Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-02-23, Aktenzeichen 6 ZB 21.3229

Tenor:
I. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 2. November 2021 - AN 15 K 20.2743 - wird abgelehnt.
II. Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers‚ die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen‚ bleibt ohne Erfolg. Die innerhalb der Begründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2,3 und 5 VwGO liegen nicht vor oder wurden nicht hinreichend dargelegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. An der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Die in Streit stehenden Zuwendungen gewährt der Freistaat Bayern ohne Rechtsanspruch im Rahmen verfügbarer Haushaltsmittel auf der Grundlage der Richtlinie über die Gewährung eines Bonus für Pflege- und Rettungskräfte in Bayern (Corona-Pflegebonusrichtlinie - CoBoR) vom 30. April 2020, BayMBl. Nr. 238, geändert durch Bekanntmachung vom 15. Mai 2020, BayMBl. Nr. 272). Begünstigte sind nach Maßgabe von Nr. 2 dieser Förderrichtlinie insbesondere Pflegende in Krankenhäusern, Rehabilitationskliniken, stationären Alten-, Pflege- und Behinderteneinrichtungen sowie ambulanten Pflegediensten. Ebenso begünstigt sind tatsächlich in der Pflege Tätige, deren ausgeübte berufliche Tätigkeit der Pflege entspricht und mit dieser vergleichbar ist, sowie Rettungssanitäter, Rettungsassistenten, Notfallsanitäter und nichtärztliche Einsatzkräfte im Rettungsdienst. Die Förderung des Rettungsdienstes beschränkt der Beklagte dabei in seiner Verwaltungspraxis auf den öffentlichen Rettungsdienst, wie er im Bayerischen Rettungsdienstgesetz (BayRDG) definiert ist.
Das Verwaltungsgericht hat überzeugend dargelegt, dass die Versagung des Corona-Pflegebonus rechtmäßig ist, weil der Kläger nicht zu dem nach der hierfür maßgeblichen, rechtlich nicht zu beanstandenden Förderrichtlinie zuwendungsberechtigten Personenkreis gehört.
a) Der Kläger wendet mit seinem Zulassungsantrag im Wesentlichen ein, die vom Beklagten praktizierte restriktive Auslegung des in Nr. 2 Satz 3 CoBoR verwendeten Begriffs der Einsatzkräfte „im Rettungsdienst“ widerspreche den Grundsätzen der Logik und verletze den Gleichheitsgrundsatz. Es dürfe keinen Unterschied machen, ob ein Patient direkt vor Ort (z.B. an der Unfallstelle) versorgt werde oder auf dem Weg ins Krankenhaus. Beim Erstkontakt und der Erstversorgung könne die Substitution sozialer Kontakte sogar noch erheblich wichtiger sein als bei der Verbringung ins Krankenhaus. Daher müsse der Begriff des Rettungsdienstes in Nr. 2 Satz 3 CoBoR weit aufgefasst werden mit der Folge, dass auch First Responder der Feuerwehren zu den anspruchsberechtigten Personen gehörten. Diese Einwände stellen das erstinstanzliche Urteil nicht in Frage und bedürfen keiner Prüfung in einem Berufungsverfahren.
Sind die Fördervoraussetzungen - wie hier - zulässigerweise in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV), im Einklang mit Art. 23 und 44 BayHO, ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den selbst gegebenen Richtlinien zum Ausdruck kommt. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung einer solchen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt worden ist oder ein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt. Entscheidend ist daher allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz gebunden ist. Dabei darf eine solche Richtlinie nicht - wie Gesetze oder Rechtsverordnungen - gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dient nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten (vgl. BVerwG, B.v. 11.11.2008 - 7 B 38.08 - juris Rn. 9; BayVGH, U.v. 11.10.2019 - 22 B 19.840 - juris Rn. 26 m.w.N.; B.v. 8.11.2021 - 6 ZB 21.2023 - juris Rn. 6; B.v. 9.3.2020 - 6 ZB 18.2102 - juris Rn. 9).
Gemessen an diesem Maßstab ist die Ablehnung der beantragten Zuwendung mit der Begründung, der Kläger sei zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht in einer nach der Corona-Pflegebonusrichtlinie begünstigten Einrichtung - hier dem öffentlichen Rettungsdienst - tätig gewesen, rechtlich nicht zu beanstanden.
Nach der - aus zahlreichen Verfahren bekannten - Förderpraxis des Beklagten wird bei der Bearbeitung von Zuwendungsanträgen eine zweistufige Prüfung vorgenommen: Zunächst kommt es darauf an, ob der jeweilige Antragsteller in einer begünstigungsfähigen Einrichtung im Sinn von Nr. 2 Satz 1 CoBoR tätig ist, und (erst) bejahendenfalls, ob die konkrete Tätigkeit eine pflegerische Tätigkeit nach Maßgabe der Corona-Pflegebonusrichtlinie darstellt (Nr. 2 Satz 3 bis 5, Anlagen 1 bis 3 CoBoR). Für eine Förderung müssen nach ständiger Verwaltungspraxis beide Kriterien kumulativ erfüllt sein (vgl. dazu etwa VG Würzburg, U.v. 14.6.2021 - W 8 K 20-2138 - juris Rn. 38 m.w.N.).
Wie der Beklagte unwidersprochen mitgeteilt hat, entspricht es seiner ständigen Verwaltungspraxis, den Corona-Pflegebonus im vorliegenden Zusammenhang gemäß Nr. 2 Satz 4 und Anlage 3 der CoBoR - unter Ausschluss sonstiger Erste-Hilfe-Leistungen - nur Rettungssanitätern, Rettungsassistenten, Notfallsanitätern und nichtärztlichen Einsatzkräften im öffentlichen Rettungsdienst, wie er im Bayerischen Rettungsdienstgesetz (BayRDG) definiert ist, zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht hat ausführlich und überzeugend dargelegt, dass der Kläger gemessen an dieser Förderpraxis des Beklagten mit seiner konkreten Tätigkeit als First Responder bei der Feuerwehr der US Armee nicht zum Kreis der nach der Richtlinie begünstigten Personen gehört. Denn Feuerwehren erbringen keine rettungsdienstlichen Leistungen nach Art. 1 Satz 1 BayRDG und gehören damit nicht zu den begünstigungsfähigen Einrichtungen. Ihre Aufgaben liegen im abwehrenden Brandschutz und dem technischen Hilfsdienst (Art. 1, 4 BayFwG). Die Tätigkeit eines First Responder ist nach der ausdrücklichen Regelung in Art. 2 Abs. 17 Satz 2 BayRDG gleichfalls nicht dem öffentlichen Rettungsdienst zuzuordnen noch dessen Ersatz, sondern dient lediglich der Überbrückung des therapiefreien Intervalls bis zum Eintreffen des öffentlichen Rettungsdienstes.
Der Kläger wendet dagegen ein, der Begriff des Rettungsdienstes in Nr. 2 Satz 3 CoBoR dürfe nicht so restriktiv aufgefasst werden, wie es der Beklagte tue. Als First Responder sei er jedenfalls im Rahmen des weit zu verstehenden Rettungsdienstes tätig, wobei die Substitution sozialer Kontakte beim Erstkontakt und der Erstversorgung von Patienten sogar noch erheblich wichtiger sein könne als bei der Verbringung ins Krankenhaus. Daher dürfe ein First Responder nicht anders behandelt werden als die im Bereich des Rettungsdienstes im engeren Sinne Tätigen. Damit kann der Kläger nicht durchdringen. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte durch seine Handhabung der Förderrichtlinien den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, insbesondere das Willkürverbot verletzen würde, werden damit nicht aufgezeigt.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet eine gleichmäßige Verwaltungspraxis. Dazu gehört das Verbot einer nicht durch sachliche Unterschiede gerechtfertigten Differenzierung zwischen verschiedenen Sachverhalten bei der Förderung (BayVGH, U.v. 11.10.2019 - 22 B 19.840 - juris Rn. 32). Dabei steht es dem Richtliniengeber frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden und diese zu handhaben. Will der Norm- oder der mit diesem insoweit gleichzusetzende Richtliniengeber (vgl. BVerwG, U.v. 14.3.2018 - 10 C 1.17 - juris Rn. 18) ein bestimmtes Verhalten, auf das das Gemeinwesen in besonderer Weise dringend angewiesen ist, durch die Gewährung eines Bonus besonders würdigen und anerkennen, hat er eine große Gestaltungsfreiheit. Insbesondere in der Entscheidung darüber, welche Personen durch finanzielle Zuwendung des Staates belohnt werden sollen, ist der Gesetzgeber weitgehend frei. Zwar bleibt er auch hier an den Gleichheitssatz gebunden. Das bedeutet aber nur, dass er seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, also nicht willkürlich verteilen darf. Subventionen müssen sich vielmehr gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen dem Norm- und Richtliniengeber jedoch in weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (ständige Rechtsprechung; vgl. BVerfG, U.v. 20.4.2004 - 1 BvR 905/00 - juris Rn. 61).
Die Willkürgrenze wird selbst dann nicht überschritten, wenn es auch für eine alternative Förderpraxis gute oder gegebenenfalls sogar bessere Gründe gäbe. Eine Verletzung des Willkürverbots liegt mithin nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar wären und sich daher der Schluss aufdrängen würde, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhten (vgl. NdsOVG, U.v. 24.3.2021 - 10 LC 203/20 - juris Rn. 33 ff.; VG Würzburg, U.v. 26.4.2021 - W 8 20.2093 - juris Rn. 36; VG München, U.v. 17.2.2021 - M 31 K 20.5587 - juris Rn. 33 m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall.
Dem Gericht ist bei der Prüfung eine eigene erweiternde Auslegung der Richtlinie versagt (vgl. SaarlOVG, B.v. 28.5.2018 - 2 A 480/17 - juris; OVG SH, U.v. 17.5.2018 - 3 LB 5/15 - juris; OVG NW, B.v. 29.5.2017 - 4 A 516/15 - juris; HessVGH, U.v. 28.6.2012 - 10 A 1481/11 - juris). Auch beim Corona-Pflegebonus kommt es nicht darauf an, ob es zu der festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gäbe und es ggf. gute Gründe dafür geben könnte, auch die Tätigkeit eines First Responders bei der Feuerwehr (oder auch im Rahmen der organisierten Ersten Hilfe) zu fördern. Willkür ist vielmehr bereits dann zu verneinen, wenn sich der Beklagte bei der Festlegung der Förderfälle von sachlichen Erwägungen hat leiten lassen. Dies hat das Verwaltungsgericht hier mit der Begründung angenommen, die Unterscheidung zwischen dem öffentlichen Rettungsdienst nach dem Bayerischen Rettungsdienstgesetz und anderen diesen unterstützenden Erste-Hilfe-Einrichtungen, wie dem First Responder bei der Feuerwehr, sei vertretbar und angesichts des Förderzwecks nachvollziehbar. Das ist nicht zu beanstanden.
Der Beklagte geht in seiner Förderpraxis bei der Abgrenzung des begünstigten Personenkreises von einer typisierend betrachteten (Pflege-) Situation aus. Er hält die maßgebliche Zielsetzung der Förderung, nämlich die Würdigung des Ersatzes von Angehörigenkontakten durch Pflegekräfte in der Zeit pandemiebedingter Kontaktbeschränkungen, in einem Kanon bestimmter Einrichtungen für in besonderer Weise gegeben und beschränkt den Kreis der Begünstigten folglich auf diejenigen, die in solchen Einrichtungen tätig sind. Diese bereits an sich nicht zu beanstandende Vorgehensweise begegnet auch konkret mit Blick auf den aus dieser Praxis folgenden Ausschluss der nicht dem Rettungsdienst im Sinn des Bayerischen Rettungsdienstgesetzes zuzuordnenden Feuerwehren und dort tätigen First Respondern keinen Bedenken. Mit der durch den Beklagten vorgenommenen Grenzziehung, die letztlich gezielt nur den Einsatz von Rettungskräften im Rahmen des vom Bayerischen Rettungsdienstgesetz definierten öffentlichen Rettungsdienstes begünstigt, nicht aber Hilfeleistungen, die gleichsam anlässlich oder im Zuge anderweitiger Zuständigkeiten (wie diejenigen im Rahmen einer organisierten Ersten Hilfe oder Tätigkeiten der First Responder bei Feuerwehren) erbracht werden, liegt jedenfalls eine durch sachliche Gründe gerechtfertigte Differenzierung vor (vgl. zur Differenzierung zwischen Pflegekräften im ambulantem und stationären Bereich: BayVGH, B.v. 8.11.2021 - 6 ZB 21.2023 - juris Rn. 15).
b) Soweit der Kläger erneut darauf hinweist, dass „mehrere Arbeitskollegen“ (ebenfalls First Responder) den streitgegenständlichen Bonus erhalten hätten, legt er keine Anhaltspunkte dafür dar, dass diese Differenzierung tatsächlich nicht der ständigen Praxis des Beklagten entsprechen würde. Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung ausführlich dargelegt, dass es keine andere Förderpraxis begründe, wenn der Pflegebonus in einzelnen Fällen offenbar im Widerspruch zur Richtlinie und zur gängigen Förderpraxis gewährt worden sei, da nicht erkennbar sei, dass der Richtliniengeber eine solche richtlinienwidrige Abweichung gebilligt oder geduldet hätte (vgl. NdsOVG, U.v. 3.2.2021 - 10 LC 149/20 - juris Rn. 42, 43). Vielmehr habe der Beklagte bekundet, in solchen Fällen von der Möglichkeit der Rücknahme der Bewilligungsbescheide nach Art. 48 BayVwVfG Gebrauch machen zu wollen, und entsprechende Auszahlungen zurückzufordern (Art. 49a BayVwVfG). Soweit der Kläger vorträgt, offensichtlich sei bisher eine solche Rückforderung nicht erfolgt und es sei auch nicht abzusehen, dass dies tatsächlich geschehen werde, kann er daraus für sich nichts herleiten. Ihm erwüchse allein aufgrund einer fehlerhaften Bewilligung eines Pflegebonus gegenüber Kollegen jedenfalls kein subjektiv-öffentliches Recht darauf, ebenfalls - fehlerhaft - gefördert zu werden, da es keine Gleichheit im Unrecht gibt (vgl. BVerfG, B.v. 17.1.1979 - 1 BvL 25/777 - juris Rn. 59; BVerwG, U.v. 26.2.1993 - 8 C 20/92 - juris Rn. 14; NdsOVG, U.v. 24.3.2021 - 10 LC 203/20 - juris Rn. 37 und 51 f.).
2. Die Rechtssache weist aus den oben genannten Gründen keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
3. Die Rechtssache hat nicht die ihr vom Kläger beigemessene grundsätzliche Bedeutung, die nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zur Berufungszulassung führen würde.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinn dieser Vorschrift, wenn sie eine abstrakte, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder im Interesse der Rechtsfortbildung in einem Berufungsverfahren geklärt werden muss. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, wenn sich die aufgeworfene Frage im Berufungsverfahren nicht stellen würde, wenn sie bereits geklärt ist bzw. aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens beantwortet werden kann oder wenn sie einer abstrakten Klärung nicht zugänglich ist (vgl. BVerwG, B.v. 15.8.2017 - 1 B 120.17 - juris Rn. 3).
Der Kläger erachtet - sinngemäß - die Frage für grundsätzlich bedeutsam, wie der Begriff des Rettungsdienstes in Nr. 2 Satz 3 CoBoR aufzufassen ist und ob Feuerwehren im Hinblick auf deren First Responder ebenfalls als begünstigungsfähige Einrichtungen anzusehen sind. Diese Fragen sind jedoch in dem angestrebten Berufungsverfahren nicht klärungsfähig. Der Kläger berücksichtigt nicht hinreichend, dass es sich bei der Corona-Pflegebonusrichtlinie nicht um eine Rechtsnorm, sondern um eine Förderrichtlinie handelt, die nicht unmittelbar Rechte und Pflichten für Zuwendungsempfänger begründet. Daher kommt es, wie oben ausgeführt, nicht auf eine objektive - gerichtliche - Auslegung der Richtlinien an, sondern grundsätzlich nur darauf, wie die ministeriellen Vorgaben von der zuständigen Stelle tatsächlich verstanden und in der Praxis angewandt worden sind. Es ist allein Sache des Zuwendungsgebers, die Modalitäten einer Förderung festzulegen. Er bestimmt im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens darüber, welche Ausgaben er dem Fördergegenstand zuordnet und wer konkret begünstigt werden soll. Außerdem obliegt ihm allein die Ausgestaltung des Förderverfahrens (vgl. VG Würzburg, U.v. 14.6.2021 - W 8 K 20.2138 - juris Rn. 30; VG München, U.v. 17.2.2021 - M 31 K 20.4309 - juris Rn. 30). Insoweit hat er auch die Interpretationshoheit über die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften (vgl. BayVGH, B.v. 14.9.2020 - 6 ZB 20.1652 - juris Rn. 9). Ein Zuwendungsempfänger kann lediglich unter Berufung auf den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG beanspruchen, dass die zuständige Behörde ihr Ermessen bei der Prüfung seines Antrags entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis ausübt.
Es kommt deshalb nicht darauf an, wie der in Nr. 2 Satz 3 CoBoR verwendete Begriff des Rettungsdienstes vom Gericht ausgelegt werden würde, sondern allein darauf, ob die dem Ablehnungsbescheid zugrundeliegende Anwendung der Richtlinie dem Verständnis und der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten entspricht. Die aufgeworfene Frage ist einer grundsätzlichen Klärung in einem Berufungsverfahren daher nicht zugänglich.
4. Für einen Gehörsverstoß (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) wird nichts aufgezeigt.
Der Kläger rügt, das Verwaltungsgericht habe sein Vorbringen nicht hinreichend berücksichtigt und gewürdigt, wonach die Tätigkeit als First Responder als Tätigkeit im Bereich des Rettungsdienstes im Sinn der Corona-Pflegebonusrichtlinie aufzufassen sei. Vielmehr habe es habe es den Begriff des Rettungsdienstes zu restriktiv ausgelegt und mit nicht überzeugender Begründung angenommen, die vom Kläger geleistete Tätigkeit sei nicht darunter zu subsumieren und daher nicht förderfähig. Ein Gehörsverstoß wird daraus nicht ersichtlich. Wie der Kläger selbst darlegt, hat das Verwaltungsgericht das Klagevorbringen zur Kenntnis genommen und erwogen, mithin ausreichend Gehör gewährt. Art. 103 Abs. 1 GG und § 108 Abs. 2 VwGO schützen nicht davor, dass das Gericht einem tatsächlichen Umstand nicht die richtige Bedeutung beimisst oder die Rechtsansicht eines Beteiligten nicht teilt.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2,3 und 5 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 23 und 44 BayHO
Art. 1, 4 BayFwG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 118 Abs. 1 BV
Art. 1 Satz 1 BayRDG
Art. 2 Abs. 17 Satz 2 BayRDG
Art. 48 BayVwVfG
Art. 49a BayVwVfG
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 K 20.27
7 B 38.08
22 B 19.84
6 ZB 21.20
6 ZB 18.21
10 C 1.17
1 BvR 905/00
10 LC 203/20
31 K 20.55
2 A 480/17
3 LB 5/15
4 A 516/15
10 A 1481/11
10 LC 149/20
1 BvL 25/77
8 C 20/92
1 B 120.17
8 K 20.21
31 K 20.43
6 ZB 20.16