Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-12-01, Aktenzeichen 3 L 1968/14

Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der zwischenzeitlich erhobenen Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 30.10.2014, mit dem dieser auf Grundlage des § 15 Abs. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Sicherung der Wohn-, Betreuungs- und Pflegequalität für ältere Menschen sowie pflegebedürftige uns behinderte Volljährige (Landesheimgesetz Saarland – LHeimGS) der Antragstellerin den Betrieb des Wohnbereichs im 2. OG im „Haus …“ untersagt hat, ist zulässig, aber unbegründet.
Ordnet die Verwaltungsbehörde wie hier gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes an, kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ganz oder teilweise wiederherstellen. Dies kommt dann in Betracht, wenn die angefochtene Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist oder aus anderen Gründen das Interesse des Antragstellers an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt.
Ungeachtet der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung kann das Gericht die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufheben, wenn sie nicht den formellen Voraussetzungen des Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 VwGO genügt.
Hier liegen weder die Voraussetzungen für die Aufhebung der Vollziehungsanordnung noch für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vor.
Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung in einer den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise damit begründet, dass es im Interesse des mit der Entscheidung bezweckten Rechtsgüterschutzes nicht vertretbar sei, wenn die Vollziehbarkeit der Verfügung möglicherweise bis zur Rechtskraft suspendiert würde. In der Sache hat der Antragsgegner zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung die Erwägungen zugrunde gelegt, die auch für den Erlass des Verwaltungsakts maßgeblich waren, und keine darüber hinausgehenden materiellen Gesichtspunkte angeführt. Dies ist vorliegend ausnahmsweise zulässig. Denn das über das bloße Erlassinteresse hinausgehende besondere Vollzugsinteresse folgt hier aus der besonderen Dringlichkeit der Umsetzung der Verfügung zum effektiven Schutz der betroffenen hochwertigen Rechtsgüter.
Bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die inhaltliche Regelung des Bescheides des Antragsgegners vom 30.10.2014.
Die Aufforderung zur Einstellung des Betriebs in dem konkret bezeichneten Wohnbereich der Einrichtung der Antragstellerin ist offensichtlich rechtmäßig.
Gegen diese Annahme spricht nicht, dass die Antragstellerin vor Erlass der Verfügung nicht angehört worden ist.(Vgl. etwa OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2011 – 12 A 241/10–; HambOVG, Beschluss vom 18.12.2006 – 3 Bs 218/05 –; VG Minden, Beschluss vom 06.05.2005 – 3 L 268/05 – und VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 18.01.2012 – 14 L 1288/11 –, alle zitiert nach juris) Ob eine solche Anhörung gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 SVwVfG entbehrlich war bzw. ob durch die zwischenzeitliche Möglichkeit der Stellungnahme zur Verfügung und die erfolgte Reaktion des Antragsgegners, der keinen Anlass gesehen hat, von dieser abzurücken, bereits eine Heilung im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG durch Nachholung eingetreten ist oder eine solche innerhalb des zeitlichen Rahmens des § 45 Abs. 2 SVwVfG noch erfolgt, bedarf letztlich keiner Klärung. Bei der Betriebsuntersagung aufgrund § 15 Abs. 1 LHeimGS handelt es sich um eine gebundene Entscheidung, weshalb ein etwaiger Anhörungsmangel gemäß § 46 SVwVfG unbeachtlich ist.
Die materiell-rechtlichen Tatbestandsvoraussetzungen für die streitige Anordnung der Betriebsuntersagung sind erfüllt. Nach § 15 Abs. 1 LHeimGS ist der Betrieb einer Einrichtung zu untersagen, wenn die Anforderungen des § 5 nicht erfüllt sind und Anordnungen nicht ausreichen. Dies ist nach Aktenlage der Fall.
Der Antragsgegner stützt die Betriebsuntersagung betreffend den Wohnbereich im 2. OG des Hauses „…“ in der Einrichtung der Antragstellerin darauf, dass aufgrund von Feststellungen der Heimaufsicht die Betriebsanforderungen nach § 5 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 3 und Nr. 8 sowie § 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimGS nicht mehr als erfüllt angesehen werden können. Der Schwerpunkt der Vorwürfe liegt dabei eindeutig auf der Feststellung von Defiziten betreffend die Qualitätsanforderungen des § 5 Abs. 1 Nr. 3 LHeimGS, während im Übrigen aus den festgestellten Defiziten auf entsprechende Defizite auch hinsichtlich der anderen Qualitätsanforderungen geschlussfolgert wird.
Die Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung nach § 15 LHeimGS als gebundene Entscheidung ist regelmäßig nicht davon abhängig, dass sämtliche Umstände, auf die die Behörde die Untersagung gestützt hat, im nachfolgenden gerichtlichen Verfahren bestätigt werden. Die angefochtene Betriebsuntersagung hat auch Bestand, wenn sich nur ein Teil der angeführten Umstände sicher feststellen lässt, aufgrund dieser jedoch (schon) vom Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 LHeimGS ausgegangen werden kann. Maßgeblicher Zeitpunkt der Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung ist der Erlass der letzten Behördenentscheidung, hier der angefochtenen Verfügung. Dieser Zeitpunkt ist bei Anfechtungsklagen grundsätzlich maßgeblich(etwa BVerwG, Urteil vom 17.12.1976 – 7 C 69.74 –; OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2011 – 12 A 241/10–, beide zitiert nach juris) und eine abweichende Regelung lässt sich dem LHeimGS nicht entnehmen. Eine sich nach der Betriebsuntersagung ändernde Entwicklung der Sach- und Rechtslage kann allenfalls unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit unter noch näher auszuführenden Voraussetzungen berücksichtigt werden.
Ausgehend von diesen Vorgaben begegnet weder die Feststellung, dass die Betriebsanforderungen nach § 5 LHeimGS nicht (mehr) erfüllt werden (1.) noch die Entscheidung für eine Betriebsuntersagung, weil Anordnungen nach § 13 LHeimGS nicht ausreichen (2.), rechtlichen Bedenken, noch ändert sich an dieser Bewertung durch die zwischenzeitlichen Maßnahmen der Antragstellerin etwas (3.).
1. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 LHeimGS ist eine angemessene, auf individuellen Erfordernissen der einzelnen Bewohnerinnen und Bewohner abgestimmte Qualität der Lebensgestaltung, der Verpflegung, der Betreuung sowie der humanen und aktivierenden Pflege, einschließlich der ärztlichen und gesundheitlichen Betreuung zu gewährleisten. Der Antragsgegner weist zutreffend darauf hin, dass zur Gewährleistung der gesundheitlichen Betreuung auch gehört, dass Medikamente entsprechend der ärztlichen Verordnung verabreicht werden und dies ordnungsgemäß dokumentiert wird, weil nur so das Ziel des LHeimGS erreicht werden kann.
Die beiden am 01.07. und 19.09.2014 durch den Antragsgegner durchgeführten Prüfungen der Einrichtung der Antragsgegnerin haben Defizite hinsichtlich des Medikamentenmanagements, d.h. der Vergabe von Medikamenten entsprechend der ärztlichen Verordnung, der Dokumentation der Medikation sowie der Aufbewahrung von Medikamenten aufgezeigt. Bei beiden Prüfungen zeigte sich, dass die Vergabe von BTM nicht entsprechend der ärztlichen Verordnung erfolgt. Anlass für die Prüfung am 19.09.2014 war u.a. die Anzeige einer Angehörigen einer Bewohnerin, nach der der Bewohnerin am 02.09.2014 fälschlicherweise Insulin verabreicht worden war, was einen Krankenhausaufenthalt erforderlich machte. Am 19.09.2014 wurde dann festgestellt, dass bei einem Bewohner das Schmerzpflaster mit dem Wirkstoff Fentanyl entgegen der ärztlichen Verordnung mehrfach alle zwei Tage und nicht alle drei Tage gewechselt wurde. Ein weiterer Bewohner hatte am 06.09.2014 das Medikament Targin morgens nicht erhalten. Bei der vorangegangenen Prüfung am 01.07.2014 hatte sich herausgestellt, dass ein Bewohner das Parkinson-Medikament Levodopa ebenfalls am Morgen nicht erhalten hatte. Bei einer Bewohnerin wurde bei dem BTM-Medikament Tilidin im BTM-Buch die in der Flasche noch enthaltene Menge falsch eingetragen. Bei einer weiteren Bewohnerin war die Vergabe des BTM-Medikaments Palladon offenbar aufgrund eines Schreibfehlers falsch eingetragen.
Dass angesichts dieser Feststellungen, die von der Antragstellerin nicht bestritten werden, der Antragsgegner zu dem Ergebnis gelangt, dass die ärztliche und gesundheitliche Betreuung nicht gewährleistet ist, ist folgerichtig. Dies ist im konkreten Fall besonders gravierend, weil auch BTM-Medikamente betroffen sind, deren Vergabe aufgrund ihrer Gefährlichkeit gesetzlich weitgehend reguliert ist, da Fehler gerade hier besonders schwerwiegende Folgen haben können. Weiter erschwerend tritt hinzu, dass die Bewohner aufgrund ihrer Pflegebedürftigkeit auf Hilfe bei der Medikamenteneinnahme besonders angewiesen sind und es sich auch um Medikamente handelt, die aufgrund der Art der Vergabe nicht von den Bewohnern selbst genommen werden können.
Die Antragstellerin kann nicht mit Erfolg geltend machen, es handele sich bei den Feststellungen um „punktuelle Defizite bei der ärztlichen und gesundheitlichen Betreuung“, die lediglich dazu führten, dass nur eine einzige Qualitätsanforderung nicht vollständig erfüllt werde und zwar nur in einem Geschoss und das auch nur sporadisch.
Schon bei früheren Überprüfungen – im September 2013 und November 2013 – zeigten sich Mängel bei der BTM – Vergabe. Auch zu einer fälschlichen Vergabe von Insulin an einen Bewohner, dem dieses Medikament nicht verordnet war, war es bereits im vergangenen Jahr gekommen. Hinzu kommt, dass wegen pflegerischer Mängel und insbesondere in der Vergangenheit mehrfach aufgetretener Probleme im Bereich Medikamentenmanagement, bereits seit September 2013 eine entsprechende Anordnung gemäß § 13 LHeimGS und seit Oktober 2013 ein Belegungsstopp auch für das nunmehr betroffene 2. OG besteht. Der Belegungsstopp betraf ursprünglich auch weitere Teile der Einrichtung, war wegen dort festzustellender Verbesserungen insofern aber aufgehoben worden. Anders stellt sich die Situation für das 2. OG dar. Seit September 2013 erfolgten mindestens 8 Überprüfungen, teils durch den Antragsgegner, teils durch PKV und Knappschaft. Lediglich in einem Fall (im März 2014) wurden im Bereich medizinische Versorgung und Medikamentenmanagement keine Defizite festgestellt. Wenn die Antragstellerin bei dieser Ausgangslage und angesichts der mit einer fehlerhaften Medikation verbundenen Gefahr nicht zuletzt für Leib und Leben der Bewohner von punktuellen, sporadisch auftretenden Defiziten spricht, verkennt sie die Sachlage, stellt die Ernsthaftigkeit ihres Bekenntnisses, dass Fehler bei der Medikamentenvergabe ein ernst zu nehmendes Problem darstellen, in Frage und macht selbst deutlich, wie notwendig die seitens des Antragsgegners verfügte Betriebsuntersagung ist.
Steht nach alledem fest, dass die Antragstellerin in diesem wichtigen Punkt die Qualitätsanforderungen des LHeimGS nicht mehr erfüllt, bedarf es keines näheren Eingehens auf die übrigen vom Antragsgegner angeführten Defizite, obwohl angesichts der Missstände im oben genannten Bereich viel, wenn nicht alles dafür spricht, dass auch die insoweit gezogenen Folgerungen gerechtfertigt sind.
2. Die Entscheidung, dass Anordnungen nach § 13 LHeimGS nicht mehr ausreichen, ist bei summarischer Prüfung ebenfalls nicht zu beanstanden, insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme.
Auch unter Berücksichtigung der in erster Linie wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin ist die Maßnahme verhältnismäßig. Sie ist geeignet, den mit ihr erstrebten Zweck, den bisherigen Bewohnern des Wohnbereichs ein ihren Bedürfnissen gerecht werdende Unterbringung, die den Qualitätsanforderungen des LHeimGS entspricht, zu erreichen. Die Bewohner waren und sind von den Defiziten der Heimführung, die zur Betriebsuntersagung geführt haben, unmittelbar betroffen. Welche arbeitsrechtlichen Konsequenzen die Antragstellerin für ihre Mitarbeiter aus der Betriebsuntersagung zieht bzw. ziehen muss, ist nicht Sache des Antragsgegners, sondern der Antragstellerin selbst. Dass sie dabei gehalten ist, im eigenen und im Interesse der Bewohner der übrigen Stationen zu vermeiden, dass dort unzuverlässiges Personal eingesetzt wird, versteht sich von selbst. Das Argument der Antragstellerin, sie sei aufgrund ihrer arbeitsvertraglichen Verpflichtungen gehalten, das Personal, das (auch nach ihrem eigenen Vortrag) für die Fehler bei der Medikamentenvergabe verantwortlich sei, auf anderen Stationen einzusetzen, was zu einer Gefährdung der anderen Bewohner führe, liegt daher neben der Sache, ist zynisch und geeignet, Zweifel an der Zuverlässigkeit des Trägers insgesamt zu begründen.
Die gewählte Maßnahme ist jedenfalls erforderlich, weil Personal-, Schulungs- und Kontrollmaßnahmen, die die Antragstellerin als milderes Mittel im Vergleich zur Teilbetriebsuntersagung anführt, im konkreten Fall nicht gleich geeignet sind, um die Gefahren für Leib oder Leben der Bewohner der Station abzuwenden. Dies haben die erfolglosen Bemühungen der Antragstellerin um Verbesserung dieses Zustandes in der Vergangenheit gezeigt. Dass es der Antragstellerin trotz entsprechender Maßnahmen, insbesondere des seit Oktober 2013 bestehenden Belegungsstopps und der damit einhergehenden Bewährungssituation, trotz zahlreicher Prüfungen des Antragsgegners und anderer Prüfstellen, trotz der Maßnahmen zur internen Qualitätssicherung und trotz der Beratungen durch den Antragsgegner und anderer nicht gelungen ist, die Defizite gerade in diesem sensiblen Bereich abzustellen, wiegt dabei besonders schwer. Dass der Antragsgegner, der der Antragstellerin bei der Umsetzung der bisherigen Anordnungen durchaus entgegengekommen ist und auf Kooperation gesetzt hat, bei dieser Ausgangslage weitere Anordnungen nicht für erfolgversprechend hält, ist nicht zu beanstanden.
Die streitgegenständliche Teilbetriebsuntersagung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch angemessen. Die ergriffene Maßnahme steht nicht erkennbar außer Verhältnis zum angestrebten Zweck. Den schutzbedürftigen Belangen der Bewohner, insbesondere der Vermeidung einer unzureichenden pflegerischen Betreuung mit einhergehenden Gefahren für Leib und Leben, steht das auf Gewinnerzielung ausgerichtete wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin gegenüber. Selbst wenn die Maßnahme die von der Antragstellerin ohne konkrete Glaubhaftmachung gemutmaßten Konsequenzen für die Existenz des Wohnbereichs oder der gesamten Einrichtung hätte, stünden diese für die Antragstellerin negativen Folgen der Maßnahme angesichts der Bedeutung der Rechtsgüter, deren Schutz die Maßnahme dient, nicht erkennbar außer Verhältnis zum angestrebten Zweck. Auch bezogen auf die mit einer Schließung des Teilbereichs der Einrichtung verbundenen Unannehmlichkeiten für die Bewohner ergibt sich nichts Anderes. Diese wiegen gegenüber der Gefahr für Leib und Leben deutlich geringer.
3. Durch die zwischenzeitlich von der Antragstellerin nach ihren Angaben ergriffenen Personal- und Organisationsmaßnahmen hat sich an dieser bezogen auf den maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung bestehenden Ausgangslage nichts Entscheidungserhebliches geändert.
Einer sich nach der Betriebsuntersagung ändernden Entwicklung der Sach- und Rechtslage kommt unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit allenfalls insoweit Bedeutung zu, als ein Festhalten an der Betriebsuntersagung dann als unbillig erscheint, wenn aufgrund nachträglich geänderter Umstände die die Betriebsuntersagung tragenden Gründe offensichtlich weggefallen oder soweit relativiert sind, dass nunmehr Anordnungen nach § 13 LHeimGS ausreichen(Vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2011 – 12 A 241/10– bezogen auf die entsprechende Rechtslage bei Anwendbarkeit des HeimG des Bundes, das mit Inkrafttreten des 2009 erlassenen LHeimGS für das Saarland nicht mehr gilt (Art. 125a Abs. 1 GG) und durch das LHeimGS ersetzt wurde.).
Daran fehlt es hier.
Zwar hat die Antragstellerin mit den Schriftsätzen vom 10. und 27.11.2014 geltend gemacht, personelle Konsequenzen, insbesondere durch Einsatz eines neuen Heimleiters und einer neuen Pflegedienstleiterin unter gleichzeitiger Freistellung der bisherigen Inhaber dieser Leitungspositionen, gezogen zu haben, und vorgetragen und durch Vorlage von Unterlagen glaubhaft zu machen versucht, dass die neue Leitung durch konkrete Organisationsmaßnahmen den bisherigen Defiziten zu begegnen sucht.
Der Vortrag der Antragstellerin ist aber im Ergebnis nicht geeignet, eine andere Entscheidung herbeizuführen.
Einer Prognose dahingehend, es sei aufgrund der dargelegten Veränderungen nunmehr anzunehmen, dass Anordnungen ausreichend seien, um im 2. OG der Einrichtung der Antragstellerin ordnungsgemäße Pflegezustände herzustellen, steht entgegen, dass es offenbar erst der streitgegenständlichen Verfügung bedurfte, um der Antragstellerin den Ernst der Lage zu vermitteln. Die bisherigen Anordnungen, der seit Oktober 2013 bestehende Belegungsstopp und die im Juli und September 2014 erneut festgestellten gravierenden Mängel haben nicht etwa dazu geführt, dass die Antragstellerin von sich aus bereits diese Maßnahmen ergriffen hat. Vielmehr spricht alles dafür, dass erst der Verlauf eines Gesprächs beim Antragsgegner am 08.10.2014 und vor allem die streitgegenständliche Verfügung der Antragstellerin vor Augen geführt haben, dass die Zustände in ihrer Einrichtung, insbesondere im von der Betriebsuntersagung betroffenen 2. OG, nicht haltbar sind. Abgesehen davon, dass die Antragstellerin ihren Vortrag hinsichtlich der Umsetzung der Personalmaßnahmen bereits korrigieren musste, was angesichts der ausgesprochenen Betriebsuntersagung auch gegen die Belastbarkeit ihrer Bekundungen spricht, ist aufgrund der Kürze der Zeit, die seit den Personalveränderungen und den ergriffenen Organisationsmaßnahmen verstrichen ist, eine Prognose dahingehend, dass die Verhältnisse auf Dauer in entscheidendem Umfang beanstandungsfrei bleiben werden, nicht möglich. Der bisherige, oben geschilderte Verlauf deutet vielmehr auf das Gegenteil hin. Die Antragstellerin hat auch in der Vergangenheit personelle und organisatorische Maßnahmen ergriffen und als Lösung der festgestellten Probleme vorgestellt, ohne dass sich die insofern auch vom Antragsgegner getragene wohlwollende Zukunftsprognose letztlich verwirklicht hat. Für eine entsprechend positive Bewertung der nunmehr ergriffenen Maßnahmen fehlt daher die Vertrauensgrundlage.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52, 63 Abs.2 GKG, wobei von der Hälfte des Hauptsachewertes ausgegangen wird, der angesichts des Umstandes, dass im Klageverfahren gegen den Belegungsstopp der Streitwert für diesen Teil der Verfügung mit 10.000 EUR angesetzt wurde, in Höhe von 20.000 EUR angemessen erscheint.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52, 63 Abs.2 GKG
§ 46 SVwVfG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 SVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG
§ 45 Abs. 2 SVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 125a Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 A 241/10
3 Bs 218/05
3 L 268/05
14 L 1288/11
7 C 69.74