Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-10, Aktenzeichen 16 K 5206/20

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 23.10.2020 gegen Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung des Landratsamts R. über infektionsschützende Maßnahmen bei einer 7-Tages-Inzidenz innerhalb des Landkreises R. von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner (Corona AV) vom 17.10.2020 (in der Fassung der Änderungsallgemeinverfügung vom 20.10.2020) wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Der Antragsteller begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die mit der Allgemeinverfügung des Landratsamts R über infektionsschützende Maßnahmen bei einer 7-Tages-Inzidenz innerhalb des Landkreises R. von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner vom 17.10.2020 in der Fassung vom 20.10.2020 angeordnete Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in sogenannten Verdichtungszonen.
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Mit der Allgemeinverfügung des Landratsamtes R. vom 17.10.2020 in der Fassung vom 20.10.2020 wird u. a. angeordnet:
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„1. Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ist im gesamten Kreisgebiet durchgängig verpflichtend
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a) für sämtliche Personen, die sich auf Märkten i.S.d. §§ 66 – 68 Gewerbeordnung (GewO) und Messen i.S.d. § 64 GewO aufhalten,
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b) Im öffentlichen (d.h. der Öffentlichkeit frei zugänglichen) Raum im Freien und geschlossenen Räumen dort, wo
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(1) auf Grund der tatsächlichen Gegebenheiten ein Mindestabstand von 1,5 m zu anderen Personen von vornherein erkennbar nicht eingehalten werden kann und zusätzlich dort wo(2) im Freien durch die Gemeinden i.S.d. Ziff. 2 Verdichtungszonen ausgewiesen wurden.
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2. Verdichtungszone ist ein Bereich, in dem damit zu rechnen ist, dass der Mindestabstand von 1,5 m zwischen den dort anwesenden Personen in aller Regel nicht eingehalten werden kann. Die kreisangehörigen Gemeinden und Städte werden ermächtigt, durch einen geeigneten, unmissverständlichen und gut sichtbaren Aushang unmittelbar vor Ort Verdichtungszonen auszuweisen und kenntlich zu machen.(...)
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4. Die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung gem. § 3 Abs. 1 CoronaVO sowie die aufgrund von § 16 CoronaVO ergangenen Regelungen zur Mund-Nasen-Bedeckung bleiben hiervon unberührt.
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5. Die Ausnahmen des § 3 Abs. 2 CoronaVO in der jeweils geltenden Fassung gelten auch im Anwendungsbereich dieser Allgemeinverfügung. Darüber hinaus gilt die Verpflichtung nach Ziff. 1 nicht während der Ausübung dienstlicher oder beruflicher Tätigkeiten, soweit die Tätigkeit dies erfordert; für Personen, die allein einer sportlichen Betätigung im Freien nachgehen (z.B. Joggen, Radfahren, u.Ä.) und wenn der Mindestabstand nur unter Personen, die demselben Haushalt angehören, nicht eingehalten wird. Sonstige Regelungen, die abweichend eine weitergehende Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung anordnen – darunter insbesondere § 3 Abs. 1 CoronaVO in der jeweils geltenden Fassung, bleiben hiervon unberührt.
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6. Für den Fall, dass Personen entgegen Ziff. 1 keine Mund-Nasen-Bedeckung tragen, wird ein Zwangsgeld in Höhe von 100,- EUR angedroht.
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7. Diese Allgemeinverfügung gilt am Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung als bekanntgegeben. Sie tritt außer Kraft, sobald die Sieben-Tages Inzidenz von 50 bezogen auf den Landkreis R. in sieben aufeinanderfolgenden Tagen unterschritten wird. Das Landratsamt wird auf den Eintritt dieses Zeitpunktes durch eine entsprechende Veröffentlichung unter www. (...) .de zusätzlich hinweisen.“
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Aufgrund der Ermächtigung in Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung wies die Stadt W. am 20.10.2020 die in dem nachfolgenden Plan verzeichneten, rot markierten Bereiche als Verdichtungszonen aus (vgl. Internetseite der Stadt W):
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Gegen Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung und gegen die Ausweisung der Verdichtungszonen durch die Stadt W. erhob der Antragsteller am 23.10.2020 jeweils Widerspruch.
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In seinem am selben Tag eingegangenen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Widersprüche führt er im Wesentlichen aus, die Regelung der Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung verstoße gegen den Parlamentsvorbehalt; auch § 20 Abs. 2 CoronaVO stelle keine Ermächtigungsgrundlage dar, um die angegriffene Regelung zum Tragen einer Maskenpflicht in sogenannten Verdichtungszonen zu erlassen. Die Regelung sei zudem unverhältnismäßig. Es sei nichts darüber bekannt, dass es unter freiem Himmel zu besonders vielen Infektionen mit SARS-CoV-2 gekommen sei und hier eine besondere Gefahr drohe. Auch das Robert-Koch-Institut gehe davon aus, dass bei Wahrung eines Mindestabstands die Übertragungswahrscheinlichkeit im Außenbereich aufgrund der Luftbewegung sehr gering sei. Daher fehle es an der Erforderlichkeit einer generellen Maskenpflicht. Er selbst werde in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt, da er als Rechtsanwalt auch bei leeren Straßen auf dem fußläufigen Weg zu seinen Mandanten und zurück verpflichtet sei, einen Mund-Nasen-Schutz in den von der Stadt W. aufgrund der Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung des Landratsamtes R. ausgewiesenen Verdichtungszonen zu tragen.
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Der Antragsteller beantragt nach sachdienlicher Auslegung,
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die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 23.10.2020 gegen Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung des Landratsamtes R. über infektionsschützende Maßnahmen bei einer 7-Tages-Inzidenz innerhalb des Landkreises R. von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner (Corona AV) vom 17.10.2020 (in der Fassung der Änderungsallgemeinverfügung vom 20.10.2020) anzuordnen.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Zur Begründung führt er aus, im Landkreis R. seien die Fallzahlen so stark angestiegen, dass die 7-Tage-Inzidenz von 50 Neuinfizierten pro 100.000 Einwohner bereits am 19.10.2020 erreicht worden sei. Der Landkreis R. gelte daher derzeit als Corona-Risikogebiet – aktuell liege der 7-Tage-Inzidenzwert bei 94 Neuinfizierten pro 100.000 Einwohner. Daher liege ein erhöhtes regionales Risiko vor, sich mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 zu infizieren. Die Zahlen im Landkreis R. würden weiterhin ansteigen. Das Robert-Koch-Institut empfehle das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als Hygienemaßnahme, um Risikogruppen zu schützen und die Ausbreitungsgeschwindigkeit von SARS-CoV-2 zu verlangsamen. Zudem werde die Einhaltung eines Mindestabstands empfohlen. Zwar sei eine Ansteckung im Freien bei Wahrung des Mindestabstands sehr unwahrscheinlich. Vorliegend gehe es jedoch gerade um die Situationen, in denen der Mindestabstand voraussichtlich nicht eingehalten werden könnte. Die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in ausgewiesenen Verdichtungszonen trage daher dazu bei, Personen zu schützen, die den Mindestabstand aufgrund der örtlichen Begebenheiten an bestimmten Stellen nicht einhalten könnten. Sie stelle eine von mehreren notwendigen Maßnahmen dar, um die Ausbreitungsgeschwindigkeit von SARS-CoV-2 verlangsamen zu können und sei daher verhältnismäßig und erforderlich.
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Die Stadt W. führt zur Ausweisung der Verdichtungszonen in ihrem Stadtgebiet ergänzend aus, die Rechtsmäßigkeit der Allgemeinverfügung des Landratsamtes R. sei für ein Tätigwerden ihrerseits vorausgesetzt worden. Die in ihrem Stadtgebiet ausgewiesenen Verdichtungszonen seien auf den engen Innenstadtbereich beschränkt. Hier herrsche erfahrungsgemäß über den gesamten Tag eine hohe Publikumspräsenz, die sich nicht nur auf die Öffnungszeiten der anliegenden Geschäfte beschränke. Auch die K.-Straße sei als vorwiegend fußläufig genutzte Verbindungsachse zwischen Bahnhof und Innenstadt stark frequentiert. Durch die Ausdehnung der S-Bahn-Zeiten auf die gesamte Nachtzeit, sei auch insbesondere zu den Ankunfts- und Abfahrtszeiten der Bahn mit einem erhöhten Fußgängeraufkommen – auch in größeren Gruppen – zu rechnen. Das aktuelle Infektionsgeschehen in W. folge in der Tendenz dem Infektionsgeschehen im Landkreis R.. Derzeit seien täglich drei bis fünf Neuinfektionsfälle zu verzeichnen. Die Nachverfolgung von Kontaktpersonen gestalte sich aufgrund der relativ hohen Kontaktzahlen pro infizierter Person relativ schwierig und aufwendig, könne aber momentan aufgrund des Einsatzes eines erweiternden Mitarbeiterstabs bewältigt werden. Zu Infektionsausbrüchen in den bezeichneten Verdichtungszonen seien keine verlässlichen Aussagen möglich, denn in den meisten Fällen seien der Zeitpunkt und die Örtlichkeit der Ansteckung nicht mehr nachvollziehbar.
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Auf die Gerichtsakte wird wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts Bezug genommen. II.
Auf die Gerichtsakte wird wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hat Erfolg.
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1. Die Kammer legt den Antrag so aus, dass dieser sich nur gegen Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung in der Fassung vom 20.10.2020 und damit nur gegen den Antragsgegner richtet (vgl. §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO). Wie sich aus der Antragsbegründung ergibt, begehrt der Antragsteller die Aufhebung der Regelung, die ein generelles Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in Verdichtungszonen anordnet. Die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in Verdichtungszonen ist allein in Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung des Landratsamtes R. geregelt. Bei Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung würde zugleich die Ausweisung der Verdichtungszonen durch die Stadt W. – als Konkretisierung der Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung – gegenstandslos.
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Dieser so verstandene Antrag ist wegen der gesetzlichen Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO i. V. m. §§ 28 Abs. 3, 16 Abs. 8 IfSG statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller hat aufgrund seiner geplanten Mandantenbesuche in W. eine mögliche Verletzung seiner allgemeinen Handlungsfreiheit geltend gemacht und ist damit antragsbefugt. Angesichts der weitergehenden Pflicht zum generellen Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in sogenannten Verdichtungszonen ist der Antragsteller auch rechtsschutzbedürftig, da § 3 Abs. 1 Nr. 11 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 23.06.2020 in der ab 02.11.2020 gültigen Fassung auf Fußgängerbereiche beschränkt ist, wenn dort der Mindestabstand von 1,5 m nicht eingehalten werden kann.
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2. Der Antrag ist auch begründet.
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Bei der Entscheidung über einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hat das Gericht eine Abwägung zwischen dem privaten Interesse an der aufschiebenden Wirkung des eingelegten Rechtsbehelfs einerseits und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts andererseits vorzunehmen. Das Gewicht dieser gegenläufigen Interessen wird entweder vornehmlich durch die summarisch zu prüfenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache oder – insbesondere wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs offen erscheinen – durch eine Folgenabwägung bestimmt. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung; ist er offensichtlich rechtmäßig, hat regelmäßig das – unabhängig davon zu belegende – öffentliche Interesse an der Vollziehung Vorrang. Im Rahmen der Folgenabwägung sind die voraussichtlichen Folgen des Suspensiveffekts einerseits und der sofortigen Vollziehung andererseits zu gewichten. Maßgebend sind insoweit nicht nur die Dringlichkeit des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung sowie Natur und Schwere der mit dem Eingriff für den Antragsteller verbundenen Belastungen, sondern auch die Möglichkeit, die jeweiligen Folgen der Maßnahmen rückgängig zu machen.
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Gemessen daran überwiegt das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Pflicht zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes in ausgewiesenen Verdichtungszonen.
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Die Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung des Landratsamts R. in der Fassung vom 20.10.2020 ist voraussichtlich rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO analog).
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a) Grundlage der Allgemeinverfügung ist § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Diese Norm ist nach summarischer Prüfung mit höherrangigem Recht, insbesondere den Vorgaben von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und dem Parlamentsvorbehalt vereinbar (vgl. grundlegend: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 04.11.2020 – OVG 11 S 94/20 –, juris Rn. 28 ff.; OVG Bremen, Beschluss vom 09.04.2020 – 1 B 97/20 –, juris Rn. 24 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 08.09.2020 – 19 K 1731/20 –, juris Rn. 44 ff.).
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Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG kann sie insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
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b) Formelle Mängel der Allgemeinverfügung wurden nicht vorgetragen und sind bei summarischer Prüfung auch nicht ersichtlich. Das Gesundheitsamt des Landkreises R. dürfte insbesondere aufgrund des § 54 Satz 1 IfSG i. V. m. § 1 Abs. 6a Satz 1 IfSGZustV BW in der Fassung vom 28.05.2020 zuständig für den Erlass der angefochtenen Allgemeinverfügung sein, da eine epidemische Lage von nationaler Tragweite im Sinne des § 5 IfSG im Falle der Corona-Pandemie ausweislich der Feststellung des Bundestags vom 25.03.2020 vorliegt (vgl. www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/epidemie-bund-kompetenzen-1733634; VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 18.05.2020 – 1 S 1357/20 –, juris Rn. 39) und im Landkreis R. der Schwellenwert von 50 neu gemeldeten SARS-CoV-2-Fällen pro 100.000 Einwohner in den vorangehenden sieben Tagen (7-Tage-Inzidenz) seit dem 19.10.2020 überschritten wird (vgl. https://www.r.-kreis.de/jugend-gesundheit-und-soziales/gesundheit/coronavirus-aktuelle-informationen).
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c) Die Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung vom 20.10.2020 ist voraussichtlich materiell rechtswidrig.
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aa) Zwar liegen die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG mit Blick auf das „Ob“ eines staatlichen Handelns vor.
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Im Landkreis R. werden unzweifelhaft fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ausscheider und Ansteckungsverdächtige (§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) im Hinblick auf das neuartige Coronavirus SARS-CoV-2 und die hierdurch ausgelöste Krankheit COVID-19 festgestellt. Das Landratsamt R. hat hinsichtlich des Infektionsgeschehens ausgeführt, dass der 7-Tage-Inzidenzwert im Landkreis am 29.10.2020 bei 94 Neuinfizierten pro 100.000 Einwohnern gelegen habe. Ausweislich der aktuellen Daten zum Infektionsgeschehen im Landkreis auf der Homepage des Landratsamtes R. liegt der 7-Tage-Inzidenzwert aktuell bei 163 Neuinfizierten pro 100.000 Einwohnern. Am 08.11.2020 sind 46 Neuinfektionen im Landkreis R. registriert worden, sodass die Zahl der Infektionen auf insgesamt 3.912 Fälle angestiegen ist (https://www.r.-kreis.de/jugend-gesundheit-und-soziales/gesundheit/coronavirus-aktuelle-informationen, abgerufen am 09.11.2020).
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COVID-19 ist eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Den Angaben des fachkundigen Robert-Koch-Instituts (im Folgenden: RKI) zufolge, das nach § 4 IfSG zentrale Aufgaben im Zusammenhang mit der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten und der Verhinderung ihrer Weiterverbreitung zu erfüllen hat, manifestiert sich die Erkrankung als Infektion der Atemwege, aber auch anderer Organsysteme mit den Symptomen Husten, Fieber, Schnupfen sowie Geruchs- und Geschmacksverlust. Der Krankheitsverlauf variiert in Symptomatik und Schwere. Es wird angenommen, dass etwa 81% der diagnostizierten Personen einen milden, etwa 14% einen schwereren und etwa 5% einen kritischen Krankheitsverlauf zeigen. Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Männer, Raucher (bei schwacher Evidenz), stark adipöse Menschen, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Nieren- und Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Die Erkrankung ist sehr infektiös, und zwar nach Schätzungen beginnend etwa ein bis zwei Tage vor Symptombeginn und endend – bei mild-moderaten Erkrankungen – jedenfalls zehn Tage nach Symptombeginn. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich durch die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel (größere Tröpfchen und kleinere Aerosole), die beim Atmen, Husten, Sprechen und Niesen entstehen. Auch eine Übertragung durch kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 85%. Laut der Daten aus dem deutschen Meldesystem werden etwa 14% der in Deutschland dem RKI übermittelten Fälle hospitalisiert. Unter hospitalisierten COVID-19-Patienten mit einer schweren akuten Atemwegserkrankung mussten 37% intensivmedizinisch behandelt und 17% beatmet werden. Die mediane Hospitalisierungsdauer von COVID-19-Patienten mit einer akuten respiratorischen Erkrankung beträgt 10 Tage und von COVID-19-Patienten mit einer Intensivbehandlung 16 Tage. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome – ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin vom 12.3.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30.03.2020). Eine Impfung ist in Deutschland nicht verfügbar. Verschiedene spezifische Therapieansätze (direkt antiviral wirksam, immunmodulatorisch wirksam) wurden und werden im Verlauf der Pandemie in Studien untersucht. Zwei Arzneimittel erwiesen sich jeweils in einer bestimmten Gruppe von Patienten mit COVID-19 als wirksam. Als direkt antiviral wirksames Arzneimittel erhielt Remdesivir am 03.07.2020 eine bedingte Zulassung zur Anwendung bei schwer erkrankten Patienten durch die Europäische Kommission. Als immunmodulatorisch wirksames Arzneimittel erhielt Dexamethason eine positive Bewertung durch die Europäische Kommission für die Anwendung bei bestimmten Patientengruppen mit einer Infektion durch SARS-CoV-2. Aufgrund der Neuartigkeit des Krankheitsbildes lassen sich keine zuverlässigen Aussagen zu Langzeitauswirkungen und (irreversiblen) Folgeschäden durch die Erkrankung bzw. ihre Behandlung (z.B. in Folge einer Langzeitbeatmung) treffen. Allerdings deuten Studiendaten darauf hin, dass an COVID-19 Erkrankte auch Wochen bzw. Monate nach der akuten Erkrankung noch Symptome aufweisen können. Während der Fall-Verstorbenen-Anteil bei Erkrankten bis etwa 50 Jahren unter 0,1% liegt, steigt er ab 50 zunehmend an und liegt bei Personen über 80 Jahren häufig über 10% (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888, Stand: 16.10.2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html, Stand: 28.09.2020; OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.10.2020 – 13 MN 371/20 –, juris Rn. 44 f.).
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Die danach vorliegenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verpflichten das Landratsamt R. zum Handeln, ohne dass ihm ein Entschließungsermessen zustünde (gebundene Entscheidung, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 – 3 C 16.11 –, juris Rn. 23).
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bb) Nach summarischer Prüfung erweist sich die in Ziffer 1 b) (2) der angefochtenen Allgemeinverfügung angeordnete generelle Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in ausgewiesenen Verdichtungszonen aber nicht als eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG, sodass das Landratsamt R. das ihm zustehende Auswahlermessen voraussichtlich rechtfehlerhaft ausgeübt hat.
38
§ 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet. Der Begriff der "Schutzmaßnahmen" ist folglich umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen. Da § 28 Abs. 1 IfSG auch der Verhinderung der Übertragung auf bisher nicht erkrankte Personen und damit ebenfalls präventiven Zwecken dient, ermächtigt die Vorschrift auch zu Maßnahmen gegen Nichtstörer (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.04.2020 – 1 S 925/20 – juris Rn. 33; BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 – 3 C 16.11 – juris Rn. 36; Gerhardt, Infektionsschutzgesetz Kommentar, 3. Auflage 2020, § 28, Rn. 18).
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Hinsichtlich Art und Umfang der zu treffenden Schutzmaßnahmen ist der Behörde ein Auswahlermessen eingeräumt. Dieses Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige Schutzmaßnahmen“ handeln muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind. Bei der Bewertung infektionsschutzrechtlicher Gefahrenlagen kommt dem Antragsgegner zwar ein Einschätzungsspielraum zu (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 09.04.2020 – 20 NE 20.688 –, juris, Rn. 45). Dennoch bedarf es zur Bestimmung der objektiven Notwendigkeit jeder einzelnen Maßnahme eine fortlaufende Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die Ermessensentscheidung ist nach Maßgabe des § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich überprüfbar.
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Das Landratsamt R. dürfte das ihm zustehende Auswahlermessen bezüglich der zu ergreifenden Maßnahmen – das „Wie“ der Maßnahmen – in gerichtlich gemäß § 114 Satz 1 VwGO zu beanstandender Weise ausgeübt haben, denn die generelle Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in ausgewiesenen Verdichtungszonen hält einer Verhältnismäßigkeitsprüfung voraussichtlich nicht stand.
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(1) Sie verfolgt allerdings ein legitimes Ziel.
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Sie bezweckt zusammen mit anderen normierten Maßnahmen und Vorgaben im Zusammenhang mit der durch das Coronavirus SARS-CoV-2 ausgelösten Pandemie, Neuinfektionen soweit als möglich vorzubeugen und damit gleichzeitig auch die Ausbreitungsgeschwindigkeit der übertragbaren Krankheit COVID-19 innerhalb der Bevölkerung zu verringern. Dies dient unter anderem dazu, eine Überlastung des öffentlichen Gesundheitssystems zu vermeiden. Zweck der Regelung ist somit der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit jedes Einzelnen wie auch der Bevölkerung insgesamt, wofür den Staat gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG eine umfassende Schutzpflicht trifft (BVerfG, Beschluss vom 16.10.1977 – 1 BvQ 5/77 –, juris Rn. 13 f.; vgl. VG Berlin, Beschluss vom 15.10.2020 – 14 L 422/20 –, juris Rn. 19). Dabei wurde die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in ausgewiesenen Verdichtungszonen als Reaktion auf eine Situation verfügt, in der sich der Verlauf der Pandemie in der Bundesrepublik und insbesondere im Landkreis R. (wieder) zunehmend verschärft. Dem RKI zufolge ist aktuell ein beschleunigter Anstieg der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Die Inzidenz der letzten sieben Tage ist deutschlandweit auf 136 Fälle pro 100.000 Einwohner angestiegen. Der Anteil der COVID-19-Fälle in der älteren Bevölkerung nimmt aktuell zu. So beträgt die 7-Tage-Inzidenz bei Personen über 60 Jahre aktuell 92 Fälle pro 100.000 Einwohner. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle ist in den vergangenen 2 Wochen von 1.296 Patienten am 25.10.2020 auf 2.904 Patienten am 08.11.2020 angestiegen (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 08.11.2020, S. 1). Die berichteten R-Werte lagen im Oktober stabil deutlich über 1. In den letzten Tagen unterlag der R-Wert leichten Schwankungen; aktuell liegt er bei 1 (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 25.10.2020, S. 1 f.). Daher appelliert das RKI dringend, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiere, indem sie Abstands- und Hygieneregeln konsequent – auch im Freien – einhalte, Innenräume lüfte und, wo geboten, eine Mund-Nasen-Bedeckung korrekt trage. Menschenansammlungen – besonders in Innenräumen – sollten möglichst gemieden werden (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 29.10.2020, S. 1 f.). Vor diesem Hintergrund haben die Ministerpräsidenten der Länder mit der Bundeskanzlerin weitergehende Maßnahmen zur Beschränkung des öffentlichen Lebens in Deutschlands am 28.10.2020 für die Zeit ab dem 02.11.2020 beschlossen. Bezogen auf den Landkreis R. liegt der 7-Tage-Inzidenzwert für den 09.11.2020 bei 163 Neuinfizierten pro 100.000 Einwohnern (https://www.r-kreis.de/jugend-gesundheit-und-soziales/gesundheit/corona-virus-aktuelle-informationen, abgerufen am 09.11.2020); am 08.11.2020 kamen 46 weitere Infektionsfälle zu den bereits insgesamt registrierten 4.470 Fällen hinzu (https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4).
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(2) Ebenfalls ist nach summarischer Prüfung von der Geeignetheit der Verpflichtung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes in ausgewiesenen Verdichtungszonen auszugehen (vgl. hierzu VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.10.2020 – 7 K 4209/20 –, juris Rn. 9). Hierfür genügt es, dass die Maßnahme zur Zweckerreichung beiträgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 – 7 CN 1.11 –, juris Rn. 29). Die angeordnete Verpflichtung dürfte einen Beitrag zu dem Ziel der Allgemeinverfügung leisten, eine weitere Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus abzuwenden. Sie verringert die Häufigkeit der Situationen, in denen zwei oder mehrere Personen einen Abstand von 1,5 Metern ohne Mund-Nasen-Bedeckungen unterschreiten und daher ein erhöhtes Risiko einer Übertragung des SARS-CoV-2-Virus besteht. Nach Einschätzung des Robert-Koch-Instituts besteht ein erhöhtes Übertragungsrisiko auch bei Menschenansammlungen im Freien, wenn der Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten wird (vgl. täglicher Lagebericht des RKI vom 31.08.2020, S. 11; RKI, Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2 / Krankheit COVID-19, Stand: 04.11.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html).
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(3) Die Kammer zweifelt aber an der Erforderlichkeit einer Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Freien, soweit diese über die in § 3 Abs. 1 Nr. 11 CoronaVO getroffene Regelung hinausgeht (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.10.2020 – 7 K 4209/20 –, juris Rn. 11 f.).
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Nach § 3 Abs. 1 Nr. 11 CoronaVO muss innerhalb von Fußgängerbereichen im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 4 c) LStrG eine nicht-medizinische Alltagsmaske oder eine vergleichbare Mund-Nasen-Bedeckung getragen werden, es sei denn, es ist sichergestellt, dass der Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen eingehalten werden kann. Damit besteht bereits eine geltende Vorgabe für einen Teil des öffentliches Raumes im Freien (Fußgängerbereiche), in denen Menschenansammlungen typischerweise zusammenkommen und bei denen der Mindestabstand von 1,5 Metern nicht durchgängig eingehalten werden kann. Diese Vorgabe stellt für die betroffenen Benutzer der Straßen und Plätze ein milderes, gleich geeignetes Mittel dar, da sie von der Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung freigestellt werden, wenn der Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen eingehalten werden kann. Die Kammer kann weder der Begründung der Allgemeinverfügung noch den Ausführungen des Antragsgegners bzw. der Stadt W. im vorliegenden Verfahren ausreichende Anhaltspunkte entnehmen, warum darüber hinaus in den sogenannten Verdichtungszonen nach Ziffer 2 der Allgemeinverfügung allgemein und in den Verdichtungszonen der Stadt W. im Speziellen eine Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ohne Freistellung bei fehlender konkreter Gefahrenlage und ohne jegliche zeitliche Einschränkung aus Gründen des Infektionsschutzes erforderlich ist. Die Begründung der Stadt W., es handle sich um – tags und nachts – besonders stark frequentierte Orte, an denen ein hohes Ansteckungsrisiko bestehe, vermag in dieser Pauschalität nicht zu überzeugen.
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Auch die aktuellen Empfehlungen des RKI sprechen gegen die Erforderlichkeit einer über die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 11 CoronaVO hinausgehenden Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Freien. Danach sei das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum angezeigt, wo mehrere Menschen zusammentreffen und sich länger aufhalten (z.B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 Metern nicht immer eingehalten werden könne (z.B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Auch bei Menschenansammlungen im Freien sei das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung angezeigt, wenn der Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten werde. Der Einsatz einer Mund-Nasen-Bedeckung könne andere zentrale Schutzmaßnahmen, wie die (Selbst-)Isolation von Infizierten, die Einhaltung der physischen Distanz von mindestens 1,5 m und von Hustenregeln und Händehygiene sowie die Notwendigkeit des Lüftens nicht ersetzen, sondern lediglich ergänzen. Das situationsbedingte generelle Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen in der Bevölkerung sei ein weiterer Baustein, um Übertragungen zu reduzieren (vgl. RKI, Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2 / Krankheit COVID-19, Stand: 20.10.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html). Eine Empfehlung zum generellen Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung unabhängig davon, ob der Mindestabstand von 1,5 Metern konkret eingehalten werden kann, lässt sich daraus gerade nicht entnehmen. Vielmehr lässt sich ableiten, dass eine Infektionsgefahr im Falle des Einhaltens eines Mindestabstandes von 1,5 Metern im Freien derzeit als so gering angesehen wird, dass das zusätzliche Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bei Einhalten des Mindestabstands von 1,5 Metern aus epidemiologischen Gründen derzeit nicht angezeigt ist.
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Die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in den Fällen, in denen der Mindestabstand von 1,5 Metern im Freien nicht eingehalten werden kann, stellt nach Überzeugung der Kammer daher ein milderes, gleich effektives und für den Fußgängerbereich bereits durch § 3 Abs. 1 Nr. 11 CoronaVO geregeltes Mittel dar, um die Infektionsgefahr im Hinblick auf den Teil des öffentlichen Bereichs, in dem mit einem Zusammenkommen von mehreren Personen im Freien zu rechnen ist, auf ein Minimum reduzieren zu können.
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(4) Darüber hinaus dürfte eine generelle Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Freien ohne Freistellungen für die Fälle, in denen der Mindestabstand konkret eingehalten werden kann und ohne zeitliche Einschränkung nicht verhältnismäßig im engeren Sinne sein. Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Antragstellers ist von gewissem Gewicht. Er darf die ausgewiesenen Verdichtungszonen jedenfalls grundsätzlich nicht betreten, ohne zuvor eine Mund-Nasen-Bedeckung aufzusetzen und damit sein Gesicht zu verdecken. Dadurch wird sein Recht, das eigene äußere Erscheinungsbild nach eigenem Gutdünken selbstverantwortlich zu bestimmen, beeinträchtigt. Mit dieser Beeinträchtigung gehen Einschränkungen unter anderem in der Kommunikation und sozialen Interaktion aufgrund der Verdeckung des Gesichts und der Mimik sowie Erschwernisse bei der ungehinderten Atmung und damit unter Umständen dem Wohlbefinden einher (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22.10.2020 – 1 S 3201/20 –, juris Rn. 63 zur Pflicht einer Mund-Nasen-Bedeckung im Schulunterricht). Zwar ist im Hinblick auf den Antragsteller zu berücksichtigen, dass dieser jederzeit die von ihm geplanten Mandantenbesuche unter Inkaufnahme von Umwegen so gestalten kann, dass er die ausgewiesenen Verdichtungszonen umgehen und sich somit – im Unterschied zu Schülerinnen und Schülern bzw. Lehrkräften – immer dann, wenn die Mandanten nicht in den ausgewiesenen Verdichtungszonen wohnen, selbst entscheiden kann, ob er die Verdichtungszonen unter Inkaufnahme der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung betritt oder dies unterlässt. Doch selbst bei der Annahme einer weniger gewichtigen Intensität des Eingriffs in die allgemeine Handlungsfreiheit ist dieser Eingriff in den Fällen nicht gerechtfertigt, in denen eine Infektionsgefahr nahezu ausgeschlossen werden kann, was unter Beachtung der dargestellten Empfehlungen des RKI gerade dann der Fall sein dürfte, wenn der Mindestabstand von 1,5 Metern im Freien eingehalten wird. Da die angefochtene Ziffer 1 b) (2) der Allgemeinverfügung auch die Fälle mitumfasst, in denen der Mindestabstand konkret und situationsbedingt – etwa unter der Woche zur Nachtzeit – eingehalten werden kann, überwiegt das Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG das Recht auf körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 GG.
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3. Daher ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 23.10.2020 gegen die Allgemeinverfügung des Landratsamtes R. anzuordnen.
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Mit der Anordnung der aufschiebenden Wirkung wird auch die Ausweisung von Verdichtungszonen seitens der Stadt W. gegenstandslos, da bereits die Ermächtigungsvorschrift in der Allgemeinverfügung des Landratsamtes R. voraussichtlich rechtswidrig ist und es sich bei der Ausweisung von Verdichtungszonen nur um eine Konkretisierung der Allgemeinverfügung handeln dürfte. Das Gericht weist diesbezüglich darauf hin, dass es auch im Hinblick auf das vom Landratsamt R. getroffene Regelungsregime – Ermächtigungsnorm zur Ausweisung von Verdichtungszonen und Konkretisierung dieser Verdichtungszonen durch die kreisangehörigen Gemeinden – Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit dieser Regelung hat, denn die Verlagerung der Entscheidung über die Konkretisierung der Verdichtungszonen auf die Gemeinden und damit auf die Ortspolizeibehörden dürfte voraussichtlich nicht im Einklang mit der Zuständigkeitsnorm des § 1 Abs. 6a Satz 1 IfSGZustV BW stehen, die unter den bereits genannten und hier vorliegenden Voraussetzungen (vgl. Abschnitt II, Ziffer 2 b) des Beschlusses) eine Zuständigkeit der Gemeinden als Ortspolizeibehörde gerade nicht vorsieht.
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
52
5. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG. Von einer Halbierung des Streitwertes im Eilverfahren (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) wird abgesehen, da der Antragsteller mit seinem Antrag die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO
§§ 28 Abs. 3, 16 Abs. 8 IfSG
§ 64 GewO
§ 16 CoronaVO
§ 5 IfSG
§ 4 IfSG
§ 3 Abs. 1 CoronaVO
§ 3 Abs. 2 CoronaVO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 20 Abs. 2 CoronaVO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 54 Satz 1 IfSG
§ 1 Abs. 6a Satz 1 IfSGZustV
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 11 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 3 Abs. 1 Nr. 11 der Verordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 S 94/20
1 B 97/20
19 K 1731/20
1 S 1357/20
13 MN 371/20
3 C 16.11
1 S 925/20
20 NE 20.68
1 BvQ 5/77
14 L 422/20
7 K 4209/20
7 CN 1.11
1 S 3201/20