Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2023-06-06, Aktenzeichen 10 LC 151/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2023:0606.10LC151.21.00

Tenor:
Das Berufungsverfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Berufung zurückgenommen hat.
Im Übrigen wird auf die Berufung der Klägerin das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 31. März 2021, soweit das Verfahren nicht eingestellt worden ist, abgeändert und die Beklagte verpflichtet, der Klägerin für das Antragsjahr 2015 eine Ökologisierungszahlung in Höhe von 31.057,08 EUR zu gewähren sowie auf diesen Betrag Zinsen in Höhe von 0,5 % je vollem Monat seit Klageerhebung zu zahlen, und der Bescheid der Beklagten vom 27. April 2017 aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.
Die Beklagte trägt 6/7 und die Klägerin 1/7 der Kosten beider Instanzen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich noch gegen die Versagung der Greeningprämie für das Jahr 2015 in Höhe von 31.057,08 EUR.
Die Klägerin ist ein landwirtschaftlicher Betrieb, durch den unter anderem auch die Fläche Gemarkung K., Flur 2, Flurstück 323/1, Feldblock DENILI L. bewirtschaftet wurde, die seit dem Jahr 2003 als Grünland beantragt wurde und in den Sammelanträgen bis zum Jahr 2014 mit der Schlagnummer 211 als Dauergrünland aufgeführt war.
Nach Mitteilung eines Grünlandumbruchs auf dem Flurstück 323/1 durch den Landschaftswart des Landkreises M. D. untersuchten auf Antrag des Mitarbeiters des Landkreises M. N. Beamte des Polizeikommissariats O. am 6. Januar 2015 den gemeldeten Umbruch. Nach dem Einsatzbericht seien bei ihrem Eintreffen vor Ort die Arbeiten unterbrochen gewesen. Sie hätten dort Herrn G. H., ein Mitgesellschafter der Klägerin, mit vier weiteren Personen angetroffen und den Umbruch von Weideland mit einem Tiefpflug sowie fünf Schleppern festgestellt. Auf Nachfrage habe Herr H. angegeben, dass sie mit den Arbeiten bereits fertig seien. Die Weide würde wieder neu angesät werden. Der Prüfdienst der Beklagten suchte am 13. Mai 2015 die Fläche auf und vermerkte, dass eine Einsaat nicht vorgenommen worden sei. Am 15. Mai 2015 beantragte die Klägerin neben der Auszahlung der Basisprämie unter anderem auch die Greeningprämie für das Jahr 2015. In diesem Antrag war der Feldblock DENILI L. nicht aufgeführt. Im Sammelantrag 2016 wurde die Fläche wieder als Schlag 211 "Ackerland aus der Erzeugung genommen" und als ökologische Vorrangfläche aufgeführt. Am 14. Oktober 2015 wurde vom Prüfdienst der Beklagten festgestellt, dass die Fläche Flurstück 323/1 mit Mais bestellt worden war. Die Beklagte hörte die Klägerin mit Schreiben vom 11. November 2015 unter anderem zu den am 6. Januar 2015 vorgenommenen Umbrucharbeiten an.
Die Klägerin teilte daraufhin über ihre Prozessbevollmächtigten mit Schreiben vom 9. Dezember 2015 mit, dass die Fläche DENILI L. seit dem 1. Oktober 2014 an Herrn E. verpachtet sei und dieser die Fläche im Dezember 2014 gefräst habe. Aufgrund starker Unebenheiten habe dann Herr G. H. im Auftrag von Herrn E. die Fläche am 6. Januar 2015 tiefgepflügt und eingeebnet. Herr H. sei dabei davon ausgegangen, dass der Grünlandumbruch bereits im Dezember 2014, als er noch zulässig gewesen sei, vollzogen worden sei. Auch habe Herr E. entschieden, auf der Fläche kein Dauergrünland mehr anzusäen, sondern Mais anzubauen. Auf die Bitte der Beklagten vom 11. Januar 2016 um eine Übersendung von Belegen für die Verpachtung und die Auftragsarbeiten übersandte die Klägerin am 20. Januar 2016 einen Pachtvertrag und führte ergänzend aus, dass eine schriftliche Auftragserteilung nicht erfolgt und die Arbeiten unentgeltlich durchgeführt worden seien. Der Pachtvertrag zwischen der "Grundstücksgemeinschaft G. u P. H." und Herrn E. über die unentgeltliche Zupacht von Land zu einem landwirtschaftlichen Betrieb über die Fläche DENILI L. mit einer Größe von 1,0000 ha vom 1. Oktober 2014 bis 30. September 2016 weist das Datum 20. September 2014 aus. Unter § 13 des Vertrages heißt es: "Der Pächter erhält die Pachtfläche kostenlos. Im Gegenzug verpflichtet sich der Pächter binnen 2 Jahren eine gute Grasnarbe zu etablieren. Der Verpächter übernimmt das Durchbrechen des Ortsteines und die Einebnung. Der Pächter die Aussaat und das Aufdüngen".
Der Landkreis M. teilte der Beklagten mit E-Mail vom 3. Februar 2016 mit, dass Herr D. angegeben habe, auch zwischen Weihnachten 2014 und Neujahr jagdbedingt sehr häufig an der Fläche unterwegs gewesen zu sein und in diesem Zeitraum definitiv nichts an der Fläche vorgenommen worden sei.
Mit Bescheid vom 27. April 2017 lehnte die Beklagte die Greeningprämie für das Jahr 2015 ab und verpflichtete die Klägerin zur Wiederansaat der Dauergrünlandfläche auf dem Feldblock DENILI L. mit einer Gesamtgröße von 1,0001 ha bis spätestens 15. Juli 2017. Weiter ordnete sie die sofortige Vollziehbarkeit der Wiederansaatverpflichtung an. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die am 6. Januar 2015 umgebrochene Dauergrünlandfläche dem Betrieb der Klägerin zuzuordnen sei. Denn der ungenehmigte Umbruch sei durch sie selbst und unentgeltlich vorgenommen worden und eine Auftragserteilung habe sie nicht vorlegen können. Sofern überhaupt eine Bewirtschaftung durch E. stattgefunden habe, sei diese nach Absprache mit der Klägerin und in deren Interesse erfolgt. Der über einen sehr kurzen Zeitraum abgeschlossene und dazu noch unentgeltliche Pachtvertrag sei ein Scheinvertrag. Auf der Fläche habe sich auch entgegen § 13 des Pachtvertrages kein Ortstein befunden, dessen Zerstörung ein Tiefpflügen hätte rechtfertigen können. Durch die ungenehmigte Umwandlung habe die Klägerin gegen Art. 44 VO (EU) Nr. 639/2014 verstoßen, so dass die Greeningprämie gemäß Art. 25 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 zu verringern sei. Die vermeintliche Abgabe der Fläche werde als Schaffung künstlicher Voraussetzungen zum Erhalt von Direktzahlungen gewertet, so dass nach Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 der Antrag auf Greeningprämie abgelehnt werde. Mit der angeblichen Überlassung der Fläche an einen Nichtantragsteller habe die Klägerin die Verpflichtungen zum Erhalt von Dauergrünland umgehen wollen. Die Pflicht zur Rückumwandlung folge aus § 22 Direktzahlungsdurchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV).
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 26. Mai 2017 Klage erhoben und einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 14. August 2017 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Wiederansaatverpflichtung wiederhergestellt, da mangels Eilbedürftigkeit das für die sofortige Vollziehbarkeit erforderliche besondere Vollzugsinteresse nicht vorliege. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Beklagten hat der Senat am 25. September 2017 (- 10 ME 76/17 -, n. v.) zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht habe das besondere Vollzugsinteresse zu Recht verneint. Darüber hinaus bestünden auch Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Wiederansaatverpflichtung in der Verordnung, da wesentliche Regelungen vom Gesetzgeber selbst zu treffen seien.
Zur Begründung ihrer Klage brachte die Klägerin unter anderem vor, dass die vollständige Ablehnung der Greeningprämie 2015 unberechtigt sei. Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 sei nicht einschlägig, weil die Voraussetzungen für den Erhalt der gesamten Greeningprämie nicht künstlich geschaffen worden seien. Eine vollständige Ablehnung der Greeningprämie wäre überdies auch unverhältnismäßig. Hinsichtlich der übrigen Flächen seien die Voraussetzungen der Greeningprämie erfüllt. Es läge allenfalls ein partieller Verstoß vor. Die aufgrund der Nichteinhaltung der Kriterien der Anbaudiversifizierung vorzunehmende Kürzung betrage 7.000,77 EUR.
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Frist für die Wiederansaat für erledigt erklärt hatten, hat die Klägerin noch beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 27. April 2017 im Übrigen aufzuheben und sie zu verpflichten, ihr eine Greeningprämie für das Antragsjahr 2015 in Höhe von 32.777,36 EUR nebst 6 % Zinsen jährlich seit Klageerhebung zu bewilligen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Pachtvertrag sei ein Scheinvertrag und die Fläche weiterhin dem Betrieb der Klägerin zuzuordnen. Der ungenehmigte Umbruch sei durch die Klägerin selbst vorgenommen worden und eine Auftragserteilung durch Herrn E. für diese Tätigkeit habe nicht vorgelegt werden können. Eine Flächenbearbeitung im Dezember 2014 habe nicht stattgefunden. Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 sei einschlägig. Maßgeblich sei die Erlangung eines Vorteils anhand einer künstlichen Schaffung von Voraussetzungen. Der von der Klägerin angestrebte Vorteil habe nicht nur in der sanktionslosen Erlangung der Greeningprämie 2015 gelegen, vielmehr noch habe sie die Umwandlung der besagten Fläche in Ackerland ohne Anlegen einer Ersatzfläche erstrebt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verlange der Tatbestand der Schaffung künstlicher Voraussetzungen ein rechtsmissbräuchliches Verhalten. Dafür wiederum bedürfe es eines objektiven und subjektiven Elements. Das objektive Element werde dahingehend geprüft, welchen Sinn und Zweck die fragliche Regelung habe und ob eine Gesamtwürdigung der objektiven Umstände ergebe, dass trotz formaler Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Bedingungen das Ziel der Regelung nicht erreicht worden sei. Der widerrechtliche Umbruch habe zu einem Vorteil geführt, der den Zielen in den Erwägungsgründen Nr. 37 und 42 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zuwiderlaufe, mit der Folge, dass diese verletzt bzw. nicht erreicht worden seien. Bezüglich des subjektiven Anwendungskriteriums ließen die objektiv vorliegenden Beweise den Schluss zu, dass die Voraussetzungen für den Erhalt eines Vorteils künstlich geschaffen worden seien, um sich einen den Zielen dieser Regelung zuwiderlaufenden Vorteil zu verschaffen. Durch die angebliche Übergabe der Fläche an einen Nicht-Antragsteller sollten die Verpflichtungen zum Erhalt des Dauergrünlands auf dieser Fläche umgegangen und die Konsequenzen einer Nichteinhaltung für den eigenen Betrieb vermieden werden. Dies sei in Anbetracht der Tatsache, dass keinerlei Pachtzahlung vereinbart worden sei, der einzig ersichtliche und nachvollziehbare Grund für den Abschluss des Pachtvertrages mit Herrn E. zu derart im Geschäftsverkehr unüblichen Konditionen. Abweichend von der Berechnung der Klägerin, würde aufgrund der fehlenden Anbaudiversifizierung eine Kürzung in Höhe von 7.510,93 EUR vorgenommen. Die Kürzung der Greeningprämie darüber hinaus aufgrund der künstlich geschaffenen Voraussetzungen betrage daher noch 32.160,65 EUR.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 31. März 2021 das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten es (hinsichtlich der für die Wiederansaat gesetzten Frist) übereinstimmend für erledigt erklärt hatten und im Übrigen die Klage abgewiesen. Sowohl die Verpflichtung zur Wiederansaat als auch die Ablehnung der Bewilligung der Greeningprämie durch die Beklagte seien rechtmäßig. Die Rechtsgrundlage der Wiederansaatverpflichtung § 22 DirektZahlDurchfV beruhe auf einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und sei formell sowie materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 22 DirektZahlDurchfV seien erfüllt, da die Klägerin auf dem Schlag 211 Dauergrünland entgegen § 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG ohne Genehmigung umgewandelt habe. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Bewilligung der Greeningprämie. Die Beklagte habe zu Recht festgestellt, dass die Klägerin entsprechend Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 die Voraussetzungen für den Erhalt eines Vorteils nach den sektorbezogenen Agrarvorschriften künstlich und den Zielen der Verordnung zuwiderlaufend geschaffen habe. "Kein Vorteil" im Sinne des Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 meine die vollständige Versagung der Greeningprämie.
Gegen das der Klägerin am 18. August 2021 zugestellte Urteil hat sie am 17. September 2021 die vom Verwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt.
Zur Begründung ihrer Berufung führt sie hinsichtlich der hier noch streitigen Fragen im Wesentlichen Folgendes aus: Die Ablehnung der von der Klägerin beantragten Greeningprämie sei rechtswidrig, da die Voraussetzungen des Umgehungstatbestandes nicht erfüllt seien. Eine Umgehung im Sinne von Art. 60 VO (EU) 1306/2013 führe zudem auch nicht zu einem vollständigen Verlust der Förderung. Dies sei weder mit dem Wortlaut noch dem Zweck der Regelung zu vereinbaren. Für die Anwendung des Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 müsse der Vorteil kausal auf dem Umgehungsgeschäft beruhen. Rückgängig gemacht werden solle der durch die Umgehung erlangte Vorteil, eine weitergehende Sanktionierung sei hier nicht vorgesehen. Eine vollständige Aberkennung der Förderung sei nur dann die Folge eines Verstoßes gegen Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013, wenn das Umgehungsgeschäft die Fördervoraussetzungen unmittelbar betreffe, also in einer Weise, dass ohne das Umgehungsgeschäft eine Förderung überhaupt nicht gewährt worden wäre. Dies sei zum Beispiel der Fall, wenn eine Umgehung in der Weise gewählt worden wäre, dass Zahlungsansprüche erlangt würden, die man ohne dieses Umgehungsgeschäft nicht erlangt hätte. Denn in diesem Fall seien die Förderungsvoraussetzungen direkt betroffen, da man ohne die Zahlungsansprüche überhaupt keine Förderung bekommen würde. Anders sei es aber, wenn, wie im vorliegenden Fall, der Sachverhalt, der mit dem Umgehungsgeschäft verschleiert werde, ohne das gedachte Umgehungsgeschäft nur zu einer Kürzung der Förderung geführt hätte. Zwischen dem Umgehungsgeschäft und dem erlangten Vorteil müsse eine kausale Beziehung bestehen, so dass sich die Rechtsfolge des Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 daraus ergebe, wie der Sachverhalt ohne das Umgehungsgeschäft zu beurteilen gewesen wäre. In der vorliegenden Konstellation wäre das nicht die vollständige Aberkennung, sondern die Kürzung der Greeningprämie gewesen, wie sich aus Art. 25 VO (EU) 640/2014 ergebe.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärte die Klägerin, die Berufung nur noch bezüglich einer Greeningprämie in Höhe von 31.057,08 EUR weiterzuverfolgen und die Berufung bezüglich der übrigen Sanktionen und bezüglich der Wiederansaatverpflichtung zurückzunehmen.
Die Klägerin beantragt noch,
die Beklagte zu verpflichten, an die Klägerin eine Greeningprämie für das Antragsjahr 2015 in Höhe von 31.057,08 EUR nebst 0,5 % Zinsen für jeden vollen Monat seit Klageerhebung zu bewilligen, das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 31. März 2021 in diesem Umfang abzuändern und den Bescheid der Beklagten vom 27. April 2017 in diesem Umfang aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wenn Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 eine vollständige Kürzung der Ökologisierungszahlung nicht zuließe, würde bei der Berechnung der Greeningprämie für das Jahr 2015 noch ein Cross-Compliance-Verstoß hinsichtlich des Schlages 918 berücksichtigt werden müssen. Denn der Klägerin sei mit Bescheid vom 15. April 2014 eine Genehmigung zum Umbruch verschiedener Dauergrünlandflächen unter der Voraussetzung erteilt worden, dass im gleichen Umfang Ersatzdauergrünlandflächen angelegt würden. Dies sei auf der Fläche des Schlages 918 nicht wie ursprünglich vorgesehen erfolgt, wie die Vor-Ort-Kontrolle im April 2015 ergeben habe. Insgesamt hätten 0,52 ha neu angelegter Dauergrünlandfläche gefehlt. Dieser CC-Verstoß sei mit dem Regeleinstufungssatz in Höhe von 3 % bewertet worden. Nach den damals gültigen Sanktionsregelungen seien CC-Verstöße im Jahr der Feststellung, damit hier im Jahr 2015, sanktioniert worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin ihre Berufung zurückgenommen hat, ist das Berufungsverfahren einzustellen, § 125 Abs. 1 i. V. m. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Im Übrigen hat die zulässige Berufung der Klägerin Erfolg. Denn sie hat gemäß Art. 43 Abs. 9 Unterabs. 1 und 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 (in der ab dem 3. Juni 2015 gültigen Fassung) einen Anspruch auf Gewährung einer Ökologisierungszahlung (Greeningprämie) für das Jahr 2015 in Höhe von 31.057,08 EUR (dazu I.). Die vollständige Ablehnung der Greeningprämie durch die Beklagte war dementsprechend rechtswidrig (dazu II.).
I. Gemäß Art. 43 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 müssen Betriebsinhaber, die Anrecht auf eine Zahlung im Rahmen der Basisprämienregelung oder der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung haben, auf allen ihren beihilfefähigen Hektarflächen im Sinne von Art. 32 Abs. 2 bis 5 VO (EU) Nr. 1307/2013 die in Absatz 2 genannten, dem Klima- und Umweltschutz förderlichen Landbewirtschaftungsmethoden oder die in Absatz 3 genannten gleichwertigen Methoden einhalten. In diesem Fall werden ihnen unbeschadet unter anderem Art. 63 VO (EU) Nr. 1306/2013 Zahlungen für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden, die sogenannte "Greeningprämie", gewährt, soweit sie auch die Art. 44 bis 46 VO (EU) Nr. 1307/2013 einhalten (Art. 43 Abs. 9 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013). Die Zahlung wird in Form einer jährlichen Zahlung je beihilfefähiger, gemäß Art. 33 Abs. 1 bzw. Art. 36 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 angemeldeter Hektarfläche gewährt (vgl. Art. 43 Abs. 9 Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013). Bei der Greeningprämie handelt es sich um eine Direktzahlung im Rahmen der Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Art. 1 Buchst. a) VO (EU) Nr. 1307/2013 i.V.m. Anhang I der VO), auf deren Regelungen gemäß Art. 5 VO (EU) Nr. 1307/2013 die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und die auf ihrer Grundlage erlassenen Vorschriften Anwendung finden (Senatsurteil vom 14.2.2023 - 10 LB 100/22 -, juris Rn. 31).
Damit ist der Klägerin gemäß Art. 43 Abs. 9 Unterabs. 1 und 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 die Greeningprämie zu gewähren, soweit sie mit ihren beihilfefähigen Hektarflächen die Art. 44 (Anbaudiversifizierung), 45 (Dauergrünland) und 46 (Flächennutzung im Umweltinteresse) VO (EU) Nr. 1307/2013 eingehalten hat. Die streitgegenständliche Fläche des Feldblocks DENILI L. gehörte als landwirtschaftliche Fläche des Betriebs der Klägerin zu den "beihilfefähigen Hektarflächen" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 (vgl. Art. 32 Abs. 2 Buchst. a) VO (EU) Nr. 1307/2013), so dass sie auch hinsichtlich dieser Fläche verpflichtet war, die in Art. 43 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 genannten, dem Klima- und Umweltschutz förderlichen Landbewirtschaftungsmethoden (Anbaudiversifizierung, Erhalt des bestehenden Dauergrünlands sowie Ausweisung einer Flächennutzung im Umweltinteresse) einzuhalten.
Nach Art. 23 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 (in der ab dem 22. August 2016 gültigen Fassung) ist als Berechnungsgrundlage für die Greeningprämie die im Rahmen der Basisprämienregelung angemeldete Hektarfläche begrenzt durch die dem Betriebsinhaber zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche heranzuziehen. Die Klägerin hat in ihrem Sammelantrag für das Jahr 2015 zunächst eine Gesamtfläche von 457,5593 ha gemeldet, die im Nachgang auf 459,0241 ha geändert wurde. Der Klägerin wurden mit Schreiben vom 11. Februar 2016 zunächst für die Region Niedersachsen / Bremen 448,29 und für die Region Sachsen-Anhalt 7,15 Zahlungsansprüche zugewiesen, später wurden sodann die Zahlungsansprüche für die Region Niedersachsen / Bremen auf 447,07 verringert. Als beihilfefähige Hektarfläche wurde zunächst eine betriebliche Gesamtfläche von 455,4391 ha festgestellt, die später - entsprechend der verringerten Zahlungsansprüche - auf 454,2203 ha korrigiert wurde. Letztlich verfügte die Klägerin über eine beihilfefähige Gesamtfläche mit entsprechenden Zahlungsansprüchen von 453,74 ha. Unter Berücksichtigung dieser Veränderungen der Zahlungsansprüche und beihilfefähigen Flächen, die die Klägerin ihrer Berechnung nicht zugrunde gelegt hat (vgl. Bl. 118 d.A.), stünde ihr damit für das Jahr 2015 eine ungekürzte Greeningprämie in Höhe von 39.629,65 EUR (453,74 ha x 87,34 EUR, vgl. Bl. 116, 118 d.A.) zu.
Nach der teilweisen Zurücknahme ihrer Berufung wendet sich die Klägerin nicht mehr gegen die Kürzungen der Greeningprämie wegen Verstößen gegen die Anbaudiversifizierung und gegen die für Dauergrünland geltenden Anforderungen sowie wegen eines Cross-Compliance-Verstoßes im Jahr 2014 betreffend den Schlag 918, die insgesamt zu einer Reduzierung ihres Anspruchs auf Gewährung einer Greeningprämie auf 31.057,08 EUR führen:
Der Verstoß gegen die für die Anbaudiversifizierung geltenden Anforderungen führt gemäß Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 2 Sätze 1 und 2 Halbsatz 1 VO (EU) Nr. 1307/2013, 24 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 zu einer Kürzung der Greeningprämie in Höhe von 7.513,15 EUR. Nach Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 müssen bei einer Gesamtackerfläche von mehr als 30 ha, die nicht vollständig dem Anbau von Kulturen im Nassanbau während bestimmter Zeiten dient, auf diesem Ackerland mindestens drei verschiedene landwirtschaftliche Kulturpflanzen angebaut werden, die Hauptkultur darf nicht mehr als 75 % und die beiden größten Kulturen zusammen nicht mehr als 95 % dieses Ackerlands einnehmen. Nimmt die für die Hauptkulturgruppe ermittelte Fläche mehr als 75 % der Gesamtackerfläche ein, so wird die Fläche, anhand derer die Ökologisierungszahlung (Greeningprämie) gemäß Art. 23 VO (EU) Nr. 640/2014 berechnet wird, um 50 % der ermittelten Gesamtackerfläche, multipliziert mit dem Differenzfaktor, verringert (Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014). Der Differenzfaktor entspricht dem Anteil der Hauptkultur an der für die übrigen Kulturgruppen vorgeschriebenen Gesamtfläche, der über 75 % der ermittelten Gesamtackerfläche hinausgeht (Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014). Unter Berücksichtigung der Berechnung der Beklagten im Schriftsatz vom 12. Januar 2018 und ihrer weiteren Angaben im Schreiben vom 17. März 2023 beträgt die Gesamtackerfläche 410,9351 ha. Da die Hauptkulturgruppe mit 85,47 % mehr als 75 % der Gesamtackerfläche einnimmt, wird die für die Zahlung der Greeningprämie nach Art. 23 VO (EU) 640/2014 berechnete Gesamtfläche (hier 453,74 ha) um 50 % der ermittelten Gesamtackerfläche, und damit um 205,4676 (= 410,9351 ha / 2) verringert und mit dem Differenzfaktor von hier 0,418664 (Bl. 233 d. A.) multipliziert, was einen Flächenabzug von 86,0219 ha ergibt. Dies ergibt den Kürzungsbetrag von 7.513,15 EUR (= 86,0219 ha x 87,34 EUR).
Aufgrund des Verstoßes gegen die für Dauergrünland geltenden Anforderungen war die Greeningprämie um weitere 87,35 EUR zu kürzen. Nach Art. 25 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 wird bei Feststellung eines Verstoßes gegen die Auflagen gemäß Art. 44 VO (EU) Nr. 639/2014 (hier in der ab dem 1. Januar 2016 gültigen Fassung), die Fläche, anhand derer die Ökologisierungszahlung gemäß Art. 23 VO (EU) Nr. 640/2014 berechnet wird, um die von dem Verstoß betroffenen Flächen verringert. Durch die von der Beklagten festgestellte ungenehmigte Umwandlung von Dauergrünland auf der streitgegenständlichen Fläche in Ackerland im Jahr 2015 durch die Klägerin, gegen deren Folgen sie sich nach der teilweisen Rücknahme ihrer Berufung nicht mehr wendet, hat sie gegen die durch Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 639/2014 (i.V.m. Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 1 und 5 Satz 2, Abs. 5 VO (EU) Nr. 1307/2013) ermöglichte Auflage in § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG verstoßen, dass Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden darf. Insoweit ist ihr daher grundsätzlich die Gewährung der Greeningprämie nach Art. 43 Abs. 9 Unterabs. 1 und 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 zu versagen (vgl. auch Art. 63 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) 1306/2013). Dementsprechend sieht Art. 25 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 bei einem Verstoß gegen Art. 44 VO (EU) Nr. 639/2014 vor, dass die Fläche, anhand derer die Ökologisierungszahlung gemäß Art. 23 VO (EU) Nr. 640/2014 berechnet wird, um die von dem Verstoß betroffenen Flächen verringert wird. Damit ist hier die Gesamtfläche von 453,74 ha um die Fläche, die hier im Umfang von 1,0001 ha als Dauergrünlandfläche ohne Genehmigung umgewandelt worden ist, auf 452,7399 ha zu verringern, so dass im Ergebnis der Anspruch der Klägerin auf die Greeningprämie um 87,35 EUR (= 1,0001 ha x 87,34 EUR) zu kürzen ist.
Aufgrund der Kürzungsregelungen in Art. 24 bis 26 VO (EU) Nr. 640/2014 wird die für die Berechnung der Greeningprämie gemäß Art. 23 VO (EU) Nr. 640/2014 maßgebliche Gesamtfläche damit um insgesamt 87,022 ha (= 86,0219 ha + 1,0001 ha) gekürzt und die Klägerin hat damit noch einen Anspruch auf 32.029,15 EUR (= 39.629,65 EUR - 7.513,15 EUR - 87,35 EUR). Die gekürzte Fläche ist kleiner als die Gesamtackerfläche und die Gesamtkürzung geringer als die gemäß Art. 23 VO (EU) Nr. 640/2014 berechnete Greeningprämie, so dass Art. 27 VO (EU) Nr. 640/2014 der Kürzung nicht entgegensteht. Nach Berücksichtigung des Abzugs für die Haushaltsdisziplin für das Jahr 2015 (1,393041 %, Bl. 233R d.A.) und der Erstattung für das Jahr 2014 (1,357 %, Bl. 233R d.A.) beträgt die Greeningprämie für das Jahr 2015 noch 32.017,61 EUR.
Eine neben der Kürzung vorzunehmende Sanktionierung der Klägerin nach Art. 28 VO (EU) Nr. 640/2014 scheidet aus, weil die in den Absätzen 1 und 2 dieses Artikels vorgesehenen Sanktionen gemäß Art. 28 Abs. 3 VO (EU) Nr. 640/2014 i.V.m. Art. 77 Abs. 6 VO (EU) Nr. 1306/2013 (in der ab dem 1. Januar 2014 gültigen Fassung) in den Jahren 2015 und 2016 keine Anwendung finden.
Aufgrund der Nichtanlage von Dauergrünland auf der Fläche des Schlages mit der FLIK DENILI Q. (nunmehr Schlag 918) im Antragsjahr 2014 verhängte die Beklagte gegenüber der Klägerin wegen Verstoßes gegen die Cross-Compliance-Vorschriften zudem eine Verwaltungssanktion in Form einer Kürzung um 960,53 EUR.
Gemäß Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 in der ab dem 4. April 2014 gültigen Fassung (die gemäß Art. 72 Abs. 2 Unterabs. 1, 74 Unterabs. 2 und 3 VO (EU) Nr. 1307/2013 erst mit Wirkung zum 1. Januar 2015 aufgehoben wurde) muss ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II und die Vorschriften zum guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 VO (EG) Nr. 73/2009 erfüllen. Nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass alle landwirtschaftlichen Flächen, insbesondere diejenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben (Satz 1). Die Mitgliedstaaten legen auf nationaler oder regionaler Ebene auf der Grundlage des in Anhang III vorgegebenen Rahmens Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fest (Satz 2 Halbsatz 1). Zu den in Anhang III der Verordnung aufgeführten verbindlichen Standards gehört auch der "Schutz von Dauergrünland" (vgl. Anhang III der VO (EG) Nr. 73/2009 unter dem Gegenstand "Mindestmaß an Instandhaltung von Flächen"). Nach Art. 6 Abs. 2 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 stellen die nicht zu den neuen Mitgliedstaaten zählenden Mitgliedstaaten - wie Deutschland (vgl. Art. 2 Buchst. g) VO (EG) Nr. 73/2009) - zudem sicher, dass Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge "Flächen" für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben. Dementsprechend bestimmte der deutsche Gesetzgeber in § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG (in der ab dem 1. April 2012 gültigen Fassung), dass die Länder dafür Sorge zu tragen haben, dass auf dem Gebiet der jeweiligen Region (vgl. § 3 Abs. 2 DirektZahlVerpflG) der Anteil des Dauergrünlands an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Hierzu wurden die Landesregierungen in § 5 Abs. 3 DirektZahlVerpflG unter anderem ermächtigt, den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken, insbesondere von einer Genehmigung abhängig zu machen, soweit sich der Anteil des Dauergrünlandes bezogen auf das Referenzjahr 2003 um mehr als die Hälfte des in Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 genannten Vomhundertsatzes ("zehn Prozentpunkte") verringert hat. Die niedersächsische Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland und zur Änderung der Verordnung zur Übertragung von staatlichen Aufgaben auf die Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 6. Oktober 2009 (- DGrünErhV ND -, Nds. GVBl. 2009, 362) bestimmte hierzu, dass bei einer Verringerung des Anteils der Flächen, die als Dauergrünland genutzt werden, im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche um mehr als 5 vom Hundert bezogen auf das Jahr 2003, dies vom Fachministerium im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt zu machen ist (§ 2 Abs. 1 Satz 1 DGrünErhV ND). Ab dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag durften als Dauergrünland genutzte Flächen nur noch mit behördlicher Genehmigung umgebrochen werden (§ 2 Abs. 1 Satz 2 DGrünErhV ND). Die Genehmigung sollte nach § 2 Abs. 2 Satz 1 DGrünErhV ND erteilt werden, wenn sich die Betriebsinhaberin oder der Betriebsinhaber verpflichtet, unverzüglich nach dem Umbruch der Fläche in gleichem Umfang neues Dauergrünland in der Förderregion anzulegen. Im Niedersächsischen Ministerialblatt Nr. 41 vom 21. Oktober 2009 (S. 890) wurde die Bekanntgabe der Verringerung der Dauergrünlandflächen um mehr als 5 % im Verhältnis zur gesamtlandwirtschaftlichen Fläche sowie der Hinweis, dass der Umbruch von Dauergrünlandflächen ab sofort genehmigungspflichtig ist, veröffentlicht.
Die Klägerin hatte im Antragsjahr 2014 mit behördlicher Genehmigung Dauergrünlandflächen umgebrochen, ohne in gleichem Umfang neues Dauergrünland anzulegen. Mit Bescheid vom 15. April 2014 genehmigte die Beklagte der Klägerin unter Bezugnahme auf § 2 Abs. 1 und 2 DGrünErhV ND den Umbruch dreier Schläge mit der Auflage, dass die in ihrem Antrag angegebene Ersatzfläche, unter anderem der durch sie bewirtschaftete Schlag mit der FLIK DENILI Q. (nunmehr Nr. 918) mit einer Fläche von 0,52 ha, als Dauergrünland neu angelegt werden muss. Zudem wurde ihr aufgegeben, sicherzustellen, dass die Fläche die nächsten 5 Jahre als Dauergrünland bewirtschaftet werde. Bei einer Vor-Ort-Kontrolle am 8. April 2015 wurde festgestellt, dass auf der Fläche des Schlages 918 kein Grünland vorhanden war. Damit fehlte es im Antragsjahr 2014 an der Anlage einer Ersatzfläche für den Dauergrünlandumbruch in einem Umfang von 0,52 ha. Durch den im April 2014 unter der Auflage der Anlage einer Ersatzfläche genehmigten und von ihr auch vorgenommenen Umbruch von Dauergrünland ohne Neuanlage von Dauergrünland in einem der umgebrochenen Fläche entsprechendem Umfang jedenfalls bis zum 8. April 2015 hat die Klägerin daher in ihr anzulastender Weise das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 i.V.m. Anhang III (Schutz von Dauergrünland) und Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 (Erhaltung von Dauergrünland) im Jahr 2014 hinsichtlich einer Fläche von 0,52 ha nicht erfüllt.
Gemäß Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1, 24 Abs. 2 Unterabs. 1 Halbsatz 1 VO (EG) Nr. 73/2009, 71 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 (in der ab dem 1. Juli 2013 gültigen Fassung) ist daher der Gesamtbetrag der Direktzahlungen (vgl. Art. 2 Buchst. d) VO (EG) Nr. 73/2009) bei dem hier von der Beklagten angenommenen fahrlässigen mittelschweren Cross-Compliance-Verstoß um 3 % zu kürzen (vgl. auch Bl. 283 d.A.). Die Basisprämie und die Umverteilungsprämie 2015 wurden bereits jeweils um 3 % gekürzt, wie dem Bewilligungsbescheid der Beklagten vom 25. Februar 2016 und dem Gesprächsvermerk vom 9. März 2016 zu entnehmen ist. Damit reduzierte sich der Anspruch der Klägerin auf die hier allein noch streitgegenständliche Greeningprämie um 960,53 EUR (3 % von 32.017,61 EUR) auf letztlich 31.057,08 EUR.
II. Über die unter I. dargestellten Kürzungen hinaus, konnte die Beklagte die Gewährung der Greeningprämie gegenüber der Klägerin nicht insgesamt, d. h. auch für ihre weiteren Flächen unter Rückgriff auf Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 ablehnen. Weder ist vorliegend der Tatbestand dieser Vorschrift erfüllt noch würde diese Umgehungsklausel, bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen, hier die von der Beklagten angenommene Rechtsfolge, den Verlust des vollständigen Anspruchs auf Gewährung einer Greeningprämie vorsehen.
Nach Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 wird unbeschadet besonderer Bestimmungen natürlichen oder juristischen Personen im Rahmen der sektorbezogenen Agrarvorschriften (vgl. zur Definition Art. 2 Abs. 1 Buchst. f) VO (EU) Nr. 1306/2013) kein Vorteil gewährt, wenn festgestellt wurde, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Vorteile künstlich geschaffen haben (vgl. auch Art 4 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95). Mit dieser Regelung, die ihrem Wortlaut nach im Wesentlichen Art. 29 VO (EG) Nr. 1782/2003 (vgl. auch Art. 30 VO (EG) Nr. 73/2009) entspricht, wird eine bestehende Rechtsprechung kodifiziert, nach der eine betrügerische oder missbräuchliche Berufung auf das Unionsrecht nicht erlaubt ist (EuGH, Urteil vom 7.4.2022 - C-176/20 -, juris Rn. 68; Senatsurteil vom 23.5.2013 - 10 LB 138/10 -, juris Rn. 45). Die Missbrauchsregelungen zielen darauf ab, unberechtigte Zahlungen oder andere konkrete Vorteile zu verhindern (BVerwG, Urteil vom 9.7.2020 - 3 C 11.19 -, juris Rn. 35 zu Art. 30 VO (EG) Nr. 73/2009 und Art. 4 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95). Der Nachweis eines dementsprechenden Missbrauchs setzt zum einen voraus, dass eine Gesamtwürdigung der objektiven Umstände ergibt, dass trotz formaler Einhaltung der einschlägigen rechtlichen Bedingungen das Ziel der Regelung nicht erreicht wurde und zum anderen ein subjektives Element, nämlich die Absicht, sich einen unionsrechtlich vorgesehenen Vorteil dadurch zu verschaffen, dass die entsprechenden Voraussetzungen künstlich geschaffen werden (EuGH, Urteil vom 7.4.2022 - C-176/20 -, juris Rn. 70; BVerwG, Urteil vom 9.7.2020 - 3 C 11.19 -, juris Rn. 26; Senatsurteil vom 23.5.2013 - 10 LB 138/10 -, juris Rn. 46; jeweils m.w.N.). Die Feststellung des subjektiven Elements erfordert eine Würdigung aller relevanten (objektiven) Umstände des Einzelfalls (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.7.2020 - 3 C 11.19 -, juris Rn. 26 m.w.N.).
Die Klägerin hat bereits keine Voraussetzungen künstlich geschaffen, durch die ihr im Rahmen der sektorbezogenen Agrarvorschriften aufgrund der formalen Einhaltung der rechtlichen Voraussetzungen ein Vorteil gewährt worden wäre. Sie hat zwar versucht, durch den Pachtvertrag zu belegen, dass im relevanten Zeitraum nicht sie, sondern der Pächter selbständig die streitgegenständliche Fläche bewirtschaftet hat, mit der Folge, dass er Ende Dezember 2014 Dauergrünland in Ackerland ohne Genehmigung hätte umwandeln können, ohne dass die Fläche wieder rückumgewandelt hätte werden müssen und die Greeningprämie der Klägerin gemäß Art. 25 Abs. 2 VO (EU) 640/2014 verringert worden wäre. Jedoch ist dieser Versuch gescheitert und die Klägerin hat den von ihr mit dem vorgelegten Pachtvertrag erstrebten Vorteil gerade nicht, wie von Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 vorausgesetzt, durch formale Einhaltung der rechtlichen Voraussetzungen erlangt. Denn, wie nach der teilweisen Rücknahme der Berufung aufgrund der Entscheidung des Verwaltungsgerichts feststeht, war die Fläche trotz des angeblichen Pachtvertrages weiterhin dem landwirtschaftlichen Betrieb der Klägerin zuzuordnen, so dass ihr aufgrund der ungenehmigten Umwandlung - wie oben bereits dargestellt - die Greeningprämie entsprechend Art. 25 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 zu kürzen war.
Über die Kürzung nach Art. 25 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 hinaus war und ist die Klägerin als Betriebsinhaberin auch zur Rückumwandlung der ohne Genehmigung umgewandelten Fläche gemäß § 22 der Verordnung zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik - Direktzahlungen-Durchführungsverordnung - (DirektZahlDurchfV) in der ab dem 28. Oktober 2016 gültigen Fassung, die insoweit der ab dem 1. Januar 2015 gültigen Fassung entspricht, i.V.m. § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG, Art. 44 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 639/2014 verpflichtet. Auch insoweit hat die Klägerin folglich durch den vorgelegten Pachtvertrag keinen Vorteil aufgrund einer formalen Einhaltung der rechtlichen Voraussetzungen erlangt.
Auch dies steht nach der teilweisen Rücknahme der Berufung aufgrund der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, das die Verpflichtung zur Wiederansaat im Ergebnis zutreffend bejaht hat, fest. Anlässlich dessen, dass der Senat in seiner Entscheidung im Eilverfahren vom 25. September 2017 (- 10 ME 76/17 -, n. v.) hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Vorschrift des § 22 DirektZahlDurchfV Bedenken geäußert hatte, weist der Senat zur Klarstellung darauf hin, dass er diese Bedenken nach eingehender Prüfung im Hauptsacheverfahren nicht mehr aufrechterhält. Insbesondere hat der Gesetzgeber mit der in § 17 Abs. 4 DirektZahlDurchfG enthaltenen Verordnungsermächtigung nicht die Entscheidung über eine Verpflichtung der Betriebsinhaber zur Rückumwandlung ohne Genehmigung umgewandelten nicht umweltsensiblen Dauergrünlands in unzulässiger Weise unter Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz dem Verordnungsgeber überlassen.
Die Verpflichtung zur Rückumwandlung ohne Genehmigung umgewandelten Dauergrünlands gemäß § 22 DirektZahlDurchfV konnte durch das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (im Folgenden: BMEL) in einer Verordnung geregelt werden. Denn, um Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 1 DirektZahlDurchfG (= Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und der im Rahmen dieser Verordnung und zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakte der Europäischen Union) zur Gewährleistung der Beibehaltung des Dauergrünlandanteils sachgerecht durchzuführen, wird gemäß § 17 Abs. 4 Unterabs. 1 DirektZahlDurchfG das BMEL ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Vorschriften zu erlassen über die Rückumwandlung anderer umgewandelter Dauergrünlandflächen als der in § 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG genannten (= umweltsensiblen) Dauergrünlandflächen, soweit (1.) die Umwandlung entgegen (a)) § 16 Absatz 3 oder 5 oder (b)) [...] erfolgt ist oder (2.) der Anteil von Flächen mit Dauergrünland auf Ebene der jeweiligen Region um mehr als 5 % im Vergleich zum Referenzanteil abgenommen hat. Diese Vorschriften können nach § 17 Abs. 4 Unterabs. 2 DirektZahlDurchfG insbesondere umfassen: (1.) Vorschriften über die Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Rückumwandlung umgewandelten Dauergrünlands, (2.) Grundsätze über Maßgaben für eine Rückumwandlung, (3.) Vorschriften über das Verfahren, (4.) Vorschriften zur Ermittlung des Umfangs der rückumzuwandelnden Flächen und (5.) Vorschriften über die Möglichkeit einer Neuanlage von Dauergrünland an anderer Stelle in derselben Region nach § 16 Abs. 1 DirektZahlDurchfG. Damit wird das BMEL durch § 17 Abs. 4 Unterabs. 1 Nr. 1 Buchst. a) Alt. 1 und Unterabs. 2 DirektZahlDurchfG ausdrücklich zum Erlass einer Vorschrift wie der des § 22 DirektZahlDurchfV ermächtigt.
Die Ermächtigungsgrundlage genügt dem Wesentlichkeitsgrundsatz bzw. dem Parlamentsvorbehalt und wahrt auch die aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) resultierenden Anforderungen, insbesondere ist sie hinreichend bestimmt. Das Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt (BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 125; Senatsurteil vom 23.9.2021 - 10 LC 43/21 -, juris Rn. 62). "Wesentlich" bedeutet zum einen "wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte"; zum anderen ist der Gesetzgeber zur Regelung derjenigen Fragen verpflichtet, die für Staat und Gesellschaft von erheblicher Bedeutung sind (BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 125). Die Qualifikation einer Regelung als "wesentlich" hat typischerweise ein Verbot der Normdelegation und ein Gebot größerer Regelungsdichte durch den parlamentarischen Gesetzgeber zur Folge. Damit werden ergänzende Regelungen durch Rechtsverordnung zwar nicht völlig ausgeschlossen; die wesentlichen Entscheidungen müssen jedoch in einem formellen Gesetz enthalten sein (BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 -, juris Rn. 195). Die Anforderungen des Wesentlichkeitsgrundsatzes werden durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG näher konkretisiert, der die mit einer Delegation auf den Verordnungsgeber verbundenen Bestimmtheitsanforderungen ausdrücklich normiert (BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 126). Danach kann die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierung durch Gesetz nur dann ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Wann und inwieweit es einer Regelung durch den Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes bestimmen (BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 126). Der Grad der dabei jeweils zu fordernden Bestimmtheit einer Regelung hängt auch davon ab, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist und wie intensiv die Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen sind (BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 126). Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts (BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 126). Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen (BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 126). Vor diesem Hintergrund kann auch die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte den Umfang der Regelungspflicht des Gesetzgebers begrenzen (BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 126). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt auch nicht, dass die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich gefasst ist. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen auch nicht ausdrücklich im Gesetzestext bestimmt sein; sie müssen jedoch durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes zu ermitteln sein (BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 -, juris Rn. 203). Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber daher nicht, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden (BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 -, juris Rn. 203). Vielmehr genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des (gesamten) Gesetzes (BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 -, juris Rn. 203).
Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben ist die Frage einer Rückumwandlungsverpflichtung für ohne Genehmigung umgepflügtes nicht umweltsensibles Dauergrünland, wie sie das BMEL mit § 22 DirektZahlDurchfV verordnet hat, nicht wesentlich. Denn der Gesetzgeber hat die dieser Verpflichtung vorausgehende Entscheidung, dass zur Sicherstellung der Beibehaltung des Dauergrünlandanteils bestimmte Betriebsinhaber Dauergrünland nicht ohne Genehmigung umwandeln dürfen, selbst in § 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG getroffen. Diese Möglichkeit wird den Mitgliedstaaten in Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 639/2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 auch ausdrücklich eingeräumt.
Zudem resultiert aus dem durch den Gesetzgeber vorgesehenen Genehmigungsvorbehalt (§ 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG) konsequenterweise auch, dass entweder die ohne Genehmigung umgewandelte Fläche oder eine andere Fläche wieder in Dauergrünland umgewandelt werden muss, da nur auf diese Weise der Erhalt des Dauergrünlandanteils tatsächlich gewährleistet werden kann. Denn eine Umwandlung von Dauergrünland kann zwar - wie hier durch den Genehmigungsvorbehalt - rechtlich untersagt, aber nicht tatsächlich verhindert werden, so dass bei einer ungenehmigten Umwandlung auch eine Rückumwandlung verlangt werden können muss, um die Erhaltung des Dauergrünlandanteils effektiv sicherstellen zu können. Bei der Regelung in § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG ist der Gesetzgeber dabei davon ausgegangen, dass es nicht ausreichend ist, eine andere Fläche als Dauergrünland anzulegen, sondern vielmehr die ohne Genehmigung umgewandelte Fläche vom Betriebsinhaber wieder rückumzuwandeln ist. Denn die Anlage einer anderen Fläche als Dauergrünland hat er in § 16 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 DirektZahlDurchfG lediglich als eine Möglichkeit für die Genehmigung der Umwandlung einer Dauergrünlandfläche bestimmt (vgl. BT-Drs. 18/1493, S. 19). Daraus folgt, dass die Anlage einer anderen Fläche als der umgewandelten nur bei einer vorherigen Genehmigung ausreichend sein kann, nicht bei einer Umwandlung ohne Genehmigung entgegen § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG. Denn anderenfalls hätte die Anlage einer anderen Fläche nicht als eine Genehmigungsvoraussetzung normiert werden müssen. Dabei kommt der Frage, ob der Dauergrünlandanteil um mehr als 5 % abgenommen hat, nur insoweit Bedeutung zu, als in diesem Fall grundsätzlich keine Genehmigungen mehr in der Region erteilt werden (vgl. § 16 Abs. 4 und 5 DirektZahlDurchfG). Hierdurch soll die Einhaltung der europarechtlichen Verpflichtungen zur Sicherstellung, dass der Dauergrünlandanteil um nicht mehr als 5 % abnimmt, und dass bei Überschreitung dieser Schwelle Maßnahmen zur Rückumwandlung ergriffen werden (Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 1 und 5, Abs. 3 VO (EU) Nr. 1307/2013) gewährleistet werden (vgl. BT-Drs. 18/1493, S. 19 und 18/908, S. 29). Damit ist auch die Entscheidung, dass die konkrete ohne Genehmigung umgewandelte Fläche rückumzuwandeln ist, letztlich bereits durch den Gesetzgeber selbst getroffen worden.
Auch dass der Gesetzgeber zur konkreten Ausgestaltung der "Rückgewinnung" von Dauergrünland zu dessen Erhaltung unter Berücksichtigung der komplexen unionsrechtlichen Regelungen und der fachspezifischen Materie das mit besonderem Sach- und Fachverstand ausgestattete BMEL ermächtigt hat, begegnet keinen Bedenken. Unter Berücksichtigung der besonderen Kompetenz des BMEL sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz hinreichend bestimmt. Mit § 17 Abs. 4 Unterabs. 1 und 2 DirektZahlDurchfG wird das BMEL entsprechend Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Betriebsinhaber zur Rückumwandlung ohne Genehmigung umgewandelter nicht umweltsensibler Dauergrünlandflächen zu verpflichten (Unterabs. 1 Nr. 1 Buchst. a) Alt. 1), unabhängig davon, ob sich der Dauergrünlandanteil um mehr als 5 % verringert hat (vgl. dazu Unterabs. 1 Nr. 1 Buchst. a) Alt. 2 und Nr. 2). Auch kann das BMEL diesbezügliche Vorschriften mit Grundsätzen über Maßgaben für eine Rückumwandlung und über das Verfahren erlassen (§ 17 Abs. 4 Unterabs. 1 Buchst. a) Alt. 1, Unterabs. 2 Nr. 2 und 3 DirektZahlDurchfG). Soweit gemäß § 17 Abs. 4 Unterabs. 2 Nr. 5 DirektZahlDurchfG durch Rechtsverordnung auch die Möglichkeit einer Neuanlage von Dauergrünland an anderer Stelle in derselben Region geregelt werden kann, dürfte sich dies insbesondere auf die Fälle des § 17 Abs. 4 Unterabs. 1 Nr. 1 Buchst. b) i.V.m. § 17 Abs. 2 und 3 DirektZahlDurchfG beziehen, in denen Rechtsverordnungen auch ergänzende Regelungen bzw. Vorschriften über die Genehmigung nach § 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG für "die Neuanlage von Dauergrünland an anderer Stelle in derselben Region" umfassen können. Weitere Kriterien, nach welchen der Verordnungsgeber über die Umsetzung einer Rückumwandlungspflicht zu entscheiden hat, hat der Gesetzgeber diesem nicht vorgeben müssen. Denn das BMEL wurde insoweit (lediglich) ermächtigt, durch Rechtsverordnung Vorschriften zu erlassen, "um Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 1 [DirektZahlDurchfG] zur Gewährleistung der Beibehaltung des Grünlandanteils sachgerecht durchzuführen". Nach § 1 Abs. 1 DirektZahlDurchfG dient das Gesetz der Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 sowie der im Rahmen dieser Verordnung und zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakte der Europäischen Union, nach denen unter anderem auch der Erhalt des Grünlandanteils nach bestimmten (Mindest-)Vorgaben sicherzustellen ist. Damit hatte der Verordnungsgeber durch den Gesetzgeber ausreichend Kriterien erhalten, an denen er sich bei dem Erlass von Vorschriften und auch bei der Ausgestaltung des § 22 DirektZahlDurchfV orientieren konnte bzw. musste.
Der Verordnungsgeber hat die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage mit der Einführung des § 22 DirektZahlDurchfV, unter am 10. Oktober 2014 beschlossener Zustimmung des Bundesrates (BR-Drs. 406/14), auch nicht überschritten, soweit damit die Verpflichtung zur Rückumwandung als solche bestimmt worden ist. Ob die in der Vorschrift enthaltene Fristbestimmung rechtmäßiger Weise durch eine Verordnung geregelt werden konnte, kann offenbleiben, da der Rechtsstreit insoweit vor dem Verwaltungsgericht für erledigt erklärt worden ist.
Mit der unionsrechtlich so nicht ausdrücklich vorgesehenen Verpflichtung zur Rückumwandlung ohne Genehmigung umgewandelten Dauergrünlands gemäß § 22 DirektZahlDurchfV ist der Verordnungsgeber zwar über die an die Differenzierung zwischen umweltsensiblem und nicht umweltsensiblem Dauergrünland in den europäischen Verordnungen anknüpfenden Folgen hinsichtlich nicht umweltsensiblen Dauergrünlands hinausgegangen (vgl. insoweit bereits Senatsbeschluss vom 25.9.2017 - 10 ME 76/17 -, S. 7 und 9, n.v.), dies war ihm aber mit der unionsrechtlichen Zielsetzung der Sicherstellung einer Erhaltung des Grünlandanteils (vgl. Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013), der auch der Zweck des § 17 Abs. 4 DirektZahlDurchfG entspricht, nicht verwehrt.
Die Pflicht eines Mitgliedstaates, dem Betriebsinhaber, der Dauergrünland, für das die Verpflichtung gemäß Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 gilt (= umweltsensibles Dauergrünland), umgewandelt oder gepflügt hat, die Auflage zu machen, die Fläche wieder in Dauergrünland umzuwandeln, folgt aus Art. 42 Abs. 1 Halbsatz 1 Delegierte Verordnung (EU) Nr. 639/2014. Gemäß Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1307/2013 dürfen Betriebsinhaber Dauergrünland in Gebieten, die die Mitgliedstaaten gemäß Unterabsatz 1 und gegebenenfalls Unterabsatz 2 ausgewiesen haben (umweltsensibles Dauergrünland), nicht umwandeln oder pflügen. Daneben haben die Mitgliedstatten gemäß Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 1 Halbsatz 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 sicherzustellen, dass der Anteil von Flächen mit Dauergrünland an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche, die die Betriebsinhaber gemäß Artikel 72 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a) VO (EU) Nr. 1306/2013 (für Direktzahlungen bzw. Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums) angemeldet haben, nicht um mehr als 5 % im Vergleich zu dem Referenzanteil abnimmt, der von den Mitgliedstaaten im Jahr 2015 bestimmt wird.
Danach ist die Rückumwandlungspflicht für umgewandeltes Dauergrünland unionsrechtlich zwar lediglich bei umweltsensiblem Dauergrünland vorgegeben. Dies schließt jedoch nicht aus, dass die Mitgliedstaaten darüber hinaus zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 sowie der im Rahmen dieser Verordnung und zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakte der Europäischen Union (vgl. § 1 Abs. 1 DirektZahlDurchfG) und damit hier zum Erhalt des Anteils von Dauergrünland an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche (Dauergrünlandanteil) weitergehende Regelungen, insbesondere auch zu einer Rückumwandlungsverpflichtung treffen, zumal den Mitgliedstaaten bei dem Erlass von Maßnahmen zur Umsetzung des EU-Rechts Ermessen zukommt, das sie allerdings unter Beachtung bestimmter Grundsätze, insbesondere des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung, auszuüben haben (Erwägungsgrund Nr. 4 VO (EU) Nr. 639/2014; vgl. auch EuGH, Urteil vom 07.04.2022 - C-176/20 -, juris Rn. 33, 40, 44). Insbesondere steht einer Rückumwandlungsverpflichtung des Betriebsinhabers bei ohne Genehmigung umgewandelten nicht umweltsensiblem Dauergrünlands Unionsrecht nicht entgegen. Vielmehr geht auch die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 davon aus, dass zur Sicherstellung des Erhalts des Dauergrünlandanteils auch bei der Umwandlung nicht umweltsensiblem Dauergrünlands ein Betriebsinhaber grundsätzlich zur Rückumwandlung innerhalb eines zeitlichen Rahmens verpflichtet werden kann (vgl. Erwägungsgrund Nr. 43 VO (EU) Nr. 1307/2013).
So umfasst auch die den Mitgliedstaaten mit Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 1 Halbsatz 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 aufgegebene Sicherstellung einer bestimmten Gesamtfläche an Dauergrünland die Möglichkeit der Anordnung einer Rückumwandlung von (ohne Genehmigung) umgewandelten Flächen in Dauergrünland. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 1 Halbsatz 1 VO (EU) Nr. 1307/2013, sicherzustellen, dass der Anteil von Flächen mit Dauergrünland an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche, nicht um mehr als 5 % abnimmt, findet auf nationaler, regionaler oder der geeigneten subregionalen Ebene Anwendung (Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 5 Satz 1 VO (EU) Nr. 1307/2013). Gemäß Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 5 Satz 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, eine Verpflichtung anzuwenden, wonach Dauergrünland auf Ebene des Betriebs beizubehalten ist, um sicherzustellen, dass der Anteil von Dauergrünland nicht um mehr als 5 % abnimmt. Dementsprechend können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 639/2014 die Betriebsinhaber verpflichten, keine Dauergrünlandflächen ohne vorherige Genehmigung umzuwandeln. Eine solche durch Unionsrecht eingeräumte Möglichkeit der Verpflichtung von Betriebsinhabern durch die Mitgliedstaaten setzt - wie oben bereits zu dem Genehmigungsvorbehalt in § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG ausgeführt - in der Konsequenz voraus, gegebenenfalls auch eine (Rück-)Umwandlung von Flächen in Dauergrünland auf betrieblicher Ebene anordnen zu können. Denn Betriebsinhaber müssen in dem Fall einer rechtswidrigen Umwandlung verpflichtet werden können, die umgewandelte Fläche wieder in Dauergrünland rückumzuwandeln, damit die Mitgliedstaaten in diesem Fall ihre Verpflichtung zur Erhaltung von Dauergrünland (Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013) effektiv umsetzen können.
Auch Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1307/2013 i.V.m. Art. 93 Abs. 3 und 4 VO (EU) Nr. 1306/2013 kann entnommen werden, dass die den Mitgliedstaaten mit Art. 45 Abs. 2 Unterabs. 1 Halbsatz 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 aufgegebene Sicherstellung einer bestimmten Gesamtfläche an Dauergrünland auch die Möglichkeit der Anordnung einer Rückumwandlung von Flächen in Dauergrünland umfasst. Denn danach können Betriebsinhaber in den Jahren 2015 und 2016 verpflichtet sein, eine Fläche, die zu einem bestimmten früheren Zeitpunkt (hier zu dem für die Flächenbeihilfeanträge für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt) Dauergrünland war, (wieder) in Dauergrünland (rück-)umzuwandeln. Die Mitgliedstaaten haben gemäß Art. 93 Abs. 3 Satz 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 insoweit sicherzustellen, dass Flächen, die zu dem bestimmten früheren Zeitpunkt Dauergrünland waren, im Rahmen festgelegter Grenzen als Dauergrünland erhalten bleiben. Maßnahmen zur Erhaltung von Dauergrünland auf der Ebene des einzelnen Betriebsinhabers umfassen auch individuelle Auflagen, wie die Auflage, Flächen in Dauergrünland umzuwandeln, wie aus Art. 93 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 folgt. Mit dieser Regelung wird der Kommission im Hinblick auf Art. 93 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1306/2013 die Befugnis übertragen, delegierte Rechtsakte mit Vorschriften über die Erhaltung von Dauergrünland zu erlassen, um insbesondere sicherzustellen, dass auf Ebene des einzelnen Betriebsinhabers Maßnahmen zur Erhaltung von Dauergrünland ergriffen werden, einschließlich individueller Auflagen wie der Auflage, Flächen in Dauergrünland umzuwandeln, wenn der Dauergrünlandanteil nachgewiesenermaßen zurückgeht. Damit soll gewährleistet werden können, dass die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtung zum Erhalt bestimmter Dauergrünlandflächen nach Art. 93 Abs. 3 Satz 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 umsetzen, die auch die Anordnung der Rückumwandlung ohne Genehmigung umgewandelter Dauergrünlandflächen umfassen kann.
Aus Art. 45 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1307/2013 folgt ebenfalls, dass eine Sicherung der Beibehaltung des Flächenanteils von Dauergrünland voraussetzt, dass der Mitgliedstaat Betriebsinhaber verpflichten kann, Flächen wieder in Dauergrünland rückumzuwandeln. Denn nach dieser Regelung hat ein Mitgliedstaat bei der Feststellung, dass der Anteil gemäß Art. 45 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 auf regionaler oder subregionaler oder gegebenenfalls auf nationaler Ebene um mehr als 5 % abgenommen hat, auf Ebene der Betriebe vorzuschreiben, dass diejenigen Betriebsinhaber, die über Flächen verfügen, welche in einem vergangenen Zeitraum von Dauergrünland oder von Dauerweideland für andere Nutzungen umgewandelt worden sind, verpflichtet sind, Flächen wieder in Dauergrünland rückumzuwandeln (vgl. auch Erwägungsgrund Nr. 45 VO (EU) Nr. 639/2014). Bei den unionsrechtlich bestimmten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten bei einer Verringerung des Dauergrünlandanteils um mehr als 5 %, wie auch der des Art. 44 Abs. 2 VO (EU) Nr. 639/2014 (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 25.9.2017 - 10 ME 76/17 -, S. 8, n.v.), handelt es sich insoweit aber lediglich um Mindestanforderungen an die von den Mitgliedstaaten zur Erhalt des Dauergrünlandanteils zu ergreifenden Maßnahmen, nicht um eine Begrenzung ihrer rechtlichen Möglichkeiten, entsprechend den unionsrechtlichen Zielen, den Anteil von Dauergrünland an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche zu wahren (vgl. Erwägungsgrund Nr. 45 VO (EU) 639/2014 und Erwägungsgrund Nr. 43 VO (EU) Nr. 1307/2013), ohne dass es bereits zu einer Abnahme des Dauergrünlandanteils um mehr als 5 % gekommen sein muss.
Mit der nach dem Vorstehenden wirksamen Verpflichtung der Klägerin zur Rückumwandlung der ohne Genehmigung umgewandelten Dauergrünlandfläche nach § 22 DirektZahlDurchfV und der aufgrund der ungenehmigten Umwandlung gemäß Art. 25 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 gekürzten Greeningprämie treffen sie daher bereits die unionsrechtlich vorgegebenen bzw. ermöglichten Folgen, die einen Entzug bzw. eine Nichtgewährung der von ihr erstrebten Vorteile vorsehen, so dass es für die Anwendung von Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 auch keinen Bedarf gibt. Bei der Umgehungsklausel handelt es sich auch gerade nicht um eine Sanktionsnorm, die den Betriebsinhaber dadurch sanktionieren soll, dass ihm mehr als der erlangte Vorteil entzogen wird, sondern um eine verwaltungsrechtliche Maßnahme im Sinne des Art. 4 Abs. 3 VO (EURATOM, EG) Nr. 2988/95 (so bereits Senatsurteil vom 9.8.2011 - 10 LB 115/09 -, juris Rn. 43 zu Art. 29 VO (EG) Nr. 1782/2003). Darüber hinaus dürfte sich die Absicht der Klägerin auf Gewährung eines Vorteils im Wesentlichen auch nur auf die Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland bezogen haben und, angesichts des lediglich geringen Kürzungsbetrages in Höhe von 87,35 EUR, nicht auch auf die Vermeidung der Verringerung der Greeningprämie nach Art. 25 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation BVerwG, Urteil vom 9.7.2020 - 3 C 11.19 -, juris Rn. 29, 35).
Eine Anwendung der Umgehungsklausel des Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 käme hinsichtlich der vorliegenden Konstellation vielmehr dann (und insoweit) in Betracht, wenn ein Landwirt die Fläche nur deshalb für einen kurzen Zeitraum, etwa durch einen wirksamen Pachtvertrag (und nicht - wie im vorliegenden Fall - durch einen Scheinpachtvertrag), einer anderen Person, die die Fläche ohne Genehmigung in Ackerland umwandeln hätte können (vgl. etwa Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 3 VO (EU) Nr. 639/2014), zur selbständigen Bewirtschaftung tatsächlich überlassen hätte, um sich selbst unter Umgehung des Genehmigungsvorbehalts nach dem Pachtende eine dauerhafte und sanktionslose Nutzung der bisherigen Dauergrünlandfläche als Ackerland zu ermöglichen. In diesem Fall, könnte der Verpächter einen Vorteil (Ackerland) aufgrund künstlich geschaffener Voraussetzungen (selbständige Bewirtschaftung durch einen Dritten aufgrund des Pachtvertrages) erlangt haben, der (allein) ihm über Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013, anders als über Art. 25 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 und § 22 DirektZahlDurchfV, gegebenenfalls wieder genommen werden könnte. Denn die Anwendung von Unionsrecht kann nicht so weit reichen, dass missbräuchliche Praktiken, d. h. Vorgänge geschützt werden, die nicht im Rahmen des normalen Geschäftsverkehrs, sondern nur zu dem Zweck durchgeführt werden, missbräuchlich in den Genuss von im Unionsrecht vorgesehenen Vorteilen zu gelangen (Senatsurteil vom 9.8.2011 - 10 LB 115/09 -, juris Rn. 41 m.w.N.).
Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 dient allerdings nicht der Sanktion eines versuchten, aber gescheiterten Missbrauchs unionsrechtlicher Regelungen zur Erlangung eines Vorteils, sondern soll in den Fällen, in denen ein Vorteil gezielt unter missbräuchlicher Berufung auf unionsrechtliche Regelungen erlangt würde und nach den rechtlichen Vorschriften eigentlich behalten werden dürfte, ermöglichen, dass der Vorteil dennoch nicht gewährt wird, wenn die weiteren Voraussetzungen der Umgehungsklausel (Nichterreichen des Ziels der Regelung und Absicht) erfüllt sind. Damit soll die Rechtslage wiederhergestellt werden, die gegeben wäre, wenn die künstlich geschaffenen Voraussetzungen nicht erfüllt wären.
Dementsprechend könnte die Beklagte, selbst wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 erfüllt wären, die Gewährung der Greeningprämie auch nicht vollständig versagen. Denn die Gewährung der Greeningprämie für die weiteren Flächen der Klägerin wäre nicht auf die künstlich geschaffenen Voraussetzungen (angebliche Überlassung der streitgegenständlichen Fläche an den Pächter zur selbstständigen landwirtschaftlichen Bewirtschaftung) zurückzuführen. Anders als die Beklagte und auch das Verwaltungsgericht meinen, bezieht sich die Formulierung "wird [...] kein Vorteil gewährt" in Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 nur auf den Vorteil, den die Person durch Schaffung der künstlichen Voraussetzungen für den Erhalt dieses Vorteils erlangt hat bzw. erlangen würde. Da es sich bei Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013 entsprechend Art. 4 Abs. 3 und 4 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 nicht um eine Sanktionsregelung handelt, sondern dessen Rechtsfolgen verwaltungsrechtliche Maßnahmen darstellen, rechtfertigt Art. 60 VO (EU) Nr. 1306/2013, sofern seine Voraussetzungen erfüllt sind, die Versagung der Zahlung bzw. des Vorteils (nur) insoweit, als die Voraussetzungen für die Gewährung künstlich geschaffen worden sind, nicht aber eine darüber hinausgehende Kürzung oder den vollständigen Entzug des vorgesehenen Vorteils, wie sie etwa als Sanktion in Art. 5 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 vorgesehen ist (Senatsurteil vom 9.8.2011 - 10 LB 115/09 -, juris Rn. 43, zu Art. 29 VO (EG) Nr. 1782/2003).
Der Zinsanspruch folgt aus § 14 Abs. 2 Satz 1 MOG i.V.m. §§ 236 Abs. 1 Satz 1, 238 Abs. 1 AO (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.7.2020 - 3 C 11.19 -, juris Rn. 36, und Urteil vom 17.2.2000 - 3 C 11.99 -, juris Rn. 19 - 22; Senatsurteil vom 18.10.2017 - 10 LB 16/17 -, juris Rn. 38).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 22 DirektZahlDurchfV
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG
§ 3 Abs. 2 DirektZahlVerpflG
§ 5 Abs. 3 DirektZahlVerpflG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 DGrünErhV
§ 2 Abs. 1 Satz 2 DGrünErhV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 DGrünErhV
§ 2 Abs. 1 und 2 DGrünErhV
§ 17 Abs. 4 DirektZahlDurchfG
§ 1 Abs. 1 DirektZahlDurchfG
§ 15 Abs. 1 DirektZahlDurchfG
§ 16 Abs. 1 DirektZahlDurchfG
§ 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG
§ 16 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 DirektZahlDurchfG
§ 16 Abs. 4 und 5 DirektZahlDurchfG
§ 17 Abs. 2 und 3 DirektZahlDurchfG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 MOG
§ 236 Abs. 1 Satz 1, 238 Abs. 1 AO
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 22 der Verordnung
Art. 44 bis 46 VO
Art. 24 bis 26 VO
Art. 44 VO
Art. 25 Abs. 2 VO
Art. 60 VO
Art. 25 VO
Art. 43 Abs. 1 VO
Art. 32 Abs. 2 bis 5 VO
Art. 63 VO
Art. 36 Abs. 2 VO
Art. 5 VO
Art. 43 Abs. 2 VO
Art. 23 Abs. 1 VO
Art. 23 VO
Art. 27 VO
Art. 28 VO
Art. 28 Abs. 3 VO
Art. 77 Abs. 6 VO
Art. 4 Abs. 1 VO
Art. 6 VO
Art. 3 Abs. 2 VO
Art 4 Abs. 3 VO
Art. 29 VO
Art. 30 VO
Art. 4 Abs. 3 VO
Art. 44 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 93 Abs. 3 und 4 VO
Art. 93 Abs. 3 Satz 2 VO
Art. 93 Abs. 3 VO
Art. 45 Abs. 3 VO
Art. 45 Abs. 2 VO
Art. 44 Abs. 2 VO
Art. 4 Abs. 3 und 4 VO

Zitierte Entscheidungen: 10 ME 76/17
60 VO (EU) 1306/20
25 VO (EU) 640/20
10 LB 100/22
23 VO (EU) 640/20
1 VO (EU) 1306/20
10 LB 138/10
3 C 11.19
2 VO (EU) 640/20
1 BvR 2649/21
10 LC 43/21
2 BvF 1/15
2 BvF 2/15
45 VO (EU) 639/20
10 LB 115/09
3 C 11.99
10 LB 16/17