Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-10-27, Aktenzeichen 5 A 3533/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:1027.5A3533.06.00

Tenor:
Das Verfahren auf Zulassung der Berufung wird eingestellt, soweit es die Kammerbeiträge für das 1. und 2. Quartal 2004 zum Gegenstand hatte. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 4. August 2006 wird bezogen auf den noch streitgegenständlichen Kammerbeitrag für das 3. Quartal 2004 zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird für die Zeit bis zum 15. Januar 2008 auf 4.615,83 EUR und für die Zeit danach auf 1.538,61 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Soweit der Kläger den Zulassungsantrag zurückgenommen hat, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung von §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt.
Im Übrigen ist der Antrag auf Zulassung der Berufung unbegründet.
1. Die Antragsbegründung weckt im Ergebnis keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, die Beitragsordnung der Beklagten verletze seine Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG, indem sie den von einem Apothekeninhaber zu zahlenden Kammerbeitrag unabhängig von der Feststellung des tatsächlichen Vorteils als einen Vomhundertsatz vom Apothekenumsatz berechne.
Vgl. § 2 Abs. 1 der Beitragsordnung der Beklagten vom 21. November 2001 (MBl. NRW. 2002 S. 125) in der Fassung der Änderung vom 19. Dezember 2003 (MBl. NRW. 2003 S. 1672).
Das Zulassungsvorbringen lässt keine Zweifel an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts aufkommen, dass die Erhebung umsatzbezogener Beiträge durch die Beklagte insbesondere nicht gegen das Äquivalenzprinzip sowie den Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Das Äquivalenzprinzip fordert, dass zwischen der Höhe des Beitrags und dem Nutzen des Mitglieds ein Zusammenhang besteht. Die Höhe des Beitrags darf nicht in einem Missverhältnis zu dem Vorteil stehen, den er abgelten soll, und einzelne Mitglieder dürfen nicht im Verhältnis zu anderen übermäßig hoch belastet werden. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt, niemanden im Vergleich zu anderen Normadressaten anders zu behandeln, ohne dass zwischen ihnen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen. Für die Erhebung vorteilsbezogener Mitgliedsbeiträge durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft bedeutet dies, dass wesentlichen Verschiedenheiten der Mitglieder Rechnung getragen werden muss. Aus dem Gleichheitssatz ergibt sich insbesondere, dass die Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden müssen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 2006 - 6 C 19.05 -, BVerwGE 125, 384, und vom 26. Juni 1990 - 1 C 45.87 -, NVwZ 1990, 1167.
Der zuständige Normgeber darf dabei in gewissen Grenzen pauschalieren und typisieren.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. November 2001 - 6 B 60.01 -, DVBl. 2002, 206, und vom 25. Juli 1989 - 1 B 109.89 -, NJW 1990, 786.
Es ist höchstrichterlich seit langem geklärt, dass im Rahmen der nach diesem Maßstab zulässigen Typisierung eine nach der Höhe des Umsatzes des einzelnen Kammermitglieds gestaffelte Beitragserhebung vorteilsgerecht ist und in Einklang mit dem Gleichheitsgrundsatz steht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. November 1971 - 1 C 48.65 -, BVerwGE 39, 100, und vom 13. März 1962 - 1 C 155.59 -, NJW 1962, 1311.
Diese auch vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Rechtsprechung wird durch das Antragsvorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Die Rüge, ein besonderer Vorteil für umsatz- bzw. einkommensstarke Kammermitglieder sei nicht erkennbar, zeigt ein dem Äquivalenzprinzip widersprechendes Missverhältnis zwischen Beitrag und Vorteil nicht auf. Auch wenn sich der den Kammerangehörigen erwachsende Vorteil schwer belegen lässt, so ist doch bei der zulässigen typisierenden Betrachtung die Annahme gerechtfertigt, dass - abgesehen von Sondergruppen - höhere Einkünfte, die mit steigenden Umsätzen im allgemeinen einhergehen, regelmäßig zu einem höheren materiellen und immateriellen Nutzen der Existenz und des Wirkens der Kammer für ihre Mitglieder führen.
Vgl. zur einkommensabhängigen Beitragsbemessung BVerwG, Beschlüsse vom 26. Januar 1993 - 1 C 33.89 -, BVerwGE 92, 24, und vom 25. Juli 1989 - 1 B 109.89 -, NJW 1990, 786.
Weshalb das Äquivalenzprinzip vor diesem Hintergrund eine differenzierte Beitragshöhe verbieten soll, lässt die Zulassungsbegründung nicht erkennen. Schwierigkeiten bei der Bemessung eines Vorteils, denen durch Pauschalierungen Rechnung getragen werden kann, lassen für sich genommen - auch im Verhältnis zu anderen Kammermitgliedern - nicht auf ein Missverhältnis zwischen der Beitragshöhe und dem Wert der Mitgliedschaft schließen.
Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip ergibt sich auch nicht aus dem Einwand, der Umsatz des Klägers spiegele nicht seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wider; diese hänge nicht vom Umsatz, sondern vom Gewinn ab. Der Einwand lässt ein Missverhältnis zwischen Beitragshöhe und Vorteil nicht erkennen. Der Sache nach macht der Kläger mit seiner Rüge vielmehr einen Verstoß der umsatzbezogenen Beitragserhebung gegen den Gleichheitssatz geltend. Auch unter diesem Aspekt greift sie jedoch nicht durch. Der Abgabengesetzgeber verfügt innerhalb seiner Regelungskompetenz über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass der Satzungsgeber nicht gehalten ist, die "gerechteste" denkbare Lösung zu wählen.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. August 1999 - 1 BvL 9/98 -, NJW 1999, 3549; BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 1989 - 1 B 109.89 -, NJW 1990, 786.
In diesem Rahmen ist die der angegriffenen Beitragsregelung zugrunde liegende Annahme nicht zu beanstanden, dass im allgemeinen höhere Umsätze auf eine entsprechend höhere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit schließen lassen. Dieser Zusammenhang wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Gewinne aus dem Verkauf von Medikamenten je nach Höhe des Einzelpreises auch bei gleichem Umsatz erheblichen Schwankungen unterliegen. Hierdurch wird nicht die pauschalierende Einschätzung des Satzungsgebers in Zweifel gezogen, dass sich derartige Schwankungen im Rahmen der Gesamtumsätze der Apotheken wieder weitgehend nivellieren.
Der Vortrag des Klägers, ein Apotheker, der seinen Umsatz aus dem Verkauf niedrigpreisiger Arzneimittel erziele, habe höhere Gewinne als ein auf den Verkauf von teureren Produkten spezialisierter Apotheker, gebietet keine abweichende Bewertung. Selbst wenn es - in den durch § 10 Apothekengesetz und § 15 Abs. 1 und 2 Apothekenbetriebsordnung gesetzten Grenzen - zu Spezialisierungen kommen sollte, zeigt der Kläger jedenfalls nicht auf, dass und inwieweit dieser Umstand einer Typisierung im Form einer umsatzbezogenen Beitragserhebung entgegen stehen könnte. Bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen darf der Normgeber in der Weise verallgemeinern und pauschalieren, dass an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben. Dabei stellt das Auftreten solcher abweichender Einzelfälle die Entscheidung des Normgebers nicht in Frage, solange nicht mehr als 10 % der von der Regelung betroffenen Fälle dem "Typ" widersprechen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 2008 - 9 B 40.08 -, juris; Urteil vom 1. August 1986 - BVerwG 8 C 112.84 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 59 S. 54 m.w.N.
Die Zulassungsbegründung lässt nicht erkennen, dass es im Einzugsbereich der Beklagten in einem solchen Umfang Apothekenspezialisierungen gibt, der die Bildung eines umsatzbezogenen Regeltyps ausschließen oder die eines Ausnahmetyps gebieten könnte.
Ebenfalls ohne Erfolg macht der Kläger geltend, der Kammerbeitrag habe sich durch die Anhebung der Obergrenze für den der Beitragsbemessung zugrunde zu legenden Gesamtumsatz auf 10 Mio. Euro um ein Mehrfaches erhöht, ohne dass die Beklagte ihre Leistungen verändert habe. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend und in Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung darauf abgestellt, dass die Erhöhung aus der Neustrukturierung der Beitragsordnung der Beklagten folge und für sich gesehen nicht auf ein Missverhältnis zwischen der Beitragshöhe und dem Wert der Mitgliedschaft schließen lasse. Im Hinblick auf den Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers kommt es nicht auf den Gesichtspunkt der "Erforderlichkeit" gerade des gewählten Beitragsmodells im Vergleich zu anderen denkbaren Maßstäben an.
Ebenso wenig unterliegt es Bedenken, dass die Beitragsordnung der Beklagten die Beitragshöchstgrenze nicht von der Zahl der Filialapotheken abhängig macht. Dass auch Filialapotheker die Leistungen der Beklagten in Anspruch nehmen können, erhöht nicht den Vorteil dieser Leistungen für den jeweiligen beitragspflichtigen Apothekenleiter. Dieser profitiert von der Kammertätigkeit nach der zulässigen pauschalen Annahme des Satzungsgebers typischerweise in Abhängigkeit von der Höhe seines Umsatzes, nicht der Zahl seiner Filialen.
Auch der Einwand des Klägers, Umsätze aus dem Verkauf nichtapothekenpflichtiger Produkte hätten bei der Beitragsbemessung nicht einbezogen werden dürfen, begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils. Zwar rechtfertigt die Heranziehung der Kammermitglieder nach ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit im Wege umsatzbezogener Beiträge nicht die uneingeschränkte Berücksichtigung betriebsfremder Umsatzanteile. Denn für die Bemessung von Beiträgen kommt es auf den Vorteil an, der dem Begünstigten aus der sachlichen Zweckbestimmung der öffentlichen Einrichtung erwächst. Jedoch sind auch insoweit Ungleichheiten unbedenklich, die sich aus zulässigen Typisierungen und Pauschalierungen ergeben können. Dementsprechend muss nicht stets jede unter Umständen noch so geringe kammerfremde Tätigkeit bei der Ermittlung der maßgebenden Umsätze ausgeschieden werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. September 1991 - 1 C 24.88 -, NVwZ-RR 1992, 175.
Diesen Anforderungen trägt § 3 Abs. 1 Satz 3 der Beitragsordnung der Beklagten hinreichend Rechnung, indem bei der rechtzeitig vorgelegten Umsatzerklärung betriebsfremde Umsatzanteile abgesetzt werden können. Selbst wenn Umsätze aus nicht apothekenpflichtigen Randsortimenten dieser Regelung nicht unterfallen sollten, zeigt der Kläger nicht auf, dass hierdurch die Grenzen zulässiger Typisierung überschritten würden. Auch unter Berücksichtigung der vom Kläger angeführten durchschnittlichen Umsatzstruktur, nach der ein Anteil von etwa 10 % des Umsatzes aus dem Verkauf nicht apothekenpflichtiger Produkte herrührt, ist nicht erkennbar, dass die beitragsmäßige Berücksichtigung dieser Umsätze zu einem groben Missverhältnis zwischen Beitrag und Vorteil und damit zu einer Verletzung des Äquivalenzprinzips führen könnte. Da ein apothekentypisches Randsortiment üblicherweise in öffentlichen Apotheken angeboten wird, begegnet die Beitragserhebung unter Einbeziehung dieser Umsätze auch unter Gleichheitsgesichtspunkten keinen Bedenken.
Vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 28. Juni 2004 - 6 A 107/02 -, juris Rn. 42.
Die formale Rüge, das angefochtene Urteil sei nicht hinreichend begründet, führt weder auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils noch auf einen Verfahrensfehler. Die wesentlichen rechtlichen Erwägungen hat das Verwaltungsgericht mitgeteilt.
2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Schwierigkeiten bei der Ermittlung des mit dem Beitrag abzugeltenden Vorteils stellen keine entscheidungserheblichen tatsächlichen Schwierigkeiten dar, solange eine zulässigerweise pauschalierende Satzungsregelung weitere einzelfallbezogene Feststellungen entbehrlich macht. Dass die Grenzen der Pauschalierungsbefugnis überschritten sein könnten, lassen die Darlegungen in der Zulassungsbegründungsschrift nicht erkennen.
Ebenso wenig ergeben sich besondere rechtliche Schwierigkeiten bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips. Dessen Inhalt ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung hinreichend geklärt. Auf dieser Grundlage kann bereits im Zulassungsverfahren ohne Weiteres beurteilt werden, dass die angegriffene Satzungsregelung, wie ausgeführt, nicht gegen das Äquivalenzprinzip verstößt.
3. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, die der Kläger ihr beimisst. Die von ihm aufgeworfene Frage,
"ob bei der Frage, ob das Äquivalenzprinzip eingehalten wurde, auch auf die Beitragsgerechtigkeit abgestellt werden darf oder ob insoweit allein auf den gewährten Vorteil abzustellen ist",
bedarf keiner Klärung im Berufungsverfahren. Sie ist in dieser Form schon nicht entscheidungserheblich. Denn selbst wenn, wie der Kläger meint, nur auf den Vorteil abzustellen wäre, wäre den Anforderungen des Äquivalenzprinzips nach höchstrichterlicher Rechtsprechung durch eine Differenzierung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entsprochen. Bei der zulässigen typisierenden Betrachtung führt dies zu einer ausreichenden Entsprechung zwischen Beitragshöhe und Vorteil.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 1989 - 1 B 109.89 -, NJW 1990, 786, und Urteil vom 3. September 1991 - 1 C 24.88 -, NVwZ-RR 1992, 175.
Darüber hinaus ist die Berücksichtigung von Gesichtspunkten der Beitragsgerechtigkeit in Form sozialer Erwägungen nach höchstrichterlicher Rechtsprechung im Rahmen des Gleichheitssatzes ein sachgerechter Grund für Differenzierungen von Kammerbeiträgen nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. November 1971 - 1 C 48.65 -, BVerwGE 39, 100, und vom 3. September 1991 - 1 C 24.88 -, NVwZ-RR 1992, 175; Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 C 33.89 -, BVerwGE 92, 24.
4. Die Berufung ist schließlich nicht zuzulassen, weil das angefochtene Urteil im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. September 1991 - 1 C 24.88 -, NVwZ-RR 1992, 175, abweicht. Nach dieser auf Innungsbeiträge bezogenen Entscheidung kommt es für die Bemessung von Beiträgen auf den Vorteil an, der dem Begünstigten aus der sachlichen Zweckbestimmung der öffentlichen Einrichtung erwächst; eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit aufgrund innungsfremder Tätigkeit darf danach grundsätzlich nicht herangezogen werden. Zugleich hat das Bundesverwaltungsgericht Typisierungen für zulässig gehalten, die Schwierigkeiten bei der Abgrenzung zum innungsfremden Gewerbe Rechnung tragen; es sei nicht geboten, stets jede unter Umständen noch so geringe innungsfremde Tätigkeit bei der Ermittlung der maßgebenden Lohnsumme auszuscheiden. Von diesen Grundsätzen weicht das angefochtene Urteil schon deshalb nicht mit tragenden Rechtssätzen ab, weil es sich auf andere Rechtsnormen als die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bezieht. Darüber hinaus unterscheiden sich die Fälle auch im Tatsächlichen, weil das Bundesverwaltungsgericht einen Mischbetrieb zu beurteilen hatte, während hier in Frage steht, inwieweit übliche Randsortimente von Apotheken bei der Beitragsbemessung berücksichtigungsfähig sind.
Ungeachtet der Verschiedenartigkeit der Fälle legt das Verwaltungsgericht tragend auch in der Sache keine anderen rechtlichen Maßstäbe zugrunde als das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 3. September 1991. Das angefochtene Urteil geht ebenso davon aus, dass zur Bemessung des Kammerbeitrags "vorrangig auf die berufliche Tätigkeit abzustellen [ist], welche dem Berufsbild entspricht." Ausgehend davon sieht das Verwaltungsgericht die Berücksichtigung kammerfremder Umsätze - ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht dies für innungsfremde Tätigkeiten entschieden hat - nur im Rahmen der dem Satzungsgeber zustehenden Pauschalierungsbefugnis als gerechtfertigt an.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1
VwGO
§§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO
§§ 47, 52 Abs. 3 GKG
§ 10 Apothekengesetz
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 der Beitragsordnung
§ 3 Abs. 1 Satz 3 der Beitragsordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art.
3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 125, 384
NVwZ 1990, 1167
NJW 1990, 786
BVerwGE 39, 100
NJW 1962, 1311
BVerwGE 92, 24
NJW 1999,
3549
NVwZ-RR 1992,
175
NVwZ-RR 1992, 175
6 C 19.05
1 C 45.87
6 B 60.01
1 B 109.89
1 C 48.65
1 C 155.59
1 C 33.89
1 BvL 9/98
9 B 40.08
8 C 112.84
1 C 24.88
6 A 107/02