Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-07-22, Aktenzeichen 1 K 1689/20
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2022:0722.1K1689.20.00

Tenor:
Soweit der Kläger seine Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Anerkennung des Klägers als eine für die Aufstellung von Brandschutzkonzepten im Sinne von § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW geeignete Person.
Mit E-Mail vom 00.00.0000 teilte der Kläger der Beklagten mit, er sei angefragt worden, ein Brandschutzkonzept für die ehemalige "X. " zu erstellen. Er verfüge nicht über die staatliche Anerkennung nach § 87 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauO NRW und wolle aufgrund seiner vergleichbaren Sachkunde und Erfahrung tätig werden. Hierzu verwies er unter Vorlage von Belegen u.a. darauf, während seines früheren Dienstes im Justizvollzug im Bereich des vorbeugenden Brandschutzes und als Brandschutzbeauftragter tätig gewesen zu sein und in einer Arbeitsgruppe des Justizvollzugs und des Bau- und Liegenschaftsbetriebs an der Erstellung von Empfehlungen zum Brandschutz beim Bau und Betrieb von Justizvollzugsanstalten mitgewirkt zu haben. Im Zeitraum 2007 bis 2008 habe er bei der Architektenkammer
U3.--ringen einen Weiterbildungslehrgang "Fachplaner für Brandschutz" absolviert. Brandschutzplanungen habe er in dieser Zeit noch nicht ausgeführt. Nebenberuflich habe er als Brandschutzbeauftragter u.a. für die Kreissenioreneinrichtungen des L1. M. gearbeitet. Überdies bilde er zweimal im Jahr gemeinsam mit einer anderen Person Brandschutzbeauftragte aus. Nach Absolvierung eines Vorbereitungslehrgangs sei er seit 00.00.0000 nach DIN EN ISO/IEC 17024 zertifiziert. Die Zertifizierungsstelle sei von der Akkreditierungsstelle DAkkSS anerkannt. Seit 2015 führe er Brandschutzplanungen aus, bis 2019 nebenberuflich und nun hauptberuflich. Seine Zertifizierung halte er durch zahlreiche Nachweise (Arbeitsproben und Nachweis von mindestens drei Tagen Fortbildung im Jahr) aufrecht. Seit 1985 sei er ehrenamtlich in der Feuerwehr aktiv und habe dort 2006 die Befähigung zum Zugführer erworben. Seitdem werde er in seinem Heimatort auch als Einsatzleiter eingesetzt. Zum Nachweis seiner praktischen Erfahrung fügte der Kläger vier Baugenehmigungen bei, in deren Rahmen er in den Jahren 2015 bis 2019 als Brandschutzplaner tätig war.
Mit E-Mail vom 00.00.0000 antwortete die Beklagte dem Kläger, dass aufgrund von bereits bestehenden Problemen und der geplanten Maßnahmen für dieses Projekt keine Anerkennung außerhalb der Rahmenbedingungen der BauO NRW erfolgen könne.
Dagegen hat der Kläger 00.00.0000 die vorliegende Klage erhoben. Er rügt insbesondere, die Entscheidung der Beklagten sei nicht mit einer ordnungsgemäßen Begründung versehen gewesen und auch inhaltlich falsch. Die Beklagte habe sich bei ihrer Prüfung als Bewertungsmaßstab an den Voraussetzungen eines Sachverständigen im Sinne des § 54 Abs. 3 BauO NRW orientieren müssen. Diese Voraussetzungen erfülle er mit Ausnahme der Mitgliedschaft in der Architekten- bzw. Ingenieurkammer, da diese den Abschluss eines Studiums erfordere; darüber verfüge er nicht. Ein solches Studium im Bereich der Architektur oder des Bauingenieurwesens könne aber keine grundlegende Voraussetzung für die Durchführung von Brandschutzplanungen sein, da das Thema "Brandschutz" in diesen Studiengängen nur am Rande vermittelt werde. Aus der Gesetzeshistorie, insbesondere der Verwaltungsvorschrift zur Bauordnung NRW 2000, ergebe sich auch, dass ein Studium keine zwingende Voraussetzung für die Eignung zur Aufstellung von Brandschutzkonzepten sei, sondern durch langjährige praktische Erfahrung etwa im gehobenen feuerwehrtechnischen Dienst ersetzt werden könne. Hinsichtlich seiner Referenzen sei das von ihm brandschutztechnisch betreute Hotel-Bauvorhaben zwar nicht mit dem Vorhaben "X. ", das Anlass seiner jetzigen Anfrage war, vergleichbar. Die ebenfalls von ihm betreute Umbaumaßnahme bei einem Pflegeheim habe jedoch eine Einrichtung mit insgesamt 111 Bewohnern einschließlich Demenzerkrankten betroffen. Der dortige Neubau umfasse 3.700 m²; auch die baulichen Veränderungen im Altbau seien von ihm brandschutztechnisch geplant worden. Diese beträfen eine Geschossfläche von 3.900 m². Soweit von ihm der Nachweis von Erfahrungen mit Pflegeheimen verlangt werde, übersteige dies außerdem die an andere Sachverständige gestellten Anforderungen und verstoße daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Seine Sachkunde sei in Form der Zertifizierung als Sachverständiger für den vorbeugenden und gebäudetechnischen Brandschutz nach DIN EN ISO/IEC 17024 nach einem hoheitlich akkreditierten Verfahren festgestellt worden. Daraus ergebe sich eine abstrakte Eignungsprüfung.
Der Kläger hat zunächst sinngemäß beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihn als Ersteller von Brandschutzkonzepten anzuerkennen,
hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, ihn als Ersteller von Brandschutzkonzepten für Pflege- und Betreuungseinrichtungen anzuerkennen,
weiter hilfsweise,
die Entscheidung der Beklagten vom 00.00.0000 aufzuheben und sie zu verpflichten, über seinen Antrag auf Anerkennung als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "L3. X1. " neu und rechtlich einwandfrei zu entscheiden.
Er beantragt nunmehr nur noch,
festzustellen, dass die Entscheidung der Beklagten vom 00.00.0000, den Kläger als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "L3. X1. " nicht anzuerkennen, rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat im Wesentlichen ausgeführt: Den von dem Kläger zum Nachweis seiner Erfahrung vorgelegten Baugenehmigungen, denen die erstellten Brandschutzplanungen selbst nicht beigefügt gewesen seien, habe sich schon anhand der Vorhaben-Bezeichnungen entnehmen lassen, dass es sich um kleinere, weniger komplexe Vorhaben hinsichtlich der brandschutztechnischen Anforderungen gehandelt habe. Bei dem streitgegenständlichen Planungsvorhaben handele es sich dahingegen um einen großen Sonderbau, nämlich um eine ehemalige L4. , die über mehrere Jahre leer gestanden habe. Im 00.00.0000 seien im Rahmen einer Bauvoranfrage diverse Nutzungsänderungen im Gebäudekomplex bauplanungsrechtlich zugelassen worden. Für einen ersten untergeordneten Gebäudeteil sei im 00.00.0000 eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung zu einer Pflegeeinrichtungen mit 34 Plätzen erteilt worden. Der inzwischen beantragte zweite Bauabschnitt zur Nutzungsänderung, für den der Kläger das Brandschutzkonzept erarbeiten wolle, beziehe sich auf eine Nutzfläche von insgesamt 7.800 m² mit diversen unterschiedlichen Nutzungseinheiten, verteilt auf sieben Geschosse. Dazu gehörten Pflege- und Betreuungseinrichtungen inklusive Tages- und stationärer Pflege, sieben Arzt- und Therapiepraxen, Bereiche für das sogenannte Centermanagement mit entsprechenden Büroräumen, einem Ladenlokal und barrierefreiem Wohnen. Im Zuge der ersten Teil-Nutzungsänderung sei bereits festgestellt worden, dass aufgrund der erheblichen Größe des Gesamtobjekts und der Vielzahl an unterschiedlichen geplanten Nutzungseinheiten im Objekt die brandschutzrechtlichen Beurteilungen aufgrund ihrer Komplexität ein hohes Maß an Erfahrung und Sachkunde bedürften. Die vom Kläger angeführten Erfahrungen in der Brandschutzplanung seien mit dem geschilderten Vorhaben zur Nutzungsänderung der "X. " bei Weitem nicht vergleichbar. Deshalb sei er im Sinne des § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW 2018 als für diesen Einzelfall zur Aufstellung des Brandschutzkonzepts nicht geeignet erachtet worden. Im Übrigen sei von dem Bauherrn des streitgegenständlichen Vorhabens zu keiner Zeit signalisiert worden, den Kläger mit der Aufstellung eines Brandschutzkonzepts beauftragen zu wollen. Inzwischen sei auch im Rahmen der Bauantragstellung bereits ein Brandschutzkonzept eines staatlich anerkannten Sachverständigen für die Prüfung des Brandschutzes eingereicht worden.
Mit Beschluss vom 4. Juli 2022 hat die Kammer das Verfahren der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Kläger seine - ursprünglich auch auf die Verpflichtung zur (allgemeinen) Anerkennung als Ersteller von Brandschutzkonzepten und hilfsweise zur Anerkennung als Ersteller von Brandschutzkonzepten für Pflege- und Betreuungseinrichtungen gerichtete - Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Soweit der Kläger im Hinblick auf die ablehnende Entscheidung der Beklagten vom 00.00.0000, ihn als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das konkrete Bauvorhaben "X. " anzuerkennen, von seinem ursprünglichen Verpflichtungs- zu einem Feststellungsantrag übergegangen ist, war dies prozessual zulässig. Bei der Umstellung des Klageantrags vom Verpflichtungs- auf ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren handelt es sich regelmäßig bereits nicht um eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO, sondern um eine Einschränkung des Klageantrags gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. März 2017 - 6 C 1.16 -, juris Rn. 28, und vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Beschluss vom 10. März 2021 - 12 A 82/18 -, juris Rn. 31; Kopp/Schenke, VwGO, 27. Auflage 2021, § 113 Rn. 121; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Februar 2022, § 113 VwGO, Rn. 109.
Unabhängig davon wäre die Umstellung selbst bei Einordnung als Klageänderung vorliegend zulässig. Zum einen hat die Beklagte in die Änderung eingewilligt, indem sie sich, ohne ihr zu widersprechen, in der mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen hat (§ 91 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO). Zum anderen hält das Gericht die Umstellung aus Gründen der Prozessökonomie für sachdienlich.
Vgl. zur Sachdienlichkeit OVG NRW, Beschluss vom 23. Januar 2003 - 13 A 4859/00 -, juris Rn. 6 und 8.
Der in Form des Feststellungsbegehrens aufrecht erhaltene Teil der Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. In dem noch aufrecht erhaltenen Teil ist die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft (1.) und zulässig (2).
1. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kann das Gericht die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts aussprechen, wenn sich der Verwaltungsakt nach Klageerhebung erledigt und der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese grundsätzlich auf Anfechtungsklagen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) bezogene Vorschrift ist entsprechend anwendbar, wenn - wie hier in Bezug auf die ursprünglich (hilfsweise) begehrte Anerkennung als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " der Fall - eine zulässige Verpflichtungsklage unzulässig geworden ist, weil sich das mit ihr verfolgte Begehren erledigt hat.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. November 2017 - 6 C 57.16 -, juris Rn. 13, vom 29. März 2017 - 6 C 1.16 -, juris Rn. 28 m.w.N., und vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -, juris Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris Rn. 29 f.
Mit dem ursprünglichen Antrag des Klägers, die ablehnende Entscheidung der Beklagten vom 18. Juni 2020 aufzuheben und sie zu verpflichten, über seinen Antrag auf Anerkennung als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " "neu und rechtlich einwandfrei" zu entscheiden, hat er ein Verpflichtungsbegehren geltend gemacht (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO). Bei der begehrten Anerkennung des Klägers als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW. Danach ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. In der hier begehrten Anerkennung liegt eine für den konkreten Einzelfall (Bauvorhaben "X. ") mit Außenwirkung zu treffende Entscheidung der Behörde mit der feststellenden Regelung, dass die antragstellende Person im Sinne von § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW für die Aufgabe nach Sachkunde und Erfahrung vergleichbar geeignet ist.
Dieses Verpflichtungsbegehren hat sich nach Erhebung der Klage erledigt. Die Fortsetzungsfeststellungsklage dient u.a. dem Zweck, zu verhindern, dass ein Kläger um die "Früchte" seiner bisherigen Prozessführung gebracht wird. Ein Verpflichtungsbegehren ist danach erledigt, wenn es nach Klageerhebung aus dem Kläger nicht zurechenbaren Gründen unzulässig oder unbegründet wurde, wenn also das Rechtsschutzziel aus Gründen, die nicht in der Einflusssphäre des Klägers liegen, nicht mehr zu erlangen ist, weil es entweder außerhalb des Prozesses erreicht wurde oder überhaupt nicht mehr erreicht werden kann. Die Weiterverfolgung eines Verpflichtungsbegehrens wird etwa objektiv sinnlos, wenn sich die Sachlage dergestalt ändert, dass dem Kläger mit dem Erlass des beantragten Verwaltungsakts nicht mehr gedient ist, weil der Verwaltungsakt dem Kläger keinen Vorteil mehr bringt oder das Interesse des Klägers am Verwaltungsakt entfallen ist. Eine solche Änderung führt regelmäßig zur Unzulässigkeit der Klage wegen Fehlens eines Rechtsschutzbedürfnisses.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. September 2011 - 2 A 1335/10 -, juris Rn. 12; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 306.
Das (allgemeine) Rechtsschutzbedürfnis, bei dessen Fehlen eine Klage als unzulässig abzuweisen ist, fehlt u.a. dann, wenn ein Erfolg die Rechtsstellung des Klägers nicht verbessern würde bzw. für den Kläger offensichtlich keinen rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil bringt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 25.03 -, juris Rn. 19; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, vor §§ 40-53 Rn. 11 und 16; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 335 und 350.
Das ist hier der Fall. Das Brandschutzkonzept für das konkrete Bauvorhaben "X. " wurde am 8. September 2020 durch einen vom Bauherrn zwischenzeitlich beauftragten staatlich anerkannten Sachverständigen für die Prüfung des Brandschutzes vorgelegt; das Genehmigungsverfahren ist nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung abgeschlossen und die Nutzung aufgenommen. Die Aufstellung eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " ist somit anderweitig erfolgt; die Zulassung des Klägers als Ersteller eines solchen Konzepts ist ihm objektiv nicht mehr von Nutzen.
2. Die statthafte Klage ist zulässig, insbesondere hat der Kläger das entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein und sich insbesondere aus den Gesichtspunkten der konkreten Wiederholungsgefahr, der Rehabilitierung, der schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigung sowie der Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Schadensersatzanspruch ergeben, kann aber auch aus anderen besonderen Umständen des Einzelfalls hergeleitet werden. Die gerichtliche Feststellung muss geeignet sein, die betroffene Position des Klägers zu verbessern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 - 2 C 5.19 -, juris Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 10. März 2021 - 12 A 82/18 ‑, juris Rn. 33.
Dabei ist es Sache des Klägers, die Umstände, aus denen sich das Feststellungsinteresse ergibt, darzulegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - 3 C 49.87 -, juris Rn. 25; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 267.
a. Das Gericht nimmt vorliegend ein berechtigtes Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt einer konkreten Wiederholungsgefahr an. Ein solches besteht, wenn in absehbarer Zeit bei im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen mit einer gleichartigen Entscheidung der Behörde zu rechnen ist oder sich die in Bezug auf den erledigten Verwaltungsakt streitigen Rechtsfragen zwischen den Beteiligten in anderer Weise erneut stellen werden. Hierfür müssen konkrete Anhaltspunkte vorliegen; die vage oder abstrakte Möglichkeit einer Wiederholung ist ebenso wenig ausreichend wie der Wunsch nach einer Klärung abstrakter Rechtsfragen. Ist ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt des Erlasses des erledigten Verwaltungsaktes, kann das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 21, und vom 12. Oktober 2006 - 4 C 12.04 -, juris Rn. 8; OVG NRW, Beschluss vom 10. März 2021 - 12 A 82/18 -, juris Rn. 38; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Februar 2022, § 113 VwGO, Rn. 126; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 271.
Im Falle der Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens tritt an die Stelle der konkreten Wiederholungsgefahr ein konkretes Weiterverfolgungsinteresse. Dieses liegt vor, wenn die Gefahr besteht, dass die Behörde einen erneuten Antrag auf neuer Grundlage mit gleichen Gründen ablehnen wird. Es fehlt daher am Fortsetzungsfeststellungsinteresse, wenn sich nach der Ablehnung die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse geändert haben und anzunehmen ist, dass die Behörde unter den geänderten Verhältnissen gleichartige Anträge des Klägers nicht mit gleichartigen Erwägungen ablehnen wird.
Vgl. hierzu Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 311.
Zwar stellt die hier maßgebliche Regelung in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW für die Entscheidung, ob eine Person für die Aufstellung des Brandschutzkonzepts vergleichbar geeignet ist, bereits ausweislich des Wortlauts der Norm auf eine Betrachtung des jeweiligen Einzelfalls ab. Somit ist zu fragen, ob wegen der Individualität der jeweiligen Bauvorhaben von einer damit verbundenen - die Wiederholungsgefahr ausschließenden - Einmaligkeit der vorliegenden Ablehnungssituation auszugehen ist und der gerichtlichen Entscheidung im hier gegebenen Fall schon deshalb keine richtungsweisende Bedeutung für die künftige behördliche Entscheidungspraxis zukommen kann.
Vgl. hierzu Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 271.
Jedoch ist anzunehmen, dass sich zwischen den Beteiligten bei zumindest im Wesentlichen gleichen tatsächlichen Verhältnissen (also vergleichbaren Bauvorhaben) die in Bezug auf das erledigte Begehren kontroversen Rechtsfragen - insbesondere die Frage nach der Bedeutung der Zertifizierung des Klägers bei der Anwendung des § 54 Abs. 3 BauO NRW - in anderer Weise erneut stellen werden und mit einer gleichartigen Entscheidung der Beklagten zu rechnen wäre. Einen konkreten Anhaltspunkt für die Wiederholungsgefahr bietet der Vortrag des Klägers mit Schriftsatz vom 16. November 2020, wonach er eine erneute Anfrage für eine Brandschutzplanung zu einem Pflegeheim im Zuständigkeitsbereich der Beklagten erhalten habe, zu der er ein Angebot abgeben wolle. Dass sich - wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung angab - diese Anfrage zwischenzeitlich erledigt hat, steht dem nicht entgegen, da aus dem Vorbringen des Klägers gleichwohl erkennbar ist, dass er weiterhin für Bauprojekte dieser Art als Ersteller von Brandschutzkonzepten im Zuständigkeitsbereich der Beklagten tätig sein möchte.
Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung allerdings auf die Frage nach seinem konkreten Feststellungsinteresse erklärt hat, ihm gehe es - auch - um eine Klärung für seine Berufskollegen, vermag er daraus ein Feststellungsinteresse nicht herzuleiten. Gleiches gilt im Hinblick darauf, dass der Kläger in der mündlichen Verhandlung zum Hintergrund der Klage darauf verwiesen hat, vorher mehrfach ähnliche Erfahrungen mit der Ablehnung durch andere Behörden gesammelt zu haben. Denn die Wiederholungsgefahr ist allein in Bezug auf den Kläger und dessen konkrete Situation zu beurteilen und muss gerade im Verhältnis der Beteiligten des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens bestehen; begehrt der Kläger eine Klärung nicht für sich, sondern für einen Dritten, reicht dies nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Februar 2014 - 12 A 2838/12 -, juris Rn. 5; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Februar 2022, § 113 VwGO, Rn. 127; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 270.
b. Es kann damit dahinstehen, ob sich ein Feststellungsinteresse auch noch unter anderen Gesichtspunkten ergibt. Dies dürfte allerdings zu verneinen sein.
Ein Feststellungsinteresse im Hinblick auf eine Rehabilitierung des Klägers dürfte nicht gegeben sein. Ein berechtigtes Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur dann, wenn sich aus dem erledigten Verwaltungsakt eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 25; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 113 Rn. 119; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 273.
Vorliegend ist schon fraglich, ob die gegenüber dem Kläger ergangene Entscheidung überhaupt Außenwirkung erlangt hat. Überdies beruhte die Ablehnung, den Kläger als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " anzuerkennen, auf der Komplexität des Vorhabens und einer Bewertung der fachlichen Vorerfahrungen des Klägers, ohne dass damit ein stigmatisierendes Unwert-Urteil über die Person des Klägers verbunden gewesen wäre oder seine Qualifikation grundlegend in Frage gestellt worden wäre. Insoweit hat die Beklagte auch im gerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt, dass es sich um eine Einzelfall-Entscheidung gehandelt habe, und damit nicht ausgeschlossen sei, dass der Kläger bei anders gelagerten Bauvorhaben in Zukunft als zur Aufstellung des jeweiligen Brandschutzkonzepts geeignet angesehen werde. Soweit die Beklagte in ihrer E-Mail von 00.00.0000 auf bereits bestehende Probleme Bezug nahm, hat sie - sofern sich dies nicht bereits aus der Gesamtformulierung der E-Mail ergab - in der mündlichen Verhandlung öffentlich klargestellt, dass damit auf Probleme des Bauprojekts verwiesen wurde und nicht etwa auf Probleme mit dem Kläger.
Dass der Kläger beabsichtigt, einen Schadensersatzprozess anzustrengen, ist nicht vorgetragen. Bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage, die der Vorbereitung einer zivilrechtlichen Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung dienen soll, ist das Feststellungsinteresse zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt ist, die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich und die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos ist. Insoweit bedarf es hinreichender Darlegungen seitens des die Feststellung begehrenden Klägers. Hierzu gehört insbesondere, dass er die Behauptung eines eingetretenen Schadens durch Angaben zur Art des Schadens und zur annähernden Schadenshöhe substantiiert.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. April 2018 - 2 A 1387/15 -, juris Rn. 42 ff., und Beschluss vom 15. August 2014 - 2 A 2507/13 -, juris Rn. 9.
Hierfür ist vorliegend nichts dargetan; vielmehr hat der Kläger auf die gerichtliche Frage nach seinem konkreten Interesse an der Feststellung in der mündlichen Verhandlung ausschließlich darauf verwiesen, ihm gehe es um eine Klärung für die Zukunft.
II. Die noch aufrecht erhaltene Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf die Feststellung, dass die Ablehnung der Beklagten vom 00.00.0000, ihn als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " anzuerkennen, rechtswidrig war. Eine solche Feststellung setzt voraus, dass der Kläger durch die Ablehnung in seinen eigenen Rechten verletzt worden ist (1.). Dies ist hier nicht der Fall (2.).
1. Eine Fortsetzungsfeststellungsklage ist im Falle eines erledigten Verpflichtungsbegehrens begründet, wenn die Verpflichtungsklage zum Zeitpunkt der Erledigung Erfolg gehabt hätte, d.h. wenn ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts bzw. auf Neubescheidung zum Zeitpunkt der Erledigung bestand.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juni 2012 - OVG 2 B 18.11 -, juris Rn. 42; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Februar 2022, § 113 VwGO, Rn. 151; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 314.
Insoweit entspricht das Prüfprogramm dem des § 113 Abs. 5 VwGO. Hierbei kann insbesondere nicht auf eine subjektive Rechtsverletzung und den danach erforderlichen Rechtswidrigkeitszusammenhang verzichtet werden, weil die Fortsetzungsfeststellungsklage keinen umfassenderen Rechtsschutz gewähren darf als die vor der Erledigung erhobene oder ohne Erledigung zu erhebende Verpflichtungsklage.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 3. März 1987 - 1 C 15.85 -, juris Rn. 15, und vom 23. März 1982 - 1 C 157.79 - juris Rn. 26; OVG NRW, Urteil vom 23. September 2020 - 8 A 1161/18 ‑, juris Rn. 66 ff. (jeweils im Kontext einer Anfechtungssituation); Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Februar 2022, § 113 VwGO, Rn. 151.
2. Die Voraussetzungen des § 113 Abs. 5 VwGO lagen hier nicht vor. Zwar wird die am 00.00.0000 an den Kläger versandte E-Mail der Beklagten, in dem diese ihm die ablehnende Entscheidung mitteilte, den formellen Anforderungen des VwVfG NRW nicht gerecht (a.). Dies führt jedoch nicht zur Begründetheit der Klage (b.). Die Klage hat keinen Erfolg, weil die ablehnende Sachentscheidung materiell nicht zu beanstanden ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt; ihm stand kein Anspruch auf die Anerkennung als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " zu (c.).
a. Die Mitteilung der ablehnenden Entscheidung mit E-Mail vom 00.00.0000 erfolgte in formeller Hinsicht nicht ordnungsgemäß.
aa. Dabei ist zunächst nicht zu beanstanden, dass der Kläger vor Erlass der ablehnenden Entscheidung nicht angehört wurde. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Diese Vorschrift kann nach ihrem Sinngehalt grundsätzlich nur für solche beschwerenden Verwaltungsakte gelten, mit denen die Behörde in die Rechtssphäre des Bürgers eingreift und gegen die dem Bürger die Anfechtungsklage zusteht (sogenannte "Eingriffsverwaltung"). Dies ist der Fall, wenn durch den Verwaltungsakt die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird. Dagegen genügt es nicht, wenn - wie hier - der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition begründen soll. Bei Verwaltungsakten, die einen Antrag ablehnen, hat der Beteiligte regelmäßig bei der Antragstellung hinreichend Gelegenheit, alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen vorzutragen. Deshalb ist im Regelfall - und so auch hier - eine gesonderte Anhörung vor der Ablehnung des Antrags nicht geboten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1982 - 3 C 46.81 -, juris Rn. 35, und vom 30. April 1981 - 3 C 135.79 -, juris Rn. 64; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2011 - OVG 10 B 1.11 ‑, juris Rn. 45.
bb. Dahingegen rügt der Kläger im Grundsatz zu Recht, dass die ablehnende Entscheidung ihm gegenüber in der E-Mail der Beklagten vom 18. Juni 2020 unzureichend begründet wurde. Dies hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung auch selbst ausdrücklich eingeräumt.
(1) Gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW ist ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen.
Bei der E-Mail der Beklagten vom 18. Juni 2020 handelt es sich um einen (elektronischen) Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW.
Vgl. zu dem Begriff und zur Einordnung einer E-Mail: Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: April 2022, § 37 VwVfG Rn. 59.
Die E-Mail vom 18. Juni 2020 enthielt insbesondere eine Regelung, nämlich die für den konkreten Einzelfall getroffene Entscheidung der Beklagten, den Kläger nicht als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " zuzulassen. Dass das (formlose) elektronische Schreiben nicht dem üblichen Aufbau eines Verwaltungsakts entspricht und keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält, steht seiner Einordnung als Verwaltungsakt nicht entgegen.
Der Verwaltungsakt hätte gemäß § 39 Abs. 1 VwVfG NRW einer ordnungsgemäßen Begründung bedurft. Die in § 39 Abs. 2 VwVfG NRW geregelten Ausnahmetatbestände, bei deren Vorliegen eine Begründung entbehrlich ist, greifen vorliegend nicht ein. In der Begründung sind gemäß § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Anforderungen an Umfang und Vollständigkeit dieser Angaben sind einzelfallabhängig.
Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 39 Rn. 43.
Bei der Beurteilung, ob die Begründung diesen Anforderungen gerecht wird, sind auch die Funktionen des Begründungserfordernisses zu berücksichtigen. Zu diesen gehört u.a., die Entscheidung gegenüber dem Betroffenen zu erklären, zu legitimieren und ihm gegenüber nachvollziehbar zu machen.
Vgl. zu den Funktionen der Begründung Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Stand: April 2022, § 39 Rn. 1 ff.; Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: April 2022, § 39 VwVfG Rn. 5 f.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 39 Rn. 1.
Die Gründe müssen für den Betroffenen aus sich heraus verständlich sein.
Vgl. Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: April 2022, § 39 VwVfG Rn. 52.
Die Angabe der "wesentlichen rechtlichen Gründe" umfasst in der Regel die Nennung der maßgeblichen Rechtsgrundlage und die Mitteilung der wesentlichen Schritte und des Ergebnisses des Subsumtionsvorgangs.
Vgl. Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: April 2022, § 39 VwVfG Rn. 58 und 62; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 39 Rn. 50.
(2) Diesen formellen Anforderungen wird die E-Mail vom 18. Juni 2020 nicht gerecht. Zwar ist das Gericht nach den Ausführungen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren davon überzeugt, dass die Beklagte den maßgeblichen Rechtsrahmen zutreffend erkannt hat. Dies kam in der Formulierung, dass eine "Anerkennung außerhalb der Rahmenbedingungen der BauO NRW" (gemeint: außerhalb der Qualifikation nach § 54 Abs. 3 Var. 1 und 2 BauO NRW) für dieses Projekt nicht erfolgen könne, aber nur unzureichend zum Ausdruck. Auch eine Auseinandersetzung mit den vom Kläger vorgetragenen Sachkunde- und Erfahrungsnachweisen - die nach den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung in Abstimmung mit der Brandschutzdienststelle durchaus stattgefunden hat - lässt die E-Mail nicht erkennen. Der o.g. Legitimations- bzw. Akzeptanz- oder Befriedigungsfunktion wurde die Begründung damit nicht gerecht. Überdies war der Verweis auf bereits bestehende Probleme und die geplanten Maßnahmen für den Adressaten nicht aus sich heraus verständlich.
b. Der formelle Mangel führt aber nicht zur Begründetheit der Klage. Die Beklagte hat im Gerichtsverfahren mit Schriftsatz vom 5. November 2020 die erforderliche Begründung nachträglich gegeben und damit das vorherige Begründungsdefizit - bei dem es sich nicht um einen besonders schwerwiegenden oder anderweitig zur Nichtigkeit führenden Fehler im Sinne von § 44 Abs. 1, 2 VwVfG NRW handelt - geheilt (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW).
Unabhängig davon begründet bei einer Verpflichtungsklage eine fehlende bzw. unzureichende Begründung der Ablehnung noch keinen Anspruch auf den begehrten Verwaltungsakt; insofern führen bloß formelle Mängel einer Ablehnungsentscheidung grundsätzlich - und so auch hier - nicht zu einer materiellen Rechtsverletzung des Verpflichtungsklägers und zum Erfolg einer Verpflichtungsklage.
Vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 1 L 53/13 -, juris Rn. 56; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 39 Rn. 27.
Streitgegenstand der Verpflichtungsklage - die sich vorliegend in Gestalt der Fortsetzungsfeststellungsklage fortsetzt - ist nicht die Feststellung, dass der Verwaltungsakt, in dem die Ablehnung nach außen Gestalt gefunden hat, rechtswidrig ist, sondern die Feststellung, dass die Weigerung der Behörde, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, in dem für das Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt die Rechtsordnung verletzt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -, juris Rn. 8.
Dies gilt entsprechend für eine Feststellungsklage in Fortsetzung eines Verpflichtungsbegehrens, da sich deren Erfolg nach den vorstehend dargestellten Grundsätzen ebenfalls am Prüfprogramm des § 113 Abs. 5 VwGO bemisst. Für deren Begründetheit ist danach entscheidend, ob dem Feststellungskläger zum Zeitpunkt der Erledigung ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts zustand.
Dass der ursprüngliche Begründungsmangel nicht zum Erfolg der Klage führt, ergibt sich auch aus § 46 VwVfG NRW. Der Rechtsgedanke der Vorschrift ist auch im Falle einer Fortsetzungsfeststellungsklage zu berücksichtigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2015 - 6 A 589/12 -, juris Rn. 109 ff.; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 46 VwVfG Rn. 33; Schneider in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: April 2022, § 46 VwVfG Rn. 63.
Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der (wie hier) nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Das ist hier der Fall. An der Kausalität des Fehlers für die Entscheidung fehlt es, weil dem Kläger - wie sich aus nachfolgenden Ausführungen ergibt - kein Anspruch auf Erlass des abgelehnten Verwaltungsakts zustand.
c. Die Ablehnung, den Kläger als Ersteller eines Brandschutzkonzepts für das Bauvorhaben "X. " anzuerkennen, war materiell rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; ihm stand zum Zeitpunkt der Erledigung kein Anspruch auf die Anerkennung zu.
aa. Brandschutzkonzepte für bauliche Anlagen werden nach § 54 Abs. 3 BauO NRW entweder von staatlich anerkannten Sachverständigen nach § 87 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauO NRW für die Prüfung des Brandschutzes (Var. 1), von öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für vorbeugenden Brandschutz nach § 36 GewO (Var. 2), oder von Personen aufgestellt, die "im Einzelfall für die Aufgabe nach Sachkunde und Erfahrung vergleichbar geeignet sind" (Var. 3).
Der Kläger ist - was unter den Beteiligten außer Streit steht - weder ein staatlich anerkannter Sachverständiger nach § 87 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauO NRW für die Prüfung des Brandschutzes noch ein öffentlich bestellter und vereidigter Sachverständiger für vorbeugenden Brandschutz nach § 36 GewO.
Während gemäß § 54 Abs. 3 Var. 1 und 2 BauO NRW staatlich anerkannte Sachverständige für die Prüfung des Brandschutzes und die diesen gleich gestellten öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für vorbeugenden Brandschutz nach § 36 GewO zur Vorlage von Brandschutzkonzepten generell als geeignet gelten
- vgl. die entsprechende Gesetzesbegründung, Lt.-Drs. 17/2166, S. 154; VG Minden, Beschluss vom 28. Januar 2022 - 9 K 6856/21 -, juris Rn. 6 -,
ist in Bezug auf die von § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW erfassten Personen - wie sich schon aus dem Wortlaut der Norm ergibt - jeweils "im Einzelfall" von der zuständigen Bauaufsichtsbehörde zu prüfen, ob diese für die Aufgabe nach Sachkunde und Erfahrung vergleichbar geeignet sind.
Vgl. VG Minden, Beschluss vom 28. Januar 2022 - 9 K 6856/21 -, juris Rn. 6 f.; LG Münster, Urteil vom 21. Januar 2022 - 22 O 53/21 -, juris Rn. 16, 18.
Das Gericht geht dabei zugunsten des Klägers davon aus, dass die durch das Gesetz zur Modernisierung des Bauordnungsrechts in Nordrhein-Westfalen - Baurechtsmodernisierungsgesetz (BauModG NRW) - vom 21. Juli 2018 eingeführte "Öffnungsklausel" in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW nicht bloß eine objektiv-rechtliche Verfahrensregelung bzw. eine Norm darstellt, die ausschließlich der Durchsetzung von Interessen der Allgemeinheit dient, sondern zumindest auch eine subjektiv-rechtliche Komponenten enthält, die den Schutz individueller, einem bestimmten und abgrenzbaren - nämlich dem von dieser Regelung umfassten - Personenkreis zuzuordnender Individualinteressen derart zu dienen bestimmt ist, dass diese die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können, und ihnen bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen einen gebundenen, klagbaren Anspruch auf eine entsprechende Anerkennung vermittelt.
Vgl. zur sog. Schutznormtheorie BVerwG, Urteile vom 11. Oktober 2016 - 2 C 11.15 -, juris Rn. 27, und vom 10. April 2008 - 7 C 39.07 -, juris Rn. 19, OVG Lüneburg, Beschluss vom 3. Mai 2021 - 11 LA 351/19 -, juris Rn. 28.
Die E-Mail des Klägers vom 00.00.0000 war bei verständiger Würdigung seines Vorbringens dahingehend auszulegen, dass er bei der Beklagten beantragte, ihn für das Bauvorhaben "Klink X1. " als eine solche "im Einzelfall für die Aufgabe nach Sachkunde und Erfahrung vergleichbar geeignete" Person im Sinne von § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW anzuerkennen.
Unter "Sachkunde" ist das fachbezogene Wissen zu verstehen, welches im Rahmen der Ausbildung erworben und durch Weiterbildungen aktualisiert wurde; "Erfahrung" bezieht sich auf die durch praktische Tätigkeiten erworbenen Erkenntnisse.
Vgl. Gohde, in: BeckOK Bauordnungsrecht NRW, Stand: Mai 2022, § 54 BauO Rn. 13.
Die Auslegung und Anwendung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe sind gerichtlich uneingeschränkt überprüfbar.
Vgl. etwa zum Begriff der "besonderen Sachkunde" im Kontext der öffentlichen Bestellung nach § 36 GewO: BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2014 - 8 B 61.13 -, juris Rn. 7 und 9, und Urteil vom 26. Juni 1990 - 1 C 10.88 -, juris Rn. 19 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2017 - 4 B 799/16 -, juris Rn. 13.
Für die Frage, ob eine Person im Sinne von § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW im Einzelfall für die Aufgabe nach Sachkunde und Erfahrung vergleichbar geeignet ist, soll es nach dem Willen des Gesetzgebers
- vgl. Lt.-Drs. 17/2166, S. 154 -
nicht allein auf Aus- und Fortbildungsnachweise ankommen, sondern darauf, ob zusätzlich eine praktische Erfahrung mit der Brandschutzplanung vergleichbarer Objekte nachgewiesen werden kann. Ob dies der Fall ist, hat die zuständige Bauaufsichtsbehörde bezogen auf das zur Entscheidung stehende Bauvorhaben zu beurteilen.
Vgl. Lt.-Drs. 17/2166, S. 154; Gohde, in: BeckOK Bauordnungsrecht NRW, Stand: Mai 2022, § 54 BauO Rn. 41; Boeddinghaus/Hahn/Schulte u.a., Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: 115. AL 2022, § 54 Rn. 6.
bb. Die vorliegend von der Beklagten getroffene Ablehnungsentscheidung ist danach nicht zu beanstanden. Die Beurteilung der Eignung für die Aufstellung des Brandschutzkonzepts hat objekt-bezogen zu erfolgen (1). Bezogen auf das konkret in Rede stehende Bauvorhaben (2) hat der Kläger praktische Erfahrung mit der Brandschutzplanung vergleichbarer Objekte nicht nachgewiesen (3). Aus dem Umstand, dass der Kläger nach der Norm DIN EN ISO/IEC 17024 von einer akkreditierten Stelle als Sachverständiger für den vorbeugenden und gebäudetechnischen Brandschutz zertifiziert ist, folgt - auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG - nicht, dass die in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW vorgesehene Einzelfallprüfung unterbleiben kann oder stets zu dem Ergebnis führen muss, dass eine nach Sachkunde und Erfahrung für die Aufgabe vergleichbare Eignung gegeben ist (4). Die zu der Vorgängervorschrift von § 54 Abs. 3 BauO NRW erlassene Verwaltungsvorschrift führt zu keinem anderen Ergebnis (5).
(1) Ausgangspunkt der in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW vorgesehenen Beurteilung der Eignung für die Aufgabe ist das konkrete Bauvorhaben, für das ein Brandschutzkonzept aufzustellen ist. Dies ergibt sich nicht nur aus der bereits wiedergegebenen Gesetzesbegründung ("bezogen auf das zur Entscheidung stehende Bauvorhaben", "Erfahrung mit der Brandschutzplanung vergleichbarer Objekte"), sondern ist auch im Wortlaut des Gesetzes selbst eindeutig zum Ausdruck gekommen, der darauf abstellt, ob jemand "im Einzelfall für die Aufgabe" geeignet ist. Soweit der Kläger der Ansicht ist (Schriftsatz vom 27. April 2022, S. 3), auf die Komplexität des Bauvorhabens komme es im Rahmen von § 54 Abs. 3 BauO NRW nicht an, geht dieser Einwand daher fehl.
Bei der einzelfallbezogenen Beurteilung ist - wie vorstehend dargestellt - insbesondere zu prüfen, ob die Person praktische Erfahrung mit der Brandschutzplanung vergleichbarer Objekte hat. Für die Frage, ob Objekte vergleichbar sind, ist nach der Systematik und dem Sinn und Zweck der Vorschrift entscheidend, ob diese Objekte im Hinblick auf die sich ergebenen brandschutzrechtlichen Fragestellungen - und speziell im Hinblick auf das erforderliche Brandschutzkonzept - vergleichbare Anforderungen stellen.
Nähere Einzelheiten zum Inhalt eines Brandschutzkonzepts enthält § 9 BauPrüfVO NRW. Danach ist das Brandschutzkonzept eine zielorientierte Gesamtbewertung des baulichen und abwehrenden Brandschutzes bei Sonderbauten (§ 9 Abs. 1 BauPrüfVO NRW). § 9 Abs. 2 Satz 1 BauPrüfVO NRW regelt bestimmte Pflichtangaben, die in einem Brandschutzkonzept enthalten sein müssen. Diese sind in einem schriftlichen Erläuterungsbericht zu formulieren und durch zeichnerische Darstellung der baulichen Anforderungen unter Angabe der technischen Anforderungen zu ergänzen (§ 9 Abs. 2 Satz 2 BauPrüfVO NRW). Zu den nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BauPrüfVO NRW erforderlichen Bestandteilen des Brandschutzkonzepts gehören u.a.
- die Bemessung, Lage und Anordnung der Löschwasser-Rückhalteanlagen (Nr. 3),
- das System der äußeren und der inneren Abschottungen in Brandabschnitte bzw. Brandbekämpfungsabschnitte sowie der Rauchabschnitte mit Angaben zur Feuerwiderstandsfähigkeit der Bauteile und Anforderungen an das Brandverhalten der Baustoffe (Nr. 4),
- die Lage, Anordnung, Bemessung (gegebenenfalls durch rechnerischen Nachweis) und Kennzeichnung der Rettungswege auf dem Baugrundstück und in Gebäuden mit Angaben zur Sicherheitsbeleuchtung, zu automatischen Schiebetüren und zu elektrischen Verriegelungen von Türen (Nr. 5),
- die höchstzulässige Zahl der Nutzer der baulichen Anlage, deren Mobilität und Grundzüge der Evakuierung (Nr. 6),
- die Lage und Anordnung haustechnischer Anlagen, insbesondere der Leitungsanlagen, gegebenenfalls mit Angaben zum Brandverhalten im Bereich von Rettungswegen sowie von Aufzügen (Nr. 7),
- die Lage und Anordnung der Lüftungsanlagen mit Angaben zur brandschutztechnischen Ausbildung (Nr. 8),
- die Lage, Anordnung und Bemessung der Rauch- und Wärmeabzugsanlagen mit Eintragung der Querschnitte beziehungsweise Luftwechselraten sowie der Überdruckanlagen zur Rauchfreihaltung von Rettungswegen (Nr. 9),
- die Alarmierungseinrichtungen und Alarmierungsanlagen (Nr. 10),
- die Lage, Anordnung und gegebenenfalls Bemessung von Anlagen, Einrichtungen und Geräten zur Brandbekämpfung (wie Feuerlöschanlagen, Steigeleitungen, Wandhydranten, Schlauchanschlussleitungen, Feuerlöschgeräte) mit Angaben zu Schutzbereichen und zur Bevorratung von Sonderlöschmitteln (Nr. 11),
- die Sicherheitsstromversorgung mit Angaben zur Bemessung und zur Lage und brandschutztechnischen Ausbildung des Aufstellraums, der Ersatzstromversorgungsanlagen (Batterien, Stromerzeugungsaggregate) und zum Funktionserhalt der elektrischen Leitungsanlagen (Nr. 12),
- die Lage und Anordnung von Brandmeldeanlagen mit Unterzentralen und Feuerwehrtableaus, Auslösestellen (Nr. 13),
- Grundzüge der funktionalen steuerungstechnischen Zusammenhänge (Nr. 14),
- Angaben darüber, welchen materiellen Anforderungen der BauO NRW 2018 oder in Vorschriften auf Grund der BauO NRW 2018 nicht entsprochen wird und welche ausgleichenden Maßnahmen stattdessen vorgesehen werden (Nr. 17)
- sowie die Anwendung von Verfahren und Methoden des Brandschutzingenieurwesens (Nr. 18).
Aus diesen in § 9 Abs. 2 Satz 1 BauPrüfVO NRW aufgezählten Anforderungen, die u.a. vielfach gerade auf die "Lage und Anordnung" der brandschutztechnisch relevanten Einrichtungen Bezug nehmen, ist ohne Weiteres ersichtlich, dass die Komplexität und Größe eines Gebäudes unmittelbaren Einfluss darauf hat, wie anspruchsvoll die Aufstellung des Brandschutzkonzepts ist.
Welche Kriterien nach der gesetzgeberischen Wertung zu erhöhten brandschutztechnischen Anforderungen an bauliche Anlagen führen, lässt sich auch daran ablesen, für welche Bauten ein Brandschutzkonzept zwingend vorgeschrieben ist (§§ 70 Abs. 2 Satz 3, 50 Abs. 2 BauO NRW - große Sonderbauten). Die in § 50 Abs. 2 BauO NRW aufgezählten großen Sonderbauten zeichnen sich im Wesentlichen durch ihre erhebliche Größe (Fläche und Höhe) und/oder durch besonders viele bzw. besonders schutzbedürftige Nutzer aus (siehe hierzu auch die Pflichtangabe in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 BauPrüfVO NRW). Demensprechend definiert § 50 Abs. 1 BauO NRW Sonderbauten auch als Anlagen und Räume "besonderer Art oder Nutzung".
(2) Das hier konkret in Rede stehende Bauvorhaben "X. " vereinigt gleich mehrere Kriterien, die nach den vorstehend wiedergegebenen gesetzgeberischen Wertungen auf eine anspruchsvolle brandschutztechnische Planung schließen lassen. Nach den zwischen den Beteiligten nicht in Zweifel stehenden Angaben der Beklagten handelt es sich um eine ehemalige L4. (großer Sonderbau), die mehrere Jahre leer stand und für die im Februar 2019 im Rahmen einer Bauvoranfrage diverse Nutzungsänderungen im Gebäudekomplex bauplanungsrechtlich genehmigt wurden. Für einen ersten untergeordneten Gebäudeteil wurde im Juni 2019 eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung zu einer Pflegeeinrichtung mit 34 Plätzen erteilt. Der streitgegenständliche zweite zur Genehmigung stehende Bauabschnitt bezog sich danach auf eine Nutzfläche von insgesamt ca. 7.800 m2 mit diversen unterschiedlichen Nutzungseinheiten, nämlich Pflege- und Betreuungseinrichtungen inkl. Tages- und stationärer Pflege, sieben Arzt- und Therapiepraxen, Bereiche für das sog. Centermanagement mit entsprechenden Büroräumen, einem Ladenlokal sowie barrierefreiem Wohnen, verteilt auf sieben Geschosse.
Angesichts der Größe (sowohl im Hinblick auf die Fläche als auch im Hinblick auf die Geschossigkeit/Höhe) und angesichts des Aufeinandertreffens verschiedener Nutzungen einschließlich solcher durch besonders schutzbedürftige Personen und mit hohem Publikumsverkehr handelt es sich damit um ein Gebäude, das sich - gemessen an den oben beschriebenen Kriterien - sowohl seiner Art nach als auch seiner Nutzung nach als besonders anspruchsvoll erweist.
Dementsprechend hat die Beklagte darauf hingewiesen, bereits im Zuge der ersten Teilnutzungsänderung festgestellt zu haben, dass die brandschutzrechtlichen Beurteilungen aufgrund der erheblichen Größe des Gesamtobjekts und der Vielzahl an unterschiedlichen geplanten Nutzungseinheiten im Objekt aufgrund ihrer Komplexität ein hohes Maß an Erfahrung und Sachkunde bedürfen.
(3) Dass der Kläger praktische Erfahrung mit der Brandschutzplanung vergleichbarer Objekte hat, ist weder nachgewiesen noch anderweitig ersichtlich.
Die vom Kläger im Rahmen der Antragstellung angeführten Tätigkeiten als ehrenamtlicher Zugführer bei der Feuerwehr, als Brandschutzbeauftragter, als Mitwirkender einer Arbeitsgruppe des Justizvollzugs und des Bau- und Liegenschaftsbetriebs zur Erstellung von Empfehlungen zum Brandschutz beim Bau und Betrieb von Justizvollzugsanstalten im Jahr 2007, und im Rahmen seines Dienstes in der Justizvollzugsanstalt Bielefeld-Senne (Brandschutzausbildung von Bediensteten, Fertigung brandschutztechnischer Stellungnahmen) belegen zwar praktische Erfahrungen im Bereich des vorbeugenden und abwehrenden Brandschutzes, lassen aber jedenfalls eine Erfahrung mit (eigenverantwortlichen) Brandschutzplanungen im Rahmen von Baugenehmigungsverfahren nicht erkennen.
Die zum Nachweis seiner diesbezüglichen praktischen Erfahrung eingereichten Baugenehmigungen, in deren Rahmen der Kläger die brandschutztechnische Planung betreut hatte, betrafen insgesamt vier Bauvorhaben: Aus dem Jahr 2015 (Bl. 13 f. der Beiakte) die Errichtung einer offenen Unterstellhalle für Fahrzeuge und den Abbruch einer Ruine ("Brandschutzplanung" im Rahmen einer Baugenehmigung) in Rüdersdorf/Herzfelde, aus dem Jahr 2016 (Bl. 15 ff. der Beiakte) eine Nutzungsänderung in einem Hotel ("Frühstücksraum und Wäschekammer zu zwei Doppelzimmern im 1. Obergeschoss, Gastraum und Lagerräume zu Frühstücksraum im Erdgeschoss") in Lindau ("Nachweis über den vorbeugenden Brandschutz" im Rahmen einer Baugenehmigung), aus dem Jahr 2017 (Bl. 22 ff. der Beiakte) die Erweiterung eines Altenpflegeheims und den Neubau von Einstellplätzen in Oyten ("Brandschutzgutachten" im Rahmen eines Nachtrags zur Baugenehmigung: Änderung des Brandschutzkonzepts), und aus dem Jahr 2019 (Bl. 18 ff. der Beiakte) einen Umbau mit Nutzungsänderung eines Betriebsgebäudes im Erdgeschoss in Bad Salzuflen ("Beschreibung der brandschutztechnischen Maßnahmen" im Rahmen einer Baugenehmigung). Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, bei Antragstellung diejenigen von ihm betreuten Projekte eingereicht zu haben, die am ehesten mit dem hier streitgegenständlichen Vorhaben vergleichbar waren. Hinsichtlich des Vorhabens in Lindau (Nutzungsänderung innerhalb eines Hotels) erklärte er ergänzend, es habe sich dabei um eine Nutzungsänderung in einem Hotel mit etwa 15 bis 20 Betten in einem historischen Gebäude gehandelt. Bei dem Vorhaben im Jahr 2019 in Bad Salzuflen sei es um die Erweiterung eines Saals mit einer darunter gelegenen kleinen Garage gegangen. Das Vorhaben in Rüdersdorf habe den Neubau einer Brandwand beinhaltet. Dies sei "keine große Sache und mit dem hier streitgegenständlichen Vorhaben definitiv nicht vergleichbar" gewesen. Im Rahmen des Bauvorhabens im Jahr 2017 in Oyten sei eine geschützte Einrichtung für an Demenz erkrankte Pflegebedürftige um etwa 40 zusätzliche Plätze erweitert worden. Die brandschutztechnische Begleitung habe er von einem Kollegen übernommen, deren Brandschutzplanungen er überarbeitet (Änderungen des bestehenden Brandschutzkonzepts) bzw. fortgeführt habe.
Das Gericht verkennt nicht, dass diese (im Wesentlichen nebenberuflich) betreuten Bauvorhaben eine gewisse Erfahrung des Klägers im Bereich der Brandschutzplanung - einschließlich derjenigen für eine Pflegeeinrichtung - dokumentieren. Eine Vergleichbarkeit mit dem streitgegenständlichen Vorhaben ist unter Berücksichtigung der vorstehend aufgezeigten dafür maßgeblichen Kriterien indes nicht gegeben. Das betrifft sowohl das hier bestehende Aufeinandertreffen verschiedenster Nutzungsarten, als auch die Größe und Geschossigkeit des Gebäudes. Letztere ist - wie sich aus den oben dargestellten rechtlichen Wertungen ergibt - entgegen der Ansicht des Klägers im Hinblick auf die brandschutztechnischen Anforderungen ein durchaus relevanter Parameter. Insbesondere weist auch das von dem Kläger - im Übrigen lediglich in Form der Änderung eines bestehenden Brandschutzkonzepts - betreute Pflegeheim keine vergleichbare Geschossigkeit auf, wie sich aus dem von dem Kläger in Bezug genommenen, öffentlich zugänglichen Internet-Auftritt der Einrichtung ersehen lässt.
Dementsprechend hat auch der Kläger in der mündlichen Verhandlung erklärt, ein Brandschutzkonzept für ein Objekt in der Größenordnung wie die "X. ", das ein Pflegeheim war, habe er nicht in seinem "Repertoire" gehabt. Auf die Frage, ob er bei Antragstellung auch schon weitere Sonderbauten mit Brandschutzkonzepten betreut hatte, erklärte er, zumindest keine vergleichbaren Projekte wie das hier streitgegenständliche Vorhaben - im Hinblick auf die Geschossigkeit u.ä. - bearbeitet zu haben. Ob die Beklagte, wie der Kläger im gerichtlichen Verfahren gerügt hat, nach dem Untersuchungsgrundsatz noch weitere Ermittlungen zu seinen praktischen Erfahrungen hätte anstellen müssen, kann vor diesem Hintergrund schon deshalb dahinstehen, weil solche nach dem vorstehend Gesagten zu keinen anderen Erkenntnissen geführt hätten.
Die von dem Kläger eingereichten Fortbildungsnachweise (Zertifikat der akkreditierten Stelle IQ-Zert, Bestätigung über die Teilnahme an der Qualifizierungsmaßnahme "Fachplaner für vorbeugenden Brandschutz") betreffen den Nachweis seiner "Sachkunde" und nicht seiner (praktischen) Erfahrung.
(4) Aus dem Umstand, dass der Kläger nach der Norm DIN EN ISO/IEC 17024 als Sachverständiger für den vorbeugenden und gebäudetechnischen Brandschutz zertifiziert und die zertifizierende Stelle nach dem Akkreditierungsgesetz akkreditiert ist, folgt entgegen der Ansicht des Klägers nicht, dass die in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW vorgesehene Einzelfallprüfung unterbleiben kann oder stets zu dem Ergebnis führen muss, dass eine nach Sachkunde und Erfahrung für die Aufgabe vergleichbare Eignung gegeben ist.
Zwar kann die Zertifizierung des Klägers in Verbindung mit dem von dem Kläger vorgelegten, von der zertifizierenden Stelle aufgestellten Anforderungsprofil "Sachverständiger für den vorbeugenden Brandschutz" als Nachweis für eine bestimmte Sachkunde des Klägers herangezogen werden. Dies ändert jedoch nichts an dem Umstand, dass es nach der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW zusätzlich auch auf die praktische Erfahrung des Klägers ankommt.
Eine formale Gleichstellung von nach DIN EN ISO/IEC 17024 durch eine akkreditierte Stelle zertifizierten Sachverständigen mit staatlich anerkannten bzw. öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen ist auf der Ebene von Gesetzen und Verordnungen - soweit ersichtlich - bislang im Wesentlichen nur im Bereich des Sachverständigenwesens für die Grundstückswertermittlung und Immobilienbewertung - und dort auch nur in Ansätzen - vorzufinden
- vgl. (im Hinblick auf die Erstellung von Gutachten) § 198 Abs. 2 Bewertungsgesetz, § 6 Satz 1 Beleihungswert-ermittlungsverordnung (allerdings in Satz 2 ergänzt um eine Einzelfallprüfung) und § 38 Abs. 4 Satz 2 Landesgrundsteuergesetz Baden-Württemberg; zum Auskunftsrecht (Einholung von grundstücksbezogenen Auskünften) siehe auch § 34 Abs. 6 Satz 5 Grundstückswert-ermittlungsverordnung NRW, ähnlich die Regelungen in den Gutachterausschusslandesverordnungen von U3.--ringen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4), Mecklenburg-Vorpommern (§ 13 Abs. 2 Satz 2), Brandenburg (§ 11 Abs. 2 Nr. 3), Rheinland-Pfalz (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3), Bayern (§ 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3), Saarland (§ 13 Abs. 1 Satz 1) sowie in § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DVO-BauGB Berlin -,
und im Bereich des Baurechts gerade nicht erfolgt. Auch ist beispielsweise im Hinblick auf die öffentliche Bestellung von Sachverständigen nach § 36 Abs. 1 Satz 1 GewO anerkannt, dass aus einer bestehenden privatrechtlichen Zertifizierung weder ein Bestellungsanspruch noch "automatisch" die Bejahung besonderer Sachkunde folgt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2014 - 8 B 61.13 -, juris Rn. 12; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14. Februar 2012 - 3 LA 46/11 -, juris Rn. 3, 10; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. Juni 2006 - 6 S 1083/05 -, juris Rn. 2; VG Berlin, Urteil vom 30. September 2015 - VG 4 K 35/15 -, DS 2016, 27, 29 f.; VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 13. April 2005 - 7 K 1366/03 -, DS 2005, 356, 358; VG Regensburg, Gerichtsbescheid vom 11. März 2004 - RO 5 K 03.2464 -, DS 2005, 358, 359 f.; siehe auch BFH, Urteil vom 5. Dezember 2019 - II R 9/18 -, juris Rn. 22: "Eine durch eine akkreditierte Stelle durchgeführte Zertifizierung ist nicht deckungsgleich mit dem durch § 36 GewO nachgewiesenen fachlichen und persönlichen Profil."; eingehend zu der unterschiedlichen gesetzgeberischen Behandlung von zertifizierten und allgemein öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. Januar 2018 - 3 K 3178/17 -, juris Rn. 34 ff.
Die unterschiedliche Behandlung von zertifizierten Sachverständigen auf der einen und staatlich anerkannten bzw. öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen auf der anderen Seite in § 54 Abs. 3 BauO NRW ist - auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG - nicht zu beanstanden. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dies gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Es steht dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht, unter allen Umständen Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. März 2015 - 1 BvR 2880/11 -, juris Rn. 38 f., vom 7. Mai 2013 - 2 BvR 909/06 -, juris Rn. 73 f., und vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 -, juris Rn. 41 ff.; BVerwG, Urteile vom 21. September 2017 - 2 C 30.16 -, juris Rn. 30, vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 76, und vom 24. November 2011 - 2 C 57.09 -, juris Rn. 31; OVG NRW, Beschluss vom 29. April 2020 - 13 B 512/20.NE -, juris Rn. 61, Urteile vom 16. Mai 2018 - 3 A 1828/16 -, juris Rn. 113, und vom 25. September 2017 - 2 A 2286/15 -, juris Rn. 136, sowie Beschluss vom 23. November 2016 - 2 A 3059/15 -, juris Rn. 117.
Gemessen daran verstößt die in § 54 Abs. 3 BauO NRW angelegte unterschiedliche Behandlung von staatlich anerkannten Sachverständigen nach § 87 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauO NRW für die Prüfung des Brandschutzes bzw. öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für vorbeugenden Brandschutz nach § 36 GewO auf der einen Seite und sonstigen Personen, einschließlich zertifizierten Sachverständigen für den vorbeugenden und gebäudetechnischen Brandschutz, auf der anderen Seite nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG. Zwischen zertifizierten Sachverständigen, die der Regelung in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW unterfallen, und staatlich anerkannten bzw. öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen im Sinne von § 54 Abs. 3 Var. 1 und 2 BauO NRW bestehen Unterschiede, die unter Berücksichtigung des Schutzziels der Norm die in dieser Regelung angelegte Differenzierung - auch in Anbetracht der damit verbundenen Auswirkungen auf die Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) der von § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW umfassten Personen - rechtfertigen und angemessen erscheinen lassen.
Die in § 54 Abs. 3 BauO NRW geregelten Anforderungen dienen erkennbar dem Zweck, sicherzustellen, dass die für in brandschutztechnischer Hinsicht besonders anspruchsvollen baulichen Anlagen erforderlichen und für die Nutzer der baulichen Anlagen äußerst sicherheitsrelevanten Brandschutzkonzepte nur von dafür befähigten Personen aufgestellt werden.
Vgl. VG Minden, Beschluss vom 28. Januar 2022 - 9 K 6856/21 -, juris Rn. 6.
Soweit der Kläger vorträgt, etwaigen Gefahren für die körperliche Unversehrtheit der Nutzer der baulichen Anlagen durch nicht korrekt aufgestellte Brandschutzkonzepte könne durch den Genehmigungsvorbehalt der Behörde und deren Befugnis, fehlerhafte Brandschutzkonzepte zurückzuweisen, begegnet werden, ändert dies an dem Befund nichts, zumal Brandschutzplaner für die von ihnen aufgestellten Konzepte als Fachplaner verantwortlich sind (§ 54 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW).
Als staatlich anerkannte Sachverständige für die Prüfung des Brandschutzes nach § 87 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauO NRW werden nach § 3 Abs. 1 der aufgrund von § 87 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauO NRW erlassenen "Verordnung über staatlich anerkannte Sachverständige nach der Landesbauordnung 2018" (im Folgenden: SV-VO NRW) nur solche Personen anerkannt, die die allgemeinen Voraussetzungen nach § 3 SV-VO NRW und die zusätzlichen fachlichen Voraussetzungen nach § 13 SV-VO NRW erfüllen. Zu den allgemeinen Voraussetzungen gehört nach § 3 Abs. 2 Satz 1 SV-VO NRW, dass die Person Mitglied in der Architektenkammer Nordrhein-Westfalen oder der Ingenieurkammer-Bau Nordrhein-Westfalen ist. Die öffentliche Bestellung und Vereidigung als Sachverständiger setzt ebenfalls die Mitgliedschaft in der Architektenkammer Nordrhein-Westfalen voraus (§ 36 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Nr. 1 und 2, Abs. 4 Satz 1 GewO, § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 Gesetz über die Architektenkammer Nordrhein-Westfalen und die Ingenieurkammer-Bau Nordrhein-Westfalen vom 1. Dezember 2021 - im Folgenden: BauKaG NRW n.F. - bzw. §§ 14 Satz 1 Nr. 8 und 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Gesetz über den Schutz der Berufsbezeichnungen "Architekt", "Architektin", "Stadtplaner" und "Stadtplanerin" sowie über die Architektenkammer, über den Schutz der Berufsbezeichnung "Beratender Ingenieur" und "Beratende Ingenieurin" sowie über die Ingenieurkammer-Bau vom 16. Dezember 2003 - im Folgenden: BauKaG a.F. - , je i.V.m. § 3 Abs. 2 Buchst. a) Sachverständigenordnung der Architektenkammer NRW).
Dabei handelt es sich nicht allein um ein formales Kriterium; vielmehr kommt der Voraussetzung auch ein materieller Gehalt zu. Die Mitgliedschaft sowohl in der Architektenkammer als auch in der Ingenieurkammer-Bau Nordrhein-Westfalen setzen nämlich einen bestimmten Ausbildungsgrad voraus, im Wesentlichen den erfolgreichen Abschluss eines entsprechenden einschlägigen (regelmäßig auf Architektur ausgerichteten bzw. technischen oder naturwissenschaftlichen) Studiums (vgl. §§ 1 Abs. 2, 20 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 BauKaG NRW n.F. / §§ 4, 12 Abs. 1 Satz 1 BauKaG NRW a.F. sowie § 1 Abs. 3 bis 5 BauKaG NRW n.F. / §§ 37, 38, 29 Abs. 1 und 2, 30 BauKaG NRW a.F. jeweils i.V.m. §§ 1 Abs. 1, 2 IngG NRW). Damit haben staatlich anerkannte bzw. öffentlich bestellte und vereidigte Brandschutz-Sachverständige zusätzlich zu den - für eine staatliche Anerkennung bzw. öffentliche Bestellung und Vereidigung ebenfalls erforderlichen - nachgewiesenen theoretischen und praktischen speziellen Kenntnissen im Brandschutz - durch ihre insgesamt - etwa im Vergleich zu betrieblichen Brandschutzbeauftragten oder Berufs- und Werkfeuerwehrleuten - wesentlich breiter angelegte Hochschul- oder Fachhochschulausbildung über den reinen Brandschutz hinaus einen umfassenderen baulich-technischen Wissensstand erworben.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 2. Oktober 2003 - 21 A 2007/01 -, juris Rn. 35, 41 f. und 44.
Es ist ohne Weiteres eingängig, dass ein solches Vorwissen gerade auch im Hinblick auf die Brandschutzplanung - insbesondere von komplexen baulichen Anlagen - von Bedeutung ist, die sich ja (wie bereits dargestellt) u.a. mit Bauteilen und Baustoffen (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauPrüfVO NRW), mit den materiellen Anforderungen des Bauordnungsrechts und etwaigen ausgleichenden Maßnahmen (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 17 BauPrüfVO NRW) und mit Verfahren und Methoden des Brandschutzingenieurwesens (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 18 BauPrüfVO NRW) auseinanderzusetzen und eine zeichnerische Darstellung der baulichen Anforderungen unter Angabe der technischen Anforderungen zu enthalten hat (§ 9 Abs. 2 Satz 2 BauPrüfVO NRW). Vor diesem Hintergrund erachtet es das Gericht als eine zulässige Typisierung, dass der Gesetzgeber staatlich anerkannte bzw. öffentlich bestellte und vereidigte Sachverständige für die Aufstellung von Brandschutzkonzepten als besonders qualifiziert und für die Aufgabe als generell geeignet ansieht. Dass im Einzelfall auch das Brandschutzkonzept etwa eines öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen unzureichend sein kann, und umgekehrt auch ein Gutachten eines nicht öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen fachlich beanstandungsfrei und integer sein kann, ändert daran nichts.
Vgl. zu diesem Gedanken BFH, Urteil vom 5. Dezember 2019 - II R 9/18 -, juris Rn. 21.
Dahingegen erfordert eine Zertifizierung als Sachverständiger für den vorbeugenden Brandschutz ein solches Studium oder einen anderweitig fest umrissenen bestimmten Ausbildungsgrad nicht.
Vgl. etwa die Eingangsvoraussetzungen der den Kläger zertifizierenden Stelle "IQ-Zert", wonach sich z.B. auch Brandschutzbeauftragte mit mindestens zweijähriger Praxis im vorbeugenden Brandschutz oder Berufs- und Werkfeuerwehrleute zertifizieren lassen können oder "andere Personen mit besonderen Qualifikationen im Brandschutz oder vergleichbare[r] Qualifikation", abrufbar unter https://www.iq-zert.de/zertifizierung/brandschutz.html (abgerufen am 14. Juli 2022).
Die Zertifizierung nach der Norm DIN EN ISO/IEC 17024 durch eine nach dem Akkreditierungsgesetz akkreditierte Stelle dokumentiert zwar, dass im Hinblick auf das Verfahren der Zertifizierung gewisse Qualitätsstandards eingehalten wurden. Die nationale Akkreditierungsstelle setzt indes keine einheitlichen fachlichen Standards. Die Zertifizierung selbst erfolgt nicht auf Grund eines Gesetzes oder einer Verordnung, sondern auf Grund des fachlichen Anforderungsprofils der jeweiligen Zertifizierungsstelle und ist mithin privatrechtlich geregelt. Die fachlichen Anforderungen an die zu zertifizierenden Sachverständigen erstellt und verabschiedet jeder Zertifizierer in eigener Verantwortung. Die Zertifizierung erfolgt auf privatrechtlicher Grundlage.
Vgl. Rickert, in: Pielow, BeckOK GewO, Stand: Juli 2018, § 36 Rn. 5; Bleutge, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: Februar 2021, § 36 Rn. 20.
Auch dies unterscheidet sich von den in § 54 Abs. 3 Var. 1 und 2 BauO NRW geregelten Sachverständigen, die auf öffentlich-rechtlicher Grundlage durch - der Aufsicht des Landesbauministeriums unterstellte (§ 4 Abs. 1 Satz 1 BauKaG NRW n.F. / § 96 f. BauKaG NRW a.F.) - Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BauKaG NRW n.F. / §§ 12 Abs. 2 Satz 1, 37 Abs. 2 Satz 1 BauKaG NRW a.F.) anerkannt bzw. öffentlich bestellt und vereidigt werden (§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 BauKaG NRW n.F. / §§ 14 Satz 1 Nr. 8, 9 und 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, 9 BauKaG NRW a.F.) und unter berufsständischer Aufsicht (§§ 33 f. BauKaG NRW n.F. / §§ 52 ff. BauKaG NRW a.F.) stehen.
Soweit der Kläger zur Auslegung von § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW auf Inhalte einer "Niederschrift über Dienstbesprechungen mit den Bauaufsichtsbehörden im Oktober / November 2014" Bezug nimmt, wonach bei sonstigen Erstellern von Brandschutzkonzepten nicht gefordert werden könne, dass diese "die gleichen Voraussetzungen" erfüllen wie Personen, die eine staatliche Anerkennung als Sachverständiger für die Prüfung des Brandschutzes besitzen, ergibt sich daraus keine andere Bewertung. Unabhängig von der Frage der rechtlichen Außenwirkung einer solchen Besprechung und abgesehen davon, dass diese Dienstbesprechungen offensichtlich vor der Neuregelung in § 54 Abs. 3 BauO NRW abgehalten wurden und sich auf Verwaltungsvorschriften zu der abweichend formulierten Vorgängerregelung (siehe hierzu unter (5)) bezogen, steht die daraus zitierte Aussage nicht im Widerspruch zu den oben beschriebenen Maßstäben und zum Inhalt der gesetzlichen Regelung in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW, denn auch darin wird nicht die identische Qualifikation, sondern nur eine nach Sachkunde und Erfahrung vergleichbare Eignung verlangt.
Dass diese Eignung bei zertifizierten Sachverständigen im Wege einer Einzelfallbetrachtung anhand des in Rede stehenden Bauvorhabens - so im Übrigen auch bereits die vorstehend erwähnte Niederschrift - gesondert zu prüfen ist, während staatlich anerkannte bzw. öffentlich bestellte und vereidigte Sachverständige generell als geeignet gelten, ist angesichts der oben dargestellten Unterscheide unter Gleichheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Nicht zu beanstanden ist insbesondere, dass - entsprechend des in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Willens - von der in § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW geregelten Personengruppe, einschließlich zertifizierten Sachverständigen, in Anbetracht ihrer insgesamt deutlich heterogeneren theoretischen Vorbildung eine praktische Erfahrung mit der Brandschutzplanung vergleichbarer Objekte verlangt wird. Vor allem bei Personen, die - wie der Kläger - über keinen entsprechenden einschlägigen Studienabschluss verfügen, kann dies im Wege einer Gesamtbetrachtung der Eignung durch praktische Erfahrungen gleichsam kompensiert werden. Der Einwand, bei staatlich anerkannten bzw. öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen werde eine solche Erfahrung nicht nochmals im Einzelfall geprüft, übersieht dies und beansprucht selektiv, zwar im Hinblick auf den Ausbildungsabschluss (betrifft die "Sachkunde") ein anderes Vorbildungsniveau vorweisen zu dürfen, hinsichtlich der Anforderungen an die praktische Erfahrung aber mit staatlich anerkannten bzw. öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen gleich behandelt zu werden.
(5) Insofern führt auch der Verweis des Klägers auf die zu der Vorgängervorschrift von § 54 Abs. 3 BauO NRW erlassenen Verwaltungsvorschriften nicht weiter. Die Regelung über die Aufstellung von Brandschutzkonzepten in § 54 Abs. 3 BauO NRW wurde durch das Gesetz zur Modernisierung des Bauordnungsrechts in Nordrhein-Westfalen - Baurechtsmodernisierungsgesetz (BauModG NRW) - vom 21. Juli 2018 (GV. NRW. S. 421) neu gefasst. Zuvor bestimmte § 58 Abs. 3 der bis dahin geltenden BauO NRW 2000 vom 1. März 2000 (im Folgenden: BauO NRW a.F.) nur, dass Brandschutzkonzepte für bauliche Anlagen von staatlich anerkannten Sachverständigen aufgestellt werden sollten. Die gemäß § 36 GewO öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für den baulichen Brandschutz waren ihnen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 BauPrüfVO NRW in der Fassung vom 6. Dezember 1995 hinsichtlich der Aufstellung von Brandschutzkonzepten gleichgestellt. In der Verwaltungsvorschrift zu § 58 Abs. 3 BauO NRW a.F. (RdErl. d. Ministeriums für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport vom 12. Oktober 2000 - II A 3 - 100/85, MBl. NRW. Ausgabe 2000 Nr. 71 vom 23. November 2000) war überdies vorgesehen, dass neben den Sachverständigen "im Einzelfall" auch weitere Personen in Betracht kommen konnten, deren Brandschutzkonzepte "von den Bauaufsichtsbehörden akzeptiert werden". Dabei sollte es sich ausweislich der Verwaltungsvorschrift um Personen handeln, deren jeweilige Ausbildung und berufliche Erfahrung sie als hinreichend qualifiziert im Sinne des Regelungsziels des § 58 Abs. 3 BauO NRW a.F. erscheinen lasse. Die Verwaltungsvorschrift enthielt hierzu eine beispielhafte Aufzählung.
Die Frage, ob und inwieweit Verwaltungsvorschriften Außenwirkung zukommt
- vgl. hierzu Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 1 Rn. 212 ff.; Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: April 2022, § 40 VwVfG Rn. 172 ff. -,
und konkret diese - vor der Neuregelung in § 54 Abs. 3 BauO NRW erlassene - Verwaltungsvorschrift zur Auslegung von § 54 Abs. 3 Var. 3 BauO NRW herangezogen werden kann, bedarf schon deshalb keiner Vertiefung, weil auch sie ausdrücklich eine Einzelfall-Betrachtung durch die Bauaufsichtsbehörden vorsah. Auch gehört der Kläger nicht zu einer der in der Verwaltungsvorschrift aufgezählten Personengruppen.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 91 VwGO
§ 113 VwGO
§ 113 VwGO
§ 37 VwVfG
§ 39 VwVfG
§ 46 VwVfG NRW
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG NRW
§ 36 GewO
§ 54 BauO
§ 9 BauPrüfVO
§ 36 GewO
§ 3 SV-VO
§ 13 SV-VO
§ 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 87 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauO NRW
§ 54 Abs. 3 BauO NRW
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 91 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1, 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 87 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauO NRW
§ 9 Abs. 1 BauPrüfVO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BauPrüfVO
§ 9 Abs. 2 Satz 2 BauPrüfVO
§ 70 Abs. 2 Satz 3, 50 Abs. 2 BauO NRW
§ 50 Abs. 2 BauO NRW
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 BauPrüfVO
§ 50 Abs. 1 BauO NRW
§ 198 Abs. 2 Bewertungsgesetz
§ 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DVO-BauGB
§ 36 Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 54 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW
§ 3 Abs. 2 Satz 1 SV-VO
§ 36 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Nr. 1 und 2, Abs. 4 Satz 1 GewO
§ 1 Abs. 2, 20 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 BauKaG NRW
§ 1 Abs. 3 bis 5 BauKaG NRW
§ 1 Abs. 1, 2 IngG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BauPrüfVO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 17 BauPrüfVO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 18 BauPrüfVO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BauKaG NRW
§ 1 Abs. 1 Satz 1 BauKaG NRW
§ 12 Abs. 2 Satz 1, 37 Abs. 2 Satz 1 BauKaG NRW
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 BauKaG NRW
§ 14 Satz 1 Nr. 8, 9 und 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, 9 BauKaG NRW
§ 58 Abs. 3 der bis dahin geltenden BauO NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 3 BauPrüfVO
§ 58 Abs. 3 BauO NRW
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 C 1.16
4 C 33.13
12 A 82/18
13 A 4859/00
6 C 57.16
7 C 24.91
11 A 1958/20
2 A 1335/10
3 C 25.03
2 C 5.19
3 C 49.87
8 C 14.12
4 C 12.04
12 A 2838/12
2 A 1387/15
2 A 2507/13
2 B 18.11
1 C 15.85
1 C 157.79
8 A 1161/18
3 C 46.81
3 C 135.79
10 B 1.11
1 L 53/13
6 A 589/12
9 K 6856/21
22 O 53/21
2 C 11.15
7 C 39.07
11 LA 351/19
8 B 61.13
1 C 10.88
4 B 799/16
3 LA 46/11
6 S 1083/05
4 K 35/15
7 K 1366/03
5 K 03.24
II R 9/18
3 K 3178/17
1 BvR 2880/11
2 BvR 909/06
1 BvR 2983/10
2 C 30.16
8 C 6.15
2 C 57.09
13 B 512/20
3 A 1828/16
2 A 2286/15
2 A 3059/15
21 A 2007/01