Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-12-01, Aktenzeichen 10 A 4171/06

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Verfügung, mit der ihr die Bewerbung und Vermittlung von Sportwetten für in Niedersachsen nicht konzessionierte Unternehmen untersagt wird.
Die Klägerin ist nach ihren Angaben als Service-Unternehmen für Buchmacherbetriebe gegründet worden und ein Schwesterunternehmen der Fa. (A). Sie vermittelt seit Mitte 2002 Sportwetten an die Firma (B), Inhaber (C), und seit Herbst 2003 Sportwetten an die in Gibraltar konzessionierte Firma (D).
Mit Bescheid vom 30. April 2003 untersagte die damalige Bezirksregierung Hannover der Klägerin die Vermittlung und Bewerbung von Sportwetten an die Firmen „(B)“ und „(D)“ im Regierungsbezirk Hannover. Die Klägerin legte hiergegen Widerspruch ein, den der Beklagte mit Bescheid vom 15. Juni 2006 zurückwies. Die hiergegen gerichtete Klage 10 A 2564/06 wies die Kammer durch Urteil vom 19. Juni 2006 ab; die von der Kammer zugelassene Berufung ist derzeit beim Oberverwaltungsgericht Lüneburg anhängig (11 LC 255/06).
Mit Bescheid vom 17. November 2003 untersagte die damalige Bezirksregierung Hannover der Klägerin die Vermittlung und Bewerbung von Sportwetten für alle anderen in Niedersachsen nicht konzessionierten Veranstalter im Regierungsbezirk Hannover. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte ebenfalls mit seinem Widerspruchsbescheid vom 15. Juni 2006 zurück. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Bescheide Bezug genommen. Eine weitere Untersagungsverfügung (vom 30. Januar 2008), welche die Vermittlung von Glücksspielen im Lande Niedersachsen außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der ehemaligen Bezirksregierung Hannover betrifft, ist Gegen-stand des Verfahrens 10 A 1187/08.
Am 24. März 2006 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Feststellung, dass sie berechtigt sei, ohne Genehmigung einer niedersächsischen Behörde Sportwetten an näher bezeichnete Anbieter zu vermitteln; hilfsweise begehrte sie die Genehmigung für eine solche Vermittlungstätigkeit. Dieser Antrag wurde bisher nicht beschieden.
Mit ihrer am 10. Juli 2006 erhobenen Klage wendet sich die Klägerin gegen den Bescheid der Bezirksregierung Hannover vom 17. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 15. Juni 2006. Zugleich begehrt sie die Verpflichtung des Beklagten, die unter dem 24. März 2006 hilfsweise begehrte Genehmigung zu erteilen. Mit Beschluss vom 15. September 2008 hat die Kammer das Verfahren abgetrennt, soweit es den zuletzt genannten Streitgegenstand betrifft (10 A 4384/08).
Zur Begründung der vorliegenden, gegen die Untersagungsverfügung vom 17. November 2003 gerichteten Klage macht die Klägerin geltend, sowohl nach der bei Erlass des angefochtenen Bescheides geltenden als auch nach der gegenwärtigen Rechtslage sei die Untersagungsverfügung offensichtlich rechtswidrig. Der Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz seien ebenso wie die Untersagungsverfügung mit deutschem Verfassungsrecht und Europarecht unvereinbar. Ihre Tätigkeit sei aufgrund europarechtlicher Vorschriften erlaubnisfrei zulässig und im Übrigen von der dem in der Europäischen Union ansässigen Wettanbieter erteilten Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten gedeckt. Der Europäische Gerichtshof habe ausdrücklich klargestellt, dass die Vermittlung von Sportwetten zwischen den Mitgliedstaaten der europarechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EGV unterfalle. Der Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz, die ein Monopol für staatliche Wettanbieter vorsähen, machten es einem Wettanbieter aus einem anderen Mitgliedstaat unmöglich, seine Dienstleistungen in Niedersachsen anzubieten. Eine Vermittlung von Sportwetten in Niedersachsen wiederum dürfe nur an in Niedersachsen konzessionierte Wettunternehmen erfolgen. Beides schränke die Dienstleistungsfreiheit in unzulässiger Weise ein.
Eine Beschränkung im Bereich der Vermittlung von Sportwetten sei nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nur dann zulässig, wenn sie wirklich dem Ziel diene, aufgrund der Gefährlichkeit des Glücksspiels die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern. Zudem müsse eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen durchgeführt werden. Dieser Untersuchungspflicht sei der niedersächsische Landesgesetzgeber bisher nicht nachgekommen. Die Europäische Kommission sei im Rahmen des gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens der Auffassung, die deutschen Behörden betrieben keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spielsucht. Angesichts des geringen Marktanteils der Sportwetten in Deutschland sei nicht nachvollziehbar, warum der Bereich der Spielautomaten, der Pferdewetten und der Spielkasinos, von denen ein wesentlich höheres Suchtgefährdungspotenzial ausgehe, von einem staatlichen Monopol ausgenommen sei. Das Monopol diene tatsächlich vorrangig der staatlichen Einnahmenerzielung. Dieser Zweck könne die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht rechtfertigen. Verschiedene Verwaltungsgerichte hätten den Anträgen privater Wettvermittler bereits entsprochen bzw. dem Europäischen Gerichtshof Vorlagefragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.
Darüber hinaus verstoße die Untersagungsverfügung gegen Verfassungsrecht. Das Bundesverfassungsgericht habe mit seinem Grundsatzurteil vom 28. März 2006 festgestellt, dass die Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols bis Ende 2007 verfassungswidrig gewesen sei. Auch durch den nunmehr geltenden Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz seien keine den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechenden Regelungen getroffen worden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Bezirksregierung Hannover vom 17. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 15. Juni 2006 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Mit der Neuordnung des Glücksspielrechtes nach Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht bis Ende Dezember 2007 gesetzten Übergangsfrist hätten sich die Bundesländer ab 1. Januar 2008 für ein konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtetes staatliches Sportwettenmonopol ausgesprochen und damit die vom Bundesverfassungsgericht auch als möglich angesehene gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher Sportwettenangebote durch private Wettunternehmer hintan gestellt. Die jetzige gesetzliche und tatsächliche Ausgestaltung entspreche den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts, wie zwischenzeitlich von zahlreichen Obergerichten in Eilverfahren bestätigt worden sei. Im Übrigen könnten einzelne Hinweise auf mögliche Defizite nicht die Wirkungslosigkeit oder mangelnde Ernsthaftigkeit der Umsetzung der Maßgaben insgesamt begründen. Die verschiedenen Stellungnahmen der Europäischen Kommission in den Jahren 2006 - 2008 führten zu keiner anderen Bewertung. Sie stellten bloße Meinungsäußerungen dar und spiegelten den Diskussionsstand wider, ohne eine rechtsverbindliche Bewertung darzustellen.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Sämtliche Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet das Gericht ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung und der Zwangsgeldandrohung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung im Klageverfahren.
Bei der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, da der Beklagte ein Verbot mit einer sich ständig aktualisierenden Verpflichtung erlassen hat (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 113 Rdnr. 43). Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit sind daher Auswirkungen der Veränderung der Sach- und Rechtslage bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen (Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdnr. 44; so auch ausdrücklich für Sportwettenuntersagungen: OVG Lüneburg, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 11 MC 71/08 - ; VGH München, Beschluss vom 13. Oktober 2008 - 10 CS 08.1869 - Rdnr. 11, 15, juris; OVG Münster, Beschlüsse vom 18. April 2007 - 4 B 1246/06 -, Rdnr. 55 und vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, Rdnr. 3 f., juris; VGH Mannheim, Beschlüsse vom 29. März 2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724 und vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 - Rdnr. 7, juris; VG Berlin, Beschluss vom 2. April 2008 - VG 35 A 52.08 - , juris; Steegmann, ZfWG 2008, 26 [28]; a.A. VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 1 L 1849/07 - Rdnr. 8-13, juris; sowie VG Ansbach, Beschluss vom 6. Februar 2008 - AN 4 S 08.00094 -, juris).
Auch aus den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2006 (BVerwGE 126, 149 [151 f.] = NVwZ 2006, 1175 [1177]) und des Bundesverfassungsgerichts vom 22. November 2007 (1 BvR 2218/06 , NVwZ 2008, 301) ergibt sich nichts anderes, da sich beide Bundesgerichte an die Interpretation des Landesrechts durch den VGH München als Berufungsgericht (Urteil vom 29. September 2004 - 24 BV 03.3162 -, GewArch 2005, 78) gebunden sahen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 18. April 2007, Rdnr. 57, a.a.O.; Steegmann, ZfWG 2008, 26 [27 f.]). Das Bundesverfassungsgericht weist in seiner Entscheidung vielmehr sogar ausdrücklich darauf hin, dass es möglicherweise zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre, wenn es nach dem jeweils maßgeblichen einfachen Recht für die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf einen späteren Zeitpunkt, insbesondere den der letzten mündlichen Verhandlung ankomme, „wofür immerhin die Dauerwirkung dieser Maßnahme für den betroffenen Unternehmer“ spreche (Beschluss vom 22. November 2007, NVwZ 2008, 301 [303]).
Der Beklagte hat die aus 2006 stammende Untersagungsverfügung ausdrücklich (vgl. Schriftsatz vom 21. April 2008) auch unter Geltung der seit dem 1. Januar 2008 gültigen Rechtslage aufrechterhalten (zu diesem Vorgehen vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301). Der Erlass eines neuen oder teilweise geänderten Bescheides war nicht erforderlich (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 11 MC 71/08 -).
Rechtsgrundlage für die angefochtene Verfügung ist daher (nunmehr) § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Nds. GVBl 2007, 768 - GlüStV) i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 des gleichfalls am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Niedersächsischen Glücksspielgesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, 756 - NGlüSpG). Nach den ab 1. Januar 2008 maßgeblichen gesetzlichen Regelungen ist generell für die Veranstaltung und Vermittlung eines Glücksspieles eine Erlaubnis erforderlich (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 4 Abs. 1 NGlüSpG). Eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels darf nur erteilt werden, wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden ist (§ 4 Abs. 5 NGlüSpG). Gesetzlich bestimmt ist zudem, dass es sich bei Sportwetten um ein Glücksspiel handelt (§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, ebenso schon BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - Rdnr. 103 = BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, 1261). Während § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV der Glücksspielaufsicht ein Ermessen einräumt, eine unerlaubte Vermittlung zu untersagen, normiert § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG eine Verpflichtung zum Einschreiten.
Entgegen ihrer Auffassung ist die Klägerin auch nicht auf Grund von Übergangsregelungen im Glücksspielstaatsvertrag und im Niedersächsischen Glücksspielgesetz befugt, ohne Erlaubnis Sportwetten zu vermitteln. Die von der Klägerin zur Begründung ihrer Ansicht angeführten Vorschriften - § 25 Abs. 2 GlüStV und § 27 Abs. 2 NGlüspG - nehmen übergangsweise bis 31. Dezember 2008 nur solche Vermittler vom Erlaubniserfordernis aus, die am 1. Januar 2007 in Niedersachsen erlaubte öffentliche Glücksspiele vermittelt haben. Sollte die Klägerin zu diesem Zeitpunkt trotz der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung Sportwetten vermittelt haben, betraf dies keine in Niedersachsen erlaubte Wetten, wie in den in den Eilverfahren 10 B 709/07/11 ME 106/07 und 10 B 2574/07/11 ME 283/07 ergangenen Beschlüssen vom 20. Februar 2007, 2. Mai 2007, 4. Juli 2007 und 5. September 2007, auf die Bezug genommen wird, ausführlich dargelegt wird.
Die Betätigung eines Wettunternehmens für Sportwetten und die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen von einer vorherigen Zulassung im Bundesgebiet abhängig zu machen, ist verfassungsgemäß und verstößt nicht gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht.
Der Hintergrund dafür, das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten einer präventiven staatlichen Kontrolle zu unterziehen, ist die Erkenntnis, dass das Wettwesen mit Gefahren verbunden ist. Diese bestehen - erstens - in der Spiel- und Wettsucht, insbesondere für Jugendliche, - zweitens - in der Gefahr betrügerischer Machenschaften seitens der Wettanbieter und in Gefahren für Verbraucher, insbesondere durch irreführende Werbung, finanzielle Unzuverlässigkeit und fehlende Leistungsfähigkeit des Wettveranstalters sowie - drittens - in den Gefahren der mit dem Wetten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität (vgl. zu diesen Gesichtpunkten BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rdrn. 98 bis 106). Der Gesetzgeber darf zur Abwehr dieses Gefahrenpotentials das Wettwesen begrenzen und ordnen, weil er damit legitime Ziele verfolgt. Das schließt die Befugnis des Gesetzgebers zur Prävention ein (BVerfG, a.a.O., Rdnr. 102).
Ein gesetzlicher (präventiver) Erlaubnisvorbehalt verstößt nicht gegen Verfassungsrecht. Wenn sogar die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Wettmonopols nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich ein zulässiges Mittel zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ist, gilt dieses erst Recht für die Schaffung eines gesetzlichen Erlaubnisvorbehaltes. Soweit das Bundesverfassungsgericht den Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG angesichts der zur Zeit der Entscheidung bestehenden rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung des Wettmonopols in Bayern als unverhältnismäßig angesehen hat, ergibt sich daraus jedenfalls kein verfassungsrechtliches Gebot, die Betätigung nicht staatlich zugelassener Wettunternehmen und Vermittler erlaubnisfrei zu lassen und die Vermittlung von Sportwetten an diese Unternehmen hinzunehmen. Die Erlaubnispflicht als solche ist - unabhängig von der Frage, ob die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis nach § 3 NGlüSpG im Einzelnen mit der Verfassung und Europäischem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen - ein verfassungsrechtlich unbedenkliches Mittel zur präventiven Kontrolle des Wettmarktes (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 1 BvR 789/05, Rdnr. 19, WM 2005, 2200).
Auch Europäisches Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, die Vermittlung von Sportwetten an in Deutschland nicht staatlich zugelassene Wettunternehmen ohne Zulassungsverfahren zu gestatten. Beschränkungen der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit nach Art. 43 und 49 EG können nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz, Verbrechensprävention, Schutz der öffentlichen Sittlichkeit und zur Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Maßnahmen, die auf derartige Gründe gestützt sind, müssen allerdings geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie "kohärent und systematisch" zur Begrenzung der glücksspielspezifischen Gefahren beitragen (EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - "Gambelli"). Die der präventiven Kontrolle des Wettunternehmens dienende Schaffung eines Erlaubnisvorbehalts für das Anbieten und Vermitteln von Sportwetten trägt diesen Anforderungen Rechnung. Zur Wahrung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist eine (generelle) Freistellung von der Erlaubnispflicht für die Veranstaltung von Sportwetten nicht erforderlich. Der gesetzliche Konzessionsvorbehalt ist schließlich nicht diskriminierend, weil das Erfordernis, eine Erlaubnis einzuholen, für alle Veranstalter von Glücksspielen gleichermaßen gilt (vgl. BGH, Urteil vom 14. März 2002 - I ZR 279/99 -, NJW 2002, 2175).
Die von der Klägerin vorgenommene Vermittlung und Bewerbung von Sportwetten, die ein in der Europäischen Union außerhalb der Bundesrepublik Deutschland ansässiges Unternehmen veranstaltet, ist unzulässig. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass weder die Klägerin eine niedersächsische Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten besitzt, noch dem Sportwettenunternehmen in Niedersachsen eine Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten erteilt wurde.
Entgegen der Auffassung der Klägerin entfalten außerhalb der Bundesrepublik Deutschland im Bereich der Europäischen Union erteilte Erlaubnisse keine Wirkung im Bundesgebiet und damit auch nicht in Niedersachsen. Es gibt keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen innerhalb der Europäischen Union (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 11 MC 71/08; Beschluss vom 17. März 2005 - 11ME 369/03 - , NVwZ 2005, 1336; VGH München, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05/457, juris; VGH Mannheim, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -, ZfWG 2008, 131). Für eine gegenseitige Anerkennung fehlen nach wie vor Harmonisierungsrechtsakte. Sekundäres Gemeinschaftsrecht nach Art. 55 i.V.m. Art. 47 Abs. 2 EG ist bislang nicht ergangen. Die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr (vom 8. Juni 2000 - ABl. L 178 S. 6) und die Richtlinie 1999/42/EG des Europäischen Parlaments und Rates über die Anerkennungsmöglichkeiten von Zulassungen aus anderen Mitgliedstaaten (vom 16. Februar 1999, ABl. L 201 S. 77) nehmen die Regulierung des Glücksspielsektors vielmehr ausdrücklich vom jeweiligen Anwendungsbereich aus (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. März 2005 - 11 ME 369/03 -, a.a.O., m.w.N.). Allerdings war es ursprünglich das Bestreben der Europäischen Kommission, im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie (RL 2006/123/EG vom 12. Dezember 2006) auch den Glücksspielbereich in den gemeinsamen Markt zu überführen und dabei auf das Herkunftsland-Prinzip abzustellen. Dem ist das Europäische Parlament jedoch nicht gefolgt. Der Bereich des Glücksspiels wurde vielmehr ausdrücklich auch von dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie ausgenommen. Ebenso ist der Glücksspielbereich bei der Novellierung der Fernsehrichtlinie (2007/65/EG vom 11. Dezember 2007) ausgeklammert worden (vgl. auch die Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 zum Vertragsverletzungsverfahren 2007/4866 - Mitteilung Bundesregierung zum Vertragsverletzungsverfahren - Rdnr. 22). Auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteile vom 6. November 2003 - C - 243/01- Gambelli und vom 6. März 2007- C - 338/04 u.a. - Placanica) setzt gerade die Möglichkeit voraus, dass ein Mitgliedstaat die in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Sportwettenerlaubnis nicht anerkennen muss.
Entgegen der Auffassung der Klägerin genügt daher gerade nicht der bloße Hinweis auf den Vorrang des Gemeinschaftsrechts, um aufgrund der von einem Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilten Erlaubnis in jedem Mitgliedstaat auf dem Sportwettenmarkt tätig sein zu dürfen. Davon geht auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 (a.a.O.) aus. Denn es hätte der Ausführungen zur Zulässigkeit eines staatlichen Monopols nicht bedurft, wenn die Zulassung eines Wettanbieters in einem anderen Mitgliedstaat von den Behörden der Bundesrepublik Deutschland hinzunehmen wäre, weil das nationale Zulassungsrecht für Sportwetten durch Gemeinschaftsrecht verdrängt wird.
An dieser Beurteilung ändert auch die Erwägung nichts, dass die Vorschriften des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes in ihrer derzeitigen Ausgestaltung keinem privaten Wettunternehmen die Möglichkeit eröffnen, eine Zulassung zu erhalten, weil nach den in § 3 Abs. 1 NGlüSpG aufgestellten Anforderungen eine Konzession nur einer juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einer privatrechtlichen Gesellschaft, an der eine oder mehrere juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erteilt werden darf. Dieser Gesichtspunkt betrifft nämlich allein die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen das staatliche Wettmonopol mit Vorschriften des Grundgesetzes und des Rechts der Europäischen Gemeinschaften vereinbar ist und ob ein Anspruch auf Zulassung besteht. Diese Frage ist aber im vorliegenden Verfahren nicht zu klären, denn Streitgegenstand ist nicht ein von der Klägerin geltend gemachter Erlaubnisanspruch, sondern die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten für ein Wettunternehmen, das die in Niedersachsen erforderliche Erlaubnis nicht besitzt. Die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Behörde gegen eine ungenehmigte Tätigkeit sind bereits dann erfüllt, wenn die erforderliche Zulassung nicht vorliegt, also schon dann, wenn lediglich gegen formelles Recht verstoßen wird. Es ist danach für die Frage der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ohne Belang, unter welchen Voraussetzungen das staatliche Wettmonopol rechtlich zulässig ist, und ob diese eingehalten werden.
Soweit das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 8. Juli 2008 (11 MC 71/08) die Auffassung vertritt, das bloße Fehlen einer Erlaubnis könne dann nicht zur Begründung einer Untersagungsverfügung herangezogen werden, wenn für den betreffenden Antragsteller gar nicht die Möglichkeit bestehe, eine derartige Erlaubnis zu erlangen und wenn dieser Ausschluss in Widerspruch zu höherrangigem Recht stehe, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Wird die Aufnahme einer wirtschaftlichen Tätigkeit - wie hier - in rechtlich unbedenklicher Weise von einer vorherigen Erlaubnis abhängig gemacht, trägt der Gesetzgeber damit den dieser Tätigkeit potentiell innewohnenden Gefahren Rechnung. In einem Erlaubnisverfahren soll im Interesse der Gefahrenvermeidung bzw. -minimierung geprüft werden, ob der Antragsteller die Gewähr für ein ordnungsgemäßes Verhalten bietet und ob die Tätigkeit auch ansonsten unbedenklich ist. Auf diese eine Vielzahl von Aspekten beinhaltende Prüfung kann nicht allein deshalb verzichtet werden, weil sich eine Erteilungsvoraussetzung als rechtswidrig erweist. Selbst wenn die Schaffung eines staatlichen Monopols verfassungs- und/oder europarechtswidrig sein sollte, hinge die Zulassung von nichtstaatlichen Wettveranstaltern und die Erlaubnis für das Vermitteln von Sportwetten an solche Veranstalter in rechtlich zweifelsfrei zulässiger Weise von zahlreichen weiteren Voraussetzungen ab (vgl. § 4 NGlüSpG). Warum die Prüfung dieser Voraussetzungen entbehrlich sein soll, ist nicht nachvollziehbar. In solchen Fällen auf den Erlass von Untersagungsverfügungen zu verzichten, lässt sich mit einer effektiven Gefahrenabwehr nicht vereinbaren. Es muss daher, wie ansonsten allgemein anerkannt, auch im Sportwettenbereich bei dem vom Oberverwaltungsgericht angeführten Grundsatz verbleiben, dass die Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten gegen eine ungenehmigte Tätigkeit bereits dann erfüllt sind, wenn die erforderliche Zulassung nicht vorliegt (ebenso VGH München, Beschluss vom 2. Juni 2008 - 10 CS 08.1008 -, Rdnr. 15, juris).
Unabhängig von dieser die Klageabweisung rechtfertigenden Einschätzung ist die Kammer im Übrigen der Auffassung, dass die Regelung eines staatlichen Sportwettenmonopols und der Umstand, dass privaten Sportwettenveranstaltern ein Erwerb der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG erforderlichen Erlaubnis auch nach dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes weiterhin nicht möglich ist, in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden sind und auch nicht gegen europäisches Recht verstoßen (ebenso: VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 - 6 B 364/08 -; VG Oldenburg, Beschluss vom 2. April 2008 - 2 B 489/08, - Beschluss vom 1. April 2008 - 12 B 256/08 -, juris; zur Rechtslage in Bayern: VGH München, Beschluss vom 2. Juni 2008 - 10 CS 08.1008 -, juris; zur Rechtslage in Hamburg: OVG Hamburg, Urteil vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, ZfWG 2008, 136; zur Rechtslage in Rheinland- Pfalz: VG Koblenz, Urteil vom 26. März 2008 - 5 K 1512/07.KO -, ZfWG 2008, 150; zur Rechtslage in Brandenburg: VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 - 3 L 687/07 -, ZfWG 2008, 151; zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen: OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Mannheim, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -, ZfWG 2008, 131; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 - 4 K 207/08 -, ZfWG 2008, 151; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 2990/04 -, ZfWG 2008, 140; a.A.: VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 - 5 B 4/08 -, juris; zur Rechtslage in Berlin: VG Berlin, Beschluss vom 2. April 2008 - VG 35 A 522.08 -; zur Rechtslage in Rheinland- Pfalz: VG Mainz, Beschluss vom 26. März 2008 - 6 L 48/08.MZ; zur Rechtslage in Nordrhein- Westfalen: VG Arnsberg, Beschluss vom 5. März 2008 -1 L 12/08 -, ZfWG 2008, 149). Die gegen die Untersagungsverfügung gerichtete Klage ist also auch dann abzuweisen, wenn man - anders als die Kammer - die Rechtmäßigkeit der Untersagung nicht genehmigter Vermittlung an in Niedersachsen nicht zugelassene private Veranstalter von der Rechtmäßigkeit eines staatlichen Sportwettenmonopols abhängig macht.
Die Schaffung und Ausgestaltung eines staatlichen Sportwettenmonopols in Niedersachsen ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 (a.a.O.) die Einrichtung eines staatlichen Wettmonopols und den damit einhergehenden Eingriff in die Berufsfreiheit privater Wettanbieter im Hinblick auf die damit verfolgten legitimen Gemeinwohlziele wie die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, den Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter, den Schutz vor irreführender Werbung und der Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität grundsätzlich für zulässig erklärt. Der Gesetzgeber habe angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums davon ausgehen dürfen, dass die Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung der Spielsucht und problematischen Spielverhaltens ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden könnten als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmer (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rdnr. 118; vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 25. März 2008, a.a.O.). Der Ausschluss privater Wettunternehmen sei allerdings nur dann zumutbar, wenn das bestehende Wettmonopol auch in seiner konkreten gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet sei, was im Rahmen des Sportwettenangebots Oddset zum damaligen Zeitpunkt nicht der Fall gewesen sei (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rdnrn. 119 ff.). Gefordert sei eine aktive Suchtprävention, insbesondere durch angebotsimmanente Aufklärung, Früherkennung problematischen Spielverhaltens und Förderung der Motivation zur Verhaltensänderung (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rdnr. 126). Die frühere Gesetzeslage habe sowohl eine Definition der maßgeblichen inhaltlichen Anforderungen als auch die Ausgestaltung des tatsächlichen Wettangebots vermissen lassen, die allein den staatlichen Stellen oblegen hätten. Die bis zum 31. Dezember 2007 bestehenden Regelungen seien im Hinblick auf die Erfordernisse des Jugendschutzes, Werbemaßnahmen und Informationen zur Suchtprävention nicht ausreichend gewesen; die Begleitung des Wettangebots durch aktive Maßnahmen zur Suchtbekämpfung und zur Begrenzung der Wettleidenschaft sei nicht gewährleistet worden (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rdnrn. 128 ff.). Dieses gesetzliche Regelungsdefizit habe sich auch in der tatsächlichen Ausgestaltung widergespiegelt. Die Veranstaltung der Sportwette Oddset habe erkennbar fiskalische Zwecke verfolgt. Vor allem sei der Vertrieb von Oddset nicht aktiv an einer Bekämpfung der Spielsucht und problematischen Spielverhaltens ausgerichtet worden. Es sei eine breit angelegte Werbung, in der das Wetten als sozialadäquate, wenn nicht sogar positiv bewertete Unterhaltung dargestellt worden sei, überall auffallend und präsent gewesen (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rdnr. 136). Auch sei Oddset über ein breit gefächertes Netz von Lotto- Annahmestellen vertrieben worden, so dass Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren „normalen“ Gut des täglichen Lebens geworden seien. Zudem sei die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internetangebot der staatlichen Lotterieverwaltung bedenklich (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rdnrn. 138 f.). Schließlich habe im Rahmen des damaligen staatlichen Wettangebots die wichtige aktive Suchtprävention nicht stattgefunden, vielmehr hätten sich die zuständigen Stellen auf die Bereitstellung von Informationen zur Spielsucht beschränkt (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rdnrn. 140 f.).
Den vom Bundesverfassungsgericht hiermit formulierten Anforderungen an ein staatliches Sportwettenmonopol genügt die in Niedersachsen durch den Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz seit dem 1. Januar 2008 geschaffene rechtliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols.
In Bezug auf Sportwetten ergeben sich aus diesen beiden Regelungswerken folgende Anforderungen:
- für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen ist generell eine Erlaubnis erforderlich (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 4 NGlüSpG);
- das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten (§ 4 Abs. 4 GlüStV). (Nur) Für Lotterien gilt eine Übergangsfrist bis Ende 2008 mit einer Einsatzbegrenzung auf 1.000 Euro pro Monat (§ 25 Abs. 6 Nr. 3 GlüStV, § 27 Abs. 3 NGlüSpG);
- die Zahl der Annahmestellen ist zu begrenzen (§ 10 Abs. 3 GlüStV, § 5 Abs. 5 NGlüSpG); § 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG enthält hierzu eine Verordnungsermächtigung;
- es besteht ein Verbot, Annahmestellen in Spielhallen einzurichten (§ 5 Abs. 3 Nds. NGlüSpG);
- die Vorgaben für Werbung sind restriktiv zu halten. Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen verboten (§ 5 GlüStV);
- die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen haben ein Sozialkonzept zu entwickeln und die Vorgaben in der "Richtlinie" zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht (Anlage zum Staatsvertrag) zu berücksichtigen (§ 6 GlüStV). Nach der "Richtlinie" sollen die Veranstalter Daten über die Auswirkungen der von ihnen angebotenen Glücksspiele auf die Entstehung von Glücksspielsucht erheben und hierüber der Glücksspielaufsicht alle zwei Jahre berichten, ihr Personal in der Früherkennung problematischen Spielverhaltens schulen, es den Spielern ermöglichen, ihre Gefährdung einzuschätzen und eine Telefonberatung mit bundesweit einheitlichen Telefonnummern einrichten;
- über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust, die Suchtrisiken und das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist zu informieren; auf die Möglichkeit einer Beratung muss hingewiesen werden (§ 7 GlüStV);
- Lose und Spielscheine müssen Hinweise auf die Suchtgefahr enthalten (§ 7 GlüStV);
- zum Schutz der Spieler ist ein übergreifendes Sperrsystem zu unterhalten (§ 8 GlüStV);
- bei der Festlegung des Glücksspielangebots sind die Länder von einem Fachbeirat, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt, zu beraten (§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV);
- die Auswirkungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages sind unter Mitwirkung des Fachbeirates zu evaluieren; das Ergebnis ist drei Jahre nach Inkrafttreten, also Ende 2010, vorzulegen (§ 27 GlüStV);
- die Länder stellen die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren durch Glücksspiele sicher (§ 11 GlüStV);
- die Glücksspielaufsicht ist von den Veranstaltern des Glücksspiels getrennt (§ 9 Abs. 6 GlüStV);
- in der Erlaubnis für Sportwetten müssen "Art und Zuschnitt der Sportwetten im Einzelnen" geregelt werden (§ 21 GlüStV);
- Livewetten während des Sportereignisses sind verboten (§ 21 Abs. 2 GlüStV); Annahmeschluss für Sportwetten ist 5 Minuten vor Spielbeginn (§ 4 Abs. 2 NGlüSpG);
- die Veranstaltung/Vermittlung von Sportwetten ist organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell von der Veranstaltung des Sportereignisses zu trennen (§ 21 Abs. 2 GlüStV);
- in Sporteinrichtungen dürfen Wettannahmestellen weder errichtet noch betrieben werden (§ 4 Abs. 2 NGlüSpG);
- Die Verknüpfung der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk und Telemedien mit der Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten oder mit Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten ist nicht zulässig (§ 21 Abs. 2 GlüStV).
In tatsächlicher Hinsicht hat der Beklagte zudem folgende Maßnahmen ergriffen:
- es wurde für Oddset, Toto, Keno und Quicky eine Kundenkarte eingeführt, die dem Jugendschutz dienen und Spielsperren ermöglichen soll (5 Euro pro Karte, Gültigkeit 2 Jahre);
- Toto-Lotto-Niedersachsen (TLN), der in Niedersachsen staatlich beauftragte Sportwettenanbieter, führt regelmäßig Testkäufe durch Minderjährige durch; wird ein Verstoß festgestellt, soll eine Abmahnung, bei einem weiteren Verstoß die Kündigung des Vertrages erfolgen;
- bei den Oddset-Spieleinsätzen gibt es ein annahmestellenbezogenes Eskalationsmanagement. Im Rahmen dieses Systems erhält TLN seitens des Oddset-Kontrollsystems aus München automatisch Mitteilung, sobald die Oddset-Spieleinsätze in einer Annahmestelle einen Betrag von 3.000,--, 7.000,-- oder 10.000,-- Euro überschreiten. Wird die 10.000,-- Euro-Grenze erreicht, erfolgt automatisch eine Sperrung durch das Oddset-Kontrollsystem. Dieses System dient neben einer Spielersperre auch der Aufdeckung unerlaubter Geldwäsche oder unerlaubten Spielens auf Kredit;
- Bewerber für Annahmestellen werden einem umfangreichen Bewerbungsverfahren unterzogen, um die Zuverlässigkeit zu testen.
Diese rechtlichen Vorgaben und der tatsächliche Befund rechtfertigen die Einschätzung, dass die Ausgestaltung des staatlich monopolisierten Sportwettenangebots und dessen Vertrieb nunmehr in der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Weise an der Bekämpfung der Spielsucht und problematischen Spielverhaltens sowie der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet sind.
Die inhaltlichen Anforderungen speziell für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten sind in § 21 GlüStV und § 4 Abs. 2 NGlüSpG geregelt. Danach können Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen (Sportwetten) erlaubt werden. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten muss organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Die Verknüpfung der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk und Telemedien mit der Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten oder mit Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten ist nicht zulässig. Wetten während des laufenden Sportereignisses sowie über Telekommunikationsanlagen sind verboten. In der Erlaubnis für Sportwetten ist auch zu bestimmen, dass der Annahmeschluss für jede Wette spätestens fünf Minuten vor Beginn der Sportveranstaltung liegen muss und in Sporteinrichtungen Wettannahmestellen weder errichtet noch betrieben werden dürfen. Diese Vorgaben beinhalten in zureichendem Maße die vom Bundesverfassungsgericht geforderte gesetzliche Regelung von "Art und Zuschnitt der Sportwetten". Die darüber hinaus gehende detaillierte Ausgestaltung der Sportwetten kann angesichts der zahlreichen inhaltlichen gesetzlichen Vorgaben der Exekutive überlassen bleiben, um eine Überfrachtung der gesetzlichen Vorschriften zu vermeiden (so auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 11 MC 71/08 -; Bay. VGH, Beschluss vom 2 Juni 2008 - 10 CS 08.1008 - a.a.O.; VG Stade, Beschluss vom 23. Mai 2008 - 6 B 608/08 -; a. A.: VG Berlin, Beschlüsse vom 2. April 2008 - 35 A 52.08 - und vom 5. Mai 2008 - 35 A 108.08 - jeweils juris).
Da sich Werbe- und Vertriebsbeschränkungen mindernd auf die staatlichen Gewinne auswirken, kann nicht mehr davon die Rede sein, das staatliche Glücksspielmonopol diene in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung fiskalischen Interessen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 - a.a.O.). Angesichts des dem Gesetzgeber bei Neuregelung der Materie eingeräumten weiten Beurteilungsspielraums (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rdnr. 118) kann nicht festgestellt werden, dass der niedersächsische Gesetzgeber unzureichende Maßnahmen im Hinblick auf eine Ausrichtung des staatlichen Monopols am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten getroffen hätte.
Die Kammer ist darüber hinaus der Auffassung, dass der niedersächsische Gesetzgeber auch in Bezug auf den Vertrieb der Sportwette Oddset einschließlich der Werbung für dieses Glücksspiel hinreichende Regelungen getroffen hat. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Entscheidung vom 28. März 2006 (a.a.O.) beanstandet, die Vermarktung von Oddset erfolge durch eine breit angelegte Werbung, in der das Wetten als sozialadäquate, wenn nicht sogar positiv bewertete Unterhaltung dargestellt werde (Rdnr. 136). Zudem seien die Vertriebswege für Oddset über ein breit gefächertes Netz von Lotto-Annahmestellen, durch die Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren normalen Gut des täglichen Lebens würden, und die bestehende Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internet nicht ausreichend auf Bekämpfung von Suchtgefahren angelegt. Im Hinblick auf diese Vorgaben hat der Gesetzgeber die Werbemöglichkeiten im Bereich von Sportwetten erheblich eingeschränkt. Werbung für erlaubtes Glücksspiel hat sich nach § 5 Abs. 1 GlüStV auf Information und Aufklärung über Möglichkeiten zum Wetten zu beschränken. Auch ist die Möglichkeit der Verknüpfung von Werbemaßnahmen mit der Übertragung von Sportereignissen dadurch unterbunden worden, dass § 21 Abs. 2 GlüStV speziell für Sportwetten die Trikot- und Bandenwerbung untersagt. Bereits in der Übergangszeit hat der Beklagte die Durchsetzung dieses Verbots durch Untersagungsverfügungen sichergestellt. Daneben ist das Verbot von Livewetten in § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV eingeführt worden. Soweit eine informative und aufklärende Werbung für Glücksspiele weiterhin erlaubt bleibt, dient dies nach der gesetzlichen Konzeption dem legitimen Ziel, die Glücksspielbetätigung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Insoweit muss ein zwar begrenztes, andererseits aber von der Bevölkerung wahrnehmbares Wettangebot auch bei staatlichem Monopol bestehen, um der Gefahr einer Ausbreitung des illegalen Sportwettenangebots wirksam zu begegnen. Soweit darauf verwiesen wird, es werde weiterhin im Fernsehen für öffentliches Glücksspiel geworben, ist nicht ersichtlich, dass derartige Maßnahmen das Land Niedersachsen betreffen. Gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten, weil Werbung in diesen Medien durch ihre Reichweite in besonderem Maß zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen beiträgt (Erläuterungen zum Staatsvertrag, LT-Drs. 15/4090, S. 68). Einzelne Verstöße gegen dieses Verbot würden im Übrigen nicht zur Rechtswidrigkeit der gesetzlichen Konzeption führen, sondern die in §§ 22 und 23 NGlüSpG geregelten Maßnahmen der Glücksspielaufsichtsbehörde auslösen (vgl. VGH München, Beschluss vom 13. Oktober 2008 - 10 CS 08.1869 -, Rdnr. 24, juris). Darüber hinaus ist es für die Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrages ohne Belang, ob die gesetzlich geregelten Beschränkungen im Hinblick auf Werbemaßnahmen und Vertrieb von öffentlichen Glücksspielen von TLN gegenwärtig bereits ausnahmslos eingehalten werden. § 9 Abs. 1 GlüStV und §§ 22 f. NGlüSpG sehen eine Glücksspielaufsicht vor, die die Erfüllung der Ziele des Staatsvertrages überwacht und die erforderlichen Anordnungen erlässt. Soweit Werbemaßnahmen gegenwärtig noch einen Aufforderungs- bzw. Anreizcharakter beinhalten, sind diese von dem Beklagten zeitnah zu unterbinden. Ein die Verfassungswidrigkeit begründendes strukturelles Vollzugsdefizit als Rechtsfolge mangelnder Effektivität der gesetzlichen Regelungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Januar 2008 - 2 BvR 294/06 -, DStR 2008, 197) lässt sich angesichts der effektiv ausge-stalteten Glücksspielaufsicht nach derzeitigem Erkenntnisstand in Niedersachsen nicht feststellen (vgl. zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 - 4 K 207/08 -, a.a.O.). Nach gegenwärtigem Sachstand ist nicht erkennbar, dass der Beklagte notwendige Aufsichtsmaßnahmen nicht ergreifen wird. Bereits in der Übergangszeit hat der Beklagte die Untersagung des Vertriebswegs Internet für Sportwetten durch sofort vollziehbare Untersagungsverfügungen durchgesetzt und TV-, Rundfunk-, Printmedienwerbung, Werbung bei den Annahmestellen für Sportwetten sowie Werbung in Stadien, insbesondere Banden- und Trikotwerbung untersagt. Mit bestandskräftigem Bescheid vom 25. Mai 2007 hat der Beklagte darüber hinaus TLN den Vertrieb von Lottoprodukten über Kunden Service Terminals der Sparkassen untersagt. Insoweit bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte seinen Aufsichtspflichten bei Durchsetzung der Vorgaben der gesetzlichen Neuregelung nicht nachkommen wird. Der Kammer ist vielmehr aus verschiedenen bei ihr anhängig gewesenen Verfahren zwischen TLN und dem Beklagten bekannt, dass dieser die ihm zukommende Glücksspielaufsicht auch tatsächlich im Sinne der verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben sowie der neugeschaffenen gesetzlichen Regelungen wahrnimmt. Im Übrigen ist bereits anhand des aktuellen Internetauftritts von Oddset erkennbar, dass die Vorgaben an die Vermeidung anreizender Werbung offenkundig eingehalten werden. Die Startseite enthält ausschließlich Informationen über aktuell stattfindende Sportereignisse, zudem Hinweise auf die Kombi- und Top-Wette sowie auf allgemeine Informationen zu Oddset und zu den Spielplänen. Die Seite ist insgesamt unauffällig gestaltet. Sie enthält daneben aber einen auffällig ausgestalteten Link zu Informationen über Spielsuchtprävention.
Auch im Hinblick auf die Vertriebswege für Oddset ist durch die gesetzliche Neuregelung eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Begrenzung erfolgt (a. A.: VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 - 5 B 4/08 -, a.a.O.). So ist den Bedenken des Bundesverfassungsgerichts gegen die Möglichkeit einer Wettteilnahme über das Internet durch ein umfassendes Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) Rechnung getragen worden. Die Möglichkeit, wie bei Lotterien, befristet auf ein Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages das Veranstalten und Vermitteln im Internet zuzulassen, besteht für Sportwetten nicht (§ 25 Abs. 6 GlüStV, § 27 Abs. 3 NGlüSpG). Die weitere Maßgabe, das allerorts verfügbare Angebot von Sportwetten über ein breit gefächertes Netz von Lotto-Annahmestellen zu beschränken, ist durch die in § 10 Abs. 3 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 5 NGlüSpG getroffene Bestimmung, wonach die Anzahl der Annahmestellen zu begrenzen ist, hinreichend berücksichtigt worden (vgl. zur Rechtslage in Hamburg: OVG Hamburg, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, a.a.O.).
Anzahl und Einzugsgebiet der Annahmestellen sind an den Zielen des § 1 Abs. 3 NGlüSpG auszurichten. Es dürfen nicht mehr Annahmestellen zugelassen werden, als zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlich sind; dabei ist jeweils zu berücksichtigen, wie groß die Suchtgefahr bei der betreffenden Art des Glücksspiels ist (§ 5 Abs. 5 NGlüSpG). Diese gesetzliche Regelung, die nicht selbst ausdrücklich eine zahlenmäßige Begrenzung der Annahmestellen vorsieht, sondern dies einer nach § 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG zur erlassenden Verordnung vorbehält, genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Durch Bezugnahme auf die Ziele des Gesetzes, insbesondere die Begrenzung des Glücksspielangebots, wird klargestellt, dass die Anzahl der Annahmestellen insbesondere im Bereich der Sportwetten im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu begrenzen ist. Andererseits ist ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Eine gesetzliche Festlegung der Anzahl der Annahmestellen verbietet sich angesichts des Erfordernisses, ein flexibles und auf die regionalen Verhältnisse zugeschnittenes Angebot zu schaffen, das kurzfristig den tatsächlichen Verhältnissen und Entwicklungen und insbesondere einer sich ändernden Nachfrage im Sportwettenbereich angepasst werden kann. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Festsetzung der Anzahl der Annahmestellen dem Verordnungsgeber überlassen hat, der gemäß § 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG eine Festlegung der Anzahl und der Einzugsgebiete der Annahmestellen unter Berücksichtigung der Einwohnerzahlen im Umkreis der jeweiligen Annahmestelle vornehmen wird.
Die gesetzliche Regelung differenziert in zulässiger Weise nach dem unterschiedlichen Gefährdungspotenzial der Glücksspiele, einerseits Sportwetten (§ 21 Abs. 1 GlüStV) und Lotterien, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 a), § 22 Abs. 2 GlüStV), und andererseits Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial (Dritter Abschnitt GlüStV). Zukünftig wird es damit Annahmestellen geben, die nur Lotto (Mittwochs- und Samstagslotto) anbieten, und solche, die darüber hinaus auch die gefährlicheren Glücksspiele Keno und Sportwetten im Angebot haben (vgl. Begründung zum Entwurf des Niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspielrechts, LT-Drs. 15/4090, S. 47). Angesichts dieser Differenzierungen und der stetigen Neuentwicklung im Glücksspielbereich ist eine Regelung der Anzahl der Annahmestellen mit einer Festlegung des jeweils genehmigten Angebotsinhalts durch den Verordnungsgeber zulässig. Eine derartige Verordnung wird nach den Angaben der Terminsvertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung in allernächster Zukunft in Kraft treten (vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 11 MC 71/08).
Auch im Hinblick auf die gegenwärtige Zahl von Annahmestellen begegnet das staatliche Sportwettenmonopol in Niedersachsen keinen Bedenken. Allerdings ist seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom März 2006 die Zahl der Annahmestellen in Niedersachsen nicht nennenswert verringert worden, obgleich das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 22. Oktober 2007 (1 BvR 973/05 - juris) die in seinem Urteil vom März 2006 zur Rechtslage in Bayern geäußerten Bedenken ausdrücklich auch auf die Rechtslage in Niedersachsen übertragen hat. Tatsächlich gab es im März 2006 2.466 Annahmestellen, im April 2008 2.476 Annahmestellen und im Juli 2008 2.459 Annahmestellen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass nicht mehr in allen Annahmestellen Sportwetten angeboten werden.
Zu berücksichtigen ist jedoch, dass in Niedersachsen die Zahl der Annahmestellen seit 2000 rückläufig ist. So sollen im Jahre 2000 etwa 2.800 Annahmestellen vorhanden gewesen sein. Diese sind nach den Geschäftsberichten von TLN im Jahr 2002 auf 2.626, im Jahr 2003 auf 2.517, im Jahr 2005 auf 2.470 und im Jahr 2006 auf 2.466 gesunken. Zwar dürften den Reduzierungen ökonomische Überlegungen zugrunde gelegen haben. Als Tatsache bleibt jedoch festzuhalten, dass in Niedersachsen bereits seit Jahren die Zahl der Annahmestellen rückläufig ist. Darüber hinaus ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.) nicht etwa eine pauschale Rückführung der Annahmestellen erforderlich, sondern eine an der Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes ausgerichtete Gestaltung der Vertriebswege (Rdnr. 153). Dass Sportwetten auch unter der gegenwärtigen Rechts- und Sachlage noch wie ein Gut des täglichen Lebens vermarktet werden, wie es das Bundesverfassungsgericht für die früheren Verhältnisse beanstandet hatte, kann ungeachtet der Dichte des Netzes von Annahmestellen nicht festgestellt werden. Insbesondere die oben dargestellten Spieler- und Jugendschutzvorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes belegen, dass der Gesetzgeber zahlreiche Vorkehrungen getroffen hat, die einem kommerziell ausgerichteten Vertrieb entgegenwirken. Angesichts des zurzeit noch allgegenwärtigen Angebots illegaler Wettveranstalter im Internet und in Vermittlungsstellen bedarf angesichts des Kanalisierungsauftrags das staatliche Sportwetten-Spielangebot einer effektiven Vertriebsstruktur, um wahrgenommen und genutzt zu werden.
Die Schaffung und Ausgestaltung eines staatlichen Sportwettenmonopols in Niedersachsen verstößt auch nicht gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht.
Zwar stellen nationale Regelungen, die privaten Wettunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat den Zugang zu dem Glücksspielmarkt des betreffenden Staates verwehren, eine Beschränkung der gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit (Art. 43 ff.; Art. 49 ff. EGV) dar (vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - C - 338/04 - (Placanica) und vom 6. November 2003 - C - 243/01 - (Gambelli)). Der Europäische Gerichtshof hat jedoch anerkannt, dass solche Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein können. Als legitime Ziele hat er zum einen den Verbraucherschutz bzw. die Betrugsvorbeugung und zum anderen die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu erhöhten Ausgaben, d. h. die Bekämpfung der Spielsucht, gesehen (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999 - C-67/98 - (Zenatti); Urteil vom 6. November 2003 - C 243/01- (Gambelli)). Allerdings müssten die beschränkenden Regelungen die Gelegenheiten zum Spiel wirklich vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch beschränkt werden (EuGH, Urteil vom Urteil vom 6. November 2003 (Gambelli), Rdnr. 67). Diese Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 6. März 2007 - C-338/04 - (Placanica) bekräftigt und gleichzeitig bestätigt, dass zur Vorbeugung der Spielsucht eine Beschränkung der Zahl der Wettanbieter grundsätzlich zulässig ist, d. h. ein staatliches Wettmonopol eingerichtet werden kann. Der Europäische Gerichtshof führt in diesem Zusammenhang aus, dass aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzungen, die die Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre jeweiligen kulturellen und sozialen Überlieferungen auf dem Gebiet des Glücksspielmarktes verfolgen dürfen, auch ein unterschiedliches Schutzniveau in den Mitgliedstaaten bestehen kann (EuGH, Urteil vom 6. November 2003, a.a.O.; Rdnr. 63; Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 47).
Das Bundesverfassungsgericht hat unter Einbeziehung dieser Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bereits in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O., Rdnr. 144) klargestellt, dass die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts im Hinblick auf die Errichtung eines Staatsmonopols bei der Vermittlung von Sportwetten parallel zu den vom Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben verlaufen. Zwischen den Anforderungen, die das Gemeinschaftsrecht an ein auf dem Glücksspielsektor eingerichtetes Staatsmonopol stellt, und den Vorgaben des Verfassungsrechts bestehen somit im Ergebnis keine Unterschiede (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 15. Mai 2007 - 1 B 447/06 - NordÖR 2007, 317; VG Oldenburg, Beschluss vom 2. April 2008 - 12 B 256/08 -). Vor diesem Hintergrund ist die Kammer der Auffassung, dass die derzeitige Ausgestaltung des Wettmonopols in Niedersachsen mit Einhaltung der vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Maßstäbe zugleich den Anforderungen entspricht, die das europäische Recht an die Untersagung privater Wettanbieter und -vermittler stellt (ebenso VGH München, Beschluss vom 13. Oktober 2008 - 10 CS 08.1869 -, Rdnr. 26 ff., juris). Mit der Veranstaltung von Sportwetten ist ein erhebliches Suchtpotenzial verbunden. Dieses Suchtpotenzial beruht u.a. auf der verbreiteten Sportbegeisterung, der hohen Ereignisfrequenz mit schnellerem Kompensieren von Verlusterlebnissen und der Überschätzung der eigenen Prognosekompetenz; hinzu kommt, dass es sich bei Sportwetten um Spiele handelt, bei denen wegen des positiven Erlebnisses des "Rechtbehaltens" oder des negativen Eindrucks des "Verlierens" ein intensiver Bezug zu den bewetteten Veranstaltungen entstehen kann (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 25. März 2008, a.a.O., unter Hinweis auf Diegmann, ZRP 2007, 126 [127]). Angesichts dieses Suchtpotenzials und des durch den Europäischen Gerichtshof dem nationalen Gesetzgeber zugebilligten weiten Gestaltungsspielraums ist die Einschätzung des Gesetzgebers, den Gefahren von Sportwettenveranstaltungen könne am besten durch Einrichtung eines staatlichen Monopols begegnet werden, das den nunmehr gesetzlich umfassend geregelten Begrenzungen unterliegt, nicht zu beanstanden.
Eine Gemeinschaftsrechtswidrigkeit kann auch nicht unter Hinweis auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 13. November 2003 (C - 42/02 - „Lindman“) damit begründet werden, vor Erlass beschränkender Maßnahmen eines Mitgliedstaates müsse eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit durchgeführt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol den wissenschaftlichen Erkenntnisstand zugrunde gelegt und Studien zur Suchtprävention im Glücksspielbereich und insbesondere zum Suchtpotenzial von Sportwetten herangezogen. Es hat ausgeführt, dass bereits aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands angesichts des nicht unerheblichen Suchtpotenzials von Sportwetten der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass präventiver Maßnahmen nehmen darf (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 - a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 - 4 K 207/08 - a.a.O.). Auf die von dem Beklagten zitierten Studien von Hayer/Mayer (Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, S. 212 ff.) wird Bezug genommen. Im Übrigen hat der Gesetzgeber bei der Neugestaltung des Glückspielwesens diverse Untersuchungen zum Spielerverhalten und zur Suchtgefahr berücksichtigt (vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag, LT-Drs. 15/4090, S. 59 ff.). Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass nach Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (ebenso die EU-Kommission in ihrer Stellungnahme an den Europäischen Gerichtshof vom 10. Dezember 2007 in den verbundenen Rechtssachen C-316-07 - Stoß u.a. -, Rdnr. 44, ZfWG 2008, 94) das Fehlen hinreichender wissenschaftlicher Gutachten zur Verhältnismäßigkeit der gesetzlichen Regelung zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht deren Rechtswidrigkeit zur Folge hat. So führt das Gericht in seinem Beschluss vom 8. Juli 2008 (11 MC 71/08) aus:
"Zureichende Gutachten für den Zeitraum nach dem Urteil des BVerfG vom März 2006 liegen nicht vor. Die Anhörung von Suchtexperten zur Vorbereitung des neuen Glücksspielstaatsvertrages kann ein wissenschaftlich fundiertes Gutachten nicht ersetzen. Gleichwohl führt dieses Defizit im jetzigen Zeitpunkt noch nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Teilweise werden die Entscheidungen des EuGH zwar dahin interpretiert, dass bereits vor Erlass der gesetzlichen Maßnahme (GlüStV und NGlüSpG) entsprechende Gutachten vorliegen müssen. Selbst die Europäische Kommission vertritt aber nicht diese Auffassung. In ihrer Stellungnahme vom 10. Dezember 2007 zu den Vorlagebeschlüssen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart (die u. a. die Frage von fehlenden vorherigen Gutachten mit zum Gegenstand ihrer Vorlage gemacht haben) führt sie vielmehr aus (Rdnr. 44):
"… muss der nationale Gesetzgeber also nicht stets vor Schaffung … einer einschränkenden Norm diese auf Übereinstimmung mit den Grundfreiheiten prüfen. Der bloße Mangel einer solchen Vorabprüfung führt nicht automatisch dazu, dass eine solche einschränkende Norm nicht gerechtfertigt werden könnte … da Rechtsysteme dynamisch sind, kann nicht ausschlaggebend sein, inwieweit eine solche Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit zeitlich stets vor dem Erlass der in Frage stehenden nationalen Vorschrift stattgefunden hat."
Danach können gesetzliche Regelungen auch durch zeitlich später erstellte Gutachten untermauert werden. Es dürfte daher ausreichend sein, dass in § 27 GlüStV eine Verpflichtung zur begleitenden Evaluierung der Auswirkungen des Staatsvertrages durch die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder unter Mitwirkung des Fachbeirates vorgeschrieben ist."
Die Kammer teilt auch nicht die Bedenken, die die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland und im Rahmen des Notifizierungsverfahrens des Entwurfs des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen gegen die Vereinbarkeit der nationalen Regelungen mit dem Gemeinschaftsrecht vorgebracht hat.
Die Kommission hat im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 mit Aufforderungsschreiben vom 10. April 2006 und mit ergänzendem Schreiben vom 21. März 2007 die Auffassung vertreten, die deutschen Behörden betrieben keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Hierzu ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 2. Mai 2007, a.a.O.) festzustellen, dass diese Bewertungen der Kommission die in Niedersachsen in der Übergangszeit erfolgte tatsächliche Entwicklung nicht hinreichend berücksichtigen. Die Kommission hat in ihren Stellungnahmen im Wesentlichen die Entwicklung auf dem Glücksspielsektor in Deutschland im Zeitraum von 1999 bis etwa Februar 2006 in Bezug genommen. Auf diesen Zeitraum, der von einer expansiven Tätigkeit auf dem Sportwettensektor geprägt war, ist jedoch nach den nunmehr erfolgten tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen nicht mehr abzustellen (vgl. auch VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 - 4 K 207/08 -, a.a.O.).
Soweit die Kommission in einer Stellungnahme zu dem notifizierten Entwurf des Glücksspielstaatsvertrages in Deutschland vom 14. Mai 2007 die Auffassung vertritt, einzelne Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages, insbesondere das Verbot von Sportwetten im Internet, seien nicht mit Gemeinschaftsrecht vereinbar, kommt es darauf für das vorliegende Verfahren nicht an. Ob einzelne Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages bzw. des Niedersächsischen Glückspielgesetzes zu weitgehende Regelungen enthalten, die über das erforderliche Maß hinausgehen, kann offen bleiben. Denn dies hätte jedenfalls nicht zur Folge, dass die gesetzliche Einrichtung eines Sportwettenmonopols insgesamt in Frage gestellt werden müsste (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, a.a.O.; VG Koblenz, Urteil vom 26. März 2008 - 5 K 1512/07.KO).
Die Kammer vermag sich auch der von der Europäischen Kommission in den genannten Schreiben und in dem neuerlich betriebenen Vertragsverletzungsverfahren (2007/4866) sowie in Teilen der Rechtsprechung (vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 5. März 2008 - 1 L 12/08 -, a.a.O.; VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 - 10 B 4/08 -, a.a.O.) vertretenen Auffassung, zur Herstellung eines gemeinschaftskonformen Zustands müsse das gesamte Glücksspielangebot eines Mitgliedstaats den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs entsprechend systematisch auf das Ziel der Vermeidung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sein, nicht anzuschließen (so auch VGH München, Beschluss vom 13. Oktober 2008 - 10 CS 08.1869 -, Rdnr. 29, juris; VGH Mannheim, Beschlüsse vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -, a.a.O. und vom 16. Oktober 2008 - 6 S 1288/08 -, Rdnr. 17, juris; VG Koblenz, Urteil vom 26. März 2008 - 5 K 1512/07.KO -; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 - 4 K 207/08 -, a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 2990/04 -, a.a.O.; vgl. auch die Schlussanträge des Generalanwalts Yves Bot vom 14. Oktober 2008 in der Rechtssache C-42/07 - Liga Portuguesa -, Rdnr. 305 f., ZfWG 2008, 323).
Eine derartige Anforderung wird in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs an die Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols bei Sportwetten nicht gestellt (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 - a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 - 4 K 207/2008 - a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 2990/04 -, a.a.O.). Der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs lassen sich vielmehr wirklich eindeutige Aussagen dahingehend, ob die dargelegten Grundsätze zur Rechtfertigung eines staatlichen Monopols auf den gesamten Glücksspielbereich eines Mitgliedstaates ausgedehnt werden müssten oder ob eine systematische Begrenzung bezogen auf den einzelnen Glücksspielsektor ausreicht, nicht entnehmen. Der Europäische Gerichtshof führt zum einen aus, die Einhaltung der Vorgaben sei gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung zu prüfen (Urteil vom 6. März 2007 (Placanica), a.a.O., Rdnr. 49) und Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer müssten die Tätigkeiten „in diesem Bereich“ kohärent und systematisch begrenzen (ebd., Rdnr. 53). Zum anderen stellt der Europäische Gerichtshof auf die „Tätigkeiten im Glücksspielsektor“ ab (ebd., Rdnr. 42). Angesichts fehlender eindeutiger Vorgaben durch den Europäischen Gerichtshof ist umstritten, ob es für eine Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit dem Gemeinschaftsrecht darauf ankommt, ob der jeweilige Mitgliedstaat in allen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Begrenzung der Wetttätigkeit systematisch verfolgt, oder ob es ausreicht, wenn nur auf dem einzelnen Glücksspielsektor, hier dem Sportwettenmarkt, kohärente und systematische Regelungen zur Begrenzung der Wetttätigkeit vorliegen (vgl. die Rechtsprechungsübersicht im Beschluss des OVG Münster vom 22. Februar 2008, a.a.O.). Bemerkenswert ist allerdings, dass die Europäische Kommission in ihrer Stellungnahme an den Europäischen Gerichtshof vom 10. Dezember 2007 in den verbundenen Rechtssachen C-316-07 - Stoß u.a. - (ZfWG 2008, 94, Rdnr. 34) die Auffassung vertritt, der jüngsten Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofs sei die Notwendigkeit einer sektoralen Betrachtungsweise im Glücksspielsektor zu entnehmen.
Nach Auffassung der Kammer bedarf es keiner Entscheidung, ob der Bundesgesetzgeber die in seine Gesetzeskompetenz fallenden Glücksspielbereiche, nämlich das in den §§ 33c ff. der Gewerbeordnung (GewO) und der Spielverordnung (SpielV) vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) geregelte gewerbliche Spielrecht, insbesondere das Automatenspiel, und das Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen von Pferden nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (zuletzt geändert am 31. Oktober 2006, BGBl. I, S. 2407) derart geregelt hat, dass sie in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen. Unabhängig von der Frage, ob es ausreichend ist, wenn der Gesetzgeber die Forderungen des Europäischen Gerichtshofs nur bezogen auf einzelne Glücksspielsektoren erfüllt, kann nach Ansicht der Kammer jedenfalls das mögliche Fehlen einer systematischen, auf Begrenzung der Wettsucht ausgerichteten Regelung in solchen Bereichen, auf die sich die Gesetzgebungskompetenz des niedersächsischen Landesgesetzgebers nicht bezieht, der Schaffung eines landesgesetzlichen Wettmonopols nicht entgegengehalten werden (vgl. auch VGH Mannheim, Beschluss vom 17. März 2008 6 S 3069/07 -, a.a.O.).
Im Bereich des gewerblichen Spiels in Spielhallen und der Pferdewetten sind die Länder an einer Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung sowie im Rennwett- und Lotteriegesetz gehindert. Die in der Föderalismusreform übertragene Zuständigkeit für die Spielhallen umfasst nur die Spielhallenerlaubnis in § 33i GewO, nicht dagegen das gewerbliche Spielrecht gemäß §§ 33c ff. GewO (vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag, LT-Drs. 15/4090, S. 63). Eine möglicherweise nicht hinreichende Regelung dieser Sektoren des Glücksspiels kann dem durch den niedersächsischen Gesetzgeber im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz für Glücksspiele eingerichteten staatlichen Monopol aus gemeinschaftsrechtlichen Gründen nicht entgegengehalten werden. Aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs folgt nicht, dass aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielwesens erfolgen muss (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 387/06 -; VGH München, Beschluss vom 2. Oktober 2007 - 24 Cs 07.1986 -, juris; OVG Koblenz, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10118/07 -, juris). Vielmehr steht dem Gesetzgeber auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Dies spricht gegen eine Verpflichtung des Gesetzgebers, sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk zu unterwerfen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Urteil vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, a.a.O.). Wenn der Europäische Gerichtshof in seinen Urteilen vom 6. März 2007 (Placanica, a.a.O.) und 6. November 2003 (Gambelli, a.a.O.) eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit unter den dort genannten Umständen zulässt, muss dies unter Geltung des föderalen Systems der Bundesrepublik auch für Bereiche gelten, die sich ausschließlich in der Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers, hier des Landes Niedersachsen, befinden. Da die Länder auf die Gesetzgebung des Bundes, und damit insbesondere die diesem obliegende Regelung des gewerblichen Spiels, nur begrenzt Einfluss haben (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 15/4090, S. 63), könnten gemeinschaftsrechtlich anerkannte und aus Gründen der Suchtprävention gebotene Maßnahmen zur Bekämpfung der Spielsucht nicht umgesetzt werden, sofern eine vollständige Harmonisierung zwischen Bund und Ländern nicht erreicht würde (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, a.a.O.; VG Koblenz, Urteil vom 26. März 2008 - 5 K 1512/07.KO -, a.a.O.). Eine Gesamtbetrachtung unterschiedlicher Sektoren des Glücksspiels kann daher auch nach gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben allenfalls auf den Regelungsbereich des jeweiligen Gesetzgebers bezogen werden.
Nach diesen Maßstäben begegnet es keinen durchgreifenden Zweifeln, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber den ihm verbliebenen Regelungsbereich der Glücksspiele einschließlich der Lotterien und Wetten sowie der Spielbanken durch die seit Jahresbeginn geltende Rechtslage in ausreichender Weise am Ziel der Begrenzung des Glücksspiels und der Eindämmung der Spielsucht ausgerichtet hat (a. A.: VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 - 5 B 4/08 -, a.a.O.).
Dem steht nicht entgegen, dass für Spielbanken gemäß § 2 Satz 2 GlüStV nur die §§ 1, 3 bis 8, 20 und 23 des Glücksspielstaatsvertrags zur Anwendung kommen und diese somit einem staatlichen Monopol nicht unterliegen. Die für eine wirksame Suchtbekämpfung maßgeblichen Vorschriften sind auch auf Spielbanken anwendbar, insbesondere die Bestimmungen über Werbung (§ 5), Sozialkonzepte (§ 6), Aufklärung (§ 7) und Spielersperren (§§ 8 und 20). Nähere Bestimmungen über die Spielbankenaufsicht und den Spielerschutz enthält das Niedersächsische Spielbankengesetz, das mit Änderung vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. S. 756) den Bestimmungen des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes angepasst wurde. Angesichts der in Niedersachsen zugelassenen geringen Anzahl von lediglich 10 Spielbanken (vgl. Urteil der Kammer vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, juris) und der erheblichen Anforderungen, die das in §§ 2 und 3 Spielbankengesetz geregelte Zulassungsverfahren an die Erteilung der Spielbankzulassung stellt, liegt es auf der Hand, dass die Einrichtung eines staatlichen Monopols in diesen Bereich nicht in der Weise geboten ist, wie dies für Sportwetten gilt. Insbesondere die Vielzahl der Anbieter, die im Falle einer Freigabe der Sportwettenvermittlung auf den Markt drängen würden, hätte zur Folge, dass die Durchführung einer effektiven Überwachung und Durchsetzung der mit dem neuen Glücksspielrecht getroffenen Bestimmungen erheblich erschwert würde. Gerade im Bereich der Sportwetten ist die Gefahr manipulativer und zum Wetten anreizender Maßnahmen durch Veranstalter bzw. Vermittler vor Beginn von Sportveranstaltungen besonders hoch, so dass angesichts der zu erwartenden Vielzahl von Veranstaltern bei Großsportereignissen eine wirksame Kontrolle kaum gewährleistet werden könnte. Zum anderen darf nicht außer Acht gelassen werden, dass im Bereich der Sportwetten das staatliche Monopol nicht nur dem Schutz der Spieler, sondern auch dem Schutz der Sportveranstaltungen selbst vor manipulativer und unzulässiger Einflussnahme auf die sportlichen Ergebnisse dient.
Eine fehlende Kohärenz der landesrechtlichen Regelungen kann auch nicht daraus hergeleitet werden, dass nach dem inzwischen rechtskräftigen Urteil der Kammer vom 20. August 2007 (10 A 1224/07 -, juris; Nichtzulassungsbeschluss des OVG Lüneburg vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, NdsRpfl 2008, 229) die Spielbanken Niedersachsen GmbH seit 2004 dem Grunde nach eine Genehmigung zum Veranstalten von Casino-Spielen im Internet besitzt. Denn wie sich aus der Mitteilung der Bundesregierung zum Vertragsverletzungsverfahren vom 20. Mai 2008 ergibt (ZfWG 2008, 173 [186], Rdnr. 106), verhandelt das Land Niedersachsen gegenwärtig mit der Spielbanken Niedersachsen GmbH über den freiwilligen Verzicht auf diese Genehmigung. Sollten diese Verhandlungen nicht zu einer Einigung führen, will das zuständige Niedersächsische Finanzministerium die Genehmigung zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet widerrufen.
Die Kohärenz der in Niedersachsen verfolgten Glücksspielpolitik kann schließlich auch nicht im Hinblick auf die nach dem Gewerberecht der DDR erteilten Lizenzen in Frage gestellt werden, da diese Lizenzen in Niedersachsen keine Gültigkeit besitzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.26 -, BVerwGE 126, 149; Urteil der Kammer vom 19. Juni 2006 - 10 A 2564/06) und damit durch sie das niedersächsische Konzept der staatlichen Monopolisierung des Sportwettenangebots nicht betroffen ist.
Aber selbst dann, wenn man - anders als nach Auffassung der Kammer geboten - unter Kohärenzgesichtspunkten das gesamte Glücksspielwesen - unter Einbeziehung der bundesrechtlich geregelten Sektoren - in den Blick nimmt, ist ein Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht nicht feststellbar.
Angesichts des weiten Beurteilungsspielraums des Gesetzgebers ist davon auszugehen, dass auch im Hinblick auf die Möglichkeit der Wettbetätigung bei Pferderennen und das gewerbliche Spiel Regelungen zur Begrenzung des Spiels und zur Eindämmung der Spielsucht getroffen wurden, die den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts genügen (wie hier: VG Oldenburg, Beschluss vom 2. April 2008 - 2 B 489/08 -; Beschluss vom 1. April 2008 - 12 B 256/08 -; OVG Hamburg, Urteil vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, a.a.O.; OVG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -; VGH Mannheim, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -, a.a.O.; VG Koblenz, Urteil vom 26. März 2008 - 5 K 1512/07.KO -; VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 - 3 L 687/07 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 - 4 K 207/08 -; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 2990/04 -, a.a.O.; vgl. auch die Darstellung in der Mitteilung der Bundesregierung zum Vertragsverletzungsverfahren vom 20. Mai 2008, ZfWG 2008, 173 [184 f.], Rdrn. 97 ff.). Im Hinblick auf die insbesondere das Glücksspiel in Spielhallen betreffenden Regelungen des Bundes ist ein ausreichendes Mindestmaß an Spielerschutz festzustellen. Das Oberverwaltungsgericht Münster hat insoweit mit Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07, a.a.O. - Folgendes ausgeführt:
"Nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Überprüfung kann der Senat nicht feststellen, dass das bundesrechtlich geregelte gewerbliche Spiel diesen Voraussetzungen offensichtlich nicht genügt. Das in der Spielverordnung (Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) geregelte gewerbliche Spielrecht wird ebenso wie die vom GlüStV erfassten Glücksspiele von den Aspekten des Spielerschutzes dominiert. Beispielhaft benannt werden können insoweit Einsatz-, Verlust- und Gewinnbeschränkungen nach § 13 SpielV, das Verbot der Gewährung von Rabatten/Zugaben für Vielspieler oder das Jackpot-Verbot nach § 9 SpielV Nach § 10 SpielV ist Kindern und Jugendlichen der Zugang zu öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen dem Spielbetrieb dienenden Räumen grundsätzlich nicht gestattet. Manipulationen etwa im Sinne einer Bevorzugung besonders "lukrativer Kunden" oder einer öffentlichkeitswirksamen Ausschüttung wird vorgebeugt, indem die Bauart eines Geldspielgerätes nach § 13 SpielV nur unter besonderen Anforderungen durch die Physikalisch-Technische Bundesanstalt zugelassen werden darf.
Vgl. BT-Druckssache 16/5687, S. 1 zur Gewährleistung des Spielerschutzes bei Geldspielgeräten.
Die zum 1. Januar 2006 erfolgte Änderung der Spielverordnung lässt nicht zwangsläufig auf eine dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht entgegenstehende Lockerung des Glücksspiels schließen.
Vgl. kritisch das ergänzende Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 21. März 2007 (Anm. 38), abgedruckt als Anlage 2 c zu LT-Drucksache 14/4892.
Zwar wurde die Zahl der in einer Gaststätte zugelassenen Geld- und Warenspielgeräte von zwei auf drei und die in Spielhallen zulässige Zahl durch die Neufassung von 10 auf 12 Geräte erhöht; zudem wurde die Mindestquadratmeterzahl von 15 auf 12 qm reduziert. Darüber hinaus erfolgte eine Reduzierung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden bei gleichzeitiger Erhöhung der Verlustgrenze von 60 auf 80 Euro pro Stunde. Allerdings wurden mit der Änderung der SpielV zugleich auch wichtige Forderungen der Länder zum Schutz der Spieler durchgesetzt. So wurde das Verbot der unter Spielerschutzaspekten besonders problematischen Fun Games in § 6a SpielV aufgenommen,
vgl. zur Entwicklung der Fun Games, BR-Drucksache 655/05, S. 9, 17,
ferner in § 9 Abs. 2 SpielV das Verbot von Jackpotsystemen und sonstigen Gewinnschancen und Vergünstigungen. Mit § 6 Abs. 4 SpielV wurde überdies erstmals eine Verpflichtung zur Anbringung von Warnhinweisen und Hinweisen auf Beratungsmöglichkeiten bei pathologischen Spielverhalten vorgeschrieben. Weiterhin wurde die Verpflichtung begründet, einschlägiges Informationsmaterial über Risiken bei übermäßigem Spielen sichtbar auszulegen. Mit diesen Maßnahmen beabsichtigte der Gesetzgeber, die Maßnahmen zur Vorbeugung zum Schutz gefährdeter oder bereits erkrankter Spieler zu verstärken. Ferner sollte mit der Herabsetzung der Mindestlaufzeit der Spielgeräte von 12 auf 5 Sekunden dem Spielerschutz Rechnung getragen werden. Die kurze Spielzeit verhindere, so der Gesetzgeber, das von Spielsuchtgefährdeten oft praktizierte Bespielen von mehreren Geräten.
Vgl. BR-Drucksache 655/05, S. 10; vgl. aber kritisch Meyer, Stellungnahme zu dem Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit für die Novellierung der Spielverordnung, S. 4, wonach die Spielfrequenz ein zentrales strukturelles Merkmal ist, das für ein hohes Sucht- und Gefahrenpotenzial von Glücksspielen verantwortlich ist.
Die drastische Herabsetzung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden hat letztlich auch keine entsprechende Erhöhung der Verlustmöglichkeiten zur Folge, da die Verluste pro Stunde durch § 13 Abs. 3 SpielV auf 80 Euro begrenzt werden.
Vgl. BR-Drucksache 655/05, S. 24.
Die Bundesregierung verweist ferner auf den ihrer Ansicht nach entscheidenden Unterschied zwischen der bundes- und landesrechtlichen Ausgestaltung des Spielrechts, der darin besteht, dass angesichts der geringeren Verlustmöglichkeiten im "kleinen Spiel" für dieses ein gewerberechtliches System gelte, das auch keinen spezifischen Spielabgaben unterworfen sei.
Vgl. BT-Drucksache 16/6551, S. 5.; BR-Drucksache 655/05, S. 10, 25.
Dass die vom Bundesgesetzgeber getroffenen Maßnahmen unter Berücksichtigung des weiten gesetzgeberischen Spielraums offensichtlich ungeeignet oder unzureichend sind, um dem in diesem Sektor erforderlichen Spielerschutz hinreichend Rechnung zu tragen, lässt sich im vorliegenden Verfahren nicht feststellen. Dabei ist wegen der fehlenden Monopolstruktur und des Fehlens eines damit verbundenen grundrechtlichen bzw. gemeinschaftsrechtlichen Eingriffs nicht erforderlich, dass die in der SpielV getroffenen Anforderungen an den Spielerschutz den strengen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages in jeder Hinsicht entsprechen. Im Hinblick auf das den Geldspielautomaten zukommende erhebliche Suchtpotenzial dürfte aber gleichwohl eine intensive Beobachtung der Entwicklung erforderlich sein.
Vgl. BR-Drucksachen 655/05, S. 11, wonach vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit binnen vier Jahren nach Inkrafttreten der neuen Bestimmungen der SpielV ein Bericht vorzulegen ist, der sich insbesondere zur Problematik des pathologischen Glücksspiels verhalten soll.
Den Kohärenzanforderungen genügt bei der in diesem Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung auch das Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 335), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407), zumal auch dieses Regelungen zur Eingrenzung von Suchtgefahren enthält. So sieht es etwa im Rahmen der Erteilung der erforderlichen Erlaubnis in § 2 Abs. 2 Beschränkungen und Auflagen zu den Örtlichkeiten der Wettannahme und zu den Personen, die Wetten annehmen oder vermitteln dürfen, vor.
An einer Kohärenz fehlt es ferner nicht deswegen, weil Lotterien, anders als die gewerblichen Spiele mit hohem Suchtpotenzial, in den Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages einbezogen wurden. Der Gesetzgeber hat Lotterien dem staatlichen Monopol unterstellt, weil er davon ausgeht, dass diesen, je nach Ausgestaltung eine erhebliche Auswirkung auf den Spieltrieb zukommen kann.
Vgl. Erwiderung der Bundesregierung vom 12. Juni 2006 auf das Aufforderungsschreiben der EU -Kommission vom 10. April 2006, Anlage 2 b der LT-Drucksache 14/4849.
Dies ist nicht zu beanstanden, zumal auch der EuGH
vgl. Urteil vom 24. März 1994, Rs. C-275/92, Schindler, Slg. 1994, S I- 01039,
dargelegt hat, dass Lotterien angesichts der Höhe der Beträge, die durch sie eingenommen werden können, und der Höhe der Gewinne, die sie den Spielern bieten können, vor allem wenn sie in größerem Rahmen veranstaltet werden, die Gefahr von Betrug und anderen Straftaten erhöhen. Außerdem verleiteten sie zu Ausgaben, die schädliche persönliche und soziale Folgen haben könnten. Letztlich hat der Gesetzgeber einem möglichen geringeren Gefährdungspotenzial einzelner Lotterieveranstaltungen dadurch Rechnung getragen, dass er im Dritten Abschnitt des Glückspielstaatsvertrages besondere Regelungen für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial aufgenommen hat.
Unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums ist daher auch insoweit nicht zu beanstanden, dass die Bundesregierung gegenwärtig (noch) keine Notwendigkeit sieht, die Regelungen für das gewerbliche Automatenspiel in der Spielverordnung sowie die entsprechenden Regelungen für Pferdewetten in Anpassung an die Beschränkungen des Glücksspielstaatsvertrages zu ändern.
Vgl. BT-Drucksache 16/5166, S. 21, 16/5687, S. 6."
Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer an. Ergänzend ist anzumerken, dass die Länder bei der Novelle der Spielverordnung (i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006, BGBl. I, S. 280) wesentliche Forderungen zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit durchgesetzt haben, so das Verbot der unter Spielerschutzaspekten besonders problematischen Fun Games, das Verbot von Jackpotsystemen und sonstigen Gewinnchancen und Vergünstigungen (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 15/4090, S. 63). Insoweit kann nicht festgestellt werden, dass bundesrechtliche Regelungen den Spielerschutz in unzulässiger Weise außer Betracht ließen.
Im Bereich der Pferdewetten ist die Nichteinbeziehung in das staatliche Wettmonopol gerechtfertigt, weil nicht ersichtlich ist, dass dieser überschaubare Bereich (nur 0,5 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter entfallen auf Pferdewetten) besondere Gefahren mit sich bringt und deshalb besonders regelungsbedürftig wäre. Angesichts der geringeren Anbieter- und Teilnehmerzahlen ist es im Hinblick auf Rennwetten ausreichend, die privaten Veranstalter einer staatlichen Kontrolle zu unterwerfen. Pferdesportwetten werden zudem seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass es zu einer mit dem Bereich der Sportwetten vergleichbaren Dynamik gekommen wäre. Die Kammer folgt daher der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 18. Oktober 2008 (10 BV 07.558) formulierten Auffassung:
„Auch kann die aus traditionellen Gründen im Bereich des Pferdesports bestehende Zulassung privater Wettanbieter, die auf bundesrechtlichen Vorgaben beruht und nur einen kleinen Glücksspielsektor betrifft, ausgeblendet werden. Denn auch bei den traditionellen Pferdewetten handelt es sich um einen von den im Bundesgebiet erst seit wenigen Jahren eingeführten sonstigen Sportwetten unterschiedlichen Spielbereich.“
Auch die in der angefochtenen Verfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig. Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in § 64 Abs. 1, § 65 Abs. 2, §§ 70, 67 Nds. SOG. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 10.000,00 Euro liegt im mittleren Bereich des durch § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG vorgegebenen Rahmens und berücksichtigt in Übereinstimmung mit Satz 2 dieser Vorschrift das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an der Nichtbefolgung der Untersagungsverfügung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da die Rechtssache im Hinblick auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Vermittlung von Sportwetten an in Niedersachsen nicht zugelassene Veranstalter untersagt werden kann, klärungsbedürftig ist und damit grundsätzliche Bedeutung hat.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22 und 23 NGlüSpG
§§ 22 f. NGlüSpG
§§ 33c ff. der Gewerbeordnung
§§ 70, 67 Nds. SOG. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 10.000,00 Euro liegt im mittleren Bereich des durch § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG
§ 3 NGlüSpG
§ 4 NGlüSpG
§ 5 GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 27 GlüStV
§ 11 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 27 GlüStV
§ 33i GewO
§ 13 SpielV
§ 9 SpielV
§ 10 SpielV
§ 6a SpielV
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 NGlüSpG
§ 4 Abs. 5 NGlüSpG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 27 Abs. 2 NGlüspG
§ 3 Abs. 1 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 25 Abs. 6 Nr. 3 GlüStV
§ 27 Abs. 3 NGlüSpG
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 5 NGlüSpG
§ 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 6 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 2 NGlüSpG
§ 5 Abs. 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 5 NGlüSpG
§ 1 Abs. 3 NGlüSpG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG
§ 21 Abs. 1 GlüStV
§ 22 Abs. 2 GlüStV
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 2 SpielV
§ 6 Abs. 4 SpielV
§ 13 Abs. 3 SpielV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 43 und 49 EG
Art. 49 EGV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 47 Abs. 2 EG
Art. 49 ff. EGV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 724
BVerwGE 126, 149
NVwZ 2006, 1175
NVwZ 2008, 301
BVerfGE 115, 276
NJW 2006, 1261
WM 2005, 2200
NJW 2002, 2175
NVwZ 2005, 1336
NordÖR 2007, 317
10 A 2564/06
11 LC 255/06
10 A 1187/08
10 A 4384/08
11 MC 71/08
10 CS 08.18
4 B 1246/06
13 B 1215/07
6 S 1972/06
6 S 2223/07
35 A 52.08
1 L 1849/07
4 S 08.00
1 BvR 2218/06
24 BV 03.31
1 BvR 1054/01
10 B 709/07
11 ME 106/07
10 B 2574/07
11 ME 283/07
1 BvR 789/05
I ZR 279/99
22 BV 05/45
6 S 3069/07
11 ME 369/03
10 CS 08.10
6 B 364/08
2 B 489/08
12 B 256/08
4 Bs 5/08
5 K 1512/07
3 L 687/07
13 B 1215/07
6 S 3069/07
4 K 207/08
10 K 2990/04
5 B 4/08
35 A 522.08
6 L 48/08
1 L 12/08
6 B 608/08
35 A 108.08
2 BvR 294/06
1 BvR 973/05
1 B 447/06
13 B 1215/07
5 K 1512/07
10 B 4/08
6 S 1288/08
4 K 207/20
6 S 3069/07
1 Bs 387/06
24 Cs 07.19
6 B 10118/07
10 A 1224/07
11 LA 458/07
6 C 19.26
10 BV 07.55