Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-11-14, Aktenzeichen 8/11
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2012:1114.8.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums ist auch ohne ausdrückliche Allgemeinwohlklausel in Art 23 Verf BE gewährleistet. Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art 23 I 2 Verf BE) hat der Landesgesetzgeber muss deshalb die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten, auch soweit sie selbst keinen verfassungsrechtlichen Rang haben, in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Seine Gestaltungsfreiheit ist umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist (vgl BVerfG, 02.03.1999, 1 BvL 7/91, NJW 1999, 2877 <2878>). Beim Grundeigentum gehört zur Nutzung auch der Kontakt nach außen, der im Anliegerrecht zum Ausdruck kommt (vgl BVerwG, 11.05.1999, 4 VR 7/99, NVwZ 1999, 1341 <1342>). (Rn.43)
2. Dem Betroffenen kann nicht zugemutet werden, den Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten, wenn er sich dadurch dem Risiko einer Zuwiderhandlung gegen die bußgeldbewehrte Norm auszusetzen würde (vgl BVerfG, 14.11.1989, 1 BvL 14/85, BVerfGE 81, 70 <82 f>).(Rn.38)
3. Hier:
a. Die Verantwortlichkeit der Straßenanlieger für den Winterdienst auf Gehwegen nach § 6 Abs 1 S 3 StrRG BE ist bei verfassungskonformer Auslegung und Anwendung mit dem Eigentumsgrundrecht (Art 23 Verf BE) vereinbar.(Rn.45)
b. Bei Beauftragung eines Dritten zur Durchführung des Winterdienstes umfasst die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit des Anliegers grundsätzlich nur die sorgfältige Auswahl und die Überwachung des Dritten.(Rn.59)
c. Die Härteklauseln (§ 4 Abs 5 StrRG BE, § 5 Abs 3 StrRG BE, § 6 Abs 2 StrRG BE) sind so auszulegen und anzuwenden, dass Art 23 Abs 1 Verf BE auch im Einzelfall gewahrt bleibt.(Rn.60)
1. Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
3. Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Der Beschwerdeführer wendet sich als Grundstückseigentümer gegen eine Verschärfung der gesetzlichen Regelung zur Durchführung des Winterdienstes durch Anlieger auf öffentlichen Gehwegen in Berlin.
1. Das Land Berlin hat im Straßenreinigungsgesetz von Berlin (StrReinG) vom 19. Dezember 1978, zuletzt geändert durch das Siebte Änderungsgesetz vom 18. November 2010 (GVBl. S. 509), den Anliegern öffentlicher Straßen die Reinigung der Gehwege einschließlich der Schneeräumung übertragen. Im Einzelnen bestimmt das Straßenreinigungsgesetz hierzu:
§ 1 Straßenreinigungspflicht
(1) Die Oberflächen und Einflussöffnungen der Entwässerung von öffentlichen Straßen in der Baulast des Landes Berlin und Privatstraßen des öffentlichen Verkehrs sind, soweit sie sich innerhalb einer geschlossenen Ortslage befinden oder überwiegend dem inneren Verkehr dienen, nach den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu reinigen (ordnungsmäßige Reinigung).
…
(4) Zur ordnungsmäßigen Reinigung gehört auch der Winterdienst. Dieser umfasst die Schneeräumung, das Abstreuen von Winter- und Eisglätte sowie die Beseitigung von Eisbildungen. Eisglätte ist durch Eisregen oder überfrierende Nässe gebildetes Glatteis. Eisbildung ist eine darüber hinausgehende, insbesondere wegen nicht rechtzeitiger Schneeräumung durch festgefahrenen oder -getretenen Schnee entstandene Eisschicht.
§ 3 Winterdienst
(1) Gehwege sind in einer für den Fußgängerverkehr erforderlichen Breite unverzüglich nach Beendigung des Schneefalls, bei länger anhaltendem Schneefall in angemessenen Zeitabständen, von Schnee zu beräumen, bei Schnee- und Eisglätte unverzüglich mit abstumpfenden Mitteln zu bestreuen, bei Bedarf auch wiederholt. Eisbildungen, denen nicht ausreichend durch Streuen entgegengewirkt werden kann, sind zu beseitigen. Unter Beachtung des Absatzes 3 Satz 1 ist auf Gehwegen in Straßen der Reinigungsklassen 1 und 2 der Winterdienst in einer Mindestbreite von 1,5 Metern und bei Gehwegen mit einer geringeren Breite als 1,5 Meter in der Gesamtbreite durchzuführen. In allen übrigen Straßen beträgt unter Beachtung des Absatzes 3 Satz 1 die Mindestbreite 1 Meter. Erfordert das Fußgängeraufkommen auf stärker frequentierten Gehwegen eine größere Fläche, so ist eine entsprechend breitere Bahn zu schaffen; das Nähere wird durch Rechtsverordnung der für den Umweltschutz zuständigen Senatsverwaltung geregelt. Dauert der Schneefall über 20 Uhr hinaus an oder tritt nach dieser Zeit Schneefall oder Glatteisbildung ein, so ist der Winterdienst bis 7 Uhr des folgenden Tages, an Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen bis 9 Uhr durchzuführen.
(3) Schnee- und Eismengen von Gehwegen sind grundsätzlich auf dem der Fahrbahn zugewandten Rand der Gehwege anzuhäufen;…
...
§ 4 Straßenreinigungspflichtige
(1) Die ordnungsmäßige Reinigung der in den Straßenreinigungsverzeichnissen A und B aufgeführten Straßen obliegt dem Land Berlin als öffentliche Aufgabe für die Anlieger und Hinterlieger (Anschluss- und Benutzungszwang). Die ordnungsmäßige Reinigung der im Straßenreinigungsverzeichnis C aufgeführten Straßen obliegt den Anliegern jeweils vor ihren Grundstücken bis zur Straßenmitte. Soweit Anlieger und Hinterlieger fehlen, obliegt die ordnungsmäßige Reinigung der in den Straßenreinigungsverzeichnissen aufgeführten öffentlichen Straßen dem Land Berlin. Die Aufgaben des Landes Berlin werden von den Berliner Stadtreinigungsbetrieben (BSR) hoheitlich durchgeführt.
(4) Die Anlieger der in den Straßenreinigungsverzeichnissen A bis C aufgeführten Straßen sind zum Winterdienst jeweils vor ihren Grundstücken auf den in gleicher oder ähnlicher Richtung verlaufenden nächstgelegenen Gehwegen einschließlich der zu den Grundstücken abzweigenden oder im Bereich von Eckabstumpfungen befindlichen Gehwegabschnitten (zugeordnete Gehwege) verpflichtet. …
(5) Die zuständige Behörde kann Ausnahmen vom Winterdienst auf Gehwegen zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich und eine Gefährdung des Fußgängerverkehrs ausgeschlossen ist.
§ 6 Beauftragung Dritter
(1) Die nach § 4 Absatz 4 verpflichteten Anlieger können durch privatrechtliche Vereinbarungen Dritte mit der Durchführung des Winterdienstes beauftragen. Sie müssen unverzüglich eine geeignete Person mit der Durchführung des Winterdienstes beauftragen, wenn sie die Pflicht zur Durchführung des Winterdienstes nicht selbst erfüllen. Ihre Verantwortlichkeit für die ordnungsgemäße Durchführung des Winterdienstes entfällt durch die Beauftragung Dritter nicht.
(2) Ist ein zur Durchführung der ordnungsmäßigen Reinigung verpflichteter Anlieger dazu körperlich und wirtschaftlich nicht in der Lage, so kann das Land Berlin auf dessen Antrag für die Dauer der Leistungsunfähigkeit seine Verpflichtung übernehmen. Die Verpflichtung wird durch die Berliner Stadtreinigungsbetriebe (BSR) erfüllt.
(3) Kommt ein Anlieger seiner Pflicht zum Winterdienst nach den §§ 3 und 4 nicht nach, so kann die zuständige Behörde eine Ersatzvornahme auf Kosten des Pflichtigen anordnen. § 9 bleibt unberührt.
§ 9 Ordnungswidrigkeiten
(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
1. entgegen § 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 oder Abs. 4 Satz 1 bis 3 Straßen, Privatstraßen des öffentlichen Verkehrs, Gehwege, Fußgängerbereiche oder Fahrbahnen nicht ordnungsmäßig reinigt,
2. entgegen § 6 Absatz 1 keine geeignete Person mit der Durchführung des Winterdienstes beauftragt oder nicht dafür sorgt, dass nach § 6 Absatz 1 Beauftragte die Reinigung ordnungsgemäß ausführen oder im Falle des vorübergehenden oder dauernden Wegfalls der Eignung der Beauftragten nicht unverzüglich eine andere Person mit der Reinigung beauftragt.
(2) Die Ordnungswidrigkeit nach Absatz 1 kann mit einer Geldbuße bis zu 10.000 Euro geahndet werden.
Bis zum Inkrafttreten des Siebten Gesetzes zur Änderung des Straßenreinigungsgesetzes ließ § 6 StrReinG a. F. eine Übertragung auf Dritte mit weitergehender Befreiung von der Verantwortlichkeit zu; die Regelung lautete:
§ 6 [a. F.] Übernahme der Straßenreinigungspflicht
(1) Anstelle des zur Durchführung der ordnungsmäßigen Reinigung verpflichteten Anliegers kann ein anderer diese Verpflichtung übernehmen. Die Verantwortlichkeit des Anliegers nach diesem Gesetz entfällt jedoch nur, wenn die Übernahme der zuständigen Behörde angezeigt worden ist und diese der Übernahme zugestimmt hat. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn die zuständige Behörde nicht innerhalb eines Monats die Zustimmung versagt. Die Zustimmung wird versagt oder widerrufen, wenn eine ordnungsmäßige Reinigung nicht gewährleistet erscheint. Sie ist insbesondere dann zu versagen oder zu widerrufen, wenn die ordnungsmäßige Reinigung wiederholt nicht durchgeführt worden ist.
(2) Ist ein zur Durchführung der ordnungsmäßigen Reinigung verpflichteter Anlieger dazu körperlich und wirtschaftlich nicht in der Lage, so übernimmt das Land Berlin auf dessen Antrag für die Dauer der Leistungsunfähigkeit seine Verpflichtung. Die Verpflichtung wird durch die Berliner Stadtreinigungsbetriebe (BSR) erfüllt.
2. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer eines mit einem Einfamilienhaus bebauten Grundstücks im Bezirk Reinickendorf. Das Grundstück liegt an einer öffentlichen Straße, die in der Verordnung über die Straßenreinigungsverzeichnisse und die Einteilung in Reinigungsklassen im Straßenreinigungsverzeichnis A (ausgebaute Straße innerhalb einer geschlossenen Ortslage), Reinigungsklasse 4 aufgeführt ist.
Mit seiner im Januar 2011 eingelegten Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen die Neufassung des § 6 Abs. 1 StrReinG. Er macht geltend, er könne, wie ihm vom Ordnungsamt des Bezirks Reinickendorf bestätigt worden sei, die ihm als Anlieger auferlegte Verantwortlichkeit für die Durchführung des Winterdienstes nicht mehr „öffentlich-rechtlich“ auf einen Dritten übertragen, wie es vor der Gesetzesänderung durch eine Übernahmeerklärung gegenüber dem zuständigen Ordnungsamt möglich gewesen sei. Das bedeute, dass er sich, sobald mit Schneefall zu rechnen sei, nicht mehr ohne Haftungsrisiko aus Berlin entfernen könne. Da er sich häufig außerhalb von Berlin aufhalte, werde er in seiner Reisefreiheit behindert. Es müsse ihm möglich sein, sich im Falle der Abwesenheit durch vertragliche Übertragung auf einen Winterdienst, der alleine für eine Unterlassung oder unzureichende Ausführung einzustehen habe, von seiner Haftung zu befreien. Ihm könne in einem freiheitlichen Rechtsstaat nicht angesonnen werden, die Überwachung des Winterdienstes etwa auf Nachbarn oder andere Personen zu übertragen, die - wenn er solche überhaupt fände - beispielsweise erkranken oder ebenfalls säumig handeln könnten.
Die Beteiligten haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.
Das Abgeordnetenhaus von Berlin (Beteiligter zu 1) hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Der Grundsatz der Subsidiarität sei verletzt, weil der Beschwerdeführer nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht habe, eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 4 Abs. 5 StrReinG zu beantragen. Sie sei auch unbegründet, weil die Neuregelung des Straßenreinigungsgesetzes geeignet und angemessen sei, den Schutz der körperlichen Unversehrtheit und der freien Entfaltung der Persönlichkeit der Benutzer der Gehwege zu gewährleisten. Die vorherige Fassung des § 6 Abs. 1 StrReinG habe sich hingegen nicht bewährt. Das zeigten vor allem die Erfahrungen des Winters 2009/2010; nicht ordnungsgemäß von Schnee und Eis geräumte Gehwege stellten eine erhebliche Verletzungsgefahr dar. Die Anlieger würden durch die Neuregelung nicht unzumutbar belastet.
Der Senat von Berlin (Beteiligter zu 2) sieht die Verfassungsbeschwerde ebenfalls schon als unzulässig an, weil der Grundsatz der Subsidiarität gebiete, zunächst eine negative Feststellungsklage zu erheben. Sie sei auch unbegründet. Es sei verhältnismäßig, die Verantwortlichkeit für die Durchführung des Winterdienstes auch bei Übertragung auf Dritte beim Anlieger zu belassen. Es sei erforderlich, aber auch ausreichend, wenn sich der Anlieger durch stichprobenartige Kontrollen, insbesondere zu Beginn ein Bild davon mache, ob der Beauftragte seinen Pflichten nachkomme. Sei das der Fall, dürfe er sich darauf verlassen, dass der Dritte auch in den Zeiten seiner Abwesenheit die übernommenen Aufgaben zuverlässig erfülle. Eine Verletzung der Aufsichts- und Kontrollpflicht könne ihm dann nicht vorgeworfen und ein Bußgeld nicht auferlegt werden. Auch in den Bundesländern Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Thüringen sei es den Anliegern nicht möglich, diese Pflichten mit haftungsbefreiender Wirkung auf Dritte zu übertragen.
Der Verfassungsgerichtshof hat an die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt sowie an mehrere Verbände der Mieter und Hauseigentümer Anfragen zu Erfahrungen mit der Neuregelung gerichtet. Der Mieterverein Berlin e. V. hat mitgeteilt, ihm lägen keine Informationen vor, der Verband Deutscher Grundstücksnutzer e. V. hat u. a. ausgeführt, die Neuregelung belaste viele Grundstückseigentümer und werde als ungerecht empfunden. Die Abläufe bei Nichterfüllung des Winterdienstes würden bürokratisiert. Die angebliche Nichtbewährung der alten Regelung beruhe nur auf der Untätigkeit der überwachenden Ordnungsbehörden. Im Übrigen sei festzustellen, dass auch die Bezirke selbst Probleme hätten, bei ihren eigenen Liegenschaften den Winterdienst zu kontrollieren und dessen ordnungsgemäße Erfüllung durchzusetzen. Zu Verletzungen der Räumpflicht und zu Bußgeldverfahren lägen keine Erkenntnisse vor, jedoch sei wegen des milden Winters im letzten Jahr nicht mit sehr hohen Zahlen zu rechnen. Nach Angaben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt gibt es keine Verwaltungsanordnungen oder Ausführungsvorschriften zur Auslegung der Neufassung von § 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 2, 2. und 3. Alt StrReinG. Auf dieser Rechtsgrundlage seien bisher insgesamt 381 Bußgelder verhängt worden. In den Bezirken Friedrichshain-Kreuzberg, Reinickendorf und Neukölln habe es kein Bußgeldverfahren gegeben, in Treptow-Köpenick 1, in Mitte 12, in Charlottenburg-Wilmersdorf 18, in Spandau 41, in Lichtenberg 63, in Steglitz-Zehlendorf 86 und in Marzahn-Hellersdorf 160. Für die Bezirke Pankow und Tempelhof-Schöneberg lägen keine Zahlen vor.

Entscheidungsgründe:
1. Die innerhalb der Jahresfrist des § 51 Abs. 2 VerfGHG eingereichte Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Der Beschwerdeführer ist durch die von ihm allein angegriffene Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 3 des Straßenreinigungsgesetzes von Berlin vom 19. Dezember 1978 in der Fassung des Siebten Änderungsgesetzes vom 18. November 2010 (GVBl. S. 509) - StrReinG - selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Entgegen der Auffassung der Beteiligten war der Beschwerdeführer nicht verpflichtet, vor der Anrufung des Verfassungsgerichtshofs ein verwaltungsbehördliches oder ein -gerichtliches Verfahren anzustrengen, weil diese zunächst die gesetzliche Pflicht unberührt gelassen hätten und deren für ihn positiver Ausgang höchst ungewiss sowie ihr Abschluss vor Eintritt des nächsten Winters nicht zu erwarten gewesen wäre. Unter diesen Umständen kann dem Beschwerdeführer nicht zugemutet werden, sich vor der Erhebung der Verfassungsbeschwerde dem Risiko einer Zuwiderhandlung gegen die bußgeldbewehrte Norm auszusetzen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 81, 70 <82 f.>).
2. Die Verfassungsbeschwerde ist jedoch unbegründet.
§ 6 Abs. 1 Satz 3 StrReinG verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinen durch die Verfassung von Berlin - VvB - geschützten Grundrechten.
a) Vorrangiger Prüfungsmaßstab ist das Recht auf Eigentum aus Art. 23 Abs. 1 VvB. Soweit der Beschwerdeführer durch die ihm als Grundstückseigentümer auferlegte Belastung einen Eingriff in seine Freiheit zu reisen oder ortsabwesend zu sein geltend macht, kommt dem keine weiterreichende, selbständige Bedeutung zu (vgl. zum Rückgriff auf die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 7 VvB neben der Eigentumsgarantie Beschluss vom 11. Oktober 2001 - VerfGH 20/01-, wie alle nachfolgend zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de, Rn. 11 f., und zum Bundesrecht: BVerfGE 79, 292 <304>; 85, 219 <223>; vgl. zu Art. 17 VvB auch Beschluss vom 12. Juli 1994 - VerfGH 94/93 -, LVerfGE 2, 19 <25>).
b) Die in § 6 Abs. 1 Satz 3 StrReinG erweiterte Verantwortlichkeit der Anlieger für einen ordnungsgemäßen Winterdienst ist mit Art. 23 VvB vereinbar.
aa) Das durch Art. 23 VvB wie in Art. 14 GG gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet (Beschluss vom 11. Oktober 2001 - VerfGH 20/01 -, Rn. 12; vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 104, 1 <8>). Seine Nutzung soll es dem Eigentümer ermöglichen, sein Leben nach eigenen, selbstverantwortlich entwickelten Vorstellungen zu gestalten (Beschluss vom 11. Oktober 2001, a. a. O.; vgl. zum Bundesrecht: BVerfG a. a. O.). Die konkrete Reichweite des Schutzes der Eigentumsgarantie ergibt sich aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 VvB Sache des Gesetzgebers ist (Beschluss vom 3. Mai 2001 - VerfGH 39/00 -, Rn. 16; vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 95, 48 <58>). Dabei ist auch ohne eine ausdrückliche Allgemeinwohlklausel die Sozialpflichtigkeit des Eigentums in Art. 23 VvB gewährleistet, da sie der Eigentumsgewährleistung immanent ist (Beschluss vom 13. Juni 2003 - VerfGH 59/02 -, Rn. 10). Der Landesgesetzgeber hat deshalb bei der Erfüllung des ihm in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 VvB erteilten Auftrags zur Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums sowohl die verfassungsrechtlich garantierte Rechtsstellung des Eigentümers als auch das Gebot einer sozial gerechten Eigentumsordnung zu berücksichtigen. Er muss die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten, auch soweit sie selbst keinen verfassungsrechtlichen Rang haben, in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen, um so dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu entsprechen. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozial gebundenen Privateigentums nicht in Einklang. Die Bindung des Eigentumsgebrauchs an das Wohl der Allgemeinheit schließt die Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Belange desjenigen ein, der konkret auf die Nutzung des Eigentumsobjekts angewiesen ist (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 15. September 2011 - 1 BvR 2232/10 -, NVwZ 2012, 429 <430>; BVerfGE 91, 294 <308>; 101, 54 <75>). Die Grenzen der Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers sind allerdings nicht für alle Sachbereiche gleich. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Dagegen ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 -, NJW 1999, 2877 <2878>). Beim Grundeigentum gehört zur Nutzung auch der Kontakt nach außen, der im Anliegerrecht zum Ausdruck kommt (vgl. zum Bundesrecht: BVerwG, NVwZ 1999, 1341 <1342>). Hieran knüpft die Verpflichtung zum Winterdienst an.
bb) Die auch vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellte Übertragung des Winterdienstes auf die jeweiligen Eigentümer der an die öffentlichen Gehwege grenzenden Grundstücke als ordnungsrechtliche Pflicht, welche weitgehend der Straßenverkehrssicherungspflicht des Baulastträgers entspricht (vgl. BGH, NVwZ-RR 1997, 709 <710> m. w. N.), begegnet im Grundsatz keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. zum Bundesrecht grundlegend BVerwGE 22, 26; ferner BGH, VersR 1979, 541 f.; VGH München, BayVBl 2011, 435 m. w. N.). Sie beruht auf einer verhältnismäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums der Straßenanlieger. Es handelt sich um eine geeignete Maßnahme, um die Räumung der Gehwege von Schnee und Eis zum Schutz von Gesundheit und Leben der Fußgänger flächendeckend effektiv und so schnell wie möglich zu bewirken. Im Übrigen kommt die Anlage öffentlicher Gehwege in besonderem Maße der Erschließung der Anliegergrundstücke zugute, auch entspricht es einem gewissen Herkommen, dass Schnee und Eis auf dem Bürgersteig vom Anlieger beseitigt wird (vgl. BVerwG, a. a. O. S. 27). Etwaigen unzumutbaren Härten im Einzelfall kann durch individuelle Ausnahmen nach § 4 Abs. 5 und § 5 Abs. 3 StrReinG abgeholfen werden.
cc) Auch die vom Beschwerdeführer allein angegriffene Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 3 StrReinG stellt eine abstrakt-generelle Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 VvB dar, die bei verfassungskonformer Auslegung und Anwendung inhaltlich hinreichend bestimmt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
(1) Nach § 6 Abs. 1 StrReinG n. F. können die reinigungspflichtigen Anlieger zwar durch privatrechtliche Vereinbarungen Dritte mit der Durchführung des Winterdienstes beauftragen (Satz 1). Dazu müssen sie unverzüglich eine geeignete Person mit der Durchführung des Winterdienstes beauftragen, wenn sie die Pflicht zur Durchführung des Winterdienstes nicht selbst erfüllen (Satz 2). Ihre Verantwortlichkeit für die ordnungsgemäße Durchführung des Winterdienstes entfällt indes - anders als nach der gesetzlichen Vorgängerregelung - durch die Beauftragung Dritter nicht (Satz 3). Dies hat zur Folge, dass der einzelne Anlieger nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 StrReinG ordnungswidrig handelt, wenn er schuldhaft keine geeignete Person mit der Durchführung des Winterdienstes beauftragt oder nicht dafür sorgt, dass der Beauftragte die Reinigung ordnungsgemäß ausführt oder im Falle des vorübergehenden oder dauernden Wegfalls der Eignung der Beauftragten nicht unverzüglich eine andere Person mit der Reinigung beauftragt.
Anlass für diese verschärfende Regelung waren nach der Begründung des Entwurfs des Änderungsgesetzes vom 18. November 2010 die negativen Erfahrungen im Winter 2009/2010. Zur Begründung des Gesetzentwurfs wurde hierzu zunächst allgemein ausgeführt (AbgH-Drs. 16/3460, S. 8 der Gesetzesbegründung):
„Die Erfahrungen des vergangenen Winters mit den extremen Witterungsbedingungen haben gezeigt, dass über einen langen Zeitraum hinweg insbesondere auf Gehwegen Verkehrssicherungspflichten nicht beachtet worden sind. Infolge der häufig mangelhaften Schneeräumung und Eisbeseitigung ist eine Situation mit vielen Verletzten und deutlichen Beeinträchtigungen, denen die Bürgerinnen und Bürger der Stadt, aber auch Besucher ausgesetzt waren, eingetreten. Besondere Schwierigkeiten hat es dort gegeben, wo sich üblicherweise eine Vielzahl von Personen aufhält, also in Einkaufszonen, auf Plätzen von großstädtischer Bedeutung und an den Haltestellen- und Wartebereichen öffentlicher Verkehrsmittel. Auch der Fahrradverkehr ist teilweise zum Erliegen gekommen, weil Radfahrstreifen und Radwege nur eingeschränkt benutzbar waren. Schließlich waren auch Menschen mit Behinderungen in ihrer Mobilität eingeschränkt, da die gekennzeichneten Parkplätze von allen Seiten durch Schnee- und Eisablagerungen blockiert waren. Die mangelnde Beseitigung von Schnee und Eis auf Gehwegen, Fußgängerüberwegen, Straßenkreuzungen und Straßeneinmündungen hatte mobilitätseingeschränkte alte Menschen und Menschen mit Behinderung (u. a. Rollstuhlbenutzer, Menschen, die gehunsicher sind bzw. auf Gehhilfen angewiesen sind und Sehbehinderte und Blinde) in ihrer gewohnten Lebensführung und Selbstversorgung über einen sehr langen Zeitraum eingeschränkt.
Der Begriff des „Bekämpfens“ von Schnee und Eisglätte ist überwiegend nicht in der Weise verstanden worden, dass eine möglichst umfassende Schneeräumung zu erfolgen hat und Eisglätte nicht nur abzustumpfen sondern gegebenenfalls auch zu beseitigen ist.
Außerdem hat sich die Regelung über die Übernahme der Straßenreinigungspflicht nicht bewährt. Während sich der Grundstückseigentümer seiner winterdienstlichen Verpflichtung entledigt hat, waren die Übernehmer häufig überfordert und haben nicht für verkehrssichere Zustände auf den Gehwegen gesorgt. Es haben sich darüber hinaus Schwierigkeiten bei der Feststellung des zum Winterdienst Verpflichteten ergeben.
Aus diesem Grund wird schwerpunktmäßig eine Präzisierung der Anforderungen an Qualität und Umfang des Winterdienstes und eine Ausweitung des hoheitlich für das Land Berlin durch die Berliner Stadtreinigungsbetriebe durchzuführenden Winterdienstes festgeschrieben. ... Außerdem wird eine Verpflichtung zur Drittbeauftragung gegenüber den Anliegern, die aus bestimmten Gründen an der Durchführung des Winterdienstes gehindert sind, eingeführt. Die Möglichkeit mit der Drittbeauftragung zur Durchführung des Winterdienstes auch die öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit für die ordnungsmäßige Reinigung auf Dritte zu übertragen (Übernahmeregelung), wird gestrichen.“
In der Begründung zu § 6 des Entwurfs (AbgH-Drs. 16/3460, S. 13 f. der Gesetzesbegründung) heißt es ergänzend:
„Zu Nummer 4 (§ 6)
Mit der in dieser Vorschrift bisher enthaltenen Übernahmeregelung konnten die zur ordnungsmäßigen Reinigung verpflichteten Anlieger mit Zustimmung der zuständigen Behörde ihre Verpflichtung auf einen Dritten übertragen. Von dieser Möglichkeit haben für die sommerliche Reinigung nur wenige Anlieger, für die Durchführung des Winterdienstes eine Vielzahl von Anliegern Gebrauch gemacht. In den zuletzt genannten Fällen hat sich die Regelung nicht bewährt. Häufig sind die beauftragten Dritten ihren Obliegenheiten nicht oder nicht ausreichend nachgekommen, ohne dass es zu einer Versagung oder einem Widerruf der Zustimmung durch die zuständige Behörde gekommen wäre. In Folge dessen konnten die Anlieger aus rechtlichen Gründen nicht zur ordnungsgemäßen Durchführung des Winterdienstes herangezogen werden. Die mit der Übernahme des Winterdienstes beauftragten Dritten waren häufig wegen Überforderung aus tatsächlichen Gründen hierzu nicht in der Lage. Die Durchsetzung einer ordnungsgemäßen Durchführung des Winterdienstes mittels Androhung oder Verhängung von Bußgeldern war durch die Schwierigkeit gekennzeichnet, den zur ordnungsmäßigen Reinigung Verpflichteten festzustellen.
Aus den genannten Gründen wird die Möglichkeit, die Verpflichtung zur ordnungsmäßigen Reinigung auf einen Dritten zu übertragen, gestrichen. Wie bisher können die Anlieger einen Dritten privatrechtlich mit der Durchführung des Winterdienstes beauftragen. Neu eingeführt wird mit der Neufassung von Absatz 1 die Verpflichtung der Anlieger, unverzüglich eine geeignete Person mit der Durchführung des Winterdienstes zu beauftragen, wenn sie selber aus den im Gesetz genannten Gründen dazu nicht in der Lage sind. Die Verantwortlichkeit der Anlieger für die ordnungsgemäße Durchführung entfällt mit der Drittbeauftragung nicht. Die Anlieger müssen die Durchführung des Winterdienstes durch den Beauftragten daher auch überwachen. Durch diese Regelung wird einerseits die Durchführung des Winterdienstes auch bei abwesenden oder aus anderen Gründen verhinderten Eigentümern sichergestellt. Andererseits werden klare Verantwortlichkeiten geschaffen. …“
Entgegen der im Entwurf des Änderungsgesetzes vorgesehenen Streichung der Härtefallklausel des § 6 Abs. 2 StrReinG wurde diese Vorschrift beibehalten.
(2) Der Umfang der fortbestehenden Verantwortlichkeit des Anliegers trotz Bestellung eines Dritten zur Erfüllung der Winterdienstpflichten wird im Gesetz selbst zwar nicht konkretisiert. Die Beteiligten haben hierzu dargelegt, dass bei einer an Sinn und Zweck der Regelung orientierten Auslegung damit nichts Unmögliches oder Unzumutbares verlangt werde. Die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit umfasse grundsätzlich nur die sorgfältige Auswahl und die stichprobenartige Überwachung eines beauftragten Dritten, wobei Letztere nicht persönlich zu erfüllen sei, sondern wiederum an einen zuverlässigen Dritten (z. B. Nachbarn oder Hausmeister) delegiert werden könne. Wie die Beteiligten in Ihren Stellungnahmen betont haben, erfordert die Wahrnehmung der Kontroll- und Aufsichtspflicht keine ständige Überwachung des beauftragten Dritten. Vielmehr soll es erforderlich, aber auch ausreichend sein, dass sich der Anlieger durch Kontrollen insbesondere zu Beginn der Tätigkeit des von ihm Beauftragten ein Bild davon mache, ob dieser den übernommenen Pflichten grundsätzlich nachkomme. Er müsse darüber hinaus lediglich einen weiteren Dritten zur Überwachung bestellen, der ihn bei etwaigen Unregelmäßigkeiten informiere, wenn der Anlieger die Überwachung nicht persönlich wahrnähme.
(3) Mit diesem Inhalt (vgl. ähnlich etwa auch Martini, in: Das Grundeigentum, Nr. 22/2011, Winterdienst-Sonderbeilage S. 2 ff., 4), den der Verfassungsgerichtshof seiner verfassungsrechtlichen Prüfung zugrunde legt, ist die - im Übrigen hinsichtlich der vorzunehmenden Schnee- und Eisbeseitigung in § 3 Abs. 1 StrReinG ausreichend umschriebene - Pflichtenstellung nicht unverhältnismäßig (vgl. zum Bundesrecht: BVerwG NJW 1988, 2121).
Die Verantwortlichkeit des Anliegers für die ordnungsgemäße Durchführung des Winterdienstes und der damit verbundenen Überwachungspflichten bei Beauftragung eines Dritten stellen ein geeignetes Mittel dar, um die Verkehrssicherheit der Gehwege im Winter zu gewährleisten. Bei mangelhafter Wahrnehmung der Räum- und Streupflicht durch Winterdienstleister dürfte es in der Regel dem Eigentümer (oder der von ihm hiermit betrauten Person) effektiver und schneller als den Bezirksverwaltungen (zumal ohne den Aufbau personalintensiver zusätzlicher Kontroll- und Vollzugsstellen) möglich sein, für die Einhaltung der ihm vertraglich geschuldeten Erfüllung des gesetzlichen Winterdienstes zu sorgen und notfalls Ersatzmaßnahmen in die Wege zu leiten. Dazu gehört allerdings - auch mit Rücksicht auf die gleichmäßige Belastung aller Anlieger, also auch von Eigentümergemeinschaften oder Grundstückseigentümern, die nicht selbst auf dem Anliegergrundstück wohnen oder mehrere winterdienstpflichtige Grundstücke besitzen - grundsätzlich nicht die Pflicht zur höchstpersönlichen Vornahme der notwendigen Arbeiten (vgl. zum Bundesrecht: BVerwGE 22, 26 <27> und BVerwG NJW 1988, 2121 <2122 unten> unter Hinweis auf Art. 12 Abs. 2 GG) Insoweit muss es genügen, wenn der Anlieger alles ihm im Einzelfall billigerweise Zumutbare getan und veranlasst hat, um einen ordnungsgemäßen Winterdienst durch von ihm sorgfältig ausgewählte und angemessen überwachte Dritte sicherzustellen. Nur wenn der Anlieger seinen so verstandenen Pflichten schuldhaft nicht nachkommt, kann er ferner nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 StrReinG wegen einer Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße belegt werden. Für den Fall, dass der Grundstückseigentümer - wie der Beschwerdeführer beispielhaft einwendet - nicht in der Lage sein sollte, einen Dritten für die Überwachung eines mit dem Winterdienst beauftragten Unternehmens zu gewinnen, muss er sich zwar jedenfalls für einen Teil des Winters selbst zuverlässig davon überzeugen, ob das Unternehmen seinen Verpflichtungen nachkommt. Die damit verbundenen Beschränkungen sind aber weder unverhältnismäßig noch sonst verfassungsrechtlich bedenklich.
(4) Zur Vermeidung unzumutbarer Belastungen hat der Gesetzgeber - wie bereits erwähnt - ferner selbst Härteklauseln vorgesehen, die unter verschiedenen Gesichtspunkten Ausnahmeregelungen in Einzelfällen zulassen (§ 4 Abs. 5, § 5 Abs. 3 und § 6 Abs. 2 StrReinG). Auch sie sind gegebenenfalls so auszulegen und anzuwenden, dass eine durch die Inhalts- und Schrankenbestimmung nicht mehr gedeckte, übermäßige Inanspruchnahme des Grundstückseigentums vermieden und so das Eigentumsgrundrecht gemäß Art. 23 VvB durch eine verfassungskonforme Handhabung auch der Ausnahmevorschriften letztlich in jedem Einzelfall gewährleistet bleibt. Diese Aufgabe obliegt in erster Linie den Fachgerichten, die hierzu beispielsweise auch auf eine umfangreiche obergerichtliche Rechtsprechung der Zivilgerichte zur Erforderlichkeit und zu den Grenzen einer Überwachungspflicht zurückgreifen können (vgl. u. a. OLG Dresden, Beschluss vom 20. Juni 1996 - 7 U 905/96 - WuM 1996, 553; OLG Hamburg, Urteil vom 24. März 2000 - 11 U 45/98 - OLGR 2000, 422; OLG Saarbrücken, Urteil vom 20. Juli 2004 - 4 U 466/03-116; LG Karlsruhe, Urteil vom 30. Mai 2006 - 2 O 324/06 - ZMR 2006, 698).
(5) Soweit es dem Beschwerdeführer möglicherweise auch um die Beschränkung seiner zivilrechtlichen Haftung, insbesondere gegenüber Fußgängern gehen sollte, besteht diese grundsätzlich unabhängig von seiner ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit. Der für die deliktische Haftung geltende Grundsatz, dass eine Verkehrssicherungspflicht auf Dritte übertragen werden kann (wodurch die Verpflichtung des Übertragenden allerdings nicht vollständig entfällt, sondern sich ebenfalls nur auf Kontroll- und Überwachungspflichten verengt, vgl. BGH, NJW-RR 1989, 394), bleibt durch die angegriffene Regelung unberührt. Verbleibende Haftungsrisiken können außerdem durch eine Haftpflichtversicherung weitgehend abgedeckt werden.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33, 34 VerfGHG
§ 9 Ordnungswidrigkeiten
§ 6 StrReinG
§ 4 Abs 5 StrRG
§ 5 Abs 3 StrRG
§ 6 Abs 2 StrRG
§ 6 Abs. 1 StrReinG
§ 4 Abs. 5 StrReinG
§ 9 Abs. 1 Nr. 2, 2. und 3. Alt StrReinG
§ 51 Abs. 2 VerfGHG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 StrReinG
§ 5 Abs. 3 StrReinG
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 StrReinG
§ 6 Abs. 2 StrReinG
§ 3 Abs. 1 StrReinG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 des Straßenreinigungsgesetzes
Art. 23 Abs. 1 VvB
Art. 7 VvB
Art. 17 VvB
Art. 23 VvB
Art. 14 GG
Art. 23 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 12 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1999, 2877
NVwZ 1999, 1341
BVerfGE 81, 70
BVerfGE 79, 292
BVerfGE 104, 1
BVerfGE 95, 48
NVwZ 2012, 429
BVerfGE 91, 294
NVwZ-RR 1997, 709
BVerwGE 22, 26
VersR 1979, 541
BayVBl 2011, 435
NJW 1988, 2121
ZMR 2006, 698
NJW-RR 1989, 394
1 BvL 7/91
4 VR 7/99
1 BvL 14/85
1 BvR 2232/10
7 U 905/96
11 U 45/98
4 U 466/03
2 O 324/06