Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-03-20, Aktenzeichen 14 K 8278/95
ECLI: ECLI:DE:VGK:1998:0320.14K8278.95.00

Tenor:
Hinsichtlich der Abwassergebühren wird das Verfahren eingestellt.
Im übrigen werden der Gebührenbescheid des Beklagten vom 19.01.1995 in der Form des Änderungsbescheides vom 02.05.1995 in der Fassung des Widerspruchs- bescheides vom 19.10.1995, der Gebührenbescheid vom 03.02.1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10.10.1995 und der Gebührenbescheid vom 24.01.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 18.11.1996 hinsicht- lich der Abfallgebühren aufgehoben.
Die Gerichtskosten trägt der Beklagte.
Von den außergerichtlichen Kosten tragen die Kläger die eigenen zu 4/10 und der Beklagte die den Klägern erwachsenen Kosten zu 6/10 sowie die eigenen Kosten voll.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Den Vollstreckungsschuldnern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Si- cherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, sofern nicht der Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des Grundstückes L. , S. straße 000. Mit Be- scheid vom 19.1.1994 zog der Beklagte die Kläger u.a. wegen der Abfallentsorgung zu einer Gebühr in Höhe von 204,00 DM für einen 70-l-Abfallbehälter heran. Mit Schreiben vom 6.2.1994 legten die Kläger u.a. Widerspruch hinsichtlich der Abfallge- bühren ein und beanstandeten vor allen Dingen, daß die Gebühr keine finanziellen Anreize für die Bemühungen um Vermeidung und Verwertung von Abfällen enthal- te.
Mit Bescheid vom 02.05.1995 ermäßigte der Beklagte die Heranziehung zu den Abfallgebühren für das Jahr 1994 um einen Betrag von 7,20 DM. Gegen diesen Be- scheid legten die Kläger wiederum Widerspruch ein.
Durch Bescheid vom 03.02.1995 zog der Beklagte die Kläger für das Jahr 1995 zu Abfallgebühren in Höhe von 247,20 DM für ein 70-l-Gefäß heran. Hiergegen leg- ten die Kläger unter dem 24.02.1995 Widerspruch ein.
Den Widerspruch der Kläger gegen den Gebührenbescheid für das Jahr 1995 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 10.10.1995 als unbegründet zu- rück. Mit weiterem Widerspruchsbescheid vom 19.10.1995 wies er auch den Wider- spruch hinsichtlich der Abfallgebühren für das Jahr 1994 zurück.
Am 14.11.1995 haben die Kläger Klage erhoben und am 15.03.1996 klargestellt, daß sich die Klage nur gegen die Abfallbeseitigungsgebühren richte und hinsichtlich der Abwassergebühren die Klage zurückgenommen.
Mit Bescheid vom 24.1.1996 zog der Beklagte die Kläger zu Abfallgebühren in Höhe von 342,00 DM für einen 70-l-Abfallbehälter heran. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18.11.1996 als unbe- gründet zurück. Am 14.12.1996 haben die Kläger auch hinsichtlich der Abfallgebüh- ren für das Jahr 1996 Anfechtungsklage erhoben.
Zur Begründung ihrer Klage tragen sie vor: Die Gebührenfestsetzung, die an einer Mindestmüllmenge von 70 l ansetze, verstoße gegen § 9 Abs. 2 Landesabfallgesetz - LAbfG - und gegen das im Kommunalen Abgabenrecht geltende Äquivalenzprinzip. Durch konsequente Abfallvermeidung sei auch das 70-l- Gefäß für einen Drei-Personen-Haushalt zu groß. Das System der Abfallentsorgung des Beklagten entspreche nicht den Möglichkeiten einer ökologischen Abfall- wirtschaft.
Das vom Beklagten in der Abfallsatzung als Behältervolumen vorgesehene Volumen von 35 l im Regelfall pro Person und Woche sei überholt und nicht mehr zeitgemäß. Schon 1992 habe der nordrhein-westfälische Städte- und Gemeindebund allen Mitgliedsstädten und Mitgliedsgemeinden als Mindestbehältervolumen pro Ein- wohner und Woche 15 l genannt. Das vom Beklagten angewandte System des Mindestbehältervolumens sei überholt, und bei der Beurteilung des Maßstabes sei neben dem zu groß bemessenen Mindestvolumen pro Einwohner und Woche auch das von dem Beklagten bei der Gebührenverteilung angewandte System der Schüttdichte zu berücksichtigen. Die vom Beklagten der Berechnung der Gebühr zugrundegelegte Schüttdichte pro Tonne sei überholt und basiere auf den alten Werten aus dem Jahre 1977, während die aktuelleren Erkenntnisse keinen Eingang in die Kalkulation gefunden hätten. Schließlich führe das von dem Beklagten durchgeführte Sammelsystem zu Mehrkosten. Geeignetere Sammelsysteme seien besser in der Lage, eine höhere Wertstoffabschätzung herbeizuführen und hierdurch zu einer Senkung der Kosten zu kommen. Hierzu sei der Beklagte aus dem Gesichtspunkt einer sparsamen Wirtschaftsführung verpflichtet. Das vom Beklagten im Bereich der Stadt L. durchgeführte Entsorgungssystem führe dazu, daß die Wertstoffabschöpfung nicht in dem Maße erfolge, wie sie möglich sei. Auch andere größere Städte hätten geeignete und getrennte Sammelsyteme entwickelt, um zu einer höheren Wertstoffabschöpfung zu kommen.
Außerdem seien mehrere Kostenansätze zu Unrecht erfolgt bzw. zu hoch. Obwohl schon im Jahre 1984 die Errichtung einer Müllverbrennungsanlage geplant worden sei, habe der Beklagte in diesem Jahr einen Entsorgungsvertrag mit der Abfalldeponie N. geschlossen und hierdurch, wie sich heute herausstelle, Überkapazitäten geschaffen. Denn entgegen der ursprünglichen Annahme habe auch die eigene Deponie "W. " noch ausreichende Kapazitäten frei. In die Kalkulation seien zudem unzulässige Vorlaufkosten der Müllverbrennungsanlage eingegangen. Soweit der Beklagte dies bestreite, habe er dies bisher nicht in ausreichender Weise belegt. Darüber hinaus sei die Müllverbrennungsanlage überdimensioniert, und auch hierdurch seien die Vorlaufkosten überhöht. Außerdem sei durch die Einbeziehung von Geschäftsmüll bei der Berechnung der Müllgebühren für den Hausmüll eine Subventionierung der Entsorgung anderer Verursachergruppen wie Geschäftsbetriebe, Verwaltungen, Behörden und Schulen eingetreten.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid des Beklagten vom 19.1.1994 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 2.5.1995 und des Widerspruchsbescheides vom 19.10.1995 hin- sichtlich der Abfallgebühren für 1994 aufzuheben, außerdem den Bescheid des Beklagten vom 3.2.1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10.10.1995 hinsichtlich der Abfallgebühren für das Jahr 1995 aufzuheben und den Bescheid des Beklagten vom 24.1.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 18.11.1996 hinsichtlich der Abfallgebühren für das Jahr 1996 aufzuheben. Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt zur Begründung vor, der in der Gebührensatzung enthaltene Gebührenmaßstab sei, wie die Rechtsprechung schon bestätigt habe, zulässig. Bei den Bemessungsgrundsätzen komme es nicht auf die konkret anfallenden Abfallmengen, sondern auf die Wahrscheinlichkeit an, daß pro Person eine durchschnittliche Müllmenge von 35 l pro Woche anfalle. Inwieweit sich der einzelne Haushalt mit einer bestimmten Personenzahl umweltbewußt verhalte und viel oder wenig Abfall zur Entsorgung stelle, liege nämlich weitgehend außerhalb der Einflußmöglichkeit des Entsorgungsträgers. Bei der in der Entsorgungssatzung angesetzten Müllmenge von 35 l pro Woche und Person sei zu berücksichtigen, daß diese Werte durch Gutachten bestätigt worden seien. Entscheidend sei für die behältersystembezogene und gebührenrelevante Kostenverteilung jedoch nicht die Schüttdichte als solche, sondern deren Proporz je Behältersystem zueinander. Die Kernaussage des Gutachtens aus dem Jahre 1977, daß mit sinkendem Behältervolumen die Schüttdichte der Abfälle steige, sei 1993 bestätigt worden.
Das von der Stadt durchgeführte Entsorgungssystem erfasse in ausreichendem Maße die Wertstoffe. Dabei müsse man berücksichtigen, daß in einer Großstadt wie L. die Durchführung des Hol-Systems wegen der engen räumlichen Verhältnisse zum Unterbringen der entsprechenden Tonnen problematisch sei. Werde für die wie- derverwertbaren Stoffe eine gelbe Tonne eingeführt, so werde hierdurch die Aufstellung der Biotonne zusätzlich gefährdet. Außerdem habe sich herausgestellt, daß im Bereich des Bringsystems die Fehlwurfquote wesentlich geringer sei als im Bereich des Hol-Systems.
Entgegen der Auffassung der Kläger lägen auch keine unzulässigen Kostenansätze vor. Die Kosten der Anlagen zur Gewerbe- und Bau- stellenabfallsortierung flößen nicht in die Kalkulation unter Hausmüllgebühren ein. Die 1992 gegründete Abfallentsorgungs- und -verwertungsgesellschaft L. mbH - AVG - werde nach ihrem satzungsmäßigen Zweck sowie aufgrund des mit der Stadt L. geschlossenen Entsorgungsvertrages zuständig für Planung, Bau und umweltfreundlichen Betrieb und Einrichtung der Entsorgungswirtschaft. In der Phase vor der Inbetriebnahme dieser Anlagen habe die AVG im Auftrage der Stadt L. die abfallwirtschaftliche Verwaltungsarbeit und allgemeines Projektmanagement betrieben. Es habe sich um rein abfallwirtschaftliche Verwaltungsarbeit zur Aufrechterhaltung und Sicherung einer geordneten Abfallentsorgung gehandelt.
Periodenfremde Kosten würden dem Abfallgebührenschuldner durch die Belastung mit dem an die AVG zu zahlenden Entgelte nicht auferlegt. Außerdem sei zu berücksichtigen, daß die Zahlungen an die AVG nicht unmittelbar in der Gebührenbedarfsberechnung, sondern in den Entgeltbedarfsberechnungen für die Benutzung der Deponie "W. " enthalten seien. Hierdurch flößen diese Kosten nur anteilig über die Deponieentgelte in der Relation der Hausmüllmenge zur gesamten entgeltpflichtigen Tonnage in die Gebührenbedarfsberechnung für den Hausmüllbereich ein.
Soweit die Kläger das Entsorgungssystem im übrigen beanstandeten, sei zu berücksichtigen, daß die Stadt L. nach dem Landesabfallgesetz - LABSG - verpflichtet sei, eine permanente 10jährige Entsorgungssicherheit zu gewährleisten. Aus diesem Grunde seien die Verträge mit N. im Jahre 1984 geschlossen worden und nunmehr auch mit der AVG für die Restmüllverbrennungsanlage. Diese werde, wenn sie in Betrieb gehe, hinreichend ausgelastet sein. Die Gebührensatzung sei auch nicht wegen der Subventionierung der Biotonne fehlerhaft. Insoweit befinde sich die Nutzung der Biotonne noch in der Einführungsphase. Das kostenlose Angebot der Biotonne honoriere den Mehraufwand des Bürgers.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Hinsichtlich des Verfahrens betreffend die Abwassergebühren ist das durch Klagerücknahme beendigte Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Im übrigen ist die Klage zulässig.
Hinsichtlich des Gebührenbescheides vom 24.1.1996 für das Jahr 1996 ist die Klageverbindung auch sachdienlich. Die Klage ist entgegen der Ansicht des Beklagten am 14.12.1996 rechtzeitig innerhalb der Monatsfrist ( § 74 VwGO) nach der am 29.11.1996 erfolgten Zustellung des Widerspruchsbescheides erhoben worden. Die Klageerweiterung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich; denn wesentliche Fragen des Gebührenmaßstabes und vor allem der Gebührenkalkulation stellen sich für die Jahre 1994, 1995 und 1996 in gleicher Weise und werden zu einem Teil durch einen Vergleich der Jahre offenkundiger.
Die Klage ist auch begründet.
Die angefochtenen Bescheide des Beklagten vom 19.1.1994 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 2.5.1995 für 1994, vom 3.2.1995 für 1995 und vom 24.1.1996 für 1996 sind hinsichtlich der Abfallgebühren rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten ( § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig, weil sie in den Ab- fallgebührensatzungen - AbfGS - vom 3.4.1995 für 1994, vom 19.12.1994 für 1995 und vom 22.12.1995 für das Jahr 1996 keine wirksame Rechtsgrundlage haben.
I.
Die AbfGS vom 19.12.1994 für das Jahr 1995 ist schon wegen fehlender Bekanntmachung und wegen Fehlens eines das rückwirkende Inkrafttreten der Satzung anordnenden Ratsbeschlusses unwirksam. Die am 13.12.1994 vom Rat der Stadt L. beschlossene AbfGS 1995 ist nicht ordnungsgemäß entsprechend den Bestimmungen der § 7 Abs. 4 und 5 Gemeindeordnung i. d. Fassung 14.7.1994 und § 2 Abs. 3 Satz 2 § 3 Abs. 1 BekanntmachungsVO bekanntgemacht worden. Bei der Veröffentlichung im Amtsblatt der Stadt L. am 30.12.1994 ist nicht die gemäß Bekanntmachungsverordnung des Oberbürgermeisters vom 19.12.1994 beschlossen Fassung , sondern eine in § 2 (Höhe der Gebühren) abweichende Fassung mit teilweise niedrigeren Gebührensätzen veröffentlicht worden. Die beschlossene Fassung des § 2 ist dann zwar am 16.1.1996 als "Berichtigung" mit den höheren Gebührensätzen veröffentlicht worden. Diese "Berichtigung" ist aber nicht vom Oberbürgermeister unterzeichnet, sie läßt keinen für die Veröffentlichung Verantwortlichen erkennen, der die Identität des neu am 16.1.1995 veröffentlichten Textes mit dem Ratsbeschluß bestätigt. Der Rechtsakt der Be- kanntmachung setzt jedoch gemäß § 3 Abs. 1 BekanntmachungsVO voraus, daß Satzung und Bekanntmachungsanordnung zusammen im vollen Wortlaut veröffentlicht werden. Nur hierdurch wird gewährleistet, daß die vom Oberbürgermeister in der Bekanntmachungsanordnung bestätigte Identität des beschlossenen und veröffentlichten Satzungstextes nach außen erkennbar wird. Daran fehlt es hier.
Die Veröffentlichung am 16.1.1995 ist entgegen der Ansicht des Beklagten auch keine Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten; denn für den Adressaten der Veröffentlichung vom 19.12.1994 und vom 16.1.1995 ist nicht erkennbar, welche Gebührensätze beschlossen wurden. Die beschlossene Fassung der Satzung ergibt sich insbesondere nicht aus dem übrigen veröffentlichten Satzungstext, so daß der Fehler auch nicht erkennbar gewesen ist. Daß vorab in der Presse über die Ratsbeschlüsse und der Haus- und Grundbesitzerverein zutreffend über die Gebührensätze informiert wurden, ist für die Frage der offenbaren Unrichtigkeit unerheblich; denn nach §§ 2 und 3 BekanntmachungsVO ist die nach außen gerichtete verbindliche Erklärung über den Inhalt eines Ratsbeschlusses ausschließlich dem Oberbürgermeister übertragen.
Aber selbst wenn man von einer wirksamen Bekanntgabe am 16.1.1995 ausgehen würde, ist die Satzung unwirksam; denn dann enthält sie eine echte Rückbewirkung von Rechtsfolgen. Da die Abfallgebühren in L. am 1.1. eines jeden Jahres in voller Höhe als antizipierte Jahresgebühr entstehen,
vgl. OVG NW Urteile vom 31.8.1990 -9 A 739/88- und vom 19.9.1997 - 9 A 4439/96 zu Satzungskon- struktionen, die den § 1 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 AbfGS entsprechen,
wird durch eine Bekanntmachung am 16. des gleichen Monats für 16 Tage eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen angeordnet, wenn nach dem Wortlaut der Satzung diese am 1.1. in Kraft treten soll,
vgl. OVG NW Urteile vom 31.8.1990 und 19.9.1997 a.a.O..
Für diese Rückwirkungsanordnung ist dann ein Ratsbeschluß erforderlich; denn entgegen der Auffassung des Beklagten, hat der Rat bei der Beschlußfassung keine Rückwirkung regeln wollen, sondern ist von der normalen Reihenfolge: Beschlußfassung, Bekanntmachung und Inkrafttreten ausgegangen. Daß mit Rücksicht auf die kurze verstrichene Zeit kaum Vertrauensschutzgesichtspunkte eingreifen und einer Rückwirkung entgegen stehen dürften, ändert nichts an der Notwendigkeit des Ratsbeschlusses, der diesen Gesetzesbefehl der Rückwirkung ausspricht. II.
Die AbfGS 1994 ,1995 und 1996 sind materiell unwirksam, weil die Maßstabsregelungen und die Kalkulation des Gebührensatzes fehlerhaft sind. 1.) Die Maßstabsregelungen der AbfGS für 1994 , 1995 und 1996 sind fehlerhaft, weil sie keinen gesonderten Gebührenmaßstab für den über die braune Tonne entsorgten Bio-Abfall enthalten.
Die Erhebung einer Einheitsgebühr, in der alle Kosten für die Bioabfallentsorgung enthalten sind, verstößt für die Benutzer von Restabfalltonnen, die nicht an der gesonderten Bio-Abfallentsorgung teilnehmen gegen Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz -GG -. Es fehlt die erforderliche Differenzierung des Maßstabes,
vgl. VG L. Urteile vom 15.7.1997 - 14 K 9101/94, 25.11.1997 - 14 K 3091/96, 16.12.1997 - 14 K 7779/96 , sowie das ältere Urteil zur Unzu- lässigkeit der Quersubventionierung vom 30.1.1996 - 14 K 3642/94 - bestätigt durch OVG NW Urteil vom 17.3.1998 - 9 A 1430/96 -.
Die Benutzer der Restabfalltonne, die nicht an der Bioabfuhr teilnehmen, werden zu Unrecht zu der gleichen Gebühr herangezogen wie die Bürger, die neben der Restabfall- auch die Bioabfuhr in Anspruch nehmen; denn für sie entfällt die wöchentliche zusätzliche Abfuhr einer weiteren Tonne , nämlich der braunen Biotonnen in den Größen von 80, 120, 240 und 660 l. Ein wesentlicher Bestandteil der Abfallentsorgungsleistung des Beklagten wird ihnen gegenüber nicht erbracht.
Die Voraussetzungen für die Erhebung einer Einheitsgebühr trotz unterschiedlicher erbrachter Leistungen liegen im Fall der zusätzlichen Entsorgung des Bioabfalls durch die Stadt L. nicht vor.
Das Einbeziehen ungleicher Sachverhalte in eine typisierende, die unterschiedliche Leistung nicht berücksichtigende Regelung setzt nämlich voraus: - eine kleine Zahl der von den eintretenden Ungerechtigkei- ten und Härten betroffenen Personen, - fehlende Intensität des Verstoßes, - Schwierigkeiten - insbesondere verwaltungspraktischer Art -, die Härten zu vermeiden,
vgl. OVG NW Urteil vom 27.2.1997 - 22 A 1135/94 - m. w. N. zur verfassungs- gerichtlichen Rechtsprechung.
Zwar haben im Jahre 1994 nur 63.200 Teilnehmer und 1995 nur 119.000 Teilnehmer die besonderen Abfallentsorgungsleistungen des Beklagten für den Bioabfall in Anspruch genommen und ihr Anteil hat damit 1994 zunächst unter 10 % der Gesamteinwohnerzahl gelegen , d.h. unter der Obergrenze, bis zu der überhaupt eine Pauschalierung als zulässig erachtet wird.
Jedoch ist die zweite Voraussetzung, die fehlende Intensität des Verstoßes gegen das Gleichheitsgebot nicht erfüllt.
Den Benutzern der Biotonnen wurde nämlich im Vergleich zu den übrigen Benutzern je nach Tonnenwahl etwa das doppelte Abfallentsorgungsvolumen zur Verfügung gestellt. Dies ermöglichte es ihnen, wenn sie das Abfallvolumen nicht ausschöpfen wollten, eine kleinere Restabfalltonne zu wählen ( § 8 Abs. 5 S. 2 AbfGS) und hierdurch in erheblichem Umfang Abfallgebühren zu sparen, ohne im übrigen bei der Abfallentsorgung besondere Anstrengungen unternehmen zu müssen. Trotz der wesentlich höheren Leistung wurden sie nur mit den gleichen Kosten wie die übrigen Benutzer belastet oder konnten nicht unerheblich Gebühren sparen. Aus der Sicht der Benutzer der Restabfalltonnen bedeutete dies ,daß sie mit Kosten belastet wurden, die sie nicht verursacht hatten und denen keine entsprechende Inanspruchnahme von Leistungen gegenüberstand.
Auch von den Kosten her ist die Mehrbelastung der aus-schließlichen Benutzer der Restabfalltonnen durch die Quer-subventionierung nicht unerheblich.
Da die ohne weiteres herausrechenbaren Kosten für die Bioabfuhr und - entsorgung für 1994 DM 6,5 Mill., für 1995 DM ca. 13 Mill. und für 1996 ca. DM 17 Mill. betrugen, entsprach die Finanzierung der Biotonnen für 1994 ca. 5 % der Gesamtkosten der Abfallentsorgung (12.171.929 DM + 100.756.790 DM) und stieg später 1995 auf ca. 9 % und 1996 auf ca. 10 % der Gesamtkosten an.
Auch das weitere Merkmal, daß Schwierigkeiten, insbesondere verwaltungspraktischer Art bestehen, die Ungleichbehandlung zu vermeiden, liegt nicht vor. Die Benutzer der Biotonne, die diese beantragen mußten, waren einfach zu erfassen und diese Personengruppe war im Jahre 1994 mit 9.800 Tonnen größer als die der 70 l- bzw. 80 l- Tonnen, für die je ein eigener Ge- bührenmaßstab bestand.
Einen triftigen Grund für die Ungleichbehandlung gab es nicht, insbesondere kann er nicht § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG entnommen werden.
so jetzt auch OVG NW Urteil vom 17.3.1998 - 9 A 1430/96 -.
Diese Bestimmung will nach ihrem Wortlaut mit dem Gebührenmaßstab wirksame Anreize zur Vermeidung und Verwertung schaffen und nicht durch das Fehlen eines im übrigen erforderlichen Maßstabes. Die eingeschränkte Bedeutung wird auch aus der Begründung des Gesetzentwurfes deutlich, wonach der Gebührenmaßstab sich grundsätzlich nach dem tatsächlichen An- fall des zu entsorgenden Abfalls richten soll
vgl. LT-Drucksache 11, 1121 zu Nummer 9, Seite 40.
Dieser Intention widerspricht es vollständig, einen Maßstab, der den tatsächlichen Anfall erfassen würde, nicht zu schaffen. Wesentlicher ist jedoch, daß die vom Beklagten für möglich gehaltene Auslegung, Abfallvermeidung mittels Biotonne durch einen " Nullmaßstab" zu fördern und damit im Rahmen des § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG zu bleiben, nicht nur gegen den Wortlaut und den gesetzgeberischen Willen spricht, sondern zu einer erheblichen Ungleichbehandlung zwischen den Gebührenschuldner führen würde. Zwar kann der Gesetzgeber die Merkmale , nach denen Sachverhalte gleich anzusehen sind, definieren und hierbei den im Gebührenrecht bisher als wesentlichen für die Gleich bzw. Ungleichbehandlung angesehenen Aspekt der erbrachten Leistung als Bestandteil des Äquivalenzprinzips abwandeln. Dies würde aber voraussetzen, daß in der gesetzlichen Regelung dieses Abweichen von der bisherigen Gebührensystematik, die von der Leistung bestimmt wird, deutlich würde. Dies ist nicht der Fall, vielmehr werden die Lenkungs- und Anreizaspekte von dem Gesetzgeber in das vorhandene Gebührensystem mit Maßstabsregelungen eingegliedert. Sie begrenzen damit die frühere Maßstabsfreiheit und haben insoweit gebührenrechtliche Auswirkungen, ändern aber das Prinzip nicht grundsätzlich ab.
Aber selbst wenn man der Auffassung des Beklagten folgt, würde das in L. praktizierte System dem Grundsatz des § 9 Abs. 2 Satz 3 widersprechen, weil es zwar für Bioabfälle eine Verwertung erleichtert , für andere Abfälle aber umgekehrt den Anreiz zur Vermeidung und Verwertung wieder deutlich aufhebt, indem zusätzliches Behältervolumen zur Verfügung gestellt wird. Als Indiz für diese Wirkung des Kölner-Systems kann unter Umständen der Anstieg des Haus- und Geschäftsmülls jeweils im Jahre 1993 und 1996 nach Einführung bzw. Steigerung der Bioabfuhr (vgl. 7. Sachstandsbericht zum Abfall- wirtschaftskonzept der Stadt L. Seite 25 und 28 ) angesehen werden.
Entgegen der Auffassung des Beklagten sind der fehlende Ge- bührenmaßstab und die Quersubventionierung der Bioabfuhr auch nicht aus dem Gedanken einer Erprobungs- und Einführungsphase gerechtfertigt. Zum einen ist die Erprobungsphase in der Zeit von Oktober 1991 bis September 1992 gewesen ( vgl. 4. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept der Stadt L. Stand 1.8. 1993 Seite 8). Zum anderen ist nach dem Einfüh- rungsbeschluß des Rates vom 17.12.1992 für die additiv aufzustellende Biotonne schon gegen Ende 1993
vgl. 4. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschafts- konzept S. 30,
mit 39.000 angeschlossenen Einwohnern eine so hohe Betei-ligung erreicht worden , daß für 1994 ausreichende Erhebungszahlen für eine Gebührenerhebung vorlagen. Die in einer Einführungsphase bestehenden Schwierigkeiten können nicht abweichend von den oben genannten Grundsätzen das Absehen von einer Gebührenerhebung rechtfertigen. Sie lassen jedoch hinsichtlich der voraussichtlichen Kosten und der Teilnehmer ei- nen größeren Prognosespielraum zu,
vgl. Urteil der Kammer vom 20.5.1997 - 14 K 4969 /94 - zu einem Wagniszuschlag, der mit den Prognoseschwierigkeiten bei der Umstellung der Abfuhr hinsichtlich der zu erwartenden Abfuhrmengen gerechtfertigt wurde.
Der Verzicht auf die Erhebung einer Gebühr für die Bio-Tonne kann entgegen der Annahme des Beklagten auch nicht mit den in der Einführungsphase zu hohen Kosten gerechtfertigt werden, die in der Einführungsphase die Akzeptanz der Bio-Tonne bei den Bürgern verhindern würden. Sollten in der Einführungsphase zu hohe Leerkosten entstanden sein, müßten diese wegen einer fehlerhaften Auslastungsprognose oder nicht hinreichend zügiger Organisation des Anschlusses weiterer Nutzer von der Stadt getragen werden,
vgl. Dittmann, Die Ansatzfähigkeit von sog. Leerkosten bei der Erhebung von Abfallgebühren nach KAG NW und LAbfG NW, NWVBl.1997, 413 ff.
Dies würde aber nicht den vollständigen Verzicht auf die Ge- bührenerhebung für die Bio-Tonne rechtfertigen. Im übrigen ist es auch nicht erkennbar, daß zu hohe Leerkosten entstanden sind; denn in dem Jahre 1994 und Anfang 1995 mußte sich die Ausweitung der Teilnehmerzahl an der begrenzten Verarbeitungskapazität der Kompostieranlage auf der Deponie "W. " ausrichten ( 5. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept Seite 16) und erst im Herbst 1995 erfolgte die Inbetriebnahme des Kompostwerkes (6. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept Seite 7). Überkapazitäten, die überhöhte Kosten verursachen konnten, sind in diesem Zeitraum nicht erkennbar. 1996 hat sich dann aber die Teilnehmerzahl erheblich erhöht(7. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept Seite 28).
Soweit der Beklagte die Quersubventionierung für die erfolgreiche Einführung der Bio-Tonne als erforderlich ansieht, verkennt er, daß dies kein gebührenrechtliches Problem, sondern eine Frage des für diese Einrichtung maßgeblichen Rechtes ist. Wenn das Abfallrecht nicht die erforderliche Handhabe für die Durchsetzung abfallrechtlicher Belange bietet, muß dieses Recht geändert werden,
vgl. zur Abhängigkeit des Gebührenrechts von dem die Ausgestaltung der Einrichtung regelnden Abfallrecht das von der AVG bestellte Gutachten X. ,Gutachten zum Umfang der Abfallgebühren nach § 6 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit § 9 Abs. 2 Landesabfallgesetzes ,Februar 1995 Seite 333, 34. 2.) Die Bestimmungen hinsichtlich des Gebührenmaßstabes sind auch aus einem weiteren Gesichtspunkt fehlerhaft.
Hinsichtlich des Gebührenmaßstabes ist in den Jahren 1994, 1995 und 1996 zwar der in § 2 der jeweiligen AbfGS geregelte Volumen-Maßstab der Tonnengrößen von 70/80, 110/120, 240, 660 Litern etc. nicht zu beanstanden; der Maßstab ist jedoch insoweit fehlerhaft als die Gebührensatzungen nicht nur auf das Volumen der Tonnen, sondern auch auf veraltete Werte hinsichtlich der Schüttdichte der Tonnen abstellen.
a) Volumenmaßstäbe sind grundsätzlich geeignete Wahrschein- lichkeitsmaßstäbe. Hierauf ist mit Rücksicht auf die von den Klägern hierzu geäußerten Bedenken für die Neuregelung der Satzungen hinzuweisen.
Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab der Stadt L. ist für die Jahre 1994 und 1995 nicht zu beanstanden. Dies gilt auch hinsichtlich der 70/80 Liter Tonne , soweit sie für einen Einpersonenhaushalt als kleinste Maßstabseinheit gilt,
insoweit wird auf die ständige Rechtsprechung der Kammer zur Kölner AbfGS vgl. Urteil vom 18.2.1992 - 14 K 1945/92 und die sie bestätigenden Ent- scheidungen des OVG NW Urteil v. 16.6.1994 -. 9 A 1331/92 - sowie des BVerwG B. v. 28.10.1994 - 8 B 177/94 - für die Jahre 1987-1990 mit ei- ner 120 l Tonne als Mindestgröße verwiesen ; zuletzt OVG NW Urteil vom 18.3.1996 - 9 A 274/93 - betreffend eine andere Gemeinde.
Für das Jahr 1996 ist im Ergebnis keine Änderung eingetreten. Zwar ist hinsichtlich der Ausgestaltung des Gebührenmaßstabes zu beachten, daß ab dem 1.1.1996 die Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 3 Landesabfallgesetz- LAbfG- gilt. Dieser Bestimmung ist jedoch nicht zu entnehmen, daß jedes individuelle Abfallverhalten honoriert werden muß. Unter der neuen Regelung müssen abfallrechtliche Maßstäbe zwar so gestaltet sein, daß sie geeignet sind, das Verhalten einer Vielzahl von Bürgern abfallwirtschaftlich positiv zu beeinflussen. Der Maßstab soll sich nach dem tatsächlichen Anfall des zu entsorgenden Abfalls richten
vgl. LT-Drucksache 11/1121 Seite 40.
Da aber extreme Differenzierungen im Maßstab angesichts der steigenden Abfallgebühren zu einem immer größer werdenden abfallrechtlichem Fehlverhalten (vgl. die Pflichten nach § 13 Abs. 1 KrW/AbfG) durch rechtswidrige Entsorgungspraktiken führen können, sind Mindestgrößen weiter zulässig, wenn nicht sogar unverzichtbar. Insoweit kann die Ausgestaltung der Gebühr nicht nur auf das Verhalten derer abstellen, die gewissenhaft und sorgfältig Abfallvermeidung und -verwertung betreiben, sondern muß auf ein durchschnittliches Verhalten abstellen, das allerdings durch Abfallberatung beeinflußt werden kann. Gegen die Annahme, daß der Gesetzgeber dem Ge- sichtspunkt der wirksamen Kostenanreize eine so große Bedeutung beigemessen hat, daß er auch Differenzierungen auf Kosten einer ordnungsgemäßen Entsorgung gewollt hat, spricht auch der Umstand, daß der Gesetzgeber die Grundgebühr weiter für zulässig hält,
vgl. Streichung des ursprünglich vorgesehenen Verbots einer Grundgebühr im Entwurf 11/1121 S. 17,
und damit die Umlegung eines großen Kostenblocks invariabler Kosten weitgehend unabhängig vom Abfallanfall zuläßt.
Der Tonnenmaßstab mit mehreren Tonnengrößen ist für L. gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG hinreichend differenziert. 70/110/660/770/1100/3000 und 5000 bzw. 80/120/240/etc. Liter- Tonnen ergeben differenzierte Möglichkeiten der Entsorgung, wie die Umrechnung des Beklagten auf Grund des tatsächlichen Abfallanfalles zeigen.
Soweit die Mindestgröße von 70/80 Litern für einen Ein-Personenhaushalt auf einem selbständigen Grundstück problematisch bleiben kann, ist zu berücksichtigen, daß insoweit die Gebührensatzung an die Organisation der konkreten Einrichtung anknüpfen muß, sie kann mit der Gebühr nur Leistungen erfassen, die die Einrichtung anbietet.
Wenn keine kleineren Leistungseinheiten vorhanden sind, kann die Gebührensatzung grundsätzlich keine kleinere Leistungseinheit als Maßstab formulieren. Der Gebührenmaßstab kann sich nur nach der vorhandenen Einrichtung ausrichten und keine fiktiven Tonnen oder Mindestmengen berechnen. Insoweit handelt es sich um Probleme der Ausgestaltung des Anschluß- und Benutzungszwanges ,
vgl. OVG NW U..28.11.1994 - 22 A 3036/93, 13.12.1995 - 22 A 5377/94 - u. v. 8.9.87 - 22 A 2281/85 - NVwZ 88, 561.
Dies gilt auch für die Frage, inwieweit das in der Abfallsatzung geregelte Mindestvolumen (§ 8 Abs. 5 AbfS in den verschiedenen Fassungen ) und die Reduktionsmöglichkeiten ( § 8 Abs. 5 Satz 3 AbfS) zutreffend sind. Allerdings entschärft sich das Problem für den Fall des Einpersonenhaushalts auf einem selbständigen Grundstück, weil die Satzung die gemeinsame Nutzung einer Tonne durch zwei Grundstücke ermöglicht (§ 8 Abs. 7 AbfS).
b) Der Gebührenmaßstab in den Satzungen für die Jahre 1994, 1995 und 1996 ist jedoch rechtswidrig, weil die AbfGS zur Korrektur des Volumenmaßstabes mit überholten Werten für die Schüttdichten der verschiedenen Tonnen arbeiten.
Daß neben dem Volumen der Tonnen auch die Schüttdichte Bemes- sungsgrundlage ist, um unter Anwendung des Abgabesatzes die konkrete Gebühr errechnen zu können, ergibt sich nicht aus dem Wortlaut der Satzung, sondern aus der Gebührenkalkulation, die die Kosten nicht nur nach dem Volumen, sondern auch nach der Schüttdichte der Tonnen umlegt, die nach Auffassung des Beklagten bei den Tonnen unterschiedlich ist und im Prinzip von den größeren zu den kleineren Tonnen zunimmt.
Durch die Berücksichtigung der Schüttdichte wird, wenn sie zutreffend ermittelt ist, die durchschnittliche Inanspruchnahme der Abfallentsorgung genauer erfaßt. Ihre Einbeziehung in den Maßstab ist insoweit als Korrektur des Volumenmaßstabes zur Ermittlung des "tatsächlichen Anfalls des zu entsor- genden Abfalls" ( Begründung LT Drucksache 11/1121 S. 40) nicht zu beanstanden.
Die Verwendung der Schüttdichte als Korrektur des Volumen-maßstabes setzt jedoch voraus, daß sie hinreichend zutref-fend ermittelt ist.
Dies ist in den Jahren 1994, 1995 und 1996 nicht mehr der Fall gewesen. Der Beklagte verwendet nämlich die überholten Werte des Gutachten von Gallenkemper
vgl. Gallenkemper, Vergleichende Untersuchung zur Müllabfuhr beim Einsatz verschiedener Behälter- systeme unter besonderer Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten, 1977, Seite 84.
Diese Werte stammen aus dem Jahre 1977 und ihnen liegen , soweit erkennbar keine Erhebungen in L. zugrunde. Der Beklagte hat die Werte des H. Gutachtens verwandt, obwohl ihm seit Mitte 1993 neuere Erkenntnisse über die Schüttdichten für L. aus dem Gutachten der J. von Juni 1993 vorgelegen haben. Da diese Werte seit 1993 bekannt waren, mußte der Beklagte, wenn die Schüttdichte maßgeblichen Einfluß auf die Maßstabsregelung haben sollte, diese Werte nehmen und durfte nicht weiter die Werte aus dem H. - Gutachten verwerten,
vgl. BVerwG Urteil vom 28.3.1995 - 8 N 3.93 - in Wohnungswirtschaft und Mietrecht 1995, 603 f. zum Erfordernis der Anpassung an veränderte Umstände bei der Gebührenerhebung;
denn die neueren Werte geben die vom Volumen abweichende Ge- wichtverteilung zutreffender wieder.
Der Beklagte hat die neueren Werte hinsichtlich ihrer Aussagekraft für das durchschnittliche Abfallverhalten der L. Bürger auch selbst nicht bestritten. Dieses Gutachten ist von der Stadt bestellt worden und es ist mit seinen Zwischenberichten über die Hausmüllanalyse schon in die eigene Prognose der Abfallmengen für die erste Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes vom 18.3.1993 eingeflossen (4. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept Seite 3 ). Es trägt damit die folgenden abfallwirtschaftlichen Entscheidungen der Stadt zum Beispiel für die Restmüllverbrennungsanlage mit.
Für die neuen Werte spricht auch der Umstand, daß sich von 1977 bis 1993 das Abfallverhalten der Bürger nicht unwesentlich verändert hat und das Abfallgesetz von 27.8 1986 mit späteren Änderungen und das Landesabfallgesetz vom 21.6.1988 Abfallvermeidung- und verwertung zu Zielen der Abfallwirtschaft erklärt hat.
Daß die Erhebung der Werte durch ITU einem anderen Zwecke als der Überprüfung der Schüttdichte diente, ändert nichts an ihrer Verwendbarkeit und ihrer zeitlichen sowie örtlichen Aktualität. Soweit gewisse Tendenzen in beiden Gutachten in gleicher Weise festzustellen sind: "mit sinkendem Behältervo- lumen steigt die Schüttdichte"( ITU Seite 58 aber auch H. Seite 83), führt dies nicht zur Unbeachtlichkeit der Verschiebungen.
Diese sind nämlich deutlich vorhanden, so daß die Ansicht des Beklagten ,der Proporz je Behältersystem sei entscheidend, nicht einschlägig ist; denn die Relation der Schüttdichten ist bei dem Beklagten, der diese H. entnommen hat und im ITU-Gutachten eine andere:
Tonne L. kg/l ITU kg/l 70 l o.2047 0.088 80 l 0.1980 0.163 110 l 0.1777 0.146 120 l 0.1642 0.133 240 l 0.1392 0.143 660 l 0.1227 0.115 770 l 0.1184 0.110 1100 l 0.1055 0.108
Die Berücksichtigung der neueren Werte der Schüttdichte führt zu einer deutlichen Verschiebung der Gebührensätze zugunsten der kleineren Tonnen, wenn man beispielhaft von der Berechnungsmethode des Beklagten in der Begründung der Gebührenkalkulation für 1994 für Tonnen im Full-Service ausgeht und die ITU-Werte einsetzt:
Tonne L. nach ITU 70 l 196,80 DM 91,58 DM 80 l 217,20 DM 193,85 DM 110 l 268,80 DM 238,74 DM 120 l 271,20 DM 237,25 DM 240 l 459,60 DM 510,18 DM 660 l 1.112,40 DM 1.128,29 DM 770 l 1.252,80 DM 1.259,11 DM 1100 l 1.594,80 DM 1.766,03 DM
Diese Verschiebungen in der Relation sind so beachtlich, daß sie nicht mehr vernachlässigt werden können. Dies gilt auch dann, wenn man hinsichtlich der 70 l Tonne annimmt, daß die von ITU 1993 gefundenen Werte nicht repräsentativ sein sollen. Insoweit kann zwar dem ITU-Gutachten (Endbericht Seite 579) und dem Beklagten nicht ohne weiters gefolgt werden, daß dies wegen der geringen Anzahl statistische Ausreißer seien. Durch die hohe Zahl der Einzelhaushalte,
vgl. Ausstellung "Sie und Er" ,Stadt L. 1998, Aus- stellungsprospekt, wonach in den Großstädten Euro- pas mehr als 50% Einzelhaushalte sein sollen,
läßt sich diese Schüttdichte auch erklären. Da aber mit der Einführung der 70/80 Liter Tonne die Zahl dieser Tonnen - möglicherweise auch im Zusammenhang mit der Einführung der Bio-Tonne gestiegen ist, werden diese Tonnen wahrscheinlich auch stärker von Mehrpersonenhaushalten genutzt worden sein, so daß bei einer Nachkalkulation für die 70 l Tonne eher von dem der 80 L Tonne entsprechenden Wert ausgegangen werden kann, bis neuere Erhebungen vorliegen.
Auch unter der Geltung des § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG wird man die Schüttdichte als Korrekturmaßstab verwenden können, wenn die Werte für die Schüttdichten überprüft werden; denn angesichts der Möglichkeit des Geldsparens spricht vieles dafür, daß die Volumenreduzierung durch Pressen und nicht durch Abfallvermeidung erreicht wird
vgl. Schink, Schmeken, Schwade, Abfallgesetz des Landes, 2. Auflage, Seit 241 oben.
§ 9 Abs. 2 S.3 LAbfallG will aber nur die tatsächliche Reduktion honorieren.
3.) Die AbfGS 1994, 1995 und 1996 sind zudem fehlerhaft, weil die in die Gebührenkalkulationen eingestellten Deponieentgelte überhöht sind.
Die Kosten des Abfalltransportes nach N. sind in den Jahren 1994 und 1995 in einem zu großen Umfang und im Jahre 1996 zu Unrecht voll den Gebührenschuldnern auferlegt worden. Mit Ausnahme der Kosten für die Transporte von 15.000 Tonnen sind die Transportkosten nach N. in der Entgelteordnung jedoch grundsätzlich ansatzfähig gewesen.
a) Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die Entgelte-ordnung nach den Grundsätzen des KAG gemäß § 6 Abs. 2 zu kalkulieren und die in der Kalkulation der Gebühren anzu-setzenden Deponientgelte sind keine nach § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG zu erstattenden Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen, sondern unmittelbare Kosten der von den Klägern in Anspruch genommenen Einrichtung öffentliche Abfallentsorgung.
Gemäß § 15 Abs. 1 Abfallsatzung vom 11.12.1993 und vom 29.12.1994 ist die Deponie "W. " Teil der Abfallentsorgungsanlagen der Stadt L. und gemäß § 22 Abfallsatzung 1993,1994 werden für die Inanspruchnahme der Ab- fallwirtschaft der Stadt L. Gebühren erhoben. Dem entsprechen die §§ 1 der AbfGS der Jahre 1994, 1995 und 1996, wonach für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abfallwirtschaft der Stadt L. Gebühren erhoben werden. Soweit in § 1 Abs. 16 AbfGS für die Annahme von Abfällen auf der Deponie Entgelte nach der Entgelteordnung erhoben werden, ändert dies an dem als Entgelt bezeichneten Gebührencharakter der Entgelteordnung für die von der Regelung des § 22 Abfallsatzung in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AbfGS erfaßten Gebührenschuldner nichts. Da die Entgelteordnung für den Rechtscharakter des Entgeltes keine ausdrückliche Aussage enthält, vgl. Beschluß der Kammer vom 18.2.1998 - 14 L 361/98-,
ist trotz der Verwendung des Begriffes "Preis" von einem öffentlichen rechtlichen Benutzungsverhältnis und hinsichtlich der Entgeltekalkulation von einer Gebührenkalkulation auszugehen , zumindest soweit es sich um den unter § 22 Abfallsatzung fallenden Benutzerkreis handelt. Auch wenn in § 5 Be- triebs- und Benutzungsordnung für die Zentraldeponie "W. " der Stadt L. von einem Benutzervertrag gesprochen wird, ist hierdurch das Benutzerverhältnis für die Benutzer im Sinne von § 22 Abfallsatzung entgegen der Ansicht des Beklagten nicht privatrechtlich geworden; denn zum einen handelt es sich hierbei um ein gemeinderechtlich niederrangiges Regelwerk, das nicht von dem Rat der Stadt L. , sondern vom Beklagten stammt, zum anderen wird trotz der Verwendung des Begriffes Vertrag die privatrechtliche Natur nicht deutlich, weil es auch öffentlich-rechtliche Verträge gibt und die Gegenleistung nach § 11 "erhoben" wird.
Aber selbst wenn man mit dem Beklagten das Rechtsverhältnis zu den unmittelbaren Benutzern der "Vereinigten Ville" als privatrechtlich ansieht, hat die Kalkulation der Entgelteordnung, die den Gebührenschuldnern gegenüber keine Außenwirkung hat, in den Teilen, in denen sie bedeutend für die Kalkulati- on der Gebühren ist, den Rechtscharakter einer Gebührenkalkulation; denn die Einrichtung "W. " ist insoweit unselbständiger Bestandteil der Abfallentsorgungseinrichtung, die der Gebührenschuldner in Anspruch nimmt, und es ist nur eine kalkulationstechnische Frage ,ob die auf die Gebühren- schuldner entfallenden Kostenanteile insgesamt in der Gebührenkalkulation oder in einer mit den "privatrechtlichen Nutzern" gemeinsam erstellten Kalkulation errechnet werden. Da die Deponie "W. " keine selbständige Einrichtung ist, sind ihre Kosten auch nicht als Fremdkosten im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG zu werten, mit der Folge daß die Höhe dieser Kosten auch nicht einer näheren Überprüfung entzogen sind. Daß es sich nach Auffassung der Stadt L. insoweit nicht um Fremdkosten handelt, zeigen die vom Rat der Stadt gebilligten Gebührenkalkulationen, in denen die Deponieentgelte unter Betriebskosten und nicht unter Fremdkosten verbucht sind.
Entgegen der Ansicht des Beklagten durften die Kosten des Ab- falltransportes nach N. 1996 nicht voll und in den Jahren 1994 und 1995 nicht überwiegend in die Gebührenkalkulation eingestellt werden. Sie mußten, soweit sie zulässigerweise angefallen sind, über die Entgelteordnung auch alle anderen Benutzer der Deponie belasten.
Insoweit haben die Entgelteordnungen der Jahre 1994 und 1995 zunächst zwar zutreffend darauf abgestellt, daß die aus der 1984 vereinbarten Inanspruchnahme der Deponie N. resultierende Verlängerung der Nutzungsdauer der Deponie "W. " allen Benutzern der städtischen Einrichtung zugute komme( Entgeltekalkulation 1994 Anlage 1 Seite Ziffer 1.1.5 und 1995 Anlage 1 Seite 2,3 Ziffer 1.1.5 ). Zwar war in den Jahren 1994 und 1995 der Transport nach N. zur Deponieraumschonung nicht mehr erforderlich . Dennoch hat der Beklagte den Gedanken der Deponieraumschonung in den Jahren 1994 und 1995 zurecht berücksichtigt; denn der Vertrag mit dem Kreis Euskirchen ist zur Deponieraumschonung abgeschlossen worden.
Die Annahme des Gewerbemülls ,insbesondere desjenigen Gewerbemülls der unmittelbaren Anlieferer der Deponie, der zum Teil nicht einmal dem Anschluß- und Benutzungszwang unterlag und auf dessen Annahme kein Anspruch aus dem Anschlußrecht bestand, wäre nicht möglich gewesen, wenn der Hausmüll nicht seit 1984 nach N. transportiert worden wäre. Bei einer derartigen Abhängigkeit der Annahme von Gewerbeabfällen von den Transporten des Hausmülls nach N. in der Zeit, als der Vertrag mit dem Kreis Euskirchen geschlossen wurde, können die Kosten des Transportes nach N. nicht den Gebührenschuldner allein auferlegt werden.
Entgegen der Ansicht des Beklagten ist diese Anrechnung aber nicht in das Ermessen der Stadt gestellt; denn wenn die Kosten der Deponieraumschonung dienen und damit den übrigen Benutzern zugute kommen, gehören sie zu den Kosten, die von allen Benutzern der Deponie zu tragen sind. Der Beklagte ver- kennt, wenn er sich auf die Entscheidung des OVG NW,
vgl. Urteil vom 1.7.1997 - A 3556/96 - Seite 17 des Originalabdruckes,
beruft, daß es sich in den Fällen der Deponieraumschonung nicht um Kosten handelt, die vom Ansatz her eindeutig und ausschließlich einem Leistungsbereich zuzuordnen sind, sondern daß es insoweit einer wertenden Betrachtung nach sachgerechten Gesichtspunkten bedarf. Der vom OVG gewählte Begriff des "Könnens" meint die wertende Betrachtung der Zuordnungskriterien,
vgl. OVG NW Urteil vom 1.7.1997 - A 3556/96 - Seite 17 des Originalabdruckes.
Außerdem ist in den Kalkulationen der Entgelteordnungen 1994 und 1995 das für die Anrechnung aufgestellte Verteilungsprinzip - seine Richtigkeit einmal unterstellt - fehlerhaft angewandt worden. Denn die Gebührenzahler haben nicht nur den auf sie nach diesem Prinzip entfallenden Anteil von 16.682.300 DM für 1994 ( Kalkulation der Entgelteordnung 1994 Anlage 1 Seite 5 Ziffer 1.1.11.7) bzw. 25.774.700 DM für 1995 (Kalkulation Entgelteordnung 1995 , Anlage 1 Seite 5 Ziffer 1.1.11.11) getragen, sondern von dem verbliebenen Rest 1994 DM 7.527.000 ( 24.209.300 - 16.682.300) und 1 995 DM 7.289.500 (33.064.200 - 25.774.700 ) noch einmal den Anteil, der ihrem auf der "Vereinigten Ville" deponierten Anteil der Gesamttonnage entsprach. Die für die Deponie errechneten Gesamtkosten sind nämlich auf die gesamte angelieferte Tonnage umgerechnet worden .
Daneben bestehen aber auch Bedenken, ob das vom Beklagte gewählte Verteilungsprinzip von den zutreffenden Abfallmengen ausgegangen ist, weil nur die Gesamttonnage der Umladestationen berücksichtigt und damit die unmittelbar die Deponie "W. Ville" anliefernden Benutzer vergessen wurden. Wie hoch die fehlerhaft angesetzten Kosten sind, kann den Ge- bührenkalkulationen der Entgelteordnungen nicht sicher entnommen werden. Die Kalkulationen schlüsseln die angelieferten Tonnagen nicht nach Herkunftsbereichen auf und führen zudem den Begriff der gewichteten Tonnage als zusätzliches Kriterium der Umlegung ein. Das macht aber auch nach den Erläuterungen des Beklagten im Schriftsatz vom 16.3.1998 die Umrechnung nicht konkret nachvollziehbar. Insbesondere ist ein sicherer Vergleich mit den an anderen Stellen ( z.B. den Sachstandsbe- richten)angegebenen Tonnagen nicht möglich. Bei einem Vergleich der in den Sachstandsberichten zum Abfallwirtschaftskonzept genannten Tonnagen mit den Zahlen der gewogenen Tonnage dürften die Gebührenschuldner 1994 und 1995 noch fast die Hälfte der auf die Entgeltekalkulation entfallenden Kosten zusätzlich getragen haben.
Für das Jahr 1996 haben die Gebührenschuldner dann zu Unrecht die Gesamtkosten der Transporte nach N. alleine getragen, weil diese Kosten nur noch in der Gebührenkalkula- tion und nicht mehr in der Entgeltekalkulation berücksichtigt worden sind. Die Deponieraumschonung ist in diesem Jahr völlig unberücksichtigt geblieben.
b) Hinsichtlich der Kosten der Transporte nach N. in den Jahren 1994 und 1995 ist der Ansatz der auf eine Teilmenge von 15.000 Tonnen entfallenden Kosten unzulässig.
Es ist bereits fraglich, ob entsprechend den Kalkulations-ansätzen der Entgelteordung 1994 und 1995 (Begründungen der Beschlußvorlagen für 1994 sowie 1995 Seite 2 ) von diesen Jahren tatsächlich 115.000 Tonnen nach N. transportiert wurden; denn der 5. und der 6. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept der Stadt L. für das Jahr 1994 bzw. das Jahr 1995 jeweils Seite 21, weisen nur Transporte von 100.000 Tonnen aus.
Wenn aber seit 1994 15.000 to zusätzlich nach N. gebracht wurden, sind diese Kosten nicht mehr als betriebs-bedingt und als überflüssige Kosten anzusehen.
Insoweit liegt ein nicht mehr vertretbarer Verbrauch öffentlicher Mittel vor. Wann Fehlplanungen und -entscheidungen bei den Kostenansätzen unberücksichtigt bleiben müssen , ist zwar streitig,
vgl. Driehaus-Schulte, KAG, Stand 1997 § 6 Rdnr. 115; Dittmann, Die Ansatzfähigkeit von sog. Leerko- sten bei der Erhebung von Abfallgebühren nach KAG NW und LAbfG NW , NWVBl. 1997,413 ,416 mit weiteren Nachweisen.
Im Rahmen des Gebots der sparsamen und wirtschaftlichen Haus- haltsführung § 75 GO wird bei Planungsentscheidungen ein weiter Ermessens - und Organisationsspielraum eingeräumt,
vgl. OVG NW Urteil vom 29.1.1980- 2 A 262/79- KStZ 1980, 121, 113, Urteil vom 15.4.1991 - 9 A 802/88-; Dittmann a.a.O., S. 417.
Dieser weite Spielraum kann nach Auffassung der Kammer allerdings nur im Rahmen der grundsätzlichen Organisationsentscheidungen gelten, nicht jedoch bei Entscheidungen im Rahmen des laufenden Betriebes,
vgl. OVG NW Beschluß vom 30.7.1992 - 9 A 1386/92 - zu Personalkosten.
Zwar können auch Entscheidungen im Rahmen des laufenden Betriebs Ermessensentscheidungen sein und durch Einschätzungsspielräume der Betriebsleitung gekennzeichnet sein, deren Richtigkeit nur aus der Sicht ex ante beurteilt werden darf. Diese Entscheidungen sind jedoch bei Beachtung der Ermessens- und Einschätzungsspielräume des Betriebsleiters konkreter am Maßstab der betriebsbedingten Notwendigkeit zu messen.
Der Transport von zusätzlichen 15.ooo Tonnen Abfall nach N. war angesichts der schon 1994 erkennbaren ausreichenden Kapazitäten für die Entsorgung auf der Deponie "W. " nicht erforderlich. Die Entscheidung, im Vorgriff mehr Abfall als nach dem Vertrag mit Euskirchen erforderlich, nach N. zu liefern, ist nicht zu rechtfertigen.
Aus Gründen der Schonung des eigenen Deponieraumes waren diese Lieferungen nicht notwendig.
Nach der Kalkulation der Entgelteordnung für 1994 (Anlage 1 Seite 9 Ziffer 2.3) war im Jahre 1994 noch für ca. 13 Jahre Entsorgungssicherheit gegeben, wenn jährlich 100.000 Tonnen entsprechend dem Vertrag mit dem Kreis Euskirchen nach N. verbracht wurden. Außerdem hat Ende 1993 schon die Verringerung der Abfallmengen eingesetzt. Damit war die gesetzlich geforderte 10-jährige Entsorgungssicherheit nach § 5 a Abs. 2 Ziffer 4 LAbfG gegeben. Außerdem ergab sich aus der Technischen Anleitung Siedlungsabfall vom 14.5.1993 (BAnz.Nr.99a) - TASI -, daß der Bedarf an Deponieraum drastisch zurückgehen würde,
vgl. Dittmannn a.a.O. Seite 414 mit Nachweisen.
Die Transporte sind auch entgegen der Veränderungsanalyse zur Kalkulation der Entgelteordnung 1994, Anlage 2 Seite 2 nicht als Ausgleich der ab 1997 nicht mehr zur Verfügung stehenden Abfallmengen gerechtfertigt, um die vertraglichen Verpflichtungen gegenüber Euskirchen erfüllen zu können. Zum einen sieht § 4 Abs. 3 Satz 1 des Vertrages mit Euskirchen nur die Anrechnung von Mehrmengen des anderen Anlieferers Rhein-Sieg- Abfallbeseitigungs-Gesellschaft als Ausgleich vor. Zum anderen war jede übervertragliche Anlieferung wirtschaftlich nicht vertretbar, solange nicht geklärt war, wie der Vertrag unter Berücksichtigung der geänderten allgemeinen abfallwirtschaftlichen Situation und der besonderen Verhältnissen der Stadt L. und des Deponiebetreibers fortgesetzt wird. Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß in den Jahren 1994 bis 1996 der Vertrag noch nicht gekündigt gewesen ist (vgl. Verfahren VG Köln 4 K 4585/97 zur Kündigung des Deponievertrages) und der Ausgang des Verfahrens unklar ist.
Die Notwendigkeit auf die veränderten Verhältnisse wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage zu reagieren , lag schon angesichts der 1994 vorhandenen Abfallzahlen auf der Hand und verstärkte sich von Jahr zu Jahr; denn der Vertrag ist unter dem Eindruck eines nach den früher prognostizierten Abfall- mengen nicht ausreichenden Deponieraumes in L. geschlossen worden. Wenn erst im August 1996 die Verhandlungen über die Fortdauer bzw. Abänderung des Vertrages geführt wurden (vgl. Kündigungsschreiben vom 20.11.1996 ), und vorher diese Möglichkeit nicht in Betracht gezogen wurde, ist es ein nicht mehr vertretbares Verhalten, ohne vertragliche Regelung über die zukünftigen Vertragspflichten zusätzliche Abfallmengen nach N. zu liefern. Es ist in keiner Weise erkennbar, daß durch die Mehrlieferungen die Entscheidung über die Anpassung günstig beeinflußt werden konnte.
Hinsichtlich der Berechnung der unzulässigen Mehrkosten, die durch die Lieferung nach N. entstanden sind ,ist jedoch zu beachten, daß bei dieser Berechnung die Kosten erspart wurden, die bei einer Verbringung der 15.000 to auf die Deponie "W. Ville" entstanden wären.
Aber selbst wenn man 1994 bis 1996 bei der Stadtverwaltung der Auffassung gewesen sein sollte, daß der Vertrag nicht kündbar sei, ist die Anlieferung von einer größeren Menge als der, zu der die Stadt L. berechtigt war, nicht vertretbar; denn dann sind die Regelungen des Vertrages über die Mindestmengen und die Ablösemöglichkeiten durch Zahlung weiter als verbindlich (§ 4 Abs. 2 Buchstabe b und c des Vertrages) angesehen worden. Anlieferungen über die Mindestmengen machten dann erst recht keinen Sinn.
Entgegen der Ansicht der Kläger können die gesamten Kosten der Transporte nach N. in den Jahren 1994,1995 und 1996 allerdings nicht abgezogen werden; denn bis zu einer erfolgreichen Durchsetzung der Kündigung sind die konkreten kostenmäßigen Auswirkungen der Anpassung nicht abschätzbar. Selbst wenn Anfang 1995 nach Abwarten der Entwicklung im Jahre 1994 gekündigt worden wäre, hätten 1995 und 1996 noch keine konkreten Ergebnisse erwartet werden können.
Denn bei einer Kündigung wegen veränderter Umstände sind unabhängig davon, ob der Vertrag als öffentlich- oder privatrechtlicher Vertrag zu werten ist, die Verhältnisse bei Vertragsschluß, die Frage der Risikozuweisung für Änderungen der Verhältnisse und die Zumutbarkeit zu prüfen,
vgl. Palandt Heinrichs, BGB 56 .Auflage 1997 § 242 Rdnr. 125 ff; Stelkens-Bonk-Sachs, VwVfG 5. Auflage, 1998, § 60 Rdnr. 1 f., 11 f., 17 ff., 20.
Dabei sind auch die Folgen einer Abänderung für die Vertragsparteien zum Zeitpunkt der Kündigung zu betrachten und abzuwägen,
vgl.Palandt-Heinrichs a.a.O. § 242 Rdnr. 129, Stelkens-Bonk-Sachs. a.a.O. § 60 Rdnr. 17 ff.
Da die Deponie N. auch Bestandteil des Abfallentsorgungssystems des Regierungsbezirks Köln ist und die Transporte in die Abfallentsorgungspläne des Regierungsbezirks aufgenommen sind,
vgl. Abfallentsorgungsplan 1987 Sonderbeilage Amtsblatt Nr. 7, 1987, für L. und Euskirchen Seite 10, 11, Abfallentsorgungsplan Stand 1992, Seite 116, für Euskirchen Seite 126, 127, Abfallentsorgungsplan Band 2, Teilplan Siedlungsab- fälle für L. Seite 56, 57, für Euskirchen Seite 67, Ordnungsbehördliche VO vom 15.9.1997,
sind auch die Auswirkung auf die Abfallentsorgung im Regierungsbezirk mitzuberücksichtigen. Auch wenn die Kündigung grundsätzlich bei Vorliegen der Voraussetzungen zu einer Vertragsanpassung führt,
vgl. Palandt-Heinrichs a.a.O. § 242 Rdnr. 130; Stelkens-Bonk a.a.O., § 60 Rdnr. 22 f.,
ist für den Kündigenden auch zum Zeitpunkt der Kündigung das Ergebnis nicht mit hinreichender Sicherheit vorherzusehen.
III.
Mit Rücksicht auf den möglichen Erlaß einer neuen Gebühren-satzungen für die Jahre 1994,1995 und 1996 ist auf folgende Fragen, die zwischen den Parteien streitig waren, und Kostenpositionen, die bedenklich sind , einzugehen:
1.) Vorab ist für alle Kalkulationen der Gebühren- und der Entgelteordnungen darauf hinzuweisen, daß diese zeitnah zu erstellen sind, d.h. während die ursprüngliche Kalkulation eine Prognose war, sind nun diejenigen Kostenansätze für die Jahre 1994 ,1995 und 1996 zu wählen, die zum Zeitpunkt des Erlasses der neuen Satzung für die jeweiligen Jahre bekannt sind,
Driehaus-Schulte Kommunalabgabengesetz § 6 Rdnr. 78, Urteil der Kammer vom 25.2.1997 - 14 K 6843/95-,
denn eine Kalkulation darf grundsätzlich nur derjenigen Gebührensatzung zugrundegelegt werden, für die sie der Satzungsgeber erstellt oder der er sie zugeordnet hat,
vgl. OVG NW Urteil vom 2.6.1995 - 15 A 3123/93- KStZ 1997 , 17 ff für das Beitragsrecht.
Dies ergibt sich zudem aus betriebswirtschaftlichen Grund-sätzen, wonach nach Erbringung der Leistung eine Nach-kalkulation an Hand der tatsächlich angefallenen Kosten zu erfolgen hat,
vgl. Wöhe, Einführung in die Allgemeine Betriebs- wirtschaftslehre , 19. Aufl. 1996, Seite 1252.
Insoweit ist jedoch zu beachten, daß nur hinsichtlich der tatsächlich feststehenden Kosten bei der Nachkalkulation die Werte zum Zeitpunkt der Nachkalkulation anzusetzen sind, daß jedoch keine Korrekturen zulässig sind, die lediglich die Folge einer nachträglich anderen Einschätzung einer über das Gebührenjahr hinausgehenden zukünftigen Entwicklung sind,
so OVG NW Urteil vom 1.7.1997 - 9 A 3556/98 -.
2). Entgegen der Ansicht der Kläger sind in den Gebühren-kalkulationen die Kostenansätze nicht schon deshalb zu beanstanden, weil das Abfallwirtschaftskonzept der Stadt L. für die Abfallentsorgung, insbesondere die weitgehende Verwendung des Bringsystems für die Wertstoffe ineffektiv sei. Die Ausgestaltung des Entsorgungssystems steht, soweit es nicht durch das AbfallG und das LAbfG ausdrücklich geregelt ist, im pflichtgemäßem Organisationsermessen der Gemeinde
vgl. OVG NW Beschluß vom 16.3.1995 - 15 B 2839 /93- NWVB l995, 3000; Schink, Schmeken, Schwade, LAbfallG 2. A. S. 194.
Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch die unterschiedlichen Baustrukturen ihrer Gemeinde ( Stichwort: Standplätze), bisherige Entsorgungsgewohnheiten und die Mentalität ihrer Bürger berücksichtigen sowie die Auswirkungen der verschiedenen Abfallentsorgungssysteme auf diese örtlichen Voraussetzungen berücksichtigen.
Eine Verletzung dieser Ermessensspielräume, die gebührenrechtliche Konsequenzen haben könnte, ist durch das in L. praktizierte Bringssystem hinsichtlich der sog. Wertstoffe nicht erkennbar. Das Entsorgungssystem der Stadt L. hat sich insoweit für die gebührenrechtliche Betrachtungsweise in den Jahren 1994, 1995 und 1996 in einem abfallrechtlich zulässigen Rahmen bewegt. Dies schließt nicht aus, daß es andere effektivere Systeme geben mag. Ob im Einzelfall die Verwertungsquoten in L. nicht ausreichend sind, ist nicht im gebührenrechtlichen Verfahren ,sondern von der abfallrechtlichen Fachaufsicht zu entscheiden. Für die Gebührenkalkulation ist dies irrelevant, weil mit dem Einsammeln und der Entsorgung gegenüber dem Benutzer die Leistung erbracht ist, die die Gebührenpflicht auslöst
vgl. Hinsen ,Die Erhebung von Kanalbenutzungs- gebühren in NRW KStZ 1986, 181, 183 unter Berufung auf nicht veröffentlichte Entscheidungen des OVG bei wasserrechtlich nicht genehmigter Abwasserentsor - gung.
Im übrigen haben die für das Abfallrecht zuständigen Aufsichtsbehörden die Entsorgungspraktik der Stadt L. für die hier maßgebliche Zeit nicht beanstandet.
Der Abfallentsorgungsplan 1992 für den Regierungsbezirk L. (Amtsblatt 1992, 256) verlangt zwar für L. den Ausbau der stofflichen Verwertung (S.116). Wie die allgemeinen Ausführungen des Abfallentsorgungsplanes zeigen, sind dabei die getrennte Erfassung der vorsortierten Abfälle mit den verfügbaren Bring- und Holsystemen zu organisieren (S. 49). Es wird nur verlangt, daß aus den verfügbaren Systemen geeignete Systemkombinationen entwickelt werden (S. 50). Seit 1993 hat die Stadt L. mit der Verwirklichung eines differenzierten Entsorgungssystems begonnen. Abgesehen von allgemeinen Ausführungen zur Kompostierung (S. 98, 99) enthält der Abfallent- sorgungsplan auch für die Bioabfuhr keine konkreten Bestimmungen. Erst der Abfallentsorgungsplan 1996, verbindlich erklärt durch § 1 Ordnungsbehördliche VO vom 15.7.1997, bekanntgemacht Amtsblatt 29.9.1997), enthält eine deutliche Präferenz für Holsysteme und zwar auch für Bioabfälle (Band 1 S. 26 )
Entgegen der Auffassung der Kläger sind die Kosten des sog. Bringsystems für Wertstoffe der Gebührenkalkulation auch dann zu Grunde zu legen, wenn hierdurch bei einer Gesamtbetrachtung die Entsorgungskosten höher als bei einem Hol-System sein sollten. Die Kostenkalkulation hat sich nämlich nach der tatsächlich vorhandenen Einrichtung L. -Abfallentsorgung auszurichten. Das vom Kläger gewünschte Hol-System für Wertstoffe ist daher gebührenrechtlich irrelevant; denn es ist in L. nicht Bestandteil der kommunalen Einrichtung. Abgesehen davon, daß der Nachweis der kostengünstigeren Entsorgung bei dem kostenintensiven Holsystem schwierig sein dürfte - können in die Gebührenkalkulation nur solche Kosten eingestellt werden, die durch die erbrachte Leistung entstanden sind und keine Kosten fiktiver nicht vorhandener Einrichtungen. Insoweit ist die Zulässigkeit fiktiver Kostenberechnungen für eine vorhandenes System, sei es um die Kosten der Einrichtung wegen nicht ausreichender Unterlagen ermitteln oder die Aufteilung der Kosten auf verschiedene Verursachergruppen vornehmen zu können, nicht auf fiktive Kostenansätze für fiktive Einrichtungen zu übertragen; denn insoweit fehlt die für die Gebührenerhebung erforderliche Einrichtung.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 15.03.1988 - 2 A 1988/85 - DVBl. 1988, 907, 910.
3.)
Hinsichtlich der Kosten der Deponie "W. ", die über die Entgelte als Betriebskosten in der Gebührenkalkulation angesetzt werden, ist für 1994, 1995 und 1996 auf folgendes hinzuweisen:
a) Soweit Kosten angesetzt wurden, die der Anpassung an den vom Umweltschutz geforderten Standard dienen, sind diese Kosten als nachträgliche Anschaffungen für ein vorhandenes Wirtschaftsgut anzusehen, weil sie dem laufenden Betrieb der Deponie "W. " dienen und in einem einheitlichen Funktionszusammenhang mit der vorhandenen Deponie stehen,
vgl. Frotscher Herrmann, ESTGB Band 2 § 6 Rdnr 114, Schmidt-Weber-Grellet, Einkommensteuergesetz, 16. Auflage 1997, § 5 Rdnr. 135.
Hinsichtlich der Kosten der Erweiterung der Deponie hängt der Beginn der Ansatzfähigkeit wesentlich davon ab, ob es sich um selbständige Teile handelt,
vgl. Frotscher-Kaufmann a.a.O § 7 Rdnr.68 a, Schmidt- Drenseck § 7 Rdnr. 67.
Insoweit sind jedoch die Ausführungen des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 16.3.1998, daß die Überhöhungen nicht durchgeführt wurden, zweifelhaft. Es ist unklar , wie es im Jahre 1996 ohne Erhöhung zu einem größeren Restvolumen der Deponie nämlich von 8.215.800 cbm kommen konnte, obwohl von dem zu Anfang 1995 vorhandenen Restvolumen von nur 7.928.000 cbm noch 423.900 cbm verfüllt wurden ( Entgelteordnung Begründung 1995 Anlage 1 Seite 9, Begründung 1996 Anlage 1 Seite 8). Auf die Setzungen kann es nicht zurückzuführen sein, weil in den Vorjahren trotz Setzungen das Gesamtvolumen der Deponie zurückgegangen war.
Ebenfalls ist die Ansicht des Beklagten nicht verständlich, daß trotz des Wegfalls der Kosten der Erhöhung das Deponieentgelt wegen der kürzeren Restnutzungsdauer hätte steigen müssen. Vor allem ist nicht glaubhaft, daß die Differenz zwischen kalkuliertem Entgelt und erforderlichem Entgelt in Höhe von 12.720 Mill. DM ( 91.643 Mill. DM- 78.923 Mill. DM ) von der Stadt L. als Trägerin der Einrichtung getragen worden sind.
b) Hinsichtlich der Folgekosten, zu denen auch Teile der Einrichtungsinvestitionen gehören, ( vgl. Begründung zur Entgelteordnung 1994 Anlage 1 Seite 6 Ziffer 1.2.3.)und der Rekultivierungskosten sind bei der Neukalkulation Korrekturen vorzunehmen.
Insoweit sind diese Kosten nicht nur den derzeitigen Benutzern der Deponie "W. Ville" aufzuerlegen, sondern auch den Benutzergruppen, die durch die Umorganisation der Abfallwirtschaft der Stadt L. nunmehr teilweise privat- rechtlich organisierte Entsorgungseinrichtungen der Stadt gemäß § 15 Abfallsatzung vom 29.12.1994 nutzen.
Da von diesen Benutzergruppen, insbesondere den Benutzern der Baustellen- und Gewerbeabfallverwertungsanlagen, noch Restabfälle, die nicht verwertet werden können, auf die Deponie verbracht werden , ist ihre anteilige Beteiligung an den Folgekosten zwar entsprechend den neuangelieferten Mengen unproblematisch. Diese Kosten werden den Benutzern unmittelbar bzw. über die privatrechtlich organisierten Verwerter in Rechnung gestellt, die sie dann über ihre Preise weitergeben.
Diese Benutzergruppen sind jedoch nicht nur mit den neuangefallenen Mengen an den Folge- und Rekultivierungskosten zu beteiligen, sondern auch anteilmäßig entsprechend ihren früheren Anlieferungsmengen.
Die Kammer geht bei diesen Überlegungen zum einen davon aus, daß diese Benutzergruppen wegen der teilweisen Verwertung der Abfälle nunmehr wesentlich weniger Abfälle auf die Deponie bringen als früher, und daß alle Benutzer der Deponie bis Ende 1994 nicht die auf ihre früheren Anlieferungen auf die Deponie entfallenden Folge- und Rekultivierungskosten schon durch die bisher gezahlten Deponieentgelte vollständig getragen haben. Wenn dies nämlich der Fall wäre, dürften auf die Neuanlieferungen nur noch die durch die weitere Benutzung neu entstehenden Folgekosten umgelegt werden. Die Kalkulationen der Entgelteordnungen für 1994, 1995,1996 zeigen jedoch, daß alle bisherigen Benutzer nicht einmal die Hälfte des für die Folgekosten kalkulierten Bedarfs als Finanzierungsmittel zur Verfügung gestellt haben,
vgl. Begründungen zur Kalkulation 1994 Anlage 1 Seite 7 Folgekosten 255.142.500 DM Rekultivierungskosten 209.600.000 DM Summe: 464.742.500 DM vorhandene Finanzierungsmittel: 153.307.600 DM 1995 Anlage Seite 6 Folgekosten 161.836.900 DM Rekultivierungskosten 209.600.000 DM Summe: 371.436.900 DM vorhandene Finanzierungsmittel: 168.294.700 DM 1996 Anlage 1 Seite 7 Folgekosten 191.520.900 DM Rekultivierungskosten 211.300.000 DM Summe: 402.820.900 DM vorhandene Finanzierungsmittel: 177.756.400 DM
Dabei bedarf der hohe Ansatz der Kosten der Sicker- wasser- und Deponiegasfassung 1994 sowohl bei den Einrichtungsarbeiten als auch bei den Folgekosten im Jahre 1994 im Vergleich zu !995 noch zusätzlicher Aufklärung.
Angesichts der im Vergleich zum Gesamtvolumen der Deponie verbliebenen geringen Restfüllmengen können die bisherigen Benutzer nicht den Anteil der Folge- und Renovierungskosten (im Folgenden nur Folgekosten genannt) finanziert haben, der durch ihre frühere Benutzung verursacht worden ist. Dabei kann dies seine Ursache darin haben, daß die Folgekosten früher nicht durch ausreichende Rückstellungen erfaßt wurden. Wahrscheinlicher ist jedoch , daß die gesteigerten Umweltauflagen erst später kamen und daher für die neugeforderten Auflagen früher noch keine Rücklagen gebildet werden konnten. Der Gesetzgeber hat deshalb in § 9 Absatz 2 Satz 2 4. Spiegelstrich LAbfG wegen der erheblichen nicht abgedeckten Folgekosten zum einen die Zuführung von Rücklagen ausdrücklich vorgesehen und zum anderen sogar die Folgekosten der stillgelegten Deponien als erstattungsfähige Kosten deklariert. Er hat damit dem oben geschilderten Umstand der fehlenden Vor- sorge bei Deponien Rechnung getragen und für diese Kosten die frühere Verursachung als ausreichenden Zurechnungsgrund für die Gebührenerhebung angesehen. Da die frühere Verursachung maßgeblich ist, kann die Zurechnung der Kostenanteile nicht nur nach den Rückstellungen, die auf die restlichen Abfallmengen entfallen, vorgenommen werden, sondern muß nach dem Maße der früheren Verursachung erfolgen.
Nur bei einer derartigen Handhabung der Kostenverteilung der Folgekosten wird das gebührenrechtliche Prinzip, daß die nur durch die Leistungserbringung verursachten Kosten dem Gebührenschuldner in Rechnung zu stellen sind, mit der durch § 9 Abs. 2 Satz 2, 4. Spiegelstrich LAbfG geregelten Abänderung des Grundsatzes der Periodenbezogenheit von Leistung und Kosten vereinbar.
Dieser Argumentation kann nicht entgegengehalten werden, der Gesetzgeber habe nur die Kosten und nicht die Frage der Verantwortlichkeit für diese Kosten geregelt.
Da die ansatzfähigen Kosten durch den Umfang der Leistung sowohl nach dem Prinzip der Entgeltlichkeit als auch nach dem Kostendeckungsprinzip nach § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG ,das durch die betriebswirtschaftlichen Grundsätze weiter präzisiert wird, bestimmt werden,
zu diesem Zusammenhang vgl. Aengenvoort, Allgemeine Grundsätze des Gebührenrechts, NWVBl.1997, 409, 411 und S. 450,
ist es nur eine Formulierungsfrage, ob die erbrachte Leistung vom Gesetzgeber als solche oder über die Kosten bestimmter Leistungen definiert wird. Dabei wird insbesondere durch § 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG deutlich, daß die abfallwirtschaftlichen Aufgaben, zu denen auch die Nachsorge für alte Deponien gehört, als Leistung der entsorgungspflichtigen Körperschaften angesehen werden.
Der Gesetzgeber hat jedoch auch die Frage, wer die in § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 LAbfG geregelten Kosten zu tragen hat, entschieden.
§ 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 LAbfG setzt nämlich für die Frage der Verteilung der Kosten die Anwendung der gebührenrechtlichen Prinzipien voraus. Durch § 9 Abs. 2 LAbfG sollte keine neue Abgabe geschaffen , sondern nur die Abfallgebühr entsprechend den Anforderungen des Abfallrechts umgestalten werden,
so auch OVG NW Urteil vom 17.3.1998- 9 A 1430/96 -.
Das für die Gebühr wesentliche Merkmal der (speziellen) Entgeltlichkeit sollte nicht aufgegeben werden; denn die Frage der Verteilung der Kosten wurde den Regelungen des KAG überlassen,
vgl. Dahmen, Abfallgebühr -quo vadis ? KStZ 1992, 121, 122, 125; Dedy, Mögliche Auswirkungen des § 9 Abs. 2 LAbfG auf die gemeindliche Abfallgebühren , StuGR 1993,88, 91.
Damit hat der Gesetzgeber entschieden, daß nicht die Allgemeinheit, sondern eine nach KAG Grundsätzen zu ermittelnde individuelle Personengruppe die besondere Verantwortlichkeit für die Kosten der abfallwirtschaftlichen Aufgaben, insbesondere für die Nachsorge von Deponien treffen soll. Den Gestaltungsspielraum, den der Gesetzgeber bei der Beantwortung der Frage hat, ob er für eine staatliche Leistung eine besondere Verantwortlichkeit einer bestimmten Personengruppe bejaht,
vgl. BVerfG Beschluß vom 6.2.1979- 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 (226f); Beschluß vom 12.10.1994 - - 1 BvL 19/90- BVErfG E 91, 207, 223; BVerwG Urteil vom 7.11.1980 - 1 C46/77 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 10 S.15, hat der Landesgesetzgeber im Abfallrecht für die hier problematischen kostenverursachenden Leistungen ausgenutzt und die besondere Verantwortlichkeit der Benutzer der Einrichtungen der entsorgungspflichtigen Körperschaften für diese Kosten bejaht. Sie sind der Personenkreis, dem nach Auffassung von § 9 Abs. 2 LAbfG die Einrichtung Abfallentsorgung im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG dient. Der Gesetzgeber hat damit zum Teil Kosten, die bisher von der Allgemeinheit getragen wurden, zu gebührenpflichtigen Leistungen gemacht,
so X. ,Gutachten zum Umfang der Abfall- gebühren nach § 6 des Kommunalabgabengestzes für das Land Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit § 9 Abs. 2 Landesabfallgesetzes ,Februar 1995 Seite 30-32.
Soweit in § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 LAbfG Zweifelsfragen hinsichtlich der ansatzfähigen Kosten geklärt und allgemeine Kosten der Daseinsvorsorge im Abfallrecht als ansatzfähige Kosten bestimmt wurden, werden im wesentlichen nicht die gebührenrechtlichen Grundsätze der perioden-bezogenen Zurechen- barkeit von Leistung und Kosten durchbrochen, sondern die Frage des Kausalzusammenhanges zwischen Inanspruchnahme und Kosten der Leistung angesprochen,
vgl. insoweit die Regelungen des § 9 Abs.2 Satz 1 und hierzu X. a.a.O. Seite 49; die Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 2, 1. Spiegelstrich zur Abfallberatung, hierzu Dedy a.a.O. Seite 94, sowie § 9 Abs. 2 Satz 2, 2. Spiegelstrich zu den Altstoffsammelcontainern und hierzu Dedy, a.a.O. S. 92 , und allgemein zur Lockerung der Kausalität Dahmen a.a.O. Seite 144 ff., X. a.a.O. Seite 26.
Diese werden als Kosten der Leistung definiert und sind im übrigen nach den Grundsätzen des KAG umzulegen. Mit den Folgekosten der stillgelegten Deponien hat der Gesetzgeber Leistungen als kostenpflichtig erklärt, deren individuelle Zurechbarkeit innerhalb der jeweiligen gebührenpflichtigen Leistungsperiode nicht möglich war,
vgl. hierzu Dahmen a.a.O. Seite 143 ff, Dedy a.a.O. Seite 91. X. a.a.O. Seite 16, 44,
obwohl die Verursachung der Kosten durch die Inanspruchnahme gegeben ist.
Wenn man jedoch berücksichtigt, daß der Gesetzgeber nur aus sachlichen Gründen berechtigt ist, eine Leistung, die bisher von der Allgemeinheit getragen werden mußte, einer beistimmten Personengruppe zuzuordnen,
so BVerfG Beschluß vom 12.10.1994 a.a.O.,
dann kann bei Anwendung gebührenrechtlicher Grundsätze hinreichender Zuordnungsgrund der Nachsorgekosten stillgelegter Deponien zu einem individuellen Personenkreis nur die frühere Benutzung der Einrichtung sein, die die erheblichen Folgekosten verursacht hat. Insoweit ist dann nur die Periodenbezogenheit von Leistung und Gebührenpflicht abgeändert, das Merkmals der betriebsbedingten Verursachung der Kosten durch die Leistung jedoch gewahrt ; denn bei stillgelegten Deponien gibt es keine Inanspruchnahme innerhalb der gebührenrechtlich relevanten Rechnungsperiode,
vgl. zur Periodenbezogenheit der Gebührenkalkulatio- nen OVG NW, Urteil vom 3.2.1997 - 9 A 3016/94 -, NWVBl 1997, 304.
Die frühere Verursachung der Kosten ist das maßgebliche Zu- rechnungskriterien für die Frage, wer für Kosten still-gelegter Deponien verantwortlich sein soll. Da der Gesetz-geber es im Prinzip bei den Verteilungskriterien des KAG, der individuellen Zurechenbarkeit belassen hat, ist die frühere Verursachung nicht nur notwendige Voraussetzung für die Inanspruchnahme,
vgl. ähnlich Dahmen a.a. O, Seite 144,145; wohl auch Dedy a. a. O. Seite 91/92,
sondern auch deren Grenze. Für weiterer Durchbrechungen ge- bührenrechtlicher Grundsätze gibt § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG keine Anhaltspunkte.
Wenn die frühere Verursachung entscheidend für die Über-tragung der Kostenpflicht auf den Bürger und die Befreiung der Allgemeinheit von diesen Kosten ist, muß bei der konkreten gebührenrechtlichen Zuordnung durch das örtliche Satzungsrecht die frühere Verursachung sowohl hinsichtlich des verantwortlichen Personenkreises als auch der zuzuordnenden Mengen maßgeblich sein. Insoweit steht der entsorgungspflichtigen Körperschaft kein Spielraum mehr zu, von den Merkmalen der früheren Verursachung bei der Ausgestaltung der Gebührensatzungen abzusehen.
Die frühere Verursachung ist dann aber nicht nur entscheidender Zurechnungsgrund für die vollständig stillgelegten Deponien, sondern auch für die weitgehend verfüllten Deponien; denn wenn § 9 Abs. 2 Satz 2 4. Spiegelstrich LAbfG die Folgekosten der Deponien nicht der Allgemeinheit, sondern den früheren Benutzern auferlegt, gibt es keinen Grund, bei den teilverfüllten Deponien die noch nicht angesparten Folgekosten nur auf die neuen Benutzer und nicht auch auf die früheren Benutzer entgegen dem Prinzip der früheren Verursachung umzulegen.
Die von § 9 Abs. 2 LAbfG angewandten Zurechnungskriterien sind durch Änderungen der Gebührensatzungen umzusetzen; denn Kosten werden auf die Gebührenschuldner nach § 2 Abs. 1 KAG auf der Grundlage des abgabebegründenden Tatbestandes, des Maßstabes und des Gebührensatzes umgelegt.
Da § 9 Abs. 2 LAbfG zum Ausgleich der den abfallentsorgungspflichtigen Körperschaften entstandenen Kosten an dem Grundsatz der Erhebung von Benutzungsgebühren im Sinne des KAG festgehalten hat, muß wie bei jeder Gebühr gemäß §§ 4, 6 KAG eine Inanspruchnahme der von der entsorgungspflichtigen Körperschaft bereitgestellten Einrichtungen vorliegen. Dabei kann hier zunächst dahinstehen, inwieweit der Umstand der früheren Benutzung auch das Merkmal der Inanspruchnahme im einzelnen verändert hat und in letzter Konsequenz auch frühere Benutzergruppen als Gebührenpflichtige erfaßt, die durch vollständige Verwertung von Abfällen die Deponien oder andere abfallwirtschaftliche Einrichtungen der entsorgungspflichtigen Körperschaften nicht mehr benutzen; denn das Merkmal der Inanspruchnahme wird in L. nicht nur durch die Besitzer von Hausmüll, sondern auch durch die Benutzergruppen erfüllt, die die Anlagen für Baustellenabfälle und Gewerbeabfälle (§ 15 Abfallsatzung in der Fassung vom 29.12.1994 ) ab 1995 benutzen. Auch die letztgenannten Gruppen nehmen, wie in § 15 Abfallsatzung vom 29.12.1994 ausdrücklich geregelt ist, weiter Einrichtungen der Stadt L. in Anspruch.
Entsprechend dem neu definierten Leistungsumfang des § 9 Abs. 2 LAbfG und den dort angewandten Zuordnungskriterien muß der Ortsgesetzgeber für diese Inanspruchnahme Maßstäbe entwickeln, die die erbrachte Leistung erfassen. Er muß dabei berücksichtigen, daß die aus den Baustellen- und Gewerbeabfallverwertungsanlagen auf die Deponie angelieferten Restabfallmengen nicht dem Maß der früheren Inanspruchnahme der Deponie entsprechen. Er muß die frühere Benutzung der Deponie durch alle Anlieferer erfassen. Insoweit sind für die heute angelieferten Tonnen Abfall aller Abfallanlieferer eigene Tonnenmaßstäbe zu entwickeln, dem die in der Vergangenheit entstandenen und noch nicht durch frühere Gebührenzahlungen ausgeglichenen Folgekosten sowie die auf die Neuanlieferungen entfallenden Folgekostenanteile zugeordnet werden. Dabei sind die bisher nicht ausgeglichenen Folgekosten der Deponie nach dem Verhältnis der früheren Anlieferungen des Hausmülls, der Gewerbe- und sonstigen Abfälle auf der Deponie zueinander umzulegen. Soweit hierfür keine konkreten Zahlen vorhanden sind , kann der Anteil der Verfüllmengen der einzelnen Verur- sachergruppen jedoch geschätzt werden.
Diese Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2 4. Spiegelstrich LAbfG für die stillgelegten, bzw. weitgehend verfüllten Deponien verstößt bei ihrer gebührenrechtlichen Umsetzung auch nicht gegen das Rechtsstaatsgebot.
Zwar werden nun Kosten, die ihre Ursache in der früheren In- anspruchnahme der kommunalen Einrichtung Deponie haben, umgelegt, obwohl nach dem vor dem Inkrafttreten des § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG geltenden Gebührenrecht, die Benutzer die Gebühren für die von ihnen empfangenen Leistungen schon beglichen haben. Mit der Neuregelung wird jedoch nicht unzulässig nachträglich in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tat- bestände eingegriffen, bzw. nicht eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen angeordnet,
vgl. zur unterschiedlichen Terminologie BVerfG vom 31.10.1984 - 1 BvR 35, 356, 794/82 - BVerfGE 68, 193 (221), BVerfG Beschluß vom 15.5.1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200, 241 ff., Pieroth, Die neue Rechtsprechung des BVerfG zum Grundsatz des Vertrauensschutzes ,JZ 1990,275 ff..
Es wird vielmehr nur an tatbestandliche Merkmale , die vor Verkündung der Norm ins Werk gesetzt worden sind, ange-knüpft; denn die Benutzung der abfallwirtschaftlichen Einrichtungen der Gemeinde ist zumindest in den hier zur Entscheidung anstehenden Fallkonstellationen noch nicht abgeschlossen, sondern dauern an. Die Rechtsfolgen, die sich aus dieser Benutzung ergeben , werden geändert. Der Vertrauensschutz , der auch in den Fällen der sog. unechten Rückwirkung bzw. der tatbestandlichen Rückanknüpfung zu beachten ist, muß jedoch gegenüber den sachlichen Gründen für diese Änderung zurücktreten. Zwar sind die bisherigen Benutzer wohl davon ausgegangen, daß sie die Kosten der Einrichtung getragen haben. Ihr Vertrauen in diese Annahme ist jedoch, zumindest dann nicht besonders schutzwürdig, wenn sich auf Grund neuerer Erkenntnisse herausstellt, daß die Kosten der Inanspruchnahme wegen erhöhter Umweltgefahren unzutreffend sind. Dies gilt zumindest auch dann, wenn der Umfang der Kosten aus anderen Gründen früher nicht erkennbar war.
Entscheidend ist jedoch, daß der Gesetzgeber auf die neu aufgetretene Situation angesichts der Höhe der Folgekosten reagieren mußte, wenn nicht die Allgemeinheit, insbesondere die Gemeinden damit belastet werden sollten. Der Schutz der kommunalen Haushalte vor dieser nicht gerechtfertigten Kostenlast ist ein wichtiges Gemeinschaftgut. Die Kostenübernahme durch die Gemeinden ist aus dem System des Gebührenrechts aber nicht gerechtfertigt, weil dieses grundsätzlich davon ausgeht, daß die Kosten der Einrichtung von den Benutzern getragen wird. Wenn dies bei neueintretenden Umständen durch die bisherige Ausgestaltung des Gebührenrechts für wesentliche Kosten nicht zu erreichen ist, wiegt der Gesichtspunkt der grundsätzlichen Kostentragungspflicht schwerer als das Vertrauen auf die bisherige Rechtssituation. Das aufgezeigte Problem des Vertrauensschutzes stellt sich nicht nur für die hier vorgenommene Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG, sondern erst Recht für die Handhabung der Folgekosten durch den Beklagten, weil er nur einem Teil der Benutzer die Folgekosten auferlegt.
Die vom Beklagten vorgenommene Kostenverteilung ist im Verhältnis der verschiedenen Benutzer zueinander durch Art. 3 Abs. 1 GG ausgeschlossen. Es gibt keine hinreichenden Gründe, die Benutzergruppe, die die Deponie in den Jahren 1994, 1995 und 1996 weiter voll genutzt hat, in höherem Maße mit den früher verursachten Folgekosten zu belasten als die andere Gruppe, die wegen Änderung des Entsorgungssystems 1995 und später nur noch geringe Restabfallmengen anliefern. Das Gleichbehandlungsgebot ist nicht nur für die Beantwortung der Frage maßgeblich, ob eine bestimmte Personengruppe eine besondere Verantwortlichkeit für eine bestimmte staatliche oder gemeindliche Leistung trifft, an die die Gebührenpflicht anknüpft,
vgl. BVerfG Beschluß vom 12.10.1994 -1 BvL 19/90- BVerfG E 91, 207, 223;
sondern vor allem für das Verhältnis der verschiedenen Benutzergruppen zueinander entscheidend.
Wenn jedoch die Zuordnungskriterien für die Verantwortlichkeit für bestimmte Kosten festgelegt sind, sind diese Zuordnungskriterien auch die Basis für die Ausgestaltung der Maßstabsregelungen und für das Verhältnis der gebührenpflichtigen Gebührenschuldner untereinander .
4.) Hinsichtlich der in der Kalkulation der Entgelteordnung enthaltenen Kosten der AVG (vgl. zur Verbindung der Entgelteordnung und Gebührenkalkulation Seite) ist zu berücksichtigen, daß diese zwar im Grundsatz ansatzfähig sind, daß aber einige Kostenpositionen fraglich sind, bzw. anders verteilt werden müssen.
a) Die Kosten der AVG sind als Fremdkosten gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG ansatzfähig; denn die Gründung der AVG durch die Stadt L. und die teilweise Übertragung der abfallwirtschaftlichen Aufgaben auf die AVG bewegt sich im weiten Organisationsermessen der Stadt nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Gemeindeordnung i.d.F. von 1987, vgl. OVG NW Urteil vom 15.12.1994 - 9 A 2251/93- NWVBl. 1995,173 ff.
Aus dem X. -Gutachten vom 18.11.1991, das für die Stadt zur Ermittlung der notwendigen Planungsdaten für die Abfallwirtschaft erstellt wurde, wird deutlich , daß nicht finanzierungs- oder steuerliche Vorteile zur Empfehlung (S.182) der privatrechtlichen Organisation an die Stadt geführt haben, sondern das Knowhow privater Unternehmer in der Verbrennungstechnologie ( S. 51,52) und vor allem die Vermarktungskompetenz der Privaten, die in Zukunft für die Verwertung der Abfälle entscheidend sei ( S.54, 55). Die Richtigkeit dieser Annahmen kann zwar nicht zwingend dargetan werden. Die mit der Entscheidung für die private Organisationstruktur der Abfallverbrennungsanlage verbundene Annahme, mit einem Eigenbetrieb den Aufbau der Abfallverbrennung nicht organisieren zu können, ist jedoch eine Einschätzungsfrage und insoweit der richterlichen Überprüfung im Gebührenrecht entzogen. Aber selbst wenn man die im X. Gutachten ge- nannten Gründe als richterlich überprüfbar aber unzutreffend ansieht, liegt die politische Entscheidung, die öffentlich-rechtlichen Verwaltungs- und Organisationsstrukturen zu beschränken, im zulässigen Entscheidungsrahmen des § 89 Gemeindeordnung i.d.F. von 1987 (jetzt § 108). Auch nach den Be- stimmungen des Abfallrechts § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfallG 1986, § 16 Kreislaufwirtschafts- und AbfallG sowie § 5 Abs. 7 LAbfG ist die Beauftragung Dritter zulässig, wenn sie zuverlässig bzw. geeignet sind.
Ob eine effektive Beteiligung Privater an der Abfallverwertung nur durch eine gleichzeitige Beteiligung an der Abfallentsorgung zu erreichen ist ( X. S.82), weil dies zu einem Optimum an Bündelung der Interessen führen soll(S. 92), ist eine Frage der Einschätzung der verschiedensten wirtschaftlichen und menschlichen Faktoren; insoweit haben die Kommunen in diesen grundsätzlichen Fragen ebenfalls einen weiten Einschätzungsspielraum.
b) Hinsichtlich des bisherigen Ansatzes der Kosten der AVG ist jedoch zu bedenken, daß die nicht näher aufgeschlüsselten Kosten der Kostenstelle "Koordination und Management" möglicherweise unzulässige Kostenansätze enthalten; denn in die Kalkulation der Entgelteordnung von 1994, 1995 und 1996 sind nach den Begründungen der Beschlußvorlagen (1994 Seite 1, 1995 und 1996 Seite 2) Vorlaufkosten der zu realisierenden Abfallbehandlungs- und - verwertungsanlage eingestellt worden. Die Kosten der AVG sind zwar Fremdkosten im Sinne des § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG, es dürfen jedoch nur betriebsnotwendige Kosten umgelegt werden,
vgl. OVG NW Urteil vom 15.12.1994 - 9 A 2251/93 - NWVBl. 1995, 173, 175.
Soweit es sich um die durch die privatrechtliche Organisationsform bedingten notwendigen Kosten handelt, sind diese ansatzfähig, jedoch nicht darüberhinausgehende Kosten. Aus dem Merkmal der Betriebsnotwendigkeit ergibt sich auch ,daß nur die der jeweiligen Leistung zuzuordnenden Kosten angesetzt werden dürfen. Anlagenbezogene Planungs-, Berater- und Gut- achterkosten für bestimmte Anlagen sind jedoch aktivierungspflichtig,
so OVG NW Urteil vom 24.7.1995 - 9 A 2251/93- in StuGR 1995, 486, Urteil vom 1.7.1997- 9 A 3556/96.
Da der Begriff "Vorlaufkosten" in den Begründungen der Kalkulationen der Jahre 1994, 1995 und 1996 verwandt wurde, in der Klageerwiderung vom 11.3.1996 Kostenerstattungen in der "Vorlaufphase" (Seite 9 ) eingeräumt wurden, und die AVG zu der Frage der Zulässigkeit des Ansatzes derartiger Kosten ein Gutachten von Prof. Dr. X.
X. ,Gutachten zum Umfang der Abfallgebühren nach § 6 des Kommunalabgabengestzes für das Land Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit § 9 Abs. 2 Landesabfallgesetzes, Februar 1995,
eingeholt hat, ist durch die bisher vom Beklagten vorge-legten Unterlagen nicht hinreichend der Nachweis erbracht worden, daß entsprechend den Entscheidungen des OVG keine aktivierungspflichtigen Planungskosten in die Entgelte der AVG Eingang gefunden haben. Hinsichtlich des Gutachten X. ist zudem darauf hinzuweisen, daß dieses Gutachten selbst mehrfach deutlich macht, daß es die Zulässigkeit des Vorziehens von Kosten für sehr fraglich hält (Seite 54 und 57). Dies bezieht sich auch auf seine eigenen Ausführungen zum Vorziehen von Kosten (S.54: "Man kann mit Anstand wie folgt argumentieren"). Aufgrund dieses Gutachtens besteht keine Veranlassung, die vom OVG aufgestellten Grundsätze, die Prof. X. nicht bekannt waren, wieder in Zweifel zu ziehen.
Da die dem Gericht mit Schreiben vom 13.3.1998 vorgelegte Aufstellung der Kostenaufteilung der Zahlungen an die AVG in der Position "Beratungen, Organisation, Gutachterkosten" auch für die 1994 und 1995 noch nicht im Betrieb befindliche Kompostieranlage O. Kosten ausweist, ist nicht auszuschließen, daß auch hier Vorlaufkosten, die aktivierungspflichtig sind, angesetzt wurden.
c) Der Kostenaufstellung ist auch nicht zu entnehmen, ob die nach § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 LAbfG im übrigen für erstat-tungspflichtig erklärten Kosten, die durch die Arbeit der AVG entstehen , richtig verteilt worden sind.
Auch insoweit sind nur die betriebsbedingten Kosten anzusetzen. Die Gesamtkosten der allgemeinen abfallwirtschaftlichen Aufgaben, die die AVG übernommen hat, sind nur teilweise durch die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, die über die Deponie "W. Ville" erfolgt, betriebsbedingt. Im übrigen sind diese Kosten von allen Benutzern der abfallwirtschaftlichen Einrichtungen im Sinne von § 15 AbfallS zu tragen, insbesondere auch von den Anlieferern der Gewerbe- und Baustellenabfälle und zwar nicht nach den Restmengen, die auf die Deponie verbracht werden, sondern nach den Abfallmengen, die den abfallwirtschaftlichen Einrichtungen der Stadt L. insgesamt zugeführt werden.
Soweit die AVG als Dritte im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG abfallwirtschaftliche Aufgaben der Stadt L. teilweise wahrnimmt, auf der Grundlage des Anschluß- und Benutzungszwanges den Abfall auf privatrechtlicher Basis entsorgt bzw. verwertet und unmittelbar mit den Abfallbesitzern die Kosten abrechnet, muß sie die allgemeinen abfallwirtschaftlichen Kosten, die bei ihr angefallen sind, anteilmäßig auch auf die von ihr betreuten Benutzerkreise umlegen; denn diese Kosten verursachenden Leistungen sind nach der Wertung des § 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG zugunsten aller Benutzer entstanden, die die Einrichtungen der entsorgungspflichtigen Körperschaften in Anspruch nehmen. Da § 5 Abs. 7 LAbfG die Entsorgung durch geeignete Dritte zuläßt und § 9 Abs. 2 Satz 1 die Kosten dieser Dritten wieder als ansatzfähig ansieht, kann es für die Kostentragungspflicht nicht auf die unterschiedliche öffentlich- bzw. privatrechtliche Entsorgungsstruktur ankommen. Die Kosten sind auf die verschiedenen Benutzerkreise aufzuteilen, und zwar sowohl auf die von der AVG bzw. ihren Betriebsgesellschaften betreuten Benutzer als auch auf die von der Stadt L. über die Deponie "W. " betreuten Abfallbesitzer. Nur der auf die Benutzer der "Vereinigten Ville" entfallende Anteil kann der Stadt L. in Rechnung gestellt und als betriebsnotwendige Fremdkosten der von diesen Abfallbesitzern genutzten Einrichtungen angesehen werden und Eingang in die Entgelteordnung und damit in die Gebührenkalkulation finden.
Zu diesen Kosten gehören insbesondere auch die Beratungskosten. Ausweislich der Sachstandsberichte zum Abfallwirtschaftskonzept (für 1994 Seite 2-3 und 9, für 1995 Seite 2-3,8-10, für 1996 Seite 4-5 ,5-6) hat die Beratung private Haushalte, Schulen, Behörden, Gewerbebetriebe und Industrie erfaßt.
d) Bei einer neuen Kalkulation der Entgelteordnung ist insbesondere zu beachten, daß gebührenrechtlich die Subventionierung von einzelnen Leistungen bedenklich ist,
vgl. OVG Urteil vom 1.7.1997- 9 A 3556/96 - Urteil vom 17.3.1998- 9 A 1430/96 -.
Insoweit bedarf die Subventionierung der Einzelanlieferer einer Prüfung; denn diese zahlten z.B. 1994 statt 108,90 DM pro Tonne 60,00 DM ( Begründung zur Entgelteordnung Anlage 1 Seite 10). Ob dies, wie der beklagte meint, mit der Rechtsprechung zur Entsorgung von Sperrmüll gerechtfertigt werden kann, die von dem Gedanken getragen ist, daß der Erhebungsaufwand für eine gesonderte Gebühr und die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme durch jeden Abfallbesitzer groß sind,
vgl. VG Köln Urteil vom 18.11.1997 - 14 K 7647/95 -; Driehaus-Schulte a.a.O. § 6 Rdnr. 338
erscheint hier von den tatsächlichen Umständen her fraglich. Hinzukommt, daß in diesen Fällen die Kosten der Einzelanlieferer auch der richtigen Benutzergruppe zugeordnet werden müssen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 , 155 VwGO. Insoweit war zu berücksichtigen, daß die Klagerücknahme hinsichtlich der Abwassergebühren schon mit Schriftsatz vom 14.3.1996 erfolgt ist, und damit der bis dahin höhere Streitwert für die Gerichtsgebühren keine Auswirkungen hatte.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 und 3
BekanntmachungsVO
§§ 4, 6 KAG
§§ 154 , 155 VwGO
§ 74 VwGO
§ 75 GO
§ 89 Gemeindeordnung
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 7 Abs. 4 und 5 Gemeindeordnung
§ 3 Abs. 1 BekanntmachungsVO
§ 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG
§ 9 Abs. 2 S.3 LAbfallG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 1
und 2 LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 LAbfG
§
9 Abs. 2 LAbfG
§ 9 Abs. 2 LAbfG
§ 6 Abs. 1 Satz
1 KAG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3
Gemeindeordnung
§ 3 Abs. 2 Satz 2 AbfallG
§ 5 Abs. 7 LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz
1 und 2 LAbfG
§ 9 Abs.
2 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 7
LAbfG
§ 6 des Kommunalabgabengesetzes
Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 88,
561
BVerfGE 50, 217
BVerfGE 68, 193
BVerfGE 72, 200, 241
JZ 1990,275
9 A 739/88
9 A 4439/96
14 K
9101/94
14 K 3091/96
14 K 7779/96
14 K 3642/94
9 A 1430/96
22 A 1135/94
14 K 1945/92
9 A
1331/92
8 B 177/94
9 A 274/93
22 A 3036/93
22 A 5377/94
22 A 2281/85
8 N 3.93
14 L 361/98
2 A 262/79
9 A 802/88
9 A 1386/92
4 K 4585/97
14 K 6843/95
15 A 3123/93
9 A 3556/98
2 A 1988/85
2 BvL 5/76
1 BvL 19/90
9 A 3016/94
2 BvL 2/83
9 A 2251/93
9 A 3556/96
14 K 7647/95