Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-05-14, Aktenzeichen 23 L 209.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2014:0514.23L209.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Wird ein Dritter durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten betroffen, steht ihm der Rechtsweg auch dann offen, wenn der Verwaltungsakt ihm nicht bekanntgemacht worden ist. (Rn.22)
2. Eine Erlaubnis zum Betrieb einer Annahmestelle kann widerrufen werden, wenn Bestimmungen der Erlaubnis wiederholt nicht beachtet werden oder der Veranstalter nicht genügend Vorsorge im Hinblick auf den Jugendschutz ergreift. (Rn.24)
Es wird festgestellt, dass der gegen den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 2. Januar 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 17. Februar 2014 gerichteten Klage VG 23 K 170.14 aufschiebende Wirkung zukommt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen den Widerruf einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.
Der 1951 geborene Antragsteller, Inhaber eines Tabakwarenfachgeschäfts, schloss unter dem 18. Dezember 2007 mit der Beigeladenen, der Deutschen Klassenlotterie Berlin (nachfolgend: DKLB) einen Vertrag, mit dem die Einzelheiten des Betriebs einer Lottoannahmestelle geregelt werden. Nach dessen § 1 steht dieser Vertrag unter der Voraussetzung des Vorliegens einer wirksamen öffentlich-rechtlichen Erlaubniserteilung zum Betrieb einer Annahmestelle. Die Erlaubnis wird von der DKLB für den Betrieb der Annahmestelle bei der zuständigen Behörde beantragt. Wird diese widerrufen, zurückgenommen oder als am sonstigen Grunde unwirksam oder beendet, wird der hiesige Vertrag ebenfalls gegenstandslos, ohne dass es einer gesonderten Kündigung bedarf. Das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten erteilte der Beigeladenen unter dem 18. September 2008 eine Genehmigung zum Betrieb einer Lottoannahmestelle durch den Antragsteller. Diese Genehmigung war zunächst bis zum 17. September 2013 befristet. Auf den Antrag der Beigeladenen auf Verlängerung dieser Genehmigung erteilte das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten der Beigeladenen unter dem 6. Oktober 2012 eine weitere Genehmigung hinsichtlich des Antragstellers. Die Genehmigung stand unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs. Der Bescheid war unter anderem mit den „Auflagen“ versehen, wonach den Anforderungen des Jugend- und Spielschutzes nachzukommen sei und die Erlaubnisinhaberin sicherzustellen habe, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen blieben. Ferner ist die Erlaubnis weder übertragbar noch kann sie einem anderen zur Ausübung überlassen werden. Nach § 3 haben sich der Annahmestellenleiter, seine Vertreter sowie Hilfskräfte und sonstiger Erfüllungsgehilfen vor der Aufnahme der Annahmestellentätigkeit einer Schulung im Hause der die DKLB erfolgreich zu unterziehen.
Am 31. Juli 2013 wurde in der Betriebsstätte des Antragstellers eine anonyme Kontrolle durchgeführt. Hierbei wurde festgestellt, dass ein „ca. 25-jähriger“ Mann einem Testkäufer einen Lottoschein verkauft hatte. Der Testkäufer sei nicht nach dem Alter befragt worden, habe aber seinen Ausweis vorlegen müssen, der auch kontrolliert worden sei. Trotz Kontrolle sei der Spielschein verkauft worden.
Mit Schreiben vom 2. Oktober 2013 teilte das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten der Beigeladenen das Ergebnis des Testkaufs mit. Die Person des verantwortlichen Spielleiters sei nicht mit dem Berechtigten identisch. Es werde daher um die Benennung der verantwortlichen, aber nicht autorisierten Bedienkraft gebeten. Daraufhin teilte die Beigeladene mit E-Mail vom 7. Oktober 2013 mit, dass im fraglichen Zeitraum ausschließlich der Antragsteller als Bedienkraft angemeldet gewesen sei. Auf nochmaligen Hinweis der Behörde, dass dies nicht den bei den Ermittlungen festgestellten Tatsachen entspreche, teilte die Beigeladene mit weiterer E-Mail vom 13. November 2013 gegenüber der Behörde die Einlassung des Antragstellers aus seinem Schreiben vom 5. November 2013 an die DKLB mit. Danach habe er - der Antragsteller - einen fest angestellten Mitarbeiter im Alter von 32 Jahren, der inzwischen die Lottoprüfung bestanden habe. Es habe sich dabei um einen Auszubildenden gehandelt. Diesen habe er permanent geschult, damit er das tägliche Lottogeschäft erlernen könne. Unter dem 12. November 2013 teilte die Beigeladene dem Antragsteller mit, sie sei nach dem Glücksspielstaatsvertrag verpflichtet, für den Jugend und Spielerschutz zu sorgen und die ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspiele sicherzustellen. Hierzu habe sich auch der Antragsteller verpflichtet. Nach dem Annahmestellenvertrag dürfe er nur volljähriges Personal einsetzen, welches zuvor erfolgreich geschult worden sei. Der Verkauf eines Lottoscheins durch einen nicht autorisierten Auszubildenden stelle einen Verstoß gegen den Annahmestellenvertrag dar und berechtige sie zu Sanktionen.
Mit Schreiben vom 10. Dezember 2013 teilte die Behörde der Beigeladenen mit, dass aufgrund der Uneinsichtigkeit des Annahmestellenbetreibers erwogen werde, die Genehmigung vom 6. Oktober 2012 zu widerrufen. Die Beigeladene erhalte Gelegenheit zur Stellungnahme; davon machte sie keinen Gebrauch. Mit Bescheid vom 2. Januar 2014 widerrief das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten die Genehmigung vom 6. Oktober 2012 gegenüber der Beigeladenen. Zugleich untersagte die Behörde die Entgegennahme und Weiterleitung der Lotterien der DKLB. Zur Begründung führte die Behörde aus, die Erlaubnis zum Betrieb einer Annahmestelle sei zu versagen, wenn nicht sichergestellt sei, dass die Jugendschutzanforderungen des Glücksspielstaatsvertrages eingehalten würden. Am 31. Juli 2013 habe eine nicht autorisierte Kraft einem anonymen und minderjährigen Testkäufer einen Spielschein verkauft. Aus der Stellungnahme des Antragstellers zu diesem Vorwurf ergebe sich, dass er sich als Lottoannahmestelle seiner Verantwortung gegenüber dem Jugendschutz nicht bewusst sei. Er stelle sein persönliches Interesse an der Einarbeitung eines neuen Mitarbeiters in seinem Betrieb über die Belange des Jugendschutzes. Die Verstöße würden nicht reflektiert, sondern der Antragsteller attackiere seinen Vertragspartner in unnötiger Schärfe und rechtfertige sein Handeln ausschließlich mit wirtschaftlichen Interessen. Zudem werde dem Vertragspartner mit Maßnahmen wie Gesprächen mit dem Vorstand oder dem Senat und Informationen der Presse gedroht. Diese Maßnahmen dienten offensichtlich der Einschüchterung. Es sei offen, aus welchen Gründen sich der Antragsteller nicht mit den eigentlichen durch seine Verantwortung erfolgten Verstößen auseinandersetze. Es bestünden erhebliche Bedenken an der Zuverlässigkeit des Antragstellers, der mehrfach vorsätzlich gegen geltende Vorschriften verstoßen habe. Der oberflächliche Umgang mit Vorschriften lasse den Schluss zu, dass er keinesfalls die Zuverlässigkeit eines Annahmestellenbetreibers besitze. Seine schriftliche Stellungnahme belege sein äußerst unkooperatives Verhalten und ein Nichtverinnerlichen des Kernproblems. Die Genehmigung sei daher zwingend zu widerrufen.
Hiergegen legte der anwaltlich vertretene Antragsteller unter dem 27. Januar 2014 Widerspruch ein. Zugleich bat er um Aussetzung der Vollziehung. Tatsächlich habe ein 32-jähriger Auszubildender am 31. Juli 2013 einen Lottoschein an einen minderjährigen Testkäufer verkauft. Er selbst – der Antragsteller – habe nur etwa 3 m entfernt von dem Auszubildenden gestanden, und zwar im etwas erhöhten „Klimaraum“; von dort habe er das Geschehen beobachtet und festgestellt, dass sich der Auszubildende vorschriftsmäßig den Personalausweis des Kunden habe zeigen lassen. Der Entzug der Genehmigung sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Er sei hierzu nicht angehört worden. Richtig sei zwar, dass es zu einem Verkauf an einen minderjährigen Testkäufer gekommen sei. Dies sei allein auf einen Zahlendreher bzw. auf ein kurzzeitiges menschliches Versehen zurückzuführen. Es treffe aber nicht zu, dass der Mitarbeiter weitere Spielscheine an andere Spieler verkauft habe. Der Auszubildende sei lediglich punktuell zu Ausbildungszwecken am Lottoterminal eingesetzt worden. Er selbst habe ihn jedes Mal hierbei beaufsichtigt. Ein Alleinverkauf durch den Auszubildenden habe zu keinem Zeitpunkt stattgefunden. Zum Zeitpunkt des Testkaufs habe er in unmittelbarer Nähe gestanden und den Auszubildenden beobachtet. Er hätte auch jederzeit einschreiten können. Der Entzug der Genehmigung sei ermessensfehlerhaft. Er selbst sei in der Vergangenheit schon mehrfach getestet worden, ohne dass es zu Beanstandungen gekommen sei. Es könne deshalb keine Rede davon sein, dass er vorsätzlich mehrfach gegen die geltenden Vorschriften verstoßen habe. Es sei lediglich zu einem versehentlichen Verkauf an einen Minderjährigen gekommen. Er habe auch den Auszubildenden nochmals auf seine Pflichten und Obliegenheiten in Bezug auf den Verkauf von Spielscheinen an Minderjährige belehrt. Im Laufe seiner vierzigjährigen Tätigkeit als berechtigter Verkäufer von Spielscheinen werde ihm ein einziger Verstoß vorgeworfen. Da er einen Großteil seiner Einnahmen durch die Lottoannahmestelle beziehe, sei die Entscheidung existenzgefährdend.
Mit Schreiben vom 9. Januar 2014 wies die Beigeladene dem Kläger darauf hin, dass aufgrund des Widerrufs vom 2. Januar 2014 die Geschäftsgrundlage der Zusammenarbeit mit dem Antragsteller entfallen sei, ohne dass es einer Kündigung bedürfe.
Mit Bescheid vom 17. Februar 2014 wies das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten den Widerspruch mangels Widerspruchsbefugnis des Widerspruchsführers als unzulässig zurück. Es fehle an einem Verwaltungsakt, der den Antragsteller in seinen Rechten verletzen könne. Denn zwischen der Genehmigungsbehörde und dem Widerspruchsführer bestehe keinerlei relevante Rechtsbeziehung. Dies ergebe sich ausdrücklich aus dem Berliner Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag. Denn die Erlaubnis könne danach nur von der DKLB beantragt werden. Entsprechend sei der Widerruf auch nur dieser gegenüber ausgesprochen worden. Diese habe von ihrem Widerspruchsrecht gar keinen Gebrauch gemacht, sondern sich vor Ablauf der Widerspruchsfrist vom Antragsteller gelöst. Eine andere Betrachtungsweise werde die Systematik des genannten Gesetzes untergraben. Der Gesetzgeber habe offensichtlich nicht gewollt, dass sich die Genehmigungsbehörde in ein Verwaltungsrechtsverhältnis potenziell mit allen Annahmestellen auseinandersetzen müsse, sondern bewusst eine andere Gestaltung der Rechtsbeziehungen vorgenommen.
Hiergegen hat der Antragsteller am 20. März 2014 Klage erhoben, die unter dem Aktenzeichen VG 23 K 170.14 anhängig ist. Am 8. April 2014 hat der Antragsteller einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage eingereicht. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor, er sei klage- und antragsbefugt, weil er durch den Widerruf der Erlaubnis unmittelbar in seinen Rechten berührt sei. Zwar werde die Erlaubnis ausdrücklich nur gegenüber der DKLB erteilt und sei auch dieser gegenüber widerrufen worden. Allerdings sei hierdurch der Vertrag zwischen der Beigeladenen und ihm automatisch beendet, ohne dass es einer gesonderten Kündigung bedürfe. Die rechtlichen Voraussetzungen zum Betrieb einer Annahmestelle seien damit unmittelbar durch den Widerruf fortgefallen. Die gegenteilige Ansicht des Antragsgegners sei damit ebenso fehlerhaft wie die Auffassung, dass Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung hätten. § 9 Abs. 1 GlüStV erfasse aber nur Anordnungen im Einzelfall, worum es bei dem hier in Rede stehenden Widerruf nicht gehe. Hilfsweise werde daher die Feststellung begehrt, dass die Klage aufschiebende Wirkung habe. Der Antragsteller rügt ferner, er sei nicht ordnungsgemäß angehört worden. In der Sache sei unklar, auf welche Widerrufsgründe die Behörde sich konkret stütze. Er sei zudem erstmals drei Monate nach der Kontrolle mit den ihm gegenüber erhobenen Vorwürfen konfrontiert worden. Es sei daher nicht genau erkennbar, was ihm vorgeworfen werde, zumal auch der entsprechende Verwaltungsvorgang keinen vorwerfbaren Sachverhalt enthalte. Bis auf dessen Namen enthalte der Verwaltungsvorgang keine näheren Angaben zum Testkäufer, insbesondere zu dessen Alter. In der Feststellung, der Verkäufer habe seinerzeit nicht nach dem Alter gefragt, könne dann kein Verstoß liegen, wenn dieser sich zuvor den Ausweis habe zeigen lassen. Selbst wenn das Vorbringen des Antragsgegners allerdings zutreffe, werde ihm nur ein Verstoß vorgeworfen. Von einem wiederholten Verstoß könne daher keine Rede sein. Das in § 7 Abs. 5 AG GlüStV enthaltene Ermessen habe die Behörde nicht ausgeübt. Der sofortige Vollzug der Entscheidung gefährde ihn in seiner Existenz. Er habe in 40-jähriger Tätigkeit unbeanstandet Lottoscheine in seiner Annahmestelle verkauft. Die monatlich erzielten Lottoprovisionen lägen bei etwa 2.300 €. Hinzu komme der Einnahmeausfall beim Verkauf sonstiger Waren, der dadurch entstehe, dass wegen des Fehlens der Möglichkeit, Lotto zu spielen, weniger Kunden seinen Laden aufsuchten.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
festzustellen, dass der gegen den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 2. Januar 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 17. Februar 2014 gerichteten Klage VG 23 K 170.14 aufschiebende Wirkung zukommt,
hilfsweise,
die aufschiebende Wirkung der Klage VG 23 K 170.14 gegen den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 2. Januar 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 17. Februar 2014 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Der Antragsgegner ist der Auffassung, dass der Eilantrag wegen der fehlenden Antragsbefugnis des Antragstellers unzulässig sei. Dies sei hier der Fall, weil zwischen dem Antragsteller und dem Antragsgegner keinen Verwaltungsrechtsverhältnis bestehe. Dieses Verhältnis bestehe nur im Verhältnis zur Beigeladenen, gegenüber der allein der Widerruf vorgenommen worden sei. Jede andere Betrachtungsweise untergrabe die Systematik des § 8 Abs. 1 AG GlüStV. Der Gesetzgeber habe nicht gewollt, dass sich die Genehmigungsbehörde in einem eigenständigen Verwaltungsverfahren potenziell mit allen Annahmestellen auseinandersetzen müsse, sondern habe bewusst eine andere Gestaltung der Rechtsbeziehungen vorgenommen. Auch wenn der Antragsteller in seinen Rechten betroffen sei, sei es Aufgabe der Beigeladenen, die Einwendungen des Antragstellers zu prüfen und zu entscheiden, ob sie als Genehmigungsinhaberin gegen die Entscheidung vorgehen wolle. Sie habe hierzu keinen Anlass gesehen, weil das Vertrauensverhältnis zum Antragsteller aus ihrer Sicht gestört sei. Ungeachtet dessen fehle es dem Antragsteller auch deshalb am Rechtsschutzbedürfnis, weil die Beigeladene selbst gegen den Widerrufsbescheid nicht vorgegangen sei. Auch bei unterstellter Zulässigkeit des Eilantrages habe dieser in der Sache keinen Erfolg. Es bestünden keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Widerrufs. Insbesondere habe die Behörde ihr Ermessen ausgeübt, auch wenn die maßgebliche Widerrufsnorm des § 7 Abs. 5 AG GlüStV im Bescheid nicht ausdrücklich genannt sei.
Die Beigeladene meint ebenfalls, die gesetzliche Regelung des § 8 AG GlüstV sei eindeutig und spreche gegen eine Antrags- bzw. Klagebefugnis des Antragstellers. Sie selbst habe keinen Anlass gehabt, gegen den Bescheid vorzugehen. Das Verhalten des Antragstellers nach der Kontrolle, insbesondere sein Schreiben vom 5. November 2013, habe den Erfolg eines möglichen Widerspruchs nicht nahegelegt. Es habe in der Sache akribischer Recherchen bedurft, um den Sachverhalt festzustellen; dabei habe sich der Antragsgegner auch ihrer – der Beigeladenen - Hilfe bedient. Die Schwierigkeiten bei der Aufklärung des Sachverhalts seien auch durch die mangelnde Kooperationsbereitschaft des Antragstellers verursacht worden. Schließlich räume der Antragsteller selbst ein, dass er ungeschultes Personal beim Verkauf des Lottoscheins eingesetzt habe.

Entscheidungsgründe:
1. Bereits der auf die Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage VG 23 K 170.14 gerichtete Hauptantrag hat Erfolg. Er ist in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft, weil das zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung befugte Gericht einen Feststellungsausspruch treffen darf, wenn die aufschiebende Wirkung bereits kraft Gesetzes (§ 80 Abs. 1 VwGO) eingetreten ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, Rn. 181 zu § 80 m.w.N.) und diese Wirkung von der Behörde verkannt wird. Dies ist hier der Fall
Grundsätzlich haben Widerspruch und Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Nur in den in § 80 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Ausnahmefällen entfällt die aufschiebende Wirkung. Eine solche Ausnahme liegt hier nicht vor. Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung zwar, wenn dies durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschrieben ist. Eine solche Regelung stellt § 9 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV), für Berlin bekanntgemacht durch Gesetz vom 10. Juli 2012 (GVBl. S. 249), entgegen der Ansicht von Antragsgegner und Beigeladener aber hier nicht dar. Danach haben Widerspruch und Klage gegen Anordnungen nach § 9 Abs. 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung. Bei dem hier in Rede stehenden Widerruf der Genehmigung zum Betreiben einer Lotto-Annahmestelle des Antragstellers handelt es sich nicht um eine solche Anordnung im Sinne von Absatz 1 der Vorschrift. Hiernach hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach Satz 2 der Vorschrift kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann nach Satz 3 insbesondere jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen und Nachweise verlangen, die zur Prüfung im Rahmen des Satzes 1 erforderlich sind, sowie zum Zwecke dieser Prüfung während der üblichen Geschäfts- und Arbeitszeiten die Geschäftsräume und –grundstücke betreten, in denen öffentliches Glücksspiel veranstaltet oder vermittelt wird (Nr. 1), Anforderungen an die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele und die Werbung hierfür sowie an die Entwicklung und Umsetzung des Sozialkonzepts stellen (Nr. 2), die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen (Nr. 3) und nach Nr. 4 schließlich den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel untersagen. Um eine solche Anordnung geht es hier nicht. Weder der Wortlaut noch die Systematik rechtfertigen es, den bloßen Widerruf einer Erlaubnis nach diesem Gesetz als „erforderliche Anordnung“ im Sinne des Absatzes 1 zu verstehen. Dafür spricht schon, dass der Widerruf nicht als ausdrücklich zugelassene Anordnung im Katalog der danach zulässigen Maßnahmen aufgeführt wird. Um daher den nach § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Anordnungen gleichgestellt zu werden, müsste die Dringlichkeit des Widerrufs den dort genannten Maßnahmen entsprechen. Dies ist aber nicht der Fall. Während es in § 9 Abs. 1 Satz 3 GlüStV nämlich vornehmlich um Maßnahmen geht, die entweder auf die Kontrolle der Rahmenbedingungen beim Verdacht auf unerlaubtes Glücksspiel oder aber auf dessen unverzügliche Eindämmung bei Fehlen einer vorherigen Erlaubnis abzielen, richtet sich der Widerruf im Einzelfall auf die Beseitigung einer Erlaubnis, deren Voraussetzungen zu einem früheren Zeitpunkt behördlich geprüft und bejaht worden sind. Vor dem Hintergrund, dass der gesetzliche Sofortvollzug die Ausnahme bleiben muss, ist eine Gleichbehandlung beider Konstellationen nicht gerechtfertigt. Dafür spricht auch, dass das Gesetz Fragen im Zusammenhang mit der Erlaubnis erst in § 9 Abs. 4 GlüStV behandelt, was darauf hindeutet, dass der Gesetzgeber beide Fallgruppen nicht gleich behandelt wissen wollte.
Entgegen der Ansicht des Antragsgegners entfällt die aufschiebende Wirkung der Klage auch nicht deshalb, weil sie ansonsten unzulässig wäre. Weder fehlt es dem Antragsteller an der nach § 42 Abs. 2 VwGO zu fordernden Klagebefugnis (a), noch kann der Umstand, dass sich die Beigeladene ihrerseits nicht gegen den formal ihr gegenüber ausgesprochenen Widerruf gewehrt hat, ihr nicht entgegen gehalten werden (b). Schließlich fehlt es nicht am Rechtsschutzbedürfnis für diese Klage (c).
a) Der Antragsteller ist klagebefugt, auch wenn nicht er, sondern die Beigeladene, der ausdrückliche Adressat des angefochtenen Widerrufsbescheides ist. In einem solchen Fall steht einem Dritten, der von einem Bescheid betroffen ist, ohne dessen ausdrücklicher Adressat zu sein, ein Recht zur Anfechtung nämlich dann zu, wenn er sich auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die ihm eine eigene schutzfähige Rechtsposition einräumt. Drittschutz vermitteln jedoch nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren, d.h. sich von der Allgemeinheit unterscheidenden Personenkreises dienen. Die Klagebefugnis ist nach gefestigter Rechtsprechung nur zu verneinen, wenn auf der Grundlage des Tatsachenvorbringens des Klägers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von ihr behaupteten Rechtspositionen bestehen oder ihr zustehen oder - ihr Bestehen und Zustehen unterstellt - unter keinem Gesichtspunkt verletzt sein können (BVerwG, Beschlüsse vom 29.01.2010, 5 B 21/09, 5 B 21/09, 5 PKH 16/09, sowie Urteil vom 27. November 1996, 11 A 100/95, jeweils Juris). So liegt der Fall hier eindeutig nicht. Zwar bedarf der Betrieb einer Annahmestelle nach § 8 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (AG GlüStV) In der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juli 2012 (GVBl. S. 238) der behördlichen Erlaubnis nach § 7 und eines privatrechtlichen Vertrages mit der Deutschen Klassenlotterie Berlin. Die Erlaubnis kann nur von der Deutschen Klassenlotterie Berlin beantragt und nur diesen erteilt werden. Daraus folgt indes nicht, dass die Versagung der Erlaubnis bzw. deren Widerruf den Betreiber der Annahmestelle von vornherein nicht in seinen Rechten verletzen kann. Die behördliche Erlaubnis ist neben dem privatrechtlichen Vertrag zwingende Voraussetzung für die Ausübung des Berufs eines Lottoannahmestellenbetreibers. Damit greift die behördliche Entscheidung unmittelbar in seine Berufsfreiheit (Art. 12 GG) in Form des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes ein. Jede andere Betrachtungsweise wäre daher mit einer nicht hinnehmbaren Verkürzung des Rechtsschutzes verbunden. Nach der vertraglichen Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen der Beigeladenen und dem Antragsteller wird der Vertrag im Fall des Widerrufs der Erlaubnis gegenstandslos, ohne dass es einer Kündigung bedarf (§ 1 Abs. 1 Satz 3). Die angegriffene Entscheidung hat daher unmittelbare Auswirkung auf die von ihm inngehaltene schutzwürdige Rechtsposition. Der Antragsteller hat also gar keine andere Möglichkeit, den Betrieb wieder aufzunehmen als die Widerrufsentscheidung selbst anzugreifen. Setzte er sich mit der Beigeladenen lediglich im Rahmen des Vertragsverhältnisses auseinander, könnte ihm die DKLB stets das Fehlen der für den Betrieb zwingend erforderlichen Erlaubnis entgegen halten. Die individuelle Rechtsbetroffenheit zeigt sich zudem deutlich an der Ausgestaltung der Erteilungsvoraussetzungen. Die Erlaubnis nach § 8 Abs. 5 AG GlüstV ist nämlich ausschließlich an in der konkreten Person des Annahmestellenbetreibers liegende Voraussetzungen geknüpft.
b) Die Klage ist auch nicht deshalb unzulässig, weil der angefochtene Bescheid bestandskräftig geworden ist. Zwar hat sich die Beigeladene nicht gegen den ihr am 8. Januar 2014 zugestellten Bescheid gewehrt; ihr gegenüber ist der Bescheid mithin bestandskräftig geworden. Darauf kommt es aber nicht an, weil dies nicht für den Antragsteller gilt, dem gegenüber eine Bekanntgabe des Bescheides nicht vorgenommen wurde. Wird ein Dritter durch einen dem Adressaten bekanntgemachten Verwaltungsakt in seinen Rechten betroffen, steht ihm der Rechtsweg unter den gesetzlichen Voraussetzungen auch dann offen, wenn der Verwaltungsakt ihm nicht bekanntgemacht worden ist. Ohne Bekanntmachung werden ihm gegenüber Widerspruchs- und Klagefrist nicht in Lauf gesetzt. Daraus folgt, dass ein Verwaltungsakt auch bei mehreren Beteiligten bzw. Betroffenen für den Adressaten mit der Bekanntgabe an ihn wirksam wird und für die anderen Personen jeweils mit der Bekanntgabe an diese. Die Unanfechtbarkeit tritt für jeden von ihnen selbständig ein, je nach dem einzelnen Zeitpunkt der Bekanntgabe und des Endes des Fristlaufes (BVerwG, Beschluss vom 30. September 1997, 1 B 190/97, Juris). Mithin kommt es entgegen der Ansicht des Antragsgegners weder auf eine „Akzeptanz“ des angefochtenen Bescheides durch die Beigeladene noch darauf an, ob diese das Begehren des Antragstellers unterstützt.
c) Dem Antragteller fehlt es auch nicht am Rechtsschutzbedürfnis für die Klage. Dies wäre nur der Fall, wenn der Kläger sein eigentliches Ziel – hier den Betrieb einer Lottoannahmestelle – entweder einfacher oder aber auch bei einer erfolgreichen Klage nicht erreichen könnte. Dies trifft aber entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht zu, auch wenn sich die Beigelande zwischenzeitlich vom Antragsteller „gelöst“ haben sollte. Denn anders als der Antragsgegner ausführt, ist dies nicht auf ein „gestörtes Vertrauensverhältnis“ zurückzuführen, sondern allein auf die vertragliche Regelung, wonach das Verhältnis zwingend mit dem Widerruf der Erlaubnis endet, ohne dass es einer Kündigung bedarf. Stellte sich diese aber als unzulässig dar, wäre der Grund für die Beendigung entfallen. Es ist weder erkennbar noch von der Beigeladenen vorgetragen, dass sie die Vertragsbeziehung zum Antragsteller aus anderen Gründen als dem bloßen Widerruf beenden will bzw. dies rechtlich darf.
2. Selbst wenn der Klage unter Anwendung von § 9 Abs. 2 GlüStV keine aufschiebende Wirkung zukäme, hätte ein auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung gerichteter Eilantrag (§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO) Erfolg. Der Zulässigkeit eines solchen Antrags könnte aus den soeben dargelegten Gründen nicht eine etwa fehlende Antragsbefugnis des Antragstellers entgegen gehalten werden. Ein solcher Antrag wäre auch begründet. Bei summarischer Prüfung bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides, so dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse überwiegt. Soweit der Antragsteller allerdings rügt, nicht ordnungsgemäß vor Erlass des Widerrufsbescheides nach § 28 Abs. 1 VwVfG angehört worden zu sein, ist dieser Fehler nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG durch das Widerspruchsverfahren geheilt worden. Der Bescheid ist aber in der Sache rechtswidrig. Rechtsgrundlage für den Widerruf der hier erteilten Erlaubnis ist § 8 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 5 Nr. 1, 2 bzw. Nr. 5 AG GlüstV. Danach kann eine Erlaubnis zum Betrieb einer Annahmestelle widerrufen werden, wenn Bestimmungen der Erlaubnis wiederholt nicht beachtet werden (Nr. 1), oder der Veranstalter nicht genügend Vorsorge im Hinblick auf den Jugendschutz ergreift (Nr. 2). Weder ist erkennbar, dass eine dieser Voraussetzungen hier vorliegt (a), noch dass der Antragsgegner das ihm nach dieser Rechtsgrundlage zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt hätte (b).
a) Es ist nicht erkennbar, dass der Antragsteller Bestimmungen der Erlaubnis wiederholt nicht beachtet hat. Nach der im widerrufenen Bescheid vom 6. Oktober 2012 enthaltenen Auflage Nr. 1 ist zwar den Anforderungen des Jugendschutzes nachzukommen. Der vom Antragsgegner festgestellte Sachverhalt rechtfertigt die Annahme eines solchen Verstoßes indes nicht. Nach dem Protokoll über den Testkauf am 31. Juli 2013 hat eine Person namens Dang Tran an diesem Tag einen Lottoschein gekauft. Zwar findet sich dieser Schein als Anlage zu dem Protokoll; die weiteren Personalien der Testperson sind indes nicht dokumentiert. Ob der Testkäufer also minderjährig war, steht nach Aktenlage nicht fest. Aus diesem Grund lässt sich auch die Voraussetzung von § 7 Abs. 5 Nr. 2 AG GlüstV derzeit nicht belegen. Ungeachtet dessen kann von dem in der Nr. 1 der Vorschrift tatbestandlich vorausgesetzten wiederholten Verstoß nicht die Rede sein. Vielmehr kann sich der Antragsgegner auf einen einzigen, in seinen Einzelheiten nicht einmal ausreichend dokumentierten Vorfall stützen; warum der Antragsteller „mehrfach gegen geltende Vorschriften“ verstoßen haben soll, erschließt sich nicht, und zwar selbst dann, wenn der Antragsteller unwidersprochen gegen Nr. 6 des Genehmigungsbescheides verstoßen hat, wonach die Entgegennahme von Spielscheinen durch nicht autorisierte Bedienkräfte unzulässig ist. Ein wiederholter Verstoß liegt darin nicht, sondern allenfalls ein zeitgleicher Verstoß gegen verschiedene Auflagen. Entgegen der Ansicht von Antragsgegner und Beigeladenem geht es im Übrigen nicht an, die „Uneinsichtigkeit bzw. den „Stil und die Ausdrucksweise“ des Antragstellers in seinem Schreiben vom 5. November 2013 in diesem Kontext offenbar als „weiteren Verstoß“ zu würdigen. Auch wenn der Antragsteller darin seinen Standpunkt nachdrücklich vertritt, überschreitet Inhalt und Ton offensichtlich keinerlei rechtlich zulässige Grenze. Bei der Reaktion kann im Übrigen nicht unbeachtet gelassen werden, dass der Antragsgegner der Antragsteller keinesfalls zeitnah, sondern mehr als drei Monate nach der Kontrolle mit dem Ergebnis konfrontiert hat. Es ist nicht erkennbar, aus welchem Grund dies nicht früher geschehen konnte; den Akten lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass es im konkreten Fall „detektivischer“ (so die Beigeladene) und damit zeitraubender Ermittlungen bedurft hätte.
b) In jedem Fall erweist sich die im Ermessen der Behörde stehende Entscheidung über den Widerruf als ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei kann offen bleiben, ob sie unter einem völligen Ermessensausfall leidet, weil sich der Antragsgegner seines Entscheidungsspielraums möglicherweise nicht bewusst war. Dafür spräche, dass sich die Rechtsgrundlage des § 7 Abs. 5 AG GlüSt weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid überhaupt nur Erwähnung findet. Vielmehr legt der Ausgangsbescheid seiner Entscheidung mit § 8 die Norm zugrunde, nach der eine Erlaubnis erteilt wird, und er spricht ausdrücklich davon, dass die Entscheidung „zwingend“ zu widerrufen ist. Ein solcher Ermessensfehler wäre, wie der klare Wortlaut des § 114 Satz 2 VwGO zeigt („ergänzen“), nachträglich nicht auch nicht durch die – ohnehin dürftigen – nachträglichen Erwägungen in der Antragserwiderung heilbar (vgl. nur Redeker/von Oertzen, VwGO-Kommentar, 15. Aufl. 2010, § 114 Rdnr. 20 m.w.N.). Allerdings könnte sich eine etwaige Ermessensentscheidung der Behörde aus dem Vermerk vom 2. Januar 2014 ergeben, der dem Bescheiderlass unmittelbar vorangegangen ist. Darin ist immerhin die richtige Rechtsgrundlage zitiert, und der Bearbeiter kommt zu dem Ergebnis, dass die Entscheidung „in Ausübung meines Ermessens“ getroffen wird. Gleichwohl leidet die Entscheidung unter einem Ermessensdefizit. Denn es ist nicht ansatzweise erkennbar, dass der Antragsgegner die dem Widerruf entgegen stehenden Interessen des Antragstellers auch nur ansatzweise gesehen, geschweige denn berücksichtigt hat. Dies wäre aber vor dem Hintergrund der erheblichen Einnahmen, die der Antragsteller aus dem langjährigen Betrieb der Annahmestelle erzielt, dem – unwidersprochen – erst- bzw. einmaligen und vergleichsweise geringfügigen Verstoß und dem Umstand, dass der Auszubildende – sein Sohn – seit geraumer Zeit die Lottoschulung durchlaufen hat, angezeigt gewesen. Diese Erwägungen bezieht auch die Antragserwiderung nicht ein, so dass eine Heilung des Defizits nicht festgestellt werden kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 AG
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 7 Abs. 5 AG
§ 8 Abs. 1 AG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 GlüStV
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 5 AG
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 7 Abs. 5 Nr. 1, 2 bzw. Nr. 5 AG
§ 7 Abs. 5 Nr. 2 AG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1, 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 8 des Ausführungsgesetzes
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 23 K 170.14
5 B 21/09
5 PKH 16/09
11 A 100/95
1 B 190/97