Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-07-19, Aktenzeichen 21 K 36/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0719.21K36.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erstattung für den Förderzeitraum 2008 gezahlter Fördermittel zur Unterstützung des Modellprojektes „Wohnberatung für Bürgerinnen und Bürger in Nordrhein-Westfalen insbesondere für Menschen mit eingeschränkter Alltagskompetenz“, der die Klägerin mit ihren drei Wohnberatungseinrichtungen in B, E und M angehörte.
Das Land Nordrhein-Westfalen gewährt seit 1992 im Rahmen von vier aufeinander folgenden Modellvorhaben Zuwendungen nach den §§ 23, 44 LHO für Beratungseinrichtungen zur Wohnraumanpassung. Ziel war die Weiterentwicklung der pflegerischen Infrastruktur durch eine Beteiligung des Landes an der Finanzierung von komplementären ambulanten Diensten, die u.a. Wohnberatung an bieten. Seit 2005 war Grundlage für die Finanzierung durch Land, Kommunen und Pflegeversicherung § 45c SGB XI. Diesem Modellvorhaben, das mit Ablauf des 31.05.2009 beendet ist, lag ein Förderkonzept des Versorgungsamtes E (VA) vom 03.02.2005 zugrunde, dem das Ministerium für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie des Landes Nordrhein-Westfalen (MGSFF) mit Erlass vom 11.02.2005 zugestimmt hatte. Danach gewährte das VA als Bewilligungsbehörde mittels Anteilfinanzierung Zuwendungen von einem Drittel der Gesamtausgaben. Bemessungsgrundlage waren Anteile an Vollzeitstellen bei Vollkosten von 56.754,00 Euro je Vollzeitstelle. Zuwendungsfähig waren Ausgaben für Personal- und Sachaufwand sowie Öffentlichkeitsarbeit. Verbindliche Richtlinien dazu sind nicht erlassen worden.
Zur Fortführung des Projektes bewilligte zunächst das VA auf den Antrag der Klägerin vom 27.11.2007, später die Bezirksregierung E, jeweils für den Zeitraum für 01.01.2008 bis 31.12.2008 Fördermittel gemäß HBPfVO und § 45c SGB XI:für die Wohnberatungsstelle in B in Höhe von 28.377,00 Euro mit Zuwendungsbescheid vom 14.12.2007 i.d.F. des Ergänzenden Zuwendungsbescheids vom 26.02.2008 i.d.F. des Widerrufsbescheids vom 15.10.2009;für die Wohnberatungsstelle in E in Höhe von 23.553,00 Euro mit Zuwendungsbescheid vom 14.12.2007 i.d.F. des Ergänzenden Zuwendungsbescheids vom 26.02.2008; für die Wohnberatungsstelle in M in Höhe von 23.553,00 Euro mit Zuwendungsbescheid vom 14.12.2007 i.d.F. des Ergänzenden Zuwendungsbescheids vom 26.02.2008.
Die Zuwendungsbescheide vom 14.12.2007 weisen auf beigefügte Anlagen hin, u.a. auf die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P), das Merkblatt „Anforderungen an die Belegliste“ und die „Hinweise zur Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben“. Als Nebenbestimmung wurde jeweils unter Nr. II.7 die Regelung aufgenommen bis spätestens zum 31.05.2008 (mit Ergänzenden Zuwendungsbescheiden vom 26.02.2008 verlängert bis zum 31.03.2009) dem VA bzw. der Bezirksregierung E nach dem beigefügten Muster einen Verwendungsnachweis in der Form eines einfachen Verwendungsnachweises (summarische Darstellung, keine Belegvorlage) vorzulegen. Der Verwendungsnachweis müsse auf einer Belegliste beruhen, die die Einnahmen und Ausgaben getrennt voneinander in zeitlicher Reihenfolge gegliedert nach Personalausgaben, Sachausgaben und Ausgaben für Öffentlichkeitsarbeit nachweise. Die Belegliste müsse die Anforderungen der Anlage „Anforderungen an die Belegliste“ erfüllen und jede Zahlung erfassen. Die Belegliste sei mit dem Verwendungsnachweis vorzulegen. Aus den als Anlage den Zuwendungsbescheiden beigefügten „Hinweisen zur Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben“ ist niedergelegt, dass indirekte Kosten, u.a. sonstige Gemeinkosten, Overheadkosten etc., nicht zuwendungsfähig sind.
Die Klägerin legte jeweils mit Schreiben vom 27.03.2009 Nachweise über die Verwendung der zugewendeten Mittel für das Jahr 2008 vor. Nach den Aufstellungen wurden u.a. sog. „Gemeinkosten“ von 34,1 % in Ansatz gebracht, für Wohnberatungseinrichtungen in B 18.224,86 Euro, in E 16.811,49 Euro und in M 17.041,30 Euro.
In den Prüfungsmitteilungen des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes E an das VA vom 21.12.2007 u.a. zur Prüfung der Wohnberatungsprojekte für das Haushaltsjahr 2006 wird zur Behandlung von Gemeinkosten durch die Klägerin (Beiakte 2 zu 21 K 36/10, Bl. 45 ff. der Prüfungsmitteilungen) Folgendes ausgeführt:
„Die VZ wandte sich 1999 an das VA und damalige Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport NRW hinsichtlich der Frage der Zuwendungsfähigkeit von Gemeinkosten bei Projektförderungen, insbesondere der Wohnberatung. Unter Einbezug des FM, das LRH und aller Ministerien, in deren Geschäftsbereich Projekte fielen, für deren Durchführung die VZ Zuwendungen nach den §§ 23, 44 LHO erhielt, traf das MASQT mit Erlass vom 07.12.2001 gegenüber dem VA eine Einzelfallentscheidung zugunsten der VZ, die unter bestimmten Voraussetzungen den Einbezug von Gemeinkosten erlaubte. Danach war u.a. gefordert, dass die Zurechnung der Gemeinkosten auf Projekte anhand der Kostenrechnung erfolgt und die Verrechnungssätze jeweils der aktuellen Ist-Entwicklung angepasst werden. Ausgeschlossen wurde ein pauschaler Ansatz, etwa ein prozentual ermittelter Teil der Gesamtausgaben.Mit Schreiben vom 25.02.2002 äußerte das VA gegenüber dem MASQT Bedenken gegen diese Handhabung; eine Reaktion des Ministeriums ist beim VA nicht aktenkundig.Im Rahmen eines Trägerbesuchs der Bewilligungsbehörde am 11.02.2002 wurde nochmals die Zuwendungsfähigkeit der Gemeinkosten als jährlich zu ermittelnde Sekundärkosten erörtert. Erneut wurde betont, dass ein pauschaler Ansatz im Verhältnis zu den primären Personalausgaben nicht erfolgen darf.In einem weiteren Termin im Hause der Bewilligungsbehörde am 29.01.2003 wurde der VZ nach eigenen Angaben abweichend dargelegt, dass Gemeinkosten im Rahmen des Modellprojekts Wohnberatung nicht zuwendungsfähig seien. Außerdem erhielt der Träger ab Februar 2005 mit den Zuwendungsbescheiden das standardisierte Merkblatt „Hinweise zur Zuwendungsfähigkeit der Ausgaben“, worin die Zuwendungsfähigkeit von Gemeinkosten kategorisch ausgeschlossen war. Aus diesen Umständen schloss die VZ, dass sich die positive Entscheidung des MASQT von 2001 nur auf Altverfahren bezogen habe. Entsprechend habe man dem VA die Gemeinkosten in den Folgejahren bis 2005 I innerhalb der Begleitbögen zur Berichterstattung unter Punkt III „Finanzierung der Beratungsstelle“ lediglich nachrichtlich mitgeteilt. Allerdings wurden sie entgegen der Absprache nicht als Sekundärkosten nach der Kostenrechnung sondern als pauschaler, prozentualer Ansatz angegeben.Ausweislich der Prüfungsvermerke des VA zu den VN und der Berechnungen zum Überschuss / Defizit hat das VA diese Position jedoch – ohne Überprüfung und Forderung eines Nachweises der tatsächlich entstandenen Sekundärkosten – anerkannt und jeweils den zuwendungsfähigen Ausgaben zugerechnet. Mit der Änderung des Finanzierungssystems ab März 2005 und der damit einhergehenden Umstellung der Begleitbögen entfiel die Mitteilung der Gemeinkosten seitens der VZ, so dass die Bewilligungsbehörde diese auch nicht in die Prüfung der Rückforderung von Zuwendungen einbeziehen konnte. In den Beleglisten wurden Gemeinkosten nicht mehr erwähnt; die VZ hat diese Ausgaben von den Gebietskörperschaften fortwährend erstattet bekommen. Gegenüber dem RPA gab die Bewilligungsbehörde an, dass die Gemeinkosten dieses Trägers aufgrund einer Sonderregelung zuwendungsfähig seien.Das RPA wies die VZ nochmals darauf hin, dass Voraussetzung der Zuwendungsfähigkeit der Gemeinkosten, die tatsächliche Entstehung und deren Nachweisbarkeit gemäß der ministeriellen Vorgaben ist.“
Die Bezirksregierung E setzte Rückerstattungen von Zuwendungen für die Wohnberatungsstellen der Klägerin für den Förderzeitraum 2008 fest und stellte fest, dass Erstattungsansprüche aus dem Ausgleichsfonds der Pflegeversicherung bestehen:bezüglich der Wohnberatungsstelle B ohne vorherige Anhörung mit Bescheid vom 30.11.2009, abgesandt am 02.12.2009, Erstattung von 7.401,04 Euro von den bewilligten Zuwendungen von 28.377,00 Euro und Erstattungsbetrag von 7.400,78 Euro aus dem Ausgleichsfond der Pflegeversicherung;bezüglich der Wohnberatungsstelle E nach vorherige Anhörung mit Bescheid vom 11.01.2010, abgesandt am 11.01.2010, Erstattung von 1.862,57 Euro von den bewilligten Zuwendungen von 23.553,00 Euro und Erstattungsbetrag von 1.884,95 Euro aus dem Ausgleichsfond der Pflegeversicherung;bezüglich der Wohnberatungsstelle M nach vorheriger Anhörung mit Bescheid vom 11.01.2010, abgesandt am 11.01.2010, Erstattung von 592,42 Euro von den bewilligten Zuwendungen von 23.553,00 Euro und Erstattungsbetrag von 599,72 Euro aus dem Ausgleichsfond der Pflegeversicherung.
Zur Begründung berief sich die Bezirksregierung E auf eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 3 VwVfG NRW. Nach erneuter Prüfung der Verwendungsnachweise sei festgestellt worden, dass die jeweilige Position „Gemeinkosten“ nicht als zuwendungsfähig anerkennt werden könne. Ein Widerruf der Zuwendungsbescheide erfolge aus Gründen des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung, dass die Ausgaben zu Lasten der Allgemeinheit unter dem Gesichtspunkt der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu verwenden sind und dass die Erreichung des Zuwendungszwecks durch den Widerruf nicht vereitelt werde. Weitere Anhaltspunkte, die eine Ausübung des Ermessens dahingehend rechtfertigten, von einem Widerruf der Zuwendungsbescheide abzusehen, seien nicht ersichtlich. Dementsprechend vermindere sich die Zuwendungssumme des Landes nach Nr. 2 ANBest-P entsprechend.
Mit die Wohnberatungsstellen B, M und E betreffenden Schreiben vom 14.12.2009 vertrat die Klägerin jeweils gegenüber der Bezirksregierung E (bzgl. Wohnberatungsstelle B nach Bescheiderlass, bzgl. der beiden anderen Wohnberatungsstellen vor Bescheiderlass) die Auffassung, in dem übermittelten Verwendungsnachweis seien alle Ausgaben im Zusammenhang mit der Durchführung des Projektes aufgeführt worden. Neben den direkten Personal- und Sachausgaben seien ebenso „Gemeinkosten“ als zuwendungsfähige Ausgaben in Ansatz gebracht worden. Die Durchführung des Projektes verursache Ausgaben, die zwar in unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung stünden, allerdings nicht direkt zugeordnet werden könnten. Die Zuordnung solcher Zusammenhangsausgaben erfolge mittels einer Kosten- und Leistungsrechnung (KLR), die sie mit Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens 1998 eingeführt habe. Die Basis für die Ermittlung der Gemeinkosten bildeten die tatsächlichen Ausgaben, die aus der Finanzbuchhaltung in die KLR überführt würden. Rein kalkulatorische Kosten, wie z.B. kalkulatorische Zinsen, Wagnisse oder Gewinnaufschläge würden in der KLR nicht berücksichtigt bzw. verrechnet. In mehreren Gesprächen im Jahre 2001 mit der Bezirksregierung und unter Einbindung des Finanzministeriums (FM NRW), des Arbeits- und Sozialministeriums (MASQT NRW) und des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (MUNLV NRW) sei die Zuwendungsfähigkeit der Gemeinkosten erörtert und schließlich anerkannt worden. Vorliegend würden Overheadkosten nicht unabhängig vom Projekt vorgehalten, sondern nur für die Abwicklung diverser Projekte. Sollten diese Projekte wegfallen und keine neuen Projekte durchgeführt werden, müssten zwangsläufig diese Kapazitäten abgebaut werden, weil diese nicht über die institutionelle Förderung finanziert würden. Bei Akquisition weiterer Projekte, würden Kapazitäten für die Projektabwicklung aufgebaut. Darüber hinaus habe die Bezirksregierung E für den vorangegangenen Förderzeitraum 2007 Gemeinkosten als zuwendungsfähig anerkannt. Bei der Prüfung des Versorgungsamtes durch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt in 2007 seien ihr gegenüber die Gemeinkosten als zuwendungsfähige Ausgaben akzeptiert worden, besonders wegen der eingeführten KLR und des Nachweises der Gemeinkosten. Der Bundesrechnungshof und der Landesrechnungshof hätten die KLR der Klägerin geprüft und für ordnungsgemäß befunden, die Zusammenhangsausgaben mit der Durchführung von Projekten adäquat abzubilden.
Gegen die Widerrufs- und Erstattungsbescheide hat die Klägerin jeweils Klage erhoben, gegen den Bescheid vom 30.11.2009 zur Wohnberatungseinrichtung B am 04.01.2010 und gegen die beiden Bescheid vom 11.01.2010 zu den Wohnberatungseinrichtungen E und M jeweils am 03.02.2010.
Mit Beschluss vom 18.03.2011 sind die diesbezüglichen Verfahren 21 K 36/10, 21 K 708/10 und 21 K 709/10 verbunden und unter dem Aktenzeichen 21 K 36/10 weitergeführt worden.
Zur Begründung trägt die Klägerin unter Vertiefung ihrer Ausführungen mit Schreiben vom 14.12.2009 im Wesentlichen vor:Die Voraussetzungen des § 49a Abs. 1 VwVfG NRW für einen Erstattungsanspruch lägen nicht vor. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, welche die Annahme des Eintritts einer auflösenden Bedingung gemäß § 49a Abs. 1 S. 3, 3. Alt. VwVfG NRW ‑ als hier aufgrund fehlender Rücknahme bzw. Widerruf des Zuwendungsbescheids einzig denkbarer Fall ‑ rechtfertigten.Die Voraussetzungen des Eintritts einer auflösenden Bedingung nach Nr. 2 ANBest-P lägen ersichtlich nicht vor. Die von ihr in Ansatz gebrachten „Gemeinkosten“ seien von ihr für die Wohnberatung als zuwendungsfähige Sachmittel verwendet sowie ordnungsgemäß nachgewiesen worden. Diese führten nicht zu einer (anteiligen) Ermäßigung der für den Zuwendungszweck von dem Beklagten gewährten Zuwendungen und somit nicht zu einem entsprechenden Bedingungseintritt.Eine Begründung, warum die in Ansatz gebrachten „Gemeinkosten“ nicht zuwendungsfähig seien, werde nicht gegeben. Die Überführung der „Gemeinkosten“ in die KLR erfolge in Übereinstimmung mit der seit Jahren bestehenden Absprache, nach der diese Kosten zuwendungsfähig seien und als solche in der Vergangenheit auch anerkannt worden seien, wie den aktenkundigen Erlassen des MUNLV NRW an das MASQT NRW vom 20.11.2001, des MASQT NRW an das VA vom 07.12.2001 und des ebenfalls aktenkundigen Vermerks des FM NRW vom 16.08.2001 zu entnehmen sei. Dieser Absprache sei auch nicht zu entnehmen, dass die Anerkennung der Gemeinkosten nur für die Jahre 1999 und 2000 befristet worden sei. Danach sei vielmehr auf eine grundsätzliche sowie dauerhafte Anerkennung der Gemeinkosten bei der Förderung der Klägerin zu schließen. Innerbehördliche Abstimmungsschwierigkeiten dürften nicht zu ihren Lasten gehen.Aufgrund der Prüfung des Versorgungsamtes durch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt im Jahre 2007 sei festgestellt worden, dass die Gemeinkosten des Modellprojektes als zuwendungsfähige Ausgaben anzuerkennen seien, nicht zuletzt wegen der seit Jahren bestehenden vorgeschriebenen KLR, mit der die Gemeinkosten nachgewiesen würden. Im Rahmen des Abschlussgespräches mit Vertretern des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes am 31.08.2007 sei sie - die Klägerin - unterstützt worden, die Gemeinkosten anzusetzen sowie deren Zuwendungsfähigkeit nicht in Frage zu stellen. Die Handhabung der Zuwendungsfähigkeit der Gemeinkosten dürfte sich aus dem Prüfbericht des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes E betreffend die Prüfung der „Förderung von behinderten und pflegebedürftigen Menschen und von Modellprojekten zur Weiterentwicklung der pflegerischen Infrastruktur“ vom 21.12.2007 ergeben.Die Bezirksregierung E und das zuvor zuständige VA hätten in den geführten Gesprächen nie ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Gemeinkosten nicht zuwendungsfähig seien. Beispielsweise sei zu Beginn eines Gesprächs am 29.01.2003, an dem zwei Bedienstete des Versorgungsamtes und zwei Mitarbeiter der Klägerin teilgenommen hätten, ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass über alles geredet werden könne, nur nicht über die Frage der Gemeinkosten. Sie - die Klägerin - habe vom zuvor zuständigen VA zusammen mit den Zuwendungsbescheiden lediglich das standardisierte Merkblatt „Hinweise zur Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben“ erhalten, aus dem u.a. hervorgehe, dass sonstige Gemeinkosten, Overhead-Kosten etc. nicht zusendungsfähig sein sollten. Darüber hinaus würden die institutionsbezogenen Zuwendungen und die projektbezogenen Zuwendungen der Klägerin auch im Rahmen der Kostenleistungsrechnungen jeweils getrennt erfasst werden, so dass die Gemeinkosten aus der institutionsbezogenen Zuwendung nicht in die jeweiligen Projekte mit ihren Gemeinkosten fielen. Die die Wohnberatungsstellen betreffenden Kostenbelege seien sämtlich aufbewahrt und könnten und auch nachgeprüft werden, was bislang nicht erfolgt sei, mithin eine Einzelfallprüfung überhaupt nicht durchgeführt worden sei.Die zugewendeten Mittel seien auch verbraucht. Dem etwa bestehenden Erstattungsanspruch des Beklagten stünden die Regelungen in § 49a Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB entgegen. Im Rahmen des Wegfalls der Bereicherung könne ihr auch keine Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis von Umständen vorgehalten werden, welche zu einer etwaigen (teilweisen) Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheides führen sollten.Die Klägerin weist darauf hin, dass die Bezirksregierung E den vorgenannten Erlass des MUNLV vom 20.11.2001 zugrunde gelegt habe für den Zuwendungsbescheid vom 20.07.2009 für ein neues ihrer Projekte (Betrieb eines Demenz-Service-Zentrums Nordrhein-Westfalen für die Regio B1).
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
den Bescheid der Bezirksregierung E vom 30.11.2009 betreffend Wohnberatungseinrichtung B / Förderzeitraum 2008, Gz.: 24.17.01-62-V42A-3103,den Bescheid der Bezirksregierung E vom 11.01.2010 betreffend Wohnberatungseinrichtung E, Förderzeitraum 2008, Gz.: 24.17.01-62-V42A-3105,und den Bescheid der Bezirksregierung E vom 11.01.2010 betreffend Wohnberatungseinrichtung M, Förderzeitraum 2008, Gz.: 24.17.01-62-V42A-3104, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor: Das Modellvorhaben Wohnberatung unterliege eigenen Regelungen, die für alle gemeindlichen und außergemeindlichen Träger von Wohnberatungseinrichtungen (zuletzt 35) gleichermaßen gelten. In den vergangenen Jahren sei die Klägerin in mehrfachen Gesprächen mit der Bezirksregierung E ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass Kosten der allgemeinen Verwaltung, z.B. Gemeinkosten oder Overheadkosten, im Modellprojekt Wohnberatung nicht zuwendungsfähig seien, da deren Anerkennung ausgeschlossen worden sei. Daneben ginge dies auch einem standardisierten Merkblatt „Hinweise zur Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben“ hervor, das dem Zuwendungsbescheid vom 14.12.2007 als verbindlicher Bestandteil beigefügt gewesen sei. Gleichwohl habe die Klägerin in den vergangenen Förderjahren in ihre eigenen umfangreichen Abrechnungsunterlagen zum Verwendungsnachweis Gemeinkosten eingestellt, was in einigen Fällen von der Bezirksregierung E übersehen worden sei, so dass diese unbeabsichtigt den zuwendungsfähigen Ausgaben hinzugerechnet worden seien. Auf Grund der Hinweise des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes E anlässlich einer Prüfung der Klägerin im Jahre 2007 seien die betreffenden Verwendungsnachweise erneut geprüft und abgerechnet worden. Eingetretene Überzahlungen seien zwischenzeitlich durch Widerrufs- und Erstattungsbescheide zurückgefordert worden.Der Klägerin sei bis zum Jahre 2002 durch die institutionellen Zuwendungsgeber aufgegeben worden, einen über den institutionellen Förderrahmen hinaus gehenden Finanzbedarf, der bei der Durchführung von Projekten entstehe, selbst zu erwirtschaften, um zu vermeiden, dass bei Ausbau der Projekttätigkeit vermehrt die Ressourcen eingesetzt werden, die für eine ordnungspolitische Verbraucherarbeit im Wege der institutionellen Förderung zur Verfügung gestellt würden.Die vom Rechnungsprüfungsamt E erwähnte interministerielle Absprache aufgrund der aktenkundigen Schreiben und Erlasse zu Wohnberatungsprojekten der Klägerin habe nur für den Einzelfall gegolten und nur für die in der Vergangenheit durch die Klägerin beantragte Zuwendungsfähigkeit von Gemeinkosten. Hierfür seien der Beklagten Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt worden. Gemeinkosten seien dann im Modellprojekt Wohnberatung einmalig für die Jahre 1999 und 2000 als zuwendungsfähig anerkannt worden. Die Gründe für diese einmalige Ausnahme im Einzelfall seien der Beklagten nicht bekannt. Ansonsten sei die Klägerin im Modellprojekt Wohnberatung bezüglich der Anerkennung von zuwendungsfähigen Ausgaben wie alle übrigen Träger von Wohnberatungseinrichtungen behandelt worden. Auch andere Träger von Wohnberatungseinrichtungen, insbesondere kommunale Träger, hätten Ausgaben, die strukturell bedingt, aber nicht zuwendungsfähig seien.Gemeinkosten seien nur dann abrechnungsfähig, wenn sie anhand konkret nachgewiesener Zahlungsbelege nachgewiesen würden und eine entsprechende Dokumentation gegeben sei.Auf den Wegfall der Bereicherung gemäß § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW könne sich die Klägerin nicht berufen. Mit ihr sei mehrfach die Frage der Gemeinkosten erörtert worden. Nicht zuletzt habe sie mit den Zuwendungsbescheiden vom 14.12.2007 die „Hinweise zur Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben“ schriftlich erhalten, wonach Gemein- / Overheadkosten nicht zuwendungsfähig sein.
Anlässlich der mündlichen Verhandlung vom 18.03.2011 ist die Zeugin W zur Abrechnungsweise der Gemeinkosten für die Wohnberatungsstellen B, M und E im Rahmen der KLR befragt worden. Wegen der Einzelheiten wird auf die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung verwiesen.
Desweiteren ist in der mündlichen Verhandlung die Frage der Nachholung einer Anhörung zur Rückerstattungen von Zuwendungen für die Wohnberatungsstelle B für den Förderzeitraum 2008 sowie zur Feststellung, dass Erstattungsansprüche aus dem Ausgleichsfonds der Pflegeversicherung bestehen, erörtert worden. Zum Zwecke der Anhörung ist die mündliche Verhandlung vertagt worden.
Auf das Schreiben der Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 19.04.2011, zu dem umfangreich Stellung genommen wurde u.a. zu den Angaben der Zeugin W und zu dem System der Kosten-Leistungs-Rechnung der Klägerin, hat die Bezirksregierung E mit Schreiben vom 13.05.2011 erwidert. Wegen der Einzelheiten wird auf diese Schreiben im Anhörungsverfahren verwiesen.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis zur Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer sowie ohne Durchführung einer (weiteren) mündlichen Verhandlung erteilt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Gerichtsakten 21 K 708; 709/10 und 1 K 1652/09; 1653/09 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Düsseldorf.

Entscheidungsgründe:
Aufgrund erteilten Einverständnisses der Beteiligten konnte der Berichterstatter anstelle der Kammer und ohne Durchführung einer (weiteren) mündlichen Verhandlung entscheiden, §§ 87 a Abs. 2 und 3; 101 Abs. 2 VwGO.
Aufgrund des Wegfalls des § 5 Abs. 2 AGVwGO, vgl. Art. 2 Nr. 28 des Gesetzes zur Modernisierung und Bereinigung von Justizgesetzen im Land Nordrhein-Westfalen vom 26.01.2010 (GV.NRW 2010 S. 29), ist zum 01.01.2011 kraft Gesetzes ein Beklagtenwechsel eingetreten. Das Rubrum wurde daher entsprechend des nunmehr geltenden sog. Rechtsträgerprinzips, vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, von Amts wegen geändert.
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Die angegriffenen Bescheide der Bezirksregierung E,
Bescheid vom 30.11.2009 betreffend Wohnberatungseinrichtung B / Förderzeitraum 2008, Gz.: 24.17.01-62-V42A-3103,Bescheid vom 11.01.2010 betreffend Wohnberatungseinrichtung E, Förderzeitraum 2008, Gz.: 24.17.01-62-V42A-3105,Bescheid vom 11.01.2010 betreffend Wohnberatungseinrichtung M, Förderzeitraum 2008, Gz.: 24.17.01-62-V42A-3104,
sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1.Ermächtigungsgrundlage für die angefochtenen Widerrufs- und Erstattungsbescheide ist § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit nur widerrufen werden, 1. wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird, 2. wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
Die Regelungen der Widerrufs- und Rückerstattungsvorschriften des SGB X sind nicht einschlägig. Zu den Verwaltungstätigkeiten nach § 1 Abs. 1 S. 1 und 2 SGB X gehört die Verwaltung der fraglichen Fördermittel nicht,
vgl. Waschull, LPK‑SGB X, § 1 Rdnr. 2 f,
da die Bezirksregierung E nicht „aufgrund“ SGB tätig geworden ist, auch wenn diese Auswirkungen auf die Pflegekassenförderung nach § 45c SGB X hat.
Vorliegend erfolgte die Durchführung der Modellvorhaben zwar nach der Verordnung über niedrigschwellige Förderung von Hilfe- und Betreuungsangeboten für Pflegebedürftige (HBPfVO) vom 22.07.2003 (GV. NRW. 2003 S.432; geändert durch Artikel 24 des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur vom 30.10.2007, GV. NRW. S. 482; VO vom 09.12.2008, GV. NRW. S. 835). Die Verwaltung der Fördermittel untersteht aber dem Landesrecht, vor allem dem Landeshaushaltsrecht, mithin dem VwVfG NRW. Der Bund hat keine selbständige Gesetzgebungskompetenz für Verfahrensregelungen, sondern nur eine entsprechende Annexkompetenz bei in seinem Zuständigkeitsbereich fallenden materiellen Gesetzen.
Vgl. Waschull, a.a.O., Rdnr. 5.; nach OVG NRW und ständiger Rspr. der Kammer anders für Subventionen auf der Grundlage des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-Versicherungsgesetzes (Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen – PfG NW): vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 06.02.2008 ‑ 16 A 3669/02 ‑, NRWE.
2.a)Die Bezirksregierung E ist die für den Widerruf zuständige Behörde, auch wenn die zu widerrufenden Verwaltungsakte teilweise von einer anderen Behörde erlassen worden sind (§ 49 Abs. 5 VwVfG NRW). Der im Verlauf der Förderverfahren erfolgte Zuständigkeitswechsel geht zurück auf Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen (Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen) vom 30.10.2007 (GV. NRW. 2007 S. 482).
b)Soweit vor Erlass des die Wohnberatungsstelle in B betreffenden Bescheids vom 30.11.2009 die notwendige Anhörung der Klägerin nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW unterblieben ist, durfte der Beklagte diese nach § 45 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachholen und damit den Verfahrensfehler heilen. Dabei hat der Beklagte nach Vertagung der mündlichen Verhandlung die strengen Kriterien ‑ formelles Verfahren neben / außerhalb des Gerichtsverfahrens; Berücksichtigung der vorgetragenen Einwendungen; Dokumentation des Anhörungsverfahrens ‑ bei einer Nachholung der Anhörung, insbesondere unter Beachtung der Tatsache, dass ein Widerspruchsverfahren der Klageerhebung nicht vorangegangen ist,
vgl. dazu nur VG Oldenburg, Urteil vom 14.01.2011 – 7 A 1212/09 ‑; VG Saarlouis, Urteil vom 21.06.2006 – 5 K 85/05 ‑;Kopp / Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 28 Rdnr. 80 f.;geringere Anforderungen für das Eilverfahren: VG Augsburg, Beschluss vom 09.08.2010 ‑ Au 7 S 10.936 ‑, alle juris,
eingehalten. Der diesbezüglich von der Bezirksregierung E ergänzend angelegte Restverwaltungsvorgang ist beigezogen worden.
3.Der Beklagte war berechtigt, aufgrund der von ihm angestellten Erwägungen die Zuwendungsbescheide teilweise zu widerrufen. Die Klägerin hat das Rückerstattungsverlangen hinzunehmen. Die Voraussetzungen für den teilweisen Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW lagen vor. Die Verwaltung hat das ihr eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Die Entscheidungen ergingen innerhalb der Ausschlussfrist des § 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG NRW. Die teilweise Rückforderung der Zuschüsse ist rechtmäßig und findet ihre Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 VwVfG NRW.
a)Die Voraussetzungen für den Widerruf liegen vor. Sowohl der Tatbestand der zweckwidrigen Verwendung von Mitteln (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW) als auch der Tatbestand der Nichterfüllung einer mit den Verwaltungsakten verbundenen Auflage (§ 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW) liegen vor, da die Klägerin die mit der Auflage zum Nachweis der zweckentsprechenden Mittelverwendung verbundenen Mitwirkungspflichten nicht erfüllt hat.
Das Abweichen des Zuwendungsempfängers von dem bestimmten Einsatz der Mittel stellt eine zum Widerruf des Bewilligungsbescheids berechtigende zweckwidrige Verwendung der Zuwendung dar.
Vgl. nur OVG, Urteil vom 16.08.1988 – 8 A 48/87 ‑.
Die Klägerin konnte nicht nachweisen, dass die gewährten Geldleistungen vollständig für den in den Zuwendungsbescheiden bestimmten Zweck verwendet wurden. Dieser Zweck ist dadurch zu ermitteln, dass neben dem Wortlaut des Zuwendungsbescheides in entsprechender Anwendung der Auslegungsregel des § 133 BGB auch auf den objektiven Gehalt der Erklärung abzustellen ist. Maßgebend ist hiernach, wie der Empfänger nach den Umständen des Einzelfalles die Erklärung bei verständiger Würdigung zu deuten hatte.
OVG NRW, Urteil vom 16.08.1988 – 8 A 48/87 ‑;vgl. auch de Wall, Die Anwendbarkeit privatrechtlicher Vorschriften im Verwaltungsrecht, 1999, S.132, 134 f..
Wesentlich sind dabei vor allem die vom Begünstigten erkannten oder erkennbaren Umstände, zu denen auch die Richtlinien gehören, welche Grundlage der Bewilligung waren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1983 - 7 C 70/80 -, DVBl 1983, 810 ff; OVG NRW, Urteil vom 11.07.1997 – 7 A 826/96 ‑, juris / NRWE; OVG Lüneburg, Urteil vom 10.04.1984 - 9 OVG A 223/81 -, OVGE 38 S. 328 ff.
Dabei wird generell erst durch die Erteilung eines Zuwendungsbescheids ein Tatbestand gesetzt, das das Vertrauen des Zuwendungsnehmers auf eine bestimmte Verwaltungspraxis nach Maßgabe des Bescheids zu begründen vermag, da der Zuwendungsnehmer vor Erteilung des Zuwendungsbescheids und damit vor Begründung eines konkreten Zuwendungsverhältnisses lediglich einen Anspruch auf Gleichbehandlung nach der gegebenenfalls wechselnden Praxis der Zuwendungsbehörde besitzt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.11.1979 – XI A 510/77 ‑, DVBl. 1980, S. 649 f..
Gemessen daran und unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falles bestand war für die Klägerin – auch wenn für die geförderten Maßnahmen keine Richtlinien aufgestellt worden waren ‑ mit hinreichender Deutlichkeit erkennbar, dass der maßgebliche Zuwendungszweck darin lag, im Rahmen des Modellvorhabens „Wohnberatung für Bürgerinnen und Bürger in Nordrhein-Westfalen insbesondere für Menschen mit eingeschränkter Alltagskompetenz“ die Finanzierung der einzeln projektierten Wohnberatungsstellen der Klägerin in B, M und E jeweils unabhängig voneinander und nur für das Bewilligungsjahr 2008 zu sichern. Eine punktgenaue Abrechnung der Zuschüsse im Rahmen einer Projektförderung ‑ Zuwendungen zur Deckung von Ausgaben des Zuwendungsempfängers für einzeln abgegrenzte Vorhaben – und nicht im Rahmen einer institutionellen Förderung ‑ Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben des Zuwendungsempfängers ‑,
vgl. Müskens, Der Gemeindehaushalt, 1999, S. 73, 74, 78, dort auch zur Frage des Ausschlusses „kalkulatorischer“ Kosten und „Gemeinkosten“ bei Zuwendungen auf Ausgabenbasis,
wurde festgeschrieben. Auf eine Absprache dahingehend, die Anerkennung von „Gemeinkosten“ über frühere Förderzeiträume vor 2008 wie in den Jahren 1999 und 2000 weiterzuführen, kann sich die Klägerin nicht erfolgreich berufen. Eine etwaige Vereinbarung ist nicht Bestandteil der vorliegenden Zuwendungsbescheide für das Förderjahr 2008 geworden.
Die Zuwendungsbescheide zur Projektförderung der einzelnen Maßnahmen „Wohnberatungsstelle B“
‑ Zuwendungsbescheid vom 14.12.2007 i.d.F. des Ergänzenden Zuwendungsbescheids vom 26.02.2008 i.d.F. des Widerrufsbescheids vom 15.10.2009 ‑
der „Wohnberatungsstelle E“
‑ Zuwendungsbescheid vom 14.12.2007 i.d.F. des Ergänzenden Zuwendungsbescheids vom 26.02.2008 ‑
und der „Wohnberatungsstelle M“
und die zugehörigen Nebenbestimmungen unter Einbezug zusätzlicher Erläuterungen, die sämtlich Bestandteile der Zuwendungsbescheide geworden sind und denen die Rechtsqualität gestaltender und bestandskräftiger Regelungen zuzusprechen ist, weisen auf beigefügte Anlagen hin, u.a. auf die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P), das Merkblatt „Anforderungen an die Belegliste“ und die „Hinweise zur Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben“. Als Nebenbestimmung wurde jeweils unter Nr. II.7 die Regelung aufgenommen bis spätestens zum 31.05.2008 (mit Ergänzenden Zuwendungsbescheiden vom 26.02.2008 verlängert bis zum 31.03.2009) dem VA bzw. der Bezirksregierung E nach dem beigefügten Muster einen Verwendungsnachweis in der Form eines einfachen Verwendungsnachweises (summarische Darstellung, keine Belegvorlage) vorzulegen. Der Verwendungsnachweis muss auf einer Belegliste beruhen, die die Einnahmen und Ausgaben getrennt voneinander in zeitlicher Reihenfolge gegliedert nach Personalausgaben, Sachausgaben und Ausgaben für Öffentlichkeitsarbeit nachweist. Die Belegliste muss die Anforderungen der Anlage „Anforderungen an die Belegliste“ erfüllen und jede Zahlung erfassen. Die Belegliste ist mit dem Verwendungsnachweis vorzulegen. Aus den als Anlage den Zuwendungsbescheiden beigefügten „Hinweisen zur Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben“ ist niedergelegt, dass indirekte Kosten, u.a. sonstige Gemeinkosten, Overheadkosten etc., nicht zuwendungsfähig sind.
Mit dieser Regelung ist der Empfänger bei der Verwendung der Mittel gebunden, weil der Zuwendungsgeber dadurch zum Ausdruck bringt, dass er sich nur mit dem festgesetzten Betrag an den zuwendungsfähigen Ausgaben des konkreten Projektes (jeweilige Wohnberatungsstelle mit Einzelabrechnung) für einen konkreten Zeitraum beteiligen will. Eine Zweckverfehlung durch Verwendung für andere Projekte oder Allgemeinkosten ‑ auch mittelbar, z.B. durch verdeckte Quersubventionierung oder nicht nachprüfbare sog. Selbstaufschreibung – soll vermieden werden. Die Einzelabrechnung erfolgt ausgabenorientiert anhand konkreter Belegübersicht mit Einzelüberprüfungsmöglichkeit. Das ausdrückliche und ausnahmslose Verbot der Abrechnung von „Gemeinkosten“ bzw. „Overheadkosten“ soll eine punktgenau, abrechnungsscharfe Überprüfung durch die Bewilligungsbehörde ermöglichen. Das verbietet – jedenfalls solange eine entsprechende Regelung im Zuwendungsbescheid dies nicht ausdrücklich zulässt – die Abrechnung von Kosten, die im Zuge einer intern bestimmten ‑ wenn auch betriebswirtschaftlich zulässigen und sinnvollen ‑ Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) allein vom Zuwendungsnehmer festgelegt worden ist auch dann, wenn Kosten projektorientiert zugeschrieben werden können. Die Abrechnung von Ausgaben im Rahmen einer KLR bedarf zuwendungsrechtlich grundsätzlich der Mitwirkung durch Zuwendungsnehmer (als interner Anwender der KLR) und Zuwendungsgeber (als externer Überprüfer der KLR) sowie Festschreibung (im Zuwendungsbescheid) der konkreten und nachprüfbaren Verfahrensweise aus der Vielzahl der betriebswirtschaftlich möglichen Methoden der KLR.
Grundlage für den Umfang der bewilligten Zuwendungen sind nach den Zuwendungsbescheiden nicht die Kosten oder der Gesamtaufwand der Klägerin im Zusammenhang mit der Durchführung der jeweils geförderten Projekte, sondern nur die Ausgaben, die durch die Projekte nachweisbar unmittelbar verursacht wurden.
Vgl. zur Differenzierung Ausgaben und Kosten: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10.05.2010 – OVG 10 N 22.08 ‑, juris.
Bei diesem Verständnis der Zuwendungsbescheide und unter Heranziehung der aufgeführten Grundsätze ist von der Klägerin nicht nachgewiesen worden, dass Teile der gewährten Zuschüsse ihrem Zweck entsprechend verwandt worden sind. Die Klägerin ist treuwidrig den Verpflichtungen nicht nachgekommen, die Mittelverwendung ordnungsgemäß nachzuweisen, deren Erfüllung der Behörde die zur Prüfung des Zuwendungszwecks erforderlichen Entscheidungsgrundlage verschaffen sollte. Damit gilt der Verwendungsnachweis insoweit als nicht erbracht und die ausgezahlten Fördermittel gelten insoweit als zweckwidrig verwendet.
Die Klägerin hätte sich bei der Auslegung der Zuwendungsbescheide fragen müssen, was der Beklagte mit diesem Teil der Bescheide bezweckt, denn sie durfte nicht ohne weiteres davon ausgehen, dass der Beklagte etwas Überflüssiges, Unbedeutsames in den Bescheiden ausführt.
Vgl. insoweit auch VG Düsseldorf, Urteil vom 08.12.1986 – 21 K 752/85 ‑; bestätigt durch OVG NRW, Urteil vom 30.08.1988 – 8 A 432/87 ‑.
Das gilt umso mehr, als es hinsichtlich der Frage der Gemeinkosten und Overhead-Kosten im Vorfeld der Förderverhandlungen Unstimmigkeiten gegeben hatte. Dem steht nicht entgegen, dass im Förderverfahren von verschiedenen Seiten die Auffassung vertreten worden ist, dass die vorgeschlagene KLR, wie sie die Klägerin anwendet, zuwendungsrechtlich jedenfalls nicht unzulässig ist.
Aus betriebswirtschaftlicher Sicht und insbesondere unter Umsetzung der von der Klägerin gewählten Methode mag die KLR geeignet sein, Abrechnungen projektorientiert zu ermöglichen.
Vgl. zur möglichen Einbeziehung der KLR bei Zuwendungen auf Kostenbasis: Nds. OVG, Urteil vom 20.08.2002 – 11 LB 19/02 ‑, juris.
Die KLR dient der Erfassung, Abbildung und Auswertung des Werteverzehrs, der für die Erstellung bestimmter Leistungen erforderlich ist.
Heuer / Engels / Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht des Bundes und der Länder sowie Vorschriften zur Finanzkontrolle (Stand: Februar 2011), § 7 BHO, Anm. 46.
Beachtung finden muss dabei der Unterschied zwischen Ausgaben und Kosten, der gesetzlich nicht definiert ist. Die Definition der Kosten im Sinne der KLR ist abhängig von der gewählten Methode der KLR.
Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, 1998, Rdnr. 192.
Dabei ist – jedenfalls bei der von der Klägerin ausgewählten Variante der KLR ‑ eine abrechnungsscharfe, belegorientierte Überprüfung durch den Beklagten, wie sie die Zuwendungsbescheide voraussetzen, nicht möglich. Es lässt sich – schon nach Sinn und Zweck der KLR ‑ auch nicht ausschließen, dass durch die von der Klägerin selbst gebildeten „Produktgruppen“ / „Produktwürfeln“ / „Finanzwürfeln“ Vermengungen von Kosten der gleichen Projekte – hier Wohnberatungseinrichtungen in B, M und E – stattfinden, die die jeweiligen Zuwendungsbescheide gerade ausschließen. Anderes ist den Darlegungen der Klägerin, den Ausführungen der Zeugin Mechthild Vogt und den weitergehenden Darlegungen der Klägerin bzw. der wohlwollenden Hinweise der Bezirksregierung E im nachgeholten Anhörungsverfahren zu dem angegriffenen Bescheid bzgl. der Wohnberatungsstelle B nicht zu entnehmen.
Die Zeugin W hat, in ihrer Funktion als in Diensten der Klägerin stehende Sachbearbeiterin für Projektabrechnung und Kalkulation vertraut mit der hier angewandten KLR, zur Anwendung dieser KLR im Rahmen der Abrechnung der Wohnberatungseinrichtungen anlässlich der mündlichen Verhandlung am 18.03.2011 ausgesagt. Sie hat dazu angegeben, dass für diese Projekte die der Klägerin entstehenden sog. Overheadkosten (Lohnkosten, EDV-Kosten, Versandkosten usw.), die nicht direkt zurechenbar sind, auf die einzelnen Stellen nach einem bestimmten Schlüssel nach verursachungsgemäßer Berechnung umgelegt werden. Entsprechend dem Schlüssel würden dann z.B. die Personalkosten umgelegt und direkt den jeweiligen Projekten zugeordnet. Alle Overheadkosten erhielten einen eigenen Schlüssel, so auch die Wohnberatungsprojekte. Für die hier fraglichen drei Wohnberatungsstellen sei im Rahmen der KLR ein gemeinsames „Produkt“ erstellt worden, dem die Overheadkosten zugeordnet würden. Da die jeweiligen Wohnberatungsstellen unterschiedlich groß seien, würden die unterschiedlichen Kosten entsprechend nach einem prozentualen Schlüssel auf die Wohnberatungsstellen umgelegt. Nach Angaben der Zeugin seien so die entsprechenden Overheadkosten auf die Wohnberatungsstellen exakt nach den jeweils festgelegten Schlüsseln zugeteilt worden. Die Zeugin hat auf Nachfrage des Gerichts bestätigt, dass für das „Projekt Wohnberatung“ – also für alle drei Wohnberatungsstellen zusammen ‑ ein gemeinsamer Schlüssel gebildet worden ist. Zur Ermittlung der verursachungsgemäßen Kosten für eine Wohnberatungsstelle wird dann der von der Klägerin festgelegte Schlüssel angewandt. Eine entsprechende Quote für eine einzelne Wohnberatungsstelle wird nach der Aussage der Zeugin schon deshalb nicht gebildet, weil in diesem Falle die absoluten Zahlen der Kosten für diese Wohnberatungsstelle feststehen würden. Diese Verfahrensweise führt durch Anwendung der KLR zu einer Arbeitserleichterung auf Seiten der Klägerin, nämlich durch Dokumentation der Kosten für das „Produkt Wohnberatung“ im Rahmen des kaufmännischen Rechnungswesens. Nur darauf beziehen sich die von der Klägerin angeführten „Einzelaufschreibungen“ / „Selbstaufschreibungen“ (vgl. Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 19.04.2011 im nachgeholten Anhörungsverfahren), also die Dokumentation von Sachmitteln / Personalmitteln, vor allem die zeitliche Inanspruchnahme von Mitarbeitern der Klägerin für das „Produkt Wohnberatung“ durch Produktaufschrieb (Erfassung des exakten Zeitaufwandes für die Bearbeitung des einzelnen Produkts im jeweiligen Berichtsmonat). Die Einzelaufschreibung schließt damit gerade die von den Zuwendungsbescheiden festgelegte punktgenaue Ausgabenabrechnung für jede einzelne Wohnberatungsstelle deshalb aus, weil das jeweilige „Zuwendungsprojekt Wohnberatungsstelle“ nicht identisch ist mit dem „Produkt Wohnberatung“. Die von der Klägerin angewandte KLR-Methode wäre möglicherweise zulässig gewesen, wenn die Zuwendungsbescheide alle drei Wohnberatungsstellen zusammen umfasst hätten, mithin dieses „Zuwendungsprojekt Wohnberatungsstellen“ identisch wäre mit dem „Produkt Wohnberatung“. Die KLR der Klägerin führt mithin dazu, verursachungsgemäße Zuschreibung für die Wohnberatung als Ganzes sicherzustellen, nicht jedoch für die einzelnen Wohnberatungsstellen. Das Gericht kommt zu der Überzeugung, dass aufgrund der „Produktbildung“ zwar der besondere betriebswirtschaftliche Wert der KLR eingesetzt werden kann. Dies führt aber dazu, dass verursachungsbedingte Ausgaben der einzelnen Projekte B und M und E zusammengelegt werden und aufgrund der erfolgten Quotelung eine projektorientiere Abrechnung unmöglich ist – selbst wenn sie bei unterstellter ordnungsgemäßer Anwendung der KLR auch verhältnismäßig genau die tatsächlichen Ausgaben abbilden sollten. Die von der Klägerin gewählte Methode verhindert die Feststellung der Identität der tatsächlich entstandenen Einzelausgaben für die jeweilige Wohnberatungsstelle mit den nach der KLR ermittelten, nach Schlüssel verteilten Kosten. Die Zuordnung der Zusammenhangsausgaben für die einzelnen Wohnberatungsstellen mag nach Auffassung der Klägerin (Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 19.04.2011 im nachgeholten Anhörungsverfahren) eine sachgerechte und plausible Schlüsselung zugrundeliegen; es liegt aber nicht im Gutdünken der Klägerin, die Anwendung und das Verfahren der Schlüsselung im Rahmen ihrer KLR – außerhalb der Regelungen der Zuwendungsbescheide ‑ selbst festzulegen.
Auch bei Anwendung der jüngsten Hinweise der Bezirksregierung E (vgl. insoweit Schreiben an die Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 13.05.2011, Beiakte 8) und unterstellt, eine weitere Aufschlüsselung und ein konkreter Nachweis zur Projektbezogenheit allgemein (i.e. Modellprojektes „Wohnberatung für Bürgerinnen und Bürger in Nordrhein-Westfalen insbesondere für Menschen mit eingeschränkter Alltagskompetenz“) sind die von der Klägerin als „Gemeinkosten“ bzw. „Gemein- / Sekundärkosten“ abgerechneten Kosten nicht zuwendungsfähig. Es ist nicht nachvollziehbar, einerseits, ob die Kosten unmittelbar verursacht ausschließlich im Zusammenhang mit den jeweiligen Wohnberatungsstellen B oder M oder E, also projektbedingt (zusätzlich) entstanden sind und welcher Wohnberatungsstelle im einzelnen sie zuzuordnen sind, andererseits, ob sie auch unabhängig von deren Existenz entstanden wären. Selbst bei Anwendung der von der Klägerin herangezogenen interministeriellen Einzelfallabsprache wären die angesetzten Gemeinkosten nicht abrechnungsfähig, da die Verwendungsnachweise keinerlei Zurechnung auf die einzelnen Projekte gerade wegen von der Klägerin angewandten KLR zulassen.
Zudem ist der gewählte pauschale Ansatz – prozentual ermittelter Teil der Gesamtausgabe, hier anhand der Personalausgaben – ausgeschlossen worden. Ein derartiges System lässt eine Kontrolle letztlich nur über die – von der Klägerin als zulässig geltend gemachten ‑ sog. „Einzelaufschreibung“ zu. Kosten können damit nicht anhand nachprüfbarer Belege nachvollzogen werden; die Nachprüfbarkeit ist abhängig von den zutreffenden Angaben der von der Klägerin herangezogenen Mitarbeiter an einer Stelle, wo sich die Notwendigkeit einer genaueren Prüfung aber geradezu aufdrängt. Eine derartige Einzelaufschreibung / Selbstaufschreibung könnte im Rahmen der entsprechenden Abrechnungsform im Zuwendungsbescheid detailliert geregelt werden, um mögliche Manipulationen im öffentlichen Interesse an einer transparenten Abrechnung eingesetzter öffentlicher Haushaltsmittel auszuschließen. Davon abgesehen kann selbst eine Teilkontrolle – auch stichprobenweise – nur anhand des umfangreichen Buchhaltungsmaterials stattfinden. Damit käme ‑ nach Offenlegung der fraglichen Dokumente der Einzelbelege einerseits, des Produktaufschriebs andererseits ‑ jegliche Überprüfung der Bewilligungsbehörde, ob die Zuwendungsmittel zweckbestimmt eingesetzt worden sind, einer „kleinen Rechnungsprüfung“ gleich. Dies ist nicht vom Regelungszweck der jedenfalls hier heranzuziehenden Zuwendungsbescheide gedeckt, die eben durch die festgelegte Regelung erreichen wollen, dass sich die Bewilligungsbehörde anhand vorgelegter Beleglisten überblicksartig eine Übersicht ‑ im Sinne einer Glaubhaftmachung – über die Ausgaben verschaffen kann.
Das von der Klägerin gewählte System der KLR ist bei der Berücksichtigung in Zuwendungsbescheiden nicht ausgeschlossen – wie das von der Klägerin selbst herangezogenen Beispiel zeigt (Zuwendungsbescheid der Bezirksregierung vom 20.07.2009 für das Projekte „Betrieb eines Demenz-Service-Zentrums Nordrhein-Westfalen für die Regio B1“, Gerichtsakte 21 K 36/10, Bl. 60 f.).
Ob Auslegungs- und Überprüfungsprobleme zweckmäßigerweise durch Modelle der Festbetragsfinanzierung vermieden werden könnten, ist hier nicht zu erörtern.
Eine derartige Einbeziehung der KLR ist den hier fraglichen Zuwendungsbescheiden nicht zu entnehmen, da eine atypische Fallgestaltung im Zuwendungsbescheid eindeutig zum Ausdruck gebracht werden muss.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10.05.2010 – OVG 10 N 22.08 ‑, juris.
Soweit die Klägerin sinngemäß geltend macht, dass die Gemeinkostenabrechnung und die Methode der KLR zum Gegenstand der Zuwendungsverhandlungen gemacht worden sei und auf interministerieller Ebene abgestimmt worden, jedenfalls aber angesprochen worden sei und bei der Auslegung der Zuwendungsbescheide berücksichtigt werden müsse, führt dies nicht zu einer anderen Auslegung des zentralen Zwecks der geförderten Maßnahmen und der Festlegung der Abrechnungsart. Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW muss es sich um einen „in dem Verwaltungsakt bestimmten“ Zweck handeln. Damit wird nicht auf den abstrakt-generellen und im Einzelfall unter Umständen nicht eindeutig bestimmbaren Zweck des jeweils zugrundeliegenden Fördergesetzes abgestellt, sondern allein die verhaltenssteuernde Zweckbestimmung im Verwaltungsakt selbst eröffnet die Widerrufsmöglichkeit.
Vgl. BSG, Urteil vom 14.12.2000 - B 11 AL 63/00 R -, BSGE 87, 219 = FEVS 52, 385; OVG NRW, Urteil vom 06.02.2008 – 16 A 3669/02 ‑, NRWE.
Auf dieser Grundlage können die von der Klägerin herangezogenen verwaltungsinternen Stellungnahmen – insbesondere die ministeriellen Erlasse zur Frage der KLR – nicht als Zweckbestimmungen anerkannt werden, soweit sie – wie vorliegend – nicht ausdrücklich in den Bewilligungsbescheiden in Bezug genommen worden sind.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 06.02.2008 – 16 A 3669/02 ‑, juris.
Darüber hinaus hat die Klägerin selbst vorgetragen, dass auf Seiten der Zuwendungsgeber eine Bereitschaft, auf die Klägerin im Sinne der Berücksichtigung von Gemeinkosten im weiteren Sinne im Rahmen KLR der Klägerin zuzugehen, jedenfalls bezüglich des Wohnberatungs-Modellvorhabens nicht bestand. Dies sei bereits anlässlich eines Gesprächs am 29.01.2003 deutlich geworden („Es könne über alles geredet werden, nur nicht über die Gemeinkosten.“, Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 10.08.2010, Gerichtsakte 21 K 36/10, Bl. 56). Bestätigung findet dies in den Prüfungsmitteilungen des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes E an das VA vom 21.12.2007 u.a. zur Prüfung der Wohnberatungsprojekte für das Haushaltsjahr 2006 (Beiakte 2 zu 21 K 36/10, Bl. 45 ff. der Prüfungsmitteilungen). Damit hätte der Klägerin schon zum Zeitpunkt der Förderverhandlungen klar werden können, dass es hinsichtlich dieses Punktes zu Auseinandersetzungen kommen könnte, die nur dann hätten sicher ausgeschlossen werden können, wenn die Frage der Einbeziehung von Gemeinkosten im weiteren Sinne im Zusammenhang mit der KLR der Klägerin bereits detailliert in den Zuwendungsbescheiden geregelt worden wäre. Die Klägerin hätte – wenn sie Zweifel hätte ausschließen wollen – bereits zu jenem Zeitpunkt – jedenfalls vor Erlass der Zuwendungsbescheide ‑ eine Klärung herbeiführen müssen, insbesondere wie sie ihre individuelle KLR in die Zuwendungsabrechnung einpassen kann; darauf hat sie verzichtet, dies kann sie nunmehr nicht erfolgreich als Einwendung dem beklagten Land vorhalten, insbesondere nicht, eine ausdrückliche Ablehnung der Zuwendungsfähigkeit der Gemeinkosten sei von den Zuwendungsgebern im Zuge der Zuwendungsverhandlungen nicht ausdrücklich ausgesprochen worden.
S. auch zum Zusammenwirken von Zuwendungsverfahren und Erstattungsansprüchen: Boelling, KommP BY 2008, 89 f..
Kommt die Klägerin treuwidrig den in den bestandskräftigen Zuwendungsbescheiden niedergelegten Verpflichtungen nicht nach, deren Erfüllung der Behörde die zur Prüfung des Zuwendungszwecks erforderlichen Entscheidungsgrundlage verschaffen sollte, treffen die Klägerin die Folgen der Nichterweislichkeit der zweckentsprechenden Verwendung. Der Verwendungsnachweis gilt insoweit als nicht erbracht und die ausgezahlten Fördermittel gelten insoweit als zweckwidrig verwendet.
Vgl. VG München, Urteil vom 19.05.2005 – M 15 K 03.2578 ‑.
b)Der Beklagte hat das ihm durch § 49 Abs. 3 VwVfG NRW eröffnete Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Er hat sein Ermessen daran ausgerichtet, dass bei Nichterreichung des Zuwendungszwecks ein Widerruf wegen des zu beachtenden Gebots der sparsamen Verwendung von Landesmitteln (vgl. § 7 Abs. 1 LHO NRW) in der Regel erfolgt. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.07.1997 – 7 A 826/96 ‑, juris / NRWE; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02. 1983 - 10 S 1346/82 -, NVwZ 1983, 552 ff.
Einen Ausnahmefall, der eine Abweichung von der Regel und ein zumindest teilweises Absehen von dem Widerruf rechtfertigen könnte,
vgl. auch zur Frage einer etwaige nachträglichen „Umbewilligung“ nach Rechnungsprüfung: Müskens, Der Gemeindehaushalt, 1999, S. 73, 74, 86,
hat der Beklagte ermessensfehlerfrei verneint. In Fällen vorliegender Art bedarf es einer Darlegung der Ermessenserwägungen nur bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten. Die Klägerin hat derartige atypische Gegebenheiten nicht geltend gemacht, sie sind auch sonst nicht ersichtlich. Insbesondere drängt sich nicht offensichtlich auf, dass die Rückforderung der fraglichen Mittel zur Einstellung oder wesentlichen Einschränkung ihrer gesamten Tätigkeit führen könnte, die im öffentlichen Interesse ist und auch deshalb von dem Beklagten institutionell gefördert wird.
c)Die Klägerin kann sich in entsprechender Anwendung des § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW nicht erfolgreich darauf berufen, dass sie auf den Bestand der Zuwendungsbescheide vertrauen durfte, da ihr Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Aufhebung der Bescheide nicht schutzwürdig ist.
Bei einer Projektförderung trägt grundsätzlich der Zuwendungsempfänger das Risiko eines fehlerhaften Einsatzes der Zuschussmittel, wenn er darauf vertraut, dass der von ihm gewählte Abrechnungsmodus von den Projektbedingungen gedeckt ist, obwohl der Wortlaut des betreffenden Zuwendungsbescheids im Rahmen einer Auslegung nach „objektivem Empfängerhorizont“,
vgl. insoweit OVG NRW, Urteil vom 06.02.2008 – 16 A 3669/02 ‑, NRWE,
anderes regelt. Wählt er gleichwohl in seinem Verantwortungsbereich einen nicht zugelassenen Abrechnungsmodus, führt eine bloße Kenntnis des Zuwendungsgebers im Rahmen des dem Zuwendungsbescheid vorangegangenen Verwaltungsverfahrens darüber, dass der Zuwendungsnehmer (möglicherweise) beabsichtigt, entsprechend zu verfahren, nicht zu einem Ermessensfehler bei der Ausübung des Widerrufs der Zuwendung, wenn sich das eingegangene Risiko durch Anwendung des nicht zugelassenen Abrechnungsmodus zu Lasten des Zuwendungsempfängers realisiert.
Nach diesem Maßstab kann sich die Klägerin nicht erfolgreich darauf berufen, dass bei den Zuwendungsverhandlungen mit dem VA, der Bezirksregierung E und den weitergehenden Besprechungen auf interministerieller Ebene bekannt gewesen sei, dass sie mit Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens eine KLR bereits im Jahre 1998 eingeführt habe und schon deshalb bei Abrechnung des Zuschusseinsatzes gewisse Kosten auf die geförderten Einzelprojekte umlegen werde. Hätte sie das Risiko vermeiden wollen, dass Teile der zunächst bezuschussten Kosten als „Gemeinkosten“ oder „Overheadkosten“ im Sinne der Zuwendungsbescheide widerrufen werden, hätte sie – wie bereits ausgeführt ‑ im Rahmen der bestehenden Rechtsbehelfe gegen derartige Einschränkungen in den Zuwendungsbescheiden vorgehen müssen oder im Rahmen der Projektförderung vor Erlass der Zuwendungsbescheide auf eine Änderung der beabsichtigten Regelung in ihrem Sinne drängen müssen. Im Falle des Scheiterns entsprechender Verhandlungen wäre ihr in letzter Konsequenz dann nur der Verzicht auf die Projektförderung, letztlich der Verzicht auf die Durchführung der Modellvorhaben nach HBPfVO durch ihre Wohnberatungseinrichtungen in B, E und M geblieben. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Zuwendungsbescheide etwa gegebene Wünsche und Hoffnung dahin, dass die Abrechnung nach KLR nicht unter das Verbot der Abrechnung von „Gemeinkosten“ bzw. „Overheadkosten“ fallen könnte, sind nicht schutzwürdig. Dem stehen ‑ auch in Ansehung des Verbrauchs der Mittel bzw. der vorgenommenen Vermögensdispositionen entsprechend § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW ‑ die von dem beklagten Land geltend gemachten Haushaltsgrundsätze entgegen.
d)Auf den Wegfall der Bereicherung nach § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg berufen, weil sie die genannten Umstände (zweckwidrige Verwendung und Nichterfüllung von Auflagen), die zum Widerruf der Zuwendungsbescheide führten, jedenfalls – wie bereits ausgeführt ‑ grob fahrlässig nicht kannte (§ 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW).
4.Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.
Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird nach § 52 Abs. 3 GKG vor der Verbindung festgesetzt im Verfahren 21 K 708/10 auf 3.747,52 Euro, im Verfahren 21 K 709/10 auf 1.192,14 Euro und im Verfahren 21 K 36/10 auf 14.801,82 Euro; der Streitwert nach der Verbindung wird festgesetzt auf 19.741,48 Euro.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23, 44 LHO
§ 45c SGB XI
§ 45c SGB
§ 45c SGB X
§ 133 BGB
§ 7 BHO
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 1 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 1 S. 3, 3. Alt. VwVfG NRW
§ 49a Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 87 a Abs. 2 und 3; 101 Abs. 2 VwGO
§ 5 Abs. 2 AGVwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 S. 1 und 2 SGB X
§ 49 Abs. 5 VwVfG
§ 45 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 LHO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1983, 810
BSGE 87, 219
NVwZ 1983, 552
21 K 36/10
21 K 708/10
21 K 709/10
1 K 1652/09
16 A 3669/02
7 A 1212/09
5 K 85/05
7 S 10.93
8 A 48/87
7 C 70/80
7 A 826/96
9 OVG A 223/81
XI A 510/77
10 N 22.08
21 K 752/85
8 A 432/87
11 LB 19/02
B 11 AL 63/00 R
15 K 03.25
10 S 1346/82