Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-25, Aktenzeichen 16 K 3668/24
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0725.16K3668.24.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 10. Juni 2024 wird aufgehoben, soweit unter dessen Ziffer 2 eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro festgesetzt worden ist. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die (nachträgliche) Erteilung einer wohnungsaufsichtsrechtlichen Genehmigung zur Zweckentfremdung von Wohnraum durch Abbruch.
Die Klägerin erwarb das Grundstück E.-straße 00 bzw. W.-straße 00 in 00000 Köln, Gemarkung T., Flur N01, Flurstück N02 und N03 bzw. N04 und N05 durch notariellen Kaufvertrag und Auflassung vom 31. Januar 2023. Zu ihren Gunsten wurde am 2. März 2023 eine Eigentumsübertragungsvormerkung in das Grundbuch eingetragen. Am 16. August 2023 erfolgte die Eintragung als Eigentümerin. Dem vorherigen Eigentümer war bereits unter dem 29. November 2021 eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Wohn- und Geschäftshauses mit 27 Wohnungen für studentisches Wohnen, einem Kiosk und einer Mittelgarage mit sechs Stellplätzen im Erdgeschoss erteilt worden. Auf die weiteren Einzelheiten der Baugenehmigung wird Bezug genommen (vgl. Bl. 39 ff. des Verwaltungsvorgangs). Am 19. September 2023 erfolgte die Eintragung der Teilung nach § 3 des Wohnungseigentumsgesetzes (WEG). Jedenfalls bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung veräußerte die Klägerin alle Wohneinheiten und die Gewerbeeinheit weiter.
Am 4. Mai 2023 setzte das Bauaufsichtsamt der Beklagten das Amt für Wohnungswesen, Zweckentfremdung, Wohnungsaufsicht, Mietpreiskontrolle davon in Kenntnis, dass ihm die Beseitigung von Anlagen nach der Bauordnung Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) für das vorgenannte Grundstück angezeigt worden sei. Die Anzeige sei vollständig, sodass mit der Maßnahme nach Ablauf eines Monats begonnen werden könne.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2023 informierte die Beklagte die Klägerin über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum – insbesondere durch Abbruch – und über die entsprechende Genehmigungspflicht nach dem Wohnraumstärkungsgesetz Nordrhein-Westfalen (WohnStG NRW) sowie nach ihrer Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum (Wohnraumschutzsatzung – WoSchS). Unter dem 14. August 2023 erinnerte die Beklagte an ihr vorgenanntes Schreiben.
Mit E-Mail vom 22. August 2023 teilte die Klägerin mit, sie habe das Schreiben vom 8. Mai 2023 nicht erhalten bzw. gesehen. Anliegend und mit weiteren E-Mails in der Folgezeit übersandte sie verschiedene Antragsunterlagen, mit denen sie die Zweckentfremdungsgenehmigung beantragte. Hierzu gehörten neben dem Antragsformular insbesondere die vorgenannte Baugenehmigung vom 29. November 2021, eine tabellarische Übersicht über Flächen und Rauminhalt, Baupläne für den Neubau sowie alte Bestandspläne. Vom Abbruch betroffen seien drei Wohneinheiten mit einer gesamten Wohnfläche von ca. 120 qm. Das neu zu errichtende Gebäude umfasse eine gesamte Wohnfläche von ca. 918 qm. Auf den weiteren Inhalt der vorgenannten Unterlagen wird Bezug genommen (vgl. Bl. 35 ff., Bl. 90 ff., Bl. 147 ff. sowie Bl. 158 ff. des Verwaltungsvorgangs).
Im Zuge einer Ortbesichtigung am 27. September 2023 stellte die Beklagte fest, dass der Rohbau des Neubaus bereits fertiggestellt sei.
Unter dem 24. Oktober 2023 setzte die Beklagte die Klägerin über diesen Umstand in Kenntnis und bat um Mitteilung, wann mit dem Abbruch begonnen worden sei und wer die Errichtung des Neubaus beauftragt habe. Hierauf erwiderte die Klägerin mit E-Mail vom 13. November 2023, es sei bereits im Mai mit dem Abbruch begonnen worden; die Rohbauarbeiten hätten Mitte Juni aufgrund ihres Auftrags angefangen.
Mit Schreiben vom 15. November 2023 beantragte eine dritte Person eine Genehmigung zur Zweckentfremdung von Wohnraum für eine Wohneinheit des streitbefangenen Objekts. Zwar befinde ich das Bauvorhaben noch in der Bauphase, jedoch sei von ihr beabsichtigt, die Eigentumswohnung ab Fertigstellung zur Kurzzeitvermietung zu nutzen.
Unter dem 28. November 2023 teilte die Beklagte der Klägerin mit, es stelle sich angesichts der Baugenehmigung für 27 Wohnungen für studentisches Wohnen und angesichts der eingereichten Grundrisspläne die Frage, zu welchen Zwecken der Ersatzwohnraum konkret genutzt werden solle. Aus diesem Grund bitte sie um Vorlage des zugrundeliegenden Nutzungskonzeptes für das Objekt sowie um Angaben zu den vorgesehenen Mietpreisen und zu der anvisierten Zielgruppe.
Noch an demselben Tag erwiderte die Klägerin, ein Teil der Apartments werde an Kapitalanleger verkauft, ein Teil solle – je nach ihrer wirtschaftlichen Lage – im Bestand verbleiben. Die Vermietung solle in beiden Fällen an Studenten erfolgen. Hierbei handele es sich auch um die Zielgruppe. Über die Mietpreise habe sie sich noch keine Gedanken gemacht, da sich das Vorhaben noch in der Rohbauphase befinde.
Mit Schreiben vom 22. Januar 2024 setzte die Beklagte die Klägerin davon in Kenntnis, dass sie beabsichtige, den Antrag vom 22. August 2023 abzulehnen, und gab ihr unter Vorlage eines Fragekatalogs (vgl. Bl. 218 des Verwaltungsvorgangs) Gelegenheit zur Stellungnahme.
Unter dem 5. Februar 2024 teilte die Klägerin hierauf mit, sie sei nicht davon ausgegangen, dass die Schaffung hochwertigen Wohnraumes auch nur im Ansatz mit einer Zweckentfremdung von Wohnraum im Zusammenhang stehen könne. Die Vermutung, die Wohnungen könnten zur Kurzzeitvermietung genutzt werden, entbehre jeder Grundlage. Das Objekt sei in Wohnungseigentum aufgeteilt und größtenteils – 18 Einheiten und die Gewerbeeinheit – bereits verkauft. Sie gehe davon aus, dass hier sowohl Selbst- als auch Fremdnutzer vorhanden seien. Die Nutzung obliege grundsätzlich jedem Käufer selbst; Mietverträge lägen ihr naturgemäß nicht vor. Serviceleistungen stelle sie nicht zur Verfügung. Das Objekt werde über die B.-Immobilien GmbH vertrieben. Sie fügte ein Verkaufsexposé bei, wonach sich die Apartments „für Singles, Wohngemeinschaften oder junge Paare“ eigneten. Wer in Köln studiere, hier phasenweise arbeite oder anderen Gründen ein kleines städtisches Domizil suche, sei in den 1‑Zimmer-Apartments gut aufgehoben. Aus dem ebenfalls beigefügten Musterkaufvertrag folgt unter anderem, dass die Verkäuferin – die Klägerin – die Herstellung so schulde, dass sich das Wohnungseigentum für die gewöhnliche Verwendung zu Wohnzwecken eigne. Auf die weiteren Einzelheiten der Unterlagen wird Bezug genommen (vgl. Bl. 226 ff. des Verwaltungsvorgangs).
Mit Bescheid vom 10. Juni 2024 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin vom 22. August 2023 ab (Ziffer 1) und erhob eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro (Ziffer 2). Zur Begründung führte sie aus, der Antrag auf nachträgliche Genehmigung sei abzulehnen, da kein öffentliches oder berechtigtes Interesse an der zweckentfremden Nutzung vorliege, welches das öffentliche Interesse am Erhalt der Wohnnutzung überwiege. Bei dem abgerissenen Objekt habe es sich um ein Mehrfamilienhaus mit drei Wohnungen gehandelt, die durch § 4 Abs. 1 WoSchS vor Zweckentfremdung geschützt gewesen seien. Auch sei die Klägerin durch die Auflassung, die Eigentumsübertragungsvormerkung sowie ihre Beseitigungsanzeige gegenüber dem Bauaufsichtsamt und durch die von ihr beauftragten Abbrucharbeiten verpflichtet gewesen, den Wohnraum vor einer zweckfremden Nutzung zu schützen. Durch den Abbruch sei es indes zu einer Zweckentfremdung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 WohnStG NRW und § 7 Abs. 1 WoSchS gekommen. Eine Genehmigung hierfür habe es nicht gegeben. Auch lägen die Voraussetzungen für eine nachträgliche Genehmigung nicht vor, da es insbesondere an einem beachtlichen Angebot zur Bereitstellung von Ersatzwohnraum mangele. Zwar bestehe – neben den weiter kumulativ zu fordernden Voraussetzungen nach § 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 2 sowie Nr. 4 und Nr. 5 WohnStG NRW – aus den vorgenannten Gründen die Verfügungsberechtigung im Sinne von§ 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 WohnStG NRW. Jedoch habe die Klägerin nicht im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 WohnStG NRW dargelegt, dass der Ersatzwohnraum dem Wohnungsmarkt in gleicher Weise wie der durch die Zweckentfremdung entfallende Wohnraum zur Verfügung stehe. Das insoweit maßgebliche Nutzungskonzept müsse ausreichend sein, um die Nutzung als „Wohnen“ – im Gegensatz zur Kurzzeitvermietung – im rechtlichen Sinne zu qualifizieren. Ein solches liege hier indes nicht vor. Die verschiedenen Aussagen der Klägerin seien teilweise widersprüchlich, etwa im Hinblick auf den Umfang und die Art und Weise der Veräußerung und Vermietung einzelner Wohnungen. Eine ausschließliche Nutzung durch Studierende, wie in der Baugenehmigung vorgesehen, sei angesichts der Ausführungen im Verkaufsexposé nicht gewährleistet. Ferner liege bereits ein Antrag auf eine Genehmigung zur Zweckentfremdung von Wohnraum durch Kurzzeitvermietung vor. Es stehe nicht fest, dass der abbruchbedingte Wohnraumverlust ausgeglichen werden würde. Ferner sei nicht gemäß § 9 Abs. 3 WoSchS dargelegt, dass der Ersatzwohnraum bei einer Vermietung dem Wohnungsmarkt zu angemessenen Bedingungen zur Verfügung stehe. Die Gebühr stütze sich auf § 28 Abs. 2 WohnStG, § 5 und § 6 Abs. 1 der Verordnung nach dem Wohnraumstärkungsgesetz (WohnStVO), den dazugehörigen Gebührentarif und § 15 Abs. 2 Variante 2 des Gebührengesetzes Nordrhein-Westfalen (GebG NRW).
Die Klägerin hat am 27. Juni 2024 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus, sie sei nicht notwendigerweise auf die begehrte Genehmigung angewiesen, da sie in Unkenntnis des Genehmigungserfordernisses durch die Vornahme des Abrisses Fakten geschaffen habe. Der unmittelbar im Anschluss errichtete Neubau sei aufgrund der bestandsgeschützten Baugenehmigung sowohl formell- als auch materiell-rechtlich legal. Hieran würden die Versagung oder die nachträgliche Erteilung der wohnungsaufsichtsrechtlichen Genehmigung für den Abriss nichts mehr ändern. Ihr gehe es vielmehr darum, den Ablehnungsbescheid und dessen rechtliche und tatsächliche Wirkungen zu beseitigen bzw. feststellen zu lassen, dass sie bei rechtzeitiger und vollständiger Beantragung der Genehmigung diese auch hätte erhalten müssen. Aus dem Verwaltungsvorgang lasse sich schließen, dass die Beklagte wegen des Abrisses bereits im Jahr 2024 ein Bußgeldverfahren eingeleitet habe, wovon sie – die Klägerin – indes noch keine Kenntnis habe. Wegen eines weiteren Abrisses ohne Genehmigung habe die Beklagte ein Bußgeld gegen ihren Geschäftsführer in Höhe von 420.000,00 Euro festgesetzt. Der hier gegenständliche Ablehnungsbescheid wirke sich voraussichtlich in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht auf das weitere Bußgeldverfahren aus. Der Ablehnungsbescheid sei schon deswegen rechtswidrig, weil er den klägerischen Antrag nicht etwa wegen fehlenden Sachbescheidungsinteresses ablehne, sondern vielmehr feststelle, dass die Klägerin nie einen Anspruch auf die begehrte Genehmigung gehabt hätte. Die Tatbestandsvoraussetzungen von § 13 Abs. 1 und Abs. 2 des WohnStG NRW seien jedoch erfüllt. Insbesondere überspanne die Beklagte die Anforderung an § 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 WohnStG NRW. Es komme demgegenüber bei der Beurteilung des Vorliegens gleichwertigen Ersatzwohnraums allein auf dessen Widmung zu Wohnzwecken und nicht darauf an, wie der Antragsteller im Rahmen der Ausübung seiner privatautonomen Befugnisse anschließend damit verfahre. Es lägen keine Anhaltspunkte vor, dass die Apartments für eine temporäre Wohnnutzung zweckentfremdet werden könnten. Andernfalls hätten einzelne Erwerber der neugeschaffenen Wohnungen schon keinen Anlass, eine Zweckentfremdungsgenehmigung zur Kurzzeitvermietung zu beantragen. Zudem bestünden anderweitige Regularien, mit denen eine solche Vermietung verhindert werden könne. Auch habe sie – die Klägerin – im Rahmen der Teilungserklärung sichergestellt, dass der noch zu veräußernde Wohnraum ausschließlich zur Wohnnutzung erfolgen dürfe. Aus den 14 im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgelegten Mietverträgen ergebe sich, dass diese 14 Wohnungen zu Wohnzwecken vermietet worden seien. Soweit die Beklagte ausführe, dass die zusätzliche Voraussetzung von § 9 Abs. 3 WoSchS nicht vorliege, gebe es für diese Regelung keine Ermächtigungsgrundlage. Auch hätten das Land Nordrhein-Westfalen und erst recht die Beklagte keine Befugnis, entsprechende Regelungen zur Mietpreishöhe zu treffen. Im Übrigen dürfte der Ablehnungsbescheid bereits deswegen rechtswidrig sein, da vor seinem Erlass die Genehmigungsfiktion gemäß § 13 Abs. 3 WohnStG NRW in Verbindung mit § 8 Abs. 2 Satz 2 WoSchS eingetreten sei.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni 2024 zu verpflichten, den Antrag vom 22. August 2023 auf nachträgliche Genehmigung zur Zweckentfremdung von Wohnraum durch Abbruch positiv zu bescheiden,
hilfsweise,
den Bescheid vom 10. Juni 2024 aufzuheben,
äußerst hilfsweise,
festzustellen, dass sie einen Anspruch auf die begehrte Genehmigung gehabt hätte.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf die Begründung des streitbefangenen Ablehnungsbescheides und führt ergänzend aus, dass der Klägerin eine Baugenehmigung für ein Wohn- und Geschäftshaus für studentisches Wohnen erteilt worden sei; Studierende hielten sich regelmäßig wegen einer vorübergehenden Lebenssituation, nämlich zum Zwecke des Studiums, in ihrer Wohnung auf. Hierbei handele es sich aber nicht zwingend um eine Wohnnutzung im Sinne des Wohnraumstärkungsgesetzes. Ein Nutzungskonzept zur Widerlegung einer entsprechenden Nutzung habe die Klägerin trotz Aufforderung nicht vorgelegt. Sie – die Beklagte – gebe darüber hinaus regelmäßig die Möglichkeit zur Antragstellung nach erfolgter Beseitigung des Wohnraums, um die Herstellung eines rechtmäßigen Zustands nachzuholen. Eine Erlaubniserteilung mit Nebenbestimmungen zur Absicherung des Wohnraumangebotes sei in Betracht gezogen, allerdings verworfen worden, da eine entsprechende Auflage erst in Betracht komme, wenn zunächst die allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung erfüllt würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf den weiteren Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Dahinstehen kann zunächst, ob es sich bei den erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung formulierten Hilfsanträgen der Klägerin um eine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) handelt. Denn selbst in diesem Fall wäre die Klageänderung jedenfalls sachdienlich, weil sie die Möglichkeit bietet, den Streitstoff zwischen den Beteiligten endgültig zu bereinigen, und sie keine erhebliche Verzögerung des ansonsten entscheidungsreifen Rechtsstreits nach sich zieht.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 10. September 2019 – 15 A 2751/15 –, juris Rn. 52.
Die so gefasste Klage hat weit überwiegend keinen Erfolg. Sie ist hinsichtlich des Verpflichtungsantrages (hierzu unter I.) sowie des äußerst hilfsweise gestellten (Fortsetzungs‑)Feststellungsantrages (hierzu unter III.) bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet; nur im Hinblick auf den hilfsweise gestellten Anfechtungsantrag (hierzu unter II.) ist sie im tenorierten Umfang zulässig und begründet.
I. Der auf die Erteilung einer nachträglichen Genehmigung der Zweckentfremdung durch Beseitigung von Wohnraum gerichtete Verpflichtungsantrag ist bereits unzulässig. Der Klägerin fehlt das hierzu nötige Rechtsschutzinteresse – und das hiermit korrespondierende Sachbescheidungsinteresse im Verwaltungsverfahren –, da es einer solchen Genehmigung von vornherein nicht bedarf und die Klägerin selbst im Falle der Erteilung keinen konkreten Nutzen hieraus ziehen könnte.
Das Rechtsschutzbedürfnis für eine Verpflichtungsklage kann mit der Begründung, der erstrebte Verwaltungsakt bringe dem Kläger keinen Nutzen, nur verneint werden, wenn die Nutzlosigkeit tatsächlich oder rechtlich außer Zweifel steht. Die Nutzlosigkeit des Rechtsmittels muss eindeutig sein. Im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 23. November 2016 – 2 B 63.15 –, juris Rn. 7 sowie Urteil vom 29. April 2004 – 3 C 25/03 –, juris Rn. 19.
Entsprechende Zweifel bestehen vorliegend nicht. Zunächst bedarf es der Erteilung einer Genehmigung im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 des Wohnraumstärkungsgesetzes Nordrhein-Westfalen (WohnStG NRW) jedenfalls dann nicht, wenn nicht die (nachträgliche) Legalisierung eines noch fortdauernden Zustandes, sondern eines in sich abgeschlossenen und prinzipiell unwiderruflichen Vorganges – hier: der Abriss der Bestandsbebauung auf dem betroffenen Grundstück – in Streit steht. Rechtliche oder tatsächliche Vorteile einer entsprechenden Genehmigung, die über die vorherige Beseitigung des in § 12 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 WohnStG NRW angelegten Verbots mit Erlaubnisvorbehalt hinausgingen, sind gerade nicht ersichtlich. Auch eine rechtswidrige Beseitigung von Wohnraum steht einer zukünftigen Nutzung des Grundstücks und des neu errichteten Gebäudes unabhängig von der hier begehrten Genehmigung nicht entgegen, soweit dem Ergebnis des Vorgangs ggfs. mit anderweitigen – hier aber nicht streitgegenständlichen – Maßnahmen des Ordnungsrechts (§ 15 Abs. 2 WohnStG NRW) oder des Ordnungswidrigkeitenrechts (§ 21 WohnStG NRW) begegnet werden kann.
Vgl. etwa den entsprechenden baurechtlichen Rechtsgedanken in Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Juli 2022 – 1 LB 36/21 –, juris Rn. 73 f. mit Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2013 – 4 C 15.12 –, juris Rn. 8 f.; die nachträgliche Genehmigungsbedürftigkeit ohne weitere Begründung dagegen annehmend Verwaltungsgericht (VG) München, Urteil vom 28. Mai 2020 – M 9 K 18.1248 –, juris Rn. 21.
Demnach erschöpft sich die Regelungswirkung einer Genehmigung für eine (zukünftige) Zweckentfremdung im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 WohnStG NRW abschließend in der Legalisierung der einmaligen Beseitigung von Wohnraum und trifft darüber hinaus gerade keine Aussage über die zukünftige Nutzung. Aber selbst, wenn sich die Regelungswirkung einer entsprechenden Genehmigung auf die Billigung erstreckte, dass sich die Summe des Wohnraumbestandes infolge der Beseitigung dauerhaft verringerte, bliebe die zukünftige Nutzung hiervon gänzlich unberührt. Soweit darüber hinaus das öffentliche Interesse am Erhalt der Wohnnutzung nicht durch ein anderweitiges öffentliches oder berechtigtes Interesse der Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten, sondern durch ein beachtliches Angebot zur Bereitstellung von Ersatzwohnraum (vgl. § 13 Abs. 2 WohnStG NRW) ausgeglichen werden soll, wird in Zusammenschau mit § 14 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 WohnStG NRW erst recht deutlich, dass die prinzipiell auch ohne Nebenbestimmungen erteilbare Zweckentfremdungsgenehmigung aus ihrer eigenen Regelungswirkung heraus nicht ohne Weiteres die Summe des Wohnraumbestandes und damit die Art der konkreten Nutzung in der Zukunft sichern kann und soll.
Im konkreten Fall der Klägerin kommt ferner hinzu, dass sie nach eigenem Vortrag bereits alle neu geschaffenen Wohnungen weiterveräußert habe und schon aus diesem Grund aus einer entsprechenden Genehmigung mangels Verfügungs- bzw. Nutzungsberechtigung im Sinne des § 3 Abs. 5 und Abs. 6 WohnStG NRW keinen Nutzen für die Zukunft ziehen kann.
Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang der Auffassung ist, sie könne eine nachträglich erteilte Genehmigung jedenfalls im Rahmen eines ihr oder ihrem Geschäftsführer drohenden Bußgeldverfahrens nutzen, dringt sie hiermit jedenfalls unter dem Blickwinkel des streitgegenständlichen Zweckentfremdungsrechts nicht durch. Denn selbst, wenn ein Bedürfnis für die Erteilung einer nachträglichen Zweckentfremdungsgenehmigung im Übrigen bestünde, käme aufgrund des aus § 13 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW zwingend folgenden Antragserfordernisses lediglich eine Rückwirkung der Genehmigung auf den Zeitpunkt der Antragstellung am 22. August 2023 in Betracht – zu diesem Zeitpunkt war der ursprüngliche Wohnraum aber bereits ohne Genehmigung beseitigt worden (vgl. § 6 des Ordnungswidrigkeitengesetzes – OWiG). Zuvor war demnach mangels Antrags eine wesentliche Tatbestandsvoraussetzung nicht erfüllt. Hieraus ergibt sich ferner, dass auch im Hinblick auf den Tatbestand von § 15 Abs. 2 Satz 1 WohnStG NRW die vor Antragstellung erfolgte Beseitigung von Wohnraum entgegen § 12 Abs. 2 WohnStG NRW nicht nachträglich umgekehrt werden kann (ungeachtet der Frage, ob die Rechtsfolgenseite von § 15 Abs. 2 Satz 1 WohnStG NRW mit der nachfolgenden Schaffung eines zumindest gleichwertigen Zustands nicht ohnehin bereits erfüllt ist).
Ein anderes Ergebnis folgt im Übrigen nicht aus der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen hinsichtlich § 12 des Wohnungsbindungsgesetzes (WoBindG) a.F., wonach die zuständige Behörde die für die Zweckentfremdung einer Wohnung erforderliche Genehmigung nach Durchführung der genehmigungspflichtigen Maßnahme auch ohne Antrag erteilen und mit einer auf Zahlung eines Geldbetrages gerichteten Auflage verbinden könne.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Juni 1980 – 14 A 467/77 –, juris.
Insbesondere ist die zugrundeliegende Rechtslage nicht hinreichend vergleichbar. Zum einen sah § 12 WoBindG a.F. im Gegensatz zu § 13 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW schon kein Antragserfordernis vor. Zum anderen habe der Vorteil für den damaligen Kläger darin bestanden, durch die nachträgliche Legalisierung einer Erhebung von Geldleistungen für den gesamten Zeitraum des schuldhaften Regelverstoßes gemäß § 25 WoBindG zu entgehen. Entsprechend dauerhafte Geldleistungen für einen sich fortsetzenden, regelwidrigen Zustand werden nach dem Wohnraumstärkungsgesetz NRW – insbesondere als direkte Folge einer nicht genehmigten Zweckentfremdung – aber gerade nicht erhoben.
Unabhängig davon ist der Verpflichtungsantrag auch unbegründet. Der Ablehnungsbescheid vom 10. Juni 2024 ist im Hinblick auf die unter Ziffer 1 ausgesprochene Versagung der begehrten Zweckentfremdungsgenehmigung im Ergebnis rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Insbesondere kommt ihr aus den vorgenannten Gründen auch kein materiell-rechtlicher Anspruch auf eine nachträgliche Genehmigung der Zweckentfremdung durch Beseitigung von Wohnraum zu. Ein beachtliches Angebot zur Bereitstellung von Ersatzwohnraum im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 2 WohnStG NRW lag zum Zeitpunkt der in sich abgeschlossenen und endgültigen Beseitigung des (Bestands‑)Wohnraums ungeachtet der weiteren Voraussetzungen zudem gerade nicht vor. Kommt eine nachträgliche Genehmigung der bereits erfolgten Wohnraumbeseitigung von vornherein nicht in Betracht, scheidet schon aus diesem Grund auch der Eintritt einer Genehmigungsfiktion gemäß § 13 Abs. 3 Satz 2 WohnStG NRW aus. Unabhängig davon ist der Verpflichtungsantrag jedenfalls unbegründet, weil die Voraussetzungen von § 13 Abs. 1 Satz 1 WohnStG zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht mehr vorlagen, da die Klägerin durch die Beseitigung des Bestandswohnraums bzw. die Weiterveräußerung des ggfs. an diese Stelle tretenden Neubaus nicht mehr verfügungs- oder nutzungsberechtigt war. Soweit es in diesem Zusammenhang auf den Zeitpunkt der Antragstellung oder den Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung und damit auf die von der Behörde zu diesen Zeitpunkten anzustellende Prognose ankäme, folgt das Gericht den Ausführungen zu Ziffer 1 des streitbefangenen Bescheides, vgl. § 117 Abs. 5 VwGO. Insgesamt gab der Schriftsatz der Klägerin vom 28. Juli 2025 damit keine Veranlassung, gemäß § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO wieder in die mündliche Verhandlung einzutreten.
II. Der hilfsweise gestellte Anfechtungsantrag ist teilweise zulässig und begründet. Soweit er sich auf die unter Ziffer 1 des streitbefangenen Bescheides ausgesprochene Versagung der Zweckentfremdungsgenehmigung bezieht, ist er jedoch unzulässig, weil die Klägerin mangels Sachbescheidungsinteresses durch die Versagung nicht im Sinne des § 42 Abs. 2 Variante 1 VwGO beschwert und somit klagebefugt ist. Die Regelungswirkung des Bescheides erschöpft sich ungeachtet der weiteren Begründung in der Ablehnung des Antrages, die angesichts des gebundenen Anspruchs aus § 13 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW auch für den Fall des mangelnden Sachbescheidungsinteresses erfolgt wäre. Insoweit ist der Anfechtungsantrag zumindest mangels Rechtverletzung auch unbegründet.
Demgegenüber ist die unter Ziffer 2 des streitbefangenen Bescheides festgesetzte Gebührenforderung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beklagte hat die Gebührenfestsetzung zwar grundsätzlich zutreffend auf § 28 Abs. 2 WohnStG NRW und § 5 der Wohnraumstärkungsverordnung (WohnStVO NRW) in Verbindung mit dem dazugehörigen Gebührentarif Ziffer 2.1 Buchstabe c) gestützt. Hiernach können für Amtshandlungen nach dem Wohnraumstärkungsgesetz NRW Verwaltungsgebühren nach dem anliegenden Gebührentarif erhoben werden, wobei dieser nach seiner Ziffer 2.1 Buchstabe c) insbesondere für die Entscheidung über eine Genehmigung zur Zweckentfremdung durch die Beseitigung von Wohnraum je Wohnung einen Gebührenrahmen von 500,00 bis 1.500,00 Euro – höchstens jedoch 3.000,00 Euro – vorsieht. Im Rahmen des ihr zukommenden und durch das Gericht nur eingeschränkt überprüfbaren Ermessens (vgl. § 114 Satz 1 VwGO),
vgl. etwa VG Düsseldorf, Urteil vom 16. Juli 2025 – 16 K 11237/24 –, juris Rn. 77 ff.,
hat die Beklagte allerdings rechtsfehlerhaft nicht in ihre Erwägung, den mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand im unteren mittleren Bereich des Gebührenrahmens grundsätzlich mit 800,00 Euro je Wohnung zu beziffern, miteinbezogen, dass der Klägerin bereits kein Sachbescheidungsinteresse zukam und damit ggfs. zumindest ein reduzierter Verwaltungsaufwand zur Prüfung und Bescheidung des Antrages naheliegen könnte. Angesichts des gerichtlichen Hinweises vom 17. April 2025 und der damit einhergehenden Bezugnahme auf das Sachbescheidungsinteresse der Klägerin wäre der Beklagten eine entsprechende Reaktion im Prozess (vgl. § 114 Satz 2 VwGO) prinzipiell möglich gewesen.
III. Der äußerst hilfsweise gestellte (Fortsetzungs‑)Feststellungsantrag, über den im Hinblick auf die in der Sache erfolglos gebliebenen Verpflichtungs- und Anfechtungsanträge zu entscheiden ist, hat ebenfalls keinen Erfolg. Soweit der Antrag nach den Ausführungen im Schriftsatz der Klägerin vom 28. Juli 2025 auf die Feststellung gerichtet sein sollte, dass sie bei einer rechtzeitigen und vollständigen Beantragung die Zweckentfremdungsgenehmigung hätte erhalten müssen, ist der Antrag bereits unzulässig und unbegründet, weil ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen ihr und der Beklagten im Vorfeld der Beseitigung des Wohnraums nicht durch eine hypothetische Antragstellung herbeigeführt werden bzw. bestehen kann. Aber auch darüber hinaus ist der Antrag unzulässig und jedenfalls unbegründet.
Der Antrag ist insoweit unzulässig, als der Klägerin nicht das notwendige (Fortsetzungs‑)Feststellungsinteresse zukommt. Dieses kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Rechtsschutzsuchenden in den genannten Bereichen zu verbessern.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, juris Rn. 20, sowie vom 24. April 2024 – 6 C 2.22 –, juris Rn. 17 m.w.N.
Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei dem Antrag um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO oder um einen Feststellungsantrag im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO handelt. Denn soweit die Feststellung eines bereits vergangenen Rechtsverhältnisses begehrt wird – wofür das seit Beseitigung des Wohnraums entfallene Sachbescheidungsinteresse spricht –, ist ein qualifiziertes Feststellungsinteresse erforderlich, das sich an den rechtlichen Anforderungen zum berechtigten Interesse bei der Fortsetzungsfeststellungklage orientiert.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2014 – 13 A 1504/14 –, juris Rn. 13 f. m.w.N.
Im Hinblick auf die von der Rechtsprechung hierzu entwickelten Fallgruppen ist ein Feststellungsinteresse der Klägerin jedoch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt erkennbar. Eine Wiederholungsgefahr scheidet insbesondere aus, weil die Klägerin schon nach ihrem eigenen Vorbringen keine entsprechenden Beseitigungsmaßnahmen mehr vornehmen will. Auch eine sinngemäß vorgebrachte Stigmatisierung durch den ablehnenden Bescheid kommt nicht in Betracht, da der Bescheid über die Ablehnung hinaus keine Rechtswirkung entfaltet und somit auch kein Verschulden feststellt; zudem mangelt es an der ebenfalls erforderlichen Außenwirkung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. April 2024 – 6 C 2.22 –, juris Rn. 18 m.w.N.
Auch ist der Klägerin nach eigenem Vorbringen noch kein Bußgeldverfahren zu dem streitgegenständlichen Grundstück bekannt geworden.
Unabhängig davon ist der (Fortsetzungs‑)Feststellungsantrag jedenfalls unbegründet, weil der Klägerin zu keinem Zeitpunkt eine Zweckentfremdungsgenehmigung zu erteilen gewesen wäre. Zum Zeitpunkt der erfolgten Beseitigung des Wohnraums (und auch zuvor) hätte eine Genehmigung bereits deswegen nicht erteilt werden können, weil es an dem nach § 13 Abs. 1 Satz 1 WohnStG NRW zwingend erforderlichen Antrag gemangelt hätte. Zu einem späteren Zeitpunkt wäre der Antrag aus den zum Verpflichtungsantrag vorgebrachten Gründen und damit insbesondere wegen des mangelnden Sachbescheidungsinteresses abzulehnen gewesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Soweit die Gebührenfestsetzung ermessensfehlerhaft erfolgt war, war ungeachtet der Höhe der Gebührenforderung und insbesondere angesichts der Hilfsanträge nur ein geringer und in der Sache untergeordneter Anteil des Streitgegenstandes betroffen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2 und § 711 Satz 1 und Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
6.800,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 und Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Mangels greifbarer Anhaltspunkte war hinsichtlich der begehrten Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer nachträglichen Genehmigung zur Zweckentfremdung – auch in Orientierung an Nr. 56.6.2 des Streitwertkatalogs 2025 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit – der Auffangstreitwert anzusetzen.
Vgl. VG München, Urteil vom 28. Mai 2020 – M 9 K 18.1248 –, juris Rn. 28.
Hinzuzusetzen war die von der entsprechenden Aufhebung des ablehnenden Bescheides vom 10. Juni 2024 mitumfasste Gebührenforderung in Höhe von 1.800,00 Euro. Die Hilfsanträge waren nach § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht hinzuzurechnen, da sie im Kern denselben Gegenstand betreffen.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: § 21 WohnStG
§ 12 WoBindG
§ 25 WoBindG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 WohnStG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 2 sowie Nr. 4 und Nr. 5 WohnStG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 WohnStG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 WohnStG
§ 28 Abs. 2 WohnStG
§ 13 Abs. 1 und Abs. 2 des WohnStG
§ 13 Abs. 3 WohnStG
§ 91 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 12 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 WohnStG
§ 15 Abs. 2 WohnStG
§ 13 Abs. 2 WohnStG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 WohnStG
§ 3 Abs. 5 und Abs. 6 WohnStG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 WohnStG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 WohnStG
§ 12 Abs. 2 WohnStG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 2 Satz 2 WohnStG
§ 13 Abs. 3 Satz 2 WohnStG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 711 Satz 1 und Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG
§ 3 des Wohnungseigentumsgesetzes
§ 5 und § 6 Abs. 1 der Verordnung
§ 15 Abs. 2 Variante 2 des Gebührengesetzes
§ 13 Abs. 1 Satz 1 des Wohnraumstärkungsgesetzes
§ 6 des Ordnungswidrigkeitengesetzes
§ 12 des Wohnungsbindungsgesetzes
§ 5 der Wohnraumstärkungsverordnung
§ 52 Abs. 2 und Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 A 2751/15
2 B 63.15
3 C 25/03
1 LB 36/21
4 C 15.12
9 K 18.12
14 A 467/77
16 K 11237/24
8 C 14.12
6 C 2.22
13 A 1504/14