Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-06, Aktenzeichen 7 B 210/23 HAL

Tenor:
Soweit die Antragstellerin den Antrag zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (Az.: 7 A 209/23 HAL) gegen die mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. Februar 2023 angeordneten Nebenbestimmungen B 13 lit. e S. 1, B 13 lit. k, B 13 lit. p und B 13 lit. w wiederhergestellt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens zu zwei Dritteln, die Antragsgegnerin zu einem Drittel.
Der Streitwert wird auf 25.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Soweit die Antragstellerin den Antrag zurückgenommen hat, namentlich hinsichtlich der Nebenbestimmungen B 13 lit. a S. 3, lit. f, lit. h, lit. m. S. 1, lit. q, lit. r, lit. t und lit. u Abs. 2 des Erlaubnisbescheides vom 22. Februar 2023, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen.
Der von der Antragstellerin aufrechterhaltene sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (Az.: 7 A 209/23 HAL) gegen die mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. Februar 2023 angeordneten Nebenbestimmungen B 13 lit. e S. 1, B 13 lit. k, B 13 lit. p und B 13 lit. w, wiederherzustellen,
hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Widerspruch und Anfechtungsklage haben nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO zwar grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung ist hier auch nicht gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO durch eine gesetzliche Regelung entfallen, weil insbesondere die Regelung in § 9 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 29. Oktober 2020 (im Folgenden: GlüStV 2021), wonach Widerspruch und Klage gegen Anordnungen nach den Absätzen 1 und 1a keine aufschiebende Wirkung haben, nicht anwendbar ist. Streitgegenständlich sind hier jedoch nicht glücksspielaufsichtliche Anordnungen, sondern bestimmte Nebenbestimmungen im Rahmen eines Bescheides betreffend die Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen. Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 3. März 2023 gegen die im Erlaubnisbescheid der Antragsgegnerin vom 22. Februar 2023 angeordneten Nebenbestimmungen entfällt hier jedoch durch die darin erfolgte Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO.
In der Hauptsache ist die Anfechtungsklage die statthafte Klageart, weil die von der Antragstellerin angefochtenen Nebenbestimmungen insbesondere isoliert anfechtbar sind. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Aus der Verwendung des Wortes „soweit“ wird deutlich, dass grundsätzlich auch die teilweise Anfechtung eines Verwaltungsaktes möglich ist. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 – juris m. w. N.) ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere für beigefügte Auflagen, die einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügt worden sind. Wird - wie hier - geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (BVerwG a. a. O., sowie Urteil vom 17. Oktober 2012 – 4 C 5.11 und Beschlüsse vom 29. März 2022 – 4 C 4.20 und vom 12. Oktober 2022 – 8 AV 1.22; jeweils juris). Dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet, wie beispielsweise bei einer modifizierenden Auflage (vgl. BVerwG vom 22. November 2000 a. a. O. m. w. N). Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung nicht vor.
Bei den hier von der Antragstellerin angefochtenen Nebenbestimmungen B 13 lit. e S. 1, B 13 lit. k, B 13 lit. p und B 13 lit. w handelt es sich um Nebenbestimmungen i. S. d. § 36 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV 2021und nicht um bloße Inhaltsbestimmungen des angefochtenen Bescheides vom 22. Februar 2023. Inhaltsbestimmungen sind anders als Nebenbestimmungen untrennbare Teile des begünstigenden Verwaltungsaktes. Dies ist bei den vorgenannten Regelungen nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung zu verneinen. In Nr. 13 werden Einzelheiten zur Werbung für das erlaubte Glücksspiel des Erlaubnisinhabers getroffen. Derartige Regelungen sind nicht untrennbar mit dem begünstigenden Verwaltungsakt in Gestalt der Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen verbunden.
Der Antrag ist auch begründet.
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist unter Abwägung aller Umstände zu prüfen, ob das Interesse des Antragstellers, Suspendierungsinteresse, am einstweiligen Nichtvollzug der streitigen Verfügung gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorrangig ist. Ein überwiegendes Suspendierungsinteresse ist grundsätzlich zu bejahen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und der Antragsteller deshalb im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach Erfolg haben kann. Umgekehrt überwiegt das besondere öffentliche Interesse, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig herausstellt und ein besonderes Vollzugsinteresse in der Sache besteht.
Hieran gemessen ist dem vorläufigen Rechtsschutzgesuch zu entsprechen, weil sich die Anordnung der sofortigen Vollziehung in dem angefochtenen Bescheid vom 22. Februar 2023 als rechtswidrig erweist. Denn die nach dem obigen Maßstab vorzunehmende Abwägung geht unter Berücksichtigung der beiderseitigen Interessen zu Gunsten der Antragstellerin aus, weil hier kein besonderes Vollzugsinteresse ersichtlich ist.
Das Gericht kann offen lassen, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung mangels Einzelfallbezug bereits formell rechtswidrig ist, weil diese nicht die nach § 80 Abs. 3 VwGO erforderliche Begründung enthält oder es sich hierbei um einen Fall handelt, in dem sich die Behörde auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen kann, weil die den Erlass des Verwaltungsaktes rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen (vgl. hierzu OVG Magdeburg im Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 24/23 - , juris).
Denn die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist hier jedenfalls materiell rechtswidrig, weil das hierfür nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO erforderliche öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung nach der gebotenen summarischen Prüfung entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin und der Rechtsprechung des OVG Magdeburg (bspw. Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 24/23, a.a.O.) nicht ersichtlich ist.
Es kann offenbleiben, ob die noch streitgegenständlichen vier Nebenbestimmungen im Bescheid vom 22. Februar 2023 mit der Bezeichnung B 13 lit. e S. 1, B 13 lit. k, B 13 lit. p und B 13 lit. w rechtmäßig sind. Denn das Gericht schließt sich der Rechtsprechung des VGH Mannheim (Beschluss vom 12. Oktober 2010 – 9 S 1937/10 – juris) und des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 8. April 2010 – 1 BvR 2709/09 – juris) an, wonach selbst die mit einer nach summarischer Prüfung zu bejahenden offensichtlichen Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügung verbundene hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil des Betroffenen ausgehen wird, nicht ausreicht, um ein besonderes Vollzugsinteresse zu begründen.
Hinsichtlich des angeordneten Sofortvollzuges ist die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Rahmen der im Eilverfahren vom Gericht vorzunehmenden Abwägung geboten, weil ein überwiegendes Suspendierungsinteresse der Antragstellerin gegeben ist.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung setzt voraus, dass überwiegende öffentliche Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen gegen die Grundverfügung einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls ab (vgl. BVerfG a. a. O.). Inhaltlich erfordert das gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erforderliche besondere öffentliche Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung nicht nur ein gesteigertes Erlassinteresse, sondern ein Interesse von qualitativ anderer Art. Denn in deutlicher Unterscheidung zu dem öffentlichen Interesse, das den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigt, muss sich das besondere Vollziehungsinteresse gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gerade auf den sofortigen, also dringenden Vollzug des Verwaltungsakts beziehen. Bezugspunkt ist insofern die Dimension „Zeit“ und es werden besondere Gründe für die alsbaldige, vor der Entscheidung über das Rechtsmittel erfolgende Verwirklichung des Verwaltungsakts gefordert. Nur diese Eilbedürftigkeit ist in der Lage, die Durchbrechung des vom Gesetzgeber als Regelfall vorgesehenen Suspensiveffekts zu rechtfertigen (vgl. VGH Mannheim a. a. O.).
Daran fehlt es hier.
Ein derartiges besonderes Vollzugsinteresse nach dem zuvor dargestellten Maßstab ist weder aus der Begründung des streitgegenständlichen Bescheides, noch aus den schriftlichen Ausführungen der Antragsgegnerin oder anderweitig ersichtlich.
Für die Vollziehung der angefochtenen Nebenbestimmungen in den Nummern B 13 lit. e S. 1 (Begrenzung der Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte auf den in Ziffer 36 gestatteten Umfang von Boni und Rabatten), B 13 lit. k (Verbot der Werbung im öffentlichen Raum), B 13 lit. p (Verbot von Influencer-Marketing) und B 13 lit. w (Verbot der Werbung bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich vorwiegend an Kinder und Jugendliche richtet, zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr) ist auch unter Berücksichtigung der hierfür jeweils erfolgten Begründung kein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse in diesem Sinne ersichtlich, was erheblich über das allgemeine Vollzugsinteresse der Behörde an diesem Verwaltungsakt hinausgeht.
Im streitgegenständlichen Bescheid vom 22. Februar 2023 stellt die Antragsgegnerin zur Begründung der Anordnung des Sofortvollzuges der unter Abschnitt B dieses Bescheides verfügten Nebenbestimmungen mit den Nummern B 2, 3, 8, 9, 10, 13, 25, 28, 31 und 32 zunächst nur allgemein auf die Ziele des GlüStV 2021 ab. Speziell die Bekämpfung von Glücksspielsucht, die Begrenzung und Kanalisierung des Glückspielangebotes, der Jugend- und Spielerschutz sowie die ordnungsgemäße Durchführung und Abwehr von Folge- und Begleitkriminalität müsse lückenlos und dauerhaft gewährleistet sein. Andernfalls wäre die Erlaubnisinhaberin mit Erhebung der Klage zumindest vorübergehend von der Einhaltung der Nebenbestimmungen befreit, was dem Schutzzweck des GlüStV 2021 wie auch dem öffentlichen Interesse eines staatlich kontrollierten Glücksspielvertrages widerspreche. Die Einhaltung der in der Erlaubnis erlassenen Nebenbestimmungen bilde somit die Voraussetzung, diese Erlaubnis erteilen zu können.
Diese zusammenfassend dargestellte Begründung des Sofortvollzuges im Bescheid lässt kein Interesse der Antragsgegnerin am sofortigen Vollzug der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ersichtlich werden, welches über das Interesse an deren jeweiligen Vollzug hinausgeht.
Zwar ist es anerkannt, dass sich die Behörde in bestimmten Fällen auch auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen kann, wenn die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen. Dies wird gerade etwa bei Fahrerlaubnisentziehungen unter dem Aspekt der Gefahrenabwehr angesichts der hohen Bedeutung der Sicherheit des Straßenverkehrs angenommen. In solchen Fällen ist es nicht zwingend geboten, für die Vollziehungsanordnung eine ausschließlich auf den konkreten Einzelfall zugeschnittene Begründung zu geben. Die Behörde kann sich vielmehr darauf beschränken, die für diese Fallgruppe typische Interessenlage zur Rechtfertigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuzeigen und deutlich zu machen, dass nach ihrer Auffassung diese Interessenlage auch im konkreten Fall vorliegt (vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 15. Juli 2019 - 3 M 123/19 - juris).
In der Antragserwiderung trägt die Antragsgegnerin soweit zur Begründung der sofortigen Vollziehung ergänzend vor, dass sich Werberegulierungen am Risikopotential der beworbenen Glücksspielformen zu orientieren haben, wobei virtuelles Automatenspiel, Online Poker sowie Sport- und Pferdewetten unter die gefährlichen Glücksspielarten fielen, weil das Suchtpotenzial für die Spielenden aufgrund der leichteren Verfügbarkeit im Vergleich zu Lotterien höher sei.
Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass der Gesetzgeber bewusst - die zuvor unter einem Totalverbot stehenden Glücksspielarten - unter restriktiven Voraussetzungen erlaubnisfähig gemacht hat (LT Ds. 7/7170, S. 3). Daher wurden nicht nur wesentliche Vorschriften aus der bisherigen Werberegulierung übernommen, sondern auch Regelungen für die erstmals erlaubnisfähigen Spielformen ergänzt (LT Ds. 7/7170, S. 42f.). Hieraus ist ersichtlich, dass der Gesetzgeber spezielle Werberegulierungen für diese Glücksspielarten geregelt hat.
Gegen ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung spricht auch, dass die unterzeichnenden Länder des GlüStV 2021 durch die Wertentscheidung, dass Klagen gegen Nebenbestimmungen grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben, bei Klageerhebung dem Interesse des Klägers an der aufschiebenden Wirkung grundsätzlich Vorrang gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse eingeräumt haben. Diese Wertentscheidung kommt auch im Rahmen der gerichtlichen Interessenabwägung zum Tragen (VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 2 L 2904/22.F und VG Koblenz, Beschluss vom 30. November 2022 – 2 L 1027/22.KO). Um in einem solchen Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung abzuweichen, bedarf es der Darlegung besonderer individueller Umstände (BVerwG, Beschluss vom 14. April 2005 – 4 VR 1005/04 – juris). Daran fehlt es hier.
Die Auffassung der Antragsgegnerin, dass das besondere öffentliche Interesse hier bereits durch die Verwirklichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 gegeben sei, die Begründung der Nebenbestimmungen für die Begründung des Sofortvollzugs ausreichend sei, weil bereits dort eine Abwägung der betroffenen Rechtsgüter erfolgt und eine Einzelfallprüfung hier im Hinblick auf eine typische Interessenlage entbehrlich sei, überzeugt nicht. Eine Auseinandersetzung mit der Regelung des § 9 Abs. 2 GlüStV 2021, wonach durch die den GlüStV 2021 unterzeichnenden Bundesländer die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage nur gegen Anordnungen in den Fällen des § 9 Abs. 1 und 1a GlüStV 2021 ausgeschlossen wurde, findet gerade nicht statt. So bleibt unberücksichtigt, dass die den GlüStV 2021 unterzeichnenden Bundesländer in Kenntnis der besonderen Gefährlichkeit dieser Glücksspielangebote gleichwohl keine Regelungen hinsichtlich des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln gegen Nebenbestimmungen getroffen haben.
Der entgegenstehenden Rechtsprechung des OVG Magdeburg in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (3 M 24/23 - juris) vermag das Gericht nicht zu folgen. Soweit darin davon ausgegangen wird, dass es auf der Hand läge, dass die den Erlass der Nebenbestimmung rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen, überzeugt dies nicht, weil hier die Intention der GlüStV 2021 unterzeichnenden Bundesländer außer Acht gelassen wurde.
Wie bereits im Beschluss der Kammer vom 13. März 2023 (7 B 143/23 HAL) dargelegt, ist seitens der Antragsgegnerin die Regelung in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 zur mangelnden aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Maßnahmen der Glücksspielaufsicht nicht ausreichend beachtet worden. Aus dieser Vorschrift folgt im Umkehrschluss die grundsätzliche Entscheidung der den GlüStV 2021 unterzeichnenden Bundesländer, dass beispielsweise – wie hier – Klagen gegen Nebenbestimmungen i. S. d. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 auch unter Berücksichtigung der Ziele des GlüStV 2021 und der darin im Übrigen enthaltenen Regelungen, welche zur Begründung der hier streitgegenständlichen Nebenbestimmungen herangezogen werden, grundsätzlich der Regelung des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterfallen und damit aufschiebende Wirkung haben (vgl. Peters, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2021, § 9 GlüStV, Rn. 44). Diesem Umkehrschluss stehen weder im GlüStV 2021 noch anderweitig Anhaltspunkte entgegen. Insbesondere enthalten die Erläuterungen zum GlüStV 2021 keine Ausführungen zu § 9 Abs. 2 GlüStV 2021.
Die den GlüStV 2021 unterzeichnenden Bundesländer haben sich auch in Ansehung der besonderen Gefährlichkeit der erstmals erlaubnisfähigen Glücksspielarten dafür entschieden, die grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers in § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu beachten. Danach wurde davon abgesehen, den Entfall der aufschiebenden Wirkung in weiteren Konstellationen – wie etwa beim Erlass von Nebenstimmungen zu glücksspielrechtlichen Erlaubnissen – kraft Gesetzes anzuordnen. Eine Anordnung der sofortigen Vollziehung setzt jedoch ein besonderes Interesse an der Vollziehung voraus. Der hier erfolgte Verweis oder die Wiederholung der Gesetzesbegründung macht jedoch nur das Erlassinteresse offenbar, nicht jedoch das, nach der Rechtsprechung des VGH Mannheims darüber hinaus erforderliche Vollzugsinteresse (Beschluss vom 12. Oktober 2010 – 9 S 1937/10 – a.a.O.). Dieses kann nicht mit dem Erlassinteresse identisch sein, wenn sich der Gesetzgeber oder – wie hier – die den GlüStV 2021 unterzeichnenden Bundesländer trotz der getroffenen Regelung zum Erlass eines Verwaltungsaktes grundsätzlich dafür entschieden haben, dass Widerspruch und Klage grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben.
Die Annahme eines besonderen Vollzugsinteresses allein mit Verweis oder durch Wiederholung der Gesetzesbegründung im Bereich des GlüStV 2021 würde der Wertentscheidung der vertragsschließenden Bundesländer im GlüStV 2021 widersprechen und im Ergebnis den Willen der Bundesländer in der Praxis ins Gegenteil verkehren. Die Regelung in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 wäre praktisch bedeutungslos, wenn man mit der Antragsgegnerin sinngemäß annehmen würde, dass für alle Bescheide aufgrund des GlüStV 2021 bereits aufgrund des Gesetzeszwecks und der lückenlosen und dauerhaften Gewährleistung der in § 1 GlüStV 2021 genannten Schutzgüter jeweils zwingend der Sofortvollzug angeordnet werden müsste.
Soweit hier ohne weitere Abstellung auf den Einzelfall das Vollzugsinteresse mit dem Erlassinteresse des Verwaltungsaktes gleichgesetzt wird, ist nicht beachtet worden, dass die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO die einfachgesetzliche Ausprägung der Garantie des effektiven Rechtsschutzes aus Art 19 Abs. 4 GG darstellt. Das Bundesverfassungsgericht hat die Vorschrift des § 80 Abs. 1 VwGO wiederholt als fundamentalen Grundsatz des öffentlich-rechtlichen Prozesses qualifiziert (vgl.: BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. September 1995 – 2 BvR 1179/95 – juris; Schoch/Schneider/Schoch, 44. EL März 2023, VwGO § 80 Rn. 14, m.w.N.). Die Verankerung der aufschiebenden Wirkung in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG hat Konsequenzen für deren Verhältnis zur Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts. Dazu hatte sich eine jahrzehntelange Rechtsprechung etabliert: Zwar gewährleistet Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG die aufschiebende Wirkung nicht schlechthin; überwiegende öffentliche Belange könnten es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Einzelnen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im überwiegenden Allgemeininteresse rechtzeitig in die Wege zu leiten. Allerdings muss dies die Ausnahme bleiben, weil zwischen § 80 Abs. 1 und § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO ein Regel-Ausnahme-Verhältnis besteht. Eine Verwaltungspraxis, die dieses Verhältnis umkehrt, ist mit der Verfassung nicht vereinbar (BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 1973 – 1 BvR 23/73; Beschluss vom 13. Juni 1979 – 1 BvR 699/77; Beschluss vom 2. Mai 1984 – 2 BvR 1413/83; Beschluss vom 21. März 1985 – 2 BvR 1642/83; Kammerbeschluss vom 12. September 1995 – 2 BvR 1179/95; Stattgebender Kammerbeschluss vom 26. September 2001 – 1 BvR 1426/01; alle zitiert nach juris). Dem Gericht ist aus einer Vielzahl von Fällen bekannt, dass die Antragsgegnerin bei der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für virtuellen Automatenspiel stets für Nebenbestimmungen die sofortige Vollziehung lediglich mit einem Verweis auf die Ziele des § 1 GlüStV 2021 anordnet. Eine Prüfung, ob im Einzelfall bestimmte Nebenbestimmungen aus Gründen eines überwiegenden Allgemeininteresses für sofort vollziehbar erklärt werden müssen, führt sie gerade nicht durch. Aus dieser Verwaltungspraxis folgt, dass die Antragsgegnerin das Regel-Ausnahmeverhältnis zwischen § 80 Abs. 1 und § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO nicht beachtet.
Da öffentliches Glücksspiel unter dem Erlaubnisvorbehalt des § 4 GlüStV 2021 steht (Verbot mit Befreiungsvorbehalt – vgl. Postel, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2021, § 4 GlüStV, Rn. 22), dienen insoweit alle Regelungen des GlüStV 2021 der Gefahrenabwehr. In Kenntnis dessen haben die den GlüStV 2021 unterzeichnenden Bundesländer im Regelungssystem des GlüStV 2021 gleichwohl eine Abstufung hinsichtlich der Dringlichkeit vorgenommen. Die Dringlichkeit hinsichtlich glücksspielaufsichtlicher Maßnahmen ergibt sich aus deren Funktion. Sie sind darauf gerichtet, die Anbieter zu überwachen und auf eintretendes Fehlverhalten zu reagieren, dieses zu sanktionieren und damit künftigem Fehlverhalten entgegenzuwirken. Es bedarf daher immer einer konkreten Gefahr und einer drohenden Verletzung der öffentlich- rechtlichen Verpflichtungen des GlüStV 2021 oder auf ihrer Grundlage erlassener Verwaltungsakte (Peters, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Auflage 2021, § 9 GlüStV, Rn. 10). Deswegen ist in Ansehung dessen bereits nach § 9 Abs. 2 GlüStV 2021 die aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes ausgeschlossen. Entgegen der Auffassung des OVG Magdeburg ergibt sich diese Dringlichkeit nicht aus dem Zweck der Werberegulierungen in Nebenbestimmungen.
Der Vergleich, zu anderen Gefahrenabwehrrechten, begründet hier ebenfalls kein öffentliches Vollzugsinteresse. So sieht zuvor auch das Straßenverkehrsgesetz nur in bestimmten Fällen vor, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis keine aufschiebende Wirkung haben (vgl. §§ 2a Abs. 6 und 4 Abs. 9 StVG). Gleichwohl ist anerkannt, dass das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung auch in anderen Fällen der Entziehung der Fahrerlaubnis auf den Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr gestützt werden kann und das Interesse an der Fahrerlaubnisentziehung mit dem öffentlichen Vollziehungsinteresse identisch ist. Dies resultiert jedoch aus den erheblichen Gefahren insbesondere für das Leben und die körperliche Unversehrtheit anderer Verkehrsteilnehmer durch fahrungeeignete Personen. Solche gewichtigen Rechtsgüter stehen hier ersichtlich nicht in Rede. Bei der Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG reagiert die Behörde auf Tatsachen, die eine fehlende Eignung oder Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen belegen. In einem solch gelagerten Sachverhalt hat auch die Kammer bereits das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung bejaht (etwa beim Widerruf der glücksspielrechtlichen Erlaubnis wegen der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels, vgl. Beschluss vom 14. Juli 2023 – 7 B 286/23 HAL). Hier liegt der Fall jedoch anders. Bei Anbietern, die eine Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellem Automatenspiel erteilt bekommen haben, wird bereits im Vorfeld die Eignung und Zuverlässigkeit angenommen. Auch im Waffengesetz und Gewerberecht sind die Fälle, in denen ein Gleichlauf mit dem Interesse am Erlass der Verfügung und der Anordnung der sofortigen Vollziehung gegeben ist, allenfalls in Fällen der Entziehung, nicht aber bei der Erteilung der Erlaubnis zu finden.
Soweit das OVG Magdeburg hier aus dem Kanalisierungsziel nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 eine besondere Eilbedürftigkeit ableitet, überzeugt dies nicht. Richtig ist, dass hinter dem Ziel, Glücksspiel in geordnete Bahnen zu lenken und der Ausbreitung von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, die von unerlaubtem Glücksspiel ausgehenden Gefahren stehen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 wird hervorgehoben, dass Ziel der Kanalisierung auch eine unterstützende Funktion für die anderen Ziele des Staatsvertrags zukommt. So soll die Kanalisierung innerhalb der erlaubten Angebote eine Lenkung in Richtung weniger gefahrenträchtiger Spielformen unterstützen. Damit sollen die bereits genannten Ziele des GlüStV (Suchtprävention und - bekämpfung, Spieler- und Jugendschutz, Kriminalitätsprävention) umgesetzt werden. Durch die erstmalige Erlaubnisfähigkeit von Angeboten wie virtuelles Automatenspiel soll spielwilligen Personen, deren Nachfrage sich nicht in weniger gefährliche Spielformen kanalisieren lässt, eine weniger gefährliche Alternative zum bisherigen Schwarzmarkt geboten werden. In diesen weniger gefährlicheren Spielformen sind Schutzmaßnahmen gegen Spielsucht, gegen Manipulationen und andere betrügerische Aktivitäten vorgeschrieben und werden tatsächlich durchgeführt, so dass ein kontrolliertes Spiel in geordneten Bahnen ermöglicht wird (Erläuterungen zum GlüStV 2021, S. 4, a.a.O.). Dabei ist zu beachten, dass die Anbieter von virtuellem Automatenspiel nur unter den zusätzlichen Voraussetzungen des § 4a GlüStV 2021 (erweiterte Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit, Transparenz und Sicherheit des Glücksspiels) eine Erlaubnis erhalten können. Warum daher aus dem Ziel der Kanalisierung darüber hinaus eine Eilbedürftigkeit erforderlich sein sollte, ist nicht ersichtlich. Allein der Verweis auf die Verwirklichung der Ziele des GlüStV 2021 und der darin enthaltenden Rechtsgüter rechtfertigt für sich genommen zwar, wie oben beschrieben, das Erlassinteresse hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen, aber nicht das besonderer öffentliche Interesse an deren sofortiger Vollziehung.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Der Anteil des zurückgenommenen Teils des Eilantrages ist mit 8/12 zu bemessen, weil der Eilantrag ursprünglich die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bezüglich 12 Nebenbestimmungen des Bescheides vom 22. Februar 2023 betraf und dieser dann hinsichtlich acht Nebenbestimmungen zurückgenommen und betreffend vier Nebenbestimmungen aufrechterhalten wurde. Dabei ist die Kammer davon ausgegangen, dass jeder angefochtenen Nebenbestimmung in etwa die gleiche Bedeutung zukommt.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer legt in glücksspielrechtlichen Verfahren einen Streitwert in Höhe von 50.000 Euro zu Grunde. Dieser war aufgrund des vorläufigen Charakters des hier vorliegenden Eilverfahrens nur in hälftiger Höhe zu berücksichtigten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 36 VwVfG
§ 1 GlüStV
§ 9 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 4a GlüStV
§ 92 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 27a Abs. 3 GlüStV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 und 1a GlüStV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 2a Abs. 6 und 4 Abs. 9 StVG
§ 3 Abs. 1 StVG
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
Art 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 A 209/23
11 C 2.00
4 C 5.11
4 C 4.20
8 AV 1.22
3 M 24/23
9 S 1937/10
1 BvR 2709/09
3 M 123/19
2 L 2904/22
2 L 1027/22
4 VR 1005/04
7 B 143/23
2 BvR 1179/95
1 BvR 23/73
1 BvR 699/77
2 BvR 1413/83
2 BvR 1642/83
1 BvR 1426/01
7 B 286/23