Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-06-20, Aktenzeichen 22 K 7663/99
ECLI: ECLI:DE:VGK:2000:0620.22K7663.99.00

Tenor:
Die Anordnung der Beklagten vom 12. August 1999 wird aufgehoben, soweit die Klägerin darin zur Auskunft über den vollen Inhalt aller Verträge der Vertragstypen "Freistempelung von Sendungen" (Nr. 2 der Anordnung), "Kooperation bei Infopostversand" (Nr. 9 der Anordnung), "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation bei Infopostversand" (Nr. 10 der Anordnung) sowie "Einlieferung von Großbriefen 200 und Maxibriefen 200" (Nr.12 der Anordnung) verpflichtet wird. Ferner wird die Androhung von Zwangsgeld in Höhe von DM 1 Million aufgehoben. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen Klägerin und Beklagte je zur Hälfte.

Tatbestand:
Die Klägerin wehrt sich gegen eine Auskunftsanordnung der Regu- lierungsbehörde für Telekommunikation und Post der Beklagten (Regulierungsbehörde).
Mit Schreiben vom 5. August 1998 bat die Regulierungsbehörde die Klägerin unter Berufung auf § 30 Postgesetz (PostG) um Vorlage aller seit dem 1. Januar 1998 abgeschlossenen Verträge über Teilleistungen nach § 28 PostG und den Zugang zu Postfachanlagen und Adressänderungen nach § 29 PostG. Sie wies darauf hin, dass der Begriff "Teilleistungen" umfassend auszulegen sei und alle Teile der Wertschöpfungskette erfasse.
Die Klägerin teilte unter dem 22. Oktober 1998 mit, sie habe bislang weder Verträge über Teilleistungen noch über den Zugang zu Postfachanlagen und Adressänderungen abgeschlossen. Zwar bestünden verschiedenste Verträge mit Postkunden, wie etwa noch vom Bundesminister für Post und Telekommunikation genehmigte Kooperationsverträge, Selbstbucherverträge oder Verträge über Freistempelung. Hierbei handele es sich jedoch nicht um Teilleistungen i.S.v. § 28 PostG, denn die Leistungen der Kunden würden ausnahmslos vor der eigentlichen Beförderungsleistung erbracht. Preisnachlässe würden in diesen Fällen lediglich deshalb gewährt, weil bestimmte Vorarbeiten der Kunden die Beförderungsleistung erleichterten. Diese werde aber nach wie vor in vollem Umfang ausschließlich von der Klägerin erbracht.
Darauf erließ die Regulierungsbehörde am 24. Februar 1999 eine schriftliche Anordnung nach § 45 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 PostG, mit der sie die Klägerin aufforderte, Auskunft über den gesamten Inhalt aller Verträge zu erteilen, die die Klägerin seit dem 1. Januar 1998 über Teilleistungen i.S.v. § 28 PostG abgeschlossen habe, insbesondere über die Verträge, die von der Klägerin als "Koop-Verträge betr. Mengen, Schwachlasteinlieferung, Vorsortierung, Maschinenlesbarkeit, Freimachung, Einlieferort und/oder Vorankündigung", "Verträge über Selbstbucher", "Verträge über Freistempelung" und/oder "Koop-Verträge Briefzusatzleistungen" geschlossen worden seien. Für den Fall, dass die geforderte Auskunft nicht bis zum 24. März 1999 erteilt werde, drohte die Regulierungsbehörde der Klägerin gemäß §§ 13, 11 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) und §§ 45 Abs. 4 PostG, 72 Abs. 10 Telekommunikationsgesetz (TKG) ein Zwangsgeld i.H.v. 1 Million DM an.
Hiergegen erhob die Klägerin rechtzeitig Klage (22 K 2251/99). Gleichzeitig legte sie der Regulierungsbehörde ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Muster der von dieser als Teilleistungsverträge bezeichneten Verträge sowie Listen mit Kundennamen vor, erläuterte den Inhalt der Verträge und verwies nochmals auf ih- ren Rechtsstandpunkt.
Unter dem 12. August 1999 erließ die Regulierungsbehörde eine weitere schriftliche Anordnung nach § 45 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 1 PostG, mit der sie die Klägerin aufforderte, ihr bis zum 12. September 1999 Auskunft über den vollumfänglichen Inhalt aller Verträge zu erteilen, die von der Klägerin seit dem 1. Januar 1998 über folgende Teilleistungsvertragstypen abgeschlossen wurden:
1. Das "Selbstbuchen von Übergabe-Einschreibbriefsendungen/ Ein wurf-Einschreibbriefsendungen/Nachnahmebriefsendungen", 2. die "Freistempelung von Sendungen", 3. die "Vorsortierung mit DV-Freimachung", 4. die "Freistempelung mit DV-Anlagen (Briefdienst)", 5. die "Freimachung von Sendungen mit DV-Anlagen und Postver- sandsystemen (Briefdienst)", 6. die "Kooperation im Briefdienst", 7. die "Kooperation bei Briefzusatzleistungen", 8. die "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation im Briefdienst (Briefe)", 9. die "Kooperation bei Infopostversand", 10. die "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation bei Infopostversand", 11. die "Sortierzusatzvereinbarung" sowie 12. die "Einlieferung von Großbriefen 200 und Maxibriefen 200".
Die Regulierungsbehörde wies darauf hin, dass Auskunft über alle Verträge mit einer der genannten Bezeichnungen zu erteilen sei, unabhängig davon, ob die Verträge individuell ausgehandelt worden oder aufgrund von Allgemeinen Geschäftsbedingungen zustande gekommen bzw. mit oder ohne Schriftform vereinbart worden seien und ob sie mit Dritten oder mit Tochtergesellschaften oder Beteiligungsunternehmen der Klägerin abgeschlossen worden seien.
Die Forderung nach Auskunft über den vollumfänglichen Inhalt aller Verträge werde auch als erfüllt angesehen, wenn der jeweilige Vertragspartner unter Zuordnung einer bestimmten Mustervereinbarung bzw. Angebotsvariante genannt werde, wobei allerdings alle nicht aus der Mustervereinbarung erkennbaren individuellen Vertragsdaten anzugeben seien.
Zur Begründung führte die Regulierungsbehörde folgendes aus: Die im März 1999 übergebenen Unterlagen ließen keine Einzelheiten der abgeschlossenen Verträge erkennen und seien daher unzureichend. Auch habe die Klägerin nicht ausdrücklich versichert, dass die abgeschlossenen Verträge mit den vorgelegten Musterverträgen identisch seien. Aus den Unterlagen seien Vertragstypen identifizierbar, die Teilleistungen i.S.d. § 28 PostG beträfen, seit dem 1. Januar 1998 in einer Vielzahl von Fällen abgeschlossen und der Regulierungsbehörde entgegen der Vorlagepflicht nach § 30 PostG vorenthalten worden seien. Diese Teilleistungsverträge seien in der Auskunftsanordnung erfasst. Die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG seien erfüllt: Die verlangte Aus- kunft betreffe die wirtschaftlichen Verhältnisse eines im Postwesen tätigen Unternehmens, sei geeignet, der Regulierungsbehörde die notwendigen Angaben für die Prüfung zu verschaffen, ob die Klägerin ihren gesetzlichen Verpflichtungen nachkomme, und erforderlich, da die Regulierungsbehörde über keine andere Er- kenntnisquelle verfüge. Zudem belaste das Auskunftsverlangen die Klägerin nicht unverhältnismäßig, da sein Inhalt und Umfang nicht über das Maß hinausgehe, zu dem die Klägerin nach § 30 PostG ohnehin verpflichtet sei.
Für den Fall, dass die geforderte Auskunft nicht bis zum 12. September 1999 erteilt werde, drohte die Regulierungsbehörde der Klägerin gemäß §§ 13, 11 VwVG und §§ 45 Abs. 4 PostG, 72 Abs. 10 TKG ein Zwangsgeld i.H.v. 1 Million DM an. Sie erklärte, der höchstzulässige Zwangsgeldbetrag sei auszuschöpfen gewesen, da die verlangte Auskunft erhebliche Bedeutung für ihre Regulierungstätigkeit im Teilleistungsbereich habe und die Klägerin sich hartnäckig weigere, ihrer Vorlagepflicht nach § 30 PostG nachzukommen.
Gegen die am 13. August 1999 zugestellte Auskunftsanordnung hat die Klägerin am 13. September 1999 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie folgendes geltend:
Die zweite Anordnung vom 12. August 1999 sei ohne notwendige erneute Anhörung erlassen worden. Zudem sei die Anordnung zur Erfüllung der Aufgaben der Regulierungsbehörde nicht erforderlich gewesen. Es bestehe generell kein Bedürfnis zu einer Auskunftseinholung hinsichtlich evtl. bestehender Teilleistungsverträge nach § 45 PostG, weil solche ohnehin nach § 30 PostG vorzulegen seien und diese Vorlagepflicht mit Hilfe des Ordnungswidrigkei- tenverfahrens gegebenenfalls auch durchgesetzt werden könne. Für eine anderweitige Durchsetzung fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. Eine umfassende Auskunftserteilung sei im übrigen aufwendiger als die bloße Vorlage der geforderten Verträge. Wegen dieses Aufwandes sei die Anordnung unverhältnismäßig. Desweiteren bedürfe es für den Erlass einer Auskunftsanordnung eines konkreten Anfangsverdachts, dass die Klägerin ihre marktbeherrschende Stellung missbrauche. Ein konkreter Hinweis auf einen derartigen Missbrauch liege der Regulierungsbehörde nach deren eigenen Angaben aber nicht vor. Die Annahme eines Verstoßes gegen die Vorlagepflicht des § 30 PostG könne das Erfordernis des konkreten Anfangsverdachts nicht ersetzen. Desweiteren ergebe sich die Rechtswidrigkeit der Anordnung daraus, dass es sich bei den in Bezug genommen Verträgen durchweg nicht um Teilleistungsverträge handele und demgemäß überhaupt keine Vorlagepflicht bestehe. Die Verträge beinhalteten nämlich keinerlei Aufteilung der eigentlichen Beförderungsleistung i.S.d. Definition des § 4 Nr. 3 PostG. In allen Fällen erbringe der Kunde lediglich Vorleistungen, die es der Klägerin erleichterten, die Postsendungen zu befördern, und gegebenenfalls auch zu Beschleunigungen in der Beförderung führen könnten. Es bleibe jedoch dabei, dass die Klägerin nach wie vor ohne Einschränkung die gesamte Beförderung der Post selber durchführe, ohne dass aus dieser Beförderungskette ein Teil herausgebrochen werde. Selbst bei einer weiteren Auslegung des Beförderungsbegriffs dahin, dass auch über den reinen Beförderungsvorgang hinaus erbrachte Zusatzleistungen Teilleistungen darstellen könnten, müsse hiervon jedenfalls der Bereich der Entgeltsicherung herausgenommen werden. Vom Kunden übernommene Leistungen auf diesem Gebiet beträfen nicht die Postdienstleistung, sondern die Gegenleistung und seien nicht teilleistungsrelevant. Schließlich seien sämtliche konzerninternen Verträge mit Tochtergesellschaften und Beteili- gungsunternehmen schon deshalb von der Vorlagepflicht nach § 30 PostG ausgenommen, weil sie nicht im Rahmen des Marktes für lizenzpflichtige Postdienstleistungen abgeschlossen worden seien.
Die Klägerin beantragt,
die Auskunftsanordnung der Beklagten vom 12. August 1999 sowie die gleichzeitig erlassene Zwangsgeldandrohung aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt folgendes vor:
Die Auskunftsanordnung sei zur Erfüllung der der Regulierungsbehörde übertragenen Aufgaben erforderlich gewesen. Die Entgeltregulierung bei Teilleistungsverträgen gehöre zu den Aufgaben der Regulierungsbehörde. Um ihr den notwendigen umfassenden Überblick über die im Teilleistungsbereich vorhandenen Vertragsgestaltungen zu verschaffen, sehe § 30 PostG die gesetzliche Pflicht zur Vorlage aller Teilleistungsverträge binnen eines Monats nach Vertragsabschluss vor, und zwar auch ohne konkreten Anfangsverdacht. Diese gesetzliche Vorlagepflicht müsse auch durchsetzbar sein. Allein die Einleitung eines Bußgeldverfahrens führe nicht dazu, dass nach seinem Abschluss die streitbefange- nen Verträge vorzulegen wären, und sei darüber hinaus wenig erfolgversprechend, weil die Regulierungsbehörde den Inhalt der möglicherweise vorzulegenden Verträge aufgrund der Vorlageverweigerung noch nicht kenne. Somit bleibe als Mittel zur Durchsetzung das Auskunftsverlangen nach § 45 PostG. Die Regulierungsbehörde unterstelle der Klägerin keineswegs einen pauschalen Missbrauch ihrer marktbeherrschenden Stellung. Allerdings gebe es konkrete Hinweise auf einen Verstoß gegen § 30 PostG. Unter den von der Klägerin vorgelegten Vertragsformularen beinhalteten die in der Auskunftsanordnung aufgeführten Vertragstypen eine Aufteilung lizenzpflichtiger Postdienstleistungen. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei als Beförderungsleistung nicht allein der Transportvorgang im engeren Sinne anzusehen, sondern die gesamte damit verbundene Wertschöpfungskette. Daher beinhalte der Beförderungsbegriff zum einen auch zusätzliche, über den reinen Transport hinausgehende Leistungen, die mit dem Beförderungsvorgang verbunden seien oder üblicherweise zum Be- förderungsvorgang zählten. Zum anderen müsse aber auch der Bereich der Entgeltsicherung, schon im Hinblick auf den Gesetzeszweck, Preismißbräuche zu verhindern, als Bestandteil der Wertschöpfungskette angesehen werden. Jede künstliche Aufspaltung des Gesamtvorganges der Beförderung in Einzelleistungen sei abzulehnen. Die getroffene Anordnung sei auch verhältnismäßig. Einen mit der Auskunftserteilung anfallenden hohen Arbeitsaufwand habe die Klägerin selber zu vertreten, da sie es versäumt habe, der seit Anfang 1998 bestehenden Vorlageverpflichtung für Teilleistungsverträge nachzukommen. Im übrigen könne die Klägerin, statt umfassend Auskunft zu erteilen, auch schlicht sämtliche seit dem 1. Januar 1998 abgeschlossenen Teilleistungsverträge vorlegen, wie dies § 30 PostG ohnehin vorsehe.
Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat zum Teil Erfolg gehabt (VG Köln 22 L 2311/99, OVG NW 13 B 47/00).
Das Verfahren 22 K 2251/99 ist von den Beteiligten übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt worden, nachdem die Beklagte erklärt hat, aus der Anordnung vom 24. Februar 1999 keine Rechtsfolgen mehr herleiten zu wollen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist zum Teil begründet.
Die Auskunftsanordnung der Regulierungsbehörde vom 12. August 1999 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit letztere darin zur Auskunft über den vollen Inhalt aller Verträge der Vertragstypen "Freistempelung von Sendungen" (Nr. 2 der Anordnung), "Kooperation bei Infopostversand" (Nr. 9 der Anordnung), "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation bei Infopostversand" (Nr. 10 der Anordnung) sowie "Einlieferung von Großbriefen 200 und Maxibriefen 200" (Nr. 12 der Anordnung) verpflichtet wird. Insoweit war die Auskunftsanordnung gemäß § 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtordnung (VwGO) aufzuheben. Im übrigen ist die Auskunftsanordnung rechtmäßig, denn sie findet ihre hinreichende Rechtsgrundlage insoweit in § 45 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 1 PostG. Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1 Million DM ist insgesamt rechtswidrig, weshalb sie ebenfalls aufzuheben war.
Eine durch den Erlass der Auskunftsanordnung herbeigeführte Verletzung der formellen Rechte der Klägerin liegt nicht vor.
Die Regulierungsbehörde war nicht gemäß § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) verpflichtet, die Klägerin vor Erlass der Anordnung vom 12. August 1999 erneut anzuhören, da eine solche Anhörung nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten war. Das Oberverwaltungsgericht Münster hat hierzu in seinem Be- schluss vom 26. Januar 2000 (13 B 47/00) ausgeführt: "Die Anhörung im Verwaltungsverfahren soll dem Betroffenen Gelegenheit zur Äußerung zum Verfahrensgegenstand und Verfahrensgang geben, um ihn vor Überraschungsentscheidungen zu bewahren. Der Gegenstand des Verwaltungsverfahrens und die konträren Rechtsauffassungen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin lagen aber bereits durch die vorangegangene Korrespondenz und vor allem durch die Anordnung vom 24. Februar 1999 offen zu Tage. Die Antragstellerin musste auch nach ihrem Schreiben vom 24. März 1999 und den beigefügten Musterverträgen damit rechnen, dass von Seiten der Antragsgegnerin eine Wiederholung und Präzisierung ihres - bis dahin nicht voll erfüllten - Auskunftsverlangens erfolgen würde. Eine irgendwie veränderte Konstellation, zu der die Antragstellerin hätte Stellung nehmen können und müssen, war durch die für sie unerwartet lange Prüfung der vorgelegten Musterverträge nebst Liste über die individuellen Verträge nicht eingetreten. Ihre Erwartung, die Auseinandersetzung insbesondere auch über die Frage, ob dem Auskunftsverlangen genügt sei, unförmlich fortsetzen zu können, gebot nicht die - weiter verzögernde - Durchführung einer Anhörung. Im übrigen ist von der Antragstellerin weder aufgezeigt noch ist ersichtlich, was sie anderes auf eine förmliche Anhörung als das bis dahin Vorgetragene in das Verwaltungsverfahren hätte einbringen können oder wollen." Diese Ausführungen macht sich die Kammer zu eigen. Sie sieht auch an- gesichts des weiteren Vortrags der Klägerseite keine durchgreifenden Gründe, die eine nochmalige Anhörung erforderlich gemacht hätten. Unabhängig davon wäre ein etwaiger Anhörungsfehler aber auch dadurch geheilt worden, dass die Klägerin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme hatte (§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG).
Den in § 45 Abs. 2 PostG aufgestellten formalen Anforderungen ist in der streitigen Auskunftsanordnung Genüge getan. Rechtsgrundlage, Gegenstand und Zweck des Auskunftsverlangens wurden angegeben. Anhaltspunkte, dass die zur Erteilung der Auskunft gesetzte Frist nicht angemessen gewesen sein könnte, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Beurteilung der materiellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Auskunftsanordnung richtet sich nach § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG. Diese Vorschrift ermächtigt die Regulierungsbehörde, von im Postwesen tätigen Unternehmen und Vereinigungen von Unternehmen Auskunft über ihre wirtschaftlichen Verhältnisse, insbesondere über Umsatzzahlen, zu verlangen, soweit dies zur Erfüllung der in diesem Gesetz der Regulierungsbehörde übertragenen Aufgaben erforderlich ist.
Tatbestandliche Voraussetzung für ein rechtmäßiges Eingreifen der Regulierungsbehörde ist somit zunächst, dass sich ihr Tätigwerden im Rahmen der Aufgaben vollzieht, die ihr durch das Postgesetz zugewiesen worden sind, sie also zweckgerichtet tätig wird, um ihre Aufgaben nach diesem Gesetz zu erfüllen. Im hier allein interessierenden Bereich der Teilleistungsverträge obliegen der Regulierungsbehörde u.a. die gesetzlichen Aufgaben der Entgeltregulierung (§ 28 Abs. 2 und 3 i.V.m. §§ 19 ff PostG), der besonderen Missbrauchsaufsicht (§ 32 PostG) und der allgemeinen Aufsicht über die über die Einhaltung der Vorschriften des Postgesetzes (§ 44 PostG i.V.m. § 71 Telekommunikationsgesetz - TKG -),
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW), Beschluss vom 26. Januar 2000 - 13 B 47/00 -.
Sowohl aus der in § 45 PostG formulierten weiten Aufgabenstellung, der das dort zur Verfügung gestellte Instrumentarium dienen soll, als auch aus der systematischen Stellung der Vorschrift im 10. Abschnitt des Postgesetzes, der allgemeine Vorschriften über Stellung, Aufbau, Aufgaben und Befugnisse der Re- gulierungsbehörde zum Gegenstand hat, lässt sich schließen, dass § 45 PostG jedenfalls der Durch- und Umsetzung der allgemeinen Rechtsaufsicht dienen soll. Im Bereich dieser Aufgaben definiert § 45 PostG das der Regulierungsbehörde offenstehende ordnungsrechtliche Instrumentarium. Ob § 45 PostG darüber hinaus auch im Bereich der genannten speziellen Aufgaben der Regulierungsbehörde Anwendung finden kann oder ob die einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen insoweit abschließende spezielle Regelungen darstellen und keinen zusätzlichen Rückgriff auf § 45 PostG zulassen, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Denn die angegriffene Auskunftsanordnung vom 12. August 1999 dient, wie darzulegen sein wird, ausschließlich Aufgaben der allgemeinen Rechtsaufsicht, so dass sich die Frage der Gesetzeskonkurrenz hier nicht stellt.
Wesentlicher Gegenstand der allgemeinen Aufsicht über die Einhaltung der Vorschriften des Postgesetzes ist die Beschaffung von Informationen. Ohne hinreichende Kenntnisse der wirtschaftlichen Vorgänge im Bereich des Postwesens (vgl. § 1 PostG) und der wirtschaftlichen Verhältnisse der auf dem Markt für Post- dienstleistungen tätigen Unternehmen ist eine Regulierung durch Anwendung der Vorschriften des Postgesetzes nicht möglich. Demgemäß sind Unternehmen beispielsweise bei der Beantragung von Lizenzen (§§ 6 ff PostG) oder Genehmigungen (etwa §§ 19 ff) ebenso zur Weitergabe der zur Beurteilung der Rechtslage erforderlichen Informationen verpflichtet, wie im hier relevanten Bereich der Teilleistungsverträge. Für den letztgenannten Bereich hat der Gesetzgeber die beschriebene Informationspflicht in § 30 PostG konkretisiert, wonach u.a. Verträge über Teilleistungen nach § 28 PostG der Regulierungsbehörde innerhalb eines Monats nach Vertragsschluss von dem marktbeherrschenden Anbieter vorzulegen sind. § 30 PostG beinhaltet folglich eine Rechtspflicht, deren Kontrolle und Durchsetzung dem Bereich der allgemeinen Rechtsaufsicht zuzuordnen ist. Eine solche Betrachtungsweise erscheint auch im Hinblick auf den Charakter der genannten weiteren Aufgaben geboten, die sich der Regulierungsbehörde im Bereich der Teilleistungsverträge stellen können. Die Behörde kann erst dann darüber befinden, ob sie zu den Mitteln der Entgeltregulierung bzw. -kontrolle nach § 28 Abs. 2 und 3 PostG oder der besonderen Missbrauchsaufsicht nach § 32 PostG greifen will oder gegebenenfalls muss, wenn sie zuvor definitiv festgestellt hat, dass überhaupt ein Teilleistungsvertrag nach § 28 Abs. 1 PostG vorliegt. Voraussetzung für diese Feststellung ist die Kenntnis vom Inhalt des Vertrages. § 30 PostG dient dazu, ihr diese Kenntnis zu verschaffen und die entsprechenden Feststellungen zu ermöglichen.
Für § 45 PostG ergeben sich daraus folgende Schlussfolgerungen:
Die Vorschrift kann von der Regulierungsbehörde grundsätzlich herangezogen werden, um die Verpflichtung zur Vorlage von Teilleistungsverträgen nach § 30 PostG zu kontrollieren und gegebenenfalls durchzusetzen. Durchgreifende Anhaltspunkte, dass § 45 PostG nur zur Kontrolle, nicht aber auch zur Durchsetzung der genannten Vorlagepflicht herangezogen werden kann, sieht die Kammer angesichts des dargelegten Anwendungsbereichs der Vorschrift, der die gesamte allgemeine Rechtsaufsicht umfasst, nicht. Wäre die Regulierungsbehörde zur Durchsetzung ihres Informationsanspruchs auf das Ordnungswidrigkeitenverfahren angewiesen, könnte sie die ihr nach dem Postgesetz auferlegten Aufgaben letztlich nicht erfüllen, da dieses Verfahren von seiner Anlage her schon nicht geeignet ist, der Behörde Informationen zu verschaffen, sondern diese bereits voraussetzt.
In Fällen, in denen zwischen der Behörde und dem Anbieter streitig ist, ob es sich bei einem bestimmten Vertrag um einen Teilleistungsvertrag handelt, reicht es aus, dass aufgrund objektiver Umstände eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass eine Vorlagepflicht nach § 30 PostG besteht. Denn andernfalls wäre eine effektive Kontrolle nicht möglich. Diese auf tatsächlichen Umständen beruhende Schwelle für ein Aktivwerden nach § 45 PostG im Rahmen der allgemeinen Rechtsaufsicht ist freilich zu unterscheiden von dem Begriff des "Anfangsverdachts", wie er im Zusammenhang mit einem Auskunftsersuchen nach § 72 TKG im Rahmen der besonderen Missbrauchsaufsicht von der Rechtsprechung geprägt worden ist,
vgl. OVG NW, Urteil vom 2. April 1998 - 13 B 213/98 -.
In jenem Fall bedurfte es eines begründeten Anfangsverdachts für den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Ein solcher Anfangsverdacht ist vorliegend nicht zu fordern. Vielmehr reichen in der hier einschlägigen Fallgestaltung bereits Umstände aus, die den Verdacht begründen, es liege ein Verstoß gegen Vor- schriften des Postgesetzes vor, um ein Vorgehen der Regulierungsbehörde nach § 45 PostG zu rechtfertigen. Ein völliger Verzicht auf das Vorliegen objektiver Verdachtsmomente kann allerdings auch im Bereich der allgemeinen Rechtsaufsicht nicht in Betracht kommen. Dies ergibt sich bereits aus der Aufnahme des Wortes "erforderlich" in den Tatbestand des § 45 PostG. Hierdurch hat der Gesetzgeber besonders darauf hingewiesen, dass auch die vorgesehenen allgemeinen Maßnahmen zur Kontrolle und Durchsetzung der Vorschriften des Postgesetzes nur unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig sind, eine belastende Maßnahme also nicht ohne konkreten Anlass ergriffen werden darf.
Von diesen Darlegungen ausgehend stellt sich die angefochtene Auskunftsanordnung vom 12. August 1999 als reine Maßnahme der allgemeinen Rechtsaufsicht nach §§ 44 PostG, 71 TKG dar. Anlass für die Auskunftsanordnung war nämlich allein der Umstand, dass die Klägerin sich nicht bereit gefunden hat, der Regulierungsbehörde die Verträge vorzulegen, die nach deren Auffassung der Vorlagepflicht nach § 30 PostG unterfielen. Die Regulierungsbehörde hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Auskunftsanordnung nicht wegen eines konkreten Missbrauchsverdachts, sondern allein wegen des begründeten Verdachts ergangen sei, die Klägerin verstoße gegen die ihr obliegende Vorlagepflicht nach § 30 PostG. Damit hält sich die Auskunftsanordnung in dem Rahmen, den das Postgesetz für die allgemeine Rechtsaufsicht gesteckt hat.
Weitere Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Auskunftsanordnung ist nach den bisherigen Ausführungen, dass der Regulierungsbehörde objektive Anhaltspunkte dafür vorlagen, die für einen Verstoß der Klägerin gegen die Vorlagepflicht nach § 30 PostG sprechen. Solche Anhaltspunkte können sich insbesondere aus dem Inhalt der von der Klägerin mit Schreiben vom 24. März 1999 vorgelegten Vertragsmuster ergeben haben.
Die Vorlage der Vertragsmuster allein, z.T. mit Kundenlisten, erfüllten die Verpflichtung aus § 30 PostG jedenfalls noch nicht, weil zum einen eine ausdrückliche Versicherung, die tatsächlich abgeschlossenen Verträge entsprächen in allen Fällen den Vertragsmustern, nicht abgegeben wurde, zum anderen eine ausreichende Individualisierung der Vertragspartner anhand der vorgelegten Unterlagen nicht möglich war. § 30 PostG verpflichtet den marktbeherrschenden Anbieter nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht nur zur Vorlage von Vertragsmustern, sondern zur Vorlage jedes einzelnen Teilleistungsvertrages innerhalb eines Monats nach Vertragsabschluss.
Nicht gefolgt werden kann der Klägerseite in ihrer Auffassung, Verträge, die die Klägerin mit Tochtergesellschaften oder Beteiligungsunternehmen schließe, seien von der Vorlagepflicht des § 30 PostG generell ausgenommen. Soweit das Tochter- oder Betei- ligungsunternehmen nicht als anderer Anbieter von Postdienstleistungen i.S.v. § 28 Abs. 1 Satz 2 PostG - also als Wettbewerber - auftritt, sondern als Kunde, der Teilleistungen nachfragt, bewegt es sich auf dem gleichen Markt wie andere Kunden, die gleiches tun. Ist die Muttergesellschaft - wie vorliegend - auf diesem Markt marktbeherrschend, unterliegen die Teilleistungsverträge zwischen ihr und als Kunden auftretenden Tochtergesellschaften der gleichen Vorlagepflicht und Entgeltkontrolle wie Verträge mit "normalen" Kunden. Ob die Rechtslage anders zu beurteilen ist, sofern die Tochtergesellschaft als Wettbewerber in den Genuss einer Teilleistung kommt, kann vorliegend offenbleiben, da die angefochtene Auskunftsanordnung einen derartigen Vertrag nicht zum Gegenstand hat.
Bei welchen Vertragstypen nun ernsthaft mit der Möglichkeit gerechnet werden kann, sie unterfielen der Vorlagepflicht des § 30 PostG, mit der Folge, dass sie zum Gegenstand der Auskunftsanordnung gemacht werden konnten, hängt von der Bestimmung des Begriffs des Teilleistungsvertrages ab.
In seinem Beschluss vom 26. Januar 2000 (13 B 47/00) hat das O- berverwaltungsgericht Münster zu diesem Begriff folgendes ausgeführt: "Eine Teilleistung i.S.d. § 28 Abs. 1 PostG ist die um den vom Nachfrager/Kunden als seine Vorleistung erbrachten Teil reduzierte vom marktbeherrschenden Unternehmen ansonsten als Ganzes erbrachte Beförderungsleistung, wobei unter Beförderung nicht nur der reine Beförderungsvorgang, sondern die gesamte Wert- schöpfungskette vom Absender bis zum Empfänger zu verstehen ist.
Vgl. hierzu BT-Drucksache 13/7774, S.20.
Eine Beförderungsleistung ist als Postdienstleistung begrifflich eine an den Kunden gerichtete Leistung, für die, um wertschöpfend zu wirken, der Beförderer vom Leistungsempfänger ein Entgelt verlangt. Deshalb ist weder die Entrichtung des Entgelts durch den Kunden noch die im Eigeninteresse des Beförderungsun- ternehmens erfolgte Kontrolle oder Sicherung der Entgeltentrichtung eine kundengerichtete Dienstleistung. Über dies ist die Entgeltkontrolle und -sicherung keine Beförderungsleistung. Sie ist kein vom Entgelt des Kunden abgegoltener Vorgang, damit nicht wertschöpfend im Sinne von gewinnbringend und kein Teil der Wertschöpfungsebene der Beförderung. ... Nicht jeder aus der Beförderungskette Einsammeln-Weiterleiten-Auslieferung (vgl. § 4 Nr. 3 PostG) herauslösbare und vom Kunden erbringbare Teil dürfte eine Teilleistung begründen, sondern ausgehend vom Gesetzesanliegen der §§ 28 u. 30 PostG, der RegTP (Regulierungsbehörde) die Entgeltkontrolle zu ermöglichen und wettbewerbswidrige Entgelte aufzudecken, nur ein die Beförderungskosten des marktbeherrschenden Beförderers greifbar ermäßigender und deshalb mit einem Entgeltnachlass zu berücksichtigender Kundenbeitrag."
Diese Beschreibung des Begriffs der Teilleistung i.S.v. § 28 PostG hält die Kammer für überwiegend zutreffend. Allein hinsichtlich des zuletzt zitierten Satzes bestehen Bedenken. Es erscheint fraglich, ob eine Teilleistung tatsächlich schon dann definitiv ausscheiden kann, wenn die Beförderungskosten des Beförderers durch den vom Kunden übernommenen Leistungsteil nicht greifbar ermäßigt werden und der Beförderer deshalb keinen Entgeltnachlass gewährt. § 28 PostG gibt dem Lizenznehmer - im Rahmen der wirtschaftlichen Zumutbarkeit - nämlich schon dann auf, eine Teilleistung gesondert anzubieten, soweit dies nachgefragt wird. Maßgeblich für die gesetzliche Verpflichtung zum Angebot einer Teilleistung ist also nicht der wirtschaftliche Wert des ausgegliederten Leistungsteils für den marktbeherrschenden Lizenznehmer, sondern für den Nachfrager, wobei allein eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit für den Lizenznehmer einen Ablehnungsgrund darstellen kann. Freilich wird der Fall nur selten eintreten, dass die Ausgliederung eines Teils der Beförderungsleistung für den Kunden auch ohne Entgeltnachlass des Beförderers einen Vorteil erbringt. Sind derartige besondere Umstände nicht erkennbar, wird die Einräumung eines Preisnachlasses seitens des Beförderers zumindest als Indiz für das Vorliegen eines Teilleistungsvertrages gewertet werden können.
Vgl. auch Beck'scher PostG-Kommentar/Sedemund: § 28 Anm. 36.
Auf der anderen Seite kann jedoch allein die Nichteinräumung eines Preisnachlasses für eine bestimmte Vorleistung des Kunden nach Auffassung der Kammer nur sehr eingeschränkt als Indiz gewertet werden, das gegen einen Teilleistungsvertrag und damit gegen eine Vorlagepflicht spricht. Wäre die Einordnung eines Vertrages als Teilleistungsvertrag von der tatsächlichen Gewäh- rung eines Preisnachlasses abhängig, hätte es der marktbeherrschende Anbieter allein durch seine Preisgestaltung in der Hand, sich der Vorlagepflicht nach § 30 PostG zu entziehen. Gleiches könnte er erreichen, indem er seine Preisnachlässe auch dann nach außen hin ausschließlich als Preisnachlässe für Vorleistungen auf dem Gebiet der Entgelterhebung deklarierte, wenn die Kosteneinsparungen tatsächlich (auch) durch Vorleistungen auf dem Gebiet der Beförderungsleistungen entstanden sind. Dies kann nicht richtig sein, da die Vorlagepflicht der Regulierungsbehörde ja gerade die Kontrolle ermöglichen soll, ob entsprechende Kosteneinsparungen bei der Beförderung auch an den Kunden weitergegeben werden.
Die übrigen von Seiten der Beteiligten geäußerten prinzipiellen Einwände gegen den oben zitierten Teilleistungsbegriff greifen nicht durch.
Der von Beklagtenseite vertretene weite Teilleistungsbegriff, nach dem auch die bloße Überwälzung von Maßnahmen der Entgelterhebung, -kontrolle und -sicherung auf den Kunden dazu führt, dass der beim Anbieter verbliebene Teil der Leistung als Teilleistung anzusehen ist, lässt sich mit den Regelungen des Postgesetzes nicht vereinbaren. § 28 Abs. 1 Satz 1 PostG bezeichnet ausdrücklich nur solche Leistungen als Teilleistungen, die "Teile der von ihm (dem Lizenznehmer) erbrachten Beförderungsleistungen" darstellen, wobei die Definition des Begriffs "Beförderung" in § 4 Nr. 3 PostG zu beachten ist. Hierzu gehört die Entgelterhebung nicht, denn sie betrifft gerade nicht die Beförderungsleistung, sondern die Gegenleistung für diese Beförderungsleistung im Rahmen des synallagmatischen Rechtsverhältnisses. Der für die Entgelterhebung anfallende Aufwand hat zwar Bedeutung für den Unternehmenszweck der Gewinnerzielung, ein wertschöpfender Charakter im dem Sinne, den das Gesetz durch seinen Wortlaut vorgibt, geht ihm jedoch ab.
Der von Klägerseite verfochtene enge Teilleistungsbegriff, der, ausgehend vom Wortlaut des § 4 Nr. 3 PostG, lediglich die Fälle als Teilleistung einordnet, in denen Teile des reinen Beförderungsvorganges vom Kunden übernommen werden, wird dem Gesetzeszweck nicht gerecht. Gesetzgeberisches Anliegen war ausdrücklich, die gesamte Wertschöpfungskette der Beförderung zu erfassen,
so BT-Drucksache 13/7774, S.20 und S.27.
Dies kommt im Wortlaut des § 28 Abs. 1 Nr. 1 PostG insoweit zum tragen, als dort nicht von "Beförderung" oder "Beförderungsvorgang" die Rede ist, sondern von "Beförderungsleistung". Auch der Umstand, dass § 4 Nr. 1 PostG von "Postdienstleistungen" spricht, deutet darauf hin, dass die mit der Beförderung, also dem Einsammeln, Weiterleiten oder Ausliefern von Postsendungen an den Empfänger (§ 4 Nr. 3 PostG) verbundenen Dienstleistungen ebenfalls erfasst sein sollen. Insoweit lässt das Gesetz eine Auslegung im Sinne des gesetzgeberischen Anliegens durchaus zu. Bei der von der Klägerin vorgeschlagenen Betrachtungsweise würden die vom PostG zur Verfügung gestellten Regulierungsmöglichkeiten zudem an der wirtschaftlichen Realität vorbeigehen. Die verschiedenen Produkte auf dem Markt für Postdienstleistungen unterscheiden sich auch und gerade in den Zusatzleistungen, die in Zusammenhang mit dem reinen Beförderungsvorgang angeboten werden. Für den Wettbewerb im Bereich des Postwesens haben diese Zusatzleistungen eine besondere Bedeutung. Daher wäre es kontraproduktiv und mit dem in § 1 PostG normierten Zweck der Wettbe- werbsförderung durch Regulierung nicht vereinbar, diese Zusatzleistungen nicht der Regulierung nach §§ 28, 30-32 PostG zu unterwerfen. Aber auch der Gesetzeszweck der Gewährleistung flächendeckend angemessener und ausreichender Postdienstleistungen (vgl. § 1 PostG) würde in diesem Fall gefährdet. Zu diesen zu gewährleistenden Postdienstleistungen gehören nach § 1 Abs. 2 Post- Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) nämlich auch Briefsendungen, die ausschließlich durch besondere Zusatzleistungen zum eigentlichen Beförderungsvorgang gekennzeichnet sind, wie etwa Einschreibsendung, Wertsendung oder Nachnahmesendung, und bei denen gerade die Aufrechterhaltung der Zusatzleistung gewährleistet werden soll. Im übrigen stellt insbesondere § 1 Abs. 2 PUDLV, wonach auch die genannten besonderen Versendungsformen von der Briefbeförderung umfasst werden, einen deutlichen Hinweis darauf dar, dass der Begriff der Beförderung i.S.v. § 4 Nr. 3 PostG nicht nur den reinen Beförderungsvorgang umfasst. Weiterhin ist anzumerken, dass die von der Klägerin vertretene enge Sicht des Teilleistungsbegriffs zu einer künstlichen Auf- spaltung und Atomisierung der Beförderungskette führen würde, was weder praktikabel noch vom Gesetzgeber gewollt ist,
vgl. Beck'scher PostG-Kommentar/Sedemund: § 28 Anm. 22.
Schließlich ignoriert die Einbeziehung der mit der Beförderung zusammenhängenden Wertschöpfungskette auch nicht Regelungen des Gemeinschaftsrechts. Im Gegenteil: Gemäß Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 97/67/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997,
abgedruckt im Beck'schen PostG-Kommentar, S. 1057,
bezeichnet der Ausdruck "Postdienste" die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen. Deutlicher, als dies in § 4 Nr. 1 und 3 PostG zum Ausdruck kommt, lässt sich der Vorschrift damit entnehmen, dass nicht nur der eigentliche Beförderungsvorgang zu den Postdienstleistungen gehört, sondern alle Dienste, die im Zusammenhang mit den einzelnen Beförderungsschritten stehen. Gleichzeitig stellt Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie klar, dass auch das Sortieren zum Postdienst und damit zu den Beförderungsleistungen i.S.v. § 28 Abs. 1 Satz 1 PostG gehört.
Ausgehend von diesen Ausführungen zum Begriff des Teilleistungsvertrages stellt sich die angegriffene Auskunftsanordnung hinsichtlich der dort aufgeführten Vertragstypen Nr. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 und 11 als rechtmäßig dar, weil insofern aufgrund der vorgelegten Vertragsmuster ausreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass es sich bei den nach diesen Vertragsmustern abgeschlossenen Verträgen um vorlagepflichtige Teilleistungsverträge i.S.v. §§ 28, 30 PostG handelt.
Im einzelnen:
Bei der "Vereinbarung über das Selbstbuchen von Übergabeeinschreibsendu- gen/Einwurfeinschreib-sendungen/Nachnahmebrief-sendungen" (Typ I.1. der Anordnung, Muster 1a der Anlage zum Schriftsatz vom 24. März 1999 = Beiakte 3 zu 22 L 2311/99) ergeben sich die Anhaltspunkte für die Vorlagepflicht allein aus dem Umstand, dass der Einlieferer es im Rahmen der Selbstbuchung selbst übernimmt, jeder einzelnen Sendung eine individuelle Identifikationsnummer zuzuweisen. Die Zuweisung dieser Identifikationsnummer stellt im Falle der Einschreibsendungen den entscheidenden Arbeitsvorgang dar, der es erst ermöglicht, eine bestimmte Sendung nachträglich zu identifizieren und ihren Zugang beim Empfänger zu belegen. Ohne die Zuweisung dieser Nummer bliebe die Zusatzleistung der Klägerin, die Dokumentation der Übergabe oder des Einwurfs des Einschreibens, zwecklos, da eine Zuordnung zu einer bestimmten Sendung nicht möglich wäre. Bei den normalen Einschreibsendungen "am Schalter" wird die individuelle Identifikationsnummer dagegen von der Klägerin der einzelnen Sendung zugewiesen. Damit handelt es sich hier um eine vom Kunden übernommene Vorausleistung, die wegen ihres unmittel- baren Zusammenhanges mit den für die Einschreibsendungen typischen zusätzlichen Beförderungsleistungen als teilleistungsrelevant anzusehen ist, auch wenn sie tatsächlich vor Einlieferung der Sendungen erfolgt. Dass die buchmäßige Erfassung der Sendungen und Übergabe von Einlieferungslisten, wie die Klägerin dargelegt hat, entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts wohl nicht der Dokumentation, sondern der Entgeltkontrolle dient, kann an dieser Einschätzung nichts ändern. Ebenso wenig ist hierfür von Bedeutung, ob die für Verträge dieser Art gewährten Entgeltermäßigungen möglicherweise überwiegend für die Vorausleistungen auf dem Gebiet der Entgeltkontrolle gewährt werden. Der Vertrag zur "Kooperation bei Briefzusatzleistungen" (Typ I.7. der Anordnung, Muster 2c aaO) ist auf Vertragstyp I.1. bezogen und zum Verständnis der gesamten Rechtsbeziehungen zwischen Klägerin und Kunden hinsichtlich der Sendungen nach Vertragstyp I.1. erforderlich. Daher und wegen der hier ebenfalls vom Kunden zu besorgenden Zuordnung der Identifikationsnummer sind nach diesem Muster abgeschlossene Verträge vorzulegen.
Die Verträge, die nach den Vertragsmustern "Vorsortierung mit DV-Freimachung" (Typ I.3., Muster 1c aaO), "Freistempelung mit DV-Anlagen (Briefdienst)" (Typ I.4., Muster 1e) aaO) sowie "Freimachung von Sendungen mit DV-Anlagen und Postversandsystemen (Briefdienst)" (Typ I.5., Musteranlage zum Schreiben vom 4. August 1999 = Beiakte 2 zu 22 L 2311/99, Blatt 20) abgeschlossen wurden, unterfallen der Vorlagepflicht, weil nach allen drei genannten Vertragsmustern beim Kunden eine Vorsortierung nach Postleitzahlen stattfindet (Typen I.4. und I.5.) oder zumindest stattfinden kann (Typ I.3.). Bei Typ I.3. ergibt sich dies aus Ziffer 1.4 der "Bedingungen für Entgeltermäßigung bei Vorsortierung", bei Typ I.4. aus den "Bedingungen für die Freistempelung mit DV-Anlagen", Rubrik "Allgemeines", Nr. 5 (Beiakte 2 zu 22 L 2311/99, Blatt 19), bei Typ I.5. unmittelbar aus dem Schreiben der Klägerin an die Regulierungsbehörde vom 4. August 1999 (aaO, Blatt 16). Eine nach Postleitzahlen sortierte Einlieferung von Sendungen stellt nach Auffassung der Kammer grundsätzlich eine teilleistungsrelevante Vorleistung des Kunden dar. Dass es sich bei der Sortierung um eine Postdienstleistung und damit Beförderungsleistung handelt, folgt schon aus Art. 2 Nr. 1 der o.g. Richtlinie 97/67/EG. Die Kammer ist auch der Überzeugung, dass eine komplette Vorsortierung größerer Sendungsposten nach allen fünf Ziffern der Postleitzahl für die Klägerin eine greifbare Entlastung im Bereich der Beförderungsleistungen darstellt, unabhängig davon, ob diese die Entlastung nutzt und dafür Entgeltnachlässe gewährt, oder ob sie Preisnachlässe nach außen hin ausschließlich auf nicht teilleistungsrelevante Vorleistungen etwa im Bereich der Entgeltsicherung stützt. So hat die Klägerseite der Kammer in der mündlichen Verhandlung nicht plausibel machen können, dass eine nach Postleitzahlen sortierte Einlieferung größerer Sendungsblöcke keinerlei Entlastungeffekt bei der anschließenden Sortierung im Eingangsbriefzentrum darstellt. Zu denken wäre etwa an eine durch die Vorsortierung erzielte Reduzierung der Fehlerrate bei nochmaliger Sortierung im Eingangsbriefzentrum. Überdies zeigt Ziffer 6. der "Sortierzusatzvereinbarung" (Typ I.11, Muster 2f aaO), dass die Klägerin der Vorsortierung nach Postleitzahlen sehr wohl eine greif- und bezifferbare Bedeutung im Rahmen der Beförderungsleistung beimisst. Nach jener Klausel stellt die Klägerin dem Kunden für eine Rückübertragung der Vorsortierung einen Betrag von 0.02 DM je Sendung in Rechnung, wobei es allerdings sogar nur um die Vorsortierung nach den ersten zwei Ziffern der Postleitzahl geht. Für die hier in Rede stehende vollständige Vorsortierung nach allen fünf Ziffern der Postleitzahl dürfte dies dann erst recht gelten, denn der Kostenentlastungseffekt müsste hier noch entsprechend höher liegen. Ebenso ist für die Kammer nicht nachvollziehbar, dass die Vorsortierung nach Postleitzahlen ausschließlich der Ermöglichung einer Mengenkontrolle dienen soll (vgl. "Bedingungen für die Freistempelung mit DV-Anlagen", Rubrik "Allgemeines", Nr. 5 (aaO)). Wenn aber ernsthaft die Möglichkeit besteht, dass die Vorleistung "Vorsortierung nach Postleitzahlen" teilleistungsrelevant sein könnte, so unterliegen die entsprechenden Verträge nach den oben aufgestellten Grundsätzen der Vorlagepflicht. Ob die Regulierungsbehörde nach Prüfung der vorgelegten Verträge zum Ergebnis kommen wird, es handele sich definitiv um Teilleistungsverträge, ist damit noch nicht vorherbestimmt und steht auf einem anderen Blatt.
Vorlagepflichtig sind schließlich auch die Vertragstypen "Ko-operation im Briefdienst" (Typ I.6. der Anordnung, Muster 2a der Anlage zum Schriftsatz vom 24. März 1999 = Beiakte 3 zu 22 L 2311/99), "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation im Briefdienst (Briefe)" (Typ I.8, Muster 2e-1 aaO) sowie "Sortierzusatzvereinbarung" (Typ I.11, Muster 2f aaO). Auch bei Vertragstyp I.6. findet eine Vorsortierung nach Postleitzahlen statt, allerdings nur nach deren ersten zwei Stellen, den sog. Leitregionen. Dieser im Vergleich zu den Vertragstypen I.3-5 geringere obligatorische Vorleistungsaufwand ändert aber nichts daran, dass auch hier ein Teil der Beförderungsleistung, nämlich der Sortierung der Briefsendungen, auf den Kunden vorverlagert wird. Dass die nach Leitregionen vorsortierten Briefsendungen in sog. Leitregionsbehältern eingeliefert werden müssen und eine Aufsplittung der Sendungen einer Leitregion auf verschiedene Teileinlieferungen unzulässig ist, spricht zudem dafür, dass die Klägerin durch die vorsortierte Einlieferung der Briefe nach Leitregionen durchaus eine Verringerung ihres Sortieraufwandes anstrebt und erreicht. Gehen derartige Leitregionsbehälter in den normalerweise für die Vorsortierung zuständigen Briefzentren ein, können sie ohne weitere Sortierung an die für die Endsortierung zuständigen Briefzentren weitergeleitet werden. Damit erspart die Klägerin Arbeitsaufwand im Bereich der Beförderungsleistungen. Ob sie für diese Ersparnis tatsächlich eine Entgeltermäßigung gewährt, spielt nach dem Teilleistungsbegriff, wie ihn die Kammer versteht, letztlich keine Rolle. Vertragstyp I.8 ist auf Typ I.6 bezogen und beinhaltet lediglich eine Erweiterung des Vertrages auf 100%ige Tochterunternehmen des Kunden. Er ist folglich ebenso wie Typ I.6 zu beurteilen. Vertragstyp I.11 ist gleichfalls auf Typ I.6 bezogen und daher vorzulegen. Er beinhaltet zwar die Rückübertragung der Vorsortierung der Sendungen nach Leitregionen auf bestimmte Niederlassungen der Klägerin, jedoch nur bezogen auf Standartbriefe und maschinenfähige Kompaktbriefe. Damit bleibt es dabei, dass die übrigen Briefarten weiterhin vorsortiert eingeliefert werden müssen, so dass auch der Abschluss einer "Sortierzusatzvereinbarung" an der Einordnung des zugehörigen Vertrages über die "Kooperation im Briefdienst" nichts ändern kann.
Hinsichtlich der in der Auskunftsanordnung vom 12. August 1999 aufgeführten Vertragstypen Nr. 2, 9, 10 und 12 kann die Kammer keine hinreichenden Anhaltspunkte für das Vorliegen von Teilleistungsverträgen erkennen. Daher ist die Anordnung insofern rechtswidrig, als Auskunft über den vollumfänglichen Inhalt der nach diesen Vertragsmustern abgeschlossenen Verträge verlangt wird.
Gegenstand der Vereinbarung über die "Freistempelung von Sendungen" (Typ I.2, Muster 1b aaO) ist ausschließlich eine Verlagerung von Leistungen, die der Entgeltsicherung zuzuordnen sind. Die Freistempelung durch den Kunden ersetzt die übliche Freimachung der Sendung mittels Briefmarke. Teilleistungsrelevante Leistungen wie Sortiertätigkeiten o.ä. werden nicht verlagert.
Gleiches gilt für den Vertrag über die "Einlieferung von Großbriefen200 und Maxibriefen200" (Typ I.12, Muster 3c aaO). Eine Sortierung in Briefbehältern findet lediglich nach Art der Briefsendung, nicht nach Postleitzahlen statt und ist damit aus- schließlich dem Bereich der Entgeltkontrolle zuzuordnen. Entgeltermäßigungen werden für diese nicht teilleistungsrelevante Sortierung und in Form eines Mengenrabatts gewährt. Sonstige die Beförderungsleistung betreffende Vorleistungen richten sich nach den jeweiligen gesonderten Bedingungen, nicht aber nach dieser Vereinbarung.
Auch der Vertrag über die "Kooperation bei Infopostversand" (Typ I.9, Muster 2b aaO) und die "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation bei Infopostversand" (Typ I.10, Muster 2e-2 aaO) beinhalten keine Vorverlagerung teilleistungsrelevanter Beförderungsleistungen auf den Kunden. Kooperationsleistungen des Kunden nach Vertragstyp I.9 sind im wesentlichen die Einhaltung bestimmter Einlieferungsmindestmengen, die Vorankündigung von In- fopostaktionen sowie die Bereitschaft zur Verschiebung dieser Termine, die Kennzeichnung von Gebinden mit Barcodes sowie die Bereitschaft zur Zusammenarbeit bei der Erprobung neuer Entgeltsicherungssysteme etc. Keine dieser Leistungen betrifft den Bereich der Wertschöpfungsebene im dargestellten Sinne. Dies gilt auch für die vorgesehene Einlieferung der Infopost in vorsortierten Massengebinden bei bestimmten Briefzentren. Die Wertschöpfungsebene bei dem Produkt Infopost setzt seit jeher erst nach dieser Einlieferung ein. Die von der Klägerin erbrachte Beförderungsleistung beinhaltet bei diesem speziellen Produkt also typischerweise nicht das Einsammeln i.S.v. § 4 PostG sowie die Eingangssortierung. Infolgedessen stellt die "Vorsortierung nach Bunden, Behältern und Paletten" (vgl. Schreiben vom 4. August 1999, Beiakte 2 Blatt 17) keine individualvertragliche Abwälzung eines Teils der Beförderungsleistung auf den Kunden dar. Da Vertragstyp I.10 auf Typ I.9 bezogen ist und lediglich eine Erweiterung des Vertrages auf 100%ige Tochterunternehmen des Kunden beinhaltet, sind beide Vertragstypen gleich zu beurteilen.
Auf der Rechtsfolgenseite erweist sich die angefochtene Auskunftsanordnung als rechtmäßig. Die von der Regulierungsbehörde verlangten Auskünfte betreffen die wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin, denn diese werden durch abgeschlossene Teilleistungsverträge nicht unerheblich beeinflusst. Ermessensdefizite sind nicht ersichtlich. Die Regulierungsbehörde hat sich im Rahmen ihres Auswahlermessens für die Ausübung des Auskunftsrechts nach § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG und nicht für eine Ausübung des Prüfungsrechts nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 PostG entschieden. Dies ist nicht zu beanstanden. Abgesehen davon, dass eine Prüfung von Geschäftsunterlagen gegenüber einem Auskunftsverlangen wohl kein milderes Mittel darstellen dürfte, war jedenfalls die Geltendmachung des Auskunftsrechts schon deshalb geboten, weil nur so das Ziel erreicht werden konnte, vollständige Informationen über die abgeschlossenen Teilleistungsverträge zu erhalten. Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin stellt diese Maßnahme nicht dar. Angesichts der ohnehin vom Postgesetz in § 30 vorgesehenen Pflicht zur Vorlage aller Teilleitungsverträge erscheint der Auskunftsaufwand nicht unzumutbar, zumal der Aufwand durch schlichte Vorlage von Kopien der relevanten Verträge reduzierbar erscheint. Auch wenn im Ergebnis nicht ausgeschlossen werden kann, dass damit möglicherweise Verträge vorgelegt würden, die sich nach abschließender Prüfung durch die Regulierungsbehörde letztlich nicht als Teilleistungsverträge erweisen, ist dies im Hinblick auf die nur so gewährleistete Erfüllung des gesetzlichen Regulierungsauftrages hinzunehmen. Der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der Klägerin usw. kann hier nur von untergeordnetem Interesse sein, da nicht die Gefahr besteht, dass solche den Mitwettbewerbern der Klägerin bekannt gegeben werden könnten.
Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1 Million DM ist insgesamt rechtswidrig. Dies folgt daraus, dass das Auskunftsverlangen, zu dessen Durchsetzung das Zwangsgeld angedroht wurde, sich in maßgeblichen Teilen als nicht rechtmäßig erwiesen hat. Den Ausführungen des OVG Münster in seinem Beschluss vom 26. Januar 2000 (13 B 47/00) ist insofern nichts hinzuzufügen:" Das Zwangsgeld ist für den Fall der Nichterteilung der geforderten Auskunft, und zwar der Auskunft in vollem Umfang, angedroht und kann nicht etwa anteilig auf die Nichterfüllung der weiterhin zwangsweise durchsetzbaren Teile der Auskunftsanordnung umgelegt werden. Für diesen Teil erscheint die Androhung eines Zwangsgeldes von 1 Mio. DM - ebenso wie dessen von der Antragsgegnerin (hier: Beklagten) in Aussicht gestellte Festsetzung - unverhältnismäßig."
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13, 11 VwVG und §§ 45 Abs. 4 PostG, 72 Abs. 10 TKG
§§ 19 ff PostG
§§ 6 ff PostG
§§ 44 PostG, 71 TKG
§§ 28 u. 30
PostG
§§ 28, 30-32 PostG
§§ 28, 30 PostG
§ 28 PostG
§ 29 PostG
§ 30 PostG
§ 45 PostG
§ 28 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 44 PostG
§ 1 PostG
§ 32 PostG
§ 72 TKG
§
45 PostG
§ 4 PostG
§ 45 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 PostG
§ 45 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 1 PostG
§ 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG
§ 4 Nr. 3
PostG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 2 PostG
§ 28 Abs.
2 und 3 PostG
§ 28 Abs. 1 PostG
§
4 Nr. 3 PostG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 PostG
§ 4 Nr. 3 PostG
§ 28 Abs. 1 Nr. 1 PostG
§ 4 Nr. 1 PostG
§ 1 Abs. 2 PUDLV
§ 4 Nr. 1 und 3 PostG
§ 45 Abs. 1
Nr. 2 PostG
§ 155 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 22 K 2251/99
22 L 2311/99
13 B 47/00
13 B 213/98