Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-09-19, Aktenzeichen 6 C 11131/18
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2019:0919.6C11131.18.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin vom 17. April 2018 über die Freigabe von verkaufsoffenen Sonntagen in den Verkaufsstellen der Stadt Andernach aus Anlass der „Auto- und Freizeitschau“ am 29. April 2018, „Andernach schmeckt“ am 1. Juli 2018 und des „Michelsmarktes“ am 30. September 2018 insofern unwirksam war, als sie für den 29. April 2018 und den 1. Juli 2018 die Freigabe von verkaufsoffenen Sonntagen festgesetzt hat.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin zu 1/3 und die Antragsgegnerin zu 2/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung der Antragstellerin durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist eine Gewerkschaft, die Beschäftigte im Einzelhandel vertritt. Sie wendet sich gegen eine Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Freigabe von drei verkaufsoffenen Sonntagen im Jahr 2018.
Mit Schreiben vom 3. April 2018 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin, den Kirchen und weiteren betroffenen Institutionen mit, dass sie beabsichtige, im Jahr 2018 folgende Sonntage als verkaufsoffen festzusetzen: den 29. April 2018 aus Anlass der „Auto- und Freizeitschau“, den 1. Juli 2018 aus Anlass des Marktes „Andernach schmeckt“ und den 30. September 2018 aus Anlass des „Michelsmarktes“. Die „Auto- und Freizeitschau“, die es seit 1977 in der Stadt Andernach gebe, finde in den Rheinanlagen und der angrenzenden Konrad-Adenauer-Allee statt. Sie schätze die Gästezahlen für den Besuch dieser Veranstaltung, die seit fast 20 Jahren mit einem verkaufsoffenen Sonntag begleitet werde, auf rund 10.000 bis 15.000 Personen. Bei der Veranstaltung „Andernach schmeckt“ handele es sich um einen Markt der Genüsse im gesamten Innenstadtbereich. Es sei ein Besucherstrom von rund 10.000 Gästen zu dieser Veranstaltung zu verzeichnen. Die werktägliche Prägung der Ladenöffnung bleibe im Hintergrund, da der Besucherstrom ausschließlich durch „diesen Event“ ausgelöst werde. Der „Michelsmarkt“ bestehe seit über 600 Jahren und durchziehe die gesamte Innenstadt. Er sei der größte Krammarkt im nördlichen Rheinland-Pfalz, in den auch Fahrgeschäfte, Vergnügungsstände sowie Stände mit Produkten des täglichen Lebens integriert seien, und löse einen immensen Besucherstrom von rund 100.000 Besuchern aus. Die Antragsgegnerin räumte eine Frist zur Stellungnahme bis zum 13. April 2018 ein.
Nach Eingang mehrerer Stellungnahmen erließ die Antragsgegnerin am 17. April 2018 die verfahrensgegenständliche Rechtsverordnung. Gemäß § 1 der Verordnung durften die Verkaufsstellen der Stadt Andernach, die eingemeindeten Stadtteile Namedy, Miesenheim, Eich und Kell ausgenommen, aus Anlass der „Auto- und Freizeitschau“ am 29. April 2018, „Andernach schmeckt“ am 1. Juli 2018 und des „Michelsmarktes“ am 30. September 2018 in der Zeit von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr geöffnet sein. Die Verordnung wurde am 19. April 2018 in der örtlichen Zeitung öffentlich bekanntgemacht.
Einen Antrag der Antragstellerin, die Verordnung bezüglich der Freigabe des verkaufsoffenen Sonntags aus Anlass der „Auto- und Freizeitschau“ am 29. April 2018 im Wege einer einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen, lehnte der erkennende Senat mit Beschluss vom 24. April 2018 – 6 B 10434/18.OVG – mit der Begründung ab, bei offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache falle die gebotene Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus.
Mit ihrem im August 2018 eingereichten Normenkontrollantrag macht die Antragstellerin geltend: Die Verordnung sei formell fehlerhaft, weil die schriftliche Anhörung nur zum Schein erfolgt sei. Eine Auswirkung der Anhörung auf das Ergebnis sei nicht erkennbar. Die verkaufsoffenen Sonntage seien bereits vor dem Anhörungsverfahren beworben worden, so dass davon auszugehen sei, dass die Entscheidung der Antragsgegnerin zu diesem Zeitpunkt schon festgestanden habe. Die Verordnung sei auch materiell fehlerhaft, weil die Antragsgegnerin die vom Bundesverwaltungsgericht aus dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Sonntagsschutz hergeleiteten Grundsätze für die Freigabe von verkaufsoffenen Sonntagen nicht beachtet habe. Für die Freigabe der drei verkaufsoffenen Sonntage bestehe kein nachvollziehbarer Sachgrund. Es bestehe keine Notwendigkeit, aus Anlass der jeweiligen Veranstaltung sämtliche Geschäfte der Innenstadt von Andernach sonntags zu öffnen. Außerdem sei nicht zu erkennen, ob die von der Antragsgegnerin angegebene Zahl von Besuchern, die am 29. April 2018 und 1. Juli 2018 erwartet werde, nur wegen der Veranstaltung „Auto- und Freizeitschau“ bzw. „Andernach schmeckt“ oder wegen des verkaufsoffenen Sonntags in die Stadt komme. Der Angabe der Antragsgegnerin, dass anlässlich des „Michelsmarktes“, der von Freitag bis Dienstag stattfinde, 100.000 Besucher in die Stadt kämen, lasse sich nicht entnehmen, wie viele Besucher am Sonntag anlässlich des Marktes kämen.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin vom 17. April 2018 über die Freigabe von verkaufsoffenen Sonntagen in den Verkaufsstellen der Stadt Andernach aus Anlass der „Auto- und Freizeitschau“ am 29. April 2018, „Andernach schmeckt“ am 1. Juli 2018 und des „Michelsmarktes“ am 30. September 2018 unwirksam war.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie führt aus, das Veranstaltungsgelände der „Auto- und Freizeitschau“ in den Rheinanlagen sei rund 100 m von der Innenstadt entfernt und durch viele Gassen verbunden. Bei einer Zählung der Besucherströme anlässlich dieser Veranstaltung am 29. April 2018 hätten sich zwischen 13:00 Uhr und 14:00 Uhr 2.162 Gäste im Bereich der Rheinanlagen befunden. Im Bereich der Innenstadt seien an der Ecke Hochstraße/Rheinstraße, die an der vorrangigen Verbindungslinie zu den Rheinanlagen liege, im gleichen Zeitraum 1.456 Besucher gezählt worden. Dabei seien auch Besucher erfasst, die einen der kostenlosen Parkplätze am Bahngelände genutzt hätten und durch die Stadt zu den Rheinanlagen gelaufen seien. Am Marktplatz in der Innenstadt seien in diesem Zeitraum 1.312 Besucher gezählt worden. Damit sei eindeutig, dass der Besucherstrom durch die Schau und nicht durch die Ladenöffnung ausgelöst werde. Bei der Veranstaltung „Andernach schmeckt“ werde der Besucherstrom von rund 10.000 Gästen in erster Linie durch die Hauptattraktionen dieser Veranstaltung angezogen, die gleichzeitige Ladenöffnung stehe nicht im Vordergrund. Eine Besucherzählung habe am 1. Juli 2018 nicht durchgeführt werden können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegten Akten der Antragsgegnerin verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig (I.) und teilweise – in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang – begründet (II.).
I.
1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt, da sie als Gewerkschaft, die im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, geltend machen kann, durch die angegriffene Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. den im Eilverfahren ergangenen Beschluss des Senats vom 24. April 2018 – 6 B 10434/18.OVG – und BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 – 8 CN 1.16 –, BVerwGE 159, 27, Rn. 10 f.).
2. Der Antragstellerin steht auch ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Die verfahrensgegenständliche Rechtsverordnung hat sich zwar mit dem Ablauf ihres Geltungszeitraums nach dem 30. September 2018 erledigt. Gleichwohl besteht trotz Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 13). Der Erlass vergleichbarer Verordnungen durch die Antragsgegnerin in absehbarer Zukunft – wie bereits jeweils in den Vorjahren – erscheint hinreichend wahrscheinlich.
II.
Der Antrag ist teilweise begründet.
Die angegriffene Rechtsverordnung der Antragsgegnerin vom 17. April 2018 war insoweit unwirksam, als sie für den 29. April 2018 aus Anlass der „Auto- und Freizeitschau“ und für den 1. Juli 2018 aus Anlass der Veranstaltung „Andernach schmeckt“ die Freigabe von verkaufsoffenen Sonntagen festgesetzt hat. Bezüglich der Freigabe des verkaufsoffenen Sonntags am 30. September 2018 aus Anlass des „Michelsmarktes“ war die angegriffene Verordnung hingegen wirksam.
1. Rechtsgrundlage der angegriffenen Rechtsverordnung ist § 10 Ladenöffnungsgesetz Rheinland-Pfalz – LadöffnG –.
a) Nach § 10 Satz 1 LadöffnG können verbandsfreie Gemeinden, Verbandsgemeinden und kreisfreie und große kreisangehörige Städte durch Rechtsverordnung bestimmen, dass Verkaufsstellen abweichend von § 3 Satz 1 Nr. 1 LadöffnG allgemein oder in bestimmten Teilen des Gemeindegebietes an höchstens vier Sonntagen pro Gemeinde in einem Kalenderjahr geöffnet sein dürfen und diese Tage sowie die Lage der zugelassenen Ladenöffnungszeiten festsetzen. Hiervon ausgenommen sind die in § 10 Satz 2 LadöffnG aufgeführten, besonders geschützten Sonntage, an denen eine Öffnung nicht zugelassen werden darf. Nach § 10 Satz 3 LadöffnG darf die zugelassene Ladenöffnungszeit fünf Stunden nicht überschreiten; sie darf nicht in der Zeit zwischen 6:00 Uhr und 11:00 Uhr liegen.
Von dieser gesetzlichen Ermächtigung hat die Antragsgegnerin Gebrauch gemacht und mit der angegriffenen Verordnung drei verkaufsoffene Sonntage im Jahr 2018 bestimmt, deren Festsetzung sich in dem genannten gesetzlichen Rahmen hält.
b) Nach § 10 Satz 4 i.V.m. § 4 Satz 3 LadöffnG sind vor Erlass der Rechtsverordnung die zuständigen Gewerkschaften, kirchlichen Stellen und weitere betroffene Institutionen anzuhören. Das formelle Verfahrenserfordernis der Anhörung gewährleistet den Anhörungsberechtigten, dass sie Gelegenheit erhalten, sich zu der von der Gemeinde beabsichtigten Festsetzung eines verkaufsoffenen Sonntags und der ihr zugrundeliegenden Sach- und Rechtslage zu äußern; die Gemeinde muss deren Äußerungen zur Kenntnis nehmen.
Diesem Erfordernis hat die Antragsgegnerin genügt. Sie hat mit Schreiben vom 3. April 2018 der Antragstellerin sowie den Kirchen und weiteren Institutionen ihre Absicht, die Sonntage am 29. April, 1. Juli und 30. September 2018 als verkaufsoffen festzusetzen, sowie ihre hierfür maßgeblichen Erwägungen mitgeteilt und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 13. April 2018 gegeben. Damit hat sie die Antragstellerin und die weiteren Anhörungsberechtigten entsprechend § 10 Satz 4 i.V.m. § 4 Satz 3 LadöffnG angehört.
Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin diesbezüglich, die Anhörung sei nur zum Schein erfolgt, weil die verkaufsoffenen Sonntage bereits vor dem Anhörungsverfahren beworben worden seien, weshalb davon auszugehen sei, dass die Entscheidung der Antragsgegnerin zu diesem Zeitpunkt schon festgestanden habe.
Die im Zeitpunkt der Anhörung bereits bestehende Absicht der Antragsgegnerin zur Freigabe der verkaufsoffenen Sonntage führt für sich genommen nicht zur Fehlerhaftigkeit des Anhörungsverfahrens. Vielmehr ist das Bestehen einer entsprechenden Absicht Voraussetzung dafür, dass eine Pflicht zur Anhörung nach § 10 Satz 4 i.V.m. § 4 Satz 3 LadöffnG überhaupt entsteht. Der Umstand, dass die verkaufsoffenen Sonntage schon vor Durchführung des Anhörungsverfahrens beworben wurden – sei es durch die Antragsgegnerin oder Dritte –, rechtfertigt allein auch nicht den Schluss, dass die Antragsgegnerin die Äußerungen der Antragstellerin und anderer Anhörungsberechtigter nicht zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hätte. Dem Aktenvermerk über die Abwägungsentscheidung über die Freigabe von verkaufsoffenen Sonntagen in Andernach vom 16. April 2018 (vgl. Bl. 156 f. der Behördenakte) ist im Gegenteil zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin die eine Sonntagsöffnung ablehnende Stellungnahme der Antragstellerin berücksichtigt hat, wenngleich sie ihr nicht gefolgt ist. Der Umstand, dass Werbemaßnahmen für die drei verkaufsoffenen Sonntage bereits vor Durchführung des Anhörungsverfahrens erfolgt sind, lässt lediglich den Schluss zu, dass die Antragsgegnerin davon ausging, die Festsetzung der drei verkaufsoffenen Sonntage würde im Jahr 2018 voraussichtlich wieder aus Anlass der gleichen Veranstaltungen erfolgen wie in den Vorjahren.
2. a) § 10 LadöffnG ist im Hinblick auf den in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV gewährleisteten Sonntagsschutz verfassungskonform dahin auszulegen, dass jede Ladenöffnung an einem Sonntag eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse potentieller Kunden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 16; BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857, 2858/07 –, BVerfGE 125, 39 [87 ff.]). Bei Sonntagsöffnungen aus besonderem Anlass muss die anlassgebende Veranstaltung – und nicht die Ladenöffnung – das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägen. Dies setzt voraus, dass die öffentliche Wirkung der Veranstaltung gegenüber der durch die Ladenöffnung ausgelösten, typisch werktäglichen Geschäftigkeit im Vordergrund steht, so dass die Ladenöffnung nur als Annex zur Veranstaltung erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 12.14 –, BVerwGE 153, 183, Rn. 23 f.; BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 – 8 CN 1.17 –, NVwZ 2019, 964, Rn. 19).
Dazu muss die Sonntagsöffnung regelmäßig auf das räumliche Umfeld der anlassgebenden Veranstaltung begrenzt werden, damit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 25 und Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 20).
Darüber hinaus ist notwendige Bedingung der prägenden Wirkung der Anlassveranstaltung, dass die Veranstaltung nach einer bei Erlass der Norm anzustellenden Prognose für sich genommen – ohne die Ladenöffnung – einen erheblichen Besucherstrom anzieht, der die bei einer alleinigen Ladenöffnung – ohne die Veranstaltung – zu erwartende Besucherzahl übersteigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, Rn. 25 und Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 21). Erforderlich ist demnach ein prognostischer Vergleich der von der Veranstaltung und der von einer bloßen Ladenöffnung angezogenen Besucherzahlen. Der Vergleich der jeweils zu erwartenden Besucherzahlen ist der Prüfstein, an dem sich der Annexcharakter entscheidet. Wäre bei alleiniger Ladenöffnung – ohne die Veranstaltung – mit mehr Besuchern zu rechnen, als die Veranstaltung selbst – ohne gleichzeitige Ladenöffnung – anzöge, könnte die Veranstaltung das öffentliche Bild des Sonntags nicht mehr prägen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 21).
Die Anforderungen an die gemeindliche Vergleichsprognose und die ihr zugrunde gelegten Daten dürfen allerdings nicht überspannt werden. Es genügt eine grobe Abschätzung der zu erwartenden Besucherzahlen auf der Grundlage der für die Gemeinde verfügbaren Daten. Gerichtlich ist die Prognose des kommunalen Normgebers wegen des gesetzlich an ihn delegierten Einschätzungsspielraums nur auf ihre Schlüssigkeit und Vertretbarkeit zu überprüfen. Beides ist anhand der Umstände zu beurteilen, die der Normgeber dem Erlass der Öffnungsregelung zugrunde gelegt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 22).
Sind die Unterlagen unvollständig oder gar unergiebig und lässt sich deshalb auch bei Berücksichtigung der sonstigen Umstände der Beschlussfassung nicht feststellen, ob dem Erlass der Öffnungsregelung eine schlüssige und vertretbare Prognose zugrunde lag, geht dies zu Lasten des Normgebers. Die erforderliche Prognose kann weder im gerichtlichen Verfahren nachgeholt noch durch das Gericht selbst vorgenommen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 24 m.w.N.).
Aus dem Bundesrecht – ebenso wie aus dem Landesrecht – ergeben sich für die Besucherzahlenprognose jedoch keine selbstständigen Verfahrenspflichten des Normgebers, deren Missachtung selbst bei offenkundiger Ergebnisrichtigkeit der Prognose stets zur Rechtswidrigkeit der Öffnungsregelung führen würde. Danach kann sich die Schlüssigkeit und Vertretbarkeit der Prognose, auch wenn die Zahl der bei einer bloßen Ladenöffnung zu erwartenden Besucher in den Unterlagen nicht enthalten ist, aus der außerordentlich hohen Gesamtzahl der von der Anlassveranstaltung angezogenen Besucher ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 24 und 27).
Weitergehende inhaltliche Anforderungen an das Vorliegen eines Sachgrundes in dem Sinne, dass für die anlässlich einer Veranstaltung festgesetzte Ladenöffnung am Sonntag eine Notwendigkeit bestehen muss – wie von der Antragstellerin geltend gemacht – sind der höchstrichterlichen Rechtsprechung zum verfassungsrechtlich gewährleisteten Sonntagsschutz nicht zu entnehmen. Der verfassungsrechtlich gewährleistete Sonntagsschutz gebietet für die Arbeit an Sonntagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 16 m.w.N.). Wäre ein dem Sonntagsschutz gerecht werdender Sachgrund für eine Ladenöffnung an einem Sonntag nur dann gegeben, wenn diese Sonntagsöffnung notwendig wäre, so liefe dies nicht auf ein Regel-Ausnahme-Verhältnis von sonntäglicher Arbeitsruhe und Ladenöffnung hinaus, sondern auf ein nahezu ausnahmsloses Verbot von verkaufsoffenen Sonntagen. Denn eine Notwendigkeit im eigentlichen Sinne für eine sonntägliche Ladenöffnung ist angesichts einer Ladenöffnung an sechs Werktagen kaum denkbar, allenfalls in äußerst seltenen Ausnahmefällen.
b) Von diesen Grundsätzen ausgehend steht die von der Antragsgegnerin festgesetzte sonntägliche Ladenöffnung am 29. April 2018 aus Anlass der „Auto- und Freizeitschau“ (aa) und am 1. Juli 2018 aus Anlass der Veranstaltung „Andernach schmeckt“ (bb) mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Sonntagsschutz nicht in Einklang, weil ein hinreichender Sachgrund für die Ladenöffnungen nicht besteht. Die Sonntagsöffnung aus Anlass des „Michelsmarktes“ am 30. September 2018 ist hingegen durch einen hinreichenden Sachgrund gerechtfertigt (cc).
aa) Für die Sonntagsöffnung aus Anlass der „Auto- und Freizeitschau“ am 29. April 2018 besteht kein hinreichender Sachgrund, weil die öffentliche Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber der durch die Ladenöffnung ausgelösten Geschäftigkeit nicht im Vordergrund steht und daher die Anlassveranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags nicht prägt.
Dies folgt bereits daraus, dass die sonntägliche Ladenöffnung nicht auf das räumliche Umfeld der anlassgebenden Veranstaltung begrenzt worden ist. Die sonntägliche Ladenöffnung erstreckt sich nämlich auf die gesamte Innenstadt von Andernach. Die Anlassveranstaltung „Auto- und Freizeitschau“ findet hingegen allein in den Rheinanlagen und der angrenzenden Konrad-Adenauer-Allee statt. Dieses Veranstaltungsgelände ist zwar mit der Innenstadt durch mehrere Gassen verbunden, befindet sich jedoch räumlich getrennt in einer Entfernung von rund 100 m zur Innenstadt. Der Umstand, dass ein Teil der Besucher der „Auto- und Freizeitschau“ am Rand der Innenstadt parkt und sodann diese zu Fuß durchquert, um zu den Rheinanlagen zu gelangen, rechtfertigt auch nicht die Annahme, die „Auto- und Freizeitschau“ strahle – wie etwa ein über mehrere Straßen und Plätze sich erstreckender Weihnachts- oder Jahrmarkt – auf die gesamte Innenstadt aus.
Darüber hinaus ist den bei Erlass der Öffnungsregelung vorliegenden Unterlagen der Antragsgegnerin auch keine schlüssige und vertretbare Prognose der Besucherzahlen zu entnehmen, welche die Annahme rechtfertigen, dass der von der „Auto- und Freizeitschau“ allein – ohne die Ladenöffnung – angezogene Besucherstrom die bei einer alleinigen Ladenöffnung zu erwartende Besucherzahl übersteigt.
In den bei Erlass der Verordnung vorliegenden Unterlagen, insbesondere in dem Anhörungsschreiben der Antragsgegnerin vom 3. April 2018, findet sich lediglich die Angabe, dass mit rund 10.000 bis 15.000 Besuchern der Sonderveranstaltung zu rechnen sei. Da die „Auto- und Freizeitschau“ an zwei Tagen, nämlich am Samstag und Sonntag, 28. und 29. April 2018, stattfand, rechnete die Antragsgegnerin demnach für den Sonntag mit rund 5.000 bis 7.500 Besuchern. Die Vergleichszahl derjenigen, die die Innenstadt von Andernach voraussichtlich bei einer bloßen Ladenöffnung – ohne die „Auto- und Freizeitschau“ – an diesem Sonntag aufsuchen würden, ist in den Unterlagen der Antragsgegnerin bei Erlass der Verordnung hingegen nicht enthalten. Andere bei Erlass der Öffnungsregelung vorliegende Umstände, welche die der Regelung zugrundeliegende Prognose der Besucherzahlen als schlüssig und vertretbar erscheinen ließe, sind nicht ersichtlich.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Ergebnis einer Besucherzählung, die sie am 29. April 2018 hat durchführen lassen. Dabei kann dahinstehen, ob diese Besucherzählung vorliegend deswegen nicht zu berücksichtigen ist, weil die erforderliche Prognose im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 24). Selbst wenn diese Besucherzählung zur Plausibilisierung der von der Antragsgegnerin getroffenen Prognose zu berücksichtigen sein sollte, ließe sich nicht feststellen, dass dem Erlass der Öffnungsregelung eine schlüssige und vertretbare Prognose zugrunde lag.
Nach der Zählung der Besucherströme am 29. April 2018 befanden sich zwischen 13:00 Uhr und 14:00 Uhr 2.162 Gäste im Bereich der Rheinanlagen, während im Bereich der Innenstadt an einem Punkt 1.456 Besucher und an einem anderen Punkt 1.312 Besucher gezählt wurden. Aus dieser Zählung ergibt sich entgegen der Annahme der Antragsgegnerin nicht schlüssig, dass der Besucherstrom überwiegend durch die Anlassveranstaltung und nicht durch die Ladenöffnung ausgelöst wurde. Dies folgt bereits daraus, dass unklar bleibt, inwieweit die an den beiden Punkten in der Innenstadt gezählten Besucher zusammenzuzählen sind, weil es sich um verschiedene Personen handelt. Naheliegend und plausibel dürfte die Annahme sein, dass nur ein Teil der am ersten Punkt der Innenstadt gezählten Besucher identisch ist mit den am zweiten Punkt der Innenstadt gezählten Personen. Daher ist es plausibel, dass zu der an dem ersten Punkt gezählten Besucherzahl noch ein gewisser Teil der an dem zweiten Punkt gezählten Besucherzahl hinzuzählen ist. Die Besucherzahlen in der Innenstadt, in der die Verkaufsstellen am Sonntag geöffnet waren, dürfte sich daher in einer gleichen Größenordnung bewegt haben wie die Zahl der Besucher der „Auto- und Freizeitschau“ im gleichen Zeitraum. Ein prognostisches Überwiegen der durch die Veranstaltung allein angezogenen Besucherzahlen lässt sich jedenfalls aus der Besucherzählung nicht schlüssig herleiten. Das Fehlen einer schlüssigen und vertretbaren Prognose geht, wie oben dargelegt, zu Lasten der Antragsgegnerin als Normgeber.
bb) Für die Sonntagsöffnung am 1. Juli 2018 aus Anlass der Veranstaltung „Andernach schmeckt“ besteht ebenfalls kein hinreichender Sachgrund. Den bei Erlass der Öffnungsregelung vorliegenden Unterlagen der Antragsgegnerin ist auch diesbezüglich keine schlüssige und vertretbare Prognose der Besucherzahlen zu entnehmen, welche die Annahme rechtfertigen, dass der von der Veranstaltung „Andernach schmeckt“ allein – ohne die Ladenöffnung – angezogene Besucherstrom die bei einer alleinigen Ladenöffnung zu erwartende Besucherzahl übersteigt.
In den bei Erlass der Verordnung vorliegenden Unterlagen, insbesondere in dem Anhörungsschreiben der Antragsgegnerin, findet sich allein die Angabe, dass mit rund 10.000 Besuchern der Veranstaltung zu rechnen sei, wobei der Besucherstrom ausschließlich durch „diesen Event“ ausgelöst werde. Die Antragsgegnerin hat jedoch nicht die Zahl derjenigen benannt, die bei einer bloßen Ladenöffnung in der Innenstadt von Andernach voraussichtlich zu erwarten wären. Es sind auch keine sonstigen Umstände benannt oder ersichtlich, welche die Prognose der Antragsgegnerin schlüssig und plausibel machen könnten. Den Unterlagen der Antragsgegnerin sind weder Besucherbefragungen, Passantenzählungen oder durchschnittliche Einzelhandelskundenzahlen zu entnehmen (vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2018 – 4 B 490/18 –, NVwZ-RR 2018, 649, Rn. 14 ff.). Es bleibt mithin völlig unklar, inwieweit die von der Antragsgegnerin erwarteten Besucher des Marktes „Andernach schmeckt“ allein wegen dieser Veranstaltung – ohne die Ladenöffnung – oder allein wegen der Ladenöffnung – ohne die Veranstaltung – in die Innenstadt von Andernach kommen würden. Das Fehlen einer schlüssigen und vertretbaren Prognose geht diesbezüglich ebenfalls zu Lasten der Antragsgegnerin.
cc) Für die Sonntagsöffnung am 30. September 2018 aus Anlass des „Michelsmarktes“ besteht hingegen ein hinreichender Sachgrund. Die öffentliche Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung steht gegenüber der durch die Ladenöffnung ausgelösten, typisch werktäglichen Geschäftigkeit im Vordergrund, so dass die Ladenöffnung nur als Annex zur Veranstaltung erscheint.
Die Sonntagsöffnung wurde auf das räumliche Umfeld der anlassgebenden Veranstaltung begrenzt. Denn die Öffnungsregelung der angegriffenen Verordnung beschränkte sich auf die Verkaufsstellen der Stadt Andernach ohne die eingemeindeten Stadtteile und damit auf die Kernstadt. Der „Michelsmarkt“ durchzieht nach Angaben der Antragsgegnerin die gesamte Innenstadt.
Die Prognose der Antragsgegnerin, der „Michelsmarkt“ werde am Sonntag, dem 30. September 2018, mehr Besucher anziehen, als ohne ihn allein wegen einer sonntäglichen Ladenöffnung in die Andernacher Innenstadt kämen, ist schlüssig und vertretbar.
Die Antragsgegnerin hat in ihrem Anhörungsschreiben angegeben, zu der Veranstaltung „Michelsmarkt“ seien insgesamt rund 100.000 Besucher zu erwarten. Da sich die Veranstaltung über fünf Tage erstreckt, ergibt dies für den Sonntag, den 30. September 2018 eine Besucherzahl von rund 20.000. In den bei Erlass der Verordnung vorliegenden Unterlagen ist zwar nicht die Zahl derjenigen genannt, welche die Andernacher Innenstadt voraussichtlich bei einer bloßen Ladenöffnung – ohne den „Michelsmarkt“ – an einem Sonntag aufsuchen würden. Die Schlüssigkeit und Vertretbarkeit der Prognose der Antragsgegnerin ergibt sich jedoch aus der außerordentlich hohen Gesamtzahl der vom „Michelsmarkt“ angezogenen Besucher. Mit rund 20.000 Besuchern an einem Sonntag liegt die Besucherzahl des „Michelsmarktes“ weit über der Besucherzahl anderer sonntäglicher Veranstaltungen in Andernach, wie etwa der „Auto- und Freizeitschau“, bei der nach den Angaben der Antragsgegnerin mit einer Besucherzahl von nur rund 5.000 bis 7.500 Personen am Sonntag zu rechnen ist. Für die Schlüssigkeit und Vertretbarkeit der Prognose der Antragsgegnerin spricht außerdem, dass es sich bei dem „Michelsmarkt“ um den größten Krammarkt im nördlichen Rheinland-Pfalz handelt, in den auch Fahrgeschäfte, Vergnügungsstände und Stände mit Produkten des täglichen Lebens integriert sind, wie die Antragsgegnerin in ihrem Anhörungsschreiben ausgeführt hat. Angesichts der genannten außerordentlich hohen Zahl der durch den „Michelsmarkt“ angezogenen Besucher und der Bedeutung des traditionsreichen Marktes im nördlichen Rheinland-Pfalz erscheint die Annahme der Antragsgegnerin schlüssig und vertretbar, wonach der Markt auch ohne die sonntägliche Ladenöffnung einen erheblichen Besucherstrom anziehen würde, der die bei einer alleinigen Ladenöffnung zu erwartende Besucherzahl überstiege.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1 und 2 GKG), wobei der Senat bezüglich der Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags von jeweils 5.000,00 € ausgeht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 47, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 10 LadöffnG
§ 167 VwGO
§ 10 Satz 1 LadöffnG
§ 3 Satz 1 Nr. 1 LadöffnG
§ 10 Satz 2 LadöffnG
§ 10 Satz 3 LadöffnG
§ 4 Satz 3 LadöffnG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Verordnung
§ 10 Satz 4 i.V.m. ___________________ sind vor Erlass der Rechtsverordnung
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 159, 27
BVerfGE 125, 39
BVerwGE 153, 183
NVwZ 2019, 964
NVwZ-RR 2018, 649
6 B 10434/18
00 Uhr 2.16
8 CN 1.16
8 CN 12.14
8 CN 1.17
4 B 490/18