Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-15, Aktenzeichen 1 K 6004/04
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2006:1115.1K6004.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) beim Polizeipräsidium E. im Dienst des Beklagten.
Mit Schreiben vom 23. März 2004 legte er Widerspruch gegen die am 1. Januar 2004 in Kraft getretene Verlängerung der wöchentlichen Arbeitszeit von 38,5 auf 41 Stunden ein. Zur Begründung führte er aus, die Verlängerung der Wochenarbeitszeit verstoße gegen den in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes. Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes habe für das Beamtenrecht seine eigene Ausprägung und verfassungsrechtliche Ordnung erfahren. Der Vertrauensschutz komme nicht nur bei rückwirkend erlassenen Rechtsnormen zum Tragen, sondern auch bei Gesetzen, die auf gegenwärtige noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkten und damit die betroffene Rechtsposition nachträglich entwerteten. Zwischen dem Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Regelung und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit sei abzuwägen. Diese Abwägung falle zu Gunsten des Vertrauens auf den Fortbestand der bisherigen Regelung aus. Das Vertrauen habe deshalb besondere Bedeutung, weil die Verlängerung der Wochenarbeitszeit im Zusammenhang mit weiteren Verschlechterungen der Rechtsstellung der Polizeibeamten gesehen werden müsse: Verlängerung der Lebensarbeitszeit um zwei Jahre, Streichung des Urlaubsgeldes und Reduktion des Weihnachtsgeldes. Diesem erheblichen Eingriff, der auch Auswirkungen auf die gesundheitliche Situation der Polizeibeamten haben werde, stehe lediglich das Interesse der Landesregierung gegenüber, den desolaten Haushalt zu entlasten. Außerdem verstoße die Verlängerung der Wochenarbeitszeit gegen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation.
Durch Widerspruchsbescheid vom 14. September 2004, ohne Rechtsmittelbelehrung zugestellt am 17. September 2004, wies die Bezirksregierung B. den Widerspruch als unzulässig zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Rechtsverordnung zur Verlängerung der Arbeitszeit könne nicht durch Anfechtungs- oder Leistungsklage angegriffen werden. Für eine Feststellungsklage fehle das erforderliche Feststellungsinteresse.
Der Kläger hat am 26. Oktober 2004 Klage erhoben. Er vertieft seine Argumentation aus dem Widerspruchsverfahren zum Alimentationsprinzip und zum Vertrauensschutz.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 14. September 2004 festzustellen, dass die Erhöhung der wöchentlichen Arbeitszeit des Klägers auf 41 Stunden auf Grund des Zehnten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2003 rechtswidrig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage für unzulässig; die begehrte Feststellung führe zu einer Umgehung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Abgesehen davon sei die Klage auch unbegründet. Ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach die Verlängerung der Arbeitszeit nur bei Erhöhung der Bezüge rechtmäßig sei, existiere nicht. Die Verlängerung der Wochenarbeitszeit sei eine organisationsrechtliche Maßnahme und keine Besoldungsregelung. Die Alimentation sei gerade keine Entlohnung für konkret geleistete Dienste. Ein schützenswertes Vertrauen zu Gunsten der vor dem 1. Januar 2004 geltenden Wochenarbeitszeit habe sich nicht bilden können. Die Wochenarbeitszeit sei nie über einen längeren Zeitraum konstant geblieben und werde auf politischer und gewerkschaftlicher Ebene regelmäßig diskutiert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Akte des Verfahrens 1 K 1117/04 (betreffend die Sonderzahlung 2003) sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig. Der Kläger erstrebt die Feststellung, dass die Bestimmung seiner Arbeitszeit auf 41 Wochenstunden rechtswidrig ist. Mit dieser Antragsfassung begehrt er die Feststellung eines Rechtsverhältnisses, nämlich nur 38,5 Stunden Dienst leisten zu müssen und nicht darüber hinaus zu einer Arbeitsleistung im Umfang von 41 Wochenstunden verpflichtet zu sein. Angesichts seiner unmittelbaren Betroffenheit hat er auch ein Feststellungsinteresse.
Die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht der Zulässigkeit nicht entgegen. Arbeitszeitregelungen können zwar nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
Urteil vom 14. Dezember 1981 - 12 A 2733/79 - ZBR 1982, 177; entgegen anders lautender Rechtsprechung anderer Gerichte, vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 31. Mai 2001 - 2 B 476/99 - ZBR 2002, 438 mit weiteren Nachweisen;
Verwaltungsaktcharakter haben, eine derartige Einzelfallregelung hat der Beklagte für den Kläger jedoch nicht getroffen, so dass eine Anfechtungsklage ausscheidet. In der auf den individuellen Umfang der Dienstleistungspflicht des Klägers abgestellten Antragsfassung führt die Feststellungsklage auch nicht zu einer Umgehung der Regelungen über die Normenkontrolle (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).
Das erforderliche Vorverfahren hat der Kläger eingehalten (§ 126 Abs. 3 BRRG).
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Kläger ist seit dem 1. Januar 2004 zu einer Dienstleistung im Umfang von 41 Wochenstunden verpflichtet. Die Bestimmung der Arbeitszeit durch § 1 Abs. 1 AZVO-Pol in der Fassung des Art. 5 des Zehnten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 814) ist rechtmäßig. Diese verordnungsrechtliche Regelung der Arbeitszeit der Polizeibeamten,
vgl. zum Rechtscharakter die sogenannte Entsteinerungsklausel in Art. 8 des vorgenannten Gesetzes sowie BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02, 2 BvL 12/02 und 2 BvL 13/02 -;
die für den Kläger angesichts seines Lebensalters unter 55 Jahren zu einer wöchentlichen Arbeitszeit von 41 Stunden führt, ist mit höherrangigem Recht vereinbar.
Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG liegt nicht vor. Nach dieser Vorschrift ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und nach dem Wortlaut der seit dem 1. September 2006 geltenden Fassung auch fortzuentwickeln.
Die Arbeitszeitregelung steht insbesondere mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes, der durch Art. 33 Abs. 5 GG seine besondere beamtenrechtliche Ausprägung findet, im Einklang. Eine rechtlich bedenkliche Rückwirkung enthält die Regelung nicht. Die Neuregelung der Arbeitszeit gilt nur für die Zukunft, denn sie wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 31. Dezember 2003 verkündet und trat gemäß Art. 9 des Zehnten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften am 1. Januar 2004 in Kraft. Im Übrigen prägen die Arbeitszeitregelungen den Status eines Beamten nicht in der Weise, dass der Status eines vor der Neuregelung ernannten Beamten durch eine Erhöhung der Arbeitszeit - auch wenn sie nur für die Zukunft gilt - nachträglich entwertet würde. Bei der Regelung der Arbeitszeit handelt es sich um eine organisationsrechtliche Regelung, die grundsätzlich keinen Vertrauensschutz begründen kann.
BayVerfGH, Entscheidung vom 24. Juli 1995 - Vf. 10-VII-93 - ZBR 1995, 379.
Die Arbeitszeitregelung verstößt auch nicht gegen das Alimentationsprinzip. Es besteht keine rechtliche Verknüpfung zwischen Besoldung und Arbeitszeit in dem Sinne, dass die rechtliche Zulässigkeit der Veränderung der Arbeitszeit von der Besoldung abhängig ist. Im Rahmen der gebotenen Alimentierung des Beamten stellt die Besoldung kein Entgelt im Sinne einer Entlohnung für konkrete Dienste dar. Die Besoldung ist einerseits die Voraussetzung und andererseits die öffentlich-rechtliche Gegenleistung dafür, dass der Beamte sich grundsätzlich mit seiner ganzen Arbeitskraft und seinem vollen Einsatz dem Dienstherrn zur Verfügung stellt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. November 1980 - 2 BvL 7, 8, 9/76 - BVerfGE 55, 207, 241; BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1994 - 2 NB 2.94 - NJW 1995, 978; VerfGH Rheinland-Pfalz, Entscheidung vom 10. März 1997 - VGH B 1/97 - ZBR 1997, 616; BayVerfGH, Entscheidung vom 24. Juli 1995 - Vf. 10-VII-93 - ZBR 1995, 379.
Die Erhöhung der Arbeitszeit steht mit der Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG, § 85 LBG) im Einklang. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn umfasst insbesondere den Schutz der Gesundheit des Beamten und damit auch den Schutz vor einer zeitlich übermäßigen Beanspruchung des Beamten, die seine Gesundheit gefährden könnte. Die Gesundheit ist jedoch noch nicht gefährdet, wenn die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit um rund 6,6 vom Hundert auf 41 Stunden erhöht wird und damit ein Niveau erreicht, das dem in früheren Jahren üblichen Umfang bei Beamten entspricht.
Die Erhöhung der Arbeitszeit auf 41 Stunden ist schließlich auch nicht willkürlich. Bei der Regelung der Arbeitszeit der Beamten steht dem Dienstherrn ein weites Organisationsermessen zu. In diesem Rahmen ist es nicht willkürlich, wenn die Arbeitszeit bei schlechter Haushaltslage maßvoll von 38,5 auf 41 Stunden erhöht wird. Dabei stellt die Abweichung von der für die Angestellten im öffentlichen Dienst geltenden Arbeitszeit keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG dar. Die wesentlichen Strukturunterschiede zwischen Arbeits- und Beamtenverhältnis sind auch für das Arbeitszeitrecht bedeutsam. Sie stellen damit einen sachlichen Grund für die unterschiedliche Regelung der Arbeitszeit dar.
BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 2 C 4/05 - DVBl. 2006, 648; Beschluss vom 14. Oktober 1994 - 2 NB 2.94 - NJW 1995, 978; VerfGH Rheinland-Pfalz, Entscheidung vom 10. März 1997 - VGH B 1/97 - ZBR 1997, 153; BayVerfGH, Entscheidung vom 24. Juli 1995 - Vf. 10-VII-93 - ZBR 1995, 379; vgl. inzwischen zur Verringerung dieser Abweichung: § 6 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder vom 12. Oktober 2006, der für Nordrhein-Westfalen eine wöchentliche Arbeitszeit von 39 Stunden 50 Minuten vorsieht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 VwGO
§
85 LBG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 126 Abs. 3
BRRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1
GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 55,
207, 241
NJW 1995, 978
1 K 1117/04
12 A 2733/79
2 B 476/99
2 BvL 11/02
2 BvL
12/02
2 BvL 13/02
2 NB 2.94
2 C 4/05