Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2000-09-14, Aktenzeichen 1 L 2153/99

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die teilweise Versagung der Genehmigung der 17. Änderung ihres Flächennutzungsplanes. Mit der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes hat die Klägerin Flächen für Windkraftanlagen ausgewiesen. Der zur Genehmigung der Bezirksregierung vorgelegte Plan enthält insgesamt 6 verschiedene Flächen für Windkraftanlagen von unterschiedlicher Größe, die in den Teilplänen A sowie C bis G dargestellt sind. Mit Bescheid vom 5. Mai 1997 genehmigte die Bezirksregierung die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes hinsichtlich der Teilgebiete A, E, F und G. Die Teilgebiete C und D schloß die Bezirksregierung von der Genehmigung aus. Die Klägerin begehrt -- auch -- die Genehmigung der 17. Flächennutzungsplanänderung bezüglich der Teilpläne C und D.
Nach einer ersten Bürgeranhörung zu der geplanten Ausweisung von Flächen für Windkraftanlagen im Gebiet der Samtgemeinde ... am 5. Dezember 1995 beschloss der Rat der Samtgemeinde ... am 16. April 1996 den ersten Entwurf zur 17. Änderung des Flächennutzungsplanes in der Zeit vom 6. Mai bis 7. Juni 1996 auszulegen. Dieser sah 7 unterschiedlich große Bereiche, verteilt über das Gebiet der Samtgemeinde, als Fläche für Windkraftnutzung vor. Im Erläuterungsbericht der 1. Fassung der 17. Flächennutzungsplanänderung (Stand April 1996) heißt es, nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm seien für den Landkreis ... Vorrangstandorte für Windenergienutzung mit ca. 150 MW vorgesehen, die hinsichtlich der Leistungsausbeute möglichst optimal genutzt werden sollten. Auch das Fachprogramm Energie als Teil des Regionalen Raumordnungsprogramms 1995 sehe eine möglichst optimale Ausnutzung der Standorte vor unter besonderer Beachtung u.a. auch der Belange der Schönheit der Landschaft und der Sicherung und Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes und der Ökologie. Diese neuen Anforderungen für die Sicherung von Flächen für Windenergieanlagen seien in der bisherigen Flächennutzungsplanung der Samtgemeinde nicht berücksichtigt worden. Hinzu komme das Interesse verschiedener privater Gruppen, Windenergieanlagen im Samtgemeindegebiet aufzustellen. Pflicht der Samtgemeinde sei es, die genannten Erfordernisse aus der überregionalen Planung sowie die privaten Absichten in bauleitplanerisch geordnete Bahnen zu führen. Dabei entspreche das Interesse privater Investoren aber auch einem nachhaltigen kommunalpolitischen Anliegen, in strukturschwachen Regionen durch die Schaffung von Standorten für Windenergieanlagen eine ökonomisch stabilisierende Funktion herbeizuführen. Ausgewählt seien die geeignetsten Flächen entsprechend der Studie des Deutschen Windenergieinstituts (DEWI). Besonders effektiv sei danach die Windenergieerzeugung dort, wo das Windpotenzial am Besten genutzt werden könne. Demgemäß eigneten sich für die Windenergienutzung im Gebiet der Samtgemeinde ... vorrangig die Flächen nördlich des alten Winterdeichs. Diese Flächen seien jedoch gleichzeitig Flächen mit erhöhtem Konfliktpotenzial, so dass von den theoretisch in diesem Gebiet denkbaren 499 Windenergieanlagen nur 14 empfohlen würden. Die durch die Änderung betroffenen Flächen seien derzeit als Flächen für die Landwirtschaft ausgewiesen. Im Hinblick auf die Auswirkungen auf Landschaft und Natur sei aufgrund der notwendigen Abwägung in den Teilplänen B, C und D, die Gebiete nördlich des alten Winterdeichs betreffen, eine Reduzierung der Anzahl auf maximal 5 Windenergieanlagen vorgenommen worden.
Die Bewertung der Auswirkungen auf Natur und Landschaft wird der als Anlage zum Erläuterungsbericht genommenen landschaftsplanerischen Stellungnahme des Büros EGL vom April 1996 entnommen. Dazu heißt es in den Erläuterungen, die Stellungnahme enthalte die naturschutzfachliche Bewertung, die in die Abwägung eingeflossen sei, allerdings sei die Bewertung nicht rechtlich verbindlich. Die landschaftsplanerische Stellungnahme des Büros EGL enthält eine Einteilung der Empfindlichkeit der Biotoptypen hinsichtlich Windenergieanlagen in drei Klassen (hohe Empfindlichkeit, mittlere und geringe Empfindlichkeit). Für die Teilpläne B, C und D kommt die landschaftsplanerische Stellungnahme zu einer Empfindlichkeit der Stufe I (hohe Empfindlichkeit) für Avifauna und Landschaftsbild. Die landschaftsplanerische Stellungnahme definiert die Empfindlichkeitsstufe I mit: "hohe Empfindlichkeit der Biotoptypen, Windenergieanlagen sollten grundsätzlich nicht errichtet werden" (S. 32). Die drei im Gebiet nördlich des alten Winterdeichs gelegenen Flächen (Baljer-Außendeich, Krummendeicher-Außendeich, Freiburger-Außendeich, Teilpläne B, C und D) werden in der landschaftsplanerischen Stellungnahme in der Gesamtbewertung als nicht geeignet für Windenergieanlagen dargestellt, da das Gebiet des Baljer-Außendeichs eine nationale Bedeutung für Brutvögel habe und das Gebiet des Krummendeicher-Außendeichs sowie des Freiburger-Außendeichs eine internationale Bedeutung für Gastvögel sowie das Gebiet des Krummendeicher-Außendeichs auch eine nationale Bedeutung für Brutvögel habe. Die beiden letztgenannten Gebiete erfüllten die Voraussetzungen, um nach der EU-Vogelschutzrichtlinie als "Important Bird Area" ausgewiesen zu werden. Windenergieanlagen würden erhebliche Auswirkungen auf die Avifauna, insbesondere auf Nonnengänse und Goldregenpfeifer haben. Bei einem Wirkungsabstand von 500 m und einem Abstand der Anlagen zueinander von 50 m entfalle ein Lebensraum von ca. 580 ha für diese Tierart (S. 72).
Während der Auslegung des 1. Entwurfs der 17. Änderung des Flächennutzungsplans und der gleichzeitig durchgeführten Beteiligung der Träger öffentlicher Belange gingen neben Anregungen und Bedenken, die sich mit den Auswirkungen von Windenergieanlagen auf die Nachbarschaft befassten, zahlreiche Stellungnahmen zu der hohen Empfindlichkeit des Landschaftsraums im Hinblick auf den Vogelschutz im Bereich nördlich des alten Winterdeichs ein. Mit Schreiben vom 6. Mai 1996 wies das Gewerbeaufsichtsamt ... darauf hin, dass die im nördlichen Bereich dargestellten Flächen deckungsgleich seien mit den Flächen, in denen Windenergieanlagen wegen der hohen Empfindlichkeit des Landschaftsraumes grundsätzlich nicht errichtet werden sollten. Mit Schreiben vom 5.6.1996 wies der Landkreis ... auf das bestehende Vogelschutzgebiet hin, sowie darauf, dass bereits vom Landkreis und im Widerspruchsverfahren von der Bezirksregierung Bauanträge für Windenergieanlagen in diesem Gebiet abgelehnt worden seien unter Hinweis auf den avifaunistischen Wert dieses Bereichs. Mit Schreiben vom 28.5.1996 nahm der Naturschutzbeauftragte des Landkreises ... detailliert Stellung zu den Routen des Vogelzugs insbesondere in dem betroffenen Gebiet. Ebenso gab der BUND in einem Schreiben vom 6.6.1996 Hinweise auf die avifaunistische Bedeutung des Gebiets. Die Bezirksregierung Lüneburg verwies in ihren Stellungnahmen vom 29.5.1996 und 3.6.1996 zum einen auf Bedenken hinsichtlich des regionalen Raumordnungsprogramms, das die dargestellten Gebiete als Vorranggebiete für Grünland vorsehe und nicht eine Windenergienutzung. Weiterhin verwies auch die Bezirksregierung Lüneburg darauf, dass die betroffenen Flächen der Teilpläne B, C und D (nördlich des alten Winterdeichs) in einem besonderen Schutzgebiet im Sinne des Art. 4 der EU-Vogelschutzrichtlinie vom 2.4.1979 lägen. Die Außendeichsflächen hätten internationale Bedeutung für Gastvögel und seien Feuchtgebiete von internationaler Bedeutung nach dem Übereinkommen über Feuchtgebiete (Ramsar-Konvention). Auch die über bisher notifizierte Flächen hinausgehenden Bereiche des ehemaligen ... Außendeichs erfüllten aufgrund ihrer internationalen Bedeutung als Rast- und Nahrungshabitat für nordische Wat- und Wasservögel die Kriterien für eine Notifizierung. Der ehemalige Nordkehdinger Außendeich habe eine außerordentliche hohe avifaunistische Bedeutung und infolgedessen eine extrem hohe Empfindlichkeit gegenüber der Anlage von Windkraftanlagen. Der Bereich des ehemaligen Nordkehdinger Außendeichs sei als avifaunistisch wertvoller Bereich im Sinne der Ziffer 6.2. der Leitlinie zur Anwendung der Eingriffsregelungen des Nds: Naturschutzgesetzes bei der Errichtung von Windkraftanlagen (vom 21.6.1993 NdsMBl. 93, 923) eingestuft.
In seiner Sitzung vom 12. September 1996 beschloss der Rat der Klägerin die geänderte Fassung der 17. Flächennutzungsplanänderung. Im Hinblick auf die Einwendungen aus der Sicht des Naturschutzes wurde auf die Teilfläche B (nördlich des alten Winterdeichs -- Ortschaft B --) ganz verzichtet und in den Teilplänen C und D (nördlich des alten Winterdeichs -- Krummendeicher Außendeich und Freiburger Außendeich --) die Anzahl der Windkraftanlagen von jeweils 5 auf jeweils 4 reduziert. Im Erläuterungsbericht heißt es dazu, dass zwei Teilflächen im Gebiet nördlich des alten Winterdeichs ausgewiesen werden müssten, denn durch die Beschränkung der Ausweisung von Flächen südlich des Winterdeichs aus Gründen städtebaulicher Ordnung, des Lärmschutzes sowie der Schonung von wohnlicher und gewerblicher Grundstücksnutzung, könne sonst die angestrebte Zielsetzung des Plans nicht verwirklicht werden. Die natürlichen Voraussetzungen für Windenergieanlagen müssten deshalb in der Abwägung gerade auch mit den Belangen des Naturschutzes zu einer begrenzten Ausweisung dieser Standorte führen (Ziff. 3.1.6 und 3.2.3 und 3.2.4).
Im September 1996 legte die Klägerin der Beklagten einen ersten Antrag auf Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes vor, den sie mit Schreiben am 29. November 1996 zurückzog. Einen zweiten Genehmigungsantrag vom 2. Dezember 1996 zog die Klägerin mit Schreiben vom 10. Dezember 1996 zurück und legte in der Zeit vom 6. Dezember 1996 bis 17. Januar 1997 die geänderte Fassung der 17. Flächennutzungsplanänderung und ihre Entwurfserläuterung erneut aus.
Am 7. Februar 1997 beschloss der Rat die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes und hob den Beschluss vom 12. September 1996 auf. Die Bedenken und Anregungen hinsichtlich der Teilpläne C und D wurden zurückgewiesen, weil eine weitere Reduzierung der Zahl von Windenergieanlagen nicht vertretbar sei und die vorgetragenen Naturschutzbelange in der Abwägung berücksichtigt worden seien.
Unter dem 3. März 1997 beantragte die Klägerin die Genehmigung für die 17. Flächennutzungsplanänderung in der im Februar 1997 beschlossenen Fassung.
Mit Bescheid vom 5. Mai 1997 genehmigte die Bezirksregierung Lüneburg die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes mit Ausnahme der Teilflächen C und D (nördlich alter Winterdeich -- Krummendeich und nördlich alter Winterdeich -- F). Zur Begründung führte die Bezirksregierung aus, insoweit liege ein Abwägungsdefizit vor, weil die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht mit dem ihnen zustehenden Gewicht in die Abwägung eingegangen seien. Die beiden nicht genehmigten Standorte befänden sich im ehemaligen N Außendeich, der eine herausragende internationale Bedeutung für durchziehende, rastende und überwinternde Vogelarten habe. Die Errichtung einer oder mehrerer Windkraftanlagen würde die großräumig erhebliche Beeinträchtigung von Brut-, Rast- und Nahrungshabitaten zum Teil vom Aussterben bedrohter Vogelarten zur Folge haben. Darüber hinaus müsse mit erheblichen Beeinträchtigungen des arktischen und eurasischen Zugvogelgeschehens gerechnet werden. Das gesamte Gebiet des Nordkehdinger Außendeichs sei ein zu schützendes Brut- und Rastgebiet für Wat- und Wasservögel. Teile dieses Gebiets seien bereits als besonderes Schutzgebiet gemäß Art. 4 der EG Vogelschutzrichtlinie notifiziert. Auch die über die bisher notifizierten Flächen hinausgehenden Bereiche erfüllten jedoch die Kriterien dafür. Die avifaunistische Bedeutung des Bereich ergebe sich weiter auch aus der Leitlinie des Niedersächsischen Umweltministeriums zur Anwendung der Eingriffsregelungen des Nds. Naturschutzgesetzes bei der Errichtung von Windkraftanlagen sowie aus dem Naturschutzprogramm Unterelbe des Landes Niedersachsen wie auch aus dem von der Samtgemeinde ... selbst in Auftrag gegebenen Landschaftsplan. Letzterer weise darauf hin, dass bereits mit der Errichtung von jeweils vier Anlagen in den Standorten der Teilpläne C und D eine Fläche von ca. 20% des avifaunistisch internationalen bedeutsamen Gebietes verloren gehen würde.
Am 20. Mai 1997 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, die teilweise Versagung der Genehmigung aufzuheben und die Bezirksregierung ... zu verpflichten, auch insoweit die Genehmigung zu erteilen.
Zur Begründung hat die Klägerin vorgetragen: Die Verweigerung der Gesamtgenehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes sei bereits deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen für eine Teilbarkeit der Genehmigung gemäß § 6 BauGB nicht gegeben seien. Bei der Ausweisung von Flächen für Windenergie handele es sich um eine Gesamtentscheidung für den Verwaltungsraum der Samtgemeinde, der ein eindeutiges planerisches Konzept zugrunde liege. Die Ausweisung aller Standorte sei unbedingt notwendig, weil anderenfalls unter Berücksichtigung der Wohn- und Siedlungsanforderungen, der städtebaulichen Aspekte und des Lärmschutzes der kommunalpolitisch gewünschte legitime Gesamtumfang alternativer Energiegewinnung durch Windkraft nicht zu erreichen sei. Hätte die Klägerin entsprechend der Teilversagung der Genehmigung die Flächen des ehemaligen Außendeichsgebiets planerisch ausgeschlossen, hätte eine Mehrheitsentscheidung nicht erreicht werden können. Daraus ergebe sich, dass dem planerischen Gesamtkonzept ein kommunalpolitischer Kompromiss zugrunde liege, der nicht durch eine Teilgenehmigung konterkariert werden dürfe. Weiterhin sei die erforderliche Anhörung der Klägerin vor der beabsichtigten Ablehnung der Genehmigung bezüglich der Teilflächen C und D nicht vorgenommen worden. Diese Anhörung sei gerade deshalb geboten, weil im Fall einer Teilgenehmigung ein Beitrittsbeschluss der kommunalen Vertretungskörperschaft nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für nicht notwendig gehalten werde. Darüber hinaus sei die Ablehnung der Genehmigung bezüglich der Teilflächen C und D aber auch schon deshalb rechtswidrig, weil die dafür angegebenen Gründe einer rechtlichen Bewertung nicht stand hielten. Die Ausweisung auch der Flächen der Teilbereich C und D beruhten auf einer nicht angreifbaren Abwägungsentscheidung durch die Klägerin. Die Klägerin habe im Rahmen der Abwägung die abwägungsrelevanten Belange ausreichend ermittelt. Sofern sich die Beklagte darauf berufe, dass die umstrittenen Flächen internationale Bedeutung als Rast- und Nahrungslebensraum hätten, sei dieses unzutreffend, weil die umstrittenen Teilflächen mehr als 1000 m vom diesen Gebieten entfernt lägen. Auch der Hinweis auf den von der Samtgemeinde Nordkehdingen selbst in Auftrag geben Landschaftsplan verkenne entscheidendes. Ein von der Klägerin beschlossener Landschaftsplan liege nicht vor. Die Beklagte könne sich allenfalls auf eine erste landschaftsplanerische Stellungnahme berufen, die jedoch in der kommunalen Vertretungskörperschaft der Klägerin keine Mehrheit gefunden habe. Ein inzwischen beauftragtes Planungsbüro ... habe aufgrund einer parallel verlaufenden naturschutzfachlichen Vorrecherche deutlich andere Ergebnisse festgestellt als das ursprünglich beauftragte Büro. Aus der genannten Vorrecherche des Planungsbüros ... vom Juli 1997 ergebe sich, dass die Qualität der vorliegenden Daten keine sicheren Rückschlüsse auf die Schutzwürdigkeit bzw. -bedürftigkeit der in Frage stehenden Flächen für die Vogelwelt erlaube. Da die aus naturschutzfachlicher Sicht wirklich wertvollen Flächen von der Klägerin gerade nicht überplant worden seien, widerspreche die vorgenommene inhaltliche und räumliche Differenzierung weder dem Programm "Natura 2000" noch der "EG-Vogelschutzrichtlinie". Darüber hinaus sei noch völlig offen, ob und in welcher Weise die Gebiete europarechtlich unter Schutz gestellt würden. Im europäischen Programm "Natura 2000" sei eine vorläufige Unterschutzstellung nicht vorgesehen, die im übrigen bezüglich der hier relevanten Flächen auch nicht nach nationalem Naturschutzrecht erfolgt sei. Schließlich leide die Teilversagung der Genehmigung auch an Ermessensfehlern, weil die Bezirksregierung erkennbar ihr Ermessen hinsichtlich einer Herausnahme von räumlichen und sachlichen Teilen nicht betätigt habe. Die Begründung lese sich vielmehr wie eine rechtsgebundene Entscheidung. Bei dem fraglichen Gebiet handele es sich weder um ein "FFH-Gebiet", noch sei dieses Gebiet von der Beklagten bzw. der Landesregierung als schutzwürdige Fläche nach der FFH-Richtlinie gemeldet worden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 5. Mai 1997 aufzuheben, soweit darin die Genehmigung der Darstellung der Teilpläne C und D versagt wurde, und die Beklagte zu verpflichten, auch für diese Darstellungen die Genehmigung zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie darauf verwiesen, dass die Genehmigung für die Teilflächen C und D deshalb habe versagt werden müssen, weil die Planung gegen höherrangiges Recht verstoße. Die Planung stehe insoweit in Widerspruch zur sogenannten "Vogelschutzrichtlinie" (vom 2.4.1979 Richtlinie 79/409/EWG). Die Vogelschutzrichtlinie sei geändert durch die Richtlinie 92/43/EWG vom 21.5.1992 (FFH-Richtlinie), nach deren Artikel 7 in den besonderen Schutzgebieten der Vogelschutzrichtlinie auch das Vermeidungsgebot und das Gebot der Verträglichkeitsprüfung des Art. 6 Abs. 2, 3 und 4 gelte. Durch die Planung werde ein Schutzgebiet nach der Vogelschutzrichtlinie erheblich beeinträchtigt. Die Außenbereichsflächen des ehemaligen ... Außendeichs seien in Teilen ein notifiziertes Schutzgebiet der Vogelschutzrichtlinie. Aus den Stellungnahmen des Nds. Landesamtes für Ökologie, den von diesem herausgegebenen Karten sowie verschiedenen Aufsätzen ergebe sich, dass das Gebiet der Teilflächen C und D für Brutvögel von lokaler bzw. regionaler Bedeutung und für Gastvögel von internationaler Bedeutung sei. Die Errichtung von Windkraftanlagen in diesem Gebiet beeinträchtige zum einen das bereits notifizierte Gebiet erheblich. Darüber hinaus stelle aber das Gebiet, in dem die Flächen lägen, ein potenzielles Schutzgebiet dar, das einen direkten Schutz aufgrund der Vogelschutzrichtlinie genieße, aber durch die Errichtung von Windkraftanlagen erheblich beeinträchtigt werde. Wie sich aus den beigefügten Plänen und Aufsätzen ergäbe, würden Gastvögel durch die Errichtung von Windkraftanlagen erheblich gestört. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, die durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt werde, sei die Vogelschutzrichtlinie auch für potenzielle Schutzgebiete direkt anzuwenden. Soweit die Vogelschutzrichtlinie durch Art. 7 FFH-Richtlinie geändert worden sei, sei nunmehr Art. 6 Abs. 2 und 3 FFH-Richtlinie auch für potenzielle Vogelschutzgebiete anwendbar. Dementsprechend sei es von der Klägerin versäumt worden, eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie durchzuführen. Eine Verschiebung auf ein späteres Planungsstadium sei nicht möglich, denn auch ein vorbereitender Bauleitplan löse die Pflicht zur Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie aus. Schon die Möglichkeit der erheblichen Beeinträchtigung mache die Verträglichkeitsprüfung notwendig. Die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie seien nicht gegeben, weil ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Durchführung des Planes trotz eines negativen Ergebnisses der Verträglichkeitsprüfung nicht gegeben sei und darüber hinaus Alternativlösungen zur Verfügung ständen. Die Vorgaben des Landesraumordnungsprogramms für den Landkreis ... bezüglich der Flächen für Windenergieanlagen würden um das Doppelte übererfüllt, so dass zwei Standorte mit jeweils nur vier Windkraftanlagen entbehrlich seien. Auch seien die im übrigen ausgewiesenen Flächen für Windenergienutzung ausreichend, so dass auch aus dieser Sicht kein zwingender Bedarf für weitere Anlagen bestehe. Darüber hinaus ergäben sich auch Abwägungsfehler, weil das Abwägungsmaterial unzureichend ermittelt worden sei. Die Vorrecherche des Planungsbüros ..., auf die sich die Klägerin mittlerweile berufe, sei in diesem Zusammenhang nicht geeignet, weil sie erst nach dem Zeitpunkt der Genehmigung des Flächennutzungsplans erstellt worden sei. Im Zeitpunkt der Abwägung habe dagegen eine von den Ergebnissen der landschaftsplanerischen Studie des Büros EGL abweichende fachliche Stellungnahme nicht vorgelegen. Diese landschaftsplanerische Stellungnahme habe eindeutig die umstrittenen Flächen als nicht geeignet beurteilt. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den Ergebnissen fehle in der Abwägungsentscheidung und im Erläuterungsbericht völlig. Vielmehr verweise die Klägerin ausschließlich darauf, dass Beeinträchtigungen durch Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen gemindert werden könnten, ohne auf die Frage des völligen Verzichts auf die geplanten Flächen einzugehen. Auch eine Auseinandersetzung mit der Leitlinie des Umweltministeriums fehle völlig. Im Gegensatz zur Ansicht der Klägerin stehe der Genehmigungsbehörde nach § 6 Abs. 3 BauGB ein Ermessen auch nur hinsichtlich der Entscheidung zu, ob eine Genehmigung insgesamt oder nur teilweise zu versagen sei. Daraus ergebe sich jedoch nicht eine Verpflichtung auf Erteilung einer Gesamtgenehmigung. Hinsichtlich der Rüge der fehlenden Anhörung sei zu bemerken, dass zahlreiche Gespräche zwischen Genehmigungsbehörde und antragstellender Samtgemeinde geführt worden seien, zuletzt am 5. Mai 1997, in denen die Versagungsgründe erörtert und diskutiert worden seien.
Mit Urteil vom 27. Januar 1999 hat das Verwaltungsgericht Stade die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Voraussetzungen des § 6 BauGB zur Herausnahme von Teilen aus der Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung seien gegeben. Es sei nicht ersichtlich, dass die Teilversagung der Genehmigung sich auf den gesamten Flächennutzungsplan in einer Weise auswirke, dass dieser nunmehr die aus den Bedürfnissen der Klägerin entwickelte und beabsichtigte städtebauliche Entwicklung nicht mehr darstelle. Aus den Materialien über das Zustandekommen der 17. Flächennutzungsplanänderung lasse sich nicht entnehmen, dass die Ausweisung der verschiedenen Standorte für Windenergieanlagen untrennbar miteinander verknüpft seien und durch die Herausnahme von zwei Teilplänen ein zusammenhängendes Planungsgeflecht zerstört werde. Es werde lediglich die Planung in zwei Punkten korrigiert, ohne dass ein bruchstückhafter oder in sich unstimmiger Torso entstehe. Der Wegfall der Darstellung Windenergie in den Teilplänen C und D führe auch nicht zu einer Zerstörung des Planungssystems im übrigen und lasse auch keine "weißen Flecken entstehen", da der Flächennutzungsplan in der Fassung der 16. Änderung unberührt bleibe. Hinsichtlich der nicht genehmigten Teilbereiche C und D liege auch ein Verstoß gegen höherrangiges Recht, namentlich Europäisches Recht, vor. Die Klägerin habe mit der 17. Änderung des Flächennutzungsplanes insoweit gegen das sich unmittelbar aus Art. 7 i.V.m. Art. 6 Abs. 3 und 4 der FFH-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie ergebende Gebot der Vermeidung einer Verschlechterung der Lebensbedingungen von geschützten Tierarten verstoßen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sei davon auszugehen, dass auch schon vor Umsetzung der Richtlinien für die Mitgliedstaaten eine unmittelbare innerstaatliche Geltung der Richtlinien jedenfalls für den Fall bestehe, dass die Formulierung einer Richtlinie den Pflichtenkatalog der innerstaatlichen Behörden unmissverständlich festlege. Die Schutzbestimmungen der Vogelschutzrichtlinie und auch der FFH-Richtlinie gelten nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch für potenzielle Schutzgebiete, die qualitativ die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung erfüllten. Dies ergebe sich daraus, dass die Ziele einer Richtlinie nicht erfüllt werden könnten, wenn die Mitgliedstaaten die Verpflichtungen nur dann zu beachten hätten, wenn zuvor Schutzgebiete ausgewiesen worden seien. Dieser Rechtsprechung sei auch das Bundesverwaltungsgericht beigetreten. Gegen die damit für sie geltenden Bestimmungen der Richtlinien habe die Klägerin verstoßen. Aus den vorgelegten Karten ergebe sich, dass die vorgesehenen Teilflächen der Teilpläne C und D nicht nur in relativ geringem Abstand zu den nach der Vogelschutzrichtlinie bereits als besondere Schutzgebiete notifizierten Gebiete lägen, sondern selbst Flächen erfassten, die die fachlichen Voraussetzungen für die Anerkennung als Schutzgebiet erfüllten. Damit werde auch die von der Klägerin als Anlage zum Erläuterungsbericht der 17. Flächennutzungsplanänderung genommene landschaftsplanerische Stellungnahme des Büros EGL vom April 1996 bestätigt. Die besondere Sensibilität des betroffenen Bereichs ergebe sich damit einmal aus seiner Nähe zu einem bereits förmlich unter Schutz gestellten Bereich und zum anderen aus seiner eigenen potenziellen Schutzwürdigkeit gemäß Art. 4 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie. Damit folge aus Art. 6 Abs. 3 iVm Art. 7 FFH-Richtlinie die Pflicht zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung für den Fall, dass ein Plan das Gebiet erheblich beeinträchtigen könne. Eine derartige erhebliche Beeinträchtigung ergebe sich aus der landschaftsplanerischen Stellungnahme des Instituts EGL. Die Verträglichkeitsprüfung sei von der Klägerin jedoch nicht durchgeführt, sondern die naturschutzrechtlichen Belange und deren zu befürchtende Beeinträchtigung seien im Rahmen einer Abwägung als weniger schwerwiegend erachtet und darüber hinaus Maßnahmen zur Vermeidung von Beeinträchtigungen vom Ergebnis weiterer durchzuführender Untersuchungen abhängig gemacht worden. Damit sei jedoch das Ziel einer Verträglichkeitsprüfung im Sinne der FFH-Richtlinie nicht erreicht. Fachliche Stellungnahmen, die eine andere Bewertung begründen könnten, habe die Klägerin im Rahmen ihres Entscheidungsprozesses nicht vorliegen gehabt, denn die fachliche Stellungnahme des Planungsbüros ... sei erst im Sommer 1997 also ein halbes Jahr nach der Beschlussfassung des Rates der Klägerin vorgelegt worden. Das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie sei von der Klägerin nicht dargetan worden. Es sei auch nicht erkennbar, dass der Verzicht auf die Windkraftanlagen in den umstrittenen Bereichen zu Energieengpässen oder sonstigen Beeinträchtigungen im Gebiet der Klägerin führen werde. Die wirtschaftlichen Interessen potenzieller Investoren seien indes keine zwingenden Gründe im Sinne der Vorschrift. Durch die Ausweisung von Flächen für Windkraftanlagen in weniger sensiblen Bereichen und ihre Genehmigung durch die Bezirksregierung sei darüber hinaus schon dargetan, dass Alternativlösungen vorhanden seien. Darüber hinaus leide die Entscheidung auch an Abwägungsfehlern im Sinne des § 1 Abs. 6 BauGB, weil die Klägerin die rechtliche Wirkung der europarechtlichen Vorschriften auf ihre Planungsentscheidung verkannt habe. Sie habe übersehen, dass sich aus der FFH-Richtlinie i.V.m. der Vogelschutzrichtlinie ein zwingendes Verbot erheblicher Beeinträchtigung der unter Schutz gestellten Gebiete bzw. der ihnen gleichzustellenden Gebiete ergebe und hiervon nur bei einem insoweit positiven Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung abgewichen werden könne. Darüber hinaus habe die Klägerin vorgetragen, sie habe sich über die Ergebnisse der Stellungnahme des Instituts EGL hinweggesetzt, weil dieses viele Fragen offen gelassen habe und man deshalb ein ergänzendes Gutachten angefordert habe. Dieses Gutachten habe jedoch zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses noch nicht vorgelegen und habe insoweit auch in einer Abwägungsentscheidung nicht berücksichtigt werden können, so dass es dem Rat dementsprechend an fachlich kompetenten Stellungnahmen gefehlt habe, aufgrund deren er sich über die bis zu diesem Zeitpunkt unwidersprochenen fachlichen Stellungnahmen habe hinwegsetzen können. Die Entscheidung der Bezirksregierung ... leide auch nicht an Ermessensfehlern im Sinne des § 6 BauGB, weil die Versagungsgründe nicht ausgeräumt worden seien. Die Klägerin habe insbesondere weder entsprechende fachliche Beurteilungen hinsichtlich der Möglichkeit erheblicher Beeinträchtigungen der Gebiete noch hinsichtlich ihrer Eignung als potenzielle Schutzgebiete vorgelegt, die eine andere Entscheidung hätten rechtfertigen können.
Auf den Zulassungsantrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 14. Mai 1999 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade zugelassen, weil das Verfahren Fragen von besonderer rechtlicher Schwierigkeit hinsichtlich der Anwendbarkeit und Auslegung der FFH-Richtlinie und der Vogelschutz-Richtlinie aufwirft.
Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin vor: Das Urteil leide an Verfahrensmängeln, weil der Berichterstatter aufgrund seiner Mitwirkung an Baugenehmigungsverfahren für Windkraftanlagen in den betroffenen Gebieten beim Landkreis ... befangen gewesen sei und das Gericht seine Aufklärungspflichten gemäß § 86 VwGO verletzt habe. Die Beklagte habe die Genehmigung für zwei Teilbereiche nicht ohne Anhörung nach § 28 VwVfG versagen dürfen. Mit der Teilversagung habe die Beklagte in unzulässiger Weise in eine planerische und kommunalpolitische Gesamtentscheidung der Klägerin eingegriffen. Das Urteil lasse unberücksichtigt, dass im Falle der Flächennutzungsplanung in Niedersachsen im Rahmen des § 204 Abs. 1 BauGB Samtgemeinden eine besondere planerische wie kommunalpolitische Kompromissentscheidung treffen müssten. Die Teilbarkeit einer Entscheidung gemäß § 6 Abs. 3 BauGB müsse deshalb auch die kommunalverfassungsrechtliche Ausgangslage berücksichtigen. Aus den Akten ergäben sich eine Reihe von Anhaltspunkten dafür, dass nach dem kommunalpolitischen Willen der Vertretungskörperschaft der Klägerin eine unteilbare Gesamtentscheidung vorgelegen habe. Dies sei im Hinblick auf die durchaus vorhandene Konkurrenzsituation zwischen den Standorten der einzelnen Mitgliedsgemeinden auch ausdrücklich in das Verfahren eingeführt worden. Weiterhin habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass in dem maßgeblichen Entscheidungszeitraum für die 17. Änderung des Flächennutzungsplanes weitere parallel laufende Entscheidungsverfahren gefallen seien, in denen es um die Bewertung der maßgeblichen Flächen insbesondere auch im Hinblick auf den Naturschutz und die Geltung oder Wirkung von Vogelschutzrichtlinie und FFH-Richtlinie gegangen sei. Im Rahmen dieser Verfahren habe es auch eine Reihe von mündlichen Stellungnahmen gegeben, die vor der maßgeblichen Abwägungsentscheidung der Klägerin gelegen hätten und deshalb von dieser hätten berücksichtigt werden können. Diese Unterlagen habe die Kammer nicht zur Kenntnis genommen. Die Entscheidungsgrundlagen seien also wesentlich breiter angelegt, als vom Verwaltungsgericht angenommen und seien durch den Rückgriff auf die Erkenntnisse des Planungsbüros ... und eine Umweltverträglichkeitsstudie im Rahmen eines konkreten Baugenehmigungsverfahrens bestätigt worden. Eine Anwendbarkeit von Art. 6 FFH-Richtlinie komme bei nicht notifizierten Schutzgebieten nicht in Betracht. Die hier streitigen Gebiete seien bislang nicht als FFH-Gebiete gemeldet und würden auch in Zukunft nicht in die FFH-Gebiete einbezogen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 27. Januar 1999 zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 5. Mai 1997 aufzuheben, soweit darin die Genehmigung der Darstellungen der Teilpläne C und D versagt wurde und die Beklagte zu verpflichten, auch für diese Darstellungen die Genehmigung zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung verweist sie darauf, dass eine unterbliebene Anhörung nicht zum Erfolg der Klage führen könne, weil die Vertreter der Klägerin bereits in zahlreichen Gesprächen vor der angegriffenen Teilversagung angehört worden seien und darüber hinaus die Klägerin bereits im Klage- und Berufungsverfahren ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt habe. Eine Rechtswidrigkeit der Teilversagung aus kommunalverfassungsrechtlichen Gründen sei nicht erkennbar. Die Voraussetzungen für eine teilweise Versagung der Genehmigung ergäben sich aus § 6 Abs. 3 BauGB. Besonderheiten, die sich aus der kommunalverfassungsrechtlichen Ausgangslage in Niedersachsen ergeben könnten, seien nicht erkennbar. Die Frage, ob das Gesamtkonzept des Planungsträgers berührt sei, sei aufgrund des § 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu prüfen und zu entscheiden. Dementsprechend seien aber Beeinträchtigungen der Grundzüge der Gesamtplanung nicht zu erkennen. Weitere Auswirkungen insbesondere auf Grund der besonderen Lage einer Samtgemeinde seien aus dem BauGB nicht zu entnehmen. Soweit sich die Berufungsklägerin darauf beziehe, dass die streitigen Gebiete nicht als FFH-Gebiete gemeldet worden seien, verkenne sie weiterhin die Bedeutung der Gebiete. Bei den Flächen handele es sich nicht um potenzielle FFH-Gebiete, sondern um faktische Vogelschutzgebiete Diese erfüllten nicht die fachlichen Kriterien eines FFH-Gebietes, sondern die eines Vogelschutzgebietes. Der Europäischen Kommission seien bereits 50 niedersächsische Vogelschutzgebiete gemeldet. Weitere Ergänzungen und Anpassungen seien bislang zugunsten der Umsetzung der FFH-Richtlinie zurückgestellt worden. Die Ergänzung sei aber einer späteren Entscheidung vorbehalten. Für die Auswahl und Notifizierung der Vogelschutzgebiete gelten die Verfahrensvorschriften der Vogelschutzrichtlinie und nicht der FFH-Richtlinie. Die Anerkennung von faktischen Vogelschutzgebieten entspreche gefestigter Rechtsprechung. Zur fachlichen Einschätzung des Gebietes könne auf das bereits Vorgetragene verwiesen werden. Weiterhin verkenne die Berufungsklägerin, dass das Urteil auf mehreren Gründen beruhe und insbesondere unterscheide zwischen der Beeinträchtigung von faktischen Vogelschutzgebieten und der Tatsache, dass die strittigen Flächen in unmittelbarer Nähe zu bereits notifizierten Gebieten lägen. Der absolute Vorrang der naturschutzrechtlichen Belange in der Abwägung ergebe sich aus der Rechtsprechung des EuGH und des Bundesverwaltungsgerichts. Gebiete, die wegen ihrer herausragenden Bedeutung für den EU-Vogelschutz in jedem Fall, also ohne Auswahlermessen, hätten unter Schutz gestellt werden müssen, unterfielen den strengen Schutzbestimmungen des Art. 4 Abs. 4 Vogelschutzrichtlinie. Daraus ergebe sich ein nicht der bauleitplanerischer Abwägung zugängliches strikt zu beachtendes Planungsverbot.
Im August 2000 teilte die Beklagte mit, dass die Fläche des ... Außendeichs vom Niedersächsischen Umweltministerium im Juli 2000 als Vogelschutzgebiet im Sinne der Vogelschutzrichtlinie zur Meldung an die Europäische Kommission vorgeschlagen worden sei.
Am 16. Dezember 1999 hat der Landkreis ... sein Regionales Raumordnungsprogramm vom 5. Oktober 1998 veröffentlicht, in dem die hier umstrittenen Flächen für Windenergieanlagen enthalten, aber gestrichen sind. Die Versagung der Genehmigung des Regionalen Raumordnungsprogramms für diese Flächen hat der Landkreis mit der Klage angefochten. Der Landkreis und die Bezirksregierung haben das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Stade zum Ruhen gebracht, um die Entscheidung dieses Rechtsstreits abzuwarten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge der Beteiligten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet.
A. Die von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensmängel liegen nicht vor.
Der Berichterstatter in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht war nicht wegen Besorgnis der Befangenheit gemäß § 54 Abs. 2 VwGO von der Mitwirkung beim Erlass der angefochtenen Entscheidung ausgeschlossen. Ausgeschlossen ist danach nur, wer bei den vorausgegangenen Verwaltungsverfahren mitgewirkt hat. Als "vorausgegangenes Verwaltungsverfahren" ist nur das Verfahren selbst zu verstehen, in dem die Entscheidung ergangen ist. Darunter fällt nicht die Mitwirkung in parallelen Verfahren mit lediglich gleichliegendem Sachverhalt (Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., 1998, § 54 RdNr. 9 m.Nachw.). Der Berichterstatter hat hier, was von der Klägerin auch nicht bestritten wird, im Rahmen seiner Abordnung an den Landkreis ... bei der Behandlung von Baugenehmigungsanträgen für Windkraftanlagen in dem hier streitigen Gebiet mitgewirkt. Dabei handelt es sich aber nur um zwar inhaltlich gleichgelagerte, aber von der Flächennutzungsplanung völlig getrennt zu sehende Verfahren. Weitere Anhaltspunkte für den "bösen Schein" einer Befangenheit, die aus der Befassung mit diesen Verfahren folgen könnte, sind nicht ersichtlich.
B. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplans auch hinsichtlich der Teilpläne C und D.
I. 1) Die Beklagte hat zu Recht gemäß § 6 Abs. 3 BauGB die Teilpläne C und D von der Genehmigung ausgenommen. Gemäß § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung u.a. nur dann versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. § 6 Abs. 3 BauGB eröffnet die Möglichkeit, räumliche oder sachliche Teile des Flächennutzungsplanes von der Genehmigung auszunehmen, wenn Versagungsgründe nicht ausgeräumt werden können. Die Voraussetzung für die Teilbarkeit der Genehmigung ist hier erfüllt, weil es sich um räumlich begrenzte Standorte für sachlich begrenzte Vorhaben handelt. Die beiden Teilpläne C und D erfassen jeweils ein abgegrenztes Gebiet für die Errichtung von Windkraftanlagen. Die übrigen Teilgebiete A und E bis G sind davon räumlich unabhängig. Es besteht auch kein sachlicher Zusammenhang zwischen den einzelnen Gebieten, weil die einzelnen Windparks jeweils unabhängig voneinander errichtet werden können. Die teilweise Genehmigung wirkt sich auch nicht auf die Gesamtplanung für das ganze Gebiet der Samtgemeinde ... aus. Die Teilung einer Genehmigung ist dann unzulässig, wenn ohne die ausgenommenen Teile ein tragfähiges Bodennutzungskonzept für die geordnete städtebauliche Entwicklung der Gemeinde nicht mehr besteht (Gaentzsch in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl., 1995, § 5 RdNrn. 12, 13, § 6 RdNr. 15). Die herausgenommenen Flächen dürfen deshalb nicht von zentraler Bedeutung für das verfolgte Konzept sein. Davon ist hier jedoch entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht auszugehen. Die Flächennutzungsplanänderung war auf das Thema Windenergie beschränkt, ohne dass jedoch objektiv eine inhaltliche, sachliche oder tatsächliche Verknüpfung zwischen den verschiedenen ausgewiesenen Flächen für Windenergienutzung gegeben war oder dies aus den Vorgängen über das Zustandekommen des Flächennutzungsplanes erkennbar geworden wäre. Die räumliche Teilbarkeit der einzelnen Standorte ergibt sich schon aus der weiträumigen Streuung der Standorte über das Gebiet der Samtgemeinde. Die Standorte wurden nach den sachlich einschlägigen Kriterien wie ausreichender Wind einerseits und Rücksichtnahme auf die Störanfälligkeit der Umgebung andererseits ausgewählt. Diese Feststellung wird nicht durch die Vorgänge zur Planaufstellung in Frage gestellt. Aus diesen ergibt sich keine inhaltlich sachliche Verknüpfung zwischen den einzelnen Standorten der Windenergieanlagen mit der Folge, dass nur für den Fall, dass in jeder Mitgliedsgemeinde ein Standort ausgewiesen werden kann, das Gesamtkonzept durchführbar ist.
Der Hinweis der Klägerin, dass es sich bei der Beschlussfassung letztendlich "um einen kommunalpolitischen Kompromiss" gehandelt habe, beschreibt Schwierigkeiten beim Zustandekommen der Planung insgesamt, gibt jedoch keine Anhaltspunkte für sachliche Besonderheiten. Zwar wird bei der Beschlussfassung mehrfach hervorgehoben, dass auch die von der Bezirksregierung letztendlich von der Genehmigung ausgenommenen Teilflächen C und D deshalb mit in Anspruch genommen werden müssten, weil auf den übrigen Flächen aufgrund der dort notwendigen Beschränkungen im Hinblick auf die Rücksichtnahme gegenüber Wohnbebauung die für den Idealfall angestrebte Anzahl an Windkraftanlagen nicht erreicht werden könne. Damit ist jedoch der Abwägungsvorgang hinsichtlich der einzelnen Teilflächen beleuchtet, nicht jedoch eine Aussage darüber getroffen, dass die Flächen eine Einheit darstellen. Es bestehen keine Vorgaben für eine bestimmte Anzahl an Windkraftanlagen, die von der Samtgemeinde erfüllt werden müsste und ohne die Teilflächen nicht erreicht werden können. Im Gegenteil weist die Beklagte darauf hin, dass einerseits noch Ausweichflächen im übrigen Gebiet der Samtgemeinde bestehen und andererseits bereits jetzt eine hohe Anzahl von Windkraftanlagen von der Samtgemeinde ausgewiesen wird. Daneben gilt in diesem Zusammenhang, dass eine planende Gemeinde bzw. Samtgemeinde nicht gehindert ist, ihre Vorstellungen -- in diesem Fall etwa von einer Ausweisung von noch mehr Flächen für die Windenergienutzung -- außerhalb der konkreten Flächennutzungsplanung weiter zu betreiben und etwa derzeit noch entgegenstehende rechtliche Hindernisse auszuräumen, um dann ggfs. später ihre Planung den geänderten Verhältnissen anzupassen (BVerwG, Urt. vom 21.10.1999 -- 4 C 1.99 -- ZfBR 2000, 202). An der Verwirklichung ihrer kommunalpolitischen Absichten ist die Samtgemeinde deshalb durch die Teilversagung der Genehmigung nicht grundlegend gehindert. Da es sich nur um eine teilweise Änderung des Flächennutzungsplanes handelte, entstehen mit der teilweisen Nichtgenehmigung auch keine "weißen Flecken", weil die ursprüngliche Ausweisung -- hier als landwirtschaftliche Fläche -- bestehen bleibt, und der Flächennutzungsplan insoweit in der Fassung der 16. Änderung aufrechterhalten bleibt.
Anzumerken ist schließlich, dass die Herausnahme der Teile C und D aus der Genehmigung anstelle einer Versagung der Genehmigung insgesamt sich auch deshalb aufdrängt, um der Klägerin eine planerische Steuerung der Windenergienutzung im Außenbereich über § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu ermöglichen. Da die Samtgemeinde den Flächennutzungsplan durch die Bekanntmachung der Genehmigung nach § 6 Abs. 5 BauGB in Kraft setzt, hat sie es in der Hand, auf die Bekanntmachung zu verzichten, wenn die Genehmigung nach der Herausnahme von Teilen des Plans nach § 6 Abs. 3 BauGB nach ihrer Ansicht einem Torso gilt.
2. Auch das Fehlen eines Beitrittsbeschlusses zu der Teilbarkeit der Genehmigung wirkt sich auf deren Rechtmäßigkeit nicht aus. Die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses ergibt sich nicht aus § 6 BauGB (BVerwG, Beschl. vom 3.10.1984 -- 4 N 1 und 2/84, DVBl 1985, 387 m. Anm. Hendler; Schrödter in: Schrödter, BauGB 6. Aufl. 1998, § 6 Rdnr. 14, § 5 RdNr. 15). Ein Beitrittsbeschluss kann Indiz dafür sein, dass der Rat den Flächennutzungsplan nicht nur wegen der nichtgenehmigten Teile beschlossen hatte. Ist dagegen die Gemeinde subjektiv der Auffassung, die Grundzüge der Planung seien durch die Teilgenehmigung berührt, steht es ihr frei, den nach ihrer Ansicht unvollständigen Plan nicht in Kraft zu setzen. Die der Genehmigungsbehörde obliegende Pflicht, im Hinblick auf das planerische Gesamtkonzept selbst zu prüfen und zu entscheiden, ob eine Teilgenehmigung zulässig ist, greift deshalb auch nicht in die Planungshoheit der Gemeinde ein.
3) Die Ausnahme räumlicher Teile eines Flächennutzungsplans von der Genehmigung nach § 6 Abs. 3 BauGB ist auch nicht deshalb ausgeschlossen oder von besonderen Bedingungen abhängig, weil es sich um den "Sonderfall" des Flächennutzungsplanes einer Samtgemeinde handelt. Es kann dahinstehen, ob die Übertragung der Aufgabe, den Flächennutzungsplan aufzustellen, auf die Samtgemeinden gemäß § 72 NGO den Fall der "gesetzlichen Zusammenschlüsse" im Sinne des § 203 Abs. 2 BauGB darstellt oder den des freiwilligen Zusammenschlusses gemäß § 205 Abs. 2 BauGB (Schrödter, a.a.O., § 203 RdNr. 8; Schmidt-Eichstädt, NVwZ 1997, 846; Fislake in: Berliner Kommentar, a.a.O. § 203 RdNr. 17; Lüersen/Neuffer, NGO, Stand: Mai 1994, § 72 Anm. 2). Unabhängig davon, wie der Zusammenschluss der Samtgemeinden in Bezug auf die Aufstellung des Flächennutzungsplanes eingeordnet wird und in welcher Weise die Beteiligung der Mitgliedsgemeinden durchgeführt wird, folgt daraus nichts für die Teilbarkeit der Genehmigung. Die Mitgliedsgemeinden werden nach den Verwaltungsvorschriften zum BauGB im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange beteiligt (RdErl. des MS vom 10.2.1983 NdsMBl 1983, 317 Nr. 29.1.) Eine weitere Beteiligung der Mitgliedsgemeinden ist nicht vorgesehen, da sich der Rat der Samtgemeinde aus den Vertretern des gesamten Samtgemeindegebietes, also aller Mitgliedsgemeinden, zusammen setzt und damit auch deren Interessen im Samtgemeinderat vertreten sind. Eine weitere Beteiligung der Mitgliedsgemeinden gerade im Fall des § 6 Abs. 3 BauGB lässt sich auch nicht mit dem Argument des Gesamtkonzeptes im Sinne eines kommunalpolitischen Kompromisses begründen. Die Frage, wann die Grundzüge der Planung berührt sind, mit der Folge der Nichtteilbarkeit der Genehmigung, beantwortet sich danach, ob ohne die ausgenommenen Teile ein "tragfähiges Bodennutzungskonzept für die geordnete städtebauliche Entwicklung der Gemeinde" verbleibt (Gaentzsch: in Berliner Kommentar, 2. Aufl. 1995, § 5 Rdnr. 13), also nach städtebaulichen Kriterien und nicht im Hinblick auf kommunalpolitische Erwägungen.
4) Die von der Klägerin weiterhin erhobene Rüge, dass die notwendige Anhörung vor der Teilversagung der Genehmigung unterblieben sei, ist nicht berechtigt. Zwar wurde eine schriftliche Anhörung nicht vorgenommen. Diese sieht das BauGB jedoch auch nicht zwingend vor. Von der Klägerin wird nicht bestritten, dass im Vorfeld der Genehmigung mehrfach Gespräche über die Flächennutzungsplanänderung zwischen ihr und Vertretern der Beklagten stattgefunden haben. Die Klägerin wandte sich auch in mehreren Schreiben an die Regierungspräsidentin mit dem Hinweis auf die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Klägerin. Abgesehen davon hatte die Klägerin mittlerweile ausreichend Gelegenheit ihren Standpunkt vorzutragen und zu erläutern (§ 45 Abs. 2 VwVfG). Entsprechend dem Rechtsgedanken des § 46 VwVfG käme darüber hinaus hier eine andere Entscheidung in der Sache nicht in Betracht, weil aus materiellen Gründen die Entscheidung der Beklagten nicht hätte anders ausfallen können.
II. Die Beklagte hat die Genehmigung für die Teilpläne C und D zu Recht versagt, weil höherrangiges Recht entgegensteht. Die Ausweisung der beiden Flächen für Windenergienutzung verstößt gegen die Vogelschutzrichtlinie (vom 2. April 1979 -- 79/409/EWG.) bzw. die FFH-Richtlinie (vom 21. Mai 1992 -- 92/43/EWG). Die europarechtlichen Richtlinien binden auch schon unabhängig von ihrer Umsetzung in innerstaatliches Recht die staatlichen Behörden und auch die Gemeinden im Falle einer den Geltungsbereich der Richtlinien treffenden Planung (Gellermann, Natura 2000, 1998 S. 180; Louis, BNatSchG, Komm., 2. Aufl., 2000, § 19a RdNr. 3; Schrödter, Nds. VBl. 1999, 173, 175).
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sind die innerstaatlichen Behörden jedenfalls dann durch eine Richtlinie gebunden, auch wenn diese noch nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt ist, wenn die Richtlinie die umzusetzenden Pflichten hinreichend bestimmt und unmissverständlich dargelegt und festgelegt hat, (EuGH, Urteil vom 11.8.1995, Rsc-431/92, NuR, 1996, 102 m. Anm. Iven). Das bedeutet, bei Aufstellung des Flächennutzungsplanes müssen die Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie -- und ggfs. der FFH-Richtlinie -- beachtet werden, wenn es sich bei den betroffenen Gebieten um solche handelt, die von der Vogelschutzrichtlinie erfasst werden, unabhängig davon, ob (1) das Gebiet bereits formell als ein Gebiet im Sinne der Vogelschutzrichtlinie festgelegt ist und (2) ob die Vogelschutzrichtlinie bzw. die nachfolgend ergangene FFH-Richtlinie bereits in innerstaatliches Recht umgesetzt worden sind.
1) Das Gebiet, in dem die nicht genehmigten Teilflächen C und D für die Errichtung von Windenergieanlagen liegen, ist selbst -- noch -- nicht als Vogelschutzgebiet oder Gebiet nach der FFH-Richtlinie gemeldet bzw. formell unter Schutz gestellt worden. Die Beklagte hat die Versagung der Genehmigung zu Recht darauf gestützt, dass es sich um ein faktisches Vogelschutzgebiet im Sinne der Vogelschutzrichtlinie handelt (b); es kann daher offen bleiben, ob die weitere Begründung, von den hier zu errichtenden Windkraftanlagen gingen erhebliche Beeinträchtigungen für ein bereits notifiziertes Vogelschutzgebiet im unmittelbar angrenzenden nördlichen Bereich aus (a), durchgreift.
a) Der Senat hat dazu erwogen: Die bereits als Vogelschutzgebiete gemeldeten und nach nationalem Recht als Naturschutzgebiet ausgewiesenen Gebiete liegen nördlich des neuen Elbdeichs, sind also durch diesen von dem sogenannten ... Außendeichsgelände getrennt. Gebiete im Sinne der Vogelschutzrichtlinie sind auch vor Einwirkungen zu schützen, die ihre Ursache außerhalb des Gebietes selbst haben, wenn diese dem Schutzzweck des Art. 4 Vogelschutzrichtlinie zuwiderlaufen (vgl. dazu BVerwG, Urt. vom 19.5.1998 -- 4 A 9/97 --, DVBl. 98, 900, 904). Die Gebiete C und D liegen ca. 560 m (Teilplan D) und 2300 m (Teilplan C) von dem Schutzgebiet jenseits des Elbdeichs entfernt. Auswirkungen auf dort rastende Zugvögel können die Windenergieanlagen dann haben, wenn sie die Zugvögel zur Änderung ihrer Routen veranlassen und/oder ihr Rastverhalten beeinflussen können. Das Verhalten von Zug- und Rastvögeln gegenüber Windenergieanlagen ist nach Arten unterschiedlich. Die Angaben zu den Störungsdistanzen schwanken. Sie gehen von 100 m bis 250 m (UVS/WP Freiburg v. 18.7.1995 -- Beiakte H) über 500 m (landschaftsplanerische Stellungnahme EGL vom April 1996) bis hin zu 1500 m (Kreisnaturschutzbeauftragter, Stellungnahme v. 28.5.1996 -- Beiakte A). So sollen nach einer Untersuchung Goldregenpfeifer zu 90% eines Schwarms einen Abstand von mindestens 350 m und zu 50% einen Abstand von 400 m und mehr halten (Schreiber, Information des Naturschutzes Niedersachsen 1993, 161). Jedoch lässt sich den verschiedenen Aussagen entnehmen, dass eine Distanz von bis zu ca. 500 m zu Windenergieanlagen von einer großen Anzahl der Rastvögel ohne tiefgreifende Auswirkungen auf ihr Verhalten hingenommen wird. Bei Anlagen, die, wie im Teilplan C, mehr als 2000 m entfernt liegen, sind danach -- ohne konkrete Nachweise von Störungen -- bedeutsame Auswirkungen auf die Rastvögel, die sich im Naturschutzgebiet aufhalten, kaum zu erkennen.
Im Gebiet des Teilplans D mit einer Entfernung von ca. 560 m zu den Grenzen des Naturschutzgebietes kann eine in das Gebiet -- jedenfalls seinen Randbereich -- hineinreichende Störung nicht ausgeschlossen werden. Es muss in diesem Zusammenhang nach Auskunft der Vertreter der Naturschutzstellen auch berücksichtigt werden, dass die betroffenen Rastvögel aus Gebieten kommen, in denen keine den hier vorgesehenen Windkraftanlagen vergleichbare Störungen vorkommen, so dass ein Gewöhnungseffekt insofern ausgeschlossen ist. Vielmehr suchen die Tiere vorrangig den ihnen bekannten Räumen vergleichbare Plätze. Ein Gewöhnungseffekt kann allenfalls in den hier besuchten Räumen aufgebaut werden, was möglicherweise auch in Anfängen teilweise schon zu beobachten ist, etwa beim "Äsen neben belebten Straßen", jedoch im Hinblick auf Rastplätze in unmittelbarer Nähe zu Windenergieanlagen noch nicht belegt ist. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass eine erhöhte Bereitschaft der Tiere, Störungen in Kauf.zu nehmen dann festzustellen ist, wenn äußere Umstände in der natürlichen Umgebung wie Hochwasser, strenge Kälte und Sturm ihnen die Erfüllung lebensnotwendiger Bedürfnisse, wie Nahrungsaufnahme, Mauser- oder Ruhephasen erschweren bis unmöglich machen. Allerdings wird in diesen Fällen ein erhöhter Energieaufwand in Kauf genommen, der sich langfristig negativ auf die Gesamtkondition auswirkt, was sich in der Folge auf die Gesamtpopulation und ihren Fortbestand auswirken kann (Schreiber, aaO, S. 165). Allerdings sind die Arten auch in verschiedenem Umfang anpassungsfähig; einzelne Arten, wie etwa der Goldregenpfeifer, können sich in besonders geringem Umfang anpassen und sind deshalb in entsprechend größerem Umfang auf störungsfreie Gebiete zur Erfüllung der überlebensnotwendigen Bedürfnisse angewiesen. Vom Gebiet des Teilplans D ausgehende Auswirkungen negativer Art auf das bereits ausgewiesene Naturschutzgebiet können danach nicht ausgeschlossen werden. Ob es sich um relevante Auswirkungen im Sinne der Vogelschutzrichtlinie handelt, kann letztlich dahinstehen, denn die Teilpläne C und D liegen jedenfalls innerhalb eines faktischen Vogelschutzgebietes.
b) Faktische Vogelschutzgebiete unterliegen dem unmittelbaren Schutz der Vogelschutzrichtlinie. Eine "unmissverständliche" und "unbedingte Pflicht" ergibt sich aus der Richtlinie selbst, wenn sich die Ausweisung als besonderes Vogelschutzgebiet aufdrängt (EuGH, Urt. v. 19.5.1998 -- Rs.C -- 3/96, NuR 1998, 538; Urt. v. 18.3.1999 -- C 166/97 --, NuR 1999, 501; Urt. v. 25.11.1999 -- Rs C -- 96/98, NuR 2000, 206; BVerwG, Urt. v. 19.5.1998 -- 4 A 9.97 --, DVBl 1998, 900; OVG Münster, Beschl. v. 11.5.1999 -- 20 B 1464/98.AK --, NuR 2000, 165; Apfelbacher/Adenauer/Iven NuR 1999, 63, 71; Iven UPR 1998, 361, 363; Fischer/Hüftle UPR 1996, 66, 71, Schink UPR 1999, 417, 421, die Möglichkeit faktischer Vogelschutzgebiete im Grundsatz verneinend: Koch, Europäisches Habitatschutzrecht, Baden-Baden 2000, S. 67). Die Frage, ob es sich um ein faktisches Vogelschutzgebiet handelt, ist allein nach den Kriterien der Vogelschutzrichtlinie zu beantworten, bezogen auf ihren Schutzzweck. Anhand der in Art. 4 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie genannten Kriterien ist zu prüfen, ob das Gebiet zu den zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebieten zum Schutz einer in Anhang 1 der Vogelschutzrichtlinie genannten Art gehört. Dabei muss die arten-, zahlen- und flächenmäßige Geeignetheit begutachtet werden. Die festgestellten Daten sind mit anderen Flächen zu vergleichen, die als Schutzgebiet in Frage kommen. Die Mitgliedstaaten haben bei der Auswahl der "geeignetsten Gebiete" regelmäßig einen Beurteilungsspielraum, der sich bei besonders herausgehobener ornithologischer Bedeutung des Gebietes allerdings so weit reduzieren kann, dass die staatlichen Stellen zu einer Ausweisung als Vogelschutzgebiet verpflichtet sind (EuGH, Urt. v. 2.8.1993 -- C 355/90 --, NuR 1994, 521). Bei der Gebietsauswahl kommt es nur auf die naturschutzfachlichen Kriterien an, Überlegungen der Wirtschaftlichkeit sind in diesem Zusammenhang nicht zu berücksichtigen (vgl. Maaß, NuR 2000, 121 m.N.; Louis, aaO, § 19 b Rdnr. 29). Im Ergebnis ist eine Fläche dann zwingend als Schutzgebiet auszuweisen, wenn sie zu den ornithologisch hochwertigsten Gebieten gehört. Für die Bestimmung von Gebieten im Sinne des Art. 4 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie ist für Zugvögel insbesondere die "Ramsar-Konvention zum Schutz der Feuchtgebiete" (vom 16. Juli 1976, BGBl II, 1976, 1265) zu berücksichtigen, die international bedeutsame Feuchtgebiete betrifft. Für die Frage, ob das Gebiet zu den am häufigsten von Zugvögeln aufgesuchten gehört und von besonderer Bedeutung für den Vogelzug ist (vgl. Einzelheiten hierzu bei Maaß, NuR 2000, 121, 125 ff), sind -- mindestens als Indiz für die Geeignetheit eines Gebietes als Vogelschutzgebiet -- auch die Vorschlagslisten. "Important Bird Area (IBA)" von 1989 (aktualisiert zuletzt 2000) heranzuziehen, die Flächen von besonderer Bedeutung für den Vogelschutz zusammenstellen. Ihre Relevanz bei der Feststellung der Schutzwürdigkeit eines Gebietes im Sinne der Vogelschutzrichtlinie wird vom EuGH betont (Urt. v. 19.5.1998 aaO; vgl. auch OVG Münster, aaO). In der IBA-Liste 1989 ist das Gebiet zwischen Stade und Otterndorf mit einer Größe benannt, die etwa dem 1983 bereits gemeldeten Gebiet entspricht. In den Fortschreibungen aus dem Jahr 2000, die eine Konkretisierung der IBA 89 darstellen, wird eine Größe angegeben, die das ganze Gebiet des Nordkehdinger Außendeichs umfasst. Dies entspricht dem Vorschlag des Niedersächsischen Umweltministeriums vom Juli 2000 "Aktualisierung der Gebietsvorschläge gemäß der EU-Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG) in Niedersachsen".
Nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen über die in dem Gebiet vorkommenden Vogelarten erfüllt das Gebiet des Nordkehdinger Außendeichs sowohl die Kriterien des Art. 4 Abs. 1 Vogelschutzrichtlinie als auch des Art. 4 Abs. 2. In dem Gebiet liegen nach den Karten und Stellungnahmen des Niedersächsischen Landesamtes für Ökologie (NLÖ), die Anlage zum Bescheid der Beklagten vom 5. Mai 1997 waren, die Rastplätze einer großen Zahl von Arten, die in Anhang 1 zu Art. 4 Abs. 1 Vogelschutzrichtlinie aufgeführt sind, wie Nonnengans, Zwergschwan und Goldregenpfeifer. Letzterer zählt nach der auf nationaler Ebene erstellten "Roten Liste" zu den vom Aussterben bedrohten Tierarten. Flächenmäßig geeignet in diesem Sinne sind Feuchtgebiete im Sinne der Ramsar-Konvention, die, wie der Nordkehdinger Außendeich, Gastvögeln zur Rast, Nahrungssuche, Mauserung und für Erholungsphasen dienen können. Für den Nachweis der zahlenmäßigen Geeignetheit des Gebietes ist auf das Vorkommen einer erheblichen Anzahl von Exemplaren abzustellen. Dabei sind zwar die einzelnen Arten jeweils getrennt zu untersuchen, aber in einer Gesamtschau alle Arten zu berücksichtigen, da die Vogelschutzrichtlinie wie die Formulierung "dieser Arten" zeigt, auf eine Gesamtschau abstellt. Dieses Kriterium wird von den in Anhang 1 aufgeführten Nonnengänsen erfüllt, wie sich den Angaben des NLÖ entnehmen lässt, ebenso wie von den ebenfalls in Anhang 1 aufgezählten Zwergschwänen. Beim Vergleich des geeigneten Gebiets mit ebenfalls zur Verfügung stehenden Flächen ist auf die geografische Lage in Bezug auf die Zugwege der Rastvögel abzustellen. Im Hinblick auf das "IBA-89 Kriterium" der "fünf wichtigsten Gebiete innerhalb der betroffenen Region" (vgl. dazu Maaß, aaO, S. 128 m.w.N.) gehört das Gebiet des ... Außendeichs zu den "geeignetsten" Gebieten. Nach den Feststellungen des NLÖ handelt es sich dabei um den zweitwichtigsten Lebensraum der genannten Rastvögel. Damit stellt sich das Gebiet auch als eines im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Vogelschutzrichtlinie dar, weil es ein Feuchtgebiet mit internationaler Bedeutung für Zugvögel ist, in dem regelmäßig mehrere Wasservogelarten in erheblicher Anzahl vorkommen. Nach der Konkretisierung, die die Kriterien in den "Ramsar Nachfolgekonferenzen" erfahren haben (vgl. Maaß, aaO; Burdorf, Heckenroth, Südbeck, Informationen des Naturschutz Niedersachsen 1997, 225) ist diese Voraussetzung erfüllt, wenn sich regelmäßig dort über 20.000 Wasservögel oder 1% einer biogeografischen Population, die das Gebiet berührt, aufhalten. Nach den beispielhaft vorgelegten Erfassungsbögen des NLÖ zu einzelnen Teilgebieten im Nordkehdinger Außendeich erreichten Nonnengans und Zwergschwan in den Jahren 1992 bis 1996 Zahlen von mehr als 1%. Aus der Karte über die Verteilung des Goldregenpfeifer in den Unterelbmarschen des Landkreises ... (Beiakte D Bl. 144) ergeben sich Höchstzahlen von bis zu 10.000 bzw. 8.000 im Frühjahr bzw. Herbst. Abgesehen von diesen Arten, die auch zu den in Anhang 1 genannten Arten gehören, kommen noch zahlreiche weitere Arten in dem Gebiet in Populationen vor, die das "1%-Kriterium" erfüllen (u.a. Stellungnahme des NLÖ v. 24.1.1997, Beiakte C). In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des NLÖ erläutert, dass während eines 5-jährigen Erfassungszeitraums nach örtlichen Zählungen für das Gebiet nördlich des alten Winterdeichs 12 Arten in mindestens drei von fünf Jahren das 1%-Kriterium erfüllten. Dazu gehörten neben Nonnengans, Zwergschwan und Goldregenpfeifer auch Singschwan, Zwerggans, Säbelschnäbler und Kampfläufer. Dabei könne nicht eine Lokalisierung hinsichtlich bestimmter Arten an bestimmten Plätzen vorgenommen werden. Vielmehr sei davon auszugehen, dass das gesamte Gebiet von allen Arten genutzt werde. Wenn sich auch Präferenzen für bestimmte Bereiche von bestimmten Arten feststellen ließen, so sei doch über längere Beobachtungszeiträume betrachtet, von der Inanspruchnahme des gesamten hier zu betrachtenden Gebiets durch alle hier vertretenen Arten auszugehen. Eine Differenzierung nach der Störungsempfindlichkeit der Arten ist damit nicht möglich, so dass die Möglichkeit entfällt, bestimmte Bereiche deshalb als weniger schutzwürdig auszuscheiden, weil die dort rastenden Gastvogelbestände eine große Anpassungsfähigkeit haben. Der Vertreter der örtlichen Naturschutzstation hat in diesem Zusammenhang erklärt, dass zwar das Gebiet schon vielfältige Veränderungen erfahren habe, sich aber "erstaunlich gut gehalten" habe, nicht zuletzt aufgrund der Maßnahmen zu seinem Schutz, die immer wieder durchgeführt würden.
Diese Feststellungen werden inzwischen bestätigt durch den Gebietsvorschlag des Niedersächsischen Umweltministeriums zur Aktualisierung der Vogelschutzgebiete vom Juli 2000 und die diesem zugrunde gelegten Zählungen für das Gebiet. Sie ergeben sich auch aus der von der Beklagten vorgelegten Karte (Karte 3: avifaunistisch wertvolle Bereiche für Gastvögel, Stand: Februar 1998, Beiakte C), nach der die beiden hier betroffenen Gebiete in einem Bereich liegen mit internationaler Bedeutung für Gastvögel. Die Feststellung wird auch von der von der Klägerin im Rahmen der Aufstellung des Flächennutzungsplanes eingeholten "Landschaftsplanerischen Stellungnahme zur Ausweisung von Flächen für die Windenergie -- Landschaftsplan Samtgemeinde ... -- EGL -- Entwicklung und Gestaltung von Landschaft", L April 1996 aufgenommen, die in ihrer Zusammenfassung zu einer besonderen Bedeutung dieses Bereichs für Vogelschutz kommt (S. 72). Die von der Beklagten vorgelegten Bestandsaufnahmen werden durch die von der Klägerin insoweit in Bezug genommenen Unterlagen nicht ernsthaft in Zweifel gezogen. Die gutachterliche Stellungnahme des Planungsbüros ..., auf die sich die Klägerin im Wesentlichen für ihre Annahme, dass es sich nicht um ein schützenswertes Gebiet handele, beschränkt sich im Wesentlichen auf die nicht näher begründete Behauptung, das Gebiet nördlich des alten Winterdeichs sei nicht schutzbedürftig, weil das ausgewiesene Vogelschutzgebiet ausreiche. Diese Behauptung wird durch das Ergebnis der langjährigen Beobachtung des NLÖ widerlegt. Die von der Klägerin vorgelegte Umweltverträglichkeitsstudie, die im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens für die Errichtung von Windkraftanlagen im Gebiet des Teilplans D erstellt wurde, kommt für den Gastvogelbestand zu dem Ergebnis, dass Gastvögel den für das konkrete Projekt betroffenen Bereich nicht berühren. Diese Studie basiert auf Einzelbeobachtungen von 8 x 2 Stunden und kann wegen der Kürze des Beobachtungszeitraums im Vergleich mit den jahrelangen kontinuierlichen Zählungen des NLÖ die Feststellungen des Beklagten nicht in Frage stellen. Im Übrigen bestätigt die Studie, dass beispielsweise Nonnengänse das Gebiet berühren und im Falle von Störungen durch Windenergieanlagen beeinträchtigt würden. Aus den Unterlagen zur Aufstellung der 17. Flächennutzungsplanänderung ergibt sich abgesehen davon nur, dass einzelne Bürger in den betroffenen Gebieten eine Bedeutung dieser Gebiete für den Vogelschutz in Abrede stellen. Auf längerfristig angelegte Beobachtungen und Zählungen kann sich die Klägerin nicht stützen.
Das Gebiet des ... Außendeichs ist damit nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen als "geeignetstes" Gebiet im Sinne des Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie anzusehen, weil es nach der großen Zahl der Rastvogelarten, die das 1%-Kriterium erfüllen, und seiner Eigenschaft als Feuchtgebiet von internationaler Bedeutung in der Rangfolge der Rastvogelgebiete in Niedersachsen hinter dem Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer den 2. Rang einnehme (vgl. Malter/Schreiber, Wichtige Brut- und Rastvogelgebiete in Niedersachsen, 2000, S. 276). Dieser hohe Rang des Gebietes schließt ein Ermessen bei der Auswahl als Schutzgebiet nach Art. 4 Abs. 1 Vogelschutz-RL aus. Um Zweck und Erfolg der Unterschutzstellung nicht zu gefährden, sind die betroffenen Behörden verpflichtet, die Schutzbestimmungen der Richtlinie in einer Weise zu beachten, als wäre das Gebiet schon unter Schutz gestellt, um auf diese Weise die Verletzung ihrer Pflicht zur Unterschutzstellung zu vermeiden (zuletzt EuGH Urt. vom 18.3.1999, aaO, Ziffer 38; Urt. vom 25.11.1999, aaO, Ziffer 41 und 42; Gellermann NdsVBl 2000, 157, 161).
2) Die Frage, ob die FFH-Richtlinie, die in Art. 7 die Anwendung ihrer in Art. 6 festgelegten Schutzmaßnahmen auch für Vogelschutzgebiete vorsieht, auch auf die faktischen Vogelschutzgebiete anzuwenden ist, oder ob sich ihre Anwendung auf bereits festgelegte Vogelschutzgebiete beschränkt, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Im Falle der Anwendung der FFH-Richtlinie ist eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie durchzuführen, die die Möglichkeit eröffnet, Gebietsbeeinträchtigungen auch aus hinreichend gewichtigen Gründen wirtschaftlicher oder sozialer Art zuzulassen. Hingegen lässt die Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 Vogelschutzrichtlinie, geeignete Maßnahmen zu treffen, die Beeinträchtigungen der Schutzgebiete vermeiden, derartige Ausnahmen nicht zu (Für die Anwendung der FFH-Richtlinie auch auf die Fälle des potenziellen Vogelschutzgebietes: Schink, UPR 1999, 417; Schrödter, Nds. VBl. 1999, 201, 202; Apfelbacher/Adenauer/Iven NuR 1999, 63, 72; Louis, BNatSchG, a.a.O., § 19a Rdnr. 21 und § 19c Rdnr. 7 differenzierend jedoch § 19d Rdnrn. 1, 7 und 9; offengelassen: BVerwG, a.a.O.; OVG Lüneburg, Urt. vom 4.12.1997 -- 7 M 1155/97 -- NuR 1998, 275; ablehnend Koch, a.a.O, S 67 Anm. 183, der allerdings faktische Vogelschutzgebiete generell ablehnt; für einen Schutz potenzieller Vogelschutzgebiete aufgrund des Art. 4 Abs. 4 Vogelschutzrichtlinie: Gellermann, Natura 2000, a.a.O. S. 86 und 180; derselbe NdsVBl. 2000, 157, 160). Eine Entscheidung dieser Frage kann hier dahinstehen, denn die Anwendung von Art. 6 Abs. 4 iVm Art. 7 FFH-Richtlinie führt hier bereits zur Unzulässigkeit des Vorhabens.
Eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-Richtlinie ist durchzuführen, wenn ein Vorhaben -- hier Ausweisung von Flächen für Windenergieanlagen -- den Schutz nach Art. 4 Abs. 4 Vogelschutzrichtlinie für Vogelschutzgebiete erheblich beeinträchtigt. Das Verschlechterungsverbot soll die Störung der natürlichen Lebensräume verhindern. Erheblich ist eine Störung, wenn der Schutzzweck des Gebietes insgesamt erheblich und dauerhaft leiden würde (Schink, a.a.O. S. 423, 424; Koch, a.a.O. S. 25 bis 28; Iven UPR 1998, 361, 364; Schrödter, a.a.O. S. 179; Epiney UPR 1997, 308; Louis, a.a.O. § 19b Rdnr. 37 und 19c Rdnr. 8 und 14). Derartige Störungen sind nach den von der Beklagten eingereichten Unterlagen wie auch der landschaftsplanerischen Stellungnahme -- EGL -- zu befürchten. Nach den von der Bezirksregierung vorgelegten Unterlagen und der landschaftsplanerischen Stellungnahme-EGL sind Windkraftanlagen geeignet, erhebliche Beeinträchtigungen für Rastgebiete von Gastvögeln darzustellen und zwar sowohl dann, wenn sie innerhalb des Gebietes vorhanden sind als auch wenn sie in unmittelbarer Nähe zu einem solchen Gebiet liegen. Durch die -- nach den vorliegenden Untersuchungen anzunehmende -- Mindestfluchtdistanz von ca. 500 Metern -- bei einzelnen Arten auch mehr --, werden Gastvögel gezwungen, Gebiete zu vermeiden, auf die sie zur Erfüllung ihrer überlebensnotwendigen Bedürfnisse angewiesen sind. Damit ergeben sich sowohl kurzfristige Beeinträchtigungen in der aktuellen Situation der Tiere als auch langfristig für den Bestand der Gesamtpopulation (s.o. unter II 1 a). Von der Klägerin wird bestritten, dass Windkraftanlagen mit einer geringen Zahl (jeweils 4 pro Gebiet) geeignet sind, Beeinträchtigungen hervorzurufen. Die von der Klägerin insoweit in Bezug genommene Umweltverträglichkeitsstudie zu einem konkreten Vorhaben in einem der hier umstrittenen Gebiete stützt sich auf kurzfristige Erhebungen und setzt sich im Übrigen mit dem von der Beklagten vorgelegten und in die landschaftsplanerische Studie einbezogenen Material nicht grundlegend auseinander. Ihre Beobachtungszeiträume sind zu kurz, als dass verwertungsfähige Erkenntnisse gewonnen werden konnten (vgl. Stellungnahme des NLÖ v. 20.11.1995, Beiakte I). Sie enthält abgesehen davon aber auch selbst Feststellungen dazu, dass etwa beobachtete durchziehende Gänsetrupps im Falle einer Realisierung der Windenergieanlagen (S. 37 der Studie) die Flugbahn hätten verlagern müssen und kommt zu dem Ergebnis, dass Beeinträchtigungen möglich, aber vermeidbar bzw. zumindest ausgleichbar seien (S. 71). Anhaltspunkte, die gegen die Erheblichkeit der Beeinträchtigungen sprechen könnten, lassen sich der Studie nicht entnehmen. Diese stellt vielmehr in erster Linie darauf ab, dass durch den Bau des "neuen Elbdeichs" so gravierende Veränderungen des Gebiets eingetreten seien, dass die Auswirkungen der Windenergieanlagen daneben nicht mehr ins Gewicht fallen, weil die betroffenen Gastvögel bereits weitgehend aus dem Gebiet verdrängt seien. Dieser Feststellung wird jedoch von dem Vertreter der örtlichen Naturschutzstation widersprochen, der das Gebiet als "erstaunlich gut gehalten" bezeichnete. Damit hat die Prämisse der UVS-Studie nicht die notwendige Überzeugungskraft. Die vorgeschlagenen Minderungs- bzw. Vermeidungsmaßnahmen für die festgestellten Störungen durch Veränderung in der Aufstellung der Windenergieanlagen gehen wiederum davon aus, dass Störungen deshalb grundsätzlich hingenommen werden können, weil die Anzahl der betroffenen Gastvögel -- im Hinblick auf die Veränderung des Gebiets durch die Deichverlegung -- als gering einzustufen ist. Die Einschätzung beruht aber auf einem geringen und deshalb nicht aussagekräftigen Beobachtungszeitraum. Die UVS-Studie ist damit nicht geeignet, die Ergebnisse aus den Stellungnahmen des NLÖ zu widerlegen. Es ist deshalb entsprechend den Stellungnahmen und Erhebungen des NLÖ und der landschaftsplanerischen Stellungnahme-EGL davon auszugehen, dass von Windenergieanlagen in dem Gebiet erhebliche Beeinträchtigungen für Rastvögel ausgehen würden.
Zwar eröffnet Art. 6 Abs. 4 Satz 1 FFH-Richtlinie auch bei der Feststellung einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets die Möglichkeit zur Durchführung des Planes aus zwingenden Gründen überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art. Derartige Gründe liegen jedoch nicht vor. Zwar wird die Einrichtung von Windenergieanlagen aus wirtschaftlichen Gründen angestrebt. Jedoch ist damit allein noch nicht das überwiegende öffentliche Interesse in diesem Sinne dargelegt. Im Gemeindegebiet sind bereits weitere Flächen in nicht unerheblichem Umfang für Windenergienutzung ausgewiesen. Es ist nicht erkennbar, dass die zusätzlichen Flächen für 2 x 4 Windenergieanlagen zwingend notwendig sind zur Energieversorgung des Gemeindegebietes oder zur wirtschaftlichen Ausgestaltung der übrigen ausgewiesenen Flächen. Die Relation zwischen dem wirtschaftlichen Ertrag aus der Errichtung von vier Windenergieanlagen und der Größe der dadurch jeweils für den Schutzzweck der Vogelschutzrichtlinie verloren gehenden Fläche macht ebenfalls deutlich, dass nicht zwingende wirtschaftliche Gründe für die Durchführung der geplanten Maßnahmen sprechen. Die bloße Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen für die einzelnen durchführenden Unternehmer reichen in diesem Zusammenhang nicht aus (vgl. dazu Gellermann, Natura 2000 S. 69ff m. w. Nach.; BVerwG, Urt. vom 27.1.2000 -- 4 C 2.99 -- DVBl. 2000, 814; Schrödter Nds. VBl 1999, 173, 181). Weiterhin ist nach Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie für den Fall, dass zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses zu einer Durchführung des Planes führen, auch zu prüfen, ob eine Alternativlösung vorhanden ist. Die umstrittenen Flächen C und D stellen nach Untersuchung der grundsätzlich überhaupt in Betracht kommenden Flächen nicht die einzig verbleibenden Flächen für Windkraftnutzung dar. Abgesehen davon, dass in dem genehmigten Teil der 17. Flächennutzungsplanänderung Flächen für Windkraftnutzung enthalten sind, gibt es auch keine Anhaltspunkte dafür, dass weitere Flächen über die bereits genehmigten Flächen hinaus zwingend notwendig sind. Sofern aber eine Alternativlösung möglich ist, besteht schon deshalb keine Notwendigkeit, die Lösung zu wählen, die zur Beeinträchtigung der geschützten Gebiete führt.
III. Abgesehen von den rechtlichen Hindernissen, die sich aus der Bedeutung des in Anspruch genommenen Gebietes für den Vogelschutz nach Europarecht ergeben, sieht die Beklagte zu Recht einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot bei Aufstellung der Flächennutzungsplanänderung für die Teilbereiche C und D. Die maßgeblichen Gesichtspunkte für die nach § 1 Abs. 6 BauGB notwendige Abwägung ergeben sich aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 (4 C 105.66 -- BVerwGE 34, 301, 309). Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen: Eine sachgerechte Abwägung muss überhaupt stattfinden. In diese muss eingestellt werden, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Dabei darf die Bedeutung der betroffenen privaten Belange nicht verkannt und muss der Ausgleich zwischen den von der Planung betroffenen öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen werden, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange im Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.
Bei der Aufstellung der 17. Flächennutzungsplanänderung hat die Klägerin zwar die im Rahmen der Vorbereitung und der Anhörung gesammelten Belange zur Kenntnis genommen und in die Abwägung eingestellt, sie jedoch grundlegend falsch gewichtet.
Die Klägerin ist in ihrer Abwägung zu einem Ergebnis gekommen, das mit den in die Abwägung eingestellten Belangen nicht vereinbar ist. Die Klägerin ist zu dem Ergebnis gekommen, der Eingriff der in der Darstellung der Gebiete C und D für Windenergieanlagen liege, wiege "nicht so schwer", so dass er nicht vermieden werden müsse. In der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials finden sich jedoch keine Unterlagen, die diese Annahme begründen können. Die Klägerin beruft sich insoweit auf mündliche Stellungnahmen von Prof. Schaller, die bei Gelegenheit der Erörterung von Einzelbaumaßnahmen im Gebiet D abgegeben worden seien, ohne jedoch in schriftlicher Form und mit Bezug auf den Flächennutzungsplan vorgelegen zu haben. Soweit sie sich für die von ihr vorgenommene Gewichtung der Belange auf die Vorbelastung in den Gebieten beruft, bleibt es bei vagen Beschreibungen, ohne dass Einzelheiten und ihr Bezug zu den Belangen des Vogelschutzes aufgezeigt und erörtert werden. Damit stellt sich die Gewichtung der Belange des Vogelschutzes unter Berücksichtigung der internationalen Bedeutung des Gebietes für Rastvögel (dazu oben unter II. 1.) als nicht nachvollziehbar dar.
Jedenfalls aber stellt sich die Gewichtung der eingestellten Belange nicht als angemessen dar, wenn die Klägerin zu dem Ergebnis kommt, der eingriff wiege "nicht so schwer". Die Klägerin hat der maßgeblichen (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) Ratsentscheidung die landschaftsplanerische Stellungnahme zur Ausweisung von Flächen für die Windenergie -- Landschaftsplan Samtgemeinde ... -- EGL L, April 1996 zugrunde gelegt, in der als Ergebnis hinsichtlich der Teilflächen C und D festgehalten wurde, dass diese im Hinblick auf Beeinträchtigungen des Vogelschutzgebietes nicht geeignet seien für Windenergienutzung. Dort heißt es: "Der ehemalige Krummendeicher Außendeich wird in der Gesamtbewertung als nicht geeignet bewertet, da das Gebiet eine internationale Bedeutung für Gastvögel hat. ... Das Gebiet erfüllt die Voraussetzungen, um nach der EU-Vogelschutzrichtlinie als "Important Bird Area" und in der Umsetzung der FFH-Richtlinie als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen zu werden. Die Installation von Windenergieanlagen würde voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Avifauna verursachen, insbesondere bei Nonnengänsen und den Goldregenpfeifern, die in hoher Anzahl in diesem Gebiet rasten. Ebenso wie in Gebiet 18 entfiele bei vier Anlagen eine Fläche von 580 ha als Lebensraum für diese Tierarten." Diese Beurteilung wird für das Gebiet Freiburger Außendeich wiederholt. In der in Tabelle 7 der Studie vorgenommenen Gesamtbewertung werden die Gebiete als nicht geeignet bezeichnet (S. 72). Weiterhin wurde auch im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange von Bezirksregierung, Landkreis und dem Naturschutzbeauftragten des Landkreises eindrücklich auf die Belange des Vogelschutzes hingewiesen. Damit waren der Klägerin die insoweit zu berücksichtigenden Belange bekannt. Nicht in die Abwägung einbeziehen konnte die Klägerin die später im Sommer 1997 -- also nach der Ratsentscheidung -- vorgetragene Stellungnahme des Planungsbüros ..., die zu einer anderen, nicht näher begründeten Bewertung des Vogelschutzgebietes kam. In die Beratungen des Rates wurde lediglich die Studie einbezogen, die im Zusammenhang mit einem Baugenehmigungsverfahren im Bereich des Teilplanes D ergangen war und zu abweichenden Einzelergebnissen kam. Diese wurde jedoch nicht -- im Gegensatz zur landschaftsplanerischen Stellungnahme-EGL -- Bestandteil des Erläuterungsberichts und trägt -- wie sich gezeigt hat -- auch nicht das von der Klägerin erzielte Ergebnis. Gemessen an diesen Materialien ist die Klägerin zu einer falschen Gewichtung der Belange gekommen, da sie ohne über dahingehende fachliche Stellungnahmen zu verfügen, die Belange des Vogelschutzes hintan gestellt hat zugunsten der wirtschaftlichen Belange, die mit der Aufstellung des Plans verfolgt wurden, wobei diese sich in der Ausweisung einer Fläche für jeweils vier Windenergieanlagen erschöpfen (Erläuterungsbericht S. 18 und 19). Die Klägerin verkennt hier sowohl die tatsächliche Bedeutung des Gebietes für den Vogelschutz und die sich daraus ergebenden rechtlichen Folgen, als auch die wirtschaftliche Bedeutung der geplanten Ausweisung angesichts der geringen Zahl zuzulassender Windenergieanlagen sowie der Zahl geeigneter Standorte für Windkraftanlagen im Samtgemeindegebiet -- aber auch im Landkreis S. Dieser Abwägungsmangel ist offensichtlich und wirkt sich auf das Ergebnis aus.
IV. Die von der Klägerin gerügten Ermessensfehler der Entscheidung der Beklagten liegen dagegen nicht vor. Die Klägerin rügt, dass in der Teilversagung der Genehmigung vom 5.5.1997 nicht erkennbar werde, dass die Beklagte ihr nach § 6 Abs. 3 BauGB eingeräumtes Ermessen betätigt habe. Hierzu hat die Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass sich das Ermessen in diesem Sinne nur darauf beziehe, ob eine Teilgenehmigung oder eine gänzliche Versagung der Genehmigung in Betracht kommt. Insoweit hat die Beklagte ihr Ermessen ausgeübt, da sie von der Möglichkeit der teilweisen Genehmigung Gebrauch gemacht hat, um die sich aus einer völligen Versagung der Genehmigung ergebenden Härten zu vermeiden. Hinsichtlich der von der Genehmigung ausgenommenen Flächen war eine andere Entscheidung nicht möglich, weil Widersprüche zu Rechtsvorschriften vorlagen und damit die Genehmigung nicht erteilt werden konnte und eine Möglichkeit, die Versagungsgründe auszuräumen, nicht gegeben war. Eine Möglichkeit durch Nebenbestimmungen die Rechtmäßigkeit des Planes insgesamt herbeizuführen, besteht nicht und wird auch von der Klägerin insoweit nicht aufgezeigt. Ein Ermessen der Genehmigungsbehörde dahin, ob eine Genehmigungsfähigkeit des Plans insgesamt in Betracht kommt oder nicht, besteht dagegen nicht, da die Genehmigungsfähigkeit allein von der Einhaltung der Rechtsvorschriften abhängt.
V. Das geltende Regionale Raumordnungsprogramm des Landkreises ... vom 5. Oktober 1998, bekannt gemacht im Amtsblatt des Landkreises vom 16. Dezember 1999, das die Standorte der Teilpläne C und D ausnimmt, wirkt sich schon deshalb nicht auf die Frage der Genehmigungsfähigkeit der 17. Flächennutzungsplanänderung aus, weil Landkreis und Bezirksregierung als Genehmigungsbehörde die entsprechende Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms vom Ausgang des Verfahrens über die 17. Flächennutzungsplanänderung aus prozessökonomischen Gründen abhängig gemacht haben. Die Bezirksregierung als Genehmigungsbehörde hat für den Fall eines für die Klägerin positiven Ausgangs dieses Rechtsstreits die Genehmigung der entsprechenden Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms in Aussicht gestellt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 167 VwGO iVm 708 Nr. 10 und 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 167 VwGO iVm 708 Nr. 10 und 711 ZPO
§ 6 BauGB
§ 86 VwGO
§ 28 VwVfG
§ 72 NGO
§ 46 VwVfG
§ 6 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 204 Abs. 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 54 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 6 Abs. 5 BauGB
§ 203 Abs. 2 BauGB
§ 205 Abs. 2 BauGB
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 4 der EG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1985, 387
NVwZ 1997, 846
DVBl 1998, 900
BVerwGE 34, 301, 309
4 C 1.99
4 A 9/97
4 A 9.97
20 B 1464/98
7 M 1155/97
4 C 2.99
4 C 105.66