Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-26, Aktenzeichen 11 K 874/17
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2018:0426.11K874.17.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 26. Januar 2017 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von drei WEA vom Typ Senvion 3.0M122 auf den Grundstücken T. -T1. , Gemarkung C. , Flur 2, Flur- stück 120, Flur 7, Flurstück 4, sowie Flur 7, Flurstück 47, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Am 24. Juli 2015 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von drei Windenergieanlagen (WEA) vom Typ Senvion 3.0M122 mit einer Nennleistung von 3,0 MW, einer Gesamthöhe von 200 m (Nabenhöhe 139 m, Rotordurchmesser 122 m) auf den im Tenor bezeichneten Grundstücken. Die Standorte liegen außerhalb der in der 17. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen ausgewiesenen Windvorrangzone.
Der 17. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen war Folgendes vorausgegangen:
Der Rat der Beigeladenen hatte bereits am 21. November 1996 beschlossen, den Flächennutzungsplan zu ändern und zu prüfen, ob die Ausweisung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung in Betracht käme. Auf Empfehlung des Planungsausschusses des Rates vom 4. Februar 1997 wurde die Darstellung von drei Vorranggebieten erwogen, darunter ein Bereich zwischen den Ortschaften M. und S. westlich der K 71. In seiner Sitzung vom 11. Dezember 1997 beschloss der Rat der Beigeladenen, den Beschluss vom 21. November 1996 aufzuheben und keine Konzentrationszonen auszuweisen. Für die Fläche zwischen M. und S. waren denkmalrechtliche Bedenken geäußert worden.
Der Rat der benachbart gelegenen Stadt T2. beschloss am 24. November 1997 die 5. Änderung des dortigen Flächennutzungsplanes und die Ausweisung einer Konzentrationszone für Windkraftanlagen im Stadtteil I. unmittelbar angrenzend an das Gemeindegebiet der Beigeladenen und die zuvor als Vorrangzone in den Blick genommene Fläche zwischen M. und S. .
Nachdem die Beigeladene seitens des Beklagten hinsichtlich einer Bauvoranfrage zur Errichtung von drei WEA mit einer Gesamthöhe von 135 m in dem Gebiet zwischen M. und S. beteiligt worden war, beschloss der Rat der Beigeladenen am 29. Februar 2000 die Aufstellung eines Bebauungsplans 04/05 sowie eine entsprechende Veränderungssperre. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans 04/05 fand am 6. Februar 2002 statt. Im Rahmen der Erläuterung der Planungsziele teilte der Bürgermeister mit, dass auch beabsichtigt sei, im Flächennutzungsplan Vorrangzonen für Windenergie mit dem Ziel der Freihaltung des übrigen Außenbereichs auszuweisen.
In seiner Sitzung vom 21. Februar 2002 fasste der Stadtentwicklungsausschuss der Beigeladenen den Beschluss, den Flächennutzungsplan zu ändern (17. Änderung des Flächennutzungsplanes). Dort heißt es u.a.:
„Im Bereich zwischen den Ortslagen M. und S. westlich der K 71 wird eine Fläche für die Nutzung von Windenergie i.S. des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB dargestellt. Der Geltungsbereich ist im beigefügten Planauszug (…) dargestellt. Auf die frühzeitige Bürgerbeteiligung wird verzichtet. Die Bürger sind im Rahmen der frühzeitigen Bürgerbeteiligung für den Bebauungsplan „Windpark T. -T1. “ über die gleichzeitige Änderung des Flächennutzungsplans informiert worden.“
Der Beschluss vom 21. Februar 2002 wurde am 25. März 2002 im Kreisblatt – Amtsblatt des Kreises Lippe – öffentlich bekannt gemacht. In der Bekanntmachung heißt es:
„Aufgrund § 2 Absatz 1 des Baugesetzbuches (…) hat der Stadtentwicklungsausschuss (…) am 21. Februar 2002 beschlossen, den Flächennutzungsplan der Stadt T. -T1. zu ändern und zwischen den Ortslagen M. und S. eine Fläche für die Nutzung von Windenergie darzustellen. (…) Die Fläche soll als Vorranggebiet ausgewiesen werden.“
Auf dem beigefügten Kartenausschnitt sind die als Vorrangzone vorgesehene Fläche und die nähere Umgebung abgebildet.
Am 19. November 2002 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss neben der Auswertung der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange in Abänderung des Beschlusses vom 21. Februar 2002, das Plangebiet wegen der Einhaltung eines Mindestabstandes von 500 m zu einer Wohnbaufläche in M. zu verkleinern. Ferner wurde der Entwurf nebst Erläuterungsbericht und dessen öffentliche Auslegung beschlossen. Der öffentlichen Bekanntmachung des Beschlusses im Kreisblatt am 25. November 2002 – diese nennt als Datum des Aufstellungsbeschlusses den 19. Februar 2002 – lässt sich entnehmen, dass die Fläche „als Vorranggebiet im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB“ ausgewiesen werden soll. Kartographisch ist erneut das zur Ausweisung vorgesehene Gebiet zwischen M. und S. dargestellt.
Am 27. Februar 2003 beschloss der Rat die 17. Änderung des Flächennutzungsplans – Darstellung einer Fläche für die Nutzung von Windenergie – nebst Erläuterungsbericht. In dem Erläuterungsbericht (Stand: 27. Februar 2003) wird u.a. ausgeführt:
„Die Untersuchung des Stadtgebietes hinsichtlich der möglichen Eignung der Flächen für die Windenergienutzung/Konzentrationszonen für Windenergieanlagen ist unter den Kriterien Windpotential, Mindestgröße einer Fläche für die Windenergienutzung, Netzkapazität und räumliche Nähe zum Netzanschluss sowie Anschlussbereiche und Mindestabstände zu Flächen und Nutzung der unterschiedlichen Belange vorzunehmen. (…) Flächen mit einer mittleren Ausnutzungsdauer von weniger als 1.300 Stunden sind wirtschaftlich als nicht ausreichend geeignet für die Windenergienutzung anzusehen. (…) Aufgrund der baurechtliche Abstandserfordernisse und der optimalen Windausnutzung – in Hauptwindrichtung ist der achtfache Rotordurchmesser als Mindestabstand einzuhalten – beträgt der minimale Flächenbedarf für einen „Windpark“ ca. 12 bis 15 ha. (…) Zunächst wurde die aktuelle Nutzungsstruktur des Stadtgebietes erhoben. (…) Im zweiten Arbeitsschritt erfolgte die Darstellung der Tabu-Zonen und die Ermittlung der Abstandsflächen zu den ausgewählten Schutzgütern (siehe Karte 2 a und 2 b). (…) Die Festlegung der Schutzabstände erfolgte auf Grundlage des Windenergieerlasses in der Neufassung vom 03.05.2002. (…) Im dritten Arbeitsschritt wurden die in Karte 2 ermittelten und überlagert dargestellten Abstandsflächen zu den raumrelevanten Nutzungen analysiert und ausgewertet. Dabei ergaben sich sechs Bereiche, die für Konzentrationszonen potentiell geeignet erscheinen (siehe Karte 3). (…) Für die in Betracht kommenden Bereiche wurde die mittlere jährliche Ausnutzungsdauer aus dem vorliegenden Windatlas ermittelt. (…) Im Bereich Nr. 4 zwischen M. und S. verbleibt nach Anwendung der diversen Abstandsbänder eine Fläche von ca. 23,7 ha, die von Schutzabständen unbelastet ist. Auf einer Teilfläche von rd. 14,8 ha wird eine mittlere jährliche Ausnutzungsdauer von bis zu 1.700 Jahresstunden erreicht. (…) Der Bereich erscheint grundsätzlich für eine Konzentrationszone von Windenergieanlagen geeignet und sollte näher untersucht werden. (…) Der Bereich Nr. 4 zwischen M. und S. ist nach den Kriterien Windhöffigkeit und Flächengröße als am besten geeigneter Bereich anzusehen. Für diesen Bereich spricht ferner, dass er durch die unmittelbar angrenzende Konzentrationszone auf dem Gebiet der Stadt T2. bereits vorbelastet ist. In Abwägung mit anderen Standorten ist es unter Beachtung der Gesichtspunkte der Raumordnung sinnvoll, die Vorrangflächen der Städte T2. und T. -T1. für die Nutzung von Windenergie an einem Standort zu konzentrieren. Es wird empfohlen, lediglich den Bereich Nr. 4 zwischen M. und S. weiter zu untersuchen. (…) Nach Anwendung der diversen Abstandsbänder verbleibt zwischen M. und S. eine Fläche von ca. 23,7 ha, die von Schutzabständen unbelastet ist. Eine Teilfläche von rd. 15 ha ist nach den Kriterien Windhöffigkeit und Flächengröße als geeignet für die Nutzung von Windenergie anzusehen. (…) Die Belastung des Landschaftsbildes und die Beeinträchtigung der Stadtsilhouette des historischen Stadtkerne und der Burg T1. sind durch Festsetzungen im Bebauungsplan zu minimieren (Höhenbegrenzung, Vermeidung einer Tag- und Nachtkennzeichnung).“
Am 8. April 2003 beschloss der Stadtrat den Bebauungsplan 04/05 und legte für das Vorranggebiet eine Höhenbegrenzung von 74,9 m fest.
Am 6. August 2003 genehmigte die Bezirksregierung Detmold die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes. Unter dem 11. August 2003 ordnete der Bürgermeister der Beigeladenen die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung an und erklärte, dass der Wortlaut des Feststellungsbeschlusses vom 27. Februar 2003 mit dem Wortlaut der der Bezirksregierung Detmold zur Genehmigung vorgelegten Unterlagen übereinstimme. Am 25. August 2003 erfolgte die Schlussbekanntmachung über die Erteilung der Genehmigung der Bezirksregierung Detmold im Kreisblatt. Der Bekanntmachung war ein Kartenausschnitt bezogen auf die ausgewiesene Fläche beigefügt, der überschrieben war u.a. mit: „Darstellung einer Fläche für die Nutzung von Windenergie zwischen den Ortslagen M. und S. “. Der Bekanntmachung lässt sich entnehmen, dass die Ausweisung „als Vorranggebiet im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB“ erfolgt ist. Ferner heißt es u.a.:
„Hinweis:
Nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung der in § 214 Absatz 1 Nr. 1 und 2 BauGB bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit dieser Bekanntmachung schriftlich gegenüber der Stadt T. -T1. geltend gemacht worden ist. Der Sachverhalt, der die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften begründen soll, ist darzulegen.
Nach § 215 Absatz 1 Nr. 2 BauGB sind Mängel der Abwägung bei der Änderung des Flächennutzungsplanes unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb von sieben Jahren seit dieser Bekanntmachung gegenüber der Stadt T. -T1. geltend gemacht worden sind. Der Sachverhalt, der den Mangel der Abwägung begründen soll, ist darzulegen.“
Nachdem sie vom Beklagten mit Schreiben vom 27. Juni 2016 beteiligt worden war, versagte die Beigeladene unter dem 25. August 2016 unter Hinweis auf die entgegenstehenden Festsetzungen des Flächennutzungsplanes das gemeindliche Einvernehmen hinsichtlich des Genehmigungsantrages der Klägerin.
Mit Bescheid vom 26. Januar 2017 lehnte der Beklagte nach vorheriger Anhörung den Genehmigungsantrag mit der Begründung ab, die Standorte der drei WEA lägen außerhalb der mit der rechtswirksamen 17. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen ausgewiesenen Konzentrationszone. Bestehe eine derartige planerische Darstellung, so stehe diese gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 Baugesetzbuch (BauGB) der Errichtung einer WEA an anderer Stelle des Gemeindegebiets als öffentlicher Belang in der Regel entgegen. Die Beigeladene habe dementsprechend das erforderliche gemeindliche Einvernehmen zu diesem Vorhaben versagt. Gründe für eine Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB seien nicht ersichtlich.
Am 3. Februar 2017 hat die Klägerin Klage erhoben.
Der Bürgermeister der Beigeladenen bestätigte am 28. August 2017 auf der 1. Ausfertigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes, dass diese Änderung vom Rat der Beigeladenen am 27. Februar 2003 beschlossen worden sei.
Am 25. Oktober 2017 machte die Beigeladene im Kreisblatt die Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes durch die Bezirksregierung vom 6. August 2003 unter der Überschrift „Bekanntmachung über das ergänzende Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB zur vorsorglichen Behebung der vermeintlich fehlerhaften Bekanntmachung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt T. -T1. – Darstellung einer Fläche für die Nutzung von Windenergie zwischen den Ortslagen M. und S. “ erneut bekannt. Der Bekanntmachung war eine Karte des Gemeindegebietes beigefügt, in der die Vorrangzone schraffiert dargestellt ist; auf einer weiteren Karte ist die Vorrangzone nebst Umgebung abgebildet. In der Bekanntmachung heißt es weiter:
„Der Rat der Stadt T. -T1. hat am 27. Februar 2003 die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes – Darstellung einer Fläche für die Nutzung von Windenergie zwischen den Ortslagen M. und S. – beschlossen. Die Ausweisung ist als Vorranggebiet im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB erfolgt. Die Darstellung der Fläche für die Nutzung der Windenergie bewirkt, dass außerhalb der Fläche öffentliche Belange der Errichtung und dem Betrieb einer Windenergieanlage in der Regel entgegenstehen, vgl. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (sog. Ausschlusswirkung). Der Geltungsbereich des Plangebietes ist aus den beigefügten Übersichtskarten Anlage 1 und Anlage 2 ersichtlich (…). (…) Mit dieser Bekanntmachung wird die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 Baugesetzbuch rückwirkend zum 25.08.2003, ursprüngliches Inkrafttreten, wirksam.“
Zur Begründung der Klage macht die Klägerin geltend, die 17. Änderung des Flächennutzungsplans sei unwirksam und könne die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht hervorrufen. Mit der Schlussbekanntmachung vom 25. August 2003 über die Erteilung der Genehmigung der Bezirksregierung werde der erforderliche Hinweiszweck nicht erreicht. Überschrift und Kartenausschnitt würden den Eindruck erwecken, dass es sich um die isolierte Ausweisung einer Positivfläche für die Windenergienutzung handele. Es fehle an einem Hinweis, dass die Planung Rechtswirkungen über den angegebenen räumlichen Geltungsbereich hinaus entfalten solle. Eine Klarstellung werde durch die Nennung des § 35 Abs. 3 BauGB nicht erreicht. Der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses des Stadtrates vom 21. Februar 2002 im Amtsblatt des Kreises ergebe nichts anderes. Die Verfehlung des Hinweiszwecks in der Schlussbekanntmachung stelle einen beachtlichen formellen Mangel des Planes dar, der zu dessen Unwirksamkeit führe.
Es habe zudem an der rechtsstaatlich erforderlichen Ausfertigung des Planes gefehlt.
Die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes leide an erheblichen Abwägungsmängeln. Ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept sei nicht erkennbar. Ausweislich des Erläuterungsberichtes zum Feststellungsbeschluss (Stand: 27. Februar 2003) seien bei der Ermittlung der Potentialflächen unter anderem Ausschlusskriterien mit Abständen berücksichtigt worden, denen sich nicht entnehmen lasse, ob sie auf „harte“ oder „weiche“ Tabuzonen zurückzuführen seien. Der „Kriterienkatalog für die Auswahl von Standorten für WEA“ in Tabelle 1 des Erläuterungsberichtes treffe überdies keine generelle Entscheidung zu den anzulegenden Tabubereichen oder Mindestabständen, sondern behalte dies einer Einzelfallprüfung vor. Die Abwägung der einzelnen, nach Abzug der Tabuflächen verbleibenden Potentialflächen sei nicht nachvollziehbar und damit unschlüssig.
Mit der Ausweisung einer Fläche von 16 ha sei der Windenergie zudem nicht substantiell Raum gegeben worden.
Es sei kein Rügeverlust nach § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB (1998) eingetreten, weil der diesbezügliche Hinweis in der Schlussbekanntmachung vom 25. August 2013 unvollständig gewesen sei. Es sei nicht darauf hingewiesen worden, dass die Geltendmachung von Mängeln der Abwägung der Schriftform bedürfe. Das Schriftformerfordernis des § 215 Abs. 1 BauGB (1998) sei unverzichtbar, weil ihm Beweisfunktion zukomme. Die einjährige Rügefrist für nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorganges sei – wenn überhaupt – erst durch die erneute Bekanntmachung vom 25. Oktober 2017 ausgelöst worden. Diese Mängel habe sie gegenüber der Beigeladenen geltend gemacht. Ihr Rügerecht habe sie nicht verwirkt. Die Mängel des Abwägungsvorganges seien damit weiterhin beachtlich. Die Mängel des Abwägungsergebnisses seien Ewigkeitsmängel.
Die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen sei schließlich nicht mit § 1 Abs. 3 BauGB vereinbar, weil von vorneherein nicht die Absicht bestanden habe, den Anforderungen der Rechtsprechung zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu entsprechen und der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben. Ziel sei vielmehr die Verhinderung weiterer WEA im Stadtgebiet gewesen. Der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes habe keine stadtgebietsweite Betrachtung möglicher Flächen für die Windenergie zugrunde gelegen, die Planung sei von Beginn an darauf ausgerichtet gewesen, nur die betreffende Fläche zwischen den Ortslagen M. und S. als Vorranggebiet auszuweisen, weil sich dort der Bebauungsplan 04/05 seit dem Jahr 2000 in Aufstellung befunden habe. Das gesamträumliche Konzept der Beigeladenen sei vorgeschoben gewesen, da bereits beim Aufstellungsbeschluss festgestanden habe, dass nur die vorab in den Blick genommene Fläche ausgewiesen werden würde. Aufgrund der Flächengröße von 16 ha und der im Bebauungsplan 04/05 enthaltenen Höhenbegrenzung von 74,9 m sei bis heute keine einzige WEA in dem Vorranggebiet genehmigt worden. WEA mit einer Gesamthöhe von unter 75 m seien schon zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Flächennutzungsplanänderung und des Bebauungsplanes 04/05 nicht mehr Stand der Technik gewesen. Es liege ein nicht zu überwindender Widerspruch vor, wenn in einem Flächennutzungsplan eine Vorrangzone ausgewiesen werde, deren Nutzung im parallel verlaufenden Bebauungsplanausweisungsverfahren wieder weitestgehend ausgeschlossen werde. Eine Verhinderungsplanung sei auch deshalb gegeben, weil die Konzentrationszone bezogen auf das Gemeindegebiet völlig unzureichend dimensioniert sei. Außerdem sei diese zu großen Teilen deshalb nicht mehr bebaubar, da die Konzentrationszone auf dem Gebiet der Nachbargemeinde T2. im Jahr 2011 mit vier Anlagen vom Typ Enercon E 82 mit einer Gesamthöhe von 126 m bebaut worden sei. Wegen der einzuhaltenden Abstände der Anlagen untereinander und zur Wohnbebauung sowie dem Schallkontingent, das durch die bestehenden Anlagen bereits aufgebraucht sei, sei das Vorranggebiet auf dem Stadtgebiet der Beigeladenen mittlerweile zur Windenergienutzung ungeeignet. Die Ausweisung erweise sich deshalb seit 2011 als funktionslos.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 26. Januar 2017 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von drei Windenergieanlagen vom Typ Senvion 3.0M122, Gemarkung C. , Flur 2, Flurstück 120, Flur 7, Flurstück 4, sowie Flur 7, Flurstück 47, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, keine Möglichkeiten für eine Ersetzung des durch die Beigeladene versagten Einvernehmens gesehen zu haben.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Sie trägt vor, dem Vorhaben der Klägerin stehe die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen; es sei daher bauplanungsrechtlich unzulässig. Die Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes sei am 25. August 2003 ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die Schlussbekanntmachung enthalte den Hinweis, dass die Ausweisung als Vorranggebiet im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB erfolge. Konzentrationszonenplanungen sei immanent, dass sie außerhalb der jeweiligen Konzentrationszone eine Ausschlusswirkung entfalten. Durch den aufgeführten § 35 Abs. 3 BauGB sei dies ausreichend zum Ausdruck gekommen. Die Lage und Abgrenzung der Konzentrationszone lasse sich dem abgedruckten Auszug aus der Deutschen Grundkarte eindeutig entnehmen. Im Übrigen sei die Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes vorsorglich am 25. Oktober 2017 erneut bekannt gemacht worden, so dass der Flächennutzungsplan in jedem Fall rückwirkend wirksam geworden sei.
Der Plan sei mittlerweile ordnungsgemäß ausgefertigt worden.
Die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes sei gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Eine Verhinderungsplanung liege nicht vor. Ausweislich der Umweltverträglichkeitsprüfung zum Bebauungsplan 04/05 „Windpark T. -T1. “ sei auf dem Gelände die Errichtung von drei WEA geplant gewesen. Dass eine Gemeinde nicht zu einer besonders windenergiefreundlichen Planungspolitik verpflichtet sei, sei in der Rechtsprechung anerkannt. Die Festsetzungen des Bebauungsplans 04/05 könnten nicht als Beleg für eine angeblich fehlende städtebauliche Erforderlichkeit herangezogen werden. Die Frage, ob der Windenergie mit der Planung substantiell Raum gegeben worden sei, betreffe das Abwägungsergebnis. Für die 17. Änderung sei deshalb die Sach- und Rechtslage am 27. Februar 2003 maßgebend gewesen. Am Tag des Feststellungsbeschlusses sei die im Bebauungsplan festgesetzte Höhenbegrenzung noch nicht beschlossen gewesen. Der Bebauungsplan sei erst am 8. April 2003 gefasst worden. Überdies sei insoweit allein auf die Darstellungen im Flächennutzungsplan abzustellen. Ein unwirksamer Bebauungsplan „infiziere“ den Flächennutzungsplan nicht. Im Übrigen sei die Höhenbegrenzung nicht an heutigen Maßstäben zu messen, sondern an den Gegebenheiten zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses. Aus der Größe der ausgewiesenen Windvorrangzone könne gleichfalls nicht der Schluss auf die Unwirksamkeit der Planung gezogen werden, denn diese mache 0,27 % des Gemeindegebietes aus.
Beachtliche Abwägungsmängel seien nicht gegeben.
Der Bekanntmachungshinweis sei zutreffend gewesen, so dass die maßgebliche Rügefrist von sieben Jahren in Gang gesetzt worden sei. Der Hinweis auf die Rügeobliegenheit habe der zum Zeitpunkt geltenden Rechtslage entsprochen. Der Hinweis auf das Schriftformerfordernis für Rügen von Verfahrens- und Formfehlern habe sich auch auf Rügen im Hinblick auf Abwägungsmängel erstreckt. Es seien keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Bekanntmachungshinweis einen rügewilligen Bürger von einer Rüge abgehalten habe. Selbst wenn der Hinweis in der Schlussbekanntmachung fehlerhaft gewesen sein sollte, habe dies nicht zur Konsequenz, dass die Mängel der Abwägung weiterhin beachtlich seien.
Die Klägerin habe ihre Mängelrügen auch erst 15 Jahre nach Inkrafttreten der Flächennutzungsplanänderung erhoben. Ihr Rügerecht sei damit verwirkt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Beigeladenen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Ihrer Zulässigkeit steht nicht entgegen, dass sich die Klägerin auf eine Bescheidungsklage beschränkt hat. Für eine Beschränkung des Klagebegehrens auf die Prüfung einzelner Genehmigungsvoraussetzungen besteht wegen der Pflicht des Gerichts, die Sache grundsätzlich umfassend spruchreif zu machen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), zwar regelmäßig kein Rechtsschutzbedürfnis. Dies ist aber dann nicht der Fall, wenn die Immissionsschutzbehörde die Genehmigung des Vorhabens, ohne seine Vereinbarkeit mit baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften umfassend zu prüfen, allein wegen eines bestimmten entgegenstehenden Gesichtspunktes ablehnt. In einem solchen Fall des „stecken gebliebenen“ Genehmigungsverfahrens entfällt die Verpflichtung des Gerichts zur Herbeiführung der Spruchreife, wenn ansonsten im Verwaltungsverfahren noch nicht behandelte komplexe Fragen – etwa des Naturschutzrechtes – erstmals im gerichtlichen Verfahren geprüft werden müssten. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Klageantrag auf eine Neubescheidung beschränkt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Juni 2007 – 8 A 2677/06 –, und vom 30. Juli 2009 – 8 A 2357/08 –, jeweils in juris.
So liegt der Fall hier. Der Beklagte hat seinen Ablehnungsbescheid auf die Ausschlusswirkung der 17. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gestützt, ohne die weiteren Genehmigungsvoraussetzungen abschließend zu prüfen und den insoweit relevanten Sachverhalt vollständig zu ermitteln.
Die Klage ist begründet. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 26. Januar 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Genehmigungsantrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, weil der vom Beklagten herangezogene Versagungsgrund – die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – dessen Ablehnung nicht trägt (hierzu unter I.). Die Genehmigung ist – nach den bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung gewonnenen Erkenntnissen – auch nicht schon aus anderen Gründen offensichtlich zu versagen (hierzu unter II.).
I.
Der Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung stehen Darstellungen im Flächennutzungsplan der Beigeladenen nicht entgegen.
Eine für die Errichtung und den Betrieb einer Windkraftanlage mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 m nach § 4 BImSchG i.V.m. Nr. 1.6 des Anhangs zur 4. BImSchV erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 BImSchG zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2). Nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ist im Außenbereich ein Vorhaben, das der Nutzung der Windenergie dient, nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die ausreichende Erschließung gesichert ist. Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach Absatz 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Der Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ermöglicht es der Gemeinde damit, Vorhaben wie etwa die Errichtung von Windkraftanlagen durch einen Flächennutzungsplan auf bestimmte Standorte zu konzentrieren und diese positive Darstellung mit einer Ausschlusswirkung für den übrigen Planungsraum zu kombinieren. Vorhaben außerhalb ausgewiesener Konzentrationszonen sind dann in der Regel unzulässig.
Diese Ausschlusswirkung kommt der 17. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen nicht zu, weil diese insoweit unwirksam ist. Die 17. Änderung des Flächennutzungsplans ist formell (dazu unter 1.) und materiell fehlerhaft (dazu unter 2.). Ob sie funktionslos geworden ist, kann dahinstehen (dazu unter 3.).
1.
Aus der am 25. August 2003 bekanntgemachten Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplans ergibt sich keine Ausschlusswirkung. Der (Schluss-)Bekanntmachung fehlt es an einem den räumlichen Geltungsbereich der Planänderung hinreichend verdeutlichenden Hinweis (dazu unter a)). Die Offenlegungsbekanntmachung vom 25. November 2002 enthält denselben Mangel, so dass sie die Anstoßfunktion nicht erfüllt (dazu unter b)). Diese Mängel sind nicht unbeachtlich geworden (dazu unter c)). Eine Heilung nach § 214 Abs. 4 BauGB ist durch die erneute Bekanntmachung der Genehmigung durch die Bezirksregierung vom 6. August 2003 am 25. Oktober 2017 nicht eingetreten (dazu unter d)). Ob zusätzlich ein Ausfertigungsmangel der Wirksamkeit des Flächennutzungsplans entgegensteht, kann dahinstehen (dazu unter e)).
a)
Im Anwendungsbereich von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfüllt der Flächennutzungsplan eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion. Wie die Festsetzungen eines Bebauungsplans bestimmen Darstellungen des Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG; wie ein Bebauungsplan müssen sie dem Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG genügen und den Gleichheitssatz sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip wahren. Die Darstellung eines Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB besitzt deshalb die Qualität einer Rechtsvorschrift. Aus rechtsstaatlichen Gründen sind Rechtsnormen in einer Weise der Öffentlichkeit bekanntzumachen, dass sich die Betroffenen in zumutbarer Weise von ihrem Inhalt verlässlich Kenntnis verschaffen können. Hierzu ist erforderlich, dass dem Adressaten der Bekanntmachung der räumliche Geltungsbereich der Rechtsnormqualität aufweisenden Darstellungen hinreichend deutlich gemacht wird. Dies ist bei einer Darstellung des Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich der gesamte Außenbereich der Gemeinde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –, juris Rn. 33 ff. m.w.N.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, juris Rn. 58 f.
Ungeachtet dessen, dass § 6 Abs. 5 BauGB nur die ortsübliche Bekanntmachung der Genehmigung des Flächennutzungsplans durch die höhere Verwaltungsbehörde vorsieht, um den Flächennutzungsplan wirksam werden zu lassen, ist daher erforderlich, dass sein Geltungsbereich zumindest schlagwortartig aus der Bekanntmachung deutlich wird. Bei dem erstmaligen Erlass eines Flächennutzungsplanes kann noch angenommen werden, dass er gemäß der Grundregel des § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB für das gesamte Gemeindegebiet gilt. Eine Änderung bezieht sich dagegen regelmäßig nur auf einzelne, dann zumindest schlagwortartig zu bezeichnende Teilbereiche.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. März 2018 – 12 KN 144/17 –, juris Rn. 41.
Der räumliche Geltungsbereich der 17. Änderung des Flächennutzungsplans – nämlich das gesamte Gemeindegebiet der Beigeladenen – ergibt sich aus der Schlussbekanntmachung vom 25. August 2003 nicht. Der Bekanntmachung lässt sich nur entnehmen, dass die Ausweisung der Fläche zwischen den Ortslagen M. und S. für die Windenergienutzung als „Vorranggebiet im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB“ erfolgt. Die Verwendung des Begriffs „Vorranggebiet“ ist nicht geeignet, eine hinreichende Information der Normadressaten über den Rechtscharakter und den Geltungsbereich der getroffenen Darstellung des Flächennutzungsplans sicherzustellen.
Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –, a.a.O. Rn. 43.
Dass diese Ausweisung Ausschlusswirkung für das gesamte Gemeindegebiet entfalten soll, folgt auch nicht aus dem Hinweis auf die Regelung des § 35 Abs. 3 BauGB, da die Bezugnahme auf den gesamten Absatz 3 des § 35 BauGB nicht hinreichend konkret ist. Hinzu kommt, dass in der der Bekanntmachung enthaltenen Kartendarstellung lediglich die Vorrangfläche und die sich unmittelbar anschließenden Bereiche abgebildet sind. Erforderlich wäre – aufgrund der unzureichenden textlichen Erläuterung – zumindest gewesen, auch die anderen Teile des Außenbereichs abzubilden, um die Ausschlusswirkung für das übrige Gemeindegebiet zu verdeutlichen.
Vgl. hierzu erneut: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –, a.a.O. Rn. 43.
b)
Die Offenlegungsbekanntmachung vom 25. November 2002 ist in gleicher Weise unzureichend. Eine Offenlegungsbekanntmachung ist fehlerhaft, wenn sie die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht verdeutlicht und deshalb die ihr zugedachte Anstoßfunktion nicht hinreichend erfüllt. Dies ist insbesondere der Fall, wenn es an einem Hinweis auf den Geltungsbereich der Ausschlusswirkung i. S. d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB fehlt und die abgedruckte Übersichtskarte – wie hier – nur die Konzentrationszone(n) und die sich unmittelbar anschließenden Bereiche umfasst.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –, a.a.O. Rn. 47.
Der Offenlegungsbekanntmachung vom 25. November 2002 fehlt es ebenfalls an dem erforderlichen Hinweis auf die Ausschlusswirkung, die mit der angedachten Ausweisung von Flächen für die Windenergienutzung einhergehen soll. Es wird – erneut – nur von einem Vorranggebiet gesprochen. Dem Verweis auf § 35 Abs. 3 BauGB fehlt die Benennung der weiteren Einschränkung des Satzes 3. Zudem ist auch der beigefügten Karte nur die Konzentrationszone mit dem sich unmittelbar anschließenden Bereich zu entnehmen; es wird kein Bezug zum übrigen Gemeindegebiet hergestellt.
c)
Die Mängel in der Offenlegungs- und Schlussbekanntmachung der 17. Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen sind nicht infolge Fristablaufs nach § 215 BauGB unbeachtlich geworden.
Gemäß § 233 Abs. 2 BauGB i.d.F. von Art. 1 Nr. 71 des Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuches an EU-Richtlinien vom 24. Juni 2004 (BGBl. I S. 1359) sind die Vorschriften des dritten Kapitels, zweiter Teil, vierter Abschnitt zur Planerhaltung auch auf Flächennutzungspläne und Satzungen entsprechend anzuwenden, die auf der Grundlage bisheriger Fassungen dieses Gesetzes in Kraft getreten sind. Unbeschadet des Satzes 1 sind auf der Grundlage bisheriger Fassungen dieses Gesetzes unbeachtliche oder durch Fristablauf unbeachtliche Fehler bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen und Satzungen auch weiterhin für die Rechtswirksamkeit dieser Flächennutzungspläne und Satzungen unbeachtlich. Abweichend von Satz 1 sind für vor dem Inkrafttreten einer Gesetzesänderung in Kraft getretene Flächennutzungspläne und Satzungen die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung geltenden Vorschriften über die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, von Mängeln der Abwägung und sonstigen Vorschriften einschließlich ihrer Fristen weiterhin anzuwenden. Abzustellen ist mithin vorliegend auf § 215 BauGB i.d.F. vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081), gültig ab 1. Januar 1998 (künftig: § 215 BauGB 1998). Nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 1998 wurden Mängel der in § 214 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften unbeachtlich, wenn sie nicht binnen eines Jahres gegenüber der Gemeinde schriftlich geltend gemacht wurden. Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans und der Satzung war auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften und von Mängeln der Abwägung sowie die Rechtsfolgen (Absatz 1) hinzuweisen, § 215 Abs. 2 BauGB 1998.
Auf § 215 BauGB 1998 wurde in der Schlussbekanntmachung im Kreisblatt vom 25. August 2003 hingewiesen. Die in der Schlussbekanntmachung vom 25. August 2003 unter „Hinweise“ erfolgte Belehrung weicht von dem Gesetzestext allerdings dergestalt ab, dass nur bezüglich der Verletzung der in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB 1998 bezeichneten Verfahrens- und Formfehler dargelegt wird, dass diese innerhalb eines Jahres „schriftlich“ geltend zu machen sind. Für Mängel der Abwägung nach § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB wird im nächsten Absatz ohne Hinweis auf das Formerfordernis angeführt, dass diese innerhalb von sieben Jahren geltend zu machen sind. Ob durch den Umstand, dass bezüglich der Mängel der Abwägung der Hinweis auf das Schriftformerfordernis fehlt, die Belehrung insgesamt fehlerhaft und deshalb geeignet ist, einen Irrtum über Voraussetzungen oder Rechtsfolgen einer Einwendung oder eines Rechtsbehelfs hervorzurufen, der den Betroffenen davon abhalten kann, sich überhaupt, rechtzeitig und in richtiger Form zu äußern und deshalb der Belehrung ihre Wirksamkeit zu nehmen,
vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 4 CN 4/09 –, juris,
kann aber letztlich offen bleiben.
Denn die Frist des § 215 Abs.1 BauGB 1998 hat am 25. August 2003 nicht zu laufen begonnen, weil die Bekanntmachung – wie dargelegt – unwirksam war.
So auch: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –, a.a.O. Rn. 48.
Die am 25. Oktober 2017 im Rahmen des ergänzenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB erneut erfolgte Bekanntmachung der Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplans durch die Bezirksregierung vom 6. August 2003 ändert daran nichts. Für den Fristbeginn ist grundsätzlich die ursprüngliche und nicht die erneute Bekanntmachung maßgebend. Die Befristung der Rügemöglichkeit knüpft aus Gründen der Planerhaltung an den Satzungsbeschluss bzw. die Genehmigungserteilung nach § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB und deren Bekanntmachung an. Erst wenn diese Bekanntmachung als solche fehlerfrei erfolgt und damit der rechtsstaatlich gebotene Verkündungszweck, nämlich den Plan der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich zu machen, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von seinem Inhalt verschaffen können, erreicht ist, ist diese Bekanntmachung auch geeignet, Präklusionswirkung für die Rüge von Abwägungsmängeln nach Ablauf einer gesetzlich bestimmten Frist zu erzeugen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Februar 1997 – 4 NB 40/96 –, a.a.O. Rn. 8; und vom 18. August 2015 – 4 CN 10/14 –, juris Rn. 9.
Eine Rügefrist begann daher allenfalls mit der weiteren Bekanntmachung vom 25. Oktober 2017 zu laufen.
Im Übrigen stellt ein Verkündungsmangel einen ohne Weiteres beachtlichen sog. Ewigkeitsmangel dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –, a.a.O. Rn. 44.
d)
Die unter 1. a) und b) aufgezeigten Mängel sind nicht nach § 214 Abs. 4 BauGB rückwirkend geheilt worden.
Die Behebung eines materiellen oder formellen Fehlers erfolgt grundsätzlich durch die Neuvornahme der fehlerhaften Verfahrenshandlung durch das zuständige Organ nach den dafür geltenden Vorschriften.
Vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, Kommentar, 13. Auflage 2016, § 214 Rn. 27.
Denn die Heilung eines Flächennutzungsplans durch ein Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB erfordert – anders als etwa eine Heilung nach § 45 VwVfG – nicht nur, dass der festgestellte Fehler behoben wird, sondern eine Wiederholung des gesamten nachfolgenden Verfahrens von dem Stadium an, in dem der zur Unwirksamkeit führende Fehler unterlaufen ist. Dabei wird nicht danach unterschieden, ob die einzelne Verfahrenshandlung ihrem Sinn und Zweck nach nochmals erforderlich ist, sondern zur Fehlerbehebung wird formal eine Wiederholung des "gesamten nachfolgenden Verfahrens" bzw. eine Wiederaufnahme des nachfolgenden Verfahrens von "rangbereiter Stelle" vorausgesetzt.
Vgl. dazu: OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2010 – 12 LC 9/07 –, juris Rn. 75 m.w.N.
Dies zugrunde gelegt, scheitert eine Heilung des Mangels in der Offenlegungsbekanntmachung – fehlende Erkennbarkeit der Ausschlusswirkung – daran, dass diese im Rahmen des ergänzenden Verfahrens von der Beigeladenen ebenso wenig nachgeholt wurde wie die entsprechend § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderliche,
vgl. dazu: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 7 D 100/15.NE –, a.a.O. Rn. 46,
Offenlegung selbst.
Der Fortbestand dieses Verfahrensfehlers verhindert auch, dass aufgrund der Bekanntmachung vom 25. Oktober 2017 die 17. Änderung des Flächennutzungsplans mit der beabsichtigten Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB wirksam geworden ist.
Für eine Heilung des Mangels in der Schlussbekanntmachung hätte es darüber hinaus einer erneuten Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BauGB durch die Bezirksregierung bedurft. Eine neue Genehmigungsentscheidung der Bezirksregierung ist aber nicht erfolgt, sondern lediglich die „alte“ Genehmigung erneut bekanntgemacht worden. Dies genügt schon deshalb nicht, weil der Rechtsaufsicht gemäß § 6 Abs. 2 BauGB nicht nur das gefundene Ergebnis, sondern auch sein ordnungsgemäßes Zustandekommen unterliegt. Auch im ergänzenden Verfahren ist mithin zu prüfen, ob das Verfahren korrekt durchgeführt worden ist und alle im Rahmen des § 214 Abs. 4 BauGB notwendigen Schritte vorgenommen wurden. Zudem ist die Frage, ob der festgestellte Fehler überhaupt einer Heilung durch ein ergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB zugänglich und ein rückwirkendes Inkrafttreten zulässig ist, im Rahmen der Rechtsaufsicht vor Erteilung der Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BauGB durch die höhere Verwaltungsbehörde zu prüfen. Im Ergebnis ist demnach bei der Durchführung des ergänzenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB eine erneute Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BauGB erforderlich.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2010 – 12 LC 9/07 –, juris, Leitsatz und Rn. 75 m.w.N.
e)
Ob – vorausgesetzt, man hält ausgehend von der Bedeutung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einen Ausfertigungsvermerk auch im Rahmen eines Flächennutzungsplans für erforderlich – der vorliegend zunächst gegebene Ausfertigungsmangel durch das Anbringen des Vermerks auf der Originalurkunde am 28. August 2017 nachträglich im Wege des ergänzenden Verfahrens wirksam nach § 214 Abs. 4 BauGB geheilt wurde, bedarf mit Blick auf die obigen Ausführungen keiner Entscheidung mehr.
2.
Die 17. Änderung des Flächennutzungsplans ist materiell fehlerhaft, weil die Ausweisung der Windvorrangzone abwägungsfehlerhaft erfolgt ist (dazu unter a)). Der Windenergie ist nicht substantiell Raum eingeräumt worden (dazu unter b)). Die Klägerin kann sich auf diese Mängel berufen (dazu unter c)). Ob die 17. Änderung des Flächennutzungsplans wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten ist, kann dahinstehen (dazu unter d)).
Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen – hiernach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben zur Nutzung der Windenergie in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist –, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1/11 –, vom 13. März 2003 – 4 C 3/02 – und vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15/01 –; OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –; OVG Lüneburg, Urteil vom 23. Juni 2016 – 12 KN 64/14 –; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, sämtlich in juris.
Die Ausarbeitung eines Plankonzepts, das Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird und welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windkraftanlagen freizuhalten, ist auf der Ebene des Abwägungsvorgangs nach § 1 Abs. 7 BauGB angesiedelt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25/09 –, juris Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2012 – 10 D 47/10.NE –, juris Rn. 77.
Das dort normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt in tatsächlicher Hinsicht die Ermittlung aller abwägungsrelevanten Belange voraus. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht. In rechtlicher Hinsicht erfordert das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, dass weder die Bedeutung einzelner Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013, a.a.O. Rn. 27 f. unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerwG.
Eine diesen Anforderungen genügende Ausarbeitung eines Planungskonzepts für die Darstellung von Konzentrationszonen i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vollzieht sich abschnittsweise. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Gemeindegebietsteilen, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung schlechthin ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden dagegen Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen der Gemeinde aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind dann in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013, a.a.O. Rn. 34 unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11. April 2013 – 4 CN 2/12 –, juris Rn. 5 ff., und vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1/11 –, a.a.O. Rn. 10, sowie Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25/09 –, a.a.O. Rn. 7, und Urteil vom 20. November 2012 – 8 A 252/10 –, juris Rn. 52.
Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuflächen sind demnach einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Zuge der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Dies ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft. Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Plangeber rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Diese Forderung ist mit dem schlussendlichen Abwägungsparameter rückgekoppelt, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, umso mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist.
Vgl. dazu erneut OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013, a.a.O. Rn. 36 ff., und OVG Lüneburg, Urteil vom 23. Juni 2016 – 12 KN 64/14 –, juris Rn. 62, jeweils unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerwG.
Den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen muss sich die Gemeinde bewusst machen und ihn dokumentieren. Es ist schon aus sich heraus abwägungsfehlerhaft, wenn die Gemeinde entgegen der sie insofern treffenden Pflicht keine Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen dokumentiert hat, obwohl diese in der spezifischen vorliegenden Planungssituation materiell-rechtlich geboten ist. Denn infolgedessen kann sie sich bei Abwägung, Standortfindung und Standortzuweisung nicht bewusst machen, welche der von ihr herangezogenen Kriterien zur Ermittlung des Suchraums zu einem § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zuzuordnenden Ausscheiden von Gemeindeflächen für die Windenergienutzung von vornherein und auf Dauer führen würden, also zu harten Tabuzonen, und welche der vorab ausgeschiedenen Flächen (als weiche Tabuzonen) der Abwägung im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB zuzuschlagen sind. So bleibt im Unklaren, ob und in welchem Umfang bereits auf der ersten Stufe des Planungsprozesses, in der Phase der Suchraumfindung, abwägerische Entscheidungen gefordert waren. Damit kann die Gemeinde auch ihre (weitere) Abwägung über die Auswahl und den Zuschnitt von Konzentrationszonen im Rahmen der zweiten Planungsphase nicht rechtmäßig steuern und nicht hinreichend präzise, schlüssig-ausgewogen entscheiden, ob sie der Windenergie tatsächlich substantiell Raum verschafft. Fehlt die danach erforderliche Dokumentation und lässt sich deshalb nicht feststellen, welche Ausschlusskriterien als „hart“ und welche als „weich“ behandelt wurden, liegt ein selbständig tragender beachtlicher Abwägungsmangel vor. Es kommt dann nicht darauf an, ob bestimmte Ausschlusskriterien zu Recht als harte Tabuzonen angesehen wurden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013, a.a.O. Rn. 39 ff.
Diese Maßstäbe gelten auch für Planungsentscheidungen, die – wie hier – bereits 2003 getroffen wurden. Die für solche Abwägungsentscheidungen maßgeblichen normativen Grundlagen – §§ 1 Abs. 7, 5 ff. BauGB – beanspruchten auch in dieser Zeit schon Geltung. Die später ergangene Rechtsprechung zur Planung von Konzentrationszonen für Windenergie hat diesbezüglich im Wesentlichen keine neuen Anforderungen gestellt, sondern lediglich die sich aus diesen Bestimmungen, insbesondere dem Abwägungsgebot, ergebenden Voraussetzungen in Bezug auf die Festlegung solcher Zonen konkretisiert.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2012 – 8 A 430/10 –, a.a.O. Rn. 60 m.w.N.
Diesen Anforderungen wird die 17. Änderung des Flächennutzungsplans nicht gerecht.
Es ist nicht das gesamte Gemeindegebiet untersucht worden (dazu unter aa)), die Dokumentation ist unzureichend (dazu unter bb)), eine Abgrenzung zwischen harten und weichen Tabuzonen fehlt (dazu unter cc)), es wurden zu Unrecht Flächen als harte Tabuzonen betrachtet (dazu unter dd)) und die Ermittlung des Sachverhaltes ist fehlerhaft erfolgt (dazu unter ee)).
aa)
Das Fehlen eines ordnungsgemäßen Ermittlungs- und Auswahlverfahrens und damit eines den obigen Anforderungen genügenden Abwägungsvorganges zeigt sich bereits daran, dass ausweislich des Aufstellungsbeschlusses vom 21. Februar 2002 nicht generell die Ausweisung von Vorrangzonen im Gemeindegebiet in den Blick genommen wurde, sondern allein der Bereich zwischen den Ortslagen M. und S. als maßgebliches Gebiet aufgeführt wurde.
bb)
Die Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen ist unzureichend dokumentiert. Den Aufstellungsvorgängen für die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen lässt sich auf Grund der textlichen Erläuterungen nicht eindeutig und zweifelsfrei entnehmen, welche Flächen ihres Stadtgebietes den sog. harten und welche Flächen den sog. weichen Tabuzonen zugerechnet und welche Flächen erst nach einer Einzelfallabwägung mit anderen Nutzungsvorstellungen des Plangebers für eine Windkraftnutzung ausgeschieden wurden.
Der Erläuterungsbericht beinhaltet keine Planunterlagen, die hinreichend deutlich den Weg erkennbar werden lassen, auf dem man die Potentialflächen ermittelt hat. Eine ausreichende Dokumentation der im Erläuterungsbericht erwähnten Voruntersuchung bzw. ihres Inhalts befindet sich auch nicht in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen. Aus den dem Erläuterungsbericht beigefügten Karten ergibt sich nicht, mit welcher Begründung bestimmte Flächen ausgesondert worden sind. Dem Erläuterungsbericht fehlen zudem nachvollziehbare textliche Ausführungen dazu, aus welchen Gründen die übrigen Flächen des Stadtgebietes als Konzentrationszone für WEA nicht in Betracht kamen. Die hierzu enthaltenen Aussagen sind in mehrfacher Hinsicht unklar und widersprüchlich.
Hinsichtlich der „Ausschlussbereiche und Mindestabstände zu Flächen und Nutzungen der unterschiedlichen Belange“ lässt sich der Übersicht (Seite 9 ff. des Erläuterungsberichtes) nicht entnehmen, welche Mindestabstände überhaupt zugrunde gelegt wurden. So ist bei verschiedenen Bereichen als Mindestabstand „Einzelfallprüfung“ angeführt. Es ist jedoch in keiner Weise ersichtlich, zu welchen Ergebnissen diese Einzelfallprüfungen aus welchen Gründen geführt haben. Auf den verkleinerten und fotokopierten Plänen des Erläuterungsberichtes lässt sich die Auswahlentscheidung insbesondere in Bezug auf die angewandten Schutzabstände und Tabuzonen nicht nachvollziehen. Soweit die Beigeladene im gerichtlichen Verfahren Karten in Originalgröße vorgelegt hat, ist auch aus diesen nicht erkennbar, welche Abstände angesetzt wurden. Überdies sind bei der Beigeladenen nicht einmal mehr alle im Erläuterungsbericht verkleinert abgebildete Pläne vorhanden. Der zeichnerischen Dokumentation der berücksichtigten Mindestabstände kommt im vorliegenden Fall besondere Bedeutung zu, weil die textlichen Aussagen des Erläuterungsberichts ungenau und widersprüchlich sind.
Auch lässt sich dem Erläuterungsbericht nicht entnehmen, welche Qualität den Kriterien „Windhöffigkeit“ und „Mindestgröße“ bei der bei Planaufstellung beigemessen wurde. Die Formulierungen unter 2.1 („Flächen mit einer mittleren Ausnutzungsdauer von weniger als 1.300 Stunden sind wirtschaftlich als nicht ausreichend geeignet für die Windenergienutzung anzusehen.“) und 2.2 des Erläuterungsberichts („Aufgrund der baurechtlichen Abstandserfordernisse und der optimalen Windausnutzung (…) beträgt der minimale Flächenbedarf für einen Windpark ca. 12 bis 15 ha.“) lässt annehmen, dass diese als „hart“ angesehen wurden. Im Rahmen der Ermittlung der Potentialflächen unter 3.3. werden sodann erneut Ausführungen zu diesen Kriterien gemacht. Hier befand sich der Plangeber aber schon im „dritten Arbeitsschritt“, s. S. 18 oben, also – wohl – in der Prüfung der weichen Tabukriterien.
cc)
Die Abwägung der Beigeladenen erweist sich auch deshalb als fehlerhaft, weil eine Entscheidungen für weiche Tabuzonen – sofern diese getroffen werden sollten – durch den Erläuterungsbericht nicht ausreichend begründet wird.
Der Plangeber muss aufzeigen, wie er die eigenen, also „weichen“ und damit einer Abwägung zugänglichen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Bewertung offen legen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1/11 –, a.a.O. Rn. 13.
Sofern die nach der Tabelle 1 des Erläuterungsberichts einer „Einzelfallprüfung“ zugänglichen Kriterien von der Beigeladenen als „weich“ betrachtet worden sind, ist nicht ansatzweise erkennbar, was sodann im Einzelfall betrachtet wurde und welcher Maßstab dann zu einer Bewertung geführt hat, die im Ergebnis zur Ausweisung der Vorrangzone zwischen S. und M. und zum Ausschluss des übrigen Gemeindegebiets geführt hat.
dd)
Es stellt einen beachtlichen Fehler im Abwägungsvorgang dar, dass die Beigeladene bei der Planaufstellung bestimmte Flächen des Stadtgebietes als harte Tabuzonen betrachtet hat, obwohl dort eine Bebauung mit WEA nicht rechtlich oder tatsächlich unmöglich war.
Bei der Annahme „harter“ Tabuzonen ist grundsätzlich Zurückhaltung geboten. Die Gemeinde muss im Blick behalten, dass eine von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sanktionierte Vollzugsunfähigkeit der Konzentrationszonenplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – in harten Tabuzonen – nur dann gerechtfertigt ist, wenn das angenommene tatsächliche oder rechtliche Hindernis für die Realisierung der Planung nicht noch absehbar auf einer nachfolgenden Zulassungsebene überwunden werden kann, es also zwangsläufig und auf Dauer eintreten wird.
Vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 17 und 20; OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE – juris Rn. 47; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2011 – OVG 2 A 2.09 –, juris Rn. 62 und 64.
Im vorgenannten Sinn gehören zu den Flächen, die aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen für eine Windkraftnutzung ausscheiden, regelmäßig nur Flächen mit offensichtlich zu geringer Windhöffigkeit, besiedelte Splittersiedlungen im Außenbereich als solche, Verkehrswege und andere Infrastrukturanlagen selbst, strikte militärische Schutzbereiche, Naturschutzgebiete (§ 23 BNatSchG), Nationalparke und Nationale Naturmonumente (§ 24 BNatSchG), Biosphärenreservate (§ 25 BNatSchG) und gesetzlich geschützte Biotope (§ 32 BNatSchG). Darüber hinaus können unter Umständen je nach Planungssituation sowohl Landschaftsschutzgebiete (§ 26 BNatSchG) sowie Natura 2000-Gebiete (§ 31 ff. BNatSchG; FFH-Gebiete) als harte Tabuzonen behandelt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE – juris Rn. 52 und vom 20. November 2012 – 8 A 252/10 –, juris Rn. 54; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2011 – OVG 2 A 2.09 – , juris Rn. 62f.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Mai 2013 – 1 C 11003/12 –, juris Rn. 43 ff.
Immissionsschutzrechtlich begründete Mindestabstände zu Siedlungsbereichen sind dagegen in der Regel dem Spektrum weicher Tabuzonen zuzurechnen, jedenfalls wenn sie zumindest auch der Verwirklichung des Vorsorgegrundsatzes des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG dienen. Immissionsschutzrechtlich bedingte harte Tabuzonen können nur ausnahmsweise solche Flächen sein, in denen mit dem Betrieb von Windkraftanlagen absehbar unüberwindbar zwangsläufig und auf Dauer zum Nachteil der Nachbarschaft gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG oder gegen das bauplanungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme verstoßen wird. Um dies festzustellen, kann die Gemeinde nicht regelhaft pauschal auf Mindestabstände zu Siedlungsflächen zurückgreifen und diese als harte Tabuzonen klassifizieren. Mindestabstände als solche sagen über die konkrete immissionsschutzrechtliche Realisierbarkeit einer Windenergienutzung in der Regel nichts Entscheidendes aus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE – a.a.O. – juris Rn. 55 unter Bezugnahme auf OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Mai 2013 – 1 C 11003/12 –, juris Rn. 38; Bay. VGH, Beschluss vom 21. Januar 2013 – 22 CS 12.2297 –, juris Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2011 – OVG 2 A 2.09 –, juris Rn. 65.
Ebenso wenig wie immissionsschutzrechtlich generierte Mindestabstände kann die Gemeinde Sicherheitsabstände etwa um FFH-Gebiete oder Vogelschutzgebiete pauschal – aus Vorsorgegründen – als harte Tabuzone qualifizieren. Dies gilt in gleichem Maße für Gebiete, in denen die Gemeinde im Zuge der Errichtung von Windkraftanlagen die Verwirklichung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände befürchtet. Denn weder ist der Flächennutzungsplan für sich genommen eine Tathandlung im Sinne des Verbotstatbestands des § 44 Abs. 1 BNatSchG, was mit seiner oben angesprochenen grobmaschigen rechtlichen Struktur zusammenhängt, noch begründen die Verbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG losgelöst davon ohne weitere Zwischenschritte die Vollzugsunfähigkeit des Flächennutzungsplans. Die Gemeinde kann – wie auch sonst in der Bauleitplanung – auch bei der Darstellung von Vorrangflächen für die Windenergie in eine natur- und artenschutzrechtliche Ausnahme- oder Befreiungslage hineinplanen. § 45 Abs. 7 BNatSchG bietet dafür eine Ausnahmemöglichkeit, § 67 Abs. 2 BNatSchG eine Befreiungsmöglichkeit
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE – , a.a.O., juris Rn. 61 ff-. unter Bezugnahme auf OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Mai 2013 – 1 C 11003/12 –, juris Rn. 48 f.; OVG Lüneburg, Urteil vom 22. November 2012 – 12 LB 64/11 –, NuR 2013, 196 = juris Rn. 42, und vom 04. Juli 2012 – 10 D 47/10.NE –, BauR 2012, 1898 = juris Rn. 60.
Natur- und auch Landschaftsschutz stellen vor diesem Hintergrund nicht ohne Weiteres und von vornherein harte Tabukriterien dar. Ihre Zuordnung zu § 1 Abs. 3 BauGB erfordert insbesondere mit Blick auf die Befreiungs- und Ausnahmemöglichkeiten zumindest einer auf das einzelne Gebiet bezogenen, näheren Begründung.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013, a.a.O. Rn. 46, 68.
An den danach erforderlichen Einzelfallbetrachtungen fehlt es im Erläuterungsbericht. Sofern die Beigeladene bei der Aufstellung des Flächennutzungsplanes die in der Tabelle 1 „Kriterienkatalog für die Auswahl von Standorten für Windenergieanlagen“ enthaltenen und in den Karten 2a und 2b gekennzeichneten (Abstands-)Flächen als harte Tabuzonen behandelt hat, ist dies schon deshalb abwägungsfehlerhaft, weil es sich bei einem Großteil der in der Tabelle 1 des Erläuterungsberichts aufgeführten und in den Karten dargestellten Ausschluss („innerhalb“) etwa von „Freizeit- und Erholungsschwerpunkten“ gerade nicht um harte Tabuzonen handelt. Hinsichtlich der geforderten Abstände zu Siedlungsgebieten erschließt sich deren zwingende immissionsschutzrechtliche Notwendigkeit i.S.d. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG aus der Begründung des Erläuterungsberichts nicht. Entsprechendes gilt für den Mindestabstand zu klassifizierten Straßen (100 m), da die in den Straßengesetzen enthaltenen Regelungen keine dementsprechenden Bauverbote aufweisen (vgl. § 9 Abs. 1 FStrG und § 25 LStrG NRW), sowie für die Abstände zu Schienenstrecken (100 m). Entsprechendes dürfte auch für die Abstände um Nationalparke (500 m), Naturschutzgebiete (200 m) und Feuchtgebiete internationaler Bedeutung (200 m), Schutzgebiete nach EG-Vogelschutzrichtlinie (500 m), FFH-Gebieten zum Schutz bedrohter Vogelarten (200 m) gelten. Welche Erwägungen Mindestabstände zu Feldgehölzen (in der Regel 35 m), ökologisch hochwertigen Wäldern (bis 200 m), Waldbereiche mit dem Vorkommen störempfindlicher Großvogelarten (mindestens 500 m), Obstwiesen- und Weiden (Einzelfallprüfung), Kleingewässer (100 m bis 200 m) erforderlich machen und der Errichtung von Windenergieanlagen daher entgegenstehen, ergibt sich aus dem Erläuterungsbericht ebenfalls nicht. Soweit in diesem Zusammenhang auf den Windenergieerlass des Landes NRW vom 3. Mai 2002 Bezug genommen wird (vgl. Seite 16 des Erläuterungsberichtes), lässt sich eine Begründung für eine Qualifikation als „harte“ Tabuzonen nicht entnehmen. Vielmehr lässt sich beispielsweise Ziffer 2.3.3 des Windenergieerlasses 2002 entnehmen, dass unter bestimmten Umständen auch Waldbereiche ausgewiesen werden dürfen, und Ziffer 2.3.4 des Windenergieerlasses 2002 schließt eine Ausweisung in Bereichen für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung sowie in regionalen Grünzügen ebenfalls nicht aus.
ee)
Ihrer Auswahlentscheidung lag auch eine fehlerhafte Sachverhaltsermittlung zu Grunde. Der Sonderlandeplatz Blomberg-Bockhausen verfügt nach der im gerichtlichen Verfahren eingeholten Auskunft der Bezirksregierung Münster nicht über einen Bauschutzbereich, der von der Beigeladenen im Rahmen der Planungen aber angenommen wurde. Der Ausschluss der „Hindernisfreifläche“ des Sonderlandeplatzes Blomberg-Bockhausen lässt sich damit nicht unter dem Gesichtspunkt eines – wohl – harten Tabukriteriums rechtfertigen.
Die Beigeladene hat der Windenergie nicht substantiell Raum eingeräumt.
Sie hat lediglich eine 16 ha große Fläche als Vorrangzone für die Windkraftnutzung ausgewiesen. Dass die Ausweisung mehrerer Vorrangzonen – auch kleineren Zuschnitts – in Betracht gekommen wäre, wurde von der Beigeladenen nicht weiter verfolgt.
Soweit sie der Meinung ist, da diese Fläche mehr als 10 % von insgesamt 121,9 ha Potentialflächen ausmache, schließe das Flächenverhältnis die Annahme einer sog. Feigenblattplanung aus,
vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 – 4 CN1/11, a.a.O. Rn. 19 unter Hinweis auf VG Hannover, Urteil vom 24. November 2011 – 4 A 4927/09 –, juris Rn. 66, und vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15/01 –, a.a.O. Rn. 29 ff.,
geht dies schon deshalb fehl, weil die Ermittlung der Potentialflächen fehlerhaft erfolgt ist und davon ausgegangen werden kann, dass eine den Anforderungen genügende Potentialflächenermittlung zu einer erheblich größeren Fläche geführt hätte. Überdies folgt aus dem Umstand, dass im Bebauungsplan eine Höhenbegrenzung von 75 m festgeschrieben worden ist, dass die Windkraft dort nicht nennenswert – weil nicht wirtschaftlich – genutzt werden kann.
Vgl, dazu OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2012 – 10 D 47/10.NE –, juris Rn. 50.
Dies gilt umso mehr, als bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die 17. Flächennutzungsplanänderung Anlagen unter 75 m nicht mehr Stand der Technik waren. Hiervon war sogar der Bürgermeister der Beigeladenen in der Anhörung am 6. Februar 2002 ausgegangen und hatte zunächst eine Anlagenhöhe von bis zu 100 m als Option angegeben. Die zum Zeitpunkt der Änderung des Flächennutzungsplans anhängige und der Beigeladenen bekannte Bauvoranfrage für dieses Areal bezog sich zudem auf drei WEA mit einer Gesamthöhe von 135 m. Dementsprechend ist bis heute keine Windkraftanlage in der Vorrangfläche errichtet worden.
Die aufgezeigten Mängel der Flächennutzungsplanung stellen nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB 1998 beachtliche, weil das Ergebnis des Verfahrens offensichtlich beeinflussende Ermittlungs- und Bewertungsfehler sowie beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs dar, deren Verletzung ebenso noch gerügt werden kann wie das Vorliegen von Mängeln im Abwägungsergebnis. Denn auch insoweit gilt, dass die Frist des § 215 Abs. 1 BauGB 1998 am 25. August 2003 nicht in Lauf gesetzt wurde. Überdies dürfte es sich nach den vorstehenden Ausführungen um eine Verhinderungsplanung handeln, die einen sog. Ewigkeitsfehler darstellt.
Die Klägerin hat ihr Rügerecht auch nicht verwirkt. Wegen seiner inter-omnes-Wirkung kann das Recht zur Geltendmachung eines Abwägungsfehlers im Sinne des § 215 Abs. 1 BauGB 1998 allenfalls in Ausnahmefällen – personenbezogen – verwirkt sein. Eine Verwirkung setzt anknüpfend an das Verhalten eines bestimmten Einwenders voraus, dass seit der Möglichkeit der (erneuten) Geltendmachung der Rüge eine längere Zeit verstrichen ist (sog. Zeitmoment) und besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung durch ihn als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (sog. Umstandsmoment).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. März 2011 – 2 A 371/09 –, juris Rn. 77 m.w.N.; VG Minden, Urteil vom 28. September 2016 – 11 K 2120/15 –, juris Rn. 88.
Umstände, die in Bezug auf die Klägerin die Annahme gerechtfertigt hätten, sie werde ihr Rügerecht nicht ausüben, sind nicht ersichtlich.
Die Kammer kann vor diesem Hintergrund offen lassen, ob die 17. Änderung des Flächennutzungsplans wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten ist, weil aufgrund der Änderung der Festsetzungen des Flächennutzungsplans in T2. die dort liegende und an die Vorrangfläche der Beigeladenen angrenzende Fläche im Wege des Repowerings mit Anlagen bis zu einer Höhe von 122 m bebaut wurde, so dass – und dem ist die Beigeladene nicht substantiiert entgegengetreten – eine Bebaubarkeit der Fläche in ihrem Gemeindegebiet mit drei Anlagen (den heutigen Stand der Anlagentechnik berücksichtigend) nicht mehr möglich wäre. Gegen die Annahme einer Funktionslosigkeit könnte sprechen, dass sich nicht die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet geändert haben, sondern die relevante Veränderung von der Nachbargemeinde ausgeht.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997 – 4 NB 40/96 –, juris Rn. 17 f.
II.
Da – zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung – keine anderen Gründe ersichtlich sind, aus denen eine Genehmigungserteilung in jedem Falle zu versagen wäre, erweist sich der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 26. Januar 2017 als rechtswidrig.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil sie keinen Sachantrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 7, 5 ff. BauGB
§§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 4 BImSchG
§ 5 BImSchG
§ 7 BImSchG
§ 35 BauGB
§ 215 BauGB
§ 45 VwVfG
§ 23 BNatSchG
§ 24 BNatSchG
§ 25 BNatSchG
§ 32 BNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 25 LStrG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 214 Absatz 1 Nr. 1 und 2 BauGB
§ 215 Absatz 1 Nr. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 Baugesetzbuch
§ 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 6 Abs. 5 Satz 2 Baugesetzbuch
§ 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 6 Abs. 1 BImSchG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 6 Abs. 5 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 233 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB
§ 215 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 215 Abs.1 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 31 ff. BNatSchG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 67 Abs. 2 BNatSchG
§ 9 Abs. 1 FStrG
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 2 Absatz 1 des Baugesetzbuches
Art. 14 Abs. 1  Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 A 2677/06
8 A 2357/08
7 D 100/15
8 C 11527/17
12 KN 144/17
4 CN 4/09
4 NB 40/96
4 CN 10/14
12 LC 9/07
4 CN 1/11
4 C 3/02
4 C 15/01
2 D 46/12
12 KN 64/14
4 BN 25/09
10 D 47/10
4 CN 2/12
8 A 252/10
8 A 430/10
4 C 15.01
2 A 2.09
1 C 11003/12
22 CS 12.22
12 LB 64/11
4 A 4927/09
2 A 371/09
11 K 2120/15