Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-25, Aktenzeichen 4 K 10496/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:0525.4K10496.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens „L. bleibt!“. Sie setzen sich für den Erhalt des L1. in C. /C1. H. ein.
In seiner Sitzung am 22. September 2016 beschloss der Rat der Beklagten, das zu diesem Zeitpunkt bereits geschlossene und sanierungs- und modernisierungsbedürftige L. nicht wieder in Betrieb zu nehmen und das Grundstück zu vermarkten. In gleicher Sitzung beschloss der Rat den Bau eines neuen Familien-, Schul- und Sportschwimmbades auf einem Grundstück in E. , nördlich des I1. T. . Das neue C1. solle zukünftig die Standorte G. und L. dauerhaft ersetzen. In der Begründung des Ratsbeschlusses heißt es, dass die Stadtwerke C. (im Folgenden: T1. ) Interesse bekundet hätten, die Herrichtung und den Betrieb des Bades zu übernehmen. Zur grundsätzlichen Machbarkeit hätten die T1. eine Vorstudie erstellen lassen, die insbesondere die Lage und Erreichbarkeit, die Eignung für den Zweck sowie besondere Vor- und Nachteile für die Nutzung beinhalte. In der Vorstudie sei berücksichtigt worden, dass das C1. durch das benachbarte I2. T. mit Medien (also Wärme, Strom, Wasser) versorgt und betrieben werden könne.
Gegen den Beschluss, das L. dauerhaft zu schließen, initiierten die Kläger in der Folgezeit mit Erfolg das Bürgerbegehren „L. bleibt!“. Der Rat der Beklagten stellte in seiner Sitzung am 23. Januar 2017 fest, dass das Bürgerbegehren zulässig sei. Zugleich beschloss er, dem Bürgerbegehren nicht zu entsprechen. Mit Blick auf den infolgedessen durchzuführenden Bürgerentscheid beauftragte der Rat die Verwaltung, im Falle einer Entscheidung für den Erhalt des L1. die Beschlüsse zur Neuordnung der C2. Bäderlandschaft an die veränderten Rahmenbedingungen anzupassen und ihm eine neue Gesamtplanung vorzulegen.
Am 8. März 2017 machte der Beklagte die Durchführung des Bürgerentscheids öffentlich bekannt. Die zur Abstimmung mit Ja oder Nein gestellte Frage lautete: „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar gemacht und saniert werden?“. Über die Frage konnte ausschließlich in Form der Briefabstimmung bis spätestens zum 21. April 2017 abgestimmt werden.
Die Positionen der von den Klägern vertretenen Initiative „L. bleibt!“, der im Rat der Beklagten vertretenen Fraktionen sowie des Oberbürgermeisters der Beklagten nebst entsprechenden Abstimmungsempfehlungen wurden in einem Abstimmungsheft zusammengefasst. Dieses lag im Zeitraum zwischen Bekanntmachung der Durchführung des Bürgerentscheids und dem letzten Tage der Abstimmung in mehreren öffentlichen Gebäuden aus und konnte im Internet aufgerufen werden.
Am 11. April 2017 beantragten die Kläger im Wege des Eilrechtsschutzes, dem Oberbürgermeister bestimmte öffentliche Äußerungen zu untersagen, mit denen er für die Ablehnung des Bürgerentscheids geworben hatte. Die Kammer lehnte den Eilantrag mit Beschluss vom 18. April 2017 (4 L 1613/17) ab.
Am 25. April 2017 kam der Kommunalwahlausschuss nach Auszählung der abgegebenen Stimmen zu dem Ergebnis, dass das Bürgerbegehren „L. bleibt!“ nicht die erforderliche Mehrheit der Stimmen erhalten habe.
Der Rat der Beklagten stellte daraufhin in seiner Sitzung am 11. Mai 2017 dieses Ergebnis in Form eines Ratsbeschlusses fest. Die Niederschrift über die Sitzung des Rates wurde am 28. Juni 2017 im Amtsblatt der Beklagten öffentlich bekannt gemacht.
Die Kläger haben am 19. Juli 2017 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen Folgendes vortragen:
Die Klage sei zulässig. Die Kläger müssten das Recht haben, die Rechtmäßigkeit des Bürgerentscheids gerichtlich prüfen zu lassen. Hierfür könnten die Vorschriften über die Wahlprüfung entsprechend herangezogen werden. Art. 19 Abs. 4 GG bzw. der Justizgewährungsanspruch erforderten eine gerichtliche Durchsetzbarkeit der Rechte der Kläger. Die Kläger seien sowohl als abstimmungsberechtigte Bürger als auch als Vertretungsberechtigte des vorangegangenen Bürgerbegehrens selbst und unmittelbar betroffen.
Die Klage sei auch begründet. Der durchgeführte Bürgerentscheid entspreche nicht den gesetzlichen Anforderungen. Das Abstimmungsverfahren sei durch Vorenthalten abstimmungsrelevanter Informationen einseitig durch die Beklagte beeinflusst worden. Der Wille der Abstimmungsberechtigten sei manipuliert worden. Es bestehe die Sorge, dass das Abstimmungsergebnis nicht den tatsächlichen Willen der Bürger widergebe. Insoweit seien die Maßstäbe der Wahlanfechtung anwendbar. Der Oberbürgermeister der Beklagten habe versäumt, die Öffentlichkeit rechtzeitig über Finanzierungsprobleme der T1. im Zusammenhang mit dem geplanten A. zu informieren. Ausweislich der öffentlichen Berichterstattung habe der Oberbürgermeister der Beklagten bereits vor dem Ende der Briefabstimmung davon erfahren, dass der erhoffte Steuereffekt bei der Realisierung des A1. durch die T1. gefährdet sei. Die verspätete Information hierüber stehe einer Fehlinformation der Bürger gleich. Der Erhalt des L1. und der Neubau bzw. die Planung des A1. seien durch den Rat der Beklagten wiederholt eng miteinander verknüpft worden. Die Entscheidung über den Erhalt bzw. die Aufgabe des L1. hänge davon ab, ob die T1. überhaupt wirtschaftlich in der Lage wären, ein A. zu planen, zu bauen und zu betreiben. Es sei damit zu rechnen, dass die Bürger sich in einem Bürgerentscheid für den Erhalt eines alten Schwimmbads und seine Ertüchtigung entscheiden würden, anstatt auf das C1. zu verzichten und gleichzeitig - wegen Finanzierungsproblemen - kein neues A. zu erhalten.
Hilfsweise würden die Einwendungen aus dem Eilverfahren betreffend die Öffentlichkeitskampagne des Oberbürgermeisters der Beklagten aufrechterhalten. Dieser habe wie eine beteiligte Gruppe in den Abstimmungswahlkampf eingegriffen und gemeindliche Ressourcen sowie Ressourcen der T1. eingesetzt, um einseitig für den Bau des neuen A2. anstelle des Erhalts des L2. zu werben.
Der Oberbürgermeister der Beklagten habe mit der durchgeführten Abstimmungswerbung für ein „Nein“ auch gegen das Übermaßverbot verstoßen. Er habe 110 City-Light-Poster genutzt. Deren wirtschaftlicher Gegenwert, der schätzungsweise im hohen fünfstelligen Bereich liege, dürfte die Finanzkraft der Initiative „L. bleibt!“ überstiegen haben. Zusätzlich habe der Oberbürgermeister der Beklagten 8.000 Folder produzieren lassen, deren Kosten unmittelbar durch die T1. und mittelbar durch die Beklagte getragen worden seien.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass der Bürgerentscheid „Soll das L. erhalten, wieder nutzbar und saniert werden?“ unwirksam ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen und trägt im Wesentlichen Folgendes vor:
Die Klage sei unzulässig. Sie sei nicht auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet. Die Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids betreffe kein Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und der Beklagten. In Bezug auf die Feststellung des Ergebnisses stünden den Klägern als Vertreter des Bürgerbegehrens keine Rechte zu. Deren Rechte bezögen sich nicht auf die Durchführung des Bürgerentscheids, sondern beschränkten sich auf die Wahrnehmung der Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids. Das Bürgerbegehren habe indes ausschließlich die Funktion, einen Bürgerentscheid herbeizuführen.
Der Bürgerentscheid habe die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Dementsprechend sei der Rückgriff auf die Vorschriften zur Wahlprüfung verfehlt. Das Kommunalrecht eröffne keinen allgemeinen Anspruch des Bürgers auf gerichtliche Überprüfung der Wirksamkeit von Ratsbeschlüssen. Ebenso wenig werde die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Bürgerentscheids eröffnet.
Die Klage sei überdies unbegründet. Die Kläger hätten selbst stets darauf hingewiesen, dass die Finanzierung des neuen A1. ungeklärt sei. Hierzu seien auch von anderen Befürwortern des Bürgerentscheids Kostenschätzungen zwischen 35 und 60 Mio. Euro angegeben worden. Demgegenüber hätten sich weder der Rat noch der Oberbürgermeister der Beklagten zu den voraussichtlichen Kosten des neuen Schwimmbads oder zu der Frage geäußert, wie diese Kosten aufzubringen seien. Mehrfach sei erklärt worden, dass eine Kostenschätzung von der gewählten Variante und der dazugehörigen Ausstattung abhänge. Der beabsichtigte steuerliche Querverbund auf der Ebene der T1. -C3. -GmbH müsse noch final mit der Finanzverwaltung abgestimmt werden. Die steuerlichen Auswirkungen des Modells könnten erst später prognostiziert werden. In Übereinstimmung damit habe der Oberbürgermeister der Beklagten in einer Pressemitteilung vom 5. April 2017 erklärt, dass die damals im Umlauf befindlichen Kostenschätzungen aus der Luft gegriffen seien und die Beklagte zu einem späteren Zeitpunkt entscheiden werde, was sie sich leisten wolle und könne.
Die freie Meinungsbildung der Bürger sei auch dann gewährleistet, wenn die Abstimmungsberechtigten darüber informiert würden, dass die Kosten und die Finanzierungsplanung eines neuen Projekts, das die Funktion einer bestehenden Anlage übernehmen solle, noch offen seien.
Die finanzielle Leistungsfähigkeit der zum Konzern der T1. gehörenden Gesellschaften hänge im Übrigen von zahlreichen Faktoren ab. Die Zweifel an der Finanzierung des neuen Schwimmbads hätten keine nachvollziehbare Grundlage.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Sie ist unzulässig.
Die Kläger können weder als (abstimmungsberechtigte) Bürger (a.) noch als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens „L. bleibt!“ (b.) gegenüber der Beklagten die Feststellung der Unwirksamkeit des Bürgerentscheids begehren.
Die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO ist unzulässig, weil es den Klägern an der erforderlichen Klagebefugnis fehlt.
Auch für die Erhebung einer Feststellungsklage setzt die Rechtsordnung grundsätzlich eine eigene Rechtsbetroffenheit des Klägers voraus. Auf die Feststellungsklage ist zur Vermeidung der dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO über die Klagebefugnis entsprechend anzuwenden. Dies bedeutet, dass auch die auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichteten Klagen gemäß § 43 Abs. 1 VwGO nur zulässig sind, wenn es dem Kläger dabei um die Verwirklichung seiner Rechte geht, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995 - 2 C 32.94 -, juris, Rn. 18, st. Rspr.
Die Geltendmachung einer subjektiven Rechtsverletzung ist hier nicht ausnahmsweise mit Blick darauf entbehrlich, dass mit dem Bürgerentscheid ein Abstimmungsverfahren zur gerichtlichen Überprüfung gestellt wird. Ein allgemeines Überprüfungsrecht, vergleichbar mit den Vorschriften zur Wahlprüfung (§§ 39 ff. KommWG NRW), ist in § 26 GO NRW nicht vorgesehen. Es kommt auch keine entsprechende Anwendung der kommunalwahlrechtlichen Bestimmungen zur Wahlprüfung in Betracht. Hierfür fehlt es bereits an einer (nicht beabsichtigten) Regelungslücke innerhalb des Gefüges des § 26 GO NRW. Denn der Bürgerentscheid hat nach § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW die Wirkung eines Ratsbeschlusses und ist damit auch nur den in der Gemeindeordnung für Ratsbeschlüsse vorgesehenen Prüfungsmechanismen unterworfen.
Vgl. zum jeweiligen Landesrecht: Bay. VGH, Urteil vom 2. Juli 2002 - 4 B 00.3532 -, juris, Rn. 16; Beschluss vom 19. August 1997 - 4 ZE 97.2417 -, juris, Rn. 11; Nieders. OVG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 10 L 2705/99 -, juris, Rn. 30; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. April 2001 - 1 S 2283/00 -, juris, Rn. 21.
Ebenso wenig wie ein Ratsmitglied einen Ratsbeschluss losgelöst von der Geltendmachung der Verletzung eigener wehrfähiger Organrechte angreifen kann,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, juris, Rn. 4,
ist dem einzelnen Bürger die Möglichkeit zur Eröffnung eines objektiven Überprüfungsverfahrens zuzubilligen. Andernfalls käme es zu einer von der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung nicht gerechtfertigten Besserstellung abstimmungsberechtigter Bürger gegenüber Mitgliedern eines kommunalen Gremiums. Dafür ist kein Grund ersichtlich, da der Bürgerentscheid gegenüber Beschlüssen des gewählten Rates lediglich ein ergänzendes demokratisches Entscheidungsmittel im nordrhein-westfälischen Kommunalrecht darstellt. Die Entscheidungsform des Ratsbeschlusses im repräsentativ-demokratischen System steht gleichwertig neben dem Bürgerentscheid als Element der unmittelbaren Demokratie.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2017 - 15 B 479/17 -, juris, Rn. 19. Ferner zum niedersächsischen Landesrecht: Nieders. OVG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 10 L 2705/99 -, juris, Rn. 30.
Gegen eine im Wege der Analogie zu schließende Regelungslücke spricht auch der Vergleich zu einem anderen Instrument der direkten Demokratie. Beim Volksentscheid (Art. 68 Abs. 2 Satz 2 LV NRW) kann das Abstimmungsergebnis nach § 28 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheid (VIVBVEG) durch Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof angefochten werden. Für die Beschwerde und das Verfahren nimmt § 28 Abs. 2 Satz 3 VIVBVEG ausdrücklich Bezug auf die Vorschriften des Wahlprüfungsgesetzes. Der Gesetzgeber hätte in den kommunalrechtlichen Vorschriften über den Bürgerentscheid Entsprechendes vorsehen können. Dies gilt umso mehr, als § 26 GO NRW seit seiner Einführung im Jahr 1994 mehrfach geändert worden ist.
Vgl. zur Übersicht: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: 46. Erg.-Lfg., Dezember 2017, § 26, Erl. I.
Die Voraussetzung einer eigenen Rechtsbetroffenheit ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt.
a. Das Ergebnis eines Bürgerentscheids nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW betrifft die Kläger als abstimmungsberechtigte Bürger nicht in ihren eigenen Rechten.
Gemäß § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW hat der Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Ihm kommt daher grundsätzlich nur interne Wirkung zu. Subjektive Rechte des einzelnen Bürgers werden weder durch einen Ratsbeschluss noch durch den Bürgerentscheid betroffen. Solche Rechtsbeziehungen können in der Regel erst aufgrund weiterer Entscheidungen oder Vollzugshandlungen in Folge des Ratsbeschlusses, hier des Bürgerentscheids, entstehen. Gegen derartige der Vollziehung eines Ratsbeschlusses dienende Maßnahmen kann bei Verletzung subjektiver Rechte vorgegangen werden.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. April 2001 ‑ 1 S 2283/00 -, juris, Rn. 20.
Außerhalb dieser Rechtsbeziehung hat der einzelne Bürger keinen Anspruch auf Überprüfung eines Bürgerentscheids.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 2. Juli 2002 - 4 B 00.3532 -, juris, Rn. 15 ff. A.A. VG Karlsruhe, Urteil vom 27. Mai 1992 - 10 K 11494/91, BeckRS 1992, 31220256.
Nach einer in der obergerichtlichen Rechtsprechung anderer Bundesländer vertretenen Auffassung können im Verfahrensabschnitt der Entscheidung über den Bürgerentscheid die abstimmungsberechtigten Bürger unmittelbar in eigenen Rechten verletzt sein, wenn und soweit sie durch die Art und Weise der Durchführung des Bürgerentscheids in ihren Abstimmungsrechten beeinträchtigt werden.
Vgl. Nieders. OVG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 10 L 2705/99 -, juris, Rn. 26 ff.; Beschluss vom 8. Dezember 1997 - 10 M 5396/17 -, juris, Rn. 5; OVG Rheinl.-Pf., Beschluss vom 4. September 2013 - 10 A 10525/13.OVG -, BeckRS 2013, 55576.
Es bedarf keiner Entscheidung, ob dieser Auffassung zu folgen ist. Denn eine Verletzung in eigenen Abstimmungsrechten machen die Kläger gerade nicht geltend. Sie berufen sich nicht darauf, durch die Öffentlichkeitskampagne des Bürgermeisters oder dessen Informationsverhalten in ihrem Abstimmungsverhalten beeinflusst worden zu sein. Vielmehr verweisen sie auf die Möglichkeit, dass „die Abstimmungsberechtigten“ oder „die Bürger“ in der zur Entscheidung gestellten Frage anders hätten befinden können. Damit machen sich die Kläger zu Sachwaltern fremder Rechte, nämlich der Rechte der abstimmungsberechtigten Bürger allgemein.
Vgl. VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 25. März 2013 - 3 K 857/12.NW -, BeckRS 2013, 49055.
b. In ihrer Eigenschaft als Vertretungsberechtigte des dem Bürgerentscheid vorangegangenen Bürgerbegehrens steht den Klägern ebenfalls kein Recht auf Feststellung der Unwirksamkeit des Bürgerentscheids zu.
In der obergerichtlichen Rechtsprechung in Nordrhein-Westfalen ist bislang nicht entschieden, ob eine - weder in der Gemeindeordnung noch sonst ausdrücklich vorgesehene - Unwirksamkeitsentscheidung auf Betreiben der Initiatoren eines Bürgerbegehrens überhaupt in Betracht kommt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris, Rn. 12.
Nach Auffassung der Kammer ist diese Frage mit den folgenden Erwägungen zu verneinen:
Nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW sind für jedes Bürgerbegehren bis zu drei Vertretungsberechtigte zu benennen, bei denen alle Verfahrensrechte konzentriert sind. Sie nehmen ähnlich einem Verfahrensstandschafter im eigenen Namen die Interessen der das Bürgerbegehren unterzeichnenden Bürger wahr und fungieren einheitlich als Ansprechpartner der Gemeinde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 52.
In dieser Funktion sind ihnen bestimmte, wehrfähige Rechtspositionen zugestanden. So können die Vertreter des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW gegen die ablehnende Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens einen Rechtsbehelf einlegen. Sie sind nach § 26 Abs. 6 Satz 5 GO NRW befugt, den Antrag in der Sitzung des Rates zu erläutern. Zur Sicherung der Verwirklichung des Sachanliegens des Bürgerbegehrens entfaltet das zulässige Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW Sperrwirkung gegen jede dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane oder deren Vollzug. Zur Vermeidung von Rechtsschutzlücken sind die Rechte der Vertreter des Bürgerbegehrens durch die Gerichte darüber hinaus darauf ausgedehnt worden, den Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids nötigenfalls gerichtlich sichern zu lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2017 - 15 B 479/17 -, juris, Rn. 19; Bay. VGH, Beschluss vom 13. Dezember 2010 - 4 CE 10.2839 -, juris, Rn. 26, m. w. N.; VG Aachen, Beschluss vom 3. April 2013 - 4 L 111/13 -, juris, Rn. 13.
Schließlich wird den Vertretern des Bürgerbegehrens ein Recht auf gesetzliche Durchführung eines Bürgerbegehrens und eines Bürgerentscheids zugesprochen, das vor Eingriffen der Gemeinde etwa durch Verstöße gegen das Sachlichkeits- und Neutralitätsgebot geschützt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Dezember 2003 - 15 B 2455/03 -, juris, Rn. 12 ff., und vom 9. April 2013 - 15 B 304/13 -, juris, Rn. 10 ff.; VG Minden, Beschluss vom 30. März 1999 - 10 L 393/99 -, NVwZ-RR 1999, 603. Zuletzt ausdrücklich offengelassen: OVG NRW, Beschluss vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris, Rn. 16.
Auch von der Kammer ist die Möglichkeit, die ordnungsgemäße Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids im Wege des Eilrechtsschutzes abzusichern, bislang bejaht worden.
Vgl. etwa VG Köln, Beschlüsse vom 18. November 2003 - 4 L 2623/03 -, juris, vom 18. April 2017 - 4 L 1613/17 -, und vom 27. Februar 2018 - 4 L 378/18 -, juris.
Jedoch ist ausweislich des § 26 GO NRW das Recht der Vertretungsberechtigten, für das Bürgerbegehren tätig zu werden und insoweit den Willen der Unterzeichner zu bündeln,
vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 50,
zeitlich beschränkt. Das Gefüge des § 26 GO NRW ist darauf ausgelegt, dass die Rechtmäßigkeit des Bürgerbegehrens abschließend vor Durchführung des Bürgerentscheids zu klären ist und dass die Belange des rechtmäßigen Bürgerbegehrens bis zum Abschluss des Bürgerentscheids zu wahren sind. Die in rechtlicher Hinsicht besondere Stellung der Kläger als Vertreter des Bürgerbegehrens findet mit Abschluss des mit dem Bürgerbegehren initiierten Verfahrens ihr Ende. Fortwirkende subjektive Rechte der vertretungsberechtigten Personen bestehen unabhängig vom Ergebnis des Bürgerentscheids nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Oktober 2016 - 15 B 948/16 -, juris, Rn. 12; Bay. VGH, Urteil vom 2. Juli 2002 - 4 B 00.3532 -, juris, Rn. 13. Ähnlich VG Aachen, Beschluss vom 16. März 2005 - 4 L 166/05, juris, Rn. 21, für den Fall eines erfolgreichen Bürgerentscheids.
Dies hat zur Folge, dass nach einem durchgeführten Bürgerentscheid den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ein besonderes prozessuales Recht zur Einleitung einer gerichtlichen Kontrolle des Bürgerentscheids nicht zusteht. Eine solche Rechtsposition hat der Gesetzgeber den Vertretern des Bürgerbegehrens anders als in § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW für den Fall der Ablehnung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens verwehrt. Stattdessen hat er den Bürgerentscheid mit der Wirkung eines Ratsbeschlusses versehen (§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW) und somit zugleich das dazugehörige Rechtsschutzregime aufgezeigt. Die Annahme einer besonderen nachträglichen Kontrollmöglichkeit für Vertreter des Bürgerbegehrens führte im Übrigen zu einer in § 26 GO NRW nicht vorgesehenen Privilegierung des Bürgerbegehrens. Denn anders als im Falle des Bürgerbegehrens nehmen am Bürgerentscheid auch diejenigen Bürger teil, die das Sachanliegen des Bürgerbegehrens ablehnen. Ihnen gegenüber erhielte das Bürgerbegehren eine bevorzugte Rechtsposition, wenn es trotz gleichen Stimmrechts das Abstimmungsergebnis im Nachhinein für unwirksam erklären lassen könnte, während der einzelne abstimmungsberechtigte Bürger allenfalls bei eigener Rechtsbetroffenheit gegen den Bürgerentscheid vorgehen könnte. Im Verfahrensstadium nach Zulässigkeitserklärung des Bürgerbegehrens und bis zum Abschluss der Abstimmung über den Bürgerentscheid erklärt sich die mit besonderen Rechten versehene Position der Vertreter des Bürgerbegehrens hingegen mit ihrer Rolle als Initiatoren des gesamten Verfahrens. In dem Moment, in dem die gesamte (abstimmungsberechtigte) Bürgerschaft zur Entscheidung über die Fragestellung im Bürgerentscheid berufen ist, verliert sich die Bedeutung dieser Rolle.
Dies bedeutet nicht, dass eine Kontrolle der Ordnungsgemäßheit eines Bürgerentscheids nach dessen Durchführung nicht stattfindet. Diese obliegt der Aufsichtsbehörde gemäß den Regeln der Kommunalaufsicht (§§ 119 ff. GO NRW). Der allgemeinen Kommunalaufsicht kommt nach § 119 Abs. 1 GO NRW die Aufgabe der Überwachung zu, ob die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden.
Vgl. zur Begleitung und Beobachtung der Verfahren von Bürgerentscheidung durch die Kommunalaufsicht: Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage, LT-Drs. 16/13978, S. 3. Ebenso: Held/Winkels/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Kommentar, Stand: 39. Erg.-Lfg., Dezember 2017, § 26, Anm. 7.3.
Es kann vor diesem Hintergrund hier dahinstehen, ob der Bürgermeister im Rahmen seines Beanstandungsrechts (§ 54 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) ebenfalls eine Prüfungsbefugnis zukommt.
Vgl. zur ablehnenden Auffassung: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: 46. Erg.-Lfg., Dezember 2017, § 26, Erl. IX.
Die Kammer verkennt nicht, dass insbesondere bei kassatorischen Bürgerbegehren, denen bei einem anschließenden Bürgerentscheid der Erfolg versagt bleibt, die Akzeptanz des Ergebnisses und die Überzeugung von der Fehlerfreiheit seines Zustandekommens durch die explizite Möglichkeit zur gerichtlichen Kontrolle befördert werden würde. Auch im Bemühen um stärkere Bürgerbeteiligung auf gemeindlicher Ebene ist der Wunsch nachvollziehbar, das Gewicht des Bürgerentscheids durch umfassendere Kontrollmöglichkeiten zu erhöhen. Die Kammer sieht sich aber mit Blick auf die dargestellte Konzeption des Gesetzgebers gehindert, aus § 26 GO NRW eine besondere Rechtsschutzmöglichkeit für Vertreter von Bürgerbegehren in Form einer Abstimmungsprüfungsklage abzuleiten. Der Aufgabe und Befugnis zur „schöpferischen Rechtsfindung und Rechtsfortbildung“ durch den Richter sind mit Rücksicht auf die aus Art. 20 Abs. 3 GG folgende Gesetzesbindung der Rechtsprechung Grenzen gesetzt. Eine unzulässige richterliche Rechtsfortbildung ist dadurch gekennzeichnet, dass sie, ausgehend von einer teleologischen Interpretation, den klaren Wortlaut des Gesetzes hintanstellt, ihrer Widerhall nicht im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder - bei Vorliegen einer erkennbar planwidrigen Gesetzeslücke - stillschweigend gebilligt wird.
Vgl. eingehend BVerfG, Beschluss vom 26. September 2011 - 2 BvR 2216/06 u. a. -, juris, Rn. 45 und 56, mit zahlreichen Nachweisen.
Aus dem Gebot wirksamen Rechtsschutzes lässt sich ein subjektives öffentliches Recht der vertretungsberechtigten Personen auf Überprüfung eines durchgeführten Bürgerentscheids schon deshalb nicht herleiten, weil Art. 19 Abs. 4 GG keine solchen Rechte begründet, sondern voraussetzt. Außerhalb verfassungsrechtlicher Gewährleistungen obliegt es damit dem Gesetzgeber zu entscheiden, ob und unter welchen Voraussetzungen dem Einzelnen ein subjektives Recht zustehen soll und welchen Inhalt es hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. September 2010 - 2 BvR 2349/08 -, NVwZ-RR 2011, 1 (2), m. w. N.
In Ausübung dieser Kompetenz hat sich der Gesetzgeber in § 26 GO NRW gegen die Einräumung einer subjektiven Rechtsposition entschieden. Die fehlende Rechtsschutzmöglichkeit für die Vertreter des Bürgerbegehrens wird aber durch die - im objektiven Interesse erfolgende - Kommunalaufsicht abgefedert.
2. Mangels Zulässigkeit der Feststellungsklage kommt es auf deren Begründetheit nicht mehr entscheidend an. Allerdings sieht sich die Kammer wegen der weiterhin engagiert betriebenen Auseinandersetzung um die Zukunft der Bäderlandschaft im Gebiet der Beklagten zu folgenden Ausführungen veranlasst:
Das Gericht teilt nicht den Vorwurf, der Oberbürgermeister der Beklagten habe in unzulässiger Weise auf den Willen der Abstimmenden eingewirkt. Dies gilt zunächst hinsichtlich der bereits im vorangegangenen Eilverfahren (4 L 1613/17) gerügten öffentlichen Äußerungen des Oberbürgermeisters der Beklagten während des laufenden Abstimmungsverfahrens. Auf die Begründung im Eilbeschluss der Kammer vom 18. April 2017 wird insoweit Bezug genommen.
Die Kammer vermag einen Fehler im Abstimmungsverfahren aber auch nicht in dem angeblichen Vorenthalten wesentlicher Informationen durch den Oberbürgermeister der Beklagten zu erkennen. Grundsätzlich gilt, dass einem Bürgerbegehren und einem Bürgerentscheid als Abstimmungsverfahren zur staatlichen Willensbildung demokratische Legitimation nur zukommt, wenn die Abstimmung frei ist Das bedeutet - nicht anders als beim Grundsatz der Wahlfreiheit -, dass jeder am Bürgerbegehren und Bürgerentscheid teilnehmende Bürger sein Unterschrifts- und Abstimmungsrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben kann. Er soll sein Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 - 15 B 2455/03 -, juris, Rn. 34, m. w. N.
Eine danach unzulässige Abstimmungsbeeinflussung, die gegen den Grundsatz der freien Abstimmung verstößt, kann auch durch die pflichtwidrige Unterdrückung abstimmungsrelevanter Tatsachen geschehen. In einem solchen Fall ist zu prüfen, welchen Einfluss es auf die Willensbildung der Abstimmenden gehabt hätte, wenn alle bis zum Abschluss der Abstimmung unterdrückten Tatsachen bekannt geworden wären.
Vgl. Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/Schneider/ Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, A. I. 5.4, S. 75 f.
Gemessen daran liegt eine unzulässige Einflussnahme auf das Abstimmungsverhalten der Bürger nicht vor.
Zwar trifft es zu, dass das Schicksal des L1. mit dem Bau des neuen A1. am Standort E. verknüpft worden ist, da das neue C1. das L. ausweislich des eindeutigen Ratsbeschlusses vom 22. September 2016 ersetzen soll. Insofern könnten Informationen, wonach das neue C1. nicht oder nur unter erheblicher Verzögerung oder erheblichen Schwierigkeiten realisiert werden kann, durchaus bei der Entscheidung über den Fortbestand des L1. eine Rolle spielen.
Allerdings ist die von den Klägern als problematisch gerügte Finanzierung und Finanzierbarkeit des A1. seitens des Oberbürgermeisters der Beklagten stets als offen und zukünftig klärungsbedürftig dargestellt worden. Es wurden zum maßgeblichen Zeitpunkt im Vorfeld und während der Abstimmung weder konkrete Kostenschätzungen abgegeben noch die Durchführbarkeit des Steuersparmodells konkret bejaht. Im Gegenteil hat sich der Oberbürgermeister der Beklagten noch im Abstimmungsverfahren mit einer Pressemitteilung (Beiakte 1, Blatt 72) gegen jegliche Kostenschätzung verwahrt („es gibt noch keine Zahlen“). Alle offiziellen Verlautbarungen wiesen darauf hin, dass auch die Wirtschaftlichkeit des neuen Bades erst zukünftig beurteilt werden könne (vgl. Antworten der Verwaltung auf Große Anfragen, Ratsdrucksache Nr. 0000000XX, S. 0000, Antwort Nr. 0, S. 0000, Antwort Nr. 0). Mitgeteilt wurde, dass durch das steuerlich, wirtschaftlich und energetisch optimierte Modell eine Minimierung eines möglichen Defizits erfolgen solle (vgl. Antwort der Verwaltung auf Große Anfragen, Ratsdrucksache Nr. 0000000XX, S. 0000, Antwort Nr. 0). Diese Informationen haben die Kläger im Abstimmungsheft (§ 11 der Satzung der Bundesstadt C. über die Regelung des Verfahrens bei der Durchführung von Einwohneranträgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden vom 5. Juni 2013) sogar ausdrücklich gerügt und auf die Gefahren und Risiken eines „Blankoschecks in unbegrenzter Höhe für Bau und Betrieb eines A2. auf Kosten und Risiko der Bürgerinnen und Bürger“ hingewiesen (Abstimmungsheft S. 3, Beiakte 2, Blatt 81). Auch andere Stellungnahmen im Abstimmungsheft haben für einen Erhalt des L1. mit dem Argument geworben, die Kosten für das neue C1. in C. /E. und deren Finanzierung seien nicht bekannt. Nicht zuletzt durch diese auch um die wirtschaftliche und finanzielle Realisierbarkeit geführte Diskussion war den abstimmungsberechtigten Bürgern bekannt, dass es zum damaligen Zeitpunkt eine Festlegung seitens der Beklagten zu den finanziellen Aspekten des Projektes „neues A. “ nicht gab. Auf dieser Grundlage konnte bei ihnen keine Fehlvorstellung darüber hervorgerufen werden, unter welchen Rahmenbedingungen und inwieweit die T1. zur Verwirklichung des Badneubaus finanziell in der Lage waren.
Mit Blick auf die Unzulässigkeit der Klage lässt die Kammer dahinstehen, ob eine Verletzung des Übermaßverbots durch die breit angelegte Öffentlichkeitskampagne der Beklagten unter Nutzung von Werbeflächen, die der Stadt zur Verfügung stehen, in Betracht kommt. Das Gericht gibt allerdings zu bedenken, dass diese Form der Werbung für ein bestimmtes Abstimmungsverhalten bereits Anfang April 2017 eingestellt worden ist. Soweit die Kläger dennoch Nachteile bei der späteren Abstimmung über den Bürgerentscheid befürchteten, ist ihnen vorzuhalten, dass sie dies zum Gegenstand des erst am 11. April 2017 eingeleiteten Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hätten machen können.
Vgl. zum Grundsatz der Organtreue zwischen Bürgerbegehren und Gemeinde: OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris, Rn. 39,
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung war zuzulassen, da die Rechtssache mit Blick auf die bislang obergerichtlich in Nordrhein-Westfalen nicht geklärte Rechtsfrage, ob Vertretungsberechtigte eines zulässigen Bürgerbegehrens einen Bürgerentscheid nachträglich mit dem Ziel der Feststellung seiner Unwirksamkeit gerichtlich überprüfen lassen können, grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Berufungsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 39 ff. KommWG
§§ 119 ff. GO NRW
§ 26 GO NRW
§ 55a VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW
§ 28 Abs. 2 Satz 3 VIVBVEG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 5 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 119 Abs. 1 GO NRW
§ 54 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 68 Abs. 2 Satz 2 LV
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 603
NVwZ-RR 2011, 1
4 L 1613/17
2 C 32.94
4 B 00.35
4 ZE 97.24
10 L 2705/99
1 S 2283/00
15 A 3021/97
15 B 479/17
10 K 11494/91
10 M 5396/17
10 A 10525/13
3 K 857/12
15 B 948/16
15 A 1561/15
4 CE 10.28
4 L 111/13
15 B 2455/03
15 B 304/13
10 L 393/99
4 L 2623/03
4 L 378/18
4 L 166/05
2 BvR 2216/06
2 BvR 2349/08
15 B 1744/07