Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-30, Aktenzeichen 4 A 4472/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0630.4A4472.19.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 18.9.2019 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Das Zulassungsvorbringen des Klägers begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zweifel in diesem Sinn sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.10.2020 – 2 BvR 2426/17 –, NVwZ 2021, 325 = juris, Rn. 34, m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 – 7 AV 4.03 –, Buchholz 310 § 124 VwGO Nr. 33 = juris, Rn. 9.
Daran fehlt es hier.
Durch das Zulassungsvorbringen wird die (Ergebnis-)Richtigkeit der Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage gestellt, die mit der Stellung des Feststellungsantrags im Termin zur mündlichen Verhandlung sowie mit dem als Hilfsantrag verfolgten geänderten Begehren nach einer unbefristeten Erlaubnis erfolgte Klageänderung sei gemäß § 91 Abs. 1 VwGO bereits unzulässig, weil eine Einwilligung der Beklagten in die Klageänderung nicht vorliege und diese sich überdies nicht als sachdienlich erweise. Die Zulassungsbegründung geht auf diese Annahmen des Verwaltungsgerichts mit keinem Wort ein und lässt auch sinngemäß keine Einwände hiergegen erkennen.
Ebenso fehlt es an jeglicher Auseinandersetzung mit der Annahme des Verwaltungsgerichts, der vom Kläger mit seinem Hilfsantrag geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer unbefristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis bestünde auch dann nicht, wenn die geltend gemachten verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken gegen die Wirksamkeit der hier einschlägigen Vorschriften der Glücksspielstaatsvertrags sowie des Ausführungsgesetzes hierzu durchgriffen. Auch diese Annahme wird nicht dadurch schlüssig in Frage gestellt, dass die vom Verwaltungsgericht für unbeachtlich gehaltenen Einwände in der Zulassungsbegründung lediglich vertieft werden. Das Zulassungsvorbringen gibt im Übrigen nicht einmal ansatzweise etwas dafür her, dass für den Betrieb der streitgegenständlichen Verbundspielhalle des Klägers „K. 2“ eine über den 31.12.2018 hinausgehende Erlaubnis erteilt werden könnte. Der Kläger setzt sich insoweit nicht mit den übrigen Ausführungen des Verwaltungsgerichts, das auf den Beschluss des Senats im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom 3.7.2019 – 4 B 546/19 – Bezug nimmt, auseinander und stellt diese auch nicht schlüssig in Frage. Gleiches gilt hinsichtlich des erstinstanzlich weiterhin geltend gemachten Bestands einer gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO. Insoweit ist bereits letztinstanzlich geklärt, dass § 33i GewO im Bereich des hiesigen Landesrechts – klargestellt nunmehr in § 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW – durch das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag ersetzt worden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 40 f., m. w. N.
Damit wirft die Zulassungsbegründung auch weder besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) noch klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfragen von grundsätzlicher Bedeutung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) auf, die sich in einem Berufungsverfahren entscheidungserheblich stellen würden.
Die von dem Kläger aufgeworfenen Fragen,
ob die unionsrechtlichen Grundfreiheiten sowie die Art. 15-17 der Charta dahin auszulegen sind, dass sie einem Verbundverbot zwischen den Spielhallen des Klägers entgegenstehen,
und
welche konkreten Auswirkungen die Tatsache hat, dass die Kommission gegen die staatlichen und/oder staatlich konzessionierten Spielbanken jüngst ein Beihilfeverfahren eröffnet und das förmliche Prüfverfahren eröffnet hat,
sind nach dem rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichts, gegen den durchgreifende Zulassungsgründe nicht geltend gemacht sind, nicht entscheidungserheblich.
Unabhängig von der fehlenden Auseinandersetzung des Klägers mit der Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klageänderung sei bereits nicht sachdienlich, greift sein Einwand auch in der Sache nicht durch, das Verbundverbot verstoße gegen Verfassungs- und Unionsrecht und sei nicht durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt, weil es den Bundesländern mit ihrer Glücksspielpolitik mitnichten um die Kanalisierung des Spielbetriebs, sondern um die Maximierung der Staatseinnahmen gehe.
Der Senat hat seit 2017 bereits mehrfach in umfangreicher Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs entschieden, dass die mit dem Verbundverbot einhergehenden Grundrechtseingriffe in die Rechte der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1, 14 und 3 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig sind sowie unionsrechtlich zulässige, insbesondere auch im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten kohärente, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich darstellen.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 44 ff., m. w. N., siehe im Einzelnen auch den Beschluss vom 2.4.2020 – 4 B 1478/18 –, GewArch 2020, 332 (nur Leitsatz) = juris, Rn. 21 ff.
Der Gesetzgeber, der sich insbesondere auf einen Evaluierungsbericht sowie weitere fachwissenschaftliche Erkenntnisse gestützt hat, hat mit dem Verbundverbot und dem Mindestabstandserfordernis angesichts des durch zahlreiche Studien belegten besonderen Suchtpotentials von in immer größerer Zahl vorhandenen Geldspielgeräten in Spielhallen zum Spielerschutz angestrebt, das Entstehen spielbankähnlicher Großspielhallen zu verhindern und das gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen wieder zu reduzieren. Durch das Verbundverbot sowie das Mindestabstandserfordernis sollte zudem Spielern vor erneuter Gelegenheit zum Spiel eine gewisse „Abkühlung“ verschafft werden. Dem Gesetzgeber ging es maßgeblich darum, eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen. Er reagierte damit gerade auf das in den vergangenen Jahrzehnten expansiv gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen, insbesondere auch in Mehrfach- bzw. Großspielhallen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2021 – 4 A 1870/20 –, juris, Rn. 9, und vom 16.8.2019 – 4 B 659/18 –, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 f., m. w. N.
Dem steht der Hinweis des Klägers auf die bei der eigenen Glücksspieltätigkeit der Länder im Bereich der Lotterien und Spielbanken verfolgte Maximierung von Staatseinnahmen nicht entgegen.
Höchstrichterlich ist bereits entschieden, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen seien lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, dienten tatsächlich aber einem anderen Zweck. Zu den angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen gibt es auch in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 85; OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 3178/19 ‒, juris, Rn. 50 ff., m. w. N.
Es ist in der Rechtsprechung des Senats ebenfalls geklärt, dass im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen und der Spielbanken keine Inkonsequenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht liegt. Denn der Betrieb der Spielbanken und von Spielhallen ist in je eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs ausgerichtet. Die durch Spielbanken hervorgerufene Suchtgefahr unterscheidet sich wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung deutlich von derjenigen des Spielhallenangebots. Zudem sind für Spielbanken umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 73 f., m. w. N.
Auch zeigt der Kläger nicht auf, dass die Eignung zur Zielerreichung im Bereich der Spielhallen mit Blick auf Werbung für staatliche Spielbanken, die ebenso wie Spielhallen unter suchtpräventiven Gesichtspunkten problematisches Automatenspiel anbieten, für Nordrhein-Westfalen anders zu beurteilen sein könnte als für das Saarland oder Berlin durch das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2017. Dies ist auch angesichts der auf die Suchtbekämpfung ausgerichteten Neuregelung im Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land NRW vom 29.5.2020 (GV. NRW. S. 363) sowie der von den Bundesländern und der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung zuletzt erhobenen Entwicklung auf dem deutschen Glücksspielmarkt trotz der hohen Suchtrelevanz des Automatenspiels nicht ersichtlich.
Vgl. Jahresreport 2019 der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, 26.11.2020, S. 6 ff., 9, https://innen.hessen.de/sites/default/files/media/hmdis/jahresreport_2019.pdf; BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, Januar 2020, S. 89 ff., 91, 160 f., https://www.bzga.de/
fileadmin/user_upload/PDF/studien/BZgA-Forschungsbericht_Gluecksspielsurvey_2019.pdf.
Selbst unzulässige Werbung für Spielbanken würde die Eignung zur Zielerreichung im Bereich der Spielhallen bezogen auf Nordrhein-Westfalen und das ganze Bundesgebiet nicht ohne Weiteres aufheben, weil sich die durch Spielbanken hervorgerufene Suchtgefahr wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung von derjenigen des Spielhallenangebots deutlich unterscheidet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 122 ff., 143 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 43 f., m. w. N.
Angesichts dessen ist eine von dem Kläger angedeutete ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zwischen Spielhallen und Spielbanken nicht zu erkennen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.6.2021 – 4 A 2990/20 –, juris, Rn. 15 ff., m. w. N.
Deswegen ist aktuell auch nicht zu klären, welche konkreten Auswirkungen die von der Europäischen Kommission jüngst erfolgte Eröffnung eines Beihilfeverfahrens gegen die staatlichen und/oder staatlich konzessionierten Spielbanken auf die Beurteilung einer Beschränkung durch ein Verbundverbot im Bereich der Spielhallen hat. Wie oben dargelegt, ist geklärt, dass im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen und der Spielbanken keine Inkonsequenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht liegt. Die Prüfung etwaig unionsrechtswidriger Beihilfen im Bereich der Spielbanken sagt nicht bereits etwas darüber aus, ob das der Bekämpfung der Glücksspielsucht geschuldete Verbot von Verbundspielhallen durch eine staatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 VwGO
§ 33i GewO
§ 1 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 12 Abs. 1, 14 und 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2021, 325
BVerwGE 157, 126
BVerfGE 145, 20
2 BvR 2426/17
7 AV 4.03
4 B 546/19
4 A 3178/19
4 B 1478/18
4 A 1870/20
4 B 659/18
8 C 6.15
1 BvR 1314/12
4 B 307/17
4 A 2990/20