Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-07-04, Aktenzeichen 14 K 5274/22
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2024:0704.14K5274.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Kostenbescheid für die Ablehnung eines Antrags auf Informationszugang.
Mit E-Mail vom 1. Juni 2022 begehrte der Kläger über die Plattform frag-den-staat.de von dem Beklagten die Zusendung von Unterlagen zu den baden-württembergischen Polizeibeamten, die Mitglied des deutschen Ablegers des Ku-Klux-Klans waren. Er beantragte die Übersendung „sämtlicher Unterlagen (insbesondere juristische bzw. anwaltliche Korrespondenz) aus den Disziplinarverfahren zu den drei Beamten der Polizei Baden- Württemberg, die nachweislich Mitglied des deutschen Ablegers des Ku-Klux-Klans waren – darunter der Dienstvorgesetzte der durch den NSU ermordeten Michèle Kiesewetter sowie sämtliche weiteren vorhanden Unterlagen zu dem Fall (z.B. Protokolle über erfolgte Gefährderansprachen, interne Korrespondenz von untergeordneten Behörden, Untersuchungsberichte etc.)“. Zur Begründung des Antrags verwies der Kläger auf die §§ 7 LIFG, 24 UVwG, 5 VIG, das Presserecht sowie ein Rechtsgutachten der Kanzlei Schertz-Bergmann.
Nach Zusammenstellung und Sichtung der Unterlagen sowie deren teilweiser Schwärzung beteiligte die zuständige Dienststelle bei dem Beklagten verschiedene Referate sowie das Landeskriminalamt.
Mit E-Mail vom 27.06.2022 informierte der Beklagte den Kläger gemäß § 7 Abs. 7 S. 3 LIFG darüber, dass die Monatsfrist des § 7 Abs. 7 S. 1 LIFG aufgrund des Umfangs und der Komplexität nicht eingehalten werden könne. Ferner sei aufgrund des erhöhten Verwaltungsaufwands beabsichtigt, dem Kläger „gemäß § 10 Abs. 1 und 2 LIFG i.V.m. § 1 GebVO IM [Verordnung des Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums (Gebührenverordnung Innenministerium)] und Ziffer 20.3.2 GebVerzIM [Gebührenverzeichnis Innenministerium] die Kosten für den erhöhten Verwaltungsaufwand in Höhe von 500 Euro in Rechnung zu stellen.“ Der Kläger teilte daraufhin am 04.07.2022 mit, er halte an seinem Antrag fest.
Der Beklagte beabsichtigte zunächst, dem Antrag teilweise stattzugeben. Nach weiterer Prüfung der Unterlagen und Erörterung der Rechtslage mit den betroffenen Referaten und Dienststellen entschied er letztlich, den Antrag abzulehnen. Am 02.09.2022 sah der Entwurf eines Ablehnungsbescheids noch zwei Alternativen vor (Gebührenerhebung/Gebührenfreiheit). Nach der Aufstellung des Beklagten betrug die Bearbeitungszeit für den Antrag im Innenministerium insgesamt 109 Stunden im gehobenen Dienst und 79 Stunden im höheren Dienst sowie beim Landeskriminalamt Baden-Württemberg 5 Stunden im gehobenen Dienst und 4,5 Stunden im höheren Dienst.
Mit Bescheid vom 06.09.2022 lehnte der Beklagte den Antrag auf Informationszugang ab und setzte unter Ziff. 2 des Bescheids eine Gebühr für die Antragsablehnung fest. Im letzten Absatz der Bescheidbegründung erläuterte der Beklagte, dass eine Gebühr in Höhe von 500 € festgesetzt werde. Die Gebührenhöhe begründete der Beklagte mit dem zeitlichen Aufwand für die Antragsbearbeitung, insbesondere für die Prüfung der Dokumente, der rund 140 Stunden betragen habe. Für diesen Zeitaufwand könnten auf der Grundlage der Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums über die Berücksichtigung der Verwaltungskosten insbesondere bei der Festsetzung von Gebühren und sonstigen Entgelten für die Inanspruchnahme der Landesverwaltung (VwV-Kostenfestlegung) 9.460,00 € Personalkosten sowie 519,20 € Sachkosten angesetzt werden. Auch unter besonderer Berücksichtigung des Rechts auf Informationszugang, das durch die Erhebung von Gebühren nicht übermäßig beeinträchtigt werden solle, könne daher der Gebührenrahmen nach Nr. 1.1 i.V.m. 20.3.2 Gebührenverzeichnis voll ausgeschöpft und die Gebühr auf 500 € festgesetzt werden.
Der Kläger hat am 06.10.2022 Klage gegen die Gebührenfestsetzung erhoben. Zur Begründung trägt er vor, jedenfalls zum IFG des Bundes nehme die herrschende Meinung an, dass die Antragsablehnung stets gebührenfrei sein müsse. Dafür spreche nicht zuletzt die Gesetzesbegründung, die im Bundesrecht von der Gebührenfreiheit der Antragsablehnung ausgehe und im Landesrecht zumindest entsprechende Hinweise enthalte. Ferner würden bei der Antragsrücknahme selbst im Fall der Entstehung eines hohen Verwaltungsaufwands keine Gebühren erhoben, wie sich aus § 10 Abs. 2 LIFG ergebe. Nur durch die Gebührenfreiheit der Antragsablehnung könne dem Verbot der prohibitiven Wirkung Rechnung getragen werden. Insofern gehe das Informationsfreiheitsrecht der Gebührenverordnung des Innenministeriums vor. Ferner sei nicht der tatsächliche Aufwand maßgeblich, sondern der hypothetische Aufwand für eine schnelle und einfache Antragsbearbeitung. Ein Großteil der eingesetzten Arbeitszeit müsse schon deshalb unberücksichtigt bleiben, weil es sich um unrichtige Sachbehandlung handle (insbesondere Schwärzungen trotz Antragsablehnung). Im Ergebnis liege jedenfalls ein Ermessensfehler vor. Der Beklagte habe keine hinreichenden Ermessenserwägungen angestellt, sofern es überhaupt Erwägungen gegeben habe. Jedenfalls sei das Äquivalenzprinzip nicht hinreichend berücksichtigt worden.
Der Kläger beantragt,
die Ziffer 2 des Bescheides des Ministeriums des Inneren, für Digitalisierung und Kommunen Baden-Württemberg vom 06.09.2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, auch die Ablehnung eines Antrags sei eine zurechenbare öffentliche Leistung. Die Gebührenerhebung bei Antragsablehnung, insbesondere in Fällen eines höheren Verwaltungsaufwands, sei allgemein zulässig. Die konkreten Tätigkeiten seien auf die zunächst beabsichtigte Gewährung des Informationszugangs gerichtet gewesen und daher zurechenbar. Die herrschende Meinung zum Bundesrecht beruhe vor allem auf der Gesetzesbegründung zum IFG (BT-Drs. 15/4493, S. 16), zu deren Inhalten es keine landesrechtliche Entsprechung gebe. Im Gegenteil habe im Zuge der Bearbeitung der Gebührenverordnung des Innenministeriums eine intensive Auseinandersetzung mit Forderungen des Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit stattgefunden, dass die Ablehnung von Informationsanträgen gebührenfrei sein solle. Aus der Tatsache, dass dem bewusst nicht gefolgt worden sei, könnten Rückschlüsse auf den Willen des Gesetzgebers gezogen werden. Ein Ermessensfehler liege nicht vor, die Ermessensausübung sei durch die interne Korrespondenz belegt.
Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet.
1. Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO. Die Gebührenfestsetzung kann als eigenständiger Verwaltungsakt isoliert angefochten werden. Ein Vorverfahren war nach § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO nicht erforderlich, da ein Verwaltungsakt einer obersten Landesbehörde vorliegt.
2. Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid vom 06.09.2022 ist, soweit er angefochten wurde, rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
a) Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 10 Abs. 1 LIFG i.V.m. § 4 LGebG und Nr. 1.1, 20.3.2 GebVZ IM.
b) Der Bescheid ist formell rechtmäßig. Mit E-Mail vom 27.06.2022 informierte der Beklagte den Kläger gem. § 10 Abs. 2 S. 1 LIFG darüber, dass die voraussichtliche Höhe der Kosten 500 € betragen und damit 200 € übersteigen werde.
Zwar hat der Beklagte in der E-Mail vom 27.06.2022 nicht auch auf die Nr. 1.1 des Gebührenverzeichnisses und folglich nicht auf die Möglichkeit einer Antragsablehnung verwiesen. Darin liegt aber kein Verstoß gegen § 10 Abs. 2 S. 1 LIFG. Das folgt zunächst aus dem Wortlaut der Norm, der ausschließlich auf die Gebührenhöhe abstellt. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen für die Auslegung, dass allein die Höhe der voraussichtlichen Gebühren benannt werden muss. Die Regelung hat – wie sich aus § 10 Abs. 2 S. 4 LIFG ergibt – den Zweck, vor unerwartet hohen Gebühren zu schützen, die von der Antragstellung abhalten könnten. Die Information über die Höhe der voraussichtlichen Kosten soll dem Antragsteller zudem die Entscheidung ermöglichen, ob er den Antrag trotz des Kostenrisikos weiterverfolgen möchte (LT-Drs. 15/7720, S. 78). Das Risiko einer möglichen Antragsablehnung, das er mit der Antragstellung eingeht, verbleibt jedoch bei ihm. Es ist weder erforderlich, ihn über dieses allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Risiko aufzuklären, noch sind die Rechtsgrundlagen der Gebührenfestsetzung zwingender Inhalt des Informationsschreibens nach § 10 Abs. 2 S. 1 LIFG. Darüber hinaus ist zu beachten, dass der Hinweis typischerweise früh im Verfahren gegeben wird, sobald die Behörde den Bearbeitungsaufwand übersehen kann. Das entspricht auch der gesetzgeberischen Konzeption (vgl. den Wortlaut: „Weiterverfolgung des Antrags“). Zu diesem Zeitpunkt kann aber – gerade bei umfangreichen Informationsfreiheitsanfragen – regelmäßig noch nicht sicher gesagt werden, ob dem Antrag (vollumfänglich) stattgegeben werden kann. Im Gegenteil könnte ein Hinweis auf eine voraussichtliche – gebührenpflichtige – Antragsablehnung sogar eine besonders starke prohibitive Wirkung entfalten, da die Antragsteller nachhaltig von der Weiterverfolgung ihres Antrags abgehalten werden könnten, wenn sie neben der Gebührenhöhe auf die voraussichtliche Antragsablehnung hingewiesen würden. Dabei bestünde ein gewisses Missbrauchspotenzial, da die Fälle der durch einen solchen Hinweis provozierten Antragsrücknahme einer gerichtlichen Prüfung weitgehend entzogen wären.
Mit der Information über die Gebührenhöhe ist zugleich auch die Anhörung nach § 28 Abs. 1 LVwVfG erfolgt.
c) Der Gebührenbescheid ist auch materiell rechtmäßig.
aa) Der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage ist erfüllt. Nach § 10 Abs. 1 LIFG i.V.m. § 4 LGebG können für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen nach dem Landesinformationsfreiheitsgesetz Gebühren erhoben werden. Eine solche öffentliche Leistung ist nach § 2 Abs. 1 bis 3 LGebG jedes behördliche Handeln einer Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, das im Interesse des Einzelnen erbracht wird. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, die Bearbeitung des Antrags des Klägers auf Informationszugang erfolgte in dessen Interesse und auf seine Veranlassung. Das Ministerium des Inneren, für Digitalisierung und Kommunen Baden-Württemberg ist eine öffentliche Stelle. Auch die Ablehnung eines Antrags ist eine zurechenbare öffentliche Leistung, weil sie auf Veranlassung des Antragstellers erfolgt. Die Entscheidung über den Antrag liegt im Interesse des Antragstellers, der Verwaltungsakt muss dafür nicht vorteilhaft für ihn sein.
Die Voraussetzungen von Nr. 1.1, 20.3.2 GebVZ IM liegen ebenfalls vor. Nach Nr. 1.1 GebVZ IM ist die Antragsablehnung gebührenpflichtig. Nach Nr. 20.3.2 GebVZ IM fallen für die Erteilung einer schriftlichen oder elektronischen Auskunft Gebühren zwischen 200,01 und 500 € an, wenn im Einzelfall ein deutlich höherer Verwaltungsaufwand entsteht, insbesondere, wenn zum Schutz öffentlicher oder privater Belange Daten ausgesondert oder Passagen geschwärzt werden müssen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Argumentation des Klägers, dass die schlichte Übersendung der angeforderten Dokumente genügt hätte, überzeugt nicht. Es handelt sich um einen komplexen Fall, in dem äußerst umfangreiche Unterlagen zu sichten waren. Die Beklagte hat plausibel dargelegt, dass bei der Koordinierungsstelle für den Untersuchungsausschuss NSU ca. 200 GB digitale Akten und 17 laufende Meter Papierakten in Betracht gekommen seien. Ferner mussten Ausschlussgründe, insbesondere zum Schutz persönlicher Daten und aufgrund von Geheimhaltungsinteressen geprüft und andere Referate sowie das Landeskriminalamt beteiligt werden. Schon allein die Größe des Daten- und Aktenbestandes begründet das Vorliegen eines aufwändigen Falles, die weiteren erforderlichen Verfahrensschritte kommen hinzu. Dass es sich – abstrakt gesehen – um einen Fall mit höherem Aufwand handelt, zeigt auch der konkret bei dem Beklagten angefallene Arbeitsaufwand. Der dokumentierte Verwaltungsaufwand ist mit 188 Arbeitsstunden deutlich höher als in anderen Antragsverfahren auf Informationszugang. So geht beispielsweise die Gesetzesbegründung zu § 10 LIFG davon aus, dass über 97 % der Informationsfreiheitsanträge mit einem maximalen Aufwand von 0,5-3 Stunden bearbeitet werden können (LT-Drs. 15/7720, S. 78).
Die Ermächtigungsgrundlage verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere wahrt das GebVZ IM die Vorgaben des § 7 LGebG und des § 10 LIFG. Aus den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen aus dem Verordnungsverfahren geht hervor, dass der Verordnungsgeber von seinem Ermessen nach § 7 LGebG in rechtmäßiger Weise Gebrauch gemacht hat. Er hat sich mit der Gebührenhöhe, den gebührenpflichtigen Tatbeständen, den Prinzipien der Gebührenerhebung nach § 7 LGebG und insbesondere auch mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Ablehnung von Informationsfreiheitsanträgen gebührenfrei sein sollte. Das belegt die vom Beklagten vorgelegte Entwurfsfassung der Begründung der sogenannten Mantelverordnung der Landesministerien zur Schaffung von Gebührenregelungen zum Landesinformationsfreiheitsgesetz vom 24.07.2018, in der zunächst die grundsätzliche Gebührenfreiheit vorgesehen war. In der endgültigen Fassung der Begründung wurde die entsprechende Passage gestrichen. Der Verordnungsgeber hat zu der Forderung des Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit nach Gebührenfreiheit ausdrücklich und nachvollziehbar Stellung genommen. Es müsse auch bei der Ablehnung von Anträgen möglich sein, einen eventuellen hohen Verwaltungsaufwand – unter Beachtung von § 10 Abs. 3 LIFG und § 11 LGebG – zumindest teilweise bei der Gebührenfestsetzung zu berücksichtigen (Bl. 542 d. VV).
bb) Es war auch im Ergebnis nicht ermessensfehlerhaft, dass der Verordnungsgeber die Gebührenfreiheit der Antragsablehnung im Informationsfreiheitsrecht nicht vorgesehen hat. Auch im Informationsfreiheitsrecht ist die Ablehnung von Anträgen eine zurechenbare öffentliche Leistung und damit grundsätzlich gebührenpflichtig. Die Gebührenerhebung im Fall der Ablehnung von Anträgen auf Informationszugang nach dem IFG widerspricht nicht, wie vom Kläger vorgetragen, dem Willen des Gesetzgebers. Sie hält Antragsteller insbesondere nicht davon ab, Anträge auf Informationszugang zu stellen und verstößt daher nicht gegen das Verbot der prohibitiven Wirkung.
Wie sich aus dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 LIFG ergibt, werden für die Erbringung öffentlicher Leistungen nach dem LIFG Gebühren nach dem allgemeinen Gebührenrecht erhoben. Die Gebühren sollen jedoch keine abschreckende Wirkung haben, sie sollen potenzielle Antragsteller also nicht von der Geltendmachung ihres Rechts auf Informationszugang abhalten. Aus diesem Grund hat der Gesetzgeber in den Absätzen 2 und 3 des § 10 LIFG Modifizierungen bzw. Beschränkungen der Gebührenerhebung vorgesehen (vgl. zum IFG des Bundes, Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 78, 80). Die Gebührenfreiheit der Antragsablehnung hat der Gesetzgeber dagegen gerade nicht geregelt, obwohl sie im Gesetzgebungsverfahren verschiedentlich gefordert worden war. Der Gesetzgeber hat es für ausreichend erachtet, dass sich die Gebührenbemessung bei einer ablehnenden Entscheidung nach dem LGebG richtet, das dann – so der Gesetzgeber ausdrücklich – sowohl die Erhebung als auch die Nichterhebung von Gebühren und Auslagen ermöglicht (LT-Drs. 15/7720, S. 48). Auch systematische Überlegungen sprechen für diese Auslegung. Die gesetzgeberische Konzeption wahrt das System des Gebührenrechts, insbesondere der dezentralen Gebührenerhebung, und ermöglicht die Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls auf der Grundlage der §§ 7, 11 Abs. 2 LGebG. Folglich gehen auch die baden-württembergischen Verwaltungsgerichte in ihrer bisherigen Rechtsprechung davon aus, dass für abgelehnte Anträge auf Informationszugang Gebühren erhoben werden können (VG Sigmaringen, Urteil vom 22.07.2020 – 8 K 9083/17 –, juris, Rn. 46 für den Fall einer Teilablehnung; VG Freiburg, Urteil vom 15.11.2018 – 8 K 1996/16 –, juris, Rn. 42 ff.).
Soweit der Kläger vorträgt, dass die Gesetzesbegründung an einer Stelle nur von der Gebührenerhebung für die „Gewährung des Informationszugangs“ spricht ohne die Antragsablehnung ausdrücklich zu erwähnen (LT-Drs. 15/7720, S. 78), ergibt sich daraus nichts anderes. Die vom Kläger zitierte Stelle trifft keine Aussage zur Gebührenerhebung bei Ablehnung des Antrags, sondern nimmt Bezug auf den häufigsten Fall der Gebührenerhebung, die Zugangsgewährung. Aus § 10 Abs. 3 S. 1 LIFG, nach dem für den Informationszugang in einfachen Fällen keine Gebühren oder Auslagen erhoben werden dürfen, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, dass im Sinne eines Erst-Recht-Schlusses auch die Ablehnung gebührenfrei sein müsse. Die Regelung knüpft mit der Formulierung „in einfachen Fällen“ an den Verwaltungsaufwand an, der bei der Antragsablehnung – wie im vorliegenden Fall – aber erheblich sein kann, und ist daher nicht auf die Ablehnungssituation übertragbar. Auch der Verweis des Klägers auf die Rechtsauffassungen, die zum IFG des Bundes überwiegend vertreten werden, trägt nicht. Das wird schon aus dem ausdrücklichen Willen des Landesgesetzgebers deutlich, der bewusst von dem in der Begründung zum IFG des Bundes zum Ausdruck gekommenen Willen des Bundesgesetzgebers abgewichen ist und auf die allgemeinen Grundsätze des Gebührenrechts abgestellt hat, nach denen auch die Ablehnung eines Antrags gebührenpflichtig sein kann. Zudem sind die zu § 10 IFG vorgebrachten Argumente – die bereits auf Ebene des Bundesrechts weder unumstritten noch restlos überzeugend sind (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 57 ff.) – nicht auf das Landesrecht übertragbar. Insbesondere enthält § 10 LIFG keine mit § 10 Abs. 3 S. 2 IFG vergleichbare Regelung, an die zur Begründung der Gebührenfreiheit argumentativ angeknüpft werden könnte. Auch ein Redaktionsversehen scheidet angesichts des Willens des Landesgesetzgebers aus.
Zuletzt verlangen weder das Verbot der abschreckenden Wirkung der Gebührenfestsetzung noch das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip die generelle Gebührenfreiheit. Beide Grundsätze werden durch die Regelungen in § 10 Abs. 2, Abs. 3 S. 3 LIFG umgesetzt und können darüber hinaus im Einzelfall auf der Grundlage von §§ 7, 11 LGebG hinreichend berücksichtigt werden.
cc) Die Maßgaben des § 10 Abs. 2 S. 4 LIFG sind gewahrt. Der Kläger wurde mit E-Mail vom 27.06.2022 darüber informiert, dass die Gebühren voraussichtlich 500 € betragen werden.
dd) Die Gebührenfestsetzung ist hinreichend bestimmt. Zwar beschränkt sich der Tenor des Bescheids vom 06.09.2022 auf die Aussage, dass eine Gebühr erhoben werde und enthält keine Angaben zu deren Höhe. Für die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts im Sinne von § 37 Abs. 1 LVwVfG genügt es jedoch, wenn sich sein Regelungsgehalt im Wege der Auslegung ergibt. Zur Auslegung von Verwaltungsakten ist auch deren Begründung heranzuziehen. In der Begründung des Bescheides vom 06.09.2022 ist „zu 2.“ erläutert, dass „die Gebühr (…) auf 500,00 Euro angesetzt“ werde. Daraus ergibt sich mit hinreichender Bestimmtheit die Gebührenfestsetzung auf 500 €.
ee) Der Beklagte hat bei der Gebührenfestsetzung von dem ihm eröffneten Ermessen in rechtmäßiger Weise Gebrauch gemacht.
Nach §§ 4 Abs. 1, 7, 11 Abs. 2, 12 Abs. 4 LGebG i.V.m. Nr. 1.1, 23.3.2 GebVZ IM kommt dem Beklagten ein Ermessen zu, in welcher Höhe innerhalb des Gebührenrahmens von 10 € bis 500 € er im konkreten Fall eine Gebühr festsetzt. Dabei sind die in § 7 LGebG festgehaltenen Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz zu berücksichtigen, ferner das für das Informationsfreiheitsrecht maßgebliche Verbot der abschreckenden Wirkung der Gebühren (§ 10 Abs. 3 S. 2 LIFG). Nach § 114 S. 1 VwGO prüft die Kammer, ob der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Das ist nicht der Fall.
Ein Ermessensausfall liegt nicht vor. Der angegriffene Gebührenbescheid enthält in seiner Begründung unter Ziff. 2 die Erläuterung, dass die festgesetzte Gebühr sich nach dem zeitlichen Aufwand für die Bearbeitung der Anfrage unter Berücksichtigung des Rechts auf Informationszugangs richte. Der Beklagte hat den Zeitaufwand angegeben und die geprüften Dokumente sowie die Berechnungsgrundlage und den sich daraus ergebenden finanziellen Aufwand benannt (Personalkosten i.H.v. 9.460 € nach der VwV-Kostenfestlegung). Die Bedeutung des staatsbürgerlichen Rechts auf Informationszugang ist ausdrücklich benannt. Die Ausübung des Ermessens ist ferner durch die Erstellung von zwei Bescheidentwürfen mit Entscheidungsalternativen zur Gebührenerhebung (Gebührenfreiheit ja/nein) belegt, der laut der internen Korrespondenz eine Diskussion u.a. über die Gebührenerhebung per Skype vorausging.
Der Beklagte hat auch im Übrigen nicht sein Ermessen überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Ein Ermessensfehler in diesem Sinne liegt unter anderem dann vor, wenn die Gebührenentscheidung auf einer unzutreffenden Tatsachengrundlage beruht oder die Behörde von falschen rechtlichen Voraussetzungen ausgeht (VG Karlsruhe, Beschluss vom 25.06.2020 – 6 K 2060/20 –, juris, Rn. 21). Das ist nicht der Fall. Der Beklagte ist von einer zutreffenden Tatsachengrundlage ausgegangen. Er hat berücksichtigt, dass es sich um einen Antrag auf Informationszugang handelt, weshalb das Recht auf Informationszugang Berücksichtigung finden muss, und dass eine Antragsablehnung vorliegt. Ferner ist der Beklagte von einem plausiblen Arbeitsaufwand für die Antragsbearbeitung ausgegangen. In der Begründung des Bescheids wird ein Arbeitsaufwand von 140 Stunden zugrundegelegt. Laut der Auflistung in den Verwaltungsvorgängen lag der tatsächliche Arbeitsaufwand im Innenministerium sogar bei 188 Stunden und im Landeskriminalamt bei 9,5 Stunden. Diese Abweichung nach oben führt nicht zu einem Ermessensfehler, weil sie allenfalls zulasten des Klägers zu einer Gebührenerhöhung führen könnte und im Übrigen aufgrund der Kappungsgrenze von 500 € unbeachtlich ist.
Aus dem dargestellten Aufwand sind auch nicht, wie vom Kläger vorgetragen, diejenigen Kosten herauszukürzen, die aufgrund – nach seiner Ansicht – unrichtiger Sachbehandlung entstanden sein sollten. Das gilt bereits in tatsächlicher Hinsicht, da der dokumentierte Aufwand plausibel ist. Der Beklagte hatte äußerst umfangreiche Aktenbestände zu sichten, rechtliche Prüfungen vorzunehmen und Abstimmungen zu treffen. Dass er bei der Prüfung des Vorliegens von Ausschlussgründen bereits begann, die eventuelle Gewährung des Informationszugangs vorzubereiten und erste Schwärzungen vorzunehmen, ist nicht fehlerhaft. Dieses Vorgehen diente grundsätzlich der zügigen, verfahrensökonomischen und nach Möglichkeit fristgerechten Bescheidung des ohne Einschränkungen formulierten Antrags. Allgemeingültige Aussagen zur optimalen Prüfungsreihenfolge und Verfahrensgestaltung sind bei einem so umfassenden Antrag auf Informationszugang angesichts der erheblichen Datenmengen nicht möglich. Das gilt umso mehr für das gerichtliche Verfahren, weil die gerichtliche Nachprüfung des behördlichen Verfahrensermessens im Wesentlichen auf eine Plausibilitätskontrolle u.a. des Zeitaufwandes beschränkt ist. Die Behörde entscheidet selbst, in welcher Reihenfolge sie Ausschlussgründe zu prüfen, Unterlagen zu sichten oder Abstimmungen zu treffen hat. Zuletzt ist das Verständnis des Klägers, dass Schwärzungen immer eine Teilablehnung darstellten und daher nie im Interesse des Antragstellers lägen, zirkulär. Diese Argumentation basiert auf der bereits fehlerhaften Annahme, dass nur die Stattgabe, nicht aber die Antragsbearbeitung als solche auf Veranlassung des Antragstellers erfolge, für die es keine Anhaltspunkte im Gesetz oder der Rechtsprechung gibt. Zudem dient die Schwärzung bestimmter Informationen gerade der Herausgabe der nicht geschwärzten Informationen.
Im Übrigen wäre der Aufwand für eine unrichtige Sachbehandlung auch aus rechtlicher Sicht nicht zu kürzen. Im früheren baden-württembergischen Gebührenrecht war ausdrücklich geregelt, dass der Aufwand für eine „fehlerhafte Sachbehandlung“ bei der Ermittlung der Gebührenhöhe nicht berücksichtigt werden dürfe (vgl. § 14 LGebG a.F. bis zum 1.1.2005). Diese Norm hat der Gesetzgeber im Zuge der Reform des Landesgebührenrechts bewusst gestrichen (LT-Drs. 13/3477, S. 16). Bereits zur Zeit ihrer Geltung unterstellte die Norm aber nicht die behördliche Verfahrensgestaltung der gerichtlichen Kontrolle. § 14 LGebG a.F. regelte vielmehr lediglich, dass es allgemeine rechtsstaatliche Voraussetzung jeder Gebührenerhebung ist, dass die zugrundeliegende Amtshandlung ihrerseits rechtmäßig war (in diesem Sinne: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.11.2013 – 10 S 2387/11 –, juris, Rn. 15). Diese Voraussetzung gilt auch heute noch. Indes steht die Rechtmäßigkeit der zugrundeliegenden Amtshandlung nicht in Rede, weil die Ablehnungsentscheidung in Ziff. 1 des Bescheides vom 06.09.2022 bestandskräftig geworden ist. Der Rechtsgedanke, dass bei unrichtiger Sachbehandlung insoweit keine Gebühren anfallen ist auch nicht entsprechend anzuwenden (vgl. Martens, in: Schlabach/Martens/Hafner, Verwaltungsgebührenrecht, Stand Dezember 2022, § 2 LGebG Rn. 100 f.).
Auch aus dem informationsfreiheitsrechtlichen Verbot der abschreckenden Wirkung der Gebührenfestsetzung kann nicht abgeleitet werden, dass eine – aus Sicht des Antragstellers – nicht sachdienliche Antragsbearbeitung keine Gebühren auslösen darf. Der Kläger verweist insofern auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der dieses Verbot auch bei der Auswahl der Amtshandlung zu beachten ist (BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 – 7 C 6/15 –, juris, Rn. 19). Diese Rechtsprechung bezieht sich aber nicht auf einzelne Verwaltungstätigkeiten, die lediglich der gerichtlichen Plausibilitätskontrolle unterliegen, sondern auf die Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinn, also die Gewährung des Informationszugangs. Diese darf nicht gebührenerhöhend mehrfach veranschlagt werden. Darüber hinaus trifft es aber nicht zu, dass jede einzelne Verwaltungstätigkeit daraufhin zu überprüfen wäre, ob sie sachgerecht war, und ist aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein Gebot der optimalen Verfahrensgestaltung ableitbar.
Es liegt kein Ermessensfehler darin, dass der Beklagte von dem Arbeitsaufwand für die Antragsbearbeitung ausgegangen ist und eine Gebührenermäßigung aufgrund des gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzips nicht für erforderlich gehalten hat. Grundsätzlich genügt es für die Einhaltung des Äquivalenzprinzips, bei der Gebührenbemessung allein den Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen, sofern nicht bestimmte Angaben zur Berücksichtigung anderer Kriterien hätten veranlassen müssen (Debus, Informationszugangsrecht Baden-Württemberg, 2017, § 10 LIFG Rn. 35 m.w.N.). Vorliegend könnte insofern nur angenommen werden, dass die Ablehnung des Antrags unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzprinzips Berücksichtigung hätte finden müssen, weil sie den Wert der behördlichen Leistung für den Kläger verringert hat. Diese Tatsache hat der Beklagte allerdings auch berücksichtigt, indem er von dem Rahmen für die Antragsablehnung nach Nr. 1.1 GebVZ IM ausgegangen ist. Das war ermessensfehlerfrei. Ein informationsfreiheitsrechtlicher Gebührenrahmen kann ermessensgerecht so ausgefüllt werden, dass die Gebührenhöhe solange unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands bestimmt wird, wie der Gebührenrahmen nicht überschritten wird, und indem bei umfangreicherem Verwaltungsaufwand der sich ergebende Betrag am oberen Gebührenrand gekappt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 - 10 C 23.19, juris, Ls. 1). Das gilt auch im Fall der Antragsablehnung. Weder kann abstrakt gesehen davon ausgegangen werden, dass nur Gebühren unter 500 € für abgelehnte Anträge verhältnismäßig sind, noch ist dies bei dem vorliegend gegebenen Verwaltungsaufwand der Fall. Auch abgelehnte Anträge können erheblichen Verwaltungsaufwand verursachen, der dem Antragsteller ermessensfehlerfrei zumindest teilweise auferlegt werden kann, weil auch die zur Ablehnung führende Antragsbearbeitung in seinem Interesse erfolgt. Der Beklagte hat dem Kläger im Übrigen auch nicht die vollen Verwaltungskosten auferlegt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.06.1957 – I A 13.55 –, juris, Rn. 26), sondern nur ungefähr 1/20 dieser Kosten.
Das informationsfreiheitsrechtliche Verbot der abschreckenden Wirkung musste nicht gesondert gewürdigt werden. Dieses Verbot ist bereits in dem Gebührenhöchstsatz von 500 € berücksichtigt, der nach § 10 Abs. 3 S. 3 LIFG i.V.m. Nr. 20.3.2 GebVZ IM festgelegt ist. Die Wahrung des Abschreckungsverbots ist nach objektiven Maßstäben zu bestimmen (BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 – 7 C 6.15 –, juris, Rn. 18). Der Behörde ist es verwehrt, hierbei die individuellen Verhältnisse des Antragstellers oder dessen Motivlage zu berücksichtigen. Der Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG ist ein voraussetzungsloser Anspruch, bei dessen Geltendmachung diese Umstände gerade keine Rolle spielen (BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 – 10 C 23.19 –, juris, Rn. 20). Das Verbot der abschreckenden Wirkung zwingt, insbesondere in seiner gesetzgeberischen Ausgestaltung durch § 10 Abs. 3 S. 3 LIFG, lediglich zu einer abstrakten Begrenzung der denkbaren Gebührensätze. Es ist nicht gleichermaßen zwingend, die Gebühren für die Antragsablehnung niedriger anzusetzen. Damit Antragsteller nicht abgehalten werden, Anträge auf Informationszugang zu stellen, genügt nach der gesetzgeberischen Konzeption ihr Wissen, dass sie ab einer Gebührenhöhe von 200 € im Vorfeld informiert werden müssen und dass die Gebühren auf 500 € begrenzt sind (§ 10 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 3 LIFG).
Ein Ermessensfehler folgt auch nicht aus einem beim Kläger entstandenen schützenswerten Vertrauen. Der Kläger trägt vor, er habe die Erklärung vom 04.07.2022, dass er an seinem Antrag festhalte, im Vertrauen darauf getroffen, dass dem Antrag stattgegeben werde. Die fehlende Nennung der Nr. 1.1 GebVZ IM in der E-Mail des Beklagten vom 27.06.2022 habe er nur so verstehen können, dass keine Antragsablehnung infrage komme. Es fehlt insofern jedoch bereits an dem erforderlichen Vertrauenstatbestand. Die Erklärung des Beklagten informierte nach dem objektiven Empfängerhorizont lediglich über den voraussichtlich anfallenden Verwaltungsaufwand und die daraus folgende Gebührenhöhe und nicht über das Ergebnis des Verfahrens. Der Hinweis auf die voraussichtliche Gebührenhöhe erfolgte im Zusammenhang mit der Erklärung, dass die Monatsfrist des § 7 Abs. 7 S. 1 LIFG nicht eingehalten werden könne. Nach dem objektiven Empfängerhorizont handelte es sich folglich um eine reine Verfahrenshandlung, die zu einem Zeitpunkt erfolgte, zu dem die Antragsbearbeitung noch nicht abgeschlossen war. Demnach konnte auch das Ergebnis des Verfahrens noch nicht absehbar sein. Auch aus der Benennung einer Gebührenziffer folgt nicht zwingend der Schluss, dass nicht – abhängig von der noch ausstehenden Sachentscheidung – doch auf weitere Gebührenziffern, beispielsweise für den Fall der Antragsablehnung, abgestellt werde. Das gilt umso mehr deshalb, weil im Rahmen des § 10 Abs. 2 S. 1 LIFG aus rechtlicher Sicht weder eine Information über die Rechtsgrundlagen der Gebührenerhebung noch über den Verfahrensausgang erforderlich sind und von einem objektiven Empfänger auch nicht erwartet werden.
ff) Der Beklagte hat ermessensfehlerfrei nicht von der Möglichkeit des § 11 Abs. 2 LGebG Gebrauch gemacht, die Gebühren niedriger festzusetzen oder von der Festsetzung ganz abzusehen. Eine solche Entscheidung ist nur dann angezeigt, wenn die Festsetzung der Gebühr nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Die Unbilligkeit folgt aber nicht bereits aus der Tatsache, dass es sich um eine Antragsablehnung handelt oder dass ein Antrag auf Informationszugang vorliegt. Dabei handelt es sich nicht um Besonderheiten des einzelnen Falls, sondern um abstrakt zu berücksichtigende Gesichtspunkte. Auch aus der Höhe des Verwaltungsaufwandes oder dem vom Antragsteller dargelegten Interesse an der Gewährung des Informationszugangs folgt nichts anderes, da sowohl der Verwaltungsaufwand als auch das vom Kläger geltend gemachte Interesse an der Informationsgewährung erheblich sind. Da ein Vertrauen des Klägers nicht entstehen konnte (s.o. 2 c) ee)), war auch dadurch keine Billigkeitsentscheidung nach § 11 Abs. 2 LGebG geboten.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Es liegen keine Gründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vor, sodass die Berufung nicht zuzulassen ist, § 124a Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 LIFG, 24 UVwG, 5 VIG
§§ 7, 11 LGebG
§ 1 GebVO
§ 4 LGebG
§ 10 LIFG
§ 7 LGebG
§ 11 LGebG
§ 10 IFG
§ 14 LGebG
§ 2 LGebG
§ 7 Abs. 7 S. 3 LIFG
§ 7 Abs. 7 S. 1 LIFG
§ 10 Abs. 1 und 2 LIFG
§ 10 Abs. 2 LIFG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 LIFG
§ 10 Abs. 2 S. 1 LIFG
§ 10 Abs. 2 S. 4 LIFG
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 2 Abs. 1 bis 3 LGebG
§ 10 Abs. 3 LIFG
§ 10 Abs. 3 S. 1 LIFG
§ 10 Abs. 3 S. 2 IFG
§ 10 Abs. 2, Abs. 3 S. 3 LIFG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 4 Abs. 1, 7, 11 Abs. 2, 12 Abs. 4 LGebG
§ 10 Abs. 3 S. 2 LIFG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 10 Abs. 3 S. 3 LIFG
§ 1 Abs. 1 IFG
§ 10 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 3 LIFG
§ 11 Abs. 2 LGebG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 8 K 9083/17
8 K 1996/16
6 K 2060/20
10 S 2387/11
7 C 6/15
10 C 23.19
I A 13.55
7 C 6.15