Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-28, Aktenzeichen 1 B 69/16
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2016:1128.1B69.16.0A

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten der Antragsteller abgelehnt.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.
Das Rechtsschutzbegehren der Antragsteller ist als Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die naturschutzrechtliche Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 06. September 2016 mit den darin enthaltenen Zwangsgeldandrohungen nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig.
Der Antragsgegner ordnete die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung (Anordnungen zu Ziffer 1-3) nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO an. Insoweit ist ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 S. 1 2. Alt. VwGO statthaft. Hinsichtlich der darüber hinaus in dem Bescheid enthaltenen Zwangsgeldandrohungen für den Fall der Nichtbefolgung der einzelnen aufgeführten Anordnungen ist ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 S. 1 1. Alt. VwGO statthaft, da einem Widerspruch gegen diese Vollzugsmaßnahmen bereits von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. § 248 Abs. 1 S. 2 LVwG, § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO).
Nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO kann durch das Gericht die aufschiebende Wirkung im Falle des Absatzes 2 S. 1 Nr. 4, also insbesondere in Fällen, in denen die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet wurde, ganz oder teilweise wiederhergestellt werden. In den Fällen (unter anderem) des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ganz oder teilweise anordnen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung erlangen. Lässt sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen bzw. anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde, noch eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung, das mit dem Interesse am Erlass eines Verwaltungsaktes in der Regel nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Insbesondere in Fällen der Gefahrenabwehr kann dieses besondere Vollzugsinteresse aber mit dem Interesse am Erlass des Bescheides selbst identisch sein. Lässt sich die Rechtmäßigkeit bei summarischer Prüfung nicht eindeutig beurteilen, bedarf es schließlich einer allgemeinen Interessenabwägung im Sinne einer Folgenabwägung. Dabei sind die Folgen gegenüberzustellen, die einerseits eintreten, wenn dem Antrag stattgegeben wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen bzw. die andererseits eintreten, wenn der Antrag abgelehnt wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen (Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 06. August 1991 - 4 M 109/91 -, zitiert nach Juris).
Nach diesen Grundsätzen erweist sich der Antrag als unbegründet.
Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf den Seiten 4 und 5 des Bescheides vom 6. September 2016 genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO, wonach das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen ist. Dort kommt die besondere Dringlichkeit der angeordneten Maßnahmen zur Verhinderung weiterer Schäden deutlich zum Ausdruck, indem ausgeführt wird, dass bei einem Abwarten der Entscheidung in der Hauptsache der bereits eingetretene Schaden auf der durch den besonderen gesetzlichen Biotopschutz und den FFH-Gebietsschutz geschützten Fläche sich vergrößern würde und die Verlandungszone des Sees in diesem Abschnitt sich im derzeitigen Zustand weder schließen noch natürlich entwickeln könne. Außerdem solle eine Nachahmungswirkung unbedingt verhindert werden. Der Grundsatz, dass an die Begründung des Sofortvollzugs eines Bescheides erhöhte Anforderungen zu richten sind, wenn die geforderten Maßnahmen zu erheblichen, irreversiblen Eingriffen in eine bereits entstandene "Substanz" führen, findet hier keinen Anwendungsfall. Im Naturschutzrecht ist anerkannt, dass auch die Beseitigung von Aufschüttungen im Interesse einer Vermeidung weitergehender Schäden sofort vollziehbar angeordnet werden kann (Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom. 09. Februar 2005 – 1 MB 16/05 – NordÖR 2005, 482; juris). Im Bereich des Naturschutzrechtes rechtfertigt daneben bereits das Interesse an der Wahrung und Einhaltung der Rechtsordnung im Regelfall ein überwiegendes Vollzugsinteresse, wenn Eingriffe in Natur und Landschaft erfolgen, für die nach geltendem Recht - wie vorliegend - ein Genehmigungserfordernis in Betracht kommt (§ 67 Abs. 1 BNatSchG; vgl. dazu auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 30. Juli 1981 - 3 B 45/81 -, NuR 1982, 200; Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 27. Mai 1998 – 2 M 1/98 –, Rn. 3, juris).
Das dargelegte und auch bestehende besondere Vollzugsinteresse überwiegt vorliegend das Interesse der Antragsteller, von dem Vollzug des Bescheides vorläufig verschont zu bleiben. Die in dem Bescheid vom 6. September 2016 enthaltenen Anordnungen zu Ziffer 1-3 sind offensichtlich rechtmäßig.
Rechtsgrundlage der Anordnungen ist § 3 Abs. 2 BNatSchG in Verbindung mit § 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG. Danach überwachen die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden die Einhaltung der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften sowie der sonstigen naturschutzrechtliche Vorschriften (§ 2 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG). Sind Teile von Natur und Landschaft rechtswidrig zerstört, beschädigt oder verändert worden, ordnet die zuständige Behörde die nach § 11 Abs. 7 und 8 Satz 1-5 LNatSchG vorgesehenen Maßnahmen an (§ 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG). Da § 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG nicht auf § 11 Abs. 8 Satz 6 LNatSchG Bezug nimmt, gilt bei Veränderungen von Teilen von Natur und Landschaft nicht die Sechsmonatsfrist für eine Wiederherstellungsanordnung.
Nach § 11 Abs.8 S.2 LNatSchG ist der ursprüngliche Zustand wiederherzustellen, wenn der Eingriff nicht zulässig ist.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Die Antragsteller haben bereits durch die nach eigenen Angaben im Frühjahr 2012 durchgeführten Arbeiten Teile von Natur und Landschaft rechtswidrig verändert. Das Bundesnaturschutzgesetz regelt in seinem Kapitel 3 den allgemeinen Schutz von Natur und Landschaft und in Kapitel 4 den Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft. Auf diese Teile von Natur und Landschaft bezieht sich die Eingriffsermächtigung des § 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG. Zu den danach geschützten Teilen von Natur und Landschaft gehören insbesondere gesetzlich geschützte Biotope (§ 30 BNatSchG), Landschaftsschutzgebiete (§ 26 BNatSchG) sowie die Europäischen Vogelschutzgebiete und die Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (§ 32 BNatSchG). Die Fläche, auf der die Antragsteller die Arbeiten durchgeführt haben, ist ein gesetzlich geschütztes Biotop.
Bei der Fläche handelt es sich gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG um natürliche oder naturnahen Bereiche stehender Binnengewässer einschließlich ihrer Ufer und der dazu gehörenden uferbegleitenden natürlichen oder naturnahen Vegetation sowie ihrer natürlichen oder naturnahen Verlandungsbereiche und (teilweise) regelmäßig überschwemmten Bereiche. Nach § 1 der Landesverordnung über gesetzlich geschützte Biotope (Biotopverordnung) vom 22. Januar 2009 (GVOBl. 2009, 48), werden diese besonders geschützten Biotope wie folgt umschrieben: § 1 Nr. 1 b): ...Definition: Stehende Binnengewässer einschließlich der Altarme gelten insgesamt als natürlich oder naturnah, wenn die Uferbereiche überwiegend durch natürliche Verlandungsprozesse geprägt sind. Nährstoffarme Seen sind auch ohne Verlandungsbereiche naturnah. Im Übrigen sind alle land- und wasserseitigen Zonen natürlicher Verlandungsprozesse an stehenden Binnengewässern geschützt... Mindestfläche: 200 m².
Die Kammer hat nach den vorliegenden Erkenntnissen des Antragsgegners, die sich aus den Beiakten ergeben (wie etwa Kartenmaterial, Orthophotos, Auszüge aus dem Landschaftsplan, Biotopkartierungen, FFH-Gebietsausweisung), keinen Zweifel daran, dass es sich um eine Fläche im Sinne des § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG und der oben genannten Definition der Biotopverordnung handelt. So wird in dem Managementplan für das FFH-Gebiet Grebiner See, Schluensee und Schmarkau der anlandige Bereich auf dem gepachteten Grundstück als Fläche zu Sicherung und Aufwertung von Bruch- und Feuchtwaldflächen beschrieben. Dies setzt jedoch voraus, dass die Flächen grundsätzlich zu einer solchen Entwicklung geeignet sind und naturnahe Verlandungsbereiche aufweisen. Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Uferbereiche dort überwiegend durch natürliche Verlandungsprozesse geprägt sind.
Auch unter Berücksichtigung der von den Antragstellern vorgetragenen Tatsache, dass an dem Ufer in dem relativ kleinen Bereich der jetzt mit Sand aufgeschütteten Fläche vor dem Frühjahr 2012 dort Bauschutt lagerte, ergibt sich nicht, dass dort nicht ein Biotop vorhanden gewesen ist. Denn es würde nichts daran ändern, dass dort die Uferbereiche überwiegend durch natürliche Verlandungsprozesse geprägt sind. Die Antragsteller haben bisher nicht beschrieben, dass es sich um belasteten Bauschutt gehandelt haben könnte, der sich toxisch auf das Pflanzenwachstum hätte auswirken können. Daher ist davon auszugehen, dass auch im Bereich des mit Abbruchmaterial belegenen Bodens sich die Natur diese Fläche zurückerobert hätte, etwa im (zeitweise) überschwemmten Bereich durch Sedimentablagerungen, ansonsten durch langsame, aber beständige Bildung einer humosen Auflage und Ausbildung einer Krautschicht, von durchwachsenden Gräsern und Stauden und schließlich Gehölzen. Ein solcher Prozess ließe sich dauerhaft auch nicht bei einer mit Sand aufgefüllten Fläche vermeiden, weshalb die Antragsteller unter der Sandschicht ein Vlies verlegt haben, dass das Durchwachsen von Pflanzen verhindern soll. Zusätzlich haben sie das Sandbett mit Feldsteinen gesichert, um so Auswaschungen und das Wegspülen von Sand zu verringern. Die Abräumung des bisher dort lagernden Bodens im Frühjahr 2012 verbunden mit der Verlegung des Vlies, der Aufschüttung mit Sand und der Absicherung mit Feldsteinen unterbricht jedenfalls den oben dargestellten natürlichen Prozess auf Dauer und stellt deshalb eine erhebliche Beeinträchtigung eines Biotops dar, ohne dass es für die Bewertung auf den teilweisen Rückbau durch die im September 2015 durchgeführten Arbeiten ankommt.
Ausreichend für die erhebliche Beeinträchtigung eines Biotops ist eine Verschlechterung des vorhandenen charakteristischen Zustandes, die nach Art, Umfang oder Schwere nicht nur als unbedeutend zu bewerten ist oder aber dauerhaft wirkt und in absehbaren Zeiträumen nicht von selbst heilt (Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 30 BNatSchG, Rn. 14).
Solche Handlungen sind nach § 30 Abs. 2 BNatSchG verboten, ein Befreiungstatbestand nach § 67 Abs. 1 BNatSchG liegt ersichtlich nicht vor, so dass der Antragsgegner zwingend – ohne dass ihm insoweit ein Ermessen zusteht, nach § 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG in Verbindung mit § 11 Abs. 8 Satz 2 LNatSchG eine Wiederherstellung des früheren Zustandes anzuordnen hat.
Der Antragsgegner hat auch das ihm eingeräumte Ermessen über die Frage, in welcher Weise eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes erfolgen soll, fehlerfrei ausgeübt. Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO).
Der Naturschutzbehörde steht ein Ermessen darüber zu, in welcher Weise sie die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes durchführen lassen möchte. Sie ist dabei insbesondere an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden und darf nicht Maßnahmen anordnen, die über die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes hinausgehen. Die Rechtmäßigkeit einer Verfügung, durch die die Wiederherstellung eines verbotswidrig zerstörten, beschädigten oder beeinträchtigten Teils von Natur und Landschaft gefordert wird, ist allerdings nicht von dem (exakten) Nachweis des vor dem verbotenen Eingriff vorhandenen Zustandes abhängig. Zwar deckt § 11 Abs. 8 Satz 2 LNatSchG nur ein Verlangen, "den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen", doch ist dies nicht mit einer gleichsam authentischen Rekonstruktion eines Zustandes gleichzusetzen, der verbotswidrig beseitigt wurde. Der ursprüngliche Zustand im Sinne des § 11 Abs. 8 Satz 2 LNatSchG bezieht sich in erster Linie auf die Funktion des betreffenden Teiles von Natur und Landschaft, so dass eine Anordnung zur Wiederherstellung nicht von dem (exakten) Nachweis des vor dem verbotenen Eingriff vorhandenen Zustandes abhängt (Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 17. April 1998 – 2 L 2/98 –, juris). Die angeordnete Beseitigung des aufgeschütteten Sandes, des Vlies und der Feldsteine sowie die angeordnete Einbringung von Bodenmaterial, das eine natürliche Entwicklung im Rahmen der Sukzession zulässt, stellt insoweit die Funktion des betreffenden Teiles von Natur und Landschaft wieder her.
Die (vorrangige) Inanspruchnahme der Verursacher entspricht der gesetzlichen Wertung des § 11 Abs. 8 Satz 3 LNatSchG, nach der die Verursacherin oder der Verursacher die Beeinträchtigungen auszugleichen hat, wenn eine Wiederherstellung nicht oder nur mit unverhältnismäßigen Aufwand möglich ist.
Die Fristbestimmung in dem angefochtenen Bescheid ist grundsätzlich rechtmäßig, da sie noch innerhalb der Vegetationsperiode eine Einsaat von Gras zur Festigung des einzubringenden Bodens ermöglicht hätte. Die Erfüllung dieser Verpflichtung bleibt den Antragstellern grundsätzlich auch in Zukunft noch möglich, in welchem Zeitraum die Maßnahmen nun nach Eintritt der Vegetationsruhe sinnvoll durchgeführt werden soll, müssten sie gegebenenfalls mit dem Antragsgegner absprechen. Die Vegetationsruhe könnte insoweit lediglich ein zeitweises Vollzugshindernis darstellen, berührt jedoch die Rechtmäßigkeit der Wiederherstellungsanordnung nicht.
Die Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelandrohung ergibt sich aus §§ 236 Abs. 1 Satz 1,237 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 LVwG. Insbesondere die Höhe der angedrohten Zwangsgelder, die nach § 237 Abs. 3 LVwG mindestens 15, höchstens 50.000 € betragen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Das Ermessen über die Höhe eines anzudrohenden Zwangsgeldes ist auszuüben mit der Tendenz einer unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit größtmöglichen Effektivität in der Verwirklichung der zu vollziehenden Ordnungsverfügung (Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 25. Februar 1992 – 2 M 4/92 –, juris). Dem werden die angedrohten Zwangsgelder in Höhe von 1.000 € gerecht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 236 Abs. 1 Satz 1,237 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 LVwG. Insbesondere die Höhe der angedrohten Zwangsgelder, die nach § 237 Abs. 3 LVwG
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 2 GKG
§ 30 BNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 32 BNatSchG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 2. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 1. Alt. VwGO
§ 248 Abs. 1 S. 2 LVwG
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG
§ 11 Abs. 8 Satz 6 LNatSchG
§ 11 Abs.8 S.2 LNatSchG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 BNatSchG
§ 11 Abs. 8 Satz 2 LNatSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 8 Satz 3 LNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 der Landesverordnung

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2005, 482
4 M 109/91
3 B 45/81
2 M 1/98
2 L 2/98
2 M 4/92