Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-11-30, Aktenzeichen 9 LB 415/07

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren für das Jahr 2005. Sie ist Eigentümerin eines 57.966 qm großen Hofgrundstücks (Flurstück D. der Flur E., Gemarkung F.), das im Norden auf einer Länge von (nach den Berechnungen der Beklagten) 329,02 m an die G.-Straße grenzt. Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus und Nebengebäuden bebaut, an die sich landwirtschaftlich genutzte Freiflächen anschließen. Die G.-Straße weist in Höhe dieser Freiflächen eine einseitige - nördlich gelegene - und in ihrem übrigen Verlauf eine beidseitige Bebauung auf. Sie wird von der Beklagten ganzjährig gereinigt und erhält einen Winterdienst.
Als Gegenleistung erhebt die Beklagte Straßenreinigungsgebühren auf der Grundlage ihrer Straßenreinigungsgebührensatzung vom 2. November 1999 in der Fassung vom 25. März 2003 - SRGS -. Die Satzung sieht in § 10 zu Entstehung, Erhebung und Fälligkeit der Gebühr vor:
1. Die Straßenreinigungsgebührenpflicht entsteht erstmalig mit dem Anschluss der Straße an die Straßenreinigungsanstalt. Erhebungszeitraum ist das Kalenderjahr und bei Entstehung der Gebührenpflicht während eines Kalenderjahres der Restteil des Jahres. Die Jahresgebührenschuld entsteht jeweils zu Beginn des Erhebungszeitraums.
2. Die Gebühren werden an den für die Grundsteuer festgesetzten Zahlungsterminen für das laufende Vierteljahr am 15.2., 15.5., 15.8. und 15.11. mit je 3 Monatsbeträgen fällig. …
3. …
4. Die Gebühr wird nach vollen Monatsbeträgen berechnet. Eine Änderung der Gebühr, die sich aus einem Wechsel der Reinigungsklasse, zu der die Straße nach dem Straßenverzeichnis gehört, ergibt, wird zum Ersten des folgenden Monats wirksam. Das gleiche gilt, wenn Straßen neu in das Straßenverzeichnis aufgenommen werden.
5. Ein Gebührenbescheid für das laufende Kalenderjahr gilt auch für die Folgejahre, solange sich die Berechnungsgrundlage oder der Gebührensatz nicht ändern.
Die Beklagte hatte den Rechtsvorgänger der Klägerin bereits 1956 zu Straßenreinigungsgebühren für die Reinigung der G.-Straße herangezogen. Die dagegen gerichtete Klage war in beiden Instanzen erfolgreich. Das OVG Lüneburg verneinte in seinem rechtskräftigen Urteil vom 25. Februar 1960 - I OVG A 39/59 - eine Verpflichtung zur Zahlung von Straßenreinigungsgebühren, weil die G.-Straße außerhalb der geschlossenen Ortschaft gelegen sei.
Durch Bescheid vom 6. Mai 2005 setzte die Beklagte für das Grundstück der Klägerin erstmals erneut Straßenreinigungsgebühren fest, und zwar für das Jahr 2005 in Höhe von 12 mal monatlich 72,38 € (Frontlänge von 329,02 m multipliziert mit einem Gebührensatz von 0,22 €), was einer Jahresgebühr von 868,56 € entspricht. Mit ihrer dagegen erhobenen Klage hat sich die Klägerin im Wesentlichen darauf berufen, dass die Rechtskraft des OVG-Urteils vom 25. Februar 1960 ihrer erneuten Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren entgegenstehe.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 6. Mai 2005 aufzuheben, soweit mit ihm ihr gegenüber Straßenreinigungsgebühren erhoben worden sind.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, weil sich das Grundstück der Klägerin nicht innerhalb der geschlossenen Ortslage befinde. Es sei als Teil der über 300 m breiten Außenbereichsfläche anzusehen, die nach Süden an die G.-Straße angrenze.
Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 29. Oktober 2007 (9 LA 373/05) die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen ernstlicher Zweifel an dessen Richtigkeit zugelassen. Zur Begründung hat er ausgeführt: Für die Straßenreinigungsgebührenpflicht komme es nicht auf die Lage des Grundstücks, sondern auf den Verlauf der Straße innerhalb der geschlossenen Ortslage an. Die G.-Straße liege insgesamt, also auch in Höhe des Grundstücks der Klägerin, innerhalb der geschlossenen Ortslage.
Die Beklagte macht im Berufungsverfahren geltend: Die G.-Straße befinde sich auch im Bereich des Grundstücks der Klägerin innerhalb der geschlossenen Ortslage, so dass die Klägerin zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen werden könne. Das rechtskräftige OVG-Urteil aus dem Jahr 1960 entfalte keine Bindungswirkung, weil es sich auf das Jahr 1956 beziehe und die Sach- und Rechtslage sich zwischenzeitlich geändert habe. Für die ganzjährige Straßenreinigung und den Winterdienst dürfe eine einheitliche Straßenreinigungsgebühr erhoben werden, weil alle Gebührenpflichtigen vom Winterdienst profitierten. Kosten für Sonderreinigungsmaßnahmen würden nicht auf die Gebührenpflichtigen umgelegt.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie meint, die Bebauungssituation im Bereich der G.-Straße habe sich seit 1960 nicht entscheidungserheblich zu ihren Ungunsten geändert, so dass das OVG-Urteil vom 25. Februar 1960 noch Geltung beanspruche. Ihr Grundstück liege bei der gebotenen weitläufigen Betrachtung nicht innerhalb einer geschlossenen Ortslage. Es sei Bestandteil der weiträumigen unbebauten Flächen, die sich - städtebaulich gewollt - wie ein „grüner Finger“ bis in das Stadtgebiet erstreckten. Die Kalkulation des Gebührensatzes für die Straßenreinigung sei rechtswidrig, weil versäumt worden sei, einen Kostenanteil für das Allgemeininteresse an der Straßenreinigung und am Winterdienst abzuziehen vom über Gebühren zu deckenden Aufwand. Außerdem hätten den Gebührenzahlern nicht die durch Sonderreinigungsmaßnahmen verursachten Kosten auferlegt werden dürfen. Für die ganzjährige Straßenreinigung und den Winterdienst hätten getrennte Gebühren kalkuliert und erhoben werden müssen, so dass die Kosten für den Winterdienst nicht in die Gesamtberechnung hätten einbezogen werden dürfen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene Berufung der Beklagten ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zwar mit unzutreffender Begründung, im Ergebnis aber zu Recht stattgegeben. Der Bescheid der Beklagten vom 6. Mai 2005 ist hinsichtlich der Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, weil er insoweit rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt.
Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht nicht in dessen Ansicht, dass eine Straßenreinigungsgebührenpflicht der Klägerin nicht bestehe wegen der Außenbereichslage ihres Grundstücks. Die Klägerin ist vielmehr - auch in Bezug auf das Jahr 2005 - für ihr überwiegend landwirtschaftlich genutztes und wahrscheinlich dem Außenbereich zuzuordnendes Grundstück straßenreinigungsgebührenpflichtig. Es kommt nach niedersächsischem Landesrecht hinsichtlich der Gebührenpflicht nicht darauf an, ob das Grundstück der Klägerin innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt. Maßgeblich ist vielmehr die Lage der gereinigten Straße (so bereits Beschlüsse des Senats vom 29.10.2007 - 9 LA 373/05 - NVwZ-RR 2008, 566 und vom 5.1.2009 - 9 LA 212/06 - NdsVBl 2009, 169 = ZkF 2009, 188), die sich aus der Sicht von der Straße her mit Blickrichtung auf die in der Nähe befindliche Bebauung beurteilt, so dass in erster Linie nicht die Ausdehnung angrenzender Grundstücke in die Tiefe, sondern die Gestaltung der Teilflächen entlang der Straße in hinreichender Nähe zur Streckenführung ausschlaggebend ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.4.1981 - 4 C 41/77 - BVerwGE 62, 143 = DÖV 1981, 762; Schlosser, in: Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 5 Rdnr. 25).
Die Notwendigkeit, auf die Lage der gereinigten Straße abzustellen, beruht auf der Regelung in § 52 Abs. 1 Satz 1 NStrG, wonach die „Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage“ zu reinigen sind. Führt die Gemeinde die Reinigung bei diesen Straßen durch, so sind nach § 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG „die Eigentümer der anliegenden Grundstücke“ Benutzer der öffentlichen Einrichtung Straßenreinigung (vgl. hierzu bereits Urteil des Senats vom 12.12.1989 - 9 L 83/89 -). Der niedersächsische Gesetzgeber hat also nicht die Eigentümer der durch die Straße „erschlossenen“ Grundstücke als gebührenpflichtig angesehen (so aber z. B. § 3 des Straßenreinigungsgesetzes NRW), so dass es in Niedersachsen auf den Begriff der Erschließung nicht ankommt und auch landwirtschaftlich genutzte bzw. im Außenbereich gelegene Grundstücke eine Gebührenpflicht auslösen, solange sich die Straße, an der sie anliegen, innerhalb der geschlossenen Ortslage befindet (vgl. Beschluss des Senats vom 29.10.2007 - 9 LA 373/05 - NVwZ-RR 2008, 566 sowie Rosenzweig/Freese, NKAG, Stand: Januar 2009, § 5 Rdnr. 390). Dass Letzteres bei der G.-Straße der Fall ist, hat der Senat in seinem die Zulassung der Berufung aussprechenden Beschluss vom 29. Oktober 2007 (9 LA 373/05) ausführlich dargelegt. Darauf nimmt er zwecks Vermeidung von Wiederholungen Bezug. Das Vorbringen der Klägerin im Berufungsverfahren rechtfertigt eine abweichende Betrachtung schon deshalb nicht, weil mit ihm im Wesentlichen lediglich geltend gemacht wird, ihr Grundstück sei dem Außenbereich zuzuordnen. Auf die Lage ihres Grundstücks kommt es aber - wie dargelegt - für ihre Straßenreinigungsgebührenpflicht nicht an. Erheblich ist insoweit vielmehr allein, dass die G.-Straße im Bereich ihres Grundstücks eine Straße mit (im Norden) einseitiger Bebauung ist und dadurch der Bebauungszusammenhang gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 NStrG nicht unterbrochen wird.
Der Heranziehung der Klägerin zu Straßenreinigungsgebühren für das Jahr 2005 steht die Rechtskraft der Entscheidung des OVG Lüneburg vom 25. Februar 1960 (I OVG A 39/59) nicht entgegen. Streitgegenstand des damaligen Gerichtsverfahrens war, ob der Rechtsvorgänger der Klägerin unter Berücksichtigung der seinerzeitigen Sach- und Rechtslage für das Jahr 1956 zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen werden konnte. Im vorliegenden Verfahren geht es um die nach gänzlich anderen Kriterien zu beurteilende Frage, ob die Klägerin für das Jahr 2005 nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden Sach- und Rechtslage, also u. a. nach Maßgabe des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Niedersächsischen Straßengesetzes und des ebenfalls neuen Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes und dem aktuellen Satzungsrecht der Beklagten, zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen werden kann.
Der somit grundsätzlich zulässigen Heranziehung der Klägerin zu Straßenreinigungsgebühren für das Jahr 2005 steht zurzeit das (durch eine rückwirkende Satzungsänderung ausräumbare) Hindernis entgegen, dass die für die Entstehung der Gebührenschuld erforderlichen satzungsrechtlichen Regelungen nicht in der Straßenreinigungsgebührensatzung der Beklagten vom 2. November 1999 in der Fassung vom 25. März 2003 vorhanden sind. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG in der vom 1. Januar 1993 bis zum 31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung müssen Gebührensatzungen u. a. die Entstehung der Gebührenschuld regeln. Dieses Erfordernis trägt dem Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit Rechnung, insbesondere den Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit (vgl. Driehaus, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2009, § 2 Rdnr. 50). Es sollen der Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenschuld fixiert und dadurch Zweifel über die Entstehung ausgeräumt werden (vgl. Driehaus, a. a. O., § 2 Rdnr. 92). Werden - wie bei der Straßenreinigung - Gebühren für die laufende Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben, ist die Festlegung des Zeitintervalls, für den die Gebühren jeweils anfallen sollen, erforderlich. Es muss also eindeutig in der Satzung bestimmt sein, ob die Gebühr täglich, wöchentlich, monatlich, vierteljährlich oder jährlich entsteht (vgl. Driehaus, a. a. O. unter Bezugnahme auf OVG Greifswald, Urteil vom 7.11.1996 - 4 K 11/96 - Verwaltungsrechtsreport Ausgabe Mitte/Ost 1997, 13; Lohmann, in: Driehaus, a. a. O., § 6 Rdnr. 661; Lichtenfeld, in: Driehaus, a. a. O., § 6 Rdnr. 721 a).
Die Straßenreinigungsgebührensatzung der Beklagten vom 2. November 1999 in der Fassung vom 25. März 2003 regelt den maßgeblichen Zeitintervall nicht hinreichend deutlich. Sie bestimmt in § 10 Abs. 1 Sätze 2 und 3, dass Erhebungszeitraum das Kalenderjahr sei und die Jahresgebührenschuld jeweils zu Beginn des Erhebungszeitraums entstehe, und sieht in § 10 Abs. 5 vor, dass Gebührenbescheide für das laufende Kalenderjahr grundsätzlich auch für die Folgejahre gelten würden. In direktem Widerspruch zu diesen - eindeutig auf das Jahr bezogenen - Bestimmungen stehen die Regelungen in § 10 Abs. 4 der Satzung, wonach die Gebühr nach vollen Monatsbeträgen berechnet wird und Gebührenänderungen zum ersten des Folgemonats wirksam werden, und in § 10 Abs. 2 Satz 1, wonach die Gebühren mit je 3 Monatsbeträgen fällig werden. Nach den Absätzen 2 und 4 des § 10 SRGS scheint Erhebungszeitraum daher der Kalendermonat zu sein. Entsprechend dieser Vorgabe - und damit entgegen den Regelungen in den Absätzen 1 und 5 des § 10 SRGS - hat die Beklagte im angefochtenen Bescheid (und wohl allgemein in den von ihr erlassenen Straßenreinigungsgebührenbescheiden) statt einer Jahresgebühr eine monatliche Gebühr berechnet und hat sie in ihrer Gebührenkalkulation vorgesehen, dass die kostendeckenden Jahresgebühren „durch 12 teilbar auf - bzw. abgerundet“ werden. Es bleibt damit unklar, welcher Erhebungszeitraum gelten soll. Die bei einer Jahresgebühr gegenstandslose und unzulässige Rundung hat zur Folge, dass die jährlichen Gebühreneinnahmen schon rechnerisch mit dem jährlich laut Kalkulation bestehenden Bedarf nicht übereinstimmen.
Das Fehlen einer hinreichend bestimmten Regelung über die Entstehung der Gebührenschuld hat nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB nicht die Gesamtunwirksamkeit der Straßenreinigungsgebührensatzung der Beklagten zur Folge (im Ergebnis anders OVG Greifswald, Beschluss vom 15.8.1995 - 6 L 44795 - LKV 1996, 214 und OVG Brandenburg, Beschluss vom 27.11.2003 - 2 B 303/03 - KStZ 2004, 52; wie hier Driehaus, a. a. O., § 2 Rdnr. 50). Es führt lediglich dazu, dass eine Gebührenschuld auf der Grundlage der nicht den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG genügenden Gebührensatzung der Beklagten nicht entstehen kann. Die Beklagte kann den zurzeit vorhandenen Mangel rückwirkend heilen und die Klägerin auf der Grundlage einer dem § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG genügenden Gebührensatzung erneut für das Jahr 2005 zu Straßenreinigungsgebühren heranziehen.
Rechtlich zu beanstanden ist ferner, dass die Beklagte die Kosten des Winterdienstes in ihrer Gebührenkalkulation für 2005 einerseits mit 150.000,- € beziffert und andererseits anderen Kostenpositionen ohne ausdrückliche Kenntlichmachung zugeordnet hat. Auf diese Weise wird beim Leser der Kalkulation, insbesondere auch den Ratsmitgliedern, ein falscher Eindruck über die wahre Höhe der Gesamtkosten des Winterdienstes hervorgerufen. Dadurch wird die Klägerin indessen nicht im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in ihren Rechten verletzt, weil letztlich keine überhöhten Kosten des Winterdienstes eingestellt worden sind und die Klägerin keinen Rechtsanspruch darauf hat, dass die Kosten des Winterdienstes ausdrücklich in voller Höhe als solche ausgewiesen werden. Denn der Winterdienst kommt, gestaffelt nach zwei Prioritäten, allen Straßenreinigungsgebührenpflichtigen gleichermaßen zugute. Da er nach den glaubhaften Angaben des Beklagtenvertreters in der Berufungsverhandlung überall dort durchgeführt wird, wo auch die übliche ganzjährige Straßenreinigung stattfindet, und da die Leistungen einerseits des Winterdienstes und andererseits der üblichen ganzjährigen Straßenreinigung deshalb gegenüber demselben Personenkreis erbracht werden, brauchen die Kosten des Winterdienstes nicht gesondert kalkuliert und über eine gesonderte Gebühr refinanziert zu werden. Vielmehr reicht die von der Beklagten vorgenommene Staffelung der Straßenreinigungsgebühr nach der Winterdienstpriorität aus.
Soweit die Klägerin - unter fehlerhafter Bezugnahme auf die Gebührenkalkulation für 2010 - geltend macht, dass Kosten für Sonderreinigungsmaßnahmen nicht auf die Gebührenpflichtigen umgelegt werden dürften und ein Anteil für das Allgemeininteresse abgezogen werden müsse, ist ihr Vorbringen nicht nachvollziehbar. Denn ausweislich der vorgelegten Gebührenkalkulation für 2005 (und auch derjenigen für 2010) hat die Beklagte den ihr entstandenen Gesamtaufwand für die Straßenreinigung einschließlich Winterdienst gemindert um die Kosten für Sonderreinigungsmaßnahmen in Höhe von 255.646,00 € und um einen 25%igen Stadtanteil für das Allgemeininteresse in Höhe von 851.805,81 € und demnach nur die verbleibenden Kosten auf die Gebührenpflichtigen umgelegt. Den Forderungen der Klägerin hat die Beklagte demnach Genüge getan.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 139 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 NStrG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG
§ 3 des Straßenreinigungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 566
BVerwGE 62, 143
DÖV 1981, 762
I OVG A 39/59
9 LA 373/05
9 LA 212/06
4 C 41/77
9 L 83/89
4 K 11/96
2 B 303/03