Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-23, Aktenzeichen 10 K 1742/21
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2023:0523.10K1742.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine straßenverkehrsrechtliche Anordnung, auf deren Grundlage die Beklagte die A-Straße in Aachen durch Verkehrszeichen als Fahrradstraße ausgewiesen hat.
Die Klägerin ist erbbauberechtigt an dem mit einem Reihenhaus bebauten Grundstück A-Straße x1 in Aachen. Das Grundstück wird straßenmäßig über die nördlich heranführende A-Straße erschlossen. Die A-Straße ist eine Stichstraße, die von der B-Straße abzweigt. In südöstlicher Richtung endet die A-Straße mit einem Wendehammer, an den ein Garagenhof, zwei Fußwege und ein Fahrradweg anschließen. Die A-Straße weist eine Fahrbahnbreite von 6 m auf; die beidseitig verlaufenden Gehwege sind 2 m breit.
Bild für die Anonymisierung entnommen
Quelle: www.tim-online.nrw.de
Anwohner nutzten die den Grundstücken A-Straße x2 bis xx2 zugewandte Straßenseite in der Vergangenheit zum Abstellen und Parken ihrer Kraftfahrzeuge.
Mit Wirkung zum 1. September 2015 setzte die Bezirksregierung Köln eine Fortschreibung des Luftreinhalteplans für das Stadtgebiet Aachen in Kraft. Der fortgeschriebene Luftreinhalteplan legt Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen fest. Für das Handlungsfeld der Radverkehrsmobilität ist als Maßnahme die Einbringung eines Vorschlags für ein "Rad-Vorrang-Routen-Netz" im Rahmen des Verkehrsentwicklungsplans bis 2016 vorgesehen. Hierzu heißt es, das Netz solle den Bedürfnissen von Pendlern nach einer schnellen Verbindung zwischen den Außenbezirken und der Innenstadt gerecht werden und die Ansprüche von Pedelec- und E-Bike-Fahrern mit Geschwindigkeiten von bis zu 30 km/h erfüllen. Merkmale der Rad-Vorrang-Routen seien eine besonders gute Qualität der Wegeoberfläche und wenig Verzögerungen durch einen möglichst durchgängigen "Vorrang" gegenüber querenden Verkehren. Dies solle primär durch eine Linienführung in Tempo 30-Zonen mit Vorfahrt für den Radverkehr (Fahrradstraßen), durch breite Radwege oder Radfahrstreifen an Hauptverkehrsstraßen und durch auf den Radverkehr abgestimmte Ampelschaltungen erreicht werden.
Die Beklagte erarbeitete ein Fahrradstraßenkonzept für Strecken zwischen den äußeren Stadtteilen und der Aachener Innenstadt und weitere Radverkehrsachsen (Radverkehrsnetz) zur Förderung der Fahrradmobilität in ihrem Stadtgebiet und zur Verbesserung der Verkehrssicherheit für Radfahrer. Das Fahrradstraßenkonzept führt das bereits im Jahr 1994 entwickelte und durch Verkehrszeichen umgesetzte sternförmige und auf die Stadtmitte ausgerichtete Radroutennetz weiter. Das Radverkehrsnetz soll in mehreren Stufen, beginnend mit den Rad-Vorrang-Routen, die die äußeren Stadtteile mit der Innenstadt verbinden, verwirklicht werden.
Den von der Verwaltung erarbeiteten Entwurf eines Rad-Vorrang-Netzes nahm der Mobilitätsausschuss der Beklagten am 27. April 2017 billigend zur Kenntnis und beauftragte die Verwaltung, den Entwurf – das Konzept und die Linienverläufe – mit den Bezirksvertretungen, Verbänden und Bürgern zu diskutieren und ggf. zu überarbeiten. 2018 und 2019 fanden Beratungen in den von der Planung betroffenen Bezirksvertretungen, und mit dem Allgemeinen Deutschen Fahrradclub (ADFC), dem Verkehrsclub Deutschland (VCD) sowie eine Bürgerbeteiligungsveranstaltung statt.
Der Mobilitätsausschuss der Beklagten nahm mit Beschluss vom 7. Juni 2018 ein Gestaltungskonzept für Fahrradstraßen zustimmend zur Kenntnis sowie mit weiterem Beschluss vom 12. September 2019 das Konzept der Rad-Vorrang-Routen und beauftragte die Verwaltung, den in der Ausschusssitzung vorgestellten Verlauf der Rad-Vorrang-Routen bei der weiteren Planung zugrunde zu legen. Die Gestaltungsstandards sehen u. a. für Fahrradstraßen mit Kfz-Freigabe Raumbreiten von mindestens 5,0 m vor. Die Rad-Vorrang-Routen sollen eine sichere und bequeme Fahrradverbindung zur Innenstadt schaffen, primär von Radfahrern genutzt werden und die bereits vorhandenen bzw. in Planung befindlichen Vorrangnetze für den Fußgänger- und Kraftfahrzeugverkehr und den öffentlichen Personennahverkehr ergänzen.
Mit Beschluss vom 6. November 2019 schloss sich der Rat der Beklagten überdies dem Bürgerbegehren "Radentscheid" an, das u. a. die Schaffung eines durchgängigen, engmaschigen Radwegenetzes zum Ziel hat, bei dem 90 % der Bevölkerung maximal 200 m entfernt von einer Radhauptverbindung leben.
Im Januar 2020 begann die Beklagte zunächst mit der Einrichtung von Fahrradstraßen für die vorgesehenen Rad-Vorrang-Routen G. und J.. Die dritte Rad-Vorrang-Route, die umgesetzt werden sollte, und Bestandteil des Förderprojektes #Aachen.MooVe! im Landeswettbewerb Emissionsfreie Innenstadt im Rahmen des Landesprogramms "Kommunaler.Klimaschutz.NRW" ist, ist die Rad-Vorrang-Route D.. Diese führt u. a. über die A-Straße. Für die A-Straße waren im Mobilitätsausschuss und in den Bezirksvertretungen zwei Möglichkeiten erörtert worden, um ihre sichere Befahrung durch Radfahrer zu gewährleisten. Die eine Möglichkeit bestand darin, die A-Straße als Fahrradstraße auszuweisen und das Abstellen und Parken von Kraftfahrzeugen entlang der Grundstücke A-Straße x2 bis xx2 zu verbieten; die andere darin, lediglich Routenpiktogramme auf der Fahrbahn aufzubringen.
Weil bei Erhalt der Parkplätze die Fahrbahn für Radfahrer nur 3,10 m breit gewesen wäre und damit zum einen hinter den Gestaltungsstandards der Beklagten für Fahrradstraßen zurückgeblieben und zum anderen ein Begegnungsverkehr zwischen Kraftfahrzeugen und Radfahrern nicht möglich gewesen wäre, empfahl die Bezirksvertretung Aachen-Mitte dem Mobilitätsausschuss mit Beschluss vom 24. Juni 2020, die Verwaltung mit der Umgestaltung der Straßen unter Anwendung der Aachener Standards für die Gestaltung von Fahrradstraßen zu beauftragen. Der Mobilitätsausschuss der Beklagten stimmte mit Beschluss vom 25. Juni 2020 der Ausweisung der A-Straße als Fahrradstraße mit Kfz-Freigabe zu. Die von der Bezirksvertretung und vom Mobilitätsausschuss bei ihren Beschlüssen in Bezug genommene Sitzungsvorlage vom 26. Mai 2020 (Vorlage-Nr. FB 61/1439/WP17) enthält den Hinweis, dass die Belange der F.-AG in allen Bereichen berücksichtigt werden müssten, und die Polizei den Planungen der Fahrradstraße u. a. deswegen kritisch gegenüberstehe, weil Ausweichrouten für den Kfz-Verkehr nicht vorgesehen seien. Weiter heißt es in der Sitzungsvorlage, dass die für die Ausweisung als Rad-Vorrang-Routen vorgesehenen Straßen aufgrund einiger Netzunterbrechungen (L.-Weg, Sackgasse M. Straße und Sackgasse A-Straße) keine übergeordnete Verbindungsfunktion für den Kfz-Verkehr hätten. Zudem verlaufe mit der N. Straße in paralleler Linie eine Kfz-Hauptverkehrsstraße. In der der Sitzungsvorlage anliegenden Konzeptskizze zur Umgestaltung der O. Straße (P. Straße - Bahntunnel, Bahntunnel - L.-Weg), der Q. Straße (S. Straße - T. Straße), der T. Straße (Q. Straße - U. Straße, U. Straße - Am V., Am V. - W.-Allee), der X-Straße (Y-Straße - Haus x3, Haus x3 bis Z-Straße), der M. Straße, der A-Straße, der Straße "AX" und der BX-Straße (CX-Straße - Haus x4, Haus x4 - Engstelle DX-Straße) als Fahrradstraßen sind jeweils, soweit es sich bei den Straßen um Verbindungsstraßen für den Kfz-Verkehr handelt, Alternativrouten vorgesehen.
Die Klägerin wandte sich mit E-Mail vom 27. Februar 2021 an den Bezirksbürgermeister des Bezirks Aachen-Mitte und Mitglieder des Seniorenrats der Stadt Aachen und bat, stellvertretend auch für die anderen Anwohner der A-Straße, um Abänderung des Beschlusses der Bezirksvertretung Aachen-Mitte und Unterstützung durch den Seniorenrat. Sie führte in dem Schreiben aus, dass die Anwohner der A-Straße, die im Durchschnitt älter als 70 Jahre seien, von der Entscheidung, die A-Straße als Fahrradstraße auszuweisen und das Parken auf der den Grundstücken A-Straße x2 bis xx2 zugewandten Straßenseite zu verbieten, überrascht worden seien. Eine vorherige Information habe nicht stattgefunden. Angesichts des hohen Alters der Anwohner und der bestehenden körperlichen und gesundheitlichen Beeinträchtigungen sei es diesen nicht zumutbar, den Weg zwischen den Häusern und dem Garagenhof mehrmals täglich zu Fuß zurückzulegen. Die Abstell- und Parkmöglichkeiten in der A-Straße müssten erhalten bleiben, zumal die A-Straße schon früher ohne Nutzungskonflikte oder ein erhöhtes Unfallrisiko überwiegend vom Fahrradverkehr genutzt worden sei. In einem weiteren an den Leiter des Bürgerforums gerichteten Schreiben bat die Klägerin, wiederum stellvertretend auch für die anderen Anwohner der A-Straße, darum, ihre Anregungen und Wünsche im Bürgerforum vortragen zu dürfen. Der daraufhin von der CDU-Fraktion in den Mobilitätsausschuss eingebrachte Antrag, den Beschluss des Mobilitätsausschusses vom 25. Juni 2020 aufzuheben und die A-Straße durch die Aufbringung von Routenpiktogrammen auf der Fahrbahn als Bestandteil der Rad-Vorrang-Route zu kennzeichnen, wurde in der Sitzung des Mobilitätsausschusses vom 20. Mai 2021 mehrheitlich abgelehnt.
Daraufhin wurden am 20. Juli 2021 an der Einmündung B-Straße/A-Straße die Verkehrszeichen 244.1 (Beginn einer Fahrradstraße) und die Zusatzzeichen 1022-12 (Krafträder, auch mit Beiwagen, Kleinkrafträder und Mofas frei), 1024-10 (Personenkraftwagen frei) und 1053-30 (Parken in gekennzeichneten Flächen erlaubt) aufgestellt. Auf dem Abschnitt A-Straße x2 bis xx2 wurde zugleich ein eingeschränktes Haltverbot ausgeschildert (Verkehrszeichen 286). Die Beklagte errichtete überdies als Ausgleich für den Verlust von 20 Fahrbahnrandparkplätzen fünf neue Parkplätze im Wendehammer.
Die Klägerin hat am 2. August 2021 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt, die Beklagte habe in ihrer Entscheidung die Anliegerinteressen, insbesondere das Parkbedürfnis der Anwohner A-Straße x2 bis xx2, nicht hinreichend berücksichtigt. Die von der Beklagten in ihre Entscheidung über die Ausgestaltung der Rad-Vorrang-Route D. im Bereich A-Straße einbezogenen Gestaltungsstandards seien jedenfalls nicht verbindlich, sodass die Umgestaltung der A-Straße zur Fahrradstraße auch bei gleichzeitiger Erhaltung der Parkplätze vor den Häusern A-Straße x2 bis xx2 möglich gewesen wäre. Rad-Vorrang-Routen seien nach einer Veröffentlichung im Internetportal Straßen.NRW ebenso wie Radschnellwege hochwertige Radwege, deren Ausbaustandard aber unterhalb des Standards für Radschnellverbindungen (u. a. mit einer Breite von ≥ 4 m) liege. Anders als für Radschnellwege seien Gestaltungsstandards für Radvorrangrouten nicht vorhanden. Eine gesteigerte Gefährdungslage für Radfahrer in der A-Straße habe zudem zu keinem Zeitpunkt bestanden. Das Nebeneinander von Radfahrern und Kraftfahrzeugführern habe vielmehr in der Vergangenheit nicht zu Nutzungskonflikten geführt.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die am 2. Juli 2021 durch Aufstellen des Verkehrszeichens 244.1 – "Fahrradstraße" – gemäß Anl. 3 zu § 42 Abs. 2 StVO i. V. m. den Zusatzzeichen "Kraftwagen und Krafträder" sowie "Parken in gekennzeichneten Flächen erlaubt" im Einfahrtsbereich der A-Straße in Aachen gemäß § 39 Abs. 3 StVO getroffene Allgemeinverfügung der Beklagten aufzuheben,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, die zu vorstehender Nr. 1 bezeichnete Allgemeinverfügung um ein Zusatzzeichen 315 - "Parken auf Gehwegen halb in Fahrtrichtung rechts" gemäß § 39 Abs. 3 StVO zu ergänzen,
weiter hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, die zu vorstehender Nr. 1 bezeichnete Allgemeinverfügung um ein Zusatzzeichen 315 – "Parken auf Gehwegen halb in Fahrtrichtung rechts" und ein Zusatzzeichen 1020-32 – "Bewohner mit Parkausweis" – gemäß § 39 Abs. 3 StVO zu ergänzen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, die Ausweisung der A-Straße als Fahrradstraße verbessere die Verkehrssicherheit. Das Parkverbot diene dazu, einen sicheren Begegnungsverkehr zwischen Radfahrern und Kraftfahrzeugen zu gewährleisten. Durch parkende Fahrzeuge werde eine Verschiebung des Verkehrsflusses zur Straßenmitte hin verursacht. So sei in der A-Straße bei einer Beibehaltung der Fahrbahnrandparkplätze die Fahrbahn aus beiden Richtungen nur mit einer Fahrbahnbreite von 3,10 m befahrbar gewesen, was ihren Gestaltungsstandards widersprochen und einen sicheren Begegnungsverkehr zwischen Radfahrern und Kraftfahrzeugen unmöglich gemacht hätte. Infolge der Umsetzung des Fahrradstraßenkonzepts für die Rad-Vorrang-Route D. sei zudem eine deutliche Zunahme des Radverkehrs zu erwarten. Die A-Straße sei überdies von lediglich untergeordneter Bedeutung für den Kraftfahrzeugverkehr. Die Beklagte habe auch die berührten Interessen gegeneinander abgewogen und im gebotenen Umfang berücksichtigt. Insbesondere der einhergehende Verlust der Fahrbahnrandparkplätze sei in den politischen Gremien erörtert und in der Entscheidung dahingehend berücksichtigt worden, dass ein eingeschränktes Haltverbot eingerichtet worden sei, um das Beladen und Entladen vor den Häusern in der A-Straße x2 bis xx2 weiterhin zu ermöglichen. Die Ausweisung der A-Straße als Fahrradstraße sei auch verhältnismäßig. Sie sei geeignet, die Verkehrssicherheit für Radfahrer zu verbessern und den Radverkehrsanteil auf der Rad-Vorrang-Route D. zu erhöhen. Sie sei auch erforderlich, da das Aufbringen lediglich von Routenpiktogrammen auf der Fahrbahn unter Beibehaltung der Fahrbahnrandparkplätze zu einer Stärkung der Sicherheit des Radverkehrs und Rücksichtnahme auf die Radfahrer nicht in gleicher Weise beigetragen hätte. Da die Verkehrsfläche für die anderen Verkehrsteilnehmer nutzbar bliebe, würden diese auch nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt; in der A-Straße und der angrenzenden B-Straße sei ausreichend Parkraum vorhanden, so könnten die Anlieger ihre Fahrzeuge ohne weiteres in dem fußläufig erreichbaren Garagenhof, auf den Parkplätzen im Bereich des Wendehammers in der A-Straße oder in der B-Straße abstellen.
Hinsichtlich der beiden Hilfsanträge sei die Klage bereits unzulässig, weil die Klägerin ein entsprechendes Begehren vorprozessual nicht geltend gemacht habe und ihr daher ein Rechtsschutzbedürfnis fehle. Die Hilfsanträge seien darüber hinaus auch unbegründet, weil das Parken auf Gehwegen nach den Verwaltungsvorschriften zur Straßenverkehrsordnung (StVO) zu dem Verkehrszeichen 315 (Parken auf Gehwegen) nur zugelassen werden dürfe, wenn genügend Platz für den unbehinderten Verkehr von Fußgängern gegebenenfalls mit Kinderwagen oder Rollstuhlfahrern auch im Begegnungsverkehr verbleibe. Dies sei vorliegend aber nicht der Fall.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber insgesamt unbegründet.
A. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, aber nicht begründet.
I. Die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage ist nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt. Für die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO genügt es, wenn das substantiierte Klagevorbringen es zumindest als möglich erscheinen lässt, dass die angefochtene Maßnahme den Kläger in eigenen Rechten verletzt. Ein Verkehrsteilnehmer oder ein Anlieger, der von einer Verkehrsbeschränkung betroffen ist, kann als eine Verletzung seiner Rechte geltend machen, dass die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für die Verkehrsbeschränkung nicht gegeben bzw. seine eigenen Interessen bei einer behördlichen Ermessensausübung rechtsfehlerhaft mit den für die Anordnung sprechenden Belangen abgewogen worden sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Januar 1993 - 11 C 35.92 -, juris, Rn. 14, und vom 3. Juni 1982 - 7 C 9.80 -, juris, Rn. 9; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Februar 2023 - 8 A 2916/21 -, juris, Rn. 7, und vom 29. September 2021 - 8 B 188/21 -, juris, Rn. 6.
Ausgehend hiervon ist die Klägerin klagebefugt. Sie kann als Anliegerin der A-Straße geltend machen, durch die angegriffene verkehrsrechtliche Anordnung der Fahrradstraße jedenfalls in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt zu sein.
II. Der Hauptantrag ist jedoch nicht begründet. Die angefochtene straßenverkehrsrechtliche Anordnung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Allerdings kann die verkehrsrechtliche Anordnung nicht auf § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO gestützt werden. Hiernach können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Verkehrsregelnde Maßnahmen nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO setzen eine konkrete Gefahr für die Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs voraus.
a. Gründe der Verkehrssicherheit rechtfertigen verkehrsregelnde Maßnahmen, mit denen Gefahren für den Straßenverkehr entgegengewirkt werden soll.
Vgl. König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 47. Auflage 2023, § 45 Rn. 28.
Dafür bedarf es nicht des Nachweises, dass sich ein Schadensfall bereits realisiert hat; es genügt vielmehr, dass irgendwann in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Schadensfälle eintreten können. Dies beurteilt sich danach, ob die konkrete Situation an einer bestimmten Stelle oder Strecke einer Straße die Befürchtung nahelegt, dass die zu bekämpfende Gefahrenlage eintritt; die Annahme einer die Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO rechtfertigenden konkreten Gefahr ist mithin nicht ausgeschlossen, wenn zu bestimmten Zeiten der Eintritt eines Schadens unwahrscheinlich sein mag.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1979 - 7 C 46.78 -, juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Februar 2023 - 8 A 3251/21 -, juris, Rn. 5, und vom 28. März 2018 - 8 A 1247/16 -, juris, Rn. 9 f.
Nach diesem Maßstab besteht in der A-Straße keine besondere Gefahrenlage für die Verkehrssicherheit. Dass die Ausweisung der A-Straße als Fahrradstraße die Verkehrssicherheit für Fahrradfahrer allgemein verbessert, genügt insofern nicht. Es ist nicht erkennbar und von der Beklagten auch nicht hinreichend dargelegt, dass das Befahren der A-Straße (für den Fahrradverkehr) aufgrund besonderer Umstände erhöhte Verkehrsgefahren mit sich bringt. Die Straßenführung und ihre Breite und Länge weisen nicht auf eine besondere Gefährlichkeit hin. Bei der A-Straße handelt es sich um eine gerade verlaufende, 6 m breite Stichstraße, die von der B-Straße abzweigt und mit einem Wendehammer endet. Das Verkehrsaufkommen in der A-Straße ist überdies nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten vergleichsweise gering, da die A-Straße überwiegend durch Anlieger und Fahrradfahrer genutzt wird. Dafür, dass es infolge der Einbindung der A-Straße in die Rad-Vorrang-Route und eine hierdurch bedingte und zu erwartende Zunahme des Radverkehrs mit einer erhöhten Wahrscheinlichkeit zu Schadensfällen kommen wird, ist auch fast zwei Jahre nach Ausweisung der A-Straße als Fahrradstraße nichts ersichtlich.
b. Aus Gründen der Ordnung des Verkehrs können verkehrsregelnde Maßnahmen bei erheblichen Störungen der Flüssigkeit und Leichtigkeit des Verkehrs getroffen werden.
Dafür, dass in der A-Straße eine entsprechende erhebliche Störung der Flüssigkeit und Leichtigkeit des Verkehrs vorliegt, ist nach dem Vorstehenden nichts ersichtlich. Nicht ausreichend ist es auch hier, wenn durch die Ausweisung der A-Straße als Fahrradstraße und den Wegfall der Parkmöglichkeiten in der A-Straße die effektiv nutzbare Fahrbahnbreite erweitert und der Verkehrsfluss nur allgemein gefördert wird.
2. Die angefochtene straßenverkehrsrechtliche Anordnung kann jedoch auf § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO gestützt werden. Hiernach treffen die Straßenverkehrsbehörden die notwendigen Anordnungen zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Sie erfüllen insofern nicht ordnungsrechtliche Verkehrsaufgaben, sondern unterstützen planende.
a. Voraussetzung für eine verkehrsregelnde Maßnahme nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO ist damit ihre Notwendigkeit zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Dies erfordert zunächst ein tragfähiges städtebauliches Verkehrskonzept der Gemeinde, zumindest im Sinne einer allgemeinen Zielvorgabe. Denn nur in diesem Fall kann die straßenverkehrsrechtliche Anordnung ihre insoweit dienende Funktion entfalten.
Vgl. König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 47. Auflage 2023, § 45 Rn. 36a; Steiner, in: Münchener Kommentar zum StVR, 1. Auflage 2016, § 45 StVO Rn. 45, m. w. N.
aa. Das kommunale Verkehrskonzept muss hinreichend konkret die verkehrsmäßigen Planungen in einem bestimmten räumlichen Bereich darstellen, die aus Gründen der geordneten städtebaulichen Entwicklung für erforderlich oder zweckmäßig gehalten werden und von den für die Willensbildung in der Gemeinde zuständigen Organen beschlossen worden sind. Soweit durch die Veränderung der bestehenden Verkehrssituation Straßenzüge entlastet und Verkehrsströme umgelenkt werden sollen, muss das gemeindliche Planungskonzept den Erfordernissen planerischer Abwägung genügen und insbesondere darlegen, weshalb bestimmte Straßenzüge entlastet und welche neuen Straßenzüge in für dortige Anwohner zumutbarer Weise belastet werden sollen und können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 -, juris, Rn. 22; Bay. VGH, Urteil vom 21. Februar 2011 - 11 B 09.3032 -, juris, Rn. 36; Steiner, in: Münchener Kommentar zum StVR, 1. Auflage 2016, § 45 StVO Rn. 46.
Des Weiteren muss das kommunale Verkehrskonzept auch auf substantiellen Erwägungen zu der Frage beruhen, ob die betroffenen Straßenzüge im Einzelnen und in ihrer Gesamtheit den jeweiligen straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen genügen. Zwar ist – abgesehen von einer gerichtlichen Kontrolle – allein die Straßenverkehrsbehörde dazu berufen, verbindlich darüber zu entscheiden, ob im Einzelfall die straßenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen für die verkehrsrechtliche Anordnung vorliegen. Dies entbindet die Gemeinde jedoch nicht davon, schon bei Erstellung des Verkehrskonzepts zu überprüfen, ob die vorgesehenen Maßnahmen überhaupt zulässig sind.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23. Juni 1995 - 5 S 646/93 -, juris, Rn. 45.
bb. Das Konzept für die Rad-Vorrang-Route D., das seinerseits Teil des Konzepts der Rad-Vorrang-Routen in Aachen ist, genügt den vorgenannten Anforderungen.
(1) In formeller Hinsicht ist das Konzept für die Rad-Vorrang-Route D. als Teil des Konzepts der Rad-Vorrang-Routen in Aachen von dem Mobilitätsausschuss und damit dem nach § 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 Buchst. a) der Zuständigkeitsordnung der Stadt Aachen vom 15. Dezember 1995 in der Fassung des 7. Nachtrags vom 21. April 2021 (ZustO) für die Willensbildung in der Stadt Aachen zuständigen Gremium beschlossen worden. Denn nach § 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 Buchst. a) ZustO ist der Mobilitätsausschuss zuständig für alle Angelegenheiten des Straßenverkehrs und des Straßenbaus und entscheidet über Angelegenheiten der Verkehrsplanung von überbezirklicher Bedeutung, mit Ausnahme der Aufstellung und Änderung des Verkehrsentwicklungsplans.
(2) In materieller Hinsicht trägt es zunächst dem städtebaulichen Anliegen Rechnung, die Wohngebiete am Rand der Innenstadt und in den äußeren Stadtteilen durch eine Verbesserung der Radwegeanbindung attraktiver zu gestalten. Die Verbesserung der Rahmenbedingungen für Fahrradmobilität im Stadtgebiet stellt zudem nach den in dem Verkehrskonzept zum Ausdruck kommenden Vorstellungen der Beklagten einen wichtigen Beitrag zum städtischen Klimaschutz dar und erhöht, wenn noch mehr Menschen für einen Umstieg auf das Fahrrad motiviert werden, durch die einhergehende Verkehrsberuhigung und Verbesserung der Luftqualität die Lebens- und Aufenthaltsqualität besonders in den Innenstadtbereichen. Dass diese Annahme zutreffend ist, liegt auf der Hand und bedarf keiner näheren Erläuterung.
Unschädlich ist in diesem Zusammenhang der von der Klägerin monierte Umstand, dass das Radwegenetz insofern Lücken aufweist, als es nicht durchgehend aus - dem Radverkehr Vorrechte einräumenden - Fahrradstraßen besteht und etwa im Bereich der Einmündung B-Straße/A-Straße eine Vermischung des Radverkehrs, der aus der A-Straße stadteinwärts fährt, mit dem uneingeschränkten Kraftfahrzeugverkehr in der B-Straße erfolgt. Auch wenn dieser Befund richtig ist und eine solche Unterbrechung eines bevorrechtigten Radwegenetzes auch an anderen Stellen festzustellen ist, ändert dies nichts daran, dass das Verkehrskonzept eine nachvollziehbare und insgesamt kohärent umgesetzte Zielsetzung im Sinne einer geordneten städtebaulichen Entwicklung des Verkehrswegnetzes verfolgt. Das reicht als Grundlage für verkehrsregelnde Maßnahmen i. S. d. § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO aus.
(3) In den Konzeptunterlagen zu der Rad-Vorrang-Route D. sind die geplanten Verkehrsmaßnahmen für die einzelnen Straßen und Straßenabschnitte hinreichend konkret beschrieben. Das Konzept enthält zudem substantielle Erwägungen auch zu der Frage, ob die für die Ausweisung der Fahrradstraßen genannten Straßen(züge) den straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen nach den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Straßenverkehrsordnung in der Fassung ihrer Änderung vom 8. November 2021 (VwV-StVO) zu Ziffer 244.1 genügen. In den dem Gericht vorliegenden Konzeptunterlagen befinden sich Pläne und Darstellungen für die einzelnen betroffenen Straßen und Straßenzüge. In einem unmaßstäblichen Kartenauszug sind die durch die Planung betroffenen Straßen und Straßenabschnitte farblich hervorgehoben und eingezeichnet, welche Straßen und Straßenabschnitte als Bestandteil der Rad-Vorrang-Route ausgeschildert, welche Straßen und Straßenabschnitte entsprechend den Aachener Gestaltungsstandards für Fahrradstraßen unmittelbar als Fahrradstraßen ausgewiesen werden sollen und wo Fahrradstraßen bereits umgesetzt / beschlossen worden sind. Dem Beschluss des Mobiltätsausschusses und den für die betroffenen Straßen und Straßenabschnitte erstellten Konzeptskizzen kann zudem entnommen werden, welche Verkehrsmaßnahmen zur Umsetzung des Konzepts der Rad-Vorrang-Route erforderlich sind.
(4) Das Rad-Vorrang-Routen-Konzept genügt schließlich auch im Hinblick auf die gewollte und zu erwartende Verkehrsverlagerung dem Erfordernis planerischer Abwägung. Die Beklagte hat insofern richtigerweise zunächst den planungserheblichen Sachverhalt – die örtliche Situation in den betroffenen Straßen und Straßenabschnitten, die Straßennutzung durch den ruhenden und fließenden Kfz- und Radverkehr – umfassend ermittelt und ihrer Planung zugrunde gelegt. Sie hat zudem in ihre Planüberlegungen die in Gesprächen mit den Bezirksvertretungen, Verbänden und Bürgern vorgetragenen Belange berücksichtigt. Dass es durch die Ausweisung der Fahrradstraßen zu einer abwägungsrelevanten Belastung angrenzender Straßen durch eine Verschiebung des Verkehrsflusses kommen könnte und daher die Belange der dortigen Anwohner in besonderer Weise hätten geprüft werden müssen, ist angesichts des nur geringen Verkehrsaufkommens in den betroffenen Straßen und Straßenabschnitten sowie der fortbestehenden Möglichkeit ihrer Nutzung für den motorisierten Verkehr nicht erkennbar.
b. Die auf der Grundlage dieses Verkehrskonzepts erfolgte Ausweisung der A-Straße als Fahrradstraße mit der Freigabe für den motorisierten Verkehr durch die Straßenverkehrsbehörde ist rechtmäßig.
Dabei entscheidet nicht der Konzeptgeber bzw. die planende Gemeinde, sondern (erst) die Straßenverkehrsbehörde verbindlich darüber, ob im Einzelfall die rechtlichen Voraussetzungen für die Verkehrsanordnung vorliegen. Ob der Straßenverkehrsbehörde bei Vorhandensein eines berücksichtigungsfähigen kommunalen Verkehrskonzepts und einer Eignung der Straße für die in dem Verkehrskonzept vorgesehene Maßnahme bei ihrer Entscheidung überhaupt ein Ermessensspielraum verbleibt, die entsprechende straßenverkehrsrechtliche Anordnung nicht zu erlassen,
vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23. Juni 1995 - 5 S 646/93 -, juris, Rn. 53,
kann hier dahinstehen. Denn Ermessensfehler liegen nicht vor.
aa. Ist eine Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie gemäß § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Das Gericht prüft insofern allein, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten oder von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Das Gericht ist dagegen nicht befugt, die Ermessensentscheidung der Behörde durch eine eigene Entscheidung zu ersetzen, die es für sachdienlicher und zweckmäßiger hält. Bei Ermessensentscheidungen mit einem Ermessensspielraum im konkreten Fall gibt es mehrere "richtige" Entscheidungen und die Verwaltung darf eine von ihnen wählen, während die Gerichte nur prüfen dürfen, ob eine Entscheidung gefallen ist, die außerhalb dieser Wahlmöglichkeit liegt. Die Kontrolle wird somit auf die Überprüfung von Ermessensfehlern beschränkt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 - 10 C 8.15 -, juris, Rn. 13; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Kommentar, Loseblatt-Sammlung (Stand: August 2022) § 114 Rn. 51.
bb. Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörden wird durch die aufgrund von Art. 84 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) erlassenen Verwaltungsvorschriften zur StVO gelenkt und gebunden. Die Verwaltungsvorschriften sind als innerdienstliche Richtlinien einzuordnen und sind gegenüber dem Bürger erst nach geübter Verwaltungspraxis über die Pflicht zur Gleichbehandlung (vgl. Art. 3 Abs. 1 GG) verbindlich. Maßgeblich ist mithin die bestehende Verwaltungspraxis.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Dezember 1990 - 1 B 162.90 -, juris, Rn. 5; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2022 - 8 A 1687/21 - juris, Rn. 14, und vom 12. Oktober 2020 - 8 A 2020/20 - juris, Rn. 4, sowie Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 -, juris, Rn. 27.
cc. Ausgehend hiervon sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. Die auf der Grundlage der Verwaltungsvorschriften zur StVO ergangene Entscheidung über die Einrichtung der streitgegenständlichen Fahrradstraße ist ermessensfehlerfrei.
(1) Sie steht zunächst im Einklang mit den Verwaltungsvorschriften zur StVO.
Weil es sich bei der Anordnung von Verkehrszeichen und damit auch bei der Errichtung einer Fahrradstraße um Verwaltungsakte mit Dauerwirkung handelt, ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung, wenn keine mündliche Verhandlung stattfindet.
BVerwG, u. a. Urteil vom 18. November 2010 - 3 C 42.09 -, juris, Rn. 14, und Beschluss vom 1. September 2017 - 3 B 50.16, juris, Rn. 8.
Ausgehend hiervon ist auch für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensentscheidung der Straßenverkehrsbehörde (nunmehr) abzustellen auf die Verwaltungsvorschriften zur StVO in der seit Dezember 2021 geltenden Fassung. Danach ergibt sich aus der hier maßgeblichen Fassung der Anmerkungen zu Zeichen 244.1 und 244.2 (Beginn und Ende einer Fahrradstraße) u. a., dass die Anordnung einer Fahrradstraße nur auf Straßen mit einer hohen oder zu erwartenden hohen Fahrradverkehrsdichte, einer hohen Netzbedeutung für den Radverkehr oder auf Straßen von lediglich untergeordneter Bedeutung für den Kraftfahrzeugverkehr in Betracht kommt, wobei eine hohe Fahrradverkehrsdichte oder eine hohe Netzbedeutung für den Radverkehr nicht voraussetzt, dass der Radverkehr die vorherrschende Verkehrsart ist. Eine zu erwartende hohe Fahrradverkehrsdichte kann sich zudem auch dadurch begründen, dass diese mit der Anordnung einer Fahrradstraße erst bewirkt wird (Anm. 1 I.).
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Dabei kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage dahinstehen, ob es sich bei der A-Straße um eine Straße mit einer hohen Radverkehrsdichte und einer hohen Netzbedeutung für den Radverkehr handelt. Denn zweifellos weist sie eine lediglich untergeordnete Bedeutung für den Kraftfahrzeugverkehr auf. Sie endet in einer Sackgasse und wird nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten mit Kraftfahrzeugen in erster Linie durch die Anwohner und deren Besuchsverkehr befahren.
(2) Die Ausweisung der A-Straße als Fahrradstraße dient weiter auch der Umsetzung des Konzepts für die Rad-Vorrang-Routen in Aachen im Allgemeinen und der Umsetzung der Rad-Vorrang-Route D. im Speziellen und ist zur Erreichung der in dem Konzept benannten Ziele, namentlich der Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Fahrradmobilität, auch geeignet und erforderlich.
Die im Planungsverfahren diskutierte und auch von der Klägerin favorisierte Alternative, die A-Straße (lediglich) mit Routenpiktogrammen auf der Fahrbahn als Bestandteil der Rad-Vorrang-Route D. zu kennzeichnen, erweist sich nicht als Alternative, zu deren Umsetzung die Beklagte rechtlich verpflichtet gewesen wäre. Der Mobilitätsausschuss, der sich mehrheitlich ausdrücklich gegen diese Alternative gestellt und sie abgelehnt hat, hat ausweislich der Verwaltungsvorgänge maßgeblich darauf abgestellt, dass die von ihm eingeführten Gestaltungsstandards für Fahrradstraßen auch bei der Umsetzung der Planung für die A-Straße umgesetzt werden sollen, um – bezogen auf diesen Routenabschnitt – in gleicher Weise die Rahmenbedingungen für die Fahrradmobilität zu verbessern. Insbesondere sollen nach den Vorstellungen der Beklagten, die in den Gestaltungsstandards und nachfolgend in der Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde zum Ausdruck kommen, Fahrradstraßen mindestens 5,00 m breit sein, um einen sicheren Begegnungsverkehr zu gewährleisten. Weil diese Vorgabe bei der diskutierten alternativen Ausgestaltung der Radwegeverbindung in der A-Straße nicht hätte umgesetzt werden können, wurde diese Alternative verworfen. Das ist nach den eingangs dargelegten Grundsätzen vom Entscheidungsspielraum der Straßenverkehrsbehörde noch gedeckt und einer weitergehenden verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, insbesondere hinsichtlich der Zweckmäßigkeit der angeordneten Maßnahme, somit entzogen. Es kommt nach alledem nicht darauf an, dass die Beklagte sich auch gegen eine Umsetzung ihrer Gestaltungsstandards und im Ergebnis gegen die Errichtung einer Fahrradstraße in der A-Straße und für eine bloße Kennzeichnung der Fahrbahn mit Piktogrammen als Bestandteil der Rad-Vorrang-Route D. hätte entscheiden können.
Ebenso kommt es im Ergebnis rechtlich nicht darauf an, dass auch weitere Alternativen denkbar gewesen sein mögen, wie etwa die in der mündlichen Verhandlung diskutierte Möglichkeit, die Fahrbahnbreite durch einen Verzicht auf den der Häuserzeile in der A-Straße gegenüberliegenden Gehweg zu vergrößern, um so die Errichtung einer Fahrradstraße unter Beachtung der Gestaltungsstandards zu ermöglichen. Selbst wenn auch eine solche Lösung unter Umständen möglich gewesen wäre, änderte dies nichts an der Geeignetheit der getroffenen Anordnung zur Erreichung der mit dem Verkehrskonzept verfolgten Ziele. Auch zu einer solchen alternativen Umsetzung war die Beklagte daher jedenfalls nicht rechtlich verpflichtet.
(3) Die verkehrsregelnde Anordnung ist insgesamt auch angemessen und verhältnismäßig. Denn die für die Klägerin mit der Errichtung der Fahrradstraße verbundenen Einschränkungen, namentlich der Wegfall eines Großteils der bisher bestehenden Parkmöglichkeiten in der A-Straße, belasten diese nicht übermäßig und stehen auch nicht außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung verfolgten Zweck.
Das Interesse der Klägerin an der Erhaltung der bisher bestehenden umfangreichen und günstigen Parkmöglichkeiten in unmittelbarer Nähe ihres Grundstücks ist nachvollziehbar, aber rechtlich nicht geschützt. Das Recht auf Anliegergebrauch (Art. 14 Abs. 1 GG) gibt keinen Anspruch darauf, dass Parkmöglichkeiten auf öffentlichen Straßen und Plätzen unmittelbar beim eigenen Grundstück oder in dessen angemessener Nähe eingerichtet werden oder erhalten bleiben. Der eigentumsrechtlich geschützte Anliegergebrauch sichert namentlich nur die ausreichende Verbindung des Anliegergrundstücks zu dem davorliegenden Straßenteil und die Anbindung dieses Straßenteils an das allgemeine Verkehrsnetz. Geschützt ist danach nur unmittelbar die Zugänglichkeit des Grundstücks selbst. Dies setzt regelmäßig auch voraus, dass das Grundstück mit einem Kraftfahrzeug erreichbar ist, nicht jedoch das Bestehen eines besonders leichten oder bequemen Zugangs. Das Parken im öffentlichen Straßenraum in der Nähe eines Grundstücks ist vom Anliegergebrauch daher nicht geschützt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. August 1982 - 4 C 58.80 -, juris, Rn. 10, 12 ff.
Die Beklagte hat im Rahmen ihrer Planung die Parkinteressen der Anwohner der A-Straße zudem hinreichend berücksichtigt und diesen durch Ausweisung neuer Parkflächen in dem Wendehammer und die Einräumung einer Haltemöglichkeit auf der den Grundstücken A-Straße x2 bis xx2 zugewandten Straßenseite Rechnung getragen. Die Einschränkung der bisher bestehenden Parkmöglichkeiten der Klägerin wiegt in Anbetracht des Vorstehenden gegenüber den mit der Ausweisung der Fahrradstraße verfolgten Allgemeininteressen weniger schwer und erweist sich daher nicht als unangemessen.
B. Die Klage hat auch mit den beiden Hilfsanträgen keinen Erfolg. Diese sind bereits unzulässig, weil der Klägerin insofern ein Rechtsschutzbedürfnis fehlt.
Das für eine Sachentscheidung notwendige Rechtsschutzbedürfnis verlangt ein nach Art und Umfang berechtigtes Interesse an der Inanspruchnahme des Gerichts.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Dezember 2006 - 6 A 482/05 -, juris, Rn. 6.
Die Klägerin hat kein berechtigtes Interesse an der Inanspruchnahme des Gerichts, weil sie sich bislang nicht in der gebotenen und zumutbaren Weise an die Beklagte gewandt und einen auf die verkehrsregelnden Anordnungen gerichteten Antrag gestellt hat.
Vgl. hierzu etwa Hartung, in: Quaas/Zuck/Funke-Kaiser, Prozesse in Verwaltungssachen, 3. Auflage 2018, § 3 Rn. 17.
Die anwaltlich vertretene Klägerin hat in ihren vorgerichtlichen Schreiben zwar auf die veränderte Parksituation in der A-Straße aufmerksam gemacht, einen prüffähigen Antrag - gerichtet auf eine mit ihren Hilfsanträgen nunmehr verfolgte Anordnung, halbhüftiges bzw. aufgeschultertes Parken, jedenfalls für Bewohner mit Parkausweis, zu erlauben - jedoch gerade nicht gestellt. Für eine erstmalige Prüfung dieser nunmehr im Klageverfahren gestellten Anträge durch das Gericht besteht aber kein schutzwürdiges Interesse.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 45 StVO
§ 42 Abs. 2 StVO
§ 39 Abs. 3 StVO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO
§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 Buchst. a) der Zuständigkeitsordnung
§ 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 C 35.92
7 C 9.80
8 A 2916/21
8 B 188/21
7 C 46.78
8 A 3251/21
8 A 1247/16
11 B 09.30
5 S 646/93
10 C 8.15
1 B 162.90
8 A 1687/21
8 A 2020/20
8 A 2247/10
3 C 42.09
3 B 50.16
6 A 482/05