Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-05-06, Aktenzeichen 1 B 569/21

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes eine gerichtliche Anordnung, die den Antragsgegner dazu verpflichten soll, es ihr zu gestatten, an der nächsten Samtgemeindeausschusssitzung teilzunehmen, ohne an ihrem Sitzplatz eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen.
Die Antragstellerin ist Ratsfrau der Samtgemeinde I.. Sie ist als Beigeordnete stimmberechtigtes Mitglied des Samtgemeindeausschusses. Zugleich ist sie Vorsitzende der J. -Fraktion im Rat der Samtgemeinde. Der Antragsgegner ist der Samtgemeindebürgermeister, der zugleich Vorsitzender des Samtgemeindeausschusses ist.
Mit E-Mail vom 7. April 2021 ließ der Antragsgegner den Samtgemeinderatsmitgliedern mitteilen, dass bei der kommenden Samtgemeindeausschusssitzung am 12. April 2021 eine Maskenpflicht auch am Sitzplatz bestehe.
Zu Beginn der Sitzung am 12. April 2021 erklärte die Antragstellerin, dass sie diese Anordnung für rechtswidrig halte. Sie trug an ihrem Sitzplatz keine Mund-Nasen-Bedeckung. Der Antragsgegner teilte mit, dass er nach Rücksprache mit der Kommunalaufsichtsbehörde beabsichtige, zunächst einen Beschluss des Ausschusses über die Frage der Maskenpflicht einzuholen. Solange ein solcher nicht vorliege, werde er eine weitere Teilnahme der Antragstellerin ohne das Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes am Sitzplatz tolerieren.
Sodann wurde nach Abstimmung hierüber ein neuer Tagesordnungspunkt 4 zur Frage der „Maskenpflicht während der Samtgemeindeausschusssitzungen“ in die Tagesordnung aufgenommen. Die Tagesordnung wurde in der geänderten Form einstimmig festgestellt. Unter dem neuen Tagesordnungspunkt fasste der Samtgemeindeausschuss gegen die Stimme der Antragstellerin den folgenden Beschluss:
„Der Samtgemeindeausschuss beschließt, dass während einer Samtgemeindeausschusssitzung die Pflicht des Tragens eines Nasen- und Mundschutzes in Form einer FFP2-Maske bzw. medizinischen Maske besteht.“
Im Anschluss an die Beschlussfassung forderte der Antragsgegner die Antragstellerin auf, umgehend ihre Maske an ihrem Sitzplatz aufzusetzen. Dies lehnte die Antragstellerin ab. Daraufhin schloss der Antragsgegner sie von der Sitzung aus. Nachdem sie sich weigerte, den Sitzungssaal zu verlassen, rief der Antragsgegner die Polizei. Diese begleitete die Antragstellerin aus dem Sitzungssaal. Über den Vorgang wurde in der lokalen Presse berichtet.
Am 25. April 2021 übersandte die Antragstellerin dem Antragsgegner per E-Mail den Antrag, einen Tagesordnungspunkt „Maskenpflicht während der Gemeindeausschusssitzung“ auf die Tagesordnung des Samtgemeindeausschusses am 10. Mai 2021 zu setzen. Ferner beantragte sie, unter diesem Tagesordnungspunkt festzustellen,
„(1.) dass der in der letzten Samtgemeindeausschuss am 12.04.2021 unter „TOP 4: Maskenpflicht während des Samtgemeindeausschusses“ gefasste Beschluss, „dass während einer Samtgemeindeausschusssitzung die Pflicht des Tragens eines Nasen- und Mundschutzes in Form einer FFP2-Maske bzw. medizinischen Maske besteht“, rechtswidrig und damit nichtig ist;
(2) dass mein Ausschluss von der der letzten Samtgemeindeausschuss am 12.04.2021 unberechtigt war.“ (sic!).
Auf die Begründung des Antrags wird Bezug genommen.
Mit Antragsschrift vom 28. April 2021, am selben Tage bei Gericht eingegangen, hat die Antragstellerin beantragt, den Antragsgegner im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes zu verpflichten, ihr eine Teilnahme an der kommenden Samtgemeindeausschusssitzung am 10. Mai 2021 unter der Maßgabe zu gestatten, dass sie an ihrem Sitzplatz keine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen habe.
Zur Begründung hat sie unter anderem ausgeführt:
Ihr stehe gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) in Verbindung mit § 3 Abs. 4 Nr. 3 und Nr. 4, Abs. 5 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ein Anspruch auf die Teilnahme an der Samtgemeindeausschusssitzung ohne das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung am Sitzplatz zu. Sie habe das Recht, an Sitzungen des Hauptausschusses teilzunehmen, ohne sich im Rahmen ihrer Sitzungstätigkeit sachgrundlosen Beschränkungen unterziehen zu müssen.
Die Anordnung, dass das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung am Sitzplatz erforderlich sei, verstoße gegen die Niedersächsische Corona-Verordnung. In § 3 Abs. 4 Nr. 3 und Nr. 4, Abs. 5 der Niedersächsischen Corona-Verordnung sei klar geregelt, dass ihr ein Recht auf eine Teilnahme dergestalt zustehe, dass sie nicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung am Sitzplatz verpflichtet sei. Dies ergebe sich schon aus dem hinter den Regelungen der Niedersächsischen Corona-Verordnung stehenden Gedanken, dass eine solche Einschränkung gegen das ihr zustehende Recht auf freie Mandatsausübung verstoßen würde. Auch sei ihr nach den allgemeinen Regelungen der Niedersächsischen Corona-Verordnung für Veranstaltungen in Innenräumen explizit das Abnehmen der Maske am Sitzplatz erlaubt, weil im Sitzungsraum des Samtgemeindeausschusses stets der nötige Mindestabstand eingehalten werde.
Die abschließenden Bestimmungen der Niedersächsischen Corona-Verordnung, die den ausführenden Behörden keinerlei Ermessen einräume, könnten auch nicht durch den Samtgemeindeausschuss oder das Hausrecht des Antragsgegners willkürlich außer Kraft gesetzt werden. Dies ergebe sich schon aus dem Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes nach Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG). Hiernach dürfe kein Verwaltungshandeln zu Recht und Gesetz im Widerspruch stehen. Die Niedersächsische Corona-Verordnung stelle jedoch zwingendes Landesrecht dar, welches dem Staatshandeln im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung vorgehe. Deshalb sei der Beschluss des Samtgemeindeausschusses vom 12. April 2021 zur Maskenpflicht wegen eines Verstoßes gegen die Landesverordnung als materiell rechtswidrig und nichtig anzusehen, sodass er vom Antragsgegner nicht im Wege des Ausschlusses der Antragstellerin habe umgesetzt werden dürfen.
Zudem dürfe der Antragsgegner sein Hausrecht nicht willkürlich ausüben. Im Rahmen des Hausrechts könne er auch nur im erforderlichen Umfang Anordnungen treffen, um einen sachgerechten und störungsfreien Sitzungsablauf zu gewährleisten. Hier sei nicht ersichtlich, wie die Maskenpflicht am Sitzplatz in irgendeiner Form für einen sachgerechten und störungsfreien Sitzungsablauf erforderlich sein solle. Insbesondere fehle es an einem sachlichen Grund, weil durch die Einhaltung des Abstandsgebotes sowie die bestehende Raumdurchlüftung einer Ansteckungsgefahr während der Sitzungen bereits vollumfänglich vorgebeugt werde. Es sei insoweit auch vollkommen unklar, aus welchem Grund eine Regelung, die von der Landesregierung als kommunalem Aufsichtsorgan explizit ausgeschlossen – und damit von dieser offensichtlich nicht für erforderlich gehalten – worden sei, sich im Hauptausschuss der Samtgemeinde I. nun auf einmal als erforderlich darstellen könne. Auch aus dem Sitzungsprotokoll vom 12. April 2021 ergebe sich, dass der Antragsgegner sich bei der Anordnung der Maskenpflicht während der Sitzung offensichtlich auf sachfremde Erwägungen gestützt habe. Er habe die Aufnahme des Tagesordnungspunkts nämlich lediglich damit begründet, dass sich die Samtgemeinde mitten in der dritten Welle befinde und der Inzidenzwert bei 140 liege. Er habe sich hiermit auf allgemeine Feststellungen zum Infektionsgeschehen beschränkt, auf welches die Teilnahme am Samtgemeindeausschuss mit den bereits bestehenden Hygieneregeln offenkundig keinerlei wesentliche Auswirkung habe. Hieran zeige sich, dass der Antragsgegner sie, die Antragstellerin, allein aufgrund ihrer kritischen Einstellung gegenüber Teilen der Corona-Maßnahmen in unzulässiger Weise habe schikanieren wollen.
Ein Anordnungsgrund ergebe sich daraus, dass sie, die Antragstellerin, Rechtsschutz in der Hauptsache vor der Samtgemeindeausschusssitzung am 10. Mai 2021 nicht erlangen könne. Sie habe insofern die begründete Befürchtung, dass der Antragsgegner sie ausweislich des rechtswidrigen Beschlusses des Samtgemeindeausschusses sowie seiner Ankündigungen in der Lokalpresse direkt zu Beginn der kommenden Sitzung rechtsirrig erneut ausschließen werde. Damit werde sie keinerlei Möglichkeit haben, zu ihrem diesbezüglich gestellten Antrag, der nach § 63 Abs. 2 Satz 1 NKomVG zwingende Voraussetzung für eine gerichtliche Überprüfung ihres Sitzungsausschlusses in der Hauptsache sei, Stellung zu nehmen.
Die Antragstellerin beantragt,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin die Teilnahme an seiner kommenden Samtgemeindeausschusssitzung am 10. Mai 2021 unter der Maßgabe zu gestatten, dass von ihr keine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen ist, solange sie ihren Sitzplatz eingenommen hat.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat erwidert:
Der Antrag sei bereits unzulässig.
In der hier vorliegenden Kommunalverfassungsstreitigkeit komme nur eine Regelungsanordnung in Form einer Feststellungsklage oder einer allgemeinen Leistungsklage in Betracht, so dass das Antragsbegehren der Antragstellerin auf Verpflichtung im Sinne einer Verpflichtungsklage in der Hauptsache ausscheide. Insoweit sei der Antrag mangels Bestimmtheit unzulässig.
Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Eine Popularklage sei unzulässig. Es könnten nicht typisch subjektive öffentliche Rechte wie zwischen Bürger und dem Staat geltend gemacht werden. Organe hätten keine Rechte in diesem Sinne, so dass die Geltendmachung von Grundrechten hier ausscheide. Wenn die Antragstellerin ausführe, dass es sich um eine sachgrundlose politisch motivierte Schikane handele, sei damit impliziert, dass sie auf ihre Grundrechte, insbesondere im Rahmen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts und der Meinungsfreiheit abstellen wolle. Auf diese Rechte könne sie sich im Kommunalverfassungsstreit nicht berufen. Zwar habe die Antragstellerin nach § 54 NKomVG als Mitglied der Vertretung das Recht, ihre Tätigkeit im Rahmen der Gesetze nach ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl geleiteten Überzeugung auszuüben. Hieraus leite sich insbesondere das Rederecht ab. Dieses könne jedoch durch verfassungskonforme Regelungen des Geschäftsganges beschränkt werden. Solche Beschränkungen fänden ihre Grundlage zumindest in der Sitzungsgewalt des Vorsitzenden. Es könnten sogar Rederechtsbegrenzungen beschlossen werden. Hierbei habe das zuständige Gremium normatives Ermessen. Beachtlich sei in diesem Zusammenhang, dass die Antragstellerin ihre Organrechte auch mit Tragen einer Maske ausüben könne. Insoweit sei sie nicht antragsbefugt. Durch das Tragen einer Maske werde sie in der Ausübung ihrer Organrechte nicht gehindert oder gestört. Insbesondere greife das Argument, dass die Antragstellerin sich nicht mit einer Maske konzentrieren könne, nicht durch. Hierbei sei darauf hinzuweisen, dass Ärzte auf Intensivstationen schon vor der Corona-Pandemie konzentriert Operationen mit Masken durchgeführt hätten. Die Antragstellerin habe auch nicht glaubhaft gemacht, dass sie gesundheitlich durch das Tragen einer Maske beeinträchtigt sei.
Der Samtgemeindebürgermeister sei auch nicht der richtige Antragsgegner. Er könne sich nicht über den Beschluss des Verwaltungsausschusses hinwegsetzen, von ihm werde also etwas verlangt, was er allein nicht erfüllen könne.
Es bestehe auch kein Rechtsschutzbedürfnis für den gestellten Antrag. Es sei der Antragstellerin zuzumuten, mit Maske die Abstimmung über ihren Antrag abzuwarten.
Aus diesen Ausführungen ergebe sich, dass auch ein Anspruch in der Hauptsache nicht begründet sei. Die Maßnahme sei bereits durch das Hausrecht des Antragsgegners gedeckt. Er habe bei seiner Anordnung, den Sitzungssaal zu verlassen, auf der Grundlage des rechtmäßig zustande gekommenen Beschlusses des Samtgemeindeausschusses gehandelt. Die Vorschriften des NKomVG seien hierbei eingehalten worden. Ein Vorrang der Niedersächsischen Corona-Verordnung bestehe nicht. Es handele sich insoweit nicht um eine abschließende Regelung. Der Beschluss und der Ausschluss der Antragstellerin diene auch einem legitimen Zweck, namentlich die Gefahr einer Übertragung von Covid-19-Aerosol-Partikeln zu verringern sowie der Reduzierung der Ansammlung von virusbelasteten Tröpfchen in der Atemluft. Die Maßnahme diene dem Ziel, den von der Pandemielage ausgehenden Gefahren für die Funktionsfähigkeit des Ausschusses und der Gesundheit der Mitglieder inklusive der Antragstellerin zu begegnen. Es könne zu Recht davon ausgegangen werden, dass Infektionen der Mitglieder sowie weitere erforderliche infektionsschutzrechtliche Maßnahmen (z.B. Quarantäne des ganzen Ausschusses) den ordnungsgemäßen Geschäftsgang beeinträchtigen würden. Die Maßnahme beruhe im Übrigen auf den Empfehlungen des Robert-Koch-Institutes, das generell ein Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes empfehle. Sie sei auch – insbesondere unter Beachtung des Infektionsgeschehens zum maßgeblichen Zeitpunkt – verhältnismäßig.
Auch ein Anordnungsgrund bestehe nicht, weil es der Antragstellerin zugemutet werden könne, mit Maske an der Ausschusssitzung teilzunehmen.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
II.
Der Antrag bleibt ohne Erfolg. Er ist zulässig (hierzu 1.), aber unbegründet (hierzu 2.).
1.
Zwar ist der Antrag, der sich auf den Erlass einer Regelungsanordnung gem. § 123 Abs. 1 Satz 1, 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) richtet, zulässig.
Er ist hinreichend bestimmt. Die Auslegung des Antrags (vgl. §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO) ergibt, dass die Antragstellerin eine einstweilige gerichtliche Anordnung begehrt, die es dem Antragsgegner untersagt, ihr gegenüber während der Sitzung des Samtgemeindeausschusses am 10. Mai 2021 Maßnahmen zur Durchsetzung der durch den Samtgemeindeausschuss am 12. April 2021 beschlossenen Maskenpflicht am Sitzplatz zu ergreifen, ihre Teilnahme ohne Maske also sanktionslos zu dulden. Bereits aus dem Umstand, dass der Antrag sich gegen den Antragsgegner als Vorsitzenden des Samtgemeindeausschusses richtet, folgt, dass die Antragstellerin hier keine (vorläufige) Aufhebung des Beschlusses des Ausschusses vom 12. April 2021 über die Maskenpflicht am Sitzplatz begehrt.
Der so verstandene Antrag ist auch in dem hier vorliegenden Kommunalverfassungsstreitverfahren statthaft. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist der Antrag nicht auf eine Verpflichtung im Sinne einer Verpflichtungsklage gerichtet. Die Antragstellerin begehrt die Verpflichtung des Antragsgegners zu einem Unterlassen im Wege einer gerichtlichen Regelungsanordnung, nicht hingegen die Verpflichtung des Antragsgegners zum Erlass eines Verwaltungsaktes.
Auch ist die Antragstellerin hier entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Aus dieser Vorschrift folgt, dass ein Antrag nur zulässig ist, wenn der Antragsteller geltend macht, durch die (bevorstehende) behördliche Handlung in seinen Rechten verletzt zu sein. Handelt es sich – wie hier – um eine Streitigkeit zwischen einem Organteil und dem kommunalen Organ, dem dieser angehört, so ist der Antrag nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. So liegt es hier. Die Antragstellerin macht die Verletzung ihres Rechts auf freie Mandatsausübung geltend, welches ihr als Mitglied des Samtgemeindeausschusses zusteht (vgl. § 54 Abs. 1 i.V.m. § 74 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 7 Abs. 2 Nr. 3 NKomVG). Es erscheint als zumindest möglich, dass die Antragstellerin durch die befürchteten (Ordnungs-)Maßnahmen des Antragstellers, gegen die sich der vorliegende Antrag richtet, in ihren Rechten betroffen wäre. Das Recht der Antragstellerin auf freie Mandatsausübung wird durch die Maskenpflicht am Sitzplatz voraussichtlich berührt, weil die Ausübung des Rederechts, insbesondere durch die im Einzelfall leicht beeinträchtigte akustische Verständlichkeit von Redebeiträgen, hierdurch – wenn auch in geringem Umfang – erschwert wird (vgl. auch OVG Saarland, Beschl. v. 19. November 2020 – 2 B 350/20 –, Rn. 11, juris).
Der Antrag richtet sich auch gegen den richtigen Antragsgegner. Richtiger Gegner im Kommunalverfassungsstreitverfahren ist das Organ oder der Organteil, demgegenüber die geltend gemachte Innenrechtsposition bestehen soll oder dem die behauptete Rechtsverletzung anzulasten ist (Nds. OVG, Urt. v. 15. Februar 2011 – 10 LB 79/10 –, Rn. 41, juris; sowie Urt. v. 4. Dezember 2013 – 10 LC 64/12 –, Rn. 29, juris; sog. Funktionsträgerprinzip). Zwar findet die während der nächsten Ausschusssitzung am 10. Mai 2021 für die Antragstellerin als Ausschussmitglied geltende Maskenpflicht am Sitzplatz ihre Grundlage voraussichtlich in dem Beschluss des Samtgemeindeausschusses vom 12. April 2021, mit dem dieser sein (kommunales) Selbstorganisationsrecht ausübt (hierzu sogleich). Dennoch konnte die Antragstellerin ihren Antrag gegen den Antragsgegner richten. Denn von diesem wird die befürchtete Beeinträchtigung ihrer Mandatsausübung voraussichtlich ausgehen. Der Antragsgegner ist als Vorsitzender des Samtgemeindeausschusses dafür zuständig, die vom Samtgemeindeausschluss beschlossene Maskenpflicht am Sitzplatz durchzusetzen. Er sorgt gem. §§ 63 Abs. 1, 74 Abs. 1 Satz 3, 78 Abs. 4 Satz 1 NKomVG als Vorsitzender für die Aufrechterhaltung der Ordnung während dessen Sitzungen, insbesondere setzt er die Verfahrensregeln, die die Vertretung durch Beschluss festlegt, durch (vgl. Blum, in: ders./et. al., Kommentar zum NKomVG, Stand Dez. 2020, § 63 NKomVG, Rn. 22). Gem. § 63 Abs. 2 Satz 1, 78 Abs. 4 Satz 1 NKomVG kann der Vorsitzende ein Mitglied des Samtgemeindeausschusses bei ungebührlichem oder wiederholt ordnungswidrigem Verhalten von der Sitzung ausschließen. Gegen einen solchen von der Antragstellerin befürchteten Ausschluss richtet sich der vorliegende Antrag. Die von ihr beantragte vorläufige Gestattung, während der Sitzung am 10. Mai 2021 am Sitzplatz keinen Mund-Nasen-Schutz zu tragen, könnte der Antragsgegner als Ausschussvorsitzender gewähren, indem er davon absieht, den Beschluss vom 12. April 2021 durch Ordnungsmaßnahmen durchzusetzen.
Anders als der Antragsgegner meint, ist der Antragstellerin auch nicht das qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis für ihren Antrag auf vorbeugenden Rechtsschutz abzusprechen. Die Antragstellerin befürchtet einen (erneuten) Sitzungsausschluss und damit einen Realakt, gegen den sie erst nach dessen Beendigung Rechtsschutz erlangen könnte. Auch angesichts der erheblichen politischen (Außen-)Wirkung eines weiteren Sitzungsausschlusses, der gegebenenfalls erneut mit Polizeibeamten durchgesetzt und von der Presse beachtet würde, bedarf die Frage, ob es der Antragstellerin zuzumuten ist, die (geringe) Beeinträchtigung ihres mandatschaftlichen Rederechts bis zu einer Entscheidung in einer etwaigen Hauptsache hinzunehmen, der materiell-rechtlichen Prüfung.
2.
Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Gemäß den §§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung (ZPO) hat der Antragsteller sowohl die Eilbedürftigkeit der begehrten gerichtlichen Regelung (Anordnungsgrund) als auch seine materielle Anspruchsberechtigung (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen. Soweit – wie hier – eine vorläufige Vorwegnahme der Hauptsache begehrt wird, setzt eine stattgebende Eilentscheidung voraus, dass eine hohe, mithin weit überwiegende Erfolgswahrscheinlichkeit in einem Hauptsacheverfahren besteht und durch das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstehen, zu deren nachträglicher Beseitigung die Hauptsacheentscheidung nicht mehr in der Lage wäre (Nds. OVG, Beschl. v. 21. April 2021 – 13 ME 187/21 –, Rn. 13, juris, m.w.N.).
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch – insbesondere unter Anlegung des hier geltenden strengen Maßstabes – nicht glaubhaft gemacht. Sie wäre durch mögliche Ordnungsmaßnahmen des Antragsgegners zur Durchsetzung einer Maskenpflicht am Sitzplatz während der Samtgemeindeausschusssitzung am 10. Mai 2021 nicht in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.
Rechtsgrundlage für die von der Antragstellerin befürchteten Ordnungsmaßnahmen des Antragsgegners wäre die ihm gem. §§ 63 Abs. 1, 74 Abs. 1 Satz 3, 78 Abs. 4 Satz 1 NKomVG zustehende Ordnungsgewalt. Insbesondere kann der Antragsgegner gem. § 63 Abs. 2 Satz 1 NKomVG bei ungebührlichem oder wiederholt ordnungswidrigem Verhalten ein Mitglied der Vertretung von der Sitzung ausschließen. Auf das ihm ebenfalls gem. §§ 63 Abs. 1, 74 Abs. 1 Satz 3, 78 Abs. 4 Satz 1 NKomVG zustehende Hausrecht könnte er den Ausschluss eines Mitglieds von der Sitzung hingegen nicht stützen, soweit – wie hier – ein wirksamer Beschluss des Ausschusses das zu sanktionierende Verhalten untersagt. Es kann hier dahinstehen, ob das Hausrecht auf Mitglieder der Vertretung schon keine Anwendung findet (so OVG Saarland, Beschl. v. 19. November 2020 – 2 B 350/20 –, Rn. 10, juris; wohl auch OVG NRW, Beschl. v. 28. Februar 2020 - 15 A 272/19 -, Rn. 12 f., juris) oder ob die Regelungen des Ordnungsrechts gegenüber dem Hausrecht in Bezug auf die Mitglieder der Vertretung nur vorrangig anzuwenden sind (vgl. Blum, in: ders./et. al., Kommentar zum NKomVG, Stand Dez. 2020, § 63 NKomVG, Rn. 46; wohl auch BayVGH, Beschl. v. 7. April 2021 – 4 CE 21.601 –, Rn. 24, juris). In beiden Fällen könnte der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin hier von seiner Ordnungsgewalt gem. § 63 Abs. 2 Satz 1 NKomVG Gebrauch machen.
Ein Ausschluss von der für den 10. Mai 2021 geladenen Sitzung auf dieser Grundlage würde die Antragstellerin nicht in ihren organschaftlichen Rechten verletzen. Denn ein solcher Ausschluss wäre voraussichtlich rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen hierfür lägen vor.
In einer Teilnahme an der für den 10. Mai 2021 geladenen Sitzung ohne das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung am Sitzplatz läge ein wiederholt ordnungswidriges Verhalten im Sinne des § 63 Abs. 2 Satz 1 NKomVG. Dies ergibt sich aus dem wirksamen Beschluss des Samtgemeindeausschusses vom 12. April 2021, mit dem dieser angeordnet hat, „dass während einer Samtgemeindeausschusssitzung die Pflicht des Tragens eines Nasen- und Mundschutzes in Form einer FFP2-Maske bzw. medizinischen Maske besteht“. Da die Antragstellerin mit der Verweigerung der Maske am Sitzplatz fortlaufend gegen diesen Beschluss verstieße, läge hierin auch ein wiederholt ordnungswidriges Verhalten im Sinne der Vorschrift.
Auf die Frage, ob die Rechtmäßigkeit eines vom Antragsgegner auszusprechenden Ausschlusses der Antragstellerin auch voraussetzen würde, dass der mit dieser Anordnung durchgesetzte Beschluss des Samtgemeindeausschusses vom 12. April 2021 selbst rechtmäßig war, kommt es hier nicht an. Denn die Kammer hat keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses.
Rechtsgrundlage für den Beschluss ist das kommunale Selbstorganisationsrecht, welches unmittelbar aus Art. 28 Abs. 2 GG folgt (vgl. auch OVG Saarland, Beschl. v. 19. November 2020 – 2 B 350/20 –, Rn. 10 f., juris). Hieraus folgt zum einen die Geschäftsordnungsautonomie des Samtgemeindeausschusses als Kollegialorgan. Zugleich kann der Ausschluss durch Beschluss Verfahrensregelungen festlegen. Diese können insbesondere die äußeren Bedingungen der Sitzung (z.B. Anordnung der Tische, Benutzung von Mikrofonen) betreffen (Blum, in: ders./et. al., Kommentar zum NKomVG, Stand Dez. 2020, § 63 NKomVG, Rn. 7, 18 f.). Hat der Ausschuss – wie hier durch die Festlegung einer Maskenpflicht am Sitzplatz – einen Beschluss zu den äußeren Bedingungen der Sitzung getroffen, so sind diese gegenüber etwaigen Anordnungen des Vorsitzenden auf der Grundlage des Hausrechts jedenfalls vorrangig (vgl. Blum, in: ders./et. al., Kommentar zum NKomVG, Stand Dez. 2020, § 63 NKomVG, Rn. 7). Die Formulierung im Protokoll der Sitzung vom 12. April 2021, wonach der Beschluss des Samtgemeindeausschusses der „Unterstützung des Hausrechts“ diene, ist insoweit ohne rechtliche Bedeutung. Auch der Umstand, dass der Antragsgegner eine Maskenpflicht zunächst selbst auf Grundlage seines Hausrechts angeordnet hatte, ist hier unbeachtlich. Es ist zu erwarten, dass er etwaige Maßnahmen gegenüber der Antragstellerin während der kommenden Sitzung am 10. Mai 2021 nicht aufgrund seines Hausrechts, sondern aufgrund seiner Ordnungsgewalt treffen wird. Denn schon während der vergangenen Sitzung am 12. April 2021 setzte er die Einhaltung einer Maskenpflicht am Sitzplatz gegenüber der Antragstellerin nicht schon nach seiner eigenen Anordnung durch, sondern erst, nachdem der Samtgemeindeausschuss hierüber beschlossen hatte.
Das Recht der Antragstellerin auf freie Mandatsausübung wird durch die Maskenpflicht am Sitzplatz nicht verletzt, weil der Beschluss des Samtgemeindeausschusses das Mandatsrecht der Antragstellerin rechtmäßig einschränkt.
Dem Beschluss des Samtgemeindeausschusses vom 12. April 2021 zur Maskenpflicht am Sitzplatz stehen die Regelungen der Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl S. 368, im Folgenden: Niedersächsische Corona-Verordnung) weder in der im Beschlusszeitpunkt geltenden Fassung durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 9. April 2021 (für den Zeitraum vom 12. April 2021 bis 19. April 2021) noch in der aktuell geltenden Fassung durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 23. April 2021 (alle Fassungen abrufbar unter https://www.niedersachsen.de/verkuendung/amtliche-verkundung-ersatzverkundung-niedersachsische-corona-verordnungen-196824.html) entgegen. Die von der Antragstellerin zitierten Regelungen des § 3 Abs. 4 Nr. 3, 4 und Abs. 5 Niedersächsische Corona-Verordnung sind in diesen Fassungen unverändert. Das Recht des Ausschusses, Verfahrensregelungen wie die Anordnung einer Maskenpflicht am Sitzplatz während der Ausschusssitzungen zu treffen, wird durch diese Vorschriften jedenfalls dann nicht eingeschränkt, wenn diese Verfahrensregelungen über das in der Niedersächsischen Corona-Verordnung vorgesehene Schutzniveau hinausgehen.
Zwar sieht die Niedersächsischen Corona-Verordnung selbst keine Maskenpflicht am Sitzplatz während der Sitzungen kommunaler Organe vor. Die in § 3 Abs. 1 Satz 1 Niedersächsische Corona-Verordnung vorgesehene Pflicht, in geschlossenen Räumen, die öffentlich oder im Rahmen eines Besuchs- und Kundenverkehrs zugänglich sind, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, gilt gem. § 3 Abs. 4 Nr. 4 Niedersächsische Corona-Verordnung nicht bei Sitzungen kommunaler Vertretungen. Diese Vorschrift regelt: „Abs. 1 gilt nicht bei Veranstaltungen und Sitzungen des Niedersächsischen Landtags, seiner Gremien und Fraktionen und von kommunalen Vertretungen, deren Gremien und Fraktionen, wobei das Hausrecht und die Ordnungsgewalt der Präsidentin oder des Präsidenten des Niedersächsischen Landtages unberührt bleiben“. Gem. § 3 Abs. 4 Nr. 3 Niedersächsische Corona-Verordnung gilt die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckungen insbesondere auch nicht im Zusammenhang mit der Wahrnehmung eines politischen Mandats. Abweichend von § 3 Abs. 1 darf gem. § 3 Abs. 5 Niedersächsische Corona-Verordnung zudem während einer Veranstaltung, an der die Besucherinnen und Besucher sitzend teilnehmen, die pflichtige Person die Mund-Nasen-Bedeckung abnehmen, soweit und solange sie einen Sitzplatz eingenommen hat und das Abstandsgebot nach § 2 Abs. 2 und 3 Nr. 1 eingehalten wird.
Anders als die Antragstellerin meint, folgt aus diesen Regelungen aber kein Verbot für kommunale Vertretungen, sich auf Grundlage ihres kommunalen Selbstorganisationsrechts strengere als die in § 3 Niedersächsische Corona-Verordnung vorgesehene Hygienepflichten aufzuerlegen.
Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Niedersächsische Corona-Verordnung keine abschließenden Regelungen über die möglichen zu ergreifenden Maßnahmen im Interesse des Gesundheitsschutzes trifft. So sieht § 18 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vor, dass die örtlich zuständigen Behörden weitergehende Anordnungen treffen können, soweit es im Interesse des Gesundheitsschutzes erforderlich ist. Dies muss erst recht für Hygieneregelungen gelten, die sich ein kommunales Organ für seine Sitzungen selbst auferlegt, weil insoweit (Grund-)Rechte Dritter nicht berührt werden. Da der Beschluss des Samtgemeindeausschusses den Regelungen der Niedersächsischen Corona-Verordnung nicht entgegensteht, stellt sich die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage der Normenhierarchie nicht.
Selbst wenn man aber in § 3 Abs. 4 Nr. 3, 4, Abs. 5 Niedersächsische Corona-Verordnung eine abschließende Regelung sehen wollte, so stünde diese dem vom Samtgemeindeausschuss gefassten Beschluss nicht entgegen. Die Verordnung entfaltet gegenüber einem selbstorganisatorischen Beschluss eines kommunalen Organs insbesondere nicht den von der Antragstellerin angeführten Vorrang des Gesetzes. Zweifelhaft erscheint schon, ob die Landesverordnung, die auf der Ermächtigung des § 32 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) beruht, als untergesetzliche Norm am Vorrang dieser gesetzlichen (Ermächtigungs-)Norm teilnimmt. Jedenfalls aber bietet das Infektionsschutzgesetz keine Grundlage dafür, durch eine Rechtsverordnung das unmittelbar aus Art. 28 Abs. 2 GG folgende Selbstorganisationsrecht der Kommunen einzuschränken, soweit dieses den Zwecken des Infektionsschutzgesetzes – wie hier – nicht entgegensteht.
Hinsichtlich des Selbstorganisationsrechts des Niedersächsischen Landtages ergibt sich dies auch aus der Niedersächsischen Corona-Verordnung selbst, denn diese sieht in § 3 Abs. 4 Nr. 4, 2. HS ausdrücklich vor, dass trotz der u.a. für Sitzungen des Niedersächsischen Landtages geltenden Ausnahme von der Maskenpflicht „das Hausrecht und die Ordnungsgewalt der Präsidentin oder des Präsidenten des Niedersächsischen Landtages unberührt bleiben“. In der Begründung zu dieser Vorschrift führt der Verordnungsgeber aus: „Die Regelung dient der Klarstellung und hebt die verfassungsrechtlich geschützten Kompetenzen der Präsidentin oder des Präsidenten des Niedersächsischen Landtages hervor.“ (vgl. S. 14 der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 6. März 2021, abrufbar unter https://www.niedersachsen.de/verkuendung/amtliche-verkundung-ersatzverkundung-niedersachsische-corona-verordnungen-196824.html). Nichts anderes kann für die verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechte kommunaler Vertretungen gelten.
Aus denselben Gründen kann sich aus den genannten Regelungen der Verordnung kein subjektives (mitgliedschaftliches) Recht der Antragstellerin auf ein „Freibleiben“ von einer Mund-Nasen-Bedeckung am Sitzplatz während der Samtgemeindeausschusssitzungen ergeben.
Die vom Ausschuss beschlossene Maskenpflicht am Sitzplatz schränkt die bestehenden Mandatsrechte der Antragstellerin, insbesondere deren Rederecht, auch nicht in unverhältnismäßiger Weise ein.
Insoweit ist zu beachten, dass dem Samtgemeindeausschuss bei der Ausübung seines Selbstorganisationsrechts ein Einschätzungsspielraum zukommt (vgl. zu einem entsprechenden Einschätzungsspielraum des Kreistages: OVG Saarland, Beschl. v. 19. November 2020 – 2 B 350/20 –, Rn. 11, juris). Dass die beschlossene Maskenpflicht diesen Spielraum überschreitet, kann die Kammer nicht feststellen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Eingriff in das Rederecht, dessen Ausübung weiterhin vollständig möglich bleibt, als gering zu bewerten ist. Dem stehen gewichtige sachliche Gründe gegenüber. Der Beschluss ist – neben dem Gesundheitsschutz der Anwesenden – darauf gerichtet, die Funktionsfähigkeit des Ausschusses zu gewährleisten. Eine Maskenpflicht am Sitzplatz ist geeignet, das Infektionsrisiko für die anwesenden Personen weiter zu reduzieren. So geht auch das Nds. OVG in seiner mittlerweile gefestigten Rechtsprechung davon aus,
„dass die Übertragung des Corona-Virus SARS-CoV 2 hauptsächlich durch die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel (größere Tröpfchen und kleinere Aerosole) erfolgt, die insbesondere beim Husten und Niesen, aber auch beim Sprechen und Singen entstehen (vgl. etwa die Senatsbeschl. v. 5. Januar 2021 - 13 MN 582/20 -, Umdruck S. 4 ff.; v. 30. November 2020 - 13 MN 519/20 -, juris Rn. 26 ff. m.w.N.), dass Zusammenkünfte in geschlossenen Räumen, mit einer Vielzahl von Personen und längerer Verweildauer ein signifikant erhöhtes Risiko der Infektion mit dem Corona-Virus SARS-CoV-2 in sich tragen (vgl. etwa den Senatsbeschl. v. 25.11.2020 - 13 MN 487/20 -, juris Rn. 83 m.w.N.), und dass dieses Risiko der Infektion mit dem Corona-Virus SARS-CoV-2 durch das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Sinne des § 3 Abs. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, insbesondere durch das Tragen einer medizinischen Maske im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, signifikant zu reduzieren ist (vgl. etwa den Senatsbeschl. v. 21. Januar 2021 - 13 MN 14/21 -, juris Rn. 29)“,
(Nds OVG, Beschl. vom 28. April 2021 – 13 ME 111/21 –, juris, Rn. 20).
Insbesondere angesichts des im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 12. April 2021 im Landkreis K. herrschenden Infektionsgeschehens (vgl. hierzu die vom Antragsgegner vorgelegte Pressemitteilung des Landkreises K. vom selben Tage) mit einer sog. Sieben-Tage-Inzidenz von 112 entspricht der Beschluss des Samtgemeindeausschusses klar den Wertungen der Niedersächsischen Corona-Verordnung, denn diese sieht in § 18 Abs. 2 bei einem derartigen Inzidenzwert sogar eine Verpflichtung der örtlich zuständigen Behörden zur Anordnung weitergehender Maßnahmen vor. Selbst wenn die Sieben-Tage-Inzidenz im Landkreis K. im Zeitpunkt der kommenden Sitzung am 10. Mai 2021 unter 100 gesunken sein sollte – wovon aktuell auszugehen ist –, erscheint die vom Samtgemeindeausschuss beschlossene Maskenpflicht in Anbetracht der von ihr ausgehenden Schutzwirkung gegenüber Aerosolen einerseits sowie der geringen Beeinträchtigung durch das Tragen der Maske andererseits weiterhin verhältnismäßig.
Schließlich hat die Antragstellerin auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft machen können. Da sie hier um vorbeugenden Rechtsschutz gegen eine zu erwartende Maßnahme des Antragsgegners nachsucht, kann das Gericht eine vorläufige Regelung nur treffen, wenn durch das Abwarten in der Hauptsache für die Antragstellerin schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstehen, zu deren nachträglicher Beseitigung die Hauptsacheentscheidung nicht mehr in der Lage wäre (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 21. April 2021 – 13 ME 187/21 –, Rn. 13, juris, m.w.N).
Dies ist hier nicht der Fall. Zwar ist es richtig, dass durch den von ihr befürchteten Sitzungsausschluss ihre Möglichkeit, sich zu den von ihr eingebrachten Anträgen mündlich zu äußern, beschränkt würde. Ein solcher Ausschluss wird aber nur erfolgen, wenn die Antragstellerin in der Sitzung an ihrem Platz keine Mund-Nasen-Bedeckung trägt. Es ist der Antragstellerin unabhängig von der Rechtmäßigkeit eines Sitzungsausschlusses durch den Antragsgegner zuzumuten, bis zu der von ihr beantragten Entscheidung des Ausschusses über die Rechtmäßigkeit der Maskenpflicht ihre Äußerungen mit einem Mund-Nasen-Schutz vorzubringen und sodann gegebenenfalls nachträglichen gerichtlichen Rechtsschutz hiergegen zu beantragen. Denn das Tragen einer Maske beeinträchtigt ihr Rederecht nur in geringem Maße.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Die Kammer sieht hier davon ab, den Streitwert zu halbieren, weil hier durch die begehrte gerichtliche Anordnung eine etwaige Hauptsache vorweggenommen würde.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO
§§ 63 Abs. 1, 74 Abs. 1 Satz 3, 78 Abs. 4 Satz 1 NKomVG
§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§§ 63 Abs. 1, 74 Abs. 1 Satz 3, 78 Abs. 4 Satz 1 NKomVG zustehende Ordnungsgewalt. Insbesondere kann der Antragsgegner gem. § 63 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 Gerichtskostengesetz
§ 54 NKomVG
§ 63 NKomVG
§ 63 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 123 Abs. 1 Satz 1, 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 NKomVG
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 78 Abs. 4 Satz 1 NKomVG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 B 350/20
10 LB 79/10
10 LC 64/12
13 ME 187/21
15 A 272/19
4 CE 21.60
13 MN 582/20
13 MN 519/20
13 MN 487/20
13 MN 14/21
13 ME 111/21