Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-12-16, Aktenzeichen 7 A 556/19 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2021:1216.7A556.19MD.00

Tenor:
Orientierungssatz
Hinsichtlich der Einstellung des Jahresentgeltes für Lehrkräfte können bei der Bildung des Mittelwertes weder die Einstufung von verbeamteten Lehrkräften in die Besoldungsgruppen A 12 und A 13 noch ein rechnerischer Mittelwert aus den 5 Entwicklungsstufen bis zum 31.12.2017 und den 6 Entwicklungsstufen ab dem 01.01.2018 herangezogen werden. (Rn.42)
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 27.11.2019 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 27.06.2018 auf Gewährung von Finanzhilfe für die von ihr im Schuljahr 2018/2019 betriebene Förderschule „F-Schule“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung der Finanzhilfe für das Schuljahr 2018/2019 auf insgesamt 1.509.311,25 € und begehrt weitergehende Finanzhilfe für die in ihrer Trägerschaft stehende Förderschule „F-Schule“ mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ in A-Stadt, eine anerkannte Ersatzschule.
Unter dem 27.06.2018 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Gewährung von Finanzhilfe für das Schuljahr 2018/2019.
Mit Bescheid vom 27.11.2019 wurde die Finanzhilfe gegenüber der Klägerin für das Schuljahr 2018/2019 endgültig auf insgesamt 1.509.311,25 € festgesetzt. Diese Festsetzung erfolgte unter den Bedingungen, dass bis zum 15.07.2020 die Verwendung der Finanzhilfe und der Jahresabschluss für das Geschäftsjahr 2019 einschließlich der Gewinn- und Verlustrechnung vorzulegen seien, dass bis zum 31.12.2021 die Gemeinnützigkeit im Sinne des § 52 AO für den Zeitraum vom 01.08.2018 bis 31.07.2019 endgültig belegt werde und die Gemeinnützigkeit im Sinne des § 52 AO für den Zeitraum vom 01.08.2018 bis 31.07.2019 nicht rechtskräftig widerrufen worden sei. Zur Begründung bezog sich der Beklagte im Wesentlichen auf die Vorschriften der §§ 18 f. SchulG LSA sowie §§ 8 bis 10 SchifT-VO.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 19.12.2019 Klage erhoben und führt unter Hinweis auf das rechtskräftige Urteil der Kammer vom 01.08.2018 (7 A 29/15 MD) zur Begründung aus, dass nach § 9 SchifT-VO bzw. nunmehr § 10 SchifT-VO nach wie vor geregelt werde, dass für die Lehrkräfte und die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die Entwicklungsstufe 4 im Rahmen der Bemessung des Jahresentgeltes zugrunde gelegt werde. Hinsichtlich des Jahresentgeltes für Lehrkräfte sehe sich die Klägerin durch die Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage zur schriftlichen Beantwortung vom 09.04.2019, LT-Drucksache 7/4214, in ihrer Auffassung bestärkt, wonach vorliegend fehlerhaft das Jahresentgelt für Lehrkräfte an Förderschulen unter Zugrundelegung von 1/3 der Entgeltgruppe 11, Entwicklungsstufe 4 und zu 2/3 der Entgeltgruppe 13, Stufe 4 berechnet worden sei. Der Anlage zur vorgenannten Drucksache lasse sich entnehmen, dass zu Beginn des Schuljahres 2018/2019 80,817 % der angestellten Lehrkräfte an Förderschulen nach der Entwicklungsstufe 6 vergütet worden seien. Weitere 8,8535 % seien nach der Entwicklungsstufe 5 vergütet worden. Lediglich 2,38 % hätten eine Vergütung nach der Entwicklungsstufe 4 erhalten, 3,63 % seien nach der Entwicklungsstufe 3 vergütet worden. Eine Vergütung nach der Entwicklungsstufe 2 hätten 0,567 % der angestellten Lehrkräfte erhalten, 3,74 % aller angestellten Lehrkräfte an Förderschulen seien nach der Entwicklungsstufe 1 vergütet worden. Somit hätten zu Beginn des Schuljahres 2018/2019 ca. 90 % aller angestellten Lehrkräfte an Förderschulen eine Vergütung oberhalb der Entwicklungsstufe 4 erhalten, wobei 80,817 % aller angestellten Lehrkräfte an Förderschulen eine Vergütung nach der Entwicklungsstufe 6 erhalten hätten. Auch der Ausgleichsbetrag sei fehlerhaft bestimmt worden, da für die Referenzjahre 2006/2007 und 2007/2008 ebenfalls eine zu niedrige Entwicklungsstufe berücksichtigt worden sei. Soweit der Beklagte auf die Änderungen mit dem 14. Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes hinweise, gehe dieser Einwand fehl. Die gesetzeswidrige Festsetzung der Stufe 4 sei vorliegend durch den Verordnungsgeber entgegen den Vorgaben des Landesgesetzgebers erfolgt. Die Änderungen mit dem 14. Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt führten zu keiner Änderung der Vorgaben zur Bemessung des Jahresentgeltes durch den Gesetzgeber innerhalb des § 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA. Sowohl der Ausgleichsbetrag als auch das Jahresentgelt hinsichtlich der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie der Betreuungskräfte sei fehlerhaft bestimmt worden. Ferner fehle es entgegen der Aufforderung der Klägerin nach wie vor an jeglicher Offenlegung zur Methodik und Systematik hinsichtlich der Ermittlung des Sachkostenzuschusses und der Faktoren F 1 und F 2. Auch die Stundenpauschale sei fehlerhaft festgesetzt worden. Der Faktor 4,3 sei im Zusammenhang mit der Ermittlung des Grundbedarfs nicht im Einzelnen begründet worden. Zudem sei die Zahl der Vollbeschäftigteneinheiten nicht hinreichend erläutert worden.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 27.06.2018 auf Gewährung von Finanzhilfe für die von ihr im Schuljahr 2018/2019 betriebene Förderschule unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Bescheid des Beklagten vom 27.11.2019 wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage mit der Begründung entgegen, dass mit der Übergangsfinanzierung im 14. Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 24.07. 2018 ab dem 01.08.2018 eine Anhebung des Personalkostenzuschusses und der Sachkostenzuschüsse vorgesehen worden sei, um so bis zur weiteren Klärung, ob eine Anpassung der Entwicklungsstufen erforderlich sei, pauschal einen finanziellen Ausgleich für die Ersatzschulen zu schaffen. Der Gesetzgeber habe eine Übergangsfinanzierung in Form der Anhebung des Faktors zum Personalkostenzuschuss von 0,90 auf 0,95 und des Sachkostenzuschusses von 16,5 auf 20,5 %, bei den Förderschulen von 26,5 % auf 30 % des Personalkostenzuschusses mit Wirkung vom 01.08.2018 beschlossen. Eine gleichzeitige Anpassung der Stufen sei deshalb für das Schuljahr 2018/2019 nicht vorgesehen gewesen. Hinsichtlich der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Förderschulen sei mit der Festsetzung der Entgeltgruppe 9 Stufe 4 TV-L bereits die Endstufe berücksichtigt worden. An den öffentlichen Förderschulen seien vom Schuljahr 2006/2007 bis einschließlich des Schuljahres 2017/2018 die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ausschließlich in der Entgeltgruppe 9, Stufen 1 bis 4 TV-L, geführt worden. Erstmals im Schuljahr 2018/2019 seien an den Förderschulen für Geistigbehinderte die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auch in der Entgeltgruppe 9 Stufe 5 TV-L geführt worden.
Der Beklagte teile nicht die Rechtsauffassung der Klägerin, dass die Entwicklungsstufe 5 der Entgeltgruppe 9 für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für das Schuljahr 2018/2019 hätte festgesetzt werden müssen. Die Besonderheit für das Schuljahr 2018/2019 liege darin, dass der Landesgesetzgeber im Rahmen einer Anhörung zur Änderung des Schulgesetzes die Hinweise der freien Träger zur Änderung der Entwicklungsstufen im TV-L aufgegriffen habe und eine Übergangsfinanzierung in das Schulgesetz aufgenommen habe, die – bis zur Klärung, ob eine Änderung der Stufen erforderlich sei – den Ersatzschulen eine höhere Finanzierung habe sichern sollen. Es sei dann zunächst zu der Anhebung des Faktors zum Personalkostenzuschuss und zum Sachkostenzuschuss gekommen. Die Forderung der Berücksichtigung der Stufe 5 der Entgeltgruppe nach TV-L sei somit vom Landesgesetzgeber mit der erwähnten Übergangsfinanzierung für den Zeitraum vom 01.08.2018 bis 31.12.2019 abgegolten worden.
Die Bestimmung des Grundbedarfs mit dem Faktor 4,3 sei in der Ziffer 1.1 des Runderlasses des MK vom 23.04.2015 – 23-81027/4 - festgesetzt worden. Der Faktor sei so ausgerichtet worden, dass die pädagogischen und qualitativen Anforderungen an die Schulform entsprechend den MK-Vorgaben erfüllt würden. Die öffentlichen Förderschulen hätten im Schuljahr 2017/2018, welches hier für die Stundenpauschale maßgeblich sei, nach Maßgabe des Erlasses den Grundbedarf nach dem Faktor 4,3 erhalten. Die Organisationsvorgaben aus dem Runderlasses des MK vom 23.04.2015 bezögen sich ausschließlich auf die Unterrichtsorganisation für Schülerinnen und Schüler mit dem Förderschwerpunkt geistige Entwicklung an öffentlichen Förderschulen. Der Erlass entfalte gegenüber Schulen in freier Trägerschaft keinerlei normative Bindungswirkung. In dem vorliegenden Finanzhilfeverfahren gerieten die Vorgaben für das öffentliche Schulwesen nun in einem anderen Kontext in den Fokus, nämlich als Berechnungsparameter für den Finanzhilfeanspruch der freien Träger. Dies liege zwar in der Natur des Finanzierungssystems, führe aber nicht dazu, dass nach Jahren die Zuweisungen an öffentliche Schulen erneut vollumfänglich – insbesondere im Hinblick auf die Auskömmlichkeit und Bedarfsdeckung – auf den Prüfstand geraten und es insoweit sogar zu einer Bevorzugung der Schulen in freier Trägerschaft kommen könnte. Den normativen Zuweisungen bspw. des Grundbedarfs und des Zusatzbedarfs für öffentliche Förderschulen komme keinerlei drittschützende Wirkung im Hinblick auf die Gewährung der Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft zu. Die Klägerin verlange, dass die Vorgaben aus den Organisationserlassen, so wie sie für die öffentlichen Förderschulen maßgeblich gewesen seien, nicht schlichtweg in die Berechnungsformel eingesetzt würden, sondern hinterfrage deren Sinnhaftigkeit und Auskömmlichkeit im Grunde bei jedem Rechenschritt. Die Vorgaben des Runderlasses vom 23.04.2015 – 23-81027/4 - für die Förderschulen dienten aber nicht dazu, den freien Trägern eine möglichst hohe Finanzhilfe für die Schulform einer Förderschule zu gewähren, sondern die öffentlichen Förderschulen angemessen organisatorisch, schulfachlich und pädagogisch auszustatten. Umgekehrt ergebe sich aus § 18a SchulG LSA kein Anspruch der freien Träger auf Überprüfung der Organisationsvorgaben für das öffentliche Schulwesen und die „Herleitung“ sämtlicher Bedarfszuweisungen in den Organisationserlassen. Die freien Träger hätten lediglich Anspruch darauf, dass die Maßgaben in die Berechnung der Finanzhilfe nach § 18a SchulGLSA eingesetzt würden, so wie sie für die öffentlichen Schulen gelten und sich aus den entsprechenden Organisationserlassen ergeben hätten. Das entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers und Verordnungsgebers. Der Finanzhilfeanspruch solle sich nach den Maßgaben berechnen, die für die öffentlichen Schulen gelten.
Die Ausführungen der Klägerin zum Zusatzbedarf überzeugten nicht. Die Klägerin versuche, aus den Formulierungen im Teil 4 SchifT-VO zur Förderschule herzuleiten, dass für die Stundenpauschale sämtliche Zuweisungen heranzuziehen wären, also auch diejenigen, die nicht allen Förderschulen zugewiesen worden seien. Sie möchte dies wohl der Formulierung aus der SchifT-VO entnehmen, wonach sich die Stundenpauschale aus der Differenz zwischen dem Wochenstundenbedarf nach der Stundentafel und den Zuweisungen für die öffentlichen Förderschulen ergebe. Die SchifT-VO sei jedoch gesetzeskonform nach Maßgabe des § 18a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Satz 3 SchulG LSA dahingehend auszulegen, dass nur diejenigen Zuweisungen zu berücksichtigen seien, die allen öffentlichen Förderschulen zugewiesen worden seien. Für die Berechnung des Grundbedarfs sei zudem die Schülerzahl am Stichtag der zweiten vorläufigen Erhebung der Schülerzahl und Klassenzahlen maßgebend. Veränderungen sollten nur dann vorgenommen werden, wenn sich die Gesamtschülerzahl am Beginn des Schuljahres gegenüber dem Stichtag um mehr als 5 % verändert habe (Nr. 1.4 des Runderlasses). Hiernach würden zwei unterschiedliche Stände der Schüleranzahl miteinander verglichen und bei der Berechnung des Grundbedarfs herangezogen. Wichen die Schülerzahlen beider Erhebungen nicht voneinander ab, sei die Schülerzahl am Stichtag der zweiten vorläufigen Erhebung der Schüler- und Klassenzahlen maßgebend. Habe sich hingegen die Gesamtschülerzahl am Beginn des Schuljahres gegenüber dem Stichtag um mehr als 5 % verändert, sei diese Veränderung zu berücksichtigen.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung des Gerichts.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Die Gewährung von Finanzhilfe in Höhe von insgesamt 1.509.311,25 € für das Schuljahr 2018/2019 mit Bescheid des Beklagten vom 27.11.2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf eine erneute Entscheidung über den Antrag auf Finanzhilfe vom 27.06.2018 für das Schuljahr 2018/2019 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).
Maßgeblich für die Entscheidung des Gerichts sind die Rechtsvorschriften, die sich im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Klagebegehrens Geltung beimessen. Dies gilt auch für Verpflichtungsklagen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.11.1994 - 3 C 17.92 -, juris), wozu auch die hier erhobene Neubescheidungsklage zählt. Soweit daher die hier anzuwendenden Vorschriften in ihrer aktuellen Fassung keine rückwirkende Regelung für das hier streitgegenständliche Schuljahr 2018/2019 enthalten, ist auf die Regelungen der in jenem Schuljahr maßgeblichen Vorschriften zurückzugreifen.
Gemäß § 18 Abs. 1 S. 1 des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (SchulG LSA) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.02.2013 (GVBl. LSA 2013, 68), zuletzt maßgeblich geändert durch das Gesetz vom 24.07.2018 (GVBl. LSA, S. 224) - im Folgenden: SchulG LSA a.F. - gewährt das Land den anerkannten Ersatzschulen in freier Trägerschaft auf Antrag eine Finanzhilfe als Zuschuss zu den laufenden Personal- und Sachkosten. Der Zuschuss richtet sich gemäß § 18a Abs. 1 S. 1 SchulG LSA a.F. nach der Zahl der Schülerinnen und Schüler, die die Schule besuchen. Er wird je Schuljahrgang höchstens für die Zahl der Schülerinnen und Schüler gewährt, die das Produkt aus der Anzahl der Klassen im betreffenden Schuljahrgang des Bildungsganges der Ersatzschule und der Klassenfrequenz an entsprechenden öffentlichen Schulen gemäß Abs. 3 S. 2 Nr. 3 um nicht mehr als 20 v.H. überschreitet, vgl. § 18a Abs. 1 S. 2 SchulG LSA a.F.. Nach § 18a Abs. 2 S. 1 SchulG LSA a.F. wird der Zuschuss als jährlicher Pauschalbetrag (Schülerkostensatz) gewährt und setzt sich aus Teilbeträgen je Schüler für die Personalkosten für Lehrer, für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Grundschulen sowie für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte an Förderschulen und den Sachkosten zusammen. Dabei werden die Teilbeträge nach S. 2 anhand der Absätze 3 bis 5 sowie der Verordnung nach Abs. 8 ermittelt.
Mit § 18a Abs. 8 SchulG LSA a.F. ermächtigt der Gesetzgeber das für Schulwesen zuständige Ministerium, durch Verordnung die näheren Bestimmungen zu erlassen über das Antragsverfahren und die dazu gehörende Ermittlung der zu berücksichtigenden Zahl der Schülerinnen und Schüler sowie die Festsetzung der Stundenpauschale und andere Einzelheiten. Von dieser Ermächtigung wurde mit Erlass der Verordnung über Schulen in freier Trägerschaft (SchifT-VO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 04.08.2015 (GVBl. LSA S. 390/569), zuletzt für das hier streitgegenständliche Schuljahr maßgeblich geändert durch Verordnung vom 24.07.2019 (GVBl. LSA, S. 209) - im Folgenden: SchifT-VO a.F. - Gebrauch gemacht. Die Änderungen der SchifT-VO durch Verordnung vom 29.06.2020 (GVBl. LSA S. 316) beanspruchen trotz rückwirkender Regelungen in § 16 Abs. 7 für die Förderschule der Klägerin vorliegend keine Geltung, da sich die Rückwirkung lediglich auf nicht bestandskräftige Bescheide der Schuljahre 2007/2008 bis 2013/2014 bezieht und damit das hier streitgegenständliche Schuljahr 2018/2019 nicht davon umfasst ist. Nach § 10 Abs. 1 SchifT-VO a.F. wird Finanzhilfe gewährt, indem für jede Schülerin und jeden Schüler der Ersatzschule, der am ersten Unterrichtstag des Schuljahres die Schule besucht, ein pauschalierter Betrag (Schülerkostensatz) für die Dauer des Schuljahres gezahlt wird. Verlässt eine Schülerin oder ein Schüler im Verlaufe des Schuljahres die Schule oder kommt eine Schülerin oder ein Schüler hinzu, erhält der Schulträger den Schülerkostensatz nur für die Zeit der Verweildauer der Schülerin oder des Schülers an der Schule. Hat eine solche Schülerin oder ein solcher Schüler die Schule mindestens 15 Kalendertage eines Monats besucht, bekommt der Schulträger für diesen Monat den vollen Schülerkostensatz. Bei ununterbrochenem unentschuldigtem Fehlen einer Schülerin oder eines Schülers wird nach einem Zeitraum von vier Wochen keine Finanzhilfe mehr gewährt.
Der Beklagte ist auch verpflichtet, die Darlegung der Methodik bzw. Systematik hinsichtlich der Ermittlung der einzelnen Parameter bzw. Bestandteile der Finanzhilfeberechnung, welche sich aus § 18a SchulG LSA a. F. ergeben, auf Verlangen prüfbar darzulegen. Zu einer nachvollziehbaren Finanzhilfeberechnung gehört insbesondere, dass der Beklagte die im Gesetz bzw. der Rechtsverordnung bestimmten Berechnungsvariablen erläutert, d.h. insbesondere die zu Grunde liegende Methodik bzw. Systematik der Ermittlung nachvollziehbar aufzeigt und die Zahlengrundlage zur Verfügung stellt. Denn nur dadurch werden der Betroffene und das Gericht in die Lage versetzt, die Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Allein die mit der Finanzhilfeberechnung und mit deren einzelnen rechnerischen Ansätzen einhergehenden Berechnungsvarianten zwingen den Beklagten zwar nicht, stets von vornherein, d.h. im verwaltungsbehördlichen Verfahren, jede einzelne sich aus dem Gesetz bzw. der Rechtsordnung ergebende Variable sowie deren Ermittlung im Rechtsetzungsverfahren im Detail zu erläutern, wenn der Betroffene insoweit keinen Klärungsbedarf aufzeigt. Der Kläger ist daher regelmäßig gehalten, bei bestehenden Unklarheiten im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens die notwendige Darstellung zu verlangen, wenn das Gericht nicht aus berechtigten Gründen selbständig weitere Ermittlungen anstrengt (vgl. zum Ganzen: OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 21.03.2016 - 3 L 89/15 -, juris). Es ist auch in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bereits geklärt, dass, insofern anders als z. B. bei der gerichtlichen Kontrolle von kommunalen Abgabensatzungen, für den formellen Gesetzgeber und den Verordnungsgeber hinsichtlich der Höhe der Finanzhilfe für Ersatzschulen die objektive Obliegenheit besteht, die eingesetzten Methoden und Berechnungsschritte nachvollziehbar offenzulegen, da eine allein materielle Ergebniskontrolle mangels handhabbarer verfassungsrechtlicher Maßstäbe nicht ausreichend ist (vgl. Staatsgerichtshof Baden-Württemberg, Urt. v. 06.07.2015 - 1 VB 130/13 -, juris; VerfGH Sachsen, Urt. v. 15.11.2013 - Vf. 25-II-12 -, juris; generell zu Begründungsanforderungen bei materiellen Gesetzen, die verfassungsrechtlich begründete Leistungsansprüche konkretisieren, zuletzt: BVerfG, Beschl. v. 04.05.2020 - 2 BvL 4/18 -, juris m. w. N.; Staatsgerichtshof des Landes Hessen, Urt. v. 12.02.2020 - P.St. 2610 -, juris Rn. 173 f.; zur Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung auf Rechtsverordnungen: OVG Niedersachsen, Urt. v. 09.06.2015 - 5 KN 148/14 -, juris). Zudem gibt es einen den Amtsermittlungsgrundsatz einschränkenden Rechtssatz, nach dem Gesichtspunkte, die für die Rechtmäßigkeit des betreffenden Verwaltungshandelns von Bedeutung sind, nur dann berücksichtigt werden dürfen, wenn sich die Beteiligten darauf berufen, ebenso wenig wie einen über eine Maxime richterlichen Handelns hinausgehenden Rechtssatz, der eine „ungefragte Fehlersuche“ ausschließt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.11.2021 - 9 B 5.21 -, juris).
In Anwendung der vorgenannten Rechtsgrundlagen ist der Beklagte seiner Pflicht, die Methodik und Systematik der Ermittlung der in § 18a Abs. 3 SchulG LSA a.F. geregelten Berechnungsvariablen darzulegen, hinsichtlich der Stundenpauschale (dazu unter 1.), des Jahresentgeltes für Lehrkräfte, pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte an Förderschulen (dazu unter 2.) sowie - teilweise - des Ausgleichsbetrages (dazu unter 3.) nicht in der erforderlichen Weise nachgekommen.
Gemäß § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 SchulG LSA a.F. besteht der Wochenstundenbedarf je Klasse aus zwei Teilen, dem „arithmetischen Mittel“ der Stundenzahlen aller Schuljahrgänge gemäß der für den einzügigen Bildungsgang an entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Stundentafel aus den Unterrichtsorganisationsvorgaben des vorangegangenen Schuljahres und der Zusatzpauschale, die darüber hinausgehende zusätzliche Stunden für Klassenteilungen, Lerngruppenbildungen und Zusatzbedarf, sofern diese Stunden alle entsprechenden öffentlichen Schulen betreffen, abdecken soll. Nach § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 S. 4 SchulG LSA a.F. erfolgt die Festsetzung für einen Zeitraum von zwei Jahren. Dabei wird das zuständige Ministerium nach § 18a Abs. 8 Nr. 3 SchulG LSA a.F. ermächtigt, durch Verordnung nähere Bestimmungen über die „Ermittlung des Wochenstundenbedarfs je Klasse einschließlich der Festsetzung der Stundenpauschale gemäß Abs. 3 S. 2 Nr. 1“ zu erlassen. So bestimmt § 10 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F., dass in der Anlage das Verfahren für die Festsetzung der Stundenpauschale geregelt wird und die Stundenpauschalen festgesetzt werden. In Teil 4 der Anlage zu § 10 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F. findet sich für das Schuljahr 2018/2019 in Nr. 1 f) die Regelung, wonach für Förderschulen für Geistigbehinderte für die Festsetzung der Stundenpauschalen die Festlegungen des Runderlasses des Kultusministeriums über die Unterrichtsorganisation für Schülerinnen und Schüler mit dem Förderschwerpunkt geistige Entwicklung an Förderschulen vom 23.04.2015 (SVBl. LSA S. 86) zugrunde gelegt werden. Die Stundenpauschale von 2,74 ergibt sich hiernach aus der Differenz zwischen dem Wochenstundenbedarf nach Stundentafel und den Zuweisungen für die öffentlichen Förderschulen.
Hierbei ist zunächst voranzustellen, dass die Verwaltungsvorschriften des Bildungsministeriums über die Unterrichtsorganisation eine Doppelfunktion erfüllen. Soweit die Leiter der Förderschulen Adressaten der Verwaltungsvorschriften sind, bilden diese Erlasse lediglich dienst- und arbeitsrechtlich verbindliches Innenrecht der Verwaltung. Es handelt sich bei ihnen insoweit nicht um Rechtssätze i. S. d. verfassungsrechtlichen Rechtsquellenlehre (Gesetze und Verordnungen), sie sind von Gerichten nicht wie Normen auszulegen und binden die Gerichte auch nicht wie Rechtsnormen. Solche Verwaltungsvorschriften werden grundsätzlich wie Willenserklärungen ausgelegt (vgl. Schönenbroicher in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 40 Rdnr. 141 m. w. N.). Wie sich aus Teil 2, Ziffer 1, Satz 2 der Anlage zu § 10 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F. ergibt, erfüllen diese Verwaltungsvorschriften in Bezug auf die Berechnung der Finanzhilfe und die Ermittlung der Schülerkostensätze jedoch auch die Funktion von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, mit denen die materiell-rechtlichen Regelungen in § 18a SchulG LSA a.F. und der SchifT-VO selbst erst operabel gemacht werden sollen. Soweit Verwaltungsbehörden in zulässiger Weise auf normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften rekurrieren, sind diese durch die Gerichte wie Rechtsnormen auszulegen. Dabei sind die Voraussetzungen für die Anwendung einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift im Wege der Auslegung zu ermitteln. Hinsichtlich der Reichweite der gerichtlichen Bindung ist davon auszugehen, dass die Voraussetzungen einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift einer vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegen. So muss die Exekutive höherrangige Gebote und vom Gesetz getroffene Wertungen beachten. Auch dürfen weder der rechtliche Rahmen der Ermächtigung noch die Willkürfreiheit der Konkretisierung verletzt sein. Auch bei atypischen oder überholten Fallgestaltungen entfällt die Bindungswirkung. Ferner erstreckt sich die gerichtliche Kontrolle auf die Beachtung von Verfahrensvorschriften, die sich entweder aus der jeweiligen Ermächtigung oder der besonderen Konkretisierungssituation ergeben (vgl. Schwarz in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 114 VwGO, Rdnr. 71 m. w. N.).
1. Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben für die Prüfung normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften und des vom Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt in der vorgenannten Entscheidung bestimmten Maßstabes erweisen sich die Ermittlung und die Berechnung der Stundenpauschale, so wie sich diese aus § 10 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO i.V.m. Ziffer 1 f des Teiles 4 der Anlage und den Ziffern 1, 3 und 4 Runderlass sowie den im Klageverfahren beigebrachten Unterlagen ergeben, als nicht vollständig nachvollziehbar und damit insgesamt nicht plausibel.
Der Grundbedarf (GRB) i. S. d. Teiles 4 der Anlage zu § 10 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO a.F. ermittelt sich aus dem Faktor 4,3 und der Gesamtzahl der Schülerinnen und Schüler (S) wie folgt: GRB = 4,3 x S.
Es ist nach dem Erlass wie folgt aufzurunden:
a) im Bereich größer n,0 bis n,5 auf n,5 und
b) im Bereich größer n,5 bis n + 1,0 auf n + 1,0.
Aus dem Grundbedarf ist der nach Stundentafel in Nummer 3 vorgesehene Unterricht einschließlich Ethikunterricht und Religionsunterricht zu planen. Mit den im Grundbedarf zur Verfügung stehenden Stunden ist auch der allgemeine Förderauftrag der Förderschule für Geistigbehinderte zu erfüllen.
Der Beklagte hat hierzu in der Anlage B 1.1. Förderschule GB zur Erläuterung ausgeführt, dass bei der Ermittlung der Zuweisung von Lehrerwochenstunden verschiedene Szenarien überprüft würden. Dabei würden in die Betrachtung die jeweiligen fachlichen und rechtlichen Anforderungen (KMK-Rahmenvereinbarungen, Schulgesetz und daraus ausgeleitete Verordnungen, etc.) an die Ausstattung der Schulform, theoretisch mögliche sowie real vorhandene, konkrete Informationen und statistische Daten zu verschiedenen Aspekten (z.B. Schülerzahlen je Klasse/durchschnittliche Klassengrößen, Gesamtschülerzahl je Schule, Anzahl der Schulen, vorhandenes und vom Haushaltsgesetzgeber bereitgestelltes Arbeitsvermögen der Lehrkräfte, etc.) einfließen. Die Zuweisung bzw. die Zuweisungsformel für den Grundbedarf stelle auf der Grundlage der verfügbaren Informationen sicher, dass einer öffentlichen Schule ausreichend Lehrerwochenstunden und damit Lehrkräfte zur Verfügung gestellt würden, um die fachlichen Anforderungen, einschließlich der Erfüllung der Stundentafel zu erfüllen. Um den Unterricht, der in den Stundentafeln der verschiedenen Schulformen abgebildet sei, und weitere Stundenbedarfe sicherzustellen, seien den Schulen Lehrerwochenstunden zugewiesen worden. Die zugewiesenen Lehrerwochenstunden zeigten an, wie groß der Bedarf einer Schule an Lehrkräften sei. Aus dem zugewiesenen Grundbedarf sei vorrangig der nach den jeweiligen Stundentafeln vorgesehene Unterricht abzusichern. Es gebe verschiedene Methoden, Schulen unterschiedlichster Schulformen bedarfsbezogen Lehrerwochenstunden zuzuweisen.Ein klassenbezogenes Zuweisungsmodell lasse den Schulen innerhalb des Grundbedarfs keine Spielräume bei der Bildung von Klassen und Lerngruppen. Über die Mindestgröße der Klassen, Vorgaben für die bei einer bestimmten Anzahl von Schülern maximal einzurichtenden Klassen sowie entsprechender Beschränkungen für die Bildung von Lerngruppen werde die Höhe des Grundbedarfes beeinflusst.Ein schülerzahlbezogenes Modell lasse der einzelnen Schule die Möglichkeit, die Einrichtung der Klassen und Lerngruppen im Rahmen der schülerzahlbezogenen Zuweisungen zu steuern. Die Schule könne so pädagogische Schwerpunkte setzen und ihr Schulprofil schärfen. Schülerzahlbezogene Zuweisungsmodelle seien hingegen in der modernen Schul- und Unterrichtsorganisation der „Opponent klassenbezogener Zuweisungsmodelle“, die den Schulen innerhalb des Grundbedarfs keine Spielräume bei der Bildung von Klassen und Lerngruppen ließen. Als Variante gebe es auch sogenannte „Sockel-Faktoren-Modelle“. In diesen Fällen bestehe der Grundbedarf aus einem Sockelbetrag, der für alle Schulen der jeweiligen Schulform konstant sei und dem Produkt aus der Anzahl der Schülerinnen und Schüler der (Einzel)Schule und dem sogenannten schülerzahlbezogenen Faktor entspreche.Für die Förderschule mit dem Förderschwerpunkt geistige Entwicklung sei mit der Neufassung des Unterrichtsorganisationserlasses - Unterrichtsorganisation für Schülerinnen und Schüler mit dem Förderschwerpunkt geistige Entwicklung an Förderschulen - vom 23.04.2015 unter der Berücksichtigung der oben genannten verschiedenen Faktoren „eine den Anforderungen gerecht werdende Variante“, die schülerzahlbezogene Zuweisungsformel, festgelegt worden. Ein Sockelbetrag sei nicht vorgesehen.
Es ist auch nach diesen Erläuterungen des Beklagten rechnerisch nicht nachvollziehbar und plausibel dargelegt, wie der Berechnungsparameter „4,3“ in der Berechnungsformel zur Höhe der Zuweisung für den Grundbedarf in Ziffer 1.1 des Runderlasses hergeleitet werden kann. Der Parameter lässt sich so insbesondere nicht aus der Stundentafel herleiten. Hieran ändern auch die ergänzenden mündlichen Äußerungen eines Vertreters des Ministeriums für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt im Termin der mündlichen Verhandlung nichts. Dieser Vertreter hat insofern in sich schlüssig ausgeführt, wie sich ein Wert von ca. 4 u. a. aus der Stundentafel und der Zahl der an einer Förderschule vorgehaltenen Stufen (Unterstufe, Mittelstufe, Oberstufe, Berufsschulstufe) ergebe. Eine hinreichend genaue rechnerische Herleitung des im Erlass aufgeführten Wertes von „4,3“ ließ sich diesen Ausführungen jedoch auch nicht entnehmen. Entgegen der Auffassung des Beklagten werden mit der vom Gericht vorgenommenen Prüfung nicht die dem pädagogischen Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers unterliegenden Fragen der Unterrichtsorganisation in Frage gestellt. Die Fragen, z. B. welche Lernbereiche und Unterrichtsfächer mit welcher Stundenzahl in die Stundentafel eingestellt werden können und welche Größe Lerngruppen an einer Förderschule pädagogisch sinnvollerweise haben sollen, sind (allenfalls) einer gerichtlichen Evidenzkontrolle zugänglich. Der gerichtlichen Überprüfung unterliegt allerdings die möglichst genaue rechnerische Herleitung hier des Faktors von 4,3 für die Ermittlung des Grundbedarfs hinsichtlich seiner Plausibilität (zur parallelen Problematik der gerichtlichen Überprüfung von Ableitungszusammenhängen bei der Berechnung von Ausbildungskapazitäten an Hochschulen: BVerfG, Beschl. v. 22.10.1991 - 1 BvR 393/85 -, juris). Dies bedingt allerdings keine Überprüfung der vom Verordnungsgeber angewandten Parameter im Rahmen der Unterrichtsorganisation an Förderschulen, ob diese für die Finanzierung der privaten Ersatzschulen „auskömmlich“ sind. Mit dem Einwand der fehlenden „Auskömmlichkeit“ wird nicht die Berechnungsmethodik des Verordnungsgebers bzw. das Berechnungsergebnis bei der Abfassung der SchifT-VO beanstandet, sondern letztlich nur das vom Gesetzgeber vorgegebene und konkretisierte Finanzierungsmodell, welches sich an den Kosten einer vergleichbaren öffentlichen Schule orientiert, kritisiert.
Die weiteren Rechenschritte zur Ermittlung der Stundenpauschale hat der Beklagte dann jedoch hinreichend plausibel dargestellt.
Im maßgeblichen Schuljahr 2017/2018 wurden gemäß der vom Statistischen Landesamt erstellten Schuljahresanfangsstatistik mit Stichtag 23.08.2017 an den öffentlichen Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ 3.084 Schülerinnen und Schüler beschult. Die endgültige Schülerzahl an den öffentlichen Förderschulen betrug jedoch nach den Angaben des Beklagten 3.204 Schüler. Die Abweichung der Schülerzahlen ist nach den nachvollziehbaren Angaben des Beklagten darauf zurückzuführen, dass für die Schulstatistik die Erhebung der Schülerzahlen vom 23.08.2017 herangezogen wurde, während an den Förderschulen danach noch weitere Veränderungen der Schülerzahlen entstanden seien, insbesondere durch die Aufnahme oder Abgabe von Schülern an die einzelnen Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“.
Den öffentlichen Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ wären nach der Berechnung des Beklagten bei 3.084 Schülern ungerundet 13.261,2 Stunden und bei 3.204 Schülern ungerundet 13.777,2 Stunden als Grundbedarf zuzuweisen gewesen. Im Schuljahr 2017/2018 wurden den öffentlichen Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ gerundet 13.788,50 Stunden als Grundbedarf zugewiesen. Die Klassenfrequenz aus der Schulanfangsstatistik des Statistischen Landesamtes für das Schuljahr 2017/2018 betrug 7,2. Ein Zug einer öffentlichen Förderschule mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ führte bei einer Klassenfrequenz von 7,2 durchschnittlich 86,4 Schüler und erhielt hierfür eine Zuweisung für den Grundbedarf in Höhe von gerundet 371,82 Stunden.
Von den zugewiesenen 371,82 Stunden waren 339 Stunden durch das arithmetische Mittel der Stundentafel abgedeckt. Die nicht durch das arithmetische Mittel abgedeckten zugewiesenen Wochenstunden betrugen 32,8 Wochenstunden je Zug, bei 12 Schuljahrgängen 2,74 Wochenstunde je Klasse. Für die Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ für die Schuljahrgänge 2018/2019 und 2019/2020 waren daher durch den Beklagten rechnerisch nachvollziehbar als Stundenpauschale 2,74 Wochenstunden festgesetzt worden. Der Wochenstundenbedarf für das Schuljahr 2018/2019 beträgt 30,99 Stunden (28,25 Stunden arithmetisches Mittel aus der Stundentafel, 2,74 Stunden aus der Stundenpauschale).
Gemäß Ziffer 1.2 des Erlasses zur „Unterrichtsorganisation für Schülerinnen und Schüler mit dem Förderschwerpunkt geistige Entwicklung an Förderschulen“ (RdErl. des MK vom 23.04.2015) sind folgende berücksichtigungsfähige Zusatzbedarfe möglich: Als Zusatzbedarf (ZS) gelten beantragte Stunden zum Sportförderunterricht sowie Stunden zur Förderung von Schülerinnen und Schülern mit Migrationshintergrund entsprechend dem Runderlass des Kultusministeriums über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern mit Migrationshintergrund an allgemeinbildenden und berufsbildenden Schulen des Landes Sachsen-Anhalt vom 01.08.2012 (SVBI. LSA S. 226) in der jeweils geltenden Fassung.
Im Referenzschuljahr 2017/2018 wurden den öffentlichen Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ keine Stunden zum Sportförderunterricht zugewiesen. Der vom Beklagten vorgelegten Anlage B 1.2 kann entnommen werden, dass nur an 7 der 38 öffentlichen Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ im Schuljahr 2017/2018 insgesamt 6 Stunden zur Förderung von Schülerinnen und Schülern mit Migrationshintergrund zugewiesen worden sind. Auch die weiteren Zusatzbedarfe „Einzelunterricht“ und „Mobile und ambulante Angebote“ wurden nicht an allen Förderschulen angeboten. Damit wurden diese Zusatzbedarfe nicht allen entsprechenden öffentlichen Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ zugewiesen und sind bei der Berechnung der Stundenpauschale daher nicht zu berücksichtigen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es dabei zunächst auch aufgrund des verstärkten Zuzuges von Asylbewerbern seit dem Jahr 2015 plausibel, dass nicht an allen Förderschulen des Landes Schüler mit Migrationshintergrund beschult worden sind und insoweit kein Zusatzbedarf ausgewiesen worden ist. Nach der Verteilung aus den Erstaufnahmeeinrichtungen des Landes in die Aufnahmekommunen sollen Asylbewerber gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 AsylG in der Regel (zunächst) in Gemeinschaftsunterkünften der Landkreise und kreisfreien Städte untergebracht werden, wobei je Landkreis weniger als zehn Gemeinschaftsunterkünfte vorgehalten werden bzw. vorgehalten worden sind. Regelmäßig erst nach Zuerkennung einer internationalen Schutzberechtigung bzw. der Erteilung einer Duldung erfolgt eine Wohnsitznahme in Wohnungen (vgl. im Einzelnen: Unterbringung von Geflüchteten und Asylsuchenden in Sachsen-Anhalt, Antwort auf Große Anfrage, LT-Drucksache 7/1200). Bedingt durch die zunächst vorrangige zentrale Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften und die regelmäßige Bildung von Schul-einzugsbereichen für Förderschulen, ist es nachvollziehbar, dass nicht an allen Förderschulen Kinder mit Migrationshintergrund beschult werden bzw. beschult worden sind.
Da jedoch bereits der Faktor „4,3“ für die Ermittlung des Grundbedarfs vom Beklagten nicht transparent und nachvollziehbar zahlenmäßig hergeleitet worden ist, ist der Beklagte seiner Pflicht, die Methodik und Systematik der Ermittlung der in § 18a Abs. 3 SchulG LSA a.F. geregelten Berechnungsvariablen darzulegen hinsichtlich dieses Parameters nicht hinreichend nachgekommen.
Da die im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Fassung der SchifT-VO a.F. eine mit höherrangigem Recht vereinbare Festsetzung der Stundenpauschale für Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ in freier Trägerschaft für das Schuljahr 2018/2019 nicht enthält, hat der Beklagte über den Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, soweit er aus der festgesetzten Zusatzstundenpauschale herrührt, nach Erlass einer entsprechenden Festsetzung in der SchifT-VO neu zu entscheiden. Gemäß § 18a Abs. 8 SchulG LSA a.F. wird das für das Schulwesen zuständige Ministerium ermächtigt, durch Verordnung die näheren Bestimmungen zu regeln, worunter auch die Ermittlung des Wochenstundenbedarfs je Klasse einschließlich der Festsetzung der Stundenpauschale gemäß § 10 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 SchifT-VO a.F. fällt. Somit liegt es nicht in der Hand des Gerichtes, an der Stelle des Ministeriums eine Stundenpauschale festzusetzen oder eigene Ermittlungen über den Zusatzbedarf anzustellen. Es ist vielmehr Sache des Normgebers, die sich aus dem aufgezeigten Mangel ergebende Lücke selbst zu schließen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.01.2006 - 1 BvR 541/02, 1 BvR 542/02 -, juris; BVerwG, Urt. v. 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, juris). Der Verordnungsgeber ist aufgrund der inzidenten Feststellung der Unvereinbarkeit einzelner Regelungen der SchifT-VO a.F. mit höherrangigem Recht auch verpflichtet, eine solche Nachbesserung vorzunehmen, selbst wenn er im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht Beklagter gewesen ist. Ist eine Behörde an dem Verfahren beteiligt, so bindet die Rechtskraft der Entscheidung auch deren Rechtsträger und damit alle diesem angehörenden Behörden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.08.2002 - 9 VR 11.02 -, juris). Rechtsträger des Beklagten ist das Land Sachsen-Anhalt, weshalb das Bescheidungsurteil auch das Ministerium für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt als Verordnungsgeber bindet (vgl. zum Ganzen: OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 14.09.2006 - 2 L 406/03 -, juris). Dabei muss der Verordnungsgeber den Anforderungen, welche das höherrangige Recht in § 18a Ab. 1 S. 3 Nr. 1 SchulG LSA a.F. mit sich bringt, gerecht werden.
2. Hinsichtlich des Jahresentgeltes für Lehrkräfte genügen die vom Beklagten beigebrachten Unterlagen ebenfalls nicht den dargelegten Anforderungen. Nach § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 SchulG LSA a.F. ist das Jahresentgelt das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft zuzüglich der pauschalierten Arbeitgeberanteile zu den Sozialversicherungszweigen sowie zur Zusatzversorgung an die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder im jeweils laufenden Schuljahr, wobei für die Festsetzung die für Lehrkräfte an den entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Entgeltgruppen gemäß Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder maßgeblich sind. Bei der Festsetzung können je Schulform verschiedene Entgeltgruppen herangezogen werden. Nach § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. wird das für Schulwesen zuständige Ministerium ermächtigt, durch Verordnung die näheren Bestimmungen zu erlassen über die Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte, die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte der entsprechenden öffentlichen Schule, wobei die Bildung von Mittelwerten bei den Entwicklungsstufen möglich ist. Von dieser Verordnungsermächtigung hat das damalige Kultusministerium Gebrauch gemacht und in § 10 Abs. 3 Nr. 2 c SchifT-VO a.F. für Lehrkräfte an Förderschulen für 1/3 die Entgeltgruppe 11 Stufe 4 TV-L und für 2/3 die Entgeltgruppe 13, Stufe 4 festgelegt. Diese Regelungen in der SchifT-VO a.F. sind jedoch mit höherrangigem Recht, den Regelungen in § 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 und Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F., nicht vereinbar. So wurden zwar nach den Angaben des Beklagten im Schuljahr 2018/2019 (Anlage B 2 Förderschule, Stand August 2018) von den insgesamt 881 angestellten Lehrkräften an öffentlichen Förderschulen in Sachsen-Anhalt gemäß dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder 252 in die Entgeltgruppe 11 und 479 in die Entgeltgruppe 13 eingruppiert. Insoweit ist die jeweils anteilige Berücksichtigung der Entgeltgruppen 11 und 13 TV-L hinreichend plausibel.
Hingegen ist die Berücksichtigung der Entwicklungsstufe 4 bei den Entgeltgruppen 11 und 13 TV-L nicht nachvollziehbar. Auch wenn § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. bei den Entwicklungsstufen die Bildung von Mittelwerten ermöglicht, so ergibt sich jedoch aus den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen nicht, dass der überwiegende Teil der angestellten Lehrkräfte an öffentlichen Förderschulen in Sachsen-Anhalt sich in der Entwicklungsstufe 4 befand. Ausweislich der vom Beklagten zur Verfügung gestellten Übersicht in der Anlage „B 2 Förderschule“ befanden sich mit Stand August 2018 von den 252 in der Entgeltgruppe 11 TV-L eingestuften Lehrkräften 237 in den Entwicklungsstufen 5 und 6 und nur 15 Lehrkräfte sind in den Entwicklungsstufen 1 bis 4 vergütet worden, mithin wurden 94,04 % der Lehrkräfte in einer höheren Entwicklungsstufe als der Stufe 4 vergütet. In der Entgeltgruppe 13 TV-L sind von den 479 Lehrkräften 439 in den Entwicklungsstufen 5 und 6 und nur 40 in den Entwicklungsstufen 1 bis 4 vergütet worden, mithin wurden 91,65 % der Lehrkräfte in einer höheren Entwicklungsstufe als der Stufe 4 vergütet. Der für das Schuljahr 2018/2019 vom Beklagten gebildete „Mittelwert“ der Entwicklungsstufe 4 ist demnach nicht plausibel.
Anders als der Beklagte meint, können bei der Bildung des Mittelwertes weder die Einstufung von verbeamteten Lehrkräften in die Besoldungsgruppen A 12 und A 13 noch ein rechnerischer Mittelwert aus den 5 Entwicklungsstufen bis zum 31.12.2017 und den 6 Entwicklungsstufen ab dem 01.01.2018 herangezogen werden. Beide Argumentationsansätze verstoßen gegen § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. und damit gegen höherrangiges Recht, weshalb diese nicht als Begründungselemente für die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 10 Abs. 3 Nr. 2 c SchifT-VO a.F. dienen können. Der Gesetzgeber hat sich bereits nach dem Wortlaut des § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. dafür entschieden, bei der Bemessung des Jahresentgeltes einer Lehrkraft im Rahmen des Personalkostenzuschusses maßgeblich auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft (Hervorhebung durch die Kammer) an den entsprechenden öffentlichen Schulen abzustellen. Der Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte, so wie dieser in § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SchulG LSA a.F. gesetzlich geregelt ist, soll bei der Berechnung der Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft einen Faktor darstellen, der die Personalkosten einer Lehrkraft der entsprechenden öffentlichen Schule abbildet, ohne dabei von demographischen und strukturellen Verwerfungen bestimmt zu werden, die ausschließlich das öffentliche Schulwesen betreffen (vgl. Begründung des Entwurfs eines Zehnten Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt, LT-Drs. 5/998 vom 04.12.2007, S. 12/13). Aus diesem Grund können auch die Argumentationsansätze des Beklagten, die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 10 Abs. 3 Nr. 2 c SchifT-VO a.F. sei auch unter Berücksichtigung der verbeamteten Lehrkräfte und aufgrund eines rechnerischen Mittelwertes bei 5 bzw. 6 Entwicklungsstufen gerechtfertigt, nicht zur Plausibilität und Nachvollziehbarkeit der Festsetzung führen, da beide Argumentationsansätze erkennbar nicht vom Wortlaut sowie vom Sinn und Zweck der Regelungen des § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. gedeckt sind. Sofern sich der Gesetzgeber bewusst dafür entscheidet, bei der Bemessung des Jahresentgeltes einer Lehrkraft auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft abzustellen, so verbietet es sich bereits deshalb, die Situation verbeamteter Lehrkräfte und deren Einstufung in Erfahrungsstufen zu berücksichtigen, da dies dem gesetzgeberischen Willen zuwiderlaufen würde. Die Bildung eines arithmetischen Mittels aus 5 bzw. 6 Entwicklungsstufen zur Rechtfertigung der festgesetzten Entwicklungsstufe 4 entbehrt jeglicher rechtlichen Grundlage. Diese Vorgehensweise lässt die tatsächlichen Gegebenheiten an den entsprechenden öffentlichen Schulen gänzlich außer Betracht und spiegelt somit nicht im Ansatz die Personalkosten an entsprechenden öffentlichen Schulen wider, welche zu einem bestimmten Anteil mit dem Personalkostenzuschuss abgedeckt werden sollen.
Entgegen der Auffassung des Beklagten lässt sich aus den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen, dass von der Berechnungsmethodik, wie sie in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 14.09.2006 zur damaligen Ersatzschulverordnung dargestellt worden war, durch die gesetzliche Neufassung abgewichen werden sollte. Mit der Orientierung des Personalkostenzuschusses am Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft, wie sie bereits in § 8 Abs. 4 Satz 2 Nr. 5 ESch-VO a.F. angelegt war, sollte - bei einer pauschalierenden Betrachtungsweise - das für die Personalausgaben an einer mit der jeweiligen Ersatzschule vergleichbaren öffentlichen Schule anfallende Kostenvolumen ermittelt werden (keine „Spitzabrechnung“, vgl. OVG LSA, Urteil vom 27.03.2013 - 3 L 441/10 - nicht veröffentlicht, UA S. 25 f.). Von diesem Ansatz ist mit der gesetzlichen Regelung des § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a. F. keine Abkehr erfolgt, vielmehr ist die bisherige materielle Regelung der Rechtsverordnung nunmehr unter Beachtung der aufgrund des Übergangs vom BAT-O zum TV-L notwendigen Änderungen lediglich in ein Gesetz im formellen Sinne aufgenommen worden. Zwar war der Ansatz, dass die Schülerkostensätze, soweit sie die Kosten des pädagogischen Personals enthalten, so berechnet werden sollten, dass sämtliche Kosten des pädagogischen Personals durch die Anzahl der Schüler der vergleichbaren öffentlichen Schulen geteilt werden sollten, im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich verworfen worden. Der Grund war, dass bei den öffentlichen Schulen im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses aus Sicht der Mehrheit der Abgeordneten und der Landesregierung Sonderfaktoren zu berücksichtigen waren, die keine Entsprechung bei den Schulen in freier Trägerschaft hatten. So führte der damalige Kultusminister Prof. Dr. Olbertz aus (Plenarprotokoll 5/41 vom 26.06.2008, S. 2677): „Auch wenn man sich aus der Sicht der Schulen in freier Trägerschaft sicherlich immer mehr Ressourcen wünschen kann, als man erlangen kann, so sind doch diese Schulen in den letzten Jahren verlässlich und großzügig gefördert worden. Deswegen vermag ich dem Antrag der FDP, die Maximalforderungen des Steinbeis-Gutachtens zu erfüllen, nicht ohne Weiteres zu folgen. Dieses enthält zahlreiche Schätzungen und Hochrechnungen. Außerdem möchte ich wiederholen, dass das Land besondere Lasten im staatlichen Schulbetrieb zu tragen hat, die jedenfalls auf die Schulen in freier Trägerschaft nicht in dieser Weise zukommen. Denken wir nur daran, im Rahmen eines Tarifvertrages einen nach wie vor beträchtlichen Lehrerüberhang zu managen und sinnvoll in das System einzubauen. Man müsste einen solchen Lehrerüberhang geradezu simulieren, um daraus die Schlussfolgerung ableiten zu können, auch diese Kosten seien vergleichbare Kosten und entstünden analog auch den Schulen in freier Trägerschaft. Das ist nicht der Fall. Die Landesregierung und die Koalitionsfraktionen waren sich in dem Grundanliegen des Gesetzentwurfes einig. Mit den zur Abstimmung stehenden Änderungen wollen wir die Finanzhilfe für die Schulen in freier Trägerschaft rechtssicherer und auch transparenter gestalten. Das ist mir auch im Hinblick auf den Antrag der FDP wichtig. Die Finanzhilfe wurde immer in dem Bemühen berechnet und gewährt, gesetzeskonform vorzugehen.“
In der 3. Lesung des Gesetzentwurfes am 26.06.2008 ist zudem ausdrücklich auf den zwischen den Parteien SPD und CDU für die fünfte Legislaturperiode des Landtages Sachsen-Anhalt 2006-2011 geschlossenen Koalitionsvertrag Bezug genommen worden. Dort heißt es auf Seite 17: „Die Koalition bekennt sich ausdrücklich zu den Schulen in freier Trägerschaft. Die Finanzierung der Schulen soll sich an den Ausgaben der öffentlichen Schulen orientieren, wobei eine größere Transparenz in der Berechnung und Darstellung der Schulkosten erzielt werden soll.“
Im Anschluss hieran hatte der Abgeordnete Scharf (CDU) ausgeführt (Plenarprotokoll 5/41 vom 26.06.2008, S. 2688): „Die Formel ist, denke ich, relativ genau und bildet auch relativ genau das ab, was wir im staatlichen Schulwesen finanzieren müssen und was wir auch abbilden wollen bei der Finanzierung der Schulen in freier Trägerschaft.
Zur Frage der demografischen Entwicklung: Nach meiner Auffassung ist die Formel so angelegt, dass sie auch bei Änderungen in der Lehrer-Schüler-Relation, wie wir sie im Land Sachsen-Anhalt haben, weiter Gültigkeit besitzt; denn Sondertatbestände, die wir im Moment haben, weil wir ja einen Lehrerüberhang im staatlichen Schulwesen haben, bilden sich in dieser Formel nicht ab und führen nicht zu höheren Zahlungen an die Schulen in freier Trägerschaft. (Zustimmung von Herrn Weigelt, CDU) Insofern gehe ich davon aus, dass diese Formel demografiefest ist. Natürlich weiß ich auch, dass Gesetze nicht ewig währen. Alle Gesetze müssen nach ein paar Jahren noch einmal genau angeschaut werden. Ich vertraue aber erst einmal darauf, dass wir hiermit für die nächsten Jahre eine verlässliche Finanzierungsgrundlage für die Schulen in freier Trägerschaft gelegt haben.“
Aus diesen Äußerungen im parlamentarischen Verfahren zeigt sich, dass der Gesetzgeber zwar nicht die Gesamtsumme der Kosten des pädagogischen Personals als Maßstab für die Bemessung in § 18a SchulG LSA a.F. heranziehen wollte, sich allerdings auch nicht völlig von den Kosten des pädagogischen Personals an öffentlichen Schulen lösen wollte. Es sollte vielmehr eine finanzielle Förderung der Schulen in freier Trägerschaft unter Berücksichtigung der personellen Ausstattung, wie sie entsprechenden öffentlichen Schulen zur Verfügung steht, gewährleistet werden.
Der vom Beklagten in anderen Verfahren vorgelegte Auszug aus dem Protokoll der nichtöffentlichen Sitzung des Ausschusses für Finanzen vom 18.06.2008 steht den obigen Ausführungen nicht entgegen. Soweit sich der Beklagte auf Äußerungen des Präsidenten des Landesrechnungshofes und von anwesenden Vertretern des Kultusministeriums in der Ausschusssitzung bezieht, ist festzuhalten, dass die vorgenannten Personen zwar im Gesetzgebungsprozess angehört worden sind, letztlich aber an der abschließenden Entscheidung über die Gesetzesfassung nicht mitgewirkt haben. Die Äußerungen eines Vertreters des Kultusministeriums auf Seite 12 des Protokolls spiegeln, wie sich bereits aus dem protokollierten Wortlaut ergibt, lediglich die „Absicht“ wider, die Entwicklungsstufe 4 als die zu diesem Zeitpunkt zweithöchste Entwicklungsstufe festzusetzen. Der Hinweis des Vertreters des Kultusministeriums auf den nach seiner Auffassung gegebenen Umstand, dass Lehrkräfte an Schulen in freier Trägerschaft dort nicht so lange beschäftigt seien wie Lehrkräfte an öffentlichen Schulen, steht zudem in einem gewissen Widerspruch zu der im Plenarprotokoll wiedergegebenen gesetzgeberischen Absicht, dass für die Bestimmung des typisierten Entgeltes einer angestellten Lehrkraft nur solche Faktoren maßgeblich sein sollen, wie sie an den öffentlichen Schulen gegeben sind. Zudem ist der Aspekt, ob die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 „angebracht“ oder „angemessen“ ist, wie er ausweislich des Protokolls vom Vertreter des Kultusministeriums angeführt worden ist, für die Auslegung von § 18 Abs. 3 Satz 1 SchulG LSA a. F. nicht maßgeblich. Entscheidend ist allein, ob die vom Verordnungsgeber vorgenommene Festsetzung der Entgeltgruppe und Entwicklungsstufe sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält, mithin rechtmäßig ist.
Die Festsetzung der Entwicklungsstufe 4 in § 10 Abs. 3 Nr. 2 c SchifT-VO a.F. ist auch nicht ohne weitere Plausibilisierung und Nachvollziehbarkeit der Systematik und Berechnung vom Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt. Der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, den § 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA a.F. bei der Festsetzung der Entgeltgruppen und der Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte einräumt, hat sich innerhalb des Rahmens zu bewegen, den § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. vorgibt. Anders als der Beklagte meint, wird der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht ausschließlich von den Festlegungen in Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA, insbesondere der dort geregelten Gewährleistung eines Existenzminimums für Schulen in freier Trägerschaft, bestimmt. Die dortigen Regelungen können als äußerste Grenze des Gestaltungsspielraumes des Gesetz- und Verordnungsgebers verstanden werden. Entscheidet sich aber der Gesetzgeber - wie hier -, bei der Bemessung des Jahresentgeltes auf das Bruttoentgelt einer angestellten Lehrkraft an den entsprechenden öffentlichen Schulen im vorangegangenen Schuljahr abzustellen, so hat der Verordnungsgeber diese vom Gesetzgeber gezogene Grenze des Gestaltungsspielraumes in seiner Verordnung zu berücksichtigen und kann sich nicht ausschließlich an den Festlegungen des Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 28 Abs. 2 Verf LSA orientieren. Da das berücksichtigungsfähige Jahresentgelt aufgrund der gesetzlichen Regelungen in § 18 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. maßgeblich von der tatsächlichen Situation der Lehrkräfte an entsprechenden öffentlichen Schulen abhängt, ist es dem Verordnungsgeber somit verwehrt, losgelöst von den tatsächlichen Umständen pauschal eine Entwicklungsstufe festzusetzen. Aus diesem Grund hat der Verordnungsgeber auch im Rahmen seines Gestaltungsspielraums darzulegen, dass die festgesetzte Entwicklungsstufe den Vorgaben des § 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. entspricht. Der Beleg dafür gelingt jedoch nur, sofern die Systematik und Berechnung offengelegt und plausibel dargelegt wird. Dies ist dem Beklagten - wie bereits erläutert - nicht gelungen.
Auch der Hinweis des Beklagten auf eine vom Gesetzgeber für die Schuljahre ab 2018/2019 beschlossene „Übergangsfinanzierung“ führt zu keinem anderen Ergebnis. Der ursprüngliche Entwurf eines 14. Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (LT-Drucksache 7/1992) sah noch keine Änderung des § 18a SchulG LSA vor. Erst in den Ausschussberatungen (LT-Drucksache 7/3001) ist dann eine Änderung des § 18a SchulG LSA dergestalt vorgeschlagen worden, dass die Angabe „90 v. H.“ durch die Angabe „95 v. H.“ ersetzt und § 18a Abs. 5 SchulG LSA wie folgt gefasst werden sollte: „Der Sachkostenzuschuss beträgt 20 v. H. des Personalkostenzuschusses, bei Förderschulen 30 v. H. des Personalkostenzuschusses.“ In den Beratungen zur Zweiten Lesung des Gesetzentwurfes am 20.06.2018 hat zunächst der Minister für Bildung Tullner ausgeführt (Stenografischer Bericht der Sitzung des Landtages 7/50, S. 61 f.): „Mit der Anpassung der Berechnungsformeln für die Finanzmittel für freie Schulen treten wir in eine notwendige Übergangsfinanzierung ein. Wir alle wissen, dass dies nur ein erster Schritt ist. Grundsätzlich wird dieses Thema im kommenden Jahr noch einmal Fahrt aufnehmen, wenn das unabhängige Gutachten zum Finanzbedarf der Schulen in freier Trägerschaft vorliegt, das die Koalitionsfraktionen mit unserer Hilfe in Auftrag gegeben haben.Neben dieser finanziell relevanten Dimension gibt es aber auch weitere Regelungen für freie Schulen, die für weniger Bürokratie und einen flexibleren Einsatz von Lehrkräften sorgen werden. Ich möchte an dieser Stelle den Koalitionsfraktionen ausdrücklich dafür danken, dass sie sich sehr engagiert in die Debatte eingebracht und die nicht ganz einfache Frage der Ressourcen gemeinsam im Sinne der freien Schulen gelöst haben. Ich denke, wir können miteinander nach einem harten Ringen stolz auf das Ergebnis sein. Es ist ja den „Schweiß der Edlen“ wert, wenn man am Ende sagen kann: Wir haben gemeinsam eine Lösung erreicht, die tragfähig ist, die Akzeptanz findet und die uns die Chance gibt, das Gutachten so einzuflechten, dass wir eine verlässliche Grundlage für die Finanzierung freier Schulen in diesem Land sicherstellen können.“
Die Abgeordnete Prof. Dr. Angela Kolb-Janssen (SPD) hat zum Gesetzentwurf in der Sitzung weiter ausgeführt: „Bei den freien Schulen ist unserer Fraktion und den Koalitionspartnern wichtig gewesen, dass wir nicht erst auf das externe Expertengutachten warten, sondern dass wir die Not sehen und sagen, es soll eine finanzielle Verbesserung bereits zum neuen Schuljahr geben. Das ist uns gelungen.“
Der Abgeordnete Wolfgang Aldag (GRÜNE) hat zu den Regelungen über die Finanzierung der Ersatzschulen erklärt: „Erfreulich ist auch, dass wir die finanzielle Lage unserer freien Schulen verbessern. Bis das externe Expertengutachten im nächsten Jahr vorliegen wird, wird es eine Übergangsfinanzierung geben. Dies und eine Entbürokratisierung vieler Genehmigungsvorlagen an den freien Schulen sind ein längst überfälliges Zeichen der Wertschätzung für unsere vielfältige Bildungslandschaft in Sachsen-Anhalt.“
Die Abgeordnete Angela Gorr (CDU) hat zu den geplanten Finanzierungsregelungen erklärt: „Ganz besonders froh bin ich darüber, dass es tatsächlich gelungen ist, für die Schulen in freier Trägerschaft eine Erhöhung der Finanzhilfe zu erwirken, um damit eine finanzielle Zwischenlösung bis zum Vorliegen des unabhängigen Gutachtens zu erreichen. Zwischendurch habe ich es nicht mehr für möglich gehalten, dass wir das schaffen. Die Finanzhilfe wird für das kommende Schuljahr auf 95 % der Personalkosten und auf 20 % der Sachkosten erhöht, für Förderschulen wegen der besonderen Bedarfe auf 30 % der Sachkosten. Ich hoffe, dass dies nicht für unzählige weitere Schuljahre so gilt, sondern dass wir dann zu dem unabhängigen Gutachten kommen. Durch zähes Ringen und intensive, zum Teil schwierige Gespräche - ich sagte es schon - ist es gelungen, damit zum Ausdruck zu bringen, dass wir die Schulen in freier Trägerschaft als bedeutsamen Teil unserer Bildungslandschaft ansehen und sie nicht im Stich lassen wollen.“
Aus diesen Ausführungen ist ersichtlich, dass nicht – wie der Beklagte meint – mit der Erhöhung der Faktoren für die Bemessung des Personalkostenzuschusses bzw. des Sachkostenzuschusses einer „Unsicherheit“ bei den durch den Verordnungsgeber zu berücksichtigenden Entwicklungsstufen begegnet werden sollte, sondern vielmehr bis zum Vorliegen des unabhängigen Gutachtens zur Bemessung der Finanzhilfe für die Ersatzschulen eine Übergangslösung geschaffen werden sollte. Der Gesetzgeber hat jedenfalls davon abgesehen, die gesetzlichen Regelungen über die Bemessung des Jahresentgeltes in § 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA a.F. zu ändern.
Die Ausführungen zu den Lehrkräften an Förderschulen gelten entsprechend auch für die Personalkosten der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Förderschulen. Bei der Ermittlung des Personalkostenzuschusses für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte an Förderschulen wird gemäß § 18a Abs. 4 SchulG LSA a. F. ein Anteil von 80 v. H. der im vorangegangenen Schuljahr an den entsprechenden öffentlichen Schulen je Schüler eingesetzten Vollbeschäftigteneinheiten zugrunde gelegt.
Der Beklagte hat hierzu in Anlage B 5.1. Förderschule zunächst plausibel ausgeführt, dass das zur Verfügung stehende Arbeitsvermögen in Stunden für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte zu ermitteln gewesen sei. Für die Ermittlung des Personalkostenzuschusses für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Förderschulen und für Betreuungskräfte sei zunächst zu ermitteln gewesen, in welchem Umfang Wochenstunden über Arbeitsverträge gebunden worden seien. Im Schuljahr 2017/2018 seien dies 20.425,83 Wochenstunden gewesen. Da die eingesetzten Vollbeschäftigteneinheiten zu berücksichtigen seien, müssten aus den vertraglich gebunden Wochenstunden diejenigen Wochenstunden ermittelt werden, die zur Betreuung der Schülerinnen und Schüler an der Förderschule mit dem Förderschwerpunkt „Geistige Entwicklung“ eingesetzt worden seien. Hierfür seien nur diejenigen Wochenstunden zu berücksichtigen gewesen, die tatsächlich an einer öffentlichen Förderschule geleistet worden seien. Nicht zu berücksichtigen seien deshalb Abordnungen, da diese Wochenstunden an anderen Schulformen geleistet werden; Anrechnungsstunden, da diese Wochenstunden für den Anrechnungszweck gewährt worden seien sowie Langzeiterkrankte pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Betreuungskräfte, da für diese Beschäftigten in der Regel eine Vertretung befristet vertraglich gebunden worden sei und die Wochenstunden für Vertretungen bereits in der oben genannten Summe der über Arbeitsverträge gebundenen Wochenstunden enthalten seien.
Es seien deshalb die folgenden Wochenstunden nicht zu berücksichtigen:
- Abordnungen: 121,50 Wochenstunden
- Anrechnungen: 190,00 Wochenstunden
- Langzeiterkrankte: 1039,00 Wochenstunden
Nach Abzug der vorgenannten Wochenstunden für Abordnungen, Anrechnungen und langzeiterkrankte pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ergibt sich nach der nachvollziehbaren Berechnung des Beklagten ein zur Verfügung stehendes Arbeitsvermögen in Höhe von 19.075,33 Wochenstunden. Eine Vollbeschäftigteneinheit ist danach mit 40 Wochenstunden anzusetzen. Zur Ermittlung der im Schuljahr 2017/2018 an öffentlichen Förderschulen eingesetzten Vollbeschäftigteneinheiten ist das zur Verfügung stehende Arbeitsvermögen in Höhe von 19.075,33 Wochenstunden durch 40 Wochenstunden zu teilen. Es sind danach 476,9 Vollbeschäftigteneinheiten an den öffentlichen Förderschulen zu berücksichtigen, davon als pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter 430,9 Vollbeschäftigteneinheiten und als Betreuungskräfte 46 Vollbeschäftigteneinheiten. Diesen nachvollziehbaren Erläuterungen des Beklagten ist die Klägerin nicht näher entgegengetreten. Die von der Beklagten berücksichtigten Schülerzahlen ergeben sich aus der amtlichen Schuljahresanfangsstatistik, welche vom Statistischen Landesamt allgemein zugänglich veröffentlicht wird.
Hinsichtlich der Berücksichtigung der Entwicklungsstufen waren ausweislich der Anlage B 5 Förderschule im Februar 2019 von den insgesamt 479 pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern 418 in der Entgeltgruppe 9 TV-L (klein) eingruppiert. Hiervon befanden sich im Schuljahr 2018/2019 348 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Entwicklungsstufe 5 und lediglich 13 in der Entwicklungsstufe 4. 57 befanden sich in den Entwicklungsstufen 1 bis 3. Ausweislich den vorgelegten Unterlagen waren pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an den Förderschulen erstmals im Schuljahr 2018/2019 in der Entwicklungsstufe 5 eingruppiert worden, da bis zu diesem Schuljahr die Stufe 4 die Endstufe darstellte. Insoweit ist es zwar plausibel, wenn in § 10 Abs. 3 Nr. 3 b) SchifT-VO a.F. die Entgeltgruppe 9 TV-L für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter berücksichtigt worden ist, hingegen ist es nicht nachvollziehbar, dass die Entwicklungsstufe 4 berücksichtigt worden ist, obwohl 83,05 % der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sich in diesem Jahr in einer höheren Entwicklungsstufe befunden haben.
Nach den Angaben des Beklagten und eines Vertreters des Ministeriums für Bildung des Landes Sachsen-Anhalt im Termin der mündlichen Verhandlung sind die Betreuungskräfte an den öffentlichen Förderschulen den Entgeltgruppen 5 und 6 zugeordnet worden.Ausweislich der Anlage B 5 Förderschule waren im Februar 2019 47 Betreuungskräfte in der Entgeltgruppe 6 und 3 in der Entgeltgruppe 5 eingestuft. Von den der Entgeltgruppe 6 zugeordneten Betreuungskräften befanden sich im Schuljahr 2018/2019 40 in der Entwicklungsstufe 6 und 7 in der Entwicklungsstufe 5. Insoweit ist es zwar plausibel, wenn in § 10 Abs. 3 Nr. 3 c SchifT-VO a.F. die Entgeltgruppe 6 TV-L für die Betreuungskräfte berücksichtigt worden ist, hingegen ist es nicht nachvollziehbar, dass die Entwicklungsstufe 5 berücksichtigt worden ist, obwohl 85,11 % der Betreuungskräfte sich in diesem Jahr in einer höheren Entwicklungsstufe als der Stufe 5 befunden haben.
3. Die vorgenannten Erwägungen gelten teilweise auch für den Ausgleichsbetrag.
Aus den vom Beklagten im Klageverfahren vorgelegten Unterlagen (Anlage B 2.1 Förderschule, B 2.1a Förderschule, B 2.1b Förderschule, B 2.1c Förderschule und B 14 Förderschule) lässt sich zwar die Methodik und Systematik des in Ansatz gebrachten Ausgleichsbetrages in Höhe von 5.888,38 € für die Lehrkräfte, 3.295,84 € für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und 3.095,25 € für die Betreuungskräfte an Förderschulen im Schuljahr 2018/2019 ermitteln. Nach der gesetzlichen Regelung in § 18a Abs. 3 Nr. 4 S. 5 SchulG LSA a.F. wird Ersatzschulen, die bis zum 01.08.2007 den Schulbetrieb aufgenommen haben, bis zum Ende des Schuljahres 2021/2022 ein in gleichmäßigen Teilen abzuschmelzender Ausgleichsbetrag für die für einen Übergangszeitraum gemäß Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder und zur Regelung des Übergangsrechts zu zahlenden Besitzstandszulagen bei der Entgeltabrechnung gewährt.
Ausweislich der dem Gericht vorliegenden Unterlagen hat das damals zuständige Kultusministerium bei der Berechnung des Ausgleichsbetrages für Lehrkräfte an Förderschulen zunächst nach der Überleitung der Lehrkräfte vom BAT-O auf den TV-L eine individuelle Zwischenstufe (Entgeltgruppe 11, Stufe 4,5 TV-L) für die Lehrkräfte aus der Stufe 4 als der vorletzten Stufe der Entgeltgruppe 11 TV-L und der Stufe 5 als der letzten Stufe der Entgeltgruppe 11 TV-L ermittelt. Hierzu wurden die Jahresentgelte des Schuljahres 2007/2008 der Entgeltgruppe 11 Stufe 4 TV-L und Entgeltgruppe 11 Stufe 5 TV-L addiert und durch zwei geteilt. Entsprechend ist für die Entgeltgruppe 13, Stufen 4 und 5 verfahren worden. Zu dem so ermittelten Betrag von 48.659,01 € ist der Zuschlag für einen verheirateten Lehrer mit einem Kind in Höhe von 2.660,99 € addiert worden, mithin ein Betrag von 54.988,55 € berechnet worden. Nach der gleichen Methode, jedoch ohne Hinzurechnung eines Zuschlages für Verheiratete mit einem Kind, wurde ein Jahresentgelt der Lehrkräfte nach dem TV-L ermittelt. Die Differenz der errechneten Jahresentgelte ergibt den vom Beklagten angenommenen Ausgleichsbetrag i.H.v. 5.888,38 €.
Für die Ermittlung des Ausgleichsbetrages für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wurde die Entgeltgruppe 9 Stufe 4 TV-L herangezogen, die auch für die Berechnung der Jahresentgelte für die Lehrkräfte festgesetzt worden sind. Für die individuelle Zwischenstufe für pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wurde das Jahresentgelt der Entgeltgruppen 9 Stufe 3,5 TV-L herangezogen. Die Berechnung der individuellen Zwischenstufe (Entgeltgruppe 9 Stufe 3,5 TV-L) für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und pädagogischen Mitarbeiter erfolgte aus der Stufe 3 der Entgeltgruppe 9 TV-L und der Stufe 4 der Entgeltgruppe 9 TV-L. Hierzu wurden die Jahresentgelte des Schuljahres 2007/2008 für die Entgeltgruppe 9 Stufe 3 TV-L und Entgeltgruppe 9 Stufe 4 TV-L addiert und durch zwei geteilt. Zu dem so ermittelten Betrag von 39.36143 € ist der Zuschlag für einen verheirateten Mitarbeiter mit einem Kind in Höhe von 2.660,99 € addiert worden, mithin ein Betrag von 42.022,42 € berechnet worden.Nach der gleichen Methode, jedoch ohne Hinzurechnung eines Zuschlages für Verheiratete mit einem Kind, wurde ein Jahresentgelt der Lehrkräfte nach dem TV-L ermittelt. Die Differenz der errechneten Jahresentgelte ergibt den vom Beklagten angenommenen Ausgleichsbetrag i.H.v. 3.295,84 €.
Für die Betreuungskräfte wurde bei der Berechnung des Ausgleichsbetrages die Entgeltgruppe 6 Stufe 5 TV-L herangezogen, die auch für die Berechnung der Jahresentgelte für die Lehrkräfte festgesetzt worden ist. Für die individuelle Zwischenstufe für Betreuungskräfte wurde das Jahresentgelt der Entgeltgruppen 6 Stufe 5,5 TV-L herangezogen. Die Berechnung der individuellen Zwischenstufe (Entgeltgruppe 6 Stufe 5,5 TV-L) für die Betreuungskräfte erfolgte aus der Stufe 5 als der vorletzten Stufe der Entgeltgruppe 6 TV-L und der Stufe 6 als der letzten Stufe der Entgeltgruppe 6 TV-L. Hierzu wurden die Jahresentgelte des Schuljahres 2007/2008 für die Entgeltgruppe 6 Stufe 5 TV-L und Entgeltgruppe 6 Stufe 6 TV-L addiert und durch 2 geteilt.Zu dem so ermittelten Betrag von 35.025,83 € ist der Zuschlag für eine verheiratete Betreuungskraft mit einem Kind in Höhe von 2.592,52 € addiert worden, mithin ein Betrag von 37.618,35 € berechnet worden. Nach der gleichen Methode, jedoch ohne Hinzurechnung eines Zuschlages für Verheiratete mit einem Kind, wurde ein Jahresentgelt der Betreuungskräfte nach dem TV-L ermittelt. Die Differenz der errechneten Jahresentgelte ergibt den vom Beklagten angenommenen Ausgleichsbetrag i.H.v. 3.095,62 €.
Bei dieser Berechnungsmethode verkennt der Beklagte jedoch, dass die für die Schuljahre 2006/2007 und 2007/2008 berücksichtigten Entwicklungsstufen 4 und 4,5 innerhalb der Entgeltgruppe 11 hinsichtlich der Lehrkräfte nicht den seinerzeitigen tatsächlichen Verhältnissen an entsprechenden öffentlichen Förderschulen entsprachen. Die vom Beklagten zur Verfügung gestellte Anlage „B 14 Förderschule“ zeigt unter anderem die prozentuale Verteilung der angestellten und verbeamteten Lehrkräfte an öffentlichen Förderschule auf die einzelnen Entwicklungsstufen in der Entgeltgruppe E 11 bzw. Besoldungsgruppen A 12 und A 13 LBesG in den Schuljahren 2006/2007, 2007/2008 und 2018/2019. Ausgehend von diesem Zahlenmaterial hat der Verordnungsgeber die oben dargestellte Berechnung des Ausgleichsbetrages angestellt und sich dafür entschieden, in seiner Berechnung die Entgeltgruppe 11 sowie die Entwicklungsstufen 4 und 4,5 zu berücksichtigen. Voranzustellen ist zunächst, dass die vom Verordnungsgeber errechneten prozentualen Anteile der Lehrkräfte an den jeweiligen Entgeltgruppen und Entwicklungsstufen auf Seite 1 der Anlage „B 14 Förderschule“ nicht übernommen werden können, da deren Berechnung auf einer fehlerhaften Annahme des Verordnungsgebers beruht. Die tabellarische Übersicht zeigt die Verteilung der Entwicklungsstufen sowohl von angestellten Lehrkräften als auch verbeamteten Lehrkräften an öffentlichen Förderschulen in den Schuljahren 2006/2007, 2007/2008 und 2018/2019 und bildet aus der Gesamtzahl aller Lehrkräfte das entsprechende Verhältnis untereinander. Da jedoch auch bei der Berechnung des Ausgleichsbetrages ausschließlich die Situation von angestellten Lehrkräften an öffentlichen Förderschulen in den maßgeblichen Schuljahren in den Blick zu nehmen ist, weil auch nur diese vom BAT-O in den TV-L übergeleitet wurden, bleibt die Anzahl der zu dieser Zeit verbeamteten Lehrkräfte außer Betracht, weshalb die anteilige Verteilung der Entwicklungsstufen innerhalb der Entgeltgruppen ausgehend von der Gesamtzahl der angestellten Lehrkräfte zu berechnen ist. Im Schuljahr 2006/2007 waren von den insgesamt 1.551 Lehrkräften an den Förderschulen 595 in der Entgeltgruppe 11 eingruppiert. Hiervon waren 2 in der Entwicklungsstufe 3, 120 in der Entwicklungsstufe 4 und 473 (79,5 %) in der Entwicklungsstufe 5 eingruppiert. 664 Lehrerinnen und Lehrer waren in der Entgeltgruppe 13 eingruppiert. Hiervon war eine Lehrkraft in der Entwicklungsstufe 2, 6 in der Entwicklungsstufe 3, 57 in der Entwicklungsstufe 4 und 580 (87,35 %) in der Entwicklungsstufe 5. Im Schuljahr 2007/2008 waren von den insgesamt 1.516 Lehrkräften an den Förderschulen 548 in der Entgeltgruppe 11 eingruppiert. Hiervon war eine Lehrkraft in der Entwicklungsstufe 3, 118 in der Entwicklungsstufe 4 und 429 (78,28 %) in der Entwicklungsstufe 5 eingruppiert. 678 Lehrerinnen und Lehrer waren in der Entgeltgruppe 13 eingestuft. Hiervon war eine Lehrkraft in der Entwicklungsstufe 2, 6 waren in der Entwicklungsstufe 3, 63 in der Entwicklungsstufe 4 und 608 in der Entwicklungsstufe 5 (89,68 %). Aufgrund der eindeutigen Dominanz der Entwicklungsstufe 5 in den Entgeltgruppen 11 und 13 TV-L ist die Heranziehung der Entwicklungsstufe 4 bzw. die Berücksichtigung eines Zwischenwertes von lediglich 4,5 nicht plausibel.
Für die Betreuungskräfte war für die Berechnung des Ausgleichsbetrages eine individuelle Zwischenstufe 5,5 der Entgeltgruppe 6 angesetzt worden. Im Schuljahr 2006/2007 waren von insgesamt 77 Betreuungskräften 65 in der Entwicklungsstufe 6 (84,42 %), 4 in der Stufe 5 (5,19 %), 5 in der Stufe (6,49 %) und 3 in der Stufe 3 (3,89 %). Im Schuljahr 2007/2008 waren von insgesamt 85 Betreuungskräften 65 in der Entwicklungsstufe 6 (76,47 %), 6 in der Stufe 5 (7,06 %), 10 in der Stufe 4 (11,76 %) und 4 in der Stufe 3 (4,71 %). Nach Überzeugung der Kammer ist wegen der eindeutigen Dominanz der Entwicklungsstufe 6 die Berücksichtigung eines Zwischenwertes von lediglich 5,5 nicht nachvollziehbar und bewegt sich nicht im zulässigen Ermessensspielraum des Verordnungsgebers.
Für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an den Förderschulen ergibt sich allerdings ein anderes Bild, da die vom Verordnungsgeber für die übergeleiteten pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zum Ansatz gebrachte Entgeltgruppe 9 (klein), Entwicklungsstufe 4 in den Schuljahren 2006/2007 und 2007/2008 bereits die Endstufe darstellte. Nach Überzeugung der Kammer ist daher die Bildung der individuellen Zwischenstufe 3,5 nicht ermessensfehlerhaft, da sich im Schuljahr 2006/2007 von den 591 pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern 398 in der Entwicklungsstufe 4, 180 in der Entwicklungsstufe 3 und 13 in der Entwicklungsstufe 2 befanden. Mithin befanden sich 32,66 % der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unterhalb der Entwicklungsstufe 4, was die Bildung eines Mittelwertes von 3,5 nicht als ermessensfehlerhaft bewerten lässt. Im Schuljahr 2007/2008 waren von den 584 pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern 389 in der Entwicklungsstufe 4, 182 in der Entwicklungsstufe 3 und 13 in der Entwicklungsstufe, mithin waren 33,39 % der Beschäftigten dieser Gruppe unterhalb der Entwicklungsstufe 4 eingestuft, was keine abweichende Beurteilung rechtfertigt.
Aufgrund der fehlenden Plausibilität der Stundenpauschale, der Jahresentgelte für Lehrkräfte und pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie die Betreuungskräfte, des Ausgleichsbetrages für Lehrkräfte und die Betreuungskräfte ist der Beklagte gehalten, über die Stundenpauschale und über den Personalkostenzuschuss für Lehrkräfte sowie für die pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie der Betreuungskräfte, soweit er diese Berechnungsparameter betrifft, nach Erlass einer entsprechenden Festsetzung in der SchifT-VO neu zu entscheiden. Es gilt hier ebenfalls - wie bereits oben erläutert - die Maßgabe, dass das Gericht wegen der Verordnungsermächtigung in § 18a Abs. 8 SchulG LSA a.F. nicht dazu ermächtigt ist, an der Stelle des dafür zuständigen Ministeriums für Bildung Entwicklungsstufen, Stundenpauschalen und Ausgleichsbeträge festzusetzen.
Die von der Klägerin in Frage gestellten Faktoren F1 und F2 finden ihre rechtliche Grundlage in § 18a Abs. 3 Nr. 5 SchulG a. F. LSA. Danach berücksichtigt der Faktor F1 pauschale Anrechnungen und Ermäßigungen, sowie die Zulagen für Funktionsstellen. Der Faktor F2 berücksichtigt pauschal eine Vertretungsreserve und beträgt für alle Schulformen 1,025. Beide Faktoren wurden mit dem Zehnten Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes vom 15.07.2008 (GVBl. LSA, S. 280) in § 18a Abs. 3 SchulG LSA eingeführt. Diese der Höhe nach im Gesetz bestimmten Faktoren bedürfen nicht der Erläuterung und Darlegung der Methodik und Systematik, da es sich dabei um eine vom Gestaltungsspielraum des Art. 7 Abs. 4 GG gedeckten Entscheidung des Gesetzgebers handelt. Im Hinblick auf die Darlegungen des Beklagten zur Berechnung der Faktoren F1 und F2 sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, von einer willkürlichen Umsetzungspraxis auszugehen.
Bezüglich der Sachkostenpauschale ist der angegriffene Bescheid ebenfalls nicht mangels hinreichender Bestimmtheit der Berechnungsgrundlage rechtswidrig, da es sich bei diesem Wert nicht um einen solchen handelt, der anhand einer Berechnungsmethode ermittelt wurde. Der Gesetzgeber selbst hat sich für die Sachkostenpauschale in dieser Höhe entschieden, was sich im Rahmen des ihm gem. Art. 7 Abs. 4 GG eingeräumten Gestaltungsspielraumes bewegt.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit bestimmt sich nach § 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 S. 2 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 286.769,14 € festgesetzt.
Die Streitwertsetzung beruht auf § 52 Abs.1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 f. SchulG LSA
§§ 8 bis 10 SchifT-VO
§ 52 AO
§ 9 SchifT-VO
§ 10 SchifT-VO
§ 18a SchulG LSA
§ 114 VwGO
§ 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Satz 3 SchulG LSA
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 18 Abs. 1 S. 1 des Schulgesetzes
§ 18a Abs. 1 S. 1 SchulG LSA
§ 18a Abs. 1 S. 2 SchulG LSA
§ 18a Abs. 2 S. 1 SchulG LSA
§ 18a Abs. 8 SchulG LSA
§ 10 Abs. 1 SchifT-VO
§ 18a Abs. 3 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 S. 4 SchulG LSA
§ 18a Abs. 8 Nr. 3 SchulG LSA
§ 10 Abs. 3 Nr. 6 SchifT-VO
§ 53 Abs. 1 Satz 1 AsylG
§ 10 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 SchifT-VO
§ 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18a Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA
§ 10 Abs. 3 Nr. 2 c SchifT-VO
§ 18a Abs. 3 S. 2 Nr. 4 und Abs. 8 Nr. 6 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SchulG LSA
§ 18a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 8 Abs. 4 Satz 2 Nr. 5 ESch-VO
§ 18 Abs. 3 Satz 1 SchulG LSA
§ 18 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 4 SchulG LSA
§ 18a Abs. 5 SchulG LSA
§ 18a Abs. 4 SchulG LSA
§ 10 Abs. 3 Nr. 3 c SchifT-VO
§ 18a Abs. 3 Nr. 4 S. 5 SchulG LSA
§ 18a Abs. 3 Nr. 5 SchulG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 709 S. 2 ZPO
§ 52 Abs.1 GKG
Art. 7 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 A 29/15
3 C 17.92
3 L 89/15
1 VB 130/13
2 BvL 4/18
5 KN 148/14
9 B 5.21
1 BvR 393/85
1 BvR 541/02
1 BvR 542/02
2 C 13.01
9 VR 11.02
2 L 406/03
3 L 441/10