Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-27, Aktenzeichen 17 A 3075/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:0127.17A3075.07.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsver-fahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutrei¬benden Betrages abwenden, wenn nicht der Be¬klagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt in H. einen Fleischzerlegungsbetrieb, in dem ausschließlich angeliefertes Fleisch zerlegt wird (reiner Zerlegungsbetrieb). Die nach fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden Untersuchungen und Hygienekontrollen in dem Betrieb der Klägerin erfolgen durch Bedienstete des Beklagten.
Für Untersuchungen und Hygienekontrollen im Februar 2003 zog der Beklagte die Klägerin mit Gebührenbescheid vom 25. März 2003 für die Verarbeitung von 233 Tonnen angeliefertem Fleisch zu Gebühren in Höhe von 699 Euro heran. Der Beklagte stützt die Gebührenfestsetzung auf die Satzung des Kreises C. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleisch- und nach dem Geflügelfleischhygienegesetz vom 15. März 2001 (GS). Diese sah für die Überwachung der Fleischzerlegung in § 8 unterschiedliche Gebührensätze vor. Nach dessen Abs. 1 betrug die Gebühr für Fleisch, das in einem Zerlegungsbetrieb angeliefert wird, 3 Euro je Tonne Fleisch (EG-Pauschalgebühr) und nach dessen Abs. 2 für Fleisch, das in dem Zerlegungsbetrieb gewonnen worden ist, 1,35 Euro je Tonne Fleisch (EG-Pauschalgebühr abzüglich 55 %).
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin am 15. Januar 2005 Klage erhoben.
Sie hat geltend gemacht: Die Erhebung von Gebühren in Höhe der EG-Pauschalgebühren sei mit den gemeinschafts-, bundes- und landesrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar. Die Gebührenreduzierung in § 8 Abs. 2 GS sei unwirksam. Bei ihr habe sich der Satzungsgeber nicht an den Einsparungen bei den Löhnen und den Sozialabgaben des Untersuchungspersonals sowie an den bei der Durchführung der Untersuchungen und Kontrollen entstehenden Verwaltungskosten orientiert, wie dies in dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 16. Oktober 2003 - C 423/01 - ("Färber"), Slg. 2003, I-11985, Rdn. 29 verlangt werde. Die Unwirksamkeit von § 8 Abs. 2 GS führe zur Unwirksamkeit des § 8 Abs. 1 GS. Die pauschale Gebührensenkung von 55 % führe zu einer Kostenunterdeckung bei den kombinierten Betrieben, während es bei den reinen Zerlegungsbetrieben zu einer permanenten Kostenüberdeckung komme. Eine derartige Handhabung sei mit der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG und dem darin verankerten Kostendeckungsprinzip unvereinbar. Der Satzungsgeber sei nach der vorgenannten Richtlinie nicht nur befugt, sondern unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung auch verpflichtet, auch für reine Zerlegungsbetriebe eine Gebührenermäßigung vorzusehen. § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW fordere gleichfalls die Beachtung des Kostendeckungsprinzips ein. Mit ihm verfolge der Gesetzgeber die Absicht, dass kostendeckende Gebühren erhoben werden. Es verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, wenn der Satzungsgeber ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten bei Mischbetrieben die Pauschalgebühr ohne weiteres um 55 % reduziert, andererseits für reine Zerlegungsbetriebe die EG-Pauschalgebühr in voller Höhe erhebe. Der Satzungsgeber ziehe bei seiner Gebührenbemessung die das Kostendeckungsprinzip beachtende Gebührenerhebung auf Stundenbasis nicht in Erwägung, wie sie in § 5 Abs. 4 Satz 4 FlGFlHKostG NRW vorgesehen sei. Zudem fehle eine differenzierte Gebührenbedarfsrechnung.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 25. März 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 16. Dezember 2004 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Ansicht vertreten, der angefochtene Gebührenbescheid sei rechtmäßig. Die der Gebührenfestsetzung zugrundeliegende Satzung entspreche den landesrechtlichen Vorgaben und stehe im Einklang mit Bundes- und Gemeinschaftsrecht.
Mit dem angefochtenem Urteil vom 28. September 2007, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Gegen das ihr am 5. Oktober 2007 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 30. Oktober 2007 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung hat sie ergänzend und vertiefend im Wesentlichen vorgetragen:
Anhang A Kapitel I Nr. 5 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG lasse eine Absenkung der EG-Pauschalbeträge zu. Dem stehe das vom Bundesministerium für Gesundheit in der Bekanntmachung vom 24. Oktober 1997 veröffentlichte Ergebnis der bundesweiten Erhebungen zu den Lohnkosten, der Struktur der Betriebe und dem Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern nicht entgegen. Diese auf die Jahre 1991 bis 1994 und 1996 bezogenen Erhebungen hätten für das Gebührenjahr 2003 keine Relevanz. Eine Absenkung des EG-Pauschalbetrages sei durch das mit der vorgenannten Richtlinie verfolgte Ziel der Bekämpfung von Wettbewerbsverzerrungen geboten. Eine Kostenüberdeckung widerspreche dem Richtlinienziel und den sonstigen Rahmenvorgaben. Die weiteren Voraussetzungen nach Nr. 5 lit. b) des benannten Anhangs seien ebenfalls gegeben.
Der Satzungsgeber habe von seinem Abweichungsermessen fehlerhaft Gebrauch gemacht. Zum einen habe er die Möglichkeit einer Reduzierung der EG-Pauschalgebühren nicht erkannt. Zum anderen werde das Ermessen nicht sachgerecht ausgeübt, wenn der Satzungsgeber im Falle einer Kostenüberdeckung in reinen Zerlegungsbetrieben von einer Gebührenreduzierung absehe. Der Satzungsgeber habe in § 8 Abs. 2 GS für im Zerlegungsbetrieb gewonnenes Fleisch eine mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbare Gebührenreduzierung vorgenommen, die zu ständigen Unterdeckungen in diesem Bereich führe. Diese Handhabung führe zu einer nachhaltig unangemessenen und wettbewerbsverzerrenden Benachteiligung reiner Zerlegungsbetriebe.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Gebührenbescheid des Beklagten vom 25. März 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 16. Dezember 2004 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Das Satzungsgeber sei gemeinschaftsrechtlich zu einer Absenkung der EG-Pauschalgebühren in reinen Zerlegungsbetrieben nicht befugt. Die Klägerin könne sich nicht auf Nr. 5 des benannten Anhangs berufen. Deutschland gehöre nicht zu den Mitgliedsstaaten, in denen die Kosten gemessen an den Parametern Lohn- und Gehaltskosten, Betriebsstruktur und Verhältnis zwischen Tierärzten und Untersuchungspersonal vom Gemeinschaftsdurchschnitt nach unten abwichen. Angesichts gestiegener Lohnkosten seien keine Anhaltspunkte für ein Absinken der Kosten unter den Gemeinschaftsdurchschnitt in den Jahren nach 1996 erkennbar. Die Zielsetzung einer Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ändere nichts an einer Bindung an die Bemessungskriterien des benannten Anhangs. Das Kostendeckungsprinzip gebiete keine Absenkung der EG-Pauschalbeträge. Dieses sei gemeinschaftsrechtlich nur dann verletzt, wenn Gebühren erhoben würden, die die tatsächlichen Kosten nicht deckten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet.
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 25. März 2003 in der Gestalt des Widerspruchbescheides vom 16. Dezember 2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
§ 8 Abs. 1 Satz 2 GS, der für die Überwachung der Fleischzerlegung eine Gebühr für angeliefertes Fleisch in Höhe des EG-Pauschalbetrags von 3 Euro je Tonne festsetzt, ist mit Landes-, Bundes- und Gemeinschaftsrecht vereinbar.
§ 8 Abs. 1 Satz 2 GS findet eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage in § 4 Abs. 1 Satz 1 FlGFlHKostG NRW. Danach ist für Amtshandlungen nach § 2 grundsätzlich nur die Erhebung der Gebühr in Höhe der in den in § 3 Abs. 2 aufgeführten europäischen Richtlinien genannten Pauschalbeträge möglich. Hiervon hat der Satzungsgeber Gebrauch gemacht.
1. Entgegen der Annahme der Klägerin kommt eine abweichende Gebührenbemessung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW nicht in Betracht. Zwar ermöglicht die vorgenannte Regelung es den zur Rechtssetzung befugten Gebietskörperschaften, Gebühren in einer von den EG-rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden Höhe betriebsbezogen zu erheben. Diese Befugnis ist aber an zwei Voraussetzungen geknüpft: Zum Einen muss die abweichende Erhebung zur Deckung der tatsächlichen Kosten ausreichend sein. Zum anderen müssen dies die in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW genannten EG-rechtlichen Regelungen zulassen. So verhält es sich hier nicht.
Es kann dahinstehen, ob – wie von der Klägerin behauptet – auch unter dem EG-Pauschalbetrag liegende Gebühren kostendeckend wären. Jedenfalls lässt die für den Untersuchungszeitraum maßgebliche Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG eine Gebührenreduzierung nicht zu.
a) Nach Art. 1 des Anhangs der genannten Richtlinie wird die Gemeinschaftsgebühr nach Maßgabe des Anhangs A erhoben. Die Bemessung der Gebühr für die Überwachung der Zerlegung von Fleisch orientiert sich dabei zunächst an Anhang A Kapitel I Nr. 2 der genannten Richtlinie. Nach dessen Unterabsatz 1 werden die Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung von Fleisch a) entweder pauschal durch einen pauschalen Aufschlag von 3 ECU/t für angeliefertes Fleisch oder b) durch Erhebung der tatsächlichen Kosten der Untersuchung auf Stundenbasis finanziert. Unterabsatz 2 sieht für eigengewonnenes Fleisch eine Verringerung der in Unterabsatz 1 genannten Beträge um bis 55 % vor.
Ausgehend hiervon ist die Gebührenfestsetzung in § 8 Abs. 1 GS nicht zu beanstanden:
Die Möglichkeit der Verringerung der Gebühr nach Maßgabe des Unterabsatzes 2 scheidet aus. Sie ist nur für eigengewonnenes Fleisch vorgesehen. Eine Gebührenbemessung auf der Grundlage der Erhebung der tatsächlichen Kosten der Untersuchung auf Stundenbasis ist ebenfalls gemeinschaftsrechtlich ausgeschlossen. Unterabsatz 3 macht die Bemessung der Gemeinschaftsgebühr auf Stundenbasis von dem zu erbringenden Nachweis,
vgl. hierzu auch Senatsurteil vom 30. September 2009 - 17 A 2609/03 -, KStZ 2010, 16 = juris Rdn. 130 ff.,
abhängig, dass sich mit der Erhebung der Gebühr nach Unterabsatz 1 lit. a) die tatsächlichen Kosten nicht decken lassen. Hierfür sind keinerlei Anhaltspunkte ersichtlich. Im Gegenteil geht die Klägerin selbst von einer Kostenüberdeckung bei Erhebung des EG-Pauschalbetrages nach Unterabsatz 1 lit. a) aus, wie er in § 8 Abs. 1 GS vorgesehen ist.
b) Der Klägerin kann nicht darin gefolgt werden, dass Nr. 5 des Anhangs A der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG dem Satzungsgeber eine Reduzierung des EG-Pauschalbetrages bis zur Höhe der tatsächlichen Untersuchungskosten eröffnet hätte. Dies setzt voraus, dass die Bundesrepublik Deutschland ein Mitgliedstaat ist, in dem die Lohn- und Gehaltskosten, die Betriebsstruktur und die Relation zwischen Tierärzten und Untersuchungspersonal vom Gemeinschaftsdurchschnitt, der zur Berechnung des in Nummer 2 lit a) des benannten Anhangs festgesetzten Pauschalbetrags herangezogen wird, abweichen. Dabei müssen die maßgeblichen Kosten gemessen an den vorgenannten Parametern in Deutschland unter den durchschnittlichen Kosten in der Gemeinschaft liegen. Denn die Nummer 5 räumt im Gegensatz zur Nummer 4 des benannten Anhangs die Ermächtigung zur Abweichung von den EG-Pauschalbeträgen nach unten ein. Eine solche ist nur dann gerechtfertigt, wenn die Kostenstrukturen günstiger als im Gemeinschaftsdurchschnitt sind und deshalb die EG-Pauschalbeträge diese nicht mehr adäquat abbilden. So liegt es hier nicht.
In dem angegriffenen Urteil ist zutreffend unter Rückgriff auf die in der Landtagsdrucksache 12/3154 in Bezug genommene Bekanntmachung der Ergebnisse der bundesweiten Erhebung des Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997, Bundesanzeiger Nr. 204, Seite 13 298, ausgeführt worden, dass die maßgeblichen Kosten in Deutschland über den durchschnittlichen Kosten in der Gemeinschaft liegen. Dass sich die Untersuchungen lediglich auf die Jahre 1991 bis 1994 sowie 1996 beziehen, führt zu keiner anderen Beurteilung. Das Bundesverwaltungsgericht ist in seinem Urteil vom 20. Dezember 2007 - 3 C 50.08 -, NVwZ-RR 2008, 387 = Juris Rdn. 27 für die Jahre 1998 bis 2002 ebenfalls gestützt auf die vorgenannte Erhebung von einer Abweichung der maßgeblichen Kosten vom Gemeinschaftsdurchschnitt nach oben ausgegangen. Es sind keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass mit Blick auf die die maßgeblichen Kosten bestimmenden Faktoren (Personalkosten, namentlich der Tierärzte, Relation der Tierärzte zu Fleischbeschauern) sich die Verhältnisse grundlegend geändert haben könnten. Gegenteiliges wird von der Klägerin auch nicht ansatzweise dargetan.
c) Eine Absenkung des EG-Pauschalbetrages für die Überwachung der Zerlegung von Fleisch auf die Höhe kostendeckender Gebühren ist entgegen der Annahme der Klägerin nicht durch das mit der vorgenannten Richtlinie verfolgte Ziel der Bekämpfung von Wettbewerbsverzerrungen geboten. Denn die Bekämpfung von Wettbewerbsverzerrungen geschieht nicht durch Einführung einer Gebühr in für die gesamte Europäische Gemeinschaft einheitlicher Höhe, sondern durch den Erlass harmonisierter Normen im Bereich der Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. März 2009 - Rs. C-270/07 - ("Kommission ./. Bundesrepublik Deutschland"), JURIS Rdn. 42.
Eine Bindung an das Kostendeckungsprinzip besteht deshalb nur im Rahmen der harmonisierten Normen, namentlich der durch die Anhänge eröffneten Spielräume. Dass die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips gemeinschaftsrechtlich nicht zwingend vorgesehen ist, wird in der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG an verschiedenen Stellen deutlich. So untersagt Art. 5 Abs. 2 Satz 1 des Anhangs zur benannten Richtlinie die direkte oder indirekte Erstattung der Gebühren. Nach Satz 2 gilt die etwaige Anwendung des in den Anhängen A, B und C vorgesehenen durchschnittlichen Pauschalbetrags durch einen Mitgliedstaat bei der Beurteilung einzelner Fälle nicht als eine indirekte Erstattung. Das Zusammenspiel der Sätze 1 und 2 zeigt auf, dass gemeinschaftsrechtlich Gebühren auf der Basis der EG-Pauschalbeträge auch dann erhoben werden können, wenn diese nicht kostendeckend sein sollten. Hinzuweisen ist auch auf Nr. 5 des Anhangs A zur genannten Richtlinie. Dieser eröffnet lediglich unter bestimmten Voraussetzungen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zur Unterschreitung des EG-Pauschalbetrages nach Nr. 2 lit. a). Die Abweichung wird im Falle ihre Inanspruchnahme zudem nach unten limitiert. Sie darf nach Unterabsatz 2 auf keinen Fall zu einer Absenkung des EG-Pauschalbetrages um mehr als 55 % führen. Dies gilt selbst dann, wenn hierdurch eine Kostenüberdeckung erzielt werden würde. Demgegenüber schreibt Art. 5 Abs. 3 des Anhangs bzw. Nr. 4 lit. b) des Anhangs A der genannten Richtlinie für den Fall einer Überschreitung der EG-Pauschalbeträge die Kostendeckung als Gebührenbegrenzung nach oben ausdrücklich vor. Schließlich dürfen die Mitgliedstaaten nach der benannten Richtlinie die EG-Pauschalbeträge auch dann erheben, wenn die Erhebung der Gebühr zu einer Kostenüberdeckung führen sollte. So wird in Nr. 5 Unterabsatz 1 des benannten Anhangs eine Absenkung des EG-Pauschalbetrages unter den dort genannten Voraussetzungen in das Ermessen des Mitgliedstaats gestellt ("können ... nach unten abweichen").
2. Die Klägerin kann keine anderweitige Gebührenfestsetzung auf der Grundlage des § 5 Abs. 4 Satz 4 FlGFlHKostG NRW verlangen. Danach ist die Gebührenerhebung zwar auf Stundenbasis durchzuführen, sofern die Gebührenerhebung je Tonne zerlegten Fleisches zu einer Kostenüberdeckung führt. Dies wird aber von der weiteren Voraussetzung abhängig gemacht, dass dies nach der Finanzierungsrichtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung zulässig ist (§ 5 Abs. 4 Satz 4 a.E. FlGFlHKostG NRW). Wie unter 1. a) ausgeführt, lässt dies die einschlägige Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EWG nicht zu.
3. Die Regelungen über die Gebührenbemessung in §§ 4 und 5 FlGFlHKostG NRW halten sich im Rahmen der bundesgesetzlichen Ermächtigung. § 24 Abs. 1 FlHG schreibt zwar die Erhebung kostendeckender Gebühren und Auslagen vor. Die hierin zum Ausdruck kommende strikte Bindung an das Kostendeckungsprinzip wird aber durch dessen Abs. 2 Satz 2 relativiert. Um den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zu genügen, wird darin vorgeschrieben, dass die Gebühren nach Maßgabe der von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch bemessen werden. Dass Letztere eine Gebührenreduktion nicht zulassen, ist vorstehend dargelegt.
4. Der Senat kann offen lassen, ob § 8 Abs. 2 GS – wofür mit Blick auf die vom EuGH im Urteil vom 16. Oktober 2003 ("Färber"), a.a.O., aufgestellten Kriterien vieles spricht – mit höherrangigem Recht unvereinbar ist. Eine etwaige Nichtigkeit des § 8 Abs. 2 GS lässt jedenfalls die Wirksamkeit des § 8 Abs. 1 GS unberührt. Nach Art. 1 des Anhangs der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG tragen die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Anhangs A dafür Sorge, dass für die Kosten, die durch die Untersuchungen und Kontrollen der Erzeugnisse im Sinne des vorgenannten Anhangs einschließlich derjenigen zur Gewährleistung des Schutzes der Tiere in den Schlachthöfen im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie 93/119/EWG entstehen, eine Gemeinschaftsgebühr erhoben wird. Mit der statuierten gemeinschaftsrechtlichen Erhebungspflicht ist es unvereinbar, wenn von der für angeliefertes Fleisch gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Erhebung des EG-Pauschalbetrages abgesehen würde, weil die in Unterabsatz 2 der Nr. 2 des genannten Anhangs gemeinschaftsrechtlich für eigengewonnenes Fleisch vorgesehene Reduzierung des EG-Pauschalbetrages fehlerhaft vorgenommen worden ist. Eine solche Handhabung würde den Gemeinschaftsrechtsverstoß weiter vertiefen und stünde dem Gemeinschaftsrecht noch ferner. Um den durch eine fehlerhafte Anwendung der Gebührenreduzierungsklausel bedingten Gemeinschaftsrechtsverstoß zu beseitigen, wäre der Beklagte in diesem Fall vielmehr zu einer Nacherhebung der Gebühren verpflichtet, sofern dies rechtlich (noch) zulässig ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 5 FlGFlHKostG
§§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 4 Abs. 2 FlGFlHKostG
§ 5 Abs. 4 Satz 4 FlGFlHKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 FlGFlHKostG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG
§ 3 Abs. 2 FlGFlHKostG
§ 24 Abs. 1 FlHG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 387
17 A 2609/03
3 C 50.08