Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-15, Aktenzeichen 10 D 104/08.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0215.10D104.08NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan der Stadt E. – Östlich I.-straße – ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan – östlich I1.-straße – der Antragsgegnerin. Sie sind als Gesellschaft bürgerlichen Rechts Eigentümer des Grundstücks Gemarkung H., Flur 32, Flurstücke 29, 92 und 198 (I2.-straße 179) mit einer Gesamtgröße von circa 10.000 qm, das durch den angefochtenen Bebauungsplan überplant wird. Es ist an die U. GmbH & Co. KG verpachtet, die auf dem Grundstück Tennishallen unterhält.
Das Plangebiet liegt in H1. Süd in unmittelbarer Nähe des S-Bahnhofs H2. Es wird begrenzt durch die Kleingartenanlage „C.“ im Osten, die Straßenbahnwendeschleife und die Straße „C1.“ mit der anschließenden Gleisanlage im Süden, die I3.-straße im Westen und die südlich der P.-straße gelegene Bebauung im Norden.
Der Bebauungsplan setzt im südlichen Bereich entlang der Straße „C2.“ ein eingeschränktes Gewerbegebiet, nördlich davon ein von einer ringförmigen neuen Erschließungsstraße umschlossenes, in MI 1 und MI 2 gegliedertes Mischgebiet sowie im Osten und Norden ein allgemeines Wohngebiet fest. Nach den textlichen Festsetzungen sind im Mischgebiet 1 und im Gewerbegebiet Einzelhandelsbetriebe in Form von Convenience Stores (Nachbarschaftsläden) mit einer Verkaufsfläche von maximal 400 qm zulässig. Im Übrigen sind Einzelhandelsbetriebe im Mischgebiet und im Gewerbegebiet unzulässig.
Zum Anlass für die Planung heißt es in der Planbegründung: Der Aufstellungsbeschluss sei gefasst worden, um die Bauvoranfrage eines Investors zur Errichtung eines Lebensmittel-Discounters abwehren zu können. Der Lebensmittel-Discounter mit circa 100 oberirdischen Stellplätzen hätte an dieser Stelle negative Auswirkungen auf die geplante Gesamtentwicklung der südlichen I4.-straße gehabt. Der Bebauungsplan runde die vorhandene Bebauung sinnvoll ab und ergänze diese. Im Anschluss an die nördlich gelegene denkmalgeschützte Arbeitersiedlung zwischen P1.-straße und N.‑Straße seien Wohngebiete, entlang der I5.-straße Mischgebiete und als Lärmschutzriegel im Süden ein eingeschränktes Gewerbegebiet ausgewiesen. Durch die Abstufung entstehe ein städtebaulich sinnvoller und verträglicher Übergang zwischen der ehemaligen Arbeitersiedlung und dem S-Bahnhof H3. Der Bebauungsplan berücksichtige die Grundzüge des Rahmenplans H4. Süd mit dem Ziel der Aufwertung der I6.-straße und des Umfeldes des Bahnhofes.
Im allgemeinen Wohngebiet seien nur Wohngebäude und nicht störende Handwerksbetriebe zulässig, um möglichst wenig zusätzlichen Verkehr in das Wohngebiet zu bringen. Die zulässigen Einzelhandelsbetriebe in Form von Convenience Stores (Nachbarschaftsläden) könnten zur Ergänzung des nahversorgungsrelevanten Angebotes im Stadtteilzentrum I7.-straße -Süd beitragen. Grundsätzlich sei der Einzelhandel in dem Plangebiet gewünscht, da dieser sich positiv auf die gewollte Belebung der I8.‑straße und die Gestaltung des Bahnhofsumfeldes auswirken könne. Ein Lebensmittel-Discounter mit den geplanten Stellplätzen hätte jedoch erhebliche negative Auswirkungen auf die Gesamtentwicklung und den kleinteiligen Einzelhandel an der südlichen I9.-straße . Dies ergebe sich vor allem aus den bereits im Rahmenplan H5. Süd von 2000 beschlossenen Planungszielen zur Entwicklung des südlichen H6. Auch wenn viele dieser Ziele nach der Schließung der benachbarten Glashütte überprüft werden müssten, könne und solle soweit wie möglich an den von der Politik beschlossenen Grundzügen der Rahmenplanung festgehalten werden. Hierzu gehöre die Abbindung der I10.‑straße von der Straße „C3.“ und die Fußgängerunterführung unter den Bahnanlagen. Die I11.-straße werde somit zur Sackgasse und dadurch deutlich verkehrsberuhigt, was gravierend zur Verbesserung des Wohnumfeldes der denkmalgeschützten Arbeitersiedlung beitrage. Alternativ zur I12.-straße solle westlich davon eine Parallelstraße mit Anschluss an die L 404 n über das Glashüttengelände gebaut werden. Es widerspreche der städtebaulichen Zielsetzung, aufwändige Maßnahmen zur Verkehrsberuhigung der südlichen I13.-straße zu planen, um am Ende der dann entstehenden Sackgasse einen Lebensmittel-Discounter zu ermöglichen.
Im MI 2 werde Einzelhandel ausgeschlossen, da diese Nutzung in dem im direkten Einzugsbereich der I14.-straße gelegenen MI 1 intensiviert werden solle und um zusätzlichen Individualverkehr in dem östlich gelegenen, ruhigeren Teil des Plangebiets zu vermeiden.
Der südliche Gebäuderiegel werde als eingeschränktes Gewerbegebiet ausgewiesen. Das Gebäude sei erheblich durch Verkehrslärm belastet und solle den erforderlichen Lärmschutz für die nördlich angrenzenden Misch- und Wohngebiete bilden. Nach Nr. 10.1 der textlichen Festsetzungen könnten nach Süden orientierte Wohnräume in dem Mischgebiet und das östlich dazu gelegene südliche Baufeld des Allgemeinen Wohngebietes erst dann bezogen werden, wenn in dem Gewerbegebiet eine durchgehende, mindestens 12 Meter hohe Bebauung realisiert sei. Als maßgeblicher Zeitpunkt für die Fertigstellung des Gebäudes sei das Datum der Bauabnahme durch die Bauaufsicht der Stadt E1. festgesetzt. Das Lärmgutachten habe für die Ostfassaden im Allgemeinen Wohngebiet nahe der Straßenbahnschleife einen Beurteilungspegel von 58 dB(A) tags und 53 dB(A) nachts sowie für das nordöstliche Plangebiet von 56 dB(A) tags und 50 dB(A) nachts ermittelt. Die Überschreitung der städtebaulichen Orientierungswerte der DIN 18005 für Allgemeine Wohngebiete – 55/45 dB(A) tags/nachts – entspreche einer für das E2. Stadtgebiet üblichen Belastung, die akzeptabel sei und keine besonderen Schallschutzmaßnahmen erfordere.
Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans lief wie folgt ab: Der Rat beschloss am 20. November 2003, öffentlich bekannt gemacht am 13. Dezember 2003, die Aufstellung des Bebauungsplans. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung erfolgte am 30. Januar 2007 in Form einer öffentlichen Anhörung. Die Antragsteller hatten die Ansiedlung eines Lebensmittel-Discounters angeregt. Die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange fand mit Schreiben vom 7. Dezember 2006 statt. Am 18. April 2007 stimmt der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung dem Bebauungsplanentwurf und seiner Begründung zu. Die öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs fand in der Zeit vom 8. Mai bis 13. Juni 2007 statt. Zeitgleich wurden die Träger öffentlicher Belange beteiligt. Im Rahmen der öffentlichen Auslegung regten die Antragsteller an, im Plangebiet die Errichtung eines Altenheims entsprechend der von ihnen vorgelegten Planung zu ermöglichen. Der Rat stimmte in seiner Sitzung am 30. August 2007 der Behandlung der Einwendungen aus der Öffentlichkeitsbeteiligung zu, entschied über die während der öffentlichen Auslegung abgegebenen Stellungnahmen und beschloss den Bebauungsplan als Satzung. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 8. September 2007.
Die Antragsteller hatten ihr Grundstück im Jahre 2003 an die M.-Dienstleistung GmbH & Co. KG verkauft, die dort einen Lebensmittelmarkt errichten wollte. Der Kaufvertrag war mit der aufschiebenden Bedingung der Erteilung einer bestandskräftigen Baugenehmigung bis zum 31. Dezember 2007 verbunden. Diese Bedingung ist nicht eingetreten. Die Firma M1. zog eine zwischenzeitlich gestellte Bauvoranfrage zurück. Die Antragsteller erklärten daraufhin gegenüber der Antragsgegnerin, dass sie, falls die nunmehr beabsichtigte Bebauung ihres Grundstücks mit einem Altenheim im Aufstellungsverfahren berücksichtigt werde, für ihr Grundstück keine Bauvoranfrage und keinen Bauantrag für einen Einzelhandelsbetrieb stellen und auch keinen Dritten hierzu ermächtigen würden. Mit Schreiben vom 11. Juli 2007 teilte die Antragsgegnerin den Antragstellern mit, dass wegen der jüngsten Erfahrungen in verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Zusammenhang mit der Zurückstellung und der Ablehnung von Einzelhandelsvorhaben im laufenden Aufstellungsverfahren keine Änderung und erneute Auslegung des Planentwurfs erfolgen solle.
Für das dem Grundstück der Antragsteller auf der I15.-straße gegenüberliegende Grundstück der ehemaligen H7. Glashütte führte die Antragsgegnerin einen Planungswettbewerb - ein sogenanntes Werkstattverfahren - durch. Im Rahmen dieses Werkstattverfahrens hat die Empfehlungskommission am 9. Juni 2008 ein Konzept zur weiteren Bearbeitung vorgeschlagen, das in der Nähe des Grundstücks der Antragsteller westlich der I16.-straße einen Supermarkt vorsieht. Die Empfehlung der Kommission enthält allerdings unter 6 d die Auflage, dass sich der Einzelhandel auf den nordöstlichen Bereich des ehemaligen Glashüttengeländes konzentrieren solle.
Die Antragsteller haben am 4. September 2008 den Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung tragen sie vor:
Es liege ein Verfahrensfehler vor, weil die Antragsgegnerin von einer erneuten öffentlichen Auslegung des Planentwurfs und der Übernahme des von ihnen vorgelegten Plankonzepts nur deshalb abgesehen habe, weil sie befürchtet habe, dass anderenfalls das ursprüngliche geplante M2.-Projekt doch noch verwirklicht werden könne.
Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben sei abwägungsfehlerhaft. Nach dem Ergebnis des Werkstattverfahrens solle auf der gegenüberliegenden Straßenseite, nur rund 100 m von ihrem Grundstück entfernt, ein Sondergebiet für einen Lebensmittelmarkt festgesetzt werden. Die Verträglichkeit der damit einhergehenden Erweiterung des Stadtteilzentrums I17.-straße -Süd sei durch ein Einzelhandelsgutachten belegt worden. Wenn die Platzierung eines Lebensmittelmarktes auf der gegenüberliegenden Straßenseite keine negativen Auswirkungen auf die geplante Gesamtentwicklung der südlichen I18.-straße habe, müsse dass auch für ein entsprechendes Vorhaben auf ihrem eigenen Grundstück gelten, sodass die Begründung für den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet abwägungsfehlerhaft sei.
Die Antragsteller verweisen in diesem Zusammenhang ferner auf den Beschlussentwurf zur Sitzung des Ausschusses für Planung und Stadtentwicklung vom 25. November 2009 zur beabsichtigten Flächennutzungsplanänderung. Danach solle unmittelbar südlich des Hochbunkers eine Fläche für Einzelhandel geschaffen werden, die das kleine Stadtteilzentrum I19.-straße -Süd ergänzen und die Angebotsstruktur erweitern solle.
Die Antragsteller beantragen,
den Bebauungsplan - Östlich I20.-straße - der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wiederholt sie Ausführungen aus der Planbegründung und trägt vor: Die Interessen der Antragsteller seien rechtsfehlerfrei abgewogen worden. Der Rat habe sich eingehend mit dem Vorschlag der Antragsteller auseinandergesetzt. Spätere, sich nach dem Satzungsbeschluss außerhalb des Plangebiets im räumlichen Umfeld ergebende Planungsüberlegungen hätten auf die Rechtmäßigkeit dieser Abwägungsentscheidung keinen Einfluss. Dies gelte insbesondere für die von den Antragstellern angesprochenen vorbereitenden Planungstätigkeiten ohne Außenverbindlichkeit.
Die Steuerung des Einzelhandels im Bebauungsplan diene der Umsetzung der Ziele des Rahmenplans Einzelhandel, der am 18. Oktober 2007 vom Rat beschlossen worden sei. Er sei als informelle Planung gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB bei allen Bauleitplanverfahren zu berücksichtigen. Der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung habe den Inhalten des Rahmenplans Einzelhandel bereits in seiner Sitzung am 29. November 2006 zugestimmt. Daher hätten seine konzeptionellen Bausteine, das Zentren-, Nahversorgungs- und Fachmarktkonzept im Bebauungsplan inhaltlich berücksichtigt werden können.
Ein Abschnitt der I21.-straße werde im Zentrenkonzept als kleines Stadtteilzentrum (D-Zentrum) eingestuft. Der Rahmenplan Einzelhandel gehe für dieses Zentrum von trading-down-Tendenzen sowie einer geringen Kaufkraft in seinem Umfeld aus, was auf die relativ hohe Arbeitslosigkeit verstärkt durch die Schließung der Glashütte im Jahre 2005 zurückzuführen sei. Es bestehe ein hoher städtebaulicher Handlungsdruck. Das Plangebiet liege außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs.
Die Überlegungen zu einer Nachnutzung des westlich der I22.-straße gelegenen ehemaligen Glashüttengeländes hätten sich zeitlich nach der Abwägungsentscheidung für den angefochtenen Bebauungsplan konkretisiert. Dort seien weitere Wohngebiete für circa 2000 Personen geplant. Das von ihr in Auftrag gegebene Einzelhandelsgutachten komme zu dem Ergebnis, dass mit Blick auf die neuen Wohngebiete in H8.-Süd noch ein Bedarf für weitere Einzelhandelsflächen bestehe. Der Einzelhandel sei nach dem Rahmenplan Einzelhandel im D-Zentrum I23.-straße -Süd anzusiedeln. Es sei beabsichtigt, den Rahmenplan zu überarbeiten und das Zentrum um diese Flächen zu erweitern. Ein Anschluss des Grundstücks der Antragsteller an das Zentrum sei auf Grund seiner nicht integrierten Lage nicht möglich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der Verwaltungs- und Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Hinsichtlich der Zulässigkeit des Antrags bestehen keine Bedenken. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt. Sie sind Eigentümer des Grundstücks, dass durch den angefochtenen Bebauungsplan überplant wird.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
1.
Die textlichen Festsetzungen Nrn. 1, 2, 3 und 4 zur Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet sind wirksam. Nach diesen Festsetzungen sind im GE(e) und MI 1 Einzelhandelsbetriebe nur in Form von sogenannten Convenience Stores (Nachbarschaftsläden) zulässig und im MI 2 und WA generell unzulässig.
Die Festsetzungen finden ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO. Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Ausgeschlossen oder für ausnahmsweise zulässig erklärt werden kann jede einzelne der in den jeweiligen Absätzen 2 der betreffenden Baugebietsvorschrift genannten Nutzungsarten. Zu den Arten von Nutzungen, die auf diese Weise generell ausgeschlossen werden können, gehören auch Einzelhandelsbetriebe, die zum Beispiel im Mischgebiet gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO allgemein zulässig sind. Eines Rückgriffs auf § 1 Abs. 9 BauNVO bedarf es insoweit nicht.
Das gilt auch dann, wenn der vollständige Ausschluss einer Nutzungsart durch Ausnahmen für bestimmte Nutzungen der betreffenden Nutzungsart modifiziert wird. Der zusätzliche Rechtfertigungsbedarf, den § 1 Abs. 9 BauNVO für diese im Vergleich zu § 1 Abs. 5 BauNVO noch stärker ins Einzelne gehende Differenzierung und Verfeinerung der zulässigen Nutzungen normiert, besteht in einem solchen Fall nur für die den vollständigen Ausschluss der Nutzungsart modifizierenden Ausnahmen. Nur insoweit muss der Rat darlegen, warum das von ihm gewählte Abgrenzungskriterium marktüblichen Gegebenheiten entspricht und die Feindifferenzierung durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 -, BRS 74 Nr. 1.
Für den vollständigen Einzelhandelsausschluss im WA und im MI 2 kommt nach den vorstehenden Ausführungen somit allein § 1 Abs. 5 BauNVO als Ermächtigungsgrundlage in Betracht. Hinsichtlich der Rückausnahme zur Zulässigkeit der Nachbarschaftsläden im GE(e) und im MI 1 ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass der Rat bestimmte Einzelhandelsnutzungen, für die er gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO eine Regelung treffen will, durch die jeweils zulässige Verkaufs- oder Geschossfläche umschreiben darf, wenn Handelsbetriebe unter beziehungsweise über den festgesetzten Größen generell oder doch jedenfalls unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse einem bestimmten Anlagentyp entsprechen.
Ein Einzelhandelsbetrieb mit einer Nutzfläche von höchstens 400 qm kann danach als "Nachbarschaftsladen" ein festsetzungsfähiger Anlagentyp im Sinne von § 1 Abs. 9 BauNVO sein.
Der Rat hat mit der Beschränkung der Verkaufsfläche auf maximal 400 qm den Anlagentyp „Nachbarschaftsladen“ zutreffend gekennzeichnet. Dies ergibt sich etwa aus den Untersuchungen zum Rahmenplan Einzelhandel (Seite 36 des vorliegenden Entwurfs), in dem es heißt, die expansivste Form kleinflächiger Betriebstypen sei der sogenannte „convenience store“ (bis circa 400 qm Verkaufsfläche). Insbesondere Tankstellenshops könnten dieser Betriebsform zugerechnet werden, mit denen die Mineralölkonzerne neue Einnahmequellen erschlössen. Während der Beitrag zur fußläufigen Nahversorgung von Tankstellenshops bei KFZ-orientierten Standorten als gering einzuschätzen sei und solche Betriebe tendenziell bestehende Versorgungsstrukturen schädigen könnten, sei ein „reiner“ convenience store dazu geeignet, bestehende Versorgungslücken in gering verdichteten Wohngebieten zu beheben. Diese Vertriebsform sei daher verstärkt in solche Bereiche zu lenken.
Vor diesem Hintergrund ist es unschädlich, dass die Planbegründung und die textlichen Festsetzungen – soweit sie § 15 BauNVO nennen - von einer unzutreffenden Ermächtigungsgrundlage ausgehen. Während Gartenbaubetriebe, Tankstellen, Vergnügungsstätten und Bordelle gemäß 4.1.2 der Planbegründung zutreffend auf der Grundlage von § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen worden sind, stellt die Planbegründung hinsichtlich der Einzelhandelsbeschränkung insbesondere auf § 15 BauNVO als Ermächtigungsgrundlage ab. Es heißt, nach dieser Bestimmung könne festgesetzt werden, dass bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen Nutzungen im Einzelfall unzulässig seien. Die Heranziehung dieser nicht einschlägigen Vorschrift, die im Einzelfall die Zulässigkeit von Vorhaben abweichend von den Festsetzungen des Bebauungsplans einschränkt und damit eine Feinsteuerung auf der Ebene der Planverwirklichung ermöglicht, führt allerdings nicht zur Unwirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses. Zum einen benennt die Planbegründung in diesem Zusammenhang § 1 Abs. 9 BauNVO als weitere Rechtsgrundlage. Zum anderen ist die bloße Falschbezeichnung der Ermächtigungsgrundlage für die Wirksamkeit der Festsetzung ohne Belang, weil die Voraussetzungen des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO gegeben sind und der Rat diese inhaltlich seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat.
Die städtebauliche Erforderlichkeit der Festsetzungen zur Einzelhandelssteuerung ist gegeben.
Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dies gilt für die Planung insgesamt und für jede ihrer Festsetzungen einschließlich solcher nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO.
Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind.
Die Begrenzung des Einzelhandels dient nach der Planbegründung ausdrücklich dem Schutz und dem Erhalt des nördlich gelegenen kleinen Stadtteilzentrums I24.-straße -Süd. Ziel und Anlass für die Planung war nach Nr. 3.1 der Begründung, die Ansiedlung eines Lebensmittel-Discounters abzuwehren. Es sei geprüft worden, ob und in welcher Größenordnung Einzelhandelsbetriebe im Plangebiet auch im Zusammenhang mit den Versorgungsbereichen von I25.- und H9.-straße sinnvoll seien. Der Lebensmittel-Discounter mit 100 Stellplätzen hätte negative Auswirkung auf die geplante Gesamtentwicklung der südlichen I26.-straße gehabt. Unter 4.1.2 lautet die Begründung für die gewählte Einzelhandelssteuerung, dass Einzelhandel in dem Plangebiet grundsätzlich gewollt sei, weil er sich positiv auf die gewünschte Belebung der I27.-straße und die Gestaltung des Bahnhofsumfeldes auswirken könne. Nachbarschaftsläden könnten zur Ergänzung des nahversorgungsrelevanten Angebotes im Stadtteilzentrum I28.-straße -Süd beitragen. Der geplante Lebensmittel-Discounter mit den beabsichtigten Stellplätzen hätte jedoch erhebliche negative Auswirkungen auf den kleinteiligen Einzelhandel an der südlichen I29.-straße und deren Gesamtentwicklung. Insbesondere sei nach dem Rahmenplan H10. Süd von 2000 weiterhin die Abbindung der I30.‑straße von der Straße „C4.“ beabsichtigt. Die I31.-straße werde somit zur Sackgasse und dadurch deutlich verkehrsberuhigt. Es widerspreche der städtebaulichen Zielsetzung, aufwändige Maßnahmen zur Verkehrsberuhigung der südlichen I32.-straße zu planen, um am Ende der dann entstehenden Sackgasse einen Lebensmittel-Discounter zu ermöglichen, was wiederum zu zusätzlichem PKW-Verkehr und Verkehrslärm in der I33.-straße führen würde.
Diese Erwägungen begründen die städtebauliche Erforderlichkeit der Festsetzungen zur Einzelhandelssteuerung im oben dargelegten Sinne.
Die städtebauliche Erforderlichkeit des Bebauungsplans und seiner einzelnen Festsetzungen wird nicht dadurch durchgreifend in Frage gestellt, dass die Antragsteller im Laufe des Aufstellungsverfahrens die ihr Grundstück betreffenden Nutzungsabsichten geändert, ein neues Nutzungskonzepts vorgelegt und sich bereit gezeigt haben, verbindlich auf Einzelhandelsnutzungen zu verzichten. Die von ihnen ursprünglich beabsichtigte Ansiedelung eines Lebensmittel-Discounters war lediglich Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplans. Für die im Aufstellungsverfahren für das Plangebiet zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsvorstellungen des Rates sind die veränderlichen Nutzungsabsichten der Grundeigentümer hingegen allenfalls von untergeordneter Bedeutung und vornehmlich im Rahmen der Abwägungsentscheidung zu bedenken. Allein aus der Ablehnung einer Planänderung im Sinne des von den Antragstellern vorgelegten Nutzungskonzeptes, die ihnen gegenüber damit begründet worden ist, dass wegen der jüngsten Erfahrungen in verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Zusammenhang mit der Zurückstellung und der Ablehnung von Einzelhandelsvorhaben im laufenden Aufstellungsverfahren keine Änderung und erneute Auslegung des Planentwurfs erfolgen solle, lässt sich nicht schließen, die gesamte Planung beruhe maßgeblich auf der fälschlichen Annahme des Rates, die Antragsteller hätten entgegen ihrer Erklärungen im Zuge der Öffentlichkeitsbeteiligung weiterhin die Ansiedelung eines Lebensmittel-Discounters im Blick gehabt.
Städtebaulichen Gründe für den Einzelhandelsausschluss gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO sind gegeben.
Voraussetzung für einen Ausschluss von Nutzungsarten nach dieser Bestimmung ist, dass der Rat eine städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergibt und die Abweichung von den in der BauNVO vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 a. a. O..
Die Einzelhandelssteuerung des angefochtenen Bebauungsplans bezweckt unter anderem den Schutz und den Erhalt des Stadtteilzentrums I34.-straße -Süd. Hierbei handelt es sich um ein schlüssiges und widerspruchsfreies Plankonzept.
Nach dem zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Entwurf vorliegenden Rahmenplan Einzelhandel, dessen tatsächliche Feststellungen die damalige Situation hinreichend beschreiben, handelt es sich um ein Zentrum, in dem etwa zwei Drittel der Einzelhandelsbetriebe der Nahversorgung von circa 12.200 Einwohner im Nahversorgungsbereich dienen. Es sei ein kompakter und überschaubarer Einkaufsbereich, der trading-down-Tendenzen erkennen lasse. In seinem Umfeld sei aufgrund der relativ hohen Arbeitslosigkeit in dem ehemaligen Arbeiterviertel, die durch die Schließung der Glashütte noch verstärkt worden sei, eine geringe Kaufkraft zu verzeichnen. Anhaltspunkte dafür, dass die räumliche Abgrenzung des Stadtteilzentrum I35.-straße -Süd oder die sonstigen diesbezüglichen Ermittlungen im Zusammenhang mit der Erstellung des Rahmenplans Einzelhandel Bedenken unterliegen könnten, sind nicht ersichtlich. Die kleinteiligen Handelsstrukturen im Stadtteilzentrum I36.-straße -Süd durch die im Bahnhofsumfeld geplanten „Nachbarschaftsläden“ vorsichtig zu ergänzen ohne sie durch die Zulassung eines unbeschränkten Einzelhandels im Plangebiet einem übermäßigen Konkurrenzdruck auszusetzen, ist der konkreten Planungssituation angemessen und genügt den Anforderungen des § 1 Abs. 5 BauNVO.
Konkrete Untersuchungen dazu, weshalb jegliche Form von Einzelhandel, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in dem geschützten Zentrum unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde, sind für einen uneingeschränkten Einzelhandelsausschluss, der nicht nur auf einzelne Sortimente bezogen ist, nicht erforderlich.
Vgl. hierzu die Rechtsprechung des Senats zu den Anforderungen an einen sortimentsbezogenen Einzelhandelsausschluss gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO; siehe zu den Unterschieden auch Maidowski, Rechtssichere Einzelhandelssteuerung, in BADK-Informationen 4/2008, 168 (176 f.).
Hinsichtlich der Zulässigkeit von Nachbarschaftsläden im MI 1 und GE (e) hat der Rat gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO dargelegt, dass die Feindifferenzierung durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt ist. Seine Annahme, dass in Bahnhofsnähe mit Blick auf die Bedürfnisse der Reisenden ein Bedarf für kleinflächige Geschäfte bestehe, der durch die in Rede stehenden Festsetzungen gedeckt werden solle, ist angesichts der allgemein bekannten Beispiele anderer Bahnhofsstandorte und den dort oft üblichen Ausstattungen mit einer entsprechenden Einzelhandelsstruktur nicht zu beanstanden.
2.
Der angegriffene Bebauungsplan verstößt jedoch gegen das Gebot des § 1 Abs. 7 BauGB, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (vgl. § 2 Abs. 3 BauGB), inhaltlich stellt es Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008
- 4 CN 1.07 -, BRS 73 Nr. 31.
Ein Abwägungsmangel ergibt sich allerdings nicht daraus, dass der Rat – wie die Antragsteller vortragen - eine Fläche für einen Supermarkt auf der gegenüberliegenden Seite der I37.-straße nur rund 100 m von ihrem Grundstück entfernt plane. Die Antragsteller beziehen sich auf das Ergebnis des oben beschriebenen Werkstattverfahrens, lassen dabei aber schon außer Betracht, dass der Einzelhandel nach der im Tatbestand zitierten Auflage der Empfehlungskommission weiter nördlich als in dem Entwurf vorgesehen angesiedelt werden soll. Die zusätzlichen Einzelhandelsflächen sollen nach der Darstellung der Antragsgegnerin den gutachterlich nachgewiesen Bedarf decken, der durch neue Wohngebiete auf dem ehemaligen Glashüttengelände westlich der I38.-straße entsteht. Schon im Hinblick auf diese veränderte Planungsgrundlage ist nicht der Schluss gerechtfertigt, dass der Rat auch den ursprünglich von den Antragstellern geplanten Einzelhandel zwingend als verträglich für die vorhandenen Einzelhandelsstrukturen im Zentrum I39.-straße -Süd hätte ansehen müssen.
Ebenso wenig abwägungsfehlerhaft ist die Entscheidung des Rates, die von den Antragstellern im Aufstellungsverfahren angeregte Planung eines vier- bis fünfgeschossigen Altenheims unmittelbar entlang der I40.-straße umzusetzen. Auf eine solche Planung besteht kein Rechtsanspruch, § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Im Übrigen sind die Erwägungen in der Abhandlung der Einwendungen, wonach entgegen den konkreten Planungsvorstellungen der Antragsteller aus städtebaulicher Sicht ein Zurücksetzen der Gebäude entlang der I41.-straße sinnvoll sei, nachvollziehbar und lassen keine Rechtsfehler erkennen. Darüber hinaus hat der Rat zutreffend darauf hingewiesen, dass die Festsetzungen für das Mischgebiet ein Altenheim beziehungsweise „Altenwohnungen“ ermöglichen.
Der Rat der Antragsgegnerin hat jedoch die Immissionsschutzbelange der künftigen Bewohner des Plangebiets (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 1 und Nr. 7 c) BauGB) fehlerhaft ermittelt, nicht hinreichend bewertet und gewichtet und ist so zu einem nicht vertretbaren Abwägungsergebnis gelangt.
Die Abwägung erweist sich aus materiell-rechtlichen Gründen insbesondere dann als fehlerhaft, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. So liegt der Fall hier.
Aufgrund der ermittelten Belastungen des Plangebiets durch Verkehrslärm musste der Rat erwägen, ob und inwieweit in dem geplanten allgemeinen Wohngebiet gebietsentsprechende Wohnverhältnisse gewährleistet werden können. Nach den Annahmen des Rates werden die Orientierungswerte der DIN 18005 für allgemeine Wohngebiete von 55 dB(A) tags und 45 dB(A) vor allem nachts in den östlich gelegenen Baufeldern deutlich überschreiten, nämlich um 5 bis 8 dB(A). Zwar stellen die Werte der DIN 18005 keine Planungsobergrenze, sondern eine in der Bauleitplanung überschreitbare Orientierungshilfe dar, sodass von ihnen durchaus abgewichen werden darf. Je weiter die Werte indes überschritten werden, desto gewichtiger müssen die für die Planung sprechenden Gründe sein und um so mehr hat die Gemeinde die baulichen und technischen Möglichkeiten auszuschöpfen, die ihr zu Gebote stehen, um diese Auswirkungen zu verhindern. Lärmbelästigungen sind im Rahmen der Bauleitplanung nicht erst dann abwägungsbeachtlich, wenn sie als gesundheitsgefährdend zu qualifizieren sind.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Juni 2004
- 4 BN 19.04 -, BRS 67 Nr. 19, und vom 17. Februar 2010 - 4 BN 59.09 -, BauR 2010, 1180.
Die die Schwelle zur Gesundheitsgefährdung markierenden Werte von 70 dB(A) tags und 60 dB(A) nachts kennzeichnen insoweit nur die Schwelle, ab der sich die Frage der absoluten Unzumutbarkeit von Lärm stellt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2000
- 4 VR 19.99 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 156; Urteil vom 17. November 1999 - 11 A 4.98 -, BVerwGE 110, 81,
und die gegebenenfalls durch Abwägung nicht überwunden werden kann.
Jedenfalls dann, wenn im Inneren der Gebäude durch die Anordnung der Räume und die Verwendung schallschützender Außenbauteile angemessener Lärmschutz gewährleistet wird, kann es im Ergebnis mit dem Gebot gerechter Abwägung vereinbar sein, Wohngebäude an der lärmzugewandten Seite eines Baugebiets Außenpegeln auszusetzen, die deutlich über den Orientierungswerten liegen. Dabei ist aber in aller Regel darauf zu achten, dass auf der lärmabgewandten Seite der Grundstücke geeignete geschützte Außenbereiche geschaffen werden können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2007 - 4 CN 2.06 -, BVerwGE 128, 238 = BRS 71 Nr. 5, sowie Beschlüsse vom 18. Dezember 1990 - 4 N 6.88 -, BRS 50 Nr. 25, und vom 17. Februar 2010 - 4 BN 59.09 -, BauR 2010, 1180; OVG NRW, Urteil vom 20. Dezember 2010 - 7 D 83/10.NE -.
Diesen Abwägungserfordernissen werden die der strittigen Planung zugrunde liegenden Erwägungen nicht gerecht. Die Abwägung geht bereits von fehlerhaften Annahmen aus. Die Lärmbelastung beträgt nicht – wie in der Planbegründung angegeben – nur im nordöstlich gelegenen Baufeld 50 dB(A) nachts. Das Gutachten hat für diesen Bereich nach der Isophonenberechnung, Bl. 248 der Aufstellungsvorgänge, einen Beurteilungs-pegel von 52 dB(A) nachts ermittelt. Auch die Einzelpunktberechnung, Bl. 236 der Aufstellungsvorgänge, weist dort Werte bis zu 52,5 dB (A) nachts aus. Außerdem fällt die Lärmbelastung entgegen den Annahmen in der Planbegründung nicht nur in den östlichen Baufeldern des allgemeinen Wohngebiets so hoch aus. Das Gegenteil ist der Fall. Nach der Isophonenberechnung beträgt die Lärmbelastung im gesamten allgemeinen Wohngebiet mindestens 52 dB(A) nachts. Auch nach der Einzelpunktberechnung ist für die Baufelder des allgemeinen Wohngebietes vielfach (2-4 und 8) eine entsprechende oder sogar noch höhere Lärmbelastung bis zu 56,1 dB(A) nachts festzustellen.
Den Planunterlagen sind keine hinreichenden Gründe zu entnehmen, aus denen Überschreitungen der Orientierungswerte in der vorliegenden Größenordnung notwendig sein könnten und auf Grund städtebaulicher Erwägungen hingenommen werden müssten. Der Rat hat hierzu allein ausgeführt, dass die Überschreitungen der Orientierungswerte akzeptabel seien und der üblichen Belastung für das E3. Stadtgebiet entsprächen. Mit diesen pauschalen Bewertungen und Feststellungen, deren Richtigkeit bezogen auf das gesamte Stadtgebiet zudem zweifelhaft erscheint, sind keine für die Planung sprechenden gewichtigen städtebaulichen Gründe dargetan, die gerade die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets und die erhebliche Überschreitung der hierfür maßgeblichen Orientierungswerte rechtfertigen. Die Argumentation der Antragsgegnerin läuft vielmehr darauf hinaus, dem festgesetzten allgemeinen Wohngebiet allein aufgrund seiner innerstädtischen Lage im Rahmen der Abwägung der Immissionsschutzbelange eine Belastung zuzumuten, die nicht einmal den Orientierungswerten für ein Mischgebiet entspricht. Das wird der insbesondere im Hinblick auf die Wohnerwartungen unterschiedlichen Qualität und Struktur dieser Gebiete und ihrer daraus prinzipiell folgenden unterschiedlichen Lärmempfindlichkeit nicht gerecht. Denn die Qualität des zu schützenden Wohnens wird durch die speziell mit der Eigenart des Wohngebiets berechtigterweise verbundenen Wohnerwartungen und Wohngewohnheiten maßgeblich mitbestimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1976
- IV C 80.74 -, BVerwGE 51, 15; OVG NRW, Urteil vom 20. Dezember 2010 - 7 D 83/10.NE -.
Dass der angefochtene Bebauungsplan für den hier fraglichen Bereich keine Festsetzungen zum Lärmschutz enthält, ist bei dieser Sachlage nicht hinreichend begründet und ist auch im Abwägungsergebnis nicht vertretbar. Entgegen den oben dargelegten Maßstäben hat sich der Rat für den hier fraglichen Bereich nicht mit den in Betracht kommenden baulichen und technischen Möglichkeiten, eine Überschreitung der Orientierungswerte auf das im Interesse einer Erreichung des Planungsziels hinzunehmende Maß zu beschränken, befasst. Ob es gewichtige – allerdings in der Abwägungsentscheidung nicht verlautbarte – Gründe dafür gibt, im konkreten Fall von aktiven und/ oder passiven Lärmschutzmaßnahmen abzusehen, kann im vorliegenden Verfahren offen bleiben. Der Rat hätte sich zumindest eingehend mit den Möglichkeiten befassen müssen, eine Minderung der auf das Plangebiet einwirkenden Lärmimmissionen auf ein mit der Ausweisung eines allgemeinen Wohngebiets verträgliches Maß durch die Anordnung der Gebäude und ihrer Wohn- und Schlafräume sowie durch Festsetzun-gen zum passiven Schallschutz, etwa zur Verwendung schallschützender Außenbau-teile, zu erreichen. Hinzu kommt, dass der Plan im Süden des Mischgebiets passive Schallschutzmaßnahmen festsetzt, obwohl das Gutachten hier eine mit den Werten für das allgemeine Wohngebiet vergleichbare oder sogar geringere Überschreitung der Orientierungswerte ergeben hat. Schließlich liegt ein Fehler bei der Ermittlung und Bewertung der auf das Plangebiet bezogenen Immissionsschutzbelange auch darin, dass sich der Rat keinerlei Gedanken über die Schutzbedürftigkeit von Außenwohnbe-reichen gemacht hat, zumal die Lärmbelastung im vorliegenden Verfahren insbeson-dere auch die straßenabgewandten Seiten des Wohngebiets betrifft.
Die aufgezeigten Mängel führen zur Unwirksamkeit des angegriffenen Bebauungsplans. Zwar haben die Antragsteller insoweit keine Rügen erhoben, sodass die Mängel im Abwägungsvorgang gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden sind. Es liegt jedoch zugleich auch ein Mangel im Abwägungsergebnis vor, der stets beachtlich ist. Der Rat hat – wie dargelegt – die Immissionsschutzbelange nicht in ausreichendem Maße erkannt und gewürdigt und ist mit der Festsetzung des allgemeinen Wohngebiets ohne gleichzeitige Festsetzung von Lärmschutzmaßnahmen im östlichen Plangebiet den Anforderungen an eine vertretbare Lösung des Immissionskonflikts nicht gerecht geworden.
3.
Erweist sich der Bebauungsplan aus den vorstehenden Erwägungen bereits als unwirksam, kann letztlich offen bleiben, ob er an weiteren Mängeln leidet. Die textliche Festsetzung Nr. 5.2 enthält insoweit zumindest einen redaktionellen Fehler, soweit von einer östlich und nicht westlich gelegenen Stellplatzanlage die Rede ist. Die textliche Festsetzung Nr. 7 zur Nichtanrechnung von Flächen für Stellplätze und Garagen auf die Geschossfläche unterliegt Bedenken im Hinblick auf die Ermächtigungsgrundlage, weil eine solche Festsetzung gemäß § 21a Abs. 4 Nrn. 1 und 3 BauNVO nur für Flächen von Garagengeschossen und von Stellplätzen und Garagen in Vollgeschossen möglich ist. Die textliche Festsetzung Nr. 7 erweitert aber die Privilegierung darüber hinaus auch auf die Fläche von Stellplätzen und Garagen in Keller- und Sockelgeschossen. Nach Nr. 8 der textlichen Festsetzungen ist nur eine gemeinsame Ein- und Ausfahrt für Garagen oder Stellplätzen in Gemeinschaftsanlagen, die im Erd-, Sockel-, Garagen- oder Kellergeschoss errichtet sind, zulässig. Ob die als Ermächtigungsgrundlage in Bezug genommene Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB eine solche Festsetzung, die über die Festsetzung von Flächen für den Anschluss anderer Flächen an die Verkehrsfläche hinausgeht, gestattet, erscheint fraglich. Der auf § 9 Abs. 4 BauGB in Verbindung mit § 86 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 4 BauO NRW gestützte vollständige Ausschluss von Werbeanlagen mit wechselnder Werbung oder bewegtem Licht in der textlichen Festsetzung Nr. 13.7 genügt möglicherweise nicht den Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage, da er laut Nr. 4.9 der Planbegründung vornehmlich nicht baugestalterischen Absichten, sondern dem Schutz der im Plangebiet wohnenden Personen vor negativen Beeinträchtigungen dient. Die weitere Begründung, größere Werbeanlagen würden der Zielsetzung widersprechen, wonach das Plangebiet zur Aufwertung des Bahnhofsvorplatzes beitragen und entsprechend auch von der I42.‑straße aus ansprechend wirken solle, vermag diese Bedenken nicht zu zerstreuen. Sie würde den vollständigen Ausschluss der besagten Werbeanlagen nicht tragen. Dieser hängt nach der textlichen Festsetzung Nr. 13.7 nicht von der Größe der Werbeanlage ab und eine Wirkung auf die I43.-straße und den Bahnhofsvorplatz kann allenfalls von einem Teil der denkbaren Anbringungsorte ausgehen. Schließlich kann auch die von den Antragstellern aufgeworfene Frage, ob der Bebauungsplan die Nutzung des Grundstücks unangemessen erschwert beziehungsweise unmöglich macht, offen bleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 15 BauNVO
§ 17 FStrG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 21a Abs. 4 Nrn. 1 und 3 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB
§ 9 Abs. 4 BauGB
§ 86 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 4 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 110, 81,

67
BVerwGE 128, 238
BVerwGE 51, 15
4 C 21.07
4 CN 1.07
4 BN 19.04
4 BN 59.09
4 VR 19.99
11 A 4.98
4 CN 2.06
4 N 6.88
7 D 83/10
IV C 80.74