Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-05, Aktenzeichen 4 K 527.17, 4 K 322.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0405.VG4K527.17.00

Tenor:
Orientierungssatz
BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. –, juris BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 – BVerwG 8 CN 1.17 –, juris BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 – BVerwG 8 CN 1.16 –, jurisBVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – BVerwG 8 CN 2.14 –, jurisOVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 –
Verfahrensgang
Es wird festgestellt, dass die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 17. November 2017 über das Offenhalten von Verkaufsstellen an zusätzlichen Sonntagen für das erste Halbjahr 2018 rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Dienstleistungsgewerkschaft, wendet sich gegen die Festsetzung verkaufsoffener Sonntage im ersten Halbjahr 2018 im Land Berlin. Das Land Berlin hat eine räumliche Ausdehnung von etwa 891 km2 und hatte zum Ende des Jahres 2018 rund 3,75 Mio. Einwohner. Im Jahre 2018 besuchten 13,5 Mio. Personen Berlin. In diesem Jahr wurden 32,87 Mio. Übernachtungen verzeichnet. Hiervon entfielen auf den Bezirk Mitte (39,47 km2) 13,9 Mio., auf den Bezirk Charlottenburg-Wilmersdorf (64,72 km2) 6,6 Mio. und auf den Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg (20,16 km2) 4,2 Mio. Übernachtungen.
Mit Allgemeinverfügung vom 17. November 2017, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 49 vom selben Tage, legte die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales drei Sonntage im ersten Halbjahr 2018 fest, an denen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ausnahmsweise in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr für das Anbieten von Waren geöffnet sein durften. Dabei handelte es sich um Sonntag, den 28. Januar 2018, an dem zeitgleich die 68. Internationale Grüne Woche und das 107. Berliner Sechstagerennen stattfanden, Sonntag, den 18. Februar 2018 zur Berlinale - Internationale Filmfestspiele, sowie Sonntag, den 11. März 2018 zur Internationalen Tourismus-Börse Berlin (ITB). Die Genehmigung zum Offenhalten der Verkaufsstellen wurde unter die Bedingung gestellt, dass die jeweilige Veranstaltung wie geplant an diesem Termin stattfand.
Zur Begründung der Entscheidung verwies die Behörde auf das Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG), wonach die genannte Senatsverwaltung als zuständige Behörde ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht nicht aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr festlegen dürfe. Ein öffentliches Interesse müsse von einem Gewicht sein, das die Ausnahme von der Arbeitsruhe rechtfertige. Das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche „Shopping-Interesse“ auf der Kundenseite genügten nicht, um Ausnahmen zu rechtfertigen. Die Ausnahme müsse zudem für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Ein öffentliches Interesse bestehe aber für besondere Ereignisse, die im Interesse der Berliner Bevölkerung und Touristen zusätzliche Öffnungszeiten zuließen. Dabei gehe es um „große“ Veranstaltungen, die wegen ihrer Bedeutung für die gesamte Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machten. Damit seien Ereignisse gemeint, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes hätten und über die Stadt hinaus von Bedeutung seien sowie zahlreiche Touristen nach Berlin holten. Vor diesem Hintergrund ergebe sich für die einzelnen Sonntage Folgendes:
Die Internationale Grüne Woche 2018 vom 19. bis 28. Januar 2018 sei fester Bestandteil des Berliner Veranstaltungskalenders und die weltweit größte Messe für Ernährung, Landwirtschaft und Gartenbau. Sie sei untrennbar mit Berlin als Veranstaltungsort verbunden. Insgesamt präsentierten 1.500 nationale und internationale Aussteller ihre Produkte aus der ganzen Welt. In einem Rahmenprogramm fänden zudem mehr als 300 Symposien, Seminare u.ä. statt. Der Messe komme eine außergewöhnliche Bedeutung zu; sie sei eine der wichtigsten Messen in Berlin. Sie ziehe zudem über 5.000 Journalisten aus etwa 70 Ländern an.
Zeitgleich finde das 107. Berliner Sechstagerennen statt. Dies sei einer der ältesten Bahn-Radsportwettbewerbe, bei dem viele der weltbesten Radsportler an den Start gingen. Seit 2017 sei das sportliche Ereignis Teil der „Six Day Series“. Dies bezeichne eine Serie von Sechstagerennen, bei denen 24 feste Paarungen an den Start der Sechstagerennen gingen. Die jeweils Besten qualifizierten sich für das Finale auf Mallorca. Teilweise sei die Veranstaltung live auf Eurosport übertragen worden. Die Veranstaltung bewirke aufgrund der hohen medialen Präsenz eine internationale und nationale Aufmerksamkeit, die für Berlin als Ganzes von erheblicher Bedeutung sei. Nicht nur für Sportler, sondern auch für sportbegeisterte Besucher sei dies Anlass, nach Berlin zu kommen. Besonders in den letzten Jahren erfreue sich der Radsport hier immer größerer Beliebtheit; das Fahrrad sei für viele zugleich das schnellste Fortbewegungsmittel, um in der Stadt voranzukommen. Die Stadt Berlin fördere diese Entwicklung. Die Berlinerinnen und Berliner, aber auch viele Touristen nutzten die mittlerweile gut vernetzten und ausgeschilderten Radwege und Routen, um die Stadt sicher und bequem zu erkunden. Vor allem in der Kombination von Fahrrad und öffentlichen Verkehrsmitteln könnten alle Ecken von Berlin erreicht werden. Getragen „von der einzigartigen Atmosphäre, die einer Party mit toller Musik und Entertainment“ gleiche und „die Dramatik auf der Bahn“ unterstreiche, kämen jedes Jahr zwischen 60.000 und 75.000 Besucher zu dem gesellschaftlichen und traditionellen Ereignis in die Stadt. Da beide Veranstaltungen zeitgleich an unterschiedlichen Standorten innerhalb Berlins stattfänden, werde Berlin jeweils im Ganzen als Veranstaltungsort wahrgenommen und nicht nur auf die Größe des jeweiligen Veranstaltungsortes und dessen Umfeld beschränkt. Am genannten Sonntag würden daher ausgehend vom Vorjahr 400.000 Besucher auf der Internationalen Grünen Woche und 60.000 Besucher zum Berliner Sechstagerennen erwartet. Innerhalb dieses Besucherstroms würden 37.003 „Kaufinteressierte“ prognostiziert. Die Gesamtzahl der „Besucherinteressierten“ für die Messe und das Sechstagerennen übersteige deutlich die Zahl derjenigen, die allein wegen des Sonntagsverkaufs die Ladengeschäfte aufsuchen würden. Es werde daher von einem durch die Veranstaltungen geprägten Besucherstrom ausgegangen, die das durchschnittliche Besucheraufkommen in der Stadt bei Weitem übersteige. Wegen der Bedeutung für die ganze Stadt werde eine Geschäftseröffnung im gesamten Stadtgebiet als erforderlich bewertet. Damit werde dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Größe und Struktur Berlins die Versorgung der Touristen und Besucher von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lasse. Die Anzahl der Veranstaltungsbesucher, die zum Teil zwischen beiden Veranstaltungsorten pendelten, lasse auch einen erhöhten Bedarf an Lebensmitteln und gegebenenfalls zusätzlicher warmer Kleidung und anderen relevanten Gütern annehmen, den die für gewöhnlich zur Sonntagsöffnung befugten Verkaufsstellen nicht zu decken in der Lage seien. Aus diesen Gründen erscheine die Sonntagsöffnung für den 28. Januar 2018 auch geboten.
Zwischen dem 15. und dem 25. Februar 2018 finde die Berlinale statt. Diese Veranstaltung zähle neben den Festivals von Cannes und Venedig zu den weltweit wichtigsten Filmfesten überhaupt. Die Berlinale ziehe jedes Jahr über 500.000 Besucher, Veranstalter, Darsteller und Journalisten in die Bundeshauptstadt. Das Festival sei für Berlin von erheblicher Bedeutung und spiegele die Bedeutung Berlins als Kulturhauptstadt wieder. Nach einer Erhebung der Investitionsbank Berlin werde während der Berlinale in der Hauptstadt sowohl von Fachbesuchern als auch von den Filmtouristen von Montag bis Samstag Geld ausgegeben, das sonst nicht nach Berlin geflossen wäre. Demnach trete die Bedeutung der Ladenöffnung am Sonntag hinter der Bedeutung der Berlinale zurück. Die Berlinale finde an unterschiedlichen Veranstaltungsorten innerhalb Berlins statt, so dass Berlin dadurch jeweils im Ganzen als Veranstaltungsort wahrgenommen werde und nicht nur auf die Größe des jeweiligen Veranstaltungsortes sowie dessen Umfeld beschränkt sei. Das habe zur Folge, dass die Attraktivität Berlins am genannten Sonntag noch weiter steige und weit über die schon vorhandene hinausgehe. Dies habe naturgemäß auch Einfluss auf die zusätzliche Anzahl von Besuchern am genannten Sonntag. Es würden angesichts des Besucherstroms 41.331 „Kaufinteressierte“ prognostiziert. Die Zahl der Berlinale-Besucher übersteige dies bei Weitem. Die Anzahl der Veranstaltungsbesucher, die zum Teil zwischen „beiden Veranstaltungsorten“ pendelten, lasse auch einen erhöhten Bedarf an Lebensmitteln und gegebenenfalls zusätzlicher warmer Kleidung und anderen relevanten Gütern annehmen, den die für gewöhnlich zur Sonntagsöffnung befugten Verkaufsstellen nicht zu decken in der Lage seien. Aus diesen Gründen erscheine die Sonntagsöffnung für den 18. Februar 2018 auch geboten.
Schließlich finde im Zeitraum vom 7. bis zum 11. März 2018 die ITB statt. Hierbei handele sich um die größte Tourismusmesse der Welt. Sie sei untrennbar mit Berlin verbunden und blicke auf eine mehr als 50-jährige Tradition zurück. Rund 10.000 Aussteller aus über 180 Ländern präsentierten dort ihre Angebote. Im Jahr 2016 hätten 180.000 Messebesucher die ITB besucht. Ein Rückgang im Jahr 2017 erkläre sich in erster Linie mit Streiks an den beiden Berliner Flughäfen. Ausgehend von den bisherigen Zahlen würden 194.667 Besucher erwartet. Davon würden innerhalb des Besucherstroms 15.659 „Kaufinteressierte“ prognostiziert. Die „Besucherinteressierten“ überstiegen damit die Zahl der „Kaufinteressierten“ erheblich. Der durch die Veranstaltung geprägte Besucherstrom werde das durchschnittliche Besucheraufkommen in der Stadt bei weitem übersteigen. Der Besucherstrom der ITB sei nicht auf den Stadtbezirk des Veranstaltungsortes begrenzt, daher lassen sich die Versorgung von Touristen und Besuchern von Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen. Auch für den 11. März 2018 erscheine daher die Sonntagsöffnung geboten.
Bei der Entscheidung seien die Stellungnahmen verschiedener Verbände, der Kirchen und der Gewerkschaften berücksichtigt worden. Soweit die Klägerin Bedenken gegen die Entscheidung geäußert habe, führe dies nicht zu einer anderen Bewertung des öffentlichen Interesses. Die beabsichtigte sonntägliche Ladenöffnung sei durch einen hinreichenden Sachgrund gerechtfertigt. Nach den Einlassungen des Handelsverbandes Berlin-Brandenburg würden bei der sonntäglichen Ladenöffnung zumeist freiwillige, vollzeitäquivalente Beschäftigte eingesetzt. Diese erhielten einen Ausgleich für die Sonntagsarbeit in Form von Ersatzruhetagen und tarifrechtlichen Zulagen. Im Ergebnis werde daher der öffentliche Charakter des Geschehens maßgeblich durch die jeweiligen Veranstaltungen bestimmt; die Öffnung der Verkaufsstellen erscheine daher als Annex der jeweiligen Veranstaltungen und sei damit lediglich von untergeordneter Bedeutung.
Hiergegen wendet sich die Klägerin mit der am 27. November 2017 eingegangenen Klage. Zeitgleich hat sie zum Geschäftszeichen VG 4 L 529.17 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hält die drei Sonntagsöffnungen für rechtswidrig und führt zur Begründung im Wesentlichen aus: Dem Schutz von Sonn- und Feiertagen komme verfassungsrechtlich ein hoher Stellenwert zu. Ausnahmen hiervon dürften allein im Interesse der Verwirklichung des Schutzzweckes von Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) oder anderer verfassungsrechtlich geschützter Güter gemacht werden. Der Kernbereich der Sonntagsruhe dürfe hierdurch jedoch nicht gefährdet werden. Das Einkaufen selbst diene nicht der seelischen Erhebung und sei damit nicht zur Verwirklichung des Zwecks der Sonn- und Feiertagsruhe erforderlich. Durch Ausnahmen dürfe der Kernbereich nicht gefährdet werden. Ausnahmen müssten daher für die Öffentlichkeit erkennbar sein und dürften nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Rein wirtschaftliche Interessen der Händler oder ein allgemeines Einkaufsinteresse könnten eine Ausnahme nicht rechtfertigen. Je weiter die sonstigen Öffnungsmöglichkeiten seien, umso geringer sei das Bedürfnis, zusätzliche Öffnungszeiten an geschützten Tagen festzusetzen. Eine Sonntagsöffnung mit uneingeschränktem Warenangebot aus Anlass einer Veranstaltung (Markt) sei nur zulässig, wenn die Veranstaltung selbst für den Sonntag prägend sei. Die Sonntagsöffnung dürfe also den gesamten Umständen nach lediglich als Annex zur Anlassveranstaltung wahrgenommen werden. Eine prägende Wirkung setze regelmäßig voraus, dass die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung mehr Besucher anziehen würde als die alleinige Sonntagsöffnung. Eine prägende Wirkung könne auch nur dann angenommen werden, wenn ein enger räumlicher Bezug zwischen Veranstaltung und geöffneten Geschäften bestehe, die Öffnung also auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung begrenzt bleibe. Sei die Verkaufsfläche der Geschäfte, die geöffnet hätten, ungleich größer als die Fläche des Marktes, der Anlass für die Sonntagsöffnung sei, spreche schon dies gegen die prägende Wirkung des Marktes. Gleiches gelte für die räumliche Reichweite der Ausnahmeregelung im Verhältnis zum räumlichen Ausmaß der Anlassveranstaltung. Ein Bezug zwischen der Anlassveranstaltung und der Sonntagsöffnung könne dadurch hergestellt sein, dass die Öffnung auf bestimmte Handelszweige beschränkt werde.
Unter Berücksichtigung dieser Voraussetzungen liege kein öffentliches Interesse für die drei festgesetzten Sonntagsöffnungen vor. Zwar fänden die genannten Veranstaltungen eigenständig von der Sonntagsöffnung statt. Sie könnten daher grundsätzlich Anlässe für Sonntagsöffnungen bilden. Allerdings seien die Anlässe nicht in allen von der Freigabe erfassten Bereichen als prägend wahrzunehmen und daher nicht im gesamten Stadtgebiet bloßer Annex der Anlassveranstaltung. Nach der Rechtsprechung müsse die Veranstaltung aber bei einer Freigabe der Sonntagsöffnung prägend für das gesamte Stadtgebiet sein. Eine Veranstaltung, die ausschließlich in einem abgrenzbaren Bereich stattfinde, erfülle mithin in größeren Gemeinden diese Voraussetzung nicht. In weiter entfernt vom Veranstaltungsort liegenden Gebieten der Stadt werde die Veranstaltung jeweils gar nicht wahrgenommen. Dies gelte etwa für die jeweils weit entfernten Einkaufszentren in Marzahn, Reinickendorf, Hohenschönhausen oder Spandau. So liege etwa das Allee-Center in Hohenschönhausen 20 Kilometer vom Messegelände entfernt, und auch der Potsdamer Platz sei hiervon immerhin noch zwölf Kilometer entfernt. Eine prägende Wirkung der Veranstaltungen in diesem Bereich sei daher ausgeschlossen. Die prägende Wirkung setze zusätzlich voraus, dass die Veranstaltung in den von der Öffnung erfassten Bereichen mehr Besucher anziehen müsse als die alleinige Sonntagsöffnung. So lasse sich den vorgelegten Zahlen entnehmen, dass an normalen Samstagen in den sieben bekanntesten Einkaufsstraßen Berlins innerhalb von sieben Öffnungsstunden 280.000 Besucher in die Geschäfte kämen. In der „Mall of Berlin“ am Leipziger Platz und in den Arkaden am Potsdamer Platz würden an gewöhnlichen Samstagen mehr als 200.000 Besucher gezählt. Hinzu kämen die zahlreichen Kunden in vielen dezentralen Einzelhandelsstandorten. Für das gesamte Stadtgebiet sei daher in sieben Stunden der Öffnung von etwa 600.000 Kunden auszugehen. Demgegenüber kämen zur Grünen Woche an insgesamt zehn Tagen 380.000 Besucher. Das bedeute einen Schnitt von etwa 40.000 Besucher täglich. Hinzu kämen die etwa 10.000 Besucher des Sechstagerennens. Berücksichtige man also alle Besucher beider Veranstaltungen an dem betreffenden Sonntag, könne mit etwa 52.000 Besuchern gerechnet werden. Die Kundenzahlen in den Berliner Geschäften machten zusammengenommen mehr als das Zehnfache aus. Dies spreche gegen eine prägende Wirkung der Internationalen Grünen Woche und des Sechstagerennens. Noch gravierender seien die Zahlenverhältnisse bei den anderen Veranstaltungen. Bei 19.000 Fachbesuchern über den gesamten Zeitraum der Berlinale in Berlin und übrigen 100.000 Besuchern, die sich gleichmäßig auf die Filmvorführungen und Veranstaltungen der einzelnen Festivaltage verteilten, könne am Sonntag mit maximal 30.000 Veranstaltungsbesuchern gerechnet werden. Bei den Veranstaltungsbesuchern müsse zudem davon ausgegangen werden, dass etwa drei Viertel von ihnen aus Berlin stammten. Bei der ITB seien allenfalls 32.000 Sonntagsbesucher zu erwarten. In beiden Fällen übersteige die Kundenzahl mithin die Zahl der Veranstaltungsbesucher etwa um das Zwanzigfache. Im Übrigen betrage die gesamte Berliner Einzelhandelsfläche etwa 4.347.000 qm. Das Messegelände weise demgegenüber eine Ausstellungsfläche von 160.000 qm auf. Damit bestehe zwischen Verkaufs- und Veranstaltungsfläche ein grobes Missverhältnis, das es ausschließe, von einer prägenden Wirkung der Veranstaltung auszugehen. Ein Bezug zwischen Anlassveranstaltung und Öffnung könne zwar möglicherweise durch eine Beschränkung der Öffnung auf bestimmte Handelszweige erreicht werden; die beabsichtigte Ladenöffnung an den Sonntagen betreffe aber alle Warenbereiche und sei einschränkungslos.
Der Beklagte habe sein Ermessen auch fehlerhaft ausgeübt. Weder habe er eine Prognose bezüglich der prägenden Wirkung erstellt noch sonstige Öffnungszeiten in seine Überlegung mit eingestellt. Die Prognose setze voraus, dass im Vorfeld ermittelt werde, wie viele Besucher durch den eigentlichen Anlass in den konkreten Bereichen angezogen würden. Die Tatsachen könnten etwa durch Befragungen bei vorangegangenen Anlässen ermittelt werden. Die Zahl der Besucher, die ausschließlich wegen des Anlasses kämen, müsse dann ins Verhältnis zu den prognostizierten Besuchern gesetzt werden, die ausschließlich wegen der Öffnung am Sonntag kämen. Auch müsse geprüft werden, ob eine räumliche Beschränkung der Öffnung angezeigt sein könnte. Daran fehle es hier völlig. Die Prognose sei auch deshalb nicht seriös, weil der Beklagte von den Besucherzahlen der Gesamtveranstaltungen ausgehe, ohne die Zahl auf einzelne Tage zu verteilen bzw. zu prognostizieren, wie viele von ihnen am Sonntag erwartet würden. Zudem gingen die Zahlen etwa über die Besucher der Berlinale weit auseinander: Während der Veranstalter selbst mit etwa 100.000 Besuchern insgesamt rechne, gehe der Beklagte von dem Fünffachen aus. Eine stadtweite Prägung lasse sich aber nicht mit der überregionalen Bedeutung der Veranstaltung begründen. Schließlich sei bei einer Gewichtung zu berücksichtigen, dass mit Blick auf die Freigabe der übrigen Ladenöffnungszeiten an den sonstigen Tagen bereits hinreichende Einkaufsmöglichkeiten bestünden. Den möglicherweise auftretenden Versorgungsinteressen der Besucher trügen bereits die sonstigen Ausnahmen für Öffnungen an Sonntagen Rechnung. So könne etwa Tourismusbedarf rund um die Uhr gedeckt werden, und auch die Versorgung der Besucher von Veranstaltungen sei durch das Ladenöffnungsgesetz im gleichen Zeitraum abgedeckt.
Die Rechtsprechung zu den landesrechtlichen Regelungen anderer Bundesländer könne auch dann übertragen werden, wenn diese keine dem öffentlichen Interesse des Berliner Ladenöffnungsgesetzes entsprechende Regelungen aufwiesen. Jedenfalls aber müsse sich die streitige Verfügung an jenen Voraussetzungen messen lassen, wenn – wie hier – konkrete Veranstaltungen rechtfertigende Anlässe für Sonntagsöffnungen seien.
Die drei mit der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung festgesetzten Sonntagsöffnungen haben stattgefunden, nachdem das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg den stattgebenden Beschluss der Kammer vom 17. Dezember 2017 – VG 4 L 529.17 – geändert und den Eilantrag der Klägerin mit der Begründung zurückgewiesen hat, das Bundesverfassungsgericht habe das Schutzkonzept des Berliner Gesetzgebers unbeanstandet gelassen, weswegen davon abweichende Gerichtsentscheidungen zu anlassbezogenen Sonntagsöffnungen nach den Ladenschlussgesetzen anderer Bundesländer auf die Rechtslage in Berlin nicht übertragbar seien (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 –).
Die Klägerin beantragt
festzustellen, dass die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 17. November 2017 über das Offenhalten von Verkaufsstellen an zusätzlichen Sonntagen für das erste Halbjahr 2018 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor: Die formell rechtmäßig ergangene Verfügung genüge den gesetzlichen und höherrangigen Anforderungen. Das Bundesverfassungsgericht habe das vom Berliner Gesetzgeber verfolgte Konzept einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen bei einer jährlichen Höchstzahl von acht freigabefähigen Sonn- und Feiertagen in Anbetracht eines dem Gesetzgeber zukommenden weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraumes für den Sonn- und Feiertagsschutz für verfassungsgemäß gehalten. In seiner Entscheidung über das Berliner Ladenöffnungsgesetz habe das Bundesverfassungsgericht mit bindender Wirkung für die Verwaltungsgerichtsbarkeit festgestellt, dass Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes hätten, Ausnahmen vom Sonntagsschutz tragen könnten. Dabei habe das Bundesverfassungsgericht den Begriff des „öffentlichen Interesses“ im Sinne des Berliner Ladenöffnungsgesetzes verbindlich konkretisiert. Weitergehende Anforderungen aus dem Grundgesetz seien danach nicht zu stellen. Die Rechtsprechung zu Ladenöffnungsgesetzen anderer Bundesländer sei nicht übertragbar.
Die aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts abzuleitenden Maßgaben für eine Sonntagsöffnung in Berlin seien in der streitigen Verfügung rechtsfehlerfrei umgesetzt worden. Sowohl die Internationale Grüne Woche als auch die Berlinale und die Internationale Tourismus-Börse seien bedeutende Veranstaltungen. Eine isolierte Betrachtung des Sechstagerennens sei dagegen nicht statthaft, da eine kumulierte Betrachtung geboten sei. Die Bedeutung bemesse sich nicht alleine nach den auswärtigen Teilnehmern oder Besuchern. Es handele sich ferner um berlinweit prägende Veranstaltungen. Dies werde dadurch belegt, dass die Gäste dieser Veranstaltungen über das gesamte Stadtgebiet verteilt untergebracht würden. Es sei auch anzunehmen, dass zahlreiche Messebesucher die Anreise auch dafür nutzten, weitere Tage in Berlin für rein touristische Zwecke zu nutzen. Auf einen konkreten Nachweis dieser Auswirkungen auf das gesamte Stadtgebiet komme es im Übrigen nicht an, weil das Bundesverfassungsgericht das gesetzgeberische Konzept einer landesweiten Öffnung gebilligt habe. Für eine „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ sei darauf abzustellen, ob die Veranstaltung auch außerhalb des eigentlichen Veranstaltungsortes wahrnehmbar sei. Irrelevant sei hingegen, ob bei mehrtägigen Veranstaltungen am jeweils für die Öffnung vorgesehenen Sonntag ein Versorgungsbedürfnis für die Veranstaltungsbesucher bestehe. Verfassungsrechtliche Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag sei allein, dass das Regel-Ausnahme-Verhältnis gewahrt sei, die sonntägliche Ladenöffnung also bei kumulativer Betrachtung sämtlicher verkaufsoffener Sonntage die Ausnahme sei. Zwar bedürfe es für seine solche Öffnung eines ausreichenden Sachgrundes, doch ein Abweichen hiervon solle gerade zulässig sein, solange ein ausreichender Mindestschutz gewährleistet bleibe. Hierfür genügten nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben“. Wolle man die zu § 14 (Bundes-) Ladenschlussgesetz entwickelten Maßgaben für die prägende Wirkung einer Anlassveranstaltung auch hier voraussetzen, so könnten die gesetzlich vorgesehenen acht verkaufsoffenen Sonntage nicht realisiert werden, obwohl sie in dieser Anzahl vom Bundesverfassungsgericht als mit der Verfassung für vereinbar angesehen worden seien. Insbesondere sei eine Sonntagsöffnung zur Internationalen Grünen Woche bereits seit dem Jahre 2007 erfolgt. Dies sei dem Bundesverfassungsgericht bekannt gewesen, als es im Jahre 2009 das Berliner Schutzkonzept gebilligt und zu dieser Verwaltungspraxis gleichwohl nicht kritisch Stellung bezogen habe.
Der Mindestschutz der Sonn- und Feiertagsruhe sei durch ein gesetzliches Schutzkonzept garantiert. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis werde vom Gesetz gewahrt. Dies werde zum einen durch die zahlenmäßige Begrenzung der allenfalls zulässigen verkaufsoffenen Sonntage auf jährlich acht gewährleistet. Anders als andere landesrechtliche Regelungen habe der Berliner Gesetzgeber Sonntagsöffnungen ausdrücklich nicht an einen bestimmten Anlass angeknüpft, sondern die Festsetzung von dem Vorliegen eines öffentlichen Interesses abhängig gemacht, was es ermögliche, umfassend sämtliche öffentlichen Belange zu berücksichtigen. Gerade im Land Berlin sei zu berücksichtigen, dass Auswirkungen großer Veranstaltungen nicht allein auf einzelne Bezirke festzustellen sein. Vielmehr verteilten sich bei mehrtägigen Veranstaltungen die Gäste auf alle Stadtteile. Dort nähmen diese die Angebote des Beherbergungs- und Gaststättengewerbes in Anspruch. Eine dezentrale Versorgung der Gäste liege daher im besonderen öffentlichen Interesse, was durch berlinweite Sonntagsöffnungen weiter gefördert werde. Gerade auch das aktuelle Tourismuskonzept des Landes verfolge daher die Zielsetzung, die touristische Attraktivität auch der Außenbezirke zu steigern. Dies könne nur gelingen, wenn auch die weniger zentralen Bezirke in die verkaufsoffenen Sonntage einbezogen würden. Anderenfalls bestehe das Risiko, dass in zwölf Bezirken oder sogar 96 Ortsteilen hiervon an jedem Sonntag des Jahres regionale Ladenöffnungen möglich seien. Eine Beschränkung auf bestimmte Handelszweige würde notwendigerweise bestimmte Gruppen benachteiligen. Im Übrigen sei das Schutzkonzept des Ladenöffnungsgesetzes auch mit Blick auf die zeitliche Begrenzung der sonntäglichen Öffnungszeiten auf den Zeitraum von 13.00 bis 20.00 Uhr und auf ein gewichtiges öffentliches Interesse, welches vorliegen müsse, gebilligt worden. Ein solches öffentliches Interesse folge nach der Gesetzesbegründung aus Veranstaltungen und Ereignissen, die über die Stadt hinaus Bedeutung hätten und zahlreiche Touristen nach Berlin holten. Dies trage der besonderen Struktur Berlins Rechnung, wonach Besucher großer Messen und anderer Großveranstaltungen sich nicht auf einzelne Bezirke verteilten.
Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung halte diese Maßgaben ein. Die dabei vorgenommene Prognose sei gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Den ausgewählten Veranstaltungen komme jeweils eine herausragende Bedeutung zu. Die Internationale Grüne Woche hole nicht nur viele Besucher nach Berlin, sondern diene auch als wichtiges politisches und wirtschaftliches Forum. Die zahlreichen Begleitveranstaltungen fänden im Stadtgebiet verteilt statt und führten berlinweit zu einem aktiven Diskurs zu Fragen der Ernährung und der Landwirtschaft. Das Berliner Sechstagerennen repräsentiere die vielfältige Berliner Sportlandschaft. Insbesondere der Radsport habe in Berlin eine lange Tradition. Die Berlinale sei von überragender Bedeutung für die positive Entwicklung Berlins als Kultur- und Filmmetropole. Die Berlinale habe nicht nur aufgrund der zahlreichen Besucher und Aussteller starke direkte Effekte auf die Wirtschaftsleistung der Stadt. Vielmehr komme ihr eine zentrale Bedeutung dabei zu, Berlin als wichtigen Standort für die Produktion von Kino- und Fernsehserien zu etablieren. Anlässlich der Berline kämen nicht nur zahlreiche Stars der Filmbranche, sondern insbesondere auch wichtige Entscheidungsträger der Filmproduktion und –vermarktung, die sich dabei von den zahlreichen Vorzügen Berlins überzeugen könnten. Der Internationalen Tourismus-Börse komme als weltgrößtem Kongress der Reisebranche eine Schlüsselrolle im Bereich des Tourismus zu. Berlin erhalte dadurch die Möglichkeit, sich in diesem wichtigen Markt einem großen Fachpublikum präsentieren zu können.
Die Bedeutung der Veranstaltungen beziehe sich bereits aufgrund ihrer Größe auf das gesamte Stadtgebiet. Die Auswirkungen einer mehrtägigen internationalen Leitmesse beschränkten sich nämlich regelmäßig nicht auf einzelne Bereiche der Stadt. In einer dezentral organisierten Stadt wie Berlin sei das auch gar nicht möglich und vom Gesetzgeber nicht gewollt. Aufgrund ihrer jeweiligen Thematik komme den Veranstaltungen gesteigerte Bedeutung für die gesamte Stadt zu. Zudem zögen die Veranstaltungen zahlreiche (internationale) Besucher an.
Darüber hinaus diene die Festsetzung verkaufsoffener Sonntage während internationaler Großveranstaltungen der Repräsentation Berlins als moderner und weltoffener Stadt. Die Repräsentation Berlins als Hauptstadt genieße als Aufgabe des Bundes Verfassungsrang. Derartige Öffnungen könnten auch die Bedeutung Berlins als Kulturmetropole und als international beliebtes Reiseziel stärken. Sie ermöglichten es ihm, dem Beklagten, auch, auf die Stadtentwicklung und die Ausprägungen des Tourismus Einfluss zu nehmen, indem die Randbezirke die Möglichkeit erhielten, sich dem internationalen Publikum zu präsentieren. Nebenbei hätten die Öffnungen positive Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Berlin. Denn sie seien geeignet, den Einzelhandel zu stärken und dadurch langfristig die Versorgung der Bevölkerung auch außerhalb der zentralen Einkaufsstraßen zu sichern. Gleichzeitig erhielten der Einzelhandel und die lokale Wirtschaft die Gelegenheit, sich einem interessierten, internationalen Publikum zu präsentieren. Diese Gründe könnten sogar ohne konkreten Anlass eine beschränkte Zahl verkaufsoffener Sonntage rechtfertigen.
Die Entscheidung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Sie sei nach umfassender Ermittlung des Sachverhalts und gründlicher Abwägung der betroffenen Interessen erfolgt. Ein Ermessen über die räumliche oder sachliche Beschränkung der Ladenöffnung stehe der Behörde - anders als dies möglicherweise in anderen Ladenöffnungsgesetzen der Länder vorgesehen sei - nicht zu. Für eine solche Auslegung sei entgegen der Ansicht der Klägerin kein Raum. Es habe keiner Prognose zu den Besucherströmen bedurft. Die Auswahl der jeweiligen Anlässe habe sich auf herausragende Veranstaltungen beschränkt. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei gewahrt. Die gegenteilige Rechtsauffassung der Klägerin führe im Ergebnis dazu, dass die Festlegung verkaufsoffener Sonntage im Land Berlin in der Praxis ausgeschlossen sei. Dies entspreche aber nicht der Intention des Gesetzgebers oder der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Von einem Ausgleich der widerstreitenden Interessen könne dann nicht die Rede sein. Eine vollständige Abschaffung verkaufsoffener Sonntage müsse auf dem gesetzgeberischen Weg verfolgt werden. Die Anforderungen könnten auch nicht durch eine weitere verfassungskonforme Auslegung der Vorschriften verschärft werden, weil das Gesetz diesen Anforderungen bereits genüge.
Die von der Klägerin zitierten Entscheidungen aus der Rechtsprechung seien auf die Rechtslage in Berlin nicht übertragbar. Da das Berliner Ladenöffnungsgesetz an ein öffentliches Interesse anknüpfe, böten sich hier mehr Spielräume als in den übrigen landesrechtlichen Vorschriften. Die sogenannte „Annex-Rechtsprechung“ lasse sich hierauf nicht übertragen. Selbstverständlich könnten reine Alibiveranstaltungen eine Sonntagsöffnung nicht rechtfertigen. Zu berücksichtigen sei aber auch die spezielle Lage in Berlin. Diese habe sich klar im Berliner Gesetz manifestiert, welches das Bundesverfassungsgericht selbst gebilligt habe und daher nur von diesen verschärft werden könne. Insbesondere eine Berücksichtigung der weitgehenden Freigabe der Ladenöffnung im Übrigen sei nicht gesondert zu berücksichtigen gewesen, da dies beim gesetzgeberischen Schutzkonzept bereits berücksichtigt sei. Soweit andere Landesgesetze konkrete Veranstaltungen als rechtfertigenden Anlass für eine Sonntagsöffnung ansähen, lasse sich die hierzu ergangene Rechtsprechung auf die Berliner Situation nicht übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefter) Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Die Klägerin kann die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte geltend machen. Hierfür reicht es aus, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die – wie die Klägerin – im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 –, juris Rn. 5; Beschluss vom 30. August 2017 – OVG 1 S 45.17 –, juris Rn. 15 unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 17. Mai 2017 – BVerwG 8 CN 1.16 –, juris Rn. 10 ff. und vom 11. November 2015 – BVerwG 8 CN 2.14 –, juris Rn. 15 ff.). Das ursprünglich anhängig gemachte Begehren, die Allgemeinverfügung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an zusätzlichen Sonntagen für das erste Halbjahr 2018 aufzuheben, hat sich nach Klageerhebung erledigt, nachdem diese mit Ablauf der letzten darin verfügten Ladenöffnung keine Rechtswirkungen mehr entfaltet. An der nunmehr nur noch begehrten Feststellung, dass die Öffnungen rechtswidrig gewesen sind, hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 – BVerwG 8 CN 1.16 –, juris Rn. 13). Denn der Beklagte hat mit Allgemeinverfügung vom 7. November 2018 für das erste Halbjahr 2019 die Öffnung von Verkaufsstellen im Land Berlin am Sonntag, den 27. Januar 2019 zur Internationalen Grünen Woche, am Sonntag, den 17. Februar 2019 zur Berlinale und am Sonntag, den 10. März 2019, zur Internationalen Tourismusbörse festgelegt und es ist nichts dafür ersichtlich, dass er in den kommenden Jahren anders zu verfahren gedenkt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 – BVerwG 8 CN 1.17 –, juris Rn. 12).
Dem steht es nicht entgegen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen der Wiederholungsgefahr entfällt, wenn sich diese durch Erlass eines entsprechenden neuen Bescheides bereits verwirklicht hat. Dies folgt der Erwägung, dass ein Fortsetzungsfeststellungsurteil die bereits eingetretene Wiederholung der geltend gemachten Rechtsbeeinträchtigung nicht mehr verhindern könne (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019 – BVerwG 8 B 10.18 –, juris Rn. 9). Indes ist hiervon zur verfassungsrechtlich gebotenen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes eine Ausnahme zu machen, wenn es sich um einen Verwaltungsakt handelt, der sich typischerweise kurzfristig erledigt und dessen gerichtliche Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren bei Unzulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht möglich wäre. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – BVerwG 8 C 14.12 –, juris Rn. 32). So liegt der Fall hier. Denn die jeweils in Betracht kommenden Veranstaltungen, zu denen der Beklagte in der Vergangenheit regelmäßig Sonntagsöffnungen verfügt hat, wiederholen sich im Jahresrhythmus. Da das Fortsetzungsfeststellungsinteresse als Sachentscheidungsvoraussetzung im Zeitpunkt der jeweiligen mündlichen Verhandlung vorliegen muss (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013, a.a.O., Rn. 20), wäre anderenfalls bei üblichen gerichtlichen Verfahrenslaufzeiten jedenfalls der effektive Zugang zu den gesetzlich vorgesehenen Rechtsmitteln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019, a.a.O.) unzumutbar beschränkt.
II. Die Klage ist auch begründet. Denn die Allgemeinverfügung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an zusätzlichen Sonntagen für das erste Halbjahr 2018 ist rechtswidrig gewesen. Sie beruht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006 (GVBl. S. 1045), geändert durch das Erste Änderungsgesetz vom 16. November 2007 (GVBl. S. 580) und das Zweite Änderungsgesetz vom 13. Oktober 2010 (GVBl. S. 467). Danach legt die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr durch Allgemeinverfügung fest. Diese Voraussetzungen lagen hier nicht vor.
1. Die Norm ist anwendbar. Gegen sie bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Doch bedarf es wegen des weiten Tatbestandsmerkmals des öffentlichen Interesses einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung, um den durch Art. 140 des Grundgesetzes (GG) aufgenommenen Vorschrift des Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) zu genügen, wonach der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt bleiben.
a. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der objektivrechtliche Schutzauftrag, der in der Sonn- und Feiertagsgarantie begründet ist, auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. –, juris Rn. 149). Er sichert mit seinem Schutz eine wesentliche Grundlage für die Rekreationsmöglichkeiten des Menschen und zugleich für ein soziales Zusammenleben und ist damit auch Garant für die Wahrnehmung von Grundrechten, die der Persönlichkeitsentfaltung dienen (BVerfG, a.a.O., Rn. 139). Während die Arbeitszeit- und Arbeitsschutzregelungen jeweils für den Einzelnen Schutzwirkung entfalten, ist der zeitliche Gleichklang einer für alle Bereiche regelmäßigen Arbeitsruhe ein grundlegendes Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens. Das betrifft vor allem die Familien, insbesondere jene, in denen es mehrere Berufstätige gibt, aber auch gesellschaftliche Verbände, namentlich die Vereine in den unterschiedlichen Sparten (BVerfG, a.a.O., Rn. 145). Er konkretisiert inhaltlich die materiellen Vorgaben für die Ausgestaltung des grundrechtlich gebotenen Mindestschutzniveaus für die Sonn- und Feiertage durch den Gesetzgeber (BVerfG, a.a.O., Rn. 149). Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber, der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert. Grundsätzlich hat die typische „werktägliche Geschäftigkeit" an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren (BVerfG, a.a.O, Rn. 152).
Im Einzelnen gilt insoweit: Der Schutz der Sonn- und Feiertage wird in Art. 139 WRV als gesetzlicher Schutz beschrieben. Dies bedeutet, dass die Institution des Sonn- und Feiertags unmittelbar durch die Verfassung garantiert ist, die Art und das Ausmaß des Schutzes aber einer gesetzlichen Ausgestaltung bedürfen. Der Gesetzgeber darf in seinen Regelungen auch andere Belange als den Schutz der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zur Geltung bringen. Ihm ist deshalb ein Ausgleich zwischen Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV einerseits und Art. 12 Abs. 1, aber auch Art. 2 Abs. 1 GG anderseits aufgegeben (BVerfG, a.a.O., Rn. 153). Der Schutz des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV ist nicht auf einen religiösen oder weltanschaulichen Sinngehalt der Sonn- und Feiertage beschränkt. Umfasst ist zwar die Möglichkeit der Religionsausübung an Sonn- und Feiertagen. Die Regelung zielt in der säkularisierten Gesellschafts- und Staatsordnung aber auch auf die Verfolgung profaner Ziele wie die der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung. An den Sonn- und Feiertagen soll grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit, insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Geschützt ist damit der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages, dass es sich grundsätzlich um einen für alle verbindlichen Tag der Arbeitsruhe handelt. Die gemeinsame Gestaltung der Zeit der Arbeitsruhe und seelischen Erhebung, die in der sozialen Wirklichkeit seit jeher insbesondere auch im Freundeskreis, einem aktiven Vereinsleben und in der Familie stattfindet, ist insoweit nur dann planbar und möglich, wenn ein zeitlicher Gleichklang und Rhythmus, also eine Synchronität, sichergestellt ist. Auch insoweit kommt gerade dem Sonntag im Sieben-Tage-Rhythmus und auch dem jedenfalls regelhaft landesweiten Feiertagsgleichklang besondere Bedeutung zu. Diese gründet darin, dass die Bürger sich an Sonn- und Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und das tun können, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer persönlichen Ziele und als Ausgleich für den Alltag als wichtig ansehen. Die von Art. 139 WRV ebenfalls erfasste Möglichkeit seelischer Erhebung soll allen Menschen unbeschadet einer religiösen Bindung zuteilwerden (BVerfG, a.a.O., Rn. 154). Der Gesetzgeber kann bei dem Ausgleich gegenläufiger Schutzgüter im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale Wirklichkeit, insbesondere auf Änderungen im Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen. Allerdings führt der Schutz der Verwirklichung von Freizeitwünschen der Bürger insoweit zu einem Konflikt, als diese auf die Bereitstellung von Leistungen angewiesen sind, die den Arbeitseinsatz der Anbieter solcher Leistungen erfordern. Einfachrechtlich werden schon seit jeher an Sonn- und Feiertagen Arbeiten gestattet, die aus gesellschaftlichen oder technischen Gründen notwendig sind. Diese Arbeiten „trotz des Sonn- und Feiertags“ sind in Grenzen durchaus zulässig. Stets aber muss ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewahrt bleiben (BVerfG, a.a.O., Rn. 156). Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass gesetzliche Schutzkonzepte für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe erkennbar diese Tage als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben müssen. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Ladenöffnung bedeutet dies, dass die Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse") potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Dem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird und je weitergreifender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist (BVerfG, a.a.O., Rn. 157 f.).
Zu der hier in Rede stehenden Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG - seinerzeit in der Fassung des Gesetzes vom 14. November 2006 folgenden Inhalts: „Die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung kann im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen" hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u.a., a.a.O., Rn. 179 ff.) ausgeführt:
„bb) Die Regelung, wonach die Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier (weiteren) Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen kann (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG), ist mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV jedenfalls bei einschränkender Auslegung vereinbar.
(1) Hinsichtlich der Zahl von vier Tagen lässt sich gegen die Regelung im Blick auf die Gesamtzahl von regelhaft 52 Sonntagen im Jahr und von insgesamt neun je nicht zwingend auf einen Sonntag fallenden weiteren Feiertagen nichts erinnern, zumal bestimmte Feiertage von dieser Öffnungsmöglichkeit ausgenommen sind (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG). Da die Freigabe durch Allgemeinverfügung erfolgt, bedarf es einer Verwaltungsentscheidung, die die Möglichkeit eröffnet, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter konkret in eine Abwägung einzubeziehen.
(2) Bedenken begegnet indessen die weite, allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung: Erforderlich ist lediglich, dass die ausnahmsweise Öffnung "im öffentlichen Interesse" liegt. Dabei handelt es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der es bei einem allein am Wortlaut orientierten Verständnis ermöglicht, jedes noch so geringe öffentliche Interesse genügen zu lassen. Hier ist eine der Wertung des Art. 139 WRV genügende Auslegung geboten. Danach ist ein öffentliches Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertigt. Dazu genügen das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche "Shopping-Interesse" auf der Kundenseite nicht.
Der Begriff des "öffentlichen Interesses" soll der Gesetzesbegründung zufolge für "besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen" zusätzliche Öffnungszeiten zulassen. Dabei soll es um "große Veranstaltungen" gehen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen. Damit sind Veranstaltungen und Ereignisse gemeint, die auch "über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen" (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 13). Auf diese Weise wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lässt. Für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen werden nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen können.“
b. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese verfassungsrechtlichen Maßstäbe – wenngleich nicht bezogen auf das Berliner Landesrecht – in nunmehr ständiger Rechtsprechung im Hinblick auf den Sachgrund konkretisiert, dessen es für die Einschränkung des Sonn- und Feiertagsschutzes im Falle der Ladenöffnung bedarf. Danach ist das einfache Recht zur Gewährleistung des Schutzauftrages der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV einschränkend dahin auszulegen, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden. Darüber hinaus muss die Veranstaltung, aus deren Anlass eine Ladenöffnung verfügt wird, um dem Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung zu entsprechen, gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Eine geringe prägende Wirkung entfaltet die Ladenöffnung dann, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Nur auf diese Weise ist dem verfassungsrechtlich gebotenen Regel-Ausnahme-Gebot hinreichend Rücksicht getragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 19; Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 21; Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 23 ff.; Beschluss vom 18. Dezember 1989 – BVerwG 1 B 153.89 –, juris Rn. 5). Die hierbei zugrunde zu legenden Besucherströme sind durch eine Prognose zu ermitteln (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 25). Gleichzeitig kann eine geringe prägende Wirkung der Ladenöffnung gegenüber einer Veranstaltung nur angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf deren räumliches Umfeld begrenzt wird, wobei der mögliche räumliche Bereich abhängig von der Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung ist (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 20; Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 24 f.).
2. Nach diesem Maßstab waren die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG für keinen der drei Sonntage, die die Senatsverwaltung für das erste Halbjahr 2018 als verkaufsoffen festgesetzt hat, erfüllt. Zwar entsprachen die Öffnungen insoweit der Vorschrift, als sie sich auf nicht unmittelbar aufeinanderfolgende Sonntage jeweils in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr bezogen. Doch fehlte es an einem öffentlichen Interesse im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG deswegen, weil die jeweilige Öffnung im vorliegenden Fall nicht von einem verfassungsrechtlich gebotenen hinreichenden Sachgrund getragen war.
a. Ein solches öffentliches Interesse ist für die Kammer zunächst nicht unter dem Gesichtspunkt erkennbar, dass der Beklagte jeweils eine Großveranstaltung – in einem Fall im Zusammenspiel mit einer weiteren Veranstaltung – zum Anlass für die jeweilige Sonntagsöffnung genommen hat.
Der Gesetzgeber wollte nach der Gesetzesbegründung beim Erlass der Vorschrift des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG die Regelungen der §§ 14 und 23 des (Bundes-) Ladenschlussgesetzes – LSchlG – übernehmen (AH-Drs. 16/0015 vom 24. Oktober 2006, S. 13). Nach § 14 LSchlG durfte die Öffnung von Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen und ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen erfolgen. Gemäß § 23 LSchlG konnten die obersten Landesbehörden in Einzelfällen befristete Ausnahmen von den Vorschriften der §§ 3 bis 15 und 19 bis 21 LSchlG bewilligen, wenn die Ausnahmen im öffentlichen Interesse dringend nötig wurden. Für das öffentliche Interesse im Sinne von § 23 LSchlG bestand allerdings weitgehend Einigkeit darin, dass es zu bejahen war, wenn allgemeine Bedürfnis- Versorgungs- oder Verwertungsgesichtspunkte der Verbraucher oder bestimmter Gruppen eine Ausnahme von den allgemeinen Ladenschlusszeiten nahelegten, nicht jedoch beim Offenhalten zur Arbeitsplatzbeschaffung, der Belebung des Umsatzes notleidender Branchen, der Förderung strukturschwacher Gebiete oder der allgemeinen Förderung des Fremdenverkehrs (vgl. Stober, Ladenschlussgesetz, Kommentar, 4. Aufl. 2000, § 23 Rn. 23 f. m.w.N.; Neumann, Ladenschlussrecht, 5. Aufl. 2008, § 23 Tz. 2; Zmarzlik/Roggendorff, Ladenschlußgesetz, 2. Aufl. 1997, § 23 Rn. 4 m.w.N.; Anzinger, Das neue Ladenschlußrecht, 1996, § 23 Rn. 138 ff. m.w.N.). Eine Übertragbarkeit dieses Verständnisses auf § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG begegnet indes wegen der abweichenden systematischen Stellung der Vorschrift Bedenken.
Bei Erlass der Vorschrift des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG hatte der Gesetzgeber die Vorstellung, dass für besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und der Touristen die Möglichkeit eröffnet werden solle, zusätzlich Öffnungszeiten zuzulassen. Dabei könne es sich etwa um große Veranstaltungen handeln, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machten. Diese Veranstaltungen und Ereignisse sollten auch über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen (AH-Drs. 16/0015 vom 24. Oktober 2006, S. 13). Das Bundesverfassungsgericht hat diese Erwägungen aufgegriffen und dahin verstanden, dass auf diese Weise dem Umstand Rechnung getragen werde, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lasse. Es hat daraus geschlossen, dass für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen könnten (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 182). Dem wollte der Berliner Gesetzgeber bei der Änderung der Vorschrift im Jahre 2010 entsprechen (vgl. AH-Drs. 16/3383 vom 8. Juli 2010, S. 5). Vor diesem Hintergrund sieht die Kammer – entgegen der nicht im Einzelnen begründeten Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (vgl. Beschlüsse vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 –, juris Rn. 21, und vom 26. September 2018 – OVG 1 S 100.18 –, juris Rn. 26) – nur bei solchen Veranstaltungen eine Bedeutung für Berlin als Ganzes und damit ein öffentliches Interesse im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG, die auch insoweit die Maßgaben der sogenannten „Anlass“-Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. oben 1. b.) erfüllen. Das war jedoch vorliegend nicht der Fall.
aa. Denn der Beklagte hat bereits keine belastbare Prognose angestellt, der sich entnehmen ließe, dass die landesweite Öffnung von Verkaufsstellen am jeweiligen Sonntag hinter der jeweiligen Veranstaltung, „zu der“ bzw. „zu denen“ nach dem Wortlaut der streitigen Allgemeinverfügung die Öffnungen festgesetzt wurden, in seiner Wirkung gleichsam als Annex zurücktrat. Die Senatsverwaltung hat nach Maßgabe des Verwaltungsvorgangs nicht ermittelt, wie viele Personen als Besucher der jeweiligen Veranstaltung und wie viele allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen zu erwarten waren. Zwar unterliegt die dabei anzustellende Prognose – anders als die Gewichtung des Sachgrundes und die Frage der Prägung der Ladenöffnung und die Abwägung zwischen Sachgrund und dem durch die Ladenöffnung betroffenen Schutzgut des Sonn- und Feiertagsschutzes (BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 17) – nicht voller gerichtlicher Kontrolle. Gerichtlich überprüfbar ist indes, ob die Prognose nach einer geeigneten Methode durchgeführt, der ihr zugrunde liegende Sachverhalt zutreffend ermittelt und das Ergebnis einleuchtend begründet wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. April 2012 – BVerwG 4 C 8.09 u.a. –, juris Rn. 59). Daran fehlt es hier.
Zwar begegnet es keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Senatsverwaltung angenommen hat, für die Internationale Grüne Woche würden 400.00 Besucher, für das Sechstagerennen 60.000 Besucher und für die Internationale Tourismus-Börse 180.000 Besucher erwartet. Dass die Senatsverwaltung allerdings angenommen hat, die Berlinale ziehe jedes Jahr über 500.000 Besucher, Veranstalter, Darsteller und Journalisten in die Bundeshauptstadt, ist für die Kammer nicht nachzuvollziehen. Denn die Senatsverwaltung leitet dies nach Maßgabe des Verwaltungsvorgangs aus der Angabe ab, bei der Berlinale 2017 habe es 496.471 Kinobesuche gegeben. Dies lässt allerdings auf die Anzahl der Besucher nicht mit der erforderlichen Gewissheit schließen, denn dabei wird offenbar die Annahme zugrunde gelegt, dass die Anzahl der Kinobesuche der Anzahl der Kinobesucher entspricht. Es ist aber weder plausibel noch gibt es Anhaltspunkte dafür, dass jeder Besucher der Berlinale während der gesamten Veranstaltungsdauer nur eine Kinovorstellung besucht.
Auch die Ermittlung der „Kaufinteressierten“, mit der wohl diejenigen gemeint sein sollen, die allein wegen der Ladenöffnung zu erwarten sind, ist nicht beanstandungsfrei. Denn die Senatsverwaltung hat hierfür die Angabe des Handelsverbandes Berlin-Brandenburg über eine ermittelte Kundenfrequenz an Wochentagen von Montag bis Samstag in Höhe von 231.542 Personen und am Sonntag in Höhe von 20.255 Personen verwertet. Sie hat aus beiden Werten den prozentualen Anteil sonntäglichen Kundenfrequenz an dem für die gesamte Woche gebildeten Wert von 251.797 in Höhe von 8,04 Prozent ermittelt und diesen Prozentsatz auf die für die jeweilige Veranstaltung prognostizierte Besucheranzahl angewendet. Für den 28. Januar 2018, der zur Internationalen Grünen Woche sowie dem Sechstagerennen als verkaufsoffen festgesetzt wurde, führte dies bei einer Gesamtbesucherzahl von 460.000 Personen, von der ein Anteil in Höhe von 8,04 Prozent ermittelt wurde, entsprechend zu 37.003 „Kaufinteressierten“. Daraus hat die Senatsverwaltung den Schluss gezogen, dass die Anzahl der übrigen Veranstaltungsbesucher (460.000 – 37.003 = 422.997 Personen) die der „Kaufinteressierten“ deutlich übersteige. Entsprechend ist sie bei der Berechnung für die beiden anderen Sonntage verfahren.
Für die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblichen Besucherzahlen ist damit indes nichts gesagt. Denn die Senatsverwaltung legt der Berechnung die Besucherzahlen auch für Veranstaltungstage zugrunde, die den streitigen Sonntag gar nicht betreffen. Sie trifft überdies keine nachvollziehbare Ermittlung zur Anzahl der Personen, die allein wegen der Ladenöffnung zu erwarten waren. Denn die Annahme, dass dies lediglich ein Anteil der erwarteten Veranstaltungsbesucher sein könne, ist offensichtlich unzutreffend und verfehlt den anzulegenden Prognosemaßstab ebenso wie die Annahme, dass dieser Anteil mit der Anzahl der übrigen Veranstaltungsbesucher ins Verhältnis zu setzen sei. Die Senatsverwaltung hätte ermitteln müssen, wie viele Personen am jeweiligen Sonntag im Umfang der Ladenöffnung, also berlinweit, allein wegen der Öffnung zu erwarten waren und dies ins Verhältnis zur Anzahl der an diesem Tag zu erwartenden Veranstaltungsbesucher setzen müssen.
bb. Eine geringe prägende Wirkung der verfügten Ladenöffnungen im Verhältnis zur jeweiligen Veranstaltung – unter Berücksichtigung ihrer Ausstrahlungswirkung – lässt sich auch nicht im Hinblick auf die räumliche Ausdehnung feststellen. Weder bei der Internationalen Grünen Woche, dem Sechstagerennen und der Internationalen Tourismus-Börse, die im Wesentlichen an einem zentralen Veranstaltungsort stattfinden, noch bei der Berlinale, die im Wesentlichen in Gestalt von Kinovorführungen in einer Vielzahl von Lichtspielhäusern stattfindet, die sich weitgehend auf die Bezirke Mitte, Charlottenburg-Wilmersdorf und Friedrichshain-Kreuzberg konzentrieren, ist ein konkreter räumlicher Bezug erkennbar, bei dem die verfügte Ladenöffnung hinter die an jenem Sonntag stattfindenden Einzelveranstaltungen zurücktrat. Dies drängt sich auch nicht auf, da sich die jeweils verfügte Ladenöffnung auf das gesamte Gebiet Berlins bezieht, das eine Fläche von 891 km2 ausmacht, von der freilich Landwirtschafts-, Wasser- und Waldflächen usw. abzuziehen sind. Doch das konkrete räumliche Verhältnis von jeweiliger Veranstaltung und Bereich der Ladenöffnung hat der Beklagte nicht näher untersucht. Insbesondere lässt sich für die Veranstaltung mit der höchsten „Streuung“, der Berlinale, dem Verwaltungsvorgang keinerlei Ermittlung entnehmen, wo und welche Einzelveranstaltungen für den darauf bezogenen Sonntag geplant waren. Die Begründung der Allgemeinverfügung stellt denn auch wesentlich darauf ab, die jeweilige Veranstaltung genieße berlinweite Aufmerksamkeit, zudem sei der Besucherstrom insbesondere in Bezug auf die Unterbringung nicht auf einen einzelnen Stadtbezirk begrenzt. Während der erste Begründungsstrang bis zuletzt eine unbelegte Behauptung geblieben ist, vermag der zweite schon angesichts der im Termin zur mündlichen Verhandlung erörterten Übernachtungszahlen nicht zu überzeugen. Denn von den insgesamt rund 32,9 Mio. Übernachtungen von Berlinbesuchern im Jahre 2018 entfielen 24,7 Mio. – entsprechend 75 % – auf die Bezirke Mitte, Charlottenburg-Wilmersdorf und Friedrichshain-Kreuzberg, die mit insgesamt rund 124,4 km2 nur etwa 14 % der Gesamtfläche Berlins ausmachen.
Es spricht im Übrigen einiges dafür, dass der Gesetzgeber selbst nicht davon ausgegangen ist, dass Veranstaltungen wie die Internationale Grüne Woche eine Ausstrahlungswirkung auf das gesamte Stadtgebiet besitzen. Denn in der Begründung heißt es zu der gemäß § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG im Einzelfall aus Anlass von Firmenjubiläen usw. möglichen Festlegung von verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen (AH-Drs. 16/0015, a.a.O.):
„Durch Absatz 2 erhalten Geschäftsinhaberinnen und Geschäftsinhaber das Recht, zwei verkaufsoffene Sonn- oder Feiertage eigenständig festzulegen, wenn besondere Ereignisse, wie z.B. Geschäftsjubiläen oder Straßenfeste, eine Geschäftsöffnung rechtfertigen. Damit wird dem bisherigen Vorwurf an den Senat entgegengetreten, dass die Anlässe für die vier ausgewählten Sonn- oder Feiertage, die früher durch Rechtsverordnung zugelassen wurden, nicht für alle Berliner Verkaufsstellen auch wirtschaftliche Erfolge gebracht haben. Berlin ist zu groß, als dass beispielsweise die Grüne Woche zusätzliche Kundinnen und Kunden in Verkaufsstellen in Marzahn bringen würde.“
b. Eine andere, für den Beklagten günstigere Beurteilung folgt nicht aus seinem Vortrag, dass das öffentliche Interesse an den streitigen Ladenöffnungen während internationaler Großveranstaltungen auch in der Repräsentation Berlins als moderner und weltoffener Stadt, der Repräsentation als Hauptstadt, der Stärkung der Bedeutung Berlins als Kulturmetropole und international beliebtes Reiseziel, zur Stärkung der Randbezirke für den Tourismus sowie in der Stärkung des Einzelhandels bestehe, und dass dies Gründe seien, die auch ohne konkreten Anlass eine beschränkte Zahl verkaufsoffener Sonntage rechtfertigen könnten. Soweit es sich um Gründe handelt, die gerade an eine Sonntagsöffnung zu einer Großveranstaltung anknüpfen, müssen sie sich an den denselben Voraussetzungen wie diese messen lassen. Dass die Senatsverwaltung bei dem Erlass der streitigen Allgemeinverfügung diese Gründe anders eingeordnet hat, ist nicht ersichtlich. Denn in deren Begründung heißt es nach Darstellung der gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung:
„Vor diesem Hintergrund werden die nachfolgenden Veranstaltungen betrachtet und im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Sonntagsschutz und des entsprechenden Sachgrundes bewertet.“
Jedoch käme den genannten Gründen hier auch als eigenständige Sachgründe keine derart gewichtige Bedeutung zu, dass sie – ggf. im Zusammenspiel mit der jeweiligen Großveranstaltung – die verfügte Ladenöffnung rechtfertigen könnten. Dem Verweis des Beklagten auf die Metropolenfunktion Berlins und auf die Steigerung der Attraktivität der Stadt sind bereits das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 175) und das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 21) nicht gefolgt. Dieser Auffassung hat sich die Kammer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes angeschlossen (Beschluss vom 27. Dezember 2017, a.a.O. Rn. 42) und hält daran auch im Hauptsacheverfahren fest. Nichts anderes besagt die Stärkung des Einzelhandels oder der Randbezirke. Was die Stärkung der Bedeutung Berlins als Kulturmetropole und international beliebtes Reiseziel sowie die Verhinderung einer Verödung von Innenstadtbereichen anbelangt, so fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass der Beklagte eine auf den Einzelfall bezogene Abwägung vorgenommen hat, weshalb ein derartiges Interesse gerade bei den verfügten Sonntagsöffnungen den gebotenen Sonn- und Feiertagsschutz überwog. Denn die genannten Interessen dürften nach den Ausführungen des Beklagten stets bestehen. Ohne Abwägung im Einzelfall bleibt es indes eine pauschale Behauptung, die dem in § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG vorausgesetzten öffentlichen Interesse nicht das erforderliche Gewicht verleiht (vgl. in diesem Sinne OVG Münster, Beschluss vom 27. April 2018 – 4 B 571/18 – juris Rn. 40 ff.).
3. Die vom Beklagten gegen dieses Normverständnis der Kammer vorgetragenen Einwände greifen nicht durch.
a. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist es der Kammer nicht aus Gründen der Gewaltenteilung verwehrt, eine derartige einschränkende Auslegung vorzunehmen. Zwar darf sich der Richter nicht dem vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck des Gesetzes entziehen. Eine Interpretation, die als richterliche Rechtsfortbildung den klaren Wortlaut des Gesetzes hintanstellt, keinen Widerhall im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder stillschweigend gebilligt wird, greift unzulässig in die Kompetenzen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers ein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 1 BvR 918/10 –, juris Rn. 53). Diesen Grundsätzen widerspricht es indes nicht, wenn die Kammer das zweifellos auslegungsfähige Merkmal des öffentlichen Interesses im Sinne des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG nur durch solche Anlässe ausgefüllt sieht, die eine „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ nach den durch das Bundesverwaltungsgericht gebildeten Maßgaben besitzen. Der Begründung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes ist zu entnehmen, dass der Gesetzgeber selbst „besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen“ sowie „große Veranstaltungen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich“ machen, vor Augen hatte (AH Drs. 16/0015 vom 24. Oktober 2006, S. 13). Dem Beklagten kann daher nicht gefolgt werden, wenn er vorträgt, der Berliner Gesetzgeber habe sich mit der Fassung des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG bewusst von der Fassung des § 14 Abs. 1 (Bundes) LSchlG abgrenzen wollen, welche eine Sonntagsöffnung nur als Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen zulässt. Das mag für die tatbestandliche Eingrenzung eines Anlasses für die Sonn- und Feiertagsöffnung zutreffen, wenngleich ein Erfordernis hierfür angesichts des weiten Anwendungsbereichs der „ähnlichen Veranstaltungen“ im Sinne des § 14 Abs. 1 LadSchlG zweifelhaft erscheint (vgl. Stober, Ladenschlussgesetz, 4. Aufl. 2000, § 14 Rn. 10). Jedoch fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass der Gesetzgeber abschließend das – hier allein streitige – Niveau eines die Ladenöffnung rechtfertigenden Sachgrundes oder gar dessen Entbehrlichkeit regeln wollte bzw. dies durfte. Aus demselben Grund verfängt das Argument des Beklagten nicht, der Berliner Gesetzgeber habe in § 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG die Möglichkeit der Ladenöffnung explizit „aus Anlass besonderer Ereignisse“ zugelassen, woraus der Gegenschluss zu ziehen sei, dass es im Rahmen des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadSchlG eines Anlasses nicht bedürfe. Denn soweit damit ein Sachgrund für die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen betroffen ist, kann der Landesgesetzgeber dieses verfassungsrechtliche Gebot nicht durch einfaches Gesetz einschränken.
b. Anders als der Beklagte meint, scheitert eine Anwendbarkeit der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht an dem Umstand, dass ihr Fallgestaltungen mit abweichenden landesgesetzlichen Ausgestaltung der Ladenöffnung zugrunde lagen.
aa. Richtig ist zwar, dass sich die Bundesländer infolge der durch die Föderalismusreform übergegangenen Kompetenzen unterschiedliche landesrechtliche Regelungen für die Ladenöffnung gegeben haben. So sind etwa im Land Schleswig-Holstein (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten Vom 29. November 2006 – GVOBl. S. 243), im Freistaat Sachsen (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten im Freistaat Sachsen vom 1. Dezember 2010 – SächsGVBl. S. 338 –, zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 5. Dezember 2017 – SächsGVBl. S. 658, 659), im Land Sachsen-Anhalt (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten im Land Sachsen-Anhalt vom 22. November 2006 – GVBl. LSA 2006, S. 528 –, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Januar 2015 – GVBl. LSA S. 28, 31), im Freistaat Thüringen (vgl. § 10 Abs. 1 des Thüringer Ladenöffnungsgesetzes vom 24. November 2006 – GVBl. 2006, S. 541 – geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 2011 – GVBl. S. 540) und im Land Mecklenburg-Vorpommern (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 18. Juni 2007 – GVOBl. M-V 2007, S. 226) Sonntagsöffnungen aus besonderem Anlass zulässig.
Sonntagsöffnungen aus Anlass besonderer Ereignisse können im Land Brandenburg (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes vom 27. November 2006 – GVBl. I - 2006, S. 158 –, zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. April 2017 – GVBl. I - 2017, Nr. 8) und in der Freien und Hansestadt Hamburg (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 des Hamburgisches Gesetzes zur Regelung der Ladenöffnungszeiten vom 22. Dezember 2006 – HmbGVBl. 2006, S. 611 –, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2009 – HmbGVBl. S. 444, 449) verfügt werden.
Im Land Hessen (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Ladenöffnungsgesetzes vom 23. November 2006 – GVBl. S. 606, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2012 – GVBl. S. 622), in der Freien Hansestadt Bremen (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 des Bremischen Ladenschlussgesetzes vom 22. März 2007 – Brem.GBl. S. 221, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. März 2017 – BremGBl. S. 121) und im Land Baden-Württemberg (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg vom 14. Februar 2007 – GBl. Nr. 4, S. 135 –, zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. November 2017 – GBl. Nr. 24, S. 631) sind Sonntagsöffnungen aus Anlass von Märkten, Messen und ähnlichen Veranstaltungen (Bremen) bzw. aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen und ähnlichen Veranstaltungen (Baden-Württemberg) möglich; für den Freistaat Bayern gilt in Ermangelung einer eigenständigen landesrechtlichen Regelung gemäß Art. 125a Abs. 1 GG das (Bundes-) Gesetz über den Ladenschluss (neugefasst durch Bekanntmachung vom 2. Juni 2003 – BGBl. I, S. 744 –, zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. August 2015 – BGBl. I S. 1474 – LSchlG) fort, das von jeher aus Anlass von Märkten, Messen und ähnlichen Veranstaltungen Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen erlaubte.
Landesrechtliche Regelungen ohne besondere tatbestandliche Voraussetzungen für Sonntagsöffnungen finden sich schließlich im Land Niedersachsen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über Ladenöffnungs- und Verkaufszeiten vom 8. März 2007 – Nds. GVBl. S. 111 –, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Oktober 2011 – Nds. GVBl. S. 348), im Land Rheinland-Pfalz (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 des Ladenöffnungsgesetzes Rheinland Pfalz vom 21. November 2006 – GVBl. 2006 S. 351 –, zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Dezember 205 – GVBl. S. 461) sowie im Saarland (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes Nr. 1606 zur Regelung der Ladenöffnungszeiten vom 15. November 2006 – Amtsbl. 2006, S. 1974 –, zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Dezember 2017 – Amtbl. I S. 1014).
Das Land Berlin hatte ursprünglich als einziges Bundesland die Möglichkeit von Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen an das Merkmal eines öffentlichen Interesses geknüpft. Nunmehr hat auch das Land Nordrhein-Westfalen ebendieses Merkmal, verbunden mit Regelbeispielen, gesetzlich verankert (vgl. § 6 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Ladenöffnungszeiten vom 16. November 2006 – GV. NRW. S. 516 – in der Fassung des Gesetzes vom 22. März 2018 – GV. NRW. S. 172); zuvor hatte dort eine dem Landesrecht von Hessen, Baden-Württemberg von Bayern entsprechende Regelung gegolten.
bb. Doch bleibt es nach Überzeugung der Kammer trotz der Vielfalt der landesrechtlichen Regelungen bei den Maßgaben, die das Bundesverwaltungsgericht für die Zulässigkeit von Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen entwickelt hat. Zwar ist dem Beklagten zuzugeben, dass das Bundesverwaltungsgericht ursprünglich das (Bundes-) Ladenschlussgesetz dahin ausgelegt hat, dass „ähnliche Veranstaltungen“ im Sinne des § 14 Abs. 1 LSchlG nur solche sind, die einen „beträchtlichen Besucherstrom“ anziehen und aus diesem Grunde Anlass bieten, die Offenhaltung von Verkaufsstellen abweichend von § 3 Abs. 1 Nr. 1 LSchlG freizugeben. Dabei darf der Besucherstrom also nicht erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1989, a.a.O.). Auch die Weiterentwicklung dieser Rechtsprechung in dem Sinne, dass zur Wahrung einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung vorauszusetzen ist, dass nach einer anzustellenden Prognose der durch die Ladenöffnung zu erwartende Besucherstrom hinter demjenigen zurückbleiben muss, den das Anlassereignis für sich genommen voraussichtlich auslöst (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 24 f.), ist zum Tatbestandsmerkmal „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ im Sinne des in Bayern fortgeltenden § 14 Abs. 1 LSchlG ergangen. Doch dies nimmt dieser Rechtsprechung nicht die Übertragbarkeit auf die Rechtslage in Berlin. Denn es handelt sich um eine verfassungskonform einschränkende Auslegung, die naturgemäß an auslegungsfähige Normbestandteile anknüpft, um der Vorschrift eine anderenfalls fehlende Verfassungsmäßigkeit zu erhalten. Es kann daher keinen Unterschied machen, ob eine solchermaßen erforderliche Auslegung am Merkmal einer „ähnlichen Veranstaltung“ im Sinne des § 14 Abs. 1 LSchlG oder dem „öffentlichen Interesse“ im Sinne des § 6 Abs. 1 BerlLadSchlG anknüpft. Bestätigt wird dies durch den Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht seine zu § 14 Abs. 1 LSchlG ergangene Rechtsprechung auf die Rechtslage in Rheinland-Pfalz angewendet hat, dessen § 10 Abs. 1 LadöffnG Rheinland-Pfalz weder einen Anlass noch ein öffentliches Interesse als Voraussetzung für die Ladenöffnung an Sonntagen normiert und bei dem sich ein zusätzliches – auslegungsfähiges – Erfordernis des Gemeinwohls lediglich aus Art. 57 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz ergibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 16 ff.). Die Berufung des Landes Berlin auf seine Hauptstadtfunktion rechtfertigt für die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Sonn- und Feiertagsschutz nicht die Annahme eines Ausnahmefalles.
Indem die Kammer wegen der verfassungsrechtlichen Maßgaben des Sonn- und Feiertagsschutzes der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgt, trägt sie dem gesetzlich vorgegebenen Konzept Rechnung, durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u.a.) die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2016 – BVerwG 4 BN 36.15 –, juris Rn. 12, st. Rspr.). Dem kann der Sache nach nicht entgegengehalten werden, dass die in Bezug genommenen Entscheidungen zu anderen landesrechtlichen Regelungen ergangen ist. Denn in den Fällen, in denen die Grundgesetzwidrigkeit einer – grundsätzlich irrevisiblen – Landesrechtsnorm inmitten steht, geht es revisionsrechtlich um die Frage, ob das Berufungsgericht einen zutreffenden bundesverfassungsrechtlichen Maßstab angelegt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. April 1991 – BVerwG 5 B 55.91 –, juris Rn. 5). Klärungsbedarf besteht in diesen Fällen dann, wenn die Bundes(verfassungs)norm in ihrer Auslegung durch die höchstrichterliche, insbesondere verfassungsgerichtliche Rechtsprechung nicht oder noch nicht hinreichend ausdifferenziert und entwickelt ist, um ihre Funktion als Maßstabsnorm für niederrangiges Recht erfüllen zu können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1997 – BVerwG 8 B 130.96 –, juris Rn. 2).
Auch in der Sache steht einer Übertragbarkeit der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Auslegung nicht entgegen, dass die vom Berliner Landesgesetzgeber gewählte Formulierung in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG an das Vorliegen eines öffentlichen Interesses anknüpft und damit nicht zwingend an eine Veranstaltung als Sachgrund anknüpft. Denn jedenfalls dann, wenn das Merkmal des öffentlichen Interesses in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG bei der Festlegung eines verkaufsoffenen Sonntags – wie hier – inhaltlich durch einen Sachgrund in Gestalt einer Veranstaltung ausgefüllt werden soll, muss sie den hierfür entwickelten Maßgaben genügen.
c. Der Beklagte kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass sich die Anwendung der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verbiete, weil sie die Anwendung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes wesentlich erschwere oder eine Sonntagsöffnung gar praktisch unmöglich mache. Denn die Möglichkeit einer wesentlichen Erschwerung der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG ist im Wesen einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung begründet und kann daher nicht gleichzeitig gegen eine solche Auslegung eingewendet werden. Was den Einwand angeht, bei der von der Kammer vorgenommenen Auslegung würde eine Sonntagsöffnung praktisch unmöglich gemacht, so hat der Beklagte im Ergebnis lediglich dargelegt, dass dann eine Sonntagsöffnung für das gesamte Gebiet Berlins und ohne Beschränkung auf Handelssparten oder Warengruppen im Zusammenhang mit den hier streitigen Veranstaltungen rechtlich nicht zulässig wäre. Das besagt jedoch noch nichts dafür, dass die Vorschrift keinen Anwendungsbereich mehr hätte. Denn es ist nichts dafür erkennbar, dass das Merkmal des öffentlichen Interesses i.S.v. § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG auf die hier streitigen Veranstaltungen, etwa die Internationale Grüne Woche, beschränkt ist. Im Übrigen spricht einiges dafür, dass die Vorschrift einer räumlichen oder sachlichen Beschränkung der Ladenöffnung nicht entgegenstünde. Der Beklagte selbst geht davon aus, dass trotz der gesetzlichen Formulierung „legt … fest“ eine geringere Anzahl als die gesetzlich genannten acht Sonn- und Feiertage für eine Ladenöffnung bestimmt werden dürfen. Denn immerhin darf die Behörde auch nach Auffassung des Beklagten eine Ladenöffnung nur verfügen, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen erfüllt sind, die der Beklagte freilich anders versteht als das Gericht. Doch dürfte es die gesetzliche Formulierung „legt … die Öffnung von Verkaufsstellen … fest“ angesichts des unbestimmten Umfanges nicht ausschließen, die Öffnungsverfügung nicht auf alle Verkaufsstellen zu erstrecken mit der Folge einer Beschränkung auf ein Teilgebiet oder einen Teilbereich des möglichen Warensortiments.
d. Die Kammer sieht sich an der Anwendung der durch das Bundesverwaltungsgericht konkretisierten verfassungsrechtlichen Maßgaben für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen auch nicht durch eine – wie der Beklagte meint – abschließende und mit Bindungswirkung versehene Auslegung des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG durch das Bundesverfassungsgericht gehindert, die einer weiteren Konkretisierung durch das Bundesverwaltungsgericht ihrerseits den Anwendungsbereich entzöge. Die ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
aa. Nach § 31 Abs. 1 BVerfGG binden die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts u.a. alle Gerichte. Bindungswirkung kommt dabei dem Entscheidungsausspruch und den das Ergebnis tragenden Gründen zu (BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005 – 2 BvL 7/00 –, juris Rn. 60). Der Tenor des Urteils vom 1. Dezember 2009 betrifft jedoch lediglich die für unvereinbar mit Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV erklärten Vorschriften über die Öffnung von Verkaufsstellen an Adventssonntagen, um die es hier nicht geht. Auch die in diesem Zusammenhang zu findende Ausführung des Bundesverfassungsgerichts, in Ansehung der Begründung des Ladenöffnungsgesetzes könnten nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben (BVerfG, a.a.O. Rn. 182), bindet das erkennende Gericht nicht in der Weise, dass ein öffentliches Interesse im Sinne von § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG ohne Weiteres anzunehmen ist, wenn die Bedeutung einer Veranstaltung für Berlin als Ganzes behauptet wird. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass sich die Bindungswirkung des § 31 BVerfGG auf die Auslegung von Verfassungsrecht, nicht jedoch von einfachem Recht erstreckt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005, a.a.O., juris Rn. 60). Soweit die verfassungskonforme Auslegung einfachen Rechts betroffen ist, bindet lediglich die Feststellung, dass eine bestimmte Auslegung des einfachen Rechts verfassungswidrig ist. Indes vermag das Bundesverfassungsgericht nicht eine bestimmte Auslegung für allein verfassungskonform zu erklären (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1986 – 1 BvR 677/84 –, juris Rn. 8).
bb. Zudem gibt der Wortlaut der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O, Rn. 182)
„Für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen werden nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen können“
entgegen der Auffassung des Beklagten für die Kammer keinen Hinweis darauf, dass es sich um eine abschließende positive Auslegung des Merkmals „öffentliches Interesse“ im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG handeln könnte. Denn zum einen lässt die Einschränkung auf die von der Gesetzesbegründung in Bezug genommene Anwendungsvariante von Ereignissen klar erkennen, dass das Merkmal des öffentlichen Interesses einen weitergehenden Anwendungsbereich besitzt. Zum anderen verdeutlicht für die Kammer der Zusatz „nur“, dass es sich hierbei um Mindestvoraussetzungen handelt.
Aus diesem Grund kann dem Beklagten auch nicht gefolgt werden, in der Folge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sei das Tatbestandsmerkmal „öffentliches Interesse“ durch ein Merkmal „Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben“ zu ersetzen und sodann unter letzteres zu subsumieren. Dem Beklagten kann gleichermaßen nicht gefolgt werden, den Schwierigkeiten bei der Ausfüllung dieses erneut unbestimmten Rechtsbegriffs „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ sei mit der Zuerkennung eines Beurteilungsspielraums für die Verwaltung zu begegnen, der in seinem wertenden Element einer gerichtlichen Überprüfung entzogen sei.
Ein solcher Spielraum folgt nicht bereits daraus, dass die Frage, ob einer Veranstaltung „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ zukommt, auf den ersten Blick einer vielfältigen Wertung zugänglich erscheint. Denn so liegt es auch bei dem denkmalschutzrechtlichen Merkmal des Kulturdenkmals, das in den jeweiligen landesrechtlichen Regelungen dadurch gekennzeichnet ist, dass an seiner Erhaltung wegen einer verschiedentlich ausgeprägten Bedeutung ein öffentliches Interesse bestehen muss. Diesbezüglich wurde verschiedentlich die Anerkennung eines Beurteilungsspielraums für die Behörde gefordert (vgl. Namgalies, DÖV 1984, 674 f.), doch hat sich dem die Rechtsprechung nicht angeschlossen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. Juli 2014 – 1 LB 133/13 –, juris Rn. 36; OVG Bautzen, Urteil vom 28. August 2017 – 1 A 820/16 –, juris Rn. 25). Es ist auch nichts dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber der Behörde einen solchen Spielraum einräumen wollte, zumal es sich bei der „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ nicht um ein Tatbestandsmerkmal der Befugnisnorm § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG handelt, sondern um eine Erwägung des Bundesverfassungsgerichts zur Erhaltung der Vorschrift durch verfassungskonform einschränkende Auslegung. Ob es sich mit diesem Ansatz überhaupt vertrüge, die Norm so zu verstehen, dass ihre Anwendung einer gerichtlichen Überprüfung weitgehend entzogen wäre, erscheint zweifelhaft, muss aber nicht entschieden werden. Denn die Kammer folgt der – soweit ersichtlich – allgemeinen Auffassung in der Rechtsprechung, dass die Gewichtung des Sachgrundes und die Frage der Prägung der Ladenöffnung und die Abwägung zwischen Sachgrund und dem durch die Ladenöffnung betroffenen Schutzgut des Sonn- und Feiertagsschutzes voller gerichtlicher Kontrolle unterliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 17).
Für den vom Beklagten beanspruchten Beurteilungsspielraum gibt es überdies keinen Anlass. Denn anders als der Beklagte versteht die Kammer die vom Bundesverfassungsgericht angesprochene „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ nicht als eine politische oder planerische Entscheidung, bei der die zuständige Behörde zu entscheiden hätte, ob eine Veranstaltung perspektivisch für das Land Berlin als gewichtig eingeschätzt wird. Vielmehr ist „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ im Zusammenhang mit der Gewährleistung eines hinreichenden Schutzniveaus für den in Art. 139 WRV verfassungsrechtlich verankerten Schutz der Sonntagsruhe so zu verstehen, dass einer Veranstaltung als Sachgrund prägende Wirkung für den gesamten von der Ladenöffnung erfassten räumlichen Bereich zukommen muss, damit nicht – anderenfalls und unzulässigerweise – die Ladenöffnung den öffentlichen Charakter des Sonntags prägt.
cc. Der Beklagte könnte auch nicht unmittelbar aus der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, das Berliner Ladenöffnungsgesetz sei im Hinblick auf eine Anzahl von im öffentlichen Interesse freigabefähigen Sonn- und Feiertagen verfassungsgemäß, etwas für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Allgemeinverfügung herleiten. Denn dabei würde nicht hinreichend berücksichtigt, dass aus der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes nicht zwingend folgt, dass auch dessen Ausfüllung im Einzelfall rechtmäßig ist. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem weiten Spielraum, den der Landesgesetzgeber bei der gesetzlichen Ausgestaltung eines abstrakten Schutzkonzepts für die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen hat. Denn aus dem Umstand, dass der Spielraum des Gesetzgebers nur eingeschränkt überprüfbar ist, folgt keine Einschränkung bei der Überprüfung der auf dessen Grundlage ergangenen Einzelfallentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 17).
dd. Es führt den Beklagten auch nicht zum Erfolg, dass das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung über das Berliner Ladenöffnungsgesetz folgende Schlussformulierung gewählt hat (Beschluss vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 193):
„Im Übrigen hat der Berliner Landesgesetzgeber erkennbar gesehen, dass er bei dem von ihm verfolgten Konzept einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen und ohne warengruppenspezifische Beschränkungen nur eine niedrige jährliche Höchstzahl derart freigabefähiger Sonn- und Feiertage ansetzen durfte, um dem Regel-Ausnahme-Gebot und der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes zu genügen.“
Nach Auffassung der Kammer lässt sich aus den darin angesprochenen „geringen Voraussetzungen“ nichts dafür herleiten, dass an eine Veranstaltung keine hohen Anforderungen gestellt werden dürften, damit sie als hinreichender Sachgrund in verfassungskonformer Weise das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Interesses in § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG ausfüllte. Der Formulierung kann insbesondere nicht die vom Beklagten behauptete Auffassung des Bundesverfassungsgerichts entnommen werden, bei der vorliegenden gesetzgeberischen Konzeption einer flächendeckenden Ladenöffnung ohne warenspezifische Einschränkungen seien an den Sachgrund für die Öffnung an Sonn- und Feiertagen nur geringe Voraussetzungen zu stellen, solange lediglich acht Sonn- und Feiertage pro Jahr freigabefähig seien. Denn mit „geringen Voraussetzungen“ ist in diesem Zusammenhang lediglich eine weite tatbestandliche Öffnung in Bezug auf das Ereignis gemeint, an das die Sonntagsöffnung anknüpfen kann. Nicht angesprochen hingegen ist mit dieser Formulierung ein als zulässig erachtetes niedriges Rechtfertigungsniveau für die Sonn- und Feiertagsöffnung. Dies ergibt sich für die Kammer aus Folgendem:
Das Bundesverfassungsgericht führt in der Entscheidung vom 1. Dezember 2009 (a.a.O.) aus, dass der Schutzauftrag des Art. 139 WRV an den Gesetzgeber für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen u.a. ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, dem generell umso mehr Bedeutung zukomme, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist und je weitgreifender die Freigabe der Verkaufseröffnung von Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet sei (a.a.O., Rn. 158, sogenannte Je-Desto-Formel, vgl. Wißmann/Heuer, Jura 2011, 214, 218). Für das Bundesverfassungsgericht ergibt sich ein erhöhtes Rechtfertigungsbedürfnis vorliegend aus dem Umstand, dass das gesetzliche Konzept des Berliner Ladenöffnungsgesetzes eine maximale Ausweitung der werktäglichen Öffnungszeiten beinhaltet, durch die die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen noch mehr an Bedeutung und Gewicht gewinnt (a.a.O., Rn. 168). Gradmesser für das Bundesverfassungsgericht ist dabei, in welchem Umfang die Ladenöffnungsmöglichkeit von prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist. Daher hält es die Öffnungsmöglichkeit für einzelne Verkaufsstellen aus Anlass besonderer Ereignisse wie z.B. Firmenjubiläen und Straßenfesten (vgl. § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG) wegen ihrer engen örtlichen Begrenzung für verfassungsrechtlich unbedenklich (a.a.O., Rn. 187). Gleichzeitig sei die weite, allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG in Gestalt des öffentlichen Interesses nur bei einschränkender verfassungskonformer Auslegung haltbar (a.a.O., Rn. 182).
Wenn das Bundesverfassungsgericht nach all den vorgenannten gegenläufigen Gewichtungen abschließend bemerkt, der Berliner Landesgesetzgeber habe erkennbar gesehen, dass er bei dem von ihm verfolgten Konzept einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen unter geringen Voraussetzungen und ohne warengruppenspezifische Beschränkungen nur eine niedrige jährliche Höchstzahl derart freigabefähiger Sonn- und Feiertage habe ansetzen dürfen, um dem Regel-Ausnahme-Gebot und der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes zu genügen, so verbietet sich für die Kammer die Annahme, dass mit der Formulierung „geringe Voraussetzungen“ das Rechtfertigungsniveau des Sachgrundes für eine Sonn- und Feiertagsöffnung gemeint sein könnte. Denn in diesem Fall käme bei ansonsten ausnahmslos gegenläufigen Umständen alleine der Anzahl von acht Sonntagen unter regelhaft 52 Sonntagen die rechtfertigende Wirkung bei der Ausfüllung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses zu. Dies vertrüge sich indes nicht mit den vorherigen umfänglichen Ausführungen zu den Anforderungen an das durch Art. 139 WRV gebotene Schutzniveau. Zudem widerspräche ein solches Verständnis dem im Urteil vom 1. Dezember 2009 zum Ausdruck kommenden Ansatz des Bundesverfassungsgerichts, dass ein im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Maßgaben des Art. 139 WRV hinreichender Sachgrund für jede einzelne Sonntagsöffnung erforderlich ist (Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O, Rn. 176). In diesem Sinne wird das gebotene Mindestniveau für einen Schutz der Sonntagsruhe durch die Verfassung vorgegeben und steht auch dann nicht zur freien Disposition des Landesgesetzgebers, wenn die Anzahl der freigabefähigen Sonntage eine Ausnahme bleibt.
4. Selbst wenn man dem Beklagten bei Zugrundelegung des von ihm vertretenen Maßstabes dahin folgen wollte, es genüge für die Bejahung eines öffentlichen Interesses im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG die Feststellung einer Veranstaltung, die einzeln oder im Zusammenwirken mit einer oder mehreren anderen Veranstaltungen Bedeutung für Berlin als Ganzes hat, so dürfte es jedenfalls den hier inmitten stehenden Veranstaltungen – Internationale Grüne Woche/Sechstagerennen, Berlinale und Internationale Tourismusbörse – jeweils an einem bezogen auf die zur Öffnung freigegebenen Größe des Landes Berlin erforderlichen Gewicht gefehlt haben. Hierzu hat die Kammer in Bezug auf die Sonntagsöffnung am 30. September 2018 zur „Berlin Art Week“ bereits ausgeführt (Beschluss vom 12. September 2018, a.a.O., juris Rn. 42):
„Selbst, wenn man all dem nicht folgen wollte, sind auch nach der vom Antragsgegner vertretenen Auslegung des Ladenöffnungsgesetzes die Voraussetzungen für eine Ladenöffnung am Sonntag, dem 30. September 2018, nicht erfüllt. Denn es lässt sich nicht feststellen, dass es sich bei der Berlin Art Week um eine – entsprechend den Erwägungen des Gesetzgebers – große Veranstaltung handelt, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich macht. Es mag durchaus sein, dass das kunstinteressierte internationale Publikum die Berlin Art Week als Ereignis betrachtet, dass – aus der Ferne – Berlin als Ganzes betrifft. Die Kammer hält dies indes für einen Maßstab, der wegen der damit verbundenen Vergröberung den Erfordernissen des Art. 139 WRV nicht gerecht wird. Ob eine Veranstaltung „groß“ ist, lässt sich nicht absolut bestimmen. Denn das Merkmal „groß“ gewinnt Bedeutung nur in Bezug auf die jeweilige Umgebung (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 5. Mai 2017 – 4 B 520.17 –, juris Rn. 22). Für eine Gemeinde von 50.000 Einwohnern mag eine Veranstaltung mit 110.000 Besuchern zwanglos als „groß“ bezeichnet werden. Ob dies bei einer Stadt von rund 3,5 Mio. Einwohnern – wie Berlin – gleichermaßen gilt, darf bezweifelt werden. Zwar könnte das Veranstaltungsformat als solches „groß“ sein. Doch ist – bis auf die Ausstellungen in den ehemaligen Hangars des Flughafens Tempelhof – nichts dafür ersichtlich, dass die übrigen Veranstaltungsorte anders als an allen anderen Sonntagen mit ihren Ausstellungen einzustufen sein sollten. Was im Übrigen die Touristen angeht, die durch die Veranstaltung nach Berlin gelockt werden, so ist zu berücksichtigen, dass nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Antragstellerin Berlin jährlich zuletzt rund 13.000.000 Touristen zu verzeichnen hatte. Dies entspricht statistisch gerechnet auf fünf Tage einem Zustrom von rund 178.000 Besuchern. Geht man mit dem Antragsgegner davon aus, dass die Hälfte der Besucher von Museen und Ausstellungen Touristen sind, so bleibt jedenfalls die für die Berlin Art Week erwartete (Hälfte der) Besucherzahl hinter der statistisch ohnehin zu erwartenden Zahl von Touristen weit zurück. Unter diesen Umständen erschließt sich der Kammer nicht, weshalb bei der Berlin Art Week von einer „großen Veranstaltung“ bezogen auf die Verhältnisse Berlins gesprochen werden müsste.“
Überträgt man diesen Maßstab auf die vorliegenden Veranstaltungen, so ergibt sich Folgendes: Nimmt man an, dass für die Internationale Grüne Woche 2018, die vom 19. bis 28. Januar 2018 stattfand, 400.000 Besucher zu erwarten waren, so läge der auf den fraglichen verkaufsoffenen Sonntag entfallende Anteil rechnerisch bei 40.000 Besuchern. Dazu kämen die für das vom 25. bis 30. Januar 2018 stattfindende Sechstagerennen 60.000 Besucher, auf den fraglichen Sonntag bezogen mithin weitere 10.000. Geht man zugunsten des Beklagten davon aus, dass drei Viertel der Besucher von außerhalb zu diesen Veranstaltungen angelockt wurden, stünden 37.500 Besucher an diesem Tag den rechnerisch (13.500.000 : 365) rund 37.000 Besuchern gegenüber, die statistisch ohnehin jeden Tag nach Berlin kommen. Eine signifikante Größe lässt sich dem in Bezug auf die Touristenzahlen trotz geringfügiger Überschreitung des Durchschnittswertes nicht entnehmen. Für die Berlinale, die vom 15. bis 25. Februar 2018 stattfand, ergäbe sich nichts Wesentlich anderes, selbst wenn man die offensichtlich unzutreffend hohe Zahl von 500.000 Besuchern zugrunde legte und wiederum zugunsten des Beklagten annähme, dass drei Viertel der Besucher von auswärts kommen. Denn auch hier ergäbe sich lediglich eine Zahl von Touristen in Höhe von rund ([500.000 : 11] x ¾ =) 34.091. Die Verhältnisse für die Internationale Tourismusbörse, die vom 7. bis 11. März 2018 stattfand, fielen in der Berechnung nicht günstiger aus, selbst wenn man die vom Beklagten prognostizierte Zahl von 195.000 Besuchern ([195.000 : 5] x ¾) = 29.250) zugrunde legte.
Keine günstigere Betrachtung ergäbe sich, wenn selbst die gemeinsam besucherstärksten Veranstaltungen, die Internationale Grüne Woche und das Sechstagerennen, mit ihren statistisch 60.000 Besuchern insgesamt am fraglichen Sonntag in Beziehung zur Einwohnerzahl Berlins – rund 3,75 Mio. – in Beziehung gesetzt würden. Denn 60.000 Personen machen lediglich einen Anteil von 1,6 % der Bevölkerung des Landes Berlin aus. Zwar wird die Internationale Grüne Woche und womöglich auch das Sechstagerennen von einem großen Teil der Berliner Bevölkerung – wenn auch nicht aktiv besucht, aber doch als Veranstaltung – wahrgenommen. Doch im Hinblick auf die innere Verknüpfung von Veranstaltung und landesweiter Ladenöffnung ist es eine bis zuletzt unbelegte Behauptung des Beklagten geblieben, weshalb es sich dabei auch um Veranstaltungen handelt, die im Sinne der Gesetzesbegründung „wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen“ (AH-Drs. 16/0015 vom 24. Oktober 2006, S. 13).
5. Der gerichtliche Ausspruch über die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung war nicht auf einen räumlichen Teilbereich zu beschränken. Denn dies setzt voraus, dass der angefochtene Verwaltungsakt materiell-rechtlich teilbar ist (BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 2010 – BVerwG 8 B 125.09 –, juris Rn. 16). Das ist wiederum der Fall, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen, sondern als selbständige Regelungen weiter existieren können, ohne ihren ursprünglichen Bedeutungsgehalt zu verändern (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - BVerwG 4 C 13.91 -, NVwZ-RR 1993, 225, juris Rn. 17). Fehlt etwa eine Teilbarkeit der Genehmigung, scheidet ihre teilweise Aufhebung im Gerichtsverfahren aus (vgl. zur Baugenehmigung OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. März 2013 – OVG 10 B 4.12 –, juris Rn. 64 mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2008 – BVerwG 4 B 60.07 –, NVwZ 2008, 786, juris Rn. 18; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. Februar 2013 – OVG 2 S 59.12 –, juris).
Nach diesem Maßstab fehlt es der hier streitigen Allgemeinverfügung an einem teilbaren Inhalt in dem Sinne, dass sich ein räumlich jeweils noch rechtmäßiger Teil der Öffnungsverfügung von einem darüber hinausgehenden rechtswidrigen Teil trennen ließe. Denn unabhängig davon, ob es das Berliner Ladenöffnungsgesetz – wofür einiges spricht (vgl. oben 3. c.) – zulässt, eine Sonntagsöffnung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG räumlich zu beschränken, waren die streitigen Verfügungen als stadtweit einheitliche Öffnungen konzipiert, und eine räumlich beschränkte Öffnung hätte dem erklärten Willen der Senatsverwaltung nicht entsprochen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 – BVerwG 8 CN 1.17 –, juris Rn. 32 zum Fall einer Verordnung [Leipziger Weihnachtsmarkt]; Beschluss vom 7. Dezember 1988 – BVerwG 7 B 98.88 –, juris Rn. 9, zur Teilbarkeit von Planungsentscheidungen). Überdies scheidet eine gerichtliche Bestimmung eines räumlich noch rechtmäßigen Teils der jeweiligen Öffnungsverfügung aus, weil es an der hierfür erforderlichen und im gerichtlichen Verfahren nicht nachholbaren (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 24) Besucherzahlenprognose jedenfalls für räumlich theoretisch abgrenzbare Bereiche des Landesgebiets fehlt.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 709 S. 1 f. ZPO. Berufung und Sprungrevision waren wegen Abweichung von den Beschlüssen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 – und vom 26. September 2018 – OVG 1 S 100.18 – zuzulassen (§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 4, 134 Abs. 2, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die Abweichung zeigt gleichzeitig die grundsätzliche Bedeutung der Sache auf, zumal der Beklagte weiterhin fortlaufend in dem von ihm für zulässig erachteten Umfang Sonntagsöffnungen verfügt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 bis 15 und 19 bis 21 LSchlG
§ 14 LSchlG
§ 23 LSchlG
§ 31 BVerfGG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG
§ 14 Abs. 1 LadSchlG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadSchlG
§ 14 Abs. 1 LSchlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LSchlG
§ 6 Abs. 1 BerlLadSchlG
§ 10 Abs. 1 LadöffnG
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 4, 134 Abs. 2, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 des Ladenöffnungsgesetzes
Art. 139 WRV
Art. 140 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 125a Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1984, 674
NVwZ-RR 1993, 225
NVwZ 2008, 786
1 BvR 2857/07
8 CN 1.17
8 CN 1.16
8 CN 2.14
1 S 4.18
8 B 48/20
8 C 6/21
4 L 529.17
1 S 45.17
8 B 10.18
8 C 14.12
1 B 153.89
1 S 100.18
4 C 8.09
4 B 571/18
1 BvR 918/10
4 BN 36.15
5 B 55.91
8 B 130.96
2 BvL 7/00
1 BvR 677/84
1 LB 133/13
1 A 820/16
4 B 520.17
8 B 125.09
4 C 13.91
10 B 4.12
4 B 60.07
2 S 59.12
7 B 98.88