Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-31, Aktenzeichen 7 K 2418/11
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2012:1031.7K2418.11.00

Tenor:
Die Gebührenfestsetzung in dem 1. Änderungsbescheid vom 21. Oktober 2011 und in dem 2. Änderungsbescheid vom 9. März 2012 zu dem Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung N. vom 20. August 2008 wird aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu fünf Sechsteln und der Beklagte zu einem Sechstel.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt die L. N. -Geist zur Reinigung von kommunalem und gewerblichem Abwasser. Die Reinigung wird als kombiniertes Verfahren mit mechanischer Vorbehandlung, biologischer Reinigungsstufe in Belebungsbecken und Nachklärbecken durchgeführt. Die Genehmigung vom 24. November 1988 beinhaltet die simultane Denitrifikation in den beiden Belebungsbecken.
Ende April 2007 zeigte der Betriebsleiter gegenüber dem Beklagten an, dass die L. wegen Reparaturarbeiten zeitweise nur mit einem Belebungsbecken betrieben worden sei. Es seien gleichbleibend gute Ablaufergebnisse bei sicherer Einhaltung der Überwachungswerte festgestellt worden. Daher werde die Anlage wegen der ökonomischen und ökologischen Vorteile nur noch mit einem Belebungsbecken betrieben. Mit Bescheid vom 27. September 2007 ordnete der Beklagte an, das zweite Belebungsbecken der L. wieder in Betrieb zu nehmen, da eine ungenehmigte wesentliche Änderung des Betriebs vorliege. Die dagegen erhobene Klage wies das erkennende Gericht mit Urteil vom 22. September 2010 - 7 K 1571/07 - ab. Nach Angaben der Klägerin werden seit April 2012 wieder beide Belebungsbecken genutzt.
Mit bestandskräftigem Bescheid vom 20. August 2008 erlaubte der Beklagte der Klägerin, bis zum 31. August 2011 aus der L. N. -Geist bis zu 300 m³ Abwasser pro halbe Stunde in den Galgenbach/Getterbach einzuleiten. Dabei setzte er folgende dem Antrag der Klägerin vom 2. Juni 2008 entsprechende Überwachungswerte fest: Für CSB (chemischer Sauerstoffbedarf) 60 mg/l, für BSB5 (biologischer Sauerstoffbedarf in 5 Tagen) 10 mg/l, für Nges. (Stickstoff) 10 mg/l, für NH4-N (Ammoniumstickstoff) 4 mg/l und für Pges. (Phosphor) 1 mg/l.
Am 14. April 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Verlängerung dieser Erlaubnis, und begehrte insbesondere, die Überwachungswerte gemäß der Anlage 1 zur Abwasserverordnung (AbwV) festzusetzen. In der Folgezeit verwies die Klägerin unter anderem darauf, dass hinsichtlich CSB eine Überwachungsprobe einen Wert von 62 mg/l aufgewiesen habe.
Mit Bescheid vom 21. Oktober 2011 erließ der Beklagte gegenüber der Klägerin einen "1. Änderungsbescheid" zu dem Erlaubnisbescheid vom 20. August 2008. Dieser beschränkte sich darauf, die Gültigkeit der Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2011 zu befristen. Dies begründete der Beklagte damit, dass er den Zustand einer fehlenden Legalisierung beheben wolle, aber wegen einer weiterhin unklaren Sachlage ein weiteres Gespräch mit der Klägerin suche. Zugleich setzte der Beklagte unter Bezugnahme auf die Tarifstelle 28.1.2.1 des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW (AVerwGebO) eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 198,50 Euro fest.
Die Klägerin hat dagegen am 10. November 2011 Klage erhoben.
Mit am 19. März 2012 zugestelltem "2. Änderungsbescheid" vom 9. März 2012 zu dem Erlaubnisbescheid vom 20. August 2008 änderte der Beklagte dessen Gültigkeit dahingehend, dass er für die Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 31. Dezember 2013 gültig ist. Die übrigen Bestimmungen des Bescheides vom 20. August 2008 und des sog. 1. Änderungsbescheides blieben unberührt. Zur Begründung führte er aus, gemäß § 57 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) sei eine Immissionsbetrachtung durchzuführen. Maßnahmen zur wirksamen Vermeidung oder Verminderung von Emissionen in das Gewässer seien dauerhaft im Rahmen gängiger Anlagenpraxis und wirtschaftlicher Machbarkeit umzusetzen. Der Klägerin sei die Einhaltung der Überwachungswerte aus dem Bescheid vom 20. August 2008 gut möglich. Dies belegten die amtliche Überwachung und die Selbstüberwachung. Die Leistungsfähigkeit der L. sei durch ein Ingenieurbüro im November 2007 nachgewiesen worden. Selbst bei reduziertem Belebungsbeckenvolumen ergebe sich ein großer Sicherheitsabstand zu den festgesetzten Überwachungswerten. Befürchtungen ordnungsrechtlicher Sanktionen seien daher unbegründet. Die fortgesetzte Einhaltung der bisherigen Überwachungswerte sei zumutbar und verhältnismäßig. Die Bewirtschaftungsentscheidung sei beizubehalten. Dem zu Grunde liege der schlechte ökologische Gewässerzustand des F. . Im Rahmen des Bewirtschaftungsermessens nach § 12 Abs. 2 WHG sei einer möglichen Verschlechterung entgegenzuwirken. Das Ziel des guten ökologischen und chemischen Zustands der Oberflächengewässer sei am H. noch nicht belastbar belegt. Die Messungen des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW (LANUV) des Jahres 2011 belegten die physikalisch-chemischen Befunde, dass die L. am H. einen deutlichen Einfluss bei Nitrat und Ammoniumstickstoff, Gesamtphosphat und Orthophosphat-Phosphor sowie bei der Gesamtheit organisch gebundener Kohlenstoffe (TOC) habe. Für diese Parameter überschritten die Befunde die sogenannten Orientierungswerte nach der Rahmenkonzeption der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA), so dass eine Festsetzung nur der Mindestanforderungen nach dem Anhang 1 zur AbwV nicht zu rechtfertigen sei. Zudem setzte der Beklagte unter Bezugnahme auf die Tarifstelle 28.1.2.1 des Allgemeinen Gebührentarifs zur AVerwGebO eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.189,- Euro fest.
Die dagegen von der Klägerin am 19. April 2012 erhobene Klage - 7 K 1710/12 - ist durch Beschluss vom 5. Oktober 2012 mit dem Ausgangsverfahren verbunden worden. Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Klagen im Wesentlichen vor, die Bescheide litten an Ermessensfehlern. Gründe für eine Verschärfung der Überwachungswerte gegenüber den Mindestwerten des Anhangs 1 zur AbwV bestünden nicht. Diese Werte seien nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 5 GG einer Verschärfung durch die Bundesländer und deren Behörden entzogen, da sie abweichungsfest seien. Sie entsprächen auch den unionsrechtlichen Vorgaben der Richtlinie 91/271/EWG über die Behandlung von kommunalem Abwasser. Der Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes NRW über allgemeine Güteanforderungen für Fließgewässer vom 14. Mai 1991 sei nicht mehr anwendbar. Das Verschlechterungsverbot nach § 27 WHG stehe dem Klagebegehren nicht entgegen. Sehe man dies anders, verstoße dies gegen das Gleichbehandlungsgebot, da Alteinleitungen dann strengere Werte einhalten müssten als neue Einleitungen. Die Beachtung nur der Mindestüberwachungswerte sei mit den Anforderungen an die Gewässereigenschaft in Form der Wasserbeschaffenheit vereinbar, Gegenteiliges habe der Beklagte jedenfalls nicht nachvollziehbar dargelegt. Es folge auch nicht aus dem Maßnahmenprogramm und dem Bewirtschaftungsplan für das betroffene Teileinzugsgebiet der Ems. Der Verweis des Beklagten auf einen mäßigen bzw. schlechten Zustand der Saprobie und des Makrozoobenthos trage nicht, da diese Parameter selektiv ausgewählt seien und auch andere Parameter der biologischen Qualität relevant seien. Zudem seien die Erkenntnisse des Gewässermonitorings überschätzt worden, es bestünden weiterhin Unsicherheiten. Das noch laufende Intensivmessprogramm des Beklagten belege, dass keine verwertbaren Fakten für eine belastbare Immissionsprognose vorlägen. Auch gebe es neben der Einleitung von kommunalen und häuslichen Abwässern weitere Ursachen für die biologische Qualität des H1. , wie die Landwirtschaft, ohne dass gegen diese vergleichbar eingeschritten werde.
Die Beteiligten haben das Verfahren bezüglich des schriftsätzlich angekündigten Verpflichtungsantrags der Klägerin hinsichtlich des Bescheids vom 21. Oktober 2011 in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, den Abwassererlaubnisbescheid der Bezirksregierung N. vom 9. März 2012 dahingehend abzuändern, dass - wie von der Klägerin mit Verlängerungsantrag vom 23. November 2011 beantragt - an Stelle der bisherigen Überwachungswerte die vom Anhang 1 der Abwasserverordnung für Kläranlagen der Größenklasse der L. N. -Geist vorgesehenen Überwachungswerte festgesetzt werden,
und die Gebührenfestsetzung in dem 1. Änderungsbescheid vom 21. Oktober 2011 und in dem 2. Änderungsbescheid vom 9. März 2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Er verweist auf die Begründung des Bescheides vom 9. März 2012 und führt des Weiteren im Wesentlichen aus, die Fortschreibung der Überwachungswerte des Ausgangsbescheids aus dem Jahr 2008 durch die Änderungsbescheide sei wasserwirtschaftlich geboten und verhältnismäßig. Deren Einhaltung sei der Klägerin hinsichtlich der L. N. -Geist möglich. Die festgesetzten Überwachungswerte seien durch den schlechten biologischen Zustand des H1. und die Messungen des LANUV im Jahr 2011 begründet. Das für das F1. geltende Maßnahmenprogramm sehe vor, dass die Betriebsweise der Kläranlagen zu optimieren sei.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang, nämlich hinsichtlich der Verwaltungsgebühren, begründet, im Übrigen ist sie unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, den Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung N. vom 9. März 2012 dahingehend abzuändern, dass die sich aus dem Anhang 1 der Abwasserverordnung ergebenden Überwachungswerte festgesetzt werden, oder die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, denn die Festsetzung der Überwachungswerte in diesem Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO).
Der Bescheid vom 9. März 2012 ist wirksam, insbesondere hinreichend bestimmt. Zwar war der bis zum 31. August 2011 befristete Ausgangsbescheid vom 20. August 2008 bereits bei Erlass des als "1. Änderungsbescheid" bezeichneten Bescheides vom 21. Oktober 2011 durch Zeitablauf gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG unwirksam geworden und der bis zum 31. Dezember 2011 befristete Bescheid vom 21. Oktober 2011 war bei Erlass des als "2. Änderungsbescheid" bezeichneten Bescheides vom 9. März 2012 wiederum durch Zeitablauf unwirksam geworden.
Aus dem Wortlaut des Bescheides vom 9. März 2012, der auf den Bescheid vom 20. August 2008 verweist, und aus dem Gesamtzusammenhang der Bescheide ergibt sich bei der gebotenen Auslegung nach dem sogenannten objektiven Empfängerhorizont (§§ 133, 157 BGB analog),
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 - 9 C 7.11 -, juris, Rn. 14 f.,
hinreichend klar, dass auf Grund des Bescheides vom 9. März 2012 die in dem Bescheid vom 20. August 2008 festgesetzten Überwachungswerte für den Betrieb der L. N. -Geist (auch) in den Jahren 2012 und 2013 gelten. Dass der bestandskräftige Bescheid vom 20. August 2008 bei Erlass des angefochtenen Bescheids bereits erloschen war, steht weder dessen Wirksamkeit entgegen noch nimmt sie seinen inhaltlichen Bezugnahmen die Wirksamkeit bzw. Bestimmtheit,
vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 37 Rn. 6a und 7.
Die Festsetzung der Überwachungswerte in dem Erlaubnisbescheid vom 9. März 2012 durch die zuständige Bezirksregierung N. ist nicht nur formell, sondern auch materiell rechtmäßig, insbesondere in Übereinstimmung mit § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Nr. 4, § 10 Abs. 1, § 12, § 57 WHG erfolgt.
Nach § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG bedarf das Einbringen und Einleiten von Stoffen in Gewässer als Benutzung eines Gewässers der Erlaubnis oder der Bewilligung, soweit nicht durch das WHG oder durch auf Grund des WHG erlassene Vorschriften etwas anderes bestimmt ist. Eine solche Ausnahmevorschrift ist hier nicht anwendbar. Gemäß § 10 Abs. 1 WHG gewährt die Erlaubnis die Befugnis, ein Gewässer zu einem bestimmten Zweck in einer nach Art und Maß bestimmten Weise zu benutzen.
Da Versagungsgründe im Sinne des § 12 Abs. 1 WHG weder vom Beklagten festgestellt noch ersichtlich sind, stand die Erteilung der streitgegenständlichen Einleitungserlaubnis gemäß § 12 Abs. 2 WHG im pflichtgemäßen Bewirtschaftungsermessen der zuständigen Behörde. Die zuständige Bezirksregierung N. hat dieses Bewirtschaftungsermessen erkannt und ermessensfehlerfrei ausgeübt.
Sie hat ausweislich der Begründung im Wesentlichen darauf abgestellt, dass zum Einen der Klägerin die fortgesetzte Einhaltung der Überwachungswerte aus dem Bescheid vom 20. August 2008 (selbst bei Nutzung nur eines reduzierten Belebungsbeckenvolumens entgegen dem Bescheid vom 27. September 2007) gut möglich sei, wie sich aus der amtlichen Überwachung und der Selbstüberwachung ergebe, und dass zum Anderen diese Verringerung der Schadstofffrachten fortzuführen sei, die im Vergleich zu einem Ausschöpfen der Mindestwerte nach der Anlage der AbwV erreicht sei. Denn der ökologische Gewässerzustand des F. , zu dem der H. gehört, sei noch immer schlecht und einer möglichen Verschlechterung sei entgegenzuwirken. Untersuchungen des LANUV aus dem Jahr 2011 belegten, dass die L. einen deutlichen Einfluss auf den H. bei Nitrat und Ammoniumstickstoff, Gesamtphosphat und Orthophosphat-Phosphor sowie bei der Gesamtheit organisch gebundener Kohlenstoffe (TOC) habe. Für diese Parameter überschritten die Befunde die Orientierungswerte nach der Rahmenkonzeption der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser, so dass eine Festsetzung der Mindestanforderungen nicht zu rechtfertigen sei.
Diese Erwägungen halten der rechtlichen Prüfung stand.
Dabei kann offenbleiben, ob das Verschlechterungsverbot des § 27 Abs. 1 Nr. 1 WHG praktisch jede nennenswerte tatsächliche Verschlechterung der Gewässerqualität untersagt,
vgl. die Nachweise bei Schmid, in: Berendes u.a., WHG, 2011, § 27 Rn. 92 Fn. 128,
was der von der Klägerin begehrten Abschwächung der Überwachungswerte bereits entgegenstehen dürfte, oder ob es nur solch gewichtige Verschlechterungen des Gewässerzustands verbietet, die einen Wechsel des Gewässers in eine schlechtere Zustandskategorie im Sinne des Anhangs V der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Wasserrahmenrichtlinie, WRRL) bzw. der Anlage 4 zur Oberflächengewässerverordnung (OGewV) bewirken,
vgl. Schmid, in: Berendes u.a., WHG, 2011, § 27 Rn. 87 bis 99, insb. Fn. 127 m.w.N..
Der Beklagte hat hinsichtlich der L. N. -Geist hinreichende Gründe benannt, die eine Beibehaltung der über die Mindestwerte des Anhangs 1 der AbwV (die in Ermangelung einer auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 WHG gestützten Rechtsverordnung fortgilt) hinausgehenden Überwachungswerte gemäß dem Bescheid vom 9. März 2012 rechtfertigen, indem er auf die Immissionsbelastung des H1. , auf das Ziel des guten ökologischen Zustands dieses Gewässers und die damit verbundenen Orientierungswerte der LAWA, sowie auf die Leistungsfähigkeit der L. N. -Geist abgestellt hat.
Dass die Bundesländer gemäß Art. 72 Abs. 3 Nr. 5 GG hinsichtlich stoff- oder anlagenbezogenen Regelungen des Wasserhaushaltsrechts nicht durch Gesetz von Bundesrecht (hier von der AbwV) abweichen dürfen, steht dem nicht entgegen. Diese die Gesetzgebung beschränkende Regelung nimmt den Wasserbehörden der Länder nicht die Möglichkeit, im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens nach § 12 Abs. 2 WHG aus Immissionsgründen über die Mindestwerte der AbwV hinausgehende Überwachungswerte festzusetzen. Denn die dortigen Mindestwerte haben als allgemeinverbindlicher Stand der Technik im Sinne der § 57 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, § 3 Nr. 11 WHG keinen Bezug zu dem konkreten Belastungszustand des jeweiligen Gewässers,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2011 - 7 B 43.11 -, juris, Rn. 10.
Demgegenüber ist im Rahmen des Bewirtschaftungsermessens nach § 12 Abs. 2 WHG der konkrete Zustand des Einleitungsgewässers von erheblicher Bedeutung. Gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 2 WHG sind oberirdische Gewässer, die wie der H. nicht nach § 28 WHG als künstlich oder erheblich verändert einzustufen sind, nämlich so zu bewirtschaften, dass ein guter ökologischer und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden. Diese Vorschrift ist zentral für die Erreichung der entsprechenden Vorgaben der Art. 4 i. V. m. Art. 2 Nr. 17, 18, 21, 22 und 24 WRRL. Die Ausrichtung des Gewässerschutzes an den Zielen der WRRL bewirkt einen "Paradigmenwechsel von einer wasserwirtschaftlichen zu einer prädominant ökologischen Gewässerbewirtschaftung",
vgl. Salzwedel, in: Hansmann u.a., Umweltrecht und richterliche Praxis, 2003, S. 105; Schmid, in: Berendes u.a., WHG, 2011, § 12 Rn. 92 bis 104, § 27 Rn. 106; Albrecht, NuR 2010, 607.
Das Ziel des Erhaltens bzw. Erreichens eines guten ökologischen und guten chemischen Zustands beeinflusst notwendigerweise die Ausübung des Bewirtschaftungsermessens (§ 12 Abs. 2 WHG) bei der Erteilung von Erlaubnissen zur Einleitung von Schmutzwasser in Gewässer.
Für die Steuerung der Ausübung des Bewirtschaftungsermessens im Rahmen des § 12 WHG durch die Wasserbehörden sind das jeweilige Maßnahmenprogramm (§ 82 WHG) und der Bewirtschaftungsplan (§ 83 WHG) von zentraler Bedeutung,
vgl. Faßbender, ZfW 2010, 189 (198 f.); Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl., § 82 Rn. 9 und 12; Reinhardt, DVBl. 2012, 1199; Queitsch, in: Ders. u.a., Wassergesetz für das Land NRW, § 2d Rn. 8 und 10; Schmid, in: Berendes u.a., WHG, 2011, § 12 Rn. 106 f., § 27 Rn. 108.
Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme haben zwar keine Rechtsnormen vergleichbare unmittelbar verbindliche Wirkung,
vgl. auch Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl., § 82 Rn. 10; Faßbender, ZfW 2010, 189, (192 f., 197 f.).
Nach (dem auch nach Inkrafttreten des WHG in der aktuellen Fassung fortgeltenden) § 2f S. 4 LWG sind die - gemäß § 2d S. 1 LWG im Einvernehmen mit dem für den Umweltschutz zuständigen Ausschuss des Landtags erlassenen - nordrhein-westfälischen Anteile der Maßnahmenprogramme und der Bewirtschaftungspläne aber für alle behördlichen Entscheidungen in NRW verbindlich. Auch sieht § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a) WHG vor, dass die zuständige Behörde bei der Erteilung von Erlaubnissen und Bewilligungen zur Gewässerbenutzung durch Inhalts- und Nebenbestimmungen Maßnahmen anordnen kann, die in einem Maßnahmenprogramm enthalten oder zu seiner Durchführung erforderlich sind (s. zuvor bereits ähnlich § 24 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LWG).
Nach dem für das Fließgewässer H. als Teil des F. geltenden Bewirtschaftungsplan für die Jahre 2010 bis 2015,
s. die Bekanntmachung mit Nachweisen in MBl. NRW. 2010, 257 f., sowie http://www.flussgebiete.nrw.de/ Bewirtschaftungsplanung/index.jsp,
ist zwar der dortige chemische Zustand bereits als gut, der ökologische Zustand aber noch als schlecht bewertet. Diese anhand des Anhangs V der WRRL bzw. des § 5 und der Anlagen 3 und 4 zur OGewV vorzunehmende Bewertung des Zustands des H1. gründet gemäß dem Bewirtschaftungsplan unter anderem auf dem schlechten Zustand bezüglich der Allgemeinen Degradation und des Makrozoobenthos und auf dem unbefriedigenden Zustand hinsichtlich der Makrophyten. Makrozoobenthos und Makrophyten sind gemäß Nr. 1 der Anlage 3 zur OGewV biologische Qualitätskomponenten bei der Einstufung des ökologischen Zustands von Flüssen. Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 OGewV ist maßgebend für die Einstufung des ökologischen Zustands die jeweils schlechteste Bewertung einer der biologischen Qualitätskomponenten.
Die Parameter BSB (biologischer Sauerstoffbedarf) und Pges (Phosphor), hinsichtlich derer die Klägerin eine Abschwächung der Überwachungswerte begehrt, sind wiederum gemäß Ziff. 3.2 der Anlage 3 OGewV Parameter der physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten "Sauerstoffhaushalt" bzw. "Nährstoffverhältnisse", die für die Einstufung des ökologischen Zustands von Flüssen gemäß § 5 Abs. 4 Satz 3 OGewV unterstützend heranzuziehen sind. Dies beruht darauf, dass die für die Einstufung des ökologischen Zustands bedeutsamen biologischen Qualitätskomponenten in den Flüssen "vor allem durch allgemeine Bedingungen - Nährstoffbelastungen, Sauerstoffdefizite, ...- und die ... Hydromorphologie beeinträchtigt" werden; so reagieren Makrophyten besonders sensibel auf erhöhte Nährstoffkonzentrationen im Gewässer, vor allem auf Phosphor,
vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Die Wasserrahmenrichtlinie, 2010, S. 20, 24.
Aus dieser Bewertung des ökologischen Zustands des H1. als schlecht (und aus dem nicht als gut klassifizierten ökologischen Zustand der übrigen Bereiche des F. ) folgt u.a., dass in dem Maßnahmenprogramm (§ 82 WHG) für das F1. eine Optimierung der Betriebsweise der Kläranlagen vorgesehen ist. Das Maßnahmenprogramm sieht als weitere Maßnahme u.a. vor, die Stickstoff- und Phosphoreinträge zu reduzieren, indem Fremdwasser beseitigt wird. Die Wirksamkeit dieser vorgesehenen Maßnahmen dürfte aber konterkariert werden, wenn die für diese Stoffe geltenden Überwachungswerte der L. N. -Geist entsprechend dem Begehren der Klägerin abgeschwächt würden. Zwar weist diese zutreffend darauf hin, dass eine Abschwächung der Überwachungswerte nicht automatisch zu einer verstärkten Einleitung von Schadstofffrachten führt. Hinreichende rechtliche Sicherheit, dass die Einleitungsfracht tatsächlich nicht erhöht wird und sich die Immissionssituation nicht verschlechtert, bietet insoweit aber nur die Beibehaltung der bisherigen Überwachungswerte.
Obgleich der schlechte Zustand hinsichtlich des Makrozoobenthos und der mäßige Zustand bezüglich der Makrophyten nach der im Bewirtschaftungsplan enthaltenen Kausalanalyse auch andere Ursachen als nur die Schadstoff-/Nährstoffeinträge durch Kläranlagen hat, ist nicht ersichtlich, dass die Beibehaltung der verschärften Überwachungswerte ermessensfehlerhaft, insbesondere unverhältnismäßig wäre. Vielmehr erscheint diese als geeignet und erforderlich für die zu erreichende Verbesserung der biologischen Qualität des H1. als Teil des F. . Die Beibehaltung belastet auch nicht einseitig oder allein die Klägerin. Denn das Maßnahmenprogramm sieht daneben z.B. verschiedene Maßnahmen zur Reduzierung der Nährstoff- und Feinmaterialeinträge aus der Landwirtschaft und Maßnahmen zur Verbesserung der Durchgängigkeit und der Morphologie des Gewässers vor. Dass die schlüssige fachliche Einschätzung des Beklagten, bei einer Absenkung der Überwachungswerte auf die Mindestwerte der Anlage zur AbwV werde die notwendige Verbesserung der biologischen Gewässerqualität (als Teil des ökologischen Zustands) noch schwieriger zu erreichen sein, fehlerhaft wäre, ist weder ersichtlich, noch konkret dargelegt.
Aufgrund der Bedeutung, welche die §§ 82, 13 Abs. 2 WHG und Art. 11 WRRL dem auf komplexen naturwissenschaftlichen und ökonomischen Bewertungen und Abwägungen beruhenden Maßnahmenprogramm zum Erreichen der gebotenen Gewässerqualität beimessen und wegen des bei der Aufstellung der Programme eingebrachten hohen wasserwirtschaftlichen und ökologischen Sachverstandes der obersten Wasserbehörde, die die Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne im Einvernehmen mit den betroffenen obersten Landesbehörden und dem für den Umweltschutz zuständigen Ausschuss des Landtages aufstellt (§ 2d Abs. 1 LWG NRW), ist es nicht Sache der Verwaltungsgerichte, hinsichtlich der Maßnahmenprogramme quasi ungefragt auf Fehlersuche gehen,
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 -, BVerwGE 116, 188 = juris, Rn. 43; Faßbender, ZfW, 2010, 189 (205).
Schließlich ist es nicht ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensausübung die im H2. und im H. unterhalb der L. gemessenen Werte mit den sogenannten Orientierungswerten verglichen hat, welche die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) zur Erreichung der Qualitätsziele der WRRL empfohlen hat. Die LAWA ist als Arbeitsgremium der Umweltministerkonferenz (UMK) der Zusammenschluss der für die Wasserwirtschaft und das Wasserrecht zuständigen Ministerien des Bundes und der Bundesländer. Die UMK hat verschiedene Arbeitsgremien (Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaften und Länderausschüsse), in denen sich regelmäßig Vertreter der Fachverwaltungen von Bund und Ländern treffen, um einen einheitlichen Verwaltungsvollzug vorzubereiten und die Aufträge der UMK zu bearbeiten. Die LAWA untergliedert sich wiederum in ständige Ausschüsse und themenspezifische ad-hoc-Ausschüsse. Die Ergebnisse dieser Arbeit sind die Grundlage für einen einheitlichen wasserwirtschaftlichen Vollzug in den Bundesländern unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten,
vgl. auch Geschäftsordnung der LAWA; http://www.lawa.de/Ueber-die-LAWA-Aufbau-und-Aufgaben.html.
Nach der Rahmenkonzeption der LAWA zum Monitoring der Gewässer im Rahmen der Umsetzung der WRRL (Teil B Bewertungsgrundlagen und Methodenbeschreibungen, Arbeitspapier II) ist bei den physikalisch-chemischen Komponenten, die auch für den ökologischen Zustand des Gewässers relevant sind (§ 5 Abs. 4, Anlagen 3, 4 und 6 OGeV), zu unterscheiden zwischen Hintergrundwerten und Orientierungswerten. Während die Hintergrundwerte den Übergang von dem guten zu dem sehr guten Zustand kennzeichnen (und den Werten der Anlage 6 OGewV entsprechen), betreffen die Orientierungswerte den Übergang von dem mäßigen zu dem durch § 27 Abs. 1 Nr. 2 WHG und Art. 4 WRRL gebotenen guten Zustand (s. Teil B Bewertungsgrundlagen und Methodenbeschreibungen, Arbeitspapier II, S. 2),
vgl. auch Schmid, in: Berendes u.a., WHG, 2011, § 27 Rn. 27 bis 31.
Da die OGewV diesbezüglich keine Werte enthält, kann grundsätzlich auf diese Orientierungswerte zur Beurteilung der für einen guten ökologischen Gewässerzustand typischerweise erforderlichen physikalisch-chemischen Werte zurückgegriffen werden auf Grund des in der LAWA und ihren Ausschüssen konzentrierten hohen fachlichen Sachverstands.
Vgl. zur Bedeutung der LAWA-Empfehlungen für die Erkundung, Bewertung und Behandlung von Grundwasserschäden im Rahmen des BBodSchG VG Minden, Urteil vom 26. Mai 2010 - 11 K 1271/09 -, juris, Rn. 72 ff. = www.nrwe.de, Rn. 74 ff. m.w.N.; VG N. , Urteil vom 11. September 2012 - 7 K 1352/11 -.
Da der F2. als sandgeprägter Tieflandbach (Typ 14) im Sinne der Ziffer 2. der Anlage 1 OGewV einzuordnen ist, nennt die Tabelle 2.2 der LAWA- Rahmenkonzeption Monitoring als Orientierungswerte für Sauerstoff mehr als 7 mg/l, für BSB5 einen Mittelwert von 4 mg/l, für NH4-N einen Mittelwert von 0,3 mg/l, für Pges. einen Mittelwert 0,1 mg/l und für TOC einen Mittelwert von 7 mg/l.
Demgegenüber ergeben sich aus den Überwachungsmessungen des LANUV für den F2. unterhalb der L. N. -Geist im Jahr 2011 mehrfach Überschreitungen dieser Mittelwerte, so für NH4-N ein Mittelwert von 0,33 mg/l, für Pges. ein Mittelwert von 0,17 mg/l und für TOC ein Mittelwert von 12 mg/l; der Sauerstoffgehalt lag mit durchschnittlich 8,6 mg/l nur recht geringfügig über dem Orientierungswert (vgl. BA 2 Anlage 5).
Aus diesem Vergleich der unterhalb der L. im H. gemessenen Werte mit den Orientierungswerten ergibt sich, dass die Fortführung der mit bestandskräftigem Bescheid vom 20. August 2008 festgesetzten streitgegenständlichen Überwachungswerte in dem Bescheid vom 19. März 2012 ermessensfehlerfrei erfolgt ist. Bei Festsetzung höherer Überwachungswerte bestünde das konkrete Risiko, dass entsprechend die Immissionswerte steigen und die hierdurch beeinflussten biologischen Qualitätskomponenten des ökologischen Zustands sich nicht verbessern, sondern gegebenenfalls gar weiter verschlechtern.
Die mit Schriftsatz des Beklagten vom 29. Oktober 2012 übersandten Messwerte unterhalb der L. für die Zeit von Januar bis April 2012 weichen davon nicht merklich ab. Zudem kann die Klägerin hieraus schon deshalb nichts zu ihren Gunsten herleiten, weil sie einer Verwertung dieser Daten mit Schriftsatz vom 30. Oktober 2012 und in der mündlichen Verhandlung widersprochen hat.
Soweit die Klägerin darauf abstellt, dass die Erkenntnisse des Gewässermonitorings nur stichprobenartigen Charakter hätten, so dass keine gesicherte Tatsachengrundlage für die Einstufung der Gewässerqualität vorliege, greift dieser Einwand hinsichtlich der Immissionssituation des H1. schon auf Grund des durch das LANUV durchgeführten monatlichen Intensivmessprogramms nicht durch.
Dass der Klägerin die Einhaltung der festgesetzten Überwachungswerte unmöglich bzw. unzumutbar wäre, ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass eine Überwachungsprobe im Jahr 2011 hinsichtlich CSB einen Wert von 62 mg/l aufwies. Denn es ist nicht erkennbar, dass dies auch bei Wiederinbetriebnahme des damals außer Betrieb genommenen zweiten Belebungsbeckens der L. erfolgt wäre, die auf Grund des Bescheides des Beklagen vom 27. September 2007 geboten war,
vgl. VG N. , Urteil vom 22. September 2010 - 7 K 1571/07 -,
aber nach Angaben der Klägerin erst im April 2012 erfolgt ist.
Daher kann offenbleiben, ob hinsichtlich der Einhaltung dieses nicht unmittelbar nach der Anlage zur AbwV festgesetzten Überwachungswertes nicht zudem die "4-aus-5-Regelung" des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwV entsprechend anzuwenden ist, so dass eine einmal gemessene Überschreitung des Wertes der rechtlichen Fiktion der Einhaltung dieses Wertes nicht entgegen steht,
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 9. August 2011 - 7 C 10.11 -, ZfW 2012, 30 = juris, Rn. 24.
Die übrigen jahrelangen Messungen im Rahmen der amtlichen Überwachung und Selbstüberwachung belegen, dass die L. N. -Geist die festgesetzten Überwachungswerte einhalten kann.
Demgegenüber sind die festgesetzten (und nach § 22 Abs. 1 GebG NRW von der Klage umfassten) Verwaltungsgebühren rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Denn für deren Festsetzung fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die zu Grunde liegende Tarifstelle 28.1.2.1 des Allgemeinen Gebührentarifs zu der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung des Landes NRW (AVerwGebO) in der bei Stellung des jeweiligen Genehmigungsantrags (§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW) geltenden Fassung (a.F.),
vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 2012 - 9 A 1565/09 -, www.nrwe.de, Rn. 42,
ist nämlich unwirksam. Nicht einschlägig ist die Neufassung auf Grund der 22. Verordnung zur Änderung der AVerwGebO vom 26. Juni 2012 (GV NRW 2012 S. 264), da diese gemäß Art. 2 ohne Rückwirkung (auf den Zeitpunkt der jeweiligen Antragstellung) erlassen wurde.
Die hier streitigen alten Fassungen der Tarifstellen 28.1.2.1 (bzw. der darin verwiesenen Tarifstelle 28.1.1.1) sind nichtig, da sie hinsichtlich der Gebührenberechnung auf den Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zur gebührenrechtlichen Behandlung der Entscheidungen über Bewilligung, gehobene Erlaubnis und Erlaubnis der Gewässerbenutzung vom 17. März 1994 verwiesen. Für diesen Verweis fehlte es aber an einer Ermächtigung des Verordnungsgebers durch den Gesetzgeber.
Gemäß § 2 Abs. 1 GebG NRW sind die Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden, und die Gebührensätze unter Beachtung der §§ 3 bis 6 des Gesetzes in Gebührenordnungen zu bestimmen. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW werden die Gebührenordnungen durch die Landesregierung erlassen, wie es hinsichtlich der AVerwGebO auch geschieht. Der Runderlass vom 17. März 1994 ist jedoch nicht durch die Landesregierung, sondern durch ein Ministerium erlassen worden. Zwar kann in bestimmten Fällen die Befugnis zum Erlass von Gebührenordnungen für bestimmte Bereiche der Verwaltung auf das dafür zuständige Ministerium übertragen werden (§ 2 Abs. 2 Satz 2 GebG NRW); eine diesbezügliche Befugnis der Landesregierung hinsichtlich dieses Runderlasses ist jedoch nicht ersichtlich. Dieser Erlass enthält aber durch nähere Bestimmung des angenommenen Wertes der Gewässerbenutzung einen wesentlichen Bestandteil der Gebührenberechnung,
vgl. VG N. , Urteil vom 23. August 2012 - 7 K 721/11 -.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2, § 161 Abs. 2 VwGO. Dem liegt zu Grunde, dass die Klage hinsichtlich der jeweiligen Gebührenfestsetzungen Erfolg hat, hinsichtlich des Verpflichtungsantrags, dessen Wert ungefähr das Fünffache der Gebühren beträgt (vgl. Streitwertbeschluss), aber erfolglos bleibt. Daher waren auch die Kosten hinsichtlich des von den Beteiligten übereinstimmend für erledigt erklärten Verpflichtungsantrags bezüglich des Bescheides vom 21. Oktober 2011 nach billigem Ermessen der Klägerin (im Rahmen der einheitlichen Kostenentscheidung) aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Eine Zulassung der Berufung ist nicht erfolgt, da die Voraussetzungen nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 bzw. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 82, 13 Abs. 2 WHG
§ 27 WHG
§ 57 WHG
§ 28 WHG
§ 12 WHG
§ 82 WHG
§ 83 WHG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 12 Abs. 2 WHG
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG
§ 10 Abs. 1 WHG
§ 12 Abs. 1 WHG
§ 27 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 23 Abs. 1 Nr. 3 WHG
§ 3 Nr. 11 WHG
§ 27 Abs. 1 Nr. 2 WHG
§ 2f S. 4 LWG
§ 2d S. 1 LWG
§ 24 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LWG
§ 5 Abs. 4 Satz 1 OGewV
§ 5 Abs. 4 Satz 3 OGewV
§ 2d Abs. 1 LWG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 AbwV
§ 22 Abs. 1 GebG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 2 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW
§ 2 Abs. 2 Satz 2 GebG NRW
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 bzw. 4 VwGO
Art. 72 Abs. 3 Nr. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 116, 188
7 K 1571/07
7 K 1710/12
9 C 7.11
7 B 43.11
9 CN 1.01
11 K 1271/09
7 K 1352/11
7 C 10.11
9 A 1565/09
7 K 721/11