Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-24, Aktenzeichen 1 K 7635/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0324.1K7635.08.00

Tenor:
Die Zwangsgeldfestsetzung der Beklagten vom 14. März 2007 (Az.: ) in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 05. November 2008 (Az.: ) wird aufgehoben.
Die Zwangsgeldandrohung der Beklagten vom 14. März 2007 (Az.: ) in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 06. November 2008 (Az.: ) wird aufgehoben.
Die Zwangsgeldfestsetzung der Beklagten vom 04. April 2007 (Az.: ) in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Köln vom 05. November 2008 (Az.: ) wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Tatbestand:
Der Kläger meldete am 01. Februar 2005 bei der Beklagten u.a. das Gewerbe "Annahme von Wetten für staatlich konzessionierte Unternehmen, insbesondere aus Anlass sportlicher Veranstaltungen" an. In seiner in der L.---straße 00 in 00000 Köln gelegenen Betriebsstätte vermittelte er Sportwetten für die auf Malta ansässige und mit einer dort erteilten staatlichen Konzession ausgestatteten Anbieterin "U. M. ".
Mit Verfügung vom 29. Mai 2006 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Berufung auf die §§ 1, 14, 17 und 18 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG), Sportwetten zu vermitteln, zu bewerben und entsprechende Geräte aufzustellen.
Für den Fall, dass er nicht innerhalb von 14 Tagen nach Vollziehbarkeit der Verfügung die Vermittlung unzulässiger Sportwetten einstelle und die dazu dienenden Geräte, Unterlagen sowie entsprechende Werbung nicht aus dem Betrieb entferne, drohte ihm die Beklagte mit Verfügung vom 27. November 2006 ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR an.
Die gegen diese Verfügungen eingelegte Klage (1 K 3293/07) hatte Erfolg. Hiergegen hat die Beklagte ein Rechtsmittel eingelegt, über das noch nicht entschieden ist.
Bei Vorortkontrollen am 06. März 2007 wurde festgestellt, dass der Kläger weiterhin Sportwetten für die Anbieterin "U. Ltd." anbot. Daraufhin setzte die Beklagte am 14. März 2007 das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR fest (Az.: ) und drohte ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- EUR (Az.: ) für den Fall an, dass der Kläger der Ordnungsverfügung vom 29. Mai 2006
Hiergegen legte der Kläger fristgerecht Widerspruch ein, der am 05. November 2008 (Az.: ) bzw. 06. November 2008 (Az.: ) durch die Bezirksregierung Köln zurückgewiesen wurde. Zur Begründung führte die Bezirksregierung im Wesentlichen aus, die Grundverfügung beruhe nunmehr auf den Regelungen des Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (GlüStV) und des dazu ergangenen Ausführungsgesetzes NRW (GlüStV AG NRW), die jeweils die verfassungs- und europarechtlichen Anforderungen erfüllten. Zudem seien alle vollstreckungsspezifischen Anforderungen eingehalten worden.
Das Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR wurde am 03. April 2007 beigetrieben.
Nach einer weiteren Vorortkontrolle am 03. April 2007, bei der festgestellt wurde, dass der Kläger Sportwetten vermittelte, setzte die Beklagte am 04. April 2007 schließlich das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- EUR fest (Az.: ). Auch hiergegen legte der Kläger fristgerecht Widerspruch ein, der am 05. November 2008 (Az.: ) zurückgewiesen wurde.
Der Kläger hat am 26. November 2008 Klage erhoben.
Er ist der Ansicht, die Zwangsmittelverfügungen seien bereits rechtswidrig, da die Grundverfügung rechtswidrig sei.
Er beantragt,
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, die Grundverfügung vom 29. Mai 2006 sei rechtmäßig, da sich diese mittlerweile auf den GlüStV und das GlüStV AG NRW stützen lasse. Die vollstreckungsspezifischen Anforderungen seien ebenfalls eingehalten worden. Zur Begründung der Zwangsgeldfestsetzung genüge es, dass auf eine Nichtbefolgung bzw. auf einen Verstoß gegen eine Anordnung abgestellt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte in dem Verfahren 1 L 925/06 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Es fehlt an der für die Zwangsgeldverfügungen erforderlichen wirksamen Grundverfügung.
Die angedrohten und festgesetzten Zwangsgelder setzten - da die Behörde nicht das einstufige Verfahren gewählt hat - als Vollstreckungsmaßnahmen einen zu vollstreckenden Verwaltungsakt (Grundverfügung) voraus, § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).
Die durchzusetzende Verfügung muss unanfechtbar oder aus anderen Gründen vollziehbar sein. Darin zeigt sich die Mehrstufigkeit des Vollstreckungsverfahrens in Bezug auf die Grundverfügung,
vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. Dezember 2004 -1C 30/03-, juris Rdnr. 15 m.w.N. .
Im Rahmen der Überprüfung einer Zwangsmittelverfügung sind die Wirksamkeit sowie die Durchsetzbarkeit und nicht die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung entscheidend. Was demnach auf Stufe der Grundverfügung bestandskräftig entschieden ist, darf danach - ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit - unberücksichtigt bleiben,
vgl. BVerwG, a.a.O.; vgl. auch § 18 Abs. 1 Satz 3 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG).
Gleichzeitig bedeutet dies aber auch, dass eine nicht mehr wirksame Grundverfügung nicht vollstreckt werden kann. Die Basis, auf die die Zwangsmittelverfügungen Bezug nehmen, ist in diesen Fällen entfallen. Die Wirksamkeit einer Grundverfügung wird damit zur zwingenden Voraussetzung einer Vollstreckungsmaßnahme. Gemäß § 43 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht durch die Behörde zurückgenommen oder widerrufen oder etwa vom Gericht ("anderweitig") aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist.
Gemessen an diesen Kriterien sind die angefochtenen Zwangsgeldverfügungen rechtswidrig, weil sie sich nicht mehr auf eine wirksame Grundverfügung beziehen können. Die erkennende Kammer hat die Grundverfügung aufgehoben,
vgl. Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 18. November 2010 -1 K 3293/07-,
auf die die angedrohten und festgesetzten Zwangsgelder aufbauen. Ist der Kläger demnach zu keinem Handeln oder Unterlassen mehr verpflichtet, kann die Durchsetzung dieser Verpflichtung durch eine Zwangsgeldandrohung bzw. -festsetzung nicht betrieben werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1, 14, 17 und 18 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 18 Abs. 1 Satz 3 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 43 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 K 3293/07
1 L 925/06