Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-20, Aktenzeichen 10 K 98.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:1120.10K98.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine gesetzliche Überlassungspflicht auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger besteht für Sperrmüll regelmäßig nicht, da es sich hierbei nicht um gemischte Abfälle privater Haushaltungen im Sinne des KrWG handelt.(Rn.18) Insoweit ist der Begriff der gemischten Abfälle sowie des Sperrmülls nicht im KrWG definiert. Der Abfallbegriff ist anhand der Abfallverzeichnis-Verordnung zu bestimmen.(Rn.19)
2. Die zuständige Behörde kann die Durchführung einer angezeigten gewerblichen Sammlung untersagen, wenn der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.(Rn.25) Das ist insbesondere der Fall, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems gefährdet ist.(Rn.28) Dabei kommt es grundsätzlich auf das Ausmaß der entzogenen Abfälle an, mithin auf die Frage, ob durch gewerbliche Sammlungen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Abfälle in einer Größenordnung entzogen werden, aufgrund derer eine Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mehr möglich ist.(Rn.29) Dabei ist hinsichtlich der Beeinträchtigung eine Gesamtschau anzustellen. Es kann nicht nur auf die konkret entzogenen Abfallarten abgestellt werden.(Rn.30) Bei einer Gesamtmenge von 8% an entzogenen Abfällen im Hinblick auf die Gesamtabfallmenge ist eines Gefährdung grundsätzlich nicht anzunehmen.(Rn.32)
3. Für die Untersagung der gesamten gewerblichen Abfallsammlung ist grundsätzlich erforderlich, dass kein milderes Mittel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gegeben ist, da durch die Untersagung ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit des gewerblichen Sammlers vorliegt.(Rn.38)
Der Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 20. Februar 2015 wird aufgehoben.
Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziertes Entsorgungsunternehmen. Sie wendet sich gegen die vom Beklagten ihr gegenüber verfügte Untersagung der gewerblichen Sammlung von Sperrmüll im Land Berlin. Die Beigeladene nimmt die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Berlin wahr.
Die Klägerin verfügt über mehrere Niederlassungen und ist in Berlin seit Jahrzehnten im Bereich der Sperrmüllentsorgung tätig. Sie sammelt Sperrmüll im Rahmen von Wohnungsentrümpelungen und -beräumungen und behandelt ihn in eigenen Anlagen. Nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) am 1. Juni 2012, mit dem eine Anzeigepflicht für gewerbliche und gemeinnützige Abfallsammlungen eingeführt wurde, zeigte sie im August 2012 gegenüber dem Beklagten unter anderem eine gewerbliche Sammlung von Sperrmüll an. In den Antragsunterlagen gab sie eine Sammelmenge von 1.200 t monatlich an.
Der Beklagte übersandte die Anzeige mit Schreiben vom 5. September 2012 der Beigeladenen zur Stellungnahme. Diese äußerte sich mit Schreiben vom 26. September 2012 und vertrat die Auffassung, die von der Klägerin beabsichtigte weitere Durchführung der Sammlung von Sperrmüll gefährde ihre Funktionsfähigkeit und sei deshalb zu untersagen. Darüber hinaus sei Sperrmüll gemischter Abfall aus privaten Haushaltungen und als solcher einer gewerblichen Sammlung von Gesetzes wegen nicht zugänglich.
Nach Anhörung untersagte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 20. Februar 2015, zugestellt am 23. Februar 2015, die Sammlung von Sperrmüll im Land Berlin und drohte ihr für den Fall, dass sie der Verfügung nicht innerhalb von drei Monaten nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 Euro an. Er stützte die Untersagung in erster Linie auf § 62 KrWG und begründete sie im Anschluss an die Ausführungen der Beigeladenen damit, dass Sperrmüll gemischter Abfall aus privaten Haushaltungen sei und deshalb nicht gewerblich gesammelt werden dürfe. Jedenfalls sei anzunehmen, dass bei der Sperrmüllsammlung auch – unzulässigerweise - andere gemischte Abfälle mit erfasst würden. Die Behörde sei nach pflichtgemäßem Ermessen zum Einschreiten verpflichtet. Mit Blick auf das angestrebte Ziel – den Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers – sei die Untersagungsverfügung verhältnismäßig, ein milderes Mittel sei nicht ersichtlich. Auch wenn Sperrmüll nicht zu den gemischten Abfällen aus privaten Haushaltungen gehöre, sei die Untersagung nach § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG gerechtfertigt, da der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Sie gefährdete im Zusammenspiel mit anderen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Dies werde von § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG unwiderleglich für den Fall vermutet, dass von einer gewerblichen Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger – wie hier – eine haushaltsnahe Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe. Selbst wenn es sich um eine widerlegliche Vermutung handeln sollte, liege hier angesichts des Umfangs der gewerblichen Sammlung der Klägerin und anderer Sammlungen eine wesentliche Beeinträchtigung der Organisationsfähigkeit und Planungsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor. Die gewerblichen Sammlungen seien auch nicht wesentlich leistungsfähiger als die von der Beigeladenen durchgeführte Sammlung. Die Untersagung sei verhältnismäßig. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen. Die Vertrauensschutzregelung in § 18 Abs. 7 KrWG sei auf Anordnungen nach § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG nicht anwendbar. Im Übrigen sei nicht nachgewiesen, dass die Klägerin den Sperrmüll bereits vor Inkrafttreten des KrWG schadlos verwertet habe. In der Rechtsfolge seien die Sammlungen zu untersagen.
Die Klägerin hat am 23. März 2015 Klage erhoben. Sie macht geltend, der vom Beklagten als Rechtsgrundlage der Untersagung in erster Linie herangezogene § 62 KrWG sei aufgrund der Spezialität von § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG bereits nicht anwendbar. Soweit mit dem angegriffenen Bescheid die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen umfasst sein sollte, sei dies rechtswidrig, weil die Klägerin diesbezüglich nicht zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet sei. Die von der Klägerin gesammelten Stoffe und Gegenstände stammten zu einem nicht unerheblichen Teil aus Entrümpelungen und Haushaltsauflösungen; der Abfall falle hier im Rahmen einer gewerblichen Tätigkeit an, er stamme also insoweit nicht aus privaten Haushaltungen. Jedenfalls könne sich die Klägerin auf eine Ausnahme von der gesetzlichen Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen berufen. Sperrmüll sei kein gemischter Abfall aus privaten Haushaltungen. Dies ergebe sich bereits aus den verschiedenen Schlüsseln für Sperrmüll und gemischte Siedlungsabfälle in der Anlage zur Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) und entspreche sowohl Sinn und Zweck als auch der Entstehungsgeschichte der einschlägigen Norm des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Gemischte Abfälle (Restmüll) sammele sie nicht mit ein; die bloße Möglichkeit, dass dies geschehen könnte, rechtfertige nicht den Erlass einer Untersagungsverfügung. Öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei nicht gefährdet. Bei der Regelung des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG handele es sich um eine widerlegliche Vermutung. Die Funktionsfähigkeit der Beigeladenen werde durch die bereits seit Jahrzehnten unbeanstandet durchgeführte Sammlung der Klägerin nicht beeinträchtigt. Eine konkrete Beeinträchtigung der öffentlichen Sammlung sei nicht im Ansatz vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich. Im Anzeigeverfahren habe sie die Sammelmenge versehentlich falsch angegeben; die 1.200 t sollten als Jahresangabe betreffend den Sperrmüll aus privaten Haushaltungen und anderen Herkunftsbereichen zu verstehen sein. Eine aktuelle Erhebung habe ergeben, dass sie im Jahr 2014 unter 250 t Sperrmüll gesammelt habe, der privaten Haushaltungen zuzurechnen sei. Sie könne sich im Übrigen auf Vertrauensschutz berufen. Vor Erlass der Untersagungsverfügung sei die gewerbliche Sammlung vom Beklagten zu keinem Zeitpunkt gerügt worden. Zudem sei die Behörde im Falle des fehlenden Nachweises der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zunächst gehalten, die Vervollständigung des Verwertungsnachweises zu fordern. Die Untersagung sei „ultima ratio“ und hier unverhältnismäßig. Konkrete Bedenken hinsichtlich der schadlosen Verwertung habe der Beklagte nicht geäußert. Seine Argumentation sei hier vorgeschoben.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 20. Februar 2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seine Ausführungen aus dem angegriffenen Bescheid und stellt klar, dass mit diesem nur die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll aus privaten Haushalten untersagt werden sollte.
Die Beigeladene beantragt,
Sie führt ergänzend aus, sie habe im Jahr 2013 rund 52.800 t Sperrmüll entsorgt, wobei 11.800 t auf ihr haushaltsnahes Holsystem entfallen seien. Die Gesamtmenge der bislang angezeigten Sammlungen betrage 4.250 t/a und damit etwa 36 % der haushaltsnahen Sammlung der Beigeladenen; die von Teilen der Rechtsprechung angewandte Schwelle für eine wesentliche Beeinträchtigung sei damit überschritten. Das Holsystem der Beigeladenen sei der für die Frage der wesentlichen Auswirkungen auf ihre Organisation und Planungssicherheit maßgebliche Bezugspunkt, da sich die gewerblichen Sammlungen gerade auf dieses, hingegen nicht oder allenfalls geringfügig auf ihre Recyclinghöfe auswirkten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 20. Februar 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte durfte der Klägerin die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll weder gemäß § 62 KrWG (1.) noch gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2, 2. Alt. KrWG (2.) untersagen und ihr kein Zwangsgeld androhen (3.).
1. Nach § 62 KrWG kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
Ob und ggf. in welchem Umfang diese Vorschrift neben § 18 Abs. 5 KrWG anwendbar ist, bedarf hier keiner Entscheidung, da jedenfalls ihre Voraussetzungen nicht vorliegen. Denn die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll ist entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen nicht gemäß § 17 Abs. 2 S. 2 KrWG unzulässig. Gemäß § 17 Abs. 1 S. 1 KrWG sind – abweichend von § 7 Abs. 2 und § 15 Abs. 1 KrWG – Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Ausnahmsweise besteht diese Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Eine Rückausnahme – und damit wiederum eine Überlassungspflicht – besteht gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG für gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen und gefährliche Abfälle. Bei Sperrmüll handelt es sich nicht um gemischte Abfälle aus gemischten Haushaltungen in diesem Sinne.
Das Kreislaufwirtschaftsgesetz definiert weder den Begriff der gemischten Abfälle aus privaten Haushaltungen noch den Begriff des Sperrmülls. Die Abfallbegriffe des § 17 KrWG sind anhand der auf der Grundlage des § 48 Satz 2 KrWG erlassenen Abfallverzeichnis-Verordnung zu bestimmen (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 18. Februar 2015 - 4 B 53/14 -, juris Rn. 7). Nach § 1 Nr. 1 AVV gilt sie für die Bezeichnung von Abfall. § 2 Abs. 1 AVV bestimmt, dass, soweit Abfälle nach anderen Rechtsvorschriften zu bezeichnen sind, die Bezeichnungen nach der Anlage zu der Abfallverzeichnis-Verordnung (Abfallverzeichnis) nach der dort angegebenen Abfallart und dem zugehörigen sechsstelligen Schlüssel zu verwenden sind. Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 AVV erfolgt die Zuordnung zu den Abfallarten unter den im Abfallverzeichnis vorgegebenen Kapiteln (zweistellige Kapitelüberschrift) und Gruppen (vierstellige Kapitelüberschrift).
Von der Abfallart „Siedlungsabfälle“ (Nr. 20 des Abfallverzeichnisses) werden Haushaltsabfälle und ähnliche gewerbliche und industrielle Abfälle sowie Abfälle aus Einrichtungen einschließlich getrennt gesammelter Fraktionen erfasst. Innerhalb dieser Abfallart findet sich die Untergruppe „andere Siedlungsabfälle“ (Nr. 20 03 des Abfallverzeichnisses). In der Untergruppe bezeichnet die Abfallschlüssel-Nr. 20 03 01 „gemischte Siedlungsabfälle" und die Abfallschlüssel-Nr. 20 03 07 „Sperrmüll“. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 AVV ist innerhalb einer Gruppe die speziellere vor der allgemeineren Abfallart maßgebend. Demzufolge stehen innerhalb einer Untergruppe die spezifischen Abfallarten gleichrangig nebeneinander. Dies ergibt sich auch aus Nr. 2 Satz 1 der Einleitung zur Anlage der Abfallverzeichnis-Verordnung. Danach sind die verschiedenen Abfallarten in diesem Verzeichnis vollständig definiert durch den sechsstelligen Abfallschlüssel und die entsprechenden zwei- bzw. vierstelligen Kapitelüberschriften. Demnach und aufgrund der Eigenart der einzelnen Abfallarten innerhalb der Untergruppe „andere Siedlungsabfälle“ kann die Anlage zur Abfallverzeichnis-Verordnung nicht dahin ausgelegt werden, dass „gemischte Siedlungsabfälle“ durch die nachfolgenden Abfallarten mit den Nrn. 20 03 02 bis 20 03 07 präzisiert würden (vgl. zum Vorstehenden Sächsisches OVG, Beschluss vom 18. Februar 2015, a.a.O., juris Rn. 7).
Die Begriffsbestimmung in diesem Sinne entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. Nach den Gesetzgebungsmaterialien ist es Sinn und Zweck des § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, den „Kernbereich der kommunalen Entsorgung zu schützen, der sich gemäß Artikel 16 AbfRRL nicht nur auf Abfälle zur Beseitigung, sondern auch auf „gemischte Siedlungsabfälle (Abfallschlüssel 20 03 01)“ bezieht“ (vgl. BT-Drs. 17/6645, S. 6; hierzu auch Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. EL Mai 2015, KrWG, § 17 Rn. 96). Auch wenn Art. 16 der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 (AbfRRL), wie der Beklagte und die Beigeladene im Hinblick auf die zitierten Ausführungen der Bundesregierung monieren, bei der Bezugnahme auf die gemischten Siedlungsabfälle den Klammerzusatz „(Abfallschlüssel 20 03 01)“ tatsächlich nicht enthält, ist der Wille des Gesetzgebers durch die Bezugnahme auf die Abfallschlüssel-Nummer eindeutig. Gerade getrennt gesammelte Wertstoffgemische sollen nach seinen Erwägungen nicht zu den gemischten Siedlungsabfällen zählen, mithin § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG auf sie keine Anwendung finden (vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 87). Hätte der Gesetzgeber Sperrmüll in die Rückausnahme einbeziehen wollen, so hätte er dies ausdrücklich geregelt (so auch Sächsisches OVG, Beschluss vom 18. Februar 2015, a.a.O., juris Rn. 9).
Auch der europarechtliche Hintergrund spricht für die gefundene Auslegung. Gemäß Art. 16 AbfRRL treffen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um ein integriertes und angemessenes Netz von Abfallbeseitigungsanlagen und Anlagen zur Verwertung von gemischten Siedlungsabfällen, die von privaten Haushaltungen eingesammelt worden sind, zu errichten. Die in dieser Regelung zum Ausdruck kommende Beschränkung der Waren- und Dienstleistungsverkehrsfreiheit zugunsten der kommunalen Entsorgungsträger soll nur durch zwingende Gründe des Umweltschutzes gerechtfertigt sein. Insofern ist § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG eng auszulegen (vgl. zum Vorstehenden VG Schleswig, Urteil vom 5. März 2015 – 6 A 127/13 -, juris Rn. 28 f.). Etwaige der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen sind im Rahmen von § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG zu berücksichtigen, so dass es auch zum Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers keiner weiteren Auslegung der Vorschrift bedarf.
Die Auffassung des Beklagten, Sperrmüll, zu dem insbesondere sperrige Einrichtungsgegenstände gehören, unterscheide sich nicht in der Zusammensetzung, sondern lediglich hinsichtlich der Größe vom üblichen Mischabfall, der im Rahmen der alltäglichen Lebensführung anfällt, ist lebensfremd. Auch die von der Beigeladenen geäußerte und auf ein Urteil des VG Arnsberg vom 9. Dezember 2013 - 8 K 3508/12 - gestützte Annahme, Sperrmüll sei stets mit gemischten Siedlungsabfällen vermengt und davon deshalb nicht zu trennen, überzeugt nicht. Denn auch wenn es vorkommen mag, dass dem Sperrmüll seitens der privaten Haushalte andere Haushaltsabfälle hinzugefügt werden, ändert dies nichts an der rechtlichen Qualität des Sperrmülls und an der Befugnis des Entsorgungsunternehmens, diesen gewerblich zu sammeln. Dafür, dass die Klägerin bei ihrer gewerblichen Sammlung auch (unzulässigerweise) Restmüll erfasst, ist nichts ersichtlich. Insoweit handelt es sich außerdem um ein Problem auf der Vollzugsebene. Dass die Beigeladene die Abgrenzbarkeit von Sperrmüll und anderen Abfallfraktionen in Abrede stellt, verwundert im Übrigen vor dem Hintergrund, dass sie ihn nach eigenen Angaben selbst getrennt erfasst und auch gesondert in ihren Bilanzen ausweist.
Im Übrigen leidet die Untersagungsverfügung an einem Ermessensdefizit. Der Beklagte führt in dem Bescheid im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ohne nähere Erläuterung aus, ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht ersichtlich. Sich aufdrängende weniger einschneidende Maßnahmen, insbesondere die Beauflagung der Sammlung, hat er inhaltlich nicht näher erwogen.
2. Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2, 2. Alt. KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der Beklagte stützt die Untersagungsverfügung darauf, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen i.S.d. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegenstünden. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt.
Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine solche Gefährdung ist gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist wiederum eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG gilt die Bestimmung des Satzes 3 Nr. 1 nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung.
Der Beklagte hat weder das Vorliegen überwiegender öffentlicher Interessen, die der Sammlung der Klägerin entgegenstehen, hinreichend dargelegt (a.) noch sich in der gebotenen Weise mit der Frage auseinandergesetzt, ob an Stelle des Verbots der gewerblichen Sammlungen eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG in Betracht kommt ( b.).
a. Die Klägerin erfasst mit ihrer gewerblichen Sammlung Abfälle, für die die Beigeladene als Anstalt des öffentlichen Rechts des Beklagten eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von solchen Abfällen – hier Sperrmüll – i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG durchführt. Gleichwohl muss auch bei Vorliegen dieser Voraussetzung eine dadurch bedingte Beeinträchtigung von Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich sein (vgl. Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. EL Mai 2015, KrWG, § 17 Rn. 128). Denn die Norm setzt ihrer Gestaltung nach voraus, dass in jedem – auch von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG exemplarisch erfassten – Einzelfall die Wesentlichkeit der Beeinträchtigung geprüft wird (vgl. VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 28. Mai 2015 – Az.: 4 K 1115/14 -, BeckRS 2015, 47659 m.w.N.). Deshalb stellen die Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG denklogisch widerlegbare Vermutungen dar.
Im Fall von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG kommt es hinsichtlich der Wesentlichkeit maßgeblich auf das Ausmaß der entzogenen Abfälle an (vgl. Frenz in: KrWG, AbfR und BodSchR, 106. Aktualisierg. (Juni 2012), KrWG, § 17 Rn. 173). Zu fragen ist demzufolge danach, ob durch gewerbliche Sammlungen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Abfälle in einer Größenordnung entzogen werden, dass unter Berücksichtigung der Erlöserwartungen und der Absicherung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch die Gebührenpflicht der anschluss- und benutzungspflichtigen Abfallbesitzer eine Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mehr möglich ist (vgl. Beckmann, a.a.O., § 17 Rn. 129). Eine derartige Größenordnung wäre erreicht, wenn die Erfüllung der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger übertragenen besonderen Aufgaben durch den Entzug der Abfälle durch den privaten Sammler rechtlich oder tatsächlich verhindert werden würde (vgl. Schomerus in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 17 Rn. 49).
Mit Blick auf die unionsrechtlich gebotene restriktive Auslegung des Normzwecks, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht zu erhalten, können die Auswirkungen nicht isoliert in Bezug auf die konkret entzogene Abfallart und ein darauf bezogenes Hol- oder Bringsystem betrachtet werden. Vielmehr sind die aus der gewerblichen Sammlung folgenden Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit in einer Gesamtschau zu werten.
Ein darauf gestütztes Vorliegen einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG durch eine gewerbliche Sammlung muss auf konkreten und nachprüfbaren Tatsachen beruhen. An die – der Behörde obliegenden – Nachweisführung sind hohe Anforderungen zu stellen, so dass bloße Hypothesen oder Mutmaßungen insofern nicht ausreichend sind (VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 28. Mai 2015, a.a.O.).
Dies zugrunde gelegt kann es nicht darauf ankommen, dass gewerbliche Sammler nach den Angaben der Beigeladenen jährlich 4.250 t Sperrmüll aus Privathaushalten einsammeln, was einer Menge von ca. 36 % der Abholmenge der Beigeladenen (11.800 t) entspreche. Denn bei einer hier gebotenen gemeinsamen Betrachtung zumindest des Hol- und Bringsystems der Beigeladenen in Bezug auf Sperrmüll ergibt sich bei einer jährlichen Menge von ca. 52.800 t lediglich ein Entzug von ca. 8 % der Abfallmenge durch alle vom Beklagten in die Beurteilung einbezogenen privaten Sammler. Im Übrigen erschließt sich nicht, wie die Beigeladene den Betrag von 4.250 t errechnet, da sie hier die angezeigten und vom Beklagten untersagten gewerblichen Sammlungen in Bezug nimmt. Die angezeigten Mengen sind der Kammer aufgrund der insoweit weiter anhängig gewesenen Klagen (VG 10 K 435.14, VG 10 K 436.14, VG 10 K 507.14, VG 10 K 199.15 und VG 10 K 202.15) bekannt und summieren sich auf einen Betrag von insgesamt 3.024 t/a.
Soweit nicht bereits aufgrund dieser geringfügigen Menge die Wesentlichkeit einer Beeinträchtigung ausgeschlossen erscheint (vgl. hierzu etwa OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 2120/14 – zu Alttextilsammlungen, wonach eine insgesamt zu berücksichtigende Sammelmenge von unter 10 % des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten regelmäßig dafür spreche, dass auch mit Hinzutreten der angezeigten Sammlung kein wesentlicher Einfluss auf das bestehende hochwertige öffentlich-rechtliche System verbunden sei), so fehlt es jedenfalls an einer hinreichenden Darlegung der konkreten Auswirkungen der Sammlung auf die Beigeladene in technischer, organisatorischer und personeller sowie wirtschaftlicher Sicht, also einer Beeinträchtigung überhaupt.
Zu welchen konkreten Anpassungen der Entsorgungsstruktur die Beigeladene in welchem Umfang aufgrund der gewerblichen Sammlungen gezwungen sein soll, haben weder sie noch der Beklagte näher vorgetragen. Soweit die Beigeladene beklagt, Bündelungseffekte bei Organisation und Transport könnten insbesondere bei der Bereitstellung von Sperrmüll durch Wohnungsbaugesellschaften erzielt werden, die aber Verträge mit den gewerblichen Sammlern abgeschlossen hätten, ist das Ansinnen, diese lukrativen Verträge zu übernehmen, ökonomisch betrachtet nachvollziehbar. Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist damit indes nicht dargetan. Es ist ebenfalls nicht ausreichend, dass die Beigeladene die Anzahl der von ihr vorgehaltenen Lkws und Mitarbeiter angibt. Eine nachvollziehbare und substantiierte Darlegung der Auswirkungen der Sammlungen der anderen und zum Teil – wie hier - seit Jahrzehnten tätigen Unternehmen auf die Organisationsstruktur der Beigeladenen ist nicht erfolgt.
Hinsichtlich des von der Beigeladenen vorgetragenen Umstands, die Sperrmüllanlage sei nicht wie gewünscht ausgelastet, fehlt es an konkreten Tatsachen, um eine daraus möglicherweise folgende Beeinträchtigung zu beurteilen. Aus dem Nachhaltigkeitsbericht 2014 (S. 117) der Beigeladenen (http://www.bsr.de/assets/downloads/Nachhaltigkeitsbericht_3 .pdf, S. 117) ergibt sich jedenfalls, dass der dort sogenannte „Output“ der Sperrmüllaufbereitungsanlage von 2010 bis 2013 von 46.234 t auf 54.370 t angestiegen sei. Da die Klägerin sowie weitere gewerbliche Sammler in dem genannten Zeitraum bereits Sperrmüll einsammelten und gleichwohl die Gesamtmenge „Output“ an Sperrmüll bei der Beigeladenen gestiegen ist, erscheint eine wesentliche Beeinträchtigung unter diesem Gesichtspunkt als unwahrscheinlich. Dieser Eindruck bestätigt sich auch bei einer Betrachtung der Entsorgungsbilanzen der Beigeladenen, die eine Steigerung bei der Erfassung von Sperrmüll von 36,6 % im Jahr 2013 (http://www.bsr.de/assets/downloads/BSR-Entsorgungsbilanz_2013.pdf, S. 3) und von 2 % im Jahr 2014 (http://www.bsr.de/assets/ downloads/Entsorgungsbilanz_2014.pdf, S. 3). Insgesamt erschließt sich nicht, auf welche Weise die bereits seit Jahrzehnten durchgeführte Sammlung der Klägerin, die mit 250 t jährlich einen Anteil von etwa 0,47 % der Sammlung der Beigeladenen mit 52.800 t jährlich erfasst, die öffentliche Sperrmüllsammlung beeinträchtigen oder maßgeblich zu einer solchen Beeinträchtigung beitragen soll. Auch eine durch ein Zusammenwirken der klägerischen Sperrmüllsammlung mit anderen Sammlungen entstehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist damit nicht dargelegt; die bloße Gegenüberstellung der von der Beigeladenen und den privaten Entsorgern gesammelten Abfallmengen genügt hierfür wie ausgeführt nicht.
Da bereits aus den genannten Gründen keine überwiegenden öffentlichen Interessen der Sammlung entgegenstehen, kann dahinstehen, ob die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung wesentlich leistungsfähiger ist als die des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (§ 17 Abs. 3 S. 4 KrWG).
b. Die Untersagungsverfügung erweist sich zudem als rechtswidrig, weil der Beklagte die – auf zweiter Stufe gebotene – Verhältnismäßigkeitsprüfung in unzureichender Weise vorgenommen hat.
Der Wortlaut § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG („anders nicht zu gewährleisten“) gebietet eine Erforderlichkeit der Untersagungsverfügung in dem Sinne, dass kein milderes, gleich geeignetes Mittel in Betracht kommt. Denn die Untersagung, die ein vollständiges Verbot einer gewerblichen Sammlung bedeutet, stellt im Vergleich zu den Maßnahmen des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zur Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG den intensivsten Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG eines gewerblichen Sammlers dar und kommt daher bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen nur als ultima ratio in Betracht (vgl. VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 28. Mai 2015 – 4 K 1115/14 - BeckRS 2015, 47659, dort unter 2.2.2. m.w.N.). Das in § 18 KrWG enthaltene System abgestufter Eingriffsbefugnisse zwingt die zuständige Behörde im konkreten Fall dazu, darzulegen, weshalb anstatt des Verbots nicht eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Betracht kommt (VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 28. Mai 2015, a.a.O.). Der Beklagte hat die im Rahmen des § 18 Abs. 5 KrWG gesetzlich vorgeschriebene zweistufige Prüfung nicht durchgeführt, sondern behauptet lediglich, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht durch Bedingungen, Befristungen oder Auflagen gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG eingehalten werden könnten. So zieht der Beklagte etwa keine Obergrenze für die gewerbliche Sammlung der Klägerin in Erwägung, obwohl es nach seinen Ausführungen zu der nun erreichten Schwelle zum Einschreiten bei einer von privaten gesammelten Menge von 4000 t jährlich nahe gelegen hätte.
Darüber hinaus kann sich die Klägerin auf Vertrauensschutz berufen. § 18 Abs. 7 KrWG bestimmt, dass soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bislang nicht gefährdet hat, bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten ist. In fehlerhafter Weise geht der Beklagte davon aus, dass der Vertrauenstatbestand des § 18 Abs. 7 KrWG nicht auf Untersagungsverfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG anzuwenden sei. Der Gesetzgeber hat ausweislich des Wortlauts den Verweis auf Absatz 5 nicht auf dessen Satz 1 beschränkt. Des Weiteren ergibt sich aus § 18 Abs. 7 KrWG nicht, dass dieser nur für formell wie materiell rechtmäßig vor Inkrafttreten des KrWG durchgeführte Sammlungen gelten solle. Die Ansicht des Beklagten steht insofern im Widerspruch zum Wortlaut der Norm und zum Willen des Gesetzgebers, der mit dieser Norm eine schonende Heranführung an die neue Gesetzeslage bezweckte (vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 89). Es kommt daher nicht darauf an, ob die Klägerin nach damaliger Gesetzeslage die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von ihr gesammelten Abfälle nachgewiesen hat, sondern nur darauf, dass sie tatsächlich eine Sammlung durchführte. Letzteres ist der Fall. Auch liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Klägerin die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gefährdet hätte.
3. Mangels Vorliegens der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen (§ 5a Satz 1 VwVfG Bln i.V.m. § 6 Abs. 1 VwVG) war auch die im Bescheid enthaltene Zwangsmittelandrohung aufzuheben.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 159 S. 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 62 KrWG
§ 17 KrWG
§ 18 KrWG
§ 18 Abs. 5 S. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 5 Satz 2, 2. Alt. KrWG
§ 18 Abs. 5 KrWG
§ 17 Abs. 2 S. 2 KrWG
§ 17 Abs. 1 S. 1 KrWG
§ 15 Abs. 1 KrWG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG
§ 48 Satz 2 KrWG
§ 1 Nr. 1 AVV
§ 2 Abs. 1 AVV
§ 2 Abs. 2 Satz 2 AVV
§ 2 Abs. 2 Satz 3 AVV
§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 4 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 5a Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 VwVG
§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 159 S. 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 53/14
6 A 127/13
8 K 3508/12
4 K 1115/14
10 K 435.14
10 K 436.14
10 K 507.14
10 K 199.15
10 K 202.15
20 A 2120/14