Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2017-01-04, Aktenzeichen 7 ME 120/16

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 2. Kammer - vom 19. Oktober 2016 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 29. August 2016 (Az. 2 A 295/16) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 12. Juli 2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 28. Juli 2016 wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 19. Oktober 2016 hat auch in der Sache Erfolg. Mit diesem Beschluss hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage (Az. 2 A 295/16) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 12. Juli 2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 28. Juli 2016 abgelehnt. Mit dem genannten Bescheid hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Nutzung der in dem Luftverkehrsbetreiberzeugnis („Air Operators Certificate“ - AOC) der Antragstellerin stehenden Luftfahrzeuge in einer Flugschule („Air Training Organisation“ - ATO) untersagt.
Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebietet eine Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die unter Anordnung der sofortigen Vollziehung verfügte Nutzungsuntersagung wiederherzustellen. Denn nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich die durch Bescheid vom 12. Juli 2016 ausgesprochene Nutzungsuntersagung als rechtswidrig, so dass die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Gunsten der Antragstellerin ausfällt.
Voraussichtlich zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen von ARO.GEN.350 Buchst. d) Nr. 1 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012, auf die die streitgegenständliche Nutzungsuntersagung gestützt ist, bejaht. Danach hat die zuständige Behörde bei Beanstandungen der Kategorie 1 sofortige und angemessene Maßnahmen zu ergreifen, um Tätigkeiten zu verbieten oder einzuschränken, und hat gegebenenfalls Maßnahmen zum Widerruf des Zeugnisses, der Genehmigung für spezialisierten Flugbetrieb oder der Sondergenehmigung oder zu dessen/deren vollständiger oder teilweiser Einschränkung oder Aussetzung zu ergreifen, je nach Ausmaß der Beanstandung der Kategorie 1, bis die Organisation erfolgreiche Abhilfemaßnahmen durchgeführt hat. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin und des Verwaltungsgerichts liegt nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage keine Beanstandung der Kategorie 1 vor; das diesbezügliche Beschwerdevorbringen der Antragstellerin führt damit zum Erfolg.
Nach ARO.GEN.350 Buchst. b) der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 liegt eine Beanstandung der Kategorie 1 durch die zuständige Behörde vor, wenn eine wesentliche Nichteinhaltung der einschlägigen Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen, der Verfahren und Handbücher der Organisation oder der Bedingungen einer Zulassung, eines Zeugnisses, einer Genehmigung für spezialisierten Flugbetrieb oder des Inhalts einer Erklärung festgestellt wird, die den Sicherheitsstatus senkt oder die Flugsicherheit schwerwiegend gefährdet (Anmerkung: Hervorhebungen durch den Senat). Beanstandungen der Kategorie 1 umfassen nach der genannten Vorschrift Folgendes: 1. Verweigerung des Zutritts der zuständigen Behörde zu den Einrichtungen der Organisation, wie in ORO.GEN.140 definiert, während der normalen Betriebszeiten und nach zweimaliger schriftlicher Aufforderung, 2. Erlangung oder Aufrechterhaltung der Gültigkeit des Zeugnisses oder des Inhalts einer Erklärung der Organisation oder der Genehmigung für spezialisierten Flugbetrieb durch Fälschung eingereichter Nachweise, 3. festgestellte missbräuchliche oder betrügerische Verwendung des Zeugnisses oder des Inhalts einer Erklärung der Organisation oder der Genehmigung für spezialisierten Flugbetrieb und 4. Fehlen eines verantwortlichen Betriebsleiters. Eine - nicht die Rechtsfolgen von ARO.GEN.350 Buchst. d) Nr. 1 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 auslösende - Beanstandung der Kategorie 2 durch die zuständige Behörde liegt nach ARO.GEN.350 Buchst. c) der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 hingegen dann vor, wenn eine Nichteinhaltung der einschlägigen Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen, der Verfahren und Handbücher der Organisation oder der Bedingungen einer Zulassung, eines Zeugnisses, einer Genehmigung für spezialisierten Flugbetrieb oder des Inhalts einer Erklärung festgestellt wird, die den Sicherheitsstatus senkt oder die Flugsicherheit gefährden könnte (Anmerkung: Hervorhebung durch den Senat).
Die Antragsgegnerin beanstandet mit ihren Bescheid vom 12. Juli 2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 28. Juli 2016, dass das Luftfahrzeug D-IMVC, das sich auf dem AOC der Antragstellerin befindet, außerhalb des im Handbuch (OM) beschriebenen Umfangs in einer Flugschule (ATO) genutzt worden sei. Es lägen damit Verstöße gegen ORO.GEN.110 Buchst. b) und ORO.AOC.125 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 vor. Nach ORO.GEN.110 Buchst. b) der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 ist jeder Flug entsprechend den Bestimmungen des Betriebshandbuchs durchzuführen. Gemäß ORO.AOC.125 Buchst. a) der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 darf der Inhaber eines AOC - nur dann - nichtgewerblichen Betrieb mit einem Luftfahrzeug durchführen, das ansonsten für den gewerblichen Luftverkehrsbetrieb genutzt wird und das in den Betriebsvoraussetzungen seines AOC aufgeführt ist, sofern der Betreiber diesen Flugbetrieb im Betriebshandbuch ausführlich beschreibt und der zuständigen Behörde zur vorherigen Genehmigung vorlegt. Diese Verstöße - so die Antragsgegnerin in dem angegriffenen Bescheid - führten zu einer schwerwiegenden Gefährdung der Flugsicherheit, da infolgedessen u. a. nicht beschrieben sei, in welchem Zustand die Luftfahrzeuge wieder in den Flugbetrieb zurückgegeben werden und wie das Meldeverfahren der ATO bei Vorfällen im Trainingsbetrieb sei.
Der Senat kann vorliegend offenlassen, ob die von der Antragsgegnerin festgestellten Verstöße vorliegen. Dahinstehen kann insbesondere, ob - wie von dem Verwaltungsgericht angenommen - die Bestimmungen des Betriebshandbuchs eine Nutzung als Schulflugzeug tatsächlich nicht vorsehen, ob die Nutzung der im AOC der Antragstellerin aufgeführten Luftfahrzeuge im Rahmen der ATO keinen Betrieb des AOC Inhabers darstellt und ob die Überlassung der Luftfahrzeuge an die ATO von der im OM der Antragstellerin beschriebenen „privaten Nutzung“ nicht erfasst wird. Denn selbst wenn man die genannten Verstöße unterstellen wollte, kann keine Beanstandung der Kategorie 1 im Sinne von ARO.GEN.350 Buchst. b) der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 - sondern nur eine solche der Kategorie 2, die jedoch die verfügte Nutzungsuntersagung nicht rechtfertigt - festgestellt werden.
Zwar kann dem Beschwerdevorbringen der Antragstellerin nicht gefolgt werden, soweit sie die Auffassung vertritt, die Aufzählungen unter ARO.GEN.350 Buchst. b) Ziffern 1 bis 4 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 seien abschließend. Vielmehr handelt es sich dabei ersichtlich lediglich um Regelbeispiele für das Vorliegen einer Beanstandung der Kategorie 1. Wären die genannten Fälle abschließend, hätte es der einleitenden abstrakten Definition einer Beanstandung der Kategorie 1 nicht bedurft. Allerdings müssen sonstige Beanstandungen der Kategorie 1 von ihrem Schweregrad her mit den aufgezählten Regelbeispielen vergleichbar sein. Dies setzt zwar nicht zwingend das Vorliegen einer subjektiven Komponente in Form eines Vorsatzes im strafrechtlichen Sinne voraus, erfordert aber in Abgrenzung zu den Beanstandungen der Kategorie 2 einen besonders schwerwiegenden - gegebenenfalls auch organisatorischen - Mangel.
Dies zugrunde gelegt, ist eine Beanstandung der Kategorie 1 nicht zu erkennen. Die von der Antragsgegnerin festgestellten Verstöße sind mit den in ARO.GEN.350 Buchst. b) Ziffern 1 bis 4 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 aufgeführten Regelbeispielen von ihrer Schwere her nicht vergleichbar. Fälle von vorsätzlichem Missbrauch, Betrug oder Fälschung liegen nicht vor. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin und des Verwaltungsgerichts wird die Flugsicherheit nicht schwerwiegend gefährdet. Nach der - nicht zu beanstandenden - Definition des Verwaltungsgerichts liegt eine schwerwiegende Gefährdung der Flugsicherheit vor, wenn sich die Gefährdung der Flugsicherheit bereits so manifestiert hat, dass der Nichteintritt einer Schädigung nur noch von unberechenbaren Zufälligkeiten abhängt, auf die in der konkreten Gefahrensituation nicht mehr vertraut werden kann. Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Kern der Beanstandung durch die Antragsgegnerin in dem angegriffenen Bescheid ist, dass das im Betriebshandbuch der Antragstellerin beschriebene Verfahren nur den privaten Betrieb, nicht aber den ATO-Betrieb erfasst, und damit ein Verfahren zur Rückgabe der Luftfahrzeuge aus dem Flugschulbetrieb in den Flugbetrieb des gewerblichen Personen- und Frachttransports nicht bzw. jedenfalls nicht ausreichend beschrieben ist; im genehmigten OM der Antragstellerin ist lediglich eine gründliche Sichtkontrolle vorgesehen. Diese - unterstellt mangelhafte - Beschreibung des Rückgabeverfahrens im OM der Antragstellerin zieht voraussichtlich keine schwerwiegende Gefährdung der Flugsicherheit im Sinne der oben genannten Definition nach sich.
Zunächst ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der - unterstellt - mangelhaften Beschreibung des Rückgabeverfahrens im OM der Antragstellerin um ein „bloß“ formelles Defizit handelt. Dieses Defizit ist im Wesentlichen dadurch entstanden, dass die Antragstellerin - dies räumt sie selbst ein - ihr OM nicht fristgerecht an die neuen Anforderungen der Verordnung (EU) Nr. 965/2012, die in Deutschland seit dem 28. Oktober 2014 anwendbar ist, angepasst hat. Mittlerweile hat die Antragstellerin jedoch ihr OM geändert, d. h. insbesondere um die von der Antragsgegnerin geforderte Beschreibung erweitert, und hat dies der Antragsgegnerin im Sommer 2016 zur Genehmigung vorgelegt. Sie hat damit dem von der Antragsgegnerin in dem angegriffenen Bescheid beanstandeten Defizit abgeholfen.
Das Verwaltungsgericht sieht eine konkrete Gefahr darin, dass nichtoffensichtliche Zwischenfälle im ATO Betrieb und durch sie entstandene Schäden bei der Rückführung in das AOC verborgen blieben. Dies gelte solange, bis das geänderte OM von der Antragsgegnerin genehmigt sei, da bis dahin keine verbindliche Verpflichtung der Antragstellerin bestehe. Eine damit begründete schwerwiegende Gefährdung der Luftsicherheit vermag der Senat jedoch nicht zu erkennen. Auch die ATO verfügt über ein eigenes, von der Antragsgegnerin genehmigtes Handbuch, in welchem der ATO Betrieb geregelt ist. Auch der ATO Betrieb hat sich an die gesetzlichen Regelungen und die Regelungen des Handbuchs, insbesondere zur Überprüfung der Luftfahrzeuge zu halten. Die Antragstellerin hat insoweit durch Vorlage des Handbuchs darauf hingewiesen, dass nach dem genehmigten Handbuch verbindliche Regelungen bezüglich der Prüfung, Wartung und Instandhaltung der Luftfahrzeuge bestünden und dass es sogar dieselbe CAMO (continued airworthiness maintenance organisation) sei, die sich sowohl für das AOC als auch für die ATO um die Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit kümmere. Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, inwieweit der Nichteintritt einer Schädigung nur noch von unberechenbaren Zufälligkeiten abhängen sollte, auf die in der konkreten Gefahrensituation nicht mehr vertraut werden kann.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat sich die Gefahr bei dem Landeunfall vom 22. Juni 2016, bei dem zwei Reifen geplatzt sind, auch nicht realisiert. Denn berücksichtigungsfähig sind in diesem Kontext nur Gefahren, die aus der der Antragstellerin vorgeworfenen unzureichenden Beschreibung der Rückführung der Luftfahrzeuge von der ATO in das AOC resultieren. Der Landeunfall selbst steht aber mit diesem der Antragstellerin vorgeworfenen Verstoß in keinem kausalen Zusammenhang; die Rückführung des Luftfahrzeugs von der ATO in das AOC der Antragstellerin erfolgte zu einem späteren Zeitpunkt nach dem Landeunfall. In der später erfolgten Rückführung des von dem Landeunfall betroffenen Luftfahrzeuges in das AOC der Antragstellerin hat sich aber eine Gefährdung der Flugsicherheit gerade nicht manifestiert. Denn aufgrund des als verantwortungsvoll beschriebenen Umgangs der Antragstellerin mit dem Vorfall ist es in diesem Fall - das bestreitet letztlich auch die Antragsgegnerin nicht - zu keiner Gefährdung der Flugsicherheit gekommen.
Soweit die Antragsgegnerin erstmals im gerichtlichen Verfahren - und abweichend von den Ausführungen im angegriffenen Bescheid - vorgetragen hat, dass der (parallele) Einsatz von Luftfahrzeugen eines AOC Inhabers in einer ATO bereits nicht genehmigungsfähig sei, sondern dieser Betrieb einer Herausmeldung des Luftfahrzeuges aus dem AOC bedürfe, führt auch dies nicht zu der Annahme einer Beanstandung nach der Kategorie 1 mit der Folge der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheids.
Sollte die Auffassung der Antragsgegnerin hinsichtlich der fehlenden Genehmigungsfähigkeit, der das Verwaltungsgericht gefolgt ist, zutreffend sein, würde dies zunächst die Fehlerhaftigkeit des angegriffenen Bescheids vom 12. Juli 2016 in Verbindung mit dem Beanstandungsbericht begründen. Denn ARO.GEN.350 Buchst. d) Nr. 1 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 ermöglicht der Behörde das Ergreifen sofortiger Maßnahmen - hier in Form der Nutzungsuntersagung - nur solange, bis die Organisation erfolgreiche Abhilfemaßnahmen durchgeführt hat. In dem Beanstandungsbericht wird der Antragstellerin als Abhilfemaßnahme aufgegeben, in ihrem OM den Betrieb zu beschreiben und bei der Behörde zur Genehmigung zu stellen, den sie auch tatsächlich durchführt, nämlich den Einsatz der Luftfahrzeuge in einer ATO. Die Antragsgegnerin hat die Antragstellerin damit in dem Glauben gelassen, durch eine bloße Änderung ihres OM würde der Sollzustand hergestellt. Infolgedessen hat die Antragstellerin der Antragsgegnerin schon im Sommer 2016 das abgeänderte OM vorgelegt. Wäre der (parallele) Einsatz von Luftfahrzeugen eines AOC Inhabers in einer ATO jedoch - wie nunmehr abweichend im gerichtlichen Verfahren vorgetragen - schon nicht genehmigungsfähig, ginge die der Antragstellerin aufgegebene und von ihr auch ergriffene Abhilfemaßnahme ins Leere. Die Antragsgegnerin hat insoweit nicht schlüssig reagiert.
Im Übrigen würde auch die fehlende Genehmigungsfähigkeit des von der Antragstellerin durchgeführten ATO Betriebs nicht zu einer Beanstandung der Kategorie 1 - sondern allenfalls zu einer der Kategorie 2 - führen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass diese - hier unterstellte - Pflichtverletzung zu einer schwerwiegenden Gefährdung der Flugsicherheit führt. Die Antragstellerin hat insoweit mit ihrer Beschwerdebegründung überzeugend darauf hingewiesen, dass nach ORO.AOC.125 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 eine private Nutzung der im AOC eingetragenen Luftfahrzeuge zulässig und genehmigungsfähig ist; eine entsprechende Genehmigung hat die Antragsgegnerin auch erteilt. Eine Nutzung durch einen Berufspiloten bzw. einen Fluglehrer, der regelmäßig eine besondere Erfahrung mit dem jeweiligen Flugzeugmuster mit sich bringt, führt aus sicherheitsrelevanten Aspekten gegenüber einer privaten Nutzung durch einen unter Umständen weniger geübten Privatpiloten aber allenfalls zu einer Erhöhung der Sicherheit für den Luft- und Flugverkehr. Auf den jeweiligen Flugschüler kann - darauf weist die Antragstellerin zu Recht hin - an dieser Stelle nicht abgestellt werden. Verantwortlicher Luftfahrzeugführer, der auch für die Feststellung und Weiterleitung von Zwischenfällen und Mängeln verantwortlich ist, ist der Fluglehrer (vgl. § 4 Abs. 4 LuftVG).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Ziffern 54.2.1 (analog) und 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11). Zur weiteren Begründung wird auf die zutreffenden Ausführungen in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts verwiesen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE170004325&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 4 LuftVG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2014, 11
2 A 295/16