Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-09-06, Aktenzeichen OVG 9 S 8.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0906.OVG9S8.13.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Rechtfertigung für die Möglichkeit der "Durchgriffsrüge" ist darin zu sehen, dass die Gewässerunterhaltungsumlage eine nichtsteuerliche Abgabe ist, die ihrerseits dem Grunde und der Höhe nach dadurch gerechtfertigt wird, dass jedes Grundstück schon allein infolge seiner Lage im Einzugsgebiet den Zulauf von Wasser verursacht und damit die Gewässerunterhaltung erschwert; es liegt in der Konsequenz dieser Abgabenrechtfertigung, dass die Grundstückseigentümer sich dagegen wehren können müssen, über die Gewässerunterhaltungsumlage zur Finanzierung anderer Aufgaben als der Gewässerunterhaltung herangezogen zu werden.(Rn.7)
2. Aus den tatsächlichen Gegebenheiten lässt sich nicht ableiten, dass der Betrieb von Schöpfwerken rechtlich zur Gewässerunterhaltung zählt und damit auch über den Gewässerunterhaltungsbeitrag zu finanzieren ist.(Rn.11)
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 14. Januar 2013 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt die Antragsgegnerin.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 851,70 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung von Widersprüchen der Antragsteller gegen Gewässerunterhaltungsumlagebescheide der Antragsgegnerin für das Veranlagungsjahr 2012 angeordnet. Der Beschluss ist der Antragsgegnerin am 21. Januar 2013 zugegangen. Sie hat am 30. Januar 2013 Beschwerde erhoben und diese sogleich begründet.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Beschwerden in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes sind innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der erstinstanzlichen Entscheidung zu begründen (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO). Die Begründung muss unter anderem die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).
Danach ist die erstinstanzliche Entscheidung nicht zu ändern.
1. Es kann offen bleiben, ob die von der Beschwerde gerügten Gehörsverstöße vorliegen; dies würde für sich genommen nicht dazu führen, dass der Eilantrag der Antragsteller in der Beschwerdeinstanz abzulehnen wäre.
2. Der Eilantrag der Antragsteller ist entgegen der Auffassung der Beschwerde auch nicht deshalb abzulehnen, weil er sich gegen die Amtsdirektorin und nicht gegen die Gemeinde N... richtet. Insoweit ist noch nicht einmal eine - vorrangig in Erwägung zu ziehende - Rubrumsberichtigung vorzunehmen. Denn die Amtsdirektorin ist entsprechend § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 Satz 1 Bbg VwGG richtige Antragsgegnerin. Die Ermächtigung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO regelt zusammen mit der landesrechtlichen Umsetzungsvorschrift das "Behördenprinzip", d.h. eine gesetzlich angeordnete Prozessstandschaft der Behörde, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat. Behörde im Sinne des § 78 VwGO ist jede Stelle, die durch organisationsrechtliche Rechtssätze gebildet, vom Wechsel ihrer Amtsinhaber unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung dazu berufen ist, unter eigenem Namen für den Staat oder einen anderen Träger öffentlicher Verwaltung Aufgaben der öffentlichen Verwaltung eigenständig wahrzunehmen, vor allem Verwaltungsakte zu erlassen (vgl. m. w. N.: Meisner, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand 2012, Rdnr. 24 zu § 78 VwGO; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage, Rdnr. 15 zu § 78 VwGO). Diese Voraussetzungen liegen hier für die Amtsdirektorin vor. Sie ist eine Stelle, die durch organisationsrechtliche Rechtssätze, nämlich § 138 BbgKVerf, gebildet und vom Wechsel ihrer Amtsinhaber unabhängig ist. Sie ist darüber hinaus nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung dazu berufen, die hier in Rede stehenden Gewässerunterhaltungsumlagebescheide unter eigenem Namen zu erlassen. Zwar ist materiell die Gemeinde berechtigt, die Gewässerunterhaltungsumlage zu erheben (§ 80 Abs. 2 BbgWG). Der Erlass von Abgabenbescheiden einer Gemeinde ist indessen ein Geschäft der laufenden Verwaltung, für das der Hauptverwaltungsbeamte zuständig ist (§ 54 Abs. 1 Nr. 5 BbgKVerf) und auch Außenvertretungsbefugnis besitzt (§ 57 Abs. 1 BbgKVerf). In amtsangehörigen Gemeinden nimmt die Aufgabe des Hauptverwaltungsbeamten gerade das Amt durch den Amtsdirektor wahr (§ 135 Abs. 4 Satz 1 BbgKVerf, § 138 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf), der insoweit auch rechtlicher Vertreter des Amtes ist (§ 140 Abs. 1 in Verbindung mit § 57 Abs. 1 BbgKVerf). Diese Vertretung ist, anders als die Beschwerde meint, keine gesetzliche Stellvertretung, bei der der Vertreter im fremden Namen handelt. Vielmehr handelt es sich um eine organschaftliche Vertretung, bei der das vom jeweiligen Amtsinhaber zu unterscheidende und selbst nicht rechtsfähige Organ "Amtsdirektor" schon deshalb im eigenen Namen handeln darf, weil seine nach außen gerichteten Handlungen kraft Organstellung ohnehin allein der Körperschaft zugerechnet werden können. An der danach gebotenen Anwendung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ändert sich vorliegend auch nichts durch den Umstand, dass die Amtsdirektorin in den angegriffenen Bescheiden ausdrücklich ausgeführt hat, der jeweilige Bescheid seien namens der Gemeinde ergangen. Auch diese Erklärung hat die Amtsdirektorin als Organ des Amtes - und damit in ihrer Behördeneigenschaft im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO - abgegeben, so dass sie die Anwendbarkeit des "Behördenprinzips" nicht ausschließt.
3. Es ist in Ansehung des Beschwerdevorbringens nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Umlagebescheide mit der Begründung ausgesetzt hat, dass schon die Beitragsfestsetzung des Gewässerunterhaltungsverbandes gegenüber der Gemeinde rechtswidrig sei, weil unrechtmäßigerweise die Kosten für den Betrieb von Schöpfwerken in die Beitragskalkulation einbezogen worden seien.
a) Das gilt zunächst, soweit das Verwaltungsgericht davon ausgegangen ist, dass Grundstückseigentümer gegen einen Gewässerunterhaltungsumlagebescheid im Wege der "Durchgriffsrüge" einwenden könnten, bereits die Veranlagung der Gemeinde zum Gewässerunterhaltungsbeitrag sei wegen der Verfehlung der dafür geltenden Maßstäbe rechtswidrig, und dass dieser Einwand auch dann erhoben werden könne, wenn die Gemeinde den Gewässerunterhaltungsbeitragsbescheid habe bestandskräftig werden lassen. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. etwa Beschluss vom 23. Oktober 2010 - OVG 9 N 55.09 -, juris, Rdnr. 9) und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für eine vergleichbare Rechtslage in Sachsen-Anhalt (Urteil vom 11. Juli 2007 - 9 C 1.07 u. a. -, juris, Rdnr. 32 ff. <39>). Die von der Beschwerde vermisste Rechtfertigung für die Möglichkeit der "Durchgriffsrüge" ist darin zu sehen, dass die Gewässerunterhaltungsumlage eine nichtsteuerliche Abgabe ist, die ihrerseits dem Grunde und der Höhe nach dadurch gerechtfertigt wird, dass jedes Grundstück schon allein infolge seiner Lage im Einzugsgebiet den Zulauf von Wasser verursacht und damit die Gewässerunterhaltung erschwert (BVerwG, a. a. O., Rdnr. 32 ff. <34>); es liegt in der Konsequenz dieser Abgabenrechtfertigung, dass die Grundstückseigentümer sich dagegen wehren können müssen, über die Gewässerunterhaltungsumlage zur Finanzierung anderer Aufgaben als der Gewässerunterhaltung herangezogen zu werden. Durch die Zweistufigkeit der Finanzierung der Gewässerunterhaltung (Unterhaltungsverband ./. Gemeinde: Gewässerunterhaltungsbeitrag; Gemeinde ./. Grundstückseigentümer: Gewässerunterhaltungsumlage) und die Möglichkeit der "Durchgriffsrüge" wird den Gemeinden entgegen der Auffassung der Beschwerde weder die rechtlich unerfüllbare noch überhaupt die rechtliche Pflicht auferlegt, Gewässerunterhaltungsbeitragsbescheide anzufechten. Anders als die Beschwerde meint, können die Gemeinden die gegen sie gerichteten Gewässerunterhaltungsbeitragsbescheide mit Widerspruch und Anfechtungsklage angreifen. Ihnen fehlt es insoweit insbesondere nicht an der Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO), denn die Gemeinden können durch einen fehlerhaften Beitragsbescheid in eigenen Rechten, nämlich ihrer Finanzhoheit, verletzt sein; die Möglichkeit der "Weiterreichung" des Beitrages an die Grundstückseigentümer ändert nichts daran, dass die Last zunächst einmal die Gemeinde trifft. Die Gemeinden sind indessen nicht verpflichtet, die an sie gerichteten Gewässerunterhaltungsbeitragsbescheide anzufechten. Die Möglichkeit der "Durchgriffsrüge" birgt zwar das Risiko, dass die Gemeinde den Gewässerunterhaltungsbeitrag aus sonstigen Mitteln decken muss, wenn sie einerseits den Beitragsbescheid nicht rechtzeitig angegriffen, andererseits die Aufhebung ihrer Umlagebescheide wegen Fehlern des Beitragsbescheides erleben muss. Der dadurch bestehende Druck auf die Gemeinden, schon im Zuge ihrer Mitwirkung innerhalb des Gewässerunterhaltungsverbandes auf eine rechtmäßige Beitragsfestlegung hinzuwirken und sich gegen rechtswidrige Beitragsfestsetzungen gegebenenfalls auch mit Widerspruch und Klage zu wehren, ist indessen nicht gleichbedeutend mit einer Anfechtungsverpflichtung. Die Gemeinden können das beschriebene Risiko nämlich erstens hinnehmen oder zweitens dadurch abwenden, dass sie sich für eine andere Art der Refinanzierung des Gewässerunterhaltungsbeitrags entscheiden, so u.a. für eine Finanzierung über die Grundsteuer, bei der sie "Durchgriffsrügen" gerade nicht ausgesetzt sind (vgl. Beschluss des Senats vom 23. Oktober 2010 - OVG 9 N 55.09 -, juris, Rdnr. 9). Mangels rechtlicher Verpflichtung der Gemeinden zur Anfechtung von Gewässerunterhaltungsbeitragsbescheiden kann auch keine Rede davon sein, dass der Gesetzgeber ihnen durch die zweistufige Ausgestaltung der Finanzierung der Gewässerunterhaltung unter Verstoß gegen Art. 97 Abs. 3 VerfBbg eine zusätzliche Aufgabe ohne hinreichenden Kostenausgleich auferlegt hätte.
b) Es ist in Ansehung des Beschwerdevorbringens auch nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht angenommen hat, der Betrieb von Schöpfwerken gehöre nicht zur Gewässerunterhaltung mit der Folge, dass die entsprechenden Betriebskosten nicht in den Gewässerunterhaltungsbeitrag einfließen dürfen.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit (unter Bezugnahme auf seine Urteile vom 13. Dezember 2012 - VG 6 K 1265/09 - und vom 8.November 2012 - VG 6 K 1408/09 -, juris) angenommen, der Betrieb gehöre weder nach § 28 WHG a. F. noch nach § 39 WHG oder § 78 BbgWG zur Gewässerunterhaltung. Der Landesgesetzgeber habe den Schöpfwerksbetrieb nicht der Gewässerunterhaltung zugeordnet, sondern sich vielmehr im Sinne eines Kompromisses für eine Kostenbeteiligung des Landes an den Schöpfwerkskosten entschieden. Auch § 37 Abs. 2 BbgWG mache deutlich, dass der Betrieb der Schöpfwerkskosten nicht zur Gewässerunterhaltung zähle.
Die Beschwerde hält dem entgegen: Die Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung diene dem Ziel, überschüssiges Oberflächenwasser in Gewässer I. Ordnung und über diese in ein Meeresgewässer abzuleiten, um die Vernässung der Kulturlandschaft und die Bildung von Sümpfen und Brüchen zu vermeiden. Zur Erreichung dieses Ziels sei es erforderlich, dass die Gewässer II. Ordnung so unterhalten werden, dass überflüssiges Oberflächenwasser durch seine Schwerkraft in ein Gewässer I. Ordnung und von dort in ein Meeresgewässer abfließen könne. Dort, wo der Geländeverlauf durch fehlendes oder negatives Gefälle den Abfluss des Wassers verhindere, sei es erforderlich, den Wasserfluss durch Schöpfwerke wieder in eine Höhenlage zu bringen, von der aus das Gewässer mit eigener Schwerkraft ein Gewässer erster Ordnung erreichen könne. Die Schöpfwerke seien wegen dieses physikalischen Zusammenhangs notwendiger Teil der Gewässerunterhaltung. § 39 WHG treffe keine Regelung, nach der die Herstellung und der Betrieb der Schöpfwerke nicht zur Gewässerunterhaltung gehörten; die Bestimmung gestatte nicht den systemwidrigen Ausschluss der Schöpfwerke aus dem System der Gewässerunterhaltung und seiner Finanzierung. § 78 BbgWG treffe ebenfalls keine Regelung, nach der der Betrieb von Schöpfwerken nicht Bestandteil der Gewässerunterhaltung sei. Auch die Behauptung des Verwaltungsgerichts, der Landesgesetzgeber habe die Frage des Schöpfwerksbetriebs durch einen Kompromiss gelöst, verfehle das Sachproblem. Sie stehe im Widerspruch zu der Behauptung, der Landesgesetzgeber habe in § 37 Abs. 2 BbgWG deutlich gemacht, dass der Schöpfwerksbetrieb nicht zur Gewässerunterhaltung zähle, was ein eindeutiger Standpunkt sei, der einen Kompromiss erübrige. Der "Kompromiss" beinhalte in Wahrheit keine Zuordnung der Betriebskosten der Schöpfwerke, sondern betreffe eine Kostenbeteiligung des Landes, die diejenigen entlaste, die die Kosten der Gewässerunterhaltung zu tragen hätten; der "Kompromiss" beruhe auf der Erkenntnis, dass Schöpfwerke auch dem Hochwasserschutz dienten, den zu gewährleisten Landesaufgabe sei. Die Behauptung, das Land Brandenburg sei hinsichtlich der Zuordnung der Schöpfwerkskosten zu den Kosten der Gewässerunterhaltung nicht dem Vorbild anderer Länder - Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt - gefolgt, rechtfertige den Standpunkt des Verwaltungsgerichts nicht, weil die genannten Länder nur positiviert hätten, was wegen der unverzichtbaren Bedeutung der Schöpfwerke im System der Gewässerunterhaltung nach Maßgabe der physikalischen Gesetze selbstverständlich und deshalb nicht regelungsbedürftig sei. Das Fehlen einer entsprechenden Regelung im Land Brandenburg erlaube nicht den Schluss, der Landesgesetzgeber habe sich bewusst anders entschieden. Die Zuordnung des Schöpfwerksbetriebs zur Gewässerunterhaltung könne auch nicht mit § 37 Abs. 2 BbgWG in Abrede gestellt werden. Die Vorschrift regle die Voraussetzungen für die Außerbetriebsetzung oder Beseitigung von Schöpfwerken. Sie treffe keine Entscheidung dahin, dass Schöpfwerke nicht Bestandteil der Gewässerunterhaltung seien. Ihr sei allenfalls das Gegenteil zu entnehmen. Sie gestatte die Anordnung eines Weiterbetriebes zum Wohl der Allgemeinheit, dem auch die Gewässerunterhaltung diene. Das Wohl der Allgemeinheit könne nur betroffen sein, wenn der Betrieb von Schöpfwerken nicht nur dem Wohl der Grundstückseigentümer diene, auf deren Grundstücken die Schöpfwerke betrieben würden, sondern auch dem Schutz der Kulturlandschaft vor Vernässung. Schließlich führe der vom Verwaltungsgericht eingenommene Standpunkt zu unüberwindbaren Schwierigkeiten bei der Abrechnung der Betriebskosten der Schöpfwerke. Dies betreffe die räumliche und funktionelle Abgrenzung der Grundstücke, deren Eigentümer die Kosten nach der Vorstellung des Verwaltungsgerichts zu tragen hätten. Ein Maßstab für diese Abgrenzung sei nicht erkennbar, ebenso wenig ein Maßstab nach dem die Abrechnungseinheiten der Grundstücke ermittelt werden könnten. Wollte man auf einen undifferenzierten Flächenmaßstab zurückgreifen, fehlten Kriterien, nach denen die maßgebliche Fläche ermittelt werden könne.
Dies greift nicht. Es trifft zu, dass die Gewässerunterhaltung u.a. dem Ziel eines ordnungsgemäßen Wasserabflusses verpflichtet ist, der im Land Brandenburg wiederum notwendig ist, um eine Vernässung der Kulturlandschaft zu vermeiden. Weiter trifft es zu, dass die Gewässer zweiter Ordnung danach so zu unterhalten sind, dass überflüssiges Oberflächenwasser durch seine Schwerkraft in ein Gewässer erster Ordnung abfließen kann. Schließlich liegt es auf der Hand, dass überall dort, wo es an einem natürlichen Gefälle fehlt, Wasser durch Schöpfwerke angehoben werden muss, wenn eine Vernässung der Landschaft vermieden werden soll, also gegebenenfalls von Gewässern untergeordneter Bedeutung in Gewässer II. Ordnung und von Gewässern II. Ordnung in höher gelegene Gewässer II. Ordnung oder Gewässer I. Ordnung. Aus diesen tatsächlichen Gegebenheiten lässt sich indessen nicht ableiten, dass der Betrieb von Schöpfwerken rechtlich zur Gewässerunterhaltung zählt und damit auch über den Gewässerunterhaltungsbeitrag zu finanzieren ist. Insoweit kommt es allein darauf an, ob der Betrieb von Schöpfwerken der rechtlichen Definition der Gewässerunterhaltung unterfällt. Das lässt sich nicht mit dem Argument bejahen, dass die einschlägigen Vorschriften, insbesondere § 39 WHG und § 78 BbgWG, dem nicht entgegenstünden. Vielmehr muss die rechtliche Zugehörigkeit des Schöpfwerksbetriebs zur Gewässerunterhaltung der gesetzlichen Definition der Gewässerunterhaltung positiv entnommen werden können. Die Beschwerde hat indessen nicht dargetan, dass es eine Vorschrift gäbe, die zur Gewässerunterhaltung alles zählt, was verhindert, dass die Kulturlandschaft vernässt oder Sümpfe und Brüche entstehen. Die Beschwerde verhält sich überhaupt nicht zur gesetzlichen Definition der Gewässerunterhaltung, insbesondere nicht zum Inhalt des § 39 WHG. Der von der Beschwerde gegebene Hinweis, ohne Zuordnung des Schöpfwerksbetriebes zur Gewässerunterhaltung drohten unüberwindliche Abrechnungsschwierigkeiten, kann eine Prüfung der gesetzlichen Definition der Gewässerunterhaltung nicht ersetzen. Außerdem sind solche Schwierigkeiten in Wahrheit nicht ersichtlich. So scheint es keineswegs ausgeschlossen, Schöpfwerkskosten etwa nach den Wassereinzugsgebieten von Schöpfwerken abzurechnen.
4. Die Beschwerde macht geltend, die Frage, ob die Amtsdirektorin richtige Antragsgegnerin sei, ob gegen Gewässerunterhaltungsumlagebescheide im Wege der "Durchgriffsrüge" auch Einwendungen in Bezug auf den Gewässerunterhaltungsbeitrag erhoben werden könnten und ob der Aufwand für den Betrieb von Schöpfwerken in die Kalkulation des Gewässerunterhaltungsbeitrags einbezogen werden könnten, seien schwierige Rechtsfragen, die das Verwaltungsgericht nach seinem eigenen Prüfungsmaßstab im vorliegenden Verfahren habe überhaupt nicht beantworten dürfen.
Das greift nicht. Die Frage der richtigen Antragsgegnerin muss im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren zwangsläufig entschieden werden, weil die Entscheidung mit einem Rubrum zu versehen ist. Bei seiner Entscheidung zur Frage der Zulässigkeit von "Durchgriffsrügen" hat sich das Verwaltungsgericht auf dem Boden der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung bewegt, was im Eilverfahren ebenfalls nicht zu beanstanden ist. Bei seiner Entscheidung zur Frage, ob die Kosten für die Errichtung und den Betrieb von Schöpfwerken zu den Kosten der Gewässerunterhaltung zählen, hat das Verwaltungsgericht auf zwei von ihm schon getroffene Urteile zurückgegriffen, was mit dem im Eilverfahren geltenden Prüfungsmaßstab wiederum zu vereinbaren ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 78 VwGO
§ 28 WHG
§ 39 WHG
§ 78 BbgWG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 BbgWG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 37 Abs. 2 BbgWG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 6 L 934/12
9 N 55.09
9 C 1.07
6 K 1265/09
6 K 1408/09