Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-02-23, Aktenzeichen 4 K 157/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0223.4K157.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Freigabeentscheidung in einem Investitionsprüfungsverfahren und begehrt Akteneinsicht.
Er schloss mit der H... (im Folgenden: H...) einen Darlehensvertrag. Die Rückzahlung des Darlehens sollte – teilweise nach Wahl der H... – entweder bar oder in Form von Aktien der M... erfolgen. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (heute: Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, im Folgenden: BMWK) führte daraufhin auf Antrag der H... vom 1. August 2018 ein sektorspezifisches Investitionsprüfungsverfahren durch. Nach Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen dem BMWK und der H... erteilte das BMWK mit Bescheid vom 15. Juli 2020 die Freigabe gem. § 61 Satz 1 der Außenwirtschaftsverordnung (AWV). Das BMWK informierte den Kläger mit E-Mail vom 17. Juli 2020, dass die Freigabe am 15. Juli 2020 erteilt wurde und der Übertragung der Aktien aus Sicht des Investitionsprüfungsverfahrens nichts mehr entgegenstünde. Mit E-Mail vom 23. Juli 2020 erhielt der Kläger als Anlage den Freigabebescheid, welcher an die H... adressiert war. Der öffentlich-rechtliche Vertrag zwischen BMWK und H... war der E-Mail nicht beigefügt.
Mit E-Mail vom 30. Januar 2020 beantragte der Kläger umfassende Akteneinsicht in das sektorspezifische Investitionsprüfungsverfahren. Die H... verweigerte nach Anfrage des BMWK ihre Zustimmung zur Akteneinsicht. Mit E-Mail vom 4. März 2020 gab das BMWK dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme zur beabsichtigten Ablehnung des Antrags auf Akteneinsicht. Zur Begründung der Ablehnung führte die Behörde im Wesentlichen aus: Der Kläger könne kein hinreichend gewichtiges Interesse geltend machen, da er die Informationen nur für zivilrechtliche Ansprüche gegen die H..., nicht aber für das Verwaltungsverfahren benötige. Auch seien erhebliche Teile als Verschlusssache eingestuft und könnten daher nicht zugänglich gemacht werden. Mit Bescheid vom 2. April 2020 lehnte das BMWK den Antrag auf Akteneinsicht ab. Die Ablehnung begründete die Behörde wie folgt: Die Akteneinsicht wäre rechtsmissbräuchlich, da sie einzig der Durchsetzung zivilrechtlicher Ansprüche dienen würde. Jedenfalls handele es sich teilweise um als Verschlusssachen eingestufte Dokumente, welche vertraulich zu behandeln seien und die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und zum persönlichen Lebensbereich gehörende Geheimnisse enthielten. An einem eventuell anhängigen, weiteren Investitionsprüfungsverfahren wäre der Kläger nicht beteiligt. Eine Akteneinsicht nach pflichtgemäßem Ermessen komme nicht in Betracht, da gewichtige, überwiegende Interessen nicht erkennbar seien. Auch diesbezüglich benötige er die Informationen nur zur Verteidigung seiner wirtschaftlichen Interessen.
Mit der am 1. Mai 2020 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er wiederholt und vertieft die Begründung aus dem Antragsverfahren. Weiter führt er aus, er habe ein erhebliches rechtliches Interesse am Ausgang des Verwaltungsverfahrens, daher läge ein Rechtsmissbrauch nicht vor. Da die rechtlichen Verhältnisse der H... die Rechtsposition des Klägers direkt berühren würden, könne ihm gegenüber nicht der Ausschluss von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen geltend gemacht werden. Auch könnten entsprechende Passagen geschwärzt werden. Die Freigabeentscheidung sei rechtswidrig, da die H... über ihre Eigentümerstruktur getäuscht habe. Die auf der Täuschung basierende Freigabeentscheidung verletzte ihn daher auch in seinen Rechten. Er habe in Folge der Täuschung seine Aktien an der M... verloren. Auch seien durch die Täuschung die Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. Die Freigabeentscheidung leide zudem daran, dass dem Kläger keine Akteneinsicht gewährt und sie ihm gegenüber nicht ordnungsgemäß bekanntgegeben worden sei. So sei er nie direkt Adressat des Bescheids gewesen und den E-Mails der Behörde sei der zugrundeliegende öffentlich-rechtliche Vertrag nicht beigefügt gewesen.
Nachdem der Kläger zunächst nur Akteneinsicht begehrt hatte, hat er mit Schriftsatz vom 15. September 2022 seine Klage erweitert. Er beantragt nunmehr sinngemäß,
1. den Bescheid des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie vom 15. Juli 2020 aufzuheben,
2. hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie vom 15. Juli 2020 nichtig ist,
3. das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz unter Aufhebung des Bescheids vom 02. April 2020 zu verpflichten, ihm Akteneinsicht beschränkt auf die Aktenbestandteile:
- Informationen/Unterlagen der Erwerberin,
- die internen Geschäftsvorgänge des Unternehmens bzw. die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Inhabers der Erwerberin betreffend und
- hierauf bezogene Korrespondenz zwischen dem Ministerium und der Erwerberin
zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält an ihren Bescheiden fest. Zur Begründung führt sie aus: In Bezug auf die Freigabeentscheidung komme dem Kläger bereits keine Klagebefugnis zu. Die Freigabe beschwere den Kläger nicht, da diese seinen Rechtskreis nicht beschneide. Die Freigabeentscheidung erweitere vielmehr seine rechtlichen Möglichkeiten. Ob er dies wirtschaftlich wünsche, sei unerheblich. Auf die Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik könne er sich nicht berufen, da diese kein individuelles Recht vermitteln. Auch hätten eine umfassende Sachverhaltsermittlung und Abwägung stattgefunden. Die Entscheidung sei auch ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Ein Formerfordernis für die Bekanntgabe bestehe nur gegenüber dem Erwerber. Ein Recht auf Akteneinsicht aus § 29 Abs. 1 der Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) habe der Kläger jedenfalls seit Abschluss des Investitionsprüfungsverfahren nicht mehr. Im Übrigen stünde die Einstufung von Aktenbestandteilen als Verschlusssache und die in den Akten enthaltenen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und Geheimnisse der persönlichen Lebensführung einer Akteneinsicht entgegen.
Die Beigeladenen beantragen,
Die Beigeladenen schließen sich im Wesentlichen der Beklagten an. Weiter führen sie aus, es bestehe keine Pflicht zur Bekanntgabe des öffentlich-rechtlichen Vertrags Es genüge, die Entscheidung als solches bekanntzugeben.
Wegen des Weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte verwiesen, welche vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
A. Über die Klage entscheidet im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter (§ 87a Abs. 2, Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Die Klageerweiterung ist zulässig. Eine Änderung der Klage ist gem. § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Einwilligung in die Änderung der Klage ist anzunehmen, wenn der Beteiligte sich, ohne ihr zu widersprechen, in einem Schriftsatz oder in einer mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen hat (§ 91 Abs. 2 VwGO). Dabei kann die Einwilligung auch konkludent erklärt werden. Dies ist dann der Fall, wenn der Beteiligte sich zu der erweiterten Klage inhaltlich substantiiert äußert (BVerwG, Beschlüsse vom 18. Januar 2011 – BVerwG 7 B 19.10 – juris, Rn. 73 und vom 25. Juni 2009 – BVerwG 9 B 20.09 – juris, Rn. 5). Dies ist vorliegend der Fall.
Die Beklagte hat sich mit Schriftsatz vom 4. Oktober 2022 ausführlich mit der Zulässigkeit und Begründetheit der erweiterten Klage auseinandergesetzt. Die Beigeladenen haben sich mit Schriftsatz vom 27. Oktober 2022 den Ausführungen der Beklagten vollumfänglich angeschlossen und sich diese „zu eigen“ gemacht.
B. Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist teilweise unzulässig (unter I.), im Übrigen zulässig, aber unbegründet (unter II.).
I. Die Klage ist in Bezug auf den klageerweiternd geltend gemachten Antrag auf Aufhebung bzw. Feststellung der Nichtigkeit des Bescheids des BMWK vom 15. Juli 2020 unzulässig.
1. Dem Kläger fehlt es in Bezug auf den klageerweiternd geltend gemachten Antrag auf Aufhebung des Bescheids des BMWK vom 15. Juli 2020 an der erforderlichen Klagebefugnis. Eine Anfechtungsklage ist nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt worden zu sein (§ 42 Abs. 1 VwGO). Dies ist dann nicht der Fall, wenn die geltend gemachten Rechte unter Zugrundelegung des Klagevorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihnen zustehen könnten, eine Verletzung subjektiver Rechte also nicht in Betracht kommt (BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993 – BVerwG 3 C 3.89 – juris, Rn. 31; VGH Mannheim, Urteil vom 11. Juni 1992 – 14 S 2912/90 – juris, Rn. 24). Dabei bedarf es eines verletzten Rechts, bloße wirtschaftliche Interessen – mögen sie auch noch so groß sein – genügen nicht (BVerwG, Urteil vom – BVerwG 4 C 23.97 – juris, Rn. 22). Der Rechtskreis des Klägers muss durch die angefochtene Entscheidung geschmälert werden, eine Erweiterung des Rechtskreises kann eine Klagebefugnis nicht begründen (BVerwG, Beschluss vom 27. April 1988 – BVerwG 4 B 67.88 – juris, Rn. 3). Dies ist vorliegend nicht der Fall.
Nach § 4 Abs. 1 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) i.V.m. §§ 55ff. der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) unterlag die vorliegende Unternehmensveräußerung des Klägers einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Der Kläger und die Beigeladene zu 1. waren daher nach § 15 AWG daran gehindert, die Transaktion vorzunehmen, also in ihrer Verfügungsbefugnis beschränkt. Mit der Entscheidung der Beklagten vom 15. Juli 2020 wurde diese Beschränkung im Hinblick auf die von dem Bescheid erfassten Aktien aufgehoben. Eine weitergehende Regelung kommt der Freigabeentscheidung zumindest gegenüber dem Kläger nicht zu. Eventuell aus dem zwischen der Beigeladenen zu 1. und der Beklagten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag folgende Belastungen entfalten keine Wirkung gegenüber dem Kläger. Der bloße Wegfall einer Belastung kann den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen. Vielmehr wird sein Rechtskreis durch die Entscheidung der Beklagten nur erweitert.
Der Kläger kann sich nicht darauf berufen, dass die Entscheidung des BMWK für ihn aufgrund den in Ausübung seiner Privatautonomie eingegangenen zivilrechtlichen Verpflichtungen gegenüber der Beigeladenen zu 1. wirtschaftlich nachteilig sein könnte. Die Aufhebung einer öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung ist begünstigend, auch wenn einer der Beteiligten an der Aufhebung kein Interesse mehr hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1999 – BVerwG 4 C 23.97 – juris, Rn. 20). Ob die Beteiligten von ihrem Recht Gebrauch machen oder einer der Beteiligten infolge vertraglicher Regelungen sogar verpflichtet ist, hiervon Gebrauch zu machen, ist für die Frage der Klagebefugnis unerheblich. Der Kläger mag ein großes wirtschaftliches oder ideelles Interesse daran haben, dass die Transaktion nicht zustande kommt und daher die Aufhebung der Freigabeentscheidung begehren. Wirtschaftliche Interessen allein begründen jedoch keine Klagebefugnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1999 – BVerwG 4 C 23.97 – juris, Rn. 20ff.).
Gleiches gilt für den hilfsweise gestellten Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit des Bescheids des BMWK vom 15. Juli 2020. Folglich besteht auch keine Notwendigkeit die Sachakte der Beklagten beizuziehen, da ihr Inhalt nicht entscheidungserheblich ist (vgl. Posser, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 64. Edition, Stand: 1. Januar 2023, § 99 Rn. 14).
2. In Bezug auf den klageerweiternd geltend gemachten Antrag auf Aufhebung des Bescheids des BMWK vom 15. Juli 2020 ist im Übrigen die Klagefrist nicht gewahrt. Die Anfechtungsklage ist innerhalb eines Jahres nach Eröffnung zu erheben, soweit der angefochtene Bescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält (§§ 58 Abs. 1 Satz 1, 74 Abs. 1 VwGO). Eröffnung ist die Bekanntgabe des Bescheids an den Betroffenen. Die Frist beginnt mit der Bekanntgabe und endet gemäß § 188 Abs. 2, § 187 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) mit dem Ablauf des Tages, dessen Datum im Folgejahr dem Tag entspricht, an dem die Entscheidung bekanntgegeben wurde (Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 43. Erg.-Lfg. August 2022, § 58 VwGO Rn. 66). Bei einer Klageerweiterung müssen die Sachurteilsvoraussetzungen auch hinsichtlich des erweiterten Teils der Klage vorliegen und von Amts wegen geprüft werden; dies gilt insbesondere für die Einhaltung der Klagefrist des § 74 VwGO. Der erweiterte Antrag wird entweder durch Einreichung eines Schriftsatzes bei Gericht oder durch Antragstellung in der mündlichen Verhandlung rechtshängig (§§ 81, 103 Abs. 3, 173 VwGO i.V.m. § 281 der Zivilprozessordnung – ZPO –). Die grundsätzliche Zulässigkeit der Klageerweiterung findet ihre Rechtfertigung in der Prozessökonomie. Die Klageerweiterung soll dazu beitragen, den zwischen den Parteien eines bereits anhängigen Prozesses herrschenden Streit in vollem Umfang in diesem Prozess zu erledigen und einen weiteren Prozess über einen anderen Teil desselben Streitkomplexes zu erübrigen. Mit diesen prozessökonomischen Überlegungen lässt es sich nicht vereinbaren, wenn ein Klagebegehren, das sonst wegen Fehlens einer Sachurteilsvoraussetzung, beispielsweise mangels Einhaltung der Klagefrist, als unzulässig abgewiesen werden müsste, dadurch der sachlichen Überprüfung durch das Gericht zugänglich gemacht wird, dass es im Wege einer Klageerweiterung ohne das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen in einen bereits anhängigen Prozess hineingezogen wird. Weder aus dem Wortlaut des § 268 Nr. 2 ZPO und des § 91 VwGO noch aus dem prozesswirtschaftlichen Sinn und Zweck dieser Vorschriften ist zu folgern, dass die Zulässigkeit von Klageerweiterung (und Klageänderung) zur Zulässigkeit des erweiterten Klageantrages führt. Dies gilt auch bei Zustimmung der Beteiligten zu einer Klageerweiterung. Denn die Beteiligten können auf das Vorliegen der von Amts wegen zu prüfenden Sachurteilsvoraussetzungen, insbesondere der Klagefrist, nicht verzichten (BVerwG, Urteile vom 23. März 1972 – BVerwG III C 132.70 – juris, Rn. 27 und vom 11. November 2020 – BVerwG 8 C 22.19 – juris, Rn. 17f.). Die Frist wurde vorliegend nicht eingehalten.
a) Die Frist begann spätestens am 23. Juli 2020, da der Bescheid vom 15. Juli 2020 dem Kläger durch die E-Mail vom 23. Juli 2020 bekanntgegeben wurde. Ein Verwaltungsakt wird i.S.v. § 41 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) an den Adressaten bekanntgegeben, indem ihm die Möglichkeit eröffnet wird, vom Inhalt des Verwaltungsakts Kenntnis zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 1994 – BVerwG 4 B 212.93 – juris, Rn. 3; Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 57. Edition, Stand: 1. Juli 2022, § 41 Rn. 3). Er ist demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen ist (§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Zur Bekanntgabe reicht es aus, wenn die Behörde dem Adressaten vom Inhalt des Verwaltungsakts, d. h. von dessen verfügendem Teil, Kenntnis verschafft. Das Fehlen der Begründung, der Rechtsmittelbelehrung oder etwaiger Anlagen ist für die Wirksamkeit der Bekanntgabe unschädlich, wenn der Empfänger gleichwohl von der Vollständigkeit der übermittelten Regelung ausgehen muss. Erforderlich ist nur, dass die Kenntnisverschaffung mit Wissen und Wollen der zuständigen Behörde geschieht (OVG Münster, Beschluss vom 13. November 2014 – 2 B 1111/14 – juris, Rn. 7). So liegt der Fall hier.
Die Beklagte übersandte dem Kläger mit E-Mail vom 23. Juli 2020 die digitale Kopie der Freigabeentscheidung, welche an die Beigeladene zu 1. ergangen war. Im Wissen und Wollen der zuständigen Amtsträgerin der Beklagten sollte der Kläger Kenntnis von der Entscheidung erhalten. Das übersandte Schreiben enthielt den Tenor der Entscheidung. Dies genügt für eine wirksame Bekanntgabe. Die dieser Entscheidung zugrundeliegenden Erwägungen sind nicht konstitutiver Bestandteil des Verwaltungsakts. Ein solcher erschöpft sich gem. § 35 Satz 1 VwVfG in der (bloßen) Entscheidung des Einzelfalls mit Rechtswirkung nach außen. Die Beklagte mag erst durch den Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen der Beklagten und der Beigeladenen zu 1. motiviert worden sein, die Freigabe zu erklären, Teil der Freigabeentscheidung wird der öffentlich-rechtliche Vertrag dadurch jedoch nicht. Es kann auch dahingestellt bleiben, ob der Verweis auf den öffentlich-rechtlichen Vertrag, von welchem der Kläger keine Kenntnis hat, den Begründungsanforderungen des § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG genügt, da auch ein solcher Mangel der wirksamen Bekanntgabe nicht entgegenstünde (vgl. OVG Münster, Urteil vom 13. Oktober 1988 – 11 A 2734/86 –, NVwZ-RR 1989, 613, 615f.; Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. Erg.-Lfg. August 2022, § 39 VwVfG Rn. 100).
Der Wirksamkeit der Bekanntgabe gegenüber dem Kläger steht nicht entgegen, dass das angehängte Schreiben an die Beigeladene zu 1. adressiert war. Der Bescheid ist an den Betroffenen zu richten. Dabei können Betroffenheit von einer Regelung und Empfänger des Bescheids auseinanderfallen. Inhaltsadressat eines Verwaltungsakts ist diejenige Person, gegenüber der die Regelung ergeht oder die von dem Verwaltungsakt betroffen ist. Bekanntgabeadressat ist hingegen die Person, gegenüber der die Bekanntgabe erfolgen soll. Fallen der formelle Adressat und der inhaltliche Adressat auseinander, muss dem Verwaltungsakt eindeutig zu entnehmen sein, wer von beiden inhaltlich bzw. der Sache nach Adressat des Verwaltungsakts sein soll (OVG Saarlouis, Urteil vom 20. Februar 2017 – 2 A 34/16 – juris, Rn. 25; Baer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. Erg.-Lfg. August 2022, § 41 VwVfG Rn. 38). Der Kläger war demnach Bekanntgabeadressat.
Nach § 61 Satz 1 AWV gibt das BMWK den Erwerb (nur) gegenüber den Meldepflichtigen schriftlich oder elektronisch schriftlich frei. Meldepflichtig ist gem. § 60 Abs. 3 Satz 7 AWV der unmittelbare Erwerber. Demnach war die Entscheidung der Beklagten nur an die Beigeladene zu 1. zu richten. Der Kläger wurde durch die E-Mail vom 23. Juli 2020 (nur) Bekanntgabeadressat. Da die Regelung nicht ihm gegenüber erging, war er auch nicht in das Adressfeld des Bescheids aufzunehmen. Gleichwohl wurde sie ihm wirksam bekanntgegeben.
b) Die Frist lief am 23. Juli 2021 ab, sodass die Klageerweiterung mit Schriftsatz vom 15. September 2022 diese Frist nicht mehr wahren konnte und daher die Klage in Bezug auf die Freigabeentscheidung verfristet ist.
II. In Bezug auf den Antrag auf Akteneinsicht ist die Klage zulässig (unter 1.), aber unbegründet (unter 2.).
1. Die Klage ist in Bezug auf den Antrag auf Akteneinsicht zulässig, der Zulässigkeit steht insbesondere nicht § 44a VwGO entgegen. Danach können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Unter einer Verfahrenshandlung ist jede behördliche Maßnahme zu verstehen, die im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren steht und die der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dient. Aus dem Gegensatz des Begriffs der Verfahrenshandlung zu dem in § 44a Satz 1 VwGO gleichfalls verwendeten Begriff der Sachentscheidung folgt, dass sich der Ausschluss selbstständiger Rechtsbehelfe grundsätzlich auf solche behördlichen Maßnahmen beschränkt, die Teil eines konkreten Verwaltungsverfahrens sind, ohne selbst Sachentscheidung zu sein, ohne also ihrerseits in materielle Rechtspositionen einzugreifen. Unerheblich für die Einordnung als Verfahrenshandlung ist dabei, welche Rechtsform der vorbereitende Akt hat. Neben Realakten können auch Verwaltungsakte Verfahrenshandlungen im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO sein. Ebenso ist davon auszugehen, dass eine Verfahrenshandlung nicht nur eine anfechtbare Handlung ist, die in Rechte des Beteiligten eingreift, sondern dass auch sogenannte Negativakte, also die behördliche Verweigerung der erstrebten Verfahrenshandlung, von der Norm erfasst werden (BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 – BVerwG 2 C 16.15 – juris, Rn. 19). Sinn und Zweck von § 44a VwGO ist, eine Aufsplitterung des Rechtsschutzes zu vermeiden und eine unnötige Verzögerung der sachlichen Entscheidung zu verhindern (vgl. BT-Drs. 7/910, S. 97). Die Norm ist im Hinblick auf die durch sie bewirkte Beschränkung des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) restriktiv auszulegen. Der Anwendungsbereich der Norm ist nicht eröffnet, wenn die Sachentscheidung – z.B. wegen der fehlenden Betroffenheit eigener Rechte – selbst nicht mit Rechtsbehelfen angegriffen werden kann, da in einem solchen Fall eine Aufsplitterung des Rechtsschutzes nicht droht (OVG Berlin, Beschluss vom 6. März 1996 – OVG 8 S 295/95 –, DtZ 1996, 252, 253; Posser, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 64. Edition, Stand: 1. Januar 2023, § 44a Rn. 24; Jan Ziekow, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 44a Rn. 21; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 44a Rn. 9). So liegt der Fall hier.
Der Kläger wird durch die Freigabeentscheidung nicht in seinen eigenen Rechten verletzt; sie ist für ihn lediglich rechtlich begünstigend. Daher kann er sich gegen diese nicht zu Wehr setzen. In Ermangelung eines vorrangigen Rechtsbehelfs in der Hauptsache, scheidet daher eine Anwendbarkeit von § 44a VwGO aus.
Ein Vorverfahren war entbehrlich. Gem. § 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO sind vor Erhebung der Verpflichtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Einer solchen Nachprüfung bedarf es nicht, wenn der Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde erlassen wurde, § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO. Dies ist hier der Fall, da es sich bei der Beklagten um ein Ministerium und somit um eine oberste Bundesbehörde handelt.
2. Die Klage ist – soweit zulässig – unbegründet. Der Bescheid des BMWK vom 2. April 2020 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat weder einen Anspruch auf die begehrte Akteneinsicht, noch auf eine erneute Bescheidung seines Antrags.
a) Dem Kläger steht kein Anspruch auf Akteneinsicht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu. Danach hat die Behörde den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Dieser Anspruch besteht jedoch, wie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ("... die das Verfahren betreffenden Akten...") und ihrer systematischen Stellung im Teil II des Gesetzes (Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren) ergibt, nur innerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens. Das Einsichtsrecht beginnt frühestens mit der Einleitung des Verfahrens nach § 22 VwVfG und endet mit seinem Abschluss gemäß § 9 VwVfG (BVerwG, Urteile vom 1. Juli 1983 – BVerwG 2 C 42.82 – juris, Rn. 22 und vom 30. Juni 1983 – BVerwG 2 C 76.81 – juris, Rn. 20). Das Verwaltungsverfahren endet gem. § 9 VwVfG mit dem Erlass und der Bekanntgabe der abschließenden Sachentscheidung in Form eines Verwaltungsakts (Rixen, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. Erg.-Lfg. August 2022, § 9 VwVfG Rn. 33). Aus § 29 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, wonach bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens keine Einsicht in Entwürfe zu Entscheidungen, sowie in Arbeiten zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung zu gestatten ist, lässt sich nichts Gegenteiliges herleiten. Diese Vorschrift besagt nur, dass in die dort genannten Unterlagen erst im Rahmen eines weiteren Verwaltungsverfahrens (z.B. eines Widerspruchsverfahrens) Einsicht genommen werden kann (BVerwG, Urteile vom 1. Juli 1983 – BVerwG 2 C 42.82 – juris, Rn. 22, und vom 30. Juni 1983 – BVerwG 2 C 76.81 – juris, Rn. 20). Nach diesem Maßstab besteht vorliegend kein Anspruch auf Akteneinsicht (mehr).
Das Verwaltungsverfahren der Beklagten hat bereits seinen Abschluss gefunden. So wurde das Verfahren mit Bescheid vom 15. Juli 2020 beendet. Dieser Bescheid wurde gegenüber dem Kläger bekanntgegeben. Er ist zwischenzeitlich in Bestandskraft erwachsen, sodass auch aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes gegen diesen Bescheid keine Akteneinsicht mehr erforderlich ist. Das (weitere) Verwaltungsverfahren zur Prüfung des Akteneinsichtsgesuchs vermittelt bereits dem Grunde nach keinen Anknüpfungspunkt für die Akteneinsicht in die begehrte Sachakte des Investitionsprüfungsverfahrens (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1983 – BVerwG 2 C 42.82 – juris, Rn. 22). Darüber hinaus stünde dem Anspruch aus § 29 VwVfG auch entgegen, dass der Akteneinsichtsanspruch nur zur Verfolgung eigener Ansprüche im konkreten Verwaltungsverfahren dient (vgl. OLG Frankfurt, Beschluss vom 04.09.2014 - 11 W 3/14 (Kart), Rn. 28) und ein solcher vom Kläger mangels Beschwer durch die Freigabeentscheidung nicht geltend gemacht werden kann.
b) Dem Kläger steht auch kein Recht auf Akteneinsicht auf Grundlage des allgemeinen Rechtssatzes von Treu und Glauben und der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zu. Danach ist, als eine Nebenpflicht auch aus einem abgeschlossenen Verwaltungsrechtsverhältnis, nach Ermessen durch die Behörde Auskunft zu erteilen bzw. Einsicht in die Akten zu verschaffen, soweit dies zur Verfolgung berechtigter Interessen des Betroffenen angezeigt ist. Die Akteneinsicht kann insbesondere zur Vorbereitung möglicher Sekundäransprüche des Betroffenen erforderlich sein, wenn er zur sachgemäßen Wahrnehmung seiner Rechte auf entsprechende Einsicht angewiesen ist. Im Hinblick auf die Anforderungen an Darlegung und Geltendmachung eines solchen Interesses, wie auch das Gewicht der Interessen, muss in der Ermessensentscheidung berücksichtigt werden, dass gerade bei abgeschlossenen Vorgängen unter Umständen ein nicht leicht zu verkraftender Verwaltungsaufwand entstehen kann, der durch das Gewicht dieser Interessen gerechtfertigt sein muss. Auch Gründe des Geheimnisschutzes oder gerechtfertigte Vertraulichkeitszusagen Dritten gegenüber können im Einzelfall dem Anspruch entgegenstehen (VGH Mannheim, Urteil vom 31. Oktober 1995 – 9 S 1518/94 – juris, Rn. 17; OVG Koblenz, Urteil vom 2. Oktober 1991 – 7 A 10880/91 –, NVwZ 1992, 384, 384; Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 29 Rn. 18b). Dabei muss der Betroffene ein eigenes, gewichtiges und auf andere Weise nicht zu befriedigendes Informationsinteresse gegenüber der Behörde, gerade im Zusammenhang mit der Durchsetzung von Rechten, darlegen können (BGH, Beschluss vom 14. Juli 2015 – KVR 55/14 – juris, Rn. 16). Die Belange des Einsichtsbegehrenden müssen die widerstreitenden Interessen eines Dritten auf Geheimnisschutz überwiegen (OVG Lüneburg, Urteil vom 18. Juli 1995 – 7 A 9/96 – NJW 1997, 2468, 2470). In Dreiecksverhältnissen darf Akteneinsicht in Unterlagen, welche die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse eines Dritten betreffen nur gewährt werden, wenn dies zum Ausgleich einer Benachteiligung im Verwaltungsverfahren erforderlich ist. Bei Gleichgewichtigkeit der Belange muss die Akteneinsicht verwehrt bleiben (BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 – BVerwG 3 C 46.02 – juris, Rn. 26f.). Das Akteneinsichtsrecht vermittelt nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Gewährung von Akteneinsicht; der Anspruch steht folglich im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde (Hermann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 58. Edition, Stand: 1. Januar 2023, § 29 Rn. 7). Das Gericht hat daher die Entscheidung der Behörde nur auf Ermessensfehler zu prüfen. Ermessensfehler sind vorliegend nicht ersichtlich.
Die Behörde war sich ihres Ermessens bewusst, ist von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen, hat ihr Ermessens zweckentsprechend ausgeübt und die Grenzen ihres Ermessens beachtet (§ 114 Satz 1 VwGO). Insbesondere durfte sie rechtsfehlerfrei davon ausgehen, dass der Kläger kein anerkennenswertes Interesse von besonderem Gewicht geltend machen kann, welches die Interessen der Beigeladenen zu 1. überwiegt. Der Kläger begehrt Akteneinsicht, da er hofft, sich mit Hilfe der so gewonnenen Informationen von den mit der Beigeladenen zu 1. geschlossenen zivilrechtlichen Vereinbarungen lösen zu können. Er vermutet, dass der Verwaltungsvorgang Informationen enthält, die für seine zivilrechtlichen Streitigkeiten mit der Beigeladenen zu 1. nützlich sein könnten. Zwar sind Sekundäransprüche grundsätzlich geeignet, ein berechtigtes Interesse zu begründen. Sie müssten sich jedoch gerade gegen die Behörde richten. Da § 4 Abs. 1 AWG keinen drittschützenden Charakter hat, kommen Amtshaftungsansprüche vorliegend nicht in Betracht (vgl. OLG Frankfurt, Beschluss vom 9. Oktober 2003 – WpÜG 2/02 – juris, Rn. 26). Das Erlaubnisverfahren nach dem Außenwirtschaftsgesetz soll allein die Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik schützen. Dementsprechend ist gem. § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 AWG im Erlaubnisverfahren (nur) zu prüfen, ob staatliche Sicherheitsinteressen, das friedliche Zusammenleben der Völker, die Beziehungen der Bundesrepublik zu anderen Staaten oder die Sicherstellung der Versorgungssituation dem Verkauf entgegenstehen. Keiner dieser Versagungsgründe schützt Rechte des Veräußerers. Daher kann eine (behauptete) Rechtswidrigkeit der Freigabeentscheidung ihn nicht in seinen Rechten verletzten.
Als anerkennenswertes Interesse des Klägers verbleiben daher nur seine (behaupteten) zivilrechtlichen Ansprüche gegen die Beigeladenen. Der Kläger kann jedoch insoweit kein überwiegendes Interesse für sich beanspruchen, da die Beigeladenen und er in ihren zivilrechtlichen Rechtsbeziehungen gleichrangig sind. Daher ist es nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde die Geheimhaltungsinteressen der Beigeladenen als gleichgewichtig eingestuft hat. Die Behörde hatte dabei auch nicht zu prüfen, ob die Geheimhaltungsinteressen der Beigeladenen zu 1. berechtigt sind. Zum einen würde es schon an einem rechtlichen Maßstab fehlen, an dem die Berechtigung zu prüfen wäre. Zum anderen durfte sich die Behörde aufgrund der zivilrechtlichen Gleichrangigkeit einer Abwägung der wirtschaftlichen Bedeutung des Bekanntwerdens der Unterlagen für die beiden Seiten enthalten. Es ist daher auch unerheblich, dass der Kläger seinen Anspruch nachfolgend auf diejenigen Aktenbestandteile beschränkt hat, die nicht als Verschlusssache eingestuft sind.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen einen Antrag gestellt und sich damit nach § 154 Abs. 3 VwGO einem Kostenrisiko ausgesetzt haben, entspricht es der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzubürden (vgl. VGH München, Beschluss vom 7. Februar 2023 – 22 CS 22.1908 – juris, Rn. 120; OVG Schleswig, Beschluss vom 25. April 2022 – 5 KS 4/22 – juris, Rn. 3). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes (GKG) auf
30.000.000,- Euro
festgesetzt.
Der Streitwert bestimmt sich gem. § 52 Abs. 1 GKG nach der Bedeutung der Sache für den Kläger. Dabei kommt es vorliegend auf das wirtschaftliche Interesse am Erfolg des Unternehmenserwerbs an. Dieser bestimmt sich am Wert der Transaktion (VG Berlin, Beschluss vom 27. Januar 2022 – VG 4 L 111/22 – juris, Rn. 44). Dies gilt auch bei Klagen des Veräußerers (VG Berlin, Beschluss vom 17. November 2022 – VG 4 K 1/21 –, S. 1 des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Für den Erwerb sollten vorliegend mehr als 30 Millionen Euro gezahlt werden, sodass gem. § 39 Abs. 2 GKG ein Streitwert von 30 Millionen Euro festzusetzen ist. Entgegen der Auffassung des Klägers bleibt dabei unberücksichtigt, dass ihm bei einem Verkauf eine Gegenleistung zustehen würde. Denn nach dieser Auffassung würde sich bei Austauschverhältnissen nie ein Streitwert ergeben, sodass immer lediglich der Auffangstreitwert in Ansatz zu bringen wäre. Dies würde das Interesse des Klägers nicht hinreichend abbilden. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich hierzu zu äußern.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 AWG
§ 58 VwGO
§ 74 VwGO
§ 91 VwGO
§ 39 VwVfG
§ 41 VwVfG
§ 44a VwGO
§ 22 VwVfG
§ 9 VwVfG
§ 29 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 87a Abs. 2, Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1, 74 Abs. 1 VwGO
§ 187 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 281 der Zivilprozessordnung
§ 268 Nr. 2 ZPO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 61 Satz 1 AWV
§ 60 Abs. 3 Satz 7 AWV
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 29 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 AWG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 AWG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 39 Abs. 2 GKG
§ 61 Satz 1 der Außenwirtschaftsverordnung
§ 29 Abs. 1 der Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 4 Abs. 1 des Außenwirtschaftsgesetzes
§ 55ff. der Außenwirtschaftsverordnung
§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1989, 613, 615
NVwZ 1992, 384, 384
NJW 1997, 2468, 2470
7 B 19.10
9 B 20.09
3 C 3.89
14 S 2912/90
4 C 23.97
4 B 67.88
III C 132.70
8 C 22.19
4 B 212.93
2 B 1111/14
11 A 2734/86
2 A 34/16
2 C 16.15
8 S 295/95
2 C 42.82
2 C 76.81
11 W 3/14
9 S 1518/94
7 A 10880/91
7 A 9/96
3 C 46.02
22 CS 22.19
5 KS 4/22
4 L 111/22
4 K 1/21