Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-09-27, Aktenzeichen 29/22

Tenor:
Orientierungssatz
1a. Ein Volksbegehren ist zulässig, wenn die Voraussetzungen für seine Zulassung erfüllt sind (Art 82 Abs 3 S 2 Alt 1 ThürVerf , § 12 Abs 2 Alt 1 iVm § 11 Abs 2 ThürBVVG ), kein die Volksgesetzgebung ausschließender Vorbehalt eingreift (Art 82 Abs 2 Verf TH) und das begehrte Gesetz auch ansonsten mit höherrangigem Recht (Art 82 Abs 3 S 2 Alt 2 Verf TH, § 12 Abs 2 Alt 2 VoBegG TH) vereinbar ist (vgl VerfGH Weimar, 10.04.2013, 22/11, LVerfGE 24, 539 <545 = Rn 43>). (Rn.29)
1b. Im Rahmen dieses Prüfungsmaßstabs hat der VerfGH den Gesetzentwurf des Volksbegehrens umfassend auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen. Er ist insoweit nicht an die Rügen der Antragstellerin und an das Ergebnis einer möglichen Beratung durch die Präsidentin des Landtags (§ 4 VoBegG TH) sowie ihrer Prüfung (§ 11 VoBegG TH) gebunden (VerfGH Weimar, 10.04.2013, 22/11, LVerfGE 24, 539 <545 = Rn 44>). (Rn.30)
2. Zum Ls:
2a. Nach Art 82 Abs 3 S 2 Alt 1 Verf TH iVm § 11 Abs 2, §§ 6, 9 und 10 VoBegG TH muss ein Volksbegehren bestimmten Anforderungen an seinen Inhalt und seine Begründung entsprechen. (Rn.31)
2b. Der Gesetzentwurf muss so formuliert sein, dass der Inhalt der Materie verständlich ist. Aus dem Gesetzentwurf und der Begründung müssen sich die Auswirkungen des Vorhabens überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen lassen (vgl VerfGH München, 16.07.2019, Vf. 41-IX-19 ; VerfG Hamburg, 12.07.2023, 12/20). (Rn.39)
2c. Im Rahmen der bindenden vom Verfassungsgericht vorzunehmenden Auslegung ist der Wortlaut der Initiative maßgeblich (VerfG Hamburg, 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232 <242f = RIS Rn 68>). Für die erforderliche Auslegung ist auf den Blickwinkel eines objektiven Betrachters abzustellen. Auf die Vorstellung der Initiatoren oder deren im Gerichtsverfahren abgegebene Erklärungen kommt es hingegen nicht an (VerfG Hamburg, 12.07.2023, 12/20). (Rn.40)
2d. Ua muss ein Volksbegehren darüber unterrichten, wenn einer landesrechtliche Regelung aufgrund konkurrierender und vorrangiger bundesgesetzlicher Regelungen und der Bindung von Landesbehörden und -gerichten hieran nur eine begrenzte Reichweite zukommt. Es kann nicht vorausgesetzt werden, dass solche komplexen juristischen Rahmenbedingungen (hier: konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes ua für das Infektionsschutzrecht gem Art 74 Abs 1 Nr 19 GG) auch ohne eine entsprechende Unterrichtung allgemein bekannt sind. (Rn.46)
3. Hier:
Die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens sind jedenfalls deshalb nicht gegeben, weil die Begründung des Gesetzentwurfs den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen nicht genügt. Die Begründung des Volksbegehrens enthält nicht die erforderliche Information über die – begrenzte – Reichweite des Gesetzentwurfs, sondern vermittelt im Gegenteil hierzu einen unzutreffenden Eindruck (wird ausgeführt). (Rn.31) (Rn.45)
Das Volksbegehren „Anti-Impfzwang-Initiative“ ist unzulässig.

Tatbestand:
I.
1. Gegenstand des Verfahrens ist die Zulässigkeit des Volksbegehrens „Anti-Impfzwang-Initiative“ zur Änderung der Thüringer Verfassung (ThürVerf). Die Antragstellerin (die Thüringer Landesregierung) hält das Volksbegehren für unzulässig, da es gegen höherrangiges Recht verstoße.
2. Am 30. September 2022 beantragte die Anhörungsberechtigte zu 1. (die Vertrauensperson des Volksbegehrens) sowie die stellvertretende Vertrauensperson bei der Präsidentin des Thüringer Landtags die Zulassung des Volksbegehrens. Dem Antrag lagen Unterschriftsbögen mit mehr als 5.000 Unterschriften bei. Der Text und die Begründung des angestrebten Gesetzes lauten wie folgt:
3. Am 8. November 2022 stellte die Präsidentin des Thüringer Landtags die Zulässigkeit des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens fest.
II.
1. Mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2022 hat die Antragstellerin ein Verfahren auf Feststellung der Unzulässigkeit des Volksbegehrens eingeleitet.
Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass die erstrebte Verfassungsänderung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 i. V. m. Art. 72 Abs. 1 Grundgesetz (GG) unvereinbar ist. Die Bestimmungen der Art. 70 ff. GG zur Gesetzgebungskompetenz seien auch auf Landesverfassungsrecht anwendbar, da es keinen kompetenzfreien Raum der Rechtsetzung von Bund und Ländern geben könne.
Das mit dem Volksbegehren erstrebte Verbot sei einerseits eine Konkretisierung des in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf garantierten Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit, andererseits bestehe ein Bezug zum Recht der Maßnahmen gegen übertragbare Krankheiten bei Menschen (Infektionsschutzrecht), das dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG unterfalle, der auch Maßnahmen der Vorbeugung erfasse.
Die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG stehe der vorgesehenen Regelung entgegen. Der Bundesgesetzgeber habe die Materie der Schutzimpfungen und Impfpflichten im Interesse des bundeseinheitlichen Gesundheitsschutzes insofern abschließend geregelt, als keine landesrechtlichen Regelungen vorgesehen und möglich seien, ausgenommen wenige Ermächtigungen, die das Bundesrecht den Ländern ausdrücklich erteile. Mit den detaillierten und differenzierten Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes habe der Bundesgesetzgeber Maßnahmen gegen übertragbare Krankheiten abschließend geregelt. Es gebe eine Impfpflicht nach § 17a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Soldatengesetz (SG), die der Funktionsfähigkeit der Bundeswehr diene, und die Masernimpfpflicht nach § 20 Abs. 8 bis 14 Infektionsschutzgesetz (IfSG), die sich auf bestimmte Einrichtungen und dort untergebrachte, betreute und beschäftigte Personen beziehe. Bis zu ihrem Außerkrafttreten am 1. Januar 2023 habe zudem nach § 20a IfSG a. F. eine einrichtungsbezogene COVID-19-Impfpflicht bestanden. Zumindest stehe die mit dem Volksbegehren erstrebte völlige Freiheit von Impfpflichten mit den Verordnungsermächtigungen nach § 20 Abs. 6 und 7 IfSG im Widerspruch.
Eine Sperrwirkung gemäß Art. 72 Abs. 1 GG ergebe sich außerdem aus dem absichtsvollen, bewussten Regelungsverzicht des Bundes bezüglich einer allgemeinen COVID-19-Impfpflicht. Die bundesgesetzlichen Einführungen indirekter Impfverpflichtungen gegen Masern und COVID-19 zeigten aber auch, dass der Bundesgesetzgeber zum Instrument der indirekten oder direkten Impfpflicht zu greifen bereit sei.
Das Volksbegehren verstoße außerdem gegen einfaches Bundesrecht. Die Unvereinbarkeit mit den Verordnungsermächtigungen nach § 20 Abs. 6 und 7 IfSG liege auf der Hand und folge aus der entgegengesetzten Zielrichtung und Konzeption. Soweit der Bundesgesetzgeber den Landesregierungen damit eine Ermächtigung zur Einführung von (partiellen) Impfpflichten erteilt habe, sei der sich daraus ergebende Gestaltungsspielraum bundesrechtlich determiniert. Eine bundesrechtliche Ermächtigung, die darauf hinausliefe, den Ländern generell eine Freistellung von Impfpflichten zu ermöglichen, gebe es nicht. Eine solche generelle Freistellung von Impfpflichten verstoße daher gegen höherrangiges Recht.
Art. 142 GG löse diesen Widerspruch nicht auf. Zwar sei das erstrebte Verbot als Verstärkung des Selbstbestimmungsrechts auf körperliche Unversehrtheit zu verstehen, jedoch seien landesverfassungsrechtliche grundrechtliche Mehrgewährleistungen nur dann mit Art. 142 GG vereinbar, wenn sie nicht zugleich Mindergewährleistungen für andere Grundrechtsträger oder andere Verfassungsrechtsgüter bewirkten. Dies sei aber hinsichtlich der begehrten Verfassungsänderung der Fall. Das Verbot kollidiere mit aus den Grundrechten auf Leben und körperliche Unversehrtheit herzuleitenden staatlichen Schutzpflichten, denn eine Pflicht zur Impfung könne in engen Grenzen verfassungsrechtlich zulässig sein, um grundrechtliche Güter zu schützen. Das Bundesverfassungsgericht habe dies mehrfach für einrichtungsbezogene Impfpflichten bejaht. Im Zentrum der aktuellen Diskussion stehe die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Impfpflicht im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie mit unterschiedlichen Argumentationslinien. Jedenfalls lasse sich aus dieser Diskussion kein absolutes Verbot von Zwangseingriffen in die körperliche Unversehrtheit ableiten. Zudem habe das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf einrichtungsbezogene Impfpflichten einen Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers anerkannt.
Es handele sich um eine primäre Kollision, denn nicht erst bei Rechtsanwendung der Norm trete der Widerspruch zu Tage, er sei bereits bei der Betrachtung des bundes- und landesrechtlichen Normgefüges zu erkennen. „Bedrohte Teile“ im Sinne des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG könnten auch die Gesamtheit der Bevölkerung umfassen, sofern eine entsprechende Bedrohung allgemein vorliege. Menschen könnten daher in bestimmten Situationen kraft bundesrechtlicher Vorgabe zur Impfung verpflichtet werden. Das geforderte Impfzwangverbot könne hingegen nicht bundesrechtskonform interpretiert werden.
Die Begründung des Gesetzentwurfs nenne zwar unterschiedliche und teils gegenläufige von der Impfpflicht betroffene Rechtsgüter, auch finde der Vorrang des Bundesrechts Erwähnung. Die vorgeschlagene Verfassungsänderung entspreche dem in der Begründung angedeuteten Rahmen aber nicht. Die Beifügung eines Regelungsvorbehalts ändere daran nichts, da er nur die Ausgestaltung, nicht aber die Beschränkung des von ihr begründeten subjektiven Rechts ermögliche.
Der vorgelegte Gesetzentwurf sei mangels Klarheit mit Art. 82 Abs. 1 ThürVerf unvereinbar. Nach der Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs erfordere es die Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens, dass der Bürger bereits mit dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens über die Abstimmungsfrage sowie deren Bedeutung und Reichweite angemessen unterrichtet werde. Die Begründung für ein Volksbegehren sei so zu formulieren, dass die Gefahr der Verfälschung des Abstimmungsergebnisses ausgeschlossen sei. Das vorliegende Volksbegehren erwecke den Eindruck, dass von Impfpflichten Betroffene sich erfolgreich auf ein neues Grundrecht berufen könnten. Selbst wenn man von einer Vereinbarkeit der angestrebten Verfassungsänderung mit Art. 142 GG ausginge, wäre der Anwendungsbereich der neuen landesverfassungsrechtlichen Norm entgegen der Begründung begrenzt. Sie würde nach Art. 31 GG zwangsläufig leerlaufen.
2. Die Antragstellerin beantragt, festzustellen, dass das Volksbegehren „Anti-Impfzwang-Initiative“ unzulässig ist.
3. Die Anhörungsberechtigte zu 1. ist der Ansicht, der Antrag sei unzulässig und unbegründet.
Der Antrag sei unzulässig, denn er erfülle die Anforderungen des § 18 Abs. 1 des Gesetzes über den Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz - ThürVerfGHG) nicht, weil er sich nicht mit der einschlägigen und entscheidungserheblichen Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs auseinandersetze, sondern auf ein ergebnisorientiertes zusammengefügtes Konstrukt stütze.
Die Art. 70 ff. GG seien nur auf die einfache Gesetzgebung anwendbar, bei Verfassungsänderungen gelte die Verfassungsautonomie der Länder. Die Länder könnten Grundrechte oder Staatsziele mit eigenen Akzenten ausformen. Zudem wäre es eine Ungleichbehandlung der Länder, wenn Altregelungen aus der Zeit vor Inkrafttreten des Grundgesetzes bestehen blieben, während Beitrittsländer ihre Verfassungsautonomie nur im Rahmen von „Einzelermächtigungen“ des Grundgesetzes entfalten könnten. So sei zu den Landesgrundrechten anerkannt, dass Art. 142 GG nicht im Sinne eines bloßen Bestandsschutzes zugunsten älterer Landesgrundrechte zu verstehen sei.
Zwar habe der Bundesgesetzgeber von der konkurrierenden Zuständigkeit für den Infektionsschutz grundsätzlich Gebrauch gemacht. Er lasse jedoch den Ländern Spielräume, die sie unter Beachtung ihrer Landesverfassung ausfüllen könnten. Sofern die Landesregierungen zur Einführung von Corona-Impfpflichten ermächtigt worden seien, habe der Bundesgesetzgeber ihnen bewusst und gewollt einen Spielraum eingeräumt und dies sogar bezüglich der Frage des „ob“ solcher Impfpflichten. Handelnder Akteur könne dabei nicht nur die Landesregierung sein, sondern auch der Gesetzgeber im Wege der verordnungsersetzenden Gesetzgebung. Insoweit könne auch das Volk mittels einer Verfassungsinitiative die Entscheidung an sich ziehen.
Geboten sei eine geltungserhaltende verfassungskonforme Auslegung des Gesetzesentwurfs. Zunächst werde die erstrebte grundrechtliche Grundsatznorm durch einen Regelungsvorbehalt relativiert. Die erstrebte Verfassungsänderung könne zudem nur insoweit den Impfzwang verbieten, als der Bundesgesetz- oder -verordnungsgeber eine Impfpflicht nicht vorschreibe und das Bundesgrundrecht auf Lebensschutz nicht im Ausnahmefall eine Impfpflicht zwingend gebiete. Der Entwurf sage dazu das Wesentliche sehr deutlich, indem er die Berücksichtigung anderer Verfassungsgüter und höherrangigen Rechts anspreche. Ansonsten wären auch keine Verfassungsänderungen mehr möglich, da diese immer in systematische Rahmenbedingungen eingebunden seien. Alle Folgen der allgemeinen Verfassungsdogmatik auf einem Abstimmungszettel unterzubringen, sei in der Praxis nicht möglich.
Es bestehe kein Geltungsvorrang des Bundesrechts, jedenfalls gegenüber inhaltsgleichen und weitergehenden Grundrechten der Landesverfassung. Dies sei auch dem Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 15. Juli 2020 - VerfGH 2/20 - zu entnehmen. Die mit dem Volksbegehren angestrebte weitergehende Grundrechtsgewährleistung beinhalte keinen Widerspruch nach Art. 142 GG, denn unter der erstrebten grundrechtlichen Gewährleistung wäre eine bundeseinheitliche Rechtsanwendung immer garantiert. Die durch die Annahme einer Kollision und Derogation ausgelöste Rechtsunsicherheit wäre demgegenüber viel höher. Die rechtssichere Praktizierbarkeit des Modells des gegebenenfalls temporären Anwendungsvorrangs habe sich im Verhältnis des innerstaatlichen Rechts zum unmittelbar anwendbaren EU-Recht gezeigt. Dementsprechend habe das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass jedenfalls für die Kollision von Bundesrecht mit Landesverfassungsrecht die Regelungen der Landesverfassung bestehen blieben und nur im konkreten Fall durch das Bundesrecht verdrängt würden, solange dieses entgegenstehende Bundesrecht Bestand habe. Daher könne die erstrebte Grundrechtsgewährleistung „auf Reserve“ aufgenommen werden, aufgrund des Anwendungsvorrangs des Bundesrechts temporär ohne Rechtswirkung, bis der Normgeber des Bundes den Ländern wieder Spielraum gebe.
3. Der Anhörungsberechtigte zu 2. (der Thüringer Landtag) hat keine Stellungnahme abgegeben.
4. In der mündlichen Verhandlung vom 5. Juli 2023 haben die Antragstellerin und die Anhörungsberechtigte zu 1. ihr Vorbringen vertieft.
Die Anhörungsberechtigte zu 1. hat betont, dass die Reichweite des Volksbegehrens beschränkt sei. Das Bundesrecht werde beachtet und die vorhandenen Spielräume würden genutzt. Es gehe um die Thüringer Verfassung; dass dabei Bundesrecht vorgehe, sei selbstverständlich. In der Begründung des Volksbegehrens beziehe sich der erste Satz darauf. Die Maßstäbe dürften diesbezüglich nicht überspannt werden. Das begehrte Grundrecht solle möglichst verwirklicht werden. Die Formulierung „Impfzwang“ und nicht „Impfpflicht“ sei gewählt worden, da diese für Bürger verständlicher sei und zu weniger Kollisionen führe. Verwaltungszwang sei damit nicht gemeint.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Feststellung der Unzulässigkeit des Volksbegehrens ist zulässig und begründet.
Der Antrag ist zulässig.
Der Antrag ist statthaft, denn die Voraussetzungen des Art. 82 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Art. 80 Abs. 1 Nr. 6 ThürVerf, § 11 Nr. 6 ThürVerfGHG und § 12 Abs. 2 des Thüringer Gesetzes über das Verfahren bei Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid (ThürBVVG) liegen vor. Danach hat die Landesregierung den Verfassungsgerichtshof anzurufen, wenn sie die – formellen – Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens für nicht gegeben oder das Volksbegehren für mit höherrangigem Recht nicht vereinbar hält.
Der am 5. Dezember 2022 wirksam gestellte Antrag ist innerhalb der Monatsfrist nach § 12 Abs. 2, § 31 ThürBVVG beim Thüringer Verfassungsgerichtshof eingegangen. Auch die Form und die Begründungsanforderungen sind gewahrt, § 49 i. V. m. § 18 Abs. 1 ThürVerfGHG.
Der Antrag ist begründet. Das Volksbegehren ist unzulässig.
1. Der Verfassungsgerichtshof hat auf einen zulässigen Antrag hin über die Zulässigkeit des Volksbegehrens zu entscheiden, Art. 80 Abs. 1 Nr. 6 ThürVerf. Den Maßstab dieser Prüfung geben Art. 82 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 sowie Abs. 8 ThürVerf i. V. m. § 12 Abs. 2 ThürBVVG vor. Danach ist ein Volksbegehren zulässig, wenn die Voraussetzungen für seine Zulassung erfüllt sind (Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ThürVerf, § 12 Abs. 2 Alt. 1 i. V. m. § 11 Abs. 2 ThürBVVG), kein die Volksgesetzgebung ausschließender Vorbehalt eingreift (Art. 82 Abs. 2 ThürVerf) und das begehrte Gesetz auch ansonsten mit höherrangigem Recht (Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 ThürVerf, § 12 Abs. 2 Alt. 2 ThürBVVG) vereinbar ist (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 -, LVerfGE 24, 539 [545] = juris Rn. 43).
Im Rahmen dieses Prüfungsmaßstabs hat der Verfassungsgerichtshof den Gesetzentwurf des Volksbegehrens umfassend auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen. Er ist insoweit nicht an die Rügen der Antragstellerin und an das Ergebnis einer möglichen Beratung durch die Präsidentin des Landtags (§ 4 ThürBVVG) sowie ihrer Prüfung (§ 11 ThürBVVG) gebunden (ThürVerfGH, Urteil vom 5. Dezember 2007 - VerfGH 47/06 -, LVerfGE 18, 609 [619 ff.]; Urteil vom 19. Dezember 2001 - VerfGH 4/01 -, LVerfGE 12, 405 [423 f.]; Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 -, LVerfGE 24, 539 [545] = juris Rn. 44).
2. Das verfahrensgegenständliche Volksbegehren ist unzulässig, weil die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens nicht gegeben sind, Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ThürVerf i. V. m. § 11 Abs. 2, §§ 6, 9 und 10 ThürBVVG. Hiernach muss ein Volksbegehren bestimmten Anforderungen an seinen Inhalt und seine Begründung entsprechen. Die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens sind jedenfalls deshalb nicht gegeben, weil die Begründung des Gesetzentwurfs den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen nicht genügt.
a) Der Thüringer Verfassungsgerichtshof hat mit Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 - folgende Grundsätze und Anforderungen formuliert:
„aa) Nach Art. 82 Abs. 1 ThürVerf können im Wege eines Volksbegehrens "ausgearbeitete Gesetzentwürfe" in den Landtag eingebracht werden. Eine nähere Bestimmung hierzu enthält § 6 Abs. 1 Satz 2 ThürBVVG, der verlangt, dass bei einem Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens auf den Unterschriftsbögen "der Text und die Begründung" des begehrten Gesetzes vollständig abgedruckt sind. [...]
bb) Die Mitwirkung des Volkes bei der Gesetzgebung ist nicht darauf beschränkt, durch ein Volksbegehren Gesetzesvorlagen in den Landtag einzubringen (Art. 81 Abs. 1 ThürVerf). Das Volk wird in einem nachfolgenden Volksentscheid direkt als Gesetzgeber tätig, wenn der Landtag dem Volksbegehren nicht entspricht (Art. 82 Abs. 7 ThürVerf). Diese Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens macht es erforderlich, dass der Bürger bereits mit dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens über die Abstimmungsfrage sowie deren Bedeutung und Reichweite angemessen unterrichtet wird. Der Gesetzentwurf und seine Begründung können im laufenden Verfahren nicht geändert werden (ThürVerfGH, LVerfGE 18, 609, 627 f.). Ein späterer Volksentscheid kann den zur Abstimmung gestellten Regelungen nur soweit Gesetzeskraft verleihen, als der gesetzgeberische Wille des Volkes den von den Initiatoren des Volksbegehrens gewollten Regelungsgehalt erfasst (NdsStGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00, juris Rn. 42 ff; BayVerfGH, Entscheidung vom 17. November 1994 - Vf. 96-IX-94 u. a., juris Rn. 413 u. 429; SaarlVerfGH, Urteil vom 14. Juli 1987 - Lv 3/86, NVwZ 1988, 245 [246]; BremStGH, Entscheidung vom 9. Juni 1986 - St 2/85, DÖV 1986, 792, [793]).
Die Begründung richtet sich an die Gesamtheit der Bürger und nicht nur an diejenigen, die wegen ihres persönlichen Interesses an dem Zustandekommen des Volksbegehrens mit der Materie bereits vertraut sind. Das Verfahren der Volksgesetzgebung unterscheidet sich zudem grundlegend von dem Gesetzgebungsverfahren im Landtag. Eine formalisierte Beratung des Gesetzentwurfs, wie sie im Parlament stattfinden würde, ist hier nicht möglich. Die abstimmenden Bürger können ihren Willen nur durch ein "Ja" oder ein "Nein" zum Gesetzentwurf zum Ausdruck bringen, Änderungen, Ergänzungen oder eine teilweise Annahme des Entwurfs sind ausgeschlossen (NdsStGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00, juris Rn. 42; BremStGH, DÖV 1986, 792, [793]; BayVerfGH, Entscheidung vom 17. September 1999 - Vf. 12-VIII-98 u. a. -, juris Rn. 104 f.; Entscheidung vom 10. März 1978
- Vf. 132-IX-77, BayVBl. 1978, 334 [335]; Entscheidung vom 15. Dezember 1976- Vf. 56-IX-76, BayVBl. 1977, 143 [145]).
cc) Die Begründung hat insbesondere das Gebot der Sachlichkeit zu wahren. Sie ist so zu formulieren, dass die Gefahr einer Verfälschung des Abstimmungsergebnisses ausgeschlossen ist. Der gesetzgeberische Wille des Volkes kann nur dann fehlerfrei zum Ausdruck kommen, wenn die stimmberechtigten Bürger nicht durch irreführende oder gar unrichtige Behauptungen beeinflusst werden. Die Ausführungen zum Gesetzentwurf dienen nicht der Werbung für das mit dem Volksbegehren verfolgte Anliegen, sondern der sachbezogenen Unterrichtung des Bürgers. Mit diesem Sinn und Zweck ist die Proklamation allgemeiner politischer Forderungen und Schlagworte auf den Unterschriftsbögen grundsätzlich nicht zu vereinbaren (vgl. HambVerfG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - HVerfG 3/10, juris Rn. 211; NdsStGH, Urteil vom 23. Oktober 2001 - StGH 2/00, juris Rn. 42 ff; BayVerfGH, BayVBl. 1977, 143 [145] und 1978, 334 [335]).“
Mit Urteil vom 12. Juli 2023 - HVerfG 12/2020 - hat das Hamburgische Verfassungsgericht anhand der folgenden Maßstäbe entschieden:
„Die Abstimmung muss grundsätzlich einen abstimmungsfähigen Inhalt enthalten, d.h. eine Frage, die mit „ja“ oder „nein“ beantwortet werden kann (VerfGH Bayern, Urt. v. 15.12.1976, Vf. 56-IX76, juris Rn. 42). Denn ein Diskurs über den vorgelegten Entwurf, der zu einer Änderung, Ergänzung oder teilweisen Annahme führen kann, ist nicht möglich (VerfGH Bayern, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 109). Darüber hinaus muss der Gesetzentwurf so formuliert sein, dass der Inhalt der Materie verständlich ist (VerfGH Bayern, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 109), d.h. er muss sich nicht nur von den interessierten Bürgerinnen und Bürgern, sondern von der Gesamtheit der abstimmenden Bürgerinnen und Bürger eindeutig und zweifelsfrei aus der Fassung des Gesetzentwurfs entnehmen lassen (Brem StGH, Entsch. v. 9.7.1986, 2/85, NVwZ 1987, 576; VerfGH Bayern, Entsch. v. 10.3.2978, Vf. 132-IX-77, juris Rn. 75). Dies gilt insbesondere bei Volksbegehren, die Leistungen des Staates zum Gegenstand haben (VerfGH Bayern, Urt. v. 15.12.1976, Vf. 56-IX-76, juris Rn. 42). Die Fragestellung muss dabei inhaltlich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und in diesem Sinne aus sich heraus verständlich sein. Je komplexer, weiträumiger und abstrakter die Materie ist, umso wichtiger werden Klarheit und Eindeutigkeit des Abstimmungstextes, um die unverfälschte Abbildung des demokratischen Willens zu gewährleisten (HVerfG, Urt. v. 30.11.2005, 16/04, juris Rn. 78 ff.). Aus dem Gesetzentwurf und der Begründung müssen sich die Auswirkungen des Vorhabens überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen lassen (VerfGH Bayern, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 109). Die Behauptung unzutreffender Tatsachen ist ebenso unzulässig (VerfGH Bayern, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 110) wie die unzutreffende oder unvollständige Erläuterung der geltenden Rechtslage (VerfGH Bayern, Entsch. v. 13.4.2000, Vf. 4-IX-00, juris Rn. 152; Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 110) oder andere irreführende oder unrichtige Behauptungen (vgl. VerfGH Thüringen, Urt. v. 10.4.2013, 22/11, juris Rn. 50). Die Grenze einer sachlich vertretbaren Darstellung des Anliegens des Volksbegehrens ist danach jedenfalls dann überschritten, wenn die Folgen einer angestrebten Änderung so lückenhaft oder missverständlich dargestellt werden, dass die Bürger, soweit sie nicht über spezielle Vorkenntnisse verfügen, den eigentlichen Inhalt des Vorschlags nicht erfassen können und so geradezu in die Irre geführt werden (vgl. HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, juris Rn. 40; VerfGH Bayern, - 23 - Entsch. v. 13.4.2000, Vf. 4-IX-00, VerfGHE BY 53, 81, juris Rn. 152; VerfGH Berlin, Beschl. v. 27.10.2008; 86/08, LVerfGE 19, 39, juris Rn. 64). Unschädlich sind hingegen im Sinn des politischen Anliegens „gefärbte“ Tatsachenmitteilungen und Erläuterungen bzw. plakative Argumentationen (BayVerfGH, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 110).
Im Rahmen der bindenden vom Verfassungsgericht vorzunehmenden Auslegung ist der Wortlaut der Initiative maßgeblich (vgl. HVerfG, Urt. v. 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232, juris Rn. 68). Denn das plebiszitäre Entscheidungsverfahren ist dadurch gekennzeichnet, dass dem Volk lediglich Zustimmung oder Ablehnung zu dem konkreten Vorschlag, den die Volksinitiative formuliert hat, als Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Nachfragen und Formulierungsänderungen sind den Stimmberechtigten nicht möglich, sodass der Vorschlag das Gewollte eindeutig zum Ausdruck bringen muss. Für die erforderliche Auslegung ist auf den Blickwinkel eines objektiven Betrachters abzustellen. Auf die Vorstellung der Initiatoren oder deren im Gerichtsverfahren abgegebene Erklärungen kommt es hingegen nicht an, denn der Volksentscheid erhält seine Legitimation nicht aus der Gruppe der ihn Vorschlagenden, sondern aus der Mehrheit der abgegebenen Stimmen der Bürgerinnen und Bürger (HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/12, juris Rn. 51; Urt. v. 15.12.2004, 6/04, LVerfGE 15, 221, juris Rn. 61). [...] Zu beurteilen ist daher derjenige Inhalt, den ihm die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger im Zeitpunkt ihrer Unterschriftsleistung bei verständiger Betrachtungsweise beigeben konnten und mussten (HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, juris Rn. 51; Urt. v. 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232, juris Rn. 78; VerfGH Berlin, Beschl. v. 27.10.2008, 86/08, LVerfGE 19, 39, juris Rn. 70). Dabei ist der Verständnishorizont eines oder einer rechtsunkundigen Stimmberechtigten zugrunde zu legen (vgl. VerfGH Berlin, Beschl. v. 27.10.2008, 86/08, LVerfGE 19, 39, juris Rn. 71).“
Der Verfassungsgerichtshof hält an den von ihm im Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 - formulierten Anforderungen für den Inhalt und die Begründung eines Volksbegehrens fest und macht sich die vom Hamburgischen Verfassungsgericht in seinem Urteil vom 12. Juli 2023 - HVerfG 12/2020 - formulierten Maßstäbe zu eigen.
b) Es kann dahinstehen, ob die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens bereits deshalb nicht gegeben sind, weil die mit ihm erstrebte Regelung inhaltlich unbestimmt und deshalb unklar ist. Bedenken ergeben sich insoweit unter mehreren Gesichtspunkten.
Zum einen ist fraglich, ob die erstrebte Regelung einen Impfzwang, eine Impfpflicht oder beides zum Gegenstand hat (vgl. zur terminologischen Unterscheidung zwischen Impfzwang und Impfpflicht etwa: Deutscher Ethikrat, Ethische Orientierung zur Frage einer allgemeinen gesetzlichen Impfpflicht. Ad-hoc-Empfehlung, 22. Dezember 2021, S. 7). Als Impfzwang ist die Durchsetzung einer normativ angeordneten Impfpflicht mit den Mitteln des Verwaltungszwangs, insbesondere im Wege des unmittelbaren Zwangs, zu verstehen. Das Volksbegehren spricht einerseits in seiner Kurzbezeichnung, im vorgesehenen Normtext und wiederholt in der Begründung von Zwang, wendet sich aber andererseits im vorgesehenen Normtext und in der Begründung gegen „indirekte Zwangsmaßnahmen“, die nur bei einer Impfpflicht denkbar sind.
Zum anderen ist auch in der mündlichen Verhandlung nicht deutlich geworden, welche Bedeutung dem im Normtext vorgesehenen Ausgestaltungsauftrag an den einfachen Gesetzgeber – gerade im Hinblick auf die dem einfachen Gesetzgeber auferlegten kompetenzrechtlichen Grenzen – zukommen soll.
c) Jedenfalls die Begründung des Volksbegehrens genügt nicht den oben dargelegten Anforderungen, die sich aus Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ThürVerf i. V. m. § 11 Abs. 2, § 6 ThürBVVG ergeben. Sie enthält nicht die erforderliche Information über die – begrenzte – Reichweite des Gesetzentwurfs, sondern vermittelt im Gegenteil hierzu einen unzutreffenden Eindruck.
Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes u. a. auf „Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen“. Hierin finden gegenwärtige oder künftige Regelungen des Bundes zu Impfpflichten, sei es im Infektionsschutzgesetz (IfSG) oder in anderen Gesetzen, ihre kompetenzrechtliche Grundlage. Entsprechende Regelungen des Bundes jedweder Normebene gehen widersprechenden Regelungen des Landes jedweder Normebene – und damit auch landesverfassungsrechtlichen Regelungen und auf deren Grundlage erlassenen Landesgesetzen – vor (vgl. Art. 31 GG). Behörden und Gerichte des Landes bleiben daher in vollem Umfang an das Bundesrecht – einschließlich dort geregelter Impfpflichten – gebunden.
Über die solchermaßen begrenzte Reichweite selbst einer landesverfassungsrechtlichen Regelung muss ein darauf bezogenes Volksbegehren unterrichten. Es kann nicht vorausgesetzt werden, dass diese komplexen juristischen Rahmenbedingungen der erstrebten Regelung auch ohne eine entsprechende Unterrichtung allgemein bekannt sind. Die Unterrichtungspflicht ist umso wichtiger, wenn – wie hier – die Kurzbezeichnung und der Normtext eine Reichweite suggerieren, die nicht besteht.
Eine solche Unterrichtung enthält die Begründung des vorliegenden Volksbegehrens nicht. Sie vermittelt im Gegenteil einen unzutreffenden Eindruck über die Reichweite der erstrebten Regelung.
Zwar wird im ersten Satz auf die Notwendigkeit der „Berücksichtigung ... höherrangigen Rechts“ hingewiesen. Dieser Hinweis ist jedoch zu vage, um die erforderliche Unterrichtungsfunktion zu der beschränkten Reichweite zu erfüllen. Es handelt sich lediglich um die Wiedergabe des Normtextes in Art. 82 Abs. 3 Satz 2 ThürVerf zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen jedes Volksbegehrens. Es fehlt an jeglicher inhaltlichen Ausfüllung, die kompetenzrechtlich bedingte Einschränkung der Reichweite wird nicht einmal andeutungsweise verbalisiert. Es bleibt zudem offen, welches Recht mit dem höherrangigen Recht gemeint ist und was es bedeutet, dass dieses höherrangige Recht „berücksichtigt“ wird. Von den Abstimmungsberechtigten kann nicht erwartet werden, dass sie aus der Formulierung im ersten Satz der Begründung einen Vorrang des Bundesrechts vor der Landesverfassung und vor dem auf der landesverfassungsrechtlichen Norm basierenden einfachen Landesrecht ableiten.
Das Unterrichtungsdefizit wird in den weiteren Passagen der Begründung nicht verringert. Vielmehr wird der falsche Eindruck über die Reichweite der Regelung verstärkt, indem suggeriert wird, sie könne die Durchsetzung bundesrechtlicher Impfpflichten verhindern. Dies zeigt sich im zweiten Absatz der Begründung, in dem es heißt, dass ein Impfzwangverbot im Fall eines – näher beschriebenen – Infektionsgeschehens die Durchsetzbarkeit flächendeckender Impfungen einschränkt. Außerdem wird im letzten Absatz der Begründung betont, das Leitbild des mündigen Bürgers ergebe, dass jeder über seinen Körper selbst, frei und ohne Zwang entscheiden könne.
Der unzureichende und sogar irreführende Charakter der Begründung des Volksbegehrens wird besonders deutlich vor dem Hintergrund seiner Einordnung in das Geschehen im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Corona-Pandemie. Das Volksbegehren ist im Jahr 2022 auf den Weg gebracht worden und damit zu einer Zeit, in der es im Zuge der Bekämpfung der Corona-Pandemie eine einrichtungsbezogene Impfpflicht gab und in der über Sinnhaftigkeit und Zulässigkeit weiterer Impfpflichten in Politik und Gesellschaft intensiv diskutiert wurde. Die vorliegende „Anti-Impfzwang-Initiative“ konnte und kann deshalb nur so verstanden werden, dass mit der vorgesehenen Norm solchen Impfpflichten aktuell und zukünftig begegnet werden kann. Umso mehr hätte es einer Begründung bedurft, die diesem Irrtum entgegenwirkt und die begrenzte Reichweite der vorgeschlagenen Regelung – letztlich ihren überwiegend symbolischen Charakter – deutlich formuliert hätte.
2. Da der Gesetzentwurf bereits nicht die Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens erfüllt, bedarf es keiner Prüfung, ob er außerdem auch mit höherrangigem Recht nicht vereinbar ist (Art. 83 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 ThürVerf).
III.
Das Verfahren ist nach § 28 Abs. 1 ThürVerfGHG kostenfrei.
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 9 und 10 VoBegG
§§ 6, 9 und 10 ThürBVVG
§ 4 VoBegG
§ 11 VoBegG
§ 20a IfSG
§ 31 ThürBVVG
§ 4 ThürBVVG
§ 11 ThürBVVG
§ 6 ThürBVVG
§ 11 Abs 2 ThürBVVG
§ 12 Abs 2 Alt 2 VoBegG
§ 17a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Soldatengesetz
§ 20 Abs. 6 und 7 IfSG
§ 11 Nr. 6 ThürVerfGHG
§ 18 Abs. 1 ThürVerfGHG
§ 12 Abs. 2 ThürBVVG
§ 11 Abs. 2 ThürBVVG
§ 12 Abs. 2 Alt. 2 ThürBVVG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 ThürBVVG
§ 28 Abs. 1 ThürVerfGHG
Art 82 Abs 2 Verf TH
Art 74 Abs 1 Nr 19 GG
Art. 72 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 70 ff. GG
Art. 3 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 142 GG
Art. 82 Abs. 1 ThürVerf
Art. 31 GG
Art. 80 Abs. 1 Nr. 6 ThürVerf
Art. 82 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 sowie Abs. 8 ThürVerf
Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ThürVerf
Art. 82 Abs. 2 ThürVerf
Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 ThürVerf
Art. 81 Abs. 1 ThürVerf
Art. 82 Abs. 7 ThürVerf
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
Art. 82 Abs. 3 Satz 2 ThürVerf
Art. 83 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 ThürVerf

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 245
DÖV 1986, 792
NVwZ 1987, 576