Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-03-11, Aktenzeichen 7 L 342.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:0311.7L342.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Anders als die allgemeine Dienstfähigkeit, deren Bezugspunkt die Anforderungen des innegehabten abstrakt-funktionellen Amtes sind, orientiert sich die Justizvollzugsdienstfähigkeit an den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für sämtliche Ämter der Laufbahn im Justizvollzugsdienst. Maßstab ist insoweit der Vollzugsdienst insgesamt.(Rn.6)
2. Nach §§ 107, 105 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LBG soll die Justizvollzugskraft bei Justizvollzugsdienstunfähigkeit in ein Amt einer anderen Laufbahn versetzt werden, wenn die gesundheitliche Eignung für eine Verwendung in Funktionen des Vollzugsdienstes, die die besonderen gesundheitlichen Anforderungen auf Dauer nicht mehr erfordern (funktionsbezogene Dienstfähigkeit), nicht gegeben oder eine Verwendung funktionsbezogen dienstfähiger Justizvollzugskräfte in Funktionen des Justizvollzugsdienstes aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht möglich ist.(Rn.13)
3. Die Zurruhesetzung des Justizvollzugsbeamten ist nach summarischer Prüfung rechtswidrig, wenn der Betreffende nach amtsärztlicher Untersuchung funktionsbezogen polizeidienstfähig ist, weil er außer im Stationsdienst und bei Ausführungen uneingeschränkt eingesetzt werden kann.(Rn.18)
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Justizvollzugsanstalt Charlottenburg vom 7. Oktober 2010 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.775,63 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der 1961 geborene Antragsteller steht seit 1983 im Justizvollzugsdienst des Landes Berlin, seit 1988 als Beamter auf Lebenszeit, seit 1995 im Amt eines Justizhauptsekretärs (BesGr A 8). Wegen zahlreicher krankheitsbedingter Fehlzeiten wurde er mehrfach auf seine Dienstfähigkeit hin untersucht.
In seinem letzten Gutachten vom 2. August 2010 kam das Landesamt für Gesundheit und Soziales - Zentrale Medizinische Gutachtenstelle - zu dem Ergebnis, bei dem Antragsteller lägen „chronische seelische Erkrankungen“ vor. Es bestünden Einbußen im kognitiven Bereich, eine mangelnde Impulskontrolle, ein Verdacht auf Anfallsleiden sowie eine langjährig rezidivierende, zurzeit nicht akute depressive Symptomatik. Auf die Frage nach Leistungseinschränkungen im derzeitigen Aufgabenbereich führte die Amtsärztin aus, die Fähigkeit, einem erhöhten Konfliktpotenzial im Umgang mit Inhaftierten zu begegnen, sei beim Antragsteller krankheitsbedingt mit hoher Wahrscheinlichkeit eingeschränkt; der geforderte ausgeglichene psychische Gesamtzustand im Umgang mit schwierigem Klientel und unter Stressbedingungen sei damit nicht sicher zu gewährleisten; hiervon betroffene Tätigkeiten seien aus gutachterlicher Sicht der Einsatz im Stationsdienst und bei Ausführungen; sonstige Einschränkungen lägen aus medizinischen Gründen nicht vor. Auf die Frage nach der Möglichkeit einer anderweitigen Verwendung des Antragstellers erklärte die Amtsärztin, ein Einsatz im Verwaltungsbereich, durchaus auch in einer Anstalt und im Umgang mit Inhaftierten oder auch ein sonstiger Einsatz sei möglich, solange der Antragsteller nicht als alleinig Verantwortlicher agieren müsse.
Mit Bescheid vom 7. Oktober 2010 setzte die Justizvollzugsanstalt Charlottenburg den Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung wegen Justizvollzugsdienstunfähigkeit zur Ruhe. Über den dagegen eingelegten Widerspruch des Antragstellers ist, soweit ersichtlich, bisher nicht entschieden.
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen, ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig und begründet. Nach der im vorliegenden Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung bestehen an der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 7. Oktober 2010 erhebliche Zweifel. Denn weder ist bislang hinreichend geklärt, ob der Antragsteller (justizvollzugs-)dienstunfähig ist (1.), noch hat der Antragsgegner geprüft, ob der Antragsteller trotz gesundheitlicher Einschränkungen innerhalb des Justizvollzugsdienstes einsetzbar ist (2.).
1. Rechtsgrundlage für die Zurruhesetzung eines Justizvollzugsbeamten ist § 26 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) i.V.m. §§ 107, 105 Abs. 1 Landesbeamtengesetz in der seit 1. April 2009 geltenden Fassung (LBG). Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG sind Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie wegen ihres körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) sind. Nach § 26 Abs. 1 Satz 4 BeamtStG können für Gruppen von Beamtinnen und Beamten besondere Voraussetzungen für die Dienstunfähigkeit durch Landesrecht geregelt werden. Das ist für Justizvollzugsbeamte des Landes Berlin mit §§ 107, 105 Abs. 1 Satz 1 LBG geschehen. Nach dieser Vorschrift liegt Justizvollzugsdienstunfähigkeit vor, wenn die Justizvollzugskraft den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Justizvollzugsdienst nicht mehr genügt und nicht zu erwarten ist, dass sie ihre volle Verwendungsfähigkeit innerhalb zweier Jahre wiedererlangt.
Anders als die allgemeine Dienstfähigkeit, deren Bezugspunkt die Anforderungen des innegehabten abstrakt-funktionellen Amtes sind, orientiert sich die Justizvollzugsdienstfähigkeit an den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für sämtliche Ämter der Laufbahn im Justizvollzugsdienst. Maßstab ist insoweit der Vollzugsdienst insgesamt. Die Justizvollzugsdienstfähigkeit setzt voraus, dass die Justizvollzugskraft zu jeder Zeit, an jedem Ort und in jeder ihrem statusrechtlichen Amt entsprechenden Stellung einsetzbar ist (vgl. zur alten, insoweit aber unveränderten Rechtslage: BVerwG, Urteil vom 3. März 2005 - 2 C 4.04 -, juris Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12. September 2007 - 4 S 34.07 -, BA S. 3).
Hieran gemessen ist gegenwärtig nicht nachvollziehbar, dass der Antragsteller justizvollzugsdienstunfähig ist. Das Gutachten des Landesamtes für Gesundheit und Soziales vom 2. August 2010, welches Grundlage der Entscheidung des Antragsgegners ist, trägt diese Einschätzung jedenfalls gegenwärtig nicht.
Das Gutachten enthält schon keine Diagnose außer der Umschreibung, es lägen „chronische seelische Erkrankungen“ vor. Welche Erkrankungen das sind, lässt sich diesem Gutachten ebenso wenig entnehmen, wie dem nervenfachärztlichen Gutachten vom 21. Mai 2010, auf das es ersichtlich Bezug nimmt. Darin heißt es, es liege „im psychischen Bereich bei einer mangelnden Impulskontrolle sowie einem wahrscheinlich erhöhten Aggressionspotenzial der Verdacht auf eine kombinierte Persönlichkeitsstörung mit vorwiegend paranoiden und impulsiven Anteilen vor“; weitere Leistungseinschränkungen bestünden „im kognitiven Bereich hinsichtlich der Aufmerksamkeits- und Gedächtnisfunktionen“; depressive Phasen lägen seit der Kindheit vor, zum Untersuchungszeitpunkt habe sich jedoch „kein Hinweis auf eine floride Depression“ ergeben; ferner werde aufgrund eines Verdachtes auf komplex-focale Anfälle bei sekundärer Epilepsie eine antiepileptische Behandlung durchgeführt. Neben zwei Verdachtsdiagnosen (Persönlichkeitsstörung, Anfallsleiden) und einer aktuell nicht feststellbaren Erkrankung (Depression) bleibt als gesicherte Diagnose eine - durch testpsychologische Untersuchungen belegte - (leichte) Einschränkung der kognitiven Funktionen des Antragstellers, welche die Zurruhesetzung ersichtlich nicht (allein) trägt.
Da es an einer nachvollziehbaren Diagnose fehlt, sind auch die Schlussfolgerungen des Gutachtens vom 2. August 2010 im Hinblick auf die „Auffälligkeiten und Leistungseinbußen“ bei der Dienstausübung nicht ohne weiteres nachvollziehbar. Insbesondere bleibt unklar, ob der Antragsteller auch bei zumutbarer Willensanstrengung die Aufgaben seines Amtes nicht wahrnehmen kann und nicht nur - wie in der Vergangenheit festgestellt - nicht wahrnehmen will.
Diese Unklarheiten können möglicherweise im Widerspruchsverfahren beseitigt werden, rechtfertigen indes jedenfalls gegenwärtig die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs.
2. Selbst wenn man zulasten des Antragstellers unterstellt, dass die im Gutachten des Landesamtes für Gesundheit und Soziales vom 2. August 2010 dargestellten krankheitsbedingten Leistungseinschränkungen vorliegen, durfte der Antragsteller nicht zur Ruhe gesetzt werden. Denn er ist nach amtsärztlicher Einschätzung jedenfalls mit Einschränkungen in der Lage, im Justizvollzugsdienst tätig zu sein. Insoweit heißt es in dem Gutachten auf die Frage der Dienstbehörde, ob Leistungseinschränkungen im derzeitigen Aufgabenbereich bestünden: Betroffene Tätigkeiten seien aus gutachterlicher Sicht der Einsatz im Stationsdienst und bei Ausführungen; sonstige Einschränkungen lägen aus medizinischen Gründen nicht vor. Dies lässt - insbesondere angesichts der zahlreichen Beispiele möglicher Tätigkeiten innerhalb des Aufgabenbereichs in der Gutachtenanfrage der Dienstbehörde vom 24. September 2009 - nur den Schluss zu, dass es nach ärztlicher Einschätzung Aufgaben innerhalb des Justizvollzugsdienstes gibt, die der Antragsteller weiterhin wahrnehmen kann. Insbesondere enthält das Gutachten an keiner Stelle die Aussage, es sei dem Antragsteller nicht möglich, Kontakt mit Gefangenen zu haben, wie der Antragsgegner in der Antragserwiderung offenbar unterstellt.
Die Prüfung, ob es aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht möglich ist, den Antragsteller auf einem leidensgerechten Dienstposten zu verwenden, hat der Antragsgegner bisher nicht durchgeführt. Dies ist indes nach der Neufassung von § 105 LBG erforderlich, wie die Auslegung dieser Vorschrift ergibt.
Nach §§ 107, 105 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LBG soll die Justizvollzugskraft bei Justizvollzugsdienstunfähigkeit in ein Amt einer anderen Laufbahn versetzt werden, wenn die gesundheitliche Eignung für eine Verwendung in Funktionen des Vollzugsdienstes, die die besonderen gesundheitlichen Anforderungen auf Dauer nicht mehr erfordern (funktionsbezogene Dienstfähigkeit), nicht gegeben oder eine Verwendung funktionsbezogen dienstfähiger Justizvollzugskräfte in Funktionen des Justizvollzugsdienstes aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht möglich ist.
Die Neufassung der Vorschrift ist gesetzestechnisch verunglückt. Der Einsatz eingeschränkt („funktionsbezogen“) dienstfähiger Justizvollzugskräfte innerhalb des Justizvollzugsdienstes ist als negatives Tatbestandsmerkmal für die Versetzung in ein Amt einer anderen Laufbahn formuliert. Der Laufbahnwechsel soll demnach vorgenommen werden, wenn entweder eine funktionsbezogene Dienstfähigkeit nicht gegeben ist oder eine Verwendung funktionsbezogen dienstfähiger Justizvollzugskräfte im Justizvollzugsdienst aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht möglich ist. Was geschehen soll, wenn funktionsbezogene Dienstfähigkeit gegeben ist und zwingende dienstliche Gründe einer Verwendung im Justizvollzugsdienst nicht entgegenstehen, ist im Gesetz nicht geregelt.
Es spricht indes nichts dafür, dass der Gesetzgeber diese häufige (und früher in §§ 109,107 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LBG ausdrücklich geregelte) Konstellation ungeregelt lassen wollte. Vielmehr lässt sich die Norm sachgerecht nur so verstehen, dass das im Zusammenhang mit dem Laufbahnwechsel negativ formulierte Tatbestandsmerkmal - positiv gewendet - nicht nur dem Laufbahnwechsel, sondern auch der Zurruhesetzung entgegenstehen soll. Mit anderen Worten ist § 105 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LBG ein eigenständiger Tatbestand im Verfahren der Zurruhesetzung bzw. des Laufbahnwechsels zu entnehmen, der nach der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit (§ 105 Abs. 1 Satz 1 LBG) und vor der Möglichkeit eines Laufbahnwechsels (§ 105 Abs. 2 LBG) zu prüfen ist. Dieser Tatbestand lautet sinngemäß: „Ist bei einem Beamten die gesundheitliche Eignung für eine Verwendung in Funktionen des Vollzugsdienstes, die besonderen gesundheitlichen Anforderungen auf Dauer nicht mehr erfordern (funktionsbezogene Dienstfähigkeit), gegeben und stehen seiner Verwendung in Funktionen des Justizvollzugsdienstes nicht zwingende dienstliche Gründe entgegen, so darf der Beamte nicht zur Ruhe gesetzt (und soll auch nicht in ein Amt einer anderen Laufbahn versetzt) werden.“
Demnach steht dem Dienstherrn nicht mehr - wie bisher nach § 107 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LBG a.F. - ein weites Organisationsermessen bei der Einschätzung der Frage zu, ob modifiziert (nach neuer Terminologie: funktionsbezogen) polizeidienstfähige Beamte innerhalb des Justizvollzugsdienstes weiterverwendet werden sollen (vgl. zur bisherigen Rechtslage etwa BVerwG, Urteil vom 3. März 2005 - 2 C 4.04 -, juris Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12. September 2007 - 4 S 34.07 -, BA S. 3).
Die amtliche Begründung des Dienstrechtsänderungsgesetzes zwingt nicht zu einem anderen Verständnis. Zwar heißt es dort, „der Unterabschnitt mit den §§ 100 bis 105“ entspreche „im Wesentlichen dem bisherigen Abschnitt VII“ (Abgeordnetenhaus Drucks. 16/2049, S. 131); auch wird § 105 Abs. 2 LBG (n.F.) - anders als eine sprachliche Anpassung („Justizvollzugskraft“ statt „Justizvollzugsbeamter“) und eine Klarstellung (§ 105 Abs. 3 LBG) - als geänderte Vorschrift nicht ausdrücklich erwähnt. Andererseits wird die neugefasste Regelung in § 105 Abs. 2 LBG jedoch in der anliegenden Synopse der alten und der neuen Gesetzesfassung (a.a.O., S. 218) im Fettdruck hervorgehoben. Sollte eine bloß redaktionelle Änderung beabsichtigt gewesen sein, wäre dies im Gesetzestext nicht hinreichend zum Ausdruck gekommen (ebenso die 5. Kammer des Gerichts, Urteil vom 18. Januar 2011 - VG 5 K 277.09 -, UA S. 5 f.).
Hieran gemessen ist die Zurruhesetzung des Antragstellers bei summarischer Prüfung rechtswidrig. Er ist nach amtsärztlicher Einschätzung funktionsbezogen polizeidienstfähig, denn er kann außer im Stationsdienst und bei Ausführungen uneingeschränkt eingesetzt werden. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt und es ist auch nicht ersichtlich, dass einer - diesen Einschränkungen Rechnung tragenden - Verwendung des Klägers im Justizvollzugsdienst zwingende dienstliche Gründe entgegenstehen.
Der Bedeutungsgehalt unbestimmter Rechtsbegriffe wie etwa „dienstlicher Belang“, „öffentliches Interesse“ oder „dienstlicher Grund“ erschließt sich aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist. Auch wenn dabei die organisatorischen und personalwirtschaftlichen Entscheidungen, die der Dienstherr in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts getroffen hat, regelmäßig zugrunde zu legen sind, handelt es sich um Rechtsbegriffe, die der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Zu den dienstlichen Belangen zählt dabei das engere öffentliche, das heißt das dienstliche Interesse an der sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung der Verwaltung. Verlangt die maßgebliche Regelung als Versagungsgrund das Vorliegen dienstlicher Gründe dringenden Charakters, stellen die mit der Maßnahme regelmäßig und generell verbundenen Auswirkungen grundsätzlich keine Gründe dar, die eine Versagung rechtfertigten. Dies gilt erst recht dann, wenn „zwingende“ Gründe entgegenstehen müssen. Dienstliche Gründe dieser höchsten Prioritätsstufe müssen von solchem Gewicht sein, dass ihre Berücksichtigung unerlässlich ist, um die sachgerechte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben sicherzustellen. Es müssen mit großer Wahrscheinlichkeit schwerwiegende Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit drohen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2009 - 2 C 68.08 -, juris Rn. 16 f. m.w.N.; weniger streng wohl die 5. Kammer des Gerichts, a.a.O., S. 5).
Vorliegend hat der Antragsgegner nicht einmal nach vorhandenen und vakanten leidensgerechten Dienstposten innerhalb des Justizvollzugsdienstes gesucht. Der Bescheid vom 7. Oktober 2010 enthält hierzu keine Erwägungen; auch den vorgelegten Verwaltungsvorgängen lassen sich Ermittlungen in dieser Richtung nicht entnehmen. Das in der Antragserwiderung enthaltene Argument, eine Verwendung des Antragstellers auf Dienstposten des allgemeinen Vollzugsdienstes mit funktionsbezogener Justizvollzugsdienstfähigkeit sei nicht möglich, da der Kontakt mit Gefangenen zu den Kernaufgaben des allgemeinen Vollzugsdienstes an Justizvollzugsanstalten gehöre, geht - wie oben bereits dargestellt - von falschen tatsächlichen Voraussetzungen aus. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller aus gesundheitlichen Gründen keinen Kontakt mit Gefangenen haben darf.
Es braucht daher im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden, ob der Dienstherr vor einer Zurruhesetzung darüber hinaus versuchen muss, einen leidensgerechten Dienstposten durch Umsetzung anderer Beamter freizumachen oder durch Änderungen der innerbehördlichen Organisation einzurichten (so die 5. Kammer des Gerichts, a.a.O.). Jedenfalls hat der Dienstherr im Fall des Antragstellers (auch) solche Bemühungen ersichtlich nicht unternommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 105 LBG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 26 Abs. 1 Satz 4 BeamtStG
§ 105 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LBG
§ 105 Abs. 1 Satz 1 LBG
§ 105 Abs. 2 LBG
§ 105 Abs. 3 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 4.04
4 S 34.07
5 K 277.09
2 C 68.08