Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-05, Aktenzeichen 13 B 305/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0305.13B305.21.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 1. März 2021 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Die zur Begründung der Beschwerde dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach Maßgabe von § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern. Insoweit kann offenbleiben, ob dem Antrag nicht bereits deswegen der Erfolg zu versagen wäre, weil die in der Hauptsache angegriffene Allgemeinverfügung vom 22. Februar 2021 zur Änderung der Allgemeinverfügung zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung NRW an das Infektionsgeschehen der Stadt L. vom 2. Oktober 2020 bereits durch Erlass einer weiteren Allgemeinverfügung vom 23. Februar 2021, in der die streitige Regelung nochmals neu gefasst (in der Sache jedoch nicht geändert) wurde, abgelöst worden ist.
Die Antragstellerin legt mit ihren Rügen gegen die angegriffene Entscheidung jedenfalls nicht dar, dass das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung ihrer Klage hätte anordnen müssen. Ihrem Vorbringen ist weder zu entnehmen, dass die angegriffene Regelung offensichtlich rechtswidrig ist, noch dass die vom Verwaltungsgericht entscheidungstragend vorgenommene Folgenabwägung zu ihren Gunsten hätte ausgehen müssen.
1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die in Ziff. I der angegriffenen Allgemeinverfügung vorgenommene Änderung des § 1 Nr. 1 der Allgemeinverfügung zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung NRW an das Infektionsgeschehen der Stadt Köln vom 2. Oktober 2020, durch die die Geltung der Kontaktbeschränkungen aus der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. Januar 2021 in der jeweils gültigen Fassung (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) auf den privaten Raum erweitert wird, auf eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage gestützt. Hierbei handelt es sich um §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG, die die zuständigen Behörden zum Erlass notwendiger Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) ermächtigen. Zu dem Katalog möglicher Schutzmaßnahmen gehören gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG auch Kontaktbeschränkungen im privaten Raum. Die Antragsgegnerin ist gemäß § 54 Satz 1 IfSG i. V. m. § 3 IfSBG-NRW für den Erlass von Maßnahmen nach §§ 28, 28a IfSG zuständig. Dem steht nicht entgegen, dass § 32 IfSG auch die Landesregierungen ermächtigt, entsprechende Maßnahmen durch Rechtsverordnung zu regeln bzw. diese Ermächtigung auf andere Stellen zu übertragen. Diese Zuständigkeiten stehen im Ausgangspunkt selbständig nebeneinander. § 16 CoronaSchVO trifft insoweit lediglich Regelungen zur Vermeidung widersprüchlicher oder intransparenter Regelungen. Hierfür legt § 16 Abs. 1 CoronaSchVO einen Wirkungsvorrang der Regelungen der Landesverordnung fest.
Vgl. Konsolidierte Begründung der Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 7. Januar 2021, S. 24, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210226_konsolidierte_begruendung_coronaschvo_stand_19.2.2021.pdf.
Über die Verordnung hinausgehenden, durch Allgemeinverfügung erlassenen Schutzmaßnahmen der örtlichen Ordnungsbehörden steht die Vorschrift jedoch nicht entgegen. Sie macht diese nur vom Einvernehmen des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales abhängig. Kreise und kreisfreie Städte, in denen die Zahl der Neuinfektionen innerhalb von sieben Tagen bezogen auf 100.000 Einwohner (7-Tages-Inzidenz) nachhaltig und signifikant über einem Wert von 50 liegt, müssen gemäß § 16 Abs. 2 IfSG die Erforderlichkeit zusätzlicher Maßnahmen prüfen und können diese im Einvernehmen mit dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales anordnen. Hieraus folgt zugleich, dass es der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung selbst dann nicht an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage fehlt, wenn die derzeit geltende Coronaschutzverordnung gemäß ihrem § 19 Abs. 2 mit Ablauf des 7. März 2021 außer Kraft tritt. Sie findet ihre Ermächtigungsgrundlage weiterhin (allein) in §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG.
2. Die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 IfSG, bei deren Vorliegen eine kreisfeie Stadt oder ein Kreis die Erforderlichkeit über die Verordnung hinausgehender zusätzlicher Schutzmaßnahmen prüfen muss und diese im Einvernehmen mit dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales erlassen kann, dürften entgegen der Auffassung der Antragstellerin vorliegen. Sowohl zum Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung als auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt lag bzw. liegt die 7-Tages-Inzidenz in der Stadt L. nachhaltig und signifikant über einem Wert von 50. Das Verwaltungsgericht hat die Entwicklung der 7-Tages-Inzidenzen in Köln im maßgeblichen Zeitraum zutreffend aufgezeigt. Anders als die Antragstellerin meint, sinken diese nicht mehr kontinuierlich, sondern stagnieren seit etwa Mitte Februar bei Werten um die 70. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt (Stand 4. März 2021) liegt diese bei 72.
Vgl. Coronavirus in Köln – Entwicklung der Fallzahlen, abrufbar unter
https://www.stadt-koeln.de/artikel/69443/index.html.
Soweit die Antragstellerin darauf verweist, die 7-Tages-Inzidenz sei kein bei der Entscheidung über Infektionsschutzmaßnahmen maßgeblich zu berücksichtigender Parameter, geht dies fehl. § 28a Abs. 3 IfSG schreibt vor, dass Art und Umfang der zu ergreifenden Infektionsschutzmaßnahmen insbesondere an der Höhe der 7-Tages-Inzidenzen auszurichten sind. Auch § 16 Abs. 2 CoronaSchVO stellt hierauf ab.
3. Die Antragstellerin zeigt mit ihrem Beschwerdevorbringen auch nicht auf, dass die Erweiterung der Kontaktbeschränkungen auf den privaten Raum offensichtlich unverhältnismäßig wäre. Insbesondere erweisen sich diese als ein geeignetes Mittel zur Pandemiebekämpfung und damit zum Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (vgl. 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG). Zwar ist das Infektionsgeschehen in vielen Bereichen diffus und es ist teilweise schwierig, den Einfluss einzelner Aktivitäten hierauf konkret zu ermitteln. Gerade Ansteckungen in privaten Haushalten sind für die Gesundheitsämter aber relativ gut nachzuvollziehen, weil es sich hier nicht um anonyme Zusammenkünfte handelt.
Vgl. Täglicher Lagebericht des Robert Koch-Instituts zur Coronavirus-Krankheit-2019 (Stand 2. März 2021), S. 11, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-02-de.pdf?__blob=publicationFile.
Zuletzt hat das Robert Koch-Institut in seinen täglichen Lageberichten regelmäßig eine Häufung des Infektionsgeschehens in privaten Haushalten festgestellt. In der vom Robert Koch-Institut als Vorschlag zur Einführung von Lockerungen entwickelten ControlCovid Strategie,
abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Downloads/Stufenplan.pdf?__blob=publicationFile,
schreibt es Zusammenkünften in Innenräumen – abhängig von Setting und Schutzkonzepten – einen hohen Anteil am gesamten Transmissionsgeschehen zu. Soweit die Antragstellerin die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die bekannten Schutzmaßnahmen („AHA-Regeln“) im vertrauten privaten Bereich regelmäßig nicht eingehalten würden, als erfundene Tatsache abtut, überzeugt dies nicht. Mit ihrem Beschwerdevorbringen legt sie nicht in der gebotenen Weise dar, dass diese Annahme an der Lebensrealität gänzlich vorbeiginge. Sie selbst trägt vor, dass der Mindestabstand von 1,5 Metern in ihrer eigenen Wohnung nicht eingehalten werden könne, wenn sie Besuch von mehr als einer Person erhalte. Die Erstreckung der Kontaktbeschränkungen auf private Innenräume dürfte auch erforderlich sein, weil mildere, zur Pandemiebekämpfung gleich geeignete Mittel nicht ersichtlich sind. Auch ergibt sich aus den Darlegungen der Antragstellerin nicht, dass die Erstreckung der Kontaktbeschränkungen auf den privaten Raum auch unter Berücksichtigung der betroffenen grundrechtlichen Gewährleistungen jedenfalls offensichtlich unverhältnismäßig wäre.
Vgl. zu in den Coronaschutzverordnungen anderer Bundesländer auch für den privaten Raum geregelten Kontaktbeschränkungen: Bay. VGH, Beschluss vom 19. Januar 2021 - 20 NE 21.76 -, juris, Rn. 49 ff., mit gewissen Zweifeln insbesondere wegen möglicherweise unzureichender Ausnahmeregelungen offengelassen; Nds. OVG, Beschluss vom 18. Januar 2021 - 13 MN 11/21 -, juris, Rn. 29 ff.; im Hinblick auf die Einschränkungen von Art. 6 Abs. 1 GG offene Erfolgsaussichten annehmend: OVG Saarl., Beschluss vom 29. Januar 2021 - 2 B 25/21 -, juris, Rn. 10 f.
Unter Berücksichtigung der in Nordrhein-Westfalen geregelten Ausnahmen von den Kontaktbeschränkungen in § 1 Abs. 2 Nr. 1a und 2 CoronaSchVO, die insbesondere dem Schutz von Art. 6 Abs. 1 GG und praktischen Bedürfnissen bei der Kinderbetreuung Rechnung tragen, sowie des Umstands, dass private Besuche gestaffelt weiterhin zulässig sind, spricht jedenfalls einiges dafür, dass bei einer Abwägung das private Interesse der Antragstellerin, in ihrer Wohnung Besuch zu empfangen, hinter dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems bei einem wie derzeit immer noch vorliegenden ausgeprägten Infektionsgeschehen zurücktreten muss. Soweit die Antragstellerin geltend macht, Art. 13 Abs. 1 GG werde verletzt, weil die Behörden gehalten seien, die Kontaktbeschränkungen im privaten Raum wie in § 17 Abs. 2 CoronaSchVO vorgesehen energisch, konsequent und, wo nötig, mit Zwangsmitteln durchzusetzen, ist darauf zu verweisen, dass § 17 Abs. 2 CoronaSchVO nicht für die Durchsetzung der Kontaktbeschränkungen im privaten Raum gilt. Denn es handelt sich bei den Kontaktbeschränkungen im privaten Raum nicht um eine Bestimmung der Coronaschutzverordnung. Es gelten die allgemeinen Regeln des Verwaltungsvollzugs mit den hierfür bestehenden Vorgaben wie der Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
4. Die angegriffene Allgemeinverfügung ist auch insoweit nicht offensichtlich rechtswidrig, als sich ihr zeitlicher Geltungsbereich bis zum 8. März 2021 erstreckt. Sie wird am 8. März 2021 allerdings keine Regelungswirkung mehr entfalten. Denn die Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021 tritt dann gemäß § 19 Abs. 1 CoronaSchVO außer Kraft. Die in Bezug genommenen Kontaktbeschränkungen gelten dann nicht mehr und können deswegen nicht auf private Räume erstreckt werden. Insoweit ist die streitgegenständliche Allgemeinverfügung auch nicht so zu verstehen, dass sie die Kontaktbeschränkungen aus der dann geltenden Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021 (GV. NRW. 2021 S. 216) auf den privaten Raum erweitert. Denn ausweislich der Präambel bezieht sich die Regelung allein auf die Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021 in der jeweils gültigen Fassung.
5. Ist hiernach allenfalls von offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszugehen, geht die Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Ihr ist es zumutbar, die zunächst für nur noch wenige Tage geltenden Beschränkungen hinzunehmen. Ihr privates Interesse an einem Treffen mit Freunden oder Familie in diesem Zeitraum muss hinter dem Interesse der Stadt L. an der Aufrechterhaltung eines wesentlichen Elements der auf Grundlage des § 16 Abs. 2 CoronaSchVO entwickelten Strategie zur Pandemiebekämpfung auf regionaler Ebene derzeit noch zurücktreten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auf eine Vorwegnahme der Hauptsache zielt, kommt eine Reduzierung des Streitwerts nicht in Betracht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 28a IfSG zuständig. Dem steht nicht entgegen, dass § 32 IfSG
§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 16 CoronaSchVO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG
§ 54 Satz 1 IfSG
§ 16 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 16 Abs. 2 IfSG
§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 16 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1a und 2 CoronaSchVO
§ 17 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 19 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 1 Nr. 1 der Allgemeinverfügung zur regionalen Anpassung der Coronaschutzverordnung
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 20 NE 21.76
13 MN 11/21
2 B 25/21