Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2007-02-27, Aktenzeichen 1 KN 1/07

Tenor:

Tatbestand:
I.
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen die am 3. Juli 2003 bekannt gemachte städtebauliche Entwicklungssatzung der Antragsgegnerin für das Wohnbaugebiet „B.“ am südöstlichen Ortsrand der Stadt Dannenberg südlich der Bundesstraße 191.
Der heute 78 Jahre alte Antragsteller ist Landwirt (gewesen). Er hat den im Geltungsbereich der Entwicklungssatzung liegenden landwirtschaftlichen Betrieb B. -Hof nach seinen Angaben etwa 20 Jahre bis 1991/1992 selbst bewirtschaftet. Sein - zweiter - landwirtschaftlicher Betrieb liegt in E. in Nordrhein-Westfalen, seinem heutigen Wohnort. Der Antragsteller hat nach seinen Angaben zwei Söhne; beide sind Diplomingenieure Agrar. Die beiden Söhne haben vier Kinder. Einer der Söhne bewirtschaftet den elterlichen Betrieb in E.. Der andere Sohn hat sein landwirtschaftliches Praktikum auf dem B. -Hof gemacht. Die beiden Hofstellen sind nach dem Vortrag des Antragstellers in der Vergangenheit stets im Wege der Erbfolge an die nächste Generation weitergegeben worden. Der Antragsteller hatte eine frühere Hofstelle ursprünglich in E. an anderer Stelle. Diesen Hof musste er nach seiner Darstellung bereits im Jahre 1975 aufgeben, da sich die Stadt E. auf seinen damaligen Betriebsflächen ausdehnte. Er gründete dann (wohl) im Jahr 1976 den B. -Hof als Aussiedlerhof an der heutigen Stelle. Sein dortiger landwirtschaftlicher Betrieb hatte zunächst 42 ha; heute gehören zum B. -Hof 54 ha. Das Schicksal der Hofstelle in den letzten Jahrzehnten ist nicht im Einzelnen näher nachvollziehbar bzw. aus den Planungsvorgängen der Antragsgegnerin ersichtlich. Den vorbereitenden Untersuchungen zur Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme „B.“ der Deutschen Bau- und Grundstücks-Aktiengesellschaft - Regionalbüro F. (im Weiteren: BauGrund) vom Januar 2001 ist an mehreren Stellen zu entnehmen, dass der landwirtschaftliche Betrieb des Antragstellers zumindest zeitweilig nicht fortgeführt worden ist. Es wird jeweils von der „ehemaligen Hofstelle B.“ (Seite 63, 68 der Untersuchung) bzw. vom „ehemaligen B. -Hof“ (Seite 85) gesprochen, der in dieser Zeit zu Wohnzwecken und Lagerhaltung genutzt worden sein soll; ferner sei davon auszugehen, dass der Gebäudebestand wohl aufgegeben werde. In jüngerer Zeit wird der B. -Hof nach dem Vortrag des Antragstellers von dem Pächter G. H. fortgeführt. Die Antragsgegnerin hält dem entgegen, dass dieser ihrer Information nach die vorhandenen Gebäude - jedenfalls teilweise - untervermietet habe (wohl an einen Fensterbaubetrieb). Auch insoweit sind aber aus den vorbereitenden Untersuchungen keine näheren Erkenntnisse zu entnehmen. Soweit ersichtlich, hat sich dieser bei einer am 31. August 1999 durchgeführten Bürgerversammlung zu seinem Pachtanliegen zu Wort gemeldet.
Das den vorbereitenden Untersuchungen der BauGrund vom Januar 2001 zugrunde liegende Untersuchungsgebiet „B.“ liegt südlich der eigentlichen Kernstadt von Dannenberg am Ortsrand und stellt nach den derzeitigen örtlichen Gegebenheiten den Übergang zur offenen Landschaft dar. Das Untersuchungsgebiet wird im Norden durch die Bundesstraße 191, im Westen durch den Bachlauf der „Mühlenjeetzel“ bzw. durch sich das daran anschließende Wohngebiet „Develang“ und im Osten durch den Lauf der „Alten Jeetzel“ begrenzt. Im Süden geht es in die freie Feldmark über. Der östliche Teil des Untersuchungsgebietes, der außerhalb des Geltungsbereiches der streitigen Entwicklungssatzung liegt, erfasst im Wesentlichen Ausgleichsflächen für den Bereich der Entwicklungssatzung. Im westlichen, von der Entwicklungsmaßnahme erfassten Bereich soll ein Bruttobauland von etwa 54 ha bzw. ein Bruttowohnbauland von etwa 46 ha untergebracht werden. Die zum landwirtschaftlichen Betrieb des Antragstellers gehörenden Flurstücke I. und J. der Flur K. der Gemarkung Dannenberg weisen eine Fläche von 181.033 m² bzw. 8.239 m² auf; die zur Hofstelle unmittelbar gehörenden Flächen sind etwa 9.000 m² groß. Der vorbereitende Untersuchungsbericht der BauGrund äußert sich zu der Aufgabenstellung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme wie folgt:
„Die Bevölkerung der Stadt Dannenberg (Elbe) ist in den letzten zehn Jahren kontinuierlich gewachsen. Dies bedeutet einen Bevölkerungsanstieg von 7.569 auf 8.733 zwischen 1987 und 2000. Die Gründe für die Entwicklung Dannenbergs liegen in seiner zentralörtlichen Bedeutung für den Kreis Lüchow-Dannenberg und in der Entwicklung der Stadt zum attraktiven Wohnstandort, der letztlich auch durch die intensive Sanierung der Dannenberger Innenstadt gefördert wurde. Auch der Fall der Mauer führte zu einem Bevölkerungsanstieg durch Wanderungsgewinne aus den neuen Bundesländern.
Die Konzentration der Siedlungstätigkeit auf das regionale Zentrum Dannenberg (Elbe) und die veränderte räumliche Lage sind somit wichtige Auslöser für das Wachstum der Stadt und begründen zunächst den Druck nach Flächenexpansion für Wohnbauland.
... .
Die Stadt Dannenberg (Elbe) ist sich ihrer Verantwortung bewusst und möchte deshalb zur Deckung der Nachfrage nach preiswertem Bauland zügig entsprechende Flächen bereitstellen. Erklärtes Ziel ist es hierbei, Wohnbauflächen unter Berücksichtigung von Sozialkriterien (z.B. kinderreiche Familien, Erstwohneigentum) zu vergeben. Aus diesem Grund hat der Rat der Stadt Dannenberg (Elbe) beschlossen, für das Gebiet „B.“ das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zu untersuchen, um das Areal einer Wohnbauentwicklung zuzuführen.
Gegenstand der geplanten Entwicklungsmaßnahme „B.“ ist die erstmalige Entwicklung eines neuen Wohnbaugebietes in der Stadt Dannenberg (Elbe). Die vorgesehene Entwicklung im Bereich „B.“ entspricht der stadtentwicklungspolitischen Zielsetzung, nach der sich die zukünftige Wohnbauentwicklung im Zentrum der Stadt Dannenberg (Elbe) konzentrieren soll. Hierzu hat die Stadt Dannenberg (Elbe) mit dem Rahmenplan „B.“ eine über die vorbereitende Bauleitplanung hinausgehende Entwicklungskonzeption vorgelegt, die den gesamtstädtischen Zusammenhang berücksichtigt.
Im Vergleich zu anderen städtebaulichen Instrumentarien kann durch die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme relativ kurzfristig Bauland mobilisiert werden, wenn nicht auf die Ergebnisse einer langfristigen, vorausschauenden Bodenvorratspolitik zurückgegriffen werden kann.
... .“
Der Untersuchungsbericht listet sodann im Einzelnen die Bevölkerungsentwicklung in der Stadt Dannenberg in der Vergangenheit und - als Prognose - für die Zukunft auf (Seite 13 ff.), entwickelt eine Wohnbedarfsprognose (Seite 23 ff.), erhebt und bewertet die Wohnbauflächenpotentiale (Baulücken) (Seite 34 ff.), fasst die Beteiligung der durch die Entwicklungsmaßnahme Betroffenen durch zwei Fragebogenaktionen in den Jahren 1997 und 1999 sowie eine Eigentümerversammlung vom 30. August 1999 und die der Träger öffentlicher Belange zusammen (Seite 93 ff.), gibt die Anfangs- und Endwerte der im Bereich der Entwicklungsmaßnahme liegenden Grundstücke wieder (Seite 129 ff.) und äußert sich zu den in den §§ 165 ff. BauGB geregelten rechtlichen Voraussetzungen von Entwicklungsmaßnahmen. Auf der Grundlage dieses Untersuchungsberichtes hat der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 15. März 2001 die Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereiches „B.“ (Entwicklungssatzung) beschlossen und am 30. November 2001 der Bezirksregierung Lüneburg zur Genehmigung vorgelegt. Nach einem - ersten - Erörterungsgespräch am 11. Februar 2002 hat die Antragsgegnerin ihren Genehmigungsantrag am 24. Februar 2002 zurückgenommen und diesen nach Durchführung eines weiteren Erörterungsgespräches am 11. Juli 2002 unter dem 22. November 2002 der Bezirksregierung Lüneburg erneut zur Genehmigung vorgelegt. Dem erneuten Genehmigungsantrag ist ein ergänzender Erläuterungsbericht der BauGrund vom 15. Oktober 2002 beigefügt, in dem - entsprechend dem von der Bezirksregierung Lüneburg offensichtlich zuvor geltend gemachten Klärungsbedarf - ergänzend zu den folgenden Inhalten Stellung genommen wird:
- Erörterung des Wohnbauflächenbedarfs der Stadt Dannenberg (Elbe) unter besonderer Berücksichtigung der Bevölkerungsentwicklung
- Sachstandsdarstellung zum Wohnungsleerstand im Stadtteil „Develang“ unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Wohnungsteilmärkte an den Standorten „Develang“ und „B.“
- Standortabwägung für das geplante Wohnbaugebiet „B.“ und Darstellung gesamtstädtischer Entwicklungsperspektiven
- Alternative Verfahren und Instrumente der Baulandmobilisierung
Der ergänzende Erläuterungsbericht kommt zu dem bestätigenden Ergebnis, dass an den vorbereitenden Untersuchungen für das Wohnbaugebiet „B.“ festzuhalten sei, da die Anwendungsvoraussetzungen des § 165 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB zur Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gegeben seien. Weiterhin komme aufgrund der Untersuchungsergebnisse für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nur der Standort „B.“ in Betracht. Aufgrund fehlender wirkungsvoller Alternativen zur Baulandbereitstellung im vorliegenden Untersuchungsfall könne nur durch die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme „B.“ der dargelegte erhöhte Bedarf an Wohnbauflächen befriedigt werden. Dem Genehmigungsantrag liegt nunmehr eine neue Teilbereichsabgrenzung der Entwicklungssatzung zugrunde. Der Geltungsbereich der Satzung erfasst - nur noch - die so genannten Quartiere 1, 2 a, 2 b, 3 und 7, nicht dagegen mehr die im Süden der Entwicklungsmaßnahme ursprünglich vorgesehenen Quartiere 4, 5 und 6. Der Geltungsbereich der Entwicklungssatzung wird damit um etwa 12,5 ha kleiner. Mit Verfügung vom 25. Februar 2003 genehmigte die Bezirksregierung Lüneburg diese - so eingeschränkte - städtebauliche Entwicklungsmaßnahme. Der Rat der Antragsgegnerin fasste zu dieser Einschränkung in seiner Sitzung vom 31. März 2003 den von der Bezirksregierung Lüneburg geforderten Beitrittsbeschluss. Die Bekanntmachung der Entwicklungssatzung ist am 3. Juli 2003 erfolgt.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seines dagegen gerichteten Normenkontrollantrages vom 19. August 2003 im Wesentlichen vor: Die von der Entwicklungssatzung erfassten Flächen ständen zu einem erheblichen Teil in seinem Eigentum. Er werde durch die Entwicklungssatzung in seinen Eigentumsrechten unerträglich getroffen, da bei Realisierung der Entwicklungsmaßnahme seinem landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetrieb in Dannenberg die Existenzgrundlage entzogen werde. Die für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme in § 165 BauGB geregelten Voraussetzungen lägen sämtlich nicht vor. Die Entwicklungssatzung werde insbesondere deswegen nicht vom öffentlichen Interesse bzw. vom Wohl der Allgemeinheit getragen, weil sie nicht zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnbaustätten (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB) diene. Die vorgetragenen Entwicklungsziele ließen vielmehr vermuten, dass die Antragsgegnerin - ohne einen entsprechenden Wohnstättenbedarf - lediglich neue Wohnbauflächen schaffen wolle, die besonders preiswert seien, um dadurch mögliche neue Wohninteressenten nach Dannenberg zu locken. Die zunächst in dem Voruntersuchungsbericht zusammengetragenen Grundlagen sprächen keineswegs für den vom Gesetzgeber geforderten „erhöhten“ Bedarf an Wohnstätten in Dannenberg. Das habe offensichtlich auch bereits die Bezirksregierung Lüneburg so gesehen. Die im ergänzenden Erläuterungsbericht aufgenommene Bevölkerungsvorausschätzung für die Stadt Dannenberg für die Jahre 1999 bis 2009 mit einem prognostizierten Wachstum von 8.748 auf 8.903 Einwohner, mithin einem Zuwachs von lediglich 155 Einwohnern in zehn Jahren, belege diese Bewertung nachhaltig. Wie die Antragsgegnerin bei diesen Zuwächsen einen Bedarf von ursprünglich 531 Wohneinheiten errechnen könne, sei ihm unerfindlich. Nicht nachvollziehbar sei auch die Berechnung, bei insgesamt 99.184 m² bebaubarer Freiflächen (Baulücken) in Dannenberg dann lediglich zu einem Bauflächenangebot für nur 43 Wohneinheiten zu kommen. Auch die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin sei nicht haltbar. Bei seiner Hofstelle handele es sich um einen selbständigen und wirtschaftsfähigen Betrieb mit 54 ha. Diesem Betrieb würde bei einer Realisierung der Entwicklungsmaßnahme der Boden völlig entzogen. Dieses Problem werde keineswegs durch die Behauptung der Antragsgegnerin gelöst, dass Tauschlandflächen zur Verfügung ständen. Zunächst sei festzustellen, dass ihm bislang keine Ersatzflächen angeboten worden seien. So könne er auch nicht beurteilen, in welcher Entfernung die Tauschflächen zu seinem Betrieb lägen und so wirtschaftlich betrieben werden könnten. Von Bedeutung sei in diesem Zusammenhang, dass seine Hofstelle erst im Jahre 1976 als Aussiedlerhof erbaut worden sei. Die Entwicklungssatzung habe auch nicht hinreichend berücksichtigt, dass das Plangebiet in einem Überschwemmungsgebiet liege. Dies habe insbesondere das in Hitzacker in den letzten Jahren auftretende Hochwasser der Elbe gezeigt. Im Bereich des Ortes Lüggau seien sechs Spezialpumpen aus den Niederlanden eingesetzt worden, und zwar gerade, um den Bereich B. und den gesamten südöstlichen Wohnbereich von Dannenberg vor einer Überflutung zu bewahren.
Der Antragsteller beantragt,
die am 15. März 2001 vom Rat der Antragsgegnerin als Satzung beschlossene städtebauliche Entwicklungsmaßnahme „B.“ in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Juli 2003 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie erwidert auf den bereits am 19. August 2003 eingegangenen Normenkontrollantrag mit ihrem Schriftsatz vom 20. Oktober 2006 im Wesentlichen wie folgt: Die Entwicklungssatzung entspreche sehr wohl den gesetzlichen Vorgaben, insbesondere denen des § 165 Abs. 1 bis Abs. 3 BauGB. Dies lasse sich dem umfänglichen Bericht der vorbereitenden Untersuchungen der BauGrund vom Januar 2001 und dem ergänzenden Bericht vom 15. Oktober 2002 entnehmen. Sollte der Senat insoweit Zweifel haben, wäre dies gegebenenfalls durch eine Beweisaufnahme bzw. weitere Sachverständigenbewertungen zu klären. Das Entwicklungsgebiet „B.“ unterliege auch keiner Überschwemmungsgefährdung durch Hochwässer der Elbe oder der Jeetzel. Nähere Einzelheiten könnten insoweit im Übrigen im sich anschließenden Bebauungsplan- bzw. Baugenehmigungsverfahren geregelt werden. Der Möglichkeit einer Nachverdichtung bzw. einer Lückenbebauung sei sie im Untersuchungsbericht umfänglich nachgegangen. Dies gelte auch für den prognostizierten Wohnbedarf. Es treffe keineswegs zu, dass erst ein angeblich nicht bestehender Bedarf mit der Entwicklungsmaßnahme geweckt werden solle. Nach ihren Feststellungen habe sie vielmehr in berechtigter Weise davon ausgehen können, dass in Dannenberg ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten bestehe. Unabhängig davon würde sie nach wie vor ihre Bereitschaft zu einem freihändigen Erwerb der Grundstücke des Antragstellers zu einem angemessenen Kaufpreis bekunden. Allerdings habe der Antragsteller ihre mehrfachen Angebote insbesondere in letzter Zeit nicht aufgenommen. So habe er z.B. einen Anfang Juni 2005 in Dannenberg vorgesehenen Besprechungstermin nicht wahrgenommen, bei dem die Möglichkeiten eines Grundstückserwerbs einschließlich des Tauschs von Flächen erörtert werden sollten. Dabei sollten die Flächen des Antragstellers zu einem deutlich über dem normalen landwirtschaftlichen Grundstückspreis liegenden Tausch- bzw. Kaufpreis in die Verhandlungen eingebracht werden. Zu derartigen einverständlichen Lösungen sei sie auch nach wie vor bereit. Was die persönliche Situation des Antragstellers angehe, sei festzustellen, dass er den B. -Hof schon seit Jahrzehnten nicht mehr selbst bewirtschaftet habe. Der Antragsteller werde durch die beabsichtigte Entwicklungsmaßnahme also nicht in seiner Existenz als Landwirt bedroht. Die Rechtsstellung des Pächters werde von vornherein durch die Begrenzung seiner Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt. Dabei seien ihre Kenntnisse zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses maßgeblich.
Der Antragsteller erwidert abschließend, dass er nicht an einem Verkauf seiner landwirtschaftlichen Betriebsflächen interessiert sei. Es gehe ihm lediglich um die Rettung des B. -Hofes, unter anderem, um diesen an seine Enkelkinder weitergeben zu können.
Wegen der Einzelheiten des Vortrages und des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze und die vom Senat beigezogenen Planaufstellungsvorgänge verwiesen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
II.
Der zulässige Normenkontrollantrag des Antragstellers ist auch begründet.
Die städtebauliche Entwicklungssatzung „B.“ ist unwirksam, weil jedenfalls die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht erfüllt sind.
Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegen, werden gemäß § 165 Abs. 1 BauGB nach dem 2. Teil des so genannten besonderen Städtebaurechts, also den §§ 165 bis 171 BauGB, vorbereitet und durchgeführt. Gemäß § 165 Abs. 2 BauGB sollen mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen nach Abs. 1 Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden. Die Durchführung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen ist dabei gemäß § 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB an vier Voraussetzungen gebunden. Entwicklungssatzungen sind zulässig, wenn
1. die Maßnahme den Zielen und Zwecken nach Abs. 2 entspricht,
2. das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert, insbesondere zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten, zur Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen oder zur Wiedernutzung brachliegender Flächen,
3. die mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke durch städtebauliche Verträge nicht erreicht werden können oder Eigentümer der von der Maßnahme betroffenen Grundstücke unter entsprechender Berücksichtigung des § 166 Abs. 3 nicht bereit sind, ihre Grundstücke an die Gemeinde oder den von ihr beauftragten Entwicklungsträger zu dem Wert zu veräußern, der sich in Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 ergibt,
4. die zügige Durchführung der Maßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet ist.
Die angegriffene Entwicklungssatzung „B.“ erfüllt jedenfalls nicht die in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB geregelte Vorgabe. Die Entwicklungsmaßnahme „B.“ dient nicht der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten in Dannenberg.
Der Senat hat in seinem Urteil vom 20. Februar 2002 (1 K 1236/00 - BRS 65 Nr. 231) die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für eine Entwicklungssatzung wie folgt umschrieben:
„Nach (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB) muss die Entwicklungssatzung den Zielen und Zwecken nach § 165 Abs. 2 BauGB entsprechen. Nach der zuletzt genannten Vorschrift sollen mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebietes unter anderem entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden. § 165 Abs. 1 BauGB verengt den Kreis der in Betracht kommenden Maßnahmen auf solche, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegt. Damit wird ein qualifizierter städtebaulicher Handlungsbedarf vorausgesetzt, der ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordert, nämlich im Sinne einer Gesamtmaßnahme, die wegen ihrer Art, ihres Umfangs und der zeitlichen Erfordernisse mit dem allgemeinen städtebaulichen Instrumentarium nicht durchzuführen wäre (BVerwG, Urt. v. 3.7.1998 - 4 CN 5.97 -, NVwZ 1999, 407 = BRS 60 Nr. 229). Bei der Gesamtmaßnahme muss es sich um ein koordiniertes Maßnahmenbündel handeln, das durch eine flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet verwirklicht werden soll (BVerwG, Urt. v. 3.7.1998 - 4 CN 2.97 -, NVwZ 1998, 1297 = BRS 60 Nr. 225). Es muss wegen der enteignungsrechtlichen (Vor-)Wirkung der Entwicklungssatzung nach Art und Umfang so beschaffen sein, dass Vorbereitung und Durchführung auf das besondere Recht der §§ 165 ff. BauGB angewiesen sind.“
Der Frage eines „erhöhten Bedarfs an Wohnstätten“ ist das Bundesverwaltungsgericht insbesondere in seinem Urteil vom 3. Juli 1998 (4 CN 5.97 - a.a.O.) nachgegangen (siehe ferner auch Beschl. v. 16.2.2001 - 4 BN 55.00 - NVwZ 2001, 1050 = Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 9 = BRS 64 Nr. 221; Beschl. v. 12.12.2002 - 4 CN 7.01 - NVwZ 2003, 746 = BRS 65 Nr. 230 = BVerwGE 117, 248). In seinem Urteil vom 3. Juli 1998 hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt:
„Danach entspricht die Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme dem Wohl der Allgemeinheit insbesondere dann, wenn sie der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten dient.
Der Gesetzgeber konkretisiert in dieser Vorschrift das Gemeinwohlerfordernis anhand eines nach seiner Wertung typischen Beispiels. Er erläutert nicht näher, was unter einem erhöhten Bedarf zu verstehen ist, macht aber deutlich, daß nicht jeder Nachfrageüberhang es rechtfertigt, anstelle des Mittels der Bauleitplanung vom Instrumentarium des Entwicklungsrechts Gebrauch zu machen. Er knüpft die Anwendung der §§ 165 ff. BauGB an ein besonderes Qualifikationsmerkmal. Dabei greift er nicht auf den Begriff des „dringenden“ Bedarfs zurück, den er seinerzeit - zur Bewältigung einer anderen Problemlage - in § 1 I 1 BauGBMaßnG verwendet hat. Die Anforderungen, denen im Rahmen des § 165 III 1 Nr. 2 BauGB zu genügen ist, sind ersichtlich strenger. Ein dringender (Wohn-)Bedarf i.S. des § 1 I 1 BauGBMaßnG allein wirft nach der Einschätzung des Gesetzgebers noch keine Probleme auf, die sich mit Hilfe der normalen Bauleitplanung nicht sachgerecht lösen lassen. Er zeigt lediglich auf, daß die Gemeinde zu einem bestimmten Zeitpunkt Anlaß haben kann, in der vom Gesetz bezeichneten Richtung schnell planerisch tätig zu werden. Ein augenblicklicher Bedarf läßt sich, zumal dann, wenn der Kreis der Bedarfsträger überschaubar ist, möglicherweise ohne weiteres kurzfristig mit den einfachen Mitteln der Bauleitplanung befriedigen, auch wenn er als dringend zu qualifizieren ist. Ein erhöhter Bedarf i.S. des § 165 III 1 Nr. 2 BauGB setzt mehr voraus. Er weist eine sachliche und eine zeitliche Komponente auf. Von einem erhöhten Bedarf kann erst dann gesprochen werden, wenn die Nachfrage das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der Überhang muß so groß sein, daß es zu seiner Beseitigung mit einer Ausweisung von Flächen, die von ihren Dimensionen und ihren Funktionen her hinter den in § 165 II 1 BauGB bezeichneten Merkmalen zurückbleiben, nicht sein Bewenden haben kann. Hinzu kommen muß, daß nur eine städtebauliche Gesamtmaßnahme, die durch eine einheitliche Vorbereitung und eine zügige Durchführung i.S. des § 165 I BauGB gekennzeichnet ist, die Erwartung rechtfertigt, den zutage getretenen Bedarf wenigstens mittelfristig decken zu können. Ob ein erhöhter Bedarf besteht, beurteilt sich nicht nach der allgemeinen Arbeitsmarktsituation, sondern nach den konkreten Verhältnissen im Gebiet der Gemeinde oder des sonstigen Planungsträgers. Der für die Bedarfseinschätzung vorausgesetzte und maßgebliche Zeithorizont wird dadurch bestimmt, daß das Entwicklungsrecht ein Instrumentarium an die Hand gibt, daß darauf angelegt ist, für die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme wirksame Lösungsmöglichkeiten über die nähere Zukunft hinaus innerhalb eines absehbaren Zeitraums zu eröffnen.
Die Bedarfsentwicklung in diesem Zeitrahmen läßt sich nur im Wege einer Prognose erfassen. Das bedeutet, daß die Gemeinde anhand der Fakten und Erfahrungswerte, über die sie verfügt, ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung zu fällen hat. Daß eine solche Prognoseentscheidung nicht frei von Unsicherheiten ist, macht sie für die planerische Praxis nicht untauglich. Vorauszusetzen ist nur, aber auch ausreichend, daß die Prognose in einer der jeweiligen Materie angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird (vgl. BVerwGE 56, 110 = NJW 1979, 64; BVerwGE 69, 256 = NVwZ 1984, 718). Dagegen kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob die Annahmen, die ihr zugrunde liegen, durch die spätere tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt werden.“
Die vorbereitenden Untersuchungen der BauGrund vom Januar 2001 erfassten noch ein größeres Untersuchungsgebiet als dann den durch die angegriffene Entwicklungssatzung in ihren von der Bezirksregierung Lüneburg genehmigten Grenzen eingeschränkten Geltungsbereich. Die „Voruntersuchungen“ vom Januar 2001 sehen - noch - insgesamt sieben Quartiere für 531 Wohneinheiten vor. Die genehmigte Fassung der Entwicklungssatzung weist nur noch die Quartiere 1, 2 a, 2 b, 3 und 7 auf. Von den ursprünglich geplanten 531 Wohneinheiten verbleiben damit noch etwa 300 Wohneinheiten. Auch für diese verbleibende Zahl, in 300 Wohneinheiten können bzw. sollen knapp 700 Menschen wohnen (300 x Faktor 2,3 = 690), kann aber ein „erhöhter Bedarf an Wohnstätten“ nach den oben dargestellten rechtlichen Voraussetzungen nicht festgestellt werden. Der vorbereitende Untersuchungsbericht der BauGrund vom Januar 2001 hat seine Wohnbedarfsprognose an ein Verfahrensmodell des Instituts für Wohnungswesen, Immobilienwirtschaft, Stadt- und Regionalentwicklung (InWIS) ausgerichtet. Als maßgebliche Kriterien sind dabei der Nachholbedarf an Wohnraum für das Jahr 1997, der Ersatzbedarf durch Wohnungsabgänge, Zusammenlegungen und Umwidmungen und schließlich der Neubedarf durch Veränderung der Haushaltsgröße und der zu erwartenden Einwohnerwerte zugrunde gelegt. Diese Kriterien nimmt auch der ergänzende Erläuterungsbericht vom 15. Oktober 2002 auf. Dabei kommt ausweislich Seite 6 ff. des letzteren Berichtes der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung für die Stadt Dannenberg eine besondere, nach Einschätzung des Senats sogar eine vorrangige Bedeutung zu. Auf Seite 11 finden sich die folgenden Zahlen:
Ursprüngliche vorbereitende Untersuchung Januar 2001
Basis 1999
Jahr
absolut
jährliche Steigerungsrate
1999
8.748
2000
8.767
+ 19 (+ 0,22 %)
2001
8.783
+ 16 (+ 0,18 %)
2002
8.796
+ 13 (+ 0,15 %)
2003
8.810
+ 14 (+ 0,16 %)
2004
8.825
+ 15 (+ 0,17 %)
2005
8.834
+ 9 (+ 0,10 %)
2006
8.842
+ 8 (+ 0,09 %)
2007
8.843
+ 1 (+ 0,01 %)
2008
8.840
- 3 (- 0,03 %)
2009
8.836
- 4 (- 0,05 %)
2010
8.828
- 8 (- 0,09 %)
2011
8.818
- 10 (- 0,11 %)
2012
8.807
- 11 (- 0,12 %)
2013
8.794
- 13 (- 0,15 %)
2014
8.782
- 12 (- 0,14 %)
2015
8.769
2016
8.756
gesamt
+ 8
Die Prognose 2002 weist nunmehr folgende Zahlen auf:
Differenz der Werte 1999/2002 (absolut)
+/- 0
8.795
+ 47 (+ 0,54 %)
+ 28
8.813
+ 18 (+ 0,20 %)
+ 30
8.829
+ 33
8.848
+38
8.869
+ 21 (+ 0,24 %)
+ 44
8.882
+ 48
8.894
+ 12 (+ 0,14 %)
+ 52
8.901
+ 7 (+ 0,08 %)
+ 58
8.902
+ 62
8.903
+ 67
- 1 (- 0,01 %)
+ 74
8.896
- 6 (- 0,07 %)
+ 78
8.887
- 9 (- 0,10 %)
+ 80
8.876
+ 82
8.866
+ 84
8.853
8.839
- 14 (- 0,16 %)
+ 91
Daraus folgt zunächst: Die Bevölkerungsvorausschätzung für die Stadt Dannenberg zeigt nach der Prognose 2002 einen Bevölkerungsanstieg von 8.748 im Jahr 1999 auf 8.839 im Jahr 2016. Danach sind zwar in der Tat bis in das Jahr 2009 ansteigende Bevölkerungszahlen in Dannenberg festzustellen, dabei allerdings nur im Jahr 2000 mit 47 Bürgern überhaupt in einem andeutungsweise nennenswerten Umfang. Der Zuwachs für die Jahre 2007 mit sieben Bürgern, für die Jahre 2008 und 2009 mit jeweils nur einem Bürger ist nahezu nicht einmal erwähnenswert. Ab dem Jahr 2010 ist die Bevölkerungsentwicklung in Dannenberg sogar wieder rückläufig. Bis zum Jahr 2009 beträgt der Bevölkerungszuwachs zwar immerhin noch 155 Einwohner, bis zum Jahr 2006 ist wegen des Rückganges aber nur noch ein Zuwachs von insgesamt 91 Einwohnern prognostiziert. Ein derartiger Bevölkerungszuwachs trägt - als erstes maßgebliches Zwischenergebnis - nicht die Schlussfolgerung der Antragsgegnerin, dass in Dannenberg ein erkennbarer „erhöhter Bedarf an Wohnstätten“ festzustellen ist, insbesondere nicht, dass davon ausgegangen werden kann, dass die Nachfrage an Wohnstätten in Dannenberg das bestehende Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Jedenfalls kann nach dieser prognostizierten Bevölkerungsentwicklung nicht davon ausgegangen werden, dass der Überhang an Wohnungsdefiziten so groß sein wird, dass die Antragsgegnerin auf das dem besonderen städtebaulichen Planungsrecht zugewiesene Planungsinstrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zurückgreifen kann.
Der aufgezeigte prognostizierte Bevölkerungszuwachs in der Stadt Dannenberg wird durch die tatsächliche Entwicklung nicht einmal bestätigt. In ihrem Schriftsatz vom 21. Februar 2007 hat die Antragsgegnerin die folgenden Zahlen mitgeteilt:
Datum
Stadt Dannenberg
31.12.01
8.625
31.12.02
8.540
31.12.03
8.476
31.12.04
8.521
31.12.05
Im Jahre 2001 ist danach im Verhältnis zu den Prognosedaten bereits ein Minus von 188 Einwohnern, im Jahr 2005 sogar von 361 Einwohnern festzustellen. Daraus ist zu schließen, dass die prognostizierte Bevölkerungsentwicklung jedenfalls nicht zu tief liegt, ja eher, dass sie sogar zu optimistisch angesetzt ist.
Allerdings ist das Kriterium der Bevölkerungsvorausschätzung nur ein sehr wichtiges, nicht aber das allein ausschlaggebende Bewertungskriterium für die Feststellung eines „überhöhten Wohnstättenbedarfs“. Die Ermittlung des jährlichen Wohnbedarfes, errechnet aus der Gegenüberstellung des Wohnungsbedarfs zum Wohnungsbestand, kann ein weiteres Standbein darstellen. Diesem Kriterium gehen auch die vorbereitenden Untersuchungen der BauGrund vom Januar 2001 nach. Sie kommen auf Seite 30 zu den folgenden Daten:
Wohnungsbedarf/Jahr
1997
419
23
25
29
24
2
14
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Dazu stellt der Senat fest, dass zwar für das Jahr 1997 ein erheblicher Nachholbedarf von 419 Wohneinheiten errechnet, für die Folgejahre dann aber nur ein demgegenüber nahezu vollkommen zurücktretender Wohnungsbedarf von zunächst zwischen 23 bis 29 Wohneinheiten prognostiziert wird, der dann weiter zurückgeht, um schließlich im Jahr 2011 sogar mit - 5 Wohneinheiten zu enden. Der prognostizierte sehr hohe Nachholbedarf für das Jahr 1997 wird von der Antragsgegnerin nicht näher belegt. Sie hat dafür weder Nachfrage- bzw. Wartelisten vorgelegt noch dies sonst plausibel bzw. nachvollziehbar belegt. Dies hätte nahe gelegen. Der Senat schließt daher eine Korrektur des zuvor bereits gefundenen Zwischenergebnisses durch die Daten der Wohnungsbedarfsprognose aus.
Es verbleibt daher dabei: Für die Planungen der Antragsgegnerin mögen nach der Einschätzung des Senats zwar durchaus städtebauliche Gründe im Sinne des allgemeinen Städtebauplanungsrechts sprechen. Insbesondere dürfte die Frage der Erforderlichkeit einer - dann sicherlich abschnittsweisen - Planung des Bereiches „B.“ durch Bebauungspläne gemäß § 1 Abs. 3 BauGB zugunsten der Antragsgegnerin zu beantworten sein. Die vergleichsweise „hohen“ Anforderungen bzw. Voraussetzungen der §§ 165 ff. BauGB verbleiben hier aber als Sperre.
Kann ein erhöhter Bedarf an Wohnungsstätten in Dannenberg nicht bejaht werden, bedarf es keiner weiteren bzw. abschließenden Klärung, ob die streitige Entwicklungssatzung den Anforderungen des Abwägungsgebotes des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB hinreichend Rechnung trägt. Ebenso wie bei der allgemeinen städtebaulichen Abwägungsklausel des § 1 Abs. 7 BauGB sind nach dieser Vorschrift die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen. In diesem Zusammenhang stellt sich insbesondere die Frage, ob die Antragsgegnerin die Hofstelle „B.“ gewissermaßen wegplanen kann. Bei der Prüfung dieser Frage kommt dem in § 180 BauGB geregelten so genannten Sozialplan eine besondere Bedeutung zu. Diese Vorschrift regelt das Folgende: Wirken sich ... städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen ... voraussichtlich nachteilig auf die persönlichen Lebensumstände der in dem Gebiet wohnenden oder arbeitenden Menschen aus, soll die Gemeinde Vorstellungen entwickeln und mit den Betroffenen erörtern, wie nachteilige Auswirkungen möglichst vermieden oder gemildert werden können (Abs. 1 Satz 1). Die Gemeinde hat den Betroffenen bei ihren eigenen Bemühungen, nachteilige Auswirkungen zu vermeiden oder zu mildern, zu helfen, insbesondere beim Wohnungs- und Arbeitsplatzwechsel sowie beim Umzug von Betrieben; soweit öffentliche Leistungen in Betracht kommen können, soll die Gemeinde darauf hinweisen (Satz 2). Sind Betroffene nach ihren persönlichen Lebensumständen nicht in der Lage, Empfehlungen und anderen Hinweisen der Gemeinde zur Vermeidung von Nachteilen zu folgen oder Hilfen zu nutzen oder sind aus anderen Gründen weitere Maßnahmen der Gemeinde erforderlich, hat die Gemeinde geeignete Maßnahmen zu prüfen (Satz 3). Das Ergebnis der Erörterungen und Prüfungen nach Abs. 1 sowie die voraussichtlich in Betracht zu ziehenden Maßnahmen der Gemeinde und die Möglichkeiten ihrer Verwirklichung sind schriftlich darzustellen (Sozialplan) (Abs. 2).
In den dem Senat übersandten Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin ist ein derartiger Sozialplan nicht enthalten. Die im Termin zur mündlichen Verhandlung aufgetretenen Gutachter der BauGrund haben betont, dass in ihren beiden vorbereitenden Untersuchungen ein derartiger Sozialplan - trotz der Wiedergabe der Ergebnisse der Bürger- und Betroffenenbeteiligung - nicht enthalten sei. Immerhin geht der Ausgangsbericht vom Januar 2001 jeweils von einer „ehemaligen Hofstelle B.“ aus. Dem hat der Antragsteller nachhaltig widersprochen. Festzustellen ist andererseits, dass der im Vorfeld des gemeindlichen Satzungsbeschlusses vom 15. März 2001 bzw. des Beitrittsbeschlusses vom 31. März 2003 bereits anwaltlich vertretene Antragsteller seine betrieblichen Interessen in einer nahezu sträflichen Art und Weise vernachlässigt hat. Dies könnte für die Annahme sprechen, dass der Antragsteller das Anliegen seiner Hofstelle einfach hat schleifen lassen. Eine vergleichbare Haltung ist auch noch während der Anhängigkeit des Normenkontrollverfahrens festzustellen. Die offensichtlich vom Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin aufgenommenen Bemühungen um eine weitere Klärung der Sachlage (vgl. dazu die Schriftsätze vom 5. August 2004, 11. November 2004 und vom 9. Juni 2005) sind mehr oder weniger im Sand verlaufen. Dem kann durchaus eine rechtliche Bedeutung zukommen, denn der Sozialplan muss keineswegs zwingend bereits vor dem gemeindlichen Satzungsbeschluss vorliegen. Er kann vielmehr aus gegebenem Anlass auch erst später aufgestellt bzw. sogar korrigiert werden (Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 9. Aufl. 2005, § 180 Rdn. 2). Aus den zuvor im Rahmen des § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB angeführten Gründen sieht der Senat aber keine Veranlassung, den im Rahmen des Abwägungsgebotes aufgeworfenen Fragen weiter nachzugehen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 165 ff. BauGB
§§ 165 bis 171 BauGB
§ 165 BauGB
§ 180 BauGB
§ 165 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB
§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 165 Abs. 1 bis Abs. 3 BauGB
§ 165 Abs. 1 BauGB
§ 165 Abs. 2 BauGB
§ 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 165 III 1 Nr. 2 BauGB
§ 165 II 1 BauGB
§ 165 I BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 407
NVwZ 1998, 1297
NVwZ 2001, 1050
NVwZ 2003, 746
BVerwGE 117, 248
BVerwGE 56, 110
NJW 1979, 64
BVerwGE 69, 256
NVwZ 1984, 718
20 Jahre bis 1991/19
1 K 1236/00
4 CN 5.97
4 CN 2.97
4 BN 55.00
4 CN 7.01