Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-09-09, Aktenzeichen 33 K 4126/12.PVB
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:0909.33K4126.12PVB.00

Tenor:
Die vom 8. bis 10. Mai 2012 erfolgte Wahl des Beteiligten zu 1. für die Gruppe der Arbeitnehmer wird für ungültig erklärt.

Tatbestand:
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Anfechtung der Wahl des Beteiligten zu 1. für die Gruppe der Arbeitnehmer bei der Bundespolizeiinspektion Flughafen E durch die Antragstellerin. Die Wahl fand vom 8. bis 10. Mai 2012 statt.
Die Bundespolizeiinspektion Flughafen E ist eine von neun Bundespolizeiinspektionen im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizeidirektion T. Die Bundespolizeidirektionen unterstehen als Unterbehörden dem Bundespolizeipräsidium als Oberbehörde. Als eine von neun Bundespolizeidirektionen nimmt die Behörde in T die der Bundespolizei obliegenden Aufgaben in Nordrhein-Westfalen wahr. Zu diesen Aufgaben gehört der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß § 4 des Bundespolizeigesetzes i.V.m. § 5 des Luftsicherheitsgesetzes. Diesen Schutzauftrag nimmt die Bundespolizei auf den deutschen Flughäfen wahr und erfüllt ihn u.a. durch die Kontrolle der Fluggäste. Dem Leiter der Bundespolizeiinspektion Flughafen E unterstehen rund 200 Beschäftigte des Fluggastkontrolldienstes. Demgegenüber sind diejenigen Beschäftigten, die die Fluggastkontrollkräfte ausbilden, der Bundespolizeidirektion T zugeordnet, nämlich dem dortigen Sachbereich 36 (Aus- und Fortbildung). Im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizeidirektion T haben alle Bundespolizeiinspektionen Verselbständigungsbeschlüsse im Sinne von § 6 Abs. 3 BPersVG getroffen.
Zwei Tarifbeschäftigte, die früher am Flughafen E Fluggastkontrollkräfte waren und seit einigen Jahren als Luftsicherheitsassistenten-Trainer am Dienstort Flughafen E tätig sind, nämlich Frau G und Herr I, kandidierten für die Wahl des örtlichen Personalrates bei der Bundespolizeiinspektion Flughafen E auf der Vorschlagsliste 1 „Gewerkschaft der Polizei – GdP“. Herr I war außerdem Mitglied des Wahlvorstandes. Gegen das Wählerverzeichnis, das beide Beschäftigte in der Gruppe der Arbeitnehmer ausweist, legte die Antragstellerin am 2. April 2012 mit der Begründung Einspruch ein, als Angehörige der Bundespolizeidirektion T seien Frau G und Herr I in der Bundespolizeiinspektion Flughafen E weder wahlberechtigt noch wählbar. Nachdem der Beteiligte zu 2. in seiner Sitzung vom 4. April 2012 ohne Mitwirkung des Beschäftigten I beschlossen hatte, den Einspruch zurückzuweisen, teilte dessen Vorsitzender dies der Antragstellerin mit Schreiben vom selben Tage mit. Zur Begründung führte er aus, die beiden Beschäftigten würden als Co-Trainer für die Schulungen der Luftsicherheitsassistenten zur Unterstützung des Sachbereichs Aus- und Fortbildung der Bundespolizeidirektion T in der Dienststelle Flughafen E eingesetzt. Sie seien nach T nicht abgeordnet und nicht versetzt.
Der Wahlvorstand für die Wahl des Personalrates bei der Bundespolizeidirektion T gab einem Einspruch eines Wahlberechtigten gegen das Wählerverzeichnis unter dem 2. Mai 2012 statt und nahm die Mitarbeiter G und I in das dortige Wählerverzeichnis auf.
Mit Schreiben vom 4. Mai 2012 bat die Antragstellerin den Beteiligten zu 2., das laufende Wahlverfahren hinsichtlich der Gruppe der Arbeitnehmer abzubrechen. Er verwies auf die nach seiner Auffassung mangelnde Wahlberechtigung und Wählbarkeit namentlich des Beschäftigten I, dem es an einer Eingliederung in die Bundespolizeiinspektion Flughafen E fehle. Der Vorsitzende des Beteiligten zu 2. teilte der Antragstellerin unter dem 9. Mai 2012 mit, die Wahl fortzuführen.
Nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses am 12. Mai 2012 nahm der Beschäftigte I in der konstituierenden Sitzung des örtlichen Personalrates die Wahl zum Personalratsmitglied an.
Die Antragstellerin hat am 24. Mai 2012 das gerichtliche Wahlanfechtungsverfahren eingeleitet. Sie macht erneut geltend, der Mitarbeiter I sei nicht in die Bundespolizeiinspektion Flughafen E eingegliedert. Sein Dienstvorgesetzter sei der Leiter des Sachbereichs 36 der Bundespolizeidirektion T. Hier erfolgten Urlaubsplanung und –genehmigung, Krankmeldung und alle anderen personellen Maßnahmen. Der Fehler sei auch geeignet, das Wahlergebnis zu verfälschen, da nicht auszuschließen sei, dass Mitarbeiter der Bundespolizeiinspektion Flughafen E Herrn I ihre Stimme gegeben hätten.
Die Antragstellerin beantragt,
die vom 8. bis 10. Mai 2012 erfolgte Wahl des Beteiligten zu 1. für die Gruppe der Arbeitnehmer für ungültig zu erklären.
Die Beteiligten zu 1. und 2. beantragen,
den Antrag abzulehnen.
Der Beteiligte zu 3. stellt keinen Antrag.
Die Beteiligten zu 1. und 2. treten dem Vorbringen der Antragstellerin entgegen und vertreten die Auffassung, die Beschäftigten G und I seien nach dem Organisations- und Dienstpostenplan an die Bundespolizeiinspektion Flughafen E angebunden. Sie seien deshalb dorthin abgeordnet oder wie abgeordnete Beschäftigte zu behandeln. Sie nähmen ihre Tätigkeit in E wahr, wo sie auch ihre Ausrüstung und Uniformen unterbrächten. Dort finde auch die automatisierte Zeiterfassung ihrer Arbeitszeit statt. Da sie im Team mit einem für die Aus- und Fortbildung zuständigen Polizeibeamten zusammenarbeiteten, stimmten sie auch Urlaubszeiten untereinander ab und unterrichteten sich bei Erkrankungen. Insbesondere werde das Weisungsrecht des Arbeitgebers durch die Bundespolizeiinspektion Flughafen E wahrgenommen.
Der Beteiligte zu 3. schließt sich dem Vorbringen der Antragstellerin in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht an. Ergänzend weist er darauf hin, dass für alle wesentlichen Personalmaßnahmen wie Einstellung, Entlassung, Höhergruppierung oder Umsetzung der Sachbereich Personal bei der Bundespolizeidirektion T zuständig sei. Weisungsbefugt hinsichtlich organisatorischer Maßnahmen sei Polizeihauptkommissar N, der als „Fachlehrer dezentrale Fortbildung (Luftsicherheit)“ dem Sachbereich 36 der Direktion T unterstehe, aber seinen Dienstort am Flughafen E habe. Nur weil für die Tätigkeit der Co-Trainer keine Stellen etatisiert worden seien, würden die beiden Beschäftigten weiterhin als Luftsicherheitskräfte im Stellenplan der Bundespolizeiinspektion Flughafen E geführt.
Die Fachkammer hat in der mündlichen Anhörung am 9. September 2013 mit den Beteiligten Organisationsstruktur, Aufgabenverteilung und Weisungsbefugnisse der Bundespolizeidirektion T bzw. der Bundespolizeiinspektion Flughafen E, bezogen auf die Beschäftigten G und I, erörtert und hierzu mehrere Mitarbeiter informatorisch angehört. Wegen des Ergebnisses wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Wahlanfechtungsantrag der Antragstellerin hat Erfolg.
1. Er ist zulässig.
Nach § 25 BPersVG kann u.a. jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft binnen einer Frist von zwölf Arbeitstagen, vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet, die Wahl anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
Die Antragstellerin ist als in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft wahlanfechtungsberechtigt; sie hat den Antrag fristgerecht eingereicht.
2. Der Antrag ist auch begründet.
Die im Zeitraum vom 8. bis 10. Mai 2012 erfolgte Wahl des Beteiligten zu 1. ist ungültig. Denn die in § 25 BPersVG normierten sachlichen Voraussetzungen für einen Erfolg des Wahlanfechtungsantrags liegen vor.
a) Bei der Wahl ist gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht und die Wählbarkeit verstoßen worden.
Vorschriften über das Wahlrecht – also die Wahlberechtigung - und die Wählbarkeit – d.h. das passive Wahlrecht - sind in §§ 13 und 14 BPersVG enthalten.
Unter wesentlichen Vorschriften sind alle zwingenden Regelungen des Gesetzes (und ggfs. ergänzend der Wahlordnung) zu verstehen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2007 – 6 PB 18.06 -; OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 16 A 196/09.PVL -, jeweils juris.
Wesentliche Bestimmungen über das aktive oder passive Wahlrecht sind insbesondere dann verletzt worden, wenn wahlberechtigte Beschäftigte nicht zu einer Personalratswahl bzw. nichtwahlberechtigte Beschäftigte zugelassen oder wählbare Beschäftigte als Wahlbewerber nicht bzw. nicht wählbare Beschäftigte als solche zugelassen werden. So verhält es sich hier: Zu der Wahl des örtlichen Personalrats in der Bundespolizeiinspektion Flughafen E sind die Beschäftigten I und G als wahlberechtigt und wählbar zugelassen worden, obgleich sie weder das aktive noch das passive Wahlrecht besaßen.
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BPersVG sind alle Beschäftigten – also die in einem Dienst- bzw. Arbeitsverhältnis zum Bund stehenden Beamten und Arbeitnehmer i.S.v. § 4 BPersVG - wahlberechtigt, die am Wahltag das 18. Lebensjahr vollendet haben. Es muss sich um Beschäftigte der Dienststelle handeln, in der der Personalrat gewählt wird, vgl. § 12 Abs. 1 BPersVG.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 2009 – 6 P 16/08 -; Beschluss vom 26. November 2008 – 6 P 7/08 -; Beschluss vom 15. Mai 2002 – 6 P 8/01 -; OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2013 – 20 A 2092(12.PVL -; OVG Nds., Beschluss vom 15. Mai 2013 – 17 LP 8/12 -; alle zitiert nach juris.
Der Begriff der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne ergibt sich aus § 6 BPersVG. Die Sonderregelung für die Bundespolizei (§ 85 BPersVG) trifft insoweit keine abweichende Aussage. Nach § 6 Abs. 1 BPersVG sind Dienststellen im Sinne des Gesetzes die einzelnen Behörden, Verwaltungsstellen und Betriebe der in § 1 genannten Verwaltungen sowie die Gerichte. Bei der Bundespolizei handelt es sich um eine Verwaltung des Bundes, § 1 BPersVG i.V.m. § 1 Abs. 1 BPolG. Ihre Behörden sind das Bundespolizeipräsidium, die Bundespolizeidirektionen und die Bundespolizeiakademie, vgl. § 57 Abs. 1 BPolG. In diesen Bundespolizeibehörden und den ihnen nachgeordneten Dienststellen wählen die Beschäftigten ihre jeweiligen Personalvertretungen, § 85 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Ob es sich bei den Bundespolizeiinspektionen um nachgeordnete Dienststellen in diesem Sinne handelt,
vgl. zu diesem Gesichtspunkt in Bezug auf die Organisationsstruktur des früheren Bundesgrenzschutzes: BVerwG, Beschluss vom 29. März 2001 – 6 P 7/00 -, juris,
oder ob sie Nebenstellen bzw. Teile einer Dienststelle sind, kann dahinstehen, weil diese im Hinblick auf die im Bereich der Bundespolizeidirektion T getroffenen Verselbständigungsbeschlüsse jedenfalls als selbständige Dienststellen gelten, vgl. § 6 Abs. 3 BPersVG. Die Wahlberechtigung in einer solchen Dienststelle setzt die Dienststellenzugehörigkeit des Beschäftigten voraus. Hieran fehlt es bei den Beschäftigten G und I. Dienststellenzugehörig sind die Beschäftigten, die in die Dienststelle eingegliedert sind. Dies ist der Fall, wenn sie dort nach Weisungen des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirken.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 2012 – 6 PB 14/12 -; juris; Beschluss vom 15. Mai 2002, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2013, a.a.O.; OVG Nds., Beschluss vom 15. Mai 2013, a.a.O.
Die Beschäftigten G und I unterstehen dem Direktionsrecht des Beteiligten zu 3. nicht. Beide sind – worauf sie mit gleichlautenden Schreiben der Bundespolizeidirektion T vom 3. März 2008 hingewiesen wurden – seit der Neuorganisation der Bundespolizei mit Wirkung vom 1. März 2008 dieser Bundespolizeidirektion zugeordnet und werden dort im Sachbereich 36 (Aus- und Fortbildung) verwendet. Dort werden alle sie betreffenden wesentlichen Personalentscheidungen getroffen, wie etwa Höhergruppierung oder Entlassung. Auch weitere personelle Maßnahmen werden dort vorgenommen: Beispielsweise wird in T über Urlaubsanträge entschieden, Erkrankungen müssen dort gemeldet werden, die Diensteinteilung erfolgt dort. Die tägliche Arbeitszeit der beiden Mitarbeiter wird zwar in der Inspektion Flughafen E automatisiert erfasst; die Ergebnisse werden aber zur Direktion T weitergeleitet und dort ausgewertet. Etwaige Arbeitszeitverletzungen werden von T aus sanktioniert. Diese Befugnisse des Dienstvorgesetzten der Bundespolizeidirektion T sind von erheblichem Gewicht. Sie werden, soweit Weisungen am Flughafen E ergehen, auch von dem dort tätigen unmittelbaren Dienstvorgesetzten, dem Fachlehrer dezentrale Fortbildung, Polizeihauptkommissar N, ausgeübt, der ebenfalls dem Sachbereich 36 der Direktion angehört, aber seinen Dienst am Flughafen E versieht. Demgegenüber besteht kein Weisungsrecht des Beteiligten zu 3., der Dienstvorgesetzter der Fluggastkontrollkräfte ist, zu denen die Beschäftigten G und I gehörten, bevor sie als Luftsicherheitsassistenten-Trainer eingesetzt wurden. Dass die Beschäftigten im Team in E ihre Urlaubsplanungen aufeinander abstimmen, sich bei Erkrankungen gegenseitig unterrichten und ihre Ausrüstung am Flughafen unterbringen, ändert an der grundsätzlichen Weisungsbefugnis, die in T wahrgenommen wird, nichts. Dass sie im Stellenplan der Inspektion geführt werden, berührt die personalrechtlichen Kompetenzen nicht und resultiert außerdem lediglich daraus, dass sie weiterhin als Luftsicherheitskräfte geführt werden, weil für ihre Tätigkeit als „Co-Trainer“ keine Stellen etatisiert worden sind.
Eine abweichende rechtliche Betrachtungsweise ist auch nicht deswegen geboten, weil es sich bei der Bundespolizeiinspektion Flughafen E nach dem Rechtsverständnis der Inspektionen in Nordrhein-Westfalen nicht um nachgeordnete Dienststellen i.S.d. § 85 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 6 Abs. 2 BPersVG, sondern um Nebenstellen i.S.v. § 6 Abs. 3 BPersVG handelt. Zwar ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass der Leiter einer Nebenstelle nicht über ein Minimum personalrechtlicher Befugnisse verfügen muss.
Vgl. zuletzt BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 2013 – 6 PB 15/13 -, juris (m.w.N.).
In einer Fallkonstellation, in der der Leiter einer Außenstelle keine derartigen Kompetenzen hat, ist für die Dienststellenzugehörigkeit der räumliche Aspekt von maßgeblicher Bedeutung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. November 2008, a.a.O.
So verhält es sich hier jedoch nicht. Vielmehr nimmt der Beteiligte zu 3. gegenüber den Beschäftigten des Fluggastkontrolldienstes Dienstvorgesetztenfunktionen wahr. Seine Weisungsbefugnisse erstrecken sich jedoch nicht auf diejenigen Beschäftigten, die diese Kräfte ausbilden. Den Beschäftigten G und I steht daher in der Inspektion Flughafen E kein Partner gegenüber, der ihnen gegenüber über personalrechtliche Kompetenzen und Verantwortlichkeiten verfügt, an die Mitbestimmungsrechte oder andere Aufgaben einer Personalvertretung anknüpfen könnten. Ihre Belange können vom Personalrat der Direktion T wahrgenommen werden, wo die personellen und organisatorischen Angelegenheiten entschieden werden.
Eine Wahlberechtigung der Beschäftigten G und I folgt entgegen der Auffassung des Beteiligten zu 1. auch nicht aus § 13 Abs. 2 BPersVG. Die beiden Beschäftigten sind nicht zu der Dienststelle Flughafen E abgeordnet. Denn die Abordnung im beamten- wie im tarifrechtlichen Sinne setzt die weisungsgebundene Eingliederung in die Dienststelle voraus, in der der Beschäftigte (vorübergehend) tätig ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2002, a.a.O.; Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, BPersVG, 7. Aufl. 2011, § 76 Rn. 53.
Hieran fehlt es nach den vorstehenden Ausführungen.
Darüber hinaus liegt ein Verstoß gegen die ebenfalls zwingende Vorschrift über die Wählbarkeit gemäß § 14 Abs. 1 BPersVG vor, weil die Beschäftigten G und I in der Bundespolizeiinspektion Flughafen E als wählbar verzeichnet waren, obgleich sie in diese Dienststelle nicht eingegliedert waren.
b) Es besteht eine gesetzliche Vermutung („es sei denn ...“), dass die vorstehenden Verstöße gegen zwingende Wahlrechtsvorschriften Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt haben, § 25 BPersVG. Ist eine Verletzung wesentlicher Wahlvorschriften festgestellt worden, ist es Sache der Personalvertretung, die gesetzliche Vermutung der Kausalität zu widerlegen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2006 – 1 A 5195/04.PVL -, Juris.
Unter den gegebenen Umständen ist dies dem Beteiligten zu 1. hinsichtlich der Verstöße gegen §§ 13, 14 BPersVG nicht gelungen. Aus der Art des Verstoßes lässt sich nicht rückschließen, dass ein anderer Wahlausgang nach der Lebenserfahrung vernünftigerweise nicht denkbar wäre. Vielmehr haben Beschäftigte der Inspektion Flughafen E ihre Stimme für die Vorschlagsliste 1 abgegeben, obgleich auf dieser zwei nicht wahlberechtigte Personen, Frau G und Herr I, kandidiert hatten.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 und 14 BPersVG
§§ 13, 14 BPersVG
§ 25 BPersVG
§ 4 BPersVG
§ 6 BPersVG
§ 85 BPersVG
§ 1 BPersVG
§ 6 Abs. 3 BPersVG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BPersVG
§ 12 Abs. 1 BPersVG
§ 6 Abs. 1 BPersVG
§ 1 Abs. 1 BPolG
§ 57 Abs. 1 BPolG
§ 85 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG
§ 6 Abs. 3 BPersVG
§ 6 Abs. 2 BPersVG
§ 13 Abs. 2 BPersVG
§ 14 Abs. 1 BPersVG
§ 4 des Bundespolizeigesetzes i.V.m. § 5 des Luftsicherheitsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 PB 18.06
16 A 196/09
6 P 16/08
6 P 7/08
6 P 8/01
17 LP 8/12
6 P 7/00
6 PB 14/12
6 PB 15/13
1 A 5195/04