Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-19, Aktenzeichen 1 K 387/22.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2022:1219.1K387.22.KS.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung der dem Kläger unter dem 5. Dezember 2021 erstellten Regelbeurteilung in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. Februar 2022 verpflichtet, dem Kläger für den Beurteilungszeitraum zum Stichtag 31. Juli 2021 eine neue Regelbeurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aus dem Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Regelbeurteilung vom 5. Dezember 2021.
Der Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter in Diensten des Beklagten und versieht seinen Dienst im Bereich des Polizeipräsidiums D.. In der Zeit vom 28. Januar 2019 bis 30. Juni 2019 leitete er kommissarisch eigenverantwortlich die Dienstgruppe E und hospitierte vom 21. Oktober 2019 bis 29. November 2019 als Sachbearbeiter in der Führungsgruppe der Polizeidirektion.
Zum 1. April 2020 wurde der Kläger zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 HBesG) befördert. Er ist derzeit als Sachbearbeiter mit besonderen Aufgaben im Wechselschichtdienst und Abwesenheitsvertreter des Dienstgruppenleiters in der Dienstgruppe E bei der Polizeistation E. eingesetzt.
In Ermangelung landesrechtlicher Richtlinien der obersten Dienstbehörde wurde das Beurteilungsverfahren beim Polizeipräsidium D. seit Jahren durch verwaltungsinterne Beurteilungsrichtlinien geregelt. Danach wurden dienstliche Beurteilungen nur anlassbezogen erstellt. Auch der Kläger wurde anlassbezogen mehrere Male dienstlich beurteilt. Seine letzte Anlassbeurteilung, damals noch im Statusamt A 10 HBesG, datiert auf den 19. Februar 2020. Der Kläger wurde mit der Gesamtnote 15,52 Punkten beurteilt. Wegen der weiteren Einzelheiten dieser dienstlichen Beurteilung wird auf Bl. 37 ff der Gerichtsakte verwiesen.
Aufgrund des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Kassels vom 16. Juli 2021 in dem Konkurrentenverfahren 1 L 577/21.KS (veröffentlicht in juris) wurde dem Polizeipräsidium D. im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, einen ausgeschriebenen Dienstposten eines Dienstgruppenleiters bei der Polizeidirektion F., Polizeistation G., zu besetzen, solange nicht über die Bewerbung eines Konkurrenten bestandskräftig entschieden war. In den Gründen des Beschlusses heißt es u.a., die Behörde habe unter Verstoß gegen die Vorschriften der Hessischen Laufbahnverordnung (§ 39 Abs. 1 HLVO) die Auswahl nicht anhand von Regel-, sondern mittels Anlassbeurteilungen vorgenommen. Die Regelbeurteilung werde als wesentliches Mittel der Personalauslese durch diese rechtwidrige Verfahrensweise entwertet.
Als Konsequenz aus dieser Entscheidung schloss die Behörde mit dem örtlichen Personalrat am 11. August 2021 eine modifizierte „Dienstvereinbarung zwischen dem Polizeipräsidium D. und dem Personalrat des Polizeipräsidiums D. über die Beurteilungsrichtlinien des Polizeipräsidiums D.“ ab, die die aktuelle Rechtsprechung hinsichtlich der gerügten Verfahrensweise entsprechend umsetzte und die als rechtswidrig eingestufte Ziffer 1 neu fasste. Ausweislich Ziffer 1 der nunmehr im gesamten Dienstbereich geltenden „Beurteilungsrichtlinie“ ist „die regelmäßige Beurteilung Grundlage für Personalentscheidungen und wesentliches Mittel der Personalführung und Personalplanung“. Wegen der weiteren Einzelheiten der Beurteilungsrichtlinie wird Bezug genommen auf Bl. 22 ff der Behördenakte.
Zum Zwecke der höchstmöglichen Vergleichbarkeit legte das Polizeipräsidium einen Stichtag (31. Juli 2021) und einen gleichen Beurteilungszeitraum von drei Jahren (vom 1. August 2018 bis 31. Juli 2021) fest und beurteilte alle in Frage kommenden Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten im Polizeipräsidium zu diesem Stichtag.
Für den Kläger erstellten der Erstbeurteiler, Erster Polizeihauptkommissar (EPHK) H. als Leiter der Polizeistation E., und Kriminaldirektor I., Leiter der Polizeidirektion J., als Zweitbeurteiler eine Regelbeurteilung und eröffneten diese dem Kläger am 5. Dezember 2021. Ausweislich der Beurteilung (Bl. 41 ff der Gerichtsakte) war zudem bei der Erstellung der vormalige Dienststellenleiter EPHK K. beteiligt, ferner wurde ein Beurteilungsbeitrag von EPHK L. einbezogen. Weiter heißt es in der Beurteilung, es sei ein Beurteilungsbeitrag des Dienstgruppenleiters einbezogen worden.
Die fachlichen und persönlichen Leistungen wurden auf der Basis eines 18-Punkte-Systems in 17 Einzelkriterien mit dem Gesamturteil von 10,28 Punkten bewertet. Nach den einschlägigen Beurteilungskriterien entsprechen diese Punktwerte innerhalb eines vorgegebenen Rahmens von 9,50 bis 12,49 Punkten einer Bewertung mit „befriedigend“ (d.h. einer Leistung, die den Anforderungen entspricht – dritthöchste Bewertungsstufe). In zwölf Einzelkriterien erhielt der Kläger 10 Punkte und in fünf jeweils 11 Punkte, sodass sich ein Gesamtbeurteilungswert von 10,28 Punkten ergab. Im verbalen Gesamturteil wird u.a. ausgeführt, der Kläger sei ein „aufmerksamer, pflichtbewusster und engagierter Beamter“. In den Leistungs- und Befähigungsmerkmalen seiner Beurteilung erreiche er nahezu gleichgelagerte Beurteilungswerte der dritten Bewertungsstufe. Im Gesamturteil handele es sich daher um eine Leistung, die den Anforderungen bezogen auf die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung unter Berücksichtigung der Schwierigkeit und des Umfangs des Aufgabengebiets als Sachbearbeiter mit besonderen Aufgaben und Abwesenheitsvertreter der Dienstgruppenleitung im Wechselschichtdienst entspreche. Bezüglich der Einzelheiten der Begründung der Gesamtnote wird auf Bl. 42 f der Gerichtsakte verwiesen.
Gegen diese Beurteilung legte der Kläger mit Schreiben vom 30. Dezember 2021 Widerspruch ein.
Mit Bescheid vom 2. Februar 2022 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers vom 30. Dezember 2021 zurück. Der Beklagte führte an, dass von der Rechtsgrundlage des § 59 HBG i.V.m. § 10 HPolLV ordnungsgemäß Gebrauch gemacht worden sei. Die Vorgaben der §§ 39 bis 41 HLVO seien eingehalten worden. Weiterhin sei der Kläger auch nicht in seinen Rechten aus Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 BeamtStG verletzt. Die Beurteilung sei rechtmäßig erfolgt und entspreche den anzuwendenden Grundsätzen. Die Beurteiler seien auch nicht von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen. Innerhalb des gesetzlichen Rahmens obliege es grundsätzlich der Entscheidung und dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im Einzelnen sein Gesamturteil stützen wolle.
Auch seien die allgemein gültigen Wertmaßstäbe eingehalten worden. Die Beurteilungsmaßstäbe seien gleich gewesen und gleich angewendet worden, sodass eine objektive Bewertung des einzelnen Beamten vorgenommen worden sei. Weiterhin sei die dienstliche Beurteilung klar abgefasst, inhaltlich aussagekräftig und habe eine Begründung enthalten. Das Beurteilungssystem stehe im Einklang mit der Rechtsprechung. Der Gesamtbeurteilungswert entspreche dem verbalen Gesamturteil.
Soweit der Kläger rüge, dass er nun schlechter beurteilt worden sei als zuvor, habe er die Veränderungen in seinem statusrechtlichen Amt zum 1. April 2020 nicht berücksichtigt. Durch die Beförderung und das Bekleiden eines höheren statusrechtlichen Amtes befinde sich der Kläger in einer anderen Vergleichsgruppe gegenüber den vorherigen Beurteilungen. An diese jetzige Vergleichsgruppe seien höhere Erwartungen zu stellen. Mit einem höheren Amt seien gesteigerte Anforderungen und ein größeres Maß an Verantwortung verbunden mit der Folge, dass sich dies in einem strengeren Beurteilungsmaßstab niederschlage. Aus diesem Grund seien die Abschläge erfolgt.
Außerdem stehe dem Dienstherrn ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Bezüglich früherer Bewertungen seien häufig überhöhte Punktwerte vergeben worden, sodass für Beurteilungen der leistungsstärksten Beamten kaum noch Spielraum nach oben und vorhanden gewesen sei. Die Regelbeurteilungen zum Stichtag (31. Juli 2021) hätten das Niveau wieder auf ein realistisches Maß zurückgeführt. Hierdurch gebe es nicht nur gute oder sehr gute Beamte in den beiden höchsten Bewertungsstufen. Vielmehr sei als allgemeiner Maßstab die Bewertungsstufe „befriedigend“ als Festsetzung empfohlen worden, sodass viele Beamte nun unter den früheren Beurteilungen liegen würden. Dieser erhöhte Maßstab sei bei allen Beamten berücksichtigt worden.
Auch seien die Verfahrensvorschriften wie Richtlinien, Dienstvereinbarungen usw. eingehalten worden. Insbesondere habe der frühere Erstbeurteiler, EPHK K. und sein unmittelbarer Vorgesetzter, PHK M., bei der Erstellung der Erstbeurteilung als sachkundige Personen mitgewirkt und einen Beurteilungsbeitrag abgegeben.
Mit Schriftsatz vom 3. März 2022 hat der Kläger Klage erhoben.
Der Kläger führt aus, dass sein unmittelbarer Dienstvorgesetzter, PHK M., in seiner schriftlichen Stellungnahme u.a. ausgeführt habe, dass die Organisationsfähigkeit und das Arbeitstempo des Klägers die Anforderungen erheblich übertreffen würden. Auch die Zusammenarbeit mit ihm sei von Offenheit geprägt und übertreffe die Anforderungen. Er erfülle Sonderaufgaben, wie z.B. das Führen der Wachablage der Polizeistation mit großer Sorgfalt und Überblick. In der Beurteilung vom 5. Dezember 2021 sei die Befähigungsbeurteilung zum Punkt „Zusammenarbeit“ hingegen mit 11 Punkten (mittlerer Wert befriedigend) bewertet worden. Organisationsfähigkeit, die vom direkten Vorgesetzen als eine Leistung, die die Anforderungen weit übertreffe, bewertet worden sei, sei mit 10 Punkten eingestuft worden. Gleiches gelte für die Leistungsbeurteilung „Arbeitsmenge und Arbeitsweise“, die seitens des direkten Vorgesetzen ebenfalls als „die Anforderungen erheblich übertreffend“ dargestellt worden sei. Der direkte Vorgesetzte habe weiter darauf verwiesen, dass Sonderaufgaben mit großer Sorgfalt und Überblick übernommen worden seien. Die Befähigungsbeurteilung „Belastbarkeit“ sei in der Beurteilung jedoch ebenfalls nur mit befriedigend, 10 Punkten (geringster Wert dieser Beurteilungsgruppe) beurteilt worden.
Insgesamt weiche die Beurteilung sowohl in der kompletten Leistungsbeurteilung als auch verschiedenen Merkmalen der Befähigungsbeurteilung erheblich von der Einschätzung des direkten Vorgesetzten ab.
Andere Kollegen, welche mit ihm vergleichbar seien (Besoldungsgruppe A 11), seien wesentlich besser bewertet worden. Ihnen sei allen eine Gesamtnote von über 13 Punkten vergeben worden.
Der Kläger habe vom Personalratsmitglied PHK N. die Auskunft erhalten, dass es für die Regelungsbeurteilung keinen festgelegten Schnitt oder feste Quote gäbe. Dementsprechend könne kein einheitlicher Maßstab angewandt werden.
Dies zeige auch die angegriffene Beurteilung. Gerade die von der Widerspruchsbehörde aufgeführte Vergleichbarkeit und Gewährleistung eines gleichen Maßstabs sei im Rahmen der Beurteilung des Klägers nicht berücksichtigt worden. Im Rahmen der Beurteilung der anderen vergleichbaren Beamten sei die Empfehlung, die Bewertungsstufe „befriedigend“ als allgemeinen Maßstab festzulegen, nicht berücksichtigt worden. Darüber hinaus ende die Gesamtbeurteilung des Klägers, der durch seinen direkten Vorgesetzten als die Anforderungen erheblich übertreffend in mehreren Beurteilungskategorien beurteilt worden sei, mit 10,28 und damit am untersten Rand der Bewertungsstufe „befriedigend“.
Der Erstbeurteiler, der den Beurteilungszeitraum im Wesentlichen nur durch Einholung von Beurteilungsbeiträgen und nicht durch eigene Erfahrungen und Kenntnisse habe einschätzen können, weiche in seiner Beurteilung erheblich vom Beurteilungsbeitrag des direkten Vorgesetzten PHK M. ab.
Vergleichbare Kollegen hingegen seien deutlich besser beurteilt worden. Eine nachvollziehbare Begründung für die Beurteilung des Klägers am untersten Rand der Bewertungsstufe „befriedigend“ im Vergleich zu der vorgehenden dienstlichen Bewertung mit 15,52 Punkten fehle völlig.
Nach der Rechtsprechung des BVerwG bedürften jedoch erhebliche Verschlechterungen des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung im Vergleich zu einer vorangegangenen dienstlichen Beurteilung der Begründung.
Die Beurteilung verstoße daher insgesamt gegen Art. 33 Abs. 2 GG und § 9 BeamtStG, die jedem Deutschen ein grundrechtsgleiches Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gewähre. Der Kläger werde in seinem berechtigten Anliegen, angemessen voranzukommen, beeinträchtigt.
Der Kläger habe sich auf eine am 20. Dezember 2021 ausgeschriebene Stelle als Dienstgruppenleitung beworben. Besetzt worden sei die Stelle mit PHK O. Der Kläger habe am 30. März 2022 die entsprechende Mitteilung erhalten.
Der Kläger gehe davon aus, dass weitere Stellen als Dienstgruppenleiter in den nächsten Jahren ausgeschrieben würden. Diese seien derzeit von Beamten besetzt, die dann das Pensionsalter erreichen würden. Mit der vom Kläger angegriffenen Beurteilung werde der Kläger bei Ausschreibungen weiterer Stellen als Dienstgruppenleiter zu keinem Zeitpunkt die Chance haben, ausgewählt zu werden.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, die dienstliche Beurteilung des Klägers zum Stichtag 15. Dezember 2021 (Beurteilungszeitraum 1. August 2018 bis 31. Juli 2021) aufzuheben und aus der Personalakte zu entfernen sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 2. Februar 2022 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine erneute dienstliche Beurteilung zu erstellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend trägt der Beklagte vor, dass das Gericht nur eine eingeschränkte Rechtmäßigkeitskontrolle habe. Sowohl die Erst- und Zweitbeurteiler als auch der beteiligte unmittelbare Vorgesetzte PHK M. hätten gleiche Beurteilungsmaßstäbe und gleiche Leistungs- und Beurteilungsmerkmale zugrunde gelegt, seien aber zu unterschiedlichen Bewertungen gekommen. EPHK H. und KD I. als Erst- und Zweitbeurteiler hätten zum maßgeblichen Zeitpunkt die Vorgesetztenfunktion innegehabt. Der Erstbeurteiler H. sei als Vorgesetzter des Klägers ab dem 1. Mai 2020 unter Hinzuziehung des Beurteilungsbeitrages seines Vorgängers, EPHK K., in der Lage gewesen den Kläger zu beurteilen. Er habe sich von ihm ein eigenes Bild gemacht und habe dies in Vergleich zu den anderen Beamten des gleichen Statusamtes setzen können. Der unmittelbare Vorgesetze PHK M. hätte gar nicht in die Beurteilung mit einbezogen werden müssen. Daher müsse dieser Beurteilung, um vergleichbare Bewertungen herstellen zu können, nicht gefolgt werden. Zudem könnte PHK M. als Leiter einer Dienstgruppe die Beamten anderer Dienstgruppen nicht vergleichen und bewerten. Es bestünde die Gefahr, dass sein Beurteilungsbeitrag für seinen langjährigen Vertreter, den Kläger, erheblich nach oben abweiche. Allein der Erstbeurteiler EPHK H. sei in der Lage den Kläger dienstübergreifend in Vergleich mit den anderen Beamten zu setzen.
Aufgabe des Zweitbeurteilers, KD I., sei es darauf zu achten, dass gleiche Maßstäbe angewendet werden würden. Die Beurteilung sei mit dem Kläger erörtert worden, dieser habe die Beurteilung durch Unterschrift zur Kenntnis genommen. Selbst wenn die Begründung im Rahmen der Besprechung nicht ausreichend gewesen sein sollte, könne die Begründung noch nachgeliefert werden und der Mangel geheilt werden. Im Widerspruchsbescheid sei zumindest eine vollständige, klar abgefasste und aussagekräftige Begründung ergangen. Hinsichtlich des Hinweises des Klägers, dass er von dem Personalratsmitglied N. die Auskunft erhalten habe, dass es für die Regelbeurteilung „keinen festgelegten Schnitt oder feste Quote gebe“ sei festzustellen, dass ein solcher Verteilungsmaßstab zur Wahrung gleicher Beurteilungsmaßstäbe aufgrund des weiten Gestaltungsspielraums des Dienstherrn zwar grundsätzlich möglich, aber nicht zwingend erforderlich oder vorgeschrieben sei. Hieraus könne nicht abgeleitet werden, dass kein einheitlicher Maßstab angewandt worden sei oder die Punktevergabe frei von Vorgaben gewesen sei. Die Beurteilung des Klägers sei damit rechtmäßig.
Mit Schriftsätzen vom 2. August 2022 und 10. März 2022 haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf Gerichts- und Behördenakten.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann durch den Berichterstatter entscheiden, da die Beteiligten hierzu gem. § 87a Abs. 2, 3 VwGO ihr Einverständnis erteilt haben.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig.
Sie ist darauf gerichtet, dass der Beklagte selbst die dienstliche Beurteilung abändert bzw. durch eine neue ersetzt, da die dienstliche Beurteilung als Maßnahme innerhalb des Beamtenverhältnisses als besonderes Gewaltverhältnis keinen Verwaltungsakt darstellt (std. Rspr., vgl. VG Kassel, Urteil vom 13. September 2021 – 1 K 2445/20.KS –, juris). Das gem. § 54 Abs. 2 BeamtStG für alle Klagen aus dem Beamtenverhältnis - einschließlich der Leistungs- und Feststellungsklagen - vorgeschriebene Vorverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt. Der Kläger hat nach Erlass des Widerspruchsbescheides form- und fristgerecht Klage erhoben.
Die Klage ist auch begründet.
Die dienstliche Beurteilung vom 05. Dezember 2021 und der Widerspruchsbescheid vom 2. Februar 2022 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Dieser hat einen Anspruch auf Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung (§ 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 S. 2 VwGO analog).
Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Denn bei der Erstellung von Beurteilungen ist dem Dienstherrn bzw. dem jeweils für ihn handelnden Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt. Die Entscheidung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbsteinschätzungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245; Beschluss vom 17. März 1993 - 2 B 25.93 -, juris).
Soweit der Dienstherr Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften gebunden. Solche Verwaltungsvorschriften sind dabei nicht wie Rechtsnormen, sondern als Willenserklärung der Behörde unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - BVerwG 2 C 38.95 -, juris). Das Gericht kann folglich kontrollieren, ob die Vorschriften im Sinne der gängigen Verwaltungspraxis eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356).
Der Beurteiler muss in der Lage sein, die dienstlichen Leistungen des Beamten während des gesamten Beurteilungszeitraums einschätzen zu können. Ist dies nicht der Fall, ist er verpflichtet, sich die Erkenntnisse aus anderen Quellen, beispielsweise aus Beurteilungsbeiträgen, zu verschaffen. Diese müssen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung "fortschreibend" übernehmen müsste, sondern er kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 29. Januar 2016 - 1 B 1514/15 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 5. März 2021 - 6 B 1109/20 -; VG Kassel, Beschluss vom 16. Juli 2021 - 1 L 577/21.KS -, alle zit. nach juris). Wenn ein Beurteilungsbeitrag den überwiegenden Zeitraum einer dienstlichen Beurteilung umfasst, muss nachvollziehbar erklärt werden, warum die Beurteilung von diesem Beitrag abweicht (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 1. Februar 2018 - 6 B 1355/17 -, Urteil vom 27. Juni 2013 - 6 A 63/12 -, beide zit. nach juris).
Unter Berücksichtigung dieses eingeschränkten Prüfungsrahmens ist die vorliegend streitbefangene Regelbeurteilung rechtswidrig.
Es liegt bereits ein Verfahrensfehler bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung vor, denn aus dieser wird nicht ersichtlich, in welcher Form der unmittelbare Vorgesetze des Klägers, PHK M., mitgewirkt hat und wie seine Stellungnahme in die dienstliche Beurteilung eingeflossen ist.
In Ziff. 3 der Dienstvereinbarung heißt es, dass bei der Erstellung der Erstbeurteilung der unmittelbare Vorgesetzte des zu Beurteilenden mitwirkt. Sinn und Zweck dieser Beteiligungspflicht ist es, die Erstellung der dienstlichen Beurteilung auf einer möglichst einheitlichen und breiten und fundierten Grundlage zu gewährleisten. Die Auffassung des unmittelbaren Vorgesetzten, der am ehesten die dienstlichen Leistungen eines Beamten einschätzen kann, aber nicht unbedingt auch Erstbeurteiler sein muss, soll in jedem Fall einbezogen und gewürdigt werden. In welcher Art und Weise dies zu geschehen hat, ergibt sich aus der Dienstvereinbarung nicht. Damit steht es dem Beurteiler frei, ob er eine schriftliche Stellungnahme des unmittelbaren Vorgesetzten einholt oder diesen mündlich befragt.
Wenn eine solche Beteiligung des unmittelbaren Vorgesetzten ihren Zweck erfüllen soll, muss seine Meinung aber auch entsprechend in der dienstlichen Beurteilung berücksichtigt werden. Daher kann es nicht dem freien Belieben des zuständigen Beurteilers überlassen bleiben, ob er die so gewonnenen Erkenntnisse bei der Erstellung der Beurteilung berücksichtigt oder ignoriert. Denn dann handelte es sich bei der Beteiligungspflicht um eine bloße Förmlichkeit, die letztlich für die Erstellung der Beurteilung bedeutungslos wäre.
Bei der Frage, in welcher Art und Weise die durch die Beteiligung gewonnenen Erkenntnisse in die dienstliche Beurteilung einfließen müssen, kann auf die vom Bundesverwaltungsgericht für die Einholung von Beurteilungsbeiträgen entwickelten Grundsätze zurückgegriffen werden (so bereits Hess. VGH, Beschluss vom 29. Januar 2016 – 1 B 1511/15 –, juris). Danach müssen Beurteilungsbeiträge bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung "fortschreibend" übernehmen müsste, sondern er kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet. Diese Anforderungen stellen sicher, dass Werturteile auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10/13 -, juris).
Dies ist hier jedoch nicht erfolgt. Zwar findet sich unter der Überschrift „Besondere Umstände, die bei der Gesamtbeurteilung zu berücksichtigen sind“ ein Hinweis darauf, dass ein Beurteilungsbeitrag des Dienstgruppenleiters bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung einbezogen worden sei. Jedoch fehlt völlig, welchen Inhalt dieser hatte und ggf. ob von dieser Stellungnahme abgewichen wurde. Dies wäre umso notwendiger gewesen, als der unmittelbare Dienstvorgesetzte des Klägers, PHK M., in seiner schriftlichen Stellungnahme nach Angaben des Klägers dessen Leistungen besser eingeschätzt hat, als dies in der dienstlichen Beurteilung zum Ausdruck kommt. Damit hätte es einer detaillierten Begründung bedurft, welchen Feststellungen der Stellungnahme des PHK M. nicht gefolgt werde und warum dies der Fall sein soll. Eine schlichte Erwähnung der Stellungnahme reicht nicht aus.
Darüber hinaus ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht die dienstliche Beurteilung des Klägers rechtswidrig, weil diese keine hinreichende Begründung der Gesamtnote aufweist.
Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage für zu treffende Auswahlentscheidungen setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Sie müssen eine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung vermitteln. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, die Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen. Diese Anforderungen an dienstliche Beurteilungen trägt dem Verfassungsrecht Rechnung, und zwar gleichermaßen der Rechtsstellung der zu beurteilenden Beamten (Art. 33 Abs. 2, Art. 19 Abs. 4 GG) und dem Interesse an einer funktionsfähigen Verwaltung im Gewalten teilenden Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 GG) Rechnung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1/16 -, BVerwGE 157, 168-181).
Die - richtige - Begründung des Gesamturteils hat dabei schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren.
Es ist unzulässig, die Gesamtnote erstmals im Widerspruchsverfahren zu begründen oder die Begründung komplett auszutauschen bzw. ihr einen weiteren, eigenständigen Argumentationsstrang hinzuzufügen, nicht jedoch ist es untersagt, eine bereits erfolgte Begründung (im Sinne einer ergänzenden Anreicherung) zu intensivieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 - 2 A 10/17 -, juris). Begründungsmängel können damit entgegen der Auffassung des Beklagten nicht im Widerspruchsverfahren geheilt werden.
Die Begründungspflicht für das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung bei uneinheitlichem Leistungsbild zielt auf die Herstellung einer materiell richtigen Entscheidung und nicht auf ihre Darstellung. Dies kann durch eine nachträgliche Begründung nicht erreicht werden. Auch die erforderliche Einheitlichkeit und gleiche Anwendung der den dienstlichen Beurteilungen zugrundeliegenden Maßstäben kann nur dann hinreichend gewährleistet und ggf. gerichtlich überprüft werden, wenn diese in der dienstlichen Beurteilung offen- und niedergelegt sind. Andernfalls besteht das naheliegende Risiko, dass „jeweils nachträglich ein ‚passendes‘ Kriterium für denjenigen Beamten nachgeschoben wird, der ein Rechtsmittel eingelegt hat“ (BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 2 C 21/16, juris; zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 - 2 A 10/17, juris). Der Dienstherr kann nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 28. April 2016 - 1 B 356/16, n. v.). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden, wobei auch die Gewichtung einer Begründung bedarf. Denn nur so kann die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden (BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 - 2 A 10/17, juris; OVG NRW, Beschluss vom 25. Oktober 2018 - 6 B 1101/18, juris).
Die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil sind dabei umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt. (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27/14, juris; zum Ganzen: VG Kassel, Beschluss vom 19. Juni 2020 - 1 L 3000/19.KS, juris; Urteil vom 20. Januar 2020 - 1 K 593/18.KS -, juris und Beschluss vom 6. Dezember 2018 - 1 L 2421/18.KS, juris).
Ausgehend von dieser Rechtsprechung, der sich der Berichterstatter vollumfänglich anschließt, leidet die dienstliche Beurteilung des Klägers an einem Beurteilungsmangel.
Es bedurfte hier einer Begründung der Gesamtnote, da die Einzelmerkmale unterschiedlich bewertet wurden. In den meisten Merkmalen erhielt der Kläger zwar 10 Punkte, in einigen jedoch auch 11 Punkte, so dass von einer Ermessensreduzierung im Sinne oben genannter Rechtsprechung nicht auszugehen ist.
In der dienstlichen Beurteilung ist jedoch keinerlei entsprechende Begründung vorhanden. Lediglich wird angeführt, dass die Beurteilung im Vergleich zu den übrigen Bediensteten des gleichen Statusamtes erfolgt sei, was aber eine Begründung der Gesamtnote nicht ersetzen kann. Die weiteren Ausführungen unter Überschrift „Gesamturteil“ enthalten lediglich die Wiedergabe einzelner Tätigkeitsbereiche sowie allgemeine Ausführungen.
Auch kann diese Begründung nicht durch eine rein arithmetische Ermittlung der Gesamtnote ersetzt werden. Nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird dies nur dann für möglich und zulässig erachtet, wenn nur eine geringe Zahl von Einzelmerkmalen (in dem vom BVerwG zu entscheidenden Fall waren es sieben) vorliegt und die Vorgabe der Gleichgewichtung dieser Einzelmerkmale besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2020 - BVerwG 2 C 2.20 -, juris, ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Juli 2022 – 5 ME 128/21 –, juris). Vorliegend besteht die Beurteilung jedoch aus 17 Einzelmerkmalen, die zudem noch unterschiedlich zu gewichten sind. Daher bedurfte es zwingend einer verbalen Begründung, die darüber Aufschluss geben muss, wie die Gesamtnote ermittelt wurde.
Darüber hinaus war aber auch eine verbale Begründung erforderlich, weil die dienstliche Beurteilung des Klägers gegenüber der vorangegangenen Beurteilung erheblich schlechter ausgefallen ist.
Grundsätzlich ist eine dienstliche Beurteilung nicht schon deshalb rechtsfehlerhaft, weil sie schlechter ausgefallen ist als die vorangegangene Beurteilung. Aus diesem Umstand allein lassen sich keine relevanten Beurteilungsfehler herleiten, weil die Beurteilungen voneinander unabhängig zu erstellen sind und sich auf unterschiedliche, nicht überlappende Zeiträume beziehen (vgl. VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 19. Juli 2010 - 6 K 905/09.NW -). Jedoch sind dann in nachvollziehbarer Weise die Umstände darzulegen, die sich seit der letzten Beurteilung geändert und die zu der abweichenden Überzeugungsbildung geführt haben (vgl. VG Kassel, Urteil vom 20. Januar 2020 – 1 K 593/18.KS –, juris m.w.N.). Dies ist jedoch nicht erfolgt, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt ein Begründungsmangel vorliegt, der die dienstliche Beurteilung ebenfalls rechtswidrig macht.
Lediglich ergänzend weist das Gericht darauf hin, dass die in dem Widerspruchsbescheid gegebene Begründung für eine Verschlechterung der Gesamtnote nicht zu beanstanden gewesen wäre, wenn sie bereits in der dienstlichen Beurteilung erfolgt wäre.
Im Widerspruchsbescheid vom 2. Februar 2022 führt der Beklagte zum einen an, dass aufgrund der Beförderung in ein statusrechtlich höheres Amt höhere Anforderungen zu stellen seien und daher die Beurteilung schlechter ausgefallen sei. Zum anderen sei ein anderer Beurteilungsmaßstab zugrunde gelegt worden. Die Bewertungsstufe „befriedigend“ sei als Festsetzung empfohlen worden, sodass viele Beamte nun unter den früheren Beurteilungen liegen würden. Diese Anpassung des Beurteilungsmaßstabes sei erfolgt, um das Niveau wieder auf ein realistisches Maß zurückzuführen. Denn bezüglich früherer Bewertungen seien häufig überhöhte Punktwerte vergeben worden, sodass für Beurteilungen der leistungsstärksten Beamten kaum noch Spielraum nach oben und vorhanden gewesen sei.
Beide Begründungsstränge sind geeignet, die nunmehr schlechtere dienstliche Beurteilung des Klägers plausibel zu machen. Nach der einhelligen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. September 2021 – 2 A 3/20 –; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2019 – OVG 4 S 27.19 –; OVG Bremen, Urteil vom 26. März 2018 – 2 B 199/17 –; Hess. VGH, Beschluss vom 27. September 2007 - 1 UZ 1158/07 -, alle zit. nach juris) ist es nicht nur zulässig, sondern im Regelfall sogar geboten, nach einer Beförderung einen Beamten schlechter zu beurteilen. Grund hierfür ist, dass der Beamte sich jetzt mit höher besoldeten Beamten messen lassen muss. Es gibt den allgemeinen Erfahrungssatz, dass mit einem höheren Statusamt die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben verbunden ist, die im Allgemeinen gegenüber einem niedrigeren Statusamt gesteigerte Anforderungen beinhalten und mit einem größeren Maß an Verantwortung verbunden sind, so dass bei im Allgemeinen gleichbleibenden Leistungen eine Absenkung geboten ist.
Darüber hinaus ist es rechtlich auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte durch neue Beurteilungsrichtlinien und damit verbunden strengere Maßstäbe versucht, eine bessere „Notenspreizung“ zu erreichen und damit eine größere Anzahl von Beamten schlechter beurteilt wird. Wird eine Notenskala nicht ausgeschöpft und damit eine große Anzahl von Beamten gleich oder im Wesentlichen gleich beurteilt, so kommt dies einem Differenzierungsverbot gleich und macht eine darauf fußende Auswahlentscheidung rechtswidrig (vgl. VG Wiesbaden, Beschluss vom 30. Juli 2018 - 3 L 2393/17.WI – juris). Von daher war der Beklagte nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet, durch eine neue Bewertungsvorgabe diesen Mangel seines Beurteilungssystems abzustellen.
Dass dadurch eine Vielzahl von Beamten schlechter beurteilt wird, ist die notwendige Konsequenz des neuen Beurteilungsmaßstabs, macht die Beurteilung des Klägers jedoch nicht rechtswidrig. Bereits in seiner Entscheidung vom 26. Juni 1980 (- 2 C 13.79 -, ZBR 1981, S. 197ff; so auch VG Kassel, Urteil vom 16. Januar 2012 – 1 K 868/11.KS –, juris) hat das Bundesverwaltungsgericht eine Verschlechterung der Gesamtnote als Folge eines neuen Beurteilungssystems ausdrücklich für zulässig gehalten und hierzu ausgeführt:
„Der Dienstherr ist aber befugt, nach seinem Ermessen, die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern... Der Aussagegehalt der Noten ist dann zwar für die verschiedenen Beurteilungszeiträume unterschiedlich. Ausschlaggebend ist jedoch die gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabes auf alle - erstmals oder wiederholt - zu Beurteilenden; auch wer früher bereits eine höhere Note erhalten hatte, ist für den neuen Beurteilungszeitraum an den neuen Maßstäben zu messen, so dass er möglicherweise bei gleichbleibender Leistung eine niedrigere Gesamtnote erhält. Unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt.“
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 bis 41 HLVO
§ 59 HBG
§ 10 HPolLV
§ 9 BeamtStG
§ 167 VwGO
§ 39 Abs. 1 HLVO
§ 87a Abs. 2, 3 VwGO
§ 54 Abs. 2 BeamtStG
§ 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 245
BVerwGE 124, 356
BVerwGE 157, 168
1 L 577/21
1 K 2445/20
2 C 8.78
2 B 25.93
2 C 38.95
2 C 34.04
1 B 1514/15
6 B 1109/20
6 B 1355/17
6 A 63/12
1 B 1511/15
2 A 10/13
2 VR 1/16
2 A 10/17
2 C 21/16
1 B 356/16
6 B 1101/18
2 C 27/14
1 L 3000/19
1 K 593/18
1 L 2421/18
2 C 2.20
5 ME 128/21
6 K 905/09
2 A 3/20
4 S 27.19
2 B 199/17
1 UZ 1158/07
3 L 2393/17
2 C 13.79
1 K 868/11