Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-14, Aktenzeichen 11 K 699/02
ECLI: ECLI:DE:VGK:2003:0314.11K699.02.00

Tenor:
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Es wird festgestellt, dass der Kläger nicht verpflichtet ist, auf dem Ausweis im Sinne des § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung vom 20. November 1992, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. November 2001, eine Gültigkeitsdauer anzugeben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Veranlasst durch mehrere Fälle von Vergewaltigungen und sexuellen Übergriffen bei Taxifahrten, änderte der Rat der Stadt Köln in der Sitzung vom 22. November 2001 die Verordnung für den Verkehr mit den in der Stadt Köln zugelassenen Taxen - Kölner Taxenordnung vom 20.11.1992 - (TaxenO). §§ 5 und 6 TaxenO erhielten hierdurch die folgende Fassung:
§ 5 Weitere Pflichten der Taxifahrerin oder des Taxifahrers
(1) Die Taxifahrerin bzw. der Taxifahrer ist verpflichtet, während des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen, im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen.
Der Fahrerausweis muss folgende Angaben zur Person der Fahrzeugführerin bzw. des Fahrzeugführers enthalten:
1. Name des Unternehmers 2. Vorname oder mindestens den ersten Buchstaben des Vornamens der Fah- rerin/des Fahrers 3. Familienname der Fahrerin/des Fahrers 4. Gültigkeitsdauer
5.
(2) [...]
§ 6 Ordnungswidrigkeiten
Ordnungswidrig im Sinne des § 61 Abs. 1 Nr. 4 PBefG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig als Taxiunternehmerin oder Taxiunternehmer oder als Taxifahrerin oder Taxifahrer entgegen [...]
o) § 5 Abs. 1 dieser Verordnung den vorgeschriebenen Fahrerausweis nicht anbringt [...]
Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 10.000,00 DM geahndet werden.
In der Anlage 1 zu § 5 Abs. 1 TaxenO ist ein Muster des Fahrerausweises abgebildet, das über die in § 5 Abs. 1 TaxenO enthaltenen Angaben hinaus ein Lichtbild vorsieht. Des Weiteren finden sich hier Angaben zu Kartenformat, Material, Schrifthöhe, Farbe und Größe des Lichtbildes.
Der Kläger, der als selbständiger Taxiunternehmer im Gebiet der Beklagten tätig ist, teilte dieser mit Schreiben vom 3. Januar 2002 mit, dass die Regelungen seiner Ansicht nach mangels tauglicher Ermächtigungsgrundlage und wegen Verstoßes gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das allgemeine Persönlichkeitsrecht unzulässig seien. Die Beklagte wies die rechtlichen Bedenken mit Schreiben vom 21. Januar 2002 zurück und lehnte es ab, den Beschluss des Rates vom 22. November 2001 zu beanstanden.
Die Änderungsverordnung wurde am 14. Januar 2002 im Amtsblatt der Beklagten bekanntgemacht und trat zwei Monate nach ihrer Bekanntmachung in Kraft. Der insofern vom Kläger erhobene Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes (11 L 399/02) blieb in zwei Instanzen ohne Erfolg.
Der Kläger hat am 4. Februar 2002 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus: Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig, da ein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis vorliege. Er sei ohne vorhergehenden Erlass eines Verwaltungsaktes unmittelbar durch die Norm verpflichtet, den Ausweis anzubringen. Im Übrigen sei die Klage auch begründet. Die TaxenO beruhe bereits nicht auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage. § 47 Abs. 3 PBefG erfasse unter dem Begriff des Dienstbetriebes nur das Vorgehen des Unternehmers bzw. Fahrers bei der Ausübung des Taxidienstes i.S.d. § 47 Abs. 1 Satz 1 PBefG. Die Vorschrift ermächtige dagegen nicht zum Erlass einer Verordnung, die - wie hier - die Ausstattung, Einrichtung und Kenntlichmachung von Taxen betreffe, weil insoweit § 57 Abs. 1 PBefG eine abschließende Zuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr enthalte; dieser habe eine entsprechende Regelung in den abschließenden Vorschriften der BOKraft gerade nicht getroffen. Durch die Verpflichtung gemäß § 27 BOKraft, eine Ordnungsnummer und ein Schild mit Namen und Betriebssitz des Unternehmers anzubringen, werde zudem bereits jetzt der Zweck des § 5 TaxenO erfüllt. Die Regelung greife ferner in verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG ein. Der Fahrer könne nicht mehr selbst über die Preisgabe seines Namens bestimmen. § 47 Abs. 3 PBefG komme als einschränkendes Gesetz nicht in Betracht, da die in dieser Vorschrift vorgesehene Ermächtigung nicht die Anordnung zur Preisgabe personenbezogener Daten umfasse. Zudem sei die Regelung des § 5 TaxenO unverhältnismäßig. Die Anordnung der Ausweispflicht beruhe bereits auf unzutreffenden Tatsachen, da es die zugrundegelegten Vergewaltigungsfälle möglicherweise gar nicht gegeben habe. Die Ausweise seien zur Erreichung des Zieles ungeeignet, da sie nicht fälschungssicher seien und von den Taxifahrern selbst hergestellt werden dürften; es gebe keine Garantie für die inhaltliche Richtigkeit der Ausweise, so dass die Strafverfolgung im Gegenteil durch gefälschte Ausweise erschwert werden könne. Die Regelung sei ferner nicht erforderlich, da die Vorschriften der §§ 26, 27 BOKraft zur Bestimmung des Unternehmers und Fahrers einer Taxe ausreichten. Als milderes Mittel komme zudem die Anordnung eines Fahrtenbuches in Betracht. Die Regelung sei schließlich unangemessen, da die Ausweise zu einer besonderen Gefahrenlage für die Taxifahrer führten. Durch die Preisgabe des Namens könnten sie von Fahrgästen z.B. durch Telefonterror, fingierte Anschuldigungen und körperliche Angriffe leichter in ihrer Persönlichkeitssphäre beeinträchtigt werden. Es entstehe eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung, da Funkmietwagen nicht von der Verordnung erfasst würden.
Soweit der Kläger ursprünglich auch den Antrag auf Feststellung gestellt hatte, dass sich aus § 6 lit. o der Kölner Taxenordnung in der Fassung des Ratsbeschlusses vom 22. November 2001 nicht ergibt, dass der Kläger ordnungswidrig handelt, wenn er nach § 5 Abs. 1 dieser Verordnung den vorgeschriebenen Fahrerausweis nicht anbringt, hat er die Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.
Er beantragt nunmehr nur noch,
festzustellen, dass sich aus § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung in der Fassung des Ratsbeschlusses vom 22. November 2001 nicht ergibt, dass er verpflichtet ist, während des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen, der Angaben zu seiner Person enthält, insbesondere den Vornamen oder mindestens den ersten Buchstaben des Vornamens und den Familiennamen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, dass eine Feststellungsklage bereits unzulässig sei, weil lediglich die Gültigkeit einer Norm und damit kein konkretes Rechtsverhältnis streitig sei. Der Kläger könne erst dann um repressiven Rechtsschutz nachsuchen, wenn er konkret in Anspruch genommen werde. Derzeit habe die Beklagte jedoch weder angedroht noch festgelegt, ob und wie ggf. ordnungsrechtlich vorgegangen werden solle. Von der Verhängung von Bußgeldern werde derzeit im Hinblick auf das anhängige Klageverfahren abgesehen. Die Klage sei zudem auch unbegründet. § 47 Abs. 3 PBefG erfasse unter dem Aspekt des Dienstbetriebes insbesondere das Verhalten und Vorgehen des Fahrers bei der Erbringung der Transportdienstleistung. Es handele sich nicht um eine Regelung über die Einrichtung oder Kenntlichmachung von Taxen i.S.d. § 57 Abs. 1 Nr. 2a PBefG, sondern ausschließlich um ein Mittel zur Identifizierung des Fahrers; es bestehe sachlich kein Unterschied zu einem an der Kleidung des Fahrers angebrachten Ausweis. Entgegen § 27 BOKraft, der ausschließlich dem erleichterten Rückgriff auf den Taxiunternehmer diene, solle der Fahrerausweis allein den Rückgriff auf den Fahrer erleichtern. § 57 Abs. 1 Nr. 2b PBefG sei ebenfalls nicht einschlägig, da diese Vorschrift lediglich die "innere" Sicherheit und Ordnung des Betriebes, also die betriebliche Organisation umfasse; bei einer anderen Auslegung laufe die Ermächtigung der Landesregierungen in § 47 Abs. 3 PBefG leer. Die Einführung des Fahrerausweises sei auch erforderlich, da die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt hätten, dass sich Opfer von Übergriffen die Kennzeichnungen nach § 27 BOKraft nicht hätten merken können. Im Übrigen sei der Kläger auch nach zivil- und umsatzsteuerrechtlichen Vorschriften zur Offenbarung seines ihn eindeutig identifizierenden Namens jederzeit verpflichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
Im Übrigen ist die zulässige Klage zum überwiegenden Teil unbegründet.
I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig. Gegenstand des Feststellungsbegehrens ist nicht lediglich die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage, sondern die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Unter einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen.
Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Auflage 2003, § 43 Rn. 11 m.w.N.
§ 5 TaxenO begründet eine derartige rechtliche Beziehung, da die Vorschrift den Kläger mit unmittelbarer Wirkung, d. h. ohne vorherige Konkretisierung der Verhaltensanforderungen durch den Erlass eines Verwaltungsaktes, verpflichtet, den dort näher bezeichneten Ausweis am Armaturenbrett seines Taxis anzubringen.
- Vgl. so bereits VG Köln, Beschluss vom 18. März 2002, 11 L 399/02 - .
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht ferner weder der in § 43 Abs. 2 VwGO verankerte Grundsatz der Subsidiarität entgegen noch fehlt es am Vorliegen eines Feststellungsinteresses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Zwar kann grundsätzlich eine Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte in einem anderen Verfahren durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt jedoch nicht, wenn dem Kläger die Verfolgung seiner Rechte und die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen in einem anderen Verfahren nicht zuzumuten ist. Diese Voraussetzung ist auch dann erfüllt, wenn eine anderweitige Klärung nur in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren mit entsprechender Sanktionsandrohung möglich ist. Dabei ist unerheblich, dass die Beklagte bisher noch keine Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt und ein solches auch dem Kläger gegenüber nicht konkret angedroht hat. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in der sog. "Damokles- Rechtsprechung" bei der Prüfung des Feststellungsinteresses grundsätzlich darauf abgestellt, ob die Behörde bereits eine konkrete Drohung mit einem Ordnungs- widrigkeitenverfahren ausgesprochen oder konkrete Vorwürfe rechtswidrigen Verhal- tens erhoben hat.
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Januar 1969 - I C 86.64 -, Buchholz 310 § 43 Nr. 31; Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85 - BVerwGE 77, 207; so auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 31. Januar 1996 - 13 A 6644/95 -, NVwZ-RR 1997, 264.
Die dieser Rechtsprechung zugrundeliegenden lebensmittel- und arzneimittelrechtlichen Fallkonstellationen, in denen geklärt werden sollte, ob ein bestimmtes Verhalten eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit darstellt, sind jedoch mit der hier vorliegenden Sachlage nicht vergleichbar. Denn bei einer Nichtanbringung des Fahrerausweises sind die Voraussetzungen für die Verhängung einer Geldbuße gemäß § 6 TaxenO ohne weitere Zweifel erfüllt. Der Kläger musste daher damit rechnen, dass die Beklagte auch ohne vorhergehende Androhung direkt ein Bußgeld verhängen würde; den Erlass eines die Handlungspflicht konkretisierenden Verwaltungsaktes oder die Androhung eines Bußgeldes sieht die Verordnung nicht vor. Im Übrigen hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers sich bereits im Vorfeld an die Beklagte gewandt und ihr seine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der streitigen Regelung mitgeteilt; die Beklagte hat diese Bedenken lediglich zurückgewiesen, ohne in irgendeiner Form darauf hinzuweisen, dass sie zunächst von einer Sanktionierung von Verstößen gegen die in § 5 TaxenO normierte Verpflichtung absehe.
II. Die zulässige Klage ist jedoch zum überwiegenden Teil unbegründet. Der Kläger ist gemäß § 5 TaxenO verpflichtet, im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu § 5 TaxenO anzubringen, aus dem sich der Name des Unternehmers, der Vorname oder mindestens der erste Buchstabe des Vornamens sowie der Familienname der Fahrerin bzw. des Fahrers ergeben; des weiteren ist dieser Ausweis - wie sich aus dem in der Anlage abgebildeten Muster mit hinreichender Bestimmtheit entnehmen lässt - mit einem Lichtbild zu versehen. Der Kläger ist dagegen nicht verpflichtet, gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4 TaxenO auf diesem Ausweis auch eine Gültigkeitsdauer anzugeben.
1. § 5 TaxenO beruht auf §§ 47 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) i.V.m. § 4 Nr. 1 der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach dem Personenbeförderungsgesetz vom 30. März 1990, GV NW 1990 S. 247 (ZustVO). Gemäß § 47 Abs. 3 PBefG wird die Landesregie- rung ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umfang der Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes zu regeln. Sie kann die Er- mächtigung durch Rechtsverordnung übertragen. In der Rechtsverordnung können u. a. insbesondere Regelungen getroffen werden über den Fahr- und Funkbetrieb. Durch § 4 ZustVO werden die der Landesregierung aufgrund § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG erteilten Ermächtigungen auf die Kreisordnungsbehörden übertragen.
Bedenken gegen die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage bestehen nicht. Entgegen der Ansicht des Klägers genügt § 47 Abs. 3 PBefG dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitserfordernis gemäß Art. 80 Abs. 2 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung, die Regelungen über den Umfang der Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes ermöglicht, sind nämlich - wie im Einzelnen noch zu zeigen sein wird - nach Maßgabe der allgemeinen Auslegungskriterien sowie durch die Bindung an das zur Durchführung des Gesetzes Erforderliche und im Hinblick auf den ohnehin für staatliche Eingriffe geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedenfalls bestimmbar.
Vgl. ausführlich zur Frage der verfassungsrechtlichen Bestimmtheit des § 47 Abs. 3 PBefG: VG Hamburg, Urteile vom 9. Januar 2003 - 15 VG 2207/2002 und 15 VG 2287/2002 -. 2. Die Verordnung ist auch formell ordnungsgemäß zustandegekommen; insbesondere war die Beklagte für den Erlass der Verordnung zuständig. Die auf die Beklagte als Kreisordnungsbehörde übertragene landesrechtliche Verordnungskompetenz war nicht aufgrund einer Ausschöpfung der konkurrierenden Bundesgesetzgebungskompetenz ausgeschlossen. Der Bundesgesetzgeber hat mit § 57 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PBefG i.V.m. §§ 26, 27 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) vom 21. Juni 1975 (BGBl. I S. 1573), zuletzt geändert durch Art. 413 der Siebenten ZuständigkeitsanpassungsVO vom 29. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2785), die Bedingungen für den Taxenverkehr nicht abschließend geregelt, so dass Raum für die hier streitigen Bestimmungen verblieb.
Das Personenbeförderungsrecht ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung von Bund und Ländern. Es unterfällt den Begriffen des Straßenverkehrs und des Kraftfahrwesens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. Daneben enthält es gewisse gewerberechtliche Elemente, weshalb auch eine Einordnung unter den Begriff des Rechts der Wirtschaft i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in Betracht kommt.
Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember 2002, B § 1 Rn. 1: das Personenbeförderungsrecht sei die "gewerberechtliche Ordnung für den Straßenverkehr".
Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung "solange und soweit" der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat, Art. 72 Abs. 1 GG. Normiert eine bundesgesetzliche Regelung eine bestimmte Materie erschöpfend, folgt daraus eine Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber. Die Sperrwirkung des Absatz 1 tritt jedenfalls auch dann ein, wenn der Bund in einem Bundesgesetz eine Verordnungsermächtigung schafft und eine erschöpfende Regelung in der Rechtsverordnung trifft.
Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage 2000, Art. 72 Rn. 6; weitergehend Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Auflage 2003, Art. 72 Rn. 19, wonach bereits eine in einem Bundesgesetz enthaltene Verordnungsermächtigung die Sperrwirkung begründe.
Die Frage, ob der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz abschließend ausgeschöpft hat, ist aufgrund einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normbereichs zu beantworten.
BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 7 NB 5/93 -, BVerwGE 96, 318 ff. = DVBl. 1994, 1256 ff. m.w.N.
Diese Würdigung ergibt, dass die bundesrechtlichen Normen des Personenbeförderungsgesetzes und der BOKraft den Taxenverkehr nicht in dem Sinne erschöpfend regeln, dass dem Landesverordnungsgeber kein Spielraum mehr für die Einführung einer Fahrerausweispflicht verbleibt. Denn die streitige Regelung des § 5 TaxenO unterfällt weder einem der in § 57 Abs. 1 PBefG ausdrücklich genannten Regelungsbereiche noch ergibt sich sonst aus dem Regelungszusammenhang, dass der Bundesgesetzgeber eine abschließende Rege- lung treffen wollte.
Gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 2 PBefG erläßt das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung die zur Durchführung dieses Gesetzes, internationaler Abkommen sowie der Verordnungen des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaften erforderlichen Vorschriften über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr. Diese regeln nach Nr. 2a die Anforderungen an den Bau und die Einrichtungen der in diesen Unternehmen verwendeten Fahrzeuge und nach Nr. 2b) die Sicherheit und Ordnung des Betriebes.
Die in § 57 Abs. 1 Nr. 2a) PBefG vorgesehene Ermächtigung kommt bereits nach ihrem Wortlaut nicht als Grundlage für die Einführung einer Fahrerausweispflicht in Betracht, da sie sich nur auf den Bau und die Einrichtung der Fahrzeuge bezieht, d. h. auf Merkmale, die das Fahrzeug selbst kennzeichnen, nicht aber auch auf Kennzeichnungen des Fahrers. Bestätigt wird dies durch die Regelungen, die der Bundesverordnungsgeber in der auf der Grundlage dieser Ermächtigung ergangenen BOKraft bisher getroffen hat. So enthält § 26 BOKraft Regelungen über den Anstrich, das Taxischild, das Sinnbild für Nichtraucher-Taxen sowie die Anbringung von Eigen- und Fremdwerbung. Die Vorschrift beruht - wie sich bereits aus der amtlichen Überschrift "Kenntlichmachung" ergibt - auf dem Grundsatz des einheitlichen äußeren Erscheinungsbildes von Taxen.
Vgl. Bidinger, a.a.O., D § 26, S. 3.
Auch § 27 BOKraft betrifft lediglich Kennzeichnungen des Fahrzeugs. Gemäß § 27 Abs. 1 BOKraft ist bei Taxen an der rechten unteren Ecke der Heckscheibe ein nach außen und innen wirkendes Schild nach Anlage 3 mit der Ordnungsnummer, die die Genehmigungsbehörde erteilt hat, anzubringen. Gemäß § 27 Abs. 2 BOKraft ist bei Taxen im Wageninnern an einer für den Fahrgast gut sichtbaren Stelle ein Schild mit Namen und Betriebssitz des Unternehmers anzubringen.
Um eine derartige Kennzeichnung des Taxis handelt es sich bei dem in § 5 TaxenO vorgesehenen "Fahrerausweis" jedoch gerade nicht. Durch den Wortlaut der TaxenO ist festgelegt, dass der Ausweis nur während des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen anzubringen ist; wechselt der Fahrer des Taxis, so muss auch der Ausweis gewechselt werden. Es handelt sich daher nicht um eine auf eine gewisse Dauer angelegte Kennzeichnung des Fahrzeugs, sondern die Kenntlichmachung zielt allein auf die Person des Fahrers ab. Zu vergleichen ist der Ausweis daher eher mit einem an der Kleidung angebrachten Namensschild und nicht mit den in §§ 26, 27 BOKraft vorgesehenen Kennzeich- nungen.
Dass der streitige Fahrerausweis über den Namen des Fahrers hinaus auch den Namen des Unternehmers angeben muss, ist unschädlich. Insbesondere wird eine solche Regelung nicht durch § 27 Abs. 2 BOKraft ausgeschlossen, da die Angabe des Unternehmernamens nur ein weiteres Merkmal zur Identifizierung des Fahrers darstellt.
Des Weiteren ist auch die in § 57 Abs. 1 Nr. 2b) enthaltene Ermächtigung nicht einschlägig, da durch die Einführung der Fahrerausweispflicht nicht die Sicherheit und Ordnung des Betriebes gewährleistet werden soll. Diese Eingriffsermächtigung umfasst nicht jede Maßnahme, die in irgendeiner Form der Abwehr von Gefahren in Zusammenhang mit dem Taxenbetrieb dient. Aus dem Normzusammenhang ergibt sich vielmehr, dass der Begriff der Sicherheit und Ordnung des Betriebes die innere Betriebsführung meint. Dieses Ergebnis lässt sich zunächst aus dem Gebrauch des Begriffes der "Sicherheit des Betriebs" an anderen Stellen des Personenbeförderungsgesetzes ableiten. So darf gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG die Genehmigung nur erteilt werden, wenn u. a. die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes gewährleistet sind; gemäß § 12 Abs. 2 PBefG sind dem Antrag auf Erteilung der Genehmigung Unterlagen beizufügen, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit des Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs ermöglichen. Aus dem Umstand, dass die Sicherheit des Betriebes bereits Genehmigungsvoraussetzung ist, also die Aufnahme des eigentlichen Taxenverkehrs noch nicht voraussetzt, und dass andererseits persönliche Eigenschaften des Unternehmers von der weiteren Genehmigungsvoraussetzung der Zuverlässigkeit erfasst werden, lässt sich nur der Schluss ziehen, dass das Merkmal der Sicherheit des Betriebes im Sinne der §§ 12, 13 PBefG allein auf den geordneten internen Betriebsablauf und damit auf innerbetriebliche Vorgänge abstellt. Dementsprechend werden in der Kommentarliteratur zur Sicherheit des Betriebes eine korrekte Betriebsführung und eine einwandfreie Fahrzeughaltung gezählt.
Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: September 2002, PBefG § 13 Rn. 4.
Da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Gesetzgeber den Begriff der Sicherheit des Betriebes innerhalb des Personenbeförderungsgesetzes mit unterschiedlicher Bedeutung verwenden wollte, lässt sich diese Auslegung der §§ 12, 13 PBefG auf die Verordnungsermächtigung des § 57 Abs. 1 Nr. 2b) PBefG übertragen. Dass dort zusätzlich auch das Merkmal der "Ordnung des Betriebes" aufgenommen ist, lässt nicht auf einen weitergehenden, auch das Außenverhältnis zum Fahrgast erfassenden Anwendungsbereich schließen. Gegen eine derartige extensive Auslegung des Begriffs der Sicherheit und Ordnung des Betriebes würde schließlich auch sprechen, dass dann kaum noch ein Anwendungsbereich für die Ermächtigungsnorm des § 47 Abs. 3 PBefG verbliebe.
Schließlich ist auch die in § 57 Abs. 1 Nr. 3 PBefG enthaltene Ermächtigung zum Erlass von Vorschriften über das Verhalten der Betriebsbediensteten nicht einschlägig. Zwar soll die Ausweispflicht den Fahrer im Ergebnis auch zu einem gesetzestreuen Verhalten anhalten; damit wird aber keine bestimmte Verhaltensanforderung vorgegeben, sondern allenfalls mittelbar auf das Verhalten des Taxifahrers eingewirkt.
Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgesetzgeber durch § 57 Abs. 1 PBefG eine abschließende Regelung mit Sperrwirkung treffen wollte, bestehen nicht. Dagegen spricht bereits das Nebeneinander der Ermächtigungsnormen in § 57 Abs. 1 und § 47 Abs. 3 PBefG. Hätte der Gesetzgeber seine Kompetenz umfassend wahrnehmen wollen, so wäre die Schaffung des § 47 Abs. 3 PBefG überflüssig gewesen. Eine Sperrwirkung ist darüber hinaus auch dann nicht anzunehmen, wenn man die Vorschriften der BOKraft in die Gesamtwürdigung einbezieht. Insbesondere ergibt sich aus den in §§ 26, 27 BOKraft geregelten Kennzeichnungspflichten und - möglichkeiten nicht, dass auf den Fahrer bezogene Kennzeichnungen von vorneherein unzulässig sein sollen. Eine solche Auslegung verbietet sich bereits deswegen, weil dem Bundesverordnungsgeber - wie oben dargestellt - gemäß § 57 PBefG keine Kompetenz für die Anordnung einer Fahrerausweispflicht zusteht und er daher über diese Frage auch keine abschließende Regelung getroffen haben kann. Aus demselben Grund kommt es daher auch nicht darauf an, ob der Verordnungsgeber - was nach der amtlichen Begründung des § 27 BOKraft
abgedruckt bei Bidinger, a.a.O., D § 27, S. 1
naheliegt - davon ausging, dass bereits durch die Anbringung des Schildes nach § 27 Abs. 1 BOKraft dem Fahrgast auf schnelle und einfache Weise die Feststellung des Fahrzeuginhabers oder -führers ermöglicht werde. Da sich diese Annahme zudem in der Praxis als unzutreffend erwiesen hat, besteht kein Grund, von der Regelung weiterer, die Identifikation des Fahrers erleichternder Ausweispflichten aufgrund anderer Rechtsgrundlagen abzusehen.
3. Soweit § 5 TaxenO zur Anbringung eines Ausweises mit Lichtbild unter Angabe des Unternehmer- und des Fahrernamens verpflichtet, ist die Vorschrift schließlich auch materiell rechtmäßig. Sie hält sich insofern an den durch die Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen Rahmen und verletzt den Kläger nicht in Grundrechten.
a) § 5 TaxenO regelt eine Modalität des Dienstbetriebes im Sinne des § 47 Abs. 3 PBefG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist "Dienstbetrieb" - in Abgrenzung zum "inneren Betrieb" - der Betrieb von Taxen zur Beförderung von Personen und das Bereithalten von Taxen zur Beförderung i.S.d. § 47 Abs. 1 PBefG. "Einzelheiten des Dienstbetriebes", die nach § 47 Abs. 3 PBefG durch Rechtsverord- nung ge- regelt werden können, betreffen also das Vorgehen des Unternehmers bzw. Fahrers bei Ausübung des Dienstes und die Art und Weise, wie der Unternehmer die ihm obliegende Aufgabe der individuellen öffentlichen Verkehrsbedienung wahr- nimmt.
BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1988 - 7 B 83.88 -, NZV 1988, S. 198, unter Verweis auf BayObLG, Beschluss vom 18. Mai 1987 - 3 Ob Owi 66/87 -, DÖV 1987, 873.
Gemeint ist daher mit dem Begriff des Dienstbetriebes der Betrieb von Taxen als Verkehrsträgern, also der "äußere" Dienstbetrieb.
Ausführlich dazu Fielitz/Grätz, a.a.O., PBefG § 47 Rn. 9.
Eine derartige Einzelheit des nach außen gerichteten Dienstbetriebes stellt auch die Einführung eines Fahrerausweises dar. Die Bestimmung, dass dieser während der Fahrt und des Bereithaltens der Taxe am Armaturenbrett anzubringen ist, stellt eine Regelung dar, wie der Fahrer bei der Beförderung von Personen vorzugehen hat.
Bestätigt wird diese Auslegung durch einen Vergleich mit einer kürzlich geschaffenen ähnlichen Regelung im Gewerberecht. Gemäß der ab dem 15. Januar 2003 in Kraft getretenen Änderung des § 11 Bewachungsverordnung (BewachV), BGBl. I S. 2724, haben Wachpersonen i.S.d. § 34a Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 und 3 Gewerbeordnung (GewO) sichtbar ein Schild mit ihrem Namen oder einer Kennnummer sowie mit dem Namen des Gewerbetreibenden zu tragen. Diese Vorschrift dürfte - da es sich nicht um eine bloße Aufzeichnung von Daten durch den Gewerbetreibenden handelt - auf der in § 34a Abs. 2 Nr. 3b) GewO enthaltenen Ermächtigungsgrundlage beruhen, mit der das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie u. a. zum Erlass von Vorschriften über die Durchführung des Wachdienstes - ein Begriff, der dem "Dienstbetrieb" vergleichbar ist - ermächtigt wird.
b) Die Regelung des § 5 TaxenO greift ferner auch nicht in verfassungsrechtlich unzu- lässiger Weise in Grundrechte des Klägers ein.
Es liegt keine Verletzung des in Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Persönlichkeitsrechts vor. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung das Recht des Einzelnen, selbst über die Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu bestimmen und grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden.
Vgl. grundlegend zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR -, BVerfGE 65, 1/41 ff.
In den so umrissenen Schutzbereich fällt daher grundsätzlich auch das Recht, über die Verwendung des eigenen Namens und des eigenen Bildes entscheiden zu können und nicht zu deren Veröffentlichung gezwungen zu werden. Durch die in § 5 TaxenO enthaltene Pflicht, ein Namensschild mit Lichtbild sichtbar im Taxi anbringen zu müssen, wird in diesen Schutzbereich eingegriffen.
Der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine Einschränkung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist durch Gesetz möglich, wenn der Eingriff im überwiegenden Allgemeininteresse erfolgt und verhältnismäßig ist. Wieweit Informationen sensibel sind, hängt dabei insbesondere auch davon ab, welche Verknüpfungs- und Verwendungsmöglichkeiten bestehen.
BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983, a.a.O., S. 44 ff.; zu weiteren öffentlich-rechtlichen Namensführungs- und -nennungspflichten z.B. im Personenstandswesen, in § 15a und b GewO und in § 111 OWiG vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 8. März 1988 - 1 BvL 9/85 und 43/86 -, BVerfGE 73, 38/51 f. unter Hinweis auf das öffentliche Interesse an der Sicherung eines geordneten Zusammenlebens.
Die Regelung des § 5 TaxenO dient ausweislich der Begründung der Beschlussvorlage dem Zweck, das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu erhöhen, den mißbräuchlichen Einsatz eines Taxis zu erschweren und den Service für die Fahrgäste zu verbessern.
Vgl. zu den Zielsetzungen von Namensführungspflichten auch die Begründung für den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bewachungsgewerberechts, unter II 2.8, zu § 11, wo insbesondere die präventive Wirkung durch den verstärkten Anreiz zu gesetzestreuem Verhalten und die damit verbundene Erhöhung der Reputation des Gewerbes hervorgehoben werden.
Angesichts der in der Vergangenheit erfolgten Vergewaltigungen und sexuellen Übergriffe im Zusammenhang mit Taxifahrten liegt diese Zielsetzung im überwiegenden Allgemeininteresse. Sie wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass möglicherweise einzelne der Übergriffe, die den unmittelbaren Auslöser für die Einführung der Regelung bildeten, nicht oder jedenfalls nicht in der in der Presse geschilderten Art stattgefunden haben.
Die Regelung des § 5 TaxenO ist zur Erreichung dieses Zieles grundsätzlich geeignet. Die Eignung der Regelung wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Ausweise nicht fälschungssicher sind bzw. - mangels anderslautender Vorschriften der TaxenO - von den Taxifahrern selbst hergestellt werden dürfen. Denn die bloße Fälschungsmöglichkeit, die auch im Bereich sonstiger Ausweispapiere trotz höherer Sicherheitsvorkehrungen besteht, führt nicht automatisch dazu, dass solchen Ausweispapieren von vorneherein jede Eignung abzusprechen wäre. Entsprechende Defizite lassen sich zudem durch behördliche Kontrollen beheben, bei denen die Angaben auf dem Fahrerausweis mit denen des Führerscheines oder anderer amtlicher Ausweispapiere verglichen werden können. Schließlich ist davon auszugehen, dass jedenfalls in den Fällen, in denen ein Fahrer seinen richtigen Ausweis angebracht hat, ein möglicher Übergriff entweder von vorneherein verhindert oder aber im nachhinein erleichtert aufgeklärt werden kann.
Gegen die Eignung der Maßnahme spricht ferner nicht, dass der Kläger als selbständiger Taxiunternehmer bereits nach § 27 BOKraft verpflichtet ist, ein Schild mit seinem Namen und Betriebssitz anzubringen. Denn erst durch die zusätzliche Anbringung des Fahrerausweises wird für den Fahrgast klargestellt, dass der Unternehmer mit dem Fahrer identisch ist.
Gleich geeignete, weniger einschneidende Mittel, die die Erforderlichkeit der angegriffenen Regelung in Zweifel ziehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die Kennzeichnungen nach §§ 26, 27 BOKraft sind bereits deswegen kein gleich geeignetes Mittel, da bei den erfolgten Übergriffen die Opfer in keinem Fall in der Lage waren, sich an diese Kennzeichnungen zu erinnern. Die vom Kläger angeregte Auflage eines Fahrtenbuches ist demgegenüber weder ein milderes Mittel noch ist sie in gleicher Weise zur Erreichung des Zieles geeignet. Sie stellt zunächst keine geringere Beeinträchtigung dar, da sie zumindest in die allgemeine Handlungsfreiheit eingreift und dem Betroffenen umfassende Dokumentationspflichten auferlegt, vgl. § 31a StVZO. Zudem ist sie zur Identifizierung des Fahrers ungeeignet. Es ist insbesondere nicht sicherzustellen, dass ein potentieller Täter ein ordnungsgemäßes Fahrtenbuch führt; anders als beim Ausweis - der beim Einsteigen zumindest auf sein Vorhandensein kontrolliert werden kann - hat der Fahrgast insofern nicht die geringsten Kontrollmöglichkeiten.
Schließlich ist die in § 5 TaxenO normierte Ausweispflicht auch nicht unangemessen.
Der mit der Ausweispflicht verbundene Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht ist nicht als besonders schwerwiegend einzustufen. Zu berück- sichtigen ist zunächst, dass über die bloße Namensangabe hinaus keine weiteren individuellen Daten offenbart werden müssen. Im Verhältnis zur Behörde handelt es sich dabei um eine Abgabe, die aufgrund der zur Personenbeförderung erforderlichen Genehmigung bereits bekannt ist. Im Verhältnis zum Fahrgast, das durch die Regelung in erster Linie betroffen ist, wiegt die Beeinträchtigung ebenfalls nicht besonders schwer, da es im privaten Rechtsverkehr und insbesondere beim Abschluss von Verträgen keine Besonderheit darstellt, den Namen des Vertragspartners oder aber auch des zuständigen Sachbearbeiters (z.B. bei Banken oder Versicherungen) zu benennen. Dass das Tragen von Namensschildern im Verkehr mit Kunden sogar positive Auswirkungen (beispielsweise im Hinblick auf eine verbesserte soziale Kontrolle oder eine angenehmere Geschäftsatmosphäre) haben kann, wird zudem dadurch bestätigt, dass das Tragen von Namensschildern in vielen Dienstleistungsbereichen inzwischen üblich ist.
Im Falle des Klägers kommt hinzu, dass dieser bereits nach § 27 BOKraft verpflichtet ist, seinen Namen anzugeben. Eine weitergehende Belastung enthält § 5 TaxenO im Hinblick auf den Kläger also nur insofern, als durch die zusätzliche Anbringung des Fahrerausweises dem Fahrgast gegenüber klargestellt wird, dass der Fahrer mit dem Taxenunternehmer identisch ist. Hiergegen ist nichts einzuwenden.
Unverhältnismäßige Härten für den Kläger sind angesichts dieser Sachlage nicht erkennbar. Insbesondere sind entgegen der Befürchtung des Klägers bisher keine Übergriffe auf Taxifahrer bekanntgeworden, die in Zusammenhang mit der Anbringung des Namensschildes standen. Der Vortrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung, er sei selbst bereits Opfer von Übergriffen angetrunkener weiblicher Fahrgäste geworden bzw. Fahrgäste hätten während der Fahrt die Einrichtung seines Taxis zerstört, vermochte nicht plausibel zu machen, dass diese Vorfälle gerade auf die Anbringung des Namensschildes zurückzuführen waren. Ebenso vermochte die Kammer nicht nachzuvollziehen, auf welche Weise das Lichtbild die Gefahr erhöhen könne, dass Fahrgäste den (privaten) Wohnort des Klägers ermitteln können.
Die vom Kläger gerügte Ungleichbehandlung mit dem Mietwagenverkehr liegt ebenfalls nicht vor, da es bereits an vergleichbaren Sachverhalten fehlt. Bei einer Taxifahrt, bei der der Fahrer nicht bekannt ist und sich im nachhinein auch nicht zuverlässig feststellen lässt, ist eine potentiell höhere Gefährdungssituation gegeben als beim Mietwagenverkehr, da gemäß § 49 Abs. 4 PBefG mit Mietwagen nur Beförderungsaufträge durchgeführt werden dürfen, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind; hierdurch ist eine Registrierung der einzelnen Fahrten und Fahrer hinreichend sichergestellt.
4. Soweit § 5 TaxenO zusätzlich zu den zur Identifizierung des Fahrers dienenden Merkmalen auch die Angabe einer "Gültigkeitsdauer" fordert, ist die Norm dagegen zu unbestimmt und begründet daher keine entsprechende Verpflichtung des Klägers. Weder aus dem Wortlaut des § 5 TaxenO selbst noch aus dem Normzusammenhang oder der Begründung zur Beschlussvorlage ergeben sich Anhaltspunkte dafür, wie die Gültigkeitsdauer zu bestimmen ist. Insbesondere hat die Absicht der Beklagten, in Absprache mit der Taxi-Innung die Gültigkeitsdauer des Ausweises nach der Geltungsdauer der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu bestimmen, im Verordnungstext keinen Niederschlag gefunden und ist daher für die Adressaten der Verordnung nicht erkennbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwGO.
Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen worden, § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 und 6 TaxenO
§§ 26, 27 BOKraft
§§ 12, 13 PBefG
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2
VwGO
§ 5 TaxenO
§ 27 BOKraft
§ 43 VwGO
§ 6 TaxenO
§ 26 BOKraft
§ 111 OWiG
§ 31a StVZO
§ 61 Abs. 1 Nr. 4 PBefG
§ 5 Abs. 1 TaxenO
§ 47 Abs. 3 PBefG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 57 Abs. 1 PBefG
§ 57 Abs. 1 Nr. 2a PBefG
§ 57 Abs. 1 Nr. 2b PBefG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2
VwGO
§ 5 Abs. 1
Nr. 4 TaxenO
§ 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG
§ 57 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PBefG
§ 57 Abs. 1 Nr. 2 PBefG
§ 27 Abs. 1 BOKraft
§ 27 Abs. 2 BOKraft
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG
§ 12 Abs. 2 PBefG
§ 57 Abs. 1 Nr. 3 PBefG
§ 47 Abs. 3
PBefG
§ 47 Abs. 1 PBefG
§ 34a Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 und 3
Gewerbeordnung
§ 15a und b GewO
§ 49 Abs. 4 PBefG
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 4
Nr. 1 der Verordnung
§ 26, 27 der Verordnung
Art. 1
Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 77, 207
NVwZ-RR 1997,
264
BVerwGE 96, 318
DÖV
1987, 873
BVerfGE 65, 1
BVerfGE 73, 38
11 L 399/02
I C
86.64
3 C 53/85
13 A 6644/95
15 VG
2207/20
15 VG 2287/20
7 NB 5/93
7 B 83.88
3 Ob Owi 66/87
1 BvL 9/85