Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2023-03-22, Aktenzeichen 2 K 61/17 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2023:0322.2K61.17GE.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die durch den Beklagten auf der Grundlage des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes 2015 mit Bescheid vom 2. Januar 2017 festgesetzten Schlüsselzuweisungen und der Mehrbelastungsausgleich den Gewährleistungen des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 93 i. V. m. Art. 91 Abs. 3 ThürVerf nicht genügen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, ein Landkreis des Beklagten, begehrt die Feststellung, dass die Festsetzungen der Schlüsselzuweisungen und des Mehrbelastungsausgleichs für das Haushaltsjahr 2017 rechtswidrig sind und den Kläger in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzen.
Mit Bescheid vom 2. Januar 2017 wurden durch den Beklagten für den Kläger Schlüsselzuweisungen in Höhe von 31.995.844,20 € und ein Mehrbelastungsausgleich in Höhe von 9.100.260,00 € festgesetzt. Die Einzelheiten der Berechnung ergeben sich aus dem Bescheid (Bl. 5 f. GA).
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 2. Februar 2017 Klage erhoben.
Zur Begründung macht er geltend:
Die Klage sei zulässig. Sie sei zu Recht auf die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit gerichtet (so auch VG Münster, U. v. 19. April 2016 – 1 K 1532/11). Denn der Kläger könne keine Verpflichtungsklage auf Festsetzung höherer Schlüsselzuweisungen erheben. Das lasse die Ausgestaltung des Art. 93 i. V. m. Art. 91 Abs. 3 ThürVerf nicht zu. Eine Nachzahlung könne nicht verlangt werden (LVerfG SH, U. v. 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15). In solchen Fällen erkenne die Rechtsprechung die Zulässigkeit der Feststellungsklage als statthafte Klageart an. Der geltend gemachte Anspruch sei vergleichbar mit einer Klage, mit der eine höhere Alimentation geltend gemacht werde. In diesem Zusammenhang sei anerkannt, dass nur der Weg über die Feststellungsklage zur Verfügung stehe und eine Verpflichtungs- oder Leistungsklage ausscheiden. Denn wegen des Vorbehaltes des Gesetzes, § 2 Abs. 1 BBesG, könne das Gericht keine höhere Besoldung zusprechen. So liege der Fall auch hier. Der Vorbehalt des Gesetzes folge aus § 2 Abs. 1 ThürFAG, weswegen nicht unmittelbar höhere Schlüsselzuweisungen erstritten werden könnten. Der Kläger habe auch nicht direkt den Verfassungsgerichtshof - VerfGH - anzurufen. Grundsätzlich gelte der Grundsatz der formellen Subsidiarität der kommunalen Verfassungsbeschwerde nach § 31 Abs. 3 S. 2 ThürVerfGHG. Dieser trete nur zurück, wenn die Klärung grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Fragen im Raum stehe, die über den Fall des Beschwerdeführers hinausgingen. Aber selbst wenn dies der Fall sei, habe der VerfGH ein Ermessen dahingehend, dass er nicht zwingend eine Vorabentscheidung treffen müsse. Somit müsse dem Kläger weiterhin die Möglichkeit einer erstinstanzlichen Klage offenstehen, um das prozessuale Risiko zu minimieren.
Es fehle auch nicht am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis. Das Klageziel sei nicht auf einfacherem Wege zu erreichen, insbesondere nicht über eine kommunale Verfassungsbeschwerde. Der Grundsatz der formellen Subsidiarität sei zu beachten und damit der Vorrang des fachgerichtlichen Rechtsschutzes, § 31 Abs. 3 Satz 2 ThürVerfGHG. Auch hier gelte, dass die Verfassungsbeschwerde zwar zulässig sein könne, wenn sie von allgemeiner Bedeutung sei. Doch bestehe kein Anspruch des Klägers auf eine Vorabentscheidung des Verfassungsgerichtshofs.
Die Klagebefugnis begegne keinen Bedenken. Nach § 42 Abs. 2 VwGO sei nach der herrschenden Möglichkeitstheorie eine Klage nur dann als unzulässig anzusehen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen könnten. Die prozessualen Anforderungen hieran seien nicht zu überspannen. An dieser Stelle bedürfe es keines Hineinlesens der Rechtsprechung des ThürVerfGH. Bereits nach dem Gutachten von Prof. Hellermann könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Handhabung des Beklagten die verfassungsmäßigen Rechte des Klägers verletze. Zudem sei vom Kläger ausreichend dargelegt worden, dass das FAG 2013 den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht gerecht werde. Ferner sei der Kläger nach der Adressatentheorie klagebefugt. Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 91 Abs. 1 und 93 Abs. 1 ThürVerf gewährten den Schutz der kommunalen Selbstverwaltung. Auf die Rechtsprechung des ThürVerfGH, U. v. 7. März 2018 - 1/14, werde insoweit verwiesen.
Abgelehnt werde die Rechtsprechung des ThürVerfGH zur Kommunalverfassungsbeschwerde (U. v. 18. März 2010 – 52/08), wonach die konkrete Haushaltslage der Kommune darzulegen und anzugeben sei, wie die ungenügende Zuweisung von Finanzmitteln sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben in verfassungswidriger Weise einschränkte. Diese Rechtsprechung setze die Anforderungen an die Zulässigkeit der Klage zu hoch (vgl. VerfGH NRW, U. v. 6. Mai 2014 – 14/11). Dennoch sei der Kläger auch unter Zugrundelegung dieser Anforderungen klagebefugt. Vorliegend erhalte der Kläger für das Jahr 2017 5,3 Mio. € weniger an Schlüsselzuweisungen gegenüber dem Jahr 2015. Durch erhebliche Einschränkungen, die auch dargelegt seien, belaufe sich der Fehlbetrag 2017 nur auf 2,55 Mio. €. Der Haushaltsausgleich sei nur durch Zuführungen aus der Kreis-, Kultur- und Sportstiftung und dem Verzicht auf die Pflichtzuführung zugunsten des Vermögenshaushalts möglich gewesen. Eine Zuführung zum Vermögenshaushalt sei nur aufgrund eines erwarteten Gewinns des K... GmbH möglich gewesen. Zukünftig sei ein Haushaltsausgleich allerdings nicht mehr möglich.
In eigenen Rechten verletzt sei der Kläger auch durch den unzureichenden Mehrbelastungsausgleich (MBA). Unter Berücksichtigung der Personalstellen, die der Aufgabenerledigung im übertragenen Wirkungskreis dienten, sei 2017 ein Gesamtfehlbetrag i. H. v. 10.072.807,45 € festzustellen. Unter Berücksichtigung des Mehrbelastungsausgleichs i. H. v. 9.100.897,46 € ergebe sich eine Unterdeckung von 972.000,00 €. Der Mehrbelastungsausgleich decke noch nicht einmal die Tarifsteigerungen.
Die Klage sei auch begründet, denn der Bescheid sei rechtswidrig, da der Beklagte schon keine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes habe. Es gebe keine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage. Zudem verkürze diese Vorgehensweise den Rechtsschutz des Klägers. Obwohl für die Frage der Verfassungswidrigkeit der Verfassungsgerichtshof zuständig sei, müsse zunächst das Verwaltungsgericht mit den üblichen Verfahrenslaufzeiten angerufen werden. Dabei könne der Kläger noch nicht einmal einen Nachzahlungsanspruch geltend machen. Das widerspreche der Systematik des Handelns durch Verwaltungsakt. Der Erlass eines Verwaltungsaktes setze zudem ein Unter-/Überordnungsverhältnis voraus, das zwischen dem Land und den Kommunen nicht gegeben sei.
Die Vorschriften des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes (ThürFAG) genügten nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 93 und 91 ThürVerf. Mit dem Gesetz vom 31. Januar 2013 habe der Gesetzgeber die Datengrundlage für die Bedarfsermittlung geändert. Anstelle einer Erhebung - wie noch im FAG 2008 - sei auf die Daten der kommunalen Rechnungsstatistik 2010 abgestellt worden, die auf den Zeitpunkt 2013 fortgeschrieben worden seien. Damit genüge aber der Gesetzgeber nicht seiner Beobachtungs- und Anpassungspflicht (ThürVerfGH, U. v. 21. Juni 2005 - 28/03, juris Rn. 142). Mit dem ThürFAG 2013 sei mit § 3 Abs. 2 gleichzeitig das sog. „Thüringer Partnerschaftsmodell“ und der Begriff der „regelgebundenen Finanzausstattung“ eingeführt worden. Ferner sei die Art und Weise der Überprüfung der Finanzausgleichsmasse geändert worden, § 3 Abs. 5 und 6 ThürFAG. Zudem sehe § 3 Abs. 8 ThürFAG für das Jahr 2016 eine Übergangsevaluation vor.
Die Höhe der Schlüsselzuweisungen sei unter Verstoß gegen Art. 93 Abs. 1 S. 1 ThürVerf ermittelt worden. Der Gesetzgeber habe schon nicht beachtet, dass der „regelgebundene“ Finanzausgleich nicht nur die Finanzausgleichsmasse in den Blick zu nehmen und fortzuschreiben habe, sondern auch den Aufgabenbestand, wobei die Finanzausstattung auch zu berücksichtigen habe, ob und inwieweit die den Kommunen obliegenden Aufgaben erfüllt werden könnten. Tatsächlich sei aber nur eine Mittelfortschreibung erfolgt. Ausweislich des Berichts der durchgeführten Übergangsevaluation sei rechnerisch Ausgangspunkt für die Bestimmung der Finanzausgleichsmasse die Jahresrechnung 2013 gewesen, die auf das Jahr 2016 fortgeschrieben worden sei, d. h. die Daten der Rechnungsstatistik 2013 seien anhand der Verbraucherpreisanstiege fortgeschrieben worden. Im Ergebnis belaufe sich der zu deckende Finanzbedarf auf 1.602,8 Mio. €. Das habe gegenüber der Finanzausgleichsmasse, die auf der Grundlage des Partnerschaftsgrundsatzes und der Steuerschätzung November 2014 errechnet worden sei, eine Minderung von rd. 236 Mio. € bedeutet. Im Hinblick auf dieses Ergebnis stelle der Prüfbericht fest, dass augenscheinlich die tatsächlichen finanziellen Belastungen auf kommunaler Ebene nicht ausreichend abgebildet würden. In der Folge sei im Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 6/1097, S. 22) für die Jahre 2016 und 2017 die Finanzausgleichsmasse in Höhe von 1.809 Mio. € berechnet und letztlich auf 1.900 Mio. € aufgestockt worden.
Der Gesetzgeber sei verpflichtet, über die Mindestausstattung hinaus die Kommunen im Randbereich an den Einnahmen des Landes zu beteiligen. Dabei sei die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes zu berücksichtigen. Es gelte das sog. Symmetriegebot, das eine Gegenüberstellung der Finanzausstattung des Landes mit der der kommunalen Ebene verlange. Bei der Festlegung der Ausgleichsmasse sei zwingend die Leistungskraft des Landes ebenso zu berücksichtigen wie Veränderungen des Finanzbedarfs der Kommunen. Dafür sei nichts ersichtlich. Vielmehr erwecke der Prüfbericht den Eindruck einer willkürlichen Festsetzung.
Die Landesregierung habe übersehen, dass die Finanzausgleichsmasse nach § 3 Abs. 4 S. 1 ThürFAG nach den Ansätzen im Landeshaushaltsplan und den geschätzten Steuereinnahmen der Gemeinden vorläufig zu errechnen und festzusetzen sei. Tatsächlich sei auf die Steuerschätzung vom November 2014 abgestellt worden. (LT-Drs. 6/514, S. 9 f.). Diese Ergebnisse seien aber im Zeitpunkt der Vorlage des Gesetzesentwurfs bereits überholt gewesen, da der Landeshaushaltsplan von deutlich höheren Einnahmen ausgegangen sei. Für 2017 habe das Land Steuereinnahmen i. H. v. 6.033.000,00 € prognostiziert.
Verfassungswidrig sei die Ermittlung des ungedeckten Finanzbedarfs mit Blick auf die sog. „Bedarfsträger“, insbesondere in den Aufgabenbereichen „Schule“ und „Straßen und ÖPNV“. Insbesondere bei den Landkreisen könne der Bedarf nicht allein aus der Zahl der Bedarfsträger ermittelt werden, sondern auch die Flächengröße müsse berücksichtigt werden. Bei den Schulen würden Fixkosten erwachsen, die nicht mit den Schülerzahlen korrelierten. Es müssten Infrastruktur, Gebäude und Beförderungskapazitäten vorgehalten werden, die nicht berücksichtigt worden seien. Gleiches gelte für die Straßen. Auch hier sei die Verkehrsfläche kein geeigneter Bedarfsträger. Es sei nicht ersichtlich, dass bei der Ermittlung der Verkehrsflächen berücksichtigt worden sei, welche der kommunalen Unterhaltung unterfielen.
Fehlerhaft seien weiterhin die alleinige Berücksichtigung des Anstiegs der Verbraucherpreise bei der Fortschreibung der Bedarfe und die Außerachtlassung der Entwicklung der Personalausgaben. Bereits beim ThürFAG 2013 habe der Gesetzgeber den ermittelten Bedarf 2010 je Bedarfsträger nur mit dem Verbraucherpreisanstieg fortgeschrieben. Damit gehe keine realitätsnahe, sachgerechte Beobachtung der Finanzbedarfsentwicklung einher. Denn die Personalkostenentwicklung spiele eine wesentlich größere Rolle bei der kommunalen Aufgabenerfüllung.
Der Kläger macht weiterhin Ausführungen zur Berücksichtigung des Soziallastenansatzes, § 13 Abs. 2 ThürFAG, der als Nebenansatz zur Bedarfsbestimmung für Kreisaufgaben gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung verstoße. Im Vergleich zum ThürFAG 2013, das noch einen Faktor von 8 angenommen habe, sei dieser mit dem ThürFAG 2015 auf 14 erhöht worden. Nach dem Gesetzentwurf entspreche dies dem Anteil der Zuschussbedarfe für die Ausgaben in den Bereichen des SGB II und XII am Gesamtzuschussbedarf für die Kreisaufgaben (LT-Drs. 6/1097, S. 26). Ein individueller Zuschussbedarf werde damit entgegen dem ursprünglichen Gesetzentwurf ausgeblendet. Mit dieser Änderung sei eine Umverteilung zugunsten der kreisfreien Städte verbunden gewesen. Bei einer Kürzung der Teilschlüsselmasse um 49.588.301 € seien hiervon 46.211.163 € auf die Landkreise und nur 3.377.138 € auf die kreisfreien Städte entfallen. Mit der Anwendung des Faktors 14 sowohl auf Bedarfsgemeinschaften nach dem SGB II und Hilfeempfängern nach dem SGB XII sei eine Gleichbehandlung erfolgt, die der tatsächlichen Verteilung der Hilfen nicht entspreche und in keinem Verhältnis zu den anderen Bestandteilen der Mindestausstattung im KFA stehe. Nach der Hochrechnung der Revision vom 9. Mai 2017 betrage der Fortschreibungsbetrag vor Abzug der eigenen Einnahmen für den KFA 2017 2.864.856.041 €, davon für den Bereich SGB II 302.275.718 € (ca. 10 %) und für den Aufgabenbereich SGB XII 511.075.423 € (ca. 18 %). Durch die Anwendung des Faktors 14 würden aber 44 % der Schlüsselmasse verteilt, ca. 34 % für Bedarfsgemeinschaften und 10 % für Hilfeempfänger nach dem SGB XII. 56 % der Schlüsselmasse würden über die Einwohnerzahl verteilt.
Dieser Rückgang der Zuweisungen habe für den Kläger einschneidende Bedeutung. Der Rückgang der Schlüsselzuweisungen um 5,3 Mio. € von 2015 bis 2017 führe dazu, dass selbst Pflichtaufgaben nicht in vollem Umfang wahrgenommen werden könnten.
§ 23 Abs. 1 ThürFAG 2013 regele den Mehrbelastungsausgleich. Danach werde den Kommunen nur noch ein gesetzlich festgelegter Pauschalbetrag pro Einwohner gezahlt statt - wie in der Vergangenheit - auf der Grundlage einer Festsetzung durch Rechtsverordnung für jede einzelne Aufgabe. Dieser Pauschalbetrag sollte ausschließlich unter Berücksichtigung der Verbraucherpreise fortgeschrieben werden.
Auch bei der Berechnung des Mehrbelastungsausgleichs habe der Gesetzgeber sich an der Rechnungsstatistik 2013 orientiert. Hier seien die Verwaltungskosten für die Grundsicherung nach dem SGB XII mit aufgenommen worden. Bei anderen Sachgebieten sei keine Berücksichtigung erfolgt. So seien die Aufgaben der Durchführung der HortkostenbeteiligungsVO, des Jugendschutzes, die Leistungen der Grundsicherung im Alter (SGB XII), die sozialen Einrichtungen zur Unterbringung der Asylbewerber/Aussiedler und die Bauordnungsaufsicht fehlerhaft dem eigenen Wirkungskreis zugeordnet worden, obwohl sie tatsächlich als übertragene Aufgaben wahrgenommen würden.
Bezugnehmend auf die Stellungnahme des Landkreistages vom 2. September 2015 sei nicht hinzunehmen, dass der Beklagte die Finanzzuweisungen gegenüber den Jahren 2014 und 2015 in den Jahren 2016 und 2017 um jeweils 100 Mio. € reduzieren wolle, obwohl die Ausgaben der Kommunen im Personalbereich von 2010 bis 2014 durchschnittlich um 37 Mio. € gestiegen seien und bei den sozialen Leistungen um 36 Mio. € jährlich. So gingen Steigerungen beim Mehrbelastungsausgleich zu Lasten der Schlüsselzuweisungen. Die Erhöhung des Verwaltungskostenanteils angesichts der Anzahl der Asylbewerber sowie der Zahl der unbegleiteten Minderjährigen ab 2016 sei in den Mehrbelastungsausgleich aufzunehmen und dürfe nicht zu einer Reduzierung der Schlüsselzuweisungen führen. Auch fehle dem Entwurf die nötige Transparenz.
Nicht hinzunehmen sei auch, dass 5 Mio. € für Zuweisungen für Umweltsanierungen nach § 22a in Ansatz gebracht würden, die wiederum zu Lasten der Schlüsselzuweisungen gingen. Insgesamt sei die Erhöhung des Mehrbelastungsausgleichs um rund 57 Mill. € mit einem entsprechenden Verlust an Schlüsselzuweisungen verbunden.
Prof. Dr. Hellermann stelle in seinem Gutachten vom 24. Januar 2017 fest, dass die Bestimmung der Finanzausgleichsmasse schon deshalb verfassungswidrig sei, weil sie nur die tatsächlichen Ausgaben, nicht aber den Finanzbedarf erfasse. Sie sei auf einer ungeeigneten Datengrundlage unzureichend ermittelt worden.
Der pauschalierte Mehrbelastungsausgleich sei nicht gesondert ausgewiesen worden. Dies widerspreche Art. 93 Abs. 1 S. 2 ThürVerf. Der Mehrbelastungsausgleich sei finanzkraftunabhängig zu gewähren und nicht in die allgemeine Finanzausgleichsmasse einzubeziehen. Der Gesetzgeber habe aber den gesamten kommunalen Finanzbedarf einschließlich des finanzkraftunabhängigen Bedarfs für den Mehrbelastungsausgleich ermittelt. Erst in einem zweiten Schritt sei die kommunale Finanzkraft abgezogen und die Differenz als Ausgangspunkt für die Bestimmung der Finanzausgleichsmasse bestimmt worden. Rechnerisch sei damit die kommunale Finanzkraft beim Mehrbelastungsausgleich in Abzug gebracht worden. Damit habe der Gesetzgeber gegen das Transparenzgebot verstoßen, Art. 93 Abs. 1 S. 2 ThürVerf, denn er müsse den Mehrbelastungsausgleich eigenständig ausweisen (ThürVerfGH v. 21.06.2005 - VerfGH 28/03, juris Rn. 154). Es sei verfassungswidrig, dass der Mehrbelastungsausgleich regelgebunden, d. h. durch bloße Fortschreibung der „Einsatzgrößen“ bestimmt werde. Denn es gelte das strikte Konnexitätsprinzip.
Auch hier sei festzustellen, dass es keine bedarfsgerechte Ermittlung der Kosten darstelle, wenn die Kostenbelastung nur für ein Jahr und dann nur unter Berücksichtigung der gestiegenen Verbraucherpreise ermittelt werde, nicht aber mit Blick auf die gestiegenen Gehälter.
Zudem hatte der Landkreistag in seiner Stellungnahme vom 2. September 2015 darauf verwiesen, dass von einer deutlich zu niedrigen Zahl von Asylbewerbern und Flüchtlingen ausgegangen werde. Insoweit seien auch die Verwaltungskosten anzupassen.
Der Kläger sei durch die Änderungen des kommunalen Finanzausgleichs erheblich betroffen. Bereits jetzt wende er 72 % seines Verwaltungshaushalts für Aufgaben der sozialen Sicherung auf. Seit 2013 seien die Ausgaben für Sozialhilfe nach dem SGB XII um 3,7 Mio. € und im Bereich der Jugendhilfe nach dem SGB VIII um 1,9 Mio. € gestiegen. Die Einnahmen aus dem kommunalen Finanzausgleich seien hingegen um 8 %, d. h. 3,54 Mio. € gesunken. Um einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen, hätten Sachinvestitionen reduziert werden müssen. So seien bei einem Gesamthaushalt von 169,9 Mio. € nur noch 6,5 Mio. € investiert worden. Dies führe u. a. dazu, dass der Kläger als Straßenbaulastträger Fördermittel nicht in Anspruch nehmen könne, da der Eigenanteil nicht aufgebracht werden könne. Unterhaltungsmaßnahmen könnten somit nicht in den Haushaltsplan 2017 aufgenommen werden. Im Bereich des Brand- und Katastrophenschutzes müssten Neubeschaffungen i. H. v. 1,2 Mio. € zurückgestellt werden. Bei der IT-Technik müssten notwendige Maßnahmen zurückgestellt werden. Bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben könnten nur 2 % des Kreishaushaltes aufgewendet werden. Die Kreis- und Schulumlage sei zwischen 2013 und 2017 um 2,2 Mio. € erhöht worden. Eine weitere Erhöhung sei nicht möglich; 13 von 46 Gemeinden befänden sich in der Haushaltskonsolidierung.
Mit Schriftsatz vom 28. Juli 2022 weist der Kläger darauf hin, dass der Thüringer Rechnungshof im Ergebnis einer Beratung des Thüringer Landtages erhebliche Mängel in der Ermittlung des Mehrbelastungsausgleichs festgestellt habe. Zudem macht er weitere Ausführungen zur Zulässigkeit der Klage. Hinsichtlich der Begründetheit der Klage macht der Kläger nochmals deutlich, dass nach seiner Auffassung ein Ausgleichssystem, das den MBA mit dem kommunalen Finanzausgleich vermenge, mit der Schutzgarantie der Landesverfassung nicht vereinbar sei. Es komme nicht auf die Darstellung des Ergebnisses, sondern auf die Bestimmung des MBA an. Die Einhaltung des Konnexitätsprinzips unterliege der vollen gerichtlichen Kontrolle. Nur beim allgemeinen Finanzausgleich sei die gerichtliche Kontrolle eingeschränkt mit Blick auf die Etathoheit des Landtages und den politischen Wertungen und Zielvorstellungen. Der gerichtlichen Kontrolle unterliege auch, ob die Finanzausgleichsmasse am Bedarf der Kommunen orientiert sei, die durch die Aufgabenbelastung und nicht die Ausgaben vorgezeichnet werde (Bl. 380 GA).
Der Beobachtungspflicht des Beklagten widerspreche es auch, wenn er frühere Annahmen schlicht fortschreibe, ohne sich der sachlichen Rechtfertigung zu vergewissern. Zudem habe der Beklagte bewusst auf die Zugrundelegung der aktuelleren Mai-Steuerschätzung verzichtet. Es genüge auch nicht, zur Ermittlung einer bedarfsgerechten Aufgabenbewertung, die Ressorts abzufragen. Vielmehr wäre eine Abfrage bei den Zuweisungsempfängern sachgerecht gewesen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die durch den Beklagten auf der Grundlage des Finanzausgleichsgesetzes 2015 mit Bescheid vom 2. Januar 2017 festgesetzten Schlüsselzuweisungen und Mehrbelastungsausgleich das Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 28 GG verletzt bzw. verletzt hat.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, dass die Klage bereits unzulässig sei. Einer Feststellungsklage fehle das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis wie auch das Feststellungsinteresse, da letztlich der Verfassungsgerichtshof zu entscheiden habe. Dem stehe auch nicht der Subsidiaritätsgrundsatz entgegen, weil eine Vielzahl von Klagen gegen den kommunalen Finanzausgleich der Jahre 2015 bis 2018 anhängig sei. Somit sei eine Klage bei den Fachgerichten nicht sachdienlich. Der Kläger hätte unmittelbar verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz beantragen müssen.
Fraglich sei ferner die Klagebefugnis. Art. 93 ThürVerf gewähre keinen individuellen Anspruch, da der kommunale Finanzausgleich der Gesamtheit aller Kommunen gewährt werde. Hinsichtlich der durch Art. 91 Abs. 1 ThürVerf gewährten Mindestausstattung bestünden hohe Darlegungslasten. Dargelegt werden müsse die konkrete Haushaltslage. Diese Grundsätze seien auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren anzuwenden. Der bloße Hinweis des Klägers auf die Zuweisung ungenügender Finanzmittel reiche nicht aus. Darlegungen zu den Gründen des Finanzierungsdefizits seien nicht erfolgt. Nicht ausgeführt werde auch, inwieweit die eigenen Einnahmemöglichkeiten ausgeschöpft seien. Vielmehr habe der Kläger zum 31. Dezember 2017 einen positiven Finanzierungssaldo von rd. 0,5 Mio. € ausgewiesen und das Haushaltsjahr ohne Neuverschuldung abgeschlossen. Er liege mit einem Kreis- und Schulumlagesatz von in der Summe 41,38 % unter den durchschnittlichen Hebesätzen von 44 %. Auch hinsichtlich des Mehrbelastungsausgleichs fehlten Darlegungen zur Effizienz der Aufgabenwahrnehmung, insbesondere vor dem Hintergrund, dass dieser seit 2013 in vier Jahren um 8,5 % (von 83 € auf 90 €) gestiegen sei.
Die Klage sei auch unbegründet.
Zunächst solle die Ermittlung des Finanzbedarfes dargestellt werden:
Auf der Basis der aktuellsten kommunalen Jahresrechnungsstatistik des Jahres 2013 seien 10 Aufgabenbereiche gebildet worden: Schulträgerschaft, SGB II, SGB XII Kindertagesbetreuung, Straßen und ÖPNV, übertragener Wirkungskreis, Gemeinkosten, Investitionen, übrige Pflichtaufgaben und freiwillige Leistungen, welchen die Gliederungsnummern der kommunalen Jahresrechnung zugeordnet worden seien. Für die einzelnen Aufgabenbereiche seien anhand der Einnahmen und Ausgaben im Verwaltungshaushalt Zuschussbedarfe errechnet worden. Dieser Zuschussbedarf sei anhand von „Bedarfsträgern“ auf das Finanzausgleichsjahr 2016 fortgeschrieben worden. Für den Aufgabenbereich „Investitionen“ sei der Vermögenshaushalt in Ansatz gebracht worden. Im Aufgabenbereich „freiwillige Leistungen“, der einer strikten Betrachtung wegen der besonderen Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltung nicht zugänglich sei, sei ein zusätzlicher Bedarf von 6 % des Zuschussbedarfs der Verwaltungshaushalte angesetzt worden. Aus diesen Positionen habe sich ein Finanzbedarf von 3.098,6 Mio. € ergeben. Von diesem Betrag seien die allgemeinen Einnahmen der Kommunen in Abzug gebracht worden, so dass sich ein ungedeckter Finanzbedarf i. H. v. 1.602,08 Mio. € ergeben habe. Hiervon ausgehend seien Standardanpassungen i. H. v. rd. 206,1 Mio. € vorgenommen worden, so dass sich ein ungedeckter Finanzbedarf i. H. v. rd. 1.809 Mio. € ergeben habe. Aufgrund der Leistungsfähigkeit des Landes sei die Summe auf 1.900 Mio. € erhöht worden, woraus sich ein Partnerschaftsgrundsatz von 63,08 % (Land) und 36,92 % (Kommunen) ergeben habe.
Die Mehrbelastungsausgleichspauschale sei gesondert ermittelt worden. Eine Berücksichtigung der eigenen Steuereinnahmen erfolge nicht. Für die jeweiligen Verwaltungseinheitstypen sei ein Mittelwert bestimmt worden und aus diesem ein Korridor von 50 bis 110 % gebildet worden. Kommunen, die außerhalb des Korridors gelegen hätten, seien im Zuschussbedarf entsprechend angehoben oder abgesenkt worden, die innerhalb des Korridor gelegen hätten, seien mit dem tatsächlichen Wert berücksichtigt worden. Auf diese summierten Zuschussbedarfe je Verwaltungseinheitstyp sei ein Gemeinkostenzuschlag in Höhe des Anteils am Zuschussbedarf der Gesamtgemeinkosten, der dem Anteil der Personalausgaben der definierten Gliederungsziffern für den übertragenen Wirkungskreis an den Gesamtpersonalausgaben entspreche, angesetzt worden.
Aus der Summe der korridorbereinigten Zuschussbedarfe sei ein Durchschnitt je Einwohner und Verwaltungseinheitstyp ermittelt und mittels eines (am Personalkostenanteil gewichteten) Faktors aus der Entwicklung von Personalkostenentwicklung und Verbraucherpreisanstieg auf das Jahr 2016 fortgeschrieben worden.
Verfassungsrechtlich habe der Gesetzgeber nach dem Regelungsregime des Art. 93 Abs. 1 ThürVerf einen weiten Einschätzungs- und Handlungsspielraum. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle beschränke sich darauf, das Verfahren auf offensichtliche Fehler und Unrichtigkeiten zu überprüfen. Eine rechnerische Ergebniskontrolle finde nicht statt. Insbesondere könne geprüft werden, ob die gesetzgeberischen Entscheidungen in ihrer Sachgerechtigkeit vertretbar seien und die Maßstäbe nicht im Widerspruch zueinander stünden oder ohne einleuchtenden Grund veranlasst worden seien. Ein weites Ermessen bestehe auch hinsichtlich der Wertungen und Prognosen, die nicht offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sein dürften.
Dies gelte auch für den Mehrbelastungsausgleich. Die Maßstäbe, nach denen die Berechnung erfolge, lägen im Rahmen der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative. Der Verfassungsgerichtshof könne sich nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und an dessen Stelle politische Entscheidungen treffen.
Dies vorausgeschickt, könnten die Einwände des Klägers die Klage nicht stützen.
Entgegen der Auffassung des Klägers zeige sich in der Anpassung der Bedarfsermittlung keine methodische Unsicherheit des Revisionsberichts 2015. Vielmehr komme der Gesetzgeber seiner Anpassungs- und Beobachtungspflicht nach. Zudem habe sich die Anpassung zugunsten der Kommunen ausgewirkt.
Es seien keine zu geringen Steuereinnahmen bei der Festlegung der Finanzausgleichsmasse in Ansatz gebracht worden, da die aktuelle Steuerschätzung zum Zeitpunkt der Erstellung des Gesetzentwurfes angewandt worden sei.
Die Festsetzung der Finanzausgleichsmasse sei stets eine Prognose, weshalb mit dem Stabilisierungsfonds nach § 3 Abs. 4 ThürFAG sichergestellt werde, dass die Masse letztlich spitz abgerechnet werde. Dadurch gingen den Kommunen keine Mittel verloren.
Hiervon zu trennen sei die Ermittlung des Partnerschaftsgrundsatzes. Der Kläger habe keinen Nachteil, wenn dieser aus einer niedrigen Steuerschätzung zu gering festgesetzt werde. Dies führe rechnerisch zu einem höheren Partnerschaftsgrundsatz und damit zu einem höheren kommunalen Anteil an den Gesamteinnahmen.Zudem verwechsle der Kläger die Festlegung der Finanzausgleichsmasse im Haushaltsgesetz mit der Eintaktung des Partnerschaftsgrundsatzes im Gesetzentwurf, die dieser vorausgehe. Zwar gehe der Kläger zutreffend davon aus, dass bei gleichbleibendem Partnerschaftsgrundsatz höhere Steuereinnahmen des Landes zu einer höheren Finanzausgleichmasse führe, bei der Eintaktung des Partnerschaftsgrundsatzes im Gesetzgebungsverfahren sei dies aber nicht relevant. Das Argument des Klägers sei dann relevant, wenn er sich gegen die Festsetzung der Finanzausgleichsmasse im Haushalt wenden würde.
Die Anpassung des Faktors für den Soziallastenansatz sei aus dem Verhältnis der Zuschussbedarfe nach der zugrunde gelegten Jahresrechnung 2013 ermittelt worden (LT-Drs. 6/1097, S. 26). Würde man einen Status quo fixieren, wäre dies ein Verstoß gegen die zu beachtende Bedarfsorientierung und gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot sowie der Beobachtungs- und Anpassungspflicht. Zudem hätten von der Anpassung nicht nur die kreisfreien Städte, sondern auch die wirtschaftlich schwächeren Landkreise profitiert. Das Ziel des kommunalen Finanzausgleichs sei nicht eine proportionale Gleichbehandlung, sondern eine bedarfsgerechte Finanzausstattung. Die Tauglichkeit des vom Beklagten gewählten Ansatzes sei im Steinbeis-Gutachten (Drs. 6/4497, S. 134 f) bestätigt worden.
Eine fehlerhafte Zuordnung von Gliederungsnummern zum eigenen Wirkungskreis sei bei der Ermittlung des Mehrbelastungsausgleichs nicht festzustellen. Die Gliederungsnummern würden seit 2013 mit den kommunalen Spitzenverbänden besprochen und abgestimmt. Folgende Aufgaben seien berücksichtigt worden, soweit keine gesonderte Kostenerstattung erfolge:
- nach § 6 S. 2 der ThürHortkBVO verblieben dem Schulträger 2,5 % der jährlichen Einnahmen aus der Personalkostenbeteiligung. Damit liege eine gesonderte Kostenerstattungsregelung vor und eine Berücksichtigung beim Mehrbelastungsausgleich müsse nicht erfolgen.
- Die Aufgabe des Jugendschutzes würden nach § 1 ThürKJHAG im eigenen Wirkungskreis wahrgenommen, woraus die Nichtberücksichtigung im Mehrbelastungsausgleich folge.
- Verwaltungskosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung seien beim MBA über die Gliederungsnummer 400 berücksichtigt (Drs. 6/2097, 30).
- Soziale Einrichtungen zur Unterbringung der Asylbewerber (Gl.-Nr. 436) seien Zweckausgaben, die über die ThürFlüKEVO erstattet würden; lediglich die Verwaltungskosten fänden sich im MBA (Gl.-Nr. 400 und 42).
- Auch die Bauaufsicht (Gl.-Nr. 61) werde anteilig berücksichtigt, da in dieser Gliederungsnummer vor allem Aufgaben des eigenen Wirkungskreises erfasst würden.
Wenn der Kläger rüge, dass 72 % seines Verwaltungshaushalts für Aufgaben der sozialen Sicherung ausgegeben würden und in anderen Bereichen Tätigkeiten reduziert werden müssten, bleibe unberücksichtigt, dass in den letzten Jahren auch die Bundesbeteiligungen gestiegen seien. Es genüge nicht, auf die Ausgaben zu schauen, es müssten auch die Zuschussbedarfe gesehen werden. Um eine Unterschreitung der finanziellen Mindestausstattung darzulegen, hätte der Kläger Ausführungen zu Einkünften, Belastungen durch Pflichtaufgaben sowie Einsparungsmöglichkeiten darlegen müssen. Daran fehle es. Das wesentliche Einnahmepotential des Klägers sei die Kreisumlage. Insoweit müsse der Kläger darlegen, dass er die Kreisumlage nicht weiter erhöhen könne. Denn die Finanzierung über den kommunalen Finanzausgleich sei eine ergänzende zu den Einnahmen der Gemeinden und Landkreise (§ 2 Abs. 1 ThürFAG).
Entgegen der Auffassung des Klägers sei der Beklagte auch zum Erlass eines Verwaltungsaktes befugt. Dieser Befugnis müsse sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben. Es sei keine Verkürzung des Rechtsschutzes des Klägers zu besorgen, denn dem Kläger stehe der Weg über die Kommunalverfassungsbeschwerde offen. Allein die Tatsache, dass vorliegend zwei Körperschaften des öffentlichen Rechts sich gegenüberstünden, sei nicht zwingend für die Annahme eines Gleichordnungsverhältnisses. Auch in solchen Fällen sei ein Subordinationsverhältnis möglich (ThürOVG, U. v. 1. Juni 2017 – 3 KO 360/13).
Soweit eingewendet werde, dass die Revision des kommunalen Bedarfs auf Basis der Jahresrechnung sich nicht am Aufgabenbestand der Kommunen orientiere, sei festzustellen, dass die Berechnung des kommunalen Finanzbedarfs sich direkt nach den konkreten kommunalen Ausgaben und Einnahmen, die die Kommunen dem Thür. Landesamt für Statistik gemeldet hätten, berechne. Zudem sei eine Abfrage nach Standardveränderungen und nach Aufgabenänderungen erfolgt, um den Bedarf für 2016 zu ermitteln. Die Aufgaben seien mithin vollständig erfasst worden.
Die Leistungsfähigkeit des Beklagten sei hinreichend berücksichtigt worden bei der Ermittlung der angemessenen Finanzausstattung. Zunächst sei der ungedeckte Zuschussbedarf der Kommunen auf der Basis der Jahresrechnung 2013 ermittelt und fortgeschrieben worden. Daraus habe sich ein ungedeckter Finanzbedarf i. H. v. 1.809 Mio. € ergeben. Dann sei festgestellt worden, dass dieser Bedarf unter der mittelfristigen Finanzplanung liege, die sich das Land leisten könne. Daraufhin sei eine Aufstockung der Finanzausgleichsmasse aufgrund der Leistungsfähigkeit des Landes auf 1.853 Mio. € vorgenommen worden. Weiterhin sei festgestellt worden, dass zu erwartende steigende Steuereinnahmen und die Auflösung des Garantiefonds die Leistungsfähigkeit des Landes weiter erhöhen, so dass eine Erhöhung auf mindestens 1.900 Mio. € angezeigt gewesen sei. Auf dieser Grundlage habe man den Partnerschaftsgrundsatz ermittelt.
Die Behauptung des Klägers, der Bedarf sei auf der Basis der Jahresrechnung 2010 ermittelt worden, sei falsch. Tatsächlich sei die Jahresrechnungsstatistik 2013 zugrunde gelegt worden, die im Revisionsjahr 2015 die aktuellste verfügbare gewesen sei. Bei Zugrundelegung eines Mehrjahreszeitraums würde die Aktualität der zugrundeliegenden Daten leiden. Vorsorglich werde darauf hingewiesen, dass dem Beklagten keine statistischen Ausreißer bekannt seien, die es rechtfertigten, ein Jahr als statistisch abweichend besonders herauszugreifen und zu „egalisieren“. Es liege ein stetiger Anstieg in den kommunalen Einnahmen und Ausgaben vor, der durch die Fortschreibungsparameter abgebildet werde. Ein Mehrjahresmittel würde die Zuschussbedarfe senken, da ältere Jahresrechnungen einbezogen würden.
Die Ermittlung des ungedeckten Zuschussbedarfes mit Blick auf die „Bedarfsträger“ der Aufgabenbereiche „Schule“ und „ÖPNV und Straßen“ sei nicht verfassungswidrig. Sie seien unter dem Gesichtspunkt der Sachgerechtigkeit vertretbar. Der Kläger habe auch nicht dargelegt, welche Parameter geeigneter seien. Der Großteil der Fixkosten des Schulträgers sei ohnehin dem Vermögenshaushalt zuzurechnen und somit im Aufgabenbereich „Investitionen“ nicht nach dem Parameter „Schüler“ fortzuschreiben.
Die Kritik des Klägers bei der Berücksichtigung des Verbraucherpreisindexes gehe fehl. Denn dieser sei für die Ermittlung der Finanzausgleichsmasse nach § 3 ThürFAG ohne Belang. Fraglich sei nur, ob der Verbraucherpreisindex für die Fortschreibung des MBA ein taugliches Kriterium sei. Diese Kritik habe man bereits mit der Neufassung des § 23 Abs. 4 ThürFAG zum 1. Januar 2016 aufgegriffen und einen gewichteten Index aus der Entwicklung der Personal- und Verbraucherpreisentwicklung im Verhältnis 70:30 aufgenommen.
Auch das interkommunale Gleichbehandlungsgebot, das die sachwidrige Benachteiligung oder Bevorzugung bestimmter Gemeinden verbiete, sei nicht verletzt durch die Berücksichtigung der Soziallasten. Dieser Nebenansatz sei ausweislich des Revisionsberichts rechnerisch auf der Basis des Verhältnisses der Zuschussbedarfe für „gewöhnliche Einwohner und für Bedarfsgemeinschaften bzw. Empfänger von Eingliederungshilfe“ ermittelt worden. Der Rückgang der Schlüsselzuweisungen sei nicht allein auf den Soziallastenansatz zurückzuführen. Auch steigende kommunale Steuereinnahmen der letzten Jahre durch eine Erhöhung der Umlagegrundlagen hätten zu einer Steigerung der Leistungsfähigkeit der Landkreise geführt.
Zum MBA sei weiterhin anzumerken, dass die Ermittlung der Pauschalen nur auf der Basis der Zuschussbedarfe für ein Jahr erfolge, dies sei aber sachgerecht. Die Jahresrechnung fange in der Breite auch Ausreißer ein.
Der MBA sei auch nicht unter Missachtung des Verbots „kommunizierender Röhren“ ermittelt worden. Der ThürVerfGH habe klargestellt, dass eine Verortung des MBA in der Finanzausgleichsmasse keinen Verstoß gegen das Verbot „kommunizierender Röhren“ bedeute (ThürVerfGH, U. v. 21. Juni 2005 - VerfGH 28/03, Rn. 154, zit. nach juris). Auch die Berechnung des MBA verstoße nicht gegen diese Vorgaben. Der Kläger übersehe, dass die Höhe des MBA durch die Pauschalen je Einwohner in ihrer absoluten Höhe stets festgelegt sei. Es würden nur zweckentsprechende Einnahmen berücksichtigt (Dr. 6/1097, 32 ff). Es sei kein Verstoß gegen das Transparenzgebot festzustellen. Es gebe einen eigenen Haushaltsansatz für den MBA. Dieser finde sich im EP 17, Kap. 17 20, Titel 613 07. Dies genüge den Anforderungen des ThürVerfGH (U. v. 21. Juni 2005, - 28/03 -, juris Rn. 154).
Der MBA sei auch nicht wegen der Fortschreibung einmalig festgestellt worden. Die Pauschalen seien auf der Basis der maßgeblichen Gliederungsnummern der Jahresrechnung ermittelt worden. Diese würden sodann nach der allgemeinen Regelung in § 23 Abs. 4 ThürFAG fortgeschrieben, wenn keine gesetzliche Neuregelung erfolge. Zusätzlich zu den in der Jahresrechnungsstatistik erfassten Zuschussbedarfen würden Standardänderungen als auch die Entwicklung für bestimmte Aufgabenbereiche - z. B. infolge der Entwicklung der Flüchtlingszahlen (10,91 €/EW in den Jahren 2015/2016) - bei der Ermittlung berücksichtigt.
Soweit der Kläger moniere, dass ein Mehrbedarf durch das Inkrafttreten des Unterhaltsvorschussgesetzes (UVG) außer Ansatz geblieben sei, sei darauf hinzuweisen, dass nach § 1 ThürAGUVG die Aufgabe im eigenen Wirkungskreis wahrgenommen werde.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den Behördenvorgang des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A. Die Klage ist zulässig.
I. Statthaft ist die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Auch wenn die Festsetzung der Zuweisung in Form eines Verwaltungsaktes ergangen ist, ist vorliegend die Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage ausgeschlossen. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine höhere Zuweisung. Er hat Schlüsselzuweisungen und einen Mehrbelastungsausgleich in der gesetzlich festgelegten Höhe erhalten. Ein darüber hinausgehender Leistungsanspruch kann aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes nicht geltend gemacht werden, d. h. auch wenn das ThürFAG i. d. F. vom 21. Dezember 2015 verfassungswidrig sein sollte, begründet es keinen Anspruch auf höhere Festsetzungen, da es insoweit an einer gesetzlichen Grundlage fehlt. Es kann nur die Feststellung begehrt werden, dass die Zuweisungen verfassungswidrig zu niedrig bemessen sind. Insoweit kann auf die vergleichbare Rechtslage im Beamtenbesoldungsrecht verwiesen werden (zur Zulässigkeit der Feststellungsklage BVerwG, U. v. 20. März 2008 – 2 C 49.07, BeckRS 2008, 35429, Rn. 29). Dem entsprechend ist auch das VG Münster, U. v. 19. April 2016 – 1 K 1532/11, BeckRS 2016, 45247, in einer Klage zum kommunalen Finanzausgleich von der Zulässigkeit der Feststellungsklage ausgegangen.
II. Die Feststellungsklage kann zur Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens einer subjektiven Rechtsposition erhoben werden. Die hier geltend gemachte Rechtsposition ergibt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG und dem Anspruch des Klägers auf eine angemessene Finanzausstattung, Art. 93 und 91 Abs. 3 ThürVerf.
III. Der Kläger hat ein hinreichendes Feststellungsinteresse bzw. allgemeines Rechtsschutzinteresse geltend gemacht. Die Zulässigkeit der Feststellungsklage setzt ein berechtigtes Interesse an der Feststellung des im Streit stehenden Rechtsverhältnisses voraus, § 43 Abs. 1 VwGO. Ein berechtigtes Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art sein. Vorliegend ist in jedem Fall ein wirtschaftliches Interesse gegeben, denn der Umfang der Wahrnehmung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis und auch die Frage der Kostendeckung im Bereich der staatlichen Aufgaben hängen unmittelbar mit der Finanzausstattung des Klägers durch den Beklagten zusammen.
Ein allgemeines Rechtsschutzinteresse entfällt auch nicht durch die Möglichkeit der Erhebung einer kommunalen Verfassungsbeschwerde. Grundsätzlich gilt nach § 31 Abs. 3 ThürVerfGHG der Grundsatz der Subsidiarität, d. h. der Beschwerdeführer muss über das Gebot der Erschöpfung des Rechtsweges i. e. S. hinaus alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken (ThürVerfGH v. 7. März 2018 - 1/14, zitiert nach juris, Rn. 110). Eine Ausnahme gilt nach § 31 Abs. 3 Satz 2 ThürVerfGHG, wenn die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung ist oder wenn dem Beschwerdeführer ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würde. Diese Entscheidung steht im Ermessen des VerfGH (VerfGH a.a.O., Rn. 113). Der Kläger geht folglich ein erhebliches prozessuales Risiko ein, wenn er sich für eine Kommunalverfassungsbeschwerde entscheidet, da er keinen Anspruch darauf hat, dass der VerfGH die Beschwerde zur Entscheidung zulässt. Gegebenenfalls ist dann aber, worauf der Kläger zu Recht hinweist, eine erstinstanzliche Klage verfristet und damit unzulässig. Der Kläger kann deshalb nicht darauf verwiesen werden, eine Verfassungsbeschwerde zu erheben. Diese prozessuale Möglichkeit ist ein Recht, aber keine Pflicht. Entscheidet er sich für eine erstinstanzliche Klage, fehlt dieser nicht das Rechtsschutzbedürfnis.
IV. Der Kläger ist auch klagebefugt. Grundsätzlich findet § 42 Abs. 2 VwGO auch bei der Feststellungsklage entsprechende Anwendung. Die Klagebefugnis liegt vor, wenn der Kläger möglicherweise in eigenen Rechten verletzt ist. Damit sind an die Klagebefugnis bei der Feststellungsklage keine höheren Anforderungen zu stellen als bei einer Anfechtungsklage. Vorliegend hat der Kläger dargelegt, dass der Beklagte schon keine Befugnis zur Festsetzung des Finanzausgleichs durch Verwaltungsakt habe. Zudem hält er die Festsetzung sowohl der Schlüsselzuweisungen als auch des Mehrbelastungsausgleichs für das Jahr 2017 für verfassungswidrig. Hinsichtlich der Schlüsselzuweisungen hat er u. a. substantiiert geltend gemacht, dass die Datengrundlage für die Ermittlung der Finanzausgleichmasse unzureichend ermittelt worden sei. Zudem seien die Schlüsselzuweisungen um 5,3 Mio. € reduziert worden, was dazu geführt habe, dass Investitionen in Straßensanierungen, Brand- und Katastrophenschutz, IT-Technik und weitere Selbstverwaltungsaufgaben hätten reduziert und gleichzeitig die Kreis- und Schulumlage hätten erhöht werden müssen. Ein Haushaltsausgleich habe nur durch Einsparungen i. H. v. 2,55 Mio. € sowie Zuführungen von Stiftungen i. H. v. 1,4 Mio. € erreicht werden können.
Der Mehrbelastungsausgleich sei verfassungswidrig, da zum einen eine fehlerhafte Zuordnung von Aufgaben erfolgt sei. Aber auch die Ermittlung des prozentualen Anteils an der Steuerverbundmasse sei fehlerhaft erfolgt. Die Finanzausgleichsmasse für das Jahr 2016 sei auf der Basis der Steuerschätzung 2014 ermittelt worden, die bereits überholt gewesen sei. Tatsächlich habe der Beklagte deutlich höhere Steuereinnahmen erzielt. Der Mehrbelastungsausgleich müsse gesondert ausgewiesen werden. Der Beklagte habe aber gegen das strikte Konnexitätsprinzip verstoßen, indem auch der Mehrbelastungsausgleich abhängig von der Leistungskraft des Beklagten ermittelt worden sei. Auch das Transparenzgebot und der Gleichmäßigkeitsgrundsatz seien verletzt.
Damit hat der Kläger hinreichend dargelegt, dass der kommunale Finanzausgleich 2017 möglicherweise verfassungswidrig sein könnte und somit eine zu geringe Zuweisung erfolgte sei. Eine Verletzung von Art. 28 GG ist daher möglich. Ob diese Einwände begründet sind, ist Gegenstand der Begründetheitsprüfung der Klage. Entgegen der Auffassung des Beklagten muss der Kläger an dieser Stelle nicht dezidiert darlegen, wie sich seine Haushaltslage für das Jahr 2017 darstellt und ob er in der Lage gewesen wäre, höhere Einnahmen, insbesondere über die Schul- und Kreisumlage, zu erzielen.
B.) Die Klage ist auch begründet.
I. Zunächst ist festzustellen, dass nach Auffassung der Kammer im vorliegenden Verfahren nicht über die Frage einer Verwaltungsaktbefugnis des Beklagten zu entscheiden ist. Der Kläger hat einen Feststellungsantrag gestellt, bei dem es auf die Frage, ob die erfolgte Festsetzung durch Verwaltungsakt rechtmäßig ist, nicht ankommt. Gegenstand der Klage ist nicht der ursprünglich angekündigte Anfechtungsantrag, bei dem es auf die diesbezügliche Rechtmäßigkeit des Bescheides angekommen wäre. Zu prüfen ist allein, ob das ThürFAG 2015 das Selbstverwaltungsrecht und damit den Anspruch des Klägers auf eine verfassungsgemäße Finanzausstattung über die erfolgte Festsetzung hinaus verletzt. Hierbei spielt es keine Rolle, ob die Festsetzung zu Recht in der Form eines Verwaltungsaktes erfolgt ist. Soweit das Verwaltungsgericht Meiningen (Urteil vom 6. Dezember 2022 – 2 K 38/17 Me) die Verwaltungsaktbefugnis bejaht hat, ist darauf hinzuweisen, dass das OVG Weimar die zitierte Entscheidung des VG Gera (Urteil vom 16. Februar 2012- 5 K 87/07) aufgehoben und eine Verwaltungsaktbefugnis verneint hat (OVG Weimar, Urteil vom 13. November 2013 – 4 KO 217/12).
II. Die Klage ist begründet, da die dem Kläger im Haushaltsjahr 2017 gewährten Schlüsselzuweisungen und der Mehrbelastungsausgleich seinem Recht auf Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG i. V. m Art. 93 und Art. 91 Abs. 3 ThürVerf nicht genügt. Dieses Recht umfasst auch die Finanzhoheit der Kommunen und garantiert die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen des gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Darüber hinaus gewährleistetet Art. 28 Abs. 2 GG den Kommunen das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung.
Zum Prüfungsmaßstab hinsichtlich einer angemessenen Finanzausstattung hat der ThürVerfGH ausgeführt:
„Der Übertragung dieser Grundsätze auf die Regelungen des ThürFAG und deren konkreter Anwendung als Prüfungsmaßstäbe im verfassungsgerichtlichen Verfahren steht nicht entgegen, dass die Frage, ob das jeweilige Ergebnis des vom Gesetzgeber durchgeführten kommunalen Finanzausgleichs die Zielvorgaben einer aufgaben- und ggf. auch finanzkraft- und leistungskraftadäquaten Finanzausstattung bzw. Kostenerstattung nach Art. 93I ThürVerf. erreicht, vom ThürVerfGH letztlich deshalb nicht zuverlässig beantwortet werden kann, weil die in dieses Finanzausgleichsergebnis eingeflossenen Erwägungen weitgehend Resultate politischer, in Ausnutzung eines breiten Abwägungs- und Einschätzungsspielraums getroffener Entscheidungen sind.
a) Diese Unsicherheit hinsichtlich der Beurteilung des konkreten Finanzausgleichsergebnisses folgt insbesondere daraus, dass sich das materielle Kriterium einer insgesamt angemessenen Finanzausstattung i.S. des Art. 93I 1 ThürVerf. nicht soweit konkretisieren lässt, dass die erforderliche Finanzausstattung in Form von Schlüsselzuweisungen zusätzlich zu den übrigen - originären und komplementären - kommunalen Finanzquellen jeweils einer Kennzahl oder gar dem Betrag nach zu bestimmen wäre. Würde die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung versuchen, die gebotene finanzielle Ausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften im gesamtwirtschaftlichen Gefüge der öffentlichen Haushalte des Bundes und der Länder in dieser Weise genau zu bemessen und festzulegen, müsste sie verbindliche Aussagen treffen etwa zur Entwicklung von Steuereinnahmen und Personalausgaben, zum Mindestbestand freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben, zur Erhöhung von Hebesätzen und Umlagen, zur Kreditaufnahme und Verschuldung öffentlicher Haushalte, zu ungenutzten Einsparpotenzialen bei Land und Kommunen, zu Investitionen und praktisch zu allen Politikbereichen. Damit würden nicht bloß in tatsächlicher Hinsicht die Ermittlungs- und Erkenntnismöglichkeiten der Verfassungsgerichtsbarkeit überfordert. Die weitgehend von Wertungen und Prognosen abhängige Beantwortung dieser Fragen würde auch die Grenze verfassungsrechtlicher Kontrolle überschreiten, welche den aus dem Demokratieprinzip und dem Gewaltenteilungsgrundsatz folgenden Vorrang des Gesetzgebers bei der Konkretisierung verfassungsrechtlicher Vorgaben und dessen Einschätzungsprärogative bei prognostischen Urteilen zu achten hat (vgl. BadWürttStGH, DVBl 1999, 1351 [1355f.]; SächsVerfGH, LKV 2001, 223 [227] = NVwZ 2001, 672 L). Daraus folgt nicht, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit mit dem rechtfertigenden Hinweis auf den „politischen” Charakter finanzausgleichsrechtlicher Entscheidungen des Gesetzgebers auf eine inhaltliche Kontrolle dieser Materie ganz verzichten muss bzw. darf. Vielmehr erscheint nur eine direkte, auf die Überprüfung inhaltlicher Richtigkeit abzielende Ergebniskontrolle des kommunalen Finanzausgleichs nicht möglich.
b) Aus der Struktur und dem Inhalt der Finanzgarantien des Art. 93I 1 und 2 ThürVerf. lassen sich allerdings Vorgaben für das der Normierung oder Änderung kommunaler Finanzausgleichsgesetze vorausgehende Gesetzgebungsverfahren ableiten, welche dieses strukturieren und inhaltlich bestimmen, so dass der gesetzgeberische Entscheidungsprozess und damit letztlich auch dessen Ergebnis im Sinne einer gerichtlichen Nachprüfbarkeit rational nachvollziehbar sind. Insbesondere sind die auf den materiellen Gehalt beider Verfassungsbestimmungen bezogenen rechtlichen Vorgaben uneingeschränkt justiziabel; ihre Einhaltung kann prinzipiell ähnlich wie eine Abwägungs- oder Ermessensentscheidung (etwa im Planungsrecht) gerichtlich überprüft werden. Indem mit der Entscheidungsfindung des Gesetzgebers wesentliche Determinanten seines Entscheidungsergebnisses indirekt überprüft werden, ohne dass deshalb nur ein einziges richtiges Ergebnis in der Sache denkbar wäre, findet somit eine auf das Gesetzgebungsverfahren orientierte Kontrolle statt, die materielle Gesichtspunkte mittelbar einbezieht (vgl. auch Goerlich, Anm. zu BadWürttStGH, DVBl 1999, 1351 [1358, 1361]) und sich auch auf die künftige Finanzausgleichsgesetzgebung auswirkt. Letzteres ist vor allem deshalb von Bedeutung, weil die Wirkungen des kommunalen Finanzausgleichs als Bestandteil der gesamten Finanzwirtschaft des Landes und der Kommunen auf Grund einer nachträglichen verfassungsgerichtlichen (Ergebnis-)kontrolle praktisch nicht rückwirkend beseitigt werden können, weshalb die Verfassungsgerichte verfassungswidrige finanzausgleichsrechtliche Vorschriften regelmäßig nicht ex tunc für nichtig, sondern nur für unvereinbar mit der Verfassung erklären (vgl. BadWürttStGH, DVBl 1999, 1351 [1356]; NdsStGH, NVwZ-RR 1998, 529 = DVBl 1998, 185 [189]; SächsVerfGH, LKV 2001, 223 [228]; NWVerfGH, NVwZ 1997, 793 = DVBl 1997, 483 [488]). Wirksamen Rechtsschutz können die kommunalen Gebietskörperschaften daher in diesem Bereich letztlich nur erlangen, indem die verfassungsgerichtliche Entwicklung und Kontrolle verfahrensbezogener rechtlicher Maßstäbe zu einer Versachlichung der künftigen Finanzausgleichsgesetzgebung führt.
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c) Die Bestimmungen des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürVerf stellen zwar - anders als etwa Art. 92 ThürVerf - unmittelbar keine Anforderungen an das Verfahren des kommunalen Finanzausgleichs, weshalb im Grundsatz von einer weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers auszugehen ist. Jedoch ergibt sich aus dem Inhalt und der Struktur beider Finanzgarantien, welche Belange der Gesetzgeber mit welchem Gewicht bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen hat, welche Ermittlungs- und Beobachtungspflichten ihn dabei treffen und welche Beurteilungs- und Gestaltungsspielräume ihm im Einzelnen verbleiben. Diese, mit hinreichender Genauigkeit unmittelbar aus der Verfassung abzuleitenden verfahrensmäßigen Vorgaben kann der Gesetzgeber schlicht praktizieren, ohne sie zuvor - etwa durch ein Maßstäbegesetz - noch einmal gesetzlich institutionalisieren zu müssen (vgl. BWStGH, DVBl. 1999, 1351, [1357]; NdsStGH, LVerfGE 12, 255, [290]).“ (ThürVerfGH, U. v. 21.06.2005 - 28/03, juris Rn. 155 ff).
1. Bereits die Bildung der Finanzausgleichmasse nach § 3 ThürFAG vom 31. Januar 2013 i. d. F. v. 21. Dezember 2015 genügt nicht den Anforderungen, die der Thüringer Verfassungsgerichtshof aufgestellt hat. Dabei ist diese Prüfung „vor die Klammer“ zu ziehen, da die Finanzausgleichsmasse sowohl für die Schlüsselzuweisungen, § 4 Satz 2 ThürFAG, als auch für den Mehrbelastungsausgleich, § 4 Satz 1 Nr. 10 ThürFAG, verwendet wird.
Nach § 3 ThürFAG erhalten die Gemeinden und Landkreise zur Erfüllung ihrer Aufgaben Zuweisungen vom Land. Das System zu Ermittlung dieser Zuweisungen hat der Beklagte im Jahr 2013 neu geregelt und den sogenannten „Partnerschaftsgrundsatz“ eingeführt. Zum Verständnis dieses Systems sind grundsätzlich zwei Schritte bzw. Ermittlungsvorgänge zu trennen, die im Zeitpunkt der Einführung des neuen Systems deckungsgleich sind.
Dazu hat der Beklagte im ersten Schritt den sog. „Eintaktpunkt“ ermittelt: Hierzu hat er zunächst den ungedeckten Finanzbedarf der Kommunen anhand von zehn Auf- und Ausgabenbereichen ermittelt (S. 92 LT-Drs. 5/5062 bzw. S. 67 LT/Drs. 6/1097). Die Kosten wurden auf der Grundlage der jeweiligen Jahresrechnungsstatistik ermittelt und dann fortgeschrieben. Der so ermittelte Betrag stellt die Finanzausgleichsmasse dar. Für das Basisjahr 2013 ergab dies einen Betrag von 1.839 Mio. €. Weiterhin wird die Gesamtfinanzmasse bzw. Ausgangsmasse (2013: 8.529 Mio. €) aus den Einnahmen des Landes (§ 3 Abs. 1 ThürFAG) (2013: 7.257 Mio. €) und den Steuereinnahmen der Kommunen (2013: 1.272 Mio. €) gebildet. Von den Einnahmen des Landes wird die Finanzausgleichsmasse (= Bedarf der Kommunen/angemessene Finanzausstattung) abgezogen und den Einnahmen der Kommunen hinzugerechnet. Somit verbleiben dem Beklagten 5.418 Mio. € (= 7.257 - 1.839) und den Kommunen 3.111 Mio. € (= 1.272 + 1.839). Der sog. „Partnerschaftsgrundsatz“ ist rechnerisch der sich hieraus jeweils ergebende prozentuale Anteil an der Gesamtfinanzmasse, und zwar 63,53 % für das Land und 36,47 % für die Kommunen (100 % = 8.529 Mio. €) (vgl. S. 60 LT-Drs. S. 5/5062). Dieser „Partnerschaftsgrundsatz“ ist für das/die Folgejahr(e) die Grundlage für die Ermittlung der Finanzausgleichsmasse und zwar dergestalt, dass der Bedarf, für den der Partnerschaftsgrundsatz letztlich steht, nicht fortlaufend ermittelt wird, sondern lediglich die Einnahmen bzw. die Gesamtfinanzmasse (§ 3 Abs. 3 ThürFAG) ermittelt wird. Die Berechnung erfolgt nachfolgend somit nur noch einnahmebezogen und nicht mehr ausgabenbezogen. Damit wird deutlich, dass die Ermittlung des Partnerschaftsgrundsatzes ganz wesentlich für die Bildung der Finanzausgleichsmasse ist und ihre Systemgerechtigkeit besonders hohen Anforderungen genügen muss. Dem hat der Beklagte versucht Rechnung zu tragen, indem er in § 3 Abs. 5 bis 8 ThürFAG 2013 bzw. § 3 Abs. 5 ThürFAG 2015 regelmäßige Überprüfungen vorgesehen hat. Ergebnis einer solchen Überprüfung ist vorliegend die Übergangsevaluation nach § 3 Abs. 8 ThürFAG 2013 vom 9. Juni 2015 (S. 38 ff. LT-Drs. 6/1097), die eine Änderung des Partnerschaftsgrundsatzes im ThürFAG 2015 zur Folge hatte, wonach das Aufteilungsverhältnis nunmehr 36,92 % zu 63,08 % betrug, § 3 Abs. 2 S. 3 ThürFAG 2015. Aus der Übergangsevaluation ergab sich ein ungedeckter Finanzbedarf der Kommunen i. H. v. 1.602,8 Mio. € (LT-Drs. 6/1097, S. 67). Die Mindestausstattung lag bei 1.077 Mio. € (LT-Drs. 6/1097, S. 97). Die mittelfristige Finanzplanung der Landesregierung für die Jahre 2014 bis 2018 vom 22. April 2015 (LT-Drs. 6/514) ist hingegen von Finanzausgleichsmassen i. H. v. 1.853 Mio. € für das Jahr 2016 bzw. 1.833 Mio. € für das Jahr 2017 ausgegangen. Diese Differenz war Anlass für den Gesetzgeber zu einer Neubewertung des kommunalen Finanzausgleichs, der z. T. mit dem ThürFAG 2015 Rechnung getragen werden sollte. Die Notwendigkeit der Hebung einzelner Positionen (LT-Drs. 6/1097, S. 22) hat zu einer evaluierten Finanzausgleichsmasse i. H. v. 1.809 Mio. € geführt. Da verfassungsrechtlich aber weiterhin eine angemessene Finanzausstattung, die ins Verhältnis zur Leistungsfähigkeit des Beklagten zu setzen ist, zu gewähren ist, und die mittelfristige Finanzplanung von deutlich höheren Zuweisungen ausgegangen ist, hat der Gesetzgeber eine weitere Aufstockung der Finanzausgleichsmasse auf 1.900 Mio. € vorgesehen. Auf der Basis der Mai-Steuerschätzung 2015 und dem im Haushaltsentwurf neu aufgenommenen Partnerschaftsgrundsatz ergab sich ein kommunaler Anteil von 36,92 % an der Steuerverbundmasse (Gesamtfinanzmasse).
Von der Ermittlung dieses Eintaktpunktes bzw. der Ermittlung des Partnerschaftsgrundsatzes zu unterscheiden ist die Bestimmung der Höhe der Finanzausgleichsmasse im jeweiligen Haushaltsjahr unter Anwendung des Partnerschaftsgrundsatzes, § 3 Abs. 2 ThürFAG 2015. Dabei ist die bereitzustellende Finanzausgleichsmasse keine feste Rechengröße, die sich allein nach den Einnahmen des Beklagten nach § 3 Abs. 1 ThürFAG richtet. Vielmehr bestimmt § 3 Abs. 3 ThürFAG, dass die Höhe der Finanzausgleichsmasse so zu bemessen ist, dass diese sowohl die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine finanzielle Mindestausstattung erfüllt als auch einer angemessenen Finanzausstattung entspricht. Die angemessene Finanzausstattung ergibt sich aus der Summe der regelgebundenen Finanzausstattung (Finanzausgleichsmasse) und den Zuweisungen außerhalb der Finanzausgleichsmasse. Sie bemisst sich nach der Leistungsfähigkeit des Landes (LT-Drs. 5/5062, S. 62).
Die Höhe wird anders als noch in § 3 Abs. 2 ThürFAG 2013 im ThürFAG 2015 nicht geregelt, sondern nach § 3 Abs. 4 S. 1 ThürFAG 2015 im Landeshaushaltsplan festgesetzt (LHP 2016/17: Einzelplan 17 - Kap. 17 20). Dabei ist nach § 3 Abs. 3 S. 1 von den Ansätzen im LHP und den geschätzten Steuereinnahmen der Kommunen auszugehen. Für das hier maßgebliche Haushaltsjahr 2017 sah der LHP eine Finanzausgleichsmasse i. H. v. 1.901.053.400 € (Einnahme Land: 7.562 Mio. € + Steuereinnahmen der Kommunen: 1.412 Mio. € = Gesamtfinanzmasse im Durchschnitt der Jahre 2014 bis 2016: 8.974 Mio. €; davon 36,92 % = 3.313 Mio. € abzgl. Steuereinnahmen der Kommunen i. H. v. 1.412 = 1.901 Mio. €) vor, vgl. § 3 Abs. 2 ThürFAG 2015. Damit Schätzungsunsicherheiten nicht zu Lasten der Kommunen gehen, erfolgt in den nachfolgenden Haushaltsjahren ein Ausgleich über den Stabilisierungsfonds, § 3 Abs. 4 S. 5 ThürFAG 2015, bei dem allerdings ebenfalls der Partnerschaftsgrundsatz zur Anwendung kommt, § 3 Abs. 4 S. 4 ThürFAG 2015, so dass in der Konsequenz Mängel bei der Bestimmung des Eintaktpunktes/Partnerschaftsgrundsatzes sich systematisch fortsetzen.
Dies vorausgeschickt sind die Einwände des Klägers in den Blick zu nehmen.
a) Soweit der Kläger moniert, dass der Beklagte die Finanzausgleichsmasse nicht im ThürFAG festgesetzt hat, hat der VerfGH bereits in der Vergangenheit entschieden, dass hiergegen keine Bedenken bestehen (ThürVerfGH vom 21. Juni 2005 - 28/03, zitiert nach juris, Rn. 180 ff: keine Bedenken gegen nicht bezifferte Festsetzung).
b) Entgegen der Darstellung des Klägers hat der Beklagte der Bedarfsermittlung für das ThürFAG 2015 nicht die Daten der kommunalen Rechnungsstatistik 2010, die auf das Jahr 2013 fortgeschrieben worden sein sollen, zugrunde gelegt, sondern der Jahresrechnungsstatistik 2013, die auf das Jahr 2016 fortgeschrieben wurden (LT-Drs. 6/1097, S. 12 und S. 39 f). Ansonsten ist die Systematik im Vergleich zum Jahr 2010 bzw. 2013 unverändert geblieben, insbesondere die Aufgabenbereiche wurden nicht verändert (a.a.O. S. 43). Angepasst wurden der Zuschussbedarf je Bedarfsträger hinsichtlich einer Zahlenkomponente und einer Preiskomponente. Die zahlenmäßige Komponente bildet Veränderungen bei der Anzahl der Bedarfsträger ab, z. B. eine Veränderung der Einwohnerzahl, die Preiskomponente berücksichtigt in der Mehrzahl der Aufgabenbereiche Verbraucherpreisanstiege (LT-Drs. 6/1097, S. 42).
c) Festzustellen ist aber, dass der Beklagte bei der Bedarfsermittlung die Aufgabenbezogenheit nicht ausreichend in den Blick genommen hat. Nach der Rechtsprechung des ThürVerfGH ist eine den Anforderungen des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf genügende Finanzausstattung aufgabenorientiert (ThürVerfGH, U. v. 21. Juni 2005 - 28/03, zitiert nach juris, Rn. 137, 187, 191), daraus folgt, dass die finanzielle Ausstattung gewährleisten muss, dass sie der Aufgabenbelastung angemessen ist. D. h., dass der Beklagte im Rahmen seiner Beobachtungspflicht gehalten ist, bei der Bedarfsermittlung die Aufgaben der Kommunen in den Blick zu nehmen und den Ausgleich unter Berücksichtigung ihrer Aufgabenbelastung vorzunehmen (ThürVerfGH, a.a.O., Rn. 158; Urteil vom 18. März 2010 - 52/08, zitiert nach juris Rn. 90; BbgVerfGH, U. v. 22. November 2007 - 75/05, juris, Rn. 126 m.w.N.). Dieser Pflicht hat er in jährlichen - oder bei Doppelhaushalten - in zweijährigen Abständen nachzukommen (ThürVerfGH, a.a.O., Rn. 164). Der Beklagte hat bei der Neubestimmung des Partnerschaftsgrundsatzes und des ungedeckten Finanzbedarfs den Prüfbericht des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 9. Juni 2015 (Übergangsevaluation gemäß § 3 Abs. 8 ThürFAG) zugrunde gelegt, der wiederum die Systematik des KFA ab dem Jahr 2013 beibehalten und die gleichen Bedarfsträger seiner Prüfung zugrunde gelegt hat (LT-Drs. 6/1097, S. 18 und 39 ff). Diese wiederum beruht auf der Rechnungsstatistik des Thüringer Landesamtes für Statistik von 2010 (LT-Drs. 5/5062, S. 20). Es ist lediglich eine Anpassung anhand einer zahlenmäßigen Komponente (Veränderungen bei der Entwicklung der Anzahl der jeweiligen Bedarfsträger) und einer Preiskomponente (Fortschreibung auf das erwartete Preisniveau 2016 anhand der Verbraucherpreise) erfolgt. Nicht in den Blick genommen hat der Beklagte den Aufgabenbestand der Kommunen, um ggf. Änderungen der Aufgabenbelastung Rechnung zu tragen. Er ist damit seiner Beobachtungspflicht nicht nachgekommen und hat gegen die vom VerfGH aufgestellten Grundsätze verstoßen, da der Aufgabenbestand zumindest seit 5 Jahren nicht geprüft wurde.
d) Auch bei der Fortschreibung des Bedarfs ist der Beklagte seiner Ermittlungs- und Beobachtungspflicht nicht hinreichend nachgekommen, da er dieser nur die Verbraucherpreise zugrunde gelegt hat. Zu der sich aus der Thüringer Verfassung ergebenden Ermittlungs- und Beobachtungspflicht hat der ThürVerfGH generell festgestellt:
„Die Bestimmungen des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürVerf stellen zwar - anders als etwa Art. 92 ThürVerf - unmittelbar keine Anforderungen an das Verfahren des kommunalen Finanzausgleichs, weshalb im Grundsatz von einer weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers auszugehen ist. Jedoch ergibt sich aus dem Inhalt und der Struktur beider Finanzgarantien, welche Belange der Gesetzgeber mit welchem Gewicht bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen hat, welche Ermittlungs- und Beobachtungspflichten ihn dabei treffen und welche Beurteilungs- und Gestaltungsspielräume ihm im einzelnen verbleiben. Diese, mit hinreichender Genauigkeit unmittelbar aus der Verfassung abzuleitenden verfahrensmäßigen Vorgaben kann der Gesetzgeber schlicht praktizieren, ohne sie zuvor - etwa durch ein Maßstäbegesetz - noch einmal gesetzlich institutionalisieren zu müssen (vgl. BWStGH, DVBl. 1999, 1351, [1357]; NdsStGH, LVerfGE 12, 255, [290]).“ (U. v. 21. Juni 2005 - 28/03, juris, Rn. 158).
Der Beklagte hat deshalb die Kosten der Kommunen sowohl im eigenen als auch im übertragenen Wirkungskreis festzustellen; dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass z. B. die Erhöhung von Personalkosten, die ständigen Veränderungen unterliegen, ein erheblicher Kostenfaktor ist:
Da insbesondere die originäre Einnahmesituation der Kommunen, der Gesamtbestand kommunaler Aufgaben, die für ihre Erledigung aufzuwendenden Finanzmittel und die gesetzlichen Vorgaben für die Erfüllung der Pflichtaufgaben keine konstanten Größen sind, sondern etwa durch Steuermehr- oder –mindereinnahmen, Zuweisung neuer Pflichtaufgaben, Anhebung kostenwirksamer gesetzlicher Standards oder Erhöhungen von Personalkosten aufgrund von Tarifabschlüssen im öffentlichen Dienst ständigen Veränderungen unterliegen, hat der Gesetzgeber insoweit eine Beobachtungs- und Anpassungspflicht. Danach ist das das Finanzausstattungsgebot der Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf umsetzende kommunale Finanzausgleichsgesetz seinem Wesen nach dauernden Änderungen unterworfen und kann Geltung nur ,,auf Zeit" beanspruchen (vgl. VerfGH NW, OVGE 38, 301, [311]). (ThürVerfGH, a.a.O., juris, Rn. 163).
Allerdings gelten für den Mehrbelastungsausgleich einerseits und die Schlüsselzuweisungen andererseits unterschiedliche Maßstäbe dahingehend, dass für die Schlüsselzuweisungen anders als für den Mehrbelastungsausgleich kein strikter Kostenausgleich, „sondern (nur) auf die Gewährleistung einer insgesamt angemessenen Finanzausstattung“ geboten ist (ThürVerfGH, a.a.O., Rn. 162). Damit einher gehen unterschiedliche Anforderungen an die Differenzierung bei der Erfassung der Aufwendungen, die beim Mehrbelastungsausgleich deutlich höher sind als bei der allgemeinen Finanzausstattung.
aa) Der Mehrbelastungsausgleich nach § 4 Satz 1 Nr. 10, § 23 ThürFAG, wird den Kommunen als Ausgleich für die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben gewährt. Der hier geltende strikte Konnexitätsgrundsatz bedeutet, dass den Kommunen ein voller Kostenausgleich zu gewähren ist (Art. 93 Abs. 1 S. 2 ThürVerf), und zwar unabhängig von der Leistungsfähigkeit des Landes und der Kommune, § 23 Abs. 1 S. 1 ThürFAG 2015 (ThürVerfGH, U. v. 21. Juni 2005 - 28/03, juris, Rn. 159). Dieser Kostenausgleich muss sowohl die Sach- wie auch die Personalkosten für Unterhaltung und Betrieb des Verwaltungsapparates decken (hierzu Leisner-Egensperger; Das Konnexitätsprinzip im verfassungsrechtlichen Ländervergleich, NVwZ 2021, 1487, 1488). Zwar hat der Beklagte einen weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, dieser kann sich aber nur darauf beziehen, wie er die zu prognostizierende Teuerung der Kosten ermittelt. Er kann aber nicht außer Betracht lassen, dass ein Teil der Kosten, nämlich die Personalkosten, stärker steigen als die Verbraucherkosten. Diesen Kostenfaktor kann er nicht komplett außen vorlassen, weil dies einer sachgerechten Kostenermittlung widerspricht, d. h. das Verfahren zur Prognose ist nicht fehlerfrei (vgl. ThürVerfGH, a.a.O., Rn. 165).
ThürVerfGH, U. v. 21.06.2005 - 28/03, juris Rn. 150:
„Im Hinblick darauf, dass die Ausgleichsnorm des Art. 93I 2 ThürVerf ihre Schutzfunktion nur dann wirksam entfalten kann, wenn sie prinzipiell auf einen vollen Kostenausgleich gerichtet ist, ergibt der Begriff der Angemessenheit somit nur dann einen Sinn, wenn er sich nicht auf die Erstattungspflicht als solche, sondern auf die zu erstattenden Kosten bezieht mit der Folge, dass die Norm - trotz ihrer insoweit missverständlichen Wortstellung - eine volle Erstattung der angemessenen Kosten der Aufgabenerfüllung verlangt (vgl. hierzu auch Schoch, Die finanzverfassungsrechtlichen Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung, in: Ehlers/Krebs [Hrsg.], Grundfragen des VerwaltungsR und des KommunalR, 2000, S. 92 [118], der eine Vollkostenerstattung bei Zuweisung staatlicher Aufgaben sogar unabhängig von der jeweiligen Formulierung des betreffenden landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips für zwingend hält).“
Zwar sieht § 23 Abs. 4 ThürFAG für das Haushaltsjahr 2017 eine Berücksichtigung der Personalkostensteigerungen beim Mehrbelastungsausgleich vor. Allerdings ist die Ausgangsbasis, d. h. der Finanzbedarf für 2016, der ausgehend von der Jahresrechnungsstatistik 2013 fortgeschrieben wurde, allein anhand der Verbraucherpreise fortgeschrieben worden (LT-Drs. 6/1097, S. 56 und 33). Somit ist davon auszugehen, dass der Bedarf, der für 2013 ermittelt wurde, die tatsächliche Kostenentwicklung nicht wiedergibt, da er nur den Anstieg von Verbraucherpreisen berücksichtigt. Der Beklagte hat aber selbst festgestellt, dass die Änderung des § 23 Abs. 4 ThürFAG 2015, der eine Berücksichtigung des Personalkostenanstiegs beim Mehrbelastungsausgleich vorsieht, deshalb geboten ist, weil „bei der Fortschreibung Personalkostensteigerungen, die im Bereich der Verwaltung den wesentlichen Preistreiber darstellen und sich nicht parallel zum Verbraucherpreisindex bewegen“ (LT-Drs. 6/1097, S. 33). Der zu geringe Ansatz eines Faktors für die Fortschreibung des Bedarfs führt in den nachfolgenden Jahren zu zu geringen Bedarfsansätzen. Dieser systematische Fehler setzt sich fort, auch wenn zukünftig, d. h. ab 2017 der Anstieg der Personalkosten Berücksichtigung findet. Denn die Ausgangsbasis ist aufgrund einer nicht sachgerechten Fortschreibung ermittelt worden und verletzt deshalb den Anspruch des Klägers auf einen angemessenen finanziellen Ausgleich im übertragenen Wirkungskreis.
bb) Von vornherein keine Berücksichtigung der Personalkostensteigerungen erfolgte hingegen bei der Bedarfsermittlung in den übrigen Aufgabenbereichen. Hier wurden die Kosten ausschließlich anhand der Verbraucherpreise fortgeschrieben (LT-Drs. 6/1097, S. 45, 50, 52, 54, 56, 57, 57, 61, 63). Selbst im Bereich der Gemeinkosten, in dem der Anteil der Personalkosten besonders hoch ist, erfolgte nur eine Fortschreibung anhand der Verbraucherpreise. Dass der Beklagte auch hier seiner Beobachtungs- und Ermittlungspflicht nicht nachgekommen ist, ergibt sich aus den obigen Ausführungen. Insoweit ist davon auszugehen, dass kein angemessener Ausgleich gewährt wurde, da die Finanzausgleichsmasse zu gering bemessen wurde.
Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung den Einwand erhoben hat, dass die Verbraucherpreise seinerzeit stärker gestiegen seien als die Personalkosten und die Kommunen hierdurch nicht benachteiligt worden seien, ist dieser Einwand nicht belegt. Nach Auffassung der Kammer kann aber nicht entscheidend sein, ob in einem Jahr zufällig der Anstieg der Verbraucherpreise höher liegt als der der Personalkosten. Der Beklagte ist grundsätzlich gehalten, sachgerechte und nachvollziehbare Kriterien anzuwenden und seinen Entscheidungen zugrunde zu legen. Dabei kann ein wesentlicher Kostenfaktor nicht außer Betracht bleiben. Sachgerecht ist eine Entscheidung jedenfalls nicht allein deshalb, weil sie sich zugunsten der Kommunen auswirkt. Eine sachgerechte Entscheidung kann durchaus auch dazu führen, dass sie sich wirtschaftlich zugunsten des Beklagten auswirkt und erfolgt zunächst einmal ergebnisneutral.
III. Die Ermittlung des Mehrbelastungsausgleichs erfolgte nach Auffassung der Kammer nicht verfassungskonform und damit verfassungswidrig.
1. Es ist festzustellen, dass die Ermittlung des Mehrbelastungsausgleichs nach § 23 Abs. 1 S. 1 ThürFAG gegen das „Verbot kommunizierender Röhren“ verstoßen hat. Hierzu hat der ThürVerfGH entschieden:
„Indem sich das allgemeine Finanzausstattungsgebot nach Art. 93. Abs. 1 Satz 1 ThürVerf als eine auf sämtliche kommunalen Aufgaben des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises bezogene Grundsatzregelung und die Pflicht zum Mehrbelastungsausgleichspflicht nach Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf als eine nur die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises betreffende spezielle Regelung darstellt, sind die in den Mehrbelastungsausgleich einfließenden finanziellen Mittel gleichsam als selbständige Teilmenge der im Rahmen der kommunalen Finanzausstattung insgesamt zur Verfügung gestellten Finanzmasse zu betrachten. Danach liegt in systematischer Hinsicht zwar grundsätzlich die Festsetzung einer Gesamtausgleichsmasse in einem einheitlichen (Finanzausgleichs-)Gesetz für alle nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürVerf zu leistenden Transferzahlungen nahe. Dabei sind jedoch die dem finanzkraftunabhängigen, "vorab" zu gewährenden Mehrbelastungsausgleich dienenden Finanzmittel durch einen eigenen Ansatz zu kennzeichnen, um sie von der finanzkraftabhängig zu verteilenden Schlüsselmasse unterscheiden und auf diese Weise die Einhaltung des Konnexitätsprinzips überprüfen zu können (vgl. NdsStGH, DVBl. 1995, 1175, [1177]). Als selbständige Teilmenge einer Gesamtausgleichsmasse ist die Entwicklung der dem Mehrbelastungsausgleich nach Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf vorbehaltenen Finanzmasse von der Entwicklung der im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs im eigentlichen Sinne nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf zu verteilenden Schlüsselmasse unabhängig und steht zu ihr nicht - wie die Antragstellerin meint - in einem Verhältnis "kommunizierender Röhren" dergestalt, dass jede Erhöhung der Finanzmittel für den Mehrbelastungsausgleich notwendig zu einer Verringerung der Gesamtfinanzmasse und damit der finanzkraftabhängig verwendeten Schlüsselmasse führt. Anderenfalls könnte das Land den Kommunen auf deren alleinige Kosten weitere Staatsaufgaben übertragen, weil die gegebenenfalls vorzunehmende Erhöhung der Erstattungszuweisungen durch eine äquivalente Reduzierung der vom Land zur Verfügung zu stellenden Schlüsselzuweisungen kompensiert und damit letztlich doch eine kommunale Selbstfinanzierung staatlich auferlegter Aufgaben stattfinden würde (vgl. NdsStGH, LVerfGE 12, 255, [276]; Schoch, Die finanzverfassungsrechtlichen Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung, in: Ehlers/Krebs (Hrsg.), Grundfragen des Verwaltungsrechts und des Kommunalrechts, 2000, S. 92, [112]). Auch mit Blick auf das allgemeine Finanzausstattungsgebot des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf wäre eine solche "Anrechnung" der Ausgleichsmasse für den übertragenen Wirkungskreis auf die Schlüsselmasse nicht gerechtfertigt, da eine Erstattung nach dem strikten Konnexitätsprinzip zur Kostenneutralität der übertragenen Aufgaben sowohl auf Seiten des Landes als auch auf Seiten der Gemeinden führt mit der Folge, dass die Erstattung dieser Kosten als "durchlaufender Posten" weder die Leistungskraft des Landes schmälert noch die Finanzkraft der Kommunen erhöht. Schließlich berührt die Übertragung staatlicher Aufgaben - bei entsprechendem Kostenausgleich - auch nicht die Erledigung der (freiwilligen) Selbstverwaltungsaufgaben und damit die kommunale Autonomie. Eine Erhöhung oder Verminderung der den Kommunen für übertragene staatliche Aufgaben zur Verfügung gestellten Mittel ist danach ausschließlich davon abhängig, ob sich die Zahl dieser Aufgaben und die für ihre Erfüllung aufzuwendenden Kosten erhöht oder verringert haben, während sich die Entwicklung der Schlüsselmasse allein am Umfang der pflichtigen und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, an der Finanzkraft der Kommunen und - im Randbereich des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf - an der Leistungskraft des Landes orientiert (vgl. NdsStGH, LVerfGE 12, 255, [276]).“ (ThürVerfGH, U. v. 21. Juni 2005 - 28/03, zitiert nach juris, Rn. 154).
D. h., dass eine Erhöhung der Schlüsselmasse nicht die Finanzmittel für den Mehrbelastungsausgleich verringern darf und umgekehrt. Daraus folgt, dass der Mehrbelastungsausgleich zwar in der Summe der zur Verfügung stehenden Finanzmasse enthalten sein darf (VerfGH, a.a.O., Rn. 180), dass er aber gesondert ermittelt und festgesetzt werden muss.
Wie bereits eingangs dargestellt hat das „Thüringer Partnerschaftsmodell“ erstmalig mit dem ThürFAG 2013 Eingang in den kommunalen Finanzausgleich gefunden. Diesem Grundsatz liegt das Ziel einer gleichmäßigen Entwicklung der Einnahmen des Landes und der Kommunen unter Berücksichtigung der Finanzausgleichsleistungen zugrunde (LT-Drs. 5/5062, S. 23). Damit soll dem Gebot nach einem aufgabenadäquaten Finanzausgleich, der die Leistungsfähigkeit des Landes berücksichtigt, entsprochen werden (LT-Drs. 5/5062, S. 24). Das Partnerschaftsmodell findet rechnerisch Ausdruck in einem prozentualen Anteil des Landes und der Kommunen an der Gesamtfinanzmasse, die sich zusammensetzt aus den Einnahmen des Landes und den Einnahmen der Kommunen (§ 3 Abs. 2 S. 2 ThürFAG); diese Summe ergibt die Ausgangsgröße von 100 %. In einem zweiten Schritt wird von den Einnahmen des Landes der ungedeckte Finanzbedarf der Kommunen in Abzug gebracht und dann den Einnahmen der Kommunen hinzugerechnet. Die sich daraus ergebenden Summen sind die Rechengrößen für die prozentualen Anteile des Landes und der Kommunen an der Gesamtfinanzmasse, die wiederum maßgeblich sind für die Folgejahre. Für das Ausgleichsjahr 2017 bedeutet dies:
Die Einnahmen des Landes belaufen sich nach dem Landeshaushaltsplan 2016/2017 auf 7.562 Mio. €, die Steuereinnahmen der Kommunen auf der Basis der Steuerschätzung Mai 2014 werden mit 1.412 Mio. € veranschlagt (vgl. S. 55 des LHP 2016/17). Daraus ergibt sich eine Gesamtfinanzmasse von 8.975 Mio. €. Nach dem Thüringer Partnerschaftsgrundsatz beträgt der kommunale Anteil 36,92 % an der Gesamtfinanzmasse, also 3.313 Mio. €. Abzüglich des kommunalen Anteils an der Gesamtfinanzmasse (Steuereinnahmen der Kommunen) beträgt die Finanzausgleichsmasse 1.901 Mio. €:
Einnahmen Land: 7.562 + Einnahmen Kommunen: 1.412
Gesamtfinanzmasse: 8.974 davon 36,92 % : 3.313
abzügl. Einnahmen Kom.: 1.412
Finanzausgleichsmasse: 1.901 Mio. €
Genauere Betrachtung verlangt hierbei die Ermittlung des ungedeckten Finanzbedarfs, also der Finanzausgleichsmasse, soweit sie der Ermittlung des Partnerschaftsgrundsatzes zugrunde gelegt wird. Dieser wird gebildet, indem der Zuschussbedarf „für alle Auf- und Ausgabenbereiche“ ermittelt wird (LT-Drs. 5/5062, S. 24). Tatsächlich hat der Beklagte 10 Aufgabenbereiche ausgewählt. Zu diesen Aufgabenbereichen gehört neben Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auch der Aufgabenbereich des übertragenen Wirkungskreises (LT-Drs. 5/5062, S. 40 f., S. 92; LT-Drs. 6/1097, Nr. 6 der Übersicht, S. 67). Diese Systematik hat der Beklagte bei der Ermittlung des Partnerschaftsgrundsatzes im ThürFAG 2015 beibehalten (LT-Drs. 6/1097, S. 41). Das bedeutet, dass auch der Mehrbelastungsausgleich nach § 23 ThürFAG 2015 in die Ermittlung des Partnerschaftsgrundsatzes Eingang gefunden hat und somit abhängig von der Leistungsfähigkeit des Landes ermittelt wurde. Zudem wurden die Einnahmen der Kommunen berücksichtigt, die grundsätzlich nicht gegenzurechnen sind. Entgegen der Darstellung des Beklagten wurde der Mehrbelastungsausgleich nicht leistungskraftunabhängig ermittelt. Zwar wurde er gesondert im Haushaltsgesetz 2016/2017 (Einzelplan 17, Kap. 17 20, Titel 613 07) ausgewiesen, so dass er insoweit den formalen Anforderungen der VerfGH genügt, jedoch ist er nicht gesondert vorab ermittelt worden, sondern - wie dargelegt - Bestandteil der „regelgebundenen Finanzausstattung im KFA“ (s. LT-Drs. 6/1097, S. 67). Der Mehrbelastungsausgleich ist nicht als Summand der von der finanziellen Leistungskraft des Landes abhängigen allgemeinen Finanzausstattung (Schlüsselzuweisungen etc.) hinzugerechnet worden, so dass die Schlüsselmasse von der für den Mehrbelastungsausgleich zur Verfügung stehende Finanzmasse unterschieden werden kann. Dies lässt sich rechnerisch auch dem Landeshaushaltsplan 2016/2017 entnehmen: Die regelgebundene, und damit finanzkraftabhängige, FAG-Masse wurde auf 1.901 Mio. € berechnet. Diese Summe ergibt sich aus den Summen der HGr. 6 und der HGr. 8, wobei der Mehrbelastungsausgleich i. H. v. 277.630.300,00 € zur HGr. 6 gehört. Er wurde somit nicht außerhalb der regelgebundenen Finanzausgleichsmasse ermittelt, sondern ist Bestandteil der regelgebundenen, leistungskraftabhängigen Finanzausgleichmasse.
Damit ist ein Verstoß gegen das Verbot kommunizierender Röhren festzustellen. Denn für das Haushaltsjahr 2017 wurde nicht gesondert der Bedarf in den einzelnen Aufgabenbereichen ermittelt, sondern die Finanzausgleichsmasse anhand der Einnahmen von Land und Kommunen ermittelt. Wenn sich ein Betrag der Schlüsselzuweisungen (Titel der HGr. 6) oder der sonstigen Ausgaben (HGr. 8) ändert, führt dies gleichzeitig zu einer Änderung bei einem anderen Titel, da die Gesamtsumme der Finanzausgleichsmasse aufgrund des Partnerschaftsgrundsatzes als fester Betrag feststeht. Eine Erhöhung von Schlüsselzuweisungen würde also zu Lasten der Höhe des MBA führen oder umgekehrt. Dies hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auch eingeräumt.
Diese Vorgehensweise bei der Ermittlung des Mehrbelastungsausgleichs ist im ThürFAG 2015 bereits vom Wortlaut her vorgegeben. Denn § 3 ThürFAG sieht keine gesonderte Ermittlung des Bedarfs für den Mehrbelastungsausgleich vor. Vielmehr trifft er nur eine Regelung zur Ermittlung der regelgebundenen Finanzausgleichsmasse, die wiederum abhängig von der Leistungsfähigkeit des Beklagten und der Kommunen ist. Für diese leistungskraftabhängig ermittelte Finanzausgleichsmasse regelt § 4 ThürFAG 2015 die Verwendung u. a. für den Mehrbelastungsausgleich, § 4 S. 1 Nr. 10. In § 4 S. 2 heißt es, dass die Finanzausgleichsmasse „im Übrigen“ für die Schlüsselzuweisungen verwendet wird. Daraus folgt rechnerisch, dass bei gleichbleibender Finanzausgleichsmasse die Schlüsselzuweisungen je nach Höhe des Mehrbelastungsausgleichs geringer oder höher ausfallen. Genau das widerspricht aber dem Verbot „kommunizierender Röhren“. Der Mehrbelastungsausgleich hätte der regelgebundenen Finanzausgleichsmasse hinzugerechnet werden müssen. Ob dieser Fehler im ThürFAG 2018 geheilt worden ist, indem § 3 Abs. 2 ThürFAG i. d. F. v. 12. Februar 2018 jetzt zwei FAG-Massen bildet, kann nicht beurteilt werden, da es auch insoweit auf das Verfahren zur Bildung der FAG-Massen ankommt. Diese Frage ist im vorliegenden Verfahren auch nicht erheblich, da das FAG 2015 Rechtsgrundlage für Zuweisungen im Haushaltsjahr 2017 war.
Soweit das ThürFAG 2015 in § 23 Abs. 5 Satz 1 neu regelt, dass bei der Übertragung neuer Aufgaben oder Standarderhöhungen die hierfür entstehenden Kosten im Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zu regeln seien, bezieht sich diese Neuregelung nur auf noch nicht erfasste Aufgaben, nicht jedoch auf den bestehenden Aufgabenbestand. Jedoch sieht § 23 Abs. 5 S. 4 ThürFAG 2015 ausdrücklich vor, dass spezialgesetzliche Kostenerstattungsregelungen, die in die Pauschale nach § 23 Abs. 1 überführt werden sollen, zu einer Anpassung des Partnerschaftsmodels führen. Auch an dieser Stelle hat der Beklagte eine Regelung getroffen, die dazu führt, dass der Mehrbelastungsausgleich finanzkraftabhängig bestimmt wird, was mit Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf nicht vereinbar ist.
2. Der Kläger rügt, dass der Beklagte bestimmte Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises nicht im Mehrbelastungsausgleich berücksichtigt hat. So sei die Durchführung der aa) HortkostenbeteiligungsVO, bb) des Jugendschutzes, cc) die Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, dd) die sozialen Einrichtungen zur Unterbringung der Asylbewerber/Aussiedler und ee) die Bauordnungsaufsicht ganz oder teilweise dem eigenen Wirkungskreis zugeordnet worden.
Wie bereits oben ausgeführt, hat der Beklagte im Zusammenhang mit der Übergangsevaluation nach § 3 Abs. 8 ThürFAG 2015 den Aufgabenbestand nicht in den Blick genommen, sondern ist von der gleichen Systematik und dem gleichen Aufgabenbestand wie im Jahr 2013 ausgegangen. Damit ist er seiner Beobachtungs- und Anpassungspflicht nicht nachgekommen. Diese möglicherweise nur formale Pflicht hat jedoch ausweislich des Berichts des Thüringer Rechnungshofs im Rahmen der Beratung des Landtages und der Landesregierung nach § 88 Abs. 2 ThürLHO vom 25. April 2022 auch zu konkreten Fehlern geführt:
Zunächst hat der Rechnungshof festgestellt, dass die Landesregierung über keinen vollständigen Katalog der den Kommunen übertragenen Aufgaben verfügt, der aber wiederum Grundvoraussetzung dafür ist, dass das strikte Konnexitätsprinzip eingehalten werden kann (Bericht S. 11, Ziff. 0.3 f. und S. 31 Ziff. 5.1). Vielmehr wurden erhebliche Mängel der Jahresrechnungsstatistik, die das Finanzministerium der Bedarfsermittlung zugrunde legt, festgestellt (Bericht, Ziff. 0.5 f.). So wurden z. B. Aufgaben im Bereich Bundeselterngeld und Ausbildungsförderung nicht berücksichtigt (Bericht Ziff. 0.16 und Ziff. 5.4.3.2). In der Gliederungsnummer 61 (vgl. LDrs. 6/1097, S. 30) liegt der Zuschussbedarf für die Landkreise nach Auffassung des Rechnungshofes bei 77 % statt 20 % (Bericht S. 49 Ziff. 5.4.3.4). Wohingegen dieser Ansatz für die kreisfreien Städte angemessen ist (Bericht, Ziff. 0.12). Allein hieraus wird deutlich, dass weder der Aufgabenbestand noch die Kostenbelastung durch den Beklagten hinreichend in den Blick genommen und hinterfragt wurde.
Zwar hat der Beklagte eingewandt, dass die Gliederungsnummern seit 2013 mit den kommunalen Spitzenverbänden besprochen und abgestimmt worden seien. Doch ist dies ohne Belang, da der Beklagte insoweit eigene Ermittlungspflichten hat, denen er nach dem Bericht des Rechnungshofes offenbar nicht gerecht geworden ist.
Zu den Einwänden des Klägers im Einzelnen:
zu aa) HortkostenbeteiligungsVO:
Nach den Angaben des Beklagten verbleiben dem Schulträger nach § 6 S. 2 der ThürHortKostBVO 2,5 % der jährlichen Einnahmen aus der Personalkostenbeteiligung. Damit liegt eine gesonderte Regelung vor und eine Berücksichtigung im Mehrbelastungsausgleich muss nicht erfolgen.
Zu bb) der Jugendschutz:
Nach Angaben des Beklagten wird die Aufgabe des Jugendschutzes nach § 1 ThürKJHAG im eigenen Wirkungskreis wahrgenommen. Damit ist der Einwand des Klägers, dass eine Berücksichtigung im MBA hätte erfolgen müssen, nicht nachvollziehbar. Der Kläger hat insoweit auch nicht erwidert.
Zu cc) die Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung:
Nach dem Vortrag des Beklagten sind diese Ausgaben bei der Gliederungsnummer 400 im Mehrbelastungsausgleich berücksichtigt worden. Insoweit verweist er zu Recht auf Seite 30 der LT-Drs. 6/1097. Auch hier hat der Kläger keine weiteren Ausführungen gemacht.
Zu dd) die sozialen Einrichtungen zur Unterbringung der Asylbewerber/Aussiedler:
Nach den Angaben des Beklagten sind die sozialen Einrichtungen zur Unterbringung der Asylbewerber/Aussiedler Zweckausgaben, die über die ThürVerordnung über die Kostenerstattung nach dem Thür. Flüchtlingsaufnahmegesetz (ThürFlüKEVO) erstattet würden. Lediglich die Verwaltungskosten fänden im MBA (Gl.-Nr. 400 und 42) Berücksichtigung. Auch diesen Ausführungen ist der Kläger nicht mehr entgegengetreten. Im Übrigen ist unklar, welche Kosten der Kläger konkret meint. § 2 ThürFlüKEVO enthält eine dezidierte Kostenerstattungsregelung (s. auch S. 43 des Rechnungshofsberichts).
Zu ee) die Bauordnungsaufsicht:
Der Beklagte legt dar, dass die Bauaufsicht anteilig berücksichtigt werde (Gl-Nr. 61). Bei der Gl-Nr. 60 handele es ich um eigene Bauvorhaben, so dass diese im MBA nicht zu berücksichtigen seien.
Nach § 57 ThürBauO nehmen die Landkreise diese Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis wahr. Insoweit kann wiederum auf den Bericht des Rechnungshofes (Seite 49) verwiesen werden, der eine Berücksichtigung unter der Gliederungsnummer 61 feststellt. Allerdings resümiert der Rechnungshof, dass die Kostenerstattung der Höhe nach deutlich zu niedrig bemessen ist.
Auch wenn die konkreten Einwände des Klägers ins Leere gehen bzw. unkonkret bleiben, liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beklagte bestimmte Aufgaben beim Mehrbelastungsausgleich außer Betracht gelassen hat. So stellt der Bericht des Rechnungshofes auf S. 46 (Ziffer 5.4.3.2) fest, dass die Aufgaben im Bereich der Ausbildungsförderung sowie des Elterngeldes im Berechnungsschema nicht abgebildet werden. Doch ist anhand des Vortrags des Klägers eine hinreichend begründete Feststellung derart, dass der Beklagte insoweit seinen Ermittlungspflichten nicht nachgekommen ist, nicht möglich.
c) Allerdings verstößt der Beklagte gegen den Bestimmtheitsgrundsatz (Art. 84 ThürVerf), indem er keine Regelung zur Höhe des Mehrbelastungsausgleichs trifft.
Das Thür FAG 2015 enthält eine Regelung zur Höhe des Mehrbelastungsausgleich je Einwohner lediglich für das Jahr 2016 i. H. v. 89 €. Für das streitgegenständliche Haushaltsjahr 2017 wird die Höhe der Pauschale weder im ThürFAG noch in einer Verordnung gesetzlich geregelt. Tatsächlich zugrunde gelegt wurde eine Pauschale i. H. v. 90 €. Auf Nachfrage des Gerichts hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 22. September 2022 erläutert, dass die Pauschale nach § 23 Abs. 4 S. 2 ThürFAG fortzuschreiben gewesen sei. Dies sei erfolgt zu 70 % nach der Entwicklung der Personalkosten im übertragenen Wirkungskreis (1,09 %) und zu 30 % nach der Entwicklung der Verbraucherpreise (1,34 %) im Mittel der fünf jüngsten verfügbaren Vorjahre. Entsprechend sei ein gewichteter Fortschreibungsfaktor von 1,170 % zu berücksichtigen gewesen. Daraus habe sich eine Einwohnerpauschale für das Jahr 2017 in Höhe von 90 € ergeben.
Nicht ersichtlich ist, wie der Beklagte die Kostensteigerungen ermittelt hat und wie er zu den prozentualen Anteilen kommt. Außer im Schriftsatz des Beklagten findet man auch an keiner Stelle eine Darstellung dieser Rechnung bzw. der Feststellung der Erhöhung der MBA-Pauschale. Nicht nachvollziehbar ist auch, welche statistischen Daten aus welcher Quelle der Ermittlung der Preisanstiege zugrunde gelegt wurden. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf ein Schreiben des Innenministeriums vom 8. August 2016 zum „Kommunalen Finanzausgleich - Orientierungsdaten zur Aufstellung der kommunalen Haushalte für das Jahr 2017“ verwiesen hat, auf das auch im angefochtenen Bescheid bei der Festsetzung des Mehrbelastungsausgleichs hingewiesen wird, ist festzustellen, dass dieses Schreiben weder dem Bescheid beigefügt noch Gegenstand des Verwaltungsvorganges des Beklagten war. Auch auf die Nachfrage des Gerichts vom 22. September 2022 wurde es nicht vorgelegt. Die Daten sind auch nicht allgemein zugänglich oder bekannt.
Der ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03, Rn. 169 ff, zitiert nach juris, geht davon aus, dass es keinen Bedenken unterliegt, wenn die Auftragskostenpauschale durch Rechtsverordnung geregelt wird und nicht durch ein formelles Gesetz. Die Festsetzung der Auftragskostenpauschale im Verordnungswege ermögliche eine flexible Anpassung der Pauschale an Veränderungen des Aufgabenbestandes. Der Bestimmtheitsgrundsatz nach Art. 84 ThürVerf sei nicht verletzt:
„aa) Anders als die meisten anderen Landesverfassungen, die einen Mehrbelastungsausgleich für übertragene Aufgaben anordnen und dabei ausdrücklich verlangen, dass der Gesetzgeber "Bestimmungen" oder "Festlegungen" über die Deckung der Kosten zu treffen hat (vgl. etwa Art. 71 Abs. 3 Satz 2 BWVerf, 97 Abs. 3 Satz 1 BbgVerf, 57 Abs. 4 NdsVerf, 78 Abs. 3 NWVerf), gibt Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf lediglich vor, dass ein angemessener finanzieller Ausgleich für die den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch die Übertragung staatlicher Aufgaben entstehende Mehrbelastung "zu schaffen ist". Damit schreibt diese Verfassungsbestimmung selbst gar keine normative Regelung vor, sondern fordert nur, einen Ausgleich tatsächlich zu gewähren. Daraus ist allerdings nicht zu schließen, dass der Mehrbelastungsausgleich überhaupt nicht gesetzlich geregelt sein muss und allein der Exekutive überlassen sein darf.
….
d) Da der Gesetzgeber die grundlegenden Entscheidungen zur Struktur des Mehrbelastungsausgleichs selbst getroffen und die Bestimmung der Auftragskostenpauschale dem Verordnungsgeber unter Bezugnahme auf das in Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf vorgegebene Regelungsprogramm überlassen hat, aus welchem Inhalt, Ausmaß und Zweck der zu treffenden Regelung und die mit ihr verfolgten Ziele eindeutig zu entnehmen sind, hat er sowohl den formellen Anforderungen des Art. 84 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf genügt als auch den im Sinne eines Parlamentsvorbehalts zu verstehenden Vorbehalt des Gesetzes gewahrt. Im Hinblick darauf, dass die Festsetzung der Auftragskostenpauschale einen erheblichen und mindestens mit jeder neuen Haushaltsperiode zu wiederholenden empirischen Ermittlungsaufwand erfordert, der vor allem eine regelmäßige Bestandsaufnahme der verschiedenen Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises und der damit jeweils verbundenen kommunalen Aufwendungen umfasst, ist grundsätzlich ein legitimes Interesse des Gesetzgebers anzuerkennen, diese Ermittlungstätigkeit, die der Mitwirkung der kommunalen Gebietskörperschaften bedarf, auf die "sachnäheren" Fachministerien des Inneren als zuständige Behörde für den kommunalen Finanzausgleich und die Kommunalaufsicht und der Finanzen als zuständige Behörde für den Landeshaushalt zu delegieren und nur das Ermittlungsergebnis über den Zustimmungsvorbehalt zur Kenntnis zu nehmen und gegebenenfalls zu billigen. Diese Gestaltung hat im Vergleich zur betragsmäßigen Festsetzung der Auftragskostenpauschale durch ein förmliches Parlamentsgesetz, dessen Entwurf ebenfalls in den Fachministerien ausgearbeitet würde, den Vorteil, dass ohne Bindung an das eher schwerfällige und zeitintensive Gesetzgebungsverfahren jederzeit, also gegebenenfalls auch innerhalb einer Haushaltsperiode, auf Veränderungen der Kosten, des Bestandes oder der gesetzlichen Standards für die Erledigung der Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis durch Anpassung der Pauschale reagiert werden kann.“
Vorliegend gibt es jedoch keine gesetzliche Regelung, die die Höhe der Pauschale regelt. Die o. g. Entscheidung geht aber davon aus, dass die Höhe der Pauschale zumindest durch Verordnung zu regeln ist. Lediglich in § 24 Abs. 4 FAG ist eine Bestimmung zur Fortschreibung der Höhe enthalten. Dabei ist jedoch nicht nachvollziehbar, wie die Entwicklung der Personalkosten zu ermitteln ist, auf welche Datengrundlagen man zurückgreift (welche Statistik), ob auf die Personalkosten der Länder oder der Kommunen. Eine gerichtliche Nachprüfung der Höhe der Pauschale ist nicht möglich, verfassungsrechtlich aber geboten. Insoweit kann auf die Entscheidung des ThürVerfGH vom 21. Mai 2014 - 13/11 zurückgegriffen werden. Danach:
„(2) Der Gesetzgeber hat bei der ihm nach Art. 26 Abs. 2 Satz 3 ThürVerf obliegenden
Aufgabe, „das Nähere“ zum Zuschussanspruch für genehmigte Ersatzschulen zu regeln,
ferner das Gebot der Klarheit und der Bestimmtheit von Rechtsnormen zu beachten.
Dies folgt aus dem in Art. 44 Abs. 1 ThürVerf verankerten Rechtsstaatsprinzip sowie aus
den Prinzipien der Demokratie und der Gewaltenteilung (ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember
1997 - VerfGH 11/95 -, LVerfGE 7, 392 [402 f.] m. w. N.). Normen müssen den
rechtsstaatlichen Grundsätzen der Rechtsklarheit und Justiziabilität entsprechen. Das Bestimmtheitsgebot
soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde
und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame
Rechtskontrolle durchführen können. Normen müssen in ihren Voraussetzungen und
ihrem Inhalt so klar formuliert sein, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar
ist und er sein Verhalten danach einrichten kann (BVerfGE 21, 73 [79]; 52, 1 [41]; 110,
33 [52]; 120, 378 [470]). Auch ist die der Legislative übertragene Aufgabe, demokratisch
legitimierte Staatsgewalt durch den Erlass von Rechtsnormen auszuüben, nur dann erfüllt,
wenn die gesetzten Normen den Anforderungen der Eindeutigkeit gerecht werden.
Nur dann können sie die von Art. 47 Abs. 4 ThürVerf festgelegte Bindung der Exekutive
und der Judikative überhaupt bewirken (ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1997
- VerfGH 11/95 -, a. a. O., [403]). In jedem Fall bedeutet Klarheit und Bestimmtheit der
Norm Erkennbarkeit des vom Gesetzgeber Gewollten; die Norm muss den Behörden und
Gerichten einen Nachvollzug der gesetzgeberischen Entscheidung ermöglichen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit sind dabei umso höher, je tiefer die Norm in verfassungsrechtlich
geschützte Positionen eingreift und je eindeutiger, abgrenzbarer und vorhersehbarer
die Materie ist, die sie regelt (ThürVerfGH, Urteil vom 1. Juli 2009 - VerfGH 21/06 -, juris Rn. 47 m. w. N.) ….
(Rn. 175)
Eine dynamische Verweisung - um eine solche handelt es sich hier, da die VVOrgS für
jedes Schuljahr neu erlassen wird und offensichtlich in ihrer jeweiligen Fassung maßgebend
sein soll - ist jedoch im Hinblick auf Rechtsstaats- und Demokratieprinzip nur unter
sehr engen Voraussetzungen zulässig. Um auszuschließen, dass der Gesetzgeber
den Inhalt seiner Vorschriften nicht mehr in eigener Verantwortung bestimmt und damit
der Entscheidung Dritter überlässt, sind dynamische Verweisungen nur zulässig, wenn
der Inhalt der inkorporierten Bestimmungen im Wesentlichen feststeht (BVerfGE 26, 338
[366]; 64, 208 [215]; 78, 32 [36]; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21/12 -, juris
Rn. 42). Dass dies hier für den gesamten Zeitraum der Geltung des ThürSchfTG der Fall
wäre, ist nicht ersichtlich. Vielmehr dürfte die jährliche Steuerung des notwendigen Personalbedarfs durch Verwaltungsvorschrift auch dazu dienen, dass die Verwaltung zügig
auf veränderte Rahmenbedingungen reagieren kann …“
Eine Überprüfung der Festsetzung der Pauschale durch das Gericht ist nicht möglich, da es an einer Regelung zu Höhe der Pauschale gänzlich fehlt. Bezeichnend ist insoweit auch, dass der Thüringer Rechnungshof in seinem Beratungsbericht von einer Einwohnerpauschale i. H. v. 91,00 € ausging. Auch ihm war offenbar keine Feststellung der maßgeblichen Höhe möglich.
Da der Mehrbelastungsausgleich gegen das Verbot der kommunizierenden Röhren verstößt und die Festsetzung der Ausgleichsmasse im Haushaltsgesetz nicht leistungsunabhängig erfolgte, ist das ThürFAG 2015 verfassungswidrig und das Recht des Klägers auf einen verfassungsgemäßen Mehrbelastungsausgleich verletzt.
Entgegen der Auffassung des Beklagte und der Rechtsprechung des VerfGH zur Zulässigkeit einer kommunalen Verfassungsbeschwerde, Urteil vom 18. März 2010 - 52/08 -, juris Rn. 41, kann es nicht darauf ankommen, ob der Kläger seine konkrete Haushaltslage und die Einschränkungen durch die mangelnde Finanzausstattung darlegt. Denn der Mehrbelastungsausgleich ist leistungskraftunabhängig zu gewähren. Das strikte Konnexitätsprinzip verlangt einen vollständigen Ausgleich der Mehrbelastungen durch die Aufgabenwahrnehmung. Der Gesetzgeber trifft insoweit eine gebundene Entscheidung (ThürVerfGH vom 21. Juni 2005 - 28/03, juris Rn. 159). Da der Beklagte den Mehrbelastungsausgleich nicht leistungskraftunabhängig gewährt hat, ist eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts festzustellen. Die Klage ist somit hinsichtlich der Festsetzung des Mehrbelastungsausgleichs begründet.
IV. Auch hinsichtlich der Zuweisung von Schlüsselzuweisungen genügt das ThürFAG 2015 nicht dem Anspruch des Klägers nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf auf eine angemessene Finanzausstattung im Bereich der Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis sowie der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten. Diese Feststellung des Gerichts setzt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht voraus, dass der Kläger anhand seiner Haushaltslage die Auswirkungen der behaupteten finanziellen Minderausstattung darlegen muss.
Zwar hat der ThürVerfGH in einer Entscheidung über eine kommunale Verfassungsbeschwerde, die kein abstraktes Normenkontrollverfahren ist, gegen das Finanzausgleichsgesetz 2007 die Beschwerden als unzulässig zurückgewiesen, da die konkrete Haushaltslage und damit die individuelle Rechtsverletzung nicht hinreichend dargetan worden ist:
bb) Aufgrund dieses verfahrensrechtlichen Ansatzes hat die Gemeinde im Verfahren der kommunalen Verfassungsbeschwerde Verfahrens- oder Abwägungsfehler des Gesetzgebers aufzuzeigen, die zu einer geringeren Leistung an sie selbst geführt haben können. Dabei kann sie jedoch nicht stehen bleiben:
Randnummer39
Die vom Thüringer Verfassungsgerichtshof im Finanzausgleichsurteil 2005 aufgestellten verfahrensrechtlichen Anforderungen dienen dazu, das in Art. 91 Abs. 1 ThürVerf niedergelegte Recht der Gemeinden auf kommunale Selbstverwaltung sicherzustellen. Dieser Ansatz dient einem materiellen Ziel, nämlich der angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden. Das Recht einer einzelnen Gemeinde auf kommunale Selbstverwaltung ist nicht verletzt, wenn trotz eines Verfahrensfehlers oder eines Abwägungsdefizits des Gesetzgebers ihre finanzielle Handlungs- und Gestaltungsfreiheit nicht beeinträchtigt ist.
Randnummer40
Bei der Prüfung dieser Frage ist es dem Verfassungsgerichtshof verwehrt, die finanzielle Lage der Gemeinde im Sinne einer Kontrolle des Ergebnisses der gesetzgeberischen Entscheidung über den Finanzausgleich im Einzelnen zu bewerten. Liegt es jedoch ohne Weiteres auf der Hand, dass eine einzelne Gemeinde unter Berücksichtigung der ihr aufgrund des geltenden Finanzausgleichsgesetzes zufließenden Einnahmen ohne nennenswerte Beeinträchtigung finanzielle Entscheidungen treffen kann, ist ein Verstoß gegen das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ausgeschlossen. Dies festzustellen ist der Thüringer Verfassungsgerichtshof nicht gehindert. Allerdings liegt eine derartige Entscheidungsfreiheit nicht allein deshalb auf der Hand, weil eine Gemeinde überhaupt über ihre pflichtigen Aufgaben hinaus in irgendeiner Weise freiwillige Aufgaben erfüllen kann. Erforderlich ist vielmehr, dass die Gemeinde in erheblichem Umfang über ihre Pflichtaufgaben hinaus freiwillige Aufgaben erfüllt, also für ihre Bürger Leistungen erbringt, die das Gesetz nicht zwingend vorsieht.
Randnummer41
Zur Begründung einer Kommunalverfassungsbeschwerde, mit der eine Gemeinde ihre zu geringe Finanzausstattung rügt, gehört deshalb eine Darlegung ihrer konkreten Haushaltslage sowie der Begrenzungen, denen sie sich bei ihrer Aufgabenerfüllung gegenüber sieht (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 6. Juni 2002 - VerfGH 14/98 - Seite 27 f.). Nur so kann der Verfassungsgerichtshof prüfen, ob trotz eines etwaigen Verfahrensverstoßes eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts ausgeschlossen ist. Die Gemeinde hat deshalb anzugeben, welche Finanzmittel ihr zur Verfügung stehen, ob die Erfüllung der pflichtigen Aufgaben gesichert ist, in welchem Umfang sie Finanzmittel für freiwillige Aufgaben nutzt sowie in welcher Weise sie sich durch die mangelnde Finanzausstattung beengt sieht. (ThürVerfGH, Urteil vom 18. März 2010 - 52/08, zitiert nach juris).
Doch ist die Kammer ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Rechtsprechung des OVG Weimar der Auffassung, dass dieser strenge Maßstab vorliegend nicht zur Anwendung kommt. Das BVerwG hat zur Feststellungsklage hinsichtlich der Ergänzung einer untergesetzlichen Norm festgestellt:
„Ausgerichtet ist das Verfahren der Feststellungsklage an der subjektiven Rechtsposition des Klägers. Zulässig ist die Klage nur, wenn es dem Kläger um die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen, muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52Rn. 14). Auf die Verletzung subjektiver Rechte beschränkt sich auch die materiell-rechtliche Prüfung. Insofern decken sich Zulässigkeit und Begründetheit der Klage. Anders als das Verfahren der Normenkontrolle, das sowohl dem subjektiven Rechtsschutz als auch der objektiven Rechtskontrolle dient (BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 2014 - 4 BN 1.14 - juris Rn. 12; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1989 - 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 <230>), dient die Feststellungsklage allein dem Individualrechtsschutz (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 - juris Rn. 65 m.w.N.). Es geht gerade nicht um die Rechtmäßigkeit der Gesamtregelung. In den Blick genommen wird das normgeberische Versäumnis im konkreten Einzelfall des jeweiligen Klägers. Eben darauf zielt im vorliegenden Fall das Begehren des Antragstellers, dem es darum geht, seine Einbeziehung in den Geltungsbereich der Norm zu erreichen. Dem entspricht, dass das Ergebnis des Verfahrens im Falle des Erfolges nur die Beteiligten bindet. Nur so bleibt die im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegte Entscheidungsfreiheit des Normgebers gewährleistet. Dass die für die Feststellungsklage erstinstanzlich zuständigen Verwaltungsgerichte die Wirksamkeit untergesetzlicher Normen zu prüfen haben, ist keine Besonderheit, die gegen die Anwendbarkeit des § 43 VwGO spricht. Im Rahmen der Inzidentkontrolle haben die Verwaltungsgerichte regelmäßig zu überprüfen, ob eine untergesetzliche Norm gegen höherrangiges Recht verstößt. Nach alledem erweist sich die Feststellungsklage als ein grundsätzlich geeignetes Verfahren, um Ansprüche auf Erlass oder Ergänzung einer untergesetzlichen Regelung geltend zu machen.“ (BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 - 4 CN 2/14, zitiert nach juris Rn. 12).
Zwar hat das BVerwG betont, dass es um die Verletzung individueller Rechte gehen muss und dass das normgeberische Versäumnis im konkreten Einzelfall in den Blick genommen werden muss, doch heißt dies nicht, dass allein die bezifferte Verletzung des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung vom Kläger geltend gemacht werden kann. Denn selbst die Feststellung einer individuellen Rechtsverletzung führt nicht dazu, dass eine als zu gering nachgewiesene Zuweisung zu einer Erhöhung führen kann (s. o.):
„Aus der Struktur und dem Inhalt der Finanzgarantien des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürVerf lassen sich allerdings Vorgaben für das der Normierung oder Änderung kommunaler Finanzausgleichsgesetze vorausgehende Gesetzgebungsverfahren ableiten, welche dieses strukturieren und inhaltlich bestimmen, so dass der gesetzgeberische Entscheidungsprozeß und damit letztlich auch dessen Ergebnis im Sinne einer gerichtlichen Nachprüfbarkeit rational nachvollziehbar sind. Insbesondere sind die auf den materiellen Gehalt beider Verfassungsbestimmungen bezogenen rechtlichen Vorgaben uneingeschränkt justiziabel; ihre Einhaltung kann prinzipiell ähnlich wie eine Abwägungs- oder Ermessensentscheidung (etwa im Planungsrecht) gerichtlich überprüft werden. Indem mit der Entscheidungsfindung des Gesetzgebers wesentliche Determinanten seines Entscheidungsergebnisses indirekt überprüft werden, ohne dass deshalb nur ein einziges richtiges Ergebnis in der Sache denkbar wäre, findet somit eine auf das Gesetzgebungsverfahren orientierte Kontrolle statt, die materielle Gesichtspunkte mittelbar einbezieht (vgl. auch Goerlich, Anmerkung zu BWStGH, DVBl. 1999, 1358, [1361]) und sich auch auf die künftige Finanzausgleichsgesetzgebung auswirkt. Letzteres ist vor allem deshalb von Bedeutung, weil die Wirkungen des kommunalen Finanzausgleichs als Bestandteil der gesamten Finanzwirtschaft des Landes und der Kommunen aufgrund einer nachträglichen verfassungsgerichtlichen (Ergebnis-)kontrolle praktisch nicht rückwirkend beseitigt werden können, weshalb die Verfassungsgerichte verfassungswidrige finanzausgleichsrechtliche Vorschriften regelmäßig nicht ex tunc für nichtig, sondern nur für unvereinbar mit der Verfassung erklären (vgl. BWStGH, DVBl. 1999, 1351, [1356]; NdsStGH, DVBl. 1998, 185, [189]; SächsVerfGH, LKV 2001, 223, [228]; NWVerfGH, DVBl. 1997, 483, [488]). Wirksamen Rechtsschutz können die kommunalen Gebietskörperschaften daher in diesem Bereich letztlich nur erlangen, indem die verfassungsgerichtliche Entwicklung und Kontrolle verfahrensbezogener rechtlicher Maßstäbe zu einer Versachlichung der künftigen Finanzausgleichsgesetzgebung führt.“ (ThürVerfGH, U. v. 21. Juni 2005 - 28/03, zitiert nach juris, Rn. 157).
Wenn aber eine gerichtlich festgestellte tatsächliche Minderausstattung durch gerichtlichen Rechtsschutz nicht beseitigt werden kann, sondern Rechtsschutz nur erreichen kann, dass die künftige Finanzausgleichsgesetzgebung versachlicht wird, kann vom Kläger auch nicht verlangt werden, dass er mit erheblichem Aufwand eine Unterschreitung der Mindestausstattung, die bislang zudem noch nicht durch die Rechtsprechung beziffert wurde, nachweist. Eine Rechtsverletzung ist dann vielmehr schon anzunehmen, wenn das Verfahren, dass zur Bestimmung der Höhe der Zuweisung - im konkreten Fall zur Bestimmung des Partnerschaftsgrundsatzes - fehlerhaft ist. Auch wenn im Einzelfall eine Nichtgewährung der Mindestausstattung durch den Kläger dargelegt werden könnte, wäre diese Rechtsverletzung durch einen gerichtlichen Spruch nicht zu beseitigen. Eine derart hohe Darlegungslast, wie sie der Beklagte postuliert, bleibt im Ergebnis für die Feststellung des Gerichts ohne Relevanz. Von einem Kläger kann aber nicht eine Darlegung verlangt werden, die sich letztlich als reine Formalie darstellt. Im Übrigen hat der Kläger vorgetragen, dass er nur noch 2 % des Kreishaushaltes für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben aufwenden würde.
Richtungsweisend ist nach Auffassung der Kammer vorliegend aber die Rechtsprechung des OVG Weimar zur Kreisumlage. Das OVG Weimar (Urteil vom 07.10.2016 – 3 KO 94/12, zitiert nach juris, Rn. 68 f.) hat im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen einen Kreisumlagebescheid die Auffassung vertreten, dass die Klage bereits deshalb begründet ist, weil die Haushaltssatzung unwirksam ist, da der Landkreis die Gemeinden nicht zur ihrer Haushaltslage angehört hat, die Satzung also an einem Verfahrensfehler leidet. Ob die Gemeinde individuell noch leistungsfähig ist, soll erst im Rahmen des Erhebungsverfahrens geprüft werden. Diese Entscheidung spricht dafür, dass eine Kommune ihre Klage allein auf die Verletzung von Verfahrensrecht stützen kann, ohne die individuelle Haushaltslage darlegen zu müssen. Diese Rechtsprechung findet vom Grundsatz her nach Auffassung des Gerichts auch beim kommunalen Finanzausgleich nach § 3 ThürFAG Anwendung.
1. Der Beklagte hat eine angemessene finanzielle Mindestausstattung zu gewährleisten (s. o.), Art. 93 Abs. 1 S. 1 ThürLV. Auch die Finanzausgleichsmasse für die Erfüllung der Pflichtaufgaben im eigenen und übertragenen Wirkungskreis ist so zu bemessen, dass eine angemessene Finanzausstattung gewährleistet wird (ThürVerfGH, a.a.O., Rn. 134).
Hierzu hat der ThürVerfG (Urt. v. 21. Juni 2005 - 28/03, juris, Rn. 137 f) festgestellt:
„Indem Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf eine Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände vorschreibt, die insgesamt so bemessen sein muss, dass diese die Personal- und Sachausgaben für die Pflichtaufgaben im eigenen und übertragenen Wirkungskreis bestreiten können und ihnen darüber hinaus ein gewisser - noch näher zu bestimmender - finanzieller Spielraum für Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten verbleibt, garantiert die Norm den kommunalen Gebietskörperschaften eine der Gesamtheit ihrer Aufgaben angemessene Finanzausstattung als Grundlage ihres Selbstverwaltungsrechts. Damit regelt die Vorschrift den kommunalen Finanzausgleich im eigentlichen Sinne, welcher in seiner vertikalen, d.h. auf die Verteilung der Finanzmittel zwischen Land und Kommunen bezogenen Funktion die Aufgabe hat, die Finanzkraft der Kommunen, die ihre finanzielle Leistungsfähigkeit widerspiegelt und ihrem aus ihrer Aufgabenbelastung resultierenden Finanzbedarf gegenüber steht, so zu ergänzen und aufzustocken, dass ihnen die finanzielle Möglichkeit zu einer eigenverantwortlichen und sachgerechten freiwilligen Verwaltungstätigkeit gegeben ist (vgl. Wohltmann, ZKF 2001, 98). Dementsprechend ist der auf eine den Anforderungen des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf genügende Finanzausstattung gerichtete kommunale Finanzausgleich grundsätzlich finanzkraftabhängig und aufgabenorientiert: Einerseits zielt er als Komplementärsystem auf eine insgesamt - d.h. unter Berücksichtigung der kommunalen Steuereinnahmen nach Art. 106 Abs. 3, 5, 5 a und 6 GG - angemessene kommunale Finanzausstattung ab und kommt daher nur finanzschwachen Gemeinden zugute, die nicht schon aufgrund eigener - originärer - Einnahmen über entsprechende finanzielle Mittel verfügen (sog. abundante Gemeinden; diese finanzstarken Gemeinden, deren Steuerkraftmesszahl - fiktive eigene Steuerkraft - höher ist als die Ausgangs- oder Bedarfsmesszahl - der fiktive Bedarf -, erhalten keine Schlüsselzuweisungen). Andererseits soll er eine finanzielle Ausstattung der Kommunen gewährleisten, die ihrer jeweiligen Aufgabenbelastung angemessen ist.
a) Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn den Kommunen die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben infolge einer unzureichenden Finanzausstattung unmöglich ist, also ein finanzieller Spielraum für diese Aufgaben, bei denen die Kommunen autonom entscheiden können, ob und wie sie wahrgenommen werden, gar nicht mehr besteht.
Hieraus ergibt sich die absolute Untergrenze der kommunalen Finanzausstattung: Diese muss es den Gemeinden und Gemeindeverbänden mindestens ermöglichen, nach Erfüllung ihrer Pflichtaufgaben überhaupt noch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen, da ansonsten von einer kommunalen Selbstverwaltung im eigentlichen Sinne nicht mehr die Rede sein kann. Insbesondere ist das Selbstverwaltungsrecht nicht schon gewahrt, wenn die Kommunen gerade soweit mit Finanzmitteln ausgestattet sind, dass sie ihre pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben und die staatlichen Auftragsangelegenheiten wahrnehmen können. Denn kommunale Selbstverwaltung zielt auf eine Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten ab, also auf echte gemeindliche Initiative, die sowohl das "Ob" als auch das "Wie" der Aufgabenerfüllung umfasst (vgl. Inhester, Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung, 1998, S. 82/83; Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlasste kommunale Aufgaben, 1995, S. 181). Wären die Gemeinden darauf beschränkt, nur eine standardisierte Struktur kommunaler Pflichtaufgaben abzuarbeiten, würden sie letztlich zu staatlichen Filialunternehmen degradiert. Das vom Grundgesetz geforderte Institut der kommunalen Selbstverwaltung wäre damit aufgegeben.
aa) Dementsprechend ist der - unantastbare - Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts verletzt, wenn die vom Land gewährte finanzielle Ausstattung der Kommunen nur die Wahrnehmung ihrer pflichtigen, d.h. fremdbestimmten Aufgaben abdeckt, ohne ihnen einen Bereich eigenbestimmter Mittelverwendung zu belassen. Indem das aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht folgende Finanzausstattungsgebot des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf diesen finanziellen Spielraum für eine eigenverantwortliche kommunale Aufgabenerledigung fordert, schreibt es also eine finanzielle Mindestausstattung der Kommunen vor, die nicht unterschritten werden darf (vgl. auch im Hinblick auf vergleichbare Regelungen in anderen Landesverfassungen: BayVerfGH, BayVBl. 1996, 462, [463]; BayVBl. 1997, 303, [304]; NdsStGH, DVBl. 1998, 185, [187] Schmitt Glaeser/Horn, BayVBl. 1999, 353, [355]).
bb) Diese, dem Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts zugehörige, durch die Aufgabenbelastung und den Finanzbedarf der Kommunen vorgegebene finanzielle Mindestausstattung ist als absolut geschützte Untergrenze nicht "verhandelbar", unterliegt also keinen Relativierungen durch andere öffentliche Belange. Wird sie - bei entsprechender Aufgabenbelastung und entsprechendem Finanzbedarf der Kommunen - nicht gewährt, ist das Selbstverwaltungsrecht verletzt, ohne dass dies durch andere Gründe als verhältnismäßig gerechtfertigt sein könnte. Insbesondere kann sich das Land bei unveränderter Aufgabenbelastung seiner Kommunen nicht unter Hinweis auf seine eigene fehlende finanzielle Leistungsfähigkeit seiner Pflicht zur finanziellen Mindestausstattung der Kommunen entziehen. Die Gewährleistung der finanziellen Mindestausstattung der Kommunen steht also nicht unter dem Vorbehalt der Leistungskraft des Landes, sondern ist leistungskraftunabhängig. Ist das Land mangels eigener finanzieller Leistungsfähigkeit tatsächlich außerstande, diese Mindestausstattung durch Bereitstellung entsprechender Finanzmittel zu sichern, so bleibt ihm nur die Möglichkeit, entweder die Kommunen von bereits auferlegten Aufgaben zu entlasten, gesetzlich vorgegebene und kostentreibende Standards der kommunalen Aufgabenerfüllung abzusenken und auf die Erledigung neuer Aufgaben trotz "politischer Wünschbarkeit" zu verzichten oder den Kommunen neue Steuer- bzw. Einnahmequellen zu erschließen (vgl. NdsStGH, LVerfGE 12, 255, [283]; RhPfVerfGH, DVBl. 2000, 992, [995]; Henneke, LK 2004, 166, [206]). Dabei kann der Landesgesetzgeber bei landesgesetzlich veranlassten Pflichtaufgaben des eigenen oder übertragenen Wirkungskreises ohne weiteres selbst entlastende Gesetzesänderungen vornehmen, während das Land bei kommunalen Pflichtaufgaben, die auf Bundesgesetzen beruhen, darauf beschränkt ist, das Gesetzgebungsverfahren etwa über den Bundesrat entsprechend zu beeinflussen (vgl. NdsStGH, LVerfGE 12, 255, [283]). Dagegen sind bei unverändertem Aufgabenbestand und gleichbleibender Finanzkraft der Kommunen Kürzungen der Finanzausgleichsmasse oder der Verbundquote unter das zur Sicherung der finanziellen Mindestausstattung erforderliche Niveau ausgeschlossen. Im Kernbereich der finanziellen Mindestausstattung nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf ist damit zwar kein Gestaltungsspielraum des Finanzausgleichsgesetzgebers mehr gegeben, es verbleibt aber eine Gestaltungskompetenz des Gesetzgebers überhaupt (vgl. Schmitt Glaeser/Horn, BayVBl. 1999, 353, [356]).
b) Entsprechend der Unterscheidung zwischen einem unantastbaren Kernbereich und einem Randbereich kommunaler Selbstverwaltung, in den der Gesetzgeber zwar nicht uneingeschränkt, aber doch unter bestimmten Voraussetzungen bei Wahrung der Verhältnismäßigkeit eingreifen darf (vgl. BVerfGE 79, 127, [147 ff.] - Rastede), zielt auch das Finanzausstattungsgebot des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf über seinen Kernbereich unbedingter Mindestausstattung hinausgreifend in seinem Randbereich auf die Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände ab (vgl. Schmitt Glaeser/Horn, BayVBl. 1999, 353, [356]; Henneke, LK 2004, 166, [208]). Diese richtet sich - wie der gesamte kommunale Finanzausgleich im eigentlichen Sinne - einerseits nach der Aufgabenbelastung und der Finanzkraft der Kommunen, andererseits nach der Leistungskraft des Landes, ist also anders als die Verpflichtung zur Gewährleistung der finanziellen Mindestausstattung - auch leistungskraftabhängig und wird vom Gebot der Verteilungssymmetrie bestimmt, das grundsätzlich von der Gleichwertigkeit der Aufgaben von Land und Kommunen in dem Sinne ausgeht, dass die Aufgaben des eigenen gemeindlichen Wirkungskreises ihrer Art nach ebenso Angelegenheiten der "res publica" sind wie die Landesaufgaben, die ihrerseits ihre Wertigkeit" nicht deshalb verlieren, weil sie der kommunalen Ebene zur Erledigung übertragen sind (vgl. NdsStGH, DVBl. 1998, 185, [187]). Danach sind die jeweils verfügbaren Finanzmittel in vertikaler Hinsicht zwischen Land und Kommunen - oberhalb der Grenze des absoluten Minimums kommunaler Finanzausstattung - sowohl bei schlechter Finanzlage als auch bei durchschnittlicher oder prosperierender Entwicklung jeweils aufgabengerecht zu verteilen. Hierdurch wird insbesondere sichergestellt, dass das Land das Recht der kommunalen Selbstverwaltung auch in Zeiten, in denen keine finanzielle Not herrscht, nicht ohne weiteres auf die Gewährleistung eines unabdingbaren Maßes an freiwilligen Aufgaben reduzieren kann (vgl. Wohltmann, ZKF 2001, 98). Die nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf gebotene, am Grundsatz der Verteilungssymmetrie orientierte Zuweisung von Finanzmitteln an die Kommunen setzt die Beobachtung aller Determinanten des kommunalen Finanzausgleichs (Aufgabenbestand, Finanzkraft und Leistungskraft) voraus, um diesen an etwaige Veränderungen einer oder mehrerer dieser drei Bedingungen anpassen zu können. Das Recht der Kommunen auf angemessene Finanzausstattung nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf beinhaltet damit sowohl eine (aus Sicht des Finanzausgleichsgesetzgebers) statische Komponente, indem es einen finanziellen Mindestbestand sichert, der die Erfüllung aller Pflichtaufgaben und eines absoluten Minimums freiwilliger Aufgaben gewährleistet, als auch eine dynamische Komponente hinsichtlich des darüber hinausgehenden Maßes der freiwillig zu erfüllenden Aufgaben, die von der Einnahmesituation des Landes abhängt.“
Daraus folgt für den Beklagten eine besondere Beobachtungspflicht u. a. hinsichtlich der für die Aufgabenerfüllung aufzuwendenden Finanzmittel:
„Da insbesondere die originäre Einnahmesituation der Kommunen, der Gesamtbestand kommunaler Aufgaben, die für ihre Erledigung aufzuwendenden Finanzmittel und die gesetzlichen Vorgaben für die Erfüllung der Pflichtaufgaben keine konstanten Größen sind, sondern etwa durch Steuermehr- oder –mindereinnahmen, Zuweisung neuer Pflichtaufgaben, Anhebung kostenwirksamer gesetzlicher Standards oder Erhöhungen von Personalkosten aufgrund von Tarifabschlüssen im öffentlichen Dienst ständigen Veränderungen unterliegen, hat der Gesetzgeber insoweit eine Beobachtungs- und Anpassungspflicht. Danach ist das das Finanzausstattungsgebot der Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf umsetzende kommunale Finanzausgleichsgesetz seinem Wesen nach dauernden Änderungen unterworfen und kann Geltung nur ,,auf Zeit" beanspruchen (vgl. VerfGH NW, OVGE 38, 301, [311]).“ (ThürVerfGH, a.a.O., juris, Rn. 163).
Vorliegend ist festzustellen, dass der Beklagte insoweit seiner Beobachtungspflicht nicht nachgekommen ist.
a) Der Beklagte hat bei der Feststellung des Finanzbedarfs der Kommunen nicht nur den Aufgabenbestand in den Blick zu nehmen, sondern auch die Ausgabenseite, § 3 Abs. 5 ThürFAG 2013 bzw. § 3 Abs. 5 ThürFAG 2015.
Der Kläger trägt vor, dass der Beklagte seinen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum verkannt habe, indem er den ungedeckten Finanzbedarf auf der Grundlage der Jahresrechnungsstatistik 2010 getroffen habe. Tatsächlich war Grundlage für das ThürFAG 2015 die Jahresrechnungsstatistik 2013 (LT-Drs. 6/1097, S. 12 und 40). Die Daten der Jahresrechnung 2013 wurden auf das Jahr 2016 fortgeschrieben.
Die Fortschreibung erfolgte dann anhand von Bedarfsträgern als zahlenmäßige Komponente und des Verbraucherpreisanstiegs als Preiskomponente. Hierin ist ein wesentlicher „Ermessensfehler“ zu sehen. Der ThürVerfGH hat ausdrücklich darauf abgestellt, dass eine angemessene Finanzausstattung so bemessen sein muss, dass Sach- und Personalausgaben bestritten werden können (ThürVerfGH, Urt. v. 21. Juni 2005 - 28/03, zitiert nach juris, Rn. 134). Der Gesetzgeber hat eine Beobachtungs- und Anpassungspflicht auch im Hinblick auf „Erhöhungen von Personalkosten aufgrund von Tarifabschlüssen im öffentlichen Dienst“ (ThürVerfGH, a.a.O., Rn. 163). Es ist unstreitig, dass Personal- und Sachkosten sich unterschiedlich entwickeln können. Das hat der Beklagte grundsätzlich auch anerkannt (LT-Drs. 6/1097, S. 32). Dennoch ist eine Berücksichtigung der Kostensteigerung der Personalausgaben, die höher liegt als die Steigerung der Verbraucherpreise (LT-Drs. 6/1097, S. 32), nur beim Mehrbelastungsausgleich im Rahmen der Gemeinkosten berücksichtigt worden. Hier wurde ein gewichteter Index aus der Entwicklung der Personal- und Verbraucherpreisentwicklung im Verhältnis 70:30 aufgenommen, allerdings auch nur bei der Fortschreibung und nicht beim Eintaktpunkt. Keine Berücksichtigung fanden Steigerungen der Personalkosten bei den Schlüsselzuweisungen. Hier erfolgte eine Fortschreibung ausschließlich anhand des Verbraucherpreisindexes, so dass der Beklagte seiner Anpassungspflicht nicht genügt hat. Zur fehlenden Sachgerechtigkeit dieser Verfahrensweise kann auf die Ausführungen zum Mehrbelastungsausgleich verwiesen werden.
b) Weiterhin rügt der Kläger zu Recht, dass der Beklagte den Aufgabenbestand im Bereich der pflichtigen und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben nicht ausreichend in den Blick genommen hat.
ThürVerfG, U. v. 21.06.05 - 28/03, juris Rn. 126:
„In welchem Umfang den Thüringer Gemeinden und Gemeindeverbänden zusätzliche finanzielle Mittel zur Stärkung ihrer Finanzkraft zuzuteilen sind, hängt - wie § 2 ThürFAG ebenfalls zum Ausdruck bringt - auch von ihrem Finanzbedarf, also davon ab, in welchem Umfang den kommunalen Gebietskörperschaften innerhalb des föderativen Staatsverbandes Aufgaben zur Erledigung zugewiesen sind, deren Kosten ihnen zur Last fallen. Das ThürFAG ist damit auf eine bestehende Zuweisung sowohl von Aufgaben und mit deren Erfüllung verbundenen Ausgaben als auch von Einnahmen an die Gemeinden und Gemeindeverbände bezogen.“
Ausweislich Bl. 2 des Prüfberichts (LT-Drs. 6/1097, S. 40) wurde das Berechnungsmuster, das dem ThürFAG 2013 zugrunde gelegen hat, erneut angewandt. Der ungedeckte Finanzbedarf der Kommunen, der Grundlage der Feststellung der regelgebundenen Finanzausstattung ist, wurde anhand der Daten der Jahresrechnungsstatistik des Thüringer Landesamtes für Statistik (TLS) „Ausgaben und Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände in Thüringen 2013“ entnommen. Diese Daten wurden auf das Jahr 2016 fortgeschrieben. Zugrunde gelegt wurden der Rechnungsstatistik 10 Aufgabenbereiche, wie sie sich aus den Einzelplänen 0 bis 8 der Rechnungsstatistik ergeben.
Diese Vorgehensweise entspricht schon nicht der einfachgesetzlichen Normierung. Denn § 3 Abs. 5 und 6 ThürFAG 2013 sahen für die auf das Jahr 2014 folgenden Jahre eine kleine Revision zur für 2013 ermittelten Finanzausgleichmasse vor, in der nach Abs. 6 auch die pflichtigen Aufgaben überprüft werden sollten. Eine Überprüfung der Aufgaben hat aber nicht stattgefunden. Nach dem Gesetzentwurf des ThürFAG 2015 und dem dort enthaltenen Prüfbericht hat die nach § 3 Abs. 8 vorgesehene Übergangsevaluation vom 9. Juni 2015 auf der Basis der Jahresrechnungsstatistik 2013 stattgefunden. Dabei sieht auch § 3 Abs. 8 i. V. m. Abs. 7 ThürFAG 2013 eine Überprüfung des Aufgabenbestandes vor.
Allerdings trägt der Kläger nichts dazu vor, ob tatsächlich bestimmten Aufgaben unberücksichtigt geblieben sind. Auch das Gutachten von Prof. Dr. H... verhält sich hierzu nicht. Allerdings weist der Bericht des Thüringer Rechnungshofs vom 25. April 2022 darauf hin, dass die Jahresrechnungsstatistik, die die Datengrundlage für den Mehrbelastungsausgleich und auch für die Schlüsselzuweisungen darstellt, an erheblichen Mängeln leidet (Seite 11, Ziffer 0.5 f.). Die Kammer kann die Frage, welche Rechtsfolge die unterbliebene Überprüfung der Aufgaben hat, allerdings offenlassen, da jedenfalls die Fortschreibung der Ausgabenseite fehlerhaft war.
c) Soweit der Kläger die vom Beklagten gewählten Bedarfsträger in Frage stellt, verhilft dieser Vortrag der Klage hingegen nicht zum Erfolg. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Im streitgegenständlichen Bescheid sind neben dem Mehrbelastungsausgleich nur die Schlüsselzuweisungen nach § 4 Satz 2 und den §§ 12 ff. ThürFAG 2015 festgesetzt worden. Die sonstigen Leistungen nach § 4 Satz 1 ThürFAG sind nicht Gegenstand des streitgegenständlichen Bescheides und können somit auch nicht Prüfungsgegenstand im gerichtlichen Verfahren sein:
- „Schüler an staatlichen Schulen“ sind Bedarfsträger für den Schullastenausgleich, § 17 ThürFAG (vgl. LT-Drs. 5/5062, S. 26). Dieser ist nicht Klagegegenstand.
- „Straßen und ÖPNV - Bedarfsträger = Verkehrsflächen (Straßen, Wege, Plätze):
Der Kläger macht geltend, gerade bei Landkreisen sei der Bedarf nicht allein anhand der Zahl der Bedarfsträger, sondern auch nach der Flächengröße zu bestimmen. Zweifel an der Geeignetheit dieses Bedarfsträgers seien bereits im Prüfbericht (S. 31/LT-Drs. 6/1097, S. 69) geäußert worden. Mit abnehmender Siedlungsdichte stiegen die Kosten der Aufgabenerfüllung stark an (GA S. 80). Dies müsse berücksichtigt werden.
Zunächst ist festzustellen, dass der Kläger offenlässt, welcher Bedarfsträger nach seiner Auffassung geeigneter wäre. Er bemängelt nur, dass keine Kostenermittlung bezogen auf die kommunalen Straßen erfolgt sei, sondern auch Bundesstraßen und Landstraßen einbezogen worden seien. Damit ist noch nicht dargelegt, dass dieser Bedarfsträger ungeeignet ist und der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise einen Bedarfsträger bestimmt. Zum einen berücksichtigt dieser Bedarfsträger nicht nur den Aufgabenbereich der Straßen, sondern auch den ÖPNV, der nicht nur auf Kreisstraßen erfolgt. Zum anderen findet dieser Bedarfsträger in anderen Bundesländern ebenfalls Anwendung. Nach dem Steinbeis-Gutachten (Seite 2 der Anlage 2 zur LT-Drs. 6/4497) kommt in Niedersachsen dieser Bedarfsträger für die Schülerbeförderung und die Kreisstraßen ebenfalls zum Ansatz.
Eine Ungeeignetheit dieses Bedarfsträgers und damit eine Überschreitung des Abwägungs- und Entscheidungsspielraum des Beklagten ist damit nicht hinreichend dargetan.
d) Soweit der Kläger rügt, dass die Finanzausgleichsmasse entgegen der Regelung in § 3 Abs. 4 S. 1 ThürFAG 2015 nicht nach den Ansätzen im Landeshaushaltsplan und den geschätzten Steuereinnahmen der Gemeinden vorläufig errechnet und im Landeshaushaltsplan festgesetzt worden sei, da die Landesregierung auf die Steuerschätzung vom November 2014 abgestellt habe, geht die Rüge ins Leere. Zwar hat der Evaluationsbericht auf die Steuerschätzung vom November 2014 Bezug genommen, doch hat der Beklagte den Festsetzungen im Haushaltsplan (Einzelplan 17 - Kap. 17.20, Bl. 108 GA) die Steuerschätzung von Mai 2015, und damit die aktuellste Steuerschätzung zugrunde gelegt.
Soweit der Kläger eine Verkennung des Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum durch den Beklagten geltend macht, weil dieser den ungedeckten Finanzbedarf der Kommunen auf der Grundlage der Jahresrechnungsstatistik 2010 ermittelt habe, ist festzustellen, dass der Kläger nicht trennt zwischen der Ermittlung des Partnerschaftsgrundsatzes und der Bestimmung der Finanzausgleichsmasse. Insoweit sind seine Einwände an dieser Stelle nicht nachvollziehbar.
e) Auch die Einwände des Klägers gegen den Soziallastenansatz greifen nicht durch. Mit der Änderung des ThürFAG 2015 hat der Gesetzgeber den Soziallastenansatz nach § 13 Abs. 2 ThürFAG geändert und diesen von 8 auf 14 erhöht (hierzu LT-Drs. 6/1097, S. 26 und LT-Drs. 5/5062, S. 107 ff).
Der Kläger wendet ein, dass § 13 ThürFAG 2015 verfassungswidrig sei, da der Faktor 14 gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verstoße. Im ThürFAG 2013 sei noch der individuelle Bedarf der Kommunen berücksichtigt worden. Nunmehr sehe er nur die Zuschussbedarfe in den einzelnen Aufgabenbereichen als maßgeblich an.
Nach Auffassung der Kammer verkennt der Kläger das System der Ermittlung des Soziallastenansatzes. Sowohl bei der Ermittlung des Soziallastenansatzes für das FAG 2013 als auch 2015 hat der Beklagte die Gesamtzuschussbedarfe zu den Zuschussbedarfen für die genannten Aufgaben ins Verhältnis gesetzt und zwar sowohl für die Landkreise als auch für die kreisfreien Städte (LT-Drs. 6/1097, S. 26 und LT-Drs. 5/5062, S. 109). Landkreise und kreisfreie Städte werden gleichbehandelt. Der Faktor 14 wirkt sich zudem nicht unmittelbar auf den Zuschussbedarf bei den Soziallasten aus, sondern er führt zu einer Anpassung der Bedarfsträger an die Relation der Zuschussbedarfe im Aufgabenbereich Soziallasten zu den übrigen Aufgabenbereichen (46 % zu 54 %). Der Zuschussbedarf selbst bzw. der sich aus der Abweichung vom Durchschnitt ergebende Prozentsatz wird anhand der nicht gewichteten Bedarfsträger ermittelt. Dieser wiederum findet Eingang in die Ermittlung der Bedarfsmesszahl (vorliegend 95 % für den Kläger für 2017). Jedenfalls ist nicht ersichtlich, wie sich die Erhöhung des Soziallastenansatzes von 8 auf 14 auf eine Bevorteilung der kreisfreien Städte und gleichzeitig auf eine Benachteiligung der Landkreise auswirken soll. Der Anlage 3 zur Klageerwiderung (Bl. 271 GA) lässt sich zudem entnehmen, dass auch einige Landkreise bei einem Soziallastenansatz von 14 höhere Schlüsselzuweisungen erhalten haben als vorher und die Stadt Jena wiederum geringere Schlüsselzuweisungen erhielt. Eine einseitige Benachteiligung der Landkreise kann deshalb nicht festgestellt werden.
Dass eine Erhöhung des Soziallastenansatzes zu einer Verletzung des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots geführt hat, ist somit nicht erkennbar und hinreichend dargelegt.
IV. Trotz der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des ThürFAG 2015 sieht sich die Kammer nicht zu einer Richtervorlage nach Art. 80 Abs. 1 Nr. 5 ThürVerf i. V. m. § 11 Nr. 5 ThürVerfGHG verpflichtet. Danach ist ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der gerichtlichen Entscheidung ankommt, dem VerfGH vorzulegen, wenn das Gericht es für verfassungswidrig hält. Zweck der sog. Richtervorlage ist es, die Kompetenz zur Verwerfung verfassungswidriger Gesetze bei den Verfassungsgerichten zu monopolisieren (Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetzkommentar, Art. 100, Rn. 20). „Entscheidungserheblichkeit“ bedeutet, dass es darauf ankommt, „ob die Entscheidung von der Gültigkeit jenes Gesetzes abhängig ist.“ (Dürig/Herzog/Scholz, a.a.O., Rn. 140). Vorliegend besteht die Besonderheit des Verfahrens darin, dass, obwohl ein Verwaltungsakt Gegenstand des Verfahrens ist, eine Anfechtungsklage bzw. eine Verpflichtungsklage unzulässig ist bzw. dem Rechtsschutzinteresse des Klägers nicht Rechnung trägt. Das Gericht kann somit auch kein kassatorisches oder verpflichtendes Urteil ergehen lassen, bei dem es auf die Gültigkeit des ThürFAG 2015 ankäme (vgl. die Ausführungen zur zulässigen Klageart). Die „Gültigkeit“ des Gesetzes steht somit nicht unmittelbar in Frage, da es nicht in dem Sinne zur Anwendung kommt, als es Rechtsgrundlage für die gerichtliche Entscheidung ist. Das Gericht maßt sich keine Verwerfungskompetenz an. Das zur Beurteilung stehende Gesetz kann auch nicht mehr Grundlage zukünftiger Zuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz sein, da am 1. Januar 2018 das ThürFAG i. d. F. vom12. Februar 2018 in Kraft getreten ist. Insofern ist eine Vorlage an den ThürVerGH auch nicht unter dem Gesichtspunkt erforderlich, dass der ThürVerfGH in der Vergangenheit bei einem verfassungswidrigen Finanzausgleichsgesetz die Gültigkeit noch für einen Übergangszeitraum von zweieinhalb Jahren ausgesprochen hat (Urt. v. 21. Juni 2005 - 28/03). Auch ein solcher Ausspruch kann vorliegend nicht mehr ergehen, da der Gesetzgeber selbst bereits ein neues Gesetz in Kraft gesetzt hat.
V. Als unterlegene Partei trägt der Beklagte die Kosten des Verfahrens, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
VI. Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da der Sache grundsätzliche Bedeutung zukommt. Bei allen Thüringer Verwaltungsgerichten sind Verfahren zum kommunalen Finanzausgleich anhängig, bei denen es sowohl auf die Klärung der prozessualen als auch der materiell-rechtlichen Fragen, die hier zu entscheiden waren, ankommt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 100.000,00 € festgesetzt (§ 52 GKG).
Das Gericht ist bei der Höhe des Streitwertes sowohl hinsichtlich des Mehrbelastungsausgleichs als auch der Schlüsselzuweisungen vom 10-fachen Auffangstreitwert ausgegangen (§ 52 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 ff. ThürFAG
§ 1 ThürKJHAG
§ 3 ThürFAG
§ 1 ThürAGUVG
§ 23 ThürFAG
§ 4 ThürFAG
§ 2 ThürFlüKEVO
§ 57 ThürBauO
§ 43 VwGO
§ 2 ThürFAG
§ 17 ThürFAG
§ 13 ThürFAG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 52 GKG
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 2 Abs. 1 ThürFAG
§ 31 Abs. 3 S. 2 ThürVerfGHG
§ 31 Abs. 3 Satz 2 ThürVerfGHG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 5 und 6 ThürFAG
§ 3 Abs. 8 ThürFAG
§ 3 Abs. 4 S. 1 ThürFAG
§ 13 Abs. 2 ThürFAG
§ 23 Abs. 1 ThürFAG
§ 3 Abs. 4 ThürFAG
§ 6 S. 2 der ThürHortkBVO
§ 23 Abs. 4 ThürFAG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 31 Abs. 3 ThürVerfGHG
§ 4 Satz 2 ThürFAG
§ 4 Satz 1 Nr. 10 ThürFAG
§ 3 Abs. 1 ThürFAG
§ 3 Abs. 3 ThürFAG
§ 3 Abs. 5 bis 8 ThürFAG
§ 3 Abs. 5 ThürFAG
§ 3 Abs.  2 S. 3 ThürFAG
§ 3 Abs. 2 ThürFAG
§ 3 Abs. 4 S. 5 ThürFAG
§ 3 Abs. 4 S. 4 ThürFAG
§ 23 Abs. 1 S. 1 ThürFAG
§ 3 Abs. 2 S. 2 ThürFAG
§ 23 Abs. 5 S. 4 ThürFAG
§ 88 Abs. 2 ThürLHO
§ 6 S. 2 der ThürHortKostBVO
§ 23 Abs. 4 S. 2 ThürFAG
§ 24 Abs. 4 FAG
§ 3 Abs. 8 i. V. m. Abs. 7 ThürFAG
§ 4 Satz 1 ThürFAG
§ 11 Nr. 5 ThürVerfGHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 93 und 91 ThürVerf
Art. 91 Abs. 3 ThürVerf
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 91 Abs. 1 und 93 Abs. 1 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 S. 1 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 S. 2 ThürVerf
Art. 28 GG
Art. 93 ThürVerf
Art. 91 Abs. 1 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 ThürVerf
Art. 93 und 91 Abs. 3 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürVerf
Art. 92 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf
Art. 84 ThürVerf
Art. 84 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf
Art. 26 Abs. 2 Satz 3 ThürVerf
Art. 44 Abs. 1 ThürVerf
Art. 47 Abs. 4 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 S. 1 ThürLV
Art. 106 Abs. 3, 5, 5 a und 6 GG
Art. 80 Abs. 1 Nr. 5 ThürVerf

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1999, 1351
NVwZ 2001, 672
NVwZ-RR 1998, 529
DVBl 1998, 185
NVwZ 1997, 793
DVBl 1997, 483
NVwZ 2021, 1487, 1488
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 26, 338
BVerwGE 130, 52
BVerwGE 82, 225
BVerfGE 79, 127
1 K 1532/11
3 KO 360/13
2 C 49.07
2 K 38/17
5 K 87/07
4 KO 217/12
3 C 21/12
9 C 10.07
4 BN 1.14
4 N 3.87
4 C 35.13
4 CN 2/14
3 KO 94/12