Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-08-02, Aktenzeichen 15 L 1120/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2023:0802.15L1120.23.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 2 500 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1.
Der Antrag der Antragstellerin,
der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu untersagen, die rechtswidrige Weisungslage zum sogenannten Stufenkonzept im Bereich der Beihilfebearbeitung für Bundesbeamte einstweilen bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens aufrechtzuerhalten,
hilfsweise, im Wege einer einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Weisung, die Aufgaben der Beihilfebearbeitung im Wege des sogenannten Stufenkonzepts zu erledigen, grob rechtswidrig ist und daher im Ergebnis unbeachtlich bleiben darf,
hat keinen Erfolg. Er ist sowohl im Hauptantrag als auch im Hilfsantrag unzulässig.
Die Antragstellerin ist sowohl im Hinblick auf den Hauptantrag als auch im Hinblick auf den Hilfsantrag nicht antragsbefugt, weil sie in einem etwaigen Hauptsacheverfahren nicht klagebefugt wäre (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Hierfür ist es erforderlich, dass die Antragstellerin geltend macht, durch die angegriffene Weisung in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein. Dies ist jedoch nicht der Fall.
Als Beamtin kann sich die Antragstellerin nur dann verwaltungsgerichtlich gegen eine Weisung ihres Dienstherrn wenden, wenn sie durch diese Weisung in ihrer persönlichen Rechtsstellung betroffen ist. Soweit sie von einer Weisung nur in ihrer Eigenschaft als Amtswalterin betroffen ist, kann sie dagegen verwaltungsgerichtlich nicht vorgehen. Dies hat den Hintergrund, dass die Antragstellerin in ihrer amtlichen Funktion selbst Teil der staatlichen Organisation ist und in dieser Eigenschaft keinen grundrechtlichen Schutz genießt. Vor diesem Hintergrund ist bereits auf der Ebene der Zulässigkeit zu unterscheiden, inwiefern eine Weisung die Beamtin als selbständige Rechtsperson oder nur als Amtswalterin betrifft.
Vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 26.02.1999 – 2 A 10199/99 –, juris, Rn. 14; vgl. auch Grigoleit, in: Battis, BBG, § 63 Rn. 11 f.; Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, BBG, § 62 Rn. 13, 28.
Im Rahmen dieser Abgrenzung kommt es dabei maßgeblich auf die Finalität der angegriffenen Maßnahme an. Es ist entscheidend darauf abzustellen, inwiefern die Weisung die Beamtin als eigenständige Rechtsträgerin berühren soll.
Vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 26.02.1999 – 2 A 10199/99 –, juris, Rn. 15.
Nach diesem Maßstab macht die Antragstellerin vorliegend nicht geltend, durch die Weisung zum sog. Stufenkonzept in eigenen Rechten verletzt zu sein.
Mit dem genannten Stufenkonzept möchte die Antragsgegnerin anhaltenden Verzögerungen bei der Bearbeitung von Beihilfeanträgen entgegenwirken und vermeiden, dass beihilfeberechtigte Personen zu lange auf ihre Zahlungen warten müssen. Es sieht vor, dass mit jeder aufsteigenden Stufe die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe nach der Bundesbeihilfeverordnung (BBhV) immer weniger geprüft werden und schneller antragsgemäß entschieden wird. Im Falle der seit Mitte Mai 2023 angewiesenen höchsten Stufe 3 führt das Stufenkonzept dazu, dass auf eine Prüfung der Belege bei nahezu allen Kostenarten verzichtet werden soll und alle Aufwendungen pauschal in der Kostenart „Sonstiges“ zusammengefasst werden sollen. Diese erkennbar rechtswidrige Praxis betrifft jedoch nicht die Antragstellerin als eigenständige Rechtsträgerin, sondern bloß die fachliche Art und Weise, wie sie ihren Dienst verrichten soll. Es ist kein besonderer individueller Bezug zur Antragstellerin als Person erkennbar. Vielmehr richtet sich die entsprechende Weisung an alle Beamtinnen und Beamten der Beihilfeabteilung des C. und berührt diese in ihrer amtlichen Funktion als Teil der öffentlichen Verwaltung.
Soweit die Antragstellerin auf den besonderen Umstand verweist, dass sie als Bundesbeamtin selbst beihilfeberechtigt ist und ihre Beihilfeanträge ebenfalls nach Maßgabe des Stufenkonzepts beschieden werden, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Insoweit trägt die Antragstellerin vor, das Stufenkonzept führe für sie zu einem Dilemma. Praktisch würden beim C. die Beihilfeanträge teilweise – weisungsgemäß, aber rechtswidrig – nach dem Stufenkonzept und teilweise – weisungswidrig, aber rechtmäßig – auf der Grundlage der BBhV beschieden. Sollte ihr Beihilfeantrag rechtmäßig beschieden werden, führe dies zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung gegenüber einer Person, die wegen des Stufenkonzepts bei gleichem Sachverhalt eine rechtswidrige Begünstigung erhalte. Sollte ihr Beihilfeantrag nach dem Stufenkonzept beschieden werden und sie dadurch eine zu hohe Beihilfe ausgezahlt bekommen, dürfe sie diese Überzahlung wegen ihrer Kenntnis von der Rechtswidrigkeit nicht annehmen oder könne sich jedenfalls bei einer etwaigen Rückforderung nicht auf eine Entreicherung berufen. All diese Umstände führen jedoch nicht dazu, dass die Antragstellerin in Bezug auf die erhaltene Weisung zum Stufenkonzept als eigenständige Rechtsträgerin betroffen wäre. Soweit sie selbst beihilfeberechtigt und als solche die Adressatin eines Beihilfebescheids ist, ist dies der Fall, weil sie in dieser Konstellation nicht mehr nur als Amtswalterin, sondern als selbständige Rechtsperson außerhalb der Verwaltung in Erscheinung tritt. Daher kann sie in diesem Zusammenhang – wie sie es offenbar bereits tut – etwa gegen einen ergangenen Beihilfebescheid vorgehen und dabei beispielsweise eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) geltend machen. Die Antragstellerin macht im vorliegenden Verfahren allerdings nicht geltend, als Beihilfeberechtigte in eigenen Rechten verletzt zu sein. Vielmehr wendet sie sich ausweislich des gestellten Antrags sowohl im Hauptantrag als auch im Hilfsantrag ausschließlich gegen die Weisung zum Stufenkonzept.
Soweit die Antragstellerin ferner geltend macht, sie bewege sich mit der Umsetzung des Stufenkonzepts im strafbaren Bereich, kann dem nicht gefolgt werden. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass sich die Antragstellerin durch die Umsetzung des Stufenkonzepts gemäß § 266 Abs. 1 StGB wegen Untreue strafbar machen würde. Sie kann eine etwaige Vermögensbetreuungspflicht weder missbrauchen noch sonst verletzen, wenn sich ihr Dienstherr als der Vermögensinhaber mit der Vermögensschädigung ausdrücklich einverstanden erklärt.
Vgl. BGH, Urt. v. 20.07.1999 – 1 StR 668/98 –, juris, Rn. 13; vgl. auch Wittig, in: BeckOK StGB, § 266 Rn. 30 m. w. N.
Soweit sie zudem sinngemäß auf den Tatbestand der Rechtsbeugung nach § 339 StGB verweist, ist auch dieser nicht erfüllt. Die Antragstellerin ist bereits keine taugliche Täterin, weil ihre dienstliche Stellung nicht mit der einer Richterin vergleichbar ist. Sie hat keine echte Leitungs- und Entscheidungskompetenz als neutrale und sachlich unabhängige Instanz, sondern wird im Rahmen des bloßen Normenvollzugs für die Verwaltung tätig.
Vgl. BGH, Urt. v. 27.01.2016 – 5 StR 328/15 –, juris, Rn. 19; vgl. auch Heine/Hecker, in: Schönke/Schröder, StGB, § 339 Rn. 2 m. w. N.; Bange, in: BeckOK StGB, § 339 Rn. 25 m. w. N.
Soweit die Antragstellerin zuletzt auf das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG Bezug nimmt, kann sie daraus keine subjektiven Rechte herleiten. Insbesondere besteht auf dieser Grundlage kein allgemeiner Anspruch einer Bürgerin oder einer Beamtin auf ein rechtmäßiges Handeln der Verwaltung.
Vor diesem Hintergrund ist bei allem Verständnis für ihre Kritik an dem angegriffenen Stufenkonzept festzuhalten, dass die Antragstellerin als Amtswalterin grundsätzlich auch verpflichtet ist, eine rechtswidrige Weisung auszuführen. Insoweit bleibt ihr regelmäßig lediglich die Möglichkeit einer Remonstration nach § 63 Abs. 2 Satz 1 BBG, die sie bereits genutzt hat. Im Übrigen ist es die Aufgabe des Dienstherrn, etwa durch eine angemessene Stellen- und Personalausstattung eine rechtmäßige Antragsbearbeitung in der Beihilfeabteilung des C. zu gewährleisten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
2.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Ihr liegt der gesetzliche Auffangstreitwert zugrunde, weil der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte bietet. Dieser ist wegen der im vorliegenden Eilverfahren nur möglichen vorläufigen Sicherung des geltend gemachten Anspruchs zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Zitierte Normen: §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 339 StGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 266 Abs. 1 StGB
§ 63 Abs. 2 Satz 1 BBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 10199/99
1 StR 668/98
5 StR 328/15