Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-10, Aktenzeichen 9 K 651/03
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2007:0810.9K651.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme etwaiger verweisungsbedingter Mehrkosten, die der Beklagten auferlegt werden.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt von der Beklagten die Genehmigung zur Auflösung der Gesamtschule X. .
Die Errichtung der Schule erfolgte aufgrund eines Ratsbeschlusses vom 11. Juli 1991 und nachfolgender Genehmigung durch das zuständige Ministerium; im Jahre 1997 genehmigte die Beklagte die Erweiterung auf 5 Züge in der Sekundarstufe I.
In den Jahren 1998 und 2000 strebte der Beklagte wegen der anspannten Haushaltslage der Gemeinde X. und vor dem Hintergrund, dass etwa zwei Drittel der Schüler der Gesamtschule aus umliegenden Kommunen stammen, eine Zusammenarbeit mit Nachbarkommunen hinsichtlich der Schulträgerschaft an. Nachdem diesbezügliche Bemühungen erfolglos geblieben waren, beschloss der Rat der Gemeinde X. am 21. Dezember 2000, die Gesamtschule zum Zweck der Änderung der Schulträgerschaft aufzulösen.
Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 5. Februar 2001 bei der Beklagten die Genehmigung des Ratsbeschlusses. Zur Begründung führte er an, dass für die Fortführung der Gesamtschule in alleiniger Trägerschaft der Gemeinde X. die erforderliche Verwaltungs- und Finanzkraft in den nächsten Jahren nicht vorhanden sei und eine andere Schulträgerschaft gefunden werden müsse. Mit Schreiben vom 19. Februar 2001 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass sie beabsichtige, den Antrag abzulehnen, da im Hinblick auf die auch für die nächsten Jahre zu erwartende Fünfzügigkeit der Eingangsklassen ein Bedürfnis für die Fortführung der Gesamtschule bestehe. Dafür komme es nicht darauf an, ob sich die Schülerschaft überwiegend aus Schülern der Gemeinde oder aus auswärtigen Schülern zusammensetze. Außerdem lasse sich dem Antrag nicht entnehmen, zu welchem Zeitpunkt (Schuljahr) und in welcher Form (sofort oder sukzessive) die Schule aufgelöst werden solle.
Der Kläger stellte daraufhin mit Schreiben vom 22. August 2001 klar, dass sich der Ratsbeschluss auf eine sukzessive Auflösung der Gesamtschule ab dem Schuljahr 2002/2003 beziehe. Es werde auch nicht bestritten, dass für die Fortführung der Gesamtschule in X. ein Bedürfnis bestehe. Das belegten die Anmeldewünsche, die in der Vergangenheit nie vollständig hätten berücksichtigt werden können. Es sei jedoch nicht Aufgabe der Gemeinde X. , die Schule weiterzuführen, weil sie hierzu finanziell nicht mehr in der Lage sei. Zudem habe die Beklagte dem Antrag auf Genehmigung der Erweiterung der Schule auf eine Fünfzügigkeit in der Sekundarstufe I entgegen den Bedenken der Kommunalaufsicht nicht entsprechen dürfen.
Mit Bescheid vom 29. Oktober 2001 lehnte die Beklagte den Antrag auf Genehmigung des Ratsbeschlusses vom 21. Dezember 2000 ab. Zur Begründung führte sie aus, die Versagung erfolge gemäß § 8 Abs. 6 lit. a) des Schulverwaltungsgesetzes (SchVG), da ein Bedürfnis für die Fortführung der Schule bestehe. In einem solchen Fall ergebe sich aus der Verpflichtung zur Fortführung der Schule nach § 10 Abs. 4 SchVG, dass eine Auflösung nicht in Betracht komme. Auf fehlende Finanzkraft könne sich ein Schulträger dann nicht berufen.
Der Kläger erhob mit Schreiben vom 20. November 2001 Widerspruch und begründete diesen mit Schreiben vom 17. April 2002 im Wesentlichen damit, dass seiner Auffassung nach kein Bedürfnis für die Fortführung der Schule am Standort X. vorliege. Die Beklagte habe das ihr eröffnete Ermessen falsch ausgeübt und die fehlende Verwaltungs- und Finanzkraft der Gemeinde X. nicht berücksichtigt. Mit Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2003 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus, die Versagung der Genehmigung sei rechtmäßig. Es bestehe ein Bedürfnis für die Fortführung der Gesamtschule. Dabei sei das für die pflichtige Errichtung einer Schule erforderliche Bedürfnis im Sinne des § 10 Abs. 2 SchVG nicht gleichzusetzen mit dem für die Fortführung einer bestehenden Schule erforderlichen Bedürfnis im Sinne des § 8 Abs. 6 lit. a) SchVG. Zwar sei eine Gemeinde nicht verpflichtet, eine Gesamtschule zu errichten, wenn sie aus dem Schüleraufkommen in ihrem Gemeindegebiet nicht die erforderliche Mindestschülerzahl erreiche. Jedoch sei die Errichtung einer Gesamtschule, deren Mindestschülerzahl erst durch Einbeziehung auswärtiger Schüler erreicht werde, genehmigungsfähig. Diese Grundsätze hätten auch für die Fortführung einer Schule Geltung, sodass auch ein auswärtiges Schüleraufkommen ein die Fortführung einer Schule erzwingendes Bedürfnis begründe und damit einen Versagungsgrund im Sinne des § 8 Abs. 6 lit. a) SchVG darstelle. Die freiwillige Entscheidung einer Gemeinde zur Errichtung einer Schule führe nicht dazu, dass es danach in das Belieben des Schulträgers gestellt sei, diese Schule zu schließen, wenn für sie ein überörtliches Bedürfnis bestehe. Vielmehr begründe die Errichtungsentscheidung auch die Fortführungspflicht. Im Übrigen finde die Versagungsentscheidung ihre Rechtfertigung auch in den weiteren Versagungstatbeständen gemäß § 8 Abs. 6 lit. b) und c) SchVG, da sowohl der geordnete Schulbetrieb gewährleistet sei als auch geeignete ausreichende Schulräume vorhanden seien. Die Entscheidung sei auch nicht ermessensfehlerhaft, da zum einen Ermessen ausgeübt worden sei und dieses zum anderen durch das Bedürfnis zur Fortführung der Schule reduziert sei. Auch die Verwaltungs- und Finanzkraft der Gemeinde X. sei in die Ermessenserwägungen einbezogen worden, führe jedoch zu keiner anderen Beurteilung. Hinzukomme, dass bereits die Ein- und Auspendlerbilanz von Schülern in der Sekundarstufe I zeige, dass die Gesamtschule X. , welche die einzige weiterführende Schule der Gemeinde sei, in der Gesamtzahl weniger auswärtige Schüler aufnehme, als Schüler aus X. auswärtige Schulen der Sekundarstufe I besuchten. Auch daraus ergebe sich, dass die Gemeinde X. durch die Gesamtschule nicht über Gebühr belastet sei.
Der Kläger hat am 21. Februar 2003 entsprechend der dem Widerspruchsbescheid beigefügten Rechtsmittelbelehrung Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln erhoben, welches den Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen hat. Der Kläger vertritt die Auffassung, dass bereits die Genehmigung des Beschlusses zur Errichtung der Gesamtschule als auch die Genehmigung zur Errichtung eines 5. Zuges der Sekundarstufe I rechtswidrig gewesen seien. Ein Bedarf für die Errichtung einer Gesamtschule in X. in Schulträgerschaft der Gemeinde habe zu keiner Zeit bestanden. Die Gemeinde X. habe niemals die dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit besessen, Träger einer Ganztagsschule mit über 1.000 Schülern zu sein. Zudem seien im Durchschnitt seit dem Schuljahr 1993/1994 lediglich Übergangsquoten von 30,5 % erreicht worden. Im Anmeldeverfahren für das Schuljahr 2004/2005 seien von insgesamt 249 Anmeldewünschen nur 47 aus der Gemeinde X. gekommen. Ebenso wie der Beschluss zur Errichtung der Gesamtschule sei die anschließende Fortschreibung des Schulentwicklungsplanes auf der Grundlage des eingeholten Gutachtens fehlerhaft gewesen. Auch die Kosten für die Errich-tung und die Erweiterung seien falsch eingeschätzt worden. Versuche der Gemeinde, eine finanzielle Entlastung zu erreichen, seien sämtlich fehlgeschlagen. Die Gemeinde X. habe seit 2001 keinen genehmigten Haushalt und sei nicht in der Lage gewesen, ein genehmigungsfähiges Haushaltssicherungskonzept aufzustellen.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 29. Oktober 2001 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2003 zu verpflichten, den Ratsbeschluss vom 21. Dezember 2000 über die Auflösung der Gesamtschule X. zu genehmigen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf die Begründung der angefochtenen Bescheide und hält an ihrer Auffassung fest, dass der Kläger keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Genehmigung habe. Die angefochtene Entscheidung beruhe auf § 8 Abs. 6 SchVG und sei ermessensfehlerfrei. Eine Ermessensreduzierung dahin, dass nur eine Genehmigung des Ratsbeschlusses vom 21. Dezember 2000 ermessensfehlerfrei sei, liege nicht vor. Soweit der Kläger geltend mache, bereits die Genehmigung zur Errichtung der Gesamtschule und die Genehmigung zur Errichtung eines 5. Zuges in der Sekundarstufe I seien rechtswidrig gewesen, sei dies im vorliegenden Verfahren ohne Belang. Mit beiden Genehmigungen sei Anträgen der Klägerin entsprochen worden, beide Genehmigungen seien bestandskräftig. Auch aus der unbestritten schlechten finanziellen Situation der Gemeinde X. sei kein Anspruch herzuleiten. Die Gemeinde habe die Schulerrichtung freiwillig beschlossen und sich damit in die Schulträgerschaft und die Pflicht zur Fortführung der Schule begeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von den Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 29. Oktober 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2003 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung des Ratsbeschlusses vom 21. Dezember 2000 über die Auflösung der Gesamtschule X. .
Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im Rahmen der vorliegenden Verpflichtungsklage ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 1. Dezember 1989 - 8 C 17.87 -, NJW 1990, 2700.
Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist daher § 81 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Schulgesetz NRW - SchulG). Nach Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift bedarf der Beschluss eines Schulträgers über die Auflösung einer Schule der Genehmigung durch die obere Schulaufsichtsbehörde; nach Abs. 3 Satz 3 der Vorschrift ist die Genehmigung zu versagen, wenn der Beschluss den Vorschriften des Abs. 1 und der §§ 78 bis 80, 82 und 83 SchulG widerspricht. Sowohl nach dem Wortlaut der Vorschrift als auch nach dem Willen des Gesetzgebers,
vgl. die Begründung zu § 81 Abs. 3 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Schulgesetz, Landtagsdrucksache 13/5394,
besteht ein Genehmigungsanspruch, wenn kein Widerspruch zu den aufgeführten Normen besteht.
Die Ausgestaltung als ansonsten zwingender Anspruch weicht erheblich von der vor Inkrafttreten des Schulgesetzes am 1. August 2005 maßgeblichen Rechtslage ab.
§ 8 Abs. 6 des bis dahin geltenden Schulverwaltungsgesetzes eröffnete ein Versagungsermessen. Danach konnte die Genehmigung zur Auflösung einer Schule versagt werden, wenn ein Bedürfnis für die Fortführung der Schule bestand (lit. a), die Voraussetzungen für einen geordneten Schulbetrieb vorlagen (lit. b) oder ausreichende und geeignete Schulräume vorhanden waren (lit. c).
Abgesehen davon, dass dieses Ermessen vorliegend bereits sowohl nach lit. b) der Vorschrift als auch nach lit. c) eröffnet gewesen ist, war auch lit. a) einschlägig.
Denn es bestand ein Bedürfnis für die Fortführung der Gesamtschule jedenfalls mit Blick darauf, dass die Gemeinde X. über keine Hauptschule verfügte, aber nach § 10 Abs. 2 Satz 1 SchVG verpflichtet gewesen ist, eine Hauptschule zu errichten und fortzuführen. Eine dies berücksichtigende Schulentwicklungsplanung als Grundlage für den Beschluss über die Auflösung (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 SchVG), die zudem nach § 10 Abs. 5 SchVG im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach § 8 SchVG anlassbezogen darzulegen war, ist nicht ersichtlich.
Bereits vor diesem Hintergrund hätte der Klage nach der früheren Rechtslage kein Erfolg beschieden sein können, sodass es auf die Frage der Begründung eines Bedürfnisses durch auswärtige Schüler,
vgl. in diesem Zusammenhang: Klenke, Zur Errichtung und Auflösung von Gesamtschulen in Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 1999, 445, 448,
nicht angekommen wäre.
Ausgehend von § 81 Abs. 3 Satz 3 SchulG sind zunächst § 78 Abs. 4 Sätze 2 und 3 SchulG in den Blick zu nehmen. Nach § 78 Abs. 4 Satz 2 sind Gemeinden verpflichtet, Schulen zu errichten und fortzuführen, wenn in ihrem Gebiet ein Bedürfnis dafür besteht. Damit ist das Bedürfnis zur Errichtung und Fortführung einer Schule nunmehr eindeutig nur auf das Gebiet der Gemeinde bezogen und gegenüber der früheren Rechtslage besteht auch keine Pflichtigkeit der Gemeinde zur Errichtung und Fortführung einer Hauptschule mehr. Ein Bedürfnis für die Errichtung und Fortführung einer Schule besteht nach § 78 Abs. 4 Satz 3 SchulG, wenn die Schule im Rahmen der Schulentwicklungsplanung erforderlich ist, damit das Bildungsangebot der Schulform in zumutbarer Entfernung wahrgenommen werden kann. Entsprechend bestimmt § 80 Abs. 3 Satz 2 SchulG, dass bei der Auflösung von Schulen gewährleistet sein muss, dass das Angebot in zumutbarer Weise erreichbar bleibt.
Nach § 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG beschließt der Schulträger über die Auflösung einer Schule nach Maßgabe der Schulentwicklungsplanung; diese ist im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach § 81 Abs. 3 SchulG anlassbezogen darzulegen.
Abgesehen davon, dass Letzteres nicht erfolgt ist, liegt eine Schulentwicklungsplanung, aus der das Fehlen eines Bedürfnisses im Sinne des Gesetzes ersichtlich wäre, nicht vor.
Sie erübrigt sich auch nicht im Hinblick darauf, dass der Rat der Gemeinde X. die Schulauflösung "zum Zwecke der Änderung der Trägerschaft" beschlossen hat. Eine auf einen solchen Zweck gerichtete Auflösung war weder nach der Systematik des § 8 SchVG vorgesehen noch entspricht sie § 81 Abs. 3 SchulG. Der Wechsel des Schulträgers unterfällt nach der gesetzlichen Definition des § 81 Abs. 3 Satz 2 der Änderung. Diese scheidet hier jedoch aus, weil eine andere Trägerschaft durch die Gemeinde X. gerade nicht erreicht werden konnte.
Unter der Auflösung einer Schule ist das Gegenteil ihrer Errichtung zu verstehen. Wenn - vor welchem Hintergrund auch immer - eine Auflösung der Schule beschlossen wird, stellt sich die in einer entsprechenden Schulentwicklungsplanung zu beantwortende Frage, welches Bedürfnis in einer Gemeinde wie vorliegend ohne weitere Schulformen der Sekundarstufen I und II bestehen wird und ob es - falls nicht geplant wird, eine oder mehrere Schulformen in der Gemeinde (wieder) zu errichten - durch entsprechende Einrichtungen in den umliegenden Gemeinden aufgefangen werden kann. Dabei sind hinsichtlich der Kapazitäten der umliegenden Schulen auch die derzeit nach X. einpendelnden Schüler in den Blick zu nehmen. An einer auf diese Frage ausgerichteten Planung fehlt es bislang.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 4 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 78 bis 80, 82 und 83 SchulG
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 4 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 8 SchVG
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 4 SchVG
§ 10 Abs. 2 SchVG
§ 8 Abs. 6 SchVG
§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 81 des
Schulgesetzes
§ 10 Abs. 2 Satz 1 SchVG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 SchVG
§ 10 Abs. 5 SchVG
§ 81 Abs. 3 Satz 3 SchulG
§ 78 Abs. 4 Satz 3 SchulG
§ 80 Abs. 3 Satz 2 SchulG
§ 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG
§ 81 Abs. 3 SchulG
§ 81 Abs. 3
SchulG
§ 8 Abs. 6 lit. a) des
Schulverwaltungsgesetzes
§ 8 Abs. 6 des bis dahin geltenden Schulverwaltungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NJW 1990, 2700
8 C 17.87