Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2015-11-24, Aktenzeichen 5 LB 59/15

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 1. Kammer - vom 5. Februar 2014 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, der als Versorgungsempfänger mit einem Bemessungssatz von 70 Prozent beihilfeberechtigt ist, begehrt die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für das ihm ärztlich verordnete Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“.
Der Kläger beantragte im Oktober 2012 die Gewährung einer Beihilfe für das vorbezeichnete Medikament, welches er am 26. September 2012 zu einem Preis von 22,17 EUR erworben hatte.
Mit Bescheid vom 24. Oktober 2012 erkannte die Beklagte insoweit einen beihilfefähigen Betrag in Höhe von 12,40 EUR an und setzte dementsprechend eine Beihilfe in Höhe von 8,68 EUR (70 Prozent von 12,40 EUR) fest. In den zugehörigen Hinweisen bzw. Erläuterungen heißt es u. a., dass seit dem 1. Januar 2012 ein Arzneimittel, für das gemäß § 35 des 5. Buches Sozialgesetzbuch (SGB V) ein Festbetrag festgesetzt sei, nur bis zur Höhe dieses Festbetrages beihilfefähig sei (§ 17 Abs. 7 der Niedersächsischen Beihilfeverordnung - NBhVO -); für ein Arzneimittel, dessen Abgabepreis über dem Festbetrag liege, stehe eine ausreichende Auswahl von therapeutisch gleichwertigen Arzneimitteln zur Verfügung, deren Abgabepreis den Festbetrag nicht überschreite. Der Festbetrag für „Marcumar“ betrage 17,40 EUR; eine Liste aller Arzneimittel, für die Festbeträge festgesetzt seien, befinde sich im Internet unter www.dimdi.de (Deutsches Institut für medizinische Dokumentation und Information). Zudem minderten sich bei Arznei- und Verbandmitteln die beihilfefähigen Aufwendungen um 10 Prozent, mindestens jedoch um 5,00 EUR und höchstens um 10,00 EUR je Arznei- und Verbandmittel (§ 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NBhVO). Dementsprechend ermittelte die Beklagte - ausgehend von einem Festbetrag in Höhe von 17,40 EUR abzüglich eines Eigenbehalts gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NBhVO in Höhe von 5,00 EUR - den genannten beihilfefähigen Betrag in Höhe von 12,40 EUR.
Mit seinem am 30. Oktober 2012 erhobenen Widerspruch machte der Kläger geltend, die Beklagte habe weder dargelegt, seit wann für das Medikament „Marcumar (3 mg)“ ein Festbetrag festgesetzt worden sei, noch habe sie angegeben, welches Medikament mit gleicher therapeutischer Wirkung zum Mindestpreis von 17,40 EUR hätte erworben werden können.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 20. November 2012 zurück. Bei dem Arzneimittel „Marcumar“ (5541338) habe es sich zum Zeitpunkt des Kaufes um ein Festbetragsarzneimittel gehandelt, so dass die Aufwendungen nach § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO nur bis zur Höhe des Festbetrages beihilfefähig seien. Arzneimittel mit gleichen oder vergleichbaren Wirkstoffen würden nach § 35 Abs. 1 SGB V vom Gemeinsamen Bundesausschuss (GBA) in Festbetragsgruppen zusammengefasst. Der Spitzenverband Bund der Krankenkassen (GKV-Spitzenverband) setze die Festbeträge für die Arzneimittel der Festbetragsgruppen fest. Dabei müssten gemäß § 35 Abs. 5 SGB V innerhalb der Festbetragsgruppen Arzneimittel zum Festbetrag verfügbar sein. Für jedes Arzneimittel, für das ein Festbetrag festgesetzt worden sei, stehe daher auch ein zum Festbetrag erhältliches Arzneimittel zur Verfügung. Der Arzt, der ein Festbetragsarzneimittel verordne, habe die Wahl zwischen mehreren gleichen oder vergleichbaren Arzneimitteln. Die Frage, welche Arzneimittel der Festbetragsgruppe zum Festbetrag verfügbar seien, erfordere die Fachkenntnis eines Arztes oder Apothekers und könne daher nur von den behandelnden Ärzten bzw. der Apotheke beantwortet werden. Die Beihilfefestsetzungsstelle könne und dürfe hierzu keine Auskünfte erteilen. Dass bei dem Kläger ein medizinisch begründeter Ausnahmefall im Sinne des § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO vorläge, bei dem die Aufwendungen über den Festbetrag hinaus beihilfefähig seien, habe er selbst nicht geltend gemacht.
Mit seiner am 13. Dezember 2012 erhobenen Klage hat der Kläger sein auf die Zahlung eines weiteren Betrages in Höhe von 3,34 EUR gerichtetes Beilhilfebegehren (70 Prozent des Kürzungsbetrages von 4,77 EUR) weiterverfolgt und zur Begründung sein Widerspruchsvorbringen vertieft. Ein Verwaltungsakt müsse in der Weise begründet werden, dass der Adressat ihn nachvollziehen könne, und zwar ohne Hinzuziehung eines Sachverständigen in Gestalt eines Arztes oder Apothekers. Dementsprechend hätte die Beklagte hier ein Alternativmedikament benennen müssen. Ergänzend hat der Kläger gerügt, dass § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO nicht von der gesetzlichen Ermächtigung in § 80 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG) gedeckt und daher als nichtig anzusehen sei. Denn nach § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG sei der Verordnungsgeber nur dazu befugt, Regelungen „über Höchstbeträge in bestimmten Fällen“ zu treffen. Diese Vorgabe sei jedoch überschritten, wenn § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO uneingeschränkt auf § 35 Abs. 5 Satz 5 SGB V verweise, welcher die überwiegende Mehrzahl der verfügbaren Medikamente umfasse.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 24. Oktober 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. November 2012 zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 3,34 EUR zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
In der gesetzlichen Ermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG werde durch den Zusatz „bestimmte“ klargestellt, dass ein gänzlicher Ausschluss der Beihilfegewährung für Arzneimittel unzulässig sei; die Formulierung lasse aber die Möglichkeit offen, entsprechend der Regelungen im SGB V die Beihilfegewährung auch für bestimmte verschreibungspflichtige Arzneimittel auszuschließen oder zu begrenzen. Die Vorschrift des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO entspreche dieser Ermächtigung.
Das Verwaltungsgericht Lüneburg hat die Klage mit Urteil vom 5. Februar 2014 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Es bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des § 17 Abs. 7 NBhVO. Sie trage insbesondere dem Vorbehalt des Gesetzes Rechnung, wonach die grundlegenden Entscheidungen in wesentlichen Regelungsbereichen durch Parlamentsgesetz zu treffen seien. § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG bestimme, dass die Landesregierung das Nähere über Inhalt und Umfang sowie das Verfahren der Beihilfegewährung in Anlehnung an das 5. und 11. Buch Sozialgesetzbuch sowie unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) durch Verordnung regle. Gesetzgeberischer Zweck dieser Vorschrift sei die wirkungsgleiche Übertragung von Änderungen im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung auf das Beihilferecht. Die gesetzlich gewählte Formulierung „Höchstbeträge“ umfasse auch Festbeträge im Sinne des § 17 Abs. 7 NBhVO. Die streitige Festbetragsregelung werde zwar nicht in § 17 Abs. 7 NBhVO selbst getroffen; der Verweis auf die Regelung des § 35 SGB V über Festbeträge sei jedoch im Hinblick auf das Prinzip des Gesetzesvorbehalts ausreichend. Die in § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG enthaltene Formulierung „Höchstbeträge in bestimmten Fällen“ beziehe sich nicht nur auf Einzelfälle im Sinne von Höchstbeträgen bei einzelnen Medikamenten, sondern könne auch auf eine Gruppe von Medikamenten (auch auf die Gruppe der verschreibungspflichtigen Medikamente) bezogen werden. Dementsprechend habe die Beklagte eine weitere Beihilfe gemäß § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO zu Recht abgelehnt; dass ein Ausnahmefall gemäß § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO vorliege, habe der Kläger selbst nicht geltend gemacht. Der streitgegenständliche Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Entgegen der Auffassung des Klägers gehe die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht so weit, dass die Beihilfestelle dem Beihilfeempfänger ein konkretes Medikament nennen müsse; diese Überprüfung obliege allein dem behandelnden Arzt und ggf. auch dem Apotheker.
Auf Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 24. März 2015 (- 5 LA 50/14 --, juris) gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Berufung zugelassen, weil die Frage, ob die Vorschrift des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG gedeckt sei, einer vertiefenden Betrachtung im Berufungsverfahren vorbehalten bleiben müsse.
Zur Begründung seiner Berufung wiederholt der Kläger sein vorinstanzliches Vorbringen und trägt ergänzend vor, durch § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG werde der Verordnungsgeber lediglich eingeschränkt dazu ermächtigt, Bestimmungen über „Höchstbeträge“ (im Sinne von „SGB V-Festbeträgen“) zu treffen, nämlich nur in „bestimmten Fällen“, das heiße für einzelne Arzneimittel oder Arzneimittelgruppen. Demgegenüber setze § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO Festbeträge generell fest, mithin für alle Arzneimittel, für die nach § 35 SGB V Festbeträge bestimmt seien. Die Formulierung „in bestimmten Fällen“ sei zwar nicht im Sinne von „Ausnahmefällen“, aber im Sinne von „näher zu bezeichnenden Fällen“ zu verstehen. Dieser Vorgabe werde durch den pauschalen Verweis auf „Arzneimittel, für die Festbeträge nach § 35 SGB V festgesetzt sind“, nicht entsprochen. Denn dieser Verweis erfasse alle Arzneimittel, so dass im Ergebnis alle Arzneimittel der Höchstbetragsregelung unterfielen, nicht aber - wie vom Gesetzgeber gestattet - nur „bestimmte“, also einzeln aufzuführende. Die Vorinstanz habe bei ihrer Argumentation, einen „bestimmten Fall“ im Sinne des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG stelle auch die Gruppe der verschreibungspflichtigen Arzneimittel dar, übersehen, dass nur verschreibungspflichtige Arzneimittel überhaupt beihilfefähig seien. Nach dieser Lesart würden Höchstbeträge für alle in Betracht kommenden Arzneimittel anfallen und damit gerade nicht nur „in bestimmten Fällen“.
Darüber hinaus hält der Kläger an seiner Auffassung fest, die angegriffenen Bescheide seien formell fehlerhaft, weil die Beklagte ihrer Begründungspflicht nicht hinreichend nachgekommen sei. Zur vollständigen Begründung der Versagung der Beihilfefähigkeit für den den Festpreis übersteigenden Betrag des vom Kläger aufgewandten Kaufpreises hätte zusätzlich die Namhaftmachung derjenigen Arzneimittel im Einzelnen gehört, die den Festbetrag nicht überschritten. Erst bei Namhaftmachung dieser Alternativarzneimittel wäre es dem Kläger mit Hilfe seines Arztes, der das Arzneimittel „Marcumar“ für therapeutisch angemessen gehalten habe, möglich gewesen, die therapeutische Gleichwertigkeit nachzuprüfen. Der bloße Hinweis der Beklagten auf die „www.dimdi.de“-Liste verlagere die Begründung von der Beihilfestelle auf den Beihilfeberechtigten bzw. einen Dritten (den Arzt).
Dessen ungeachtet sei eine derartige eingeschränkte Begründung auch materiell-rechtlich zu beanstanden. Denn die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebiete es, dem Betreffenden Medikamente, die dem Festpreis entsprächen, zu benennen. Auf eine Pflicht des Arztes, den Patienten darüber zu informieren, dass für das verordnete Präparat ein Festbetrag festgesetzt worden sei, könne sich die Beklagte nicht berufen. Denn selbst wenn eine entsprechende Pflicht des Arztes gegenüber gesetzlich krankenversicherten Patienten bestehe, könne eine solche gegenüber einem privat versicherten Beihilfeberechtigten nicht anerkannt werden. Ebenso wenig könne die Beklagte geltend machen, über kein medizinisch ausgebildetes Personal zu verfügen, welches die therapeutische Wirkung von Medikamenten beurteilen könne. Diese Aussage setze sich zu ihrem eigenen Verhalten im Widerspruch. Denn sie habe die Berücksichtigung der Aufwendungen für das vom Kläger erworbene Medikament „Marcumar (3 mg)“ gerade mit der Behauptung der angeblichen therapeutischen Gleichwertigkeit billigerer Arzneimittel abgelehnt.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 24. Oktober 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. November 2012 zu verpflichten, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 3,34 EUR zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, welche Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zutreffend festgestellt, dass der Kläger die Gewährung einer weiteren Beihilfe für das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ in Höhe von 3,34 EUR nicht beanspruchen kann.
A. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfe verlangt wird, soweit nicht eine später ergangene Regelung Rückwirkung für vergangene Zeiträume entfaltet (BVerwG, Urteil vom 26.3.2015 - BVerwG 5 C 8.14 -, juris Rn. 8). Anwendbar ist deshalb, ausgehend vom Datum des Erwerbs des Arzneimittels „Marcumar (3 mg)“ am 26. September 2012, die Vorschrift des § 80 NBG in der Fassung vom 17. November 2011 (Nds. GVBl. S. 422), in Kraft seit dem 1. Dezember 2011, in Verbindung mit der Niedersächsischen Beihilfeverordnung vom 7. November 2011 (Nds. GVBl. 2011, 372), in Kraft seit dem 1. Januar 2012. Danach ist der Kläger zwar als Versorgungsempfänger beihilfeberechtigt (§ 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NBG). Ihm steht jedoch gemäß § 80 Abs. 6 NBG in Verbindung mit § 17 Abs. 1, Abs. 7 NBhV in der jeweils am 26. September 2012 geltenden Fassung ein Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe für das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ nicht zu.
I. Nach § 17 Abs. 1 NBhVO sind Aufwendungen für die von einem Arzt schriftlich verordneten Arzneimittel nach Maßgabe der Absätze 2 bis 9 beihilfefähig. Gemäß § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO sind Aufwendungen für Arzneimittel, für welche Festbeträge nach § 35 SGB V festgesetzt sind, nur bis zur Höhe der vom Deutschen Institut für medizinische Dokumentation und Information im Internet unter www.dimdi.de veröffentlichten Festbeträge beihilfefähig; in medizinisch begründeten Einzelfällen sind Aufwendungen für Arzneimittel nach § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO auch über den Festbetrag hinaus beihilfefähig (§ 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO).
Für das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ ist ein Festbetrag nach § 35 SGB V festgesetzt worden, das heißt der Gemeinsame Bundessausschuss - bestehend aus den Kassenärztlichen Bundesvereinigungen, der Deutschen Krankenhausgesellschaft und dem Spitzenverband Bund der Krankenkassen - hat in seinen Richtlinien nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V bestimmt, für welche Gruppen von Arzneimitteln Festbeträge festgesetzt werden können (§ 35 Abs. 1 SGB V), und der Spitzenverband Bund der Krankenkassen (§ 35 Abs. 3 SGB V) hat unter Berücksichtigung dieser Gruppenbildung im Hinblick auf das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ für den streitgegenständlichen Zeitpunkt einen Festbetrag in Höhe von 17,40 EUR festgesetzt (§ 35 Abs. 5, Abs. 6 SGB V); dieser Festbetrag ist der vom Spitzenverband Bund der Krankenkassen veröffentlichten und im Wege der Datenübertragung dem Deutschen Institut für medizinische Dokumentation und Information zur abruffähigen Veröffentlichung im Internet übermittelten Aufstellung - hier: in der am 26. September 2012 geltenden Fassung - zu entnehmen (vgl. § 35 Abs. 8 SGB V). Dass im Falle des Klägers die Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO griffe, hat er selbst nicht geltend gemacht. Damit ist die Beihilfefähigkeit seiner Aufwendungen für das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ auf den entsprechenden Festbetrag begrenzt.
II. Diesem Ergebnis vermag der Kläger nicht mit Erfolg entgegenzuhalten, dass die - auf die Festbetragsfestsetzung gemäß § 35 SGB V verweisende - Vorschrift des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam sei.
1. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat (Urteilsabdruck - UA -, S. 7), ist das Beihilfesystem als System der Fürsorge des Dienstherrn im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit seiner Beamten und deren Familien wegen der außergewöhnlichen Bedeutung für die Betreffenden als „wesentlich“ im Sinne des Parlamentsvorbehalts anzusehen. Das Rechtsstaats- und das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 des Grundgesetzes - GG -), welche jedenfalls aufgrund des Homogenitätsgebotes (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch für die Landesgesetzgebung verbindlich sind, verpflichten den parlamentarischen Gesetzgeber, in grundlegenden Bereichen, zu denen auch die Verantwortung des Dienstherrn bei Krankheit oder Pflegebedürftigkeit seiner Beamten und deren Familien gehört, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.6.2004 - BVerwG 2 C 50.02 -, juris Rn. 11ff.; Urteil vom 28.5.2008 - BVerwG 2 C 12.07 -, juris 13ff.; Urteil vom 26.6.2008 - BVerwG 2 C 2.07 -, juris Rn. 7; Urteil vom 19.7.2012 - BVerwG 5 C 1.12 -, juris Rn. 12f.) und sie nicht der Verwaltung zu überlassen. Der parlamentarische Gesetzgeber muss die tragenden Strukturprinzipien und wesentlichen Einschränkungen des Beihilfesystems festlegen (BVerwG, Urteil vom 19.7.2012, a. a. O., Rn. 13). Denn andernfalls könnte der für Besoldung und Versorgung bestehende Gesetzesvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG zunehmend ausgehöhlt werden und die Exekutive das durch Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen oder Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken (BVerwG, Urteil vom 19.7.2012, a. a. O., Rn. 13 m. w. Nw.).
Zu den tragenden Strukturprinzipien des Beihilferechts gehören insbesondere die Bestimmung des Leistungssystems, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Fall von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet, die Festlegung der Risiken, die abgedeckt werden, des Personenkreises, der Leistungen beanspruchen kann und der Grundsätze, nach denen Leistungen erbracht, bemessen und ausgeschlossen werden (BVerwG, Urteil vom 19.7.2012, a. a. O., Rn. 13). Der Gesetzgeber kann zwar der Notwendigkeit einer von ihm zu verantwortenden Entscheidung grundsätzlich auch dadurch Rechnung tragen, dass er den Beihilfeausschluss durch Rechtsverordnung regelt. Dann aber ist erforderlich, dass das hierzu ermächtigende Gesetz eine - gemessen an dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. an den entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Normen (hier: Art. 43 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Verfassung - LVerf -) - hinreichend konkrete Verordnungsermächtigung enthält, die den betreffenden Leistungsausschluss inhaltlich deckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.7.2012, a. a. O., Rn. 15).
Dies zugrunde gelegt ist die Vorschrift des § 80 NBG in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Sie legt die abgedeckten Risiken (§ 80 Abs. 3 NBG), den berechtigten Personenkreis (§ 80 Abs. 1, Abs. 2 NBG) sowie die Grundsätze der Lei-stungserbringung und -bemessung fest (§ 80 Abs. 4, Abs. 5 NBG) und ordnet in § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG an, dass die Landesregierung das Nähere über Inhalt und Umfang sowie das Verfahren der Beihilfegewährung in Anlehnung an das Fünfte und Elfte Buch des Sozialgesetzbuchs sowie unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) durch Verordnung regelt; in § 80 Abs. 6 Satz 2 NBG sind die per Rechtsverordnung zu regelnden Bereiche „Inhalt und Umfang“ sowie „Verfahren“ der Beihilfegewährung durch beispielhafte Aufzählungen näher umrissen. Somit hat der Landesgesetzgeber die tragenden Strukturprinzipien für die Gewährung von Beihilfe selbst geregelt und dabei in Bezug auf die Verordnungsermächtigung, welche als Handlungsrahmen für die beihilferechtlichen Detailregelungen die Bestimmungen des Fünften und Elften Buches Sozialgesetzbuch sowie die Fürsorgepflicht des Dienstherrn vorgibt, auch dem Bestimmtheitsgebot des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 LVerf Rechnung getragen.
2. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die - die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Arzneimittel auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge begrenzende - Bestimmung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO von der Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG gedeckt, wonach die Landesregierung (in Anlehnung an das Fünfte und Elfte Buch Sozialgesetzbuch sowie unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn) per Rechtsverordnung insbesondere Bestimmungen „über Höchstbeträge in bestimmten Fällen“ trifft.
a) Der Senat teilt die Rechtsauffassung der Vorinstanz (UA, S. 8), dass der in der landesgesetzlichen Verordnungsermächtigung enthaltene Begriff der „Höchstbeträge“ auch die in § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO genannten „Festbeträge nach § 35 SGB V“ umfasst. Dabei bedarf die Frage, ob „Festbeträge“ nicht bereits als Unterfall der „Höchstbeträge“ begriffen werden können, keiner weiteren Vertiefung (diese Frage ebenfalls offenlassend BVerwG, Urteil vom 8.11.2012 - BVerwG 5 C 4.12 -, juris Rn. 20). Denn mit der Änderung des § 80 NBG durch Art. 1 des Gesetzes zur Modernisierung des niedersächsischen Beamtenrechts vom 25. März 2009 (Nds. GVBl. S. 72) wollte der Gesetzgeber die Beihilfegewährung grundsätzlich an den Leistungen für die gesetzlich Krankenversicherten orientieren (vgl. den Schriftlichen Bericht zum Entwurf des Gesetzes zur Modernisierung des niedersächsischen Beamtenrechts des federführenden Ausschusses für Inneres, Sport und Integration, LT-Drs. 16/1088 S. 32). Die Vorschrift des § 35 SGB V vom 20. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2477) in der Fassung des Gesetzes vom 15. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2426) enthielt bereits eine Regelung zur Festsetzung von Festbeträgen für Arzneimittel. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit der Änderung des § 80 NBG die Absicht verfolgt hat, dieses bedeutsame Instrument zur Konkretisierung des Wirtschaftlichkeitsgebots im Gesundheitswesen von der Übertragung auszunehmen, bestehen nicht (ebenso BVerwG, Urteil vom 8.11.2012, a. a. O., Rn. 20 [in Bezug auf die Neuregelung des § 80 Abs. 4 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - durch das Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts vom 5.2.2009, in welchem ebenfalls nur von „Höchstgrenzen“, nicht aber von „Festbeträgen“ die Rede ist]; vgl. auch OVG Saarl., Urteil vom 23.10.2015 - 1 A 311/14 -, juris Rn. 34 [zur Verordnungsermächtigung in § 67 des Saarländischen Beamtengesetzes - SBG -, die lediglich den Begriff „Höchstbeträge“, nicht aber den Begriff der „Festbeträge“ enthält]).
b) Die Ansicht des Klägers, von der Formulierung „Höchstbeträge in bestimmten Fällen“ sei nur eine Bestimmung von Höchst- oder Festbeträgen „in näher zu bezeichnenden (Einzel-)Fällen“ gedeckt, nicht aber eine Bestimmung von „Festbeträgen nach § 35 SGB V“, hält der Senat nicht für überzeugend.
Insoweit ist zunächst dem Vorhalt des Klägers, Festbeträge gemäß § 35 SGB V seien für alle verschreibungspflichtigen Arzneimittel festgesetzt, entgegenzutreten. Denn ausgenommen von der Gruppenbildung nach § 35 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 SGB V sind grundsätzlich Arzneimittel mit patentgeschützten Wirkstoffen, deren Wirkungsweise neuartig ist oder die eine therapeutische Verbesserung, auch wegen geringerer Nebenwirkungen, bedeuten (§ 35 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz, Satz 4, Abs. 1a SGB V). Dem Kläger ist jedoch insoweit zu folgen, als Festbeträge gemäß § 35 SGB V für die überwiegende Anzahl verschreibungspflichtiger Arzneimittel festgesetzt werden, so dass der Verweis in § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO eine große Menge an Arzneimitteln betrifft. Dass ein solcher - eine Vielzahl verschreibungspflichtiger Arzneimittel erfassender - Verweis der Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG zuwiderliefe, ist jedoch nicht ersichtlich. Die klägerische Position wird weder durch den Wortlaut oder die Entstehungsgeschichte des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG gestützt noch von Sinn und Zweck dieser Vorschrift gefordert.
aa) Der Wortlaut des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG - „in bestimmten Fällen“- ermöglicht ohne weiteres eine Konkretisierung durch „Arzneimittel, für die Festbeträge nach § 35 SGB V festgesetzt sind“. Die pauschale Formulierung „bestimmte Fälle“ ist keinesfalls zwingend im Sinne von „Ausnahme-“ oder „näher bezeichneten (Einzel-)Fällen“ zu verstehen, sondern lässt auch - wie hier - eine Ausfüllung im Sinne eines Verweises auf eine Vorschrift der gesetzlichen Krankenversicherung zu, deren Anwendung der Sache nach zu Festbeträgen für eine Vielzahl von verschreibungspflichtigen Arzneimitteln führt.
bb) Die Entstehungsgeschichte spricht ebenfalls nicht für die Auffassung des Klägers, die Formulierung „in bestimmten Fällen“ sei im Sinne einer Einzelfälle betreffenden Ermächtigung auszulegen.
Der Gesetzentwurf der Landesregierung vom 6. November 2008 sah die folgende Fassung des § 80 Abs. 6 NBG (n. F.) vor (LT-Drs. 16/655 S. 38):
„1Das Nähere über Inhalt und Umfang der Beihilfe sowie das Verfahren der Beihilfegewährung einschließlich einer Ausschlussfrist für die Beantragung der Beihilfe regelt das Finanzministerium im Einvernehmen mit dem für Inneres zuständigen Ministerium durch Verordnung.
2Insbesondere können Bestimmungen getroffen werden
1. bezüglich des Inhalts und Umfangs der Beihilfe
f) über Höchstgrenzen für die Gewährung von Beihilfe.“
U. a. zu § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe f) NBG des Regierungsentwurfs wurde in der zugehörigen Begründung ausgeführt (LT-Drs. 16/655 S. 141), dass Maßstab für die Ausgestaltung der beihilferechtlichen Regelungen die verfassungsmäßig verankerte Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamtinnen und Beamten sei. Durch die Gewährung von Beihilfe solle die finanzielle Belastung insbesondere durch Krankheits-, Pflege- und Geburtsfälle abgemildert werden. Diesem Zweck entsprechend sei in der Rechtsverordnung insbesondere festzulegen, welche Aufwendungen dem Grunde nach notwendig und in der Höhe angemessen und somit als beihilfefähig anzusehen seien. Soweit Gebühren nicht durch amtliche Gebührenordnungen geregelt seien, könnten eigenständige beihilferechtliche Höchstgrenzen eingeführt werden; entsprechende Höchstgrenzenregelungen bestünden derzeit schon für den Bereich der ärztlich verordneten Heilbehandlungen. Die Frage, ob der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber die Möglichkeit eines Verweises auf die Festbetragsregelung des § 35 SGB V eröffnen wollte, ist in dieser Begründung zwar nicht ausdrücklich angesprochen worden. Die Absicht des Gesetzgebers, dem Verordnungsgeber die Möglichkeit der Einführung eigenständiger beihilferechtlicher Höchstgrenzen einzuräumen, schließt einen solchen Verweis - und damit die Nicht-Einführung eigenständiger beihilferechtlicher Festbetragsregelungen für Arzneimittel - jedoch nicht aus.
Sodann ist der Regierungsentwurf des § 80 Abs. 6 NBG durch den federführenden Ausschuss für Inneres, Sport und Integration überarbeitet und dem Landtag in der folgenden Version zur Beschlussfassung vorgelegt worden (LT-Drs. 16/1059 S. 62f.), welche der Landtag in seiner Sitzung am 25. März 2009 auch beschlossen hat (Protokoll der 33. Plenarsitzung, S. 3922; Nds. GVBl. S. 72, 88f.):
„1Das Nähere über Inhalt und Umfang sowie das Verfahren der Beihilfegewährung regelt die Landesregierung in Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB V) sowie unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 BeamtStG durch Verordnung.
1. bezüglich des Inhalts und Umfangs der Beihilfegewährung
g) über Höchstbeträge in bestimmten Fällen.“
Aus der Begründung für die Änderungen bzw. Ergänzungen geht hervor, dass in Bezug auf Satz 1 des Absatzes 6 zunächst auf Wunsch der Landesregierung diese zum Erlass der Beihilfeverordnung ermächtigt worden ist (Schriftlicher Bericht des federführenden Ausschusses für Inneres, Sport und Integration zum Entwurf des Gesetzes zur Modernisierung des niedersächsischen Beamtenrechts, LT-Drs. 16/1088 S. 32). Die Ergänzung des Satzes 1 „in Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB V) sowie unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 BeamtStG“ hat der Ausschuss vor dem Hintergrund empfohlen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - der Ausschussbericht nimmt insoweit auf das Urteil vom 17. Juni 2004, a. a. O., Bezug - der parlamentarische Gesetzgeber selbst festzulegen habe, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht und bemessen oder ausgeschlossen würden. Außerdem seien nach Art. 43 Abs. 1 Satz 2 LVerf Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung im Gesetz zu bestimmen. Die Empfehlung des Ausschusses trage dem Rechnung, indem zum einen - wie in § 80 Abs. 4 BBG n. F. - auf das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch, zum anderen auf die Fürsorgepflicht nach § 45 BeamtStG Bezug genommen werde. Damit werde klargestellt, dass sich die Beihilfegewährung zwar grundsätzlich an den Leistungen für die gesetzlich Krankenversicherten orientieren dürfe, andererseits aber die grundlegenden Strukturunterschiede der Sicherungssysteme „gesetzliche Krankenversicherung“ und „private Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe“ vom Verordnungsgeber (- insoweit verweist der Schriftliche Bericht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.6.2008 - BVerwG 2 C 2.07 -, juris Rn. 18 -) zu berücksichtigen seien (LT-Drs. 16/1088 S. 32).
Mit dieser Begründung hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, zwar grundsätzlich eine Gleichbehandlung der Beihilfeberechtigten mit den gesetzlich Krankenversicherten zu beabsichtigen, hierbei jedoch stets der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (Art. 33 Abs. 5 GG, § 45 BeamtStG) Rechnung tragen zu wollen. Soweit der federführende Ausschuss § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe f) des Regierungsentwurfs verändert hat, hat er dies - ebenso wie seine Vorschläge zu den Buchstaben a) bis d) des Regierungsentwurfs - als „lediglich sprachliche oder redaktionelle Änderungen“ bezeichnet, welche „überwiegend der Verdeutlichung des Regelungsinhaltes oder der Anpassung an die korrespondierenden gesetzlichen Regelungen dienen“ sollten (LT-Drs. 16/1088 S. 33). Dass die Regelung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG n. F. eine - wie in § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO erfolgte - grundsätzliche Anlehnung an das in der gesetzlichen Krankenversicherung vorgesehene System der Festbetragsarzneimittel ausschlösse, lässt sich somit der Entstehungsgeschichte des § 80 Abs. 6 NBG n. F. gerade nicht entnehmen.
cc) Schließlich ergeben sich auch aus Sinn und Zweck des § 80 Abs. 6 NBG keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass ein grundsätzlicher Verweis auf die Festbetragsarzneimittel des SGB V den Ermächtigungsrahmen überschritte. Denn der Gesichtspunkt, dass das Bestreben nach einer Angleichung der Systeme „Beihilfe“ und „gesetzliche Krankenversicherung“ Eingriffe in den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Fürsorgepflicht nicht zu rechtfertigen vermag (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.6.2008, a. a. O., Rn. 18), findet durch die Festlegung in § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO Berücksichtigung, wonach in medizinisch begründeten Einzelfällen Aufwendungen für Arzneimittel nach § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO auch über den Festbetrag hinaus beihilfefähig sind.
3. Der Wirksamkeit des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO steht auch nicht entgegen, dass er eine dynamische Verweisung auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge für Arzneimittel enthält.
Zwar kann es vor dem Hintergrund des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen, wenn die Anerkennung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Arzneimittel durch Verweis auf das Verfahren gemäß § 35 SGB V der Sache nach auf den Gemeinsamen Bundesausschuss übertragen wird, der in seinen Richtlinien bestimmt, für welche Gruppen von Arzneimitteln Festbeträge festgesetzt werden können (§ 35 Abs. 1 Satz 1 SGB V), bzw. wenn die Entscheidung über die Beihilfefähigkeit von Festbetragsarzneimitteln letztlich der Spitzenverband Bund der Krankenkassen trifft, der die jeweiligen Festbeträge festsetzt (§ 35 Abs. 3 bis 6 SGB V). Denn das Gremium des Gemeinsamen Bundesausschusses, in dem der Dienstherr nicht vertreten ist, hat seine Entscheidungen nicht am Maßstab der verfassungsrechtlich gewährleisteten Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu treffen, sondern als Selbstverwaltungsorgan verschiedener als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierter Versichertengemeinschaften zur Wahrung ihrer Interessen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.3.2015 - BVerwG 5 C 8.14 -, juris Rn. 24), und auch der Spitzenverband Bund der Krankenkassen, in dem der Dienstherr ebenfalls nicht vertreten ist, unterliegt nicht dessen Bindungen.
Andererseits sind dynamische Verweisungen nicht von vornherein unzulässig. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein Normgeber nicht nur auf eigene, sondern auch auf Regelungen anderer Normgeber verweisen darf (BVerwG, Urteil vom 27.6.2013 - BVerwG 3 C 21.12 -, juris Rn. 39; Urteil vom 26.3.2015, a. a. O., Rn. 25). Auch die Verweisung auf Regelwerke, die von nichtstaatlichen Normungsgremien geschaffen wurden, ist nicht generell ausgeschlossen (BVerwG, Urteil vom 27.6.2013, a. a. O., Rn. 39; Urteil vom 26.3.2015, a. a. O., Rn. 25). Verweist der staatliche Normgeber indes auf Regelungen Dritter, so darf das nicht in der Weise geschehen, dass der Bürger schrankenlos einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert ist, die ihm gegenüber weder staatlich noch sonst mitgliedschaftlich legitimiert ist. Dies widerspräche sowohl dem Rechtsstaatsprinzip, wonach Einschränkungen der Freiheit des Bürgers, soweit sie überhaupt zulässig sind, nur durch oder aufgrund staatlicher Gesetze erfolgen dürfen, als auch dem Demokratieprinzip, wonach die Ordnung eines nach dem Grundgesetz staatlicher Regelung offen stehenden Lebensbereiches auf eine Willensentschließung der vom Volke bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt werden muss (BVerwG, Urteil vom 27.6.2013, a. a. O., Rn. 42; Urteil vom 26.3.2015, a. a. O., Rn. 25). Nur soweit der Inhalt der von einem Privaten erlassenen Regelungen, auf die staatliche Rechtsnormen verweisen, im Wesentlichen feststeht, genügt die verweisende Norm den Anforderungen, die sich aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergeben (BVerwG, Urteil vom 27.6.2013, a. a. O., Rn. 42 m. w. Nw.; Urteil vom 26.3.2015, a. a. O., Rn. 25). Für die Beantwortung der Frage, ob diese einer dynamischen Verweisung von Verfassungs wegen gezogenen rechtlichen Grenzen eingehalten wurden, kommt es neben dem Sachbereich und der damit verbundenen Grundrechtsrelevanz wesentlich auf den Umfang der Verweisung an (BVerwG, Urteil vom 27.6.2013, a. a. O., Rn. 43; Urteil vom 26.3.2015, a. a. O., Rn. 25). Dynamische Verweisungen sind daher grundsätzlich zulässig, wenn der Verweisungsumfang „eng bemessen“ ist (BVerwG, Urteil vom 26.3.2015, a. a. O., Rn. 25). Den vorgenannten Anforderungen wird die dynamische Verweisung in § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO gerecht.
Dem rechtsstaatlichen Publizitätserfordernis wird bei gesetzlichen Änderungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch durch die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt Rechnung getragen; außerdem sind die Festbeträge im Bundesanzeiger bekanntzumachen (§ 35 Abs. 7 Satz 1 SGB V) und der Spitzenverband Bund der Krankenkassen erstellt und veröffentlicht Übersichten über sämtliche Festbeträge und die betroffenen Arzneimittel und übermittelt diese im Wege der Datenübertagung dem Deutschen Institut für medizinische Dokumentation und Information zur abruffähigen Veröffentlichung im Internet (§ 35 Abs. 8 Satz 1 SGB V), wobei die Übersichten vierteljährlich zu aktualisieren sind (§ 35 Abs. 8 Satz 2 SGB V). Auf die entsprechende Fundstelle („www.dimdi.de“) weist § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO auch hin. Der Umstand, dass einzelne Seiten der im Internet aufrufbaren „dimdi-Liste“ - wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung gerügt hat - nicht ausdruckbar sind, steht der allgemeinen Zugänglichkeit der maßgeblichen Informationen nicht entgegen, zumal diese - wie dargelegt - darüber hinaus auch im Bundesanzeiger veröffentlicht sind.
Das System der Festbetragsregelung stellt durch das in § 35 SGB V geregelte Verfahren auch sicher, dass für die Versicherten eine hinreichende Auswahl an Medikamenten mit dem benötigten Wirkstoff zu dem ermittelten Festbetrag zur Auswahl steht. Denn der Gemeinsame Bundesausschuss als ein insoweit sachverständiges Gremium bestimmt zunächst, für welche Gruppen von Arzneimitteln Festbeträge festgesetzt werden können, wobei in diesen Gruppen sowohl Arzneimittel mit denselben Wirkstoffen als auch Arzneimittel mit pharmakologisch-therapeutisch vergleichbaren Wirkstoffen oder therapeutisch vergleichbarer Wirkung zusammengefasst werden (§ 35 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 SGB V). Sodann sind die Festbeträge durch das sachkundige Gremium des Spitzenverbands Bund der Krankenkassen so festzusetzen, dass sie im Allgemeinen eine ausreichende, zweckmäßige und wirtschaftliche sowie in der Qualität gesicherte Versorgung gewährleisten (§ 35 Abs. 5 Satz 1 SGB V). Sie haben Wirtschaftlichkeitsreserven auszuschöpfen, sollen einen wirksamen Preiswettbewerb auslösen und haben sich deshalb an möglichst preisgünstigen Versorgungsmöglichkeiten auszurichten; soweit wie möglich ist eine für die Therapie hinreichende Arzneimittelauswahl sicherzustellen (§ 35 Abs. 5 Satz 2 SGB V). Die Festbeträge sind mindestens einmal im Jahr zu überprüfen; sie sind in geeigneten Zeitabständen an eine veränderte Marktlage anzupassen (§ 35 Abs. 5 Satz 3 SGB V). Der Festbetrag für die Arzneimittel in einer Festbetragsgruppe nach Absatz 1 Satz 2 soll den höchsten Abgabepreis des unteren Drittels des Intervalls zwischen dem niedrigsten und dem höchsten Preis einer Standardpackung nicht übersteigen (§ 35 Abs. 5 Satz 4 SGB V). Dabei müssen mindestens ein Fünftel aller Verordnungen und mindestens ein Fünftel aller Packungen zum Festbetrag verfügbar sein; zugleich darf die Summe der jeweiligen Vomhundertsätze der Verordnungen und Packungen, die nicht zum Festbetrag erhältlich sind, den Wert von 160 nicht überschreiten (§ 35 Abs. 5 Satz 5 SGB V); bei der Berechnung nach Satz 4 sind hochpreisige Packungen mit einem Anteil von weniger als 1 vom Hundert an den verordneten Packungen in der Festbetragsgruppe nicht zu berücksichtigen (§ 35 Abs. 5 Satz 6 SGB V). Vor diesem Hintergrund ist es entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu beanstanden, dass die Beihilfestelle eine eigenständige Prüfung dahingehend, ob die entsprechenden Festbeträge berechtigt sind, unterlässt.
Der im Hinblick auf das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gebotenen Beschränkung des Umfangs der Verweisung wird in qualitativer Hinsicht in der Weise entsprochen, dass nach § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO in medizinisch begründeten Einzelfällen Aufwendungen für Festbetragsarzneimittel nach § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO auch über den Festbetrag hinaus beihilfefähig sind. Dem lässt sich - der Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG entsprechend - entnehmen, dass die in Bezug genommenen Normen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch nur grundsätzlich gelten und bei ihrer Anwendung im Einzelfall der in Art. 33 Abs. 5 GG begründete Fürsorgegrundsatz zu berücksichtigen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.3.2015, a. a. O., Rn. 29; vgl. auch OVG Saarl., Urteil vom 23.10.2015, a. a. O., Rn. 36ff., welches die u. a. auf Festbetragsarzneimittel gemäß § 35 SGB V verweisende Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 6 Satz 2 der Saarländischen Beihilfeverordnung - BhV SL - für unwirksam erklärt hat, weil es in dieser Verordnung an einer Ausnahmeregelung, die dem Dienstherrn einen eigenen Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Frage eröffne, wie weit die Begrenzung der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Arzneimittel durch Festbeträge reiche, fehle).
Der Kläger kann sich in diesem Zusammenhang auch nicht mit Erfolg auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. November 2012 (a. a. O.) berufen. Denn die jener Entscheidung zugrunde liegende Vorschrift des Bundesbeihilferechts - § 22 Abs. 3 der Bundesbeihilfeverordnung - BBhV - in der Fassung vom 13. Februar 2009 (BGBl. I S. 326) - hatte weder selbst Festbeträge bestimmt, noch hatte die Norm eine bindende (dynamische) Verweisung auf die Vorschrift des § 35 SGB V und die auf dieser Grundlage für den Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung getroffene Festbetragsregelung enthalten (a. a. O., Rn. 21). Ein solcher bindender dynamischer Verweis ist jedoch gerade Regelungsgegenstand der streitgegenständlichen Vorschrift des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO.
III. Soweit der Kläger aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn einen Anspruch darauf ableiten will, dass die Beihilfestelle ihm Arzneimittel benennt, die dem Festpreis entsprechen, dringt er hiermit aus den oben genannten Gründen nicht durch. Weil es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, dass der Dienstherr in Konkretisierung der Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe g) NBG die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Arzneimittel mittels eines dynamischen Verweises auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge begrenzt, und weil die - im Verfahren nach § 35 SGB V festgesetzten - Festbeträge im Allgemeinen eine ausreichende, zweckmäßige und wirtschaftliche sowie in der Qualität gesicherte Versorgung mit Arzneimitteln gewährleisten, war die Beklagte nicht daran gehindert, in Anwendung der Festbetragsregelung des § 35 SGB V eine Namhaftmachung derjenigen Medikamente im Einzelnen, die den Festbetrag nicht überschreiten, abzulehnen. Weil die Beklagte mit der Bezugnahme auf den für das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ nach § 35 SGB V festgesetzten Festbetrag in Höhe von 17,40 EUR der Bewertung des sachkundigen Gremiums des Spitzenverbands Bund der Krankenkassen gefolgt ist, verhält sie sich entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht widersprüchlich, wenn sie in ihrem Bescheid vom 24. Oktober 2012 darauf hinweist, dass therapeutisch gleichwertige Arzneimittel zum Festpreis erhältlich seien, unter Verweis auf ihre fehlende medizinische Kompetenz jedoch eine Benennung einzelner Alternativmedikamente nicht vornimmt.
Der Fürsorgepflicht ist grundsätzlich durch Verweis auf die Festbetragsregelung des § 35 SGB V - also die Bestimmung von Gruppen von Arzneimitteln, für die Festbeträge festgesetzt werden können, durch den insoweit sachkundigen Gemeinsamen Bundesausschuss sowie die Festsetzung der Festbeträge durch das insoweit sachkundige Gremium des Spitzenverbandes Bund der Krankenkassen - Genüge getan. Denn die Fürsorgepflicht des Dienstherrn verlangt keine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen in Krankheitsfällen, solange eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung im Krankheitsfall gewährleistet ist und der Maßstab des medizinisch Gebotenen nicht unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.3.2015, a. a. O., Rn. 31). Will der Beihilfeempfänger erreichen, dass die Festbetragsregelung in seinem Fall keine Anwendung findet, so obliegt es ihm mit Hilfe seines Arztes, die Voraussetzungen der Ausnahmebestimmung des § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO darzulegen, also geltend zu machen, dass ein medizinisch begründeter Einzelfall vorliegt, in dem - trotz Gewährleistung einer ausreichenden Arzneimittelversorgung durch die Festbetragsregelung im Grundsatz - aufgrund der besonderen Verhältnisse des Einzelfalles keine ausreichende Versorgung zum Festbetrag möglich ist.
Soweit diese Systematik beim „ersten Fall“ des Erwerbs eines Dauermedikaments, für das erstmalig gemäß § 35 SGB V ein Festbetrag festgesetzt worden ist, zu einer - wie hier - „überraschenden“ Beihilfekürzung führen kann, ist dies von den Betreffenden hinzunehmen. Denn die Beihilfe ist strukturell als Abrechnung entstandener Aufwendungen im Nachhinein ausgestaltet (vgl. § 47f. NBhVO), das heißt eine Abklärung der Beihilfefähigkeit beabsichtigter Aufwendungen findet grundsätzlich (vgl. aber § 9 Abs. 3 und 4 NBhVO) nicht statt. Dass die Fürsorgepflicht des Dienstherrn einer solchen Ausgestaltung entgegenstünde, vermag der Senat - gerade auch vor dem Hintergrund, dass sich Beihilfeleistungen als Gegenstände einer „Massenverwaltung“ darstellen - nicht zu erkennen. Dementsprechend war die Beklagte unter Fürsorgegesichtspunkten auch nicht gehalten, den Kläger vorab auf den für das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ geltenden Festbetrag hinzuweisen.
IV. Der Kläger kann schließlich auch nicht erfolgreich geltend machen, der - die Anerkennung beihilfefähiger Aufwendungen für das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ über den Festbetrag hinaus - ablehnende Bescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. November 2012 sei formell fehlerhaft, weil die Beklagte ihrer Begründungspflicht nicht hinreichend nachgekommen sei.
Es entspricht zwar allgemeiner Übung der Verwaltungsgerichte, bei einem stattgebenden Verpflichtungsurteil zur Klarstellung neben der Verpflichtung der Behörde, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, auch die entsprechende ablehnende Verwaltungsentscheidung aufzuheben. Dies macht die Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage aber nicht zu einer Verbindung von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage; vielmehr ist insoweit von einem „unselbständigen Anfechtungsannex“ der Verpflichtungsklage auszugehen (Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 113 Rn. 33; Rennert, in: Eyermann, a. a. O., § 121 Rn. 30). Bei einer Verpflichtungsklage ist die ablehnende behördliche Entscheidung im engeren Sinne grundsätzlich nicht Gegenstand des Verfahrens. Die Verpflichtungsklage kann mithin nur Erfolg haben, wenn dem Kläger ein sein Klagebegehren deckender Anspruch zusteht; über ihn haben die Tatsachengerichte ohne Rücksicht auf Mängel des Verwaltungsverfahrens zu entscheiden (BVerwG, Beschluss vom 14.5.1982 - BVerwG 9 B 179.82 -, juris Rn. 5; Urteil vom 31.7.1984 - BVerwG 9 C 156.83 -, juris Rn. 16). Für eine isolierte Anfechtungsklage im „Verpflichtungsklagefall“ besteht nur in eng begrenzten Ausnahmefällen (vgl. etwa Schmidt, a. a. O., § 113 Rn. 34; Rennert, a. a. O., § 131 Rn. 30) ein Rechtsschutzbedürfnis, welche im Streitfall jedoch nicht vorliegen. Etwaige formelle Mängel des Ablehnungsbescheides wären daher schon im Grundsatz nicht geeignet, die Spruchreife der Sache selbst (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) herbeizuführen.
Dessen ungeachtet liegt ein Begründungsmangel auch nicht vor. Nach § 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) in Verbindung mit § 39 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen; in der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 1 NVwVfG, § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Die Begründung muss also erkennen lassen, von welchen wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen und Überlegungen die Behörde bei ihrer Entscheidung ausgegangen ist; ob diese einer rechtlichen Überprüfung standhalten, also materiell-rechtlich tragfähig sind, ist für § 39 VwVfG unerheblich (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 18). Die Beklagte hat in der Begründung ihres Bescheides vom 24. Oktober 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. November 2012 auf § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO sowie darauf verwiesen, dass gemäß § 35 SGB V für das Arzneimittel „Marcumar (3 mg)“ ein Festbetrag in Höhe von 17,40 EUR festgesetzt worden sei. Damit hat sie dem Kläger ihre wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Überlegungen mitgeteilt. Auf die Frage, ob der in § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO normierte Verweis auf „Arzneimittel, für die Festbeträge nach § 35 SGB V festgesetzt sind“ der rechtlichen Überprüfung standhält - dies ist, wie dargelegt, der Fall -, kommt es im Rahmen des § 39 VwVfG nicht an.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 SGB V
§ 80 NBG
§ 35 SGB V
§ 35 SGB
§ 35 SGB
§ 45 BeamtStG
§ 1 NVwVfG
§ 39 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NBhVO
§ 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO
§ 35 Abs. 1 SGB V
§ 35 Abs. 5 SGB V
§ 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO
§ 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO
§ 35 Abs. 5 Satz 5 SGB V
§ 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO
§ 17 Abs. 7 NBhVO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 NBG
§ 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NBG
§ 80 Abs. 6 NBG
§ 17 Abs. 1, Abs. 7 NBhV
§ 17 Abs. 1 NBhVO
§ 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V
§ 35 Abs. 3 SGB V
§ 35 Abs. 5, Abs. 6 SGB V
§ 35 Abs. 8 SGB V
§ 80 Abs. 3 NBG
§ 80 Abs. 1, Abs. 2 NBG
§ 80 Abs. 4, Abs. 5 NBG
§ 80 Abs. 6 Satz 2 NBG
§ 35 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 SGB V
§ 35 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz, Satz 4, Abs. 1a SGB V
§ 80 Abs. 4 BBG
§ 35 Abs. 1 Satz 1 SGB V
§ 35 Abs. 3 bis 6 SGB V
§ 35 Abs. 7 Satz 1 SGB V
§ 35 Abs. 8 Satz 1 SGB V
§ 35 Abs. 8 Satz 2 SGB V
§ 35 Abs. 5 Satz 1 SGB V
§ 35 Abs. 5 Satz 2 SGB V
§ 35 Abs. 5 Satz 3 SGB V
§ 35 Abs. 5 Satz 4 SGB V
§ 35 Abs. 5 Satz 6 SGB V
§ 9 Abs. 3 und 4 NBhVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 45 des Beamtenstatusgesetzes
§ 80 Abs. 4 des Bundesbeamtengesetzes
§ 22 Abs. 3 der Bundesbeihilfeverordnung
§ 39 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 43 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 LA 50/14
5 C 8.14
2 C 50.02
2 C 12.07
2 C 2.07
5 C 1.12
5 C 4.12
1 A 311/14
3 C 21.12
9 B 179.82
9 C 156.83