Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-01-14, Aktenzeichen 12 L 883/08
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2009:0114.12L883.08.00

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 75.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Kammer hat das Aktivrubrum auf die Gruppe „Die Republikaner" im Rat der Stadt I. umgestellt, denn Inhaber des im vorliegenden Verfahren geltend gemachten Anspruchs auf Zuwendungen zu den Aufwendungen für die Geschäftsführung einer Ratsgruppe kann nach der gesetzlichen Regelung des § 56 Abs.3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) nur die Ratsgruppe selbst sein, nicht hingegen deren einzelne Mitglieder. Richtiger Antragsgegner ist dabei der Oberbürgermeister, da die Zahlung von Zuwendungen von diesem zu fordern ist,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 -, abrufbar in JURIS
so dass die Kammer auch das Passivrubrum entsprechend umgestellt hat.
Der Antrag mit dem Inhalt,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin seit 17. Oktober 2007 einen Anspruch auf Zuwendung aus Haushaltsmitteln für sächliche und personelle Aufwendungen zu gewähren,
ist bei verständiger Würdigung des weiteren Vorbringens der Antragstellerin, das sich auf die zum 17. Oktober 2007 in Kraft getretene Neuregelung des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW stützt, dahin zu verstehen, dass die Antragstellerin die einstweilige Gewährung einer Ausstattung begehrt, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die die kleinste Fraktion im Rat - d.h. hier eine Dreipersonenfraktion, vgl. § 56 Abs.1 S.2 2. Alt. GO NRW - erhält bzw. erhalten würde.
Der so verstandene Antrag hat keinen Erfolg.
Gemäß § 123 Abs.1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zur Regelung eines vorläufigen Zustandes im Hinblick auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung zulässig, wenn die Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller muss sowohl das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) als auch die Notwendigkeit einer sofortigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen, § 123 Abs.3 VwGO i.V.m. § 920 Abs.2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, denn die Antragstellerin hat jedenfalls einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht.
Es spricht allerdings vieles dafür, dass die Antragstellerin im Grundsatz einen Anspruch auf die Gewährung einer Ausstattung hat, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die eine Dreipersonenfraktion - wie hier die PDS- oder die FDP- Fraktion im Rat der Stadt I. - erhält.
Gemäß § 56 Abs.3 S.4 GO NRW erhält eine Gruppe im Rat einer Stadt mindestens eine proportionale Ausstattung, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die die kleinste Fraktion nach § 56 Abs.1 S.2 GO NRW erhält oder erhalten würde.
Entgegen der Ansicht des Antragsgegners dürfte es sich bei der Antragstellerin um eine Gruppe im Sinne des § 56 GO NRW handeln, der der in § 56 Abs.3 S.4 GO NRW normierte Anspruch dem Grunde nach zusteht.
Soweit der Antragsgegner unter Hinweis auf die Anwendungshinweise des Innenministeriums vom 25. Januar 2008 die Gruppeneigenschaft der Antragstellerin in Zweifel zieht, ist zunächst hervorzuheben, dass für die Anspruchsberechtigung der Antragstellerin nach § 56 Abs.3 S.4 GO NRW allein entscheidend ist, ob sie den in § 56 GO NRW normierten gesetzlichen Anforderungen an eine Ratsgruppe genügt. Die Anwendungshinweise des Innenministeriums binden das Gericht als bloße Verwaltungsinterna insofern nicht und vermögen den gesetzlich normierten Kreis der anspruchsberechtigten Ratsgruppen nicht einzuengen.
Die Tatbestandsmerkmale, die § 56 GO NRW für die Annahme einer Ratsgruppe nennt, dürften im Falle der Antragstellerin erfüllt sein. Gemäß § 56 Abs.1 S.3 i.V.m. S.1 und S.4 GO NRW sind Ratsgruppen freiwillige Vereinigungen von mindestens zwei Ratsmitgliedern, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben. Diese Voraussetzung ist ohne weiteres gegeben bei einem Zusammenschluss, der aus Personen besteht, die für ein und dieselbe Partei oder Wählergruppe bei der Wahl angetreten sind und mithin auf der Grundlage von Wahlvorschlägen derselben Partei oder Wählergruppe gewählt wurden. Hier ergibt sich bereits aus dem Parteizusammenschluss bzw. dem mitgliedschaftlich organisierten Zusammenschluss der Wahlberechtigten zum Zwecke gemeinschaftlicher Wahlvorschläge, dass ein Zusammenschluss von aufgrund solcher Wahlvorschläge Gewählten zum Zwecke möglichst gleichgerichteten Wirkens auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung erfolgt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 -, a.a.O.
Die Antragsgegnerin ist demnach schon deshalb als Ratsgruppe im Sinne des § 56 GO NRW anzusehen, weil beide Mitglieder nach Angaben des Antragsgegners bei der Kommunalwahl 2004 über die Liste der Partei „Die Republikaner" in den Rat gewählt worden sind. Dafür, dass die beiden Mitglieder trotz dieses Umstandes mit ihrem Zusammenschluss nicht die Absicht möglichst gleichgerichteten Wirkens auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung verfolgen, sondern lediglich darauf zielen, finanzielle Vorteile oder auch eine Verstärkung ihrer Rechtsposition für die Verfolgung individueller politischer Ziele der einzelnen Ratsmitglieder zu erlangen,
vgl. zu diesem Gesichtspunkt OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 -, a.a.O.
gibt es zudem auch keine sonstigen Anhaltspunkte.
Angesichts des Vorstehenden dürfte im Übrigen auch davon auszugehen sein, dass der Ratsgruppe nach der in der Neuregelung des § 56 Abs.3 GO NRW zum Ausdruck kommenden Wertung des Gesetzgebers ohne weiteres eine „die Ratsarbeit ordnende Funktion" zukommt, wie sie in den Anwendungshinweisen vom 25. Januar 2008 unter Heranziehung einer Entscheidung des OVG NRW vom 18. Juni 2002
vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, abrufbar in JURIS, dort Rz. 38 ff.
als Voraussetzung für die Gewährung von Zuwendungen gefordert wird. In der genannten Entscheidung war insofern bereits zur früheren Rechtslage ausgeführt worden, dass Ratsgruppen namentlich nach Wegfall der 5 %- Sperrklausel eine die Gewährung von Zuwendungen rechtfertigende ordnende Funktion zukommen könne,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, a.a.O.
was durch die gesetzgeberische Neuregelung des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW noch weiter bekräftigt wird.
Das vom Antragsgegner in diesem Zusammenhang geltend gemachte Fehlen einer Einbindung von Ratsgruppen in die Ratsarbeit durch die Geschäftsordnung des Rates der Stadt I. kann die nach Maßgabe des § 56 GO NRW voraussichtlich gegebene Anspruchsberechtigung der Antragstellerin schon deshalb nicht ausschließen, weil eine derartige Einbindung von Gesetzes wegen nicht gefordert wird. Im Übrigen lässt sich aus der - vor der Neufassung des § 56 GO NRW ergangenen - Entscheidung des OVG NRW vom 18. Juni 2002 aber ohnehin nicht ableiten, die Gewährung von Zuwendungen an Ratsgruppen dürfe nur erfolgen, wenn diese durch die Geschäftsordnung des Rates in die Ratsarbeit eingebunden seien. Dort wird vielmehr nur ausgeführt, dass die die Ratsarbeit ordnende Funktion einer Ratsgruppe auch daran deutlich werde, dass im dort entschiedenen Einzelfall eine entsprechende Einbindung von Ratsgruppen durch Änderungen der Geschäftsordnung des Rates erfolgt war. Die letztlich in Händen des Rates und nicht der Antragstellerin liegende Einbindung von Ratsgruppen durch Änderungen der Geschäftsordnung kann indes nicht zwingende Voraussetzung für die Gewährung von Zuwendungen an eine Ratsgruppe sein, zumal sich deren Einbindung in die Ratsarbeit teilweise schon aus dem Gesetz, namentlich aus § 50 Abs.3 GO NRW, ergibt.
Dürfte es sich bei der Antragstellerin mithin um eine Gruppe im Sinne des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW handeln, so folgt aus der dort getroffenen Regelung zwingend, dass ihr mindestens eine Ausstattung zu gewähren ist, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die eine Dreipersonenfraktion erhält oder erhalten würde. Es handelt sich insofern nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut um eine gebundene Entscheidung, bei der der Gemeinde kein Ermessen eröffnet ist, einer Gruppe im Einzelfall geringere Zuwendungen zu gewähren, weil sie die gesetzliche Regelung nicht für sachgerecht hält.
Die vom Antragsgegner geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW teilt die Kammer in diesem Zusammenhang nicht.
Es ist zwar zutreffend, dass die Finanzierung der Arbeit von Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus aus öffentlichen Mitteln ihre Grenze in dem Grundsatz ehrenamtlicher Ratstätigkeit und dem Verbot verdeckter Parteienfinanzierung findet. Dies bedeutet, dass einzelne Ratsmitglieder zur Deckung des mit der Ausübung des Mandats verbundenen Aufwandes auf die Entschädigungsregelungen der §§ 45 und 46 GO NRW verwiesen sind. Auch sind finanzielle Zuwendungen an Ratsgruppen auf Zuschüsse zu den Aufwendungen der Geschäftsführung begrenzt und dürfen keinesfalls zu einer Finanzierung der Arbeit der hinter einer Ratsgruppe stehenden Partei oder Wählergruppe führen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, JURIS Rz.42 ff.
Es besteht jedoch kein Anhaltspunkt, dass die in § 56 Abs.3 S.4 GO NRW getroffene gesetzliche Regelung als solche namentlich bei ihrer Anwendung auf Zweipersonengruppen dazu führt, dass diesen Zuwendungen zu gewähren sind, die die vorstehend bezeichneten Grenzen zwangsläufig überschreiten. Der Vorschrift liegt vielmehr die gesetzgeberische Wertung zugrunde, dass - ausgehend davon, dass die Gemeinde Zuwendungen an die Fraktionen des Rates beschließt, die sich innerhalb der aufgezeigten Grenzen bewegen - der Ausstattungsanspruch einer Gruppe jedenfalls nicht geringer sein soll als zwei Drittel der der kleinstmöglichen Fraktion zu gewährenden Zuwendung. Damit hat der Gesetzgeber den - vom Antragsgegner im Grundsatz zutreffend hervorgehobenen - geringeren Bedarf einer Zweipersonengruppe gegenüber einer drei- oder auch zweiköpfigen Fraktion (vgl. § 56 Abs.1 S.2 Alt.1 GO NRW) gerade berücksichtigt und dahingehend bewertet, dass er eine um - immerhin - bis zu einem Drittel geringere Ausstattung der Gruppe, nicht jedoch eine noch weitergehende Schlechterstellung der Gruppe gegenüber einer Fraktion gestatten soll. Diese gesetzliche Regelung bewegt sich als solche ohne weiteres im Rahmen des Spielsraums des zu typisierenden Regelungen befugten Gesetzgebers. Welche der - im Grundsatz durchaus bestehenden - Unterschiede es bei Vergleich der Arbeit etwa einer Zweipersonengruppe mit einer Zwei- oder Dreipersonenfraktion zwingend gebieten sollten, die Zuwendungsregelungen für Ratsgruppen noch weiter einzuschränken, ist weder vom Antragsgegner näher konkretisiert worden noch sonst ersichtlich.
Allerdings kann die Gewährung einer Ausstattung in Höhe von zwei Dritteln einer Zuwendung für Kleinstfraktionen dann eine unzulässig hohe Ausstattung einer Ratsgruppe darstellen, wenn bereits die von der Gemeinde beschlossenen Zuwendungen für die Fraktionen des Rates, die die Grundlage für die Bemessung der Gruppenzuwendungen sind, ihrerseits überhöht und mit dem Grundsatz ehrenamtlicher Ratstätigkeit oder dem Verbot verdeckter Parteienfinanzierung unvereinbar sind. Dies berührt jedoch nicht die Verfassungsmäßigkeit der Regelung des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW, sondern ihre Anwendung im Einzelfall, wobei der Gesetzeswortlaut, nach dem auf die Zuwendungen abzustellen ist, die eine Kleinstfraktion „erhält oder erhalten würde" im Falle unzulässig hoher Festsetzungen von Zuwendungen für die Ratsfraktionen Raum dafür lassen dürfte, den Ratsgruppen nur zwei Drittel der rechtlich unbedenklichen Fraktionszuwendungen zu gewähren.
Dafür, dass die Zuwendungen für die Fraktionen im Rat der Stadt I. ihrerseits die dargelegten Grenzen für zulässige Fraktionszuwendungen überschritten bzw. überschreiten - was der Antragsgegner selbst nicht geltend macht -, bestehen jedoch derzeit keine greifbaren Anhaltspunkte. Einer weiteren Prüfung dieser Frage, der unter Umständen im Hauptsacheverfahren weiter nachzugehen sein wird, bedarf es im vorliegenden Verfahren letztlich nicht, da die Antragstellerin ungeachtet der Frage eines Anordnungsanspruchs jedenfalls einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung dient als Mittel des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich nur der Sicherung von schutzwürdigen Rechtspositionen und hat generell nicht die Funktion, Ansprüche zu befriedigen. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz, der eine Vorwegnahme der Hauptsache prinzipiell ausschließt, ist nur zulässig, wenn die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes den Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 - , in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1989, S.1105 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, in: Nordrhein- Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 1992, S.424 ff.
In einem Organstreit, wie er hier vorliegt, kann bei diesem Ausgangspunkt eine Vorwegnahme der Hauptsache nur in seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt werden; denn dort ist im Gegensatz zum Außenrechtsstreit nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden. Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art.19 Abs.4 des Grundgesetzes - GG -) angesiedelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, a.a.O.
Gemessen daran kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint. Entscheidend für die Vorwegnahme der Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige Anordnung abgewendet werden soll.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 - , a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, a.a.O. Hiervon ausgehend ist ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Zwar dient der in § 56 Abs.3 GO NRW verankerte Anspruch der Ratsfraktionen bzw. -gruppen auf Zuwendungen für die Geschäftsführung insbesondere der Gewährleistung ihrer Mitwirkungsrechte,
vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, a.a.O.
und damit zumindest mittelbar auch einem Funktionsinteresse der Gemeinde selbst.
Es ist aber schon nicht ansatzweise dargelegt, dass ohne die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes begehrte Ausstattung der Ratsgruppe die Wahrnehmung ihrer Mitwirkungsrechte nachhaltig beeinträchtigt würde. Die Ausführungen der Antragstellerin beschränken sich insofern auf den Satz, der Anordnungsgrund liege darin, dass hier ein Nachteil für ihre Mitglieder bestehe, wenn dieser Zustand nicht schnellstmöglich aufgehoben werde. Dies lässt nicht erkennen, dass eine Vorwegnahme der Hauptsache zwingend geboten wäre, um konkrete und unzumutbare Beeinträchtigungen der Mitwirkungsrechte der Antragstellerin zu vermeiden. Dies gilt umso mehr, weil die Mitglieder der Antragstellerin bereits seit 2004 ihre Ratsarbeit verrichten, ohne dass bislang Zuwendungen für die Ratsgruppe gewährt worden wären.
Fehlt es nach dem Vorstehenden bereits deshalb an einem Anordnungsgrund, weil nicht erkennbar ist, dass ohne die vorläufige Gewährung der begehrten Ausstattung unzumutbare Beeinträchtigungen der Mitwirkungsrechte der Antragstellerin zu besorgen sind, so scheidet ein Anordnungsgrund davon unabhängig auch deshalb aus, weil die Antragstellerin nicht dargelegt hat, dass sie ihre Aufwendungen nicht einstweilen - bis zur Entscheidung in der Hauptsache - ohne Zuwendungen nach § 56 Abs.3 GO NRW bestreiten kann.
Insofern ist zu berücksichtigen, dass § 56 Abs.3 S.1 GO NRW kein Anspruch auf eine Vollkostenerstattung zu entnehmen ist, denn dies ließe außer acht, dass den Fraktionen bzw. Gruppen weitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen wie etwa Finanzmittel der hinter ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen, Spenden Einzelner und Umlagen der Fraktions- bzw. Gruppenmitglieder.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, abrufbar in JURIS.
Die Antragstellerin hat jedoch nicht dargelegt, dass es ihr trotz dieser Quellen und der ebenfalls bestehenden Möglichkeit unentgeltlicher Hilfestellungen für die Fraktion nicht möglich ist, ihre Aufwendungen vorläufig aus anderen Mitteln zu bestreiten, sondern dass sie vielmehr zwingend auf eine gerichtliche Verpflichtung des Antragsgegners im Wege einer einstweiligen Anordnung angewiesen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs.1, 53 Abs.3 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Die Kammer legt insofern zugrunde, dass nach den vorliegenden Unterlagen den dreiköpfigen Fraktionen der PDS und der FDP in den Jahren 2007 und 2008 Zuwendungen in Form von Geld- und Sachleistungen i.H.v. jeweils etwa 95.000 Euro jährlich gewährt wurden. Angesichts der im Oktober 2007 in Kraft getretenen Neuregelung des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW ergäbe sich für das Jahr 2007 ein Anspruch von etwa 1/6 des Jahresbetrags, d.h. etwa 15.000 Euro. Von dem sich ergebenden Gesamtbetrag für 2007 und 2008 (rund 110.000 Euro) beansprucht die Klägerin 2/3, d.h. etwa 75.000,00 Euro. Eine Reduzierung des Streitwertes ist trotz der Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens angesichts der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache nicht angezeigt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 56 GO NRW
§
56 GO NRW
§ 56 Abs.3
S.4 GO NRW
§ 56 Abs.1
S.2 2. Alt. GO NRW
§ 123 Abs.1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs.3 VwGO
§ 920 Abs.2 der Zivilprozessordnung
§ 56 Abs.3 S.4 GO NRW
§ 56 Abs.1 S.2 GO NRW
§ 56 Abs.3 S.4 GO
§ 56 Abs.1 S.3 i.V.m.
S.1 und S.4 GO NRW
§ 56 Abs.3 GO NRW
§ 50 Abs.3 GO NRW
§ 45 und
46 GO NRW
§
56 Abs.1 S.2 Alt.1 GO NRW
§ 56 Abs.3 S.1 GO NRW
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 56
Abs.3 der Gemeindeordnung
§ 52 Abs.1, 53 Abs.3 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 B 788/08
15 A 1958/01
15 B 2380/88
15 B 1643/92
15 A 4734/01