlbelangs" beschränkt sich in § 1 Satz 1 RohrlG auf die pauschale Bekundung, dass die Errichtung und der Betrieb "einer" (der) Rohrleitungsanlage dem Wohl der Allgemeinheit dienen. § 1 Satz 2 RohrlG stellt mit der Einbeziehung der privatwirtschaftlichen Zwecke der Rohrleitungsanlage "neben den in § 2 genannten Zwecken" eine Verknüpfung zu § 2 RohrlG her. Zudem wird durch die Gegenüberstellung der privatwirtschaftlichen sowie der in § 2 RohrlG aufgeführten Zwecke verdeutlicht, dass die Zwecksetzung nach § 2 RohrlG maßgeblich für den Gemeinwohlbezug der Rohrleitungsanlage ist. Mit der Errichtung und dem Betrieb der Rohrleitungsanlage werden in § 1 Satz 1 RohrlG die nach § 20 UVPG planfeststellungspflichtigen Maßnahmen als Gegenstand des Vorhabens bezeichnet, für dessen Verwirklichung die in Anspruch zu nehmenden Grundstücke verwendet werden dürfen. Dadurch werden die Errichtung und der Betrieb der Rohrleitungsanlage nicht selbst zum Gemeinwohlziel für die Enteignung erklärt, sondern als Mittel zum Erreichen der Zwecke nach § 2 RohrlG eingeordnet. Das stimmt damit überein, dass § 1 RohrlG nach seiner eindeutigen Überschrift wie nach der Begründung zum Gesetzentwurf
- vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 6 -
den Anwendungsbereich des Rohrleitungsgesetzes regelt. Das wird dem Wortlaut der Vorschrift zwar nicht vollständig gerecht, weil dieser die Gemeinwohldienlichkeit der Errichtung und des Betriebs der Rohrleitungsanlage zum Gegenstand hat und (pauschal) feststellt. Gesetzessystematisch weist das gleichwohl § 2 RohrlG die Funktion der Festlegung eines Enteignungszwecks zu, der im Sinne einer öffentlichen Aufgabe durch die Errichtung und den Betrieb der Rohrleitungsanlage erreicht werden soll. Ein hiervon abweichendes Verständnis des Aussagegehalts von § 1 Satz 1 RohrlG dahingehend, dass der Enteignungszweck in der Errichtung und dem Betrieb der Rohrleitungsanlage zu sehen wäre, würde bedeuten, den Zweck der Enteignung mit dem planfeststellungspflichtigen Vorhaben gleichzusetzen und entgegen den Anforderungen nach Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG die Verfügbarkeit der von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke von vornherein nicht für eine dem Gemeinwohl dienende sowie mittels der Rohrleitungsanlage zu erfüllende öffentlichen Aufgabe herbeizuführen.
In die vorgenannte Funktion von § 2 RohrlG innerhalb des Rohrleitungsgesetzes fügt sich die Regelung des § 5 RohrlG zur Rückgängigmachung der Enteignung ein. Sie stellt nach der Begründung zum Gesetzentwurf eine Vorkehrung zur dauerhaften Sicherung des Enteignungszwecks dar und soll die Fallgestaltungen erfassen, in denen die Rohrleitungsanlage nicht mehr gemeinnützig betrieben wird.
Vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 8.
Durch die tatbestandsmäßige Abhängigkeit des Anspruchs auf Rückübertragung von der Beendigung der Nutzung der Rohrleitungsanlage zum Transport von CO oder CO-Wasserstoffgemischen oder der endgültigen Einstellung des Betriebs werden die entsprechende Nutzung sowie der Betrieb nicht zum Gemeinwohlziel für die Enteignung bestimmt. Die fehlende Übereinstimmung zwischen dem Enteignungszweck nach § 2 RohrlG und den Voraussetzungen des zu seiner Sicherung begründeten Anspruchs widerspricht nicht der Festlegung des Enteignungszwecks durch diese Vorschrift. § 5 RohrlG geht von dem Enteignungszweck nach § 2 RohrlG aus und soll ihn mittelbar in Anknüpfung an den Wegfall der Transportnutzung der Rohrleitungsanlage für CO oder ihres Betriebs sichern. Vor dem Hintergrund dessen, dass § 2 RohrlG den Gemeinwohlbezug der Rohrleitungsanlage zumindest vorrangig in Folgewirkungen der Errichtung und des Betriebs der Rohrleitungsanlage sieht, die nicht beim Träger des Vorhabens eintreten oder doch über ihn hinausgreifen, bildet der Betrieb der Rohrleitungsanlage zum Befördern von CO oder CO-Wasserstoffgemischen die zentrale Voraussetzung für das Erreichen des Enteignungszwecks. Eine Sicherung dieser Voraussetzung ist ein Mittel zum Erreichen des Enteignungszwecks. Dagegen findet sich kein Anhaltspunkt für eine Auslegung von § 5 RohrlG dahin, dass der Enteignungszweck in der Nutzung der Rohrleitungsanlage zum Befördern von CO und CO-Wasserstoffgemischen sowie in ihrem Betrieb, also in der fortwährenden Verwendung der Rohrleitungsanlage zu ihrer in § 1 Satz 1 RohrlG genannten Transportfunktion, unter Außerachtlassung der in § 2 RohrlG angesprochenen Auswirkungen einer solchen Verwendung, gesehen wird.
b) Die in § 2 Nrn. 1 bis 4 RohrlG als Enteignungszweck genannten Gesichtspunkte, soweit es sich überhaupt um Gemeinwohlbelange oder -ziele handelt, sind nicht hinreichend konkret. Sie enthalten keine Kriterien mit für die Planfeststellungsbehörde genügend abgrenzbarem Aussagegehalt und räumen ihr so einen zu großen Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Beurteilung ein, ob die Enteignung zulässig ist.
aa) Die enteignungsrechtliche Gesamtabwägung ist neben der planerischen Abwägung der Planfeststellungsbehörde überlassen, was unter dem Blickwinkel der Konkretheit des Enteignungszwecks klare Aussagen auch zur Gewichtung von im Gesetz angesprochenen Gemeinwohlzielen verlangt. Zwar regelt das Rohrleitungsgesetz den Gemeinwohlbezug der Rohrleitungsanlage, nicht aber auch deren Erforderlichkeit als Ergebnis der für die Zulässigkeit der Enteignung notwendigen Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange. Die Vornahme der Gesamtabwägung bereits durch den Gesetzgeber ist dem Rohrleitungsgesetz nicht zu entnehmen.
Das Rohrleitungsgesetz enthält weder ausdrücklich noch sinngemäß eine Regelung dahingehend, dass die Rohrleitungsanlage in der Abwägung mit allen für und gegen das Vorhaben sprechenden Belangen notwendig und verhältnismäßig ist.
Die in § 1 Satz 1 RohrlG festgestellte Gemeinwohldienlichkeit beinhaltet eine solche Regelung nicht. Sie beschränkt sich auf die Erklärung, dass die Errichtung und der Betrieb "einer" (der) Rohrleitungsanlage dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Das betrifft die Enteignungswürdigkeit zugunsten des Vorhabens der Rohrleitungsanlage nicht zuletzt mit Blick auf die in § 1 Satz 2 RohrlG angesprochenen privatnützigen Belange und schließt nicht die verbindliche Feststellung ein, dass die Gemeinwohldienlichkeit alle anderen Belange überwiegt. Auch in der Verbindung mit der Bezeichnung des Enteignungszwecks nach § 2 RohrlG wird durch § 1 Satz 1 RohrlG die abschließende Entscheidung, ob sich die Gemeinwohldienlichkeit durchsetzt, nicht aus dem Planfeststellungsverfahren herausgenommen und vorab gesetzlich getroffen.
Eine gesetzliche Abschichtung der Gesamtabwägung findet ferner in der Begründung zum Gesetzentwurf und den weiteren zur Auslegung heranzuziehenden Gesichtspunkten keinen Ausdruck. Die zu § 1 RohrlG festgehaltenen Erwägungen in der Begründung zum Gesetzentwurf schließen mit der § 1 Satz 2 RohrlG betreffenden Bemerkung ab, es werde klargestellt, dass für die Errichtung der Rohrleitungsanlage eine Enteignung zulässig sein könne, obwohl das Vorhaben nur mittelbar dem öffentlichen Interesse des Landes Nordrhein-Westfalen diene.
Vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 6.
Der vorangestellte Gedanke, durch § 1 RohrlG würden die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Ausformung des Allgemeinwohlbelangs umgesetzt, nimmt Bezug auf die aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung abgeleiteten und unter "Problem und Regelungsbedarf" genannten Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Enteignung sowie auf den als "Lösung" skizzierten Regelungsvorschlag. Danach waren ausgehend von der in Bezug genommenen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung
- BVerfG, Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. -
eine genaue gesetzliche Beschreibung des Enteignungszwecks und Vorkehrungen zu dessen dauerhaften Sicherung ins Auge gefasst.
Der in dieser Rechtsprechung ebenfalls hervorgehobene Gesichtspunkt der Gesamtabwägung hinsichtlich der Erforderlichkeit der Enteignung wurde dagegen nicht als Aufgabe für das Rohrleitungsgesetz aufgegriffen. Ebenso wenig wurde auf die in dieser Rechtsprechung aufgezeigte Möglichkeit verwiesen, durch ein auf ein Projekt beschränktes Gesetz (auch) zu regeln, ob eine Enteignung zu dem Enteignungszweck erforderlich ist,
vgl. BVerfG, Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (S. 297),
und eine dahingehende Regelungsabsicht genannt. Das steht damit im Einklang, dass die Begründung zum Gesetzentwurf vor allem zu den §§ 1 und 2 RohrlG nicht von einer mittels des Gesetzes erfolgenden Gesamtabwägung hinsichtlich der Erforderlichkeit der Rohrleitungsanlage ausgeht, sondern andere Aspekte behandelt. Es ist auch objektiv nicht erforderlich, dass gerade der Gesetzgeber anhand einer Gesamtabwägung entscheidet, dass alle Voraussetzungen für Enteignungen erfüllt sind.
Das Rohrleitungsgesetz zielt auf die Schaffung der Möglichkeit, für die Rohrleitungsanlage nach Maßgabe des Planfeststellungsbeschlusses zu enteignen. Dabei wird die Rohrleitungsanlage als wegen des Fehlens alternativer Maßnahmen erforderlich zur Erhöhung der Verfügbarkeit von CO und zum Erreichen der damit verbundenen Gemeinwohlbelange eingestuft. In der Gesetzesbegründung wird die Rohrleitungsanlage als Kernstück der notwendigen Neustrukturierung der Versorgung des Standorts L. -V. mit CO bewertet.
Vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 5.
Auch das verdeutlicht keinen Regelungswillen, gesetzlich über den Wortlaut des Rohrleitungsgesetzes hinaus vorbehaltlich der Erforderlichkeit des konkret in Anspruch zu nehmenden Grundstücks für die Verwirklichung der Rohrleitungsanlage abschließend auch über deren Erforderlichkeit im Widerstreit der berührten Interessen zu befinden. Die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens und der in jenem Verfahren vorzunehmenden Prüfung und Abwägung aller Belange wird im Rohrleitungsgesetz vorausgesetzt, ohne dass eine Ausklammerung der Frage, ob die für die Rohrleitungsanlage angeführten Gemeinwohlbelange die durch sie beeinträchtigten Belange überwiegen, festzustellen ist. Eine für eine Abwägung in dieser Richtung unerlässliche Bewertung gegenläufiger Interessen findet sich weder im Rohrleitungsgesetz noch in der Begründung zum Gesetzentwurf. Auf eine solche Prüfung und Bewertung war das Rohrleitungsgesetz nach der Begründung zum Gesetzentwurf
- vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 1 -
schon nicht angelegt. Durch die Rohrleitungsanlage nachteilig betroffene Belange werden mit Ausnahme der prinzipiellen Eigentumsbetroffenheit, die den Anlass zu Regelungen hinsichtlich der Enteignung gegeben hat, der Begrenzung der Intensität des Eigentumseingriffs durch Beschränkung der Enteignung auf die Belastung mit einem dinglich gesicherten Recht sowie der nach Verlegung der Rohrleitung gegebenen Nutzbarkeit des Grundstücks,
LT-Drucks. 14/909, S. 7 f.,
die eine Betroffenheit durch oberirdische Teile der Rohrleitungsanlage nicht erfasst, in der Begründung zum Gesetzentwurf nicht einmal erwähnt, obwohl sie etwa in Gestalt des Gefahrenpotentials des durch die Rohrleitungsanlage zu befördernden CO unübersehbar sind, geschweige denn ermittelt und zur Kenntnis genommen sowie ins Verhältnis zum Enteignungszweck gesetzt. Auch im weiteren Gesetzgebungsverfahren sind solche Belange nicht zur Sprache gekommen.
Vgl. LT-Drucks. 14/1211, S. 3, LT-Plenarprotokolle 14/17, S. 1758, und 14/23, S. 2411.
Dass die Enteignung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 RohrlG zur Errichtung und zum Betrieb der Rohrleitungsanlage erfolgen kann, betrifft nicht die generelle Zulässigkeit der Enteignung wegen einer durch das Rohrleitungsgesetz festgestellten Erforderlichkeit der Rohrleitungsanlage, sondern ausweislich der Überschrift der Vorschrift und ihrer Stellung innerhalb des Rohrleitungsgesetzes den Gegenstand der Enteignung. Nichts anderes folgt aus der zugehörigen Begründung zum Gesetzentwurf, die Feststellung sei erforderlich, da eine Enteignung nur zulässig sei, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert.
Vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 7.
Die mit § 3 Abs. 1 Satz 1 RohrlG vergleichbare Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 1 des bayerischen Gesetzes über die Errichtung und den Betrieb einer Rohrleitungsanlage zwischen W. an der Donau und X1. vom 28. April 1994 (Bay. GVBl. S. 294) ist denn auch im Enteignungsverfahren nicht dahin verstanden worden, eine behördliche und gerichtliche Prüfung von dem öffentlichen Interesse am Vorhaben entgegenstehenden Interessen sei entbehrlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 4 C7.01 -, a. a. O. (140, 142).
Dabei erklärt sich die Vornahme der Prüfung erst im Enteignungsverfahren und nicht bereits im Zulassungsverfahren daraus, dass die Zulassung dieser Rohrleitungsanlage auf wasserrechtlicher Grundlage erfolgt ist und auch nach dem vorgenannten Gesetz keine enteignungsrechtliche Vorwirkung hatte. Das Rohrleitungsgesetz begründet indessen die enteignungsrechtliche Vorwirkung des die Zulassung der Rohrleitungsanlage beinhaltenden Planfeststellungsbeschlusses, was eine entsprechende Prüfung im Planfeststellungsverfahren bzw. dem gerichtlichen Anfechtungsverfahren erfordert.
§ 4 Abs. 1 Satz 1 RohrlG, der unter der Überschrift "Zulässigkeit der Enteignung" die Enteignung für im Einzelfall zulässig erklärt, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert und weitere Voraussetzungen erfüllt sind, deutet ebenfalls nicht auf eine abschließende Gesamtabwägung aller Belange auf der Ebene des Rohrleitungsgesetzes hin. Zu § 4 RohrlG heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf, die Vorschrift bestimme, dass die von der zuständigen Behörde vorzunehmende Prüfung jedes Einzelfalls auf der Grundlage des Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetzes durch das Rohrleitungsgesetz nicht eingeschränkt werde; § 4 Abs. 1 RohrlG benenne die konkreten Anforderungen, die im Einzelfall an eine nach § 3 RohrlG grundsätzlich zulässige Enteignung zu stellen seien.
Das betrifft die Erforderlichkeit der Enteignung im Einzelfall, nicht aber die Erforderlichkeit der Rohrleitungsanlage als Vorhaben. Die Zuweisung der Prüfung an die Behörde beinhaltet nicht, dass eine behördliche Prüfung im Planfeststellungsverfahren in Gestalt einer auf das Vorhaben bezogenen enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung aufgrund der Regelungen des Rohrleitungsgesetzes entbehrlich wäre. Eine behördliche Prüfungskompetenz ausschließlich hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Enteignung nach Abschluss des Planfeststellungsverfahrens hätte, wenn die Erforderlichkeit prinzipiell - mit Ausnahme der Frage des Zugriffs auf das einzelne Grundstück - bereits durch das Rohrleitungsgesetz geregelt wäre und im Übrigen die enteignungsrechtliche Vorwirkung griffe, einen derart eingeschränkten Gegenstand, dass sie schwerlich effektiven behördlichen Schutz vermitteln würde und ein Regelungswille, die zentrale Frage der Erforderlichkeit der Enteignung im Verhältnis zu anderen Belangen schon durch das Rohrleitungsgesetz verbindlich zu klären, eindeutig hätte zum Ausdruck gebracht werden müssen. Das ist indessen nicht in der Begründung zum Gesetzentwurf und erst recht nicht im Rohrleitungsgesetz selbst geschehen.
Die in einem Rechtsgutachten zur Verfassungsmäßigkeit des Rohrleitungsgesetzes geäußerte Auffassung, eine Entscheidungsbefugnis der Planfeststellungsbehörde hinsichtlich der Erforderlichkeit des Vorhabens widerspreche der Intention des Rohrleitungsgesetzes,
vgl. Dietlein, "Zur Auslegung und Verfassungsmäßigkeit des Rohrleitungsgesetzes NRW vom 21.03.2006 im Lichte der jüngsten Rechtsprechung und Literatur", Rechtsgutachterliche Stellungnahme vom 23. März 2012, S. 12 ff.,
entnimmt dem Rohrleitungsgesetz hiernach insgesamt hinsichtlich der Bewertung gegenläufiger Belange einen Regelungsgehalt, der sich im Gesetz nicht wiederfindet.
bb) Der danach bestehende Entscheidungsspielraum der Planfeststellungsbehörde, für dessen Reichweite und Ausfüllung es entscheidend auf den konkretisierte Ent-eignungszweck ankommt, umfasst mangels anderweitiger Regelung im Rohrleitungsgesetz die für die Prüfung des Wohls der Allgemeinheit gebotene spezifisch enteignungsrechtliche Gesamtabwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Gesichtspunkte wie auch die planerische Abwägung. Die gesetzlich bezeichneten Gemeinwohlbelange, denen die Rohrleitungsanlage dient, bewirken keine effektive Bindung der Planfeststellungsbehörde hinsichtlich der ihr im Zuge der Entscheidung über die Zulässigkeit der Enteignung für das Vorhaben aufgegebenen Bestimmung des Gewichts der Gemeinwohlziele im Verhältnis zum Grundrechtseingriff und sonstigen widerstreitenden Belangen. Dass die Rohrleitungsanlage nach § 1 Satz 1 RohrlG dem Wohl der Allgemeinheit dient, schränkt den Entscheidungsspielraum der Planfeststellungsbehörde nicht auf ein für sie durch gesetzliche Vorgaben ausreichend eingegrenztes Maß ein. Der Gemeinwohlbezug der Rohrleitungsanlage nach § 1 Satz 1 RohrlG wird nicht so konkret verdeutlicht, dass anhand des Rohrleitungsgesetzes die Rechtfertigung des Eigentumseingriffs erkennbar wird.
In § 2 Nrn. 1 bis 4 RohrlG werden Folgewirkungen der Errichtung und des Betriebs der Rohrleitungsanlage genannt, die sämtlich durch einen (zu) hohen Abstraktionsgrad gekennzeichnet sind. Die Beschreibung der Folgewirkungen belässt bezogen auf die einzelnen Gesichtspunkte wie auch deren Zusammenwirken zu einem durch unterschiedliche Gemeinwohlbelange gebildeten einheitlichen Enteignungszweck in mehrfacher Hinsicht ganz beträchtlichen Raum für Interpretationen und Wertungen der Planfeststellungsbehörde. Die einzelnen Gemeinwohlbelange sind schlag- bzw. stichwortartig gefasst und kumulativ ohne Abstufungen im Sinne von Haupt- oder Nebenzielen oder eines Vorrang-/Nachrangverhältnisses aneinandergereiht. Der Bedeutungsgehalt der verwandten Begriffe deckt eine erhebliche Bandbreite potentieller bzw. prognostizierter Wirkungen ab. Das schlägt auch auf das Gesamtbild durch, das sich aus der wegen der Reihung maßgeblichen Summe der einzelnen Gesichtspunkte ergibt. Zweifelsfrei ist nur, dass die Rohrleitungsanlage als Transportsystem für CO und CO-Wasserstoffgemische zum Chemiepark L. -V. die dortige Verfügbarkeit von CO steigern soll und dass der erhöhten Verfügbarkeit von CO eine große Bedeutung für die auf CO angewiesenen industriellen Verarbeitungsprozesse über den Standort L. -V. und die Beigeladene hinaus für Nordrhein-Westfalen als Standort der Chemie- und Kunststoffbranche zuerkannt wird. Der Rohrleitungsanlage werden Auswirkungen auf die produzierenden und verarbeitenden Unternehmen, ihre Investitionen und Wirtschaftskraft, die von ihnen bereitgestellten bzw. von ihnen abhängigen Arbeitsplätze und die Attraktivität des Standorts Nordrhein-Westfalen zugeschrieben. Im Kern erschöpft sich das in einer allgemeinen positiven Bewertung der durch die Rohrleitungsanlage ursächlich bewirkten Verfügbarkeit von CO in L. -V. für Produktionsprozesse der chemischen Industrie und der sich anschließenden Stufen der Kunststoffverarbeitung sowie für Nordrhein-Westfalen als Standort der Chemie- und Kunststoffbranche. Es geht um Standort- und Wirtschaftsförderung zugunsten eines als wichtig für die Gesamtwirtschaft in Nordrhein-Westfalen eingestuften Großunternehmens und der Branche, der es angehört, in der Konkurrenz zu möglichen anderen Standorten. Letztlich werden dem Betrieb der Rohrleitungsanlage prognostisch Auswirkungen zugesprochen, die bei einer größeren und nach eigenem Dafürhalten des Investors betriebswirtschaftlich fundierten Investition eines industriellen Großunternehmens aufgrund des arbeitsteiligen Zusammenwirkens unterschiedlicher Unternehmen und deren über das Gebiet des Landes verstreuten Standorte für die Volkswirtschaft und das allgemeine Wohl generell nahe liegen. Daneben stehen umweltbezogene Auswirkungen der Herstellung von CO. Es liegt auf der Hand, dass damit eine effektive Bindung der Planfeststellungsbehörde insbesondere hinsichtlich der ihr aufgegebenen Bestimmung des Gewichts der Gemeinwohlziele nicht erreicht werden kann.
Im Einzelnen gilt Folgendes:
(1) Der in § 2 Nr. 1 RohrlG genannte Zweck der Erhöhung der Sicherheit und Zuverlässigkeit der CO-Versorgung greift für sich genommen nicht über die Beförderungsfunktion der Rohrleitungsanlage und die privatnützige industrielle Verwendung von CO hinaus. Die Versorgung der Industrie mit CO ist als solche auch dann kein Gemeinwohlziel, wenn sie ungesichert und unzuverlässig ist. Darüber hinaus ist die Darstellung der Ausgangssituation mit der Andeutung einer durch Unsicherheit und Unzuverlässigkeit der Versorgung mit CO hervorgerufenen Gefährdung der hiervon betroffenen industriellen Verbraucher ungenau. Die Begründung zum Gesetzentwurf spricht von der Notwendigkeit der "Neustrukturierung" der Versorgung des Standorts L. -V. mit CO und verweist hierzu auf die Ausschöpfung der Kapazität der dort zur Versorgung mit CO vorhandenen Koksvergasungsanlage und die mangelnde Deckung eines zukünftig entstehenden Mehrbedarfs.
Den notwendigen Gemeinwohlbezug kann die Erhöhung der Sicherheit und Zuverlässigkeit der Versorgung mit CO allenfalls durch die in § 2 Nr. 1 RohrlG nachfolgend angeführten Endziele ("um dadurch … und damit …") erlangen. Auch in der Gesamtschau der diesbezüglich genannten Gemeinwohlbelange und der zu ihnen in der Begründung zum Gesetzentwurf gegebenen Erläuterungen bleibt aber vollkommen offen, welche Auswirkungen über den bloßen Betrieb der Rohrleitungsanlage hinaus prognostiziert bzw. angestrebt werden.
Die Stärkung der wirtschaftlichen Struktur der Chemieindustrie und der mittelständischen kunststoffverarbeitenden Unternehmen in Nordrhein-Westfalen umschreibt allgemein und nicht näher differenziert einen lediglich durch den Bezug zur Chemie- und Kunststoffbranche sowie räumlich zum Land Nordrhein-Westfalen aus der gesamten Wirtschaft abgegrenzten Teilbereich von Gegenständen wirtschaftlicher Unternehmen und dessen Förderung durch die Verbesserung von Rahmenbedingungen. Es bleibt offen, worin die wirtschaftliche Struktur der betroffenen Branche gesehen wird, was also das Gefüge der zugehörigen Unternehmen sowie die Wechselwirkungen zueinander ausmacht. Ebenso bleibt offen, welche strukturellen Wirkungen für die Branche oder die Gesamtwirtschaft in Nordrhein-Westfalen gerade und isoliert von der Verfügbarkeit von CO ausgehen. Die Folgen der gesteigerten Verfügbarkeit von CO werden mit einer "Stärkung" lediglich vage bezeichnet. Die Stärkung der wirtschaftlichen Struktur gibt keinen greifbaren Aufschluss über Art und Umfang als grundlegend angesehener Wirkungen. Unternehmerische Tätigkeiten, die nach ihren Auswirkungen auf Belange der Allgemeinheit überhaupt für eine Anerkennung als gemeinwohldienlich in Frage kommen, wirken aufgrund ihrer typischerweise wichtigen Rolle für das Wirtschaftsleben allgemein auf größere wirtschaftliche Zusammenhänge ein. Besondere Merkmale der hier in Rede stehenden wirtschaftlichen Zusammenhänge werden nicht genannt. Die in § 2 Nr. 1 RohrlG geregelte Beeinflussung der Struktur unterscheidet sich von dem verfassungsgerichtlich als unter dem Blickwinkel der Konkretheit jedenfalls zweifelhaft betrachteten Zweck der "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur"
- vgl. BVerfG, Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (S. 287) -
und der Sicherung des "Bestandes und der Verbesserung der Wirtschaftsstruktur"
- vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 205) -
allein durch den Bezug zu einer einzigen Branche der Wirtschaft und zu Nordrhein-Westfalen. Für die Gewichtung der Gemeinwohlbelange und die Gesamtabwägung ist mit dieser Einengung nichts Entscheidendes gewonnen. Die mit dem Bezug zur Chemie- und Kunststoffbranche in Nordrhein-Westfalen und der Konzentration der Betrachtung auf CO verbundene Eingrenzung verschafft weder der Struktur noch ihrer Stärkung aussagekräftige Konturen. Unergiebig ist dabei, dass eine Rohrleitungsanlage zum Befördern von CO die Verfügbarkeit von CO am Zielort der Beförderung steigert und der industriellen Verwendung von CO zur Herstellung von Polycarbonaten und Polyuerethanen zugutekommt, die von anderen Unternehmen weiterverarbeitet werden können. Es ist eine generelle Folge eines neuen Transportmittels wie der Rohrleitungsanlage, dass es als zusätzliches Instrument für die Bereitstellung des Transportguts an einer bestimmten Stelle dort dessen Verfügbarkeit gegenüber dem zuvor gegebenen Zustand und so die Versorgung mit dem Gut verbessert. Wie sich diese Verbesserung im Weiteren auswirken soll, ist unklar. Die Erwägungen sind so allgemein gehalten, dass sie mit ihrem wesentlichen Aussagegehalt auch bei auf die Vergrößerung von Produktionsanlagen zielenden Enteignungen etwa von Flächen für die Ausweitung des Werksgeländes von industriellen Großunternehmen zumindest der Chemiebranche herangezogen werden könnten, deren wirtschaftliche Betätigung wegen der Einbindung in komplexe Marktverhältnisse wie allgemein üblich über das betreffende Unternehmen hinauswirkt.
Die in der Begründung zum Gesetzentwurf angesprochenen Auswirkungen auf die Standortsicherung und die Wirtschaftlichkeit der im Chemiepark L. -V. ansässigen Unternehmen
- LT-Drucks. 14/909, S. 5 ff -
bleiben ohne konkreten Maßstab. Gleiches trifft zu für die Wettbewerbsfähigkeit der Kunststoffindustrie und des Standortes Nordrhein-Westfalen sowie die Begünstigung innovativer Produktentwicklungen durch die Festigung und Sicherung der regionalen Nähe zwischen Rohstofflieferanten und weiterverarbeitenden Unternehmen.
Im Hinblick auf die Sicherung von Arbeitsplätzen gilt Entsprechendes. Das Bundesverfassungsgericht hat Zweifel auch hinsichtlich der Konkretheit des Aspekts der Schaffung von Arbeitsplätzen geäußert.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139 u. a. -, a. a. O. (Rn. 205), und vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (S. 287).
Die Zweifel, die mit der generellen Betroffenheit von Arbeitsplätzen durch privatnützige unternehmerische Betätigungen im Bereich industrieller Produktion und Verarbeitung zusammenhängen, schlagen hier durch. Zur Konkretisierung reicht nicht aus, dass es sich um Arbeitsplätze in der Chemie- und Kunststoffbranche in Nordrhein-Westfalen handelt. Die in der Begründung zum Gesetzentwurf der Größenordnung nach bezifferte Zahl der Arbeitsplätze, die von der Verfügbarkeit von CO im Chemiepark L. -V. und in Nordrhein-Westfalen insgesamt betroffen sind, gibt ebenso wenig wie die angeführte nachhaltige Förderung des Erhalts von Arbeitsplätzen
aussagekräftigen Aufschluss über den Umfang, in dem diese Arbeitsplätze als Folge der Rohrleitungsanlage gesichert oder erhalten werden können. Die in der Begründung zum Gesetzentwurf ferner genannte Abwärtsspirale mit drohenden Auswirkungen auf Arbeitsplätze verweist auf die Gefahr von Arbeitsplatzverlusten, ohne sie und damit im Rückschluss auch die Sicherung von Arbeitsplätzen konkret zu beschreiben. Die Gesichtspunkte der Standortsicherung und der Wirtschaftlichkeit der im Chemiepark L. -V. ansässigen Unternehmen sowie der in der Verarbeitungskette nachfolgenden Unternehmen tragen auch insoweit zur Präzisierung nicht entscheidend bei.
(2) Die Stärkung und der Ausbau des Verbundes von Standorten und Unternehmen (§ 2 Nr. 2 RohrlG) weisen einen Gemeinwohlbezug nur auf, soweit sie weitergehende Folgewirkungen auslösen, bei denen es sich mangels anderweitiger Festlegung nur um solche der Struktur und der Arbeitsplätze im Sinne von § 2 Nr. 1 RohrlG handeln kann. Teilnehmer des Verbundes und ihr unmittelbarer Nutznießer ist nicht die Allgemeinheit, sondern sind die an den verschiedenen Standorten tätigen Unternehmen. Die Verschränkung der durch die räumliche Verteilung auf mehrere Standorte und durch die Aufgliederung auf mehrere Unternehmen getrennten einzelnen betrieblichen Aktivitäten innerhalb der Chemie- und Kunststoffbranche zu einem Verbund gibt über dessen Gemeinwohldienlichkeit keinen Aufschluss. Ferner sind die Merkmale von § 2 Nr. 2 RohrlG so allgemein gehalten, dass sich erheblich divergierende Einschätzungen bei ihrer Anwendung geradezu aufdrängen. Bezogen auf die Standorte mag man unter Heranziehung der Begründung zum Gesetzentwurf noch annehmen, dass - wenngleich im Rohrleitungsgesetz selbst nicht festgelegte - konkretisierte Umrisse zu erkennen sind, weil die Chemieparks M. , E1. , L. -V. und - perspektivisch - T. sowie P. und X2. /H1. und kunststoffverarbeitende Unternehmen in Nordrhein-Westfalen angesprochen werden.
Vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 5 ff.
Dadurch mögen auch die Unternehmen verdeutlicht werden, die nach ihrem Unternehmensgegenstand in den Verbund eingebunden sind oder werden sollen. Eine genügende Konkretisierung fehlt aber jedenfalls hinsichtlich der Stärkung und des Ausbaus des Verbundes. Das durch die Rohrleitungsanlage zu transportierende CO soll, was allein bislang mehr als eine Option für theoretische Entwicklungen in ungewisser Zukunft ist und wovon das Rohrleitungsgesetz ausgeht, im Chemiepark L. -V. von einem einzigen Unternehmen, nämlich der Beigeladenen, zu Kunststoffen verarbeitet werden, die von ihm anschließend auf dem Markt abgesetzt werden. Welche weiteren Unternehmen in Nordrhein-Westfalen hierzu in welchem Verbund stehen, bleibt offen. Versteht man unter Verbund Handelsbeziehungen im Sinne von Produktion und Absatz, ist eine unbestimmte Vielzahl von Unternehmen und tatsächlichen wie rechtlichen Verbindungen zwischen ihnen betroffen. Worin dabei die Stärkung und der Ausbau eines Verbundes gesehen wird, ergibt sich nicht. Bezieht man ein, dass die Versorgung des Chemieparks L. -V. mit CO als verbesserungsbedürftig eingeordnet wird, bleiben mit der gegenwärtigen Situation für einen vorhandenen Verbund bestehende Risiken, die deutliche Hinweise auf das Gemeinte geben können, unklar. Mit der Stellung der Beigeladenen als eines der für Nordrhein-Westfalen und darüber hinaus bedeutsamen Großunternehmen der chemischen Industrie, das durch seine interne Aufgliederung und die Bildung bzw. Trennung seiner unterschiedlichen Tätigkeitsbereiche maßgeblich über Art und Umfang der stofflichen Verflechtung seiner einzelnen Standorte selbst befindet und unter Verwendung von CO weiterzuverarbeitende Kunststoffe herstellt, ist ohne Weiteres allgemein verbunden, dass seine Tätigkeit beträchtliche Auswirkungen auf in der Verarbeitungskette nachfolgende Drittunternehmen hat.
(3) Die Gewährleistung des diskriminierungsfreien Zugangs bei hoher Verfügbarkeit (§ 2 Nr. 3 RohrlG) lässt bereits keinen Gemeinwohlbezug erkennen. Die Rohrleitungsanlage ist ausschließlich nutzbar für den Transport von CO und CO-Wasserstoffgemischen zwischen E1. und L. -V. (§ 1 Satz 1 RohrlG). Die Nutzbarkeit bietet für die Allgemeinheit auch dann keine direkten Vorteile, wenn neben der Beigeladenen auch Dritte Zugang zur Rohrleitungsanlage haben. Die Zugangsmöglichkeit besteht wegen der speziellen Verwendbarkeit der Rohrleitungsanlage allein für Unternehmen, die sich im Rahmen ihrer privatnützigen Tätigkeiten mit CO befassen. Der individuelle Nutzen der Rohrleitungsanlage für solche Unternehmen ist nicht gleichbedeutend mit dem Allgemeinwohl; Auswirkungen der Zugangsmöglichkeit etwa auf die Lebens- und Arbeitsverhältnisse der Bevölkerung oder auf die gesamtwirtschaftliche Situation erschließen sich nicht. Den in der Begründung zum Gesetzentwurf erwähnten Entwicklungschancen für Abnehmer und Anbieter von CO sowie der hohen Verfügbarkeit von CO und der effizienten Nutzung der Rohrleitungsanlage
- LT-Drucks. 14/909, S. 7 -
ist, weil der Markt für die Herstellung oder Einspeisung und Verarbeitung von CO von vornherein die Allgemeinheit nicht einschließt, kein tragfähiger Anhalt für eine Gemeinwohldienlichkeit zu entnehmen. Die Effizienz der Nutzung der Rohrleitungsanlage betrifft die Wirtschaftlichkeit der Investition für denjenigen, der die Rohrleitungsanlage errichtet und betreibt. Versteht man § 2 Nr. 3 RohrlG parallel zu § 2 Nrn. 1 und 2 RohrlG dahin, dass der Gemeinwohlbezug des Zugangs zur Rohrleitungsanlage in hiermit verbundenen Folgewirkungen für die Stärke der wirtschaftlichen Struktur, die Sicherung von Arbeitsplätzen und die Stärke des Verbundes gesehen wird, gilt das zu § 2 Nrn. 1 und 2 RohrlG Ausgeführte entsprechend.
(4) Die Verbesserung der Umweltbilanz der CO-Produktion insgesamt (§ 2 Nr. 4 RohrlG) betrifft nach der Begründung zum Gesetzentwurf die unterschiedlichen technischen Verfahren zur Herstellung von CO zum einen in E1. und zum anderen in L. -V. . Die hierbei im Mittelpunkt stehende Gegenüberstellung der umweltmäßigen Auswirkungen der Verfahren der Koksvergasung einerseits und des Steam-Reforming andererseits ist, weil sie keine klare Aussage zum Fortbetrieb der als ungünstiger betrachteten Koksvergasung beinhaltet und zudem die bilanziell einzustellenden Einzelfaktoren nicht eingrenzt, (zu) unbestimmt. Im Fall des Weiterbetriebs der Anlage zur Koksvergasung in L. -V. kommt in diesem Umfang eine Verbesserung nur in Betracht, wenn man sie mit dem Ausbleiben einer sonst drohenden Verschlechterung gleichsetzt. Das Vermeiden einer Verschlechterung ist nach der Begründung zum Gesetzentwurf aber nicht gemeint. Bezieht man die Verbesserung durch den mit der Herabsetzung der Koksvergasung verbundenen Wechsel zum Steam-Reforming ein, geht es, weil das für das Steam-Reforming genutzte Kohlendioxid in E1. ohnehin vorhanden ist und ohne Verwendung zur Herstellung von CO unter Umständen in die Umwelt emittiert wird, bei einer Umweltbilanz der CO-Produktion jedenfalls auch um die Umweltauswirkungen der Produktion derjenigen Stoffe, bei denen das Kohlendioxid anfällt. Die Begründung zum Gesetzentwurf, die sich im Wesentlichen auf die Betrachtung der Entstehung von Abfällen und Emissionen bei der Koksvergasung konzentriert,
LT-Drucks. 14/909, S. 5 ff.,
gibt darüber, wie die Umweltbilanz der CO-Produktion insgesamt und deren Verbesserung zu verstehen sind, indessen keine nähere Auskunft.
cc) Hinreichend Konkretes zum Enteignungszweck erschließt sich auch nicht unter weiterer Einbeziehung der Begründung zum Gesetzentwurf.
Eine Beratung des Gesetzentwurfs im Gesetzgebungsverfahren, die weitergehend Aufschluss geben könnte, hat im Landtag nicht stattgefunden.
Vgl. LT-Plenarprotokolle 14/17, S. 1758, und 14/23, S. 2411.
Die in der ersten Lesung des Gesetzentwurfs zu Protokoll gegebene Rede
- LT-Plenarprokoll 14/17, S. 1769 -
enthält lediglich eine kurze Zusammenfassung der dem Gesetzentwurf beigegebenen Begründung. Für die der zweiten Lesung des Gesetzes vorangegangene Beschlussempfehlung des zuständigen Ausschusses gilt Entsprechendes.
Vgl. LT-Drucks. 14/1211, S. 3.
Die im Anschluss an die Einleitung der gerichtlichen Verfahren gegen den Planfeststellungsbeschluss und die Anordnung seiner sofortigen Vollziehbarkeit geführte politische Diskussion um das Rohrleitungsgesetz
- vgl. etwa LT-Drucks. 14/5025 -
mag mit einer über das Festhalten am Gesetz hinausgehenden Interpretation der Regelungen des Gesetzes verbunden gewesen sein. Daraus sind substantielle Gesichtspunkte, die für das Verständnis des Enteignungszwecks nach § 2 RohrlG entscheidungserheblich sind, nicht zu gewinnen.
dd) Sind hiernach die unter § 2 Nrn. 1 bis 4 RohrlG genannte Gemeinwohlbelange nicht genügend konkret gefasst, kann dahinstehen, ob sie den Enteignungszweck (auch) als Folge des vorangestellten Begriffs "insbesondere" nicht ausreichend verdeutlichen.
"Insbesondere" bezieht sich zwar auf die nachfolgende Aufzählung und nicht, was aufgrund der vorgehenden Regelung des § 1 RohrlG sprachlich denkbar wäre, auf das Verhältnis, in dem die Rohrleitungsanlage anteilig zum einen dem Wohl der Allgemeinheit (§ 1 Satz 1 RohrlG) und zum anderen privatwirtschaftlichen Zwecken (§ 1 Satz 2 RohrlG) dient. § 2 RohrlG verhält sich nach Wortlaut und Sinngehalt ausschließlich zum Enteignungszweck. Im Regelungszusammenhang mit § 1 RohrlG greift die Vorschrift dessen Satz 1 auf und füllt ihn aus. § 1 Satz 2 RohrlG besagt, dass die Rohrleitungsanlage dem Wohl der Allgemeinheit dient, obwohl sie auch privatnützig ist ("Das gilt unabhängig davon, dass …"), und unterstreicht so ihren nach § 1 Satz 1 RohrlG gegebenen Gemeinwohlbezug. Die Begründung zum Gesetzentwurf bestätigt das. Während § 1 Satz 2 RohrlG klarstellen soll, dass für die Rohrleitungsanlage die Enteignung zulässig ist, wenngleich sie nur mittelbar dem Interesse des Landes Nordrhein-Westfalen dient, soll § 2 RohrlG die Enteignungszwecke im Einzelnen bestimmen.
Nach dem Regelungsziel und Regelungskonzept des Rohrleitungsgesetzes bedarf das Verhältnis der privatnützigen und der gemeinnützigen Zwecke zueinander auch keiner weitergehenden Ausgestaltung im Sinne einer Gewichtung der jeweiligen Anteile der beiden Zwecke am Gesamtzweck. Vielmehr kommt es darauf an, Regelungen zur Gemeinwohldienlichkeit der Rohrleitungsanlage zu erlassen.
In Betracht kommt aber, dass "insbesondere" in dem Sinne als abschließend verstanden werden kann, dass es - entgegen dem üblichen Sprachgebrauch bei der Verwendung des Begriffs, der nach gängiger Praxis vielfachen gesetzlichen Regelungen zugrunde liegt - nicht beinhaltet, dass der nachfolgenden Auflistung einzelner Gemeinwohlbelange die Bedeutung der bloß beispielhaften Verdeutlichung eines ausfüllungsfähigen und ausfüllungsbedürftigen Rahmens zukommt. Die Erwägung in der Begründung zum Gesetzentwurf, § 2 RohrlG benenne die Enteignungszwecke im Einzelnen,
und die Beschränkung der Gesetzesbegründung auf Ausführungen zu den in den Nrn. 1 bis 4 dieser Vorschrift angeführten Aspekten legen ein solches Verständnis zwar nicht nahe, weil sich daraus kein Hinweis auf die inhaltliche Bedeutungslosigkeit des Begriffs "insbesondere" ergibt. Jedoch findet sich auch kein Anhalt dafür, dass es dem Gesetzgeber auf ein Offenhalten des Katalogs nach § 2 RohrlG ankam. Gegen eine solche Annahme spricht, dass § 2 RohrlG keine potentiellen Enteignungszwecke für eine unbestimmte Vielzahl von Vorhaben benennt. Die Vorschrift bezieht sich auf die Verwirklichung der von § 1 Satz 1 RohrlG erfassten Rohrleitungsanlage und beinhaltet, dass genau diese Maßnahme dem genannten Enteignungszweck dient. Damit hat sie den Charakter einer Feststellung; die Gemeinwohldienlichkeit der Rohrleitungsanlage wird anerkannt. Als Folge der Regelungswirkung der Feststellung stehen im Fall der Wirksamkeit von § 1 Satz 1 RohrlG die genannten Gemeinwohlbezüge des Vorhabens fest und kann die Planfeststellung des Vorhabens durch die Einbeziehung von in § 2 Nrn. 1 bis 4 RohrlG nicht benannten Gemeinwohlaspekten lediglich auf der Stufe der der Planfeststellungsbehörde noch verbleibenden Regelungsbefugnis, also im Rahmen der enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung sowie der planerischen Abwägung, beeinflusst werden. Das bildet unter Berücksichtigung des Gebots verfassungskonformer Auslegung einen Hinweis darauf, dass § 2 Nrn. 1 bis 4 RohrlG als abschließend zu verstehen ist.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 199).
Einer endgültigen Entscheidung bedarf es insofern aber nicht, weil § 2 Nrn. 1 bis 4 RohrlG unabhängig von einer mit dem Begriff "insbesondere" verbundenen Offenheit der Aufzählung ohnehin den Anforderungen an die Konkretisierung eines Enteignungszwecks nicht genügt.
ee) Die Unzulänglichkeiten der Konkretheit von § 2 Nrn. 1 bis 4 RohrlG werden nicht durch den Bezug der Vorschrift zu "einer" (der) Rohrleitungsanlage behoben. Das Zusammenspiel zwischen der Rohrleitungsanlage und den gesetzlich bezeichneten Gemeinwohlzielen reicht nicht aus, um deren Stellenwert im Verhältnis zu gegenläufigen Belangen innerhalb der von der Planfeststellungsbehörde zu treffenden Entscheidung hinreichend klar zu bestimmen.
Die Rohrleitungsanlage selbst im Sinne von § 1 Satz 1 RohrlG ist nicht unmissverständlich festgelegt. § 1 RohrlG bezieht sich auf "eine" Rohrleitungsanlage für die Durchleitung von CO und CO-Wasserstoffgemischen zwischen E1. und L. -V. , nicht auf "die" Rohrleitungsanlage in gerade der Ausgestaltung des Planfeststellungsantrags. Dem Rohrleitungsgesetz und der Begründung zum Gesetzentwurf ist nicht zu entnehmen, dass das planfestgestellte Vorhaben dem Gesetzgeber weitergehend bekannt war, als dies in den in § 1 Satz 1 RohrlG beschriebenen Umrissen fixiert ist. Technische Grunddaten und Eckpunkte des Vorhabens, die für das Erreichen des Enteignungszwecks bedeutsam sind, bleiben unerwähnt und ungeregelt, ohne dass es einen Anhalt für einen anerkannten Standard zur Bemessung von Rohrleitungsanlagen für CO oder Industriegase allgemein gäbe. Die in § 1 Satz 1 RohrlG eingestellten Aspekte lassen vor allem konkrete Rückschlüsse auf das Leistungsvermögen der Rohrleitungsanlage und/oder ihre tatsächliche Leistung, woraus sich wiederum Anhaltspunkte für eine Eingrenzung der in § 2 RohrlG angesprochenen Folgewirkungen ergeben könnten, nicht zu. Die ins Auge gefasste Versorgung des Standorts L. -V. mit CO gibt insoweit keinen näheren Aufschluss, weil der Fortbetrieb der dort vorhandenen Koksvergasungsanlage zur Erzeugung von CO in Betracht kommt, die aus E1. benötigten oder abgerufenen Mengen an CO unklar sind und unbestimmte Unternehmen an mehreren Standorten als weitere Nutzer der Rohrleitungsanlage erwogen werden. Die Förderung des Wohls der Allgemeinheit in der Weise, dass der in § 2 RohrlG genannte Enteignungszweck erreicht wird, hängt aber auch von der Transportleistung der Rohrleitungsanlage und den diese beeinflussenden Faktoren ab. Die entsprechende Festlegung bleibt der Planfeststellung, also der Verwaltung, überlassen.
ff) Die bekannt gewordenen gerichtlichen Entscheidungen zu Planfeststellungsbeschlüssen auf der Grundlage von mit dem Rohrleitungsgesetz vergleichbaren gesetzlichen Bestimmungen zur Schaffung von Enteignungsmöglichkeiten für einzelne Vorhaben führen zu keiner anderen Beurteilung der hinreichenden Konkretheit des Ent-eignungszwecks nach § 2 RohrlG.
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Rohrleitungsanlage für Rohöl, die auf der Grundlage des vorerwähnten bayerischen Gesetzes vom 28. April 1994 verwirklicht worden ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 4 C7.01 -, a. a. O.,
stützt sich hinsichtlich der Einschätzung der Konkretheit auf das in jenem Gesetz genannte Gemeinwohlziel der Erfüllung eines bezeichneten internationalen Abkommens.
Bezogen auf die Errichtung und den Betrieb einer Rohrleitungsanlage für Ethylen in Bayern und Baden-Württemberg sowie die hierzu erlassenen Gesetze vom 10. Juni 2008 (Bay. GVBl. S. 310) bzw. 1. Dezember 2009 (BW GBl. S. 677) fällt hinsichtlich der Rechtslage in Bayern ins Gewicht, dass das einschlägige Gesetz dem Planfeststellungsbeschluss keine enteignungsrechtliche Vorwirkung beilegt.
Vgl. BayVGH, Beschlüsse vom 28. Februar 2011- 22 ZB 10.1258 -, juris (Rn. 7), und vom 19. März 2010 - 22 ZB 09.3157 -, juris (Rn. 9).
Bezogen auf das Gesetz für den Abschnitt der Rohrleitungsanlage in Baden-Württemberg geht der VGH Baden-Württemberg
- Beschluss vom 23. August 2010 - 1 S 975/10 -, NVwZ-RR 2011, 143 -
auf die Konkretheit der angegebenen Gemeinwohlziele nicht näher ein. Bei den Ausführungen zur Einhaltung der verfassungsrechtlichen Anforderungen nach Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG greift das Gericht im Rahmen der Prüfung eines die Enteignung grundsätzlich rechtfertigenden öffentlichen Interesses die im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Gesichtspunkte auf. Dabei gelangt es unter Auswertung auch der Entstehungsgeschichte des Gesetzes zu dem Ergebnis, der Gesetzgeber habe die erforderliche Abwägung mit entgegenstehenden Interessen vorgenommen. Eine solche Abwägung ist für das Rohrleitungsgesetz hier nach den vorstehenden Ausführungen aber nicht festzustellen.
2. Sicherung des Enteignungszwecks
Das Rohrleitungsgesetz enthält keine Regelung zur Bindung der Beigeladenen an den Enteignungszweck gemäß § 2 RohrlG. Es trifft weder selbst diesbezügliche Vorkehrungen noch schafft es Grundlagen für solche Vorkehrungen auf behördlicher Ebene. Erst recht enthält es keine Regelung, die gewährleistet, dass der Enteignungszweck erreicht wird.
a) An das Vorhandensein, die Genauigkeit und den Detaillierungsgrad der zur Sicherung des Enteignungszwecks erforderlichen Vorgaben sind hohe Anforderungen zu stellen, weil der Geschäftsgegenstand der Beigeladenen allgemein und auch bezogen auf die Rohrleitungsanlage nicht darauf ausgerichtet ist, dem Allgemeinwohl zu dienen. Errichtung und Betrieb der Rohrleitungsanlage sind für die Beigeladene Mittel, um in E1. erzeugtes CO in L. -V. zur Produktion von Kunststoffen verwenden und die Kunststoffe anschließend der Weiterverarbeitung zuführen zu können. Transport und Verarbeitung des CO zu Kunststoffen erfüllen keine Bedürfnisse der Allgemeinheit. Errichtung und Betrieb der Rohrleitungsanlage genügen auch nicht aus sich heraus dem Enteignungszweck nach § 2 RohrlG. Dieser besteht in Folgewirkungen der Verfügbarkeit von CO in L. -V. und nicht in der Verfügbarkeit selbst. Der Eintritt der Folgewirkungen ist ungewiss. Die für ihn maßgeblichen Faktoren unterscheiden sich deutlich von der Beziehung zwischen der Gewinnung von dem Bergrecht unterliegenden Rohstoffen und dem bergrechtlichen Enteignungszweck, die Versorgung des Marktes mit Rohstoffen zu sichern, wofür das Bundesverfassungsgericht
- Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 -, a. a. O. (Rn. 208 bis 210) -
weitergehende gesetzliche Regelungen über die Sicherung des Enteignungszwecks für entbehrlich gehalten hat. Während der typische Verwendungszweck solcher Rohstoffe darin besteht, dass sie ihrer technischen Verwendbarkeit entsprechend vermarktet und eingesetzt werden, was die Versorgung des Marktes sichert und wodurch der Enteignungszweck erreicht wird, bildet die Verfügbarkeit des durch die Rohrleitungsanlage zu befördernden CO in L. -V. lediglich die Ausgangssituation dafür, dass sich als Folge des weiteren Umgangs mit dem CO und den daraus hergestellten Kunststoffen der Enteignungszweck gemäß § 2 RohrlG realisieren kann. Es ist möglich, dass der Enteignungszweck eintritt. Möglich ist aber auch das Gegenteil. Offen ist vor allem, ob die Verwirklichung der Rohrleitungsanlage im Sinne von § 2 Nrn. 1 bis 3 RohrlG die wirtschaftliche Struktur stärkt und Arbeitsplätze sichert, den Verbund stärkt und ausbaut sowie den diskriminierungsfreien Zugang eröffnet. Das beruht auch darauf, dass es dem Betreiber der Rohrleitungsanlage vorbehaltlich von Regelungen zu seiner Bindung an den Enteignungszweck freigestellt ist, wie er mit dem CO und, wenn er selbst unter Einsatz des CO Kunststoffe erzeugt, mit diesen Kunststoffen verfährt. Er ist an sich befugt, in Verfolgung seiner privatnützigen Zielsetzungen auf der Grundlage des durch die Rohrleitungsanlage transportierten CO Entwicklungen in Gang zu setzen, durch die vorhandene wirtschaftliche Strukturen geschwächt und der Abbau von Arbeitsplätzen gefördert werden, oder den diskriminierungsfreien Zugang zu verweigern. Es ist etwa keineswegs zwingend, dass die unter Verwendung des CO hergestellten Kunststoffe an weiterverarbeitende Unternehmen oder Betriebsstätten in Nordrhein-Westfalen abgegeben werden und dort Arbeitsplätze sichern. Die Möglichkeiten eines insoweit zweckwidrigen Umgangs mit der Rohrleitungsanlage bestehen im Besonderen bei einem Großunternehmen mit starker Markt- und Wirtschaftskraft wie der Beigeladenen, die das CO für eigene Produktionszwecke nutzen kann und will sowie überregional bis international tätig ist.
b) Die Notwendigkeit, dem durch Bindung des für die Errichtung und den Betrieb der Rohrleitungsanlage Verantwortlichen effektiv zu begegnen, entfällt nicht, weil der Eintritt der Folgewirkungen nach § 2 RohrlG vom Gesetzgeber prognostiziert worden ist. Der hinsichtlich der Prognose der Folgewirkungen in Betracht zu ziehende Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers
- vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23. August 2010 - 1 S 975/10 -, a. a. O. -
erstreckt sich nicht auf das Erfordernis der Bindung des Enteignungsbegünstigten an den Enteignungszweck. Der Prognose der final im Sinne des Enteignungszwecks nach § 2 RohrlG mit der Rohrleitungsanlage verbundenen Gemeinwohlbelange ist vorgelagert oder immanent, dass der Enteignungsbegünstigte tatsächlich - durch rechtliche Vorgaben effektiv abgesichert - den Enteignungszweck verfolgt. Dass die Prognose innerhalb des verfassungsrechtlich legitimen Prognosespielraums des parlamentarischen Gesetzgebers verbleibt, ist kein überzeugender Grund, den Sicherungsauftrag des Gesetzgebers darauf zu beschränken, den Betrieb der Anlage durch den Projektträger sichern.
So aber Dietlein, a. a. O., S. 32.
c) Gesetzliche Regelungen, die dem Verfehlen des Enteignungszwecks effektiv entgegenwirken oder eine Handhabe für diesbezügliche behördliche Maßnahmen bieten, fehlen. Das Erreichen des Enteignungszwecks nach § 2 RohrlG wird gesetzlich weder unmittelbar durch auf ihn bezogene Regelungen noch mittelbar durch auf den Betrieb der Rohrleitungsanlage, der nach § 2 RohrlG als Auslöser und "Motor" für die Verwirklichung des Enteignungszwecks fungieren soll, bezogene Regelungen hinreichend gesichert. Dementsprechend kann dahingestellt bleiben, ob gesetzliche Vorkehrungen zur Sicherung lediglich von Voraussetzungen für das Erreichen des Enteignungszwecks ausreichen würden oder ob Gegenstand der Sicherung der Enteignungszweck als solcher sein muss.
Vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23. August 2010 - 1 S 975/10 -, a. a. O.; Muckel, Das Bayerische Rohrleitungs-Enteignungsgesetz auf dem Prüfstand der Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG, BayVBl. 2011, 225 (229); Neupert, Die Sicherung von Enteignungszwecken, ZfB 2014, 116 (132 ff.).
aa) Die Rückübertragungsregelung des § 5 RohrlG, die nach der Begründung des Rohrleitungsgesetzes zur Sicherung des Enteignungszwecks getroffen worden ist,
vgl. LT-Drucks. 14/909, S. 8,
bewirkt die erforderliche effektive Bindung des Enteignungsbegünstigten nicht. Sie stellt mit der Anordnung der entsprechenden Geltung unter anderem von § 42 Abs. 1 EEG NRW dem von dieser Vorschrift erfassten Fall der nicht fristgerechten Verwendung des enteigneten Objekts zum festgelegten Enteignungszweck und der Aufgabe des Enteignungszwecks innerhalb der Verwendungsfrist den Fall gleich, dass die Rohrleitungsanlage nicht mehr für den Transport von CO bzw. CO-Wasserstoffgemischen genutzt oder endgültig nicht mehr betrieben wird. Dadurch hebt § 5 RohrlG den sonst wegen der allgemeinen Bezugnahme auf die Vorschriften des Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetzes (§ 4 Abs. 4 RohrlG) eintretenden Ausschluss des Rückübertragungsanspruchs durch den Beginn der zweckentsprechenden Verwendung (§ 42 Abs. 1, Abs. 3 Satz 3 EEG NRW) auf. Die Vorschrift regelt indessen entgegen der in der Begründung zum Gesetzentwurf verlautbarten Einschätzung nicht die Fälle, in denen die Rohrleitungsanlage nicht (mehr) gemeinnützig im Sinne von § 2 RohrlG betrieben wird. Denn sie greift nicht, wenn die Rohrleitungsanlage zu Zwecken genutzt wird, die von § 2 RohrlG abweichen. Der Anspruch auf Rückübertragung ist tatbestandlich als Mittel zur Verhinderung der fortwährenden Inanspruchnahme des enteigneten Eigentums zu gar keinem Zweck oder zu einem Zweck ausgestaltet, der schon nicht dem in § 1 Satz 1 RohrlG genannten Anwendungsbereich des Gesetzes unterfällt. Das betrifft nicht die Möglichkeit einer § 2 RohrlG zuwiderlaufenden Verwendung der Rohrleitungsanlage. Die Realisierung einer solchen Möglichkeit wird nicht ausgeschlossen oder doch wenigstens wirkungsvoll erschwert. Ein wirksames Hindernis, die Rohrleitungsanlage im privatnützigen Interesse so zu betreiben, dass etwa die wirtschaftliche Struktur geschwächt und Arbeitsplätze gefährdet werden, wird nicht geschaffen. Die Möglichkeit der zweckwidrigen Verwendung hat bei dem oben angesprochenen bayerischen Gesetz vom 28. April 1994 für die Rohrleitungsanlage zur Beförderung von Rohöl dazu geführt, dass dem dort vergleichbar mit § 5 RohrlG geregelten Anspruch auf Rückübertragung die Tauglichkeit als Mittel zur Sicherung des Enteignungszwecks abgesprochen worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 4 C7.01 -, a. a. O. (144).
Mit der Gewährung oder Verweigerung des diskriminierungsfreien Zugangs zur Rohrleitungsanlage ist der Anspruch nach § 5 RohrlG ohnehin nicht verknüpft.
Versteht man § 5 RohrlG als Ausdruck bewusster Zurückhaltung, um wirtschaftliche Prozesse von gesetzlichen Zielvorgaben möglichst freizuhalten und dem für die Rohrleitungsanlage Verantwortlichen bzw. speziell der Beigeladenen einen möglichst weiten und flexiblen Gestaltungsspielraum beim Betrieb der Rohrleitungsanlage einzuräumen, überlässt eine solche Regelung auch dann, wenn ihr Vorstellungen von gleichsam selbstverständlichen Zusammenhängen zwischen wirtschaftlichen Betätigungen im eigenen Interesse bei privaten Investitionen dieser Art und dem Wohl der Allgemeinheit zugrunde liegen, die Entscheidung über die tatsächlichen Auswirkungen der Rohrleitungsanlage maßgeblich dem Belieben des privatnützig handelnden Betreibers der Rohrleitungsanlage. Durch das Absehen von einer gesetzlichen oder durch Gesetz vorgegebenen Bindung des Enteignungsbegünstigten an den Enteignungszweck wird die Verantwortung für das Erreichen des Wohls der Allgemeinheit bei Maßnahmen im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG entgegen den Anforderungen dieser Vorschrift aus der Hand des Gesetzgebers in die des privaten Vorhabenträgers übertragen. Das Bindungserfordernis folgt nicht aus einem durch konkrete Umstände des Einzelfalls ausgelösten Sicherungsbedürfnis gegenüber möglichem oder wahrscheinlichem "Fehlverhalten" des Enteignungsbegünstigten, sondern aus der sich aus Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG ergebenden generellen Verantwortlichkeit des Gesetzgebers für Enteignungen.
Die Abkoppelung des Rückübertragungsanspruchs vom Enteignungszweck ist für die Bindung an den Enteignungszweck nicht deshalb unbeachtlich, weil der Enteignungsbegünstigte dessen Erreichen nur insoweit beeinflussen und steuern kann, als er die Rohrleitungsanlage zum Transport von CO betreibt und sein Handeln, wenn er das CO selbst verwendet, an § 2 RohrlG ausrichtet, indem er unter anderem die aus CO erzeugten Kunststoffe im Sinne von § 2 RohrlG einsetzt. Der Enteignungsbegünstigte ist an die festgelegten Gemeinwohlziele zu binden, weil die Enteignung allein durch den Gemeinwohlbezug gerechtfertigt werden kann. Der Umstand, dass er sich, um in den Genuss der Enteignung zu kommen, notwendig der Wahrnehmung bestimmter Gemeinwohlziele annehmen muss, führt, soweit neben auf seinen Betrieb bezogene auch unternehmensübergreifende Ziele in Rede stehen, nicht wegen der Begrenztheit seiner tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten, die Ziele effektiv zu verfolgen, dazu, dass er von der diesbezüglich zu übernehmenden Bindung frei wird. Die Schutzwirkung von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG muss auch dann uneingeschränkt zum Tragen kommen, wenn bei privatnützigen Tätigkeiten mit lediglich mittelbarem Gemeinwohlbezug Gemeinwohlziele in Rede stehen, auf deren Erreichen der Enteignungsbegünstigte lediglich hinwirken kann.
Der Rückübertragungsanspruch stellt allenfalls ein Druckmittel dar, um auf einen Betrieb der Rohrleitung zum Transport von CO, also die Realisierung des Vorhabens, und die Verfügbarkeit von CO in L. -V. hinzuwirken. Liegen die Voraussetzungen für einen Rückübertragungsanspruch vor, droht der Verlust der durch Enteignung erworbenen Rechtsstellung, so dass ein Eigeninteresse bestehen kann, das Entstehen des Anspruchs durch die Nutzung der Rohrleitungsanlage zu vermeiden. Das bleibt hinsichtlich der Effektivität der Sicherung hinter der Begründung etwa einer Betriebspflicht weit zurück. Jedenfalls geht von dem Rückübertragungsanspruch ein Anreiz, von der Rohrleitungsanlage im Sinne des Enteignungszwecks Gebrauch zu machen, lediglich im Hinblick auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des Rückübertragungsanspruchs aus. Diese Voraussetzungen bilden nach dem Vorstehenden die in Betracht kommenden Möglichkeiten einer mit dem Enteignungszweck nach § 2 RohrlG nicht zu vereinbarenden Nutzung der Rohrleitungsanlage nicht ausreichend ab und wirken ihnen nicht genügend entgegen.
Eine Auslegung von § 5 RohrlG dahin, dass der Rückübertragungsanspruch auch dann besteht, wenn die Rohrleitungsanlage nicht mehr im Einklang mit dem Enteignungszweck betrieben wird, kommt nicht in Betracht. Die Vorschrift dehnt den Anwendungsbereich des Rückübertragungsanspruchs nach § 42 Abs. 1 EEG NRW auf Fälle aus, in denen mit der zweckentsprechenden Verwendung des enteigneten Objekts begonnen worden ist. Sie macht diese Rechtsfolge aber nicht vom Wegfall der zweckentsprechenden Verwendung abhängig, sondern von anderen Merkmalen. Das ist vom Gesetzgeber ersichtlich so gewollt; ein Mehr an Bindung an den Enteignungszweck war nicht beabsichtigt. Das zeigt auch die Begründung zum Gesetzentwurf des Rohrleitungsgesetzes, die sinngemäß zum Ausdruck bringt, mit § 5 RohrlG werde dem ausdrücklich angesprochenen, verfassungsgerichtlich genannten Erfordernis der dauerhaften Sicherung des Enteignungszwecks umfassend Rechnung getragen.
Vgl. LT -Drucks. 14/909, S. 1, 8.
Ein Verständnis des § 5 RohrlG dahin, dass die Vorschrift auch auf das Nichterreichen des Enteignungszwecks oder doch zumindest auf das Nichtverfolgen des Ent-eignungszwecks anzuwenden ist, widerspräche ihrem Wortlaut und ihrer Funktion innerhalb des Regelungsgefüges des Rohrleitungsgesetzes.
Aber selbst wenn man § 5 RohrlG als auch auf das Nichterreichen der Gemeinwohlzwecke bezogen versteht, fehlt es an einer ausreichenden Sicherung, weil die Sicherung angesichts der fehlenden Konkretheit der Zwecke praktisch leer laufen würde. Angesichts der nach den vorstehenden Ausführungen fast beliebig weit zu interpretierenden Gemeinwohlzwecke ist es kaum vorstellbar, dass § 5 RohrlG tatsächlich zur Anwendung kommen könnte.
bb) Das Absehen von einer Befristung des Rohrleitungsgesetzes und die Beobachtung seiner Auswirkungen (§ 6 RohrlG) sagen über das Verfolgen und Erreichen des Enteignungszwecks nichts aus. Die unbefristete Geltung des Gesetzes bewirkt neben der zeitlich unbegrenzten Dauer der Enteignungsmöglichkeit nach Maßgabe von § 5 RohrlG den Fortbestand des Rückübertragungsanspruchs. Dieser Anspruch stellt nach dem Vorstehenden keine zureichende Sicherung dar.
cc) Die in § 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG geforderte Glaubhaftmachung stellt ebenfalls keine Sicherung des Enteignungszwecks dar.
Nach dieser Vorschrift setzt die Enteignung unter anderem voraus, dass das die Rohrleitungsanlage errichtende und betreibende Unternehmen glaubhaft macht, das Grundstück oder das Recht daran werde innerhalb angemessener Frist zu dem vorgegebenen Zweck verwendet oder ausgeübt werden. Dies stellt jedenfalls inhaltlich keine den Anforderungen genügende Sicherung des Enteignungszwecks dar.
Die geforderte Glaubhaftmachung bezieht sich auf die Inanspruchnahme der zu enteignenden Grundstücke für die Verwirklichung des Vorhabens, und zwar vor der eigentlichen Enteignung. Hierdurch soll erreicht werden, dass die Verwirklichung des Vorhabens vor der Enteignung sichergestellt und eine Enteignung auf Vorrat verhindert wird.
Die Verwendung zum vorgegebenen Zweck besteht in der Errichtung und dem Betrieb der Rohrleitungsanlage. Das korrespondiert damit, dass die Zulässigkeit der Enteignung für das Vorhaben mit dem Planfeststellungsbeschluss wegen der ihm zukommenden enteignungsrechtlichen Vorwirkung bindend feststeht. Im Enteignungsverfahren ist nur noch die Verwendung des zu enteignenden Objekts für die Realisierung des Vorhabens sicherzustellen. Dazu gehört nicht die dauerhafte Bindung des Vorhabenträgers an die nach § 2 RohrlG bezweckten Folgewirkungen des Vorhabens.
Der Bezug der Glaubhaftmachung zur Errichtung und zum Betrieb der Rohrleitungsanlage wird bestätigt durch den engen inhaltlichen Zusammenhang der Glaubhaftmachung mit dem Rückübertragungsanspruch für den Fall der nicht zweckentsprechenden Verwendung des Grundstücks. Während § 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG den zeitlichen Beginn der Inanspruchnahme des zu enteignenden Objekts steuern soll, regelt der Rückübertragungsanspruch deren Beendigung. Daraus folgt eine Parallele zwischen dem Bezugspunkt der Glaubhaftmachung und den tatbestandlichen Voraussetzungen des Rückübertragungsanspruchs nach § 5 RohrlG.
Zum gleichen Ergebnis führt, dass § 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG sich in seiner Formulierung an § 4 Abs. 2 Satz 2 EEG NRW und damit zugleich an gleichgerichtete Vorschriften wie etwa § 87 Abs. 2 Satz 2 BauGB anlehnt. Dadurch sollte ersichtlich der inhaltliche Gehalt von § 4 Abs. 2 Satz 2 EEG NRW mit dem durch die abweichende Fassung hinsichtlich des "vorgesehenen" (so § 4 Abs. 2 Satz 2 EEG NRW) bzw. "vorgegebenen" (so § 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG) Zwecks einhergehenden Unterschied in das Enteignungsgesetz für die Rohrleitungsanlage übernommen werden. § 4 Abs. 2 Satz 2 EEG NRW zielt darauf, dass der Enteignungsbegünstigte das zu enteignende Objekt dem Enteignungszweck zuführt, und orientiert sich in der Formulierung wie der Funktion an § 87 Abs. 2 Satz 2 BauGB.
Vgl. LT-Drucks. 10/3177, S. 55 f.
Bezogen auf § 87 Abs. 2 Satz 2 BauGB ist geklärt, dass die mit der Glaubhaftmachung der Verwendung des Grundstücks zum vorgesehenen Zweck verbundene Sicherungsfunktion hinsichtlich des Enteignungszwecks bei Vorhaben greifen kann, bei denen der Enteignungszweck durch die Verwirklichung des Vorhabens unter Verwendung des Grundstücks erreicht werden kann. In einer solchen Situation realisiert sich in der Inanspruchnahme des Grundstücks für das Vorhaben der ihm beigelegte Zweck. Eine ausreichende Sicherung wird aber durch die Glaubhaftmachung bei einem Enteignungszweck nicht bewirkt, der - wie bei § 2 RohrlG - durch Auswirkungen des Vorhabens geprägt ist, die außerhalb dessen Verwirklichung liegen und für deren Eintritt das Vorhaben lediglich die technische Ausgangssituation bildet.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. März 1987- 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (295 f.); Halama in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 87 Rn. 61, 80.
Im Ergebnis übereinstimmend hiermit ist das Erfordernis der Glaubhaftmachung nach § 79 Abs. 2 Nr. 2 BBergG in der Rechtsprechung
- BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 207 bis 210) -
nicht als anforderungsgerechte gemeinwohlsichernde Vorkehrung eingestuft worden. Entsprechendes gilt für die Glaubhaftmachung nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des bayerischen Gesetzes vom 28. April 1994 für die Rohrleitungsanlage zum Befördern von Rohöl.
Hinsichtlich der Glaubhaftmachung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG ergibt sich nichts, was zu einem hiervon abweichenden Verständnis des Regelungsgehalts der Vorschrift führen könnte. Der Unterschied zwischen der Glaubhaftmachung der Verwendung zum "vorgesehenen" (§ 4 Abs. 2 Satz 2 EEG NRW, § 87 Abs. 2 Satz 2 BauGB) oder zum "vorgegebenen" (§ 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG) Zweck ist, soweit er sich begrifflich nicht ohnehin wegen der Maßgeblichkeit des "vorgesehenen" Zwecks für den Rückübertragungsanspruch nach § 42 Abs. 1 EEG NRW i. V. m. § 4 Abs. 4 RohrlG relativiert, bezogen auf die mit der Glaubhaftmachung potentiell einhergehende Bindung des Enteignungsbegünstigten an den Enteignungszweck unergiebig. Er bezieht sich auf den Umstand, dass das Rohrleitungsgesetz nicht abstrakt bezeichnete Vorhaben mit vom Vorhabenträger "vorzusehenden" Zwecken betrifft, sondern den Vorhabenträger auf den im Rohrleitungsgesetz genannten und ihm so "vorgegebenen" Zweck festlegt. Das betrifft das Zustandekommen der Zweckbestimmung und gibt keinen Aufschluss darüber, ob und wie der Vorhabenträger an den Zweck zu binden ist.
dd) Die Annahme einer Sicherung des Enteignungszwecks durch den zwischen der Beigeladenen und dem Beklagten geschlossenen Vertrag vom 3. April 2009 kommt nicht in Betracht. Das Rohrleitungsgesetz enthält keine Vorschrift, die einen Anknüpfungspunkt für den Abschluss des Vertrags vom 3. April 2009 bilden kann. Dementsprechend kommt es nicht darauf an, ob der Vertrag inhaltlich den Anforderungen an die Bindung an den Enteignungszweck genügt oder nicht.
(1) Die Verpflichtung des Vorhabenträgers zum Abschluss eines der Absicherung des Enteignungszwecks dienenden Vertrags ist - anders als in den mit dem Rohrleitungsgesetz inhaltlich vergleichbaren Gesetzen über Enteignungen zur Verwirklichung der Rohrleitungsanlage für Ethylen - Art. 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 des Bayerischen Rohrleitungs-Enteignungsgesetzes vom 10. Juni 2008, § 3 Satz 2 Nr. 3 des Baden-Württembergischen Ethylen-Rohrleitungsgesetzes vom 1. Dezember 2009 -, die einen Vertrag mit umschriebenem Inhalt als Voraussetzung der Enteignung fordern - nicht im Rohrleitungsgesetz selbst vorgesehen, sondern erst im Planfeststellungsbeschluss nach dessen Ergänzung durch den Beschluss vom 15. Oktober 2008 um die Nebenbestimmung 6.2.247 begründet worden. Das Fehlen einer solchen Verpflichtung im Rohrleitungsgesetz stimmt damit überein, dass nach der Begründung zum Gesetzentwurf des Rohrleitungsgesetzes allein der Rückübertragungsanspruch nach § 5 RohrlG als (ausreichendes) Instrument zur Sicherstellung des Enteignungszwecks geschaffen worden ist. Die in § 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG von dem die Anlage errichtenden und betreibenden Unternehmen geforderte Glaubhaftmachung stellt nach den vorstehenden Ausführungen keine tragfähige Rechtsgrundlage für die zuvor genannte Nebenbestimmung dar. Dies gilt selbst dann, wenn man § 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG überhaupt als Grundlage ansieht, der Beigeladenen auch Verpflichtungen hinsichtlich der Errichtung und des Betriebs der Rohrleitungsanlage und darüber hinausgehend hinsichtlich der Erreichung der Gemeinwohlziele aufzuerlegen, weil es keinerlei gesetzliche Konkretisierung dieser Verpflichtungen gibt.
(2) Der Vertrag findet auch in sonstigen gesetzlichen Regelungen keine für die effektive Bindung an den Enteignungszweck geeignete Grundlage.
Das im Planfeststellungsverfahren nach § 20 UVPG geltende Gebot, in umfassender Abwägung der vom Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange zu entscheiden, ist keine ausreichende Vorkehrung zur Sicherung des Enteignungszwecks. Das planerische Abwägungsgebot bezieht sich auf die von der Errichtung und dem Betrieb der Rohrleitungsanlage berührten Belange, die im Wege der Abwägung einer umfassenden planerischen Problembewältigung zugeführt werden sollen. Die Sicherung des Enteignungszwecks ist als Voraussetzung der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses dagegen auf der Ebene der Planrechtfertigung angesiedelt. Mit dem Vorhaben bezweckte Gemeinwohlziele sind zudem nicht Bestandteil des planfestzustellenden Vorhabens und nicht Regelungsgegenstand der Planfeststellung.
Geht man dennoch davon aus, dass das Abwägungsgebot zu Regelungen ermächtigt, die zur Sicherung des Enteignungszwecks geeignet sind, ist es insoweit jedenfalls inhaltlich nicht hinreichend konkret. Der Inhalt der Bindung, die der Enteignungsbegünstigte eingehen muss, damit die Enteignung gerechtfertigt ist, wird durch das Abwägungsgebot nicht hinreichend vorgezeichnet. Regelungen zur Bindung an den Enteignungszweck unterliegen aber den erhöhten Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der gesetzlichen Enteignungsregeln für Vorhaben, die lediglich mittelbar Gemeinwohlzielen dienen.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 181 f.), und vom 24. März 1987- 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (286, 296).
Dem genügt das Abwägungsgebot mangels Konkretisierung näherer Anforderungen an die Bindung an den Enteignungszweck nicht.
ee) Eine auch detaillierte behördliche Regulierung der unternehmerischen Betätigung, die nicht auf entsprechenden gesetzlichen Grundlagen beruht, gleicht das Fehlen gesetzlicher Vorgaben zur Sicherung des Enteignungszwecks nicht aus. Zwar kommt zur Bindung des privatnützig handelnden Enteignungsbegünstigten an das Gemeinwohlziel unter Umständen eine Regulierung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit durch behördliche Zulassungs-, Überwachungs- und Eingriffsbefugnisse in Betracht.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 182).
Derartige Befugnisse müssen aber, sollen sie zur Sicherung des Enteignungszwecks beitragen, gesetzlich deutlich vorgesehen sein. Sie kommen als Mittel in Betracht, gesetzliche Vorgaben zur Sicherung der Gemeinwohlnutzung umzusetzen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, a. a. O. (Rn. 181 f.).
Solche gesetzlichen Vorgaben fehlen hier jedoch nach den vorstehenden Ausführungen.
ff) Der Enteignungszweck wird auch nicht durch einen "Vertrauensvorschuss" zugunsten der Beigeladenen gesichert. Ein solcher "Vertrauensvorschuss" findet im Rohrleitungsgesetz nicht den für eine Bindung an den Enteignungszweck notwendigen Anknüpfungspunkt. Die Gewährung von Vertrauen als Instrument zur Sicherung des Enteignungszwecks setzt zumindest voraus, dass es einschließlich der dazu notwendigen Voraussetzungen gesetzlich vorgesehen ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 -, a. a. O. (295 f).
Das Rohrleitungsgesetz gesteht der Beigeladenen kein "Vertrauen" dahingehend zu, dass der Gemeinwohlbezug der Rohrleitungsanlage kein bloßer tatsächlicher Reflex der privatnützig motivierten Betätigung bleibt, sondern in Ausrichtung auf den Ent-eignungszweck nach § 2 RohrlG auf Dauer garantiert ist. Erwartungen des Gesetzgebers hinsichtlich der Bereitschaft und Fähigkeit der Beigeladenen, bei der Nutzung der für die Rohrleitungsanlage zu enteignenden Grundstücke den Enteignungszweck nach § 2 RohrlG zu verfolgen, finden im Rohrleitungsgesetz keinen Ausdruck. Weder in personeller Hinsicht mit Blick auf die Stellung gerade der Beigeladenen innerhalb der Chemieindustrie und ihre wirtschaftliche Leistungskraft sowie Vertrauenswürdigkeit noch in sachlicher Hinsicht bezogen auf den Gegenstand des Vorhabens und das betriebswirtschaftliche Eigeninteresse der Beigeladenen an einer für sie und/ oder den Konzern der C2. AG, dem sie angehört, nützlichen Verwendung der Rohrleitungsanlage ist dem Rohrleitungsgesetz unter Einbeziehung aller zu seiner Auslegung heranzuziehenden Umstände die Annahme des Gesetzgebers zu entnehmen, die Beigeladene werde von der Rohrleitungsanlage zur Verwirklichung des Enteignungszwecks gemäß § 2 RohrlG und in Übereinstimmung mit ihm Gebrauch machen. Die Erwägungen in der Begründung zum Gesetzentwurf zu den Folgewirkungen der Verwirklichung der Rohrleitungsanlage beschränken sich auf die Darstellung einer Ursachen-Wirkung-Beziehung zwischen der Rohrleitungsanlage und den Verhältnissen etwa bei der wirtschaftlichen Struktur der Chemieindustrie und der kunststoffverarbeitenden Unternehmen in Nordrhein-Westfalen sowie bei der Sicherheit von Arbeitsplätzen.
Die Ausführungen zum Enteignungszweck sind unternehmensübergreifend und beziehen Umstände ein, die sich dem Einfluss der Beigeladenen und/oder des Konzerns der C2. AG entziehen. Die Erwähnung von Gesichtspunkten, die mit der betrieblichen Ausrichtung der Beigeladenen auf ihre eigenen wirtschaftlichen Interessen nicht ohne weiteres übereinstimmen, trägt nicht den Schluss auf die Annahme des Gesetzgebers, die Beigeladene werde das Eintreten der Folgewirkungen dauerhaft als Ziel verfolgen und die für die Rohrleitungsanlage benötigten Grundstücke zur Verwirklichung des Enteignungszwecks verwenden. Mit der bewussten Wahrnehmung der Beigeladenen als Vorhabenträgerin mögen unausgesprochen Vorstellungen verbunden gewesen sein, die Wirtschaftskraft und Verlässlichkeit der Beigeladenen lasse auf die Realisierung des Vorhabens und der Folgewirkungen schließen. Daraus sind aber keine im Rohrleitungsgesetz als objektiver Erklärungsgehalt erkennbar werdenden Folgerungen hinsichtlich der Absicherung des Enteignungszwecks abgeleitet worden. Nach der Begründung zum Gesetzentwurf soll der Enteignungszweck durch die Rückübertragungsregelung des § 5 RohrlG gesichert werden. Das setzt voraus, dass der Gesetzgeber den von ihm als gegeben erkannten und zugrunde gelegten Bedarf hinsichtlich einer Regelung zur Sicherstellung des dauerhaften Nutzens der Rohrleitungsanlage für die Allgemeinheit
- LT-Drucks. 14/909, S. 1, 8 -
mittels § 5 RohrlG decken wollte, und besagt nicht, dass mit Rücksicht auf die Person der Beigeladenen oder auf sonstige Umstände außerhalb der Reichweite von § 5 RohrlG von anderen oder weiteren Sicherungsvorkehrungen abgesehen worden ist. Das Fehlen einer über § 5 RohrlG hinausgreifenden Absicherung des Enteignungszwecks bildet auch angesichts des Wissens des Gesetzgebers um die Erforderlichkeit der gesetzlichen Sicherung des Enteignungszwecks keinen in diese Richtung weisenden Anhaltspunkt. Der mit § 5 RohrlG in den Blick genommene Betrieb der Rohrleitungsanlage umfasst den Transport von CO, endet hiermit und schließt den weiteren Umgang mit dem CO nicht ein. Dass die Beigeladene das CO nutzt, legt das Rohrleitungsgesetz nicht zugrunde. Die Begründung zum Gesetzentwurf, in der die Beigeladene insofern zumindest nicht ausdrücklich genannt wird, geht auch nicht auf spezifische Merkmale der Beigeladenen und/oder des Konzerns der C2. AG innerhalb der Gesamtheit der Chemie- und Kunststoffbranche in Nordrhein-Westfalen oder auf andere Gesichtspunkte ein, die potentiell für die Ausrichtung der Verwendung der Rohrleitungsanlage auf den Enteignungszweck und dessen Erreichen bedeutsam sein können. Insbesondere ist ihr nicht zu entnehmen, dass die als Enteignungszweck bezeichneten Folgewirkungen der Rohrleitungsanlage sich inhaltlich trotz ihrer abstrakten Fassung zumindest schwerpunktmäßig auf die Beigeladene und/oder sonstige zum Konzern der C2. AG zählende oder auf wirtschaftlich eng mit ihm verbundene Unternehmen beschränken sowie als deckungsgleich mit den sicher verfolgten privatnützigen Zielsetzungen der Beigeladenen hinsichtlich der Rohrleitungsanlage betrachtet worden sind. Für ein Absehen von einer über § 5 RohrlG hinausgreifenden Absicherung des Enteignungszwecks aufgrund einer faktischen Gleichsetzung des betriebswirtschaftlichen Zwecks der Rohrleitungsanlage für die Beigeladene und/ oder den Konzern der C2. AG mit dem Enteignungszweck nach § 2 RohrlG ergibt sich angesichts der generell-abstrakten Ausführungen zu den Folgewirkungen der Rohrleitungsanlage für Industrie und Wirtschaft kein Anhalt.
A. A. Dietlein, a. a. O., S. 37 ff.
Gleichwohl das Schweigen des Gesetzes als "beredt" dahingehend zu interpretieren, dass die Beigeladene und/oder der Konzern der C2. AG konkludent als aus sich heraus genügende Sicherung für die Verfolgung der in § 2 RohrlG genannten Gesichtspunkte betrachtet wird, entbehrt einer tragfähigen Grundlage. Die gegenteilige Sichtweise läuft entgegen § 2 RohrlG und der unumgänglichen Legitimation der Enteignung durch mittels der Rohrleitungsanlage zu fördernde, gesetzlich zu konkretisierende Gemeinwohlziele auf die Annahme hinaus, dass der Enteignungszweck sich im Bau und Betrieb der Rohrleitungsanlage erschöpft.
Erst recht findet sich, was wegen der notwendigen Dauerhaftigkeit der Gemeinwohlnutzung zusätzlich ins Gewicht fällt, kein Anhalt für einen "Vertrauensvorschuss" zugunsten eines etwaigen Rechtsnachfolgers der Beigeladenen beim Betrieb der Rohrleitungsanlage. Eine Übertragung der Rechte und Pflichten aus dem Planfeststellungsbeschluss auf Dritte ist aber nicht ausgeschlossen. Das Rohrleitungsgesetz enthält keine eine solche Übertragung hindernde Regelung. Der Planfeststellungsbeschluss und der Vertrag zwischen der Beigeladenen und dem Beklagten vom 3. April 2009 setzen die Möglichkeit der Übertragung voraus. Der Vertrag enthält in seinem § 1 Abs. 7 eine Anzeigepflicht der Beigeladenen vor einem Betreiber- oder Eigentümerwechsel und in § 1 Abs. 8 die Verpflichtung zur vertraglichen Weitergabe der vertraglichen Verpflichtungen an etwaige Rechtsnachfolger. Das macht nur Sinn, wenn der Planfeststellungsbeschluss auch vom Beklagten zumindest im Wesentlichen als dingliche Regelung im Sinne einer anlagenbezogenen Genehmigung mit allenfalls untergeordneten persönlichen Elementen verstanden wird, die der Rechtsnachfolge fähig ist und in deren Fall zugunsten von Rechtsnachfolgern der Beigeladenen die rechtliche Grundlage des Betriebs der Rohrleitungsanlage bildet.
gg) § 4 Abs. 4 RohrlG, wonach im Übrigen die Vorschriften des Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetzes gelten, führt hinsichtlich der Sicherung des Enteignungszwecks nicht weiter. Die in Bezug genommenen Vorschriften des Landesent-eignungs- und -entschädigungsgesetzes stellen die Bindung des Enteignungsbegünstigten an den Enteignungszweck nicht sicher. § 5 RohrlG setzt das zutreffend voraus. Insbesondere handelt es sich bei den nach § 30 EEG NRW in den Enteignungsbeschluss aufzunehmenden Angaben, sofern sie nicht allein dessen Regelungsgehalt bestimmen und dokumentieren, nicht um Regelungen, durch die die Erfüllung der inhaltlichen Anforderungen an die Zulässigkeit der Enteignung und die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses gewährleistet wird. Letzteres trifft auch für die Setzung der Frist zu, innerhalb der das Grundstück zum vorgesehenen Zweck zu verwenden ist (§ 30 Abs. 1 Nr. 3 EEG NRW). Die Frist ist, auch wenn sie über den Zeitpunkt der Errichtung und Inbetriebnahme der Rohrleitungsanlage hinausgreifen sollte, nicht dazu bestimmt und geeignet, den Enteignungsbetroffenen auf die dauernde Verfolgung der über die Errichtung und den Betrieb der Rohrleitungsanlage hinausgehenden Folgewirkungen gemäß § 2 RohrlG zu verpflichten. Das oben zu § 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG Gesagte gilt insoweit entsprechend.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 72 bis 78 VwVfG. An die Stelle der zuletzt genannten Vorschriften
§§ 3, 4 RohrFLVO
§§ 2 ff. RohrlG
§§ 2 ff. RohrlG zielen auf unterschiedlicheVoraussetzungen der Enteignung und tragen § 1 Satz 1 RohrlG
§§ 1 und 2 RohrlG
§ 2 RohrlG
§ 130a VwGO
§ 4 RohrlG
§ 20 UVPG
§ 1 UVPG
§ 20 UVPG
§ 11a EnWG
§ 1 EnWG
§ 1 RohrlG
§ 2 RohrlG
§ 3 RohrFLVO
§ 3 BBergG
§ 5 RohrlG
§ 3 RohrlG
§ 5 RohrlG
§ 6 RohrlG
§ 30 EEG
§ 1 Satz 1 RohrlG
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 109 Abs. 1 Satz 1 JustG NRW
§ 80 Abs. 1 BVerfGG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 UVPG
§ 3b Abs. 1 UVPG
§ 19a Abs. 2 WHG
§ 19a Abs. 2 Nr. 2 WHG
§ 21 Abs. 4 Satz 7 UVPG
§ 21 Abs. 4 UVPG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 RohrFLVO
§ 21 Abs. 4 Satz 7 UVPG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 RohrlG
§ 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 22 Satz 1 UVPG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 21 Abs. 1 UVPG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG
§ 11a Abs. 1 Satz 6 EnWG
§ 1 Satz 1 RohrlG
§ 99 Abs. 2 VwGO
§ 2 Nrn. 1 bis 3 RohrlG
§ 2 Nr. 1 RohrlG
§ 2 Nr. 4 RohrlG
§ 75 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW
§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW
§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG
§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG NRW
§ 21 Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UVPG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 RohrFLVO
§ 9 Abs. 5 RohrFLVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 RohrFLVO
§ 21 Abs. 2 UVPG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 RohrFLVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 RohrFLVO
§ 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UVPG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 bis 4, Satz 2 UVPG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 UVPG
§ 19b Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG NRW
§ 73 Abs. 4 Satz 5 VwVfG NRW
§ 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 4 RohrlG
§ 2 Nr. 3 RohrlG
§ 1 Satz 2 RohrlG
§ 2 Nrn. 1 bis 4 RohrlG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 RohrlG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 RohrlG
§ 4 Abs. 1 RohrlG
§ 2 Nr. 2 RohrlG
§ 2 Nrn. 1 und 2 RohrlG
§ 42 Abs. 1 EEG
§ 42 Abs. 1, Abs. 3 Satz 3 EEG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 RohrlG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 EEG
§ 87 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 4 Abs. 2 Satz 2 EEG
§ 79 Abs. 2 Nr. 2 BBergG
§ 30 Abs. 1 Nr. 3 EEG
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 14 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art 14 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 801
NVwZ 2010, 63
BVerfGE 104, 1
BVerwGE 117, 138
BVerwGE 128, 358
BVerwGE 125, 116
NVwZ 2008, 780
BVerwGE 134, 308
NVwZ 2005, 330
BVerwGE 85, 155
BVerwGE 55, 220
BVerwGE 75, 214
BVerwGE 71, 166
BVerwGE 56, 110
NVwZ 2012, 180
NVwZ 2008, 678
NVwZ 1998, 1060
BVerwGE 98, 339
NVwZ 2007, 462
NVwZ 2011, 1256
BVerwGE 121, 72
NVwZ 2009, 320
BVerwGE 132, 123
BVerwGE 100, 238
NVwZ 2014, 714
BVerwGE 120, 276
BVerwGE 128, 76
DÖV 1972, 129
NVwZ 2013, 1209
BVerwGE 138, 226
NVwZ 2014, 1008
NVwZ 2014, 669
BVerwGE 141, 282
BVerfGE 122, 39
BVerfGE 119, 247
BVerfGE 128, 157
NVwZ 2014, 211
BVerfGE 74, 264
BVerfGE 38, 175
BVerfGE 56, 249
NVwZ-RR 2011, 143
20 B 1586/07
20 B 1667/07
1 BvL 6/03
9 A 31.07
1 BvR 1512/97
4 C 7.01
4 C 12.05
4 A 1075.04
1 BvR 2722/06
9 VR 3.04
7 C 3.90
4 C 25.75
4 C 13.85
4 C 15.83
8 S 1281/11
9 A 14.10
9 A 27.06
1 BvR 650/97
4 C 4.94
9 B 14.06
9 A 8.10
9 A 11.03
9 B 28.08
4 C 5.07
4 C 5.95
9 A 14.12
4 C 2.03
11 B 32.97
4 C 22.69
9 A 16.12
9 A 13.09
7 A 7.10
4 A 1.13
9 A 31.10
1 BvR 2310/06
2 BvF 3/02
1 BvR 1741/09
1 BvR 3139/08
1 BvR 1046/85
1 BvR 1914/02
1 BvR 32/68
1 BvR 92/71
22 ZB 10.12
22 ZB 09.31
1 S 975/10