Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-03-13, Aktenzeichen 1 A 3635/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0313.1A3635.00.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 122,71 EUR (entspricht 240,- DM) festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger ist Berufssoldat im Rang eines Hauptfeldwebels. Er wird bei dem NATO F.-4. -Verband in H. als Ladungsmeister verwendet.
In dieser Eigenschaft führte er unter dem 25. März, 7. April und 8. April 1999 drei Versorgungsflüge nach Trapani (Italien) und Preveza (Griechenland) durch, die u.a. der Versorgung der AWACS-Maschinen dienten, welche im Rahmen einer NATO- Mission im UN-Auftrag den Luftraum über der Adria überwachten.
Der Kläger beantragte am 14. April 1999 die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlages für die genannten Flüge gemäß § 58 a des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG).
Mit Bescheid vom 26. April 1999 lehnte der Dienstälteste Deutsche Offizier des Verbandes die Zahlung des Auslandsverwendungszuschlages ab. Zur Begründung ist ausgeführt, der Zuschlag werde nur denjenigen Flugbesatzungen gewährt, die an der Durchführung der AWACS-Luftraumüberwachung unmittelbar beteiligt seien. Die Besatzungen der Versorgungsflüge seien nicht anspruchsberechtigt.
Der Kläger legte dagegen "Widerspruch" ein und machte geltend, die Flüge mit der Trainer Cargo Aircraft (TCA), an denen er als Angehöriger des NATO F.-4. -Verband teilgenommen habe, würden in direkter, unmittelbarer Unterstützung der NATO-Missionen im UN-Auftrag durchgeführt. Bei den Flügen würden extra freigegebene spezielle Luftstraßen genutzt. Die fest eingeplanten Versorgungsflüge erlaubten es im Übrigen dem Verband, den UN-Auftrag mit weniger Maschinen und erheblich weniger Personal auszuführen. Unter Berücksichtigung dessen müsse er im Hinblick auf den Auslandsverwendungszuschlag ebenso anspruchsberechtigt sein wie etwa das Bodenpersonal, welches auf den vorgeschobenen Operationsbasen des NATO F.-4. -Verband in Italien und Griechenland tätig sei.
Mit Beschwerdebescheid vom 2. Juni 1999 wies der Kommandeur der 1. Luftwaffendivision den als Beschwerde gemäß § 6 der Wehrbeschwerdeordnung (WBO) aufgefassten "Widerspruch" des Klägers als unbegründet zurück. In der Begründung wurde ergänzend auf zwei Erlasse des Bundesministeriums der Verteidigung vom 19. Oktober 1993 und 19. November 1995 Bezug genommen, welche regelten, dass nur das fliegende Personal im Rahmen der AWACS- Luftüberwachung und - so die Erweiterung durch den Erlass von 1995 - das unmittelbar beteiligte Bodenpersonal in Preveza und Trapani berechtigt sei, den Auslandsverwendungszuschlag zu erhalten.
Der Kläger hat am 30. Juni 1999 Klage erhoben und seinen Standpunkt bekräftigt und vertieft, dass auch dasjenige Personal, welches die Versorgungsflüge von Deutschland nach Preveza bzw. Trapani durchführe, anspruchsberechtigt sei. Dies erfordere schon der Gleichbehandlungsgrundsatz, weil bei ihm die gleichen materiellen und immateriellen Belastungen und Erschwernisse vorlägen wie bei dem Personal, für das nach den bestehenden Erlassen ein Auslandsverwendungszuschlag gezahlt werde.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
den Bescheid der Truppenverwaltung vom 26. April 1999 sowie den Widerspruchsbescheid vom 2. Juni 1999 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger für die Flüge am 25. März, 7. und 8. April 1999 jeweils einen Auslandsverwendungszuschlag von 80,- DM pro Einsatz zu bewilligen,
mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger sei nicht für eine Verwendung im Ausland abgestellt worden, sondern habe lediglich an drei Tagen einzelne Dienstgeschäfte im Ausland zu erledigen gehabt, für die ihm im Rahmen einer Auslandsdienstreise Kostenerstattung zugestanden habe. Das unterscheide seine Tätigkeit von derjenigen der Besatzungen der AWACS-Maschinen, der Techniker und des Bodenpersonals, welche - jedenfalls für eine begrenzte Zeit - den Dienst auf den vorgeschobenen Basen verrichteten.
Zur Begründung seiner vom - ehemals für die Materie zuständigen - 12. Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger ergänzend geltend: Er habe nicht, wie das Verwaltungsgericht in der Begründung seines Urteils ausgeführt habe, lediglich an drei Tagen einzelne Dienstgeschäfte im Ausland zu erledigen gehabt. Vielmehr habe er während der dreijährigen Krisenzeit im ehemaligen Jugoslawien insgesamt mindestens 120 Auslandseinsätze der vorliegend in Rede stehenden Art durchgeführt. Für seine Teilnahme an diesen Auslandseinsätzen sei er mehrfach ausgezeichnet worden. Wenn wie hier in einem Zeitraum von nahezu drei Jahren in ständiger Abfolge Unterstützungsflüge durchgeführt worden seien, ergäben sich daraus auch zwingend besondere materielle und immaterielle Belastungen und Erschwernisse im Sinne des § 58a Abs. 1 Satz 1 BBesG iVm § 1 der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung.
Der Kläger beantragt (sinngemäß),
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Dienstältesten Deutschen Offiziers vom 26. April 1999 und des Beschwerdebescheides des Kommandeurs der 1. Luftwaffendivision vom 2. Juni 1999 zu verpflichten, ihm für die Flüge am 25. März sowie 7. und 8. April 1999 jeweils einen Auslandsverwendungszuschlag von 40,90 EUR (entspricht: 80,- DM) pro Einsatz zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt zur Begründung vor: Die Auslandsdienstreise eines Soldaten müsse von seiner Auslandsverwendung abgegrenzt werden. Wer als Soldat mehrmals im Jahr ins Ausland fliege und am selben Tage an seinen Heimatstandort zurückkehre, mache Auslandsdienstreisen, die nach reisekostenrechtlichen Bestimmungen entschädigt würden. Im Ausland verwendet werde ein Soldat nur dann, wenn er für einen länger andauernden zusammenhängenden Zeitraum im Ausland eingesetzt werde und dabei folgende Kriterien erfülle: Erhebliche Gefahren für Leib und Leben, schlechte Unterbringung, schlechte Verpflegung, Trennung von seiner Familie, Trennung von seinem sozialen Umfeld am Heimatort, harte und schwierige klimatische Bedingungen. Diese Kriterien habe der Kläger bei seinen Tagesflügen nicht erfüllt, und zwar unabhängig davon, dass er solche Flüge sehr oft im Jahr unternommen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat kann über die Berufung durch Beschluss entscheiden, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130a Satz 1 VwGO). Die Beteiligten sind vorher hierzu gehört worden (§ 130a Satz 2 i.V.m. § 124 Abs. 2 Satz 3 VwGO); ihrer Zustimmung bedarf es nicht.
Die zulässige, insbesondere rechtzeitig begründete Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Kläger - bereits dem Grunde nach - keinen Anspruch auf den von ihm begehrten Auslandsverwendungszuschlag hat. Das Berufungsvorbringen rechtfertigt insoweit keine abweichende rechtliche Bewertung.
Als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf Bewilligung eines Auslandsverwendungszuschlags kommt allein § 58 a BBesG i.V.m. den Bestimmungen der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung (AuslVZV) - hier noch anwendbar in der Fassung vom 25. September 1995 (BGBl. I S. 1226, bereinigt S. 1502) - in Betracht.
Wesentliche Anspruchsvoraussetzung ist hiernach die besondere Verwendung eines Beamten, Richters oder Soldaten, die im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrtzeugen im Rahmen einer humanitären oder unterstützenden Maßnahme, welche die Bundesregierung auf Grund einer über- oder zwischenstaatlichen Vereinbarung beschlossen hat, stattfindet. Vorliegend fehlt es bereits daran, dass der Kläger mit Blick auf die vom Antrag erfassten Flüge am 25. März sowie 7. und 8. April 1997 in dem besonderen Sinne der anspruchsbegründenden Vorschriften im Ausland "verwendet" worden ist.
Unter Verwendung i.S.d. §§ 58 a BBesG, 1 AuslVZV ist nur eine solche Dienstleistung zu verstehen, welche generell - und dabei i.d.R. vollumfänglich - im Ausland bzw. auf Schiffen oder in Luftfahrtzeugen außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes erbracht wird. In Abgrenzung dazu reicht es nicht aus, wenn - ohne Überstellung zur allgemeinen Dienstleistung an eine an einer Maßnahme i.S.v. §§ 58 a Abs. 1 und 2 BBesG, 1 Abs. 1 Satz 1 AuslVZV mitwirkende Einheit bzw. Dienststelle - nur bestimmte, sei es auch regelmäßig wiederkehrende oder häufig vorkommende Dienstgeschäfte als Unterstützungshandlungen für die im Rahmen von Maßnahmen der in Rede stehenden Art abgestellten Kontingente (teilweise) im Ausland erbracht werden.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 24. März 1998 - 10 A 12142/97 -, DÖD 1998, 217, und Urteil vom 1. Juni 2001 - 10 A 12100/00 -, IÖD 2001, 231 = Schütz/Maiwald, BeamtR, ES/C I 1.7 Nr. 8; Schwegmann/Summer, BBesG, § 58 a Rn. 3.
In den letztgenannten Fällen bleibt nämlich die allgemeine Dienstleistungspflicht gegenüber und bei der im Inland befindlichen (Stamm-)Dienststelle bestehen. Es werden lediglich bestimmte dienstliche Aufgaben zur Erledigung außerhalb des Dienstortes - hier im Ausland - übertragen, wie es für (Auslands-)Dienstreisen typisch ist (§§ 2 Abs. 2, 20 Abs. 1 BRKG). Demgegenüber setzt das generelle Abstellen eines Beamten oder Soldaten für Zwecke einer humanitären oder unterstützenden Maßnahme jedenfalls in aller Regel eine das zuvor innegehabte konkret-funktionelle Amt - sei es auch ggf. nur für eine kurze Zeit - verändernde Personalmaßnahme wie eine Abordnung oder Kommandierung voraus.
Vgl. z. B. Schwegmann/Summer, a.a.O., § 58 a Rn. 3 und 4.
Durch eine solche Maßnahme wird die vorübergehende Verlagerung der allgemeinen - vollen - Dienstleistung des Betroffenen an eine andere (Dienst-)Stelle angeordnet. Infolgedessen ist er in deren Dienstbetrieb grundsätzlich voll integriert und untersteht regelmäßig auch der Dienstaufsicht und Disziplinargewalt der für die Dienststelle (Einheit) vor Ort handelnden Funktionsträger.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Juni 2001 - 10 A 12100/00 -, a.a.O.
Die zuvor mittels einer Abgrenzung herausgearbeitete Reichweite des anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmals der (besonderen) Verwendung fußt auf einer entsprechenden Auslegung der anspruchsbegründenden Normen.
Schon der allgemeine Wortsinn des Begriffs "Verwendung" in §§ 58a BBesG, 1 AuslVZV legt eine Auslegung in dem dargestellten Sinne nahe. Verwendung bezeichnet üblicherweise die Gesamtheit der - allgemein - wahrgenommenen Aufgaben im Rahmen einer (beruflichen) Tätigkeit bzw. eines Amtes. Die Art der Einzelaufgaben und erst recht das einzelne Dienstgeschäft treten dabei in den Hintergrund. Die Verwendung entspricht sonach in aller Regel dem innegehabten Dienstposten, d. h. dem Amt im konkret-funktionellen Sinne. Dieser Dienstposten ist seinerseits einer bestimmten Organisationseinheit wie einer Dienststelle oder einem militärischen Verband (ggf. auch dem verselbständigten bzw. ausgegliederten Teil eines solchen) zugeordnet. Zur Bedeutung auch solcher organisationsrechtlichen Zuordnungsaspekte lässt sich im vorliegenden Zusammenhang unterstützend § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslVZV heranziehen, wonach anspruchsberechtigend regelmäßig nur Verwendungen "in einem Verband, einer Einheit oder Gruppe ..." sind. Das spricht in dem gegebenen Zusammenhang für eine erforderliche Eingliederung des anspruchsberechtigten Personenkreises in bestehende besondere Organisations- und Kommandostrukturen am Einsatzort unter entsprechender - zumindest temporärer - Ausgliederung aus den entsprechenden bisherigen Organisations- und Kommandostrukturen im Inland.
Gesetzessystematisch ist ferner zu berücksichtigen, dass der Auslandsverwendungszuschlag nach § 58 a BBesG Bestandteil der Besoldung (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 BBesG) ist. Besoldungsrechtliche Leistungen kennzeichnet, dass sie an das innegehabte Amt sowie ggf. zusätzlich an die Art der allgemeinen Dienstleistung anknüpfen, nicht hingegen an die Besonderheiten bestimmter einzelner Dienstgeschäfte.
Vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 24. März 1998 - 10 A 12142/97 -, a.a.O.
Die teleologische Auslegung gebietet kein hiervon abweichendes Ergebnis. Die Zweckbestimmung des Auslandsverwendungszuschlags geht dahin, die mit der für seine Gewährung erforderlichen besonderen Verwendung verbundenen - materiellen und (insbesondere) immateriellen - Belastungen und Erschwernisse abzugelten, darunter namentlich auch Gefahren für Leib und Leben (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesG, § 1 Abs. 2 Satz 1 und § 2 AuslVZV). Derartige Belastungen und Erschwernisse treffen in erster Linie diejenigen Beamten oder Soldaten, deren Aufgabenbereich - wenn auch nur für begrenzte Zeit - vollumfänglich in das betreffende "Krisengebiet" verlagert wird. Nehmen dagegen Beamte oder Soldaten neben im Inland verbliebenen Aufgaben nur einzelne Dienstgeschäfte in dem ausländischen "Krisengebiet" wahr, so unterscheidet sich - selbst bei einer gewissen Häufigkeit bzw. Regelmäßigkeit solcher Einsätze - ihre Belastung und Gefährdung in aller Regel graduell von derjenigen der zuvor angeführten Vergleichsgruppe. Der Gesetz- und Verordnungsgeber war daher vor dem Hintergrund einer in gewissen Grenzen zulässigen Generalisierung und Typisierung bei der Gewährung von (ergänzenden) Besoldungsleistungen sowie auch nach Maßgabe des Gleichbehandlungsgebots des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verpflichtet, auch solche Unterstützungsmaßnahmen, bei denen die Erbringung der allgemeinen Dienstleistung keinen Zuordnungswechsel erfährt und es demgemäß nicht zu einer "Vollintegration" in eine Maßnahme nach §§ 58 a BBesG, 1 AuslVZV kommt, in die Anspruchsberechtigung für einen Auslandsverwendungszuschlag einzubeziehen. Das gilt unbeschadet dessen, dass auch die in die Planung einbezogene, aus dem Inland erfolgende Unterstützung der unmittelbar vor Ort eingesetzten Kontingente - z. B. zu deren Versorgung und zur Abwicklung des Personalaustausches - wesentlich zum Gelingen der gesamten internationalen Hilfsaktion mit beiträgt, möglicherweise sogar unverzichtbar ist.
Ausgehend von diesem Verständnis der anspruchsbegründenden Normen steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf einen Auslandsverwendungszuschlag nicht zu. Die von ihm mit Trainer Cargo Aircraft (TCA) durchgeführten Versorgungsflüge zu verschiedenen vorgeschobenen, im Ausland gelegenen Operationsbasen des NATO F.-4. -Verbandes wie Trapani (Italien) und Preveza (Griechenland), die dem Austausch von Personal sowie dem Transport von Ersatzmaterial dienten, standen zwar in einem logistischen Zusammenhang mit einer Maßnahme i.S.d. § 58 a BBesG, nämlich einer AWACS- Luftraumüberwachung im Rahmen einer NATO-Mission im UN-Auftrag zur Befriedung des ehemaligen Jugoslawien. Anders als die vorübergehend auf den vorgeschobenen Operationsbasen stationierten AWACS-Besatzungen, welche die Luftraumüberwachung unmittelbar durchführten, sowie das zugehörige ebenfalls dort stationierte Bodenpersonal wurde der Kläger aber bei seiner Tätigkeit nicht im Rahmen einer solchen humanitären oder Unterstützungsmaßnahme i.S.d. § 58 a BBesG in besonderer Weise "verwendet". Denn sein allgemeiner Aufgabenbereich eines Ladungsmeisters bei dem NATO F.-3 A-Verband in H. wurde in diesem Zusammenhang nicht - auch nicht vorübergehend - ins Ausland verlegt. Die in Rede stehenden, jeweils nur eintägigen Versorgungsflüge (Hin- und Rückflug) stellten vielmehr einzelne Dienstgeschäfte in Form von Dienstreisen ins Ausland dar, was sich auch daran zeigt, dass - soweit aus dem Vortrag der Beteiligten und dem sonstigen Inhalt der Akten ersichtlich - weder eine Kommandierung zu einer anderen Einheit noch irgendeine andere, die vorübergehende Verlegung des Ortes der allgemeinen Diensleistung ins Ausland betreffende Personalmaßnahme gegenüber dem Kläger erfolgt ist. Insbesondere wurde er nicht - auch nicht für eine begrenzte Zeit - bei einem verselbständigten Truppenteil seines Verbandes im Ausland wie den hier in Rede stehenden vorgeschobenen Operationsbasen "stationiert".
Die vom Kläger mit 120 angegebene Gesamtzahl der vorgenommenen einzelnen Dienstgeschäfte wie auch der Gesamtzeitraum, über den sich diese Geschäfte erstreckten, sind in diesem Zusammenhang grundsätzlich nicht von Bedeutung. Denn diese Umstände vermögen auch dann, wenn - wie vom Kläger im Berufungsverfahren in Bezug auf die von ihm durchgeführten Versorgungsflüge vorgetragen wurde - solche Dienstgeschäfte über ca. drei Jahre in regelmäßiger ständiger Abfolge ausgeführt worden sind, an der fehlenden Verlegung seines Ortes der allgemeinen Dienstleistung ins Ausland, zumal einer solchen auf der Grundlage einer entsprechenden Personalmaßnahme, nichts zu ändern. Das dürfte selbst dann noch gelten, wenn der Kläger nicht nur sehr oft, sondern nahezu täglich Versorgungsflüge der hier in Rede stehenden Art in nahezu unmittelbarer Abfolge vorgenommen und daneben praktisch keine oder kaum noch andere Aufgaben erfüllt hätte. So würde es selbst in einem solchen Extremfall nämlich (schon) an einem zumindest kurzen, etwa mit der i.d.R. vierzehntägigen Stationierungszeit der AWACS-Besatzungen vergleichbaren zusammenhängenden Daueraufenthalt in dem betreffenden mit besonderen Erschwernissen und Gefahren verbundenen "Krisengebiet" fehlen. Vielmehr konnte der Kläger, wie die drei vom Verwaltungsverfahren erfassten Fälle zeigen, regelmäßig am gleichen Tage des Hinflugs wieder nach Deutschland zurückkehren. Er wurde deshalb von den Belastungen und erschwerenden Besonderheiten i.S.d. § 2 AuslVZV, auf die auch die Beklagte in ihrer Berufungserwiderung sinngemäß abgehoben hat, nicht in vergleichbarer Weise erfasst wie die bei den vorgeschobenen Einsatzbasen des Verbandes stationierten Soldaten.
Die vom Kläger unter Hinweis auf die Auffassung des Dienstältesten Deutschen Offiziers beim NATO F.-4. -Verband weiter geltend gemachte "Unmittelbarkeit" der von ihm geleisteten Versorgungseinsätze betreffend die Nutzung besonderer Flugrouten sowie im Hinblick auf eine kostensparende und effiziente Erfüllung der gesamten NATO- bzw. UN-Mission hat für die Beantwortung der Frage, ob hier ein einzelnes Dienstgeschäft bzw. eine Vielzahl solcher (wiederkehrender) Dienstgeschäfte oder aber eine besondere Verwendung i.S.d. § 58 a BBesG vorliegt, im Verhältnis zu den vom Senat zugrunde gelegten Abgrenzungskriterien keine entscheidende Relevanz. Entsprechendes gilt für die vom Kläger angeführten Auszeichnungen, die er für die Teilnahme am Auslandseinsatz der Bundeswehr im Rahmen der IFOR- bzw. SFOR-Mission im ehemaligen Jugoslawien erhalten hat. Dass der Kläger - in einem weiteren Sinne - von der Bundesrepublik Deutschland als "Teilnehmer" an diesen Friedensmissionen angesehen wurde, wie die ins Verfahren eingeführten Urkunden aus 1996 und 1998 belegen, besagt nichts für die Auslegung und Anwendung der hier im Streit stehenden besoldungsrechtlichen Vorschriften.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch zur Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 58 a BBesG, 1 AuslVZV
§§ 2 Abs. 2, 20 Abs. 1 BRKG
§§ 58a BBesG, 1
AuslVZV
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 58 a BBesG
§ 2 AuslVZV
§ 167 VwGO
§ 58a Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 58
a Abs. 1 und 2 BBesG
§ 2 Abs. 2 Satz 2
BBesG
§ 58 a
BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
§ 58 a des
Bundesbesoldungsgesetzes
§ 6 der Wehrbeschwerdeordnung
§ 1 der
Auslandsverwendungszuschlagsverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 A 12142/97
10 A 12100/00