Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-12-07, Aktenzeichen 2 L 79/14
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2016:1207.2L79.14.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Änderung der Zulassung eines Sonderbetriebsplans.
Die Klägerin betreibt den Kiessandtagebau (R.). Mit Bescheid vom 06.04.2005 ließ der Beklagte den Sonderbetriebsplan "Geländemodellierung und Wiedernutzbarmachung innerhalb der Abbaufläche West des Kiessandtagebaues (R.)" zu. Der Bescheid enthielt u.a. folgende Nebenbestimmungen:
"2. Die nachfolgend aufgeführten Abfallarten werden zum Einbau von der Tagebausohle bis zwei m unter Geländeoberkante innerhalb des Abbaufeldes West im Tagebau (R.) zugelassen:
AVV-Schlüssel Nr.
Bezeichnung
Zuordnungswert
17 05 0420 02 0217 01 0117 01 0217 01 0317 01 07
Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03* fallenBoden und SteineBetongilt nicht für Beton aus Straßenaufbruch zur VerwertungZiegel (Mauerziegel)Fliesen, Ziegel, KeramikGemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06* fallen
Z 1.1Z 1.1Z 1.1Z 1.1Z 1.1Z 1.1
Für das einzusetzende mineralische Verfüllmaterial sind die Grenzwerte des LAGA - Merkblattes M20 (Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Rohstoffen/Abfällen; Bauschutt) in der Fassung vom 06. November 1997 – Zuordnungswert Z 0, Z 1.1 für den eingeschränkten offenen Einbau einzuhalten.
…
12. Für die Überprüfung der Grundwasserstände und der Grundwasserqualität ist vor Beginn der Verfüllung eine Grundwassermessstelle (GWMS) im Abstrom zu errichten. …
13. Die Untersuchung der Grundwasserqualität hat einmal jährlich auf die im LAGA – Merkblatt 20 (Stand: 6. November 1997) Tabelle II.1.4-1 genannten Parameter zu erfolgen. …"
Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, bei Einhaltung der Z 1.1-Werte sei selbst unter ungünstigen hydrologischen Voraussetzungen davon auszugehen, dass keine nachteiligen Veränderungen des Grundwassers aufträten. Im Verkippungsbereich lägen ungünstige hydrologische Voraussetzungen vor. Die geplante Tagebausohle befinde sich auf einer Geländehöhe von + 80 m NN und werde durch Schmelzwassersande gebildet. Die Grundwasseroberfläche befinde sich ca. 1 m unter der Tagebausohle ebenfalls in der Schicht der Schmelzwassersande, die den Grundwasserleiter bildeten. Es seien demnach keine bindigen Schichten zwischen dem Verfüllmaterial und der Grundwasseroberfläche vorhanden. Diese bindige Schicht werde auch nicht durch den zusätzlichen Einbau von lagerstätteneigenen Massen in einer Lage von ca. 2 m hergestellt, da es sich hier um Überschusssande handele, die keinerlei oder nur geringe schadstoffabsorbierende Eigenschaften hätten. Aufgrund der Aufbringung der Schicht aus lagerstätteneigenem Material sei anzunehmen, dass sich die Verfüllmassen stets außerhalb des Grundwasserspiegels befänden. Um aber sicher zu stellen, dass keine gemeinschädlichen Auswirkungen durch die Verfüllung eintreten, würden die Nebenbestimmungen 12 und 13 erlassen.
Mit Bescheid vom 10.04.2012 änderte der Beklagte den Bescheid über die Zulassung des Sonderbetriebsplans – nach Anhörung der Klägerin – durch folgende Regelungen:
"1.1 Für die Verfüllung des Kiessandtagebaus (R.) im Rahmen der Wiedernutzbarmachung, von der Basisfläche aus maximal bis 2,0 m unter die vorgesehene Geländeoberfläche, werden neben tagebaueigenem Abraum die nachfolgend aufgeführten Materialien zugelassen:
AVV-Schlüssel
17 05 04
Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03* fallen1)
1) Der AVV-Abfallschlüssel 17 05 03* bezeichnet "Böden und Steine, die gefährliche Stoffe enthalten".
1.2 Das in Ziff. 1.1 des Tenors aufgeführten Material hat die bodenartspezifischen Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff und Z 0 / Z 0* im Eluat (Tabellen II.1.2-2 und II.1.2-3) nach den "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen, Teil II: Technische Regeln für die Verwertung, 1.2 Bodenmaterial (TR Boden)" vom 05.11.2004 (TR Boden 2004) einzuhalten.
1.5 Grundwassermonitoring
1.5.2 Für die Überwachung der Grundwasserqualität sind innerhalb von drei Monaten nach Bescheidzustellung, in Abstimmung mit dem LAGB, zwei weitere Grundwassermessstellen zu errichten. Die zusätzlich zu errichtende Grundwassermessstellen sollen i.V.m. der vorhandenen Grundwassermessstelle GW 2 so um den Verfüllkörper angeordnet werden, dass eine Grundwassermessstelle im Anstrom- und zwei im Abstrombereich des Verfüllkörpers liegen."
Hiernach waren folgende Abfälle nicht mehr für die Verfüllung zugelassen:
17 01 0117 01 0217 01 0317 01 0720 02 02
BetonZiegel (Mauerziegel)Fliesen, Ziegel, KeramikGemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06* fallen1)Boden und Steine
1) Der AVV-Abfallschlüssel 17 01 06* bezeichnet "Gemische aus oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten".
Zur Begründung führte der Beklagte aus, durch den Gemeinsamen Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit (MW) und des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt (MLU) vom 19.05.2009 sei das „Konzept zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen“ vom 29.05.2008 zur Anwendung in der Landesverwaltung in den berg-, abfall- und bodenschutzrechtlichen Vollzug eingeführt worden. Dieses Konzept sehe vor, dass die Verwertung von Abfällen im Bergbau auf der Grundlage der technischen Regeln der Bund-/Länderarbeitsgemeinschaft Abfall und des Länderausschusses Bergbau sowie der für die durchwurzelbare Bodenschicht anzuwendenden Vollzugshilfe der Bund-/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz zu § 12 BBodSchV erfolge.
Rechtsgrundlage für die Änderung der Sonderbetriebsplanzulassung sei § 56 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 55 Abs. 1 Satz 1 und § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG. Die nachträgliche Aufnahme oder Änderung von Auflagen sei nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG nur zulässig, insoweit es zur Sicherstellung der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 erforderlich sei. Dies sei vorliegend der Fall. Die Regelung, dass bestimmte Abfallarten nicht mehr verfüllt werden dürfen und dass die verbleibende Abfallart zukünftig nur noch ein Schadstoffinventar im Umfang der bodenspezifischen Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff und Z 0 / Z 0* im Eluat (Tabellen II.1.2-2 und II.1.2-3 der TR Boden) enthalten dürfe, diene der erforderlichen Vorsorge zur Wiedernutzbarmachung (§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG). Wiedernutzbarmachung sei die ordnungsgemäße Gestaltung der vom Bergbau in Anspruch genommenen Oberfläche unter Beachtung des öffentlichen Interesses. Grundsätzlich sei die Wiederverfüllung mit dem öffentlichen Interesse vereinbar. Zur ordnungsgemäßen Wiedernutzbarmachung gehöre, dass die Verfüllung des Tagebaus so erfolge, dass keine Nachteile für das öffentliche Interesse entstehen könnten, insbesondere, dass alle einschlägigen gesetzlichen Vorschriften eingehalten würden und vom Schadstoffinventar der zur Verfüllung genutzten Abfälle keine nachteiligen Auswirkungen auf Boden und Grundwasser im Bereich der in Anspruch genommenen Flächen ausgingen. Schon deshalb sei es zwingend, dass nur zur Verfüllung geeignete Materialen verwendet würden und dass das Schadstoffinventar der Abfälle auf ein unbedenkliches Maß beschränkt werde.
Neben den Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG sei auch die Vorschrift des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG zu beachten. Diese Norm enthalte weitere materielle Zulassungsvoraussetzungen. Hiernach seien auch die Vorschriften des Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrechts zu beachten. Damit werde der Katalog der Zulassungsvoraussetzungen erweitert. Die hier getroffenen Regelungen gewährleisteten, dass die Verfüllung des Tagebaues ordnungsgemäß und schadlos sowie unter Beachtung des öffentlichen Interesses erfolge und von ihr langfristig keine Gefahren oder Nachteile für die Umweltschutzgüter, insbesondere Boden und Wasser, ausgehen könnten. Die getroffenen Regelungen könnten auch ungeachtet der bisher unauffälligen Wasserparameter ergehen, da insbesondere die umweltrechtlichen Vorsorgepflichten dynamischer und nicht statischer Natur seien. Um sicher zu stellen, dass keine gemeinschädlichen Auswirkungen durch die Verfüllung eintreten, sei die Regelung zum Grundwassermonitoring ergänzt worden.
Die Regelung, dass bestimmte Abfallarten zukünftig nicht mehr verfüllt werden dürfen, sei erforderlich. Es dürften nur Materialien zur Verfüllung gelangen, die bodenschutzrechtliche Anforderungen erfüllten. Zur Verfüllung sei daher in der Regel nur Bodenmaterial geeignet, welches die in der TR Boden genannten Anforderungen erfülle. Dies sei berg- und bodenschutzrechtlich zwingend. In ein durch bergbauliche Maßnahmen geschaffenes Restloch dürfe nur Material eingebracht werden, das geeignet sei, die natürlichen Bodenfunktionen, insbesondere die Bodenfunktion des § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BBodSchG, zu erfüllen. Denn werde – wie hier – das Verfüllmaterial offen in das Restloch eingebaut, werde dadurch zwangsläufig Boden i.S.d. § 2 Abs. 1 BBodSchG hergestellt, der dann – wie der zuvor abgetragene Boden – die Bodenfunktionen i.S.d. § 2 Abs. 2 BBodSchG erfüllen müsse. Material, das kein Bodenmaterial sei, habe nicht die erforderlichen bodenphysiologischen Eigenschaften, um natürliche Bodenfunktionen i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG erfüllen zu können. Daher dürfe Material, das kein Bodenmaterial sei, gemäß Bodenschutzrecht nicht als Boden in ein bergbaulich geschaffenes Restloch eingebracht werden.
Auch die Beschränkung des bisher zugelassenen Schadstoffinventars sei erforderlich. Die Erkenntnisse über die Wirkungen von Schadstoffen entwickelten sich ständig weiter. Ausdruck dessen sei die stetige Anpassung vorhandener Regelungen an diese Erkenntnisse, unter anderem der LAGA M 20, die im Vergleich zu früheren Fassungen deutlich strengere Werte enthalte. Damit erfolge die erforderliche Harmonisierung zwischen den Anforderungen an die stoffliche Verwertung von Bodenmaterial und sonstigen mineralischen Abfällen einerseits und den mit Werten versehenen Vorsorgeregelungen vor allem des Bodenschutzrechts andererseits. Zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und zuverlässigen Betriebsführung könnten die Anforderungen aus dem Wasser-, Abfall-, Bodenschutz- und Immissionsschutzrecht mit dem Ziel umgesetzt werden, ein etwaiges Schadstoffinventar so gering zu halten, dass eine Beeinträchtigung des Grundwassers und des Bodens der Tagebau- und Betriebsgrundstücke selbst sowie der benachbarten Grundstücke ausgeschlossen werden könne. Zum Erreichen dieses Zieles sei gemäß den Regelungen des Bodenschutzrechtes Vorsorge gegen die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen zu leisten. Insbesondere seien grundsätzlich die Vorsorgewerte des Anhanges 2 Nr. 4 BBodSchV einzuhalten, denn durch die Verfüllung werde Boden hergestellt, für den der Unternehmer vorsorgepflichtig sei. Es wäre ein offenkundiger Verstoß gegen geltendes Bodenschutzrecht, wenn es dem Unternehmer bergrechtlich erlaubt wäre, im Zuge der Verfüllung einen Boden herzustellen, für den er im unmittelbaren Anschluss an die Verfüllung gemäß den bodenschutzrechtlichen Vorschriften sogleich wieder vorsorgepflichtig wäre, weil die Vorsorgewerte überschritten würden. Durch die Einhaltung der Vorsorgewerte werde gleichzeitig eine schadlose und ordnungsgemäße Abfallverwertung sichergestellt und die Verwendung ungeeigneter Abfälle verhindert. Diesen bodenschutzrechtlichen Anforderungen würden die Werte der LAGA M 20 n.F. gerecht, indem sie die Vorsorgewerte des Anhangs 2 Nr. 4 BBodSchV als Z 0-Werte für Bodenmaterial, das uneingeschränkt offen eingebaut werden dürfe, übernehme und im Übrigen für Kriterien, für die Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV keine Vorsorgewerte bestimme, Werte auf einem entsprechenden Vorsorgeniveau festlege. Auch die bodenschutzrechtlich durch § 9 BBodSchV eröffneten Spielräume setze die LAGA M 20 n.F. um, indem sie unter bestimmten Voraussetzungen die Einhaltung höherer Z 0*-Werte und bei geogen oder anthropogen erhöhter Hintergrundbelastung eine entsprechende Überschreitung der Z 0-Werte erlaube.
Durch die Einhaltung der auf Grundlage der Vorsorgewerte des Anhangs 2 Nr. 4 BBodSchV abgeleiteten Z 0-Werte gemäß LAGA M 20 n.F. werde auch dem Besorgnisgrundsatz des § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG entsprochen, da dann sichergestellt sei, dass es zu keinen Schadstoffeinträgen kommen könne, die oberhalb der Geringfügigkeitsschwellenwerte (GFS-Werte) lägen, deren Einhaltung wasserrechtlich geboten sei. Würden bei einer Verfüllung die Z 0-Werte gemäß LAGA M 20 n.F. und damit auch die GFS-Werte gemäß dem GFS-Papier der LAWA nicht eingehalten, wäre im konkreten Einzelfall die Besorgnis einer nachteiligen Veränderung des Grundwassers gegeben, die die Verfüllung wasserrechtlich erlaubnispflichtig machen würde. Die Einhaltung der Z 0-Werte gemäß LAGA M 20 n.F. sei folglich bodenschutz- und wasserrechtlich und damit auch abfallrechtlich geboten. Sie müssten gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG auch bergrechtlich eingehalten werden.
Die Änderung der Sonderbetriebsplanzulassung sei auch wirtschaftlich vertretbar. Maßgebend seien in erster Linie die wirtschaftlichen Verhältnisse des Unternehmers, gegen den sich die nachträgliche Auflage richte. Die Auflage sei zulässig, wenn sie für ihn wirtschaftlich vertretbar sei. Sei die geforderte Maßnahme für den Unternehmer wirtschaftlich nicht vertretbar, dürfe auf den Maßstab eines gesunden Durchschnittsunternehmens abgestellt werden. Erscheine die Maßnahme nach dieser generalisierenden Prüfung wirtschaftlich vertretbar, falle ein subjektives Unvermögen des Unternehmers nicht mehr ins Gewicht. Allerdings sei es in der Literatur streitig, ob nicht doch eine kumulative Prüfung durchzuführen sei. Dies könne hier aber unentschieden bleiben, weil die in Rede stehenden Auflagen weder für die Klägerin noch generell für einen Durchschnittsunternehmer, der Kies und Sand abbaue, wirtschaftlich unvertretbar sei. Wirtschaftlich unvertretbar sei eine Auflage, wenn der Unternehmer oder das vergleichbare Durchschnittsunternehmen keinen angemessenen Gewinn mehr erzielen könne oder die Substanz seines Vermögens angreifen müsse. Die Klägerin habe keine Tatsachen vorgetragen, aus denen sich ergebe, dass eine solche Situation als Folge der angekündigten Beschränkung der bisher zugelassenen Abfälle eintreten werde. In gleicher Weise sei nicht ersichtlich, dass bei einem Durchschnittsunternehmen des Steine- und Erdenabbaus eine derartige Situation eintreten werde. Die im Anhörungsverfahren geltend gemachten Gesichtspunkte des Kundenverlusts und dass ein Verfüllungsbetrieb nach Beendigung der Gewinnung nicht wirtschaftlich zu realisieren sei, seien für die Frage der wirtschaftlichen Vertretbarkeit ohne Bedeutung. Die Regelung diene nur dem Schutz des Unternehmens und des Gewinnungs- und/oder Aufbereitungsbetriebes. Damit werde zugleich dem öffentlichen Interesse an der Rohstoffgewinnung Rechnung getragen. Der Bescheid berühre aber in keiner Weise den Aufbereitungsbetrieb der Klägerin, sondern könne nur Auswirkungen auf die wirtschaftlichen Umstände oder Grundlagen ihres Verfüllungsbetriebes haben. Damit sei der Bereich der "Nachsorge" betroffen. In diesem Bereich seien die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers allenfalls insoweit relevant, als ihm der Aufbereitungsbetrieb nicht durch unverhältnismäßige "Nachsorgemaßnahmen" wirtschaftlich unmöglich gemacht werden dürfe. Auf die Wirtschaftlichkeit allein des Verfüllbetriebes komme es dagegen nicht an. Insbesondere sei irrelevant, ob die bislang mit der Verfüllung erwirtschafteten Gewinne künftig geschmälert oder genommen würden. Dass es auf die mit dem Verfüllbetrieb bisher erzielten Gewinne nicht ankomme, ergebe sich auch daraus, dass die Verfüllung nicht die einzige zulässige Form der Wiedernutzbarmachung sei. Auch die Betriebsplanzulassungen bzw. Genehmigungen anderer Betriebe in Sachsen-Anhalt würden entsprechend angepasst, so dass der Klägerin kein wirtschaftlicher Nachteil gegenüber anderen Betrieben entstehe.
Die Auflagen seien nach den allgemeinen anerkannten Regeln der Technik auch erfüllbar.
Die Aufnahme nachträglicher Auflagen stehe im Ermessen der Behörde. Durch die relativ strengen Voraussetzungen für eine nachträgliche Aufnahme von Auflagen, bei der die Interessen des Unternehmens bereits zu beachten seien, werde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen das Ergebnis einer Interessenabwägung bereits intendiert. Den wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers, die in die Abwägung einbezogen werden müssten, stehe seine Verpflichtung gegenüber, neue Standards im Umweltschutz, die auf aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen über Umweltzustände, insbesondere über den Schutz von Boden und Wasser beruhten, zu akzeptieren. Die Wahrung der Schutzgüter Boden und Wasser lägen im Allgemeinwohlinteresse. Demgegenüber hätten die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin am unveränderten Fortbestand des Zulassungsbescheides vom 06.04.2005 geringeres Gewicht, weil der Verfüllbetrieb nur einen nachgeordneten Teil des Unternehmenszweckes darstelle. Die Aufbereitung werde durch die Einschränkung der Sonderbetriebsplanzulassung in keiner Weise berührt. Überdies sei die im Zulassungsbescheid vom 06.04.2005 gestattete Verfüllung des durch den Steine- und Erdenabbau entstandenen Restlochs nicht die einzige Möglichkeit, wie die Wiedernutzbarmachung durchgeführt werden könne. Selbst wenn man nur den Verfüllbetrieb in den Blick nehme, sei aus den oben dargelegten Gründen nicht zu erwarten, dass die im vorliegenden Bescheid verfügte Einschränkung der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung dieses Teils des Unternehmens führe. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin ebenfalls nicht berufen.
Zur Begründung ihrer hiergegen beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage hat die Klägerin ausgeführt:
Die Umgebung des Standortes des Kiessandtagebaus (R.) sei durch eine Vielzahl ehemaliger Bergbaustandorte geprägt, die bis in die grundwasserführenden Schichten hineinreichten. Die bis heute erforderlichen Maßnahmen der Wasserhaltung beeinflussten die hydrogeologische Situation, insbesondere verursachten sie wechselnde Grundwasserstände und Grundwasserfließrichtungen. Die in der gesättigten Zone unterhalb des Verfüllbereichs des Tagebaus liegende Grundwassermessstelle 2 (GW 2) könne dauerhaft weder dem Anstrom noch dem Abstrom des Grundwassers zugeordnet werden. Auch der chemische Zustand des Grundwassers im Bereich des Tagebaus werde beeinflusst. Nach derzeitigen Erkenntnissen sei davon auszugehen, dass von den bestehenden Altstandorten bergbautypische Einträge von Salzen und Sulfaten in das Grundwasser ausgingen. Auch seien durch die Verfüllung einzelner ehemaliger Restlöcher mit Haus- und Industriemüll ohne hinreichende Basisabdichtung Altablagerungen entstanden, die zusätzliche potentielle Quellen für Schadstoffeinträge in das Grundwasser darstellten. Vor Beginn der Verfüllung sei eine Erstbeprobung des Grundwassers (Nullprobe) durchgeführt worden. Diese sei als Referenzprobe für den Ausgangszustand vor der Verfüllung zu kennzeichnen. Deren Auswertung habe ergeben, dass bereits vor Beginn der Verfüllung eine bergbautypische Vorbelastung des Grundwassers vorhanden gewesen sei, die durch erhöhte Leitfähigkeit und hohe Sulfatgehalte gekennzeichnet sei. Hinzu kämen anthropogen bedingte erhöhte Konzentrationen an Arsen und Kupfer sowie erhöhte Gehalte an Blei, Chrom, Nickel, Quecksilber und Phenolen sowie des Summenparameters AOX. Diese resultierten wahrscheinlich aus der Auswaschung der im Umfeld des Tagebaus befindlichen Bergbaubereiche und Altablagerungen. Die Entwicklung der Messwerte der GW 2 in den Jahren 2006 bis 2010 und 2012 sei in Kapitel 3.3 der Fachgutachterlichen Einschätzung der IfUA Umweltberatung und Gutachten GmbH vom 23.01.2013 dargestellt. Auf der Grundlage dieser Daten seien keine belastbaren Ansätze dafür zu erkennen, dass durch die am Standort des Kiessandtagebaus (R.) mit Bescheid vom 06.04.2005 zugelassene Verfüllung relevante zusätzliche Stoffeinträge in den Boden oder das Grundwasser verursacht worden wären. Vielmehr seien die festzustellenden stofflichen Belastungen insbesondere des Grundwassers auf die (alt-)bergbaulichen und sonstigen anthropogenen Vorbelastungen des Standortes zurückzuführen. Auch durch eine weitere Verfüllung bergbaufremder Materialien in die Abbaufläche West seien keine relevanten Stoffeinträge in das Grundwasser oder den Boden zu besorgen.
Der Bescheid vom 10.04.2012 sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Für die generelle Beschränkung von Materialarten zum Einsatz im Kiessandtagebau (R.) gebe es keine Rechtsgrundlage. Diese Beschränkung sei nicht zur Sicherstellung der gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen des Sonderbetriebsplans erforderlich. Die Wiedernutzbarmachung i.S.d. § 4 Abs. 4 BBergG erfordere nicht die Wiederherstellung des vor Beginn des Abbaus bestehenden Zustands. Die Verfüllung von Tagebauen mit bergbaufremden mineralischen Abfällen sei generell eine zulässige Form der Abfallverwertung. Diese sei nicht beschränkt auf die Wiederherstellung natürlicher Bodenfunktionen i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG. Es müsse auch nicht ausschließlich Bodenmaterial verwendet werden. Derartige Anforderungen ergäben sich auch nicht aus der LAGA M 20 bzw. der TR Boden. Auch konkret sei die Beschränkung der für die Verfüllung zulässigen Materialien nicht erforderlich. Der Beklagte habe weder dargelegt noch begründet, weshalb die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen – ungeachtet der bisher unauffälligen Wasserparameter – nur dann sichergestellt seien, wenn die betreffenden mineralischen Abfälle von der Verwertung unterhalb der durchwurzelbaren Bodenschicht generell ausgeschlossen seien. Auch habe sich der Beklagte insoweit nicht mit den maßgebenden örtlichen Besonderheiten des Standortes des Kiessandtagebaus (R.) befasst. Die Materialbeschränkung sei auch unverhältnismäßig. Mit der Anordnung Nr. 1.1 werde die geplante vollständige Verfüllung und Wiederherstellung der landwirtschaftlichen Nutzfläche auf unabsehbare Zeit hinausgeschoben bzw. vollständig unmöglich gemacht. Die Regelung sei zudem wirtschaftlich nicht vertretbar. Die bisher nicht absehbaren und nicht eingeplanten Mehrkosten für eine etwaige Modifizierung des Wiedernutzbarmachungskonzepts oder eine dauerhafte Nachsorge und Sicherung einer nur teilweise verfüllten bergbaulichen Hohlform führe zu unzumutbaren Belastungen. Die Mehrkosten resultierten aus der Knappheit des Verfüllmaterials, da entsprechende Materialien zugekauft werden müssten. Für die Wiedernutzbarmachung werde über 400.000 m² bergbaufremder Massen benötigt, um die erforderliche Verfüllung der bergbaulichen Hohlform durchführen zu können. Die nach dem Bescheid vom 10.04.2012 nur noch zur Verfüllung zugelassene Materialart Boden und Steine, AVV-Nr. 17 05 04, habe zuletzt einen Anteil an den zur Verfüllung eingesetzten Massen von 45 % gehabt. Die Änderung der Sonderbetriebsplanzulassung führe damit zu einem künftigen Massendefizit von 55 %. Dies werde zusätzlich dadurch verschärft, dass auch andere Zulassungen von Verfüllungen bergbaulicher Hohlformen entsprechend eingeschränkt werden sollen. Im Ergebnis sei künftig ein erhebliches regionales und überregionales Massendefizit für die Verfüllung von Hohlformen abzusehen. Damit werde die Wiedernutzbarmachung auf unabsehbare Zeit hinausgeschoben bzw. völlig unmöglich gemacht. Auf Grund des zwischenzeitlich weit fortgeschrittenen Standes der Ausnutzung der Rohstoffe sei es ihr auch nicht mehr möglich, im Zuge einer aktiven bergbaulichen Tätigkeit Reserven und Sicherheiten für die Wiedernutzbarmachung zu bilden.
Auch die Verschärfung der Zuordnungswerte (Bestimmung Nr. 1.2) sowie die Anordnung zusätzlicher Grundwassermessstellen (Bestimmung Nr. 1.5.2) seien nicht erforderlich. Die Vorgaben der LAGA M 20 und der TR Boden seien rechtlich nicht bindend. Auch bei Überschreiten der Vorsorgewerte des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV sei eine Einzelfallentscheidung notwendig. Es könne nicht schematisch bei Überschreitung der Vorsorgewerte von einer Besorgnis der Entstehung schädlicher Bodenveränderungen ausgegangen werden, sondern es seien die besonderen Umstände des Einzelfalls, insbesondere die "Hintergrundbelastung", in den Blick zu nehmen. Das komme auch im Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV zum Ausdruck, wonach unter den genannten Umständen nur in der Regel eine Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen bestehe. Die Regelannahme der Besorgnis sei damit im Einzelfall widerlegbar. § 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV enthalte für erhöhte geogene oder anthropogene Hintergrundwerte eine unmittelbare Abweichungsregel für Sonderfälle. § 11 BBodSchV eröffne ausdrücklich die Möglichkeit zur Überschreitung der gemäß Anhang 2 Nr. 4.1 BBodSchV für Metalle festgesetzten Vorsorgewerte. Die Vorsorgewerte seien keine Ausschlusswerte. Auch sei bei ihrer Überschreitung keine bestimmte Maßnahme vorgeschrieben. Dies bedürfte vielmehr einer Konkretisierung im Einzelfall. Im Kiessandtagebau (R.) bestünden folgende Besonderheiten:
- Die Verfüllung reiche nicht in grundwasserführende Schichten hinein und schließe auch nicht unmittelbar an solche Schichten an. Der Abstand zwischen der niedrigsten Tagebausohle und dem höchsten Grundwasserstand betrage mindestens 1 m. Durch den vorsorglichen Einbau lagerstätteneigener Überschusssande werde der Abstand um rund 3 m vergrößert.
- In hydrogeologischer Hinsicht gebe es an dem Standort wechselnde Grundwasserstände und Grundwasserfließrichtungen.
- Das Grundwasser sei erheblich vorbelastet. Es werde durch bergbautypische Einträge von Salzen und Sulfaten aus bestehenden Altstandorten im Umfeld des Tagebaus beeinflusst. Zudem gebe es erhöhte Konzentrationen an Arsen und Kupfer sowie erhöhte Gehalte an Blei, Chrom, Nickel, Quecksilber, Phenolen sowie AOX, die vermutlich aus der Verfüllung von Restlöchern in der Umgebung mit Haus- und Industriemüll ohne hinreichend Basisabdichtung stammten. Diese seien für das Gebiet charakteristisch und könnten durch die wechselnden Grundwasserfließrichtungen bzw. Grundwasserstände die Beschaffenheit des Grundwassers in variierendem Maße überprägen.
- Es bestünden keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass die von ihr seit 2006 durchgeführte Verfüllung relevante zusätzliche Stoffeinträge in den Boden oder in das Grundwasser verursacht habe. Dies sei auch bei einer Fortführung der Verfüllung mit bergbaufremden Materialien, insbesondere mit den bisher verwendeten mineralischen Abfällen, nicht zu erwarten.
Bei dem Kiessandtagebau (R.) handele es sich nicht um einen "Normalfall". Die Besonderheiten seien bei der Festlegung der Zuordnungswerte nicht hinreichend berücksichtigt worden.
Auch die Anordnung der Errichtung weiterer Grundwassermessstellen sei rechtswidrig. Sie könne nicht auf § 62 Abs. 1 WHG gestützt werden, denn der Tagebau sei keine Anlage zum "Lagern" wassergefährdender Stoffe. Zudem sei die Errichtung weiterer Grundwassermessstellen nicht erforderlich. Bereits die Kenntnisse über den Standort und das Umfeld in Verbindung mit den Ergebnissen des Grundwassermonitorings durch die Grundwassermessstelle GW 2 seien eine hinreichende Basis für die Bewertung der Auswirkungen der Verfüllung auf das Grundwasser und den Boden. Zudem seien weitere Grundwassermessstellen aufgrund der hydrogeologischen Situation nicht geeignet, zusätzliche Erkenntnisse zu gewinnen. Infolge der lokalen Grundwasserdynamik und der wechselnden Grundwasserfließverhältnisse seien im Umfeld des Tagebaus keine stabilen Fließverhältnisse des Grundwassers gegeben, so dass kein Standort benannt werden könne, der sich dauerhaft im An- oder Abstrom befinde. Grundwassermessstellen im Umfeld des Verfüllbereichs seien daher nicht geeignet, den Einfluss der Verfüllung auf das Grundwasser im Wege einer Vergleichsbetrachtung von An- und Abstrom im hydrologischen Dreieck zu erfassen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 10.04.2012 zur Änderung der Zulassung des Sonderbetriebsplans "Geländemodellierung und Wiedernutzbarmachung innerhalb der Abbaufläche West des Kiessandtagebaues (R.)" vom 06.04.2005 hinsichtlich Nr.1.1 (Beschränkung der Materialarten für die Verfüllung), Nr. 1.2 (Verschärfung der Zuordnungswerte) und Nr. 1.5.2 (Errichtung zwei weiterer Grundwassermessstellen) aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, der Ausschluss der nicht mehr zugelassenen Abfallarten sei erforderlich. Es handele sich um folgende Abfallarten:
Herkunft gemäß Kapitel- und Abschnittsüberschrift im Abfallverzeichnis der Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV)
BetonZiegelFliesen, Ziegel, KeramikGemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06* fallenBoden und Steine
Bau- und Abbruchabfälle (einschließlich Aushub von verunreinigten Standorten)Bau- und Abbruchabfälle (einschließlich Aushub von verunreinigten Standorten)Bau- und Abbruchabfälle (einschließlich Aushub von verunreinigten Standorten)Bau- und Abbruchabfälle (einschließlich Aushub von verunreinigten Standorten)Garten- und Parkabfälle (einschließlich Friedhofsabfälle)
Dürften die genannten Abfallarten nicht generell von der Verfüllung ausgeschlossen werden, würde das praktisch bedeuten, dass die Behörde den Tagebauunternehmern aufgeben müsse, von den Abfallanlieferern bei den erfahrungsgemäß problematischen Abfallarten für jede angelieferte LKW-Ladung die Vorlage einer Analyse des angelieferten Materials zu verlangen, anhand derer der Unternehmer und später die Behörde überprüfen könne, ob die angelieferten Materialien die festgesetzten Vorsorge- und Zuordnungswerte einhielten. Dies würde einen logistischen Aufwand und Kosten verursachen, der für die Anlieferer nicht tragbar wäre. Die Kosten einer Beprobung und Analyse einer LKW-Ladung betrage ca. 150,00 € bis 200,00 €. Bei einem durch Fremdabfälle zu verfüllenden Hohlraum von 400.000 m³ = 600.000 t würde die Beprobung und Analyse Kosten in Höhe von ca. 6 Mio. € verursachen. Bisher sei in allen Sonderbetriebsplanzulassungen nur bei Anlieferungen von mehr als 500 m³ oder mehr als 1.000 t die Vorlage einer Analyse verlangt worden. Es gebe deshalb keine andere praktisch durchführbare Lösung als die, bestimmte Abfallarten, die aufgrund allgemeiner Erkenntnisse und Erfahrung mit Schadstoffen in einem Umfang belastet seien, die die Vorsorgewerte überschritten oder andere Schadstoffe beinhalteten, die schädliche Bodenveränderungen verursachten, generell nicht zur Verfüllung zuzulassen.
Auch die Festsetzung strengerer Zuordnungswerte sei erforderlich. Er sei befugt, die Zuordnungswerte der LAGA M 20 und der TR Boden auch über die Vorsorgewerte des Anhangs 2 Nr. 4 BBodSchV hinaus zu berücksichtigen. Die Behörde müsse dabei prüfen, ob trotz Überschreitung der Vorsorgewerte im Einzelfall eine Besorgnis nachteiliger Auswirkungen eines Stoffgehalts auf die natürlichen Bodenfunktionen durch das Vorliegen einer besonderen, entsprechend unempfindlichen Bodenbeschaffenheit ausgeschlossen werden könne. Das könne gemäß § 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV bei naturbedingt (geogen) oder großflächig siedlungsbedingt (anthropogen) erhöhten Schadstoffgehalten der Fall sein. Der Bereich des Kiessandtagebaus (R.) sei zwar infolge der früher im Tagebau betriebenen Braunkohlegewinnung sowie der teilweise mit Haus- und Industrieabfällen verfüllten Restlöcher mit Schadstoffen vorbelastet. Diese Schadstoffbelastungen überschritten jedoch nicht generell die einzelnen Schadstoffwerte des Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV. Auch habe weder der Boden in der ausgekiesten Abbaufläche West, die verfüllt werden soll, noch das Verfüllmaterial mit den bislang zugelassenen Zuordnungswerten eine Beschaffenheit, die es ausschließe, dass schädliche Bodenveränderungen entstehen könnten. Es genüge die Möglichkeit des Eintretens einer schädlichen Bodenveränderung bzw. die generelle Eignung der fraglichen Einwirkung auf den Boden (hier: der Verfüllung) zur Herbeiführung einer schädlichen Bodenveränderung. Das sei vorliegend der Fall.
Die Anordnungen seien auch wirtschaftlich vertretbar. Zwar führe die Verschärfung der Verfüllkriterien zu einer zeitlichen Verlängerung der Wiedernutzbarmachung in Form der Herstellung einer landwirtschaftlich nutzbaren Fläche. Die Klägerin unterliege in Bezug auf die Realisierung ihres Wiedernutzbarmachungskonzepts jedoch keinen unabänderlichen zeitlichen Vorgaben oder Verpflichtungen. Die Klägerin habe im Sonderbetriebsplan unter Zugrundelegung eines jährlichen "Massenanfalls" an Fremdmassen von rund 30.000 m³ eine Zeitdauer von 13,4 Jahren für die Verfüllung und von weiteren zwei Jahren für abschließende Wiedernutzbarmachungsmaßnahmen angegeben und deshalb einen Zulassungszeitraum von 15 Jahren zur Zulassung gestellt. Wenn sich der "Masseanfall" um 55 % reduziere, ergäbe sich eine jährliche Anlieferung von rund 13.500 m³. Die Zeitdauer der Verfüllung würde sich nur um einige Jahre verlängern. Dass dies zu nicht absehbaren Mehrkosten führe, sei nicht plausibel. Eine entsprechende Verlängerung der Sonderbetriebsplanzulassung sei möglich. Die Klägerin könne auch ihr Widernutzbarmachungskonzept ändern und eine schneller zu verwirklichende Oberflächengestaltung vorsehen.
Auch die Anordnung der Errichtung weiterer Grundwassermessstellen sei rechtmäßig. Seine Befugnis hierzu ergebe sich aus § 87 Satz 1 WG LSA i.V.m. § 62 Abs. 1 WHG. Die Anordnung sei erforderlich, da die Ergebnisse der bisherigen Grundwasserbeprobungen hinsichtlich der gemessenen Schadstoffe uneinheitlich gewesen seien. Die Herkunft der gemessenen Schadstoffe sei unklar, es bedürfe weiterer Erkenntnisse. Die Anordnung weiterer Grundwassermessstellen sei hierzu auch geeignet. Die Einschätzung der IfUA Umweltberatung und Gutachten GmbH, eine generelle Fließrichtung des Grundwassers im Bereich Zscherndorf/Ramsin nach Südost auf Grund der Wasserhaltung im Bereich Deponie Freiheit III sei nicht permanent gegeben, so dass in Folge der lokalen Grundwasserdynamik und wechselnden Grundwasserfließverhältnisse im Umfeld des Verfüllbereichs kein Standort für eine Grundwassermessstelle benannt werden könne, der permanent im An- oder Abstrom liege, was für eine verwert- und belastbare Vergleichsbetrachtung aber erforderlich sei, sei fachlich nicht haltbar. Die lokale Grundwasserströmung werde durch den Wasserspiegel im Tagebausee Köckern (Zwangswasserhaltung auf + 80 m NN) nördlich des Verfüllbereichs und den Wasserspiegel in der Grube Auguste Restloch Freiheit III (Zwangswasserhaltung auf + 66 m NN) im Süden/Südosten des Verfüllbereichs bestimmt. Hierdurch liege der Tagebausee Köckern im Anstrom und die Grube Auguste im Abstrom des Kiessandtagebaus (R.). Die Aussage der IfUA, es gebe lokal wechselnde Strömungsrichtungen, beruhe auf der Auswertung von 3 Messstellen und sei weder nachvollziehbar noch prüffähig. Selbst wenn sich von der Messstelle Nr. 90 zeitlich begrenzt eine Fließrichtung zum Tagebausee Köckern ausgebildet haben sollte, belege dies nicht, dass auch der Verfüllbereich in den Abstrom einbezogen sei. Eindeutige Aussagen zu den Fließverhältnissen ließen sich nur über mindestens drei Grundwassermessstellen ("hydrologisches Dreieck") erzielen. Es sei anzunehmen, dass Standorte für zwei Grundwassermessstellen gefunden werden könnten, die im An- und Abstrom des Verfüllbereichs lägen. Jedenfalls handele es sich um eine offene Frage, die letztlich erst dann geklärt werden könne, wenn man tatsächlich zwei weitere Grundwassermessstellen an passend erscheinenden Stellen errichte. Der hierfür erforderliche Aufwand betrage nur einige hundert Euro.
Mit Urteil vom 25. Juni 2014 – 5 A 156/13 HAL – hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 10.04.2012 zur Änderung der Zulassung des Sonderbetriebsplans "Geländemodellierung und Wiedernutzbarmachung innerhalb der Abbaufläche West des Kiessandtagebaues (R.)" vom 06.04.2005 hinsichtlich Nr.1.1 (Beschränkung der Materialarten für die Verfüllung), Nr. 1.2 (Verschärfung der Zuordnungswerte) und Nr. 1.5.2 (Errichtung zwei weiterer Grundwassermessstellen) aufgehoben und zur Begründung ausgeführt, die Änderung des Sonderbetriebsplans diene nicht der Sicherstellung der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 BBergG. Dem Beklagten gehe es darum, die Belastung des Bodens durch die Auffüllung möglichst gering zu halten. Dies gehöre zwar gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu den Zulassungsvoraussetzungen, wonach auch die sich aus dem Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrecht folgenden Verpflichtungen zu beachten seien. Diesen Interessen könne aber nicht mit einer nachträglichen Auflage Rechnung getragen werden, da nach dem klaren Wortlaut des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG nicht alle Voraussetzungen für den Betrieb eines Bergbaues nochmals aufgegriffen werden könnten, sondern nur die des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 BBergG. Auf die Regelung des § 48 Abs. 2 BBergG werde gerade nicht verwiesen. Auch über § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG ließen sich Fragen der Schadstoffbelastung nicht regeln. Die Vorschrift beziehe auch nicht die Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG über eine Weiterverweisung ein. Gegen die Anwendung des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auf von § 48 Abs. 2 BBergG gesicherte Interessen spreche auch ihr weiter Umfang und die Struktur, die die Norm gefunden habe. Die maßgeblichen Interessen seien in eine Gesamtabwägung einzustellen, die eine Momentaufnahme ergebe. Diese könne sich im Zeitablauf auch ohne eine Änderung der Sachlage verändern. Über § 48 Abs. 2 BBergG würde auch der dieser Norm innewohnende Drittschutz in § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG transformiert. Die führe zu einem Anspruch von Betroffenen, über ihre Belange erneut zu entscheiden, obwohl die Zulassung auch ihnen gegenüber bestandskräftig geworden sei. Für einen dementsprechenden Willen des Gesetzgerbers fehle es an jeglichen Anhaltspunkten. Auch die Entstehungsgeschichte des § 48 Abs. 2 BBergG führe zu nichts anderem. Es lasse sich nicht der Wille des historischen Gesetzgebers feststellen dass auch die Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG mittels einer nachträglichen Auflage gesichert werden sollten. Das sei schon deshalb fernliegend, weil mit der Schaffung dieser Norm im Gesetzentwurf an verschiedenen Stellen enthaltene Abwägungsvorschriften gebündelt werden sollten und nicht allein eine ursprünglich für den heutigen § 55 BBergG vorgesehene Regelung ohne Anpassung des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ausgegliedert worden sei. Nicht jedes Fortbestehen einer Genehmigungsvoraussetzung müsse durch nachträgliche Auflagen und damit durch einen Eingriff in den Genehmigungsbestand gesichert werden. Ein solcher nachträglicher Eingriff sei nicht die Regel, sondern bedürfe einer gesonderten Ermächtigungsgrundlage.
Die zu beurteilenden Änderungen des Sonderbetriebsplanes seien auch keine Auflagen im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Die Definition des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei in das Bundesberggesetz zu übernehmen, da der Gesetzgeber bei der Schaffung dieses Gesetzes die Regelungen des VwVfG bereits gekannt habe. Auch im BBergG finde sich eine begriffliche Unterscheidung zwischen verschiedenen Nebenbestimmungen. Befristung, Bedingung und Auflage würden erwähnt. Für die Beschränkung der Änderungsmöglichkeit bestehender Genehmigungen auf Auflagen sprächen auch die verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Begrenzung auf Nebenbestimmungen verhindere, dass dem Unternehmer nachträglich die durch den Betriebsplan genehmigte Tätigkeit vollständig oder jedenfalls in erheblichem Umfang unmöglich gemacht werde. Das Erfordernis der wirtschaftlichen Vertretbarkeit genüge als solches als Schutz vor weitergehenden Änderungen nicht, denn dieses bewahre den Unternehmer allein vor der Pflicht, einen wirtschaftlich sinnlosen Bergbau fortführen zu müssen. Die Regelung des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG sehe weder eine Übergangsfrist zum Schutz der getätigten Investitionen noch eine Entschädigungsregelung vor, was deutlich mache, dass mit nachträglichen Auflagen nicht in den Kernbestand der Zulassung eingegriffen werden könne. Der Bescheid enthalte in den Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 keine Auflagen zu dem bereits bestandskräftig genehmigten Sonderbetriebsplan. Der Klägerin werde nicht ein Tun, Dulden oder Unterlassen neben der durch Sonderbetriebsplan genehmigten Tätigkeit vorgeschrieben, sondern die Regelungen würden modifiziert, indem der Klägerin nunmehr der Einbau von ursprünglich genehmigtem Material zumindest für die Zukunft verboten werde sowie die Einhaltung anderer als der zuvor zugelassenen Zuordnungswerte für Schadstoffe verlangt werde. Dass kein zusätzliches Tun gefordert werde, sondern eine völlige Umgestaltung des Sonderbetriebsplanes erfolge, ergebe sich auch aus der Formulierung des Bescheides. Danach werde die Sonderbetriebsplanzulassung „geändert“ und nicht – wie bei einer Auflage – ergänzt.
Es könne nicht geprüft werden, ob die Regelungen wirtschaftlich vertretbar seien. Eine Auflage müsse sowohl für den Unternehmer als auch für einen Durchschnittsbetrieb wirtschaftlich vertretbar sein. Zur Wirtschaftlichkeitsprüfung seien sämtliche zu erwartenden Aufwendungen von dem Beginn der Aufsuchungen über die Gewinnung und Weiterverarbeitung des Bodenschatzes bis zur Wiedernutzbarmachung der Oberflächen und der Entlassung des jeweiligen Grundstücks aus der Bergaufsicht den zu erwartenden Erträgen gegenüberzustellen. Die Erträge wiederum ergäben sich primär aus den Erlösen aus dem Verkauf des gewonnenen Bodenschatzes. Sei eine Grube zur Beseitigung des Massedefizits wieder zu verfüllen, so könnten hieraus zusätzliche Erträge generiert werden, wenn dazu Abfälle verwendet würden, für deren Abnahme die Anlieferer ein Entgelt zu entrichten hätten. Kein Ertrag sei dagegen zu erzielen, wenn Abfälle oder sonstige Stoffe für die Verfüllung vom Bergbauunternehmen zugekauft werden müssten. Ob eine Änderung des beabsichtigten Betriebs durch Erlass einer nachträglichen Auflage wirtschaftlich vertretbar sei, könne grundsätzlich nur innerhalb dieses Berechnungssystems festgestellt werden. Bei der vorliegenden Fallgestaltung stelle sich zudem die Frage, ob bei der Gewinnbetrachtung die bereits früher erzielten Gewinne berücksichtigt werden dürften oder ob nur auf die noch bis zum Abschluss des Vorhabens erzielbaren Gewinne geschaut werden dürfe. Denn die ursprüngliche Kalkulation des Bergbauunternehmens habe auf anderen Prämissen beruht. Möglicherweise wäre unter Berücksichtigung der neuen Anforderungen der Abbau der Bodenschätze gar nicht begonnen worden oder jedenfalls in einem anderen Rahmen erfolgt. Insofern spreche vieles dafür, dass in die bisherige Kalkulation nicht ohne weiteres eingegriffen werden dürfe und dem Unternehmer Vertrauensschutzgesichtspunkte zur Seite stünden. Bei einem weitgehend abgeschlossenen Vorhaben, bei dem schon keine Rohstoffgewinnung mehr betrieben werde, weil die Lagerstätte erschöpft sei, dürfte selbst ein Ansatz von Übergangsfristen problematisch sein. Kern der Frage sei, ob eine nachträgliche Auflage vom Bergbauunternehmer bereits in der Vergangenheit realisierte Gewinne aufzehren dürfe. Dies könne offen bleiben, weil sich der Bescheid schon aus anderen Gründen als rechtswidrig erweise. Die wirtschaftliche Vertretbarkeit für das konkrete Unternehmen könne nicht einfach unterstellt werden, da die Klägerin in der Anhörung das Gegenteil behauptet habe. Zwar genüge der Vortrag der Klägerin nicht, um ihre wirtschaftliche Lage zu überprüfen. Allerdings habe der Beklagte auch keine näheren Informationen dazu eingeholt oder angefordert. Dies zeige ein erhebliches Defizit bei der erforderlichen Amtsaufklärung. Insoweit liege eine doppelte finanzielle Betroffenheit bei der Klägerin nahe. Sie verliere nicht nur Einnahmen aus der Entgegennahme der bislang zur Verfüllung zugelassenen Abfallarten. Insoweit habe sie zunächst unspezifisch und nicht weiter belegt pauschal 150.000,00 € Umsatzverlust angegeben. Erst in der mündlichen Verhandlung habe sie den aus der Entgegennahme der Stoffe gezogenen Gewinn mit zuletzt etwa 60.000,00 € im Jahr angegeben. Sie werde aber aller Voraussicht nach weitere Ausgaben für die Erlangung der dann nur noch zugelassenen Abfallart „Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die gefährliche Stoffe enthalten“ zu tätigen haben, um an weitere Verfüllmassen zu gelangen. Der eigene Tagebau an diesem Standort werde hierfür kaum noch etwas hergeben, da der Abbau abgeschlossen sei und nur noch eine Aufbereitung aufgehaldeter Sande erfolge. Selbst wenn die Klägerin andernorts noch über andere Tagebaue verfüge, fielen jeweils Transportkosten für die Verbringung des Bodens und der Steine an. Zudem verweise die Klägerin wohl zu Recht darauf, dass um die benötigten Massen Konkurrenz bestehe, weil auch andere Tagebaue vor dem gleichen Problem stünden. Der Beklagte mache es sich zu leicht, wenn er darauf abstelle, dass die Klägerin keine Tatsachen vorgetragen habe, aus denen sich ergebe, dass sie keinen angemessenen Gewinn mehr erzielen könne, und dass nicht ersichtlich sei, dass bei einem Durchschnittsunternehmer eine derartige Situation eintreten würde. Woher der Beklagte diese Kenntnis über Durchschnittsunternehmer habe, bleibe offen. Es würden nicht ansatzweise die zu kompensierenden zusätzlichen Kosten und Gewinnverluste angegeben. Dem könne nicht entgegen gehalten werden, dass praktisch keine Zusatzkosten entstünden, weil lediglich eine zeitliche Ausdehnung der Verfüllung die Folge davon wäre, dass die Fremdmassen zur Verfüllung fehlten. Schon die Verzögerung verursache Kosten, weil der Betrieb länger aufrechterhalten werden müsse, die Sicherheitsleistung erst später wieder frei werde und offen sei, ob überhaupt eine vollständige Verfüllung erreicht werden könne und deshalb die Grube unter Umständen dauerhaft zu sichern sei. Der Beklagte setze sich mit der Frage des Einnahmeverlustes nicht auseinander. Auch der Verweis auf eine mögliche Änderung der Planung zum Abschluss des Vorhabens enthalte im Hinblick auf die dadurch zu vermindernden Kosten nichts Tragfähiges. Es werde kein offensichtlich genehmigungsfähiges alternatives Abschlusskonzept benannt und auch kein Kostenrahmen gezogen. Auch würde dies nicht genügen. Gegenstand der Prüfung sei der erlassene Bescheid. Fehle diesem die wirtschaftliche Vertretbarkeit, könne der Hinweis auf eine eventuell günstigere, aber nicht genehmigte Alternative daran nichts ändern. Eine weitergehende Prüfung sei dem Gericht nicht möglich, weil der Beklagte die notwendigen Ermittlungen nicht durchgeführt habe. Ermittlungen des Gerichts kämen nicht in Betracht, da der angefochtene Bescheid schon aus anderen Gründen rechtswidrig sei.
Der Bescheid enthalte auch einen Ermessensfehler. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gebe der Behörde eine Ermessensentscheidung auf. Die Grundsätze des intendierten Ermessens griffen nicht. Es gebe weder aus der Norm noch aus ihrer Entstehungsgeschichte einen Anhaltspunkt für einen Regelfall. Selbst wenn dringender Handlungsbedarf entstehe, komme meist eine ganze Reihe von denkbaren Maßnahmen zur Abhilfe in Betracht. Es könne offen bleiben, ob der Schutz hochrangiger grundrechtlich geschützter Interessen eine Ermessenslenkung hinsichtlich des Erschließungsermessens erfordere, denn ein solcher Fall liege hier nicht vor. Es gehe ausschließlich um Vorsorgewerte bei einer Aufschüttung. Auch die jahrelangen Messungen des Grundwassers unter dem teilverfüllten Tagebau, die zwar erhöhte Werte bei Sulfat, Chlorid und der Leitfähigkeit auswiesen, verlangten eine nähere Auseinandersetzung mit den Ursachen und Wirkungen der Erhöhung und den daraus zu ziehenden Schlussfolgerungen. Eine Einbeziehung und Bewertung der vorliegenden Messergebnisse erfolge in dem angefochtenen Bescheid jedoch nicht. Auch die weiteren Ermessenserwägungen seien defizitär. Der Beklagte habe die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin nicht mit dem gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt, da es den Umfang und die Bedeutung der Belastung nicht ermittelt habe. Ebenfalls nicht in die Ermessenserwägung eingestellt sei, ob der Klägerin für eine Übergangszeit Vertrauensschutz zu gewähren sei. Die Frage könne nicht mit dem bloßen Hinweis auf die Möglichkeit nachträglicher Auflagen abgetan werden. Der Beklagte habe auch nicht die örtliche Situation in seine Ermessenserwägungen eingestellt. Hierzu gehörten die Filterwirkung der auf die Sohle aufgebrachten Erdschicht, geologische Barrieren, bisherige Erfahrungen mit der Ablagerung und die Vorbelastung von Boden und Wasser in der Umgebung hinsichtlich sämtlicher Stoffe, für die Grenzwerte festgesetzt seien.
Auch die Anordnung zur Errichtung zweier weiterer Grundwassermessstellen in Nr. 1.5.2 des angefochtenen Bescheides sei rechtswidrig. Zwar sei der Beklagte für die Anordnung zuständig. Es handele sich um eine Maßnahme zum Grundwasserschutz, die auf § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG beruhe. Die Zuständigkeit des Beklagten ergebe sich aus § 12 Abs. 1 Satz 2 WG LSA i.V.m. § 4 Nr. 2 der Verordnung über abweichende Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wasserrechts (Wasser-ZustVO) vom 23.11.2011 (GVBl. S. 809). Hiernach sei die Bergbehörde zuständige Behörde für die Gewässeraufsicht in Bezug auf die Überwachung von Benutzungen, Anlagen, Einrichtungen und Vorgängen, wenn die Bergbehörde für die Erlaubnis der Benutzung oder die Genehmigung zuständig sei. Vor diesem Hintergrund könne dahinstehen, ob sich eine Zuständigkeit aus § 87 WG LSA i.V.m. § 62 Abs. 1 WHG ergeben könne. Die Anordnung sei jedoch materiell rechtswidrig. Zwar handele es sich bei der Anordnung zum erweiterten Grundwassermonitoring um eine Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Der Erlass dieser Auflage stelle keine gebundene Entscheidung dar, vielmehr habe der Beklagte Ermessen auszuüben. Hier seien die öffentlichen Interessen, die für den Erlass der Auflage sprächen, mit den gegenläufigen privaten Interessen des von der Auflage Betroffenen abzuwägen. Insoweit liege ein nicht heilbares Ermessendefizit vor, denn in dem angefochtenen Bescheid finde sich keine weitergehende Begründung der Anordnung, abgesehen von dem Satz, die Regelung zum Grundwassermonitoring sei ergänzt worden, um sicher zu stellen, dass keine gemeinschädlichen Auswirkungen durch die Verfüllung eintreten. Damit werde zwar begründet, zu welchem Zweck die Anordnung von zwei Messstellen erfolge. Ermessenserwägungen ließen sich diesen rudimentären Ausführungen jedoch nicht entnehmen. Insoweit liege ein vollständiger Ermessenausfall vor. Es sei nicht ansatzweise erkennbar, dass dem Beklagten bewusst gewesen sei, dass er eine Ermessensentscheidung treffe. Das Fehlen einer näheren Begründung sei ein Indiz für das Vorliegen eines rechtserheblichen Ermessensfehlers. Die Begründung sei keine Abwägung im Rahmen des Ermessens. Es sei weder die Erforderlichkeit der Maßnahme erkennbar noch eine Abwägung mit den mutmaßlich entgegenstehenden Interessen der Klägerin. Inwieweit durch die Messstellen mit einem Erkenntnisgewinn zu rechnen sei und ob dieser die zusätzlichen Lasten und den Aufwand der Klägerin überwiege, bleibe ebenso unausgesprochen wie die Antwort auf die Frage, warum die bisher vorhandene Messstelle im Bereich der Verfüllfläche nicht ausreichend sei. Nach den Unterlagen des Beklagten sei es in dem bergbaulich stark devastierten Bereich schwierig, aussagekräftige Werte zu ermitteln. Vor diesem Hintergrund sei erst Recht eine Abwägung gefordert, warum weitere Messstellen gleichwohl geeignet, erforderlich und verhältnismäßig seien. Da von einem vollständigen Ermessensausfall auszugehen sei, könne im gerichtlichen Verfahren keine Ergänzung der Ermessenserwägungen mehr erfolgen. Selbst wenn ein Nachschieben von Ermessenserwägungen noch möglich sei, vermögen die Ausführungen in der Klageerwiderung den Ermessensmangel nicht zu heilen. Zwar werde geltend gemacht, dass von einer bestimmten Grundwasserfließrichtung auszugehen sei und daher passende Messstellen gefunden werden könnten. Auch werde ausgeführt, dass weitere Messdaten dazu beitragen könnten, die Gesamtsituation weiter aufzuklären. Auch würden Kosten von nur einigen hundert Euro angesprochen. Gleichwohl bleibe die Abwägung defizitär. Da mit dem angefochtenen Bescheid die zur Verfüllung zugelassenen Stoffe auf Boden und Steine ohne gefährliche Stoffe beschränkt werde, sei die Notwendigkeit einer dichteren Kontrolle und der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme fraglich. Zwar seien mehr Messdaten wünschenswert. Es verstehe sich aber nicht von selbst, dass diese zu Lasten der Klägerin generiert würden, da in der Umgebung Vorbelastungen durch Altbergbauvorhaben vorhanden seien, die ihr nicht zugerechnet werden könnten. Die Kammer habe auch Zweifel an der Bestimmtheit der Auflage zur Errichtung der zwei Messstellen. Der Standort solle in Abstimmung mit dem Beklagten festgelegt werden. Hierdurch könne der Rechtsschutz der Klägerin gegen die Standortwahl unterlaufen werden. Stattdessen biete sich an, nach Anhörung der Klägerin die Standorte vorher zu klären und im Bescheid genau anzugeben.
Der Beklagte trägt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung vor, § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG erfasse auch § 48 Abs. 2 BBergG. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts widerspreche dem Beschluss des BVerwG vom 21.04.2015 (BVerwG 7 B 9.14), in dem das Gericht festgestellt habe, dass die Bergbehörde die von § 48 Abs. 2 BBergG erfassten Anforderungen, einschließlich der Anforderungen des Bodenschutzrechts, im Wege einer nachträglichen Anordnung gemäß § 71 Abs. 1 BBergG durchsetzen könne. Damit habe das BVerwG der Bergbehörde inzident erst recht die Befugnis zuerkannt, § 48 Abs. 2 BBergG auch im Wege der nachträglichen Auflage gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zu berücksichtigen, weil § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG als milderes Mittel des Betriebsplanverfahrens stets Vorrang von Anordnungen nach § 71 Abs. 1 BBergG habe. Auch die Bestandskraft der Betriebsplanzulassung stehe dem Anspruch eines Dritten auf Erlass einer nachträglichen Auflage nicht entgegen, da die Zulassung stets nur eingeschränkt gewährt werde. Das Verwaltungsgericht hätte zudem prüfen müssen, ob der Bescheid auf eine andere Rechtsgrundlage, etwa auf § 71 Abs. 1 Satz 2 BBergG oder unmittelbar auf § 48 Abs. 2 BBergG, gestützt werden könne.
Bei den angefochtenen Anordnungen in dem Änderungsbescheid handele es sich auch um Auflagen i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Die Legaldefinition des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG könne auch zur Definition des Begriffs der Auflage i.S.d. § 55 Abs. 1 Satz 2 BBergG verwendet werden. Die vom Verwaltungsgericht herangezogenen Kriterien, dass mit einer Auflage die im (Haupt-)Verwaltungsakt enthaltenen Regelungen nicht modifiziert werden dürften und dass die Auflage etwas anderes (zusätzliches) regele als die Genehmigung, ergäben sich nicht aus § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, sondern seien in Schrifttum und Rechtsprechung entwickelt worden. Für die nachträgliche Auflage passten diese Kriterien nicht, da diese in die Regelung des Hauptverwaltungsakts eingreifen und diese zum Nachteil des Begünstigten verschlechtern dürfe. Bei der nachträglichen Auflage handele es sich stets um einen teilweisen Widerruf des ursprünglichen Verwaltungsakts, verbunden mit einem teilweisen Neuerlass des Verwaltungsakts mit einem partiell anderen Inhalt. Voraussetzung für die Zulässigkeit dieses Eingriffs sei erstens, dass die Behörde zum Erlass einer nachträglichen Auflage ermächtigt sei, zweitens, dass die mit der nachträglichen Auflage getroffene Neuregelung die mit dem begünstigenden Verwaltungsakt erlaubte Tätigkeit nicht unmöglich mache und drittens, dass die nachträgliche Auflage ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorschreibe. Diese Voraussetzungen seien erfüllt. Eine gesetzliche Ermächtigung liege mit § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vor. Die Beschränkung der verfüllbaren Abfälle und die Festlegung neuer Grenzwerte mache auch weder die Gewinnung noch die Verfüllung des verbleibenden Restlochs mit Abfall unmöglich; die Verfüllung werde lediglich eingeschränkt. Auch schreibe die Auflage ein Tun, Dulden oder Unterlassen vor. Weitere Anforderungen seien § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nicht zu entnehmen. Eine nachträgliche Auflage dürfe nicht nur nebenseitige, unwesentliche oder unwichtige Teile des begünstigenden Verwaltungsakts neu regeln. Auch eine nachträgliche Korrektur zugelassener Betriebspläne sei möglich. Hierdurch komme es auch nicht zu einer Enteignung. Die durch die Betriebsplanzulassung vermittelte Eigentumsposition werde nicht schrankenlos gewährt, sondern stehe unter dem Vorbehalt der Einhaltung der Zulassungsvoraussetzungen gemäß §§ 48 Abs. 2, 55 BBergG und unterliege den Einschränkungsmöglichkeiten des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG.
Er habe die wirtschaftliche Vertretbarkeit hinreichend aufgeklärt. Allein der pauschale Verweis der Klägerin auf die wirtschaftliche Unvertretbarkeit reiche nicht aus, um weitere Nachforschungen auszulösen. Die Klägerin habe keine Fakten und Zahlen mitgeteilt, anhand derer ihre Vermögens- und Ertragslage hätte beurteilt werden können. Ein Ertragsrückgang im Verfüllungsbetrieb sei für die Frage der wirtschaftlichen Vertretbarkeit nur insoweit relevant, als dem Unternehmer die Bodenschatzgewinnung nicht durch unverhältnismäßig hohe Nachsorgekosten unmöglich gemacht werden dürfe. Solange ein Ertrag, also ein Überschuss, aus der Abfallverfüllung/Nachsorge generiert werde, könne die Nachsorge nicht derart unverhältnismäßig hohe Kosten erzeugen, dass hierdurch eine noch betriebene Bodenschatzgewinnung wirtschaftlich unmöglich werde.
Es liege auch keine fehlerhafte Ausübung des Ermessens vor. Er habe sich nicht pauschal auf ein intendiertes Ermessen berufen. Er habe lediglich zum Ausdruck gebracht, dass die Tatbestandsmerkmale des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG "wirtschaftliche Vertretbarkeit", "Erforderlichkeit zur Sicherstellung der Zulassungsvoraussetzungen" und "technische Erfüllbarkeit" nicht noch einmal in der Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite abweichend beurteilt werden könnten. Im Übrigen sei sein Ermessen durch den Gemeinsamen Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit (MW) und des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt (MLU) vom 19.05.2009, mit dem das „Konzept zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen“ vom 29.05.2008 zur Anwendung in der Landesverwaltung in den berg-, abfall- und bodenschutzrechtlichen Vollzug eingeführt worden sei, gebunden. Die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin habe er im Rahmen des Ermessens hinreichend berücksichtigt. Das gelte auch für den Gedanken des Vertrauensschutzes. Da die Klägerin seit dem Schreiben vom 03.04.2007 mit einer Änderung der Sonderbetriebsplanzulassung habe rechnen müssen, sei die Einräumung einer weiteren Übergangsfrist nicht erforderlich gewesen. Die örtlichen Verhältnisse seien hinreichend berücksichtigt. Auch die Anordnung der Errichtung weitere Grundwassermessstellen in Bestimmung Nr. 1.5.2 sei rechtmäßig.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 25. Juni 2014 – 5 A 156/13 HAL – zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Bestimmungen Nr. 1.1 des Bescheides vom 10.04.2012 teilweise zu Recht aufgehoben. Die Klage ist zulässig und begründet, soweit nach Nr. 1.1 folgende Abfälle nicht mehr für die Verfüllung zugelassen sind (dazu I):
BetonZiegel (Mauerziegel)Fliesen, Ziegel, KeramikGemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06* fallenBoden und Steine
Die Klage ist darüber hinaus zulässig und begründet, soweit gemäß Bestimmung Nr. 1.5.2 die Errichtung zweier weiterer Grundwassermessstellen angeordnet wird (dazu II). Im Übrigen ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
I. Rechtsgrundlage der Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 des Bescheides vom 10.04.2012 ist § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Nach dieser Vorschrift ist die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen zulässig, wenn sie
1. für den Unternehmer und für Einrichtungen der von ihm betriebenen Art wirtschaftlich vertretbar und
2. nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erfüllbar
sind, soweit es zur Sicherstellung der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Absatz 2 BBergG erforderlich ist. Diese Vorschrift kommt grundsätzlich als Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides in Betracht.
1. Mit dem Bescheid vom 10.04.2012 verfolgt der Beklagte einen nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zulässigen Zweck.
a) Zwar dient der Bescheid nicht der Vorsorge zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche i.S.d. § 55 Abs. 1 Nr. 7 BBergG. Diese Vorschrift enthält keine konkreten Anforderungen an den Einbau bergbaufremder Abfälle. Außerdem betrifft sie nicht den Schutz von Boden und Grundwasser außerhalb der von dem Betrieb in Anspruch genommenen Grundflächen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, juris RdNr. 19). Das BBergG und die Bergverordnungen enthalten keine Anforderungen an die Verwendung bergbaufremder Abfälle, durch die schädliche Einwirkungen auf den Boden hervorgerufen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, a.a.O. RdNr. 25).
b) Die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ist jedoch auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig.
Zu den Zulassungsvoraussetzungen eines Betriebsplans gehören ergänzend zu § 55 Abs. 1 BBergG die Anforderungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.07.1986 – BVerwG 4 C 31.84 –, juris RdNr. 23). Der Begriff der öffentlichen Interessen i.S.d. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ist weit gefasst. Die Vorschrift stellt einen Auffangtatbestand dar (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.06.2006 – BVerwG 7 C 11.05 –, juris RdNr. 17). Zu den öffentlichen Interessen im Sinne dieser Vorschrift gehören neben der Beachtung der abfallrechtlichen Grundpflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen auch die Anforderungen des Bodenschutzrechts. Soweit die Art und Weise der auf die bergbauliche Tätigkeit beschränkten Wiedernutzbarmachung nachteilige Folgen für Boden und Grundwasser hervorrufen kann, ist die Bergbehörde verpflichtet, diese Folgen bereits bei der Zulassung des Betriebsplans zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, a.a.O. RdNr. 20).
§ 48 Abs. 2 BBergG ist nicht nur für die Gewinnung und Aufsuchung, sondern auch für die Verfüllung beachtlich. Die öffentlichen Interessen sind unabhängig davon, dass in § 48 Abs. 2 BBergG nur von Einschränkungen der Aufsuchung oder der Gewinnung die Rede ist, auch für den Abschlussbetriebsplan beachtlich (vgl. § 53 Abs. 1 BBergG); dies schon deshalb, weil die Rohstoffsicherungsklausel des § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG, der zufolge dafür Sorge zu tragen ist, dass Aufsuchung und Gewinnung so wenig wie möglich beeinträchtigt werden, im Rahmen des Abschlussbetriebsplans keine Rolle spielt und die Behörde infolgedessen bei der Zulassung von Abfällen zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche zu einer eher verstärkten Berücksichtigung entgegenstehender öffentlicher Interessen befugt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, a.a.O. RdNr. 21).
Da auch § 48 Abs. 2 BBergG selbst keine materiellen Anforderungen an den Vorgang der Verfüllung und an hierfür verwendete bergbaufremde Stoffe stellt, ist insoweit das BBodSchG anwendbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, a.a.O. RdNr. 25).
Zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG können auch nachträgliche Auflagen i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG erlassen werden (vgl. OVG RP, Urt. v. 19.11.2007 – 1 A 10706/05 –, juris RdNr. 38; Beckmann, DÖV 2010, 512 <517>; Kühne, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 2. Aufl. 2016, § 48 RdNr. 37; von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 22; Kühne, DVBl. 2010, 874 <876>; Müggenborg, NVwZ 2006, 278 <280>; Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 2. Aufl. 2013, § 48 RdNr. 24; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 256 und § 56 Anhang RdNr. 88; a.A. VG Halle, Urt. v. 22.01.2014 – 5 A 155/13 –, juris RdNr. 39 ff.). Zwar verweist der Wortlaut des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG nicht ausdrücklich auf die Zulassungsvoraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG. Die Erstreckung des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift auf nachträgliche Auflagen zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG folgt jedoch aus Sinn und Zweck der Regelung. Die Vorschrift ermöglicht den Bergbehörden, auch nach Zulassung eines Betriebsplans – insoweit deren Bestandskraft einschränkend –, weiterhin gesetzmäßige Zustände zu gewährleisten. Damit trägt das Gesetz dem Umstand Rechnung, dass die Einhaltung der Zulassungsvoraussetzungen infolge der Unwägbarkeiten des Bergbaus nicht immer sicher prognostiziert werden können und daher ein Betriebsplan ggf. der Nachbesserung bedarf. Dies gilt auch für die gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu den Zulassungsvoraussetzungen zählenden Belange des Abfall- und Bodenschutzrechts (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 22).
Die Überlegungen, die für ein Verständnis des § 48 Abs. 2 BBergG als Ergänzung der Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 BBergG ausschlaggebend sind, sprechen auch für die Zulassung nachträglicher Anordnungen nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG. Das BVerwG hat angenommen, es widerspräche einer sinnvollen Gesetzesanwendung, die Bergbehörde zu verpflichten, einen Betriebsplan ohne Einschränkungen zuzulassen, wenn sie gemäß § 48 Abs. 2 BBergG im Anschluss daran die Aufsuchung oder Gewinnung zu beschränken oder zu untersagen hätte (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.07.1986 – BVerwG 4 C 31.84 –, a.a.O. RdNr. 23). Dementsprechend ist auch im vorliegenden Zusammenhang eine Gesetzesanwendung nicht sinnvoll, die der Bergbehörde das flexible Instrument der nachträglichen Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zur Sicherstellung der Zulassungsvoraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG versagt und diese stattdessen auf die stärker in den Bestand eingreifende Rücknahme oder den Widerrufs der Betriebsplanzulassung nach §§ 48, 49 VwVfG verweist. Vielmehr gebietet der in § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG – sinngemäß – zum Ausdruck kommende Gedanke der Planerhaltung, die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen auch zur Anpassung einer Betriebsplanzulassung an die von § 48 Abs. 2 BBergG geschützten Interessen zuzulassen, zu denen auch das Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrecht gehört (vgl. OVG RP, Urt. v. 19.11.2007 – 1 A 10706/05 –, a.a.O. RdNr. 38). Auch bliebe der Unternehmer, soweit ein bergrechtliches Einschreiten nach Zulassung des Betriebsplans zur Durchsetzung der Anforderungen des Abfall-, Bodenschutz- oder Wasserrechts nicht möglich wäre, nicht ohne Weiteres aufgrund der sog. Legalisierungswirkung der Betriebsplanzulassung vor einem Einschreiten auf der Grundlage der einschlägigen abfall-, bodenschutz- oder wasserrechtlichen Vorschriften geschützt (vgl. Urt. d. Senats v. 22.04.2015 – 2 L 47/13 –, juris RdNr. 72).
Gegen die Anwendung des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auf die von § 48 Abs. 2 BBergG gesicherten Interessen kann nicht eingewandt werden, die öffentlichen Interessen i.S.d. § 48 Abs. 2 BBergG seien Gegenstand einer Gesamtabwägung, die sich im Zeitablauf auch ohne eine Änderung der Sachlage verändern könne (vgl. VG Halle, Urt. v. 22.01.2014 – 5 A 155/13 –, a.a.O. RdNr. 40). Ein derart schwankender Inhalt kommt den Anforderungen des § 48 Abs. 2 BBergG nicht zu. Die nach § 48 Abs. 2 BBergG gebotene Abwägung unterliegt nicht den Grundsätzen der planerischen Gestaltungsfreiheit. Sie entspricht der gerichtlich voll überprüfbaren Abwägung im Rahmen eines unbestimmten Tatbestandsmerkmals (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.06.2006 – BVerwG 7 C 11.05 –, a.a.O. RdNr. 27). Allein eine erneute Abwägung der Bergbehörde nach Zulassung des Betriebsplans kann damit nicht zu einer Änderung der Anforderungen des § 48 Abs. 2 BBergG führen.
Nicht überzeugend ist die Überlegung, es fehle an Anhaltspunkten für einen Willen des Gesetzgebers, den der Vorschrift des § 48 Abs. 2 BBergG innewohnenden Drittschutz auf § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zu übertragen (vgl. VG Halle, Urt. v. 22.01.2014 – 5 A 155/13 –, a.a.O.). Ob und in welchem Umfang § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG einen drittschützenden Inhalt hat, ist Gegenstand der Auslegung der Vorschrift, für die der historische Wille des Gesetzgebers lediglich einen (schwachen) Anhalt bietet, sondern die sich maßgeblich an Sinn und Zweck der Vorschrift zu orientieren hat.
Zu keinem anderen Ergebnis führt das Argument, es lasse sich nicht der Wille des historischen Gesetzgebers feststellen, dass auch die Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG mittels einer nachträglichen Auflage gesichert werden sollten, da mit der Bündelung der an verschiedenen Stellen enthaltenen Abwägungsvorschriften in § 48 Abs. 2 BBergG nicht allein eine ursprünglich für den heutigen § 55 BBergG vorgesehene Regelung ohne Anpassung des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ausgegliedert worden sei (vgl. VG Halle, Urt. v. 22.01.2014 – 5 A 155/13 –, a.a.O. RdNr. 41). Maßgeblich ist der objektive Zweck des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG, der Bergbehörde nach Zulassung eines Betriebsplans weiterhin die Sicherstellung der Zulassungsvoraussetzungen zu ermöglichen, ohne den Bestand der Zulassung insgesamt infrage stellen zu müssen. Dies widerspricht auch nicht der in der Begründung des Gesetzentwurfs des BBergG zum Ausdruck gebrachten Vorstellung, Nebenbestimmungen könnten sich nur auf die Voraussetzungen für die Zulassung eines Betriebsplans beziehen (vgl. BT-Drs. 8/1315, S. 112). Die Anforderungen des § 48 Abs. 2 BBergG gehören zu diesen Zulassungsvoraussetzungen.
Hiernach verfolgt der Beklagte mit dem Bescheid vom 10.04.2012 einen nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zulässigen Zweck, denn die getroffenen Regelungen dienen der Sicherstellung der Anforderungen des Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrechts und damit der öffentlichen Interessen i.S.d. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG.
2. Die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides sind jedoch nur teilweise zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich. Zwar ist die Bestimmung Nr. 1.2, mit der eine Neubestimmung des zulässigen Schadstoffinventars der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle vorgenommen wird, gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG erforderlich (dazu a). Die Bestimmung Nr. 1.1, mit der die bislang zur Verfüllung zugelassenen Abfallarten beschränkt werden, ist jedoch nicht in diesem Sinne erforderlich und damit rechtswidrig. Sie verletzen die Klägerin auch in ihren Rechten (dazu b).
a) Die Neuregelung des zulässigen Schadstoffinventars der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle durch die Bestimmung Nr. 1.2 ist erforderlich i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Die genannte Regelung ist zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen gemäß § 7 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz – BBodSchG) vom 17.03.1998 (BGBl. I S. 502) bzw. zur Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung gemäß § 5 Abs. 3 des hier noch anwendbaren Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz – KrW-/AbfG) vom 27.09.1994 (BGBl. I S. 2705) geboten. Bei der Verfüllung des Tagebaus mit Abfällen, die die in der Bestimmung Nr. 1.2 festgelegten Zuordnungswerte überschreiten, besteht die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen. Zudem wird den Anforderungen an eine schadlose Abfallverwertung nicht entsprochen.
Rechtliche Grundlage der Bestimmung Nr. 1.2 ist – neben §§ 56 Abs. 1 Satz 2, 48 Abs. 2 BBergG – § 7 BBodSchG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12.07.1999 (BGBl. I S. 1554), soweit die in Tabelle II.1.2-2 der TR Boden aufgeführten Zuordnungswerte Z 0 für Feststoffgehalte mit den Vorsorgewerten für Böden gemäß Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV übereinstimmen (dazu aa). Soweit die in Tabelle II.1.2-2 der TR Boden aufgeführten Zuordnungswerte Z 0 solche Parameter betreffen, für die in Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV keine Vorsorgewerte enthalten sind, und soweit die Einhaltung der Zuordnungswerte Z 0 im Eluat gemäß Tabelle II.1.2-3 der TR Boden gefordert wird, beruht die Bestimmung Nr. 1.2 auf §§ 56 Abs. 1 Satz 2, 48 Abs. 2 BBergG i.V.m. § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG (dazu bb).
aa) Die Einhaltung der in Tabelle II.1.2-2 der TR Boden enthaltenen bodenartspezifischen Zuordnungswerte Z 0 für Feststoffgehalte durch die zur Verfüllung zugelassenen Abfälle ist zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen i.S.d. § 7 BBodSchG geboten, soweit die Zuordnungswerte mit den Vorsorgewerten für Böden gemäß Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV übereinstimmen.
Gemäß § 7 BBodSchG sind der Grundstückseigentümer, der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück und derjenige, der Verrichtungen auf einem Grundstück durchführt oder durchführen lässt, die zu Veränderungen der Bodenbeschaffenheit führen können, verpflichtet, Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen zu treffen, die durch ihre Nutzung auf dem Grundstück oder in dessen Einwirkungsbereich hervorgerufen werden können. Vorsorgemaßnahmen sind geboten, wenn wegen der räumlichen, langfristigen oder komplexen Auswirkungen einer Nutzung auf die Bodenfunktionen die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung besteht. Gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG ist die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung Vorschriften über Bodenwerte zu erlassen, bei deren Überschreiten unter Berücksichtigung von geogenen oder großflächig siedlungsbedingten Schadstoffgehalten in der Regel davon auszugehen ist, dass die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung besteht (Vorsorgewerte). Nach der auf § 8 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG beruhenden Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV ist das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen nach § 7 BBodSchG in der Regel zu besorgen, wenn Schadstoffgehalte im Boden gemessen werden, die die Vorsorgewerte nach Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV überschreiten. Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV enthält sieben bodenartspezifische Vorsorgewerte für Metalle und drei für organische Stoffe. Die Ableitung der Vorsorgewerte berücksichtigt ökotoxikologische Wirkungsschwellen, Anhaltspunkte für unerwünschte oder schädliche Auswirkungen auf Nahrungspflanzen und Futtermittel sowie Austräge in das Grundwasser und stellt sicher, dass ein hinreichend deutlicher Abstand zu den für den Wirkungspfad Boden – Mensch festgelegten Prüfwerten besteht. Schließlich werden die Vorsorgewerte mit repräsentativen Boden-Hintergrundgehalten abgeglichen (vgl. BR-Drs. 780/98, S. 132; Schäfer, DVBl. 2002, 734 <736 f.>). Hiernach besteht regelmäßig die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen, soweit die Vorsorgewerte nach Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV überschritten werden (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 39; König, in: Fehlau/Hilger/König, BBodSchV, 2000, Anhang 2 RdNr. 77).
Die Vorsorgewerte des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV gelten dabei nicht nur für "Boden" i.S.d. § 2 Abs. 1 BBodSchG bzw. für die "durchwurzelbare Bodenschicht" i.S.d. § 12 BBodSchV, sondern – insbesondere bei der Verfüllung eines Tagebaus mit bergbaufremden Abfällen – auch für das Verfüllmaterial selbst, das insoweit als "Boden" anzusehen ist. Dies folgt aus dem Schutzzweck des BBodSchG, denn auch die unterhalb des durchwurzelbaren Bodens liegende Schicht erfüllt natürliche Bodenfunktionen i.S.d. § 2 Abs. 2 BBodSchG, insbesondere zum Schutz des Grundwassers (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.07.2010 – BVerwG 7 B 16.10 –, juris RdNr. 10; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 Anhang RdNr. 88). Hiergegen lässt sich nicht einwenden, die auf § 6 BBodSchG beruhende Vorschrift des § 12 BBodSchV, insbesondere § 12 Abs. 2 BBodSchV, regele lediglich Anforderungen an das Aufbringen und Einbringen von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare Bodenschicht, während die BBodSchV derzeit keine Anforderungen an das Aufbringen und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht enthalte. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem 3. Arbeitsentwurf der sog. Mantelverordnung vom 23.07.2015 (http://www.bmub.bund.de/themen/wasser-abfall-boden/bodenschutz-und-altlasten/wasser-bodenschutz-und-altlasten-download/artikel/entwurf-der-mantelverordnung-mantelv/?tx_ttnews%5BbackPid%5D=668), der den Entwurf eines neuen § 8 BBodSchV enthält, in dem erstmals spezifische Anforderungen an das Aufbringen und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbare Bodenschicht geregelt werden sollen. Die entsprechende Anwendung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV auf das Verfüllmaterial ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil dies von der gesetzlichen Ermächtigung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG nicht gedeckt wäre. Es ist zwar richtig, dass § 12 BBodSchV bei der Auffüllung von Geländehohlformen nicht unmittelbar anzuwenden ist, wenn die an deren Grund anstehende Schicht – wie hier – nicht durchwurzelbar ist (vgl. Neidhart, in: Fehlau/Hilger/König, a.a.O., § 12 RdNr. 16). Auch trifft es zu, dass das Aufbringen und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbare Bodenschicht derzeit in der BBodSchV nicht speziell geregelt ist. Eine spezielle Regelung ist vielmehr erst – im Rahmen der "Mantelverordnung" – beabsichtigt. Das bedeutet jedoch nicht, dass dieser Vorgang gänzlich ungeregelt ist. Ein Regelungsbedarf bedeutet nicht, dass eine Regelungslücke vorliegt (vgl. OVG RP, Urt. v. 12.11.2009 – 1 A 11222/09 –, juris RdNr. 82). Die Anwendung der Anforderungen des § 9 BBodSchV auf das Verfüllmaterial beruht vielmehr auf dem Umstand, dass auch das Verfüllmaterial nach Abschluss der Verfüllung die Bodenfunktionen des § 2 Abs. 2 BBodSchG zu erfüllen hat (vgl. Neumann, jurisPR-BVerwG 23/2010 Anm. 2).
Es liegt auch kein Ausnahmefall vor, in dem trotz Überschreitens der Vorsorgewerte aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls keine Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen besteht. Zwar liegt gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV bei Überschreiten der Vorsorgewerte nur in der Regel eine Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen vor. Im Einzelfall kann eine nachteilige Auswirkung auf die Bodenfunktionen durch das Vorliegen von entsprechenden Bodenbeschaffenheiten ausgeschlossen werden. Durch den Vorbehalt einer Einzelfallprüfung soll eine Differenzierung der Böden aufgrund ihrer natürlichen Zusammensetzung und ihrer Empfindlichkeit gegenüber Schadstoffen ermöglicht werden (vgl. BR-Drs. 780/98, S. 96). Die Ausnahmen von der Besorgnis schädlicher Bodenveränderung trotz Überschreitens der Vorsorgewerte werden in den Absätzen 2 und 3 des § 9 BBodSchV konkretisiert. Ausnahmen von den Vorsorgeanforderungen bei Überschreiten der Vorsorgewerte sind danach möglich
- gemäß § 9 Abs. 2 BBodSchV bei Böden mit naturbedingt (geogen) erhöhten Schadstoffgehalten und
- gemäß § 9 Abs. 3 BBodSchV bei Böden mit großflächig siedlungsbedingt (anthropogen) erhöhten Schadstoffgehalten (vgl. König, in: Fehlau/Hilger/König, a.a.O., § 9 – 11 RdNr. 8).
In diesen Fällen ist die Überschreitung der Vorsorgewerte allein noch kein Indiz für die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung, weil die Schadstoffe möglicherweise nicht mobil sind und daher die Bodenfunktionen nicht beeinträchtigen (vgl. Frenz, BBodSchG, 2000, § 8 RdNr. 45 f.; Sanden, in: Sanden/Schoeneck, BBodSchG, 1998, § 8 RdNr. 19). Geogene oder anthropogene Vorbelastungen i.S.d. § 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV, die eine Ausnahme von den Vorsorgewerten des Anhangs 2 Nr. 4 BBodSchV zulassen, liegen am Standort des Tagebaus jedoch nicht vor.
Eine Abweichung von den bodenschutzrechtlichen Vorsorgewerten für die restliche Verfüllung des Tagebaus auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV ist auch nicht deswegen angezeigt, weil der Tagebau bereits teilweise mit Abfällen verfüllt worden ist, die entsprechend dem Bescheid vom 06.04.2005 lediglich die Zuordnungswerte Z 1.1 im Eluat gemäß der LAGA M 20 vom 06.11.1997 einhalten. Die Geltung der grundsätzlich anwendbaren bodenschutzrechtlichen Vorsorgewerte auch auf die restliche Verfüllung von Tagebauen ergibt sich daraus, dass Sonderregelungen für diesen Sachverhalt nicht ersichtlich sind. Die unmittelbare Anwendung des § 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV scheidet aus, weil es insoweit weder um Böden mit naturbedingt erhöhten Schadstoffgehalten (§ 9 Abs. 2 BBodSchV) noch um Böden mit großflächig siedlungsbedingt erhöhten Schadstoffgehalten (§ 9 Abs. 3 BBodSchV) geht. Für eine analoge Anwendung ist weder eine unbeabsichtigte planwidrige Regelungslücke noch die Vergleichbarkeit der Sachverhalte ersichtlich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.07.2010 – BVerwG 7 B 16.10 –, a.a.O. RdNr. 12).
Die von der Klägerin dargestellten besonderen Verhältnisse am Standort des Tagebaus, insbesondere der Abstand zwischen der Tagebausohle und dem Grundwasser, die wechselnden Grundwasserfließrichtungen, die erhebliche Vorbelastung des Grundwassers sowie die fehlenden Anhaltspunkte dafür, dass die von ihr durchgeführte Verfüllung relevante zusätzliche Stoffeinträge in den Boden oder in das Grundwasser verursacht haben, rechtfertigen ebenfalls keine Ausnahme von der Einhaltung der Vorsorgewerte. Es ist bereits fraglich, ob diese Gesichtspunkte generell geeignet sind, eine Ausnahme von der Regel des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV zu rechtfertigen. Die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen muss nicht für jedes betroffene Grundstück nachgewiesen werden. Vielmehr sollen mit der Vorsorgepflicht des § 7 BBodSchG auch solche Einwirkungen abgewehrt werden, die generell geeignet sind, schädliche Bodenveränderungen herbeizuführen (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 37). Besonderheiten des Standortes dürften daher, abgesehen von der nach § 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV zu berücksichtigenden Vorbelastung, für die Vorsorgepflicht des § 7 BBodSchG ohne Relevanz sein, da es vorliegend um Maßnahmen geht, die im Rahmen der Vorsorge weit vor Erreichen der Gefahrenschwelle zu treffen sind. Dies kann vorliegend jedoch dahingestellt bleiben.
Im vorliegenden Fall besteht auch unter Berücksichtigung der konkreten Standortbedingungen bei Überschreiten der Vorsorgewerte die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen. Der Beklagte hat hierzu ausgeführt, weder der Boden in der ausgekiesten Abbaufläche West, die verfüllt werden soll, noch das Verfüllmaterial mit den bislang zugelassenen Zuordnungswerten habe eine Beschaffenheit, die es ausschließe, dass schädliche Bodenveränderungen entstehen könnten. Die ca. 3 m mächtige Zwischenschicht, bestehend aus stehen gebliebenen Boden über dem Grundwasser und ca. 2 m aufgebrachten Überschussmassen aus dem Kiessandtagebau, habe keine Barriereeigenschaften. Das in den Verfüllkörper eindringende Niederschlagswasser gelange entsprechend der Grundwasserneubildungsrate ungehindert in das Grundwasser. Der Transport von Schadstoffen, die sich im Verfüllmaterial befänden, in das Grundwasser werde durch die 3 m mächtige Zwischenschicht lediglich zeitlich gestreckt. Je nach den biochemischen Prozessen, denen Schadstoffe im Verfüllkörper und in der Zwischenschicht – abhängig von der Menge des Wasserdargebots – unterlägen, könne es Wochen, Monate oder sogar Jahre dauern, bis bestimmte Schadstoffe vom Verfüllmaterial und der Zwischenschicht in das Grundwasser gelangten. Die Auffassung der Klägerin, auch bei Fortführung der Verfüllung in der bisher zugelassenen Art und Weise sei nicht mit dem Eintrag zusätzlicher relevanter Schadstoffe in den Boden und das Grundwasser zu rechnen, sei nicht haltbar und werde auch durch die Fachgutachterliche Einschätzung der IfUA Umweltberatung und Gutachten GmbH vom 23.01.2013 nicht belegt. Diese verhalte sich nur zur Beschaffenheit des Grundwassers, untersuche aber nicht die Beschaffenheit des Bodens. Im Grundwasser spiegelten sich nur die gelösten Schadstoffe. Die Elution und der Transport von Schadstoffen zum Grundwasser hingen von zahlreichen Faktoren ab wie Zeit, Weg und Wasserdargebot sowie den verschiedenen biochemischen Prozessen. Es könne Jahre bis Jahrzehnte dauern, bis bestimmte Schadstoffe im Grundwasser nachweisbar seien. Generell gelte sowohl für das Grundwasser als auch für den darüber liegenden Boden, dass man aus einem in der Vergangenheit liegenden Verfüllzeitraum von ca. 5 Jahren (2006 bis 2011) keine Schlussfolgerungen und Prognosen für die Auswirkungen der Verfüllung von Abfällen mit den bisher zugelassenen Zuordnungswerten Z 1.1 in den nächsten 6 bis 10 Jahren (oder länger) ziehen könne. Zudem seien die von der IfUA analysierten Chlorid- und Sulfat-Werte im Zeitraum von 2008 bis 2012 erheblich gestiegen. Das gelte auch für die Werte der Leitfähigkeit. Da das Grundwasser im Bereich der Verfüllfläche nur eine geringe Fließgeschwindigkeit habe und die Transportraten von Stoffen deshalb gering seien, sei der Anstieg der Parameter Chlorid, Sulfat und Leitfähigkeit durch Zustrom aus dem braunkohletagebaubeinflussten Umfeld unwahrscheinlich; wahrscheinlicher sei ein Zustrom aus dem Verfüllmaterial. In den Jahren 2008 und 2009 habe es auch beträchtliche Anstiege der Schadstoffwerte bei Arsen (einem Halbmetall) und den Schwermetallen Blei, Chrom, Kupfer und Zink gegeben, was durchaus Folge der seit 2006 laufenden Verfüllung gewesen sein könne. Die Schwankungen der gemessenen Schadstoffkonzentrationen seien kein Beleg oder Indiz dafür, dass die Schadstoffe im Grundwasser ausschließlich aus dem Altbergbaugebiet und aus Altablagerungen stammten. Die Schwankungen dürften auf die in den letzten Jahren sehr unterschiedlichen Niederschlagsmengen zurückzuführen sein. Es sei anzunehmen, dass die stetige Zunahme einzelner Parameter auf die Verfüllung zurückzuführen sei.
Nach diesen Erläuterungen des Beklagten, denen die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, rechtfertigt die Überschreitung der Vorsorgewerte des Anhangs 2 Nr. 4 BBodSchV im Verfüllmaterial die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen gemäß § 7 Satz 2 BBodSchG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV. Die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen ist begründet, wenn die Möglichkeit eines Schadenseintritts nach den gegebenen Umständen und im Rahmen einer auf sachlich vertretbaren Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist (vgl. Frenz, a.a.O., § 7 RdNr. 25 ff.; Nies, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 7 BBodSchG RdNr. 10 ff.; Sanden, in: Sanden/Schoeneck, a.a.O., § 7 RdNr. 7; Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 7 RdNr. 6). bzw. wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Boden beeinträchtigt wird (vgl. Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 2 RdNr. 45). Gemessen daran ist im vorliegenden Fall die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen bei der Verfüllung des Tagebaus mit Abfällen, deren Schadstoffgehalte die Vorsorgewerte des Anhangs 2 Nr. 4 BBodSchV überschreiten, begründet. Es steht zwar nicht fest, dass es durch die Verfüllung derartiger Abfälle zu schädlichen Bodenveränderungen i.S.d. § 2 Abs. 3 BBodSchG kommt. Es ist jedoch – nach fachlich begründeter Einschätzung – jedenfalls möglich bzw. nicht ausgeschlossen, dass hierdurch auf lange Sicht auch unter Berücksichtigung der konkreten Standortbedingungen schädliche Bodenveränderungen verursacht werden. Das ist für die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung i.S.d. § 7 Satz 2 BBodSchG ausreichend.
Hiernach wird mit der Anforderung, dass die zur Verfüllung zugelassenen Abfälle die in Tabelle II.1.2-2 der TR Boden enthaltenen bodenartspezifischen Zuordnungswerte Z 0 für Feststoffgehalte einhalten müssen, eine nach § 7 Satz 2 BBodSchG gebotene Maßnahme zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen getroffen, soweit die Zuordnungswerte der TR Boden mit den Vorsorgewerten für Böden gemäß Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV übereinstimmen.
Soweit die in Tabelle II.1.2-2 der TR Boden aufgeführten Zuordnungswerte Z 0 solche Parameter betreffen, für die in Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV keine Vorsorgewerte enthalten sind, und soweit die Einhaltung der Zuordnungswerte Z 0 im Eluat gemäß Tabelle II.1.2-3 der TR Boden gefordert wird, kann die Bestimmung Nr. 1.2 hingegen nicht auf § 7 BBodSchG gestützt werden. Dem steht der Verordnungsvorbehalt des § 7 Satz 4 BBodSchG entgegen. Nach dieser Vorschrift dürfen Anordnungen zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen nur getroffen werden, soweit Anforderungen in einer Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 2 BBodSchG festgelegt sind. Dieser Verordnungsvorbehalt dient dazu, sicherzustellen, dass die Betroffenen bei der Durchsetzung der Vorsorgepflicht nicht unangemessen belastet werden (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 37). Zudem stellt der Verordnungsvorbehalt über das hierin zum Ausdruck kommende Konzeptgebot die gleichmäßige Anwendung der Vorsorgepflicht sicher (vgl. Schäfer, DVBl. 2002, 734 <738>). Soweit die Verordnungsermächtigung des § 8 Abs. 2 BBodSchG nicht ausgeschöpft ist, besteht im Hinblick auf die Vorsorgepflicht gemäß § 7 Satz 4 BBodSchG bis zum Erlass der notwendigen Rechtsverordnung eine Rechtsanwendungssperre (vgl. Sendler, UPR 2002, 281 <282>). Zwar bestehen die Vorsorgepflichten auch unabhängig von einer Regelung, etwa in der BBodSchV. Ohne die Normierung der Anforderungen in einer Verordnung sind sie jedoch von der Behörde nicht durchsetzbar (vgl. Frenz, a.a.O., § 7 RdNr. 46; Nies, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 7 BBodSchG RdNr. 22; Sanden, in: Sanden/Schoeneck, a.a.O., § 7 RdNr. 9; Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 7 RdNr. 13). Diese Rechtsanwendungssperre erfasst nicht nur Anordnungen nach § 10 BBodSchG (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 3 BBodSchG). Sie steht der Durchsetzung der auf § 7 BBodSchG beruhenden Vorsorgeanforderungen – über die in der BBodSchV konkretisierten Anforderungen hinaus – vielmehr auch im Rahmen anderer gesetzlicher Ermächtigungen entgegen. Der Gesetzgeber hat mit § 7 Satz 4 BBodSchG zum Ausdruck gebracht, dass zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit und Gleichmäßigkeit der Anwendung des § 7 BBodSchG der Erlass einer Rechtsverordnung zur Konkretisierung der Anforderungen der Vorsorgepflicht erforderlich ist. Dies sperrt einen Rückgriff auf die materiellen Anforderungen des § 7 BBodSchG, solange diese noch nicht durch eine Rechtsverordnung konkretisiert worden sind, auch in anderen Regelungsbereichen. Auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen zu einer Betriebsplanzulassung gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zur Sicherstellung bodenschutzrechtlicher Vorsorgeanforderungen, die über den Umfang der in §§ 9 ff. BBodSchV festgelegten Anforderungen hinausgehen, ist daher nicht zulässig.
bb) Die Einhaltung der in Tabelle II.1.2-2 der TR Boden aufgeführten Zuordnungswerte Z 0 hinsichtlich solcher Parameter, für die in Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV keine Vorsorgewerte enthalten sind, und die Einhaltung der Zuordnungswerte Z 0 im Eluat gemäß Tabelle II.1.2-3 der TR Boden durch die zur Verfüllung zugelassenen Abfälle gemäß Bestimmung Nr. 1.2 ist zur Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung gemäß § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG geboten. Eine Verfüllung des Tagebaus mit Abfällen, die die in der Bestimmung Nr. 1.2 festgelegten Zuordnungswerte überschreiten, wird den Anforderungen an eine schadlose Abfallverwertung nicht gerecht.
Gemäß § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG hat die Verwertung von Abfällen, insbesondere durch ihre Einbindung in Erzeugnisse, ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Die Verwertung erfolgt ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Sie erfolgt schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt. Die Vorschrift ist hier anwendbar. Der angefochtene Bescheid vom 10.04.2012 wurde noch vor Inkrafttreten der entsprechenden Regelung des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG) vom 24.02.2012 (BGBl. I S. 212) erlassen. § 7 KrWG trat erst am 01.06.2012 in Kraft. Zudem ist die Verfüllung eines der Bergaufsicht unterliegenden Tagebaus mit hierzu geeigneten Abfällen – wie hier – ein Vorgang der Abfallverwertung (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, a.a.O. RdNr. 15 ff.).
Die Schadlosigkeit der Abfallverwertung i.S.d. § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG (§ 7 Abs. 3 KrWG) ist ein originär abfallrechtlicher Maßstab (vgl. NdsOVG, Urt. v. 24.06.2011 – 7 LC 10/10 –, juris RdNr. 55; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 7 KrWG RdNr. 52; Spoerr, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 5 RdNr. 88). Zweck des Schadlosigkeitsprinzips ist die Bekämpfung abfallspezifischer Gefährdungen (vgl. Beckmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 7 KrWG RdNr. 58; Spoerr, in: Jarass/Petersen/Weidemann, a.a.O., § 5 RdNr. 102). Es sind alle Schadensrisiken durch das Verwertungsverfahren sowie durch das Produkt hinsichtlich einer Verunreinigung bzw. Schadstoffbelastung abzuwägen (vgl. NdsOVG, Urt. v. 24.06.2011 – 7 LC 10/10 –, a.a.O.; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 7 KrWG RdNr. 58; Mann, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 7 RdNr. 19). Das Verwertungsverfahren und das Verwertungsprodukt müssen geeignet sein, die nach Beschaffenheit und Verunreinigung der Abfälle bestehenden Risiken auf ein gemeinwohlverträgliches Maß zu beschränken (vgl. Reese, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 7 RdNr. 53). Die Abfallverwertung ist dabei auch dem Vorsorgegrundsatz verpflichtet (vgl. VG Freiburg, Beschl. v. 04.10.2007 – 1 K 1618/07 –, juris RdNr. 43; NdsOVG, Beschl. v. 27.02.2015 – 1 ME 173/14 –, BeckRS 2015, 42189). Das Schadlosigkeitsgebot des § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG erfüllt eine Reservefunktion. Es greift nur dort ein, wo das anlagen-, stoff- oder produktbezogene Umweltrecht keine effektive Risikokontrolle gewährleistet (Beckmann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 7 KrWG RdNr. 52; Mann, in: Versteyl/Mann/Schomerus, a.a.O., § 7 RdNr. 19; Reese, in: Jarass/Petersen, a.a.O., § 7 RdNr. 56). Eine konkrete Schutzlücke in den einschlägigen verordnungsrechtlichen Schadlosigkeitsstandards, die eine Anwendung des abfallrechtlichen Schadlosigkeitserfordernisses erforderlich macht, besteht insbesondere bei der Verwertung von Abfällen als Verfüllmaterial im Tage- und Landschaftsbau (vgl. Reese, in: Jarass/Petersen, a.a.O., § 7 RdNr. 63). In diesem Bereich wird der unbestimmte Rechtsbegriff der Schadlosigkeit der Abfallverwertung i.S.d. § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG durch die "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen – Technische Regeln –, Allgemeiner Teil, Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA M 20)" vom 06.11.2003 (http://www.laga-online.de/servlet/is/23874/M20_TR_Mineral-Abfaelle_AllgTeil-I.pdf?command=downloadContent&filename=M20_TR_Mineral-Abfaelle_AllgTeil-I.pdf) sowie die "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen, Teil II: Technische Regeln für die Verwertung, 1.2 Bodenmaterial (TR Boden)" vom 05.11.2004 (http://mule.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/MLU/MLU/a-Themen/Abfall/Abfallarten/Mineralische_Abfaelle/C__M20_LAGA_M_2_1_.pdf) konkretisiert.
In den LAGA M 20 werden die Anforderungen an die Schadlosigkeit der Abfallverwertung beschrieben, solange für die Verwertung von mineralischen Abfällen noch keine Verordnung nach § 7 KrW-/AbfG (§ 10 KrWG) vorliegt, mit der die Anforderungen an die Abfallverwertung konkretisiert wird (vgl. LAGA M 20, Nr. 3.2, S. 39). Bei Einhaltung der in diesem Regelwerk beschriebenen Anforderungen wird die Forderung, dass durch die Verwertung von mineralischen Abfällen Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sein dürfen (Schadlosigkeit der Verwertung), erfüllt (vgl. LAGA M 20, Nr. 3.8, S. 45). Die in der LAGA M 20 sowie der TR Boden enthaltenen Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen sind eine sachgerechte Konkretisierung der Anforderungen an die Schadlosigkeit der Abfallverwertung. Zwar sind die in diesen Regelwerken enthaltenen Anforderungen als Empfehlungen eines sachkundigen Gremiums keine normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften und können damit weder für die Behörde noch für das Gericht verbindliche Geltung beanspruchen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, a.a.O. RdNr. 23). Vorrang haben insoweit zunächst die bodenschutzrechtlichen Vorschriften des BBodSchG sowie der BBodSchV. Soweit jedoch die BBodSchV keine eigenen Werte vorgibt, können untergesetzliche Regelwerke als Erkenntnisquellen und Entscheidungshilfen ergänzend herangezogen werden. Die LAGA M 20 und die TR Boden, die von einem sachkundigen Gremium nach neuesten Erkenntnissen erstellt wurden, haben damit Bedeutung, soweit sie Zuordnungswerte für Stoffe enthalten, für die der Anhang 2 zur BBodSchV keine Werte vorgibt. Fachlich erfolgt mit der LAGA M 20 eine konzeptionelle Verzahnung der Anforderungen des Grundwasserschutzes mit den Anforderungen des Bodenschutzes und der Abfallwirtschaft, wobei Ausgangspunkt für die Vereinheitlichung der Anforderungen an die Verwertung und Beseitigung von Abfällen die Geringfügigkeitsschwellen des Grundwasserschutzes sind (vgl. LAGA M 20, Nr. 4, S. 45 ff.). Die LAGA M 20 und die TR Boden sind daher zur Beurteilung der Schadlosigkeit der Verwertung heranzuziehen (vgl. Urt. d. Senats v. 25.08.2011 – 2 L 34/10 –, juris RdNr. 68; VG Hannover, Urt. v. 18.11.2009 – 11 A 4612/07 –, juris RdNr. 86; Urt. v. 25.10.2000 – 4 A 3001/09 –, juris RdNr. 93; NdsOVG, Beschl. v. 27.02.2015 – 1 ME 173/14 –, BeckRS 2015, 42189; VG Bayreuth, Urt. v. 08.10.2015 – B 2 K 15.166 –, juris RdNr. 25; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 196; § 56 Anhang RdNr. 96). Soweit der Senat in einer früheren Entscheidung angenommen hat, es sei "zweifelhaft", ob die Einhaltung der Anforderungen der LAGA M 20 im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG erforderlich sei, da diese keine rechtsverbindliche Geltung habe, sondern lediglich eine Empfehlung ohne Rechtsverbindlichkeit sei (vgl. Beschl. v. 18.08.2008 – 2 M 103/08 –, juris RdNr. 8; zustimmend Dippel, AbfallR 2010, 132 <139 f.>), hält er hieran nicht mehr fest. Es trifft zwar zu, dass die Anforderungen der LAGA M 20 sowie der TR Boden keine rechtsverbindliche Geltung haben, sondern lediglich Empfehlungen eines sachkundigen Gremiums darstellen. Gleichwohl geht der Senat davon aus, dass diese Regelwerke die Anforderungen an die Schadlosigkeit der Abfallbeseitigung grundsätzlich zutreffend konkretisieren.
Dem steht nicht entgegen, dass das Bundesverwaltungsgericht im Tongrubenurteil II betont hat, die LAGA M 20 seien als Empfehlungen eines sachkundigen Gremiums keine normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften und könnten damit weder für die Behörde noch für das Gericht verbindliche Geltung beanspruchen (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, a.a.O. RdNr. 23). Hiermit hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich zum Ausdruck gebracht, dass die Regelungen des BBodSchG und der BBodSchV vorrangig zu beachten sind. Die LAGA M 20 sind nicht bindend, soweit deren Anforderungen hinter denen des Bodenschutzrechts zurückbleiben. Dies ist aber kein Hindernis dafür, die Anforderungen der LAGA M 20 sowie der TR Boden ergänzend zur Beurteilung der Schadlosigkeit der Verwertung von mineralischen Abfällen heranzuziehen, soweit die BBodSchV keine Regelungen trifft.
Zwar entfalten die Zuordnungswerte der LAGA M 20 und der TR Boden – wie die Vorsorgewerte des Anhangs 2 Nr. 4 BBodSchV – grundsätzlich nur eine Indizwirkung, soweit sie eingehalten werden, während bei ihrer Überschreitung eine Einzelfallprüfung erforderlich ist (vgl. NdsOVG, Urt. v. 24.06.2011 – 7 LC 10/10 –, a.a.O. RdNr. 56 zur TR Bergbau). Die Zuordnungswerte der LAGA M 20 sind Orientierungswerte. Abweichungen von den Zuordnungswerten können zugelassen werden, wenn im Einzelfall der Nachweis erbracht ist, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird (vgl. LAGA M 20, Nr. 4.3.1, Seite 16). Der Einzelfallprüfung im Rahmen der LAGA M 20 und der TR Boden sind jedoch Grenzen gesetzt. Eine Konkretisierung der zulässigen Abweichungen bei der Beurteilung der Schadlosigkeit der Verfüllung von Abgrabungen enthält Nr. 4.3.2 der LAGA M 20 (S. 16 ff.):
"4.3.2 Uneingeschränkter Einbau - Verwertung von Bodenmaterial in bodenähnlichen Anwendungen (Einbauklasse 0)
Bei der Verwertung von Bodenmaterial in bodenähnlichen Anwendungen (Verfüllung von Abgrabungen und Abfallverwertung im Landschaftsbau außerhalb von Bauwerken) steht die Herstellung natürlicher Bodenfunktionen im Vordergrund. Daher darf hierfür unterhalb der durchwurzelbaren Bodenschicht ausschließlich humusarmes Bodenmaterial verwendet werden. Im Hinblick auf die Schadstoffgehalte gilt Folgendes:
Bei der Festlegung der Anforderungen an mineralische Abfälle, die bei der Verfüllung von Abgrabungen verwertet werden, sind die folgenden Randbedingungen zu beachten:
- Für die Verfüllung von Abgrabungen unterhalb der durchwurzelbaren Bodenschicht eignet sich in der Regel nur Bodenmaterial. Geeigneter Bauschutt, der die nachfolgend beschriebenen Anforderungen des Boden- und Grundwasserschutzes erfüllt, darf nur für technische Zwecke verwendet werden.
- Natürliches Bodenmaterial, das die bodenartspezifischen Vorsorgewerte bzw. für weitere Schadstoffparameter die Zuordnungswerte Z 0 der Nr. II.1.2 „Technische Regeln für die Verwertung von Bodenmaterial“ einhält (Einbauklasse 0), erfüllt die Anforderungen des vorsorgenden Boden- und Grundwasserschutzes (Regelfall).
- Bodenmaterial mit höheren Feststoffgehalten darf bei Einhaltung folgender Randbedingungen eingebaut werden (Ausnahme von der Regel):
- Die Abgrabungen/Verfüllungen liegen außerhalb wasserwirtschaftlicher Schutzgebiete.
- Die Feststoffgehalte dürfen nicht die Zuordnungswerte Z 0* der Nr. II.1.2 „Technische Regeln für die Verwertung von Bodenmaterial“ überschreiten. Diese Werte werden grundsätzlich aus den zweifachen Vorsorgewerten des Anhangs 2 Nr. 4 BBodSchV abgeleitet. Für die Schwermetalle werden hierfür die Vorsorgewerte für die Bodenart Lehm/Schluff zugrunde gelegt (Ausnahmen für den Parameter Cd: 1 mg/kg für die Bodenarten Sand und Lehm/Schluff sowie 1,5 mg/kg für die Bodenart Ton). Für die organischen Schadstoffe werden die Vorsorgewerte für = 8 % Humusgehalt herangezogen.
Die Schadstoffkonzentrationen im Eluat müssen die Zuordnungswerte Z 0* (Eluat) der Nr. II.1.2 „Technische Regel für die Verwertung von Bodenmaterial“ einhalten. Diese sind so abzuleiten, dass das Sickerwasser an der Unterkante des Bodenmaterials die Geringfügigkeitsschwellenwerte des Grundwasserschutzes einhält. Dieser Nachweis ist für PCB und B(a)P nicht erforderlich. Für PAK-Gehalte zwischen 3 und 6 mg/kg ist mit Hilfe eines Säulenversuches nachzuweisen, dass der Geringfügigkeitsschwellenwert eingehalten wird.
- Das Bodenmaterial ist mit einer mindestens 2 m dicken Schicht aus Bodenmaterial abzudecken, das die Vorsorgewerte der BBodSchV einhält und damit alle natürlichen Bodenfunktionen übernehmen kann. Nutzungs- und standortspezifisch kann eine größere Mächtigkeit festgelegt werden.
- Die Verwertung von Bodenmaterial, das die Zuordnungswerte Z 0* (Feststoff/ Eluat) überschreitet, ist auch bei günstigen hydrogeologischen Bedingungen nicht zulässig.
Einzelheiten werden in der Nr. II.1.2 „Technische Regel für die Verwertung von Bodenmaterial“ geregelt.
In Gebieten mit naturbedingt oder großflächig siedlungsbedingt erhöhten Gehalten können bei bodenähnlichen Anwendungen (Verfüllung von Abgrabungen und Abfallverwertung im Landschaftsbau außerhalb von Bauwerken) unter Berücksichtigung der Sonderregelung des § 9 Abs. 2 und Abs. 3 BBodSchV für einzelne Parameter spezifische Zuordnungswerte (als Ausnahmen von den Vorsorgewerten nach Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV) festgelegt werden, soweit die dort genannten weiteren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind."
Eine weitere Konkretisierung der zulässigen Abweichungen bei der Beurteilung der Schadlosigkeit der Verfüllung von Abgrabungen enthält Nr. 1.2.3.2 TR Boden (S. 7 ff.):
1.2.3.2 Uneingeschränkter Einbau - Verwertung von Bodenmaterial in bodenähnlichen Anwendungen (Einbauklasse 0)
Ein uneingeschränkter Einbau von Bodenmaterial in bodenähnlichen Anwendungen ist nur dann möglich, wenn die Anforderungen des vorsorgenden Boden- und Grundwasserschutzes erfüllt werden. Dies ist gewährleistet, wenn aufgrund der Vorermittlungen eine Schadstoffbelastung ausgeschlossen werden konnte oder sich aus analytischen Untersuchungen die Einstufung in die Einbauklasse 0 ergibt.
Für die Bewertung von Bodenmaterial, das einer der Bodenarten Ton, Lehm/Schluff oder Sand zugeordnet werden kann, gelten die bodenartspezifischen Zuordnungswerte Z 0 der Tabelle II.1.2-2 (Feststoffgehalte). Werden diese Zuordnungswerte eingehalten, ist eine Eluatuntersuchung nicht erforderlich.
Für Bodenmaterial, das nicht bodenartspezifisch zugeordnet werden kann bzw. das als Gemisch verschiedener Bodenarten bei Baumaßnahmen (z. B. bei kleinräumig wechselnden Bodenarten) oder bei der Bodenbehandlung anfällt, gelten die Zuordnungswerte Z 0 der Tabelle II.1.2-2 (Feststoffgehalte) für die Bodenart Lehm/Schluff sowie die Zuordnungswerte Z 0 der Tabelle II.1.2-3 (Eluatkonzentrationen).
Für Bodenmaterial mit mineralischen Fremdbestandteilen und Bodenmaterial aus der Bodenbehandlung, das einer der Bodenarten Ton, Lehm/Schluff oder Sand zugeordnet werden kann, gelten die bodenartspezifischen Zuordnungswerte der Tabelle II.1.2-2 (Feststoffgehalte) sowie die Zuordnungswerte Z 0 der Tabelle II.1.2-3 (Eluatkonzentrationen).
Für die Verfüllung von Abgrabungen unterhalb der durchwurzelbaren Bodenschicht darf darüber hinaus auch Bodenmaterial verwertet werden, das die Zuordnungswerte Z 0 im Feststoff überschreitet, jedoch die Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff einhält, wenn folgende Bedingungen („Ausnahmen von der Regel“) eingehalten werden:
- die Zuordnungswerte Z 0 im Eluat der Tabelle II.1.2-3 werden eingehalten;
- oberhalb des verfüllten Bodenmaterials wird eine Schicht aus Bodenmaterial, das die Vorsorgewerte der BBodSchV einhält und somit alle natürlichen Bodenfunktionen übernehmen kann, aufgebracht. Diese Bodenschicht oberhalb der Verfüllung muss eine Mindestmächtigkeit von 2 m aufweisen. Nutzungs- und standortspezifisch kann eine größere Mächtigkeit festgelegt werden;
- die Verfüllungen liegen außerhalb folgender (Schutz-)Gebiete:
- festgesetzte, vorläufig sichergestellte oder fachbehördlich geplante Trinkwasserschutzgebiete, Zone I bis III A6,
- festgesetzte, vorläufig sichergestellte oder fachbehördlich geplante Heilquellenschutzgebiete, Zone I bis III,
- Wasservorranggebiete, die im Interesse der künftigen Wasserversorgung raumordnerisch ausgewiesen worden sind,
- Karstgebiete und Gebiete mit stark klüftigem, besonders wasserwegsamem Untergrund.
Eine Verwertung von Bodenmaterial, das die Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff oder Z 0* im Eluat überschreitet, ist aus Gründen des vorsorgenden Boden- und Grundwasserschutzes auch bei günstigen hydrogeologischen Bedingungen nicht zulässig."
Die Bestimmung Nr. 1.2 entspricht den Anforderungen der LAGA M 20 und der TR Boden. Sie betrifft den uneingeschränkten Einbau i.S.d. Nr. 4.3.2 LAGA M 20 bzw. Nr. 1.2.3.2 TR Boden, also die Verwertung von Bodenmaterial in bodenähnlichen Anwendungen. Hierzu gehört nach der Begriffsbestimmung in Nr. 3 der LAGA M 20 (S. 8) auch die Verfüllung von Abgrabungen und Senken mit geeignetem Bodenmaterial. Hierfür dürfen nur solche Materialien verwendet werden, die die Anforderungen der Einbauklasse 0 erfüllen (vgl. TR Boden, Nr. 1.2.4, Stichwort "Verfüllung von Abgrabungen", S. 18). Das Verfüllmaterial muss im Regelfall die Zuordnungswerte Z 0 im Feststoff (Tabelle II.1.2-2) und Eluat (Tabelle II.1.2-3) einhalten. In Ausnahmefällen können gemäß Nr. 4.3.2 LAGA M 20 bzw. Nr. 1.2.3.2 TR Boden für die Verfüllung von Abgrabungen auch Materialien verwendet werden dürfen, die die Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff und Eluat einhalten. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Bestimmung 1.2 diesen Anforderungen nicht entspricht, soweit hierin festgesetzt wird, dass die Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff (Tabelle II.1.2-2) und die Zuordnungswerte Z 0 / Z 0* im Eluat (Tabelle II.1.2-3) einzuhalten sind.
Eine Festsetzung großzügiger Werte für einzelne Parameter war nicht veranlasst. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, eine sichere Ermittlung der geogenen und anthropogenen Vorbelastung i.S.d. § 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV sei bislang nicht möglich gewesen, da die genauen Grundwasserfließverhältnisse nicht geklärt seien und die Analyseergebnisse der GW 2 von 2005 bis 2012 stark schwankten. Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten.
Einer weitergehenden Prüfung der von der Klägerin geltend gemachten besonderen Verhältnisse am Standort des Tagebaus, insbesondere des Abstandes zwischen der Tagebausohle und dem Grundwasser, der wechselnden Grundwasserfließrichtungen und der erheblichen Vorbelastung des Grundwassers bedurfte es nicht. Auch unter Berücksichtigung der konkreten Standortbedingungen wird eine Verfüllung des Tagebaus mit Materialien, deren Schadstoffgehalte die Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff (Tabelle II.1.2-2) und Z 0 / Z 0* im Eluat (Tabelle II.1.2-3) überschreiten, den Anforderungen an die Schadlosigkeit der Abfallverwertung gemäß § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG nicht gerecht. Insoweit wird auf die bereits oben wiedergegebenen Erläuterungen des Beklagten verwiesen. Hiernach rechtfertigt die Überschreitung der Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff und Z 0 / Z 0* im Eluat des Verfüllmaterials die Annahme, dass die Abfallverwertung nicht schadlos i.S.d. § 5 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG erfolgt. Der Ausschluss von Abfällen von der Verfüllung, deren Schadstoffgehalte die Zuordnungswerte Z 0* im Feststoff und Z 0 / Z 0* im Eluat nach der TR Boden überschreiten, ist daher erforderlich. Es steht zwar nicht fest, dass es durch die Verfüllung derartiger Abfälle zu einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit i.S.d. § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG kommt. Es ist jedoch – nach fachlich begründeter Einschätzung – möglich bzw. nicht ausgeschlossen, dass hierdurch auf lange Sicht Schadstoffanreicherungen im Wertstoffkreislauf erfolgen. Daher sind gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG Vorsorgemaßnahmen zu ergreifen.
Der Verordnungsvorbehalt des § 7 Satz 4 BBodSchG steht dem nicht entgegen. Dessen Anwendungsbereich ist beschränkt auf die Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen bei Verrichtungen auf einem Grundstück, die zu Veränderungen der Bodenbeschaffenheit führen (vgl. § 7 Satz 1 BBodSchG). Die Vorschrift enthält demgegenüber keine Rechtsanwendungssperre für die Anforderungen an die Schadlosigkeit der Abfallverwertung bei der Verfüllung von Abgrabungen gemäß § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG.
Es bedarf keiner Vertiefung, ob die Bestimmung Nr. 1.2 auch auf den wasserrechtlichen Besorgnisgrundsatz des § 48 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz – WHG) vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585) gestützt werden kann. Nach dieser Vorschrift dürfen Stoffe nur so gelagert oder abgelagert werden, dass eine nachteilige Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist. Diese Vorschrift enthält im Hinblick auf Materialien, die bei bodenähnliche Anwendungen, insbesondere bei der Verfüllung von Abgrabungen, verwendet werden, keine Anforderungen, die über die des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG i.V.m. der LAGA M 20 und der TR Boden hinausgehen.
b) Der Bescheid vom 10.04.2012 ist rechtswidrig, soweit nach Bestimmung Nr. 1.1 Abfälle mit der AVV-Nr. 17 01 01 "Beton", 17 01 02 "Ziegel", 17 01 03 "Fliesen, Ziegel, Keramik", 17 01 07 "Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06* fallen" und 20 02 02 "Boden und Steine" nicht mehr für die Verfüllung zugelassen sind. Es gibt keine Rechtsgrundlage für den generellen Ausschluss der genannten Abfallarten von der Verfüllung.
aa) Das Bodenschutzrecht enthält keine Regelungen, nach denen die Abfälle zur Verfüllung von Abgrabungen auf bestimmte Abfallarten nach Maßgabe der AVV-Nr. generell beschränkt werden können. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchV liegt bei bestimmten Schadstoffgehalten im Boden in der Regel die Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen vor mit der Folge, dass gemäß § 7 Satz 2 BBodSchG Vorsorgemaßnahmen geboten sind. Die Anforderungen des § 9 BBodSchV beziehen sich auch auf Abfälle, die als Verfüllmaterial in einen der Bergaufsicht unterliegenden Tagebau eingebracht werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.07.2010 – BVerwG 7 B 16.10 –, a.a.O. RdNr. 10). Ein genereller Ausschluss bestimmter Abfallarten (etwa: Ziegel- und Betonbruch) von der Verfüllung eines Tagebaus unabhängig von der genauen Zusammensetzung ist damit jedoch nicht verbunden (vgl. Beschl. d. Senats v. 12.03.2009 – 2 L 104/08 –, juris RdNr. 8). Eine Differenzierung zwischen bestimmten Abfallarten nach Maßgabe der im Abfallverzeichnis (Anlage zu § 2 Abs. 1 der Verordnung über das Europäische Abfallverzeichnis vom 10.12.2001, BGBl. I S. 3379) aufgeführten AVV-Nr. und Abfallbezeichnung wird in § 9 BBodSchV nicht vorgenommen.
Auch eine Beschränkung des Verfüllmaterials auf Boden (§ 2 Abs. 1 BBodSchG) oder Bodenmaterial (§ 2 Nr. 1 BBodSchV) lässt sich § 9 BBodSchV nicht entnehmen. Zwar folgt die (entsprechende) Anwendung des § 9 BBodSchV auf das Verfüllmaterial daraus, dass auch dieses – nach Abschluss der Verfüllung – natürliche Bodenfunktionen erfüllt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.07.2010 – BVerwG 7 B 16.10 –, a.a.O.). Hieraus lässt sich indessen nicht herleiten, dass es sich bei Verfüllmaterial nur um Boden i.S.d. § 2 Abs. 1 BBodSchG oder um Bodenmaterial i.S.d. § 2 Nr. 1 BBodSchV handeln darf.
Gegen eine Begrenzung des zulässigen Verfüllmaterials auf Bodenmaterial spricht auch § 12 BBodSchV. § 12 Abs. 2 Satz 1 BBodSchV lässt die Aufbringung und Einbringung von "Materialien" auf oder in eine durchwurzelbare Bodenschicht zu. Diese Regelung enthält keine Beschränkung auf Bodenmaterial i.S.d. § 2 Nr. 1 BBodSchV, sondern eine Erweiterung auf den von § 6 BBodSchG vorgegebenen (aber nicht definierten) Materialienbegriff (vgl. BR-Drs. 244/99, S. 60 f.). Zwar gilt § 12 BBodSchV nur für das Aufbringen und Einbringen von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare Bodenschicht. Die Vorschrift ist bei der Auffüllung von Geländehohlformen nicht unmittelbar anzuwenden, wenn die an deren Grund anstehende Schicht – wie hier – nicht durchwurzelbar ist (vgl. Neidhart, in: Fehlau/Hilger/König, a.a.O., § 12 RdNr. 16). § 12 BBodSchV enthält damit keine Anforderungen an das Material zur Verfüllung unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht. Da aber bei dem Auf- und Einbringen von Materialien auf oder in die durchwurzelbare Bodenschicht besondere Anforderungen an die Qualität hinsichtlich des Schutzes der Bodenfunktionen gestellt werden müssen (vgl. BR-Drs. 244/99, S. 61), lässt sich aus § 12 BBodSchV ableiten, dass für das Auf- und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbare Bodenschicht erst Recht keine Beschränkung des Verfüllmaterials auf Bodenmaterial hergeleitet werden kann, sondern dass auch insoweit "Materialien" zulässig sind.
Weitergehende Begrenzungen der zur Verfüllung unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht zulässigen "Materialien" ergeben sich auch nicht aus § 7 BBodSchG. Dem steht der Verordnungsvorbehalt des § 7 Satz 4 BBodSchG entgegen. Hiernach dürfen Maßnahmen zur Vorsorge vor schädlichen Bodenveränderungen nur im Rahmen der Anforderungen verlangt werden, die eine Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 2 BBodSchG stellt. Der Entwurf des neuen § 8 BBodSchV in der Fassung des 3. Arbeitsentwurfs der sog. "Mantelverordnung" vom 23.07.2015, in dem nähere Anforderungen an das Aufbringen und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht vorgesehen sind, ist jedoch noch nicht in Kraft getreten.
bb) Der generelle Ausschluss bestimmter Abfallarten von der Verfüllung nach Maßgabe der AVV-Nr. kann auch nicht auf das Abfallrecht gestützt werden.
Zwar ist § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG auf die Verfüllung eines Tagebaus mit hierzu geeigneten Abfällen anwendbar, da es sich hierbei um einen Vorgang der Abfallverwertung handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 – BVerwG 7 C 26.03 –, a.a.O. RdNr. 15 ff.). Das Abfallrecht, insbesondere das Gebot der Schadlosigkeit der Abfallverwertung, enthält jedoch keine Beschränkung der Verfüllung von Tagebaurestlöchern auf bestimmte Abfallarten nach Maßgabe der AVV-Nr. (vgl. von Mäßenhausen, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., Anh. § 48 RdNr. 5 ff.).
Auch aus der LAGA M 20 bzw. der TR Boden, die grundsätzlich zur Konkretisierung der Anforderungen an die Schadlosigkeit der Abfallverwertung i.S.d. § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG herangezogen werden können, lässt sich weder eine Beschränkung des Verfüllmaterials auf "Bodenmaterial" noch ein Ausschluss bestimmter Abfallarten nach Maßgabe ihrer AVV-Nr. herleiten. Zwar heißt es in der LAGA M 20, für die Verfüllung von Abgrabungen unterhalb der durchwurzelbaren Bodenschicht eigne sich in der Regel nur Bodenmaterial (vgl. LAGA M 20, Nr. 4.3.2, S. 17). Auch die TR Boden enthält den "Hinweis", die Verwendung anderer Abfälle als Bodenmaterial zur Verfüllung von Abgrabungen sei aufgrund der materiellen Anforderungen des Bodenschutzrechts unzulässig (vgl. TR Boden, Nr. 1.2.3.2, S. 9). Die TR Boden legt das zur Verfüllung von Abgrabungen zulässige "Bodenmaterial" jedoch nicht abschließend fest. Vielmehr dient der Begriff "Bodenmaterial" in erster Linie der Umschreibung des Geltungsbereichs der TR Boden, wobei die "insbesondere" vom Geltungsbereich der TR Boden erfassten Abfallarten aufgezählt werden (vgl. TR Boden, Nr. 1.1, S. 2). Diese Aufzählung ist indessen nicht abschließend; vielmehr soll die Aufzählung nicht ausschließen, dass auch andere Abfallarten entsprechend ihrer spezifischen Eigenschaften bewertet werden. Auch geht die Definition des Begriffs "Bodenmaterial" in der TR Boden über den Begriff des Bodenmaterials i.S.d. § 2 Nr. 1 BBodSchV hinaus und umfasst ergänzend weitere mineralische Bau- und Abbruchabfälle, etwa Bodenaushub aus der Gewinnung und Aufbereitung nichtmetallhaltiger Bodenschätze, der als Abfall entsorgt wird (AVV-Nr. 01 04 08: "Abfälle von Kies- und Gesteinsbruch"; AVV-Nr. 01 04 09: "Abfälle von Sand und Ton"), Bodenmaterial mit mineralischen Fremdbestandteilen (z. B. Bauschutt, Schlacke, Ziegelbruch) bis zu 10 Vol.-%, Bodenmaterial, das in Bodenbehandlungsanlagen (z. B. Bodenwaschanlagen, Biobeeten) behandelt worden ist (AVV-Nr. 17 05 04) und Baggergut (AVV-Nr. 17 05 06), das aus Gewässern entnommen wird und das aus Sanden bzw. Kiesen mit einem maximalen Feinkornanteil (< 63 µm) von < 10 Gew.-% besteht (vgl. TR Boden, Nr. 1.2.1, S. 2 f.). Im Ergebnis lässt sich der TR Boden keine generelle Beschränkung des zulässigen Verfüllmaterials auf bestimmte Abfallarten entnehmen.
Auch die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgetragene Begründung für den Ausschluss der genannten Abfallarten trägt nicht. Der Beklagte hat geltend gemacht, die nicht mehr zugelassenen Abfallarten seien aus folgenden Gründen von der Verfüllung ausgeschlossen worden:
- Abfälle der AVV-Nr. 17 01 01 "Beton" wegen ihrer materialbedingten Schadstoffe (vor allem Sulfat), ihren bauwerksbedingten Schadstoffen wie Teer, PCB-haltige Dicht- und Klebemassen sowie nutzungsbedingter organischer und anorganischer Verunreinigungen, die den Betonteilen anhaften (z.B. Reste früher verwendeter stark giftiger Farben, die heute nicht mehr in Gebrauch seien). Bauschutt aus dem Abriss des früheren DDR-Wohnungsbaus sei besonders schadstoffbelastet, weil in den Betonplatten Kamilit als Dämmstoff verwendet worden sei. Kamilit werde als gesundheitsgefährdend und krebserzeugend eingestuft.
- Abfälle der AVV-Nr. 17 01 02 "Ziegel" wegen ihrer materialbedingten Schadstoffe (vor allem Sulfat), ihrer Schadstoffhaltigkeit, die dadurch verursacht werde, dass Ziegeleien schon immer Abfälle einschließlich Sondermüll als Brennmaterial genutzt hätten, so dass die gebrannten Ziegel stark mit Schadstoffen belastet seien, sowie wegen der oben genannten bauwerks- und nutzungsbedingten Schadstoffe.
- Abfälle der AVV-Nr. 17 01 03 "Fliesen, Ziegel, Keramik" wegen der oben genannten Schadstoffhaltigkeit.
- Abfälle der AVV-Nr. 17 01 07 "Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06* fallen", wegen der oben genannten Schadstoffhaltigkeit.
- Abfälle der AVV-Nr. 20 02 02 "Boden und Steine" wegen des erfahrungsgemäß hohen Anteils an organischen und anderen nicht-mineralischen Stoffen. Hierdurch seien sie zur Verfüllung von Tagebauen und Restlöchern generell nicht geeignet. Hinzu komme, dass die Abfallart häufig auch Straßenkehricht mit einem Cocktail von Schadstoffen enthalte, was darauf zurückzuführen sei, dass der Abfallerzeuger die AVV-Nr. selbst vergebe.
Diese Begründungen tragen den generellen Ausschluss der genannten Abfallarten von der Verfüllung nicht. "Beton" (AVV-Nr. 17 01 01) kann nicht wegen (möglicherweise) enthaltener Schadstoffe sowie anhaftender Verunreinigungen generell von der Verfüllung ausgeschlossen werden. Es ist nicht erkennbar, dass durch diese Schadstoffe und Verunreinigungen die Zuordnungswerte Z 0* der TR Boden stets überschritten werden. Dies ist vielmehr eine Frage des Einzelfalls, der nach Maßgabe der Bestimmung Nr. 1.2 zu prüfen ist. Soweit der Beklagte auf mögliche giftige Bestandteile abhebt, weist die Klägerin zutreffend darauf hin, dass die Abfallart "Beton" (AVV-Nr. 17 01 01) von der Abfallart "Gemische aus oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten" (AVV-Nr. 17 01 06*) zu trennen ist. Auf den Hinweis, dass Bauschutt möglicherweise den Dämmstoff Kamilit enthält, entgegnet die Klägerin zu Recht, dass es sich bei Materialien, die Dämmmaterial aus Kamilit enthalten, um die Abfallart "anderes Dämmmaterial, das aus gefährlichen Stoffen besteht oder solche Stoffe enthält" (AVV-Nr. 17 06 03*) handeln dürfte. Auch "Ziegel" (AVV-Nr. 17 01 02) können nicht wegen ihrer möglichen Schadstoffhaltigkeit generell von der Verfüllung ausgeschlossen werden. Es ist nicht ersichtlich, dass dies zur Folge hat, dass die Zuordnungswerte Z 0* der TR Boden stets überschritten werden. Dies ist vielmehr im Einzelfall zu kontrollieren. Das Gleiche gilt für "Fliesen, Ziegel, Keramik" (AVV-Nr. 17 01 03) und "Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06* fallen" (AVV-Nr. 17 01 07). Die mögliche Schadstoffhaltigkeit dieser Abfälle bedeutet nicht zwingend, dass die Zuordnungswerte Z 0* der TR Boden nicht eingehalten werden. Die Heterogenität der Abfälle kann allenfalls einen erhöhten Kontrollaufwand mit sich bringen. Auch "Boden und Steine" (AVV-Nr. 20 02 02) können nicht wegen des erfahrungsgemäß hohen Anteils an organischen und anderen nicht-mineralischen Stoffen, einschließlich Straßenkehricht, generell ausgeschlossen werden. Auch insoweit ist vielmehr bei entsprechenden Anhaltspunkten im Einzelfall zu prüfen, ob diese nach Maßgabe der Zuordnungswerte der TR Boden ausgeschlossen sind.
Die durch die Bestimmung Nr. 1.1 von der Verfüllung ausgeschlossenen Abfälle umfassen ein sehr weites Spektrum. Die Einhaltung der durch Bestimmung Nr. 1.2 festgesetzten Vorsorge- und Zuordnungswerte ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen. Zwar kann sich im Einzelfall eine Überschreitung der Zuordnungswerte ergeben. Dies rechtfertigt jedoch nicht den generellen Ausschluss dieser Abfälle von der Verfüllung. Der generelle Ausschluss von Abfällen der oben genannten AVV-Nummern, unabhängig davon, ob die Vorsorgewerte des Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV bzw. die Zuordnungswerte für die Einbauklasse 0 nach der TR Boden überschritten werden, ist zur Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung nicht geboten. Bei der Verfüllung der o.g. Abfallarten steht weder fest, dass es zu einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit i.S.d. § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG kommt, noch dass die Vorsorgewerte des Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV bzw. die Zuordnungswerte für die Einbauklasse 0 der TR Boden überschritten werden. Das Maß der Ungewissheit, ob eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist, insbesondere eine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt, ist also – gegenüber dem Ausschluss von Abfällen, die die genannten Vorsorge- bzw. Zuordnungswerte überschreiten – noch weiter erhöht. Vor diesem Hintergrund ist der generelle Ausschluss der o.g. Abfälle, für den allein der Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität angeführt werden kann, da eine Kontrolle der Abfälle im Einzelfall einen erheblichen Aufwand verursacht, unzulässig. Es fehlt an einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit für einen Verstoß gegen das Gebot zu schadloser Verwertung i.S.d. § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG durch die Verfüllung der genannten Abfälle.
cc) Der generelle Ausschluss der o.g. Abfälle von der Verfüllung kann auch nicht auf Wasserrecht gestützt werden. Insbesondere der Vorschrift des § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG lässt sich keine Aussage zu den bei der Verfüllung von Tagebauen generell zulässigen Abfallarten entnehmen.
c) Die nach den vorstehenden Ausführungen weiterhin für die Verfüllung zugelassenen Abfälle mit der AVV-Nr. 17 01 01 "Beton", 17 01 02 "Ziegel", 17 01 03 "Fliesen, Ziegel, Keramik", 17 01 07 "Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06* fallen" und 20 02 02 "Boden und Steine" haben die in der Bestimmungen Nr. 1.2 geregelten Zuordnungswerte einzuhalten. Zwar ist die Bestimmung Nr. 1.1, mit der die bislang zur Verfüllung zugelassenen Abfallarten beschränkt werden, rechtswidrig. Das gilt aber nicht für die Bestimmung Nr. 1.2, mit denen das zulässige Schadstoffinventar der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle neu bestimmt wird und die sich damit auch auf die Abfälle beziehen, die nach der Bestimmung Nr. 1.1 ausgeschlossen werden sollten.
3. Die angefochtenen Bestimmungen sind, soweit sie zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich sind, auch gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG wirtschaftlich vertretbar. Nach dem speziellen Maßstab des § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG sind nachträgliche Auflagen nur dann zulässig, wenn sie für den Unternehmer und für Einrichtungen der von ihm betriebenen Art wirtschaftlich vertretbar sind. Die Privilegierung des Unternehmers durch erhöhte Anforderungen an die Feststellung der Verhältnismäßigkeit einer Anordnung trägt dem Gedanken des Vertrauensschutzes Rechnung. Die neuen Anforderungen müssen sich auch an den wirtschaftlichen Dispositionen messen lassen, die der Unternehmer auf der Grundlage eines zugelassenen Betriebsplans getroffen hat; so soll er in der Gewinnungsphase nicht zu einem bei Beachtung der neuen Anordnung dauerhaft unrentablen Betrieb verpflichtet sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.12.2014 – BVerwG 7 C 22.12 –, juris RdNr. 42). Im vorliegenden Fall tragen die angefochtenen Bestimmungen, soweit sie gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich sind, auch diesen Anforderungen hinreichend Rechnung.
a) Die Bestimmung Nr. 1.2 ist für die Klägerin wirtschaftlich vertretbar. Das Merkmal der wirtschaftlichen Vertretbarkeit zieht grundsätzlich dort eine Grenze, wo nachträgliche Auflagen die Existenz des Unternehmens oder die betriebswirtschaftlich sinnvolle Fortsetzung der mit dem Betriebsplan zugelassenen bergbaulichen Tätigkeit gefährden (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 17). Eine nachträgliche Auflage ist in der Regel wirtschaftlich nicht mehr vertretbar, wenn sie bewirkt, dass ein angemessener Gewinn nachhaltig nicht mehr erzielt werden kann bzw. wenn ein solcher nachträglich abgeschöpft wird (vgl. Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 248 – 249 unter Hinweis auf OVG NW, Urt. v. 19.12.1972 – VII A 623/71 –, NJW 1973, 1626). Danach ist die wirtschaftliche Vertretbarkeit i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG bei der nachträglichen Beschränkung der zur Verfüllung eines Tagebaus zugelassenen bergbaufremden Abfälle unter zwei Blickwinkeln zu prüfen. Die wirtschaftliche Vertretbarkeit einer solchen Beschränkung setzt grundsätzlich voraus, dass das Unternehmen durch die nachträgliche Auflage nicht unrentabel wird. Die nachträgliche Auflage darf grundsätzlich nicht zur Folge haben, dass die jährlichen Kosten des Unternehmens in Zukunft regelmäßig dessen jährliche Erträge übersteigen. Gegenstand dieser Prüfung ist das Unternehmen, das Adressat der Betriebsplanzulassung gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 BBergG ist. Eine Trennung zwischen Gewinnungs- und Verfüllungstätigkeit ist nicht vorzunehmen. Um die zukünftigen wirtschaftlichen Auswirkungen der nachträglichen Auflage sicher beurteilen zu können, müssen dabei grundsätzlich die bisherigen Kosten und Erträge des Unternehmens sowie der bisherige Anteil der Erträge, der auf die Annahme solcher Abfälle entfällt, die in Zukunft nicht mehr angenommen werden dürfen, festgestellt werden. Soweit das Unternehmen infolge der nachträglichen Auflagen, gemessen an den voraussichtlichen zukünftigen Kosten und Erträgen, unrentabel wird, kann die wirtschaftliche Vertretbarkeit gleichwohl gegeben sein, wenn der Betrieb durch die nachträgliche Auflage, bezogen auf die gesamte Phase der Gewinnung und Verfüllung, nicht insgesamt unrentabel wird. Maßstab ist insoweit nicht eine Gegenüberstellung der zukünftigen jährlichen Kosten und Erträge, sondern eine auf die gesamte Lebenszeit des Unternehmens bezogene Betrachtung. Diese ergänzende Prüfung ist dadurch gerechtfertigt, dass die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche, die auch durch eine Verfüllung der durch den Bergbau geschaffenen Hohlform erfolgen kann, gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 7 BBergG zu den Pflichten des Unternehmens gehört. Dies hat zur Folge, dass die hierdurch entstehenden Kosten von vornherein einzukalkulieren sind. Erhöhen sich nachträglich die Kosten der Wiedernutzbarmachung oder vermindern sich die durch eine Verfüllung zu erzielenden Erträge, ist dies nur dann wirtschaftlich nicht vertretbar i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG, wenn hierdurch die insgesamt mit dem Unternehmen erzielten Gewinne aufgezehrt werden. Die Erforderlichkeit einer solchen "ergänzenden Gesamtbetrachtung" ergibt sich auch aus der Überlegung, dass andernfalls jede nachträgliche Auflage in der "Nachsorgephase", in der die Gewinnung typischerweise im Wesentlichen abgeschlossen ist und regelmäßig keine Gewinne mehr erzielt werden, wirtschaftlich nicht vertretbar wäre. Die Erforderlichkeit einer "ergänzenden Gesamtbetrachtung" bei einer nachträglichen Einschränkung der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle folgt schließlich daraus, dass § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG grundsätzlich nur vor der Verpflichtung zur Tragung weiterer, bislang nicht eingeplanter Mehrkosten schützt, die die Rentabilität des Unternehmens gefährden. Eine nachträgliche Beschränkung der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle verursacht jedoch unmittelbar keine Kosten, da dem Unternehmer kein positives Tun vorgeschrieben wird, sondern nur ein Unterlassen. Dem Unternehmer wird die weitere Annahme von Abfällen untersagt, die bestimmte Kriterien nicht erfüllen. Dies kann unmittelbar nur zu einer Verminderung der zukünftigen Erträge durch die Verfüllung führen. Der Schutz der in der Nachsorgephase durch Verfüllung erzielbaren Einnahmen ist indessen nicht Zweck des § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG. Die Vorschrift soll in erster Linie den Unternehmer in der Gewinnungsphase vor einer Verpflichtung zu einem dauerhaft unrentablen Betrieb schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.12.2014 – BVerwG 7 C 22.12 –, a.a.O.), nicht jedoch vor nachträglichen Anforderungen in der Nachsorgephase.
Gemessen daran bestehen im vorliegenden Fall keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Bestimmungen für die Klägerin wirtschaftlich nicht vertretbar sind. Es ist bereits nichts dafür ersichtlich, dass diese zur Folge haben, dass die jährlichen Kosten des Unternehmens der Klägerin in Zukunft regelmäßig die jährlichen Erträge übersteigen. Der Senat geht davon aus, dass die angeordneten Einschränkungen für die Klägerin keine unvertretbare wirtschaftliche Belastung darstellen, da eine – spürbare – Verminderung der Erträge nicht zu erwarten ist. Im Kern macht die Klägerin einen Rückgang ihrer Gewinne durch die Verfüllung geltend. Dies allein ist jedoch für die wirtschaftliche Vertretbarkeit i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG unerheblich.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass Bodenmaterial in der benötigten Qualität nur in begrenztem Maße zur Verfügung stehen dürfte (vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17.09.2014 „Auf- und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht“, https://www.lanuv.nrw.de/fileadmin/lanuv/boden/bodenschutz_nrw/pdf/Korr-Erlass-17-09-2014_Auf_und_Einbringen_von_Materialien.pdf). Die könnte zwar zu einer Verlängerung des Zeitraums der Verfüllung führen. Möglicherweise wird hierdurch auch die Realisierbarkeit der geplanten Wiedernutzbarmachung der Oberfläche durch Verfüllung insgesamt in Frage gestellt. Das ist jedoch für die Frage der wirtschaftlichen Vertretbarkeit i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG ohne Belang. Das Kriterium der wirtschaftlichen Vertretbarkeit schützt nicht die Realisierung der Verfüllung. Zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche kommen auch andere Maßnahmen in Betracht, die nach einer Änderung des Wiedernutzbarmachungskonzepts durchgeführt werden können. Auch gibt es für eine Gefährdung der Existenz des Unternehmens der Klägerin wegen eines möglichen "Massendefizits" keine greifbaren Anhaltspunkte. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Wiedernutzbarmachung durch Verfüllung weiterhin profitabel bleibt, selbst wenn sich die Erträge aus der Verfüllung, wie die Klägerin geltend macht, infolge der nachträglichen Einschränkungen um jährlich ca. 60.000,00 € vermindern. Jedenfalls sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass das Unternehmen der Klägerin infolge der angegriffenen Bestimmungen, bezogen auf die gesamte Phase der Gewinnung und Verfüllung, insgesamt unrentabel wird, dass also der gesamte Gewinn ihres Unternehmens nachträglich "abgeschöpft" wird.
Weitere Ermittlungen durch den Senat sind hierzu nicht veranlasst. Im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes des § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist es zwar grundsätzlich Sache des erkennenden Gerichts, den für die Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln und festzustellen. Die Aufklärungspflicht findet jedoch dort ihre Grenzen, wo ein Beteiligter oder sein Vertreter zu Fragen Aufklärung geben kann, dies aber unterlässt, obwohl ihm die Bedeutung für das Verfahren bewusst sein muss und die Aufklärung von ihm erwartet werden kann, weil sie ihm zumutbar ist. Diese Mitwirkungsobliegenheit erstreckt sich insbesondere auf solche Tatsachen, die für den Betroffenen günstig sind und die die Behörde nicht ohne weiteres festzustellen vermag (vgl. OVG NW, Beschl. v. 28.04.2014 – 10 A 1018/13 –, juris RdNr. 16). Hiernach sind weiteren Ermittlungen zu der Frage, ob die angegriffenen Bestimmungen, soweit sie zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich sind, zur Unrentabilität des Unternehmens der Klägerin führen und dieses infolge der angegriffenen Bestimmungen, bezogen auf die gesamte Phase der Gewinnung und Verfüllung, insgesamt unrentabel wird, nicht veranlasst. Zur zukünftigen Rentabilität ihres Unternehmens hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung lediglich pauschal vorgetragen, ein wirtschaftlicher Betrieb sei ohne den Ertrag aus der Annahme der nicht mehr zur Verfüllung zugelassenen Abfälle nicht möglich. Damit ist die Klägerin ihren Mitwirkungsobliegenheit im Hinblick auf das Merkmal der wirtschaftlichen Vertretbarkeit i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG nicht gerecht geworden. Sie allein ist in der Lage, durch eine nachvollziehbare und detaillierte Darlegung der bisherigen und zukünftig zu erwartenden Kosten und Erträge ihres Unternehmens einen Wegfall der Rentabilität darzulegen. Hierzu hat sie nichts Näheres vorgetragen, obwohl von ihr aufgrund der umfangreichen Erörterung der wirtschaftlichen Vertretbarkeit im bisherigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren nähere Angaben erwartet werden konnten.
Die Bestimmung Nr. 1.2 ist für die Klägerin auch deshalb wirtschaftlich vertretbar, weil insoweit bei einer nachträglichen Einschränkung der zur Verfüllung eines Tagebaus zugelassenen bergbaufremden Abfällen eine Abwägung der vom Unternehmer hinzunehmenden Verminderung seiner Erträge mit der Wertigkeit der betroffenen Schutzgüter, der Wahrscheinlichkeit der Realisierung des Risikos und dem Sicherheitsgewinn vorzunehmen ist. Hiernach kann auch bei ruinösen Folgen für den Betrieb die Belastung im Einzelfall als nicht unverhältnismäßig angesehen werden (vgl. Beckmann, DÖV 2010, 512 <517>; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 251; a.A. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 17; Kühne, DVBl. 2010, 874 <876>). Gemessen daran sind die mit der Bestimmung Nr. 1.2. verbundenen Beschränkungen der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle von der Klägerin auch dann hinzunehmen, wenn diese zur Unrentabilität ihres Unternehmens führen sollten. Die genannten Bestimmungen sind – wie oben dargelegt – zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen i.S.d. § 7 BBodSchG sowie zur Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung i.S.d. § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG geboten. Sie dienen damit wichtigen öffentlichen Belangen und sind Bestandteil der auf der Grundlage des Gemeinsamen Runderlasses des Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit (MW) und des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt (MLU) vom 19.05.2009 durchgeführten flächendeckenden Umsetzung des Konzepts zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen vom 29.05.2008. Grundgedanke der Umsetzung dieser Konzeption ist, dass die zur Verfüllung zugelassenen Abfälle in sämtlichen Tagebauen und Abgrabungen an die Anforderungen der LAGA M 20 und der TR Boden angepasst werden sollen. Eine erfolgreiche Umsetzung dieses Konzepts erscheint nur dann möglich, wenn hiervon keine Ausnahmen zugelassen werden. Angesichts des hohen Rangs der Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen und der Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung sowie der erheblichen Risiken für das Gemeinwohl und der enormen Kosten (der öffentlichen Hand), die mit einer nicht in jeder Hinsicht unbedenklichen Verfüllung von Abfällen in Tongruben und Abgrabungen verbunden sein können, müssen wirtschaftliche Unzuträglichkeiten, die im Einzelfall mit einer Beschränkung der zur Verfüllung zugelassenen bergbaufremden Abfälle für einen Bergbauunternehmer verbunden sein können, zurückstehen.
b) Einer ergänzenden Prüfung, ob die Bestimmung Nr. 1.2 auch für Einrichtungen der von der Klägerin betriebenen Art wirtschaftlich vertretbar sind, bedurfte es nicht. Zwar muss gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG die nachträgliche Auflage kumulativ sowohl für den Unternehmer im konkreten Fall als auch für Einrichtungen der von ihm betriebenen Art wirtschaftlich vertretbar sein (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 31.01.2001 – 1 B 478/99 –, juris RdNr. 9; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 247; von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 19). Der Zweck dieser Begrenzung auf das, was für eine vergleichbare Einrichtung vertretbar ist, besteht darin, dass von einem wirtschaftlich überdurchschnittlich gut gestellten Betrieb nicht mehr verlangt wird als von einem wirtschaftlich gesunden Durchschnittsbetrieb gefordert werden könnte (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 19). Hiernach ist eine ergänzende Prüfung der wirtschaftlichen Vertretbarkeit für Einrichtungen vergleichbarer Art, also für ein Durchschnittsunternehmen, nur dann veranlasst, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das konkret mit einer nachträglichen Auflage belegte Unternehmen überdurchschnittlich gut gestellt ist. Gemessen daran besteht hier keine Veranlassung zu einer ergänzenden Prüfung der wirtschaftlichen Vertretbarkeit der angegriffenen Bestimmungen für einen Durchschnittsbetrieb. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass das Unternehmen der Klägerin eine über dem Durchschnitt liegende Ertragskraft hat.
4. Zweifel daran, dass die Umsetzung der angegriffenen Bestimmungen gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BBergG nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erfüllbar sind, bestehen nicht.
5. Die angegriffenen Bestimmungen überschreiten, soweit sie zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich sind, auch nicht den Rahmen der nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG möglichen Rechtsfolgen.
a) Bei der Bestimmung Nr. 1.2 handelt es sich um eine nachträgliche Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG.
Der Begriff der Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ist nicht identisch mit dem Auflagenbegriff des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (a.A. VG Halle, Urt. v. 22.01.2014 – 5 A 155/13 –, a.a.O. RdNr. 42). Der Auflagenbegriff des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG geht vielmehr über den Inhalt der Begriffsbestimmung des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hinaus. Insbesondere lässt § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG die nachträgliche Korrektur eines zugelassenen Betriebsplans zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.03.1989 – BVerwG 4 C 36.85 –, juris RdNr. 29; OVG NW, Beschl. v. 31.10.2013 – 11 A 1005/11 –, juris RdNr. 8).
§ 36 VwVfG betrifft nur die einem begünstigenden Hauptverwaltungsakt bei dessen Erlass beigefügten belastenden (Neben-)Bestimmungen. Auflagen i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG sind demgegenüber nachträgliche eigenständige Regelungen durch Verwaltungsakt. Die im Rahmen des § 36 VwVfG vorzunehmende Abgrenzung von Inhalts- und Nebenbestimmung (vgl. ThürOVG, Beschl. v. 10.02.2015 – 1 EO 356/14 –, juris RdNr. 41) ist für nachträgliche Auflagen i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG nicht relevant. Die Frage, ob die einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügten belastenden Regelungen selbständig anfechtbar sind, die eine Unterscheidung von Inhalts- und Nebenbestimmung erforderlich macht (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.1984 – BVerwG 7 C 8.82 –, juris RdNr. 10; OVG NW, Urt. v. 10.12.1999 – 21 A 3481/96 –, juris RdNr. 13 ff.), stellt sich bei nachträglichen Auflagen i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG nicht, da diese generell selbständig anfechtbar sind.
Eine Begrenzung nachträglicher Auflagen i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auf Nebenbestimmungen i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird, ist auch nicht wegen der Bestandskraft der Betriebsplanzulassung geboten. Die Betriebsplanzulassung bietet nur einen eingeschränkten Bestandsschutz, da nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG mit nachträglichen Auflagen gerechnet werden muss. Derartige nachträgliche Auflagen greifen notwendig in den Bestand der Zulassung ein und stellen eine Teilaufhebung des ursprünglichen Verwaltungsakts, verbunden mit einem teilweisen Neuerlass dieses Verwaltungsakts, dar (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36 RdNr. 38). Eine Umgehung der Anforderungen der §§ 48, 49 VwVfG bedeutet dies nicht. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ermächtigt die Behörde, nachträgliche Auflagen bei bestandskräftigen Betriebsplanzulassungen zu treffen, wenn die Zulassungsvoraussetzungen nicht (mehr) eingehalten werden. Die weiteren Voraussetzungen, unter denen nach dem allgemeinen Verwaltungsrecht die Rücknahme oder der Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts zulässig ist, brauchen nicht vorzuliegen (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 31.01.2001 – 1 B 478/99 –, a.a.O. RdNr. 6; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 239; ferner BVerwG, Beschl. v. 09.03.1988 – BVerwG 7 B 34.88 –, juris RdNr. 4 zum Verhältnis einer Anordnung nach § 24 BImSchG zu einer vorangegangenen Baugenehmigung).
Entscheidend für die weite Auslegung des Begriffs der Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG – unter Einschluss nachträglicher Änderungen des Inhalts des Betriebsplans – spricht der Zweck der Regelung. Nachträgliche Auflagen ermöglichen der Bergbehörde, auch nach Zulassung des Betriebsplans weiterhin gesetzmäßige Zustände zu gewährleisten (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 22). Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit hat in den Fällen, in denen die Zulassungsvoraussetzungen nicht (mehr) vorliegen, der Erlass einer nachträglichen Auflage gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG als milderes Mittel Vorrang vor einer den Bestand der Betriebsplanzulassung insgesamt aufhebenden Rücknahme oder einem Widerruf nach §§ 48, 49 VwVfG (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 25). Hierzu bedarf es eines flexiblen Handlungsinstruments der Behörde. Eine Begrenzung auf die nachträgliche Beifügung von Nebenbestimmungen i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG wird diesem Zweck der Regelung des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG nicht gerecht.
Durch eine weite Auslegung des Begriffs der Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG kommt es auch nicht zu unverhältnismäßigen Eingriffen in den zugelassenen Betrieb des Unternehmens. Die nachträgliche Auflage hat gerade aus Gründen der Verhältnismäßigkeit Vorrang vor einer Rücknahme oder einem Widerruf der Betriebsplanzulassung nach §§ 48, 49 VwVfG. Darüber hinaus ist das Unternehmen durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Vertretbarkeit i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG, welches erhöhte Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit nachträglicher Auflagen stellt, besonders geschützt.
Das hier vertretene weite Verständnis des Begriffs der Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG steht in Übereinstimmung mit dem Verständnis des Auflagenbegriffs in anderen Rechtsgebieten, in denen die zuständigen Behörden ermächtigt sind, Erlaubnissen, Genehmigungen, Zulassungen oder ähnlichen Regelungen nachträglich Auflagen hinzuzufügen. So werden etwa nachträgliche Änderungen des Inhalts einer Gaststättenerlaubnis als Auflagen i.S.d. § 5 GastG angesehen. Eine nachträgliche Auflage i.S.d. § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG ist etwa die Neuregelung einer "Lärmschutzauflage", nach der bei dem Betrieb einer Gaststätte bestimmte Immissionsrichtwerte einzuhalten sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.02.1992 – BVerwG 1 C 7.90 –, juris RdNr. 10). Auch nachträgliche Betriebszeitbeschränkungen werden als Auflagen i.S.d. § 5 GastG angesehen (vgl. BayVGH, Urt. v. 20.04.1995 – 22 B 93.1948 –, juris RdNr. 35). Im Atomrecht werden nachträgliche Modifizierungen der ursprünglichen Genehmigung ebenfalls als nachträgliche Auflagen i.S.d. § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG eingestuft (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.07.2008 – BVerwG 7 C 38.07 –, juris RdNr. 12).
Nach diesen Grundsätzen handelt es sich bei der Bestimmung Nr. 1.2, mit der das zulässige Schadstoffinventar der für die Verfüllung zugelassenen Abfälle nachträglich neu bestimmt wird, um eine nachträgliche Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Ohne Belang ist, ob diese Regelung unter den Auflagenbegriff des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG fällt oder ob es sich bei ihr um nachträgliche Modifikationen des zugelassenen Betriebsplans handelt.
b) Der angefochtene Bescheid ist, soweit dessen Bestimmungen zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich sind, auch frei von Ermessensfehlern. Der Beklagte hat sein Ermessen insoweit entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten (vgl. § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 40 VwVfG).
Die Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG liegt im Ermessen der Bergbehörde (vgl. Beschl. d. Senats v. 18.08.2008 – 2 M 103/08 –, a.a.O. RdNr. 9; von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 23; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 257). Das Ermessen der Bergbehörde umfasst die Frage, ob sie tätig wird (Entschließungsermessen) und welche Auflage sie erlassen will (Auswahlermessen). Der Beklagte hat die hiernach gebotene Ermessensentscheidung getroffen. Etwas anderes lässt sich nicht daraus herleiten, dass er in dem angefochtenen Bescheid ausgeführt hat, bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG sei das Ergebnis der Interessenabwägung bereits "intendiert". Hiermit hat er – zu Recht – lediglich zum Ausdruck gebracht, dass die Tatbestandsmerkmale "Erforderlichkeit zur Sicherstellung der Zulassungsvoraussetzungen", "wirtschaftliche Vertretbarkeit" und "technische Erfüllbarkeit" bei der Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite nicht noch einmal abweichend beurteilt werden können.
Die Entscheidung des Beklagten, gegen die Klägerin einzuschreiten, ist ermessensfehlerfrei. Im Rahmen des Ermessens ist eine Selbstbindung durch Verwaltungsvorschriften zu berücksichtigen. Im vorliegenden Fall besteht eine Bindung der Ermessensausübung an den Gemeinsamen Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit (MW) und des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt (MLU) vom 19.05.2009, mit dem das „Konzept zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen“ vom 29.05.2008 zur Anwendung in der Landesverwaltung in den berg-, abfall- und bodenschutzrechtlichen Vollzug eingeführt wurde. Das genannte Konzept vom 29.05.2008 schreibt – sinngemäß – vor, dass bei der Verfüllung von Abfällen in Tagebauen und Abgrabungen zum Ausgleich des Massendefizits die Zuordnungswerte der TR Boden für die Verwendung in bodenähnlichen Anwendungen (Tabelle 1 und 2 der Anlage) im Verfüllmaterial einzuhalten sind. Auf dieser Grundlage ist der Beklagte gegen die Klägerin durch Erlass des angefochtenen Bescheides eingeschritten. Dieses Vorgehen lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass das behördliche Ermessen durch Ländererlasse und Verwaltungsvorschriften gelenkt wird. Die hierdurch bewirkte verwaltungsinterne Ermessensbindung geht zwar nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles von der zuständigen Behörde nicht mehr Rechnung getragen werden könnte und müsste (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 – BVerwG 1 C 7.12 –, juris RdNr. 12). Im Regelfall ist jedoch ein Vorgehen gemäß der einschlägigen Verwaltungsvorschrift nicht zu beanstanden. So liegt es hier. Die Klägerin betreibt eine Verfüllung von Abfällen in einem Tagebau zum Ausgleich des Massendefizits, für die der Gemeinsame Runderlass die Einhaltung die Zuordnungswerte der TR Boden bzw. der LAGA M 20 für die Verwendung in bodenähnlichen Anwendungen vorschreibt. Besonderheiten des vorliegenden Falles, die ein Abweichen von dem Gemeinsamen Runderlass erforderlich machen, sind nicht erkennbar, so dass nähere Ausführungen hierzu im Bescheid entbehrlich waren. Insbesondere führen die von der Klägerin geltend gemachten besonderen Standortbedingungen, die bereits im Rahmen des Tatbestandsmerkmals der Erforderlichkeit zu prüfen waren, nicht dazu, dass der Beklagte von einem Einschreiten absehen musste.
Die wirtschaftlichen Auswirkungen der nachträglichen Auflagen auf das Unternehmen der Klägerin sind im Rahmen des Ermessens nicht erneut zu prüfen, da die insoweit relevanten Gesichtspunkte bereits bei dem Tatbestandsmerkmal der wirtschaftlichen Vertretbarkeit geprüft worden sind.
Es bedurfte auch keiner näheren Auseinandersetzung mit der Frage, ob unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes von einem Einschreiten gegen die Klägerin abzusehen war. Soweit die nachträgliche Beifügung von Auflagen, wie bei § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG, fachgesetzlich vorgesehen ist, wird das Ermessen der Behörde nicht durch Vertrauensschutz eingeschränkt (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 31.01.2001 – 1 B 478/99 –, a.a.O. RdNr. 7; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, a.a.O., § 56 RdNr. 239; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 36 RdNr. 40).
Die Neuregelung des zulässigen Schadstoffinventars der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle durch die Bestimmung Nr. 1.2 ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei der Ausübung des Auswahlermessens nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (vgl. auch § 7 Satz 3 BBodSchG). Bei gleicher Eignung ist das Mittel zu wählen, das den Unternehmer am wenigsten in seinen Rechten beeinträchtigt (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a.a.O., § 56 RdNr. 23). Im vorliegenden Fall sind weniger belastende, aber gleich wirksame Maßnahmen, die der Beklagte hätte in Betracht ziehen müssen, nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin vorträgt, durch die angefochtenen Bestimmungen werde die geplante vollständige Verfüllung und Wiederherstellung der landwirtschaftlichen Nutzfläche auf unabsehbare Zeit hinausgeschoben bzw. vollständig unmöglich gemacht, führt dies nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Neubestimmung des Schadstoffinventars. Die Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen sowie die Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung dienen aufgrund der erheblichen Risiken für das Gemeinwohl und der enormen Kosten (der öffentlichen Hand), die mit einer nicht in jeder Hinsicht unbedenklichen Verfüllung von Abfällen in Tongruben und Abgrabungen verbunden sein können, Gemeinwohlbelangen von erheblichem Rang. Das Interesse an einer möglichst raschen Wiedernutzbarmachung der Oberfläche durch die Verfüllung eines Tagebaus mit bergbaufremden Abfällen muss dahinter zurückstehen.
Die wirtschaftlichen Folgen der nachträglichen Einschränkung der zur Verfüllung zugelassenen Abfälle führen auch nicht dazu, dass eine Ausgleichsregelung verfassungsrechtlich erforderlich wäre. Die angegriffenen Bestimmungen stellen keinen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum dar. Unterliegt das Eigentum bereits zum Zeitpunkt seiner Begründung einem öffentlich-rechtlichen Nutzungsregime, ist der verfassungsrechtliche Schutz der Eigentumsnutzung gegenüber späteren Eingriffen und Ausgestaltungen im Grundsatz auf das danach Erlaubte begrenzt (vgl. BVerfG, Urt. v. 06.12.2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. –, juris RdNr. 229). Zudem ist eine erteilte Genehmigung selbst kein nach Art. 14 GG geschütztes Eigentumsrecht (vgl. BVerfG, Urt. v. 06.12.2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. –, a.a.O. RdNr. 231). Vorliegend war gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG der Erlass einer Auflage, mit der ein bestandskräftig zugelassener Betriebsplan nachträglich korrigiert werden kann, von Anfang an zulässig. Der durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz der Nutzbarkeit der Anlagen der Klägerin war damit von vornherein durch die Möglichkeit des Erlasses nachträglicher Auflagen begrenzt. Der Erlass einer nachträglichen Auflage kann damit grundsätzlich nicht als Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG gewertet werden. Selbst wenn ein Eingriff in Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG anzunehmen sein sollte, handelt es sich bei dem Entzug der Möglichkeit, bergbaufremde Abfälle im Tagebau zu verfüllen, die über die Anforderungen der TR Boden hinaus mit Schadstoffen belastet sind, um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG auch ohne eine Übergangs-, Entschädigungs- oder Ausgleichsregelung entspricht. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verlangen, dass die betreffende Maßnahme ein legitimes Ziel verfolgt, zur Errichtung dieses Ziels geeignet und erforderlich sowie unter Beachtung der unter Vertrauensschutz- und Gleichheitsgesichtspunkten zu stellenden Anforderungen verhältnismäßig im engeren Sinne ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 06.12.2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. –, juris RdNr. 281 ff., RdNr. 371 ff.). Diese Anforderungen sind hier erfüllt. Die Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen gemäß § 7 BBodSchG i.V.m. §§ 9 ff. BBodSchV sowie die Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung i.S.d. § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG sind ein legitimes Regelungsziel. Die Bestimmung Nr. 1.2 ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet und erforderlich. Sie sind auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkung der Verfülltätigkeit ist in quantitativer Hinsicht relativ geringfügig, da insbesondere die Verfüllung der zugelassenen Abfallarten unter den in Bestimmung Nr. 1.2 definierten Voraussetzungen weiterhin zugelassen ist. Auf der anderen Seite ist die betroffene Eigentumsposition der Klägerin nur eingeschränkt schutzwürdig, da deren wirtschaftliche Interessen, wie der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid zu Recht ausgeführt hat, gegenüber ihrer Verpflichtung, neue Standards im Umweltschutz, die auf aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen über Umweltzustände beruhen, zu akzeptieren, geringeres Gewicht haben.
Der Beklagte war auch nicht verpflichtet, die Belastung der Klägerin durch eine Übergangsregelung abzufedern. Die zuständigen Behörden sind nicht verpflichtet, bei jeder Umstellung von Rechtslagen den damit verbundenen Belastungen der Betroffenen mit einer Übergangsregelung zu begegnen (vgl. BVerfG, Urt. v. 06.12.2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. –, a.a.O. RdNr. 372). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Klägerin bereits mit den Schreiben des Beklagten vom 03.04.2007, 18.03.2008 und 10.03.2009 zu der beabsichtigten Begrenzung der zugelassenen Abfälle nach Maßgabe der LAGA M 20 / TR Boden angehört wurde und damit genügend Zeit hatte, sich auf die neue Rechtslage einzustellen.
II. Die Bestimmung Nr. 1.5.2, mit der die Errichtung von zwei weiteren Grundwassermessstellen angeordnet wird, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Es bedarf keiner Vertiefung, ob sich die Zuständigkeit des Beklagten für die Anordnung der Errichtung zusätzlicher Grundwassermessstellen zur Überwachung der Grundwasserqualität aus § 87 Satz 1 Nr. 4 des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (WG LSA) vom 16.03.2011 (GVBl. S. 492) oder aus § 12 Abs. 1 Satz 2 WG LSA in Verbindung mit § 4 Nr. 2 der Verordnung über abweichende Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wasserrechts (Wasser-ZustVO) vom 23.11.2011 (GVBl. S. 809) ergibt. Es kann auch offen bleiben, ob es sich hierbei um eine nachträgliche Auflage i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zur Sicherstellung der Anforderungen des wasserrechtlichen Besorgnisgrundsatzes gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG handelt. Jedenfalls fehlt es an der Erforderlichkeit der angegriffenen Bestimmung. Der Beklagte hat nicht hinreichend konkret und nachvollziehbar dargelegt, ob und inwiefern die Errichtung der zwei weiteren Grundwassermessstellen – neben der von der Klägerin bereits eingerichteten Grundwassermessstelle GW 2 – zur Erlangung weiterer Erkenntnisse geeignet ist. Auch fehlt es an einer näheren Begründung, weshalb die Errichtung der zwei weiteren Grundwassermessstellen zur Erlangung weiterer Erkenntnisse notwendig sein soll. Der Senat geht davon aus, dass die Einrichtung weiterer Grundwassermessstellen jedenfalls nicht zur Sicherstellung der Anforderungen des wasserrechtlichen Besorgnisgrundsatzes (§ 48 Abs. 2 Satz 1 WHG) erforderlich ist, da hierfür bereits die materiellen Anforderungen (Zuordnungswerte) des LAGA-Regelwerks "Anforderungen an die stoffliche Verwertung – Technische Regeln" ausreichen. Diese wurden mit Bestimmung Nr. 1.2 festgesetzt und sind grundsätzlich geeignet, die Anforderungen des vorsorgenden Grundwasserschutzes bei der gemeinwohlverträglichen Ablagerung von Abfällen zu gewährleisten (vgl. LAGA M 20, Nr. 4.2.1, S. 49). Nach den Erläuterungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung hat der Senat vielmehr den Eindruck, dass es dem Beklagten bei der Anordnung der Errichtung der zwei zusätzlichen Grundwassermessstellen darum geht, die tatsächlichen Grundwasserfließverhältnisse im Bereich des Tagebaus näher zu erkunden. Dies kann der Klägerin jedoch nicht im Wege einer nachträglichen Auflage gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG aufgegeben werden. Soweit es dem Beklagten auch darum gehen sollte, gesicherte Erkenntnisse über die Vorbelastung im Umfeld des Tagebaus zu gewinnen, so dürfte dies zwar angesichts der Möglichkeit, gemäß § 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV ausnahmsweise über den Zuordnungswerten der TR Boden liegende Vorsorgewerte zuzulassen, im Interesse der Klägerin liegen. Eine Verpflichtung der Klägerin, derartige Erkenntnisse zu gewinnen, ist jedoch nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 ZPO.
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Der vorliegende Rechtsstreit wirft Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf. Entscheidungserheblich ist, ob § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG zulässt und eine nachträgliche Änderung des Inhalts einer Betriebsplanzulassung erlaubt. Auch kommt es darauf an, ob der Verordnungsvorbehalt des § 7 Satz 4 BBodSchG der Festsetzung von Vorsorgeanforderungen bei der Verfüllung eines Tagebaus mit bergbaufremden Abfällen in einer nachträglichen Änderung einer Betriebsplanzulassung entgegensteht, die über die in §§ 9 ff. BBodSchV i.V.m. Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV geregelten Anforderungen hinausgehen. Schließlich kann ein Revisionsverfahren zur Klärung der Frage beitragen, nach welchem Maßstab sich die wirtschaftliche Vertretbarkeit nachträglicher Auflagen i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG richtet, mit denen das zulässige Schadstoffinventar der zur Verfüllung eines Tagebaus zugelassenen bergbaufremden Abfälle nachträglich beschränkt wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 Abs. 2, 55 BBergG und unterliege den Einschränkungsmöglichkeiten des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§§ 48, 49 VwVfG verweist. Vielmehr gebietet der in § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§§ 56 Abs. 1 Satz 2, 48 Abs. 2 BBergG
§§ 56 Abs. 1 Satz 2, 48 Abs. 2 BBergG i.V.m. § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG
§§ 9 ff. BBodSchV
§§ 48, 49 VwVfG bedeutet dies nicht. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§§ 48, 49 VwVfG
§§ 48, 49 VwVfG. Darüber hinaus ist das Unternehmen durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Vertretbarkeit i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG
§§ 9 ff. BBodSchV sowie die Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung i.S.d. § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG
§§ 708, 709 ZPO
§§ 9 ff. BBodSchV i.V.m. Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV
§ 12 BBodSchV
§ 9 BBodSchV
§ 11 BBodSchV
§ 55 BBergG
§ 87 WG LSA
§ 7 BBodSchG
§ 6 BBodSchG
§ 8 BBodSchV
§ 10 BBodSchG
§ 7 KrWG
§ 7 KrW-/AbfG
§ 10 KrWG
§ 36 VwVfG
§ 24 BImSchG
§ 5 GastG
§ 1 VwVfG LSA
§ 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG
§ 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG
§ 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG
§ 2 Abs. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 2 BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 4 Abs. 4 BBergG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV
§ 9 Abs. 2 und 3 BBodSchV
§ 62 Abs. 1 WHG
§ 87 Satz 1 WG LSA
§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 BBergG
§ 48 Abs. 2 BBergG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 100 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 WG LSA
§ 71 Abs. 1 BBergG
§ 71 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 55 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Absatz 2 BBergG
§ 55 Abs. 1 Nr. 7 BBergG
§ 55 Abs. 1 BBergG
§ 53 Abs. 1 BBergG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG
§ 12 Abs. 2 BBodSchV
§ 9 Abs. 2 BBodSchV
§ 9 Abs. 3 BBodSchV
§ 7 Satz 2 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 7 Satz 4 BBodSchG
§ 8 Abs. 2 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 Satz 3 BBodSchG
§ 5 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 7 Abs. 3 KrWG
§ 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG
§ 9 Abs. 2 und Abs. 3 BBodSchV
§ 5 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 7 Satz 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchV
§ 2 Nr. 1 BBodSchV
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBodSchV
§ 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBergG
§ 56 Abs. 1 Satz 1 BBergG
§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BBergG
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG
§ 17 Abs. 1 Satz 3 AtG
§ 7 Satz 3 BBodSchG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 4 Nr. 2 der Verordnung
§ 2 Abs. 1 der Verordnung
§ 87 Satz 1 Nr. 4 des Wassergesetzes
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2010, 512
NVwZ 2006, 278
NJW 1973, 1626
5 A 156/13
7 B 9.14
7 C 26.03
4 C 31.84
7 C 11.05
1 A 10706/05
5 A 155/13
2 L 47/13
7 B 16.10
1 A 11222/09
7 LC 10/10
1 K 1618/07
1 ME 173/14
2 L 34/10
11 A 4612/07
4 A 3001/09
B 2 K 15.16
2 M 103/08
2 L 104/08
7 C 22.12
VII A 623/71
10 A 1018/13
1 B 478/99
4 C 36.85
11 A 1005/11
1 EO 356/14
7 C 8.82
21 A 3481/96
7 B 34.88
1 C 7.90
22 B 93.19
7 C 38.07
1 C 7.12
1 BvR 2821/11