Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-14, Aktenzeichen 3 A 79/16
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2017:0214.3A79.16.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer und Halter eines Kraftfahrzeuges der Marke ..., das mit einem Dieselmotor der Baureihe EA 189 ausgestattet ist.
Im Jahre 2015 ergaben sich Anhaltspunkte dafür, dass Fahrzeuge des mit Dieselmotoren der Baureihe EA 189, die zuvor von der Beklagten gemäß § 4 der Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG-FGV) typgenehmigt worden waren, wegen des Einbaus unzulässiger Abschalteinrichtungen im Hinblick auf ihre Stickoxid-Emissionen nicht dem ursprünglich genehmigten Typ entsprechen.
Mit Bescheid vom 15.10.2015, gerichtet an die ... , ordnete das Kraftfahrtbundesamt nachträgliche Nebenbestimmungen für der ... erteilten Typgenehmigungen bezüglich bestimmter Fahrzeuge der Marke ... an. Wegen der Einzelheiten wird auf den bei den Akten befindlichen Bescheid Bezug genommen (Bl. 76 der Gerichtsakte).
Nachdem auf der Homepage des Kraftfahrtbundesamtes von diesem Bescheid berichtet worden war, beantragte der Kläger unter Hinweis auf diese Veröffentlichung mit Schreiben vom 24.10.2015 gemäß § 41 VwVfG die Bekanntgabe des Bescheides „ -Rückruf wegen unzulässiger Abschalteinrichtungen“ an ihn. Zur Begründung führte er aus, er sei Halter und Eigentümer eines laut Homepage betroffenen Personenkraftwagens und sei ohne Kenntnis des Bescheids nicht in der Lage zu prüfen, ob er verpflichtet sei, an einem Rückruf teilzunehmen und welche Konsequenzen sich für ihn ergeben würden.
Mit Bescheid vom 06.11.2015 teilte das Kraftfahrtbundesamt dem Kläger mit, eine fahrzeugbezogene Individualauskunft sei aktuell für den Fahrzeugtyp nicht möglich.
Mit Bescheid vom 11.12.2015 ordnete das Kraftfahrtbundesamt gegenüber der unter Berufung auf § 25 Abs. 1 EG-FGV bezüglich bestimmter Gesamtfahrzeuggenehmigungen für Typen der Marke ... an, unzulässige Abschalteinrichtungen (AGR-Steuerung) seien zu entfernen, und zwar auch bei betroffenen Fahrzeugen, die sich bereits im Verkehr befänden. Dazu seien geeignete Maßnahmen (Rückrufaktion) durchzuführen. Die hiergegen gerichtete Klage des Klägers ist Gegenstand des Verfahrens 3 A 242/16.
Mit Widerspruchsbescheid vom 17.02.2016 wurde der Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 06.11.2015 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Kläger habe kein Recht auf Akteneinsicht, weil er nicht im Sinne von § 13 VwVfG Beteiligter des Verwaltungsverfahrens sei. Auch aus dem Informationsfreiheitsgesetz ergäben sich hier keine Ansprüche des Klägers, da der Ausschluss der Bekanntgabe von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zu beachten sei.
Am 15.03.2016 hat der Kläger Klage erhoben.
Der Kläger trägt vor:
Der Bescheid vom 06.11.2015 idF des Widerspruchsbescheides vom 17.02.2016 sei bereits formell rechtswidrig, da er keine Begründung enthalte. Weiterhin seien die Bescheide auch materiell rechtswidrig, denn der Kläger könne gemäß § 41 VwVfG eine Bekanntgabe des an die ... gerichteten Bescheides wegen NOx-Abweichung bei EA 189 Motoren verlangen. Nach herrschender Meinung gebe es einen einklagbaren Anspruch eines übergangenen Verfahrensbeteiligten auf Bekanntgabe des entsprechenden Bescheides, § 44a VwGO stehe in einem solchen Fall einer Klage nicht entgegen. Vielmehr könne ein solches Begehren auf Bekanntgabe eines Bescheides mit einer Leistungsklage durchgesetzt werden, ohne dass ein Vorverfahren hierzu durchzuführen sei.
Für den Hauptantrag könne auch nicht die Klagebefugnis in Abrede gestellt werden, denn der Bescheid vom 11.12.2015 an die ... greife unmittelbar in die Rechtsposition des Klägers ein. Eine Betroffenheit des Klägers in eigenen Rechten sei gegeben, denn der Rückruf beeinträchtige sein Eigentum an dem Kraftfahrzeug. Er habe im April 2016 und im Oktober 2016 Aufforderungen von ... zur Teilnahme an einer Rückrufaktion erhalten und dabei sei auf eine mögliche Betriebsuntersagung nach § 5 Fahrzeugzulassungsverordnung (FZV) im Falle der Nichtteilnahme hingewiesen worden. Diese Drohungen seien sicher mit dem Kraftfahrtbundesamt abgesprochen worden. Ob er an einem solchen Rück-ruf teilnehmen werde, werde er jedoch erst entscheiden, wenn ihm der an die ... gerichtete Bescheid bekanntgegeben worden sei und er die Möglichkeit gehabt habe, die Angelegenheit zu prüfen.
Dass in Rechte des Klägers eingegriffen werde, ergebe sich auch unter dem Gesichtspunkt der Tatbestandswirkung, die der Typgenehmigung beizumessen sei. Die dem Fahrzeughersteller erteilte Typgenehmigung habe eine rechtliche Wirkung auch gegenüber den Eigentümern der einzelnen Fahrzeuge. Über diese Tatbestandswirkung könne sich die Zulassungsbehörde nicht hinwegsetzen, den Weg für Maßnahmen nach § 5 Fahrzeugzulassungsverordnung (FZV) mache vielmehr erst der Bescheid vom 11.12.2015 frei. Ein Vorgehen der Zulassungsbehörde nach § 5 FZV sei faktisch eine Vollstreckung des Rückrufbescheides. Daher müsse dieser Bescheid dem Kläger bekanntgegeben werden, damit er ihm gegenüber überhaupt Wirkungen entfalte. Hierzu verweist der Kläger auf Rechtsprechung (u.a. BVerfG vom 15.03.1960, E 11, 6; VG Hamburg, Beschluss vom 13.11.2000, 21 VG 4201/2000; VGH München, Urteil vom 08.11.1967 Nr. 313 VIII 66; Hessischer VGH, Urteil vom 31.01.1994, 2 UE 1764/91) und Meinungen in der Literatur (u.a. Rebler, Einzelbetriebserlaubnis, Allgemeine Betriebserlaubnis, Typgenehmigung, SVR 2010, S. 361 ff.; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar 8. Aufl., 2014, S. 1111). Dem Kläger sei eine Transparenz besonders wichtig, er wolle nicht übergangen werden.
Hilfsweise könne er beanspruchen, dass das Kraftfahrtbundesamt es unterlasse, die Zulassungsbehörde des Kreises ... aufzufordern, ihm gegenüber Maßnahmen nach § 5 FZV wegen Nichtteilnahme an dem von der ... durchgeführten Rückruf einzuleiten, solange der Bescheid des Kraftfahrtbundesamtes, auf dem der Rückruf beruhe, ihm gegenüber nicht nach § 43 VwVfG wirksam sei. Das Kraftfahrtbundesamt versuche durch die Zwischenschaltung der ... befehlende Anordnung an ihn zu richten, ohne ihm die Prüfung des Bescheides zu ermöglichen. Als Maßnahme der Durchsetzung sehe das Kraftfahrtbundesamt vor, die Zulassungsbehörde des Kreises ... aufzufordern, ihm gegenüber Maßnahmen nach § 5 FZV wegen Nichtteilnahme an dem Rückruf einzuleiten. Eine solche Mitteilung sei unzulässig, weil der Bescheid des Kraftfahrtbundesamtes ihm gegenüber - solange er nicht bekanntgegeben werde, keine Wirkungen entfalten könne. Es sei Praxis des Kraftfahrtbundesamtes, die Zulassungsbehörden zu Maßnahmen nach § 5 FZV wegen Nichtteilnahme an einem Rückruf aufzufordern (KBA-Kodex).
Der Kläger beantragt:
1. Ich beantrage den Bescheid des KBA vom 6.11.2015 Az. 400-25/001#004 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 17.02.2016 Az. 132100.04/007#004-002 aufzuheben und die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, den an die ... gerichteten Bescheid mit dem Inhalt Anordnung Rückruf wegen NOx Abweichung bei EA 189 Motoren, soweit er meinen PKW mit dem amtlichen Kennzeichen ... und der Fahrgestellnummer ... betrifft, an mich nach § 41 VwVfG bekannt zu geben.
2. Hilfsweise beantrage ich die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, es zu unterlassen die Zulassungsbehörde des Kreises ... aufzufordern, mir gegenüber Maßnahmen nach § 5 FZV wegen Nichtteilnahme an dem von der ... durchgeführten Rückruf wegen NOx Abweichung bei EA 189 Motoren einzuleiten, solange der Bescheid des KBA, auf dem der Rückruf beruht, mir gegenüber nicht nach § 43 VwVfG wirksam ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte trägt vor:
Der Klageantrag zu 1) sei unbegründet, der Klageantrag zu 2) sei unzulässig, jedenfalls aber unbegründet.
Der Kläger habe keinen Anspruch auf Bekanntgabe des Bescheides vom 11.12.2015, da er nicht Verfahrensbeteiligter gewesen sei, und mangels Betroffenheit auch nicht hätte beteiligt werden müssen. Der -inzwischen bestandskräftige- Bescheid vom 11.12.2015 sei an die ... gerichtet, um die Übereinstimmung der betroffenen Fahrzeuge mit dem ursprünglich genehmigten Typ wiederherzustellen. Nach dem maßgebenden materiellen Recht und dem Schutzzweck der jeweiligen Norm sei der Kläger nicht von diesem Verwaltungsakt betroffen. Die Anordnung der Beklagten gegenüber der ... finde ihre Rechtsgrundlage in § 25 EG-FGV. Diese Befugnisnorm gebe der Beklagten als Genehmigungsbehörde die Möglichkeit, Anordnungen gegenüber Genehmigungsinhabern zu treffen, falls diese die ihnen obliegenden Pflichten als Typgenehmigungsinhaber verletzten und es dadurch zu Abweichungen von dem genehmigten Typ komme. Die EG-FGV insgesamt diene der Umsetzung der Richtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 05. September 2007 (Rahmenrichtlinie), wonach die Übereinstimmung der Produktion mit der Typgenehmigung zu gewährleisten sei. Damit solle Risiken für die Verkehrssicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt begegnet werden. In materielle Rechte des Klägers werde damit nicht eingegriffen. Rein wirtschaftliche oder ideelle Interessen begründeten keine Betroffenheit in dem genannten Sinne. Auch die bloße tatsächliche oder mittelbare Betroffenheit reiche zur Begründung subjektiver öffentlicher Rechte nicht aus.
Der Hilfsantrag sei mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig. Das Kraftfahrtbundesamt habe über die Zulassungsbehörden der Länder keine Weisungsbefugnis. Die Zulassungsstellen würden eigenständig darüber entscheiden, ob Maßnahmen nach § 5 FZV getroffen würden.
Die Kammer hat den Rechtsstreit gemäß § 6 VwGO zur Entscheidung auf den Einzelrichter übertragen.
Der Kläger hat einen Beiladungsantrag (Beiladung des Kreises ) gestellt, der abgelehnt wurde.
Der Kläger hat ferner drei Beweisanträge gestellt, die abgelehnt wurden, weil sie ausgehend von der Rechtsauffassung des Gerichts nicht weiterführend waren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten, auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang sowie auf die Gerichtsakte 3 A 342/16.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Der im Wege der Leistungsklage verfolgte Hauptantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Bekanntgabe eines Bescheides an den Kläger ist unzulässig mangels Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO.Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO (analog) ist eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage - soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist - nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung unter Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Diese Vorschrift ist auf die allgemeine Leistungsklage entsprechend anwendbar (vgl. Kopp, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 42 Rn. 62 mit Rechtsprechungsnachweisen). Dementsprechend setzt die Klagebefugnis auch vorliegend voraus, dass der Kläger geltend macht, durch die unterbliebene Bekanntgabe des Bescheides in eigenen Rechten verletzt zu sein, und nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich ist. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ist auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 10.10.2002, 6 C 8/01). Maßgebend ist daher, ob der Kläger den mit dem Hauptantrag geltend gemachten Anspruch auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die nach dem hier enthaltenen Entscheidungsprogramm möglicherweise einen Anspruch des Klägers begründet.
Das ist nicht der Fall.
Ohne Erfolg beruft sich der Kläger auf § 41VwVfG. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt demjenigen „Beteiligten“ bekanntzugeben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Aus dieser Vorschrift lassen sich offensichtlich keine Rechtsansprüche des Klägers ableiten, da er unstreitig nicht Beteiligter des in Rede stehenden Verwaltungsverfahrens im Verhältnis zwischen dem Kraftfahrtbundesamt und der ... war.
Wer die Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens und damit auch im Sinne von § 41 Abs. 1 VwVfG sind, ergibt sich aus § 13 VwVfG. Danach sind Beteiligte
1. Antragsteller und Antragsgegner,
2. diejenigen, an die die Behörde den Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat,
3. diejenigen, mit denen die Behörde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen will oder geschlossen hat,
4. diejenigen, die nach Abs. 2 von der Behörde zu dem Verfahren hinzugezogen worden sind.
Im Falle des Klägers liegt keine der aufgezählten Alternativen einer Verfahrensbeteiligung vor. Beteiligter des Verwaltungsverfahrens und zugleich Adressat des Bescheides vom 11.12.2015 war allein die ... . Der Kläger ist zu jenem Verfahren auch nicht nach § 13 Abs. 2 VwVfG hinzugezogen worden. Damit kommt der Kläger als möglicher Rechtsinhaber von Ansprüchen nach § 41 VwVfG nicht in Betracht.
Zwar wird in der Kommentarliteratur der Standpunkt vertreten, § 41 Abs. 1 VwVfG sei auch für übergangene Betroffene anzuwenden, die somit die Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes an sich verlangen und durch eine Leistungsklage erzwingen könnten (u.a. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 41 Rn. 33). Dieser Auffassung kann jedoch nicht beigepflichtet werden, denn sie lässt sich mit dem klaren Wortlaut der Vorschrift nicht in Übereinstimmung bringen. Eine analoge Anwendung der Vorschrift auf übergangene Betroffene kommt nicht in Betracht, da es an einer planwidrigen Lücke des Gesetzes fehlt. Im Gesetzgebungsverfahren hat sich die Anregung zu einer weitergehenden Fassung des Gesetzes in diesem Punkt nicht durchgesetzt, so dass die enge Fassung eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers ist (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, 8. Aufl. 2014, § 41 Rn. 33).
Selbst wenn man jedoch § 41 Abs. 1 VwVfG entsprechend für übergangene Betroffene anwenden würde, ergäben sich daraus keine Rechtsansprüche für den Kläger, da der Kläger nicht als übergangener Betroffener angesehen werden kann.
Der Kläger hatte im Verwaltungsverfahren keinen Antrag auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren, sondern lediglich einen Antrag auf Bekanntgabe des Bescheides vom betreffend den „ ... " gestellt; dieser Antrag bezieht sich bei verständiger Betrachtung - wie der Kläger richtig vorträgt- wegen der Erwähnung des in Rede stehenden Fahrzeuges ( ... ) auf den Bescheid vom 11.12.2015, in dem es um Fahrzeuge der Marke ... geht. Dieser Bescheid beinhaltet nur Anordnungen des Kraftfahrtbundesamtes gegenüber der ... , lässt die der ... zuvor erteilte Typgenehmigung jedoch unberührt. In Rechte des Klägers wird daher auch unter Zugrundelegung seines Verständnisses von der Bedeutung der Tatbestandswirkung der Typgenehmigung nicht eingegriffen. Jedenfalls mit Erlass dieses Bescheides stand fest, dass das Verwaltungsverfahren keine rechtsgestaltende Wirkung für einen Dritten hatte und dass auch rechtliche Interessen Dritter nicht unmittelbar berührt wurden. Daher ist die Nichtbeteiligung des Klägers am Verwaltungsverfahren mit Blick auf § 13 Abs. 2 VwVfG offensichtlich nicht zu beanstanden.
Es kann daher dahinstehen, ob § 41 VwVfG überhaupt aus sich heraus eine klagefähige Position vermittelt (vgl. zu dieser Problematik BVerwG, Urteil vom 29.04.1993, 7 A 2/92).
Somit kommt der vom Kläger geltend gemachte Anspruch nach keiner Betrachtungsweise in Betracht, so dass der Klage die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO abzusprechen ist. Bei dieser Sachlage kommt auch keine isolierte Aufhebung des Bescheides vom 06.11.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides in Betracht, mit dem der Antrag des Klägers im Ergebnis zutreffend abgelehnt wird.
Auch der auf Unterlassung gerichtete Hilfsantrag des Klägers ist mangels Klagebefugnis anlag § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig, da kein Unterlassungsanspruch ersichtlich ist, auf den eine solche Klage gestützt werden könnte. Ein möglicher Eingriff in Rechte des Klägers aufgrund der befürchteten Aufforderung ist nicht ersichtlich.
Im Übrigen zielt der Hilfsantrag auf vorbeugenden Rechtsschutz ab, denn die begehrte Unterlassung soll letztlich verhindern, dass die Zulassungsbehörde des Kreises gegenüber dem Kläger Maßnahmen nach § 5 FZV erlässt, weil dieser über ein Fahrzeug mit einem betroffenen E 189-Motor verfügt und nicht bereit ist, an der Rückrufaktion der teilzunehmen. Eine solche Klage zur Abwehr möglicher künftiger Eingriffe ist nur zulässig, wenn ein besonders schützenswertes Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes besteht, wenn mit anderen Worten der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz - einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes - mit für den Kläger unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (BVerwG, Urteil vom 22.10.2014, 6 C 7/13). Diese Voraussetzungen für vorbeugenden Rechtsschutz liegen nicht vor. Sollte die Zulassungsbehörde des Kreises gegenüber dem Kläger Maßnahmen nach § 5 FZV anordnen, so kann der Kläger seine Rechte mit einer Anfechtungsklage bzw. mit Rechtsbehelfen des einstweiligen Rechtsschutzes in zumutbarer Weise wahren. Die vom Kläger befürchtete Aufforderung des Kraftfahrtbundesamtes an die Zulassungsbehörde des Kreises ... , ihm gegenüber Maßnahmen nach § 5 FZV zu ergreifen, beinhaltet dagegen keine bereits aktuelle Rechtsverletzung, die es im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG gebietet, bereits hiergegen vorbeugenden Rechtsschutz zu gewähren. Das Kraftfahrtbundesamt ist gegenüber der Zulassungsbehörde des Kreises nicht weisungsberechtigt, so dass die vom Kläger befürchtete Aufforderung, sollte es dazu kommen, unerheblich ist. Sollte es zu einer als unzulässig zu bewertenden Mitwirkung des Kraftfahrtbundesamtes in einem bei der Zulassungsbehörde des Kreises anhängigen Verwaltungsverfahren mit Beteiligung des Klägers kommen, kann der Kläger dies in einem entsprechenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend machen. Es widerspricht dagegen auch dem Prinzip des § 44 a VwGO, vorbeugend Rechtsschutz bzgl. eventueller unselbständiger Verfahrungshandlungen einer Behörde zu bieten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 41 VwVfG
§ 13 VwVfG
§ 44a VwGO
§ 5 FZV
§ 43 VwVfG
§ 25 EG-FGV
§ 6 VwGO
§ 44 a VwGO
§ 167 VwGO
§ 25 Abs. 1 EG-FGV
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 41 Abs. 1 VwVfG
§ 13 Abs. 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 4 der Verordnung
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 A 242/16
21 VG 4201/20
2 UE 1764/91
3 A 342/16
6 C 8/01
7 A 2/92
6 C 7/13