Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-25, Aktenzeichen 7 K 6961/12
ECLI: ECLI:DE:VGK:2013:0625.7K6961.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Inhaberin eines am 01.07.2011 eröffneten Kranken- und Seniorenpflegedienstes in Köln und bietet Leistungen der ambulanten Pflege an.
Durch Bescheid des Beklagten vom 11.11.2012 setzte der Beklagte einen von der Klägerin zu zahlenden Ausgleichsbetrag zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege für das Erhebungsjahr 2013 in Höhe von 5.053,08 €, zuzüglich Verwaltungskosten in Höhe von 30,32 €, somit einen Gesamtbetrag in Höhe von 5.083,40 € fest.
Hiergegen hat die Klägerin am 06.12.2012 Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung des Festsetzungsbescheides begehrt.
Sie ist der Auffassung, die der Festsetzung zugrunde liegende Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege – AltPflAusglVO – vom 10.01.2012 (GV.NRW. 2012, S. 10) sei rechtswidrig.
Sie führe je nach abgerechneten Punkten für den einzelnen (nicht ausbildenden) Pflegebetrieb zu einer untragbaren finanziellen Belastung zwischen 12.000,00 Euro und mehreren 10.000,00 Euro jährlich. Damit sei eine Existenzgefährdung und Einschränkung der unternehmerischen Freiheit verbunden.
Die Festsetzung der Ausgleichsmasse gemäߠ § 5 AltPflAusglVO in Höhe von 100 % der Ausbildungskosten und die 100 %ige Erstattung der Ausbildungskosten gemäß § 10 AltPflAusglVO seien rechtsfehlerhaft.
Durch die Ausgleichsabgabe werde ein erheblicher finanzieller Vorteil der ausbildenden Betriebe zu Lasten der nicht ausbildenden Betriebe erwirtschaftet, der zu einer gravierenden Ungleichbehandlung führe. Denn die ausbildenden Betriebe profitierten von dem wirtschaftlichen Einsatz der Auszubildenden in der Pflege, der schon mit Beginn der Ausbildung möglich sei. Schon nach kurzer Einarbeitungszeit und aufgrund der theoretischen Ausbildung könnten die Ausbildungskräfte für einfache Pflegeleistungen und Betreuungsleistungen eingesetzt werden. Insbesondere in den stationären und teilstationären Einrichtungen würden Auszubildende als volle Pflegekräfte eingesetzt und verrichteten die Arbeit allein, zuzüglich Überstunden und Nachtdiensten. Im Gegensatz zu Leistungen der medizinischen Behandlungspflege, die nur von ausgebildetem Fachpersonal erbracht werden dürften, dürften aus dem Leistungskatalog des SGB XI pflegerische Leistungen, hauswirtschaftliche Leistungen, Betreuungsleistungen von jeder Hilfsperson erbracht und abgerechnet werden, auch von Auszubildenden. Bei einem ambulanten Betrieb könnten deshalb ca. 50 % der Leistungen von nicht qualifizierten Kräften und Ausbildungskräften erbracht werden. Selbst wenn der Auszubildende von einer ausbildenden Pflegekraft begleitet werde, komme es wegen der Arbeitsteilung zu einer wirtschaftlichen Ersparnis. Der Auszubildende stehe dem Ausbildungsträger auch über beträchtliche Zeiträume zur Verfügung, im ersten Ausbildungsjahr für 33 Wochen, im zweiten Jahr für 20 – 30 Wochen, im dritten Jahr für 11 – 31 Wochen. Insoweit werde das Ausbildungsgehalt durch die Abrechnung der erbrachten Leistung zu einem erheblichen Anteil refinanziert. In diesem Umfang dürfe keine Erstattung der Ausbildungskosten erfolgen.
Nach einer Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 22.09.2009 – 2 S 1117/07 – könne nur die nicht verwertbare Arbeitsleistung der Auszubildenden anerkannt und im Rahmen eines Ausgleichsverfahrens refinanziert werden, um Nachteile der ausbildenden Betriebe gegenüber den nicht ausbildenden Betrieben zu vermeiden. Der nicht verwertbare Anteil sei in Höhe von 35 % der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung angesetzt worden.
Der finanzielle Nachteil könne nicht durch die Einrichtung einer entsprechenden Anzahl von Ausbildungsplätzen ausgeglichen werden. Eine derartig hohe Anzahl von schulischen Ausbildungsplätzen und Auszubildenden gebe es nicht. Bei kleineren Diensten sei aufgrund struktureller Besonderheiten und personeller Strukturen eine Ausbildung nicht möglich.
Der bei der Bildung der Ausgleichsmasse vorgesehene Sicherheitszuschlag von 15 % gemäß § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO sei nicht rechtmäßig. Es sei nicht erkennbar, warum überhaupt ein Sicherheitszuschlag erhoben werde, da die Umlage regelmäßig jährlich neu berechnet werde. Außerdem sei sie erheblich zu hoch. Nach der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe NRW 2010 sei eine Erhöhung der Ausbildungskapazität um bis zu 13 % bei bestehenden Raum- und Lehrpersonalressourcen möglich. Dies rechtfertige keinen Sicherheitszuschlag von 15 %, unabhängig von den nicht gesicherten Raum- und Lehrpersonalressourcen. Erst recht sei ein jährlicher Sicherheitszuschlag von 15 % nicht erforderlich, wenn die mögliche Ausbildungskapazitätserhöhung um 13 % schon im Jahr 2012 ausgeschöpft werde. Der in § 17 Abs. 2 AltPflAusglVO vorgeschriebene Überprüfungszeitraum von 2 Jahren sei nicht aktuell genug.
Im Jahr 2012 sei aufgrund des überhöhten Sicherheitszuschlages bereits ein erheblicher Überschuss in Höhe von 5.924.061,00 € entstanden, was einer Anzahl von 373 Ausbildungsplätzen entspreche, die nicht besetzt worden, aber in die Ausgleichsmasse eingeflossen seien. Die Zahl der Ausbildungsverhältnisse habe sich nämlich nur um 990,95 Auszubildende erhöht. Dies zeige, dass der Sicherheitszuschlag nicht zur Deckung der Ausbildungskosten erforderlich sei.
Die Regelung der Überschüsse gemäß § 12 AltPflAusglVO sei rechtswidrig. Da die Abgabe zweckgebunden sei und nach einem entsprechenden Schlüssel gegenüber dem einzelnen Betrieb berechnet werde, könne ein Überschuss nicht im System der Umlagefinanzierung verbleiben, sondern müsse zurückerstattet werden. § 12 Abs. 2 AltPflAusglVO sei rechtswidrig, weil er zu einer Ungleichbehandlung der Betriebe führe.
Dasselbe gelte für die Bildung einer verzinslichen Liquiditätsrücklage gemäß § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO. Eine Absicherung des Ausgleichsverfahrens sei nicht Sinn und Zweck der Umlage. Schließlich führe die Bildung einer 10 %igen Liquiditätsreserve bei gleichzeitiger Erhebung eines jährlichen 15 %igen Sicherheitszuschlages zu einer Reservebildung in Höhe von 25 %, was erheblich zu hoch angesetzt sei.
Die Beklagte möge nach der Endabrechnung für 2012 nunmehr Rechnung legen über die erfolgten Rückforderungen von Erstattungen sowie die Höhe der erzielten Überschüsse. Im April 2013 habe der Beklagte Erstattungszahlungen zurückgefordert, da die Erstattungen auf der Grundlage der gemeldeten beabsichtigten Ausbildungsverhältnisse erfolgt seien, tatsächlich in einer Vielzahl von Fällen Ausbildungsverträge aber nicht zustande gekommen seien. Hierdurch dürften sich die Überschüsse weiter erhöht haben. Soweit die Liquiditätsreserve von 10 % überschritten sei, wären die Erhebungsbescheide für 2013 schon aus diesem Grunde rechtswidrig.
Im Übrigen sei der angefochtene Bescheid auch deshalb rechtswidrig, weil die Ausgleichsmasse für das Erhebungsjahr 2013 fehlerhaft und nicht nachvollziehbar berechnet worden sei. Die nach § 5 Nr. 1 AltPflAusglVO in die Berechnung einzustellende jährliche Durchschnittsvergütung sei für jedes Ausbildungsjahr getrennt zu ermitteln. Es handele sich nicht um den Durchschnittsverdienst aller drei Ausbildungsjahre. Hierbei würden im Übrigen auch weder die vorgenommenen Ausbildungsverkürzungen noch die Ausbildungsabbrecher berücksichtigt.
Die Gesamtsumme der nicht refinanzierten Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III sei nicht nachvollziehbar darlegt.
Von der Ausbildung von Altenpflegern profitierten nicht nur stationäre, teilstationäre und ambulante Einrichtungen der Altenpflege, sondern auch weitere Einrichtungen wie Krankenhäuser, Reha-Einrichtungen, Sanitätshäuser, Hospize, Kranken- und Pflegekassen, etc., ohne dass diese an dem Umlagesystem beteiligt würden.
Eine Refinanzierung des Ausgleichsbetrages durch Weitergabe der Kosten im Rahmen der Vergütungsvereinbarungen zu Lasten der betroffenen Patienten sei nicht zu erreichen. Je nach Punktwert des Unternehmers verteuerten sich die Pflegekosten durch eine Berücksichtigung des Ausgleichsbetrages um ca. 7 bis 7,5 %. Hierdurch entstünden erhebliche Mehrkosten, die in der Regel vom Patienten aufzubringen seien, da die Pflegestufe meist ausgeschöpft sei. Die Mehrheit der Patienten könne den Mehrbetrag nicht aufbringen, mit der Folge, dass die Versorgung des Patienten reduziert werde, um Kosten zu sparen. Eine Refinanzierung sei daher nicht möglich. Im Übrigen sei es auch rechtlich bedenklich, wenn letztlich die Finanzierung der Abgabe einseitig durch die aktuell zu versorgenden Patienten erfolge.
Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse auf die Sektoren „voll-/teilstationär“ und „ambulant“ gemäß § 6 AltPflAusglVO sei nicht sachgerecht. Sie entspreche nicht der Realität und berücksichtige nicht die besonderen strukturellen Ausrichtungen der Pflegedienste. Die sektorale Aufteilung werde nach der Zahl der in den jeweiligen Sektoren beschäftigten examinierten Pflegefachkräfte vorgenommen, jedoch nur bis zu dem Anteil der im SGB XI-Bereich (gesetzliche Pflegeversicherung) erbrachten Leistungen. Es sei bereits nicht korrekt, dass bei der Anzahl der Pflegekräfte nicht nur Altenpflegerinnen, sondern auch Gesundheits- und Krankenpflegerinnen berücksichtigt würden. Deren Ausbildung würde aber nicht über die AltPflAusglVO finanziert. Außerdem würden examinierte Pflegefachkräfte hauptsächlich im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung (SGB V) eingesetzt, weil dies dort gemäß §§ 132, 132a Abs. 2 SGB V vorgeschrieben sei. Demgegenüber sei der Einsatz von Pflegefachkräften im Bereich der gesetzlichen Pflegeversicherung (SGB XI) nicht vorgeschrieben. Hier könne jederzeit nicht-qualifiziertes Personal eingesetzt werden und werde auch in der Realität eingesetzt. Die Berücksichtigung der Anzahl der Pflegefachkräfte in Höhe des Anteils der Leistungen auf der Grundlage des SGB XI sei daher fehlerhaft.
Schließlich sei die sektorale Aufteilung auch dort nicht angemessen, wo die geringe Größe des Pflegedienstes (wegen der im Bereich der Krankenpflege vorgeschriebenen Mindestanzahl an Pflegefachkräften) oder die besondere Ausrichtung (z. B. Palliativpflege) zu einem vermehrten Einsatz von Pflegefachkräften führe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 11.11.2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der angefochtene Heranziehungsbescheid sei rechtmäßig. Zunächst sei die Festlegung der Ausgleichsmasse in Höhe von 100 % der Ausbildungskosten sowie die Erstattungsfähigkeit von 100 % der Ausbildungskosten bis zur Obergrenze der im TVAöD vereinbarten Vergütung nicht zu beanstanden.
Eine 100 %ige Berücksichtigung der Ausbildungskosten müsse schon deshalb zulässig sein, weil eine 100 %ige Refinanzierung auch bei einer Weitergabe der Ausbildungskosten an die Kunden gemäß § 82 a SGB XI möglich sei. Zudem treffe § 82 a Abs. 3 SGB XI ausdrücklich Regelungen für den Fall, dass die Ausbildungsvergütung „ganz oder teilweise“ durch ein landesrechtliches Umlageverfahren finanziert werde.
Aus dem Wortlaut des § 25 Altenpflegegesetz ergebe sich keine Beschränkung auf einen Teil der Ausbildungsvergütung. Danach könnten Ausgleichsbeträge zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung erhoben werden. Auch das Bundesverfassungsgericht habe im Rahmen der Überprüfung der früheren Umlageverfahren (Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 - ) keine Begrenzung auf einen Teil der Ausbildungskosten gefordert.
Der VGH Baden-Württemberg habe zwar in der Entscheidung vom 22.09.2009 - 2 S 1117/07 - festgestellt, dass die vom dortigen Verordnungsgeber gewählte anteilige Finanzierung zulässig sei. Eine Aussage über eine vollständige Refinanzierung sei dort aber nicht gemacht worden. Die Rechtslage in Baden-Württemberg sei mit derjenigen in Nordrhein-Westfalen auch nicht vergleichbar. Dort erbrächten die Altenpflegeschüler tatsächlich abrechenbare Leistungen im Bereich der Behandlungspflege und könnten insoweit auf den Personalschlüssel angerechnet werden. Insbesondere könnten Auszubildende nach dem 1. Ausbildungsjahr als Altenpflegehelfer eingesetzt werden. Damit werde ein Teil der Ausbildungskosten über die allgemeinen Personalkosten im Pflegesatz abgerechnet. Lediglich der verbleibende Anteil müsse auf anderem Wege finanziert werden.
In diesem Zusammenhang sei die davon abweichende Ausgangssituation in Nordrhein-Westfalen zu berücksichtigen. Bisher sei die Altenpflegeausbildung in NRW mit einem Wettbewerbsnachteil verbunden gewesen. Die Ausbildungsvergütungen seien zu 100 % zu dem zur Erfüllung der allgemeinen Qualitätsanforderungen erforderlichen Pflegesatz addiert worden. Dies habe zu einer deutlichen Verteuerung der Leistungen von ausbildenden Einrichtungen gegenüber nicht ausbildenden Einrichtungen geführt, was die Einrichtungen im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 zurückgemeldet hätten. Etwa 15 % der befragten Betriebe hätten sogar angegeben, zukünftig weniger auszubilden, da die Kosten die Tagessätze erhöhten. Es sei daher erforderlich, diesen Wettbewerbsnachteil abzubauen, um eine ausreichende Versorgung mit Altenpflegefachkräften durch steigende Ausbildungszahlen sicherzustellen.
Zu einer Ungleichbehandlung mit einem Wettbewerbsnachteil für nicht ausbildende Betriebe führe das Ausgleichsverfahren nicht. Vielmehr werde eine Belastungsgleichheit gerade durch die Umlage gewährleistet, da die nicht ausbildenden Betriebe aus der Ausbildung von Altenpflegern durch andere Vorteile zögen, weil sie regelmäßig und typischerweise auf ausgebildetes Fachpersonal angewiesen seien.
Auch die nicht ausbildenden Betriebe könnten die Umlage durch eine Weitergabe an die Kunden ausgleichen. Daher komme es nicht darauf an, ob es allen Einrichtungen möglich sei, selbst auszubilden. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei es jedoch allen Betrieben, auch kleineren Einrichtungen möglich, bei einer vollen Erstattung der Vergütung selbst auszubilden.
Dies werde nicht durch eine zu geringe Anzahl schulischer Ausbildungsplätze ausgeschlossen. Nach der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 sei eine mögliche Erhöhung der Ausbildungskapazität bei den Fachseminaren und Bildungseinrichtungen von 13 % bei bestehenden Raum- und Lehrpersonalressourcen festgestellt worden. Außerdem seien die Fördermittel für die schulische Ausbildung seit 2006 deutlich erhöht worden. Während im Jahr 2006 noch 31 Mio. € für die Ausbildung in der Pflege vorgesehen gewesen seien, seien die Ausgaben im Haushalt 2012 auf 39,2 Mio € erhöht worden. Für 2013 stünden sogar 54,80 Mio. € zur Verfügung. Hiervon könnten 15.300 Plätze gefördert werden. Demnach sei sichergestellt, dass alle Auszubildenden auch einen Fachseminarplatz erhielten.
Tatsächlich sei die Zahl der schulischen Ausbildungsplätze bereits zum Jahresende 2012 deutlich ausgebaut worden. Die Zahl der landesgeförderten Plätze in den Fachseminaren für Altenpflege könne über das Fachprogramm AFP.web abgefragt werden. Die Abfrage im Dezember 2011 habe eine Anzahl von rund 10.000 und im Dezember 2012 eine Anzahl von rund 12.200 landesgeförderten Ausbildungsplätzen ergeben. Nach einer aktuellen Abfrage vom 20.06.2013 weise das Programm nunmehr für Dezember 2012 eine Zahl von 12.009 schulischen Ausbildungsplätzen aus. Hierbei handele es sich um eine bereinigte Zahl, die sich aus der nachträglichen Reduzierung der Fördersumme im Zusammenhang mit nicht zustande gekommenen oder abgebrochenen Ausbildungen ergäbe. Die aktuelle Abfrage für den Zeitpunkt Juni 2013 ergebe eine Zahl von 12.518 Plätzen für die Altenpflegeausbildung.
Zwar liefere das Programm keine Daten über die Zahl der Ausbildungsplätze bei den Einrichtungen der Altenpflege. Jedoch hätten aus rechtlichen Gründen alle Schüler an einem Fachseminar auch einen Ausbildungsvertrag in einer Pflegeeinrichtung, vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 6 AltPflG Bund.
Die Ausbildungsverhältnisse bei den Einrichtungen der Altenpflege könnten über das Programm PFAD.web ermittelt werden, über das die Einrichtungen die Zahl der Auszubildenden für das Ausgleichsverfahren meldeten. Danach seien im Januar 2012 insgesamt 9240 Auszubildende registriert gewesen. Im Dezember 2012 seien es bereits 12.138 Schüler gewesen. Im Juni 2013 seien dort 12.313 Auszubildende registriert. Schwankungen ergäben sich aufgrund nachträglicher Korrekturen. Die Differenzen der Fachprogramme hielten sich im Rahmen der üblichen Toleranzen bei statistischen Programmen.
Es werde bestritten, dass kleinere Betriebe gar nicht ausbilden könnten. Auch diese seien gemäß § 13 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 AltPflG als Ausbildungsbetriebe vorgesehen. Die kleineren Betriebe würden jedoch auch durch das Ausgleichsverfahren nicht zur Ausbildung gezwungen. Die Größe des Betriebes werde bei der Bemessung des Ausgleichsbetrages berücksichtigt, sodass keine unzumutbare Belastung erfolge.
Entgegen der Auffassung der Klägerin entstehe aus der Ausbildung von Altenpflegeschülern kein nennenswerter wirtschaftlicher Vorteil. Auch die bisherige Refinanzierbarkeit der Kosten nach § 82 a SGB XI habe gerade nicht zu einer ausreichenden Schaffung von Ausbildungsplätzen geführt. Daraus könne bereits abgeleitet werden, dass sich die Ausbildung gerade nicht wirtschaftlich auszahle.
Es sei in NRW auch nach dem ersten Ausbildungsjahr nicht zulässig, dass Altenpflegeschüler Behandlungspflege als abrechnungsfähige Leistung selbständig durchführten. Insbesondere erhielten sie nach einem Jahr - abweichend von anderen Bundesländern - nicht den Status eines staatlich geprüften Altenpflegehelfers. Auch könnten die Auszubildenden nicht auf den Personalschlüssel als Teil des allgemeinen Pflegesatzes angerechnet werden. Vielmehr seien die Ausbildungsvergütungen zu 100 % zu dem zur Erfüllung der allgemeinen Qualitätsanforderungen erforderlichen Pflegesatz addiert worden. Die Altenpflegeschüler hätten daher auch früher nicht wie „nicht qualifiziertes Personal“ behandelt und abgerechnet werden können.
Darüberhinaus sei zu berücksichtigen, dass die Altenpflegeschüler der ausbildenden Einrichtung nicht für den ganzen Zeitraum der Ausbildung zur Verfügung stünden. Vielmehr würden die Auszubildenden nach den Ausbildungsrichtlinien des Landes NRW im zweiten und dritten Ausbildungsjahr in bis zu drei weiteren praktischen Ausbildungsstellen mit einem zeitlichen Umfang von 6 bis 10 Wochen eingesetzt. Weiter sei ein selbständiger Einsatz von Schülern auch bei der Beratung, Begleitung und Betreuung von alten Menschen ohne eine entsprechende Anleitung nicht vorgesehen. Schließlich entstünden durch die Ausbildung weitere Kosten, die über die Ausbildungsvergütung hinausgingen, z. B. für die Ausbildung von Fachkräften zum Praxisanleiter, Zeitaufwand für die Anleitung der Schülerinnen, Kommunikation mit den Fachseminaren, Verwaltungsaufwand. Eine 100 %ige Erstattung der Ausbildungsvergütung sei vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden.
Der Sicherheitszuschlag von 15 % sei erforderlich, um die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse zur Erstattung der Ausbildungsvergütung zu gewährleisten. Die Festsetzung richte sich nach der am 1. Januar des Vorjahres gemeldeten Zahl der Altenpflegeschüler. Zu diesem Zeitpunkt stehe somit die tatsächliche Zahl der Auszubildenden im Erhebungsjahr noch gar nicht fest. Daher müsse eine Prognoseentscheidung getroffen werden, um eine noch ungewisse Größe in die Kalkulation einzubeziehen. Da aufgrund des Ausgleichsverfahrens mit einer steigenden Zahl von Ausbildungsverhältnissen zu rechnen sei, sei ein 15 %iger Zuschlag erforderlich. Dieser sei mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege und den kommunalen und privaten Pflegeanbietern abgestimmt. Für das Erhebungsjahr 2013 sei zu berücksichtigen, dass im Verlauf des Jahres 2012 bereits ein erheblicher Zuwachs an Ausbildungsverhältnissen stattgefunden habe, der noch nicht in die Berechnung der Ausgleichsmasse eingeflossen sei. Zudem werde durch die regelmäßige Überprüfung des Sicherheitszuschlages nach § 27 Abs. 2 Nr. 1 AltPflAusglVO sichergestellt, dass dessen Höhe an den Finanzierungsbedarf angepasst bleibe. Jedenfalls verblieben Überschüsse im System und würden somit vollumfänglich für die künftige Ausbildungsfinanzierung genutzt.
Die Zahlen aus dem Erhebungsjahr 2012 bestätigten, dass der Sicherheitszuschlag erforderlich sei, um die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse zu garantieren. Hierzu hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 20.06.2013 (Anlage 6) eine Endabrechnung für das Jahr 2012 vorgelegt. Danach betrug die Gesamtausgleichsmasse für das zweite Halbjahr 2012 87.654.945,27 €. Ohne den Sicherheitszuschlag in Höhe von 15 % hätte die Ausgleichsmasse 76.221.691,54 € betragen. Dem standen Erstattungszahlungen in Höhe von 86.630.858,32 € gegenüber. Demnach hätte die Ausgleichsmasse ohne den Zuschlag für die Erstattungszahlungen nicht ausgereicht. Vielmehr war ein Sicherheitszuschlag in Höhe von 13,66 % erforderlich, um die Erstattungen ohne Kürzungen an die Einrichtungen auszahlen zu können.
Auch die Regelung des § 12 AltPflAusglVO hinsichtlich der Überschüsse sei rechtsfehlerfrei. Überschüsse würden zunächst als verzinsliche Liquiditätsrücklage verwendet, sodann bei der nächsten Erhebung durch eine Verringerung der Ausgleichsmasse verrechnet. Eine ungleiche Heranziehung der einzelnen Betriebe sei nicht erkennbar. Größere Überschüsse würden durch die regelmäßige Überprüfung des Sicherheitszuschlages vermieden. Der Liquiditätszuschlag sei kein Selbstzweck, sondern diene der Absicherung der Erstattung der Ausbildungsvergütungen. Falls die Ausgleichsmasse nicht ausreiche, müssten die Erstattungsansprüche anteilig gekürzt werden, § 11 AltPflAusglVO. Dies solle durch die Liquiditätsreserve vermieden werden. Der Sicherheitszuschlag von 15 % sei keine zusätzliche Reserve, sondern solle den zu erwartenden Anstieg der Ausbildungsverhältnisse ausgleichen.
Die Einbeziehung weiterer Gruppen in den Kreis der Ausgleichspflichtigen sei aus rechtlichen Gründen nicht möglich. Der Rahmen des § 25 Altenpflegegesetzes sei in vollem Umfang ausgeschöpft worden. Auch wenn andere Einrichtungen von ausgebildeten Fachkräften profitierten, seien diese nicht nach § 13 Abs. 1 AltPflG mögliche Träger der Ausbildung.
Die von der Klägerin als unmöglich bezeichnete Möglichkeit der Weiterreichung der Ausbildungskosten an die Kunden beruhe auf § 82 a SGB XI und habe schon vor der Einführung des Ausgleichssystems bestanden. Die ausbildenden Einrichtungen hätten hiervon vor der Einführung des Ausgleichsverfahrens auch Gebrauch gemacht. Bereits ab 2 Ausbildungsverhältnissen lägen die Entgelte für die Leistungen (zuzüglich des Aufschlages für die Ausbildungsvergütung) höher als die heute bei der Umlagefinanzierung zu zahlenden Leistungsentgelte (zuzüglich des Aufschlages für den Ausgleichsbetrag). Die Belastung für die Pflegebedürftigen habe sich daher insgesamt gesehen nicht verändert. Im Übrigen habe der Beklagte auf die Refinanzierung durch die Pflegeeinrichtungen, insbesondere auf die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens, keinen Einfluss.
Auch die für das Erhebungsjahr 2013 festgesetzte Ausgleichsmasse sei richtig berechnet und nachvollziehbar dargestellt worden. Insbesondere könne nicht der Durchschnittsverdienst der einzelnen Ausbildungsjahre zugrundegelegt werden. Bei der Prognose der zu erwartenden Altenpflegeschüler müsse von der Gesamtzahl der Auszubildenden ausgegangen werden, um die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse zu gewährleisten. Die Verkürzung oder der Abbruch der Ausbildung könnten bei der Bemessung der Ausgleichsmasse nicht einbezogen werden. Jedoch würden diese bei der Erstattung der Ausbildungsvergütung berücksichtigt, da nur die tatsächlich erfolgten Zahlungen an die Auszubildenden zur Erstattung führten. Die Überschüsse verblieben im System der Umlagefinanzierung und führten bei der nächsten Erhebung zu einer Verringerung der Ausgleichsmasse.
Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse nach Pflegefachkräften sei nicht zu beanstanden. Es sei bewusst darauf verzichtet worden, die Aufteilung nach den beschäftigten Altenpflegekräften vorzunehmen, um nicht einen Anreiz dafür zu schaffen, die Zahl der Altenpflegekräfte gering zu halten. Jedoch werde nur die Anzahl der Pflegekräfte für die Aufteilung berücksichtigt, die auf den Anteil an abgerechneten Punkten nach dem SGB XI entfalle. Dieser Anteil entspreche ihrem Bedarf an Altenpflegekräften. Damit sei den unterschiedlichen Strukturen bei stationären und ambulanten Einrichtungen ausreichend Rechnung getragen. Dies zeige sich auch darin, dass die ambulanten Dienste weniger zahlen müssten als die stationären Einrichtungen. Während die stationären Einrichtungen im Jahr 2013 mit 142.095.675,00 € in die Ausgleichsmasse einbezogen worden seien, seien die ambulanten Dienste mit Schwerpunkt im Bereich der Krankenpflege nur mit rund 51.203.694,00 € belastet worden.
Auf die Frage, ob tatsächlich Altenpflegekräfte bei dem ambulanten Dienst beschäftigt würden, komme es nicht an, da es sich um eine grundsätzliche Regelung handele.
Die Behauptung der Klägerseite, der Beklagte habe nach der Meldung von verbindlich beabsichtigten Ausbildungsverhältnissen die Erstattungsbeträge ohne weitere Prüfung ausgezahlt, sei nicht richtig. Im Jahr 2012 habe sich der Beklagte von rund 248 Einrichtungen etwa 2.450 Ausbildungsverträge vorlegen lassen, darunter 800 angemeldete verbindlich beabsichtigte Ausbildungsverhältnisse. Die Teilnehmer seien zu wahrheitsgemäßen Meldungen verpflichtet, sodass bei unrichtigen Meldungen auch strafrechtliche Konsequenzen drohen könnten.
Schließlich erläutert der Beklagte im Einzelnen die Berechnung der Ausgleichsmasse sowie die Ermittlung des von der Klägerin zu zahlenden Ausgleichsbetrages.
Die Kammer hat von den 17 anhängigen Verfahren, die sich gegen Festsetzungsbescheide nach § 9 AltPflAusglVO richten, drei Verfahren als Musterverfahren ausgewählt, die den Sach- und Streitstand aller Verfahren umfassend wiedergeben und über diese im Termin vom 25.06.2013 entschieden. Hierbei handelt es sich um das vorliegende Verfahren sowie um die Verfahren 7 K 3701/12 und 7 K 6751/12. In allen Verfahren wurde die Klage abgewiesen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird daher auf die Gerichtsakte und die von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge im vorliegenden Verfahren sowie in den Verfahren 7 K 3701/12, 7 K 6751/12 und 7 K 3987/12 Bezug genommen. Bei den Verfahren 7 K 6751/12 und 7 K 3987/12 handelt es sich um zwei Verfahren desselben Klägers, wobei der Sachvortrag im jüngeren Musterverfahren auf das ältere Verfahren weitgehend Bezug nimmt.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Festsetzungsbescheid vom 11.11.2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zur Zahlung eines Ausgleichsbetrages ist die nordrhein-westfälische „Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege vom 10.01.2012 – AltPflAusglVO“ (GV.NRW. S. 1), geändert durch Verordnung vom 24.04.2012 (GV.NRW. S. 2124). Die weiteren Änderungen durch Verordnung vom 18.12.2012 (GV.NRW. S. 669) sind nicht zu berücksichtigen, da diese erst zum 1. Januar 2013 und damit nach Erlass des hier streitgegenständlichen Bescheides in Kraft getreten ist.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ist der Zeitpunkt seines Erlasses. Grundsätzlich kommt es im Fall der Anfechtungsklage auf den Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung an, wenn nicht die maßgeblichen Rechtsvorschriften einen anderen Zeitpunkt bestimmen. Die Regelungen der Altenpflegeausgleichsverordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen sehen keine nachträgliche Berücksichtigung von Änderungen der Sach- und Rechtslage vor. Dies wäre mit dem Zweck des Ausgleichsverfahrens, die erforderlichen Mittel für die Aufbringung der Kosten der Ausbildungsvergütung bereitzustellen, nicht vereinbar. Ungeachtet dessen betreffen die Änderungen des Verfahrens durch die Verordnung vom 18.12.2012 in erster Linie die Erstattungszahlungen; die Festsetzung der Ausgleichsbeträge wird nicht berührt.
Der angefochtene Bescheid erfüllt die Voraussetzungen dieser Verordnung und erweist sich damit als formell und materiell rechtmäßig.
Die Zuständigkeit des Beklagten ergibt sich aus § 4 Abs. 1 des „Gesetzes zur Durchführung des Altenpflegegesetzes und zur Ausbildung in der Altenpflegehilfe – AltPflG NRW“ vom 27.06.2006 (GV.NRW. S. 290), zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom 14.02.2012 (GV.NRW. S. 97) in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und Abs. 2 der AltPflAusglVO. Danach ist für die Durchführung des Ausgleichsverfahrens jeweils der Landschaftsverband die nach § 4 des Landesaltenpflegegesetzes zuständige Behörde, in dessen Gebiet der Hauptsitz der Einrichtung liegt, mit der der Versorgungsvertrag geschlossen wurde. Nach § 3 Abs. 2 AltPflAusglVO erheben die zuständigen Behörden in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Ausgleichsbeträge. Da die Einrichtung der Klägerin in Köln, und damit im Zuständigkeitsbereich des Landschaftsverbandes Rheinland liegt, war dieser für den Erlass des Erhebungsbescheides zuständig.
Die Zuständigkeit des Beklagten wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass es sich bei dem Ausgleichsbetrag nicht um eine öffentlich-rechtliche Abgabe handelt, die zur Finanzierung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers dient, sondern um eine Sonderabgabe,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21.11.2012 - 12 B 903/12 - .
Zwar fließen die erhobenen Beträge nicht in den Haushalt des Beklagten, sondern werden nur gesammelt, um anschließend an die ausbildenden Pflegeeinrichtungen ausgezahlt zu werden. Sie bilden insofern nur einen „Durchlaufposten“. Die haushaltsrechtliche Zuordnung der Abgabe hat jedoch keine Bedeutung für die Zuständigkeit zur Erhebung der Abgabe. Diese Aufgabe ist dem Beklagten nach der ausdrücklichen Vorschrift des § 4 AltPflG NRW und des § 3 der AltPflAusglVO zugewiesen.
Der Bescheid verstößt auch nicht gegen Verfahrensvorschriften. Zwar wurde der angefochtene Bescheid für das Erhebungsjahr 2013 erst am 11.11.2012 erlassen, und damit entgegen § 9 Abs. 1 der AltPflAusglVO nicht bis spätestens 1. November des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres (2012) festgesetzt, sondern danach. Jedoch gilt für diesen Bescheid noch die Übergangsvorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 1 AltPflAusglVO. Danach können die Stichtage von den zuständigen Behörden noch einheitlich bis längstens 31. Dezember 2012 abweichend festgesetzt werden, wenn dies aus besonderen Gründen im Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens erforderlich ist.
Zwar hat der Beklagte in diesem Zusammenhang keine besonderen Gründe geltend gemacht. Es liegt jedoch auf der Hand, dass im Jahr 2012 ein besonders hoher Verwaltungsaufwand entstanden ist, da die Erhebung der Ausgleichsbeträge für die Erhebungsjahre 2012 und 2013 in einem relativ kurzen Zeitraum erfolgen musste und die üblichen Anlaufschwierigkeiten bei Einführung eines neuen komplizierten Verwaltungsverfahrens - einschließlich anhängiger Gerichtsverfahren - bewältigt werden mussten. Selbst wenn man keine besonderen Gründe für die Fristversäumung anerkennt, wäre ein Verfahrensmangel nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich, da er die Entscheidung in der Sache nicht berührt.
Der Bescheid verstößt auch nicht gegen das Erfordernis einer ausreichenden Begründung nach § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Danach muss ein schriftlicher Verwaltungsakt eine Begründung haben, in der die wesentlichen sachlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. In der umfangreichen Begründung, die ca. 3,5 Seiten umfasst, werden die Rechtsgrundlagen genannt, die sachlichen Gründe für die Einführung des Verfahrens, die Grundzüge des Verfahrens und eine Berechnung der Ausgleichsmasse und des Ausgleichsbetrages vorgelegt. Damit wird die Ermittlung des Ausgleichsbetrages in den wesentlichen Schritten nachvollziehbar.
Eine vollständige Darstellung des Verfahrens und eine Mitteilung sämtlicher für die Berechnung erforderlicher Zahlen ist nicht erforderlich, da dies über die Pflicht zur Angabe der „wesentlichen Gründe“ hinausgeht,
vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008 § 39 Rn. 45; OVG Weimar, Beschluss vom 12.07.2002 – 4 ZEO 243/00 – NVwZ-RR 2003, 229, 232 zu § 15 ThürKAG; BFH, Urteil vom 17.03.2009 – VII R 40/08 – zu § 121 AO.
Selbst wenn die Angabe der für die Berechnung des Ausgleichsbetrages erforderlichen Daten und Zahlen mangelhaft wäre und damit ein Begründungsfehler vorläge, würde dieser nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheides führen, da er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflussen würde, § 46 VwVfG NRW.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.11.2006 – 15 B 2404/06 – in ständiger Rechtsprechung zu § 12 Abs. 1 Nr. 3 KAG NRW i.V.m. §§ 121, 127 AO.
Der Heranziehungsbescheid wird auch nicht dadurch rechtswidrig, dass er einen unrichtigen Zusatz in der Rechtsmittelbelehrung enthielt. Der Hinweis, dass die Klage gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung habe, war zwar unzutreffend, da es sich bei der streitgegenständlichen Sonderabgabe nicht um eine öffentliche Abgabe im Sinne dieser Vorschrift handelt,
Dies wirkt sich jedoch nicht auf die Rechtmäßigkeit des Bescheides aus, sondern nur höchstens auf die Dauer der Klagefrist, § 58 Abs. 2 VwGO. Die Beifügung einer richtigen Rechtsmittelbelehrung ist im Verwaltungsverfahrensgesetz nicht vorgeschrieben.
Der Festsetzungsbescheid ist auch materiell rechtmäßig. Die Rechtsgrundlage für den Bescheid ist § 9 AltPflAusglVO in Verbindung mit §§ 2 ff. der Verordnung. Nach § 9 Abs. 1 setzt die zuständige Behörde gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Ausgleichsbetrag zuzüglich der Verwaltungskostenpauschale nach § 8 durch Bescheid fest. Die Altenpflegeausgleichsverordnung beruht wiederum auf einer bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung, die sich in § 25 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege – AltPflG – vom 17.11.2000 in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.08.2003 (BGBl. I S. 1690), zuletzt geändert durch Art. 29 des Gesetzes vom 20.12.2011 (BGBl. I S. 2854), befindet.
Die Verordnungsermächtigung in § 25 AltPflG ist rechtmäßig; sie ist mit den Bestimmungen des Grundgesetzes vereinbar (hierzu 1.). Die landesrechtliche Verordnung über das Ausgleichsverfahren für die Altenpflegeausbildungsvergütung ist hinsichtlich der Vorschriften über die Erhebung des Ausgleichsbetrages ebenfalls rechtmäßig. Sie hält sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG und verstößt auch nicht gegen das Grundgesetz, insbesondere gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben und die Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu 2.). Der Bescheid erfüllt schließlich auch die Voraussetzungen der AltPflAusglVO (hierzu 3.) und erweist sich daher auch insoweit als rechtmäßig.
1. Die gesetzliche Verordnungsermächtigung zur Regelung eines Ausgleichsverfahrens zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege in § 25 AltPflG ist verfassungsgemäß. Danach sind die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung und der nach § 17 Abs. 1a zu erstattenden Weiterbildungskosten von den in § 4 Abs. 3 Satz 1 genannten Einrichtungen Ausgleichsbeträge erhoben werden. Dies gilt jedoch nur, wenn ein Ausgleichsverfahren erforderlich ist, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen.
a) Die Bestimmung ist insbesondere mit den Zulässigkeitsanforderungen vereinbar, die sich für nichtsteuerliche Abgaben und insbesondere für Sonderabgaben aus den Begrenzungs- und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes in Art. 105 GG ergeben. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mit Beschluss vom 17.07.2003 entschieden, dass § 7 Abs. 3 bis Abs. 6 des früheren nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege vom 19.06.1994 (GV.NRW. S. 335) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 05.03.1997 (GV.NRW. S. 28), das ein vergleichbares Umlageverfahren zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege vorsah, die besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben erfüllte,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 u. a. – BVerfGE 108, 186 ff. und juris, Rn. 131 ff..
Nach den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung entwickelten Zulässigkeitsvoraussetzungen an Sonderabgaben darf sich der Gesetzgeber der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines bestimmten Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Das Abgabenaufkommen muss zudem gruppennützig verwendet werden. Die Erforderlichkeit der Sonderabgabe zur Verfolgung des Sachzwecks muss in angemessenen Abständen durch den Gesetzgeber überprüft werden. Schließlich bestehen haushaltsrechtliche Dokumentationspflichten,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003, a.a.O. juris, Rn. 121-126.
Diese Voraussetzungen wurden durch § 7 des seinerzeitigen nordrheinwestfälischen Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege von 1994 eingehalten. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass der Landesgesetzgeber seinerzeit einen besonderen Sachzweck verfolgt habe, nämlich die Verhinderung eines Fachkräftemangels in der Altenpflege. Er habe mit der Erstattung der Ausbildungsvergütungen durch das Land erreichen wollen, dass die Träger der Ausbildung ein ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen zur Verfügung stellen und durch die finanziellen Lasten der Ausbildung keine wirtschaftlichen Nachteile erleiden. Die Refinanzierung dieser Erstattung durch Abgaben der Einrichtungen der Altenpflege habe gleichzeitig dem Zweck einer gleichmäßigen Beteiligung aller Einrichtungen an der Kostenlast der Ausbildung gedient.
Die abgabepflichtigen Heime, stationäre und ambulante Einrichtungen der Altenpflege seien auch eine homogene Gruppe. Dies ergebe sich aus ihrer Rolle als Erbringer der Dienstleistung „Altenpflege“, die mit einer besonderen Verantwortung für die Qualität der Dienstleistungen in der Altenpflege einerseits und einer weitgehend gesicherten Finanzierung durch die Träger der Sozialversicherung und der Sozialhilfe andererseits verbunden sei. Gleichzeitig teilten sie das objektive Interesse an einer hinreichenden Zahl gut ausgebildeter Altenpflegekräfte. Das gelte auch für die ambulanten Pflegedienste, obwohl diese im Vergleich zu den stationären Einrichtungen Altenpflegekräfte zu einem geringeren Anteil beschäftigten.
Die Umlage werde gruppennützig verwendet, da sie den ausbildenden Betrieben unmittelbar in Form der Erstattung der Ausbildungskosten zugute komme, den nicht ausbildenden Betrieben mittelbar nutze, weil diese in Zukunft von den ausgebildeten Fachkräften profitierten. Die Prüfungspflichten des Gesetzgebers zum Fortbestand des Sachzwecks und die haushaltsrechtlichen Informationspflichten seien seinerzeit noch nicht verletzt worden.
§ 25 AltPflG trägt diesen Anforderungen ebenfalls Rechnung und ist daher unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit von Sonderabgaben nicht zu beanstanden. Die Absicht des Gesetzgebers zur Verhinderung oder Beseitigung eines Fachkräftemangels in der Altenpflege durch Steigerung des Ausbildungsangebots besteht unverändert fort. Die Gruppe der Abgabepflichtigen in § 25 AltPflG entspricht durch die Bezugnahme auf § 4 Abs. 3 AltPflG praktisch dem in § 7 Abs. 3 AltPflG NRW genannten Personenkreis, nämlich stationären und ambulanten Einrichtungen der Altenpflege, und entspricht daher den Anforderungen an die Gruppenhomogenität und Gruppennützigkeit. Die Überprüfungspflicht des Verordnungsgebers in § 25 Abs. 3 AltPflG greift die o. g. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf.
Die Bestimmung ist auch mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Danach muss der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend selbst bestimmen. Diese Anforderungen werden durch § 25 AltPflG im Hinblick auf den Inhalt und Zweck der Ermächtigung erfüllt. Zweifel könnten allenfalls im Hinblick auf das Ausmaß der Ermächtigung, insbesondere auf die Festlegung des Kreises der Abgabepflichtigen, bestehen. § 4 Abs. 3 AltPflG, auf den § 25 Abs. 1 AltPflG verweist, grenzt die ambulanten Pflegeeinrichtungen in der Altenpflege nicht durch die Festlegung einer exakten Altersgrenze ab. Vielmehr ist dort nur bestimmt, dass ambulante Pflegedienste Träger der Ausbildung sein können und dementsprechend am Ausgleichsverfahren teilnehmen, „wenn deren Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschließt.“.
Die Festlegung einer bestimmten Altersgrenze der betreuten Personen ist zur Bestimmung des Teilnehmerkreises des Ausgleichsverfahrens jedoch nicht erforderlich. Im Rahmen einer Verordnungsermächtigung ist auch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie der des „alten Menschen“ zulässig,
vgl. Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf: Grundgesetz, 11. Auflage 2008, Art. 80 Rn. 67.
Dies muss in besonderer Weise gelten, wenn die Festlegung einer exakten Grenze bei einem Tatbestandsmerkmal einer Norm schwierig oder unmöglich ist. Dies trifft auf den Begriff des Alters zu, der nach medizinischen Kriterien einen Lebensabschnitt bezeichnet, in dem zunehmend degenerative Prozesse stattfinden, die zu Abnutzungserscheinungen und spezifischen Krankheiten führen, und der meist zwischen dem 50. und 65. Lebensjahr beginnt,
vgl. Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, 2002, zum Stichwort „Altern“ und „Lebensabschnitte“.
Der Eintritt des Alters ist daher individuell unterschiedlich und kann nicht auf eine bestimmte Jahreszahl festgelegt werden. Ungeachtet dessen lässt sich jedoch aus Wortlaut und Zweck der Norm hinreichend deutlich der Adressatenkreis durch Auslegung bestimmen und ist daher nicht dem Belieben des Verordnungsgebers überlassen. Nach dem Wortlaut sind ambulante Einrichtungen dann am Ausgleichsverfahren beteiligt, wenn der Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschließt. Das bedeutet nach dem Wortsinn, dass insoweit der vom Betreiber der Einrichtung festgelegte abstrakte Aufgabenbereich maßgeblich ist und nicht die Frage, ob tatsächlich in einem bestimmten Zeitraum Menschen ab einer bestimmten Altersgrenze betreut werden. Wenn der Aufgabenbereich der Einrichtung generell auch alte Menschen umfasst, handelt es sich um eine Einrichtung der Altenpflege.
Diese Auslegung trägt auch dem Zweck der Vorschrift Rechnung, die Einrichtungen zu bestimmen, die Altenpfleger ausbilden können und aufgrund dieser Funktion am Ausgleichsverfahren teilnehmen sollen. Zur Durchführung der Ausbildung kommt es nicht darauf an, ob ein pflegebedürftiger Mensch die Altersgrenze von 60, 65 oder 70 Jahren überschritten hat. Die Einbeziehung in das Ausgleichsverfahren soll ebenfalls daran anknüpfen, dass die Einrichtungen typischerweise Altenpfleger beschäftigen, und nicht, ob sie gerade Menschen eines bestimmten Alters betreuen.
Der Tätigkeitsbereich eines nicht spezialisierten ambulanten Pflegedienstes schließt in der Lebenswirklichkeit immer die Pflege alter Menschen ein. Denn typischerweise sind gerade ältere Menschen pflegebedürftig, wobei die Pflegebedürftigkeit mit dem Alter immer weiter zunimmt. Daher kann aufgrund des sozialtypischen Befundes davon ausgegangen werden, dass ein nicht spezialisierter Pflegedienst immer auch alte Menschen versorgt. Vom Anwendungsbereich des Ausgleichsverfahrens sind daher nur die Pflegedienste ausgeschlossen, die sich auf die Pflege einer bestimmten Personengruppe spezialisiert haben, die typischerweise nicht zur Gruppe der älteren Menschen gehört, wie beispielsweise behinderte oder chronisch kranke Kinder oder Mütter vor und nach der Entbindung. Demnach ist eine Abgrenzung von ambulanten Pflegediensten der Altenpflege von anderen Pflegediensten anhand des abstrakten Aufgabenbereichs möglich, ohne dass es auf die tatsächliche Betreuung von Menschen ab einer bestimmten Altersgrenze ankommt.
Weder die Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG noch § 2 der AltPflAusglVO, der hinsichtlich der teilnehmenden Einrichtungen auf § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG verweist, begegnen daher hinsichtlich der erforderlichen, hinreichend bestimmten Abgrenzung des abgabepflichtigen Adressatenkreises rechtlichen Bedenken.
§ 25 AltPflG verstößt nicht gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG. Diese Vorschrift verlangt, dass ein Gesetz, durch das oder aufgrund dessen ein Grundrecht eingeschränkt werden kann, allgemein und nicht nur für den Einzelfall gilt. Diese Norm verbietet dem Gesetzgeber, aus einer Reihe gleichartiger, regelungsbedürftiger Sachverhalte willkürlich einen Fall herauszugreifen und zum Gegenstand einer Ausnahmeregelung zu machen,
vgl. Leibholz-Rinck, Grundgesetz, Kommentar zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Stand: Oktober 2011, Art. 19 Rn. 11.
Die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung, durch die ein landesweites Ausgleichsverfahren zur Finanzierung der Kosten der Altenpflegeausbildung eingeführt werden kann, ist ersichtlich kein unzulässiges Einzelfallgesetz. Vielmehr wird hierdurch eine abstrakt-generelle Regelung eines ganzen Lebensbereiches mit Auswirkungen auf eine unbestimmte Vielzahl von Fällen ermöglicht. Die Regelung darf vorsehen, dass allen genannten Einrichtungen der Altenpflege des Landes die Ausbildungsvergütung der Altenpflegeschüler erstattet wird und das hierfür erforderliche Geld zuvor von sämtlichen Altenpflegeeinrichtungen als Ausgleichsbetrag erhoben wird.
Das Gesetz wird auch nicht dadurch zum Einzelfallgesetz, dass ein Ausgleichsverfahren nur im Bereich der Altenpflegeausbildung eingeführt wird, aber nicht in anderen Bereichen der sozialen Sicherungssysteme oder in anderen Berufsgruppen. Hierdurch greift der Gesetzgeber nicht einen konkret-individuellen Einzelfall aus einer Reihe gleichartiger Fälle heraus, sondern regelt unterschiedliche Lebensbereiche.
Die Verordnungsermächtigung in § 25 AltPflG verstößt auch nicht gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Danach muss ein Gesetz, durch das oder aufgrund dessen ein Grundrecht eingeschränkt werden kann, dieses Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen (Zitiergebot). Das Zitiergebot ist jedoch nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einschränkend auszulegen. Die spezielle Warnfunktion für den Gesetzgeber ist nur sinnvoll zur Sicherung derjenigen Grundechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.1983 – 1 BvL 46/80 – BVerfGE 64, 72 .
Sie findet daher keine Anwendung auf die im vorliegenden Fall in Betracht kommenden Grundrechte, deren Anwendung durch eine inhaltsbestimmende Regelung durch den Gesetzgeber überhaupt erst ermöglicht wird, wie Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG,
vgl. Leibholz-Rinck,Grundgesetz, Kommentar zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Stand: Oktober 2011, Art. 19 Rn. 45 – 50.
Soweit in den vorliegenden Verfahren auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG geltend gemacht wird, findet Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ebenfalls keine Anwendung. Der allgemeine Gleichheitssatz ist kein Grundrecht im Sinne des Art. 19 GG. Er gehört nicht zu den Freiheitsgrundrechten, die einen speziellen Gesetzesvorbehalt aufweisen. Art. 3 Abs. 1 GG enthält keinen Gesetzesvorbehalt. Jedoch ist Art. 3 GG, der eine willkürliche Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte verbietet, bei jeder Tätigkeit des Gesetzgebers zu beachten. Das für besondere Grundrechtseingriffe vorgesehene Zitiergebot ist daher hier überflüssig.
Die bundesgesetzliche Ermächtigung in § 25 AltPflG zur Regelung eines Ausgleichsverfahrens zum Zweck der Finanzierung der Ausbildungskosten in der Altenpflege verstößt daher nicht gegen das Grundgesetz.
Soweit in den vorliegenden Verfahren geltend gemacht wird, das Ausgleichsverfahren verletze die Grundrechte der betroffenen ambulanten Pflegedienste, bezieht sich dieser Vortrag in erster Linie auf die konkrete Ausgestaltung der Regelung und betrifft daher nicht die Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG, sondern die Bestimmungen der AltPflAusglVO.
2. Die nordrhein-westfälische Altenpflegeausgleichsverordnung ist ebenfalls formell und materiell rechtmäßig. Sie steht in Übereinstimmung mit den Vorgaben des § 25 AltPflG (hierzu a) und verstößt auch im Übrigen nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere die Grundrechte der Kläger (hierzu b).
Die Verordnung ist formell rechtmäßig. Die Landesregierung war gemäß § 25 AltPflG für den Erlass der Rechtsverordnung zuständig. Fehler hinsichtlich des Verfahrens oder der Form der Verordnung sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Verordnung ist auch materiell rechtmäßig.
a) Die Regelungen der Altenpflegeausgleichsverordnung halten sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 25 AltPflG.
aa) In §§ 1, 2 und 5 der AltPflAusglVO wird in Übereinstimmung mit § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG geregelt, dass zur Aufbringung der Mittel für die Ausbildungsvergütung und die Weiterbildungskosten in der Altenpflege Ausgleichsbeträge von den in § 4 Abs. 3 AltPflG genannten Einrichtungen erhoben werden. Insbesondere ermöglicht die Verordnungsermächtigung nach ihrem eindeutigen Wortlaut, dass die Kosten der Ausbildungsvergütung und die Weiterbildungskosten nach § 17 Abs. 1a AltPflG in voller Höhe durch Ausgleichsbeträge finanziert werden. Eine anteilige Erstattung der Kosten - wie in Baden-Württemberg - ist zwar ebenfalls möglich, aber nicht zwingend geboten.
bb) Das Ausgleichsverfahren ist auch erforderlich, um einen Mangel an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege zu verhindern oder zu beseitigen, § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss der Verordnungsgeber zur Feststellung der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens nach § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG eine Mangelprognose anstellen und in ausreichender Form darlegen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.10.2009 - 3 C 26/08 - juris.
Die Einführung des Ausgleichsverfahrens setzt danach zunächst die Feststellung besonderer Umstände voraus, aus denen sich ergibt, dass die an die Neuordnung der Altenpflegeausbildung geknüpfte Regelerwartung des Gesetzgebers sich nicht erfüllen werde. Der Gesetzgeber sei bei Erlass des Altenpflegegesetzes im Jahr 2000 davon ausgegangen, dass dieses im Regelfall zur Bereitstellung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen führe, indem die Träger der praktischen Ausbildung die Kosten der Ausbildungsvergütungen in den Leistungsentgelten berücksichtigten, § 24 AltPflG. Der Gesetzgeber müsse daher eine Mangelprognose durchführen, indem ein Vergleich angestellt werde zwischen dem vorhandenen und erwartbaren Bedarf an Ausbildungsplätzen (Bedarfsprognose) und dem vorhandenen und erwartbaren Angebot an Ausbildungsplätzen (Angebotsprognose). Als Ergebnis müsse festgestellt werden, dass das Angebot nicht nur vorübergehend, sondern für eine gewisse Dauer hinter dem Bedarf zurückbleibe. Die Prognoseentscheidung lasse dem Entscheidungsträger einen Prognosespielraum, der vom Gericht nur auf Prognosefehler hin überprüft werden könne.
Im vorliegenden Verfahren ist die Landesregierung bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung nicht von einem zukünftigen Mangel an Ausbildungsplätzen ausgegangen, sondern von einem bereits vorhandenen Mangel. Dementsprechend ist vorliegend eine Prognose der künftigen Entwicklung von Ausbildungsbedarf und Ausbildungsangebot nur in eingeschränktem Umfang erforderlich. Es genügt die begründete Feststellung, dass bei Erlass der Verordnung ein nicht nur vorübergehender Mangel an Ausbildungsplätzen bestand, also ein Überwiegen des Bedarfs gegenüber dem Angebot mit von einiger Dauer. In diesem Fall ist davon auszugehen, dass ein Ausgleichsverfahren zur Beseitigung des Mangels geeignet und erforderlich ist.
Die Begründung der Landesregierung zur Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens ist rechtlich nicht zu beanstanden. Prognosefehler sind nicht erkennbar. Maßgeblich für die Erwägungen des Verordnungsgebers ist insoweit die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Änderung des Landesaltenpflegegesetzes vom 26.07.2011 (LT-Drs. 15/2436). Diese ist deckungsgleich mit den Begründungen der Verordnungsentwürfe des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter – MGEPA – vom 22.07.2011 (Vorlage 15/778) und vom 28.11.2011 (Vorlage 15/1009) an den Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Integration – Gesundheitsausschuss – des Landtages.
Danach beruft sich die Landesregierung auf besondere Umstände, die in Nordrhein-Westfalen bewirkt haben, dass das Refinanzierungsverfahren nach § 24 AltPflG auf der Grundlage von § 82 a SGB XI nicht zu einer ausreichenden Menge an Ausbildungsplätzen geführt hat. Denn nach den landesspezifischen Vereinbarungen gemäß §§ 85 und 89 SGB XI zwischen den Trägern der Altenpflegeeinrichtungen und den Leistungsträgern, also den Pflegekassen und Sozialhilfeträgern, über den Pflegesatz in Heimen und die Vergütung der ambulanten Pflegeleistungen konnten die Ausbildungsvergütungen nicht durch Anrechnung der Auszubildenden auf den Personalschlüssel als Teil des allgemeinen Pflegesatzes refinanziert werden. Vielmehr wurden diese zu 100 % zu dem zur Erfüllung der allgemeinen Qualitätsanforderungen erforderlichen Pflegesatz addiert. Dies führte in der Vergangenheit zu einer deutlichen Verteuerung der Leistungsentgelte ausbildender Einrichtungen gegenüber nicht ausbildenden Einrichtungen (vgl. LT-Drs 15/ 2436, S. 3).
Gleichzeitig hat die Landesregierung aufgrund einer wissenschaftlichen Untersuchung festgestellt, dass im Jahr 2010 ein Bedarf von ca. 2500 Altenpflegefachkräften bestand, der durch das Angebot an jährlichen Absolventen der Altenpflegeschulen nicht gedeckt wurde. Im Rahmen der „Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010“, die auf einer Befragung von 1.734 Ausbildungsstätten und Versorgungseinrichtungen des Landes aus dem Jahr 2009 und der Pflegestatistik des Landes Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2007 beruht, wurde für das Jahr 2010 und die Folgejahre ein Bedarf von jährlich 5098 examinierten Altenpflegekräften festgestellt. Dieser Bedarf wurde aus einer Zahl von 3.658 sofort benötigten Pflegekräften (Sofortbedarf laut Befragung der Einrichtungen) und einer Zahl von 1.440 Pflegekräften (Neubedarf laut Landespflegestatistik 2007 aufgrund von erforderlichen Erweiterungen und Neugründungen von Pflegeeinrichtungen) ermittelt. Dem stand ein Ausbildungspotential von 2.620 erfolgreichen Absolventen der Altenpflegeschulen jährlich gegenüber. Daraus errechnete sich ein Mangel von 2.487 Vollzeitkräften in der Altenpflege,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 73 ff., www.mags.nrw.de.
Die Neuberechnung der Zahlen für 2010 auf der Grundlage der Landespflegestatistik von 2009 ergab (bei einer Verschiebung der Daten zwischen Sofortbedarf und Neubedarf) wiederum einen Mangel von 2.467 Vollzeitkräften in der Altenpflege,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, S. 37, www.mgepa.nrw.de.
Diese Zahlen sind für das Gericht aufgrund des komplizierten Berechnungsmodells zwar nicht im einzelnen nachvollziehbar, erscheinen jedoch vor dem Hintergrund der aufgezeigten Entwicklung der Pflegebedürftigkeit seit 1999 und der Entwicklung der Beschäftigungszahlen in den Pflegeberufen plausibel. Danach ist die Zahl der Pflegebedürftigen in stationären Einrichtungen in NRW von 1999 bis 2009 um 15,9 % gestiegen; die Zahl der von ambulanten Diensten betreuten Pflegebedürftigen ist um 26,2 % gestiegen. Die Zahl der Pflegegeldempfänger sank geringfügig um 1,1 % ab. Dieser Entwicklung korrespondiert die Zunahme der Beschäftigten in den Pflegeberufen im Zeitraum von 1999 bis 2009, die bei den Altenpflegern einen Zuwachs in Höhe von 59,3 % aufweist,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, a.a.O., S. 45 und 47.
Demgegenüber stagnierte die Zahl der Schüler in den Pflegeberufen im Zeitraum von 1999 bis 2009; im Bereich der Altenpflege ist die Zahl der neu belegten Ausbildungsplätze im gleichen Zeitraum insgesamt um 6 % gesunken,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, a.a.O., S. 55, 56,
In der Realität dürfte der aufgezeigte Mangel insgesamt noch deutlich höher ausfallen. Denn bei den berechneten Zahlen ist weder der sogenannte Mehrbedarf berücksichtigt, d.h. der Bedarf zur wünschenswerten Verbesserung der Versorgung der Pflegebedürftigen, noch der Ersatzbedarf an Arbeitskräften, der durch aus dem Pflegeberuf ausscheidende Menschen erzeugt wird. Darüberhinaus bezieht sich der dargestellte Mangel auf Vollzeitkräfte. Demgegenüber ist die Berufstätigkeit in den Altenpflegeberufen aber von einem sehr hohen Anteil von Teilzeitbeschäftigten geprägt (bis zu 70 %).
Die Mangelsituation in der Altenpflege ist auch keine vorübergehende Erscheinung. In den beiden Untersuchungen des Landes zu den Gesundheitsberufen 2010 und 2011 wird davon ausgegangen, dass die Zahl der Pflegebedürftigen und damit die Zahl der benötigten Pflegekräfte, d.h. der Bedarf an ausgebildetem Pflegepersonal, auch in der Zukunft weiter steigen wird. Diese Annahme ist vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung gerechtfertigt. Nach den Ergebnissen der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamts von 2009 wird die Zahl der über 80-Jährigen von 4 Mio. im Jahr 2008 kontinuierlich auf 10 Mio. im Jahr 2050 anwachsen. In dieser Altersgruppe steigt die Pflegebedürftigkeit stark an. Im Alter von 80 Jahren und darüber waren im Jahr 2009 zwischen 19,9 % und 59,1 % der jeweiligen Bevölkerungsgruppe pflegebedürftig (Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012).
Darüberhinaus muss damit gerechnet werden, dass sich der Mangel an ausgebildeten Pflegekräften weiter verschärft, wenn in den nächsten Jahren eine große Zahl der Arbeitskräfte altersbedingt aus dem Beruf ausscheidet, die aus den geburtenstarken Jahrgängen der Nachkriegszeit hervorgingen. Hierdurch wird das Angebot an examinierten Altenpflegern weiter sinken. Demnach ist die Annahme der Landesregierung plausibel, dass der derzeitige Mangel an ausgebildeten Altenpflegern nicht nur vorübergehend besteht, sondern von einiger Dauer ist.
Die Landesregierung hat auch hinreichende Anhaltspunkte dafür beigebracht, dass der Mangel an ausgebildeten Altenpflegern nicht allein auf einer zu geringen Zahl von Bewerbern oder geeigneten Bewerbern für die Berufsausbildung oder auf einer zu großen Zahl von Berufsaussteigern beruht, sondern jedenfalls auch auf einem zu geringen Angebot an Ausbildungsplätzen.
Die zu geringe Ausbildungsbereitschaft wurde in der Gesetzesbegründung darauf zurückgeführt, dass den ausbildenden Betrieben aufgrund der erhöhten Leistungsentgelte ein Wettbewerbsnachteil im Vergleich mit den nicht ausbildenden Betrieben entstünde. In diesem Zusammenhang wurde im Klageverfahren ergänzend vorgetragen, dass sich die Ausbildung bisher wirtschaftlich nicht gelohnt habe. Denn die Kosten seien erheblich, weil zu der Ausbildungsvergütung noch weitere Kosten hinzukämen, nämlich diejenigen für die Ausbildung und Freistellung der Praxisanleiter sowie Organisationskosten,
vgl. z. B. Stellungnahme des Landesverbandes der privaten Ausbildungsstätten des Gesundheits- und Sozialwesens e.V. vom 07.10.2011 bei der Anhörung durch den Gesundheitsausschuss (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/959, S. 2).
Demgegenüber sei der Nutzen der Altenpflegeschüler für den ausbildenden Betrieb eingeschränkt, weil dieser dem Betrieb wegen der vorgeschriebenen Ausbildungszeiten in den Fachseminaren und in anderen Praxis-Einrichtungen nur beschränkt zur Verfügung stehe und in den Einrichtungen nicht zu abrechenbaren Leistungen, auch nicht als Altenpflegehelfer, herangezogen werden könne. Es liegt aber auf der Hand, dass die Ausbildungsbereitschaft gering ist, wenn sich diese wirtschaftlich nicht auszahlt,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.09.2009, - 2 S 1117/07 - Rn. 65, juris.
Dieser Zusammenhang ist von den Ausbildungseinrichtungen bei der Befragung im Jahr 2009 im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 bestätigt worden. Dort haben rund 15 % der befragten stationären Einrichtungen, die mit einem Anteil vom 58 % den Schwerpunkt der Ausbildungseinrichtungen bilden, angekündigt, dass sie zukünftig weniger ausbilden wollten, da die Kosten die Tagessätze erhöhten,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 97.
Von den ambulanten Einrichtungen, die nur zu einem Anteil von 30 % ausbilden, haben über die Hälfte der Einschätzung zugestimmt, dass eine Ausbildung nicht zu realisieren sei, weil die Kosten nicht im Verhältnis zur Einsatzzeit im Betrieb stünden,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 90.
Vor diesem Hintergrund ist die Annahme der Wissenschaftler gerechtfertigt, dass auch in Zukunft – ohne weitere Maßnahmen – nicht mit einer Erhöhung der Ausbildungsbereitschaft zu rechnen sei.
Schließlich spricht auch der Umstand, dass ein erheblicher Rückgang der Zahl der besetzten Ausbildungsplätze in der Altenpflege ab dem Höchststand im Jahr 2003 (12.599 Ausbildungsplätze) bis zum Jahr 2008 (9.875 Ausbildungsplätze) im zeitlichen Zusammenhang mit der Reduzierung der Förderung der Umschulung nach dem SGB III stattfand, für den angenommenen Zusammenhang zwischen den Kosten der Ausbildung und dem Angebot an Ausbildungsplätzen,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 21 und 57.
In der Gesetzesbegründung findet sich ein weiteres Indiz dafür, dass wegen der Kosten der Ausbildung zu wenige Plätze angeboten werden: Durch den „Aktionsplan Altenpflegeausbildung 2010“ der Landesregierung in Zusammenarbeit mit der Bundesagentur für Arbeit konnten innerhalb von 6 Monaten ca. 1000 zusätzliche neue Ausbildungsplätze angeboten und mit geeigneten Bewerbern besetzt werden, weil die eingesetzten Bildungsgutscheine eine volle dreijährige Finanzierung der Ausbildung/Weiterbildung sicherstellten.
Ein mangelhaftes Angebot an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege im Jahr 2011 und ein Zusammenhang mit den Wettbewerbsnachteilen der ausbildenden Betriebe wird auch ganz überwiegend von den kommunalen und privaten Verbänden, die im Rahmen des Verfahrens zum Erlass der AltPflAusglVO durch den zuständigen Gesundheitsausschuss des Landtags angehört wurden, bestätigt,
vgl. z. B. die schriftliche Stellungnahme der Kommunalverbände NRW vom 07.10.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme Ziff. 15/957, Ziff. A. und B.); Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege des Landes NRW (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/963, Ziff. 1.); Stellungnahme des Deutschen Berufsverbandes für Pflegeberufe vom 28.09.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/897, S. 1);
ferner Ausschussprotokoll APr 15/298 vom 12.10.2011, Antwort von Andreas Meiwes – AG der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege NRW - , S. 10 f. und Christina Kaleve – Deutscher Berufsverband für Altenpflege - , S. 13 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode);
alle Dokumente verfügbar im online-Angebot des Landtags NRW.
In Übereinstimmung hiermit forderten sogar zahlreiche Sachverständige eine Erhöhung des geplanten Sicherheitszuschlages auf die Ausgleichsmasse von 10 % auf rund 15 %, weil aufgrund des Ausgleichsverfahrens mit einer deutlichen Erhöhung der Ausbildungsplatzzahl und in der Folge mit höheren Erstattungszahlungen zu rechnen sei,
vgl. z. B. schriftliche Stellungnahme des Verbandes der kommunalen Senioren- und Behinderteneinrichtungen in NRW e.V. vom 06.10.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/955).
Daraus kann geschlossen werden, dass die Kostenstruktur bisher zu einer Zurückhaltung beim Angebot an Ausbildungsplätzen geführt hat.
Demgegenüber konnte in der Anhörung vor dem Ausschuss am 12.10.2011 nicht festgestellt werden, dass der Mangel an Altenpflegekräften allein auf einem Mangel an geeigneten Bewerbern und nicht auf einem Mangel an Ausbildungsplätzen beruht. Ein Indiz hierfür wäre die Zahl unbesetzter Ausbildungsplätze. Hierzu gibt es allerdings keine belastbaren Daten. Diese konnten aufgrund der speziellen Fördersystematik der Fachseminare für Altenpflege auch durch das zuständige Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter nicht beigebracht werden. Nach der Befragung der Altenpflegeschulen im Jahr 2009 im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 kamen seinerzeit ca. 1,2 Bewerber auf einen Schulplatz in der Altenpflege,
vgl. hierzu Bericht des MGEPA vom 13.09.2011 an den Gesundheitsausschuss des Landtags (Vorlage 15/821, S. 2);
Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 104.
Daraus kann geschlossen werden, dass die vorhandenen Schulplätze, die aufgrund der rechtlichen Verknüpfung mit den praktischen Ausbildungsplätzen korrespondieren, § 13 Abs. 1 und Abs. 6 AltPflG, derzeit noch besetzt werden können.
Jedoch bestand bei der Sachverständigenanhörung des Gesundheitsausschusses des Landtags auch Einigkeit darüber, dass der Mangel an ausgebildeten Altenpflegern neben der geringen Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen zahlreiche andere Gründe hat, insbesondere die mangelhafte Attraktivität des Berufs, und dass das vorgeschlagene Ausgleichsverfahren nur ein Faktor im Rahmen eines Bündels von Maßnahmen sein kann, um dem Mangel an ausgebildeten Pflegekräften abzuhelfen.
Kann demnach davon ausgegangen werden, dass ein zu geringes Ausbildungsplatzangebot der Pflegeeinrichtungen in der Altenpflege besteht, ist das eingeführte Ausgleichsverfahren zur Beseitigung des Mangels an Ausbildungsplätzen geeignet und erforderlich. Denn es bietet aufgrund der Erstattung der Ausbildungsvergütung an die ausbildenden Betriebe generell einen Anreiz, Ausbildungsplätze zu schaffen. Davon gingen auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 17.07.2003 sowie der Bundesgesetzgeber mit der Schaffung der Verordnungsermächtigung für ein Ausgleichsverfahren zugunsten der Landesregierungen aus,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 – Rn. 135, juris; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vom 03.07.2000 (BT-Drs. 14/3736, S. 29 zu § 25).
Die Annahme der Landesregierung, dass es an einem ausreichenden Angebot an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege fehle und dieser Mangel durch eine Erstattung der Ausbildungsvergütung behoben werden könne, wird auch durch die zwischenzeitliche Entwicklung gestützt. Nach den im Klageverfahren zuletzt vorgelegten Daten des zuständigen Ministeriums (vgl. Schriftsatz vom 20.06.2013) konnte die Zahl der Auszubildenden in der Altenpflege nach der Einführung des Ausgleichsverfahrens von rund 10.000 im Dezember 2011 auf rund 12.000 im Dezember 2012 gesteigert werden.
Diese Angaben beruhen auf der Auswertung des Fachprogramms AFP.web., mit dem die Förderplätze des Ministeriums bei den Altenpflegefachseminaren verwaltet werden und des Fachprogramms pfad.web., das zur Durchführung des Ausgleichsverfahrens eingeführt wurde und die Ausbildungsplätze bei den Einrichtungen der Altenpflege abfragt. Zwar weisen die Angaben der beiden Programme nicht ganz unerhebliche Abweichungen voneinander auf. Auch sind die Auswertungen innerhalb der Programme bei unterschiedlichen Abfragezeitpunkten nicht identisch. Der Beklagte hat diese Abweichungen jedoch hinreichend damit erklärt, dass die Zahl der Auszubildenden im Verlauf eines Jahres gewissen Schwankungen ausgesetzt ist, was einerseits mit beginnenden und endenden Kursen bei den Fachseminaren zusammenhängt, andererseits mit den Unsicherheiten im Bewerberverhalten bei der Aufnahme und der Beendigung der Ausbildung (Abbrecher). Schließlich können Abweichungen zwischen den Zahlen der Schulplätze und den Zahlen der praktischen Ausbildungsplätze auch dadurch zustande kommen, dass die Fachseminare für Altenpflege nicht nur landesgeförderte und SGB-III-geförderte Schulplätze, sondern darüberhinaus weitere Plätze anbieten, die nicht öffentlich gefördert werden und daher in den Förderstatistiken nicht berücksichtigt werden,
vgl. Übersicht „Ausbildungsplätze in der Alten- und Familienpflege NRW 2012- 01-01 bis 2012-12-31“, Programm AP, Stand 20.06.2013, Anlage 1, Beiakte 2.
Jedenfalls verbleibt trotz der Abweichungen in beiden Fachprogrammen eine Zunahme von Auszubildenden in der Größenordnung von ca. 2000 Altenpflegeschülern im zeitlichen Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens. Diese Zunahme geht auch deutlich über die bereits seit 2007 wieder festzustellenden Zuwächse bei den Schülerzahlen in den Fachseminaren hinaus, die auf eine Steigerung der Förderzahlungen des Landes an die Fachseminare bzw. die Ausgabe von Bildungsgutscheinen für die Weiterbildung im Jahr 2010 zurückzuführen waren,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, Abbildung 20; Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 21 und 57.
Diese Zunahme von Ausbildungsplätzen kann rückblickend als zusätzliches Indiz dafür angesehen werden, dass die Prognose der Landesregierung zur Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens bei seiner Einführung fehlerfrei war.
cc) Die Altenpflegeausgleichsverordnung steht auch in Einklang mit § 25 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AltPflG. Danach darf die Gesamthöhe der Ausgleichsbeträge den voraussichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen nicht überschreiten. Die Landesregierungen regeln das Nähere über die Berechnung des Kostenausgleichs und das Ausgleichsverfahren.
Entgegen der Auffassung der Kläger der Musterverfahren ist insbesondere der 15 %ige Sicherheits-Aufschlag auf die Ausgleichsmasse gemäß § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO mit dieser Bestimmung vereinbar. Rechtsgrundlage ist insoweit § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG, wonach die Landesregierung die Berechnung des Kostenausgleichs regelt. Nach § 5 Nr. 1 und Nr. 2 der Verordnung wird die Ausgleichsmasse durch eine Addition der Ausbildungsvergütungen (Nr. 1) und der Weiterbildungskosten (Nr. 2) bestimmt. Beide Positionen werden durch eine Multiplikation der Zahl der Altenpflegeschüler bzw. Altenpflegeschüler in Umschulung mit dem Betrag der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung bzw. der durchschnittlichen jährlichen Weiterbildungskosten ermittelt. Damit entspricht die Ausgleichsmasse dem Aufwand der Einrichtungen der Altenpflege für die Vergütung der Auszubildenden, der diesen erstattet werden soll, und damit dem Finanzierungsbedarf.
Gemäß § 5 Nr. 3 der Verordnung wird diese Gesamtsumme zur Bildung der umlagefähigen Ausgleichsmasse um 15 % erhöht. Dieser Zuschlag hält sich jedoch in dem für die gerichtliche Überprüfung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Heranziehungsbescheides im November 2012 noch im Rahmen des voraussichtlichen Mittelbedarfs zur Finanzierung der Erstattungszahlungen. Denn im Zeitpunkt der Festsetzung der Ausgleichsmasse, die der Erstattung der Ausbildungsvergütungen naturgemäß vorausgehen muss und daher im September des Vorjahres erfolgt, § 4 Abs. 1 AltPflAusglVO, steht der voraussichtliche Mittelbedarf im Erhebungsjahr noch nicht endgültig fest. Vielmehr muss berücksichtigt werden, dass die Zahl der Altenpflegeschüler, die der Berechnung der Ausgleichsmasse nach § 5 zugrundeliegt, sich nach der am 1. Januar des Vorjahres in der Ausbildung befindlichen Altenpflegeschüler bemisst, § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO. Da die Erstattung der Ausbildungsvergütungen sich aber nach der Zahl der im Erhebungsjahr in Ausbildung befindlichen Altenpflegeschüler richtet, § 10 Abs. 1 AltPflAusglVO, können sich im Verlauf des Zwischenzeitraums Abweichungen ergeben.
Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, wenn die Landesregierung aufgrund der Erwartung steigender Ausbildungszahlen im Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens zur Deckung des voraussichtlich höheren Bedarfs einen 15 %-igen Sicherheitszuschlag vorgesehen hat. Diese Erwartung war aufgrund der Stellungnahmen der sachverständigen Verbände im Anhörungsverfahren gerechtfertigt, die mehrheitlich eine Erhöhung des im Verordnungsentwurfes vorgesehenen Sicherheitszuschlages von 10 % gefordert hatten, um dem zu erwartenden Anstieg der Ausbildungsplätze und damit dem Anstieg der Erstattungszahlungen Rechnung zu tragen. Die Verbände wollten mit der Anhebung des Sicherheitszuschlages der in der Verordnung vorgesehenen Kürzung der Erstattungsleistungen bei einer zu niedrigen Ausgleichsmasse (§ 11 Abs. 2 Satz 2 AltPflAusglVO) entgegenwirken. Aus diesem Grund wurde im veränderten Verordnungsentwurf vom 28.11.2011 ein Aufschlag von 15 % eingeführt,
vgl. den Schriftlichen Bericht des Ministeriums und Entwurf der Verordnung für die Sitzung des Gesundheitsausschusses am 30.11.2011 (Vorlage 15/1009, S. 2 und Begründung zu § 5 der Verordnung).
Die Rechtmäßigkeit des Aufschlags wird dadurch bestätigt, dass der für das hier nicht streitgegenständliche erste Erhebungsjahr 2012 erhobene Sicherheitszuschlag sich bei der Endabrechnung als erforderlich erwiesen hat. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 20.06.2013 eine Abrechnung für das Erhebungsjahr 2012 vorgelegt (Anlage 6, Beiakte 2), derzufolge letztlich ein Sicherheitszuschlag in Höhe von 13,66 % auf die Ausgleichsmasse zur Finanzierung der Erstattungsleistungen erforderlich war. (Die noch ausstehenden Rückforderungen in Höhe von ca. 10.000 Euro fallen hierbei kaum ins Gewicht.) Daraus ist zu entnehmen, dass sich die Erwartung steigender Ausbildungszahlen im Zeitraum vom 01.01.2011 bis zum 31.12.2012 bestätigt hat.
Da die Ausgleichsmasse für das hier streitgegenständliche Erhebungsjahr 2013 nach den Schülerzahlen zum 01.01.2012 ermittelt worden ist, § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO, ist auch für die im Jahr 2013 anfallenden Erstattungsleistungen mit einer deutlichen Erhöhung zu rechnen. Denn die im Verlauf des Jahres 2012 eingetretene Zunahme der Schülerzahlen um ca. 2000, die auch im Erhebungsjahr 2013 noch fortwirkt, ist bei der Festlegung der Ausgleichsmasse noch nicht berücksichtigt worden.
Zwar kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Zahl der Ausbildungsplätze nun weiterhin kontinuierlich um ca. 15 % gegenüber dem Vorjahr ansteigt. Dies führt indessen nicht zur Rechtswidrigkeit des Sicherheitszuschlages. Denn die Regelung des § 5 Nr. 3 ist ersichtlich nur für den Beginn des Verfahrens vorgesehen. Nach § 17 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung ist bestimmt, dass das Ministerium mindestens alle 2 Jahre überprüft, ob der Aufschlag noch erforderlich ist. Demnach handelt es sich um eine Übergangsregelung, die den Unsicherheiten bei der Einführung des Verfahrens in angemessener Weise Rechnung trägt.
Für die Rechtmäßigkeit der Regelung spricht auch, dass Überschüsse, die nicht zur Bildung einer Liquiditätsrücklage nach § 12 Abs. 4 der Verordnung verwendet werden, zur Reduzierung der Ausgleichsmasse in den Folgejahren verwendet werden, § 12 Abs. 5 der Verordnung. Damit findet letztlich wieder eine Anpassung an den Bedarf statt.
Die Bildung einer 10 %igen Liquiditätsrücklage bei der Entstehung von Überschüssen gemäß § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO ist ebenfalls mit der Begrenzung der Ausgleichsmasse auf den voraussichtlichen Mittelbedarf gemäß § 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG vereinbar. Diese Regelung ist von der Befugnis der Landesregierung, die Berechnung des Ausgleichs und das Ausgleichsverfahren näher auszugestalten, gedeckt. Durch die unterschiedlichen Zeitpunkte bei der Festlegung der Ausgleichsmasse einerseits und der Auszahlung der Erstattungen andererseits können, wie ausgeführt, Abweichungen in Form von Überschüssen oder in Form einer Unterdeckung entstehen. Die Verordnung muss daher Regelungen für diese Abweichungen enthalten.
Nach § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO wird ein Überschuss dazu verwendet, eine verzinsliche Liquiditätsrücklage anzulegen, um die Auskömmlichkeit des Ausgleichsverfahrens zusätzlich abzusichern. Die Rücklage darf 10 % der Ausgleichsmasse nicht übersteigen. Demnach handelt es sich nicht um einen zusätzlichen regelmäßigen Aufschlag auf die Ausgleichsmasse, sondern um eine Rückstellung, die nur bei Entstehung eines Überschusses erfolgt.
Die Bildung einer einmaligen Rücklage in Höhe von maximal 10 % der Ausgleichsmasse erscheint zur Finanzierung des voraussichtlichen Mittelbedarfs notwendig, da es zukünftig auch zu einer Unterdeckung der Erstattungszahlungen kommen kann, insbesondere wenn der Sicherheitszuschlag nach § 5 Nr. 3 der VO bei der Überprüfung nach § 17 Abs. 2 der Verordnung gestrichen werden sollte. Die Rücklage dient letztlich unmittelbar dem Zweck der Verordnung, die Einrichtungen der Altenpflege zum vermehrten Angebot von Ausbildungsplätzen zu veranlassen. Dieser Zweck kann nur erfüllt werden, wenn die Ausbildungsträger sicher mit einer vollen Erstattung der Vergütung rechnen können und sich nicht mit einer anteiligen Kürzung nach § 11 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung abfinden müssen.
dd) Die Erhebung von Verwaltungskosten nach § 8 AltPflAusglVO ist ebenfalls mit § 25 Abs. 2 AltPflG vereinbar. Die Vorschrift begrenzt nur die Höhe des Ausgleichsbetrages, enthält aber keine Aussage zur Geltendmachung von Verwaltungskosten. Da durch § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG die Ausgestaltung des Verfahrens den Ländern überlassen wurde, obliegt diesen auch die Entscheidung darüber, ob sie die Kosten des Ausgleichsverfahrens selbst tragen oder auf die Altenpflegeeinrichtungen abwälzen.
§ 82 a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI schließt nur aus, dass die Verwaltungskosten auf die Leistungsentgelte der Altenpflegeeinrichtungen aufgeschlagen und damit an die Pflegebedürftigen weitergegeben werden. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Gesetzesbegründung vom 10.09.1999 zu § 24 Abs. 4 AltPflG. Dort heißt es, Satz 2 stelle klar, dass eine Berücksichtigung in den Leistungsentgelten nicht in Frage komme für die Investitionskosten und laufenden Betriebskosten der Ausbildungsstätten sowie für die Verwaltungskosten des Erstattungs- und Umlageverfahrens. Damit werde vermieden, dass Kosten, die grundsätzlich in die Finanzierungsverantwortung der Länder fielen, zu Lasten der Nutzer der Einrichtungen refinanziert würden (BT-Drs. 14/1578, S. 18).
Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass diese Kosten nicht auf die ausgleichspflichtigen Einrichtungen umgelegt werden können. Vielmehr ist die zusätzliche Erhebung der durch das Ausgleichsverfahren entstehenden Verwaltungskosten von den Abgabepflichtigen aufgrund des funktionellen Zusammenhangs mit dem Ausgleichsverfahren grundsätzlich zulässig,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 – , Rn. 154, juris.
ee) Die in § 25 Abs. 3 AltPflG vorgesehene Überprüfung der Notwendigkeit der Fortführung des Ausgleichsverfahrens in angemessen Zeitabständen ist durch § 17 Abs. 1 der Verordnung gewährleistet. Danach findet erstmals zum 01.07.2016, und damit 4 Jahre nach Beginn des ersten Erhebungszeitraums, eine Prüfung der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens statt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist im Hinblick auf die Dauer der dreijährigen Altenpflegeausbildung und den Turnus der Wahlperiode eine Zeitdauer von nicht länger als 5 Jahren in der Regel für die Überprüfung ausreichend,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 – , Rn. 157, juris.
Dieser Zeitraum wird hier unterschritten. Eine weitere Festlegung der Überprüfungszeiträume ist nicht erforderlich, da die Verordnung mit Ablauf des 31.12.2016 außer Kraft tritt, § 19 AltPflAusglVO.
Die Erhebung der Ausgleichsbeträge nach der Altenpflegeausgleichsverordnung ist daher mit den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage in § 25 AltPflG vereinbar.
b) Die Verordnung steht auch mit sonstigem höherrangigen Recht in Einklang. Insbesondere verletzt sie in ihrer konkreten Ausgestaltung weder die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben, noch Grundrechte der Kläger der Musterverfahren.
aa) Die Ausgleichsabgabe ist auch unter Berücksichtigung der Entwicklung seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17.07.2003 über das Umlageverfahren nach § 7 Abs. 3 des AltPflG NRW 1994 als Sonderabgabe zur Förderung der Ausbildung von Altenpflegern zulässig. Insbesondere ist die Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe, nämlich der stationären und ambulanten Einrichtungen der Altenpflege, nach wie vor zu bejahen. Diese wurde daraus abgeleitet, dass diese Betriebe typischerweise Leistungen der Altenpflege anbieten und daher typischerweise ausgebildete Altenpfleger beschäftigen. An diesem Befund hat sich nichts geändert. Die unterschiedliche Beschäftigungsquote von Altenpflegern und Krankenpflegern bei stationären Einrichtungen einerseits und ambulanten Pflegediensten andererseits, die das Bundesverfassungsgericht für unerheblich gehalten hat, ist im wesentlichen gleich geblieben.
Dies zeigt sich bei einem Vergleich der Beschäftigungszahlen, die dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zugrundelagen und die der Pflegestatistik 1999, Deutschlandergebnisse, entnommen waren, mit den Daten der aktuellen Pflegestatistik 2009, Deutschlandergebnisse. Im Jahr 1999 waren in Deutschland in ambulanten Pflegediensten 25.456 (14 %) Altenpfleger und 58.144 (32 %) Krankenpfleger beschäftigt. In stationären Einrichtungen waren 83.705 (19 %) Altenpfleger und 47.300 (11 %) Krankenpfleger angestellt. Laut Pflegestatistik 2009 hatten in ambulanten Diensten 52.889 (19,7 %) Personen einen Abschluss als Altenpfleger/in und 82.055 (30,5 %) einen Abschluss als Krankenpfleger/in. In stationären Bereich waren von den dort beschäftigten Personen 141.306 (22,74 %) examinierte Altenpfleger, 59.054 (9,5 %) Krankenpfleger.
Danach hat der Anteil der Altenpfleger am Personal im ambulanten Bereich von 1999 bis 2009 sogar um ca. 5 % zugenommen, nämlich von 14 % auf 19 %. Im stationären Bereich ist der Anteil der Altenpfleger am Personal ebenfalls leicht gestiegen, von 19 % auf 22,7 %. Bei einem Vergleich der stationären mit den ambulanten Einrichtungen ist festzustellen, dass sich die Beschäftigungsquoten von Altenpflegern weiter angenähert haben. Der Anteil der Altenpfleger an den Beschäftigten im ambulanten Bereich ist mit ca. 20 % annähernd gleich groß wie bei den stationären Einrichtungen mit 23 % der Arbeitskräfte.
Die Daten der bundesweiten Pflegestatistik 2009 entsprechen in etwa auch den Zahlen des „Statistischen Berichts“ des Landes NRW über „Pflegeeinrichtungen am 15.12.2011“, die Aufschluss über die Arbeitskräfte geben, die im SGB XI-Bereich arbeiten. Danach hatten Ende 2011 in ambulanten Pflegediensten in Nordrhein-Westfalen 12.261 (20,55 %) der Arbeitskräfte einen Abschluss als Altenpfleger/in, in stationären Einrichtungen waren es 36.463 (23,55 %) Menschen. Demnach ist die Homogenität der einbezogenen Einrichtungen und in der Folge auch die Gruppennützigkeit der Ausgleichsabgabe insbesondere für die ambulanten Pflegedienste auch heute noch zu bejahen.
Der Befund, dass ambulante Pflegedienste typischerweise Altenpfleger beschäftigen, wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass sehr kleine Betriebe nach dem Vortrag des Klägers im Musterverfahren 7 K 6751/12 wegen des Schwerpunktes ihrer Arbeit im Bereich der häuslichen Krankenpflege vorzugsweise Krankenpfleger beschäftigen, da diese nach dem SGB V vorgeschrieben seien und – im Gegensatz zu den Altenpflegern – in allen Funktionen flexibel eingesetzt werden könnten. Die oben angegebenen Statistiken bestätigen, dass die Beschäftigung von Altenpflegern auch im ambulanten Bereich ein typisches Erscheinungsbild ist. Der Gesetzgeber ist aber berechtigt, sich bei seiner Entscheidung für die Auferlegung von Sonderabgaben an dem typischen Befund zu orientieren und individuelle Unterschiede zu vernachlässigen. Daher kommt es nicht darauf an, ob in einzelnen Betrieben möglicherweise überhaupt keine Altenpfleger beschäftigt werden,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 – , Rn. 143, juris.
Abgesehen davon kann festgestellt werden, dass der Einsatz von ausgebildeten Altenpflegern auch in der häuslichen Krankenpflege im SGB V-Bereich möglich und daher auch in kleineren ambulanten Einrichtungen sinnvoll ist. Weder in § 132 a SGB V noch in den Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von häuslicher Krankenpflege vom 21.10.2010 nach § 92 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 7 SGB V ist gesetzlich vorgeschrieben, dass in der Behandlungspflege ausschließlich Krankenpfleger eingesetzt werden dürfen. Vielmehr sind dort keine Vorgaben an die Qualifikation der Pflegefachkräfte enthalten. Solange die in § 132 a Abs. 1 SGB V genannten bundeseinheitlichen Rahmenempfehlungen der Krankenkassen noch nicht verabschiedet sind, gelten vielmehr die nach § 132 a Abs. 2 SGB V zwischen den Krankenkassen und Pflegediensten im Landesbereich abgeschlossenen Rahmenverträge.
Danach können in der Regel alle dreijährig examinierten Pflegefachkräfte, auch Altenpfleger/innen, in allen Bereichen der Behandlungspflege eingesetzt werden. Haben die Altenpfleger/innen eine dreijährige Altenpflegeausbildung nach dem Altenpflegegesetz des Bundes vom 25.08.2003, sind sie auch als Pflegedienstleitung einsetzbar, soweit sie eine Weiterbildung für leitende Funktionen absolviert haben und eine 2-jährige Berufstätigkeit in Vollzeit vorweisen können. Einschränkungen bestehen nur beim Einsatz von älteren Altenpfleger/innen, die eine Ausbildung nach den früheren landesgesetzlichen Ausbildungsordnungen haben (z. T. nur zweijährig) oder die nur Altenpflegehelfer sind. Nur bei diesen sind zusätzliche Nachqualifizierungsmaßnahmen erforderlich,
vgl. z. B. Rahmenvertrag gemäß §§ 132, 132 a Abs. 2 SGB V zwischen dem in der Vertragsarbeitsgemeinschaft der Verbände privater ambulanter Pflegedienste in NRW (VAG NW) zusammengeschlossenen Verbänden und der Arbeitsgemeinschaft der rheinischen Betriebskrankenkassen vom 09.01.2012, § 5 iVm Anlage 4, www.lfknrw.de.
Somit können neu ausgebildete Altenpfleger/innen auch bei kleineren ambulanten Pflegediensten mit Schwerpunkt in der häuslichen Krankenpflege als Pflegefachkräfte sinnvoll eingesetzt werden, da sie neben den Pflegeleistungen nach dem SGB XI gleichzeitig auch häusliche Krankenpflege nach dem SGB V erbringen können. Die Annahme, dass die Beschäftigung von Altenpflegern diesen Einrichtungen keinen Nutzen bringt, ist daher nicht gerechtfertigt.
Die Homogenität der Abgabepflichtigen kann auch nicht mit dem Einwand in Zweifel gezogen werden, dass in Wirklichkeit ein verfassungswidriger Durchgriff des Verordnungsgebers auf die Selbstzahler unter den Pflegebedürftigen bestehe. Zwar ist eine Refinanzierung der Ausgleichsbeträge über die Leistungsentgelte nach § 82 a Abs. 3 SGB XI möglich, die zu einer Erhöhung der Tagessätze bzw. der Entgelte für die ambulanten Pflegeleistungen führt und daher die Pflegebedürftigen belastet, da die Sätze der Pflegekassen für eine vollständige Finanzierung der Pflegekosten meist nicht ausreichen. Jedoch hat das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 17.07.2003 bereits eine vollständige und zielgerichtete Durchreichung der Abgabe an die Pflegebedürftigen oder die Pflegekassen, und damit einen verfassungswidrigen Durchgriff verneint. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Erhöhung der Leistungsentgelte sei ein komplexer wirtschaftlicher Vorgang, der nicht zu einer unmittelbaren Belastung der Pflegebedürftigen führe und hierbei auch auf die Konkurrenz unter den Pflegeeinrichtungen Bezug genommen, die die Weitergabe der Kosten einschränke,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 – Rn. 138, 139 juris.
Dieser rechtlichen Würdigung schließt sich das erkennende Gericht an. Sie wird u.a. auch dadurch bestätigt, dass in den zu entscheidenden Musterverfahren vorgetragen wurde, die Durchsetzung der erhöhten Leistungsentgelte und damit die Refinanzierung sei gerade bei dem ambulanten Diensten schwierig oder unmöglich. Denn die Pflegebedürftigen reagierten teilweise durch Verzicht auf zuvor in Anspruch genommene Pflegeleistungen. Hierdurch wird bestätigt, dass eine zwingende und unmittelbare Belastung der Pflegebedürftigen nicht Gegenstand der Regelung ist.
Die vom Bundesverfassungsgericht ergänzend geforderten Überprüfungspflichten des Gesetzgebers bzw. Verordnungsgebers sowie die haushaltsrechtlichen Dokumentations- und Informationspflichten sind durch § 16 und § 17 der AltPflAusglVO gewahrt. Die Überprüfung der Erforderlichkeit des Verfahrens erfolgt, wie bereits ausgeführt, in einem angemessenen zeitlichen Abstand von 4 Jahren nach Einführung der Abgabe, § 17 Abs. 1 der Verordnung. Nach den unbestritten Angaben des Beklagten wurden die Daten des Ausgleichsverfahrens als Anlage 7 in den Landeshaushalt 2012 eingestellt. Zwar sind die Berichtspflichten des zuständigen Ministeriums gegenüber dem Landtag zeitlich unbestimmt, § 16 Abs. 3 der Verordnung. Jedoch ermöglichen die Bestimmungen, dass der Landtag bzw. der zuständige Ausschuss jederzeit einen entsprechenden Bericht anfordern kann.
Demnach ist die Ausgleichsabgabe auch in ihrer konkreten Ausgestaltung durch die AltPflAusglVO mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben an Sonderabgaben vereinbar.
bb) Die Ausgleichsabgabe verstößt auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Eine Steuer stellt dann einen grundsätzlich unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, wenn sie dazu führt, dass die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage wären, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.06.2010 – 14 A 597/09 –, Rn. 97, 98 juris mit weiteren Nachweisen.
Dieser Maßstab kann auch für landesrechtliche Ausgleichbeträge angewendet werden. Eine Gefährdung der wirtschaftlichen Lebensgrundlage durch die Ausgleichsabgabe ist für die Angehörigen des Berufes des Altenpflegers bzw. der Altenpflegerin nicht ersichtlich. Diese können ihren Beruf auch in der Funktion als Angestellte eines Pflegedienstes, einer stationären Altenpflegeeinrichtung oder einer anderen Pflegeeinrichung (Krankenhaus, Hospiz) ausüben, in der sie durch die Ausgleichsabgabe nicht unmittelbar beeinträchtigt werden.
Es kann dahinstehen, ob es den Beruf eines selbständigen Betreibers eines ambulanten Pflegedienstes gibt. Selbst wenn man dies unterstellt, ist mit der Abgabe keine „erdrosselnde Wirkung“ in dem Sinne verbunden, dass der Beruf nicht mehr zur Lebensgrundlage gemacht werden kann. Eine derartige unzumutbare wirtschaftliche Belastung dürfte schon deshalb ausgeschlossen sein, weil die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82 a Abs. 3 SGB XI besteht,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/77 –, Rn. 138 und 181, juris.
Diese Möglichkeit besteht nicht nur theoretisch, sondern ist grundsätzlich auch realisierbar, da der hierfür zuständige Grundsatzausschuss einen Aufschlag auf den Punktwert, nach dem die ambulanten Leistungen nach dem SGB XI abgerechnet werden, in Höhe von 0,00300 pro Punkt beschlossen hat. Auch wenn die ambulanten Pflegedienste die erhöhten Leistungsentgelte nicht in vollem Umfang auf dem Markt durchsetzen können, weil die Kunden auf die Preiserhöhung mit der Kündigung von Pflegeleistungen reagieren, ist bisher nicht dargelegt, dass die wirtschaftlichen Einbußen so erheblich sind, dass sie zur Aufgabe des Betriebes zwingen.
Die im Verfahren 7 K 3987/12 vorgelegte Umfrage des Verbandes LfK vom August 2012 ergab, dass 30 % der befragten Pflegedienste einen Rückgang der erbrachten Pflegeleistungen in Höhe von durchschnittlich 10 % berichteten, meist im Bereich der Pflegestufe 1 (Anlage 6, Beiakte 3 in 7 K 3987/12). Das bedeutet, dass die Umsatzeinbußen jedenfalls unter 10 % liegen dürften, da die Leistungen der Pflegestufen 2 und 3 offenbar weitgehend erhalten geblieben sind und höher bezahlt werden. Daraus ergeben sich bereits keine Umsatzeinbußen in einem wirtschaftlich bedrohlichen Ausmaß. Der Aussagewert der Befragung ist darüberhinaus begrenzt. Sie fand unmittelbar nach Einführung des Ausgleichsverfahrens im Juli 2012 statt; nur 30 % der befragten Verbandsmitglieder beteiligte sich an der Umfrage. Ob die Ausgleichsabgabe tatsächlich im Regelfall zu einer existentiellen Bedrohung für ambulante Pflegedienste führt, wird sich erst nach einer gewissen Zeit feststellen lassen.
Dass es zu einem dauerhaften Verzicht der pflegebedürftigen Kunden auf Pflegeleistungen in einem erheblichen Umfang kommt, ist nicht anzunehmen, da die Kunden regelmäßig auf die Leistungen angewiesen sind und Alternativen nur begrenzt bestehen. Da nach der Umfrage 90 % der Leistungsanbieter von den Punktaufschlägen Gebrauch machen, lohnt auch der Wechsel zu einem anderen Anbieter nicht. Eine völliges Fehlschlagen der Refinanzierung ist daher nicht zu erwarten.
Außerdem wird die wirtschaftliche Belastung der Betriebe dadurch gemildert, dass die Zahlung der Ausgleichsbeträge auf 4 Termine im Jahr aufgeteilt ist, § 9 Abs. 2 AltPflAusglVO. Darüberhinaus besteht die Möglichkeit, einen Antrag auf Ratenzahlung oder auf Stundung nach dem Erlass des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter vom 21.06.2012 zu stellen, um vorübergehende Finanzierungslücken zu überbrücken.
Die bisherige Stundungspraxis gibt keinen Hinweis darauf, dass durch die Ausgleichsabgabe die wirtschaftliche Existenz der ambulanten Pflegedienste regelmäßig in Frage gestellt sein könnte. Nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung sind für den Erhebungszeitraum 2012 im Bereich des Landschaftsverbandes Rheinland bei ca. 2600 teilnehmenden Einrichtungen 65 Anträge auf Stundung gestellt worden, also von 2,5 % der Betriebe. Davon haben 38 Betriebe vor der Entscheidung bezahlt, 10 Anträge wurden positiv beschieden, 17 abgelehnt. Für das Erhebungsjahr 2013 sind 51 Anträge gestellt worden, also von 1,9 % der teilnehmenden Einrichtungen. Davon haben 37 die Abgabe vor der Entscheidung entrichtet, 10 Anträgen wurde stattgegeben, 4 befinden sich noch in der Prüfung. Demnach ist in den bisher durchgeführten Erhebungszeiträumen nur 10 Betrieben und damit 0,38 % der Pflegedienste eine Stundung wegen einer erheblichen Härte erteilt worden. Diese spricht gegen eine Situation, die durch eine regelmäßig erdrosselnde Wirkung gekennzeichnet ist.
cc) Aus denselben Gründen scheidet auch eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG in Form eines Eingriffs in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 –, Rn. 162 juris und Beschluss vom 24.11.2009 – 2 BvR 1387/04 –, Rn. 97 juris.
dd) Die Ausgleichsabgabe in Gestalt der Regelung durch die AltPflAusglVO verstößt auch nicht gegen das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG. Zwar liegt durch die Auferlegung einer Abgabenpflicht ein Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts vor. Einschränkungen dieses Grundrechts sind jedoch im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung zulässig. Die Regelungen der AltPflAusglVO halten sich im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, da sie insbesondere weder gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz verstoßen noch unverhältnismäßig sind.
Die Ausgleichsabgabe ist der Höhe nach ausreichend bestimmt. Bei Sonderabgaben kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Höhe der Abgabe hinreichend bestimmt werden, wenn die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten eindeutig festgelegt werden. Dies ist durch die Anknüpfung an die Zahl der Altenpflegeschüler sowie die durchschnittliche Ausbildungsvergütung bis zur Höhe des Tarifvertrages für Auszubildende des öffentlichen Dienstes bzw. die nach § 17 Abs. 1a AltPflG iVm § 83 Abs. 1 Nr. 2-4 SGB III vom Ausbildungsträger zu erstattenden Weiterbildungskosten geschehen. Die erforderlichen Daten lassen sich aus dem zugänglichen statistischen Material der Vorjahre, z.B. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, ohne weiteres beschaffen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 –, Rn. 180; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.09.2009 – 2 S 1117/07 –, Rn. 89 juris.
Für die Bestimmung des Anteils der ambulanten Betriebe an der Ausgleichsmasse sind weiter die Zahl der im SGB XI-Bereich beschäftigten Pflegefachkräfte, § 6 Abs. 3 der Verordnung, maßgeblich. Diese können beispielsweise aus der Pflegestatistik des Landes NRW entnommen werden. Weiter ist zur Ermittlung des auf den einzelnen Betrieb entfallenden Anteils die Gesamtheit der nach dem SGB XI abgerechneten Punkte im Vorvorjahr im Verhältnis zu den selbst abgerechneten Punkten maßgeblich, § 7 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung. Die Gesamtpunkte könnten für den Abgabepflichtigen nicht ohne weiteres zu ermitteln sein. Jedoch dürfte das Verhältnis der abgerechneten Punkte in etwa dem Verhältnis der betreuten pflegebedürftigen Personen entsprechen, deren Gesamtzahl sich wiederum aus der Landespflegestatistik ergibt. Damit dürfte die Höhe der Abgabe für den einzelnen Betrieb in etwa abschätzbar sein.
Es ist auch nicht erkennbar, dass das Verfahren zur Ermittlung des auf den einzelnen Betrieb entfallenden Ausgleichsbetrages grundsätzlich ungeeignet für eine normkonforme und gleichmäßige Anwendung der AltPflAusglVO ist und damit rechtsstaatlichen Anforderungen an eine Grundrechtseinschränkung nicht genügt. Zwar kann eine wahrheitswidrige Meldung der abgerechneten Punkte nach dem SGB XI, insbesondere eine zu geringe Meldung, zu einer zusätzlichen Belastung der übrigen Ausgleichspflichtigen führen. Jedoch ist das Verfahren an sich, das weitgehend auf den Angaben der einbezogenen Einrichtungen beruht, nicht zu beanstanden.
Im Abgabenrecht beruht die Ermittlung der Abgabengrundlagen häufig auf den Mitteilungen der betroffenen Abgabenpflichtigen. Dies ist im Rahmen einer Massenverwaltung möglich und zulässig, da Einzelfallermittlungen zu aufwändig sind. Dementsprechend regelt die Verordnung in § 15 entsprechende Meldepflichten, die wahrheitsgemäß zu erfüllen sind. Verstöße können zu einer strafrechtlichen Verfolgung wegen versuchten Betruges führen.
Im Übrigen genügen die von dem Beklagten durchgeführten Plausibilitätskontrollen den Anforderungen an ein rechtsstaatliches Verfahren. Das System dieser Kontrollen haben die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ergänzend erläutert. Demzufolge liefert das eingesetzte Fachprogramm pfad.web die sogenannten „100er-Listen“, die jeweils die 100 Meldungen mit den höchsten und niedrigsten Zahlen bezüglich Pflegeplätzen, Altenpflegeschülern, gemeldeten Punktwerten, beschäftigten Fachkräften, etc. herausfiltern. Anhand dieser Listen können Meldungen mit auffälligen Abweichungen von Durchschnittswerten oder mit Widersprüchen zwischen den einzelnen Angaben, beispielsweise zwischen der Anzahl der Pflegefachkräfte und der abgerechneten Punkte, aufgedeckt und weiterverfolgt werden. Weiter wurde ausgeführt, dass auch ein Vergleich der bei pfad.web erfassten Punktmeldungen mit den Punktmeldungen durchgeführt wird, die im Rahmen der landesrechtlichen Investitionskostenpauschale für Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz NRW in Verbindung mit der Förderverordnung abgegeben werden. Demnach dürfte es sich bei eventuellen, unentdeckten Falschmeldungen um Ausnahmefälle handeln, die bei dem Gesamtumfang der Ausgleichsmasse in dreistelliger Millionenhöhe nicht ins Gewicht fallen.
Eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung der Erhebung der Ausgleichsabgabe auf in der Vergangenheit liegende Sachverhalte kann nicht festgestellt werden. Es besteht nämlich keine Verpflichtung zur Zahlung von Ausgleichsbeträgen für das Jahr 2010 oder 2011. Vielmehr sieht die Verordnung vor, dass die Ausgleichszahlungen in demselben Jahr geleistet werden, in dem auch die Ausbildungsvergütungen gezahlt und erstattet werden (Erhebungsjahr), vgl. § 9 Abs. 2 und § 11 Abs. 1 und Abs. 4 AltPflAusglVO. Ausgleichsbeträge wurden erstmalig am 15.05.2012 für den Erhebungszeitraum 2012 erhoben, also nach Inkrafttreten der Verordnung am 19.01.2012. Lediglich die Berechnung der Ausgleichsmasse und die Ermittlung des Anteils des einzelnen Betriebs erfolgt aufgrund der Daten aus dem Vorjahr bzw. dem Vorvorjahr, § 4 Abs. 2 und § 7 Abs. 2 Nr. 2, weil im Zeitpunkt der Festsetzung der Ausgleichsbeträge die aktuellen Daten des nachfolgenden Erhebungsjahres noch nicht vorliegen.
Die Erhebung der Ausgleichsabgabe ist auch nicht unverhältnismäßig. Sie ist insbesondere zur Erreichung des verfolgten Zwecks nicht ungeeignet. Hierbei kann nicht darauf abgestellt werden, ob die Ausgleichsabgabe allein in der Lage ist, den festgestellten Mangel an Altenpflegefachkräften zu beseitigen.
Vielmehr besteht der Zweck des Ausgleichsverfahrens nach der Intention des Gesetzgebers sowie des landesrechtlichen Verordnungsgebers nur darin, den Mangel an Ausbildungsplätzen zu beseitigen, § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG und § 1 AltPflAusglVO. Dem Gesetzgeber war aber bewusst, dass die Beseitigung des Fachkräftemangels in der Pflege ein komplexer Vorgang ist, der von zahlreichen Faktoren abhängig ist. Es liegt jedoch im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, sich zunächst nur einen Faktor auszusuchen, um mit diesem einen positiven Effekt auf das Gesamtergebnis zu erzielen.
Dass die Erstattung der Ausbildungsvergütung dazu beitragen kann, die Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen zu erhöhen, kann nicht bezweifelt werden, da der Einsatz von Auszubildenden sich in diesem Fall vorteilhafter für den Betrieb auswirkt. Wie bereits ausgeführt, zeigt auch die Steigerung der Ausbildungsplätze seit der Einführung des Verfahrens, dass dieses erfolgreich war.
Insbesondere standen der beabsichtigten Erhöhung der Ausbildungsplätze auch die beschränkten Kapazitäten der Fachseminare nicht entgegen. Nach der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 war eine Ausweitung der Schülerzahlen bei gleichbleibenden Ressourcen um 13 % möglich. Da die Landesregierung nun deutlich höhere Förderbeträge für die Schulplätze in den Haushalt eingestellt hat, dürfte eine Aufstockung der Schülerzahlen durch die Fachseminare im weiteren Verlauf des Verfahrens möglich sein.
ee) Die Regelungen der Altenpflegeausgleichsverordnung verstoßen auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Der Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches ungleich, und gebietet, wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Eigenart ungleich zu behandeln. Dabei liegt es grundsätzlich in der Zuständigkeit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Er hat zu entscheiden, welche Elemente und Merkmale maßgebend für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung sind,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.09.1978 – 1 BvL 31/76 –, BVerfGE 49, 192, 207, juris Rn. 54, ständ. Rechtsprechung.
Hierbei steht dem Gesetzgeber ein weiter Ermessensspielraum zu. Durch die Rechtsprechung ist daher nicht zu überprüfen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, sondern nur, ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit eingehalten hat,
vgl. BVerfG, Urteil vom 16.03.1955 – 2 BvK 1/54 –, BVerfGE 4, 144, 155, Rn. 40 juris; BVerfG, Beschluss vom 05.10.1993 – 1 BvL 34/81 –, BVerfGE 89, 132, 142, Rn. 39 juris.
Hierbei geht die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers am weitesten, wenn der Lebenssachverhalt verschieden behandelt und die Betroffenen sich durch eigenes Verhalten auf die unterschiedliche Regelung einstellen können,
vgl. Kannengießer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Kommentar, 11. Auflage 2008, Art. 3 Anm. 18.
Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt aber immer, dass eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung sich – sachbereichsbezogen – auf einen vernünftigen oder sonst einleuchtenden Grund zurückführen lässt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.01.1992 – 2 BvL 9/88 - BVerfGE 85, 176, 186, Rn. 46 juris; BVerfG, Beschluss vom 05.10.1993 – 1 BvL 34/81 –, BVerfGE 89, 132, Rn. 39 juris; Kannengießer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Kommentar, 11. Aufl. 2008, Art. 3 Rn. 18.
aaa) Nach diesen Maßstäben liegt keine sachwidrige Ungleichbehandlung der Gruppe der abgabepflichtigen Pflegeeinrichtungen im Vergleich zur Allgemeinheit oder im Vergleich zu anderen Branchen, beispielsweise im Bereich der Krankenpflege, vor. Das Bundesverfassungsgericht hat einen sachlichen Grund für die Inanspruchnahme der Pflegeeinrichtungen im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit einer Sonderabgabe in der spezifischen Sachnähe zu dem zu verfolgenden besonderen Sachzweck, nämlich der Aufgabe der Gewinnung der erforderlichen Fachkräfte für die Altenpflege bei steigendem Bedarf und sinkenden Schülerzahlen, gesehen. Die Sachnähe wurde aus der besonderen Verantwortung für die Qualität der Pflege, dem Nutzen der Pflegebetriebe an ausgebildeten Fachkräften und dem Vorteil einer gesicherten Finanzierung hergeleitet,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003, - 2 BvL 1/99 -, Rn. 165 juris.
Der Gesetzgeber war daher nicht verpflichtet, die Kosten der Ausbildung von Altenpflegern den Pflegekassen und –versicherungen und damit – über die Beiträge - letztlich der Allgemeinheit aufzuerlegen, auch wenn eine solche Lösung im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers ebenfalls denkbar wäre. Eine vergleichbare Situation (Pflegenotstand) liegt auch in anderen Branchen nicht vor.
bbb) Die Abgabe führt auch nicht zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von ambulanten und stationären Einrichtungen. Es ist sachlich gerechtfertigt, sowohl ambulante Pflegedienste als auch stationäre Einrichtungen der Altenpflege trotz der strukturellen Unterschiede im Hinblick auf die Beschäftigung von Altenpflegern einerseits und Krankenpflegern andererseits zu der Ausgleichsabgabe heranzuziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem Beschluss zu der früheren Altenpflegeumlage des Landes NRW ausgeführt, dass die einbezogenen Einrichtungen gleichartige Merkmale insoweit aufweisen, als sie typischerweise alte Menschen pflegen und zu diesem Zweck ausgebildete Altenpflegekräfte beschäftigen, somit das Interesse an ausgebildeten Altenpflegern teilen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 –, Rn. 166 juris.
An dieser Beurteilung hat sich seither nichts geändert, wie bereits im Zusammenhang mit dem Merkmal der „Homogenität“ der abgabepflichtigen Gruppe ausgeführt wurde.
Überdies hat der Verordnungsgeber dem unterschiedlichen Bedarf der Sektoren an Altenpflegefachkräften durch eine Berücksichtigung im Rahmen der sektoralen Aufteilung der Ausgleichsmasse hinreichend Rechnung getragen. In § 6 Abs. 1 AltPflAusglVO ist zunächst bestimmt, dass die Ausgleichsmasse auf die Sektoren „voll-/teilstationär“ und „ambulant“ im Verhältnis der in diesen Sektoren beschäftigten Pflegefachkräfte aufgeteilt wird. Jedoch werden gemäß § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO im ambulanten Bereich nur die Pflegefachkräfte berücksichtigt, die dem Anteil der Leistungen nach dem SGB XI im Verhältnis zur Gesamtheit der Leistungen entsprechen. Hierdurch wird berücksichtigt, dass ambulante Pflegedienste den Schwerpunkt ihrer Arbeit in der häuslichen Krankenpflege nach dem SGB V haben und dementsprechend mehr Krankenpfleger als Altenpfleger beschäftigen als stationäre Einrichtungen. Der Anteil der Leistungen der ambulanten Pflegeeinrichtungen, der auf den Bereich der Krankenpflege entfällt, wird durch die Regelung in § 6 Abs. 3 der Verordnung bei der Verteilung der Ausgleichsmasse ausgeklammert. Hierdurch wird erreicht, dass die ambulanten Einrichtungen auch nur in dem Umfang zur Tragung der Ausbildungsvergütung herangezogen werden, in dem sie schwerpunktmäßig auch ausgebildete Altenpfleger einsetzen können, nämlich im Bereich des SGB XI.
Es ist nicht zu beanstanden, dass die Differenzierung der Sektoren nicht nach der Zahl der beschäftigten Altenpflegekräfte vorgenommen worden ist, sondern bei den ambulanten Diensten nach dem Umfang der nach dem SGB XI erbrachten Leistungen. Insofern steht dem Verordnungsgeber ein Gestaltungsspielraum zu, den er in der dargestellten Weise ausgefüllt hat. Die Gleichsetzung von Leistungen der Altenpflege mit Leistungen nach dem SGB XI im Rahmen des § 6 Abs. 3 der Verordnung begegnet keinen rechtlichen Bedenken, weil sie zulässigerweise an einen typischen Befund anknüpft und daher Abweichungen in einzelnen Fällen vernachlässigen darf.
Zwar werden Pflegeleistungen nach dem SGB XI nicht nur an alte Menschen erbracht. Nach § 14 Abs. 1 SGB XI sind pflegebedürftig Personen, die wegen einer Krankheit oder Behinderung für die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens auf Dauer in erheblichem oder höherem Maße der Hilfe bedürfen. Demnach ist die Pflegebedürftigkeit nicht vom Alter eines Menschen abhängig. Jedoch werden Pflegeleistungen nach dem SGB XI typischerweise von älteren Menschen in Anspruch genommen.
Aus den Pflegestatistiken, die die Leistungsempfänger nach dem SGB XI erfassen, nimmt die Zahl der Pflegebedürftigen erst nach dem 60. Lebensjahr erheblich zu. In der Altersgruppe der 15 bis 60jährigen Menschen liegt der Anteil der Pflegebedürftigen bei 0,5 %, bei den 60-65jährigen bei 1,7 %, bei den 67-70jährigen bei 2,7 %, bei den 70-75jährigen bei 4,7 %, bei den 75-80jährigen bei 9,9 %, bei den 80-85jährigen bei 19,9 %, bei den 85-90jährigen bei 38 %, bei den über 90jährigen bei 59,1 %,
vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, 4.1.11 „Pflegebedürftige nach dem Alter 2009“.
Bei den prozentualen Angaben ist allerdings zu berücksichtigen, dass die absolute Zahl der Menschen in der Altersgruppe immer weiter abnimmt.
Der starke Anstieg der Pflegebedürftigkeit ab dem 65. Lebensjahr zeigt sich auch bei den absoluten Zahlen. Nach den Ergebnissen der Pflegestatistik in NRW am 15. bzw. 31. Dezember 2011 wurden von den ambulanten Pflegediensten 10.708 Personen unter 65 Jahre betreut. Demgegenüber betrug die Zahl der betreuten Personen über 65 Jahren insgesamt 111.541, also die zehnfache Menge. Demnach ist die Annahme des Verordnungsgebers gerechtfertigt, dass Pflegeleistungen nach dem SGB XI typischerweise älteren Menschen zugute kommen. Dies gilt auch deshalb, weil ambulante Pflegedienste, die sich auf die Betreuung junger Menschen spezialisiert haben (Kinder, Schwangere), am Verfahren nicht teilnehmen. Der Umstand, dass in einzelnen Pflegeeinrichtungen – abweichend vom Regelfall – möglicherweise nur wenige ältere Menschen betreut werden oder keine Altenpfleger beschäftigt werden, führt daher nicht zur Unzulässigkeit der Regelung,
so bereits BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 –, Rn. 143, 152 juris.
Auf die Frage, ob eine sektoralen Aufteilung nach der Zahl der beschäftigten Altenpflegefachkräfte möglicherweise noch gerechter gewesen wäre, kommt es nicht an, da der Gesetzgeber den eröffneten Gestaltungsspielraum nicht verletzt hat. Hierfür spricht auch, dass der Verordnungsgeber für die Entscheidung, nicht an die Zahl der eingesetzten Altenpflegefachkräfte anzuknüpfen, einen sachlichen Grund angegeben hat, der keinen Grund zur Beanstandung gibt. Im Verordnungsverfahren wurde von der Aufteilung nach Altenpflegefachkräften bewusst abgesehen, um nicht ungewollt einen Anreiz für die beteiligten Einrichtungen zu schaffen, keine Altenpfleger einzustellen und damit Kosten im Rahmen des Ausgleichsverfahrens einzusparen,
vgl. Bericht des Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter für die Sitzung des Gesundheitsausschusses am 30.11.2011, Vorlage 15/1009, S. 4 zu § 6 der Verordnung.
Dieser Gesichtspunkt ist tragfähig, da ein derartiges Verhalten naheliegend wäre und die Beschäftigung von nicht ausgebildeten Pflegekräften dem Anliegen der Landesregierung, für eine gute Qualität in der Altenpflege Sorge zu tragen und Finanzmittel für die Ausbildung zu beschaffen, zuwiderlaufen würde.
Schließlich hat sich bei der Berechnung der Ausgleichsmasse für das 2. Halbjahr 2012 gezeigt, dass die ambulanten Betriebe gemessen an ihrem geringeren Bedarf an Altenpflegefachkräften nicht über Gebühr belastet werden. Nach den Berechnungen des Beklagten hat der Anteil der stationären Einrichtungen an der Ausgleichsmasse bei 64.600.00 € gelegen, der Anteil der ambulanten Einrichtungen bei 23.000.000 €. Dasselbe Verhältnis (3:1) hat sich bei der sektoralen Aufteilung für das Erhebungsjahr 2013 ergeben. Danach lag der Anteil der stationären Einrichtungen bei 142.095.675,95 €, der Anteil der ambulanten Dienste bei 51.203.694,73 €. Diese Aufteilung entspricht in etwa der Zahl der beschäftigen Altenpfleger in ambulanten Einrichtungen im Dezember 2011 (12.261) im Verhältnis zu Zahl der beschäftigten Altenpfleger im stationären Bereich (36.463),
vgl. Pflegestatistik NRW 2011: 4. Personal in ambulanten Pflegediensten am 15.12.2011 und 12. Personal in Pflegeheimen am 15.12.2011, www.it.nrw.de.
ccc) Die Ausgleichsabgabe führt auch nicht zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Benachteiligung nicht ausbildender Betriebe gegenüber ausbildenden Betrieben.
Der beklagte Landschaftsverband hat nachvollziehbar und unbestritten dargelegt, dass vor der Einführung der Abgabe eine Benachteiligung der ausbildenden Einrichtungen bestand, da sie die Ausbildungskosten nicht im Rahmen der allgemeinen Pflegesätze geltend machen konnten, sondern zu 100 % auf diese aufschlagen mussten, wodurch sich höhere Kosten und damit ein Wettbewerbsnachteil ergaben. Dieser Wettbewerbsnachteil ist nunmehr beseitigt, weil alle Betriebe die Aufwendungen für die Abgabe nach § 82 a SGB XI durch einen Aufschlag auf die Pflegesätze refinanzieren können, auch diejenigen, die nicht ausbilden.
Es ist nicht erkennbar, dass den ausbildenden Betrieben gegenüber den nicht ausbildenden Betrieben ein ungerechtfertigter Vorteil durch die Nutzung der Arbeitskraft der Auszubildenden entsteht, die ihnen über die Erstattung der Ausbildungsvergütung hinaus verbleibt. Die 100 %ige Erstattung der Vergütung führt nicht zu einer Übererstattung, die gegen den Gleichheitsgrundsatz und gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben verstößt, die die Erhebung der Abgabe auch der Höhe nach auf das zur Zweckerreichung Erforderliche begrenzt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 –, Rn. 148, juris.
Das BVerfG hat seinerzeit die nach dem AltPflG 1994 des Landes NRW vorgesehene 100 % ige Erstattung der Ausbildungsvergütung nicht beanstandet. Eine derartige vollumfängliche Erstattung ist auch in § 82 a Abs. 3 Satz 1 SGB XI sowie in § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG vorgesehen. Der Umstand, dass die AltPflAusglVO des Landes Baden-Württemberg in § 3 nur eine teilweise Erstattung der Ausbildungsvergütung regelt – bei stationären Einrichtungen 35 % der jährlichen Ausbildungsvergütung, bei ambulanten Einrichtungen 70 % der Vergütung –, zwingt nicht zu der Annahme, dass eine geringere Erstattung auch in Nordrhein-Westfalen zwingend geboten ist.
Der Verordnungsgeber in Baden-Württemberg hat sich von dem Ziel leiten lassen, im Rahmen des Ausgleichsverfahrens nur die nicht über verwertbare Arbeitsleistung der Auszubildenden refinanzierbaren Kosten der Ausbildungsvergütung zu erstatten, um Wettbewerbsnachteile der auszubildenden Betriebe zu beseitigen. Dieser nicht über die Leistungsentgelte refinanzierbare Teil der Ausbildungsvergütung lag nach Einschätzung der Fachverbände bei 35 % bzw. bei 70 %,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.09.2009 – 2 S 1117/07 –, Rn. 34 juris.
Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg im Beschluss vom 22.09.2009 die Übereinstimmung dieser Regelung mit § 25 AltPflG und mit Art. 3 GG bejaht,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.09.2009 – 2 S 1117/07 - Rn. 75 ff. juris.
Der VGH hat sich aber nicht mit der Frage befasst, ob eine 100 %ige Erstattung auch zulässig gewesen wäre.
Der beklagte Landschaftsverband hat hinreichend dargelegt, warum in Nordrhein-Westfalen – abweichend von Baden-Württemberg – eine 100 %ige Erstattung der Ausbildungsvergütung zur Erreichung des Ziels, die Einrichtungen zur Erweiterung des Ausbildungsangebots zu bewegen, erforderlich ist. In NRW ist eine Anrechnung der Leistungen von Auszubildenden auf den allgemeinen Pflegesatz nach den Vereinbarungen der Leistungserbringer mit den Pflegekassen nicht möglich; insbesondere ist auch ein Einsatz als Altenpflegehelfer nach dem ersten Ausbildungsjahr nicht zulässig. Vielmehr müssen die Ausbildungsvergütungen durch Aufschläge auf die Pflegesätze finanziert werden. In Baden-Württemberg ist hingegen eine teilweise Refinanzierung über die Pflegesätze möglich. Diese sollte beibehalten und ergänzt werden durch eine teilweise Erstattung der Ausbildungsvergütung in dem Umfang, in dem dieser keine verwertbare Arbeitsleistung der Auszubildenden gegenüberstand, nämlich in den Zeiten der Schulbesuche, Übungszeiten, Praktika außerhalb der ausbildenden Einrichtung.
Zu einer Übererstattung führt auch eine 100 %ige Erstattung der Ausbildungsvergütung nicht, da dem Ausbildungsträger über die Kosten für die Ausbildungsvergütung hinaus weitere nicht unerhebliche Kosten entstehen, die nicht erstattet werden. Hierbei handelt es sich beispielsweise um die Kosten der Praxisanleitung und Organisationskosten, die insbesondere auch von den Verbänden im Anhörungsverfahren als Grund für verminderte Ausbildungsbemühungen genannt worden sind,
vgl. z. B. die Stellungnahme des Landesverbandes privater Ausbildungsstätten des Gesundheits- und Sozialwesens e.V., S. 2 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/959); Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 97, www.mags.nrw.de, sowie auch § 17 a KHG.
Schließlich würde eine Reduzierung der Erstattung der Ausbildungsvergütung insbesondere im stationären Bereich wahrscheinlich nicht zu dem gewünschten Effekt eines vermehrten Angebots an Ausbildungsplätzen führen, da bereits zuvor eine 100 %ige Refinanzierung durch einen Aufschlag auf die Leistungsentgelte nach § 82 a SGB XI möglich war. Ein Teilerstattung im Ausgleichsverfahren würde die ausbildenden Betriebe daher schlechter stellen als zuvor. Im ambulanten Bereich würde sich möglicherweise der Einsatz von Auszubildenden wirtschaftlich immer noch nicht auszahlen, weil deren Einsatz bei den Pflegefahrten immer nur als zweite Kraft möglich ist.
Außerdem muss eine völlige Gleichstellung von ausbildenden und nicht ausbildenden Betrieben auch unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 3 GG nicht erfolgen. Vielmehr darf der Gesetzgeber – beispielsweise im Steuerrecht – auch Vergünstigungen für bestimmte Gruppen einräumen, um hiermit sozial- oder wirtschaftspolitische Ziele zu verfolgen. Hierdurch darf er auf das freie Spiel der Kräfte Einfluss nehmen, um so die von ihm erstrebte Wirtschafts- und Sozialordnung durch sog. „Lenkungssteuern“ zu erreichen,
BVerfG, Beschluss vom 11.02.1992 – 1 BvL 29/87 –, BVerfGE 85, 238, Rn. 20 juris.
Diese Überlegungen können auf die mit dem vorliegenden Ausgleichsverfahren bezweckte Lenkungswirkung übertragen werden. Im vorliegenden Fall geht es darum, im öffentlichen Interesse an einer Gewährleistung der erforderlichen Pflege für ältere Menschen durch die Erstattung der Ausbildungsvergütung einen Anreiz für das Angebot von Ausbildungsplätzen zu schaffen. Dieser Anreiz kann nur dann seine Wirkung entfalten, wenn die Ausbildung für die Betriebe nicht nur kostenneutral ist, sondern auch irgendwelche Vorteile bietet.
Die hierdurch entstehende Benachteiligung nicht ausbildender kleinerer Betriebe wird dadurch relativiert, dass auch diese nunmehr bei einer vollständigen Erstattung der Ausbildungsvergütung Auszubildende einstellen können und damit den entstehenden Nachteil ausgleichen können. Es ist bisher nur ganz allgemein vorgetragen, dass dies wegen struktureller Besonderheiten nicht möglich sei. Eine genaue Darlegung fehlt. Insbesondere können auch ambulante Betriebe vom Einsatz Auszubildender profitieren, da diese bei Hausbesuchen einfache Hilfstätigkeiten verrichten oder das Gespräch mit dem Pflegebedürftigen übernehmen können und hierdurch die professionellen Pflegekräfte entlasten und die Verweildauer verkürzen können. Darüberhinaus bietet die Ausbildung auch kleineren Betrieben den Vorteil, nach Abschluss der Ausbildung auf eigenes, erprobtes Personal zurückgreifen zu können.
ddd) Ein Verstoß der AltPflAusglVO gegen den allgemeinen Gleichheitssatz durch eine sachwidrige Bevorzugung von öffentlichen Trägern von Pflegeeinrichtungen ist nicht erkennbar. Die Annahme des Klägers im Verfahren 7 K 3701/12, es würden die öffentlichen Träger nicht zu dem Ausgleichsbetrag herangezogen, hat keine Grundlage. In § 2 der VO iVm § 4 Abs. 3 AltPflG des Bundes werden die teilnehmenden Einrichtungen genannt; hierbei handelt es sich um Heime, stationäre Einrichtungen und ambulante Pflegedienste. Auf die Trägerschaft kommt es nicht an. Demnach sind sowohl Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft als auch in privater Trägerschaft erfasst. Für eine rechtswidrige Bevorzugung öffentlicher Träger bei der Durchführung des Ausgleichsverfahrens durch den Beklagten bestehen keinerlei Anhaltspunkte.
eee) Die Nichtbeteiligung von Pflegegeldempfängern und sonstigen Einrichtungen, die ebenfalls Altenpfleger beschäftigen, wie Krankenhäuser, Reha-Einrichtungen, Hospize und Krankenkassen, verstößt ebenfalls nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Eine Einbeziehung der genannten Personen und Einrichtungen durch den Verordnungsgeber ist schon deshalb nicht möglich, weil diese in der Ermächtigungsgrundlage in § 25 AltPflG nicht vorgesehen sind. Ungeachtet dessen war auch der Gesetzgeber unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG nicht verpflichtet, weitere Personengruppen an dem Ausgleichsverfahren zu beteiligen, weil diese nicht die typischen Merkmale aufweisen, die die Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe begründen.
Pflegegeldempfänger scheiden von vorherein aus, da sie gerade keine ausgebildeten Altenpfleger benötigen, sondern selbst Altenpflege erbringen. Andere Einrichtungen beschäftigen nicht typischerweise Altenpfleger und dienen auch nicht typischerweise der Pflege alter Menschen, sodass sie nicht wie Alten- oder Pflegeheime oder ambulante Pflegeeinrichtungen auf ausgebildete Altenpfleger angewiesen sind,
vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.09.09, a.a.O. Rn. 81 juris.
Hospize wurden wegen ihres besonderen Aufgabenbereichs und ihrer abweichenden Finanzierungsstruktur im Verlauf des Verordnungsverfahrens aus dem Anwendungsbereich herausgenommen,
vgl. Bericht des Ministeriums vom 28.11.2011 für die Sitzung des Gesundheitsausschusses am 30.11.2011, S. 1 (Landtag NRW 15. Wahlperiode, Vorlage 15/1009).
Demnach weisen diese besondere Merkmale auf, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen.
Somit verstößt die AltPflAusglVO in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Grundgesetz.
3. Der angefochtene Heranziehungsbescheid vom 11.11.2012 erfüllt die Voraussetzungen der AltPflAusglVO an die Festsetzung des Ausgleichsbetrages. Es ist weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich, dass die Ausgleichsmasse, der Anteil der Sektoren an der Ausgleichsmasse oder der Anteil der Kläger fehlerhaft berechnet oder unzulässig geschätzt worden ist.
a) Der Betrieb der Klägerin im vorliegenden Verfahren gehört zu den teilnehmenden Einrichtungen nach § 2 Abs. 1 der Verordnung, da es sich um eine ambulante Pflegeeinrichtung im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 2 AltPflG handelt, die die Pflege alter Menschen einschließt. In der Klagebegründung wird der Betrieb der Klägerin als Kranken- und Seniorenpflegedienst bezeichnet.
b) Es ist nicht erkennbar, dass die Ausgleichsmasse nach § 5 der Verordnung unrichtig ermittelt worden ist.
Zunächst begegnet es keinen Bedenken, dass der Beklagte die Durchschnittsvergütung aller drei Ausbildungsjahre zugrundegelegt und nicht die durchschnittliche Vergütung der einzelnen Ausbildungsjahre ermittelt und addiert hat. § 5 Nr. 1 stellt auf die durchschnittliche jährliche Bruttovergütung ab, die einer auszubildenden Person zu gewähren war. Eine separate Ermittlung des Durchschnittsverdienstes im ersten, zweiten und dritten Ausbildungsjahr ist nicht vorgesehen.
Es ist nicht erkennbar, dass falsche Schülerzahlen in die Berechnung eingestellt worden sind. Der Beklagte hat in Übereinstimmung mit § 5 Nr. 1, § 4 Abs. 2 und § 15 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung die von den Einrichtungen zum 01.01.2012 gemeldete Zahl der beschäftigten Altenpflegeschüler (hier: 10.388,60) berücksichtigt. Es ist rechtlich nicht erheblich, ob diese Zahl mit den Angaben über die Zahl der landesgeförderten Schulplätze im Januar 2012 bzw. Dezember 2011 vollständig (hier: 10.016) übereinstimmt. Abweichungen sind schon deshalb zu erwarten, weil es in den Altenpflegeseminaren zusätzliche Schulplätze gibt, die nicht durch das Land NRW gefördert werden.
Es kommt auch nicht darauf an, ob die Zahl der für den 1. Januar des Vorjahres gemeldeten Schüler (§ 15 Abs. 2 Nr. 2) mit der Zahl der im Erhebungsjahr für die Erstattungszahlung angemeldeten Schüler übereinstimmt (§ 15 Abs. 4 der Verordnung). Auch hier sind Abweichungen aufgrund der zwischenzeitlichen Entwicklung der Ausbildungsverhältnisse wahrscheinlich. Denn es ist zu unterscheiden zwischen der Schülerzahl, die zur Berechnung der Ausgleichsmasse dient und der Schülerzahl, die Grundlage für die Erstattungszahlungen ist. Nur die letztere muss zur Vermeidung von ungerechtfertigten Erstattungen zutreffend ermittelt werden. Demgegenüber bildet die in die Ausgleichsmasse einfließende Zahl der Ausbildungsverhältnisse nur einen Berechnungsfaktor zur Ermittlung der voraussichtlich im Erhebungsjahr bestehenden Ausbildungsverhältnisse, die eine auskömmliche Ausgleichsmasse sicherstellen soll. Eine genaue Berechnung der im Erhebungsjahr anfallenden Gesamtkosten der Ausbildungsvergütungen ist bei der Festlegung der Ausgleichsmasse noch nicht möglich. Daher sieht die Verordnung – auch zur Vermeidung zusätzlicher Verwaltungskosten – die Berechnung der Ausgleichsmasse in einem pauschalierten Verfahren vor, in das nur die Zahl der gemeldeten Schüler und die tarifliche Durchschnittsvergütung einfließen. Die Berücksichtigung von Ausbildungsverkürzungen oder Ausbildungsabbrechern ist daher weder in der Verordnung vorgeschrieben noch rechtlich erforderlich.
Die Einbeziehung der Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III in die Ausgleichsmasse ergibt sich aus § 5 Nr. 2 AltPflAusglVO in Verbindung mit § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG. Es ist nicht zu beanstanden, dass auch die Höhe der berücksichtigten Weiterbildungskosten auf den Meldungen der Betriebe beruht. Dies ist in § 15 Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung vorgesehen und im Rahmen der pauschalierten Ermittlung der Ausgleichsmasse rechtlich unbedenklich.
Ein Abzug der Überschüsse aus dem Vorjahr (2012) von der Ausgleichsmasse für das Erhebungsjahr 2013 nach § 12 Abs. 5 der Verordnung war nicht erforderlich. Nach der von dem Beklagten vorgelegten Schlussrechnung des Erhebungsjahres 2012 ist nach Abzug aller Ausgaben (86.630.858,32 €) von den Einnahmen (87.338.786,21 €) zum Zeitpunkt 03.06.2013 lediglich ein Überschuss in Höhe von 707.927.89 € entstanden. Dieser Überschuss geht nicht über die in § 12 Abs. 4 der Verordnung vorgesehene Liquiditätsrücklage in Höhe von 10 % der Ausgleichsmasse hinaus und ist daher nicht mit der Ausgleichsmasse für 2013 zu verrechnen.
c) Die Festlegung der Verwaltungskosten steht in Übereinstimmung mit § 8 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO und ist damit rechtmäßig. Der ermittelte Betrag entspricht 0,6 % der Ausgleichsmasse. Es ist für die Einbeziehung der Verwaltungskosten in die Ausgleichsabgabe nicht erheblich, ob die Kostenpauschale des § 8 Abs. 1 der Verordnung den tatsächlich angefallenen Kosten entspricht. Die Verordnung sieht lediglich vor, dass die zuständigen Behörden nach Ablauf des Erhebungsjahres einen Kostennachweis vorlegen und bei Vorliegen eines Überschusses diesen im Folgejahr verrechnen, § 8 Abs. 1 Satz 4 und 5 der Verordnung. Damit wird nachträglich sichergestellt, dass die Ausgleichspflichtigen im Ergebnis nur die tatsächlich entstandenen Kosten tragen müssen. Die Erhebung der Pauschale bleibt hiervon jedoch unberührt.
d) Es ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der auf die Klägerin des vorliegenden Verfahrens entfallende Ausgleichsbetrag nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO fehlerhaft ermittelt worden ist. Die Verordnung sieht vor, dass sich der von der einzelnen Einrichtung zu zahlende Ausgleichsbetrag bei den ambulanten Diensten nach dem Verhältnis der nach dem SGB XI abgerechneten Punkte des einzelnen Dienstes zur Gesamtzahl der abgerechneten Punkte im sektoralen Leistungsbereich richtet. Hierbei sind die Dienste nach § 15 Abs. 2 Nr. 7 der Verordnung verpflichtet, die nach dem SGB XI abgerechneten Punkte zu melden. Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Beklagte die Gesamtpunktzahl auf der Grundlage dieser Meldungen ermittelt hat. Einzelne irrtümliche oder bewusste Falschmeldungen von Punkten können hierbei nicht zu einer rechtlichen Fehlerhaftigkeit des Ausgleichsbetrages führen, weil sie in einem derartigen Massenverfahren nicht zu vermeiden sind und infolge der Größenordnung der Gesamtpunktzahl laut Bescheid vom 11.11.2012 (17.070.728.873,93) nicht ins Gewicht fallen. Anhaltspunkte für flächendeckende Falschmeldungen mit erheblichen Auswirkungen auf die einzelnen Ausgleichsbeträge bestehen nicht. Insofern dürften auch die von dem Beklagten dargestellten Kontrollmechanismen geeignet sein, grobe Fehler zu vermeiden.
Da sich somit der angefochtene Festsetzungsbescheid als formell und materiell rechtmäßig erweist, war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wurde wegen der grundsätzlichen Bedeutung des Verfahrens gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Insbesondere bedarf die Rechtmäßigkeit der Altenpflegeausgleichsverordnung wegen der weiteren beim VG Köln und anderen Verwaltungsgerichten anhängigen Verfahren einer Klärung im Interesse der Einheit der Rechtsordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 132, 132a Abs. 2 SGB V
§§ 121, 127 AO
§§ 1, 2 und 5 der AltPflAusglVO wird in Übereinstimmung mit § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG
§§ 85 und 89 SGB XI
§§ 132, 132 a Abs. 2 SGB V
§ 5 AltPflAusglVO
§ 10 AltPflAusglVO
§ 12 AltPflAusglVO
§ 79 SGB III
§ 6 AltPflAusglVO
§ 82 a SGB XI
§ 11 AltPflAusglVO
§ 9 AltPflAusglVO
§ 4 AltPflG
§ 46 VwVfG NRW
§ 15 ThürKAG
§ 121 AO
§ 25 AltPflG
§ 24 AltPflG
§ 8 AltPflAusglVO
§ 19 AltPflAusglVO
§ 132 a SGB V
§ 1 AltPflAusglVO
§ 17 a KHG
§ 167 VwGO
§ 5 Nr. 3 AltPflAusglVO
§ 17 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 12 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 12 Abs. 4 AltPflAusglVO
§ 5 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 82 a  SGB XI
§ 82 a Abs. 3 SGB XI
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 6 AltPflG
§ 4 Abs. 3 AltPflG
§ 27 Abs. 2 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 13 Abs. 1 AltPflG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 der AltPflAusglVO
§ 3 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 3 der AltPflAusglVO
§ 9 Abs. 1 der AltPflAusglVO
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 12 Abs. 1 Nr. 3 KAG NRW
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 3 AltPflG
§ 25 Abs. 3 AltPflG
§ 25 Abs. 1 AltPflG
§ 2 der AltPflAusglVO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG
§ 17  Abs. 1a AltPflG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG
§ 13 Abs. 1 und Abs. 6 AltPflG
§ 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG
§ 4 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 4 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 10 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 11 Abs. 2 Satz 2 AltPflAusglVO
§ 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG
§ 5 Nr. 3 der VO
§ 25 Abs. 2 AltPflG
§ 82 a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI
§ 24 Abs. 4 AltPflG
§ 7 Abs. 3 des AltPflG
§ 92 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 7 SGB V
§ 132 a Abs. 1 SGB V
§ 132 a Abs. 2 SGB V
§ 17 der AltPflAusglVO
§ 9 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 17 Abs. 1a AltPflG
§ 11 Abs. 1 und Abs. 4 AltPflAusglVO
§ 6 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 6 Abs. 3 AltPflAusglVO
§ 14 Abs. 1 SGB XI
§ 82 a Abs. 3 Satz 1 SGB XI
§ 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG
§ 2 der VO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 AltPflG
§ 5 Nr. 2 AltPflAusglVO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 4 Abs. 1 des „Gesetzes zur Durchführung des Altenpflegegesetzes
§ 4 des Landesaltenpflegegesetzes
§ 5 Nr. 1 und Nr. 2 der Verordnung
§ 5 Nr. 3 der Verordnung
§ 5 der Verordnung
§ 17 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 12 Abs. 4 der Verordnung
§ 12 Abs. 5 der Verordnung
§ 17 Abs. 2 der Verordnung
§ 11 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung
§ 17 Abs. 1 der Verordnung
§ 16 Abs. 3 der Verordnung
§ 6 Abs. 3 der Verordnung
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung
§ 6 der Verordnung
§ 2 Abs. 1 der Verordnung
§ 5 Nr. 1, § 4 Abs. 2 und § 15 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung
§ 15 Abs. 4 der Verordnung
§ 15 Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung
§ 8 Abs. 1 der Verordnung
§ 8 Abs. 1 Satz 4 und 5 der Verordnung
§ 15 Abs. 2 Nr. 7 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 105 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 GG
Art. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 229, 232
BVerfGE 108, 186
BVerfGE 64, 72
BVerfGE 49, 192, 207
BVerfGE  4, 144, 155
BVerfGE 89, 132, 142
BVerfGE 85, 176, 186
BVerfGE 89, 132
BVerfGE 85, 238
2 S 1117/07
2 BvL 1/99
7 K 3701/12
7 K 6751/12
7 K 3987/12 B
7 K 3987/12
12 B 903/12
4 ZEO 243/00
VII R 40/08
15 B 2404/06
1 BvL 46/80
3 C 26/08
14 A 597/09
2 BvL 1/77
2 BvR 1387/04
1 BvL 31/76
2 BvK 1/54
1 BvL 34/81
2 BvL 9/88
1 BvL 29/87