Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-23, Aktenzeichen 3 A 120/02

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Polizeigebühren.
Der im August 1967 geborene Kläger nahm wegen des bevorstehenden Castortransportes am 3. März 2001 an einer Versammlung in P. im Landkreis Lüchow-Dannenberg teil.
Vom Landkreis Lüchow-Dannenberg war eine Versammlung für den 3. März von 17.00 bis 18.00 Uhr an der Straßenabzweigung in P. zum Bahnübergang genehmigt worden. Die im Anschluss daran geplante "Nacht im Gleisbett" und das damit verbundene Betreten und Benutzen der Bahnanlagen wurde jedoch nicht gestattet.
Die Kundgebung in P. wurde zunächst wie vorgesehen durchgeführt. Nach 18.oo Uhr kamen ungefähr 100 Demonstranten auf die Gleise zu, wurden allerdings von einer Polizeikette gestoppt. Die Versammlung wurde zwischen 18.15 und 18.20 Uhr mit dreimaliger Durchsage aufgelöst. 63 Personen, die die Bahngleise um 18.41 Uhr betreten hatten, wurden mit einem Platzverweis belegt, und sie wurden in Gewahrsam genommen. Gegen 21.17 Uhr kam es zu einer weiteren Gleisbesetzung von 18 Personen, eine mündlich angemeldete Spontanversammlung wurde von der Polizei aufgelöst, und die Personen wurden von den Gleisen getragen, in Gewahrsam genommen und zur Polizeiinspektion Lüchow zu Identitätsfeststellung gebracht. Ungefähr zeitgleich kam es zu Ingewahrsamnahmen von weiteren etwa 18 Personen, die ebenfalls zur Polizeiinspektion Lüchow verbracht wurden. Da für alle in Gewahrsam genommenen Personen eine richterliche Entscheidung über Zulässigkeit und Dauer der Gewahrsamnahme nicht erreicht werden konnte, wurden die polizeilichen Maßnahmen noch in den Nachtstunden des 04.03.2001 aufgehoben.
Der Kläger selbst wurde nach dem in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Mantelbogen um 21.40 Uhr in Gewahrsam genommen. Nach den Eintragungen erfolgte die Maßnahme "zur Gefahrenabwehr" und "zur Ahndung von OWi". Nach dem polizeilichen Kurzbericht wurde er um 2.34 Uhr entlassen.
Nach vorheriger Anhörung wurden mit Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 4. September 2001 gegenüber dem Kläger für die Unterbringung in Polizeigewahrsam 38,00 DM und für die Beförderung mit Polizeifahrzeug 70,00 DM (insgesamt also 108,00 DM) festgesetzt, weil er am 3. März 2001 gegen 23.55 Uhr mit einem Dienstfahrzeug der Polizei nach - so der Bescheid - Neu T. verbracht und dort dem Polizeigewahrsam zugeführt worden sei.
In seinem Widerspruch rügte der Kläger, dass die Voraussetzungen für eine Ingewahrsamnahme nicht vorgelegen hätten. Die Freiheitsentziehung habe gegen sein Grundrecht auf körperliche Bewegungsfreiheit verstoßen.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 13. Februar 2002 zurückgewiesen.
Der Kläger hat am 12. März 2002 Klage erhoben. Er trägt vor: Die Erhebung von Polizeikosten widerspreche dem Verbot der Doppelbestrafung. Das finanzielle Risiko, sich an Versammlungen zu beteiligen, werde erhöht. Die Polizei werde schon durch Steuerzahlungen finanziert. Die Auflösung der Versammlung sei nicht rechtmäßig gewesen. Das sei auch Gegenstand des Verfahrens 3 A 265/01. Die Ingewahrsamnahme sei auch nicht angekündigt worden. Die Polizei habe in ihren Durchsagen gemeint, dass diejenigen, die schon einen Platzverweis erhalten hätten, in Gewahrsam genommen würden, wer zum ersten Mal aufgegriffen werde, erhalte lediglich einen Platzverweis. Er selbst - der Kläger - sei in Gewahrsam genommen worden, obwohl er noch keinen Platzverweis erhalten habe.
Der Kläger beantragt,
den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 4. September 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Februar 2002 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze und der Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Heranziehungsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist rechtmäßig, so dass die Anfechtungsklage keinen Erfolg haben kann (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Heranziehungsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides hat keine formellen Mängel, die zum Erfolg der Klage führen.
a) Allerdings heißt es im Bescheid vom 4. September 2001:
"Ich beabsichtige deshalb, für diese polizeiliche(n) Maßnahme(n) bzw. Leistung(en) die entstandenen Kosten von ihnen anzufordern ...".
Trotz der Formulierung "beabsichtige ..." handelt es sich bei verständiger Würdigung aus der Empfängersphäre nicht um eine unverbindliche Absichtserklärung der Beklagten, sondern um eine bindende Regelung und eine wirksame Festsetzung. Dies ergibt sich aus der Überschrift, der die "Erhebung von Gebühren und Auslagen..." betrifft. So hat auch der Kläger den Bescheid verstanden, denn er hat ausdrücklich Widerspruch gegen den "Gebührenfestsetzungsbescheid" eingelegt. Der Wille einer Regelung und nicht nur der Inaussichtstellung einer Regelung ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit auch aus den Formulierungen im Widerspruchsbescheid, wo deutlich hervorgehoben wird, dass sich der Widerspruch des Klägers gegen "den Heranziehungsbescheid" richte. Damit ist klargestellt, dass durch die Beklagte eine verbindliche Festsetzung der Kosten beabsichtigt gewesen ist. Ob daneben dem Bescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides auch ein Leistungsgebot entnommen werden kann, d. h. die Aufforderung, die festgesetzten Kosten innerhalb einer bestimmten Frist zu zahlen, mag offen bleiben, da Gegenstand einer Klage im Abgabenrecht regelmäßig wie auch hier allein die Festsetzung der Abgabe, nicht aber auch die Leistungsaufforderung ist.
Der Bescheid ist nicht deshalb rechtswidrig, weil er davon ausgeht, der Kläger sei nach Neu Tramm verbracht worden, der Kläger aber in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, er sei zur Polizeiinspektion Lüchow transportiert worden. Die Nennung des falschen Zielortes ist im Zusammenhang mit der Ingewahrsamnahme und dem Transport von nachrangiger Bedeutung, ein Begründungsfehler, eine offensichtliche und deshalb rechtlich folgenlose Unrichtigkeit im Verwaltungsakt.
b) Die Rechtsvorschriften, auf denen die Heranziehung beruht, sind zumindest im Widerspruchsbescheid ausreichend aufgeführt worden, in welchem es heißt:
"Der o. g. Heranziehungsbescheid beruht auf dem Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) in Verbindung mit der Allgemeinen Gebührenordnung (AllGO) und dem dazugehörenden Kostentarif. Gemäß Tarif-Nr. 67.1 der Anlage zur AllGO ist für die Unterbringung einer Person im Polizeigewahrsam je angefangenen Tag eine Gebühr i. H. v. 38,-- DM zu erheben. Für die Beförderung einer in Gewahrsam genommenen Person mit einem Polizeifahrzeug ist gemäß Tarif-Nr. 67.2 der Anlage zur AllGO eine Gebühr i. H. v. 70,-- DM zu erheben".
Eine weitere ins einzelne gehende - etwa wörtliche - Zitierung der Rechtsvorschriften ist aus Gründen der Klarheit und Nachvollziehbarkeit des Bescheides nicht erforderlich.
2. Die Gebühr von insgesamt 108,-- DM ist richtig berechnet worden.
Für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung - und damit auch für Amtshandlungen der Polizei - werden nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a NVwKostG Gebühren und Auslagen erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Die einzelnen Amtshandlungen sind in Gebührenordnungen bestimmt (§ 3 a. a. O.), nämlich in der Allgemeinen Gebührenordnung - AllGO -.
Nach Ziffer 67.1 der AllGO (die in der Gesetzessammlung "März" zu Unrecht als "gestrichen" bezeichnet wird) wird eine Gebühr in Höhe von 38,-- DM erhoben für die
"Unterbringung im Polizeigewahrsam je angefangener Tag (24 Stunden)";
nach Ziffer 67.2 werden 70,-- DM Gebühr erhoben für die
"Beförderung von in Gewahrsam genommenen oder hilflosen Personen mit Polizeifahrzeugen".
Aufgrund dieser Rechtsvorschriften ist die Summe von insgesamt 108,-- DM richtig. Denn der Kläger war im Polizeigewahrsam untergebracht, und er wurde als in Gewahrsam genommene Person mit einem Polizeifahrzeug befördert. Dies wird vom Kläger nicht bestritten. Der Umstand, dass in dem Polizeifahrzeug mehrere Personen befördert sein mögen, führt nicht dazu, dass die Beförderungsgebühr in Höhe von 70,-- DM nach Kopfteilen aufgeteilt werden müsste. Denn die Gebühr von 70,-- DM bezieht sich auf jede einzelne im Polizeifahrzeug beförderte Person. Die Höhe der Gebühr ist auch nicht abhängig von der Länge der Transportstrecke oder von der Anzahl der begleitenden Polizeibeamten.
3. Die Maßnahme hat nicht auf dem Gebiet der Strafverfolgung gelegen, so dass die Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes und der AllGO von vornherein nicht anwendbar wären.
Allerdings sind Kosten für polizeiliche Maßnahmen im Bereich der Strafverfolgung nicht nach der Allgemeinen Gebührenordnung abzuwickeln, hierfür finden vielmehr die Besonderheiten der strafprozessualen Vorschriften Anwendung (Saipa, NGefAG, Kommentar Stand März 2002, § 71 Rdnr. 8). Im Runderlass d. MI (vom 4.2.1981, Nds. MBl. S. 263) wird ergänzt, dass Kosten gegenüber dem Zahlungspflichtigen nur von den zuständigen Justizbehörden geltend gemacht werden dürfen; die Auslagen sind im Kostenverzeichnis zum Gerichtskostengesetz abschließend geregelt.
Richtig ist weiter, dass ein Vorgehen der Polizei repressiver Natur sein und auf dem Gebiet des Strafrechts und des Strafprozessrechtes liegen kann. Es kann aber auch präventiver Natur sein und auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr und des allgemeinen Polizeirechtes liegen. Polizeimaßnahmen können schließlich doppelfunktional sein (Saipa, a.a.O. § 1 Rdnr. 22; Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, Kapitel E Rdnr. 157 f., 180). Entscheidend für die Zuordnung einer Polizeimaßnahme - damit auch für die Anwendbarkeit des Verwaltungskostengesetzes - ist, welcher Hauptzweck nach dem Willen des eingreifenden Sachwalters verfolgt worden ist (Lisken/Denninger, a.a.O., Kapitel K Rdnr. 111).
Hiervon ausgehend ist im vorliegenden Fall eine eindeutige Zuordnung der konkreten Maßnahme zum Bereich der Gefahrenabwehr möglich. Die Maßnahme ist eindeutig dem Polizeirecht und nicht dem Strafprozessrecht oder der Strafverfolgung zuzuordnen. Verwaltungskostengesetz und Allgemeinen Gebührenordnung sind hier anwendbar.
Dabei kommt es nicht darauf an, dass auf dem in den Verwaltungsvorgängen befindlichen sogenannten "Mantelbogen", auf dem der Polizeieinsatz beschrieben ist, die Eingriffsmaßnahme sowohl "zur Gefahrenabwehr" als auch "zur Ahndung von OWi" charakterisiert wird. Aus dem auf dem Mantelbogen beschriebenen Sachverhalt geht hervor, dass das eindeutige Schwergewicht der Maßnahme auf dem Gebiet des Polizeirechtes und der Gefahrenabwehr liegt. Denn im Sachverhalt wird ausgeführt:
"Nach Auflösung der ... Kundgebung ... kam es zu vermehrten Gleisbesetzungen. Bei allen diesen Personengruppen wurden Personalienfeststellungen getroffen und Platzverweise .... ausgesprochen. Dennoch kam es durch die .... Personen zu einer erneuten Gleisbesetzung um 21.40 Uhr. Daraufhin wurden die Personen vom Gleisbett verbracht und in Gewahrsam genommen, da ein erneuter Platzverweis als unwirksam eingestuft wurde".
Damit steht die Ingewahrsamnahme in unmittelbaren Zusammenhang mit einem Platzverweis, der schon frühzeitig ausgesprochen worden ist und aus den im Protokoll genannten Rechtsgründen nicht wiederholt worden ist. Platzverweis und Ingewahrsamnahme haben damit eindeutig zukunftsgerichteten, gefahrabwehrenden und damit polizeirechtlichen Charakter, die Maßnahmen sind schwerpunktmäßig keine Reaktion auf bereits geschehenes (strafrechtliches) Unrecht. So ist in dem in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen "Kurzbericht" denn auch zu dem Punkt "Freiheitsentziehung/-beschränkung" angekreuzt "Ingewahrsamnahme" und nicht "Vorläufige Festnahme". Damit sind auch der Transport zur Polizeikaserne und die damit einhergehenden Kosten, die im hier angefochtenen Bescheid ihren Niederschlag gefunden haben, dem Polizeirecht und nicht dem Strafrecht/Strafprozessrecht zuzuordnen.
4. Stehen ein Kostenbescheid und die zugrunde liegenden Polizeimaßnahmen in unmittelbarem Zusammenhang mit einer zunächst grundrechtlich geschützten und dann aufgelösten Versammlung, ist der Kostenbescheid nur rechtmäßig, wenn die Polizeimaßnahmen nicht gegen Art. 8 GG verstoßen. Nach Art. 8 GG haben alle Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.
Die Ziffern der allgemeinen Gebührenordnung, auf die sich der Kostenbescheid stützt, lassen allerdings offen, ob der bloße Umstand des Transportes und des Gewahrsams für den Kostenanspruch ausreichend sind oder ob die Maßnahmen auch grundrechtskonform sein müssen. Der Frage kommt gerade dann besondere Bedeutung zu, wenn die Polizeimaßnahmen - wie hier Ingewahrsamnahme und Transport - anlässlich einer Versammlung durchgeführt worden sind und der Kostenschuldner geltend macht, die Polizeimaßnahmen hätten in sein Grundrecht der Versammlungsfreiheit eingegriffen und Art. 8 GG missachtet.
Die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG besitzt, ähnlich wie die Meinungsfreiheit, für die Persönlichkeitsentfaltung des Einzelnen und für die demokratische Ordnung grundlegende Bedeutung. Verbot und Auflösung einer Versammlung stellen die intensivsten Eingriffe in das Grundrecht dar. Sie sind daher an strenge Voraussetzungen gebunden und dürfen nur ausgesprochen werden, wenn dies zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist und wenn eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abgewendet werden muss. Gleiches gilt für Beschränkungen einer Versammlung, etwa den Erlass von Auflagen. Eine Versammlung, die sich im Rahmen des Art. 8 GG hält, ist "polizeifest".
Wird eine Versammlung nicht ordnungsgemäß aufgelöst oder beschränkt, und wird ein friedlicher Versammlungsteilnehmer, der den verfassungsrechtlichen Rahmen des Art. 8 GG nicht überschreitet, in Polizeigewahrsam genommen und mit dem Polizeifahrzeug vom Versammlungsort wegtransportiert, wäre dies grundrechtswidrig. Im Hinblick auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG und dem Grundrechtsschutz, der vollziehende Gewalt und Rechtsprechung verpflichtet (Art. 1 Abs. 2 GG), wäre es nicht hinnehmbar, einen Bürger mit Kosten für eine Polizeimaßnahme zu belegen, die in elementare Entfaltungsrechte des Individuums grundrechtswidrig eingreift. Die Polizeimaßnahmen dürfen deshalb, wenn sie kostenmäßige Folgen haben sollen, nicht gegen Art. 8 GG verstoßen. Ingewahrsamnahme und Transport als kostenbegründende Amtshandlungen müssen grundrechtskonform sein. Grundrechtswidrige Ingewahrsamnahme und Transport können Kostenansprüche nicht begründen. Dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit kann nur Rechnung getragen werden, wenn die Kostenerhebung nach den genannten Ziffern der allgemeinen Gebührenordnung auf Polizeihandlungen, die im Zuge von Versammlungen durchgeführt werden, beschränkt wird auf solche, die nicht gegen Art. 8 GG verstoßen. Damit stehen Grundrechtsschutz, Polizeimaßnahmen und Kostenbescheid in einem engen inneren unmittelbaren Zusammenhang, ein einem "Stufenverhältnis", bei dem ein Grundrechtsverstoß auf der vorhergehenden Stufe zur Rechtswidrigkeit der folgenden Stufen führt.
5. Die Vereinbarkeit der Polizeihandlungen mit Art. 8 GG zu überprüfen, obliegt zunächst der Polizeibehörde, und zwar bezogen auf den Zeitpunkt bei Erlass des Kostenbescheides.
Entscheidend für Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit einer Polizeimaßnahme sind allgemein die Erkenntnisse, die die Polizei im Zeitpunkt des Einschreitens hatte (damalige Sicht, nicht heutige Sicht). Dies ist darin begründet, dass der Polizei oft ein schnelles Handeln in unübersichtlicher oder spannungsreicher Situation abverlangt wird, bei der eine umfassende Prüfung der tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen des Einschreitens nicht immer möglich ist.
Diese Grundsätze werden im Falle des Erlasses eines Kostenbescheides aufgrund von Polizeimaßnahmen anlässlich einer Versammlung nicht aufgehoben. Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass im Zeitpunkt der Fertigung des Bescheides sowohl die Notwendigkeit umgehenden Einschreitens als auch die Unaufklärbarkeit rechtlicher und tatsächlicher Umstände entfallen sind. Eine Prüfungspflicht der Kostenbehörde folgt schon aus § 11 Kostengesetz. Danach sind Kosten, die dadurch entstanden sind, dass die Behörde die Sache unrichtig behandelt hat, zu erlassen. Dies verdeutlich, dass "eine richtige Sachbehandlung" Voraussetzung für den Erlass des Kostenbescheides ist, und der Behörde insoweit eine eigene Prüfungskompetenz zukommt. Insbesondere ist die Vereinbarkeit der Polizeimaßnahme mit Art. 8 GG zu prüfen, weil dies Voraussetzung für den Erlass eines rechtmäßigen Kostenbescheides ist (s.o.). Die Prüfung ist nicht um ihrer selbst Willen vorzunehmen oder als Kontrolle des Einsatzbeamten, sondern allein im Interesse des Kostenbescheides. Wenn sich eine Polizeimaßnahme im Zeitpunkt des Erlasses des Kostenbescheides als grundrechtswidrig darstellt - etwa wenn die Grundrechtswidrigkeit der Polizeimaßnahme inzwischen gerichtlich festgestellt worden ist -, darf die Behörde den Bescheid nicht mehr erlassen. Der Erlass eines Kostenbescheides, obwohl gerichtlich festgestellt worden ist, dass die zugrunde liegende Polizeimaßnahme gegen das Grundrecht aus Art. 8 GG verstoßen hat, wäre mit dem Grundsatz rechtmäßigen Verhaltens der Behörde und ihrer Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht vereinbar.
Dies bedeutet nun allerdings nicht, dass die Behörde mit dem Erlass von Kostenbescheiden zwingend zuwarten muss, bis die Gerichte abschließend über die Vereinbarkeit von einzelnen Polizeimaßnahmen oder den gesamten Polizeieinsatz mit Art. 8 GG entschieden haben. Eine sonstwie geartete "Vorgreiflichkeit" ist nicht gegeben. Die Behörde kann über den Erlass von Kostenbescheiden nach pflichtgemäßem Entschließungsermessen befinden.
Dies bedeutet auch nicht, dass die Behörde zwingend eigene neue Sachverhaltsermittlungen vornehmen und über die Berechtigung des Polizeieinsatzes nach eigenem Ermessen neu entscheiden muss. Das Einschreitermessen der Polizeibeamten muss auch von der Kostenbehörde respektiert werden. Die Behörde darf aber neue Tatsachen, die ihr im Hinblick auf die Polizeimaßnahmen bekannt werden, bei Erlass des Kostenbescheides nicht einfach ignorieren. Dem dient ja auch gerade die Anhörung des Betroffenen vor Erlass des Kostenbescheides.
6. Das Verwaltungsgericht, das wie hier über eine Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid zu entscheiden hat, hat demgegenüber keine uneingeschränkte Überprüfungskompetenz. Denn das Verwaltungsgericht ist nicht zuständig, die Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme als Grundlage des Kostenbescheides allgemein und in ganzer Breite zu überprüfen. Die Rechtmäßigkeit/Rechtswidrigkeit der Ingewahrsamnahme zu prüfen, obliegt allein den Amtsgerichten.
Auf den Vortrag des Klägers, die Voraussetzungen zur Ingewahrsamnahme nach dem Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz - NGefAG - hätten nicht vorgelegen, und die Ingewahrsamnahme sei rechtswidrig, kommt es deshalb nicht an.
a) Nach § 18 NGefAG kann die Polizei eine Person unter anderem dann in Gewahrsam nehmen, wenn dies unerlässlich ist, um die unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit von erheblicher Gefahr für die Allgemeinheit zu verhindern, oder wenn dies unerlässlich ist, um eine Platzverweisung durchzusetzen.
§ 19 Abs. 1 NGefAG bestimmt, dass, wenn eine Person in Gewahrsam genommen wird, die Polizei unverzüglich eine richterliche Entscheidung über Zulässigkeit und Fortdauer der Freiheitsbeschränkung herbeizuführen hat. Nach § 19 Abs. 3 Satz 1 NGefAG ist das Amtsgericht hierfür zuständig, in dessen Bezirk die Person festgehalten wird.
§ 19 Abs. 2 NGefAG bestimmt überdies:
"Ist die Freiheitsbeschränkung vor Erlass einer gerichtlichen Entscheidung beendet, kann die festgehaltene Person, bei deren Minderjährigkeit auch ihr gesetzlicher Vertreter, innerhalb eines Monats nach Beendigung der Freiheitsbeschränkung die Feststellung beantragen, dass die Freiheitsbeschränkung rechtswidrig gewesen ist, wenn diese länger als acht Stunden angedauert hat oder für die Feststellung ein sonstiges berechtigtes Interesse besteht".
Für diese Entscheidung nach § 19 Abs. 2 NGefAG ist das Amtsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Person in Gewahrsam genommen wurde (§ 19 Abs. 3 Satz 2 NGefAG). Das Verfahren richtet sich nach den Vorschriften des Niedersächsischen Gesetzes über die freiwillige Gerichtsbarkeit (§ 19 Abs. 4 NGefAG).
b) Die Zuweisung der Rechtmäßigkeitsprüfung von Ingewahrsamnahmen an die Amtsgerichte lässt sich nicht beanstanden.
Zwar sind Streitigkeiten über die Zulässigkeit einer polizeilichen Maßnahme - damit auch einer Freiheitsentziehungsmaßnahme - öffentlich-rechtlicher Natur und damit an sich Sache der Verwaltungsgerichte gem. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Möglichkeit einer Zuweisung an eine andere Gerichtsbarkeit wird jedoch durch § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO eröffnet, wonach öffentlich-rechtliche Streitigkeiten auf dem Gebiet des Landesrechtes einem anderen Gericht durch Landesgesetz zugewiesen werden können. Die größere Ortsnähe der Amtsgerichte und, weil sich das Verfahren nach dem Gesetz über die freiwillige Gerichtsbarkeit richtet, auch die größere Sachnähe sind Gesichtspunkte, die die Zuweisung an die Amtsgerichte als sachgerecht erscheinen lassen. Durch § 19 Abs. 2 und 3 Satz 2 NGefAG wird auch vermieden, dass für eine noch anhaltende Freiheitsentziehung die Amtsgerichte zuständig sind und die Verwaltungsgerichte dann zuständig sind, wenn die Freiheitsentziehungsmaßnahme bereits beendet ist. Es entspricht der Prozessökonomie, dass nicht zwei verschiedene Gerichtsbarkeiten über den gleichen Fall entscheiden, und die Zuweisung an die eine oder andere Gerichtsbarkeit nur davon abhängig ist, ob die Freiheitsentziehungsmaßnahme noch andauert oder schon abgeschlossen ist. Es entspricht einer sinnvollen Ordnung der Rechtswege, dass über einen einheitlichen Lebenssachverhalt möglichst nur in einem Rechtsweg entschieden wird (kritisch zur Zuständigkeit des Amtsgerichts allerdings Saipa, a.a.O., § 19 Rdnr. 4, der die Zuweisungsnorm des § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht würdigt).
Das Nieders. Oberverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang weiter ausgeführt (Beschl.v.21.11.2003 - 11 PA 345/03 -):
Die betreffenden Landesgesetzgeber haben diese Lösung gewählt, weil die Amtsgerichte im Allgemeinen ortsnäher als die Verwaltungsgerichte sind und auch sonst über Freiheitsentziehungen entscheiden (vgl. Waechter, Polizei- und Ordnungsrecht, 1. Aufl., Rdnr. 693; Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., Rdnr. 538; Berner/Köhler, Polizeiaufgabengesetz, 16. Aufl., Art. 18 Rdnr. 9). Zugleich wird damit eine einheitliche Zuständigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit erreicht, ohne dass wie in den meisten anderen Bundesländern (vgl. etwa Thür.OVG, Beschl. v. 11.5.1999, DÖV 1999, 879) danach zu unterscheiden ist, ob die Polizei bzw. Behörde vor der Entlassung des Betroffenen aus dem Gewahrsam eine richterliche Entscheidung herbeigeführt hat oder nicht. Ob diese Übertragung auf die Amtsgerichte angesichts der unterschiedlichen Struktur von präventivem und repressivem Polizeirecht rechtspolitisch sinnvoll ist, könnte fraglich sein (vgl. Ipsen, a.a.O., Rdnr. 370; Waechter, a.a.O., Rdnr. 693). Es bestehen jedoch keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelungen des § 19 NGefAG. Insbesondere wird dadurch der Rechtsschutz der Betroffenen nicht unzumutbar erschwert oder verkürzt. Das in § 19 Abs. 4 NGefAG vorgesehene Verfahren der freiwilligen Gerichtsbarkeit ist für die Prüfung der Zulässigkeit einer polizeilichen freiheitsentziehenden Verwaltungsmaßnahme (hier: präventive Ingewahrsamnahme) durchaus geeignet (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 23.6.1981, BVerwGE 62, 317, u. Beschl. v. 8.1.1988, NJW 1989, 1048). § 7 des Niedersächsischen Gesetzes über die freiwillige Gerichtsbarkeit - Nds. FGG - verweist im Wesentlichen auf die Vorschriften des (Bundes-)Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FGG). Auch im Verfahren nach dem FGG gilt der Amtsermittlungsgrundsatz (§ 12). Die Entscheidung des Amtsgerichts kann mit der Beschwerde (§ 19 FGG) angefochten werden. Gegen die Entscheidung des Beschwerdegerichts ist unter bestimmten Voraussetzungen das Rechtsmittel der weiteren Beschwerde gegeben (§ 27 FGG).
c) Das Verwaltungsgericht kann die von dem Kläger behauptete Rechtswidrigkeit der Ingewahrsamnahme auch nicht gleichsam als Vorfrage der Gebührenfestsetzung inzident prüfen.
Macht ein Betroffener - wie hier der Kläger - von den verfahrensrechtlichen Möglichkeiten des § 19 NGefAG in Verbindung mit den Vorschriften des Nds.FGG und des FGG nicht Gebrauch, liegt das in seinem Risikobereich mit der Folge, dass er wegen der vom niedersächsischen Gesetzgeber gewollten umfassenden Rechtsschutzkonzentration auf die ordentliche Gerichtsbarkeit nicht nachträglich in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der streitigen Ingewahrsamnahme, sei es im Wege einer Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO oder sozusagen als Vorfrage im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die Heranziehung zu den Kosten der Ingewahrsamnahme, erreichen kann (OVG Lüneburg a.a.O.).
Wenn der Kläger vorträgt, durch den Hinweis auf seine Rechtsschutzmöglichkeiten nach § 19 Abs. 2 NGefAG werde das Risiko einer Rechtmäßigkeitsüberprüfung einseitig zu seinen Lasten verschoben, trifft dies nicht zu. Insbesondere kann seiner Ansicht nicht gefolgt, die Ingewahrsamnahme sei allein schon deshalb rechtswidrig, weil die Polizei keine richterliche Entscheidung nach § 19 Abs. 1 NGefAG beantragt habe.
Richtig ist, dass nach Art. 104 Abs. 2 GG eine unverzügliche Entscheidung über die Ingewahrsamnahme herbeigeführt werden muss, da sie mit einer Freiheitsentziehung einhergeht. Dies ist eine Amtspflicht der Polizei. Verzögerungen, die sich in Folge von Massenfestnahmen oder Masseningewahrsamnahmen ergeben, sind jedoch zu Gunsten der Polizei zu berücksichtigen. Richtig ist auch, dass ein Verstoß gegen das Gebot der unverzüglichen Herbeiführung einer richterlichen Entscheidung die Rechtswidrigkeit der Ingewahrsamnahme zur Folge hat, und die Ingewahrsamnahme in diesem Fall aufzuheben und der Betroffene freizulassen ist (Lisken/Denninger, a.a.O., Kapitel F Randnr. 535).
Jedoch ist auch in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass der rechtzeitige oder nicht rechtzeitige Antrag nach § 19 Abs. 1 NGefAG vom Amtsgericht und nicht vom Verwaltungsgericht zu überprüfen ist. Die Überprüfungskompetenz und die Rechtswegezuständigkeit kann nicht davon abhängen, ob die Erfordernisse des § 19 Abs. 1 NGefAG und Art. 104 Abs. 2 GG eingehalten worden sind. Im Verwaltungsrechtsweg ist deshalb nicht darüber zu entscheiden, ob die Polizei unverzüglich eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit oder Fortdauer der Ingewahrsamnahme des Betroffenen nach § 19 Abs. 1 Satz 1 NGefAG hätte herbeiführen müssen (so ausdrücklich auch OVG Lüneburg a.a.O.).
Zudem kann aus einem fehlenden Antrag der Polizei nach § 19 Abs. 1 NGefAG nicht automatisch auf die Rechtswidrigkeit der Ingewahrsamnahme geschlossen werden: Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 NGefAG bedarf es der Herbeiführung der richterlichen Entscheidung nicht, wenn anzunehmen ist, dass die Entscheidung erst nach Wegfall des Grundes der Maßnahme ergehen wird. Dies zeigt, dass eine Ingewahrsamnahme auch ohne richterlichen Beschluss zulässig und rechtmäßig sein kann.
7. Auch wenn das Verwaltungsgericht die Ingewahrsamnahme als solche nicht allgemein und umfassend prüfen kann, bedeutet dies nicht, dass das Verwaltungsgericht das Grundrecht des Art. 8 GG zu ignorieren hätte.
a) Allerdings gebietet es Art. 8 GG, dass schon das Amtsgericht bei der Zulässigkeit einer Ingewahrsamnahme prüft, ob die Polizeimaßnahme mit dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit vereinbar ist. Anders sind die Anforderungen von Art. 8 GG durch das Amtsgericht nicht zu erfüllen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.12.1992 - 1 BvR 88,576/91 - BVerfGE 87, Seite 399; Beschl. v. 07.03.1995 - 1 BvR 1564/92 - StV 1996, Seite 143). Gleichwohl hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid, der Polizeimaßnahmen anlässlich einer Versammlung betrifft, nicht nur zu prüfen, ob Ingewahrsamnahme und Transport überhaupt stattgefunden haben. Das Verwaltungsgericht dürfte es nicht außer Acht lassen, wenn das zuständige Amtsgericht inzwischen festgestellt hätte, dass die Ingewahrsamnahme gegenüber dem konkreten Kläger und Kostenschuldner wegen Verstoßes gegen Art. 8 GG rechtswidrig gewesen ist. Denn, wie ausgeführt, ist die Grundrechtskonformität der Polizeimaßnahme Grundlage für einen rechtmäßigen Kostenbescheid. Eine gegen Art. 8 GG verstoßende Maßnahme kann Kostenansprüche nicht begründen. Dies muss nicht nur die Kostenbehörde, sondern auch das Verwaltungsgericht bei Überprüfung des Kostenbescheides beachten.
Dies entspricht auch dem Verständnis der Beteiligten: Bei rechter Sicht der Dinge wendet sich der Versammlungsteilnehmer gerade deshalb gegen den Kostenbescheid, weil er meint, im Zeitpunkt der Polizeimaßnahme noch im Schutz der Versammlung gestanden zu haben. Die Behörde demgegenüber hält den Kostenbescheid für gerechtfertigt, weil Art. 8 GG nicht tangiert sei.
Rechtlich kann sich das Verwaltungsgericht seiner sonst gegebenen Pflicht, Grundrechtseingriffe zu überprüfen, nicht deshalb entziehen, weil die Reichweite des Art. 8 GG
- auch - im amtsgerichtlichen Verfahren zur Ingewahrsamnahme zu prüfen ist. Wenn Grundrechtsschutz, Ingewahrsamnahme und Kostenbescheid in einem inneren Zusammenhang stehen, und § 19 NGefAG allein die Überprüfung der Ingewahrsamnahme den Amtsgerichten zuweist, wird dadurch doch nicht der Zusammenhang zwischen Grundrechtsschutz und Kostenbescheid unterbrochen. Eingriffe in Grundrechte zu prüfen, wird durch die spezielle Rechtswegezuweisung in § 19 NGefAG nicht zu einer die verwaltungsgerichtliche Überprüfung verdrängenden ausschließlichen Befugnis der Amtsgerichte. Die den Verwaltungsgerichten obliegende Pflicht, bei den angefochtenen Maßnahmen einer Behörde stets auch eine mögliche Grundrechtsverletzung in den Blick zu nehmen und zu prüfen, wird durch § 19 NGefAG nicht aufgehoben. Innerhalb der Schrittfolge Grundrechtsschutz/Ingewahrsamnahme/Kostenbescheid wird der Prüfungsrahmen der Verwaltungsgerichte nur hinsichtlich des einen mittleren Schrittes aufgehoben, nicht hinsichtlich der Übrigen.
b) Ausgehend von diesen Grundlagen ist für die Frage, ob der Heranziehungsbescheid hier wegen Verstoßes gegen Art. 8 GG rechtswidrig ist, indes nichts gewonnen.
Denn im Verfahren 3 A 265/01, auf das sich der Kläger beruft, hat das Gericht weder festgestellt, dass die Auflösung der Versammlung am 3. März 2001 gegen 18.20 Uhr bei P. durch den Einsatzleiter der Polizei rechtswidrig gewesen ist, noch festgestellt, dass die Räumung der Schienenstrecke von Versammlungsteilnehmern durch die Polizei am 3. März 2001 bei P. gegen 19.00 Uhr, 21.00 Uhr und 21.30 Uhr (Räumung von drei Gruppen von Versammlungsteilnehmern) rechtswidrig gewesen ist.
Das Verwaltungsgericht hat die Entscheidung vom 10. Juli 2003, die noch nicht rechtskräftig geworden ist, folgendermaßen begründet:
Nach § 62 Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung (EBO) dürfen Bahnanlagen von Personen, die nicht amtlich dazu befugt sind, nur insoweit betreten werden, als sie dem allgemeinen Verkehrsgebrauch dienen oder ein besonderes Nutzungsverhältnis dazu berechtigt. Der Aufenthalt innerhalb der Gleise ist nicht gestattet. Nach § 63 Abs. 2 EBO ist von den Gleisen ein genügender Abstand zu halten. Wer vorsätzlich ohne amtliche Befugnis eine Bahnanlage betritt oder sich innerhalb der Gleise aufhält, begeht eine Ordnungswidrigkeit (§ 64 b EBO).
Da der Versammlungsleiter dem polizeilichen Einsatzleiter zu verstehen gegeben hat, die Demonstranten wollten sich an das Demonstrationsverbot auf den Schienen nicht halten, stand der Rechtsverstoß gegen die Vorschriften der EBO unmittelbar bevor, so dass die Voraussetzungen für ein Abdrängen der Versammlung von den Schienen auf der Grundlage des § 15 Versammlungsgesetz gegeben waren.
Auch die Räumung der Schienenstrecke durch die Polizei ist rechtmäßig gewesen. Sie finden ihre Rechtsgrundlage im Polizeirecht. Nachdem die Demonstranten den Platzverweisen nicht nachgekommen sind, ist die Polizei berechtigt gewesen, die Personen von den Schienen durch Einsatz unmittelbaren Zwanges abzudrängen. Denn der Aufenthalt auf Schienen ist ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit, nämlich ein Verstoß gegen die Vorschriften der Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung, der durch das Versammlungsrecht nicht gedeckt ist. Angesichts der beträchtlichen generell bestehenden Gefahr eines (weiteren) Verbleibens auf den Schienen ist die Polizeimaßnahme auch nicht erkennbar unverhältnismäßig gewesen, zumal die Beteiligten darauf hingewiesen worden sind, dass sie sich im Nahbereich der Schienen aufhalten könnten. Zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist dann auch das Kampieren auf der Straße vor dem Bahnübergang mit Strohsäcken und Schlafsäcken geduldet worden.
Da sich der Kläger des hier zu entscheidenden Verfahrens nach den polizeilichen "Mantelbogen" in den Verwaltungsvorgängen auf den Gleisen befunden hat, und nach Verbringen vom Gleis in Gewahrsam genommen worden ist, ist auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Versammlung aufgelöst worden ist, insoweit ein Verstoß gegen das Grundrecht des Art. 8 GG nicht feststellbar. Auf den Vortrag des Klägers, ihm gegenüber sei kein Platzverweis ergangen, der seine Ingewahrsamnahme gerechtfertigt hätte, und seine Ingewahrsamnahme sei auch nicht "unerlässlich" im Sinne des Polizeirechts gewesen, kommt es nicht an. Denn dies sind Fragen, die die Ingewahrsamnahme als solche betreffen und demzufolge nur vom Amtsgericht überprüfbar sind. Überdies ist - was ebenfalls nur das Amtsgericht in eigener Zuständigkeit untersuchen könnte - eine Ingewahrsamnahme bereits dann zulässig, wenn dies unerlässlich ist, um die Fortsetzung einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher Gefahr für die Allgemeinheit zu verhindern (§ 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b NGefAG). Ob der Aufenthalt des Klägers auf den Schienen nach § 64 b EBO eine solche qualifizierte Ordnungswidrigkeit ist, ist für das Verwaltungsgericht demzufolge nicht erheblich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor. Das Urteil weicht weder von einer obergerichtlichen Entscheidung ab, noch hat es, da insbesondere eine Grundrechtsprüfung vom Verwaltungsgericht durchgeführt wird, grundsätzliche Bedeutung (vgl. § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 NGefAG
§ 19 NGefAG
§ 19 FGG
§ 27 FGG
§ 64 b EBO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 NGefAG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 NGefAG
§ 19 Abs. 2 NGefAG
§ 19 Abs. 3 Satz 2 NGefAG
§ 19 Abs. 4 NGefAG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 und 3 Satz 2 NGefAG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 19 Abs. 1 Satz 1 NGefAG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 NGefAG
§ 63 Abs. 2 EBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
Art. 8 GG
Art. 1 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 104 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1999, 879
BVerwGE 62, 317
NJW 1989, 1048
3 A 265/01
11 PA 345/03
1 BvR 1564/92