Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2018-02-27, Aktenzeichen C-266/16
ECLI: ECLI:EU:C:2018:118

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
27. Februar 2018 ( *1 )
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Partnerschaftliches Fischereiabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Marokko – Protokoll zur Festlegung der Fangmöglichkeiten nach dem Abkommen – Rechtsakte, mit denen das Abkommen und das Protokoll geschlossen wurden – Verordnungen zur Aufteilung der durch das Protokoll festgelegten Fangmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten – Gerichtliche Zuständigkeit – Auslegung – Gültigkeit im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV und das Völkerrecht – Anwendbarkeit des Abkommens und des Protokolls auf das Gebiet der Westsahara und die angrenzenden Gewässer“
In der Rechtssache C‑266/16
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Hoher Gerichtshof [England und Wales], Abteilung Queen’s Bench [Kammer für Verwaltungsstreitsachen], Vereinigtes Königreich) mit Entscheidung vom 27. April 2016, beim Gerichtshof eingegangen am 13. Mai 2016, in dem Verfahren
The Queen, auf Antrag der
Western Sahara Campaign UK,
gegen
Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs,
Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs,
Beteiligte:
Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader),
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten A. Tizzano, der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta, der Kammerpräsidenten M. Ilešič, L. Bay Larsen, J. Malenovský (Berichterstatter), C. G. Fernlund und C. Vajda, des Richters A. Arabadjiev, der Richterin C. Toader, der Richter M. Safjan und D. Šváby, der Richterinnen M. Berger und A. Prechal sowie des Richters E. Jarašiūnas,
Generalanwalt: M. Wathelet,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. September 2017,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der Western Sahara Campaign UK, vertreten durch K. Beal, QC, C. McCarthy, Barrister, und R. Curling, Solicitor,
der Confédération marocaine de l’agriculture et du développement (Comader), vertreten durch J.‑F. Bellis, R. Hicheri und M. Struys, avocats, sowie durch R. Penfold, Solicitor,
der spanischen Regierung, vertreten durch M. A. Sampol Pucurull als Bevollmächtigten,
der französischen Regierung, vertreten durch F. Alabrune, D. Colas, B. Fodda, S. Horrenberger und L. Legrand als Bevollmächtigte,
der portugiesischen Regierung, vertreten durch M. Figueiredo und L. Inez Fernandes als Bevollmächtigte,
des Rates der Europäischen Union, vertreten durch A. de Elera-San Miguel Hurtado und A. Westerhof Löfflerová als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch A. Bouquet, F. Castillo de la Torre, E. Paasivirta und B. Eggers als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 10. Januar 2018
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Gültigkeit des durch die Verordnung (EG) Nr. 764/2006 des Rates vom 22. Mai 2006 über den Abschluss des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Marokko (ABl. 2006, L 141, S. 1), den Beschluss 2013/785/EU des Rates vom 16. Dezember 2013 über den Abschluss, im Namen der Europäischen Union, des Protokolls zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko zur Festlegung der Fangmöglichkeiten und der finanziellen Gegenleistung nach dem partnerschaftlichen Fischereiabkommen zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko (ABl. 2013, L 349, S. 1) und die Verordnung (EU) Nr. 1270/2013 des Rates vom 15. November 2013 über die Aufteilung der Fangmöglichkeiten nach dem zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko vereinbarten Protokoll zur Festlegung der Fangmöglichkeiten und der finanziellen Gegenleistung nach dem partnerschaftlichen Fischereiabkommen zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko (ABl. 2013, L 328, S. 40) genehmigten und durchgeführten partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Marokko (ABl. 2006, L 141, S. 4, im Folgenden: partnerschaftliches Fischereiabkommen).
2
Es ergeht im Rahmen von zwei Rechtsstreitigkeiten zwischen der Western Sahara Campaign UK und den Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Steuer- und Zollverwaltung, Vereinigtes Königreich) bzw. dem Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (Ministerium für Umwelt, Ernährung und den ländlichen Raum, Vereinigtes Königreich) wegen der Durchführung internationaler Übereinkünfte zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko sowie damit verbundener Sekundärrechtsakte durch diese Behörden.
Rechtlicher Rahmen
Völkerrecht
Charta der Vereinten Nationen
3
Art. 1 der am 26. Juni 1945 in San Francisco unterzeichneten Charta der Vereinten Nationen bestimmt: „Die Vereinten Nationen setzen sich folgende Ziele: … (2) freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen zu entwickeln … …“
Art. 1 der am 26. Juni 1945 in San Francisco unterzeichneten Charta der Vereinten Nationen bestimmt:
„Die Vereinten Nationen setzen sich folgende Ziele:
…
(2)
freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen zu entwickeln …
…“
4
In Kapitel XI („Erklärung über Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung“) der Charta der Vereinten Nationen bestimmt Art. 73: „Mitglieder der Vereinten Nationen, welche die Verantwortung für die Verwaltung von Hoheitsgebieten haben oder übernehmen, deren Völker noch nicht die volle Selbstregierung erreicht haben, bekennen sich zu dem Grundsatz, dass die Interessen der Einwohner dieser Hoheitsgebiete Vorrang haben; sie übernehmen als heiligen Auftrag die Verpflichtung, im Rahmen des durch diese Charta errichteten Systems des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit das Wohl dieser Einwohner aufs Äußerste zu fördern … …“
In Kapitel XI („Erklärung über Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung“) der Charta der Vereinten Nationen bestimmt Art. 73:
„Mitglieder der Vereinten Nationen, welche die Verantwortung für die Verwaltung von Hoheitsgebieten haben oder übernehmen, deren Völker noch nicht die volle Selbstregierung erreicht haben, bekennen sich zu dem Grundsatz, dass die Interessen der Einwohner dieser Hoheitsgebiete Vorrang haben; sie übernehmen als heiligen Auftrag die Verpflichtung, im Rahmen des durch diese Charta errichteten Systems des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit das Wohl dieser Einwohner aufs Äußerste zu fördern …
Seerechtsübereinkommen
5
Das am 10. Dezember 1982 in Montego Bay geschlossene Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (United Nations Treaty Series, Bd. 1833, 1834 und 1835, S. 3, im Folgenden: Seerechtsübereinkommen) trat am 16. November 1994 in Kraft. Es wurde mit dem Beschluss 98/392/EG des Rates vom 23. März 1998 (ABl. 1998, L 179, S. 1) im Namen der Gemeinschaft genehmigt.
6
In Teil II („Küstenmeer und Anschlusszone“) des Seerechtsübereinkommens bestimmt Art. 2 („Rechtsstatus des Küstenmeers, des Luftraums über dem Küstenmeer und des Meeresbodens und Meeresuntergrunds des Küstenmeers“) in den Abs. 1 und 3: „(1) Die Souveränität eines Küstenstaats erstreckt sich jenseits seines Landgebiets und seiner inneren Gewässer sowie im Fall eines Archipelstaats jenseits seiner Archipelgewässer auf einen angrenzenden Meeresstreifen, der als Küstenmeer bezeichnet wird. … (3) Die Souveränität über das Küstenmeer wird nach Maßgabe dieses Übereinkommens und der sonstigen Regeln des Völkerrechts ausgeübt.“
In Teil II („Küstenmeer und Anschlusszone“) des Seerechtsübereinkommens bestimmt Art. 2 („Rechtsstatus des Küstenmeers, des Luftraums über dem Küstenmeer und des Meeresbodens und Meeresuntergrunds des Küstenmeers“) in den Abs. 1 und 3:
„(1) Die Souveränität eines Küstenstaats erstreckt sich jenseits seines Landgebiets und seiner inneren Gewässer sowie im Fall eines Archipelstaats jenseits seiner Archipelgewässer auf einen angrenzenden Meeresstreifen, der als Küstenmeer bezeichnet wird.
(3) Die Souveränität über das Küstenmeer wird nach Maßgabe dieses Übereinkommens und der sonstigen Regeln des Völkerrechts ausgeübt.“
7
Teil V („Ausschließliche Wirtschaftszone“) des Seerechtsübereinkommens enthält u. a. die Art. 55 und 56.
8
Art. 55 („Besondere Rechtsordnung der ausschließlichen Wirtschaftszone“) des Seerechtsübereinkommens lautet: „Die ausschließliche Wirtschaftszone ist ein jenseits des Küstenmeers gelegenes und an dieses angrenzendes Gebiet, das der in diesem Teil festgelegten besonderen Rechtsordnung unterliegt, nach der die Rechte und Hoheitsbefugnisse des Küstenstaats und die Rechte und Freiheiten anderer Staaten durch die diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens geregelt werden.“
9
Art. 56 („Rechte, Hoheitsbefugnisse und Pflichten des Küstenstaats in der ausschließlichen Wirtschaftszone“) des Seerechtsübereinkommens bestimmt in Abs. 1: „In der ausschließlichen Wirtschaftszone hat der Küstenstaat a) souveräne Rechte zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nichtlebenden natürlichen Ressourcen der Gewässer über dem Meeresboden, des Meeresbodens und seines Untergrunds sowie hinsichtlich anderer Tätigkeiten zur wirtschaftlichen Erforschung und Ausbeutung der Zone … b) Hoheitsbefugnisse, wie in den diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens vorgesehen, in Bezug auf … ii) die wissenschaftliche Meeresforschung; … c) andere in diesem Übereinkommen vorgesehene Rechte und Pflichten.“
Art. 56 („Rechte, Hoheitsbefugnisse und Pflichten des Küstenstaats in der ausschließlichen Wirtschaftszone“) des Seerechtsübereinkommens bestimmt in Abs. 1:
„In der ausschließlichen Wirtschaftszone hat der Küstenstaat
a)
souveräne Rechte zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nichtlebenden natürlichen Ressourcen der Gewässer über dem Meeresboden, des Meeresbodens und seines Untergrunds sowie hinsichtlich anderer Tätigkeiten zur wirtschaftlichen Erforschung und Ausbeutung der Zone …
b)
Hoheitsbefugnisse, wie in den diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens vorgesehen, in Bezug auf … ii) die wissenschaftliche Meeresforschung; …
Hoheitsbefugnisse, wie in den diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens vorgesehen, in Bezug auf
ii)
die wissenschaftliche Meeresforschung;
c)
andere in diesem Übereinkommen vorgesehene Rechte und Pflichten.“
Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge
10
Das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (United Nations Treaty Series, Bd. 1155, S. 331, im Folgenden: Wiener Übereinkommen) wurde am 23. Mai 1969 in Wien geschlossen.
11
Art. 3 („Nicht in den Geltungsbereich dieses Übereinkommens fallende internationale Übereinkünfte“) des Wiener Übereinkommens bestimmt: „Der Umstand, dass dieses Übereinkommen weder auf die zwischen Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten oder zwischen solchen anderen Völkerrechtssubjekten geschlossenen internationalen Übereinkünfte noch auf nicht schriftliche internationale Übereinkünfte Anwendung findet, berührt nicht … b) die Anwendung einer der in diesem Übereinkommen niedergelegten Regeln auf sie, denen sie auch unabhängig von diesem Übereinkommen auf Grund des Völkerrechts unterworfen wären; …“
Art. 3 („Nicht in den Geltungsbereich dieses Übereinkommens fallende internationale Übereinkünfte“) des Wiener Übereinkommens bestimmt:
„Der Umstand, dass dieses Übereinkommen weder auf die zwischen Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten oder zwischen solchen anderen Völkerrechtssubjekten geschlossenen internationalen Übereinkünfte noch auf nicht schriftliche internationale Übereinkünfte Anwendung findet, berührt nicht
die Anwendung einer der in diesem Übereinkommen niedergelegten Regeln auf sie, denen sie auch unabhängig von diesem Übereinkommen auf Grund des Völkerrechts unterworfen wären;
12
Art. 31 („Allgemeine Auslegungsregel“) des Wiener Übereinkommens lautet: „(1) Ein Vertrag ist nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. (2) Für die Auslegung eines Vertrags bedeutet der Zusammenhang außer dem Vertragswortlaut samt Präambel und Anlagen a) jede sich auf den Vertrag beziehende Übereinkunft, die zwischen allen Vertragsparteien anlässlich des Vertragsabschlusses getroffen wurde; b) jede Urkunde, die von einer oder mehreren Vertragsparteien anlässlich des Vertragsabschlusses abgefasst und von den anderen Vertragsparteien als eine sich auf den Vertrag beziehende Urkunde angenommen wurde. (3) Außer dem Zusammenhang sind in gleicher Weise zu berücksichtigen a) jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen; b) jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht; c) jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbare einschlägige Völkerrechtssatz. (4) Eine besondere Bedeutung ist einem Ausdruck beizulegen, wenn feststeht, dass die Vertragsparteien dies beabsichtigt haben.“
Art. 31 („Allgemeine Auslegungsregel“) des Wiener Übereinkommens lautet:
„(1) Ein Vertrag ist nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen.
(2) Für die Auslegung eines Vertrags bedeutet der Zusammenhang außer dem Vertragswortlaut samt Präambel und Anlagen
jede sich auf den Vertrag beziehende Übereinkunft, die zwischen allen Vertragsparteien anlässlich des Vertragsabschlusses getroffen wurde;
jede Urkunde, die von einer oder mehreren Vertragsparteien anlässlich des Vertragsabschlusses abgefasst und von den anderen Vertragsparteien als eine sich auf den Vertrag beziehende Urkunde angenommen wurde.
(3) Außer dem Zusammenhang sind in gleicher Weise zu berücksichtigen
jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen;
jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht;
jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbare einschlägige Völkerrechtssatz.
(4) Eine besondere Bedeutung ist einem Ausdruck beizulegen, wenn feststeht, dass die Vertragsparteien dies beabsichtigt haben.“
13
Nach Art. 34 („Allgemeine Regel betreffend Drittstaaten“) des Wiener Übereinkommens „[begründet] [e]in Vertrag … für einen Drittstaat ohne dessen Zustimmung weder Pflichten noch Rechte“.
Unionsrecht
Assoziationsabkommen
14
Das Europa-Mittelmeer-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits (ABl. 2000, L 70, S. 2, im Folgenden: Assoziationsabkommen) wurde am 26. Februar 1996 in Brüssel unterzeichnet und durch den Beschluss 2000/204/EG, EGKS des Rates und der Kommission vom 24. Januar 2000 (ABl. 2000, L 70, S. 1) im Namen der Europäischen Gemeinschaften genehmigt. Es trat gemäß seinem Art. 96 am 1. März 2000 in Kraft, wie sich aus der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 2000, L 70, S. 228) ergibt.
15
Titel VIII („Bestimmungen über die Organe, Allgemeine und Schlussbestimmungen“) des Assoziationsabkommens enthält u. a. Art. 94, wonach das Abkommen „für die Gebiete [gilt], in denen der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und der Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl angewendet werden, und nach Maßgabe jener Verträge einerseits sowie für das Gebiet des Königreichs Marokko andererseits“.
Partnerschaftliches Fischereiabkommen
16
Das partnerschaftliche Fischereiabkommen ist gemäß seinem Art. 17 am 28. Februar 2007 in Kraft getreten, wie sich aus der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. 2007, L 78, S. 31) ergibt.
17
Wie aus der Präambel sowie den Art. 1 und 3 des partnerschaftlichen Fischereiabkommens hervorgeht, soll damit die enge Zusammenarbeit zwischen der Union und dem Königreich Marokko, insbesondere im Rahmen des Assoziationsabkommens, vertieft werden, indem im Bereich der Fischerei eine Partnerschaft begründet wird, um in den marokkanischen Fischereizonen eine verantwortungsvolle Fischerei zu fördern und die marokkanische Fischereipolitik wirksam durchzuführen. Hierzu enthält das Abkommen u. a. Regeln für die wirtschaftliche, finanzielle, technische und wissenschaftliche Zusammenarbeit der Vertragsparteien, die Bedingungen, unter denen Schiffe unter der Flagge eines Mitgliedstaats der Union Zugang zu den marokkanischen Fischereizonen haben, und die Fischereiüberwachung in diesen Zonen.
18
In diesem Rahmen ergibt sich aus Art. 5 („Zugang von [Unionsschiffen] zu den marokkanischen Fischereizonen“) des Abkommens und speziell dessen Abs. 1 und 4 sowie aus Art. 6 („Bedingungen für die Ausübung der Fangtätigkeiten“), insbesondere dessen Abs. 1, dass sich das Königreich Marokko verpflichtet hat, „[Unionsschiffen] in seinen Fischereizonen die Ausübung des Fischfangs gemäß diesem Abkommen, einschließlich des Protokolls und des Anhangs, zu gestatten“, sofern die Schiffe über eine Lizenz verfügen, die von den marokkanischen Behörden auf Antrag der Unionsbehörden ausgestellt wurde. Die Union hat sich verpflichtet, „alle geeigneten Vorkehrungen zu treffen, um zu gewährleisten, dass sich ihre Schiffe an die Bestimmungen dieses Abkommens und die für die Fangtätigkeiten in den Gewässern unter der Gerichtsbarkeit [des Königreichs Marokko] geltenden Rechtsvorschriften halten; dies geschieht im Einklang mit dem Seerechtsübereinkommen …“
19
Nach seinem Art. 11 („Geltungsbereich“) gilt das partnerschaftliche Fischereiabkommen, was das Königreich Marokko angeht, „für das Gebiet Marokkos und die Gewässer unter der Gerichtsbarkeit Marokkos“. Nach Buchst. a von Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) des Abkommens bedeutet „marokkanische Fischereizone“ im Sinne des Abkommens, seines Protokolls und seines Anhangs „die Gewässer unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit Marokkos“.
20
Nach Art. 16 des partnerschaftlichen Fischereiabkommens sind das ihm beigefügte Protokoll und der Anhang mit seinen Anlagen Bestandteil des Abkommens.
Protokoll von 2013
21
Dem partnerschaftlichen Fischereiabkommen war ursprünglich ein Protokoll (im Folgenden: ursprüngliches Protokoll) zur Festlegung der in Art. 5 des Abkommens vorgesehenen Fangmöglichkeiten für die Dauer von vier Jahren beigefügt.
22
Das ursprüngliche Protokoll wurde durch ein anderes Protokoll ersetzt, das im Jahr 2013 seinerseits vom Protokoll zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko zur Festlegung der Fangmöglichkeiten und der finanziellen Gegenleistung nach dem partnerschaftlichen Fischereiabkommen zwischen den beiden Vertragsparteien (ABl. 2013, L 328, S. 2, im Folgenden: Protokoll von 2013) abgelöst wurde. Letzteres wurde durch den Beschluss 2013/785 genehmigt und trat am 15. Juli 2014 in Kraft, wie sich aus der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. 2014, L 228, S. 1) ergibt.
23
Das Protokoll von 2013 ist nach seinem Art. 1 („Allgemeine Grundsätze“) „mit seinem Anhang und den Anlagen … Bestandteil des partnerschaftlichen Fischereiabkommens …, das im Rahmen des [Assoziationsabkommens] geschlossen wurde“. Es „trägt zur Verwirklichung der allgemeinen Ziele des Assoziationsabkommens bei“.
24
Nach Art. 2 („Anwendungszeitraum, Laufzeit und Fangmöglichkeiten“) des Protokolls von 2013 werden Schiffen unter der Flagge eines Mitgliedstaats der Union, sofern sie im Besitz einer Lizenz sind, die im Rahmen des partnerschaftlichen Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 erteilt wurde, gemäß der Tabelle im Anhang des Protokolls in der marokkanischen Fischereizone für die Dauer von vier Jahren Fangmöglichkeiten (nicht industrielle Fischerei, Fischerei auf demersale Arten, pelagische Fischerei) zugeteilt. Diese können einvernehmlich angepasst werden (Art. 5 des Protokolls von 2013).
25
Der Anhang („Bedingungen für die Ausübung der Fangtätigkeiten durch Schiffe der Europäischen Union in der Marokkanischen Fischereizone“) des Protokolls von 2013 enthält ein Kapitel III („Fischereizonen“), in dem es heißt: „[Das Königreich] Marokko übermittelt der … Union vor Beginn der Anwendung des Protokolls die geografischen Koordinaten der Basislinien und der marokkanischen Fischereizone sowie alle Sperrgebiete innerhalb dieser Fischereizone … Die Fanggebiete für die einzelnen Kategorien in der atlantischen Zone Marokkos sind in den technischen Datenblättern (Anlage 2) festgelegt.“
Der Anhang („Bedingungen für die Ausübung der Fangtätigkeiten durch Schiffe der Europäischen Union in der Marokkanischen Fischereizone“) des Protokolls von 2013 enthält ein Kapitel III („Fischereizonen“), in dem es heißt:
„[Das Königreich] Marokko übermittelt der … Union vor Beginn der Anwendung des Protokolls die geografischen Koordinaten der Basislinien und der marokkanischen Fischereizone sowie alle Sperrgebiete innerhalb dieser Fischereizone …
Die Fanggebiete für die einzelnen Kategorien in der atlantischen Zone Marokkos sind in den technischen Datenblättern (Anlage 2) festgelegt.“
26
Anlage 2 zum Anhang des Protokolls von 2013 enthält sechs technische Datenblätter (Nrn. 1 bis 6), in denen jeweils für eine ganz bestimmte Fischereikategorie die Fangbedingungen festgelegt werden, zu denen die „[g]eografische Abgrenzung des zulässigen Fanggebiets“ gehört.
27
In Anlage 4 („Koordinaten der Fischereizonen“) zum Anhang des Protokolls von 2013 wird u. a. ausgeführt: „Vor dem Inkrafttreten [des Protokolls von 2013] übermittelt das Ministerium [des Königreichs Marokko für Landwirtschaft und Seefischerei, Abteilung Seefischerei] der Kommission die geografischen Koordinaten der marokkanischen Basislinie, der marokkanischen Fischereizone und der für die Schifffahrt und den Fischfang geltenden Sperrgebiete.“
Rechtsakte zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013
28
Mit der Verordnung Nr. 764/2006 sollte, wie aus ihrem dritten Erwägungsgrund hervorgeht, u. a. für die Laufzeit des ursprünglichen Protokolls der Schlüssel zur Aufteilung der Fangmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten gemäß dem partnerschaftlichen Fischereiabkommen festgelegt werden. Für industrielle Fischerei auf pelagische Arten wurde dem Vereinigten Königreich eine Quote von 2500 Tonnen zugeteilt (Art. 2 der Verordnung).
29
Auch mit der Verordnung Nr. 1270/2013 sollte die Methode zur Aufteilung der Fangmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten festgelegt werden, und zwar für die Anwendungsdauer des Protokolls von 2013. Für industrielle pelagische Fischerei wurde dem Vereinigten Königreich eine Quote von 4525 Tonnen zugeteilt (Art. 1 der Verordnung).
Ausgangsrechtsstreitigkeiten, Verfahren vor dem Gerichtshof und Vorlagefragen
30
Die Western Sahara Campaign UK ist eine Non-Profit-Organisation mit dem Ziel, die Anerkennung des Rechts des Volks der Westsahara auf Selbstbestimmung zu fördern.
31
Sie hat beim High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Hoher Gerichtshof [England und Wales], Abteilung Queen’s Bench [Kammer für Verwaltungsstreitsachen], Vereinigtes Königreich) zwei Klagen erhoben. In dem einen Rechtsstreit geht es darum, ob die Steuer- und Zollverwaltung des Vereinigten Königreichs es zulassen darf, dass in diesen Mitgliedstaat Erzeugnisse aus dem Gebiet der Westsahara eingeführt werden, die im Sinne des Assoziationsabkommens als Erzeugnisse mit Ursprung im Königreich Marokko ausgewiesen sind. Gegenstand des anderen Rechtsstreits ist die Fischereipolitik des Ministers für Umwelt, Ernährung und den ländlichen Raum des Vereinigten Königreichs, an das Gebiet der Westsahara angrenzende Gewässer in den Anwendungsbereich der Maßnahmen des innerstaatlichen Rechts einzubeziehen, die zur Durchführung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens, des Protokolls von 2013 und der Sekundärrechtsakte dienen, mit denen die Union den Mitgliedstaaten gemäß dem Abkommen und dem Protokoll Fangmöglichkeiten zugeteilt hat.
32
Die Western Sahara Campaign UK macht vor dem vorlegenden Gericht geltend, das Assoziationsabkommen, das partnerschaftliche Fischereiabkommen, das Protokoll von 2013 und die Sekundärrechtsakte, mit denen den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der genannten internationalen Übereinkünfte Fangmöglichkeiten zugeteilt würden, verstießen, soweit die Übereinkünfte auf das Gebiet der Westsahara und die angrenzenden Gewässer Anwendung fänden, gegen Art. 3 Abs. 5 EUV, nach dem die Union in ihren Beziehungen zur übrigen Welt einen Beitrag zur strikten Einhaltung des Völkerrechts und insbesondere der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen leiste. Der Einbeziehung des Gebiets der Westsahara und der angrenzenden Gewässer in den räumlichen Anwendungsbereich der genannten internationalen Übereinkünfte sei offensichtlich völkerrechtswidrig. Genauer gesagt werde damit gegen das Recht auf Selbstbestimmung, Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen, die Vorschriften des Seerechtsübereinkommens und die Verpflichtung der Staaten und der übrigen Völkerrechtssubjekte verstoßen, schwere Verstöße gegen zwingende Normen des Völkerrechts abzustellen, durch solche Verstöße entstandene Situationen nicht anzuerkennen und sich nicht an völkerrechtswidrigen Handlungen zu beteiligen. Außerdem seien das Assoziationsabkommen, das partnerschaftliche Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 weder im Namen des Volkes der Westsahara geschlossen worden noch unter Einbeziehung seiner Vertreter. Im Übrigen sei nicht erwiesen, dass diese drei internationalen Übereinkünfte dem Volk der Westsahara irgendeinen Vorteil brächten.
33
Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts machen die Beklagten des Ausgangsverfahrens geltend, dass die Einschätzung des Rates der Europäischen Union und der Kommission, der Abschluss von internationalen Übereinkünften wie dem Assoziationsabkommen, dem partnerschaftlichen Fischereiabkommen und dem Protokoll von 2013 sei nicht völkerrechtswidrig, frei von offensichtlichen Beurteilungsfehlern sei.
34
Das vorlegende Gericht hat das Verfahren deshalb ausgesetzt und dem Gerichtshof vier Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. Die ersten beiden Fragen betreffen die Auslegung und die Gültigkeit des Assoziationsabkommens, die letzten beiden die Gültigkeit des partnerschaftlichen Fischereiabkommens und verschiedener Sekundärrechtsakte zu diesem Abkommen.
35
Die erste Frage betrifft die Auslegung des Assoziationsabkommens. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob mit „Königreich Marokko“ im Sinne des Abkommens nur das Gebiet gemeint ist, das unter der territorialen Souveränität dieses Staates steht, so dass die zollfreie Einfuhr von Erzeugnissen aus der Westsahara in die Union gemäß dem Abkommen ausgeschlossen wäre.
36
Mit der zweiten Frage, die für den Fall gestellt wird, dass es nach dem Assoziationsabkommen zulässig sein sollte, Erzeugnisse mit Ursprung im Gebiet der Westsahara zollfrei in die Union einzuführen, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das Abkommen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV gültig ist.
37
Die dritte Frage des vorlegenden Gerichts basiert auf der gleichen Hypothese wie seine zweite Frage und betrifft die Gültigkeit des partnerschaftlichen Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013. Das vorlegende Gericht möchte wissen, inwieweit die Union in Anbetracht von Art. 3 Abs. 5 EUV befugt war, mit dem Königreich Marokko internationale Übereinkünfte zu schließen, die es ermöglichen, natürliche Ressourcen der an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer auszubeuten. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts ist es trotz der fehlenden Anerkennung der Souveränität des Königreichs Marokko über die Westsahara durch die internationale Gemeinschaft und die anhaltende Besetzung dieses Gebiets ohne Selbstregierung durch Marokko durchaus denkbar, dass der Abschluss solcher internationalen Übereinkünfte nicht generell und absolut verboten ist. Die internationalen Übereinkünfte müssten aber dem Willen des Volkes der Westsahara entsprechen und diesem einen Vorteil verschaffen. Der Gerichtshof habe daher zu beurteilen, inwieweit das partnerschaftliche Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 diese beiden Voraussetzungen erfüllten.
38
Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine Person wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die nach innerstaatlichem Recht klagebefugt ist, geltend machen kann, dass internationale Übereinkünfte wie das Assoziationsabkommen, das partnerschaftliche Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 sowie die Rechtsakte über den Abschluss und die Durchführung dieser Übereinkünfte wegen Verstoßes gegen das Völkerrecht ungültig sind. Hierzu führt es aus, nach innerstaatlichem Recht wären die Klagen, weil die Rechtmäßigkeit des Verhaltens ausländischer Stellen zu beurteilen wäre, als unzulässig abzuweisen. In seinem Urteil vom 15. Juni 1954, Monetary Gold Removed from Rome in 1943 (I.C.J. Reports 1954, S. 19), habe der Internationale Gerichtshof entschieden, dass er nach seinem Statut keine Feststellungen treffen dürfe, mit denen ein Staat, der nicht Streitpartei sei und auch nicht erklärt habe, durch die Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs gebunden sein zu wollen, wegen seines Verhaltens gerügt oder in seinen Rechten verletzt werde. Gegenstand der Rechtsstreitigkeiten des Ausgangsverfahrens sei aber die Gültigkeit von Rechtsakten der Union. Sollte sich der Gerichtshof für unzuständig erklären, wenn ernsthafte Zweifel an der Gültigkeit dieser Rechtsakte bestünden, könnte dadurch die praktische Wirksamkeit von Art. 3 Abs. 5 EUV beeinträchtigt werden.
39
Nach der Einreichung des Vorabentscheidungsersuchens hat der Gerichtshof entschieden, dass das Assoziationsabkommen nach den Völkerrechtssätzen, die die Union binden, dahin auszulegen ist, dass es auf das Gebiet der Westsahara keine Anwendung findet (Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973).
40
Im Anschluss an die Verkündung dieses Urteils hat das vorlegende Gericht auf Nachfrage mitgeteilt, dass es die ersten beiden Fragen zur Auslegung und Gültigkeit des Assoziationsabkommens zurücknehme.
41
Der High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Hoher Gerichtshof [England und Wales], Abteilung Queen’s Bench [Kammer für Verwaltungsstreitsachen], Vereinigtes Königreich) hat deshalb beschlossen, an folgenden Fragen festzuhalten: 1. Ist das partnerschaftliche Fischereiabkommen, wie es durch die Verordnung Nr. 764/2006, den Beschluss 2013/785 und die Verordnung Nr. 1270/2013 genehmigt und durchgeführt worden ist, im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV, nach dem die Union verpflichtet ist, einen Beitrag zur Einhaltung sämtlicher anwendbarer Grundsätze des Völkerrechts und zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen zu leisten, gültig, wenn berücksichtigt wird, inwieweit es zum Wohl des Volkes der Westsahara, in dessen Namen, mit dessen Willen und/oder unter Hinzuziehung anerkannter Vertreter von ihm abgeschlossen wurde? 2. Kann die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend machen, dass Unionsrechtsakte wegen Verstoßes gegen das Völkerrecht ungültig sind, wenn berücksichtigt wird, a) dass sie sich nicht auf Rechte aus dem Unionsrecht beruft, obwohl sie nach innerstaatlichem Recht die Ungültigkeit von Unionsrecht geltend machen könnte, und/oder b) dass der Internationale Gerichtshof nach dem Grundsatz, den er im Urteil vom 15. Juni 1954, Monetary Gold Removed from Rome in 1943 (I.C.J. Reports 1954, S. 19), aufgestellt hat, keine Feststellungen treffen darf, mit denen ein Staat, der nicht Streitpartei ist und auch nicht erklärt hat, durch die Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs gebunden sein zu wollen, wegen seines Verhaltens gerügt oder in seinen Rechten verletzt wird?
Der High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Hoher Gerichtshof [England und Wales], Abteilung Queen’s Bench [Kammer für Verwaltungsstreitsachen], Vereinigtes Königreich) hat deshalb beschlossen, an folgenden Fragen festzuhalten:
1.
Ist das partnerschaftliche Fischereiabkommen, wie es durch die Verordnung Nr. 764/2006, den Beschluss 2013/785 und die Verordnung Nr. 1270/2013 genehmigt und durchgeführt worden ist, im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV, nach dem die Union verpflichtet ist, einen Beitrag zur Einhaltung sämtlicher anwendbarer Grundsätze des Völkerrechts und zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen zu leisten, gültig, wenn berücksichtigt wird, inwieweit es zum Wohl des Volkes der Westsahara, in dessen Namen, mit dessen Willen und/oder unter Hinzuziehung anerkannter Vertreter von ihm abgeschlossen wurde?
2.
Kann die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend machen, dass Unionsrechtsakte wegen Verstoßes gegen das Völkerrecht ungültig sind, wenn berücksichtigt wird, a) dass sie sich nicht auf Rechte aus dem Unionsrecht beruft, obwohl sie nach innerstaatlichem Recht die Ungültigkeit von Unionsrecht geltend machen könnte, und/oder b) dass der Internationale Gerichtshof nach dem Grundsatz, den er im Urteil vom 15. Juni 1954, Monetary Gold Removed from Rome in 1943 (I.C.J. Reports 1954, S. 19), aufgestellt hat, keine Feststellungen treffen darf, mit denen ein Staat, der nicht Streitpartei ist und auch nicht erklärt hat, durch die Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs gebunden sein zu wollen, wegen seines Verhaltens gerügt oder in seinen Rechten verletzt wird?
Kann die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend machen, dass Unionsrechtsakte wegen Verstoßes gegen das Völkerrecht ungültig sind, wenn berücksichtigt wird,
dass sie sich nicht auf Rechte aus dem Unionsrecht beruft, obwohl sie nach innerstaatlichem Recht die Ungültigkeit von Unionsrecht geltend machen könnte, und/oder
dass der Internationale Gerichtshof nach dem Grundsatz, den er im Urteil vom 15. Juni 1954, Monetary Gold Removed from Rome in 1943 (I.C.J. Reports 1954, S. 19), aufgestellt hat, keine Feststellungen treffen darf, mit denen ein Staat, der nicht Streitpartei ist und auch nicht erklärt hat, durch die Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs gebunden sein zu wollen, wegen seines Verhaltens gerügt oder in seinen Rechten verletzt wird?
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
42
Der Rat vertritt die Auffassung, im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens sei der Gerichtshof nicht befugt, die Gültigkeit internationaler Übereinkünfte wie des partnerschaftlichen Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 zu prüfen. Er habe allein über die Gültigkeit der Unionsrechtsakte zu befinden, mit denen die Übereinkünfte geschlossen worden seien.
43
Hierzu ist festzustellen, dass der Gerichtshof nach Art. 19 Abs. 3 Buchst. b EUV und Art. 267 Abs. 1 Buchst. b AEUV im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung des Unionsrechts und über die Gültigkeit der Handlungen der Unionsorgane entscheidet.
44
Wie sich aus diesen Bestimmungen ergibt, ist der Gerichtshof befugt, im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Unionsorgane zu entscheiden, und zwar ohne jede Ausnahme (Urteile vom 13. Dezember 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, Rn. 8, und vom 13. Juni 2017, Florescu u. a., C‑258/14, EU:C:2017:448, Rn. 30).
45
Für die Union stellt eine von ihr gemäß den Vorschriften der Verträge geschlossene internationale Übereinkunft aber nach ständiger Rechtsprechung eine Handlung eines Unionsorgans dar (Urteile vom 16. Juni 1998, Racke, C‑162/96, EU:C:1998:293, Rn. 41, und vom 25. Februar 2010, Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, Rn. 39).
46
Solche internationale Übereinkünfte sind ab ihrem Inkrafttreten fester Bestandteil der Rechtsordnung der Union (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. April 1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, Rn. 5, und vom 22. November 2017, Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, Rn. 50). Ihre Bestimmungen müssen deshalb mit den Verträgen und den aus ihnen abzuleitenden Verfassungsgrundsätzen im Einklang stehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C‑402/05 P und C‑415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 285, und Gutachten 1/15 [PNR-Abkommen EU-Kanada] vom 26. Juli 2017, EU:C:2017:592, Rn. 67). Insbesondere müssen sie inhaltlich mit den Vorschriften über die Zuständigkeiten der Unionsorgane und den anwendbaren materiell-rechtlichen Vorschriften im Einklang stehen. Darüber hinaus müssen die Modalitäten ihres Abschlusses den anwendbaren Form- und Verfahrensvorschriften des Unionsrechts genügen (vgl. in diesem Sinne Gutachten 1/75 [OECD-Vereinbarung – Norm für die lokalen Kosten] vom 11. November 1975, EU:C:1975:145, S. 1360 und 1361, und Gutachten 1/15 [PNR-Abkommen EU-Kanada] vom 26. Juli 2017, EU:C:2017:592, Rn. 69 und 70).
47
Überdies muss die Union nach ständiger Rechtsprechung ihre Befugnisse unter Beachtung des gesamten Völkerrechts ausüben, also nicht nur der Regeln und Grundsätze des allgemeinen Völkerrechts und des Völkergewohnheitsrechts, sondern auch der Vorschriften der internationalen Übereinkünfte, die sie binden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. November 1992, Poulsen und Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, Rn. 9, vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C‑402/05 P und C‑415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 291, und vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a., C‑366/10, EU:C:2011:864, Rn. 101 und 123).
48
Demnach hat der Gerichtshof sowohl im Rahmen einer Nichtigkeitsklage als auch im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens zu beurteilen, ob eine von der Union geschlossene internationale Übereinkunft mit den Verträgen vereinbar ist (vgl. in diesem Sinne Gutachten 1/75 [OECD-Vereinbarung – Norm für die lokalen Kosten] vom 11. November 1975, EU:C:1975:145, S. 1361) sowie mit den Regeln des Völkerrechts, die die Union nach den Verträgen binden.
49
Überdies binden die von der Union geschlossenen internationalen Übereinkünfte nicht nur die Unionsorgane (Art. 216 Abs. 2 AEUV), sondern auch die Drittstaaten, die Vertragsparteien der Übereinkunft sind.
50
Wird der Gerichtshof – wie hier – um Vorabentscheidung über die Gültigkeit einer von der Union geschlossenen internationalen Übereinkunft ersucht, ist somit davon auszugehen, dass sich das Vorabentscheidungsersuchen auf den Rechtsakt bezieht, mit dem die Union die internationale Übereinkunft geschlossen hat (vgl. entsprechend Urteile vom 9. August 1994, Frankreich/Kommission, C‑327/91, EU:C:1994:305, Rn. 17, und vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C‑402/05 P und C‑415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 286 und 289).
51
Bei der Kontrolle der Gültigkeit des Rechtsakts, mit dem die Union die internationale Übereinkunft geschlossen hat, kann der Gerichtshof wegen der oben in den Rn. 46 und 47 dargestellten Verpflichtungen der Union aber auch zu überprüfen haben, ob sie im Hinblick auf den Inhalt der Übereinkunft rechtmäßig sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C‑402/05 P und C‑415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 289 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
Vorbemerkungen
52
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verordnung Nr. 764/2006, der Beschluss 2013/785 und die Verordnung Nr. 1270/2013 im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV gültig sind.
53
Das vorlegende Gericht geht dabei davon aus, dass das partnerschaftliche Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 die Ausbeutung der Ressourcen der an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer zulassen (siehe oben, Rn. 37), d. h., dass diese Gewässer in den räumlichen Anwendungsbereich des Abkommens und des Protokolls fallen, so dass Schiffe unter der Flagge der Mitgliedstaaten aufgrund dieser internationalen Übereinkünfte in die Gewässer einfahren dürfen, um die betreffenden Ressourcen auszubeuten.
54
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht also letztlich wissen, ob die Verordnung Nr. 764/2006, der Beschluss 2013/785 und die Verordnung Nr. 1270/2013 ungültig sind, weil das partnerschaftliche Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 die Ausbeutung der Ressourcen der an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer zulassen.
55
Diese Frage stellt sich aber erst dann, wenn die Annahme, auf der sie beruht, zutrifft.
56
Deshalb ist zunächst zu prüfen, ob die an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer in den Anwendungsbereich des partnerschaftlichen Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 fallen. Hierfür ist anhand der einschlägigen Vorschriften der räumliche Anwendungsbereich dieser beiden internationalen Übereinkünfte zu bestimmen.
Zum räumlichen Anwendungsbereich des partnerschaftlichen Fischereiabkommens
57
Der räumliche Anwendungsbereich des partnerschaftlichen Fischereiabkommens ist in drei Vorschriften geregelt. Das Abkommen gilt nach seinem Art. 11 hinsichtlich des Königreichs Marokko „für das Gebiet Marokkos und die Gewässer unter der Gerichtsbarkeit Marokkos“. Speziell in Bezug auf die Ausübung des Fischfangs bestimmt Art. 5 des Abkommens, dass Schiffen unter der Flagge eines Mitgliedstaats „in [den] Fischereizonen [des Königreichs Marokko] die Ausübung des Fischfangs“ gestattet ist. Und nach Art. 2 Buchst. a des Abkommens bedeutet „marokkanische Fischereizone“„die Gewässer unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit Marokkos“.
58
Für die Auslegung dieser Bestimmungen sind die in Art. 31 des Wiener Übereinkommens wiedergegebenen Regeln des Völkergewohnheitsrechts maßgeblich, die die Organe der Union binden und Bestandteil der Rechtsordnung der Union sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Februar 2010, Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, Rn. 40 bis 43 und die dort angeführte Rechtsprechung), ferner das Seerechtsübereinkommen, das die Union bindet und auf das im zweiten Absatz der Präambel des partnerschaftlichen Fischereiabkommens und in dessen Art. 5 Abs. 4 ausdrücklich Bezug genommen wird.
59
Nach dem ersten Absatz seiner Präambel entspricht das partnerschaftliche Fischereiabkommen dem Wunsch der Union und des Königreichs Marokko, die enge Zusammenarbeit zu vertiefen, die sich insbesondere im Rahmen des Assoziationsabkommens entwickelt hat. Es gehört zu einer ganzen Reihe von internationalen Übereinkünften, die im Rahmen des Assoziationsabkommens geschlossen wurden.
60
Klar zum Ausdruck gebracht wird die Struktur dieses Systems internationaler Übereinkünfte durch das als spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. a des Wiener Übereinkommens bei der Auslegung des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zu berücksichtigende Protokoll von 2013, in dessen Art. 1 es heißt, dass sowohl das Protokoll als auch das partnerschaftliche Fischereiabkommen im Rahmen des Assoziationsabkommens geschlossen wurden und zur Verwirklichung seiner Ziele beitragen.
61
Angesichts der Existenz dieses Bündels internationaler Übereinkünfte ist der Begriff „Gebiet Marokkos“ in Art. 11 des partnerschaftlichen Fischereiabkommens ebenso zu verstehen wie der Begriff „Gebiet des Königreichs Marokko“ in Art. 94 des Assoziationsabkommens.
62
Der Gerichtshof hat aber bereits entschieden, dass mit dem Ausdruck „Gebiet des Königreichs Marokko“ in Art. 94 des Assoziationsabkommens der räumliche Bereich gemeint ist, in dem das Königreich Marokko sämtliche Befugnisse ausübt, die souveränen Einheiten nach dem Völkerrecht zustehen, nicht aber andere Gebiete wie etwa das Gebiet der Westsahara (Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, Rn. 95 und 132).
63
Die Einbeziehung des Gebiets der Westsahara in den Anwendungsbereich des Assoziationsabkommens würde nämlich gegen einige Regeln des allgemeinen Völkerrechts verstoßen, die in den Beziehungen zwischen der Union und dem Königreich Marokko anwendbar sind, und zwar gegen den Grundsatz der Selbstbestimmung, auf den in Art. 1 der Charta der Vereinten Nationen hingewiesen wird, und gegen den Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen, der in Art. 34 des Wiener Übereinkommens eine besondere Ausprägung gefunden hat (Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, Rn. 88 bis 93, 100, 103 bis 107 und 123).
64
Das Gebiet der Westsahara fällt demnach nicht unter den Begriff „Gebiet Marokkos“ im Sinne von Art. 11 des partnerschaftlichen Fischereiabkommens.
65
Das partnerschaftliche Fischereiabkommen gilt aber nicht nur für das Gebiet des Königreichs Marokko, sondern auch für „die Gewässer unter der Gerichtsbarkeit“ dieses Staates (siehe oben, Rn. 57). Dieser Ausdruck kommt im Assoziationsabkommen nicht vor.
66
Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 58), ist für seine Auslegung das Seerechtsübereinkommen maßgeblich.
67
Nach Art. 2 Abs. 1 des Seerechtsübereinkommens erstreckt sich die Souveränität eines Küstenstaats jenseits seines Landgebiets und seiner inneren Gewässer auf einen angrenzenden Meeresstreifen, der als „Küstenmeer“ bezeichnet wird. Darüber hinaus werden dem Küstenstaat in einer Zone jenseits des Küstenmeers, die als „ausschließliche Wirtschaftszone“ bezeichnet wird, Hoheitsbefugnisse und bestimmte Rechte zuerkannt (Art. 55 und 56 des Seerechtsübereinkommens).
68
Nach dem Seerechtsübereinkommen darf der Küstenstaat seine Souveränität oder Hoheitsbefugnisse also lediglich über die angrenzenden Gewässer seines Küstenmeers bzw. seiner ausschließlichen Wirtschaftszone ausüben.
69
Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 62 bis 64), gehört das Gebiet der Westsahara jedoch nicht zum Gebiet des Königreichs Marokko, so dass die daran angrenzenden Gewässer nicht Teil der „marokkanische[n] Fischereizone“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a des partnerschaftlichen Fischereiabkommens sind.
70
In Erwägung zu ziehen ist schließlich noch, dass die Parteien eines Vertrags einem darin vorkommenden Ausdruck nach Art. 31 Abs. 4 des Wiener Übereinkommens eine besondere Bedeutung beilegen können.
71
Mit den oben in Rn. 63 angeführten, von der Union zu beachtenden und hier entsprechend anwendbaren Regeln des Völkerrechts wäre es aber nicht zu vereinbaren, die unmittelbar an die Küste des Gebiets der Westsahara angrenzenden Gewässer als „Gewässer unter der Hoheit … Marokkos“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a des partnerschaftlichen Fischereiabkommens in dessen Anwendungsbereich einzubeziehen. Eine dahin gehende Absicht des Königreichs Marokko kann die Union daher nicht wirksam unterstützen.
72
Hinsichtlich des Ausdrucks „Gewässer unter … der Gerichtsbarkeit Marokkos“ in Art. 2 Buchst. a des partnerschaftlichen Fischereiabkommens haben der Rat und die Kommission u. a. in Betracht gezogen, dass das Königreich Marokko als eine „De-facto-Verwaltungsmacht“ oder eine Besatzungsmacht des Gebiets der Westsahara anzusehen sein könnte, und die Auffassung vertreten, dass eine solche Einstufung für die Bestimmung des Anwendungsbereichs des partnerschaftlichen Fischereiabkommens relevant sein könnte. Es braucht jedoch nicht geprüft zu werden, ob eine etwaige gemeinsame Absicht der Parteien des partnerschaftlichen Fischereiabkommens, dem genannten Ausdruck eine solche besondere Bedeutung beizulegen, mit den Regeln des Völkerrechts, die die Union binden, vereinbar wäre. Denn eine solche gemeinsame Absicht kann hier nicht festgestellt werden. Das Königreich Marokko hat kategorisch ausgeschlossen, Besatzungs- oder Verwaltungsmacht des Gebiets der Westsahara zu sein.
73
Nach alledem ist festzustellen, dass die an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer nicht unter den Begriff „Gewässer unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit [des Königreichs Marokko]“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a des partnerschaftlichen Fischereiabkommens fallen.
Zum räumlichen Anwendungsbereich des Protokolls von 2013
74
Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 21 und 22), gehört das Protokoll von 2013 zu einer ganzen Reihe von Protokollen, mit denen zugunsten von Schiffen unter der Flagge der Mitgliedstaaten für einen bestimmten Zeitraum die Fangmöglichkeiten gemäß Art. 5 des partnerschaftlichen Fischereiübereinkommens festgelegt wurden.
75
Anders als das partnerschaftliche Fischereiabkommen enthält das Protokoll von 2013 keine speziellen Bestimmungen über seinen räumlichen Anwendungsbereich.
76
In verschiedenen Bestimmungen des Protokolls wird jedoch der Ausdruck „marokkanische Fischereizone“ verwendet.
77
Dieser Ausdruck stimmt aber mit dem in Art. 2 Buchst. a des partnerschaftlichen Fischereiabkommens verwendeten Ausdruck überein. Hierzu heißt es in dieser Bestimmung, dass damit die „Gewässer unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit Marokkos“ gemeint sind und dass diese Begriffsbestimmung nicht nur für das Abkommen gilt, sondern auch für das ihm beigefügte Protokoll samt Anhang. Außerdem ergibt sich aus Art. 16 des partnerschaftlichen Fischereiabkommens und aus Art. 1 des Protokolls von 2013, dass das Protokoll und der Anhang mit seinen Anlagen Bestandteil des Abkommens sind.
78
Mit dem Ausdruck „marokkanische Fischereizone“, der sowohl im partnerschaftlichen Fischereiabkommen als auch im Protokoll von 2013 zur Bestimmung des räumlichen Anwendungsbereichs verwendet wird, sind demnach Gewässer unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit des Königreichs Marokko gemeint.
79
Folglich fallen die an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer nach der oben in Rn. 73 vorgenommenen Auslegung nicht unter den Begriff „marokkanische Fischereizone“ im Sinne des Protokolls von 2013.
80
Ferner heißt es in Kapitel III („Fischereizonen“) des Anhangs des Protokolls von 2013: „[Das Königreich] Marokko übermittelt der … Union vor Beginn der Anwendung des Protokolls die geografischen Koordinaten der Basislinien und der marokkanischen Fischereizone …“ In Anlage 4 („Koordinaten der Fischereizonen“) zum Anhang wird hierzu ausgeführt: „Vor dem Inkrafttreten [des Protokolls von 2013] übermittelt das Ministerium [für Landwirtschaft und Seefischerei des Königreichs Marokko, Abteilung Seefischerei] der Kommission die geografischen Koordinaten der marokkanischen Basislinie, der marokkanischen Fischereizone und der für die Schifffahrt und den Fischfang geltenden Sperrgebiete.“
81
Insoweit ergibt sich aus den Akten, die dem Gerichtshof vorliegen, dass diese geografischen Koordinaten erst am 16. Juli 2014 übermittelt wurden. Sie gehören, da das Protokoll von 2013 am 15. Juli 2014 in Kraft getreten ist, nicht zu dem von den Vertragsparteien vereinbarten Text des Protokolls.
82
Im Hinblick auf die oben in Rn. 79 vorgenommene Auslegung des Ausdrucks „marokkanische Fischereizone“ und die dazu angestellten Erwägungen ist jedenfalls festzustellen, dass die geografischen Koordinaten, selbst wenn sie vor dem Inkrafttreten des Protokolls von 2013 übermittelt worden wären, diese Auslegung nicht hätten in Frage stellen und den Anwendungsbereich des Protokolls von 2013 nicht auf die an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer hätten ausdehnen können.
83
Das partnerschaftliche Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 sind somit nach den die Union bindenden und auf die Beziehungen zwischen der Union und dem Königreich Marokko anwendbaren Regeln des Völkerrechts dahin auszulegen, dass die an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer weder in den räumlichen Anwendungsbereich des partnerschaftlichen Fischereiabkommens noch in den des Protokolls von 2013 fallen.
84
Die gegenteilige Annahme, die den Fragen des vorlegenden Gerichts zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 764/2006, des Beschlusses 2013/785 und der Verordnung Nr. 1270/2013 zugrunde liegt (siehe oben, Rn. 53 und 54), trifft mithin nicht zu.
85
Deshalb ist auf die erste Frage zu antworten, dass ihre Prüfung, bei der festgestellt wurde, dass auf die an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer weder das partnerschaftliche Fischereiabkommen noch das Protokoll von 2013 Anwendung findet, nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 764/2006, des Beschlusses 2013/785 und der Verordnung Nr. 1270/2013 im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV berühren könnte.
Zur zweiten Frage
86
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob jemand, der wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens nach innerstaatlichem Recht klagebefugt ist, geltend machen kann, dass die Rechtsakte, mit denen das partnerschaftliche Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 geschlossen und durchgeführt worden sind, wegen Verstoßes der Union gegen das Völkerrecht ungültig sind.
87
In Anbetracht der Antwort auf die erste Frage ist die zweite Frage nicht zu beantworten.
Kosten
88
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
Die Prüfung der ersten Vorlagefrage, bei der festgestellt wurde, dass auf die an das Gebiet der Westsahara angrenzenden Gewässer weder das partnerschaftliche Fischereiabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Marokko noch das Protokoll zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko zur Festlegung der Fangmöglichkeiten und der finanziellen Gegenleistung nach dem partnerschaftlichen Fischereiabkommen zwischen den beiden Vertragsparteien Anwendung findet, hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 764/2006 des Rates vom 22. Mai 2006 über den Abschluss des genannten Abkommens, des Beschlusses 2013/785/EU des Rates vom 16. Dezember 2013 über den Abschluss des genannten Protokolls und der Verordnung (EU) Nr. 1270/2013 des Rates vom 15. November 2013 über die Aufteilung der Fangmöglichkeiten nach dem genannten Protokoll im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV berühren könnte.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Englisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 3 Abs. 5 EUV
Art. 267 AEUV
Art. 216 Abs. 2 AEUV