Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-12-12, Aktenzeichen 4 L 217/23

Tenor:
Orientierungssatz
Der Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie ist verletzt, wenn eine Gemeinde strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. (Rn.6)
Ein Rechtsstreit ist nicht bereits deshalb überdurchschnittlich schwierig, weil er im Wesentlichen aufgrund verfassungsrechtlicher Normen zu entscheiden ist. (Rn.13)
Der Antrag des Beklagten, die Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 28. Juni 2023 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Halle - 3. Kammer - zuzulassen, wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 1.653.467,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht.
Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist erfüllt, wenn im Zulassungsverfahren ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn mit dem Zulassungsantrag substanziiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufgezeigt werden, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 -, juris, Rdnr. 19).
Diese Voraussetzung ist nicht gegeben.
Die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwendungen des Beklagten sind nicht durchgreifend. Er setzt sich nicht i.S.d. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO hinreichend mit dem selbständig tragenden Entscheidungsgrund des Verwaltungsgerichts auseinander, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung einer Vielzahl der kreisangehörigen Städte und Gemeinden unterschritten und insofern die durch Art. 28 Abs. 2 GG gezogene absolute Grenze der Kreisumlageerhebung verletzt werde.
Das Verwaltungsgericht hat dazu festgestellt, dass der Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie dann verletzt sei, wenn eine Gemeinde strukturell und auf Dauer außerstande sei, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Die verfassungsrechtliche Grenze im Rahmen der Festsetzung des Umlagesatzes sei jedenfalls dann überschritten, wenn mehr als ein Viertel der umlagepflichtigen Gemeinden die Kreisumlage ohne Eingriff in ihre verfassungsrechtliche Mindestausstattung nicht vollständig erbringen könnte. Es sei maßgeblich, ob diesen ein nicht (dauerhaft) kreditfinanzierter finanzieller Spielraum zur Wahrnehmung einerseits ihrer Pflichtaufgaben, andererseits ihrer freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben in merklichem, wenn auch bescheidenem Umfang, verbleibe. Im Hinblick auf die Dauerhaftigkeit der strukturellen Unterfinanzierung stelle die Kammer auf einen Zeitraum von neun Jahren ab, wobei nicht abstrakt schematisch festgelegt werden könne, wie sich dieser Betrachtungszeitraum ausgehend vom betroffenen Haushaltsjahr in die Vergangenheit und in die Zukunft erstrecke. Im Hinblick darauf, dass in die Zukunft prognostizierte Daten tendenziell weniger belastbar und aussagekräftig seien als in der Vergangenheit liegende und damit feststehende, sollte der Schwerpunkt des Betrachtungszeitraums allerdings in der Vergangenheit liegen. Um künftige Verbesserungen oder Verschlechterungen der finanziellen Ausstattung einer Kommune in der näheren Zukunft in den Blick zu nehmen, seien allerdings auch Haushaltsfolgejahre zur Beurteilung heranzuziehen. Bei Anlegung dieser Richtschnur sei mehr als ein Viertel der kreisangehörigen Gemeinden dauerhaft und strukturell nicht in der Lage, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Im streitgegenständlichen Haushaltsjahr 2018 könnten bei einem Umlagesatz von 44,2 % prognostisch nur 6 von 22 kreisangehörigen Gemeinden einen Jahresüberschuss erzielen. Bei dem um 1,61 % reduzierten Umlagesatz folge dies rechnerisch nur für eine weitere Gemeinde. Ausweislich der vom Beklagten für das Haushaltsjahr 2020 von den Gemeinden erhobenen Daten für die Jahre 2015 bis 2023 stelle sich dies in den Vorjahren bis 2015 und in den folgenden Jahren bis 2023 kaum anders dar. Bezogen auf den betrachteten Zeitraum von 2015 bis 2023 wiesen sechs von 22 Gemeinden durchgehend Fehlbeträge aus. Vier weitere Kommunen hätten nur in einem einzigen von neun Jahren mit einem Jahresüberschuss abschließen können und in allen übrigen Jahren mit Jahresfehlbeträgen. Bei diesen Kommunen, die im betrachteten Zeitraum prognostisch allenfalls in einem Jahr einen Haushaltsausgleich hätten herstellen können, könne darauf geschlossen werden, dass sie dauerhaft nicht zur Erfüllung von Pflichtaufgaben und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben in der Lage seien.
a) Ohne Erfolg macht der Beklagte geltend, dass schon nach dem eigenen Prüfungsmaßstab des Verwaltungsgerichts die finanzielle Mindestausstattung von mehr als einem Viertel der kreisangehörigen Gemeinden nicht unterschritten gewesen sei, weil nach den Feststellungen des Gerichts in dem von ihm angenommenen Neun-Jahres-Zeitraum 2015 bis 2023 nur sechs Kommunen durchgehend Fehlbeträge aufwiesen. Im Gegensatz zur Auffassung des Beklagten hat das Verwaltungsgericht gerade nicht das Merkmal der Durchgängigkeit zur Prüfung herangezogen. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht ausdrücklich darauf abgestellt, ob die kreisangehörigen Gemeinden dauerhaft und strukturell nicht in der Lage seien, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen und hat dazu auch Kommunen gezählt, die nur in einem einzigen von neun Jahren einen Haushaltsausgleich erreichen könnten und alle übrigen Jahre mit Jahresfehlbeträgen abschlössen. Auf dieser Grundlage hätten 10 von 22 Gemeinden und damit mehr als ein Viertel eine strukturelle Minderausstattung aufgewiesen. Dass und warum dieser Ansatz rechtlich verfehlt ist, legt der Beklagte entgegen § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht dar.
b) Nicht durchgreifend ist auch die weitere Rüge des Beklagten, die an das Haushaltsjahr 2020 anknüpfende Prüfung des Verwaltungsgerichts sei methodisch fehlerhaft, weil die Prüfung daran hätte ansetzen müssen, wie sich für seinen Kreistag zum Zeitpunkt 10. Dezember 2018 die Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden dargestellt habe und unter Zugrundelegung eines Neun-Jahres-Zeitraumes hätte der Zeitraum von 2013 bis 2021 untersucht werden müssen. Der Beklagte zeigt nicht i.S.d. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO auf, aus welchem rechtlichen Grund das Verwaltungsgericht einen anderen Neun-Jahres-Zeitraum hätte annehmen müssen. Der pauschale Hinweis, zur Überprüfung stehe "die Festsetzung des Kreisumlageerhebungssatzes der Sitzung des Kreistages am 10.12.2018", reicht dazu nicht aus.
Im Übrigen wäre nach der vorgelegten Tabelle des Beklagten und den maßgeblichen rechtlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts selbst in dem Zeitraum von 2013 bis 2021 bei mehr als einem Viertel der kreisangehörigen Gemeinden eine dauerhafte und strukturelle Unterschreitung der Mindestausstattung festzustellen. Denn nach den von dem Beklagten nicht hinreichend in Frage gestellten Darlegungen des Verwaltungsgerichts zur Dauerhaftigkeit des Unterschreitens der finanziellen Mindestausstattung wären nicht nur die drei Gemeinden betroffen, bei denen in diesem Zeitraum durchgängig Jahresfehlbeträge zu verzeichnen waren, sondern zusätzlich auch die acht Gemeinden, bei denen lediglich in einem der neun Haushaltsjahre kein Jahresfehlbetrag vorlag.
Es kann danach offenbleiben, ob das Verwaltungsgericht sich fehlerfrei an die Vorgabe gehalten hat, dass der Schwerpunkt des Betrachtungszeitraums in der Vergangenheit liegen sollte, und ob die im Jahr 2020 und damit nach dem maßgeblichen Haushaltsjahr erhobenen Daten der rechtlichen Prüfung zugrunde gelegt werden durften.
2. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO bestehen dann, wenn die Rechtssache wegen einer erheblich über dem Durchschnitt liegenden Komplexität des Verfahrens oder aufgrund der zugrunde liegenden Rechtsmaterie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, also das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht, mithin signifikant vom Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitsachen abweicht. Im Hinblick auf die Darlegungsanforderungen gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist es erforderlich, im Einzelnen darzulegen, hinsichtlich welcher Fragen und aus welchen Gründen aus der Sicht des Rechtsschutzsuchenden die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Außerdem bedarf es Darlegungen dazu, dass die aufgeworfenen Fragen für den zu entscheidenden Rechtsstreit entscheidungserheblich sind (vgl. dazu OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 16. Juni 2020 - 4 L 44/20 -, juris, Rdnr. 12).
Diesen Darlegungsanforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht. Der Beklagte bringt vor, die besondere rechtliche Schwierigkeit der Rechtssache ergebe sich aus dem Umstand, dass die Anforderungen, die an die Abwicklung [gemeint wohl: Abwägung] des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Städte und Gemeinden mit dem Finanzbedarf des Landkreises zu stellen seien, einfachgesetzlich nicht geregelt bzw. konkretisiert seien, und dass vorliegend Ableitungen aus dem hoch abstrakten Art. 28 Abs. 2 GG geboten seien, dessen Wortlaut sich zu den zu entscheidenden Fragen nicht verhalte. Dabei verkennt er, dass ein Rechtsstreit nicht bereits deshalb überdurchschnittlich schwierig ist, weil er im Wesentlichen aufgrund verfassungsrechtlicher Normen zu entscheiden ist, zumal wenn diese - wie hier - durch Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und auch des beschließenden Senats bereits konkretisiert worden sind (OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 16. Mai 2023 - 4 L 36/23 -, n.v.). Gerade Gegenstand und Dichte der gerichtlichen Kontrolle der Festsetzung des Kreisumlagesatzes am Maßstab des Art. 28 Abs. 2 GG sind in der höchstrichterlichen Rechtsprechung weitestgehend geklärt (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 20. September 2023 - 8 B 8.23 -, n.v.) und der beschließende Senat hat sich mit seinem Urteil vom 22. November 2022 (- 4 L 30/21 -, juris) zu den maßgeblichen Fragen geäußert.
3. Der Beklagte zeigt auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf.
Von grundsätzlicher Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache, wenn es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts oder seiner einheitlichen Auslegung und Anwendung geboten erscheint und die sich nicht ohne Weiteres unter Heranziehung der bisherigen Rechtsprechung und unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden beantworten lässt (so BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 2018 - 2 BvR 350/18 -, juris, m.w.N.). Der Rechtsmittelführer muss eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, ausführen, weshalb diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist und darlegen, weshalb der Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. November 2010 - 4 L 213/09 -, juris, m.w.N.).
Der Beklagte macht am Ende des Abschnitts I.1.2 der Beschwerdebegründung insoweit lediglich geltend, "die hier aufgeworfenen Fragen und Ausführungen" dürften auch von grundsätzlicher Bedeutung sein, zumal sie in der obergerichtlichen Rechtsprechung anderer Bundesländer anders beantwortet würden als vom Verwaltungsgericht Halle und gleiches gelte für die von ihm angenommenen Pauschalen von 2 % für freiwillige Aufgaben.
Es kann offenbleiben, ob sich diese Rüge nicht allein auf die Darlegungen des Beklagten in I.1.2 der Beschwerdebegründung und allenfalls noch I.1.1 der Beschwerdebegründung bezieht, die für sich genommen nicht entscheidungserheblich sind. Jedenfalls formuliert der Beklagte damit keine konkreten Rechts- oder Tatsachenfragen und es fehlt an hinreichend substanziierten Ausführungen zur Entscheidungserheblichkeit, Klärungsbedürftigkeit und über den Einzelfall hinausgehenden Bedeutung der Fragen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2011/10
4 L 44/20
4 L 36/23
8 B 8.23
4 L 30/21
2 BvR 350/18
4 L 213/09