Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-02-21, Aktenzeichen OVG 81 D 2.10
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0221.OVG81D2.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Auch der fähigste und zuverlässigste Beamte ist Schwankungen seiner Arbeitskraft unterworfen und macht gelegentlich Fehler, die eine Verwaltung vernünftigerweise in Kauf nehmen muss. Die Pflicht zur ordnungsgemäßen Ausübung des Dienstes hat deshalb regelmäßig nur eine im Ganzen durchschnittliche Leistung zum Gegenstand. Die Schwelle disziplinarrechtlicher Relevanz ist erst dann überschritten, wenn die Pflichtverletzung einen gewissen disziplinaren Unrechtsgehalt hat, sie mithin ein Minimum an Gewicht und Evidenz besitzt. Um ein Gesamtverhalten als in disziplinarrechtlicher Hinsicht pflichtwidrig zu kennzeichnen, bedarf es des Nachweises mehrerer einigermaßen gewichtiger Mängel der Arbeitsweise, die insgesamt über das in Einzelfällen bei einem durchschnittlichen Beamten noch tolerierbare Versagen eindeutig hinausgehen und sich als echte Schuld von bloßem Unvermögen abgrenzen lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. November 2000, 1 D 8/96).(Rn.80)
2. Hat der Beamte mehrere Pflichtverletzungen begangen, bestimmt sich die zu verhängende Disziplinarmaßnahme in erster Linie nach der schwersten Verfehlung.(Rn.102)
3. Bei Verstößen gegen die Berichterstattungspflichten gegenüber dem Petitionsausschuss des Landtages und gegen Aktenvorlagepflichten ist eine Geldbuße (noch) die angemessene Disziplinarmaßnahme.(Rn.113)
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 23. März 2010 geändert.
Der Klägerin wird unter Änderung der Disziplinarverfügung des Landrates des Landkreises T... vom 26. Oktober 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Ministeriums des Innern des Landes Brandenburg vom 30. Juli 2007 eine Geldbuße in Höhe von 5.000,- EUR auferlegt.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die am ... 1971 geborene Klägerin studierte nach dem Abitur Rechtswissenschaften. Im Jahre 1997 legte sie das erste juristische Staatsexamen und 1999 das zweite juristische Staatsexamen ab. Nach ihrer Zulassung als Rechtsanwältin arbeitete die Klägerin bis 2003 in einer Anwaltskanzlei in Z... Mit Wirkung vom 17. Dezember 2003 wurde sie von der Stadt Z... unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von acht Jahren zur Bürgermeisterin ernannt und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 16 eingewiesen, nachdem sie zuvor in dieses Amt gewählt worden war. Die Klägerin wurde in der Folge kraft Gesetzes rückwirkend zum 1. Januar 2010 in die Besoldungsgruppe B 2 übergeleitet. Nach ihrer Wiederwahl im Jahre 2011 wurde die Klägerin erneut in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen und zur Bürgermeisterin ernannt, wobei sie in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 3 eingewiesen wurde.
Die Klägerin ist ledig und hat keine Kinder. Sie erhält Bezüge in Höhe von monatlich 6.666,29 € brutto (Stand: 1. Januar 2012). Ihre wirtschaftlichen Verhältnisse sind geordnet. Sie ist disziplinarrechtlich nicht vorbelastet.
Mit Verfügung vom 22. Mai 2006 leitete der Landrat des Landkreises T... nach Abschluss von internen Vorermittlungen gegen die Klägerin ein Disziplinarverfahren ein. Zur Begründung führte er aus: Es lägen tatsächliche Anhaltspunkte vor, die den Verdacht eines Dienstvergehens rechtfertigten. Die Klägerin sei in einer Petitionsangelegenheit zu personellen Entscheidungen für eine Kindertageseinrichtung der Stadt Z... dem Auskunftsbegehren des Petitionsausschusses des Landtages Brandenburg erst nach mehrfacher schriftlicher Aufforderung und einer persönlichen Anhörung durch den Petitionsausschuss nachgekommen. Sie habe des Weiteren das Jugendparlament der Stadt Z... vor der beabsichtigten Übernahme einer Jugendhilfeeinrichtung durch die Stadt Z... nicht ordnungsgemäß angehört. Ferner sei sie einem Unterrichtungsverlangen des Landrats als Kommunalaufsichtsbehörde im Zusammenhang mit der Prüfung eines Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... nicht gefolgt. Diesen und einen weiteren Beschluss habe sie darüber hinaus im Vorfeld nicht auf ihre rechtliche Zulässigkeit geprüft. Schließlich habe sie das Anhörungsrecht des Ortsbeirats des Ortsteils Z... vor einer Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über den Bau eines Wanderweges verletzt.
In der von dem Landrat G... gezeichneten Einleitungsverfügung wurde Kreisrechtsrat Gö... zum Ermittlungsführer bestimmt. Über die Einleitung des Disziplinarverfahrens wurden das Ministerium des Innern des Landes Brandenburg und der Vorsitzende der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... jeweils mit Schreiben vom 23. Mai 2006 unterrichtet. Die Klägerin wurde darüber mit Schreiben vom 24. Mai 2006, zugestellt am 26. Mai 2006, informiert.
Zu den Vorwürfen nahm die Klägerin mit Schreiben vom 26. Juni 2006 Stellung. Sie machte u. a. geltend: Der Petitionsausschuss habe sie lediglich nach Art. 71 Abs. 2 BbgVerf verpflichten können, Akten und sonstige Unterlagen vorzulegen. Das sei nicht geschehen. Zu der Petition habe sie sich mündlich vor dem Petitionsausschuss geäußert. Auf § 5 Abs. 2 Nr. 5 PetG habe sich der Petitionsausschuss nicht berufen dürfen, da die Stadt Z... in der Angelegenheit weder der Rechts- noch der Fachaufsicht eines gegenüber dem Landtag Verantwortlichen unterworfen sei. Eine schriftliche Stellungnahme zu der Petition sei zudem nicht erforderlich gewesen. Eine rechtliche Würdigung sei dem Petitionsausschuss bereits nach dem Inhalt der Petition und der maßgeblichen Regelung im Kindertagesstättengesetz möglich gewesen. Den weiteren Vorwurf, dem Unterrichtungsverlangen des Landrats nicht nachgekommen zu sein, räumte die Klägerin ein und entschuldigte sich dafür. Es sei zu keiner Zeit beabsichtigt gewesen, den von dem Verlangen erfassten Beschluss geheim zu halten. Hierfür spreche schon, dass dieser Beschluss dem Ministerium des Innern über den Landrat zur Prüfung übermittelt worden sei. Den Beschluss habe sie überdies mehrfach auf seine rechtliche Zulässigkeit überprüft und seine ursprüngliche Formulierung geändert, indem sie darauf hingewirkt habe, dass die Vergabe von Bau- und Planungsleistungen nur „grundsätzlich“ an regionale bzw. ortsansässige Fachfirmen erfolge. Soweit ihr zur Last gelegt werde, den Ortsbeirat des Ortsteils Z... zu dem beabsichtigten Bau eines Wanderweges nicht angehört zu haben, treffe dies nicht zu. Die Voraussetzungen des § 54 a GO a.F. seien nicht erfüllt gewesen, weil die besagte Maßnahme nach dieser Bestimmung nicht anhörungspflichtig gewesen sei. Selbst wenn diese Ansicht rechtsfehlerhaft sein sollte, habe sie nicht vorsätzlich gegen die maßgeblichen Bestimmungen verstoßen. Eine unter Umständen fehlerhafte Rechtsauffassung sei kein disziplinarisch zu ahndender Vorgang. Im vorliegenden Zusammenhang äußerte sich die Klägerin auch über die Gründe, die sie veranlassten, einen Antrag des Ortsbeirats des Ortsteils Z... zur Wiedererrichtung einer Fußgängerbrücke nicht zur Abstimmung in der Stadtverordnetenversammlung zu stellen. Im Vorfeld der Sitzung sei über mehrere Anträge zu dieser Brücke abgestimmt worden, ohne dass sich eine Mehrheit für eine der diskutierten Varianten ergeben hätte. Am 24. Januar 2006 sei dieses Thema wegen des Antrages einer Fraktion erneut behandelt worden. Deren Antrag und der zuvor eingebrachte Antrag des Ortsbeirats hätten sich freilich wechselseitig ausgeschlossen. Mit der dann erfolgten Zustimmung zu dem Fraktionsantrag sei folglich zugleich der Antrag des Ortsbeirats abgelehnt worden. Die Rechte des Ortsbeirats seien mithin gewahrt worden.
Der Landrat unterrichtete die Klägerin – ebenso wie das Ministerium des Innern des Landes Brandenburg und den Vorsitzenden der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... – mit Schreiben vom 26. Juni 2006 darüber, dass das Disziplinarverfahren auf zwei weitere Handlungen ausgedehnt worden sei. Ihr werde zur Last gelegt, einem Auskunftsersuchen des Petitionsausschusses des Landtages Brandenburg in einer weiteren Petitionsangelegenheit trotz mehrfacher Mahnungen nicht entsprochen zu haben, ferner, den Abschluss einer Vereinbarung der Stadt Z... mit der D... AG über die Schließung eines Bahnübergangs der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... nicht zur Entscheidung vorgelegt zu haben. Die ihr gebotene Möglichkeit, zu diesen Vorwürfen Stellung zu nehmen, nahm die Klägerin nicht wahr.
Über den Abschluss der disziplinarrechtlichen Ermittlungen gegen sie wurde die Klägerin durch den Landrat mit Schreiben vom 19. September 2006 informiert. Als Anlage wurde ihr eine Abschrift des Ergebnisses der Ermittlungen übermittelt und ihr Gelegenheit gegeben, sich abschließend zu äußern. Hiervon machte die Klägerin keinen Gebrauch.
Mit an die „Bürgermeisterin der Stadt Z...“ gerichteter und von dem Ermittlungsführer Kreisrechtsrat Gö... unterzeichneter Disziplinarverfügung vom 26. Oktober 2006, zugestellt am 30. Oktober 2006, setzte der Landrat gegen die Klägerin für die Dauer von zwei Jahren eine Kürzung ihrer Dienstbezüge in Höhe von monatlich zehn Prozent fest. Die Klägerin habe ein Dienstvergehen begangen, indem sie
- ihre Berichterstattungspflichten gegenüber dem Petitionsausschuss in zwei Petitionsangelegenheiten nicht bzw. nur verzögert erfüllt (Anschuldigungspunkte 1 und 6),
- dem Landrat die von ihm zum Zwecke der Prüfung eines Beschlusses der Stadt Z... verlangten Unterlagen nicht vorgelegt (Anschuldigungspunkt 2),
- zwei Beschlüsse vor der Beschlussfassung nicht auf ihre Rechtmäßigkeit geprüft (Anschuldigungspunkt 3),
- die Kompetenzen des Ortsbeirats des Ortsteils Z... im Zusammenhang mit dem geplanten Bau eines Wanderweges bzw. einer Brücke verletzt (Anschuldigungspunkte 4 und 5) und
- die Organzuständigkeit der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... missachtet habe, weil sie diesem Gremium die Vereinbarung der Stadt Z...mit der D... AG über die Schließung eines Bahnübergangs nicht zur Entscheidung vorgelegt habe (Anschuldigungspunkt 7).
Mit diesem Verhalten habe die Klägerin gegen ihre Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten verstoßen. In den Anschuldigungspunkten 1 bis 3, 6 und 7 sei dies vorsätzlich, im Anschuldigungspunkt 4 bedingt vorsätzlich und im Anschuldigungspunkt 5 teils grob fahrlässig und teils vorsätzlich geschehen. Nach alledem komme als disziplinare Reaktion eine Maßnahme unterhalb einer Gehaltskürzung nicht in Betracht. Das Dienstvergehen wiege sehr schwer, da sie als Bürgermeisterin Verfassungsrecht des Landes Brandenburg, formelle Gesetze, kommunales Satzungsrecht sowie rechtsaufsichtsbehördliche Anordnungen, Vorgaben und Hinweise missachtet und hartnäckig ignoriert und damit als Garantin der rechtsstaatlichen Ordnung der Stadt Z... eine Kernpflicht verletzt habe. Damit habe sie das in sie gesetzte Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit erheblich beeinträchtigt. Als erschwerend sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin bei den festgestellten Dienstpflichtverletzungen überwiegend vorsätzlich gehandelt habe und die mit den Anschuldigungspunkten 1 bis 6 festgestellten Verstöße ein hartnäckiges Fehlverhalten offenbarten. Durchgreifende Milderungsgründe könne die Klägerin nicht für sich in Anspruch nehmen. Soweit sie sich zu den Anschuldigungspunkten 1 sowie 3 bis 5 zur Entlastung und Rechtfertigung ihres Handelns auf bestimmte Rechtspositionen zurückziehe bzw. Rechtsmeinungen vertrete, führe dies zwar zu der Annahme von Verbotsirrtümern, die allerdings nicht geeignet seien, im Rahmen der Bemessung der Disziplinarmaßnahme zu einer Milderung zu führen. Denn damit vertrete sie zum überwiegenden Teil abwegige und unhaltbare Rechtsmeinungen, der letztlich der Verfolgung und Durchsetzung eigener Ziele und Vorstellungen dienten. Das wiege umso schwerer, als sie über die Befähigung zum Richteramt verfüge und im Umgang mit Gesetz und Recht fachlich-intellektuell qualifiziert sei. Mit ihrem Verhalten habe sie zu erkennen gegeben, dass sie die Rechtsordnung und dabei insbesondere demokratische Beteiligungsrechte gering achte. Dass sich die Klägerin zu dem mit dem Anschuldigungspunkt 2 erhobenen Vorwurf einsichtig gezeigt habe, könne nicht als maßnahmemildernd berücksichtigt werden, da sie auch danach förmlichen und formlosen Unterrichtungsersuchen der Kommunalaufsichtsbehörde bis auf wenige Ausnahmen nicht gefolgt sei. Selbst ihre in der Stellungnahme vom 26. Juni 2006 ausgesprochene Ankündigung, bereitwillig weitere Angaben zu machen bzw. Unterlagen zu übersenden, habe sie nicht eingehalten, so dass die mit dem Anschuldigungspunkt 2 vorgeworfene Dienstpflichtverletzung kein Einzelfall und damit für ihre willkürliche Haltung gegenüber der Rechtsaufsichtsbehörde der Stadt Z... charakteristisch sei. Zu Gunsten der Klägerin sei allein zu berücksichtigen, dass sie bisher weder disziplinarisch noch strafrechtlich in Erscheinung getreten sei. Die Höhe der Kürzung der Dienstbezüge orientiere sich an dem von der Rechtsprechung für Beamte des gehobenen und höheren Dienstes entwickelten Regelsatz, von dem abzuweichen der vorliegende Fall keinen Anlass biete.
Gegen die Disziplinarverfügung erhob die Klägerin jeweils am 30. November 2006 Widerspruch bei dem Landrat und dem Ministerium des Innern, ohne den Rechtsbehelf zu begründen. Dabei verwendete sie den Briefkopf der Bürgermeisterin der Stadt Z...
Der Landrat half dem Widerspruch nicht ab. Hierüber wurde die Klägerin mit Schreiben vom 13. Dezember 2006 benachrichtigt.
Der Widerspruch der Klägerin wurde durch das Ministerium des Innern mit Widerspruchsbescheid vom 30. Juli 2007, zugestellt am 31. Juli 2007, zurückgewiesen. Zur Begründung führte das Ministerium aus, der Landrat habe zu Recht den Tatbestand eines Dienstvergehens festgestellt. Die Klägerin habe mehrfach ihre beamtenrechtliche Pflicht zur Einhaltung und Beachtung der Gesetze missachtet und damit gegen die Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten verstoßen. Das Dienstvergehen sei schuldhaft begangen worden. Die Klägerin sei Volljuristin und hätte bei der in ihrem herausgehobenen Amt erforderlichen Aufmerksamkeit, der hierfür zu fordernden Sorgfalt und dem für sie gegebenen Überlegungshorizont für rechtliche Zweifelsfragen die Rechtsverstöße erkennen und klären müssen. Sie hätte in den ihr vorgeworfenen Fällen mithin auch mögliche Verletzungen ihrer Dienstpflichten als Beamtin erkennen und vermeiden können. Da sie das offenbar unterlassen habe, sei mindestens Fahrlässigkeit im Zuge der Ausübung ihres Amtes zu unterstellen. Die Maßnahme der zehnprozentigen Kürzung der Dienstbezüge sei verhältnismäßig. Es sei nicht zu beanstanden, wenn der Landrat die nächstmildere Maßnahme einer Geldbuße für nicht ausreichend halte. Bei der Bemessung habe der Landrat die Schwere des Dienstvergehens mit Blick auf die Anzahl der Pflichtverletzungen und deren Intensität zutreffend berücksichtigt. Die vorübergehende Kürzung der Dienstbezüge gelte als mittelschwere Maßnahme, die hier wegen des Umstandes, dass beamtenrechtliche Kernpflichten verletzt worden seien, als vertretbar anzusehen sei. Die Festsetzung des Umfanges der Kürzung habe die Grenzen des § 8 Abs. 1 LDG (höchstens ein Fünftel, längstens drei Jahre) ohnehin nicht ausgeschöpft. Das Persönlichkeitsbild und die berufliche Qualifikation der Klägerin seien berücksichtigt worden. Belastend trete hinzu, dass als Folge der disziplinaren Ermittlungen keinerlei Änderung in dem Verhalten der Klägerin eingetreten sei, der Landrat vielmehr aufgrund mittlerweile bekannt gewordener weiterer Hinweise auf mögliche Dienstpflichtverletzungen neue Ermittlungen für notwendig erachte. Das Verhalten der Klägerin habe – insbesondere wegen ihrer Organstellung als oberste Dienstbehörde und Dienstvorgesetzte der Mitarbeiter der Stadt Z... – sowohl das Vertrauen des Dienstherrn als auch das Vertrauen der Allgemeinheit in erheblichem Umfang beeinträchtigt; es sei mit Blick auf die Vorgänge um die Petitionsangelegenheiten und die Reaktion des Landrats auf die vorgeworfenen Dienstpflichtverletzungen Gegenstand von Presseveröffentlichungen gewesen. Die Integrität der öffentlichen Verwaltung werde von der Öffentlichkeit insbesondere dann nachhaltig bezweifelt werden müssen, wenn – wie hier – Beamte in leitender Position geltendes Recht unzureichend beachteten. Insoweit müsse der Landrat bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme auch den Vertrauensverlust gegenüber der Öffentlichkeit berücksichtigen, wobei eine nur „milde“ Disziplinarmaßnahme kaum ausgereicht hätte, um das beeinträchtigte Vertrauen wiederherzustellen. Anhaltspunkte, die bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme ein Abweichen von der Sollvorschrift des § 13 Abs. 1 Satz 4 LDG rechtfertigten, seien nicht erkennbar. Es sei auch nicht festzustellen, dass ein Mitverschulden des Dienstherrn vorliege.
Die Klägerin hat am 27. August 2007 unter dem Briefkopf „Stadt Z... – Die Bürgermeisterin“, der Formulierung „Bürgermeisterin der Stadt Z... Frau M...“ als Bezeichnung für die Klägerin im Aktivrubrum und mit ihrer Unterschrift Klage beim Verwaltungsgericht Potsdam erhoben mit dem Ziel, die Disziplinarverfügung des Beklagten vom 26. Oktober 2006 und den Widerspruchsbescheid des Ministeriums des Innern des Landes Brandenburg vom 30. Juli 2007 aufheben zu lassen. Nach einem rechtlichen Hinweis des Verwaltungsgerichts, dass die Stadt Z... als Behörde nicht klagebefugt sein dürfte, hat die Klägerin mit Schreiben vom 9. November 2007 ausgeführt, sie habe die Klage als Person „M...“ erhoben. Als Bürgermeisterin habe sie keinen anderen eigenständigen Briefkopf als den der Stadt Z... Aus diesem Grunde habe sie den normalen Briefkopf verwendet, aus dem sich ergebe, dass sie in Person Klägerin sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. März 2010 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei bereits unzulässig. Die Klägerin, die Bürgermeisterin als solche oder als Behörde, sei nicht klagebefugt. Sie könne nicht geltend machen, durch die angegriffenen Bescheide in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Beamtin habe die Klage in ihrer Funktion als Bürgermeisterin der Stadt Z... und damit als ihr Organ erhoben und nicht als die durch die angefochtenen Disziplinarverfügungen beschwerte Beamtin. Dafür spreche einerseits der von der Klägerin für ihre Schriftsätze im anhängigen Disziplinarverfahren auch nach dem rechtlichen Hinweis des Gerichts stets verwendete und für den amtlichen Schriftverkehr bestimmte Briefkopf der Stadt Z... Andererseits wiesen die Ausführungen der Klägerin in ihrem Schreiben vom 9. November 2007 sowie in der mündlichen Verhandlung vom 23. März 2010, sie habe als Bürgermeisterin keinen anderen Briefkopf als den der Stadt Z..., darauf hin, dass ihr in ihrem amtlichen Schriftverkehr als Bürgermeisterin, mithin als Vertreterin der Stadt Z..., kein anderer Briefkopf zur Verfügung stehe. Beschwert und damit klagebefugt sei jedoch die Beamtin in eigener Person und nicht als Vertreterin der Stadt. Selbst wenn man den Schriftsatz vom 9. November 2007 als subjektive Klageänderung in eine persönliche Klage der Beamtin werten würde, wäre die Klage unzulässig, weil die geänderte Klage die Klagefrist nicht wahre.
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts mit Beschluss vom 27. Juli 2010 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung zugelassen.
Zur Begründung ihrer Berufung, die sie nach zweimaliger Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist am 28. Oktober 2010 vorgelegt hat, trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:
Soweit das angefochtene Urteil davon ausgehe, die Klage sei unzulässig, weil ihr die Klagebefugnis fehle, sei dies unzutreffend. Die Disziplinarverfügung sei an die „Bürgermeisterin der Stadt Z..., Frau M...“ und der Widerspruchsbescheid an „Frau M..., Bürgermeisterin der Stadt Z...“ gerichtet worden. Das Ministerium des Innern sei davon ausgegangen, dass sie den Widerspruch als Beamtin und nicht als Organ der Stadt Z... erhoben habe. Die Klageschrift könne bei verständiger Würdigung und unter Berücksichtigung ihrer klarstellenden Stellungnahme vom 9. November 2007 nur dahingehend verstanden und ausgelegt werden, dass sie unabhängig von der Verwendung des Briefkopfs der Behörde in eigener Person Klage erhoben habe.
Die Klage müsse auch in der Sache Erfolg haben. Die Disziplinarverfügung sei bereits deshalb aufzuheben, weil der damalige Landrat P... befangen gewesen sei. Zwischen ihr – der Klägerin – und Herrn G... sei es nach den Kommunalwahlen zunehmend zu Spannungen und 2005 zu einem offenen Zerwürfnis gekommen. Ende 2005 und Anfang 2006 habe Herr G... auf mehreren Sitzungen des S...-Ortsvereins geäußert, dass „gegen Frau S... solange Disziplinarmaßnahmen verhängt werden, bis ihr das ganze Gehalt weggenommen ist und sie keine Lust mehr hat, arbeiten zu gehen.“ Dabei sei es unschädlich, dass die Befangenheit des damaligen Landrats erst im Klageverfahren gerügt worden sei. Denn die für befangen erklärte Person hätte selbst auf diesen Umstand hinweisen müssen. Zudem seien die Gründe für die Befangenheit so offensichtlich, dass eine Nichtigkeit gegeben sei. Die Disziplinarverfügung sei ferner rechtsfehlerhaft, weil der Unterzeichner – Kreisrechtsrat G... – nicht ihr Dienstvorgesetzter und auch nicht dessen allgemeiner Vertreter sei. Die Verfügung hätte durch den Landrat unterzeichnet werden müssen.
Zu den einzelnen Anschuldigungen trägt die Klägerin vor: Es sei zunächst zutreffend, dass sie ihre Berichterstattungspflicht gegenüber dem Petitionsausschuss nicht bzw. nicht hinreichend erfüllt habe. Doch sei dies nicht vorsätzlich geschehen. Der Verstoß beruhe auf einer nachvollziehbaren fehlerhaften Auslegung der maßgeblichen Rechtsnormen. Es sei des Weiteren zutreffend, dass sie dem Unterrichtungsverlangen des Landrats nicht nachgekommen sei und die angeforderten Unterlagen nicht rechtzeitig übersandt habe. Dafür habe sie sich entschuldigt. Zwar liege aufgrund der verzögerten Erledigung formal ein Nichtbefolgen eines Ersuchens nach § 123 GO vor, doch sei dadurch eine sachgerechte und zeitnahe Ausübung der Kommunalaufsicht nicht vereitelt worden. Von einem vorsätzlichen Verstoß gegen die Pflicht gemäß § 19 Abs. 3 LBG könne auch nicht ausgegangen werden, soweit ihr vorgeworfen werde, die zwei Beschlüsse nicht auf ihre Rechtmäßigkeit geprüft zu haben. Sie habe gerade die von ihr als rechtswidrig angesehene Regelung beanstandet und sich bemüht, diese unter Beachtung der Auffassungen der Stadtverordnetenversammlung in eine rechtlich zulässige Regelung abzuändern. Eine fehlerhafte Interpretation begründe aber kein vorsätzliches rechtswidriges Verhalten. Die Verletzung der Anhörungspflicht gegenüber dem Ortsbeirat des Ortsteils Z...sei ebenfalls nicht vorsätzlich geschehen. Soweit der Landrat hierbei einen vermeidbaren Verbotsirrtum annehme, könne hieraus nicht auf ein vorsätzliches Verhalten geschlossen werden. Die rechtlich fehlerhafte Einschätzung eines einzelnen Vorgangs könne auch nicht als Verletzung der Achtung und des Vertrauens betrachtet werden, die der Beruf erfordere. § 19 Abs. 3 LBG begründe eine Wohlverhaltenspflicht innerhalb des öffentlichen Dienstes. Das Vertreten einer rechtlich nicht zutreffenden, möglicherweise nicht haltbaren Auffassung stelle keinen Verstoß gegen diese Pflicht dar. Soweit ihr vorgeworfen werde, die Rechte des Ortsbeirats des Ortsteils Z... bei der Entscheidung über den Bau einer Fußgängerbrücke im Stadtpark Z... missachtet zu haben, sei die Disziplinarverfügung bereits in sich unklar und unschlüssig, weil ein klarer Sachverhalt nicht ermittelt worden sei. Es ergebe sich nicht, welche unterschiedlichen Anträge zu welchen Zeiten in der Stadtverordnetenversammlung diskutiert worden seien und aus welchen Gründen die Auffassung, dass sich die unterschiedlichen Vorstellungen über den Brückenbau ausschlössen, nicht vertretbar sei. Mit Blick auf ihr Verhalten gegenüber dem Petitionsausschuss in der weiteren Petitionsangelegenheit sei ihr vorzuwerfen, dass sie keine Zwischennachricht gegeben und auch keinen Antrag auf Fristverlängerung gestellt habe. Sie bedauere das Versäumnis. Das gelte auch, soweit ihr zur Last gelegt werde, der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... die Vereinbarung der Stadt Z... mit der D... AG über die Schließung eines Bahnübergangs nicht zur Entscheidung vorgelegt zu haben. Dies beruhe auf einer fehlerhaften Einschätzung.
Die Erwägungen zum Disziplinarmaß seien, auch wenn davon auszugehen sei, dass sie Dienstpflichtverletzungen begangen habe, nicht nachvollziehbar und in sich fehlerhaft. Unterschiedliche Rechtsauffassungen zu Einzelfragen des Kommunalrechts könnten nicht im Wege des Disziplinarrechts gelöst werden. Im Hinblick darauf seien die Mittel der Kommunalaufsicht auszuschöpfen. Das sei in ihrem Falle nicht geschehen. Stattdessen habe der Landrat akribisch nach möglichen Verstößen oder Fehlern gesucht. Dieses Verhalten erwecke den Eindruck, dass es dem Landrat nicht darum gegangen sei, der Sache nach entsprechend Recht und Gesetz zu einer „richtigen“ Entscheidung zu gelangen, sondern sie mit Disziplinarverfahren zu überziehen, um sie aus dem Amt zu treiben. Fehlerhaft werde auch davon ausgegangen, dass bei den Dienstpflichtverletzungen zum überwiegenden Teil ein direkter Vorsatz gegeben sei. Soweit davon ausgegangen werde, dass ihre Rechtsauffassungen unzutreffend seien, könne als Strafschärfungsgrund nicht geltend gemacht werden, dass sie über die Befähigung zum Richteramt verfüge. Dass aus guten Gründen unterschiedliche Rechtsauffassungen vertreten werden könnten, ergebe sich aus der zwingenden Notwendigkeit eines Instanzenzuges. Ebenso fehlerhaft werde davon ausgegangen, dass die von ihr vertretenen Rechtsauffassungen der Verfolgung eigener Ziele oder der Durchsetzung eigener Vorstellungen dienten. Hierfür seien keine Anhaltspunkte vorgetragen worden oder gegeben.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 23. März 2010 zu ändern und die Disziplinarverfügung des Landrats des Landkreises T... vom 26. Oktober 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Ministeriums des Innern vom 30. Juli 2007 aufzuheben,hilfsweise, unter Änderung der Bescheide eine mildere Disziplinarmaßnahme zu verhängen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und tritt der Berufung entgegen: Bedenken gegen die ordnungsgemäße Durchführung des Disziplinarverfahrens wegen einer Besorgnis der Befangenheit bestünden nicht. Es könne dahingestellt bleiben, ob sich aus den von der Klägerin geschilderten Umständen Gründe für die Besorgnis ergäben, dass Herr G...befangen gewesen sei, denn es fehle schon an einer Tätigkeit des damaligen Landrates in dem Disziplinarverfahren selbst. Sie habe sich auf die Einleitung des Verfahrens im Wege der Unterzeichnung des Vermerks vom 22. Juni 2006 beschränkt. Die Initiative dafür sei nicht vom Landrat ausgegangen. Die Einleitung sei vielmehr auf Feststellungen der Kommunalaufsicht zur Arbeitsweise der Klägerin zurückzuführen. Zugleich sei ein Ermittlungsführer bestimmt worden, bei dessen Auswahl darauf geachtet worden sei, dass dieser von dem Verfahren nach den maßgeblichen Regelungen nicht ausgeschlossen sei. Herr G... als Behördenleiter habe sich jedenfalls einer weiteren Mitwirkung in dem Disziplinarverfahren enthalten. Für eine lenkende oder in sonstiger Weise entscheidend Einfluss nehmende Verfahrensbeteiligung des Landrats, insbesondere durch Beeinflussung des Ermittlungsführers oder weiterer verfahrensbeteiligter Beschäftigter, fehlten die Indizien. Die Disziplinarverfügung sei auch formell rechtmäßig. Sie sei unter dem Briefkopf des Landrats gefertigt und von dem Ermittlungsführer im Auftrag des Landrats unterzeichnet worden. Einer Unterzeichnung durch den Behördenleiter oder seinen allgemeinen Vertreter habe es nicht bedurft. Im Übrigen verteidigt der Beklagte die angegriffenen Entscheidungen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Personalakte, Disziplinarvorgang und Widerspruchsakte) Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt - soweit wesentlich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist zum Teil begründet. Die Klägerin hat zwar ein Dienstvergehen begangen. Bei Abwägung aller be- und entlastenden Umstände des Falles ist jedoch die für die Dauer von zwei Jahren festgesetzte Kürzung ihrer Dienstbezüge in Höhe von monatlich 10 Prozent nicht geboten. Stattdessen ist der Klägerin auf ihren hilfsweise gestellten Antrag eine mildere Maßnahme aufzuerlegen und auf eine Geldbuße in der tenorierten Höhe zu erkennen.
1. Die Klage erweist sich zunächst entgegen der im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts vertretenen Auffassung als zulässig.
Soweit das Verwaltungsgericht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis der Klägerin mit der Erwägung verneint, sie habe die Klage in ihrer Funktion als Bürgermeisterin der Stadt Z... erhoben und nicht als die durch die angefochtenen Bescheide persönlich beschwerte Beamtin, beruht diese Beurteilung auf einer fehlerhaften Deutung der Klägerbezeichnung in der Klageschrift, die zu den Prozesserklärungen zählt (in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 30. Dezember 1997 – 8 B 240.97 –, juris Rn. 3) und grundsätzlich auslegungsfähig ist (BVerwG, Beschluss vom 22. März 2001 – 8 B 262.00 –, juris Rn. 2).
Prozesserklärungen sind entsprechend den für die Auslegung von Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Grundsätzen (§§ 133, 157 BGB) auszulegen (BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1993 – 7 B 158.92 –, juris Rn. 4). Maßgebend ist also der geäußerte Parteiwille, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen – wozu auch der angegriffene Widerspruchsbescheid zählt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Mai 1982 – 7 B 201.81 –, juris Rn. 3) – erkennbar wird; der Wortlaut tritt hinter Sinn und Zweck der Prozesserklärung zurück. In diesem Zusammenhang ist auf das Verständnis aus der Sicht der Empfänger, also des Gerichts und des Beklagten, abzustellen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. März 2001, a.a.O.).
Gemessen an diesen Maßstäben hat die Klägerin hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass sie – ungeachtet des von ihr verwendeten amtlichen Briefkopfes mit der Bezeichnung „Stadt Z... Die Bürgermeisterin“ – als von der Disziplinarverfügung betroffene Adressatin klagt und nicht als Organwalterin oder gar für die Stadt Z... Die Klageschrift darf nicht nur aus sich heraus ausgelegt werden. Die mit ihr abgegebenen Erklärungen müssen vielmehr mit der Disziplinarverfügung vom 26. Oktober 2006 und dem dazu ergangenen Widerspruchsbescheid in Beziehung gesetzt werden, die der Klageschrift beigefügt worden sind. Unter diesen Umständen musste sowohl für das Gericht als auch für den Beklagten deutlich sein, dass die Klägerin als disziplinarrechtlich verantwortliche Beamtin klagt, als die sie in den Verfügungen – wenn auch, was unschädlich ist, mit der Bezeichnung ihres Amtes im konkret-funktionellen Sinne („Bürgermeisterin der Stadt Z... Frau M...“) – auch genannt wird. So ist es auch zu erklären, dass das Ministerium des Innern des Landes Brandenburg keinen Anlass sah, den Widerspruch der Klägerin, der ebenfalls unter dem besagten amtlichen Briefkopf erhoben worden ist, in dem vom Verwaltungsgericht hier verstandenen Sinne zu interpretieren. Dass die Klägerin nicht als Organwalterin klagt, liegt damit auf der Hand. Gegenteiliges ist von ihr auch sonst zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht worden. Ihr Schreiben vom 9. November 2007 kann daher nur als Klarstellung der Parteibezeichnung und nicht etwa – wie das Verwaltungsgericht zu Unrecht meint – als Bekräftigung ihrer vermeintlichen Klage als Vertreterin der Stadt Z... begriffen werden. Nach alledem kann offen bleiben, ob auch im Falle der Klägerin, die mit ihrem Beruf als Rechtsanwältin über die Befähigung zum Richteramt verfügt, der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 27. April 1990 – 8 C 70.88 –, juris Rn. 23) für freilich rechtsunkundige Kläger geltende „großzügige Maßstab“ anzuwenden ist, weil die Klageschrift bereits nach dem „normalen“ Maßstab in dem hier zu verstehenden Sinne auszulegen ist.
2. Die Klage ist nur insoweit begründet, als sich die Klägerin gegen die Art der Disziplinarmaßnahme richtet.
a) Soweit die Klägerin allerdings ihren Antrag mit Mängeln des Disziplinarverfahrens und der Disziplinarverfügung begründet, überzeugen ihre Bedenken nicht.
aa) Der Einwand der Klägerin, der Unterzeichner der Einleitungsverfügung vom 22. Mai 2006, Landrat P..., sei befangen gewesen, verhilft ihrer Klage nicht zum Erfolg, da sie hiermit nicht mehr gehört werden kann [dazu (1)], eine etwaige Befangenheit auch nicht zur Nichtigkeit der Einleitungsverfügung führen würde [dazu (2)], die Disziplinarverfügung durch die Widerspruchsbehörde bestätigt worden ist [dazu (3)] und der gerügte Verfahrensfehler schließlich unbeachtlich wäre [dazu (4)].
(1) Ihr Recht, die von ihr angenommene Besorgnis der Befangenheit, die gemäß § 3 des Landesdisziplinargesetzes (LDG) nach § 21 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bbg zu beurteilen ist (vgl. zum im Wesentlichen gleichlautenden § 3 BDG Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, Loseblatt-Kommentar, Stand: Oktober 2012, Band I, § 3, Rn. 7), zu rügen, hat die Klägerin verloren. Ein – wie hier nach den eigenen Bekundungen der Klägerin mit Blick auf die von ihr zitierten Äußerungen des damaligen Landrats P... im Vorfeld der Einleitung des Disziplinarverfahrens – bekannter Befangenheitsgrund muss vor der abschließenden Verwaltungsentscheidung und unverzüglich nach Bekanntwerden geltend gemacht werden, um einen Rügeverlust zu verhindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 – 5 C 51.90 –, BVerwGE 90, 287, 290 f. unter Berufung auf einen allgemeinen, das ganze Recht beherrschenden Gedanken; ebenso OVG Koblenz, Beschluss vom 28. September 2007 – 2 B 10825/07, 2 E 10824/07 –, juris Rn. 11; OVG Magdeburg, Urteil vom 9. Dezember 1998 – A 4 S 1/98 –, juris Rn. 27; Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 7. Aufl. 2008, § 21, Rn. 6). Das ist hier nicht geschehen. Die Klägerin hat sich in Kenntnis der von ihr monierten Äußerungen auf das Verfahren eingelassen und sich ausdrücklich auf die besagten Umstände unter dem Gesichtspunkt einer Befangenheit des damaligen Landrats P... erst im Klageverfahren berufen, obwohl keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und auch nicht vorgetragen worden sind, weshalb sie auf den behaupteten Befangenheitsgrund nicht schon in dem für die Geltendmachung maßgeblichen Zeitpunkt hingewiesen hat.
(2) Selbst wenn die von der Klägerin angeführten Äußerungen auf eine mangelnde Distanz des damaligen Landrats G... zu ihr schließen lassen und gemäß § 21 Abs. 1 VwVfG Misstrauen gegen dessen unparteiische Amtsführung rechtfertigen würden, könnte entgegen der Auffassung der Klägerin jedenfalls nicht von einem schweren und offenkundigen Fehler ausgegangen werden, der gemäß § 3 LDG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bbg, § 44 Abs. 1 VwVfG zur Nichtigkeit der Einleitungsverfügung oder gar der Disziplinarverfügung führen würde. Schon die § 44 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG zu entnehmende gesetzgeberische Wertung spricht dafür, dass die Besorgnis der Befangenheit nur ganz ausnahmsweise zur Nichtigkeit führt. Das ist der Fall bei einer offensichtlichen Parteilichkeit der getroffenen Entscheidung (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 44, Rn. 179; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 44, Rn. 54). Sie lässt sich jedoch nicht bejahen. Nach den unwidersprochen gebliebenen und aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, insbesondere dem Vermerk über die Erkenntnisse aus den Vorermittlungen, nachvollziehbaren Angaben des Beklagten geht die Einleitung des Disziplinarverfahrens nicht auf die Initiative des seinerzeit zuständigen Landrats zurück, sondern folgte den von der Kommunalaufsicht getroffenen Feststellungen zur Arbeitsweise der Klägerin. Für eine offensichtlich parteiliche Verfahrensbeteiligung des Landrats P... und eine demgemäß lenkende Einflussnahme auf das disziplinare Ermittlungsverfahren durch ihn gibt es keine Anhaltspunkte. Sie lassen sich auch dem Vortrag der Klägerin nicht entnehmen. Soweit sie darauf abhebt, dass der Herr G... als Landrat gegenüber dem Ermittlungsführer Kreisrechtsrat Gö... weisungsbefugt und damit auch „Herr des Verfahrens“ gewesen sei, genügt dies für sich genommen jedenfalls nicht, um eine offensichtliche Parteilichkeit der getroffenen Entscheidung anzunehmen, da keine Umstände dafür zu ersehen sind, dass der Landrat von seiner Weisungsbefugnis in offensichtlich parteilicher Weise Gebrauch gemacht hat.
(3) Überdies ist der – hier zu unterstellende – Mangel der Mitwirkung eines befangenen Amtsträgers deshalb unbeachtlich, weil die Widerspruchsbehörde die Ausgangsentscheidung nach einer Neubewertung des Sachverhalts im Ergebnis bestätigt hat und ein möglicher Einfluss des befangenen Amtsträgers auf diese Widerspruchsentscheidung auszuschließen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Juni 1992 – 7 B 81.92 –, juris Rn. 3; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 45, Rn. 147).
(4) Ein Verfahrensfehler wäre schließlich nach § 3 LDG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bbg, § 46 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser Bestimmung kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein wegen der Verletzung einer Verfahrensvorschrift beansprucht werden, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (vgl. OVG Koblenz, a.a.O., Rn. 17). Das ist hier der Fall. Weder aus dem Vortrag der Klägerin noch aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen lässt sich erkennen, inwieweit sich gerade vor dem Hintergrund der weiteren Durchführung des Disziplinarverfahrens durch einen bestellten (soweit ersichtlich unbefangenen) Ermittlungsführer der gerügte Verfahrensmangel auf die Sachentscheidung ausgewirkt haben sollte, zumal die Einleitungsverfügung das Ergebnis des Disziplinarverfahrens nicht unverrückbar vorgegeben hat.
bb) Die Disziplinarverfügung erweist sich ferner nicht deshalb als rechtsfehlerhaft, weil sie nicht durch den seinerzeit für die Klägerin zuständigen Disziplinarvorgesetzten, sondern durch den in der Einleitungsverfügung bestimmten Ermittlungsführer unterzeichnet worden ist. Anders als die Klägerin meint ergibt sich aus § 34 LDG nicht, dass die Zeichnungsbefugnis auf den Dienstvorgesetzten oder seinen allgemeinen Vertreter beschränkt ist. Danach bestehen – anders als noch unter der Geltung etwa der Bundesdisziplinarordnung (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 BDO) – keine zusätzlichen Anforderungen in Bezug auf die funktionelle Zuständigkeit, die die Frage betrifft, ob innerhalb einer Behörde bestimmte Organwalter mit bestimmten Funktionen oder Qualifikationen bestimmte Aufgaben und Zuständigkeiten ausschließlich wahrzunehmen haben. Eine gesetzliche oder untergesetzliche Regelung, nach deren Maßgabe die Disziplinarverfügung allein bestimmten Organwaltern – hier dem Behördenleiter und seinem allgemeinen Vertreter – vorbehalten ist, existiert nicht (vgl. zur vergleichbaren Rechtslage nach dem BDG BVerwG, Beschluss vom 16. März 2010 – 2 B 3.10 –, juris Rn. 9; s. a. OVG Münster, Beschluss vom 22. August 2007 – 21d A 1624/06.BDG –, juris Rn. 14 ff.; Weiß, in: GKÖD, Band II, Kommentar, M § 33, Rn. 90; Gansen, a.a.O., § 33, Rn. 9; Urban/Wittkowski, BDG, Kommentar, 1. Aufl. 2011, § 33, Rn. 3; a.A., allerdings ohne nähere Begründung, Hummel/Köhler/Mayer, BDG, Kommentar, 5. Aufl. 2012, § 33, Rn. 14). Es gelten daher die allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen. Die hier nach § 86 Abs. 2 Satz 1 LDG als Dienstvorgesetzte der Klägerin fungierende Rechtsaufsichtsbehörde darf folglich, wie Behörden allgemein, nicht nur allein durch ihren Leiter persönlich tätig werden, sondern auch durch dessen Vertreter und weitere hierzu berechtigte und zeichnungsbefugte Mitarbeiter, d.h. solche, die nach den internen Regelungen über die behördliche Organisation und Geschäftsverteilung mit der eigenverantwortlichen Wahrnehmung der betreffenden Aufgabe betraut sind bzw. betraut werden. Daher kann jeder Mitarbeiter der Behörde gegenüber Dritten für die Behörde tätig werden, wenn dies von seinem Aufgabenbereich umfasst oder durch eine einzelfallbezogene zusätzliche Bevollmächtigung durch den Leiter der Behörde bestimmt worden ist (vgl. zur Rechtslage nach dem BDG BVerwG, a.a.O., Rn. 9). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Ermittlungsführer Kreisrechtsrat Gö... ist ausweislich der Angaben des Beklagten in seinem Schreiben vom 11. Januar 2013 vor dem Hintergrund seiner bisherigen Tätigkeit und der dabei gewonnenen Erfahrungen (verwaltungsinterne rechtsberatende Tätigkeit für den Geschäftsbereich der allgemeinen Kommunalaufsichtsbehörde) durch den Behördenleiter einzelfallbezogen mit der Durchführung des Disziplinarverfahrens betraut worden und war damit auch befugt, die Disziplinarverfügung im Auftrag des Landrats zu unterzeichnen.
cc) Die Disziplinarverfügung begegnet auch im Übrigen keinen durchgreifenden formellen Bedenken. Sie ist an die Klägerin als disziplinarrechtlich verantwortliche Beamtin gerichtet; die Bezeichnung ihres konkret-funktionellen Amtes ist dabei unschädlich und führt nicht zu der Annahme, dass die Klägerin in unzulässiger Weise lediglich als Organwalterin angesprochen worden ist. Zudem ist die für den Dienstvorgesetzten der Klägerin zuständige Rechtsaufsichtsbehörde – hier das Ministerium des Innern des Landes Brandenburg – von dem Landrat unverzüglich über die Einleitung des Disziplinarverfahrens gegen die Klägerin unterrichtet worden. Den Vorgaben des § 89 Abs. 1 Satz 1 LDG ist damit genügt, so dass eine Nichtigkeit der Disziplinarverfügung wegen einer fehlenden Unterrichtung der Rechtsaufsichtsbehörde nach § 89 Abs. 1 Satz 2 LDG nicht in Betracht kommt.
b) Die angefochtene Disziplinarverfügung vom 26. Oktober 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. Juli 2007 ist jedoch in materieller Hinsicht im Ergebnis rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit ihr als Disziplinarmaßnahme eine Gehaltskürzung auferlegt wird.
aa) Der Senat hat den für die disziplinarrechtliche Bewertung maßgeblichen Sachverhalt wie folgt festgestellt:
(1) Zu Anschuldigungspunkt 1.:
Mit Schreiben vom 18. Januar 2005 wandten sich Eltern- und Kitavertreter der Kindertagesstätte „Z...“ und des Hortes „F...“ des zur Stadt Z... gehörenden Ortsteils G... mit einer Petition an den Petitionsausschuss des Landtages Brandenburg, mit der sie ihr Unverständnis über die Umsetzung der in den Einrichtungen angestellten Erzieherinnen und der Hortleiterin durch die Stadt Z... ausdrückten (Petition 202/4). Daraufhin forderte der Petitionsausschuss die Klägerin mit Schreiben vom 3. Februar 2005 auf, über den der Petition zugrundeliegenden Sachverhalt bis zum 14. März 2005 schriftlich Auskunft zu erteilen und Bericht zu erstatten. Da die Klägerin dieser Aufforderung nicht entsprach, mahnte sie der Petitionsausschuss mit Schreiben vom 3. Mai 2005, 18. Mai 2005 und 2. Juni 2005, dem Ersuchen nachzukommen. Auch diese Maßnahmen blieben erfolglos.
Die Klägerin wurde deshalb von dem Petitionsausschuss zu dessen Sitzung vom 19. Juli 2005 geladen, um darzulegen, weshalb sich die Klägerin als Bürgermeisterin bisher außerstande gesehen habe, dem Anliegen des Ausschusses zu folgen. Über die Ladung informierte der Petitionsausschuss den Landrat mit Schreiben vom 21. Juni 2005. In der Sitzung des Petitionsausschusses gab die Klägerin an, eine schriftliche Stellungnahme würde wegen des komplexen Sachverhalts mehrere Stunden ihrer Arbeitszeit in Anspruch nehmen. Sie sei daher froh, diesen Sachverhalt mit dem Ausschuss nun mündlich erörtern zu können. Ausweislich eines Schreibens des Vorsitzenden des Petitionsausschusses an den Landrat vom 17. August 2005 wurde die Klägerin dann darauf hingewiesen, dass es keinesfalls darum gehe, den Inhalt der Petition mit ihr im Rahmen dieses Gespräches zu erörtern. Es sei nur zu klären, warum sie auf die mehrfachen Aufforderungen und Mahnungen des Ausschusses in keiner Weise reagiert habe. Sie sei von mehreren Landtagsabgeordneten auf ihre gesetzlichen Verpflichtungen gegenüber dem Petitionsausschuss hingewiesen worden. Die Abgeordneten hätten ihr Unverständnis über die Verhaltensweise der Klägerin zum Ausdruck gebracht. Schließlich räumte der Petitionsausschuss der Klägerin eine weitere Frist von vierzehn Tagen ein, welche die Klägerin ebenfalls verstreichen ließ. Mit dem bereits erwähnten Schreiben vom 17. August 2005 betonte der Vorsitzende des Petitionsausschusses gegenüber dem Landrat, dass der Ausschuss in dem Verhalten der Klägerin einen gravierenden Verstoß gegen die ihr nach der Landesverfassung und dem Petitionsgesetz obliegenden Pflichten gegenüber dem Landtag erkenne. Darüber hinaus unterlaufe die Klägerin mit ihrem Verhalten ein verfassungsmäßig garantiertes Recht der Bürger der Stadt, Petitionen beim Landtag einzureichen und diese durch den Petitionsausschuss beraten zu lassen. Der Ausschussvorsitzende bat den Landrat im Namen des Petitionsausschusses, die Klägerin in geeigneter Weise auf ihre Pflichten gegenüber dem Petitionsausschuss hinzuweisen und sie dazu anzuhalten, dem Petitionsausschuss nunmehr die abgeforderte Stellungnahme kurzfristig vorzulegen.
Über diese Vorgänge informierte der Vorsitzende des Petitionsausschusses auch den Vorsitzenden der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... Der Vorsitzende der Stadtverordnetenversammlung wandte sich dann ausweislich eines Aktenvermerks des Landrats vom 13. September 2005 an die Klägerin, wobei er ihr gegenüber sein Missfallen ausgedrückt haben wolle; man sei – so habe er weiter erklärt – übereingekommen, dass die Klägerin der Aufforderung des Petitionsausschusses „nunmehr“ nachkommen werde. Der Landrat teilte der Klägerin mit Schreiben vom 29. August 2005 unter Hinweis auf die bisherigen Geschehnisse mit, dass beabsichtigt sei, gegenüber der Stadt Z... die Abgabe der vom Petitionsausschuss verlangten Stellungnahme gemäß § 126 GO anzuordnen, da der Stadt gemäß Art. 71 Abs. 2 BbgVerf i. V. m. § 5 Abs. 2 PetG eine entsprechende Berichtspflicht obliege. Der Stadt Z... wurde in dem Schreiben die Möglichkeit eingeräumt, bis zum 2. September 2005 zu der beabsichtigten kommunalaufsichtlichen Maßnahme Stellung zu nehmen; eine Terminsverlängerung käme nicht in Betracht, da der Klägerin der Sachverhalt und die ihr obliegenden Rechtspflichten bereits seit Monaten bekannt seien. Der Vorsitzende der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... wurde von dem Beklagten mit Schreiben vom selben Tage mit Blick auf die Petitionsangelegenheit aufgefordert, insoweit für ein rechtmäßiges Verhalten der Klägerin zu sorgen.
Mit Schreiben vom 6. September 2005 nahm die Klägerin zu der Petition der Eltern- und Kitavertreter gegenüber dem Petitionsausschuss Stellung: Die Eltern würden grundsätzlich in die konzeptionelle Arbeit mit einbezogen werden. Es lasse sich jedoch nicht immer vermeiden, auch personelle Entscheidungen zu treffen, die eine Umstrukturierung notwendig machten. Die Personalentscheidungen seien nicht leichtfertig getroffen und die Eltern in mehreren Personalversammlungen darüber informiert worden. Die Personalhoheit liege aber grundsätzlich bei der Bürgermeisterin. Die Stadtverordnetenversammlung stehe mehrheitlich hinter diesen Entscheidungen. Dass Umstrukturierungen im Personalbereich nicht von allen Eltern positiv aufgenommen würden, liege in der Natur der Sache. Dennoch könne sie versichern, dass alles unternommen werde, um zum Wohle der Kinder das Bestmögliche zu erreichen.
In einem an den Vorsitzenden der Stadtverordnetenversammlung gerichteten Schreiben vom 30. September 2005 wies der Vorsitzende des Petitionsausschusses darauf hin, dass die Stellungnahme der Klägerin, die sie erst nach Einschalten des Beklagten und des Vorsitzenden der Stadtverordnetenversammlung abgegeben habe, „ausgesprochen knapp“ gehalten und inhaltlich zum Teil unzutreffend sei. Der Petitionsausschuss könne dies nur als eine Missachtung des Gremiums und des Landtages werten. Eine derartige Vorgehensweise eines Behördenleiters gegenüber dem Petitionsausschuss und dem Landtag sei in den vergangenen 15 Jahren noch nicht vorgekommen. Die Klägerin habe durch ihr Verhalten ein Grundrecht der Bürger der Stadt Z... unterlaufen.
Die Petition wurde gegenüber den Petenten mit Schreiben vom 15. Februar 2006 durch den Petitionsausschuss abschließend beschieden. Mit Schreiben vom selben Tage wurde die Klägerin von dem Vorsitzenden des Petitionsausschusses darauf hingewiesen, dass die abgegebene Stellungnahme als ausgesprochen knapp und – soweit sie in ihrem Schreiben ausführe, dass sie in der Sitzung vom 19. Juli 2005 Gelegenheit gehabt hätte, zu der Petition Stellung zu nehmen – unzutreffend erachtet werde. Eine abschließende Beurteilung des Sachverhalts wäre aufgrund dieses Schreibens für den Ausschuss nicht möglich gewesen. Der Vorsitzende des Petitionsausschusses wies die Klägerin noch einmal „ausdrücklich“ auf deren gesetzliche Verpflichtungen zur Berichterstattung gegenüber dem Petitionsausschuss hin und gab zu bedenken, sollte es zukünftig erneut zu Fristüberschreitungen oder weiteren Defiziten bei der Berichterstattung gegenüber dem Petitionsausschuss kommen, werde der Ausschuss umgehend die Kommunalaufsicht und die Stadtverordnetenversammlung unterrichten.
Die Klägerin hatte geglaubt, keine Berichtspflicht gegenüber dem Petitionsausschuss gehabt zu haben, weil es um eine innergemeindliche Angelegenheit gegangen sei.
(2) Zu den Anschuldigungspunkten 2. und 3.:
Die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... fasste auf ihrer Sitzung am 19. April 2005 den Beschluss Nr. 003/05 über die Modalitäten der Vergabe von öffentlichen Planungsleistungen durch die Stadt für Hoch- und Tiefbaumaßnahmen mit dem Wortlaut „Planungsleistungen werden grundsätzlich an fachkundige ortsansässige Bürger vergeben. Sind keine fachkundigen Büros ortsansässig, sind die Planungsleistungen regional zu vergeben.“ sowie den Beschluss 004/05 über die Verfahrensweise bei der Vergabe von Bauleistungen durch die Stadt im Hochbau und Tiefbau, der wie folgt gefasst ist: „Bauleistungen im Hochbau und Tiefbau mit einem Auftragsvolumen bis 20,- T€ werden mit beschränkter Ausschreibung grundsätzlich an ortsansässige Fachfirmen vergeben. Im Auftragsrahmen von 20,- T€ bis 100,- T€ werden die Aufträge mit beschränkter Ausschreibung an regionale Fachfirmen vergeben.“ Die Klägerin hatte zuvor die Beschlussentwürfe, die eine generelle Auftragsvergabe an ortsansässige bzw. regionale Bürger bzw. Fachfirmen vorsahen, geprüft und, weil sie sie für rechtswidrig erachtete, dadurch „entschärft“, dass sie jeweils das Wort „grundsätzlich“ einfügte. Sie meinte, damit den vergaberechtlichen Vorgaben zu entsprechen, weil von einer Ausschließlichkeit nicht mehr habe ausgegangen werden können.
Der Landrat gab der Klägerin mit Bescheid vom 16. Februar 2006, zugestellt am 27. Februar 2006, auf, die Verwaltungsakten (Kopien der Beschlussvorlage, der Einladung, der Bekanntmachung und Niederschrift zur Sitzung der Stadtverordnetenversammlung) über den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung Nr. 004/05 vom 19. April 2005 bis spätestens 24. März 2006 vorzulegen. Hierbei stützte sich der Landrat auf § 123 GO und führte aus, der besagte Beschluss lege den Verdacht einer Rechtsverletzung der Stadt Z... nahe, da die Beschränkung des Bewerber- bzw. Bieterkreises auf ein bestimmtes Gebiet eine wettbewerbsbeschränkende Maßnahme sei, die gegen den Grundsatz, dass Bauleistungen an fachkundige, leistungsfähige und zuverlässige Unternehmer zu angemessenen Preisen zu vergeben seien (§ 2 Nr. 1 und 2 VOB/A), und das Verbot der ungleichen Behandlung (§ 8 Nr. 1 VOB/A) verstoße. Um die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen gegen die Stadt infolge rechtswidriger Vergaben zu verhindern, sei ein Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde erforderlich. Damit bestehe ein hinreichender Grund, das Unterrichtungsrecht wahrzunehmen.
Diesem von ihr nicht angefochtenen und damit bestandskräftigen Unterrichtungsverlangen kam die Klägerin nicht nach. Mit Schreiben vom 22. März 2006 ließ die Klägerin das Ministerium des Innern des Landes Brandenburg auf dem Dienstweg über den Landrat bitten, den von ihr in der Anlage beigefügten Entwurf einer „Dienstanweisung zur einheitlichen Anwendung bei der Vergabe von öffentlichen Bauleistungen und öffentlichen Planungsleistungen innerhalb der Stadtverwaltung der Stadt Z...“ auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen. Bei dieser Gelegenheit wurden auch die Beschlussvorlagen zu den Beschlüssen 003/05 und 004/05, die in dem Entwurf als Grundlage der Dienstanweisung genannt werden, überreicht. Das Ministerium des Innern teilte dem Landrat mit Schreiben vom 27. April 2006 mit, dass die vorgelegten Beschlüsse rechtswidrig seien. Hierüber informierte der Landrat die Klägerin mit Schreiben vom 10. Mai 2006.
Der Landrat warf der Klägerin in der Folge vor, die rechtswidrigen Beschlüsse Nr. 003/05 und 004/05 vorbereitet zu haben und gegen die Verletzung des Vergaberechts nicht eingeschritten zu sein.
Für ihr Verhalten gegenüber dem Unterrichtungsverlangen des Landrats hat sich die Klägerin im Rahmen des Disziplinarverfahrens entschuldigt.
(3) Zu Anschuldigungspunkt 4.:
Am 24. Januar 2006 fasste die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... den Beschluss Nr. 137/05 „Wanderweg am N...kanal von Z... nach M...see“. Damit wurde entschieden, den unbefestigten (tatsächlich-öffentlichen) Weg außerhalb der geschlossenen Ortschaft entlang des N...kanals in einen Rad- und Wanderweg mittels einer Befestigung zum überwiegenden Teil mit einer wassergebundenen Decke und teilweise durch Verlegen eines Betonsteinpflasters (Spurbahn) umzubauen. Nach dem Verkehrszeichenplan vom 7. April 2006 ist vorgesehen, den Weg nach der StVO als Fahrradstraße (Verkehrszeichen 244/244a) bzw. mit dem Verkehrszeichen Nr. 250 „Verbot für Fahrzeuge aller Art“ mit mehreren Ausnahmen zu beschildern. Die voraussichtlichen – und nach den Vorstellungen der Stadt Z... über Fördermittel zu finanzierenden – Gesamtkosten für den Bau sollten 209.600,00 EUR betragen. Der Ortsbeirat des Ortsteils Z... wurde dazu nicht angehört, weil die Klägerin der Auffassung war, dass eine Anhörungspflicht nicht bestehe.
(4) Zu Anschuldigungspunkt 5.:
Der Ortsbeirat des Ortsteils Z... beschloss am 18. Januar 2006, in der Stadtverordnetenversammlung den Antrag zu stellen, die Brücke über den N...kanal in Höhe des Z... Stadtparks durch Anhebung der alten Brückenanlage unter Einbeziehung aller möglichen alten Bestandteile wieder zu errichten (Nr. 009/06). Zur Begründung wird in dem Beschlussvorschlag ausgeführt, die alte Brücke sei für die Stadt Z... von großem politischen Wert, da sie ein Geschenk der Partnerstadt W... nach der Wende gewesen sei. In der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... vom 24. Januar 2006 wurde unter dem Tagesordnungspunkt 8.13 der Antrag der Fraktion der V... über die Vergabe der Planungsleistung zur Errichtung einer Fußgängerbrücke im Stadtpark Z... beraten. In diesem Zusammenhang sprach sich die Fraktion der V... für einen Neubau der Brücke aus. Dazu wies die Klägerin darauf hin, dass sich der Ortsbeirat Z... parallel zu dem Antrag der V... mit dem Antrag eines Ortsbeiratsmitglieds (Nr. 009/06) beschäftigt habe. Der Ortsbeirat habe diesem Antrag („Brücke durch Anhebung der alten Brückenanlage“) zugestimmt. Gewährleistungsansprüche – so die Klägerin – sprächen indes gegen eine Wiedererrichtungsvariante. Nach weiterer Diskussion wurde über den Antrag der V... abgestimmt. Er wurde mit 11 Ja-Stimmen gegen sieben Nein-Stimmen bei fünf Enthaltungen angenommen. Über den Antrag des Ortsbeirats Z... wurde hingegen nicht abgestimmt.
Die Klägerin hielt eine gesonderte Abstimmung über den Antrag des Ortsbeirats für überflüssig, weil sich dieser Antrag und der Antrag der V...-Fraktion wechselseitig ausgeschlossen hätten. Mit der Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung zu dem Antrag der V... habe sich der Antrag des Ortsbeirats ihrer Auffassung nach erledigt gehabt.
(5) Zu Anschuldigungspunkt 6.:
Bürger der Stadt Z... wandten sich mit Schreiben vom 13. März 2006 mit einer Petition an den Petitionsausschuss des Landtages Brandenburg, mit der sie rügten, dass bestimmte Schriftsätze von der Verwaltung nicht an einen Stadtverordneten weitergeleitet worden seien (Petition 981/4). Die Klägerin wurde in dieser Angelegenheit durch den Petitionsausschuss mit Schreiben vom 23. März 2006 aufgefordert, bis zum 24. April 2006 eine Stellungnahme abzugeben. Da die Klägerin hierauf nicht reagierte, erinnerte sie der Petitionsausschuss an die Aufforderung mit Schreiben vom 2. Mai 2006; die Mahnung blieb fruchtlos.
Über diese Vorgänge informierte die stellvertretende Vorsitzende des Petitionsausschusses den Landrat mit Schreiben vom 24. Mai 2006. Unter Hinweis auf das Verfahren in der Petitionssache 202/4 bat sie den Landrat, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, damit die Klägerin ihren Verpflichtungen gegenüber dem Petitionsausschuss nachkomme, und teilte mit, dass der Petitionsausschuss aufgrund der wiederholten Verstöße der Klägerin auch das Ministerium des Innern des Landes Brandenburg als oberste Kommunalaufsichtsbehörde unterrichten werde.
Zu der Petition nahm die Klägerin gegenüber dem Petitionsausschuss mit dort am 18. September 2006 eingegangenem Schreiben vom 14. September 2006 Stellung. Zu der erheblichen Verzögerung führte die Klägerin – ausweislich der Angaben des Petitionsausschusses in dem Schreiben seines Vorsitzenden vom 21. September 2006 – aus, dass ihr aufgrund der „sehr turbulenten politischen Verhältnisse der Stadt Z...“ in den letzten Monaten „kaum Zeit“ geblieben sei, eine dezidierte Stellungnahme zu der Petition anzufertigen.
Die Klägerin bedauert den Sachverhalt.
(6) Zu Anschuldigungspunkt 7.:
Die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Z... beschloss auf ihrer Sitzung am 21. September 2004, der Schließung des Bahnübergangs „F...“ in der T...straße zuzustimmen. In der Begründung des Beschlusses heißt es, der zu fassende Beschluss sei Voraussetzung für die Kreuzungsvereinbarung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz; in dieser Vereinbarung verpflichte sich die D...AG zur finanziellen Unterstützung des Ausbaus des „W... Weges“ einschließlich des Neubaus der Brücke über das S...fließ. Am 1. Juli 2005 schlossen die Stadt Z..., vertreten durch die Bürgermeisterin, und die D... AG eine „Vereinbarung über die Schließung des Bahnübergangs F... in Bahn-km 41,238 der Ausbaustrecke B...“. In § 1 Abs. 1 Satz 2 des Vertrages wurde darauf hingewiesen, dass die D... AG als Baulastträger des Schienenweges und die Stadt Z... als Baulastträger der T...straße Beteiligte an der Kreuzung seien. § 2 Buchst. c) des Vertrages sieht die Durchführung von Straßenbaumaßnahmen vor, die nach § 4 Abs. 2 des Vertrages von der Stadt Z... vorzunehmen seien. Nach § 5 Abs. 2 des Vertrages verpflichtete sich die D... AG, für die durchzuführenden Straßenbaumaßnahmen an die Stadt Z... 430.000,00 EUR als einmaligen Baukostenzuschuss zu zahlen. Für die beabsichtigten Straßenbaumaßnahmen wurde ausweislich der Anlage 4 des Vertrages ein Gesamtkostenvolumen in Höhe von 833.113,00 EUR veranschlagt. Der Abschluss der Vereinbarung ist weder der Stadtverordnetenversammlung noch dem Hauptausschuss zur Entscheidung vorgelegt worden.
Die Klägerin war der Meinung, mit dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 21. September 2004 auch zum Abschluss der Kreuzungsvereinbarung ermächtigt worden zu sein. Sie ging davon aus, dass sie mit der Durchführung der Verhandlungen mit der D... AG und dem Abschluss der Vereinbarung den Beschluss lediglich umsetze; mit dem Vertrag sei ohnehin kein Vermögensgeschäft zu Lasten der Stadt verbunden gewesen.
Diese Feststellungen beruhen auf dem Inhalt der beigezogenen, in der mündlichen Verhandlung erörterten Verwaltungsvorgänge sowie auf den Einlassungen der Klägerin, die im Disziplinarverfahren die Sachverhalte eingeräumt und die Gründe für ihr Verhalten erläutert hat.
bb) Danach hat die Klägerin schuldhaft ein aus mehreren Pflichtverletzungen bestehendes, einheitlich zu würdigendes innerdienstliches Dienstvergehen (§ 43 Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes – LBG a. F. – in der Fassung vom 8. Oktober 1999, GVBl. I S. 446) begangen. Als maßgeblich sind hier allerdings nur die Vorwürfe zu den Anschuldigungspunkten 1., 2. und 6. berücksichtigungsfähig; von den übrigen Anschuldigungspunkten ist die Klägerin hingegen freizustellen.
(1) Das hier zu betrachtende innerdienstliche Verhalten der Klägerin ist an den nach § 145 Abs. 2 Satz 1 LBG a. F. auch für Beamte auf Zeit geltenden Dienstpflichten zum gesetzmäßigen Handeln [hierzu (a)] sowie zu einem achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten [hierzu (b)] zu messen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass nicht jede fehlerhafte und nachlässige Arbeitsweise ein Dienstvergehen darstellt [hierzu (c)].
(a) Der Beamte ist an den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 2 Abs. 5 BbgVerf) gebunden. Daher gehört es zu seinen dienstlichen Pflichten, diesen Grundsatz zu beachten (vgl. Kugele, BBG, Kommentar, 1. Aufl. 2011, § 63, Rn. 2; Zängl, in: GKÖD, Kommentar, Band I, K § 56 BBG, Rn. 7). Die Pflicht zu einem gesetzmäßigen Handeln findet ihren Ausdruck in der Verpflichtung des Beamten zur vollen Hingabe an den Beruf (§ 19 Satz 1 LBG a.F.) und in der Pflicht zu einer unparteilichen und gerechten Amtsführung (§ 18 Abs. 1 Satz 2 LBG a.F.) (zur Ableitung der Pflicht zum gesetzmäßigen Handeln aus der Gemeinwohlbindung vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 9. Dezember 1998 – A 4 S 1/98 –, juris Rn. 44; s. ferner Zängl, in: a.a.O., Rn. 22). Dieser Pflichtenbindung entspricht es, dass der Beamte die volle persönliche Verantwortung für die Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Handlungen trägt (§ 21 Abs. 1 LBG a.F.). Diese Handlungen müssen mit den gesamten sich aus der verfassungsmäßigen Ordnung ergebenden Anforderungen übereinstimmen. Danach sind sowohl das gesetzte Recht als auch die allgemeinen Rechtsgrundsätze (z. B. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, Verbot des Rechtsmissbrauchs) und die Erfordernisse einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung zu beachten (vgl. Zängl, in: a.a.O., Rn. 12).
(b) Die Wohlverhaltensklausel des § 19 Satz 3 LBG a.F., nach dem das Verhalten des Beamten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden muss, die sein Beruf erfordert, formuliert als disziplinarrechtliche Grundnorm (so zu dem gleichlautenden § 54 Satz 3 BBG a.F. BVerwG, Urteil vom 14. August 1969 – 2 D 14.69 –, BVerwGE 33, S. 327, 328) die Anforderungen, die für eine sachgerechte Erfüllung der dem Beamten obliegenden Pflichten und zur Wahrung des Ansehens des Beamtentums als Repräsentanz der staatlichen Gewalt geboten erscheinen (vgl. Zängl, in: a.a.O., K § 54, Rn. 112). Achtung steht dabei für die Wertschätzung und den Respekt, die der Beamte innerhalb des Dienstes und gegenüber der Öffentlichkeit genießt (dazu Zängl, in: a.a.O., Rn. 117). Die vorzunehmende dienst- und disziplinarrechtliche Bewertung bezieht sich auf die Achtung und das Ansehen im Hinblick auf die dienstliche Stellung als Beamter mit ihren Ausstrahlungen auf das Ansehen der Verwaltung. Es geht hierbei darum, das Vertrauen der Allgemeinheit in den sachgerechten Verwaltungsvollzug durch den einzelnen Beamten und damit das Vertrauen in die Achtungswürdigkeit und die Integrität der Verwaltung als solche zu wahren. Dabei hängen die Anforderungen, die an den einzelnen Beamten zur Wahrung von Achtung und Ansehen zu stellen sind, sowohl von dessen dienstlicher Stellung und den dienstlichen Aufgaben als auch davon ab, wie eng der Bezug zwischen dem konkreten Fehlverhalten und dem Dienst ist. Je höher die dienstliche Stellung des Beamten und je gewichtiger sein dienstliches Aufgabengebiet ist, umso mehr wird er als Repräsentant seines Dienstherrn und als eine die Amtsführung einer Verwaltung prägende Person betrachtet und umso größer ist auch das Ausmaß einer Ansehensschädigung durch ein Fehlverhalten, das Rückschlüsse auf die dienstliche Tätigkeit erlaubt. Die Vertrauenswürdigkeit eines Beamten betrifft seine unbescholtene Stellung im innerdienstlichen Verhältnis zu seinem Dienstherrn. Sie bedeutet die Gewähr des Dienstherrn über die dienstliche Zuverlässigkeit des Beamten, die darin besteht, dass dieser seiner Dienstleistungspflicht ordnungsgemäß nachkommt und die ihm obliegenden besonderen Dienstpflichten beachtet (vgl. OVG Weimar, Urteil vom 6. November 2008 – 8 DO 584/07 –, juris Rn. 102; LG Meiningen, Urteil vom 28. August 2009 – DG 2/08 –, ThürVBl. 2010, S. 132, 133 f.; s. auch Zängl, in: a.a.O., Rn. 117 ff.). Achtungs- und vertrauensschädigend verhält sich der Beamte in seinen Dienstgeschäften folglich unter anderem dann, wenn er sich bei der Erfüllung seiner Aufgaben nicht korrekt verhält. Zu einer korrekten Art und Weise zählt es dabei auch, berechtigten Anliegen einer anderen Behörde zu entsprechen. Der Beamte hat alles zu unterlassen, was der sachlichen Erledigung des Anliegens zuwiderläuft oder sie verzögert (vgl. OVG Weimar, Urteil vom 19. Juni 2008 – 8 DO 113/07 –, juris Rn. 45; LG Meiningen, a.a.O.).
(c) Allerdings ist anerkannt, dass nicht jede fehlerhafte und nachlässige Arbeitsweise ein Dienstvergehen darstellt. Auch der fähigste und zuverlässigste Beamte ist Schwankungen seiner Arbeitskraft unterworfen und macht gelegentlich Fehler, die eine Verwaltung vernünftigerweise in Kauf nehmen muss. Die Pflicht zur ordnungsgemäßen Ausübung des Dienstes hat deshalb regelmäßig nur eine im Ganzen durchschnittliche Leistung zum Gegenstand (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. November 2000 – 1 D 8.96 –, juris Rn. 58; Urteil vom 12. Februar 1992 – 1 D 2.91 –, juris Rn. 39; Zängl., in: a.a.O., K § 56, Rn. 22). Ein Verstoß gegen beamtenrechtliche Pflichten kann so formal und geringfügig sein, dass die mit dem Disziplinarrecht verfolgten Zwecke ein Einschreiten nicht erfordern. Die Schwelle disziplinarrechtlicher Relevanz ist erst dann überschritten, wenn die Pflichtverletzung einen gewissen disziplinaren Unrechtsgehalt hat, sie mithin ein Minimum an Gewicht und Evidenz besitzt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Januar 2012 – OVG 80 N 1.11 –, S. 2 f. BA m.w.N.). Um ein Gesamtverhalten als in disziplinarrechtlicher Hinsicht – auch bezogen auf die Erfüllung von Kernpflichten (vgl. zu Bagatelldienstvergehen und Kernpflichten BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1992, a.a.O.) – pflichtwidrig zu kennzeichnen, bedarf es des Nachweises mehrerer einigermaßen gewichtiger Mängel der Arbeitsweise, die insgesamt über das in Einzelfällen bei einem durchschnittlichen Beamten noch tolerierbare Versagen eindeutig hinausgehen und sich als echte Schuld von bloßem Unvermögen abgrenzen lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. November 2000, a.a.O.). Das kann der Fall sein, wenn sich der Beamte ausgesprochen widersetzlich, bewusst gleichgültig oder grob nachlässig verhält (vgl. BDH, Beschluss vom 12. Juli 1966 – III DV 1/66 –, BDH 7, S. 97 f.; ebenso VG Berlin, Urteil vom 12. März 2010 – 80 K 27.09 OL –, juris, Rn. 21; s. ferner VG Meiningen, Urteil vom 9. Juni 2008 – 6 D 60012/02.Me –, juris, Rn. 76 ff.).
(2) Ausgehend von diesen Grundsätzen hat die Klägerin die beschriebenen Dienstpflichten mit dem ihr in den Anschuldigungspunkten 1., 2. und 6. vorgeworfenen Verhalten schuldhaft verletzt.
(a) Die Klägerin ist zunächst dem berechtigten Verlangen des Petitionsausschusses des Landtages Brandenburg, ihm Auskunft in zwei Petitionsangelegenheiten zu gewähren, erheblich verzögert und in der Petitionssache der Eltern- und Kitavertreter der Kindertagesstätte „Z...“ und des Hortes „F...“ zudem inhaltlich nur unzureichend nachgekommen. Der Petitionsausschuss hat sich jeweils zu Recht auf Art. 71 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 BbgVerf i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Buchst. a) des Petitionsgesetzes (PetG) vom 13. Dezember 1991 (GVBl. S. 643) gestützt. Nach Art. 71 Abs. 2 Satz 1 BbgVerf haben alle Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen dem Ausschuss auf sein Verlangen unter anderem Auskünfte auch aus Dateien zu erteilen sowie Akten und sonstige amtliche Unterlagen vorzulegen. Der Petitionsausschuss kann nach § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Buchst. a) PetG a. F. von allen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts des Landes Brandenburg in dem Umfang, wie diese gegenüber einem dem Landtag Verantwortlichen der Aufsicht unterworfen sind, mündliche oder schriftliche Auskünfte und Berichte verlangen. Da das Auskunftsrecht der Ermittlung des der Petition zugrunde liegenden Sachverhalts dient, versteht es sich von selbst, dass die Auskunft zutreffend und vollständig sein muss. Überdies muss der Adressat des Verlangens die Auskunft zeitnah geben, da der Petent nach Art. 24 Satz 2 BbgVerf gegenüber dem Petitionsausschuss einen Anspruch auf einen Bescheid in angemessener Frist hat. Diese Vorgaben hat die Klägerin missachtet und den Petitionsausschuss auch nicht über etwaige Hinderungsgründe informiert oder um eine Fristverlängerung gebeten, obwohl sie mit Blick auf die in den Petitionsangelegenheiten behandelten Themen dazu verpflichtet war. Die mit den Petitionen beanstandeten Maßnahmen (Personalentscheidungen in einer Kindertagesstätte, Unterlassung der Weitergabe von Informationen der Stadtverwaltung an einen Stadtverordneten entgegen § 36 Abs. 2 der Gemeindeordnung - GO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Oktober 2001, GVBl. I S. 154) berühren zwar die Selbstverwaltung. Selbstverwaltungsangelegenheiten unterstehen aber der Kommunalaufsicht (vgl. § 120 GO a.F.), die unter anderem vom Ministerium des Innern als oberster Kommunalaufsichtsbehörde (vgl. § 121 Abs. 3 GO a.F.) wahrgenommen wird, das wiederum im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Buchst. a) PetG a.F. dem Landtag gegenüber verantwortlich ist (vgl. zur Kontrolle der Landesregierung durch den Landtag Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Kommentar, 2012, Art. 55, Erl. Ziff. 1.2.3).
Gegen die hier maßgeblichen Dienstpflichten verstößt das Verhalten der Klägerin auch, soweit sie auf das zutreffend auf § 123 Satz 1 GO a.F. gestützte und mit bestandskräftigem Bescheid vom 16. Februar 2006 geltend gemachte Unterrichtungsverlangen des Beklagten als für die Stadt Z... zuständiger Kommunalaufsichtsbehörde nicht reagiert hat. Nach § 123 Satz 1 GO a. F. kann sich die Kommunalaufsichtsbehörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben jederzeit über die Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten. Diese Voraussetzungen waren erfüllt. Denn für das Verlangen bestand ein gegenständlich bestimmter Anlass, der geeignet war, Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines bestimmten gemeindlichen Verhaltens aufkommen und ein Tätigwerden nachvollziehbar erscheinen zu lassen (vgl. dazu Schumacher, in: Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Loseblatt-Kommentar, Band I, Stand: Januar 2000, § 123 GO, Erl. Ziff. 2). In dem Bescheid des Beklagten vom 16. Februar 2006 wird – ohne dass die Klägerin dieser Begründung entgegen getreten ist – ausgeführt, der Beschluss Nr. 004/05 lege den Verdacht einer Rechtsverletzung der Stadt Z... nahe, da die Beschränkung des Bewerber- bzw. Bieterkreises auf ein bestimmtes Gebiet eine wettbewerbsbeschränkende Maßnahme sei, die gegen den Grundsatz, dass Bauleistungen an fachkundige, leistungsfähige und zuverlässige Unternehmer zu angemessenen Preisen zu vergeben seien (§ 2 Nr. 1 und 2 VOB/A), und das Verbot der ungleichen Behandlung (§ 8 Nr. 1 VOB/A) verstoße; um die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen gegen die Stadt infolge rechtswidriger Vergaben zu verhindern, sei ein Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde erforderlich. Zudem sind von dem Beklagten nur solche Unterlagen (Kopien der Beschlussvorlage, der Einladung, der Bekanntmachung und Niederschrift zur Sitzung der Stadtverordnetenversammlung) abgefordert worden, die der Stadt Z... vorlagen und ohne Schwierigkeiten beschafft werden konnten (vgl. Schumacher, in: a.a.O., Erl. Ziff. 4); Umstände, die dieser Beurteilung entgegenstehen, sind weder ersichtlich noch von der Klägerin vorgetragen worden. Die verlangte Unterrichtung ist – ungeachtet dessen, dass die Klägerin auch hier den Veranlasser des Verlangens über Hinderungsgründe im Unklaren ließ und um keine Fristverlängerung ersucht hat – auch nicht auf andere Weise erfolgt. Das an das Innenministerium gerichtete Schreiben der Klägerin vom 22. März 2006, das der Landrat auf dem Dienstweg zur Kenntnis nehmen konnte, genügte hierfür nicht, da ihm die erbetenen Unterlagen nicht (vollständig) beigefügt waren. An der festzustellenden Verletzung des § 123 Satz 1 GO a.F. ändert es schließlich nichts, dass hierdurch – wie die Klägerin meint – eine sachgerechte und zeitnahe Ausübung der Kommunalaufsicht nicht vereitelt worden ist. Dieser Umstand ist für die Verletzung nicht konstitutiv.
(b) Das Verhalten der Klägerin ist als zumindest grob fahrlässig zu bewerten. Ein derartiges Verhalten ist dann anzunehmen, wenn die Handlungen eines Beamten durch ein besonderes Maß an Leichtfertigkeit gekennzeichnet sind, er also in grober Achtlosigkeit nicht erkennt, sich pflichtwidrig zu verhalten (so BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1999 – 1 D 28.98 –, juris Rn. 13; Urteil vom 28. Oktober 1998 – 1 D 28.97 –, juris Rn. 15). Das ist bezogen auf die hier betrachteten Pflichtverletzungen der Fall.
Nach den hier getroffenen und von der Klägerin nicht in Zweifel gezogenen Feststellungen musste sie in der ersten Petitionsangelegenheit dreimal schriftlich gemahnt, in einer Sitzung des Petitionsausschusses von den Landtagsabgeordneten an ihre Pflichten eindringlich erinnert und noch einmal durch die Kommunalaufsichtsbehörde – hier unter Androhung einer Anordnung nach § 126 GO a.F. – und den Vorsitzenden der Stadtverordnetenversammlung dazu angehalten werden, der Aufforderung, Auskunft zu geben, nachzukommen. Der Klägerin musste sich – unabhängig von ihrer damals vertretenen unzutreffenden Rechtsauffassung – schon nach der ersten Mahnung des Petitionsausschusses die für jeden im Umgang mit anderen Institutionen erfahrenen Beamten einleuchtende Einsicht aufdrängen, den Petitionsausschuss als Repräsentanten des Landtages über den Grund ihrer Bedenken an der rechtlichen Zulässigkeit der Aufforderung zu informieren oder ihn zumindest um eine Fristverlängerung zu bitten. Es musste ihr deshalb gerade auch vor dem Hintergrund ihrer juristischen Qualifikation und ihrer mehr als einjährigen Tätigkeit als Bürgermeisterin klar sein, dass sich die Bearbeitung der Petition durch den Petitionsausschuss verzögern würde. Ihre verzögerte und dann inhaltlich auch noch unzureichende Bearbeitung der Petition offenbart sich danach als besonders leichtfertig und grob achtlos.
Diese Einschätzung muss erst recht für ihr Verhalten bei der Behandlung der zweiten Petitionsangelegenheit gelten, das sie nach den Vorgängen um die zuvor behandelte Petitionssache gezeigt hat, ohne dass es hierzu weiterer vertiefender Erwägungen bedürfte.
Indem die Klägerin das Unterrichtungsverlangen des Landrats nicht beachtete, handelte sie ebenfalls besonders leichtfertig und grob achtlos. Auch hier musste es sich ihr aufdrängen, auf diese bestandskräftige – von ihr also nicht angefochtene – Maßnahme in geeigneter Form, etwa auch durch eine Zwischennachricht oder ein Fristverlängerungsgesuch, zu reagieren, zumal weder von ihr vorgetragen worden noch sonst ansatzweise zu ersehen ist, dass sie an der Rechtmäßigkeit des Unterrichtungsverlangens auch nur Zweifel hatte.
Die Annahme eines im Disziplinarrecht anerkannten Verbotsirrtums im Sinne von § 17 Satz 1 StGB – bezogen auf die Anschuldigung zu 1. – lässt den Schuldvorwurf insoweit nicht entfallen. Ein solcher Rechtsirrtum über das Bestehen, den Umfang oder den Inhalt dienstlicher Pflichten kann das Bewusstsein der Pflichtwidrigkeit (Unrechtsbewusstsein) entfallen lassen. Wenn dem Beamten nicht widerlegt werden kann, die Pflichtverletzung unter einem Verbotsirrtum begangen zu haben, schließt ein solcher Irrtum die Schuld – und damit das Dienstvergehen – nur dann aus, wenn er unvermeidbar war (vgl. § 17 Satz 1 StGB). Die Vermeidbarkeit des Verbotsirrtums bestimmt sich nach der von dem Beamten nach seiner Amtsstellung (Status, Dienstposten) und seinen persönlichen Kenntnissen und Fähigkeiten (Vorbildung, dienstlicher Werdegang) zu fordernden Sorgfalt unter Berücksichtigung ihm zugänglicher Informationsmöglichkeiten (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2006 – 2 C 11.05 –, juris Rn. 30; ebenso Bbg DGH, Urteil vom 20. April 2012 – DGH Bbg 2.12 –, juris Rn. 24). Gemessen an diesen Grundsätzen war der Rechtsirrtum für die Klägerin vermeidbar. Nach ihrer beruflichen Qualifikation als Rechtsanwältin, ihrer Amtsstellung als Bürgermeisterin und den ihr zugänglichen Informationsmöglichkeiten durfte von ihr erwartet werden, dass sie die Reichweite der mit § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Buchst. a) PetG a. F. geregelten Befugnisse des Petitionsausschusses erkennt oder sich darüber erkundigt. Sie selbst räumt mittlerweile ein, dass „unstreitig“ auch für Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden eine Rechtsaufsicht des Ministeriums des Innern bestehe.
(c) Durch die Neufassung des Rechts der Landesbeamten im Jahr 2009 hat sich an der disziplinarrechtlichen Beurteilung der Sach- und Rechtslage zur Tatzeit nichts geändert. Für die Frage, ob ein Beamter im angeschuldigten Zeitraum seine Dienstpflichten schuldhaft verletzt hat, ist die Sach- und Rechtslage zur Tatzeit maßgebend, soweit nicht im Hinblick auf den Rechtsgedanken des § 2 Abs. 3 StGB für den Beamten materiell-rechtlich günstigeres neues Recht gilt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 2009 - 1 D 1.08 -, juris Rn. 33). Die hier maßgeblichen Regelungen der § 18 Abs. 1 Satz 1, § 19 Satz 1, Satz 3 und § 21 Abs. 1 LBG a.F. stimmen mit den § 33 Abs. 1 Satz 2, § 34 Satz 1, Satz 3, § 36 Abs. 1 BeamtStG im Wesentlichen überein, so dass sich aus der Neufassung kein materiell günstigeres Recht ergibt.
(3) Von den übrigen Anschuldigungspunkten, die ohnehin in keinem wesensmäßigen Zusammenhang mit den zuvor behandelten Vorwürfen stehen dürften, ist die Klägerin freizustellen, da die dort jeweils vorgeworfenen Pflichtverletzungen auch in einer Gesamtschau die Schwelle zu einem Dienstvergehen noch nicht überschreiten.
(a) Die Klägerin hat zwar mit diesem geschilderten Verhalten fahrlässig gegen ihre Dienstpflichten aus § 18 Abs. 1 Satz 2, § 19 Satz 1, Satz 3, § 21 Abs. 1 LBG a.F. i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 2 Abs. 5 BbgVerf verstoßen.
(aa) Ihrer sich aus § 63 Abs. 1 Buchst. a) GO a.F. ergebenden Pflicht, Beschlüsse der Gemeindevertretung vorzubereiten, ist die Klägerin im Hinblick auf die Beschlüsse 003/05 und 004/05 nicht hinreichend nachgekommen. Zu dieser Vorbereitung zählt auch die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der zu fassenden Beschlüsse (vgl. Schumacher, in: a.a.O., Stand: Dezember 2003, § 63, Erl. Ziff. 2.2). Die hier angestellte Prüfung der Klägerin vermochte die Rechtswidrigkeit der besagten Beschlüsse nicht zu beseitigen, weil die Klägerin verkannt hat, dass eine Regelung über die Modalitäten einer Vergabe von öffentlichen Bau- und Planungsleistungen auch dann gegen § 2 Nr. 1 Satz 1, Nr. 2 und § 8 Nr. 1 VOB/A 2005 verstößt, wenn sie eine nur „grundsätzliche“ Vergabe dieser Leistungen an ortsansässige bzw. regionale Firmen vorschreibt. Nach § 2 Nr. 1 VOB/A sind Bauleistungen an fachkundige, leistungsfähige und zuverlässige Unternehmer zu angemessenen Preisen zu vergeben. Bei der Vergabe von Bauleistungen darf kein Unternehmer diskriminiert werden (§ 2 Nr. 2 VOB/A), alle Bewerber sind gleich zu behandeln (§ 8 Nr. 1 Satz 1 VOB/A) und der Wettbewerb darf insbesondere nicht auf Bewerber beschränkt werden, die in bestimmten Regionen oder Orten ansässig sind (§ 8 Nr. 1 Satz 2 VOB/A). Auch eine Regelvergabe, die Ausnahmen zulässt, steht nicht im Einklang mit den zitierten vergaberechtlichen Vorgaben, weil sie nicht ortsansässige oder regional nicht vertretene Bewerber „grundsätzlich“, mithin regelmäßig diskriminiert und ungleich behandelt. Die Klägerin hat ihre Dienstpflicht zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beschlüsse in fahrlässiger Weise verletzt. Hätte sie die notwendige Sorgfalt walten lassen, dann hätte sie sich mit den vergaberechtlichen Regelungen vertraut gemacht und dann gerade vor dem Hintergrund ihrer beruflichen Qualifikation als Volljuristin ohne Weiteres die Rechtswidrigkeit der kontrollierten Beschlüsse erkennen können. Ein etwaiger Verbotsirrtum wäre bei dieser Sachlage vermeidbar gewesen.
(bb) Die Klägerin hat ferner – entgegen ihrer Pflicht nach § 63 Abs. 1 Buchst. a) GO a.F. – den Ortsbeirat mit Blick auf den Beschluss Nr. 137/05 „Wanderweg am N...kanal von Z... nach M...see“ vor der Beschlussfassung nicht angehört, obwohl dies nach § 54 a Abs. 1 Satz 1 GO a.F. zwingend erforderlich war, weil es sich bei dieser Angelegenheit um die Planung eines Investitionsvorhabens (Nr. 1) bzw. um den Aus- und Umbau eines Weges (Nr. 4) in dem Ortsteil Z... handelte. Dass das beabsichtigte Vorhaben einen bereits vorhandenen und genutzten Weg betraf und nur seine Befestigung geändert werden sollte, führt nach dem klaren Wortlaut der zitierten Bestimmungen zu keiner anderen Beurteilung, zumal auch nicht zu ersehen ist, dass sich das Anhörungsrecht nur auf – wie die Klägerin meint – gravierende Veränderungen im Ortsteil oder Vorhaben beschränkt, die nicht ortsteil- oder gemeindeübergreifend sind. Die Klägerin hat sich im vorliegenden Zusammenhang auch sorgfaltswidrig verhalten, weil sie sich die Reichweite der Anhörungsrechte des Ortsbeirats aus der hier maßgeblichen Vorschrift ohne Weiteres selbst oder über Erkundigungen etwa bei den Kommunalaufsichtsbehörden hätte erschließen können. Die Berufung auf einen Verbotsirrtum scheidet hier ebenfalls aus, weil ein solcher Rechtsirrtum für die juristisch gebildete Klägerin zu vermeiden gewesen wäre.
(cc) Zudem hat die Klägerin gegen die Regelung in § 54 a Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO a.F. verstoßen. Danach legt der hauptamtliche Bürgermeister, wenn er nicht selbst zuständig ist, die Anträge des Ortsbeirats der Gemeindevertretung zur Beratung und Entscheidung vor. Das ist hier im Falle des Antrages, die Brücke über den N...kanal in Höhe des Z... Stadtparks durch Anhebung der alten Brückenanlage unter Einbeziehung aller möglichen alten Bestandteile wieder zu errichten, nicht geschehen; die Klägerin hat es dabei bewenden lassen, die Stadtverordnetenversammlung nur über die Existenz des Antrages zu informieren, ohne auf eine Entscheidung des Gremiums über dieses Begehren hinzuwirken oder die Unterlassung der Abstimmung zu beanstanden. Soweit die Klägerin darauf hinweist, die erfolgreiche Abstimmung über den gegenläufigen Antrag der V... habe eine Entscheidung über den Antrag des Ortsbeirats überflüssig gemacht, findet diese Betrachtungsweise in § 54 a Abs. 2 Satz 2 GO a.F., der eine solche Ausnahme nicht kennt, keine Stütze. Es ist auch ohne Bedeutung, ob in den vorherigen Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung über andere Varianten des Brückenbaus diskutiert und abgestimmt worden ist. Diese Umstände schmälern die Rechte des Ortsbeirats nicht, so dass es näherer Aufklärung nicht bedurfte. Die Klägerin hat sich bei dem Regelverstoß fahrlässig verhalten, weil sie die nötige Sorgfalt außer Acht gelassen hat. Auch hier hätte sie bei gehöriger Anstrengung und Vergewisserung über die Rechtslage erkennen können, dass § 54 a Abs. 2 Satz 2 GO a.F. eine Entscheidung über den Antrag des Ortsbeirats zwingend vorschreibt. Ein etwaiger vermeidbarer Verbotsirrtum lässt den Schuldvorwurf nicht entfallen.
(dd) Die Klägerin hat – wiederum in fahrlässiger Weise – der Stadtverordnetenversammlung die am 1. Juli 2005 zwischen der Stadt Z... und der D... AG geschlossene „Vereinbarung über die Schließung des Bahnübergangs Funkenmühle in Bahn-km 41,238 der Ausbaustrecke B...“ nicht zur Entscheidung vorgelegt, obwohl sie nach § 7 Abs. 1 Buchst. b) der im Zeitpunkt des Verstoßes geltenden Hauptsatzung der Stadt Z... vom 25. November 2003 dazu verpflichtet war. Danach behält sich die Stadtverordnetenversammlung gemäß § 35 Abs. 2 Nr. 19 GO a. F. die Entscheidung über den Abschluss, die Änderung und Aufhebung von Grundstücksgeschäften und Vermögensgeschäften vor, sofern der Wert – wie hier – 50.000,- EUR übersteigt, es sei denn, es handelt sich – anders als im vorliegenden Fall, der eine singuläre Vereinbarung von erheblicher finanzieller Bedeutung für die Stadt betrifft – um ein Geschäft der laufenden Verwaltung. Es kann dahinstehen, ob diese Regelung der Hauptsatzung wirksam gewesen ist. Sollte dies nicht der Fall gewesen sein, wäre die Stadtverordnetenversammlung ebenfalls für die Entscheidung zuständig gewesen. Denn dann hätte § 35 Abs. 2 Nr. 19 GO a. F. ohne eine Wertgrenze gegolten. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass das Vermögensgeschäft nicht zu Lasten der Stadt abgeschlossen worden sei, ist dies nach der hier maßgeblichen Regelung in § 35 Abs. 2 Nr. 19 GO a. F. bedeutungslos: Dort ist eine solche Einschränkung nicht enthalten. Ihr Hinweis, dass der Beschluss vom 21. September 2004 auch dazu ermächtigt habe, die für die Schließung des Bahnübergangs notwendige Kreuzungsvereinbarung abzuschließen, ist nicht berechtigt, da der Beschluss eine solche Ermächtigung weder ausdrücklich noch konkludent enthielt. Diese Umstände hätte die Klägerin ohne Weiteres nach Lektüre der einschlägigen Bestimmungen erkennen können. Im Hinblick darauf hat sie sich sorgfaltswidrig verhalten, ohne dass sie sich auf einen unvermeidbaren Verbotsirrtum berufen könnte.
(b) Das mit den Anschuldigungspunkten 3. bis 5. und 7. geschilderte Dienstverhalten überschreitet indes noch nicht das übliche Maß an Fehlern, wie sie jedem Bediensteten gelegentlich passieren können.
Die geschilderten Handlungen zeigen zwar eine gewisse Nachlässigkeit auf, die sich jedoch ganz offenbar mit bloßem Unvermögen bei der Anwendung der erörterten kommunal- und vergaberechtlichen Bestimmungen erklären lässt. Auf eine ausgesprochene Widersetzlichkeit, eine bewusste Gleichgültigkeit oder grobe Nachlässigkeit deutet dieses Verhalten nicht hin, auch wenn hierdurch die Kernpflicht einer Bürgermeisterin zum gesetzmäßigen Verhalten betroffen ist und die zur Plausibilisierung ihrer Entscheidungen geäußerten Rechtsauffassungen nicht mehr vertretbar sein dürften. Ihren Darlegungen ist zu entnehmen, dass sie sich bei den hier beurteilten Handlungen schlicht nicht hinreichend über die jeweilige Rechtslage vergewissert und die anzuwendenden Rechtsnormen fehlerhaft interpretiert hat. Anknüpfungstatsachen, aus denen sich ergibt, dass die Klägerin damit – wie der Landrat in der angefochtenen Disziplinarverfügung ohne nähere Begründung meint – bestimmte eigene, also mit ihrem Amt als Bürgermeisterin nicht zu vereinbarende Ziele und Vorstellungen verfolgt hat, sind nicht erkennbar und hier auch durch den Beklagten nicht vorgetragen worden. Das geschilderte Verhalten ist Ausdruck allenfalls eines noch tolerierbaren Versagens einer Bürgermeisterin, die alltäglich eine Vielzahl unterschiedlichster, auch juristisch anspruchsvoller Rechtsfragen in angemessener Zeit beantworten muss und von der nicht erwartet werden kann, dass sie alle diese Probleme – auch als ausgebildete, aber eben nicht mit allen hier einschlägigen Rechtsgebieten umfassend vertraute Volljuristin – in jedem einzelnen Fall stets zutreffend löst. Nach den getroffenen Feststellungen lässt sich auch nicht erkennen, dass die Klägerin mit ihrem Verhalten gegenüber dem Ortsbeirat des Ortsteils Z... dessen demokratische Beteiligungsrechte (bewusst) gering geachtet hätte. Dafür fehlt es ebenfalls an Anknüpfungstatsachen.
cc) Das Dienstvergehen der Klägerin erfordert unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Umstände des Einzelfalls zwar keine Kürzung der Dienstbezüge in dem hier festgelegten Umfang, aber eine Geldbuße in der tenorierten Höhe. Zu diesem Ausspruch und der damit verbundenen Abänderung der angefochtenen Disziplinarverfügung ist das Gericht berechtigt, da es gemäß § 61 Abs. 3 LDG bei der Klage gegen eine Disziplinarverfügung neben der Rechtmäßigkeit auch die Zweckmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung prüft (zu der Befugnis vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 – 2 A 4.04 –, juris Rn. 23 m.w.N.).
(1) Welche Disziplinarmaßnahme im Einzelfall angemessen ist, richtet sich nach der Schwere des Dienstvergehens unter angemessener Berücksichtigung der Persönlichkeit des Beamten und des Umfangs der durch das Dienstvergehen herbeigeführten Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit (§ 13 Abs. 1 LDG). Als maßgebendes Bemessungskriterium ist die Schwere des Dienstvergehens richtungweisend für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme. Dies bedeutet, dass das festgestellte Dienstvergehen nach seiner Schwere einer der im Katalog des § 5 Abs. 1 LDG aufgeführten Disziplinarmaßnahmen zuzuordnen ist. Dabei können die von der Rechtsprechung für bestimmte Fallgruppen herausgearbeiteten Regeleinstufungen von Bedeutung sein. Davon ausgehend kommt es für die Bestimmung der Disziplinarmaßnahme darauf an, ob Erkenntnisse zum Persönlichkeitsbild und zum Umfang der Vertrauensbeeinträchtigung im Einzelfall derart ins Gewicht fallen, dass eine andere als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Disziplinarmaßnahme geboten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2012 - 2 A 11.10 -, juris Rn. 71 m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2012 - OVG 80 D 12.10 -, UA S. 14).
Die Schwere des Dienstvergehens beurteilt sich zum einen nach Eigenart und Bedeutung der verletzten Dienstpflichten, Dauer und Häufigkeit der Pflichtenverstöße und den Umständen der Tatbegehung (objektive Handlungsmerkmale), zum anderen nach Form und Gewicht des Verschuldens und den Beweggründen des Beamten für sein pflichtwidriges Verhalten (subjektive Handlungsmerkmale) sowie nach den unmittelbaren Folgen für den dienstlichen Bereich und für Dritte, insbesondere nach der Höhe des entstandenen Schadens. Das Bemessungskriterium „Persönlichkeitsbild des Beamten“ gemäß § 13 Abs. 1 Satz 3 LDG erfasst dessen persönliche Verhältnisse und sein sonstiges dienstliches Verhalten vor, bei und nach der Tatbegehung. Es erfordert eine Prüfung, ob das festgestellte Dienstvergehen mit dem bisher gezeigten Persönlichkeitsbild des Beamten übereinstimmt oder etwa als persönlichkeitsfremdes Verhalten in einer Notlage oder einer psychischen Ausnahmesituation davon abweicht. Das weitere Bemessungskriterium „Umfang der Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit“ gemäß § 13 Abs. 1 Satz 4 LDG erfordert eine Würdigung des Fehlverhaltens des Beamten im Hinblick auf seinen allgemeinen Status, seinen Tätigkeitsbereich innerhalb der Verwaltung und seine konkret ausgeübte Funktion. Aus § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 LDG folgt die Verpflichtung der Verwaltungsgerichte, über die erforderliche Disziplinarmaßnahme aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte zu entscheiden. Gegenstand der disziplinarrechtlichen Bewertung ist die Frage, welche Disziplinarmaßnahme in Ansehung der Persönlichkeit des Beamten geboten ist, um die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes und die Integrität des Berufsbeamtentums zu gewährleisten (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 25. März 2010 - 2 C 83.08 -, juris Rn. 10 ff., sowie Beschluss vom 28. Juni 2010 - 2 B 84.09 -, juris Rn. 13 ff. jeweils m.w.N.).
(2) Nach diesem Maßstab hat das Dienstvergehen lediglich ein die Auferlegung einer Geldbuße rechtfertigendes erhebliches Gewicht.
(a) Hat der Beamte - wie im vorliegenden Fall - mehrere Pflichtverletzungen begangen, bestimmt sich die zu verhängende Disziplinarmaßnahme in erster Linie nach der schwersten Verfehlung. Dieses Maß erfüllen freilich die sich mit dem Verhalten der Klägerin gegenüber dem Petitionsausschuss befassenden Vorwürfe gleichermaßen. Sie offenbaren eine gegenüber dem Petitionsausschuss des Landtages über einen Zeitraum von mehr als anderthalb Jahren eingenommene und von den Ausschussmitgliedern als geradezu unverständlich empfundene Verweigerungshaltung der Klägerin, die vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Bedeutung des Petitionsgrundrechts und des dafür geschaffenen Petitionsverfahrens nicht hinnehmbar ist. Das verfassungs- und einfachrechtlich geregelte Petitionsverfahren bietet dem Bürger als Petenten das notwendige Instrumentarium, um sein Petitionsgrundrecht nach Art. 24 BbgVerf wirksam wahrzunehmen. Der Petitionsausschuss als Teil der Legislative ist gehalten, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären, um die Petition beurteilen und auch seine weitere Aufgabe, die Verwaltung zu kontrollieren (zu dieser Funktion s. Lieber, in: a.a.O., § 71, Erl. Ziff. 1.), erfüllen zu können. Dabei ist er auf die Kooperation der Verwaltung zwingend angewiesen, zumal er über keine Zwangsbefugnisse verfügt. Die Wirksamkeit der Arbeit des Petitionsausschusses wird deshalb in Frage gestellt, wenn die notwendige Hilfe bei der Ermittlung des Sachverhalts – wie hier – vereitelt oder erschwert wird. Das wirkt sich auch auf die Durchsetzung des Petitionsgrundrechts aus, da es bereits verletzt wird, wenn die Petition nicht in angemessener Frist sachlich beschieden wird. Darüber hinaus lässt das Verhalten der Klägerin auch den notwendigen Respekt gegenüber dem Verfassungsorgan Landtag vermissen. Das damit einhergehende Achtungs- und Vertrauensdefizit der Klägerin wird gerade in der Reaktion der im Petitionsausschuss tätigen Landtagsabgeordneten deutlich, die das Verhalten der Klägerin nicht nur als gravierenden, in der Praxis des Ausschusses seit 15 Jahren nicht gekannten Verstoß gegen die Landesverfassung und das Petitionsgesetz beurteilt, sondern auch als Missachtung dem Landtag und ihnen gegenüber empfunden haben. Erschwerend tritt hinzu, dass die Klägerin aus dem ersten Petitionsverfahren zunächst keine Lehren gezogen und auch in der zweiten – hier betrachteten – Petitionssache von ihrer Vorgehensweise nicht abgerückt ist. Damit liegt nicht nur ein einmaliges Fehlverhalten vor. In diese Richtung und damit ebenfalls erschwerend weist ihr Verhalten gegenüber dem Unterrichtungsverlangen der Kommunalaufsicht.
Bezogen auf alle Pflichtverletzungen wirkt sich überdies belastend aus, dass die Klägerin mit ihrem Handeln im Kernbereich ihrer dienstlichen Pflichten versagt hat. Mit dem Kernbereich ist derjenige Pflichtenbereich des Beamten gemeint, der im Mittelpunkt der ihm übertragenen und im Einzelnen geregelten dienstlichen Aufgaben steht (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Februar 2003 – 2 BvR 1413/01 –, juris Rn. 31). Das Dienstvergehen weist in diesem Zusammenhang auch bei Berücksichtigung der besonderen Stellung der kommunalen Wahlbeamten im Grenzbereich von Kommunalrecht und Beamtenrecht (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 – 1 BvL 1/57 –, juris Rn. 36) ein beträchtliches Gewicht auf. Der Bürgermeister einer Gemeinde wird bei der Erfüllung seiner Aufgaben im Rahmen der Selbstverwaltung der Gemeinde weitgehend frei und schöpferisch tätig. Seine Stellung unterscheidet sich damit grundlegend von der des herkömmlichen Verwaltungsbeamten, dem innerhalb einer Behörde ein bestimmter Aufgabenbereich zur weisungsgemäßen Bearbeitung zugewiesen ist (dazu bereits OVG Magdeburg, a.a.O., Rn. 48). Dennoch ist auch der Bürgermeister wie alle anderen Beamten in ein besonderes Dienst- und Treueverhältnis gestellt, das nicht nur seine persönliche Unabhängigkeit sichern, sondern ihn auch den beamtenrechtlichen Pflichten unterwerfen soll. Die strikte Beachtung der Gesetze durch ihn als Garanten der rechtsstaatlichen Ordnung der Gemeinde wie das Gebot, als Repräsentant der Gemeinde (vgl. § 61 Abs. 1 Satz 2 GO a.F.) mit allen anderen Behörden und staatlichen Institutionen einschließlich aller Verfassungsorgane in einer achtungsgebietenden und vertrauensvollen Weise zusammenzuarbeiten, gehören zu seinen beamtenrechtlichen Kernpflichten. Ein Bürgermeister, der diese Seite seines Amts geflissentlich ignoriert, verfehlt wesentliche Aufgaben und gibt zudem ein negatives Beispiel mangelnder Rechtstreue, welches das Vertrauen der Bürger in eine rechtsstaatliche Verwaltung erschüttern und sie ermuntern kann, etwa behördliche Aufforderungen zu ignorieren (vgl. OVG Magdeburg, a.a.O., Rn. 48).
(b) Der objektiven Schwere des Dienstvergehens stehen allerdings Milderungsgründe von Gewicht gegenüber.
(aa) Hierbei ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Klägerin disziplinarrechtlich nicht vorbelastet ist und die hier maßgeblichen Vorwürfe eingeräumt hat. Darüber hinaus hat sie sich im Disziplinarverfahren bei dem Landrat für ihr Verhalten gegenüber dessen Unterrichtungsverlangen entschuldigt und im vorliegenden Berufungsverfahren zum Ausdruck gebracht, dass sie ihre Haltung in der zweiten Petitionsangelegenheit bedauert.
(bb) Positiv tritt hinzu, dass die Klägerin ausweislich ihrer glaubhaften Angaben in der mündlichen Verhandlung bereits vor mehreren Jahren die Organisation ihrer Verwaltung mit Blick auf die Bearbeitung von Landtagspetitionen geändert hat, um die Probleme hierbei abzustellen; für diese Aufgabe ist der stellvertretende Bürgermeister zuständig. Diese Verhaltensänderung wird durch ein an den Landrat gerichtetes Schreiben des Petitionsausschusses vom 24. Oktober 2006 bestätigt. Aus ihm ergibt sich, dass die Klägerin ihren Berichtspflichten in zwei weiteren Petitionsangelegenheiten nachgekommen sei, so dass der Petitionsausschuss von einem weiteren Gespräch mit der Klägerin im Gefolge der Petitionssache 981/4 (vgl. Anschuldigungspunkt 6.) habe absehen können. Allerdings vermochte die Klägerin dem Senat in der mündlichen Verhandlung nicht den überzeugenden Eindruck zu vermitteln, dass diese Änderung ihres Verhaltens auf der Einsicht beruht, fehlerhaft und unangemessen gehandelt zu haben. Ebenso wenig ließ die Klägerin erkennen, dass sie sich ihrer eigenen Verantwortung als Behördenleiterin hinreichend bewusst ist. Ihren nach Auffassung des Senats nur halbherzigen Äußerungen zu dem hier maßgeblichen Verhalten ist eine solche Selbstreflexion, die auf eine Läuterung schließen lassen könnte, nicht zu entnehmen.
(cc) Zu Gunsten der Klägerin ist schließlich anzuführen, dass das Verfahren unverhältnismäßig lange gedauert hat.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann und muss sich unter Umständen eine überlange Verfahrensdauer bei solchen Disziplinarmaßnahmen als Milderungsgrund auswirken, die der Pflichtenmahnung dienen. Hierbei steht die Überlegung im Vordergrund, dass das Disziplinarverfahren als solches belastend ist und der von ihm ausgehende andauernde Leidensdruck und die mit ihm verbundenen Nachteile bereits pflichtenmahnende Wirkung haben. Deswegen kann eine pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme unvereinbar mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werden, wenn das Disziplinarverfahren unverhältnismäßig lange dauert. Bei Fortbestand des Beamtenverhältnisses kann das durch ein Dienstvergehen ausgelöste Sanktionsbedürfnis gemindert werden oder sogar entfallen, weil die mit dem Disziplinarverfahren verbundenen wirtschaftlichen und dienstlichen Nachteile positiv auf den Beamten eingewirkt haben (BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2010 – 2 B 5.10 –, juris Rn. 3 m.w.N.; s. ferner Senatsurteil vom 19. Mai 2011 – OVG 81 D 6.09 –, S. 30 UA).
Die Dauer des Disziplinarverfahrens ist hier insgesamt gesehen unangemessen und mit dem Beschleunigungsgebot unvereinbar (vgl. § 4 Satz 1 LDG). Allerdings lassen sich insoweit feste Zeitgrenzen nicht aufstellen. Für die Prüfung, ob die Dauer des Verfahrens noch angemessen ist, ist maßgeblich auf Umfang und Schwierigkeit des Falles, dessen Behandlung durch die damit befassten Behörden und Gerichte, das Verhalten des Betroffenen sowie die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für ihn abzustellen (vgl. Senatsurteil vom 19. Mai 2011, a.a.O.). Die Grenzen für die Angemessenheit der Verfahrensdauer sind hier überschritten. Zwar wurden das behördliche Disziplinarverfahren von seiner Einleitung im Mai 2006 bis zum Erlass der Disziplinarverfügung am 26. Oktober 2006 wie auch das Widerspruchsverfahren, das mit dem Widerspruchsbescheid vom 30. Juli 2007 beendet worden ist, zügig durchgeführt, so dass die überlange Verfahrensdauer dem Dienstherrn nicht zuzurechnen ist. Zu objektiv unangemessenen Verzögerungen kam es aber im erstinstanzlichen gerichtlichen Verfahren, das ca. zwei Jahre und fünf Monate dauerte, ohne dass die Klägerin dazu beigetragen hat. Auch die mehr als zweieinhalbjährige Dauer des Berufungsverfahrens ist nicht im Verhalten der Klägerin begründet. Eine solche lange Dauer des Verfahrens und die Ungewissheit seines Ausgangs sind für jeden Betroffenen sehr belastend. Es kann davon ausgegangen werden, dass dieser Umstand der Klägerin die Pflichtwidrigkeit ihres Handelns bereits verdeutlicht und eine nicht unerhebliche Pflichtenmahnung bewirkt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 1 D 6.06 -, juris Rn. 50; Senatsurteil vom 19. Mai 2011, a.a.O.).
(c) Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, die Klägerin mit der Disziplinarmaßnahme einer Gehaltskürzung zu einem korrekten Verhalten anzuhalten; hierfür genügt eine Geldbuße.
(aa) Die Kürzung der Dienstbezüge ist als mittlere der in § 5 Abs. 1 LDG vorgesehenen fünf Disziplinarmaßnahmen von der Einstufungsfunktion her vorgesehen für mittelschwere Dienstvergehen. Ihr wesensprägender Zweck ist es, in einem monatlichen Rhythmus wiederkehrend erzieherisch auf den Beamten einzuwirken, indem ihm jeweils bei der Überweisung seiner um die Kürzung verminderten Dienstbezüge das begangene Dienstvergehen vor Augen geführt wird, um zu erreichen, dass er sich künftig pflichtgemäß verhält (so Weiß, in: GKÖD, Band 2, Kommentar, M § 8, Rn. 2; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 1983 – 1 D 51.83 –, juris Rn. 12; VGH Kassel, Urteil vom 29. November 2007 – 24 DH 761/07 –, juris Rn. 49). Die Geldbuße wird dagegen als einmalige erzieherische Pflichtenmahnung angesehen, die als Reaktion auf ein eher leichtes bis mittelschweres erstmaliges Dienstvergehen in Betracht zu ziehen ist. Sie ist die geeignete Maßnahme, wenn die Vertrauenswürdigkeit durch die Verfehlung noch nicht schwer belastet ist und kein Versagen im Wiederholungsfall vorliegt (vgl. Weiß, in: a.a.O., M § 7, Rn. 2, 16).
(bb) Unter Berücksichtigung aller erschwerenden und mildernden Umstände bedarf es aus Sicht des Senats keiner über einen längeren Zeitraum währenden Pflichtenmahnung. Hiergegen spricht, dass die Klägerin erstmalig disziplinarrechtlich versagt hat, ihr Verhalten insbesondere gegenüber dem Petitionsausschuss geändert hat und sich auch keine Anhaltspunkte für eine schwere Belastung der Vertrauenswürdigkeit der Klägerin innerhalb des Dienstes und gegenüber der Öffentlichkeit ergeben haben.
(d) Der Senat hält es für hinreichend, aber auch erforderlich, der Klägerin eine Geldbuße in der tenorierten Höhe aufzuerlegen. Hierdurch wird ihr in angemessener Weise deutlich vor Augen geführt, dass ihr dienstpflichtwidriges Verhalten gegenüber dem Petitionsausschuss des Landtages und der für sie zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde zu missbilligen ist. Eine Disziplinarmaßnahme unterhalb dieser Stufe oder eine Geldbuße in geringerer Höhe würden bei der festgestellten Sachlage dem erörterten Gewicht des Dienstvergehens – auch unter Berücksichtigung der Milderung durch die überlange Verfahrensdauer – nicht gerecht werden. Für Abweichungen von der tenorierten Höhe, die sich an dem besoldungsrechtlich bestimmten Brutto-Betrag im Zeitpunkt des Monats orientiert, in dem die disziplinarrechtliche Entscheidung ergeht (vgl. Weiß, in: a.a.O., Rn. 17, 19) und drei Vierteln der monatlichen Bezüge entspricht, gibt es auch sonst keine zwingenden Gründe. Dass die Klägerin, deren wirtschaftliche Verhältnisse nach eigenem Bekunden geordnet sind, finanziell nicht in der Lage wäre, die Geldbuße zu zahlen, ist nicht zu erkennen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 78 Abs. 4 LDG i.V.m. § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 3 LDG i.V.m. § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 70 LDG i.V.m. § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 54 a GO
§ 123 GO
§ 21 VwVfG
§ 3 BDG
§ 3 LDG
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 34 LDG
§ 126 GO
§ 56 BBG
§ 120 GO
§ 711 ZPO
§ 70 LDG
§ 127 BRRG
§ 5 Abs. 2 Nr. 5 PetG
§ 8 Abs. 1 LDG
§ 13 Abs. 1 Satz 4 LDG
§ 19 Abs. 3 LBG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 21 Abs. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG
§ 86 Abs. 2 Satz 1 LDG
§ 89 Abs. 1 Satz 1 LDG
§ 89 Abs. 1 Satz 2 LDG
§ 5 Abs. 2 PetG
§ 2 Nr. 1 und 2 VOB/A
§ 8 Nr. 1 VOB/A
§ 43 Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes
§ 145 Abs. 2 Satz 1 LBG
§ 19 Satz 1 LBG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 LBG
§ 21 Abs. 1 LBG
§ 19 Satz 3 LBG
§ 54 Satz 3 BBG
§ 36 Abs. 2 der Gemeindeordnung
§ 121 Abs. 3 GO
§ 123 Satz 1 GO
§ 17 Satz 1 StGB
§ 2 Abs. 3 StGB
§ 36 Abs. 1 BeamtStG
§ 2 Nr. 1 VOB/A
§ 2 Nr. 2 VOB/A
§ 8 Nr. 1 Satz 1 VOB/A
§ 8 Nr. 1 Satz 2 VOB/A
§ 54 a Abs. 1 Satz 1 GO
§ 54 a Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO
§ 54 a Abs. 2 Satz 2 GO
§ 35 Abs. 2 Nr. 19 GO
§ 61 Abs. 3 LDG
§ 13 Abs. 1 LDG
§ 5 Abs. 1 LDG
§ 13 Abs. 1 Satz 3 LDG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 LDG
§ 61 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 4 Satz 1 LDG
§ 78 Abs. 4 LDG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 des Landesdisziplinargesetzes
§ 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Buchst. a) des Petitionsgesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 90, 287, 290
1 D 8/96
17 K 1671/07
8 B 240.97
8 B 262.00
7 B 158.92
7 B 201.81
8 C 70.88
5 C 51.90
2 B 10825/07
2 E 10824/07
4 S 1/98
7 B 81.92
2 B 3.10
21d A 1624/06
2 D 14.69
8 DO 584/07
8 DO 113/07
1 D 8.96
1 D 2.91
80 N 1.11
III DV 1/66
80 K 27.09
6 D 60012/02
1 D 28.98
1 D 28.97
2 C 11.05
1 D 1.08
2 A 4.04
2 A 11.10
80 D 12.10
2 C 83.08
2 B 84.09
2 BvR 1413/01
1 BvL 1/57
2 B 5.10
81 D 6.09
1 D 6.06
1 D 51.83
24 DH 761/07