Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen (Niedersachsen, Sozialgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-03-16, Aktenzeichen L 3 KA 367/04 ER

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens beträgt 5.000,00 €.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Antragstellerin ist als Fachzahnärztin für Kieferorthopädie in B. im Landkreis C. niedergelassen. Seit dem 30. November 1994 war sie als solche zur Teilnahme an der vertragszahnärztlichen Versorgung zugelassen. Mit Schreiben vom 20. März 2004 verzichtete sie dem Zulassungsausschuss Niedersachsen für die Zulassung zur vertragszahnärztlichen Tätigkeit gegenüber auf ihre Zulassung zum 30. Juni 2004 und gab als Grund hierfür „betriebswirtschaftliche, fachlich-berufsethische und persönliche Überlegungen“ an. Das Ende der Zulassung zum 30. Juni 2004 wurde vom Zulassungsausschuss mit Beschluss vom 28. April 2004 bestätigt.
Nachdem in Niedersachsen insgesamt 41 ausschließlich kieferorthopädisch tätige Zahnärzte mit Wirkung zum 30. Juni 2004 auf ihre Zulassung verzichtet hatten, stellte der Antragsgegner als Aufsichtsbehörde gemäß § 72 a Abs. 1 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (SGB V) fest, dass in den drei niedersächsischen Planungsbereichen Landkreis Cuxhaven, Landkreis Hannover und Landkreis Hildesheim insgesamt 23 und jeweils mehr als 50 % aller dort niedergelassenen Vertragszahnärzte, die kieferorthopädische Leistungen erbringen, in einem mit anderen Zahnärzten aufeinander abgestimmten Verfahren oder Verhalten auf ihre Zulassung zum 30. Juni 2004 nach § 95 b Abs. 1 SGB V verzichtet haben und dadurch die vertragszahnärztliche kieferorthopädische Versorgung ab 01. Juli 2004 nicht mehr sicher gestellt ist. Er ordnete die sofortige Vollziehung dieser Entscheidung an.
Am 17. August 2004 beantragte die Antragstellerin beim Zulassungsausschuss erneut die Zulassung als Vertragszahnärztin. Dies lehnte der Zulassungsausschuss mit Beschluss vom 22. September 2004 ab, weil die Feststellung der Aufsichtsbehörde nach § 72 a Abs. 1 SGB V gemäß § 95 b Abs. 2 SGB V zur Folge habe, dass eine erneute Zulassung frühestens nach Ablauf von sechs Jahren nach Abgabe der Verzichtserklärung erteilt werden könne.
Gegen diesen Beschluss rief die Antragstellerin am 30. September 2004 den Berufungsausschuss an. Ferner hat sie unter dem 22. Oktober 2004 vor dem Sozialgericht (SG) Hannover Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 03. Juni 2004 erhoben.
Mit Schriftsatz vom selben Tag hat sie außerdem beantragt, die aufschiebende Wirkung ihrer Anfechtungsklage gegen diesen Bescheid anzuordnen. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen angeführt, sie sei durch den Bescheid vom 03. Juni 2004 beschwert, weil der Zulassungsausschuss die Auffassung vertrete, dieser Bescheid entfalte Tatbestandswirkung in Hinblick auf die Voraussetzungen einer Wiederzulassung nach § 95 b Abs. 2 SGB V. Deshalb bestehe die konkrete Möglichkeit, dass ihre subjektiv-öffentlichen Rechte gemäß Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG), § 95 b Abs. 2 SGB V und §§ 18 ff. Zulassungsverordnung für Vertragszahnärzte (Zahnärzte-ZV) durch die angefochtene Verfügung und die insoweit ausgesprochene Anordnung der sofortigen Vollziehung verletzt worden seien. Darüber hinaus bestehe die konkrete Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte aus Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG und §§ 5 Abs. 1, 2 Abs. 1 der Gebührenordnung für Zahnärzte (GOZ), weil § 95 b Abs. 3 Satz 4 SGB V die Nichtigkeit von Vergütungsvereinbarungen mit den Versicherten anordne, wenn eine Pflichtverletzung nach § 95 b Abs. 1 SGB V vorliege; diese sei durch den Bescheid des Antragsgegners festgestellt worden, so dass mit dessen Wirksamkeit ein unmittelbarer Eingriff in ihre Rechte gegeben sei. Der Bescheid des Antragsgegners sei schließlich auch in der Sache rechtswidrig.
Das SG hat den Antrag mit Beschluss vom 23. November 2004 als unzulässig abgelehnt. Die Antragstellerin habe keine Antragsbefugnis, weil der angefochtene Bescheid weder Tatbestandswirkung für das Zulassungsverfahren noch unmittelbare Rechtswirkungen der Antragstellerin gegenüber entfalte. Diese sei allenfalls mittelbar durch die Regelungen des § 95 b Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 2 - 4 SGB V getroffen. Die Rechtmäßigkeit der Verfügung des Antragsgegners sei allenfalls inzident in dem von der Antragstellerin betriebenen Zulassungsverfahren zu prüfen.
Gegen diesen Beschluss hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2004 Beschwerde eingelegt, die am 15. Dezember 2004 bei dem Landessozialgericht (LSG) Niedersachsen-Bremen eingegangen ist und der das SG nicht abgeholfen hat. Sie ist weiterhin der Auffassung, dem Bescheid des Antragsgegners komme Tatbestandswirkung zu, und zwar schon aus faktischen Gründen, weil sich sowohl der Zulassungsausschuss als auch der Beschwerdeausschuss - in seinem mittlerweile ergangenen ablehnenden Beschluss vom 08. Dezember 2004 - auf diesen Bescheid gestützt hätten, ohne eigene Untersuchungen zur Frage des kollektiven Verzichts anzustellen. Aufgrund des Gebotes effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG müsse ihr der Weg eröffnet sein, auch den Rechtsschein einer Tatbestandswirkung des angefochtenen Bescheides zu beseitigen. Ergänzend zu ihrem erstinstanzlichen Vorbringen hebt sie dabei hervor, dass ein unmittelbarer Eingriff in ihre subjektiv-öffentlichen Rechte auch insoweit vorliege, als ihr durch den angefochtenen Bescheid die Möglichkeit genommen werde, Einzelverträge nach § 72 a Abs. 3 SGB V abzuschließen. Weiterhin sei ihr deshalb gemäß § 13 Abs. 2 Satz 6 SGB V verwehrt, Patienten auf der Grundlage des Kostenerstattungsverfahrens zu behandeln.
Die Antragstellerin beantragt,
unter Abänderung des Beschlusses des SG Hannover vom 23. November 2004 die aufschiebende Wirkung ihrer Anfechtungsklage vom 22. Oktober 2004 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 03. Juni 2004 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Das SG Hannover habe zutreffend eine Tatbestandswirkung des angefochtenen Bescheides verneint. Die Antragstellerin sei auch nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 GG verletzt. Zwar sei es ihr nach § 95 b Abs. 3 SGB V verwehrt, mit Kassenpatienten privatärztliche Vereinbarungen zu treffen, dies sei jedoch eine auf dem feststellenden Verwaltungsakt vom 03. Juni 2004 beruhende Rechtsfolge, die nicht zu beanstanden sei. Wenn sich die Antragstellerin auf § 72 a Abs. 3 SGB V berufe, wolle sie schließlich an der Rechtsfolge des Bescheides teilhaben, den sie gerade angefochten habe.
Im Verlauf des Beschwerdeverfahrens hat die Antragstellerin gegen den ihre Wiederzulassung ablehnenden Beschluss des Berufungsausschusses Klage erhoben.
II. Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Zu Recht hat das SG den Antrag der Antragstellerin abgelehnt, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 03. Juni 2004 anzuordnen.
Der vorliegend gestellte Antrag ist zwar auf der Grundlage des § 86 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Sozialgerichtsgesetz (SGG) statthaft, weil die Antragstellerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage anstrebt, die durch die im Bescheid vom 03. Juni 2004 angeordnete sofortige Vollziehung der dort getroffenen Feststellung entfallen ist (§ 86 a Abs. 2 Nr. 5 SGG). Er ist jedoch gleichwohl unzulässig, weil der Antragstellerin insoweit die Klagebefugnis fehlt, die - wie alle übrigen allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen - Vorbedingung der begehrten Sachentscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ist (Meyer-Ladewig, SGG, 7. Aufl., § 86 b Rd.Nr. 8).
Die Klagebefugnis setzt nach § 54 Abs. 1 Satz 2 SGG die Behauptung voraus, (u.a.) durch einen Verwaltungsakt beschwert zu sein. Richtet sich dieser - wie vorliegend der Bescheid vom 03. Juni 2004 - nicht explizit an den Kläger, liegt die Klagebefugnis vor, wenn der angefochtene Verwaltungsakt nach der Behauptung des Klägers (als Dritter) in dessen eigene rechtliche Interessen eingreift (BSG SozR 3-2500 § 85 Nr. 37 m.w.N.). Dies wird in erster Linie bejaht, wenn die Norm, die dem Verwaltungsakt zu Grunde liegt, auch den Zweck hat, den vom Dritten geltend gemachten Interessen zu dienen (BSG a.a.O.). Ein derartiger Fall liegt im Hinblick auf die für den Bescheid des Antragsgegners grundlegende Vorschrift des § 72 a Abs. 1 SGB V aber von vornherein nicht vor. Denn die dort vorgesehene Feststellung der Aufsichtsbehörde, dass die vertrags(zahn)ärztliche Versorgung infolge eines zahlenmäßig beachtlichen abgestimmten Verzichts von Vertrags(zahn)ärzten nicht mehr sichergestellt ist, dient allein öffentlichen Interessen, weil durch den hierdurch bewirkten Übergang des Sicherstellungsauftrages auf die Krankenkassen und deren Verbände eine weiterhin ordnungsgemäße Versorgung der Versicherten gewährleistet werden soll.
Eine Klagebefugnis könnte gleichwohl zu bejahen sein, wenn die genannte Feststellung des Antragsgegners zu Lasten der Antragstellerin Tatbestandswirkung entfalten würde, weil sie bei darauf folgenden, die Antragstellerin belastenden Entscheidungen als rechtsverbindlich zu Grunde gelegt werden müsste (Meyer-Ladewig a.a.O, § 54 Rd.Nr. 12 c). Ein derartiger Fall liegt jedoch nicht vor.
Insbesondere für die von der Antragstellerin hervorgehobene Entscheidung, ob ihrem Antrag auf Neuzulassung als Vertragszahnärztin die in § 95 b Abs. 2 SGB V vorgesehene Wiederzulassungssperre für die Dauer von sechs Jahren nach Abgabe der Verzichtserklärung entgegensteht, kommt dem Bescheid vom 03. Juni 2004 keine verbindliche Wirkung zu. Dies gilt für die dort vorgenommene Prüfung, ob ein aufeinander abgestimmter Zulassungsverzicht vorliegt, schon deshalb, weil dieses Tatbestandsmerkmal in § 95 b Abs. 2 nochmals eigenständig aufgeführt ist und mithin vom Zulassungs- bzw. Berufungsausschuss auch in eigener Verantwortung zu prüfen ist. Eine Tatbestandswirkung entfaltet der Bescheid vom 03. Juni 2004 insoweit nicht, weil dessen Regelungsgegenstand nur die Feststellung der weggefallenen Sicherstellung ist. Dafür, dass die hierbei vorausgesetzte Bejahung eines kollektiven Verzichts in Hinblick auf § 95 b Abs. 2 Feststellungswirkung (vgl. hierzu BSG SozR 3-4100 § 112 Nr. 29) haben sollte, fehlt im Gesetz jeder Anhaltspunkt.
Wenn in § 95 b Abs. 2 als weitere Voraussetzung einer Wiederzulassungssperre gefordert wird, dass es (aus diesem Grund) „zur Feststellung der Aufsichtsbehörde nach § 72 a Abs. 1“ gekommen ist, könnte dem Wortlaut nach zwar davon auszugehen sein, dass die bloße Existenz eines entsprechenden Feststellungsbescheides ausreicht, um die Sperre auszulösen. Dem stehen im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG jedoch verfassungsrechtliche Gründe entgegen. Denn die sechsjährige Wiederzulassungssperre stellt für den einzelnen Vertrags(zahn)arzt eine schwer wiegende, den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG tangierende Sanktion dar, die nur zu rechtfertigen ist, wenn die gemäß § 95 b Abs. 1 pflichtwidrige Verhaltensweise tatsächlich zu der in § 72 a Abs. 1 vorausgesetzten schweren Störung der (zahn)ärztlichen Versorgung der Versicherten geführt hat. Der einzelne Vertrags(zahn)arzt ist aber weder an dem zu Grunde liegenden Verfahren nach § 72 a Abs. 1 beteiligt - das aufsichtsrechtlich geprägt ist und bei dem nur die Kassenverbände und die Kassen(zahn)ärztliche Vereinigung angehört werden -, noch wird ihm die Entscheidung der Aufsichtsbehörde bekannt gegeben. Damit hat er regelmäßig erst im Wiederzulassungsverfahren die Gelegenheit, eventuelle Einwendungen im Hinblick auf das Vorliegen einer entsprechenden Störung vorzubringen (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation auch BVerwGE 74, 109, 112). Die Zulassungsgremien - und im Streitfall die Gerichte - haben deshalb im Rahmen des § 95 b Abs. 2 eigenverantwortlich zu prüfen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Feststellung nach § 72 a Abs. 1 wirklich vorliegen (ebenso wohl: Klückmann in Hauck/Noftz, SGB V, Lsbls. - Stand: Januar 2005 -, § 95 b Rd.Nr. 21).
Dass der Zulassungs- und der Berufungsausschuss demgegenüber von einer Bindungswirkung des Bescheids des Antragsgegners ausgegangen sein dürften und dementsprechend eine eigenständige Prüfung der Voraussetzungen des § 95 b Abs. 2 unterlassen haben, rechtfertigt - etwa im Hinblick auf eine „faktische Tatbestandswirkung“ oder den „Rechtsschein einer Tatbestandswirkung“ - keine andere Sichtweise. Denn die Antragstellerin hat die Möglichkeit, die entsprechende Entscheidung des Berufungsausschusses gerichtlich überprüfen zu lassen, von der sie zwischenzeitlich auch Gebrauch macht; der Eröffnung weiterer Rechtsschutzmöglichkeiten bedarf es nicht. Soweit sie befürchtet, dass das Bundessozialgericht (BSG) letztinstanzlich eine Tatbestandswirkung der Feststellung nach § 72 a Abs. 1 bejahen könnte, steht es ihr frei, dem in prozessualer Vorsorge dadurch Rechnung zu tragen, dass sie auch die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegende Klage in der Hauptsache bis zu einem möglichen Revisionsverfahren fortführt.
Eine Tatbestandswirkung des Bescheides vom 03. Juni 2004 ist auch nicht im Hinblick auf sonstige für die Antragstellerin ungünstige Rechtsfolgen ersichtlich. Die sich aus § 95 b Abs. 3 SGB V ergebende Einschränkung ihrer Vertragsfreiheit setzt keine Feststellung nach § 72 a Abs. 1 voraus (Senatsbeschluss vom 05. Januar 2005 - L 3 KA 237/04 ER), sondern nur den Zulassungsverzicht des Vertrags(zahn)arztes im Rahmen eines abgestimmten Verhaltens gemäß § 95 b Abs. 1. Ob dieses vorliegt, ist im Rahmen einer eventuellen Leistungsklage gegen den Versicherten bzw. die Krankenkasse gerichtlich voll überprüfbar, ohne dass insoweit eine rechtliche Bindung an entsprechende Feststellungen im Bescheid vom 03. Juni 2004 bestünde. Der Senat hat auf diese Feststellungen im o.a. Beschluss lediglich im Wege summarischer Prüfung zurückgegriffen, die dortigen Feststellungen aber eigenständig gewürdigt. Ob ein Fall des § 95 b Abs. 3 SGB V vorliegt, ist im Übrigen auch im Hinblick auf die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage voll zu überprüfen, ob eine Teilnahme am Kostenerstattungsverfahren gemäß § 13 Abs. 2 Satz 6 SGB V möglich ist.
Wenn die Antragstellerin schließlich beklagt, sie könne als Folge des Verwaltungsaktes vom 03. Juni 2004 keine Verträge mit den Krankenkassen nach § 72 a Abs. 3 (vgl. dort Satz 3) abschließen, ist ihr Vortrag unerheblich. Denn auch bei erfolgreicher Anfechtung dieses Bescheides könnte sie derartige Verträge nicht abschließen, weil diese Möglichkeit den Übergang des Sicherstellungsauftrages auf die Kassen gerade voraussetzt. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, ein entsprechendes Urteil würde nur inter partes gelten, weil die am Verfahren nach § 72 a Abs. 1 SGB V beteiligten Verbände bzw. die Kassenzahnärztliche Vereinigung zum Prozess gegebenenfalls notwendig beizuladen wären (§ 75 Abs. 2 SGG). Soweit sie schließlich das Recht für sich reklamiert, Partei eines Einzel- oder Gruppenvertrages zu werden, weil sie nicht am kollektiven Zulassungsverzicht beteiligt gewesen sei, bleibt ihr das durch den Bescheid vom 03. Juni 2004 unbenommen, weil dieser - wie dargelegt - keine diesbezüglich bindende Feststellung enthält.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 197 a Abs. 1 Satz 1 SGG i.V.m. § 154 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Streitwertbemessung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 4, 52 Abs. 2 und 47 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG).
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§ 177 SGG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 3 Nr. 4, 52 Abs. 2 und 47 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 177 SGG
§ 72 a Abs. 1 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch
§ 95 b Abs. 1 SGB V
§ 72 a Abs. 1 SGB V
§ 95 b Abs. 2 SGB V
§ 95 b Abs. 3 Satz 4 SGB V
§ 72 a Abs. 3 SGB V
§ 13 Abs. 2 Satz 6 SGB V
§ 95 b Abs. 3 SGB V
§ 86 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Sozialgerichtsgesetz
§ 86 a Abs. 2 Nr. 5 SGG
§ 54 Abs. 1 Satz 2 SGG
§ 75 Abs. 2 SGG
§ 197 a Abs. 1 Satz 1 SGG
§ 154 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 5 Abs. 1, 2 Abs. 1 der Gebührenordnung
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 74, 109, 112
L 3 KA 237/04