Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-28, Aktenzeichen 8 A 865/12
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:1128.8A865.12.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 25. Januar 2012 – 7 K 3120/11.F - wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die in zweiter Instanz entstandenen Kosten zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Gemeindevertreter in der Gemeindevertretung der Gemeinde Grävenwiesbach. Mit seiner Klage wendet er sich gegen seinen Ausschluss von der Beratung und Entscheidung bestimmter Beratungsgegenstände in der Gemeindevertretung und vorbereitenden Sitzungen des Haupt- und Finanzausschusses.
Im Jahre 2008 hatte der Kläger – ebenso wie weitere 58 Bürger der Gemeinde – vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage gegen die Gebührenbescheide erhoben, mit denen die Wasser- und Abwassergebühren für die Jahre 2006, 2007 und 2008 und die Abfallgebühren für die Jahre 2007 und 2008 festgesetzt worden waren. Mit Urteil vom 4. August 2011 gab das Verwaltungsgericht einer dieser Klagen (3 K 1703/08.F) als „Pilotverfahren“– mit Ausnahme der Festsetzung der Abfallgebühr für das Jahr 2008 – statt und hob die betreffenden Bescheide auf; für die übrigen Klagen wurde das Ruhen des Verfahrens angeordnet. Das vom Kläger anhängig gemachte Verfahren ist eines der zum Ruhen gebrachten.
Mit Schreiben vom 13. September 2011 lud der Vorsitzende der Gemeindevertreter u.a. den Kläger zur Gemeindevertretersitzung am 20. September 2011 ein. Zur Beratung und Entscheidung stand u.a. die Frage an, ob gegen das stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden solle. Außerdem sollte die Gemeindevertretung beraten und entscheiden, ob der Gemeindevorstand beauftragt werden solle, Änderungssatzungen hinsichtlich der Wasser- und Abfallgebühren für das Jahr 2006 sowie der Wasser- und Abwassergebühren für die Jahre 2007 und 2008 vorzulegen, um in Anbetracht der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main die Gebühren für die Kläger auch der ruhenden Verfahren rückwirkend neu festzusetzen zu können. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Beschlussvorlage vom 15. September 2011 (Bl. 57 d. VerwVorg.) und die Stellungnahme des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom 1. September 2011 (Bl. 1 f. d. VerwVorg.).
In der Sitzung der Gemeindevertretung vom 20. September 2011 wurde – gestützt auf § 25 Abs. 1 Nr. 1 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO)– der Ausschluss von vier Gemeindevertretern – u.a. auch des Klägers – von der Beratung und Entscheidung sowohl hinsichtlich des Zulassungsantrags gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main als auch über den Erlass der Änderungssatzungen mehrheitlich beschlossen. Die Betroffenen verließen daraufhin den Saal (Bl. 107 f. d. VerwVorg.).
Mit Schreiben vom 22. September 2011 wurde der Kläger zur Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses der Gemeindevertretung Grävenwiesbach am 28. September 2011 geladen. Zur Beratung und abschließenden Beschlussempfehlung standen auch hier die Entscheidung über die Stellung des Berufungszulassungsantrags gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main und der Erlass von Änderungssatzungen. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Einladung (Bl. 90 d. VerwVorg.). Auch in dieser Sitzung wurde der Kläger unter Bezugnahme auf § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO von der Beratung und Abstimmung ausgeschlossen und verließ die Versammlung.
Mit Schreiben des Vorsitzenden der Gemeindevertretung vom 27. September 2011 erfolgte schließlich die Einladung der Gemeindevertreter zur Sitzung am 4. Oktober 2011. Zur Beratung und Entscheidung standen auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des Haupt- und Finanzausschusses der Erlass der Änderungssatzungen hinsichtlich der Wasser-, Abwasser- und Abfallgebühren. Auch von der Behandlung dieser Tagesordnungspunkte wurde der Kläger wieder ausgeschlossen. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf das Protokoll der Sitzung vom 4. Oktober 2011 (Bl. 118 f. d. VerwVorg.).
Mit seiner am 4. Oktober 2011 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhobenen Klage wendet sich der Kläger gegen seinen Ausschluss von den Beratungen sowohl der Gemeindevertretung als auch des Haupt- und Finanzausschusses. Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht, die Voraussetzungen für seinen Ausschluss auf der Grundlage von § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO seien nicht erfüllt gewesen, weil er weder durch die Entscheidung über den Berufungszulassungsantrag noch durch das Votum über den Erlass der Änderungssatzungen einen unmittelbaren Vorteil erlangt habe. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Schriftsätze vom 29. September 2011 ( Bl. 1 ff. d. GA) und 13. Oktober 2011 (Bl. 21 ff. d. GA). Nachdem der Kläger in der Klageschrift zunächst die Gemeinde Grävenwiesbach – vertreten durch den Gemeindevorstand – als Beklagte bezeichnet hatte, wurde das Rubrum des Verfahrens nach einem Hinweis des Bevollmächtigten der Gemeinde, dass die Klage richtigerweise gegen die Gemeindevertretung und den Haupt- und Finanzausschuss – beide jeweils vertreten durch ihre Vorsitzenden – zu richten sei, auf Veranlassung des Berichterstatters dahingehend geändert, dass als Beklagte die „Gemeinde Grävenwiesbach, vertreten durch den Vorsitzenden der Gemeindevertretung“ aufgenommen wurde (Bl. 37 f, 56 d. GA).
Mit Urteil vom 25. Januar 2012 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger sei zu Recht von den Sitzungen sowohl der Gemeindevertretung als auch des Haupt- und Finanzausschusses unter Bezugnahme auf § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO ausgeschlossen worden. Danach dürfe niemand in haupt- oder ehrenamtlicher Tätigkeit in einer Angelegenheit beratend oder entscheidend mitwirken, wenn er durch die Entscheidung in der Angelegenheit einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil erlangen könne. Hinsichtlich der Entscheidung über den Berufungszulassungsantrag sei eine Interessenkollision in der Person des Klägers bereits deshalb zu bejahen, weil für den Fall eines Verzichts auf die Einlegung eines Rechtsmittels das erstinstanzliche Urteil rechtskräftig würde und präjudizielle Wirkung auch für die ruhenden Verfahren hätte. Der Vorteil trete auch unmittelbar ein, weil der Gemeindevorstand durch die Entscheidung ohne weiteres ermächtigt werde, erforderliche Rechtsschritte zu unternehmen oder zu unterlassen. Hinsichtlich der Änderungssatzungen sei ebenfalls zu Recht eine Interessenkollision in der Person des Klägers angenommen worden, weil man mit diesen Satzungen Vorsorge habe treffen wollen für den Fall, dass die erstinstanzliche Entscheidung Bestand habe, um auf diese Weise eine Heranziehung der Kläger überhaupt noch zu ermöglichen. Mit dieser Entscheidung weiche das Verwaltungsgericht zwar von der älteren Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ab, wonach es an einem unmittelbaren Vor- oder Nachteil fehle, wenn die Beitragspflicht erst durch einen Heranziehungsbescheid aktualisiert werden müsse; diese Rechtsprechung werde jedoch der vorliegenden Sachlage nicht gerecht. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf das angefochtene Urteil (Bl. 119 ff. d. GA).
Dieses Urteil ist dem Bevollmächtigten des Klägers am 8. März 2012 zugestellt worden. Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 29. März 2012 – eingegangen beim Verwaltungsgericht am 2. April 2012 – ist dagegen Berufung eingelegt worden, die mit anwaltlichem Schriftsatz vom 4. Mai 2012 – eingegangen beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am selben Tage – begründet worden ist. Er beruft sich im Wesentlichen darauf, dass das Verwaltungsgericht mit seiner Entscheidung von dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. März 1981 – II OE 12/80– abweiche. Zudem habe die Entscheidung darüber, ob in dem sog. „Pilotverfahren“ ein Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden solle, keine Auswirkungen auf das (ruhende) Verfahren des Klägers, da es sich um ein eigenständiges Verfahren handele. Es möge zwar sein, dass die Änderungssatzungen eigentlich nur für die Kläger der Gebührenstreitverfahren Anwendung finden sollten; sei diese Satzung aber einmal beschlossen, so gelte sie grundsätzlich für die gesamte Gemeinde. Eine Bezugnahme auf einen bestimmten Personenkreis in der Satzung sei unzulässig und auch nicht vorgenommen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Berufungsbegründung (Bl. 152 f. d. GA.).
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Mein vom 25. Januar 2012, 1. festzustellen, dass der Ausschluss des Klägers von der Beratung und Abstimmung zu TOP 4 – Gebührenstreitverfahren, hier: Entscheidung nach § 51 Ziffer 18 HGO– der Sitzung der Gemeindevertreterversammlung der Gemeinde Grävenwiesbach vom 20. September 2011 rechtswidrig war, 2. festzustellen, dass der Ausschluss des Klägers von der Beratung und Abstimmung zu TOP 5 – Grundsatzentscheidung über den Erlass von Änderungssatzungen – der Sitzung der Gemeindevertreterversammlung der Gemeinde Grävenwiesbach vom 20. September 2011 rechtswidrig war, 3. festzustellen, dass der Ausschluss des Klägers von der Beratung und Abstimmung zu TOP 7 – Wasserbeitrag- und Gebührensatzung; hier: Erlass einer Änderungssatzung für das Jahr 2006 – in der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses der Gemeinde Grävenwiesbach vom 28. September 2011 rechtswidrig war, 4. festzustellen, dass der Ausschluss des Klägers von der Beratung und Abstimmung zu TOP 8 – Entwässerungssatzung; hier: Erlass einer Änderungssatzung für das Jahr 2007 – der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses der Gemeinde Grävenwiesbach vom 28. September 2011 rechtswidrig war, 5. festzustellen, dass der Ausschluss des Klägers von der Beratung und Abstimmung zu TOP 9 – Wasserbeitrags- und Gebührensatzung; hier: Erlass einer Änderungssatzung für das Jahr 2006 – in der Sitzung der Gemeindevertreterversammlung der Gemeinde Grävenwiesbach vom 4. Oktober 2011 rechtswidrig war, 6. festzustellen, dass der Ausschluss des Klägers von der Beratung und Abstimmung zu TOP 10 – Entwässerungssatzung; hier: Erlass einer Änderungssatzung für das Jahr 2007 – in der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses der Gemeinde Grävenwiesbach vom 4. Oktober 2011 rechtswidrig war.
Die Beklagten beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigen das angefochtene Urteil und machen geltend, der Ausschluss des Klägers sei rechtmäßig gewesen. Sinn und Zweck der Regelung des § 25 Abs. 1 Nr. 1HGO liege darin, jede haupt- und ehrenamtliche Tätigkeit für die Gemeinde von individuellen Sonderinteressen freizuhalten. Entgegen der Ansicht des Klägers sei die Entscheidung in dem „Leitverfahren“ für seine Klage nicht bedeutungslos; die Rechtskraft des Urteils in dem – in erster Instanz zugunsten der Bürger entschiedenen –„Pilotverfahren“ nutze vielmehr auch dem Kläger. Ebenso verhalte es sich mit dem Ausschluss des Klägers im Rahmen der Entscheidungen über den Erlass der Änderungssatzungen. Da sie grundsätzlich allein Wirkung für die Kläger aller anhängig gemachten 59 Klageverfahren haben sollten, bedeute die Mitwirkung an dieser Entscheidung einen unmittelbaren Vorteil für den Kläger. Die strenge Bindung an die ältere Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs führe – wie der vorliegende Fall zeige – zu sachwidrigen Ergebnissen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Schriftsatz vom 30. Mai 2012 (Bl. 164 ff. d. GA.).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten (zwei Bände) sowie auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (ein Ordner, vorgelegt im Parallelverfahren 8 A 864/12.F).

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers bleibt ohne Erfolg. Sie ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch ansonsten zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO), mit Schriftsatz vom 4. Mai 2012 begründet und die Begründung entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen ( § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).
Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig (I.), jedoch nicht begründet (II.). Die Beklagten haben den Kläger zu Recht von der Beratung und Beschlussfassung über die Einlegung eines Rechtsmittels gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 25. Januar 2012 bzw. über den rückwirkenden Erlass von den Vorgaben dieses Urteils entsprechenden Satzungen ausgeschlossen. Denn in seiner Person liegt der Ausschließungsgrund des § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO vor. Danach darf niemand in haupt- oder ehrenamtlicher Tätigkeit in einer Angelegenheit beratend oder entscheidend mitwirken, wenn er durch die Entscheidung in der Angelegenheit einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil erlangen kann. Sowohl die Entscheidung über die Einlegung eines Rechtsmittels gegen ein in einem „Pilotverfahren“ ergangenes, für den Bürger günstiges Urteil als auch der rückwirkende Erlass von den Urteilsgründen entsprechenden Beitragssatzungen kann für den Kläger eines zum Ruhen gebrachten Parallelverfahrens einen Vor- bzw. Nachtteil bringen (1.), der das Unmittelbarkeitskriterium erfüllt (2.).
I. Die Klage ist zulässig.
1. Sie ist als Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens zulässig. Denn Streitigkeiten zwischen Organen der Gemeinde oder innerhalb ihrer Mitglieder werden als „Kommunalverfassungsstreitigkeiten“ im Verwaltungsgerichtsverfahren ausgetragen. Mit seiner Klage wendet sich der Kläger gegen von der Mehrheit der Gemeindevertreter bzw. der Mitglieder des Haupt- und Finanzausschusses gegen ihn getroffene Entscheidungen; der vorliegende Rechtsstreit betrifft mithin Streitigkeiten zwischen einem in einem Gleichordnungsverhältnis zueinander stehenden Organteil und einem Organ bzw. einem Hilfsorgan der Gemeinde, dem er angehört. Die Frage der rechtlichen Zulässigkeit eines Beschlusses, mit dem ein Gemeindevertreter bzw. ein in den Haupt- und Finanzausschuss entsandtes Mitglied der Gemeindevertretung von der Beratung und Entscheidung bestimmter Gegenstände der Tagesordnung ausgeschlossen wurde, stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO dar (vgl. dazu OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12– juris Rdnr. 23; Hess. VGH, Urteil vom 10. März 1983 – II OE 12/80 –, NVwZ 1982, 44).
2. Sie ist – richtigerweise – sowohl gegen die Gemeindevertretung als auch gegen den Haupt- und Finanzausschuss zu richten, denn im körperschaftsinternen Organstreit sind stets diejenigen Organe oder Hilfsorgane bzw. Organteile am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt, zwischen denen Streit besteht. Richtiger Beklagter ist folglich das Organ, dem die behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. März 2012 – 1 S 3326/11–, juris Rdnr. 48 m.w.N.). Gem. § 25 Abs. 3 HGO entscheidet das Organ oder Hilfsorgan, dem der Betroffene angehört oder für das er die Tätigkeit ausübt, darüber, ob ein Widerstreit der Interessen vorliegt, weil jedes Entscheidungsorgan selbständig auf die Einhaltung der gesetzlichen Verfahrensvorschriften zu achten hat. Da es sich bei den Ausschüssen um Hilfsorgane der Gemeindevertretung handelt, darf diese zwar nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs den Ausschluss eines Gemeindevertreters nicht nur für die Sitzung der Gemeindevertretung, sondern auch für die eines Ausschusses beschließen (Unger in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen – KVR He – HGO, Stand März 2006, § 25 Rdnr. 87 unter Bezugnahme auf Hess. VGH, Urteil vom 10. März 1981 a.a.O.). Davon hat sie jedoch im vorliegenden Fall keinen Gebrauch gemacht. Vielmehr hat die Gemeindevertretung ausweislich der Protokolle der Sitzungen vom 20. September bzw. 4. Oktober 2011 lediglich eine Entscheidung in Bezug auf ihre Sitzungen getroffen, während der Ausschluss des Klägers auch von der Beratung und Abstimmung der Sitzungen des Haupt- und Finanzausschusses von diesem selbst getroffen worden ist (vgl. Protokoll vom 28. September 2011 Bl. 101 d. VerwVorg.), so dass die Klage auch gegen den Haupt- und Finanzausschuss zu richten war. Da der erstinstanzliche Berichterstatter zwar auf eine Berichtigung des Rubrums hinsichtlich der Gemeindevertretung hingewirkt, dabei jedoch – trotz entsprechenden Hinweises der Beklagten – den Haupt- und Finanzausschuss nicht bedacht hat, war dieser Fehler entsprechend dem Rechtsgedanken des § 78 Abs. 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz VwGO– auch noch in der Berufungsinstanz zu berichtigen (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Januar 2006 – 7 S 468/03– juris, Rdnrn. 23 f unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerwG; Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 19. Aufl. 2013, § 78 Rdnr. 16).
II. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Kläger ist in nicht zu beanstandender Weise von der Beratung und Entscheidung über die Einlegung eines Rechtsmittels gegen das zu Lasten der Gemeinde ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main (1.) und über den (vorsorglichen) Erlass von Änderungssatzungen hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht als rechtswidrig angesehenen Gebührensatzungen (2.) sowohl von den entsprechenden Sitzungen der Gemeindevertretung als auch von denen des Haupt- und Finanzausschusses ausgeschlossen worden.
1. Die Beschlüsse der Gemeindevertretung vom 20. September und 4. Oktober 2011 und des Haupt- und Finanzausschusses vom 28. September und 4. Oktober 2011, mit denen der Kläger von den Entscheidungen und Beratungen insoweit ausgeschlossen wurde, als es um die Frage eines Rechtsmittels gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil ging, sind rechtmäßig. Für den Kläger wurde zu Recht wegen einer drohenden Interessenkollision ein Mitwirkungsverbot nach § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO festgestellt (a) und das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger an diesen Entscheidungen nicht nur als Angehöriger einer Bevölkerungsgruppe beteiligt war (b).
a) Nach § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO darf niemand in haupt- oder ehrenamtlicher Tätigkeit in einer Angelegenheit beratend oder entscheidend mitwirken, wenn er durch die Entscheidung in der Angelegenheit einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil erlangen kann. Der Beschluss über die Einlegung eines Rechtsmittels gegen das zu Lasten der Gemeinde ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main kann auch für den Kläger, obwohl er lediglich Kläger in einem zum Ruhen gebrachten Parallelverfahren ist, einen Vorteil bringen.
(1) Als Vorteil bzw. Nachteil im Sinne dieser Vorschrift kommen alle wirtschaftlichen Interessen in Betracht, also jede Verbesserung oder Verschlechterung der Vermögenssituation. Das umfasst sowohl die Auferlegung von Zahlungspflichten als auch Gewinnerwartungen oder die Beeinträchtigung eines erwarteten Vermögenszuwachses und daneben auch immaterielle Vor- oder Nachteile (Unger in Kommunalverfassungsrecht Hessen, HGO, § 25 Stand: März 2006, Rdnrn. 15 ff.). Ebenso wie die Kläger des „Pilotverfahrens“ wehrt sich auch der Kläger gegen seine Heranziehung zur Zahlung von Wasser-, Abwasser- und Abfallgebühren in den Jahren 2006 bis 2008 und verfolgt damit das gleiche Klageziel wie diese. Die Entscheidung der Gemeindevertretung über die Einlegung eines Rechtsmittels gegen das in dem „Pilotverfahren“ ergangene Urteil betraf daher auch ihn. Denn mit einer Entscheidung der Gemeindevertretung, kein Rechtsmittel einzulegen, wäre das Urteil rechtskräftig geworden und hätte zugleich präjudizierende Wirkung auch für die Klageverfahren der übrigen 58 Kläger entfaltet.
Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegen halten, unabhängig davon, ob in dem „Pilotverfahren“ ein Rechtsmittel eingelegt werde oder nicht, bleibe sein Gebührenrechtsstreit ein eigenständiges, davon unabhängiges Verfahren; demgemäß könnten auch beide Seiten ins Rechtsmittel gehen und zwar völlig unabhängig davon, wie das „Pilotverfahren“ ausgehe. Denn auch wenn es sich bei dem vom Kläger betriebenen Gebührenrechtsstreit um ein eigenständiges Verfahren handelt, so liegt doch der Sinn eines solchen „Pilotverfahrens“ gerade darin, in einem Verfahren grundlegende Rechtsfragen klären zu lassen, um aus dem Prozessergebnis Konsequenzen für die übrigen, zum Ruhen gebrachten Verfahren ziehen zu können. Zweckmäßig ist das Ruhen des Verfahrens daher vor dem Hintergrund der Prozesswirtschaftlichkeit und der gerichtlichen Prozessförderungspflicht nur dann, wenn Gründe vorliegen, aufgrund derer zu erwarten steht, jedenfalls aber nicht ausgeschlossen werden kann, dass eine Förderung des stillzulegenden Verfahrens durch Maßnahmen außerhalb des Verfahrens in absehbarer Zeit erfolgen wird (OVG Lüneburg, Beschluss vom 28. Januar 2011 – 4 OB 9/11–, juris Rdnr. 5). Die Durchführung eines solchen „Pilotverfahrens“ ist daher als wichtiger Grund für eine Ruhensanordnung anerkannt, zumal eine Aussetzung des Verfahrens nach § 94 VwGO in solchen Konstellationen gerade nicht in Betracht kommt, da die zu klärende Frage für das Verfahren nicht vorgreiflich ist, sich vielmehr dieselbe Frage in einer Mehrzahl von Verfahren stellt (OVG Lüneburg, Beschluss vom 18. Mai 2005 – 8 OA 317/04– juris Rdnr. 6). Dann aber liegt es auf der Hand, dass das Ergebnis des Verfahrens Auswirkungen auch auf die zum Ruhen gebrachten Verfahren haben kann. Für die Annahme eines Kollisionsfalles genügt es aber, dass die Möglichkeit der Erlangung eines Vor- oder Nachteils besteht. Es ist nicht notwendig, dass der Vor- oder Nachteil mit der Entscheidung tatsächlich eintritt, ausreichend ist vielmehr eine gewisse Wahrscheinlichkeit bei normalem Lauf der Dinge (Unger in KVR/HGO § 25 Stand: März 2006 Rdnr 18).
(2) Zu Recht ist das Verwaltungsgericht auch davon ausgegangen, dass dem Kläger durch einen Verzicht auf die Einlegung eines Rechtsmittels gegen das in dem „Pilotverfahren“ ergangene Urteil auch ein unmittelbaren Vor- bzw. Nachteil erwachsen konnte. Die Annahme eines unmittelbarer Vor- oder Nachteils ist nicht auf die Fälle direkter Kausalität beschränkt; maßgeblich kommt es vielmehr darauf an, ob der Gemeindevertreter aufgrund besonderer persönlicher Beziehungen zu dem Gegenstand der Beschlussfassung ein individuelles Sonderinteresse an der Entscheidung hat, das zu einer Interessenkollision führen kann und die Besorgnis einer beeinflussten Stimmabgabe rechtfertigt (ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 19. Februar 1981 – 14 C 1/80 –, NVwZ 1982 S. 44; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. April 2004 – 8 S 1374/03– juris, Rdnr. 19; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. Juni 2009 – 2 A 10098/09– juris Rdnrn. 25 f.). Denn Sinn und Zweck dieser Regelung ist es in erster Linie sicherzustellen, dass die öffentliche Verwaltung auf kommunaler Ebene unparteiisch und uneigennützig handelt. Bereits der Anschein von Korruption und Selbstbegünstigung soll vermieden, das Ansehen der kommunalen Verwaltung in der Öffentlichkeit und das Vertrauen in die Objektivität der Verwaltungsführung sollen gesichert werden. Die Gemeindevertreter sollen ihre Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksichtnahme auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung ausrichten. Zugleich sollen ihnen damit persönliche Konfliktsituationen erspart werden. (Risch, in Schneider/Dreßler, Kommentar zur HGO, Stand Dez. 2012, § 25 Rdnr. 3).
Davon ausgehend kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die streitbefangene Entscheidung ohne Zwischenschritte zu einem Vor- oder Nachteil führt, sondern ob diese ein konkretes Eigeninteresse des Gemeindevertreters berührt, welches ihn aus der Gruppe der Gemeindebürger heraushebt und in besonderer Weise betrifft. Soweit der Hessische Verwaltungsgerichtshof in der Vergangenheit einen sehr formalen Standpunkt vertreten und allein darauf abgestellt hat, ob die Entscheidung „ohne Hinzutreten eines weiteren Umstandes eine natürliche Person direkt berührt“– direkte Kausalität – (Urteil vom 10. März 1981 – II OE 12/80–, NVwZ 1982, S. 44), hält der nunmehr für das Kommunalrecht zuständige 8. Senat an dieser Rechtsprechung nicht länger fest. Sie vermag – ausgehend vom Sinn und Zweck dieser Regelung – die Problematik nicht hinreichend zu lösen, weil danach selbst offensichtliche Fälle der Verfolgung eigener Interessen nicht vom Mitwirkungsverbot erfasst würden. Denn sogar der Beschluss über den Verkauf eines Grundstücks an einen Gemeindevertreter würde danach keinen unmittelbaren Vorteil bewirken, weil der Verkauf erst durch den Abschluss eines notariell beurkundeten Kaufvertrages zustande käme (Borchmann, Interessenkollision im Gemeinderecht, NVwZ 1982, S. 17 f; einschränkend auch Unger in KVR He/HGO § 25, Stand März 2006, Rdnr. 28). Dagegen lässt sich überzeugend auch nicht einwenden, lediglich die formale Betrachtungsweise vermittele den Gemeindeorganen die notwendige Rechtssicherheit für die Entscheidung, welche der Gemeindevertreter an der Beschlussfassung teilnehmen dürfen (Risch in Schneider/Dreßler, Kommentar zur HGO, Stand Dez. 2012, § 25 Rdnr. 20). Zum einen wird den Gemeindevertretern von der HGO auch an anderer Stelle der (richtige) Umgang mit unbestimmten Rechtsbegriffen abverlangt, und zum anderen werden in Rechtsprechung und Literatur Ausnahmen von diesem Grundsatz zugelassen, die von den Gemeindevertretern ebenfalls wertende Entscheidungen verlangen, etwa dann, wenn es um Einzelfallentscheidungen geht, die zwar noch der Umsetzung bedürfen, bei denen aber bereits die Beschlussfassung schon eine Rechtsposition für den Betroffenen schafft (vgl. dazu Unger Rdnr. 28 m.w.N; Risch Rdnr. 21, der ebenfalls eine Ausnahme für den Grundstücksverkauf zulässt).
b) Die Anwendung des Mitwirkungsverbots nach § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO ist hier auch nicht nach Abs. 1 Satz 2 der Vorschrift suspendiert, weil der Kläger an den in Rede stehenden Entscheidungen nicht nur als Vertreter einer Bevölkerungsgruppe beteiligt war. Nach dieser Norm gilt das Mitwirkungsverbot dann nicht, „wenn jemand an der Entscheidung lediglich als Angehöriger einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe beteiligt ist, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden“. Mit dieser Regelung trägt der Gesetzgeber der Tatsache Rechnung, dass die Gemeindevertreter als Einwohner der Gemeinde von örtlichen Entscheidungen und Beschlussfassungen in gewisser Weise grundsätzlich immer auch selbst betroffen sind, weil nach § 32 Abs. 1 HGO nur Personen das passive Wahlrecht zusteht, die seit mindestens sechs Monaten in der Gemeinde ihren Wohnsitz haben. Es liegt daher in der Natur der Sache, dass jeder Beschluss der Gemeindevertretung auch deren Mitglieder bis zu einem gewissen Grade tangiert. Ein Mitwirkungsverbot nach § 25 Abs. 1 HGO kann daher nur durch ein Individualinteresse, nicht aber ein kollektives Interesse, das den Betroffenen (lediglich) als Teil einer bestimmten Berufs- oder Bevölkerungsgruppe berührt, gerechtfertigt sein. Denn es liegt im Wesen der repräsentativen Demokratie in einer modernen pluralistischen Gesellschaft, dass die verschiedenen Berufs- und Bevölkerungsgruppen über die politischen Parteien bewusst solche Personen in die demokratisch gewählten Repräsentationsorgane entsenden, die ihnen aus weltanschaulichen oder wirtschaftlichen Gründen nahestehen. Dabei ist es unvermeidlich, dass die Gewählten sich zugleich auch als Vertreter ihres Berufsstandes oder ihrer Bevölkerungsschicht verstehen. Diesem Umstand trägt § 25 Abs. 1 Satz 2 HGO Rechnung (vgl. dazu zur vergleichbaren Regelung in NRW v. Lennep, in Rehn/Cronauge, Kommentar zur GO NRW, § 31 Stand März 2008, IV. 2.). Insoweit kommt es daher für den Geltungsbereich des Mitwirkungsverbotes maßgeblich weniger auf den Grund der Beteiligung als vielmehr auf die Betroffenheit des Einzelnen als Angehöriger des genannten Personenkreises durch die Entscheidung an; die Gesetzesformulierung ist insoweit missverständlich (vgl. Unger, in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen – KVR He – HGO, Stand März 2006, § 25 Rdnr. 70). Das Mitwirkungsverbot gilt somit nicht, wenn die Entscheidung nur die gemeinsamen Interessen einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe berührt, wobei als Bevölkerungsgruppe eine größere Anzahl von Gemeindeeinwohnern anzusehen ist, die ein gemeinsames, d. h. im Wesentlichen identisches, Interesse bzw. Interessenbündel miteinander verbindet. Demgemäß ist eine Gruppe umso eher anzunehmen, je allgemeiner und abstrakter sich die die Personenmehrheit eingrenzenden Merkmale gestalten und je größer die Anzahl der Interessenträger in der Gemeinde ausfällt. Sind die Folgen einer bestimmten Entscheidung dagegen von vorneherein ohne weiteres individualisierbar, scheidet die Annahme einer Gruppe aus – wobei die Grenze durchaus fließend verläuft. Davon ausgehend ist eine Entscheidung dann individualisierbar, wenn sie sich auf den kommunalen Mandatsträger so „zuspitzt“, dass er quasi als Adressat der Entscheidung anzusehen ist (vgl. dazu Sächs. OVG, Urteil vom 4. Juni 2008 – 5 B 65/06–, juris Rdnr. 96).
Das vorausgesetzt ist der Kläger an den streitgegenständlichen Entscheidungen hinsichtlich der Einlegung eines Rechtsmittels gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil hier nicht lediglich als Vertreter einer Bevölkerungsgruppe betroffen, denn die insgesamt 59 Kläger, die gegen ihre Gebührenbescheide gerichtlich vorgegangen sind, verbindet kein gemeinsames (politisches) Interesse. Jeder versucht vielmehr die für ihn und sein Grundstück für die Vergangenheit festgesetzte Gebührenlast zu vermindern. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht daher davon ausgegangen, dass es sich hier lediglich um ein Bündel von Individualinteressen handelt, die jeder für sich und im eigenen Interesse verfolgt.
2. Soweit der Kläger darüberhinaus in den Sitzungen der Gemeindevertretung vom 20. September und 4. Oktober und des Haupt- und Finanzausschusses vom 28. September und 4. Oktober 2011 von der Beratung und Entscheidung über den Erlass von Änderungssatzungen zur Vermeidung drohender Festsetzungsverjährung ausgeschlossen worden ist, sind auch diese Beschlüsse rechtmäßig. Nach dem oben Gesagten wurde auch insoweit für den Kläger zu Recht wegen einer drohenden Interessenkollision ein Mitwirkungsverbot nach § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO festgestellt.
Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass dem Kläger mit der Entscheidung über den Erlass rückwirkender Satzungen ein unmittelbarer Vorteil bzw. Nachteil entstehen konnte ist, weil mit dem Erlass der Satzungen die angefochtenen Bescheide rückwirkend auf eine neue Rechtsgrundlage gestellt und die beanstandeten Mängel geheilt werden sollten. Denn dadurch wurde die Möglichkeit der Heranziehung der 59 Kläger zu den Wasser-, Abwasser- und Abfallgebühren in den streitigen Jahren sichergestellt und zugleich ein Erfolg des „Pilotverfahrens“ in der zweiten Instanz und damit auch der weiteren 58, noch beim Verwaltungsgericht anhängigen Klagen verhindert.
Im Unterschied zu der Beratung und Beschlussfassung hinsichtlich der Einlegung eines Rechtsmittels gegen das erstinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main geht es hier zwar um die Beteiligung des Klägers beim Erlass von Abgabensatzungen und damit um seine Mitwirkung bei der Rechtssetzung auf örtlicher Ebene. Denn nach Art. 28 Abs. 2 GG i.V.m. § 5 Abs. 1 HGO steht den Kommunen das Recht zu, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung und damit durch den Erlass abstrakt-genereller Regelungen zu lenken. Abgabensatzungen betreffen daher grundsätzlich den mit der Entscheidung befassten Gemeindevertreter nicht personenbezogen. Sie haben abstrakten-generellen Charakter und belasten – anders als etwa ein Bebauungsplan, der einem überschaubaren Kreis von Grundstückseigentümern direkt Rechte und Pflichten zuweist – alle diejenigen gleichmäßig, die einen abgabenrechtlichen Tatbestand der Satzung erfüllen. Abstrakt-generelle Normen vermögen daher regelmäßig keine unmittelbaren Vor- oder Nachteile zu begründen, da sie keine konkreten Einzelfälle regeln, sondern mit ihnen lediglich Regeln geschaffen werden, an Hand derer die Gemeindeverwaltung das gedeihliche Zusammenleben ihrer Einwohner organisiert. Erst durch Subsumtion und Anwendung auf den Einzelfall wird ihr Inhalt konkretisiert und ein Vor- bzw. Nachteil für den Einzelnen begründet. Allein der Umstand, dass die Gemeindevertreter als Einwohner der Gemeinde von diesen Regelungen grundsätzlich immer auch selbst betroffen sind, rechtfertigt daher in diesen Fällen regelmäßig nicht die Annahme einer Interessenkollision i.S.d. § 25 HGO. Der Vor- oder Nachteil beruht gewöhnlich vielmehr allein auf der Zugehörigkeit des einzelnen Gemeindevertreters zu einer bestimmten Bevölkerungsgruppe mit der Folge, dass er nach § 25 Abs. 1 Satz 2 HGO vom Mitwirkungsverbot ausgenommen ist (vgl. dazu auch Sächs. OVG, Urteil vom 4. Juni 2008 – 5 B 65/06– juris Rdnr. 96).
Gleichwohl ist das Verwaltungsgericht hier auch insoweit zu Recht von einem Mitwirkungsverbot für den Kläger im Hinblick auf den (rückwirkenden) Erlass der Abgabensatzungen ausgegangen, weil in der Person des Klägers durch die Anfechtung der gegen ihn ergangenen Abgabenbescheide eine Sonderbetroffenheit entstanden ist, die ihn aus der Gruppe der zur Zahlung von Abwasser- und Abfallgebühren allgemein verpflichteten Gemeindeeinwohner heraushebt. Denn mit dem Erlass dieser Satzungen wollte die Gemeinde Vorsorge treffen für den Fall, dass sich die vom Verwaltungsgericht monierten Mängel auch in der zweiten Instanz als zutreffend erweisen sollten und diejenigen Gemeindeeinwohner, die ihre Bescheide angefochten haben, u.U. nicht mehr zur Zahlung der Beiträge für die hier in Rede stehenden Zeiträume würden herangezogen werden können. Zweck dieser Satzungen war daher vor allem, die angegriffenen Bescheide rückwirkend gem. § 3 Abs. 2 KAG auf eine tragende Grundlage zu stellen und die Betroffenen trotz ihres obsiegenden Urteils zu den auf sie entfallenden Gebühren heranziehen zu können. Sie betraf mithin einen Kreis individueller Betroffener und hatte auch keine Auswirkungen darüber hinaus, da die Bescheide der übrigen Einwohner bestandskräftig geworden waren.
Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, die nunmehr rückwirkend in Kraft gesetzten Satzungen beträfen das gesamte Gemeindegebiet; sämtliche der vom Verwaltungsgericht beanstandeten Satzungen seien rechtswidrig mit der Folge, dass auch die auf ihnen beruhenden Bescheide rechtswidrig seien. Denn dieser Umstand ändert nichts daran, dass diese Bescheide bestandskräftig sind und daher weiterhin Gültigkeit haben. Allein der Umstand, dass auch sie möglicherweise von der Gemeindeverwaltung nach § 48 VwVfG aufgehoben werden könnten, ändert nichts an der ihnen zugrundeliegenden Zwecksetzung, die Heranziehung der 59 Kläger zu Wasser-, Abwasser- und Abfallgebühren zu ermöglichen.
Dieses Verständnis des § 25 HGO gefährdet auch die Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung nicht in unvertretbarem Umfang. Den Kritikern ist zwar zuzugeben, dass die Mitwirkungsverbote der Gemeindeordnungen gerade beim Erlass von Satzungen im Spannungsfeld zwischen dem – parlamentsrechtlichen – Grundsatz der freien Mandatsausübung und dem – eher der Exekutive zuzurechnenden – Gedanken der unparteiischen Amtsführung stehen mit der Folge, dass der Ausschluss von Mandatsträgern bei Rechtssetzungsakten als Ausnahme anzusehen ist (Unger in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen – KVR He – HGO, Stand März 2006, § 25 Rdnr 26). Bei der Auslegung des § 25 HGO ist daher im Interesse einer möglichst hohen Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Selbstverwaltungsorgane bis zu einem gewissen Grade persönliches Engagement der Gemeindevertreter hinzunehmen (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20. Februar 1979 – XV A 809/78 – juris, Rdnr. 2), zumal – wie bereits dargelegt – nur ortsansässigen Personen das passive Wahlrecht zusteht. Es liegt in der Natur der Sache, dass jeder Beschluss der Gemeindevertretung auch deren Mitglieder tangiert. Andererseits darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die Gemeindevertretung – auch wenn sie aus Wahlen i.S.d. Art 28 Abs. 1 Satz 2 GG hervorgeht und den Bürgern durch die ihnen gem. § 18 Abs. 1 Nr. 3 und 4 KWG eröffnete Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens eine erhöhte Einflussnahme auf die personelle Zusammensetzung der Gemeindevertretung gewährt wird – in staatsorganisatorischer Hinsicht kein Parlament, sondern das Selbstverwaltungsorgan der Exekutive ist (BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 1988 – 2 BvR 975/83– juris Rdnr. 16). Eine grundsätzlich mandatsfreundliche Auslegung des § 25 HGO ist daher nicht sachgerecht (vgl. ebenso Risch in Schneider/Dreßler, § 25 Rdnr. 4).
Dem kann der Kläger auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, dieses Verständnis des Mitwirkungsverbotes führe zu einer nicht hinnehmbaren Einschränkung der Gemeindevertreter bei der Ausübung ihres Mandats, da es ihnen danach verwehrt sei, sich privat gegen ihnen rechtswidrig erscheinende Gebührenbescheide zu wehren und zugleich politisch für eine Änderung der entsprechenden Satzungen einzutreten. Denn niemand hindert die Betroffenen hier, sich für eine zukünftige Änderung der entsprechenden Gebührensatzungen einzusetzen. Die rückwirkende Änderung der hier in Rede stehenden Wasser-, Abwasser- und Abfallsatzungen betraf hingegen konkret die 59 gegen ihre Abgabenbescheide im Klagewege vorgehenden Gemeindeeinwohner, denn dadurch wurde ein in der Vergangenheit abgeschlossener, individualisierbarer Vorgang neu geregelt mit der Folge, dass dem entsprechenden Beschluss für die davon Betroffenen erhebliche Vor- bzw. Nachteile immanent waren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht für beide Instanzen auf jeweils 10.000,-- € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren und die Änderung für das erstinstanzliche Verfahren beruht auf §§ 63 Abs. 3 Satz 1, 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 und 2 GKG, wobei der Senat sich an Ziffer 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004 orientiert (Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 18. Aufl. 2012, Anh. § 164 Rdnrn. 14 ff.).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar ( § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 94 VwGO
§ 25 HGO
§ 48 VwVfG
§ 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO
§ 25 Abs. 1 Nr. 1HGO
§ 124 a Abs. 2 VwGO
§ 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 3 HGO
§ 32 Abs. 1 HGO
§ 25 Abs. 1 HGO
§ 25 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 5 Abs. 1 HGO
§ 3 Abs. 2 KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 3 und 4 KWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1982, 44
7 K 3120/11
3 K 1703/08
II OE 12/80
8 A 864/12
15 A 785/12
1 S 3326/11
7 S 468/03
4 OB 9/11
8 OA 317/04
14 C 1/80
8 S 1374/03
2 A 10098/09
5 B 65/06
XV A 809/78
2 BvR 975/83