Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-14, Aktenzeichen 2 A 178/02

Tenor:
Der Kostenbescheid der Beklagten vom 27.11.2001 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 02.04.2002 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Verfahrenskosten; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des gegen sie festzusetzenden Kostenerstattungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung einer Gebühr durch die Beklagte für die Anerkennung als Leiter einer fliegerärztlichen Untersuchungsstelle.
Der Kläger ist Facharzt für Allgemeinmedizin und seit 1978 als niedergelassener Arzt tätig. Seit 1983 besitzt er die Anerkennung als Leiter einer fliegerärztlichen Untersuchungsstelle der Klasse III (Anerkennung nach § 24a Abs. 3 u. 4 LuftVZO i.V.m. Anl. 3 zur LuftVZO in der bis zur Änderung durch Art. 1 VO v. 10.02.2003, BGBl. I 182, gültigen Fassung der LuftVZO, vgl. Bek. v. 27.03.1999, BGBl. I 610).
Am 27.07.2000 beantragte der Kläger die Anerkennung als Fliegerärztliche Untersuchungsstelle der Klasse II. Er fügte seinem Antrag zahlreiche erforderliche Unterlagen bei, hatte aber noch einen Nachweis über die Teilnahme an mindestens drei Flügen nach Instrumentenflugregeln beizubringen und als Ersatz für eine Praxisinspektion die letzten fünf Untersuchungsberichte zu überreichen (Schr. d. Bekl. v. 10.08.2000). Unter dem 08.10.2000 übersandte der Kläger auch diese Unterlagen. Die Beklagte stellte sodann Mängel bei der Untersuchung der Piloten, deren Untersuchungsbefunde von dem Kläger eingereicht worden waren, fest. Mit Schreiben vom 11.04.2001 verlangte die Beklagte daher die erfolgreiche Teilnahme an der flugmedizinischen Fortbildungsveranstaltung der Akademie für Flugmedizin (Refresher-Kurs) in F. vom 02. bis 04.11.2001. Diese Maßnahme halte sie aus flugmedizinischen und administrativen Gründen und aufgrund der Bedeutung fehlerhaft ausgestellter Tauglichkeitszeugnisse für angemessen.
Mit Datum vom 27.11.2001 erfolgte die Anerkennung des Klägers als Leiter der Fliegerärztlichen Untersuchungsstelle in G.. Nach der Bescheinigung vom 27.11.2001 ist der Kläger berechtigt, in der Untersuchungsstelle Berufsflugzeugführer 2. Klasse zur Feststellung der Tauglichkeit zu untersuchen und das Untersuchungsergebnis zu bescheinigen. Die Anerkennung wurde bis zum 30.06.2002 befristet und unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs ausgesprochen. Die Anerkennung enthielt acht Auflagen.
Ebenfalls mit Datum vom 27.11.2001 erließ die Beklagte einen Kostenbescheid, mit dem sie eine Gebühr für die Anerkennung als Leiter einer fliegerärztlichen Untersuchungsstelle II nach der damals geltenden Fassung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) in Höhe von 1.400,00 DM gemäß Abschnitt VII Nr. 18 des Gebührenverzeichnisses der LuftKostV festsetzte. Auslagen gem. § 3 LuftKostV wurden in dem Bescheid nicht festgesetzt.
Den Widerspruch des Klägers gegen den Kostenbescheid wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 02.04.2002 zurück. Zur Begründung führte sie u. a. an, der Gebührenrahmen von 130,00 DM bis 1.400,00 DM des Abschnittes VII Nr. 18 des Gebührenverzeichnisses werde ausgeschöpft. Das sei auch sachgerecht. Es gehe um die erstmalige Erteilung der Anerkennung. Die Untersuchungen für die Tauglichkeitsklassen I und II erforderten einen höheren Aufwand an Überprüfungen der Fliegerärztlichen Untersuchungsstellen durch die Behörde, u. a. auch aufgrund der höheren Anforderungen an die Ausstattung der Fliegerärztlichen Untersuchungsstellen. Die Differenzierung der Gebührenhöhe entsprechend dem Umfang der Anerkennung berücksichtige auch den wirtschaftlichen Wert für den Antragsteller.
Der Kläger hat am 10.05.2002 Klage erhoben. Er beanstande die erhobene Gebühr, weil die Anerkennung auf lediglich sechs Monate befristet worden sei. Er kenne andere Fälle, in denen für eine einjährige Befristung nur 1.000,00 DM festgesetzt worden seien.
Der Kläger beantragt,
den Kostenbescheid der Beklagten vom 27.11.2001 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 02.04.2002 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt ergänzend zur Begründung des angefochtenen Bescheides und des Widerspruchsbescheides vor, sie habe die Gebühr nach einem internen Gebührenverzeichnis festgesetzt. Dieses sehe bei der Anerkennung nach § 24a Abs. 3 u. 4 LuftVZO a.F. für die Anerkennung als Leiter einer fliegerärztlichen Untersuchungsstelle eine Gebühr von 1.400,00 DM vor. Diese Gebühr decke zudem ungeachtet der in ihr enthaltenen Befristung den „normalen“ Anerkennungszeitraum von zwei Jahren ab.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die dem Gericht bei der Entscheidung vorgelegen haben, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Die Beklagte ist nicht berechtigt, den Kläger zu einer Gebühr in Höhe von 1.400,-- DM für die Anerkennung als Leiter einer fliegerärztlichen Untersuchungsstelle nach Tauglichkeitsklasse II heranzuziehen. Der Bescheid der Beklagten vom 27.11.2001 i.d.F. des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 02.04.2002 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung sind vorliegend §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) v. 14.02.1984, BGBl. I 346, in der bei Erlass des Widerspruchsbescheides v. 02.04.2002 gültigen Fassung (s. zum hier maßgeblichen Gebührentatbestand Art. 1 der 4. ÄndVO v. 4.2.1999, BGBl. I 66). Danach erheben die Luftfahrtbehörden für Amtshandlungen im Bereich der Luftfahrtverwaltung Kosten (Gebühren und Auslagen) nach der LuftKostV (§ 1 Abs. 1 LuftKostV). Die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze ergeben sich aus dem der LuftKostV anliegenden Gebührenverzeichnis, soweit nichts anderes bestimmt ist (§ 2 Abs. 1 LuftKostV). Das seinerzeit gültige Gebührenverzeichnis sah in Abschnitt VII Nr. 18 eine Rahmengebühr für die Anerkennung Fliegerärztlicher Untersuchungsstellen oder ihrer Leiter nach § 24a Abs. 3 bis 5 LuftVZO a.F. vor. Nach Ermessen war eine Gebühr in Höhe von 130,00 DM bis 1.400,00 DM festzusetzen.
Die Beklagte hat das ihr eingeräumte Ermessen bei der Festsetzung der Rahmengebühr fehlerhaft ausgeübt.
Nach dem grundlegenden Urteil des Nds. OVG vom 13.11.1995 (12 L 492/95, NVwZ-RR 1996, 531 f. Ls., vgl. auch das Urt. v. 02.12.1996 - 12 L 182/95 -) gelten dafür folgende Grundsätze:
Innerhalb des durch § 2 Abs. 1 LuftKostVO i.V.m. Abschnitt VII Nr. 18 GebV gezogenen Gebührenrahmens richtet sich die Festlegung der im Einzelfall für die Amtstätigkeit zu erhebenden Gebühr nach § 9 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG). Danach sind bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall zu berücksichtigen,
der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und
die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse.
Damit wird das allgemeine gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip, auf das auch § 3 VwKostG Bezug nimmt, für die Bemessung der Rahmengebühr ausgeformt. Die Bestimmung der konkreten Gebühr aus dem Gebührenrahmen ist eine durch die Maßstäbe des § 9 Abs. 1 VwKostG begrenzte, aber gerichtlicher Überprüfung nur eingeschränkt zugängliche Ermessens- bzw. Beurteilungsentscheidung. Die Entscheidungsprärogative, die der Behörde frei von gerichtlicher Überprüfung zuzubilligen ist, erstreckt sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis Verwaltungsaufwand einerseits und ihr wirtschaftlicher Wert oder Nutzen andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einfließen. Das Gericht hat lediglich zu überprüfen, ob beide Faktoren im Ergebnis in einer angemessenen Wertrelation stehen, keines der Bemessungsmerkmale unverhältnismäßig und pauschal zu Buche schlägt und beide Faktoren (erkennbar) erwogen worden sind. Der gesetzliche Maßstab lässt die Möglichkeit mehrerer richtiger Gebührenwerte zu, die, gemessen an den im Gesetz genannten Faktoren, nur nicht grob übersetzt sein dürfen.
Aus dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip folgt lediglich, dass die Höhe der Gebühr einen Schluss auf den Umfang der Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung und den Wert der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zulässt. Weder zur Gewichtung des Verwaltungsaufwandes noch zu der des wirtschaftlichen Nutzens gebietet es § 9 VwKostG auf einen Wirklichkeitsmaßstab zurückzugreifen. Es darf ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der mit einer Pauschalierung des durchschnittlichen Aufwandes und einer Orientierung am typischen Nutzen, den die Amtshandlung einbringt, einhergehen darf (vgl. im Einzelnen das zit. Urt. des Nds. OVG).
Gemessen an diesen Grundsätzen ist der Rückgriff auf die höchste Gebühr von 1.400,00 DM nach dem im Abschnitt VII Nr. 18 des Gebührenverzeichnisses festgelegten Rahmen ermessensfehlerhaft. Das Gericht muss hier nicht der Frage nachgehen, ob der Verwaltungsaufwand bei der Anerkennung nach den Tauglichkeitsklassen I und II in etwa identisch ist, der Verwaltungsaufwand für die Anerkennung nach Tauglichkeitsklasse III jedoch geringer ausfällt, wie im Widerspruchsbescheid ausgeführt. Jedenfalls berücksichtigt die Beklagte bei der Gebührenfestsetzung nicht den unterschiedlichen wirtschaftlichen Wert der Anerkennung als Leiter einer fliegerärztlichen Untersuchungsstelle für die einzelnen Tauglichkeitsklassen (nach damaligem Recht). Der wirtschaftliche Wert einer Anerkennung nach Klasse I war höher als der wirtschaftliche Wert der Anerkennung nach Klasse II. Die fliegerärztlichen Untersuchungen erfolgten nach den Richtlinien für die Festlegung der Tauglichkeit des Luftfahrtpersonals (v. 15.09.1985, NfL II - 86/95, zul. geänd. d. RL v. 30.08.1996, NfL II - 87/96). Nach Ziffer 1.2 der Richtlinien waren dem Tauglichkeitsgrad I Verkehrsflugzeugführer, Berufsflugzeugführer 1. Klasse, Verkehrshubschrauberführer, Berufshubschrauberführer, Luftschiffführer, Flugnavigatoren, Flugingenieure und Bordwarte auf Hubschraubern (BGS und Polizei) zugeordnet. Dem Tauglichkeitsgrad II waren hingegen lediglich Berufsflugzeugführer 2. Klasse zugeordnet. Schon wegen des größeren Umfangs des zu untersuchenden Luftfahrtpersonals war die Anerkennung für Tauglichkeitsklasse I deshalb wirtschaftlich lukrativer. Der in Betracht kommende Personenkreis führte zwangsläufig zu häufigeren Untersuchungen als Leiter einer fliegerärztlichen Untersuchungsstelle. Die Tauglichkeitsklasse II umfasste gegenüber der Tauglichkeitsklasse III nur eine zusätzliche Gruppe aus dem Luftfahrtpersonal. Außerdem waren nach Abschnitt II der Richtlinien für den Erwerb des Tauglichkeitsgrads I teilweise umfangreichere Untersuchungen notwendig als für den Erwerb des Tauglichkeitsgrads II. So musste beim Tauglichkeitsgrad I jährlich, beim Tauglichkeitsgrad II hingegen nur alle zwei Jahre eine augenärztliche Untersuchung erfolgen (Ziff. 2.12 der RL). Ferner betrug die Gültigkeitsdauer eines Tauglichkeitszeugnisses bei Tauglichkeitsgrad I für Inhaber der Erlaubnis für Berufsflugzeugführer 1. Klasse, für Verkehrsflugzeugführer und für Verkehrshubschrauberführer, die das 40. Lebensjahr vollendet haben, sechs Monate und nicht, wie im Übrigen bei Tauglichkeitsklassen I und II zwölf Monate (Ziff. 1.4 der RL i.V.m. § 125 LuftPersV). Diese Regelung erhöhte ebenfalls den wirtschaftlichen Wert einer Anerkennung für Tauglichkeitsklasse I. Ergänzend sei ausgeführt, dass nach Abschnitt II der Richtlinien für den Erwerb von Tauglichkeitsgrad III in der Regel ein geringerer Untersuchungsumfang notwendig wurde, so dass gegenüber der Tauglichkeitsklasse II eine weitere Abstufung bei der Gebührenfestsetzung erforderlich war. Indem die Beklagte vorliegend für die Anerkennung nach Tauglichkeitsklasse II den Gebührenrahmen bereits voll ausschöpfte, verkannte sie den geringeren wirtschaftlichen Nutzen für den Antragsteller.
Das interne Gebührenverzeichnis der Beklagten („interner Gebührenschlüssel“) lässt keine Rückschlüsse auf ein sachgerechtes Vorgehen bei der Ausschöpfung des Gebührenrahmens zu. Die Beklagte band sich damit bei der Ausübung des ihr zustehenden Ermessens. Das interne Gebührenverzeichnis wurde bei allen Anerkennungen und Verlängerungen der Anerkennung für Leiter fliegerärztlicher Untersuchungsstellen angewandt, wie der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat. Das interne Gebührenverzeichnis der Beklagten differenziert indessen nicht nach den einzelnen Tauglichkeitsklassen. Für die Anerkennung war danach generell eine Gebühr in Höhe des Höchstbetrages von 1.400,00 DM festzusetzen. Die Verlängerung der Anerkennung war hingegen mit dem niedrigsten Gebührensatz von 300,00 DM zu bewerten. In der gleichmäßigen Festsetzung einer Gebühr von 1.400,00 DM für die Anerkennung lag ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip und gegen § 9 Abs. 1 VwKostG.
Ermessensfehlerhaft wird vorliegend außerdem die Befristung auf einen Zeitraum von sechs Monaten in der Anerkennung vom 27.11.2001 nicht bei der Gebührenfestsetzung berücksichtigt. Wenn die Gebühr den normalen „Anerkennungszeitraum von zwei Jahren“ abdecken sollte - wie die Beklagte vorträgt -, dann hätte die Anerkennung auch gemäß § 24a Abs. 5 Satz 1 LuftVZO a.F. auf zwei Jahre befristet werden müssen. Nach § 107 LuftVZO ist die Beklagte verpflichtet, Kosten für Amtshandlungen der zuständigen Stelle nach der Kostenordnung der Luftfahrtverwaltung zu erheben. Für eine Verlängerung der Anerkennung des Klägers über den 30.06.2002 hinaus musste die Beklagte deshalb Gebühren nach der LuftKostV festsetzen (nach § 2 Abs. 2 Satz 1 LuftKostV in Höhe von 1/10 bis zur Hälfte der Gebühr für die Anerkennung). Ein Sachverhalt, der eine Kostenbefreiung nach § 5 LuftKostV rechtfertigte, ist nicht ersichtlich (vgl. § 5 LuftKostV „unter Anlegung eines strengen Maßstabes“). Die Gebühr entsteht gemäß § 1 Abs. 2 LuftKostV i.V.m. § 11 Abs. 1 VwKostG erst mit Eingang des Antrags auf Verlängerung. Die Beklagte durfte nicht bereits im Voraus Gebühren für eine oder sogar mehrere Verlängerungen, die dann insgesamt einen Anerkennungszeitraum von zwei Jahren umfassen, erheben. Ob sie die Amtshandlung, für die die Gebühr schon erhoben wurde, überhaupt vornehmen würde, konnte sie im Zeitpunkt der Gebührenfestsetzung noch nicht wissen, da hierfür ein Antrag des Klägers erforderlich war. Auch der Grundsatz der Gebührenklarheit schließt eine vorweggenommene Gebühr aus. Im Übrigen enthalten der angefochtene Bescheid und der Widerspruchsbescheid der Beklagten sowie weitere Schreiben der Beklagten keine Hinweise darauf, dass ein Anerkennungszeitraum von insgesamt zwei Jahren erfasst werden sollte. Dies ist erst im Gerichtsverfahren vorgetragen worden.
Der Kostenbescheid und der Widerspruchsbescheid sind aufzuheben, da das Gericht gehindert ist, der Ermessensentscheidung der Beklagten vorzugreifen und eine angemessene Gebühr nach der LuftKostV festzusetzen. Eine Teilaufhebung kommt daher ebenso wenig in Betracht wie ein nur bei Verpflichtungsklagen mögliches Bescheidungsurteil nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit richtet sich nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 3 LuftKostV
§ 3 VwKostG
§ 9 VwKostG
§ 125 LuftPersV
§ 107 LuftVZO
§ 5 LuftKostV
§ 167 VwGO
§ 24a Abs. 3 u. 4 LuftVZO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 LuftKostV
§ 2 Abs. 1 LuftKostV
§ 24a Abs. 3 bis 5 LuftVZO
§ 2 Abs. 1 LuftKostVO
§ 9 Abs. 1 VwKostG
§ 24a Abs. 5 Satz 1 LuftVZO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 LuftKostV
§ 1 Abs. 2 LuftKostV
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 der Kostenverordnung
Art. 1 VO
Art. 1 der 4. ÄndVO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 531
12 L 492/95
12 L 182/95