Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-18, Aktenzeichen 1 K 8453/15
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0318.1K8453.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Mitglied des Rates der Stadt E. und gehört der Ratsgruppe „Die S. “ an.
In der Sitzung des Rates am 23. November 2015 wurde unter Tagesordnungspunkt 72 ein Antrag der Fraktion Die M. mit dem Titel „E1. Appell unterstützen – weltoffen, tolerant, engagiert und solidarisch“ behandelt. Der Kläger beteiligte sich mit einem von acht Redebeiträgen an der Debatte. Darin nahm er Bezug auf die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 und die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948.
Nach circa zwei Minuten unterbrach ihn der beklagte Oberbürgermeister mit der Aufforderung, zum Ende zu kommen, und sagte in diesem Zusammenhang – neben einigen weiteren Sätzen –: „Ich kann Ihr Gestammel langsam nicht mehr ertragen.“ Der Kläger erwiderte hierauf: „Was heißt hier ‚Gestammel‘? Sie sind ja ein Flegel, ein politischer. Also sowas.“ Nach erneuter Aufforderung, zum Ende zu kommen, beendete der Kläger seine Ausführungen mit einem letzten Satz.
Der Kläger hat am 17. Dezember 2015 Klage erhoben, mit der er die Feststellung begehrt, dass die Unterbrechung durch den Beklagten mit dem zitierten Satz rechtswidrig war, und zudem die Verpflichtung des Beklagten anstrebt, ihn künftig nicht mehr zu unterbrechen, soweit die rechtlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.
Der Kläger macht im Wesentlichen geltend: Er sei nicht vom Gegenstand der Beratung abgewichen, so dass keine Grundlage für einen Ruf zur Sache nach § 16 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt E. bestanden habe. Dem „E1. Appell“ habe ein falsches Verständnis des Asylgrundrechts aus Art. 16a des Grundgesetzes zugrunde gelegen, das er habe aufklären wollen. Der Beklagte habe ihn mit der Unterbrechung ihn in Wahrheit nicht zur Sache rufen, sondern seine Meinung unterdrücken wollen. Unabhängig davon sei die Ordnungsmaßnahme jedenfalls in unzulässiger Art und Weise erfolgt. Mit dem zitierten Satz habe der Beklagte ihn persönlich angegriffen. Mit der Wahrung der Ordnung in der Sitzung habe diese Äußerung nichts zu tun gehabt. Auch der auf die Zukunft gerichtete Verpflichtungsantrag sei begründet, da es nicht der erste Vorfall dieser Art gewesen und eine Wiederholung daher zu befürchten sei. In der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers ergänzend vorgetragen: Der Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens stehe der Grundsatz der Organtreue nicht entgegen. Der Beklagte habe einen etwaigen Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue im vorliegenden gerichtlichen Verfahren nicht gerügt und zudem erkennen lassen, dass er an der angefochtenen Ordnungsmaßnahme festhalte. Der Beklagte könne sich daher nicht auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue berufen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Beklagte rechtswidrig handelte, als er den Kläger in dessen Redebeitrag zu Tagesordnungspunkt 72 in der Sitzung des Rates der Stadt E. am 23. November 2015 mit den Worten „Ich kann mir ihr Gestammel nicht mehr anhören“ unterbrach;
den Beklagten zu verpflichten, den Kläger in künftigen Redebeiträgen nicht mehr zu unterbrechen, soweit kein Rechtsgrund für einen Ordnungsruf oder keine Abweichung vom Sachgegenstand vorliegt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus: Der Hinweis an den Kläger, zur Sache zu sprechen, sei rechtmäßig gewesen. Der damit verbundene Kommentar des Vortrags des Klägers habe die im Rahmen der politischen Auseinandersetzung einzuhaltenden Grenzen gewahrt. Die Bemerkung des Beklagten sei weder ehrverletzend noch schmähend gewesen. Der Klageantrag zu 2. sei unzulässig, da dessen Inhalt unbestimmt und damit nicht vollstreckungsfähig sei. Zudem fehle es an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, da der Beklagte den Kläger in der Vergangenheit stets rechtmäßig behandelt habe und nicht ersichtlich sei, weshalb dies in der Zukunft nicht mehr so sein sollte. Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung ergänzend argumentiert: Die Klage sei auch mit dem Feststellungsantrag unzulässig, da der Kläger die Maßnahme nicht im Vorfeld des gerichtlichen Verfahrens dem Beklagten gegenüber gerügt habe. Das Gericht habe die Sachentscheidungsvoraussetzungen von Amts wegen zu prüfen. Die Folgen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Organtreue für die Zulässigkeit der Klage hingen nicht davon ab, ob der Beklagte hierzu im Klageverfahren Stellung nehme.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die von dem Beklagten übersandte Tonaufzeichnung des Redebeitrags des Klägers (1 CD = Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist mit beiden Klageanträgen unzulässig.
Die gegen eine Ordnungsmaßnahme des beklagten Oberbürgermeisters in einer Sitzung des Rates der Stadt E. gerichtete Klage (Klageantrag zu 1.) ist als Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens statthaft (§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Vgl. dazu Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 16. Mai 2013 – 15 A 785/12 –, juris, Rn. 23 m.w.N.; ferner Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Urteil vom 6. November 2015 – 1 K 7540/14 –, juris, Rn. 18.
Dem Kläger fehlt aber insoweit das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Denn die Klage verstößt gegen den Grundsatz der Organtreue.
Der Grundsatz der Organtreue, der im Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen gilt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 – 15 A 1555/11 –, juris, Rn. 14,
beruht darauf, dass die Organe und Organteile einer Gemeinde, soweit sie als solche tätig werden, nicht auf der Grundlage eigener subjektiver Rechte handeln, sondern ihnen im Interesse der Gemeinde übertragene Organrechte wahrnehmen.
Vgl. zum Rederecht der Ratsmitglieder OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 – 15 A 785/12 –, juris, Rn. 29 ff.; ferner VG Düsseldorf, Urteil vom 6. November 2015 – 1 K 7540/14 –, juris, Rn. 35.
Auch wenn die Reichweite eines organschaftlichen Rechts im Einzelfall im Streit steht, sind die Organe oder Organteile – ungeachtet ihrer entgegengesetzten Rechtsstandpunkte in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren – verpflichtet, im Interesse der Gemeinde zu handeln. Die Umsetzung dieser übergeordneten gemeinsamen Verpflichtung und Zielsetzung macht eine dauerhafte vertrauensvolle Zusammenarbeit erforderlich.
Als Folge dieses Verhältnisses der Organe und Organteile einer Gemeinde zueinander gebietet der Grundsatz der Organtreue die rechtzeitige Rüge der für rechtswidrig gehaltenen Maßnahme gegenüber dem zuständigen Organ selbst, um diesem die Möglichkeit zu geben, Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. August 2011 – 15 A 1555/11 –, juris, Rn. 21, und vom 16. Mai 2013 – 15 A 785/12 –, juris, Rn. 39, sowie Urteil vom 15. September 2015 – 15 A 1961/13 –, juris, Rn. 55; ferner VG Düsseldorf, Urteil vom 6. November 2015 – 1 K 7540/14 –, juris, Rn. 28.
Dieser Grundsatz hat in § 16 Abs. 2 Sätze 2, 3 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt E. vom 12. Dezember 2005 in der Fassung der 2. Änderung vom 22. März 2010 (Geschäftsordnung) Niederschlag gefunden. Nach dieser Regelung kann ein Ratsmitglied, gegenüber dem ein Ordnungsruf ergangen ist, am folgenden Werktag bei der Oberbürgermeisterin bzw. dem Oberbürgermeister schriftlich Einspruch einlegen, über den der Rat in seiner nächsten Sitzung ohne Aussprache entscheidet. Es kann offenbleiben, ob die vorliegende Aufforderung durch den beklagten Oberbürgermeister, „zum Ende“ zu kommen, als eigenständige, in der Geschäftsordnung nicht vorgesehene Ordnungsmaßnahme einzuordnen ist oder – wie die Beteiligten annehmen – als Aufforderung, nicht vom Beratungsgegenstand abzuweichen, sondern zur Sache zu sprechen (§ 16 Abs. 1 Geschäftsordnung), verstanden werden kann. In beiden Fällen finden § 16 Abs. 2 Sätze 2, 3 Geschäftsordnung, die nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur für Ordnungsrufe gelten, keine Anwendung.
Gleichwohl war der Kläger aufgrund des allgemeinen Grundsatzes der Organtreue verpflichtet, die aus seiner Sicht rechtswidrige Unterbrechung seines Redebeitrags vor Erhebung einer Klage rechtzeitig gegenüber dem Beklagten zu rügen, um diesem die Möglichkeit zur erneuten Prüfung und ggf. Abhilfe zu geben. Es wäre widersprüchlich, müsste nach der ausdrücklichen Regelung der Geschäftsordnung die Rechtmäßigkeit eines Ordnungsrufes zum Gegenstand einer gemeindeinternen Prüfung gemacht werden, bevor eine verwaltungsgerichtliche Klage erhoben werden kann, während gegen einen Ruf zur Sache, der erst in einem nächsten Schritt zu einem Ordnungsruf führen kann (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 1 Geschäftsordnung), bzw. eine nicht ausdrücklich vorgesehene Aufforderung, zum Ende zu kommen, unmittelbar, ohne Prüfung durch den Oberbürgermeister als handelndes Organ Klage erhoben werden könnte.
Diese Anforderungen beachtete der Kläger nicht. Er rügte die Aufforderung, zum Ende seines Redebeitrags zu kommen, weder in der Sitzung des Rates noch im Anschluss gegenüber dem Beklagten. Zwar reagierte der Kläger mit den Worten: „Was heißt hier ‚Gestammel‘? Sie sind ja ein Flegel, ein politischer“, auf die mit der Aufforderung verbundenen Bemerkungen des Beklagten. Damit rügte er die Aufforderung aber nicht mit der erforderlichen Bestimmtheit als rechtswidrig. Der anschließenden erneuten Aufforderung, zum Ende zu kommen, folgte der Kläger, indem er seinen Redebeitrag mit einem letzten Satz beendete. Seinem Verhalten in der Sitzung war mithin insgesamt nicht zu entnehmen, dass er die Aufforderung des Beklagten als rechtswidrig betrachtete. Auch nach der Sitzung des Rates monierte er die Maßnahme nicht gegenüber dem Beklagten.
Die unterbliebene rechtzeitige außergerichtliche Rüge der Rechtswidrigkeit der Maßnahme ist auch nicht durch die Einlassungen der Beteiligten im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren geheilt worden.
Die Heilung ist nicht durch die Erhebung der Klage erfolgt.
Vorliegend bedarf es keiner Entscheidung, ob im Zeitpunkt der Klageerhebung am 17. Dezember 2015, d.h. gut drei Wochen nach der Ratssitzung am 23. November 2015, noch eine „rechtzeitige“ Rüge erfolgen konnte und ob eine Heilung nach Ablauf des Zeitraums, in dem eine Rüge als „rechtzeitig“ betrachtet werden kann, noch möglich ist. Bedenken gegen eine solche Heilung können sich aus dem Zweck des aus dem Grundsatz der Organtreue folgenden Erfordernisses der rechtzeitigen außergerichtlichen Rüge ergeben, das auch der Rechtssicherheit dient. Das zuständige Organ muss innerhalb kurzer Frist Klarheit darüber haben, ob eine Maßnahme, insbesondere eine Ordnungsmaßnahme in einer Ratssitzung, von dem betroffenen Organ oder Organteil als rechtswidrig betrachtet oder akzeptiert wird. Da die regelmäßig statthafte Feststellungsklage nicht an eine Frist gebundenen ist, bleibt der Bestand der Maßnahme für Monate in der Schwebe, lässt man eine Heilung nach Ablauf des für die Rechtzeitigkeit maßgeblichen Zeitraums zu. Dadurch kann das für die Zusammenarbeit und die Funktionsfähigkeit der Organe einer Gemeinde erforderliche Vertrauensverhältnis erheblich belastet werden. Zudem dient die rechtzeitige Rüge der Überprüfung der beanstandeten Maßnahme und ggf. Abhilfe durch das zuständige Organ. Die Möglichkeit einer effektiven Abhilfe kann aber mit zunehmendem Zeitablauf erschwert werden.
Unabhängig von diesen Fragen kann die Klageerhebung als solche nicht die Heilung der unterbliebenen rechtzeitigen Rüge bewirken. Anderenfalls würde diese Voraussetzung, die gerade der Vermeidung eines gerichtlichen Verfahrens dient, entwertet.
Vgl. zur Heilung eines Anhörungsmangels Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 24. Juni 2010 – 3 C 14/09 –, juris, Rn. 37, und vom 22. März 2012 – 3 C 16/11 –, juris, Rn. 18.
Eine Heilung ergibt sich hier auch nicht aus anderen Umständen, insbesondere nicht daraus, dass der Beklagte erst in der mündlichen Verhandlung auf entsprechenden Hinweis des Gerichts zur Zulässigkeit des Klageantrags zu 1. Stellung genommen und sich in seinem vorherigen schriftlichen Vortrag nicht auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue berufen, sondern seine Ordnungsmaßnahme in der Sache verteidigt hat.
Es ist bereits zweifelhaft, ob aus dem Schweigen des Beklagten zum Grundsatz der Organtreue ein Verzicht auf die Einhaltung der daraus folgenden Anforderungen abgeleitet werden kann. Jedenfalls hat dieses Schweigen keine Auswirkungen auf die Zulässigkeit der Klage, da das Gericht die Sachurteilsvoraussetzungen von Amts wegen und nicht nur auf Rüge eines Beteiligten prüft.
Vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, Vorb. § 40 Rn. 10 m.w.N.
Die vorliegende Konstellation ist auch nicht vergleichbar mit einem Widerspruchsverfahren, in dem die Widerspruchsbehörde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – jedenfalls im Fall eines einseitig belastenden Verwaltungsaktes – auch nach Ablauf der Widerspruchsfrist in der Sache entscheiden und damit gewissermaßen auf die Einhaltung der Widerspruchsfrist verzichten kann mit der Folge, dass die Versäumung der Widerspruchsfrist der Zulässigkeit einer anschließenden Klage nicht entgegensteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1988 – 6 C 24/87 –, juris, Rn. 9 m.w.N.
Vorliegend geht es nicht um die Frage der Rechtzeitigkeit der Rüge, sondern es ist bereits keine außergerichtliche Rüge erfolgt. Zudem hat der Beklagte nicht im Rahmen eines außergerichtlichen Vorverfahrens als zuständige Stelle in der Sache entschieden, sondern (lediglich) im gerichtlichen Verfahren in der Rolle des Beklagten seine Maßnahme verteidigt.
Die Klage ist auch mit dem Klageantrag zu 2. unzulässig.
Mit dem im Sinne einer Verpflichtungsklage formulierten Antrag, „den Kläger in künftigen Redebeiträgen nicht mehr zu unterbrechen, soweit kein Rechtsgrund für einen Ordnungsruf oder keine Abweichung vom Sachgegenstand vorliegt“, macht der Kläger der Sache nach vorbeugend einen Anspruch auf Unterlassung künftiger rechtswidriger Ordnungsmaßnahmen in einer Ratssitzung geltend.
Dieser Antrag ist unbestimmt. Die Zulässigkeit einer vorbeugenden Unterlassungsklage setzt jedenfalls voraus, dass das künftige Handeln des Beklagten nach seinem Inhalt und seinen tatsächlichen wie rechtlichen Voraussetzungen soweit bestimmt ist, dass eine Rechtmäßigkeitsprüfung möglich ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 1974 – I C 7/73 –, juris, Rn. 41; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 42 Rn. 55 m.w.N.
Daran fehlt es vorliegend. Die tatsächlichen Voraussetzungen des künftigen Handelns des Beklagten sind vollständig offen, da sich der Antrag des Klägers auf nicht näher bestimmte – und derzeit nicht näher bestimmbare – künftige Redebeiträge im Rat bezieht. Zudem ist der Antrag im Ergebnis pauschal auf die ordnungsgemäße Anwendung des § 16 Geschäftsordnung gerichtet und damit keiner weiteren Rechtmäßigkeitsprüfung zugänglich.
Darüber hinaus fehlt es an dem für eine Unterlassungsklage erforderlichen qualifizierten, d.h. gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichteten Rechtsschutzinteresse. Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist kein Raum, soweit der Betroffene zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 1977 – IV C 51/75 –, juris, Rn. 22; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 42 Rn. 54, jeweils m.w.N.
Es ist nicht ersichtlich, dass es für den Kläger unzumutbar wäre, gegen etwaige ihn betreffende zukünftige Ordnungsmaßnahmen des Beklagten in einer Ratssitzung den zur Verfügung stehenden nachträglichen Rechtsschutz in Gestalt einer Feststellungklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens in Anspruch zu nehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1, 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 16 Abs. 1 der Geschäftsordnung
§ 16 Abs. 2 Sätze 2, 3 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: 15 A 785/12
1 K 7540/14
15 A 1555/11
15 A 1961/13
3 C 14/09
3 C 16/11
6 C 24/87
I C 7/73
IV C 51/75