Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Schlussantrag des Generalanwalts vom 2017-11-28, Aktenzeichen C-259/16, C-260/16
ECLI: ECLI:EU:C:2017:910

Tenor:
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 28. November 2017 ( 1 )
Verbundene Rechtssachen C‑259/16 und C‑260/16
Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra),
Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici,
Società Fercam SpA,
Associazione non Riconosciuta Alsea,
Associazione Fedit,
Società Carioni Spedizioni Internazionali Srl,
Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi,
Società Tnt Global Express SpA (C‑259/16),
Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI),
DHL Express (Italy) Srl,
Federal Express Europe Inc.,
United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16)
gegen
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Beteiligte:
Poste Italiane SpA
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale amministrativo regionale per il Lazio [Verwaltungsgericht für die Region Latium, Italien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Dienstleistungsverkehr – Postdienste in der Europäischen Union – Unternehmen, die in den Sektor Warenversendung, Straßentransporte oder Zustellung von Eilpaketen tätig sind – Genehmigungen zur Erbringung von Postdiensten für die Allgemeinheit – Beitrag zu den Kosten des Universaldiensts“
1.
Die zunehmende Liberalisierung des Binnenmarkts für Postdienste, die für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt von wesentlicher Bedeutung sind, hat es möglich gemacht, dass diese Dienste außer von den historischen Erbringern, denen sie traditionell anvertraut waren, von Unternehmen unterschiedlicher Art erbracht werden. Diese neue Situation erfordert unter anderem eine Klarstellung, wann davon auszugehen ist, dass Transportunternehmen und Eilkurierdienste in Wirklichkeit Postdienste erbringen.
2.
Das Gegengewicht zu diesem Phänomen der Liberalisierung bildet die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, den Nutzern zu gewährleisten, dass ihnen ein Angebot an solchen Diensten (insbesondere an einigen als Basisdienstleistungen festgelegten Leistungen) mit einem gewissen Qualitätsniveau dauerhaft flächendeckend und zu bezahlbaren Preisen zur Verfügung steht. Dies ist mit dem Begriff des Universaldienstes gemeint. Der Konsens über seine wesentlichen Merkmale endet allerdings, sobald zu bestimmen ist, von wem und in welcher Weise dieser Dienst finanziert werden soll.
3.
Zusammengefasst möchte das Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Verwaltungsgericht für die Region Latium, Italien) wissen, a) ob die Richtlinie 97/67/EG ( 2 ) auf Transport- und Eilkuriertätigkeiten anwendbar ist, b) ob im Fall der Anwendbarkeit dieser Richtlinie Unternehmen, die diese Tätigkeiten ausüben, hierfür eine Genehmigung brauchen und c) ob sie zur Finanzierung des Universaldienstes in Italien beitragen müssen.
4.
Die strittigen Fragen stellen sich aufgrund der verwaltungsgerichtlichen Klagen, die eine Reihe von Transportunternehmen und Eilkurierdiensten sowie mit diesen zusammenhängende Vereinigungen wegen Nichtigerklärung eines Beschlusses und einer Verordnung der Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ) sowie eines Dekrets des Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) über die Regelung zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten erhoben haben ( 5 ).
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
Richtlinie 97/67 ( 6 )
5.
Die Erwägungsgründe 22 und 23 lauten: „(22) Die Mitgliedstaaten sollten die Möglichkeit haben, die Durchführung der nicht für die Anbieter von Universaldienstleistungen reservierten Postdienste in ihrem Hoheitsgebiet durch angemessene Genehmigungsverfahren zu regeln. Diese Verfahren müssen transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein und auf objektiven Kriterien beruhen. (23) Die Mitgliedstaaten sollten die Möglichkeit haben, die Erteilung von Lizenzen an die Bedingung zu knüpfen, Universaldienstpflichten zu übernehmen oder Zahlungen in einen Ausgleichsfonds zu leisten, der unverhältnismäßige finanzielle Nachteile ausgleicht, die sich für die Anbieter von Universaldienstleistungen aus der Universaldienstpflicht ergeben. …“
Die Erwägungsgründe 22 und 23 lauten:
„(22)
Die Mitgliedstaaten sollten die Möglichkeit haben, die Durchführung der nicht für die Anbieter von Universaldienstleistungen reservierten Postdienste in ihrem Hoheitsgebiet durch angemessene Genehmigungsverfahren zu regeln. Diese Verfahren müssen transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein und auf objektiven Kriterien beruhen.
(23)
Die Mitgliedstaaten sollten die Möglichkeit haben, die Erteilung von Lizenzen an die Bedingung zu knüpfen, Universaldienstpflichten zu übernehmen oder Zahlungen in einen Ausgleichsfonds zu leisten, der unverhältnismäßige finanzielle Nachteile ausgleicht, die sich für die Anbieter von Universaldienstleistungen aus der Universaldienstpflicht ergeben. …“
6.
Art. 2 enthält folgende Definitionen: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck 1. ‚Postdienste‘ die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen; 1a. ‚Postdiensteanbieter‘ Unternehmen, die einen oder mehrere Postdienste erbringen.“
Art. 2 enthält folgende Definitionen:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
‚Postdienste‘ die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen;
1a.
‚Postdiensteanbieter‘ Unternehmen, die einen oder mehrere Postdienste erbringen.“
7.
Im selben Artikel werden unter der Nr. 6 Postsendungen wie folgt definiert: „‚Postsendung‘ eine adressierte Sendung in der endgültigen Form, in der sie von einem Postdiensteanbieter übernommen wird. Es handelt sich dabei neben Briefsendungen z. B. um Bücher, Kataloge, Zeitungen und Zeitschriften sowie um Postpakete, die Waren mit oder ohne Handelswert enthalten“.
Im selben Artikel werden unter der Nr. 6 Postsendungen wie folgt definiert:
„‚Postsendung‘ eine adressierte Sendung in der endgültigen Form, in der sie von einem Postdiensteanbieter übernommen wird. Es handelt sich dabei neben Briefsendungen z. B. um Bücher, Kataloge, Zeitungen und Zeitschriften sowie um Postpakete, die Waren mit oder ohne Handelswert enthalten“.
8.
Nach Art. 2 Nr. 19 sind „Grundanforderungen“ „die im allgemeinen Interesse liegenden Gründe nichtwirtschaftlicher Art, die einen Mitgliedstaat veranlassen können, für die Erbringung von Postdiensten Bedingungen vorzuschreiben. Diese Gründe sind die Vertraulichkeit der Sendungen, die Sicherheit des Netzes bei der Beförderung gefährlicher Stoffe, die Beachtung von Beschäftigungsbedingungen und Systemen der sozialen Sicherheit, die gemäß den gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften und/oder Tarifverträge, die zwischen den nationalen Sozialpartnern ausgehandelt wurden, geschaffen wurden, sowie in begründeten Fällen der Datenschutz, der Umweltschutz und die Raumplanung. …“
Nach Art. 2 Nr. 19 sind „Grundanforderungen“
„die im allgemeinen Interesse liegenden Gründe nichtwirtschaftlicher Art, die einen Mitgliedstaat veranlassen können, für die Erbringung von Postdiensten Bedingungen vorzuschreiben. Diese Gründe sind die Vertraulichkeit der Sendungen, die Sicherheit des Netzes bei der Beförderung gefährlicher Stoffe, die Beachtung von Beschäftigungsbedingungen und Systemen der sozialen Sicherheit, die gemäß den gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften und/oder Tarifverträge, die zwischen den nationalen Sozialpartnern ausgehandelt wurden, geschaffen wurden, sowie in begründeten Fällen der Datenschutz, der Umweltschutz und die Raumplanung. …“
9.
Art. 7 legt fest: „(1) … Die Mitgliedstaaten können die Bereitstellung der Universaldienste unter Anwendung eines oder mehrerer der in den Absätzen 2, 3 und 4 genannten Verfahren oder anderer, mit dem Vertrag in Einklang stehender Verfahren finanzieren. … (3) Stellt ein Mitgliedstaat fest, dass die Universaldienstverpflichtungen aufgrund dieser Richtlinie mit Nettokosten verbunden sind, die unter Berücksichtigung von Anhang I berechnet werden, und eine unverhältnismäßige finanzielle Belastung für den/die Universaldiensteanbieter darstellen, so kann er Folgendes einführen: a) einen Ausgleichsmechanismus, um das/die betroffene(n) Unternehmen mit öffentlichen Mitteln zu entschädigen; oder b) einen Mechanismus für die Aufteilung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen auf die Anbieter der Dienstleistungen und/oder Nutzer. (4) Werden die Nettokosten gemäß Absatz 3 Buchstabe b aufgeteilt, so können die Mitgliedstaaten einen Ausgleichsfonds einrichten, in den Beiträge von Diensteanbietern und/oder Nutzern fließen. … Die Mitgliedstaaten können die Erteilung von Genehmigungen an Diensteanbieter gemäß Artikel 9 Absatz 2 mit der Verpflichtung verknüpfen, einen finanziellen Beitrag zu dem Fonds zu leisten oder Universaldienstverpflichtungen zu erfüllen. …“
Art. 7 legt fest:
„(1) … Die Mitgliedstaaten können die Bereitstellung der Universaldienste unter Anwendung eines oder mehrerer der in den Absätzen 2, 3 und 4 genannten Verfahren oder anderer, mit dem Vertrag in Einklang stehender Verfahren finanzieren.
…
(3) Stellt ein Mitgliedstaat fest, dass die Universaldienstverpflichtungen aufgrund dieser Richtlinie mit Nettokosten verbunden sind, die unter Berücksichtigung von Anhang I berechnet werden, und eine unverhältnismäßige finanzielle Belastung für den/die Universaldiensteanbieter darstellen, so kann er Folgendes einführen:
a)
einen Ausgleichsmechanismus, um das/die betroffene(n) Unternehmen mit öffentlichen Mitteln zu entschädigen; oder
b)
einen Mechanismus für die Aufteilung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen auf die Anbieter der Dienstleistungen und/oder Nutzer.
(4) Werden die Nettokosten gemäß Absatz 3 Buchstabe b aufgeteilt, so können die Mitgliedstaaten einen Ausgleichsfonds einrichten, in den Beiträge von Diensteanbietern und/oder Nutzern fließen. … Die Mitgliedstaaten können die Erteilung von Genehmigungen an Diensteanbieter gemäß Artikel 9 Absatz 2 mit der Verpflichtung verknüpfen, einen finanziellen Beitrag zu dem Fonds zu leisten oder Universaldienstverpflichtungen zu erfüllen. …“
10.
In Art. 9 heißt es: „(1) Für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, können die Mitgliedstaaten Allgemeingenehmigungen einführen, soweit diese erforderlich sind, um die Erfüllung der Grundanforderungen zu gewährleisten. (2) Für Dienste, die zum Universaldienst gehören, können die Mitgliedstaaten Genehmigungsverfahren einschließlich Einzelgenehmigungen einführen, soweit diese erforderlich sind, um die Erfüllung der Grundanforderungen zu gewährleisten und die Bereitstellung des Universaldienstes zu gewährleisten. Die Bewilligung der Genehmigungen kann ... – gegebenenfalls an die Verpflichtung gebunden sein, einen finanziellen Beitrag zu den in Artikel 7 aufgeführten Ausgleichsmechanismen zu leisten, wenn die Erbringung des Universaldienstes dem/den gemäß Artikel 4 benannten Universaldiensteanbieter(n) Nettokosten verursacht und für ihn/sie eine unverhältnismäßige Belastung darstellt; … — gegebenenfalls von den in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegten Arbeitsbedingungen abhängig gemacht werden oder eine Verpflichtung zu deren Einhaltung auferlegen. … Außer im Falle von Unternehmen, die gemäß Artikel 4 als Universaldiensteanbieter benannt wurden, dürfen Genehmigungen nicht – zahlenmäßig beschränkt sein; – dazu führen, dass für die gleichen Elemente eines Universaldienstes oder Teile des Hoheitsgebiets Universaldienstverpflichtungen und gleichzeitig finanzielle Beiträge zu einem Ausgleichsmechanismus auferlegt werden; – zu Parallelauflagen für Unternehmen aufgrund anderer, nicht sektorspezifischer nationaler Rechtsvorschriften führen; …“
In Art. 9 heißt es:
„(1) Für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, können die Mitgliedstaaten Allgemeingenehmigungen einführen, soweit diese erforderlich sind, um die Erfüllung der Grundanforderungen zu gewährleisten.
(2) Für Dienste, die zum Universaldienst gehören, können die Mitgliedstaaten Genehmigungsverfahren einschließlich Einzelgenehmigungen einführen, soweit diese erforderlich sind, um die Erfüllung der Grundanforderungen zu gewährleisten und die Bereitstellung des Universaldienstes zu gewährleisten.
Die Bewilligung der Genehmigungen kann
...
–
gegebenenfalls an die Verpflichtung gebunden sein, einen finanziellen Beitrag zu den in Artikel 7 aufgeführten Ausgleichsmechanismen zu leisten, wenn die Erbringung des Universaldienstes dem/den gemäß Artikel 4 benannten Universaldiensteanbieter(n) Nettokosten verursacht und für ihn/sie eine unverhältnismäßige Belastung darstellt;
—
gegebenenfalls von den in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegten Arbeitsbedingungen abhängig gemacht werden oder eine Verpflichtung zu deren Einhaltung auferlegen.
Außer im Falle von Unternehmen, die gemäß Artikel 4 als Universaldiensteanbieter benannt wurden, dürfen Genehmigungen nicht
zahlenmäßig beschränkt sein;
dazu führen, dass für die gleichen Elemente eines Universaldienstes oder Teile des Hoheitsgebiets Universaldienstverpflichtungen und gleichzeitig finanzielle Beiträge zu einem Ausgleichsmechanismus auferlegt werden;
zu Parallelauflagen für Unternehmen aufgrund anderer, nicht sektorspezifischer nationaler Rechtsvorschriften führen;
…“
Richtlinie 2008/6
11.
Im 17. Erwägungsgrund heißt es: „Transportleistungen allein sollten nicht als Postdienste gelten. …“
Im 17. Erwägungsgrund heißt es:
„Transportleistungen allein sollten nicht als Postdienste gelten. …“
12.
Der 27. Erwägungsgrund lautet: „Postdiensteanbieter können gehalten sein, zur Finanzierung des Universaldienstes beizutragen, wenn ein Ausgleichsfonds vorgesehen ist. Bei der Entscheidung darüber, welche Unternehmen für Beiträge zu einem Ausgleichsfonds herangezogen werden, sollten die Mitgliedstaaten prüfen, ob die von diesen Unternehmen angebotenen Dienstleistungen vom Standpunkt der Nutzer als Dienste, die unter den Universaldienst fallen, gelten können, da sie einen ausreichenden Grad an Austauschbarkeit mit dem Universaldienst aufweisen, wobei die Merkmale dieser Dienstleistungen, einschließlich Mehrwertaspekte, sowie ihre vorgesehene Nutzung und die Preisgestaltung zu berücksichtigen sind. Diese Dienste müssen nicht notwendigerweise alle Merkmale des Universaldienstes aufweisen, z. B. tägliche Zustellung oder vollständige Abdeckung des Hoheitsgebiets.“
Der 27. Erwägungsgrund lautet:
„Postdiensteanbieter können gehalten sein, zur Finanzierung des Universaldienstes beizutragen, wenn ein Ausgleichsfonds vorgesehen ist. Bei der Entscheidung darüber, welche Unternehmen für Beiträge zu einem Ausgleichsfonds herangezogen werden, sollten die Mitgliedstaaten prüfen, ob die von diesen Unternehmen angebotenen Dienstleistungen vom Standpunkt der Nutzer als Dienste, die unter den Universaldienst fallen, gelten können, da sie einen ausreichenden Grad an Austauschbarkeit mit dem Universaldienst aufweisen, wobei die Merkmale dieser Dienstleistungen, einschließlich Mehrwertaspekte, sowie ihre vorgesehene Nutzung und die Preisgestaltung zu berücksichtigen sind. Diese Dienste müssen nicht notwendigerweise alle Merkmale des Universaldienstes aufweisen, z. B. tägliche Zustellung oder vollständige Abdeckung des Hoheitsgebiets.“
B. Italienisches Recht
13.
Die Umsetzung der Richtlinie 97/67 in italienisches Recht erfolgte mit dem Decreto Legislativo Nr. 261 vom 22. Juli 1999 ( 7 ). Die in diese Richtlinie durch die Richtlinie 2008/6 ( 8 ) eingefügten Änderungen wurden durch das Decreto Legislativo Nr. 58 vom 31. März 2011 in innerstaatliches Recht umgesetzt ( 9 ).
14.
Art. 6 Abs. 1 und 1a des Decreto Legislativo Nr. 261 lautet in der durch das Decreto Legislativo Nr. 58 geänderten Fassung: „1. Ein an die Allgemeinheit gerichtetes Angebot von Diensten, die nicht zum Universaldienst gehören, einschließlich der Bereitstellung privater Postfächer für die Zustellung von Briefsendungen …, bedarf einer Allgemeingenehmigung. 1a Die Erteilung der Allgemeingenehmigung kann, auch für den Erbringer des Universaldienstes, unter Berücksichtigung der Marktsituation und der Organisation der Postdienste an spezifische Universaldienstverpflichtungen … oder an Verpflichtungen zur Leistung eines finanziellen Beitrags zu den Ausgleichsmechanismen nach Art. 10 des vorliegenden Dekrets gebunden sein. …“
Art. 6 Abs. 1 und 1a des Decreto Legislativo Nr. 261 lautet in der durch das Decreto Legislativo Nr. 58 geänderten Fassung:
„1. Ein an die Allgemeinheit gerichtetes Angebot von Diensten, die nicht zum Universaldienst gehören, einschließlich der Bereitstellung privater Postfächer für die Zustellung von Briefsendungen …, bedarf einer Allgemeingenehmigung.
1a Die Erteilung der Allgemeingenehmigung kann, auch für den Erbringer des Universaldienstes, unter Berücksichtigung der Marktsituation und der Organisation der Postdienste an spezifische Universaldienstverpflichtungen … oder an Verpflichtungen zur Leistung eines finanziellen Beitrags zu den Ausgleichsmechanismen nach Art. 10 des vorliegenden Dekrets gebunden sein. …“
15.
Art. 10 Abs. 2 des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 lautet: „2. Inhaber von Einzelgenehmigungen und von Allgemeingenehmigungen für Dienste, welche die in den Universaldienst eingeschlossenen Dienste ersetzen, sind zur Leistung eines Beitrags zum Fonds nach Abs. 1 bis zur Höchstgrenze von 10 % der Bruttoeinnahmen aus der genehmigten Tätigkeit verpflichtet.“
Art. 10 Abs. 2 des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 lautet:
„2. Inhaber von Einzelgenehmigungen und von Allgemeingenehmigungen für Dienste, welche die in den Universaldienst eingeschlossenen Dienste ersetzen, sind zur Leistung eines Beitrags zum Fonds nach Abs. 1 bis zur Höchstgrenze von 10 % der Bruttoeinnahmen aus der genehmigten Tätigkeit verpflichtet.“
16.
Art. 1 Abs. 1 Buchst. g, i und r der von der AGCom ( 10 ) erlassenen Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten (im Folgenden: Verordnung über Genehmigungen) sieht vor: „1. Im Sinne dieser Verordnung sind: … g) ‚Postdienste‘: die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen, einschließlich derer, die in den Anwendungsbereich des Universalpostdienstes fallen; … i) ‚Postdienste mit Mehrwert‘: mit dem Universalpostdienst zusammenhängende Dienste, die durch zusätzliche Leistungen gekennzeichnet sind, auch wenn sie sich auf einzelne Phasen des Postdienstes beziehen (beispielsweise persönliche Aushändigung an den Empfänger, Garantie der Zustellung zu einer bestimmten Uhrzeit, Abholung zu Hause, Empfangsbestätigung, Möglichkeit der Änderung der Anschrift, elektronische Verfolgung); … r) ‚reine Transporttätigkeiten‘: Tätigkeiten, die die Phase des Transports betreffen und keine anderen Tätigkeiten umfassen, die zu den Phasen der Postdienste wie unter Buchst. g umschrieben gehören.“
Art. 1 Abs. 1 Buchst. g, i und r der von der AGCom ( 10 ) erlassenen Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten (im Folgenden: Verordnung über Genehmigungen) sieht vor:
„1. Im Sinne dieser Verordnung sind:
g)
‚Postdienste‘: die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen, einschließlich derer, die in den Anwendungsbereich des Universalpostdienstes fallen;
i)
‚Postdienste mit Mehrwert‘: mit dem Universalpostdienst zusammenhängende Dienste, die durch zusätzliche Leistungen gekennzeichnet sind, auch wenn sie sich auf einzelne Phasen des Postdienstes beziehen (beispielsweise persönliche Aushändigung an den Empfänger, Garantie der Zustellung zu einer bestimmten Uhrzeit, Abholung zu Hause, Empfangsbestätigung, Möglichkeit der Änderung der Anschrift, elektronische Verfolgung);
r)
‚reine Transporttätigkeiten‘: Tätigkeiten, die die Phase des Transports betreffen und keine anderen Tätigkeiten umfassen, die zu den Phasen der Postdienste wie unter Buchst. g umschrieben gehören.“
17.
Nach Art. 8 Abs. 4 der Verordnung ist „für reine Transporttätigkeiten keine Allgemeingenehmigung erforderlich“.
18.
Gemäß Art. 11 Abs. 1 Buchst. f und Art. 15 Abs. 2 der Verordnung über Genehmigungen ist der Inhaber einer Allgemeingenehmigung zur Leistung von Beiträgen an den Ausgleichsfonds für den Universaldienst verpflichtet, wenn die im 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 und in Art. 10 Abs. 2 des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 aufgestellten Bedingungen erfüllt sind.
19.
Das Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung ( 11 ) bestimmt in Art. 9, dass Inhaber von Einzel- oder Allgemeingenehmigungen die Verpflichtungen in Art. 11 dieser Verordnung beachten müssen.
II. Dem Rechtsstreit zugrunde liegender Sachverhalt und Vorlagefragen
20.
Die Klägerinnen sind Unternehmen und Unternehmensvereinigungen, die Tätigkeiten in den Sektoren Transport, Spedition und Eilkurierdienste ausüben ( 12 ). Obwohl sie behaupten, keine Postdienste anzubieten, besitzen sie eine Allgemeingenehmigung gemäß Art. 6 des Decreto legislativo Nr. 261/1999, die sie rein vorsorglich wegen der Unbestimmtheit der einschlägigen italienischen Rechtsvorschriften beantragt hatten.
21.
Im Jahr 2015 erhoben die Klägerinnen beim vorlegenden Gericht Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses Nr. 129/15 und der Verordnung über Genehmigungen. Sie trugen vor, ihre Tätigkeiten als Straßentransportunternehmer, Frachtführer und Spediteure oder auch als Eilkuriere könnten nicht als Postdienste im Sinne von Art. 2 der Richtlinie 97/67 und Art. 1 des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 angesehen werden. Sie rügen ebenfalls, dass die angefochtenen Rechtsvorschriften für sie belastend seien, gegen das Unionsrecht verstießen und im Hinblick auf die Interessen, die sie zu schützen beabsichtigten, sowie im Hinblick auf die Tätigkeiten der Klägerinnen nicht verhältnismäßig seien. Sie kritisieren insbesondere, dass eine Genehmigung für Dienste erforderlich sei, die hiervon ausgenommen sein müssten, und weisen die Verpflichtung zurück, Beiträge an den Ausgleichsfonds für den Universaldienst zu leisten.
22.
Nachdem das vorlegende Gericht in der Vorlageentscheidung seinen Standpunkt (im Grundsatz zugunsten der Auffassung der Klägerinnen) dargelegt hat, hat es beschlossen, das Verfahren auszusetzen und folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Steht das Unionsrecht, insbesondere Art. 2 Nrn. 1, 1a und 6 ( 13 ) der Richtlinie 97/67 in ihrer durch die Richtlinie 2008/6 ergänzten und geänderten Fassung der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, im Einzelnen der Anwendung von Art. 2 Buchst. a und f des Decreto legislativo Nr. 261/1999 und Art. 1 Abs. 1 Buchst. g und r in Verbindung mit Buchst. i der „Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Anhang A des Beschlusses AGCOM Nr. 129/15/CONS vom 23. März 2015 und der diesbezüglichen „Regelung über die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung vom 29. Juli 2015, soweit sie darauf abzielen, auch die Dienste des Straßentransportunternehmers, des Spediteurs und des Eilkuriers in den Postdienst einzubeziehen? 2. Stehen das Unionsrecht, insbesondere Art. 9 Abs. 1 und Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67, sowie die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Angemessenheit der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, im Einzelnen der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 des Decreto legislativo Nr. 261/1999 sowie Art. 8 der „Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Anhang A des Beschlusses AGCOM Nr. 129/15/CONS vom 23. März 2015 und der diesbezüglichen „Regelung über die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung vom 29. Juli 2015, soweit sie die Erbringer von Straßentransport-, Speditions- und Eilkurierdiensten verpflichten, eine Allgemeingenehmigung zusätzlich zu der Genehmigung einzuholen, die erforderlich ist, um die Grundanforderungen auf dem Gebiet der Erbringung von Postdiensten zu gewährleisten? 3. Steht das Unionsrecht, insbesondere Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, im Einzelnen der Anwendung von Art. 6 Abs. 1a und Art. 10 Abs. 2 des Decreto legislativo Nr. 261/1999 sowie von Art. 11 Abs. 1 Buchst. f und Art. 15 Abs. 2 der „Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Anhang A des Beschlusses AGCOM Nr. 129/15/CONS vom 23. März 2015 und Art. 9 der diesbezüglichen „Regelung über die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung vom 29. Juli 2015, soweit sie die Erbringer von Straßentransport-, Speditions- und Eilkurierdiensten verpflichten, einen Beitrag zum Ausgleichsfonds für den Universaldienst zu leisten? 4. Steht das Unionsrecht, insbesondere Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, im Einzelnen der Anwendung der Art. 6 und 10 des Decreto legislativo Nr. 261/1999 sowie von Art. 11 Abs. 1 Buchst. f und Art. 15 Abs. 2 der „Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Anhang A des Beschlusses AGCOM Nr. 129/15/CONS vom 23. März 2015 und Art. 9 der diesbezüglichen „Regelung über die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung vom 29. Juli 2015, soweit sie keine Prüfung der Fälle enthalten, in denen der Beitrag zum Ausgleichsfonds für die Kosten des Universaldienstes als angemessen bezeichnet werden kann, und keine Anwendungsmodalitäten vorsehen, die danach differenzieren, wie die subjektive Lage der Beitragsleistenden und die Lage der Märkte ist?
Nachdem das vorlegende Gericht in der Vorlageentscheidung seinen Standpunkt (im Grundsatz zugunsten der Auffassung der Klägerinnen) dargelegt hat, hat es beschlossen, das Verfahren auszusetzen und folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Steht das Unionsrecht, insbesondere Art. 2 Nrn. 1, 1a und 6 ( 13 ) der Richtlinie 97/67 in ihrer durch die Richtlinie 2008/6 ergänzten und geänderten Fassung der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, im Einzelnen der Anwendung von Art. 2 Buchst. a und f des Decreto legislativo Nr. 261/1999 und Art. 1 Abs. 1 Buchst. g und r in Verbindung mit Buchst. i der „Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Anhang A des Beschlusses AGCOM Nr. 129/15/CONS vom 23. März 2015 und der diesbezüglichen „Regelung über die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung vom 29. Juli 2015, soweit sie darauf abzielen, auch die Dienste des Straßentransportunternehmers, des Spediteurs und des Eilkuriers in den Postdienst einzubeziehen?
Stehen das Unionsrecht, insbesondere Art. 9 Abs. 1 und Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67, sowie die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Angemessenheit der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, im Einzelnen der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 des Decreto legislativo Nr. 261/1999 sowie Art. 8 der „Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Anhang A des Beschlusses AGCOM Nr. 129/15/CONS vom 23. März 2015 und der diesbezüglichen „Regelung über die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung vom 29. Juli 2015, soweit sie die Erbringer von Straßentransport-, Speditions- und Eilkurierdiensten verpflichten, eine Allgemeingenehmigung zusätzlich zu der Genehmigung einzuholen, die erforderlich ist, um die Grundanforderungen auf dem Gebiet der Erbringung von Postdiensten zu gewährleisten?
Steht das Unionsrecht, insbesondere Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, im Einzelnen der Anwendung von Art. 6 Abs. 1a und Art. 10 Abs. 2 des Decreto legislativo Nr. 261/1999 sowie von Art. 11 Abs. 1 Buchst. f und Art. 15 Abs. 2 der „Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Anhang A des Beschlusses AGCOM Nr. 129/15/CONS vom 23. März 2015 und Art. 9 der diesbezüglichen „Regelung über die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung vom 29. Juli 2015, soweit sie die Erbringer von Straßentransport-, Speditions- und Eilkurierdiensten verpflichten, einen Beitrag zum Ausgleichsfonds für den Universaldienst zu leisten?
Steht das Unionsrecht, insbesondere Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, im Einzelnen der Anwendung der Art. 6 und 10 des Decreto legislativo Nr. 261/1999 sowie von Art. 11 Abs. 1 Buchst. f und Art. 15 Abs. 2 der „Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Anhang A des Beschlusses AGCOM Nr. 129/15/CONS vom 23. März 2015 und Art. 9 der diesbezüglichen „Regelung über die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten“ im Dekret des Ministers für wirtschaftliche Entwicklung vom 29. Juli 2015, soweit sie keine Prüfung der Fälle enthalten, in denen der Beitrag zum Ausgleichsfonds für die Kosten des Universaldienstes als angemessen bezeichnet werden kann, und keine Anwendungsmodalitäten vorsehen, die danach differenzieren, wie die subjektive Lage der Beitragsleistenden und die Lage der Märkte ist?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
23.
Die Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑259/16 ist am 10. Mai 2016, diejenige in der Rechtssache C‑260/16 am nächsten Tag, dem 11. Mai 2016, bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen. Aufgrund des zwischen ihnen bestehenden Zusammenhangs ist die Verbindung beider Verfahren beschlossen worden.
24.
Confetra u. a. ( 14 ), AICAI u. a. ( 15 ), UPS Italia, Poste Italiane SpA, die italienische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Sie alle haben ebenso wie die französische Regierung an der mündlichen Verhandlung vom 20. September 2017 teilgenommen.
IV. Rechtliche Würdigung
A. Vorbemerkungen
25.
Alle vier Vorlagefragen beziehen sich auf das Dekret, um Klarheit zu erhalten, ob dieses mit der Richtlinie 96/67 vereinbar ist. Allerdings regelt das Dekret die verfahrensrechtlichen und weniger die materiellen Aspekte der Erteilung von Genehmigungen im italienischen Postsektor. Für die inhaltlichen Aspekte sind tatsächlich die anderen beiden Regelungen (das Decreto Legislativo Nr. 261/1999 und die Verordnung über Genehmigungen) maßgeblich.
26.
Da aber weder in der ersten noch in der zweiten Frage eine spezifische Vorschrift des Dekrets angegeben wird, ist es fast unmöglich, eine solche Prüfung durchzuführen. Die dritte und die vierte Frage beziehen sich auf Art. 9 des Dekrets. Ich halte es jedoch nicht für unerlässlich, diesen zu prüfen, da dort lediglich auf die Verpflichtungen der Inhaber von Allgemeingenehmigungen, die in Art. 11 der Verordnung über Genehmigungen festgelegt sind, verwiesen wird. Daher werde ich mich auf die übrigen nationalen Vorschriften konzentrieren, um die es bei der Vorlage geht.
27.
Als sich die vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren in der schriftlichen Phase befanden, erging das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache DHL Express (Austria) ( 16 ), in dem über die Verpflichtung eines Unternehmens für Kurier- und Eilkurierdienste, zur Finanzierung der für den Sektor verantwortlichen nationalen Regulierungsbehörde beizutragen, im Licht von Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 entschieden wurde. Die Auswirkung dieses Urteils sowie des Urteils vom 15. Juni 2017, Ilves Jakelu ( 17 ), auf diese beiden Vorlagen ist in der mündlichen Verhandlung erörtert worden.
B. Zur ersten Vorlagefrage
1. Zusammenfassung der Standpunkte der Parteien
28.
Nach Ansicht von Confetra steht die Richtlinie 97/67 einer nationalen Regelung entgegen, welche die Transport-, Speditions- und Eilkurierdienste in den Sektor der Postdienste einbeziehe. Weder die rechtliche Definition noch die Art eines dieser Dienste stünden mit dem Postdienst in Zusammenhang. Insbesondere fielen Transportunternehmer, die die Abholung oder Zustellung von Postsendungen – üblicherweise Hilfsaufgaben neben ihrer Haupttätigkeit (dem Transport) – übernähmen, nicht unter die Richtlinie.
29.
Unterstützt von AICAI u. a. sowie von UPS, hebt Confetra die charakteristischen Merkmale des Eilkurierdienstes hervor, wie die Flexibilität bei der Abfertigung von Paketen, die individuelle Preisgestaltung, die Zahlung nach Versendung, die Lieferung „von Tür zu Tür“ und andere, ähnliche Elemente, die diesen Dienst vom Postdienst als Universaldienst unterschieden, auch wenn er eines seiner Segmente sei.
30.
Nach Auffassung von AICAI u. a. ergibt sich die Antwort auf die erste Frage aus dem Urteil Corbeau ( 18 ), und dem 18. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 lasse sich entnehmen, dass Eilkuriertätigkeiten nicht zum Universaldienst gehörten. Darüber hinaus ähnele die Definition in Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 dieser Richtlinie der Definition der traditionellen Postdienste, d. h. der Standarddienstleistungen, die sich an einen allgemeinen Kundenkreis richteten. Allerdings seien in diesem Erwägungsgrund die charakteristischen Merkmale des Eilkurierdienstes zu Unrecht auf einen reinen Postdienst mit Mehrwert reduziert worden.
31.
UPS weist darauf hin, dass Postdienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt ( 19 ) nach deren Art. 1 in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1 Buchst. a ausdrücklich ausgenommen seien. Daraus ergebe sich im Umkehrschluss, dass solche Postdienste der Richtlinie 97/67 unterlägen, während die übrigen, darunter die Eilkurierdienste, in der Richtlinie 2006/123 geregelt seien. Die Entscheidungspraxis der Kommission im Rahmen der Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen bestätige die Unterschiede zwischen den Märkten für Standard- und für Expresspakete ( 20 ). Tatsächlich habe die Kommission die geringe Präsenz von traditionellen Anbietern von Standardpostdiensten auf dem Markt für Eilkurierdienste hervorgehoben ( 21 ).
32.
Poste Italiane, die italienische Regierung und die Kommission stimmen darin überein, dass sich aus Art. 2 Nrn. 1 und 1a der Richtlinie 97/67 in Verbindung mit dem 17. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 ergebe, dass die Definition der Postdienste alle Transportunternehmen erfasse, die gleichfalls eine der typischen Leistungen des Postdienstes erbrächten, wie die Abholung, das Sortieren oder die Zustellung von Postsendungen. Einzig reine Transporttätigkeiten fielen nicht unter die Definition ( 22 ). Somit könnten Unternehmen, die Eilkurierdienste erbrächten, nicht ausgenommen werden, da sie ebenfalls eine oder mehrere Leistungen erbrächten, die für Postdienste charakteristisch seien ( 23 ). Die für Eilkurierdienste typischen Leistungen mit Mehrwert änderten nichts daran, dass sie den Postdiensten zuzurechnen seien.
33.
Die italienische Regierung weist zudem auf die voraussichtliche Entwicklung des Sekundärrechts hin, die diese Auslegung bestätige. So unterscheide der Vorschlag der Verordnung 2016/149 ( 24 ) nicht zwischen „einfachen“ Paketen und „Postpaketen“, was gegen die Meinung des vorlegenden Gerichts spreche.
2. Rechtliche Würdigung
34.
Die Richtlinie 97/67 legt in Art. 1 erster Gedankenstrich gemeinsame Vorschriften für die Bedingungen für die Erbringung von „Postdiensten“ fest, die nach der abschließenden ( 25 ) Definition in Art. 2 Nr. 1 dieser Richtlinie „die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen“ umfassen. Im Folgenden werde ich wegen der Bedeutung für die Beantwortung der Frage den Transport in Kursivschrift hervorheben.
35.
Der Begriff „Postsendung“ ist in Art. 2 Nr. 6 der Richtlinie 97/67 definiert. Sie besteht in einer adressierten Sendung in der endgültigen Form, in der sie von einem Postdiensteanbieter zum Transport übernommen wird. Postsendungen können selbstverständlich Briefsendungen ( 26 ) sein, aber auch aus Büchern, Katalogen, Zeitungen und Zeitschriften bestehen sowie aus „Postpaketen, die Waren mit oder ohne Handelswert enthalten“.
36.
Da Postdiensteanbieter alle Unternehmen sind, die eine oder mehrere der in Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 97/67 genannten Dienstleistungen erbringen, würden die oben genannten Vorschriften zusammengenommen bei einem ersten Lesen den Schluss erlauben, dass der Transport von Postsendungen zu den Postdiensten gehört. Damit würde es genügen, dass ein Unternehmen Transporte dieser Postsendungen durchführt, um in den Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 zu fallen, ohne dass es daneben noch eine weitere der in diesem Art. 2 Nr. 1 genannten Tätigkeiten durchführen müsste.
37.
Allerdings wurde, als die Richtlinie 97/67 geändert wurde, im ersten Satz des 17. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2008/6 erklärt, dass Transportleistungen allein nicht als Postdienst gelten sollten. Obgleich diese Feststellung nicht in einen der Artikel der Richtlinie aufgenommen wurde ( 27 ), liegt der Gedanke nahe, dass es dem Plan des ursprünglichen Gesetzgebers entsprach, dass der vom Rest der Posttätigkeiten getrennte Transport von Anfang an nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 fiel.
38.
Im Ausgangsrechtsstreit geht es bei der möglichen Einordnung der Postdiensteanbieter um zwei Arten von Unternehmen: einerseits um diejenigen, die im Transport- und Speditionswesen tätig sind, und andererseits um diejenigen, die Eilkurierdienste erbringen. Die Behörden oder Agenturen zur Regulierung der Postdienste haben selbst auf die Schwierigkeit der Abgrenzung des Anwendungsbereichs bereichsübergreifender Vorschriften (wie derjenigen, die den Transport regeln) im Verhältnis zu denjenigen hingewiesen, die sich spezifisch auf Postdienste beziehen, wenn die einen wie die anderen diese beiden Arten von Unternehmen betreffen ( 28 ). Ich werde mich mit jeder der beiden Arten von Unternehmen gesondert beschäftigen.
a) Transportunternehmen
39.
Die Entwicklung des Marktes für Postdienste zeigt in den letzten Jahren eine klare Tendenz zur Diversifizierung, die hauptsächlich auf das Ansteigen des Internethandels zurückgeht. Die traditionellen Unternehmen des Postsektors stehen im Wettbewerb mit den Transport- und Logistikunternehmen, und selbst Unternehmen für den Transport von Waren im industriellen Bereich werden zu Paketdiensten. Ihre Kunden verlangen nicht nur klassische Warentransportleistungen (von den Fabriken zu den Einkaufszentren), sondern auch die Zustellung von Individualpaketen. So erscheinen neue Unternehmensarten, die nicht vollständig in das Konzept des Postdiensteanbieters passen, aber ähnliche Dienste anbieten, die Postdienste zum Schluss ersetzen könnten ( 29 ).
40.
Die Transport- und Speditionsunternehmen verfechten eine Auslegung der Richtlinie 97/67, wonach sie nicht in deren Anwendungsbereich fallen. Sie behaupten, dass sie bei ihren Dienstleistungen betreffend den Transport von Postsendungen mögliche weitere Aufgaben (wie die Abholung und Zustellung dieser Sendungen) lediglich als Hilfstätigkeiten neben dieser Haupttätigkeit ausführten. Deshalb könne man sie nicht mit Postdiensteanbietern gleichstellen ( 30 ).
41.
Dieser Auffassung stimme ich aus verschiedenen Gründen nicht zu.
42.
Zuerst ist – mangels anderer Anhaltspunkte in den vorbereitenden Arbeiten zur Richtlinie 2008/6 ( 31 ) – die logischste Auslegung des ersten Satzes ihres 17. Erwägungsgrundes ( 32 ), dass es sich um eine Klarstellung von Art. 2 Nrn. 1 und 6 handelt, die diese Bestimmung „erhellt, aber nicht abändert“ ( 33 ), nämlich in dem Sinne, dass die Erbringung einer Dienstleistung, die sich auf den reinen Transport von Postsendungen beschränkt, ohne eine andere, unter die Definition des Postdienstes fallende Tätigkeit (Abholung, Sortieren oder Zustellung) nach sich zu ziehen, nicht unter die Regelung des Postsektors fällt ( 34 ).
43.
Zweitens würden sich die Auslegungsschwierigkeiten vervielfachen, wenn man zuließe, dass der der Abholung oder Zustellung von Postsendungen zugeschriebene Charakter von Hilfstätigkeiten die Transportunternehmen vom Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 ausnimmt. Anstatt von der objektiven, leicht zu überprüfenden Information auszugehen, ob Postsendungen abgeholt, sortiert oder zugestellt worden sind, müsste von Fall zu Fall geprüft werden, ob die „Hilfsleistungen“ im Verhältnis zu den von diesen Unternehmen angebotenen Hauptleistungen (Transport) einen größeren oder kleineren Anteil ausmachen, damit festgestellt werden könnte, welche rechtliche Regelung zur Anwendung kommt.
44.
Meines Erachtens ist bei der Richtlinie 97/67 nicht der Prozentsatz, den die „Hilfsleistungen“ gegenüber den Transportleistungen ausmachen, von Bedeutung, sondern die Tatsache, dass ein Dienstleister Erstere zusammen mit Letzteren im Rahmen der Definition der Postdienste erbringt ( 35 ). Abgesehen von der Rechtsunsicherheit, die die von Confetra vorgeschlagene Auslegung hervorrufen würde, findet sich in der Richtlinie 97/67 nichts, was diese Auslegung stützen könnte.
45.
Schließlich wird die hier vorgeschlagene Auslegung durch den Vorschlag für eine Verordnung über grenzüberschreitende Paketzustelldienste ( 36 ) gestützt, wo es im achten Erwägungsgrund heißt: „Jeder Schritt in der Postbeförderungskette (also Abholung, Sortierung und Zustellung) sollte als zum Paketzustelldienst gehörig betrachtet werden, so wie dies heutzutage üblich und in der Richtlinie 97/67 … festgelegt ist[ ( 37 )]. Ein reiner Transport, der nicht in Verbindung mit einem dieser Schritte erfolgt, sollte definitionsgemäß auch nicht als Paketzustelldienst gelten, da in diesem Fall davon ausgegangen werden kann, dass diese Tätigkeit dem Transportgewerbe zuzurechnen ist“ ( 38 ).
b) Eilkurierunternehmen
46.
Der Gerichtshof hat die Erbringer von Eilkurierdiensten in mindestens vier Fällen bereits als Erbringer von Postdiensten behandelt: indem er i) diese Dienste im Urteil Corbeau als „spezifische Dienstleistungen“ eingeordnet hat ( 39 ), ii) im Urteil DHL International festgestellt hat, dass für diese Diensteanbieter die Verpflichtung gilt, sich einem externen Verfahren für die Bearbeitung von Beschwerden, wie es in Art. 19 der Richtlinie 97/67 vorgesehen ist, zu unterziehen ( 40 ), iii) Art. 9 Abs. 2 dieser Richtlinie im Urteil DHL Express (Austria) ( 41 ) dahin ausgelegt hat, dass diese Anbieter ebenso wie die anderen Postdiensteanbieter durch ein nationales Gesetz zur Finanzierung der für den Postsektor verantwortlichen Regulierungsbehörde herangezogen werden können, und iv) im Urteil Ilves Jakelu ( 42 ) erklärt hat, dass die Erbringung solcher Dienste an die Erteilung einer Allgemeingenehmigung geknüpft werden kann. Diese Urteile wären unverständlich, wenn der Gerichtshof nicht damit einverstanden gewesen wäre, dass der Eilkurierdienst unter die Postdienste fällt.
47.
Auch wenn sich der Eilkurierdienst vom Postdienst für Briefsendungen manchmal erheblich unterscheidet, bleibt der Kernbereich seiner Tätigkeit dennoch eines der Instrumente für Kommunikation und Informationsaustausch, die für Postdienste charakteristisch sind ( 43 ). Tatsächlich stellt er ein Segment des Marktes für Postdienste dar, das sich durch hochwertige Leistungen auszeichnet, die von den Kunden entsprechend bezahlt werden. Darüber hinaus sind die Definitionen der Richtlinie 97/67, wie die der „Postdienste“ oder der „Postsendungen“ ( 44 ), weit genug, um auch diese spezifischen Dienstleistungen mit hohem Mehrwert zu umfassen ( 45 ).
48.
Auf der Grundlage dieser Prämissen glaube ich – auch wenn es letztlich dem vorlegenden Gericht zukommt, im Licht des vom Gerichtshof zu erlassenden Urteils die Vereinbarkeit seiner nationalen Regelung mit der Richtlinie 97/76 zu überprüfen –, dass die in der ersten Frage genannten Vorschriften mit ihr im Einklang stehen. Zum einen hat das vorlegende Gericht die wörtliche Umsetzung von Art. 2 Nrn. 1, 1a und 6 der Richtlinie 97/67 in Art. 2 Buchst. a und f des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 bestätigt. Zum anderen entsprechen Art. 1 Abs. 1 Buchst. g, i und r sowie Art. 8 Abs. 4 der Verordnung über Genehmigungen der von mir vorgeschlagenen Auslegung von Postdiensten und Transport.
49.
Dies ist insbesondere deshalb so, weil diese Verordnung (Art. 8 Abs. 4) keine Allgemeingenehmigung für reine Transporttätigkeiten verlangt. Nach ihrem Art. 1 Abs. 1 Buchst. r wird dieser Begriff definiert als „Tätigkeiten, die die Phase des Transports betreffen und keine anderen Tätigkeiten umfassen, die zu den Phasen der Postdienste wie unter Buchst. g umschrieben gehören“. In Buchst. g ist festgelegt, was unter „Postdiensten“ zu verstehen ist.
C. Zur zweiten Vorlagefrage
50.
Confetra trägt vor, die Verpflichtung der Unternehmen, die keinen Universaldienst erbrächten, zur Einholung einer Allgemeingenehmigung sei in Art 9 Abs. 1 der Richtlinie 97/67 an die Notwendigkeit geknüpft, die Erfüllung der Grundanforderungen zu gewährleisten, die in Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie genannt seien. Nach ihrer Meinung sei die Genehmigungspflicht in Italien eingeführt worden, ohne dass die Behörden die Notwendigkeit von Regulierungsmaßnahmen auf der Grundlage dieser Anforderungen geprüft hätten. Außerdem seien die ihr auferlegten Verpflichtungen unverhältnismäßig.
51.
AICAI u. a. sowie UPS teilen diese Kritik. Sie fügen hinzu, der Markt für Postdienste weise einen starken Wettbewerb auf und zeige keine Anzeichen von Schwäche, die dazu zwängen, die Gründe des allgemeinen Interesses (Grundanforderungen) heranzuziehen, die die Einführung von Bedingungen rechtfertigten. Dass Art. 1 des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 die Abholung, das Sortieren, den Transport und die Zustellung von Postsendungen als Tätigkeiten von überragendem allgemeinen Interesse einordne, rechtfertige keine Regelung, die zur Einholung einer Genehmigung verpflichte, da so Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 97/67 die praktische Wirksamkeit genommen würde. Außerdem fänden sich viele der in diesem Decreto Legislativo festgelegten Verpflichtungen bereits in anderen sektoriellen Vorschriften.
52.
Nach Auffassung von Poste Italiane ist der weite Ermessensspielraum, den die Richtlinie 97/67 den Mitgliedstaaten für den Erlass von Regelungen über Allgemeingenehmigungen und für die Benennung von nicht zum Universaldienst gehörenden genehmigungspflichtigen Postdiensten einräume, der Grund, warum die italienische Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar sei. Der nationale Gesetzgeber habe die Notwendigkeit von Regulierungsmaßnahmen im Licht der Grundanforderungen angesichts von Art. 6 des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 und angesichts der Einordnung als „Dienstleistungen von überragendem allgemeinen Interesse“ in Art. 1 dieses Dekrets sehr wohl einer Abwägung unterzogen. Mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit sei hervorzuheben, dass das Ziel der Beachtung der arbeitsrechtlichen Vorschriften nach Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67 ein legitimes Ziel sei. Außerdem schränke das Genehmigungsverfahren die Grundfreiheiten so wenig wie möglich ein, da der Erbringer von Postdiensten 45 Tage nach der Antragstellung mit seiner Tätigkeit beginnen könne.
53.
Die italienische Regierung ist mit Poste Italiane einer Meinung, was den weiten Ermessensspielraum betrifft, zumal die Richtlinie 97/67 eine Minimalharmonisierung darstelle. Deshalb beschränke sich die den Mitgliedstaaten eingeräumte Regelungsbefugnis nicht auf den Universaldienst, sondern die Behörden hätten das allgemeine Interesse im gesamten Sektor zu wahren ( 46 ).
54.
Für die Kommission ist eine Regelung wie die hier in Rede stehende dann zulässig, wenn sie durch eine der Grundanforderungen nach Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67 gerechtfertigt ist, verhältnismäßig ist und mit den Bedingungen von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie in Einklang steht.
55.
Grundsätzlich können die Mitgliedstaaten die Erbringung von nicht zum Universaldienst gehörenden Postdiensten an eine Allgemeingenehmigung knüpfen: Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 97/67 ist insoweit unmissverständlich ( 47 ). Soweit Unternehmen, die Post- ( 48 ) und Eilkuriersendungen befördern, diese Dienstleistungen erbringen, fallen sie, wie oben ausgeführt, unter die Regelung über die Allgemeingenehmigung.
56.
Ich bin ebenso wie Poste Italiane und die italienische Regierung der Meinung, dass Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 97/67 in der Zusammenschau mit dem ihm vorangehenden 22. Erwägungsgrund den nationalen Behörden einen gewissen Ermessensspielraum a) für die Entscheidung, ob sie Allgemeingenehmigungen einführen, und b) wenn dies der Fall ist, für die Regelung ihrer Bedingungen im Rahmen der in der Richtlinie selbst gemachten Vorgaben einräumt.
57.
Nach derselben Vorschrift ist die Einführung von Genehmigungen nur zulässig, soweit sie erforderlich ist, um die Erfüllung der Grundanforderungen zu gewährleisten. Da der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten von der Genauigkeit der Bestimmungen der Richtlinie abhängt, an die sie das nationale Recht anpassen müssen ( 49 ), reduziert er sich hier erheblich, da die Grundanforderungen ausdrücklich und abschließend ( 50 ) in Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67 aufgeführt sind.
58.
Folglich muss der Mitgliedstaat, der sich dazu entschließt, den Zugang zum Markt der Postdienste an eine Allgemeingenehmigung zu knüpfen, dies rechtfertigen, indem er sich auf eine oder mehrere dieser Anforderungen bezieht, die in Wirklichkeit Ausdruck der in im Allgemeininteresse liegenden Gründe, wenn auch sehr unterschiedlicher Art, sind ( 51 ). Allerdings ist nicht erforderlich, dass sich der Mitgliedstaat auf jeden einzelnen dieser im allgemeinen Interesse liegenden Gründe nicht wirtschaftlicher Art, die die Vorschrift nennt, beruft. Es genügt, dass er die Regelung über Allgemeingenehmigungen mit einem oder mehreren von ihnen rechtfertigt.
59.
Das Decreto Legislativo Nr. 261/1999 hat die Abholung, das Sortieren, den Transport und die Zustellung von Postsendungen zu „Tätigkeiten von überragendem allgemeinem Interesse“ erklärt. Der später ergangene Beschluss Nr. 129/15, dem eine Begründung vorangestellt ist, die eine eingehende Analyse zur Rechtfertigung der Verordnung über Genehmigungen enthält ( 52 ), gibt an, dass eine öffentliche Anhörung durchgeführt wurde, unter anderem über die Verpflichtung zur Einhaltung der Arbeitsbedingungen.
60.
In diesem Streit geht es darum, ob die italienischen Behörden von dem ihnen durch die Richtlinie 97/67 eingeräumten Ermessensspielraum angemessen Gebrauch gemacht haben, als sie die Tätigkeit der Erbringer von Postdiensten, die nicht zum Universaldienst gehören, von einer Allgemeingenehmigung abhängig gemacht haben.
61.
Die Richtlinie 97/67 verlangt keine detaillierte Darlegung der (von den Beurteilungskriterien eines jeden Mitgliedstaats abhängigen) Zweckmäßigkeit der Einführung einer solchen Regelung, wohl aber, dass diese Regelung die Vorgaben des Art. 9 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 19 beachtet. Mit anderen Worten, wenn ein Mitgliedstaat die Erbringung dieser Dienstleistungen einer Genehmigungsregelung unterwerfen will, muss er deren Einführung mit einem der Gründe des allgemeinen Interesses nach der Richtlinie 97/67 rechtfertigen.
62.
Art. 1 Abs. 2 Buchst. u des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 nennt nun ausweislich der Akten bei der Definition der „wesentlichen Anforderungen“, die den italienischen Gesetzgeber veranlasst haben, für die Tätigkeit von Unternehmen wie den Klägerinnen eine Allgemeingenehmigung vorzuschreiben, mehrere der Anforderungen, die in der Richtlinie 97/67 zu finden sind (wie beispielsweise die Vertraulichkeit der Sendungen oder den Datenschutz).
63.
Diese Auflistung umfasst auch das Ziel, dass die sozialen Verpflichtungen gegenüber den Arbeitnehmern der Postbetreiber ebenso wie die nationalen arbeitsrechtlichen Vorschriften und die Tarifverträge des Sektors eingehalten werden. Spuren dieser spezifischen Zielsetzung finden sich in den nach dem Decreto Legislativo ergangenen Rechtsvorschriften, was Poste Italiane die Feststellung erlaubte ( 53 ), dass die italienische Regelung einem der in Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67 genannten Gründe des allgemeinen Interesses („Beachtung von Beschäftigungsbedingungen und Systemen der sozialen Sicherheit, die … durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften und/oder Tarifverträge … geschaffen wurden“) ( 54 ) Rechnung trägt.
64.
Nachdem auf diese Weise die Existenz einer Allgemeingenehmigung für die hier in Rede stehenden Postdienste an und für sich gerechtfertigt ist, stellt sich dem vorlegenden Gericht die Frage, ob die italienischen Behörden diese Genehmigung an die Erfüllung unverhältnismäßiger Verpflichtungen geknüpft haben. Die Vorlageentscheidungen sind allerdings nicht genau ( 55 ), wenn es um die konkrete Angabe geht, welche Verpflichtungen (mit Ausnahme derjenigen zur Finanzierung des Universaldienstes ( 56 ), auf die ich später noch zurückkommen werde) unverhältnismäßig sein könnten.
65.
Meiner Auffassung nach ist bei den Verpflichtungen nach Art. 11 der Verordnung über Genehmigungen keine Unverhältnismäßigkeit erkennbar. Die in Abs. 2 genannten Verpflichtungen gegenüber den Nutzern (Sichtbarmachung der Firmenzeichen, Veröffentlichung der Liste der Dienstleistungen und Beachtung der in diesem Bereich geltenden allgemeinen Vorschriften), erscheinen recht einleuchtend. Ebenso verhält es sich mit den „Informationspflichten“ nach Abs. 3 (Informierung der AGCom oder des zuständigen Ministeriums über die Tätigkeit und über die Beschwerden und Mitteilung der Änderungen nach dem Antrag auf Erteilung der Genehmigung).
66.
Was Art. 11 Abs. 1 dieser Verordnung betrifft, so ist über die Verpflichtung nach dessen Buchst. f, worauf ich später noch eingehen werde, am längsten gestritten worden. Die übrigen Verpflichtungen nach diesem Absatz halte ich nicht für unverhältnismäßig: Einige (Buchst. a und b) betreffen den Vertragsabschluss, die Regelung über das Personal, das nicht einschlägig vorbestraft sein darf, und die Erfüllung der nationalen Vorschriften und Tarifverträge über Arbeitsbedingungen; andere (Buchst. c, d und e) behandeln die Beziehungen der Dienstleister zu den Verwaltungsbehörden, u. a. die Zahlung von Gebühren für die den Behörden obliegende Überprüfungs- und Kontrollfunktion oder den Beitrag zu den Ausgaben der AGCom oder die Pflicht zur Mitteilung eventueller Änderungen hinsichtlich der Erfüllung der ursprünglichen Voraussetzungen.
67.
Obwohl es letztlich Sache des vorlegenden Gerichts ist, diese Beurteilung vorzunehmen, möchte ich noch einmal wiederholen, dass die dargestellten Verpflichtungen meiner Ansicht nach sachgerecht und nicht über Gebühr belastend sind für die Erbringung der Postdienste in einem Rahmen, in dem die unternehmerische Freiheit der Dienstleister mit der Auferlegung einiger Mindestregeln für einen geordneten Ablauf unter der Aufsicht der zuständigen Behörden kombiniert wird.
D. Zur dritten und zur vierten Vorlagefrage
68.
Confetra ( 57 ) befürwortet eine wörtliche Auslegung von Art. 9 Abs. 1 und 2 und Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 97/67, aus denen sie herleitet, dass die Verpflichtung, Beiträge an den Ausgleichsfonds für den Universaldienst zu leisten, nur für diejenigen Dienstleister gelte, die diesen Dienst erbrächten (folglich nicht für die Klägerinnen). Das Unionsrecht stehe einer nationalen Regelung entgegen, die eine automatische Verpflichtung zur Leistung von Beiträgen zu diesem Fonds vorsehe, ohne nach der Situation der Beitragsschuldner oder der Lage der entsprechenden Märkte zu differenzieren.
69.
AICAI u. a. sowie UPS teilen die Auffassung von Confetra. Ergänzend tragen sie vor, wörtlich, teleologisch, systematisch und historisch betrachtet umfasse die Bezugnahme in Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 97/67 auf die „Genehmigungen“ nicht die Genehmigungen nach Abs. 1, so dass zur Leistung eines Beitrags zum Ausgleichsfonds nur Universaldienstanbieter verpflichtet seien. Diese Auslegung werde auch durch den 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 bestätigt.
70.
Poste Italiane und die italienische Regierung tragen dagegen vor, dass Art. 3 Abs. 12 des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 über Beiträge von Anbietern von nicht zum Universaldienst gehörenden Postdiensten zum Ausgleichsfonds für den Universaldienst nicht ohne Weiteres zur Anwendung komme. Voraussetzung für die Anwendung sei eine von der AGCom vorzunehmende Überprüfung der Nettokosten und einer möglichen Unzumutbarkeit der finanziellen Belastung des Dienstleisters und dessen Finanzierungsmodalitäten. Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. f und Art. 15 Abs. 2 der Verordnung über Genehmigungen werde der Beitrag zu diesem Fonds in jedem einzelnen Fall untersucht und hänge von der Austauschbarkeit der angebotenen Dienstleistungen mit denen des Universaldienstes ab, dessen Merkmale sich aufgrund von wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Faktoren veränderten.
71.
Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 96/67 beziehe sich trotz seiner unglücklichen Formulierung allgemein auf Genehmigungen und beschränke sich nicht auf die Genehmigungen für den Universaldienst nach Abs. 1, wenngleich die Verkettung beider Absätze diesen Eindruck erwecken könne. Die wörtliche, die systematische, die logische und die teleologische Auslegung der Vorschrift bestätigten jedoch diese Sichtweise.
72.
Die französische Regierung, die an der mündlichen Verhandlung nur teilgenommen hat, um zu diesen beiden Fragen Stellung zu nehmen, ist der Ansicht, man könne die Eilkurierdienste aufgrund ihrer spezifischen Merkmale, des Mehrwerts ihrer Leistungen, ihrer Nutzung durch die Kunden und ihrer Preisgestaltung nicht verpflichten, Beiträge zum Ausgleichsfonds zu leisten.
73.
Die Kommission zieht die Zulässigkeit der Fragen in Zweifel, da diese hypothetisch seien, denn die AGCom habe derzeit noch keine Entscheidung getroffen, die diese Unternehmen verpflichte, Beiträge an den Ausgleichsfonds zu leisten. Davon abgesehen ist sie mit Poste Italiane und der italienischen Regierung einer Meinung, was die Möglichkeit betrifft, Unternehmen, die Dienstleistungen erbringen, die mit den im Rahmen des Universaldienstes erbrachten austauschbar sind, an diesem Fonds zu beteiligen.
a) Zur Zulässigkeit der Vorlagefragen
74.
Der Einwand der Kommission wegen des hypothetischen Charakters der Vorlagefragen bringt mich zur Prüfung der Zulässigkeit dieses Teils des Vorabentscheidungsersuchens.
75.
In der mündlichen Verhandlung wurde deutlich, dass die AGCom noch nicht entschieden hat, den Ausgleichsfonds für den Universaldienst zu errichten und damit noch kein Unternehmen dazu verpflichtet hat, Beiträge zu diesem zu leisten ( 58 ). Wenn dies zutrifft – was vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist –, liegt der dritten und der vierten Frage die Annahme einer zukünftigen Situation zugrunde, deren Merkmale noch ungewiss sind, so dass die Fragen unzulässig sind ( 59 ).
76.
Höchstens könnte man die dritte Vorlagefrage zulassen, wenn man sie als abstrakte Formulierung eines Zweifels an der Vereinbarkeit der Richtlinie 97/67 mit nationalen Vorschriften verstehen würde, die es in Zukunft erlauben – aber nicht zwingend vorschreiben –, die Inhaber einer Allgemeingenehmigung zur Leistung eines Beitrags zum Ausgleichsfonds zu verpflichten.
77.
Dennoch werde ich für den Fall, dass der Gerichtshof den Einwand der Unzulässigkeit zurückweist, meine Auffassung zu beiden Fragen darstellen, die zusammen beantwortet werden können.
b) Zur Beantwortung der Fragen
78.
Die Anwendbarkeit von Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 auf Allgemeingenehmigungen ist bereits im Urteil DHL Express (Austria) bestätigt worden ( 60 ). Konkret hat der Gerichtshof festgestellt, dass sich aus Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 97/67 folgern lässt, dass der Begriff „Genehmigungen“ sowohl Genehmigungen im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 1 dieser Vorschrift (Einzelgenehmigungen) als auch Genehmigungen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie (Allgemeingenehmigungen) bezeichnet.
79.
Auch wenn die Vorlagefrage in der angeführten Rechtssache Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 2 vierter Gedankenstrich betraf, bezogen sich die Zweifel auf den Sinn des Begriffs „Genehmigungen“, den der Gerichtshof im Hinblick auf sämtliche Gedankenstriche der Vorschrift untersucht hat.
80.
Folglich besteht kein grundsätzliches Hindernis für die Mitgliedstaaten, die Erteilung der Allgemeingenehmigungen an die Verpflichtung zu knüpfen, zum Ausgleichsfonds beizutragen.
81.
Die Errichtung eines derartigen Fonds unter den in Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 97/67 genannten Bedingungen ist eine der Methoden, die den Mitgliedstaaten zur Finanzierung des Universaldienstes zur Verfügung stehen. Dieser ist, wie bereits gesagt, in Wirklichkeit ein Ausgleichsmechanismus in dem Prozess der Liberalisierung und Öffnung für den Wettbewerb, der durch die Richtlinie 2008/6 angestoßen wurde. Mit der Beitragspflicht der Postdiensteanbieter wird eine gewisse Gleichstellung zwischen ihnen angestrebt, indem neue Marktteilnehmer, die sich nicht denselben Belastungen gegenübersehen wie die Dienstleister, denen der Universaldienst übertragen ist ( 61 ), in diesen Fonds einzahlen und mit zur Finanzierung von Verpflichtungen beitragen müssen, die auf dem Solidaritätsprinzip beruhen.
82.
Der 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 gestattet es, von den Erbringern von Postdiensten zu verlangen, dass sie zur Finanzierung des Fonds beitragen. Selbstverständlich erfasst diese Vorschrift auch die Dienstleister, die Inhaber von Allgemeingenehmigungen sind. Es genügt, dass die Postdienste, die sie auf der Grundlage dieser Genehmigungen anbieten (und die „nicht alle Merkmale des Universaldienstes aufweisen müssen“) aus der Sicht des Nutzers als „hinreichend austauschbar“ mit denen des Universaldienstes angesehen werden können.
83.
Kann der Nutzer die Dienstleistung eines Postunternehmens als Alternative zu derjenigen wahrnehmen, die vom Erbringer des Universaldienstes angeboten wird, so kann man daraus auf die Austauschbarkeit von beiden schließen, was, wie gesagt, ausreicht, damit dieses Unternehmen zur Leistung von Beiträgen zum Ausgleichsfonds verpflichtet werden kann ( 62 ).
84.
Ich glaube, dass die vom vorlegenden Gericht dargestellte italienische Regelung diesem Modell entspricht. Zum einen sehen Art. 6 Abs. 1a und Art. 10 Abs. 2 des Decreto Legislativo Nr. 261/1999 die Beteiligung der Inhaber von Allgemeingenehmigungen am Ausgleichsfonds für den Universaldienst vor, wenn sie Dienstleistungen anbieten, die zum Universaldienst gehörende Dienstleistungen ersetzen.
85.
Zum anderen, und dies ist ein entscheidender rechtlicher Gesichtspunkt, regeln Art. 11 Abs. 1 Buchst f und Art. 15 Abs. 2 der Verordnung über Genehmigungen die Verpflichtung zur Leistung von Beiträgen zu diesem Fonds in identischer Weise ( 63 ), indem sie auf die im 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 aufgestellten Bedingungen verweisen. Ich sehe nicht, wie man eine nationale Regelung als mit dieser Richtlinie unvereinbar ansehen könnte, wenn sie exakt dem entspricht, was in dieser zur Bestimmung der Reichweite der Pflicht zur Finanzierung des Ausgleichsfonds vorgesehen ist.
86.
Dementsprechend finde ich in diesen Vorschriften der italienischen nationalen Regelung keinen Widerspruch zur Richtlinie 97/67. Sollte sich die AGCom in Zukunft entschließen, diesen Mechanismus einzuführen und Beiträge von Unternehmen der einen oder der anderen Art zu verlangen, dann wird in diesem Moment – und nicht jetzt – geprüft werden müssen, inwieweit sie dabei die Kriterien beachtet, die sich aus der Richtlinie 97/67 ergeben.
V. Ergebnis
87.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Verwaltungsgericht für die Region Latium, Italien) wie folgt zu beantworten: 1. Art. 2 Nrn. 1, 1a und 6 der Richtlinie 97/67 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität in ihrer durch die Richtlinie 2008/6 geänderten Fassung steht einer nationalen Regelung über den Postsektor nicht entgegen, die die Transport- und Speditionsdienste sowie die Eilkurierdienste in ihren Anwendungsbereich einbezieht, wenn diese Dienste die Abholung, das Sortieren, den Transport und die Zustellung von Postsendungen umfassen, und die „reinen Transportdienste“ von diesem Anwendungsbereich ausschließt. 2. Art. 9 Abs. 1 und Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67 sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsrechtsstreit anzuwendenden nicht entgegen, die den Postbetreibern, die Transport- und Speditionsdienste sowie Eilkurierdienste anbieten, die Verpflichtung zur Einholung einer Allgemeingenehmigung auferlegt. 3. Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 stehen einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsrechtsstreit anzuwendenden nicht entgegen, die es gestattet, die Inhaber von Allgemeingenehmigungen zu verpflichten, Beiträge zum Ausgleichsfonds für den Universaldienst zu leisten, wenn die im 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 genannten Voraussetzungen gegeben sind.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Verwaltungsgericht für die Region Latium, Italien) wie folgt zu beantworten:
Art. 2 Nrn. 1, 1a und 6 der Richtlinie 97/67 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität in ihrer durch die Richtlinie 2008/6 geänderten Fassung steht einer nationalen Regelung über den Postsektor nicht entgegen, die die Transport- und Speditionsdienste sowie die Eilkurierdienste in ihren Anwendungsbereich einbezieht, wenn diese Dienste die Abholung, das Sortieren, den Transport und die Zustellung von Postsendungen umfassen, und die „reinen Transportdienste“ von diesem Anwendungsbereich ausschließt.
Art. 9 Abs. 1 und Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67 sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsrechtsstreit anzuwendenden nicht entgegen, die den Postbetreibern, die Transport- und Speditionsdienste sowie Eilkurierdienste anbieten, die Verpflichtung zur Einholung einer Allgemeingenehmigung auferlegt.
Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 stehen einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsrechtsstreit anzuwendenden nicht entgegen, die es gestattet, die Inhaber von Allgemeingenehmigungen zu verpflichten, Beiträge zum Ausgleichsfonds für den Universaldienst zu leisten, wenn die im 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 genannten Voraussetzungen gegeben sind.
( 1 ) Originalsprache: Spanisch.
( 2 ) Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (im Folgenden: Richtlinie 97/67) (ABl. 1998, L 15, S. 14).
( 3 ) Italienische Regulierungsbehörde für das Kommunikationswesen, im Folgenden: AGCom.
( 4 ) Minister für wirtschaftliche Entwicklung (Italien).
( 5 ) Vgl. die Einzelheiten dieser Vorschriften unten in den Nrn. 14 bis 19.
( 6 ) In der Fassung der Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 (ABl. 2008, L 52, S. 3, im Folgenden: Richtlinie 2008/6).
( 7 ) GURI Nr. 182 vom 5. August 1999.
( 8 ) Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, dass Art. 2 Buchst. a und f des Decreto Legislativo Nr. 261 die Definitionen des Art. 2 Nrn. 1, 1a und 6 der Richtlinie 97/67 wiedergibt (letzter Absatz des Abschnitts 2.5.1 der Vorlageentscheidung).
( 9 ) GURI Nr. 98 vom 24. April 2011. Im Folgenden: Decreto Legislativo Nr. 261/1999.
( 10 ) Anhang A des Beschlusses Nr. 129/15/CONS (im Folgenden: Beschluss Nr. 129/15).
( 11 ) Decreto relativo al disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali (Dekret über die Ordnung der Verfahren für die Erteilung der Bescheinigungen über die Befähigung für das Angebot von Postdiensten an die Öffentlichkeit) vom 29. Juli 2015 (GURI Nr. 189 vom 17. August 2015, im Folgenden: Dekret).
( 12 ) In der Rechtssache C‑260/16 sind die Klägerinnen ausschließlich im Sektor Eilkurierdienste tätig.
( 13 ) Die Vorlageentscheidungen beziehen sich ausdrücklich auf die Art. 1 und 6, gemeint sein muss jedoch Art. 2 Nrn. 1, 1a und 6.
( 14 ) Die Erklärungen sind von Confetra und folgenden Unternehmen und Vereinigungen zusammen vorgelegt worden: Fedespedi, Associazione Fedit, Associazione non Riconosciuta Alsea, Società Tnt Global Express SpA, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Società Fercam SpA, Società Carioni Spedizioni Internazionali Srl. Der Einfachheit halber werde ich weiter alle zusammen als „Confetra“ bezeichnen.
( 15 ) Die Erklärungen sind auch von den Vertretern der Unternehmen DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. und United Parcel Service Italia Ups Srl. unterzeichnet.
( 16 ) Urteil vom 16. November 2016 (C‑2/15, EU:C:2016:880).
( 17 ) Rechtssache C‑368/15, EU:C:2017:462.
( 18 ) Urteil des Gerichtshofs vom 19. Mai 1993 (C‑320/91, EU:C:1993:198).
( 19 ) Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36, im Folgenden: Richtlinie 2006/123).
( 20 ) UPS nennt die Entscheidungen der Kommission vom 26. August 1998, Deutsche Post/DHL, IV/M 1168, Nr. 17, vom 23. Februar 1999, Deutsche Post/Securicor, VI/M11347, und vom 30. Januar 2013, UPS/TNT, M6570.
( 21 ) Hierfür verweist sie auf das Urteil des Gerichtshofs vom 23. April 2009, TNT Post UK (C‑357/07, EU:C:2009:248, Rn. 46).
( 22 ) Ihrer Auffassung nach wird dieser Standpunkt durch die Urteile vom 17. Mai 2001, TNT Traco (C‑340/99, EU:C:2001:281), und vom 13. Oktober 2011, DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654), sowie durch die Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:168) untermauert.
( 23 ) Die italienische Regierung und die Kommission beziehen sich auf die Bekanntmachung der Kommission über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Postsektor und über die Beurteilung bestimmter staatlicher Maßnahmen betreffend Postdienste (ABl. 1998, C 39, S. 2).
( 24 ) Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 2016 über grenzüberschreitende Paketzustelldienste (COM[2016] 285 final.).
( 25 ) Urteil vom 22. Oktober 2015, Easy Pay und Finance Engineering (C‑185/14, EU:C:2015:716, Rn. 29).
( 26 ) Gemäß Art. 2 Nr. 7 handelt es sich um „eine Mitteilung in schriftlicher Form auf einem physischen Träger jeglicher Art, die befördert und an die vom Absender auf der Sendung selbst oder ihrer Verpackung angegebene Anschrift zugestellt wird. Bücher, Kataloge, Zeitungen und Zeitschriften gelten nicht als Briefsendungen.“
( 27 ) Im Unterschied zum Vorschlag für eine Verordnung über grenzüberschreitende Paketzustelldienste, der oben in Fn. 24 angeführt worden ist.
( 28 ) European Regulators Group for Postal Services (ERGP), Medium Term Strategy (2017-2019) – Discussion paper for Public Consultation (ERGP [16] 16), S. 7: „NRAs are currently tasked with overseeing ‚postal services‘ provided by ‚postal services providers‘, which generally covers some but not always all parcel delivery operators and the scope of which varies across Member States. The courier, parcel and express (CEP) services are not only covered by the European regulation (and specifically by the postal directive) applying to the postal sector, but also by other transversal legislation, for instance transport law. The boundaries as regards applicable law for these services may not always be clear.“
( 29 ) Vgl. Commission Staff Working Document, (SWD[2015] 207 final vom 17. November 2015) – Accompanying the document – Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/CE as amended by Directive 2002/39/CE and Directive 2008/6/EC), COM(2015) 568 final, S. 66 (im Folgenden: SWD[2015] 207 final).
( 30 ) Es kann sein, dass Speditionen, je nach den spezifischen Dienstleistungen, die sie erbringen, keine Postdienste erbringen. Ihre mögliche Einbeziehung in den Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 hängt nicht davon ab, wie das Zivil- oder Handelsrecht der Mitgliedstaaten diese Art von Unternehmen definiert, sondern davon, dass sie einen der in dieser Richtlinie genannten Postdienste erbringen.
( 31 ) Wenn ich mich nicht irre, erschien der Satz im Gesetzgebungsverfahren zum ersten Mal im Gemeinsamen Standpunkt des Rates vom 8. November 2007 (Ratsdokument Nr. 13593/6/07 REV 6), doch ohne Erläuterung. Die Kommission hat diesen Eindruck in der Verhandlung bestätigt.
( 32 ) Die systematische Auslegung dieses Satzes führt zu keinem sachdienlichen Ergebnis, da er sich am Beginn eines Absatzes befindet, in dem es darum geht, dass Direktwerbung, wenn bestimmte Umstände gegeben sind, als Briefsendung behandelt wird.
( 33 ) Diesen plastischen Ausdruck hat der Vertreter von Confetra in der mündlichen Verhandlung verwendet.
( 34 ) Die gesetzgeberische Technik (ein in einem Erwägungsgrund versteckter Satz) ist nicht die beste, und vielleicht hätte man mehr Klarheit gewonnen, wäre das Kriterium in einen der Artikel der Richtlinie 97/67 aufgenommen worden. Dieses formale Element kann die logische Auslegung des sachlichen Inhalts allerdings nicht entwerten.
( 35 ) Ähnlich hat sich auch die italienische Regulierungsbehörde geäußert, wie dem ERGP 2015 report to the European Commission on Legal regimes applicable to European domestic or cross-border e-commerce parcel delivery (ERGP PL [15] 28), S. 12, zu entnehmen ist.
( 36 ) Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 2016 (COM[2016] 285 final)
( 37 ) Hervorhebung nur hier.
( 38 ) Dies findet seinen normativen Niederschlag in Art. 2 Abs. 2 Buchst. a, der bestimmt, dass „der reine Transport … nicht als Paketzustelldienst [gilt]“.
( 39 ) Urteil vom 19. Mai 1993 (C‑320/91, EU:C:1993:198, Rn. 19) und zwar in dem Sinne, dass „es sich um spezifische, von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse trennbare Dienstleistungen handelt, die besonderen Bedürfnissen von Wirtschaftsteilnehmern entsprechen und bestimmte zusätzliche Leistungen verlangen … wie die Abholung beim Absender, eine schnellere oder zuverlässigere Verteilung oder auch die Möglichkeit, den Bestimmungsort während der Beförderung zu ändern …“
( 40 ) Urteil vom 13. Oktober 2011 (C‑148/10, EU:C:2011:654, Rn. 30 und 52). In seiner Rn. 20 heißt es, dass die Klägerin jenes Rechtsstreits der Meinung war, dass ihre Expressdienstleistungen nicht als „Postdienste“ eingeordnet werden könnten.
( 41 ) Urteil vom 16. November 2016 (C‑2/15, EU:C:2016:880, Rn. 31).
( 42 ) Urteil vom 15. Juni 2017 (C‑368/15, EU:C:2017:462, Rn. 29).
( 43 ) Vgl. fünfter Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
( 44 ) Hierbei ist zu bedenken, dass zu diesen Sendungen auch Postpakete gehören, die Waren mit oder ohne Handelswert enthalten – ein Sektor, in dem die Eilkurierdienste bevorzugt tätig sind.
( 45 ) Daher ist die Richtlinie 2006/123 über Dienstleistungen im Binnenmarkt entgegen der Auffassung von AICAI auf sie nicht anwendbar.
( 46 ) Sie verweist auf die Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:168, Nr. 44).
( 47 ) Die Erbringung von Dienstleistungen, die nicht zum Universaldienst gehören, kann nur an die Erteilung einer Allgemeingenehmigung geknüpft werden. Vgl. Urteil vom 15. Juni 2017, Ilves Jakelu (C‑368/15, EU:C:2017:462, Rn. 30).
( 48 ) Ich verweise auf die obigen Ausführungen über die Durchführung von reinen Transporttätigkeiten, die sowohl von der Richtlinie 97/67 als auch von den nationalen Vorschriften über Postdienste ausgenommen sind.
( 49 ) Urteil vom 8. Mai 2008, Danske Svineproducenter (C‑491/06, EU:C:2008:263, Rn. 31).
( 50 ) Der Wortlaut der Vorschrift lässt keinen Zweifel am abschließenden Charakter der als Grundanforderungen in Frage kommenden Möglichkeiten.
( 51 ) Hierzu gehören so unterschiedliche öffentliche Interessen wie die Vertraulichkeit der Sendungen, die Sicherheit der Beförderung gefährlicher Stoffe, der Datenschutz, der Umweltschutz und die Raumplanung.
( 52 ) Vgl. die Nrn. 65 und 66 der Begründung des Beschlusses Nr. 129/15. Meiner Ansicht nach genügt dieser Beschluss der Verpflichtung jeder Behörde, eine Begründung für ihr Handeln zu geben, der in diesem Fall die Anhörung der Betroffenen über den Inhalt der Postregelung über Genehmigungen vorausgegangen war.
( 53 ) In Nr. 55 ihrer Erklärungen, wo sie auf Art. 10 Abs. 4 Buchst. c und Art. 11 Abs. 1 Buchst. b und c der Verordnung verweist.
( 54 ) Dieser Grund wurde durch den Gemeinsamen Standpunkt des Europäischen Parlaments und des Rates bei der Änderung der Richtlinie 97/67 durch die Richtlinie 2008/6 aufgrund „der politischen Bedeutung, die den sozialen Überlegungen im Prozess der vollständigen Marktöffnung nach wie vor beigemessen wird“, eingefügt (Gemeinsamer Standpunkt [EG] Nr. 19/2007 vom 8. November 2007, vom Rat festgelegt gemäß dem Verfahren des Artikels 251 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft im Hinblick auf den Erlass einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes für Postdienste in der Gemeinschaft [ABl. 2007, C 307 E, S. 22]).
( 55 ) Den Abschnitten 2.5.2.2, 2.5.2.3 und 2.5.2.4 dieser Entscheidungen lässt sich keine spezifische Verpflichtung entnehmen, die als „unverhältnismäßig, unlogisch oder übermäßig“ bezeichnet werden könnte.
( 56 ) Abschnitt 2.5.2.5 ff. der Vorlageentscheidungen.
( 57 ) Insbesondere ist sie der Auffassung, dass beide Fragen hilfsweise für den Fall gestellt worden sind, dass die beiden anderen verneint werden.
( 58 ) Der Vertreter von AICAI hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die Besorgnis der Dienstleister der Gefahr gilt, dass dieser Fonds errichtet wird und sie in Zukunft verpflichtet werden, diesen zu finanzieren. Nachdem er zunächst behauptet hatte, die italienischen Vorschriften über Postdienste seien bereits auf den Weg gebracht, hat er schließlich zugegeben, dass sich diese Dienstleister bei dieser Rechtslage keinem gegenwärtigen, sondern einem hypothetischen Hindernis gegenübersehen.
( 59 ) Vgl. in diesem Sinne das Urteil vom 15. September 2011, Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590, Rn. 17 und 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
( 60 ) Urteil vom 16. November 2016 (C‑2/15, EU:C:2016:880, Rn. 22 bis 28). Vgl. auch Nrn. 28 ff. der Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in derselben Rechtssache (EU:C:2016:168).
( 61 ) Nach den Angaben der Kommission war im Jahr 2015 Erbringer des Universaldienstes in allen Mitgliedstaaten der historische öffentliche Postdiensteanbieter (SWD[2015] 207 final, S. 13).
( 62 ) Logischerweise müssen in diesem Fall auch die übrigen einschlägigen Vorschriften der Richtlinie 97/67 beachtet werden (u. a. die Vorschrift, nach der es nicht zulässig ist, dass für die gleichen Elemente eines Universaldienstes oder Teile des Hoheitsgebiets Universaldienstverpflichtungen und gleichzeitig finanzielle Beiträge zu einem Ausgleichsmechanismus auferlegt werden).
( 63 ) Ich weise nochmals darauf hin, dass nach diesen Vorschriften der Beitrag zur Finanzierung der Kosten des Universaldienstes an die Bedingung geknüpft ist, dass die im 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 genannten Voraussetzungen vorliegen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung: