Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-02, Aktenzeichen 25 K 7643/00
ECLI: ECLI:DE:VGK:2002:1202.25K7643.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Voll- streckung durch Sicherheitsleistung - auch in Form einer Bankbürgschaft - in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstre- ckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der Kläger erhielt mit Bescheid vom 20. September 1995 die vorläufige und mit Bescheid vom 10. November 1997 die endgültige Zulassung als Umweltgutachter nach dem Umweltauditgesetz in der hier zur Anwendung kommenden Fassung vom 07. Dezember 1995, BGBl. I S. 1591 (UAG).
Die Beklagte ist als beliehene Unternehmerin nach der Verordnung über die Be- leihung der Zulassungsstelle nach dem Umweltauditgesetz vom 18. Dezember 1995 (BGBl. I S. 2013) i. V. m. § 28 UAG für die Zulassung und für die Aufsicht nach dem Umweltauditgesetz zuständig. Unter dem 27. Juli 1998 forderte die Beklagte den Kläger auf, an Hand eines Erhebungsbogens die für die Durchführung des Regelauf- sichtsverfahrens nach § 15 UAG erforderlichen Angaben zu machen. Nach den An- gaben in dem Erhebungsbogen hatte der Kläger bis dahin insgesamt 16 Standorte begutachtet, da- runter acht Standorte mit bis zu 50 Beschäftigten, drei Standorte mit 51 bis zu 250 Beschäftigten und fünf Standorte mit mehr als 250 Beschäftigten. Dar- über hinaus hatte er für einen Standort mit bis zu 50 Beschäftigten ein Zertifizie- rungsverfahren nach der Norm DIN ISO 14001 durchgeführt (vgl. § 9 Abs. 3 UAG).
Nach Auswertung der schriftlichen Unterlagen forderte die Beklagte die Begut- achtungsunterlagen des Klägers zu zwei Verfahren als Grundlage für die stichpro- benhaft durchgeführte so genannte Plausibilitätsprüfung an. Die beiden Stichproben wurden am 23. Oktober 1998 jeweils durch einen Mitarbeiter der Beklagten und ei- nen externen Beauftragten überprüft. Am 1. Dezember 1998 fand ein Witnessaudit statt, an dem wiederum ein Mitarbeiter der Beklagten und ein externer Beauftragter beteiligt waren. Nach Anhörung des Klägers erließ die Beklagte am 30. Dezember 1998 einen Bescheid zum Abschluss des Regelaufsichtsverfahrens. In diesem Be- scheid erteilte die Beklagte dem Kläger mehrere aufsichtliche Hinweise und führte weiter aus, Anhaltspunkte, die der Fortführung der gutachterlichen Tätigkeit entge- genstünden, lägen nicht vor.
Ebenfalls mit Bescheid vom 30. Dezember 1998 zog die Beklagte den Kläger für die Durchführung der Regelaufsicht nach der Verordnung über Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Zulassungsstelle und des Widerspruchsausschusses bei der Durchführung des Umweltauditgesetzes - Gebührenverordnung - (UAGGebV) vom 18. Dezember 1995, BGBl. I S. 2014, i. d. F. der 2. Verordnung zur Änderung der UAG-Gebührenverordnung vom 5. Mai 1998, BGBl. I S. 857, zu Gebühren und Auslagen in Höhe von insgesamt 19.162,19 DM heran. Im Einzelnen setzten sich die Gebühren wie folgt zusammen:
- 3.000,- DM zzgl. 480,- DM MwSt, Grundgebühr gemäß Nr. 14 a) Gebühren- verzeichnis zur UAGGebV - 2.700,- DM zzgl. 432,- DM MwSt, Leistungsgebühr à 300,- DM für 9 Standorte ge- mäß Nr. 14 b) aa) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV - 1.800,- DM zzgl. 288,- DM MwSt, Leistungsgebühr à 600,- DM für 3 Standorte ge- mäß Nr. 14 b) bb) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV - 7.000,- DM zzgl. 1.120,- DM MwSt, Leistungsgebühr à 1.400,- DM für 5 Standorte gemäß Nr. 14 b) cc) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV - 340,- DM zzgl. 54,40 DM MwSt, Gebühr für die bei zwei Stichproben durchgeführte Plausibilitätsprüfung gemäß Nr. 14 c) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV - 1.520,- DM zzgl. 243,20 DM MwSt, Gebühr für Witnessaudit gemäß Nr. 14 d) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV
Des Weiteren wurden dem Kläger für die Durchführung des Witnessaudits Auslagen (Reisekosten) gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 UAGGebV i. H. v. 159,13 DM zzgl. 25,46 DM Mehrwertsteuer auferlegt.
Mit dem gegen den Gebührenbescheid erhobenen Widerspruch machte der Kläger geltend:
Die Gebühren seien unangemessen hoch; insbesondere stehe der Leistungsgebühr nach Nr. 14 b) der Anlage zur UAG-Gebührenverordnung keine entsprechende Leis-tung der Beklagten gegenüber. Die Erhebung dieser Gebühr für die Überprüfung von Begutachtungen, die vor dem Inkrafttreten der 2. Änderung der UAG-Gebührenverordnung erfolgt seien, verstoße auch gegen das Rückwirkungsverbot und den Gleichheitsgrundsatz. Ihm sei zwar bekannt gewesen, dass für die Regelaufsicht Gebühren auf ihn zukommen könnten. Die Höhe der Gebühr, insbesondere das Anknüpfen der Leistungsgebühr an das jeweils begutachtete Unternehmen, habe er jedoch nicht vorhersehen und deshalb bei der Bemessung seiner Honorare nicht einkalkulieren können. Der Gleichheitsgrundsatz sei verletzt, weil Umweltgutachter, die nach dem Inkrafttreten der 2. Änderung der UAG-Gebührenverordnung Begutachtungsverträge abgeschlossen hätten, nunmehr die Leistungsgebühr in ihre Kalkulation einbeziehen, d.h. als externe Kosten an die Unternehmen weiter geben könnten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 11. August 2000 gab der Widerspruchsausschuss beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit dem Widerspruch insoweit statt, als für die Monate Juni bis September 1998 eine anteilige Grundgebühr erhoben wurde. Der Gebührenanteil wurde entsprechend i. H. v. 333,33 DM zuzüglich 53,33 DM Mehrwertsteuer (d. h. um 4/36) gekürzt. Im Übrigen wies der Widerspruchsausschuss den Widerspruch zurück.
Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren. Auch wenn über das Finanzierungsmodell der Beklagten in der Fachöffentlichkeit diskutiert worden sei, so sei doch die konkrete Ausgestaltung der Gebühren nicht vorhersehbar gewesen. Nicht die Erhebung von Aufsichtsgebühren allgemein, wohl aber die rückwirkende Einführung der unternehmensbezogenen Leistungsgebühr nach Nr. 14 b) UAGGebV stelle für ihn eine unangemessene wirtschaftliche Benachteiligung dar. Die Aufsichtsgebühren hätten sich in seinem Fall auf 16,7% seines Umsatzes belaufen. Der von der Beklagten angenommene durchschnittliche Umsatz der Umweltgutachter von 15.000,00 DM je Begutachtung sei nicht realistisch. Der Kläger hat hierzu Alternativberechnungen vorgelegt , auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird. Ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes liege im Übrigen schon darin, dass das Umweltauditgesetz erst zu einem Zeitpunkt in Kraft getreten sei, als er bereits seine erste Begutachtung durchgeführt bzw. Verhandlungen mit Unternehmen geführt habe; die erste Gültigkeitserklärung habe er am 18.Dezember 1995 - wenige Tage nach Inkrafttreten des Umweltauditgesetzes - unterzeichnet.
Der Kläger beantragt,
den Gebührenbescheid der Beklagten vom 30. Dezember 1998 i. d. F. des Widerspruchsbescheides des Widerspruchsausschusses beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 11. August 2000 "insoweit aufzuheben, als er sich auf die Anwendung der Nr. 14 b) der UAG-Gebührenverordnung vom 18. Dezember 1995, geändert mit Verordnung vom 05. Mai 1998, auf Leistungen des Umweltgutachters vor Erlass der Verordnung am 05. Mai 1998 bezieht".
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide und macht geltend: In der Einführung von Gebühren für die Regelaufsicht nach der zweiten Verordnung zur UAG- Gebührenverordnung vom 5. Mai 1998 liege weder eine echte noch eine unechte Rückwirkung, da die gebührenpflichtigen Aufsichtsmaßnahmen sämtlich erst nach Inkrafttreten der Änderungsverordnung erfolgt seien. Der Kläger könne sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil er sich aufgrund der Regelung in § 36 UAG und des voraus gegangenen Gesetzgebungsverfahrens von Anfang an darauf habe einrichten können, dass die Beklagte auch für die Regelaufsicht Gebühren erheben werde. Das Finanzierungsmodell für die Beklagte sei über Jahre in der Fachöffentlichkeit diskutiert worden. Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber die Höhe der Gebühren erst gegen Ende des ersten Überwachungszeitraumes festgesetzt habe. Auch der Gleichheitsgrundsatz sei dadurch nicht verletzt. Mit Anzahl und Größe - gemessen an der Zahl der Beschäftigten - der im Aufsichtszeitraum validierten Betriebe orientiere sich die Staffelung der Leistungsgebühren an sachgerechten Differenzierungskriterien. Je umfangreicher die Tätigkeit des beaufsichtigten Umweltgutachters insgesamt sei, desto höher seien auch die Gebühren für die Durchführung der Regelaufsicht. Anzahl und Größe der Betriebe seien sowohl für den Aufwand der Aufsicht als auch für die Interessen des beaufsichtigten Umweltgutachters zu berücksichtigende Größen. Das Äquivalenzprinzip werde beachtet. Nach einer Umfrage des Umweltgut- achterausschusses bei Unternehmen (Ende 1996/Anfang 1997) betrage das durch- schnittliche Gutachterhonorar für eine Begutachtung ca. 15.000,00 DM. Aber auch wenn man von geringeren Umsätzen ausgehe und insoweit die von dem Kläger angeführten Berechnungen zugrunde lege, stehe der Wert der Durchführung des Regelaufsichtsverfahrens nicht in einem Missverhältnis zum Wert eines positiven Urteils für das Fortbestehen der gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung als Umweltgutachter.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hierauf verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist nicht begründet.
Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Zulassungsstelle ist § 36 UAG i. V. m .§ 1 der UAGGebV und Nr. 14 der Anlage zu dieser Verordnung. Die in § 36 Abs. 2 UAG enthaltene Ermächtigung zum Erlass der Gebührenverordnung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; in Verbindung mit den hier ergänzend zur Anwendung kommenden Regelungen des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG, vgl. dessen § 1 Abs. 1 und Abs. 4) und den übrigen Bestimmungen des Umweltauditgesetzes, aus denen sich die in Betracht kommenden Amtshandlungen der Zulassungsstelle entnehmen lassen, sind in § 36 Abs. 2 UAG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Gebührenverordnung - den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) entsprechend - hinreichend konkret umschrieben.
In der Anwendung der Nr. 14 der Anlage zur UAG-Gebührenverordnung liegt auch keine unzulässige Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung (d. h. ein nachträgliches Eingreifen in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände) liegt ersichtlich nicht vor, weil die Gebührenschuld an die Aufsichtsmaßnahmen anknüpft. Gemäß § 11 Abs. 1 VwKostG entsteht die Gebührenschuld bei - wie hier - nicht antragsgebundenen Amtshandlungen erst mit der Beendigung der Amtshandlung. Die Aufsichtsmaßnahmen wurden aber sämtlich erst nach Inkrafttreten der 2. Änderungsverordnung zur UAG-Gebührenverordnung eingeleitet. Ob eine so genannte unechte Rückwirkung bzw. eine tatbestandliche Rückanknüpfung vorliegt, kann offen bleiben. Denn selbst wenn dies zu bejahen ist, wäre diese hier zulässig, weil kein Verstoß gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitenden Grundsatz des Vertrauensschutzes ersichtlich ist. Der Kläger musste - wie alle Umweltgutachter - aufgrund der Regelung in § 36 und § 15 UAG sowie des voraus gegangenen Gesetzgebungsverfahrens und der Diskussion in der Fachöffentlichkeit bereits bei Aufnahme seiner Tätigkeit damit rechnen, dass die Be- klagte spätestens nach Ablauf von 36 Monaten Aufsichtsmaßnahmen einleiten und dafür Gebühren erheben würde. Dies gilt auch für die - eine - Begutachtung, die er zwischen seiner vorläufigen Zulassung am 20. September 1995 und dem Inkrafttreten des Umweltauditgesetzes am 07. Dezember 1995 durchgeführt hat, sowie die im Zeitraum zwischen Ende September 1995 und Anfang Dezember 1995 nach seinen Angaben geführten Verhandlungen mit Unternehmen. Denn auch in diesem Zeitraum war klar, dass eine Regelaufsicht stattfinden würde - dies ergab sich schon aus Art. 6 i.V.m. Anhang III Buchstabe A Ziffer 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1863/93 vom 29. Juni 1993, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 168/1 - und dass die Zulassungsstelle für diese Maßnahmen Gebühren erheben würde. In seiner Widerspruchsbegründung vom 31. März 1999 und in seinem Schriftsatz vom 18. September 2000 (Seite 2 unten) hat der Kläger dies auch eingeräumt. Dass die in Betracht kommenden Maßnahmen einen nicht unerheblichen Verwaltungsaufwand verursachen würden und dass mit den Gebühren für die Zulassung und die Aufsicht die Tätigkeit der Beklagten - deren Gründung und Beleihung gerade zu diesem Zweck erfolgte - finanziert werden sollte, konnte der Kläger ebenfalls absehen. Vor diesem Hintergrund konnte sich kein schützenswertes Vertrauen entwickeln, für die Aufsichtsmaßnahmen nicht mit Gebühren - in den Grenzen des Äquivalenzprinzips (dazu siehe unten) - belegt zu werden. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes gebietet es nicht, dass die Gebührentatbestände und die Höhe der Gebühren bei Aufnahme der Tätigkeit als Umweltgutachter bereits in allen Einzelheiten vorhersehbar waren. Dies gilt auch für die von dem Kläger angegriffene "unternehmensspezifische", d.h. an Zahl und Größe der begutachteten Standorte anknüpfende "Leistungsgebühr" nach Nr. 14 b) der Anlage zur UAG-Gebührenverordnung.
Allerdings durfte der Kläger darauf vertrauen, dass jedenfalls nicht Gebühren erhoben werden, die gegen das Äquivalenzprinzip (§ 3 Satz 1 VwKostG) verstoßen und ihn deshalb unverhältnismäßig belasten. Nach diesem Prinzip muss zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen. Das Äquivalenzprinzip ist hier jedoch nicht verletzt. Insbesondere führt die Höhe der Gebühren nicht zu einer wirtschaftlichen "Erdrosselung". Die für die Aufsicht erhobenen Gebühren stehen nicht außer Verhältnis zum wirtschaftlichen Wert der fortbestehenden Zulassung für die der Aufsicht unterliegenden Umweltgutachter. Sie verstoßen schon deshalb nicht gegen das Äquivalenzprinzip, weil kein Umweltgutachter gehindert war und ist, die Gebührenbelastung bei der Kalkulation seines Gutachterhonorars zu berücksichtigen. Auch wenn die genaue Gebührenhöhe und die einzelnen Gebührentatbestände erst am Ende des Aufsichtszeitraums bekannt waren, so war es dem Kläger doch zumutbar, einen geschätzten Betrag für die in jedem Fall zu gewärtigende Gebührenbelastung anzusetzen. Dass diese dann höher als von ihm erwartet ausfiel, ist im Rahmen des allgemeinen unternehmerischen Risikos hinzunehmen, zumal die Ungewissheit über die Höhe der Aufsichtsgebühren nur für die erstmalige Durchführung der Regelaufsicht bestand. Von einer "erdrosselnden" - d.h. jeden Vernünftigen von der wirtschaftlichen Tätigkeit abschreckenden - Wirkung kann schon aus diesem Grund nicht die Rede sein. Es kann deshalb offen bleiben, ob ein Gebührenanteil von 16,7% am Umsatz - wie der Kläger meint - als Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip anzusehen wäre. Unabhängig davon sind die Angaben des Klägers zum Verhältnis Gebühren/Umsatz - ohne dass es auf die von der Beklagten durchgeführte Umfrage zu den nach ihren Angaben erzielten durchschnittlichen Umsätzen ankäme - ohnehin kein Beleg dafür, dass allgemein die Höhe der Gebühren zu einer wirtschaftlichen "Erdrosselung" der Umweltgutachter führt. Für atypische Einzelfälle bietet § 6 VwKostG die Möglichkeit der Gebührenermäßigung oder -befreiung aus Billigkeitsgründen.
Dass die Gebührenverordnung bei der von dem Kläger gerügten "Leistungsgebühr" (Nr. 14 b der Anlage zur Gebührenverordnung) an die Anzahl der begutachteten Standorte und - differenzierend - an deren Größe, gemessen an der Anzahl der Mitarbeiter, anknüpft, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dabei kann dahinstehen, ob es bessere oder "gerechtere" Anknüpfungspunkte gibt. Denn der weite Gestaltungsspielraum, der dem Verordnungsgeber im Gebührenrecht zusteht und insbesondere eine weit gehende Pauschalierung und Typisierung der gebührenpflichtigen Tatbestände erlaubt, ist hier nicht überschritten. Die Anknüpfung an die ohne großen Aufwand festzustellende Zahl der Beschäftigten kann als sachgerechtes Kriterium angesehen werden, weil in der Regel - wenn auch nicht in jedem Einzelfall - ein Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen Wert der Begutachtung für den Umweltgutachter unterstellt werden kann. Die Anzahl der Mitarbeiter je Standort erweist sich deshalb bei der gebotenen typisierenden Be- trachtung als ein mögliches, jedenfalls nicht sachwidriges, Kriterium.
Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. GG) liegt nicht vor. Die Gebühren werden für alle Umweltgutachter nach denselben - sachgerechten - Kriterien erhoben. Eine sachwidrige Benachteiligung der Umweltgutachter, die bereits vor Inkrafttreten der 2. Änderungsverordnung zur UAG-Gebührenverordnung Begutachtungen vorgenommen haben, ist aus den bereit ausgeführten Gründen nicht gegeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 UAG
§ 15 UAG
§ 36 UAG
§ 6 VwKostG
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 3
UAG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 UAGGebV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 der UAGGebV
§ 36 Abs. 2 UAG
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 3 Satz 1 VwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. GG