Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-16, Aktenzeichen 28 K 703/15.WI.D
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2019:0716.28K703.15.WI.D.00

Tenor:
Unter Abänderung der Verfügung des Landrates des Wetteraukreises vom 19. Dezember 2014 und dessen Widerspruchsbescheids vom 1. April 2015 wird dem Kläger ein Verweis erteilt.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Mit der vorliegenden Klage wendet sich der Kläger gegen eine gegen ihn verhängte Geldbuße in Höhe der monatlichen Dienstbezüge.
Der am 31. Oktober 1951 geborene Kläger besuchte nach der Grundschule von 1967 bis 1971 das Gymnasium. Im Anschluss daran absolvierte er von 1971 bis 1973 eine Banklehre. Von 1973 bis 1978 studierte er Rechtswissenschaften an der D. in E-Stadt und legte das Erste Juristische Staatsexamen ab. Aus dem sich anschließenden Referendariat schied er mit Ablauf des 18. Februar 1982 aus. Vom 1. April 1982 bis 31. Januar 1990 war er in einer Anwalts- und Notariatskanzlei tätig. Vom 1. Februar 1990 bis 31. Dezember 1991 war er Assistent der Geschäftsleitung der Firma F.. Nach einem Jahr Arbeitslosigkeit war der Kläger vom 1. Januar 1993 bis 31. Dezember 1993 Einzelentscheider in G-Stadt zum Abbau von Altverfahren beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge. Vom 1. Januar 1994 bis 18. Februar 1994 folgte eine Tätigkeit als Einzelentscheider in H-Stadt. Ab dem 15. Februar 1994 bis zum 5. März 2004 war der Kläger bei der Firma I. tätig, zuletzt als Prokurist Leiter der Personal- und Rechtsabteilung.
Der Kläger wurde in der Stichwahl am 12. Oktober 2003 zum neuen Bürgermeister der Stadt A-Stadt gewählt. Für die Zeit vom 6. März 2004 bis 5. März 2010 wurde er unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit zum hauptamtlichen Bürgermeister ernannt (Bl. 35 Personalakte). Seine Amtszeit wurde zunächst vom 6. März 2010 bis 5. März 2016 verlängert. Im Oktober 2015 wurde er für eine dritte Amtszeit gewählt.
Der Kläger ist in zweiter Ehe verheiratet und hat eine erwachsene Tochter.
Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Stadt A-Stadt vom 16. November 2012 wurde beschlossen, gemäß § 75 HGB beim C. als zuständige Aufsichtsbehörde die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen den Bürgermeister zu beantragen, weil er in Sachen „J.“ gröblich seine Amtspflichten verletzt habe (Bl. 90 Disziplinarakte). Die Aufsichtsbehörde wurde weiter gebeten zu prüfen, ob es gemäß der Aktenlage angezeigt sei, die übrigen Magistratsmitglieder disziplinarisch zu maßregeln. Ferner beschloss die Stadtverordnetenversammlung, den Vorgang an den Ausschuss JKS (Jugend, Kultur und Soziales) zu verweisen. Dieser solle beraten, ob Regressansprüche bestünden und geltend gemacht werden sollten.
Mit Schreiben des Stadtverordnetenvorstehers der Stadt A-Stadt vom 10. Januar 2013 wurde sodann beim C. ein Antrag auf Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens gegen den Bürgermeister gestellt (Bl. 92 Disziplinarakte).
Mit Verfügung des C. vom 29. Mai 2013 wurde gegen den Kläger wegen des Verdachts eines Dienstvergehens auf Antrag der Stadtverordnetenversammlung der Stadt A-Stadt gemäß § 75 HGB ein Disziplinarverfahren eingeleitet (Bl. 95 Disziplinarakte).
Der Einleitungsverfügung lag folgender Sachverhalt zugrunde:
Der Kläger habe am 29. Februar 2012 in seiner Funktion als Bürgermeister einen Dienstleistungsvertrag der Stadt A-Stadt mit der Firma „J.“ unterzeichnet. Zu diesem Zeitpunkt habe es keinen genehmigten Haushalt gegeben. Dem Vertragsabschluss sei auch kein ordnungsgemäßes Vergabeverfahren vorausgegangen. Zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses habe ein wirksamer Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 16. Dezember 2011 vorgelegen, nachdem es ihrer Zustimmung bedürfe, wenn zur Erledigung städtischer Aufgaben Honorarkräfte eingesetzt würden und der Auftragswert 5.000,- € übersteige. Auf die aufsichtsbehördliche Bewertung in dem dem Kläger vorliegenden Schreiben der Kommunalaufsicht vom 26. September 2012 werde ebenso Bezug genommen wie auf die vorliegende Stellungnahme des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom 2. Mai 2012 und den Aktenvermerk des Hauptamtes der Stadt A-Stadt vom 14. Mai 2012. Gegenstand des Vertrages mit der Firma „J.“ sei nicht nur die Zurverfügungstellung von stationären und mobilen Geschwindigkeitsmessgeräten einschließlich eines Kraftfahrzeugs bzw. hierfür erforderlicher Kraftfahrzeuge gewesen. Vielmehr werde darüber hinaus mit einem Anteil von 0,42 € netto je Falldatensatz aus den Entgelten für die Messung ein weiteres Dienstfahrzeug des Typs „Opel Zafira Family“ finanziert. Hierdurch verminderten sich die Einnahmen der Stadt A-Stadt aus den Erlösen der Messung. Aufgrund dieses Sachverhalts bestehe der Verdacht, dass der Kläger gegen Amtspflichten verstoßen habe, die sich aus den Vorschriften des Kommunal-, Gemeindehaushalts- und Vergaberechts ergeben (§§ 6, 30 HGrG, § 29 GemHVO, § 3 VOL/A, § 3 EGVOL/A in Verbindung mit der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge, §§ 99 ff. GWB, § 92 Abs. 2 HGO, §§ 95, 96 HGO, § 99 Abs. 1 Nr. 1 HGO).
Der Kläger wurde gemäß § 23 Abs. 1 Satz 3 HDG belehrt und erhielt Gelegenheit zur Äußerung. Die Einleitungsverfügung wurde dem Kläger mit Postzustellungsurkunde am 7. Juni 2013 zugestellt (Bl. 100 Disziplinarakte).
Mit den Ermittlungen beauftragte der C. mit Verfügung vom 29. Mai 2013 die Verwaltungsdirektorin K..
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 18. Juli 2013 (Bl. 107 Disziplinarakte) trug der Kläger vor, gegen zwingende Haushaltsgrundsätze habe er nicht verstoßen. Der Vertrag sei am 29. Februar 2012 nach entsprechender Beschlussfassung des Magistrates unterschrieben worden. Der Haushalt sei zuvor am 24. Februar 2012 durch die Stadtverordnetenversammlung verabschiedet worden. Es habe sich um ein Geschäft der laufenden Verwaltung gehandelt, wie dies auch mit dem Rechtsamt der Stadt geklärt gewesen sei. Nachdem im Jahr 2011 die Stadtverordnetenversammlung die (Wieder-) Einrichtung einer Überwachung des fließenden Verkehrs beschlossen gehabt habe und Haushaltsmittel freigegeben worden seien für den Fall des Vertragsschlusses, sei die Unterzeichnung dringlich gewesen, denn die Einrichtung des neuen Überwachungssystems habe einen Zeitraum von drei Monaten beansprucht. Finanztechnisch belaste der Vertragsschluss den Haushalt nicht, weil nach dem Vertragskonzept keine Kosten anfielen und jede festgestellte Übertretung ausschließlich einen Zuschuss an die Stadtkasse veranlasse.
§ 99 HGO sei nicht einschlägig, weil keine Ausgaben getätigt worden seien.
Ein Verstoß gegen zwingendes Vergaberecht liege nicht vor. Es werde bezweifelt, dass die Schwellenwerte überschritten worden seien. Die Annahmen des Rechtsamts und des Hessischen Städte- und Gemeindebundes beruhten auf mehr als sehr groben Schätzungen und könnten in einem Disziplinarverfahren keine Verfahrensgrundlage bilden. Die Vergabebedingungen für eine Dienstleistungskonzession, insbesondere Transparenz und Gleichbehandlung, seien durch die umfangreiche Marktrecherche eingehalten worden. Wie auch in benachbarten Gemeinden habe sich das Konzept des Anbieters „J.“ als konkurrenzlos erwiesen. Auch in anderen Kommunen seien weder europaweite Ausschreibungen noch innerstaatliche öffentliche Vergabeverfahren durchgeführt worden.
Es liege auch kein Verstoß gegen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vor. Vielmehr sei die Vertragsunterzeichnung in Ausführung eines Beschlusses geschehen, der die Wiedereinrichtung der Überwachung des fließenden Verkehrs verlange. Gegen den Beschluss vom 16. Dezember 2011 sei nicht verstoßen worden. Dieser habe die Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung vorgesehen, falls Honorarkräfte mit einem Auftragswert von über 5.000,- € eingesetzt werden sollten. Der Vertrag mit der „J.“ löse keine Kosten aus, die 5.000,- € erreichten. Die Dienstleistung dieser Firma könne auch nicht unter den Begriff der Honorarkräfte subsumiert werden. Es werde beantragt, das Verfahren einzustellen.
Der C. dehnte mit Verfügung vom 15. November 2013 (Bl. 112 Disziplinarakte) die Einleitungsverfügung um einen weiteren Sachverhalt aus: Im Juli 2012 habe die Hessische Landgesellschaft (HLG), die im Auftrag der Stadt A-Stadt das Baugebiet „L.“ entwickele und vermarkte, einen Kaufvertrag mit der „M.“ beurkundet. Der Vertrag habe das Grundstück Blatt 00 lfd. Nr. 00 Flur 00, Flurstück 00 betroffen. Der Verkauf sei zu den im Beschluss der Stadtverordnetenversammlung A-Stadt vom 15. Februar 2008 festgelegten Verkaufspreisen von 210 €/m² (Bauland) bzw. 50 €/m² (Grünland) erfolgt. Der Kaufvertrag habe aber einen Nachlass in Höhe von 27.450,- € auf den errechneten Gesamtpreis in Abzug gebracht. § 3 des Vertrags gebe als Grund für die Gutschrift „eine nicht errichtete Stichstraße inklusive Erschließung“ an.
Ein durch die Stadtverordnetenversammlung der Stadt A-Stadt gefasster Beschluss über die Einräumung von Nachlässen liege nicht vor, unabhängig davon, ob ein solcher im Hinblick auf § 109 Abs. 1 HGO rechtmäßig hätte gefasst werden können. Vielmehr hätten die Stadtverordneten in ihren Beschlüssen vom 22. August 2012 und 20. September 2012 die bereits am 15. Februar 2008 beschlossenen Verkaufspreise bestätigt. Ein etwa aus einer geänderten Erschließung sich ergebender finanzieller Vorteil der Stadt habe nicht an Käufer weitergegeben werden sollen. Der Kaufvertrag und der darin vereinbarte Nachlass seien nach Angaben der HLG und nach Bekunden des Klägers in der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 25. Februar 2013 mit dem Kläger in seiner Funktion als Bürgermeister der Stadt A-Stadt abgestimmt gewesen.
Die durch Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 15. Februar 2008 festgelegten Verkaufspreise für Bauland orientierten sich unter anderem an durch Ausschreibung ermittelten Zahlen und sollten die Kosten des Grunderwerbs und der Erschließung sowie weitere Aufwendungen im Rahmen der Entwicklung und Vermarktung des Baugebiets „L.“ decken. Da schon nach den Berechnungen der HLG von 2007 bestenfalls mit einem nur geringen Überschuss von 30.000,- € zu rechnen gewesen sei und Sicherheiten nicht einkalkuliert worden seien, seien die am 15. Februar 2008 beschlossenen Verkaufspreise bindend gewesen und für einen Nachlass habe es trotz geänderter Erschließung keinen Raum gegeben. Dies gelte umso mehr, als die geänderte Planung eine höhere Ausnutzungsmöglichkeit des verkauften Grundstücks und damit dessen Wertsteigerung bewirkt habe, die Gutschrift unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung zu weiteren Nachlässen habe führen können und sich der nachgelassene Verkaufspreis nicht kostendeckend gestaltet habe. Die HLG gehe in ihrem Schreiben vom 7. Mai 2013 an die Vorsitzende des Finanzausschusses davon aus, dass die Stadt A-Stadt mit einem Defizit von etwa 55.000,- € aus der Abrechnung der Maßnahme „L.“ rechnen müsse. Der Verlust sei nach den Vereinbarungen der Stadt A-Stadt mit der HLG allein von der Stadt zu tragen. Somit wäre der Stadt A-Stadt durch den Vertragsschluss voraussichtlich mindestens ein Schaden in Höhe des vereinbarten Nachlasses entstanden. Aufgrund dieses Sachverhalts bestehe der Verdacht, dass der Kläger gegen Amtspflichten verstoßen habe, die sich aus den Vorschriften des Kommunal- und Beamtenrechts ergeben würden (§§ 66 Abs. 2, 50 Abs. 1, 51 Nr. 10, 70 Abs. 1, 109 Abs. 1 HGO, §§ 1, 3, 6, 33 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG).
Auch hierzu erhielt der Kläger Gelegenheit zur Äußerung. Die Verfügung wurde dem Kläger zu Händen seines Bevollmächtigten mit Postzustellungsurkunde am 17. Dezember 2013 zugestellt (Bl. 121 Disziplinarakte).
Die Leiterin der Revision des C. erstellte unter dem Datum des 29. November 2013 einen Bericht über die Sonderprüfung einer Auftragsvergabe an die Firma J. (Bl. 125 ff. Disziplinarakte).
Mit Schreiben vom 9. Januar 2014 (Bl. 251 Disziplinarakte) nahm der Bürgermeister Stellung zu diesem Bericht und kündigte an, die Feststellungen bei zukünftigen Vergaben zu beachten. Der Vertrag zwischen der „J.“ und der Stadt A-Stadt sei bereits vorsorglich zum Ablauf gekündigt worden. Die Mitarbeiter des Ordnungsamtes seien verwundert, weil die Zusammenarbeit mit der „J.“ aufgrund der langfristigen vertraglichen Regelung zweier Gemeinden im Wetteraukreis zustande gekommen sei. Auch sei seitens des Rechtsamtes kein Hinweis auf ein Ausschreibungs- oder Interessenbekundungsverfahren erfolgt. Das Rechtsamt habe lediglich mitgeteilt, dass die Verkehrsüberwachung Angelegenheit der laufenden Verwaltung sei und folglich die Stadtverordnetenversammlung nicht über die Angelegenheit zu beschließen habe. Soweit einzelnen Stadtverordneten dies bekannt gewesen sei, hätten sie ihn auf die Ausschreibungspflicht hinweisen müssen. Im Übrigen habe er sich anhand der Messung der Vorjahre orientiert, wo ca. 7.000 bis 8.000 Fälle erzeugt worden seien. Es sei keine Firma bekannt gewesen, welche alle Gerätschaften mit Fahrzeugen und allen anfallenden Folgekosten auf eigenes Risiko, bei Gestellung des Personals durch die Stadtverwaltung, überlassen habe. Die bisherigen Ergebnisse aus der Zusammenarbeit mit der Firma „J.“ zeigten, dass die Stadt im Bereich der Verkehrsüberwachung einen Überschuss habe erwirtschaften können. Alle Kosten, einschließlich Sach- und Personalkosten, seien gedeckt. Die Verkehrssicherheit in den Stadtteilen U-Stadt und V-Stadt sei nicht gegeben gewesen, weil täglich 18.000 bis 21.000 Fahrzeuge die Ortsdurchfahrt passierten, eine enge Straßenführung und schmale Bürgersteige eine erhebliche Gefährdung der Bevölkerung hervorriefen. Eilbedürftigkeit sei damals auch zu bejahen gewesen, weil die vier Mitarbeiter der Stadt ansonsten nur noch im ruhenden Verkehr hätten eingesetzt werden können, was erhebliche Personalkosten bei minimalen Einnahmen zur Folge gehabt hätte.
Mit Schreiben vom 14. Januar 2014 teilte der Kläger über seinen Bevollmächtigten mit, dass er keine weitere Erklärung mehr abgeben werde (Bl. 253 Disziplinarakte).
Der C. teilte mit Schreiben vom 26. September 2014 mit, dass Herr Lässig zum neuen Ermittlungsführer bestellt worden sei (Bl. 254 Disziplinarakte).
Der C. übersandte dem Kläger am 31. Oktober 2014 das wesentliche Ergebnis der Ermittlungen und gab ihm Gelegenheit, weitere Ermittlungen zu beantragen bzw. sich abschließend zu äußern (Bl. 259 Disziplinarakte).
Mit Schreiben vom 28. November 2014 (Bl. 263 Disziplinarakte) führte der Kläger aus, dass aufgrund der fehlenden Kontrolle des fließenden Verkehrs in A-Stadt ein dringender ordnungspolitischer Handlungsbedarf entstanden gewesen sei. Es sei bekannt gewesen, dass Haushaltsmittel im verabschiedeten und zur Genehmigung anstehenden Haushalt hierfür zur Verfügung gestanden hätten. Zwar sei zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses mit der „J.“ der entsprechende Haushalt noch nicht genehmigt gewesen sei. Aber auch bei vorläufiger Haushaltsführung gelte der Grundsatz, dass die Wahrung der öffentlichen Sicherheit Ausgaben rechtfertigen könne, wenn die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit gewahrt seien. Nach Rücksprache mit der Finanzabteilungsleiterin habe diese trotz vorläufiger Haushaltsführung den Vertragsabschluss empfohlen, weil sie eine wirtschaftliche Verbesserung für die Haushaltsführung erwartet habe. Der Vertragsabschluss sei nach entsprechendem Magistratsbeschluss erfolgt und die Vertragsurkunde sei vom Kläger und dem Ersten Stadtrat unterzeichnet worden. Das Rechtsamt habe zuvor die Angelegenheit als eine der laufenden Verwaltung angesehen gehabt. Herr N. von der Kommunalaufsicht habe die Zulässigkeit des Vertragsschlusses im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung am 26. März 2012 schriftlich bestätigt. Der gesamte Magistrat habe im Hinblick auf die Einmaligkeit des Angebotes von „J.“ die Notwendigkeit nicht gesehen, ein Vergabeverfahren zu veranlassen. Dieses Angebot sei für die Stadt alternativlos gewesen, zumal noch im 1. Halbjahr 2012 mit der Verkehrskontrolle habe begonnen werden sollen. Die vergabelose Beauftragung der „J.“ in den Kreiskommunen O. und P. sei auch nicht disziplinarisch untersucht worden. Der Kläger stelle die Frage, warum nur er und nicht der gesamte Magistrat oder zumindest der hauptamtliche Stadtrat disziplinarisch verfolgt werde.
Der Nachlass im Grundstücksvertrag habe darauf beruht, dass durch den Erwerb von sechs Bauplätzen durch die Firma „M.“ eine ursprünglich im Plan dargestellte Stichstraße nicht habe hergestellt werden müssen. Nach der Teiländerung des Bebauungsplans an der Stelle sei es ein Gebot von kaufmännischer Korrektheit und der vertraglichen Fairness gewesen, diese im Kaufpreis kalkulierten, aber tatsächlich nicht aufgewendeten Kosten für die Herstellung der Stichstraßen herauszurechnen und an den Bauherrn weiter zu reichen. Er hätte andernfalls über den Kaufpreis einen Erschließungsaufwand bezahlt, der gar nicht entstanden sei. Der gewährte Nachlass sei also nur billig und gerecht und bei der Sachlage ein Geschäft der laufenden Verwaltung gewesen. Saldiert habe der Nachlass also zu keinem Vermögensverlust der Stadt geführt. Zwar habe die Stadtverordnetenversammlung den Preis von 210 € für die schlechteren Lagen im Gebiet festgesetzt gehabt. Dieser habe zwei Preiskomponenten enthalten, wobei Komponente 1 ohne Beteiligung der Stadtverordnetenversammlung habe verändert werden können, weil die Stadtverordnetenversammlung die Berechnungen der HLG ihrer Preisbildung zugrundegelegt und nicht wie bei Komponente 2 einen eigenen Preisanteil festgesetzt habe.
Insgesamt erscheine das Verfahren politisch motiviert und es werde nicht, wie rechtlich selbstverständlich geboten, auf entlastende Momente geachtet.
Mit Disziplinarverfügung vom 19. Dezember 2014 sprach der C. gegen den Bürgermeister eine Geldbuße in Höhe der monatlichen Dienstbezüge unter Zugrundelegung der Bezüge für den Monat Januar 2015 aus (Bl. 264 ff. Disziplinarakte).
Der Bürgermeister habe rechtswidrig und schuldhaft seine Pflichten aus §§ 70 Abs. 1, 92 Abs. 2 und 3, 96 Abs. 1, 99 Abs. 1 Nr. 1, 109 Abs. 1 HGO, § 99 GWB und § 29 GemHVO verletzt und damit ein Dienstvergehen im Sinne des § 47 Abs. 1 BeamtStG begangen.
Mit dem Vertragsabschluss zwischen der Stadt A-Stadt und der Firma „J.“ sei gegen die Vorschriften des Kommunal-, Gemeindehaushalts- und des Vergaberechts verstoßen worden. Erst ab Bekanntmachung der Haushaltssatzung am 14. Juli 2012 sei der Magistrat legitimiert gewesen, die im Haushaltsplan 2012 veranschlagten Mittel in Anspruch zu nehmen. Bis zur Bekanntmachung der Haushaltssatzung habe sich die Stadt im Stadium der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 99 HGO befunden. Anhaltspunkte dafür, dass der Abschluss des Vertrages durch die Ausnahmeregelung des § 99 Abs. 1 Nr. 1 HGO im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung zulässig gewesen wäre, hätten sich im Rahmen des behördlichen Disziplinarverfahrens nicht ergeben. Überdies sei durch die Vereinbarung, dass die Firma „J.“ der Stadt ein zusätzliches Sonderfahrzeug zur Verfügung stelle, das über einen zusätzlichen Abzug beim Falldatensatz refinanziert werde, eine Investition getätigt worden, für die eine haushaltsrechtliche Legitimation nach § 96 Abs. 1 HGO nicht vorgelegen habe. Mit dem Vertragsabschluss, der nach dem Ergebnis der Ermittlungen als unwirtschaftlich anzusehen sei, habe der Kläger gegen die Vorgaben des § 92 Abs. 2 HGO verstoßen.
Zudem habe es sich bei dem Vertragsabschluss mit der „J.“ um eine Direktvergabe ohne Preisvergleich und ohne ordentliches Vergabeverfahren gehandelt. Da dem Bürgermeister die Pflichtwidrigkeit seines Verhaltens habe bewusst gewesen sein müssen und die nachteiligen Auswirkungen des Vertragsabschlusses offensichtlich gewesen seien, sei der haushaltsrechtlich unzulässige Vertragsabschluss als Dienstpflichtverletzung anzusehen, die disziplinarisch zu würdigen sei.
Die Einräumung eines Nachlasses an die Firma „M.“ in Höhe von 27.500.- € auf den Grundstückskaufpreis stelle einen Verstoß gegen § 109 Abs. 1 HGO dar. Zudem sei hiermit gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 15. Februar 2008 zur Festlegung des Mindestverkaufspreises verstoßen worden. Zwar sei Anlass für den Nachlass laut Aussage des Bürgermeisters gewesen, dass die Stadt im Gegensatz zur ursprünglichen Planung auf die Herstellung einer Stichstraße habe verzichten können. Dieser Umstand sei jedoch nicht geeignet, einen Nachlass auf den Kaufpreis der Grundstücke bzw. eine Minderung des Wertes der veräußerten Grundstücke zu rechtfertigen. Es sei nicht ersichtlich, warum dieser Vorteil an die Grundstückskäufer habe weitergegeben werden müssen. Eine Pflichtverletzung ergebe sich zudem daraus, dass der Bürgermeister es unterlassen habe, vor Gewährung des Nachlasses einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung darüber herbeizuführen. Ein Nachlass in Höhe von 27.500,- € stelle auch keine unbedeutende Angelegenheit oder ein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne des § 70 Abs. 2 HGO dar. Der Gemeinde sei ein Vermögensnachteil durch die rechtswidrige Gewährung des Nachlasses entstanden. Da dem Bürgermeister die Pflichtwidrigkeit seines Verhaltens habe bekannt gewesen sein müssen und die nachteiligen Auswirkungen des Nachlasses für die Stadtfinanzen offensichtlich gewesen seien, sei die Reduzierung des Grundstückskaufpreises als Dienstpflichtverletzung anzusehen, die disziplinarisch zu würdigen sei.
Das Verhalten des Bürgermeisters im Zusammenhang mit dem Abschluss der Verträge mit der Firma „J.“ und Firma „M.“ erfordere als Disziplinarmaßnahme eine Geldbuße. Da der Bürgermeister bereits in der Vergangenheit wiederholt gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen verstoßen habe, sei nach Abwägung der Gesamtumstände eine fühlbare Disziplinarmaßnahme notwendig, um dem Bürgermeister die Schwere seines Fehlverhaltens deutlich zu machen. Auch sei zu berücksichtigen, dass der Kläger bereits in der Vergangenheit seitens der Stadtverordnetenversammlung mehrfach aufgefordert worden sei, die haushaltsrechtlichen Vorgaben im Hinblick auf die Budgethoheit der Stadtverordnetenversammlung zu beachten. Eine Geldbuße in Höhe der monatlichen Dienstbezüge erscheine vor diesem Hintergrund angemessen, um den Bürgermeister künftig zur Einhaltung seiner Pflichten anzuhalten. Die Verfügung wurde dem Kläger zu Händen seines Bevollmächtigten am 23. Dezember 2014 mit Postzustellungsurkunde zugestellt (Bl. 268 Disziplinarakte).
Der Kläger legte mit Schreiben vom 21. Januar 2015, eingegangen am 22. Januar 2015, Widerspruch gegen die Disziplinarverfügung vom 19. Dezember 2014 ein (Bl. 269 Disziplinarakte). Mit Schreiben vom 18. März 2015 begründete er den Widerspruch unter Vertiefung des bereits im behördlichen Disziplinarverfahren erfolgten Vortrags (Bl. 282 ff. Disziplinarakte).
Der C. wies mit Widerspruchsbescheid vom 1. April 2015 den Widerspruch des Bürgermeisters vom 21. Januar 2015 zurück. Auf den Inhalt des Widerspruchsbescheids wird Bezug genommen (Bl. 292 ff. Disziplinarakte). Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 10. April 2015 zugestellt (Bl. 298 Disziplinarakte).
Mit anwaltlichem Schriftsatz hat der Kläger am 11. Mai 2015 zunächst gemäß der Rechtsmittelbelehrung beim Verwaltungsgericht Q-Stadt. Klage erhoben. Nach Anhörung der Beteiligten wurde das Verfahren durch Beschluss des Verwaltungsgerichts Q-Stadt vom 3. Juni 2015 an die Kammer für Disziplinarsachen bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden verwiesen.
Zur Klagebegründung macht der Kläger die formelle Rechtswidrigkeit der Disziplinarverfügung geltend. Der Beklagte habe es unterlassen, den gegenüber dem Kläger erhobenen disziplinaren Vorwurf in der gebotenen Weise sachlich aufzuklären. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 HDG seien die belastenden, aber auch die entlastenden und die für die Bemessung einer Disziplinarmaßnahme bedeutsamen Umstände zu ermitteln. Hier sei allein eine einseitige Ermittlung nur der belastenden Umstände erfolgt. Überdies habe die Ermittlungsführerin die Vernehmung von Zeugen im behördlichen Disziplinarverfahren unterlassen, obwohl sich deren Vernehmung geradezu aufgedrängt habe.
Es liege auch ein Verstoß gegen das Gebot der Beschleunigung gemäß § 7 HDG vor, da das Disziplinarverfahren ohne ersichtlichen Grund von seiner Einleitung durch Verfügung vom 29. Mai 2013 bis zum Erlass der Disziplinarverfügung vom 19. Dezember 2014 gute eineinhalb Jahre angedauert habe.
Bei der Prüfung der Pflichtverletzung sei grundsätzlich zu berücksichtigen, dass Art. 6 Abs. 2 EMRK ebenso wie das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG eine Unschuldsvermutung enthalte, weshalb davon auszugehen sei, dass ein Beamter im Zweifel korrekt gehandelt habe. Eine vollendete Pflichtverletzung fehle beispielsweise dann, wenn die von der Disziplinarbehörde als erforderlich angesehene Beteiligung von Gremien noch nachgeholt werden könne, ohne dass der Gemeinde ein Schaden entstanden wäre.
Am 24. Februar 2012 habe die Stadtverordnetenversammlung die neue Haushaltssatzung und ihre Anlagen (Sperrvermerke) beschlossen. Der Vertrag mit der „J.“ sei erst am 29. Februar 2012 und damit nach Erlass der Haushaltssatzung von dem Kläger und dem Ersten Stadtrat unterzeichnet worden. Damit habe es schon einen genehmigten Haushalt gegeben.
Bei der Verkehrsüberwachung habe es sich um eine Angelegenheit der laufenden Verwaltung im Sinne von § 66 Abs.1 Satz 2 HGO gehandelt. Die Vertragsunterzeichnung sei überdies auch dringlich gewesen, denn die Einrichtung des neuen Überwachungssystems habe einen Zeitraum von drei Monaten beansprucht. Aufgrund der bisherigen Ergebnisse der Zusammenarbeit mit der „J.“ sei eine Erwirtschaftung eines Überschusses bei Deckung aller Kosten zu verzeichnen. Ein Schaden sei der Stadt A-Stadt durch den Dienstleistungsvertrag mit der „J.“ somit nicht entstanden.
Selbst wenn der Vertrag mit der „J.“ ohne einen vorhergehenden Stadtverordnetenbeschluss abgeschlossen und vom Kläger mitunterzeichnet worden wäre, würde keine Dienstpflichtverletzung vorliegen, da es an dem notwendigen disziplinaren Unrechtsgehalt fehle. Es handele sich nämlich um eine Bagatellverletzung, die das Minimum an Evidenz und Gewicht nicht aufweise, um die Schwelle des Dienstvergehens zu überschreiten.
Bei dem Vertragsabschluss mit der Firma „J.“ sei auch nicht gegen § 99 HGO verstoßen worden. Zwar sei die Haushaltssatzung zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung durch den Kläger und den Ersten Stadtrat am 29. Februar 2012 noch nicht bekannt gemacht, aber bereits beschlossen gewesen. Durch den Vertragsabschluss sei aber keine finanzielle Leistung der Stadt A-Stadt vereinbart worden. Denn der Vertrag belaste den Stadthaushalt finanztechnisch nicht, weil nach dem Vertragskonzept keine Kosten anfallen und jede festgestellte Übertretung ausschließlich einen Zufluss an die Stadtkasse veranlasse.
Aufgrund des Umstandes, dass der örtlichen Ordnungsbehörde die Verkehrsüberwachung obliege, handele es sich um eine Rechtspflicht zur Erbringung der finanziellen Leistung „Verkehrsüberwachung“. Unabhängig davon wäre der Vertragsschluss für die Weiterführung notwendiger Aufgaben auch eine unaufschiebbare finanzielle Leistung gewesen. Denn von April bis Oktober 2011 hätten mangels funktionsfähiger Anlagen gar keine Geschwindigkeitsmessungen mehr stattfinden können. Insofern sei die Vertragsunterzeichnung dringlich gewesen.
Die Zusatzvereinbarung verstoße nicht gegen den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit aus §§ 96 Abs. 1, 92 Abs. 2 HGO. Es sei bereits fraglich, ob die streitige Zusatzvereinbarung überhaupt bestehe, da sie in dem Hauptvertrag vom 29. Februar 2012 nirgends erwähnt sei. Die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit seien als unbestimmte Rechtsbegriffe relativ offen gestaltet. Die Schwelle zur Rechtswidrigkeit gelte daher allgemein erst dann als überschritten, sofern das kommunale Handeln mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin nicht mehr zu ein vereinbaren sei bzw. die Gemeinde ihre Entscheidungskompetenz in nicht mehr vertretbarer Weise ausgeübt habe. Der Gemeinde A-Stadt sei ein eventueller Schaden durch den Dienstleistungsvertrag mit der „J.“ gerade nicht entstanden.
Ein Verstoß gegen § 99 GWB liege nicht vor, weil der Vertrag mit der „J.“ als Dienstleistungskonzessions-Vertrag bereits kein öffentlicher Auftrag sei. Die „J.“ habe auf eigene Rechnung gehandelt und auch das wirtschaftliche Risiko getragen.
Da es bereits an einem vergaberechtlich relevanten öffentlichen Auftrag mangele, scheide auch ein Verstoß gegen § 29 GemHVO aus. Im Übrigen hätten Wirtschaftlichkeitsberechnungen stattgefunden. Stadteigene Blitzgeräte hätten nämlich mit vertretbarem Aufwand nicht mehr repariert werden können. Eine europaweite Ausschreibungspflicht sei schon insoweit nicht erforderlich gewesen, als der Vertragspartner „J.“ sich auf eigenes Risiko selbst finanziere. Schwierig sei, ob der erforderliche Schwellenwert für die europaweite Ausschreibung erreicht worden sei. Hier sei ein belegbarer Wert nicht ermittelt worden und könne im Rahmen des Disziplinarvorwurfs auch nicht zugrundegelegt werden. Im Übrigen seien Vergleichsangebote der Firmen R. und S. eingeholt worden. Einer disziplinarischen Ahndung stehe überdies entgegen, dass auch in anderen Kommunen (O. und P.) keine europaweiten Ausschreibungen oder innerstaatlichen öffentlichen Vergabeverfahren durchgeführt worden seien und dieses Verhalten sanktionslos geblieben sei.
Die Zustimmung des Klägers zu dem Kaufpreisnachlass an die Firma „M.“ in Höhe von 27.450,- € für die beiden nicht errichteten Stichstraßen verstoße nicht gegen § 70 Abs. 2 HGO. Bei der Zustimmung zu dem Preisnachlass handele sich um ein Geschäft der laufenden Verwaltung. Im Übrigen sei der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung über die Änderung des Bebauungsplans und die Nichtweitergabe des finanziellen Vorteils der Stadt A-Stadt aufgrund der Nichtrealisierung der Stichstraßen an die Grundstückskäufer am 20. September 2012 und damit nach Abschluss des streitgegenständlichen notariellen Grundstückskaufvertrages am 19. Juli 2012 erfolgt. Zudem habe es sich nicht um ein städtisches Grundstück gehandelt, da die Verkäuferin vielmehr die HLG als Treuhänderin der Stadt A-Stadt gewesen sei. Deshalb scheide auch bereits ein Verstoß gegen § 109 Abs. 1 HGO aus. Ein eventueller Schaden sei der Stadt A-Stadt durch den Kaufpreisnachlass nicht entstanden, weil ein solcher finanztechnisch nur dann anzunehmen sei, wenn ein Geschäft insgesamt betrachtet zu einem Verlust führe. Vorliegend resultiere der Kaufpreisnachlass in Höhe von 27.450,- € lediglich aus der Nichtrealisierung der Stichstraßen durch die Stadt und der dadurch bedingten Einsparung von Aufwendungen (weggefallene Baukosten für die nicht errichteten Stichstraßen). Selbst wenn durch den Kaufpreisnachlass ein Verstoß gegen § 109 Abs. 3 HGO gegeben sein sollte, sei dieser jedenfalls ausnahmsweise im öffentlichen Interesse geboten gewesen, um Verluste aus der Baugebietsausweisung aufzufangen bzw. das Bauland überhaupt noch veräußern zu können.
Der Kläger habe nicht schuldhaft gehandelt. § 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG verlange Vorsatz oder Fahrlässigkeit, d.h. der Beamte habe sich im Rahmen der subjektiven Voraussetzungen eines Dienstvergehens bewusst sein müssen, dass er diese Dienstpflichten erfüllen müsse. Was von einem kommunalen Wahlbeamten an Fachkenntnis noch verlangt werden könne, stehe in einer gewissen Beziehung zu dem aus der Besoldung deutlich werdenden unterschiedlichen Amt im statusrechtlichen Sinne. Einem Bürgermeister einer Gemeinde mit bis zu 5.000 Einwohnern, der nur nach A 14 HBesG besoldet werde, könne eine weitergehende Kenntnis von finanzmathematischen wie auch kommunalrechtlichen Bedingungen, beispielsweise von Swapgeschäften, nicht erwartet werden. Übertrage man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall, sei auch ein nur fahrlässiges Vergehen des Klägers zu verneinen.
Soweit es den Vertrag mit der Firma „J.“ angehe, habe der Kläger seine verantwortlichen und gut ausgebildeten Mitarbeiter durchgehend in die Vertragsunterzeichnung eingebunden. Auch sei kein Hinweis des Rechtsamtes auf die Notwendigkeit eines Ausschreibungs- oder Interessenbekundungsverfahrens im Vorfeld des Vertragsabschlusses erfolgt, was dem Volljuristen der Stadt A-Stadt im Rahmen seiner Fürsorgepflicht gegenüber seinem Dienstherrn jedoch oblegen hätte.
Bezüglich des Kaufpreisnachlasses sei insbesondere zu berücksichtigen, dass das Interesse an dem Baugebiet insgesamt nur mäßig gewesen sei und durch die Finanzkrise noch einmal zahlreiche zwischenzeitliche Interessenten abgesprungen seien. Der Kläger habe sich angesichts der von der Stadt A-Stadt im Jahr 1986 getroffenen Vereinbarung mit der HLG auf deren Kostenkalkulation verlassen. Deren Vorlage des Kaufvertragsentwurfs mit der „M.“ vom 17. Juli 2012 habe aber bereits den Nachlass in Höhe von 27.450,- € für die nicht errichteten Stichstraßen inklusive deren Erschließung beinhaltet.
Schließlich sei die gegen den Kläger verhängte Disziplinarmaßnahme unverhältnismäßig. Es fehle an der ordnungsgemäßen Ausübung des Entschließungsermessens, so dass bereits hier ein Fehler wegen Ermessensnichtgebrauchs vorliege. Auch die Ausübung des Auswahlermessens verstoße gegen die Vorgaben aus § 40 HVwVfG und § 114 VwGO. Bei kommunalen Wahlbeamten sei zudem zu berücksichtigen, dass sie eine besondere Stellung zwischen Kommunalrecht und Beamtenrecht wahrnähmen. Während ein kommunaler Wahlbeamter im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung weitgehend frei und schöpferisch tätig sei, sei einem herkömmlichen Verwaltungsbeamten ein bestimmter Aufgabenbereich zur weisungsgerechten Bearbeitung zugeteilt. Als Repräsentant der Gemeinde habe der Bürgermeister eine weitergehende Aufgabe, mit der auch die Verwirklichung politischer Vorgaben nicht ausgeschlossen werde. Soweit dem Kläger wiederholte Verstöße gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen in der Vergangenheit vorgeworfen würden, begegne dieses Vorgehen vor dem Hintergrund des § 19 HDG Bedenken, nach welchem ein Verwertungsverbot hinsichtlich früherer Dienstvergehen bestehe.
Zwischenzeitlich stehe das Verfahrenshindernis des überlangen Verfahrens einer Fortsetzung des Disziplinarverfahrens entgegen. Das Verfahren sei einzustellen.
Der Kläger beantragt,
die Disziplinarverfügung des C. vom 19. Dezember 2014 in der Fassung dessen Widerspruchsbescheids vom 1. April 2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte nimmt zunächst Bezug auf die angefochtenen Entscheidungen.
Ergänzend trägt er zum Vertragsabschluss mit der Firma „J.“ vor, dass mit dem Vertragsabschluss gegen elementare Vorgaben des Haushalts- und Vergaberechts verstoßen worden sei. Der seitens des Klägers vertretenen Auffassung, es handele sich um eine Bagatellverletzung, die das Minimum an Evidenz und Gewicht nicht aufweise, um die Schwelle für ein Dienstvergehen zu überschreiten, könne nicht gefolgt werden. Wie von der Revision des C. im Rahmen der durchgeführten Sonderprüfung eindeutig festgestellt worden sei, habe eine „Direktvergabe“ ohne Preisvergleich und ohne ein ordentliches Vergabeverfahren (Ausschreibung) stattgefunden. Überdies hätten keine Schätzungen der Auftragswerte, keine Vergleichsangebote, keine Wirtschaftlichkeitsberechnungen und keine Folgekostenberechnungen des gesamten Auftragsgegenstands vorgelegen. Da es sich hierbei um Verstöße gegen grundsätzliche Vorgaben des Haushalts- und Vergaberechts gehandelt habe, hätte der Kläger, schon allein vor dem Hintergrund seiner langjährigen Tätigkeit als Bürgermeister sowie seiner juristischen Ausbildung, die Rechtswidrigkeit der Auftragsvergabe erkennen müssen, ohne dass es hierzu noch weiterer Hinweise seiner Mitarbeiter bedurft hätte. Der Kläger habe als zuständiger Dezernent für das Ordnungsamt federführend den Vertragsabschluss mit der Firma „J.“ veranlasst und mit dem Vertragsabschluss bewusst die Einhaltung gesetzlicher Vorgaben missachtet. Er habe insbesondere in Kauf genommen, das haushalts- und vergaberechtlich vorgegebene Ziel, möglichst wirtschaftlich mit öffentlichen Mitteln umzugehen, bzw. den interessierten Unternehmen in einem marktgerechten Wettbewerb die Möglichkeit zu geben, öffentliche Aufträge zu erhalten, zu verfehlen. Der Kläger habe eine eindeutig unwirtschaftliche, haushaltsrechtlich nicht legitimierte Fahrzeugbeschaffung umgesetzt. Ihm sei hierbei bekannt gewesen, dass die Zurverfügungstellung des Sonderfahrzeugs in der Nebenabrede zum Vertrag mit einem Anteil von 0,42 € netto je Falldatensatz berücksichtigt worden sei. Bei einem Verzicht auf das Sonderfahrzeug hätte sich die an die Firma „J.“ zu zahlende Fallpauschale entsprechend reduziert. Erschwerend sei auch zu berücksichtigen, dass die Beschaffung eines zusätzlichen Fahrzeuges gegen den ausdrücklichen Willen der Stadtverordnetenversammlung erfolgt sei.
Zur Kaufpreisreduzierung für den Grundstücksverkauf an die Firma „M.“ in Höhe von 27.450.- € trägt der Beklagte vor, dass dieser Nachlass entgegen der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung erfolgt sei. Der Nachlass könne nicht damit legitimiert werden, dass sich die Grundstücke im Eigentum der HLG befunden hätten. Denn der Kaufpreisnachlass sei nach Abschluss der Bodenbevorratungsmaßnahme in der Endabrechnung der HLG zulasten der Stadt A-Stadt berücksichtigt worden und habe sich somit auf die Haushaltswirtschaft der Stadt ausgewirkt. Der Umstand, dass die Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung zur Weitergabe der finanziellen Vorteile der Stadt A-Stadt (wegen der Nichtrealisierung der Stichstraßen) nach Abschluss des notariellen Kaufvertrages mit der Firma „M.“ am 20. September 2012 noch nachträglich habe eingeholt werden sollen, lasse darauf schließen, dass dem Kläger die Unvereinbarkeit der Kaufpreisminderung mit der ursprünglichen Kaufpreisfestsetzung durch die Stadtverordnetenversammlung bewusst gewesen sei. Wäre er von der Richtigkeit seiner Vorgehensweise überzeugt gewesen, hätte es einer nachträglichen Beschlussfassung nicht mehr bedurft. Ein stichhaltiger Nachweis, dass das Grundstücksgeschäft ohne die Gewährung des Nachlasses nicht zustande gekommen wäre, sei seitens des Klägers im Rahmen des behördlichen Disziplinarverfahrens nicht erbracht worden.
Da die Feststellungen im behördlichen Disziplinarverfahren aufgrund der Aktenlage hätten erfolgen können, sei eine Zeugenbefragung entbehrlich gewesen.
Bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme sei zu berücksichtigen, dass der Kläger nach den Erkenntnissen im behördlichen Disziplinarverfahren bewusst gegen seine Dienstpflichten verstoßen habe. Die Festsetzung der Geldbuße in Höhe seiner monatlichen Dienstbezüge erscheine vor diesem Hintergrund angemessen, um ihn künftig zur Einhaltung seiner Pflichten anzuhalten.
Durch Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 29. Januar 2016 wurde der Rechtsstreit zunächst nach § 6 HDG i.V.m. § 6 Abs. 1 VwGO der Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen.
Nach Anhörung der Beteiligten wurde durch Beschluss der Einzelrichterin vom 22. Mai 2019 der Rechtsstreit gemäß § 6 HDG i.V.m. § 6 Abs. 3 VwGO von der Einzelrichterin wieder zurück auf die Kammer übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vorgelegten Behördenakten (ein Band Personalakte des Klägers und ein Ordner Disziplinarverfahren) Bezug genommen. Sie waren sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene Klage ist nicht begründet. Die Disziplinarverfügung des C. vom 19. Dezember 2014 und dessen Widerspruchsbescheid vom 1. April 2015 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 6 HDG), denn der Kläger hat sich eines Dienstvergehens schuldig gemacht, das die Erteilung eines Verweises erforderlich macht. Die Disziplinarverfügung ist auch (noch) zweckmäßig (§ 65 Abs. 3 HDG).
Als Bürgermeister der Stadt A-Stadt ist der Kläger „hauptamtlicher Beamter auf Zeit“ und unterliegt den beamten- und disziplinarrechtlichen Regelungen (§ 6 BeamtStG; § 6 HBG; § 40 HGO; § 1 Abs. 1 HDG; vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 6. November 2013 - 8 A 9/12 -, Rn. 38, juris, mit weiteren Nachweisen).
Die Disziplinarverfügung ist formell rechtmäßig. Sie leidet nicht unter wesentlichen Verfahrensfehlern, welche zur Aufhebung führen würden.
Ein wesentlicher Mangel des behördlichen Disziplinarverfahrens liegt vor, wenn gegen eine Verfahrensvorschrift verstoßen worden ist, deren Verletzung schwerwiegend und für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung ist. Ein schwerwiegender Verstoß gegen eine Verfahrensvorschrift ist regelmäßig dann gegeben, wenn die Rechte eines Verfahrensbeteiligten wesentlich beeinträchtigt worden sind oder wenn der Verfahrensverstoß den Zweck einer Formvorschrift wesentlich vereitelt. Für den Ausgang des Berufungsverfahrens sind Verfahrensmängel dann von Bedeutung, wenn die Entscheidung über das Rechtsmittel im Falle einer Behebung des Verfahrensfehlers anders ausfallen kann als im Falle seiner Nichtbehebung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2012 - 2 WD 4/11 -, Rn. 9, juris). Nur solche Mängel sind wesentlich und bedürfen einer Korrektur oder führen zur Einstellung des Verfahrens nach § 60 Abs. 3 Satz 3 HDG, bei denen nicht mit hinreichender Sicherheit auszuschließen ist, dass sie das Ergebnis eines fehlerfreien Verfahrens verändert haben könnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 - 2 C 15/09 -, BVerwGE 137, 192-199, Rn. 19).
Auf den vermeintlichen Mangel der fehlenden sachlichen Aufklärung und fehlender Zeugenbefragungen kann sich der Kläger nicht berufen. Denn er hätte nach der Zustellung des wesentlichen Ergebnisses der Ermittlungen gemäß § 34 Satz 1 HDG innerhalb einer Frist von einer Woche weitere Ermittlungen beantragen können und beispielsweise die Vernehmung bestimmter Personen als Zeugen oder weitere Sachermittlungen fordern können. Dies hat er in seiner Stellungnahme zum Ermittlungsbericht allerdings nicht getan. Auch im gerichtlichen Verfahren hat der Kläger keine Beweisanträge gestellt.
Soweit der Kläger einen Verstoß gegen das Beschleunigungsgebot nach § 7 HDG rügt, handelt es sich hierbei nicht um einen Fehler des behördlichen oder gerichtlichen Disziplinarverfahrens im Sinne des § 60 HDG. Eine unangemessen lange Verfahrensdauer kann bei pflichtenmahnenden Disziplinarmaßnahmen bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme Berücksichtigung finden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2013 - 2 C 63/11 - Rn. 41, juris).
Die Disziplinarverfügung ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
Zur Überzeugung der Disziplinarkammer steht fest, dass der Kläger durch die ihm in der Disziplinarverfügung zur Last gelegten Verstöße gegen die Vorschriften der §§ 70 Abs. 1, 92 Abs. 2 und 3, 96 Abs. 1, 99 Abs. 1 Nr. 1, 109 Abs. 1 HGO, § 99 GWB und § 29 GemHVO verstoßen und dadurch die ihm gemäß § 34 Satz 3 BeamtStG obliegende Wohlverhaltenspflicht verletzt hat und damit ein innerdienstliches Dienstvergehen (§ 47 Abs. 1 Satz 1 HDG) begangen hat. Die ausgesprochene Disziplinarmaßnahme in Form der Geldbuße (§ 10 HDG) ist angesichts der überlangen Dauer des behördlichen und gerichtlichen Disziplinarverfahrens herabzusetzen. Es ist daher ein Verweis (§ 9 Satz 1 HDG) gegenüber dem Kläger auszusprechen, der auch nach der langen Verfahrensdauer den Pflichtverstößen angemessen und nach § 65 Abs. 3 HDG noch zweckmäßig ist.
Der Kläger hat die ihm obliegende Wohlverhaltenspflicht aus § 34 Satz 3 BeamtStG verletzt, indem er mehrfach Vorschriften aus der Hessischen Gemeindeordnung und haushaltsrechtliche Vorschriften vorsätzlich [(1) bis (3)] bzw. fahrlässig [(4)] verletzt hat. Er hat deshalb gegen seine Pflicht, Recht und Gesetz in seinem Amt als Bürgermeister zu beachten, verstoßen. Der Verletzung der Wohlverhaltenspflicht kommt vorliegend auch disziplinare Relevanz zu, da das Verhalten des Klägers dazu geeignet ist, das berufserforderliche Ansehen oder das Vertrauen zu beeinträchtigen (vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 23. November 2009 - 9 A 5/09 - Rn. 48, 49, juris).
(1) Der Kläger hat die Vorschriften aus § 70 Abs. 1 HGO, § 50 Abs. 1 HGO nicht beachtet, indem er den Vertrag mit der „J.“ ohne einen vorhergehenden Beschluss der Stadtverordnetenversammlung unterzeichnet hat. Nach § 50 Abs. 1 HGO beschließt die Gemeindevertretung über die Angelegenheiten der Gemeinde, soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt. Derartige abweichende Regelungen sind bezüglich des Abschlusses von Dienstleistungsverträgen weder in der HGO noch in anderen Hessischen Landesgesetzen enthalten (vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 13. Oktober 2000 - 7 E 204/99 -, Rn. 20, juris). Ein Beschluss der Stadtverordnetenversammlung, einen Vertrag mit der Firma „J.“ abschließen zu wollen, existiert nicht.
Der Abschluss des Vertrages mit der Firma „J.“ hat auch nicht zu den Geschäften der „laufenden Verwaltung“ gehört, deren Besorgung gemäß den §§ 9 Abs. 2, 66 Abs. 1 Satz 2 HGO dem Gemeindevorstand als Verwaltungsbehörde obliegt und gemäß § 70 Abs. 2 HGO von dem Bürgermeister und den zuständigen Beigeordneten selbständig erledigt werden. Unter den Geschäften der laufenden Verwaltung versteht man in Abgrenzung zu den gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 HGO in die Kompetenz der Gemeindevertretung fallenden „wichtigen Entscheidungen“ solche Angelegenheiten, die mehr oder weniger regelmäßig vorkommen und nach Größe, Umfang der Verwaltungstätigkeit und Finanzkraft der jeweiligen Gemeinde von sachlich geringerer Bedeutung sind (vgl. BGH, Urteil vom 6. Mai 1997 - KZR 43/95 - NVwZ-RR, 725). Lässt sich eine Angelegenheit nicht eindeutig als laufende Verwaltung einstufen, ist im Hinblick auf § 50 Abs. 1 HGO von der Zuständigkeit der Gemeindevertretung auszugehen (vgl. VG Frankfurt am Main, Urteil vom 13. Oktober 2000 - 7 E 204/99 -, Rn. 21, juris, m.w.N.).
Entgegen der Auffassung des Klägers hat es sich bei dem Vertragsabschluss mit der Firma „J.“ vom 29. Februar 2012 nicht um eine laufende Verwaltungsangelegenheit gehandelt, die er nach dem Magistratsbeschluss vom 9. Februar 2012 zusammen mit dem Ersten Beigeordneten hätte selbständig erledigen dürfen.
Zur Überzeugung der Kammer spricht der Umstand, dass erstmalig ein Vertragsabschluss mit der Firma „J.“ erfolgte, gegen eine Angelegenheit der laufenden Verwaltung. Der in den Haushaltsentwurf 2012 eingestellte Ansatz von 380.000 € Ertrag und 370.000 € Aufwand sowie die Laufzeit von 5 Jahren bestätigt die erhebliche Bedeutung des Vertrags im Hinblick darauf, dass A-Stadt eine Gemeinde mit ca. 20.000 Einwohnern ist und über einen Gesamthaushalt von 36 bis 38 Mio. € verfügt. Im Übrigen spricht die vorherige Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung vom 16. Dezember 2011, wonach es ihrer Zustimmung bedarf, wenn zur Erledigung städtischer Aufgaben Honorarkräfte eingesetzt werden und der Auftragswert 5.000,- € übersteigt (Bl. 95 Disziplinarakte) und der Sperrvermerk der Stadtverordnetenversammlung vom 23. Januar 2012 hinsichtlich aller Positionen im Haushaltsplan, die im Zusammenhang mit der Beauftragung der Firma „J.“ stehen (vgl. Bl. 53 Disziplinarakte, Bl. 61 Gerichtsakte) gegen die Einschätzung, es habe sich um eine laufende Verwaltungsangelegenheit gehandelt.
Der Kläger hat - angesichts der andauernden Differenzen mit der Stadtverordnetenversammlung die er in der mündlichen Verhandlung auch dargelegt hat - bewusst die Stadtverordnetenversammlung umgangen, um seine politischen Ziele durchsetzen zu können. Er handelte somit vorsätzlich. Dass grundsätzlich die Stadtverordnetenversammlung für Entscheidungen der Gemeinde zuständig ist, ist dem Kläger als Bürgermeister in der zweiten Amtszeit ohnehin bewusst und zudem aus einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren, das am 30. Dezember 2009 gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wurde und ähnliche Vorwürfe zum Inhalt hatte, bekannt gewesen (vgl. Bl. 149 bis 154 Personalakte des Klägers).
Die telefonische Auskunft von Herrn T. (Leiter des Rechtsamts), auf die sich der Kläger beruft, steht der Annahme eines vorsätzlichen Handelns des Klägers nicht entgegen (vgl. Protokoll der Stadtverordnetenversammlung vom 14. Dezember 2012, Bl. 61 Disziplinarakte, und Vermerk W. vom 19. Oktober 2011, Bl. 281 Disziplinarakte). Ausweislich des Vermerks vom 19. Oktober 2011 äußerte sich der Leiter des Rechtsamts in einem Telefonat dahingehend, dass die Art und Weise, wie die Messungen durchgeführt werden, Aufgabe der laufenden Verwaltung sei und nicht mehr durch die Stadtverordnetenversammlung beschlossen werden müsse. Der Vermerk gibt hingegen nichts dafür her, dass bereits der Vertragsschluss mit der „J.“ durch das Rechtsamt als Geschäft der laufenden Verwaltung eingestuft worden wäre.
(2) Der Kläger hat durch den Vertragsabschluss mit der Firma „J.“ auch gegen die Vorschrift des § 99 HGO verstoßen. Nach § 99 Abs. 1 HGO darf die Gemeinde, sofern die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht ist, nur die finanziellen Leistungen erbringen, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen des Finanzhaushalts fortsetzen, für die im Haushaltsplan eines Vorjahres Beträge vorgesehen waren.
Es ist für die Disziplinarkammer nachvollziehbar keine rechtliche Verpflichtung (§ 99 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. HGO) vorhanden gewesen, den Vertrag mit der Firma „J.“ vor Bekanntmachung der Haushaltssatzung abzuschließen. Die Stadt A-Stadt hatte in der Zeit von April bis Oktober 2011 auf die Geschwindigkeitsüberwachung verzichtet; ab Oktober 2011 war durch Leihgeräte der Firma „J.“ die Geschwindigkeitsüberwachung gesichert (Bl. 21 Disziplinarakte). Die aus ordnungsrechtlichen Gründen angeblich resultierende dringliche Notwendigkeit (vgl. Bl. 67 ff. Gerichtsakte) stellt sich für das Gericht als bloße Schutzbehauptung des Klägers dar. Denn die Überwachung des Verkehrs war durch Leihgeräte der Firma „J.“ gesichert.
Es ist auch eine Weiterführung notwendiger Aufgaben (§ 99 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. HGO) nicht einschlägig, da es sich vorliegend um die Eingehung neuer vertraglicher Zahlungsverpflichtungen gehandelt hat und die Geschwindigkeitsüberwachung bislang in eigener Regie durch die Stadt A-Stadt durchgeführt worden war. Dabei ist nach Auffassung der Disziplinarkammer unerheblich, dass der Haushaltsentwurf bereits Mittel für diesen Vertrag bereitgestellt hatte.
Soweit sich der Kläger auf die Auskunft der Amtsleiterin Steuern und Finanzen vom 15. Februar 2012 (Bl. 280 Disziplinarakte) beruft, die sich wiederum auf eine Aussage der Haupt- und Finanzausschussvorsitzenden beruft, wonach die Sperrvermerke aufgehoben werden, sobald der Vertrag unterzeichnet worden sei, ändert dies nichts an der Beurteilung. Zum einen hätte der Sperrvermerk nur durch einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung bzw. durch den Finanzausschuss bei entsprechender Beauftragung wieder aufgehoben werden können, nicht durch den Magistrat selbst (vgl. Bl. 86 Disziplinarakte). Zum anderen ändert der Umstand, dass die Sperrvermerke - zu Recht oder zu Unrecht - aufgehoben worden sind, nichts an der Tatsache, dass die Voraussetzungen des § 99 HGO für ein Handeln während des nicht bekannt gemachten Haushalts nicht vorgelegen haben.
Der Kläger hat gewusst, dass der Haushalt noch nicht bekannt gemacht war und dass er in diesem Zeitraum nicht handeln durfte; er handelte daher vorsätzlich.
(3) Der Kläger hat auch die Pflichten zur Ausschreibung des Vertrages mit der Firma „J.“, § 99 GWB und § 29 GemHVO, nicht beachtet.
Bei dem Vertrag mit der Firma „J.“ hat es sich um einen Dienstleistungsvertrag gehandelt, der nach seinem Schwerpunkt als typengemischter Mietvertrag (§ 543 Abs. 1 BGB) anzusehen ist (vgl. OLG Frankfurt am Main, Urteil vom 7. April 2017 - 2 U 122/16 - Rn. 37, juris).
Dagegen hat es sich nicht - wie der Kläger meint - um eine Dienstleistungskonzession gehandelt; diese hätte vorgelegen, wenn die Gegenleistung für die Erbringung der Dienstleistungen in dem Recht zur Nutzung der Dienstleistung bestanden hätte. Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn der Auftragnehmer von dem öffentlichen Auftraggeber kein Entgelt für seine Dienstleistungen erhält, sondern ihm lediglich das Recht eingeräumt wird, Entgelte von den Nutzern zu erheben (vgl. Vergabekammer des Freistaates Sachsen, Beschluss vom 12. April 2017 - 1/SVK/003-17 -, Rn. 76, juris). Kennzeichen einer Bau- oder Dienstleistungskonzession – und gleichsam Abgrenzungskriterium gegenüber Bau- und Dienstleistungsaufträgen – ist allerdings, dass die wirtschaftliche Gegenleistung, also das „funktionale Entgelt“, nicht in der Zahlung einer Vergütung, sondern in der Übertragung des Rechts zur Erbringung und Verwertung der Dienstleistung vom Konzessionsgeber auf den Konzessionär liegt. Der Dienstleistungsauftrag umfasst eine Gegenleistung, die, wenn sie auch nicht die einzige Gegenleistung darstellt, vom öffentlichen Auftraggeber unmittelbar an den Dienstleistungserbringer gezahlt wird, während im Fall einer Dienstleistungskonzession die Gegenleistung für die Erbringung der Dienstleistungen in dem Recht zur Nutzung der Dienstleistung besteht, sei es ohne oder zuzüglich der Zahlung eines Preises (vgl. EuGH, Urteil vom 10. März 2011, C-274/09, Celex-Nr. 62009CJ0274).
Soweit der Kläger vorträgt, erstmals im Jahr 2015 habe die Vergabekammer beim OLG Frankfurt am Main den Betrag mit der „J.“ als Dienstleistungsvertrag eigeordnet, weshalb dies dem Kläger als „kleinem Bürgermeister“ nicht vorgehalten werden könne, führt dies zu keiner anderen Beurteilung. Die Behauptung des Klägers, es habe sich nicht um einen öffentlichen Vertrag gehandelt, auf den die Vergabevorschriften anzuwenden seien, zumal durch den Vertragsabschluss keine finanzielle Leistung der Stadt A-Stadt vereinbart worden sei, steht klar im Widerspruch zu dem von ihm unterzeichneten Vertragstext mit der Firma „J.“. Es handelt sich nach Auffassung der Kammer um eine Schutzbehauptung. Denn selbst wenn der Kläger davon ausgegangen wäre, dass es sich um eine Dienstleistungskonzession gehandelt habe, hätte er auch die Vergabebedingungen für eine Dienstleistungskonzession nicht eingehalten. Denn es ist gar kein Vergabeverfahren durchgeführt worden.
Aus Ziffer 6 des Vertrages mit der Firma „J.“ ergibt sich, dass diese pro Falldatensatz 6,42 € zuzüglich 0,19 € erhalten sollte. Die Rechnung sollte regelmäßig zum 15. Kalendertag eines jeden laufenden Kalendermonats erstellt und innerhalb von 10 Tagen gezahlt werden. Es liegt deshalb ein Dienstleistungsauftrag vor, weil die Firma „J.“ direkt eine Zahlung von der Stadt A-Stadt erhalten sollte.
Nach § 29 Abs. 1 GemHVO muss der Vergabe von Aufträgen eine öffentliche Ausschreibung vorausgehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Bei der Vergabe von Aufträgen und dem Abschluss von Verträgen sind die Vergabegrundsätze anzuwenden, die von der für das Kommunalrecht zuständigen Ministerin oder dem hierfür zuständigen Minister bekannt gegeben worden sind (§ 29 Abs. 2 GemHVO). Die Verwaltungsvorschriften zur Gem-HVO-Doppik, hier: § 29 GemHVO, regeln, dass bei der Vergabe öffentlicher Aufträge grundsätzlich die Vorschriften des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen in der jeweils geltenden Fassung einzuhalten sind, sofern im Einzelfall die EU-Schwellenwerte ohne Umsatzsteuer erreicht oder überstiegen werden. Die Schwellenwerte ergeben sich aus § 100 GWB i.V.m. § 2 VgV und haben im maßgeblichen Zeitraum 193.000 € betragen (§ 2 Nr. 2 VgV). Unterhalb der Schwelle sind grundsätzlich die Teile A und B der Verdingungsordnung für Leistungen (VOL) anzuwenden.
Geht man für die Stadt A-Stadt von einem Falldatensatzaufkommen aus der Verkehrsüberwachung von ca. 40.000 Bildern aus, das der Stadtverordnetenversammlung mitgeteilt worden ist (vgl. Bl. 21, 28 Disziplinarakte) und das dem im Haushaltsentwurf 2012 eingestellten Ansatz von 380.000 € Ertrag und 370.000 € Aufwand für den Vertrag mit der Firma „J.“ entsprochen hat, ist die Schwelle für eine europaweite Ausschreibung überschritten gewesen. Wenn der Kläger nur von 7.000 bis 8.000 Falldatensätzen spricht, ist dies für die Disziplinarkammer nicht nachvollziehbar. Bei Fortschreibung der eigenen Geschwindigkeitsüberwachungsmaßnahmen der Stadt A-Stadt wäre mit einem Aufkommen von 90.000 € (14.000 Falldatensätze) pro Jahr zu rechnen gewesen. Dies hätte bei einer Laufzeit von 5 Jahren ebenfalls zu einer Überschreitung des EU-Schwellenwertes geführt.
Selbst wenn der Schwellenwert nicht erreicht worden wäre, wäre jedoch zumindest eine nationale Ausschreibung erforderlich gewesen. Hier hätte dann für die Stadt A-Stadt die Möglichkeit einer beschränkten Ausschreibung oder freihändigen Vergabe bestanden, infolgedessen dann wenigstens ein Interessenbekundungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen.
Vorliegend ist unstreitig keines der Verfahren zur Anwendung gekommen.
Soweit sich der Kläger damit entlasten möchte, dass der Amtsjurist den Kläger angesichts des Auftragsvolumens auf die fehlende Ausschreibung hätte hinweisen müssen, entbindet ihn dies nicht von der eigenständigen Prüfung ihm bekannter Vorschriften, vgl. § 36 BeamtStG. Der Kläger befand sich zum Zeitpunkt dieser Vorgänge bereits in seiner zweiten Amtsperiode als Bürgermeister. Gegenüber dem Gericht hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung auch zugestanden, dass ihm die Ausschreibungsvorschriften geläufig gewesen sind. Schließlich war bereits ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen den Kläger mit ähnlichen Vorwürfen (Verstoß gegen kommunalrechtliche Vorschriften und gegen Vergabevorschriften) nach § 170 Abs. 2 StPO im Dezember 2009 eingestellt worden (vgl. Bl. 149 bis 154 Personalakte des Klägers).
Der Kläger handelte auch diesbezüglich vorsätzlich.
(4) Durch seine Zustimmung zu der Veräußerung des Grundstücks Blatt 00 lfd. Nr. 00 Flur 00, Flurstück 00 durch die HLG an die „M.“ mit einem Nachlass von 27.450,- € hat der Kläger gegen § 109 HGO, § 92 Abs. 2 HGO verstoßen. Nach § 109 Abs. 1 Satz 2 HGO dürfen Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden. Nach § 92 Abs. 2 HGO ist die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen.
Zwar hatte die HLG das Eigentum an dem genannten Grundstück zum Zwecke der Verwertung aufgrund der Vereinbarung mit der Stadt A-Stadt vom 22. April 1986 (Bl.145 ff. Disziplinarakte) erlangt. Gemäß § 2 Abs. 2 der Vereinbarung legen die Gemeinde und die HLG die für diese Gebiete einzuhaltenden Kaufpreise fest. Gemäß § 6 Satz 1 der Vereinbarung veräußert die HLG erworbene Grundstücke nur im Einvernehmen mit der Gemeinde. Durch Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 15. Februar 2008 hatte diese einem Preis für die Grundstücke westlich des Weges Flur Nr. 00 in der unverbaubaren Hanglage von 230,00 € und für die Grundstücke östlich des Weges Flur Nr. 00 von 210,00 € zugestimmt (Bl. 211 Disziplinarakte).
Zu Recht hat der Kläger darauf hingewiesen, dass die Stadtverordnetenversammlung nur bei städtischen Grundstücken über den Verkauf zu beschließen hat und das an die Firma „M.“ verkaufte Grundstück sich im Eigentum der HLG befand (vgl. Vertrag, Bl. 227 ff Disziplinarakte).
Vorliegend waren durch die Änderung des Bebauungsplans (2. Planänderung), den die Stadtverordnetenversammlung erst am 22. September 2012 beschloss (unterzeichnet durch den Bürgermeister bereits am 22. März 2012, Bl. 232 Disziplinarakte), zwei Stichstraßen entfallen, was zu einer Vergrößerung des an die Firma „M.“ zu verkaufenden Grundstückes um 300 m² und zu einem Mehrerlös von 63.000,- € führte (Bl. 212 Disziplinarakte).
Laut Stadtbauamt hat die HLG am 17. Juli 2012 einen Kaufvertragsentwurf an M. vorgelegt und die Verwaltung (Stadtbauamt) um Prüfung des Kaufpreises und der Fristen gebeten. Dabei sei angegeben gewesen, dass eine Gutschrift für nicht errichtete Stichstraßen in Höhe von 27.450,00 € vorgesehen sei. Der Kläger hatte auf die Frage des Stadtbauamtes, ob der Nachlass in Höhe von 27.450,00 € in Ordnung sei, sein Okay gegeben. Jedoch war der Kläger als Bürgermeister nicht berechtigt, diesen Nachlass „auf Zuruf“ zu gewähren, denn die Stadtverordnetenversammlung hätte dem durch die HLG gewährten Nachlass in Höhe von 27.450,- € zustimmen müssen. Es hat sich bei dem Nachlass angesichts der Größenordnung auch nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung gehandelt.
Der Kläger hat gegen die genannten haushaltsrechtlichen Vorschriften verstoßen, da er zum Nachteil der Stadt A-Stadt gehandelt hat. Es ist für die Disziplinarkammer nicht nachvollziehbar, wenn der Kläger vorträgt, er habe den nicht entstandenen Erschließungsaufwand für die zwei Stichstraßen herausrechnen wollen, weil dies dem Gebot von kaufmännischer Korrektheit und vertraglicher Fairness entsprochen hätte. Hierbei übersieht der Kläger, dass der Erwerber des Grundstücks die Gelegenheit erhielt, ein außergewöhnlich großes Grundstück für seine Zwecke zu erwerben. Es ist auch nicht dargelegt worden, dass der nachgelassene Betrag der Ersparnis der Stichstraßen entsprochen hätte. Angesichts des absehbaren Defizits (von 33.000 € Gewinn auf 55.000 € Verlust) für die Stadt A-Stadt aus der Verwertung des Baugebietes „L.“, hätte der Kläger nicht eigenmächtig zum Nachteil der Stadt A-Stadt handeln und ohne entsprechende Rechtsgrundlage auf 27.450,- € verzichten dürfen. Dementsprechend hat die Stadtverordnetenversammlung, deren Beschlussfassung nachträglich herbeigeführt werden sollte, im Beschluss vom 12. September 2012 dem Nachlass auch nicht zugestimmt.
Die Disziplinarkammer geht zugunsten des Klägers davon aus, dass er der Auffassung gewesen ist, durch den von ihm bewilligten Nachlass den Grundstückspreis nicht zu verändern und deshalb die Stadtverordnetenversammlung nicht beteiligen zu müssen. Er hätte aber wissen müssen, dass er zu dem von ihm eigenmächtig gewährten Nachlass nicht gemäß § 70 Abs. 2 HGO berechtigt gewesen ist. Im Zweifel hätte er bei der für ihn zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde nachfragen müssen, ob er allein handeln darf oder nicht. Deshalb handelte er bezüglich der Gewährung des Nachlasses fahrlässig.
Der Kläger handelte insgesamt rechtswidrig und schuldhaft. Anhaltspunkte für Schuldausschließungsgründe sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Somit steht fest, dass der Beklagte aufgrund des festgestellten Verstoßes gegen die Wohlverhaltenspflicht gemäß § 34 Satz 3 BeamtStG ein Dienstvergehen begangen hat (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG).
Die für das festgestellte Dienstvergehen zu verhängende Disziplinarmaßnahme hat die Disziplinarkammer aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte in pflichtgemäßem Ermessen zu bestimmen. Welche Maßnahme im Einzelfall erforderlich ist, richtet sich gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 bis 4 HDG nach der Schwere des Dienstvergehens unter angemessener Berücksichtigung der Persönlichkeit des Beamten und des Umfangs der durch das Dienstvergehen herbeigeführten Vertrauensbeeinträchtigung (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Mai 2007 - 2 C 9/06 -, NVwZ-RR 2007, 695). Beamte, die durch ein schweres Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit endgültig verloren haben, sind aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen (§ 16 Abs. 2 Satz 1 HDG). Die gegen den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme muss in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Verschulden des Beamten stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2005 - 2 C 12/04 - E 124, 252, 258). Setzt sich das Dienstvergehen aus mehreren Dienstpflichtverletzungen zusammen, die in materieller Hinsicht einheitlich zu betrachten sind (hierzu BVerwG, Urteil vom 19.Juni 1969 - 2 D 8/69 -, sowie Urteil vom 29. Juli 2009 - 2 B 15/09 -, juris), so bestimmt sich die zu verhängende Disziplinarmaßnahme in erster Linie nach der schwersten Verfehlung (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2005 - 1 D 1/04 -, juris).
Bei der Auslegung des Begriffs „Schwere des Dienstvergehens“ (§ 16 Abs. 1 Satz 2 HDG) ist maßgebend auf das Eigengewicht der Verfehlung abzustellen. Dieses bestimmt sich zum einen nach Eigenart und Bedeutung der verletzten Dienstpflichten, Dauer und Häufigkeit der Pflichtverstöße und den sonstigen Umständen der Tatbegehung, zum anderen nach Form und Gewicht des Verschuldens und den Beweggründen des Beamten für sein pflichtwidriges Verhalten sowie nach den unmittelbaren Folgen der Pflichtverstöße für den dienstlichen Bereich und für Dritte (vgl. BVerwG, Urteil vom 03. Mai 2007 - 2 C 9/06 -, NVwZ-RR 2007, 695).
Dies bedeutet, dass das festgestellte Dienstvergehen zunächst nach seiner Schwere einer der im Katalog des § 8 HDG aufgeführten Disziplinarmaßnahmen zuzuordnen ist.
Vorliegend erachtet die Disziplinarkammer den Vertragsabschluss mit der Firma „J.“ ohne vorherigen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung als schwerwiegendste Pflichtverletzung. Hierin und ebenso in der nicht autorisierten Gewährung des Nachlasses zeigt sich die wiederholte vorsätzliche Missachtung der Stadtverordnetenversammlung als maßgeblich handelndes Organ durch den Kläger, insbesondere in politisch umstrittenen Fragen. Die disziplinarrechtlich bedeutsame Bewertung des Persönlichkeitsbildes des Klägers im Sinne von § 16 HDG belegt, dass die Pflichtverletzungen gerade kein aus einer einmaligen Augenblickstat oder einer Notsituation resultierendes persönlichkeitsfremdes Verhalten darstellen. Der Kläger handelte bei dem Vertragsabschluss wissend- und willentlich, also vorsätzlich, was den Pflichtenvorwurf verstärkt. Einsicht oder Reue hat er in der mündlichen Verhandlung nicht gezeigt. Es ist auch nicht der erste Vorwurf dieser Art. Ein vorhergehendes strafrechtliches Ermittlungsverfahren wegen Untreue ist zwar wegen eines fehlenden Schadens für die Stadt A-Stadt gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden. Der Einstellungsbeschluss geht jedoch auch von der Verletzung kommunal- und vergaberechtlicher Vorschriften durch den Kläger aus, die allerdings keinen Straftatbestand erfüllten. Für die Disziplinarkammer steht fest, dass der Kläger unter Missachtung der Rechtsvorschriften und seiner dienstlichen Pflichten seine eigene dienstliche Stellung als unabhängig und frei von hierarchischen Strukturen ansieht.
Hiervon ausgehend ist weiter zu prüfen, ob im konkreten Einzelfall im Hinblick auf die in § 16 Abs. 1 HDG normierten Bemessungskriterien Umstände vorliegen, die die Möglichkeit einer Milderung oder der Notwendigkeit einer Verschärfung gegenüber der durch die Schwere des Dienstvergehens indizierten Disziplinarmaßnahme eröffnen. Danach kann die angezeigte Disziplinarmaßnahme sowohl höher als auch niedriger ausfallen.
Persönlichkeits- oder verhaltensbedingte Milderungsgründe in der Person des Beklagten, die angesichts der Schwere des Dienstvergehens von ihrem Gewicht geeignet sind, eine niedrigere Disziplinarmaßnahme als die Zurückstufung auszusprechen, sind vorliegend nicht erkennbar. Auch Umstände, die eine Verschärfung begründen, liegen nicht vor.
Dementsprechend hält die Disziplinarkammer die ausgesprochene Disziplinarmaßnahme der Geldbuße in Höhe des Monatsgehalts ursprünglich insgesamt für verhältnismäßig, weil sie der Tat angemessen und als erzieherische Maßnahme auch erforderlich und schließlich zweckmäßig erscheint (§ 65 Abs. 3 HDG).
Zu Gunsten des Klägers fällt bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme allerdings die relativ lange Verfahrensdauer ins Gewicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann und muss sich unter Umständen eine überlange Verfahrensdauer bei solchen Disziplinarmaßnahmen als Milderungsgrund auswirken, die der Pflichtenmahnung dienen. Hierbei steht die Überlegung im Vordergrund, dass das Disziplinarverfahren als solches belastend ist und der von ihm ausgehende andauernde Leidensdruck und die mit ihm verbundenen Nachteile bereits pflichtenmahnende Wirkung haben. Deswegen kann eine pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme unvereinbar mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werden, wenn das Disziplinarverfahren unverhältnismäßig lange dauert. Bei Fortbestand des Beamtenverhältnisses kann das durch ein Dienstvergehen ausgelöste Sanktionsbedürfnis gemindert werden oder sogar entfallen, weil die mit dem Disziplinarverfahren verbundenen wirtschaftlichen und dienstlichen Nachteile positiv auf den Beamten eingewirkt haben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2010 - 2 B 5/10 -, Rn. 3 m.w.N., juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19. Mai 2011 - OVG 81 D 6/09 -, juris). Allerdings lassen sich insoweit feste Zeitgrenzen nicht aufstellen. Für die Prüfung, ob die Dauer des Verfahrens noch angemessen ist, ist maßgeblich auf Umfang und Schwierigkeit des Falles, dessen Behandlung durch die damit befassten Behörden und Gerichte, das Verhalten des Betroffenen sowie die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für ihn abzustellen.
Die Verfehlungen des Klägers liegen inzwischen mehr als sieben Jahre zurück. Zwar wurden das behördliche Disziplinarverfahren von seiner Einleitung im Mai 2013 und der Ausdehnungsverfügung im November 2013 bis zum Erlass der Disziplinarverfügung am 19. Dezember 2014 wie auch das Widerspruchsverfahren, das mit dem Widerspruchsbescheid vom 1. April 2015 beendet worden ist, relativ zügig durchgeführt, so dass die überlange Verfahrensdauer dem Dienstherrn nur teilweise zuzurechnen ist. Zu einer objektiv unangemessen langen Verzögerung kam es aber im gerichtlichen Verfahren, das ca. 4 Jahre und 1 Monat dauerte, ohne dass der Kläger durch sein Verhalten dazu beigetragen hätte. Die Dauer des Disziplinarverfahrens ist hier im Verhältnis zu der Schwere des Dienstvergehens insgesamt gesehen unangemessen und mit dem Beschleunigungsgebot unvereinbar (vgl. § 7 Satz 1 HDG). Die Grenzen für die Angemessenheit der Verfahrensdauer sind hier überschritten. Eine solche lange Dauer des Verfahrens (insgesamt mehr als 6 Jahre) und die Ungewissheit seines Ausgangs sind für jeden Betroffenen sehr belastend. Es kann davon ausgegangen werden, dass dieser Umstand dem Kläger die Pflichtwidrigkeit seines Handelns bereits verdeutlicht und eine nicht unerhebliche Pflichtenmahnung bewirkt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 1 D 6/06 -, juris Rn. 50).
Unter Abwägung aller für und gegen den Beklagte sprechenden Umstände erweist sich der ausgesprochene Verweis angesichts der festgestellten Schwere des Dienstvergehens als erforderlich und angemessen, um den Kläger in Zukunft zu einem korrekten Verhalten anzuhalten; sie ist daher auch noch zweckmäßig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 81 Abs. 1 HDG. Danach trägt der Beamte, gegen den im Verfahren der Disziplinarklage auf eine Disziplinarmaßnahme erkannt wird, die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 6 HDG, § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung gemäß § 69 Abs. 2 HDG, § 124 Abs. 1 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 30 HGrG
§§ 99 ff. GWB
§§ 95, 96 HGO
§ 75 HGB
§ 29 GemHVO
§ 3 VOL/A
§ 99 HGO
§ 99 GWB
§ 7 HDG
§ 40 HVwVfG
§ 114 VwGO
§ 19 HDG
§ 6 HDG
§ 6 BeamtStG
§ 6 HBG
§ 40 HGO
§ 60 HDG
§ 10 HDG
§ 100 GWB
§ 2 VgV
§ 36 BeamtStG
§ 109 HGO
§ 8 HDG
§ 16 HDG
§ 92 Abs. 2 HGO
§ 99 Abs. 1 Nr. 1 HGO
§ 23 Abs. 1 Satz 3 HDG
§ 109 Abs. 1 HGO
§ 66 Abs. 2, 50 Abs. 1, 51 Nr. 10, 70 Abs. 1, 109 Abs. 1 HGO
§ 70 Abs. 1, 92 Abs. 2 und 3, 96 Abs. 1, 99 Abs. 1 Nr. 1, 109 Abs. 1 HGO
§ 47 Abs. 1 BeamtStG
§ 96 Abs. 1 HGO
§ 70 Abs. 2 HGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 HDG
§ 66 Abs.1 Satz 2 HGO
§ 96 Abs. 1, 92 Abs. 2 HGO
§ 109 Abs. 3 HGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 65 Abs. 3 HDG
§ 1 Abs. 1 HDG
§ 60 Abs. 3 Satz 3 HDG
§ 34 Satz 1 HDG
§ 34 Satz 3 BeamtStG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 HDG
§ 9 Satz 1 HDG
§ 70 Abs. 1 HGO
§ 50 Abs. 1 HGO
§ 9 Abs. 2, 66 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 99 Abs. 1 HGO
§ 99 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. HGO
§ 99 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. HGO
§ 543 Abs. 1 BGB
§ 29 Abs. 1 GemHVO
§ 29 Abs. 2 GemHVO
§ 2 Nr. 2 VgV
§ 109 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 16 Abs. 1 Satz 2 bis 4 HDG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 HDG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 HDG
§ 16 Abs. 1 HDG
§ 7 Satz 1 HDG
§ 81 Abs. 1 HDG
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 69 Abs. 2 HDG
§ 124 Abs. 1 VwGO
§ 3 EGVOL/A in Verbindung mit der Verordnung
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 137, 192
NVwZ-RR 2007, 695
8 A 9/12
2 WD 4/11
2 C 15/09
2 C 63/11
9 A 5/09
7 E 204/99
2 U 122/16
2 C 9/06
2 C 12/04
2 D 8/69
2 B 15/09
1 D 1/04
2 B 5/10
81 D 6/09
1 D 6/06