Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-15, Aktenzeichen 1 K 1524/05

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 30. November 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 05. September 2005 wird aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Der Kläger wendet sich gegen seine Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 01.05.2002 bis zum 30.04.2004.
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Der Kläger ist Kriminaloberkommissar bei der Polizeidirektion U. Am 10.07.2004 wurde er auf der Grundlage der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Beamtinnen des Polizeivollzugsdienstes (Verwaltungsvorschrift Beurteilung Polizeivollzugsdienst) - VwV-Beurteilung Pol - vom 22.10.2003 (GABl. S. 650), die erstmals zur Anwendung kam, dienstlich beurteilt. An der Beurteilung des Klägers waren der ehemalige Leiter der Polizeidirektion U., Leitender Kriminaldirektor a.D. B., als Leiter der Beurteilungskonferenz, der Leiter der Kriminalpolizei, Kriminaldirektor K., als Beurteiler und der Leiter der Kriminalinspektion X, der der Kläger angehört, Erster Kriminalhauptkommissar (EKHK) K. als Beurteilungsberater beteiligt. Die Beurteilung wurde dem Kläger am 19.07.2004 ausgehändigt und am 30.07.2004 vom Beurteiler erläutert. Als Gesamtbewertung nach Nr. 4 VwV-Beurteilung Pol wurde die Punktzahl 3,5 festgesetzt. In der Leistungsbeurteilung erzielte der Kläger ein Ergebnis von 3,67 und in der Befähigungsbeurteilung ein Ergebnis von 3,60 Punkten. In den Submerkmalen 1.4 „Initiative und Selbstständigkeit“ erhielt er 4 Punkte, in den Submerkmalen 2.1 „Sozialverhalten nach innen gegenüber Kolleginnen, Kollegen und Vorgesetzten“ und 2.2 „Sozialverhalten nach außen im Umgang mit Bürgern“ jeweils 3 Punkte.
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Mit Schreiben vom 12.08.2004 beantragte der Kläger seine dienstliche Beurteilung zu ändern. Er führte aus, er fühle sich mit einer Gesamtbeurteilung von 3,5 Punkten ungerecht behandelt. Der Beurteilungsberater habe ihm gegenüber geäußert, er habe die Vergabe einer Punktzahl von 4 oder mehr Punkten erwogen und dem Beurteiler mitgeteilt, dass er eine Punktzahl von 3,75 nicht mittragen könne. Ihm sei bekannt geworden, dass Einzelbeurteilungen geändert worden seien, um einen Gesamtschnitt zu verwirklichen. Er gehe davon aus, dass er bei seiner Gesamtbeurteilung sowohl Opfer interner Anfeindungen als auch Opfer einer internen Quote geworden sei. Diese sei vom Beurteiler im Beurteilungsgespräch als Korridor bezeichnet worden. Er wende sich auch gegen die Vergabe von 4 Punkten beim Submerkmal 1.4. Hier seien vom Beurteilungsberater 5 Punkte vorgeschlagen worden. Er könne der Argumentation des Beurteilers aus dem Beurteilungsgespräch nicht folgen. Dieser habe geäußert, zwischen dem Submerkmal 1.3, bei dem er 3 Punkte erhalten habe, und dem Submerkmal 1.4 bestehe ein Zusammenhang, der eine Absenkung auf 4 Punkte beim Submerkmal 1.4 begründen könne. Er räume ein gestörtes Verhältnis zu bestimmten Vorgesetzten ein. Er bekenne sich zu der mittelmäßigen Benotung im Bereich „Sozialverhalten nach innen“, wenn man dies an Einzelpersonen aufhänge. Allerdings habe ihm der Beurteiler in diesem Bereich keine Einzelbeispiele nennen können. Nicht nachvollziehbar sei die Aussage des Beurteilers, wer nach innen Defizite habe, zeige diese auch nach außen. Er sei in der Lage, diese Bereiche zu trennen. Vorangegangene Beurteilungen seien bei der Bewertung des Submerkmals 2.2 außer Acht gelassen worden. Noch im Jahr 2002 habe er im Verhalten gegenüber Bürgern die Bestnote erreicht.
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Der Leiter der Polizeidirektion U. (Polizeidirektor N.) lehnte den Änderungsantrag des Klägers mit Bescheid vom 30.11.2004 ab.
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Der Kläger legte dagegen am 19.01.2005 Widerspruch ein. Zur Begründung trug er vor, er mache zunächst einen grundsätzlichen Verstoß gegen die VwV-Beurteilung Pol geltend. Nach seiner Kenntnis habe bei der Polizeidirektion U. sowie weitergehend in der LPD T. die Vorgabe eines Durchschnittswertes bestanden, der zwischen 3,5 und 3,75 Punkten mit deutlicher Nähe zu 3,5 Punkten gelegen habe. Für die Vorgabe eines solchen Durchschnittswertes gebe es nach der VwV-Beurteilung Pol keine Grundlage. Durchschnittswertvorgaben seien ausdrücklich nicht in die VwV-Beurteilung Pol aufgenommen worden. Das Innenministerium habe sich in den Verhandlungen mit dem Hauptpersonalrat nur auf eine Quotenregelung für die Spitzenbewertungen zwischen 4 und 5 Punkten geeinigt. Man habe sich darauf verständigt, keine weitere zahlenmäßige Reglementierung aufzunehmen. Wegen der (unzulässigen) Vorgabe von Durchschnittswerten habe der für den Kläger zuständige Beurteilungsberater seinen Beurteilungsbeitrag auf Weisung des Beurteilers systematisch herabgestuft. Nach der „großen Beurteilungskonferenz“, die in Urlaubsabwesenheit von Kriminaldirektor K. stattgefunden habe, habe sein Stellvertreter, KOR E., dem Beurteilungsberater erläutert, dass der Gesamtdurchschnitt noch zu hoch sei und deshalb noch zwei Beurteilungen von insgesamt über 30 der Vergleichsgruppe um 0,25 Punkte herabgesenkt würden. Er habe den Beurteilungsberater aufgefordert, die Beurteilung des Klägers nochmals abzusenken, nunmehr auf 3,5 Punkte. Als Begründung sei allein das Interesse der Kriminalpolizei an der Einhaltung des vorgegebenen Gesamtdurchschnitts angeführt worden.
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Der Kläger rügte auch die Bewertung der Submerkmale 2.1 „Sozialverhalten nach innen“ und 2.2 „Sozialverhalten nach außen“. Die Bewertung des Sozialverhaltens nach innen sei unzulässig niedrig ausgefallen, weil der Beurteiler einen Beitrag des Leiters einer anderen Kriminalinspektion, KHK S., der ihm vom Bestehen von Spannungen in Bezug auf den Kläger berichtet habe, fehlgewichtet habe. Der Kläger habe dazu keine Stellung nehmen können. Die dem Beurteiler von KHK S. mitgeteilten Spannungen hätten sich auch unzulässig auf die Beurteilung des Sozialverhaltens nach außen ausgewirkt. Es liege ein Verstoß gegen allgemeingültige Wertungsmaßstäbe vor. Der Beurteiler habe hierzu geäußert, die Beurteilung der Bereiche 2.1 und 2.2 müssten sich entsprechen. Wer im Sozialverhalten nach innen Defizite habe, weise diese auch zwangsläufig nach außen auf. Bei der Beurteilung des Submerkmals 1.4 „Initiative und Selbstständigkeit“ bestehe ebenfalls ein Verstoß gegen Wertmaßstäbe. Der Beurteiler habe im Beurteilungsgespräch zum Ausdruck gebracht, dass die Beurteilung des Klägers gegen den Vorschlag des Beurteilungsberaters von 5 auf 4 Punkte herabgestuft worden sei, weil eine Korrelation zu dem Submerkmal 1.3 „Planung und Disposition“ bestehe. Eine Differenz von 2 Punkten sei deswegen nicht möglich. Angesichts der herausragenden Bewertung der Submerkmale „Leistungsgüte“ mit 5 Punkten und den leistungstragenden Submerkmalen „Leistungsumfang“ sowie „Initiative und Selbstständigkeit“ mit 4 Punkten (begehrt würden hier 5 Punkte) sei nach Auffassung des Klägers eine Aufrundung der Punkte auf eine Gesamtbewertung von 3,75 Punkten angemessen.
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Der Beurteiler des Klägers nahm mit Schreiben vom 06.07.2005 gegenüber der Verwaltung der Polizeidirektion U. zum Widerspruch des Klägers Stellung. Er legte dar, er habe dem Kläger am 30.07.2004 in einem ca. 2 ½-stündigen Beurteilungsgespräch die Beurteilung eröffnet und detailliert erläutert. Auf Wunsch des Klägers seien EKHK K. und der Vorsitzende des örtlichen Personalrats, PHK U., anwesend gewesen.
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Der damalige Leiter der Polizeidirektion U. habe in Übereinstimmung mit den inhaltlichen Vorgaben der VwV-Beurteilung Pol und im Einvernehmen mit allen OE-Leitern (Beurteilern) folgende wesentliche Verfahrensgrundsätze formuliert: Die Vorgaben der VwV-Beurteilung Pol, insbesondere auch zu den Spitzensätzen, seien einzuhalten. Eine leistungsgerechte Beurteilung, auch unterhalb der Spitzensätze, sei durch eine entsprechende Notenspreizung zu gewährleisten. Die Ergebnisse zu den einzelnen Submerkmalen seien zwingend über den Beschreibungskatalog herzuleiten. Zur Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe sei, unter Einbezug auch der Spitzensätze, ein Durchschnittsnotenkorridor in den einzelnen Vergleichsgruppen/Teilvergleichsgruppen zwischen 3,75 und 3,5 Punkten anzustreben. Bei der Kriminalpolizei sei für die Vergleichsgruppe der Oberkommissare eine Teilvergleichsgruppe der Kriminaloberkommissare mit insgesamt 34 Beamtinnen und Beamten, darunter der Kläger, gebildet worden. Von der Verwaltung der Polizeidirektion U. seien für diese Teilvergleichsgruppe zehn Möglichkeiten zur Vergabe von Spitzensätzen errechnet und verbindlich zugewiesen worden. Zunächst seien von den 34 beurteilten Kriminaloberkommissaren allein 16 in die Spitzengruppe gekommen. Die restlichen seien überwiegend mit 3,75 Punkten beurteilt worden. Die Vorgaben der VwV-Beurteilung Pol seien damit deutlich verfehlt worden. Im ersten Beurteilungsbeitrag sei der Kläger vom Leiter der Kriminalinspektion X, EKHK K., mit einer Gesamtbewertung von 4 Punkten beurteilt worden. Er habe dann für die Teilgruppe des Klägers die einzelnen Beurteilungsbeiträge in Anwesenheit der Beurteilungsberater und des KOR E. besprochen. KOR E. habe er herangezogen, weil er erst kurze Zeit bei der Polizeidirektion gewesen sei und KOR E. die Kriminalpolizei im Jahr 2003 über sieben Monate hinweg geleitet habe. Nach dieser Besprechung habe sich der Beurteilungsbeitrag für den Kläger von 4,0 Punkten auf zunächst 3,75 Punkte geändert. Die Veränderung des Gesamtergebnisses sei über das Hinterfragen aller Submerkmale und deren Veränderungen im Einzelfall erfolgt.
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Im weiteren Beurteilungsverfahren seien die vorläufigen Beurteilungen der Kriminalpolizei der Beurteilungskonferenz vorgelegt worden. Hier sei durch den Leiter der Beurteilungskonferenz die leistungsgerecht abgestufte und schließlich untereinander vergleichbare Beurteilung aller 81 Beamten und Beamtinnen der Vergleichsgruppe der Polizei- und Kriminaloberkommissare erfolgt. Der Gesamtvergleich habe zur Folge gehabt, dass eine erhebliche Zahl vorläufiger Beurteilungen der Kriminalpolizei erneut eine Veränderung erfahren habe, darunter auch die Beurteilung für den Kläger. Diese sei im Gesamtergebnis auf 3,50 Punkte festgesetzt worden. In der Beurteilungskonferenz sei die Kriminalpolizei durch KOR E. vertreten gewesen. Sowohl der damalige Leiter der Polizeidirektion wie auch KOR E. kennten den Kläger schon seit Jahren und seien damit in der Lage gewesen, seine Leistungen und seine Befähigung im Kontext der gesamten Vergleichsgruppe abschließend zu beurteilen. Grundlage der Beurteilung des Klägers sei der Beurteilungsbeitrag des Beurteilungsberaters EKHK K. gewesen. Es sei nicht zutreffend, dass der Leiter der Kriminalinspektion X, KHK S., zu dem der Kläger nach eigenen Einlassungen ein gestörtes Verhältnis habe, für die Herabstufung der Beurteilung des Klägers verantwortlich gewesen sei. KHK S. habe sich im gesamten Beurteilungsverfahren zum Kläger „nie über die Maßen eingebracht“. Die vom Kläger im Widerspruchsverfahren gerügten Submerkmale seien korrekt bewertet worden. Der Kläger habe ein gestörtes Verhältnis zu KHK S. sowie ein gespanntes Verhältnis zum ehemaligen Leiter der Polizeidirektion U. und zum vormaligen stellvertretenden Leiter der Kriminalpolizei, KOR E., eingeräumt. Er habe im Beurteilungsgespräch auch einige aus seiner Sicht negative Erfahrungen mit den genannten Vorgesetzten geschildert. Daraus resultiere wohl auch eine im Einzelfall überzogene kritische Haltung des Klägers gegen alle Vorgesetzte, ausgenommen EKHK K. Diese Grundhaltung des Klägers gegenüber Vorgesetzten sei für ein offenes und vertrauensvolles Verhältnis durchaus nicht förderlich. Daneben pflege der Kläger auch gegenüber Mitarbeitern gelegentlich eine so deutliche Sprache und einen Habitus, dass er nicht immer als ein Förderer im inneren Beziehungsgefüge der Kriminalpolizei erscheine. Dennoch sei das Verhalten des Beamten generell nicht kritikwürdig. Es entspreche durchaus noch den an ihn gestellten Anforderungen.
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Im Zusammenhang mit der Beurteilung des Submerkmals „Sozialverhalten nach außen im Umgang mit Bürgern“ habe er die angebliche Äußerung „Wer im Sozialverhalten nach innen Defizite aufzeige, weise diese auch zwangsläufig nach außen auf“, weder inhaltlich noch in der Wortwahl so gemacht. Vielmehr habe er den Kläger im Rahmen des Beurteilungsgesprächs darauf aufmerksam gemacht, dass die Wirkung einer Person, ausgehend von Auftreten, der Wortwahl, der Mimik und Gestik nach außen durchaus ähnliche Wirkungen in der Wahrnehmung bei Dritten erzeuge, wie dies auch in der Wahrnehmung nach innen der Fall sei. Die Bewertung zu diesem Submerkmal habe er aber nicht aufgrund allgemeiner Betrachtung, sondern ausgehend vom dafür anzuwendenden Beschreibungskatalog abgeleitet (wird weiter ausgeführt). Bei der Beurteilung des Submerkmals „Initiative und Selbstständigkeit“ hätten die vom Kläger erstrebten 5 Punkte nicht vergeben werden können. Der Kläger habe im Beurteilungszeitraum zwar partiell, gleichwohl aber nicht durchgängig herausragende Leistungen erzielt. Hier gebe es Querverbindungen zu dem Submerkmal Planung und Disposition. Dies habe er auch im Beurteilungsgespräch deutlich gemacht. Gleichwohl sei die Bewertung zum Leistungsmerkmal ausschließlich über den davor vorgegebenen Beschreibungskatalog erfolgt.
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Während des Beurteilungsgesprächs habe er ein Verhalten des Klägers gegenüber einem Mitarbeiter der Kriminalinspektion X in die Kritik gestellt. Dieser Sachverhalt sei wohl während des Beurteilungszeitraums geschehen, sei ihm selbst aber erst nach Abschluss des Beurteilungsverfahrens bekannt geworden. Wäre ihm dieses kritikwürdige Verhalten des Klägers noch vor Abschluss des Beurteilungsverfahrens bekannt gewesen, so hätte dies möglicherweise zu einer noch weiteren Herabstufung des Submerkmals „Sozialverhalten nach innen“ geführt.
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Der Leiter der Polizeidirektion U. (Kriminaldirektor N.) wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 05.09.2005 zurück. Der Inhalt des Widerspruchsbescheides deckt sich im Wesentlichen mit den Ausführungen des Kriminaldirektors K. in seinem Schreiben vom 06.07.2005. Insbesondere stimmen die Darstellung der vom ehemaligen Leiter der Polizeidirektion vorgegebenen Grundsätze im Schreiben des Beurteilers und im Widerspruchsbescheid überein. Ergänzend wurde ausgeführt, die Darlegungen des Klägers zu den angeblich angestrebten Durchschnittswerten seien nicht zutreffend. Das zeige sich auch in dem Umstand, dass in den einzelnen Vergleichsgruppen durchaus unterschiedliche Durchschnittsergebnisse erzielt worden seien. Bei der Polizeidirektion U. sei es übereinstimmender Sprachgebrauch aller Verantwortlichen gewesen, dass zur Gewährleistung möglichst einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für die jeweilige Vergleichsgruppe ein Zielkorridor in etwa zwischen 3,75 und 3,5 Punkten angestrebt werden sollte. Angesichts eines Zielkorridors von 0,25 Punkten, was einer kompletten Stufe im Beurteilungssystem entspreche, sei der Eindruck, dass die Einhaltung der Vorgaben der Durchschnittswerte insgesamt strikter abverlangt worden sei, in keinster Weise nachvollziehbar. Könne eine Zielvorstellung weicher sein, als eine ganze Leistungsstufe?
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Der Kläger hat am 04.10.2005 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben. In der Klagebegründung wiederholt er im Wesentlichen seine Argumente aus dem Widerspruchsverfahren. Die Zugrundelegung eines Zielkorridors zwischen 3,5 und 3,75 Punkten verstoße gegen die VwV-Beurteilung Pol. Auch einem Zielkorridor habe der zuständige Hauptpersonalrat gem. § 79 Abs. 3 Nr. 5 LPVG nicht zugestimmt. Die Erklärung im Widerspruchsbescheid (S. 9), durch Anwendung eines Zielkorridors habe ein einheitlicher Beurteilungsmaßstab für die Vergleichsgruppe angestrebt werden sollen, solle vom Faktum einer Vorgabe ablenken. Wie sich aus der Auswertung der jeweils erreichten Durchschnittswerte ergebe, seien diese immer eingehalten worden. Die Vorgabe „zwischen 3,5 und 3,75 Punkten“ sei stets durch den Zusatz „mit deutlicher Nähe zu 3,5“ ergänzt worden. Daher hätten sich nur marginale Abweichungen vom unteren Durchschnittswert ergeben dürfen. Durch diese Festlegung sei der Bewertungsspielraum der Beurteiler eingeengt worden.
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Der Kläger beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 30. November 2004 in Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 05. September 2005 zu verpflichten, seine dienstliche Beurteilung vom Juli 2004 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt der Beklagte vor, die VwV-Beurteilung Pol sei korrekt angewendet worden. Ziel der Neuregelung der Beurteilungsrichtlinien sei gewesen, einer zunehmenden Noteninflation Einhalt zu gebieten und zu vergleichbaren und differenzierten Beurteilungen zu gelangen. Die Beurteilung des Klägers beruhe nicht auf einer unzulässigen, intern vorgegebenen Quotierung. Insbesondere habe keine Vorgabe eines Durchschnittswertes durch die Landespolizeidirektion T. vorgelegen. Bei Ausschöpfung der Spitzenwerte und der gebotenen Differenzierung ergebe sich bei Zugrundelegung der Punkteskala der VwV-Beurteilung Pol ein Durchschnittskorridor zwischen 3,40 und 3,70 Punkten. Um die Vergleichbarkeit der Beurteilungen über die Polizeidirektionen hinaus zu gewährleisten, habe man im Vorfeld über eine gleichmäßige Handhabung in der Durchführung der Beurteilungen gesprochen. Eine Vorgabe eines Gesamtdurchschnittes mit Regelungscharakter sei damit nicht verbunden gewesen. Zur Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe sei in der Polizeidirektion U. ein Durchschnittsnotenkorridor zwischen 3,5 und 3,75 Punkten als Zielvorstellung unter Einbezug der Spitzensätze anzustreben gewesen. Mit diesen lenkenden Hinweisen habe der Leiter der Beurteilungskonferenz die Beurteilungsmaßstäbe erläutert und konkretisiert. Er sei damit seiner Verpflichtung als Leiter der Beurteilungskonferenz nachgekommen. Eine Mitbestimmungspflicht sei dadurch nicht begründet worden. Die Änderung der vorläufigen Beurteilung des Beurteilungsberaters beruhe nicht auf Vorgaben eines Durchschnittswertes. Sie seien erforderlich geworden, um die Vergleichbarkeit der Einzelbewertungen innerhalb der Vergleichsgruppen der Polizeidirektion U. herzustellen. Bei der Polizeidirektion U. habe es in den einzelnen Gruppen Durchschnittsbeurteilungen zwischen 3,45 und 3,62 Punkten gegeben. In der Gruppe des Klägers habe sie bei 3,6 Punkten gelegen.
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Auf Fragen der Kammer teilte der Beklagte mit Schreiben vom 30.08.2006 mit: Im Vorfeld der Regelbeurteilungsrunde 2004 sei zwar über konkrete Vorgaben für Durchschnittswerte diskutiert worden. Dies sei aber in einem Schreiben des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 20.02.2004 unter Berücksichtigung der Diskussion in der Dienststellenleitertagung für nicht zulässig erachtet und in der Folge nicht umgesetzt worden.
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Die Kammer hat Beweis erhoben durch die Vernehmung des Ersten Polizeihauptkommissars A., des Leitenden Polizeidirektors a. D. B., des Kriminalhauptkommissars D., des Kriminaloberrats E., des Kriminaldirektors K., des Ersten Kriminalhauptkommissars K. und des Polizeihauptkommissars U. als Zeugen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift über die Beweisaufnahme vor dem Berichterstatter vom 08.11.2006 (Vernehmung von EPHK A.) und die Anlage zur Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 15.11.2006 verwiesen.
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Ergänzend wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen. Die Behördenakten einschließlich der Personalakten lagen vor.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist als Leistungsklage zulässig. Das nach § 126 Abs. 3 BRRG erforderliche Vorverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt. Dazu wäre allerdings der Umweg über einen Bescheid, der über die Änderung der dienstlichen Beurteilung entscheidet, nicht notwendig gewesen. Gegen die dienstliche Beurteilung kann auch direkt Widerspruch eingelegt werden (BVerwG, Urteil vom 18.07.2001 - 2 C 31.00 -, NVwZ-RR 2002, 201 und Urteil vom 28.06.2001 - 2 C 48/00 -, BVerwGE, 114, 350).
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Die Klage ist begründet. Die Beurteilung des Klägers vom 10.07.2004 und der Bescheid der Polizeidirektion U. 30.11.2004 in der Gestalt deren Widerspruchsbescheids vom 05.09.2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat nach § 115 LBG in Verbindung mit der Beurteilungsverordnung und der VwV Beurteilung Pol einen Anspruch auf eine korrekte Beurteilung. Er ist im Beurteilungszeitraum 01.05.2002 bis zum 30.04.2004 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.
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Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Dabei ist zu beachten, dass der Dienstherr bei der Erstellung von Beurteilungsgrundsätzen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben kraft seiner Organisationsbefugnis Gestaltungsfreiheit hat. Ferner ist zu beachten, dass bei der Erstellung der einzelnen Beurteilungen dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt ist. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad der Beamte die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfange nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich bei dienstlichen Beurteilungen darauf zu erstrecken, ob die Verwaltung bei der dienstlichen Beurteilung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, ob sie anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Die einer dienstlichen Beurteilung von Beamten zugrunde liegenden Tatsachen bedürfen dabei nur insoweit einer konkreten Darlegung und gerichtlichen Feststellung, als der Dienstherr historische Einzelvorgänge aus dem gesamten Verhalten des Beamten ausdrücklich in der dienstlichen Beurteilung erwähnt oder die dienstliche Beurteilung bzw. einzelne in ihr enthaltene wertende Schlussfolgerungen - nach dem Gehalt der jeweiligen Aussage oder äußerlich erkennbar - auf bestimmte Tatsachen, insbesondere auf konkrete aus dem Gesamtverhalten im Beurteilungszeitraum herausgelöste Einzelvorkommnisse stützt; dagegen ist hinsichtlich der in dienstlichen Beurteilungen enthaltenen (reinen) Werturteile nicht die Darlegung und der Beweis der zugrunde liegenden unbestimmten Fülle von Einzeltatsachen (Vorkommnisse, Verhaltensweisen und Erscheinungen) erforderlich, sondern solche Werturteile sind lediglich insoweit plausibel und nachvollziehbar zu machen, dass das Verwaltungsgericht sie im Rahmen der näher dargelegten Prüfungsmaßstäbe nachprüfen kann (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.05.2002 - 4 S 2478/01 -, IÖD 2002, 206 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, Beschluss vom 17.03.1993 - 2 B 25.93 -, DÖD 1993, 179 und Urteil vom 11.11.1999 - 2 A 6.98 -, DÖD 2000, 108; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.12.2000 - 4 S 2594/98 -).
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Der Beklagte hat die Grenzen der ihm eingeräumten Beurteilungsermächtigung im Fall des Klägers überschritten.
26
Die Kammer hat keinen Anlass zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der allgemeinen Beurteilungsgrundsätze, die in der Verwaltungsvorschrift Beurteilung Polizeivollzugsdienst niedergelegt sind. Ihre Rechtmäßigkeit wurde auch vom Kläger nicht gerügt.
27
Die Kammer ist aufgrund des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung und der Beweisaufnahme zur Überzeugung gelangt, dass die Beurteilung des Klägers Zielen untergeordnet worden ist, die im Widerspruch zur VwV Beurteilung Pol und zu den Grundsätzen der leistungsgerechten Beurteilung stehen.
28
Die VwV Beurteilung Pol enthält nur insoweit Vorgaben für die Vergabe bestimmter Noten, als sie sie in Nr. 5.4 für die Vergabe der Noten im Bereich von 4 bis 5 Punkten reglementiert. Es werden einzelnen Noten in diesem Bereich Spitzensätze (Höchstquoten) zugeordnet, die nicht überschritten werden sollen. Für den darunter liegenden Notenbereich werden keine Spitzensätze und auch keine Durchschnittswerte vorgegeben. Darauf wurde bewusst verzichtet. Hierauf hat der Kläger in seinem Vortrag hingewiesen. Dies folgt auch aus dem Schreiben den Innenministeriums Baden-Württemberg vom Februar 2004, das unter anderem an die Polizeidirektionen gerichtet wurde (vorgelegt vom Beklagten mit Schreiben vom 25.10.2006). Darin wird unter anderem das Folgende ausgeführt:
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„... war es ein gemeinsames Anliegen, eine ausreichende Differenzierung bei den Punkwerten zu erreichen. Damit steht und fällt die Umsetzung der neue Beurteilungsvorschriften in der Praxis.
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Die Erörterungen im Vorfeld der VwV haben aber auch zu dem Ergebnis geführt, dass eine weitere Quotierung unterhalb von 4 Punkten und die Vorgabe von Durchschnittswerten insbesondere beim Hauptpersonalrat der Polizei nicht durchsetzbar waren... Im Einzelfall zutreffende Beurteilungen dürfen nicht von vornherein verhindert werden.
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Damit wären zahlenmäßige Vorgaben und die Festlegung von Durchschnittsnoten nicht vereinbar. Es liegt in der Verantwortung des Leiters der Beurteilungskonferenz, eine differenzierte Notenspreizung zu erreichen ...“
32
Zu diesen Vorgaben steht der vom Leiter der Beurteilungskonferenz für Regelbeurteilung 2004 (Leitender Kriminaldirektor a. D. B.) ausgegebene und nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme umgesetzte Grundsatz im Widerspruch, dass zur Gewährleistung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe, unter Einbezug auch der Spitzensätze, ein Durchschnittnotenkorridor in den einzelnen Vergleichsgruppen /Teilvergleichsgruppen zwischen 3,75 und 3,5 Punkten anzustreben sei. Dieser Korridor engt die Beurteiler bei der Erstellung der Beurteilungen in unzulässiger Weise ein. Er schafft die Gefahr, dass sie das Gesamtergebnis ihrer Beurteilungen der Erreichung dieses Zwecks unterordnen und die leistungsgerechte Beurteilung des Beamten aus dem Blick verlieren. Der Korridor wurde bei der Erstellung der Beurteilungen strikt beachtet, wie die Zeugen K. und U. bei ihrer Vernehmung vor der Kammer ausgesagt haben.
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Der vom Zeugen B. vorgegebene Durchschnittnotenkorridor rechtfertigt sich auch nicht daraus, dass er sich nach dem Vortrag des Beklagten bei der Anwendung der Beurteilungsrichtlinien mehr oder weniger zwangsläufig von selbst ergebe. Ein solcher Korridor lässt sich nur aus Vorgaben oder Annahmen zu einer Verteilung der Noten unterhalb von vier Punkten errechnen. Solche Vorgaben sind aber nach der VwV Beurteilung Pol nicht vorgesehen und nicht zulässig. Die Noten waren ausschließlich anhand der Beschreibungskatalogs (Anlage 2 zur VwV Beurteilung Pol) zu entwickeln, ohne dass der Beurteiler die Erreichung eines Durchschnittsnotenkorridors oder Zielkorridors im Blick haben sollte. Das legitime Ziel der Spreizung der Gesamtbewertungen der Beamten, dem die VwV Beurteilung Pol insbesondere dienen soll, ist auf andere Weise zu erreichen.
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Die Kammer lässt die Frage offen, ob vom Leiter der Beurteilungskonferenz 2004 weiter die Vorgabe gemacht wurde, dass der Durchschnittnotenkorridor von 3,75 bis 3,5 Punkten am unteren Ende, also im Bereich von 3,5 Punkten angestrebt werden sollte, da es für die Entscheidung nicht darauf ankommt. Ließe sich diese weitere Einschränkung feststellen, würde dies die Beurteiler noch weiter einschränken. Dies wäre nach den obigen Ausführungen noch weniger zulässig. Es konnte nicht festgestellt werden, dass für die einzelnen Vergleichsgruppen von Anfang an ein bestimmter Durchschnittspunktwert angestrebt wurde, wie dies möglicherweise - unter Heranziehung des Ergebnisses der Beweisaufnahme - in einer anderen Polizeidirektion der Fall war.
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Maßgeblich für die Entscheidung der Kammer ist die Feststellung, dass die vorläufige Beurteilung des Klägers durch den für ihn zuständigen Beurteiler, Kriminaldirektor K., deshalb von 3,75 auf 3,5 Punkte herabgesetzt wurde, weil es allein galt, den Durchschnitt der Beurteilungen der Teilvergleichgruppe der Kriminalkommissare nach der Beurteilungskonferenz vom 25.05.04 herabzusetzen, da dieser dem Leiter der Beurteilungskonferenz zu hoch gewesen sei. Das sind sachfremde Erwägungen. Die erneute Überprüfung der für die Beurteilungskonferenz vom 25.05.2004 von den Beurteilern eingereichten Bewertungen fand zur Überzeugung der Kammer nur statt, um einen niedrigeren Durchschnitt zu erzielen. Das Ziel der leistungsgerechten Beurteilung des Klägers trat dabei in den Hintergrund. Eine leistungsgerechte Beurteilung des Klägers ist bei dieser unzulässigen Vorgabe ausgeschlossen.
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Die Gründe, die von den Zeugen für die „Notwendigkeit“ der Senkung des Durchschnitts angegeben wurden, differieren zwar. Teilweise wurde allgemein ausgeführt, dass der damalige Leiter der Beurteilungskonferenz geäußerte habe, der Schnitt sei zu hoch. Teilweise wurde dazu vorgetragen, dass der Durchschnitt der Gesamtbeurteilungen der Kriminaloberkommissare im Verhältnis zum Notendurchschnitt der Polizeioberkommissare zu hoch gewesen sei.
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EKHK K., der für den Kläger zuständige Beurteilungsberater, gab bei seiner Vernehmung als Zeuge hierzu an, Kriminaldirektor K. habe nach der Beurteilungskonferenz im Rahmen einer Besprechung mit den Beurteilungsberatern der Organisationseinheit Kriminalpolizei mitgeteilt, der damalige Leiter der Polizeidirektion U. habe den „Schnitt nicht akzeptiert“. Nach den Äußerungen von Kriminaldirektor K. sei es ohne Nennung sachlicher Gründe um die Einhaltung eines Durchschnitts gegangen. Kriminaldirektor K. habe geäußert, dass er sich deswegen entschieden habe, zwei Kollegen, unter anderem den Kläger, herabzustufen. In einem persönlichen Gespräch habe ihm Kriminaldirektor K. mitgeteilt, er habe sich an den damaligen Leiter der Polizeidirektion wenden und ihm seine Auffassung darlegen wollen, dass es vertretbar sei, die Kriminaloberkommissare im Verhältnis zu den Polizeioberkommissaren besser zu beurteilen.
38
Kriminaldirektor K., der Leiter der Kriminalpolizei und Beurteiler des Klägers, führte bei seiner Zeugenvernehmung aus, die Liste, die er für die Beurteilungskonferenz am 25.05.2004 eingereicht habe, habe seine Bewertungen enthalten. Er habe die Liste mit einem klaren Prüfauftrag zurück erhalten. Es sei wohl so gewesen, dass die Kriminalpolizei zu gut beurteilt worden sei. Er könne es nicht ausschließen, dass er gegenüber den Leitern der Kriminalinspektionen und der Kriminalaußenstelle geäußert habe, der Durchschnitt sei zu hoch. Es sei auch darum gegangen, einen Korridor der Beurteilungen zu erreichen. Es sei richtig, dass er sich an den damaligen Leiter der Polizeidirektion gewandt habe, um zu erreichen, dass die Kriminalpolizei gegenüber der Schutzpolizei besser beurteilt werden könne. Zu jenem Zeitpunkt hätten die Beurteilungen aber schon festgestanden.
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KOR E., der damals Stellvertreter des Kriminaldirektors K. war, gab bei seiner Zeugenvernehmung an, es sei so gewesen, dass die Bewertung der Kriminaloberkommissare höher gelegen habe als die der Polizeioberkommissare. Es sei darum gegangen, eine Angleichung zu erreichen, eine Vergleichbarkeit der Gesamtgruppe der Polizei- und Kriminaloberkommissare herzustellen. Eventuell sei im Prozess der Angleichung eine Übereinkunft entstanden, dass im Bereich der Kriminalpolizei bei einzelnen Beamten eine Herabstufung vorzunehmen sei.
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PHK U., Mitglied des Personalrats, sagte bei seiner Zeugenvernehmung aus, er sei bei der Beurteilungskonferenz vom 25.05.2004 nicht dabei gewesen. Der damalige Leiter der Polizeidirektion habe aber in der Führungsbesprechung, die regelmäßig stattfinde und an der er teilnehme, erklärt, es gebe einen Notendurchschnitt von 3,5 bis 3,75 Punkten mit deutlicher Nähe zu 3,5 Punkten. Von dieser Durchschnittsvorgabegabe habe er während des länger andauernden Beurteilungsprozesses mehrfach gehört. Er sei auf dem Gang mehrfach angesprochen worden, dass man die Noten nochmals verändern müsse, weil es immer noch nicht zur Einhaltung des Durchschnitts reiche. Er vermute, dass die Prüfaufträge an die Beurteiler vergeben worden seien, um die vorgegeben Durchschnittswerte einzuhalten. Der Durchschnittswert sei als verbindlich angesehen worden. Die Verbindlichkeit habe sich daraus ergeben, dass Beurteilungen mehrfach zurückgegeben worden seien.
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KHK D., Leiter der Kriminalaußenstelle E., führte bei seiner Zeugenvernehmung aus, dass Kriminaldirektor K. bei einer Besprechung mit den Leitern der Kriminalinspektionen und der Kriminalaußenstelle mitgeteilt habe, der Leiter der Polizeidirektion habe nach der Beurteilungskonferenz vom 25.05.2006 gesagt, er könne die Beurteilungen in der jetzigen Form nicht akzeptieren. Der Schnitt sei zu hoch. Er habe dann bei einem Mitarbeiter zwei Merkmale geändert, um auf den vorgegebenen Wert zu kommen.
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Die Aussagen der vorgenannten Zeugen stimmen im Kern überein. Alle sagten aus, dass es zu den Prüfaufträgen gekommen sei, weil der Durchschnitt der Noten der Kriminaloberkommissare, die für die Beurteilungskonferenz vom 25.05.2004 eingereicht worden seien, zu hoch (absolut gesehen) bzw. im Verhältnis zu den Polizeioberkommissaren zu hoch gewesen seien. Allein der ehemalige Leiter der Polizeidirektion, Leitender Kriminaldirektor a.D. B., nannte bei seiner Zeugenvernehmung Gründe, die eine nochmalige Überprüfung der Beurteilung des Kläger grundsätzlich als legitim erscheinen lassen könnte. Danach sei es in der Beurteilungskonferenz konkret um die Beurteilung des Klägers und seine Überbewertung im Vergleich zu Kollegen gegangen. Auf Befragen räumte er aber ein, dass aus seiner Sicht der Durchschnitt relativ hoch gewesen sei. Er könne rekonstruieren, dass es ihm auch darum gegangen sei, den Durchschnitt zu senken. Auf die Frage, ob gleiche Werte zwischen den Beamten der Kriminalpolizei und der Schutzpolizei erreicht werden sollten, antwortete er, er gehe davon aus, dass beide Beamtengruppen in etwa gleiche Leistungen erbringen. Die Äußerungen der zuvor genannten Zeugen widersprechen sich somit im Kern auch nicht mit den Angaben des Zeugen B.
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Die Höhe des Durchschnitts einer Vergleichsgruppe im Verhältnis zu einer andern Vergleichsgruppe bzw. die unterschiedlichen Durchschnitte zweier Teilvergleichsgruppen können zwar Anlass geben, die Bewertungen nochmals zu überdenken. Es ist nach der VwV Beurteilung Pol auch ohne weiteres zulässig, Beurteilungen während des Prozesses der Beurteilung zu ändern. Verbindlich sind sie erst, wenn sie vom Leiter der Beurteilungskonferenz endgültig festgelegt sind. Aufgrund der Zeugenaussagen ist die Kammer aber der Überzeugung, dass sich die Erreichung des Durchschnittswerts verselbstständigt hatte und in den Vordergrund getreten ist. Auch wenn es personenbezogene Prüfaufträge gegeben hat, waren diese nicht mit offenem Ausgang erteilt. Da es dem damaligen Leiter der Polizeidirektion darum ging, den Durchschnittswert der Gesamtbeurteilungen zu senken, war das Ergebnis der weiteren Überprüfung der Beurteilungen der Personen, für die Prüfaufträge erteilt wurden, vorgezeichnet.
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Die Auffassung des Leitenden Kriminaldirektors a. D. B., die Beurteilungen der einzelnen Beamten sollten vergleichbar sein, ist korrekt. Das heißt aber nur, dass die Beurteilungen auf der Anwendung gleicher Maßstäbe beruhen und vergleichbare Leistungen auch gleich beurteilt werden sollen. Dieses Ziel wird aber missverstanden, wenn es - wie hier geschehen - so interpretiert wird, dass die Beurteilungen dann vergleichbar seien, wenn sich die Durchschnitte der Beurteilungen der einzelnen Vergleichsgruppen bzw. Teilvergleichsgruppen untereinander entsprechen und deshalb die Beurteilungen einzelner Beamter so lange geändert werden, bis gleiche Notendurchschnitte erreicht werden.
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Die Zeugen (EKHK K., Kriminaldirektor K., Leitender Kriminaldirektor a. D, B., KOR E.), die sich nicht auf die Aussage beschränkten, der Durchschnitt sei zu hoch gewesen, sagten aus, dass es bei der Senkung des Durchschnitts um eine Angleichung der beiden Teilvergleichsgruppen gegangen sei. Ihre Aussagen waren so zu verstehen, dass dieses Ziel bei der Beurteilungskonferenz vom 25.05.2004 und in dessen Folge umgesetzt werden sollte. Nach den vorgelegten Listen vom 25.05.2004 war der Durchschnitt der Gesamtbeurteilungen der Teilvergleichsgruppen der Kriminal- und der Polizeioberkommissare aber schon gleich. Er betrug 3,7 Punkte. Es ist daher davon auszugehen, dass dieses unzulässige Ziel, die Angleichung von Durchschnittsnoten allein um der Nivellierung willen, möglicherweise schon vor der Beurteilungskonferenz vom 25.05.2004 angestrebt und erreicht wurde. Bei dieser Prämisse scheidet die Begründung „Angleichung der Noten der Kriminal- und Polizeioberkommissare“ zur Rechtfertigung der Absenkung des Notendurchschnitts nach der Beurteilungskonferenz vom 25.05.2004 aus. Andere Gründe für eine vom damaligen Leiter der Polizeidirektion geforderte Senkung des Durchschnitts konnten die Zeugen nicht benennen. Als Grund für eine Senkung des Durchschnitts der Gesamtbeurteilungen der Kriminaloberkommissare bleibt dann nur, dass der Gesamtdurchschnitt absolut, ohne sachliche Begründung, als zu hoch angesehen wurde und gesenkt werden sollte.
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Der Kläger, der von Kriminaldirektor K. auf der Grundlage der Submerkmale zunächst mit einem Gesamtdurchschnitt von 3,75 Punkten bewertet worden war, wurde von der Beurteilungskonferenz nach den Aussagen des Zeugen B. mit 3,5 Punkten eingeschätzt. Das weitere Vorgehen lässt den Schluss zu, dass es dann nicht mehr darum ging, die Gesamtbewertung des Klägers aus der Bewertung der Submerkmale zu entwickeln, sondern das vorgegebene Ergebnis durch die Herabstufung der Submerkmale zu rechtfertigen. In der Liste für das Beurteilungsverfahren vom 25.05.2004 wurden das Submerkmal 1.4 „Initiative/Selbstständigkeit“ mit 5 Punkten, das Submerkmal 2.2 „Umgang mit Bürgern“ mit 4 Punkten bewertet. Der Durchschnitt der Submerkmale betrug 3,82 Punkte, die Gesamtbewertung 3,75 Punkte. In der Liste vom 21.06.2004 wurde die Bewertung des Submerkmals „Umgang mit Bürgern“ auf 3 Punkte herabgesetzt. Obwohl der Gesamtdurchschnitt der Submerkmale noch 3,73 Punkte betrug, wurde die Gesamtbewertung mit 3,5 Punkten eingetragen. Erst in der Liste vom 19.11.2004 wurde durch die Herabsetzung der Bewertung des Submerkmals 1.4 „Initiative/Selbstständigkeit“ ein Durchschnitt der Bewertung der Submerkmale, nämlich der Wert von 3,64 Punkten erreicht, der eine Gesamtbewertung von 3,5 Punkten plausibel erscheinen lässt. Die Kammer ist sich bewusst, dass die Gesamtbewertung nicht allein rechnerisch aus dem Durchschnittwert der Einzelnoten gebildet wird, sondern dass eine Gesamtbeurteilung nach der 4.4 VwV Beurteilung Pol vorzunehmen ist. Die beschriebene Vorgehensweise lässt aber unter Berücksichtigung der gesamten Umstände darauf schließen, dass das vorgegebene Endergebnis im Vordergrund stand und dieses dann gerechtfertigt werden musste. Jedenfalls konnte in der mündlichen Verhandlung weder vom Beklagten noch von den Zeugen eine andere Erklärung für die zweimalige Änderung der Listen nach der Beurteilungskonferenz gegeben werden. Die Beurteilungsbeiträge und andere Unterlagen, die hierüber voraussichtlich hätten Aufschluss geben können, wurden entgegen der klaren Vorgabe in Nr. 9.3 VwV Beurteilung Pol vorzeitig vernichtet. Dieser Umstand geht zu Lasten des Beklagten.
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Die Beurteilung des Klägers ist schon wegen des oben festgestellten Verstoßes rechtswidrig. Es kommt für seinen Anspruch auf eine neue Beurteilung nicht darauf an, ob die Bewertung der vom Kläger speziell gerügten Submerkmale auch aus den von ihm genannten weiteren Gründen rechtswidrig ist. Bei der neu vorzunehmenden Beurteilung ist aber zu beachten, dass die Bewertung der Submerkmale nach Nr. 4.2 VwV Beurteilung Pol anhand des Beschreibungskatalogs (Anlage 2 zur VwV Beurteilung Pol) vorzunehmen ist. Es ist nicht zulässig, eine nach dem Beschreibungskatalog ermittelte und für richtig erachtete Bewertung eines Submerkmals nur deshalb zu ändern, weil man möglicherweise davon ausgeht, sie passe nicht zu einem „verwandten“ Submerkmal.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.Das Gericht macht von der Möglichkeit, die Entscheidung nach § 167 Abs. 2 VwGO wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 115 LBG
§ 79 Abs. 3 Nr. 5 LPVG
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 201
BVerwGE 60, 245
2 C 31.00
2 C 48/00
4 S 2478/01
2 C 8.78
2 B 25.93
2 A 6.98
4 S 2594/98