Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-16, Aktenzeichen 26 A 205.08
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:0616.26A205.08.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110 v.H. des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Lehrer im Beamtenverhältnis an der R.-Grundschule. Mit Schreiben vom 31. März 2008 beantragte er beim Schulleiter die Einrichtung eines gesonderten Zimmers, in dem er als Lehrer rauchen könne. Ihm sei bewusst, dass die Gesetze diese Möglichkeit nicht vorsähen. Der Umstand, dass es ihm u.U. über Stunden verwehrt sei, auch nur eine einzige Zigarette zu rauchen, verstoße aber gegen die grundrechtlich geschützte Handlungsfreiheit und sei auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu rechtfertigen. Zum Rauchen dürfe er das Schulgelände nicht verlassen, weil er dann seinen Versicherungsschutz verliere. Zudem wolle er keine negative Wirkung auf die Schüler ausüben. Die Abgeschiedenheit eines einzelnen Raumes ermögliche es ihm zu rauchen, ohne dass Dritte davon Kenntnis nähmen oder dadurch beeinträchtigt würden.
Der Schulleiter reichte das Schreiben an die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung weiter. Diese teilte dem Kläger unter dem 2. April 2008 mit, auf der Basis der gegenwärtigen Gesetzeslage sehe sie keine Möglichkeit, einen Raucherraum einzurichten. Das Verlangen nach persönlicher Genussbefriedigung müsse der Verantwortung und den Aufgaben einer Lehrkraft untergeordnet werden. Der schulische Raum verpflichte zu einer besonderen gesundheitsfördernden Atmosphäre.
Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger am 15. September 2008 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er ergänzend vor: Er habe einen Anspruch auf fehlerfreie Entscheidung über die Einrichtung eines Raucherzimmers, die im organisatorischen Ermessen des Beklagten stehe. Für die von einem Raucherzimmer ausgehenden gesundheitsschädigenden oder belästigenden Auswirkungen komme es darauf an, wie viele Personen dieses Zimmer wie oft zum Rauchen nutzten, ob das Zimmer gelüftet werde und wo es im Gebäude gelegen sei. Der Beklagte habe dazu nichts vorgetragen. Die Lehrer trügen zwar Verantwortung für die gesundheitliche Entwicklung der Schüler. Sie müssten aber kein Vorbild sein und sich das Rauchen abgewöhnen. Gerade das generelle Rauchverbot führe im Übrigen den Schülern vor Augen, dass ihre Lehrer rauchten, weil diese sich vor das Schulgelände begäben. Dies könne eine unerwünschte Solidarisierung bewirken.
Der generelle Ausschluss einer Rauchmöglichkeit sei nicht durch die Konzeption des Nichtraucherschutzgesetzes gedeckt, da dieses Ausnahmeregelungen vorsehe. Der Kläger sei insofern nicht nur in seinen Freiheitsrechten, sondern auch in seinem Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt. Darüber hinaus müsse der Beklagte aufgrund seiner Fürsorgepflicht Vorkehrungen dafür treffen, dass der Kläger nicht seinen Versicherungsschutz verliere.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung vom 24. Juli 2008 zu verurteilen, über den Antrag des Klägers auf Einrichtung eines Raucherzimmers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte ist der Auffassung, der Tabakkonsum an beliebigen Orten als Ausdruck des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit sei anderen verfassungsrechtlich geschützten Gütern gegenüber nachrangig. Auf öffentlichem Straßengrund vor dem Schulgelände unterliege der Tabakkonsum keinen Einschränkungen. Rauchende Lehrer, insbesondere Grundschullehrer, gefährdeten aber mittelbar eines der Bildungs- und Erziehungsziele der Berliner Schule.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen. Diese Akten haben vorgelegen und sind - soweit wesentlich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Leistungsklage ist unbegründet. Der Kläger hat aus Art. 2 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf erneute Entscheidung über die Einrichtung eines Raucherzimmers.
Wer rauchen will, kann sich dafür auf die in Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Verhaltensfreiheit berufen (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402/08, 1 BvR 906/08 -, juris Rn. 126; Kammerbeschluss vom 6. August 2008 - 1 BvR 3198/07, 1 BvR 1431/08 -, juris Rn. 7). Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne. Geschützt ist damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (z.B. das Taubenfüttern in öffentlichen Anlagen oder das Reiten im Walde, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 -, juris Rn. 62). Abgesehen von einem absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung, welcher der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen ist, ist die allgemeine Handlungsfreiheit allerdings nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet und steht damit insbesondere unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen (Rechts-)Ordnung. Zu dieser Ordnung gehören sämtliche Rechtsnormen, die formell und materiell mit den Normen der Verfassung in Einklang stehen.
Das Rauchen fällt als Betätigungsform menschlichen Handelns in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG, gehört aber nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung (vgl. BGH, Urteil vom 4. Dezember 1980 - VII ZR 217/80 -, juris Rn. 20). Daher ist es gesetzlichen Beschränkungen nicht entzogen. Eine solche Beschränkung enthält § 52 Abs. 4 SchulG. Danach darf im Schulgebäude und auf dem Schulgelände nicht geraucht werden.
§ 52 Abs. 4 SchulG steht einem Erfolg der Klage entgegen. Die Norm lässt nach ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut keine Ausnahme vom Rauchverbot zu. Dies entspricht auch der Absicht des Gesetzgebers. § 52 Abs. 4 SchulG ist durch Art. III Nr. 4 des Kindertagesbetreuungsreformgesetzes vom 23. Juni 2005 (GVBl. S. 322) in das Schulgesetz eingefügt worden. Damit erhielt eine bereits ein Jahr zuvor durch das Rundschreiben I Nr. 80/2004 vom 14. Juli 2004 von der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport erlassene verwaltungsinterne Anordnung die Form des Gesetzes. Anlass für diese Anordnung war ein Beschluss des Abgeordnetenhauses vom 17. Juni 2004, mit dem der Senat aufgefordert worden war, die Initiativen für „rauchfreie Schulen“ für alle Berliner Schulen verbindlich zu machen und diese Initiative durch ein generelles Rauchverbot an allen Berliner Schulen zu unterstützen (vgl. Abgh.-Drucks. 15/2927; Plenarprotokoll 15/53, S. 4508 ff.).
In der Begründung des Entschließungsantrags heißt es, das Einstiegsalter, in dem Kinder erstmalig zur Zigarette griffen, sei auf 11,6 Jahre gesunken. Jeder fünfte Schüler und jede fünfte Schülerin konsumiere regelmäßig Tabak. Das frühe und regelmäßige Rauchen gelte als deutlicher Indikator einer späteren Suchtentwicklung. In Deutschland rauchten 17,8 Mio. Menschen zwischen 18 und 59 Jahren. 100 000 Menschen stürben jährlich an den Folgen des Tabakkonsums. Zudem gehe das Robert-Koch-Institut davon aus, dass in Deutschland jährlich bis zu 5.000 Menschen durch passives Rauchen stürben.
Die bisherige Praxis, in Schulen auf Aufklärung und freiwilligen Nikotinverzicht zu setzen, habe nicht den gewünschten Erfolg gehabt. Rauchen gelte als cool und werde als Freiheit begriffen. Wenn Jugendliche rauchten, liege dem oft ein hoher Gruppendruck zugrunde. Professor Hurrelmann von der Universität Bielefeld habe in einer breit angelegten Studie in Nordrhein-Westfalen ermittelt, dass 27 % aller Schülerinnen und Schüler ihre Lehrerinnen und Lehrer täglich beim Rauchen beobachteten. Solange Lehrer und Lehrerinnen in der Schule ihrer Nikotinsucht frönen könnten, seien sie negative Vorbilder. Sie dienten Schülern und Schülerinnen als Alibi für deren Zigarettenkonsum. Die Bemühungen der Lehrerkräfte, über die schädlichen Folgen des Rauchens aufzuklären, seien unglaubwürdig, solange zumindest einige von ihnen selbst in der Schule als Rauchende wahrgenommen würden. Selbst dann, wenn rauchende Lehrerinnen und Lehrer durch die Lehrerzimmertür vor den Augen der Schülerinnen und Schüler verborgen seien, sei der Zigarettenqualm deutlich in den Gängen des Schulgebäudes zu riechen.Deshalb solle auf dem gesamten Schulgelände, auf dem Pausenhof und auch in den Lehrerzimmern ein generelles Rauchverbot erlassen werden.
§ 52 Abs. 4 SchulG schränkt als Teil der verfassungsmäßigen Ordnung das Grundrecht des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG ein. Das generelle Rauchverbot in Schulen steht mit den Normen der Verfassung in Einklang.
1. § 52 Abs. 4 SchulG verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nach diesem Grundsatz muss ein grundrechtseinschränkendes Gesetz geeignet und erforderlich sein, um den erstrebten Zweck zu erreichen. Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann; es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der erstrebten Ziele sowie bei der in diesem Zusammenhang vorzunehmenden Einschätzung und Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu, welcher je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang gerichtlich überprüft werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 u.a. -, juris Rn. 122). Ferner muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für die Adressaten des Verbots gewahrt sein. Die Maßnahme darf sie mithin nicht übermäßig belasten (Übermaßverbot oder Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne; vgl. BVerfG, Urteil vom 9. März 1994, a.a.O. Rn. 123).
Der Gesetzgeber will mit dem generellen Rauchverbot im Schulgebäude und auf dem Schulgelände in erster Linie verhindern, dass rauchende Lehrer auf dem Schulgelände ein negatives Vorbild abgeben. Das ergibt sich aus der oben dargestellten Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Daneben dient das Rauchverbot an Schulen - wie in anderen Bereichen auch - dem Schutz vor den schädlichen Wirkungen des Passivrauchens. Dieses Anliegen verdeutlicht das Nichtraucherschutzgesetz (NRSG) vom 16. November 2007 (GVBl. S. 578), welches das Rauchverbot in Kindertagesstätten und Schulen bestätigt (§ 2 Abs. 3 NRSG) und auf sonstige Bildungseinrichtungen ausdehnt (§ 2 Abs. 1 Nr. 6, § 3 Abs. 5 NRSG). Zweck des Gesetzes ist es gemäß § 1 NRSG, die Bevölkerung vor den Gesundheitsgefahren durch Passivrauchen zu schützen. In der Begründung heißt es unter anderem, in Bildungseinrichtungen und in Kinder- und Jugendeinrichtungen müsse ein gesundes Leben und Lernen gewährleistet sein. Insbesondere Kinder und Jugendliche seien in den entsprechenden Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe und des Bildungsbereiches durch eine tabakrauchfreie Umgebung vor den Gesundheitsgefahren des Passivrauchens zu schützen (vgl. Abgh.-Drucks. 16/0716 S. 11).
Zur Tabakprävention bei den Schülerinnen und Schülern und zum Schutz vor Gefährdungen der Gesundheit durch Passivrauchen ist ein gesetzliches Rauchverbot in Schulen offensichtlich geeignet.
Im Ergebnis fehlt es auch nicht an der Erforderlichkeit. Es kann dahingestellt bleiben, ob bereits das Ziel, die Gesundheit der Nichtraucher zu schützen, die Notwendigkeit eines ausnahmslosen Rauchverbots begründen kann. Für das offene Schulgelände dürfte dies zu verneinen sein (vgl. BAG, Urteil vom 19. Januar 1999 - 1 AZR 499/98 -, juris Rn. 49). Darauf kommt es indessen nicht an, weil der Kläger in einem geschlossenen Raum rauchen will. Einer Ausnahme von dem gebäudebezogenen Rauchverbot steht entgegen, dass die Nichtraucher einen Raucherraum nur unter Inkaufnahme körperlicher Beeinträchtigung nutzen könnten. Ob darin eine Gesundheitsgefährdung liegt (in diesem Sinne VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. September 2008 - VGH B 21/08, VGH B 29/09 -, juris Rn. 38; BAG, Urteil vom 19. Januar 1999, a.a.O. Rn. 48, 57; im Ergebnis auch BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, a.a.O. Rn. 122, 126) oder ob das ausnahmslose Rauchverbot gerade deshalb nicht erforderlich ist, weil den Nichtrauchern die Freiheit bliebe, durch Meidung des Raucherzimmers einer Gesundheitsgefährdung zu entgehen (vgl. BVerfG, abweichende Meinung des Richters Masing zum Urteil vom 30. Juli 2008, a.a.O. Rn. 187), muss nicht entschieden werden. Denn jedenfalls hinsichtlich des Zieles, Schülerinnen und Schülern zum Verzicht auf das Rauchen zu motivieren, hätte der Gesetzgeber kein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel wählen können.
Der Kläger nimmt allerdings das Rauchverbot als kontraproduktiv wahr. Er sieht sich selbst stärker in der Rolle eines negativen Vorbildes, wenn er nicht in einem abgeschlossenen Raum rauchen darf, sondern sich dafür auf öffentliches Straßenland begeben muss. Demgegenüber hält der Gesetzgeber gerade das Rauchen auf dem Schulgelände für schädlich. Dadurch könnte den Schülerinnen und Schülern der Eindruck vermittelt werden, Rauchen sei Ausdruck des Erwachsenseins und ein nachahmenswertes Verhalten. Die mit der gesetzlichen Regelung angestrebte wirksame Tabakprävention würde so vereitelt.
Die Einschätzung des Gesetzgebers vermag mit Rücksicht auf den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum die Erforderlichkeit eines generellen Rauchverbots zu rechtfertigen. Dass es für die erzieherische Wirkung entscheidend darauf ankommt, ob die Schülerinnen und Schüler den bequemen Aufenthalt im Raucherzimmer als „cool“ oder das erzwungene Verlassen des Schulgeländes als „uncool“ wahrnehmen, erscheint nicht beurteilungsfehlerhaft. So hat das Deutsche Krebsforschungszentrum darauf aufmerksam gemacht, die Schaffung einer rauchfreien Umwelt an Schulen sei eine der Grundvoraussetzungen für eine wirkungsvolle Tabakprävention im Kindes- und Jugendalter. Das Gestatten des Rauchens an der Schule vermittele den Eindruck, es handele sich um eine „Erwachsenensache“, und stelle eine effektive Botschaft dar, um Kinder und Jugendliche dazu zu bewegen, mit dem Rauchen zu beginnen. Suchtverhalten werde auf diese Weise geradezu gefördert, da Kinder und Jugendliche in der Phase ihrer Identitätsbildung für Signale und Symbole des Erwachsenseins besonders empfänglich seien (Deutsches Krebsforschungszentrum, Passivrauchen - ein unterschätztes Gesundheitsrisiko, 2. Aufl. 2006, S. 44 f.). Demgegenüber kann dem Kläger nicht in der pauschalen Annahme gefolgt werden, beim Rauchen außerhalb des Schulgeländes würden sich Lehrer und Schüler solidarisieren. Einem solchen Effekt kann der rauchende Lehrer nämlich dadurch zuvorkommen, dass er auch in dieser Situation seiner pädagogischen Verantwortung gerecht wird, indem er das Gespräch mit den Schülern sucht und ihnen die Fragwürdigkeit seines eigenen Verhaltens verdeutlicht. Eine derartige kritische Auseinandersetzung bliebe der Lehrer seinen Schülern schuldig, wenn er sich zum Rauchen in einen separaten, mit dem Nimbus der Erwachsenenwelt behafteten Raum zurückziehen könnte.
Das Rauchverbot ist auch im engeren Sinne verhältnismäßig. Die von der angegriffenen Vorschrift für den Kläger ausgehenden Belastungen stehen in einem angemessenen und vernünftigen Verhältnis zu dem dadurch erreichbaren Rechtsgüterschutz.
Das Rauchverbot in Schulen schränkt die betroffenen Lehrerinnen und Lehrer in ihrem Wunsch, auch während ihrer allgemeinen Dienstzeit zu rauchen, nicht völlig ein. Allerdings müssen sie, wenn sie rauchen wollen, die Unbequemlichkeit hinnehmen, das Schulgelände während der Pausen zu verlassen. Damit können sie diesen Zeitraum nicht dazu nutzen, sich innerhalb der Schule zurückzuziehen oder sich mit nichtrauchenden Kolleginnen und Kollegen zu besprechen. Vielmehr bleiben sie unter diesen Umständen auch während der Schulpausen in Kontakt mit Schülerinnen und Schülern, die gleichfalls das Schulgelände verlassen, um zu rauchen. Der Beklagte mutet ihnen insoweit eine Verhaltensweise zu, die er in der Vergangenheit nicht für geboten hielt.
Der mit der Einführung eines ausnahmslosen Rauchverbots in Schulen verbundenen Einschränkung steht gegenüber, dass damit überragend wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden. Dies gilt zunächst für den Schutz der Gesundheit der Kinder und Jugendlichen, dem in der Werteordnung des Grundgesetzes ein hohes Gewicht zukommt. Aus Art. 2 Abs. 2 GG kann daher eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Risikovorsorge gegen Gesundheitsgefährdungen umfasst. Angesichts der Zahl der Todesfälle, die sich nach wissenschaftlichen Erkenntnissen auf Erkrankungen durch Passivrauchen zurückführen lassen, ist zudem auch der Schutz des menschlichen Lebens betroffen. Die Verfassung begründet auch insoweit eine Schutzpflicht des Staates, die es ihm gebietet, sich schützend und fördernd vor das Leben jedes Einzelnen zu stellen. Die Annahme einer beträchtlichen Gefährdung dieser Rechtsgüter begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil sich der Landesgesetzgeber insoweit der in der Wissenschaft vorherrschenden Einschätzung anschließen kann, wonach Tabakrauch auch bereits in geringsten Mengen wegen der enthaltenen gentoxischen Kanzerogene gesundheitsgefährdend sei (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, a.a.O. Rn. 119). Das Deutsche Krebsforschungszentrum hat vor dem Bundesverfassungsgericht ausgeführt, Tabakrauch sei ein komplexes Gemisch aus über 4.800 Substanzen, darunter Gifte wie Blausäure, Ammoniak und Kohlenmonoxid. Mehr als 70 der Substanzen im Tabakrauch seien nachweislich krebserzeugend. Bereits kleinste Belastungen mit diesen krebserzeugenden Stoffen könnten zur Entstehung von Tumoren beitragen. Dementsprechend stuften nationale und internationale Forschungszentren und Gremien das Passivrauchen beim Menschen als krebserzeugend ein. So habe die Senatskommission zur Prüfung gesundheitsschädlicher Arbeitsstoffe der Deutschen Forschungsgemeinschaft bereits im Jahre 1998 die Problematik eingehend untersucht und sei zu dem Ergebnis gekommen, dass Passivrauchen erwiesenermaßen „krebserzeugend für den Menschen“ sei. Es gebe keine Menge Tabakrauch, die ungefährlich wäre. Passivrauchen sei außerdem verantwortlich für die Entwicklung chronischer Krankheiten mit möglicher Todesfolge. Schon kurzzeitiges Passivrauchen reize die Atemwege und schädige das Blutgefäßsystem. Da einzelne Komponenten des Passivrauchs lange in der Raumluft verweilten und sich die Partikel an Wänden, Gebrauchsgegenständen und auf Böden ablagerten und von dort wieder in die Raumluft gelangten, seien Räume, in denen das Rauchen erlaubt sei, eine kontinuierliche Expositionsquelle für die Giftstoffe des Tabakrauchs, auch wenn dort aktuell nicht geraucht werde. Nach einer in Zusammenarbeit mit dem Institut für Epidemiologie und Sozialmedizin der Universität Münster und dem Hygiene-Institut des Universitätsklinikums Heidelberg veröffentlichten Studie aus dem Jahr 2005 verstürben in Deutschland jedes Jahr über 3.300 Nichtraucher aufgrund von Lungenkrebs oder koronaren Herzkrankheiten an den Folgen des Passivrauchens. Wer mit einem Raucher zusammenlebe oder bei der Arbeit Tabakrauch ausgesetzt sei, habe ein um 20 % bis 30 % erhöhtes Risiko, an Lungenkrebs und ein um 25 % bis 30 % erhöhtes Risiko, an koronaren Herzkrankheiten zu erkranken (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 a.a.O. Rn. 79 f.).
Auch das mit dem Rauchverbot an Schulen vorrangig verfolgte Ziel, Schülerinnen und Schülern zum Verzicht auf das Rauchen zu motivieren, zählt im Hinblick auf den staatlichen Erziehungsauftrag (Art. 7 Abs. 1 GG) zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. September 2008 - VGH B 21/08, VGH B 29/09 -, juris Rn. 26). Der staatliche Erziehungsauftrag beschränkt sich nicht auf Wissensvermittlung. Er umfasst auch die Aufgabe, das Kind bei der Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit innerhalb der Gemeinschaft zu fördern und zu unterstützen (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 -, juris Rn. 80; Urteil vom 9. Februar 1982 - 1 BvR 845/79 -, juris Rn. 69). Dabei kommt der Erziehung zu einem angemessenen Umfang mit den Gefahren des Rauchens ein hoher Stellenwert zu. So hat das Deutsche Krebsforschungszentrum darauf hingewiesen, dass schon junge Raucher häufiger als Nichtraucher unter Atemwegsbeschwerden litten. Rauchen verzögere das Lungenwachstum und verringere die Leistungsfähigkeit der Lunge. Rauchende Jugendliche hätten auch eine schlechtere körperliche Leistungsfähigkeit als nichtrauchende Gleichaltrige. Es mache bereits Kinder und Jugendliche tabakabhängig. Erste Symptome einer solchen Abhängigkeit könnten bei jugendlichen Rauchern schon bei gelegentlichem Zigarettenkonsum und innerhalb weniger Wochen und Monate auftreten (Deutsches Krebsforschungszentrum, Rauchende Kinder und Jugendliche in Deutschland - leichter Einstieg, schwerer Ausstieg, 2008, S. 17 ff.).
Es ist Sache des Gesetzgebers, in Bezug auf den jeweiligen Lebensbereich darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau und auf welche Weise Situationen entgegengewirkt werden soll, die nach seiner Einschätzung zu Schäden führen können. Hierbei kommt ihm grundsätzlich ein Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dies ermöglicht es dem Gesetzgeber, bei seiner Wahl für ein Schutzkonzept auch Interessen zu berücksichtigen, die gegenläufig zu dem von ihm verfolgten Gemeinwohlziel sind, und so eine Lösung durch Zuordnung und Abwägung kollidierender Rechtsgüter zu entwickeln. Soweit sich nicht in seltenen Ausnahmefällen der Verfassung eine konkrete Schutzpflicht entnehmen lässt, die zu einem bestimmten Tätigwerden zwingt, bleibt die Aufstellung und normative Umsetzung eines Schutzkonzepts dem Gesetzgeber als dem dafür zuständigen staatlichen Organ überlassen (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, a.a.O. Rn. 120). Auf der Grundlage der ihm zuzubilligenden Spielräume war der Gesetzgeber nicht gehindert, dem Erziehungsauftrag der Schule und dem Gesundheitsschutz wegen der herausragenden Bedeutung dieser Ziele gegenüber der damit beeinträchtigten Verhaltensfreiheit der Raucher den Vorrang einzuräumen und ein striktes Rauchverbot in Schulen zu verhängen. Die Beeinträchtigung der Verhaltensfreiheit der Raucher erscheint auch deshalb nicht unangemessen, weil die Möglichkeit bleibt, das Schulgelände zum Rauchen vorübergehend zu verlassen (vgl. zur Zulässigkeit eines absoluten Rauchverbots in Gaststätten BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, a.a.O. Rn. 121, 126). Dem Kläger ist die Einschränkung seines Freiheitsrechtes umso mehr zuzumuten, als es zu seinen Dienstpflichten als Lehrer gehört, gegenüber den Schülerinnen und Schülern eine Vorbildfunktion wahrzunehmen (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. September 2008, a.a.O. Rn. 44 f.). Gerade wegen dieser Vorbildfunktion ist der Gesetzgeber nicht gehalten, zu Gunsten persönlicher Bedürfnisse von Lehrern den von ihm für erforderlich erachteten Schutz der Schülerinnen und Schüler vor Gesundheitsgefahren einzuschränken.
2. Das generelle Rauchverbot in Schulen verletzt nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Dieser verpflichtet den Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich vielmehr je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung. Daher ist das Gleichheitsgrundrecht verletzt, wenn der Gesetzgeber bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten. Diese Grundsätze gelten aber auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Deshalb sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann. Der allgemeine Gleichheitssatz gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - Rn. 150 f.).
Der Kläger hält Art. 3 Abs. 1 GG für verletzt, weil einerseits dem Schulgesetz und andererseits dem Nichtraucherschutzgesetz jeweils unterschiedliche Schutzkonzepte zu Grunde lägen. Er spielt damit auf die Ausnahmereglungen in § 4 und § 4a NRSG an und bemängelt, dass eine solche Ausnahmeregelung für Schulen nicht gilt. Es trifft aber schon nicht zu, dass das Nichtraucherschutzgesetz nach seiner Konzeption darauf angelegt wäre, in allen Fällen eines Rauchverbots eine Ausnahmemöglichkeit vorzusehen. Vielmehr existiert dafür in den genannten Bestimmungen ein Katalog von Einzelvorschriften, der auf der Grundlage des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes danach differenziert, welche Räumlichkeiten und Personengruppen betroffen sind (vgl. Abgh.-Drucks. 16/0716 S. 12). Bei einer Reihe von Verbotstatbeständen sieht das Nichtraucherschutzgesetz gerade keine Ausnahme vor. Ein genereller Unterschied zu § 52 Abs. 4 SchulG besteht zwar darin, dass das Nichtraucherschutzgesetz lediglich ein Rauchverbot für umschlossene Räume statuiert (§ 2 Abs. 2 NRSG). Das Rauchverbot auf dem offenen Schulgelände ist aber - wie erörtert - im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich.
Für geschlossene Räume lässt sich die Frage der Ungleichbehandlung nur in Bezug auf eine konkrete Fallgruppe prüfen. Der Kläger nennt hier die in § 4 Abs. 1 Nr. 4 NRSG vorgesehene Möglichkeit, in Gerichtsgebäuden Wartebereiche besonders auszuweisen, in denen das Rauchverbot nicht gilt. Der Gesetzgeber ist der Auffassung, dass solche Wartebereiche erforderlich sein können, weil ein kurzzeitiges Verlassen von Gerichtsgebäuden - insbesondere der Strafgerichtsbarkeit - nur unter erschwerten Bedingungen möglich ist (vgl. Abgh.-Drucks. 16/0716 S. 12). Es erschließt sich auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers nicht, inwieweit diese Erwägung sachwidrig sein sollte. Der Kläger verkennt im Übrigen, dass das Rauchverbot in Schulen nicht nur dem Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens, sondern auch der Suchtprävention dient. Schon deshalb sind die Schutzkonzepte des Schulgesetzes und des Nichtraucherschutzgesetztes nicht vergleichbar.
3. Das Rauchverbot an Schulen verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Nach dieser Norm ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Das in § 52 Abs. 4 SchulG angeordnete absolute Rauchverbot trifft unter anderem diejenigen Beamten des Beklagten, die zur Dienstleistung in der Schule verpflichtet sind, insbesondere Lehrer im Beamtenverhältnis. Insoweit hat der Beklagte den Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten zu beachten, der zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG gehört. Dieser Grundsatz ist das Korrelat zum hergebrachten Grundsatz der Treuepflicht des Beamten.
Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, für einzelne Regelungsbereiche die ihm aus der Fürsorgepflicht dem Beamten gegenüber obliegenden Verpflichtungen durch Gesetze, Verordnungen oder Verwaltungsvorschriften zu konkretisieren. Bei der Ausfüllung des ihm hierbei zustehenden weiten Gestaltungsspielraums ist er lediglich insoweit gebunden, als die beabsichtigte Regelung dem wohlverstandenen Interesse des Beamten gebührend Rechnung zu tragen hat. Was der Dienstherr dem Beamten danach im Einzelnen schuldet, lässt sich nur im Hinblick auf den jeweils zu regelnden Sachbereich bestimmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, juris Rn. 37).
Ein gesteigertes, über die Verhaltensfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG hinausgehendes Recht zu rauchen ist mit dem Beamtenstatus nicht verbunden. Dem Dienstherrn bleibt es daher unbenommen, die Möglichkeit zu rauchen in räumlicher Hinsicht einzuschränken (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. September 2008 - VGH B 21/08, VGH B 29/09 -, juris Rn. 47; VG Schleswig, Beschluss vom 13. Oktober 2004 - 11 B 42/04 -, juris Rn. 9). Macht er davon Gebrauch, wie es hier in § 52 Abs. 4 SchulG geschehen ist, so hat er allerdings aufgrund seiner Fürsorgepflicht darauf hinzuwirken, dass dadurch sonstige schutzwürdige Interessen des Beamten nicht in unangemessener Weise beeinträchtigt werden. Darauf stellt der Kläger ab, indem er anführt, er verliere seinen „Versicherungsschutz“, wenn er zum Zwecke des Rauchens das Schulgelände verlasse.
Dieses Argument verfängt jedoch nicht. Um die Leistungen der gesetzlichen Unfallversicherung geht es hier nicht. Solche Leistungen könnte der Kläger auch dann nicht beanspruchen, wenn ein Raucherzimmer vorhanden wäre, da für ihn beamtenrechtliche Unfallfürsorgevorschriften gelten und er deshalb gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 SGB VII versicherungsfrei ist. Aber auch die begrenzte Reichweite der Unfallfürsorge nötigt nicht zur Einschränkung des generellen Rauchverbots auf dem Schulgelände. Gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG ist ein Ereignis nur dann ein Dienstunfall, wenn es „in Ausübung oder infolge des Dienstes eingetreten ist“. Dieses Merkmal verlangt eine besonders enge ursächliche Verknüpfung des Ereignisses mit dem Dienst. Maßgebend hierfür ist der Sinn und Zweck der beamtenrechtlichen Dienstunfallfürsorge. Dieser liegt in einem über die allgemeine Fürsorge hinausgehenden besonderen Schutz des Beamten bei Unfällen, die außerhalb seiner privaten (eigenwirtschaftlichen) Sphäre im Bereich der in der dienstlichen Sphäre liegenden Risiken eintreten, also in dem Gefahrenbereich, in dem der Beamte aufgrund der Anforderungen des Dienstes tätig wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2010 - 2 C 81.08 -, juris Rn. 17). Verlässt ein Beamter - wie der Kläger für das Rauchen - während der Dienstzeit vorübergehend das Dienstgelände, so stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen dieses Verhalten noch dienstbezogen und damit von den Vorschriften der Dienstunfallfürsorge umfasst ist. Ob und mit welcher Maßgabe sich in diesem Zusammenhang unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG bestimmte Mindestanforderungen an den Dienstbegriff ergeben, kann offenbleiben. Insbesondere muss nicht entschieden werden, ob dem Kläger aus Art. 33 Abs. 5 GG für das Rauchen in der Dienstzeit - auch außerhalb des Dienstgeländes - ein Anspruch auf Unfallfürsorge zusteht. Im Ergebnis kann jedenfalls nicht zweifelhaft sein, dass der Wortlaut des § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG einen Interpretationsspielraum eröffnet, der es ermöglicht, den Anforderungen der Verfassung im Einzelfall Rechnung zu tragen. Mit der Einrichtung eines Raucherzimmers hat dies nichts zu tun.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 NRSG
§ 4a NRSG
§ 167 VwGO
§ 52 Abs. 4 SchulG
§ 2 Abs. 3 NRSG
§ 3 Abs. 5 NRSG
§ 2 Abs. 2 NRSG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 NRSG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 SGB VII
§ 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 3262/07
1 BvR 402/08
1 BvR 906/08
1 BvR 3198/07
1 BvR 1431/08
1 BvR 921/85
VII ZR 217/80
2 BvL 43/92
1 AZR 499/98
1 BvR 230/70
1 BvR 95/71
1 BvR 845/79
2 BvF 3/88
11 B 42/04
2 C 81.08