Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-03, Aktenzeichen 1 S 3527/21
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0603.1S3527.21.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit außer Kraft getretener infektionsschutzrechtlicher Regelungen der sog. Warn- und Alarmstufe der Corona-Verordnung der Landesregierung.
Der Antragsgegner erließ zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie im Herbst 2021 die Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 15.09.2021 (GBl. S. 794), die er anschließend durch mehrere Änderungsverordnungen dem Infektionsgeschehen anpasste.
Mit Schriftsatz vom 22.11.2021 beantragte die Antragstellerin die „Feststellung der Nichtigkeit“ folgender Vorschriften der Corona-Verordnung vom 15.09.2021 in der Fassung der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.10.2021 (gültig vom 28.10.2021 bis zum 24.11.2021, im Folgenden: CoronaVO oder Zweite Änderungsverordnung):
§ 5 Abs. 1 Satz 2 jeweils i.V.m.
- § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3 (Kontaktbeschränkungen),
- § 10 Abs. 1 Nr. 2 und 3 (Zutrittsbeschränkung und Zutrittsverbot Veranstaltungen),
- § 11 Abs. 1 Nr. 2 (Zutrittsverbot Weihnachtsmarkt),
- § 14 Abs. 1 Nr. 2 und 3 (Zutrittsbeschränkung und Zutrittsverbot für Kultur-, Freizeit- und sonstige Einrichtungen sowie Verkehrswesen),
- § 14 Abs. 4 Nr. 2 (Zutrittsverbot für Diskotheken und Clubs sowie clubähnliche Einrichtungen),
- § 15 Abs. 1 Nr. 2 und 3 (Zutrittsbeschränkung und Zutrittsverbot für Angebote der außerschulischen und beruflichen Bildung),
- § 16 Abs. 1 Nr. 2 und 3 (Zutrittsbeschränkung und Zutrittsverbot für Gastronomie und Vergnügungsstätten),
- § 16 Abs. 3 Nr. 2 (Zutrittsbeschränkung zu Beherbergungsbetrieben),
- § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 (Zutrittsbeschränkung Einzelhandel in Alarmstufe),
- § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 [sic!] (Zutrittsbeschränkung zu körpernahen Dienstleistungen in Alarmstufe).
Die Antragstellerin wandte sich damit im Wesentlichen gegen Kontaktbeschränkungen im privaten Bereich für nicht-immunisierte Personen sowie Testnachweispflichten und Zutrittsbeschränkungen für nicht-immunisierte Personen zu verschiedenen (Freizeit-)Einrichtungen.
In § 1 Abs. 2 CoronaVO war ein Stufensystem festgelegt, das sich am Infektionsgeschehen orientierte und auf das die von der Antragstellerin angegriffenen Schutzmaßnahmen ausgerichtet waren.
§ 1 Abs. 2 CoronaVO lautete:
1. die Basisstufe liegt vor, wenn landesweit die Zahlen der Nummern 2 und 3 nicht erreicht oder überschritten werden;
2. die Warnstufe liegt vor, wenn landesweit die stationären Neuaufnahmen mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten pro 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz) die Zahl von 8 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die absolute Zahl von 250 erreicht oder überschreitet;
3. die Alarmstufe liegt vor, wenn landesweit die Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz die Zahl von 12 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die absolute Zahl von 390 erreicht oder überschreitet.
Gemäß § 1 Abs. 3 CoronaVO sollte der Eintritt der jeweiligen Stufe durch Veröffentlichung im Internet durch das Landesgesundheitsamt bekanntgemacht werden. Nach den Bekanntmachungen des Landesgesundheitsamts galt ab dem 03.11.2021 die sogenannte Warnstufe, ab dem 17.11.2021 die sogenannte Alarmstufe.
Die Zweite Änderungsverordnung trat mit Ablauf des 24.11.2024 außer Kraft. Die Dritte Änderungsverordnung (GBl. S. 961) wurde am 23.11.2021 notverkündet und sollte ab 24.11.2021 in Kraft treten. Sie führte eine weitere Stufe, die sog. Alarmstufe II ein und enthielt verschärfte Schutzmaßnahmen für nicht-immunisierte Personen, darüber hinaus die sog. 2G-Plus-Regelungen. Mit der Vierten Änderungsverordnung (GBl. S. 981), notverkündet am 03.12.2021, erfolgten weitere Verschärfungen in Form von strengeren 2G-Plus-Regelungen in nahezu sämtlichen Lebensbereichen sowie ein Verbot von größeren Veranstaltungen und Weihnachtsmärkten.
Mit Schriftsatz vom 10.12.2021 änderte die Antragstellerin den Antrag dahingehend, dass die Feststellung der Nichtigkeit von
§ 5 Abs. 1 Satz 2 i.V.m § 9 Abs. 1 Nr. 3; § 10 Abs. 1 Nr. 4; § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3; § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4; § 14 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3; § 15 Abs. 1 Nr. 4; § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4; § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Hs. 1; § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3
der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 15.09.2021 in der ab 04.12.2021 gültigen Fassung [gemeint damit die Fassung der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021] beantragt werde.
Mit Beschluss vom 17.12.2021 hat der Senat einen gleichzeitig mit dem Normenkontrollantrag gestellten Antrag gem. § 47 Abs. 6 VwGO, gerichtet auf die vorläufige Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen in der Fassung der zum Beschlusszeitpunkt geltenden Fünften Änderungsverordnung vom 15.12.2021, zurückgewiesen (Az. 1 S 3528/21).
Zur Begründung ihres erstmals mit Schriftsatz vom 02.04.2024 auf Feststellung der Unwirksamkeit der vorgenannten Regelungen der Vierten Änderungsverordnung vom 15.09.2021 (in der ab 04.12.2021 gültigen Fassung) umgestellten Antrags trägt die Antragstellerin vor, sie sei nicht-immunisiert, verheiratet und habe drei minderjährige, nicht-immunisierte Kinder (zum Zeitpunkt der Antragstellung drei, sieben und neun Jahre alt). Durch die angegriffenen Regelungen sei es ihr verwehrt gewesen, teilweise ohne Vorlage eines negativen PCR-Tests an den entsprechenden gesellschaftlichen Lebensbereichen (Weihnachtsmärkten, öffentlichen Veranstaltungen, Kultureinrichtungen) teilzunehmen. Außerdem seien private Zusammenkünfte auf einen Haushalt und eine weitere Person beschränkt gewesen.
Für die angegriffenen Regelungen fehle es bereits an einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage, da schon die formelle Rechtmäßigkeit der betroffenen Verordnung nicht gegeben sei. Die Rechtsverordnung basiere auf §§ 32, 28a Satz 3, Satz 4 i.V.m. Abs. 1 IfSG. Die angefochtene CoronaVO knüpfe zwar – wie § 28a Abs. 3 Satz 3 und 4 IfSG – an die sog. Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz und die Auslastung der Intensivstationen an, die Inzidenz und die Impfquote seien entgegen § 28a Abs. 3 IfSG in der CoronaVO aber nicht berücksichtigt. Damit fehle es bereits an einer Abwägung der in § 28a Abs. 3 IfSG notwendig benannten Kriterien. Auch der R-Wert sowie die Sterberate würden weder in der CoronaVO noch im IfSG genannt, daher liege keine sachgerechte Bewertung des Infektionsgeschehens mehr vor, dies führe zu undifferenzierten und damit unverhältnismäßigen Maßnahmen. Auch § 28b IfSG biete keine Ermächtigungsgrundlage, die „Anknüpfung an den Schwellenwert von 100“ sei aufgrund der hohen Zahl von geimpften Personen inzwischen unplausibel, da von einer hohen Inzidenz nicht mehr automatisch auf eine hohe Belastung des Gesundheitswesens geschlossen werden könne. Es werde auch bestritten, dass zu den betreffenden Änderungsverordnungen überhaupt eine unterzeichnete Originalurkunde vorliege und diese damit überhaupt wirksam verkündet worden seien.
Nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts habe der Parlamentsgesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen für Eingriffe in Grundrechte zu treffen. Dies könne nicht auf die landesrechtliche Exekutive verlagert werden. Auch das Landesparlament Baden-Württembergs habe die Maßnahmen nicht genehmigt. Durch die angefochtenen Verordnungsregelungen werde in die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 2 Abs. 1, Abs. 2, Art. 9, Art. 11 sowie Art. 13 GG eingegriffen.
Der Ausschluss Ungeimpfter von Veranstaltungen, in der Gastronomie bzw. den sonstigen Lebensbereichen durch die „3G+- bzw. 2G-Regel in der Alarmstufe“ sei unverhältnismäßig, gleiches gelte für die Kontaktbeschränkungen. Die Maßnahmen seien schon nicht geeignet. Denn Ungeimpfte und Geimpfte könnten sich fast genauso mit dem Virus anstecken und das Virus auch übertragen. Es stimme nicht, dass nicht-immunisierte Personen „Treiber des Infektionsgeschehens“ seien, wie dies in der Begründung zur Vierten Änderungsverordnung vom 03.12.2021 (S. 18) zu lesen sei. Bestätigt werde dies nun auch von dem „RKI-Protokoll“ vom 05.11.2021, wo es heiße, dass es aus fachlicher Sicht nicht korrekt sei, von einer „Pandemie der Ungeimpften“ zu sprechen, denn auch die Gesamtbevölkerung trage zur Pandemie bei. Spätestens seit dieser Sitzung des Robert Koch-Instituts (RKI) sei klar gewesen, dass die frühere Behauptung, eine Impfung schütze vor Transmission, eine reine Fabel gewesen sei. Diese Erkenntnisse hätten bei Erlass der Corona-Verordnung berücksichtigt werden müssen, für 2G-Regelungen habe es überhaupt keine wissenschaftliche Grundlage mehr gegeben. Ziel der Maßnahmen sei gewesen, Ungeimpfte auszugrenzen und zur Impfung zu zwingen.
Es sei nicht erkennbar, warum ein PCR-Test (statt eines günstigeren, schneller verfügbaren Antigen-Schnelltests) in der Warnstufe erforderlich und dann aber in bestimmten Fällen in der Alarmstufe nicht mehr ausreichend gewesen sei. Ein Antigentest stelle z.B. in der Warnstufe immer ein milderes Mittel als ein PCR-Test dar. Die Vorlagepflicht eines PCR-Tests wiederum sei ein milderes Mittel als ein generelles Zutrittsverbot.
Schließlich müsse bei der Abwägung berücksichtigt werden, dass ein „freiwillig Ungeimpfter“ das Ansteckungsrisiko bewusst in Kauf nehme. Jeder Autofahrer wisse, dass ihm im Straßenverkehr täglich ein Unfall drohe. Indes gehe jeder Autofahrer dieses Risiko bewusst ein. Auch die steigende Impfquote sei zu beachten gewesen. Je mehr Menschen geimpft seien, desto weniger drohe die Überlastung des Gesundheitssystems. Außerhalb von Alten- und Pflegeheimen bestehe kaum eine Ansteckungsgefahr. Es sei auch nicht erkennbar, dass Bewohner von Alten- und Pflegeheimen ihre Freizeit gerade auf Weihnachtsmärkten, in Theatern oder im Sportverein verbrächten. Dort gebe es überhaupt wenige Ansteckungsgefahren. Neben den privaten Kontakten finde Ansteckung vor allem in Bars und Clubs statt. Es sei bekannt, dass die Ansteckungsgefahr im Einzelhandel sehr gering sei. Auch das Zutrittsverbot zum Sport-Club sei unverhältnismäßig. Es sei nicht nachvollziehbar, dass nicht nach der Form des Sportes unterschieden werde, da z.B. Golf und Tennis viel weniger Nähekontakte mit sich brächten als z.B. Fußball oder Handball.
Die Übertragung des Virus sei bei Veranstaltungen im Freien sehr unwahrscheinlich. Es sei daher unverständlich, warum Weihnachtsmärkte untersagt worden seien – zumal diese auf der anderen Rheinseite in Rheinland-Pfalz zulässig gewesen seien.
Die angefochtenen Vorschriften verstießen schließlich gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Es sei unverständlich, warum Veranstaltungen von Religions-, Glaubens- und Weltanschauungsgemeinschaften sowie Beerdigungen gemäß § 13 CoronaVO ohne Beschränkung zulässig seien, obwohl diese mehr Infektionsrisiken bärgen als beispielsweise Freizeitanlagen im Außenbereich.
Die Antragstellerin habe auch das für eine nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit einer außer Kraft getretenen Norm erforderliche Feststellungsinteresse. Es kämen Entschädigungs- bzw. Schadensersatzansprüche gegen den Antragsgegner wegen unberechtigter Corona-Maßnahmen in Betracht. Die Antragstellerin habe in der Zeit ab 17.11.2021, in der die sog. Alarmstufe gegolten habe, bis April 2022 insgesamt 20 PCR-Tests absolviert. Es werde als gerichtsbekannt vorausgesetzt, dass die Antragstellerin für einen PCR-Test 75 Euro bezahlt habe. Das Feststellungsinteresse folge auch daraus, dass erheblich in die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 2 Satz 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 GG eingegriffen worden sei.
Die Antragstellerin vertritt die Auffassung, streitgegenständlich sei die Vierte Änderungsverordnung, da die Zweite Änderungsverordnung bereits während des Laufs des Verfahrens außer Kraft getreten sei und sie ihren Antrag am 10.12.2021 umgestellt habe. Der Antragsgegner habe insoweit ein stillschweigendes Einverständnis erklärt, da er in den Schriftsätzen vom 08.12.2021 hierzu nichts gesagt habe, so dass gemäß § 91 Abs. 2 Alt. 1 VwGO sein Einverständnis als erteilt gelte. Die Antragsänderung sei auch sachdienlich, da die meisten Vorschriften der Zweiten Änderungsverordnung auch in der Vierten Änderungsverordnung zu finden seien, es liege daher kein „völlig neuer Streitstoff“ vor. Außerdem sei der Senat in dem parallelen einstweiligen Rechtsschutzverfahren unproblematisch von einer zulässigen Antragsänderung ausgegangen. Es erschließe sich nicht, warum dies im Hauptsacheverfahren anders sein solle. Es könne auch nicht erkannt werden, welche grundlegenden Änderungen der CoronaVO vom 04.12.2021 im Vergleich zur CoronaVO vom „17.11.2021“ [gemeint wohl 20.10.2021] eingetreten sei, der Streitstoff sei im Wesentlichen derselbe.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 3, § 10 Abs. 1 Nr. 4, § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Abs. 4 Satz 1 Nr. 3, § 15 Abs. 1 Nr. 4, § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Hs. 1, § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 15.09.2021 in der Fassung der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021 unwirksam waren,
hilfsweise,
festzustellen, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 10 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 11 Abs. 1 Nr. 2, § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3, § 14 Abs. 4 Nr. 2, § 15 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 16 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 15.09.2021 in der Fassung der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.10.2021 unwirksam waren.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Streitgegenständlich sei die Zweite Änderungsverordnung. Er sei mit einer Antragsänderung weder einverstanden noch sei diese sachdienlich. Mit der Dritten Änderungsverordnung habe ein Paradigmenwechsel stattgefunden. Es liege ein weiter ansteigendes Infektionsgeschehen vor, es werde außerdem eine weitere Differenzierung zwischen der Alarmstufe I und II vorgenommen. Er habe sich auch nicht auf die Antragsänderung eingelassen und das parallele Eilrechtsschutzverfahren habe die Fünfte Änderungsverordnung zum Gegenstand gehabt.
Die angegriffenen Vorschriften der Zweiten Änderungsverordnung seien rechtmäßig. Es gebe eine taugliche Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 2a, 3, 5 bis 7, 12 bis 14 IfSG in der Fassung vom 27.09.2021 (im Folgenden: IfSG). Mit der differenzierten Regelung von Schutzmaßnahmen in § 28a Abs. 1 IfSG habe der Gesetzgeber wesentliche, für die Grundrechtsverwirklichung maßgebliche Regelungen selbst getroffen und nicht der Exekutive überlassen. Die Verordnungsermächtigung begegne auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Vorgaben der Rechtsgrundlage seien erfüllt gewesen. Die notwendige Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite habe vorgelegen. Auch die Voraussetzungen des § 28a Abs. 3 IfSG seien erfüllt gewesen. Der Verordnungsgeber habe den Anforderungen des § 28a Abs. 3 IfSG entsprechend die Bewertungsmaßstäbe für das Eingreifen der Schutzmaßnahmen im September 2021 umgestellt, fortan auf die Belegung in den Krankenhäusern mit COVID-19-Patienten ausgerichtet und die „Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz“ sowie die Auslastung der Intensivbetten mit COVID-19-Patienten (sog. „AIB-Wert“) zugrunde gelegt. § 28b IfSG sei schon tatbestandlich nicht einschlägig, da dieser die sog. „Bundesnotbremse“ normiert habe.
Die angefochtenen Regelungen seien auch verhältnismäßig gewesen. Sie hätten maßgeblich an die Immunisierung einer Person angeknüpft und seien in der Eingriffsintensivität davon abhängig gewesen, wie sich das Infektionsgeschehen entwickelt habe bzw. ob die Warn- oder Alarmstufe in Kraft gewesen sei. Dabei seien die Regelungen in der Warnstufe davon geprägt gewesen, dass nicht-immunisierte Personen Kontaktbeschränkungen unterlegen hätten und Zutritt zu den in Teil 2 der CoronaVO genannten Einrichtungen nur nach Vorlage eines negativen Antigen- oder PCR-Tests möglich gewesen sei. Lediglich für Clubs und Diskotheken habe bereits in der Warnstufe ein Zutrittsverbot bestanden. In der Alarmstufe hätten für nicht-immunisierte Personen verschärfte Kontaktbeschränkungen gegolten, Zutrittsbeschränkungen hätten sich in Zutrittsverbote gewandelt, vereinzelt seien Zutrittsbeschränkungen durch Vorlage eines PCR-Testnachweises eingeführt worden.
Zweck der Regelungen sei gewesen, die drohende Überlastung des Gesundheitssystems durch die zielgerichtete und wirksame Reduzierung von Infektionsgefahren zu verhindern. Auch das RKI habe die Gefährdung der Gesundheit der nicht vollständig geimpften Bevölkerung insgesamt als sehr hoch eingestuft. Dabei seien die Maßnahmen geeignet gewesen, dieses Ziel zu erreichen. Dem Verordnungsgeber habe wegen der seinerzeit lückenhaften Erkenntnisse über die Eigenschaften von SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Geeignetheit der Regelungen zugestanden. Da sich das Infektionsgeschehen nach damaligem Kenntnisstand hauptsächlich unter den nicht-immunisierten Personen ausgebreitet habe und es ganz überwiegend nicht-immunisierte Personen gewesen seien, die intensivmedizinischer Behandlung bedurft hätten, habe es auf der Hand gelegen, dass Zutrittsverbote für diese infektiologisch „gefährlichste“ und „ansteckungsgefährdetste“ Personengruppe dazu beigetragen hätten, Kontakte von und mit nicht-immunisierten Personen zu reduzieren, um den damit einhergehenden Infektionsgefahren entgegenzutreten und der drohenden Überbelastung des Gesundheitssystems Herr zu werden. Die Maßnahmen seien auch erforderlich gewesen. In besonders sensiblen Bereichen sei in der Warnstufe teilweise ein PCR-Test vorgesehen gewesen, demgegenüber stellten Selbst- oder Antigentests keine milderen Mittel dar, da diese deutlich reduzierte Werte hinsichtlich der klinischen Sensitivität im Vergleich zu nukleinsäurebasierten Verfahren – wie sie in PCR-Tests angewendet würden – aufwiesen. In der Alarmstufe wiederum sei aufgrund der erhöhten Gefahr auch ein PCR-Test nicht mehr ausreichend gewesen, sondern seien nur Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverbote geeignet gewesen, drohende Infektionsgefahren zu unterbinden. PCR-Tests seien immer auch nur eine Momentaufnahme und böten keine vergleichbare Sicherheit wie eine Kontaktreduzierung durch Zutrittsverbote. Die Maßnahmen seien auch angemessen gewesen. Die durchaus spürbaren Grundrechtseingriffe für die Normadressaten seien durch die überwiegenden Interessen der Allgemeinheit vor Überlastung des Gesundheitswesens und damit einhergehenden Gefahren für Leib und Leben einer Vielzahl von Personen gerechtfertigt gewesen. Des Weiteren habe der Normgeber im Blick gehabt, Infektionsrisiken in Abhängigkeit von dem infektiologischen Gefährdungspotenzial des Einzelnen zu begrenzen. Nicht-immunisierte Personen hätten es im streitgegenständlichen Zeitraum außerdem selbst in der Hand gehabt, die Pflicht zur regelmäßigen Einholung von Testungen entfallen zu lassen, indem sie sich hätten impfen lassen. Dies sei unbürokratisch und kostenfrei möglich gewesen. Es habe sich um eine eigenverantwortliche und selbst getroffene Entscheidung gehandelt. Das Infektionsgeschehen habe sich im damaligen Zeitraum – nach den damals vorliegenden Zahlen – hauptsächlich unter nicht-immunisierten Personen ausgebreitet. Auf den Intensivstationen hätten sich nahezu ausschließlich nicht-immunisierte Personen befunden, sodass auch ein ausschließliches Handeln diesen gegenüber angemessen gewesen sei. Letztlich sei hierdurch auch die Gesamtbevölkerung nicht nur vor einem erneuten Lockdown, sondern auch davor geschützt worden, dass es aufgrund weiter steigender Ansteckungen zu einer höheren Wahrscheinlichkeit der Bildung weiterer, gegebenenfalls gegen eine Impfung resistente Virusvarianten gekommen wäre.
An dieser Einschätzung des Antragsgegners ändere auch die Vorlage der sogenannten „RKI-Protokolle“ vom 05.11.2021 nichts. Weder seien diese Äußerungen dem Antragsgegner zum damaligen Zeitpunkt bekannt gewesen, noch habe er bei seiner Bewertung vollständig ausgeblendet, dass auch die Gesamtbevölkerung und nicht nur die Ungeimpften insgesamt Einfluss auf das Infektionsgeschehen gehabt hätten.
Auch die Auffassung der Antragstellerin, Zutrittsbeschränkungen oder -verbote für Weihnachtsmärkte seien unverhältnismäßig, da sie an der frischen Luft stattfänden und dort keine Infektionsgefahr bestehe, verfange nicht. Die Infektionsgefahr dort sei gleichwohl erhöht gewesen, weil auf Weihnachtmärkten üblicherweise dichtes Gedränge herrsche und es dort zu einer Durchmischung einer Vielzahl sich fremder Personen komme.
Soweit die Antragstellerin der Meinung sei, dass Ungeimpfte sich einem möglichen Infektionsrisiko freiwillig aussetzen könnten, so wie auch die Teilnahme am Straßenverkehr freiwillig erfolge, sei dies aus der Sicht der Landesregierung mit Blick auf die Auslastung der Krankenhäuser nicht mehr vertretbar gewesen.
Es liege auch kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die Differenzierungen zwischen geimpften und nicht-immunisierten Personen seien gerechtfertigt. Nahezu alle zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden wissenschaftlichen Studien und Untersuchungen bestätigten auch für die Delta-Variante, dass nicht-immunisierte und immunisierte Personen ein unterschiedliches immunologisches Gefährdungspotential aufgewiesen hätten. Die Wahrscheinlichkeit, dass sich geimpfte Personen mit SARS-CoV-2 infizierten, sei deutlich reduziert gewesen. Vor dem Hintergrund der damals gefestigten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den Schutzwirkungen der Impfungen, sei es folgerichtig und keinesfalls willkürlich gewesen, dass der Verordnungsgeber bei den Schutzmaßnahmen nach Immunitätsstatus unterschieden habe.
Auch die Kontaktbeschränkungen seien rechtmäßig und insbesondere verhältnismäßig gewesen. Da die intensivmedizinischen Kapazitäten im Land nahezu ausgeschöpft gewesen seien, hätten nicht zwingend erforderliche Kontakte, die mit einem gesteigerten Transmissionsrisiko verbunden waren, weitestmöglich vermieden werden müssen. Insbesondere physische Kontakte von nicht-immunisierten Personen seien auf ein Minimum zu beschränken gewesen, um eine Überlastung des Gesundheitswesens zu verhindern.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge der Antragstellerin auf nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit verschiedener infektionsschutzrechtlicher Vorschriften im Rahmen der SARS-CoV-2-Pandemie haben keinen Erfolg. Der Hauptantrag ist bereits unzulässig (A.). Der Hilfsantrag ist zulässig (B. I.), aber nicht begründet (B. II.).
A. Der von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vom 03.06.2025 gestellte (Haupt-)Antrag festzustellen, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 3, § 10 Abs. 1 Nr. 4, § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Abs. 4 Satz 1 Nr. 3, § 15 Abs. 1 Nr. 4, § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Hs. 1, § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 15.09.2021 in der Fassung der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021 unwirksam gewesen sind, ist nicht zulässig. Es handelt sich um eine unzulässige Antragsänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO.
§ 91 VwGO ist im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO unmittelbar anwendbar, wenn etwa – wie hier – die angegriffene Vorschrift während des Verfahrens geändert oder ersetzt wird (vgl. Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 91 Rn. 7; BVerwG, Urt. v. 30.09.2009 - 8 CN 1.08 - juris Rn. 16).
Eine Klageänderung – hier Antragsänderung – nach § 91 VwGO liegt dann vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nach der Erhebung der Klage durch Disposition des Klägers geändert wird. Der Streitgegenstand wird bestimmt durch Klageanspruch und Klagegrund, also durch den geltend gemachten materiell-rechtlichen Anspruch und durch den ihm zugrundeliegenden, d.h. zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalt. Eine Klageänderung liegt demzufolge grundsätzlich dann vor, wenn der Klageanspruch, der Klagegrund oder beides verändert wird. Eine Klageänderung kann auch dann vorliegen, wenn der Kläger den Klageantrag umformuliert und dadurch den das Begehren stützenden Sachverhalt ausweitet (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.10.2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 28 m.w.N.; OVG NRW, Beschl. v. 19.05.2020 - 1 A 1446/17 - juris Rn. 12 ff. m.w.N.).
Gemessen daran handelt es sich bei der Umstellung des Normenkontrollantrags mit Schriftsatz vom 10.12.2021 auf Unwirksamerklärung und später mit Schriftsatz vom 02.04.2024 auf nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit der Regelungen der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021 um eine Antragsänderung, da die Antragstellerin bei Antragstellung am 22.11.2021 die Wirksamkeit der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.10.2021 überprüfen lassen wollte und sie somit den Klagegrund und -anspruch ausgetauscht hat. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin handelt es sich nicht um eine Klageerweiterung im Sinne einer objektiven Klagehäufung. Denn sie hat im Schriftsatz vom 02.04.2024 deutlich gemacht, dass sie – nunmehr – die Regelungen der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021 zur Überprüfung durch das erkennende Gericht stellen möchte. Das von ihr im Rahmen der mündlichen Verhandlung erklärte Ziel, eine gleichrangige Überprüfung beider Regelungen zu erwirken, ist dem Schriftsatz jedoch nicht zu entnehmen.
Dieser Antragsänderung hat der Antragsgegner jedoch weder zugestimmt, noch hält sie das Gericht für sachdienlich, § 91 Abs. 1 VwGO. Der Antragsgegner hat sich auch nicht auf die Klageänderung eingelassen, § 91 Abs. 2 VwGO.
Eine (ausdrückliche) Einwilligung des Antragsgegners in die Klageänderung liegt nicht vor. Diese kann auch nicht gemäß § 91 Abs. 2 VwGO angenommen werden, weil sich der Antragsgegner auf den geänderten Antrag nicht ohne diesem zu widersprechen in einem Schriftsatz oder in einer mündlichen Verhandlung eingelassen hat und damit konkludent in die Klageänderung eingewilligt hätte.
Für eine konkludente Zustimmung ist eine direkte Bezugnahme auf den geänderten Antragsteil erforderlich (Decker, in: BeckOK VwGO, Stand 1.4.2025, Rn. 25). Dem Antragsgegner wurde die Klageänderung mit gerichtlicher Verfügung vom 13.12.2021 zur Kenntnisnahme überlassen. Er wurde weder diesbezüglich zur Stellungnahme aufgefordert, noch hat er selbst zu der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung Stellung genommen. In dem parallelen einstweiligen Rechtsschutzverfahren der Antragstellerin (Az. 1 S 3528/21), zu dem der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 26.11.2021 inhaltlich Stellung genommen hat, erwiderte der Antragsgegner auf den Antrag vom 22.11.2021, der die einstweilige Außerkraftsetzung der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.10.2021 zum Gegenstand hatte, und verhielt sich nicht zur erst am 03.12.2021 notverkündeten Vierten Änderungsverordnung. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit der Vierten Änderungsverordnung fand auch im Rahmen des parallelen Eilrechtsschutzverfahrens von Seiten des Antragsgegners nicht statt. Dieses hatte die Fünfte Änderungsverordnung, notverkündet am 14.12.2021, zum Gegenstand.
Der Senat erachtet die Antragsänderung auch nicht für sachdienlich gemäß § 91 Abs. 1 VwGO. Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn auch für den geänderten Antrag der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Klageänderung die endgültige Beilegung des Streits fördert (W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl., § 91 Rn. 19; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 91 Rn. 31). Maßgeblich sind dabei prozessökonomische Erwägungen, insbesondere die Vermeidung eines weiteren Prozesses und die Nutzung des bereits gesammelten Prozessstoffs. Eine Klageänderung ist nicht sachdienlich, wenn sie einen völlig neuen Streitstoff einführt, der die bisherigen Grundlagen des Rechtsstreits ändert oder das bisherige Ergebnis der Prozessführung unverwertbar macht (vgl. stRspr, BVerwG, Urt. v. 29.01.2020 - 6 A 5.19 - juris Rn. 50; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 46. EL, § 91 Rn. 61 ff.). Nach diesem Maßstab ist die von der Antragstellerin angestoßene Antragsänderung nicht sachdienlich, denn der Streitstoff bliebe nicht im Wesentlichen derselbe. Die Regelungen der Vierten Änderungsverordnung sind nicht deckungsgleich mit den Regelungen der zunächst zur Überprüfung gestellten Zweiten Änderungsverordnung, sondern weichen inhaltlich signifikant voneinander ab. Die mit dem Antrag vom 22.11.2021 angefochtene Zweite Änderungsverordnung vom 20.10.2021 traf Regelungen zur Infektionskontrolle anhand des dreistufigen Systems (vgl. § 1 Abs. 2: Basisstufe - Warnstufe - Alarmstufe) insbesondere nach den „2G-“ und „3G-Regeln“. Die Vierte Änderungsverordnung, deren Überprüfung die Antragstellerin mit ihrer Klageänderung vom 10.12.2021 erreichen wollte, reagierte auf ein „weiterhin rasch zunehmendes Infektionsgeschehen“ (siehe Begründung zur Vierten Änderungsverordnung vom 03.12.2021, S. 1), umfasste weitergehende Maßnahmen auf Basis eines nunmehr – durch die Dritte Änderungsverordnung vom 23.11.2021 eingeführten – vierstufigen Modells (vgl. § 1 Abs. 2: Basisstufe – Warnstufe – Alarmstufe – Alarmstufe II) und beinhaltete neben den „2G/3G-Regelungen“ nun noch die sog. „2G-plus-Regel“, die zusätzliche Restriktionen „in nahezu sämtlichen Lebensbereichen sowie Personenobergrenzen für Veranstaltungen und vereinzelte Untersagungen“ (s. Begründung zur Vierten Änderungsverordnung vom 03.12.2021, S. 1) enthielt. Neben den erheblichen Verschärfungen der Infektionsschutzmaßnahmen basierten die beiden Änderungsverordnungen auf unterschiedlichen Prognoseentscheidungen des Verordnungsgebers, ausgehend vom jeweiligen Stand des Infektionsgeschehens, sodass der Streitstoff der beiden Verordnungsfassungen sich insbesondere im Hinblick auf Alarmstufe II und 2G-plus-Regeln wesentlich unterscheidet.
Schließlich ist die Klageänderung auch nicht sachdienlich, weil Verfahrensstoff aus dem von der Antragstellerin parallel geführten Eilrechtsschutzverfahren (Az. 1 S 3528/21) verwertet werden könnte, denn streitgegenständlich in diesem Verfahren waren wiederum die Regelungen der Corona-Verordnung in der Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 14.12.2021.
Materiell geht es der Antragstellerin hier um ein Feststellungsbegehren zur Überprüfung zwischenzeitlich außer Kraft getretener Regelungen. Ihr Feststellungsinteresse (s. dazu auch sogleich) begründet sie mit der Feststellung tiefgreifender Grundrechtseingriffe sowie der Vorbereitung der Geltendmachung von Entschädigungs- und Schadensersatzansprüchen. Dieses Begehren kann sie ohne Weiteres mit der Überprüfung des ursprünglich gestellten Antrags erreichen, sodass eine Antragsänderung hin zu einer Überprüfung der Vierten Änderungsverordnung vom 03.12.2021 die endgültige Beilegung des Rechtsstreites auch nicht fördern würde.
Soweit die Antragstellerin hinsichtlich der Sachdienlichkeit auf das parallele Eilrechtsschutzverfahren verweist und insoweit argumentiert, dass der Senat dort unproblematisch von einer zulässigen Antragsänderung ausgegangen sei, verliert sie aus dem Blick, dass es sich bei einem Eilrechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO und einem Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO, insbesondere dann, wenn die angefochtene Vorschrift außer Kraft getreten ist, um unterschiedliche Rechtsschutzbegehren handelt. Ein Antrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO ist auf die unmittelbare Außervollzugsetzung der angefochtenen Norm gerichtet; ein Feststellungsbegehren gem. § 47 Abs. 1 VwGO (hier) auf die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit der angefochtenen Vorschriften. Im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO macht es im Interesse eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes und aus prozessökonomischen Gründen Sinn, die im Zeitpunkt der Entscheidung gültige Norm zu prüfen. Andernfalls wäre die Antragstellerin gerade in einer Situation wie der vergangenen Corona-Pandemie, wo auf ein sich dynamisch änderndes Infektionsgeschehen fortlaufend und teilweise in kurzen zeitlichen Abständen neue Schutzverordnungen erlassen wurden, bei Außerkrafttreten einer Verordnung jeweils gehalten gewesen, einen neuen Eilrechtsschutzantrag zu stellen, um die sie belastenden Regelungen vorläufig außer Vollzug setzen zu lassen. Im Hauptsacheverfahren hingegen muss sie sich an ihrer ursprünglichen Prozesserklärung, d.h. dem gestellten Antrag, zunächst festhalten lassen. Möchte sie den Antrag nach Außerkrafttreten der Norm auf eine Folgevorschrift umstellen, müssen zur Prüfung der Zulässigkeit dieser neuen Prozesserklärung die Voraussetzungen des § 91 VwGO für jede neue Verordnung in den Blick genommen werden.
Die Umstellung des ursprünglichen Normenkontrollantrages auf einen Feststellungsantrag, gerichtet auf die Feststellung der Unwirksamkeit einer außer Kraft getretenen Norm, ist hingegen zulässig. Sie stellt keine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO dar, sondern eine Einschränkung des Klageantrags gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.12.2014 - 4 C 33.13 - juris Rn. 11; OVG MV, Urt. v. 16.04.2024 - 1 K 779/20 - juris Rn. 29 und v. 12.06.2024 - 1 K 410/21 - juris Rn. 38). Der Feststellungsantrag setzt die ursprünglichen Anträge fort; der Streitgegenstand einer solchen Feststellungsklage ist von einem ursprünglichen Normenkontrollantrag umfasst beziehungsweise in diesem „subsidiär“ enthalten (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.01.2022 - 2 C 7.01 - juris Rn. 16 m.w.N.).
B. Der hilfsweise gestellte Normenkontrollantrag, gerichtet darauf festzustellen, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 10 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 11 Abs. 1 Nr. 2, § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3, § 14 Abs. 4 Nr. 2, § 15 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 16 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 15.09.2021 in der Fassung der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.10.2021 (im Folgenden: CoronaVO) unwirksam waren, hat keinen Erfolg. Er ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
I. Der hilfsweise gestellte Normenkontrollantrag ist zulässig. Er ist gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft. Die Antragstellerin hat den Antrag am 22.11.2021 und damit während der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnungsregelung vom 28.10.2021 bis zum 24.11.2021 anhängig gemacht.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt, denn es ist jedenfalls nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass sie durch die angefochtenen Kontaktbeschränkungen, Zutrittsbeschränkungen und Zutrittsverbote in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG sowie dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt wurde.
Die Antragstellerin verfügt trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens der angefochtenen Vorschrift auch über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall einer noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm – wie hier – nach der gerichtlichen Antragstellung außer Kraft getreten, bleibt der Normenkontrollantrag indes zulässig, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung hat, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (stRspr, vgl. nur Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 73 und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 46; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 9 und 13; jeweils m.w.N.).
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verlangt, ein berechtigtes Feststellungsinteresse über die einfach-rechtlichen Konkretisierungen hinaus auch dann anzuerkennen, wenn ein gewichtiger Eingriff in die Grundrechte sich typischerweise so kurzfristig erledigt, dass gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren regelmäßig nicht erlangt werden kann (stRspr; vgl. nur Senat, Beschl. v. 20.12.2023 - 1 S 4108/20 - juris Rn. 32 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 14 und Urt. v. 24.04.2024 - 6 C 2.22 - juris Rn. 20 ff., jeweils m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 28).
So verhält es sich hier. Die Antragstellerin hat ein schützenswertes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelungen. Denn bei diesen handelt es sich um Rechtsvorschriften, die sich – wie auch die weiteren zur Verhinderung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 erlassenen Regelungen der Corona-Verordnung – ihrer Eigenart nach typischerweise erledigten, bevor gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren erlangt werden konnte (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 14; BVerfG, Beschl. v. 03.06.2020 - 1 BvR 990/20 - juris Rn. 8 und v. 10.02.2022 - 1 BvR 1073/21 - juris Rn. 25). Die Kontaktbeschränkungen sowie Testnachweispflichten und Zutrittsbeschränkungen sowie Zutrittsverbote für nicht-immunisierte Personen führten sowohl in der Warn- als auch der Alarmstufe zu gewichtigen Eingriffen u.a. in die allgemeine Handlungsfreiheit der Normadressaten. Aufgrund der nicht nur kurzfristigen, sondern wochenlang andauernden Maßnahmen sowie der umfassenden Beschränkung der Alltags- und Freizeitgestaltung nicht-immunisierter Personen erlangten die Beeinträchtigungen ein Gewicht, aufgrund dessen die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Regelungen gerechtfertigt ist.
II. Der Antrag ist unbegründet.
Die streitgegenständlichen Verordnungsbestimmungen beruhten in ihrem Geltungszeitraum auf einer tragfähigen Rechtsgrundlage (1.), sie waren formell (2.) und materiell (3.) rechtmäßig.
1. Für die angefochtenen Verordnungsbestimmungen über Kontaktbeschränkungen, Testnachweisobliegenheiten, Zutrittsbeschränkungen und -verbote für nicht-immunisierte Personen bestand für die Dauer der vom Deutschen Bundestag festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG – bis zum 25.11.2021 – eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 2a, 3, 5 bis 8, 12 bis 14, 16 IfSG (i.d.F. v. 27.09.2021), die ausdrücklich Kontaktbeschränkungen, Nachweisobliegenheiten und damit teils verbundene Zutrittsbeschränkungen und -verbote der hier fraglichen Art am Maßstab des einfachen Gesetzesrechts gemessen grundsätzlich tragen konnte (vgl. schon Senat, Beschl. v. 15.11.2021 - 1 S 3295/21 - juris Rn. 34 m.w.N.). Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung von Maßnahmen gegen übertragbare Krankheiten bei Menschen ergab sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG.
Nach § 32 Sätze 1 und 2 IfSG waren die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend waren, ermächtigt, durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen konnten die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG bestimmte zu diesen Voraussetzungen: Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG benannte für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag differenziert notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19). Weitere Vorgaben für den Erlass der notwendigen Schutzmaßnahmen folgten aus § 28a Abs. 3 IfSG, wonach Entscheidungen über weitergehende Schutzmaßnahmen – besonders solche, die über die in § 28a Abs. 1 Nr. 1, 2, 2a, 4 und 17 IfSG genannten hinausgehen – zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten waren. Dabei war insbesondere die drohende Überlastung der regionalen und überregionalen stationären Versorgung, orientiert an dem Maßstab der sog. Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz zu vermeiden (Satz 4). Weiterhin sollten Neuinfektionen innerhalb von sieben Tagen, verfügbare intensivmedizinische Behandlungskapazitäten sowie die Anzahl der geimpften Personen berücksichtigt werden (Satz 5). § 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG ermöglichte den Landesregierungen, in einer Rechtsverordnung nach § 32 IfSG entsprechende Schwellenwerte für die Indikatoren nach Satz 4 und 5 zu berücksichtigen.
Mit der Schaffung des § 28a Abs. 1 IfSG durch das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18.11.2020 (BGBl. I S. 2397) ist der Gesetzgeber den geäußerten Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 1 IfSG und die Wahrung des Parlamentsvorbehalts nach Ablauf einer Übergangsfrist (vgl. Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1067/20 - juris Rn. 121 ff.; BremOVG, Urt. v. 19.4.2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 61; LVerfG LSA, Urt. v. 26.3.2021 - LVG 25/20 - juris Rn. 65; SaarlOVG, Beschl. v. 10.11.2020 - 2 B 308/20 - juris Rn. 12; BayVGH, Beschl. v. 29.10.2020 - 20 NE 20.2360 - juris Rn. 35) entgegengetreten. In § 28a Abs. 1 IfSG stellte er einen Katalog möglicher notwendiger Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 auf und machte in § 28a Abs. 3, 5 und 6 IfSG weitere Vorgaben für den Erlass von Schutzmaßnahmen. Damit waren Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt sowie die wesentlichen Entscheidungen getroffen und nicht der Exekutive überlassen (vgl. u.a. BremOVG, Urt. v. 19.4.2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 61 m.w.N.; NdsOVG, Urt. v. 01.06.2023 - 14 KN 37/22 - juris Rn. 43; OVG NRW, Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 293/20.NE - juris Rn. 51 ff.; BayVGH, Beschl. v. 03.04.2025 - 20 N 21.778 - juris Rn. 57 ff.; SächsOVG, Urt. v. 23.11.2021 - 3 C 44/21 - juris Rn. 27; bestätigend dies insoweit auch BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 11.22 - juris Rn. 22). Die Rolle des Gesetzgebers wurde damit insgesamt durch Einfügen des § 28a IfSG im Vergleich zur alten Rechtslage in signifikantem Umfang gestärkt (OVG NRW, Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 293/20.NE - juris Rn. 51 ff., 89 f.). Der Parlamentsgesetzgeber konnte danach insbesondere die für die Einführung von Schutzmaßnahmen relevanten Parameter selbst festlegen. Es oblag dabei seinem gesetzgeberischen Ermessen, dass er dabei – wie von der Antragstellerin bemängelt – weder den „R-Wert“ noch die „Sterberate“ berücksichtigte. Weder der „R-Wert“ noch die „Sterberate“ waren alleine maßgeblich für die Erreichung des Gesetzeszwecks, der in § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG benannt war.
Der von der Antragstellerin im Schriftsatz vom 22.11.2021 herangezogene § 28b IfSG bot hingegen keine Rechtsgrundlage für die angefochtenen Regelungen. Dieser enthielt keine Verordnungsermächtigung für den Landesgesetzgeber, sondern die unmittelbar geltenden Regelungen der sog. „Bundesnotbremse“.
2. Die angefochtenen Vorschriften der Zweiten Änderungsverordnung waren formell rechtmäßig. Die Verordnung wurde entsprechend der Vorgaben aus Art. 63 Abs. 2 LV und dem Verkündungsgesetz ausgefertigt und im Gesetzblatt am 27.10.2021 (Nr. 34, S. 929) verkündet, sie ist am 28.10.2021 in Kraft getreten. Dem Zitiergebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist mit dem Verweis auf § 32 IfSG i.V.m. §§ 28 bis 31 IfSG in der Fassung vom 27.09.2021 genüge getan (vgl. zu den Anforderungen des Zitiergebots auch Senat, Urt. v. 21.05.2025 - 1 S 3622/21 - juris). Die nach Art. 71 Abs. 4 LV erforderliche Beteiligung der kommunalen Landesverbände ist am 19.10.2021 erfolgt. Eine „Genehmigung“ der Verordnung durch den Landtag war – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – nach der zum Zeitpunkt der geltenden Verordnung maßgeblichen Rechtslage nicht erforderlich. Der Landesgesetzgeber hat darüber hinaus von seiner Befugnis nach Art. 80 Abs. 4 GG – deren Ausübung in seinem Ermessen steht (vgl. Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand Okt. 2024, Art. 80 Rn. 203) – keinen Gebrauch gemacht.
3. Die angefochtenen Verordnungsvorschriften waren materiell rechtmäßig. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, § 28a Abs. 1 Nrn. 2a, 3, 5-8, 12-14, Abs. 3, 5 und 6 IfSG waren bei Erlass und im Geltungszeitraum der Verordnungsregelungen erfüllt (a). Die Schutzmaßnahmen waren auch mit höherrangigem Recht, insbesondere den Grundrechten der Adressaten, vereinbar (b).
a) Die Tatbestandsvoraussetzungen der Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nrn. 2a, 3, 5-8, 12-14, Abs. 3, 5 und 6 IfSG waren zum maßgeblichen Zeitpunkt – nach allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts die objektive Sachlage im Zeitpunkt des Handelns der zuständigen Infektionsschutzbehörde, hier im Geltungszeitraum der angefochtenen Verordnung vom 28.10.2021 bis zum 24.11.2021 (vgl. hierzu Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 88 f. m.w.N.) – erfüllt.
aa) Bei der durch das Virus SARS-CoV-2 – zum hier zu beurteilenden Zeitraum überwiegend in der sogenannten „Deltavariante“ – verursachten Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Eine solche liegt nach der gesetzlichen Definition des § 2 Nr. 3 IfSG vor, wenn sie durch Krankheitserreger oder deren toxische Produkte, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden, verursacht wird. SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ist ein neues Coronavirus, das Anfang 2020 als Auslöser der COVID-19 („coronavirus disease 2019“) Erkrankung identifiziert wurde. Es verursacht vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, kann aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen (vgl. RKI, „SARS CoV-2 Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten im Zeitraum von 2020-2022“, unter Verweis auf zahlreiche Quellen, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Virologische_Basisdaten.html, Stand: 21.09.2023, zuletzt abgerufen am 05.08.2025). Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel (Tröpfchen und Aerosole), die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen (vgl. RKI, „COVID-19 - RKI-Ratgeber, Infektionsweg“, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 22.05.2025, zuletzt abgerufen am 05.08.2025).
bb) Im streitbefangenen Zeitraum vom 28.10.2021 bis 24.11.2021 gab es zahlreiche an COVID-19 Erkrankte (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG) und mit SARS-CoV-2 Infizierte und damit vielfach Krankheits- und Ansteckungsverdächtige (vgl. § 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG) in der Bundesrepublik Deutschland und im Land Baden-Württemberg. Ein Krankheitsverdacht besteht, sofern Symptome gegeben sind, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen (vgl. § 2 Nr. 5 IfSG). Ein Ansteckungsverdacht liegt vor, wenn von einer Person anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein (vgl. § 2 Nr. 7 IfSG). Nach den jeweiligen Tagesberichten des RKI (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Archiv_tab.html) waren exemplarisch am 28.10.2021 (Inkrafttreten der streitgegenständlichen Zweiten Änderungsverordnung) im Bundesgebiet 192.000 Personen mit SARS-CoV-2 infiziert, davon waren 17.905 Fälle in den letzten sieben Tagen aus Baden-Württemberg gemeldet worden. Am 17.11.2021 (Zeitpunkt des Inkrafttretens der Alarmstufe nach der Corona-Verordnung in der Zweiten Änderungsverordnung) waren im Bundesgebiet 490.800 Personen mit SARS-CoV-2 infiziert, davon waren 42.504 Fälle in den letzten sieben Tagen aus Baden-Württemberg gemeldet worden. Am 25.11.2021 (Zeitpunkt des Außerkrafttretens der angefochtenen Zweiten Änderungsverordnung) wurden im Bundesgebiet 729.200 und davon in Baden-Württemberg in den letzten sieben Tagen 52.905 SARS-CoV-2-Infektionen festgestellt. Über den bezeichneten Zeitraum ereignete sich somit eine deutliche Zunahme der Infektionen. Aufgrund der leichten Übertragbarkeit von SARS-CoV-2 konnte ohne Zweifel davon ausgegangen werden, dass zahlreiche Kontaktpersonen der Infizierten ansteckungsverdächtig waren.
cc) Die angefochtenen Kontaktbeschränkungen, Testnachweispflichten und daran anknüpfenden Zutrittsbeschränkungen und -verbote waren notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 2a, 3, 5-8, 12-14 IfSG. Diese konnten grundsätzlich auch gegenüber Nichtstörern getroffen werden (stRspr vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 24 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1067/20 - juris Rn. 156; NdsOVG, Urt. v. 25.11.2021 - 13 KN 62/20 - juris Rn. 72; OVG LSA, Urt. v. 30.06.2022 - 3 K 72/20 - juris Rn. 44). Nach § 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG konnten die Schutzmaßnahmen nach § 28a Abs. 1 i.V.m. § 28 Abs. 1, nach § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 und nach den §§ 29 bis 31 IfSG auch kumulativ angeordnet werden, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich war.
dd) Auch die speziellen Voraussetzungen des § 28a Abs. 3 IfSG lagen vor. Hiernach sollten Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausgerichtet werden, dabei waren absehbare Änderungen des Infektionsgeschehens durch ansteckendere, das Gesundheitssystem stärker belastende Virusvarianten zu berücksichtigen (Satz 1). Zum präventiven Infektionsschutz konnten insbesondere die in § 28a Abs. 1 Nrn. 1, 2, 2a, 4 und 17 IfSG genannten Maßnahmen ergriffen werden (Satz 2). Weitergehende Schutzmaßnahmen sollten unter Berücksichtigung des jeweiligen regionalen und überregionalen Infektionsgeschehens mit dem Ziel getroffen werden, eine drohende Überlastung der regionalen und überregionalen stationären Versorgung zu vermeiden (Satz 3). Dafür wurde als wesentlicher Maßstab insbesondere auf die Anzahl der in Bezug auf die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) in ein Krankenhaus aufgenommenen Personen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen abgestellt (Satz 4). Insoweit sollten auch die in § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG genannten weiteren Indikatoren – Sieben-Tage-Inzidenz, intensivmedizinische Behandlungskapazitäten sowie die Impfquote – Berücksichtigung finden (Satz 5). Die Landesregierungen konnten im Rahmen der Festlegung der Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung der jeweiligen stationären Versorgungskapazitäten in einer Rechtsverordnung nach § 32 IfSG Schwellenwerte für die Indikatoren nach den Sätzen 4 und 5 auch regional differenziert festsetzen (Satz 7).
Gegen die angefochtenen Regelungen bestehen auch unter diesem Gesichtspunkt keine Bedenken. Mit der CoronaVO vom 15.09.2021 richtete die Landesregierung ihre Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona Pandemie an neuen epidemiologischen Leitindikatoren – insbesondere der Belegung in den Krankenhäusern mit COVID-19-Patienten – aus. Das bestehende Maßnahmenpaket der CoronaVO vom 14. August 2021 wurde zudem in Vorbereitung auf die zu erwartende weitere rasche Ausbreitung der vierten Infektionswelle mit der hochansteckenden und weitaus gefährlicheren Virus-Variante B.1.617.2 (Delta-Variante), die nach den damals vorliegenden Erkenntnissen insbesondere nicht-immunisierte Personen betraf, im Rahmen eines dreistufigen Ampelsystems erweitert und verschärft. Die jeweilige Stufe des Ampelsystems (Basis-, Warn- und Alarmstufe) wurde ausgelöst, wenn die in der Verordnung für die jeweilige Stufe bestimmten Schwellenwerte (§ 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG) der neuen Leitindikatoren erreicht oder überschritten wurden (s.a. Begründung zur CoronaVO, S. 1). Mit der Ersten Änderungsverordnung zur CoronaVO vom 13.10.2021 wurde die Laufzeit der CoronaVO verlängert, das dreistufige Ampelsystem fortgeführt und vor dem Hintergrund der weiter steigenden Impfquote in der Bevölkerung ein sog. „2G-Optionsmodell“ eingeführt. Mit der hier streitgegenständlichen Zweiten Änderungsverordnung wurde die Laufzeit der CoronaVO abermals verlängert und zusätzlich die Voraussetzungen für die Durchführung von Weihnachtsmärkten geregelt. Die Verlängerung bis zum 24.11.2021 erfolgte einerseits wegen steigender Neuinfektionen und Hospitalisierungen, andererseits auch um einen Gleichlauf mit der an diesem Tag auslaufenden Epidemischen Lage von nationaler Tragweite (§ 5 Abs. 1 IfSG) zu schaffen.
In der Verordnungsbegründung (CoronaVO vom 15.09.2021) führte der Antragsgegner hierzu aus (S. 10 ff.):
„Ziel der Verordnung ist es, eine Überlastung des Gesundheitssystems, in der eine ausreichende Krankenhausversorgung nicht mehr gewährleistet werden kann (sog. Gesundheitsnotlage) zu verhindern und den Gesundheitsschutz der Bevölkerung zu gewährleisten. Laut RKI kann aufgrund des derzeitigen Infektionsgeschehens insgesamt nicht ausgeschlossenen werden, dass es wieder zu einer sehr starken Be- oder Überlastung der verfügbaren Intensivbettenkapazitäten kommt. Dies hätte im schlimmsten Fall zur Folge, dass auf Grund mangelnder verfügbarer intensivmedizinischer Kapazitäten die Versorgung z.B. von schwerstverletzten Unfallopfern oder Schlaganfallpatienten und vergleichbarer medizinischer Notfälle nicht mehr sichergestellt werden könnte. Daher ist es notwendig, das Infektionsgeschehen nachhaltig zu stabilisieren. Ohne weitere Maßnahmen der Landesregierung könnte das Gesundheitssystem erneut an seine Belastungsgrenzen kommen.
Mit ihrem Maßnahmenpaket verfolgt die Landesregierung daher weiterhin die Ziele
• einer zielgerichteten und wirksamen Reduzierung von Infektionsgefahren und der Gewährleistung der Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten,
• der Aufrechterhaltung der medizinischen Versorgungskapazitäten im Land und damit letztlich
• des Schutzes der Gesundheit und des Lebens der Bevölkerung, zu dessen Gewährleistung die Landesregierung nach Art. 2 Abs. 1 LV i.V.m. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet ist.
Zur Erreichung dieser Ziele führt die Landesregierung ein abgeschichtetes Ampelsystem mit den folgenden drei Stufen ein, die entsprechend der jeweiligen Gefährdung des Gesundheitssystems die erforderlichen und angemessenen Schutzmaßnahmen vorsehen:
1. Die Basisstufe gilt, wenn die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz unter der Zahl von 8 und der AIB-Wert unterhalb von 250 liegt.
2. Die Warnstufe gilt, wenn die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz die Zahl von 8 oder den AIB-Wert von 250 jeweils erreicht oder überschreitet.
3. Die Alarmstufe gilt, wenn die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz die Zahl von 12 oder den AIB-Wert von 390 jeweils erreicht oder überschreitet.
Mit den beiden neuen Leitindikatoren der Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz und dem AIB-Wert soll sichergestellt werden, dass es bei einem Anstieg von COVID-19-Erkrankungen mit schweren Verläufen nicht zu einer Überlastung des Gesundheitssystems kommt. Zum Erreichen der nächsthöheren Stufe muss die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz dabei den jeweiligen Wert an fünf Werktagen in Folge erreichen bzw. überschreiten, den AIB-Wert an zwei Werktagen. Zum Erreichen der nächsthöheren Stufe müssen die Indikatoren somit lediglich alternativ und nicht kumulativ erreicht oder überschritten sein. Grund dafür ist, dass der AIB-Indikator am Ende der Infektionsverlaufskette steht, so dass sich Interventionen erst mit erheblicher Verzögerung auf die Intensivauslastung auswirken.
Für die Rückkehr in die niedrigere Stufe müssen hingegen beide Werte an fünf Werktagen in Folge unterschritten sein. Wird somit einer der beiden Indikatoren erreicht oder überschritten, gilt nach Erfüllung der weiteren formalen Voraussetzungen die jeweils höhere Ampelstufe. Zum Erreichen der nächstniedrigeren Stufe müssen daher beide Indikatoren kumulativ unterschritten sein. Die jeweiligen Zahlen und Stufen werden durch das Landesgesundheitsamt in den regelmäßigen Lageberichten bekanntgemacht und veröffentlicht.
Hiermit setzt die Landesregierung auch die neuen bundesrechtlichen Vorgaben des § 28a Absatz 3 IfSG rechtswirksam um. Danach sollen weitergehende Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens mit dem Ziel getroffen werden, eine drohende Überlastung der stationären Versorgung zu vermeiden. Wesentlicher Maßstab für die Bewertung des Infektionsgeschehens und der weitergehenden Schutzmaßnahmen sollen danach insbesondere die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz, aber unter anderem auch die verfügbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten sein. Die Landesregierungen können dabei im Rahmen der Festlegung der Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung der jeweiligen stationären Versorgungskapazitäten Schwellenwerte für besagte Indikatoren festsetzen und landesweite Regelungen treffen, soweit die epidemische Lage innerhalb eines Landes regional übergreifend vergleichbar gelagert ist. Auch letzteres ist mit Blick auf das aktuelle Infektionsgeschehen in Baden-Württemberg der Fall, sodass das von der Landesregierung eingeführte Ampelsystem insgesamt von der Ermächtigungsgrundlage des § 28a IfSG gedeckt ist.
Die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz zeigt die Anzahl der stationären COVID-19-Patientinnen und -Patienten je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner (EW) innerhalb der letzten sieben Tage an. Sie gibt somit einen Überblick über die in Krankenhäuser aufgenommenen bzw. die sich in Krankenhäusern befindlichen COVID-19-Patientinnen und –Patienten. Die Belastung des Gesundheitssystems wird dabei aber vor allem durch die Dauer der notwendigen Hospitalisierung (Liegezeit) und den (personellen) Aufwand bei der Behandlung bestimmt, weniger durch die reine Zahl der aufgenommenen Patientinnen und Patienten. Die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz erreichte während der ersten Welle im Frühjahr 2020 Werte um 13 pro 100.000 EW, in der zweiten Welle ca. 15 pro 100.000 EW und in der dritten Welle, bei ansteigendem Impfschutz der Älteren, lag sie bei ungefähr 10 pro 100.000 EW. Momentan liegt der Wert bei 2,2 pro 100.000 EW. Näherungsweise kann deshalb zurzeit bei einer Sieben-Tage-Inzidenz von etwa 90 pro 100.000 EW bei der momentanen Altersverteilung der Fälle mit einer Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz von rund 2,5 pro 100.000 EW gerechnet werden.
Aus der Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz allein lässt sich aber nicht ableiten, wie die Auslastung des Gesundheitssystems ist und wie groß die Kapazitäten sind. Daher ist eine Ergänzung um einen weiteren Indikator notwendig. Weiterer Indikator ist daher der AIB-Wert, das heißt die Auslastung der gesamten im Land Baden-Württemberg zur Verfügung stehenden Intensivbettenkapazität mit COVID-19- Patientinnen und Patienten. Der AIB-Wert ist geeignet, um die Belastung des Gesundheitssystems widerzuspiegeln, da er eine zu erwartende Überlastung der Krankenhäuser mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten klar sichtbar macht.
Der Betreuungsaufwand von intensivpflichtigen COVID-19-Patienten liegt durchschnittlich deutlich über dem Betreuungsaufwand von sonstigen intensivmedizinisch versorgten Patientinnen und Patienten. Hinzu kommt, dass aktuell immer mehr jüngere COVID-19-Patientinnen und -Patienten auf den Intensivstationen versorgt werden müssen, was nach Erfahrungen in der dritten Pandemiewelle und im Hinblick auf Studien aus dem Ausland mit einer deutlichen Verlängerung der Liegezeit auf den Intensivstationen durch die Delta Variante verbunden ist (https://doi.org/10.1093/cid/ciab721). Nach den Erfahrungen mit der zweiten Welle der Corona-Pandemie um den Jahreswechsel 2020/2021 ist in Baden-Württemberg aktuell eine parallele intensivmedizinische Behandlung von etwa 390 COVID-19-Patientinnen und -Patienten noch möglich, um insgesamt eine intensivmedizinische Behandlung der Bevölkerung noch zu gewährleisten. Daher wird der Wert für den Eintritt der Alarmstufe auf 390 belegte Intensivbetten mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten in Baden-Württemberg festgesetzt.
Die Krankenhäuser kalkulieren grundsätzlich, dass die Hälfte der zur Verfügung stehenden Intensivbetten durch nicht beeinflussbare Ereignisse wie Unfall, Herzinfarkt, Schlaganfall und ähnliches belegt sind. Ein Viertel der Betten ist durch elektive Eingriffe belegt und ein Viertel der belegbaren Kapazitäten steht durchschnittlich für COVID-19 Fälle zur Verfügung. Die maximale Kapazität an Intensivbetten in Baden-Württemberg beträgt nach Rückmeldung der Krankenhäuser aktuell insgesamt 2331 Betten, die im äußersten Notfall, wenn sämtliche elektive Eingriffe ausgesetzt werden, mit Personal (das in diesem Fall aus allen Stationen des Krankenhauses zusammengezogen wird) betrieben werden können. In der Intensivbehandlung ist das im Notfall höchstens zur Verfügung stehende fachlich qualifizierte Personal der limitierende Faktor. Die Zahl der „Intensivkapazität“ ist daher höher als die Zahl der „täglich am Netz befindlichen“ Intensivbetten, da hierbei nur die Betten gezählt werden, für die an dem Tag dienstplanmäßig tatsächlich Personal eingeteilt ist. Hinzu kommt, dass die gesetzlichen Pflegepersonaluntergrenzen eingehalten werden müssen.
Zudem wurde von Seiten der Intensivmedizin (die jeweils Cluster-Verantwortlichen im Zuge der Verlegungskonzeption des Landes, die mit sechs Versorgungsclustern operiert) ein Sicherheitsabschlag gefordert, da bei steigenden Fallzahlen und aufgrund der Belastungssituation mit einer weiteren Verknappung des Personals gerechnet werden muss, so dass bei steigenden Fallzahlen weniger betreibbare Intensivbetten zur Verfügung stehen. Darüber hinaus zeigen mehrere aktuelle Studien für Delta-Virusvarianten-Fälle gegenüber Alpha-Virusvarianten-Fällen eine höhere Hospitalisierungsrate und eine deutlich längere Liegedauer auf Intensivstation (https://doi.org/10.1093/cid/ciab721). Daher kommt es durch die Verschiebung der Virusvarianten hin zur Delta-Variante (Anteil Delta an allen Fällen ca. 99%) zu einer weiteren Verknappung der verfügbaren Intensivbetten. Nach Einberechnung dieses ca. 10%igen Sicherheitsabschlags wird somit eine Grenze von 390 Betten erreicht. Bei der Auslastung der Intensivbettenkapazität ist zusätzlich eine Vorlaufzeit von mindestens zwei Wochen zu berücksichtigen, innerhalb derer die Entwicklung der Intensivbettenbelegung nicht mehr beeinflussbar ist. Denn der tatsächliche Bedarf an Intensivbetten wird nicht bereits zum Zeitpunkt des jeweiligen Infektionsgeschehens deutlich, sondern tritt zeitverzögert etwa zwei Wochen nach dem zeitlich vorgelagerten Infektionsgeschehen zutage. Der Warnwert muss aufgrund der Notwendigkeit des aktiven Gegensteuerns mit 250 deutlich darunterliegen, da Maßnahmen sich, wie bereits geschildert, z.B. aufgrund der langen Liegedauern, erst später auf die Belegungszahlen auswirken werden.
Sowohl die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz als auch der AIB-Wert werden landesweit ermittelt und führen bei Überschreitung der jeweiligen Schwellenwerte zu landesweiten Maßnahmen. Krankenhäuser arbeiten im Falle einer sich abzeichnenden Überlastung vorausschauend zusammen und verlegen Patienten. Daher sind die beiden Indikatoren nur als landesweite Regelung sinnvoll umsetzbar.“
Anders als die Antragstellerin meint, berücksichtigte der Verordnungsgeber die Maßgaben des § 28a Abs. 3 IfSG in nicht zu beanstandender Weise. Wie gezeigt ist das vom Antragsgegner implementierte „Ampelsystem“ des § 1 Abs. 2 CoronaVO in Einklang mit § 28a Abs. 3 Satz 4 und 5 auf die Hospitalisierung und die Auslastung der Intensivstation (AIB-Wert) ausgerichtet. Dabei lässt der Verordnungsgeber auch nicht – wie von der Antragstellerin behauptet – die „Inzidenz“ (gemeint wohl die allgemeine 7-Tage-Inzidenz) und die Impfquote außer Acht (vgl. dazu Verordnungsbegründung CoronaVO 15.09.2021, S. 6). Das durch die 7-Tage-Inzidenz abgebildete Infektionsgeschehen ist Grundlage der gesamten CoronaVO, so ist beispielsweise in allen öffentlichen Bereichen ein (für alle Nutzer gültiges) Hygienekonzept (§ 7 CoronaVO) zu erstellen, womit der allgemeinen Infektionsgefahr für die Bevölkerung entgegengetreten werden soll. Auch die Impfquote findet ihre Berücksichtigung, denn die differenzierte Ausgestaltung der Maßnahmen in dem „Ampelsystem“ knüpft gerade an den Immunisierungsstatus der Verordnungsadressaten an (vgl. dazu Verordnungsbegründung CoronaVO 15.09.2021, S. 1 f.). Auch dass „R-Wert“ und „Sterberate“ nicht in der Verordnung erwähnt werden, ist unerheblich, denn diese Parameter wurden vom Parlamentsgesetzgeber nicht als Grundlage für COVID-19 Schutzmaßnahmen in den Gesetzestext aufgenommen.
ee) Der Deutsche Bundestag hatte zuletzt mit Beschluss vom 25.08.2021 (BGBl. 2021 I S. 4072) die epidemische Lage von nationaler Tragweite (weiter) festgestellt (§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG). Die angefochtene Verordnung war befristet (§ 28a Abs. 5 Satz 1 Hs. 1, Satz 2 IfSG) und mit einer Begründung versehen (vgl. § 28a Abs. 5 Satz 1 Hs. 2 IfSG, s. dazu die Begründungen zur Corona-Verordnung vom 15.09.2021, zur Ersten Änderungsverordnung vom 13.10.2021 und zur Zweiten Änderungsverordnung vom 20.10.2021, alle abrufbar unter https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/aktuelle-infos-zu-corona/uebersicht-corona-verordnungen).
b) Die angefochtenen Kontaktbeschränkungen, Testnachweispflichten, Zutrittsbeschränkungen und -verbote gem. § 5 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 10 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 11 Abs. 1 Nr. 2, § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3, § 14 Abs. 4 Nr. 2, § 15 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 16 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO waren notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nrn. 2a, 3, 5-8, 12-14, Abs. 3, 5 und 6 IfSG und standen in Einklang mit höherrangigem Recht.
Die Regelungen verfolgten ein nach der gesetzlichen Ermächtigung des Infektionsschutzgesetzes zulässiges Ziel (aa), beruhten auf einer tatsächlich tragfähigen Gefahreneinschätzung des Verordnungsgebers (bb), erwiesen sich als geeignet (cc), erforderlich (dd) sowie verhältnismäßig im engeren Sinn (ee).
aa) Der Verordnungsgeber verfolgte Ziele, die mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung in Einklang standen. Die angefochtenen Kontaktbeschränkungen, Testnachweispflichten, Zutrittsbeschränkungen und -verbote, gestuft nach den Schwellenwerten gem. § 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG, zielten darauf ab, das ab September 2021 wieder aufflammende Infektionsgeschehen einzudämmen, die medizinischen Versorgungskapazitäten im Land aufrechtzuerhalten und damit im Ergebnis, wie vom Gesetzeszweck des § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG gefordert, die Gesundheit und das Leben der Bevölkerung zu schützen und eine Überlastung der stationären Versorgung zu vermeiden (vgl. Begründung zur Zweiten Änderungsverordnung vom 20.10.2021, S. 1). Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck, der aufgrund des hohen Gewichts des Schutzgutes selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 21; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 203 und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 184 ff.).
Auch das weitere Ziel, Bürgerinnen und Bürgern aufgrund der fortgeschrittenen Immunisierung der Bevölkerung die Wahrnehmung ihrer grundgesetzlich gewährleisteten Freiheitrechte wieder weitgehend zu ermöglichen (vgl. Begründung zur Corona-Verordnung vom 15.09.2021, S. 2 und S. 9 ff.), ist legitim und verfassungsrechtlich geboten (vgl. Senat, Beschl. v. 09.11.2021 - 1 S 3254/21 - juris und v. 15.11.2021 - 1 S 3295/21 - juris Rn. 48) und mit § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG einfachgesetzlich anerkannt.
bb) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Ge- und Verbote gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, beruhte auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 177). Maßgeblich ist die Beurteilung der Lage durch den Verordnungsgeber aus der ex ante-Perspektive (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 57; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 209 und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187). Die damalige Situation in Bezug auf die Gefährlichkeit des SARS-CoV-2-Virus, insbesondere in seiner seinerzeitigen Ausprägung als sog. „Delta-Variante“, der Gefahr des Auftretens neuer Virusmutationen in kurzen Abständen, die dadurch (jeweils) verursachte Krankheitsschwere und die Schutzwirkung der jeweiligen Impfstoffe war auch im September 2021 und den folgenden Wintermonaten noch durch erhebliche Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage geprägt. Die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, waren deshalb begrenzt. Aus diesem Grund kam dem Normgeber auch zum streitgegenständlichen Zeitpunkt in tatsächlicher Hinsicht noch ein Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 59; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - juris Rn. 171). Es genügte daher auch für schwerwiegende Grundrechtseingriffe, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientierte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 171, 185, 204). Erkenntnisse, die erst nach dem Erlass und der Geltungsdauer der getroffenen Maßnahmen vorlagen, haben deshalb außer Betracht zu bleiben und können ex post allenfalls indizielle Anhaltspunkte für die Vertretbarkeit und Richtigkeit der damaligen Entscheidung des Verordnungsgebers liefern.
(1) Der Verordnungsgeber durfte nach den ihm damals zur Verfügung stehenden Informationen und Risikoeinschätzungen des RKI davon ausgehen, dass eine ungebremste Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus zumindest in der nicht-immunisierten Bevölkerung zu einer Überlastung des Gesundheitswesens und zu einem Versorgungsnotstand in den Krankenhäusern führen würde.
Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der streitgegenständlichen Verordnung schätzte das RKI die Lage folgendermaßen ein (Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht vom 21.10.2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-10-21.pdf, S. 3 f.):
„Seit Ende September 2021 zeichnet sich wieder ein steigender Trend der 7-Tages-Inzidenzen ab, der in der letzten Woche in fast allen Altersgruppen sichtbar wurde. Die diesjährigen Fallzahlen sind deutlich höher als im gleichen Zeitraum des Vorjahres. Gleichzeitig steigt der Anteil positiv getesteter Proben unter den in den Laboren durchgeführten PCR-Tests weiter an (41. KW: 8,3 %; 40. KW: 6,6 %). Es ist damit zu rechnen, dass sich im weiteren Verlauf des Herbstes und Winters der Anstieg der Fallzahlen noch beschleunigen wird.
In der Meldewoche (MW) 41/2021 ist die 7-Tage-Inzidenz im Vergleich zur Vorwoche in allen Altersgruppen mit Ausnahme der 5- bis 9-Jährigen angestiegen. Hohe 7-Tage-Inzidenzen (>100 pro 100.000 Einwohner) wurden in den Altersgruppen der 5- bis 24-Jährigen sowie der 35- bis 44-Jährigen beobachtet. In der Altersgruppe der 10- bis 14-Jährigen lag die 7-Tage-Inzidenz weiterhin bei über 170 pro 100.000 Einwohnern. In der Altersgruppe ab 90 Jahren stieg sie nun erstmals seit der 18. MW wieder auf über 50 pro 100.000 Einwohner an.
Die höchste Inzidenz hospitalisierter Fälle wurde in MW 41 in der Altersgruppe der ab 80-Jährigen verzeichnet, gefolgt von der Altersgruppe der 60- bis 79-Jährigen. Das Risiko eines schweren Krankheitsverlaufs mit Krankenhauseinweisung ist im Vergleich zu jüngeren Altersgruppen bei Älteren weiterhin am höchsten.
Die Anzahl der in der syndromischen Krankenhaussurveillance erfassten hospitalisierten und intensivpflichtigen Patientinnen und Patienten mit schweren akuten Atemwegsinfektionen (SARI-Fälle) ist insgesamt im Vergleich zur Vorwoche zurückgegangen, während der Anteil von Patientinnen und Patienten mit COVID-19-Diagnose unter allen SARI-Fällen gleich blieb. Der Anteil von COVID-19-Erkrankungen an SARI-Fällen in der Altersgruppe 35 bis 59 Jahre ist weiterhin hoch.
[…]
Mit Datenstand vom 20.10.2021 werden 1.482 Personen mit einer COVID-19-Diagnose auf einer Intensivstation behandelt, womit sich über die letzten Wochen ein Plateau bzw. ein sehr leichter Anstieg der Fallzahl von Patientinnen und Patienten mit COVID-19-Diagnose auf den Intensivstationen abzeichnet.
Die Zahl der übermittelten Ausbrüche in medizinischen Einrichtungen und in Alten- und Pflegeheimen stieg in der 41. MW im Vergleich zur Vorwoche deutlich an.
In Deutschland, wie auch im europäischen Ausland, werden praktisch alle Infektionen durch die Delta-Variante (B.1.617.2) verursacht. Andere besorgniserregende SARS-CoV-2 Varianten (VOC) sowie unter Beobachtung stehende Varianten (VOI) werden nur sehr selten nachgewiesen.
Bis zum 19.10.2021 waren 69 % der Bevölkerung mindestens einmal und 66 % vollständig geimpft. Damit ist der Anteil geimpfter Personen in den letzten Wochen nur noch langsam gestiegen. Alle Impfstoffe, die zurzeit in Deutschland zur Verfügung stehen, schützen nach derzeitigem Erkenntnisstand bei vollständiger Impfung wirksam vor einer schweren Erkrankung.
Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der nicht oder nur einmal geimpften Bevölkerung in Deutschland insgesamt weiterhin als hoch ein. Für vollständig Geimpfte wird die Gefährdung als moderat eingeschätzt. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch Erkenntnisse ändern. Die aktuelle Version der Risikobewertung findet sich unter www.rki.de/covid-19-risikobewertung.
Bei den gegenwärtigen 7-Tage Inzidenzen besteht eine relevante Wahrscheinlichkeit infektiöser Kontakte. Daher wird dringend empfohlen das Impfangebot gegen COVID-19 wahrzunehmen. Auch die Möglichkeit der Auffrischimpfung sollte von Personengruppen genutzt werden, für die die STIKO dies empfiehlt.
Es wird zudem dringend empfohlen, symptomatische Personen mit akuten respiratorischen Symptomen auf verschiedene respiratorische Erreger (SARS-CoV-2, Influenza, RSV, etc.) zu testen.
Insbesondere bei jetzt deutlich steigenden Fallzahlen sollte unabhängig vom Impf-, Genesenen- oder Teststatus das grundsätzliche Infektionsrisiko und der eigene Beitrag zur Verbreitung von SARS-CoV-2 reduziert werden. Deshalb sollten alle Menschen weiterhin die AHA+L-Regeln einhalten, möglichst die Corona-Warn-App nutzen, unnötige enge Kontakte reduzieren und Situationen insbesondere in Innenräumen, bei denen sogenannte Super-Spreading-Events auftreten können, möglichst meiden. Wichtig ist außerdem, dass man selbst bei leichten Symptomen der Erkrankung (unabhängig vom Impfstatus) zuhause bleibt, die Hausarztpraxis kontaktiert und sich testen lässt.“
Die Lage in Baden-Württemberg stellte sich im Geltungszeitraum der Verordnung wie folgt dar:
Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz
Auslastung Intensivbetten mit COVID-19-Patienten (AIB)
Anteil der COVID-Belegung an der Gesamtzahl der betreibbaren Intensivbetten
Allgemeine Sieben-Tage-Inzidenz
Anteil Intensivbehandlung mit invasiver Beatmung
20.10.2021 (Erlass Zweite Änderungsverordnung)
3,14
207
9,0
114,2
110 (53,1 %)
28.10.2021Inkrafttreten Zweite Änderungsverordnung
2,79
199
8,7 %
96,8
105 (52,8 %)
03.11.2021 (Eintritt Warnstufe)
3,9
295
12,9 %
173,3
153 (51,9 %)
17.11.2021 (Eintritt Alarmstufe)
4,7
444
19,6 %
397,7
201 (45,3 %)
22.11.2021 (Antragstellung hiesiges Verfahren)
5,8
489
21,8 %
459,4
256 (52,3 %)
Quelle: Tagesberichte COVID-19 des Landesgesundheitsamts (abrufbar unter: https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/)
(2) Zur Abwendung der Gefahr der drohenden Überlastung des Gesundheitssystems hat der Antragsgegner orientiert an Infektionsgeschehen und Krankenhausbelegung ein gestuftes Eingriffssystem geschaffen und seine Leitindikatoren in der Verordnungsbegründung zur CoronaVO vom 15.09.2021 (a.a.O., S. 11 ff. m.w.N.). folgendermaßen begründet:
„Die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz zeigt die Anzahl der stationären COVID-19-Patientinnen und -Patienten je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner (EW) innerhalb der letzten sieben Tage an. Sie gibt somit einen Überblick über die in Krankenhäuser aufgenommenen bzw. die sich in Krankenhäusern befindlichen COVID-19-Patientinnen und -Patienten. Die Belastung des Gesundheitssystems wird dabei aber vor allem durch die Dauer der notwendigen Hospitalisierung (Liegezeit) und den (personellen) Aufwand bei der Behandlung bestimmt, weniger durch die reine Zahl der aufgenommenen Patientinnen und Patienten. Die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz erreichte während der ersten Welle im Frühjahr 2020 Werte um 13 pro 100.000 EW, in der zweiten Welle ca. 15 pro 100.000 EW und in der dritten Welle, bei ansteigendem Impfschutz der Älteren, lag sie bei ungefähr 10 pro 100.000 EW. Momentan liegt der Wert bei 2,2 pro 100.000 EW. Näherungsweise kann deshalb zurzeit bei einer Sieben-Tage-Inzidenz von etwa 90 pro 100.000 EW bei der momentanen Altersverteilung der Fälle mit einer Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz von rund 2,5 pro 100.000 EW gerechnet werden.
Der Betreuungsaufwand von intensivpflichtigen COVID-19-Patienten liegt durchschnittlich deutlich über dem Betreuungsaufwand von sonstigen intensivmedizinisch versorgten Patientinnen und Patienten. Hinzu kommt, dass aktuell immer mehr jüngere COVID-19-Patientinnen und -Patienten auf den Intensivstationen versorgt werden müssen, was nach Erfahrungen in der dritten Pandemiewelle und im Hinblick auf Studien aus dem Ausland mit einer deutlichen Verlängerung der Liegezeit auf den Intensivstationen durch die Delta Variante verbunden ist (…). Nach den Erfahrungen mit der zweiten Welle der Corona-Pandemie um den Jahreswechsel 2020/2021 ist in Baden-Württemberg aktuell eine parallele intensivmedizinische Behandlung von etwa 390 COVID-19- Patientinnen und -Patienten noch möglich, um insgesamt eine intensivmedizinische Behandlung der Bevölkerung noch zu gewährleisten. Daher wird der Wert für den Eintritt der Alarmstufe auf 390 belegte Intensivbetten mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten in Baden-Württemberg festgesetzt.
Zudem wurde von Seiten der Intensivmedizin (die jeweils Cluster-Verantwortlichen im Zuge der Verlegungskonzeption des Landes, die mit sechs Versorgungsclustern operiert) ein Sicherheitsabschlag gefordert, da bei steigenden Fallzahlen und aufgrund der Belastungssituation mit einer weiteren Verknappung des Personals gerechnet werden muss, so dass bei steigenden Fallzahlen weniger betreibbare Intensivbetten zur Verfügung stehen. Darüber hinaus zeigen mehrere aktuelle Studien für Delta-Virusvarianten-Fälle gegenüber Alpha-Virusvarianten-Fällen eine höhere Hospitalisierungsrate und eine deutlich längere Liegedauer auf Intensivstation (…). Daher kommt es durch die Verschiebung der Virusvarianten hin zur Delta-Variante (Anteil Delta an allen Fällen ca. 99%) zu einer weiteren Verknappung der verfügbaren Intensivbetten. Nach Einberechnung dieses ca. 10%igen Sicherheitsabschlags wird somit eine Grenze von 390 Betten erreicht. Bei der Auslastung der Intensivbettenkapazität ist zusätzlich eine Vorlaufzeit von mindestens zwei Wochen zu berücksichtigen, innerhalb derer die Entwicklung der Intensivbettenbelegung nicht mehr beeinflussbar ist. Denn der tatsächliche Bedarf an Intensivbetten wird nicht bereits zum Zeitpunkt des jeweiligen Infektionsgeschehens deutlich, sondern tritt zeitverzögert etwa zwei Wochen nach dem zeitlich vorgelagerten Infektionsgeschehen zutage. Der Warnwert muss aufgrund der Notwendigkeit des aktiven Gegensteuerns mit 250 deutlich darunterliegen, da Maßnahmen sich, wie bereits geschildert, z.B. aufgrund der langen Liegedauern, erst später auf die Belegungszahlen auswirken werden.“
Diese Bestimmung der Leitindikatoren ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Zwar ist sie nach der Verordnungsbegründung und dem vorgelegten Verwaltungsvorgang rechnerisch nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Die im gerichtlichen Verfahren vom Antragsgegner nachgereichten Unterlagen und Lageberichte belegen für den Senat jedoch, dass im Zeitpunkt der Überschreitung des Schwellenwerts zur Alarmstufe eine Regelversorgung insbesondere in Bezug auf elektive Eingriffe nur noch eingeschränkt möglich war. Konkret ergibt sich dies aus den Aussagen der vorgelegten Protokolle der „UAG Notfall“, sowie beispielsweise dem Protokoll der überregionalen COVID-Bettenkoordinatoren vom 18.11.2021, woraus hervorgeht, dass bereits am Tag nach Eintritt in die „Alarmstufe“ nicht mehr von einem Regelbetrieb auf den Intensivstationen ausgegangen werden konnte. Hieran durfte der Verordnungsgeber mit der Verschärfung der Schutzmaßnahmen anknüpfen.
(3) Zentraler Anknüpfungspunkt des mit der angefochtenen CoronaVO geschaffenen Regelungssystems ist die Differenzierung der Schutzmaßnahmen entsprechend des Immunstatus der Verordnungsadressaten. In der Verordnungsbegründung (a.a.O. S. 3f.) führt der Verordnungsgeber hierzu aus:
Vor diesem Hintergrund sowie unter Berücksichtigung der noch immer nicht ausreichenden Impfquote im Sinne einer Herdenimmunität, ist es aus Sicht der Landesregierung als Schutzmechanismus und Korrektiv zwingend notwendig und unabdingbar, dem nicht-immunisierten Bevölkerungsanteil, unter dem sich die hochansteckende Delta-Variante aktuell stark ausbreitet, strenge Schutzmaßnahmen und ein enges Monitoring im Hinblick auf das dort stattfindende Infektionsgeschehen aufzuerlegen.
Mit der Verordnung wird daher aufgrund des stark voneinander abweichenden infektiologischen Gefährdungspotentials weiterhin konsequent zwischen immunisierten und nicht-immunisierten Personen unterschieden. Personen, die über einen vollständigen Impfschutz verfügen, schützen nicht nur sich, sondern auch andere Personen vor einer Ansteckung mit dem SARS-CoV-2-Virus und bewahren damit die Gesellschaft vor einer weiteren Ausbreitung des Virus. Über eine vergleichbare Immunität verfügt, wer in den vergangenen sechs Monaten von einer COVID-19-Erkrankung genesen ist. Es bestehen deshalb – soweit es das Infektionsgeschehen zulässt – keine Grundrechtseinschränkungen mehr für immunisierte Personen. Weiterhin erforderlich sind daher gegenüber immunisierten Personen lediglich die allgemein geltenden Basisschutzmaßnahmen, die mit geringster Eingriffsintensität verbunden sind (u.a. AHA+L-Regeln).
Von nicht-immunisierten Personen gehen hingegen für die Gesellschaft – insbesondere vor dem Hintergrund der sich rasch ausbreitenden Virus-Variante B.1.617.2 (Delta-Variante) - weiterhin große infektiologische und gesundheitliche Gefahren aus. Sie sind zudem in erheblicher Art und Weise selbst gefährdet, wie die aktuellen Zahlen belegen.
Diese Gefahren müssen von der Landesregierung aufgrund ihrer Schutzpflichten
gegenüber der Gesamtbevölkerung entschärft werden. Das Land befindet sich bereits in einer vorwiegend von nicht-immunisierten Personen ausgelösten vierten Infektionswelle, die mit schwerwiegenden Folgen sowohl für das Gesundheitssystem als auch für die Wirtschaft im Land verbunden sein wird, sofern sie weiter an Fahrt aufnimmt. Dies gilt es mit aller Kraft und ohne weiteren Zeitverlust zu verhindern. Nach Angaben der Deutschen Krankenhausgesellschaft sind mehr als 90 % der COVID-19-Patientinnen und –Patienten nicht geimpft
(https://www.dkgev.de/dkg/presse/details/mehr-als-90-prozent-der-intensivpatienten-ungeimpft-krankenhaeuser-unterstuetzen-impfkampagne-der-bundesregierung/).
Diese Zahlen spiegeln sich auch in Baden-Württemberg wider (siehe Ziffer 2). Ein sofortiges Handeln der Landesregierung ist insbesondere auch deshalb erforderlich, da sich die steigenden Neuinfektionszahlen vor dem Hintergrund der Inkubationszeit von SARS-CoV-2 erst in etwa vierzehn Tagen auf den Intensivstationen zeigen werden (https://reader.elsevier.com/reader/sd/pii/S1201971221000813?token=1DD8D3166A5BF25830D78E3B3BA59AA72E79A7798CBE9F0EF819A7A92C50B25647ECB4E4FC29B58396F9781E49795B8D&originRegion=eu-west-1&originCreation=20210915152525). Je nach Ampelstufe müssen die Schutzmaßnahmen daher verschärft werden, um nicht die Kontrolle über die Infektionswelle zu verlieren. So sind für bestimmte Einrichtungen und Veranstaltungen mit besonders erhöhtem Infektionsrisiko in der Warnstufe PCR-Testnachweispflichten und in der Alarmstufe sogar Zutrittsverbote vorgesehen. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass es zu einer Überlastung des Gesundheitssystems käme, in der ein Regelbetrieb in den Krankenhäusern nicht mehr stattfinden könnte oder sogar behandlungsbedürftige Patientinnen und Patienten mangels Kapazitäten nicht mehr behandelt werden könnten.“
In der Begründung zur Ersten Änderungsverordnung zur CoronaVO vom 15.09.2021 vom 13.10.2021 heißt es dazu (S. 3):
„Immunisierte Personen spielen aufgrund ihres hohen individuellen Schutzes bei der Inanspruchnahme der begrenzten Kapazitäten des Gesundheitswesens auch nur noch eine untergeordnete Rolle. Wie die unter Ziffer 1 dargelegten Zahlen belegen, werden sie im Vergleich zu nicht-immunisierten Personen deutlich seltener stationär behandelt. Sie beanspruchen deshalb auch nur selten die begrenzten intensivmedizinischen Kapazitäten, die die Engpassressource bei der Pandemiebekämpfung im stationären Bereich darstellt.“
Zur Wirksamkeit der COVID-19-Impfung stellte das RKI fest (vgl. Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht vom 21.10.2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-10-21.pdf, S. 21 ff.):
„Impfeffektivität
Seit Beginn der COVID-19-Impfkampagne führt das RKI ein kontinuierliches Monitoring von Impfdurchbrüchen durch, die aus den nach IfSG übermittelten Meldedaten identifiziert werden.
Definition wahrscheinlicher Impfdurchbruch:
Ein wahrscheinlicher Impfdurchbruch ist definiert als SARS-CoV-2-Infektion mit klinischer Symptomatik, die bei einer vollständig geimpften Person mittels PCR oder Erregerisolierung diagnostiziert wurde. Ein vollständiger Impfschutz wird angenommen, wenn nach einer abgeschlossenen Impfserie (2 Dosen Comirnaty (BioNTech/Pfizer), Spikevax (Moderna), Vaxzevria (AstraZeneca) bzw. 1 Dosis Janssen (Johnson & Johnson)) mindestens zwei Wochen vergangen sind. […]
Insgesamt 95.487 wahrscheinliche Impfdurchbrüche wurden mit Meldedatum seit der 5. KW identifiziert, davon 63.236 nach einer abgeschlossenen Impfserie mit Comirnaty (BioNTech/Pfizer), 13.272 mit Janssen (Johnson & Johnson), 7.320 mit Vaxzevria (AstraZeneca), 4.520 mit Spikevax (Moderna), 4.439 mit einer Kombination Vaxzevria/Comirnaty und 767 mit einer Kombination Vaxzevria/Spikevax. Die beiden letztgenannten Kombinationen werden umgangssprachlich auch als „Kreuzimpfungen“ bezeichnet. Bei weiteren 1.933 Impfdurchbrüchen erfolgte anhand der vorliegenden Angaben keine Zuordnung zu den o. g. Impfstoffen. […]
Da für einen Teil der COVID-19-Fälle die Angaben zum Impfstatus unvollständig sind, ist von einer Untererfassung der geimpften COVID-Fälle auszugehen. In Folge dessen kann in den bisherigen Berechnungen die Impfeffektivität in einigen Fällen überschätzt worden sein. Seit dem 30.09.2021 werden daher für die Berechnung der Impfeffektivität nur noch jene COVID-19-Fälle berücksichtigt, für die eine Angabe zum Impfstatus vorliegt. […]
Interpretation und Abschätzung der Impfeffektivität
Der bei weitem größte Teil der seit der 5. KW übermittelten COVID-19-Fälle war nicht geimpft. Durch einen Vergleich des Anteils vollständig Geimpfter unter COVID-19-Fällen mit dem Anteil vollständig Geimpfter in der Bevölkerung ist es möglich, die Wirksamkeit der Impfung grob abzuschätzen (sog. Screening-Methode nach Farrington). Die nach dieser Methode geschätzte Impfeffektivität liegt für den Gesamtbeobachtungszeitraum 5. bis 41. KW für die Altersgruppe 18-59 Jahre bei ca. 83 % und für die Altersgruppe ≥60 Jahre bei ca. 81 %. Für den Zeitraum der letzten vier Wochen (38. bis 41. KW) liegt die geschätzte Impfeffektivität für die Altersgruppe 18-59 Jahre bei ca. 76 % und für die Altersgruppe ≥60 Jahre bei ca. 75 %
Geschätzte Impfeffektivität gegen weitere COVID-19-assoziierte Endpunkte für den Zeitraum der letzten vier Wochen (38.-41. KW):
- Schutz vor Hospitalisierung: ca. 90 % (Alter 18-59 Jahre) bzw. ca. 86 % (Alter ≥60 Jahre)
- Schutz vor Behandlung auf Intensivstation: ca. 94 % (Alter 18-59 Jahre) bzw. ca. 92 % (Alter ≥60 Jahre)
- Schutz vor Tod: ca. 98 % (Alter 18-59 Jahre) bzw. ca. 87 % (Alter ≥60 Jahre
Betrachtet man den Anteil der Impfdurchbrüche an allen COVID-19-Fällen wird deutlich, dass nur ein geringer Anteil der hospitalisierten, auf Intensivstation betreuten bzw. verstorbenen COVID-19-Fälle als Impfdurchbruch zu bewerten ist. Unter den insgesamt 943 COVID-19-Fällen mit Impfdurchbrüchen, die verstorben sind, waren 695 (74 %) 80 Jahre und älter. Das spiegelt das generell höhere Sterberisiko - unabhängig von der Wirksamkeit der Impfstoffe - für diese Altersgruppe wider. […]
Zusammengefasst bestätigen die Anzahl der wahrscheinlichen Impfdurchbrüche sowie die nach der Screening-Methode geschätzte Wirksamkeit der eingesetzten Impfstoffe die hohe Wirksamkeit aus den klinischen Studien. Dass im Laufe der Zeit mehr Impfdurchbrüche verzeichnet werden, ist erwartbar, da generell immer mehr Menschen geimpft sind und sich SARS-CoV-2 derzeit wieder vermehrt ausbreitet. Dadurch steigt die Wahrscheinlichkeit, als vollständig geimpfte Person mit dem Virus in Kontakt zu kommen. […]“
Hieraus und aus den sogleich dargestellten Daten des RKI ergibt sich, dass der Verordnungsgeber zum damaligen Zeitpunkt von Tatsachen ausgehen durfte, die seine Einschätzung des unterschiedlichen Gefährdungspotentials der immunisierten und nicht-immunisierten Bevölkerung belegten.
In den späteren Wochenberichten stellte das RKI – auch für den hier streitgegenständlichen Zeitraum der Kalenderwochen 44 bis 47 – die Inzidenzen der ungeimpften und der geimpften Bevölkerung sowie korrespondierend die Krankenhausbelegung gegenüber (vgl. RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht v. 02.12.2021, S. 20 ff.; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-02.pdf, S. 3 f.):
„Inzidenzen der symptomatischen und hospitalisierten COVID-19-Fälle nach Impfstatus
Abbildung 17: Inzidenz vollständig geimpfter und ungeimpfter symptomatischer und hospitalisierter COVID-19-Fälle pro 100.000 nach Altersgruppen, Impfstatus und Meldewoche (Datenstand 30.11.2021).
Impfeffektivität
[…
Abbildung 18 stellt den zeitlichen Verlauf der geschätzten Impfeffektivität gegenüber symptomatischer COVID-19-Erkrankung sowie COVID-19-assoziierter Hospitalisierung, Behandlung auf einer Intensivstation und Tod nach Altersgruppe dar. Gezeigt werden die Werte seit der MW 28/2021, ab der die Delta-Variante dominierte und in den beiden älteren Altersgruppen die steigenden Impfquoten und Anteile der Impfdurchbrüche stabile Schätzungen erlaubten. Für die Altersgruppe der 12- bis 17-Jährigen erfolgte aufgrund der geringen Fallzahlen von Behandlungen auf einer Intensivstation bzw. von Todesfällen in der Gruppe der Ungeimpften und fehlenden Fällen in der Gruppe der Geimpften nur die Berechnung der Impfeffektivität gegenüber einer symptomatischen Erkrankung bzw. Hospitalisierung.
Abbildung 18: Effektivität der COVID-19-Impfungen gegenüber symptomatischer COVID-19-Erkrankung, COVID-19 assoziierter Hospitalisierung, Intensivmedizinischer Behandlung und Todes und nach Altersgruppe (Datenstand 30.11.2021). Insbesondere für die letzten beiden Kalenderwochen ist aufgrund von zu erwartenden Nachmeldungen mit Änderungen der geschätzten Werte der Impfeffektivität zu rechnen.
Interpretation
Die in der Abbildung 18 dargestellten Inzidenzen nach Impfstatus belegen die ausgeprägte Wirksamkeit der COVID-19-Impfung in Bezug auf die Verhinderung einer symptomatischen COVID19-Erkrankung sowie einer mit COVID-19 assoziierten Hospitalisierung. In der vollständig geimpften Bevölkerung lag sowohl die Inzidenz der symptomatischen Fälle als auch die Hospitalisierungsinzidenz in allen dargestellten Altersgruppen und zu jedem Zeitpunkt deutlich unter der jeweiligen Inzidenz der ungeimpften Bevölkerung.
Unter den Ungeimpften sind je nach Altersgruppe und klinischem Endpunkt (symptomatischer bzw. hospitalisierter COVID-19 Fall) unterschiedliche Inzidenzen zu beobachten. Diese lassen sich zum einen mit einem unterschiedlichen Expositionsrisiko (z.B. durch unterschiedliches Sozialverhalten) und einem unterschiedlichen Testverhalten (höhere Anzahl von Tests z.B. für Restaurants und in den Schulen) erklären. Zum anderen ist ein höheres Alter mit zunehmendem Risiko für einen schweren COVID-19-Krankheitsverlauf assoziiert, eine Hospitalisierung in der Altersgruppe ab 60 Jahre also wahrscheinlicher als in den jüngeren Altersgruppen. Auffällig ist der Anstieg der COVID-19 Inzidenz unter Geimpften in der Altersgruppe 18-59 und ab 60 Jahre seit MW 41, der bei den 12- bis 17- Jährigen und 18- bis 59-Jährigen unter symptomatischen Fällen ausgeprägter ist als unter hospitalisierten Fällen. Dieser Anstieg kann mit einem Nachlassen des Impfschutzes insbesondere hinsichtlich der Verhinderung milder Krankheitsverläufe erklärt werden.
Im Rahmen der Impfdurchbruch-Surveillance ist der Anteil vollständig Geimpfter unter den übermittelten symptomatischen COVID-19-Fällen erwartungsgemäß im Verlauf der Impfkampagne kontinuierlich gestiegen und liegt mittlerweile in der Altersgruppe ab 60 Jahre für die vergangenen 4 Kalenderwochen bei über 60 % (s. Tabelle 3). Dieser Anteil muss im Zusammenhang mit der erreichten hohen Impfquote in dieser Altersgruppe interpretiert werden und ist für sich allein nicht als Indikator einer sinkenden Impfeffektivität zu interpretieren. Die Wirksamkeit der Impfung (Impfeffektivität) lässt sich mit der o.g. Screening-Methode nach Farrington schätzen. Hier sieht man zwischen KW 34 und 46 in den Altersgruppen 18-59 Jahre und ab 60 Jahre eine leicht abnehmende Effektivität gegenüber einer symptomatischen COVID-19-Erkrankung von etwa 80 % auf unter 70 %. Dies könnte für eine Abnahme der Schutzwirkung über die Zeit sprechen, da in der Bevölkerung der Anteil derjenigen wächst, die vor mehr als sechs Monaten geimpft wurden. Die in unseren Analysen dargestellte anhaltend hohe Impfeffektivität gegen schwere Verläufe (Hospitalisierung, Intensivbehandlung oder Tod) zeigt jedoch, dass vollständig geimpfte Personen weiterhin sehr gut gegen Hospitalisationsbedürftigkeit oder tödlichen Verlauf geschützt sind. Unter den insgesamt 2.331 Fällen von Impfdurchbrüchen, die zwischen MW 05 und 47 verstorben sind, waren 1.614 (69 %) 80 Jahre und älter.“
Bestätigt wurden diese Erkenntnisse auch in einer Zusammenfassung des RKI („Die Impfung gegen COVID-19 in Deutschland zeigt eine hohe Wirksamkeit gegen SARS-CoV-2- Infektionen, Krankheitslast und Sterbefälle – Analyse der Impfeffekte im Zeitraum Januar bis Juli 2021“, veröffentlicht im Epidemiologischen Bulletin 35/2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2021/35_21.pdf) zu den Impfeffekten im Zeitraum Januar bis Juli 2021:
„Basierend auf den Ergebnissen einer mathematischen Modellierung wurden Effekte der Impfung gegen Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) auf den Pandemieverlauf in Deutschland im Zeitraum Januar bis Juli 2021 quantifiziert. Es wurde modelliert, wie der Verlauf der dritten Welle gewesen wäre, hätte die Impfkampagne nicht stattgefunden. Aus den Analysen ergibt sich, dass die Impfkampagne bisher geschätzt 706.000 Meldefälle, 76.600 stationäre und etwa 19.600 intensivmedizinische Fälle sowie mehr als 38.300 Sterbefälle verhindert hat. Insbesondere in der Altersgruppe ≥ 60 Jahre wurde die Anzahl der zu erwartenden Fälle für jeden der genannten Endpunkte um mehr als 40 % reduziert. Diese hohe Effektivität der COVID-19-Impfkampagne verdeutlicht eindrucksvoll, dass Impfungen den Weg aus der Pandemie ebnen.“
Grundlegend zu der Wirkung der SARS-CoV-2 Impfung lagen zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses auch mehrere Studien vor (vgl. Harder T. u.a., Effectiveness of COVID-19 vaccines against SARS-CoV-2 infection with the Delta (B.1.617.2) variant, abrufbar unter: https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC8518304/; Nanduri S., u.a., Effectiveness of PfizerBioNTech and Moderna Vaccines in Preventing SARS-CoV-2 Infection Among Nursing Home Residents Before and During Widespread Circulation of the SARS-CoV-2 B.1.617.2 (Delta) Variant, 27.08.2021, abrufbar unter: https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/34437519/; alle zuletzt abgerufen am 05.08.2025).
(4) Auch die Auferlegung von PCR-Testpflichten im Rahmen der einzelnen Zutrittsbeschränkungen basierte auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage. In der Begründung zur CoronaVO vom 15.09.2021 führte der Verordnungsgeber hierzu aus (S. 17):
„Aufgrund der geringeren Sensitivität und Spezifität von Antigen-Tests (Schnell- und Selbsttests) im Vergleich mit Nukleinsäure-basierten Amplifikationsverfahren ist der Einsatz dieser Tests bei Erreichen des Schwellenwertes der Warnstufe nicht mehr ausreichend, um die Infektionsgefahr in diesem Stadium der Pandemie in den genannten Bereichen in einem angemessenen Rahmen zu halten. Die Tests weisen unabhängigen Validierungsstudien zufolge je nach Produkt und Einsatzweise teilweise deutlich reduzierte Werte hinsichtlich der klinischen Sensitivität im Vergleich zu Nukleinsäurebasierten Verfahren auf. (vgl. dazu RKI, Epidemiologisches Bulletin 17/21, S. 5, abrufbar unter (https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2021/Ausgaben/17_21.pdf). Damit ein Antigen-Test ein positives Ergebnis anzeigt, ist im Vergleich eine größere Virusmenge notwendig (niedrigere Sensitivität). Das bedeutet, dass ein negatives Antigen-Testergebnis die Möglichkeit einer Infektion mit SARS-CoV-2 nicht in jedem Kontext mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausschließt. Somit ist bei der Anwendung von Antigen-Tests im Leistungsvergleich mit Nukleinsäurebasierten Amplifikationsverfahren das Risiko von falsch-negativen Testergebnissen erhöht und es steigt auch die Wahrscheinlichkeit, dass infizierte Personen mit vergleichsweise niedriger Viruslast, die jedoch noch infektiöses Virus-Material ausscheiden, nicht erkannt werden. Eine niedrige Viruslast kann beispielsweise auch auf den Beginn einer Erkrankung hindeuten.
In diesem Zusammenhang zeigen mehrere Studien eine Korrelation zwischen Viruslast und Anzüchtbarkeit von Viren in Zellkultur (https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7588524/; https://www.nature.com/articles/s41586-020-2196-x). Darüber hinaus handelt es sich bei dem Testergebnis um eine Momentaufnahme mit sehr kurzer Aussagekraft. Eine Person kann innerhalb der Inkubationszeit jederzeit ansteckend werden, auch vor Symptombeginn. Das heißt, das Restrisiko nimmt bereits in den Stunden nach Testentnahme kontinuierlich zu. Im Gegensatz zu Genesenen oder Geimpften haben Personen mit einem negativen Testergebnis keinerlei Immunität. Das heißt, sie haben, wenn sie infiziert sind, wahrscheinlich hohe Viruslasten und können potenziell leichter anstecken als Genesene oder Geimpfte, wenn diese infiziert sein sollten. Zudem besteht für nicht-immunisierte Personen das erhöhte Risiko, selbst schwer zu erkranken. Ein solches Sicherheitsrisiko einzugehen, ist aus Sicht der Landesregierung in der Warnstufe nicht mehr vertretbar, sodass Antigentests auf dieser Stufe nicht zugelassen werden können und die Pflicht zum Nachweis durch ein negatives PCR-Testergebnis besteht.“
(5) Die gegen eine tragfähige Tatsachengrundlage für die angefochtenen Regelungen des Verordnungsgebers vorgebrachten Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.
Vielmehr durfte der Verordnungsgeber angesichts der vorstehend dargestellten Sachlage bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung auf der Grundlage der regelmäßig von ihm ausgewerteten Daten des RKI und des Landesgesundheitsamts (LGA) zum aktuellen Infektionsgeschehen ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass eine ungebremste Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 trotz der teilweise in der Bevölkerung vorhandenen Immunität und Verfügbarkeit von Impfungen zu einer weiteren erheblichen Steigerung der Krankheitslast in Baden-Württemberg geführt hätte. Nachvollziehbar durfte er annehmen, dass bei vielen schweren Verläufen eine Überlastung der Versorgungskapazitäten für eine intensivmedizinische Behandlung gedroht/fortbestanden hätte, welche die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung gefährdet hätte. Dabei konnte er nach den fachlichen Einschätzungen des RKI, die der Verordnungsgeber wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und seinen Maßnahmen zugrunde legen durfte (vgl. Senat, Urt. v. 13.02.2025 - 1 S 1721/23 - juris Rn. 73), annehmen, dass eine zunehmende Wahrscheinlichkeit infektiöser Kontakte in allen Lebenssituationen bestand und enge Kontaktsituationen gemieden werden sollten.
Auch die Erwägungen zu den in § 1 Abs. 2 CoronaVO festgelegten – von der Antragstellerin nicht in Frage gestellten – Schwellenwerte sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner ist im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass bei einer Überschreitung der in § 1 Abs. 2 Nr. 2 und 3 CoronaVO definierten Schwellenwerte die Vorgaben der Basis- bzw. Warnstufe nicht mehr ausreichen, um die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen. Dies wird durch die im Verfahren vorgelegten Unterlagen (konkret) zur Situation bei tatsächlicher Überschreitung der Schwelle der Alarmstufe belegt, wonach diese bereits mit einer Einschränkung der Intensivversorgung für elektive Eingriffe einherging und die Maßnahmen der Warnstufe zu keiner Dämpfung des Infektionsgeschehens geführt hatten. Außerdem durfte er aufgrund der seinerzeit vorliegenden Erkenntnisse davon ausgehen, dass in den Lebensbereichen, die von den streitbefangenen Vorschriften erfasst sind, für den Zugang nicht-immunisierter Personen PCR- anstelle von Antigen-Testnachweisen erforderlich sind. Der Verordnungsgeber hat seine Annahme, dass PCR-Tests eine höhere klinische Sensitivität besitzen und damit einen höheren Sicherheitsstandard bieten, in der Begründung plausibel ausgeführt. Der Senat verweist im Übrigen ergänzend auf die Gründe seines Beschlusses vom 17.12.2021 (1 S 3528/21 - juris Rn. 91), an denen er festhält.
Soweit die Antragstellerin bemängelt, dass eine Differenzierung der Maßnahmen gegenüber nicht-immunisierten Personen ungeeignet gewesen sei, weil auch Geimpfte das Virus übertragen können und dies ausweislich der RKI-Protokolle vom 05.11.2021 auch bekannt gewesen sei, dringt sie damit nicht durch. Zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung und auch während ihrer Geltungsdauer durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass bei einer vollständigen Impfung die Gefahr der Übertragung des Virus zumindest herabgesetzt war und geimpfte Personen weniger von einem schweren Verlauf von COVID-19 betroffen waren (s. dazu oben ausführlich B. II. 3. b) bb) (3)).
Die von der Antragstellerin zitierten erst im Jahr 2024 veröffentlichten „RKI-Protokolle“ (namentlich das vom 05.11.2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Protokolle/COVID-19-Krisenstabsprotokolle_Teil2_Download.pdf) ändern an der hier maßgeblichen Einschätzung durch den Verordnungsgeber nichts. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften kommt es – wie regelmäßig im Gefahrenabwehrrecht – alleine darauf an, ob der Verordnungsgeber im Erlasszeitpunkt ex ante für den Geltungszeitraum der angefochtenen Vorschriften aufgrund der ihm zum damaligen Zeitpunkt tatsächlich zugänglichen Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstigen Informationen des RKI im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG die von ihm angenommene Gefahrenlage bejahen durfte, nicht jedoch, ob ex post auf der Grundlage nachträglicher Erkenntnisse bei heutiger fachlicher Beurteilung festgestellt werden kann, dass die prognostizierte Gefahr tatsächlich nicht bestand (vgl. bereits Senat, Urt. v. 26.02.2021 - 1 S 767/23 und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 234). Darüber hinaus bestanden für den Verordnungsgeber zum streitgegenständlichen Zeitpunkt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass den auf validierte wissenschaftliche Studien Bezug nehmende Veröffentlichungen des RKI keine wissenschaftlichen Erkenntnisse zugrunde lagen oder diese von politischen Bewertungen überlagert wurden (vgl. SächsOVG Urt. v. 16.01.2025 - 3 C 85/21 - juris Rn. 303). Dessen ungeachtet war dem Verordnungsgeber bewusst, dass auch die Gesamtbevölkerung insgesamt Einfluss auf das Infektionsgeschehen hatte, indem er in der Begründung darauf hinweist, dass es aufgrund steigender Fallzahlen wichtig sei, dass alle Menschen ihr Infektionsrisiko entsprechend der Empfehlungen des RKI (AHA+L) minimierten (vgl. Begründung zur CoronaVO vom 15.09.2021, S. 8).
cc) Die vom Verordnungsgeber gewählten Schutzmaßnahmen und vorliegend angefochtenen Kontaktbeschränkungen (1), Testnachweispflichten und daran anknüpfende Zutrittsbeschränkungen und -verbote (2) waren sowohl in der Warn-, als auch der Alarmstufe geeignet, die mit der Verordnung angestrebten Ziele des Schutzes von Leben und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung zu erreichen.
Ein Gesetz ist geeignet, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung reicht aus. Dem Verordnungsgeber stand wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu.
(1) Die Kontaktbeschränkungen in § 9 Abs. 1 CoronaVO sahen in der Warnstufe (Nr. 2) vor, dass sich nicht-immunisierte Personen nur mit Angehörigen eines Haushalts und fünf weiteren Personen zu privaten Zusammenkünften und privaten Veranstaltungen treffen durften. In der Alarmstufe (Nr. 3) waren private Treffen und Veranstaltungen für nicht-immunisierte Personen nur mit Angehörigen eines Haushalts und einer weiteren Person zulässig. Ausgenommen von den Kontaktbeschränkungen waren Personen unter 18 Jahren, solche die sich aus medizinischen Gründen nicht impfen lassen konnten oder für die keine Impfempfehlung der STIKO bestand (Abs. 3). Ausnahmen waren auch für soziale Härtefälle und Zusammenkünften für gewichtige/unabweisbare Zwecke (Abs. 4) vorgesehen.
Diese Kontaktbeschränkungen für nicht-immunisierte Personen konnten sowohl in der Warn-, als auch der Alarmstufe grundsätzlich dazu beitragen, dass die Verbreitung des über virushaltige Tröpfchen und Aerosole leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus SARS-CoV-2 (s.o. B. II. 3. a)) verhindert wird und so das Infektionsgeschehen in der Bevölkerung abgebremst wird (vgl. dazu ausführlich schon Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 254 f.). Für das gesamte Pandemiemanagement galt, je weniger Kontakte stattfanden, umso weniger Übertragungen des Virus erfolgten.
Nicht zu beanstanden ist entgegen dem Antragsvorbringen insbesondere, dass sich der Verordnungsgeber dazu entschlossen hatte, immunisierte Personen, namentlich Geimpfte, von den Kontaktbeschränkungen auszunehmen (vgl. erneut § 9 Abs. 3 CoronaVO), obwohl auch diese insbesondere in der Phase eines nachlassenden Impfschutzes – wenn auch in insgesamt geringerem Maße als nicht-immunisierte Personen – zum Pandemiegeschehen beitragen konnten. Mit der genannten Ausnahme wollte der Antragsgegner erklärtermaßen den Einschätzungen des RKI zur unterschiedlichen Gefahr der Virusübertragung durch geimpfte und genesene gegenüber nicht-immunisierten Personen und damit erkennbar dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung tragen (vgl. die Begründung der Corona-Verordnung vom 15.09.2021, a.a.O., S. 52, sowie oben B. II. 3. b) bb) (3)).
(2) Die weiteren von der Antragstellerin angefochtenen Vorschriften bezüglich Testnachweispflichten, Zutrittsbeschränkungen und -verboten, sahen in der Warnstufe für Veranstaltungen (§ 10 Abs. 1 CoronaVO), den Besuch von Kultur-, Freizeit- und sonstige Einrichtungen sowie Verkehrswesen (§ 14 Abs. 1 CoronaVO), für die Inanspruchnahme von Angeboten außerschulischer und beruflicher Bildung (§ 15 Abs. 1 CoronaVO) im Innenbereich eine PCR-Testpflicht, im Freien die Vorlage eines negativen Antigen- oder PCR-Tests und in der Alarmstufe ein generelles Zutrittsverbot für nicht-immunisierte Personen vor. Der Besuch von Gastronomie, Vergnügungsstätten und ähnlichen Einrichtungen (§ 16 Abs. 1 CoronaVO) war in der Warnstufe im Innenbereich mit PCR-Testnachweis, im Außenbereich mit Antigen- oder PCR-Testnachweis zulässig. In der Alarmstufe bestand für den Innenbereich ein Zutrittsverbot, Angebote im Freien waren nach Vorlage eines PCR-Testnachweises gestattet. Der Zutritt zu Beherbergungsbetrieben und ähnlichen Einrichtungen (§ 16 Abs. 3 CoronaVO) war in der Warnstufe für nicht-immunisierte Personen unter Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testes gestattet, in der Alarmstufe war der Zutritt für nicht-immunisierte Personen nur nach Vorlage eines PCR-Testnachweises zulässig. Der Zutritt zu Handelsbetrieben, die nicht der Grundversorgung dienten oder Märkte außerhalb geschlossener Räume (§ 17 Abs. 1 CoronaVO), war für nicht-immunisierte Personen in der Warnstufe unbeschränkt, in der Alarmstufe nur nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Tests möglich. Der Besuch von Weihnachtsmärkten war gem. § 11 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO für die Verkaufsstände unbeschränkt möglich, für Verzehr- und Verweilangebote (Satz 1) in der Warnstufe mit Nachweis eines Antigen- oder PCR-Tests zulässig, in der Alarmstufe für nicht-immunisierte Personen unzulässig. Die Inanspruchnahme körpernaher Dienstleistungen war für nicht-immunisierte Personen in der Warnstufe nur nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Tests, in der Alarmstufe nur nach Vorlage eines PCR-Tests zulässig. Für Clubs und Diskotheken (§ 14 Abs. 4 CoronaVO) galt in der Warn- und Alarmstufe ein Zutrittsverbot für nicht-immunisierte Personen.
Die in den angefochtenen Verordnungsbestimmungen geregelte Pflicht für nicht-immunisierte Personen zur Vorlage eines ggf. qualifizierten Testnachweises und das im Falle des Nichtvorliegens bestehende grundsätzliche Zutritts- und Teilnahmeverbot in den von den Vorschriften erfassten Lebensbereichen konnten dazu beitragen, das Risiko, dass Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus in diesen Bereichen stattfanden, zu reduzieren (vgl. zur Geeignetheit der sog. allgemeinen Testpflicht an Schulen Senat, Beschl. v. 29.04.2021 - 1 S 1204/21 - und vom 22.09.2021 - 1 S 2944/21 - juris; zur grundsätzlichen Eignung von PCR-Tests ferner Senat, Beschl. v. 15.01.2021 - 1 S 4180/20 - juris, sowie vorstehend unter B. II. 3. b) bb) (4)) und waren dadurch grundsätzlich geeignet, eine Überlastung des Gesundheitswesens zu verhindern. Dabei war es in der Warnstufe in den meisten Fällen ausreichend, einen negativen Antigen- oder PCR-Test vorzuweisen, um Zutritt zu den geregelten Lebensbereichen zu erhalten, denn dadurch wurden mit dem Coronavirus Infizierten (positiv getesteten Personen) der Zugang verweigert und die Weitergabe des Virus wurde unterbunden. Mit steigender Krankenhaus- und Intensivbettenbelegung und Ausrufung der Alarmstufe konnte der Ausschluss nicht-immunisierter Personen an der Teilhabe der reglementierten Lebensbereiche dazu beitragen, dass diese nicht an der Entstehung weiterer Infektionsketten beteiligt waren, d.h. andere Personen im Falle eines fehlerhaften Tests nicht infizieren konnten und auch selbst nicht infiziert wurden, und so die Infektionszahlen insgesamt sowie die Belegung der Krankenhäuser zu reduzieren. Bei alledem war, wie oben unter B. II. 3. b) bb) (4) gezeigt, nicht zu beanstanden, dass teilweise PCR-Tests wegen ihrer erhöhten Zuverlässigkeit vorgeschrieben waren und dass nur nicht-immunisierte Personen den Beschränkungen unterworfen wurden, da sie aus infektiologischer Sicht „gefährlicher“ und „gefährdeter“ waren.
dd) Ebenso durfte der Verordnungsgeber die angefochtenen Schutzmaßnahmen als erforderlich ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Auch bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der im hier maßgeblichen Zeitraum fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren, denn die Einschätzung des Verordnungsgebers beruhte, wie oben ausgeführt (B. II. 3. b) bb)), auf ausreichend tragfähigen Grundlagen.
Als milderes Mittel für sämtliche angefochtenen Verordnungsbestimmungen wäre zwar in Betracht gekommen, die Voraussetzungen für den Eintritt der Warn- bzw. Alarmstufe enger zu fassen, d.h. diese Stufe erst bei einer höheren Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz und einem höheren AIB-Wert als in § 1 Abs. 2 Nr. 2 und 3 CoronaVO geregelt eintreten zu lassen mit der Folge, dass auch erst bei einer höheren Inzidenz und Intensivbettenauslastung die verschärften Kontakt- und Zugangsbeschränkungen eingegriffen hätten. Ein solches Mittel hätte die Antragstellerin im Vergleich zur geltenden Verordnungsrechtslage weniger belastet. Es wäre zur Erreichung der vom Antragsgegner verfolgten Ziele aber nicht ebenso gut geeignet gewesen. Der Antragsgegner ist seinerzeit ohne Überschreitung seines diesbezüglichen Beurteilungsspielraums zu der Auffassung gelangt, dass beim Überschreiten der in § 1 Abs. 2 Nr. 2 und 3 CoronaVO normierten Schwellenwerte – deren Festlegung wie oben gezeigt im Ergebnis nicht zu beanstanden ist (s.o. B. II. 3. b) bb)) – ein Verzicht oder eine Beschränkung auf geringfügigere Schutzmaßnahmen nicht mehr ausreichten, um das Ziel des Gesundheitsschutzes der Bevölkerung und insbesondere der Aufrechterhaltung einer hinreichenden intensiv-medizinischen Versorgung zu gewährleisten.
(1) Der Verordnungsgeber durfte aufgrund der Erkenntnislage im Oktober 2021 davon ausgehen, dass es keine gleich wirksamen aber weniger einschränkenden Mittel als die in § 9 Abs. 1 CoronaVO vorgesehenen Kontaktbeschränkungen für nicht-immunisierte Personen in der Warn- und Alarmstufe gab, da hierdurch sicher Kontakte und damit Ansteckungen vermieden werden konnten.
(2) Gleiches gilt für die angefochtenen Testnachweispflichten, Zugangsbeschränkungen und Zutrittsverbote differenziert nach Warn- und Alarmstufe. Kein gleich wirksames, aber weniger einschränkendes Mittel zeigt die Antragstellerin hier mit dem Vortrag auf, statt eines PCR-Tests auch einen Antigentest ausreichen zu lassen. Soweit der Verordnungsgeber für die Erfüllung der Testpflichten in der Warn- und Alarmstufe – anders als in der Basisstufe – nur noch PCR-Tests genügen ließ (vgl. z.B. für Veranstaltungen § 10 Abs. 2 Nr. 2 Halbs. 1 CoronaVO) bestünde zwar ein für die Antragstellerin weniger einschränkendes Mittel darin, auch in der Warnstufe die Vorlage eines negativen Antigen-Testnachweises ausreichen zu lassen. Denn diese Tests waren mit geringerem zeitlichem Vorlauf und vor allem geringerem finanziellen Aufwand zu erlangen. Diese für die Antragstellerin günstigere Alternative wäre zur Erreichung der vom Antragsgegner verfolgten – wie gezeigt legitimen – Ziele jedoch nicht ebenso geeignet gewesen. Denn Antigen-Tests wiesen – auch unter Berücksichtigung ihrer kürzeren zeitlichen Gültigkeit – nach damaligem Kenntnisstand im Vergleich zu nukleinsäurebasierten Verfahren teilweise deutlich reduzierte Werte insbesondere hinsichtlich der klinischen Sensitivität auf. Das hat der Antragsgegner in der bereits oben zitierten Verordnungsbegründung zutreffend und mit Belegen ausgeführt (s.o. unter B. II. 3. b) bb) (4)); vgl. dazu die Begründung zur Corona-Verordnung vom 15.09.2021, a.a.O., S. 17, m.w.N.).
Mildere, aber ebenso wirksame Mittel zeigt die Antragstellerin weiterhin nicht mit ihrem Vorbringen auf, der Antragsgegner hätte es anstelle eines Zutrittsverbots für nicht-immunisierte Personen dabei belassen können, ungeimpften Personen den Zutritt zu den in §§ 10 Abs. 1 Nr. 3, 11 Abs. 1 Nr. 2, 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und 16 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO geregelten Bereichen mit der Maßgabe, dass sie Tests vorlegen müssten, zu gestatten. Eine dahingehende Regelung hätte die Antragstellerin als Ungeimpfte zwar weniger belastet. Sie wäre zur Erreichung der vom Antragsgegner verfolgten Ziele aber nicht ebenso wirksam. Denn sie würde Sozialkontakte mit nicht-immunisierten Personen, die, wie oben gezeigt, typischerweise ein größeres Risiko der Virenübertragung aufwiesen und im Falle der Infektion ein höheres Risiko für einen schweren Verlauf und demgemäß einer Hospitalisierung hatten, nicht verhindern, sondern die bei bestehenden Sozialkontakten vorhandenen Übertragungsrisiken durch Tests lediglich verringern.
Ohne Erfolg bleibt auch der sinngemäße Einwand der Antragstellerin, ein milderes Mittel wäre gewesen, die Tests (wieder) kostenfrei anzubieten. Seit dem 13.11.2021 hatte jeder Bürger unabhängig vom Impf- oder Genesenenstatus wieder einen Anspruch auf mindestens einen kostenlosen Antigen-Schnelltest pro Woche (vgl. Art. 1 der Verordnung des Bundesministeriums für Gesundheit zur Änderung der Coronavirus-Testverordnung, der DIVI IntensivRegister-Verordnung und der Coronavirus-Surveillanceverordnung vom 12.11.2021, BAnz AT 12.11.2021 V1 vom 12.11.2021). Dabei verkennt die Antragstellerin, dass der Antragsgegner zu dieser Regelung nicht von Verfassungs wegen verpflichtet war (Senat, Beschl. v. 09.11.2021 - 1 S 3254/21 - juris Rn. 59). Er muss Testungen erst recht in noch größerem Umfang – etwa bezogen auf PCR-Tests – nicht kostenfrei stellen. Die für Bürger „kostenfreien“ Tests bedeuten im Ergebnis, dass diese aus öffentlichen Mitteln bezahlt werden müssen, die dann für andere Bereiche (auch) der Pandemiebekämpfung nicht mehr zur Verfügung stehen (vgl. auch Senat, Beschl. v. 12.10.2021 - 1 S 3038/21 - juris 118).
ee) Die streitgegenständlichen Maßnahmen waren auch angemessen.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 216; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 75; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 220; jeweils m.w.N.).
(1) Nach diesen Maßstäben stellten sich die vom Verordnungsgeber in § 9 Abs. 1 CoronaVO normierten Kontaktbeschränkungen der Warn- und Alarmstufe im Hinblick auf das verfolgte Ziel als angemessen dar.
Der Verordnungsgeber griff durch diese Vorschriften erheblich in die allgemeine Handlungsfreiheit der Bürger nach Art. 2 Abs. 1 GG sowie das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG (vgl. Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 930/21 - juris Rn. 283) ein. Die Verbote betrafen den privaten Lebensbereich und schränkten die sozialen Kontaktmöglichkeiten in einem beachtlichen Umfang ein. Die Eingriffe gewannen auch weiter dadurch an Gewicht, dass sie nicht isoliert zu betrachten waren, sondern Teil eines normativen Maßnahmebündels des Verordnungsgebers waren, das nicht-immunisierten Personen (insbesondere) in der Warn- und Alarmstufe zahlreiche Grundrechtseingriffe zumutete, die sich in ihrem Gewicht summierten. Kumulativen oder „additiven“ Grundrechtseingriffen wohnt ein spezifisches Gefährdungspotential für grundrechtlich geschützte Freiheiten inne, das bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu berücksichtigen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - juris , m.w.N.).
Dem spürbaren Eingriff in die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 2 Abs. 1 GG Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG standen jedoch die ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl potentiell an COVID-19 Erkrankter und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands gegenüber. Der Antragsgegner verfolgte mit dem oben beschriebenen Ziel der Reduzierung physischer Kontakte den Schutz von hochrangigen, den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern. Die Vorschrift diente dazu, – auch konkrete – Gefahren für das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potenziell großen Zahl von Menschen abzuwehren, die aufgrund des wieder ansteigenden Pandemiegeschehens drohten (s. dazu oben zur Pandemielage im Geltungszeitraum der angefochtenen Verordnung, B. II. 3. a). Die angefochtene Norm bezweckte, wie gezeigt, zugleich, die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland durch die Verlangsamung des Infektionsgeschehens sicherzustellen. Der Antragsgegner kam damit der ihn aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht nach.
Abgemildert wurden diese in die private Lebensführung eingreifenden massiven Kontaktbeschränkungen durch zahlreiche Ausnahmen in § 9 Abs. 2 bis 4 CoronaVO, die der sozialen Isolation und Vereinsamung entgegenwirken sollten. Danach galten Paare, die nicht zusammenleben, als ein Haushalt (Absatz 2), blieben immunisierte Personen sowie Personen, die noch nicht das 18. Lebensjahr vollendet hatten oder sich aus medizinischen Gründen nicht impfen lassen konnten oder für die keine Impfempfehlung der Ständigen Impfkommission bestand, bei der Ermittlung der Personenzahl und des Haushaltes unberücksichtigt (Absatz 3) und galten die in Absatz 1 genannten Beschränkungen bei sozialen Härtefällen oder Zusammenkünften oder Veranstaltungen zu ähnlich gewichtigen und unabweisbaren Zwecken nicht. Die angefochtene Vorschrift schloss private Zusammenkünfte auch von zahlreichen Personen selbst in der Alarmstufe daher nicht generell aus, sondern stand im Ergebnis in erster Linie „nur“ – aber auch dies nur mit den genannten Relativierungen – größeren privaten Zusammenkünften entgegen, an denen ausschließlich oder hauptsächlich nicht-immunisierte Personen teilzunehmen beabsichtigten.
Um die Härten des Kontaktverbots abzumildern, hat der Verordnungsgeber in § 9 Abs. 3 CoronaVO immunisierte Personen von den Kontaktbeschränkungen ausgenommen, obwohl auch diese insbesondere in der Phase eines nachlassenden Impfschutzes – wenn auch nach damaligem Kenntnisstand in insgesamt geringerem Maße als nicht-immunisierte Personen – zum Pandemiegeschehen hätten beitragen können. Mit dieser Ausnahme wollte der Antragsgegner erklärtermaßen den Einschätzungen des RKI zur unterschiedlichen Gefahr der Virusübertragung durch geimpfte und genesene gegenüber nicht-immunisierten Personen und damit erkennbar dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung tragen (vgl. die Begründung der Corona-Verordnung vom 15.09.2021, a.a.O., S. 52).
Mit ihrer Argumentation, ein „freiwillig Ungeimpfter“ nehme das Risiko einer Ansteckung bewusst in Kauf, dies sei vergleichbar mit den Risiken des Straßenverkehrs, nimmt die Antragstellerin bereits in tatsächlicher Hinsicht das Ausmaß, mit dem Ungeimpfte im streitgegenständlichen Zeitraum zur Auslastung der Intensivstationen beigetragen haben, nicht ausreichend in den Blick. Der Anteil an COVID-19 Fällen in intensivmedizinischer Behandlung an der Gesamtzahl der betreibbaren ITS-Betten betrug in Baden-Württemberg in der Zeit vom 28.10.2021 bis zum 22.11.2021 von zunächst 8,7% bis zuletzt 21,8 % (vgl. LGA, Tagesberichte COVID-19 vom 28.10., 3.11., 17.11., 22.11.2021, jeweils abrufbar unter https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/). In der Gruppe der auf Intensivstationen betreuten symptomatischen COVID-19-Fälle betrug der Anteil der Impfdurchbrüche in der Altersgruppe der 18- bis 59-Jährigen in der KW 39-42 12,0 % und in derjenigen der Personen ab 60 Jahren 33,4 % (vgl. RKI, Wöchentlicher Lagebericht zu COVID-19, Stand 28.10.2021, S. 22, abrufbar unter www.rki.de). Hieran zeigt sich, dass Ungeimpfte zur Auslastung der Intensivstationen durch eigene Erkrankungen maßgeblich unmittelbar beigetragen haben. Hinzu kommt ein beachtlicher mittelbarer Beitrag, der dem Umstand geschuldet ist, dass das Risiko, dass Menschen trotz Impfung PCR-positiv werden und das Virus übertragen, im Vergleich zu ungeimpften Menschen nach dem damaligen Erkenntnisstand jedenfalls unter der Deltavariante deutlich vermindert war (s.o. B. II. 3. b) bb) (3)).
(2) Auch mit den angefochtenen Testnachweispflichten und nachfolgenden Zutrittsbeschränkungen und -verboten griff der Antragsgegner in das Grundrecht der Bürger - und auch der Antragstellerin - auf allgemeine Handlungsfreiheit erheblich ein.
Den Normadressaten war teilweise der Zugang zu den in der CoronaVO genannten Einrichtungen gänzlich verwehrt oder nur nach Vorlage eines negativen Antigen- oder PCR-Tests möglich. Der Testnachweispflicht war nur unter Inkaufnahme eines nennenswerten Zeitaufwands und jedenfalls typischerweise einer Vorplanung nachzukommen. Der Test wurde nachvollziehbar als unangenehm empfundenen, sein Ergebnis musste in den genannten Einrichtungen als Zutrittsvoraussetzung präsentiert werden. Durch die nach der damaligen Rechtslage bestehende Kostenpflichtigkeit jedenfalls der PCR-Tests, deren Kosten im streitgegenständlichen Zeitraum um die 70 Euro betrugen, erhielt der Grundrechtseingriff für die Normadressaten ohne Zweifel ein schwereres Gewicht (vgl. Senat, Beschl. v. 15.11.2021 - 1 S 3295/21 - juris Rn. 63). Das galt auch bereits für die in der Warnstufe zumeist ausreichenden Antigen-Schnelltests, soweit diese zumindest bis zum 13.11.2021 kostenpflichtig waren (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 14.10.2021 - 1 S 3032/21 - n. v., zur Corona-Verordnung, und Beschl. v. 09.11.2021 - 1 S 3254 - juris, zur Corona-Verordnung Studienbetrieb; zur Wiedereinführung der sog. Bürgertests aber auch erneut die o.g. Verordnung des Bundesministeriums vom 12.11.2021, BAnz AT 12.11.2021 V1 vom 12.11.2021).
Das Gewicht der durch die angefochtenen Vorschriften bewirkten Grundrechtseingriffe wurde dadurch etwas aufgewogen, dass die PCR-Tests, anders als die günstigeren Antigen-Tests, nicht lediglich 24, sondern 48 Stunden gültig waren (vgl. § 5 Abs. 4 Satz 3 CoronaVO). Hinzu kam, dass einige in tatsächlicher und grundrechtlicher Hinsicht bedeutsame Lebensbereiche in der Warn- und Alarmstufe von einer Testpflicht grundsätzlich ausgenommen waren (vgl. § 10 Abs. 4 und 6, § 12 und § 13 sowie § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 CoronaVO) oder zumindest auch dort „nur“ einer Antigen-Testnachweispflicht unterlagen (vgl. § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 CoronaVO für Beherbergungsbetriebe und § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 CoronaVO für körpernahe Dienstleistungen) und dass der Verordnungsgeber im Bereich der Warnstufe Bereichsausnahmen für Sozialkontakte im Freien normiert hat (vgl. z.B. für Veranstaltungen § 10 Abs. 1 Nr. 2 Hs. 2 CoronaVO und für Kultur- und Freizeiteinrichtungen § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Hs. 2 CoronaVO). Gleichwohl verbleiben auch unter Berücksichtigung dieser Umstände nicht zuletzt mit Blick auf die große Zahl der von den Regelungen in der Warnstufe erfassten Lebensbereiche Eingriffe von ganz erheblichem Gewicht. Etwas relativiert wurde die Eingriffsschwere durch die Umstände, dass §§ 10 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3, 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 CoronaVO überwiegend Bereiche erfassten, die von den Normadressaten typischerweise zur Freizeitgestaltung genutzt werden, dass der Besuch der Einrichtungen zu einem späteren Zeitpunkt in vielen Fällen nachgeholt werden konnte und dass einige Bereiche – wie etwa Badeseen und Hochseilgärten (§ 14 Abs. 1 CoronaVO) – in den Winterwochen, in denen die Verordnung Geltung beanspruchte, typischerweise nicht oder allenfalls selten genutzt wurden.
In der Gesamtschau waren diese – grundsätzlich zeitlichen begrenzten – Beschränkungen bei der gebotenen Gesamtbetrachtung (noch) gerechtfertigt. Diesen Eingriffen in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG standen die ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl potentiell an COVID-19 Erkrankter und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands gegenüber, die der Antragsgegner zur Erfüllung der ihn aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht mit der angefochtenen Regelung schützen wollte. Durch das abgestufte System war es grundsätzlich auch möglich, dass bei rückläufiger Krankenhausauslastung entsprechend der Leitindikatoren, und damit abnehmender Gefahrenlage, automatisch eine Anpassung der Maßnahmen nach unten stattfinden konnte. Die Ausnahme Geimpfter von den angefochtenen Schutzmaßnahmen wiederum berücksichtigte deren geringeren Beitrag zum Infektionsgeschehen und – wie gezeigt – die geringere Inanspruchnahme stationärer Versorgungskapazitäten und war daher zur Wahrung ihrer Grundrechte gerechtfertigt und geboten.
(3) Ein Eingriff durch die angefochtenen Maßnahmen in das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ist nicht zu erkennen. Die Verordnungsbestimmungen begründeten insbesondere keinen verfassungswidrigen „indirekten Impfzwang“ (ebenso bereits Senat, Beschl. v. 09.11.2021 - 1 S 3254/21 - juris, zu § 6 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb; Beschl. v. 12.10.2021 - 1 S 3038/21 - juris, zu den nachweisabhängigen Zutrittsbeschränkungen; ferner Senat, Beschl. v. 16.07.2021 - 1 S 1980/21 - zu § 7 CoronaVO i.d.F. vom 28.06.2021). Wenn sich Personen aufgrund der mit den angefochtenen Vorschriften für sie verbundenen Beeinträchtigungen für eine Impfung entscheiden sollten, handelt es sich dabei nicht um einen mittelbaren Eingriff des Staates in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, sondern um die auf einer autonomen Entscheidung beruhende bloße Nebenfolge des vom Antragsgegner unmittelbar verfolgten - wie oben gezeigt legitimen – Zieles der Reduzierung der Zahl der Neuinfektionen und der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (vgl. Senat, Beschl. v. 09.11.2021 - 1 S 3254/21 - juris, v. 12.10.2021 - 1 S 3038/21 - juris, und v. 16.07.2021 - 1 S 1980/21 - juris; SächsOVG, Urt. v. 16.01.2025 - 3 C 85/21 - juris Rn. 343).
c) Der in Art. 3 Abs. 1 GG normierte allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz wird durch die angefochtenen Bestimmungen nicht verletzt. Die den Vorschriften zugrundeliegende Unterscheidung zwischen Geimpften und Genesenen auf der einen und sonstigen nicht-immunisierten Personen auf der anderen Seite begegnet keinen gleichheitsrechtlichen Bedenken.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (stRspr, vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. - BVerfGE 98, 365, 385; Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49, 68 f.; Urt. v. 19.02.2013 - 1 BvL 1/11 u.a. - BVerfGE 133, 59, 86). Der allgemeine Gleichheitssatz enthält nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen für jeden Regelungsbereich in gleicher Weise geltenden Maßstab. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (BVerfG, Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. - BVerfGE 126, 400, 416; Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179, 188).
Der jeweils aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Jedoch ist der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger. Ein solcher besteht von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (BVerfG, Beschl. v. 23.07.1963 - 1 BvR 265/62 - BVerfGE 16, 332, 338 f.; Beschl. v. 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 - BVerfGE 42, 374, 387 f.; Beschl. v. 23.06.1981 - 2 BvR 1067/80 - BVerfGE 58, 68, 79; Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160; Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 73). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter gehen seine Befugnisse jedoch nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. Gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (Nierhaus, in: BK, Stand: November 1998, Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 330, 336).
Infektionsschutzrechtlich begründete Maßnahmen haben sich mithin an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28, 28a IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornehmen. § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG bestimmt, dass bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 vereinbar ist. Gemäß § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG können einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung COVID-19 nicht zwingend erforderlich ist.
An diesen Maßstäben gemessen, ist hier eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG durch die angefochtenen Regelungen nicht ersichtlich.
Es bedarf keiner Entscheidung, ob genesene und geimpfte Personen auf der einen und nicht-immunisierte Personen auf der anderen Seite überhaupt eine „wesentlich gleiche“ Personengruppen bilden. Jedenfalls beruht die Entscheidung des Antragsgegners, bei den angefochtenen Kontaktbeschränkungen, Testnachweispflichten und daran anknüpfenden Zutrittsbeschränkungen oder -verboten, auf sachlichen, an den Zwecken der Verordnungsermächtigung ausgerichteten Gründen.
Der landesrechtliche Verordnungsgeber hat mit seiner Regelung bundesrechtliche Vorgaben der Verordnung der Bundesregierung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung vom 08.05.2021) umgesetzt (vgl. die Begründung der 11. Corona-Verordnung vom 15.09.2021, a.a.O., S. 52). Diese Verordnung bestimmte in der zum streitgegenständlichen Zeitraum geltenden Fassung in § 4 Abs. 2 Satz 1, dass, sofern aufgrund der Vorschriften des fünften Abschnitts des Infektionsschutzgesetzes erlassenes Landesrecht die Zahl der Teilnehmer bei einer privaten Zusammenkunft oder bei ähnlichen sozialen Kontakten beschränkt, geimpfte Personen und genesene Personen bei der Ermittlung der Zahl der Teilnehmer grundsätzlich unberücksichtigt bleiben (ebenso zuvor der in der genannten Verordnungsbegründung in Bezug genommene § 8 Abs. 2 SchAusnahmV). Dieser Differenzierung liegt im Kern die Annahme des Antragsgegners zugrunde, dass Personen, die über einen vollständigen Impfschutz verfügen oder im Sinne der Verordnung genesen sind, typischerweise gut gegen Neuinfektionen und gegen die Übertragung des Virus geschützt sind, während dies bei nicht-immunisierten Personen typischerweise nicht in gleichem Maße der Fall ist, und dass deshalb in der Warn- und Alarmstufe größere Zusammenkünfte von Nicht-Immunisierten vermieden, solche von Immunisierten hingegen zugelassen werden sollen (vgl. insoweit bereits die Begründung der Corona-Verordnung vom 15.09.2021, S. 1 ff., 25 f., 27 ff., 40 ff.). Die so begründete Differenzierung wurzelt im Infektionsschutz und trägt zusätzlich der Wertung des § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG Rechnung.
Die Differenzierung beruht in tatsächlicher Hinsicht auf nicht zu beanstandenden Annahmen (s.o. B. II. 3. b) bb) (3)). Maßgeblich für die Beurteilung ist der Kenntnisstand zum Zeitpunkt der Geltung der streitgegenständlichen Verordnung. Im (Spät-)Herbst 2021 ist die Wissenschaft davon ausgegangen, dass die COVID-19-mRNA-Impfstoffe Comirnaty (BioNTech/Pfizer) und Spikevax (Moderna) sowie der Vektor-Impfstoff Vaxzevria (AstraZeneca) eine hohe Wirksamkeit von etwa 90 % gegen eine schwere COVID-19-Erkrankung (z.B. Behandlung im Krankenhaus) und eine Wirksamkeit von etwa 75 % gegen eine symptomatische SARS-CoV-2-Infektion mit der Deltavariante boten und dass dementsprechend die Wahrscheinlichkeit, schwer an COVID-19 zu erkranken, bei den vollständig gegen COVID-19 geimpften Personen um etwa 90% geringer war als bei den nicht geimpften Personen (s. ausführlich oben B. II. 3. b) bb) (3)). Weiterhin ging der Verordnungsgeber in Einklang mit den Erkenntnissen des RKI davon aus, dass die in Deutschland zur Anwendung kommenden COVID-19-Impfstoffe SARS-CoV-2-Infektionen in einem erheblichen Maße verhinderten, dass die Wahrscheinlichkeit, dass eine Person trotz vollständiger Impfung PCR-positiv wurde, signifikant vermindert war, dass die Virusausscheidung bei Personen, die trotz Impfung eine SARS-CoV-2-Infektion hatten, kürzer als bei ungeimpften Personen mit SARS-CoV-2-Infektion war, dass das Risiko, dass Menschen trotz Impfung PCR-positiv wurden und das Virus übertrugen, auch unter der Deltavariante deutlich vermindert war und schließlich dass die Krankheitsschwere bei immunisierten Personen signifikant geringer war (vgl. oben B. II. 2. b) bb) (3)).
Durchgreifende Bedenken gegen diese Einschätzungen vermag die Antragstellerin auch mit den von ihr angeführten Belegen nicht aufzuzeigen. Sie weist im Ansatz zutreffend darauf hin, dass sich inzwischen gezeigt hat, dass die Schutzwirkung der seinerzeit in Deutschland zugelassenen Impfstoffe einige Monate nach der Erst- bzw. Zweitimpfung nachgelassen hat und dass geimpfte Personen in solchen Phasen ebenfalls wieder zunehmend zum Pandemiegeschehen beigetragen haben. Sie berücksichtigt bei ihrem Vortrag hingegen nicht ausreichend, dass der Impfschutz durch sog. Boosterimpfungen aufgefrischt werden konnte, und sie lässt zudem außer Betracht, dass danach unabhängig hiervon auch zuvor immunisierte Personen nach dem oben skizzierten Kenntnisstand zum Geltungszeitpunkt der angefochtenen Verordnung typischerweise in erheblichem Umfang besser gegen eine Infektion und Weitergabe von SARS-CoV-2 geschützt waren als nicht-immunisierte Personen. Die vom Antragsgegner gewählte Differenzierung ist nach alledem auch im Lichte von Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
Keinen Gleichheitsverstoß normiert auch die in § 13 Abs. 1 CoronaVO vorgesehene Ausnahme von den Kontakt- und Zutrittsbeschränkungen für Veranstaltungen von Kirchen sowie Religions- und Glaubensgemeinschaften zur Religionsausübung und entsprechende Veranstaltungen von Weltanschauungsgemeinschaften. Die Regelung berücksichtigte das hohe Gut der in Art. 4 Abs. 1 und 2 GG – grundsätzlich nur durch verfassungsimmanente Schranken limitierten – Glaubens- und Weltanschauungsfreiheit und sah für entsprechende Zusammenkünfte keine zahlenmäßige Begrenzung oder Zutrittsverbote vor. In rein infektionsschutzrechtlicher Hinsicht ist zwar kein Unterschied zu den Veranstaltungen gem. § 10 Abs. 1 CoronaVO erkennbar, für die nach dem Stufensystem des § 1 Abs. 2 CoronaVO entsprechende Testnachweispflichten und Zutrittsbeschränkungen bestanden. Veranstaltungen gem. § 10 Abs. 1 CoronaVO haben mit Veranstaltungen von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften nach § 13 Abs. 1 CoronaVO gemein, dass eine größere Anzahl von einander unbekannten Personen auch in geschlossenen Räumen versammelt ist. Andererseits handelt es sich bei diesen Zusammenkünften um solche, die aus sozialen, gesellschaftlichen oder wirtschaftlichen Gründen für die Allgemeinheit besonders bedeutsam sein können (§ 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG) und daher von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung für die Verhinderung von COVID-19 nicht zwingend erforderlich ist. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass die Teilnehmer eines Gottesdienstes oder einer ähnlichen weltanschaulichen Veranstaltung Träger des Grundrechts aus Art. 4 GG sind und daher im Vergleich zu Besuchern sonstiger Veranstaltungen eine stärkere Grundrechtsposition besitzen (vgl. BVerfG, Beschl. 29.04.2020 - 1 BvQ 44/20 - juris Rn. 10 ff.; Beschl. v. 10.04.2020 - 1 BvQ 31/20 - juris Rn. 10 ff.; Beschl. v. 20.05.2021 - 1 BvR 928/21 - juris Rn. 35).
Unerheblich ist schließlich, ob, wie die Antragstellerin für das Land Rheinland-Pfalz vorträgt, andere Bundesländer Weihnachtsmärkte nicht untersagt haben. Denn die Bindung an Art. 3 Abs. 1 GG erfasst den jeweiligen Hoheitsträger nur innerhalb seines Kompetenzbereichs (stRspr; vgl. nur BVerfG, Urt. v. 10.04.2018 - 1 BvL 11/14 - BVerfGE 148, 147, juris Rn. 100).
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision gem. § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 28, 28a IfSG
§ 28b IfSG
§ 13 CoronaVO
§ 91 VwGO
§ 47 VwGO
§ 4 AGVwGO
§ 32 IfSG
§ 28a IfSG
§ 7 CoronaVO
§ 1 Abs. 2 CoronaVO
§ 1 Abs. 3 CoronaVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 28a Abs. 3 Satz 3 und 4 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 91 Abs. 2 Alt. 1 VwGO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 2a, 3, 5 bis 7, 12 bis 14 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 2a, 3, 5 bis 8, 12 bis 14, 16 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 1, 2, 2a, 4 und 17 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3, 5 und 6 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 5 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nrn. 1, 2, 2a, 4 und 17 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG
§ 5 Abs. 1 IfSG
§ 28a Absatz 3 IfSG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 und 3 CoronaVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 9 Abs. 1 CoronaVO
§ 9 Abs. 3 CoronaVO
§ 10 Abs. 1 CoronaVO
§ 14 Abs. 1 CoronaVO
§ 15 Abs. 1 CoronaVO
§ 16 Abs. 1 CoronaVO
§ 16 Abs. 3 CoronaVO
§ 17 Abs. 1 CoronaVO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO
§ 14 Abs. 4 CoronaVO
§ 10 Abs. 1 Nr. 3, 11 Abs. 1 Nr. 2, 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und 16 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO
§ 9 Abs. 2 bis 4 CoronaVO
§ 5 Abs. 4 Satz 3 CoronaVO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 CoronaVO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 CoronaVO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 CoronaVO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3, 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 CoronaVO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO
§ 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG
§ 4 Abs. 2 Satz 1, dass, sofern aufgrund der Vorschriften
§ 8 Abs. 2 SchAusnahmV
§ 13 Abs. 1 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Hs. 1, § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung
Art. 13 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
Art. 63 Abs. 2 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 71 Abs. 4 LV
Art. 80 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 LV
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 159, 223
BVerwGE 177, 60
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 129, 49, 68
BVerfGE 133, 59, 86
BVerfGE 126, 400, 416
BVerfGE 132, 179, 188
BVerfGE 16, 332, 338
BVerfGE 42, 374, 387
BVerfGE 58, 68, 79
BVerfGE 69, 150, 160
BVerfGE 148, 147
1 S 3528/21
8 CN 1.08
7 C 13.12
1 A 1446/17
6 A 5.19
4 C 33.13
1 K 779/20
1 K 410/21
2 C 7.01
1 S 1079/20
1 S 932/23
3 CN 1.21
1 S 4108/20
3 CN 6.22
6 C 2.22
1 BvR 461/03
1 BvR 990/20
1 BvR 1073/21
1 S 3295/21
1 S 1067/20
1 D 126/21
2 B 308/20
20 NE 20.23
14 KN 37/22
13 D 293/20
20 N 21.77
3 C 44/21
3 CN 11.22
1 S 3622/21
13 KN 62/20
3 K 72/20
1 BvR 1295/21
1 S 926/20
1 S 930/23
1 S 3254/21
1 BvR 781/21
1 S 1721/23
1 S 767/23
3 C 85/21
1 S 1204/21
1 S 2944/21
1 S 4180/20
1 S 3038/21
1 S 930/21
1 S 3032/21
1 S 1980/21
1 BvR 1554/89
1 BvR 2035/07
1 BvL 1/11
1 BvR 611/07
1 BvL 16/11
1 BvR 265/62
1 BvR 197/73
2 BvR 1067/80
2 BvL 17/83
1 BvQ 44/20
1 BvQ 31/20
1 BvR 928/21
1 BvL 11/14