Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-18, Aktenzeichen 11 A 4178/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0618.11A4178.18.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Es wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 19. September 2016 insoweit rechtswidrig gewesen ist, als die Anträge der Klägerin auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung eines Informationsstands an den Standorten T.-------gasse , A. Straße oder C.---------platz abgelehnt worden sind.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen die Beklagte zu 3/4 und die Klägerin zu 1/4.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit E-Mail vom 13. Juni 2016 beantragte ein Mitarbeiter der Klägerin bei der Beklagten „im Namen und im Auftrag der UNO-Flüchtlingshilfe e. V.“ die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Standplatz mit einem Infostand (1,2 m x 1,3 m x 2,0 m) - überdeckt von einem Pavillon (2,5 m x 2,5 m) - für den Zeitraum vom 11. Juli 2016 bis zum 16. Juli 2016 (jeweils 10:00 Uhr bis 20:00 Uhr 28. Kalenderwoche) an der T.-------gasse , A. Straße, C.---------platz oder einem Ausweichstandort. Mit E-Mail vom 14. Juni 2016 wies die Beklagte darauf hin, Bereiche des öffentlichen Straßenlandes könnten gemeinnützigen Personen und Einzelpersonen zum Aufstellen und Betreiben von Informationsständen zur Verfügung gestellt werden. Eine wesentliche Voraussetzung sei, dass „ausnahmslos nur“ über gemeinnützige und/oder mildtätige Themen informiert werde. Die Beauftragung von Dritten - insbesondere kommerziell tätigen Unternehmen oder Personen - zur Werbung von Mitgliedschaften im Rahmen einer erteilten Sondernutzungserlaubnis sei untersagt. Der Stand sei von eigenen Mitarbeitern zu betreiben.
Mit Schreiben vom 5. Juli 2016 beantragte die UNO-Flüchtlingshilfe bei der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Standplatz mit einem Infostand (1,2 m x 1,3 m x 2,0 m) - überdeckt von einem Pavillon (2,5 m x 2,5 m) - für den Zeitraum vom 25. Juli 2016 bis zum 30. Juli 2016 (jeweils 10:00 Uhr bis 20:00 Uhr) an der T.-------gasse , A. Straße, C.---------platz oder einem Ausweichstandort. Hinsichtlich der E-Mail vom 14. Juni 2016 wurde darauf hingewiesen, dass der Umstand der Beauftragung eines kommerziellen Unternehmens nicht bei der im Rahmen von § 18 StrWG NRW erforderlichen Ermessensausübung berücksichtigt werden dürfe.
Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 10. August 2016 wies die Klägerin die Beklagte darauf hin, dass in die Ermessensentscheidung nach § 18 StrWG NRW allein straßenrechtliche Erwägungen einzustellen seien. Es erschließe sich nicht, wieso die Beauftragung einer externen Agentur die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs mehr beeinträchtige als die Ansprache durch Mitarbeiter der gemeinnützigen Agentur selbst. Dies gelte ebenso hinsichtlich des von der Beklagten mitgeteilten Verbots, Mitgliedsverträge abschließen zu dürfen. Die Klägerin stellte zudem erneut einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis (unter denselben Voraussetzungen), diesmal für die 35. Kalenderwoche (29. August 2016 bis 4. September 2016).
Mit Bescheid vom 19. September 2016 (Betreff: Sondernutzungserlaubnis für die E. GmbH bzw. die UNO Flüchtlingshilfe e. V. - Ihr Schreiben vom 10.08.2016), den Prozessbevollmächtigten der Klägerin zugestellt am 22. September 2016, lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte die Beklagte aus: Im Rahmen der Ermessensausübung seien die Auswirkungen der beabsichtigten Sondernutzung auf die widmungsgemäße Zweckbestimmung des Straßenlandes, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die Ausgleichs- und Verteilungsfunktion und sonstige unmittelbar auf die Straße bezogene sachliche Kriterien zu berücksichtigen. Die Nutzung des öffentlichen Straßenlandes u. a. zu kommerziellen Zwecken werde nur eingeschränkt genehmigt. Damit solle eine Überlastung - insbesondere der innerstädtischen Fußgängerzonen - vermieden werden. Im Falle einer Erlaubniserteilung zu Gunsten der Klägerin entstehe unmittelbar ein Rechtsanspruch aller anderen Antragsteller auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Unter Berücksichtigung der Vielzahl von Anfragen führe dies zu einer Überbeanspruchung öffentlicher Flächen, die jeglichen Gemeingebrauch ausschließe. Einer Freigabe für kommerzielle Zwecke könne daher nicht zugestimmt werden. Das Werben von Mitgliedern mittels entsprechender Verträge stelle den Abschluss eines Rechtsgeschäfts dar. Bei dieser Tätigkeit handele es sich um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung. Bedingt durch die Möglichkeit des Abschlusses von verbindlichen Rechtsgeschäften sei die Tätigkeit nicht mehr dem kommunikativen Gemeingebrauch zuzuordnen. Für die Information und Mitgliederwerbung stünden im privaten Bereich „ausreichend Möglichkeiten“ zur Verfügung.
Am 24. Oktober 2016 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei zulässig. Der auf die 30. und 35. Kalenderwoche bezogene Verwaltungsakt habe sich zwar erledigt, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse sei jedoch aufgrund der vorliegenden Wiederholungsgefahr gegeben. Die Klage sei auch begründet. Der Bescheid sei ermessensfehlerhaft. Eine Ermessensausübung im Rahmen von § 18 StrWG NRW sei nur dann möglich, wenn es um die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gehe. Die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sei gestört, wenn der Verkehrsraum zu seinem widmungsmäßigen Benutzungszweck nicht mehr freigehalten werde. Hierbei müsse jedoch der jeweilige Einzelfall in den Blick genommen werden. Der Bescheid leide schon deshalb an einem Ermessensfehler, weil er eine einzelfallbezogene Prüfung vermissen lasse.
Straßenbezogene Erwägungen könnten sich darüber hinaus aus der Aufrechterhaltung eines störungsfreien Gemeingebrauchs, der Vermeidung von Verschmutzungen des Straßenraums oder unzumutbarer Immissionen für Nachbarn ergeben. Im Ergebnis müsse jeweils ein Bezug zur Straße hergestellt werden. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass in der Satzung der Beklagten über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen die Tarifstellen 6 und 7 die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für kommerzielle Werbe- und Informationsstände sowie kommerzielle Passantenbefragungen und Verteilung von Werbemitteln vorsähen. Die Annahme der Beklagten, es genüge, pauschale Kriterien aufzustellen, sei unzutreffend. Die Beklagte halte es im Übrigen offenbar für ausreichend, die Versagung der beantragten Sondernutzungserlaubnis auf eine Überbeanspruchung des öffentlichen Straßenraums zu stützen, die sich aus der Kommerzialität des eingeschalteten Dienstleisters ergebe. Die Beklagte hätte deutlich machen müssen, wieso die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch die Einschaltung eines Dienstleisters mehr beeinträchtigt werde. Die Beklagte wende diese straßenrechtliche Erwägung - ausweislich der Verwaltungspraxis - auch nicht durchgehend an. Soweit ihr, der Klägerin, bekannt sei, würden eigenständigen Gesellschaften, deren Anteile vollständig von Non-Profit-Organisationen gehalten würden, Sondernutzungserlaubnisse von der Beklagten erteilt. Dies gelte beispielsweise für die zur WWF-Stiftung gehörende PANDA Fördergesellschaft für Umwelt GmbH. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege auf der Hand.
Die Beklagte vermöge auch nicht zu erklären, wieso eine Werbung von Mitgliedern die Straßennutzung mehr beeinträchtige als das bloße Informieren. Dies folge auch nicht aus der zitierten Rechtsprechung. Ihre, der Klägerin, Argumentation werde zudem durch die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bestätigt. Dass der bloße Umstand der Kommerzialität straßenrechtlich nicht von Belang sei, ergebe sich auch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die entgegenstehende Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Freiburg aus dem Jahr 2008 sei abzulehnen. Dem von der Beklagten angesprochenen Problem der Überbeanspruchung des öffentlichen Straßenraums könne man mit Nebenbestimmungen oder sogenannten Kontingentlösungen Herr werden. Die Beklagte habe sich auch nicht dazu verhalten, dass sie, die Klägerin, in ihrem Antrag ausdrücklich die Zuweisung von Ausweichstandorten beantragt habe. Ferner halte die Beklagte ihr Differenzierungskriterium - Kommerzialität - nicht durch, da Obst-, Gemüse- und Blumenständen Sondernutzungserlaubnisse erteilt würden. Das Argument der Beklagten, ihr, der Klägerin, sei es zumutbar, private Flächen anzumieten, greife nicht durch. Hierbei werde übersehen, dass diese Kosten an die gemeinnützigen Organisationen weiterzureichen wären. Zudem verstoße die Handhabung der Beklagten gegen Art. 9 Abs. 1 GG, auf den sich die UNO-Flüchtlingshilfe berufen könne. Mit ihrem schriftsätzlichen Vorbringen könne die Beklagte ihre Ermessenserwägungen aus dem Bescheid nicht ergänzen, da sich dieser erledigt habe.
Auf eine gerichtliche Anfrage teilte die Beklagte mit, drei gemeinnützigen Organisationen („Save the Children“, „Ärzte ohne Grenzen“, „Amnesty international“) seien im Jahr 2018 Sondernutzungserlaubnisse zur Aufstellung eines Informationsstandes samt Auslegen von Informationsmaterial erteilt worden. Die Aktionen seien von den jeweiligen Organisationen selbst beantragt worden. Allen drei Organisationen sei aufgegeben worden, die Stände allein mit eigenem Personal zu betreiben. Jegliche Verkaufstätigkeiten seien verboten worden.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass Bescheid der Beklagten vom 19.9.2016 rechtswidrig war und die Klägerin in den ihr zustehenden Rechten verletzt hat,
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist dem Vorbringen der Klägerin wie folgt entgegen getreten: Es stimme nicht, dass in ständiger Verwaltungspraxis gemeinnützigen Organisationen Sondernutzungserlaubnisse zur Mitgliederwerbung erteilt würden; dies gelte auch für die von der Klägerin benannte PANDA Fördergesellschaft für Umwelt GmbH. Die Benutzung öffentlichen Straßenraums zu kommerziellen Zwecken werde in ihrer Verwaltungspraxis insgesamt nur sehr eingeschränkt genehmigt. Der ablehnende Bescheid sei auf zwei selbständig tragende Erwägungen gestützt worden. Zum einen habe man auf die von der Klägerin geplante Mitgliederwerbung abgestellt. Zum anderen sei berücksichtigt worden, dass Erlaubnisse in der Regel nicht für gewerbliche oder wirtschaftliche Tätigkeiten erteilt würden.
Die Erwägungen bezüglich der Mitgliederwerbung seien ermessensfehlerfrei. Es bestehe ein grundsätzlicher Unterschied zwischen reiner Information und Mitgliederwerbung. Der Ausschluss der Mitgliederwerbung sei auch nicht unverhältnismäßig.
Auch die Erwägung, kommerzielle Nutzungen grundsätzlich von der Sondernutzung auszuschließen, sei ermessensfehlerfrei. Sie habe sich entschieden, kommerzielle Tätigkeiten grundsätzlich von der Sondernutzung bis auf wenige Ausnahmen auszuschließen. Damit sei es möglich, Beeinträchtigungen des Gemeingebrauchs zu minimieren. Entscheidend sei, dass gemeinnützige Vereine durch die Einschaltung kommerzieller Dienstleister ihre Kapazitäten erheblich erweitern könnten. Ein gemeinnütziger Verein könne mit eigenen Mitgliedern nur wenige Male pro Jahr einen Informationsstand aufbauen. Durch die Einschaltung von Dienstleistern könne „praktisch unbegrenzt häufig“ ein derartiger Informationsstand aufgestellt werden. Unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich jeder gemeinnützige Verein solcher spezialisierten Dienstleister bedienen könne, würden sich die Anträge für Sondernutzungserlaubnisse potenzieren. Wenn diesen Anträgen in der Regel stattgegeben werden müsste, käme es zu einer Überlastung der Fußgängerzonen und damit einer erheblichen Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs. Der Ausschluss kommerzieller Dienstleister diene daher dem Schutz des Gemeingebrauchs. Der Umstand, dass die Klägerin ihr, der Beklagten, die Zuweisung eines Alternativstandorts anheimgestellt habe, sei ohne Belang, da der jeweilige Antragsteller den beabsichtigten Ort der Sondernutzung vorgeben müsse. Die beiden von der Klägerin zitierten Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs beträfen andere Sachverhaltskonstellationen. Der Verweis auf die Gebührentatbestände sei mit Blick auf die Erteilung einer Erlaubnis ohne Belang.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. September 2018 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei aufgrund der bestehenden Wiederholungsgefahr zulässig, aber unbegründet. Da die Klägerin den Antrag vom 13. Juni 2016 im Namen und mit Vollmacht des UNO-Flüchtlingshilfe e. V. gestellt habe, habe sich der Bescheid auch an den UNO-Flüchtlingshilfe e. V. gerichtet. Dass auch die Klägerin Bescheidadressat gewesen sei, sei zwischen den Beteiligten unstreitig und folge im Übrigen daraus, dass der Antrag vom 10. August 2016 im Namen der Klägerin gestellt worden sei. Die Ermessenspraxis der Beklagten, in der Innenstadt bis auf wenige Ausnahmen für kommerzielle Tätigkeiten grundsätzlich keine Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, sei nicht zu beanstanden. Zu Recht weise die Beklagte auf die schon bestehende Belastung der innerstädtischen Fußgängerzonen hin. Könnte der öffentliche Straßenraum generell auch für kommerzielle Interessen in Anspruch genommen werden, drohe unzweifelhaft eine Überlastung des öffentlichen Straßenlandes. Die Ermessenspraxis der Beklagten, kommerziellen Dienstleistern, die für gemeinnützige Organisationen tätig würden, keine Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, verstoße auch nicht gegen Grundrechte, insbesondere nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Beklagte stütze ihre Ermessenspraxis vielmehr auf die zutreffende und rechtlich tragfähige Annahme, eine Überbeanspruchung öffentlichen Straßenlandes drohe, wenn gemeinnützige Organisationen durch die Einschaltung kommerzieller Dienstleister ihre Kapazitäten erheblich erweitern könnten und deshalb eine Potenzierung von Sondernutzungsanträgen drohe. Die Gründung einer gGmbH unterscheide sich von kommerziellen Dienstleistern bereits insoweit, als sie ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke verfolge. Die Gefahr einer Potenzierung von Sondernutzungsanträgen bestehe nicht. Die Klägerin könne sich auch nicht mit Erfolg auf Art. 12 GG berufen, da sie ihr Gewerbe auch ohne die begehrte Sondernutzungserlaubnis ausüben könne. Auf eine Verletzung von Rechten Dritter- hier Art. 9 GG - könne sich die Klägerin nicht berufen. Die Beklagte sei auch nicht zu einer allgemeinen Kontingentierung des öffentlichen Straßenlandes verpflichtet. Soweit die Sondernutzungserlaubnis auch für einen Ausweichstandort beantragt worden sei, fehle es an einem hinreichend bestimmten Antrag. Da die begehrte Sondernutzung bereits wegen der Kommerzialität des Dienstleisters rechtmäßig abgelehnt worden sei, bedürfe es keiner Entscheidung, ob die Ablehnung auch auf die Mitgliederwerbung habe gestützt werden können.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung wiederholt die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen und führt vertiefend aus: Hilfsorganisationen seien für die Spendenwerbung und die damit verbundene Existenzsicherung auf privatwirtschaftliche Dienstleister angewiesen. Sie selbst besitze aufgrund ihrer jahrzehntelangen Erfahrung auf diesem Gebiet eine besondere Bedeutung. Das Kriterium der Kommerzialität könne für eine straßenrechtliche Bewertung nicht herangezogen werden. Das Straßenrecht sei wirtschafts- und wettbewerbsneutral. Dies sei auch in der Rechtsprechung des erkennenden Senats anerkannt. Dieses Kriterium stelle indes den einzigen Unterschied zwischen der Klägerin und den Organisationen dar, denen die Beklagte regelmäßig Sondernutzungserlaubnisse erteile. Dem könne die von der Beklagten lediglich behauptete Potenzierung der Sondernutzungsanträge nicht entgegengehalten werden. Der Bescheid verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die von ihr geplante Sondernutzung sei identisch zu der Tätigkeit von gemeinnützigen Organisationen. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass sie „eine im Grunde nach gemeinnützige Arbeit“ durchführe. Es sei auch straßenrechtlich fehlerhaft, zwischen GmbHs und sogenannten gGmbHs zu differenzieren. Dasselbe gelte, soweit die Beklagte zwischen bloßer Informationstätigkeit und dem Abschluss von Mitgliedsverträgen unterscheide. Ein solcher Abschluss erfolge rein digital.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 19. September 2016 rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie führt unter Wiederholung des bisherigen Vorbringens ergänzend aus, es komme nicht darauf an, dass die Klägerin für eine gemeinnützige Organisation tätig werde. Entscheidend sei vielmehr, dass sie selbst erwerbswirtschaftliche Zwecke verfolge. Das Fehlen einer Differenzierung zwischen den Auftraggebern einer solchen Dienstleistung sei unschädlich. Entgegen der Ansicht der Klägerin komme es sehr wohl zu einer Potenzierung an Sondernutzungen, wenn bei einer Änderung der Verwaltungspraxis unterschiedslos kommerzielle Tätigkeiten genehmigt werden müssten. Konkrete Zahlen hierfür lägen indes nicht vor. Sie korrigiere ihren bisherigen Vortrag allerdings dahingehend, dass gemeinnützigen Organisationen im Rahmen der Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen die Mitgliederwerbung stets gestattet werde. Schließlich habe der Ausschuss Tiefbau und Verkehr am 20. August 1987 ein Nutzungskonzept für die T.-------gasse beschlossen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
A. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig.
I. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Der ablehnende Bescheid vom 19. September 2016 ist ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW. Dieser hat sich vor Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt, § 43 Abs. 2 VwVfG NRW.
1. Der streitgegenständliche Bescheid lehnt die beiden Anträge der Klägerin vom 13. Juni 2016 sowie vom 12. August 2016 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ab und nicht einen Antrag des UNO Flüchtlingshilfe e. V. Dies ergibt sich aus Folgendem:
a) Mit E-Mail vom 13. Juni 2016 beantragte die Klägerin bei der Beklagten für den Zeitraum vom 11. Juli 2016 bis zum 16. Juli 2016 (28. Kalenderwoche), jeweils von 10:00 Uhr bis 20:00 Uhr, die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Infostand für die T.-------gasse , A. Straße, den C.---------platz oder einen Ausweichstandort. Unter Berücksichtigung der weiteren Ausführungen in der Email, wonach die Klägerin von dem UNO Flüchtlingshilfe e. V. mit der Planung und Durchführung von PR- und Marketingkampagnen an Infoständen beauftragt worden sei und mit Blick auf die mitübersandte Auftragsbestätigung vom 12. Januar 2016, ist der Antrag dahingehend auszulegen, dass die Klägerin die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an sich selbst beantragt hat. Soweit im weiteren Verlauf der E-Mail erklärt wird, man bitte „im Namen und Auftrag der UNO-Flüchtlingshilfe e. V. […] um Erteilung einer Sondernutzungsgenehmigung“, handelt es sich nicht um den juristisch zu verstehenden Hinweis auf ein bestehendes Stellvertretungsverhältnis mit der Folge, dass die Antragstellung im Namen und mit Wirkung für den UNO-Flüchtlingshilfe e. V. (vgl. § 164 BGB) gestellt worden wäre, sondern lediglich um die Klarstellung, für wen im Rahmen des Infostands Werbung - auch mit dem Ziel der Gewinnung neuer Förderer - gemacht werden soll.
b) Der Antrag im Schreiben der Bevollmächtigten der Klägerin vom 10. August 2016 - bei der Beklagten eingegangen am 12. August 2016 -,
„Ich wiederhole deshalb namens und in Vollmacht meiner Mandantin den Ihnen gegenüber bereits formulierten Antrag auf eine Sondernutzungserlaubnis für die Standplätze T.-------gasse , A. Straße, C1. Platz oder einen Ausweichstandort für die 35. Kalenderwoche jeweils von 10:00 Uhr bis 20:00 Uhr.“,
ist ebenfalls von der Klägerin im eigenen Namen gestellt worden. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des Antrags.
c) Allein diese beiden Anträge werden im streitgegenständlichen Verwaltungsakt beschieden.
Die Auslegung eines Verwaltungsakts richtet sich nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Auch für die Auslegung eines Verwaltungsakts sind nur solche Umstände indiziell zu berücksichtigen, die dem Empfänger bei Zugang der Willenserklärung erkennbar waren. Nicht der innere, sondern der objektiv erklärte Wille ist maßgebend, wie ihn der Empfänger verstehen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006- 6 C 19.06 -, NVwZ 2006, 1175 (1179) = juris, Rn. 52.
Unter Berücksichtigung dieser Auslegungsregeln sind Gegenstand des Verwaltungsakts lediglich die von der Klägerin am 13. Juni 2016 sowie am 12. August 2016 gestellten Anträge. Zunächst nimmt der Bescheid in seiner Betreffzeile- „Sondernutzungserlaubnis für die E. GmbH bzw. die UNO Flüchtlingshilfe e. V. - Ihr Schreiben vom 10.08.2016“ - Bezug auf das Schreiben der Bevollmächtigten der Klägerin vom 10. August 2016 und damit (implizit) auch auf den in diesem Schreiben gestellten weiteren Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis. Damit wird dieser Antrag zum Gegenstand der Regelung gemacht. Ferner benennt der Bescheid ausdrücklich die Antragstellung vom 13. Juni 2016. Soweit in diesem Zusammenhang die Formulierung aus der E-Mail der Klägerin vom 13. Juni 2016 - „im Auftrag des UNO-Flüchtlingshilfe e. V.“ - aufgegriffen wird, kann unter Berücksichtigung des eindeutigen Inhalts des Antrags vom 13. Juni 2016 nicht der Rückschluss gezogen werden, die Beklagte habe einen von der Klägerin für den UNO Flüchtlingshilfe e. V. gestellten Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bescheiden wollen.
Indes wird durch den streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid - entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung - nicht ein vom UNO-Flüchtlingshilfe e. V. selbst gestellter Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis beschieden. Insofern käme allein das Schreiben des UNO-Flüchtlingshilfe e. V. vom 5. Juli 2016 in Betracht. Dieser Antrag wird jedoch im streitgegenständlichen Bescheid nicht - auch nicht mittelbar - in Bezug genommen. Nichts Gegenteiliges folgt aus der Betreffzeile - „Sondernutzungserlaubnis für die E. GmbH bzw. die UNO Flüchtlingshilfe e. V.“. Denn die Betreffzeile ist offenbar aus den Schreiben der Bevollmächtigten der Klägerin vom 10. August 2016 bzw. vom 30. August 2016 kopiert worden. Daraus ergibt sich nicht, dass der Bescheid vom 19. September 2016 auch eine Regelung hinsichtlich des Antragsschreibens vom 5. Juli 2016 trifft.
Schließlich kann bei wertender Gesamtbetrachtung dem Bescheid (noch) mit der erforderlichen Eindeutigkeit entnommen werden, dass die beiden Anträge abgelehnt werden, auch wenn der Bescheid - entgegen der sonst allgemein üblichen Verwaltungspraxis - keinen ausdrücklichen Tenor enthält.
2. Die beiden mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 19. September 2016 (38. Kalenderwoche) abgelehnten Anträge bezogen sich daher auf Zeiträume (28. und 35. Kalenderwoche), die im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids bereits verstrichen waren. Der Bescheid hat sich folglich mit Erlass bereits erledigt. Mit dem Bescheid wird ferner zum Ausdruck gebracht, dass gleichartige zukünftige Anträge der Klägerin (grundsätzlich) keinen Erfolg haben können.
II. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern. Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013- 8 C 14.12 -, Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 284 = juris, Rn. 20.
Es ist typischerweise in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses gegeben, kann aber auch aus anderen besonderen Umständen des Einzelfalls hergeleitet werden, sofern die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die klägerische Position in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2019 - 6 B 154.18, 6 PKH 8.18 -, juris, Rn. 5, m. w. N. zur st. Rspr. des BVerwG.
Eine das Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründende Wiederholungsgefahr ist nur dann anzunehmen, wenn die hinreichende Gefahr besteht, dass die verfahrensgegenständliche, durch Verwaltungsakt getroffene Regelung gegenüber der Klägerin unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut verfügt werden wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2019- 8 C 3.19 -, NVwZ-RR 2020, 533 (534) = juris, Rn. 15.
Danach hat die Klägerin unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der ablehnenden Entscheidung der Beklagten vom 19. September 2016. Denn die Klägerin muss auch in Zukunft damit rechnen, dass die Beklagte die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit (im Wesentlichen) gleichlautender Begründung ablehnt. Dies stellt auch die Beklagte nicht in Abrede. Vielmehr dokumentiert ihr Vorbringen im gerichtlichen Verfahren ihre dahingehende Absicht.
B. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist teilweise begründet.
I. Sie hat in der Sache keinen Erfolg, soweit der Bescheid vom 19. September 2016 auch die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für einen „Ausweichstandort“ abgelehnt hat. Die von der Klägerin gestellten Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen waren insofern hinsichtlich der Standortbezeichnung zu unbestimmt.
Damit die Behörde prüfen kann, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorliegen, muss der Antragsteller sie insbesondere über Ort, zeitliche Dauer und Umfang seines Vorhabens in Kenntnis setzen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Januar 2014 - 11 A 1986/13 -, juris, Rn. 7, sowie vom 5. August 2011 - 11 A 2136/10 -, juris, Rn. 12 ff.
Die Sondernutzungserlaubnis wird nur auf Antrag erteilt (§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW); im Verwaltungsverfahren besteht gemäß § 26 Abs. 2 VwVfG NRW eine Mitwirkungspflicht des jeweiligen Antragstellers.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. September 2014 - 11 A 624/14 -, juris, Rn. 6, und vom 27. Januar 2014 - 11 A 1986/13 -, juris, Rn. 9.
Diesen Mitwirkungspflichten ist die Klägerin mit der Angabe „Alternativstandort“ nicht nachgekommen. Denn mit Blick darauf fehlt es an jeglicher konkreter räumlicher Eingrenzung. Damit ist der Antrag insofern nicht prüffähig Es ist - unbeschadet der Amtsermittlungspflicht nach § 24 Abs. 1 VwVfG NRW - auch nicht Aufgabe der Beklagten, für die Klägerin einen genehmigungsfähigen Standort auszusuchen.
II. Die Klage ist jedoch begründet, soweit im Bescheid vom 19. September 2016 die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung eines Informationsstands an den Standorten T.-------gasse , A. Straße oder C.---------platz für die Zeiträume 11. Juli 2016 bis 16. Juli 2016 sowie 29. August 2016 bis 4. September 2016 abgelehnt worden ist. In diesem Umfang ist der angegriffene Bescheid rechtswidrig gewesen und hat die Klägerin in ihren Rechten verletzt (analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW. Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.
a) Die von der Klägerin am 13. Juni 2016 sowie am 12. August 2016 gestellten Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Standorte T.-------gasse , A. Straße und C.---------platz sind - gerade unter Berücksichtigung der Verwaltungspraxis der Beklagten - (noch) hinreichend bestimmt. Denn die Benennung dieser Örtlichkeiten ermöglicht in geographischer Hinsicht (noch) eine genügende Eingrenzung des gewünschten Standortes. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass nach der Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen der Beantragung einer Sondernutzungserlaubnis die Angabe einer Straße als Standortangabe ausreicht. So hat die Beklagte auf einen entsprechenden Antrag von „Save the Children“, wonach beabsichtigt wurde, einen Informationsstand auf der „C2. Straße“ aufzustellen, eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis erteilt und in dieser den Standplatz mit der Angabe „C2. Str./L. - C2. Str. 103-135 gegenüber L. Brunnen“ selbständig weiter konkretisiert.
Die von der Klägerin begehrte Aufstellung eines Infostands mit den ungefähren Maßen 1,2 m C2. , 1,3 m Tiefe sowie 2,0 m Höhe (überdeckt von einem Pavillon (2,5 m x 2,5 m) stellt - was zwischen den Beteiligten auch unstreitig ist - eine Sondernutzung dar.
Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 3. Juni 2014 - 11 A 2020/12 -, juris, Rn. 11.
b) Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW). Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind - soweit die entsprechenden Voraussetzungen vorliegen - im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Mai 2019- 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 34, und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 40.
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Mai 2019- 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 35, vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 41, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (857) = juris, Rn. 48 ff., m. w. N.
Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches).
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Mai 2019- 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 37, vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 43, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (857) = juris, Rn. 54.
Ob der die Sondernutzung Beantragende gemeinnützig oder gewerblich tätig ist, ist straßenrechtlich ohne Belang. Das Sondernutzungsrecht ist im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral. Straßenrechtlich zu beanstanden sind etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale. So fehlt auch dem im Marktrecht entwickelten Grundsatz „bekannt und bewährt“ der straßenrechtliche Bezug. Die Zuverlässigkeit ist grundsätzlich ebenfalls ein subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. März 2019- 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 45, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (857) = juris, Rn. 56, m. w. N.
Was insoweit sachlich gerechtfertigt ist, bestimmt sich nach dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) unter Berücksichtigung des Lebenssachverhalts, in dessen Rahmen das Ermessen ausgeübt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. März 2019- 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 51, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (858) = juris, Rn. 72 ff.
c) Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Mai 2019- 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 39, m. w. N., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 53.
Dabei bedarf die Entscheidung über die Ausübung generellen Ermessens in der Regel eines vorherigen Ratsbeschlusses. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ist der Rat der Gemeinde für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Abgesehen von den in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW enumerativ aufgezählten Fällen kann der Rat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragen (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Geschäfte der laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rats als auf den Bürgermeister übertragen, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält (§ 41 Abs. 3 GO NRW).
Bei den „Geschäften der laufenden Verwaltung“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen die nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit üblichen Geschäfte darunter, deren Erledigung nach feststehenden Grundsätzen „auf eingefahrenen Gleisen“ erfolgt und die für die Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer Größe und Finanzkraft weder wirtschaftlich noch grundsätzlich von wesentlicher Bedeutung sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Mai 2019- 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 42 f., m. w. N.
Ausgehend hiervon zählt zwar u. a. die Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen regelmäßig zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Der Erlass allgemeiner Richtlinien oder Anweisungen, die die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, gehört jedoch regelmäßig nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine solche Entscheidung ist vielmehr wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge entwickelt, dem Gemeinderat vorbehalten, wenn nicht die zu regelnde Angelegenheit für die Gemeinde ausnahmsweise von untergeordneter Bedeutung ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Mai 2019- 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 44 ff., m. w. N.
2. Nach diesen Maßgaben erweisen sich die Ermessenserwägungen der Beklagten als fehlerhaft.
Es bedarf dabei keiner Entscheidung, ob eine Ergänzung der Ermessenserwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO nach Erledigung des Verwaltungsakts im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage - wie hier - nicht mehr in Betracht kommt, da diese begrifflich das Vorliegen eines noch wirksamen Verwaltungsakts voraussetzt, auf den sie sich beziehen kann.
Vgl. ablehnend BVerwG, Beschluss vom 15. März 2000 - 2 B 98.99 -, Buchholz 310 § 114 VwGO Nr. 48 = juris, Rn. 14 ff.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 5. Aufl. 2018, §114 Rn. 206; offen gelassen von Bayerischer VGH, Beschluss vom 10. Juli 2018- 10 B 17.1996 -, juris, Rn. 46; bejahend OVG NRW, Urteile vom 12. Dezember 2017- 5 A 2428/15 -, juris, Rn. 39, und vom 20. Februar 2001 - 18 A 1520/92 -, NVwZ 2001, 1424 = juris, Rn. 37, sowie Bayerischer VGH, Urteil vom 22. Juni 2010 - 8 B 10.970 -, juris, Rn. 21, und Sächsisches OVG, Urteil vom 1. September 2008 - 2 B 461/07 -, juris, 33, indes jeweils ohne Berücksichtigung der vorgenannten Entscheidung des BVerwG.
Denn selbst unter Berücksichtigung derartiger Ergänzungen der Ermessenserwägungen folgt nichts Gegenteiliges.
a) Dies gilt zunächst, soweit die Beklagte (nach ihrer Ansicht) den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis entscheidungstragend mit dem Argument abgelehnt hat, die Klägerin sei keine gemeinnützige Organisation bzw. verfolge gewerbliche/kommerzielle Zwecke.
aa) Die von der Klägerin angestrebte Sondernutzung ist gewerblich bzw. kommerziell. Insofern kommt es nicht darauf an, dass die Klägerin an dem Informationsstand keine Waren oder Dienstleistungen - für sich selbst oder einen Dritten - verkauft, sondern Werbung für eine gemeinnützige Organisation macht. Entscheidend ist vielmehr, dass die Klägerin für das Betreiben des Informationsstands vom UNO-Flüchtlingshilfe e. V. bezahlt wird und aus diesem Grund mit der Sondernutzung kommerzielle Zwecke verfolgt. Die Erwägung der Klägerin, sie führe „vielmehr eine im Grunde nach gemeinnützige Arbeit durch“, verfängt daher nicht.
Nach den oben dargelegten Grundsätzen ist das Straßenrecht indes wettbewerbsneutral. Eine Unterscheidung zwischen kommerziellen und nicht-kommerziellen (= gemeinnützigen) Antragstellern ist daher unzulässig. Denn dieser Differenzierung fehlt es an einem konkreten Bezug zur Straße.
Die Beklagte vermag einen solchen Bezug auch nicht herzustellen. Die von der Beklagten angestellte Erwägung, es sei insofern allein entscheidend, dass gemeinnützige Vereine durch die Einschaltung von kommerziellen Dienstleistern ihre Kapazitäten erheblich erweitern könnten, da ein Informationsstand mit Hilfe eines kommerziellen Dienstleisters „praktisch unbegrenzt häufig“ aufgestellt werden könne, solange es sich finanziell lohne, in einem solchen Fall die „Gefahr“ der Potenzierung von Sondernutzungsanträgen „drohe“ und mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG allen kommerziellen Nutzern eine Sondernutzungserlaubnis erteilt werden müsse, trägt nicht.
Ungeachtet des Umstands, dass es sich bei der geäußerten Befürchtung um eine bloße Spekulation handelt - die Beklagte räumt selbst ein, keine konkreten Zahlen vorlegen zu können, da das entsprechende Fachamt keine Statistiken führe -, sind maßgeblich für die Erteilung einer einzelnen Sondernutzungsgenehmigung allein die konkreten straßenrechtlichen Bezüge der begehrten Sondernutzung. Auf rein hypothetische Folgen, die durch die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis möglicherweise ausgelöst werden könnten, darf im Rahmen der Ermessensentscheidung nicht abgestellt werden.
Vielmehr hat die Beklagte im Fall der Annahme, es gebe eine Vielzahl von potentiellen Antragstellern und potentiellen Anträgen, für die unterschiedlichen und gleichartigen Nutzungen der Straßenbenutzer mit Blick auf das knappe Gut „öffentliche Straße“ ein ermessensgerechtes Ausgleichs- und Verteilungskonzept zu erarbeiten, um eine Überbeanspruchung des öffentlichen Straßenraumes rechtskonform zu verhindern. Insofern bieten sich beispielsweise ein Kontingentsystem oder ein rollierendes Verfahren an.
Vgl. unter Berücksichtigung des bayerischen Landesrechts zu derselben Problematik: Bayerischer VGH, Urteil vom 22. Juni 2010- 8 B 10.970 -, juris, Rn. 25.
bb) Die Ablehnung der Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnisse kann auch nicht ermessensfehlerfrei mit der Erwägung begründet werden, die Klägerin falle nicht unter eine der in der „Verwaltungspraxis der Beklagten“ vorgesehenen bzw. der im vom Ausschuss für Tiefbau und Verkehr erarbeiteten „Nutzungskonzept T.-------gasse “ genannten Ausnahmen.
(1) Nach der von der Beklagten im Verlauf des Klageverfahrens beschriebenen Verwaltungspraxis werden Sondernutzungserlaubnisse zur kommerziellen Nutzung des öffentlichen Straßenlandes in folgenden Fällen erteilt:
1. Werbestände bei besonderen Anlässen (Eröffnungen, Jubiläen, neue Produkteinführungen, etc.) an der jeweiligen Stätte der Leistung an maximal 12 Tagen im Jahr,
2. Gezielte Veranstaltungen des Stadtmarketings L1. e. V. an maximal drei Sonntagen pro Jahr,
3. Stände bei Straßenfesten in den W. ,
4. Nur einige wenige Stände mit Obst und Gemüse oder Blumen an ausgewählten Stellen zur Versorgung der Bevölkerung,
5. Informationsstände von gemeinnützigen Organisationen oder Einzelpersonen, die über gemeinnützige und/oder mildtätige Themen informieren.
(a) Eine solche die Erteilung von Sondernutzungen regelnde Verwaltungspraxis erfüllt nicht die im Kommunalrecht wurzelnden formellen Voraussetzungen. Denn ein derartiges Konzept, das die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen soll, gehört nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine solche Entscheidung ist vielmehr wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge entwickelt, unter Berücksichtigung der obigen Erwägungen dem Gemeinderat vorbehalten. Da es sich bei der Beklagten um die größte Stadt Nordrhein-Westfalens mit ca. 1.087 Mio. Einwohnern handelt (Stand September 2019), ist auch nichts dafür ersichtlich, die zu regelnde Angelegenheit sei ausnahmsweise von untergeordneter Bedeutung. Das Vorbringen der Beklagten im Verfahren bestätigt vielmehr die gegenteilige Annahme.
(b) Die Verwaltungspraxis findet ihre Grundlage auch nicht in dem vom Ausschuss Tiefbau und Verkehr der Beklagten erarbeiteten - und im Übrigen erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht vorgelegten - „Nutzungskonzept T.-------gasse “. Denn das „Nutzungskonzept T.-------gasse “ bezieht sich allein auf diese einzelne Straße, während die Verwaltungspraxis der Beklagten (offenbar) im gesamten Stadtgebiet Anwendung findet.
Darüber hinaus sind die Verwaltungspraxis der Beklagten und das „Nutzungskonzept T.-------gasse “ inhaltlich nicht deckungsgleich. Denn im Vergleich zur Verwaltungspraxis der Beklagten sieht das „Nutzungskonzept T.-------gasse “ die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bzw. den Verzicht auf das Erfordernis einer solchen in folgenden Fällen kommerzieller Nutzung vor:
1. Obststände an den den jetzigen Verhältnissen angepassten Standplätzen,
2. Blumenstand an der Grüninsel T.-------gasse Ostseite vor L2. ,
3. Fahrbarer Zeitungskiosk etwa 1 m vor der Laterne im Bereich der Grenze zwischen den Häusern T.-------gasse 24-30 und T.-------gasse 32, den jetzigen Verhältnissen angepasst,
4. Standplätze für Straßenhändler (beschränkt auf selbstgefertigte Kunstgewerbeartikel),
5. Messerverkäufer,
6. Gepäckbus,
7. Künstlerische Betätigungen,
8. Musikanten,
9. Außengastronomie,
10. Aktivitäten der Geschäftsleute (Anlieger),
11. Straßenfeste der Anlieger.
Die kommunalrechtlichen Voraussetzungen sind indes nur dann erfüllt, wenn die Verwaltungspraxis dem vom entsprechenden Vertretungsorgan vorgegebenen rechtlichen Rahmen für eine generelle Ermessensausübung entspricht.
(c) Die Verwaltungspraxis der Beklagten begegnet auch ansonsten rechtlichen Bedenken.
Zunächst ist nicht nachvollziehbar, sollte es sich bei den entsprechenden Ausführungen der Beklagten nicht um ein Versehen handeln, wenn unter „Sondernutzungserlaubnisse zur kommerziellen Nutzung des öffentlichen Straßenlandes“ auch Informationsstände gemeinnütziger Organisationen, die über gemeinnützige und/oder mildtätige Themen informieren, fallen. Denn hierbei handelt es sich offensichtlich nicht um eine kommerzielle Nutzung des öffentlichen Straßenraumes. Sollte die Beklagte der Ansicht sein, hiervon sei auch das Sammeln von Spenden umfasst, und folglich eine Kommerzialität jedenfalls mittelbar gegeben, ergäbe sich dies nicht aus Nummer 5. Danach ist lediglich das Informieren erlaubt.
Ferner lässt die Verwaltungspraxis eine sachgemäße Ermessensausübung bereits deshalb vermissen, weil es an einem sachlichen Bezug zur Straße fehlt.
Abgesehen davon mangelt es mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG an nachvollziehbaren, willkürfreien Erwägungen dazu, wieso gerade die in den Nummern 1 bis 4 aufgezählten (kommerziellen) Tätigkeiten gegenüber anderen gewerblichen Unternehmungen - wie beispielsweise derjenigen der Klägerin - bevorzugt werden. Dies gilt insbesondere für die Praxis der Beklagten, „einigen“ Ständen für den Verkauf von Obst, Gemüse und Blumen Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen. Es widerspricht der sachgerechten Ausübung des „Verteilungsermessens“, für diese gewerblichen Tätigkeiten Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, sonstige kommerzielle Unternehmungen - wie beispielsweise die Tätigkeit der Klägerin - jedoch komplett auszuschließen.
Vgl. in diesem Zusammenhang zum baden-württembergischen Straßenrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Dezember 1999- 5 S 2051/98 -, NVwZ-RR 2000, 837 (840) = juris, Rn. 49.
Dies kann insbesondere nicht mit der von der Beklagten wohl in den Blick genommenen „Versorgung der Bevölkerung“ begründet werden. Ungeachtet des Umstands, dass einer kundennahen Versorgung mit Blumen schon kein - andere Nutzungsinteressen ausschließendes - Gewicht beigemessen werden kann, ist auch hinsichtlich der Versorgung mit Obst und Gemüse nicht feststellbar, dass die Versorgung der Einwohner der Beklagten mit Lebensmitteln gefährdet wäre, wenn für den Aufbau derartiger Verkaufsstände keine Sondernutzungserlaubnisse erteilt würden.
(2) Die Ablehnung der begehrten Sondernutzungserlaubnisse im Bescheid vom 19. September 2016 kann auch nicht auf das „Nutzungskonzept T.-------gasse “ gestützt werden. Denn dieses bezieht sich - wie gezeigt - nur auf eine einzige Straße. Zudem fehlt es auch diesem Konzept an einem sachlichen Bezug zur Straße. Schließlich genügt das Nutzungskonzept mit Blick auf die darin festgelegten Ausnahmetatbestände nicht den Anforderungen aus Art. 3 Abs. 1 GG.
cc) Der Senat weist im Übrigen auf Folgendes hin:
Mit der in der Rechtsprechung (vereinzelt) vertretene Auffassung, eine gewerbliche Nutzung des öffentlichen Straßenraums indiziere bei typisierender Betrachtung ein gesteigertes Störungspotential,
vgl. so zum baden-württembergischen Straßenrecht VG Freiburg, Urteil vom 28. Februar 2008- 4 K 1702/07 -, juris, Rn. 37,
kann die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nicht begründet werden. Denn es fehlt an jeglichen Anhaltspunkten oder Erfahrungswerten, die eine solch generalisierende Annahme tragfähig begründen könnten. Dies illustriert gerade auch der Fall der Klägerin. So macht es straßenrechtlich keinen Unterschied, ob derselbe Informationsstand von einer gemeinnützigen Organisation betrieben wird oder von einem gewerblichen Dienstleister, den die gemeinnützige Organisation damit beauftragt hat.
Entgegen der Ansicht der Beklagten folgt Gegenteiliges nicht aus der von ihr benannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die dortigen Ausführungen, der Umstand, dass die Straßenbenutzung „zugleich den Verkauf von Waren und Dienstleistungen bezweck[e], [könne] je nach den konkreten Umständen für die Beurteilung des Störungsgrades dieser Tätigkeit im öffentlichen Verkehrsraum von Bedeutung sein“,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 1996- 11 B 23.96 -, Buchholz 407.56 NStrG Nr. 5 =juris, Rn. 14,
die im Zusammenhang mit der Abgrenzung von Gemeingebrauch und straßenrechtlicher Sondernutzung nach dem niedersächsischen Straßenrecht stehen, treffen keine Aussage zu einem generell gesteigerten Störungspotential gewerblicher Nutzungsarten.
Überdies rechtfertigt eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung der Straße lediglich das Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis. Hingegen genügt der bloße Verweis auf die eine Sondernutzung begründenden Umstände (grundsätzlich) nicht, um einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis rechtsfehlerfrei abzulehnen.
Vgl. zum bayerischen Landesrecht Bayerischer VGH, Urteil vom 22. Juni 2010- 8 B 10.970 -, juris, Rn. 24.
b) Auch die zweite Erwägung der Beklagten, die Anträge auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnisse seien abzulehnen gewesen, da die Klägerin beabsichtigt habe, Mitgliederwerbung zu betreiben, trägt den ablehnenden Bescheid vom 19. September 2016 nicht.
Dies gilt allein schon unter Berücksichtigung des aktuellen Vorbringens der Beklagten, gemeinnützigen Organisationen werde Mitgliederwerbung stets erlaubt, nicht hingegen gewerblich bzw. kommerziell tätigen Gesellschaften wie der Klägerin. Denn mit Blick auf die obigen Ausführungen zur Wettbewerbsneutralität des Straßenrechts fehlt einer solchen differenzierenden Vorgehensweise bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nicht nur der sachliche Bezug zur Straße, sondern sie erweist sich auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG als unzulässig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 StrWG NRW
§ 164 BGB
§ 133 BGB
§ 40 VwVfG NRW
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 26 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 9 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2006, 1175
NVwZ-RR 2020, 533
NVwZ-RR 2017, 855
NVwZ 2001, 1424
NVwZ-RR 2000, 837
6 C 19.06
8 C 14.12
6 B 154.18
6 PKH 8.18
8 C 3.19
11 A 1986/13
11 A 2136/10
11 A 624/14
11 A 2020/12
11 A 2057/17
11 A 1166/16
11 A 2068/14
2 B 98.99
10 B 17.19
5 A 2428/15
18 A 1520/92
8 B 10.97
2 B 461/07
5 S 2051/98
4 K 1702/07
11 B 23.96