Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-12-15, Aktenzeichen 4 Bs 105/22
ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2022:1215.4BS105.22.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 27. Juni 2022 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung wie folgt geändert:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen Ziffer 2. und 3. des Bescheids vom 29. Juni 2021 wird abgelehnt.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen, soweit das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die unter Ziffer 4. des Bescheids vom 29. Juni 2021 angeordnete Zwangsgeldfestsetzung für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die in Ziffer 3. des Bescheids verfügte Anordnung, „unverzüglich“ sämtliche in der Betriebsstätte W. , Hamburg, vorhandenen Spieleinrichtungen stillzulegen, angeordnet hat. Im Übrigen wird der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen Ziffer 4. des Bescheids vom 29. Juni 2021 abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des gesamten Verfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen begehren vorläufigen Rechtsschutz gegen die Untersagung des Betriebs einer Sportwettvermittlungsstelle, gegen eine Stilllegungsverfügung sowie die Festsetzung eines Zwangsgeldes.
Die Antragstellerin zu 1. betreibt seit dem 20. Januar 2017 eine Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift W in Hamburg. Dort bietet sie Sportwetten der Antragsgegnerin zu 2. an, die über eine bundesweite Konzession vom 9. Oktober 2020 zum Veranstalten von Sportwetten im Internet und im stationären Betrieb verfügt. Die Antragstellerin zu 1. besaß zu keinem Zeitpunkt eine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis; lediglich eine baurechtliche Nutzungsgenehmigung vom 31. Oktober 2016 für ein Wettbüro unter der Anschrift W liegt vor.
Bereits mit Schreiben vom 19. Mai 2020 hatte die Antragstellerin zu 2. unter Bezugnahme auf ein Schreiben der Antragsgegnerin vom 15. April 2020 vorsorglich die Erteilung einer Erlaubnis für die Antragstellerin zu 1. zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle beantragt. Dabei wies sie u. a. darauf hin, ihr sei bewusst, dass das Verfahren derzeit noch ruhe, sie erbitte einen Hinweis auf den Verfahrensbeginn bzw. das anstehende Losverfahren rund drei Wochen vor dessen Beginn, um dann eine aktualisierte Reihung ihrer Wettvermittlungsstellen rechtzeitig zu übersenden.
Am 19. Februar 2021 beantragte die Antragstellerin zu 2. für die Antragstellerin zu 1. unter Bezugnahme auf ihren Antrag vom 19. Mai 2020 und Vorlage ergänzender Unterlagen bei der Antragsgegnerin die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle W , Hamburg.
Die Antragsgegnerin führte am 3. Juni 2021, in Anwesenheit auch des Bevollmächtigten der Antragstellerinnen, das von § 8 Abs. 12 GlüStVAG vorgesehene Losverfahren durch. Hierbei wurde u. a. die Wettvermittlungsstelle der Mitbewerberin E unter der Anschrift W in Hamburg ausgelost. In der Folge erteilte die Antragsgegnerin jener eine Wettvermittlungserlaubnis.
Mit Bescheid vom 29. Juni 2021, der Antragstellerin zu 1. am 3. Juli 2021 zugestellt, lehnte die Antragsgegnerin den Antrag auf Erteilung der Wettvermittlungserlaubnis ab (Ziffer 1.), untersagte der Antragstellerin zu 1. die Vermittlung von Sportwetten in der genannten Betriebsstätte (Ziffer 2.) und erlegte ihr auf, unverzüglich sämtliche dort vorhandenen Spieleinrichtungen stillzulegen und binnen zwei Wochen ab Bekanntgabe des Bescheids von dort zu entfernen sowie diesbezügliche Werbemittel unkenntlich zu machen (Ziffer 3.). Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen eine oder mehrere der vorangegangenen Anordnungen setzte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- Euro fest (Ziffer 4.): Der Erlaubnisantrag sei wegen der Unterschreitung des nach § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG zu wahrenden Mindestabstands von 500 Metern zu der nur 66 Meter vom Standort der Antragstellerin zu 1. entfernt liegenden erlaubten Wettvermittlungsstelle am Standort W abzulehnen. Fehle die erforderliche Wettvermittlungserlaubnis, könne sie die Vermittlung des unerlaubten Glücksspiels untersagen. Vorliegend sei dies geboten. Ebenso sei die Anordnung der unverzüglichen Stilllegung sämtlicher Spieleinrichtungen und deren Entfernung binnen zwei Wochen geeignet und erforderlich, um die unerlaubte Sportwettvermittlung und die Werbung hierfür zu unterbinden. Durch den Fortbestand eines nicht erlaubnisfähigen Standorts würden der Spielerschutz und die Suchtprävention unterlaufen. Andere, gleichermaßen effektive Maßnahmen seien nicht ersichtlich. Die Frist von zwei Wochen zur Entfernung der Gerätschaften sei ebenso angemessen wie das festgesetzte Zwangsgeld.
Mit Schreiben vom 16. Juli 2021 haben die Antragstellerinnen Widerspruch gegen den Bescheid vom 29. Juni 2021 erhoben, über den soweit ersichtlich noch nicht entschieden ist. Ihren Widerspruch haben die Antragstellerinnen zunächst nicht begründet, sondern lediglich vorgetragen, es stehe die Frage eines Vorgehens gegen das Losverfahren und die vorrangig vergebenen Standorterlaubnisse im Raum.
Am 8. Oktober 2021 haben die Antragstellerinnen vor dem Verwaltungsgericht einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 29. Juni 2021 gestellt. Zur Begründung haben sie im Wesentlichen geltend gemacht, der Antrag sei statthaft, weil der Widerspruch gegen den Untersagungsbescheid gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO keine aufschiebende Wirkung habe. Ihr Aussetzungsinteresse überwiege das öffentliche Vollzugsinteresse, weil die angegriffenen Verfügungen offensichtlich rechtswidrig seien. Mit der Erlaubnisablehnung unter Berufung auf den Mindestabstand habe die Antragsgegnerin den in der Vergangenheit entstandenen materiell-rechtlichen Bestandsschutz missachtet. Die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle werde seit dem 20. Januar 2017 durchgehend betrieben und sei damit älter als die gesetzliche Regelung zum Mindestabstand. Der Annahme des materiell-rechtlichen Bestandsschutzes stehe nicht entgegen, dass sie bislang über keine glücksspielrechtliche Erlaubnis verfügt habe. Zum einen könne der Bestandsschutz auch ohne eine solche Erlaubnis entstehen, zum anderen sei eine Erlaubnis in der Vergangenheit für sie gar nicht erreichbar gewesen. Der Bestandsschutz setze nur voraus, dass die Legalität ihres Angebots bereits gegeben gewesen sei. Dies sei aufgrund der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union der Fall. Die hier anzuwendende Regelung des HmbGlüStV sei am 1. Januar 2018 in Kraft getreten. Ihrem Vollzug habe bislang aber entgegengestanden, dass dieser die Ausgaben von Sportwettkonzessionen voraussetzte. Solche seien nicht erteilt worden, weil hessische Gerichte das Konzessionsverfahren für unionsrechtswidrig befunden hätten. Zuvor habe es mit dem Zweiten Gesetz zur Neuregelung des Glücksspielwesens, mit dem das HmbGlüStVAG von 2012 in Kraft getreten sei, keine Regelung gegeben, die den Antragstellerinnen hätte entgegengehalten werden können. Damals habe das Gesetz keine Mindestabstandsregelung für erforderlich gehalten, sondern lediglich eine Verteilungsreglung für ein Kontingent von höchstens 200 Wettvermittlungsstellen (§ 8 Abs. 1 HmbGlüStVAG a. F.) vorgesehen. Das dahingehende Limit wäre allerdings nie zum Tragen gekommen, weil eine solche Zahl von Wettvermittlungsstellen in Hamburg bis heute nicht bestanden habe. Damit habe es das Gesetz ermöglicht, jedem Wettvermittlungsstellenbetreiber eine Erlaubnis zu erteilen. Sie habe ihre Wettvermittlungsstelle folglich legal eröffnet und seitdem durchgehend betrieben. Die fehlende Wetterlaubnis habe ihr nicht entgegengehalten werden können, weil der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt unter den gegebenen Umständen unionsrechtswidrig gewesen sei. Insoweit sei der unionsrechtliche Anwendungsvorrang zum Tragen gekommen. Eigentlich hätten die Behörden die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Erlaubniserteilung nach §§ 8 f. HmbGlüStV seinerzeit nach der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dahingehen auslegen müssen, dass Standorterlaubnisse bis zur Ausgabe von Konzessionen erteilt würden. Solange die Erteilung von Sportwettkonzessionen Voraussetzung für die Erlangung von Standorterlaubnissen gewesen sei, habe ihr das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis nicht entgegengehalten werden können. Dies besage in der Sache nichts anderes, als dass ihr Betrieb legal gewesen sei. Insoweit werde auf die Rechtsprechung des OVG Münster (Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06) und VGH Kassel (Beschl. v. 29.5.2017, 8 B 2744/16) verwiesen. Dass damit bereits ein Rechtszustand erreicht worden sei, der materiell-rechtlich Bestandsschutz vermittle, werde nicht nur in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung so gesehen. Auf das Vorhandensein baurechtlicher Genehmigungen komme es dabei nicht einmal an. Eine solche liege allerdings auch vor.
Der Gesetzgeber habe diesen Bestandsschutz für Wettvermittlungsstellen nicht berücksichtigt. Daraus folge, dass ihr wegen des Bestands- und Vertrauensschutzes anderweitige Standorte als Ablehnungsgrund nicht entgegengehalten werden könnten. Allein deshalb müsse das Abstandsgebot in diesem Verfahren außer Betracht bleiben.
Von Investitionen auf eigenes Risiko könne nicht gesprochen werden, wenn die Einrichtung – wie hier bislang – glücksspiel- und gewerberechtlich zulässig gewesen sei, weil materielles Recht nicht habe entgegengehalten werden können und der Standort auch baurechtlich genehmigt worden sei. Die in den Aufbau geflossenen Investitionen müssten dann bei weiteren Schritten des Gesetzgebers berücksichtigt werden. Der entstandene Bestandsschutz berechtige sie, die Wettvermittlungsstelle weiter zu nutzen, auch wenn dies nach geltendem Recht nicht mehr zulässig sei. Er schütze sie sowohl vor einer behördlichen Anordnung der Schließung als auch vor der Nutzungsuntersagung.
Unabhängig davon sei die Konstruktion eines gesetzlichen Mindestabstands offensichtlich nicht mit Unionsrecht vereinbar und die Frage der Unionsrechtmäßigkeit von Mindestabstandsregelungen zu anderen Wettvermittlungsstellen alles andere als geklärt. Das Schrifttum stelle hierzu vernichtende Urteile aus. Die Frage werde auch nicht durch die Rechtsprechung zum Spielhallenbereich präjudiziert. Die dortigen Regelungen seien dadurch geprägt, dass die Regulierung des stationären Vertriebs vor dem Hintergrund eines seinerzeitigen strikten Online-Casinoverbots erfolgt sei. Bei Sportwetten gelte dies nicht. Der Verbraucher könne hier zulässigerweise auf eine unbegrenzte Vielzahl zugelassener Sportwettenveranstalter zurückgreifen und auf deren Websites unbegrenzt Sportwetten abgeben. Ein „Cool-Down“-Effekt bestehe nicht. Das nächste Online-Sportwettangebot sei immer nur „einen Klick entfernt“. Auch in Lottoannahmestellen könnten Wetten vermittelt werden. In den meisten Bundesländern bestünden andere Regelungsmodelle. Teilweise fehlten Marktreduzierungen gänzlich, teilweise seien sie durch Ausnahme- oder weitreichende Bestandsschutzklauseln entschärft oder ihre Bedeutung durch niedrige Abstandsregelungen stark relativiert. Die Hamburger Regelung kenne all dies nicht und stelle im Vergleich zur Praxis - neben Berlin - eine Ausnahmeerscheinung dar. Es fehle auch an dem unionsrechtlich erforderlichen Gefahrennachweis. Die hier in Rede stehenden Gefahren seien durch die Evaluierung der Regulierung der vergangenen mindestens zehn Jahre widerlegt, der trotz des Versagens der gesetzlichen Vorgaben einen Rückgang der Prävalenz belege, der nicht erklärbar sei, wenn man die im gleichen Zeitraum entstandene Vervielfachung des Sportwettmarkts berücksichtige. Die Gesetzesbegründung behaupte nicht einmal ein gleichartiges Suchtrisiko von Wettvermittlungsstellen und Spielhallen. Die Regelung sei zudem inkohärent, da sie die regulatorischen Rahmenbedingungen des HmbGlüStVAG und auch des GlüStV 2021, die den Internetvertrieb als die gefährlichere Betriebsform einstuften, verkenne und vergleichbare Beschränkungen der Zahl der Anbieter oder ihrer Angebotsplattformen für den Onlinevertrieb aber schlechterdings nicht erkennbar seien. Ihre Inkohärenz ergebe sich zudem daraus, dass trotz des höheren Suchtrisikos des Automatenspiels die Abstandsregelungen im Spielhallenbereich lediglich als Sollvorschriften, im Bereich der Wettvermittlungsstellen aber zwingend ausgestaltet seien. Schließlich sei die Regelung unverhältnismäßig, weil sie nicht geeignet sei, das Schutzziel zu fördern, nicht erforderlich, weil als milderes Mittel gegenüber der Standortbegrenzung qualitative Anforderungen an Angebot und Auswahl der Anbieter möglich gewesen wären, die zum mit der Standortbegrenzung bezweckten Spielerschutz viel mehr beigetragen hätten als die Verdrängung des Kunden auf Handy- und Online-Angebote. Zudem sei sie inkohärent, weil sie kontraproduktiv wirke, indem die Angebotseindämmung ausgerechnet bei den Anbietern erfolge, die sich im Umgang mit Behörden als besonders „compliant“ bewährt hätten und Spielerschutz betrieben. Sie stelle einen unangemessenen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, weil der Berufszugang vereitelt werde, ohne dass gewichtige Verbesserungen für die Ziele des GlüStV bewirkt würden.
Selbst wenn man die Geltung der Mindestabstandsregelungen nicht für offensichtlich fehlerhaft, sondern nur zweifelhaft halte, so sei dies jedenfalls nur im Hauptsacheverfahren zu klären.
Schließlich ergebe sich – selbst bei Unterstellung eines offenen Ausgangs des Erlaubnisverfahrens – ein überwiegendes Aussetzungsinteresse daraus, dass sämtliche Standorte von Mitbewerbern in Hamburg in Folge anhängiger Eilverfahren geöffnet seien, so dass ihre Kunden zu diesen abwanderten und sie Verluste schreibe. Zudem sei sie als einzige im Stadtgebiet seit Jahren auch ohne Standorterlaubnis an das Spielerschutzsystem OASIS angeschlossen. Dieser Spielerschutz laufe nicht nur leer, sondern werde durch die verfügte Schließung sogar umgekehrt.
Es spreche vieles für die Existenz weiterer guter Gründe für die Annahme einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der angefochtenen Schließung und Ablehnung. Diese auszuführen sei ihr verwehrt, weil sie bislang trotz Antrags keine Akteneinsicht gewährt bekommen habe.
Die Antragsgegnerin ist dem Vorbringen der Antragstellerinnen entgegengetreten und hat mit Schriftsatz vom 19. Oktober 2021 erklärt, für die Dauer des Eilverfahrens auf Vollstreckungsmaßnahmen zu verzichten.
Einen mit Schriftsatz der Antragstellerinnen vom 18. Oktober 2021 gestellten Antrag auf Erlass einer Zwischenverfügung zur Abwendung einer Ungleichbehandlung zu Mitbewerbern hat das Verwaltungsgericht nicht beschieden.
Mit Beschluss vom 27. Juni 2022 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag der Antragstellerinnen vollumfänglich stattgegeben. Der Antrag, der dahingehend auszulegen sei, dass er sich nicht nur gegen die unter Ziffer 2. des Bescheids verfügte Untersagung, sondern auch gegen die Ziffern 3. und 4. des Bescheids vom 29. Juni 2021 richte, sei zulässig und begründet. Das Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen überwiege das öffentliche Vollzugsinteresse, weil der Bescheid, soweit er angegriffen werde, sich in der Hauptsache voraussichtlich als rechtswidrig erweise. Zwar sei die Erlaubnis für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle im Einklang mit den einfachgesetzlichen Vorgaben des § 8 Abs. 6 Satz 1, Abs. 11, Abs. 12 HmbGlüStVAG versagt worden, so dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Untersagung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 vorgelegen hätten. Im Rahmen der Auslosung nach § 8 Abs. 12 HmbGlüStVAG sei die Wettvermittlungsstelle in der W vor der streitgegenständlichen ausgelost und im Anschluss genehmigt worden. Die Untersagungsverfügung sei jedoch ermessensfehlerhaft. Wenn auch nach den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags grundsätzlich von einem intendierten Untersagungsermessen auszugehen sei, so lägen hier besondere Umstände vor, die die Antragsgegnerin in ihren Ermessenserwägungen unzureichend berücksichtigt habe: Sie habe verkannt, dass sie die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle bis zum Erlass des Ablehnungsbescheids vom 29. Juni 2021 aktiv geduldet habe – was jedenfalls im Rahmen der Bemessung der Stilllegungsfrist hätte berücksichtigt werden müssen. Eine aktive Duldung sei zwar nicht in Gestalt eines Verwaltungsakts erfolgt, ergebe sich aber aus dem langjährigen Verhalten der Antragsgegnerin und den besonderen Umständen im Zusammenhang mit der in der Vergangenheit – infolge eines nicht zur Verfügung stehenden unionsrechtskonformen Konzessionsverfahrens zur Sportwettenveranstaltung – bis in das Jahr 2021 fehlenden Möglichkeit zur Erlangung von Erlaubnissen für Wettvermittlungsstellen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts habe das Fehlen einer Erlaubnis Wettvermittlungsstellen in der Vergangenheit nicht entgegengehalten werden können. Deren Betrieb habe nicht allein wegen formeller Illegalität, sondern nur wegen materiell-rechtlicher Verstöße stillgelegt werden dürfen. Dass die Antragsgegnerin den Betrieb von Wettvermittlungsstellen ohne Erlaubnis geduldet habe, habe auch das Hamburgische Oberverwaltungsgericht in einer richterlichen Verfügung vom 28. Januar 2015 (4 Bf 304/10) festgestellt. Auch die „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens“ vom 28. Januar 2016 sowie der „Umlaufbeschluss der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8. September 2020“ spiegelten dies wieder. Diese Duldung habe für die Vergangenheit einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand begründet, den die Antragsgegnerin bei der Bemessung der Stilllegungsfrist hätte berücksichtigen müssen. Da die Duldung zeitlich an die tatsächliche Vergabe der Sportwettenkonzessionen und die anschließende Durchführung eines Erlaubnisverfahrens für Wettvermittlungsstellen gekoppelt gewesen sei, habe ein Vertrauen auf einen weiteren, längerfristigen oder gar unbefristeten Betrieb von vorneherein nicht bestehen können. Daher hätten die Antragstellerinnen bei ihren unternehmerischen Entscheidungen das Risiko zeitnaher Rechtsänderungen – die zur Überwindung der im bisherigen System vorhandenen Defizite in jedem Fall erfolgen mussten – bewusst in Kauf genommen. Dies möge zu einem im Vergleich zu Inhabern unanfechtbarer Genehmigungen abgesenkten Vertrauensschutz geführt haben – nicht jedoch zu dessen Entfallen. Zu berücksichtigen sei, dass die Betreiber von Wettvermittlungsstellen bis dahin nicht nur keine Möglichkeit hatten, eine Erlaubnis zu erhalten, sondern auch keinen Einfluss auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Vergabe der Sportkonzessionen und anschließenden Durchführung des Erlaubnisverfahrens für Wettvermittlungsstellen. Da die Mängel und deren Abhilfemöglichkeit im staatlichen Bereich gelegen hätten, sei es unangemessen, die daraus resultierenden Unsicherheiten einseitig den Betreibern von Wettvermittlungsstellen aufzubürden. Ihren Belangen sei jedenfalls dadurch Rechnung zu tragen, dass ihnen nach dem Abschluss des Erlaubnisverfahrens nach § 8 Abs. 12 HmbGlüStVAG und einer anschließenden Versagung der Erlaubnis eine angemessene Frist gewährt werde, die eine geregelte Betriebsaufgabe ermögliche. Dies erscheine auch erforderlich, weil § 8 Abs. 12 HmbGlüStVAG weder eine gesetzliche Übergangs- noch eine Härtefallregelung vorsehe, so dass den Umständen des Einzelfalls einfachgesetzlich nur im Rahmen des Ermessens Rechnung getragen werden könne. Darüber hinaus gebiete es das in § 9 Abs. 1 GlüStV eingeräumte Ermessen, dem berechtigten Interesse der Wettvermittlungsstellenbetreiber Rechnung zu tragen, gegen die von ihnen beanstandete Erlaubnisversagung effektiven Rechtsschutz zu erlangen, ohne dass sie bis zu einer gerichtlichen Überprüfung der Erlaubnisversagung vom „legalen Markt“ ausgeschlossen blieben, während die Konkurrenten rechtmäßig weiter tätig seien und den verbleibenden Markt unter sich aufteilten. Mit Blick auf die jedenfalls teilweise nicht wieder rückgängig zu machenden wirtschaftlichen Folgen einer Betriebsaufgabe verstoße die Anordnung der sofort umzusetzenden Schließung einer in der zuvor beschriebenen Weise geduldeten Wettvermittlungsstelle, deren Fortbestand von der aufgrund der Auslosung der Bescheidungsreihenfolge teils dem Zufall überlassenen Auswahlentscheidung abhänge, grundsätzlich gegen das Gebot des effektiven Rechtsschutzes. Die Antragsgegnerin müsse zwar nicht den Ausgang entsprechender Klageverfahren abwarten, jedoch Gelegenheit für eine gerichtliche Überprüfung der Erlaubnisversagung im Rahmen eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens einräumen. Dies beinhalte regelmäßig neben einer angemessenen Frist zur Erlangung gerichtlichen Eilrechtsschutzes die Zusage, den rechtskräftigen Abschluss dieses Verfahrens abzuwarten. Daran fehle es hier, weil der Bescheid vom 29. Juni 2021 eine unverzügliche Stilllegung anordne und einen Anspruch auf Duldung des Weiterbetriebs bis zur Entscheidung über den Widerspruch verneine. Soweit die Antragsgegnerin erklärt habe, die angegriffene Verfügung bis zu einer Entscheidung des Gerichts nicht zu vollziehen – worin eine Duldung des Weiterbetriebs liegen dürfe – sei diese Stillhaltezusage nur aufgrund gerichtlicher Nachfrage erfolgt und ersetze nicht die bereits im Rahmen der Untersagungs- und Stilllegungsverfügung zu treffende Ermessensentscheidung über eine angemessene Frist zur gerichtlichen Überprüfung der Erlaubniserteilung. Davon abgesehen erfasse die Stillhaltezusage nur die Dauer des erstinstanzlichen Eilverfahrens, nicht aber dessen rechtskräftigen Abschluss. Infolge der Rechtswidrigkeit der Verfügung sei die aufschiebende Wirkung im tenorierten Umfang anzuordnen. Die fehlerhaft bemessene Stilllegungsfrist betreffe nicht nur Ziffer 3. des Bescheids vom 29. Juni 2021, sondern wirke auch auf die unter Ziffer 2. ausgesprochene Untersagung zurück. Denn wenn für die Stilllegung eine Frist mit Zeitablauf – also nicht unverzüglich – angeordnet werde, könne für diesen Zeitraum auch keine Untersagung der Vermittlung von Sportwetten erfolgen. Gleiches gelte für die Zwangsgeldfestsetzung.
Gegen den ihr am 28. Juni 2022 zugestellten Beschluss richtet sich die Antragsgegnerin mit ihrer am 11. Juli 2022 eingelegten Beschwerde, die sie am 28. Juli 2022 begründet hat.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat im tenorierten Umfang Erfolg.
1. Die Antragsgegnerin hat mit ihrer Beschwerdebegründung, auf die gemäß § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO abzustellen ist, die Richtigkeit der entscheidungstragenden Annahme des Verwaltungsgerichts, „die Untersagungsverfügung“ sei ermessensfehlerhaft, weil im Rahmen der Bemessung der „Stilllegungsfrist“ eine in der Vergangenheit erfolgte aktive Duldung habe Berücksichtigung finden müssen, ernsthaft in Zweifel gezogen, indem sie rügt, das Verwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung nicht systematisch zwischen den einzelnen streitgegenständlichen Ziffern (2. bis 4.) des Bescheids getrennt, sondern die Ziffern 2. und 3. in der Sache gemeinsam als „den Bescheid“ bzw. „die Untersagungsverfügung“ oder „die Verfügung“ geprüft. Weiter wendet die Antragsgegnerin nachvollziehbar ein, dem Verwaltungsgericht sei ein Verständnisfehler unterlaufen, soweit es seiner Entscheidung zugrunde gelegt habe, dass die Stilllegungsfrist der Ziffer 3. in unmittelbarem rechtlichen Zusammenhang mit Ziffer 2. stehe bzw. auf die Untersagung zurückwirke. Denn tatsächlich könnte – worauf die Antragsgegnerin ebenfalls verweist – der Bescheid weder eine Stilllegungsfrist setzen noch dürfte die Stilllegungsverfügung (Ziffer 3.) auf die Untersagungsverfügung (Ziffer 2.) zurückwirken. Die Anordnungen dürften vielmehr, wie die Antragsgegnerin mit der Beschwerde darlegt, einer logischen Abfolge entsprechen, wonach zunächst die Benutzung der Spielerinfrastruktur (sofort) einzustellen ist (Untersagungsverfügung) und diese sodann („unverzüglich“) auch technisch unbenutzbar zu machen (Stilllegungsverfügung) und schließlich („binnen zwei Wochen“) abzutransportieren ist (Anordnung der Entfernung). Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin mit dem Einwand, selbst im Falle der Annahme einer früheren „aktiven“ Duldung des streitgegenständlichen Wettvermittlungsbetriebs sei nicht von einem Erfordernis einer aufschiebenden Befristung der Untersagungsverfügung auszugehen, die Richtigkeit der Entscheidung ernsthaft in Zweifel gezogen.
Danach ist der Senat berechtigt und verpflichtet, über die Beschwerde ohne die Beschränkung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu entscheiden.
2. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Satz 2 VwGO hat nur im tenorierten Umfang Erfolg. Er ist zulässig (hierzu unter a.), jedoch überwiegend unbegründet (hierzu unter b.).
a. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des erhobenen Widerspruchs gegen die Ziffern 2. bis 4. des Bescheids vom 29. Juni 2021 ist zulässig.
Er ist insbesondere statthaft, weil dem Widerspruch gegen Ziffer 2. und 3. des Bescheids vom 29. Juni 2021 nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 2 des Gesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (HmbGVBl. 2021, 75), § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung zukommt. Gleiches gilt im Hinblick auf Ziffer 4. des angegriffenen Bescheids nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 29 Abs. 1 HmbVwVG.
Dabei ist neben der Antragstellerin zu 1. auch die Antragstellerin zu 2. antragsbefugt, obwohl sie nicht Adressatin der angefochtenen Anordnungen ist. Denn es erscheint jedenfalls möglich, dass sie als maltesische Gesellschaft, die ihren Sitz innerhalb der Europäischen Union hat, durch die angegriffenen Verfügungen in ihrer unionsrechtlich gewährleisten Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) verletzt sein könnte. Die effektive Gewährleistung der Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters, die durch das Einschreiten gegen den Vermittler objektiv betrachtet eingeschränkt wird, gebietet es, dass nicht nur der Vermittler, dessen sich der Wettanbieter zur Erleichterung seiner Dienstleistung bedient, im Rahmen des gerichtlichen Vorgehens gegen die Untersagung der Vermittlungstätigkeit eine Verletzung dieser Grundfreiheit wie ein eigenes Recht geltend machen kann (vgl. VGH München, Urt. v. 12.6.2012, 10 B 10.2959, KommunalPraxis BY 2012, 349 [Leitsatz], juris Rn. 25, 26.).
b. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ist nur im tenorierten Umfang in Bezug auf Ziffer 4. des Bescheids vom 29. Juni 2021 begründet; im Übrigen ist er unbegründet, weil nach der im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung das öffentliche Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen insoweit überwiegt, als sich die angefochtene Untersagungs- (hierzu unter aa.) und Stilllegungs- bzw. Entfernungsverfügung (hierzu unter bb.) sowie die Festsetzung des – nicht auf die unverzügliche Stilllegung bezogenen – Zwangsgelds (hierzu unter cc.) in der Hauptsache voraussichtlich als rechtmäßig erweisen. Besondere Umstände, mit denen sich vorliegend – trotz voraussichtlicher Rechtmäßigkeit dieser angegriffenen Verfügungen – ein überwiegendes Aussetzungsinteresse begründen ließe, sind nicht ersichtlich (hierzu unter dd.).
aa. Die Untersagungsverfügung (Ziffer 2. des Bescheids vom 29. Juni 2021) ist voraussichtlich rechtmäßig.
aaa. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der eine Dauerverfügung darstellenden glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung, die auf eine langfristige Geltung angelegt ist und sich fortlaufend aktualisiert, ist die jeweils aktuelle Rechtslage (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013, 8 C 41.12, ZfWG 2013, 379, juris Rn. 32), mithin der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.
Rechtsgrundlage für die der Antragstellerin zu 1. am 3. Juli 2021 zugestellte Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in der Betriebsstätte W ist danach § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 Nr. 3 i. V. m. § 2 Abs. 6 des am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 (im Folgenden: GlüStV) i. V. m. § 2 des Gesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 vom 17. Februar 2021, wonach der Staatsvertrag in der Freien und Hansestadt Hamburg mit Gesetzeskraft veröffentlicht wurde. Danach kann die für die Glücksspielaufsicht zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall treffen, um die Erfüllung der nach dem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund des Staatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen und darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben (§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Sie kann insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV). Gegen diese Norm bestehen weder verfassungsrechtliche noch unionsrechtliche Bedenken. Es ist in der Rechtsprechung des Gerichthofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedsstaat überlassen bleibt zu beurteilen, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Vor diesem Hintergrund darf das innerstaatliche Recht auch eine entsprechende Untersagungsnorm vorsehen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, ZfWG 2017, 404, juris Rn. 24, m. w. N.).
bbb. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV liegen vor. Ein öffentliches Glücksspiel ist dann unerlaubt, wenn es ohne Erlaubnis betrieben wird. Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes betrieben oder vermittelt werden, § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis sind verboten, § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Eine entsprechende glücksspielrechtliche Erlaubnis der Antragstellerin zu 1. nach §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV, § 8 Abs. 1 Satz 2 HmbGlüStVAG für ihre Wettvermittlungsstelle in der W liegt nicht vor. Für ein Einschreiten ist es grundsätzlich ausreichend, dass die Tätigkeit formell illegal ist. Die materielle Genehmigungsfähigkeit ist eine Frage der Verhältnismäßigkeit (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, ZfWG 2017, 404, juris Rn. 38; Dünchheim in: Frankfurter Kommentar, Glücksspielrecht, 2022, § 9 Rn. 21, m. w. N.). Soweit in der Vergangenheit das Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts einem Wettvermittler nicht entgegengehalten werden konnte, weil private Anbieter in Deutschland tatsächlich keine Konzessionen in einem unionrechtskonformen Erlaubnisverfahren erlangen konnten und deshalb auch Vermittlungserlaubnisse weder mit Aussicht auf Erfolg beantragt werden konnten noch erteilt wurden, hat sich die Sach- und Rechtslage inzwischen geändert. Seit Oktober 2020 besteht eine realistische Möglichkeit, Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten zu erlangen, die ihrerseits Voraussetzung für die nunmehr gleichfalls mögliche und erfolgende Erteilung von Wettvermittlungserlaubnissen sind (vgl. Jahresreport 2020 der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 6. Dezember 2020, S. 6, 20; abrufbar unter: https://gluecksspielsucht-thueringen.de/wp-content/uploads/2020/07/GSAufsichtsBehoerden.Jahresreport.2020.pdf).
ccc. Die Untersagung des weiteren Betriebs der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle durch die Antragsgegnerin erfolgte ermessensfehlerfrei (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Antragstellerin hat ihr Ermessen erkannt. Sie hat ihre Entscheidung nicht allein mit der formellen Rechtswidrigkeit des Betriebs begründet, sondern ausdrücklich auch auf die fehlende Erlaubnisfähigkeit des Standorts abgestellt. Ermessensfehler sind – zumal bei summarischer Prüfung – nicht ersichtlich. Dies gilt sowohl im Hinblick auf das Entschließungs- als auch das Auswahlermessen.
(1) Die Antragsgegnerin hatte von einer Untersagung der streitgegenständlichen Wettvermittlung im Ermessenswege nicht schon deshalb abzusehen, weil diese - trotz fehlender glücksspielrechtlicher Erlaubnis - bestandsgeschützt wäre.
Ein erlaubnisunabhängiger Bestandsschutz der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle dürfte schon nicht bestehen. Soweit die Antragstellerinnen zu dessen Begründung geltend machen, der Betrieb sei Ende Januar 2017 vor Einführung der Mindestabstandsregelungen für Wettvermittlungsstellen aufgenommen worden und in der Vergangenheit formell und materiell legal gewesen, überzeugt dies nicht. Dies gilt bereits deshalb, weil weder substantiiert dargetan ist geschweige denn feststeht, dass die Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin zu 1., deren Betrieb bereits nach der im Zeitpunkt ihrer Eröffnung Ende Januar 2017 geltenden Gesetzeslage grundsätzlich erlaubnispflichtig war (vgl. § 10a Abs. 5 GlüStV i. d. F. vom 29. Juni 2012, gültig vom 1.7.2012 bis 31. Dezember 2017, - im Folgenden: GlüStV 2012 -, i. V. m. §§ 8 Abs. 5, 9 HmbGlüStVAG i. d. F. vom 29. Juni 2012), damals materiell den glücksspielrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen entsprochen hätte. Soweit Betreibern von Wettvermittlungsstellen in der Vergangenheit das Fehlen einer diesbezüglichen Erlaubnis aus unionsrechtlichen Gründen vorübergehend nicht entgegengehalten werden konnte, war damit keine Aussage darüber verbunden, ob die Betreiber der Wettvermittlungsstellen die persönlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 i. V. m. § 8 Abs. 5, 9 HmbGlüStVAG 2012 erfüllten. Zudem existierte bereits nach der im Zeitpunkt der Betriebsaufnahme geltenden Rechtslage, worauf die Antragstellerinnen selbst hinweisen, eine gesetzliche Regelung zur Begrenzung der Zahl von Wettvermittlungsstellen. Soweit diese vor dem 1. Januar 2018 noch nicht durch die Vorgabe von Mindestabständen, sondern durch die Festsetzung einer Höchstzahl von 200 Wettvermittlungsstellen erfolgte, steht gerade nicht fest, dass die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin zu 1. im Rahmen dieses Kontingents im Jahr 2017 eine Erlaubnis erhalten hätte. Die Behauptung der Antragstellerinnen, die Höchstzahl von 200 Wettvermittlungsstellen sei in Hamburg nie erreicht worden, ist unsubstantiiert; es werden weder konkrete Zahlen noch Quellen für diese pauschale Behauptung genannt. Ausweislich der Antwort des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg vom 27. Juni 2017 auf eine Große Anfrage vom 31. Mai 2017 im Zusammenhang mit den nach dem Hamburgischen Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag von 2012 zulässigen 200 Wettvermittlungsstellen (Bü.-Drs. 21/9282) gab es nach den damaligen behördlichen Erkenntnissen vielmehr deutlich mehr als 200 – nämlich (jedenfalls) 243 – Wettbüros (vgl. zu der noch höheren Zahl von 336 der zuständigen Behörde bekannt gewordenen Örtlichkeiten im Zusammenhang mit der Vermittlung von Sportwetten: Antwort des Senats vom 3. Mai 2013 auf eine Schriftliche Kleine Anfrage v. 24. April 2013, Bü.- Drs. 20/7795).
Der von den Antragstellerinnen geltend gemachte Bestandsschutz dürfte sich auch nicht aus dem Umstand ergeben, dass für den streitgegenständlichen Standort eine grundstücksbezogene Nutzungsgenehmigung vom 31. Oktober 2016 für ein Wettbüro vorliegt. Eine baurechtliche Genehmigung ersetzt – worauf im Bescheid vom 31. Oktober 2016 auch hingewiesen wird – nicht die notwendige Einholung anderer öffentlich-rechtlicher Zulassungsentscheidungen. Sie enthält insbesondere keinerlei Aussage über das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen einer bereits im Zeitpunkt ihrer Erteilung grundsätzlich erforderlichen Wettvermittlungserlaubnis. Mithin kann sie auch keinen Bestandsschutz gegenüber einer auf glücksspielrechtliche Erwägungen gestützten Untersagungsverfügung nach dem GlüStV vermitteln.
(2) Die rechtlichen Grenzen des Ermessens der Antragsgegnerin schlossen die streitgegenständliche Untersagungsverfügung auch nicht aus sonstigen Gründen aus.
Die Untersagungsverfügung entspricht dem Zweck des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV, zum Schutz des Geschäftsverkehrs die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Vor der Aufnahme einer erlaubnispflichtigen Gewerbetätigkeit ist deshalb ganz regelmäßig der reguläre Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten (OVG Münster, Beschl. v. 30.6.2022, 4 B 1864/21, juris Rn. 56).
Die Untersagung der Wettvermittlung hatte dabei nicht aus Verhältnismäßigkeitserwägungen zu unterbleiben:
(2.1) Ein Absehen von der Untersagung aus Verhältnismäßigkeitsgründen ist dann geboten, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich wäre. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Voraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 13; OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, ZfWG 2017, 404, juris Rn. 38).
Die Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift W ist nicht in diesem Sinne erlaubnisfähig. Der Standort dürfte mit der Abstandsregelung des § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG unvereinbar sein. Gemäß § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG ist zwischen zwei Wettvermittlungsstellen ein fußläufiger Abstand von 500 Metern einzuhalten. Nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten liegen nur 66 Meter zwischen der streitgegenständlichen Betriebsstätte der Antragstellerin zu 1. und der – erlaubten – Wettvermittlungsstelle der E (W ). Ob die Antragstellerin zu 1. gegen die Wettvermittlungserlaubnis dieser Konkurrentin, von deren Erteilung sie seit über einem Jahr Kenntnis haben dürfte, inzwischen (Dritt-)Widerspruch erhoben hat oder hätte erheben müssen, kann dahinstehen. Jedenfalls sind Anhaltspunkte dafür, dass im Falle einer Wiederholung der Auslosung die Erteilung einer Erlaubnis für die Antragstellerin zu 1. zum Betrieb des Standorts in der W , der von der Antragstellerin zu 2. erst an 15. Stelle der Reihung i. S. v. § 8 Abs. 12 Satz 3 HmbGlüStVAG genannt wurde, naheläge, nicht ersichtlich. Abgesehen davon bringen die Antragstellerinnen keine rechtlichen Bedenken gegen die Regelung der Verlosung nach § 8 Abs. 11, 12 HmbGlüStVAG vor. Tatsächlich wurde das Losverfahren am 3. Juni 2021 in Anwesenheit des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerinnen durchgeführt, ohne dass dieser dessen zur Verdrängung des Standorts der Antragstellerin zu 1. führendes Ergebnis binnen der seitdem vergangenen rund eineinhalb Jahre angegriffen hat.
(2.2) Soweit in den Fällen bereits bestehender Wettvermittlungsstellen eine Duldung zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG „möglicherweise in Betracht“ kommen soll, wenn nach eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Anspruchs „substantielle“ Zweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der für das Erlaubnisverfahren maßgeblichen Regelungen bestünden und daher eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht bzw. den Europäischen Gerichtshof ernsthaft in Betracht käme, die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen aber zweifelsfrei vorlägen und deshalb im Einzelfall eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung von Grundrechten drohte, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnte (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 30.6.2022, 4 B 1864/21, CR 2022, 583, juris Rn. 60 ff.), kann dahinstehen, ob ein solcher – hier mangels paralleler Beantragung einer einstweiligen Duldung nach § 123 Abs. 1 VwGO durch die Antragstellerinnen der Sache nach schon nicht konsequent verfolgter – Duldungsanspruch einen neben der offensichtlichen Erlaubnisfähigkeit (s. o.) im Rahmen der Rechtmäßigkeitsprüfung der Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zu berücksichtigenden Umstand darstellt (im Ergebnis wohl bejahend: VG Augsburg, Beschl. v. 4.7.2022, Au 8 S 22.765, juris Rn. 81 ff.; VG Leipzig, Beschl. v. 31.1.2022, 5 L 23/22, juris Rn. 55 ff.; ablehnend: VG Bremen, Beschl. v. 10.6.2022, 5 V 389/22, juris Rn. 43). Jedenfalls bestehen solche substantiellen Zweifel hier nicht:
Es bestehen keine durchgreifenden Bedenken an der Vereinbarkeit des Abstandsgebots mit Unions- und Verfassungsrecht.
Die Rechtsprechung – auch des Senats – hat sich mit der europa- und verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Abstandsregelungen im glücksspielrechtlichen Bereich der Spielhallen in der Vergangenheit ausführlich befasst (vgl. insb. BVerfG, Beschl. v. 7.3 2017, 1 BvR 1314/12, 1630/12, 1694/13, 1874/13, BVerfGE 145, 20, juris Rn. 130 ff., OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 14 ff; Beschl. v. 9.7.2018, 4 Bs 12/18, ZfWG 2018, 449, juris Rn. 42 ff., 49 ff.). Auf die dort gefundenen Ergebnisse kann zunächst im Grundsatz verwiesen werden. Im Ergebnis unterscheiden sich Wettvermittlungsstellen nicht in einem solchen Umfang von Spielhallen, dass hier eine andere rechtliche Bewertung erforderlich ist. Substantielle Zweifel an der Vereinbarkeit des zwischen Wettvermittlungsstellen geltenden Mindestabstands von 500 Metern nach § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG mit Unions- und Verfassungsrecht haben die Antragstellerinnen auch nicht aufgeworfen. Im Einzelnen:
Das gesetzliche Mindestabstandsgebot nach § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG dürfte zunächst mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sein:
In das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte einheitliche Grundrecht der Berufsfreiheit darf nur auf gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden. Der Eingriff muss zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 121). Bei der Bestimmung zum Mindestabstand handelt es ich um einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit i. S. d. Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, dem die erforderliche Wettvermittlungserlaubnis wegen der Nichteinhaltung der Abstandsregelung versagt wird, wird hierdurch weder an der Berufswahl noch daran gehindert, jederzeit an einem geeigneten Ort eine neue Wettvermittlungsstelle zu eröffnen (vgl. zu Spielhallen: OVG Hamburg, Beschl. v. 21.1.2016, 4 Bs 90/15, juris Rn. 14). Hier bestehen keine substantiellen Zweifel an der Legitimierung des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit durch ein Gemeinwohlziel. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag in allen Bundesländern im Grundsatz aufeinander abgestimmten Regelungen zur Begrenzung der Zahl der Wettvermittlungsstellen (§ 21a Abs. 1, 5 GlüStV) verfolgen vorrangig das Ziel, die Bevölkerung vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen (vgl. § 1 GlüStV). Damit dient die Regelung überragend wichtigen Gemeinwohlzielen, die grundsätzlich geeignet sein können, selbst objektive Berufswahlbeschränkungen sowie eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 122, 132, 158; OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 19). Die gesetzliche Vorgabe des Mindestabstands gemäß § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStV zwischen zwei Wettvermittlungsstellen soll nach dem gesetzgeberischen Willen die Anzahl der Wettvermittlungsstellen begrenzen und helfen, der Glücksspielsucht entgegenzuwirken, indem durch das Verlassen der Wettvermittlungsstelle, verbunden mit einem längeren Fußmarsch, die Möglichkeit besteht, dass der Spieler das Spiel abbricht, weil er sich so weit von ihrer Atmosphäre gelöst hat, dass ein selbstständiger, neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Wettvermittlungsstelle erforderlich ist (vgl. Bü.-Drs. 21/10487, S. 16).
Die gesetzliche Regelung erscheint zur Erreichung dieses Ziels grundsätzlich geeignet, erforderlich und angemessen (vgl. zu dem für Spielhallen geltenden Abstandsgebot in verschiedenen landesrechtlichen Regelungen: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 126, juris Rn. 34 ff.; BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 119; OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 19).
Dabei erscheint es zunächst vertretbar, dass der Gesetzgeber das Suchtrisiko von Wettvermittlungsstellen „ähnlich groß“ wie das der Spielhallen eingeschätzt hat (vgl. Gesetzesbegründung, Bü.-Drs. 21/10487, S. 16). Für diesen Ausgangspunkt des Gesetzgebers lassen sich in der wissenschaftlichen Literatur hinreichende Belege finden. Laut der periodischen Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) lag in den Jahren 2009 bis 2015 der Anteil der Befragten mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten mit 17,2 % zwar am höchsten bei Geldspielgeräten, gefolgt allerdings von Internet-Casinospielen mit 13,1 % und Sportwettangeboten mit 12,1 % (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, juris Rn. 138, mit Verweis auf: Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102). Laut BZgA-Forschungsbericht vom 15. Februar 2018 fanden sich als mindestens problematisch glücksspielend Befragte bei der kombinierten Betrachtung der Erhebungen 2015 und 2017 signifikant am häufigsten unter den Personen, die in den letzten 12 Monaten das „Kleine Spiel“ in der Spielbank (21,1 %), Internet-Casinospiele (18,4 %), Bingo (12,3 %), Geldspielautomaten (10,5 %), Oddset-Spielangebote (9,8 %) oder Keno (9,6 %) gespielt hatten (Banz/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2017 und Trends, S. 15). Bringt man die Glücksspiele für das Jahr 2017 in eine deskriptive Reihenfolge nach dem jeweiligen Anteil mindestens problematischer Glücksspielender von den Personen, die das betreffende Glücksspiel gespielt haben, finden sich auf den ersten fünf Plätzen mit abnehmenden Nennungshäufigkeiten Internet-Casinospiele (26,9 %), das kleine Spiel (22,2 %), Bingo (18,6 %), Geldspielautomaten (7,9 %) und Oddset-Spielangebote (5,9 %). Am unteren Ende der Reihenfolge befindet sich die Fernsehlotterie, die mit 0,4 % den geringsten Anteil mindestens problematischer Spielender aufweist (Banz/Lang, a. a. O, S. 136). Nach dem Ergebnis des BZgA-Forschungsberichts vom Januar 2020 besteht im Bereich der Sportwetten weiterhin ein erhöhtes Gefahrenrisiko, wenn auch Automaten- und Casinospiele das höchste Risiko für die Entwicklung eines mindestens problematischen Spielverhaltens aufweisen. Nach den aktuellen Zahlen liegt die 12-Monats-Prävalenz bei Automaten- und Casinospielen bei 4,1 %, bei Sportwetten immerhin bei 2,2 %. Nach einem langen Abwärtstrend der Prävalenz ist diese im Jahr 2019 erstmals wieder geringfügig angestiegen. Auch beim Korrespondenzverhalten zeigt sich das große Suchtrisiko von Sportwetten. Denn Personen, die Sportwetten spielen, nehmen mehr als doppelt so häufig auch an Automatenspielen teil wie Personen, die Lotterien nachfragen. Knapp 10 % aller Automaten- und Casinospieler zeigen ein mindestens problematisches Spielverhalten, 14,8% spielen auffällig bzw. risikoreich. Im Bereich der Sportwetten spielen 19,4 % auffällig bzw. risikoreich; der Anteil an mindestens problematischem Spielverhalten ist erhöht (3,8%), jedoch das Ergebnis nicht signifikant (Banz, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, S. 13; 72 ff, 80, 90 f., 160; ein erhöhtes bzw. ähnlich hohes Gefährdungspotential von Sportwettangeboten ebenfalls bejahend: VG Köln, Urt. v. 5.10.2022, 24 K 1475/21, juris Rn. 199; VG Augsburg, Beschl. v. 4.7.2022, Au 8 S 22.765, juris Rn. 87; VG Leipzig, Beschl. v. 31.1.2022, 5 L 23/22, juris Rn. 61; vgl. auch Homepage der „DHS“ – Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen e. V., zum „besonders“ hohen Risiko bei Geldspielautomaten, (Online-)Casino und Sportwetten, am 14.12.2022 aufgerufen unter: https://www.dhs.de/suechte/gluecksspiel/risiken). Der Umstand, dass das jedenfalls erhöhte Suchtrisiko von Sportwetten danach nicht an das Suchtrisiko von Geldspielautomaten heranreicht, steht der Erforderlichkeit dessen Bekämpfung und einer Rechtfertigung ähnlich dem Spielhallenrecht ausgestalteter Abstandsregelungen zwischen Wettvermittlungsstellen nicht entgegen (vgl. zum Mindestabstandsgebot zwischen Schulen und Wettvermittlungsstellen: OVG Bautzen, Beschl. v. 17.10.2022, 6 B 62/22, juris Rn. 34 f.). Der Gesetzgeber ist auch nicht gehalten, bei der Bekämpfung der Glücksspielsucht auf eine rein mathematisch berechnete relative Gefährlichkeit abzustellen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 140).
Die gesetzliche Anordnung eines Abstandsgebots zwischen Wettvermittlungsstellen dürfte zur Erreichung der von dem Gesetzgeber verfolgten legitimen Gemeinwohlziele geeignet sein, da sie die Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls fördern kann (zu diesem Maßstab vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 149). Die Einschätzung des Gesetzgebers, mit der Festlegung eines Abstandsgebots in § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG das Ziel der Spielsuchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) durch eine Begrenzung der Wettvermittlungsstellendichte und damit Beschränkung des Gesamtangebots an Wettvermittlungsstellen (vgl. auch § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV) erreichen zu können, erscheint nicht offensichtlich fehlerhaft. Dem steht nicht entgegen, dass – worauf die Antragstellerinnen hinweisen – die Einführung gesetzlicher Mindestabstände im Bereich der Spielhallen zur Regulierung eines stationären Betriebs unter Geltung eines Online-Casino-Verbots erfolgte, während im Bereich der Sportwetten das nächste Online-Wettangebot „stets nur einen Klick“ entfernt ist: Unter Berücksichtigung des nur in begrenztem Umfang überprüfbaren Einschätzungs- und Prognosespielraums ist nicht unplausibel, dass einer Verringerung der Verfügbarkeit der Wettmöglichkeiten in Wettvermittlungsstellen eine die Spielsucht bekämpfende Wirkung zukommen kann. Die gesetzgeberische Einschätzung, dass das Abstandsgebot eine Spielpause nach Verlassen der Wettvermittlungsstelle und eine Loslösung von deren Atmosphäre ermögliche, nach der der Spieler die Fortsetzung seines Spiels in einer weiteren Wettvermittlungsstelle überdenken könne, erscheint dabei auch dann noch tragfähig, wenn dieser zu jeder Zeit auf verfügbare Online-Wettmöglichkeiten ausweichen könnte (so bereits zur weiterhin tragfähigen gesetzgeberischen Einschätzung im Spielhallenrecht trotz zwischenzeitlicher Ausweichmöglichkeit auf virtuelles Automatenspiel: OVG Hamburg, Beschl. v. 18.8.2021, 4 Bs 193/21, ZfWG 2021, 498, juris Rn. 35). Die Verfügbarkeit von Sportwettmöglichkeiten im Internet schließt es nicht aus, dass Spieler weiterhin von Glücksspielangeboten in ihrem sonstigen Umfeld nennenswert beeinflusst werden. Die Zulassung stationärer Glücksspielbetriebe muss dabei naturgemäß einem anderen Konzept zum Schutz der Spieler vor Spielsucht genügen als die Zulassung virtueller Glücksspiele (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 48). Die Möglichkeit der Teilnahme an Glücksspielangeboten im Internet, die ihrerseits durch Regelungen zur Verhinderung des parallelen Spielens bei verschiedenen Anbietern und die Wartezeiten beim Anbieterwechsel (§ 6h GlüStV) eingegrenzt wird, begründet danach nicht die Ungeeignetheit einer allein gegen durch „terrestrische“ Glücksspielangebote hervorgerufene Suchtgefahren gerichteten Maßnahme. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 123). Nach den Motiven des Gesetzgebers sollte auch die Zulassung von legalen Online-Glücksspielangeboten durch den Glücksspielstaatsvertrag 2021 dem Spielerschutz und der Suchtprävention dienen, indem eine geeignete Alternative zum illegalen Online-Glücksspiel angeboten und dadurch der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen gelenkt sowie der Entwicklung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegengewirkt werden sollte (vgl. Bü.-Drs. 22/2058, S. 2, 49, 51). Für die Eignung der Maßnahme spricht daneben, dass ein Ausweichen auf Internet-Angebote eine Medienaffinität voraussetzt, die nicht ohne weiteres für die Gesamtheit des terrestrische Wettmöglichkeiten wahrnehmenden Spielerkreises angenommen werden kann. Dass die der Abstandsregelung zugrundeliegenden Annahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung widersprächen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen mehr abgeben könnten (zu diesem Maßstab vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 140), vermag der Senat danach nicht festzustellen.
Das Abstandsgebot dürfte auch erforderlich sein. Ein milderes, gleich effektives Mittel ist nicht ersichtlich und mit dem Hinweis der Antragstellerinnen auf „qualitative Anforderungen an Angebot und Auswahl der Anbieter“ – die im Übrigen bereits gesetzlich vorgesehen sind (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 9 HmbGlüStVAG) – auch nicht dargetan, zumal dem Gesetzgeber auch hier ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zukommt (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20, juris Rn. 153).
Die Regelung in § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG erscheint auch nicht unangemessen. Die Einschränkungen der Wettvermittlungsstellenbetreiber stehen nicht erkennbar außer Verhältnis zum erstrebten Ziel. Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12, NvWZ-RR 2013, 985, juris Rn. 28, m. w. N.). Nach diesem Maßstab dürfte das Gebot von Abständen zwischen Wettvermittlungsstellen verhältnismäßig sein. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erhöhten Suchtpotentials der Sportwetten hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Betreiber von Wettvermittlungsstellen, von der Verpflichtung zur Einhaltung dieser Erlaubnisvoraussetzung verschont zu bleiben. Sollte sich wegen der Abstandsregelungen eine bisher an einem bestimmten Ort ausgeübte berufliche Tätigkeit nicht realisieren lassen, erscheint dies nicht unverhältnismäßig. Es dürfte der Berufsgruppe der Wettvermittlungsstellenbetreiber trotz der Abstandsregelung offenstehen, eine Wettvermittlungsstelle jenseits der Ballungszentren zu betreiben (vgl. - im Zusammenhang mit Spielhallen - OVG Hamburg, Beschl. v. 21.1.2016, ZfWG 2016, 352, 4 Bs 90/15, juris Rn. 35).
Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führt – soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist – hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Wettvermittlungsstellenbetreiber als die Berufsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20, juris Rn. 169).
Es bestehen auch keine durchgreifenden Zweifel an der Vereinbarkeit des Abstandsgebots mit dem aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichbehandlungsgrundsatz. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 171.). Eine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von Wettvermittlungsstellenbetreibern mit den Betreibern anderer Glücksspielbetriebe vermag der Senat nicht zu erkennen. Soweit die Antragstellerinnen darauf verweisen, die Vermittlung von Sportwetten sei auch in Lottoannahmestellen möglich, trifft dies schon nicht zu. Gemäß § 21a Abs. 2 GlüStV, § 8 Abs. 2 Satz 3 HmbGlüStVAG ist die Vermittlung von Sportwetten außerhalb von Wettvermittlungsstellen in der Freien und Hansestadt Hamburg nunmehr verboten. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dürfte auch nicht darin liegen, dass das Abstandsgebot für Wettvermittlungsstellen in § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG im Gegensatz zu dem für – mit Geldautomaten ein hohes Suchtpotential aufweisenden – Spielhallen vorgesehenen Abstandsgebot in § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG („soll“) zwingend formuliert ist. Der Gesetzgeber begründet die vom Spielhallenrecht abweichende Ausgestaltung der Abstandsregelung als Mussvorschrift nachvollziehbar mit seiner aus § 10a Abs. 5 GlüStV a. F. (vgl. nunmehr § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV) folgenden Verpflichtung zur Begrenzung der Anzahl der Wettvermittlungsstellen (Bü.-Drs. 21/10487, S. 16). Demgegenüber beruht die Regelung im Spielhallenrecht – soweit der Betreiber einer in der Vergangenheit erlaubten Spielhalle nach den Übergangsbestimmungen des § 9 Abs. 1 HmbSpielhG im Einzelfall für einen angemessenen Zeitraum von der Erfüllung einzelner Anforderungen des HmbSpielhG, wozu auch die Einhaltung des Abstandsgebots zählt, befreit werden kann – auf einer anderen Ausgangslage. Die Befreiungsmöglichkeit der Bestandsspielhallenbetreiber stellt keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung der Wettvermittlungsstellenbetreiber dar, sondern trägt der abweichenden Situation im Bereich des Spielhallenrechts Rechnung, die darauf beruht, dass das Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsregelungen auch solche Spielhallenbetreiber erfasste, die in der Vergangenheit über eine Gewerbeerlaubnis verfügten; durch sie sollte unverhältnismäßigen Eingriffen in Art. 12 Abs. 1 GG vorgebeugt werden. Bei den Spielhallen wurde seinerzeit eine erstmalige glücksspielrechtliche Erlaubnispflichtigkeit geschaffen, die neben die gewerberechtliche Erlaubnispflicht trat. Damit wurde bei den Bestandsspielhallen in eine unanfechtbare, u. U. auch zeitlich unbefristete Betriebsgenehmigung eingegriffen, aus der sich möglicherweise wehrfähige Rechtspositionen ergeben konnten. Mit deren Situation ist die der Wettvermittlungsstellenbetreiber nicht vergleichbar.
Es bestehen auch keine substantiellen Zweifel an der Vereinbarkeit der Regelung des Mindestabstands (§ 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG) mit Unionsrecht; der Senat vermag insbesondere keinen unverhältnismäßigen Eingriff in Grundfreiheiten oder einen Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot zu erkennen:
Die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung (Art. 56, 49 AEUV) ist nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung von Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 9.7.2018, 4 Bs 12/18, ZfWG 2018, 449, juris Rn. 60). Dass die Bekämpfung der Spielsucht unter Berücksichtigung des dem Gesetzgeber hierbei zukommenden Beurteilungs- und Prognosespielraums eine Einschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen vermag, ist in der Rechtsprechung geklärt (zu Spielhallen: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 124; OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 13 f.). Für Wettvermittlungsstellen gilt nichts anderes; insoweit kann zunächst auf die vorangegangenen Ausführungen zu Art. 12 Abs. 1 GG verwiesen werden.
Der Gesetzgeber war dabei aus unionsrechtlichen Gründen nicht gezwungen, vor der Einführung der Regelung eine Untersuchung vorzulegen, die deren Verhältnismäßigkeit belegt (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07, ZfWG 2010, 332, juris Rn. 107; OVG Bautzen, Beschl. v. 2.12.2021, 6 A 617/20, juris Rn. 12; VG Leipzig, Beschl. v. 31.1.2022, 5 L 23/22, juris Rn. 59). Auch die von den Antragstellerinnen geäußerte Rechtsauffassung, es fehle an einem „unionsrechtlich erforderlichen Gefahrennachweis“ teilt der Senat nicht. Es ist nicht erforderlich, dass die zur Rechtfertigung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit bemühten Gefahren tatsächlich anhand von genauen, objektiv nachprüfbaren, statistischen oder sonstigen belastbaren Angaben belegt werden (OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 14 ff.; vgl. auch VG Köln, Urt. v. 5.10.2022, 24 K 1475/21, juris Rn. 336 ff., m. w. N.; zur Vertretbarkeit des vom Gesetzgeber angenommenen Suchtrisikos der Wettvermittlungsstellen: s. o.).
Es bestehen auch keine durchgreifenden Zweifel an der Wahrung des Kohärenzgebots. Das Kohärenzgebot fordert, dass der Mitgliedsstaat mit Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich – auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen – zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele – namentlich solche finanzieller Art – anstreben darf (wofür hier nichts ersichtlich ist) sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Es verlangt – zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedsstaaten wie Deutschland – weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 55, 64 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 32, m. w. N.).
Die unterschiedliche Ausgestaltung des Landesrechts dürfte in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden sein. Nach § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV haben alle Bundesländer die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV zu begrenzen. Die jeweilige Zuständigkeit der Länder einschließlich der der lokalen Selbstverwaltung verbleibenden Ermessensspielräume ist nach Art. 4 Abs. 2 EUV auch unionsrechtlich zu achten (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NvWZ 2014, 100, juris Rn. 34). Das Kohärenzgebot verlangt keine die föderalen Zuständigkeiten übergreifende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen; Maßnahmen sind vielmehr allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedsstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017, 8 C 14.16, ZfWG 2018, 139, juris Rn. 38; OVG Bautzen, Beschl. v. 23.2.2022, 6 A 548/20, juris Rn. 12, m. w. N.; VG Köln, Urt. v. 5.10.2022, 24 K 1475/21, juris Rn. 375 ff., m. w. N.). Unabhängig davon ändert der Umstand, dass – wie die Antragstellerinnen anführen – andere Bundesländer in ihren Landesausführungsgesetzen „entschärfte“ Regelungen getroffen haben, nichts an der konsequenten Ausrichtung des beanstandeten Abstandsgebots am Ziel der Spielsuchtbekämpfung. Die Regelung wird – soweit ersichtlich – nicht durch anderweitige Ausnahmen, Übergangsvorschriften oder sonstige Abmilderungen derart konterkariert, dass eine systematische Verfolgung des Ziels der Spielsuchtbekämpfung nicht mehr vorläge und ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wäre.
Eine Inkohärenz vermag der Senat auch nicht aufgrund der von den Antragstellerinnen geltend gemachten, gegenüber der stationären Wettvermittlung erhöhten Gefährlichkeit im Internet bestehender Wettmöglichkeiten festzustellen. Die Zulassung virtueller Glücksspiele muss naturgemäß einem anderen Konzept zum Schutz der Spieler vor Spielsucht genügen als dies für „terrestrische“ Wettvermittlungsangebote gilt (s. o.; OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 48; vgl. auch VG Köln, Urt. v. 5.10.2022, 24 K 1475/21, juris Rn. 370). Da das Kohärenzgebot kein Uniformitätsgebot ist (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18, ZfWG 2021, 81, juris Rn. 48), muss und kann nicht jeder Glücksspielsektor mit den gleichen Maßnahmen reguliert werden. Dass mit dem Abstandsgebot Maßnahmen gegen stationäre Wettvermittlungsstellen zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht ergriffen werden, die aufgrund der Unterschiede in der Form der Wahrnehmung des Glücksspielangebots nicht auf den Online-Sektor übertragbar sind, begründet nicht deren Inkohärenz. Für den Online-Sektor steht ein eigenes Schutzkonzept zur Verfügung, wonach Betriebe und Anbieter hohe Anforderungen im Hinblick auf den Spielerschutz zu erfüllen haben (vgl. §§ 6a ff. GlüStV). Auch aus Spielersicht sind zur Teilnahme an Glücksspielangeboten im Internet nicht unerhebliche Hürden zu nehmen; es bedarf der Registrierung, Verifizierung des Alters sowie der Verfügungsbefugnis über ein Giro-Konto und nicht zuletzt einer gewissen Medienkompetenz. Danach kann aus dem Umstand, dass mit dem hier angegriffenen Abstandsgebot allein der stationäre Sportwetten-Sektor eingeschränkt wird, nicht geschlossen werden, die damit verfolgten Ziele würden durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik im Bereich des Online-Sektors konterkariert und dessen Wirkung aufgehoben. Dass die verschiedenen Glücksspielformen unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind, ändert nichts daran, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums insgesamt Bestimmungen gewählt hat, die ein kohärentes Konzept der Spielsuchbekämpfung bilden.
(2.3) Die unter Ziffer 2. des Bescheids vom 29. Juni 2021 verfügte Untersagung erscheint schließlich – zumal bei summarischer Prüfung – nicht deshalb unverhältnismäßig, weil sie mit sofortiger Wirkung ausgesprochen wurde.
Dies beruht schon darauf, dass der Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle durch die Antragstellerin zu 1. auch ohne die dieser gegenüber durch Zustellung am 3. Juli 2021 wirksam gewordene Untersagungsverfügung verboten ist. Wollte sich die Antragstellerin zu 1. rechtskonform verhalten, müsste sie vom Betrieb ihrer Wettvermittlungsstelle mithin ungeachtet der Untersagungsverfügung absehen, weil sie nicht über die erforderliche Wettvermittlungserlaubnis verfügt, vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV.
Etwas anderes ergibt sich nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten bzw. einer möglicherweise vorangegangenen Duldung der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle durch die Antragsgegnerin. Ungeachtet der juristischen Bewertung deren faktischen Nichteinschreitens in der Vergangenheit trotz Kenntnis der formellen Rechtswidrigkeit des Betriebs der Antragstellerin zu 1. hatte Letztere mit dem Ende dieser „Praxis“ spätestens mit Wirksamwerden des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland am 29. Oktober 2020 zum 1. Juli 2021 zu rechnen. Soweit Wettanbieter in der Vergangenheit tatsächlich keine Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV 2012 erlangen und deshalb Vermittlungserlaubnisse auch in der Freien und Hansestadt Hamburg zunächst nicht mit Aussicht auf Erfolg beantragt und erteilt werden konnten, wurde hierdurch kein mit dem Schutzbedürfnis von Bestandsspielhallen vergleichbarer Vertrauenstatbestand geschaffen, sondern die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes lediglich – letztlich zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber – verzögert (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 30.6.2022, 4 B 1864/21, CR 2022, 583, juris Rn. 105). Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, ihre Wettvermittlungsstelle nach Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrags 2021 auch im Falle der Ablehnung der erforderlichen Erlaubnis übergangsweise weiter betreiben zu dürfen, ergibt sich auch nicht aus dem „Umlaufbeschluss der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8. September 2020“, in welchem in diesem Zusammenhang ausdrücklich nur festgehalten wurde, dass es der Zuverlässigkeit – welche die Antragsgegnerin hier nicht in Abrede stellt – im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens nach dem GlüStV 2021 „in der Regel nicht entgegengehalten werden kann“, dass ein Antragsteller oder ein verbundenes Unternehmen bis zum 14. Oktober 2020 unerlaubt Sportwetten angeboten hat, wenn ab dem 15. Oktober 2020 die Regelungen des GlüStV eingehalten und darüber hinaus allenfalls solche Sportwetten angeboten wurden, die nach dem GlüStV 2021 erlaubt sein würden. Vor diesem Hintergrund handelte die Antragsgegnerin nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie einem „Vertrauen“ der Antragstellerinnen bei dem Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung nicht durch Einräumung einer – wie auch immer zu bemessenden – Frist Rechnung trug. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, den Betrieb unverändert nach der seit langem dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich aufgegebenen Neuregelung fortführen zu können, konnte angesichts des bereits bei Aufnahme des Betriebs in § 1 Nr. 1 und 2 GlüStV 2012 (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011) genannten Ziels des Spielerschutzes und der Begrenzung des Glücksspielangebots sowie der bereits in § 10a Abs. 5 GlüStV (2012) i. V. m. § 8 HmbGlüStVAG (2012) vorgesehenen Begrenzung auf 200 Wettvermittlungsstellen von vorneherein nicht entstehen. Die restriktive Zulassungsabsicht des Gesetzgebers war von Anfang an erkennbar. Einem Vertrauen in den Fortbestand ihres in unmittelbarer Nähe zu einer weiteren Wettvermittlungsstelle betriebenen Standorts war spätestens mit der Einführung des landesrechtlichen Abstandsgebots in § 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStV zum 1. Januar 2018 die Grundlage entzogen (zum Entfallen eines schutzwürdigen Vertrauens in die geltende Rechtslage vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 200). Daran ändert nichts die Erwägung, dass es im Falle im Übrigen materiell genehmigungsfähiger Wettvermittlungsstellen vom nicht vorhersehbaren Ausgang des Losverfahrens nach § 8 Abs. 12 HmbGlüStVAG abhängt, welche der wegen räumlicher Nähe miteinander konkurrierenden Stellen ihren Betrieb letztlich wird fortsetzen können. Angesichts des bekanntermaßen zwingenden Ausschlusses eines erlaubten, 500 Meter unterschreitenden, Nebeneinanders zweier Betriebe konnte insoweit allenfalls eine – rechtlich nicht geschützte – Hoffnung der Betreiber bestehen, sich gegen benachbarte Standorte durchzusetzen. Eine solche bloße Hoffnung im Rahmen ihres Ermessens zu berücksichtigen war die Antragsgegnerin indes nicht verpflichtet. Ausweislich des von der Antragstellerin zu 2. bereits im Mai 2020 vorsorglich erstmals eingereichten Erlaubnisantrags samt Angabe einer „Reihung“ der von ihr im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg betriebenen zahlreichen Wettvermittlungsstellen rechnete sie auch tatsächlich mit einer „Ausdünnung“ der Anzahl ihrer Betriebe.
Die Verfügung der (sofortigen) Untersagung der Vermittlung von Sportwetten erweist sich auch nicht deshalb als ermessensfehlerhaft, weil den Umständen des Einzelfalls mangels Übergangs- oder Härtefallregelung einfachgesetzlich nur im Rahmen des Ermessens Rechnung getragen werden könnte. Zwar trifft es zu, dass das einschlägige Landesrecht solche Regelungen nicht vorsieht. Ob und unter welchen Umständen diese Rechtslage in begründeten Einzelfällen dazu führen kann, dass sich eine sofortige Untersagung ermessensfehlerhaft darstellte, bedarf hier keiner Entscheidung. Jedenfalls sind im vorliegenden Fall weder bei Erlass der Untersagungsverfügung noch im Zeitpunkt dieser Entscheidung konkrete Anhaltspunkte dafür ersichtlich (gewesen), dass ein sofortiges Unterlassen der Vermittlung von Sportwetten für die Antragstellerin zu 1. praktisch nicht umsetzbar gewesen wäre. Das hat die Antragstellerin zu 1. – die die Wettvermittlung nach Zugang des Bescheids vom 29. Juni 2021 eigenen Angaben nach tatsächlich zunächst eingestellt hatte – auch nicht dargetan.
Der ermessensweisen Einräumung einer Frist für die Einstellung der Wettvermittlung bedurfte es auch nicht zur Wahrung der Möglichkeit einer Inanspruchnahme effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG). Denn es ist nicht ersichtlich, dass infolge der Nichtgewährung einer solchen Frist eine Rechtsschutzlücke entstehen könnte. Die Antragstellerinnen hatten von vorneherein die Möglichkeit, im Hinblick auf die (hier nicht unmittelbar streitgegenständliche) Ablehnung ihres Erlaubnisantrags – bei durchgreifenden Zweifeln an deren Rechtmäßigkeit sowie berechtigter Geltendmachung drohender irreparabler (Wettbewerbs-)Nachteile – ihr Begehren durch einen parallel zu dem vorliegenden Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen Ziffer 2. bis 4. des Bescheids zu stellenden Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO auf einstweilige Duldung des Betriebs ihrer Wettvermittlungsstelle zu verfolgen. Darüber hinaus hätten sie – bei Bedarf – im Rahmen eines solchen einstweiligen Verfügungsverfahrens einen „Hängebeschluss“ bzw. eine „Zwischenverfügung“ beantragen können. Dass die Antragstellerinnen von diesen ihnen grundsätzlich zur Verfügung stehenden Möglichkeiten keinen Gebrauch gemacht haben, ist an dieser Stelle unerheblich. Nichts anderes ergibt sich aus den – von dem Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang im angefochtenen Beschluss zitierten – Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Münster (Beschl. v. 18.7.2018, 4 B 179/18, ZfWG 2018, 476, juris Rn. 46), des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim (Beschl. v. 25.11.2021, 6 S 2239/21, ZfWG 2022, 85, juris Rn. 37, 43 f.) und des Verwaltungsgerichts Karlsruhe (Beschl. v. 1.10.2021, 1 K 2308/21, juris Rn. 62). Diese betreffen Fälle bisher rechtmäßig betriebener Bestandspielhallen, deren Bestands- und Vertrauensschutz abweichend von dem hier zu entscheidenden Fall zu beurteilen ist (s. o.). Die Antragstellerin zu 1. wurde nicht erst durch die Versagung der streitgegenständlichen Wettvermittlungserlaubnis vom „legalen“ Markt ausgeschlossen (zur fehlenden Legalisierungswirkung auch einer Duldung: VGH Mannheim, Beschl. v. 25.11.2021, 6 S 2239/21, ZfWG 2022, 85, juris Rn. 23; OVG Münster, Beschl. v. 26.9.2019, 4 B 255/18, ZfWG 2019, 516, juris Rn. 7). Zudem war in keinem der den baden-württembergischen Entscheidungen zugrundeliegenden Fälle überhaupt eine Untersagungsverfügung ergangen, so dass sich diesen auch keine Maßgaben zu diesbezüglichen Ermessensanforderungen entnehmen lassen. Vielmehr ergingen jene Entscheidungen in Verfahren zu Anträgen nach § 123 Abs. 1 VwGO wegen der Versagung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und bestätigen damit, dass Rechtsschutz gegebenenfalls effektiv über einen entsprechenden Antrag gemäß § 123 VwGO zu erlangen wäre.
(3) Die Untersagungsverfügung war zu Recht an die Antragstellerin zu 1. als tatsächlich vor Ort Verantwortliche gerichtet.
bb. Die Verfügungen zur Stilllegung der Betriebsstätte (Ziffer 3. des Bescheids) erweisen sich danach voraussichtlich ebenfalls als rechtmäßig.
Die Anordnung erweist sich zunächst als hinreichend bestimmt (§ 37 HmbVwVfG). Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urt. v. 8 C 18.16, juris Rn. 13 f.). Diesen Anforderungen genügen die verfahrensgegenständlichen Regelungen unter Ziffer 3. des Bescheids. Aus ihnen ergibt sich das an die Antragstellerin zu 1. gerichtete Handlungsgebot, die vorhandenen (und im Bescheid näher bezeichneten) Spieleinrichtungen zunächst stillzulegen – womit nach dem objektiven Empfängerhorizont bei verständiger Würdigung die Trennung von der Stromversorgung gemeint ist – und diese Spieleinrichtungen im Anschluss auch räumlich aus der Betriebsstätte zu entfernen. Soweit die Stilllegung dabei „unverzüglich“ erfolgen sollte, berührt die damit unterbliebene Angabe eines kalendermäßig festgelegten Zeitraums oder Datums nicht die Rechtmäßigkeit bzw. Bestimmtheit des der Antragstellerin zu 1. auferlegten Handlungspflicht als solcher, welche die Setzung einer Frist nicht voraussetzt. Unverzüglich bedeutet „ohne schuldhaftes Zögern“ und hier – wie sich aus der im weiteren verfügten Anordnung der Entfernung der Spieleinrichtungen innerhalb einer Frist von zwei Wochen ergibt – jedenfalls vor Ablauf von zwei Wochen. Denn eine Entfernung der Spieleinrichtungen setzt deren Stilllegung denknotwendig voraus.
Die Anordnungen unter Ziffer 3. des Bescheids stellen der Sache nach einen Annex zur Untersagung der Wettvermittlung dar (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 12.2.2015, 2 B 329/14, ZfWG 2016, 282, juris Rn. 25; VG Bremen, Beschl. v. 30.6.2022, 5 K 431/21, juris Rn. 43). Die Verfügung der Stilllegung, der anschließenden Entfernung der Gegenstände, die dazu geeignet bzw. bestimmt sind, zu Glücksspielen genutzt zu werden, sowie der Unkenntlichmachung der Werbemittel finden ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV (s. o.) liegen angesichts der voraussichtlich rechtmäßigen Untersagung des Wettvermittlungsbetriebs nach summarischer Prüfung vor. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Die streitgegenständlichen Anordnungen sind geeignet, erforderlich und angemessen, um zu gewährleisten, dass die gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV unerlaubte und zudem durch Ziffer 2. des streitgegenständlichen Bescheids untersagte Vermittlung von Sportwetten in der Betriebsstätte W nicht fortgeführt wird. Die Anordnungen erweisen sich dabei nicht als unverhältnismäßig. Einer Stilllegungsfrist bedurfte es weder aus Vertrauens- noch aus Rechtsschutzerwägungen. Insoweit wird auf die vorangegangenen Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit der Untersagungsverfügung verwiesen. Für die Annahme, dass der Antragstellerin zu 1. die unverzügliche Stilllegung oder die binnen zwei Wochen vorzunehmende räumliche Entfernung der Spieleinrichtungen aus ihrer Betriebsstätte nebst Beseitigung von Werbemitteln aus tatsächlichen Gründen nicht möglich wäre und die Antragsgegnerin – in Verkennung dieser Tatsache – deshalb ermessensfehlerhaft gehandelt hätte, fehlen hier konkrete Anhaltspunkte. Dass eine Stilllegungs- und Beseitigungsverfügung unabhängig vom Vorliegen konkreter Anhaltspunkte stets nur im Falle der Gewährung einer längeren Frist zur geregelten Betriebsaufgabe ermessensfehlerfrei wäre, vermag der Senat unter Berücksichtigung des Regelungszwecks des § 9 Abs. 1 GlüStV (s. o.) nicht zu erkennen. Dies ergibt sich insbesondere nicht aufgrund eines Rechts auf Amortisierung getätigter Investitionen; ein solches uneingeschränktes Recht besteht gerade nicht (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20, juris Rn. 199).
cc. Die Zwangsgeldfestsetzung unter Ziffer 4. des Bescheids erweist sich derzeit als rechtswidrig, (nur) soweit sie sich auf die Anordnung unter Ziffer 3. des Bescheids bezieht, wonach der Antragstellerin zu 1. aufgegeben wird, unverzüglich sämtliche in der Betriebsstätte W , Hamburg, vorhandenen Spieleinrichtungen stillzulegen. Zwar kann ein Zwangsgeld zugleich mit dem durchzusetzenden Verwaltungsakt festgesetzt werden, § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVG. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVG darf die Vollstreckung jedoch erst beginnen, wenn u. a. eine für die Befolgung der durchzusetzenden Pflicht gesetzte Frist verstrichen ist. Die Fristsetzung und der Hinweis können bereits in den Verwaltungsakt aufgenommen werden, § 8 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVG. Die Festsetzung wird in diesen Fällen wirksam, wenn die pflichtige Person die ihr obliegende Handlung nicht fristgemäß vorgenommen hat und die Voraussetzungen des § 8 HmbVwVG vorliegen.
Hier fehlt es im Hinblick auf die unter Ziffer 3. (1. Halbsatz) des Bescheids angeordnete Stilllegung an einer hinreichend bestimmten Frist in diesem Sinne. Denn mit der Aufforderung, die Spieleinrichtungen „unverzüglich“ stillzulegen, unterblieb die Setzung eines – regelmäßig unter Angabe eines kalendermäßig festgelegten Zeitraums oder Datums zu bestimmenden – Endzeitpunkts (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.8.2005, 7 C 25.04, BVerwGE 124, 156, juris Rn. 16), der aber erforderlich ist, damit der Betroffene weiß, wann er mit der Anwendung von Zwangsmitteln zu rechnen hat (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 13.1.1995, 10 S 3057/94, NVwZ-RR 1995, 506, juris Rn. 9).
Im Übrigen – also in Bezug auf die Vollstreckung der Unterlassungsverfügung (Ziffer 2.) sowie der Entfernungsanordnung (Ziffer 3. im Übrigen) – bestehen keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des unter Ziffer 4. des Bescheids vom 29. Juni 2021 festgesetzten Zwangsgelds, insbesondere erscheint dessen Höhe nicht unangemessen.
dd. Soweit sich die angegriffenen Verfügungen danach voraussichtlich als rechtmäßig erweisen, ergibt die im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung ein Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses. Hat sich – wie in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV – bereits der Gesetzeber für den Sofortvollzug entschieden, sind die Gerichte – neben der Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache – zu einer Einzelfallbetrachtung grundsätzlich nur im Hinblick auf solche Umstände gehalten, die von den Beteiligten vorgetragen werden und die die Annahme rechtfertigen können, dass im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung ausnahmsweise abzuweichen ist (BVerfG, Beschl. v. 10.10.2003, 1 BvR 2025/03, NVwZ 2004, 93, juris Rn. 21). Kein anderes Abwägungsergebnis rechtfertigt danach der Einwand der Antragstellerinnen, „sämtliche abgelehnte Standorte“ der Franchisenehmer von Mitbewerbern in Hamburg seien „als Folge eingeleiteter Eilverfahren oder aus anderen Gründen wiedereröffnet“. Unabhängig davon, dass dem Senat nicht bekannt ist, ob und aus welchen Gründen Mitbewerber der Antragstellerinnen eine ihnen untersagte Wettvermittlung fortführen und dass der Antragstellerin zu 1. angesichts ihrer Eingliederung in die Vertriebsorganisation der Antragstellerin zu 2. nur in begrenztem Maße ein Verlust des Kundenstammes drohen dürfte, folgt aus Art. 12 Abs. 1 GG ungeachtet eines behaupteten Wettbewerbsvorteils von Mitbewerbern kein Recht auch der Antragstellerin zu 1., die eigene Tätigkeit bis zu einem effektiven Einschreiten – auch – gegen die Konkurrenten fortsetzen zu dürfen. Denn die Berufsfreiheit schützt keine Tätigkeiten, die der Gesetzgeber grundrechtskonform als unerlaubt eingestuft hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017, 8 C 18.16, BVerwGE 160, 193, juris Rn. 25). Daran ändert nichts der Hinweis, die Antragstellerin zu 1. sei im Gegensatz zu den Betreibern anderer – nicht erlaubter – Wettvermittlungsstellen bereits an das Spielersperrsystem OASIS angeschlossen. Denn bei dem hier durchzusetzenden Abstandsgebot handelt es sich um eine „vorgelagerte“ Prävention, die bereits vermeiden soll, Personen erst zum Glücksspiel zu verleiten, während die Zugangskontrolle durch die OASIS-Sperrdatei „nachgelagert“ weitere Gesundheitsgefahren durch Abhängigkeit, finanzielle Verluste und drohende Überschuldung für bereits oder potentiell spielsüchtige Personen begrenzen soll (vgl. Bü.-Drs. 22/2058, S. 9; OVG Hamburg, Beschl. v. 18.8.2021, 4 Bs 193/21, ZfWG 2021, 498, juris Rn. 46). Im Übrigen tragen die Antragstellerinnen in diesem Zusammenhang der Sache nach selbst vor, eine (unterstellte) Duldung der Öffnung unerlaubter Wettbewerber hindere den effektiven Vollzug des gesetzlich intendierten Spielerschutzes. Das (unter Umständen unterlassene) Vorgehen der Antragsgegnerin gegenüber Dritten ist weder Gegenstand des vorliegenden Verfahrens noch kann es als Argument für die – ohnehin von den Antragstellerinnen im einstweiligen Rechtsschutz gerichtlich nicht konsequent verfolgte – Duldung eines weiteren unerlaubten Betriebs, der das Abstandsgebot nicht wahrt, dienen.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 f. HmbGlüStV
§§ 6a ff. GlüStV
§§ 133, 157 BGB
§ 1 GlüStV
§ 6h GlüStV
§ 9 HmbGlüStVAG
§ 8 HmbGlüStVAG
§ 123 VwGO
§ 37 HmbVwVfG
§ 8 HmbVwVG
§ 8 Abs. 12 GlüStVAG
§ 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStVAG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 HmbGlüStVAG
§ 8 Abs. 6 Satz 1, Abs. 11, Abs. 12 HmbGlüStVAG
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 8 Abs. 12 HmbGlüStVAG
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Satz 2 VwGO
§ 29 Abs. 1 HmbVwVG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 8 Abs. 1 Satz 2 HmbGlüStVAG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 10a Abs. 5 GlüStV
§ 8 Abs. 5, 9 HmbGlüStVAG
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 8 Abs. 12 Satz 3 HmbGlüStVAG
§ 8 Abs. 11, 12 HmbGlüStVAG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 21a Abs. 1, 5 GlüStV
§ 8 Abs. 6 Satz 1 HmbGlüStV
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21a Abs. 2 GlüStV
§ 8 Abs. 2 Satz 3 HmbGlüStVAG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 1 HmbSpielhG
§ 10a Abs. 2 GlüStV
§ 1 Nr. 1 und 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 14 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
Art. 56, 49 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 2 EUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 145, 20
BVerwGE 157, 126
NVwZ 2010, 1422
BVerwGE 124, 156
NVwZ-RR 1995, 506
NVwZ 2004, 93
BVerwGE 160, 193
4 A 3244/06
8 B 2744/16
4 Bf 304/10
10 B 10.29
8 C 41.12
4 Bs 241/16
4 B 1864/21
8 B 36.14
8 S 22.76
5 L 23/22
5 V 389/22
1 BvR 1314/12
4 Bs 226/18
4 Bs 12/18
4 Bs 90/15
8 C 6.15
24 K 1475/21
6 B 62/22
4 Bs 193/21
1 BvR 2402/12
1 BvR 2684/12
6 A 617/20
8 C 14.16
6 A 548/20
4 B 179/18
6 S 2239/21
1 K 2308/21
4 B 255/18
8 C 18.16
2 B 329/14
5 K 431/21
7 C 25.04
10 S 3057/94
1 BvR 2025/03