Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-11-12, Aktenzeichen 18 K 2398/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2003:1112.18K2398.02.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat.
Der die Haltung des Rüden Bolle betreffende Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 7. September 2001 und der Widerspruchsbescheid der Landrätin des Kreises X1 vom 15. März 2002 werden insoweit aufgehoben, als darin eine Befristung und ein Widerrufsvorbehalt angeordnet und die Erlaubnis mit Auflagen verbunden worden ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin meldete aus Anlass der Landeshundeverordnung im Juli 2000 beim Beklagten eine von ihr gehaltene American-Staffordshire-Hündin („Bonnie") und einen Rüden („Bolle") an, den sie als „American-Staffordshire-Bulldog-Mix" bezeichnete.
Jeweils mit Bescheid vom 7. August 2001 erteilte der Beklagte der Klägerin unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs die Erlaubnis zum Halten der Hunde. Zugleich befristete er die Erlaubnisse auf fünf Jahre bis zum 6. August 2006 und versah die Erlaubnisbescheide mit diversen, als „Auflagen" und „Hinweisen" bezeichneten Zusätzen.
Durch Bescheid vom selben Tag setzte er zudem die Gebühr für die Erteilung jeder der beiden Erlaubnisse auf 50 DM fest.
Sämtliche Bescheide wurden der Klägerin am 10. August 2001 zugestellt.
Die Klägerin legte gegen diese Bescheide am 10. September 2001 Widerspruch ein, gegen die Erlaubnisbescheide insoweit, als diesen Nebenbestimmungen und Inhaltsbeschränkungen beigefügt worden waren. Zugleich beantragte sie die Herausgabe der zu den Akten des Beklagten gereichten Führungszeugnisse. Die Landrätin des Kreises X1 wies die Widersprüche durch Widerspruchsbescheid vom 15. März 2002, zugestellt am 21. März 2002, zurück.
Die Klägerin hat die vorliegende Klage am 17. April 2002 erhoben.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien mangels wirksamer Ermächtigungsgrundlage zum einen rechtswidrig, weil sowohl die Landeshundeverordnung als auch nunmehr das Landeshundegesetz verfassungswidrig seien. Zum anderen seien sie verfahrens- und ermessensfehlerhaft angeordnet worden.
Die Hündin ist im April 2002 eingeschläfert worden. Insoweit haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Die Klage auf Herausgabe der Führungszeugnisse hat die Klägerin zurückgenommen. Diese beiden Verfahrensteile sind vom vorliegenden Verfahren abgetrennt worden und unter den Aktenzeichen 18 K 7319/03 bzw. 18 K 7320/03 fortgeführt worden.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin zudem die vorliegende Klage insoweit zurückgenommen, als sie sich gegen die Gebührenfestsetzung zu dem den Rüden Bolle betreffenden Bescheid des Beklagten vom 7. August 2001 gerichtet hat.
Die Klägerin beantragt nunmehr noch,
die ordnungsbehördliche Erlaubnis zum Halten des Hundes Bolle, Mikrochip-Nummer 000000000000000 vom 7. September 2001 - Az.: 32/1 - Kö - und den Widerspruchsbescheid der Landrätin des Kreises X1 vom 15. März 2002 - Az.: 32-1/32.12-13 insoweit aufzuheben, als darin
1. eine Befristung sowie
2. ein Wiederrufsvorbehalt angeordnet wurden und
3. die Erlaubnis mit den Auflagen,
a. die Verlängerung der Erlaubnis ist rechtzeitig, d.h. spätestens sechs Wochen vor ihrem Ablauf, zu beantragen;
b. bei einem Wohnungswechsel innerhalb des Stadtgebietes der Stadt N ist die Klägerin verpflichtet, ihren Hund bei der Ordnungsbehörde des Beklagten umzumelden; bei einem Wohnortwechsel ist die Klägerin verpflichtet, ihren Hund beim Ordnungsamt der Stadt N abzumelden sowie bei der nunmehr zuständigen Ordnungsbehörde des neuen Wohnortes wieder anzumelden;
c. falls die Klägerin ihren Hund einer anderen Person länger als vier Wochen zur Obhut überlässt, ist sie verpflichtet, diese Person unter Angabe des Namens und der Anschrift, sowie den Verbleibeort des Hundes unverzüglich dem Ordnungsamt der Stadt N zu benennen;
d. ein Abhandenkommen des Hundes ist der zuständigen Ordnungsbehörde unverzüglich anzuzeigen;
e. den Tod oder die Abgabe des Hundes muss die Klägerin unter Angabe des Todes- bzw. Abgabedatums unverzüglich dem Ordnungsamt der Stadt N anzeigen; im Falle der Abgabe des Hundes muss die Klägerin zusätzlich den Namen und die Anschrift des neuen Halters unverzüglich mitteilen; in diesen Fällen ist der Erlaubnisbescheid dem Ordnungsamt der Stadt N zurückzugeben;
f. der Hund darf nur mit einer maximal 1,5 Meter langen sowie das Körpergewicht des Hundes haltenden, reissfesten Leine ausgeführt werden;
g. die Klägerin oder die benannte Aufsichtsperson darf nicht gleichzeitig mehrere Hunde führen und
h. die Erlaubnis ist beim Ausführen des Hundes mitzuführen; sie ist Bediensteten der Polizei und des Ordnungsamtes auf Verlangen unverzüglich vorzulegen,
verbunden wurde.
Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Widerspruchsbehörde Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat.
Die noch aufrecht erhaltene Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Nebenbestimmungen sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Da die Nebenbestimmungen Verwaltungsakte mit Dauerwirkung sind, ist unbeschadet der Übergangsvorschrift des § 21 Abs. 1 LHundG NRW schon nach geltenden verwaltungsprozessualen Grundsätzen bei der Überprüfung ihrer Rechtmäßigkeit auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, mithin auf die Vorschriften des Landeshundegesetzes, abzustellen.
Gemäß § 4 Abs. 4 LHundG NRW, dessen Verfassungsmäßigkeit nach Auffassung der Kammer keinen Bedenken begegnet,
vgl. Urteil vom 12. November 2003 - 18 K 2419/01 -,
kann zunächst die Erlaubnis für die Haltung eines gefährlichen Hundes befristet erteilt und u.a. mit Auflagen verbunden werden. Hieraus folgt, dass sowohl eine Befristung als auch die Erteilung von Auflagen in das Ermessen der Behörde gestellt sind, so wie es schon § 36 VwVfG NRW vorsieht. Ermessensentscheidungen sind, wie regelmäßig alle Verwaltungsakte, zu begründen; ihre Begründung, in der die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben, soll darüber hinaus die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Diesen Anforderungen genügen weder die Befristung noch die Auflagen in dem Erlaubnisbescheid.
Bezüglich der Befristung hat der Beklagte auf der Grundlage des § 4 Abs. 4 der damals noch geltenden Landeshundeverordnung zwar ausgeführt, sie sei grundsätzlich geboten bzw. erforderlich, um zu gewährleisten, dass das Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen in regelmäßigen Abständen überprüft werden könne, zugleich aber darauf hingewiesen, dass er sich durch diese Ermächtigungsnorm grundsätzlich gebunden sehe. Dies macht deutlich, dass der Beklagte keine Ermessenserwägungen dahingehend angestellt hat, ob und aus welchen Gründen er sich für eine Befristung entschieden hat, wie es jedenfalls nach dem Inkrafttreten des Landeshundegesetzes auch bezüglich der Befristung erforderlich ist. Er hat auch keine Begründung nachgeschoben, die der nunmehrigen Rechtslage Rechnung tragen könnte. Auch ist eine Begründung nicht ausnahmsweise entbehrlich, weil die Voraussetzungen des § 39 Abs. 2 VwVfG NRW ersichtlich nicht vorliegen.
Dasselbe gilt auch auf der Grundlage des seinerzeit bestehenden § 4 Abs. 4 Satz 1 LHV NRW. Diese Regelung, die als Sollvorschrift konzipiert war, entband den Beklagten nicht von einer im Einzelfall vorzunehmenden Entscheidung und Begründung für die konkrete Befristung.
Aus Vorstehendem folgt zugleich, dass auch sämtliche Auflagen schon deshalb rechtswidrig gewesen und geblieben sind, weil auch insoweit die erforderliche Begründung fehlt, warum der Beklagte sie im konkreten Einzelfall, auf den es immer nur ankommt,
vgl. u.a. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8. Auflage 2003, § 36, Rdnr. 8,
für angebracht gehalten hat. Von daher kann dahin stehen, ob für einen Großteil der als Auflagen bezeichneten Nebenbestimmungen - so für Spiegelstriche 1, 2, 3, 4, 5 und 7 - Rechtsgrundlagen vorhanden sind oder waren, die diese Auflagen tragen könnten.
Eine Begründung ist hinsichtlich der Anordnung, derzufolge der Hund nur mit einer maximal 1,5 Meter langen Leine ausgeführt werden darf, auch nicht durch den Widerspruchsbescheid nachgeholt worden. Die diesbezüglichen Darlegungen erschöpfen sich in allgemeinen und mithin gerade nicht auf den Einzelfall bezogenen Gesichtspunkten. Aufgedrängt hätte sich zudem eine Auseinandersetzung mit der Frage, warum der Hund überall, also auch in nicht von § 11 Abs. 6 LHundG NRW erfassten Gebieten, nur an einer derart kurzen Leine geführt werden darf. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin für ihren Rüden keine Befreiung vom Maulkorbzwang beantragt hat, so dass von ihm möglicherweise ausgehende Gefahren in weniger bevölkerten Bereichen auch dann beherrscht werden könnten, wenn er an einer längeren Leine geführt wird, was im Übrigen auch unter Gesichtspunkten des Tierschutzes geboten sein könnte.
Die Klägerin ist durch die rechtswidrige Befristung und die ebenso rechtswidrigen Auflagen in ihren Rechten verletzt.
Hinsichtlich der Befristung liegt dies auf der Hand und bedarf deshalb keiner weiteren Begründung.
Die ausdrücklich als Auflagen bezeichneten und mithin auch als solche beabsichtigten Zusätze zur Erlaubnis belasten die Klägerin deshalb, weil sie für den Fall der Nichtbefolgung befürchten muss, dass der Beklagte die Erlaubnis auf der Grundlage des § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW widerruft. Aus diesem Grund können sie auch nicht deshalb Bestand behalten, weil sie sich von ihrem Aussagegehalt her lediglich als Hinweise auf die - allerdings zum Teil überholte - Rechtslage darstellen könnten. Zudem muss die Klägerin befürchten, dass diese so genannten Auflagen bei Rechtskraft selbstständig durchsetzbar sind, so dass ihr eine eventuelle Rechtsverteidigung erschwert werden könnte.
Schließlich ist auch der Widerrufsvorbehalt rechtswidrig und verletzt, wie sich aus Nachstehendem ergibt, die Klägerin ohne Weiteres in ihren Rechten.
Zwar hat sich insoweit mit dem Inkrafttreten des Landeshundegesetzes die Rechtslage nicht geändert, weil auch nach dessen § 4 Abs. 4 Satz 1 die Erlaubnis unter dem Vorbehalt des Widerrufs erteilt werden soll.
Es spricht auch alles dafür, dass Behörden auch bei einer Sollvorschrift gehalten sind, sich für den Adressaten erkenn- und nachvollziehbar damit auseinander zu setzen, ob ein atypischer Einzelfall vorliegen könnte. Das bedarf aber keiner Entscheidung, denn der Widerrufsvorbehalt ist nämlich jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil er ausdrücklich mit der Maßgabe versehen worden ist, dass er jederzeit erfolgen kann. Er kann daher nur so verstanden werden, dass der Beklagte die Erlaubnis für frei widerrufbar hält. Diese Beliebigkeit ist mit dem Gesetz nicht vereinbar. Vielmehr darf aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit und des hierauf gründenden Vertrauensschutzes auch ein im Verwaltungsakt ausdrücklich vorbehaltener Widerruf nur aus Gründen erfolgen, die im Rahmen der Zwecke liegen, auf Grund derer der Grundverwaltungsakt erlassen worden ist.
Vgl. u.a. Kopp/Ramsauer, aaO, § 49 Rdnr. 35.
Hieraus folgt, dass die Erlaubnis, auf die die Klägerin wegen Vorliegens der Voraussetzungen einen Rechtsanspruch hatte, auf der Grundlage des ausdrücklich vorbehaltenen Widerrufs keineswegs jederzeit, sondern nur widerrufen werden darf, wenn die Erlaubnisvoraussetzungen nachträglich entfallen sein sollten.
Die Kostenentscheidung beruht auf dem Gedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Es ist sachgerecht, dem Beklagten die Kosten ganz aufzuerlegen, weil der zurückgenommene Teil der Klage, für den die Klägerin gemäß § 155 Abs. 2 VwGO grundsätzlich die Kosten zu tragen hat, nur die Gebührenfestsetzung in Höhe von 50,-- DM und damit einen ganz geringen Teil der Klage betrifft, der gegenüber dem Teil, mit dem sie obsiegt, nicht ins Gewicht fällt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 36 VwVfG NRW
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 1 LHundG
§ 4 Abs. 4 LHundG
§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 4
Satz 1 LHV
§ 11 Abs. 6 LHundG
§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 3
VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 4 der
damals noch geltenden Landeshundeverordnung

Zitierte Entscheidungen: 18 K 7319/03
18 K 7320/03
18 K 2419/01