Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-31, Aktenzeichen 7 K 1230/19.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2020:0831.7K1230.19.KS.00

Tenor:
Der Bescheid vom 09.05.2019 (Az.: .....) wird insoweit aufgehoben, wie dieser Gebühren in Höhe von 120,00 € festsetzt.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Kostenfestsetzung für die Erteilung einer verkehrsrechtlichen Anordnung.
Auf die insgesamt acht sog. Vemags-Anträge der X. GmbH erteilte die Verkehrsbehörde des Beklagten dem Unternehmen Einzelerlaubnisse zur Durchführung von Großraum- und Schwertransporten gem. § 29 Abs. 3 StVO und § 46 Abs. 1 Nr. 2, 5 StVO betreffend die Strecke „…………… bis …………………, Brückenbaustelle …………..“.
Die Erlaubnisse enthielten diverse Auflagen, u.a. dass der Transport auf der gesamten Strecke durch Begleitfahrzeuge abzusichern sei und hierfür das sog. Roadbook der Verkehrsbehörde Fulda genutzt werden müsse. Beim Roadbook handelt es sich um eine detaillierte und streckenbezogene Beschreibung, wie die Begleitung desGroßraum- und Schwertransports zu erfolgen hat. Es gibt insbesondere vor, welche Verkehrszeichen in welchem Streckenabschnitt über die auf den Begleitfahrzeugen befindlichen Wechselverkehrszeichen-Anlage zu visualisieren sind.
Während des Erlaubnisverfahrens der X. GmbH beantragte die Klägerin bei der Verkehrsbehörde des Beklagten eine verkehrsrechtliche Anordnung zur Durchführung des Begleitservice. Sie hatte zu diesem Zweck vom Beklagten bereits diverse Mitarbeiter für diese Strecke einweisen und als Verwaltungshelfer verpflichten lassen.
Hierauf erließ die Verkehrsbehörde des Beklagten gegenüber der Klägerin den streitgegenständlichen Bescheid vom 09.05.2019 (Az. .....). Zum einen enthält dieser die auf § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO gestützte Anordnung, dass die Klägerin die Großraum- und Schwertransporte der X. GmbH mit Begleitfahrzeugen nach Maßgabe des Roadbooks begleitet. Außerdem enthält der Bescheid eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11, Abs. 3 StVO, da - um die Vorgaben aus dem Roadbook umsetzen zu können - ggf. von geltenden Verkehrsregelungen abgewichen werden müsse. Zuletzt ist der Bescheid mit einer Kostenfestsetzung versehen, nach der für diese „Maßnahme“ von der Klägerin gem. § 6a StVG i.V.m. der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) und der Nrn. 261 und 399 des dazugehörigen Gebührentarifs eine Gebühr i.H.v. 120,00 € erhoben wird. Eine (weitere) Begründung zur Kostenentscheidung enthält der Bescheid nicht.
Die Klägerin hat am 13.05.2019 Klage erhoben, mit der sie sich (nur) gegen die Kostenentscheidung im Bescheid vom 09.05.2019 wendet. Zur Begründung trägt sie vor, dass es bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Gebühren fehle. Die insoweit maßgebliche GebOSt beinhalte keine Grundlage für eine Kostenerhebung gegen die Klägerin; insbesondere sei es unzulässig, die Auffangnummer 399 heranzuziehen. Jedenfalls sei die Klägerin nicht die richtige Gebührenschuldnerin. Sie sei nicht Veranlasserin im gebührenrechtlichen Sinn, sondern das Schwertransportunternehmen, da dieses von der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 09.05.2019 in erster Linie profitiere.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Bescheid vom 09.05.2019 (Az.: .....) insoweit aufzuheben, wie dieser Gebühren in Höhe von 120,00 € festsetzt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung stellt er zunächst klar, dass die Gebühren - in Abweichung zu ähnlich gelagerten und bei der Kammer anhängigen Fällen - nicht für die Einweisung oder die Verpflichtung von Verwaltungshelfern erhoben worden seien, sondern für die verkehrsregelnde Maßnahme an sich. Insoweit ließe sich die Gebührenfestsetzung auf die angewandte Gebührennummer 261 der Anlage zur GebOSt stützen. Danach könne für eine verkehrsrechtliche Anordnung nach § 45 Abs. 6 StVO über Maßnahmen der Unternehmer an Arbeitsstellen eine Gebühr von 10,20 € bis 767,00 € festgesetzt werden. Diese Gebührennummer könne analog auf den vorliegenden Fall einer verkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO angewandt werden. Denn ähnlich der Gefahren, die von einer Baustelle im Straßenverkehr ausgingen, stelle auch ein Großraum- bzw. Schwertransport eine Einschränkung bzw. Gefahr im Straßenverkehr dar und bedürfe daher ebenso einer Absicherung durch Verkehrszeichen. Soweit im Bescheid als Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung zudem auch der Auffanggebührentatbestand aus der Gebührennummer 399 genannt werde, sei dieser vorliegend nicht zur Anwendung gelangt. Dies betreffe nur die Fälle, in denen ein Roadbook geprüft oder die Strecke örtlich begangen werden müsse, wofür im vorliegenden Fall - da bereits ein aktuelles Roadbook vorhanden gewesen sei - aber kein Anlass bestanden habe. Für die konkrete Berechnung der Gebühr i.H.v. 120,00 € habe der Beklagte einen eigenen Gebührenrahmenplan erstellt, der auch beim vorliegenden Fall angewandt worden sei. Danach seien für die verkehrsregelnde Anordnung pauschal 50,00 € und für jeden - über den ersten Vemags-Antrag hinausgehenden - Vemags-Antrag weitere 10,00 € veranschlagt worden, hier mithin weitere 70,00 € (vgl. Bl. 121, 122 d. Verwaltungsvorgangs).
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie den übersandten Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten durfte der Berichterstatter anstelle der Kammer ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§§ 87a Abs. 2 und 3; 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage hat Erfolg, da sie zulässig und begründet ist.
1. Die Klage ist zulässig.
Insbesondere ist sie fristgemäß erhoben worden und als Anfechtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
Außerdem bedurfte es vor Klageerhebung keines Vorverfahrens. Ein solches war hier gem. § 16a Abs. 1 HAGVwGO i.V.m. Nr. 9.1 der Anlage zu § 16a Abs. 1 HAGVwGO unstatthaft.
2. Die Klage ist begründet, da sich die angefochtene Gebührenfestsetzung als rechtswidrig erweist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a. Ob die Rechtswidrigkeit bereits aus formellen Fehlern folgt, namentlich dem Fehlen der Anhörung nach § 28 Abs. 1 HVwVfG und/oder dem Fehlen einer hinreichenden Begründung gem. § 39 HVwVfG, braucht nicht abschließend entschieden zu werden, da die Kostenentscheidung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.
b. Für die streitgegenständliche Kostenerhebung mangelt es an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage.
Gemäß § 6a Abs. 1 Nr. 3 StVG i.V.m. § 1 Abs. 1 GebOSt werden Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen nach dem StVG und den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften nach näherer Bestimmung der der GebOSt als Anlage beigefügten gebührenpflichtigen Tatbestände und Gebührensätze erhoben.
Hiervon ausgehend kommt eine Gebührenfestsetzung vorliegend nicht in Betracht.
aa. Soweit daraus zunächst allgemein folgt, dass es sich bei der gebührenpflichtigen Amtshandlung um eine solche handeln muss, die eine Maßnahme des Straßenverkehrs betrifft, ist diese Anforderung noch erfüllt. Die Anordnung vom 09.05.2019 stellt eine verkehrsrechtliche Maßnahme nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO und nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11, Abs. 3 StVO dar.
bb. Die verkehrsrechtliche Anordnung kann aber nicht auf eine Gebührennummer der Anlage zu § 1 GebOSt gestützt werden.
(1.) Die Gebührennummer 261 kommt als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, weil deren Tatbestandsvoraussetzungen nicht vorliegen.
Danach ist die zuständige Behörde nämlich nur zu einer Gebührenfestsetzung berechtigt, die eine - hier ersichtlich nicht berührte - Anordnung nach § 45 Abs. 6 StVO über Maßnahmen von Unternehmern an straßenverkehrsrelevanten Arbeitsstellen betrifft (sog. Baustellenregelung).
Zudem scheidet die vom Beklagten vorgenommene analoge Anwendung der Gebührennummer 261 aus, weil es sich dabei um eine Analogie zu Lasten der Klägerin handeln würde, die mit dem Gebot des aus Art. 20 Abs. 3 GG resultierenden Vorbehalts des Gesetzes nicht zu vereinbaren ist (ebenso: VG Frankfurt, Urteil vom 14.04.2020 - 12 K 1579/19.F -, juris Rn. 24).
(2.) Die Gebührennummer 264 kann als Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht herangezogen werden.
Dem Gericht ist die Prüfung dieser - von der Behörde nicht berücksichtigten - Ermächtigungsgrundlage nicht verwehrt.
Das Gericht hat auch der Frage nachzugehen, ob die Behördenentscheidung auf einer anderen als der von ihr beachteten normativen Grundlage aufrechterhalten werden kann. Erweist sich der Verwaltungsakt als rechtmäßig, darf er nämlich nicht allein deshalb aufgehoben werden, weil die Behörde irrtümlich die unrichtige Befugnisnorm gewählt hat. Der Rückgriff auf eine andere als die von der Behörde herangezogene Ermächtigungsgrundlage ist nur dann unzulässig, wenn der angefochtene Verwaltungsakt dadurch in seinem Wesen verändert wird (vgl. u.a. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.05.1994 - 5 S 2637/93 -, juris Rn. 24 m.w.N.). Hieran gemessen ist eine Prüfung von Gebührennummer 264 vorliegend zulässig, weil der in Rede stehende Verwaltungsakt - unabhängig davon auf welche Gebührennummer der GebOSt er im Einzelnen gestützt wird - in seinem Wesen als verkehrsrechtliche Gebührenfestsetzung unberührt bleibt.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen von Gebührennummer 264, wonach für die Entscheidung über eine Ausnahme von einer Vorschrift der StVO je Ausnahmetatbestand und je Fahrzeug/Person eine Gebühr von 10,20 - 767,00 € erhoben wird, sind aber nicht erfüllt.
Diesbezüglich ist zunächst klarzustellen, dass eine Gebührenerhebung auf der Grundlage der Gebührennummer 264 von vornherein nur in Betracht kommt, wenn eine Ausnahme nach § 46 StVO erteilt worden ist. Im Fall einer verkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 StVO findet die Gebührennummer264 mithin keine Anwendung (a.A. VG Gießen, Urteil vom 03.06.2020 - 6 K 1953/19.GI -, juris Rn. 13 ff.). Grund hierfür ist, dass § 45 StVO die Verkehrsbehörden allein dazu ermächtigt, den Verkehr durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen zu regeln und zu lenken, also etwa Verkehrsverbote und Verkehrsbeschränkungen durch Verkehrsschilder zu verfügen. Sie ermächtigt aber nicht i.S.d. Gebührennummer 264 zur Erteilung einer Genehmigung, wonach von geltenden Regeln im Straßenverkehr ausnahmsweise abgewichen werden darf.
Hiervon ausgehend können keine Gebühren nach der Gebührennummer 264 erhoben werden, soweit der angegriffene Bescheid eine allgemeine verkehrsrechtliche Maßnahme nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO enthält. Zwar enthält der Bescheid des Beklagten vom 09.05.2019 (auch) eine der Gebührennummer 264 grundsätzlich unterfallende Ausnahmegenehmigung gem. § 46 StVO. Um die im Roadbook aufgeführten „Sperrpositionen“ einnehmen und umsetzen zu können, wird nämlich eine Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11, Abs. 3 StVO „hinsichtlich des Überfahrens von durchgezogenen Linien und Sperrflächen erteilt, sofern dies im Einzelfall erforderlich ist“ (vgl. Bl. 2 d. Bescheids). Diese Ausnahmegenehmigung vermag gebührenrechtliche Folgen i.S.d. Gebührennummer 264 aber schon mangels Bestimmtheit i.S.d. § 37 HVwVfG nicht auszulösen. Insoweit ist zu beachten, dass die erteilte Ausnahmegenehmigung nicht als allgemeine Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 StVO zu qualifizieren ist. Denn es wird nicht das Überfahren von durchgezogenen Linien und Sperrflächen allgemein für alle Begleitfahrzeuge auf der gesamten Wegstrecke gestattet. Vielmehr wird ein solches Fahrverhalten nur zugelassen, wenn es gegebenenfalls auftretende Einzelfälle einmal erforderlich machen. Es handelt sich daher um hilfsweise verfügte Einzelausnahmen für nicht näher konkretisierte Anwendungsfälle. Dies hat zur Folge, dass sich anhand der Einzelausnahmen aber nicht näher bestimmen lässt, wann oder ob der in Bezug genommene Ausnahmetatbestand nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO vorliegend überhaupt einmal erfüllt wird. Auch in Ansehung des Bescheids oder des Roadbooks finden sich hierzu keine erhellenden Angaben. Daher lässt sich auch nicht bestimmen, für welches oder für wie viele Begleitfahrzeuge der Ausnahmetatbestand nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO zum Tragen kommt. Eine exakte Kostenberechnung je Ausnahmetatbestand und je Fahrzeug/Person - so wie in Gebührennummer 264 vorgesehen - ist daher auf der Basis der erteilten Ausnahmegenehmigung von vornherein nicht möglich.
(3.) Letztlich kann die Gebührenfestsetzung auch nicht auf die Auffanggebührennummer 399 gestützt werden.
Danach können für andere als die in diesem Abschnitt aufgeführte Maßnahmen Gebühren nach den Sätzen für vergleichbare Maßnahmen oder, soweit solche nicht bewertet sind, nach dem Zeitaufwand mit 12,80 Euro je angefangene Viertelstunde Arbeitszeit erhoben werden.
Die Gebührennummer 399 kann für die erteilte Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11, Abs. 3 StVO nicht greifen, weil es sich insoweit nicht um eine „andere Maßnahme“ i.S.d. Vorschrift handelt. Wie oben dargelegt, ist diesbezüglich nämlich grundsätzlich der Anwendungsbereich von Gebührennummer 264 eröffnet.
Der Auffangtatbestand von Gebührennummer 399 kann aus systematischen Gründen auch für die verkehrsrechtliche Maßnahme nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht zur Anwendung gelangen (a.A. wohl VG Münster, Urteil vom 18.05.2017 - 8 K 1562/16 -, juris Rn. 42). Hierfür spricht bereits, dass der Gebührennummer 399 in ihrer Funktion als Auffangtatbestand der GebOSt (Abschnitt G: Sonstige Maßnahmen auf dem Gebiet des Straßenverkehrs) die Aufgabe zukommt, besondere und nicht bedachte Ausnahmefälle „aufzufangen“. Sie ist mithin nicht dafür konzipiert, den Standartfall einer verkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 Abs. 1 StVO zu erfassen, zumal die gebührenpflichtigen Tatbestände der StVO in einem eigenen Abschnitt der GebOSt ausdrücklich aufgeführt sind (in Abschnitt B: StVO). Um dem Gebot der ausreichenden Bestimmtheit sowie dem Vorbehalt des Gesetzes gerecht zu werden, müsste sich - wenn der Verordnungsgeber diesen Standartfall hätte gebührenpflichtig machen wollen - vielmehr in dem Abschnitt B der Anlage zu § 1 der GebOSt eine entsprechende Regelung finden. Stattdessen hat er hier nur einige wenige und ganz spezielle Tatbestände der StVO einem ausdrücklichen Gebührentatbestand unterstellt; insbesondere hat er allein den Spezialfall einer verkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 Abs. 6 StVO aufgeführt. Hat er alle anderen verkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 StVO mithin unbenannt gelassen, ist hieraus zu folgern, dass diese - insbesondere auch der hier relevante Fall nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO - gerade keiner Gebührenpflicht unterliegen. Dieser aus der Regelungssystematik der GebOSt zu ziehende Schluss würde konterkariert, wenn nun die Auffanggebührennummer 399 fruchtbar gemacht würde, um doch noch zu einer Gebührenpflicht zu gelangen. Schließlich soll die Auffangnummer 399 von den Verkehrsbehörden nicht als Einfallstor genutzt werden, um die in der Anlage zu § 1 der GebOSt unbenannten Amtshandlung über diesen Umweg doch noch kostenpflichtig zu machen (i.d.S. auch BVerwG, Urteil vom 17.12.1982 - 7 C 107.79 -, juris Rn. 8). Es obliegt vielmehr dem Verordnungsgeber, einen entsprechenden Gebührentatbestand zu schaffen.
(4.) Existiert danach keine Rechtsgrundlage für eine Kostenerhebung gegenüber einem Unternehmen, dem per verkehrsrechtlicher Anordnung aufgegeben wird, Schwertransporte nach der Maßgabe eines sog. Roadbooks zu begleiten, entspricht diese Einschätzung auch den jüngsten Nachsteuerungen des Verordnungsgebers.
Zu der mit Rn. 122 zu § 29 Abs. 3 VwV-StVO eingeführten Möglichkeit, dass Schwertransporte durch Private begleitet werden können, hat der Verordnungsgeber nunmehr gebührenrechtliche Neuerungen beschlossen. Der zum 01.01.2021 in Kraft tretende Anhang zur Gebührennummer 263.1.1 regelt fortan detailliert, wofür und in welchem Umfang für das Schwertransportunternehmen Gebühren anfallen (BGBl. 2020, Teil I Nr. 19, S. 821 ff.). Der Verordnungsgeber hat hingegen darauf verzichtet, auch eine konkrete Kostenberechnung für das Begleitunternehmen vorzugeben, was darauf hindeutet, dass er nicht von einer entsprechenden Kostenpflicht ausgeht.
cc. Lässt sich die angegriffene Kostenentscheidung damit schon nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage stützen und ist der Klage bereits aus diesem Grund stattzugeben, kommt es nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob die Klägerin der richtige Gebührenschuldner ist oder ob die Kostenhöhe zutreffend ermittelt wurde.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
4. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Berufungszulassung gibt Raum für die Beantwortung der grundsätzlichen Rechtsfrage, ob eine Gebührenerhebung für eine verkehrsrechtliche Anordnung nach § 45 Abs. 1 StVO nach der Maßgabe der GebOSt möglich ist. Hierdurch erhalten die Verkehrsbehörden - über die Roadbook-Fälle hinaus - Rechtssicherheit, wie in Zukunft bei den praxisrelevanten Fällen nach § 45 Abs. 1 StVO gebührenrechtlich zu verfahren ist. Im Übrigen dient die Berufungszulassung der Vereinheitlichung der Rechtsprechung.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 120,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6a StVG
§ 39 HVwVfG
§ 46 StVO
§ 45 StVO
§ 37 HVwVfG
§ 167 VwGO
§ 29 Abs. 3 StVO
§ 46 Abs. 1 Nr. 2, 5 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11, Abs. 3 StVO
§ 45 Abs. 6 StVO
§ 87a Abs. 2 und 3; 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 16a Abs. 1 HAGVwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 HVwVfG
§ 6a Abs. 1 Nr. 3 StVG
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 StVO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 29 Abs. 3 VwV-StVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 K 1579/19
5 S 2637/93
6 K 1953/19
8 K 1562/16
7 C 107.79