Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-11-18, Aktenzeichen 1 A 1071/12
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:1118.1A1071.12.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 16. März 2012 - 1 K 632/11.DA - wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Kläger zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Zolloberinspektor (A 10 BBesO) bei dem Hauptzollamt Darmstadt im Dienste der Beklagten. Er ist als „Sachbearbeiter Steuerstraftaten“ auf einem so genannten gebündelten Dienstposten (A 9g bis A 11 BBesO) tätig.
Er wendet sich gegen seine Regelbeurteilung vom 23. November 2010, die den Beurteilungszeitraum vom 1. Februar 2007 bis zum 31. Januar 2010 umfasst und nach den Vorgaben der vom 23. Juni 2010 datierenden, zum 1. Juni 2010 in Kraft gesetzten (vgl. Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 23. Juni 2010 – III A4 – P 1400/10/10045) „Richtlinien für die Beurteilung der Beamten und Beamtinnen der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein – BRZV –“ erstellt wurde.
Die Richtlinien sehen eine sechsstufige Skala („A“–„F“) zur „Einstufung und Einschätzung der Ausprägungsgrade“ von „überragend ausgeprägt“ bis „sehr schwach ausgeprägt“ vor. Das Gesamturteil erfolgt auf der Grundlage einer fünfstufigen Skala von „Herausragend“ bis „Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“, wobei jedem dieser Prädikate eine Punktzahl in einer Bandbreite von drei Punktwerten (15 – 13; 12 – 10 etc.) zugeordnet ist. Die Regelbeurteilung umfasst nach den Richtlinien (Ziffer 9) die drei bzw. vier Bereiche Fach- und Methodenkompetenzen, soziale Kompetenzen, persönliche Kompetenzen und (bei Führungskräften) Führungskompetenzen und untergliedert sich nach dem zu verwendenden Beurteilungsbogen in unterschiedliche viele Unterpunkte (9-6-9-5), die durch Stichworte näher erläutert sind. Die Bewertung erfolgt durch Ankreuzen eines Buchstaben im dem dafür vorgesehenen Feld.
Die dienstlichen Leistungen des Klägers wurden in der angefochtenen Beurteilung in 23 Kriterien mit „D“ (= durchschnittlich ausgeprägt) bewertet, bei dem Merkmal „Arbeitsmenge und Termingerechtigkeit“ erhielt der Kläger die Bewertung „E“ (= schwach ausgeprägt). Das Gesamturteil lautete „Den Anforderungen entsprechend – 6 Punkte“ und endete mit einem Verwendungsvorschlag für das Amt eines Sachbearbeiters „HZA in einem Sachgebiet F im Übrigen (A9g/A11)“.
Gegen die ihm am 16. Dezember 2010 eröffnete Beurteilung legte der Kläger mit Schreiben vom 5. Januar 2011 Widerspruch mit dem Begehren ein, das Gesamturteil auf 10 Punkte abzuändern. Unter anderem rügte er die Unschlüssigkeit der Gesamtbewertung, da nicht erkennbar sei, nach welchem Schlüssel welche Einstufung zu einer bestimmten Note führe. Außerdem rügte er Fehler im Beurteilungsverfahren.
Im Verlauf des Widerspruchsverfahrens nahm der im Beurteilungsverfahren zuständige Berichterstatter Stellung und führte hierbei unter anderem aus, im Oktober / November 2009 habe ein Gespräch mit dem Kläger wegen einer kritikwürdigen Einzelleistung stattgefunden. In diesem Zusammenhang habe er – der Berichterstatter – geäußert, die Gesamtleistung des Klägers erreiche kein „Tritt hervor“ mehr. Nachdem auch eine Stellungnahme des zuständigen Beurteilers – des Leiters des Hauptzollamtes Darmstadt – eingeholt worden war, wies die Bundesfinanzdirektion Südwest den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 1. April 2011 als unbegründet zurück. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, die angefochtene Beurteilung sei ordnungsgemäß erstellt worden, nachdem Eignung, Leistung und Fähigkeiten des Klägers in der vorgeschriebenen Gremiumsbesprechung erörtert und mit denen aller anderen Beamten/innen der Besoldungsgruppe A 10 des Hauptzollamtes Darmstadt verglichen worden seien. Bei der Bewertung seien die Kompetenzen alle gleich zu gewichten, die Ausprägungsgrade könnten jedoch ungleich sein. Je stärker der Ausprägungsgrad sei, desto mehr Gewicht komme ihm für das Endergebnis zu. Jede Punktzahl von 0 bis 15 könne sich augenscheinlich aus einer unterschiedlichen Kombination aus Kompetenzen und Ausprägungsgraden zusammensetzen, die selbst bei gleicher Punktzahl unterschiedliche Kombinationen je nach persönlicher Gewichtung ermöglichten.
Die Bewertung der einzelnen Ausprägungsgrade sei bewusst erfolgt, was dadurch deutlich werde, dass eine der Fach- und Methodenkompetenzen im Gegensatz zu allen anderen nur schwach ausgeprägt gewesen sei. Der Kläger habe im Beurteilungszeitraum lediglich eine durchschnittliche Leistung gezeigt und sei daher mit sechs Punkten zutreffend beurteilt.
Am 28. April 2011 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, mit den neuen Beurteilungsrichtlinien sei ein völlig neues Beurteilungssystem eingeführt worden, allerdings fehlten zur Ermittlung der einzelnen Ausprägungsgrade bzw. der Gesamtnote die erforderlichen Hinweise. Es komme hinzu, dass eine rückwirkende Anwendung auf den seit Monaten abgeschlossenen Beurteilungszeitraum rechtswidrig sei, zumal sich bei anderen statusrechtlichen Ämtern mit späteren Beurteilungsstichtagen die Beurteiler auf die Änderungen hätten einstellen können, während bei der Beurteilung der Zolloberinspektoren völlig neue Merkmale zu beurteilen gewesen seien für einen Zeitraum, dessen Beginn annähernd vier Jahre zurückliege. Fehlerhaft sei die Beurteilung aber auch deshalb, weil die Gesamtbewertung unschlüssig sei, denn weder die Beurteilungsrichtlinien noch die angegriffene Beurteilung erklärten, wie es zu einer der 15 möglichen Punktzahlen komme; folglich fehle es auch an der erforderlichen Transparenz. In der maßgeblichen Gremiumsbesprechung sei – so habe man berichtet – entgegen der Richtlinie zunächst das Beurteilungsergebnis festgelegt worden; erst danach sei die Bewertung der Kompetenzen vorgenommen worden, sodass letztlich unklar bleibe, wie das Ergebnis zustande gekommen sei. Eine differenzierte Betrachtung der einzelnen Merkmale sei offensichtlich nicht erfolgt, es fehle jegliche Plausibilisierung bezüglich der Einschätzung der Einzelmerkmale.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bundesfinanzdirektion Südwest vom 01.04.2011 zu verurteilen, die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 31.01.2010 aus der Personalakte zu entfernen und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beurteilung sei fehlerfrei erstellt und die vorgegebenen Fristen seien beachtet worden. Die neuen Richtlinien seien zum Zeitpunkt der Erstellung der Beurteilung bereits in Kraft gesetzt gewesen. Da sämtliche Zolloberinspektoren zum gleichen Beurteilungsstichtag beurteilt worden seien, sei die Vergleichbarkeit der Beurteilungen gewährleistet. Nach der im Verfahren eingeholten Stellungnahme des Leiters des Hauptzollamtes Darmstadt seien den Berichterstattern die Kompetenzen und ihre Ausprägungsgrade vor der Gremiumsbesprechung bekannt gewesen. Ihre Vorschläge hätten sich an dieser Kenntnis orientiert, ohne dass es vorgegeben gewesen sei, dass ausgefüllte Beurteilungsentwürfe vorgelegt werden. Nach der Festlegung des Gesamturteils durch den Beurteiler hätten die Berichterstatter die Entwürfe für den Beurteiler vorbereitet und auch mit den entsprechenden Ausprägungsgraden versehen. Diese Vorschläge habe der Beurteiler dann übernommen oder aber auf der Grundlage seiner Einschätzung abgeändert. Was das Gespräch des Klägers mit dem Berichterstatter anbelange, sei es so, dass dieser in Bezug auf die dienstlichen Leistungen des Klägers hinsichtlich der unmittelbar bevorstehenden Beurteilung keine Folgerungen gezogen habe, da er davon habe ausgehen können, dass das alte Beurteilungsverfahren weiter angewandt werde. Im Übrigen könne ein Berichterstatter kein Beurteilungsergebnis zusagen, zumal ihm der Vergleichsmaßstab fehle. Der Kläger versuche, seine persönliche Einschätzung der von ihm erbrachten Leistungen zur Entscheidungsgrundlage seiner Beurteilung zu machen, was jedoch nicht zulässig sei. Schließlich sei festzustellen, dass das Gesamturteil schlüssig sei, denn es spiegele sich in den Einzelwertungen wider. Wer in allen Bereichen überwiegend durchschnittliche Leistungen erbringe, entspreche den gestellten Anforderungen.
Mit Urteil vom 16. März 2012 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bundesfinanzdirektion Südwest vom 1. April 2011 verurteilt, die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 31. Januar 2010 aus der Personalakte des Klägers zu entfernen, und hat die Berufung und die Sprungrevision zugelassen.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, gegen die Anwendung der zum 1. Juni 2010 in Kraft gesetzten Beurteilungsrichtlinien auch auf den davor liegenden Beurteilungszeitraum 1. Februar 2007 – 31. Januar 2010 bestünden keine Bedenken, weil hierdurch sichergestellt werde, dass sowohl sämtliche Zolloberinspektoren einerseits als auch die dieselben (gebündelten) Dienstposten bekleidenden Zollinspektoren und Zollamtmänner andererseits nach identischen Maßstäben beurteilt würden und auf diese Weise die Einheitlichkeit eines Beurteilungsmaßstabes als unabdingbare Voraussetzung für einen sachgerechten Vergleich der Beamten untereinander gewährleistet werde.
Die streitgegenständliche Beurteilung könne indes ihre von Gesetzes wegen vorgegebene Zweckbestimmung nicht erreichen. Die dienstliche Beurteilung eines Beamten sei regelmäßig dazu bestimmt, als Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen und der Verwirklichung des mit Verfassungsrang (Art. 33 Abs. 2 GG) ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern zu dienen, wobei sie ihre wesentliche Aussagekraft erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in dienstlichen Beurteilungen anderer Beamten erlange. Die normative Umsetzung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben finde sich in § 21 BBG sowie in den Vorschriften der Bundeslaufbahnverordnung – BLV –, wonach Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen seien (§ 21 Satz 1 BBG, § 48 Abs. 1 BLV) und in der dienstlichen Beurteilung. Nach § 49 Abs.1 BLV seien die fachliche Leistung der Beamtin oder des Beamten nachvollziehbar darzustellen sowie Eignung und Befähigung einzuschätzen.
Maßgebliche Bedeutung bei der rechtlichen Bewertung der beanstandeten Beurteilung komme dem Umstand zu, dass sie Leistungen des Klägers würdige, die auf einem so genannten gebündelten Dienstposten erbracht worden seien. Eine Bündelung von Dienstposten, mit der dem statusrechtlichen Eingangsamt zugleich zwei Beförderungsämter zugeordnet würden, begegne erheblichen Bedenken im Hinblick auf § 18 BBesG, wonach die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen und die Ämter nach ihrer Wertigkeit unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren den Besoldungsgruppen zuzuordnen seien. Beförderungsämter dürften regelmäßig nur eingerichtet werden, wenn sie sich von den Ämtern der niedrigeren Besoldungsgruppe nach der Wertigkeit der zugeordneten Funktionen wesentlich abheben würden (§ 25 BBesG). Zu diesen normativen Vorgaben stehe die vorliegende Dienstpostenbündelung erkennbar in Widerspruch, da es auch an der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlichen Darlegung der besonderen sachlichen Rechtfertigung fehle.
Ungeachtet der Zulässigkeit der Bündelung der Dienstposten übe der Kläger jedenfalls seine Tätigkeit auf einem derartigen gebündelten Dienstposten aus, ohne dass dies in der auf der Grundlage der aktuellen Beurteilungsrichtlinien erstellten Regelbeurteilung näher dargelegt oder gar entsprechend gewichtet werde. Wann, in welchem Umfang und mit welchem Erfolg der Kläger auf seinem Dienstposten Tätigkeiten ausgeübt habe, die dem statusrechtlichen Amt eines Zollinspektors oder eines Zolloberinspektors oder aber eines Zollamtmannes entsprechen, sei der Beurteilung nicht zu entnehmen. Damit sei aber nicht gewährleistet, dass eine über den Bereich der Dienststelle hinausgehende Ein- bzw. Zuordnung der dienstlichen Beurteilung möglich sei. Eine auf den jeweiligen Beurteiler oder aber der Dienststellenleiter beschränkte Einschätzungsmöglichkeit erfülle den Zweck der Beurteilung nicht, einen sachgerechten Vergleich miteinander konkurrierender Beamten zu ermöglichen.
Die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Regelbeurteilung folge darüber hinaus auch aus der fehlenden Transparenz und Plausibilität der Beurteilung, da den einzelnen Kriterien in Klammern Erläuterungen beigefügt seien, die verschiedenartige, sich weder deckende noch einander ausschließende Fähigkeiten beträfen, ohne dass erkennbar wäre, welche dieser Fähigkeiten (einzelne? – mehrere? – alle?) als „durchschnittlich ausgeprägt“ bewertet worden seien.
Auch mit Blick auf das nach § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV erforderliche Gesamturteil erweise sich die angegriffene Beurteilung als rechtsfehlerhaft. Gesamturteil und Einzelwertungen müssten grundsätzlich in dem Sinne übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelwertungen herleiten lasse. Eine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, wonach beispielsweise die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelbewertungen darstellt, sei nicht erforderlich und mangels einer entsprechenden Rechtsgrundlage auch unzulässig.
Das abschließende Gesamturteil solle die entscheidende zusammenfassende Bewertung der dienstlichen Leistungen des Beamten darstellen und dadurch den Vergleich mit anderen Beamten als potentiellen Beförderungskonkurrenten ermöglichen und sowohl dem Dienstherrn als auch dem betroffenen Beamten Aufschluss darüber geben, wo der Einzelne im Leistungswettbewerb einzuordnen sei. Das Gesamturteil sei daher – um seiner Zweckbestimmung gerecht werden zu können – durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden.
Diesen Anforderungen werde die Vergabe des Gesamturteils der angegriffenen, auf den aktuellen Beurteilungsrichtlinien beruhenden Beurteilung des Klägers nicht gerecht, da sich die Einzelbewertungen auf das Ankreuzen einer durch einen Buchstaben gekennzeichneten Rubrik beschränkten, die für einen bestimmten Ausprägungsgrad („überragend ausgeprägt“, „sehr stark ausgeprägt“, „stark ausgeprägt“ etc.) stehe. Die Rubrik „Ergänzende Bemerkungen“ sei nicht ausgefüllt, das Gesamturteil laute „den Anforderungen entsprechend (6 Punkte)“.
Bei objektiver Betrachtungsweise könne von einem transparenten, aus der Bewertung der vorangegangenen Einzelmerkmale entwickelten, in sich schlüssigen und demzufolge nachvollziehbaren Gesamturteil nicht gesprochen werden. Bereits die Beurteilung der einzelnen Kompetenzen erweise sich wegen der Beschränkung auf eine rein notenmäßige Bewertung ohne jeden verbalen Zusatz als aus sich heraus nicht aussagekräftig, denn jedenfalls der betroffene Beamte, aber auch jeder in einer Konkurrenzsituation zur Entscheidung berufene Amtsträger, der nicht mit dem jeweiligen Beurteiler identisch sei, vermöge allein aus einer solchen numerischen Auflistung von 23 gleichlautenden Ausprägungsgraden nicht zu erkennen, wo die Stärken und Schwächen des Beamten liegen, wo beispielsweise Entwicklungspotential gesehen werde und wo sich der Beamte möglicherweise hervorgetan habe und wo er hinter seinem festgestellten Leistungsvermögen zurückgeblieben sei. Eine Beurteilung, bei der in 23 von 24 Einzelmerkmalen dem beurteilten Beamten ohne jede weitere Erläuterung eine „durchschnittliche Ausprägung“ attestiert werde, gebe dem Beamten keinen Aufschluss darüber, welche der von ihm erbrachten konkreten Leistungen mit welcher Überlegung des Dienstherrn welche Würdigung erfahren haben; auch werde der Beamte nicht in der Lage sein, aus einer solchermaßen vorgenommenen Beurteilung seiner verschiedenen Kompetenzen ableiten zu können, wo aufgrund der bei ihm vorhandenen Fähigkeiten Steigerungsmöglichkeiten bestünden mit dem Ziel der Verbesserung der entsprechenden Beurteilung. Eine solche Beurteilung sei demzufolge ungeeignet, den Standort eines Beamten im Leistungswettbewerb mit anderen Beamten zu bestimmen oder die Klärung einer Wettbewerbssituation herbeizuführen. Dem stehe nicht entgegen, dass im Zusammenhang mit der Bekanntgabe der Beurteilung ein ausführliches Beurteilungsgespräch mit dem betreffenden Beamten geführt werde, denn alleine schon wegen der fehlenden schriftlichen Fixierung vermöge ein solches Gespräch die aufgezeigten Mängel und Defizite nicht zu beheben. Eine dienstliche Beurteilung wie die dem Kläger erteilte, in der die erbrachten Leistungen ohne weitere Begründung nur durch Ausprägungsgrade gewürdigt seien, die dann ihrerseits – wiederum ohne weitere Erläuterung – die Grundlage eines von fünf vorgegebenen Prädikaten als Gesamturteil darstellten, sei rechtswidrig.
Zwar sei die Beschränkung der Beurteilung einzelner Kompetenzen auf die Vergabe von Noten bzw. entsprechend definierte Buchstaben ohne weitere Verbalisierung nicht schlechterdings unzulässig. Die aufgezeigten Defizite ließen sich möglicherweise beheben, wenn die Einzelbewertungen frei von Widersprüchlichkeiten seien und die erforderliche abwägende Gewichtung unter Benennung der jeweils maßgeblichen Kriterien und Erwägungen des Dienstherrn im Rahmen des Gesamturteils erfolge, woran es hier jedoch fehle.
Der Einwand der Beklagten, das Gesamturteil sei deshalb schlüssig, weil ein Beamter, dem in nahezu allen Bereichen durchschnittliche Leistungen bescheinigt würden, eben insgesamt den gestellten Anforderungen entspreche, sei nicht zu folgen, denn eine derartige Betrachtungsweise lasse außer Acht, dass jedenfalls bei Beurteilungssystemen wie dem hier zugrunde liegenden das Gesamturteil nicht aus einer letztlich rein rechnerischen Zusammenfassung der Einzelbewertungen bestehen dürfe, weil hierdurch Transparenz, Plausibilität und Vergleichbarkeit der Beurteilungen nicht gewährleistet würden.
Gegen das ihr am 28. März 2012 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 20. April 2012 Berufung eingelegt und diese am 25. Mai 2012 begründet.
Sie ist der Auffassung, die gebündelte Bewertung des der Beurteilung zugrunde liegenden Dienstpostens führe nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Beurteilung. Gemäß § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV könnten Vergleichsgruppen für Beurteilungen entweder nach Besoldungsgruppen oder nach Funktionsebenen gebildet werden. In der Bundeszollverwaltung würden Vergleichsgruppen ausschließlich nach Besoldungsgruppen gebildet (Nr. 2.1 BRZV). Das bedeute, dass z. B. bei einem Hauptzollamt alle Bediensteten einer Besoldungsgruppe miteinander verglichen würden. Die Beurteilungen richteten sich somit nach dem Statusamt. Dies stehe im Einklang mit der aktuellen Rechtsprechung des Senats und des Bundesverwaltungsgerichts.
Insofern sei unzweifelhaft, dass das Statusamt die Grundlage für die dienstliche Beurteilung bilde. Streitig sei aber, ob der Beurteilung darüber hinaus ein Dienstposten zugrunde liegen müsse, der nach seiner Wertigkeit nur einer Besoldungsgruppe zugeordnet sei. Das Bundesverwaltungsgericht und der Senat hätten dies in ihrer bisherigen Rechtsprechung nicht gefordert.
Es sei unzutreffend, dass auf gebündelten Dienstposten erbrachte Leistungen nicht sinnvoll miteinander verglichen werden und Beurteilungen, die auf diesem Vergleich beruhten, nicht sinnvoll miteinander vergleichen werden könnten. Innerhalb der Gruppe der gebündelt bewerteten Dienstposten bestehe keine Abstufung hinsichtlich der Wertigkeit. Denn bei der gebündelten Bewertung würden Dienstaufgaben mit unterschiedlichem Arbeitswert in einer Funktion zusammengefasst (R 7.4 der Dienstpostenbewertung Zoll - DpBZoll).
Jeder von der Bündelung erfasste Dienstposten sei somit geprägt von Tätigkeiten mit wechselnden Schwierigkeitsgraden. Alle Dienstposten, die nach den Besoldungsgruppen A 9g bis A 11 bewertet seien, seien daher in der Summe der ausgeübten Funktionen hinsichtlich ihrer Schwierigkeitsgrade vergleichbar. Von dieser Bewertung würden sich die Dienstposten der Sachbearbeiter in herausgehobener Stellung abheben, die punktuell nach Besoldungsgruppe A 12 oder nach Besoldungsgruppe A 13g bewertet würden.
Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es annehme, die Dienstposten der gebündelten Bewertung A 9g/A 11 unterschieden sich in ihrer Wertigkeit. Nur so sei der Satz zu verstehen: „...bei denen der Zolloberinspektor, der überwiegend und mit gutem Erfolg Aufgaben eines Inspektors wahrgenommen hat, beurteilungsmäßig besser dasteht als der Zollamtmann, der die Aufgaben eines nach A 11 besoldeten Beamten in einer den durchschnittlichen Anforderungen entsprechenden Weise erledigt hat." (Seite 10, 1. Absatz). Aufgrund der gebündelten Bewertung gebe es die „Aufgaben eines Zollinspektors" ebenso wenig wie die „Aufgaben eines nach BesGr. A 11 besoldeten Beamten". Es gebe nur gebündelt bewertete Dienstposten mit wechselndem Schwierigkeitsgrad, die in der Gesamtschau untereinander gleichwertig seien. Bei der Beurteilung der Zolloberinspektoren würden die dienstlichen Leistungen aller Zolloberinspektoren miteinander verglichen. Diesem Vergleich lägen Anforderungen zugrunde, die an einen Zolloberinspektor zu stellen sind. Der Beurteiler bewerte die erbrachten Leistungen und vergleiche diese miteinander. Der Beurteilung der Zollamtfrauen und Zollamtmänner lägen die Anforderungen zugrunde, die an einen Zollamtmann oder eine Zollamtfrau zu stellen seien. Diese Anforderungen seien aufgrund des höheren Statusamtes von vorneherein höher, auch wenn die ausgeübten Funktionen ebenso bewertet seien wie die der Zolloberinspektoren. Der Beurteiler erwarte, dass der Zollamtmann auf einem nach Besoldungsgruppe A 9g/A 11 bewerteten Dienstposten insgesamt ein höheres Fachwissen aufweise als der Zolloberinspektor, dass die Qualität und Verwertbarkeit der Arbeitsergebnisse höher sei als bei einem Zolloberinspektor, dass er eine größere Arbeitsmenge erledige usw. Auch im Bereich der sozialen und persönlichen Kompetenzen sei von einem Zollamtmann im Vergleich zu einem Zolloberinspektor aufgrund seiner Verwaltungs- und Lebenserfahrung mehr zu erwarten, auch wenn die dienstlichen Aufgaben sich in ihrer Wertigkeit nicht unterschieden. Bildlich gesprochen müsse der Zollinspektor die 10-Kg-Kiste bis in den ersten Stock tragen, der Zolloberinspektor bis in den zweiten und der Zollamtmann bis in den dritten Stock, um den Anforderungen seines Statusamtes gerecht zu werden. Die Bewertung sei im Bereich der Beklagten einheitlich und in der gesamten Zollverwaltung von jedem Vorgesetzten einschätzbar. Im Übrigen wirke sich die Frage der Zulässigkeit der Dienstpostenbündelung nicht auf das Beurteilungsverfahren aus.
Es bedürfe auch entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts einer gesonderten Bewertung der Klammerzusätze nicht. Der verwendete Beurteilungsvordruck ermögliche die Bewertung der Fach- und Methodenkompetenzen in acht Einzelkompetenzen, der sozialen Kompetenzen in sechs Einzelkompetenzen, der persönlichen Kompetenzen in neun Einzelkompetenzen und ggf. der Führungskompetenzen in fünf Einzelkompetenzen. Die Einzelkompetenzen würden mithilfe von jeweils sechs zur Verfügung stehenden Ausprägungsgraden bewertet. Das Verwaltungsgericht überspanne die Anforderungen, die an eine dienstliche Beurteilung zu stellen seien. Die Klammerzusätze beschrieben Teilaspekte, insbesondere einzelne Fähigkeiten, aus denen sich die jeweils zu bewertende Einzelkompetenz, z. B. Fachwissen, zusammensetze. Diese Teilaspekte schlössen einander nicht aus, sondern griffen ineinander und ergänzten sich zu einem Gesamtbild, das zu einer einheitlichen Bewertung der jeweiligen Einzelkompetenz führe. Eine Beurteilung mit 24 Einzelkompetenzen sei ausreichend differenziert. Es sei erkennbar, dass die in den Klammerzusätzen gegebenen Hinweise in der jeweiligen Einzelkompetenz zusammenfassend gewürdigt würden. Diese Gesamtbetrachtung münde in die Ausbringung eines Ausprägungsgrades bei jeder Einzelkompetenz. Die gesonderte Bewertung der erläuternden Klammerzusätze sei nicht erforderlich.
Die angefochtene Beurteilung sei entgegen der Auffassung des Veraltungsgerichts transparent und plausibel. Das Beurteilungssystem der Bundeszollverwaltung basiere nicht auf einer bloßen Bepunktung von Leistung, Eignung und Befähigung. Die 24 Einzelkompetenzen würden vielmehr textlich mit den Ausprägungsgraden „Überragend ausgeprägt", „Sehr stark ausgeprägt", „Stark ausgeprägt", „Durchschnittlich ausgeprägt", „Schwach ausgeprägt" und „Sehr schwach ausgeprägt" bewertet. Der Übersichtlichkeit halber erfolge dies in einem Ankreuzverfahren. Der jeweilige Beamte könne damit sofort erkennen, wie eine bestimmte Einzelkompetenz bewertet werde. So könne der Kläger der streitgegenständlichen Beurteilung zum Beispiel entnehmen, dass sein Fachwissen im Vergleich zu anderen Beamten seiner Besoldungsgruppe durchschnittlich ausgeprägt sei.
Die Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung münde in ein in Worten ausgebrachtes Gesamturteil. Der Kläger könne seiner Beurteilung entnehmen, dass er mit 23 durchschnittlich ausgeprägten Kompetenzen und einer schwach ausgeprägten Einzelkompetenz den Anforderungen entspreche, die an einen Zolloberinspektor zu stellen seien. Gesamturteil und Einzelwertungen stünden nicht im Widerspruch zueinander. Das Gesamturteil werde aber nicht nur textlich, sondern weiter differenzierend durch eine Bepunktung zum Ausdruck gebracht. Durch sie könne der Kläger feststellen, dass er sich unter den Kolleginnen und Kollegen, denen ebenfalls das Gesamturteil „Den Anforderungen entsprechend" zuerkannt worden sei, in der oberen Bandbreite befinde. Ziehe er mit diesen Erkenntnissen abschließend den mit e.zoll-info 15/2010 veröffentlichten Beurteilungsspiegel zu Rate, so könne der Berufungsbeklagte ebenso wie jede/jeder andere Beamtin/ Beamte ihren/seinen Standort im Leistungswettbewerb mit allen Beamtinnen und Beamten bestimmen.
Der Verzicht auf die Möglichkeit weiterer verbaler Zusätze bei der Bewertung der Einzelkompetenzen trage dem Gebot einheitlich anzuwendender Beurteilungsmaßstäbe Rechnung. Hierdurch solle gerade eine größtmögliche Vergleichbarkeit der Beurteilungen gewährleistet werden. Weitergehenden Erläuterungen des Gesamturteils und der Bewertung der Einzelkompetenzen dienten die Bekanntgabe der Beurteilung und ihre Besprechung. Stärken und Schwächen der zu beurteilenden Beamten könnten in diesem System ohne weiteres herausgearbeitet werden. Der Beurteilungsvordruck biete mit seinen 24 Einzelkompetenzen einen weiten Spielraum, um ein genaues Bild der beurteilten Bediensteten zu zeichnen. Entwicklungspotential lasse sich daraus ableiten, dass in den Einzelkompetenzen noch nicht der höchste Ausprägungsgrad erreicht worden sei.
Die Beurteilung sei auch in sich plausibel. Der Beurteiler habe im Anschluss an die vorgesehene Gremiumsbesprechung - in der der Berichterstatter auf Grundlage der Beurteilungskategorien über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Berufungsbeklagten vorgetragen habe - das Gesamturteil der streitbefangenen Beurteilung festgelegt (Nr. 7 BRZV). Die Festlegung dieses Gesamturteils beruhe auf einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte. Es sei insofern schlüssig und nicht zu beanstanden, wenn der Berichterstatter, der die Beurteilung vorbereite, die Bewertung der Einzelkompetenzen im Rahmen dieses Ergebnisses vornehme. Denn diese Einzelwertungen würden die Ergebnisse des Gesamtvergleichs im Detail zum Ausdruck bringen und könnten sich daher zunächst nur in diesem Rahmen bewegen.
Die Berichterstatter der Bundeszollverwaltung würden bei der Fertigung der Beurteilungen von einem elektronischen Beurteilungsvordruck unterstützt, der mit einer Punkte-Matrix hinterlegt sei. Diese ermögliche nach Eingabe aller Einzelwertungen eine Plausibilisierungsprüfung bei gleicher Gewichtung aller Einzelkompetenzen und ihrer jeweiligen Bewertung. Das Gesamturteil bilde sich aber stets aus dem umfassenden Gesamteindruck, den der Beurteiler in dem Beurteilungsgremium gewonnen habe. Eine von der Plausibilisierungsprüfung abweichende Bewertung der Einzelkompetenzen sei aber im Einzelfall durch individuelle Gewichtung derselben möglich.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des VG Darmstadt vom 16. März 2012 - 1 K 632/11.DA - aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er stützt sich auf das angefochtene Urteil. Die Bündelung von Dienstposten begegne erheblichen rechtlichen Bedenken. Auch sei zu berücksichtigen, dass in der vom Kläger angefochtenen Beurteilung keine Differenzierung nach Statusämtern erfolgt sei.
Die Beklagte habe anlässlich der mündlichen Verhandlung geäußert, dass die Umsetzung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2011 auch deshalb kompliziert sei, weil Unterscheidungsmerkmale innerhalb der gebündelt bewerteten Dienstposten nach Besoldungsgruppen gefunden werden müssten. Dies spreche gegen den Vortrag der Beklagten, jeder von der Bündelung erfasste Dienstposten sei geprägt von Tätigkeiten mit wechselnden Schwierigkeitsgraden.
Das Gesamturteil sei nicht nachvollziehbar und plausibel, denn es fehle die Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte. Insbesondere sei nicht erkennbar, wie sich aus den mit den Ausprägungsgraden A bis F bewerteten Einzelmerkmalen ein sich in der Notenskala von 1-15 Punkten bewegendes Gesamturteil ergebe. Weder aus den aktuellen Beurteilungsrichtlinien noch aus der Beurteilung selbst ergebe sich, in welcher Relation diese Notenskala zu den für die Einzelmerkmale vorgesehenen Ausprägungsgraden stehe. Die angeblich existierende „Punkte-Matrix" sei trotz wiederholter Aufforderung durch den Kläger von der Beklagten nicht vorgelegt worden. Letztendlich komme es aber auch auf diese Punkte-Matrix rechtlich entscheidend nicht an. Denn sie sei nicht Bestandteil der Beurteilungsrichtlinien und erst recht nicht der Beurteilung. Die Schlüssigkeit der dienstlichen Beurteilung müsse sich jedoch aus dem Beurteilungsvordruck sowie aus den Beurteilungsrichtlinien selbst ergeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Aktenbände und 1 Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat die Beklagte zu Recht verurteilt, unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 1. April 2011 die dem Kläger zum Stichtag 31. Januar 2010 erteilte dienstliche Regelbeurteilung aus dessen Personalakte zu entfernen. Der Kläger hat einen Anspruch auf Beseitigung der über ihn erstellten Regelbeurteilung. Der Widerspruchsbescheid der Bundesfinanzdirektion Südwest vom 1. April 2011 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Die dienstliche Regelbeurteilung des Klägers, die sich auf das Ankreuzen eines Ausprägungsgrades (A-F) der 24 Einzelmerkmale aus den Bereichen Fach- und Methodenkompetenz, soziale Kompetenzen und persönliche Kompetenzen beschränkt und ohne weitere verbale Ergänzungen im Gesamturteil lediglich die Note „Den Anforderungen entsprechend (6 Punkte)“ enthält, erweist sich unabhängig davon, dass sie sich auf die Tätigkeiten des Klägers auf einem sogenannten gebündelten Dienstposten bezieht, bereits deshalb als rechtswidrig, weil es dem Gesamturteil ebenso an einer plausiblen Begründung mangelt wie der Bewertung der Einzelmerkmale und weil § 49 BLV nicht hinreichend beachtet worden ist.
Grundsätzlich sind dienstliche Beurteilungen durch die Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt überprüfbar, da die Entscheidung des Dienstherrn, inwieweit er einen Beamten für befähigt hält, ein Akt wertender Erkenntnis ist, den die Rechtsordnung dem Dienstherrn zugewiesen hat (BVerwG, Urteil vom 13. November 1997, - 2 A 1.97 -, juris). Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung beschränkt sich darauf, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den ihm vorgegebenen Rahmen verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Für die Überprüfung der dienstlichen Beurteilung sind dabei die am Stichtag der Beurteilung geltenden Vorschriften zugrunde zulegen, was auch im Hinblick auf vom Dienstherrn erlassene Beurteilungsrichtlinien gilt (BVerwG, Beschluss vom 15. November 2006, - 2 B 32/06 -, juris, Rn. 3). Der Dienstherr muss das von ihm gewählte Beurteilungssystem und die Beurteilungsmaßstäbe gleichmäßig auf alle Beamten anwenden, da nur die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes gewährleistet, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllt.
Die dienstliche Beurteilung beinhaltet eine Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist und sie dient dazu, den von Art. 33 Abs. 2 GG gebotenen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale zu ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980, - 2 C 13/79 -, juris, Rn. 29 sowie Urteil vom 2. März 2000, - 2 C 7/99 -, juris, Rn. 18; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., Rn. 190 f.; Schaefer, Die dienstliche Beurteilung, ZBR 1983, 174).
Der Senat hat sich mit den Beurteilungsbögen der Beklagten im Bereich der Zollverwaltung und einer auf den Beurteilungsrichtlinien - BRZV - aus dem Jahr 2010 beruhenden Beurteilung bereits in seinem Urteil vom 4. Juni 2014 (- 1 A 651/13 -, juris) befasst und dazu folgendes ausgeführt:
„Die dienstliche Beurteilung der Klägerin erweist sich zunächst aus dem Grund als rechtswidrig, als es an einer plausiblen Begründung des Gesamturteils fehlt. Schon unter Geltung von § 41 BLV a.F. ist vom Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich entschieden worden, dass eine dienstliche Beurteilung zwar zunächst keine Begründung von reinen Werturteilen enthalten muss, jedoch der Dienstherr im Streitfall gezwungen ist, die Wahrnehmungen im Einzelnen offen zu legen, aufgrund deren er sein Werturteil gebildet hat. Insbesondere sind allgemeine und pauschal formulierte Werturteile durch eine nähere schriftliche Darlegung zu erläutern, zu konkretisieren und dadurch plausibel zu machen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8/78 -, juris-Rn. 25 sowie Beschluss vom 17. März 1993 - 2 B 25/93 -, juris-Rn. 4.). Hierbei ist es entscheidend, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird. Die Beamtin bzw. der Beamte kann nur so die Gründe und Argumente des Dienstherrn für die vergebene Note erfahren und den Weg, der zu dem Urteil geführt hat, nachvollziehen.
An dieser Plausibilisierung fehlt es bei der dienstlichen Beurteilung der Klägerin im Hinblick auf die Bildung des Gesamturteils auf der Grundlage der Einzelbewertungen. Einer näheren Begründung des Gesamturteils, deren Fehlen die Klägerin schon in der Begründung ihres Widerspruchs vom 7. Juli 2011 beanstandet hatte, hätte es insbesondere deshalb bedurft, weil die Bewertungen der Einzelmerkmale anhand eines Beurteilungsbogens erfolgt ist, in dem insgesamt sechs verschiedene Bewertungsstufen (A bis F) vorgesehen sind (vgl. die Beurteilungsrichtlinien der Beklagten - BRZV - , Anlage 1). Demgegenüber sehen die Beurteilungsrichtlinien unter Nr. 9.2 eine Notenskala von fünf Noten mit ausformulierten Prädikaten vor, die zugleich einem Punkteschema von 0 bis 15 Punkten zugeordnet sind, wobei die unterste Note 0 bis 3 Punkte und jede nächsthöhere Notenstufe jeweils drei weitere Punkte umfasst. Zwar ist grundsätzlich eine rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils durch ein arithmetisches Mittel der Bewertungen der Einzelmerkmale nicht zulässig, sondern es bedarf einer nochmaligen eigenständigen Wertung der Einzelbewertungen zum Zwecke der Bildung des Gesamturteils (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 2 C 21.93 -, BVerwGE 97, 128, 131 sowie Urteil vom 21. März 2007 – 2 C 2/06 -, juris-Rn. 14). Eine solche Plausibilisierung findet sich jedoch nicht in der dienstlichen Beurteilung über die Klägerin, die lediglich eine im Ankreuzverfahren vorgenommene Einschätzung der Ausprägungsgrade der verschiedenen Beurteilungsmerkmale und die Feststellung des Gesamturteils „in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend (9 Punkte)“ enthält. Auch im weiteren Verfahren hat die Beklagte, obschon die Klägerin gerade das Fehlen einer Erläuterung geltend gemacht hat, nicht dargelegt, wie sie unter Berücksichtigung der Bewertungen der verschiedenen Einzelmerkmale zu dem Gesamturteil gelangt ist. Insbesondere in der Berufungserwiderung beschränkt sich ihr Vortrag letztlich auf die Wiedergabe des Inhalts der dienstlichen Beurteilung und der Regelungen in der Beurteilungsrichtlinie und der anschließenden Behauptung, die Klägerin könne der streitgegenständlichen Beurteilung beispielsweise entnehmen, dass ihr Fachwissen im Vergleich zu anderen Beamten ihrer Besoldungsgruppe stark ausgeprägt sei und dass die 24 Einzelwertungen die Erstellung eines Gesamtbildes ermöglichten, bei dem Stärken und Schwächen nachvollziehbar herausgearbeitet werden könnten. Aus allen Einzelbewertungen ergebe sich schlüssig ein in Worte gebrachtes Gesamturteil und die Klägerin könne ihrer Beurteilung entnehmen, dass sie mit sieben sehr stark ausgeprägten, 10 stark ausgeprägten und sieben durchschnittlich ausgeprägten Kompetenzen in vollem Umfang den Anforderungen entspreche. Eine abschließende, zusammenfassende und eigenständige Bewertung bzw. eine Begründung dafür, weshalb die Klägerin auf der Grundlage der Beurteilung der Einzelmerkmale in vollem Umfang den Anforderungen entspricht, ist damit jedoch nicht gegeben. Auch soweit die Beklagte ausführt, die Klägerin könne anhand der Bepunktung feststellen, dass sie sich unter den Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe, denen ebenfalls das Gesamturteil „in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“ zuerkannt worden sei, in der oberen Bandbreite befinde, erläutert sie lediglich die Systematik der Benotungsstufen, gibt jedoch keine für den Senat und die Klägerin nachvollziehbare Begründung dafür wieder, weshalb sich aus den Einzelbewertungen gerade die Vergabe des genannten Prädikates und der diesem zugeordneten Punkte rechtfertigt. Auch unter Berücksichtigung dieses Vortrages bleibt das Werturteil eine formelhafte Behauptung, die einer näheren Erläuterung bedarf. Da es somit an der Plausibilisierung mangelt, also die Bildung der Gesamtnote nicht nachvollziehbar dargelegt worden ist, hat die Klägerin schon aus diesem Grund einen Anspruch auf Erstellung einer neuen, nachvollziehbaren Beurteilung und der Widerspruchsbescheid vom 27. Oktober 2011 ist aufzuheben.
Aus den gleichen Erwägungen heraus erweist sich die dienstliche Beurteilung der Klägerin weiterhin auch deshalb als fehlerhaft, weil es an einer plausiblen Begründung der Bewertungen der Einzelmerkmale fehlt. So hat die Klägerin schon im Widerspruchsverfahren in der Begründung ihres Widerspruchs vom 7. Juli 2011 gerügt, dass ihre dienstlichen Leistungen nicht hinreichend gewürdigt worden seien. Insoweit hat sie einerseits zu ihrem Aufgabenbereich und zu den von ihr durchschnittlich im Jahr gefertigten Gutachten und Stellungnahmen vorgetragen und andererseits ausgeführt, dass in der Beurteilung nicht erkennbar sei, dass ihre erheblichen Erfahrungen und ihr Engagement hinreichend berücksichtigt worden seien. Insbesondere die äußerst geringe Zahl ihrer Rückstände sei unberücksichtigt geblieben, ihr Tätigkeitsfeld sei nicht hinreichend deutlich begutachtet und in der Beurteilung wiedergespiegelt worden. Auch im Berufungsverfahren hat die Klägerin gerügt, dass für die Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale keine Begründung gegeben worden sei und sie deshalb nicht in der Lage sei, ihre dienstliche Beurteilung nachzuvollziehen. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8/78 -, juris-Rdnr. 24 f.) hätte es danach der Beklagten obliegen, auch ungeachtet der Frage, ob § 49 BLV neue, über den Regelungsgehalt von § 41 BLV a.F. hinausgehende Maßgaben und Begründungsanforderungen enthält, jedenfalls spätestens im Rahmen des Gerichtsverfahrens die Einzelbewertungen, die in der dienstlichen Beurteilung der Klägerin enthalten sind, durch entsprechenden Vortrag nachvollziehbar zu begründen. An einer solchen Begründung fehlt es jedoch. Das Vorbringen der Beklagten im Berufungsverfahren beschränkt sich auf einen Hinweis auf den Inhalt der dienstlichen Beurteilung und der darin enthaltenen im Ankreuzverfahren vergebenen Einzelbewertungen zu den verschiedenen Beurteilungsmerkmalen. Eine Plausibilisierung insbesondere der tatsachenbezogenen, die Leistung der Klägerin betreffenden Beurteilungsmerkmale fehlt im Vorbringen der Beklagten gänzlich.
Ist die dienstliche Beurteilung der Klägerin danach schon unter Berücksichtigung der Maßgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 41 BLV a. F. nicht hinreichend plausibilisiert, so erweist sie sich weiterhin auch deshalb als fehlerhaft, weil § 49 BLV nicht hinreichend beachtet worden ist. Jede Leistungsbeurteilung muss nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 28. August 2013 – 1 A 1274/12 -, juris) darauf aufbauen, welche Aufgaben mit welchem Schwierigkeitsgrad der Beamte bzw. der Beamtin auf dem konkreten Dienstposten wahrzunehmen hatte. Maßgeblich ist dabei die Bewertung der im Beurteilungszeitraum erzielten Arbeitsergebnisse im Hinblick auf Menge und Güte.
Die diesbezüglich in § 49 Abs. 1 und 2 BLV geregelten inhaltlichen Anforderungen der dienstlichen Beurteilung unterscheiden sich insoweit deutlich von § 41 BLV a. F.. Die frühere Fassung beschränkte sich insoweit auf eine nicht abschließende Aufzählung bestimmter Merkmale, die sowohl auf die Leistung, wie auch auf die Befähigung und Eignung bezogen waren. Hervorgehoben waren hierbei die allgemeine geistige Veranlagung, Charakter, Bildungsstand, Arbeitsleistung, soziales Verhalten und Belastbarkeit. Nunmehr verlangt § 49 Abs. 1 BLV für den Inhalt der dienstlichen Beurteilung, dass in ihr die fachliche Leistung der Beamtin oder des Beamten nachvollziehbar darzustellen sowie Eignung und Befähigung einzuschätzen sind. Diese Vorschrift enthält somit gegenüber der Vorgängerregelung erhöhte Anforderungen. Als zwingende Regelung war in § 41 Abs. 2 BLV a. F. lediglich vorgesehen, dass die Beurteilung mit einem Gesamturteil und einem Vorschlag für die weitere dienstliche Verwendung abschließt. Diese Regelung ist im Wesentlichen unverändert nunmehr in § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV erhalten geblieben.
Darüber hinaus enthält § 49 Abs. 2 BLV weitere differenzierte Anforderungen für den Inhalt der dienstlichen Beurteilung, indem gefordert wird, dass die fachliche Leistung insbesondere nach den Arbeitsergebnissen, der praktischen Arbeitsweise, dem Arbeitsverhalten und für Beamtinnen und Beamte, die bereits Vorgesetzte sind, nach dem Führungsverhalten zu beurteilen ist.
Soweit die Beklagte vorgetragen hat, der Verordnungsgeber habe mit der Änderung des Wortlauts der Vorschrift keine erhöhten Anforderungen an die dienstlichen Beurteilungen einführen wollen, ist schon fraglich, ob diese Auffassung eine Bestätigung in der insoweit verfügbaren Begründung des Bundesministeriums des Inneren für die Neufassung der Bundeslaufbahnverordnung findet. In der im Internet verfügbaren Begründung vom 21. Januar 2009 wird zu § 49 Abs. 1 BLV ausgeführt, die dienstliche Beurteilung hebe die fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten hervor und umfasse eine Eignungs- und Befähigungseinschätzung. Wenn man hieraus maßgeblich auf den Willen des Verordnungsgebers schließen wollte, würde dies jedoch mehr für die Auffassung der Klägerin streiten. Denn wenn eine dienstliche Beurteilung die Leistung der Beamtin bzw. des Beamten hervorheben soll, spricht dies eher dafür, dass diese Leistung auch in der Beurteilung beschrieben und erläutert wird und nicht bloß die Bewertung dieser Leistung wiedergegeben wird. Auch aus der Begründung zu § 49 Abs. 2 BLV lässt sich nicht der Wille des Verordnungsgebers entnehmen, gleichsam „alles beim Alten“ belassen zu wollen. So wird ausgeführt, die nicht mehr zeitgemäßen Beurteilungskriterien des früheren § 41 Abs. 1 BLV sollten entfallen und zukünftig die fachliche Leistung nach den an den dienstlichen Anforderungen zu bewertenden Arbeitsergebnissen, der praktischen Arbeitsweise, dem Arbeitsverhalten und dem Führungsverhalten beurteilt werden. Auch diese Ausführungen streiten eher für eine differenziert ausgestaltete Beurteilung, bei der die Plausibilisierung nicht erst einem späteren Rechtsbehelfs- bzw. Gerichtsverfahren vorbehalten bleiben soll.
Diese Fragen können auf sich beruhen. Von entscheidender Bedeutung ist der unmissverständliche Wortlaut des neu gefassten § 49 Abs. 1 BLV. Indem darin nämlich die nachvollziehbare Darstellung der Leistung in der dienstlichen Beurteilung gefordert wird, zieht die neue Regelung gleichsam die Anforderungen, deren Erfüllung das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung zur Plausibilisierung der dienstlichen Beurteilung auch noch im Rahmen des Gerichtsverfahrens für möglich gehalten hat, in das Stadium des Beurteilungsverfahrens vor. Eine nachvollziehbare Darstellung der Leistung beinhaltet nach der Wortbedeutung mehr als die bloße Angabe einer Bewertungsstufe. Insbesondere wird nach dem Wortlaut der Vorschrift gerade nicht bloß gefordert, dass die Benotung bzw. die Bewertung nachvollziehbar sein muss, sondern dass die Leistung als solche nachvollziehbar dargestellt sein muss. Der Schritt der nachvollziehbaren Darstellung einer fachlichen Leistung ist von der auf der Grundlage dieser Darstellung vorzunehmenden Bewertung eben dieser Leistung inhaltlich zu trennen.
Letztlich spricht auch die Überschrift von § 49 BLV („Inhalt der dienstlichen Beurteilung“) dafür, dass es nunmehr, anders als unter Zugrundelegung der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nicht mehr nur genügen kann, im Rahmen des Vorverfahrens bzw. des verwaltungsgerichtlichen Streitverfahrens eine nachvollziehbare Begründung der Einzelbewertungen vorzunehmen, sondern dass diese unmittelbar in der dienstlichen Beurteilung vorzunehmen ist bzw. dass die dienstliche Beurteilung auch diese Begründung zum Inhalt haben muss.
Hiervon ausgehend ergibt sich für die Ausgestaltung der Beurteilungsrichtlinien der Beklagten folgendes Bild: Zwar mögen die Beurteilungsrichtlinien der Beklagten ein sprachlich ausdifferenziertes und in sich schlüssiges Konzept von fünf Notenstufen beinhalten. Allerdings betreffen diese Regelungen allein die Bewertung der fachlichen Leistungen. Eine nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistungen ist unter Berücksichtigung des Formulars, welches die Beurteilungsrichtlinien vorgeben, jedoch nicht möglich. Das Formular bzw. die darin enthaltenen Bewertungen können sich seinem Inhalt nach sinnvollerweise nur an eine nachvollziehbare Darstellung der Leistungen anschließen, da das Formular eben nur eine Bewertung bzw. das Ergebnis einer Bewertung beinhaltet. Danach genügen die Beurteilungsrichtlinien und das darin enthaltene Beurteilungsformular nicht den Vorgaben von § 49 BLV.“
An diesen Ausführungen hält der Senat auch unter Berücksichtigung der Ausführungen der Beklagten in ihrer Berufungsbegründung fest. Die vom Senat getroffenen Feststellungen treffen auf die Beurteilung des Klägers, die auf den selben Beurteilungsrichtlinien beruht, die auch dem Urteil des Senats vom 4. Juni 2014 (- 1 A 651/13 -, juris) zugrunde lagen, in gleicher Weise zu. Zwar mag die dem Kläger durchweg in 23 von 24 Einzelmerkmalen erteilte Bewertung „Durchschnittlich ausgeprägt (D)“ mit dem Gesamturteil „Den Anforderungen entsprechend“ korrespondieren und eine Gewichtung der Einzelmerkmale vor dem Hintergrund der nahezu einheitlichen Einzelbewertungen deshalb entbehrlich sein. Eine nähere und nachvollziehbare Erläuterung, wie die sechs Stufen umfassenden Ausprägungsgrade in das fünf Noten bzw. fünfzehn Notenstufen umfassende Bewertungssystem einfließen, hätte dennoch erfolgen müssen. Eine solche nachvollziehbare Erläuterung ist weder den Beurteilungsrichtlinien zu entnehmen noch der Beurteilung selbst oder den Ausführungen der Beklagten im Widerspruchsbescheid und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren.
Auch die von der Beklagten angeführten Entscheidungen anderer Obergerichte (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. Mai 2014, - 4 S 1095/13-, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. Februar 2014, - OVG 7 S 4.14 -, juris; OVG Saarlouis, Beschluss vom 4. April 2014, - 1 B 26/14 -, juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26. September 2013, - 1 M 89/13 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29. Juli 2013, - 6 B 509/13 - juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 29. Juli 2013, - 1 Bs 145/13 -, juris) geben dem Senat keinen Anlass, seine im Urteil vom 4. Juni 2014 dargelegte Auffassung zu ändern. Bis auf die Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg setzen sich die Entscheidungen mit den Anforderungen des § 49 BLV nicht auseinander, fordern aber im Übrigen in gleicher Weise wie auch der Senat zumindest eine nachträgliche Plausibilisierung der Bewertung, wenn der Beurteilte dies verlangt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. Februar 2014, - OVG 7 S 4.14, juris; OVG Saarlouis, Beschluss vom 4. April 2014, - 1 B 26/14 -, juris, Rn 23 ; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26. September 2013, - 1 M 89/13 -, juris, Rn. 21 ; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29. Juli 2013, - 6 B 509/13 – juris, Rn. 23 ; OVG Hamburg, Beschluss vom 29. Juli 2013, - 1 Bs 145/13 -, juris, Rn. 18 ) und wie sie hier nicht erfolgt ist. Die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 6. Mai 2014, - 4 S 1095/13-, juris, Rn. 28 ) betrifft zudem einen Sachverhalt, in dem das Gericht in den Beurteilungsrichtlinien hinreichend begründete Vorgaben für die Leistungsbewertung gesehen hat. Keines der genannten Verfahren hatte zudem die Beurteilungsrichtlinien der Beklagten zum Gegenstand. Soweit die Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 7. Februar 2014, - OVG 7 S 4.14, juris), sich mit dem Regelungsgehalt des § 49 BLV auseinandersetzt, erschöpfen sich die Ausführungen in der nicht weiter begründeten Feststellung, die Pflicht, die fachliche Leistung „nachvollziehbar darzustellen“, gehe nicht über das auch nach bisheriger Rechtsauffassung im Rahmen von § 41 BLV schon bestehende Erfordernis hinaus, dienstliche Beurteilungen, die gerichtlich nur beschränkt überprüfbar seien, hinreichend klar und in einer die gerichtliche Überprüfung ermöglichenden Weise abzufassen (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. Februar 2014 – OVG 7 S 4.14 –, juris, Rn. 6). Eine Begründung, warum der gegenüber der Vorgängervorschrift des § 41 BLV geänderte Wortlaut des § 49 BLV keinen Einfluss auf die an die Beurteilungen zu stellenden Anforderungen hat und eine Auseinandersetzung mit der Begründung des Verordnungsgebers erfolgt dagegen in dieser Entscheidung nicht.
Die Beurteilung des Klägers erweist sich auch aus einem weiteren Grund als rechtswidrig, denn es fehlt eine hinreichende Bewertung des Dienstpostens des Klägers, die es ermöglicht, dessen Leistungen zu dem von ihm innegehabten Statusamt in Beziehung zu setzen. Soweit die Beklagte in diesem Zusammenhang rügt, das Verwaltungsgericht weiche von der Rechtsprechung des Senats und des Bundesverwaltungsgerichts ab, wenn es fordere, dass der Beurteilung darüber hinaus ein Dienstposten zugrunde liegen müsse, der nach seiner Wertigkeit nur einer Besoldungsgruppe zugeordnet sei, verkennt sie, dass nach der Rechtsprechung des Senats zu § 18 BBesG in der bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Fassung (vgl. insbesondere Urteil vom 28. August 2013, - 1 A 1274/12 -, juris), der auch das Verwaltungsgericht mit seinen Ausführungen Rechnung trägt, in erster Linie in einer Beurteilung die konkrete Aufgabenerfüllung des Beamten auf seinem Dienstposten zu den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes in Beziehung gesetzt und damit in eine Relation zu allen Beamten derselben Laufbahn- und Besoldungsgruppe gebracht werden muss und dies voraussetzt, dass der innegehabte Dienstposten des Beurteilten gemäß § 18 BBesG bewertet wurde (siehe dazu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011, - 2 C 19/10 -, juris). Nur so ist gewährleistet, dass die konkrete Erfüllung der Aufgaben eines Dienstpostens in einer hinreichend plausiblen Weise in Beziehung zu dem von dem Beurteilten innegehabten Statusamt gesetzt werden kann. Als Kriterium für die Ämterbewertung muss dabei nach § 18 Satz 2 BBesG (a.F.) die "Wertigkeit" der Ämter (Funktionen) festgelegt werden. Es ist dabei das (typische) Aufgabenprofil der Ämter im konkret-funktionellen Sinn (Dienstposten) zu ermitteln und es sind die Funktionen nach ihrer Wertigkeit Ämtern, d.h. Ämtern im statusrechtlichen Sinne (Satz 1) und damit Besoldungsgruppen (Satz 2) zuzuordnen (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011, a.a.O.). Dies bedeutet nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Anforderungen, die sich aus dem Aufgabenprofil einer Funktion ergeben, mit den Anforderungen anderer Funktionen zu vergleichen sind und höhere Anforderungen mit einer höheren Besoldungsgruppe korrespondieren müssen, um den in § 18 BBesG zum Ausdruck kommenden hergebrachten Grundsätzen des Leistungsprinzips, des Alimentationsprinzips und dem hergebrachten Grundsatz der amtsangemessenen Beschäftigung Rechnung zu tragen (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011, a.a.O.).
Anderes ergibt sich nach Auffassung des Senats auch nicht aus der Neufassung des § 18 BBesG (geändert durch das Gesetz zur Neuregelung der Professorenbesoldung und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Juni 2013, BGBl. I 1514), mit der der Gesetzgeber die grundsätzliche Zulässigkeit der Dienstpostenbündelung festschreiben wollte. Denn unabhängig davon, ob es sich bei dem in Frage stehenden Dienstposten um einen in zulässiger Weise gebündelten, mehrere Besoldungsstufen umfassenden Dienstposten handelt, muss – und bei gebündelten Dienstposten gewinnt dieser Aspekt angesichts des Grundsatzes der amtsangemessenen Beschäftigung besondere Bedeutung – seine Bewertung sich nachvollziehbar aus dem Aufgabenprofil der entsprechenden Funktion ergeben. Dieses Erfordernis bleibt von der geänderten Formulierung des § 18 BBesG unberührt.
Daran fehlt es indes vorliegend. Zwar hat die Beklagte eine Bewertung der Dienstposten „Sachbearbeiter in einem Sachgebiet bei einem Hauptzollamt“ unter B.1.9.6.2 im Bewertungsverzeichnis vom 15. April 2010 (DpBZoll – Teil II) vorgenommen und die Regelbewertung dieser Funktion den Besoldungsstufen A 9 g bis A 11 zugeordnet. Vor dem Hintergrund der drei Besoldungsstufen umfassenden Wertigkeit der auf diesen Dienstposten anfallenden Aufgaben stellt dies jedoch keine nachvollziehbare Dienstpostenbewertung dar. Entgegen R 10.1 der Dienstpostenbewertung der Zollverwaltung (DpBZoll – Teil I – Richtlinien) ist eine schriftlich festgehaltene Bewertung der gebündelten Dienstposten unter Angabe aller Arbeitswerte offenbar nicht erfolgt, jedenfalls von der Beklagten nicht dargelegt worden, obwohl bei gebündelten Dienstposten nach R10.1 (letzter Satz) DpBZoll zumindest die Gründe für die Zuordnung der entsprechenden Funktion zu dokumentieren ist.
Fehlt aber eine nachvollziehbare Dienstpostenbewertung in Form von allgemeinen. Vorschriften muss in der Beurteilung selbst eine Darstellung der Wertigkeit der Aufgabengebiete erfolgen (siehe dazu Urteil des Senats vom 28. August 2013, a.a.O.), woran es hier mangelt. Darauf, ob die Dienstpostenbündelung gemessen an den Anforderungen des § 18 BBesG (alter und neuer Fassung) zulässigerweise erfolgt ist und insbesondere dafür ein – bisher nicht dargelegter – sachlicher Grund (siehe dazu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011, a.a.O., Rn. 29) besteht bzw. ob es eines solchen nach der Änderung des § 18 BBesG noch bedarf, kommt es vorliegend demgegenüber nicht mehr entscheidungserheblich an. Darauf hat im Übrigen auch das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich abgestellt.
Klarzustellen ist jedoch, dass der Umstand, dass die Beklagte von den Beamten auf den gebündelten Dienstposten je nach ihrem Statusamt unterschiedlich hohe Anforderungen an die Bewältigung der anfallenden Aufgaben stellt, kein sachlicher Grund für eine Dienstpostenbündelung sein kann, denn die Wertigkeit, d.h. Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung einer Aufgabe, wird nicht dadurch bestimmt, wie gut der Einzelne sie ausführt, sondern welche Anforderungen sie abstrakt stellt (vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juni 1995, - 2 C 20.94 -, juris, und vom 3. März 2005, - 2 C 11.04 -, juris). Bedenklich ist insoweit auch, dass die vom Statusamt abhängigen unterschiedlichen Erwartungen der Beklagten an Quantität und Qualität der Leistungen auf einem gebündelten Dienstposten implizieren, dass die Aufgaben auf den mit Beamten im niedrigeren Statusamt besetzten Dienstposten von vorneherein nicht in gleicher Güte erledigt werden, wie auf Dienstposten, die mit Beamten im (bis zu zwei Stufen) höheren Statusamt besetzt sind.
Die Gesetzesbegründung zur Änderung des § 18 BBesG (BT-Drs. 17/12455, Seite 61) spricht im Übrigen dafür, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung keine Dienstpostenbündelung ohne sachlichen Grund ermöglichen wollte. So heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfs:
„Sie [die Dienstpostenbündelung] trägt dem Umstand Rechnung, dass die auf einem Dienstposten wahrzunehmenden Aufgaben nicht immer einheitlich sind und einem ständigen Wechsel unterliegen können. Dies gilt in besonderem Maße für oberste Bundesbehörden, ist aber nicht auf diese beschränkt. In personalwirtschaftlicher Hinsicht gewährleistet die Dienstpostenbündelung einen kurzfristigen Personaleinsatz, weil mit ihr sichergestellt werden kann, dass die Besetzung vakanter Dienstposten nicht in Fällen scheitert, in denen eine Neubewertung des Dienstpostens kurzfristig nicht möglich ist und die bisherige Wertigkeit dem Statusamt möglicher Umsetzungsbewerber nicht entspricht. … Diesen Zusammenhängen trägt die Änderung der Vorschrift ebenso Rechnung wie den in der Folge der oben genannten Entscheidung des BVerwG entstandenen Zweifeln an der grundsätzlichen [Hervorhebung des Senats] Zulässigkeit der Dienstpostenbündelung.“
Dies macht deutlich, dass mit der Neuregelung nur die grundsätzliche Zulässigkeit der Dienstpostenbündelung geregelt werden sollte, im konkreten Fall es aber nach wie vor eines sachlichen Grundes für die Bündelung von Dienstposten bedarf, der hier weder in den Bewertungsrichtlinien der Beklagten noch von dieser im Verfahren dargelegt wurde.
Soweit die Beklagte der Auffassung ist, es sei unzutreffend, dass auf gebündelten Dienstposten erbrachte Leistungen nicht sinnvoll miteinander verglichen werden könnten und Beurteilungen, die auf diesem Vergleich beruhten, nicht sinnvoll miteinander verglichen werden könnten, weil innerhalb der Gruppe der gebündelt bewerteten Dienstposten keine Abstufung hinsichtlich der Wertigkeit bestehe, da bei der gebündelten Bewertung Dienstaufgaben mit unterschiedlichem Arbeitswert in einer Funktion zusammengefasst würden (R 7.4 der Dienstpostenbewertung Zoll - DpBZoll), kommt es darauf in Anbetracht der sich bereits aus den oben dargelegten Gründen ergebenden Rechtswidrigkeit der Beurteilung nicht mehr an.
Die Beklagte hat gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen, da sie unterlegen ist.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision wird gemäß § 32 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil die Frage der Auslegung von § 49 Abs. 1 BLV über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 BBG
§ 18 BBesG
§ 25 BBesG
§ 49 BLV
§ 41 BLV
§ 167 VwGO
§ 21 Satz 1 BBG
§ 48 Abs. 1 BLV
§ 49 Abs.1 BLV
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BLV
§ 50 Abs. 2 Satz 1 BLV
§ 49 Abs. 1 und 2 BLV
§ 49 Abs. 1 BLV
§ 41 Abs. 2 BLV
§ 49 Abs. 2 BLV
§ 41 Abs. 1 BLV
§ 18 Satz 2 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 32 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 97, 128, 131
1 K 632/11
2 A 1.97
2 B 32/06
2 C 13/79
2 C 7/99
1 A 651/13
2 C 8/78
2 B 25/93
2 C 21.93
2 C 2/06
1 A 1274/12
4 S 1095/13
7 S 4.14
1 B 26/14
1 M 89/13
6 B 509/13
1 Bs 145/13
2 C 19/10
2 C 20.94
2 C 11.04