Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-30, Aktenzeichen OVG 10 N 50/20
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0930.OVG10N50.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
Der Besoldungsgesetzgeber darf innerhalb der Fliegerzulage als solcher zulässigerweise differenzieren zwischen der Fliegerzulage, die bei aktueller fliegerischer Verwendung gewährt wird, und der nachwirkenden Fliegerzulage nach Beendigung der fliegerischen Verwendung, indem letztere nur unter bestimmten Voraussetzungen und unter Beachtung spezieller Regelungen gewährt wird. 8
Verfahrensgang
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 2. Juni 2020 wird abgelehnt.
Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 4.245,48 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung einer Ministerialzulage neben einer weitergewährten Fliegerzulage.
Der am 1... in die Bundeswehr eingetretene Kläger ist seit 2... Luftwaffenuniformträger und wurde im N... zum Oberstleutnant i.G. befördert. Aufgrund seiner fliegerischen Verwendung für die Dauer von über acht Jahren erhielt der Kläger auch nach dem Ende seiner fliegerischen Verwendung am 5... die Zulage für Beamte und Soldaten in fliegerischer Verwendung (im Folgenden: Fliegerzulage) gemäß Nr. 6 der Vorbemerkungen II der Anlage I zum BBesG, Besoldungsordnungen A und B (im Folgenden: Vorbemerkungen), wobei ihm die Fliegerzulage ab 1... in reduzierter Höhe von 50 Prozent gewährt wurde. Im Zeitraum vom 1... bis zum 3... wurde der Kläger im Bundesministerium d... als Referent verwendet. Während dieses Zeitraums erhielt er weiterhin die auf 50 Prozent reduzierte Fliegerzulage in Höhe von monatlich 241,59 EUR. Die Zulage für Beamte und Soldaten bei obersten Behörden (im Folgenden: Ministerialzulage) nach Nr. 7 der Vorbemerkungen, die monatlich 235,86 EUR betrug, wurde dem Kläger nicht gewährt.
Den Antrag des Klägers auf Auszahlung der Ministerialzulage vom 13. Februar 2017 rückwirkend zum 2... lehnte das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr mit Bescheid vom 23. April 2018 unter Verweis auf die Konkurrenzregelung in Nr. 7 Abs. 2 Satz 2 der Vorbemerkungen ab; danach wird die Stellenzulage neben Stellenzulagen u. a. nach der Nummer 6 nur gewährt, soweit sie diese übersteigt. Die hiergegen eingelegte Beschwerde wies das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr mit Beschwerdebescheid vom 21. Juni 2018 zurück. Der Kläger hat im erstinstanzlichen Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht begehrt, die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 23. April 2018 und 21. Juni 2018 zu verpflichten, an den Kläger für die Zeit vom 1... bis zum 3... die Ministerialzulage nach Nr. 7 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B ohne die Beschränkung von Nr. 7 Abs. 2 Satz 2 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B zu gewähren. Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht, er habe sich beide Zulagen verdient. Die Konkurrenzregelung in Nr. 7 Abs. 2 Satz 2 der Vorbemerkungen sei für seinen Fall teleologisch zu reduzieren. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Hiergegen wendet sich der Kläger mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung, mit dem der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) geltend macht, hat keinen Erfolg. Maßgebend für die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts sind allein die dargelegten Gründe (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Dazu im Einzelnen:
1. Soweit der Antrag auf Zulassung der Berufung auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützt ist, hat er keinen Erfolg. Ernstliche Zweifel sind dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt (BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 –, juris Rn. 32; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 22. Januar 2019 – OVG 10 N 74.18 –, juris Rn. 4). Nach diesem Maßstab ergibt sich aus den Darlegungen des Klägers nicht, dass an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung ernstliche Zweifel bestünden.
Der Kläger macht geltend, die Konkurrenzregelung der Zulagenbegrenzung in § 7 Abs. 2 Satz 2 der Vorbemerkungen, wonach die Ministerialzulage neben Stellenzulagen u.a. nach der Nr. 6, der Fliegerzulage, nur gewährt wird, soweit sie diese übersteigt, setze einen inhaltlich-funktionalen Zusammenhang der beiden Zulagen voraus, der in seinem Fall aber nicht vorläge. Die Fliegerzulage finde ihren Ursprung in einer früheren, nämlich der fliegerischen Verwendung des Klägers. Dies stelle einen systematischen Unterschied dar, den das Verwaltungsgericht bei seiner Auslegung nicht hinreichend berücksichtigt habe.
Mit dieser Rüge hat der Kläger keinen Fehler des Verwaltungsgerichts bei der Normauslegung oder -anwendung von Nr. 7 Abs. 2 Satz 2 der Vorbemerkungen dargelegt. Das Verwaltungsgericht hat die Erwägungen des Klägers vielmehr bei seiner Argumentation berücksichtigt. Es hat insbesondere erwogen, dass die nachwirkende Fliegerzulage einerseits aus einer zum Zeitpunkt des Zusammentreffens mit der Ministerialzulage bereits vergangenen Verwendung resultiere, andererseits aber im maßgeblichen Zeitraum (noch) bestehende Belastungen aus dieser früheren Verwendung ausgleichen solle. Sinn und Zweck der Norm sei es, so das Verwaltungsgericht, bei mehreren zusammentreffenden Zulagen diese der Höhe nach zu begrenzen. Entscheidend sei dabei lediglich die Gleichzeitigkeit mehrerer Zulagen, nicht jedoch, welche ggf. zu unterschiedlichen Zeiten ausgeübten Verwendungen den miteinander konkurrierenden Zulagentatbeständen zugrunde lägen. Außerdem handele es sich bei der nachwirkenden Fliegerzulage nicht um eine Zulage für vergangene Dienste. Die Zulage knüpfe vielmehr an eine aktuell nachwirkende Belastung an, die mit den Belastungen, die die Ministerialzulage abzugelten bezwecke, zeitlich zusammenfalle und in Konkurrenz stehe. Entstehungsgeschichtlich habe der Gesetzgeber bei der Konkurrenzregelung für die Fliegerzulage nicht danach differenziert, ob es sich um eine nach Ende der fliegerischen Verwendung weitergewährte Zulage handele. Systematisch sei zwar zu berücksichtigen, dass die Fliegerzulage entgegen § 42 Abs. 3 BBesG auch nach dem Ende der fliegerischen Verwendung gewährt werde und ruhegehaltfähig sei. Diese Merkmale ließen es jedoch nicht als zwingend erforderlich erscheinen, die nachwirkende Fliegerzulage von der Konkurrenzregelung auszunehmen und zu privilegieren. Es gelte vielmehr das Gegenteil. Wenn schon mehrere Zulagen, die an dieselbe aktuelle Verwendung anknüpften, durch die Konkurrenzregelung der Höhe nach begrenzt würden, dann gelte dies erst recht für eine Zulage, die erst nach Ende einer Verwendung gezahlt werde und an eine nachwirkende und sich mit der Zeit vermindernde Belastung anknüpfe.
Der Kläger hat keine Anhaltspunkte aus Rechtsprechung oder Literatur dafür dargelegt, dass ein inhaltlich-funktionaler Zusammenhang der Fliegerzulage zu einer anderen Verwendung, die zeitlich nach der Beendigung der fliegerischen Verwendung liegt, ausgeschlossen wäre. Die Fliegerzulage als solche findet nach höchstrichterlicher Rechtsprechung einen tragfähigen Grund in der mit der besonderen Gefährdungslage militärischer Flüge verbundenen Situation und beruht auf der nach Überzeugung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu beanstandenden Einschätzung des Besoldungsgesetzgebers, dass für ständige Luftfahrzeugbesatzungsangehörige im militärischen Aufgabenbereich der Bundeswehr besondere Anforderungen und Belastungen bestehen (BVerwG, Beschluss vom 25. August 2017 – BVerwG 2 B 40.17 –, juris Rn. 10). Das Bundesverwaltungsgericht sieht Sinn und Zweck der Fliegerzulage darin, die hohen Anforderungen, die besonderen physischen und psychischen Belastungen sowie die erhöhten Gefahren abzugelten, denen Soldaten oder Beamte als fliegendes Personal bei der Verrichtung ihres Dienstes ausgesetzt sind. Wegen der durch diese Belastungen möglicherweise eintretenden Nachwirkungen wird die Zulage, wenn der Soldat oder Beamte mindestens fünf Jahre in einer solchen Tätigkeit verwendet worden ist, – abweichend von § 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG – über die Beendigung der Verwendung hinaus weitergewährt und den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen zugerechnet (BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1984 – BVerwG 6 C 94.83 –, juris Rn. 22). Aus dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgt, dass der Besoldungsgesetzgeber innerhalb der Fliegerzulage als solcher zulässigerweise differenzieren darf zwischen der Fliegerzulage, die bei aktueller fliegerischer Verwendung gewährt wird, und der nachwirkenden Fliegerzulage nach Beendigung der fliegerischen Verwendung, indem letztere nur unter bestimmten Voraussetzungen und unter Beachtung spezieller Regelungen gewährt wird. Die nachwirkende Fliegerzulage findet ihre sachliche Berechtigung in möglicherweise aktuell noch bestehenden Nachwirkungen aus der früheren Verwendung, knüpft also nicht ausschließlich an die frühere Verwendung an, sondern kompensiert pauschal und typisierend auch etwaige Belastungen während späterer, anderer Verwendungen. Die Ministerialzulage, bei der es sich ebenfalls um eine nicht zum Kernbestand der beamtenrechtlichen Alimentation gehörende Stellenzulage handelt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Dezember 2000 – 2 BvR 1457/96 –, juris Orientierungssatz Nr. 2c) und Rn. 7), dient dagegen dazu, das sich aus der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Dienststelle ergebende besondere Gepräge einer Funktion (z.B. oberste Behörden) zu honorieren (Buchwald in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, 89. Update August 2020, 5. Begriffspaar Amtszulagen/Stellenzulagen, Rn. 9). Es steht daher sowohl mit dem Willen des Normgebers als auch mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung und der Literatur im Einklang, davon auszugehen, dass in einem Fall wie dem des Klägers mehrere Belastungen während desselben Zeitraums zusammentrafen und ein inhaltlich-funktionaler Zusammenhang zwischen beiden Zulagen bestand.
Das Verwaltungsgericht hat weiter im Wege des Erst-recht-Schlusses argumentiert, wenn schon mehrere Zulagen, die an dieselbe aktuelle Verwendung anknüpften, durch die Konkurrenzregelung in Nr. 7 Abs. 2 Satz 2 der Vorbemerkungen der Höhe nach begrenzt würden, dann müsse dies erst recht für eine Zulage gelten, die erst nach dem Ende einer Verwendung gezahlt werde und an eine nachwirkende, sich typischerweise im Laufe der Zeit verringernde Belastung anknüpfe. Methodisch ist dieser Erst-recht-Schluss nicht zu beanstanden. Er steht auch im Einklang mit der gesetzgeberischen Intention und mit dem Verständnis der nachwirkenden Fliegerzulage durch die höchstrichterliche Rechtsprechung.
Weiter macht der Kläger – insoweit im Widerspruch zu seiner ersten Rüge – geltend, die ihm nachwirkend gewährte Fliegerzulage gleiche aktuell bestehende Belastungen aus, die zusätzlich zu den Belastungen aus der Tätigkeit in einer obersten Behörde aufträten. Es läge daher ein nicht vergleichbares Belastungsgefälle vor, das eine teleologische Reduzierung der in Rede stehenden Norm evident erforderlich mache. Andernfalls würde die Ministerialzulage in vergleichbaren Fällen faktisch immer wegfallen und damit in der praktischen Anwendung leerlaufen. Dies wiederum führe zu einer Ungleichbehandlung zwischen normalen Ministerialbediensteten und solchen mit fliegerischer Vorverwendung wie dem Kläger.
In der vom Verwaltungsgericht herangezogenen höchstrichterlichen Rechtsprechung ist unumstritten, dass Stellenzulagen für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen, dass gesetzliche Vorschriften über Zulagen Art. 3 Abs. 1 GG nur dann verletzen, wenn sich die Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweist, und dass das gesetzgeberische Ermessen in besonderem Maße für die Frage gilt, ob und für welche Tatbestände ein das Grundgehalt ergänzender Zuschlag gewährt wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/19 u. a. –, juris Rn. 93; BVerwG, Beschluss vom 25. August 2017 – BVerwG 2 B 40.17 –, juris Rn. 9).
Der Kläger hat nicht aufgezeigt, inwiefern das Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG bzw. der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG oder sonstiges Verfassungsrecht einem „Aufgehen“ der Ministerialzulage in der nachwirkenden Fliegerzulage zwingend entgegenstünden. Es fehlt bereits an einer näheren Darlegung, was der Kläger inhaltlich unter dem besonderen Belastungsgefälle versteht, das es seiner Auffassung nach gebieten soll, die Konkurrenzregelung für die nachwirkende Fliegerzulage teleologisch zu reduzieren, und wo dieses Belastungsgefälle verfassungsrechtlich zu verorten wäre. Von einer evidenten Sachwidrigkeit kann hier nicht gesprochen werden. Denn die Konkurrenzregelung findet ihre sachliche Rechtfertigung gerade in der Funktion der nachwirkenden Fliegerzulage, möglicherweise aktuell noch bestehende, im Laufe der Zeit jedoch typischerweise abnehmende Belastungen pauschal auszugleichen. Diesem Zweck wird, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, dadurch ausreichend Rechnung getragen, dass die ruhegehaltfähige nachwirkende Fliegerzulage gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 der Vorbemerkungen Vorrang vor der – nicht ruhegehaltfähigen – Ministerialzulage hat.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen der vom Kläger geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
Der Kläger hält folgende Frage für klärungsbedürftig:
„Ist die Zulage aus vergangener fliegerischer Tätigkeit nach Nr. 6 Abs. 2 der allgemeinen Vorbemerkung Anlage I (zu § 20 Abs. 2 Satz 1) Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes gemäß Nr. 7 Abs. 2 Satz 2 der allgemeinen Vorbemerkung Anlage I (zu § 20 Abs. 2 Satz 1) Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes auf die Ministerialzulage nach Nr. 7 Abs. 1 der allgemeinen Vorbemerkung Anlage I (zu § 20 Abs. 2 Satz 1) Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes anzurechnen, wenn beide Zulagen zeitgleich anfallen?“
Hierzu macht er geltend, diese Frage sei weder gesetzlich noch (ober-)gerichtlich geklärt und daher von herausgehobenem Interesse. Die Klärung dieser Frage liege im allgemeinen Interesse. Sie sei mit Rücksicht auf die Wiederholung ähnlicher Fälle erwünscht und entscheidungserheblich.
Der Kläger hat damit die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend hinreichend dargelegt. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine abstrakte, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder im Interesse der Rechtsfortbildung in einem Berufungsverfahren geklärt werden muss. Das Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO verlangt daher zur Begründung einer grundsätzlichen Bedeutung neben der Bezeichnung der Frage Ausführungen zur Klärungsbedürftigkeit, Klärungsfähigkeit und zur Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Rechts- oder Tatsachenfrage (vgl. u.a. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 29. März 2017 – OVG 10 N 21.14 –, juris Rn. 17 m.w.N.).
Diesen Anforderungen entspricht der Zulassungsantrag nicht. Der Kläger hat nicht dargelegt, dass die Frage über den vorliegenden Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer Klärung bedarf. Er hat eine allgemeine, über seinen individuellen Fall hinausgehende Bedeutung dieser Frage für eine Vielzahl anderer Fälle nicht dargelegt. Wie die Beklagtenvertreterin mitgeteilt hat, ist bei ihr im zuständigen Sachgebiet Zulagenangelegenheiten seit dem Jahr 2013 – bei insgesamt mehr als 500 Verfahren – zu dieser Konstellation nur der Fall des Klägers bekannt. Der Kläger hat nichts Gegenteiliges dargelegt.
Schließlich besteht auch keine Klärungsbedürftigkeit, weil sich die von dem Kläger formulierte Rechtsfrage durch Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden und der höchstrichterlichen Rechtsprechung sowie der Literatur ohne weiteres aus dem Gesetz beantworten lässt. Eine teleologische Reduktion ist wie oben bereits ausgeführt weder durch den Sinn und Zweck der Norm noch durch ihre Entstehungsgeschichte noch durch den systematischen Zusammenhang mit den verschiedenen Zulagenregelungen in Teil II der Vorbemerkungen geboten. Vielmehr hält sich die Konkurrenzregelung innerhalb des weiten Ermessensspielraums, der dem Besoldungsgesetzgeber hinsichtlich der Gewährung von Zulagen zusteht, und ist mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG, insbesondere mit dem Alimentationsprinzip, und mit dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
Soweit der Kläger außerdem geltend macht, Beweiserhebungen seien durch das Verwaltungsgericht „ausdrücklich unter Verweis auf die vermeintliche Bindungswirkung des hier in Rede stehenden Vergleichs abgelehnt und unterlassen“ worden, fehlt es an der Darlegung des Bezugs zum vorliegenden Verfahren. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil weder einen Vergleich noch eine Beweiserhebung thematisiert.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG in Verbindung mit Ziffer 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 18. Juli 2013 (www.bverwg.de/informationen/streitwertkatalog/php), wobei hier die Differenz für weniger als zwei Jahre streitig war, weshalb der tatsächlich streitige Monatsbetrag der Ministerialzulage in Höhe von 235,86 EUR à 18 Monate festzusetzen war.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 3 BBesG
§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 20 Abs. 2 Satz 1) Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 36 K 300.18
1 BvR 587/17
10 N 74.18
2 B 40.17
6 C 94.83
2 BvR 1457/96
2 BvL 17/19
10 N 21.14