Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-06-19, Aktenzeichen 2 M 5/13

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts A-Stadt – 6. Kammer – vom 19.12.2012 geändert.
Der Antrag wird mit der Maßgabe abgelehnt, dass der Schulbetrieb mit dem bevorstehenden Ende des laufenden Schuljahres einzustellen ist.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller begehrt im vorliegenden Verfahren eine vorläufige Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Ersatzschule in freier Trägerschaft als Berufsschule in den Ausbildungsberufen Koch/Köchin, Fachkraft im Gastgewerbe, Hotelfachmann/-frau und Restaurantfachmann/-frau in A-Stadt und wendet sich zugleich gegen die vom Antragsgegner verfügte Untersagung des bereits begonnenen Schulbetriebs.
Unter dem 20.09.2011 beantragte der Antragsteller die Genehmigung der Ersatzschule für die Zeit ab 01.08.2012. Durch Bescheid vom 15.11.2012 lehnte der Antragsgegner den Antrag ab und untersagte unter Anordnung des Sofortvollzugs den Schulbetrieb. Die gegen diesen Bescheid gerichtete Klage ist beim Verwaltungsgericht anhängig (6 A 1915/12).
Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung der Klage wiederhergestellt und den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Genehmigung vorläufig bis zur Entscheidung über die Klage zu erteilen.
Die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat beschränkt ist (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), führt zur Ablehnung des begehrten vorläufigen Rechtsschutzes.
Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf die beantragte einstweilige Anordnung. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelungen eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn die Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Im Ansatz zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass wenn die einstweilige Anordnung – wie hier – die Hauptsache teilweise vorweg nimmt, an deren Erlass erhöhte Anforderungen zu stellen sind. Das grundsätzlich geltende Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache tritt mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und die darin verankerte Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nur dann zurück, wenn eine Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig bzw. unabweisbar ist. Das ist dann der Fall, wenn zum einen die bei Versagung einstweiligen Rechtsschutzes zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar schwer und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären sowie zum anderen ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für den Erfolg auch im Hauptsacheverfahren spricht (vgl. Beschl. des 1. Senats vom 06.09.2005 – 1 B 55/05 -, Rdnr. 6, zitiert nach juris; Beschl. des 2. Senats vom 28.09.2011 – 2 M 153/11 -). Je schwerer die sich aus der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes ergebenden Belastungen wiegen, je geringer die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie im Falle des Obsiegens in der Hauptsache rückgängig gemacht werden können, desto weniger darf das Interesse an einer vorläufigen Regelung zurückgestellt werden. Entscheidend ist, dass die Prüfung eingehend genug ist, um den Antragsteller vor erheblichen und unzumutbaren, anders weder abwendbaren noch reparablen Nachteilen effektiv zu schützen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.03.2005 – 1 BvR 2298/04 -, Rdnr. 15, mw.N., zitiert nach juris).
Die Anwendung dieser Maßstäbe führt hier zu dem Ergebnis, dass der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen ist. Bei der Prüfung der Frage, ob der Antragsteller einen Anspruch auf Genehmigung der Ersatzschule hat, stellen sich rechtlich und tatsächliche schwierige Fragen, deren Klärung nur im Hauptsacheverfahren erfolgen kann. Dem Antragsteller ist es auch zuzumuten, sich auf das bereits anhängige Klageverfahren verweisen zu lassen.
Im Hauptsacheverfahren wird zunächst zu klären sein, ob und unter welchen Voraussetzungen das in Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistete Recht zu Errichtung von privaten Schulen Schranken unterliegt, die sich aus der ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestalteten Verpflichtung des Landes, der Gemeinden und der Kreise, für ein ausreichendes und vielfältiges Schulwesen zu sorgen (vgl. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 LV M-V, Art. 7 Abs. 1 GG), ergeben können. Hierzu ist auf ein obiter dictum in der auch vom Verwaltungsgericht bereits erwähnten Senatsentscheidung vom 20.12.2006 – 2 L 158/05 – zu verweisen. In der Entscheidung heißt es u.a.:
„Anhaltspunkte dafür, dass das Land dieser Verpflichtung “(aus Art. 7 Abs. 1 GG)“ objektiv nicht mehr nachkommen könnte, wenn auf Grund der zu genehmigenden privaten Ersatzschule die Schülerzahlen an den umliegenden öffentlichen Schulen weiter sinken würden, und insoweit die Funktionsfähigkeit des staatlichen Schulwesens selbst bedroht wäre, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.“
Anders als in der zitierten Entscheidung macht aber der Antragsgegner in der Beschwerdebegründung hier geltend, dass die begehrte Genehmigung die „Gefahr der Schließung der gastronomischen Ausbildungsgänge an einer der beiden diese anbietenden öffentlichen Berufsschulen in der Region Westmecklenburg“ verursachen würde. Gefährdet sei vor allem die Ausbildung in Wismar (Zierow). Für die Schüler würden sich unzumutbar lange Wege zur Berufsschule in Parchim ergeben, sofern sie nicht auf das kostenpflichtige Angebot des Antragstellers zurückgreifen würden (vgl. S. 5 f. der Beschwerdebegründung). Diese Argumentation ist nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Es ist allgemein bekannt, dass in den letzten Jahren in Mecklenburg-Vorpommern in erheblichem Umfang Schulen in öffentlicher Trägerschaft geschlossen worden sind. Dies wird auf verschiedene Faktoren zurückzuführen sein, so etwa auch auf rückläufige Schülerzahlen. Der Antragsgegner hat bereits im angefochtenen Bescheid Angaben zu den niedrigen Schülerzahlen an den Schulen gemacht, die er durch die vom Antragsteller betriebene Schule als gefährdet ansieht. Mitursächlich für Schulschließungen kann aber auch die Schulentwicklungsplanung sein, für die zwar die Landkreise und kreisfreie Städte zuständig sind (vgl. § 107 Abs. 1 SchulG M-V), auf die der Antragsgegner aber verschiedentlich Einfluss hat, z.B. durch die nach § 107 Abs. 8 SchulG M-V erlassene Verordnung und durch das Genehmigungsverfahren nach § 107 Abs. 7 SchulG M-V, aber auch mittelbar, etwa durch die Zuweisung bzw. den Entzug von Lehrern. In diesem Zusammenhang, stellt sich auch die Frage, inwieweit die im öffentlichen Schulwesen handelnden Stellen auf die Belange von Privatschulen Rücksicht nehmen müssen. Demgegenüber kann sich der Antragsteller nicht mit Erfolg darauf berufen, dass seine Schule aktuell nur von 9 Schülern aus der fraglichen Region besucht werde; denn bei der Prüfung der Auswirkungen der Errichtung einer Ersatzschule auf das öffentliche Schulwesen geht es um eine prognostische Entscheidung im Hinblick auf den auf Dauer angelegten Schulbetrieb.
Dem Antragsteller ist es auch zuzumuten, auf den Ausgang des Hauptsacheverfahrens warten zu müssen. Er befindet sich in einer ähnlichen Situation wie andere, die mit einem von ihnen beabsichtigten Vorhaben grundsätzlich erst dann beginnen können, wenn die erforderliche Genehmigung vorliegt. Auf die Nachteile, die dadurch entstehen, dass der Antragsteller den Schulbetrieb ohne Genehmigung bereits begonnen hat, kann er sich allerdings nicht mit Erfolg berufen. Dies gilt auch für den Fall, dass Mitarbeiter des Antragsgegners bei ihm Hoffnungen auf eine Genehmigungserteilung geweckt haben sollten. Der Antragsteller hätte wissen müssen, dass derartige mündliche Auskünfte unverbindlich sind, sodass bei ihm das Risiko des ungenehmigten Schulbetriebs liegt.
Der Antragsteller hat auch keinen Anspruch auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die – sofort vollziehbare – Untersagung des Schulbetriebs. Der nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässige Antrag ist unbegründet, weil die Untersagung sich im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erweisen wird.
Gegen die sachliche Zuständigkeit des Antragsgegners bestehen keine Bedenken. Aus der Gesamtheit der Zuständigkeitsregelungen, wie sie Gegenstand der § 119 ff. SchulG M-V sind, ergibt sich eine Annexzuständigkeit des Antragsgegners auch für den Erlass der Untersagungsverfügung (so wohl: VG Schwerin Beschl. v. 06.01.2011 – 6 B 1429/10 -, bestätigt durch Beschl. des Senats v. 20.01.2011 - 2 M 3/11 -; zur Annexkompetenz allgemein: vgl. Bay.VGH, Beschl. v. 01.06.2004 – 3 Cs 04.240 – Rdnr. 29, zitiert nach juris). So ist der Antragsgegner etwa zuständig für die Genehmigung der Ersatzschule und für die Rücknahme der Genehmigung (vgl. §§ 119, 121 SchulG M-V). Außerdem ist er zuständig für die Mängelaufforderung nach § 121 Abs. 1 SchulG M-V sowie für die Zustimmung zum Trägerwechsel (vgl. § 121 Abs. 3 SchulG M-V). Dass sich für die Ergänzungsschulen in § 124 Abs. 3 SchulG M-V eine ausdrückliche Regelung zur Untersagung befindet, gibt keine Veranlassung, aus dem Fehlen einer solchen Regelung bei Ersatzschulen auf die Unzuständigkeit des Antragsgegners zu schließen. Für die Ergänzungsschulen bedurfte es einer eigenständigen Regelung, weil für diese Schulen eine Genehmigung nicht erforderlich ist. Der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, wonach die örtliche Ordnungsbehörde zuständig sein soll, ist nicht zu folgen. Diese Auffassung würde dazu führen, dass die in einem engen Sachzusammenhang stehenden Fragen, ob die Genehmigung zu erteilen und ob der Schulbetrieb zu untersagen ist, von zwei verschiedenen Behörden zu entscheiden wäre, die zweite Frage zudem von einer sachfernen. Die hier vertretene Auffassung wird auch durch § 119 Abs. 3 Satz 2 SchulG M-V nicht in Frage gestellt, wonach sich die staatliche Schulaufsicht auf die Einhaltung der Genehmigungs- und Anerkennungsvoraussetzungen beschränkt. Wenn der Antragsgegner – wie erwähnt – für die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit zuständig ist, folgt daraus auch die Kompetenz zur Anwendung des insoweit gegebene schulaufsichtsrechtlichen Instrumentariums.
Die Untersagung ist auch sachlich rechtlich nicht zu beanstanden. Denn der Antragsgegner betreibt die Schule formell rechtswidrig, nämlich ohne die nach § 119 Abs. 1 SchulG M-V erforderliche Genehmigung. Es ist auch nicht offensichtlich, dass der Antragsteller auf die Genehmigung einen Anspruch hätte. Insoweit kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
Die im Beschlusstenor aufgenommene Maßgabe trägt dem Umstand Rechnung, dass das Ende des Schuljahres 2012/2013 unmittelbar bevorsteht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 119, 121 SchulG M-V
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 107 Abs. 1 SchulG
§ 107 Abs. 8 SchulG
§ 107 Abs. 7 SchulG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 119 ff. SchulG
§ 121 Abs. 1 SchulG
§ 121 Abs. 3 SchulG
§ 124 Abs. 3 SchulG
§ 119 Abs. 3 Satz 2 SchulG
§ 119 Abs. 1 SchulG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 15 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 7 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 1915/12
1 B 55/05
2 M 153/11
1 BvR 2298/04
2 L 158/05
6 B 1429/10
2 M 3/11
3 Cs 04.24