Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-11-23, Aktenzeichen 3 KO 860/20
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2023:1123.3KO860.20.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt als Vertrauensperson die Zulassung eines unter dem Titel „Stadtbäume statt Leerräume“ geplanten kommunalen Bürgerbegehrens.
Mit Schreiben vom 11. März 2020 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens, welches 16 Forderungen umfasst. Die Frage lautet:
„Sind Sie dafür, dass in der Stadt Erfurt die nebenstehenden Ziele zum Schutz und Erhalt der Stadtnatur bei allen Plänen und Entscheidungen zur Stadtentwicklung Priorität erhalten, indem die umseitigen 16 Forderungen umgesetzt werden?“.
Die Forderungen 1 bis 7 beziehen sich sodann auf die Anpassung der Stadt an den Klimawandel mit Hilfe des Baumschutzes und der Erweiterung des Baumbestandes, die Forderungen 8 bis 10 auf den Schutz von Insekten, Vögeln und Kleinlebewesen durch naturnahe Bewirtschaftung und Erweiterung von Frei- und Grünflächen, die Forderungen 11 und 12 auf den Artenschutz durch ökologisches Bewirtschaften und die Aufwertung von Ackerflächen und die Forderungen 13 bis 16 auf die Stadtentwicklung unter konsequenter Berücksichtigung von Ökologie und Stadtklima. Die Forderungen werden zusätzlich durch Einzelbegründungen ergänzt und erläutert.
Mit Bescheid vom 7. April 2020, zugestellt am selben Tage, lehnte die Beklagte den Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens mit der Begründung ab, es erfülle nicht die Anforderungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 Thüringer Gesetz über das Verfahren bei Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (ThürEBBG). Es liege ein Verstoß gegen das sog. Koppelungsverbot vor. Aufgrund des Demokratieprinzips müsse ein Bürgerbegehren ein Höchstmaß an Abstimmungsfreiheit gewährleisten, indem der Wille der Bürger so differenziert wie möglich zum Ausdruck komme. Es bestehe ansonsten die Gefahr der Verfälschung des Abstimmungswillens. Ein Bürgerbegehren verstoße daher gegen das Koppelungsverbot, wenn es mehrere sachlich nicht zusammenhängende Regelungsvorschläge erfasse. Ein sachlicher Zusammenhang bestehe nicht bereits bei einer gemeinsamen Zielsetzung oder der Umsetzung eines allgemeinen Programms, vielmehr sei ein innerlicher Zusammenhang notwendig. Die 16 Einzelforderungen seien von unterschiedlichem materiellen Regelungsgehalt und erfassten unterschiedliche Aufgabenbereiche; die einzige Verbindung der Forderungen sei der Klimaschutz und der Artenerhalt. Als separate Begehren würden die Einzelforderungen von Bürgern daher mit hoher Wahrscheinlichkeit jeweils unterschiedlich mit Ja und Nein beantwortet werden. Die Forderung 1 sei zudem verfristet, da sie sich gegen den Stadtratsbeschluss vom 21. Dezember 2017, in ihrem Amtsblatt vom 26. Januar 2018 bekannt gemacht, richte. Dieser Beschluss habe als Grundsatzbeschluss die Gesamtkonzeption des Petersbergs beinhaltet samt dem Bau des Baumkronenpfades sowie der Lage dieses Pfades. Darüber hinaus erfassten einige Forderungen nicht nur den eigenen Wirkungskreis der Stadt. Die Forderung 1 sei auf die Anwendung der Baumschutzsatzung, des Waldgesetzes und des Bundesnaturschutzgesetzes und somit auf den übertragenen Wirkungskreis bezogen. Die Forderung 8, ein Vertrag zwischen der Beklagten und dem Verband der Kleingärtner e. V. zur ökologischen Aufwertung und Bestandssicherung, führe zu einer Anwendung des Bundeskleingartengesetzes und beziehe sich daher ebenfalls auf den übertragenen Wirkungskreis. Die Forderung 15, die Kontrolle der Umsetzung der festgesetzten Grünflächen in den Bebauungsplänen, sei Aufgabe der unteren Bauaufsichtsbehörde. Die ebenfalls von der Forderung 15 erfasste Kontrolle der Minderung und des Ausgleichs von Eingriffen in Natur und Landschaft sei eine Kontrolle der Ausgleichsmaßnahmen nach dem Bundesnaturschutzgesetz. Die Forderung 16, die Priorisierung ökologischer und stadtklimatischer Belange im Innenbereich nach § 34 Baugesetzbuch (BauGB), sei ebenfalls dem übertragenen Wirkungskreis zuzuordnen. § 36 BauGB greife nur dann, wenn es sich bei der Baugenehmigungsbehörde nicht um eine Behörde der Gemeinde handele. Zudem räume § 34 BauGB kein Ermessen ein.
Die Klägerin hat am 6. Mai 2020 Klage beim Verwaltungsgericht Weimar erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, das Bürgerbegehren verstoße nicht gegen das Koppelungsverbot. Jeder Bürger sei mündig zu entscheiden, ob er die Frage insgesamt mit Ja oder Nein beantworten wolle. Zudem habe der Oberbürgermeister der Beklagten der Bürgerinitiative mitgeteilt, mehrere Bürgerbegehren seien aus Kostengründen nicht gewünscht. Mehrere Bürgerbegehren als Alternative erzeugten unnötige Kosten. Ein sachlicher Zusammenhang sei gegeben, denn alle Forderungen zielten auf den Schutz und den Erhalt der Stadtnatur. So habe die Beklagte auch das Bürgerbegehren zum Thema des Radverkehrs mit 5 Teilfragen zugelassen. Hier sei die Thematik vergleichbar; es ginge um den Schutz und Ausbau der grünen Infrastruktur. Die Forderung 1 sei nicht verfristet. Der Stadtratsbeschluss sei lediglich ein Grundsatzbeschluss; das Für und Wider sei in diesem noch nicht verlässlich zu beurteilen gewesen. Dies betreffe den Verlauf, die Höhe der Gesamtkosten, die nähere Ausgestaltung sowie das Baumaterial des Baumkronenpfades. Für einen Bürger sei nicht erkennbar gewesen, dass durch den Beschluss die Errichtung des Baumkronenpfades bereits festgestanden habe. Die 16 Forderungen seien alle auf den eigenen Wirkungskreis bezogen. Der Verzicht der Baumfällungen in der Forderung 1 erfasse den eigenen Wirkungskreis, da der Petersberg ein Grundstück der Stadt sei. Zudem seien die geforderten Nachpflanzungen als „Übererfüllung“ zu werten, über die die Stadt frei entscheiden könne. Auch der Vertrag mit dem Verband der Kleingärtner e. V. zur ökologischen Aufwertung und Bestandssicherung in der Forderung 8 sei aufgrund der zusätzlichen Bestandssicherung als „Übererfüllung“ zu werten. Die Forderung 15, die Kontrolle der Einhaltung der Festsetzungen von Grünflächen sowie der Ausgleichsmaßnahmen, betreffe die kommunale Planungshoheit. Die Forderung 16 sei auf die die Planungshoheit schützende Rechtsposition des § 36 BauGB bezogen. Die Beklagte könne ihr Einverständnis dahingehend ausüben, dass eine Bebauung in der zweiten Reihe nicht erfolge.
Die Klägerin hat beantragt,
1. unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 7. April 2020 das mit Schreiben vom 11. März 2020 beantragte Bürgerbegehren zuzulassen,
2.
a) hilfsweise das Bürgerbegehren zuzulassen ohne die Forderung 16,
b) hilfsweise das Bürgerbegehren zuzulassen ohne die Forderungen 16 und 15,
c) hilfsweise das Bürgerbegehren zuzulassen ohne die Forderungen 16, 15 und 08,
d) hilfsweise das Bürgerbegehren zuzulassen ohne die Forderungen 16, 15, 08 und 01.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat die Beklagte im Wesentlichen zusätzlich zu den Ausführungen im Ablehnungsbescheid vorgetragen, die Bestimmtheit einer Fragestellung über ein „Paket“ an Maßnahmen sei nur dann gegeben, wenn Bürger die einzelnen Forderungen als untereinander untrennbare Teil- oder Vorfragen jeweils bejahen oder verneinen und durch einmaliges Markieren von Ja oder Nein auf dem Stimmzettel zu einem einheitlichen Gesamtergebnis führen könnten. Das vorliegende Bürgerbegehren enthalte jedoch nicht nur Teil- oder Vorfragen, sondern voneinander unabhängige Einzelforderungen. Anders als bei dem Bürgerbegehren zum Thema des Radverkehrs könne hier der für ein Bürgerbegehren notwendige sachliche Zusammenhang zwischen den Forderungen nicht bejaht werden. Hinsichtlich der Forderung 1 sei anzumerken, dass zum Zeitpunkt des Stadtratsbeschlusses die Planung zwar noch nicht durchgearbeitet vorgelegen hätte; dies sei jedoch das normale Vorgehen. Planungsphasen bauten stets aufeinander auf. Hinsichtlich der Forderung 16 sei anzumerken, dass die mit der unteren Bauaufsichtsbehörde identische Gemeinde als kreisfreie Stadt die Ablehnung eines Bauantrages nicht lediglich mit Versagung ihres Einvernehmens begründen dürfe.
Mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 30. Oktober 2020 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Die zulässige Verpflichtungsklage sei nicht begründet. Ein Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens bestehe nicht. Die von § 17 Abs. 1 und 4 ThürKO, § 12 Abs. 1 und 4, §§ 1, 6 und 11 ThürEBBG geforderten formellen Voraussetzungen seien gegeben. Das geplante Bürgerbegehren werde aber dem § 6 Abs. 1 Satz 3 ThürEBBG zu entnehmenden Koppelungsverbot nicht gerecht. Zwar ziele die unmittelbar gestellte Frage zunächst auf eine mit „Ja“ oder „Nein“ zu gebende Antwort, gleichwohl werde den Anforderung an diesen Grundsatz nicht genügt. Das Bürgerbegehren sei ein Element der direkten Demokratie. Es müsse gewährleisten, dass der wahre Wille des Volkes trotz der lediglich auf Zustimmung oder Ablehnung beschränkten Äußerungsmöglichkeit zutreffend ermittelt werde. Dieser Zweck könne jedoch nicht erfüllt werden, wenn in der Fragestellung sachlich nicht zusammenhängende Materien verknüpft seien. Anderenfalls bestehe die Gefahr manipulativer Verknüpfung heterogener Fragen. Maßgeblich sei, ob im Einzelfall die Teilelemente nach objektiver Beurteilung innerlich eng zusammenhängen und eine einheitlich abgrenzbare Materie bilden. Grundsätzlich gelte, dass mehrere Anliegen, die im Bürgerbegehren lediglich durch ein gemeinsames Thema verknüpft seien, einen Verstoß gegen das Koppelungsverbot darstellten. Dies sei hier der Fall. Dem wahren Willen der Bürger könne in dieser Weise kein Ausdruck verliehen werden. Es fehle am erforderlichen engen Zusammenhang zwischen den dargestellten Forderungen. Zwar seien sie alle auf Erhalt und Ausbau der grünen Infrastruktur der Stadt bezogen; dies sei aber nur als gemeinsames Thema anzusehen. Es sei auch keine einheitliche Handlungsanweisung intendiert, sondern die Klägerin wolle ein Geflecht zahlreicher unterschiedlicher, an die Beklagte gerichteter Begehren zur Abstimmung stellen. Da das Bürgerbegehren in dieser Form insgesamt wegen des Verstoßes gegen das Koppelungsverbot unzulässig sei, komme es auf die Frage, ob einzelne Frageelemente auch aus anderen Gründen unzulässig sein könnten, nicht mehr an.
Gegen das ihr am 23. November 2020 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 17. Dezember 2020 Berufung eingelegt. Nach Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist bis zum 25. Februar 2021 hat die Klägerin die Berufung an diesem Tag begründet.
Die Klägerin trägt vor, sie habe einen Anspruch auf die begehrte Zulassung. Das vorgelegte Bürgerbegehren erfülle die gesetzlichen Anforderungen. Das Verwaltungsgericht lege § 6 ThürEBBG zu eng aus. Dem Gesetz seien die vom Verwaltungsgericht erkannten Einschränkungen, bis auf die Beschränkung auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises, nicht zu entnehmen. Es sei nicht ausgeschlossen, dass auch komplexe Themen zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens gemacht werden können. Das Koppelungsverbot müsse so ausgelegt werden, dass lediglich ein bestimmtes Thema gefordert werden könne, das geeignet sei, die gestellten Fragen zu verklammern. Auch habe die Beklagte das Bürgerbegehren „Radentscheid Erfurt“ zugelassen, in dem auch eine Reihe unterschiedlichen Zusammenhängen zugehörige Unterpunkte enthalten gewesen seien. Die vom Verwaltungsgericht vertretene Sichtweise würde zum Aufbau von Hürden führen, die für den Bürger nicht überwindbar wären. Zudem würden in dem Fall, in dem ein im Zusammenhang formuliertes Bürgerbegehren in einzelne Bürgerbegehren aufgeteilt werden müsste, erhebliche zusätzliche Kosten entstehen. Es sei Aufgabe der Verwaltung gewesen, das Bürgerbegehren aufgrund eigener Prüfung in einer mit dem Gesetz zu vereinbarenden Form zuzulassen. Im Übrigen bestehe auch der vom Verwaltungsgericht geforderte enge thematische Zusammenhang. Schutz und Erhalt der Stadtnatur umfasse die genannten Bereiche des Baumschutzes, des Schutzes von Insekten, Vögeln und anderen Kleinlebewesen auf Grün- und Ackerflächen sowie bestimmter Maßnahmen der Stadtentwicklung. Natur sei ein komplexes System; Naturschutz eine vielfältige Aufgabe, die das Zusammenwirken einer Vielzahl von Maßnahmen erfordere. Auch habe das Verwaltungsgericht es fehlerhaft unterlassen, auf die gestellten Hilfsanträge einzugehen und zu prüfen, ob bei Wegfall der in den jeweiligen Hilfsanträgen genannten Forderungen das Koppelungsverbot noch tangiert ist.
Die Klägerin beantragt,
1. das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2020 abzuändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 7. April 2020 zu verpflichten, das mit Schriftsatz vom 11. März 2020 beantragte Bürgerbegehren zuzulassen,
2. a) hilfsweise das Bürgerbegehren zuzulassen ohne die Forderung 16,
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und wiederholt und vertieft ihren bisherigen Vortrag. Das geplante Bürgerbegehren verknüpfe sachlich nicht zusammengehörende Materien und verstoße so gegen das in § 6 Abs. 1 Satz 3 ThürEBBG enthaltene Kopplungsverbot. Die einzelnen Teilforderungen führten nicht auf ein einheitliches Gesamtergebnis, eine einheitliche Beantwortung mit „ja“ oder „nein“ sei nicht möglich.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Behördenakte Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und im Übrigen zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
1. Die zulässige Verpflichtungsklage ist im Hauptantrag unbegründet.
Das streitgegenständliche Bürgerbegehren erfüllt nicht die Zulassungsvoraussetzungen nach § 17 ThürKO, §§ 11, 12 Abs. 1, Abs. 4 ThürEBBG. Die danach zu stellenden Anforderungen an die Ausgestaltung einer für ein Bürgerbegehren geeigneten Frage sind bereits in formeller Hinsicht nicht erfüllt (a). Zudem verstößt die Fragestellung gegen das Koppelungsverbot (b).
a. Bereits die formale Gestaltung der Fragestellung genügt nicht den gesetzlichen Anforderungen.
aa. Die Zulassung des Bürgerbegehrens setzt gemäß §§ 12 Abs. 4 Nr. 1 ThürEBBG unter anderem voraus, dass ein Anliegen in Wortlaut und Begründung auf der Unterschriftsliste vollständig enthalten ist, und es muss so formuliert sein, dass es bei der Abstimmung mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden kann (§ 6 Abs. 1 Satz 3 ThürEBBG). Die Frage muss eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde betreffen (§ 17 ThürKO Satz 1, § 11 Abs. 1 ThürEBBG) und es muss sich um „ein Anliegen“ handeln (§ 17 Satz 2 ThürKO) und eine - ggf. auch mehrere - konkrete Maßnahmen betreffen (§ 18 Abs. 4 Satz 1 ThürEBBG).
Hinsichtlich der formalen Anforderungen folgt daraus zunächst, dass das der Frage zugrundeliegende Anliegen klar erfassbar sein muss und eine eindeutig formulierte, auf das Anliegen bezogene Begründung die begehrte Maßnahme stützt (Rücker/Dieter/Schmidt, Kommunalverfassungsrecht Thüringen, St.d.B. Dezember 2020, § 17 ThürKO Ziff. 4.6). Die Frage muss eine eindeutige und vollziehbare Entscheidungsfolge haben. Nur eine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im Bürgerbegehren gewährleistet, dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende Entscheidung des Rates oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der Bürgerschaft entsprechen (vgl. zur entsprechenden Rechtslage: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 - juris Rn. 32). Dabei sind grundsätzlich auch komplizierte Fragestellungen zumutbar, wenn sie ohne detaillierte Fachkenntnisse hinreichend verständlich und bestimmt genug sind. Der Bürger muss erkennen können, wofür oder wogegen er sich mit seiner Stimme entscheidet (Bayerischer VGH, Beschluss vom 16. Dezember 2021 - 4 CE 21.2839 - juris Rn. 27; Uckel/Dressel/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, St.d.B. September 2023, § 17 ThürKO Rn. 3.2.2.). Bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen. Sie muss in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. August 2008 - 10 ME 204/08 - juris Rn. 22).
bb. Diese Anforderungen werden durch das hier streitgegenständliche geplante Bürgerbegehren nicht erfüllt.
Die zur Abstimmung gestellte Frage:
„Sind sie dafür, dass in der Stadt Erfurt die nebenstehenden Ziele zum Schutz und Erhalt der Stadtnatur bei allen Plänen und Entscheidungen zur Stadtentwicklung Priorität erhalten, indem die umseitigen 16 Forderungen umgesetzt werden?“
enthält bereits keine nachvollziehbare, hinreichend klare Beschreibung des Abstimmungsgegenstandes, sondern verweist unter Verwendung der Bezugsworte „nebenstehend“ und „umseitig“ vielmehr auf ein komplexes Themenbündel. Zunächst wird auf vier - optisch neben der Frage - angeführte, jeweils mit einem Satz erläuterte Zielstellungen „Bäume“, „Frei- und Grünflächen“, „Ackerflächen“ und „Stadtentwicklung“ Bezug genommen. Diesen sind wiederum insgesamt 16, auf die vier Zielstellungen bezogene, teilweise konkrete Handlungsanweisungen, aber auch inhaltlich ausfüllungsbedürftige Entscheidungsvorgaben enthaltende Einzelforderungen entsprechend einer dazwischen angebrachten thematischen Übersicht zugeordnet. In den Begründungen der Einzelforderungen werden diese weiter konkretisiert und teilweise in weitere Maßnahmen differenziert und aufgeschlüsselt. Mit einer derart komplexen Fragestellung mit einer Vielzahl nicht ohne weiteres erkennbarer Einzelforderungen wird der von § 6 Abs. 1 Satz 3 ThürEBBG aufgestellten Klarheitsanforderung schon formell nicht entsprochen.
Auch die Gestaltung im Übrigen lässt die erforderliche Übersichtlichkeit vermissen. Optisch ist auf dem Deckblatt unterhalb der Abstimmungsfrage und neben den formulierten Zielen ein mit „Begründung“ überschriebener, kurzer Text angeordnet, in dem ohne konkrete Bezugnahme auf bestimmte Maßnahmen allgemein ausgeführt wird, dass den auch für die Stadt Erfurt nachteiligen Folgen des Klimawandels mit einer zukunftsfähigen Stadtentwicklung durch Förderung von urbanem, naturnahem Grün begegnet werden müsse. Erst aus den Einzelforderungen und deren Begründung ergeben sich Konkretisierungen des Gewollten. So verlangt die auf den Baumbestand des Petersberges bezogene Ziffer 01 die Nachpflanzung von Bäumen, den Verzicht auf einen Baumkronenpfad und den Erhalt des Status „Geschützter Landschaftsbestandteil“, Ziffer 03 die Sicherstellung der Umsetzung eines Stadtratsbeschlusses, Ziffer 04 bestimmte Schutzmaßnahmen für Stadtbäume und eine zu dokumentierende Prüfpflicht, Ziffer 12 unterschiedliche, konkret bezeichnete Maßnahmen zur Anlage und Pflege von Feldrainen und Gehölzstreifen auf städtischen Ackerwegparzellen.
Nur aus dem Gesamtzusammenhang ist erkennbar, dass der Schwerpunkt des geplanten Bürgerbegehrens in der Herbeiführung einer einheitlichen Entscheidung über 16 einzelne, in 4 Sachgruppen unterteilte und mit jeweils speziellen Erläuterungen versehene mehr oder weniger konkrete, an unterschiedliche Aufgabenträger der Stadtverwaltung gerichtete Handlungsvorgaben liegt.
Auch dem Begründungserfordernis entspricht diese Ausgestaltung insgesamt nicht. Insoweit gilt, dass die Begründung des Bürgerbegehrens insbesondere das Gebot der Sachlichkeit zu wahren hat. Zwar sind an die Begründung keine hohen Anforderungen zu stellen (Beschluss des Senats vom 19. November 2015 - 3 EO 363/15 - ThürVBl. 2016, 252 ff.). Sie ist aber jedenfalls so zu formulieren, dass die Gefahr einer Verfälschung des Abstimmungsergebnisses ausgeschlossen ist. Die Begründungsausführungen dienen nicht der Werbung für das verfolgte Anliegen, sondern der sachbezogenen Unterrichtung des Bürgers. Mit diesem Sinn und Zweck ist die Proklamation allgemeiner politischer Forderungen und Schlagworte auf den Unterschriftsbögen grundsätzlich nicht zu vereinbaren (insoweit zum Volksbegehren: Thüringer VerfGH, Urteil vom 10. April 2013 - 22/11 - juris Rn. 50).
Diese Maßgabe ist hier nicht erfüllt. Ziel der Befragung ist hier die Entscheidung über die 16 Einzelforderungen. Der als „Begründung“ gekennzeichnete, der einleitenden Frage zugeordnete Text enthält in keiner Weise die notwendige Darstellung einer sachlichen Rechtfertigung. Er enthält lediglich eine allgemeine Feststellung zur Bedeutung von Grünflächen, Pflanzen und Insekten für ein gesundes Stadtklima. Zwar sind auch den 16 Einzelforderungen jeweils mit „Begründung“ überschriebene Texte zugeordnet, die aber erkennbar nicht den Anspruch haben, eine Begründung im Sinne des § 6 Abs. 1 ThürEBBG darzustellen. Dies hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch bestätigt, indem sie ausführte, dass ihrer Auffassung nach diese Einzelerläuterungen neben der auf dem Deckblatt wiedergegebenen Begründung der Frage nicht erforderlich gewesen seien.
b. Zudem verstößt die unterbreitete Fragestellung gegen das - auch - im Bereich kommunaler Bürgerbeteiligung geltende Koppelungsverbot.
aa. Aus § 6 Abs. 1 Satz 3 ThürEBBG, der eine Voraussetzung der Zulassung des Bürgerbegehrens nach § 12 Abs. 4 Nr. 1 ThürEBBG formuliert, ergibt sich, dass das Bürgerbegehren - wie oben ausgeführt - so formuliert sein muss, dass es bei einer Abstimmung mit „Ja" oder „Nein“ beantwortet werden kann. Daraus folgt, dass sachlich nicht zusammenhängende Materien in einer Fragestellung nicht gekoppelt werden dürfen.
Herzuleiten ist dieses auch für das kommunale Bürgerbegehren geltende Verbot aus dem demokratischen Prinzip, wie es grundlegend in Art. 45 Abs. 1, 2 ThürVerf statuiert ist und nach dem alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht (Wachsmuth/Pahlke, Kommunalrecht Thüringen, St.d.B. November 2022, § 12 ThürEBBG Ziff. 3.1.3; so auch für die insoweit vergleichbare Rechtslage in Bayern: Bayerischer VGH, Urteile vom 17. Mai 2017 - 4 B 16.1856 - juris Rn. 27 - 28 und vom 25. Juli 2007 - 4 BV 06.1438 - juris Rn. 45 - 50).
Aus dem demokratischen Prinzip folgt in den Fällen, in denen dem Bürger nach der Verfassung - oder wie hier nach dem Gesetz - die Ausübung der Staatsgewalt unmittelbar zukommt, dieser die Möglichkeit haben muss, seinen eigenen, autonomen und souveränen Willen zum Ausdruck zu bringen.
Ein solches echtes Mitwirkungsrecht setzt bei der Mitwirkung an Legislativakten wie Volksbegehren und Volksentscheid auf Landesebene (Art. 82 ThürVerf) voraus, dass der Bürger bei den Einzelakten dieses Gesetzgebungsverfahrens seinen Willen unverkürzt und unverfälscht zum Ausdruck bringen kann. Diesen Verfassungsrechten des Bürgers würde es zuwiderlaufen, wenn bei einem Volksbegehren heterogene, sachlich nicht zusammenhängende Materien verknüpft und dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden könnten (Wachsmuth/Pahlke, Kommunalrecht Thüringen, St.d.B. August 2020 § 12 ThürEBBG, Ziff. 3.1.3; Baldus/Knauf in: Brenner/Hinkel/Hopfe/Poppenhäger/von der Weiden, ThürVerf, 2. Aufl. 2023, Art. 82 Rn. 1).
Der Senat schließt sich den Erwägungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes zur Begründung eines Kopplungsverbotes im Bereich der Volksgesetzgebung an (Entscheidung vom 24. Februar 2000 - Vf. 112-IX-99 -, juris Rn. 41 - 47):
„Bei einer auf Zustimmung oder Ablehnung beschränkten Äußerungsmöglichkeit kann der wahre Wille des Volkes nur dann zutreffend ermittelt werden, wenn die einzelnen Sachfragen getrennt zur Abstimmung gestellt werden. Deshalb ist es unter dem Blickwinkel des demokratischen Prinzips und des Grundrechts des Bürgers auf echte Mitwirkung am Volksgesetzgebungsverfahren erforderlich, dass der Bürger bei den Abstimmungen ein Höchstmaß an Abstimmungsfreiheit hat und seinen Willen so differenziert wie möglich zur Geltung bringen kann. Dies wäre jedenfalls dann nicht zu verwirklichen, wenn der Bürger gezwungen wäre, über mehrere, sachlich nicht zusammenhängende Regelungsvorschläge eines Volksbegehrens "im Paket" abzustimmen.
Bei einer derartigen Verfahrensgestaltung bestünde darüber hinaus die Gefahr der Verfälschung des Abstimmungswillens oder der "Erschleichung" eines bestimmten Abstimmungsergebnisses, z.B., wenn ein sehr populäres, im Interesse der Mehrheit liegendes Anliegen mit einem äußerst unpopulären, im Interesse nur weniger Bürger liegenden zusammengespannt würde. Die Mehrheit der Bürger hätte dann nur die Wahl, den Erfolg des eigentlich nicht gewollten Teils in Kauf zu nehmen, um das angestrebte (populäre) Ziel zu erreichen oder auf das eigentlich Gewollte zu verzichten, wenn sie den anderen Teil des Vorschlags auf keinen Fall anzunehmen bereit ist. Ohne ein Koppelungsverbot wäre der manipulativen Verknüpfung heterogener Gesetzesvorhaben im Volksgesetzgebungsverfahren somit nicht zu begegnen. Das Koppelungsverbot erschwert die Volksgesetzgebung nicht; im Gegenteil, es gewährleistet, daß das Volk selbst unbeeinflußt seinen eigenen, wahren Willen zum Ausdruck bringen kann.“
Diese Überlegungen zum Koppelungsverbot beim Volksbegehren gelten - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - in gleicher Weise für das Bürgerbegehren und den Bürgerentscheid auf kommunaler Ebene und für die Anforderungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 ThürEBBG. Ein sachlicher Grund insoweit andere Maßstäbe zu setzen, sind nicht ersichtlich. Auch für die unmittelbare Mitwirkung auf dieser Ebene muss gelten, dass der Bürgerwille möglichst unverfälscht zum Ausdruck kommen muss. Für die daraus zu folgernde Bestimmtheit der Fragestellung und damit für eine einheitliche Entscheidung über mehrere Fragen genügt insoweit allein eine „lockere” Verknüpfung mehrerer Materien (innerer Zusammenhang) oder die gemeinsame Zielsetzung nicht; es muss vielmehr ein sachlicher Zusammenhang der Regelungsmaterie vorliegen (Wachsmuth/Pahlke, Kommunalrecht Thüringen, St.d.B. November 2022, § 12 ThürEBBG, Ziff. 3.1.3). Wann verschiedene Einzelmaterien so eng aufeinander bezogen sind, dass sie in einem Bürgerbegehren gebündelt werden dürfen, bestimmt sich nach materiellen Kriterien. Die bloß formale Verbindung unter dem Dach einer Fragestellung genügt ebenso wenig wie die Verknüpfung durch ein gemeinsames allgemeines Ziel oder ein politisches Programm. Maßgeblich ist vielmehr, ob die Teilfragen oder -maßnahmen nach objektiver Beurteilung innerlich eng zusammenhängen und eine einheitliche abgrenzbare Materie bilden (Bayerischer VGH, Urteil vom 17. Mai 2017 - 4 B 16.1856 - juris Rn. 27 - 28; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 - juris Rn. 30).
bb. Es liegt nach Maßgabe dieser Voraussetzungen hier ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot vor. Dies ergibt sich aus dem materiellen Gehalt der Fragestellung.
Die Fragestellung stellt lediglich eine „Klammer“ dar, die die Abstimmung über ein Gesamtpaket konkreter Forderungen zum Gegenstand hat. Diese Materien gehören auch nicht dergestalt zu einem einzigen Thema, dass ihre Beantwortung auf Grundlage eines bestimmten einheitlichen Abstimmungswillens entschieden werden kann. Die Gefahr einer Verfälschung des Abstimmungswillens ist hier gegeben.
Zwar ordnet die Frage alle Einzelforderungen dem Thema „Schutz und Erhalt der Stadtnatur“ zu. Dies begründet aber nur einen lockeren Zusammenhang, nicht ein einheitliches Thema bzw. im Sinne des § 11 Abs. 1 ThürEBBG „eine Angelegenheit“. Dies wird bereits aus den (über den Verweis „nebenstehende Ziele“ der Fragestellung unmittelbar zuzurechnenden) jeweils eigenständigen Themenbereichen „Bäume“, „Frei- und Grünflächen“, „Ackerflächen“ und „Stadtentwicklung“ deutlich. „Schutz und Erhalt der Stadtnatur“ in der Hauptfrage ist demgegenüber nur eine allgemeine politische Zielbeschreibung, zu der auch widerspruchsfrei weitere Themen zugeordnet werden könnten.
Letztlich ist hier entscheidend, dass die 16 Einzelforderungen keine hinreichende Einheitlichkeit erkennen lassen. Bereits hinsichtlich der jedem einzelnen der vier „Ziele“ zugeordneten Einzelforderungen fehlt es daran. Die vorgeschlagenen Maßnahmen stellen jeweils Einzelvorgaben dar, die jeweils nicht einheitlich beurteilt werden können. Sie sind auch nicht räumlich oder sachlich einer bestimmten Art von Maßnahmen zuzuordnen, zu der ein einheitlicher Wille entwickelt werden könnte. Damit besteht die Gefahr, dass durch eine Paket-Abstimmung über mehrere Forderungen der Bürger eine Gesamtabwägung vornimmt, die zu einem verfälschten Ausdruck seiner wahren Meinung zu Einzelfragen führt.
Die Einwendungen der Klägerin, dass die vom Verwaltungsgericht vertretene strenge Auslegung des Gesetzes dazu führe, dass komplexe Themen von der Befassung mit einem Bürgerentscheid ausgeschlossen wäre, überzeugt schon deshalb nicht, weil das Gesetz die von der Klägerin gewollte Zielstellung einer Abstimmung im Paket nicht zulässt. Dies gilt auch angesichts der von der Klägerin als Gegenargument angeführten Konsequenz, dass es wesentlich aufwändiger und teurer wäre, statt einem mehrere Bürgerbegehren zu initiieren.
Soweit die Klägerin beispielhaft auf das zugelassene Erfurter Bürgerbegehren „Radentscheid“ verweist, gebietet dies ebenfalls keine andere Einschätzung. Dort wurde ein Forderungspaket zur Abstimmung gestellt, das fünf Einzelmaßnahmen zur „Verbesserung der Verhältnisse für den Rad- und Fußverkehr“ vorsah. Ob diese Kombination von Einzelforderungen die Anforderungen an die Einheitlichkeit der Fragestellung erfüllt haben, bedarf in diesem Rechtsstreit keiner Entscheidung. Dieses Bürgerbegehren ist nicht streitgegenständlich. Selbst im Falle einer fehlerhaften Zulassung hat dies keine präjudizielle Wirkung für das vorliegende Verfahren.
2. Auch die Hilfsanträge führen nicht zu einem Erfolg der Klage.
Mit den Hilfsanträgen begehrt die Klägerin die Zulassung des Bürgerbegehrens durch gestaffelten Verzicht auf die Forderungen
- 16 (Priorisierung stadtklimatischer Belange bei Innenbereichsbebauung),
- 15 (Kontrolle der Bebauungspläne auf Einhaltung der Vorgaben grüner Infrastruktur),
- 08 (Vertrag mit Kleingärtnerverband zur ökologischen Aufwertung) und
- 01 (Baumpflanzungen und -schutz auf dem Petersberg).
Dies beruht offensichtlich auf dem Einwand der Beklagten, dass diese Forderungen nicht, wie von § 11 ThürEBBG gefordert, dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinde zugehören.
Auch wenn diese Forderungen wegfielen, blieben noch immer 12 nicht einheitlich zu beantwortende, unterschiedlichen Themen zuzuordnende Fragen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es für den Verstoß gegen das Koppelungsverbot schon ausreicht, wenn eine einzige Forderung nicht mit den anderen thematisch kombinierbar und deshalb keine Gesamtzustimmung (bzw. Ablehnung) ohne die Gefahr einer Verfälschung des Bürgerwillens möglich ist.
Auf die Frage, ob die von den Forderungen zu 01, 08, 15 und 16 betroffenen Materien dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinde zugehören und ob hinsichtlich der Forderung zu 01 die Fristanforderungen des § 12 Abs. 2 ThürEBBG nicht eingehalten wurden, kommt es nicht mehr an.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
4. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
5. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000 Euro festgesetzt.
Hinweis:
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 6 und 11 ThürEBBG
§ 34 Baugesetzbuch
§ 36 BauGB
§ 34 BauGB
§ 6 ThürEBBG
§ 17 ThürKO
§ 12 ThürEBBG
§ 11 ThürEBBG
§ 167 VwGO
§ 17 Abs. 1 und 4 ThürKO
§ 6 Abs. 1 Satz 3 ThürEBBG
§ 12 Abs. 4 Nr. 1 ThürEBBG
§ 11 Abs. 1 ThürEBBG
§ 17 Satz 2 ThürKO
§ 18 Abs. 4 Satz 1 ThürEBBG
§ 6 Abs. 1 ThürEBBG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 ThürEBBG
§ 12 Abs. 2 ThürEBBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 45 Abs. 1, 2 ThürVerf
Art. 82 ThürVerf

Zitierte Entscheidungen: 15 A 5594/00
4 CE 21.28
10 ME 204/08
3 EO 363/15
4 B 16.18
4 BV 06.14
15 A 2961/07
1 GKG auf 15.00