Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-13, Aktenzeichen 14 S 1686/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0913.14S1686.23.00

Tenor:
Der Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen für Windkraftanlagen“ der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Bad Mergentheim vom 14. Dezember 2021 wird insoweit für unwirksam erklärt, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den sachlichen Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen für Windkraftanlagen“ der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft B M vom 14.12.2021.
Die Antragstellerin ist eine GmbH, die Windenergieanlagen (WEA) plant und betreibt. Sie beabsichtigt, auf dem Gebiet der Antragsgegnerin vier WEA des Typs Vestas V162-7.2 MW mit einer Nabenhöhe von 169 m, einem Rotordurchmesser von 162 m und einer Gesamthöhe von 250 m zu errichten und zu betreiben (sog. Windpark ... mit der WEA „...“ auf dem Grundstück Flst. Nr. ..., der WEA „... 03“ auf dem Flst. Nr. ... und der WEA „... 04“ auf dem Flst. Nr. ... jeweils der Gemarkung ... sowie der WEA „... 02“ auf dem Flst. Nr. ... der Gemarkung ...).
Die Projektentwicklung gestaltete sich bislang im Wesentlichen wie folgt: Planungen zur Verwirklichung des „Windparks ...“ bestehen seit 2012. Die Eigentümer der Grundstücke Flst. Nr. ... (Standort „... 01“) und Nr. ... (Standort „... 03“) räumten in diesem Jahr einem anderen Windkraftunternehmen Rechte zur Nutzung der Grundstücke für die Errichtung und den Betrieb von WEA ein (vgl. Anlagen ASt. 28, 29). Die Antragstellerin sieht sich aufgrund von Unternehmensübernahmen und in den Folgejahren geschlossenen weiteren Verträgen – wegen deren Einzelheiten auf die Anlagen ASt. 8 bis 15 und 30 bis 35 verwiesen wird – dazu berechtigt, jederzeit in die Nutzungsverträge einzutreten. Für die beiden Grundstücke Flst. Nr. ... (Standort „... 02“) und Nr. ... (Standort „... 04“) wurden noch keine Nutzungsverträge geschlossen. Im Herbst 2023 stellte eine zu dem Konzern der Antragstellerin („... ...“) gehörende, mit Dienstleistungen für die übrigen Konzernunternehmen beauftragte Schwestergesellschaft (...) für die Antragstellerin eine Anfrage bei dem Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr (BAIUDBw) zu etwaigen entgegenstehenden militärischen Belangen im Projektgebiet (Anlage ASt. 5). Sie holte ferner bei den zuständigen Stellen Auskünfte zu Richtfunkstrecken und Kabeltrassen im Gebiet ein (Anlagen ASt. 22 bis 24). Im Januar 2024 schlossen die Eigentümer der Grundstücke Flst. Nr. ... und ... weitere Verträge über die Grundstücksnutzung, mit denen u. a. die Nutzungsrechte für WEA durch Wegfall einer bis dahin vereinbarten Höhenbeschränkung erweitert wurden (vgl. Anlagen ASt. 16, 17, 30, 31). Im Februar 2024 gab die Antragstellerin zur Vorbereitung eines Antrags auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung der geplanten WEA im eigenen Namen und auf eigene Kosten die Kartierung von Avifauna und Fledermäusen sowie die Erstellung einer speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung (saP) als Artenschutzgutachten für das Projektgebiet und „voraussichtlich bis zu 4 WEA“ in Auftrag (Anlage ASt. 6).
Die Grundstücke Flst. Nr. ... (Standort „... 01“) und Nr. ... (Standort „... 03“) sind aktuell Gegenstand eines 2006 angeordneten Flurbereinigungsverfahrens (Flurbereinigungsbeschluss des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 05.12.2006 in der Gestalt des Änderungsbeschlusses Nr. 4 des Landratsamts Main-Tauber-Kreis vom 05.06.2019). Dieses Verfahren ist noch nicht abgeschlossen. Die Eigentümer der beiden Grundstücke wurden inzwischen vorläufig in den Besitz der neuen Flurstücke eingewiesen (Flst. Nr.... <... neu> bzw. Nr. ... <... neu>, vgl. Anlage ASt. 20). Das Landratsamt prüft den Flurbereinigungsplan und will „spätestens nach den Sommerferien“ 2024 den Anhörungstermin durchführen (Mitteilung vom 17.05.2024, vgl. Anlage ASt. 21). Die o. g. Nutzungsverträge aus Januar 2024 sehen vor, dass aus ihnen keine Ansprüche geltend gemacht werden können, solange die Eigentümer nicht als Eigentümer der neuen Grundstücke in das Grundbuch eingetragen sind. Letzteres ist noch nicht erfolgt.
Die Antragsgegnerin ist erfüllende Gemeinde der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft (VVG) B M. Der Gemeinschaft gehören neben ihr die Gemeinden Assamstadt und Igersheim an. Die Antragsgegnerin erfüllt die Aufgabe der vorbereitenden Bauleitplanung für alle Mitgliedsgemeinden.
Für das 19.001 ha große Gebiet der VVG besteht ein Flächennutzungsplan. Im Zuge des von 2003 bis 2006 durchgeführten Verfahrens zur 7. Änderung dieses Plans beschloss der Gemeinsame Ausschuss der VVG auf der Grundlage einer mit einem Planungsbüro (...) erstellten Standortanalyse am 26.04.2006 erstmals die Darstellung einer Konzentrationszone für WEA mit dem Ziel, dass außerhalb derselben keine WEA zugelassen werden können. Die zwischen den Ortschaften Stuppach und Wachbach südlich des Ortsteils Lillstadt der Antragsgegnerin gelegene Zone ist 26,9 ha groß. Nach dem zugehörigen Erläuterungsbericht ist sie als „Konzentrationszone für nicht regionalbedeutsame Windkraftanlagen, … für max. zwei Windkraftanlagen mit einer maximalen Nabenhöhe von jeweils max. 50 m“ ausgestaltet (vgl. Anlage ASt. 25 und 26, S. 13). Die 7. Änderung des Flächennutzungsplans wurde am 07./08.08.2006 ortsüblich bekannt gemacht. Von den o. g. vier von der Antragstellerin geplanten WEA-Standorten liegt (nur) derjenige für die WEA „... 01“ (Flst. Nr. ...) in der Konzentrationszone (vgl. Anlage ASt. 7).
Am 01.04.2009 fasste der Gemeinsame Ausschuss der VVG einen mit Beschluss vom 30.09.2010 ergänzten Aufstellungsbeschluss für die 8. Änderung des Flächennutzungsplans.
Anfang 2012 gelangte der Gemeinsame Ausschuss zu der Auffassung, dass die der 7. Änderung des Flächennutzungsplans zugrundeliegende Standortanalyse u. a. im Licht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Konzentrationszonendarstellung zwingend aktualisiert werden müsse. Er beschloss am 18.01.2012, den Aufstellungsbeschluss für die 8. Änderung zu ergänzen, um das Aufstellungsverfahren um die Möglichkeit der Ausweisung von neuen Konzentrationszonen für WEA zu erweitern, und das Planungsbüro mit der Aktualisierung der Standortanalyse zu beauftragen. Dieses erarbeitete ein „Regelwerk zur Standortanalyse“ mit sog. Ausschluss- und Rückstellkriterien, anhand derer sog. Potenzialflächen für eine etwaige Darstellung als Konzentrationszone ermittelt werden sollten.
Am 16.10.2012 beschloss der Gemeinsame Ausschuss, die Ausweisung von Standorten für WEA „aus Gründen der Rechtssicherheit“ und im Interesse einer Verfahrensbeschleunigung doch nicht im Zuge der 8. Änderung des Flächennutzungsplans vorzunehmen, sondern einen gesonderten sachlichen Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen für Windkraftanlagen“ unter Zugrundelegung des o. g. Regelwerks aufzustellen. Gleichzeitig beschloss er, den Aufstellungsbeschluss zur 8. Änderung dahin zu ergänzen, dass die durch die 7. Änderung geschaffene Konzentrationszone südlich von Stuppach im Verfahren zur 8. Änderung „parallel zu[r] Neuaufstellung des Teilflächennutzungsplans“ aufgehoben werden solle (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.1, Bl. 16 f.).
Letzteres ist bislang nicht geschehen. Das Verfahren zur 8. Änderung des Flächennutzungsplans ist nach wie vor nicht abgeschlossen.
Das weitere Verfahren zur Aufstellung des angefochtenen Teilflächennutzungsplans gestaltete sich im Wesentlichen wie folgt:
Auf der Grundlage des Beschlusses vom 16.10.2012 erstellte die Antragsgegnerin einen Planentwurf mit vier potentiellen Konzentrationszonen (Stand 30.11.2012/08.02.2013, vgl. Verw.-Akte, Ordner II.1.). Vom 04.03. bis 18.03.2013 führte sie damit die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und Behörden sowie sonstigen Träger öffentlicher Belange durch.
In den Jahren 2013 bis 2020 überarbeitete die Antragsgegnerin den Planentwurf mehrfach. Anlass dafür gaben ihr u. a. die Stellungnahmen aus der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung, im Zuge derer u. a. das Regierungspräsidium rechtliche Bedenken gegen die Standortanalyse und den Kriterienkatalog geäußert hatte (vgl. Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 55 u. IV.1, Abt. 8), ferner die Ergebnisse von eigenen artenschutzrechtlichen Erhebungen, die die Antragsgegnerin unter dem Eindruck von avifaunistischen Beobachtungen eines privaten Vereins in den Folgejahren wiederholt aktualisieren, ergänzen und fachbehördlich bewerten ließ (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.1, Bl. 33, Ordner III, Bl. 83, 85, 97 und Ordner IV.1, Abt. 8), außerdem die am 09.10.2015 erfolgte „Teilfortschreibung Windenergie“ des „Regionalplans Heilbronn-Franken 2020“ und die danach erfolgte regionalplanerische Bewertung des Planentwurfs durch den Regionalverband (vgl. Verw.-Akte, Ordner III., Bl. 80), darüber hinaus die im Mai 2019 erfolgte Veröffentlichung des neuen Windatlasses für Baden-Württemberg mit den zugehörigen Empfehlungen des Umweltministeriums vom 27.05.2019 und des Wirtschaftsministeriums vom 24.07.2019 zur Beurteilung der Windhöffigkeit von Flächen (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.3, Bl. 78).
Am 13.07.2020 beschloss der Gemeinsame Ausschuss der VVG den Planentwurf in der Fassung vom 27.06.2019/03.03.2020 und dessen öffentliche Auslegung. In der Begründung und zugehörigen Beschlussvorlagen wurde erläutert, dass die Antragsgegnerin für eine Darstellung von Konzentrationszonen zuletzt wieder elf Potenzialflächen in den Blick genommen, diese aber im Ergebnis überwiegend aus artenschutzrechtlichen, regionalplanerischen oder forstlichen Gründen als ungeeignet eingeordnet habe. Lediglich eine westlich der Ortschaft A an der Westgrenze des Gebiets der VVG gelegene, ca. 61 ha große „nördliche Restfläche der Potenzialfläche Nr. 2“ verbleibe „bei Beibehaltung der angewandten Kriterien“ als mögliche Konzentrationszone (vgl. Beschlussvorlage Nr. 154/2020 vom 25.06.2020, Verw.-Akte, Ordner I. 3, Bl. 84, S. 2, und die dort in Bezug genommenen Vorgänge, insbesondere Beschluss des Gemeinsamen Ausschusses vom 07.11.2018, Ordner I.2, Bl. 70, 72; Beschlussvorlage Nr. 251/2018 vom 16.10.2018, Ordner I.2, Bl. 75).
Die Beteiligung der Öffentlichkeit und Behörden sowie sonstigen Träger öffentlicher Belange erfolgte vom 12.08. bis 02.10.2020. In diesem Rahmen erhob das Regierungspräsidium mit Schreiben vom 16.10.2020 mehrere Bedenken. Es wies u. a. darauf hin, dass der Flächennutzungsplan in der Fassung der 7. Änderung eine Konzentrationszone südlich von Lillstadt darstelle, dass diese Fläche nach der Standortanalyse der Antragsgegnerin künftig als Eignungsfläche ausscheide und dass Darstellungen eines Teilflächennutzungsplans den Darstellungen im allgemeinen Flächennutzungsplan nicht widersprechen dürften. Der „durch die im bestehenden Flächennutzungsplan enthaltene Konzentrationszone entstehende Widerspruch zur vorliegenden Planung“ solle deshalb „zeitnah aufgelöst werden“ (Verw.-Akte, Ordner IV, Bl. 36).
Am 11.05.2021 wog der Gemeinsame Ausschuss der VVG die eingegangenen Stellungnahmen ab und beschloss den Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen für Windkraftanlagen“ (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.3, Bl. 100).
Am 24.06.2021 beantragte die Antragsgegnerin bei dem Regierungspräsidium die Genehmigung des Teilflächennutzungsplans. Das Regierungspräsidium teilte ihr am 07.09.2021 mit, die Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses vom 11.05.2021 sei nicht ordnungsgemäß einberufen worden. Es erhob zudem inhaltliche Bedenken gegen die Ausführungen in der Planbegründung, wonach nur Flächen mit einer Größe von mindestens 20 ha als Konzentrationszone in Betracht gezogen würden. Die Antragsgegnerin nahm ihren Genehmigungsantrag darauf zurück und ergänzte bis Oktober 2021 die Planbegründung um Erwägungen zu diesem Kriterium (Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 102 f., 106, 117).
Ohne erneute Auslegung und nach öffentlich bekannt gemachter Sitzungseinladung beschloss der Gemeinsame Ausschuss der VVG am 14.12.2021 nach nochmaliger Abwägung den Teilflächennutzungsplan in der Fassung der ergänzten Planbegründung vom 14.12.2021 (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 113). In der Begründung heißt es zusammenfassend u. a., der Plan umfasse das gesamte Gebiet der VVG. Ziel sei es, den „Wildwuchs“ von WEA und damit das „Schreckensszenario einer verspargelten Landschaft“ zu vermeiden. Zudem solle ein Beitrag zum Klimaschutz geleistet werden, indem dem Ausbau der Windenergie Raum verschafft werde (S. 14 f. der Planbegründung , Verw.-Akte, Ordner „Feststellungsbeschluss 14.12.2021“, Abt. 2). Die Ermittlung der der Bündelung von WEA dienenden Konzentrationsflächen sei in mehreren Phasen orientiert an den diesbezüglichen Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts erfolgt. Man habe Ausschlussgebiete anhand sog. harter Tabukriterien ermittelt, die Potenzialflächen anhand von sog. weichen Tabukriterien weiter reduziert, die verbliebenen Flächen im Wege einer Abwägung der für und gegen eine Windenergienutzung sprechenden Belange weiter geprüft und das Ergebnis erneut darauf überprüft, ob es der Windenergie substanziell Raum verschaffe (vgl. S. 15 PB). Unter Berücksichtigung der dazu festgelegten Kriterien (S. 16 ff. PB) hätten sich elf „Eignungsflächen“ mit einer Mindestgröße von 20 ha ergeben. Gegen die Flächen Nr. 1 und 3 bis 11 sowie gegen den Südteil der Fläche Nr. 2 sprächen verschiedene artenschutzrechtliche bzw. regionalplanerische Bedenken. Der Gemeinsame Ausschuss der VVG habe beschlossen, den Nordteil der Fläche Nr. 2 westlich von Althausen „in den Flächennutzungsplanentwurf aufzunehmen und damit das restliche Verwaltungsgebiet gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 (BauGB) als Ausschlussgebiet für WEA festzusetzen“ (S. 55 PB). Das Plangebiet umfasse eine Gesamtfläche von 19.001 ha. 80 % davon (15.224 ha) seien von harten Tabukriterien erfasst. Nach Abzug ergebe sich eine potenziell geeignete Fläche von 3.777 ha. Davon verblieben 3.407 ha Flächen mit einer Mindestwindhöffigkeit von 5,5 m/s in 140 m ü. Gr. Die Konzentrationsfläche (Nordteil der Fläche Nr. 2) entspreche mit ihrer Größe von 61 ha somit „1,8 % der Restfläche mit ausreichender Windhöffigkeit“ (S. 57 PB). Damit verschaffe der Teilflächennutzungsplan der Windkraft substanziell Raum. Die Konzentrationszone südlich von Lillstadt, die (2006) im Zuge der 7. Änderung des Flächennutzungsplans ausgewiesen worden sei, scheide aufgrund der Kriterien der Standortanalyse und artenschutzrechtlicher Bedenken zukünftig als „Eignungsfläche“ für WEA aus und solle „im Rahmen der bereits eingeleiteten 8. Änderung des Flächennutzungsplans“ aufgegeben werden (S. 55 PB).
Auf dem zeichnerischen Teil des am 14.12.2021 beschlossenen Teilflächennutzungsplans unterzeichnete der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin unter dem 20.12.2021 folgenden Vermerk: „Feststellungsbeschluss durch den Gemeinsamen Ausschuss am: 11.05.2021 / Erneuter Feststellungsbeschluss durch den Gemeinsamen Ausschuss am: 14.12.2021“.
Am 27.12.2021 beantragte die Antragsgegnerin bei dem Regierungspräsidium die Genehmigung des Plans in der am 14.12.2021 beschlossenen Fassung.
Im Februar 2022 legte das Regierungspräsidium der Antragsgegnerin erneut die Rücknahme des Genehmigungsantrags nahe. Es teilte mit, das Ministerium für Ernährung, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg habe darauf hingewiesen, dass in dem Teilflächennutzungsplan zu wenig Flächen für WEA vorgesehen seien. In der Planbegründung seien außerdem militärische Belange als sog. harte Tabukriterien eingestuft worden, was auf der Grundlage der bis dahin vorliegenden Äußerungen der Bundeswehrverwaltung nicht haltbar sei. Bedenken äußerte das Regierungspräsidium auch in Bezug auf im Plan unter Verweis auf den Gewässer- und Trinkwasserschutz als harte Tabuzonen eingeordnete Flächen (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 119, 120).
Die Antragsgegnerin holte hierauf ergänzende Stellungnahmen des BAIUDBw vom 09.05.2022 und 20.05.2022 sowie eine Stellungnahme des Landratsamts - Umweltschutzamt - vom 25.04.2022 ein (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 120). Ohne Befassung des Gemeinsamen Ausschusses der VVG beantragte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 24.05.2022 bei dem Regierungspräsidium erneut die Genehmigung des Teilflächennutzungsplans. Sie führte aus, die Stellungnahmen bestätigten die im Flächennutzungsplan als harte Tabuzonen festgelegten militärischen Schutzbereiche und die getroffenen Einschränkungen bezüglich der Belange des Natur-, Gewässer- und Trinkwasserschutzes.
Am 01.07.2022 genehmigte das Regierungspräsidium den „vom Gemeinsamen Ausschuss der [VVG] am 14.12.2021 beschlossenen Teilflächennutzungsplan“ (Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 121).
Unter dem 20.10.2022 unterschrieb der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin auf dem Plan den Vermerk „Ausgefertigt“.
Am 28.10.2022 wurde die Genehmigung in den Amtsblättern der drei Mitgliedsgemeinden bzw. einer Zeitung öffentlich bekannt gemacht. In dem Bekanntmachungstext heißt es u. a., „als Konzentrationszone für Windkraftanlagen über 50 m Gesamthöhe“ sei der Nordteil der westlich von Althausen ermittelten Potenzialfläche Nr. 2 mit einer Fläche von ca. 61 ha ausgewiesen worden. Die Nabenhöhe der Windkraftanlagen werde auf max. 150 m ü. Gr. begrenzt. Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB habe die Ausweisung der Konzentrationszone zur Folge, dass „im übrigen Planungsraum Windkraftanlagen in der Regel öffentliche Belange entgegenstehen“. Diese Ausschlusswirkung erfasse nur raumbedeutsame Anlagen über 50 m Gesamthöhe, die einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürften. Der „räumliche Geltungsbereich des Teilflächennutzungsplans“ erstrecke sich auf das gesamte Gebiet der VVG. Wegen der Einzelheiten der Bekanntmachung wird auf die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin verwiesen (Ordner I.4, Bl. 124, und Ordner „Feststellungsbeschluss 14.12.2021“, vor Abt. 1).
Gegen den Teilflächennutzungsplan erhob die Antragstellerin mit an die „Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft Bad Mergentheim bei der Stadtverwaltung B M“ gerichtetem Schreiben vom 24.10.2023 Rügen, mit denen sie Verfahrens- und Abwägungsmängel geltend machte.
Ebenfalls am 24.10.2023 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag „gegen die Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft B M“ gestellt. Sie macht geltend, der Teilflächennutzungsplan vom 14.12.2021 sei in Bezug auf die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unwirksam. Der erkennende Gerichtshof habe mit Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - (VBlBW 2021, 247) bereits die Ausschlusswirkung eines anderen Flächennutzungsplans, der von demselben Planungsbüro erarbeitet worden sei und eine ähnliche Begründung gehabt habe wie der hier angefochtene, für unwirksam erklärt. Zahlreiche in dem Urteil beanstandete und weitere Fehler fänden sich auch im vorliegenden Plan. Er sei bereits formell rechtswidrig, weil er nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden sei. Er leide zudem unter materiellen Fehlern. Er sei zu unbestimmt, weil ihm nicht klar und unmissverständlich zu entnehmen sei, ob und wo und in welcher Höhe WEA gebaut werden dürften. Der Plan sei außerdem wegen Abwägungsmängeln unwirksam. Die Antragsgegnerin habe insbesondere die Ausschlussgebiete anhand harter Tabukriterien in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft ermittelt und bewertet. Auch die Festlegung und Anwendung des weichen Tabukriteriums „Mindestwindhöffigkeit“ sei fehlerhaft erfolgt. Die daran anschließende Prüfung der vorhandenen Flächen anhand weiterer, nicht im Rahmen pauschaler Flächenausschlüsse abgearbeiteter Kriterien genüge gleichfalls nicht den Anforderungen an die Abwägung. Fehlerhaft sei auch die abschließende Prüfung, ob der Windenergie substanziell Raum verschafft worden sei. Die Antragsgegnerin habe lediglich 0,32 % der Fläche der VVG für Windenergie zur Verfügung gestellt. Es handele sich um eine Verhinderungsplanung.
Die Antragstellerin beantragt,
den Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen für Windkraftanlagen“ der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft B M vom 14.12.2021 insoweit für unwirksam zu erklären, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Sie macht geltend, der Antrag sei unzulässig. Die Antragstellerin habe ihn in dem Antragsschriftsatz vom 24.10.2023 gegen „die Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft B M“ und damit gegen die falsche Antragsgegnerin gerichtet. Der Antragstellerin fehlten außerdem die Antragsbefugnis und das Rechtsschutzinteresse. Der Antrag sei unabhängig davon unbegründet. Die geltend gemachten Mängel lägen nicht vor bzw. seien nicht beachtlich.
Der Senat hat die Beteiligten mit Verfügung vom 08.11.2023 zum Rubrum angehört und dieses mit Verfügung vom 29.11.2023 wie aus dem vorliegenden Urteil ersichtlich gefasst.
Dem Senat liegt die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin zum Verfahren betreffend die Aufstellung des angefochtenen Teilflächennutzungsplans (13 Ordner) vor. Hierauf und auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A. Der Antrag ist zulässig.
I. Er ist statthaft.
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind. In analoger Anwendung dieser Vorschrift kann auch die in den Darstellungen eines Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung einer Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen, Gegenstand einer Normenkontrolle sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - BVerwGE 164, 74, juris Rn. 29; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 24 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 31; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 28, vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 23, und vom 20.11.2013 - 5 S 3074/11 - BauR 2014, 1138, juris Rn. 15). Gemessen hieran ist der vorliegende Normenkontrollantrag statthaft. Die Antragsgegnerin verfolgt mit dem angefochtenen Teilflächennutzungsplan das Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationsfläche über die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auszuschließen (vgl. S. 14, 55, 59 PB). Gegen diese planerische Entscheidung wendet sich die Antragstellerin statthafterweise mit ihrem Antrag.
II. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag u. a. jede natürliche Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dies erfordert einen hinreichend substantiierten Vortrag, der es zumindest als möglich erscheinen lässt, dass der Antragsteller durch bestimmte Regelungen des sachlichen Teilflächennutzungsplans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird (vgl. Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 27 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 34; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 31, und vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 25 m. w. N.).
Regelmäßig antragsbefugt ist danach der Eigentümer eines Grundstücks, auf dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintreten sollen, weil dadurch Inhalt und Schranken seines Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 - CN 3.18 - BVerwGE 164, 74, juris Rn. 13 m. w. N.). Ein potentieller Bauherr kann die aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB resultierenden Beschränkungen eines außerhalb der Konzentrationsfläche liegenden Vorhabengrundstücks aber auch dann einer gerichtlichen Kontrolle zuführen, wenn er nicht dessen Eigentümer ist. Allerdings muss er in diesem Fall die ernsthafte Absicht verfolgen, auf dem Grundstück ein Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB errichten zu wollen, was einen substantiierten Sachvortrag voraussetzt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21.03.2019 - 4 BN 11.19 - juris Rn. 6 und vom 19.11.2020 - 4 BN 14.20 - juris Rn. 5; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 27 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 34; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 31, und vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 25).
An diesen Maßstäben gemessen ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie hat substantiiert dargelegt, dass sie auf Grundstücken, die außerhalb der im angefochtenen Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszone liegen, ernsthaft die Errichtung und den Betrieb von Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB – WEA – beabsichtigt.
Die Antragstellerin plant erklärtermaßen, den „Windpark ...“ mit voraussichtlich vier WEA auf den o. g. Grundstücken zu verwirklichen (Flst. Nrn. ..., ... und ... der Gemarkung ... und Nr. ... der Gemarkung ...-...). Diese Grundstücke liegen außerhalb der Konzentrationszone westlich von A, die im angefochtenen Teilflächennutzungsplan dargestellt ist. Jedenfalls drei der vier geplanten Standorte („... 2“ bis „... 4“, Flst. Nrn. ..., ... bzw. ...) liegen auch außerhalb der im Haupt-Flächennutzungsplan in der Fassung der 7. Änderung von 2006 dargestellten alten Konzentrationszone südlich von L-stadt. Sie sind daher selbst dann von der Ausschlusswirkung der neuen Konzentrationszone westlich von A erfasst, falls diese Wirkung, wie die Antragsgegnerin meint, für die Fläche der alten Konzentrationszone keine Geltung beansprucht (vgl. näher zum räumlichen Geltungsbereich und Regelungsgehalt des angefochtenen Teilflächennutzungsplans unten B.III.).
Dass die Antragstellerin das Vorhaben zur Verwirklichung des „Windparks ...“ auch ernsthaft verfolgt, hat sie ausreichend belegt. Für die Errichtung der vier WEA wurden bereits konkrete Planungen ausgearbeitet. Es wurden zudem teilweise von der Antragstellerin selbst und teilweise von einem in ihrem Konzern für die Erbringung solcher Dienstleistungen zuständigen Unternehmen (...) mehrere – auch kostenintensive – Schritte unternommen, um die für die Stellung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags erforderlichen Antragsunterlagen (vgl. § 4 der 9. BImSchV) zusammenzustellen. Darunter befinden sich eine im September 2023 von dem Serviceunternehmen gestellte Anfrage bei dem BAIUDBw zu etwaigen entgegenstehenden militärischen Belangen, in der die Antragstellerin bereits als Betreiberin der geplanten WEA benannt wurde, sowie der im Februar 2024 von der Antragstellerin selbst im eigenen Namen erteilte Auftrag für ein auf das Projektgebiet bezogenes Artenschutzgutachten (vgl. Anlagen ASt. 5 bis 6, 22 bis 24). Es spricht viel dafür, dass schon diese Planungen und Vorgänge ernsthafte Betreiberabsichten im zuvor genannten Sinne belegen, zumal kein nachvollziehbarer unternehmerischer, wirtschaftlicher oder sonstiger Grund von der Antragsgegnerin vorgetragen oder sonst ersichtlich ist, weshalb die Antragstellerin so vorgehen sollte, wenn sie keine ernsthaften Absichten für die Verwirklichung des Windparks hegt.
Jedenfalls in der Zusammenschau mit den von der Antragstellerin darüber hinaus unternommenen Schritten mit dem Ziel, sich die Nutzung von Grundstücken im Projektgebiet für die Errichtung und den Betrieb von WEA schuldrechtlich zu sichern, sind ernsthafte Verwirklichungsabsichten in einer für die Antragsbefugnis genügenden Weise belegt. Die Eigentümer der Grundstücke, auf denen die geplanten Standorte „... 01“ (Flst. Nr. ...) und „... 03“ (Flst. Nr. ...) liegen, haben – wie im Kern schon im Jahr 2012 (vgl. Anlagen ASt. 28 und 29) – in Verträgen zuletzt vom ...2024 bzw. ...2024 vertraglich die Nutzung der Grundstücke für die Errichtung und den Betrieb von WEA jedenfalls für 25 bis 35 Jahre ohne Höhenbeschränkung gestattet (vgl. Anlagen ASt. 16, 17, 30, 31). Die Antragstellerin ist zwar aktuell nicht Partei dieser Verträge, sie hat aber vertraglich vereinbart, dass sie die Nutzungsrechte im Ergebnis in Anspruch nehmen kann: Die Eigentümer der Grundstücke haben die aus dem Jahr 2024 stammenden Verträge mit einem anderen Windkraftunternehmen, der ... GmbH, geschlossen. Dieses Unternehmen, dessen Anteile vollständig von der zum Konzern der Antragstellerin gehörenden ... ...... GmbH gehalten werden, ist vertraglich gegenüber den Eigentümern nach näheren Maßgaben berechtigt, die Ausübung der Nutzungsrechte Dritten zu überlassen (vgl. Nr. ... der Verträge) und den jeweiligen Vertrag mit allen Rechten und Pflichten auf einen Dritten zu übertragen (vgl. Nr. ... der Verträge). Davon Gebrauch machend hat die ... GmbH mit der Antragstellerin eine Vereinbarung zur Übertragung der Projektrechte geschlossen. Nach dieser Vereinbarung kann die Antragstellerin, die das Projekt konzernintern umsetzen soll, jederzeit mit allen Rechten und Pflichten in die Vertragsverhältnisse aus den Nutzungsverträgen eintreten (vgl. Nr. 1 der Übertragungsvereinbarung vom ...2024, Anlage ASt. 13). Der Abschluss der Nutzungsverträge und die zuletzt genannte Übertragungsvereinbarung bieten weitere gewichtige Indizien, dass die Antragstellerin das o. g. Windparkprojekt ernsthaft verfolgt. In der gebotenen Zusammenschau mit den eingangs genannten bereits unternommenen Planungs- und Ermittlungsschritten zur Verwirklichung des Projekts hat die Antragstellerin ernsthafte Absichten zur Projektverwirklichung insgesamt substantiiert und für die Antragsbefugnis ausreichend belegt.
Etwas anderes ergibt sich entgegen dem Vortrag der Antragsgegnerin nicht daraus, dass die Antragstellerin die Übertragung der Nutzungsrechte noch nicht von der ... verlangt hat. Die Antragstellerin hat schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung des Senats nachvollziehbar erläutert, dass die beiden Unternehmen auf eine konzerninterne Übertragung bislang mit Blick auf das vorliegende Verfahren vor allem deshalb verzichtet haben, um einen je nach Ausgang desselben ggf. unnötigen buchhalterischen und organisatorischen Aufwand zu vermeiden. Die Ernsthaftigkeit ihrer Absicht zur Verwirklichung des Projekts stellt dies nicht in Frage.
Durchgreifende Zweifel an den ernsthaften Verwirklichungsabsichten der Antragstellerin ergeben sich auch nicht aus dem erstmals in der mündlichen Verhandlung erhobenen Einwand der Antragsgegnerin, die Wirksamkeit der Übertragungsvereinbarung vom ...2024 begegne Bedenken, weil sie auf Seiten der Antragstellerin nur von einem Prokuristen unterzeichnet worden sei (vgl. Anlage ASt. 13, S. 4), dieser aber ausweislich eines Handelsregisterauszugs vom ...2023 (Anlage ASt. 12) nur gemeinsam mit einem Geschäftsführer oder einem weiteren Prokuristen (Gesamt-)Prokura habe. Es bedarf keiner Entscheidung, ob dieser Einwand gesellschafts- und vertragsrechtlich zutrifft. Die Antragsgegnerin überspannt bei ihrem Vortrag die Anforderungen an die Antragsbefugnis. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 18.03.2021 - 7 CN 1.20 - BVerwGE 172, 37, juris Rn. 10; Beschluss vom 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183, juris Rn. 3; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 08.03.2005 - 9 S 2290/03 - ESVGH 55, 201, juris Rn. 26; jeweils m. w. N.). Für die dazu in einer Fallkonstellation wie der vorliegenden anzustellende Prüfung, ob der jeweilige Antragsteller die ernsthafte Absicht verfolgt, auf einem außerhalb einer Konzentrationszone im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB liegenden Grundstück ein Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zu errichten, ist es deshalb grundsätzlich nicht entscheidend, ob Verträge, die für die Grundstücksnutzung bereits geschlossen wurden, in jeder Hinsicht frei von zivilrechtlichen Bedenken sind. Denn bereits die für beide Seiten typischerweise mit wirtschaftlichen Verpflichtungen und Risiken einhergehenden Bemühungen um den Vertragsabschluss bieten ein gewichtiges Indiz dafür, dass ernsthafte Absichten zur Verwirklichung der in Rede stehenden Windkraftvorhaben bestehen. Erst recht gilt dies für den im Abschluss eines Vertrages schließlich dokumentierten übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien, die Grundstücke für eine Nutzung durch WEA zur Verfügung zu stellen. Davon ausgehend sprechen die Vertragsabschlüsse auch im vorliegenden Fall bereits per se mit Gewicht für ernsthafte Absichten der Antragstellerin. Das gilt umso mehr, als weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass die Parteien des Vertrages vom ...2024 selbst diesen als nicht bindend ansehen. Hinzu kommt, dass etwaige Vertretungsmängel heilbar wären, da im Falle einer Gesamtprokura (§ 48 Abs. 2 HGB) die Mitwirkung des zweiten Gesamtvertreters nachgeholt werden kann und dieser den Vertragsschluss (auch stillschweigend) genehmigen kann (vgl. § 177 Abs. 2 BGB; Teichmann in Heymann, HGB, 3. Aufl., § 48 Rn. 49; Krebs in MüKoHGB, 5. Aufl., § 48 Rn. 98 m. w. N.). Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass und weshalb der ggf. weitere Gesamt-vertreter der Antragstellerin – falls erforderlich und ggf. nicht bereits konkludent geschehen – von einer solchen Genehmigung des Übertragungsvertrags vom ...2024, den die Antragstellerin im eigenen Interesse mit einem zu ihrem eigenen Konzern gehörenden Unternehmen geschlossen hat, absehen würde.
Eine andere Beurteilung mag in Einzelfällen ausnahmsweise dann gerechtfertigt sein, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Nutzungsverträge oder ähnliche Vereinbarungen beispielsweise nur als Scheingeschäft geschlossen und vorgeschoben wurden, um die Zulässigkeitshürde des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu überwinden (vgl. zu einem allerdings von besonderen Umständen, insbesondere – anders als hier – wahrheitswidrigem Prozessvortrag der dortigen Antragstellerin geprägten Fall OVG NRW, Urteil vom 02.07.2024 - 22 D 47/23.NE - juris Rn. 29 ff.). Dafür ist im vorliegenden Fall jedoch nichts substantiiert vorgetragen oder sonst ersichtlich.
Anhaltspunkte für ein lediglich prozesstaktisches, nicht auf ernsthaften Planungsabsichten beruhendes Verhalten der Antragstellerin ergeben sich insbesondere nicht aus dem sinngemäßen Einwand der Antragsgegnerin, die Antragstellerin habe u. a. den Übertragungsvertrag vom ...2024 erst nach der am ...2023 erfolgten Stellung des vorliegenden Normenkontrollantrags geschlossen und auch das artenschutzrechtliche Gutachten für das Projektgebiet erst danach in Auftrag gegeben. Die Antragsgegnerin nimmt bei diesem Einwand schon in tatsächlicher Hinsicht nicht ausreichend in den Blick, dass mehrere Schritte zur Verwirklichung des Windkraftprojekts und dahingehende Absichtsbekundungen bereits aus dem Zeitraum vor Stellung des Normenkontrollantrags belegt sind. Das gilt nicht nur für die 2012 geschlossenen Nutzungsverträge und die mit Vertrag vom ...2022 erfolgte Übernahme dieser Nutzungsverträge durch die ... GmbH, sondern insbesondere für die Ausführungen in dem Vertrag vom ...2022, mit dem ein zum Konzern der Antragstellerin gehörendes Unternehmen (heute „... ... GmbH“) sämtliche Geschäftsanteile der ... GmbH erworben hatte und in denen das Projekt „Windpark ...“ eigens hervorgehoben und sinngemäß als erfolgversprechend eingeordnet wurde (vgl. die Auszüge aus der Anlage zum Vertrag, Schriftsatz der Antragstellerin vom 24.10.2023, S. 4, und Anlage ASt. 13). Gleiches gilt für die ebenfalls bereits vor der Stellung des Normenkontrollantrags im Herbst 2023 erfolgten Anfragen zu militärischen Belangen, Richtfunkstrecken und Kabeltrassen im Projektgebiet (vgl. Anlagen ASt. 5, 22 bis 24). Die nach der Stellung des Normenkontrollantrags erfolgten Schritte der Antragstellerin fügen sich an diese aus dem davor liegenden Zeitraum stammenden zahlreichen Schritte zur Verwirklichung des Projekts an und sind kein Beleg für fehlende Planungsabsichten der Antragstellerin (vgl. zu dem Hintergrund der konkreten zeitlichen Abläufe insbesondere bei der Beauftragung des artenschutzrechtlichen Gutachtens auch die nachvollziehbaren und in der mündlichen Verhandlung plausibel erläuterten Ausführungen im Schriftsatz der Antragstellerin vom 06.09.2024, S. 8 f.). Hinweise auf ein lediglich prozesstaktisches Verhalten der Antragstellerin ohne tatsächliche Absichten zur Verwirklichung des Windparkprojekts ergeben sich aus alldem nicht.
Das Gleiche gilt für den von der Antragsgegnerin ergänzend hervorgehobenen Umstand, dass die Antragstellerin aktuell noch nicht über Nutzungsverträge für die beiden weiteren Standorte „... 02“ (Flst. Nr. ...) und „... 04“ (Flst. Nr. ...) und für andere beispielsweise für einen Rotorüberschlag in Betracht kommenden Grundstücke verfügt. Die Antragsgegnerin überspannt auch hier die Anforderungen an die Antragsbefugnis, wenn sie im Ergebnis meint, dass diese Zulässigkeitsvoraussetzung bei einem Normenkontrollantrag betreffend die Ausschlusswirkung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erst beim flächendeckenden Abschluss von Nutzungsverträgen erfüllt ist. Maßgeblich ist, wie gezeigt, allein, ob der jeweilige Antragsteller eine ernsthafte Absicht zur Errichtung und zum Betrieb von WEA durch substantiierten Vortrag belegt hat. Das ist hier in der gebotenen Zusammenschau aller Umstände des Einzelfalls aus den o. g. Gründen der Fall. Das gilt umso mehr, als die Antragstellerin – ohne dass es darauf noch entscheidungserheblich ankäme – mit der in der mündlichen Verhandlung vorgelegten E-Mail vom ...2024 (vgl. Anlage zum Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 13.09.2024) zusätzlich belegt hat, dass gegenwärtig Gespräche mit weiteren Grundstückseigentümern stattfinden.
Aus denselben Gründen führt auch der von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vertiefte sinngemäße Einwand nicht weiter, sie habe Zweifel, ob die 2012 geschlossenen Nutzungsverträge 2022 tatsächlich wirksam auf die ... GmbH übertragen worden seien und damit für eine Vertragsübernahme durch die Antragstellerin zur Verfügung stünden. Die Antragsgegnerin wählt auch hier eine Betrachtungsweise, die auf zivilrechtliche Detailprüfungen zielen und von der Notwendigkeit von flächendeckenden Nutzungsverträgen ausgehen, mit denen sie die Anforderungen an die Antragsbefugnis überdehnt. Ihr Einwand trägt unabhängig davon auch deshalb nicht, weil die zur Begründung in Bezug genommene E-Mail vom ...2019 (vgl. Anlage zum Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 13.09.2024) weder erkennen lässt, auf welche Gesellschaften und Rechte sie sich konkret bezieht und inwieweit sie Ergebnis einer fundierten Prüfung ist, und unabhängig davon jedenfalls nicht die 2024 geschlossenen neuen Nutzungsverträge betrifft. Die Antragsgegnerin übersieht insgesamt, dass ausweislich dieser zuletzt genannten aktuellen Verträge die Grundstückeigentümer gegenwärtig erklärtermaßen beabsichtigen, ihre Grundstücke möglichst für die Errichtung und den Betrieb von WEA zur Verfügung zu stellen. Weshalb sich aus Einzelheiten der früheren Vertragsschlüsse aus 2012 dennoch durchgreifende Zweifel gegen die Ernsthaftigkeit der darauf bezogenen aktuellen Planungsabsichten der Antragstellerin ergeben sollten, erschließt sich nicht.
Ohne Erfolg bleibt vor dem Hintergrund der mehrjährigen Geschichte der Planungen des Projekts „Windpark ...“ auch der sinngemäße Einwand der Antragsgegnerin, die für eine Antragsbefugnis und ernsthafte Planungsabsichten ins Feld geführten Umstände müssten spätestens bis zum Ablauf der für die Stellung eines Normenkontrollantrags geltenden Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nachgewiesen sein, was hier nicht geschehen sei. Es bedarf keiner näheren Ausführungen zum maßgeblichen Zeitpunkt für das Vorliegen der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Allgemeinen und der Antragsbefugnis im Besonderen (vgl. dazu, dass jedenfalls grundsätzlich der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bzw. gerichtlichen Entscheidung maßgeblich ist, BayVGH, Urteil vom 01.02.2024 - 22 N 22.2440 - juris Rn. 16; Panzer/Schoch in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 45. EL, § 47 Rn. 47 ; vgl. zum Zeitpunkt des Erwerbs des die Antragsbefugnis begründenden Rechts auch W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl., § 47 Rn. 61 m. w. N.). Denn im vorliegenden Fall bestehen keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die Antragstellerin auch schon im Zeitpunkt des Ablaufs der genannten Frist am 30.10.2023 antragsbefugt war. Insbesondere hat sie bereits bei der am 24.10.2023 erfolgten Stellung ihres Normenkontrollantrags auf den ihrem Konzern die Projektrechte verschaffenden Vertrag vom ...2022 hingewiesen, die Projektplanung skizziert und auf ihre Übernahme des Projekts innerhalb des Konzerns hingewiesen (vgl. Schriftsatz vom 24.10.2023, S. 3 f.). Die danach stattgehabten Schritte zur Weiterführung des Projekts fügen sich, wie gezeigt, an die vorherigen Schritte an, bieten aber keinen Beleg für zuvor fehlende Planungsabsichten.
Ebenso wenig führt der gleichsam umgekehrte Einwand der Antragsgegnerin weiter, es sei „nicht ausgeschlossen“, dass das Projekt künftig einmal innerhalb des Konzerns der Antragstellerin „umstrukturiert“ und dann von einem anderen konzernzugehörigen Unternehmen weiterbetrieben werde. Dieser spekulative Vortrag geht an den derzeit bestehenden vertraglichen Abreden und unabhängig davon an dem maßgeblichen Umstand vorbei, dass die Antragstellerin im Zeitpunkt der vorliegenden Entscheidung des erkennenden Gerichtshofs antragsbefugt ist und dies auch seit Beginn des Gerichtsverfahrens durchgängig war.
Durchgreifende Zweifel an der Antragsbefugnis der Antragstellerin folgen entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin auch nicht daraus, dass die Antragstellerin bislang noch keinen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die geplanten vier WEA gestellt hat. Die Stellung eines solchen Antrags ist zwar ggf. ein gewichtiges Indiz für ernsthafte Planungsabsichten (vgl. Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 28 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 35), aber keine notwendige Voraussetzung. Entscheidend sind, wie gezeigt, die Umstände des jeweiligen Einzelfalls. Diese belegen hier aus den genannten Gründen hinreichend die konkreten Absichten der Antragstellerin zur Errichtung und zum Betrieb von WEA. Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin in dem fast zehnjährigen Zeitraum von 2012 bis 2021 ein Flächennutzungsplanverfahren mit zahlreichen Verzögerungen sowie vielfachen Änderungen bei ihren Auswahlkriterien und den jeweils in Betracht gezogenen Flächen betrieben hat. Wenn ein Unternehmen, das WEA in dem Plangebiet errichten möchte, während eines solchen Verfahrens angesichts einer vom Plangeber durch die Verfahrensgestaltung verursachten Planungsunsicherheit noch keinen konkreten immissionsschutzrechtlichen Antrag stellt, rechtfertigt dies allein nicht den Schluss, dass es deshalb an ernsthaften Planungsabsichten fehlen könnte.
Berechtigte Zweifel gegen die Ernsthaftigkeit der Planungsabsichten – oder andere gegen die Antragsbefugnis sprechende Gründe – ergeben sich schließlich auch nicht aus dem Umstand, dass die Grundstücke Flst. Nr. ... (Standort „... 01“) und Nr. ... („... 03“) Gegenstand eines Flurbereinigungsverfahrens sind und die o. g. Nutzungsverträge aus Januar 2024 vorsehen, dass aus ihnen keine Ansprüche geltend gemacht werden können, solange die Eigentümer nicht als Eigentümer der neuen Grundstücke in das Grundbuch eingetragen sind (vgl. die jeweilige Nr. ... der Verträge, Anlagen ASt. 16 und 17). Das Flurbereinigungsverfahren wird aktuell vom Landratsamt weiterbetrieben (vgl. Anlage ASt. 21). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass es etwa auf unbestimmte Zeit zum Ruhen gebracht oder innerhalb eines Zeitraums, der für die Vorbereitung eines Antrags auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung und ggf. eines entsprechenden Verwaltungsverfahrens bei realistischer Betrachtung ohnehin benötigt wird, nicht abgeschlossen werden kann. Ebenso wenig bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die Eigentümer der bisherigen Grundstücke nicht als Eigentümer der neuen eingetragen werden. Sie wurden bereits 2019 vorläufig in den Besitz der neuen Flurstücke (vgl. dazu Anlage ASt. 19) eingewiesen.
III. Der Antragstellerin fehlt auch nicht das für die Stellung eines Normenkontrollantrags erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Das Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag kann nur in engen Grenzen verneint werden. Es liegt bereits dann vor, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29.09.2015 - 4 BN 25.15 - NVwZ-RR 2016, 86, juris Rn. 6, und vom 07.03.2002 - 4 BN 60.01 - juris Rn. 6). Unnütz wird das Normenkontrollgericht grundsätzlich nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.03.2002 - 4 BN 60.01 - juris Rn. 6 m. w. N.). Setzt sich ein Eigentümer im Wege der Normenkontrolle beispielsweise dagegen zur Wehr, dass sein Grundstück in einem Bebauungsplan als nicht bebaubare Fläche festgesetzt worden ist, fehlt ihm das Rechtsschutzbedürfnis nach den vorstehenden Maßstäben nur dann, wenn unzweifelhaft ist, dass er seinem Ziel, das Grundstück baulich zu nutzen, selbst dann auf unabsehbare Zeit nicht näher kommen kann, wenn der Bebauungsplan für unwirksam erklärt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.11.2007 - 4 N 49.07 - juris Rn. 2 m. w. N.). Für die Darstellung eines Flächennutzungsplans mit den Ausschlusswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gilt dies entsprechend (vgl. grdl. dazu, dass ein Flächennutzungsplan im Anwendungsbereich von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion erfüllt, BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 - 4 CN 3.06 - BVerwGE 128, 382, juris Rn. 16).
An den vorstehenden Maßstäben gemessen hat die Antragstellerin ein Rechtsschutzbedürfnis. Sie nimmt den erkennenden Gerichtshof insbesondere nicht unnütz in Anspruch. Wenn der Gerichtshof den angefochtenen Teilflächennutzungsplan für unwirksam erklärt, entfällt die durch die „neue“ Konzentrationszone westlich von Althausen ggf. bedingte Ausschlusswirkung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB jedenfalls für die Standorte „... 02“ bis „... 04“ und weitere Flächen des Projektgebiets (vgl. zur deshalb hier nicht entscheidungserheblichen Frage, ob die Ausschlusswirkung der neuen Zone auch die Fläche der „alten“ Zone südlich von L-stadt erfasst, unten B.III.). Damit wird ein bauplanungsrechtliches Hindernis für die Verwirklichung des Vorhabens der Antragstellerin beseitigt. Dass dieses Vorhaben aus anderen Gründen von vornherein sicher absehbar keine Realisierungschancen hat, ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst erkennbar.
Ohne Erfolg wendet die Antragsgegnerin sinngemäß ein, es würde der Antragstellerin deshalb keinen Vorteil vermitteln, falls der erkennende Gerichtshof den angefochtenen Teilflächennutzungsplan mit seiner Konzentrationszone westlich von A für unwirksam erklären würde, weil in einem solchen Fall einstweilen weiter allein der Haupt-Flächennutzungsplan in der Fassung der 7. Änderung mit der 2006 geschaffenen Konzentrationszone südlich von L-stadt maßgeblich sei und diese angesichts der für WEA-Standorte in der Zone geltenden Höhenbeschränkungen und angesichts der für WEA-Standorte außerhalb der Zone geltenden Ausschlusswirkung dem Vorhaben der Antragstellerin ebenfalls entgegenstehe. Dieser Einwand trägt nicht. Es kann zwar Fallkonstellationen geben, in denen beim Erfolg einer Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan oder Flächennutzungsplan mit Ausschlusswirkungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ein alter Plan mit Festsetzungen bzw. Darstellungen wieder in Kraft tritt, die einer Bebauung des Grundstücks ebenfalls entgegenstehen, und in denen deshalb unzweifelhaft ist, dass der Antragsteller seinem Ziel, das Grundstück baulich zu nutzen, selbst bei einem Erfolg des Normenkontrollantrags auf unabsehbare Zeit nicht näher kommen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.11.2007 - 4 N 49.07 - juris Rn. 2). Letzteres kann aber nicht ohne weiteres oder regelhaft in allen Fällen angenommen werden, in denen beim Erfolg des Normenkontrollantrags ein alter Plan wieder Geltung beansprucht. Erforderlich ist vielmehr eine Betrachtung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls. Das Rechtsschutzbedürfnis ist in einer solchen Konstellation jedenfalls dann zu bejahen, wenn die Gemeinde es nach einer Unwirksamerklärung des neuen Plans voraussichtlich nicht bei dem alten Plan belassen wird, weil sie nach § 1 Abs. 3 BauGB objektiv-rechtlich zur Neuplanung verpflichtet ist, oder wenn die Prognose gerechtfertigt ist, sie werde unabhängig von einer rechtlichen Verpflichtung einen neuen Plan aufstellen, der für den Antragsteller möglicherweise günstigere Regelungen enthält (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.05.1993 - 4 NB 50.92 - NVwZ 1994, 269, juris Rn. 16; v. Albedyll in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl., § 47Rn. 39). So liegt der Fall auch hier. Es spricht bereits viel dafür, dass die Antragsgegnerin im Licht von § 1 Abs. 3 BauGB objektiv-rechtlich dazu verpflichtet ist, die Darstellung der alten Konzentrationszone südlich von L-stadt aufzuheben, nachdem sie ausgehend von ihrer jüngsten Standortanalyse selbst erklärtermaßen annimmt, dass diese Fläche als Konzentrationszone nicht (mehr) geeignet ist, weil der Errichtung von WEA dort ihres Erachtens artenschutzrechtliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. S. 55 PB). Einer abschließenden Entscheidung bedarf dies – und die Frage, ob der alte Plan deshalb im Wege einer Inzidentkontrolle als unwirksam anzusehen wäre – nicht. Denn jedenfalls ist die Prognose gerechtfertigt, dass die Antragsgegnerin unabhängig von einer etwaigen Verpflichtung den Haupt-Flächennutzungsplan in einer für die Antragstellerin günstigen Weise ändern wird. Denn die Antragsgegnerin hat seit geraumer Zeit und nochmals in der Begründung des angefochtenen Teilflächennutzugsplans angekündigt und in der mündlichen Verhandlung des Senats im Kern bestätigt, dass sie die Darstellung der alten Konzentrationszone, die 2006 mit der 7. Änderung des Haupt-Flächennutzungsplans geschaffen wurde, wie von Beginn an beabsichtigt, im Zuge der laufenden 8. Änderung des Haupt-Flächennutzungsplans selbst aufheben werde (vgl. S. 55 PB).
IV. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag gegen den Teilflächennutzungsplan, dessen Genehmigung am 28.10.2022 öffentlich bekannt gemacht wurde, am 24.10.2023 fristgerecht gestellt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
V. Sie hat den Antrag innerhalb dieser Frist auch gegen die richtige Antragsgegnerin gerichtet.
Ein Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die angefochtene Rechtsvorschrift erlassen hat. Im Falle der analogen Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwGO auf die in den Darstellungen eines Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung einer Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der Flächen eintreten zu lassen (vgl. oben I.), ist der Antrag gegen die Körperschaft zu richten, die diesen Flächennutzungsplan erlassen hat. Das ist vorliegend die gemäß § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO beteiligtenfähige Antragsgegnerin als erfüllende Gemeinde der VVG und nicht etwa die vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft (§ 59 Satz 1 Alt. 2 GemO) selbst, die keine eigene Rechtspersönlichkeit hat (vgl. Senat, Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 36; zu Letzterem auch Ade/Pautsch, GemO BW, § 59 Rn. 3; Aker/Hafner/Notheis, GemO BW, 2. Aufl., § 59 Rn. 10; BeckOK KommunalR BW/Behrendt, 15. Ed. 01.05.2024, GemO § 59 Rn. 7).
Gegen die danach richtige Antragsgegnerin hat Antragstellerin den Normenkontrollantrag bereits innerhalb der Antragsfrist (vgl. oben IV.) gerichtet. Dem steht nicht entgegen, dass sie im „Rubrum“ ihres Antragsschriftsatzes vom 24.10.2023 die „Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft Bad Mergentheim (Bad Mergentheim - Igersheim - Assamstadt), Bahnhofsplatz 1, 97980 Bad Mergentheim“ als Antragsgegnerin genannt und in dem im Schriftsatz formulierten Antrag von dem „Teilflächennutzungsplan … der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Bad Mergentheim“ gesprochen hat (vgl. Schriftsatz vom 24.10.2024, S. 1). Ist der Antragsgegner in einem Normenkontrollantrag – wie hier – falsch bezeichnet, aber erkennbar, gegen wen sich der Antrag richten soll, ist das Passivrubrum von Amts wegen zu berichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.03.1989 - 8 C 98.85 - NVwZ-RR 1990, 44 m. w. N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.03.2004 - 4 S 675/02 - VBlBW 2004, 303). Hier war von Anfang an erkennbar, dass der Antrag ungeachtet der zitierten Bezeichnung in dem Antragsschriftsatz gegen die Körperschaft, die den Teilflächennutzungsplan erlassen hat, gerichtet sein sollte, da die Antragstellerin in demselben Schriftsatz unter Zitierung der einschlägigen Vorschrift (§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ausdrücklich erklärt hat, dass sie den Antrag gegen die Erlasskörperschaft richten wolle (vgl. Schriftsatz vom 24.10.2024, S. 1, 7).
Dass sie bei der Subsumtion unter diese Norm von dem „Teilflächennutzungsplan … der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft B M“ gesprochen hat, steht der Zulässigkeit ihres Antrags im vorliegenden Einzelfall umso weniger entgegen, als die Antragsgegnerin die Genehmigung des Teilflächennutzungsplans selbst mit dem einleitenden Text „Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft B M - Öffentliche Bekanntmachung über die Genehmigung des Teilflächennutzungsplans ‚Konzentrationszonen für Windkraftanlagen‘ der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft B M“ öffentlich bekannt gemacht hat (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 124 und Ordner „Feststellungsbeschluss 14.12.2021“, vor Abt. 1). Diese von der Antragsgegnerin selbst gewählte Bezeichnung („Teilflächennutzungsplan der VVG“) hat die Antragstellerin in ihrem Normenkontrollantrag lediglich aufgegriffen.
B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Der angefochtene Teilflächennutzungsplan ist, soweit damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen, wegen beachtlicher Verletzungen höherrangigen Rechts ungültig (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Er leidet zwar nicht unter formell-rechtlichen Fehlern außerhalb des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 3 BauGB (I.). Im Anwendungsbereich dieser Norm sind der Antragsgegnerin aber zur Unwirksamkeit des Plans führende Fehler unterlaufen (II.). Er erweist sich darüber hinaus als materiell rechtswidrig, weil er dem Bestimmtheitsgebot nicht genügt (III.).
I. Der angefochtene Teilflächennutzungsplan weist keine Fehler aus dem Bereich des Verfahrensrechts außerhalb des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 3 BauGB auf. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin insbesondere geltend, der Plan sei nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden.
Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verlangt, dass Rechtsnormen ausgefertigt werden, um sicherzustellen, dass diese nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.07.2010 - 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 147, juris Rn. 13 m. w. N.). In der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs ist geklärt, dass davon ausgehend auch Bebauungspläne aus Gründen des bundesstaatlichen Rechtsstaatsprinzips ausgefertigt werden müssen, wobei sich die Anforderungen an die Ausfertigung im Einzelnen allerdings nach Landesrecht richten (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.07.2023 - 5 S 3193/21 - NVwZ-RR 2024, 215, juris Rn. 45 m. w. N.). Alleiniger Zweck der Ausfertigung ist es, dass das zuständige Organ – in der Regel der Bürgermeister (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.12.1984 - 8 S 1948/94 - VBlBW 1985, 207, juris Rn. 28) – bezeugt, dass der Satzungsinhalt mit dem Willen des Gemeinderats übereinstimmt (Authentizität). Weitere Anforderungen stellt das baden-württembergische Landesrecht nicht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile 12.07.2023 - 5 S 3193/21 - NVwZ-RR 2024, 215, juris Rn. 45, vom 15.06.2016 - 5 S 1375/14 - ZfBR 2016, 2032, juris Rn. 36, vom 25.03.2014 - 3 S 183/14 - VBlBW 2015, 23, juris Rn. 15, und vom 19.09.2006 - 8 S 1989/05 - VBlBW 2007, 303, juris Rn. 33). Weitergehende Anforderungen bestehen demnach auch nicht für die Ausfertigung eines Flächennutzungsplans mit einer Konzentrationszonendarstellung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wenn man einen solchen Plan wegen der dadurch erzeugten Ausschlusswirkung auch insoweit einer Rechtsvorschrift gleichstellen und für ausfertigungspflichtig halten will (für eine Ausfertigungspflicht OVG B.-Bbg., Urteil vom 03.02.2022 - 2 A 24.18 - juris Rn. 44; OVG NRW, Urteil vom 24.09.2020 - 7 D 64.18 - BauR 2020, 1879, juris Rn. 35 m. w. N.; zu den Anforderungen bei unterstellter, dort offen gelassener Ausfertigungspflicht Senat, Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 59; vgl. dazu, dass ein Flächennutzungsplan im Anwendungsbereich von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion erfüllt, oben A.III.).
An den vorstehenden Anforderungen gemessen wurde der angefochtene Teilflächennutzungsplan rechtsfehlerfrei ausgefertigt. Es bedarf keiner Entscheidung, ob eine ordnungsgemäße Ausfertigung – wie die Antragsgegnerin meint – bereits dadurch erfolgt ist, dass ihr Oberbürgermeister das Protokoll der Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses vom 14.12.2021 und auf dem Original des Plans wenige Tage nach dem Beschluss des Gemeinsamen Ausschusses vom 14.12.2021 unter dem 20.12.2021 den Vermerk „Feststellungsbeschluss durch den Gemeinsamen Ausschuss am: 11.05.2021 / Erneuter Feststellungsbeschluss durch den Gemeinsamen Ausschuss am: 14.12.2021“ unterzeichnet hatte. Denn jedenfalls genügte die nach dem Abschluss des zweiten Genehmigungsverfahrens am 20.10.2022 durch den Oberbürgermeister erfolgte Unterzeichnung des Vermerks „Ausgefertigt“ den o. g. Anforderungen.
Die Antragstellerin kann dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, eine Ausfertigung müsse nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg „zeitnah“ nach dem Satzungsbeschluss (bzw. Flächennutzungsplanbeschluss) erfolgen (vgl. OVG B.-Bbg., Beschluss vom 07.08.2009 - OVG 10 A 6.07 - ZMR 2010, 491, juris Rn. 40 m. w. N.), wofür zwar drei bis vier Monate noch ausreichend seien, bereits sechs Monate aber nicht mehr, weshalb auch eine – wie hier – mehr als zehn Monate nach dem 14.12.2021 erfolgte Ausfertigung am 20.10.2022 deren Aufgabe nicht mehr erfüllen könne.
Dieser Einwand ist unbegründet. Das gilt unabhängig davon, dass sich die Antragstellerin zum Beleg ihrer Auffassung teilweise auf Entscheidungen aus der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg beruft, die nicht die „Zeitnähe“ zwischen dem Beschluss der Rechtsnorm und ihrer Ausfertigung, sondern die „Zeitnähe“ zwischen der Ausfertigung und der Bekanntmachung betreffen (vgl. OVG B.-Bbg., Urteil vom 27.10.2011 - OVG 10 A 11.08 - juris Rn. 32). Die von der Antragstellerin in Bezug genommene Rechtsprechung ist zu (inzwischen außer Kraft getretenem) Brandenburger Landesrecht ergangen und geht von einem Begriff der „Ausfertigung“ aus, der mit dem des baden-württembergischen Landesrechts nicht übereinstimmt (vgl. OVG B.-Bbg., Beschluss vom 07.08.2009 - OGV 10 A 6.07 - ZMR 2010, 491, juris Rn. 40). Nach dem baden-württembergischen Landesrecht ist die Festlegung des Datums der Ausfertigung auf einen bestimmten Tag nicht notwendig (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 08.05.1990 - 5 S 3064/88 - VBlBW 1991, 19, juris Rn. 22). Die Unterschriftsleistung kann zeitlich auch noch am Tag der Bekanntmachung – solange dies vor der Bekanntmachung geschieht – erfolgen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile vom 25.03.2014 - 3 S 183/14 - VBlBW 2015, 23, juris Rn. 15, und vom 19.09.2006 - 8 S 1989/05 - VBlBW 2007, 303, juris Rn. 37).
Davon abweichende zeitliche Anforderungen ergeben sich entgegen dem Antragsvorbringen auch nicht aus bundesrechtlichen, im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Gründen wegen der Aufgabe der Ausfertigung, zu bestätigen, dass der Satzungsinhalt mit dem Willen des Gemeinderats übereinstimmt. Diese Authentizitätsfunktion wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass zwischen dem Beschluss und der Unterschrift im Einzelfall ein längerer Zeitraum verstrichen ist. Der zur Unterschrift berufene Bürgermeister ist auch in einem solchen Fall in der Lage, die Übereinstimmung – erforderlichenfalls nach erneutem Studium der Akten – zu prüfen und zu bestätigen (vgl. zu Fällen, in denen der Bürgermeister wegen eines Amtswechsels bei der Beschlussfassung nicht persönlich anwesend war und sich deshalb Kenntnisse über die Beschlussfassung erst verschaffen musste, Senat, Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 59).
II. Der angefochtene Teilflächennutzungsplan leidet allerdings unter Fehlern des Abwägungsvorgangs (§ 2 Abs. 3 BauGB). Ausgehend von den Maßstäben, die für in vier Arbeitsschritten vorzunehmende Konzentrationszonenplanungen gelten (1.), weist der vorliegende Plan Rechtsfehler auf mehreren Stufen auf (2. bis 4.), die rechtlich beachtlich sind (5.).
1. Nach § 2 Abs. 3 BauGB müssen bei der Aufstellung von Bauleitplänen die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden. Aus dieser Vorschrift ergeben sich die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang (vgl. Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 43 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 64; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 36).
Bei der Planung von Konzentrationsflächen, die wie der vorliegend angegriffene sachliche Teilflächennutzungsplan die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen sollen, hat die planende Gemeinde auf der Ebene des Abwägungsvorgangs (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 33) ein schlüssiges Gesamtkonzept zu entwickeln, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287, juris Rn. 28 ff., vom 13.03.2003 - 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261, juris Rn. 20, und vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 9; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 44 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 65; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 36).
Die Ausarbeitung dieses schlüssigen Gesamtkonzepts ist abschnittsweise zu vollziehen. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Gemeindegebietsteilen, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen der Gemeinde aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen werden „soll“. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationsfläche sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 10 m. w. N.; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 45 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 66; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 35, und vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 35 ff.).
Die Gemeinde muss sich den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusstmachen und ihn dokumentieren, da die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert, da einer Verwirklichung des Plans auf diesen Flächen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuflächen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht „substanziell Raum“ schafft. Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber eine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 11 ff.; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 46 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 67; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 36 m. w. N.).
Der Gemeinde steht bei der Bestimmung der harten Tabuzonen kein Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts bei Auswahl und Bewertung der von ihr herangezogenen harten Tabukriterien zu. Ein solcher Bewertungsspielraum kommt ihr nur in Bezug auf die Festlegung von weichen Tabuzonen zu. Sie besitzt bei der Markierung harter Tabuzonen jedoch eine „Typisierungsbefugnis“, die sie berechtigt, den für die jeweilige Bewertung maßgeblichen Parametern in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 47 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 68; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 37).
In einem letzten Arbeitsschritt ist das Abwägungsergebnis darauf zu überprüfen, ob der Windenergienutzung substanziell Raum gegeben wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287, juris Rn. 29, und vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 18), ihr also im Plangebiet in einem ihrer gesetzlichen Privilegierung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werdenden Umfang Raum verschafft wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 38; Albrecht/Zschiegner NVwZ 2019, 444, 448). Diese Frage lässt sich nicht ausschließlich nach dem Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsfläche und der Größe derjenigen Potenzialflächen beantworten, die sich nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der gemeindlichen Außenbereichsflächen ergibt, wenngleich dem Verhältnis dieser Flächen zueinander Indizwirkung beigemessen werden darf. Die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich beantworten lässt, ob eine Konzentrationsflächenplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für die Nutzung der Windenergie in substanzieller Weise Raum schafft, ist letztendlich den Tatsachengerichten überantwortet. Diese Kriterien dürfen nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 18; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.02.2021 - 5 S 305/19 - VBlBW 2021, 371, juris Rn. 38). Ferner gilt, dass je geringer der Anteil der ausgewiesenen Konzentrationsflächen ist, desto gewichtiger die gegen eine weitere Ausweisung von Vorranggebieten sprechenden Gesichtspunkte sein müssen, damit es sich nicht um eine unzulässige „Feigenblattplanung“ handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 18 f.; Beschluss vom 12.05.2016 - 4 BN 49.15 - juris Rn. 4; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 48 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 69; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 40).
Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl sind die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, ergänzt durch die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - ZfBR 2020, 373, juris Rn. 10; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 49 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 70; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, Rn. 41 m. w. N.).
2. An den vorstehenden Maßstäben gemessen weist der angefochtene Teilflächennutzungsplan mehrere Rechtsfehler bereits bei den von der Antragsgegnerin im ersten Arbeitsschritt gewählten sog. harten Tabukriterien auf.
a) Das im angefochtenen Teilflächennutzungsplan zugrunde gelegte harte Tabukriterium „Siedlung / Abstand“ (aa)) beruht auf Abwägungsfehlern (bb)).
aa) Die Antragsgegnerin hat im Teilflächennutzungsplan unter der Überschrift „Siedlung“ folgende harte Abstandsflächen definiert (S. 17 f. PB):
Zur Erläuterung dieser harten Abstandsflächen heißt es in der Planbegründung, die „erforderlichen Abstände“ von WEA zu Siedlungseinheiten orientierten sich an der TA Lärm, aus der sich die einzuhaltenden Grenzwerte ergäben. Da (im Zeitpunkt der Aufstellung des Flächennutzungsplans) noch keine Angaben über den Anlagentyp und die Leistung der (später einmal geplanten) WEA bekannt seien, würden Erfahrungswerte einer Referenzanlage mit einer Nabenhöhe von 140 m, einem Rotordurchmesser von 120 m und einer Gesamthöhe von 200 m als Maßstab herangezogen. Im Windenergieerlass der Landesregierung vom 09.05.2012 würden empfohlene Abstände auf die verschiedenen Siedlungstypen in Bestand und Planung (Entwicklungsgebot) zugrunde gelegt. Diese Empfehlungen besäßen auch nach dem (2019 erfolgten) Außerkrafttreten des Windenergieerlasses weiterhin Gültigkeit. „Ein Vorsorgeabstand von 700m“ werde in dem Windenergieerlass „als Orientierungsrahmen empfohlen, da bei diesem Abstand erfahrungsgemäß nachts ein Außenpegel von 40 dB(A) durch die 200 m hohe Referenzanlage eingehalten wird“. Für die Genehmigung von WEA sei im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren allerdings der spezielle Einzelfall zu prüfen. Hierbei könnten sich höhere, aber auch niedrigere Abstände ergeben (S. 17 PB).
In der der Planbegründung zugrundeliegenden Standortanalyse heißt es unter der Überschrift „Harte Tabukriterien - Abstände zu Siedlungen (Immissionsschutz)“ ergänzend stichwortartig: „Berücksichtigung der Schutzansprüche zzgl. Planerischer Vorsorgeabstand (…). Immissionsschutzrechtliche Mindestabstände vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG (Vermeidung schädlicher Umweltauswirkungen) und § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (Vorsorgeabstand). Windenergieerlass Baden-Württemberg (WEE BW 2021): ‚Für Flächennutzungsplanung der Kommunen wird ein Vorsorgeabstand von 700 m zu Wohngebieten als Orientierungsrahmen empfohlen‘“ (S. 3 der Standortanalyse ). „Berücksichtigung Schutzansprüche Bewohner inkl. Planerischer Vorsorge (Einhaltung Schutzabstände auch bei späterer Siedlungserweiterung)“, „Windenergieerlass: 700m (als Vorsorgeabstand)“ (S. 4 SoA).
bb) Mit dieser Begründung erweist sich das harte Tabukriterium „Siedlung /Abstände“ ausgehend von den rechtlichen Maßstäben (1) als abwägungsfehlerhaft. Denn die Antragsgegnerin hat hierbei nicht ausreichend zwischen den einer WEA-Nutzung rechtlich zwingend entgegenstehenden immissionsschutzrechtlichen Schutzabständen und darüberhinausgehenden bloßen Vorsorgeabständen unterschieden (2, 3).
(1) Zu den harten Tabuzonen gehören regelmäßig die Ortslage selbst sowie Abstände zu Siedlungen und sonstigen geschützten Nutzungen, die das Minimum dessen darstellen, was zur Verhinderung unzumutbarer Beeinträchtigungen durch Lärmimmissionen, Schattenwurf und optisch bedrängender Wirkung erforderlich ist. Dabei ist es rechtlich zulässig, wenn ein Abstand als harte Tabuzone festgelegt wird, der nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG zwingend geboten ist, um die Grenzwertregelungen der TA Lärm einhalten zu können. Legt die Gemeinde dagegen nur zum vorsorglichen Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärmimmissionen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) größere Mindestabstände fest, handelt es sich bei den davon betroffenen Flächen um weiche Tabuzonen (vgl. Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 54 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 90; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 47 m. w. N.).
Wegen der schwierigen Abgrenzung bei der Markierung harter Tabuzonen sind die Gemeinden im Rahmen ihrer Typisierungsbefugnis berechtigt, den maßgeblichen Parametern, wie etwa Windrichtung und -geschwindigkeit, Leistungsfähigkeit der Anlagen oder Tonhaltigkeit der Rotorgeräusche, in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen. Ihnen ist es grundsätzlich nicht verwehrt, ihrer Planung realistische, stringente und hinreichend zurückhaltende Szenarien hinsichtlich der in ihrem Gemeindegebiet zu erwartenden Art und des Umfangs der Nutzung der Windenergie zugrunde zu legen und hierauf aufbauend Schutzabstände zu definieren (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - NVwZ 2019, 491 juris Rn. 26 und vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287; Beschluss vom 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 54 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 90 m. w. N.).
Aus dem Gebot, von realistischen Szenarien auszugehen, folgt allerdings auch, dass der Plangeber für Lärmprognosen, die er zur Definition von Schutzabständen anstellt, eine sog. Referenzanlage zugrunde legen muss, deren Errichtung nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans bei verständiger Würdigung der technischen Entwicklung und des Energiemarktes zu erwarten ist. Dem ist Genüge getan, wenn die gewählte Referenzanlage der Lebenswirklichkeit entspricht, sich also in der Bandbreite der heute gängigen Anlagenhöhe und -typen bewegt (vgl. Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 52 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 85 m. w. N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.11.2020 - 5 S 1107/18 - VBlBW 2021, 296, juris Rn. 73).
(2) An den vorstehenden Maßstäben gemessen sind der Antragsgegnerin bei der Ausgestaltung und Anwendung ihres harten Tabukriteriums „Siedlung / Abstand“ Fehler unterlaufen. Dem Teilflächennutzungsplan liegt hier keine ausreichende Trennung zwischen harten und weichen Kriterien zugrunde.
Die Antragsgegnerin hat in der Planbegründung die beiden Kategorien zwar in einem allgemeinen Teil, wie gezeigt, einleitend abstrakt angesprochen (vgl. S. 15 PB) und eine diese Unterteilung aufgreifende Gliederung gewählt (vgl. S. 17 ff. PB; S. 3 ff. SoA). Die nähere Begründung des harten Tabukriteriums „Siedlung / Abstand“ lässt aber nicht erkennen, dass sie sich den Unterschied zwischen harten und weichen Kriterien inhaltlich tatsächlich ausreichend bewusst gemacht hat. Das gilt insbesondere für den Unterschied zwischen Mindestabständen, die nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG zwingend geboten sind und deshalb harte Tabubereiche betreffen, und weitergehenden Vorsorgeabständen, die „nur“ dem vorsorglichen Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärmimmissionen im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG dienen und deshalb nur als weiche Tabukriterien in Betracht kommen:
Zur Definition von dem Lärmschutz dienenden „harten“ Siedlungsabständen bietet es sich an, einen konkreten marktgängigen WEA-Typ, zu dem bereits Vermessungsdaten bekannt sind, zur Referenzanlage zu bestimmen und auf dieser Grundlage wiederum konkrete, die Vorgaben der TA Lärm beachtende Schallimmissionsprognosen nach dem sog. Interimsverfahren zu erstellen, um auf diese Weise die nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG zwingend erforderlichen Schutzabstände zu prognostizieren (vgl. zu einer solchen Vorgehensweise eines Plangebers etwa Senatsurteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 11, 55). Einen solchen Weg hat die Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren nicht gewählt. Sie hat auf konkrete Prognosen verzichtet und stattdessen pauschal auf den früheren Windenergieerlass vom 09.05.2012 - Az. 64-4583/404 - (im Folgenden: WEE>) verwiesen. Das genügt den o. g. Anforderungen nicht, wie der erkennende Gerichtshof zu einer Planbegründung, die ähnliche Ausführungen wie die hier vorliegende enthielt, bereits entschieden hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 51 f. m. w. N.):
„Der Antragsgegner hat sich ausweislich der Planbegründung an den Vorschlägen des (am 09.05.2019 außer Kraft getretenen) Windenergieerlasses vom 09.05.2012 für die bei der regionalplanerischen Festlegung von Vorranggebieten anzusetzenden Abstandswerte orientiert. Gerade mit Blick auf die bestehenden Unsicherheiten, welche Immissionen bei einer Umsetzung des Flächennutzungsplans tatsächlich zu erwarten sind, ist dies grundsätzlich nicht zu beanstanden. Der Windenergieerlass vom 09.05.2012 empfiehlt einen Abstand von 700 m zu Wohngebieten; bei reinen Wohngebieten seien größere Abstände, bei Misch-/Dorfgebieten und Gewerbegebieten kleinere Abstände zu erwägen (unter 4.3.). Bei der Bezugnahme auf den Windenergieerlass erweist sich jedoch vorliegend als problematisch, dass die dort genannten Abstände aus Gründen des Lärmschutzes ausdrücklich als Vorsorgeabstände empfohlen werden und darauf hingewiesen wird, dass es sich hierbei nur um Orientierungsrahmen handele. Der Erlass geht zudem davon aus, dass Antragsteller die Möglichkeit hätten, im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nachzuweisen, dass die beantragte Windenergieanlage die Immissionsrichtwerte der TA Lärm auch bei geringeren Abständen einhalte. Damit erweisen sich die im Windenergieerlass empfohlenen Mindestabstände nicht als solche, die einer Verwirklichung von Windenergieanlagen auf unabsehbare Zeit unüberwindlich entgegenstehen und damit zu einem harten Tabu führten, sondern lediglich als solche, die eine Zugrundelegung als weiche Tabukriterien nahelegen.
Hinzu kommt, dass sich der Antragsgegner bei der Begründung der harten Tabukriterien nicht nur auf den Windenergieerlass vom 09.05.2012 bezogen, sondern darüber hinaus bekräftigt hat, dass er von einem Vorsorgeabstand von 700 m zu Wohngebäuden ausgehe und sich im Rahmen einer Einzelfallprüfung höhere oder niedrigere Abstände ergeben könnten. Die Planbegründung enthält keine Erläuterung, warum bei einer Einstufung eines Abstands von 700 m zu Wohnbebauung als Vorsorgeabstand gleichwohl eine gleichlaufende harte Tabuzone festgelegt wird. Der Antragsgegner hat folglich in diesem Zusammenhang keine klare Trennung zwischen harten Tabukriterien, die einer Genehmigung von Windenergieanlagen zwingend entgegenstehen, und weichen Tabukriterien mit einem Bewertungsspielraum vorgenommen. (…)
Dies ist rechtlich beachtlich. Zwar gesteht das Bundesverwaltungsgericht – wie dargelegt – den Gemeinden bei der Markierung harter Tabuzonen bei der Bestimmung eines § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG entsprechenden Mindestabstands eine „Typisierungsbefugnis“ zu (…). Gleichwohl ändert dies nichts daran, dass (…) bei der Bestimmung der harten Tabuzonen selbst kein Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts besteht, weil diese einem anderen Rechtsregime unterliegen als die weichen (…). Bei der Festlegung harter Tabukriterien ist Zurückhaltung geboten, weil dadurch Flächen einer Nutzung durch Windenergieanlagen von vornherein entzogen werden (…). Vorliegend hat der Antragsgegner nicht dokumentiert, dass er sich im Rahmen der lärmschutzbedingten Mindestabstände den Unterschied zwischen den beiden Arten der Tabuzonen tatsächlich bewusst gemacht hat.“
Unter diesem Defizit leidet auch der vorliegende, im Wesentlichen gleich begründete Plan. Dass die Antragsgegnerin sich den aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG folgenden Unterschied nicht ausreichend bewusst gemacht und zwischen harten und weichen Tabuzonen inhaltlich nicht ausreichend getrennt hat, wird im vorliegenden Einzelfall durch die Ausführungen aus der dem Plan zugrunde liegenden Standortanalyse zusätzlich belegt. Denn dort wird zur Begründung des harten Tabukriteriums „Siedlung / Abstand“, wie gezeigt, undifferenziert ausgeführt: „Immissionsschutzrechtliche Mindestabstände vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG (Vermeidung schädlicher Umweltauswirkungen) und § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (Vorsorgeabstand)“ (S. 3 SoA).
(3) Angesichts dieses Rechtsfehlers – und der weiteren vorliegenden abwägungsrechtlichen Defizite (vgl. dazu nachfolgend b) bis i) und 3.) – bedarf es keiner näheren Ausführungen dazu, dass die Antragsgegnerin bei der Entscheidung, die harten Abstände auch an lediglich „geplante“ Wohnbauflächen usw. anzulegen (vgl. in der oben wiedergegebenen Tabelle die Zeilen a), b) und d) sowie S. 4 SoA: „Schutzabstände auch bei späterer Siedlungserweiterung“), den räumlichen Ansatzpunkt für die Anlegung eines hart ausgestalteten Schutzabstands, für den nur tatsächlich bewohnte Bereiche oder solche, für die zumindest ein Bebauungsplan mit entsprechenden Festsetzungen besteht, in Betracht kommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287, juris Rn. 44; Senat, Urteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 92; NdsOVG, Urteil vom 25.04.2019 - 12 KN 226/17 - BauR 2019, 1264, juris Rn. 75 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 56 m. w. N.), in mehrfacher Hinsicht verfehlt haben dürfte (vgl. ebenso für eine auch insoweit im Wesentlichen gleichlautende Planbegründung VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 56 m. w. N.). Ebenso kann dahinstehen, ob dahingehende Fehler im vorliegenden Fall dadurch unbeachtlich wurden, dass die Antragstellerin die betroffenen Flächen „hilfsweise“ auch den sog. weichen Tabukriterien zugeordnet hat (vgl. zur grundsätzlichen Möglichkeit einer solchen Vorgehensweise BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 14; Beschluss vom 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 16; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 54 m. w. N.).
b) Bei dem harten Tabukriterium „Siedlung / Freihaltung“ (aa)) sind der Antragsgegnerin weitere Fehler unterlaufen (bb)).
aa) Sie hat in der Begründung des Teilflächennutzungsplans unter der Überschrift „Siedlung“ folgende harte „Freihaltungsflächen“ definiert (S. 18 PB):
…
Die Planbegründung selbst enthält für diese harten „Freihaltungsflächen“ keine Erläuterung, die über die allgemeinen Ausführungen zum harten Tabukriterium „Siedlung / Abstandsflächen“ (vgl. zu diesen oben a)) hinausgeht (vgl. S. 17 f. PB). Diese Ausführungen passen zu dem Kriterium „Grünflächen usw. / Freihaltung“ allerdings inhaltlich nicht, weil die Antragsgegnerin insoweit tatsächliche keine Abstandsflächen, sondern „Freihaltungsbereiche“ ohne Abstände definiert hat. Stichwortartige und fragmentarische Erläuterungen zu diesen harten „Bereichen“ finden sich in der der Planbegründung zugrunde liegenden Standortanalyse. Dort heißt es zur Zeile „f)“: „Systematisches Ordnungssystem zum siedlungsbezogenen Lärmschutz: Berücksichtigung von Lärmschutzansprüchen bei schutzbedürftigen Freiraumnutzungen (Bezug: Abstände gem. DIN 18005)“. Zur Zeile „g)“ heißt es: „Berücksichtigung vorhandener Nutzungen“. Die Zeile „h)“ wird auch in der Standortanalyse nicht erläutert (vgl. S. 5 SoA).
bb) Mit dieser Begründung ist das harte Tabukriterium „Siedlung / Freihaltung“ rechtsfehlerhaft. Der erkennende Gerichtshof hat zu einem auch insoweit im Wesentlichen gleichlautenden Flächennutzungsplan entschieden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 58 f. m. w. N.):
„Wie bereits dargelegt, setzt die Rechtfertigung einer „harten“ Ausschlusszone für die Windenergienutzung grundsätzlich voraus, dass in dem Gebiet der Verwirklichung von Anlagen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen und damit diese Flächen einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen sind (…). Dies ist für die hier festgesetzten Freihalteflächen nicht ersichtlich. Zur Begründung der unter Buchst. f bis h der Kategorie „Siedlung“ festgesetzten Freihalteflächen ist lediglich ausgeführt, dass diese als Ausschlussflächen für Windenergie zu behandeln seien, aber keine Abstände erforderten. Damit statuiert die 8. Änderung ohne nachvollziehbare Begründung „harte“ Ausschlussflächen für „Sondergebiete bzw. sonstige Nutzungen ohne Schutzanspruch“, „Grünflächen und Erholungseinrichtungen mit Schutzansprüchen“ und „Grünflächen ohne Schutzansprüche“. Die jeweils angeführten Klammerzusätze dienen hierfür nicht als ausreichende Erklärung. So ist bereits unklar, ob es sich dabei um abschließende Aufzählungen oder Beispiele handelt. Ebenso wenig verdeutlicht die Begründung der 8. Änderung, was sie unter der Bezeichnung „Schutzanspruch“ konkret versteht. Folglich erweisen sich die genannten Ausschlussflächen als zu unbestimmt, um einer rechtlichen Überprüfung der harten Tabukriterien standzuhalten.“
Das gilt für das im vorliegenden Fall von der Antragsgegnerin gewählte harte Tabukriterium „Siedlung / Freihaltungsflächen“ in gleicher Weise.
Ohne Erfolg hält die Antragsgegnerin dem in ihrer Antragserwiderung entgegen, bei den in der obigen Tabelle von den Buchstaben f) bis h) erfassten Flächen handele es sich um solche, bei denen es „offensichtlich und immanent“ sei, dass die Nutzungsarten mit einer Bebauung durch WEA nicht verträglich seien. Der Einwand führt schon deshalb nicht weiter, weil die von der Antragsgegnerin gewählte Definition des harten Tabukriteriums „Siedlung / Freihaltungsflächen“ nicht erkennen lässt, ob die in der Tabelle aufgeführten Bereiche abschließend aufgezählt sind oder – wofür etwa der Zusatz „z.B.“ in der Zeile h) spricht – nicht und welche Bereiche sie konkret erfassen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 59). Unabhängig davon erschließt sich auch im vorliegenden Fall weder aus der Planbegründung noch aus der insoweit kryptischen Standortanalyse, welche „Grünflächen“ beispielsweise die Antragsgegnerin mit dem harten Kriterium als solche einordnen wollte, bei denen der Errichtung von WEA von vornherein rechtliche oder tatsächliche Hindernisse – die ihrerseits auch nicht benannt werden – entgegenstehen sollten. Die Erläuterung aus der Antragserwiderung dazu vermag den Fehler schon deshalb nicht zu beseitigen, weil sie sich in den maßgeblichen Unterlagen (Planbegründung und Unterlagen zur Beschlussfassung, vgl. oben 1.) nicht wiederfindet. Sie führt unabhängig davon in der Sache nicht entscheidend weiter, weil sie vage bleibt (vgl. Antragserwiderung, S. 9: „Die Differenzierung bzgl. der Schutzansprüche weist insoweit auf die zusätzlichen Pufferzonen zu diesen Flächen in den weichen Tabukriterien hin (z.B. bei Übernachtungsmöglichkeit“).“).
c) Das harte Tabukriterium „Umweltbelange (Naturschutzbelange/Freiraum) - Flächenhafte Naturdenkmale“ (aa)) weist ebenfalls Rechtsfehler auf (bb)).
aa) Die Antragsgegnerin hat in der Begründung des Teilflächennutzungsplans u. a. folgende harte „Flächenfreihaltungen“ definiert (S. 20 PB):
Aus diesem Katalog der Unterkriterien „a)“ bis „e)“ hat die Antragstellerin innerhalb der Rügefrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB (und auch danach) lediglich das unter „b)“ definierte Tabukriterium „Flächenhafte Naturdenkmale“ gerügt.
Welche Flächen die Antragsgegnerin anhand dieses Kriteriums konkret hart ausgeschlossen hat, hat sie weder in der Planbegründung noch im Text der zugrunde liegenden Standortanalyse ausgesprochen. Die der Analyse beigefügte „Detailkarte 2: Umweltbelange“ lässt aber immerhin erkennen, das damit zahlreiche zeichnerisch gekennzeichnete Flächen im Gebiet der VVG ausgeschlossen wurden (vgl. Verw.-Akte, Ordner „Genehmigte Planfassung“, Abt. 3, Karte 2; s. auch – ohne dass dies entscheidungserheblich wäre – den Daten- und Kartendienst „UDO“ der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg , der für das Gebiet der Antragsgegnerin 30, in Igersheim sechs und in Assamstadt zwei flächenhafte Naturdenkmäler verzeichnet, vgl. https://udo.lubw.baden-wuerttemberg.de/public/).
Das harte Tabukriterium „Flächenhafte Naturdenkmale“ hat die Antragsgegnerin wie folgt begründet: „Naturdenkmale (§ 28 BNatSchG) sind Gebiete mit einer Fläche von bis zu 5 ha oder Einzelbildungen der Natur, die aus wissenschaftlichen, ökologischen, naturgeschichtlichen, landeskundlichen oder kulturellen Gründen zur Sicherung von Lebensgemeinschaften oder Lebensstätten bestimmter Tiere und Pflanzen oder wegen ihrer Eigenart, Seltenheit oder landschaftstypischen Kennzeichnung zu schützen sind. Zerstörungen sind gem. § 28 Abs. 2 BNatSchG nicht zulässig“ (S. 19 PB; ebenso S. 6 SoA).
bb) Mit dieser Begründung, die schon § 28 Abs. 2 BNatSchG nur fragmentarisch und inhaltlich verkürzend zitiert, erweist sich die Ausgestaltung des harten Tabukriteriums als rechtsfehlerhaft.
Nach § 28 Abs. 1 BNatSchG sind Naturdenkmäler rechtsverbindlich festgesetzte Einzelschöpfungen der Natur oder entsprechende Flächen bis zu fünf Hektar, deren besonderer Schutz (erstens) aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder (zweitens) wegen ihrer Seltenheit, Eigenart oder Schönheit erforderlich ist. Gemäß § 28 Abs. 2 BNatSchG sind die Beseitigung des Naturdenkmals sowie alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturdenkmals führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten.
Mit diesen Vorschriften enthält § 28 BNatSchG eine § 23 BNatSchG entsprechende Struktur. § 23 BNatSchG regelt Naturschutzgebiete und bestimmt in Absatz 1, dass es sich dabei um rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder in einzelnen Teilen aus näher bezeichneten Gründen erforderlich ist, handelt. In § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG heißt es – § 28 Abs. 2 BNatSchG im Wesentlichen entsprechend –: „Alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, sind nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten.“
Zur Einordnung von Naturschutzgebieten als harte Tabuzone hat der erkennende Senat bereits in einem Fall, in dem das Naturschutzgebiet „Eyach- und Rotenbachtal“ vom dortigen Plangeber hart ausgeschlossen worden war, entschieden (Senat, Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 82 f.):
„Die Einordnung eines Naturschutzgebiets als hartes Tabukriterium wird in der Rechtsprechung zwar überwiegend gebilligt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 97; OVG Saarland, Urteil vom 04.02.2020 - 2 C 341/18 - juris Rn. 28; OVG NRW, Urteil vom 01.07.2013 - 2 D 46/12.NE - juris Rn. 52). <…> Maßgeblich dafür, dass Naturschutzgebiete der Nutzung durch Windenergie dauerhaft entzogen sind, ist nach der genannten Rechtsprechung im Kern das aus § 23 Abs. 2 BNatSchG erwachsende „Veränderungsverbot“. Dieses erhebt einen Absolutheitsanspruch, der trotz der bestehenden Befreiungsmöglichkeit (§ 67 BNatSchG) die Einordnung als Tabuzone rechtfertigt. Die Möglichkeit der Befreiung im Einzelfall steht nicht entgegen; dies gilt umso mehr, als die Befreiung einen atypischen Sonderfall erfordert. § 67 BNatSchG dürfte nicht geeignet sein, großflächige Konflikte zu steuern (Schink, UPR 2016, 366 m. w. N., a. A. demgegenüber wohl OVG NRW, Urteile vom 10.05.2021 - 2 D 100/19.NE - juris Rn. 111; vom 20.01.2020 - 2 D 100/17.NE - juris Rn. 162, und vom 14.03.2019 - 2 D 71/17.NE - juris Rn. 126 ff.; ferner vom 17.01.2019 - 2 D 63/17.NE - juris Rn. 121). Der Senat, der die zuvor dargestellte Auffassung teilt, hält für die Einordnung eines Naturschutzgebiets als hartes Tabukriterium indessen zusätzlich eine Beurteilung der Frage für unerlässlich, ob der Nutzung durch Windenergie das Veränderungsverbot aus § 23 Abs. 2 BNatSchG gerade auch unter Berücksichtigung der konkreten Schutzgebietsausweisung entgegensteht. Denn auch wenn § 23 Abs. 2 BNatSchG ein „absolutes“ Veränderungsverbot begründet, sind Naturschutzgebiete nicht in jedem Fall in jeder Hinsicht unantastbar (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 99. EL, BNatSchG § 23 Rn. 16; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl., § 23 Rn. 35). Entscheidend für die Wirkungen des „absoluten“ Veränderungsverbots in § 23 Abs. 2 BNatSchG ist deshalb, ob eine Handlung gerade im Hinblick die jeweilige Schutzerklärung den Tatbestand der Veränderung erfüllt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15.12.2008 - 4 ME 315/08 - juris Rn. 10; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl., § 23 Rn. 35 m. w. N.).
Gemessen daran erweist sich der hier vorgenommene Ausschluss des Naturschutzgebiets „Eyach- und Rotenbachtal“ als defizitär. Der Flächennutzungsplanung liegt insoweit schon kein in tatsächlicher Hinsicht hinreichend ermittelter Sachverhalt zu Grunde. Denn es fehlt an einer hinreichend belastbaren Befassung mit der konkreten Schutzgebietsausweisung.“
Die vorstehenden, Naturschutzgebiete im Sinne von § 23 BNatSchG betreffenden Maßstäbe gelten für flächenhafte Naturdenkmäler im Sinne des § 28 BNatSchG entsprechend. Denn diese Norm normiert ein im Vergleich zu § 23 BNatSchG, wie gezeigt, im Wesentlichen gleichlautendes „Veränderungsverbot“. Auch für § 28 BNatSchG gilt daher, dass das Verbot der näheren Konkretisierung bedarf, die im Rahmen der Unterschutzstellung zu leisten ist (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 103. EL, BNatSchG § 28 Rn. 9; zum weitgehenden Gleichlauf auch der Schutzzwecke der beiden Normen ders. ebd. Rn. 8 und Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl., § 28 Rn. 8 i. V.m. § 23 Rn. 11, 13; s. auch Albrecht in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 70. Ed., § 28 BNatSchG Rn. 16: „Die in Abs. 2 geregelten Verbote erstrecken sich auch auf die in das Schutzregime aufgenommene Umgebung des Naturdenkmals (…). Nähere Einzelheiten werden in der Schutzverordnung (‚nach Maßgabe näherer Bestimmungen‘) festgelegt.“). Davon ging auch der inzwischen außer Kraft getretene, von der Antragsgegnerin in anderem Zusammenhang gleichwohl selbst noch als „Orientierungshilfe“ herangezogene Windenergieerlass vom 09.05.2012 aus (vgl. Nr. 4.2.1: „In … Naturdenkmalen (§ 28 BNatSchG) sind Windenergieanlagen grundsätzlich ausgeschlossen (…). Sie schließen jedoch eine Überplanung dieser Bereiche durch … eine Konzentrationszone nicht aus. Die Vereinbarkeit mit den geschützten Bereichen ist dann im Wege der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung über eine entsprechende Standortwahl, Ausgleichsmaßnahmen etc. sicherzustellen.“).
An den vorstehenden Maßstäben gemessen erweist sich die Ausgestaltung und Anwendung des harten Tabukriteriums „Flächenhafte Naturdenkmale“ im angefochtenen Teilflächennutzungsplan als rechtsfehlerhaft. Denn der Plangeber hat sich an keiner Stelle der Planbegründung mit den jeweiligen Schutzausweisungen („rechtsverbindlichen Festsetzungen“, d. h. Verordnungen) der einzelnen, insgesamt wohl über 30 Naturdenkmäler auseinandergesetzt, sondern undifferenziert und pauschal sowie schon am Wortlaut des § 28 Abs. 2 BNatSchG vorbeigehend von einem uneingeschränkten Verbot gesprochen.
d) Das harte Tabukriterium „Umweltbelange (Naturschutzbelange/Freiraum) - Regionale Grünzäsuren“ (aa)) weist ebenfalls Rechtsfehler im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB – im Kern ein Ermittlungsdefizit – auf (bb)).
aa) Die Antragsgegnerin hat im angefochtenen Teilflächennutzungsplan folgende harte „Flächenfreihaltung“ definiert (S. 20 PB):
Anhand dieses Tabukriteriums hat die Antragsgegnerin zwei jeweils auf ihrem und dem Gebiet der Gemeinde Igersheim liegende Flächen ausgeschlossen (vgl. die o.g. „Detailkarte 2: Umweltbelange“; s. auch die „Übersichtskarte 6: Regionale Grünzüge und Grünzäsuren“ zum „Regionalplan Heilbronn-Franken 2020“, abrufbar unter https://www.rvhnf.de/files/content/Download/Regionalplan/rp2020_uebkarte06.pdf, zuletzt abgerufen am 08.08.2024).
Begründet hat die Antragsgegnerin das harte Tabukriterium mit folgenden Stichworten: „Regionale Grünzäsuren: Berücksichtigung der Ansprüche der Siedlungsgliederung und der Erhaltung siedlungsnaher Ausgleichs- und Erholungsfunktionen vorrangig in verdichteten Teilräumen; Bezug zu Plansatz 3.1.2 Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 und § 4 Abs. 1 LplG (‚Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung‘)“ (S. 19 PB; ebenso S. 8 SoA).
Der damit in Bezug genommene, am 03.07.2006 vom Regionalverband bekannt gemachte „Regionalplan Heilbronn-Franken 2020“ (abrufbar unter https://www.rvhnf.de/rp2020, zuletzt abgerufen am 08.08.2024) enthält im Kapitel 3 (Regionale Freiraumstruktur) im Abschnitt Nr. 3.1 (Regionale Grünzüge und Grünzäsuren) u. a. den Plansatz 3.1.2 (Grünzäsuren) mit folgenden Zielen der Raumordnung (vgl. Regionalplan, a. a. O., S. 92 f.), die durch die am 09.10.2015 öffentlich bekannt gemachte „Teilfortschreibung Windenergie“ (abrufbar unter https://www.rvhnf.de/rp2020-aenderungen, zuletzt abgerufen am 08.08.2024) nicht geändert wurden:
Z
(1)
Zur Gliederung nahe zusammen liegender Siedlungsgebiete, zur Vermeidung einer bandartigen Siedlungsentwicklung und zur Erhaltung siedlungsnaher Ausgleichs- und Erholungsfunktionen werden insbesondere im Bereich dichter besiedelter Abschnitte der Entwicklungsachsen Grünzäsuren als vorrangig festgelegt und in der Raumnutzungskarte im Maßstab 1 : 50.000 dargestellt.Die Grünzäsuren sollen den regionalen Freiraumverbund insbesondere im Bereich der Regionalen Grünzüge ergänzen und konkretisieren.
(2)
Die Grünzäsuren sind von Siedlungstätigkeit und anderen funktionswidrigen Nutzungen freizuhalten. Die Grünzäsuren sollen als kleinräumige Bereiche vor allem siedlungsnahe ökologische, erholungsrelevante und / oder landschaftsästhetische Funktionen sowie die Gliederung dicht zusammen liegender Siedlungsgebiete übernehmen, um eine bandartige Entwicklung zu verhindern.
Zur Begründung dieses Plansatzes heißt es im Regionalplan u. a. (S. 93):
„Das Zusammenwachsen von Siedlungen ist mit einer Reihe von unerwünschten Wirkungen auf den Freiraumraum verknüpft. Dies betrifft neben einer nachhaltigen Veränderung und Störung des Landschaftsbildes vor allem jene Freiraumfunktionen, die besonders auf einen räumlichen Verbund bzw. Austausch angewiesen sind, wie Luftaustausch, Wasserrückhaltung, Erholung, Lebensräume freilebender Tiere und Pflanzen.
Mit der Ausweisung von Grünzäsuren wird in erster Linie das Ziel der Freiraumsicherung zwischen dicht aufeinanderfolgenden Siedlungskörpern meist im Zuge von Entwicklungsachsen zur Vermeidung einer bandartigen Siedlungsentwicklung verfolgt (siehe Plansatz 5.1.3 Landesentwicklungsplan 2002). In der Region Heilbronn-Franken trifft dies vor allem für die dichter besiedelten Teile der Talräume von Neckar, Kocher, Jagst und Tauber zu. Die Grünzäsuren konkretisieren zusammen mit den Regionalen Grünzügen und anderen Freiraumvorrangfunktionen die überregionalbedeutsamen naturnahen Landschaftsräume des Landesentwicklungsplans 2002 (Plansatz 5.1.3).
Die Grünzäsuren erreichen in der Regel nur eine geringe räumliche Ausdehnung. In einer kleinteiligen Landschaft sind Breiten von mindestens 400-1.000 m erforderlich, die nicht unterschritten werden sollen, um die Funktionsfähigkeit der Grünzäsuren nicht zu gefährden. Umso wichtiger ist dort die Freihaltung von Besiedelung; daraus resultiert ein größeres Schutzbedürfnis der Grünzäsuren gegenüber den Regionalen Grünzügen. Bei Grünzäsuren, deren Breite wegen bestehender Siedlungen oder Infrastruktureinrichtungen die oben genannte Mindestbreite unterschreitet, konzentriert sich die Funktion auf diesen Restbereich und verleiht ihm besonderen Wert.
Soweit es aufgrund der Bedeutung für die Allgemeinheit oder für die Funktion der Grünzäsuren unabweisbar erforderlich ist und keine freiraumschonenderen Alternativen zur Verfügung stehen, können in Ausnahmefällen neue standortgebundene Anlagen wie land- und forstwirtschaftliche Betriebe und technische Infrastruktur sowie Anlagen für Erholung, Freizeit und Sport zugelassen werden, soweit die Funktionen der Grünzäsur dadurch nicht in Frage gestellt werden. Die ordnungsgemäß betriebene landwirtschaftliche Nutzung unterstützt vielfach die Ausgleichsfunktionen und stellt in der Regel keine funktionswidrige Nutzung dar.“
bb) Bei der Ausgestaltung des harten Tabukriteriums „Regionale Grünzäsuren“ ist der Antragsgegnerin ausgehend von den rechtlichen Maßstäben (1) ein Abwägungsfehler im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB unterlaufen (2).
(1) Grundsätzlich dürfen Flächen, die der planerischen Abwägung zwischen den Belangen der Windenergie und widerstreitenden Belangen entzogen sind, weil eine dortige Darstellung von Sondergebieten für WEA dem sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebenden Gebot, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, zuwiderliefe, in einer Flächennutzungsplanung als harte Tabuzonen festgelegt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 89, 101 m. w. N.; s. zur § 1 Abs. 4 BauGB entsprechenden Beachtenspflicht auch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG). Denn im Gegensatz zu Grundsätzen der Raumordnung sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums und deshalb einer planerischen Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe nicht zugänglich (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 4 Abs. 1 ROG und dazu BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - juris Rn. 26 und Beschluss vom 19.05.2004 - 4 BN 22.04 - juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 89, 101).
Der Einordnung solcher Flächen als harte Tabuzonen steht – anders als die Antragstellerin wohl meint – auch nicht generell entgegen, dass gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i. V. m. § 24 Satz 1 LplG unter Umständen von Zielen der Raumordnung abgewichen werden kann (vgl. zu einer Zielabweichungszulassung zur Ermöglichung von WEA Senat, Urteil vom 08.12.2022 - 14 S 1082/22 - VBlBW 2023, 378, juris Rn. 40). Denn eine Zielabweichung setzt u. a. voraus, dass sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Allein die theoretische Möglichkeit einer Zielabweichung rechtfertigt daher bei typisierender Betrachtung nicht die Annahme einer fehlenden Bindung des Plangebers an Ziele der Raumordnung (im Ergebnis ebenso VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 90 m.w.N.).
Enthält ein Raumordnungsplan als Ziel der Raumordnung eine Festlegung, die – wie hier – gerade als Vorranggebiet ausgestaltet ist (vgl. § 7 Abs. 3 ROG, § 11 Abs. 7 Satz 1 LplG), reicht es allerdings für die Annahme, es handele sich um eine harte Tabuzone, nicht aus, nur eine regelhafte Unvereinbarkeit der Windenergienutzung mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen zu prognostizieren. Die Unvereinbarkeit der in Vorranggebieten einer bestimmten Art vorrangigen Funktionen und Nutzungen einerseits sowie der Windenergienutzung andererseits muss sich vielmehr bereits aus der Charakteristik der vorrangigen Funktionen und Nutzungen herleiten lassen, ohne dass es einer näheren Betrachtung ihrer Ausprägungen im Einzelfall bedarf (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 91, 101; vgl. auch u. a. für Grünzäsuren § 11 Abs. 7 Satz 3 LplG: Ausschluss anderer Nutzungen [nur], „soweit sie mit den vorrangigen Funktionen … nicht vereinbar sind.“). Liegt es dagegen nicht ohne weiteres auf der Hand, dass gerade WEA mit den im Vorranggebiet als vorrangig festgelegten Nutzungen unvereinbar sind, bedarf es weiterer Ermittlungen der Gemeinde dazu im Planaufstellungsverfahren und ggf. einer nachvollziehbaren Erläuterung in der Planbegründung, weshalb im konkreten Einzelfall der jeweils betroffenen Flächen eine Unvereinbarkeit angenommen wird. Von diesen Maßstäben ausgehend wurde in der Rechtsprechung bislang entschieden, dass bei „Vorranggebieten für oberstoffnahen Rohstoffabbau“ eine Unvereinbarkeit mit einer WEA-Nutzung ohne weiteres auf der Hand liegt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 92), nicht hingegen bei „Vorranggebieten für Natur und Landschaft“, weil in solchen Gebieten nicht ohne nähere Betrachtung der jeweiligen Ausprägung von Natur und Landschaft, namentlich der dort beheimateten Flora und Fauna sowie der Schönheit des vorhandenen Landschaftsbildes, beurteilt werden kann, ob eine Unvereinbarkeit mit der Windenergienutzung besteht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 102; NdsOVG, Urteile vom 25.04.2019 - 12 KN 226/17 - juris BauR 2019, 1264, juris Rn. 106 und vom 23.06.2016 - 12 KN 64/14 - ZfBR 2016, 689, juris Rn. 68).
(2) An den vorstehenden Maßstäben gemessen trägt die Begründung des angefochtenen Flächennutzungsplans das dort zugrunde gelegte harte Tabukriterium „Regionale Grünzäsuren“ nicht.
Im Regionalplan wurden die Grünzäsuren zwar, wie gezeigt (oben aa)), als Ziel – und nicht lediglich als Grundsatz – der Raumordnung festgelegt (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 4 Abs. 1 ROG). Das allein rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, deshalb seien sämtliche Grünzäsuren harte Tabuzonen in Bezug auf eine mögliche Nutzung für WEA. Denn die Grünzäsuren wurden „nur“ als Vorranggebiete festgelegt (vgl. Ziel 3.1.2 Z (1)) und es ergibt sich nicht bereits ohne weiteres aus der Charakteristik der dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen, dass eine Nutzung für WEA damit unvereinbar wäre. Vielmehr bedarf es dafür einer näheren Betrachtung ihrer Ausprägungen im Einzelfall der konkret betroffenen Flächen. Das belegt schon die oben zitierte Begründung der Festlegung im Regionalplan. Nach dieser verfolgt der Regionalverband mit der Ausweisung von Grünzäsuren in erster Linie das Ziel der Freiraumsicherung zwischen dicht aufeinanderfolgenden Siedlungskörpern zur Vermeidung einer bandartigen Siedlungsentwicklung. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass das Zusammenwachsen von Siedlungen typischerweise mit einer Reihe von unerwünschten Wirkungen auf den Freiraum verknüpft ist, namentlich mit Störungen des Landschaftsbildes und der Freiraumfunktionen, die besonders auf einen räumlichen Verbund bzw. Austausch angewiesen sind. Ob dies im konkreten Einzelfall einer als Grünzäsur festgelegten Fläche gerade der Errichtung einer WEA entgegensteht, kann nicht pauschal, sondern nur nach einer Betrachtung des konkreten Einzelfalls beurteilt werden, die neben der konkret in Rede stehenden Grünzäsur-Fläche und deren Eigenarten auch die benachbarten Flächen in Blick nimmt. Ob die Errichtung einer WEA etwa nachteilige Auswirkungen auf den – in der Begründung des Regionalplans genannten – lokalen Luftaustausch, die dortige Wasserrückhaltung oder Lebensräume freilebender Tiere und Pflanzen haben kann, bedarf einer Betrachtung der konkreten Ausprägungen des Einzelfalls.
Liegt es demnach nicht ohne weiteres auf der Hand, dass gerade WEA mit den in den Grünzäsuren als vorrangig festgelegten Nutzungen unvereinbar sind, hätte es weiterer Ermittlungen der Antragsgegnerin dazu im Planaufstellungsverfahren und unabhängig davon zumindest einer nachvollziehbaren Erläuterung in der Planbegründung, weshalb im konkreten Einzelfall der beiden im Gebiet der VVG hart ausgeschlossenen Grünzäsur-Flächen eine Unvereinbarkeit angenommen wird, bedurft. An beidem fehlt es. Die Planbegründung verhält sich dazu nicht. Die Unterlagen zum Planaufstellungsverfahren lassen auch nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin zu dieser Frage nähere Ermittlungsschritte oder auch nur Überlegungen unternommen hat. Sie hatte den Regionalverband im Planaufstellungsverfahren zwar wiederholt beteiligt und ihm mit Schreiben vom 22.10.2012 ihr damaliges „Regelwerk“ übersandt, in dem u. a. mitgeteilt wurde, dass Grünzäsuren als Ausschlusskriterium mit Flächenfreihaltung definiert seien (vgl. Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 9). Der Regionalverband ist darauf aber in der Folgezeit nicht eingegangen, sondern hat sich inhaltlich nur mit anderen Gesichtspunkten befasst (vgl. Schreiben vom 20.11.2012, 13.11.2013 und 28.09.2016; Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 10, 73, 80). Auch in seiner letzten Stellungnahme vom 14.09.2020 verhielt er sich zu Grünzäsuren nicht eigens, sondern erklärte er lediglich, er trage gegen den am 18.08.2020 offengelegten Planentwurf insgesamt keine Bedenken vor, da „durch die Planung keine regionalplanerischen Zielfestlegungen betroffen sind“ (Verw.-Akte, Ordner IV, Bl. 20).
e) Im Bereich der harten Tabukriterien „Fließgewässer 1. Ordnung“ und „2. Ordnung“ (aa)) weist der Teilflächennutzungsplan ebenfalls Rechtsfehler im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB auf (bb)).
aa) Die Antragsgegnerin hat im angefochtenen Teilflächennutzungsplan folgende harte „Abstände“ definiert (S. 20 PB):
Begründet hat die Antragsgegnerin diese harten Tabukriterien wie folgt: „An Fließgewässern sind vorhandene Gewässerrandstreifen zu erhalten, welche der gewässergebundenen heimischen Tier- und Pflanzenwelt ausreichend Lebensraum bieten. Durch diesen Mindestabstand können Störungen von geschützten Arten und Biotopen verringert werden. An Gewässerrandstreifen ist der Schutzbereich von 10 m bei Gewässern 2. Ordnung und 50 m bei Gewässern 1. Ordnung im Außenbereich von baulichen Anlagen freizuhalten“ (S. 20 PB). In der zugrunde liegenden Standortanalyse heißt es zum Kriterium „Fließgewässer 1. Ordnung“ stichwortartig: „§ 61 BNatSchG: ‚Freihaltung von Gewässern und Uferzonen‘“. Zum Kriterium „Fließgewässer 2. Ordnung“ wird dort auf § 29 WG und § 38 Abs. 4 WHG verwiesen (vgl. S. 9 SoA).
bb) Mit dieser Begründung erweist sich jedenfalls das harte Tabukriterium „Fließgewässer 1. Ordnung - Abstand 50 m zur Uferkante“ als im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB abwägungsfehlerhaft.
Der 3. Senat des erkennenden Gerichtshofs hat zu einem insoweit im Wesentlichen gleichlautenden anderen Flächennutzungsplan entschieden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 80 ff. m. w. N.):
„Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG dürfen im Außenbereich unter anderem an Gewässern erster Ordnung im Abstand bis 50 m von der Uferlinie keine baulichen Anlagen errichtet oder wesentlich geändert werden. Für Gewässer zweiter Ordnung besteht nach § 29 Abs. 1 Satz 1 WG i.V.m. § 61 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG ein (Gewässerrandstreifen) von 10 m im Außenbereich, in dem die Errichtung von baulichen und sonstigen Anlagen grundsätzlich verboten ist (§ 29 Abs. 3 Nr. 2 WG).
Gleichwohl führen diese Bauverbote nicht zur Annahme einer (harte)n Tabuzone. Denn nach § 61 Abs. 3 BNatSchG kann eine Ausnahme zugelassen werden und nach § 67 BNatSchG bzw. § 29 Abs. 4 WG i. V. m. § 38 Abs. 5 WHG sind Befreiungen möglich. Nach der Rechtsprechung steht der Einordnung als hartes Tabukriterium die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung grundsätzlich entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - juris Rn. 20; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 06.03.2018 - 2 D 95/15.NE - Rn. 155 ff.). Denn ein Bauverbot kann nach § 1 Abs. 3 BauGB der Verwirklichung eines Bauleitplans auf unübersehbare Zeit als Hindernis nur dann im Wege stehen, wenn es sich als unüberwindbar erweist. Daran fehlt es dann, wenn der Gesetzgeber davon absieht, einer von ihm getroffenen Verbotsregelung Geltung beizulegen. Schafft er zwar einen Verbotstatbestand, eröffnet aber gleichzeitig eine Abweichungsmöglichkeit, so schränkt er die Verbotswirkungen insoweit selbst von vornherein ein (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - juris Rn. 20 zu einer Vorrangzone für Windkraftanlagen im Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung).
Die planende Gemeinde kann und muss deshalb in Rechnung stellen, ob sich die Erteilung einer Befreiung von festgesetzten Bauverboten abzeichnet, mithin eine Befreiungslage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht. Insoweit kommt der Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde eine gewichtige Indizwirkung zu (so BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - juris Rn. 20; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 19.05.2004 - 7 A 3368/02 - juris Rn. 94). Den Aufstellungsvorgängen kann hier jedoch nicht entnommen werden, dass der Antragsgegner für jedes stehende Gewässer festgestellt hat, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme oder Befreiung im Falle der Errichtung von Windenergieanlagen nicht erfüllt sind. Dies steht der Festlegung als harte Tabuzone entgegen.“
Es bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung, ob es für die Einordnung der hier fraglichen Gewässerrandstreifen als harte Tabuzonen stets erforderlich ist, dass die planende Gemeinde der Frage nachgeht, ob in den konkreten Einzelfällen Befreiungen im Sinne von § 67 BNatSchG möglich sind (vgl. dazu – zurückhaltend in Bezug auf Befreiungen betreffend Naturschutzgebiete im Sinne von § 23 BNatSchG – Senat, Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 82 f. m. w. N; s. dazu bereits oben c)). Denn jedenfalls die Frage, ob Ausnahmen im Sinne von § 61 Abs. 3 BNatSchG in Betracht kommen, muss die Gemeinde prüfen, zumal solche gerade u. a. aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses möglich sind (§ 61 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG) und die Errichtung und der Betrieb von WEA gemäß § 2 Satz 1 EEG im überragenden öffentlichen Interesse liegen. Der Frage nach etwaigen Ausnahmemöglichkeiten ist die Antragsgegnerin im vorliegenden Aufstellungsverfahren indes nicht nachgegangen. Die Planbegründung verweist, wie gezeigt, im Wesentlichen nur pauschal und stichwortartig auf § 61 BNatSchG und § 29 WG, ohne sich überhaupt mit den einzelnen betroffenen Flächen näher zu befassen.
Die Antragsgegnerin kann dem sich daraus ergebenden Ermittlungsdefizit auch nicht mit Erfolg ihren Einwand entgegensetzen, sie habe – auf die entsprechenden Bedenken des Regierungspräsidiums im Genehmigungsverfahren im Februar 2022 – eine ergänzende Stellungnahme des Landratsamts - Umweltschutzamt - vom 25.04.2022 eingeholt und dieses habe ausgeführt, dass es eine „Befreiung“ nicht in Aussicht stellen könne. Der Verweis auf diese Stellungnahme führt schon inhaltlich nicht weiter. Sie beschränkt sich in Bezug auf die darin allein angesprochenen Gewässer erster Ordnung auf einen Hinweis auf § 61 BNatSchG und den Satz: „Eine Ausnahme vom Verbot kann in vorliegendem Fall nicht in Aussicht gestellt werden“ (vgl. Schreiben vom 25.04.2022, S. 2, Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 120), ohne dass diese Behauptung begründet wird oder das Schreiben auch nur erkennen lässt, welcher „Fall“ hier konkret in den Blick genommen wurde und dass die Ausnahmevoraussetzungen inhaltlich näher und einzelfallbezogen geprüft wurden. Eine solche pauschale Stellungnahme ist ihrem Inhalt nach nicht dazu geeignet, die der Antragsgegnerin im Rahmen von § 2 Abs. 3 BauGB obliegenden Ermittlungspflichten zu erfüllen. Die planenden Gemeinden können sich zwar im Regelfall auf Stellungnahmen von Fachbehörden aus der Behördenbeteiligung stützen. Dies entbindet sie aber nicht davon, bei Stellungnahmen, die – abweichend vom Regelfall – offensichtlich veraltet sind, wesentliche Umstände des zu bewertenden Sachverhalts nicht berücksichtigt haben oder aus anderen Gründen keine ausreichende Grundlage für die Bewertung eines abwägungserheblichen Belangs darstellen, weitere Ermittlungen erforderlichenfalls auch durch zusätzliche Nachfragen bei der Fachbehörde anzustellen. Auf der Grundlage von offensichtlich unzureichenden Stellungnahmen können abwägungserhebliche Belange grundsätzlich nicht fehlerfrei gewichtet und kann folglich eine darauf bezogene Abwägung auch nicht fehlerfrei durchgeführt werden (vgl. Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 124 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 83). So liegt der Fall auch hier.
Es bedarf deshalb keiner Entscheidung, ob der Verweis der Antragsgegnerin auf die Stellungnahme des Landratsamts - Umweltschutzamt - vom 25.04.2022 das bestehende Ermittlungsdefizit unabhängig von dem zuvor Gesagten auch deshalb nicht durchgreifend in Frage stellen kann, weil die Stellungnahme im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinsamen Ausschusses über den Flächennutzungsplan am 14.12.2021 noch nicht vorlag, sondern erst nachträglich im Genehmigungsverfahren eingeholt wurde (vgl. dazu Senat, Urteile vom 27.09.2023 - 14 S 891/22 - NVwZ-RR 2024, 58, juris Rn. 101 und v. 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 66, 169), dementsprechend nicht Teil der tatsächlichen Grundlage der Entscheidung des Plangebers war und folglich keinen Eingang in die für die gerichtliche Kontrolle grundsätzlich maßgeblichen Verlautbarungen in der Planbegründung fand (vgl. zu Letzterem oben 1.).
f) Ebenfalls keiner Entscheidung bedarf angesichts der im Übrigen bestehenden Rechtsfehler im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob das von der Antragsgegnerin gewählte harte Tabukriterium „Wasserschutzgebiete Zone II“, mit dem sie mehrere Flächen im Gebiet der VVG hart ausgeschlossen hat (vgl. S. 20 PB und die o. g. „Detailkarte 2“), abwägungsfehlerhaft ist (vgl. zum Meinungsstand betreffend die Einordnung solcher Zonen als harte Tabuflächen – jeweils ablehnend – OVG Saarland, Urteil vom 04.02.2020 - 2 C 341/18 - juris Rn. 36, und OVG B.-Bbg., Urteil vom 23.05.2019 - OVG 2 A 4.19 - juris Rn. 108, sowie – offen lassend – VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 86).
g) Das harte Tabukriterium „Radaranlage Lauda-Königshofen“ (aa)) weist weitere Rechtsfehler im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB auf (bb)).
aa) Die Antragsgegnerin hat im angefochtenen Teilflächennutzungsplan folgenden harten „Abstand“ definiert (S. 22 PB):
Davon ausgehend hat sie durch Anlegung eines Radius von 5 km um die genannte, nördlich des Stadtteils Löffelstelzen der Antragsgegnerin gelegene Radaranlage eine große Fläche im Norden des Gebiets der VVG auf den Gemarkungen der Antragsgegnerin und der Gemeinde Igersheim hart ausgeschlossen (vgl. „Detailkarte 3: Versorgung, Infrastruktur und Militär“, Verw.-Akte, Ordner „Genehmigte Planfassung“, Abt. 3, Karte 3).
Begründet hat die Antragsgegnerin dieses harte Tabukriterium wie folgt: „Lt. Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung sind generell keine Windkraftanlagen im 5-km-Radius der Radaranlage Lauda-Königshofen zulässig. Das operationell bedeutsame Radarstrahlungsfeld wird ansonsten tangiert“ (S. 22 PB). In der Standortanalyse heißt es zusätzlich, diese Störungen seien „nicht kompensierbar“, und wird ergänzend stichwortartig auf „WEE BW 5.6.4.12“ verwiesen (S. 10 SoA). Der damit in Bezug genommene Abschnitt aus dem WEE 2012 gab Hinweise für die Bedeutung von militärischen Belangen bei der Planung und Genehmigung von WEA und hielt zusammenfassend fest: „Die Störungswirkung von (WEA) auf die verteidigungspolitischen Belange sind durchaus unterschiedlich zu bewerten. Insofern ist eine differenzierte Bewertung der einzelnen Sachverhalte durch die Bundeswehr unumgänglich“ (S. 45 WEE).
bb) Das so begründete harte Tabukriterium „Radaranlage Lauda-Königshofen“ ist gemessen an § 2 Abs. 3 BauGB abwägungsfehlerhaft. Ihm liegt bereits ein Ermittlungsdefizit zugrunde, weil die Antragsgegnerin auch hier die abwägungsrelevanten Belange und deren Gewicht nicht ausreichend ermittelt hat.
Entgegen der Behauptung in der Planbegründung enthielt die in der Planbegründung für die Einordnung als hartes Tabukriterium ins Feld geführte „Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung“, die die Antragsgegnerin im Laufe des Aufstellungsverfahrens eingeholt hatte, keine Aussage des Inhalts, in einem 5-km-Radius um die Radaranlage seien „generell keine“ WEA zulässig. Ebenso unzutreffend ist die in der Standortanalyse aufgestellte Behauptung, WEA würden in dem Radius generell „nicht kompensierbare Störungen“ erzeugen. Beide Passagen beruhen vielmehr auf einer nur fragmentarischen Auswertung der Stellungnahmen der Wehrverwaltung, die bis zum 14.12.2021, dem Tag des (letzten) Beschlusses des Gemeinsamen Ausschusses der VVG über den angefochtenen Teilflächennutzungsplan, vorlagen:
In seiner Stellungnahme vom 25.04.2013 hatte die damals noch zuständig gewesene Wehrbereichsverwaltung Süd mitgeteilt, die nach damaligem Planungsstand in Betracht gezogenen Konzentrationszonen befänden sich im Erfassungsbereich der Luftverteidigungsanlage (LV-Anlage, d. h. Radaranlage) Lauda-Königshofen. Der Dienstbetrieb dieser Anlage werde jedoch durch WEA nicht beeinträchtigt, wenn bestimmte näher bezeichnete Bauhöhenbeschränkungen (bezogen auf die damaligen Konzentrationszonen 380,2 bis 406,8 m ü.NN.) eingehalten würden. In einem Teil der betroffenen Flächen (damalige Zone 4 des Entwurfs im Norden des VVG-Gebiets in der Nähe der Ortschaft Harthausen) sei eine Überschreitung dieser Höhen nicht möglich, weil die WEA dann in das operationell bedeutsame Radarstrahlungfeld der Anlage hineinragen und radartechnisch nicht kompensierbare Störungen hervorrufen würden. In den übrigen Bereichen (Zonen 1 bis 3 des Entwurfs westlich bzw. südlich von Bad Mergentheim) sei (sogar) eine Überschreitung der Höhen vorbehaltlich von bestimmten Auflagen grundsätzlich möglich (vgl. Schreiben vom 25.04.2013, Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 65; zum Planentwurf Stand 30.11.2012 Ordner II.1.1, Abt. 1). Aus diesen Angaben der Wehrbereichsverwaltung ergibt sich gerade nicht, dass die Errichtung von WEA auf den von der Antragsgegnerin damals abgefragten Flächen von vornherein und unabhängig von Einzelfallprüfungen – zur genauen Höhe der WEA und dem konkreten Standort – ausscheidet. Aus einer nachfolgenden Aktennotiz der Antragsgegnerin vom 19.02.2014 folgt nichts anderes. Darin führte die Antragsgegnerin zwar sinngemäß aus, dass seitens der Wehrverwaltung Bedenken geäußert worden seien. Ein abschließendes, die Einordnung als harte Tabuzone rechtfertigendes – zumal nachvollziehbar begründetes – Prüfungsergebnis wurde in der kurzen Notiz aber nicht festgehalten (vgl. Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 74). Auch im weiteren Aufstellungsverfahren legte die Wehrverwaltung keine Stellungnahmen vor, die die Schlussfolgerungen in der Planbegründung tragen. Insbesondere erklärte das inzwischen zuständige BAIUDBw im Zuge der rund sechs Jahre später erfolgten Offenlage des damaligen Planentwurfs mit Schreiben vom 11.08.2020 nur noch, durch die Planung würden keine Belange der Bundeswehr tangiert. Das BAIUDBw hatte beim damaligen, im Vergleich zu 2013 mehrfach geänderten Planungsstand schlicht keine Veranlassung mehr, sich erneut zu etwaigen Beeinträchtigungen der Radaranlage zu äußern, weil die Antragsgegnerin in dem 2020 offen gelegten Planentwurf bereits den gesamten durch den 5 km-Radius eingegrenzten Bereich als harte Tabuzone ausgeschlossen hatte (s. Verw.-Akte, Ordner IV, Bl. 2).
Die bis zum 14.12.2021 und dem Beschluss des Gemeinsamen Ausschusses der VVG vorliegenden Stellungnahmen rechtfertigten die in der Planbegründung zur Radaranlage Lauda-Königshofen ausdrücklich gezogenen, oben (aa)) zitierten Schlussfolgerungen demnach nicht. Sie erlauben auch nicht wenigstens die sinngemäße Annahme, der gesamte Bereich in dem 5 km-Radius sei einer Nutzung durch WEA von vornherein aus unüberwindlichen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen entzogen. Das gilt nicht nur wegen des Inhalts der Stellungnahmen, sondern unabhängig davon auch mit Blick auf deren räumlichen Bezugspunkt. Die Stellungnahmen der Wehrbereichsverwaltung aus den Jahren 2012 und 2013 verhielten sich – dem damaligen Planungsstand der Antragsgegnerin entsprechend – nur zu den Zonen 1 bis 4 aus dem Planentwurf des Jahres 2012. Diese Zonen umfassen jedoch lediglich einen kleinen Bruchteil der Fläche, die die Antragsgegnerin knapp neun Jahre später durch Anlegung des 5 km-Radius „hart“ ausschloss.
Die Antragsgegnerin kann dem Ermittlungsdefizit auch hier nicht mit Erfolg entgegenhalten, sie habe im Plangenehmigungsverfahren ergänzende Stellungnahmen des BAIUDBw vom 09.05. und vom 20.05.2022 eingeholt und daraus ergebe sich, dass WEA im 5 km-Radius um die Radaranlage nicht genehmigungsfähig seien. Es bedarf auch hier keiner Entscheidung, ob der Einwand schon deshalb nicht weiterführt, weil diese Schreiben erst nach der Beschlussfassung des Gemeinsamen Ausschusses vom 14.12.2021 eingeholt wurden. Unabhängig davon sind die Ausführungen in den genannten Schreiben jedenfalls inhaltlich nicht dazu geeignet, die Schlussfolgerungen der Antragsgegnerin zu tragen.
In dem Schreiben vom 09.05.2022 führte das BAIUDBw zwar aus, es handele sich bei dem von der Antragsgegnerin sog. „5 km-Puffer“ um einen erstmals 1967 angeordneten Schutzbereich nach dem Gesetz über die Beschränkung von Grundeigentum für die militärische Verteidigung (Schutzbereichsgesetz, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.05.2015, BGBl I 706) und aufgrund der „gängigen Bauhöhen“ von WEA und ihrer Funktionsweise sei bereits jetzt auszuschließen, dass diese innerhalb des Schutzbereichs genehmigungsfähig seien (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 120). Diese Aussage allein wäre aber an den für fachbehördliche Stellungnahmen geltenden Maßstäben gemessen (vgl. dazu oben e)) selbst bei Einholung im Aufstellungsverfahren nicht dazu geeignet gewesen, die Ermittlungspflichten der Antragsgegnerin zu erfüllen. Denn der bloße Verweis auf „gängige“ – schon nicht erläuterte – Bauhöhen ist ohne nähere, wenigstens typisierende Betrachtungen der einzelnen Flächen im VVG-Gebiet, die unterschiedliche Höhen ü. NN. aufweisen, und ohne differenzierte Überlegungen zu verschiedenen aktuell verfügbaren Anlagentypen als Begründung zu pauschal. Substantiierte Ausführungen dazu wären hier umso mehr erforderlich gewesen, als sich das BAIUDBw mit dem Schreiben vom 09.05.2022 in Widerspruch zu der differenzierten Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung Süd vom 25.04.2013 setzte und dieser Widerspruch durch einen vagen Hinweis auf Änderungen in der „gängigen“ Bauhöhe allein nicht vollständig beseitigt ist. Es bedarf daher keiner weiteren Ausführungen zur Frage, ob die der Wehrverwaltung obliegende Prüfung, ob ein Vorhaben zu einer Störung einer Radaranlage führt, einer zweistufigen Untersuchung mit konkreten Darlegungen zur angenommenen Störung und zu deren Ausmaß unter Berücksichtigung des verteidigungspolitischen Spielraums der zuständigen Behörde bedarf, wie die Antragstellerin meint (dahin tendierend NdsOVG, Beschluss vom 13.04.2011 - 12 ME 8/11 - juris Rn. 13 m. w. N.), und woran es hier ggf. erst recht fehlen würde.
h) Das harte Tabukriterium „Kontrollzone Flugplatz Niederstetten“ (aa)) weist ebenfalls Rechtsfehler im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB auf (bb)).
aa) Die Antragsgegnerin hat im angefochtenen Teilflächennutzungsplan folgende harte „Flächenfreihaltung“ definiert (S. 22 PB):
Davon ausgehend hat die Antragsgegnerin mit Blick auf den außerhalb des Gebiets der VVG liegenden Flugplatz Niederstetten, der als militärischer Heeresflugplatz und als ziviler Verkehrslandeplatz genutzt wird, eine große Fläche im Südosten des VVG-Gebiets hart ausgeschlossen (vgl. „Detailkarte 3: Versorgung, Infrastruktur und Militär“, a. a. O.).
Begründet hat die Antragsgegnerin dieses harte Tabukriterium wie folgt: „Gem. §§ 17 und 18a LuftVG sowie § 33 LuftVO dürfen Windkraftanlagen nicht innerhalb der Kontrollzone sowie des Bauschutzbereichs des Flugplatzes Niederstetten errichtet werden“ (S. 22 PB). In der Standortanalyse heißt es stichwortartig: „Windenergieerlass 5.6.4.11 und 5.6.4.12 / Stellungnahmen Bundeswehr / Hintergrundpapier ‚Planung von Windenergieprojekten unter Berücksichtigung des Flugbetriebs‘“ (S. 10 SoA).
Der in Bezug genommene WEE enthielt im Abschnitt 5.6.4.12 die oben (unter g)) genannten Hinweise zur Bedeutung von militärischen Belangen und im Abschnitt 5.6.4.11 Hinweise zum Thema „Luftverkehrsrecht - Zivile Flugplätze und Einrichtungen“. In Letzteren wurde u. a. darauf hingewiesen, dass die Luftfahrtbehörde jede vorgesehene Errichtung von Bauwerken und Anlagen in Bauschutzbereichen im Sinne von § 17 LuftVG insbesondere anhand konkreter Höhenvorgaben darauf hin zu überprüfen habe, ob das sichere Starten und Landen von Flugzeugen durch die Bauten nicht gefährdet sei, und dass das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage eines Gutachtens der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH entscheide, ob im Falle der Errichtung einer WEA eine Störung von (zivilen) Flugsicherungseinrichtungen wie Radar- und Navigationsanlagen möglich sei.
Bei dem in der Standortanalyse weiter in Bezug genommenen „Hintergrundpapier“ handelt es sich wohl – bereits das ist in den Unterlagen nicht klar ausgesprochen – um das für die sog. Bund-Länder-Initiative Windenergie (BLWE) erstellte Papier gleichen Namens, das zum Thema „Bauschutzbereich von Flugplätzen“ folgenden „Hinweis / Empfehlung für den Planer“ enthielt: „Der … Bauschutzbereich stellt bei der Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen … kein absolutes Ausschlusskriterium dar. Die Errichtung von Windenergieanlagen ist Einzelfall abhängig (sic) auch innerhalb des Bauschutzbereiches tatsächlich und rechtlich möglich. Bei der Bewertung von genehmigungspflichtigen Bauanträgen innerhalb des Bauschutzbereiches werden Art und Umfang des am jeweiligen Flugplatz stattfindenden Flugbetriebes sowie die An- und Abflugverfahren betrachtet“ (Hintergrundpapier von Oberst a. D. Rau, Stand 21.01.2013, abrufbar unter https://rp-giessen.hessen.de/sites/rp-giessen.hessen.de/files/2022-04/12b_anlag_rib_windenergie_und_flugbetrieb.pdf, zuletzt abgerufen am 13.08.2024; s. dazu, dass dieses „Papier“ gemeint sein dürfte, Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 120, Schreiben vom 20.05.2022, S. 1).
bb) Das so begründete harte Tabukriterium „Kontrollzone Flugplatz Niederstetten“ ist gemessen an § 2 Abs. 3 BauGB abwägungsfehlerhaft. Das gilt unabhängig von dem von der Antragstellerin beanstandeten Umstand, dass der Plangeber hier nicht hinreichend bestimmt zwischen Bauschutzbereichen im Sinne von § 17 LuftVG (1) und für Flugsicherungseinrichtungen störungsanfälligen Bereichen nach § 18a LuftVG differenziert habe (2). Der Plan erweist sich unabhängig davon in Bezug auf beide Gesichtspunkte als rechtsfehlerhaft:
(1) Der erkennende Gerichtshof hat zu einer im Wesentlichen gleichlautenden Planbegründung in Bezug auf den auch im vorliegenden Verfahren betroffenen Flugplatz Niederstetten im Hinblick auf die luftverkehrsrechtlichen Bauschutzbereiche ausgeführt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 65 ff. m. w. N.):
„Die Bauschutzzone des – nicht selbst im Plangebiet gelegenen – Flugplatzes Niederstetten ist jedoch nicht zwingend von Bebauung freizuhalten und rechtfertigt deshalb keine harte Tabuzone.
Nach §§ 12 und 17 LuftVG ist im Bauschutzbereich eines Flugplatzes für die Errichtung von Bauwerken und Anlagen und somit auch Windenergieanlagen die Zustimmung der Luftfahrtbehörde erforderlich. Der Bauschutzbereich besteht aus einem je nach Flugplatz unterschiedlich großen Radius um den sog. Flugplatzbezugspunkt und den An- und Abflugsektoren. Ein solcher Bauschutzbereich nach § 17 LuftVG besteht auch für den zivilen und militärischen Teil des Flugplatzes Niederstetten (vgl. Nr. 5.6.4.11 und Nr. 5.6.4.12 des Windenergieerlasses Baden-Württemberg vom 09.05.2012). Die Luftfahrtbehörde hat damit jede vorgesehene Errichtung von Bauwerken und Anlagen im Bauschutzbereich insbesondere anhand konkreter Höhenvorgaben darauf hin zu überprüfen, ob das sichere Starten und Landen von Flugzeugen durch diese Bauten nicht gefährdet ist. Folglich ist in diesen Bereichen die Errichtung baulicher Anlagen nicht abschließend verboten, sondern nur einem Zustimmungsvorbehalt unterworfen.
Dies ist mit der Annahme einer harten Tabuzone nicht zu vereinbaren (so auch Tyczewski, BauR 2014, 934 <939 f.; 943 f.>). Denn ein absolutes Bauverbot besteht in Bauschutzbereichen gerade nicht, weshalb lediglich die Behandlung als weicher Tabubereich gerechtfertigt ist (anders jedoch SächsOVG, Urt. v. 07.04.2005 - 1 D 2/03 - juris Rn. 104; VG Minden, Urt. v. 21.12.2011 - 11 K 2023/10 - juris Rn. 73 unter Bezugnahme auf die planerische Befugnis, das Entstehen problematischer Situationen in Einzelzulassungsverfahren von vornherein zu vermeiden).“
Daran hält der erkennende Gerichtshof auch im vorliegenden Verfahren fest.
Dass die Planbegründung das von der Antragsgegnerin festgelegte harte Tabukriterium nicht trägt und die planerische Entscheidung vom 14.12.2021 in dieser Hinsicht rechtsfehlerhaft ist, dürfte sich im vorliegenden Fall zusätzlich – ohne, dass dies noch entscheidungserheblich wäre – daraus ergeben, dass der Gemeinsame Ausschuss bei seiner Beschlussfassung von unzutreffenden Annahmen ausgegangen sein dürfte. In dem Entwurf der Planbegründung und der Standortanalyse wurde auf das o. g. „Hintergrundpapier“ und den WEE als Beleg dafür verwiesen, dass es sich bei Bauschutzbereichen um harte Tabubereiche handelt. Damit wurde der Gemeinsame Ausschuss über den Inhalt dieser Unterlagen nicht zutreffend informiert. Denn in dem genannten Papier heißt es, wie gezeigt, im Gegenteil ausdrücklich, dass ein Bauschutzbereich bei der Planung von WEA „kein absolutes Ausschlusskriterium“ darstelle.
Die Antragsgegnerin kann dem nicht ihren erstmals im Gerichtsverfahren unterbreiteten Vortrag entgegenhalten, tatsächlich sei der Bauschutzbereich des Flugplatzes gar nicht „tangiert“, weil er außerhalb der Planungsflächen auf dem Gebiet der Stadt Niederstetten liege, und in der Planbegründung sei er „nur lediglich allgemein zitiert“ worden. Es spricht zwar einiges dafür, dass der Vortrag zur Lage des Bauschutzbereichs in tatsächlicher Hinsicht zutrifft. Beschränkte Bauschutzbereiche im Sinne von § 17 LuftVG beziehen sich nach dieser Vorschrift auf Umkreise von 1,5 bis 4 km Halbmesser (Radius) um einen Flughafen. Der Flughafenbezugspunkt des Flugplatzes Niederstetten dürfte demgegenüber zwischen rund 7 und 10 km von der Grenze zum Gebiet der VVG entfernt liegen (überschlägige Messung über GoogleMaps am 13.08.2024). Auch wenn der Vortrag der Antragsgegnerin aus dem Gerichtsverfahren zur Lage des Bauschutzbereichs deshalb zutreffen sollte, würde das am Vorliegen eines Abwägungsfehlers nichts ändern. Denn dann wäre der Gemeinsame Ausschuss bei seiner Beschlussfassung am 14.12.2021 auch insoweit von unzutreffenden Annahmen, insbesondere vom Vorliegen eines harten Tabukriteriums ausgegangen, für das schon in tatsächlicher Hinsicht kein Ansatzpunkt besteht. Die Planunterlagen lassen nicht sicher erkennen, dass dem Plangeber bei der Beschlussfassung bewusst war, dass der in der Planbegründung eigens genannte und begründete Bauschutzbereich tatsächlich nicht betroffen ist. In der Planbegründung wird zwar teilweise sprachlich zwischen „Bauschutzbereichen“ und der „Kontrollzone“ differenziert und das harte Tabukriterium in der oben zitierten Tabelle (aa)) sowie in der Zeichenerklärung des Plans nur mit dem Stichwort „Kontrollzone“ umschrieben. Ob Letzterem aber tatsächlich eine rechtlich und räumlich präzise Differenzierung des Plangebers zwischen Bereichen nach § 17 LuftVG (Bauschutzbereichen) und § 18a LuftVG (Störungsanfällige Bereiche von Luftsicherungsanlagen, sog. Kontrollzonen) zugrunde lag, lässt die Planbegründung nicht hinreichend sicher erkennen. Dagegen spricht mit Gewicht, dass zur Begründung des stichwortartig so genannten Kriteriums „Kontrollzone“ gerade nicht lediglich auf § 18a LuftVG, sondern auch auf § 17 LuftVG verwiesen und zudem undifferenziert auf Unterlagen Bezug genommen wurde (WEE, „Hintergrundpapier“), die sich auch auf § 17 LuftVG beziehen. Weshalb ein Anlass bestanden haben soll, diese Norm und Bauschutzbereiche in der Planbegründung „nur lediglich allgemein“ zu zitieren, wenn sie als nicht einschlägig erkannt wurden, erschließt sich nicht.
(2) Rechtsfehlerhaft ist der angefochtene Flächennutzungsplan auch, soweit die Antragsgegnerin eine harte Tabuzone mit Blick auf den Flugplatz Niederstetten unter Verweis auf § 18a LuftVG zu begründen versucht hat. Der erkennende Gerichtshof hat hierzu in einem ähnlich gelagerten Fall betreffend denselben Flugplatz ausgeführt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 68 ff. m. w. N.):
„Für die Kontrollzone des Flugplatzes Niederstetten kann ebenso wenig eine harte Tabuzone festgelegt werden.
Unter einer Kontrollzone ist der bis zum Erdboden reichende Luftraum in der unmittelbaren Umgebung eines Flugplatzes zu verstehen, dessen Flugverkehr von einem Fluglotsen kontrolliert wird. Nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Nach Satz 2 entscheidet das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Folglich handelt es sich bei der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung stets um eine gutachtenfundierte Einzelfallentscheidung. Deshalb ist – in Anlehnung an die Ausführungen zu Bauschutzzonen – davon auszugehen, dass alleine das Bestehen einer behördlichen Zustimmungspflicht nicht zur Annahme eines harten Tabukriteriums führt. Etwas anderes könnte jedoch gelten, wenn die zuständige Behörde im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Aufstellungsverfahren bereits zum Ausdruck gebracht hat, dass sie von dem Eintritt einer Störung von Flugsicherungseinrichtungen ausgehe und deshalb eine Genehmigungserteilung nicht in Betracht komme (in diese Richtung OVG Niedersachsen, Urt. v. 13.11.2011 - 12 LB 123/19 - juris Rn. 61).
Dies ist hier aber nicht der Fall. Vielmehr führt die Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung Süd vom 12.10.2012 knapp aus, dass zwar Bedenken nach § 18a LuftVG im Hinblick auf die Beeinträchtigung der Flugsicherungseinrichtungen des Heeresflugplatzes Niederstetten bestünden, die zu Einschränkungen bis hin zur Ablehnung von Windkraftanlagen führen könnten. Erforderlich sei jedoch eine Einzelfallprüfung im Rahmen konkreter Planungen im Hinblick auf Position und Bauart der Anlage. Untermauert wird dies durch die Stellungnahme der Deutschen Flugsicherung (DFS) vom 26.04.2017, wonach durch die Planung keine Belange der DFS bezüglich § 18a LuftVG berührt und deshalb keine Bedenken oder Anregungen vorgebracht würden. In Anbetracht dessen ist die Qualifizierung der Kontrollzone des Flugplatzes Niederstetten als absolute Tabuzone rechtlich nicht haltbar.“
Gleiches gilt im Ergebnis im vorliegenden Fall. Auch hier hat die Wehrverwaltung im Planaufstellungsverfahren bis zum maßgeblichen Beschluss des Gemeinsamen Ausschusses am 14.12.2021 nicht zum Ausdruck gebracht, dass sie von dem Eintritt einer Störung von Flugsicherungseinrichtungen ausgehe und deshalb eine Genehmigungserteilung nicht in Betracht komme. Das Gegenteil ist der Fall. In ihrer Stellungnahme vom 25.04.2013 wies die Wehrbereichsverwaltung Süd zwar bezogen auf die damals betrachteten sog. Zonen 1 bis 3 im Süden des VVG-Gebiets darauf hin, dass aufgrund der geringen Distanz von 10 bis 18 km eine Beeinflussung des sog. Flugplatzrundsuch-/-sekundärradars zu erwarten sei. Sie führte aber einschränkend aus, dass eine abschließende Stellungnahme erst möglich sei, wenn konkrete Angaben zum Standort und der Bauart der WEA vorlägen (vgl. Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 65). Aus dem o. g. Aktenvermerk der Antragsgegnerin über ein Gespräch mit der Wehrverwaltung vom 11.07.2013 und dem zugrunde liegenden Mail-Verkehr folgt nichts anderes (vgl. Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 74). Gleiches gilt für die Stellungnahme das BAIUDBw in der letzten Offenlage im Jahr 2020 (vgl. Schreiben vom 11.08.2020, Verw.-Akte, Ordner IV, Bl. 2).
Die von der Antragsgegnerin nach der Beschlussfassung vom 14.12.2021 eingeholten Stellungnahmen des BAIUDBw führen auch in diesem Zusammenhang zu keinem anderen Ergebnis. Sie stützen – wiederum unabhängig davon, dass sie im Zeitpunkt der Beschlussfassung nicht vorlagen – die Einordnung der Kontrollzone als harte Tabufläche schon inhaltlich nicht. In dem Schreiben vom 20.05.2022 führt das BAIUDBw zusammenfassend aus, dass die Errichtung von WEA in der Kontrollzone zwar eingeschränkt, „aber grundsätzlich nicht unmöglich“ sei (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 120 d. Verw.-Akte; ebenso im Ergebnis bereits das Schreiben des BAIUDBw vom 09.05.2022, ebd.). Soweit in dem Schreiben vom 20.05.2022, wie die Antragsgegnerin hervorhebt, stärkere Bedenken für den „Radius von 5.000 m um die ASR-S Antenne des Flugplatzes Niederstetten“ formuliert werden, ist schon in tatsächlicher Hinsicht weder dargelegt noch sonst ersichtlich, weshalb das für das weiter entfernt gelegene Gebiet der VVG von Relevanz sein soll.
i) Das harte Tabukriterium „Militärische Nacht- und Tiefflugtrasse“ (aa)) weist ebenfalls Rechtsfehler im Sinne von § 2 Abs. 3 BauGB auf (bb)).
Davon ausgehend hat die Antragsgegnerin umfangreiche Flächen im Norden und Süden des VVG-Gebiets hart ausgeschlossen (vgl. „Detailkarte 3: Versorgung, Infrastruktur und Militär“, a. a. O.).
Begründet hat die Antragsgegnerin dieses harte Tabukriterium wie folgt: „Die Hubschraubertiefflugtrasse der Heeresflieger Niederstetten ist beidseitig mit einem Abstand von 1,5 km als Ausschlussfläche für WEA zu behandeln“ (S. 20 PB). Die Standortanalyse verweist ergänzend stichwortartig auch hier auf den „WEE BW 5.6.4.12“, „Stellungnahmen Bundeswehrdienststellen“ sowie „u. a.“ auf das o. g. „Hintergrundpapier“ (vgl. S. 10 SoA).
bb) Das so begründete harte Tabukriterium „Militärische Nacht-Tiefflugtrasse“ ist gemessen an § 2 Abs. 3 BauGB abwägungsfehlerhaft. Der erkennende Gerichtshof hat zu einer im Wesentlichen gleichlautenden Planbegründung in Bezug auf den auch im vorliegenden Verfahren konkret betroffenen Flugplatz Niederstetten entschieden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 71 ff. m. w. N.):
„Hinsichtlich der Festlegung einer Tiefflugtrasse von beiderseitig 1,5 km für die Hubschrauber der Heeresflieger Niederstetten ist nicht ersichtlich, dass dieser Bereich der Ermöglichung von Windkraftanlagen grundsätzlich entzogen ist.
Zutreffend weist der Antragsgegner auf § 14 Abs. 1 LuftVG hin, wonach außerhalb des Bauschutzbereichs die für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 100 m über der Erdoberfläche überschreiten, nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigen darf. Nach § 30 Abs. 2 LuftVG werden die Verwaltungszuständigkeiten auf Grund des Luftverkehrsgesetzes für den Dienstbereich der Bundeswehr durch Dienststellen der Bundeswehr nach Bestimmungen des Bundesministeriums der Verteidigung wahrgenommen.
Anerkannt ist, dass diese Zustimmung zu versagen ist, wenn dies zur Wahrung der Sicherheit der Luftfahrt und der Allgemeinheit erforderlich ist und nachteilige Wirkungen nicht durch Auflagen ausgeschlossen werden können (§ 14 Abs. 1, § 12 Abs. 4 LuftVG). Für die Versagung muss daher gemäß § 14 Abs. 1, § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs vorliegen. Zu der durch den Zustimmungsvorbehalt geschützten Sicherheit der Luftfahrt gehört der militärische Luftverkehr, und zwar auch und insbesondere, soweit dadurch der Luftraum, etwa durch Tiefflüge, besonders in Anspruch genommen wird (vgl. VG Kassel, Urt. v. 22.3.2018 - 7 K 1274/16 - juris Rn. 51 ff.).
Unter Zugrundelegung dessen ist – in Anlehnung an die Ausführungen zu Bauschutz- und Kontrollzonen – davon auszugehen, dass alleine das Bestehen einer behördlichen Zustimmungspflicht grundsätzlich nicht zur Annahme eines harten Tabukriteriums führt. Wie dargelegt gilt etwas anderes, wenn die zuständige Behörde im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Aufstellungsverfahren bereits zum Ausdruck gebracht hat, dass sie von einem Eintritt einer Störung der Sicherheit des Luftverkehrs ausgehe und deshalb eine Genehmigungserteilung nicht in Betracht komme. Die Planunterlagen enthalten lediglich die … Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung Süd vom 12.10.2012. Danach sei hinsichtlich des Flugbetriebs und der Flugsicherheit insbesondere für den Nahbereich des Heeresflugplatzes Niederstetten sowie dessen zahlreiche Hubschraubertiefflugstrecken keine abschließende Stellungnahme anhand des vorgelegten Kartenmaterials möglich. Mit einer Festlegung harter Tabuzonen ist dies nicht zu vereinbaren.“
So liegt der Fall im Ergebnis auch hier. In ihrer Stellungnahme vom 25.04.2013 ging die Wehrbereichsverwaltung Süd auf die Tiefflugstrecke nicht eigens ein (vgl. Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 65). Aus dem o. g. Aktenvermerk der Antragsgegnerin über ein Gespräch mit der Wehrverwaltung vom 11.07.2013 und dem zugrunde liegenden Mail-Verkehr folgt nichts anderes (vgl. Verw.-Akte, Ordner III, Bl. 74). In der Stellungnahme des BAIUDBw in der letzten Offenlage im Jahr 2020 hob dieses zwar hervor, dass die (damals nur noch in Betracht gezogene) Zone 2 im Westen des VVG-Gebiets „in räumlicher Nähe zu einer Hubschraubertiefflugstrecke“ der Bundeswehr liege. Sie erklärte aber zugleich sinngemäß, dass nicht bereits im Planungsverfahren, sondern erst in einem konkreten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nach Kenntnis der genauen Standorte und Anlagedaten beurteilt werden könne, ob Beeinträchtigungen vorlägen (s. Schreiben vom 11.08.2020, Verw.-Akte, Ordner IV, Bl. 2).
Die von der Antragsgegnerin nach der Beschlussfassung vom 14.12.2021 eingeholten Stellungnahmen des BAIUDBw führten auch in diesem Zusammenhang zu keinem anderen Ergebnis. Sie stützen – unabhängig davon, dass sie im Zeitpunkt der Beschlussfassung nicht vorlagen – die Einordnung der Kontrollzone als harte Tabufläche schon inhaltlich nicht. In dem Schreiben vom 09.05.2022 führt das BAIUDBw zwar aus, dass die Zustimmung für „WEA mit Bauhöhen von aktuell bis zu 250 m über Grund … regelmäßig nach Gefahrenbeurteilung“ abgelehnt würden (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 120 d. Verw.-Akte). Diese Einschätzung für den Regelfall ist per se auch plausibel (vgl. – jeweils zu einzelnen Bereichen aus der Tiefflugstrecke um den auch im vorliegenden Verfahren betroffenen Flugplatz Niederstetten – VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.04.2023 - 10 S 1560/22 - NVwZ-RR 2023, 888, juris Rn. 34 ff. zur Ablehnung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für eine WEA; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.05.2006 - 3 S 914/05 - VBlBW 2006, 475, juris Rn. 21 ff. zur Ablehnung eines Bauvorbescheids zur Errichtung einer WEA). Allerdings ergibt sich auch aus der Stellungnahme des BAIUDBw vom 09.05.2022 nicht, dass die Errichtung von WEA in den vorliegend betroffenen Flächen von vornherein aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen generell und räumlich vollständig ausgeschlossen ist. Vielmehr verweist das BAIUDBw der Sache nach darauf, dass jeweils Einzelfallprüfungen durchzuführen seien und in der Praxis auch durchgeführt würden („nach Gefahrenbeurteilung“) und dass eine Zustimmung nur „regelmäßig“ – mithin gerade nicht absehbar ausnahmslos – verweigert werde. Auch das ist plausibel (vgl. zu entsprechenden Einzelfallprüfung unter Beachtung des verteidigungspolitischen Beurteilungsspielraums der Bundeswehr in den o. g. Fällen VGH Bad.-Württ., Urteile vom 04.04.2023 - 10 S 1560/22 - NVwZ-RR 2023, 888, juris Rn. 36 ff., und vom 16.05.2006 - 3 S 914/05 - VBlBW 2006, 475, juris Rn. 24 ff.).
3. Ob der angefochtene Teilflächennutzungsplan bei den im zweiten Arbeitsschritt festzulegenden und anzuwendenden sog. weichen Tabukriterien unter weiteren Abwägungsfehlern leidet, lässt der Senat angesichts der übrigen bestehenden Fehler dahingestellt. Weitere Rechtsfehler sind der Antragsgegnerin jedenfalls bei dem dritten Arbeitsschritt unterlaufen.
Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind, wie eingangs gezeigt, zur Erstellung eines schlüssigen Gesamtkonzepts für die Konzentrationszonendarstellung in einem dritten Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen. Das heißt, dass die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationsfläche sprechen, mit dem Anliegen abzuwägen sind, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 10 und oben 1.).
Diesen Anforderungen entspricht der angefochtene Teilflächennutzungsplan schon deshalb nicht, weil die Antragsgegnerin jedenfalls im ersten Arbeitsschritt die harten Tabuflächen unzutreffend bemessen (vgl. oben 2.) und deshalb auch die Potenzialflächen nicht fehlerfrei identifiziert hat. Für die im dritten Arbeitsschritt gebotene potenzialflächenbezogene Abwägung bietet der angefochtene Plan folglich schon im räumlichen Ansatz keinen tauglichen Bezugspunkt.
Unabhängig von diesem Defizit genügen auch die in der Planbegründung enthaltenen Ausführungen zu den dort in Betracht gezogenen elf Potenzialflächen den o. g. Anforderungen an den dritten Arbeitsschritt nicht. Es kann dahinstehen, ob die Antragsgegnerin, wie die Antragstellerin meint, bei der Ermittlung und Gewichtung der Kriterien „Regionale Grünzüge“ und „Artenschutzrechtliche Hindernisse“, welche die Antragsgegnerin im dritten Arbeitsschritt als der Windkraftnutzung entgegenstehende öffentlichen Belange identifiziert hat, eigenständige Abwägungsfehler unterlaufen sind. Denn es ist insgesamt nicht erkennbar, dass der Plangeber die seines Erachtens gegen die Ausweisung einer Potenzialfläche sprechenden Gründe mit dem in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB verankerten Anliegen des Gesetzgebers, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, tatsächlich abgewogen hat. Die Antragsgegnerin hat zwar öffentliche Belange benannt, die ihres Erachtens einer Windkraftnutzung entgegenstehen. Sie hat aber auf die danach erforderliche Abwägung mit den für diese Nutzung streitenden Anliegen des Gesetzgebers verzichtet, diese Abwägung jedenfalls nicht nachvollziehbar dokumentiert.
Die Planbegründung enthält ein Kapitel, in dem die Antragsgegnerin sog. „Rückstell-Vorbehaltskriterien“ abstrakt, d. h. flächenunabhängig definiert hat, die ihres Erachtens gegen die Ausweisung einer Potenzialfläche als Konzentrationszone sprechen können, darunter zum Beispiel „artenschutzrechtliche Hindernisse“, „forstliche Belange“ sowie im Regionalplan festgelegte „Regionale Grünzüge“ (vgl. S. 31 ff. PB). Unter der Überschrift „Diskussion der Windpotenzialflächen“ hat die Antragsgegnerin die von ihr mit den ersten beiden Arbeitsschritten identifizierten elf Potenzialflächen in einer Tabelle eingetragen und die ihres Erachtens dort tangierten, der Windenergienutzung entgegenstehenden öffentlichen Belange stichwortartig aufgelistet (vgl. S. 44 ff. PB). Im anschließenden Kapitel „Ausweisung einer Konzentrationszone für Windkraftanlagen“ hat sie nochmals verbal zusammengefasst, welche öffentlichen Belange ihres Erachtens auf den elf Flächen gegen eine Ausweisung als Konzentrationszone sprechen und dass der Gemeinsame Ausschuss der VVG „nach erfolgter Einzelfallprüfung aller relevanten Belange“ am 07.11.2018 (sic) beschlossen habe, (nur) den nördlichen Teil der „Ergebnisfläche“ (Potenzialfläche) Nr. 2 als Konzentrationszone auszuweisen (vgl. S. 57 PB). Der Belang des öffentlichen Interesses an einer Nutzung der Windenergie, der im Rahmen der Abwägung den entgegenstreitenden öffentlichen Belangen gegenüberzustellen und zu diesen in Beziehung zu setzen ist, wird bei alledem indes an keiner Stelle erwähnt. Erst recht keine Ausführungen finden sich zu den Fragen, wie die Antragsgegnerin jenen für eine Konzentrationszonendarstellung streitenden Belang und die dagegen sprechenden Belange jeweils gewichtet hat. Eine differenzierte, jede der elf Potenzialflächen in den Blick nehmende, inhaltlich nachvollziehbare Abwägung der Belange fehlt erst recht.
Auch die übrige Planbegründung erlaubt nicht den Schluss, dass die Antragsgegnerin die im dritten Arbeitsschritt erforderliche Abwägung tatsächlich vorgenommen hat. In einem weiteren Kapitel „Abwägung und Begründung“ hat sie, verschiedene Gesichtspunkte vermengend, teils den Verfahrensablauf seit 2012 dargestellt, teils einzelne harte Kriterien nochmals erläutert und teils wiederholt, welche öffentlichen Belange ihres Erachtens gegen eine Ausweisung von näher bezeichneten Flächen sprechen. Anschließend hat sie in einer Liste festgehalten, was die „wesentlichen Entscheidungsgrundlagen“ gewesen seien (vgl. S. 93 bis 95 PB). Auch in dieser Liste werden jedoch lediglich erneut zahlreiche Gesichtspunkte aufgeführt, die die Antragsgegnerin zuvor teils in harte, teils in weiche und teils in sog. Rückstell-Vorbehaltskriterien gegossen hatte und die ihres Erachtens jeweils gegen die Ausweisung von Flächen als Konzentrationszonen für WEA sprechen (vgl. S. 95 PB, u.a. „Hauptaugenmerk … auf dem größtmöglichen Schutz der Bevölkerung sowie einer großen Akzeptanz bezüglich der ausgewiesenen Standorte“, „mehrfach geäußerte Wünsche der Bevölkerung nach einem einheitlichen Siedlungsabstand im Zuge der weichen Tabukriterien … von 950 m“, „Schutzstreifen von 200 m“ entlang von Straßen, Modellflugplatz in Apfelbach als „hochrangiges Abwägungskriterium“). Das entgegenstehende und in die Abwägung einzustellende Anliegen des Gesetzgebers, Flächen für eine Nutzung zur Windenergieerzeugung zur Verfügung zu stellen, wird auch in dieser Auflistung der „wesentlichen Entscheidungsgrundlagen“ nicht erwähnt. Erst recht finden auch hier keine auf einzelne Potenzialflächen bezogene Betrachtungen und keine Abwägungen statt.
Die jeweils wenige Zeilen umfassenden Schlusskapitel „Begründung der Wahrnehmung des Darstellungsprivilegs“ (S. 97 PB) und „Abwägung und Begründung zu der Konzentrationszone“ (S. 98 PB) beseitigen dieses Defizit ebenfalls nicht. Dort heißt es knapp, die VVG verfolge mit der „Ausübung des Darstellungsprivilegs“ (gemeint: mit der Ausweisung einer Konzentrationszone mit Ausschlusswirkung für den übrigen Außenbereich im Plangebiet) die Aufgabe, „den Erfordernissen des Klimaschutzes und dem Ausbau einer nachhaltigen Energieversorgung gerecht zu werden, ohne die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes sowie des Anwohnerschutzes zu vernachlässigen“ (S. 97 PB). Bei der „Abwägung der öffentlichen Belange ‚Schutz des Landschaftsbilds‘ gegenüber der Schaffung von Flächen für Windenergie“ sei die VVG bestrebt, „eine allen öffentlichen und privaten Belangen gerecht werdende Lösung zu finden“ (S. 98 PB). Diese pauschalen, weder auf einzelne Potenzialflächen eingehenden noch einzelne Belange konkret gegenüberstellenden und inhaltlich weitgehend unsubstantiierten Ausführungen sind nicht dazu geeignet, die im dritten Arbeitsschritt gebotene Abwägung vorzunehmen und zu dokumentieren.
Das gilt umso mehr, als aus den der Beschlussfassung zugrunde liegenden Unterlagen der Verwaltung der Antragsgegnerin ersichtlich ist, dass selbst diese knappen Hinweise nur auf entsprechende Bedenken des Regierungspräsidiums in dessen Schreiben vom 16.10.2020 hin in den Text der Begründung aufgenommen wurden, ohne dass dem eine inhaltliche Auseinandersetzung im Sinne einer nachvollziehbaren Abwägung zugrunde lag (vgl. die Abwägungstabelle vom 25.02.2021, die auch der Beschlussfassung vom 14.12.2021 zugrunde gelegt wurde, S. 6, mit dem insoweit einzigen inhaltlichen Satz „Stellungnahme der Verwaltung / Abwägungsvorschlag: Die Begründung wird um die Erfordernisse des Klimaschutzes und den Ausbau einer nachhaltigen Energieversorgung ergänzt (…).“; Verw.-Akte, Ordner I.4, Bl. 113).
Gleiches gilt für das den Kapiteln zu den vier Arbeitsschritten vorangestellte Kapitel „Windkraft - Allgemeines“. Dort hat die Antragsgegnerin die „besondere Bedeutung des Klimaschutzes“ und die Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zwar allgemein beschrieben, aber ebenfalls nicht in Bezug auf konkrete Flächen im Plangebiet erörtert und erst recht nicht mit flächenbezogenen entgegenstehenden Belangen abgewogen (vgl. S. 12 PB).
4. Ausgehend von dem oben (unter 2. bis 3.) Gesagten liegt dem angefochtenen Teilflächennutzungsplan kein im oben (unter 1.) genannten Sinn schlüssiges, auf die Nutzung der Windenergie bezogenes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, weil die Antragsgegnerin abwägungsfehlerhaft Teile des Außenbereichs teils den harten, teils den weichen Tabukriterien zugeordnet hat und ihr weitere beachtliche Fehler in Bezug auf die potenzialflächenbezogene Abwägung unterlaufen sind. Infolge dieser Fehler kann nicht überprüft werden, ob die Planung im Ergebnis der Windenergienutzung den erforderlichen substanziellen Raum verschafft hätte (vgl. näher zu den Maßstäben BVerwG, Urteile vom 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - NVwZ 2008, 558, juris Rn. 18 f., und vom 24.01.2008 - 4 CN 2.07 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 11; zur Unmöglichkeit einer Überprüfung des substantiellen Raumgebens bei Abwägungsfehlern auf den vorangehenden Prüfungsstufen Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 183 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 125; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 570, juris Rn. 118 ff.), auch wenn die geringe Größe der zuletzt ausgewiesenen Konzentrationszone im Verhältnis zum Gesamtplanungsgebiet und zu dem nach Abzug der – wegen der diesbezüglichen Abwägungsfehler freilich nur überschlägig zu betrachtenden – harten Tabuflächen sowie möglicherweise auch die Verfahrensdauer Anhaltspunkte dafür bieten, dass es an einem substanziellen Raumverschaffen auch im Ergebnis gefehlt hätte (vgl. ebenfalls skeptisch zu einer Gesamtplanung mit einer Konzentrationszone von 0,59 % des Gesamtplanungsgebiets Senat, Urteil vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 183).
5. Die bestehenden Fehler bei der Festlegung harter und weicher Tabuzonen sowie im Bereich der vom Antragsgegner sog. Rückstell-Vorbehaltskriterien stellen Mängel im Abwägungsvorgang dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2013 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231, juris Rn. 16; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 181 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 126; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.10.2020 - 3 S 526/20 - VBlBW 2021, 247, juris Rn. 121). Diese sind nicht gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich. Bei einer Einordnung als Abwägungsfehler im Sinne von § 1 Abs. 7 BauGB ergäbe sich mit Blick auf § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB nichts anders.
Bei den Abwägungsfehlern handelt es sich durchweg um „offensichtliche“ Fehler im Sinne dieser Vorschriften. Denn sie ergeben sich ohne weiteres aus der Planbegründung und den zur Beschlussfassung erstellten Unterlagen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33, NJW 1982, 591 f.; Kukk in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 214 Rn. 58 m. w. N.).
Die Fehler sind auch im Sinne der genannten Vorschriften auf das Abwägungsergebnis „von Einfluss gewesen“. Die Erheblichkeit eines Abwägungsmangels kann nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass die Gemeinde auch im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung die gleiche Entscheidung getroffen hätte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.2015 - 1 BvR 685/12 - NVwZ 2016, 524, juris Rn. 26; BVerwG, Urteil vom 10.02.2016 - 9 A 1.15 - BVerwGE 154, 153, juris Rn. 30; Senat, Urteile vom 11.05.2023 - 14 S 1297/19 - juris Rn. 182 und vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 126). Derartige konkrete Anhaltspunkte bestehen hier nicht. Ohne Erfolg verweist die Antragsgegnerin darauf, insbesondere Rechtsfehler bei der Einordnung der Grünzäsuren als harte Tabuflächen (vgl. oben 1.d)) seien nicht ergebniskausal, weil diese Flächen auch im 5 km-Radius der Radaranlage Lauda-Königshofen lägen. Der Einwand führt schon deshalb nicht weiter, weil das von der Antragsgegnerin in Bezug auf diesen Radius definierte harte Tabukriterium, wie gezeigt (oben 1.g)), seinerseits rechtsfehlerhaft ist.
Die genannten Fehler wurden von der Antragstellerin auch jeweils innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. Nr. 3 BauGB gerügt.
III. Der angefochtene Teilflächennutzungsplan leidet darüber hinaus unter materiell-rechtlichen Fehlern. Er genügt dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot gemessen an den diesbezüglichen Maßstäben (1.) nicht (2.).
1. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urteil vom 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33; Senat, Urteil vom 27.09.2023 - 14 S 891/22 - NVwZ-RR 2024, 58, juris Rn. 88; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 22.11.2017 - 9 S 1145/16 - JuS 2018, 402, und vom 22.02.2017 - 5 S 1044/15 - juris Rn. 24 ff.).
Diese Anforderungen gelten auch für kommunale Satzungen (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.11.2020 - 3 S 3157/98 - juris Rn. 25), insbesondere für Bebauungspläne (vgl. Senat, Urteil vom 27.09.2023 - 14 S 891/22 - NVwZ-RR 2024, 58, juris Rn. 88; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 14.07.2022 - 8 S 1717/21- VBlBW 2023, 102, juris Rn. 67 ff., und vom 25.10.2018 - 5 S 2575/16 - VBlBW 2019, 378, juris Rn. 55 ff.). Die Festsetzungen in einem Bebauungsplan müssen deshalb hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht. Zu unbestimmt sind die Festsetzungen eines Bebauungsplans allerdings nicht schon dann, wenn sich deren Inhalt erst durch Auslegung erschließt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.02.2011 - 4 BN 43.10 - BauR 2011, 1118; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 12.07.2023 - 5 S 3193/21 - NVwZ-RR 2024. 215, juris Rn. 73, und vom 28.10.2014 - 5 S 1970/12 - BauR 2015, 789, juris Rn. 21), wobei zur Auslegung insbesondere die Begründung des Bebauungsplans ergänzend herangezogen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.1983 - 4 C 8.81 - BVerwGE 67, 23, juris Rn. 14; OVG Bremen, Urteil vom 20.07.2021 - 1 D 392/20 - juris Rn. 78). Es ist – hier wie in anderen Rechtsgebieten auch – erforderlichenfalls Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers durch Auslegung zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.01.2022 - 1 S 3846/21 - juris Rn. 34). Erforderlich, aber auch ausreichend ist es daher, dass der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann (vgl. Senat, Urteil vom 27.09.2023 - 14 S 891/22 - NVwZ-RR 2024, 58, juris Rn. 89 m. w. N.; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 28.10.2014 - 5 S 1970/12 - BauR 2015, 789, juris Rn. 21, und vom 08.05.2012 - 8 S 1739/10 - BauR 2012, 1761).
Für die Darstellungen von Konzentrationszonen und den Geltungsbereich ihrer Ausschlusswirkung gelten die vorstehenden Maßstäbe entsprechend. Denn ein Flächennutzungsplan erfüllt im Anwendungsbereich von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wie gezeigt (oben A.III.), eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion und Darstellungen des Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bestimmen insoweit wie Festsetzungen eines Bebauungsplans Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. zu Letzterem BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 - 4 CN 3.06 - BVerwGE 128, 382, juris Rn. 16).
2. An den vorstehenden Maßstäben gemessen ist der angefochtene Teilflächennutzungsplan nicht hinreichend bestimmt. Ein Normunterworfener kann ihm nicht in jeder Hinsicht zweifelsfrei entnehmen, wo in welcher Höhe WEA ab welchem Zeitpunkt in bauplanungsrechtlicher Hinsicht gebaut werden dürfen und wie sich die beiden Konzentrationszonen aus dem angefochtenen Teilflächennutzungsplan 2021 einerseits und aus der 7. Änderung 2016 des Haupt-Flächennutzungsplans andererseits im Einzelnen zueinander verhalten.
Überplant eine Gemeinde einen Bauleitplan durch einen neuen, verliert der alte Plan grundsätzlich seine rechtliche Wirkung, ohne dass es einer förmlichen Aufhebung des alten Plans bedarf. Das folgt aus dem gewohnheitsrechtlich anerkannten Rechtssatz, dass die spätere Norm grundsätzlich die frühere verdrängt (lex posterior derogat legi priori; vgl. jeweils zu Bebauungsplänen BVerwG, Beschluss vom 16.05.2017 - 4 B 24.16 - BauR 2017, 1498, juris Rn. 4; HessVGH, Urteil vom 27.02.2019 - 4 C 1840/17.N - BauR 2019, 962, juris Rn. 41 m. w. N.; allg. zu kommunalen Satzungen VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.03.2006 - 2 S 2842/04 - ESVGH 56, 252, juris Rn. 43 m. w. N.). Davon ausgehend läge im vorliegenden Fall auf den ersten Blick die Annahme nahe, dass die Antragsgegnerin mit dem Beschluss des angefochtenen Teilflächennutzungsplans und der darin dargestellten „neuen“ Konzentrationszone mit deren Ausschlusswirkung zugleich der Darstellung der „alten“ Konzentrationszone südlich von L-stadt im Haupt-Flächennutzungsplan mit deren Ausschlusswirkung die Rechtswirkungen nehmen wollte. Für ein solches Verständnis spricht auf den ersten Blick weiter, dass die Antragsgegnerin beim Beschluss des Teilflächennutzungsplans am 14.12.2021, wie gezeigt, erklärtermaßen davon ausging, dass die „alte“ Konzentrationszone für die Errichtung von WEA inhaltlich ungeeignet sei, weil dort aufgrund artenschutzrechtlicher Bedenken keine WEA errichtet werden könnten (vgl. erneut S. 55 PB und oben A.III.).
Allerdings lassen die für die Auslegung heranzuziehende Planbegründung und die der Beschlussfassung vom 14.12.2021 zugrunde liegenden Verwaltungsvorgänge in der gebotenen Gesamtschau erkennen, dass die Antragsgegnerin diesen auf dem lex posterior-Grundsatz aufbauenden Weg im Ergebnis nicht gehen wollte. Das Regierungspräsidium hatte die Antragsgegnerin im Aufstellungsverfahren mit Schreiben vom 16.10.2020 darauf hingewiesen, dass der Haupt-Flächennutzungsplan in der Fassung der 7. Änderung die Konzentrationszone südlich von Lillstadt darstelle, diese Fläche nach der Standortanalyse der Antragsgegnerin künftig als Eignungsfläche ausscheide, Darstellungen eines Teilflächennutzungsplans den Darstellungen im allgemeinen Flächennutzungsplan nicht widersprechen dürften und dass deshalb der „durch die im bestehenden Flächennutzungsplan enthaltene Konzentrationszone entstehende Widerspruch zur vorliegenden Planung … zeitnah aufgelöst werden“ sollte (Verw.-Akte, Ordner IV, Bl. 36). Die Antragsgegnerin nahm dies zum Anlass, in den damaligen Text des Begründungsentwurfs folgende Passage aufzunehmen (vgl. Verw.-Akte, Ordner I.3, Bl. 95, Anlage 2, S. 53 ), die dann auch Eingang in die am 14.12.2021 beschlossene Fassung der Begründung fand (vgl. S. 55 PB):
„Die Konzentrationszone südlich von Lillstadt wurde im Zuge der 7. Änderung des FNP ausgewiesen. Innerhalb der Konzentrationszone dürfen max. 2 WEA mit einer Nabenhöhe von bis zu 50m errichtet werden. Diese bestehende Konzentrationszone scheidet aufgrund der Kriterien der aktualisierten Standortanalyse sowie von der Unteren Naturschutzbehörde bestätigter artenschutzrechtlicher Bedenken zukünftig als Eignungsfläche für die Errichtung von WEA aus. Im Rahmen der bereits eingeleiteten 8. Änderung des Flächennutzungsplans der VVG Bad Mergentheim soll die bestehende Konzentrationszone südlich von Lillstadt aufgegeben werden.“
Diese Formulierungen belegen – insoweit noch hinreichend deutlich –, dass der Plangeber die „alten“ Konzentrationszone südlich von Lillstadt jedenfalls noch nicht sogleich mit dem Teilflächennutzungsplan „aufgeben“, sondern dieses Ergebnis erst im Rahmen des Verfahrens der noch laufenden 8. Änderung des Haupt-Flächennutzungsplans erzielen wollte. Dieses Verständnis wird durch die Materialien aus dem Aufstellungsverfahren gestützt (vgl. die Hinweise der Antragsgegnerin zu dem Schreiben des Regierungspräsidiums vom 16.10.2020 in der dem Gemeinsamen Ausschuss vorgelegten Abwägungstabelle, Verw.-Akte, Ordner IV, Bl. 39 : „Ein unmittelbarer Widerspruch zwischen dem gültigen Flächennutzungsplan und dem sachlichen Teilflächennutzungsplan ergibt sich (…) nicht. Im Rahmen der eingeleiteten 8. Änderung soll die bestehende Konzentrationszone südlich von Lillstadt aufgegeben werden (…).“).
Lässt sich dem angefochtenen Teilflächennutzungsplan mit der „neuen“ Konzentrationszone damit noch ausreichend sicher entnehmen, dass er die „alte“ Zone noch nicht „aufgeben“ wollte, verlangt das Bestimmtheitsgebot, dass sich ihm dann auch zweifelsfrei entnehmen lässt, in welchen Bereichen WEA aktuell überhaupt und in welcher Höhe errichtet werden dürfen, und für welchen Zeitraum die Regelungen im Einzelnen Geltung beanspruchen. Diesen Anforderungen wird der Teilflächennutzungsplan nicht gerecht.
Der zeichnerische Teil des Plans allein beantwortet die aufgeworfenen Fragen nicht sicher. Der Plan stellt zum einen die „alte“ Konzentrationszone südlich von L-stadt mit dem textlichen Zusatz „Konzentrationszone für max. Zwei Windkraftanlagen / Höhenbegrenzung: 50m Nabenhöhe“ als gelb ausgefüllte Fläche dar. Die Zeichenerklärung des Plans führt dazu unter der Überschrift „Sonstige Festsetzungen“ aus: „Konzentrationszone für Windkraftanlagen“. Der Plan stellt zeichnerisch zum Zweiten die „neue“ Zone westlich von Althausen durch eine gelb schraffierte Fläche mit dem textlichen Zusatz „Konzentrationszone für Windkraftanlagen über 50m Gesamthöhe / Höhenbegrenzung: 150m Nabenhöhe“ dar. Hierzu erläutert die Zeichenerklärung des Plans: „Konzentrationszone für Windenenergieanlagen geplant“ (Hervorh. nur hier). Auch unter Außerachtlassung des wohl nur auf Grund eines redaktionellen Versehens enthaltenen Zusatzes „geplant“ erschließt sich aus dem zeichnerischen Teil des Flächennutzungsplans allein nicht, wie sich die beiden Konzentrationszonen konkret zueinander verhalten. Unklar bleibt, ob die von einer Zone bewirkte Ausschlusswirkung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch Geltung für die Fläche der jeweils anderen Zone beansprucht. Diese Unklarheit ist u. a. dem Umstand geschuldet, dass die beiden Zonen inhaltlich nicht gleich ausgestaltet sind, sondern vom Plangeber jeweils mit weiteren und unterschiedlichen Einschränkungen versehen wurden. So beansprucht die „neue“ Zone westlich von Althausen Geltung nur für WEA mit einer Gesamthöhe von über 50 m. Aus dem zeichnerischen Teil allein erschließt sich nicht zweifelsfrei, ob die dadurch bewirkte Ausschlusswirkung für „Ü50-WEA“ auch Geltung für die „alte“ Konzentrationszone bei L-stadt beansprucht. Wenn der Plan so zu verstehen ist, dass die „neue“ Zone auch auf dem Gebiet der „alten“ Zone Ausschlusswirkung beansprucht, dürften in der „alten“ Konzentrationszone zwar durchaus weiterhin WEA errichtet werden, allerdings nur solche mit einer Gesamthöhe von maximal 50 m. Wenn der Plan hingegen – wie die Antragsgegnerin im Gerichtsverfahren geltend gemacht hat – so zu verstehen ist, dass die „neue“ Zone keine Ausschlusswirkung für die Fläche der „alten“ Zone beansprucht, dürfen dort aktuell WEA mit einer Nabenhöhe von 50 m – d. h. im Ergebnis mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 m – errichtet werden. Welche dieser Auslegungen zutrifft, ist aus dem zeichnerischen Teil des Plans allein nicht zu erkennen. Gleiches gilt für die Frage, ob die Ausschlusswirkung, die die „alte“ Konzentrationszone ursprünglich erzeugte, nach dem Inkrafttreten des Teilflächennutzungsplans auch Geltung für die Fläche der „neuen“ Konzentrationszone beansprucht, etwa für WEA mit einer Gesamthöhe unter 50 m.
Die Begründung des Teilflächennutzungsplans vermag diese Fragen auch nicht ausreichend sicher zu beantworten. Die Begründung ist ihrerseits nicht eindeutig formuliert. Sie enthält im Gegenteil teils widersprüchliche Passagen. An einigen Stellen der Begründung wird davon gesprochen, der Teilflächennutzungsplan lege „Konzentrationen“ fest (Plural, vgl. S. 1, 2, 14 PB). An anderen Stellen und überwiegend wird dagegen ausgeführt, im dem Plan werde eine Konzentrationszone (Singular) westlich von Althausen aufgenommen und dieser komme eine Ausschlusswirkung für „das restliche Verwaltungsgebiet“ zu, die aber nur „Anlagen über 50 m Gesamthöhe umfasse“ (vgl. S. 55, 59, 92, 98 PB; ebenso der auf das „gesamte Gebiet der VVG“ und den ganzen „übrigen Planungsraum“ abstellende Text der Bekanntmachung der Plangenehmigung). Formulierungen der zuletzt genannten Art legen die Annahme nahe, der Plangeber habe die für „Ü50-WEA“ erzeugte Ausschlusswirkung der „neuen“ auch auf die Fläche der „alten“ Zone erstrecken wollen. Auch die Passage in der Planbegründung zur „Abwägung“ legt dieses Verständnis nahe. Der Plangeber hat dort geprüft, ob der Flächennutzungsplan der Windenergie substanziell Raum verschaffe. Er hat dabei nur auf die „neue“ Zone und deren Fläche von 61 ha abgestellt und die „alte“ Zone nicht als eine der Windenergie zur Verfügung gestellte Fläche berücksichtigt (vgl. S. 98 PB; ähnlich S. 57 PB). Das legt ebenfalls die Vermutung nahe, dass er die „alte“ Zone als von der Ausschlusswirkung der „neuen“ umfasst angesehen hat. Eindeutig ist die Begründung des Plans allerdings dadurch nicht. Die oben zitierte Passage aus der Begründung, wonach die „alte“ Konzentrationszone erst im Zuge der noch ausstehenden 8. Änderung des Haupt-Flächennutzungsplans aufgegeben werden solle, deutet eher darauf hin, dass der Plangeber die „alte“ Konzentrationszone südlich von L-stadt durch den Teilflächennutzungsplan noch nicht verändern und folglich auch die Ausschlusswirkung der „neuen“ Zone nicht auf die „alte“ Zone erstrecken, sondern diese einstweilen mit ihrem bisherigen Inhalt unverändert lassen wollte. Eine zweifelsfreie Auslegung erlaubt der Plan aber dem Normunterworfenen angesichts der in verschiedene Richtungen weisenden Ansatzpunkte im Wortlaut und in den Materialien aus dem Aufstellungsverfahren nicht. Das gilt in noch größerem Maße für die in der Planbegründung und den Materialien noch spärlicher behandelte Frage, ob der Plangeber die Ausschlusswirkung der „alten“ Konzentrationszone zumindest für WEA bis 50 m Gesamthöhe auf der Fläche der „neuen“ Zone aufrechterhalten wollte.
Selbst wenn man der Antragsgegnerin folgen und annehmen wollte, die mit der „neuen“ Konzentrationszone erzeugte Ausschlusswirkung beanspruche gegenwärtig im Ergebnis keine Geltung für die Fläche der „alten“ Zone, bliebe in dieser Hinsicht weiter unklar, ob der Teilflächennutzungsplan den Bereich der „alten“ Zone dem Grunde nach räumlich umfasst und insoweit lediglich durch das Inkrafttreten der 8. Änderung aufschiebend bedingt ist oder ob der Teilflächennutzungsplan räumlich beschränkt sein (vgl. § 5 Abs. 2b Halbs. 2 BauGB) und die Ausdehnung der Ausschlusswirkung auf die neue Zone – wie es die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung zuletzt skizziert hat – erst durch eine dahingehende Änderung des Teilflächennutzungsplans im Zuge der 8. Änderung erreicht werden soll. Keiner Ausführungen bedarf es insoweit dazu, dass beide Herangehensweisen materiell-rechtlichen Folgebedenken begegnen würden, weil die Antragsgegnerin auf diese Weise im Ergebnis nach dem 01.02.2024 erstmals Flächen mit einer neuen Ausschlusswirkung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB belegen würde, obwohl nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB die Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Windenergievorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB nur dann fortgelten, wenn der Plan bis zum 01.02.2024 wirksam geworden ist.
IV. Über die Frage, ob der angefochtene Teilflächennutzungsplan gemäß § 214 Abs. 4 BauGB durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern rückwirkend in Kraft gesetzt werden könnte, ist im vorliegenden Gerichtsverfahren nicht zu entscheiden. Der Senat weist vorsorglich darauf hin, dass viel dafür spricht, dass die genannte Stichtagsregelung aus § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB allerdings keinen Raum für ein ergänzendes Verfahren lässt (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.06.2024 - 22 B 286/24.NE - juris Rn. 62).
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
vom 13. September 2024
Der Streitwert des Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 (in Anlehnung an Nummer 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) auf 60.000 Euro festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17 und 18a LuftVG
§§ 12 und 17 LuftVG
§ 47 VwGO
§ 28 BNatSchG
§ 23 BNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 61 BNatSchG
§ 29 WG
§ 33 LuftVO
§ 17 LuftVG
§ 18a LuftVG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 4 der 9. BImSchV
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 48 Abs. 2 HGB
§ 177 Abs. 2 BGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO
§ 59 Satz 1 Alt. 2 GemO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 BNatSchG
§ 28 Abs. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 LplG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 LplG
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 24 Satz 1 LplG
§ 7 Abs. 3 ROG
§ 11 Abs. 7 Satz 1 LplG
§ 11 Abs. 7 Satz 3 LplG
§ 38 Abs. 4 WHG
§ 61 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 WG
§ 61 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG
§ 29 Abs. 3 Nr. 2 WG
§ 61 Abs. 3 BNatSchG
§ 29 Abs. 4 WG
§ 38 Abs. 5 WHG
§ 61 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG
§ 2 Satz 1 EEG
§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 14 Abs. 1 LuftVG
§ 30 Abs. 2 LuftVG
§ 12 Abs. 4 LuftVG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. Nr. 3 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 164, 74
BVerwGE 172, 37
NVwZ-RR 2016, 86
BVerwGE 128, 382
NVwZ 1994, 269
NVwZ-RR 1990, 44
BVerwGE 137, 147
NVwZ-RR 2024, 215
ZMR 2010, 491
BVerwGE 117, 287
NVwZ 2003, 1261
BVerwGE 145, 231
NVwZ 2019, 444, 448
NVwZ 2019, 491
NVwZ-RR 2024, 58
NVwZ-RR 2023, 888
NVwZ 2008, 558
BVerwGE 64, 33
NJW 1982, 591
NVwZ 2016, 524
BVerwGE 154, 153
BVerfGE 110, 33
BVerwGE 67, 23
BVerfGE 134, 33
3 S 526/20
4 CN 3.18
14 S 1297/19
14 S 396/22
5 S 305/19
5 S 3074/11
4 BN 11.19
4 BN 14.20
7 CN 1.20
3 BN 1.11
9 S 2290/03
22 D 47/23
22 N 22.24
4 BN 25.15
4 BN 60.01
4 N 49.07
4 CN 3.06
4 NB 50.92
8 C 98.85
4 S 675/02
4 C 4.08
5 S 3193/21
8 S 1948/94
5 S 1375/14
3 S 183/14
8 S 1989/05
2 A 24.18
7 D 64.18
10 A 6.07
10 A 11.08
5 S 3064/88
4 C 15.01
4 C 3.02
4 CN 1.11
4 BN 30.19
4 BN 49.15
5 S 1107/18
12 KN 226/17
2 C 341/18
2 D 46/12
2 D 100/19
2 D 100/17
2 D 71/17
2 D 63/17
4 ME 315/08
4 CN 20.02
4 BN 22.04
14 S 1082/22
12 KN 64/14
2 D 95/15
7 A 3368/02
14 S 891/22
2 A 4.19
12 ME 8/11
1 D 2/03
11 K 2023/10
12 LB 123/19
7 K 1274/16
10 S 1560/22
3 S 914/05
4 CN 2.07
4 C 57.80
1 BvR 685/12
9 A 1.15
1 BvF 3/92
9 S 1145/16
5 S 1044/15
3 S 3157/98
8 S 1717/21
5 S 2575/16
4 BN 43.10
5 S 1970/12
4 C 8.81
1 D 392/20
2 BvR 2302/11
1 S 3846/21
8 S 1739/10
4 B 24.16
4 C 1840/17
2 S 2842/04
22 B 286/24