Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-16, Aktenzeichen 1 A 4678/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0116.1A4678.06.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Leitender Oberstaatsanwalt im Dienst des beklagten Landes. Seine Ehefrau war bis zum 30. September 2004 als Lehrerin im Angestelltenverhältnis im öffentlichen Dienst tätig. Sie hatte sich von der gesetzlichen Krankenversicherungspflicht befreien lassen und war zur Ergänzung des ihr während der Dauer ihres Beschäftigungsverhältnisses zustehenden eigenen Beihilfeanspruchs privat krankenversichert. Seit dem 1. Oktober 2004 bezieht sie eine vorzeitige Altersrente von der Deutschen Rentenversicherung, deren monatlicher Bruttobetrag 1.500 EUR übersteigt, sowie eine Betriebsrente von der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) in Höhe von etwa 500 EUR monatlich. Mit dem Beginn des Rentenbezuges ist ihr eigener Beihilfeanspruch entfallen.
Unter dem 27. August 2004 wandte der Kläger sich an die Präsidentin des Oberlandesgerichts E. und bat um Klärung, ob seine Ehefrau künftig über ihn Beihilfe erhalten könne. Mit Schreiben vom 7. September 2004 teilte diese dem Kläger daraufhin mit, dass sich die Gewährung einer Beihilfe für Aufwendungen seiner Ehefrau nach den Bestimmungen des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der ab dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung richte. Unter dem 20. Februar 2005 bat der Kläger um den Erlass eines die Frage der Beihilfegewährung für Aufwendungen seiner Ehefrau klärenden Feststellungsbescheides und verwies darauf, dass es zur Stellung eines Beihilfeantrages, in dessen Folge die in Rede stehende Rechtsfrage geklärt werden könne, nicht kommen werde, da seine Ehefrau vorsorglich zu 100 % privat krankenversichert sei. Mit Schreiben vom 12. April 2005 erklärte die Präsidentin des Oberlandesgerichts E. , dass für das Jahr 2005 eine Beihilfegewährung schon deshalb nicht in Betracht komme, weil die Ehefrau im Jahre 2004 nach den eigenen Angaben des Klägers ein den Betrag von 18.000 EUR übersteigendes Jahreseinkommen bezogen habe. Für das Jahr 2006 sei eine Aussage erst möglich, wenn der Steuerbescheid für das Jahr 2005 vorliege. Unter dem 25. August 2005 bat der Kläger sodann erneut um den Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides, woraufhin die Präsidentin des Oberlandesgerichts E. ihm mit Schreiben vom 18. Oktober 2005 mitteilte, dass Voraussetzung für eine rechtsverbindliche Feststellung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen, die in der Person seiner Ehefrau entstanden seien, ein prüfbarer Antrag sei.
Der Kläger hat am 14. Februar 2006 Klage erhoben und im Wesentlichen vorgetragen: Aufgrund der zum 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Änderung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW, wonach auf die maßgebliche Einkommensgrenze von 18.000 EUR nicht mehr nur der steuerliche Ertragsanteil, sondern nunmehr der Auszahlungsbetrag der Rente angerechnet werde, sei - anders als nach bisheriger Rechtslage - die Gewährung von Beihilfen für Aufwendungen seiner Ehefrau ausgeschlossen, da deren jährliche Bruttorentenbezüge 18.000 EUR überschritten. Er sei daher darauf angewiesen, zu klären, ob diese Neuregelung zu seinen Lasten Geltung beanspruchen könne, was nach seiner Rechtsauffassung wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht der Fall sei.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, dass krankheitsbedingte Aufwendungen seiner Ehefrau betreffende Beihilfeanträge nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Fassung zu bescheiden sind.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Es bestünden bereits Bedenken gegen die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage, da der Kläger jeweils zeitnah und ausführlich beschieden worden sei. Im Übrigen sei die Vereinbarkeit der Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW mit höherrangigem Recht nicht zweifelhaft. Der Verordnungsgeber gehe zulässigerweise davon aus, dass Ehegatten, deren Jahreseinkommen 18.000 EUR übersteige, im Regelfall in der Lage seien, aus eigenen Mitteln für Krankheitsfälle vorzusorgen.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig, wobei dahingestellt bleiben könne, ob in dem vorprozessualen Schriftwechsel der Verfahrensbeteiligten die Durchführung eines Vorverfahrens zu sehen sei, oder aber jedenfalls die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage gegeben seien, weil die Präsidentin des Oberlandesgerichts E. trotz mehrfacher Aufforderung des Klägers bisher keinen (förmlichen) rechtsmittelfähigen Bescheid erlassen habe. Der Klage fehle auch nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse, da der Kläger auf Grund der für seine Ehefrau abgeschlossenen privaten Krankheitskostenvollversicherung nicht in der Lage sei, Aufwendungen seiner Ehefrau zum Gegenstand eines Beihilfeantrages zu machen und die in Rede stehende Rechtsfrage somit einer Klärung zuzuführen. Die Klage sei jedoch nicht begründet. § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der ab dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Fürsorgepflicht zur Verfügung stehende weite Spielraum erlaube in gewissem Maße die Berücksichtigung wirtschaftlicher und finanzieller Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten. Allerdings dürfe die wirtschaftliche Selbständigkeit des Ehegatten nicht dazu führen, dass angemessene Aufwendungen auf den Beihilfeberechtigten selbst durchschlügen, weil sie von dem Nichtbeihilfeberechtigten trotz seiner wirtschaftlichen Selbständigkeit nicht abgefangen werden könnten. Ausgehend hiervon sei zunächst die Argumentation des Klägers zurückzuweisen, durch die streitige Regelung werde seine Besoldung gekürzt. Denn es sei vorrangig Sache seiner berufstätig gewesenen Ehefrau, aus ihren Einkünften eine angemessene Krankenversicherung zu bestreiten. Dass durch eine vom Kläger mit ca. 350 EUR pro Monat angegebene Mehrbelastung durch eine Krankenvollversicherung seiner Ehefrau das Familieneinkommen in einer die Grenze der noch amtsangemessenen Lebensführung missachtenden Weise beeinträchtigt werde, sei schon im Ansatz nicht ersichtlich. Die angegriffene Regelung finde in § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW auch eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Im Übrigen werde durch die Neufassung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW gerade eine bisher bestehende Ungleichbehandlung beseitigt. Unter den Gesichtspunkten der Fürsorgepflicht und der Wahrung einer amtsangemessenen Lebensführung mache es keinen Unterschied, ob der jeweilige Ehegatte noch im aktiven Berufsleben stehe oder bereits Rentenbezüge erhalte. Die durch das Einkommen ermöglichte Lebensführung richte sich allein nach dem zur Verfügung stehenden Brutto-Einkommen, so dass Rentenbezieher gegenüber Erwerbstätigen in der Vergangenheit erheblich bevorteilt gewesen seien. Schließlich habe es auch unter Vertrauensschutzgesichtspunkten keiner Übergangsregelung bedurft. Eine unechte Rückwirkung - wie hier vorliegend - sei verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes habe im Beamtenrecht zudem seine eigene Ausprägung erfahren. Der Beamte dürfe nicht ohne weiteres auf den unveränderten Fortbestand einer ihm günstigen Regelung vertrauen. Dies gelte insbesondere im Beihilfenrecht, wo schon in der Vergangenheit vielfach Änderungen eingetreten seien und mit weiteren Änderungen zu rechnen gewesen sei.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter und trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Die zum 1. Januar 2004 getroffene Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW finde in § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW keine wirksame Ermächtigungsgrundlage, da der dort verwendete Begriff "nach der Höhe seiner Einkünfte" seit jeher im steuerrechtlichen Sinn verstanden und auch in der Beihilfenverordnung selbst bislang ausschließlich unter Rückgriff auf die Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 3 EStG näher beschrieben worden sei. Die Neuregelung überschreite zudem den Rahmen einer folgerichtigen Umsetzung, wenn der Verordnungsgeber für die Bemessung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit auch solche Rentenbeträge heranziehe, die durch eigene Beiträge erworbenes Vermögen darstellten und deshalb in den Rentenzahlungen gleichsam als "Kapitalrückzahlungen" enthalten seien. Es sei nicht nur steuerrechtlich, sondern auch verfassungsrechtlich geboten, Rückzahlungen eigenen Vermögens für den Steuerzugriff bzw. für die Ermittlung der sonstigen Leistungsfähigkeit außer Ansatz zu lassen. Dessen ungeachtet hätte die streitige Regelung, da ihr im Hinblick auf die damit einhergehenden weitreichenden Folgen grundsätzliche Bedeutung zukomme, nach § 88 Satz 4 LBG NRW nur im Einvernehmen mit dem Ausschuss für Innere Verwaltung des Landtags NRW erfolgen dürfen, wenn man mit der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht ohnehin schon eine Regelung durch Parlamentsgesetz für erforderlich halte. Ferner verstoße § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW auch gegen die Grundsätze der Bestimmtheit und Normenklarheit, da sich die intendierte Reichweite der Vorschrift in Bezug auf die von ihr erfassten unterschiedlichen Rentenarten nicht aus dem Verordnungstext selbst, sondern erst aus den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften ergebe. Im Übrigen stelle er, der Kläger, die Beachtung einer Einkommensgrenze nicht grundsätzlich in Frage, sondern wehre sich dagegen, dass das anzusetzende Einkommen nicht nur gleichsam über Nacht und durch eine Art "Berechnungstrick" für ihn in etwa verdoppelt, sondern dadurch auch seine gesamte Versorgungsplanung zur Makulatur geworden sei. Infolgedessen sei es unausweichlich, dass die - vom Kläger im Einzelnen bezifferten - Aufwendungen für die Krankenversicherungsprämien seiner Ehefrau auf ihn selbst durchschlügen und damit zu einer unzumutbaren, die Fürsorgepflicht und den Grundsatz amtsangemessener Alimentation verletzenden Belastung führten. In diesem Zusammenhang sei auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht hinreichend beachtet, da die Neuregelung einen Personenkreis betreffe, der bisher seit Jahrzehnten fast ausschließlich in der gesetzlichen Krankenversicherung oder zu einem beihilfekonformen Tarif in der privaten Krankenversicherung abgesichert gewesen sei und sich nunmehr, soweit überhaupt möglich, unter erheblichen finanziellen Mehraufwendungen vollständig privat absichern müsse. Hiervon betroffen seien vornehmlich Ehegatten, die zwar eine Sozialversicherungsrente bezögen, wegen Nichterfüllens der sozialversicherungsrechtlichen Voraussetzungen aber keinen Zugang zur gesetzlichen Krankenversicherung hätten, wie dies auch bei seiner Ehefrau der Fall sei. Bei der seit Jahrzehnten im Grundsatz unveränderten Rechtslage hinsichtlich der Einbeziehung von Ehegatten mit (geringen) eigenen Einkünften in den Bereich der Beihilfefähigkeit nach Maßgabe von § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW sei ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand gegeben gewesen. Dass diese Erwartung nunmehr enttäuscht werde, sei rechtsstaatswidrig. Es hätte daher einer angemessenen Übergangsregelung bedurft. In seinem Fall komme überdies hinzu, dass seine Ehefrau bei Kenntnis der anstehenden Rechtsänderung bereits vor dem 1. Januar 2004 abschlagsfrei in den Ruhestand hätte treten können. Schließlich dürfte auch der allgemeine Gleichheitssatz verletzt sein, da eine sachliche Rechtfertigung für die Herausnahme nur der Personen mit Rentenbezug vor dem 1. Januar 2004 aus der Neuregelung nicht ersichtlich sei.
Der Kläger beantragt,
unter Änderung des angefochtenen Urteils festzustellen, dass Aufwendungen seiner Ehefrau betreffende Beihilfeanträge nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Fassung zu bescheiden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung verteidigt er die angegriffene Entscheidung und führt ergänzend aus: Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht sei nicht gegeben. Zunächst fehle es nicht an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage. Allein der Bruttobetrag und nicht der aus steuerlichen Gründen niedrigere Ertragsanteil spiegele die tatsächliche wirtschaftliche Selbständigkeit des Rentenempfängers wider. Insoweit werde eine Ungleichbehandlung zwischen im Berufsleben stehenden Ehegatten und Rentnerehegatten beseitigt. Diese Verständnis sei vom Wortlaut des § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW gedeckt. Auch sei die Änderung der Beihilfenverordnung weder verfahrensfehlerhaft zustande gekommen noch sei die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW vorgenommene Definition dem Gesetzgeber vorbehalten gewesen. Die hier streitige Änderung besitze keine grundsätzliche Bedeutung, da sie in die Grundstrukturen der Beihilfegewährung nicht eingreife, sondern lediglich den Begriff der wirtschaftlichen Selbständigkeit in einem Teilbereich neu definiere. Die ergänzende Regelung weiterer Einzelheiten durch Verwaltungsvorschriften führe nicht zu ihrer Unwirksamkeit. Im Übrigen liege materiell-rechtlich ein Verstoß gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht vor. In der Rechtsprechung sei seit langem anerkannt, dass erhebliche Einkünfte des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten bei der Gewährung von Beihilfen einschränkend berücksichtigt werden könnten. Sowohl im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung als auch im Beihilfenrecht anderer Bundesländer gelte eine zum Teil sehr viel niedrigere Einkommensgrenze. Für eine Gefährdung der amtsangemessenen Alimentation des Klägers sei vor diesem Hintergrund nichts ersichtlich. Von dem grundsätzlichen Beihilfenausschluss sei im Übrigen ein Personenkreis betroffen, der eine Sozialversicherungsrente von mehr als 1.500 EUR monatlich beziehe. Soweit dieser Personenkreis von der Möglichkeit der Befreiung von der Krankenversicherungspflicht Gebrauch gemacht habe, habe er sich regelmäßig bewusst gegen einen Verbleib im Solidarsystem der gesetzlichen Krankenversicherung entschieden. Dabei habe er wissen müssen, dass eine Rückkehr in das Solidarsystem der Rentner im Regelfall nicht mehr möglich und in der Folge der private Krankenversicherungsschutz beizubehalten bzw. im Falle eines zunächst gegebenen eigenen Beihilfeanspruchs noch aufzustocken sein würde. Unzutreffend sei daher auch der Vorwurf, die Ehefrau des Klägers falle nunmehr aus allen sozialen Sicherungssystemen heraus. Richtig sei vielmehr, dass sie sich für ein bestimmtes Sicherungssystem entschieden habe, nämlich das der privaten Krankenversicherung. Insoweit sei schließlich auch ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges der Präsidentin des Oberlandesgerichts E. (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere form- und fristgerecht begründete Berufung des Klägers hat in der Sache keinen Erfolg.
Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig (§ 43 Abs. 1 VwGO). Dies hat das Verwaltungsgericht in den Gründen des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt, so dass zur Vermeidung von Wiederholungen hierauf Bezug genommen wird.
Die Klage ist jedoch unbegründet, da der Kläger keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung hat, dass krankheitsbedingte Aufwendungen seiner Ehefrau betreffende Beihilfeanträge nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Fassung (nachfolgend mit a.F. bezeichnet) zu bescheiden sind.
Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW a.F. waren Aufwendungen, die in Krankheitsfällen für den nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten - die Erstreckung der Regelung auf eingetragene Lebenspartner ist erst durch das Lebenspartnerschaftsanpassungsgesetz vom 3. Mai 2005 (GV. NRW. S. 498) erfolgt - des Beihilfeberechtigten erwachsen, beihilfefähig, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 EStG) des Ehegatten im Kalenderjahr vor der Antragstellung 18.000 EUR nicht überstieg. Durch die Bezugnahme auf § 2 Abs. 3 EStG waren berücksichtigungsfähige Einkünfte - ausschließlich - die in § 2 Abs. 1 EStG aufgezählten Einkommensarten. Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung - wie sie vorliegend auch die Ehefrau des Klägers bezieht - gehörten danach nur insoweit zu den sonstigen "Einkünften" im Sinne des Steuerrechts und damit auch des Beihilfenrechts, als sie mit dem sog. Ertragsanteil der Besteuerung unterlagen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 i.V.m. § 22 EStG in der jeweils geltend Fassung). Durch die Neunzehnte Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 12. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 756) ist § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW nunmehr dahingehend ergänzt worden, dass bei Rentenbezug zusätzlich zu dem Gesamtbetrag der steuerlichen Einkünfte die "Differenz zwischen dem steuerlichen Ertragsanteil und dem Bruttorentenbetrag" zugrunde zu legen ist. Diese Neuregelung, die zur Folge hat, dass u.a. gesetzliche Altersrenten entgegen der früheren Rechtslage in voller Höhe Berücksichtigung finden, gilt nach Art. II Satz 3 der vorgenannten Änderungsverordnung für alle Personen mit erstmalig anerkanntem Rentenanspruch ab dem 1. Januar 2004 und mithin auch für die Ehefrau des Klägers, die seit Oktober 2004 eine Altersrente der Deutschen Rentenversicherung bezieht.
Das Feststellungsbegehren des Klägers könnte nur dann Erfolg haben, wenn § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der ab dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung aus formellen und/oder materiellen Gründen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam wäre. Dies ist nicht der Fall.
Die Vorschrift beruht zunächst auch insoweit, als sie bei der Ermittlung der beihilferechtlich relevanten Einkünfte des Ehegatten (bzw. eingetragenen Lebenspartners) eines Beihilfeberechtigten über die nach dem Steuerrecht maßgeblichen Einkünfte hinausgeht, auf einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW kann die Gewährung von Beihilfen für einen Ehegatten (bzw. einen eingetragenen Lebenspartner), der nach der Höhe seiner Einkünfte wirtschaftlich selbständig ist, auf die Fälle beschränkt werden, bei denen durch die Aufwendungen trotz ausreichender Vorsorge eine unzumutbare Belastung des Beihilfeberechtigten eintritt. Näheres kann gemäß § 88 Satz 4 LBG NRW durch Rechtsverordnung geregelt werden.
Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers legt § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW den Verordnungsgeber, soweit dort als Maßstab für die die Gewährung von Beihilfeleistungen ausschließende wirtschaftliche Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten (bzw. eingetragenen Lebenspartners) auf die Höhe seiner "Einkünfte" abgestellt wird, nicht auf den steuerrechtlichen Einkünftebegriff fest.
Für ein solches Gesetzesverständnis, das den in der Ermächtigungsgrundlage verwendeten Begriff der Einkünfte mit den der Einkommensteuer unterliegenden Einkünften im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 EStG gleichsetzt, gibt zunächst der Wortlaut der Vorschrift nichts Entscheidendes her. Anders als in § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW fehlt in § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW gerade ein entsprechender Klammerzusatz, der auf den steuerrechtlichen Begriff des Gesamtbetrages der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG Bezug nimmt. Allein aufgrund des allgemeinen Sprachverständnisses drängt sich eine solche Gleichsetzung jedoch nicht auf. Während nämlich das Steuerrecht nur die in § 2 Abs. 1 Satz 1 EStG aufgezählten sieben Einkunftsarten kennt und der Besteuerung unterwirft, wird der Begriff der Einkünfte allgemeinsprachlich in einem sehr viel umfassenderen Sinn - etwa als die Summe aller Einnahmen - verstanden, ohne dass damit üblicherweise Einschränkungen im Hinblick auf die Quelle einer Einnahme oder die Frage der Besteuerung verbunden werden.
Es sind auch mit Blick auf die Entstehungsgeschichte des § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber den Verordnungsgeber an den steuerrechtlichen Einkünftebegriff, wie er in § 2 Abs. 3 EStG zum Ausdruck kommt, binden wollte.
Der damalige Abs. 1 Satz 2 des § 88 LBG NRW wurde durch Art. II § 1 des Landesanpassungsgesetzes zum Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 13. Dezember 1977 (GV. NW. S. 456) um einen 2. Halbsatz dergestalt ergänzt, dass für einen Ehegatten, der nach der Höhe seiner Einkünfte wirtschaftlich selbständig war, Beihilfen nur gewährt wurden, wenn durch die Aufwendungen trotz ausreichender Vorsorge eine unzumutbare Belastung des Beihilfenberechtigten eintrat. Der ursprüngliche Gesetzentwurf der Landesregierung vom 6. Dezember 1976 enthielt diese Regelung noch nicht. Sie wurde erst auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Innere Verwaltung vom 21. November 1977 in das parlamentarische Verfahren eingebracht. Die Neuregelung verstand sich als Reaktion auf ein zwischenzeitlich ergangenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung, LT-Drucks. 8/2576, S. 48.
Das Bundesverwaltungsgericht hatte die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW getroffene Regelung, die schon in der der Entscheidung zugrunde liegenden damaligen Fassung vom 29. Januar 1969 (GV. NW. S. 124) den Ausschluss von Beihilfeleistungen für den nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten bei Überschreiten einer bestimmten Einkommensgrenze vorsah und auch den Verweis auf § 2 Abs. 3 EStG enthielt, im Ergebnis gebilligt. Gleichzeitig hatte das Bundesverwaltungsgericht allerdings die vom erkennenden Oberverwaltungsgericht vertretene Rechtsauffassung verworfen, § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW mache insoweit von einer in § 88 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW bereits enthaltenen Ermächtigung Gebrauch.
Vgl. Urteil vom 20. Oktober 1976 - VI C 187.73 -, BVerwGE 51, 193 (= Juris, Rn. 14 f.)
Hätte der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang nicht nur gleichsam nachträglich die Entscheidung des Verordnungsgebers, die Gewährung von Beihilfen für einen wirtschaftlich selbständigen Ehegatten im Regelfall auszuschließen, durch Parlamentsgesetz legitimieren wollen, sondern zugleich beabsichtigt, ein für allemal die Verbindlichkeit steuerrechtlicher Grundsätze für die Einkommensermittlung festzuschreiben, hätte es zumindest nahe gelegen, dies etwa durch die Übernahme des auf § 2 Abs. 3 EStG Bezug nehmenden Klammerzusatzes deutlich zu machen. Dass dies nicht geschehen ist, weist darauf hin, dass eine damit einhergehende Einschränkung des Handlungsspielraums des Verordnungsgebers gerade nicht intendiert war. Als Indiz hierfür lässt sich im Übrigen auch anführen, dass die Formulierung des § 88 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW auf einer Formulierungshilfe des Finanzministeriums, mithin also des Verordnungsgebers selbst beruhte.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung, a.a.O.
Soweit der Kläger darauf abstellt, auch das Bundesverwaltungsgericht verstehe den Begriff "nach der Höhe seiner Einkünfte" im steuerrechtlichen Sinne, führt auch dieser Hinweis nicht weiter. Die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts nimmt lediglich den in § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW unter Rückgriff auf das Steuerrecht definierten Begriff auf, besagt aber nichts dazu, inwieweit ein solches Begriffsverständnis aus sich heraus zwingend ist.
Schließlich gebieten weder rechtssystematische Erwägungen noch Sinn und Zweck des § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW Gegenteiliges. Die Begrifflichkeit des Steuerrechts entfaltet unter rechtssystematischen Gesichtspunkten keinen Vorrang in Bezug auf das Verständnis gleichlautender Begriffe in anderen Rechtsbereichen. Dort ist der fragliche Begriff infolgedessen nicht ohne weiteres im gleichen Sinne zu verstehen wie im Steuerrecht. Das gilt auch dann, wenn das einschlägige Fachrecht einen (abweichenden) Begriffsinhalt nicht ausdrücklich bestimmt, sondern sich dieser Inhalt erst im Wege der Auslegung ergibt. Ebenso wenig bemisst sich die wirtschaftliche Selbständigkeit des nicht beihilfeberechtigten Ehegatten notwendigerweise (ausschließlich) danach, in welcher Höhe er über zu versteuernde Einkünfte verfügt. Vielmehr können gerade auch Einkünfte, die als solche nicht steuerpflichtig sind, ihm also im vollem Umfang verbleiben, Rückschlüsse auf seine Leistungsfähigkeit zulassen. Dass in der Beihilfenverordnung gleichwohl zum Zwecke der Einkommensermittlung - grundsätzlich - auf den Gesamtbetrag der steuerlichen Einkünfte abgestellt wird, dient vor allem der Verwaltungspraktikabilität, da insoweit auf Feststellungen zurückgegriffen werden kann, die die Finanzbehörden bereits getroffen haben (oder noch treffen werden), so dass weitere gegebenenfalls zeitaufwendige und schwierige Ermittlungen seitens der Beihilfestellen entbehrlich sind.
Vgl. dazu auch Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: September 2007, § 2 Anm. 4.
Hat der Gesetzgeber den Verordnungsgeber nach alledem nicht als bindende Vorgabe auf den einkommensteuerrechtlichen Einkünftebegriff verpflichtet, überschreitet Letzterer den ihm durch § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW gesetzten Rahmen nicht, indem er Bezüge aus der gesetzlichen Rentenversicherung auch insoweit als "Einkünfte" im Sinne der Ermächtigungsnorm behandelt, als sie gemäß § 22 EStG nicht der Besteuerung unterliegen. Die dem zugrunde liegende Annahme des Verordnungsgebers, der Bezug einer gesetzlichen Altersrente spiegele auch mit dem nicht zu versteuernden Anteil die wirtschaftliche und finanzielle Selbständigkeit des nicht beihilfeberechtigten Ehegatten wider, so dass beihilferechtlich darauf abgestellt werden dürfe, ist durch Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Sie wird entgegen der Auffassung des Klägers weder durch den Grundsatz folgerichtiger Fortentwicklung des Systems des Beihilfenrechts noch durch spezifisch steuersystematische Erwägungen, auf denen die eingeschränkte Besteuerung der Sozialversicherungsrenten beruht, durchgreifend in Frage gestellt. Dies gilt namentlich auch, soweit Rentenbezüge, wie vom Kläger unter Berufung auf die Stellungnahme des Bundes Deutscher Finanzrichter und Finanzrichterinnen - Landesverband Nordrhein-Westfalen - vom 22. März 2007 geltend gemacht, steuersystematisch als "Rückfluss eigenen Kapitals" betrachtet werden:
Die steuerliche Behandlung der sog. Leibrenten gemäß § 22 Nr. 1 Satz 3 Buchst a EStG in der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Fassung beruhte in ihren wesentlichen Konturen auf dem Gesetz zur Neuordnung von Steuern (Einkommensteuergesetz 1955) vom 16. Dezember 1954 (BGBl I S. 373). Ursprünglich unterlagen Leibrenten einschließlich solcher, die entgeltlich erworben worden waren, nach den Regelungen des Einkommensteuergesetzes vom 16. Oktober 1934 (RGBl I S. 1005) in vollem Umfang der Einkommensteuer. Durch Art. I Nr. 25 des Einkommensteuergesetzes 1955 wurde dann ab dem Jahr 1955 die auf den Ertragsanteil beschränkte Besteuerung der Leibrente eingeführt. Als jährlich gleichbleibender Ertragsanteil wurde die Differenz zwischen dem Jahresbetrag und dem auf die einzelnen Jahre der voraussichtlichen, nach der mittleren Lebenserwartung des Berechtigten bemessenen Laufzeit gleichmäßig verteilten Kapitalwert der Rente zugrunde gelegt. Dabei bezog die Neuregelung neben den privat entgeltlich erworbenen Leibrenten auch die Sozialversicherungsrenten mit ein, deren Erwerb nach damaliger Ansicht, soweit die Rentenbezüge auf eigenen Beiträgen beruhten, als teilentgeltlich bewertet wurde. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass die Einbeziehung der Sozialversicherungsrenten zwar nicht aus wirtschaftlichen, wohl aber aus systematischen Gründen geboten sei. Der entgeltliche wie unentgeltliche Erwerb des Rentenrechts erfolge in der Vermögenssphäre, so dass hieraus einkommensteuerlich keine Folgerungen mehr gezogen werden dürften.
Vgl. Begründung des Regierungsentwurfs des Gesetzes zur Neuordnung von Steuern vom 16. Dezember 1954, BT-Drucks. II/481, S. 87, sowie die Darstellung in Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 26. März 1980 - 1 BvR 121/76 u. 1 BvR 122/76 -, BVerfGE 54, 11, und Urteil vom 6. März 2002 - 2 BvL 17/99 -, BVerfGE 105, 73.
Durch das Gesetz zur Neuordnung der einkommensteuerlichen Behandlung von Altersvorsorgeaufwendungen und Altersbezügen (Alterseinkünftegesetz) vom 5. Juli 2004 (BGBl I S. 1427) ist die Besteuerung von Leibrenten und anderen Leistungen, die aus der gesetzlichen Rentenversicherung, den landwirtschaftlichen Alterskassen, den berufsständischen Versorgungseinrichtungen und aus Rentenversicherungen i.S.d. § 10 Abs. 1 Nr. 2 b) EStG erbracht werden, beginnend mit dem Jahr 2005 auf eine neue Grundlage gestellt worden. Die Besteuerung derartiger Leistungen ist nunmehr in § 22 Nr. 1 Satz 3 Buchst. a Doppelbuchst. aa EStG geregelt. Danach werden diese nicht mehr wie bis Ende 2004 lediglich mit dem Ertragsanteil besteuert, sondern innerhalb eines bis 2040 dauernden Übergangszeitraums sukzessive in die vollständige - nachgelagerte - Besteuerung überführt. Parallel hierzu werden die laufenden Beiträge zur Altersvorsorge während der Phase der Erwerbstätigkeit vorweg steuerfrei gestellt, um eine Doppelbesteuerung zu vermeiden.
Vgl. dazu Littmann/Bitz/Pust, Das Einkommensteuerrecht, Stand: Dezember 2007, § 22 Rn. 79.
Zu dieser Neuregelung sah sich der Bundesgesetzgeber durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. März 2002, a.a.O., veranlasst. Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung die unterschiedliche Besteuerung von Versorgungsbezügen der Ruhestandsbeamten, die mit Ausnahme eines Versorgungsfreibetrages in bestimmter Höhe zu den steuerpflichtigen Einnahmen aus nichtselbständiger Arbeit gehören, einerseits und von Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung andererseits als mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar angesehen und zur Begründung ausgeführt: Das Leitbild der Ertragsanteilbesteuerung liefere im Rahmen einer systemkonformen Erfassung von Einkünften einen die unterschiedliche steuerliche Behandlung tragenden sachlichen Grund (lediglich) insoweit, als die Rente tatsächlich während der Erwerbsphase aus bereits versteuerten Beiträgen des Rentenbeziehers finanziert worden ist. Entscheidende Grenze sei bei der Besteuerung der Altersbezüge allein das Verbot der Doppelbesteuerung. Eine mögliche Sperre für eine Steuerpflicht von Einnahmen könne ausschließlich durch das Verbot, solche Einnahmen einkommensteuerlich doppelt zu belasten, begründet werden (vgl. Juris Rn. 203). Was bereits der Einkommensteuer unterlegen habe, dürfe nicht ein zweites Mal, also doppelt, besteuert werden. Soweit die Rente aus versteuerten Mitteln aufgebracht (finanziert) werde, sei eine Ertragsanteilsbesteuerung, die eine Doppelbesteuerung vermeide, daher gerechtfertigt. Ein solcher sachlicher Grund, der die Ertragsanteilsbesteuerung rechtfertige, liege dann vor, wenn die Rentenbezüge als Rückfluss versteuerten Kapitals anzusehen seien. Soweit die Rentenzahlungen auf Beiträgen der Arbeitgeber und dem Bundeszuschuss beruhten, fehle es hingegen an hinreichenden sachlichen Gründen für eine (bloße) Ertragsanteilbesteuerung.
Sowohl die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts als auch die dem Prinzip der nachgelagerten Besteuerung folgende gesetzliche Neuregelung zeigen, dass die eingeschränkte steuerliche Erfassung gesetzlicher Rentenbezüge aus einkommensteuersystematischen Erwägungen nur geboten ist, wenn und soweit anderenfalls gegen das Verbot der Doppelbesteuerung verstoßen würde. Die "spätere" einkommensteuerliche Erfassung einer Vermögensmehrung an sich bzw. des hieraus folgenden Kapitalrückflusses, der sich im Hinblick auf das seit 1969 in der gesetzlichen Rentenversicherung praktizierte Umlageverfahren ohnehin letztlich als eine Fiktion darstellt,
vgl. BVerfG, Urteil 6. März 2002, a.a.O. (= Juris Rn. 205),
unterliegt dagegen keinen Bedenken, wenn die Besteuerung zu einem - möglichen - früheren Zeitpunkt unterblieben ist oder aufgeschoben wurde.
Für die beihilferechtliche Bewertung der sich in der Höhe der Bruttorentenbezüge widerspiegelnden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ihres Beziehers spielt der steuerrechtlich (allein) maßgebliche Gesichtspunkt der Vermeidung einer doppelten Besteuerung indes keine Rolle. Die Frage, inwieweit für die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Selbständigkeit des nicht beihilfeberechtigten Ehegatten auf dessen Einnahmen abgestellt werden kann, beurteilt sich nicht nach der steuerrechtlichen Systematik, sondern nach dem Zweck der Beihilfe als einer die Alimentierung ergänzenden Fürsorgeleistung des Dienstherrn. Im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn erweist es sich aber, die grundsätzliche Zulässigkeit eines an die wirtschaftliche Selbständigkeit anknüpfenden Beihilfeausschlusses einmal unterstellt (dazu unten), nicht als zweckwidrig, wenn die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen auch an bereits versteuerte Einnahmen anknüpft, da die aktuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht selbst beihilfeberechtigter Personen ersichtlich nicht davon abhängt, ob und in welchem Umfang Renteneinkünfte auf bereits versteuerten eigenen Beitragszahlungen beruhen. Die Aufspaltung gesetzlicher Altersrenten in einen nicht steuerbaren Teil einerseits und einen Teil, auf den Steuern erhoben werden, andererseits hat im geltenden Steuerrecht (derzeit noch) ihre Berechtigung. Ein entsprechendes Bedürfnis besteht im Beihilfenrecht jedoch nicht. Vielmehr liegt es aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Einkunftsarten, insbesondere Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit, (zumindest) nahe, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zur eigenen Vorsorge an der Höhe des Bruttorentenbetrages zu messen; denn Aufwendungen eines Arbeitnehmers mit einem Bruttoarbeitsentgelt in Höhe der Bruttorentenbezüge der Ehefrau der Klägerin wären wegen Überschreitens der Einkommensgrenze nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW - unstreitig - nicht beihilfefähig. Die nunmehr vorgenommene Entkoppelung der beihilferechtlichen Bewertung der Rentenbezüge von der Behandlung im Einkommensteuerrecht begegnet daher im Hinblick auf Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung des § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW im Ergebnis keinen durchgreifenden Bedenken. Lediglich ergänzend sei in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass auch im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung, wo der Anspruch auf Familienversicherung nach § 10 SGB V ebenfalls von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Familienangehörigen abhängig ist, Renten ungeachtet der auch hier erfolgten grundsätzlichen Verweisung auf das Steuerrecht mit dem Zahlbetrag berücksichtigt werden (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 SGB V).
Vgl. zur Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung BSG, Urteil vom 10. März 1994 - 12 RK 4/92 -, SozR 3-2500 § 10 Nr. 5, bestätigt durch BSG, Urteil vom 25. Januar 2006 - B 12 KR 10/04 R -, SozR 4-2500 § 10 Nr. 5.
Weiterhin genügt § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW auch den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot verpflichten den parlamentarischen Gesetzgeber, in grundlegenden Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit dieser staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 (= Juris Rn. 77), und vom 27. November 1990 - 2 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130 (= Juris Rn. 39) jeweils m.w.N.
Ausgehend hiervon verlangt die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Gesetzgeber selbst die wesentlichen Entscheidungen über die Leistungen an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit zu treffen hat. Bei der näheren Ausgestaltung sind danach zumindest die tragenden Strukturprinzipien gesetzlich zu regeln. Insoweit hat der Gesetzgeber innerhalb der Bandbreite seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten das Leistungssystem zu bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet, festzulegen, welche "Risiken" erfasst werden, für welche Personen Leistungen beansprucht werden können, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht und bemessen oder ausgeschlossen werden und welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103 (= Juris Rn. 19), betreffend die Beihilfevorschriften des Bundes.
Diesem Erfordernis ist vorliegend Rechnung getragen, da der Landesgesetzgeber - soweit hier von Interesse - die wesentlichen Fragen in der Ermächtigungsgrundlage des § 88 LBG NRW selbst normiert hat. Dies gilt namentlich für die in § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW bestimmte Möglichkeit der Einschränkung bzw. des Ausschlusses von Beihilfeleistungen. Der Landesgesetzgeber hat insoweit im Einklang mit den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätzen die notwendige und hinreichende parlamentarische Leitentscheidung getroffen, dass die Gewährung von Beihilfen an nicht selbst beihilfeberechtigte Ehegatten (oder eingetragene Lebenspartner) in Abhängigkeit von deren Einkünften auf die Fälle beschränkt werden kann, bei denen durch die Aufwendungen trotz ausreichender Vorsorge eine unzumutbare Belastung des Beihilfeberechtigten eintritt. Bestimmungen zur Höhe einer etwaigen Einkommensgrenze sowie zu deren Ermittlung betreffen demgegenüber Einzelfragen, die die Grundentscheidung des Gesetzgebers lediglich konkretisieren und daher gemäß § 88 Satz 4 LBG NRW der näheren Ausgestaltung durch Rechtsverordnung überlassen bleiben können. Diese Wertung wird durch den Hinweis des Klägers auf die Folgen der hier im Streit stehenden Regelung, nämlich den Ausschluss von Beihilfeansprüchen für Aufwendungen von aufgrund wirtschaftlicher Selbständigkeit nicht beihilfeberechtigten Personen, nicht in Frage gestellt, da diese bereits in der gesetzlichen Regelung selbst angelegt sind. Allein der Umstand, dass die Neuregelung u.a. für die Bezieher gesetzlicher Altersrenten - mittelbar - zu einer finanziellen Verschlechterung gegenüber der bisherigen Rechtslage führen kann, wenn deren Einkünfte nunmehr die Grenze von 18.000 EUR übersteigen, führt nicht dazu, dass es insoweit unter Wesentlichkeitsgesichtspunkten einer formal gesetzlichen Regelung bedurft hätte. Denn auch insoweit knüpft die hier im Streit stehende Rechtsänderung lediglich an Umstände an, welche auch bereits zuvor schon wirtschaftliche Selbständigkeit im Sinne der Ermächtigungsgrundlage des § 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW begründet haben, beihilferechtlich bislang aber nicht berücksichtigt worden sind.
Ferner begegnet es auch keinen Bedenken, dass die hier maßgebliche Neunzehnte Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 12. Dezember 2003 lediglich im Einvernehmen mit dem Innenministerium und nicht, wie in § 88 Satz 4 LBG NRW bei Änderungen von grundsätzlicher Bedeutung vorgesehen, im Benehmen mit dem Ausschuss für Innere Verwaltung des Landtags verordnet wurde. Eine grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne kommt der vorgenommenen Änderung nicht zu; die Vorschrift ist daher nicht verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Zwar können in diesem Zusammenhang an den Begriff der Grundsätzlichkeit nicht gleich strenge Anforderungen gestellt werden wie zuvor mit Blick auf den Parlamentsvorbehalt. Andererseits muss es sich aber doch um Änderungen von einem gewissen - strukturellen - Gewicht handeln, wozu es nicht allein ausreicht, dass die Änderung mit nachteiligen finanziellen Folgen für die Betroffenen verbunden ist. Eine derartige, grundlegende Strukturen der näheren Ausgestaltung der Beihilfengewährung betreffende Änderung liegt hier (noch) nicht vor, weil sich die im Streit stehende Änderung darauf beschränkt, den Be-griff der wirtschaftlichen Selbständigkeit lediglich in einem Einzelpunkt - der Bewertung der Renten - neu zu definieren und auszugestalten. Die damit einhergehende Abkehr von einer bisherigen langjährigen Praxis führt allein nicht auf die Grundsätzlichkeit der Änderung.
Schließlich ist die Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW auch mit den sich aus rechtsstaatlichen Anforderungen ergebenden Grundsätzen der Bestimmtheit und Normenklarheit vereinbar. Die Vorschrift stellt ihrem Wortlaut nach unterschiedslos auf den Bezug von "Renten" ab. Inwieweit bestimmte Arten von Renten, nämlich solche im Sinne des § 22 Nr. 1 Satz 3 Buchst. a Doppelbuchst. bb EStG (vgl. Nr. 4.2 der Verwaltungsverordnung zur Ausführung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen - VVzBVO -) hiervon ausgenommen sein sollen, ist eine Frage der Auslegung, in deren Rahmen (auch) auf den Willen des Verordnungsgebers zum Ausdruck bringende - norminterpretierende - Verwaltungsvorschriften zurückgegriffen werden kann. Bedenken gegen die Bestimmtheit der normativen Regelung an sich erwachsen hieraus nicht. Insbesondere kann es nicht fraglich sein, dass § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW schon seinem Wortlaut nach Bezüge aus gesetzlichen Altersrenten erfasst, ohne dass es insoweit des Rückgriffs auf Nr. 4.2 VVzBVO bedürfte.
Der Ausschluss an sich beihilfefähiger Aufwendungen nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der hier vorliegenden Ausgestaltung verstößt auch im Übrigen nicht gegen Vorgaben des materiellen Rechts.
Die Begrenzung des Beihilfeanspruchs in § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW ist im Zusammenhang mit der Ausnahmevorschrift in § 12 Abs. 6 BVO NRW als solche nicht zu beanstanden. Sie verstößt insbesondere nicht gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Nach der bereits erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erlaubt der dem Dienstherrn im Hinblick auf die Konkretisierung der ihm obliegenden Fürsorgepflicht zukommende erhebliche Spielraum in gewissem mit höherrangigem Recht zu vereinbarenden Maße die Berücksichtigung wirtschaftlicher und finanzieller Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten. Er gestattet insoweit eine Differenzierung in der Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch Gewährung von Beihilfen, die wegen der wirtschaftlichen und finanziellen Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten anders gestaltet werden kann, als wenn es sich allein um den Beihilfeberechtigten selbst handelt. Es kann deshalb eine gerechtfertigte Ungleichbehandlung sein, wenn bis zu einer angemessenen Grenze die aus der wirtschaftlichen Selbständigkeit des Ehegatten fließenden Einkünfte in der Art berücksichtigt werden, dass sie sich einschränkend auf die Gewährung der Beihilfe auswirken. Allerdings muss zugleich mittels eines Korrelats sicher gestellt sein, dass nicht etwa trotz der nicht unerheblichen Einkünfte des nicht beihilfeberechtigten Ehegatten (bzw. Lebenspartners) eine der Fürsorgepflicht nicht mehr angemessene Belastung des Beihilfeberechtigten selbst eintritt.
Vgl. Urteil vom 20. Oktober 1976, a.a.O.; siehe auch Urteile vom 28. April 1977 - II C 64.73 -, DÖD 1978, 22, und vom 24. Juli 1978 - 6 C 8.78 -, ZBR 1978, 336, betreffend nach Sinn und Zweck gleichartige Regelungen zur Herabsetzung des Beihilfebemessungssatzes bei erheblichen Einkünften des nicht selbst Beihilfeberechtigten.
Der Senat erachtet die insoweit vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Rechtsgrundsätze für maßgebend und hat keinen Anlass hiervon abzuweichen. Ein solcher Anlass ergibt sich insbesondere auch nicht aus den Erwägungen des Senats betreffend die nordrhein-westfälische Kostendämpfungspauschale II (Senatsurteile vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 u.a. -), da einerseits - wie vorstehend dargelegt - dem Verordnungsgeber im Hinblick auf den wirtschaftlich und finanziell selbständigen nicht beihilfeberechtigten Ehepartner ein weiterer Spielraum zukommt, innerhalb dessen er die Voraussetzungen der ihm obliegenden Fürsorgepflicht bei der Gewährung von Beihilfen bestimmen kann, wenn und soweit andererseits eine unter Fürsorgegesichtspunkten unzumutbare Belastung des Beihilfeberechtigten ausgeschlossen ist. Verfügt der nicht selbst beihilfeberechtigte Ehepartner über erhebliche eigene Mittel, so ist es grundsätzlich zumutbar, wenn die Beamtenfamilie zunächst auf diese Mittel (mit) zurückgreifen muss, um einen (vollen) Krankenversicherungsschutz für den Ehepartner sicherzustellen. Die amtsangemessene Alimentation wird hierdurch grundsätzlich nicht in Frage gestellt, zumal in den Bezügen des Klägers bereits ein Anteil zur Krankheitsvorsorge für die Familie mit enthalten ist. In etwaigen atypischen Fällen wird dem Auftreten einer fürsorgepflichtwidrigen, unzumutbaren Belastung im Übrigen durch die Härteregelung des § 12 Abs. 6 i.V.m. Abs. 5 Buchst. c BVO NRW Rechnung getragen. Diese Vorschrift bestimmt, dass das Finanzministerium in besonderen Ausnahmefällen, die nur bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmen sind, für Ehegatten (bzw. eingetragene Lebenspartner), deren Aufwendungen nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW nicht beihilfefähig sind, die Gewährung von Beihilfen zulassen kann.
Vgl. auch insoweit BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1976, a.a.O. (zu § 12 Abs. 4a BVO in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 12. November 1970 - GV. NW. S. 748 -).
Im Ergebnis kann daher von einer unzulässigen Leistungseinschränkung zu Lasten des Beihilfeberechtigten oder einer Gefährdung seiner amtsangemessenen Alimentation nicht die Rede sein.
Ist es danach zulässig, wenn bis zu einer angemessenen Grenze die aus der wirtschaftlichen Selbständigkeit des Ehegatten (oder eingetragenen Lebenspartners) fließenden Einkünfte in der Art berücksichtigt werden, dass sie sich einschränkend auf die Beihilfengewährung auswirken, kann für die vorliegend im Streit stehende Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW insoweit nichts anderes gelten. Wie bereits oben dargelegt spiegelt sich nämlich in der Höhe der Bruttorentenbezüge - gerade auch betreffend steuerfreie Rentenanteile - das Maß der wirtschaftlichen Selbständigkeit eines nicht Beihilfeberechtigten wider.
Die umstrittene Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW ist ferner auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liegt hiernach vor, wenn der Gesetzgeber unter Überschreitung der ihm in diesem Zusammenhang zustehenden Gestaltungsfreiheit Übereinstimmungen oder Unterschiede der zu ordnenden Lebensverhältnisse nicht berücksichtigt, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277.
Gemessen hieran bedeutet es verfassungsrechtlich keinen Gleichheitsverstoß, dass die Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW gemäß Art. II Satz 3 der Neunzehnten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 12. Dezember 2003 lediglich für Personen mit erstmalig anerkanntem Rentenanspruch ab 1. Januar 2004 gilt, während Personen, die bereits vor Inkrafttreten der Vorschrift eine Rente bezogen haben, hiervon nicht erfasst werden. Es liegen hier nämlich hinreichend bedeutsame Unterschiede der zu betrachtenden Lebenssachverhalte vor. Für den nicht selbst beihilfeberechtigten und nicht gesetzlich krankenversicherten Ehegatten eines Beamten, der schon vor dem 1. Januar 2004 eine Rente bezogen hat, bestand unter der Voraussetzung, dass seine (Renten-)Einkünfte die Einkommensgrenze des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW unter Geltung der damaligen Rechtslage nicht überschritten, bereits die Möglichkeit zum Abschluss einer lediglich ergänzenden, beihilfekonformen und damit finanziell günstigeren privaten Krankenversicherung zur angemessenen Absicherung seines persönliches Krankheitsrisikos. Soweit von dieser Möglichkeit gegebenenfalls bereits seit Jahren – während des Rentenbezuges Gebrauch gemacht worden ist, resultiert daraus grundsätzlich eher eine schutzwürdige Vertrauensposition als aus der bloßen Erwartung, erst zukünftig, nämlich mit Beginn des Rentenbezuges eine solche abschließen zu können. Wenn der Gesetzgeber in typisierender Weise an diesen Umstand anknüpft und damit eine beihilferechtliche Besserstellung jener Beamten verbindet, deren Ehegatten bei Inkrafttreten der Neuregelung bereits im Rentenbezug standen, so ist dies nicht sachwidrig und mithin verfassungsrechtlich vertretbar.
Weiterhin ist auch der allgemein im rechtstaatlichen Gebot der Rechtssicherheit wurzelnde Grundsatz des Vertrauensschutzes, welcher im Beamtenverhältnis seine eigene von Art. 33 Abs. 5 GG umfasste Ausprägung gefunden hat,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003, a.a.O.; jeweils m.w.N.,
durch die Änderung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW nicht verletzt worden.
Dies gilt zunächst betreffend das Rückwirkungsverbot, das nicht nur für Gesetze im formellen Sinne, sondern auch für Rechtsverordnungen und Satzungen gilt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 u.a. -, BVerfGE 45, 142.
Eine verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässige echte Rückwirkung,
zu deren Voraussetzungen vgl. BVerfG, Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 2 C 4.05 -, NWVBl. 2006, 252; Senatsurteil vom 27. Januar 2006 - 1 A 4120/04 -, IÖD 2006, 180,
liegt erkennbar nicht vor, da die Änderung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW nicht nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift, wobei "abgewickelter Tatbestand" in diesem Zusammenhang so verstanden werden muss, dass ein Sachverhalt abgeschlossen ist, der die materiellen Voraussetzungen des bisher geltenden Anspruchstatbestandes erfüllt.
Darüber hinaus liegt aber auch anders als vom Verwaltungsgericht angenommen keine verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässige "unechte" Rückwirkung - auch tatbestandliche Rückanknüpfung genannt - vor.
Vgl. dazu Senatsurteil vom 27. Januar 2006, a.a.O., m.w.N.
Die Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW knüpft tatbestandlich in dem hier interessierenden Zusammenhang nicht an Sachverhalte oder Rechtsbeziehungen vor ihrem Inkrafttreten an, sondern setzt ausdrücklich einen erstmaligen Rentenbezug ab dem 1. Januar 2004 voraus. Allein die Erwartung des Klägers, für krankheitsbedingte Aufwendungen seiner Ehefrau nach deren Renteneintritt die Gewährung von Beihilfe beanspruchen zu können, und gegebenenfalls im Hinblick hierauf getroffene Dispositionen, wie etwa die Befreiung von der gesetzlichen Krankenversicherung, führen nicht auf die Annahme einer Rückwirkung in dem hier maßgeblichen Sinne.
Im Übrigen wird - über den Bereich des hier beachteten Art. 33 Abs. 5 GG hinaus - das Vertrauen des Beamten oder Richters auf den in Zukunft unveränderten Fortbestand einer ihm günstigen Regelung grundsätzlich nicht geschützt. Dies gilt insbesondere im Beihilfenrecht, das schon in der Vergangenheit von vielfachen Änderungen betroffen war.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O.
Vor diesem Hintergrund rechtfertigt allein der Umstand, dass Sozialversicherungsrenten im Rahmen des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW im Wesentlichen unverändert seit Jahrzehnten nur im Umfang des der Besteuerung unterliegenden Ertragsanteils berücksichtigt wurden, keine andere Bewertung. Soweit die streitige Rechtsänderung einen Personenkreis betrifft, der in der Vergangenheit von der Möglichkeit der Befreiung von der gesetzlichen Krankenversicherungspflicht Gebrauch gemacht hat und dem nunmehr aus sozialversicherungsrechtlichen Gründen der (Rück-)Weg in die gesetzliche Krankenversicherung versperrt ist, mag die Erwartung der späteren beihilferechtlichen Berücksichtigungsfähigkeit krankheitsbedingter Aufwendungen zwar eine nicht unwesentliche Rolle bei der Entscheidung, sich von der Versicherungspflicht in der gesetzlichen Krankenversicherung befreien zu lassen, gespielt haben. Gleichwohl handelte es sich hierbei letztlich um eine eigenverantwortliche, deren Risikosphäre zuzurechnende Entscheidung des Beihilfeberechtigten und seines Ehepartners für ein bestimmtes soziales Sicherungssystem, nämlich das der privaten Krankenversicherung, für die seinerzeit neben Vorteilen auf der Leistungsseite vorrangig finanzielle Gründe in Gestalt geringerer Versicherungsprämien im Vergleich zur gesetzlichen Krankenversicherung ausschlaggebend gewesen sein dürften. Insoweit hätte es dem Beihilfeberechtigten und seinem Ehepartner oblegen, zumindest die Möglichkeit einer späteren Änderung der einschlägigen beihilferechtlichen Regelung in ihre Überlegungen mit einzubeziehen, auch wenn für eine solche keine konkreten Anhaltspunkte gegeben waren. Dies gilt zumal unter Berücksichtigung dessen, dass die - bislang auch beihilferechtlich maßgebliche - Art der Besteuerung der Altersbezüge seit Jahrzehnten Gegenstand eingehender öffentlicher Reformdebatten war, so dass schon aus diesem Grunde auch mit (mittelbar) für das Beihilfenrecht relevanten Änderungen gerechnet werden musste. Hätte sich der Steuergesetzgeber nämlich bereits zu einem früheren Zeitpunkt für einen Systemwechsel entschieden und Sozialversicherungsrenten in einem weitergehenden Umfang der Besteuerung unterworfen, hätte sich dies wegen des bislang uneingeschränkt maßgeblichen steuerrechtlichen Einkünftebegriffs ohne weiteres auch im Rahmen der beihilferechtlichen Einkommensberechnung nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW ausgewirkt.
Des Weiteren bedurfte es unter Vertrauensschutzgesichtspunkten auch nicht der Schaffung einer (weitergehenden) Übergangsregelung, damit sich der von der Änderung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW zu einem bestimmten Zeitpunkt betroffene Personenkreis während einer angemessenen Frist auf die Neuregelung hätte einstellen können. Die vom Kläger geschilderten Schwierigkeiten insbesondere für solche von der Regelung betroffenen Ehepartner von Beihilfeberechtigten, die die Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung der Rentner nicht erfüllen, einen (höheren) privaten Krankenversicherungsschutz zu vertretbaren Kosten zu erhalten, lassen eine dies berücksichtigende Übergangsregelung nicht geboten erscheinen. Den sich hieraus ergebenden möglichen Folgen für den Beihilfeberechtigten wird nämlich bereits im Rahmen des geltenden Beihilfenrechts hinreichend Rechnung getragen. Abgesehen davon, dass § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW nach dessen Halbsatz 2 im Einzelfall ohnehin nicht greift, wenn bei Abschluss einer privaten Krankenversicherung bestimmte Risiken von der Leistungspflicht ausgeschlossen werden, können die vom Kläger genannten Fallgruppen, in denen der Abschluss einer Krankenversicherung aufgrund bereits vorhandener Vorerkrankungen entweder überhaupt nicht möglich sein sollte oder aber eine (vollständige) private Absicherung auch unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Selbständigkeit des nicht beihilfeberechtigten Ehegatten mit unzumutbar hohen Belastungen verbunden wäre, unter die Härteregelung des § 12 Abs. 6 BVO NRW gefasst werden (vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen).
Schließlich kann der Kläger, ungeachtet der Frage, ob ein solches Begehren von dem Klageantrag zu 1. gleichsam als Minus mit umfasst würde, die Gewährung von Beihilfen für Aufwendungen seiner Ehefrau dem Grunde nach trotz Überschreitens der nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW zu Recht unter Einbeziehung ihrer Bruttorentenbezüge ermittelten Einkommensgrenze auch nicht in Anwendung der Härteregelung des § 12 Abs. 6 BVO NRW verlangen. Nach der bereits oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es insoweit der Prüfung, ob trotz der Einkünfte des nicht beihilfeberechtigten Ehegatten eine der Fürsorgepflicht nicht mehr angemessene Belastung des Beihilfeberechtigten selbst eintritt, wobei ein ausgesprochener "Notfall" nicht vorzuliegen braucht.
Vgl. Urteil vom 20. Oktober 1976, a.a.O.
Nach Sinn und Zweck der Härteregelung des § 12 Abs. 6 BVO NRW als notwendigem Korrelat zu der Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW kann danach zwar dem Grunde nach die Gewährung (anteiliger) Beihilfen für Aufwendungen eines an sich finanziell und wirtschaftlich selbständigen Ehegatten auch dann in Betracht kommen, wenn etwa die Kosten für eine private Krankheitskostenvollversicherung im Einzelfall über den Durchschnitt dessen hinausgehen, was bei einer solchen Selbständigkeit ohne deren Beeinträchtigung zumutbarerweise verkraftet werden kann, und deswegen zumindest teilweise auf den Beihilfeberechtigten selbst "durchschlagen". Eine solche die Grenzen der Zumutbarkeit überschreitende Beeinträchtigung ist vorliegend jedoch (noch) nicht gegeben, auch wenn die vom Kläger aktuell auf monatlich 642,44 EUR bezifferten Versicherungsprämien seiner Ehefrau sich als eine nicht nur unwesentliche finanzielle Belastung darstellen. Die Versicherungskosten gehen in ihrer Höhe nicht über das hinaus, was in anderen, vergleichbaren Fällen für eine private Krankheitskostenvollversicherung aufzuwenden ist. Zudem erhält die Ehefrau des Klägers seitens der gesetzlichen Rentenversicherung einen Zuschuss in Höhe von aktuell 108,03 EUR. Die danach verbleibenden monatlichen Aufwendungen aus ihren Einkünften zu bestreiten, kann ihr auch unter Zumutbarkeitsgesichtspunkten angesonnen werden, wobei auch zu beachten ist, dass sie über die gesetzliche Altersrente hinaus, die für sich genommen bereits zu einem Überschreiten der Einkommensgrenze führt, eine VBL-Betriebsrente erhält. Diese zählt in Höhe des Ertragsanteils (vgl. Nr. 4.2 VVzBVO) ebenfalls zu den berücksichtigungsfähigen Einkünften und wird damit jedenfalls in diesem Umfang auch im vorliegenden Zusammenhang relevant. Schließlich darf auch hier nicht außer Betracht gelassen werden, dass die Ehefrau des Klägers sich in der Vergangenheit aus eigenem Entschluss von der Versicherungspflicht in der zum damaligen Zeitpunkt möglicherweise teureren, im Ruhestand hingegen günstigeren gesetzlichen Krankenversicherung hat befreien lassen, so dass die sich aus dieser Entscheidung ergebenden finanziellen Konsequenzen daher vorrangig in ihre Risikosphäre fallen.
Nach alledem ist eine der Fürsorgepflicht nicht mehr angemessene Belastung des Klägers selbst nicht zu besorgen, zumal er eine solche substantiiert auch nicht dargelegt hat. Allein die Tatsache, dass der Kläger seine Ehefrau nach seinen Angaben, an deren Richtigkeit der Senat zu zweifeln keinen Anlass hat, in nennenswertem Umfang finanziell unterstützt, sagt über die beihilferechtlich allein maßgebliche Frage der Notwendigkeit einer solchen Unterstützung - gemessen an der eigenen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit seiner Ehefrau - nichts aus.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Frage der Wirksamkeit der Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 22 EStG
§ 88 LBG NRW
§ 10 SGB V
§ 2 Abs. 3 EStG
§ 88 Satz 4 LBG NRW
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 EStG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 EStG
§ 88 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 SGB V
§ 12 Abs. 6 BVO
§ 12 Abs. 4a BVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 88 Satz 2, 2. Halbs. LBG NRW gedeckt. Auch sei die Änderung der Beihilfenverordnung
§ 1 des Landesanpassungsgesetzes
§ 22 Nr. 1 Satz 3 Buchst. a Doppelbuchst. bb EStG (vgl. Nr. 4.2 der Verwaltungsverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 51, 193
BVerfGE 54, 11
BVerfGE 105, 73
BVerfGE 49, 89
BVerfGE 83, 130
BVerwGE 121, 103
BVerfGE 106, 225
BVerwGE 118, 277
BVerfGE 45, 142
BVerfGE 101, 239
BVerfGE 72, 200
VI C 187.73
1 BvR 121/76
1 BvR 122/76
2 BvL 17/99
12 RK 4/92
B 12 KR 10/04 R
2 BvL 8/77
2 BvR 402/87
2 C 50.02
II C 64.73
6 C 8.78
1 A 4955/05
2 BvR 1053/98
2 C 36.02
2 BvR 499/74
1 BvF 1/94
2 BvL 2/83
2 C 4.05
1 A 4120/04