Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-17, Aktenzeichen 4 A 721/13

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, in welchem Umfang die Klägerin bereits bestehende Spielhallen künftig für eine bestimmte Übergangsfrist betreiben darf.
Der Mutter des Geschäftsführers der Klägerin, Frau …, wurden am 27.2.2006 durch den Beklagten zu 2. nach § 33 i GewO Erlaubnisse zum Betreiben von zwei Spielhallen in dem Gebäude A-Straße in A-Stadt erteilt. Die Spielhallen wurden von ihr betrieben.
Die Klägerin beabsichtigte die Übernahme dieser Spielhallen und mietete die Spielhallenräume an. Sie beantragte mit Schreiben vom 24.10.2011 bei dem Beklagten zu 2. eine Konzession zum Betrieb der Spielhallen in dem vorgenannten Objekt.
Nachdem die Klägerin zunächst darum gebeten hatte, das Erteilungsverfahren wegen der Rechtsunsicherheiten durch die bevorstehenden Änderungen zum Glücksspielstaatsvertrag auszusetzen, erteilte der Beklagte zu 2. der Klägerin, nachdem diese mit Schreiben vom 24.5.2012 gebeten hatte, das Verfahren fortzusetzen, mit zwei Bescheiden vom 27.06.2012 zwei eigenständige Erlaubnisse nach § 33 i GewO zum Betreiben einer Spielhalle bzw. eines ähnlichen Unternehmens in dem Gebäude A-Straße in A-Stadt. Die Bescheide enthalten Hinweise auf die geänderten Regelungen für Spielhallen bei Inkrafttreten des geänderten Glücksspielstaatsvertrages am 1.7.2012.
Die Klägerin nahm den Betrieb der Spielhallen nicht auf. Mit Schreiben vom 3.5.2013 an den Beklagten zu 2. teilte sie mit, dass sie nunmehr zum nächstmöglichen Zeitpunkt die Spielhallen übernehmen und im eigenen Namen betreiben wolle. Weiter bezog sie sich auf § 29 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV), der vorsehe, dass bei Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Staatsvertrages bestanden hätten und für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaubnis nach der Gewerbeordnung erteilt worden sei, für einen Zeitraum von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages eine Vereinbarkeit dieser Spielhallen mit den §§ 24 und 25 GlüStV normiert sei. § 29 Abs. 4 GlüStV sei objekt- und nicht personenbezogen, so dass diese Vorschrift auch dem Erwerber eines bestehenden Betriebes zugute komme. Entsprechende Hinweise hätten auch die zuständigen Landesbehörden in Nordrhein-Westfalen und Bayern an die Erlaubnisbehörden erteilt. Die Klägerin bat darum, dass der Beklagte zu 2. verbindlich erklären solle, dass die Klägerin die Spielhallen aufgrund der ihr erteilten Erlaubnisse jedenfalls bis zum Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist gemäß § 29 Abs. 4 GlüStV betreiben dürfe. Eine solche Erklärung gab dieser nicht ab.
Mit Schreiben vom 12.6.2013 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten zu 2., die sich aus § 49 Abs. 2 GewO ergebende Verfallsfrist von einem Jahr bei Nichtaufnahme des Betriebes nach Erteilung der Erlaubnis um ein Jahr zu verlängern. Sie, die Klägerin, habe ein berechtigtes Interesse daran, vor Aufnahme des Betriebes die Rechtslage klären zu lassen. Eine Aufnahme des Betriebes aufgrund unsicherer Grundlage sei ihr nicht zuzumuten.
Mit Anhörungsschreiben vom 11.7.2013 teilte der Beklagte zu 2. der Klägerin mit, dass er beabsichtige, dem Verlängerungsantrag nicht zu entsprechen.
Die Klägerin hat am 3.9.2013 Feststellungsklage und Untätigkeitsklage erhoben.
Mit Bescheid vom 27.9.2013 lehnte der Beklagte zu 2. den Verlängerungsantrag hinsichtlich der Erlaubnisse vom 27.6.2012 ab. Die Erlaubnisse seien gemäß § 49 Abs. 2 GewO erloschen, da sie nicht innerhalb der Jahresfrist genutzt worden seien. Die Voraussetzungen für eine Verlängerung nach § 49 Abs. 3 GewO seien nicht erfüllt. Dass sich eine Änderung der Rechtslage ergeben habe und nunmehr auch eine glücksspielrechtliche Erlaubnis notwendig sei, stelle keinen wichtigen Grund dar.
Die Klägerin legte am 8.10.2013 Widerspruch ein, über den bisher nicht entschieden wurde.
Die Klägerin hat ihre Klage umgestellt und den Ablehnungsbescheid vom 27.9.2013 einbezogen.
Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor, dass sie als Übernehmerin der betriebenen zwei Spielhallen nach Erteilung der notwendigen gewerberechtlichen Erlaubnisse an sie den sich aus § 29 Abs. 4 GlüStV ergebenden Bestandsschutz von fünf Jahren genieße. Eine glücksspielrechtliche Erlaubnis sei nach Inkrafttreten des geänderten Glücksspielstaatsvertrages im Jahr 2012 innerhalb einer Frist von fünf Jahren nicht notwendig. Die Spielhallen hätten zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages bestanden und die notwendigen Erlaubnisse nach der Gewerbeordnung seien bis zum 28.10.2011 erteilt gewesen. Dass sie, die Klägerin, die Spielhallen danach übernommen habe und dass ihr neue Erlaubnisse nach der Gewerbeordnung erteilt worden seien, stehe dem Bestandsschutz von fünf Jahren nicht entgegen. Die Vorschrift diene der Besitzstandswahrung. Dies ergebe sich sowohl aus dem Wortlaut der Vorschrift wie auch aus ihrem Sinn und Zweck.
Die Klägerin, habe ein baldiges Interesse an der Feststellung, dass sie den Bestandsschutz von fünf Jahren genieße. Ohne die gerichtliche Feststellung würde sie sich, da der Beklagte zu 2. diese Auffassung nicht teilte, bei der Aufnahme des Betriebes ordnungsbehördlichen Maßnahmen ausgesetzt sehen, insbesondere einer Schließungsverfügung. Auch drohe ein Ordnungswidrigkeitenverfahren, da der Beklagte zu 2. davon ausgehe, dass die Spielhallen von ihr dann ohne Genehmigung betrieben würden.
Die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV diene auch dazu, das Eigentum der Betreiber zu schützen. Zum Eigentum gehöre auch die freie Verfügbarkeit über das Eigentum und damit auch die Möglichkeit seiner Übertragung. Wenn die Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV so verstanden werde, dass ein neuer Betreiber nicht von der Übergangsregelung profitiere und nicht seinerseits in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist komme, ergebe sich ein verfassungswidriger Eingriff in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentumsrecht, in einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, des Spielhallenbetreibers.
Die Verpflichtung des Beklagten zu 2., die in § 49 Abs. 2 GewO enthaltene Verfallsfrist zu verlängern, bestehe. Das der Behörde zustehende Ermessen sei vorliegend auf Null reduziert. Es sprächen gewichtige Gründe für eine solche Verlängerung. Diese Umstände habe sie nicht zu vertreten noch lägen sie in ihrem Verantwortungsbereich. Die Beklagten verhinderten durch ihre unzutreffende Rechtsauffassung die Bestätigung, dass der Bestandsschutz von fünf Jahren bestehe. Es sei der Klägerin nicht zuzumuten, die beiden Spielhallen auf der Grundlage der erteilten gewerberechtlichen Erlaubnisse nur aus dem Grund zu betreiben, um eine Unterbrechung der Verfallsregelung herbeizuführen, obwohl die Beklagtenseite unmissverständlich bekundet habe, dass sie die Aufnahme des Betriebes ohne zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht dulden werde. Die einzige Möglichkeit, den Bestand der ihr erteilten Erlaubnis zu erhalten sei, eine Verlängerung der Geltungsdauer herbeizuführen. Der Verlängerungsantrag sei rechtzeitig vor Ablauf der Jahresfrist eingereicht worden.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie zum Betrieb von zwei Spielhallen im Gebäude A-Straße in dem Umfang der ihr erteilten gewerberechtlichen Erlaubnisse gemäß § 33 i GewO vom 27.6.2012 keiner zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse bedarf
und
den Beklagten zu 2. unter Aufhebung seines Bescheides vom 27.9.2013 zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag eine Verlängerung der Geltung der ihr erteilten zwei gewerberechtlichen Erlaubnisse gemäß § 33 i GewO zum Betrieb von zwei Spielhallen im Gebäude A-Straße in A-Stadt gemäß § 49 Abs. 3 GewO zu gewähren.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Die Klägerin könne sich nicht auf die fünfjährige Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV berufen. Für sie gelte nur die einjährige Frist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Ihr seien erst am 27.6.2012 die Erlaubnisse erteilt worden. Auch das Ministerium für Inneres und Sport Mecklenburg-Vorpommern habe ausgeführt, dass ein Bestandsschutz nach § 29 Abs. 4 GlüStV entfalle, wenn ein Betreiberwechsel stattfinde. Weiter habe das Ministerium darauf hingewiesen, dass nur die Länder Nordrhein-Westfalen und Bayern die Übergangsvorschriften so auslegen würden, wie dies die Klägerin fordere.
Ein wichtiger Grund für eine Verlängerung der Frist des § 49 Abs. 2 GewO sei nicht gegeben. Der Klägerin seien die bevorstehenden Rechtsänderungen bekannt gewesen. Deshalb habe sie auch gebeten, das Erlaubniserteilungsverfahren zunächst ruhen zu lassen, bis Rechtsklarheit bestehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie auf die Verwaltungsakte des Beklagten zu 2. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat mit beiden Klageanträgen keinen Erfolg.
1.
Die mit dem Klageantrag zu 1. gegen die Beklagte zu 1. erhobene Feststellungsklage ist zulässig.
Gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Nach Abs. 2 Satz 1 kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Damit ist die Feststellungsklage subsidiär zur Gestaltungs- und Leistungsklage.
Vorliegend kann der Klägerin nicht zugemutet werden, den Betrieb der jeweiligen Spielhallen aufzunehmen und dann abzuwarten, ob der Beklagte zu 2. mit einer Untersagungsverfügung den weiteren Spielbetrieb verhindern will, um dann mit einer Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung gerichtlich vorzugehen. Auch besteht das notwendige Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten zu 1.. Die Klägerin will im Stadtgebiet der Beklagten zu 1. eine Spielhalle betreiben und hat vom Beklagten zu 2. dafür eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erhalten. Die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt von dieser Erlaubnis Gebrauch gemacht werden darf, ohne dass eine zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag, so wie er zum 1.7.2012 in Mecklenburg-Vorpommern in Kraft getreten ist, notwendig ist, ist zwischen den Beteiligten streitig.
Für die Klärung dieser streitigen Rechtsfrage besteht bei der Klägerin auch das notwendige Feststellungsinteresse. Die Beteiligten nehmen unterschiedliche Rechtspositionen ein. Es ist für die Klägerin von Bedeutung, vor der Aufnahme des Spielhallenbetriebes Rechtssicherheit darüber zu erhalten, bis zu welchem Zeitpunkt sie die Spielhallen, so wie von ihr beabsichtigt, betreiben kann, ohne ab dem 1.7.2012 den neuen Regelungen für Spielhallen durch den Glücksspielstaatsvertrag unterworfen zu sein. Wären die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages zu Spielhallen schon auf die Spielhallen, für die der Klägerin Erlaubnisse erteilt worden sind, anwendbar, oder jedenfalls nach einem Jahr und nicht erst nach fünf Jahren nach dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages, so dürfte die Klägerin die ihr genehmigten Spielhallen nicht weiter betreiben. § 25 Abs. 1 und 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -) vom 15.12.2011 (GVOBl. M-V 2012, 215) sehen vor, dass zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten ist (Verbot von Mehrfachkonzessionen). Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ist ausgeschlossen. Die Spielhallen, für die der Klägerin Erlaubnisse erteilt worden sind, befinden sich in einem Gebäude.
Richtiger Beklagter bei der Feststellungsklage ist die Körperschaft und nicht die Verwaltungsbehörde. Das Landesrecht Mecklenburg Vorpommern sieht in Anwendung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen die Verwaltungsbehörde als richtigen Beklagten vor, § 14 Abs. 2 AGGerStrG M-V.
Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass festgestellt wird, dass sie die Spielhallen bis zum 30.6.2017 allein aufgrund der ihr erteilten gewerberechtlichen Erlaubnisse nach § 33 i GewO betreiben darf.
Sie bedurfte spätestens ab dem 1.7.2013 zum Betrieb der Spielhallen zusätzlich einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und dem dazu ergangenen Ausführungsgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern, § 11 GlüStVAG M-V vom 14.12.2012 (GVOBl 2007, 386) in der Fassung durch das Änderungsgesetz vom 13.12.2013 (GVOBl. S. 690). Anders als von ihr angenommen kann sie die ihr erteilten Erlaubnisse nicht bis zum 30.6.2017 ohne zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnis nutzen.
Der Betrieb einer Spielhalle war bis zum Inkrafttreten des geänderten Glücksspielstaatsvertrages am 1.7.2012 nur nach § 33 i GewO erlaubnisbedürftig. Eine solche Erlaubnis ist sowohl der Klägerin vor dem Inkrafttreten des vorgenannten Glücksspielstaatsvertrages erteilt worden als auch zuvor der Betreiberin der Spielhallen, von der die Klägerin die Spielhallen übernehmen will. Deren Erlaubnisse datieren von vor dem 28.10.2011. Die bisherige Betreiberin ist damit sogenannte „Altbetreiberin“. Durch den Glücksspielstaatsvertrag in der ab dem 1.7.2012 in Mecklenburg-Vorpommern geltenden Fassung ist ab dessen Inkrafttreten zusätzlich eine glücksspielrechtliche Erlaubnis notwendig geworden. Gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle unbeschadet sonstiger Erfordernisse einer Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag.
Jedoch enthält der Glücksspielstaatsvertrag für solche Spielhallen, die bestehen, also schon in Betrieb sind, und für die eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt ist, in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 gestaffelte Übergangsregelungen, die einen Weiterbetrieb für eine bestimmte Zeit ohne die zusätzlich erforderlich werdende glücksspielrechtliche Erlaubnis ermöglichen und ohne dass die neuen Regelungen die Spielhallen betreffend auf sie anzuwenden sind. Nach § 29 Abs. 4 GlüStV finden die Regelungen des Siebten Abschnitts (diejenigen, die Spielhallen betreffend) ab Inkrafttreten dieses Staatsvertrags Anwendung. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erteilt worden ist, gelten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrags als mit den §§ 24 und 25 vereinbar. Die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 zuständigen Behörden können nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i Gewerbeordnung sowie die Ziele des § 1 zu berücksichtigen.
Die Klägerin kommt bei einer Aufnahme des Betriebes der Spielhalle durch sie nicht in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.
Die Kammer folgt insofern nicht der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg (Beschluss vom 8.11.2013, 7 ME 82/13, zit n. juris), welches diese Übergangsregelung als rein betriebs- und damit spielhallenbezogen ausgelegt hat. Diesen rechtlichen Ansatz geben auch die von der Klägerin in das Verwaltungsverfahren und das gerichtliche Verfahren eingeführten Hinweise der zuständigen Landesministerien der Länder Nordrhein-Westfalen und Bayern an die ihnen nachgeordneten Erlaubnisbehörden wieder. Würde man dieser Auffassung folgen, so würde die Klägerin in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist kommen, denn die Spielhallen bestanden schon vor dem 28.10.2011 und der Altbetreiberin war vor dem Stichtag 28.10.2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden. Die Klägerin selbst hat ihre Erlaubnisse dagegen erst nach dem 28.10.2011, aber vor dem in Kraft treten des geänderten Glücksspielstaatsvertrages am 1.7.2012, erhalten. Den Betrieb der Spielhallen hat die Klägerin allerdings nicht aufgenommen. Nach dem Verständnis der Norm durch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg würde der Klägerin die Erlaubniserteilung an die Altbetreiberin der Spielhallen vor dem 28.10.2011 zu Gute kommen. Ein bloßer Betreiberwechsel nach dem maßgeblichen Stichtag, dem 28.10.2011, soll nicht zur Kappung der fünfjährigen Übergangsfrist für (Alt-) Spielhallen, die bei Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages bestanden, führen.
Die Kammer folgt bei der Frage, wie § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV zu verstehen ist, der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Beschluss vom 8.4.2014, 1 M 21/14, zit nach juris), des Hessischen VGH (Beschluss vom 5.9.2014, 8 B 1036/14, zit. n. juris), des Bayerischen VGH (Beschluss vom 28.8.2013, 10 CE 13.1416, zit. n. juris), des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 27.5.2014, 6 B 10343/14, zit. n. juris) sowie des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 24.6.2014, 4 Bs 279/13, zit. n juris). Die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV ist betreiberbezogen und nicht spielhallenbezogen auszulegen. Nur ein betreiberbezogenes Verständnis der Norm wird den mit der Änderung des Glücksspielstaatsvertrages verfolgten Zielen gerecht.
Das betreiberbezogene Verständnis der Norm führt dazu, dass der Klägerin nicht die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, sondern allenfalls die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV, für sich reklamieren konnte. Ob die Klägerin in den Genuss der Jahresfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV kam oder ob sie gar keine Übergangsregelung nutzen konnte, kann allerdings offen bleiben. Nur bei der fünfjährigen Übergangsfrist konnte sie im Zeitpunkt der Klageerhebung und kann sie im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung den Betrieb der Spielhalle noch ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag aufnehmen. Ob ihr glücksspielrechtliche Erlaubnisse erteilt werden können oder nicht, kann vorliegend dahinstehen. Darauf ist die Feststellungsklage nicht gerichtet. Im Ergebnis dürften jedoch erhebliche Zweifel daran bestehen, dass die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse erteilt werden können. Die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages dürften dem entgegenstehen.
Die Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV knüpft nicht an irgendeine in der Vergangenheit erteilte Erlaubnis an, sondern an die Erlaubnis, auf deren Grundlage die betreffende Spielhalle im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Spielhallenrechts betrieben wird und die bei ihrer Erteilung gegebenenfalls ein Vertrauen in ihren Fortbestand begründet haben kann. Die Vorschriften des neuen Spielhallenrechts sind auch dann anzuwenden, wenn die Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiter betrieben werden dürfen, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach neuem Recht nicht erfüllt sind (Hamburgisches OVG, aaO.)
Die fünfjährige Übergangsfrist schützt den am Stichtag 28. Oktober 2011 vorhandenen Bestand an Spielhallen, nicht dagegen diejenigen, die erst nach diesem Zeitpunkt neu hinzukommen. Dieser Umstand rechtfertigt allerdings nicht die Annahme, dass bestehende Spielhallen unabhängig von der Person des Betreibers grundsätzlich schutzbedürftig sind. Die Übergangsfrist von bis zu fünf Jahren trägt dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Betreiber in Abwägung mit den in § § 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlzielen Rechnung. Die Übergangsfristen dienen der Besitzstandwahrung. Die in § 29 Abs. 4 GlüStV enthaltene Interessenabwägung zwischen den Individualinteressen des Betreibers und dem Gemeinwohlinteresse an einer restriktiven Regelung des gewerblichen Spielhallenrechts, insbesondere des Verbots von Mehrfachkonzessionen zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht, sowie ein angemessener Schutz des Besitzstandes betreffen die „Alt-Betreiber“, (d. h. Inhaber einer bis zum 28.10.2011 erteilten Erlaubnis nach § 33 i GewO) einer bestehenden Spielhalle, nicht dagegen die Spielhalle als solche oder einen „Neu-Betreiber“ (d. h. den Inhaber einer nach dem 28.10.2011 erteilten Erlaubnis nach § 33 i GewO). Im Falle eines Betreiberwechsels war - im Hinblick auf die Festlegung des Stichtages 28.10.2011 - eine Einstellung auf die kommende Rechtsänderung möglich und zumutbar und Besitzstandsschutzerwägungen wird durch die einjährige Freistellung bzw. Erlaubnisfiktion angemessen Rechnung getragen. Für den „Neu-Betreiber“ einer bestehenden Spielhalle besteht grundsätzlich keine vergleichbare Interessenlage wie für den „Alt-Betreiber“. Weder durfte er eine bestehende Spielhalle bis zum 28.10.2011 legal betreiben noch war er bis zu diesem Stichtag im Besitz einer gewerberechtlichen Erlaubnis, die einen Vertrauenstatbestand in Bezug auf die zeitliche Dauer ihrer Nutzbarkeit hätte schaffen können. Im Hinblick auf die durch die Übergangsbestimmungen suspendierte Verwirklichung der mit dem Spielhallenrecht verfolgten Ziele erweist sich ein Betreiberwechsel im übrigen auch nicht deshalb als tatsächlich oder rechtlich irrelevant, weil bestehende Spielhallen das vorhandene Gefährdungspotenzial nicht erhöhen Ein Betreiberwechsel verhindert indes eine vorzeitig mögliche Reduzierung des Gefährdungspotenzials (OVG des Landes Sachsen-Anhalt, aaO.).
Dass die Spielhallen schon vor dem 28.10.2011 bestanden und mit einer gewerberechtlichen Genehmigung betrieben wurden, genügt nicht. Die Klägerin ist keine „Alt-Betreiberin“ der Spielhalle. Sie hat diese bisher zu keinem Zeitpunkt betrieben. Die Erlaubnisse sind ihr nicht vor dem Stichtag 28.10.2011 erteilt worden. Eine erweiterte Schutzbedürftigkeit durch Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist auf sie ist nicht geboten. Vielmehr würde die Anwendung der langen Übergangsfrist auf sie bedeuten, dass die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages nicht in dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Zeitrahmen erreicht werden können. Die Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist auf die Klägerin würde dazu führen, dass der Fortbestand der Spielhallen, nicht aber ein schützenswerter Besitzstand der Klägerin geschützt würde.
Dementsprechend hat auch der VGH Kassel zur Auslegung der Regelungen des § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV ausgeführt:
„Dass die Erlaubnis nach § 33 i GewO demjenigen Betreiber erteilt worden sein muss, der die Spielhalle am Stichtag betreibt, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Regelung. Denn nach § 33 i Abs. 2 Nr. 1 GewO ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die nach § 33 c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33 d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, die beide auf die Zuverlässigkeit des Antragstellers Bezug nehmen. Diese kann aber nur im Hinblick auf die Person des (aktuellen) Betreibers beurteilt werden, mit der Folge, dass – entgegen der Ansicht der Antragstellerin – die Erlaubnis i.S.d. "§ 33 i GewO immer auch einen Bezug zum Betreiber der Spielhalle hat. Es bestehen demnach keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Betrieb einer bestehenden Spielhalle – unabhängig von der Person des Betreibers – für fünf Jahre ermöglicht werden sollte, denn diese Regelung dient dem Schutz der Alt-Betreiber, nicht aber dem der Spielhalle an sich oder eines Neu-Betreibers.(ebenso OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. April 2014, 1 M 21/14 ). Die gegenteilige Auffassung des OVG Lüneburg (Beschluss vom 8. November, 7 ME 82/13) vermag nicht zu überzeugen, da sie die Personenbezogenheit der Erlaubnis nach § 33 i GewO nicht hinreichend berücksichtigt. Dem kann die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, das betreiberbezogene Verständnis … verletze Art. 3 Abs. 1 GG durch eine gleichheitswidrige Bevorzugung juristischer Personen, weil diese Gesellschafter bzw. Geschäftsführer austauschen könnten, ohne dass dadurch eine Neuerteilung der Erlaubnis nach "§ 33 i GewO erforderlich werde. Denn etwaige Unterschiede in der Behandlung von natürlichen und juristischen Personen sind der zum Betrieb der Spielhalle gewählten Rechtsform geschuldet. Im Übrigen dürfte auch bei juristischen Personen jedenfalls bei einem Wechsel der Vertretungsberechtigten eine neue Erlaubnis …erforderlich sein, da hinsichtlich der in § 33 i Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 33 c Abs. 2 Nr. 1 und 2 GewO erforderlichen Zuverlässigkeitsanforderungen – Vorstrafen bzw. Kenntnisse des Spieler- und Jugendschutzes – auf die Person des Vertretungsberechtigten abzustellen ist (vgl. Hahn in Friauf, Kommentar zur GewO, Bd. I, § 33 c, Stand: Oktober 2013, Rdnr. 24). Die Besitzstands-Regelung betrifft daher zur Überzeugung des Senats den Schutz der Alt-Betreiber (d.h. der Inhaber einer bis zum 28. Oktober 2011 erteilten Erlaubnis) einer bestehenden Spielhalle.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, das spielhallenbezogene Verständnis der Übergangsregelung ergebe sich auch daraus, dass der damit geschaffene Bestandsschutz als Fiktion ausgestaltet sei, bleibt dieser Einwand ebenfalls ohne Erfolg. Denn mit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages sind die …festgelegten Beschränkungen für Spielhallen geltendes Recht. Sie sind daher grundsätzlich von allen Spielhallen einzuhalten und werden im Rahmen der Fiktion nur aus Gründen des Bestandsschutzes suspendiert, ohne dass diese Regelung jedoch Rückschlüsse auf die Betriebs- bzw. Betreiberbezogenheit der Erlaubnis gestatten würde.
Auch der Einwand der Antragstellerin, die spielhallenbezogene Interpretation der Übergangsregelungen werde durch den Gesetzeszweck – Vorratserlaubnisse zu verhindern – nahegelegt, ist nicht überzeugend. Denn es geht dem Gesetzgeber nicht nur darum, die Entstehung neuer Spielhallen und deren Erweiterung zu bekämpfen. Vielmehr soll der Errichtung und dem Betrieb von Spielhallen mit dem Spielhallengesetz aus Gründen des Jugendschutzes und der Suchtprävention ein neuer ordnungsrechtlicher Rahmen gegeben werden, der nicht gewollte Auswüchse verhindern und helfen soll, den Wirtschaftszweig in geordnete und maßvolle Bahnen zu führen (Hess. Landtag Drs. 18/5186 S. 13). Gerade der Umstand, dass der räumliche Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen … grundsätzlich nicht erlaubnisfähig ist, belegt, dass der Weiterbetrieb einer Spielhalle – unabhängig vom Betreiber – nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen dürfte.“
Dem schließt sich die Kammer vollumfänglich an.
Die Übergangsregelungen des § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV sind verfassungsgemäß. Grundrechte der Klägerin werden durch sie nicht verletzt, aber auch nicht das Grundrecht der Altbetreiberin aus Art. 14 GG in der Ausgestaltung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes.
Der Hessische VGH (Beschluss vom 5.9.2014, 8 B 1036/14, ab Rn 18, aaO.) hat zur Verfassungsgemäßheit der Norm ausgeführt:
„Nach dem Willen des Gesetzgebers sollten die strengeren Regelungen für Spielhallen mit Inkrafttreten des Gesetzes umfassend, d.h. für alle bestehenden und noch entstehenden Spielhallen gelten, insbesondere auch die Regelungen …bezüglich des Abstandsgebots und der Mehrfachkonzessionen. Die Stichtagsregelung wurde allein aus verfassungsrechtlichen Gründen zugunsten der Inhaber bereits legal betriebener Spielhallen in das Gesetz aufgenommen, um auch deren berechtigte Interessen hinreichend zu wahren. Keinesfalls lässt sich diese Übergangsregelung …dahingehend interpretieren, der Gesetzgeber habe den in § 1 GlüStV normierten Zielsetzungen keine unmittelbare Dringlichkeit beigemessen, sondern lediglich eine mittel- bis langfristige Umsetzung des erstrebten Schutzkonzepts für ausreichend gehalten (vgl. ebenso Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27. Mai 2014 – 6 B 10343/14 –, juris
Zwar ist zuzugestehen, dass mit dieser Regelung Mitnahmeeffekte wahrscheinlich nicht vollständig vermieden werden können. Denn die Frage, ob im Einzelfall eine Vorratserlaubnis erwirkt werden soll, lässt sich in der Tat letztlich nur an Hand der Motivation und des Wissens des jeweiligen Antragstellers beantworten und auch bei einer in Kenntnis der anstehenden Gesetzesänderung rechtzeitig beantragten und deshalb noch vor dem Stichtag erteilten Erlaubnis, kann es sich um eine Vorratserlaubnis handeln. Gleichwohl ist die vom Gesetzgeber getroffene Regelung nicht zu beanstanden, denn damit hat er zwar nicht jeglichen Mitnahmeeffekt verhindert, aber zumindest diejenigen Antragsteller von der längeren Übergangsfrist ausgeschlossen, die erst unmittelbar vor oder gar nach dem endgültigen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz am 28. Oktober 2011 die Erlaubnis beantragt haben und bei denen eine Vorratserlaubnis daher relativ naheliegt.
Ein Vertrauen in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung des § 33 i GewO und der daraus resultierende Anspruch auf Erlaubniserteilung ist in diesem Rahmen nur in Grenzen schutzwürdig; den Interessen der Betroffenen ist mit einer Übergangsregelung hinreichend Rechnung getragen, die – entgegen der Ansicht der Antragstellerin – nicht zwingend an die Antragstellung anknüpfen muss. Denn auch nach altem Recht konnte der Betreiber einer Spielhalle nicht darauf vertrauen, eine bestimmte Spielhalle betreiben zu können, bevor ihm eine entsprechende Erlaubnis erteilt wurde (OVG Hamburg, Beschluss vom 24. Juni 2014 – a.a.O., Rdnr. 28).“
Der Bay. VGH (Beschluss vom 28.8.2013, 10 CE 13.1416) führt aus:
„Der Gesetzgeber verfolgt mit dem geänderten Glücksspielstaatsvertrag und dem entsprechenden Ausführungsgesetz weiterhin das Ziel, die Glücksspielangebote zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren. Die schon bisher verfolgten Kernziele (vgl. § 1 GlüStV) sollen jedoch unter Berücksichtigung der zum Glücksspielrecht ergangenen Rechtsprechung nationaler Gerichte und des Gerichtshofs der Europäischen Union, der Ergebnisse der Evaluierung des bisherigen Glücksspielstaatsvertrags sowie der europäischen Entwicklung neu akzentuiert und zur Erreichung dieser Ziele eine Glücksspielregulierung mit differenzierten Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgenommen werden, um deren spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung zu tragen (vgl. Gesetzesbegründung A. I. 1., II. 2., Lt-Drs. 16/11995 S. 16 f.). Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotenzial bei Geldspielgeräten in Gastronomiebetrieben und vor allem in Spielhallen und das flächendeckende Angebot an Geldspielgeräten hat der Gesetzgeber gerade für den Bereich der Spielhallen Handlungsbedarf gesehen, um auch und gerade für diesen Bereich einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen (vgl. Gesetzesbegründung zu §§ 24 bis 26, Lt-Drs. 16/11995 S. 30; vgl. auch BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV vorgesehenen Übergangsfristen hat der Gesetzgeber dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen in Abwägung mit den in den §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen Rechnung getragen (vgl. Gesetzesbegründung zu § 29 zu Abs. 4, Lt-Drs. 16/11995 S. 32; vgl. auch BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris).
Die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Einbeziehung auch der bereits bestehenden, gewerberechtlich und baurechtlich genehmigten Spielhallen in den Anwendungsbereich dieser neuen glücksspielrechtlichen Anforderungen zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren dieser Glücksspielform liegt auf der Hand.
Dass der Gesetzgeber die Grenzen des ihm bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften zukommenden breiten Gestaltungsspielraums mit der Einräumung eines fünfjährigen Bestandsschutzes in § 29 Abs. 4 Satz 2 sowie der zusätzlichen Befreiungsmöglichkeit § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV in unzumutbarer Weise überschritten hätte, legt die Beschwerde der Antragstellerin weder dar noch ist dies für den Verwaltungsgerichtshof sonst ersichtlich. Denn damit wird den berechtigten Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise Rechnung getragen.
Entgegen dem Beschwerdevorbringen gilt dies auch für die einjährige Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Das Abstellen des Gesetzgebers für die Differenzierung zwischen der fünfjährigen und der einjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag 28. Oktober 2011 ist sachgerecht … und genügt auch mit Blick auf die Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der davon betroffenen Spielhallenbetreiber (noch) den verfassungsrechtlichen Anforderungen. … Gerade mit Blick auf die besonders gewichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV und die von Geldspielgeräten in Spielhallen diesbezüglich ausgehenden besonderen Gefahren ist es dem Gesetzgeber (auch) unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht verwehrt, sein glücksspielrechtliches Regelungskonzept durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen zeitnah umzusetzen und so – wie beabsichtigt (vgl. Gesetzesbegründung Zu § 29 Zu Abs. 4, Lt-Drs. 16/11995 S. 32) – den stufenweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen zu erreichen. Dabei ist mit zu berücksichtigen, dass mit diesem schrittweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen (wohl) auch künftig nicht unmöglich gemacht wird und auch nicht alle insoweit getätigten Investitionen völlig entwertet werden.
Dass die auf Spielhallen bezogenen Neuregelungen der §§ 24 bis 26 mit der Übergangsregelung in "§ 29 Abs. 4 GlüStV entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gegen die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsfreiheit, Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) oder Art. 12 Abs. 1 GG (Berufs-/Gewerbefreiheit) …oder die entsprechenden Grundrechtsgewährleistungen der Bayerischen Verfassung verletzten, weil sie in unverhältnismäßiger Weise in den Schutzbereich dieser Grundrechte eingreifen, wird mit der Beschwerde ebenfalls nicht (substantiiert) dargelegt. Unabhängig davon hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in der bereits mehrfach zitierten Entscheidung vom 28. Juni 2013 (a.a.O. Rn. 97 ff.) überzeugend dargelegt, dass es sich insoweit um zur Erreichung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht geeignete, erforderliche und auch im engeren Sinn verhältnismäßige Grundrechtsbeeinträchtigungen handelt.
Entgegen dem Beschwerdevorbringen liegt mit den unterschiedlichen Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auch keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes Art. 3 Abs. 1 GG, vor. Denn der Gesetzgeber hat mit der an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag „28. Oktober 2011“ anknüpfenden Ungleichbehandlung bei den Übergangsfristen eine sachlich vertretbare (und nicht unverhältnismäßige) Differenzierung vorgenommen.
Für das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis gemäß § 33 i GewO und nicht bereits den (früheren) Zeitpunkt der baurechtlichen Genehmigung spricht entscheidend, dass erst mit der gewerberechtlichen Erlaubnis die Spielhalle legal betrieben werden kann. Dass es in der Praxis (möglicherweise) üblich – rechtlich aber nicht etwa zwingend vorgegeben – war, dass Spielhallenerlaubnisse erst nach der Errichtung der Spielhalle und deren baulicher Abnahme erteilt wurden und somit zum Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubnis entsprechende Investitionen bereits getätigt waren, steht dem nicht entgegen. Denn der Gesetzgeber hat den ihm bei dieser Übergangsregelung zukommenden Spielraum in vertretbarer und sachgerechter Weise dahingehend genutzt, dass er für die zeitliche Anknüpfung auf den Zeitpunkt eines legalen Spielhallenbetriebs (erst) nach Ergehen der gewerberechtlichen Erlaubnis abgestellt hat.
Auch das Abstellen auf den Stichtag 28. Oktober 2011 entspricht sachgerechter Ausübung dieses Regelungsspielraums des Gesetzgebers. …
Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der betroffenen Spielhallenbetreiber in das Fortbestehen der bisherigen Rechtslage kommt dem Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, mit dem 15 der 16 Bundesländer sich auf den neuen Glücksspielstaatsvertrag geeinigt und dessen Unterzeichnung am 15. Dezember 2011 beschlossen haben, entgegen der Auffassung der Antragstellerin entscheidende Bedeutung zu. Dieser Beschluss ist nicht, wie die Antragstellerin meint, mit Blick auf die rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes „irrelevant“, weil die Unterzeichnung des neuen Staatsvertrags erst im Dezember 2011 und die noch erforderliche Ratifizierung des Staatsvertrags in den Ländern erst im ersten Halbjahr 2012 stattfand. Bereits mit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag mussten, worauf der Vertreter des öffentlichen Interesses zu Recht hingewiesen hat, die von den Neuregelungen betroffenen und interessierten Kreise mit der beabsichtigten Rechtsänderung für Spielhallen rechnen. Dem steht nicht entgegen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtsfolgenlage für die Betroffenen im Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses über die Neuregelung entfällt, weshalb der Gesetzgeber deshalb berechtigt ist, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitpunkt von dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken (BVerfG, B.v. 3.12.1997 – 2 BvR 882/97 – juris ). Denn eine solche Rückerstreckung der Anwendung der streitigen Normen liegt hier nicht vor. Auch hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass schon mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ geplante Gesetzesänderungen öffentlich und ab diesem Zeitpunkt mögliche zukünftige Gesetzesänderungen allgemein vorhersehbar werden (BVerfG, B.v.10.10.2012 – 1 BvL 6/07 –). Eine damit in etwa vergleichbare Konstellation im Bereich der vertraglichen Selbstkoordination der Länder ist hier gegeben. Eine vertragliche Koordination zwischen Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander auf der Basis von Staatsverträgen ist nach dem Grundgesetz zulässig (s. Art. 30 GG), soweit dadurch nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung verletzt wird. …Mit dem Beschluss vom 28. Oktober 2011 stand fest, dass der Änderungsstaatsvertrag in der beschlossenen Form den jeweiligen Länderparlamenten zur Unterrichtung vorgelegt und am 15. Dezember 2011 von den Ministerpräsidenten unterschrieben werden sollte (Presseinformation des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr zur Sitzung des Niedersächsischen Landtags am 13. Oktober 2011, www.mw.niedersachsen.de/portal/live). Weitere Änderungen sollten nach diesem Beschluss nicht mehr erfolgen. …
Ab diesem der Öffentlichkeit bekannten Zeitpunkt (vgl. z.B. FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“), der im Übrigen in den entsprechenden Foren deutlich kommuniziert wurde (www.isa-guide.de/isa-gaming/articles), bestand entgegen dem Beschwerdevorbringen auch die vom Gesetzgeber angenommene Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse beantragt bzw. erwirkt werden, um so gegebenenfalls (noch) in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Wenn der Gesetzgeber derartige Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Neuregelung verhindern wollte (vgl. Gesetzesbegründung Zu § 29 Zu Abs. 4, Lt-Drs. 16/11995 S. 32), ist dies gerade im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ein ebenfalls sachlich hinreichend begründeter Gesichtspunkt für die Wahl dieses Stichtags (BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 – Vf. 10-VII-12 u.a. – juris). „
Die Kammer schließt sich den Ausführungen des Hessischen und des Bayerischen VGH an. Gerade die zutreffenden Erwägungen des Bayerischen VGH zeigen, dass die Klägerin vorliegend keinen Vertrauensschutz genießen kann. Sie hatte ihren Antrag auf Erteilung der Erlaubnisse nach § 33 i GewO mit Schreiben vom 24.10.2011 gestellt, also kurz vor der Einigung der Ministerpräsidenten zum Glücksspielstaatsvertrag. Zu diesem Zeitpunkt waren, wie schon ausgeführt, Eckpunkte des neuen Staatsvertrages in die Öffentlichkeit gelangt. Davon wusste mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch die Klägerin, denn sie gehörte den interessierten Kreisen an, für die die beabsichtigte Rechtsänderung von erheblicher Bedeutung sein würde. Dementsprechend bat die Klägerin dann auch den Beklagten zu 2., das Erteilungsverfahren zunächst nicht weiter zu betreiben, bis Rechtssicherheit eingetreten sei. Bevor dies jedoch der Fall war, ließ die Klägerin das Erlaubniserteilungsverfahren wieder aufnehmen, so dass ihr letztendlich die begehrten Erlaubnisse nach dem 28.10.2011 aber noch vor dem 1.7.2012 erteilt wurden. Zur Überzeugung der Kammer lässt dieser Hergang des Verwaltungsverfahrens nur den Schluss darauf zu, dass die Klägerin sich sozusagen schnell ihre Erlaubnisse noch auf Vorrat, auch wenn die Spielhalle als solche schon betrieben wurde, erteilen lassen wollte, um noch - ihrer Auffassung nach - in den Genuss der fünfjährigen Übergangszeit zu gelangen. Dass diese Rechtsauffassung der Klägerin zutreffend sein würde, ist nicht vom Vertrauen geschützt.
2.
Die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO in der Gestalt einer Untätigkeitslage im Sinne des § 75 VwGO ist zulässig. Der Beklagte zu 2. hat den Verlängerungsantrag zwar mit Ausgangsbescheid vom 27.9.2013 beschieden, auf den Widerspruch der Klägerin ist jedoch kein Widerspruchsbescheid ergangen. Auch in diesem Fall kommt § 75 VwGO zur Anwendung, wenn die Behörde innerhalb einer Frist von drei Monaten nicht über den Widerspruch entschieden hat.
Die gegen den Beklagten zu 2. gerichtete Verpflichtungsklage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass ihr in Anwendung des § 49 Abs. 3 GewO die Frist des § 49 Abs. 2 GewO verlängert wird.
Gemäß § 49 Abs. 2 GewO erlöschen Konzessionen und Erlaubnisse, unter anderem solche nach § 33 i GewO, wenn der Inhaber innerhalb eines Jahres nach ihrer Erteilung den Betrieb nicht begonnen oder ihn während eines Zeitraumes von einem Jahr nicht mehr ausübt hat. Nach Abs. 3 der Vorschrift können die Fristen aus wichtigem Grund verlängert werden. Bei dem geforderten „wichtigen Grund“ im Sinne des § 49 Abs. 3 GewO handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Ob er besteht, unterliegt der vollen gerichtlichen Überprüfung (Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand 66. Ergl., § 49 GewO, Rn. 16; Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 49 Rn. 14). Erst bei seinem Vorliegen hat die Behörde ihr Ermessen auszuüben.
Die Klägerin hat den Betrieb der Spielhallen und damit die Ausnutzung der ihr erteilten Erlaubnisse nicht innerhalb eines Jahres begonnen bzw. vorgenommen. Aus diesem Grunde stellte sie kurz vor Ablauf der Jahresfrist bei dem Beklagten zu 2. einen Verlängerungsantrag nach § 49 Abs. 3 GewO.
Ein wichtiger Grund für die Verlängerung dieser Frist ist nicht gegeben. Er lässt sich insbesondere nicht aus der von der Klägerin angeführten Rechtsunsicherheit hinsichtlich der Ausnutzbarkeit der erteilten Erlaubnisse und der Übergangsfristen aufgrund der Regelungen des zum 1.7.2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages herleiten.
Ein wichtiger Grund kann angenommen werden, wenn Umstände dem Erlaubnisinhaber die Fristwahrung unmöglich machen, die nicht von ihm zu vertreten sind und die außerhalb des ihm zurechenbaren Verantwortungsbereichs liegen (vgl. Landmann/Rohmer; aaO., § 49 GewO, Rn13).
Sinn der vorgenannten Vorschriften ist es zum einen, den Erlaubnisträger anzuhalten, von den Genehmigungen zeitnah zum Zeitpunkt ihrer Erteilung Gebrauch zu machen, damit der seinerzeitigen tatsächlichen Situation, die Grundlage für die Erlaubniserteilung war, Rechnung getragen wird. Zum anderen soll die Einholung von Erlaubnissen auf Vorrat verhindert werden (VG des Saarlandes, Urteil vom 6.11.2014, 1 K 1077/13; Landmann/Rohmer, aaO., § 49 GewO, Rn 2). Durch eine Fristverlängerung gemäß Abs. 3 darf der Zweck der Regelung des Abs. 2 nicht gefährdet werden.
Ausgehend davon ist ein wichtiger Grund für eine Verlängerung der Erlöschensfrist nicht gegeben. Es ist vorliegend davon auszugehen, dass die Klägerin sich die streitgegenständlichen Erlaubnisse nach § 33 i GewO angesichts der sich für Spielhallen abzeichnenden Rechtsänderung beschafft hat, um noch - vermeintlich - in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist für die ansonsten nach dem 1.7.2012 eigentlich nicht mehr genehmigungsfähigen Spielhallen zu kommen. Dies lässt sich der Gestaltung des Verwaltungsverfahrens durch die Klägerin entnehmen.
Eine Verlängerung der Frist des § 49 Abs. 2 GewO würde den Zielen, die der Gesetzgeber mit der Änderung des Glücksspielstaatsvertrages verfolgt hat, zuwider laufen. Das Ziel der Reduzierung von Spielhallen würde im konkreten Fall nicht erreicht.
Zudem würde die Verlängerung der Frist des § 49 Abs. 2 GewO der Klägerin auch keinen Vorteil bringen können. Aufgrund des Umstandes, dass sie nicht in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist kommen kann, wäre eine Aufnahme des Betriebes der Spielhallen durch sie allein aufgrund der ihr erteilten Erlaubnisse nach § 33 i GewO nicht mehr möglich. Spätestens ab dem 1.7.2013 bedurfte die Klägerin zusätzlich einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag und dem dazu ergangenen Ausführungsgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern. Solche Erlaubnisse können ihr aber wegen der entgegenstehenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages nicht erteilt werden. In den Genuss von Ausnahmen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV wegen des Vorliegens eines Härtefalles kann die Klägerin ebenfalls nicht kommen, da diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut nur die Fälle des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV betrifft, also nur solche Betreiber begünstigt, die selbst in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist kommen.
3.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Berufung war zuzulassen, um eine obergerichtliche Klärung der streitigen Rechtsfragen herbeizuführen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 und 25 GlüStV normiert sei. § 29 Abs. 4 GlüStV
§§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung
§§ 24 und 25 GlüStV
§ 33 i GewO
§ 11 GlüStVAG
§ 33 i Gewerbeordnung
§ 1 GlüStV
§ 75 VwGO
§ 49 GewO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 29 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 49 Abs. 2 GewO
§ 49 Abs. 3 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 14 Abs. 2 AGGerStrG
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 24 und 25 GlüStV
§ 33 i Abs. 2 Nr. 1 GewO
§ 33 c Abs. 2 Nr. 1 und 2 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 14 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 30 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 ME 82/13
1 M 21/14
8 B 1036/14
10 CE 13.14
6 B 10343/14
4 Bs 279/13
2 BvR 882/97
1 BvL 6/07
1 K 1077/13