Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-01-28, Aktenzeichen 8 B 3/25
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:0128.8B3.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Nutzung einer baulichen Anlage als Pflegeeinrichtung ist nicht innerhalb der Variationsbreite einer Genehmigung von Büros oder des Wohnens enthalten.(Rn.40)
2. Im Verwaltungsvollstreckungsverfahren nach § 236 Abs 2 S 1 und 2 VwG SH ist grundsätzlich eine Frist zu bestimmen, wenn nicht eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll. (Rn.56)
3. Ein Zwangsgeld wird für eine auferlegte Pflicht (Maßnahme) angedroht, welche nicht künstlich in mehrere Einzelverpflichtungen zerlegt werden kann. (Rn.60)
4. Ein Zwangsgeld ist unverhältnismäßig, wenn es fast das Doppelte der Jahresmiete der untersagten Pflegeeinrichtung beträgt.(Rn.63)
Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche
-
vom 3. Januar 2025 gegen den Bescheid vom 19. Dezember 2024 (Az. 2134/2024) wird hinsichtlich der Ziffer 2 und
vom 9. Januar 2025 gegen den Bescheid vom 6. Januar 2025 (Az. 2134/2924) wird insgesamt
angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin zu 2/3 und die Antragsgegnerin zu 1/3.
Der Streitwert wird auf 59.274 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine sofort vollziehbare Nutzungsuntersagung einer Einrichtung für ambulante Pflege, die mit gleichem Bescheid ergangene Androhung eines Zwangsgeldes, die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 45.000 € sowie die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes.
Die Antragstellerin ist Mieterin einer Wohnung im 1. Obergeschoss der X Allee 97 in X. Sie vermietet wiederum seit November 2023 Appartements an Personen, die eine 24/7-Pflege brauchen, ohne in einem regulären Pflegeheim untergebracht sein zu wollen. Mit der Pflege beauftragte die Antragstellerin das Unternehmen X GmbH (folgend: X). Die Räumlichkeiten bieten eine Kapazität für neun Personen, verfügen über Gemeinschaftsräume, einen Küchenbereich sowie einen Lagerraum. Die Nutzung als Intensivpflegeeinrichtung ist nicht genehmigt. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob bisher nur eine Büronutzung oder eine Wohnnutzung genehmigt ist. Gegenwärtig werden in der Wohngemeinschaft drei intensivpflegebedürftige Versicherte versorgt. Außerdem sind zwei Apartments an nicht pflegebedürftige Personen vermietet.
Mit Bescheid vom 20. Dezember 2024 wurde von der Wohnpflegeaufsicht ein Feststellungsbescheid erlassen, dass es sich um eine den stationären Einrichtungen gleichgestellte Wohnform im ordnungsrechtlichen Sinne nach § 7 Abs. 1a Satz 2 Nr. 4 SbStG (Selbstbestimmungsstärkungsgesetz) handle. Der Bescheid erging gegenüber der X und ging dieser erst am 7. Januar 2025 zu. Hinsichtlich der Begründung wird auf den entsprechenden Bescheid in der Anlage AS 12 verwiesen.
Am 19. Dezember 2024 erließ die Antragsgegnerin den streitgegenständlichen Bescheid, in dem sie unter Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit die Nutzung der Büro- und Geschäftsräume zum Zwecke des Betriebs einer Intensivpflegeeinrichtung untersagte und ein Zwangsgeld in Höhe von 15.000 € je vermietetem Zimmer androhte. Sie begründet die Nutzungsuntersagung mit der formellen Illegalität und der fehlenden offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit, weil es an einem entsprechenden Brandschutznachweis für den vorliegenden Sonderbau fehle. Der Brandschutz sei nicht ausreichend sichergestellt. Die sofortige Vollziehbarkeit sei gerechtfertigt, weil seit einem Jahr eine baurechtswidrige Nutzung gegeben sei und in der Vorweihnachtszeit eine erhöhte Brandgefahr von Adventskränzen ausgehe, die aufgrund der vorgefundenen Problematik hinsichtlich der Fluchtwege und den Menschen mit Pflegebedarf nicht bis zur Bestandskraft oder dem Ende eines Gerichtsverfahrens warten könne.
Mit Schreiben vom 3. Januar 2025 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin ein. Eine Begründung sollte nach Einsicht in den Verwaltungsvorgang erfolgen.
Mit Bescheid vom 6. Januar 2025 setzte die Antragsgegnerin ein Zwangsgeld in Höhe von 45.000 € (für 3 Zimmer à 15.000 €) fest und begründet dies damit, dass bei einer vorangehenden Kontrolle am 31. Dezember 2024 noch drei Zimmer mit Intensivpflegepatienten belegt gewesen seien. Zudem droht die Antragsgegnerin ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 30.000 € für jedes belegte Zimmer an.
Am 10. Januar hat die Antragstellerin um einstweiligen Rechtsschutz gesucht.
Sie begründet ihren Antrag damit, dass ihr Aussetzungsinteresse im vorliegenden Fall überwiege, denn sie habe ihre Einrichtung noch vor der Inbetriebnahme bei der Heimaufsicht als selbstorganisierte Wohngemeinschaft angezeigt. Erst im Laufe des bauaufsichtsrechtlichen Verfahrens sei der Antragstellerin mitgeteilt worden, dass es sich bei ihrem Vorhaben um eine anbieterverantwortete Wohngemeinschaft handle.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit sei bereits nicht ausreichend, denn die Antragsgegnerin habe sich auf eine von Adventsgestecken ausgehende Gefahr für einen Brand gestützt, welche nach Weihnachten jedoch keine tragfähige Begründung mehr darstelle. Die Erwägungen seien zudem zu pauschal und ließen keinen ausreichenden Bezug zur Antragstellerin erkennen, denn bei dieser seien als Einrichtung für intensivpflegebedürftige Personen keine Adventsgestecke oder ähnliches vorhanden.
Die Nutzungsuntersagung sei zudem formell rechtswidrig, weil keine Anhörung stattgefunden habe.
Zudem bestehe eine Baugenehmigung für die Nutzung zu Wohnzwecken.
Ein zweiter Fluchtweg existiere zurzeit zwar nicht, sei jedoch bereits in der Umsetzung. Zudem habe das Architektur- und Ingenieurbüro X einen Brandschutznachweis erbracht und auch der Sachverständige für Brandschutz X habe bestätigt, dass ein ordnungsgemäßer Brandschutz gegeben sei, sofern die Zahl von drei intensivpflegebedürftigen Personen nicht überschritten werde.
Es sei zudem zu bedenken, dass die beatmungspflichtigen Personen nicht kurzfristig woanders untergebracht werden könnten, denn zum einen sei nur eine ambulante und keine stationäre Unterbringung vom Leistungserbringer bewilligt und zudem gehe mit dem Transport ein erhebliches Gesundheits- und sogar Lebensrisiko einher. Teilweise würde sich die zu betreuenden Personen auch in einem bewusstlosen Zustand befinden, welcher eine permanente Interventionsbereitschaft erfordere. Es sei nicht ohne weiteres möglich, eine fachgerechte Betreuung sicherzustellen.
Hinsichtlich des Festsetzungsbescheides verweist die Antragstellerin auf den rechtswidrigen Grundverwaltungsakt. Darüber hinaus sei der Festsetzungsbescheid auch materiell rechtswidrig, weil es keine Androhungsfrist gegeben habe. Um den Betrieb einzustellen, seien vorliegend Vorbereitungshandlungen notwendig, weswegen selbst dann, wenn überhaupt ein Unterlassen vorliegen sollte, eine Frist erforderlich sei. Immerhin müssten alle betreuten Personen in fachkundige anderweite Betreuung gebracht werden. Diese Verlegung sei vor den Weihnachtfeiertagen kurzfristig nicht möglich gewesen. Für eine anderweitige Unterbringung bedürfe es zudem der Mitwirkung der Patientinnen und Patienten bzw. deren Angehörigen. Eine Verlegung sei gegen deren Willen für die Antragstellerin nicht möglich.
Die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 30.000 € je belegtem Zimmer sei zudem rechtswidrig, weil es gegen die Grenze des § 237 Abs. 3 LVwG verstoße, wonach maximal ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 € festgesetzt werden dürfe, bei den momentanen drei Patienten ergebe sich jedoch bereits ein Zwangsgeld von 90.000 €.
Die Antragstellerin beantragt,
1. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 3. Januar 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 19. Dezember 2024 (AZ 2134 / 2024) wiederherzustellen,
2. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 9. Januar 2024 gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 45.000 € mit Festsetzungsbescheid vom 6. Januar 2025 (Az. 2134/2024) anzuordnen und
3. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 9. Januar 2024 gegen die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 30.000 € je Zimmer mit Festsetzungsbescheid vom 6. Januar 2025 (Az. 2134/2024) anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Sie begründet das Überwiegen des Vollzugsinteresses mit den Gefahren für die betreuten Personen. Die Nutzungsuntersagung sei überdies rechtmäßig. Zwar sei eine Anhörung unterblieben, jedoch könne dies im Laufe des Widerspruchsverfahrens noch geheilt werden und rechtfertige keine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
Die Nutzungsuntersagung sei auch materiell rechtmäßig, denn es fehle an einer Genehmigung für die konkrete Nutzungsart. Bisher sei lediglich eine Büronutzung bauordnungsrechtlich zulässig. Zwar stehe bauplanungsrechtlich einer Nutzung für eine ambulante Pflegeeinrichtung nichts im Wege, jedoch sei nicht offensichtlich, dass der bauordnungsrechtlich erforderliche Brandschutz eingehalten werde. Die bisherigen Nachweise seien nicht unter der Maßgabe einer Nutzung als Pflegeeinrichtung eingereicht worden. Aufgrund der dort untergebrachten Personen mit Intensivpflegebedarf handle es sich um einen Sonderbau nach § 2 Abs. 4 Nr. 9 lit. b LBO. Gerade der Vortrag der Antragstellerin, dass die betreuten Personen (teilweise) nicht transportfähig seien, zeige die besonderen Gefahren im Falle eines Brandes, welche vor der Aufnahme einer Nutzung sichergestellt werden müssten. Die Antragstellerin habe als Hauptmieterin die tatsächliche Gewalt über die Räumlichkeiten und sei deswegen in Anspruch zu nehmen, um eine Nutzung effektiv zu unterbinden. Duldungsverfügungen gegenüber den Untermietern seien nur erforderlich bei der Vollstreckung.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag zu Ziffer 1 ist gem. §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO dahingehend auszulegen, dass sich die Antragstellerin umfassend gegen den Bescheid vom 19. Dezember 2024 wendet, also nicht nur die in Ziffer 1 enthaltene Nutzungsuntersagung, sondern auch die in Ziffer 2 enthaltene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 15.000 € für jedes vermietete Zimmer. Insofern ist ihr Begehren im Antrag zu 1 sowohl auf die Wiederherstellung als auch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung gerichtet.
Die so verstandenen Anträge sind als Anträge gem. § 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Hinsichtlich der Nutzungsuntersagung entfällt die aufschiebende Wirkung aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß Ziffer 3 des Bescheides vom 19. Dezember 2024 gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Hinsichtlich der zwei Zwangsgeldandrohungen (Bescheide vom 19. Dezember 2024 (Ziffer 2) und 6. Januar 2025) und der Zwangsgeldfestsetzung (Bescheid vom 6. Januar 2025) entfällt die aufschiebende Wirkung gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG.
In entsprechender Anwendung des § 44 VwGO können alle Anträge gemeinsam verfolgt werden.
Die Anträge sind hinsichtlich der Nutzungsuntersagung erfolglos, hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen und -festsetzung hingegen erfolgreich.
Die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung, deren Gegenstand das private Aussetzungsinteresse und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsakts sind. Die Entscheidung des Gerichts nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO beruht gleichermaßen auf einer Interessenabwägung. Hat die Behörde die sofortige Vollziehung angeordnet, kommt es darauf an, ob die Behörde zu Recht das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung höher gewichtet hat als das private Interesse, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens den Verwaltungsakt nicht befolgen zu müssen. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte, wenn aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung Erfolg oder Misserfolg des Rechtsbehelfs offensichtlich erscheinen. Lässt sich bei der summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen oder anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO neben der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides noch eines besonderen öffentlichen Vollziehungsinteresses, das mit dem Interesse am Erlass des Verwaltungsakts nicht identisch, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Dieses besondere öffentliche Vollziehungsinteresse ist von der Behörde gemäß § 80 Abs. 3 VwGO gesondert zu begründen (stRpr seit OVG Schleswig, Beschluss vom 6. August 1991 – 4 M 109/91 – juris Rn. 3). In den Fällen, in denen die aufschiebende Wirkung von Gesetzeswegen entfällt, ergibt sich das Überwiegen des Vollzugsinteresses regelmäßig bereits aus der gesetzlichen Wertung.
Nach diesen Maßstäben hat der Antrag hinsichtlich der Nutzungsuntersagung keinen Erfolg.
Zunächst sind die formellen Anforderungen an die Sofortvollzugsanordnung, insbesondere das Begründungserfordernis gem. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, erfüllt. Diese ist bei Anordnungen auf baurechtlichem Gebiet, namentlich einer auf § 58 Abs. 2, § 80 Satz 2 LBO gestützten Maßnahme, regelmäßig schon dann gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen einer Nutzungsuntersagung vorliegen. Es besteht ein öffentliches Interesse daran, dass die Genehmigungspflicht beachtet wird. Im Hinblick auf die negative Vorbildwirkung formell rechtswidriger Nutzungen sowie auf die Kontrollfunktion des Bauordnungsrechts sind nur geringe Anforderungen an die Begründung der Vollziehungsanordnung zu stellen (stRspr der Kammer, Beschluss vom 18. Mai 2020 – 8 B 8/20 – juris Rn. 38; vgl. auch OVG Schleswig, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 1 MB 18/17 – juris Rn. 9).
Die Voraussetzungen liegen vor.
Die Antragsgegnerin hat entsprechend den Anforderungen von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO schriftlich begründet, wieso eine sofortige Vollziehung erforderlich ist. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin schadet es nicht, dass zumindest die Gefahr der Adventskränze sich noch im Dezember erledigt haben dürfte, denn es geht aus der Begründung hervor, dass allein die fehlende Genehmigung und die allgemeine Brandschutzwidrigkeit für die Antragsgegnerin ausreichende Gründe darstellen.
Bei summarischer Prüfung erweist sich die Nutzungsuntersagung formell und materiell als offensichtlich rechtmäßig.
Ermächtigungsgrundlage ist §§ 58 Abs. 2, 80 Satz 2 LBO.
Nach § 58 Abs. 2 LBO hat die Bauaufsichtsbehörde bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Sie kann in Wahrnehmung dieser Aufgaben die erforderlichen Maßnahmen treffen. Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, kann die Nutzung untersagt werden (§ 80 Satz 2 LBO).
Die Nutzungsuntersagung ist formell rechtmäßig. Zwar wurde keine Anhörung gem. § 87 Abs. 1 LVwG durchgeführt, jedoch kann eine Heilung gem. § 114 Abs. 1 Nr. 3 LVwG noch bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt und geheilt werden. Vorliegend ist nicht einmal das Widerspruchsverfahren abgeschlossen. Zudem hat die Antragsgegnerin im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren zu den Argumenten der Antragstellerin Stellung genommen und bereits dadurch den Fehler geheilt.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen von §§ 58 Abs. 2, 80 Satz 2 LBO liegen vor. In aller Regel rechtfertigt bereits die sich aus dem Fehlen einer im Einzelfall notwendigen Baugenehmigung für die konkrete Nutzung einer baulichen Anlage ergebende formelle Illegalität den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Da die Nutzungsuntersagung in erster Linie die Funktion hat, den Bauherrn auf das Genehmigungsverfahren zu verweisen, muss grundsätzlich nicht geprüft werden, ob das Vorhaben auch gegen materielles Recht verstößt (stRspr OVG Schleswig, Beschluss vom 16. September 2020 – 1 MB 12/20 – juris Rn. 11, m. w. N.; VG Schleswig, Beschluss vom 5. Juni 2023 – 2 B 14/23 – juris Rn. 32; VG Bayern, Urteil vom 29. Juni 2009 – M 8 K 08.4564 – juris Rn. 50).
Vorliegend verfügt die Antragstellerin unstreitig nicht über eine Genehmigung für eine Nutzung der baulichen Anlage als Intensivpflegeeinrichtung.
Da die erforderliche baurechtliche Genehmigung für diese Nutzung nicht vorliegt, ist die Nutzung als Pflegeheim bzw. Einrichtung für pflegebedürftige Personen durch die Antragstellerin formell rechtswidrig.
Es kann dahinstehen, ob aktuell eine Genehmigung für Wohnzwecke besteht oder lediglich eine Nutzung als Büroräume, denn in beiden Fällen ist die Nutzung als Pflegeeinrichtung nicht innerhalb der Variationsbreite eines Büros oder des Wohnens enthalten.
Grundsätzlich wird der Begriff Wohnnutzung durch die Kriterien einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit, der Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie der Freiwilligkeit des Aufenthaltes definiert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 1996 – 4 B 302.95 – juris Leitsatz Nr. 2 OVG NRW, Beschluss vom 14. August 2007 – 10 A 1219/06 – juris Rn.7).
Zu berücksichtigen ist ferner, dass maßgeblich für die Erfüllung des Wohnbegriffs das Nutzungskonzept und seine grundsätzliche Verwirklichung und nicht das individuelle und spontane Verhalten einzelner Bewohner ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 1996 – 4 B 302.95 – Rn. 12; VGH Bayern, Beschluss vom 25. August 2009 – 1 CS 09.287 – Rn. 33; OVG NRW¸ VG Gelsenkirchen, Urteil vom 11. September 2014 – 5 K 872/13 –, Rn. 45, jeweils zitiert nach juris).
Diesen Maßstäben nach entspricht die Betreuung von mehreren intensivpflegebedürftigen Personen, welche teils nicht einmal bei Bewusstsein sind, nicht mehr dem Begriff des Wohnens. Gesetzlich lässt sich dies an § 2 Abs. 4 Nr. 9 LBO anbinden, denn Einrichtungen, die der Pflege dienen, qualifizieren sich allein durch diese Nutzungsform als einen Sonderbau. Eine Pflegeeinrichtung, insbesondere bei einer Intensivpflegeeinrichtung, geht im baurechtlichen Sinne über eine Wohnnutzung hinaus.
Allerdings darf eine formell rechtswidrige Nutzung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit regelmäßig dann nicht untersagt werden, wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig bzw. bei verfahrensfreien Vorhaben offensichtlich zulässig ist (stRspr der Kammer, vgl. Beschluss vom 18. Mai 2020 – 8 B 9/20 – Rn. 46, juris; Beschluss vom 18. Juli 2024 – 8 B 16/24 – juris Rn. 13; vgl. auch OVG Schleswig, Beschluss vom 17. Juli 2024 – 1 MB 15/24 – juris Rn. 2 f. m.w.N.; Beschluss vom 16. Januar 2018 – 1 MB 22/17 – Rn. 8, juris). Die Beschränkung auf eine Offensichtlichkeitsprüfung nimmt der Bauaufsichtsbehörde dabei eine vollständige Vorausprüfung der Genehmigungsfähigkeit ab. Nach Sinn und Zweck ist es nämlich nicht Aufgabe der Bauaufsichtsbehörde in einem Verfahren, in dem durch die Ausübung baurechtlicher Eingriffsbefugnisse die ungenehmigte Nutzung unterbunden werden soll, gleichsam insoweit die Prüfung in einem künftigen Genehmigungsverfahren vorweg zu nehmen (OVG Schleswig, Beschluss vom 8. Mai 2020 – 1 LA 52/17 – n. V. BA S. 10 f. m. w. N.). Von der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit kann jedoch nur dann gesprochen werden, wenn die Bauaufsichtsbehörde ohne weitere Ermittlungen erkennen kann, dass die bauliche Anlage und ihre Nutzung dem öffentlichen Baurecht entsprechen. Es muss mit anderen Worten geradezu handgreiflich sein und keiner näheren Prüfung bedürfen, dass der vom Bauherrn gewünschte Zustand dem öffentlichen Baurecht vollständig entspricht (OVG Schleswig, Beschluss vom 23. März 2023 – 1 MB 18/22 – juris Rn. 35; Beschluss vom 25. Juni 2020 – 1 MB 31/19 – juris Rn. 24, m. w. N.). Zur Verhinderung einer Umgehung des bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahrens neigt der für das öffentliche Baurecht zuständige 1. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts zudem der Auffassung zu, dass bei einem Streit um die materielle Rechtmäßigkeit einer Nutzung eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit von vornherein nur in Betracht kommen kann, wenn bereits ein entsprechender Antrag gestellt worden ist (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 23. März 2023 – 1 MB 18/22 – juris Rn. 15). Der Nutzungsänderungsantrag der Antragstellerin vom 22. November 2024 ist noch nicht beschieden.
Die Nutzung als Pflegeeinrichtung ist nach diesen Maßstäben nicht offenkundig genehmigungsfähig, da das Gebäude entgegen der Vorschrift des § 33 Abs. 1 LBO lediglich über einen Fluchtweg verfügt und daher im Brandfall die Rettung der Bewohner nicht gewährleistet ist. Die Antragstellerin hat nicht einmal behauptet, dass im Entscheidungszeitpunkt brandschutzkonforme Fluchtwege gegeben sind. Dabei kann außer Betracht bleiben, dass ein zweiter Fluchtweg von der Antragstellerin bereits geplant und beantragt ist. Im Entscheidungszeitpunkt ist der zweite Rettungsweg jedenfalls noch nicht gegeben. Auf die Frage, ob der gestellte Antrag in der beantragten Form auch genehmigt werden kann, kommt es deswegen nicht an.
§ 58 Abs. 2 und § 80 LBO eröffnen zudem ein Ermessen. Dieses ist vom Gericht gem. § 114 Satz 1 VwGO nur auf Ermessensfehler zu kontrollieren.
Die Antragsgegnerin hat in ihrem Bescheid erkannt, dass ihr ein Ermessen zukommt und dieses fehlerfrei ausgeübt.
Soweit die Antragstellerin vorträgt, dass das von der Antragsgegnerin beauftragte Gutachten abgewartet werden müsse und die beatmungspflichtigen Personen nicht verlegt werden könnten, ohne letale Folgen zu riskieren, so dringt sie mit diesem Vorbringen zumindest im Hinblick auf die Nutzungsuntersagung nicht durch. Wie oben bereits dargelegt, genügt die formelle Illegalität einer Nutzungsart für eine Untersagung bereits aus. Das Fehlen einer Baugenehmigung begründet auf Tatbestandsebene die auf Rechtsfolgenseite mit Ermessen versehene Befugnis des Antragsgegners bauaufsichtlich einzuschreiten. Zu berücksichtigen ist, dass in den Fällen einer ungenehmigten Nutzung baulicher Anlagen – wie hier – in der Regel der Erlass einer Nutzungsuntersagung ermessensgerecht ist, denn die Auslegung der gesetzlichen Vorschriften ergibt, dass der Bauaufsichtsbehörde insoweit ein intendiertes Ermessen eingeräumt ist (OVG Schleswig, Beschluss vom 10. Dezember 2024 – 1 MB 20/24 – juris Rn. 17; Beschluss vom 23. März 2023 – 1 MB 18/22 – juris Rn. 37). Die Antragsgegnerin hat zudem in ihre Erwägungen eingestellt, dass das private Interesse an der Fortführung der Nutzung der Einrichtung einschließlich möglicherweise entgehender Umsätze sowie zu erwartender zusätzlicher Kosten zur Unterbringung der Bewohner in anderen Intensivpflegeeinrichtungen einen niedrigeren Stellenwert haben, als das öffentliche Interesse am Schutz von Leben und Gesundheit der Bewohnenden sowie der Wahrung der Ordnungsfunktion des öffentlichen Baurechts. Insofern ist es nicht ermessensfehlerhaft einzuschreiten, bevor die materielle Legalität bzw. deren Genehmigungsfähigkeit geklärt ist. Soweit die Belange der pflegebedürftigen Personen betroffen sind, sind diese bei der Untersagung selbst nicht in Betracht zu ziehen, jedoch auf zweiter Ebene bei der Vollstreckung der Untersagung.
Die Antragsgegnerin hat die Antragstellerin zudem ermessensfehlerfrei als Störerin in Anspruch genommen, da sie diejenige ist, die durch den Abschluss der Mietverträge und die Beauftragte von Pflege Panda dafür verantwortlich ist, dass eine Einrichtung für Intensivpflegepatienten dort betrieben wird. Soweit die Antragstellerin einwendet, dass sie nicht gegen den Willen der Mieter für einen Umzug sorgen könne, so ist dieser Einwand, der im Ergebnis auf die Erforderlichkeit von Duldungsverfügungen gegenüber diesen Personen zielt, eine Frage der Vollstreckung und nicht der Nutzungsuntersagung an sich (VG Schleswig, Beschluss vom 30. November 2023 – 8 B 32/23 –, juris Rn. 13).
Auch eine Interessenabwägung führt vorliegend nicht dazu, dass dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin trotz der Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer Umsetzung der Untersagung Vorrang gebührt. Wie bereits ausgeführt, überwiegt das öffentliche Vollziehungsinteresse bei Anordnungen auf baurechtlichem Gebiet, namentlich einer auf § 58 Abs. 2, § 80 Satz 2 LBO gestützten Maßnahme regelmäßig schon dann, wenn die Voraussetzungen einer Nutzungsuntersagung vorliegen. Es besteht ein öffentliches Interesse daran, dass die Genehmigungspflicht beachtet wird, insbesondere im Hinblick auf die negative Vorbildwirkung formell rechtswidriger Nutzungen sowie auf die Kontrollfunktion des Bauordnungsrechts. Insbesondere die Kontrollfunktion ist angesichts der Gefahren für die untergebrachten Personen bei Nichteinhaltung von brandschutzrechtlichen Erfordernissen im konkreten Fall von besonderer Bedeutung. Die pflegebedürftigen Personen sind nicht in der Lage sich selbst zu retten und deswegen in besonderem Maße darauf angewiesen, in brandschutzkonformen Einrichtungen untergebracht zu sein. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die Nutzungsuntersagung für diese auch Auswirkungen hat. Die geordnete Verlegung ist gegenüber der akuten Verlegung oder Flucht im Brandfall jedoch vorzuziehen (so im Ergebnis auch: VGH Bayern, Beschluss vom 27. August 2001 – 2 ZS 01.2056 –, juris Rn. 9).
Hinsichtlich der beiden Zwangsgeldandrohungen, zunächst im Bescheid vom 19. Dezember 2024 und später im Bescheid vom 6. Januar 2025, sowie der Zwangsgeldfestsetzung im zweiten Bescheid haben die Anträge Erfolg.
Anders als im Falle der behördlichen Anordnung des Sofortvollzuges nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO führt in den Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges (wie hier gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 i. V. m. § 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG) regelmäßig die offensichtliche Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides auch dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 6. August 1991 – 4 M 109/91 – juris Rn. 3).
Die Rechtsgrundlage einer Androhung von Zwangsgeld ist §§ 228, 229 Abs. 1 Nr. 2, § 235 Abs. 1 Nr. 1, §§ 236, 237 LVwG.
Erforderlich ist, dass einem Rechtsbehelf gegen einen auf Herausgabe einer Sache, auf Vornahme eines Handelns, Duldens oder Unterlassens gerichteter Verwaltungsakt keine aufschiebende Wirkung zukommt und der Verwaltungsakt mittels eines der in § 235 LVwG genannten Mittel durchgesetzt werden soll. Das jeweilige Zwangsmittel muss gem. § 236 Abs. 1 Satz 1 LVwG schriftlich angedroht werden und gem. § 236 Abs. 2 Satz 1 LVwG eine Frist gesetzt werden, in der die Erfüllung der Verpflichtung billigerweise zugemutet werden kann, wobei gem. Satz 2 bei einem Unterlassen oder einer Duldung keine Fristsetzung erforderlich ist. Die Androhung kann gem. § 236 Abs. 3 LVwG mit dem zu vollziehenden Verwaltungsakt verbunden werden. Zudem müssen die in § 237 Abs. 3 LVwG genannten Beträge eingehalten werden.
Die Voraussetzungen liegen nicht vollständig vor.
Die Antragsgegnerin hat in ihrem Bescheid vom 19. Dezember 2024 keine Frist gesetzt. Im Verwaltungsvollstreckungsverfahren nach § 236 Abs. 2 Satz 1 und 2 LVwG ist grundsätzlich eine Frist zu bestimmen, wenn nicht eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll. Angesichts der Notwendigkeit einer Umverlegung der beatmungspflichtigen Personen ist offenkundig, dass die Nutzungsuntersagung für die Adressatin keine reine Unterlassungspflicht beinhaltet, weil die diese auch eine Räumung der Zimmer beinhaltet und die Antragstellerin neue Unterkünfte für die gegenwärtig untergebrachten Personen suchen muss, also zwingend weitere Vorkehrungen abverlangt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. September 2014 – OVG 10 S 8.13 –, juris Rn. 6). Sofern Sicherheitsaspekte nicht entgegenstehen, ist deshalb im Rahmen der Vollstreckung unter anderem zu beachten, dass, um eine Wohnungslosigkeit zu vermeiden, eine hinreichende Frist zur Auswahl einer neuen Wohnung und für den Umzug dorthin zur Verfügung stehen muss. Dabei können die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse von Bedeutung sein (vgl. VG Schleswig, Beschluss vom 5. Juni 2023 – 2 B 14/23 –, juris Rn. 50; OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2018 – 10 B 850/18 –, juris Rn. 6, und Beschluss vom 30. März 2021 – 7 B 1742/20 –, juris Rn. 17; OVG Koblenz, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 1 A 10555/07 –, juris Rn. 21).
Gerade aus Sicht der Antragstellerin wird deutlich, dass ein Auszug der Bewohner nicht allein durch ein Unterlassen bewerkstelligt werden kann, weil es nicht ausreicht, selbst die Örtlichkeiten nicht mehr zu nutzen. Sogar die fristlose Kündigung aller Mietverträge würde nicht dazu führen, dass auch die dort untergebrachten Personen unmittelbar auszögen. Tatsächlich müssen sogar weitreichende Vorkehrungen getroffen werden, um überhaupt einen sicheren Transport zu gewährleisten. Soweit die Antragstellerin vorträgt, die Personen seien nicht transportfähig, die Befolgung insofern unmöglich, ist sie der ihr obliegenden Darlegungslast jedoch nicht nachgekommen und hat die Unmöglichkeit in der Folge nicht glaubhaft gemacht, weil sie nicht einmal substantiiert vorgetragen hat. Die pauschale Behauptung, dass beatmungspflichtige Personen nicht transportiert werden können genügt nicht. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass für den Brandfall die Beatmungsgeräte mit einem Notstromaggregat ausgestattet seien und 12 Stunden eine Beatmung sicherstellen könnten, ergibt sich für die Kammer nicht, wieso ein geplanter Transport mit einem Krankenwagen dann unmöglich sein sollte, die Rettungsmöglichkeit im Brandfall aber dennoch gewährleistet sein soll. Eine Unmöglichkeit lieg aus Sicht der Kammer auch nicht hinsichtlich eines entgegenstehenden Willens der Bewohner, denn es trifft zwar zu, dass Duldungsverfügungen erforderlich wären, würden sich die Betroffenen oder deren Angehörigen weigern, in eine neue Unterkunft zu ziehen. Die Antragstellerin hat allerdings nicht substantiiert vorgetragen, dass überhaupt eine der Personen nicht einverstanden wäre. Ihr hätte es oblegen, solche Tatsachen glaubhaft zu machen.
Im vorliegenden Fall besteht nichtsdestotrotz die Besonderheit, dass eine geeignete Unterbringung der Bewohner der Pflegeeinrichtung gefunden werden muss und die Antragstellerin zudem darauf angewiesen ist, im Einvernehmen mit den Betroffenen den Umzug zu organisieren.
Allein deswegen war die Zwangsgeldandrohung rechtswidrig.
Selbst wenn eine Frist gesetzt worden wäre, würde sich eine Rechtswidrigkeit zudem in Bezug auf § 237 Abs. 3 LVwG ergeben, wonach ein Zwangsgeld maximal 50.000 € beträgt. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Ordnungsverfügung der Antragstellerin eine Pflicht aufgegeben, nämlich das Gebäude in der X Allee 97 zum Zweck des Betriebes einer Intensivpflegeeinrichtung nicht zu nutzen. Diese Einrichtung besteht aus neun Zimmern für pflegebedürftige Personen sowie einigen Neben- bzw. Gemeinschaftsräumen. Bei einem angedrohten Zwangsgeld von 15.000 € je vermietetem Zimmer (Ziffer 2 des Bescheides vom 19. Dezember 2024) beliefe sich ein Zwangsgeld auf insgesamt 135.000 €. Es kommt nicht mehr darauf an, dass das später festgesetzte Zwangsgeld noch knapp unterhalb der 50.000 €, nämlich bei 45.000 € lag, denn das Zwangsgeld wird für eine auferlegte Pflicht (Maßnahme) angedroht, welche nicht künstlich in mehrere Einzelverpflichtungen zerlegt werden kann. Dafür spricht der Wortlaut des § 237 Abs. 3 LVwG, welcher im Singular von dem Zwangsgeld spricht. Daraus lässt sich ableiten, dass für eine Pflicht jeweils nur ein Zwangsgeld festgesetzt werden darf, welches wiederum innerhalb des gesetzlichen Rahmens liegen muss. Unschädlich ist es nur, wenn in einem weiteren Bescheid ein weiteres Zwangsgeld festgesetzt wird, welches in der Summe dann zu einer Überschreitung der Grenze kommt (vgl. zur ähnlichen Regelung des Bundes: Tillmanns in: Sadler/Tillmanns, VwVG/VwZG, 11. Auflage 2024, § 11 VwVG, Rn. 35). Etwas Anderes würde auch gelten, wenn der Antragstellerin mehrere Verpflichtungen auferlegt würden, welche beispielsweise auch in mehreren Bescheiden hätten auferlegt werden können.
Im Ergebnis würde sich nichts ändern, wenn die Androhung so gelesen würde, dass für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 15.000 € angedroht wird, denn aus der Möglichkeit des § 235 Abs. 2 LVwG, Zwangsgelder auch wiederholt festzusetzen, folgt nicht, dass die Androhung eines Zwangsgeldes für jeden Fall der Zuwiderhandlung zulässig wäre. Für eine solche Regelung bedürfte es einer gesonderten Ermächtigungsgrundlage. Dafür spricht bereits der Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Eine so verstandene Regelung würde wie eine Androhung auf Vorrat wirken. Zwangsmittel sollen aber nur aufgrund einer erneuten selbständigen Androhung wiederholt und gegebenenfalls gesteigert werden dürfen (vgl. BVerwG, Gerichtsbescheid vom 26. Juni 1997 – 1 A 10.95 –, juris Rn. 34). Die Androhung einer unbestimmten Zahl von verschiedenen oder identischen Zwangsmitteln, die nicht die endgültige Summe erkennen lassen und die allein vom Verhalten des Adressaten der Untersagungsverfügung und der Häufigkeit der Kontrollen durch die Behörde abhängt, dürfte hingegen von der Ermächtigungsgrundlage nicht mehr gedeckt sein (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 28. Oktober 2010 – 13 ME 86/10 – jurisRn. 7).
Ohne dass es darauf noch entscheidungserheblich ankommt, erscheint zudem die Höhe des Zwangsgeldes angesichts der eher geringen Miete und der Kooperationsbereitschaft der Antragstellerin jedenfalls unverhältnismäßig. Die Höhe richtet sich nach den erkennbaren Umständen des Einzelfalles. Dazu können die Dringlichkeit und Bedeutung der Angelegenheit, das bisherige Verhalten des Pflichtigen und seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gehören (vgl. VG Mainz, Urteil vom 9. Mai 2019 – 1 K 760/18.MZ– Rn. juris 48; Tillmanns in: Sadler/Tillmanns, VwVG/VwZG, 11. Auflage 2024, § 11 VwVG, Rn. 29).
Eine Unverhältnismäßigkeit ergibt sich jedenfalls für 135.000 €, was fast das Doppelte der Jahresmiete von 73.548 € beträgt. Auch bei der Belegung von drei Zimmern und einem sich ergebenden Zwangsgeld von 45.000 € erscheint der Wert für ein erstes Zwangsgeld insbesondere vor dem Hintergrund der Kooperationsbereitschaft selbst im Verhältnis zum verfolgten Zweck nicht mehr im Verhältnis zu stehen. Der Schutz der Menschen steht nicht mehr im Verhältnis zu den übrigen Gesamtumständen sowie zum wirtschaftlichen Interesse, welches außer Acht gelassen wurde.
Aufgrund der rechtswidrigen Androhung in dem Bescheid vom 19. Dezember 2024 ist die Festsetzung von 45.000 € mit Bescheid vom 6. Januar 2025 ebenfalls rechtswidrig. Für die festgesetzte Höhe gilt nichts Anderes als das schon in Bezug auf die Androhung Gesagte.
Die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes von 30.000 € für jedes belegte Zimmer in dem Bescheid vom 6. Januar 2025 ist ebenfalls aus den gleichen Gründen rechtswidrig. Es wurde auch hier keine Frist gesetzt, um die Verpflichtung zu erfüllen. Hinsichtlich der Höhe ergibt sich ebenfalls kein Unterscheid zur vorherigen Androhung. Es wird jedoch deutlich, dass bei einer gleichbleibenden Belegung die Festsetzung auch für sich die Grenze von 50.000 € bereits deutlich überschreiten würde. Ein solches Zwangsgeld liegt nicht mehr im gesetzlichen Rahmen des § 237 Abs. 3 LVwG ist, ohne dass es hierbei noch auf eine etwaige Unverhältnismäßigkeit ankäme.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, Alt. 2 VwGO. Die Antragsgegnerin obsiegt im Hinblick auf die Nutzungsuntersagung, unterliegt jedoch in Hinsicht auf das festgesetzte Zwangsgeld und die Androhung des weiteren Zwangsgeldes. Die Androhung des ersten Zwangsgeldes erhöht den Streitwert nicht, weshalb dieses bei der Quote außer Betracht bleibt.
Der Streitwert ergibt sich gem. § § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG nach den regelmäßigen Streitwertannahmen der Kammer und des Beschwerdegerichts nach dem Jahresnutzwert der Immobilie, wobei die Kammer einen Mietzins von 681 € pro Zimmer pro Monat bei neun Zimmern zugrunde gelegt hat. Dies ergibt einen Jahresnutzwert von 73.548 €. Dieser Streitwert ist aufgrund des Verfahrens im einstweiligen Rechtsschutz gem. Ziffer 1.5 zu halbieren (36.774 €). Das angedrohte Zwangsgeld bleibt gem. Ziffer 1.7.2 des Streitwertkataloges außer Betracht. Gem. der Ziffer 1.7.1 des Streitwertkataloges wird ein festgesetztes Zwangsgeld in selbstständigen Vollstreckungsverfahren in Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes berücksichtigt, was einer Höhe von 45.000 € entspricht. Dieser Streitwert ist aufgrund des Verfahrens im einstweiligen Rechtsschutz gem. Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges als bezifferte Geldleistung zu vierteln (11.250 €). Zudem ist das weitere angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 90.000 € (30.000 € bei drei belegten Zimmern im Zeitpunkt des Bescheides) nach Ziffer 1.7.1 zu ½ zu berücksichtigen und wird zudem gem. Ziffer 1.5 als bezifferte Geldleistung geviertelt (11.250 €).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 236, 237 LVwG
§ 44 VwGO
§ 80 LBO
§ 235 LVwG
§ 11 VwVG
§ 7 Abs. 1a Satz 2 Nr. 4 SbStG
§ 237 Abs. 3 LVwG
§ 2 Abs. 4 Nr. 9 lit. b LBO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Satz 2 LBO
§ 58 Abs. 2, 80 Satz 2 LBO
§ 58 Abs. 2 LBO
§ 87 Abs. 1 LVwG
§ 114 Abs. 1 Nr. 3 LVwG
§ 2 Abs. 4 Nr. 9 LBO
§ 33 Abs. 1 LBO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 236 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 236 Abs. 2 Satz 1 LVwG
§ 236 Abs. 3 LVwG
§ 236 Abs. 2 Satz 1 und 2 LVwG
§ 235 Abs. 2 LVwG
§ 155 Abs. 1 Satz 1, Alt. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 M 109/91
8 B 8/20
2 B 14/23
8 K 08.45
4 B 302.95
10 A 1219/06
1 CS 09.28
5 K 872/13
8 B 9/20
8 B 16/24
1 LA 52/17
8 B 32/23
2 ZS 01.20
10 S 8.13
10 B 850/18
7 B 1742/20
1 A 10555/07
1 A 10.95
13 ME 86/10
1 K 760/18