Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-06-17, Aktenzeichen 2 L 457/14
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2014:0617.2L457.14.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller als Gesamtschuldner.
3. Der Streitwert wird auf 10.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Anträge der Antragsteller zu 1. und zu 2.,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihnen vorläufig den Fraktionsstatus anzuerkennen,
hilfsweise,
den Antragsgegner zu verpflichten, bis zum Abschluss des Hauptverfahrens die Wahl der stellvertretenden Bürgermeister, die Wahl der Ausschüsse und die Wahl der wirtschaftlichen Gremien von der Tagesordnung der Ratssitzungen zu nehmen,
sind zulässig.
Der Anspruch auf Anerkennung als Fraktion ist in der Hauptsache darauf gerichtet, dass der Antragsgegner den Antragstellern die Fraktionsrechte zugesteht. Die im einstweiligen Rechtsschutzverfahren hierfür entsprechend § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu fordernde Antragsbefugnis besteht. Nach den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Kommunalverfassungsstreitverfahren ist das geltend gemachte Recht - hier der Fraktionsstatus - dem klagenden Organ oder Organteil als wehrfähiges subjektives Organrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 05.02.2002 - 15 A 2604/99 -, juris, Beschluss vom 21.05.2002 - 15 B 238/02 -, juris; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindesordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt Stand März 2012, § 56 GO, I. 4.
Die Anträge sind jedoch nicht begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch (a), und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund (b), glaubhaft gemacht sind, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung - ZPO -.
Sowohl Haupt- als auch Hilfsantrag setzen dem Grunde nach voraus, dass sich die Antragsteller auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben (vgl. § 56 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW -). Dies vorausgeschickt haben die Antragsteller hier keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Es kann hier nicht mit der erforderlichen überwiegenden Wahrscheinlichkeit festgestellt werden, dass die Antragsteller in einem Hauptsacheverfahren eine Verpflichtung des Antragsgegners erreichen könnten, sie als Fraktion i.S.v. § 56 Abs. 1 GO NRW anzuerkennen. Danach ist eine Fraktion in einer kreisangehörigen Gemeinde eine freiwillige Vereinigung von mindestens 2 Ratsmitgliedern, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben. Das Bestehen einer Fraktion muss, um die mit dem Fraktionsstatus verbundenen Rechte in Anspruch nehmen zu können, positiv feststehen. Hierfür tragen diejenigen, die sich auf das Bestehen einer Fraktion berufen, die materielle Beweislast.
So OVG NRW, Beschluss vom 19.06.2013 - 15 B 279/13 -; Beschluss vom 20.06.2008 - 15 B 788/08 -, in: NWVBl 2009 - 28 f.
Wie sich aus dem gesetzlichen Erfordernis, dass sich die Ratsmitglieder zusammengeschlossen „haben“ müssen, ergibt, entsteht die Fraktionseigenschaft nicht schon mit der bloßen - wenn auch bereits rechtlich verfestigten - Absicht eine Fraktion zu bilden. Vielmehr muss der Zusammenschluss bereits verwirklicht sein. Weiter ergibt sich aus der finalen Präposition „zu“ möglichst gleichgerichtetem Wirken, dass die Fraktionseigenschaft nicht davon abhängt, dass ein so gleich gerichtetes Wirken auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung bereits vorliegt. Allerdings folgt daraus, dass dieser Zweck dem Zusammenschluss zu Grunde liegen muss, was unter Umständen - etwa bei schon längerem Bestehen der vermeintlichen Fraktion - nur dann als glaubhaft angesehen werden kann, wenn sich der Zweck des Zusammenschlusses nicht nur aus einer politischen Absichtserklärung ergibt, sondern darüber hinaus auch sichtbaren - praktischen - Ausdruck gefunden hat.
So OVG NRW, Beschlüsse vom 20.06.2008 sowie vom 19.06.2013 a.a.O.
Diese Voraussetzung - Zusammenschluss zu möglichst gleichgerichtetem Wirken - ist dabei ohne Weiteres gegeben bei einem Zusammenschluss, der aus Personen besteht, die für ein und dieselbe Partei oder Wählergruppe bei der Wahl angetreten sind. In einem solchen Fall bedarf es eines weiteren Indizes durch Verwirklichung des beabsichtigten Zweckes nicht.
An dieser Annahme fehlt es allerdings bei Ratsmitgliedern, die - wie hier - nicht auf der Grundlage von Wahlvorschlägen derselben Partei oder Wählergruppe gewählt wurden. In einem solchen Fall besteht Anlass zu der Prüfung, ob der Zusammenschluss lediglich darauf zielt, finanzielle Vorteile oder auch eine Verstärkung der Rechtsposition der Vereinigung zu erlangen. Zu untersuchen sind in diesem Fall nicht nur die Vereinbarungen im Rahmen des Zusammenschlusses, sondern auch ihre tatsächliche Anwendung.
Im Rahmen der Beweislast reicht dabei die bloße Bekundung der Absicht gleichgerichteten Wirkens ebenso wenig aus wie vereinzelte gemeinsame Aktionen. Vielmehr muss sich aus den Gesamtumständen der zuverlässige Schluss auf ein nachhaltiges Zusammenwirken ziehen lassen. Hier lässt sich mangels einer praktischen Erfahrung mit der Zusammenarbeit der Antragsteller bislang nicht feststellen, dass der erklärte Wille der Antragsteller einen sichtbaren praktischen Ausdruck gefunden hat. So haben sich die Antragsteller, die sich noch vor der Kommunalwahl am 25.05.2014 in Konkurrenz um die Wählerstimmen befanden, mit Fraktionsstatut vom 03.06.2014 zusammengeschlossen und am gleichen Tag die Anerkennung als gemeinsame Fraktion beantragt. Der vorliegende Antrag ist somit keine 2 Wochen nach Einigung über das Fraktionsstatut erfolgt. Dass sich angesichts dieses Zeitraumes nicht der Nachweis führen lässt, die Zusammenarbeit habe bereits einen praktischen Ausdruck gefunden, liegt auf der Hand.
Insgesamt erweist sich das seit der Fraktionsgründung verwirklichte gleichgerichtete Wirken
vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 19.06.2013 a.a.O.
als zu unbedeutend, um einen hinreichend sicheren Schluss auf das Bestehen einer Fraktion zu erlauben. Dies schließt nicht aus, dass nach einer gewissen Zeit des Zusammenwirkens ein solcher Schluss möglich ist. Die derzeitige Unaufklärbarkeit geht jedoch zu Lasten der Antragsteller.
Nach alledem ist auch kein Anspruch der Antragsteller glaubhaft gemacht, die anstehenden Wahlen der stellvertretenden Bürgermeister, die Besetzung der Ausschüsse und die Wahl der Mitglieder in den wirtschaftlichen Gremien zu verhindern.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG - i.V.m. Ziffer 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung - ZPO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 56 GO
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 56 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 56 Abs. 1 GO NRW
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 A 2604/99
15 B 238/02
15 B 279/13
15 B 788/08