Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-08, Aktenzeichen 5 K 1583/05.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2006:0308.5K1583.05.TR.0A

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
4. Die Berufung wird zugelassen

Tatbestand:
Der Kläger, Staatsangehöriger der Russischen Föderation tschetschenischer Volks- und moslemischer Religionszugehörigkeit, reiste im Mai 2003 in die Bundesrepublik Deutschland ein und stellte hier einen Asylantrag, der im September 2004 hinsichtlich des Asylbegehrens bestandskräftig abgelehnt wurde; allerdings wurde das Vorliegen der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 des Ausländergesetzes - AuslG – bestandskräftig festgestellt. Sodann wurde dem Kläger am 24. November 2004 durch den Beklagten eine bis zum 23. November 2006 gültige Aufenthaltsbefugnis erteilt, der eine Nebenbestimmung dahingehend beigefügt wurde, dass die Wohnsitzaufnahme beschränkt werde auf das Land Rheinland-Pfalz. Hinsichtlich dieser Nebenbestimmung legte der Kläger am 22. Dezember 2004 Widerspruch ein, der mit Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses Trier-Saarburg vom 18. Oktober 2005 zurückgewiesen wurde. Zur Begründung des Widerspruchsbescheids ist ausgeführt, dass die Auflage ihre Rechtsgrundlage in § 70 des Asylverfahrensgesetzes – AsylVfG – in Verbindung mit §§ 51 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG finde. Nach diesen Bestimmungen könne eine Aufenthaltsbefugnis im Wege einer Ermessensentscheidung räumlich beschränkt werden. Vorliegend habe der Widerspruchsgegner bei seiner Entscheidung berücksichtigt, dass nach einer Mitteilung des Ministeriums des Inneren und für Sport eine Aufenthaltsbefugnis regelmäßig in der vorliegenden Art beschränkt werden solle, wenn der Ausländer Sozialhilfe erhalte. Hierdurch werde eine unangemessene Konzentration der Inanspruchnahme von Sozialleistungen in bestimmten Bundesländern nachhaltig vermieden und der Ausländer nur in dem notwendigen Maß in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids am 25. Oktober 2005 hat der Kläger am 25. November 2005 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, dass die Nebenbestimmung rechtswidrig sei, weil sie gegen die Bestimmungen des Europäischen Fürsorgeabkommens verstoße. Insoweit müsse auch berücksichtigt werden, dass das Bundesverwaltungsgericht in einem Urteil vom 18. Mai 2000 entschieden habe, dass die Bestimmungen des vorgenannten Abkommens bei der Beanspruchung von Sozialhilfeleistungen Vorrang hätten.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2005 die in der Aufenthaltsbefugnis vom 24. November 2004 enthaltene Auflage „Wohnsitzaufnahme beschränkt auf das Land Rheinland-Pfalz“ aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf ministerielle Vorgaben vom 21. August 1997 und 27. Juli 2005, wonach die Verwaltungspraxis, in Fällen des Bezugs von Sozialleistungen der Aufenthaltserlaubnis eine Wohnsitzaufnahmebeschränkung beizufügen, nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar 2001 zulässig sei. Ihre Rechtsgrundlage finde die Auflage nach dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes in dessen § 12.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 8. März 2006. Die Verwaltungs- und Widerspruchsakten der Beklagten lagen vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Auf ihren Inhalt wird ebenfalls verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig
Gegen die der Aufenthaltsbefugnis als begünstigendem Verwaltungsakt beigefügte belastende Nebenbestimmung „Wohnsitzaufnahme beschränkt auf das Land Rheinland-Pfalz“ konnte der Kläger in zulässiger Weise eine isolierte Anfechtungsklage erheben, denn die Frage, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier indessen ersichtlich nicht vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, S. 221).
Die Klage ist jedoch in der Sache nicht begründet. Die im Streit befindliche Wohnsitzauflage erweist sich als rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in eigenen Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Abzustellen ist dabei ungeachtet dessen, dass im Zeitpunkt der Erteilung der Aufenthaltsbefugnis im November 2004 noch das Ausländergesetz – AuslG – galt, auf die Bestimmungen des seit dem 1. Januar 2005 – und damit vor Erlass des Widerspruchsbescheids – in Kraft getretenen Gesetzes über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG) vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 1950), denn bei der Anfechtung von verwaltungsbehördlichen Entscheidung, denen rechtsgestaltende Wirkung zukommt, ist grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt letzten verwaltungsbehördlichen Entscheidung, also der Entscheidung über den Widerspruch, abzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 1991 - 1 C 20/89 - NVwZ 1992, S. 177). Daran hat sich durch das Aufenthaltsgesetz nichts geändert. Dieses Gesetz enthält keine Regelung, aus der hergeleitet werden könnte, dass weiterhin das Ausländergesetz anzuwenden ist, wenn – wie vorliegend – bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts über einen Widerspruch noch nicht entschieden worden ist. Letzteres folgt insbesondere nicht aus § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG, denn diese Vorschrift trifft lediglich hinsichtlich der Wirksamkeit der in der Bestimmung genannten Maßnahmen eine Regelung; die Frage ihrer Rechtmäßigkeit bleibt davon jedoch unberührt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28. Januar 2005 - 18 B 1260/04 - AuAS 2005, S. 101; juris).
Als Rechtsgrundlage für die streitige Wohnsitzauflage ist demnach § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG heranzuziehen, wonach eine Aufenthaltserlaubnis mit Auflagen verbunden werden kann. Diese Bestimmung ist einschlägig, denn die dem Kläger auf der Grundlage des § 70 AsylVfG in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 1993, BGBl I 1993, S. 1361 erteilte Aufenthaltsbefugnis gilt gemäß § 101 Abs. 2 AufenthG seit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes als Aufenthaltserlaubnis im Sinne des § 25 Abs. 2 AufenthG fort. Ob einer Aufenthaltserlaubnis eine Auflage beigefügt wird, liegt im Ermessen der Behörde, wobei allerdings Auflagen ungeachtet dessen, dass das Gesetz insoweit ausdrücklich keine Einschränkungen enthält, nur im öffentlichen Interesse verfügt werden können (vgl. Renner, Kommentar zum Ausländerrecht, 8. Auflage § 12 AufenthG Rdnr. 22; zu den früher geltenden Bestimmungen des Ausländergesetzes: BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34/93 -, BVerwGE 100, 335). Vorliegend ist das erforderliche öffentliche Interesse gegeben. Die der Aufenthaltserlaubnis beigefügte Nebenbestimmung dient nämlich dem Ziel, die Binnenwanderung von Sozialleistungen beziehenden Ausländern in Ballungsgebiete und die damit verbundenen Probleme zu verhindern. Sie ist sachgerecht, weil die Bundesrepublik Deutschland daran interessiert ist und sein muss, die mit der Aufnahme und Unterbringung von ausländischen Flüchtlingen verbundenen Soziallasten gleichmäßig und gerecht auf Länder und Kommunen zu verteilen. Außerdem kann eine solche Regelung missbräuchlicher (mehrfacher) Inanspruchnahme von Sozialleistungen vorbeugen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 2001 - 1 BvR 781/98 -, DVBl 2001, S. 892; BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34/93 -, BVerwGE 100, S. 335).
Als Ermessensentscheidung ist die Entscheidung des Beklagten demnach lediglich einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Die Gerichte haben nur zu prüfen, ob die behördliche Ermessensentscheidung den Anforderungen der Rechtsordnung entspricht; sie sind indessen nicht befugt, eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen. Die gerichtliche Überprüfung der Ermessensentscheidung ist gemäß § 114 VwGO darauf beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Dabei ist insbesondere darauf zu achten, ob die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, in Wahrheit nicht gegebenen tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen ist, Gesichtspunkt tatsächlicher oder rechtlicher Art berücksichtigt hat, die nach Sinn und Zweck des zu vollziehenden Gesetzes oder aufgrund anderer Rechtsvorschriften oder allgemeiner Rechtsgrundsätze keine Rolle hätten spielen dürfen, oder umgekehrt Gesichtspunkte außer acht gelassen hat, die zu berücksichtigen gewesen wären. Des weiteren ist zu überprüfen, ob die Behörde einzelnen, an sich einschlägigen Gesichtspunkten ein Gewicht beigemessen hat, das ihnen nach objektiven, am Zweck des Gesetzes und sonstigen einschlägigen Rechtssätzen orientierten Wertungsgrundsätzen nicht zukommt, sachfremde Erwägungen angestellt oder gar davon ausgegangen ist, ihr sei überhaupt kein Ermessen eingeräumt. Dabei sind die Gerichte nicht befugt, die behördliche Entscheidung aus Gründen, die für die Verwaltung nicht oder nicht allein ausschlaggebend waren, im Ergebnis aufrecht zu erhalten. Allerdings ist nicht immer erforderlich, dass sich alle von der Behörde ihrer Ermessensentscheidung zugrunde gelegten Einzelfeststellungen als zutreffend erweisen. Ergibt sich nämlich der für die Ermessensentscheidung tragende Grund aus der Würdigung einer Vielzahl mosaikartig zusammengestellter Umstände, so ist es ausreichend, wenn diese in einem solchen Maß zutreffend sind, dass sich insgesamt aus ihnen noch der für die Behörde maßgebend gewesene Grund für die getroffene Entscheidung nach Art und Gewicht ergibt (vgl. zu allem BVerwG, Urteil vom 17. März 1981 – 1 C 6.77 -, Buchholz 402.24, § 10 Nr. 80; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28. Februar 1991 - 1 A 10212/89.OVG -).
Vorliegend hat der Beklagte in seiner Widerspruchsentscheidung, auf die insoweit abzustellen ist, zwar zu Unrecht § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG als Rechtsgrundlage für die Auflage herangezogen, denn zum einen war diese Bestimmung im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung bereits außer Kraft getreten – an seine Stelle ist 12 Abs. 3, Abs. 5 Satz 1 AufenthG getreten - und zum anderen hätte diese Norm allenfalls die Rechtsgrundlage für eine räumliche Beschränkung des Geltungsbereichs der Aufenthaltsbefugnis dargestellt mit der Folge, dass jeder – auch nur vorübergehende - Aufenthalt des Klägers außerhalb von Rheinland-Pfalz unerlaubt gewesen wäre. Die Bestimmung "Wohnsitzaufnahme beschränkt auf das Land Rheinland-Pfalz" beinhaltet indessen zweifelsfrei kein selbständiges Verbot, sich außerhalb von Rheinland-Pfalz aufzuhalten, sondern erlegt dem Kläger lediglich auf, seinen Wohnsitz im Fall des Bezuges von Sozialleistungen in Rheinland-Pfalz zu nehmen. Dass die Auflage tatsächlich auch nur in diesem Fall gelten soll, ergibt sich aus der Begründung des Widerspruchsbescheids. Als Rechtsgrundlage für eine derartige Regelung nach den Bestimmungen des AuslG wäre demnach nicht die im Widerspruchsbescheid zitierte Norm, sondern allenfalls § 14 Abs. 2 Satz 1 AuslG in Betracht gekommen, wonach Aufenthaltsgenehmigungen mit Auflagen verbunden werden konnten (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 17. August 2004 – 10 K 4361/03 -, juris).
Gleichwohl führt die Angabe einer unzutreffenden Rechtsgrundlage nicht zur Rechtswidrigkeit der Auflage. Zwar ist nach §§ 1 Abs. 1 LVwVfG, 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ein schriftlicher Verwaltungsakt schriftlich zu begründen. Dazu sind nach § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Vorliegend kann es dahingestellt bleiben, ob die Angabe der rechtlichen Gründe zwingend die ausdrückliche Nennung der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage erfordert (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1985 - 2 C 56/82 -, BVerwGE 71, 354; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 20. Dezember 1994 - 1 EO 112/94 -, BRS 57 Nr. 247), denn jedenfalls hat der Beklagte einen eventuellen Begründungsmangel dadurch gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt, dass er im Verlauf des Klageverfahrens § 12 AufenthG als Rechtsgrundlage für die angefochtene Auflage angegeben hat.
Des Weiteren hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt, indem er die ermessensbindenden Vorgaben des Ministeriums des Inneren und für Sport vom 21. August 1997 und vom 27. Juli 2005 über Wohnsitz beschränkende Auflagen berücksichtigt hat.
Die Wohnsitz beschränkende Auflage verstößt auch nicht gegen innerstaatlich anwendbare völkerrechtliche Regelungen wie das Europäische Fürsorgeabkommen (EFA) und Artikel 23 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK). Art. 1 EFA sieht in Verbindung mit Art. 2 des Zusatzprotokolls zum Europäischen Fürsorgeabkommen vor, dass Flüchtlingen, die sich in irgendeinem Teil des Gebietes, auf das das Abkommen Anwendung findet, erlaubt aufhalten und nicht über ausreichende Mittel verfügen, in gleicher Weise wie den eigenen Staatsangehörigen und unter den gleichen Bedingungen die Leistungen der Sozial- und Gesundheitsfürsorge gewährt werden, die in der in diesem Teil des Gebietes geltenden Gesetzgebung vorgesehen sind. Art. 23 GFK bestimmt, dass Flüchtlingen, die sich rechtmäßig im Staatsgebiet aufhalten, auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge die gleiche Behandlung wie eigenen Staatsangehörigen gewährt wird.
Diese Bestimmungen sind indessen zur Überzeugung der Kammer für die Frage, ob es ausländerrechtlich zulässig ist, einem anerkannten Flüchtling – hierzu zählt der Kläger (vgl. § 3 AsylVfG) – für den Fall des Bezugs von Sozialleistungen eine Wohnort bestimmende Auflage zu machen, nicht entscheidungserheblich. Insoweit muss nämlich gesehen werden, dass Art. 26 GFK Flüchtlingen das Recht, sich frei zu bewegen, nur vorbehaltlich der Bestimmungen gewährt, die auf Ausländer unter den gleichen Umständen Anwendung finden.
Zu Art. 23 und 26 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen – StlÜbk -, die inhaltlich den Art. 23 und 26 GFK entsprechen, hat das BVerwG in seinem Urteil vom 19. März 1996 – 1 C 34/93 -, BVerwGE 100, 335, ausgeführt, dass das Recht auf öffentliche Fürsorge nicht das Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsorts umfasst. In diesem Urteil heißt es:
„Denn Art. 26 StlÜbk gewährt ein Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsorts und auf Freizügigkeit im Hoheitsgebiet nur unter dem Vorbehalt der Bestimmungen, die auf Ausländer allgemein unter den gleichen Umständen Anwendung finden. Da aufgrund des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG nach Abschnitt II Nr. 1.6 der Hinweise vom 12. August 1991 unter den gleichen Voraussetzungen die räumliche Aufenthaltsbeschränkung auch für Ausländer mit einer fremden Staatsangehörigkeit vorgesehen ist, lassen sich aus Art. 26 StlÜbk keine Rechte für die Kläger herleiten. Das Recht auf öffentliche Fürsorge und Unterstützung (Art. 23 StlÜbk) wird durch die Beschränkung der Aufenthaltsgenehmigung ebenfalls nicht eingeschränkt. Dieses Recht schließt nicht das Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsorts und auf Freizügigkeit ein mit der Folge, den Ort der Fürsorge- und Unterstützungsleistung bestimmen zu dürfen. Insoweit ist allein Art. 26 StlÜbk maßgebend, der jedoch nicht zugunsten der Kläger Platz greift.“
Diese Ausführungen des BVerwG finden zur Überzeugung des Gerichts ungeachtet dessen auf Flüchtlinge entsprechende Anwendung, dass das BVerwG in einem weiteren Urteil vom 18. Mai 2000 – 5 C 29/98 -, BVerwGE 111, 200 ff., zu § 120 Abs. 5 des Bundessozialhilfegesetzes in der bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung, in der es heißt
„Ausländern darf in den Teilen der Bundesrepublik Deutschland, in denen sie sich einer ausländerrechtlichen räumlichen Beschränkung zuwider aufhalten, der für den tatsächlichen Aufenthaltsort zuständige Träger der Sozialhilfe nur die nach den Umständen unabweisbar gebotene Hilfe leisten. Das gleiche gilt für Ausländer, die eine räumlich nicht beschränkte Aufenthaltsbefugnis besitzen, wenn sie sich außerhalb des Landes aufhalten, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist.“
ausgeführt hat, dass es nicht zulässig ist, die an sich im gesamten Bundesgebiet legal aufhaltende Flüchtlinge zu gewährenden Sozialleistungen von ihrem Aufenthalt an einem bestimmten Wohnort abhängig zu machen. Allerdings hat das BVerwG es in diesem Urteil ausdrücklich offen gelassen, ob es zulässig ist, nach den ausländerrechtlichen Bestimmungen Wohnsitz beschränkende Auflagen zuzulassen. Insoweit heißt es in dem Urteil:
Ebenfalls nicht zu folgen vermag der Senat auch dem Argument des OVG Berlin (a. a. O. S. 35 [Fundstelle eingefügt durch VG Trier: Beschluss vom 28. Januar 1998 - 6 S 162.97 - <NVwZ-Beilage 4/1998, 34/35>]), § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG sei u.a. deshalb mit dem Sinn und Zweck des Europäischen Fürsorgeabkommens vereinbar, weil dieses die nach nationalem Recht möglichen räumlichen Beschränkungen der in Anlage III genannten Aufenthaltstitel unberührt lasse. Ob die Grundannahme des OVG Berlin zutrifft, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn selbst wenn räumliche Beschränkungen einer Aufenthaltsbefugnis i.S.d. § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG nach dem Europäischen Fürsorgeabkommen zulässig sein sollten, so sind sie weder Gegenstand des vorliegenden Verfahrens noch der Regelung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG. Denn diese Vorschrift knüpft gerade nicht an räumliche Beschränkungen der Aufenthaltsbefugnis und deren Zulässigkeit an, sondern an den Ort der Erteilung der Aufenthaltsbefugnis. Sie versucht lediglich ein wirkungsähnliches Ergebnis dadurch zu erzielen, dass sie durch Verweigerung der Fürsorgeleistungen außerhalb des Bundeslandes, dessen Behörde die Aufenthaltsbefugnis erteilt hat, den Ausländer zwingen will, dieses Bundesland entweder nicht zu verlassen oder umgehend in dieses zurückzukehren. Eine derartige Vorschrift ist an der völkervertragsrechtlichen Gewährleistung zu messen, in die sie unmittelbar eingreift, also an Art. 1 EFA. Diese Gewährleistung aber lässt keinerlei Anhaltspunkte dafür erkennen, dass es den Vertragsstaaten erlaubt sein sollte, die Gewährung von Fürsorgeleistungen auf ein bestimmtes räumliches Gebiet zu beschränken und damit den auf Sozialhilfe angewiesenen Staatsangehörigen anderer Vertragsstaaten und den Konventionsflüchtlingen fürsorgerechtlich begründete Residenzverpflichtungen aufzuerlegen. Vielmehr spricht gerade die Betonung, dass der sich "in irgendeinem Teil" ("in any part", "toute partie") des Hoheitsgebietes des Vertragsstaates aufhaltende fürsorgebedürftige Ausländer zu begünstigen sei, dafür, dass Art. 1 EFA mit seinem Gebot der Inländergleichbehandlung auch die Inländern nicht zugemuteten räumlichen Differenzierungen der Fürsorgegewährleistung ausschließen will (so überzeugend OVG Münster, Urteil vom 13. Dezember 1999 - OVG 16 A 5587/97 - <Urteilsabdruck S. 15>; ähnlich VGH München, Beschluss vom 1. Juli 1997 - 12 CE 96.2856 - <NVwZ-Beilage 1/1998, 5>).
6. Etwas anderes ergibt sich auch nicht dann, wenn man mit der Beklagten davon ausgehen wollte, dass mit dem Zusatzprotokoll zum Europäischen Fürsorgeabkommen nicht mehr Rechte für Flüchtlinge begründet werden sollten als mit der Genfer Flüchtlingskonvention selbst und sich deshalb der Kläger den der Freizügigkeitsgewährleistung in Art. 26 GFK beigegebenen Vorbehalt entgegenhalten lassen müsste (so auch OVG Berlin, Beschluss vom 28. Januar 1998 - 6 S 162.97 - <FEVS 48/1998, 454/456>). Denn § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG gehört bereits nicht zu den "Bestimmungen, die allgemein auf Ausländer unter den gleichen Umständen Anwendung finden" ("regulations applicable to aliens generally in the same circumstances", "reglementation applicable aux etrangers en general dans les memes circonstances"). Er findet nämlich nicht auf alle Ausländer Anwendung, die sich - wie es Art. 26 GFK formuliert - rechtmäßig in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten (vgl. Art. 6 GFK), sondern nur auf solche mit einer räumlich nicht beschränkten Aufenthaltsbefugnis (nur auf diese Gruppe will OVG Berlin, Beschluss vom 25. Oktober 1996 <a.a.O., S. 55> abstellen; wie hier dagegen OVG Lüneburg, Beschluss vom 28. Mai 1998 - 4 M 2534/98 - <NVwZ-Beilage 11/1998, 116/118>). Die gegenteilige Auffassung der Beklagten und des Oberbundesanwalts stützt sich auf einen Wortlaut ("allgemeine Vorschriften"), der der Begrifflichkeit in Art. 5 Abs. 2 GG ("allgemeine Gesetze") ähnelt, aber in den Text des Genfer Flüchtlingsabkommens keinen Eingang gefunden hat.
Darüber hinaus widerspräche es der Systematik und dem Schutzzweck des Europäischen Fürsorgeabkommens ebenso wie dem der Genfer Flüchtlingskonvention, Schranken unbeschränkt gewährleisteter Ansprüche aus Vorbehalten von Gewährleistungstatbeständen herzuleiten, die von einer vertragsstaatlichen Maßnahme nur faktisch und allenfalls mittelbar betroffen werden. Völkerrechtliche Verträge, die darauf angelegt sind, einen bestimmten Personenkreis in Schutz zu nehmen und ihm über die vertragsstaatliche Gesetzgebung durchsetzbare Ansprüche zu vermitteln, sind in besonderem Maße den Prinzipien der Vertragsklarheit und der Vorhersehbarkeit verpflichtet. Dies schließt die Annahme aus, die Vertragsstaaten könnten sich gleichsam verdeckte Einschränkungen der Fürsorgegewährleistung im Freizügigkeitstatbestand vorbehalten haben. Darüber hinaus trifft es nicht zu, dass in Art. 26 GFK die Schaffung faktischer Hindernisse für die Wahrnehmung des Rechts auf Freizügigkeit vorbehalten ist (so aber OVG Münster, Beschluss vom 10. Juni 1997 - 24 B 3003/96 - <Beschlussabdruck S. 5>). Vielmehr stellt Art. 26 GFK das Recht auf Freizügigkeit unter den Vorbehalt von "Bestimmungen" ("regulations", "reglementation"), also rechtseinschränkend wirkenden rechtlichen Regelungen (so zutreffend Deiseroth, DVBl 1998, 116 <119>, und ZAR 2000, 7 <14>). Als rechtliche Regelung aber schränkt § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG nicht die Freizügigkeit, sondern das Recht auf Fürsorge ein und ist deshalb an den insoweit spezielleren Gewährleistungen der Art. 23 GFK und Art. 1 EFA zu messen.
Selbst wenn es richtig sein sollte, dass das in Art. 23 GFK und Art. 1 EFA gewährleistete Recht auf Fürsorge nicht das Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsorts einschließt mit der Folge, den Ort der Fürsorgeleistung bestimmen zu dürfen, vielmehr insoweit allein Art. 26 GFK maßgebend ist (so BVerwGE 100, 335 <346> zu den mit den Art. 23, 26 GFK inhaltsgleichen Art. 23, 26 StlÜbK, dem allerdings die Bundesrepublik Deutschland den Vorbehalt beigefügt hat, dass Art. 23 StlÜbK uneingeschränkt nur auf Staatenlose angewandt werde, die zugleich Flüchtlinge i.S.d. Genfer Flüchtlingskonvention sind, i.Ü. jedoch nur in einem nach Maßgabe innerstaatlicher Gesetze eingeschränkten Umfange <Art. 1 Nr. 1 Zustimmungsgesetz vom 12. April 1976, BGBl II S. 473>), so folgte daraus allein, dass sich der Ausländer gegen Freizügigkeitsbeschränkungen nach Art. 26 GFK nicht mit der Berufung auf Art. 23 GFK und Art. 1 EFA zur Wehr setzen könnte, nicht aber, dass er sich räumliche Einschränkungen des Fürsorgerechts gefallen lassen müsste, die sich nicht lediglich als Folge einer räumlichen Beschränkung der erteilten Aufenthaltsgenehmigung nach Art. 26 GFK darstellen (so lag der Fall in BVerwGE 100, 335 <346>).
Auch unter Berücksichtigung dieser Ausführungen ist die Kammer der Überzeugung, dass die Bestimmungen des Europäischen Fürsorgeabkommens für die Rechtmäßigkeit der Streit befangenen Auflage nicht einschlägig sind, sondern dass insoweit allein darauf abzustellen ist, dass nach Art. 26 GFK Flüchtlinge das Recht zur freien Wahl des Aufenthaltsortes nur vorbehaltlich der allgemein auf Ausländer unter den gleichen Umständen Anwendung findenden Bestimmungen haben. Der Ausdruck „unter den gleichen Umständen“ ist dabei nach der Legaldefinition in Art. 6 GKF dahingehend zu verstehen, dass die betreffende Person alle Bedingungen erfüllen muss (einschließlich derjenigen, die sich auf die Dauer und die Bedingungen des vorübergehenden oder des dauernden Aufenthalts beziehen), die sie erfüllen müsste, wenn sie nicht Flüchtling wäre, um das entsprechende Recht in Anspruch zu nehmen, mit Ausnahme der Bedingungen, die ihrer Natur nach ein Flüchtling nicht erfüllen kann.
Vorliegend stellen die von dem Beklagten herangezogenen ministeriellen Vorgaben vom 21. August 1997 und 27. Juli 2005 in Bezug auf Wohnsitz beschränkende Auflagen nur auf sozialleistungsbedürftige Ausländer ab, unterscheiden aber nicht zwischen Flüchtlingen und Nichtflüchtlingen, so dass Art. 26 GFK nicht zur Rechtswidrigkeit der vorliegend angefochtenen Auflage führt (vgl. hierzu auch VG Oldenburg, Beschluss vom 25. April 2005 – 11 B 1383/05 -, juris m.w.N.).
Soweit das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Mai 2003 (Az: 14 A 16/03, juris; im Ergebnis ebenso VG Frankfurt/Main, Gerichtsbescheid vom 22. September 2004 – 1 E 1962/03 -), die Auffassung vertritt, diese Auslegung würde der insoweit vorbehaltlos übernommenen Inländergleichbehandlung auf dem Gebiet des Fürsorgerechts, wie sie in dem bereits zitierten Urteil des BVerwG vom 18. Mai 2000 zum Ausdruck komme, widersprechen, vermag sich die Kammer dem nicht anzuschließen, nachdem das BVerwG in dieser Entscheidung ausdrücklich die Frage der Zulässigkeit ausländerrechtlicher Beschränkungen eines Aufenthaltstitels hat dahingestellt sein lassen und Art. 26 GFK Freizügigkeitsbeschränkungen bei Ausländern zulässt.
Wenn der Beklagte allerdings die Auffassung vertritt, seine Verwaltungspraxis sei durch Beschluss des BVerfG vom 9. Februar 2001 - 1 BvR 781/98 -, DVBl 2001, S. 892 generell als rechtmäßig angesehen worden, teilt die Kammer diese Auffassung nicht. Zum einen hat das BVerfG in diesem Beschluss ausdrücklich ausgeführt, dass es nur die Verletzung von Verfassungsrecht prüfe und beanstande, wozu aber weder Art. 23 und 26 GKK noch die inhaltsgleichen Art. 23 und 26 StlÜbk zählten. Zum anderen betraf die Entscheidung des BVerfG keinen Flüchtling im Sinne des § 3 AsylVfG, denn bei dem seinerzeitigen Beschwerdeführer wurden keine Abschiebungshindernisse im Sinne des § 51 Abs. 1 AuslG, sondern solche nach § 53 Abs. 6 AuslG festgestellt.
Schließlich steht auch das Protokoll Nr. 6 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 23. Juli 1988 (BGBl 1988 II S. 662) der Rechtmäßigkeit der vorliegend angefochtenen Auflage nicht entgegen. Nach Art. 2 Abs. 1 dieses Protokolls hat jedermann, der sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält, das Recht, sich dort frei zu bewegen und seinen Wohnsitz frei zu wählen (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 a.a.O.). Der Aufenthalt des Klägers ist jedoch nur insoweit rechtmäßig im Sinne des Art. 2 Abs. 1 des Protokolls, als er sich in den Grenzen hält, die seine Aufenthaltserlaubnis vorsieht. Vorliegend hat nun zwar die dem Kläger erteilte Aufenthaltsbefugnis/Aufenthaltserlaubnis nicht lediglich Geltung innerhalb von Rheinland-Pfalz. Gleichwohl muss aber gesehen werden, dass der Beklagte grundsätzlich auch den räumlichen Geltungsbereich der Aufenthaltsbefugnis hätte beschränken können, was aber einen weitaus stärkeren Eingriff in seine Bewegungsfreiheit zur Folge gehabt hätte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 2001 – 1 BvR 781/98, DVBl. 2001, S. 892). Von daher hält der Kläger sich im Falle des Bezugs von Sozialleistungen durch deutsche Behörden nur dann rechtmäßig in Deutschland auf, wenn er seinen Wohnsitz in seinen Rheinland-Pfalz nimmt, so dass er aus der Konvention zum Schutze der Menschenrechte nichts für die Rechtswidrigkeit der ihm erteilten Auflage herleiten kann.
Erweist sich nach allem die dem Kläger auferlegte Auflage, seinen Wohnsitz im Falle der Inanspruchnahme von Sozialleistungen in Rheinland-Pfalz zu nehmen, als rechtmäßig, muss die Klage mit der auf § 154 Abs. 1 VwGO beruhenden Kostentscheidung erfolglos bleiben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO -.
Die Berufung wird gemäß §§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO zugelassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die entscheidungserheblichen Fragen sind über den Einzelfall hinaus klärungsbedürftig und werden in der Rechtsprechung uneinheitlich bewertet (vgl. insbesondere VG Schleswig, Urteil vom 27. Mai 2003 – 14 A 16/03, juris [das sich anschließende Berufungsverfahren wurde mit Beschluss des OVG Schleswig-Holstein vom 20. September 2004 – 4 LB 26/03 – aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärungen eingestellt, wobei in dem Kostenbeschluss die Erfolgsaussichten des Berufungsverfahrens als völlig offen angesehen wurden] sowie die weiteren Rechtsprechungsnachweise im Beschluss des VG Oldenburg vom 25. April 2005 - 11 B 1383/05 -, juris). Eine obergerichtliche Entscheidung für Rheinland-Pfalz liegt – soweit ersichtlich – noch nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Dabei sieht die Kammer keine Veranlassung, die Beschwerde gegen die Streitwertfestsetzung nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 Satz 2 GKG zuzulassen, denn die Streitwertfestsetzung hat keine grundsätzliche Bedeutung, so dass die Festsetzung des Streitwertes nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG nur dann mit der Beschwerde angefochten werden kann, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 51 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG
§§ 1 Abs. 1 LVwVfG, 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ein schriftlicher Verwaltungsakt schriftlich zu begründen. Dazu sind nach § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO
§§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 70 AsylVfG
§ 12 AufenthG
§ 114 VwGO
§ 3 AsylVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG
§ 101 Abs. 2 AufenthG
§ 25 Abs. 2 AufenthG
§ 10 Nr. 80; OVG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 AuslG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG
§ 51 Abs. 1 AuslG
§ 53 Abs. 6 AuslG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 51 Abs. 1 des Ausländergesetzes
§ 70 des Asylverfahrensgesetzes
§ 120 Abs. 5 des Bundessozialhilfegesetzes
Art. 5 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 335
BVerwGE 71, 354
BVerwGE 111, 200
DVBl 1998, 116
11 C 2/00
1 C 20/89
18 B 1260/04
1 C 34/93
1 BvR 781/98
1 C 6.77
1 A 10212/89
10 K 4361/03
2 C 56/82
1 EO 112/94
5 C 29/98
6 S 162.97
16 A 5587/97
12 CE 96.28
4 M 2534/98
24 B 3003/96
11 B 1383/05
14 A 16/03
1 E 1962/03
4 LB 26/03