Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-12-09, Aktenzeichen 2 A 8/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2020:1209.2A8.20.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der Beratung vom 22. November 2019 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 3 K 960/17 - wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Streitwert wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Seit Aufnahme der ehemaligen Klägerin, der D. Seniorenzentrum GmbH, in ihre Muttergesellschaft am 15.9.2017 ist die nunmehr im Rubrum aufgeführte Klägerin Trägerin der Einrichtung Seniorenzentrum C., C-Straße in C-Stadt. Sie hält dort auf sieben Stockwerken sieben Wohnbereiche mit insgesamt 163 Pflegeheimplätzen (71 Doppelzimmer und 21 Einzelzimmer) zur vollstationären Versorgung nach dem SGB XI vor.
Unter anderem am 29.11.2016, 31.3.2017 sowie am 4.4.2017 führte der Beklagte heimaufsichtsrechtliche Überprüfungen in der Einrichtung der Klägerin durch. Am 20.4.2017 erließ die Beklagte eine heimaufsichtsrechtliche Anordnung, in der die Rechtsvorgängerin der Klägerin aufgefordert wurde, sicherzustellen, dass
1. nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimGS die Zahl der Beschäftigten (hier: Pflegekräfte, Reinigungskräfte) und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht;
2. nach § 5 Abs. 1 Nr. 10 LHeimGS i. V. m. § 6 Abs. 2 Satz 2 PersVLHeimGS unter Umrechnung der beschäftigten Teilzeitkräfte auf Vollzeitstellen mindestens eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter und mindestens jede oder jeder zweite weitere Beschäftigte eine Fachkraft ist (Fachkräfteanteil).
3. nach § 11 Abs. 2 LHeimGS dem Referat C 5 (Heimaufsicht) ab dem 1.5.2017 und danach bis auf Weiteres, zum ersten Tag eines jeden Monats eine Personalliste (hier: Pflegekräfte, Soziale Betreuung, Reinigungskräfte) unter Berücksichtigung von Freistellungen, Wegfall der Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall, Elternzeit, Beschäftigungsverbot etc. und eine Belegungsliste vorgelegt wird.
Die sofortige Vollziehung dieser Anordnung wurde angeordnet. Zur Begründung ist in dem Bescheid ausgeführt, nach § 13 Abs. 1 Satz 1 LHeimGS könnten zur Beseitigung festgestellter Mängel gegenüber den Trägern Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der Einrichtung erforderlich seien. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimGS dürfe eine Einrichtung nur betrieben werden, wenn der Träger sicherstelle, dass die Zahl der Beschäftigten und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreiche. Dies sei nicht gewährleistet. Denn sowohl die Anzahl der vorzuhaltenden Pflegekräfte als auch die der Reinigungskräfte sei unter Zugrundelegung der Stichtage am 29.11.2016, 31.3.2017 und 4.4.2017 nicht gewährleistet gewesen. Des Weiteren setze eine ordnungsgemäße Personalisierung die Einhaltung der Regelungen bezüglich des Fachkräfteanteils gem. § 5 Abs. 1 Nr. 10 LHeimGS i. V. m. § 6 Abs. 2 Satz 2 PersVLHeimGS voraus. Hiernach müsse unter Umrechnung der beschäftigten Teilzeitkräfte auf Vollzeitstellen mindestens eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter und mindestens jede oder jeder zweite weitere Beschäftigte eine Fachkraft sein (Fachkräfteanteil). An den vorgenannten Stichtagen sei gegen diese Regelung verstoßen worden. Durch die Anordnung des sofortigen Vollzugs solle verhindert werden, die Bewohnerinnen und Bewohner durch die fehlende Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Personalisierung gesundheitlichen Gefährdungen auszusetzen.
Nachdem die frühere Klägerin darum gebeten hatte, die Punkte 1 und 3 der Anordnung in Bezug auf die Reinigungskräfte aufzuheben, nahm die Beklagte mit Bescheid vom 29.5.2017 die Anordnung vom 20.4.2017 gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG - wie folgt - teilweise zurück:
1. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimGS sicherzustellen, dass die Zahl der Beschäftigten (hier: Pflegekräfte) und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht;
3. nach § 11 Abs. 2 LHeimGS dem Referat C 5 (Heimaufsicht) ab dem 1.5.2017 und danach bis auf Weiteres zum ersten Tag eines jeden Monats eine Personalliste (hier: Pflegekräfte, Soziale Betreuung) unter Berücksichtigung von Freistellungen, Wegfall der Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall, Elternzeit, Beschäftigungsverbot etc. und eine Belegungsliste vorzulegen.
Zur Begründung führte sie aus, der in der Rahmenvereinbarung gem. § 86 Abs. 3 SGB XI zugrunde gelegte Personalschlüssel für den Bereich Raumpflege (1 : 23,85) sei nicht zwingend umzusetzen. Die Raumpflege werde durch einen Fremddienstleister, die D. Service GmbH, durchgeführt. Der Heimaufsicht sei vor Ort fälschlicherweise mitgeteilt worden, dass die Reinigungskräfte bei dem Einrichtungsträger „D. Seniorenzentrum GmbH" beschäftigt seien.
Am 29.5.2017 hat die frühere Klägerin gegen den Anordnungsbescheid vom 20.4.2017 in Gestalt der Änderung im Bescheid vom 29.5.2017 Klage beim Verwaltungsgericht erhoben und die Aufhebung der Anordnungen 1 und 2 beantragt. Diese seien nicht hinreichend bestimmt. Da im Saarland weder eine rechtliche Regelung bestehe, wie Personal bemessen werde, noch durch den Bescheid selbst die Bemessungsgrundlage festgelegt werde. Das Verfahren des Personalabgleiches sei weder im LHeimGS noch im Wohn- Betreuungs- und Qualitätsgesetz noch in deren Durchführungsverordnungen, noch im saarländischen Rahmenvertrag für vollstationäre Pflege nach SGB XI, noch im Anordnungsbescheid selbst geregelt. Die streitgegenständlichen Anordnungen ließen daher verschiedene Auslegungen zu. Sie seien auch unabhängig davon, auf welche Mängel sich die Anordnung beziehe und ob diese Mängel überhaupt vorgelegen haben, nicht geeignet, festgestellte Mängel zu beseitigen. Für den Erlass der streitgegenständlichen Anordnungen in Ziff. 1 und 2 fehle es an einer Rechtsgrundlage. § 13 Abs. 1 Satz 1 LHeimGS rechtfertige die Anordnung nicht, weil die vom Beklagten ermittelten stichtagsbezogenen Unterschreitungen der Fachkraftmenge keinen Mangel im Sinne dieser Vorschrift darstellten. Eine Personalbesetzung an einzelnen Stichtagen stelle keine ausreichende Bemessungsgrundlage für Sanktionen der Behörde i.S.d. § 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimGS dar. Prüfmaßstab für die Bemessung der Frage des ausreichenden Personals sei das Personalbemessungssystem des SGB XI, das bestimmt werde durch die Vergütungsvereinbarung mit den Pflegekassen, den Landesrahmenvertrag für vollstationäre Pflege nach § 75 SGB XI und die Entscheidung des BSG vom 12.09.2012 (AZ: B 3 P 5/11 R). Eine rechtlich relevante Personalunterschreitung liege danach nur vor, wenn gleichzeitig Pflegemängel vorlägen. Zudem sei rechtlich relevant ein mehrmonatiger Zeitraum, innerhalb dessen Personalunterschreitungen mit Personalüberschreitungen verrechnet werden dürften, nicht eine tagesgenaue Betrachtung. Konkret sei abzustellen auf die Bewohnerstruktur über einen mehrmonatigen Zeitraum und eine Saldierung innerhalb dieses Zeitraums. Außerdem seien ihrer Meinung nach eingesetzte Pflegefachkräfte in den Funktionen Pflegedienstleistung, Praxisanleitung und QM sowie hinzugezogene externe Wund- und Ernährungsexperten auf die Fachkraftquote anzurechnen. Unklar sei darüber hinaus, wie der stundenweise Einsatz von Leasingkräften in Vollzeitstellen umzurechnen sei, da angestellte Vollzeitkräfte auch dann angerechnet würden, wenn sie Urlaub hätten oder krank seien, wohingegen Leasingpersonal ausschließlich mit den tatsächlich im Haus geleisteten Stunden angerechnet würde. Die Praxis des Beklagten, bei der Frage der ausreichenden Personalausstattung auf Stichtage abzustellen und Personalunterschreitungen an einzelnen Stichtagen zu sanktionieren, sei unverhältnismäßig, da sie vom Träger ohne pflegefachlich begründeten Anlass als Dauerzustand eine Personalausstattung fordere, die nicht über die Pflegesätze refinanziert werde. Da kurzfristige Personalschwankungen für die Träger unvermeidbar seien, müsste der Träger, wenn er an jedem Stichtag eine exakt ausreichende Personalausstattung sicherstellen möchte, permanent mehr Personal vorhalten als über die Personalschlüssel vereinbart sei und über die Vergütungssätze refinanziert würde.
Mit Urteil vom 22.11.2019 - 3 K 960/17 - hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung ist in dem Urteil ausgeführt, Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Anordnungen sei § 13 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 des Saarländischen Wohn-, Betreuungs- und Pflegequalitätsgesetzes vom 6. Mai 2009 (Amtsbl. S. 9061in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnungen geltenden Fassung des Gesetzes vom 15.3.2017 (Amtsbl. I S. 476), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 22.3.2018 (Amtsbl. I S. 476) (LHeimGS).in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnungen geltenden Fassung des Gesetzes vom 15.3.2017 (Amtsbl. I S. 476), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 22.3.2018 (Amtsbl. I S. 476) (LHeimGS).; im Folgenden: LHeimGS). Nach § 1a LHeimGS könnten zur Beseitigung festgestellter Mängel gegenüber den Trägern von Einrichtungen Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der Einrichtung erforderlich seien. Die Norm setze die Feststellung eines Mangels und eine daraus resultierende Gefährdungslage für die Bewohnerinnen und Bewohner voraus. Ein Mangel in diesem Sinne liege bereits vor, wenn die Betriebsanforderungen nach § 5 LHeimGS nicht (mehr) erfüllt würden. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimGS dürfe eine Einrichtung nach § 1a nur betrieben werden, wenn der Träger sicherstelle, dass die Zahl der Beschäftigten und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht. § 5 Abs. 2 Satz 1 der aufgrund des § 10 Abs. 1 Nr. 2 LHeimGS erlassenen Saarländischen Wohn-, Betreuungs- und Pflegequalitätspersonalverordnung (im Folgenden: PersVLHeimGS) bestimme, dass in Einrichtungen zumindest die einer Vereinbarung zwischen dem Träger der Einrichtung und den Sozialleistungsträgern nach dem Elften oder dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch zugrunde liegende personelle Ausstattung vorzuhalten sei. Nach § 6 Abs. 2 Satz 2 PersVLHeimGS müsse unter Umrechnung der beschäftigten Teilzeitkräfte auf Vollzeitstellen mindestens eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter und mindestens jede oder jeder zweite weitere Beschäftigte eine Fachkraft sein (Fachkräfteanteil). Für das Jahr 2017 sei in der Vergütungsvereinbarung über die vereinbarten Leistungs- und Qualitätsmerkmale (LQM) gemäß den §§ 84, 85, 87, 43b SGB XI sowie § 75 SGB XII zwischen den Kostenträgern und der Rechtsvorgängerin der Klägerin ein einrichtungsindividueller pflegegradunabhängiger Personalschlüssel im Bereich Pflege und sozialen Betreuung von 1: 2,98 vereinbart worden. Bei der Klägerin sei eine Unterpersonalisierung im Fachkräftebereich über einen langen Zeitraum festzustellen gewesen. Den diesbezüglichen Feststellungen bezogen auf die Stichtage 29.11.2016, 31.3.2017 und 4.4.2017 sei die Klägerin in der Sache nicht substantiiert entgegengetreten. Erstmals bei einer Überprüfung am 10.4.2017 sei im Anschluss an eine Besprechung am 7.4.2017 eine Erfüllung der Vorgaben bei der Personalisierung festgehalten worden. Nachdem aufgrund angekündigter Personalveränderungen ab 1.5.2017 wieder mit einer Unterpersonalisierung im Fachkräftebereich zu rechnen gewesen sei, seien die streitgegenständlichen Verfügungen ergangen. Bei der Ermittlung des tatsächlichen Personaleinsatzes seien gemäß §§ 6, 7, 2 Abs. 3 und 3 Abs. 1 PersVLHeimGS eingesetzte Pflegefachkräfte in den Funktionen Pflegedienstleitung, Praxisanleitern und QM-Kräften nicht bzw. nicht voll anzurechnen. Vielmehr seien nur solche Fachkräfte auf die Fachkraftquote anzurechnen, die eine betreuende Tätigkeit ausübten. Aufgrund der speziellen Aufgabenfelder einer Pflegedienstleitung, eines Praxisanleiters und eines QM-Experten sei naheliegend, dass diese aufgrund ihres großen speziellen Aufgabenfeldes keine bzw. kaum betreuende Tätigkeiten mehr wahrnehmen und demzufolge nicht mehr als Pflegefachkräfte angerechnet werden könnten. Gemäß § 2 Abs. 3 PersVLHeimGS sei in Einrichtungen mit 80 und mehr Einrichtungsplätzen eine Leitung mit dem Beschäftigungsumfang einer Vollzeitstelle vorzuhalten, wodurch diese nicht zugleich auch die Funktionen als Pflegefachkraft erfüllen könne. Ebenso verweise § 3 Abs. 1 PersVLHeimGS auf nach dem SGB XI abgeschlossene Vereinbarungen, nach denen sich der Beschäftigungsumfang von Leistungsträgem richte. Aus § 21 Abs. 5 der Rahmenvereinbarung gemäß § 75 Abs. 1 SGB XI als auch aus § 3 Abs. 4 der Rahmenvereinbarung gemäß § 86 Abs. 3 SGB XI ergebe sich, dass die Pflegedienstleitung, die Praxisanleiter und QM-Kräfte ganz oder teilweise freigestellt würden und damit nicht mehr in den Fachkräfteanteil miteingerechnet werden könnten. Zudem sei aus der Vergütungsvereinbarung der Klägerin mit den Kostenträgern von 2017 in Ziffer 4 ersichtlich, dass sowohl die Personalleitung als auch das Qualitätsmanagement von ihren betreuenden Tätigkeiten zum Wahrnehmen ihrer spezifischen Aufgaben zu 100% freigestellt werden. Die Praxisanleitung werde durch eine Ersatzkraft im Umfang von 80% von ihren betreuenden Tätigkeiten freigestellt. Dies bedeute, dass die Personalleitung und das Qualitätsmanagement überhaupt nicht und die Praxisanleitung nur mit 0,2 VK als Pflegefachkräfte angerechnet werden dürften. Die Anrechnung von Leasingkräften habe nach gleichen Grundsätzen zu erfolgen. Auch die festgestellte tatsächliche Personalisierung der Klägerin und die hieraus gezogene Schlussfolgerung eines Mangels sei nicht zu beanstanden. Der Beklagte habe nach Aktenlage unter Auswertung der von der Klägerin zur Verfügung gestellten Unterlagen zur Belegung und zum Personaleinsatz jeweils sowohl stichtagsbezogen als auch insbesondere bei den Prüfungen zum 31.3.2017 und 4.4.2017 unter Auswertung des Ist-Zustandes bzw. der Dienstpläne für März und April 2017 Feststellungen zur Personalisierung generell und zum tatsächlichen Personaleinsatz über einen Zeitraum (hier die Monate März und April 2017) getroffen. Auch im gerichtlichen Verfahren sei die Klägerin eine nachvollziehbare Gegenrechnung, die abweichend von den Feststellungen des Beklagten eine Erfüllung der Vorgaben zu belegen geeignet ist, schuldig geblieben. Insbesondere fehle entsprechender Vortrag betreffend die zum Anlass für die streitgegenständlichen Verfügungen genommene, sich zum Zeitpunkt des Erlasses bereits (wieder) abzeichnende Unterpersonalisierung ab Mai 2017. Die Angabe einer Reduzierung des Leasingeinsatzes auf 145 Stunden sei vor dem Hintergrund des ursprünglichen tatsächlichen Einsatzes von 9 Leasingkräften zu je 100 Stunden dahingehend zu interpretieren, dass bei Einstellung von zwei Fachkräften in Vollzeit ab Mai insgesamt nur noch 145 St = 0,91 VK an Leasingkräften berücksichtigt werden könnten.Die Klägerin habe die geplante Reduzierung des Einsatzes von Leasingkräften, der zum Stichtag 7.4.2017 erstmals seit Monaten zu einer Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben geführt habe, als „ganz normale Entscheidung großer Träger“ im Falle einer Festanstellung von zwei Fachkräften gerechtfertigt. Soweit sie bezogen auf den Monat Mai 2017 in einem von ihr vorgelegten „VK-Abgleich Mai 2017“ sogar zu einer Überpersonalisierung im Mai 2017 komme, sei ihre Rechnung nicht nachvollziehbar. Denn sowohl am Stichtag 1.5.2017 (Belegung: 155) als auch 5.5.2017 (Belegung: 158) ergäben sich unter Anwendung des Personalschlüssels von 2,98 die vom Beklagten ermittelten Sollzahlen von 52,01 bzw. 53,02, also ein FK-Soll von 26,01 bzw. 27. Wie die Klägerin zu einer Sollzahl von 50,77 gelange, sei nicht nachvollziehbar. Ebenfalls nicht nachvollziehbar sei ihre Ist-Rechnung. Auch unter Außerachtlassung der Soll- und Ist-Zahlen für Leitung, PDL pp. bleibe die Unterdeckung im FK-Bereich bestehen. Die im Ist-Bereich vorgenommene Hinzurechnung von 4,19 „ZA FK“ erschließe sich nicht. Die der Anordnung vom 20.4.2017 zugrundeliegende Prognose einer bevorstehenden Unterpersonalisierung werde schließlich auch durch die Feststellungen für den Stichtag 5.5.2017 bestätigt. Die Überprüfungen der Einrichtung der Klägerin im Nachgang zu den Anordnungen im Laufe des Jahres 2017 belegten im Übrigen anschaulich, dass die Klägerin sehr wohl in der Lage sei, entsprechend dem Gesetz zu personalisieren, denn zu den Stichtagen 7.6.2017, 1.8.2017 und 1.9.2017 seien im Bereich Personalisierung FK keine Beanstandungen festgestellt worden. Es unterliege nach alledem keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte aufgrund dieser Feststellungen einen Mangel im Sinne des §§ 13 LHeimGS angenommen habe. Die ausreichende Personalisierung gehöre zu den Betriebsanforderungen, die das LHeimGS in § 5 niedergelegt habe. Dies bedeute, dass ohne eine Erfüllung dieser Vorgaben vor Aufnahme des Betriebes eine Betriebsgenehmigung nicht hätte erfolgen können. Bei einer Unterschreitung der erforderlichen Personalisierung im laufenden Betrieb komme darüber hinaus als ultima ratio der aufsichtsrechtlichen Maßnahmen nach § 15 Abs. 1 LHeimGS zwingend die Betriebsuntersagung in Betracht. Die Anordnung nach § 13 LHeimGS stelle das mildere Mittel im Rahmen der abgestuften Möglichkeiten dar, die das LHeimGS der Heimaufsicht zur Sicherung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner einräume. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundessozialgerichts sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Während es im vom Bundessozialgericht entschiedenen Fall um die Frage der Beurteilung einer qualitätsgerechten Leistungserbringung als Voraussetzung für die geschuldete Vergütung gegangen sei, stehe bei der vorliegenden Fallkonstellation gerade nicht eine Beurteilung der Tätigkeit der Klägerin in der Vergangenheit im Fokus, sondern es gehe vielmehr um die Abwendung von zukünftigen Gefahren für die Bewohnerinnen und Bewohner. Die Annahme einer Gefahr erfordere eine zukunftsgerichtete Gefährdungsprognose auf der Basis eines festgestellten Sachverhaltes, während die Beurteilung der satzungsgemäßen Leistungserbringung die Bewertung eines vergangenen Zeitraums darstelle. Zur Annahme einer Gefährdung im Sinne des §§ 13 LHeimGS müsse daher nicht zwingend ein konkreter Pflegemangel festgestellt werden. Aus dem Sinn und Zweck des LHeimGS, der gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 7 unter anderem darin bestehe, die Würde sowie die Interessen und Bedürfnisse der Bewohnerinnen und Bewohner von Einrichtungen vor Beeinträchtigungen zu schützen sowie die Einbehaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden Pflichten zu sichern, folge zugleich, dass der Beklagte diesen Anforderungen nur gerecht werden kann, wenn stichtagsbezogen die Einhaltung der Qualitätsanforderungen an den Betrieb überprüft und im Zweifel gegenüber dem Träger durchgesetzt werden können. Soweit die Klägerin zur Rechtfertigung ihrer Auffassung, die Personalisierung müsse über einen längeren Zeitraum betrachtet durchschnittlich den gesetzlichen Vorgaben entsprechen, in erster Linie wirtschaftliche Interessen der Träger anführe, überzeuge dies nicht. Fallbezogen würde eine solche Beurteilung bedeuten, sehenden Auges Gefahren für Bewohnerinnen und Bewohner hinzunehmen, und damit eine dem Sinn und Zweck des LHeimGS zuwiderlaufende Risikoverteilung zu Lasten von Personen, die besonders schutzbedürftig seien. Der Verordnungsgeber habe in § 5 Abs. 2 PersVLHeimGS demgegenüber klargestellt, dass zur Leistungserbringung zumindest die einer Vereinbarung zwischen dem Träger der Einrichtung und den Sozialleistungsträgern nach dem SGB XI oder XII zugrunde liegende personelle Ausstattung vorzuhalten sei. Diese Formulierung impliziere das Verbot der Unterschreitung der entsprechenden Vorgaben. Die streitgegenständlichen Anordnungen seien angesichts der eindeutigen Vorgaben aus dem Gesetz und den einschlägigen Vereinbarungen auch hinreichend bestimmt. Bei dem in § 5 Abs. 2 Nr.2 LHeimGS verwendeten Begriff „ausreichend“ handele es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der gerichtlich in vollem Umfang überprüfbar sei. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber sowie die Parteien der Vereinbarungen aufgrund der Vorgaben des SGB XI und XII hätten die Kriterien für eine ausreichende Personalausstattung hinreichend konkretisiert, so dass der in den angefochtenen Anordnungen enthaltene Verweis auf die einschlägigen Bestimmungen hinreichend deutlich mache, was konkret von der Klägerin verlangt werde. Die Anordnungen seien auch verhältnismäßig.
Die Klägerin begehrt die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung (§§ 124a Abs. 4, 124 Abs. 1 VwGO) gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22.11.2019 - 3 K 960/17 - ist zulässig, aber unbegründet.
Dem den gerichtlichen Prüfungsumfang mit Blick auf das Darlegungserfordernis (§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO) begrenzenden Antragsvorbringen lässt sich ein Zulassungsgrund im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO nicht entnehmen. Der Vortrag der Klägerin begründet weder die von ihr geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch belegt er die darüber hinaus reklamierte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung bestehen dann, wenn gegen deren Richtigkeit nach summarischer Prüfung gewichtige Anhaltspunkte sprechen, wovon immer dann auszugehen ist, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.2Vgl. OVG Saarlouis, Beschluss vom 25.11.2015 - 1 A 385/14 -, unter Hinweis auf BVerwG, Beschlüsse vom 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163, 1164, und vom 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 -, NJW 2004, 2511Vgl. OVG Saarlouis, Beschluss vom 25.11.2015 - 1 A 385/14 -, unter Hinweis auf BVerwG, Beschlüsse vom 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163, 1164, und vom 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 -, NJW 2004, 2511 Richtigkeit im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO meint dabei die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht dagegen die (vollständige) Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung.3Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 - 7 AV 4/03 -, jurisVgl. BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 - 7 AV 4/03 -, juris
Nach Würdigung des Zulassungsvorbringens bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
Dieses hat als Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Anordnungen in Ziff. 1 und 2 des Bescheides vom 20.4.2017 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 29.5.2017 zutreffend § 13 Abs. 1 Satz 1 des Saarländischen Wohn-, Betreuungs- und Pflegequalitätsgesetzes4vom 6.5.2009 (Amtsbl. S. 906) in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnungen geltenden Fassung des Gesetzes vom 15.3. 2017 (Amtsbl. I S. 476)vom 6.5.2009 (Amtsbl. S. 906) in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnungen geltenden Fassung des Gesetzes vom 15.3. 2017 (Amtsbl. I S. 476) (im Folgenden: LHeimGS) genannt Danach können zur Beseitigung festgestellter Mängel gegenüber den Trägern von Einrichtungen nach § 1a Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der Einrichtung erforderlich sind. Ein Heim weist Mängel auf, wenn es nicht den Anforderungen entspricht, die das Heimgesetz oder eine dazu ergangene Verordnung bestimmen. Der Kreis der zur Anordnung berechtigenden festgestellten und nicht abgestellten Mängel ist gesetzlich nicht beschränkt. Diese können nicht nur aus dem Bereich der konkreten Pflege, sondern aus den gesamten, den Betrieb eines Heims kennzeichnenden Umständen resultieren und sich auch auf die Bereiche Organisation und Personal beziehen. Ein Mangel kann insbesondere darin bestehen, dass die Vorgaben der Saarländischen Wohn-, Betreuungs- und Pflegequalitätspersonalverordnung (PersVLHeimGS) nicht erfüllt sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass in der Anforderung an den Betrieb eines Heims, sicherzustellen, dass die Zahl der Beschäftigten und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG), zum Ausdruck kommt, dass der Gesetzgeber gemäß seiner aus § 2 Abs. 1 Nr. 1 LHeimG folgenden Zielsetzung, die Interessen und Bedürfnisse der Heimbewohner vor Beeinträchtigungen zu schützen, der Betreuungsfähigkeit der Heime eine herausragende Bedeutung zumisst. Die Beurteilung, ob die Zahl der Beschäftigten einer Einrichtung ausreichend ist, muss dabei nach der Lage des Einzelfalls getroffen werden.5Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 19.6.2013 - 6 S 239/13 -, jurisVgl. VGH Mannheim, Urteil vom 19.6.2013 - 6 S 239/13 -, juris Die Befugnis in § 13 Abs. 1 Satz 1 LHeimGS, zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner Anordnungen zu erlassen, zielt darauf ab, dem Eintritt einer Beeinträchtigung des Wohls der Heimbewohner präventiv entgegenzuwirken. Bei einer signifikanten Unterbesetzung im Pflegebereich ist in der Regel mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass es bei einer weiteren Fortdauer dieses Mangelzustands zu Beeinträchtigungen des Wohls der Heimbewohner kommen wird.6Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 3.7.2009 - 12 A 2630/07 -, jurisVgl. OVG Münster, Beschluss vom 3.7.2009 - 12 A 2630/07 -, juris Dies gilt erst recht, wenn eine Unterpersonalisierung über einen längeren Zeitraum festgestellt wird. Soweit die Klägerin dagegen in der Zulassungsbegründung geltend macht, für die Frage, ob ein Mangel vorgelegen habe, sei (allein) der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung – hier der 29.5.2017 - maßgeblich, ist dem entgegen zu halten, dass der dem Erlass des Bescheides vorangegangene Zeitraum, d.h. vor diesem Datum festgestellte Mängel, nicht außer Betracht bleiben darf. Ansonsten hätte es der Heimträger in der Hand, einer heimaufsichtlichen Verfügung durch eine kurzfristige, nicht lange andauernde Anpassung an die gesetzlichen Vorgaben zu entgehen. Maßgeblich ist daher, ob aus damaliger Sicht aufgrund der Umstände des Einzelfalls ein hinreichender Anlass für eine Anordnung der Heimaufsicht bestand. Dies war hier der Fall. Nach den aus den Gerichts- und Verwaltungsakten zu ersehenden Feststellungen des Beklagten lag bei dem Seniorenzentrum C. über einen längeren Zeitraum eine Unterpersonalisierung im Fachkräftebereich vor. Dies ergibt sich unzweifelhaft aus den Feststellungen des Beklagten zu den Überprüfungen der Einrichtung der Klägerin am 29.11.2016, 31.3.2017 und 4.4.2017. Danach lag am 29.11.2016 im Bereich der Fachkräfte eine Unterschreitung in Höhe von 3,2 VK- (= Vollzeitkräfte) Stellen vor.7Vgl. Bl. 202 der VerwaltungsunterlagenVgl. Bl. 202 der Verwaltungsunterlagen Am 30.3.2017 belief sich die Unterschreitung der Fachkräfte auf 5,67 VK-Stellen und am 4.4.2017 lag im Bereich der Fachkräfte eine Unterschreitung in Höhe von 4,78 VK-Stellen vor.8Vgl. Bl. 54 ff. der GerichtsaktenVgl. Bl. 54 ff. der Gerichtsakten Zwar ergab eine Überprüfung am 10.4.2017 eine geringfügige Überschreitung der Sollzahlen im Bereich Fachkräfte um 0,18 VK. Allerdings gab es aufgrund einer Mitteilung seitens der Pflegedienstleitung vom 12.4.2017 durchaus Hinweise darauf, dass der Anzahl an Fachkräften ab Mai 2017 wieder vermindert und erneut eine Unterschreitung der 50 %- Fachkraftquote vorliegen werden würde.9Vgl. Bl. 418 der VerwaltungsunterlagenVgl. Bl. 418 der Verwaltungsunterlagen Dies gilt umso mehr, als anlässlich einer weiteren Überprüfung am 5.5.2017 bei einer Belegung von 158 Bewohnern in der Einrichtung bei den Pflegefachkräften erneut eine - wenn auch eher geringfügige - Unterbesetzung von 0,24 VK festgestellt wurde.10Vgl. Bl. 486 der VerwaltungsunterlagenVgl. Bl. 486 der Verwaltungsunterlagen
Entgegen der Ansicht der Klägerin sind die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 auch nicht wegen fehlender Bestimmtheit rechtswidrig. Gemäß § 37 Abs. 1 SVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Der Inhalt muss demnach so gefasst sein, dass der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird. Dem Adressaten muss Zweck, Sinn und Inhalt der Regelung unter Berücksichtigung der ihm sonst bekannten oder erkennbaren Umstände so erkennbar sein, dass er sein Verhalten an der Regelung ausrichten kann 11Vgl. etwa VGH Mannheim, Urteil vom 19.6.2013 - 6 S 239/13 -, jurisVgl. etwa VGH Mannheim, Urteil vom 19.6.2013 - 6 S 239/13 -, juris Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt. In der Anordnung Ziff. 1 ist festgelegt, dass die Klägerin sicherzustellen hat, dass die Zahl der Beschäftigten (hier: Pflegekräfte) und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht. Damit wird lediglich die gesetzliche Regelung in § 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimGS (unter ausdrücklicher Nennung dieser Vorschrift) wiederholt. Nichts anderes gilt für die Anordnung unter Ziff. 2. Dort ist bestimmt, dass die Klägerin sicherzustellen hat, nach § 5 Abs. 1 Nr. 10 LHeimGS i. V. m. § 6 Abs. 2 Satz 2 PersVLHeimGS unter Umrechnung der beschäftigten Teilzeitkräfte auf Vollzeitstellen mindestens eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter und mindestens jede oder jeder zweite weitere Beschäftigte eine Fachkraft ist (Fachkräfteanteil). Auch insoweit wird lediglich eine sich schon aus den genannten Bestimmungen ergebende Verpflichtung der Klägerin wiedergegeben; einen darüber hinausgehenden Regelungsinhalt enthält die Anordnung nicht.
Zwar findet sich in den angefochtenen Anordnungen kein ausdrücklicher Hinweis auf die Anforderungen an einen ausreichenden Personaleinsatz, insbesondere den einzuhaltenden Personalschlüssel. Es unterliegt jedoch keinen Zweifeln, dass der Klägerin die von ihr vorzuhaltende Sollzahl unter Berücksichtigung des Personalschlüssels bekannt war. Hierzu hat bereits das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen (S. 18 des Urteils), dass für das hier streitgegenständliche Jahr 2017 in der Vergütungsvereinbarung über die vereinbarten Leistungs- und Qualitätsmerkmale gemäß den §§ 84, 85, 87, 43b SGB XI sowie § 75 SGB XII zwischen den Kostenträgern und der Rechtsvorgängerin der Klägerin ein einrichtungsindividueller pflegegradunabhängiger Personalschlüssel im Bereich Pflege und sozialen Betreuung von 1: 2,98 vereinbart worden ist.
Die Klägerin kann sich in dem Zusammenhang nicht mit Erfolg darauf berufen, der Bescheid müsse selbst bestimmen, welches Personal ausreichend sei und wie das eingesetzte Personal in Vollzeitstellen umzurechnen sei. Streitgegenstand der Anfechtungsklage ist die Rechtsbehauptung des jeweiligen Klägers, ein bestimmter, von ihm angefochtener Verwaltungsakt sei rechtswidrig und greife in seine Rechtssphäre ein.12Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.6.1997 - 4 B 167/96 -, juris (m.w.N.)Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.6.1997 - 4 B 167/96 -, juris (m.w.N.) Eine Anfechtungsklage ist dann erfolgreich, wenn der angefochtene Verwaltungsakt gegen objektives Recht verstößt und wenn gerade der jeweilige Kläger dadurch in seinen (subjektiven) Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Gegenstand der Anfechtungsklage ist damit nur das, was in dem betreffenden Bescheid tatsächlich geregelt worden ist, nicht hingegen alles, was im Übrigen zwischen den Beteiligten umstritten ist, aber gerade keine Regelung in dem Bescheid erfahren hat. Soweit die Klägerin darüber hinausgehend eine Regelung hinsichtlich zahlreicher Einzelheiten der Personalberechnung förmlich geregelt haben möchte, steht es ihr frei, einen Antrag auf Erlass eines entsprechenden (feststellenden) Verwaltungsakts bei dem Beklagten zu stellen. Der Beklagte war aber (in Ermangelung eines solchen Antrags) nicht „gezwungen“, „in der erlassenen Anordnung selbst sämtliche Personalbemessungsgrundlagen zu regeln, um den Anforderungen nach § 37 SVwVfG zu genügen,“ Die Klägerin möchte auf diesem Wege, unter fortdauernder Berufung auf den Bestimmtheitsgrundsatz, zahlreiche Fragen der Personalberechnung in das vorliegende Verfahren einbeziehen und in einem Berufungsverfahren in ihrem Sinne geklärt bekommen. All dies gehört aber nicht zum Gegenstand der vorliegenden Anfechtungsklage, die sich wie erwähnt auf den Inhalt des konkret ergangenen und angefochtenen Bescheides zu beschränken hat, sondern ist gegebenenfalls in einem anderen Rechtsstreit zwischen den Beteiligten zu klären. Dies gilt insbesondere bezüglich der von der Klägerin der Zulassungsbegründung aufgeworfenen Frage, ob es sich bei der Pflegedienstleitung, den Mitarbeitern des Qualitätsmanagements und den sog. Praxisanleitern um Personal handelt, dass zusätzlich zu dem Schlüssel von 1: 2,98 vorzuhalten ist, aber auch für die Fragen, wie das eingesetzte Leasingpersonal in Vollzeitkräfte umzurechnen ist und ob für den Personalabgleich auf „Stichtage“ abgestellt werden darf.
Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist ebenfalls nicht gegeben. Eine Rechtssache hat dann grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine in dem angestrebten Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr eine Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.13Vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 25.11.2015 - 1 A 385/14 -, SKZ 2016, 37, Leitsatz Nr. 7Vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 25.11.2015 - 1 A 385/14 -, SKZ 2016, 37, Leitsatz Nr. 7 Eine derartige Darlegung (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO) lässt die Begründung des Zulassungsantrags vermissen. Die Bezugnahme auf eine Entscheidung des Bundessozialgerichts14Vgl. BSG, Urteil vom 12.9.2012 - B 3 P 5/11 R -, jurisVgl. BSG, Urteil vom 12.9.2012 - B 3 P 5/11 R -, juris und der Hinweis darauf, dass ein vergleichbares Urteil bislang in Bezug auf Personalabgleiche und Personalforderungen der Heimaufsichtsbehörden fehle, reichen insoweit nicht aus. Abgesehen davon, dass die betreffenden Ausführungen in der Zulassungsbegründung vom 13.2.2020 dem oben erwähnten Darlegungserfordernis nicht genügen, hat das Verwaltungsgericht hierzu auf der S. 22 seines Urteils zutreffend darauf hingewiesen, dass die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts auf den vorliegenden Fall schon deshalb nicht übertragbar ist, weil es dort um die Frage der Beurteilung einer qualitätsgerechten Leistungserbringung als Voraussetzung für die geschuldete (nachträgliche) Vergütung gegangen ist, wogegen es im vorliegenden Kontext um die Abwendung von zukünftigen Gefahren für die Bewohnerinnen und Bewohner geht.
Da das Vorbringen der Klägerin somit insgesamt keinen Grund für die von ihr beantragte Zulassung der Berufung im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO aufzeigt, ist ihr Antrag zurückzuweisen.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf dem § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in den §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2, 47 GKG.
Der Beschluss ist nicht anfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 84, 85, 87, 43b SGB XI
§ 75 SGB XI
§ 75 SGB XII
§ 37 SVwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG
§ 86 Abs. 3 SGB XI
§ 75 Abs. 1 SGB XI
§ 124a Abs. 4, 124 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 5 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 LHeimG
§ 37 Abs. 1 SVwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2, 47 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1163, 1164
NJW 2004, 2511
3 K 960/17
B 3 P 5/11 R
1 A 385/14
1 BvR 830/00
1 BvR 461/03
7 AV 4/03
6 S 239/13
12 A 2630/07
4 B 167/96