Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-05, Aktenzeichen 1 A 4391/16

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 12. Juli 2016 verurteilt, das Bürgerbegehren des Klägers zum Neubau eines Rathauses in A-Stadt für zulässig zu erklären.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, welches den Standort des Rathauses in der Stadt A-Stadt betrifft. Kläger ist der Vertreter des Bürgerbegehrens; Beklagter ist der Verwaltungsausschuss der Stadt A-Stadt.
Bislang befindet sich der Hauptstandort der Stadtverwaltung der Stadt A-Stadt außerhalb des Stadtzentrums an der F.. Das historische alte Rathaus im Zentrum dient schon seit Langem nicht mehr der Unterbringung der Stadtverwaltung. Für den Rat der Stadt A-Stadt wurde unter dem 14. November 2013 die Informationsvorlage 2013/251 erstellt, in der das Ergebnis einer mit externer Unterstützung durchgeführten Standortuntersuchung zur zukünftigen Unterbringung der Stadtverwaltung dargestellt wurde. Die Vorlage kam zusammenfassend zu folgendem Ergebnis:
"Ein Rathausneubau auf den städtischen Grundstücksflächen im Bereich "G. " kann städtebaulich verträglich und funktional gut realisiert werden. Erschwernisse bestehen durch die Baugrundverhältnisse und die Verlegung der vorhandenen Trafoanlage. Der ruhende Verkehr muss in einer Tief- oder Hochgarage untergebracht werden. Insgesamt lässt sich ein Rathausneubau wirtschaftlich darstellen. Die städtebauliche Neuordnung und Verdichtung verbunden mit einem Rathausneubau im Bereich "G. " werten diesen Standort deutlich auf und generieren Entwicklungspotentiale, die zukünftig ein Heranwachsen der Innenstadt an das neue Bahnhofsumfeld günstig beeinflussen und neue innerstädtische Qualitäten erzeugen können."
In der Beschlussvorlage 2013/277 vom 18. November 2013 wurde die Unterbringung der Stadtverwaltung am Standort H. vorgeschlagen und begründet. Dabei wurde hinsichtlich der aktuellen Verwaltungsgebäude auf eine mangelnde Wärmedämmung und eine sanierungsbedürftige Dacheindeckung, ein überaltertes Leitungsnetz und nicht mehr zeitgemäßen Brandschutz hingewiesen. Der Standort G. habe aus städtebaulicher und stadtentwicklerischer Sicht Vorteile, weil er den Ansatz für die Hebung von Entwicklungspotential biete, während der Standort an der D. eher Entwicklungsrisiken beinhalte. In seiner Sitzung vom 12. Dezember 2013 beschloss der Rat mit 21 Ja-Stimmen bei 2 Nein-Stimmen und 11 Enthaltungen, dass die zukünftige Unterbringung der Stadtverwaltung an dem Standort G. erfolgen solle. Zudem wurde der Bürgermeister beauftragt, eine mögliche Finanzierung für den Rathausbau zu untersuchen und dem Rat vorzustellen. Im Wesentlichen sei zu prüfen, ob die Stadt das Bauvorhaben selbst finanzieren oder ob ein Investor das Gebäude errichten und die Stadtverwaltung die Räume anmieten soll.
Im März 2014 meldete das Kaufhaus I. (J. 26-27) Insolvenz an.
Die Verwaltung der Stadt A-Stadt erarbeitete infolge des Ratsbeschlusses vom 12. Dezember 2013 ein städtebauliches Entwicklungskonzept "G. " mit fünf Bausteinen in einem über den Rathausstandort hinausgehenden größeren Planungsgebiet, wozu als Baustein 1 die Nutzung des ehemaligen Kaufhauses, als Baustein 2 das neue Rathaus und als Baustein 3 die Umsetzung eines Einkaufscenters gehörten. Die Planungen mündeten in eine letztlich zurückgestellte Beschlussvorlage 2015/088 vom 15. April 2015.
Unter dem 19. November 2015 formulierten die Fraktionen der K. und der L. den Antrag, einen Grundsatzbeschluss zur Innenstadtentwicklung G. zu fassen, nach welchem die Stadt A-Stadt die Immobilie des ehemaligen Kaufhauses I. zu maximal den Einstandskosten des Eigentümers erwerben und die Verwaltung eine Leistungsbeschreibung für die Ausschreibung eines Public-Private-Partnership-Projekts zum Bau eines Gebäudekomplexes vorbereiten solle. Im Gebäudekomplex sollten im Erdgeschoss Einzelhandelsflächen vorzusehen sein und er müsse sinnvoll an die J. angeschlossen werden. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der Bau des neuen Rathauses die Chance biete, die Stadtentwicklung für M. voranzutreiben. Im Sinne einer positiven Entwicklung der Innenstadt und zur Steigerung der Attraktivität sei es deshalb erforderlich, den Bau eines zentralen Rathauses in ein Gesamtkonzept für die G. einzubinden. Das Rathaus und die Schaffung guter Einkaufsmöglichkeiten mit größeren Flächen für Frequenzbringer förderten die Belebung der Innenstadt durch neue Anziehungspunkte in der Fußgängerzone.
Am 12. Februar 2016 zeigte der Kläger unter Vorlage eines Entwurfs der Unterschriftslisten die Durchführung eines Bürgerbegehrens zum Rathausneubau/Unterbringung der Stadtverwaltung an, nachdem er ein von der Verwaltung der Stadt A-Stadt als unzulässig eingestuftes Bürgerbegehren in einer früheren Fassung zurückgezogen hatte. Nach dem Bürgerbegehren soll mit der jeweiligen Unterschrift der Unterzeichner die Durchführung eines Bürgerentscheids zu folgender Aussage beantragt werden:
"Sie sind dafür,
-
dass die Stadt M. den Ratsbeschluss vom 12.12.2013, die Stadtverwaltung zukünftig am Standort G. unterzubringen, aufhebt und
dass die Stadt M. auf den Kauf des ehemaligen Kaufhauses I. (J. 27) verzichtet und
dass der bisherige Sitz der Stadtverwaltung in M., D. 31 zum zukünftigen Rathaus ausgebaut wird! Die Ausführung soll der Standortanalyse über die zukünftige Unterbringung der Stadtverwaltung (Drucksache 2013/251) folgen, wonach die von den Bürgern häufig frequentierten Ämter wie Bürgerservice, Kfz-Zulassungsstelle und Standesamt sich erdgeschossig direkt an der D. dem Besucher anbieten. Das Raumprogramm wird umgesetzt mit der Aufstockung der Altbauten um ein weiteres Geschoss, mit 2- bis 3-dreigeschossigen Neubauten, die in großen Teilen für die Archivierung unterkellert werden."
Die Begründung des Bürgerbegehrens lautet wie folgt:
"Die Fraktionen von K., L. und N. beabsichtigen, auf Flächen zwischen J. und O. (G.) in Verbindung mit neuen Einzelhandelsflächen ein neues Rathaus zu bauen. Die von der Stadt ermittelten Kostenschätzungen belaufen sich hierfür auf ca. 12,42 Mio. Euro. Obwohl dort für ein Rathaus bereits genügend Flächen zur Verfügung stehen, soll zusätzlich das ehemalige Kaufhaus I. zu einem Preis von ca. 2 Mio. Euro gekauft werden. Die Erwerbskosten für das ehemalige Kaufhaus von ca. 2 Mio. Euro sowie zumindest die erforderlichen Sanierungs- oder Abrisskosten wären der o. g. Kostenschätzung hinzuzurechnen. Die hier vorgeschlagene Alternative eines Rathauses an der D. kostet nach Angaben der Verwaltung nur ca. 9,1 Mio. Euro."
Schließlich enthält das Bürgerbegehren folgenden Kostendeckungsvorschlag:
"Der Um- und Erweiterungsbau des derzeitigen Verwaltungssitzes an der D. 31 zu einem zentralen Sitz der Verwaltung würde nach Schätzungen der Stadt M. ca. 9,1 Mio. Euro kosten. Ein Rathausneubau auf ebenfalls bereits zur Verfügung stehenden Flächen zwischen J. und O. (G.) würde ca. 12,42 Mio. Euro kosten (s. Drucksache 2013/251). Die Erwerbskosten für das ehemalige Kaufhaus I. von ca. 2 Mio. Euro sowie zumindest die erforderlichen Abrisskosten wären hinzuzurechnen. Die durch das Bürgerbegehren angestrebte Lösung verursacht im Vergleich zu diesem Vorhaben keine Mehrkosten, sondern bedeutet eine Minderausgabe von mehreren Millionen Euro. Höhere Folgekosten wurden durch die vergleichende Untersuchung der Stadtverwaltung (DS 2013/251) für den Standort D. nicht festgestellt."
Als vertretungsberechtigte Person des Bürgerbegehrens wurde der Kläger benannt, der Ratsmitglied des Rates der Stadt A-Stadt war. Mit der Anzeige des Bürgerbegehrens wurde keine Vorabprüfung der Zulässigkeit beantragt. Der Rat beschloss am 3. März 2016 die bis dahin noch nicht erfolgte öffentliche Bekanntmachung des Beschlusses vom 12. Dezember 2013, die dann am 7. März 2016 erfolgte. Unter dem 14. März 2016 wies die Stadt den Kläger auf die dadurch verursachte Verkürzung der Frist zur Einreichung der erforderlichen Unterschriften auf drei Monate hin; mit weiterem Schreiben gleichen Datums wurde die vom Kläger für die Fraktion P. beantragte Einlegung eines Einspruchs gegen den Ratsbeschluss vom 3. März 2016 abgelehnt. Mit Schreiben vom 1. April 2016 bat der Bürgermeister der Stadt A-Stadt den Niedersächsischen Städtetag um Stellungnahme zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, welcher unter dem 15. April 2016 rechtliche Hinweise erteilte und zu dem Ergebnis kam, dass die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens wegen unrichtiger Darstellung wesentlicher Punkte der Begründung beschlossen werden könne.
Am 7. April 2016 war der Rat der Stadt A-Stadt erneut mit den Planungen befasst. Er beschloss, den Bürgermeister zu beauftragen, für die Unterbringung der Verwaltung am Standort G. sowie für die städtebauliche Entwicklung des Areals G. die erforderlichen fachlichen und sonstigen entscheidungsrelevanten Aspekte zusammenzutragen, den städtischen Gremien zur Bewertung vorzulegen und fortlaufend zu berichten. Das Rathaus sollte nach dem Beschluss auf dem südlichen Teil des Areals 2 von der Stadt selbst gebaut werden und im städtischen Eigentum bleiben (vgl. Nr. 1 des Beschlusses zu Tagesordnungspunkt 9). Auf dem restlichen Areal 2 sollte ggf. ein ÖPP-Verfahren zum Bau eines weiteren Gebäudes beginnen, um dort großflächigen Einzelhandel im Erdgeschoss in Kombination mit Verwaltungsbüros in den Obergeschossen anzusiedeln (vgl. Nr. 2 des Beschlusses). Zudem sollten die planerischen Voraussetzungen erarbeitet werden, um am Areal 2 ausreichend überirdische Parkplätze sowie eine großzügige Wegeverbindung zur J. zu schaffen. Sollte es dazu notwendig sein, Teile des Areals 1 und des Areals 4 zu überplanen, wurde der Bürgermeister beauftragt, mit den Eigentümern eine Lösung zu finden, die eine Nutzungsvereinbarung oder einen (Teil-)Kauf der Grundstücke beinhalten könne (vgl. Nr. 3 des Beschlusses). Ein Änderungsantrag der Fraktion Bündnis 90/Die N. u. a. zur Streichung der Nrn. 2 und 3 des Beschlusses war gescheitert.
Am 6. Juni 2016 reichte der Kläger das Bürgerbegehren mit 4.472 Unterstützungsunterschriften auf 426 Einzellisten ein, von denen die Stadtverwaltung 4.130 Stimmen als gültig ansah, womit die erforderliche Mindestanzahl von 3.613 Unterschriften erreicht wurde. Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung am 11. Juli 2016 unter Mitwirkung des Klägers mit neun Ja-Stimmen bei einer Gegenstimme, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Die Stadt A-Stadt teilte dem Kläger die Entscheidung des Verwaltungsausschusses unter dem 12. Juli 2016 in einem mit Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Schreiben mit. Die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens erfüllten nicht die rechtlichen Voraussetzungen. Die enthaltenen tragenden Tatsachen und rechtlichen Bewertungen dürften nicht in wesentlichen Punkten unrichtig und damit zur Täuschung der Bürgerschaft geeignet sein. Die in der Drucksache 2013/251 genannte Kostenschätzung von 12,42 Mio. Euro habe nicht die Kosten für einen eventuellen Erwerb der Flächen des ehemaligen Kaufhauses I. beinhaltet. Seinerzeit sei von einer Einbeziehung dieser Flächen nicht die Rede gewesen. Der im Bürgerbegehren hergestellte inhaltliche Bezug sei demnach nicht zutreffend. Auch die im Bürgerbegehren genannte Kaufabsicht für diese Flächen zu einem Preis von 2 Mio. Euro sei irreführend, da weder ein Verkaufsangebot noch eine Wertermittlung vorliege. Kaufpreisverhandlungen seien überhaupt noch nicht geführt worden. Zudem hätten die Anträge der Fraktion der N. die Fläche des ehemaligen Kaufhauses nicht mit in das Rathausprojekt einbeziehen wollen. Die Ausführungen des Kostendeckungsvorschlags korrespondierten nicht zutreffend mit der Begründung.
Der Kläger hat am 4. August 2016 im Wege des Kommunalverfassungsstreitverfahrens Klage gegen den Beklagten erhoben.
Während des Klageverfahrens wurde dem Rat der Stadt A-Stadt für seine Sitzung am 1. Dezember 2016 die Informationsvorlage 2016/333 vom 21. November 2016 unterbreitet, die u. a. das Rathaus und die Innenstadtentwicklung betrifft. Darin heißt es u. a., dass das Wertgutachten für das angrenzende ehemalige Kaufhausareal im März beauftragt worden sei und vorliege; ein weiteres Wertgutachten sei beauftragt worden. In seiner Sitzung vom 19. Januar 2017 fasste der Rat auf Basis der Beschlussvorlage 2016/390 den Beschluss, dass der Rathausneubau im Areal G. auf den städtischen Parzellen 44/5, 46/6, 57/53, 57/54 und 57/58 realisiert werden solle, wobei das städtebauliche Entwicklungskonzept G. (Vorlage 2015/088) die Grundlage sein solle. Der Neubau des Rathauses solle mit Einzelhandel im Erdgeschoss als ÖPP-Realisierung umgesetzt werden. Zugleich wurden Vorgaben für die Vorbereitung der Ausschreibung (u. a. Einsetzung eines Fach- und Sachgremiums) beschlossen. Der Bürgermeister der Stadt A-Stadt hatte vor der Beschlussfassung ausgeführt, dass drei von fünf Bausteinen für die Entwicklung des Areals G. in Arbeit seien und die Stadt vor diesem Hintergrund mit dem dortigen Neubau eines Rathauses zugunsten der Innenstadtentwicklung vorangehen solle.
Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger aus: Die Bewertung der Begründung des Bürgerbegehrens als irreführend und deshalb unzulässig sei nicht richtig. Die Kostenposition für einen möglichen Ankauf des Kaufhauses I. sei im Konjunktiv genannt worden. Es treffe insbesondere nicht zu, dass eine Einbeziehung der Flächen des Kaufhauses nicht in Rede gestanden habe und der im Bürgerbegehren hergestellte inhaltliche Bezug demnach unzutreffend sei. Im Kostendeckungsvorschlag würden Zahlen genannt, die von der Verwaltung den Ratsmitgliedern mitgeteilt worden seien. Bereits aus den Beträgen von 12,42 Mio. Euro für den Standort G. und 9,1 Mio. Euro für den Standort D. werde deutlich, dass die Alternative G. erheblich teurer sei. Dass der Ankauf des Kaufhauses mit weiteren ca. 2 Mio. Euro zu Buche schlagen würde, sei nur ein zusätzliches Argument. Der genannte Betrag von 2 Mio. Euro beruhe auf einer in der öffentlichen Berichterstattung genannten Verkaufsfläche von 3.300 m2 bei einem Quadratmeterpreis von 600 Euro. Die Summe sei auch nicht als Kosten des Rathausneubaus bezeichnet worden, sondern nur für den Fall, dass für einen Neubau des Rathauses mehr Flächen benötigt würden. In den entscheidenden Drucksachen sei ausdrücklich davon die Rede, dass es sich bei den 12,42 Mio. Euro um Baukosten handele; Stadtentwicklungsgesichtspunkte seien spekulativ. Es könne dem Bürgerbegehren auch nicht entnommen werden, dass außer den Investitionskosten für den Rathausneubau noch weitere Baukosten für Einzelhandelsflächen entstünden, die von der Stadt zu tragen wären. Der Ratsbeschluss vom 12. Dezember 2013 sei bisher nicht aufgehoben worden; das Bürgerbegehren sei darauf gerichtet, diesen Beschluss aufzuheben. Die Absicht, eventuell das Grundstück des ehemaligen Kaufhauses zu erwerben, sei nicht aufgegeben worden. Einen konkreten Beschluss des Rates dazu, ob das Anwesen des ehemaligen Kaufhauses erwerben erworben werden solle oder nicht, gebe es nicht. Die hohe Differenz von mehreren Millionen Euro bestehe nach wie vor.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12. Juli 2016 zu verurteilen, das Bürgerbegehren des Klägers zum Neubau eines Rathauses in A-Stadt für zulässig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Begründung des Bürgerbegehrens sei in wesentlichen Punkten unvollständig und irreführend. Die tragenden Grundlagen für den Ratsbeschluss vom 12. Dezember 2013 würden ausgeklammert und der Eindruck erweckt, es gehe bei der Entscheidung nur um einen bloßen Kostenvergleich. Die prognostizierten 9,1 Mio. Euro für den Standort D. seien nur die Kosten für die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit, während die prognostizierten 12,45 Mio. Euro zugleich eine Investition in die Stadtentwicklung seien. Das verwendete Wort "beabsichtigten" erwecke einen falschen Eindruck. Es suggeriere einen Entschluss der Fraktionen, während sich die Diskussion um die Entwicklung des Bereichs G. in einem laufenden Prozess befunden habe. Die Fraktion Q. hätte eine Verbindung mit Einzelhandelsflächen abgelehnt. Auch werde der unzutreffende Eindruck erweckt, dass ein Bau von Einzelhandelsflächen auf Kosten der Stadt geplant sei. Die Zahl von 12,42 Mio. Euro stamme zudem aus der Informationsvorlage vom 14. November 2013, in der eine Ansiedlung von Einzelhandel ausdrücklich noch nicht vorgesehen gewesen sei. Der Plan zum Kauf des ehemaligen Kaufhauses sei durch den Ratsbeschluss vom 7. April 2016 überholt. Auch K. und L. seien von ihrer früheren Position zwischenzeitlich abgerückt. Damit sei die Begründung spätestens ab dem 7. April 2016 falsch. Bürger, die danach ihre Unterschrift geleistet hätten (2.422 von 4.130 Unterschriften), seien in die Irre geführt worden. Die Erwerbskosten von 2 Mio. Euro, die als Fakt dargestellt worden seien, hätten zumindest als Schätzung gekennzeichnet werden müssen. Dasselbe gelte für den Kostendeckungsvorschlag. Das Bürgerbegehren behaupte, der Bau des Rathauses am Standort G. und der Erwerb des ehemaligen Kaufhauses hingen in der Weise zusammen, dass die Kosten für beides zusammenzurechnen seien. Es werde nicht etwa die Möglichkeit eingeräumt, für den Standort G., aber gegen den Erwerb des Kaufhausgrundstücks zu stimmen. Die Fragen, ob und wie das Rathaus mit Einzelhandelsflächen verbunden werden solle und ob und zu welchem Preis das Kaufhausgebäude erworben werden solle, seien zentral für die Entscheidung der Bürger. Auch städtebauliche Gesichtspunkte seien nicht etwa zweitrangig, was schon die frühere Unterstützung des Beschlusses vom 12. Dezember 2013 durch den Kläger zeige. Jedenfalls infolge des Ratsbeschlusses vom 19. Januar 2017 sei der Ratsbeschluss vom 12. Dezember 2013 teilweise überholt; ein Kauf des ehemaligen Kaufhauses sei weder Beschlusslage noch Thema der anstehenden Umsetzungsarbeiten. Wenn die Bevölkerung befragt werde, ob sie für die Aufhebung eines überholten Beschlusses sei, sei das sinnlos und eine Verschwendung von Mitteln. Da es keinen Beschluss gebe, der den Grundstückskauf und die Standortwahl für die J. in einen Zusammenhang brächte, würde die Befragung die Bevölkerung nachhaltig verunsichern und in die Irre leiten. Auch wenn sich das Anliegen hinsichtlich des Standortes an der D. nicht erledigt habe, sei es umso irreführender, wenn als Kernargument für diesen Standort die angeblich aufzuwenden Ankaufkosten für das ehemalige Kaufhaus ins Feld geführt würden. Bei den vier im Bürgerbegehren miteinander verknüpften Inhalten (Aufhebung des Beschlusses vom 12. Dezember 2013, Aufgabe des städtebaulichen Ziels der Nutzung des Standortes G., Verzicht auf den Kauf des ehemaligen Kaufhauses, Ausbau des Stadtverwaltungssitzes in der D. 31) sei die Annahme naheliegend, dass ein Unterstützer nur deshalb mit "Ja" stimme, weil er glaube, dass der Kauf des Kaufhauses integraler Bestandteil des Beschlusses vom 12. Dezember 2013 und der aktuellen Planungsabsicht sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
1. Sie ist zulässig.
a) Die Kammer lässt offen, ob sie insgesamt als Verpflichtungsklage auf Verpflichtung des Beklagten zur Zulassung des Bürgerbegehrens (unter Aufhebung des Bescheides über die Unzulässigkeitsfeststellung) oder aber als allgemeine Leistungsklage mit der gleichen Zielrichtung statthaft ist. In der früheren Rechtsprechung der Kammer wurde die allgemeine Leistungsklage als statthafte Klageart angesehen, weil die Entscheidung des Hauptausschusses über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens mangels unmittelbarer rechtlicher Außenwirkung i. S. v. § 35 VwVfG kein Verwaltungsakt sei, was wiederum darauf beruhe, dass die Teilhabe der Unterzeichner des Bürgerbegehrens "quasi-organschaftliche" Qualität habe und damit das kommunalrechtliche Innenrechtsverhältnis betreffe (vgl. Urt. v. 23.02.2000 - 1 A 3488/99 -, NdsVBl. 2001, 101 unter Hinweis auf Nds. OVG, Beschl. v. 27.05.1998 - 10 M 1723/98 -, juris Rn. 4; so zuletzt auch VG Braunschweig, Urt. v. 13.02.2018 - 1 A 868/17 -, Rathaus & Recht Nr. 2/2018, S. 12). Nach anderer Ansicht soll die Entscheidung Verwaltungsaktsqualität haben (Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Aufl., § 32 Rn. 24) und im Falle einer Unzulässigkeitsentscheidung die Verpflichtungsklage die statthafte Klageart sein (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Urt. v. 13.06.2017 - 15 A 1561/15 -, juris Rn. 48). Da hier im Falle der Annahme der Statthaftigkeit einer Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO die Klagefrist des § 74 Abs. 2, 1 VwGO gewahrt wäre und ein Vorverfahren gemäß § 80 NJG nicht stattfindet, wären auch die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen dieser Klageart gegeben. Es bedarf mithin keiner Entscheidung, welche Auffassung vorzugswürdig ist.
b) Der Kläger ist in seiner Eigenschaft als (einziger) Vertreter des Bürgerbegehrens auch klagebefugt. Jedenfalls die Vertretungsberechtigten eines Bürgerbegehrens in ihrer Gesamtheit können ungeachtet dessen, dass dies in Niedersachsen nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt ist, gegen die Entscheidung über die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens Klage erheben (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 07.05.2009 - 10 ME 277/08 -, juris Rn. 16; KVR-NKomVG, Stand: Januar 2018, § 32 Rn. 132 m. w. N.).
2. Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte das von ihm initiierte Bürgerbegehren für zulässig erklärt, da die sich aus § 32 Abs. 2 bis 5 NKomVG ergebenden Zulässigkeitsvoraussetzungen gegeben waren und sind.
a) Die Zulässigkeitsvoraussetzungen außerhalb der Themenbereiche "Begründung" und "Kostendeckungsvorschlag" wurden bereits vom Beklagten in der Beschlussvorlage 2016/211 zu Recht bejaht. Für den Gegenstand des Begehrens (§ 32 Abs. 2 NKomVG), die Benennung eines Vertretungsberechtigten (§ 32 Abs. 3 Satz 3 NKomVG), die Erreichung des erforderlichen Quorums von Unterschriften (§ 32 Abs. 4 NKomVG) und die Einhaltung der infolge der Beschlussfassung des Rates vom 3. März 2016 auf drei Monate verkürzten Einreichungsfrist (§ 32 Abs. 5 NKomVG) liegt dies auf der Hand.
Auch eine hinreichende Bestimmtheit des Begehrens, die vor der Beschlussfassung des Beklagten vom Bürgermeister der Stadt A-Stadt (wegen Nichterreichung des notwendigen Konkretisierungsgrades der Formulierung zum ersten Spiegelstrich) in Zweifel gezogen wurde und insbesondere im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom Beklagten aus anderen Gründen (unzulässige Verknüpfung mehrerer Aussagen) erneut in Frage gestellt worden ist, ist gegeben. Nach § 32 Abs. 3 Satz 1 NKomVG muss das Bürgerbegehren die begehrte Sachentscheidung genau bezeichnen und so formuliert sein, dass für das Begehren mit Ja und gegen das Begehren mit Nein abgestimmt werden kann. Dazu ist es zwar nicht erforderlich, dass die formulierte Frage oder Aussage (zur Zulässigkeit sowohl der Frage- als auch der Aussageform: Urt. d. Kammer v. 23.02.2000 - 1 A 3488/99 -, Nds. VBl. 2001, 101 (102)) so konkret ist, dass es zur Umsetzung des Bürgerentscheids nur noch des Vollzugs durch den Bürgermeister bedarf. Die Frage oder Aussage muss aber so bestimmt sein, dass die Bürger erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Insgesamt muss sich der Gegenstand der Entscheidung unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens heraus in sich widerspruchsfrei, inhaltlich nachvollziehbar und verständlich ergeben. Eine klare und eindeutige Fragestellung ist auch deshalb notwendig, weil der erfolgreiche Bürgerentscheid wie ein Ratsbeschluss der Umsetzung durch die Verwaltung bedarf und diese wissen muss, was von ihr erwartet wird (vgl. zu § 22b NGO: Nds. OVG, Beschl. v. 07.05.2009 - 10 ME 277/08 -, juris Rn. 20 m. w. N.). Es ist eine Fragestellung oder eine Aussage zu verlangen, deren Formulierung zwar nicht von besonderen verwaltungsrechtlichen Kenntnissen getragen sein muss, die sich aber aus der Sicht des Bürgers und des Verwaltungsausschusses, der über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden hat, sowie des Rates, der das Bürgerbegehren abwenden kann, mit hinreichender Deutlichkeit und unter Zuhilfenahme der allgemeinen Auslegungsregelungen der §§ 133, 157 BGB aus dem Antrag selbst einschließlich seiner Begründung ergeben muss (Nds. OVG, Beschl. v. 11.08.2008 - 10 ME 204/08 -, juris Rn. 22; hinsichtlich der Einbeziehung der Begründung a. A.: KVR-NKomVG, Stand: Januar 2018, § 32 Rn. 54). Die Frage oder die Aussage nach § 32 Abs. 3 Satz 1 NKomVG kann im Verlauf des Verfahrens nicht mehr verändert werden; sie ist für das spätere Handeln der Kommune maßgeblich und ihrer Bestimmtheit kommt daher eine zentrale Bedeutung zu, so dass insoweit eine "wohlwollende Auslegung" nicht in Betracht kommt (KVR-NKomVG, Stand: Januar 2018, § 32 Rn. 55; Nds. OVG, Beschl. v. 21.05.2012 - 10 LA 3/11 -, juris Rn. 25).
Diesen Anforderungen genügt das in Form von drei miteinander verknüpften Aussagen ausgestaltete Begehren. Die Formulierung zum ersten Spiegelstrich, die auf eine Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 12. Dezember 2013 zur zukünftigen Unterbringung der Stadtverwaltung am Standort H. abzielt, ist hinreichend konkret. Die Wiedergabe von Details des in Bezug genommenen Ratsbeschlusses vom 12. Dezember 2013 und der zugrundeliegenden Beschlussvorlage ist nicht erforderlich. Schon aus der weiteren Formulierung des ersten Spiegelstriches wird deutlich, dass der Beschluss inhaltlich die zukünftige Unterbringung der Stadtverwaltung am Standort G. betrifft. Auch aus den weiteren Spiegelstrichen geht hervor, dass es um die Frage des künftigen Rathausstandortes entweder in der D. oder aber der Innenstadt (unter Einbeziehung des ehemaligen Kaufhauses I.) geht. Die Verbindung mehrerer Fragen oder Teilfragen (bzw. Aussagen oder Teilaussagen), über die nur insgesamt mit Ja oder Nein abgestimmt werden kann, ist zulässig. Ein generelles "Kopplungsverbot" existiert nicht; erforderlich ist nur ein innerer Zusammenhang und eine einheitlich abgrenzbare Thematik (vgl. KVR-NKomVG, Stand: Januar 2018, § 32 Rn. 56 m. w. N.). Der innere Zusammenhang der drei Teilaussagen ist hier fraglos gewahrt, weil sie sämtlich den Standort des Rathauses bzw. den Sitz der Stadtverwaltung betreffen. Die inhaltliche Tragfähigkeit einer (Teil-)Aussage, die vom Beklagten hinsichtlich des Kaufs des ehemaligen Kaufhauses in Abrede gestellt wird, ist keine Frage der Bestimmtheit als solcher; bereits in einer Frage oder Aussage aufgestellte Tatsachenbehauptungen sind vielmehr als Elemente der Begründung anzusehen und an den dafür geltenden Vorgaben zu messen. Im Übrigen werden entgegen der Auffassung des Beklagten in den (Teil-)Aussagen des Bürgerbegehrens nicht etwa vier Inhalte miteinander verknüpft, sondern drei. Es erschließt sich schon nicht, woraus der Beklagte die angebliche (isolierte) Aussage "Aufgabe des städtebaulichen Ziels der Nutzung des Standortes G. " entnehmen will. Das Bürgerbegehren betrifft erkennbar nur den Standort der Stadtverwaltung und deren Einbindung, trifft aber keine Aussage zur anderweitigen Nutzung des Standortes G..
b) Die Entscheidung des Beklagten, das Bürgerbegehren im Hinblick auf die Begründung und den Kostendeckungsvorschlag als unzulässig einzustufen, erweist sich indessen als unzutreffend.
aa) Maßgeblich für diese Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Die vom Kläger begehrte Entscheidung, den Beklagten zu verpflichten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, ist zukunftsgerichtet, da mit ihr der Weg zur Durchführung eines Bürgerentscheides eröffnet werden soll. Weil ein Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat, unterliegt er auch denselben rechtlichen Anforderungen, d. h. er muss insbesondere den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entsprechen. Ändert sich die Sach- und Rechtslage während des gerichtlichen Verfahrens zum Nachteil des Bürgerbegehrens, kann dies für die nachfolgende Sachentscheidung nicht unberücksichtigt bleiben. Daher genügt es nicht, wenn die Voraussetzungen für die Zulassung des Bürgerbegehrens im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsausschusses über die Zulassung vorlagen, sondern der Anspruch auf Zulassung muss im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bestehen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 21.05.2012 - 10 LA 3/11 -, juris Rn. 17). Wenn sich - umgekehrt - die Rechtslage während des gerichtlichen Verfahrens zu Gunsten des Bürgerbegehrens ändert, etwa weil sich die gesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen geändert haben, ist dies nach Auffassung der Kammer ebenfalls zu berücksichtigen. Mithin ist hier hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen insgesamt § 32 NKomVG in der am 1. November 2016 infolge des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (Nds. GVBl. S. 226) in Kraft getretenen Fassung zugrunde zu legen, wonach im Vergleich zur vorherigen Gesetzesfassung u. a. das Erfordernis eines Kostendeckungsvorschlags (vgl. zu den Anforderungen bei einer mit dem Bürgerbegehren verfolgten kostengünstigeren Alternative nach alter Rechtslage: Nds. OVG, Beschl. v. 11.08.2008 - 10 ME 204/08 -, juris Rn. 29) gänzlich abgeschafft worden ist. Daher können die diesbezüglichen Ausführungen des im Februar 2016 formulierten Textes des Bürgerbegehrens insoweit einer Zulässigkeit des Bürgerbegehrens jedenfalls nicht mehr entgegenstehen. Allerdings ist nach Auffassung der Kammer ein noch vor der Gesetzesänderung formulierter Kostendeckungsvorschlag nach der Gesetzesänderung bei der Zulässigkeitsprüfung nicht etwa komplett "auszublenden", sondern die Ausführungen sind bei der Prüfung der Zulässigkeit der Begründung weiterhin zu berücksichtigen, da das Bürgerbegehren auch für den späteren Bürgerentscheid nicht etwa gekürzt werden kann. Allerdings erschöpft sich hier der Kostendeckungsvorschlag ohnehin - im Wesentlichen - in einer Wiederholung der Begründung und enthält lediglich die zusätzliche Aussage, dass die durch das Bürgerbegehren angestrebte Lösung eine Minderausgabe von mehreren Millionen Euro bedeute und höhere Folgekosten für den Standort D. von der Verwaltung nicht festgestellt worden seien.
bb) Das Erfordernis einer Begründung des Bürgerbegehrens ergibt sich aus § 32 Abs. 3 Satz 2 NKomVG. Die Begründung dient dazu, einerseits die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären und andererseits, den kommunalen Organen, die die Zulässigkeit des Begehrens zu prüfen und gegebenenfalls einen späteren erfolgreichen Bürgerentscheid zu vollziehen haben, das Anliegen zweifelsfrei zu verdeutlichen. Ebenso wie an die Formulierung der Frage oder der Aussage nach § 32 Abs. 3 Satz 1 NKomVG dürfen an die Begründung keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, sondern es genügt, wenn die grundlegende Motivation des Begehrens knapp und aus dem Empfängerhorizont des Bürgers verständlich dargelegt wird. Da die Begründung Teil des politischen Meinungskampfes in Bezug auf die betroffene Sachfrage ist und der Werbung für das Anliegen des Begehrens dient, sind subjektive Wertungen und in einem gewissen Rahmen auch Überzeichnungen zulässig. Im Hinblick auf die mit der Begründung verfolgte Informationsfunktion ist ein Begehren jedoch wegen mangelhafter Begründung unzulässig, wenn die darin enthaltenen tragenden Tatsachen und rechtlichen Bewertungen in wesentlichen Punkten unrichtig und damit zur Täuschung der Bürgerschaft geeignet sind, wobei es auf eine etwaige Täuschungsabsicht der Initiatoren nicht ankommt (vgl. mit zahlreichen weiteren Nachweisen zu den einzelnen Aussagen: KVR-NKomVG, Stand: Januar 2018, § 32 Rn. 59 f.). Zwar pflichtet die Kammer im Grundsatz der Auffassung bei, dass das Begründungserfordernis sicherstellen soll, dass die Bürger, wenn sie von den Initiatoren des Bürgerbegehrens zur Unterschriftsleistung aufgefordert werden, schon in dieser ersten Phase des direktdemokratischen Verfahrens die Bedeutung und Tragweite der mit Ja oder Nein zu entscheidenden Fragestellung erkennen können (so: Bayer. VGH, Urt. v. 04.07.2016 - 4 BV 16.105 -, juris Rn. 27). Dies darf aber nicht zu überspannten Anforderungen an die Begründung insgesamt oder an einzelne Begründungselemente führen. Das Bürgerbegehren bereitet nämlich den Bürgerentscheid (§ 33 NKomVG) als eigentlichen plebiszitären Akt lediglich vor. Abweichendes folgt auch nicht daraus, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens an sich die Möglichkeit haben, nach § 32 Abs. 3 Satz 5 NKomVG eine Vorabprüfung der Zulässigkeit vornehmen zu lassen. Da die Begründung Teil des politischen Werbens ist, erscheint es vielmehr nachvollziehbar, wenn ein Initiator gerade keine Vorabprüfung vornehmen lässt.
Bei der Prüfung, ob die in der Begründung angegebenen Tatsachen und rechtlichen Bewertungen in wesentlichen Punkten richtig oder unrichtig sind, ist zu berücksichtigen, dass zum einen die Begründung der Werbung für die von den Initiatoren des Bürgerbegehrens vertretene Auffassung dient und sie zum anderen nicht in gleicher Weise wie die Frage oder Aussage nach § 32 Abs. 3 Satz 1 NKomVG "in Stein gemeißelt" ist. Vielmehr mündet die Begründung in die vor Durchführung des Bürgerentscheids ohnehin stattfindende politische Auseinandersetzung, bei der für die kommunalen Organe Gelegenheit besteht, sich mit den Angaben und Argumenten des Begehrens auseinanderzusetzen und für die ggf. abweichende eigene Position zu werben. In der Debatte vor dem Bürgerentscheid können sich sowohl die Initiatoren des Begehrens als auch die kommunalen Entscheidungsorgane erneut inhaltlich positionieren und dabei die aus ihrer Sicht erforderlichen Richtigstellungen vornehmen. Dem Hauptverwaltungsbeamten kommt im Vorfeld des Bürgerentscheids sogar eine Informationspflicht zu (vgl. zu den Einzelheiten: KVR-NKomVG, Stand: Januar 2018, § 33 Rn. 2 f.). Es darf aus diesem Grund nicht jedes Wort der Begründung mit dem Ziel "auf die Goldwaage" gelegt werden, die rechtliche Unzulässigkeit des Begehrens zu begründen (KVR-NKomVG, Stand: Januar 2018, § 32 Rn. 60). Im Rahmen der (politischen) Diskussion über das Bürgerbegehren wird zwar nicht der Begründungstext als solcher verändert, er kann aber der Sache nach gleichwohl im Lichte einer aktuellen Debatte ein anderes inhaltliches Gepräge erhalten und so gewissermaßen "korrigiert" werden.
cc) Gemessen an diesen Maßstäben stellt sich die Begründung des Bürgerbegehrens weder ursprünglich noch infolge veränderter Umstände als in wesentlichen Punkten unrichtig und damit zur Täuschung der Bürgerschaft geeignet dar. Im Einzelnen:
Entgegen der erstmalig im Klageverfahren geäußerten Auffassung des Beklagten ist die Begründung nicht schon als mangelhaft anzusehen, weil sie die tragenden Grundlagen für den Ratsbeschluss vom 12. Dezember 2013 ausklammere und auf einen reinen Kostenvergleich abstelle. Zwar kann im Ansatz auch eine Unvollständigkeit zu einer in wesentlichen Punkten unrichtigen und damit zur Täuschung der Bürgerschaft geeigneten Begründung führen. Die vom Beklagten vermisste Befassung mit den von den kommunalen Gremien angenommenen positiven Effekten des Rathausstandortes G. für die Innenstadtentwicklung und die Beschränkung auf einen Kostenvergleich reicht dafür aber nicht aus. Vielmehr ist dies geradezu ein "Musterbeispiel" für einen Umstand, der in der politischen Debatte vor Durchführung des Bürgerentscheids von den kommunalen Gremien für die von ihnen vertretene Position "ins Feld geführt" werden kann. Dass das Bürgerbegehren den alleinigen Fokus auf einen Kostenvergleich richtet, dient ersichtlich dem Werben für die dort vertretene Position und macht die Begründung keineswegs per se wegen Weglassens weiterer entscheidungserheblicher Umstände unrichtig.
Ebenfalls keine wesentliche Unrichtigkeit folgt aus einem nach Auffassung des Beklagten in der Begründung hergestellten unzutreffenden inhaltlichen Bezug, weil der Betrag von 12,42 Mio. Euro der Informationsvorlage 2013/251 entnommen worden sei, in der von einer Einbeziehung von Flächen des Kaufhauses I. noch gar nicht die Rede gewesen sei. Nach Einschätzung der Kammer wurde insoweit ein Unzulässigkeitsgrund geradezu konstruiert. In der Beschlussvorlage 2016/211 wurden offenbar die Sätze 1 und 2 der Begründung hinsichtlich der Formulierungen "[…] beabsichtigen, […] in Verbindung mit neuen Einzelhandelsflächen […]" und den 12,42 Mio. Euro "hierfür" isoliert betrachtet und gleichsam in unzulässiger Weise "auf die Goldwaage gelegt". Aus der weiteren Begründung wird nämlich sogleich deutlich, dass die 12,42 Mio. Euro die reinen Baukosten für das Rathaus darstellen. Der Versuch in der Klageerwiderung, das Argument des Beklagten in der Beschlussvorlage 2016/211 mit dem Vorwurf einer unzutreffenden Vermischung von zwei völlig verschiedenen Planungsschritten zu "retten", überzeugt nicht. Zum einen wird in der Erwiderung - wie dargestellt - erstmalig gerügt, das Bürgerbegehren stelle (in unzulässiger Weise) auf einen reinen Kostenvergleich für die beiden Rathausstandorte und die dafür aufzuwendenden Baukosten ab. Dies widerspricht geradezu der Argumentation in der Beschlussvorlage 2016/211, hinsichtlich der 12,42 Mio. Euro werde ein falscher Bezug hergestellt, weil sich dieser Betrag auch auf Einzelhandelsflächen beziehe. Zum anderen ist nicht ersichtlich, wieso sich das Bürgerbegehren zur zeitlichen Abfolge von späteren Planungsschritten äußern müsste.
Soweit der Beklagte die Verwendung des Wortes "beabsichtigen" in Satz 1 der Begründung bemängelt, weil damit ein falscher Eindruck hinsichtlich des laufenden Planungsprozesses erweckt worden sei, kann dem nicht gefolgt werden. Es überzeugt nicht, etwa den von den Fraktionen der K. und der L. unter dem 19. November 2015 formulierten Antrag, der sich (sogar) auf eine Einbeziehung von Flächen des ehemaligen Kaufhauses bezieht, als einen von mehreren "kursierenden Vorschlägen" zu qualifizieren, die nicht als "Absichten" bezeichnet werden dürften. Es liegt auf der Hand, dass auch ohne formelle Beschlussfassung in oder von Fraktionen durchaus Absichten gehegt werden können.
Soweit der Beklagte meint, ein durchgreifender Begründungsfehler resultiere aus dem Umstand, dass neben den Fraktionen der K. und der L. auch die Fraktion der N. /Bündnis 90 im Zusammenhang mit der Absicht des Rathausneubaus in Verbindung mit Einzelhandelsflächen genannt werde, obwohl diese sich gerade dagegen ausgesprochen habe, kann dem nicht gefolgt werden. Ihm ist zwar zuzugeben, dass die Fraktion der N. /Bündnis 90 in diesem Zusammenhang wohl deshalb unzutreffend genannt worden ist, weil sie schon an dem Antrag vom 19. November 2015 gar nicht beteiligt war. Aus der Perspektive der das Begehren unterstützenden Bürger stellt sich dieser Gesichtspunkt indessen nach Auffassung der Kammer nicht als wesentliche Unrichtigkeit dar. Immerhin hatten die K. und die L. zum Zeitpunkt der Sammlung der Unterschriften mit 28 von 40 Sitzen im Rat fast eine Dreiviertelmehrheit. Dass die Fraktion der N. /Bündnis 90 mit 7 Sitzen vom Bürgerbegehren zur postulierten Absicht der Ratspolitiker "hinzugerechnet" wurde, stellt sich in Anbetracht dessen als untergeordneter Faktor dar. Aus der Perspektive der Bürger ist vielmehr der Aussagekern entscheidend, dass die Mehrheit der Ratspolitiker die näher bezeichneten Absichten gehegt hat.
Nicht überzeugend ist das erstmals im Rahmen der Klageerwiderung vorgebrachte Argument der Beklagten, die Begründung erwecke in Satz 1 hinsichtlich der seinerzeitigen Absichten von K. und L. den falschen Eindruck, die Stadt habe den Bau von Einzelhandelsflächen auf eigene Kosten geplant. Dass sich die angegebenen Kosten von 12,42 Mio. Euro auf die städtischen Kosten für einen reinen Rathaus-Neubau (ohne Einzelhandelsflächen) beziehen, wird in der weiteren Begründung und zudem in dem in die Betrachtung einzubeziehenden Kostendeckungsvorschlag unzweifelhaft verdeutlicht. Dass nach der aktuellen Beschlusslage des Rates der Neubau des Rathauses mit Einzelhandel im Erdgeschoss als ÖPP-Realisierung umgesetzt werden soll, ändert daran nichts.
Dass das Bürgerbegehren in seiner Begründung eine Kaufabsicht für das Kaufhaus I. in den Raum stellt, führt ebenfalls weder zu einer ursprünglichen, noch zu einer späteren täuschungsgeeigneten wesentlichen Unrichtigkeit. Zunächst ist zu konstatieren, dass der Begründungstext ersichtlich zu einem Zeitpunkt formuliert wurde, als der Antrag von K. und L. vom 19. November 2015 durchaus noch nicht als obsolet bezeichnet werden konnte. Während der Unterschriftensammlung als erster Phase des direktdemokratischen Verfahrens kann nicht die Rede davon sein, dass sich ein eventueller Erwerb des ehemaligen Kaufhauses bereits erledigt hätte. Wenn auch der Ratsbeschluss vom 7. April 2016 sich nicht (mehr) originär auf die Flächen des Kaufhauses für einen Rathauskomplex bezog, so hat der Kläger gleichwohl zu Recht auf die Informationsvorlage 2016/333 vom 21. November 2016 hingewiesen, aus welcher hervorgeht, dass ein Wertgutachten für das angrenzende ehemalige Kaufhausareal im März beauftragt worden sei und vorliege und zudem ein weiteres Wertgutachten beauftragt worden sei. Damit ist klar, dass jedenfalls in der Phase der Unterschriftensammlung der Erwerb des Kaufhauses nicht gänzlich "vom Tisch" gewesen sein kann. Die Erklärung des Bürgermeisters der Stadt A-Stadt im Rahmen der mündlichen Verhandlung, die Wertgutachten seien (nur) im Hinblick auf ein eventuelles städtebauliches Vorkaufsrecht eingeholt worden, lässt keinen anderen Schluss zu. Es erschließt sich nicht, wieso Wertgutachten in Ansehung eines Vorkaufsrechts eingeholt werden, von dem nicht Gebrauch gemacht werden sollte. Abgesehen davon ist im Beschluss vom 7. April 2016 neben dem Rathausneubau von einem ÖPP-Verfahren zum Bau eines weiteren Gebäudes die Rede; ferner wurde der Bürgermeister zu einem (Teil-)Kauf auch von Flächen des Areals 1 (also des Kaufhausareales) beauftragt, falls sich dies für die Schaffung von Parkplätzen als notwendig erweisen würde. Es kann vor diesem Hintergrund nach Auffassung der Kammer auch nicht davon ausgegangen werden, dass das wohl erwogene städtebauliche Vorkaufsrecht keinerlei Zusammenhang mit dem Rathausprojekt hätte. Wenn auch möglicherweise eine Unterbringung der Stadtverwaltung im Areal 1 schon ab April 2016 nicht mehr in Rede stand, so war (und ist) dieses Areal doch gerade Teil eines Gesamtkonzepts; die Idee der Verbindung des Rathausprojekts mit Einzelhandelsflächen ist ja sogar gegenwärtig noch aktuell, nur dass der Einzelhandel nunmehr in ÖPP-Realisierung im Erdgeschoss des Rathauskörpers verwirklicht werden soll und nicht mehr (auch) auf einer weiteren Fläche. Die Begründung des Bürgerbegehrens behauptet auch nicht etwa, dass die Stadtverwaltung ausgerechnet (auch) im ehemaligen Kaufhaus I. untergebracht werden sollte, sondern nur, dass sich eine geplante Verbindung mit neuen Einzelhandelsflächen auch auf diese Immobilie erstrecken sollte.
Im Übrigen wurden die durch einen Kauf des ehemaligen Kaufhauses bedingten Erwerbskosten lediglich im Konjunktiv (Satz 4 der Begründung und Satz 3 des Kostendeckungsvorschlags) genannt und insoweit als Option dargestellt. Dadurch relativiert sich auch die Darstellung in Satz 2 der Begründung, dass zusätzlich das Kaufhaus I. gekauft werden solle. Dies war - wie dargestellt - zum Zeitpunkt der Abfassung wohl auch zutreffend. Durch die Relativierung wurde das Bürgerbegehren aber auch für eine künftige abweichende Entwicklung schon "vorbereitet".
Die Begründung stellt sich hinsichtlich der "vorsichtig postulierten" Absicht des Erwerbs des Kaufhauses I. auch gegenwärtig nicht als täuschungsgeeignet dar. Vielmehr ist nach der aktuelleren Entwicklung, die dem Beschluss des Rates vom 19. Januar 2017 folgt, für die Bürger bei Durchführung eines Bürgerentscheides gleichsam offenkundig geworden, dass die tatsächliche Entwicklung andere Wege gegangen sein dürfte (vgl. etwa Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 01.10.2017 "Ein Wahrzeichen wird demontiert" und vom 08.09.2017 "Stillstand beim Ausbau im Kaufhaus"; Neue Presse vom 20.01.2017 "H&M kommt nach M. "), auch wenn der Rat bislang keinen ausdrücklichen Beschluss gefasst hat, nach der eine Nutzung von Flächen in dem Gebäude als Bürofläche für die Stadtverwaltung ausgeschlossen wäre. Dass die Begründung und das Begehren nunmehr in einem Teilaspekt von der tatsächlichen Entwicklung während des Gerichtsverfahrens "überholt" worden ist, führt nach Einschätzung der Kammer aber nicht zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens. Dass gegenwärtig ein Erwerb des Kaufhauses von den kommunalen Gremien (wohl) ohnehin nicht mehr beabsichtigt und dementsprechend die Forderung des Bürgerbegehrens nach einem Verzicht auf den Kaufhauserwerb bereits erfüllt ist, kann vielmehr ohne weiteres im Rahmen der Auseinandersetzung vor Durchführung des Bürgerbegehrens klargestellt und insoweit auch ausdrücklich (nochmals) "Farbe bekannt" werden. Eine Täuschung der Abstimmenden ist dann nicht zu befürchten. Der verständige Bürger wird bei der Abstimmung die Änderung nachvollziehen und sein Abstimmungsverhalten darauf einrichten können, dass es dem Bürgerbegehren jetzt (wohl) nur noch um einen Standort- und Kostenvergleich ohne Einbeziehung der Flächen des ehemaligen Kaufhauses gehen kann. Die Aufrechterhaltung der Unzulässigkeitserklärung des Beklagten wegen der mittlerweile wegen des Gerichtsverfahrens eingetretenen Änderungen - die aber nicht etwa zu einer Erledigung führen, weil ja durchaus auch auf etwas verzichtet werden kann, was schon nicht mehr beabsichtigt ist - würde das Bürgerbegehren bzw. den vom Initiator betriebenen Aufwand mit seiner jedenfalls ursprünglich als im Wesentlichen richtig anzusehender Begründung in nicht zu rechtfertigender Weise entwerten.
Dass in der Begründung neben der Kaufabsicht als solcher zudem ein Kaufpreis von 2 Mio. Euro für das Kaufhaus genannt wurde, führt ebenfalls nicht zu einer wesentlichen Unrichtigkeit, die zur Täuschung der Unterzeichner des Bürgerbegehrens geeignet gewesen wäre. Von einer ursprünglichen wesentlichen Unrichtigkeit kann nicht ausgegangen werden: Zwar wurde in der Begründung nicht zum Ausdruck gebracht, dass es sich bei dem angeführten Betrag von ca. 2 Mio. Euro um eine (der öffentlichen Berichterstattung entnommene) Angabe des Klägers handelte und woher diese Zahl stammt. Dies ist jedoch im Ergebnis nicht als durchgreifender Fehler anzusehen. Dass der Betrag unrealistisch zu hoch angesetzt worden wäre, hat der Beklagte, der mittlerweile von zwei seitens der Stadt eingeholten Wertgutachten Kenntnis haben dürfte, schon gar nicht behauptet. Nähere Angaben dazu wollten im Rahmen des Verhandlungstermins weder der Bürgermeister noch der Beklagte machen. Der Kläger hat hingegen im Rahmen der mündlichen Verhandlung erklärt, dass er die Zahl vom jetzigen Eigentümer erfahren habe. Aus der Beschlussvorlage 2016/390 vom 2. Januar 2017 ergibt sich, dass der gutachterlich ermittelte Wert erheblich von den örtlich gehandelten Immobilienwerten abweichen soll und dass aus diesem Grunde bei der Variantenwahl darauf verzichtet worden sei, eine entsprechende Variante weiter zu untersuchen. Dies spricht nach dem Verständnis der Kammer dafür, dass die 2 Mio. Euro offenbar nicht zu hoch angesetzt gewesen sein können.
Weiterhin ändert sich auch nach einem Wegfall der eventuellen Kaufabsicht nichts an der verbleibenden Kernaussage des Begehrens, nämlich dass ein Betrag von mindestens 12,42 Mio. Euro für den Standort in der Innenstadt einem Betrag von 9,1 Mio Euro für den bisherigen Standort gegenübersteht, sich die Kostendifferenz also bereits ohne einen Erwerb des Kaufhauses auf mindestens 3,41 Mio. Euro beläuft. Für die Unterzeichner des Begehrens wird nach Einschätzung der Kammer sogar schon das Argument "Kostendifferenz von mindestens 3,41 Mio. Euro" entscheidend gewesen sein. Dass der Betrag von weiteren ca. 2 Mio. Euro (optional) als zusätzlicher Betrag gerade der entscheidende Faktor für die Unterzeichnung des Begehrens war, erscheint entgegen der Auffassung des Beklagten eher unwahrscheinlich. Noch unwahrscheinlicher ist es, dass die Bürger auch bei dem künftig durchzuführenden Bürgerentscheid verunsichert und in die Irre geleitet werden. Den Bürgern ist nach Auffassung der Kammer durchaus zuzutrauen, dass sie bei der Abstimmung verständig mit dem Umstand umgehen, dass es sich um ein älteres Bürgerbegehren handelt und die Ratspolitik zwischenzeitlich mit der Verwirklichung bestimmter Vorstellungen vorangeschritten ist, welche das Kaufhaus I. nicht mehr betreffen. Ein Bürger wird sich zu einem "Ja" zum Bürgerbegehren nicht mehr nur deshalb entscheiden, weil er glaubt, der Kauf des ehemaligen Kaufhauses I. durch die Stadt sei integraler Bestandteil der Planung.
Das Begehren und seine Begründung können auch nicht als überholt oder gar erledigt angesehen werden, weil die von der Verwaltung der Stadt A-Stadt seinerzeit selbst angenommenen Vergleichszahlen von 12,42 Mio. Euro bei den Neubaukosten einerseits und 9,1 Mio. Euro bei den Sanierungskosten andererseits nicht mehr aktuell sind. Den abstimmenden Bürgern wird bei der Abstimmung bewusst sein, dass es sich insoweit um ältere Zahlen aus dem Jahre 2013 handelt, weil es eben um Beschlüsse und Drucksachen aus diesem Jahr geht. Über zwischenzeitliche Steigerungen bei den Baukosten, die ohnehin beide Alternativen betreffen würden, werden die kommunalen Entscheidungsträger im Rahmen der Debatte vor Durchführung des Bürgerentscheides informieren können und müssen. Die kommunalen Gremien werden im Vorfeld des Bürgerentscheides auch darzustellen wissen, dass sich - wie geltend gemacht wird - in der Zwischenzeit die Raumanforderungen gewandelt haben und die exakten Kosten einer Ertüchtigung und Erweiterung des "maroden" Gebäudes in der D. noch gar nicht berechnet wurden, während die neuen Zahlen für die vom Rat am 19. Januar 2017 beschlossene "Variante 3" des Rathausneubaus am Standort G. bereits bekannt sind (laut Beschlussvorlage 2016/390 ein Stadtanteil i. H. v. 24.493.580 Euro). Auch wird für die kommunalen Gremien und den Bürgermeister hinreichend Gelegenheit bestehen, auf den zwischenzeitlich getätigten (Kosten-)Aufwand für die Planungen des Standortes in der Innenstadt hinzuweisen (in der mündlichen Verhandlung mit ca. 500.000 Euro beziffert), der bei einer Entscheidung für den alten Standort nutzlos bleiben würde. Die während des Gerichtsverfahrens eingetretenen bzw. herbeigeführten Veränderungen und gewonnenen neuen Erkenntnisse können aber nicht zu Lasten (der Zulässigkeit) des Bürgerbegehrens gehen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die schon im Januar 2017 - und damit schon etwa fünf Monate nach Klageerhebung - erfolgten Festlegungen des Rates der Stadt A-Stadt, mit denen möglicherweise ungeachtet des im Raume stehenden Bürgerbegehrens auch "Fakten geschaffen" werden sollten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO. § 167 Abs. 2 VwGO gilt hier ungeachtet der Frage der statthaften Klageart zumindest entsprechend (vgl. zur Anwendbarkeit des § 167 Abs. 2 VwGO über den Wortlaut hinaus, insbesondere bei Organakten: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 167 Rn. 11).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 35 VwVfG
§ 80 NJG
§ 22b NGO
§ 32 NKomVG
§ 33 NKomVG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 2, 1 VwGO
§ 32 Abs. 2 bis 5 NKomVG
§ 32 Abs. 2 NKomVG
§ 32 Abs. 3 Satz 3 NKomVG
§ 32 Abs. 4 NKomVG
§ 32 Abs. 5 NKomVG
§ 32 Abs. 3 Satz 1 NKomVG
§ 32 Abs. 3 Satz 2 NKomVG
§ 32 Abs. 3 Satz 5 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 A 3488/99
10 M 1723/98
1 A 868/17
15 A 1561/15
10 ME 277/08
10 ME 204/08
10 LA 3/11
4 BV 16.10