Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-02-09, Aktenzeichen 21 B 74/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0209.21B74.24.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 7.500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beschwerdebegründung des Antragsgegners stellt die den angegriffenen Beschluss tragende Begründung durchgreifend infrage.
Das Verwaltungsgericht hat – sinngemäß zusammengefasst – die angefochtene Ausnahmegenehmigung als rechtswidrig beurteilt, weil die nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG erforderliche Schadensprognose des Antragsgegners rechtswidrig sei. Das Rissgeschehen ab September 2023, auf das der Antragsgegner seine Prognose stütze, zwinge nicht zu der Schlussfolgerung, dass die Wölfin (Fähe) GW954f (im Folgenden: Gloria) ihr bisher gezeigtes Jagdverhalten geändert habe und nunmehr beliebig ohne Rücksicht auf vorhandenen Herdenschutz zuschlage. Vielmehr liege die Schlussfolgerung nahe, dass Gloria nur in Ausnahmefällen auf Weidetiere zugreife, die hinter empfohlenen Schutzzäunen stünden. Eine gefestigte, auf geschützte Weidetiere ausgerichtete Jagdstrategie lasse sich aufgrund des bisherigen Rissgeschehens nicht feststellen.
Zum Verständnis dieser Begründung ist vorab darauf hinzuweisen, dass das Erfordernis einer Schadensprognose daraus resultiert, dass nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG tatbestandliche Voraussetzung für eine Ausnahme von den Verboten des § 44 BNatSchG ein bestimmter Zweck der Ausnahme ist, nämlich die Abwendung ernster Schäden. Dabei ergibt sich aus dem Begriff „Abwendung“, dass es um zukünftige Schäden geht. Solche können, eben weil sie in der Zukunft liegen, nur prognostiziert werden. Als Grundlage einer entsprechenden Prognose dienen üblicherweise – und so auch hier – bereits eingetretene Schäden, wobei unzweifelhaft ist, dass ein erfolgter Riss eines landwirtschaftlich gehaltenen Nutz-/Weidetieres – hier wird unterstellt, dass die Schafe, auf die sich jedenfalls im letzten Jahr die Risse beschränkten, landwirtschaftlich gehalten wurden, was indes angesichts der zahlreichen von dem Antragsgegner aufgeführten Kleinsthaltungen, die sich auch als bloße Hobbyhaltungen erweisen könnten, keineswegs gesichert erscheint – einen landwirtschaftlichen Schaden im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG darstellt, und zwar unabhängig davon, unter welchen Umständen oder Bedingungen der Riss erfolgt ist. Ob es gleichwohl etwa mit Blick auf § 45a Abs. 2 Satz 2 BNatSchG rechtlich geboten oder sogar zwingend ist, im Rahmen der Schadensprognose als Prognosegrundlage nur Rissgeschehen anzusehen, bei dem zumutbare empfohlene Herdenschutzmaßnahmen (mehrfach) überwunden wurden, wie es der Schadensprognose des Antragsgegners im Ansatz zugrunde liegt, kann im Rahmen dieser Entscheidung nicht vertieft werden, zumal das Verwaltungsgericht diese Prognoseweise als zutreffend bestätigt hat. Völlig unproblematisch erscheint dies indes vor allem aus systematischer Sicht nicht, weil damit in der Sache die Prüfung des Vorliegens zumutbarer Alternativen gemäß § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG teilweise, und zwar was empfohlene Herdenschutzmaßnahmen anbelangt, die unzweifelhaft grundsätzlich als Alternative angesehen werden, in die Schadensprognose gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG integriert wird.
Kritisch auch Nds. OVG, Beschluss vom 24. November 2020 – 4 ME 199/20 –, juris, Rn. 17 f.
Unabhängig davon setzt die Prognose eines zukünftigen ernsten landwirtschaftlichen Schadens bei genauer Betrachtung Zweierlei voraus: zum einen muss der Schaden „ernst“ sein, d. h. einen gewissen, nicht nur geringen Umfang haben,
vgl. „Leitfaden zum strengen Schutzsystem für Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse im Rahmen der FFH-Richtlinie“ der EU-Kommission vom 12. Oktober 2021 (im Folgenden: FFH-Leitfaden), S. 60(3-23); ähnlich § 5 Abs. 1 WolfsVO NRW,
zum anderen muss eine hohe Eintrittswahrscheinlichkeit bestehen.
Vgl. FFH-Leitfaden, S. 61 (3-24).
Hiervon ausgehend zielt die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung eher in Richtung fehlende hohe Eintrittswahrscheinlichkeit, weil sie die als Prognosegrundlage angenommenen bisherigen Rissereignisse, soweit diese unter Überwindung empfohlenen Herdenschutzes stattgefunden haben, als – nicht ausreichende – Ausnahmen qualifiziert, ohne dass ausdrücklich Ausführungen zum Schadensumfang gemacht würden. Diese Einschätzung wird durch die Bezugnahme des Verwaltungsgerichts auf den „Praxisleitfaden zur Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen nach §§ 45 und 45a BNatSchG beim Wolf, insbesondere bei Nutztierrissen“ einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe aus Oktober 2021 (im Folgenden: Praxisleitfaden) bestätigt. Soweit dieser unter Gliederungspunkt „3.1.2. Schadensprognose“ auf S. 18 im zweiten Absatz ausführt, dass ein ernster wirtschaftlicher Schaden bei einer mehrfachen (mindestens zweimaligen) Überwindung des zumutbaren (empfohlenen) Herdenschutzes in engem zeitlichen Abstand mit hinreichender Wahrscheinlichkeit prognostiziert werden könne, betrifft das vornehmlich die Frage der hinreichenden Eintrittswahrscheinlichkeit zukünftiger Schäden. Dies gilt auch für den anschließenden Satz: „Es muss hinreichend feststehen, dass es sich um eine gefestigte Jagdstrategie bzw. um einen auf geschützte Weidetiere spezialisierten Wolf handelt.“, der offensichtlich eine Erläuterung des vorstehenden Satzes darstellt. Dass es in dem Praxisleitfaden an der angegebenen Stelle vornehmlich um die hinreichende Eintrittswahrscheinlichkeit geht, zeigt schließlich der dort folgende Satz, dass in der Regel davon ausgegangen werde, dass ein einmaliger Übergriff trotz zumutbaren (empfohlenen) Herdenschutzes nicht ohne Weiteres wiederholt werde. Ergänzend dazu ist darauf hinzuweisen, dass der Praxisleitfaden Fragen zum Umfang des Schadens erst unter dem nachfolgenden Gliederungspunkt „3.1.3. ‚ernster‛ wirtschaftliche Schaden“ behandelt.
Die so zu verstehende Begründung des Verwaltungsgerichts trägt indes, wie der Antragsgegner sinngemäß zutreffend mit der Beschwerdebegründung aufzeigt, nicht, weil die Rechtmäßigkeit der Schadensprognose im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG von einer Voraussetzung abhängig gemacht wird, die faktisch nicht erfüllbar ist. Wie das Verwaltungsgericht selbst unter Hinweis auf ein Schreiben des LANUV vom 10. Juli 2023 annimmt, sind Wölfe opportunistische Beutegreifer und nehmen die Beutetiere, die am leichtesten erreichbar sind. Zu dieser Charakterisierung passt es, dass in dem genannten Schreiben des LANUV ferner sinngemäß festgestellt wird, dass es mehrere Monate gegeben habe, in denen Gloria keine Nutztiere gerissen habe, sondern sich von „natürlicher Beute“ ernährt haben müsse. Ausgehend von dieser Verhaltenscharakterisierung von Wölfen kann es als Prognosegrundlage kein Rissgeschehen geben, dass im Sinne der Interpretation des Verwaltungsgerichts nicht nur Ausnahmefälle, sondern eine gefestigte, gerade auf geschützte Weidetiere ausgerichtete Jagdstrategie wiederspiegelt. Solange es natürliche Beutetiere gibt und solange Nutztiere auf Weiden auch ohne Herdenschutz gehalten werden, kann und wird es Risse von Weidetieren unter Überwindung von empfohlenen Herdenschutzmaßnahmen nur ausnahmsweise geben. Indes wird dadurch die hinreichende Eintrittswahrscheinlichkeit solcher Schäden nicht infrage gestellt. Vielmehr ist diese entsprechend dem Praxisleitfaden (S. 18, zweiter Absatz) dann zu bejahen, wenn das bisherige Rissgeschehen ein mehrfaches (mindestens zweimaliges) Überwinden des zumutbaren (empfohlenen) Herdenschutzes in engem zeitlichen Abstand zeigt. Davon, dass dies hier der Fall gewesen ist, ist das Verwaltungsgericht ausgegangen, was sich implizit daraus ergibt, dass es die in der Begründung der Ausnahmegenehmigung aufgeführten drei Rissereignisse vom 20., 21. und 24. Oktober 2023 als solche zugrunde gelegt, also angenommen hat, bei diesen sei jeweils der empfohlene Herdenschutz überwunden worden (siehe Beschlussabdruck, Seite 11, fünfter Absatz). Soweit es dies nicht als ausreichend angesehen hat mit der Begründung, eine gefestigte Jagdstrategie und eine Spezialisierung auf geschützte Weidetiere seien nicht feststellbar, liegt dem eine Fehlinterpretation des Praxisleitfadens zugrunde. Soweit dieser, wie zuvor bereits zitiert, fordert, es müsse hinreichend feststehen, dass es sich um eine gefestigte Jagdstrategie bzw. um einen auf geschützte Weidetiere spezialisierten Wolf handele, wird damit offensichtlich nicht eine eigenständige, über den vorstehenden Satz zum mehrfachen Überwinden zumutbaren Herdenschutzes hinausgehende Voraussetzung aufgestellt, sondern es handelt sich, wie bereits ausgeführt, um eine bloße Erläuterung des vorstehenden Satzes. Mit der gefestigten Jagdstrategie ist nichts anderes gemeint als das mehrfache Reißen von Weidetieren unter Überwindung des zumutbaren (empfohlenen) Herdenschutzes in engem zeitlichen Abstand; mit der Spezialisierung auf geschützte Weidetiere ist lediglich gemeint, dass der Wolf gezeigt hat, dass er gelernt hat, zumutbaren (empfohlenen) Herdenschutz zu überwinden und dementsprechend solchermaßen geschützte Weidetiere zu erbeuten. Dass dies als Spezialisierung angesehen wird, folgt daraus, dass der Praxisleitfaden zuvor (Seite 17, oben) sinngemäß feststellt, dass das individuell erlernte, gezielte Überwinden von Herdenschutzmaßnahmen durch einzelne Wolfsindividuen eine Sonderform der Jagdtechnik darstelle. Soweit das Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Rissereignisse zwischen dem 20. Oktober und dem 24. Oktober ferner Feststellungen dazu vermisst, ob Gloria immer wieder an den gleichen Ort, womöglich in die gleiche Herde zurückgekehrt sei, um dort Beute zu machen, handelt es sich dabei ebenfalls um keine Voraussetzung, die sich aus dem Praxisleitfaden ableiten lässt. Zwar fordert dieser (Seite 17, zweiter Absatz, dritter Gliederungspunkt) auch einen engen räumlichen Zusammenhang der Rissereignisse, meint damit jedoch nicht, dass derselbe Ort oder dieselbe Herde betroffen sein muss, was sich aus der dortigen Klammerergänzung „maximal die Größe eines Territoriums“ ergibt. Soweit das Verwaltungsgericht ferner zur Untermauerung seiner Interpretation auf den FFH-Leitfaden, S. 61 (3-25), Bezug nimmt, weist der Antragsgegner zutreffend darauf hin, dass dieser weder auf eine gefestigte Jagdstrategie noch auf eine Spezialisierung auf geschützte Weidetiere abstellt.

Entscheidungsgründe:
Dass die den angegriffenen Beschluss tragende Begründung durchgreifend infrage gestellt ist, führt indes noch nicht zum Erfolg der Beschwerde, weil die infrage gestellte Begründung, wie zuvor dargestellt, nur einen Teilaspekt der Rechtmäßigkeit der Ausnahmegenehmigung betrifft. Die dem Senat obliegende umfassende Rechtmäßigkeitsprüfung ergibt, dass die Ausnahmegenehmigung gegenwärtig an mehreren Fehlern bzw. Defiziten leidet.
1.
Zunächst begegnet die Schadensprogose des Antragsgegners hinsichtlich der Frage der Eintrittswahrscheinlichkeit deswegen Bedenken, weil ein mehrfaches Überwinden des empfohlenen Herdenschutzes in zeitlich-räumlich engem Abstand nicht feststeht und hier auch nicht hinreichend sicher festgestellt werden kann. Was die insoweit vom Antragsgegner und auch vom Verwaltungsgericht herangezogenen drei Rissereignisse vom 20., 21. und 24. Oktober 2023 anbelangt, bei denen laut Risstabelle jeweils der empfohlene Herdenschutz überwunden wurde, hat der Antragsteller zutreffend bereits erstinstanzlich – und bis jetzt unwidersprochen – darauf hingewiesen, dass bei dem Rissereignis vom 21. Oktober der installierte Herdenschutz (Festzaun aus Knotengeflecht) nicht dem empfohlenen Herdenschutz entsprach. Entsprechendes gilt für das Rissereignis vom 24. Oktober, bei dem zwar ein den empfohlenen Herdenschutzmaßnahmen grundsätzlich entsprechender Elektrozaun vorhanden war, dieser jedoch, wie in der Ausnahmegenehmigung selbst festgestellt, insoweit nicht korrekt installiert war, als eine stromführende Litze an zwei Zaunfeldern durchhing und der Zaun am Tor ausgehängt war. Soweit es diesbezüglich auf Seite 4, unten, der Ausnahmegenehmigung heißt: „kein Mangel nach Rücksprache mit Herdenschutzberatung NRW“, kann die darin liegende Bewertung mangels inhaltlicher Begründung nicht zugrunde gelegt werden.
2.
Ferner erscheint die Schadensprognose des Antragsgegners, was den Umfang des zukünftigen ernsten landwirtschaftlichen Schadens anbelangt, defizitär.
Zum Begriff des (zukünftigen) ernsten (landwirtschaftlichen) Schadens finden sich weder im nationalen Recht noch im EU-Recht, das den Begriff in Art. 16 Abs. 1 Buchst. b FFH-Richtlinie ebenfalls verwendet, in der Praxis brauchbare Konkretisierungen. Dies gilt auch für § 5 Abs. 1 WolfsVO NRW, der – die Begründung oder Erläuterung aus dem Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes, Bundestags-Drucksache 19/10899, Seite 9 unter „Zu Nummer 2“, übernehmend – als ersten Schaden im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG einen solchen ansieht, „der mehr als nur geringfügig und damit von einigem Gewicht ist.“ Eine brauchbare Konkretisierung ergibt sich auch nicht daraus, dass der Europäische Gerichtshof „Schäden eines gewissen Umfangs“ fordert und diese von „Schäden geringeren Umfangs“ abgrenzt.
Vgl. Urteil vom 8. Juli 1987 – C-247/85 –, juris, Rn. 56 (zum Begriff der erheblichen Schäden in Art. 9 Abs. 1 Buchst. a dritter Spiegelstrich RL 79/409/EWG – ursprüngliche Vogelschutzrichtlinie –, nunmehr Richtlinie 2009/147/EG).
Der FFH-Leitfaden, S. 60 (3-23), bringt nichts Weiterführendes, sondern beschränkt sich auf den Vorschlag, die Frage des erheblichen Schadens von Fall zu Fall und in Anbetracht des konkreten Problems zu bewerten.
In Übereinstimmung mit dem Praxisleitfaden (Seite 19, unten), der zur Konkretisierung des Begriffs unter anderem auf die Parameter (hohe) Anzahl der Tierverluste, Höhe des drohenden Schadens, wirtschaftlicher Wert der gerissenen Tiere und Umfang der landwirtschaftlichen Weidetierhaltung in dem betroffenen Gebiet/Territorium verweist, ist in der nationalen Rechtsprechung ein zukünftiger ernster Schaden an der Anzahl der gerissenen Tiere, der Art der gerissene Tiere (Pferde und Rinder als sog. Großtiere) und/oder dem Wert der gerissenen Tiere festgemacht worden.
Vgl. etwa VG Hannover, Beschluss vom 30. Januar 2023 – 9 B 707/23 –, juris, Rn. 24 (sieben Rissereignisse mit einem bis elf getöteten Schafen sowie einem getöteten Rind); VG Oldenburg, Beschluss vom 22. März 2022 – 5 B 294/22 –, juris, Rn. 48 (drei Rissereignisse, die jeweils Rinder betrafen); Nds. OVG, Beschluss vom 24. November 2020 – 4 ME 199/20 –, juris, Rn. 15, 26 (zehn Rissereignisse, von denen fünf Pferde oder Rinder betrafen; Werteinbuße hinsichtlich der betroffenen Pferde von 17.200 €) und Beschluss vom 26. Juni 2020 – 4 ME 116/20 –, juris, Rn. 26 (vier Rissereignisse, davon eines mit 32 getöteten Schafen).
Hier stellt sich das Problem, dass der Begründung der angefochtenen Ausnahmegenehmigung, insbesondere den dort auszugsweise zur Frage eines ernsten wirtschaftlichen Schadens zitierten Schreiben des Umweltministeriums (nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG NRW oberste Naturschutzbehörde) vom 22. November und 8. Dezember 2023, nicht entnommen werden kann, von welchem genauen Umfang des zukünftigen ernsten Schadens der Antragsgegner ausgegangen ist.
Dem Schreiben vom 22. November 2023 kann zunächst entnommen werden, dass das Ministerium als Prognosegrundlage nur die bisherigen Rissereignisse ansieht, bei denen zumutbarer Herdenschutz überwunden wurde. Abgestellt wird nämlich ausdrücklich auf die mehrfache „Überwindung des empfohlenen Herdenschutzes in zeitlich-räumlich engem Abstand im Territorium P./O.“. Damit können nur die drei Rissereignisse vom 20., 21. und 24. Oktober 2023 in der Gemeinde C. gemeint sein, die die Risstabelle dem Territorium P./O., abgekürzt NW_DWÜ, zuordnet. Das Rissereignis vom 2. September 2023 in H. lag unabhängig davon, ob es bereits aufgrund der Mängel des Herdengrundschutzes als Prognosegrundlage ausgeschieden worden ist, nicht im Territorium P./O.. Hinsichtlich des Umfangs des angenommenen, in der Zukunft drohenden ernsten wirtschaftlichen Schadens verweist das Schreiben lediglich auf die tabellarische Auflistung aller Risse der Wölfin Gloria ab 2018 bis Oktober 2023. Eine Konkretisierung oder Eingrenzung ergibt sich auch nicht aus dem darauffolgenden Satz, der von „festgestellten Schadensfällen“ ausgeht und damit sämtliche aufgelisteten Rissereignisse meint, wie sich aus dem Satzteil „unter Betrachtung der Entwicklung der Nutztierrisse nach Art und Zahl in der Vergangenheit“ ergibt. Dies erscheint in mehrfacher Hinsicht unplausibel oder defizitär. Dies gilt zunächst deshalb, weil sich aus der Begründung der Ausnahmegenehmigung nicht ergibt, von welchem Prognosehorizont in zeitlicher Hinsicht der Antragsgegner ausgeht. Auch wenn eine entsprechende Festlegung schwierig erscheint, dürfte jedenfalls auszuschließen sein, dass dieser mehrere Jahre in die Zukunft reicht. Dann kann aber Prognosegrundlage für den Umfang des zukünftigen Schadens nicht das gesamte, aus mehreren Jahren in der Vergangenheit zusammengefasste Rissgeschehen sein, wie es der Antragsgegner hier aber durch den pauschalen Verweis auf das gesamte Rissgeschehen ab dem Jahr 2018 angenommen hat. Fraglich erscheint weiter, ob zutreffend auch vergangenes Rissgeschehen in die Prognose einbezogen werden konnte, das völlig ungeschützte Herdentiere betraf, wie es selbst im letzten Jahr noch bei neun Rissereignissen der Fall war, oder ob eine Beschränkung auf solche Rissereignisse hätte erfolgen müssen, bei denen zumindest Grundschutz vorhanden war oder die sich erst nach dem erstmaligen Auftreten „problematischen“ Rissverhaltens im Sinne der Überwindung von empfohlenen Herdenschutzmaßnahmen zugetragen haben. Was die durch den pauschalen Verweis auf das gesamte Rissgeschehen ab dem Jahr 2018 ebenfalls einbezogenen Risse von Ponys im Zeitraum von Oktober 2020 bis Januar 2022 im Territorium C. anbelangt, ist über die Frage des zeitlichen Horizonts hinaus fraglich, ob diese nicht unter örtlichen Gesichtspunkten als Prognosegrundlage ausscheiden, weil Prognosehorizont in örtlicher Hinsicht das Territorium P./O. sein dürfte und es keine Feststellungen zu dort gehaltenen Ponys gibt.
Zur Vermeidung von Missverständnissen weist der Senat darauf hin, dass er es zumindest für möglich hält, dass hier überhaupt ein vom Umfang her ernster landwirtschaftlicher Schaden prognostiziert werden kann. Die Annahme eines solchen dürfte bereits dann naheliegen, wenn sog. „Surplus-Killing“-Ereignisse als Prognosegrundlage angesehen werden, bei denen es zur Tötung zahlreicher Tiere gekommen ist, wie es hier zuletzt bei dem zuvor erwähnten Rissereignis am 2. September 2023 in H. mit 13 getöteten Schafen der Fall war. Solches scheint auch der Antragsgegner im Blick gehabt zu haben, wenn er in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf weitere Risse mit jeweils massiven Nutztierverlusten verweist. Da dies indes nicht als Ersetzung der zuvor dargestellten Prognose aus dem Schreiben vom 22. November 2023 verstanden werden kann, bleibt es dabei, dass eine plausible Festlegung des Umfangs des zukünftigen ernsten landwirtschaftlichen Schadens durch den Antragsgegner fehlt.
Eine entsprechende Festlegung durch den Senat kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil sie von der Beantwortung der schwierigen Frage des zeitlichen Prognosehorizonts abhängt, für deren erstmalige Klärung das vorliegende Verfahren nicht geeignet ist. Unabhängig davon erschiene eine Festlegung durch den Senat auch deshalb als problematisch, weil dadurch in gewisser Weise in die Ermessensausübung des Antragsgegners eingegriffen würde. Aus dieser ergibt sich nämlich, dass der Umfang des zukünftigen ernsten landwirtschaftlichen Schadens ermessensrelevant ist. Dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Ermessen des Antragsgegners steht, ist unzweifelhaft. Zwar nimmt er selbst ein auf die Erteilung der Ausnahmegenehmigung intendiertes Ermessen an, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ausnahmeerteilung, zu denen nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG eben ein zukünftiger ernster landwirtschaftlicher Schaden gehört, vorliegen. Gleichwohl hat er im Rahmen der Ermessensausübung eine Abwägung zwischen den Belangen des Artenschutzes und den die Ausnahme rechtfertigenden wirtschaftlichen Belangen vorgenommen. Diese Abwägung kann nur dann fehlerfrei vorgenommen werden, wenn die wirtschaftlichen Belange mit zutreffendem Gewicht eingestellt werden. Das Gewicht bemisst sich maßgeblich nach dem Umfang des (ernsten) zukünftigen Schadens. Ein Schaden, der als ernst zu qualifizieren ist, die Geringfügigkeitsschwelle aber nur leicht überschreitet, verleiht den wirtschaftlichen Belangen ein anderes, deutlich geringeres Gewicht als ein solcher, der sich für landwirtschaftliche Betriebe als existenzgefährdend darstellt. Näheres zum Umfang der erwarteten Schäden kann indes auch der Abwägung des Antragsgegners nicht entnommen werden.
Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass das ferner in der Ausnahmegenehmigung zitierte Schreiben des Umweltministeriums vom 8. Dezember 2023 nichts Ausdrückliches zur Konkretisierung des Umfangs des angenommenen zukünftigen Schadens enthält. Ein drohender ernster wirtschaftlicher Schaden wird im Ergebnis allein mit dem Hinweis auf die Rissereignisse im Oktober 2023 im Territorium P./O. angenommen. Soweit dabei gerade das mehrfache Überwinden des empfohlenen Herdenschutzes in zeitlich-räumlich engem Abstand betont wird, besagt das nichts zum Umfang des Schadens. Sollte das Schreiben vom 8. Dezember 2023 dahin zu verstehen sein, dass bereits die dort in Bezug genommenen drei Rissereignisse einen Schadensumfang gehabt hätten, der, als zukünftiger Schaden angenommen, im Sinne von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG „ernst“ oder, entsprechend § 5 Abs. 1 WolfsVO NRW, mehr als nur geringfügig und damit von einigem Gewicht sei, unterläge diese Bewertung in Ansehung der vorstehend zitierten Rechtsprechung zum Umfang eines ernsten zukünftigen Schadens jedenfalls gewissen Zweifeln. Denn bei den drei Rissereignissen wurden zusammen lediglich sieben Schafe, also keine Großtiere getötet, was in Ansehung von 193 Schafhaltungen mit zusammen mehreren tausend Tieren in den vom Antragsgegner selbst in den Blick genommenen Kommunen A., C. und L. eher marginal erscheint.
Hinsichtlich des Umfangs des ernsten zukünftigen landwirtschaftlichen Schadens ergibt sich schließlich auch nichts anderes daraus, dass die Beschwerdebegründung unter Berufung auf die Schlussanträge der Generalanwältin Capeta vom 18. Januar 2024 in der Rechtssache C-601/22 (juris) meint, dass ein lediglich zweimaliges Überwinden des Herdenschutzes in einem engen zeitlichen Zusammenhang durch einen Wolf ausreichend sei, um die Prognose zu rechtfertigen, dass durch dieses Tier ein ernster wirtschaftlicher Schaden in Zukunft drohe. Die vom Antragsgegner zitierten Ausführungen der Generalanwältin in den Randnummern 92 und 93 betreffen offensichtlich allein die Eintrittswahrscheinlichkeit eines zukünftigen Schadens und sind nicht dahingehend zu verstehen, zwei verschiedene Fälle von Angriffen auf Schafe stellten vom Umfang her einen ernsten Schaden dar. Bestätigt wird dies durch die Ausführungen in der Randnummer 94, soweit dort konstatiert wird: „Nur ein in hohem Maß wahrscheinlicher künftiger Schaden kann im Rahmen der Prüfung berücksichtigt werden, ob der in Rede stehende Schaden einen ernsten Schaden darstellt.“
3.
Die „Populationsprüfung“ des Antragsgegners gemäß § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG, wie sie sich nach den in der Begründung der Ausnahmegenehmigung auszugsweise zitierten Schreiben des nordrhein-westfälischen Umweltministeriums vom 22. November und 8. Dezember 2023 darstellt, erscheint im Rahmen summarischer Prüfung ebenfalls defizitär. Zwar kommen beide zuvor genannten Schreiben mit unterschiedlicher Begründung zu dem sinngemäßen Ergebnis, dass der Erhaltungszustand der lokalen Population im Fördergebiet „Westliches Münsterland“, die der Population in der atlantischen biogeographischen Region in Nordrhein-Westfalen entspreche, sich durch die Tötung von Gloria nicht nachhaltig verschlechtere bzw. ein günstiger Erhaltungszustand bestehen bleibe. Beide Begründungen erscheinen indes unplausibel.
Das Schreiben vom 22. November 2023 nimmt zunächst – offensichtlich nachvollziehbar und zutreffend – sinngemäß an, dass eine Verschlechterung des Erhaltungszustands immer dann anzunehmen ist, wenn sich durch die Tötung eines Wolfes die Größe oder der Fortpflanzungserfolg der lokalen Population signifikant und nachhaltig ändert. Da die lokale Population nach den Feststellungen auf den Seiten 14 und 15 der Ausnahmegenehmigung, die sich als Zitat aus dem Schreiben des LANUV vom 24. November 2023 darstellen, aus Gloria, dem Rüden GW3616m und der Wölfin GW3044f (Nachwuchs von Gloria aus dem Jahr 2022) besteht, sich danach bisher lediglich Gloria drei Mal reproduziert hat (in den Jahren 2020, 2021 und 2022) und nichts zur Geschlechtsreife der Wölfin GW3044f sowie dazu mitgeteilt wird, ob sie sich mit einem Rüden zusammengetan hat, drängt sich die Annahme einer Verschlechterung des Erhaltungszustands im Fall der Tötung von Gloria auf, weil sich die Populationsgröße um ein Drittel verringert und die Reproduktionsfähigkeit verloren geht. Implizit nimmt dies auch das Schreiben vom 22. November 2023 an, was sich aus dem sinngemäßen Satz ergibt, die Tötung von Gloria würde den Erhaltungszustand der Population dann nicht nachhaltig verschlechtern, wenn davon auszugehen sei, dass der Verlust durch den Zuzug weiterer weiblicher Tiere ohne Weiteres ausgeglichen werden könne. Soweit damit die Auffassung vertreten wird, zur Vermeidung der Annahme einer nachhaltigen Verschlechterung reiche die Feststellung, dass ein Ausgleich ohne Weiteres möglich sei („ohne Weiteres ausgeglichen werden kann“), teilt der Senat diese nicht. Wenn eine nachhaltige Verschlechterung des Erhaltungszustands einer Population mit Blick auf einen Ausgleich verneint werden soll, bedarf es der Feststellung, dass der Ausgleich mit hoher Wahrscheinlichkeit und in absehbarer Zeit eintreten wird, wobei sich in zeitlicher Hinsicht im Hinblick auf den Gesichtspunkt des Fortpflanzungserfolges eine Orientierung etwa an der nächsten oder übernächsten Paarungszeit anbieten könnte. Eine solche Feststellung enthält das Schreiben vom 22. November 2023 nicht. Soweit es in diesem an späterer Stelle heißt, aufgrund des ausgeprägten Migrationsverhaltens und der hohen Laufleistung junger Wölfe könne es jedoch als wahrscheinlich angenommen werden, dass früher oder später weibliche Jungtiere aus Rudeln in Nachbarbundesländern oder auch ein erwachsenes fernwanderndes weibliches Tier wieder zuwanderten, reicht das sowohl hinsichtlich des Wahrscheinlichkeitsgrades als auch hinsichtlich der – offen bleibenden – zeitlichen Perspektive nicht.
Soweit das Schreiben vom 22. November 2023 es ferner als entscheidend bezeichnet, dass trotz der Tötung von Gloria die Sozialstruktur des bestehenden Rudels erhalten bleibe, überzeugt das schon deshalb nicht, weil sich nicht erschließt, was genau mit der Sozialstruktur des bestehenden Rudels gemeint ist, nachdem zuvor, wie ausgeführt, der Erhaltungszustand der Population anhand der Parameter Größe und Reproduktionserfolg bestimmt worden war. Unabhängig davon bildet Gloria nach den Ausführungen oben den Stamm und Kern der auch als Rudel bezeichneten lokalen Population und bleibt dementsprechend die Sozialstruktur offensichtlich nicht erhalten, wenn Gloria abgeschossen wird. Soweit das Schreiben vom 22. November 2023 es weiter für den Erhalt der Sozialstruktur als maßgebend ansieht, „dass in der Förderkulisse Westmünsterland ein Wolfsrudel existiert und damit die Erhaltung der Population gesichert ist“, erschließt sich schon nicht hinreichend, was die Existenz eines Rudels als solches mit der Sozialstruktur des bestehenden Rudels zu tun hat. Wenn damit lediglich zum Ausdruck gebracht werden soll, dass es auch ohne Gloria eine lokale Population gebe, was mit Blick auf die verbleibenden Wölfe GW3616m und der GW3044f als solches zutreffend ist, besagt und vor allem begründet das nicht zugleich, dass sich der Erhaltungszustand infolge einer Tötung von Gloria nicht verschlechtert.
Die vorstehend geäußerte Kritik gilt teilweise entsprechend auch für die Begründung im Schreiben vom 8. Dezember 2023. Zwar beurteilt dieses den Erhaltungszustand der lokalen Population anhand von drei Kriterien (Habitatqualität, Beeinträchtigungen und Populationsstruktur), doch meint das dritte Kriterium offensichtlich das Gleiche wie das zuvor genannte Schreiben mit dem Abstellen auf die Größe und den Fortpflanzungserfolg der lokalen Population. Eine nachhaltige und signifikante Verschlechterung beim dritten Kriterium verneint das Schreiben vom 8. Dezember 2023 im Ergebnis wie das zuvor genannte Schreiben mit der Begründung, dass ein Zuzug anderer Wölfe aus anderen Territorien zukünftig zu erwarten sei. Indes trägt das, wie zuvor aufgezeigt, nicht, zumal auch das Schreiben vom 8. Dezember 2023 nichts Hinreichendes für die Annahme eines hohen Wahrscheinlichkeitsgrades und einer absehbaren zeitlichen Perspektive mitteilt. Soweit es unter Bezugnahme auf ein „Teilkriterium Vernetzung“ ausführt, es habe „in den vergangenen Jahren Nachweise von Zuzug aus anderen Territorien sowohl durch männliche als aus auch durch weibliche Tiere gegeben“, ist dies, sollte es sich auf die hier in Rede stehende lokale Population im Fördergebiet „Westliches Münsterland“ beziehen, nicht nachvollziehbar. In den Angaben in der Begründung der Ausnamegenehmigung zu dieser lokalen Population und deren Entwicklung findet sich kein Hinweis auf den Zuzug von weiblichen Wölfen aus anderen Territorien. Soweit außer Gloria weibliche Wölfe erwähnt werden, handelt es sich ausschließlich um Nachkommen von Gloria. Bezieht sich der zitierte Satzteil dagegen auf Populationen in anderen Territorien, geht sein Aussagegehalt nicht über die unstreitige Erkenntnis hinaus, dass auch weibliche Wölfe (zu-) wandern. Dafür, dass dies hier mit hoher Wahrscheinlichkeit und in absehbarer Zeit der Fall sein würde, gibt er indes nichts her.
Soweit das Schreiben vom 8. Dezember 2023 ferner für den Fall der Annahme einer signifikanten und nachhaltigen Verschlechterung des dritten Kriteriums gleichwohl meint, aufgrund von Aggregationsvorschriften bleibe es bei einem günstigen Erhaltungszustand der lokalen Population, ist das offensichtlich unplausibel. Ohne hier angesichts der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit näher auf die drei Kriterien und die Aggregationsvorschriften, wie sie im Einzelnen im Schreiben des LANUV vom 4. Dezember 2023 erläutert werden, eingehen zu können, offenbart das Ergebnis dieser Aggregation – nach wie vor günstiger Erhaltungszustand – eine offensichtliche Verkennung des Gewichts des dritten Kriteriums. Es liegt auf der Hand, dass, wenn es um den Erhaltungszustand einer lokalen Population geht, es maßgeblich, wie im Schreiben vom 22. November 2023 angenommen, auf deren Größe und Fortpflanzungserfolg ankommt, was dem im Schreiben vom 8. Dezember 2023 genannten dritten Kriterium Populationsstruktur entspricht. Es mag nicht ausgeschlossen sein, auch die beiden anderen im Schreiben vom 8. Dezember 2023 genannten Kriterien heranzuziehen und zu bewerten, doch haben diese offensichtlich gegenüber dem Kriterium der Populationsstruktur lediglich eine untergeordnete Bedeutung. Dementsprechend stellt es eine offensichtlich unplausible Bewertung (Gewichtung) dar, wenn eine Verschlechterung des maßgeblichen Kriteriums der Populationsstruktur, die mit einer (C)-Bewertung zum Ausdruck gebracht wird, unter Hinweis auf die unveränderte (A)-Bewertung der anderen beiden Kriterien quasi weggewogen und auf diese Weise ein nach wie vor günstiger Erhaltungszustand angenommen wird. Ginge es vergleichsweise um den Erhaltungszustand eines Wohnhauses, von dem unvermittelt (wenigstens) ein Drittel weggerissen wurde, würde niemand ernsthaft die Auffassung vertreten, der Erhaltungszustand sei nach wie vor günstig, weil der Bau-/ Untergrund und das Wohnumfeld nach wie vor mit (A) zu bewerten seien und es aus dem Umfeld keine Gefährdungen für die Bausubstanz gebe.
Weiterhin erscheint die „Populationsprüfung“ deswegen als defizitär, weil keine Berücksichtigung gefunden hat, dass die Ausnahmegenehmigung angesichts ihrer Nr. 2 im Ergebnis die Tötung von zwei Wölfen der lokalen Population erlaubt. Abgesehen davon, dass angesichts der Kürze der bis zum Außerkrafttreten der Ausnahmegenehmigung verbleibenden Zeit es völlig unwahrscheinlich erscheint, dass die Nr. 2 hier noch zum Tragen kommen wird, setzt diese lediglich voraus, dass der nach Nr. 1 getötete Wolf nicht Gloria ist, d. h. die Tötung eines zweiten Wolfes auf Grundlage von Nr. 2 setzt keine weitere „Populationsprüfung“ durch den Antragsgegner voraus. Solches ergibt sich auch nicht aus Nr. 5 der Ausnahmegenehmigung, die bestimmt, dass nach der Tötung eines Wolfes weitere Tötungsbemühungen (zunächst) einzustellen sind. Die Ausnahmegenehmigung enthält keinen Anhaltspunkt für die Annahme, die Nr. 5 sei dahingehend zu verstehen, dass die Wiederaufnahme der Bemühungen mit dem Ziel, gemäß Nr. 2 einen zweiten Wolf zu töten, über die Feststellung hinaus, dass der getötete Wolf nicht Gloria ist, eine erneute „Populationsprüfung“ durch den Antragsgegner voraussetzt. Dies spricht dafür, dass bei der erfolgten „Populationsprüfung“ vorsorglich von der Tötung von zwei Wölfen hätte ausgegangen werden müssen.
III.
Trotz der vorstehenden Ausführungen unter den Gliederungspunkten II.1. bis II.3. erscheint eine Qualifizierung der Ausnahmegenehmigung als offensichtlich rechtswidrig bzw. die Prognose, sie werde im Hauptsachverfahren sicher aufgehoben bzw. es werde angesichts der am 16. Februar 2024 durch Zeitablauf eintretenden Erledigung gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sicher ihre Rechtswidrigkeit festgestellt werden, nicht angezeigt. Hinsichtlich des unter Gliederungspunkt II.1. aufgezeigten Fehlers erscheint nicht ausgeschlossen, dass sich bei weiterer Aufklärung insbesondere in Bezug auf das Rissereignis am 24. Oktober 2023 doch ein mehrfaches Überwinden des empfohlenen Herdenschutzes in zeitlich-räumlich engem Abstand ergibt. Der unter Gliederungspunkt II.2. aufgezeigte Fehler erscheint behebbar, indem der Antragsgegner eine plausible Prognose des Umfangs des zukünftigen ernsten landwirtschaftlichen Schadens vorlegt und seine Ermessenserwägungen betreffend die Abwägung zwischen artenschutzrechtlichen und wirtschaftlichen Belangen entsprechend nachbessert. Die offensichtlich defizitäre Prüfung hinsichtlich des Erhaltungszustands der lokalen Population (siehe Gliederungspunkt II.3.) könnte sich möglicherweise als irrelevant erweisen, wenn es maßgeblich auf den Erhaltungszustand der Population in ganz Deutschland, in bestimmten – das hier betrachtete Fördergebiet „Westliches Münsterland“ bzw. die atlantische biogeographische Region in Nordrhein-Westfalen überschreitenden – biogeografischen Regionen in Deutschland oder in bestimmten staatenübergreifenden biogeografischen Regionen ankäme und darauf bezogen die Tötung von zwei Wölfen der lokalen Population nicht zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustands führte oder die Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behinderte. Die insoweit anzustellenden Prüfungen sind, wie sich aus dem diesbezüglichen umfangreichen Vorbringen des Antragstellers sowie den von ihm zitierten Ausführungen der Generalanwältin Capeta in der Rechtssache C-601/22 (Randnummern 73 bis 87 in juris) ergibt, offensichtlich äußerst komplex, wodurch sich der Senat gehindert sieht, die aufgeworfenen Fragen hier quasi zulasten der Ausnahmegenehmigung zu beantworten. Gleichwohl haben die unter den Gliederungspunkten II.1. bis II.3. aufgezeigten Defizite oder Fehler im Zusammenhang mit den sich aus dem unmittelbar vorstehenden Ausführungen ergebenden Ungewissheiten hinsichtlich einer Fehlerbehebung ein solches Gewicht, dass eine sofortige Vollziehung der Ausnahmegenehmigung nicht angezeigt erscheint. Deshalb verbleibt es bei dem Ergebnis des angegriffenen Beschlusses.
IV.
Zum gleichen Ergebnis gelangte man im Übrigen, wenn allein auf eine Abwägung der Vollzugsfolgen abgestellt würde. Diese führte eindeutig auf ein Überwiegen des Wiederherstellungsinteresses des Antragstellers. Auf der einen Seite wäre die – mit der Ausnahmegenehmigung beabsichtigte und hier zugrunde gelegte – Tötung von Gloria (und zuvor ggf. eines weiteren Wolfes) mit der dadurch jedenfalls eintretenden, artenschutzrechtlich bedenklichen Bestandsreduzierung der lokalen Population um wenigstens ein Drittel (bis zu zwei Dritteln) endgültig, d. h nicht wieder rückgängig zu machen und auch nicht ohne Weiteres zu kompensieren. Ein annähernd vergleichbares Gewicht könnte auf der anderen Seite nicht eingestellt werden. Zwar wäre ein ernster wirtschaftlicher Schaden anzunehmen. Allerdings wäre dieser – wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt – hinsichtlich seines Umfangs noch nicht genau bestimmt. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass er als besonders schwerwiegend etwa im Sinne der Gefährdung der Existenz von landwirtschaftlichen (Haupt-)Erwerbsbetrieben angesehen werden müsste, lägen nicht vor. Insoweit wäre auch in den Blick zu nehmen, dass hier kein Landwirt, insbesondere kein Schafhalter unter Hinweis auf eine drohende Existenzgefährdung die Tötung von Gloria verlangt hat. Darüber hinaus wäre davon auszugehen, dass der Schaden aufgrund der bestehenden Entschädigungsvorschriften kompensiert würde. Zwar bedingte dies im Weiteren eine Belastung der Allgemeinheit, vornehmlich in Gestalt aller Steuerzahler. Diese Belastung erschiene indes angesichts der Höhe einer in Rede stehenden Schadenskompensation – nimmt man etwa ein „Surplus-Killing“-Ereignis mit 20 getöteten Schafen und einem Marktwert von 150 € je Schaf an, wären 3.000 € zu kompensieren – im Verhältnis zu den offensichtlich ganz enormen personellen und sächlichen öffentlichen Aufwendungen, die gerade zwecks Artenschutzes des Wolfes in Deutschland getätigt werden, eher marginal und fiele nicht ins Gewicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG und orientiert sich an Nr. 1.2 und 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Angesichts des beschränkten Inhalts der angefochtenen Ausnahmegenehmigung ist der Senat bei der Bemessung der Bedeutung der Sache von dem unteren Betrag der in Nr. 1.2 genannten Regelspanne ausgegangen und hat diesen angesichts der Vorläufigkeit dieses Verfahrens halbiert. Dementsprechend ist die erstinstanzliche Festsetzung von Amts wegen geändert worden.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 und § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45 und 45a BNatSchG
§ 44 BNatSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 45a Abs. 2 Satz 2 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 5 Abs. 1 WolfsVO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 ME 199/20
9 B 707/23
5 B 294/22
4 ME 116/20