Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-10-21, Aktenzeichen VerfGH 154 A 20

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerinnen sind Fraktionen im Abgeordnetenhaus von Berlin. Sie begehren im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Erweiterung des Untersuchungsauftrags eines laufenden Untersuchungsausschusses.
Von den 160 Sitzen des Abgeordnetenhauses entfallen auf die Antragstellerin zu 1 31 Sitze, auf die Antragstellerin zu 2 1 1 Sitze.
Der Antragsgegner setzte mit Beschluss vom 28. Juni 2018 einen zweiten Untersuchungsausschuss zum Flughafen Berlin Brandenburg Willy Brandt BER - ein (Abghs-Drs. 18/1 170), der am 6. Juli 2018 zu seiner konstituierenden Sitzung zusammentrat. Er befasst sich - anknüpfend an die Ergebnisse des ersten Untersuchungsausschusses zum BER mit den Ursachen und Konsequenzen von Verzögerungen der Fertigstellung des BER sowie der Frage nach der Verantwortung für und Terminüberschreitungen. Auf Antrag der Antragstellerinnen erweiterte der Antragsgegner mit Beschluss vom 23. Mai 2019 den Untersuchungsauftrag (Abghs-Drs. 18/1 191 und 18/1926).
Am 26. Mai 2020 haben die Antragstellerinnen eine zweite, hier streitgegenständliche Erweiterung des Untersuchungsauftrags beantragt (Abghs-Drs. 18/2735). Die beantragte Erweiterung enthält ca. 20 zusätzliche Fragen in den Fragenkomplexen Technik und Finanzierung, Kapazitätsplanung / Kapazitätserweiterung, Inbetriebnahme / Verschiebungen / Termine und Schallschutz.
In seiner Sitzung vom 4. Juni 2020 überwies der Antragsgegner ohne Gegenstimmen den Erweiterungsantrag an den Ausschuss für Verfassungsschutz- und Rechtsangelegenheiten, Geschäftsordnung, Verbraucherschutz und Antidiskriminierung – Rechtsausschuss. In der ersten darauffolgenden Sitzung des Rechtsausschusses am 19. August 2020 war der Antrag nicht auf der Tagesordnung. Auf Antrag der Antragstellerinnen wurde er auf die Tagesordnung für die folgende Sitzung des Rechtsausschusses vom 2. September 2020 genommen. In der Sitzung beantragten die Mitglieder der Regierungsfraktionen die Vertagung dieses Tagesordnungspunkts mit Verweis auf eine beabsichtigte Beauftragung des Wissenschaftlichen Parlamentsdienstes - WPD - zur Begutachtung der Rechtmäßigkeit des Erweiterungsantrags. Nach Hinweis durch Mitglieder der Antragstellerinnen auf die aus ihrer Sicht nicht angemessene Verzögerung beschloss der Rechtsausschuss gegen die Stimmen der Mitglieder der Antragstellerinnen, den Tagesordnungspunkt zu vertagen. In der folgenden Sitzung des Rechtsausschusses am 16. September 2020 beschloss der Rechtsausschuss gegen die Stimmen der Mitglieder der Antragstellerinnen, ein Gutachten des WPD zu veranlassen.
Am 17. September 2020 haben die Antragstellerinnen ihr Eilrechtsschutzersuchen beim Verfassungsgerichtshof eingereicht.
Am 29. September 2020 teilte der WPD dem Vorsitzenden des Untersuchungsausschusses mit, dass das Gutachten voraussichtlich Ende Oktober / Anfang November 2020 vorliegen werde. Am 30. September 2020 fand eine weitere Sitzung des Rechtsausschusses statt. Die darauf nächstfolgenden ordentlichen Sitzungen sind für den 4. und 18. November 2020, die nächstfolgenden ordentlichen Sitzungen des Antragsgegners für den 5. und 19. November 2020 terminiert. Die Antragstellerinnen sind der Auffassung, die bisherigen Vertagungen der Behandlung des Erweiterungsantrags gäben genug Anlass, um eine Gefahr weiterer Vertagungen anzunehmen. Insbesondere die Aussage des rechtspolitischen Sprechers der SPD-Fraktion auf die Frage nach einer Zusage der Behandlung in der nächsten Sitzung, er sage hier gar nichts zu, lasse noch weitere Verzögerungen befürchten. Bestehe keine Möglichkeit; für einen solchen Fall Rechtsschutz zu erlangen, würden politisch motivierte Verzögerungen durch die Mehrheit gefördert. Die vorzunehmende Folgenabwägung gehe zugunsten der Antragstellerinnen aus. Die vorläufige Erweiterung des Untersuchungsauftrages sei dringend geboten, um das Minderheitenrecht der Antragstellerinnen aus Art. 48 Abs. 1 der Verfassung von Berlin - VvB - i. V. m. § 2 Abs. 1 Untersuchungsausschussgesetz - UntAG - zu wahren und dem Beschleunigungsgrundsatz zu entsprechen. Über Anträge zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen bzw. zur Erweiterung des Untersuchungsauftrags sei unverzüglich zu entscheiden. Unverzüglich meine dabei nach der auch im öffentlichen Recht anzuwendenden Legaldefinition des S 121 Abs. 1 Satz 1 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB - ohne schuldhaftes Zögern. Das Minderheitenrecht und das Beschleunigungsgebot würden sich auch auf Ergänzungen des Untersuchungsauftrags nach Einsetzung des Untersuchungsausschusses erstrecken. Der Antrag genüge dem Bestimmtheitsgrundsatz und sei verfassungsgemäß. Hinreichende Zweifel würden sich nicht objektivieren lassen. Weder habe das Plenum die Überweisung an den Rechtsausschuss noch hätten die Regierungsfraktionsmitglieder das Erfordernis der Erstellung des Gutachtens begründet Sollten Zweifel an der Zulässigkeit der Erweiterung bestehen und sich nicht auf alle Fragen beziehen, so wäre jedenfalls nach dem Beschleunigungsgebot über die auch nach der Auffassung des Antragsgegners zulässigen Fragen eine gesonderte Entscheidung zu treffen gewesen. Für die Zulässigkeitsprüfung sei ein Zeitraum von zwei bis vier Wochen ausreichend. Die Beauftragung des WPD hätte bereits im Anschluss an die Plenarsitzung am 26. Mai 2020 und damit vor der Parlamentarischen Sommerpause erfolgen müssen. Stattdessen sei die Verschleppung des Antrags Ausfluss offensichtlicher Verzögerungstaktik der Regierungsfraktionen. Insbesondere die Vertagung des Erweiterungsantrags in der Sitzung des Rechtsausschusses vom 2. September verstoße offensichtlich gegen den Beschleunigungsgrundsatz. Zuletzt haben die Antragstellerinnen Folgendes vorgetragen: Der reine Beratungsprozess zum Abschlussbericht sei derart zeitaufwendig, dass eine parallele Zeugenbefragung nicht möglich sei. Hierfür benötige der Ausschuss erfahrungsgemäß mindestens drei bis vier Monate. Die geplanten Termine für die Beweiserhebungen seien bereits längerfristig festgelegt und der sehr enge Terminplan lasse eine Zeugenbefragung allenfalls bis Anfang Januar 2021 zu. Bereits jetzt sehe der Terminplan die Behandlung des Abschlussberichts im Plenum erst am 17. Juni 2021 und damit in der letzten Sitzung vor der Parlamentarischen Sommerpause vor. Werde erst im November 2020 über den Erweiterungsantrag entschieden, sei eine ausreichende Vorbereitung, inklusive Sichtung noch anzufordernder Beweismittel sowie Auswahl und Ladung der Zeugen innerhalb dieser kurzen zur Verfügung stehenden Zeit nahezu unmöglich. Bis zur abschließenden Übermittlung notwendiger Unterlagen der herausgebenden Stellen an den Untersuchungsausschuss würden regelmäßig mehrere Wochen vergehen.
Die Antragstellerinnen beantragen
dem Antragsgegner im Weg einer einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Untersuchungsauftrag des mit Beschluss vom 28. Juni 2018 (Abghs-Drs. 18/1 191) sowie Erweiterungsbeschluss vom 23. Mai 2019 (Abghs-Drs. 18/1926) eingesetzten zweiten Untersuchungsausschusses zur Aufklärung der Ursachen, Konsequenzen und Verantwortung für die Kosten- und Terminüberschreitungen des im Bau befindlichen Flughafens Berlin Brandenburg Willy Brandt gemäß dem zweiten Antrag der Antragstellerinnen vom 26. Mai 2020 18/2735) vorläufig zu erweitern.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsgegner ist der Auffassung, es sei nicht nachvollziehbar, dass es nicht zumutbar sein soll das Ergebnis der Begutachtung abzuwarten. Denn erst im Vorfeld der Rechtsausschusssitzung am 2. September 2020 hätten die Ausschussmitglieder der Antragstellerinnen erstmals auf eine Behandlung ihres Antrags hingewirkt. Es sei streitig, ob die Fragen des Erweiterungsantrags zu weitgehend in den geschützten Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich der Exekutive eingreifen. Bei einem erst im Werden begriffenen Vorhaben der Exekutive sei vom Parlament besonders sorgfältig zu prüfen, inwieweit die Untersuchungsfragen innerhalb der verfassungsrechtlichen Kompetenz des Parlaments liegen und wo die Grenze zu einer unzulässigen begleitenden Kontrolle der Exekutive zu ziehen ist. Diese rechtliche Thematik habe sowohl bezüglich der ersten Erweiterung des ersten Untersuchungsausschusses zum BER als auch bezüglich der Einsetzung des hier streitigen Untersuchungsausschusses im Streit gestanden. Der Rechtsausschuss habe in beiden genannten Fällen ebenfalls Gutachten beim WPD veranlasst, die zum Ergebnis gekommen seien, dass Teile der Anträge als nicht zulässig zu erachten seien — die Gutachten, den Erweiterungsantrag und den geänderten Erweiterungsantrag zum ersten Untersuchungsausschuss hat der Antragsgegner vorgelegt. Die damals antragstellenden Fraktionen hätten daraufhin die ursprünglich eingereichten Fragen in den Anträgen bzw. Beschlüssen zur Einsetzung und Erweiterung der beiden Untersuchungsausschüsse entsprechend geändert. Eine Folgenabwägung führe zu dem Ergebnis, dass die nachteiligen Folgen einer Stattgabe überwiegen würden. Der Antragsgegner müsste einen erheblichen Eingriff in seine verfassungsrechtlich geschützte Parlamentsautonomie hinnehmen. Des Weiteren hätten die potenziellen Zeugen und aktenherausgebenden Stellen einen erheblichen Eingriff in ihre Rechte hinzunehmen. Demgegenüber würden die Nachteile einer Antragsablehnung weniger schwer wiegen. Es sei entsprechend der Vorgehensweise in der Vergangenheit damit zu rechnen, dass der Antragsgegner nach Vorliegen des Gutachtens zügig über den Erweiterungsantrag entscheiden wird. Dieser habe den Termin für die Fertigstellung so gewählt dass sie bis zur ersten ordentlichen Sitzung im November 2020 erfolge.
Der Verfassungsgerichtshof hat dem Senat von Berlin von der Einleitung des Verfahrens Kenntnis gegeben.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
Der Verfassungsgerichtshof kann gemäß S 31 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Wegen der meist weitreichenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslösen kann, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen ein strenger Maßstab anzulegen. Dabei müssen die Gründe, welche für oder gegen die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme oder Unterlassung sprechen, grundsätzlich außer Betracht bleiben, es sei denn, das Ergebnis des verfassungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens liegt auf der Hand. Im Übrigen sind die Nachteile, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. Beschlüsse vom 2. August 2019 VerfGH 1 14 A/19 und VerfGH 1 12 A/19 jeweils Rn. 10, sowie vom 22. November 2017 VerfGH 153 A/ 17 Rn. 2). Es ist nicht erforderlich, dass im Zeitraum des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes bereits ein Verfahren in der Hauptsache anhängig ist, wenn sie grundsätzlich noch anhängig gemacht werden kann. Diese Grundsätze gelten auch, wenn die Hauptsache ein Organstreit gemäß § 36 VerfGHG ist (vgl. Beschluss vorn 17. April 2020 VerfGH 51 A/20 - Rn. 12; BVerfG, Beschluss vom 15. Juni 2005 - 2 BvQ 18/05 juris Rn. 24).
Dahinstehen kann, Gb der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung danach zulässig ist. Jedenfalls ist der Antrag unbegründet, weil das Ergebnis einer unterstellten Hauptsache nicht auf der Hand liegt (a.) und eine Nachteilsabwägung zulasten der Antragstellerinnen ausfällt (b).
a. Das Ergebnis der Hauptsache liegt nicht auf der Hand, weil sie nicht von vornhe- rein unzulässig ist (na) und weder offensichtlich begründet noch offensichtlich unbegründet ist (bb.).
aa. Hinsichtlich der Zulässigkeit gilt insbesondere, dass die Antragstellerinnen in der Gesamtheit ihrer Mitglieder im Hinblick auf das von ihnen geltend gemachte Recht aus Art. 48 Abs. 1 \/VB parteifähig sind. Nach dieser Bestimmung hat das Abgeordnetenhaus auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen. Eine Einsetzungsminderheit im Sinn von Art. 48 Abs. 1 VvB, die sich durch Stellung eines Antrags auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses bzw. auf seine Erweiterung konstituiert hat, ist von Verfassungs wegen als Trägerin von parteifähigkeitsbegründenden Rechten ausgewiesen (vgl. BVerfG, Beschluss vorn 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15 juris Rn. 74, 76).
Auch sind die Antragstellerinnen gemäß § 37 Abs. 1 VerfGHG für eine unterstellte Hauptsache antragsbefugt. Nach ihrem Vortrag erscheint es möglich, dass der Antragsgegner sie bzw. die Gesamtheit ihrer Mitglieder durch ein Verzögern und Unterlassen der beantragten Erweiterung des Untersuchungsausschusses in ihrem Recht aus Art. 48 Abs. 1 VvB, Art. 48 Abs. 6 i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 1, S 2 Abs. 1 satz 2 des Untersuchungsausschussgesetzes - UntAG - auf unverzügliche Beschlussfassung über den Erweiterungsantrag verletzt hat. Seit der Stellung des Erweiterungsantrags sind bereits zum Zeitpunkt dieser Entscheidung ca. fünf Monate vergangen, ohne dass ein Beschluss des Antragsgegners ergangen ist. Das Recht der Einsetzungsminderheit aus Art. 48 Abs. 1 VvB auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses umfasst auch das Recht auf die Erweiterung des Untersuchungsauftrags durch das Parlament (vge. Korbmacher, in: Driehaus, VvB, 4. Aufl., 2020, Art. 48 Rn. 4; Klein, Maunz/Dürig/Klein, GG, 90. EI., 2020, Art. 44 Rn. 71a). Mit diesem Recht verbunden ist das Recht der Einsetzungsminderheit auf unverzügliche Beschlussfassung über einen Einsetzungs- wie einen Erweiterungsantrag durch das Plenum. Zwar ist die Verpflichtung zur unverzüglichen Beschlussfassung anders als in § 2 Abs. 1 des Untersuchungsausschussgesetzes des Bundes - PIJAG - weder im UntAG, noch in der \/vB oder der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses ausdrücklich geregelt Für die Behandlung von Minderheitenanträgen im Parlament gilt aber generell ein Beschleunigungsgebot, über sie ist prinzipiell unverzüglich zu entscheiden (Glauben, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschusses in Bund und Ländern, 2016, Kap. 6 Rn. 29). Andernfalls böte sich der Parlamentsmehrheit eine Möglichkeit, die Minderheitenrechte durch Verzögerungen auszuhöhlen Ogl, Klein, in: Maunz/Dürig/Klein, GG, 90. EI., 2020, Art. 44 Rn. 72).
bb. In der Prüfung der Begründetheit der Hauptsache ist im Hinblick auf das erläuterte Recht der Antragstellerinnen auf unverzügliche Beschlussfassung über ihren Erweiterungsantrag zwar einerseits die lange Zeitdauer seit Antragstellung zu berücksichtigen. Andererseits muss Berücksichtigung finden, dass sich schon aus der Bindung des Antragsgegners an die Verfassung gemäß Art. 36 Abs. 1 VvB die Verpflichtung ergibt, vor der Beschlussfassung die Verfassungsmäßigkeit des Erweiterungsantrags zu prüfen (vgl. Glauben, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2016, § 2 PI-JAG Rn. 2, 3). Die Grenze des Minderheitenrechts bleibt. die Verfassungsgemäßheit des Einsetzungs- bzw Erweiterungsantrags.
Vor diesem Hintergrund wäre in einem Hauptsacheverfahren zu klären, wie das vorgerichtliche Vorgehen der Streitparteien zu beurteilen ist, dabei auch, ob die verschobene Veranlassung eines Gutachtens des WPD von der Verpflichtung zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit umfasst ist. Dabei wäre weiter zu klären, ob der vom Antragsgegner geltend gemachte Anhaltspunkt für die vertiefte Prüfung hinreicht, nämlich dass der Initiativ-, und Handlungsbereich der Exekutive betroffen sei (vgl. Korbrnacher, in: Driahaus, VvB, 4. Aufl., 2020, Art. 48 Rn. 3). In diesem Zusammenhang müsste zudem geklärt werden, ob die Unverzüglichkeit der Beschlussfassung im Sinn von § 1 21 Abs. 1 Satz 1 BGB, ohne schuldhaftes Zögern, zu verstehen ist (so Glauben, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2016, § 2 PI-JAG Rn. 2).
b. Im Rahmen der Nachteilsabwägung ist zwar zugunsten der Antragstellerinnen zu berücksichtigen, dass eine weitere Verzögerung der begehrten Erweiterung droht, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge. Dabei muss auch die zunehmende Dringlichkeit mit Blick auf das Ende der Wahlperiode und damit der Laufzeit des Untersuchungsausschusses berücksichtigt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1997 -- 2 BVE 1!97 juris 25). Die Wahlperiode endet vorliegend maximal sechs Wochen nach dem spätesten Wahltermin am 27. September 2021 (Art. 54 Abs. 1 Satz 3, Abs. 5 VvB). Dies ist auch die maximale Laufzeit des Untersuchungsausschusses (vgl. Klein, in: Maunz/Dürig/Klein, GG, 90. EI., 2020, Art. 44 Rn. 67).
Es erscheint jedoch wahrscheinlich, dass die drohende weitere Verzögerung einen geringen Zeitraum umfasst. Auch vor dem Hintergrund der vom Antragsgegner dargelegten Fälle aus der jüngsten Vergangenheit liegt eine Beschlussfassung des Antragsgegners über den Erweiterungsantrag zeitnah nach Vorliegen des für die Sitzung des Rechtsausschusses am 4. November 2020 zugesagten Gutachtens des WPD nahe. Zuletzt haben die Antragstellerinnen zwar geäußert, dass auch bei einer Beschlussfassung im November 2020 kaum ausreichend Zeit für den erweiterten Untersuchungsauftrag bleiben würde. Auf der Grundlage dieser Äußerung wird das Rechtsschutzbedürfnis in Frage gestellt, weil sie gut zwei Wochen vor dem 1. November 2020 erfolgt ist und ein dann noch allenfalls denkbarer zweiwöchiger Zeitgewinn durch eine Stattgabe kaum als ausschlaggebend vorstellbar ist. Allerdings ist sie nicht plausibel. Einerseits soll der Beratungsprozess zum Abschlussbericht, dessen Behandlung für den 17. Juni 2021 terminiert sei, in drei bis vier Monaten möglich sein. Andererseits soll dieser Termin eine Zeugenbefragung allenfalls bis Anfang Januar 2021, mehr als fünf Monate zuvor, zulassen. Abgesehen davon sind in diesem Vorbringen eine grundsätzlich mögliche Verdichtung der Beratungstermine für den Abschlussbericht sowie Verlängerung der Beratung in die parlamentarische Sommerpause hinein nicht berücksichtigt (vgl BayVerfGH, Beschluss vom 3. August 1994 Vf. 85 – Iva - 94 juris Rn. 38).
Vor diesem Hintergrund überwiegen die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre. Mit dem Erlass der einstweiligen Anordnung würde dann der Verfassungsgerichtshof ohne gesicherte Rechtfertigung in die Autonomie eines anderen Verfassungsorgans, des Antragsgegners, eingreifen, was einen strengen Maßstab bei der Prüfung erfordert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juni 2005 - 2 BvQ 18/05 -, juris Rn. 42). Die Nachteile dieses Eingriffs überwiegen hier schon insoweit, als die zeitliche Dispositionsbefugnis des Antragsgegners betroffen ist (vgl. BayVerfGH, Beschluss vorn 3. August 1994 Vf 85-1Va04 juris Rn. 38). Sie überwiegen zudem im Hinblick auf die inhaltliche Entscheidungsbefugnis, nämlich hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der beantragten Erweiterung. Darüber hinaus würde dann auch die Grundlage geschaffen für Eingriffe in die Rechte Dritter, von Zeugen und Unterlagen herausgebenden Stellen.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf den 33, 34 VerfGHG.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 36 VerfGHG
§ 2 PI-JAG
§ 37 Abs. 1 VerfGHG
§ 1 21 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 2 Abs. 1 Satz 1, S 2 Abs. 1 satz 2 des Untersuchungsausschussgesetzes
§ 2 Abs. 1 des Untersuchungsausschussgesetzes
Art. 48 Abs. 1 der Verfassung
Art. 48 Abs. 1 VvB
Art. 36 Abs. 1 VvB
Art. 54 Abs. 1 Satz 3, Abs. 5 VvB

Zitierte Entscheidungen: 2 BvQ 18/05
2 BvE 2/15