Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-06, Aktenzeichen 2 K 121.17

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben und der Kläger die Klage zurückgenommen hat.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Journalist und recherchiert zum Thema „Gefahren durch Blindgänger und weitere Kriegsmittel aus dem zweiten Weltkrieg“. Er begehrt Einsicht in „Gutachten“ (ordnungsbehördliche Stellungnahmen) zu Grundstücken, bei denen ein Kampfmittelverdacht festgestellt wurde.
Nach vorangegangenem Schriftverkehr mit der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen wandte sich der Kläger am 24. Mai 2017 an die Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz und beantragte u.a. sinngemäß Einsicht in ein Gutachten oder Unterlagen, aus denen eine Gefährdungsbeurteilung mit Blindgängern/Weltkriegsbomben für das gesamte Stadtgebiet hervorgeht und Einsicht in die Ergebnisse der Gutachten, die in den vergangenen fünf Jahren auf Anfrage von ca. 7500 Personen auf Prüfung einer Kampfmittelbelastung gestellt wurden.
Mit E-Mail vom 8. Juni 2017 teilte der Beklagte dem Kläger mit, die Ergebnisse der ca. 7500 Gutachten könnten nicht eingesehen werden, weil privatrechtliche Interessen betroffen seien, die durch die Einsichtnahme erheblich beeinträchtigt würden.
Mit Widerspruchsschreiben vom 14. Juni 2017 führte der Kläger aus: Ihm stehe ein Informationsanspruch u.a. aus dem Umweltinformationsgesetz zu. Er begehre Einsicht in ca. 9000 Kriegsluftbilder und in die Ergebnisse von Gutachten, die in den letzten 5 Jahren aufgrund von Anträgen auf Überprüfung von Grundstücken auf Kampfmittelbelastung erstellt worden seien.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 19. Juli 2017 zurück. Ein Anspruch auf Informationszugang bestehe nicht, weil anderenfalls personenbezogene Daten offenbart und dadurch Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt würden. Weder hätten die Betroffenen zugestimmt noch überwiege das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe. Personenbezogene Daten lägen hier insoweit vor, als sich aus den Gutachten die Lage einzelner Grundstücke zu Bombenblindgängerverdachtspunkten ergebe. Da der Kläger als Journalist jederzeit durch Einsicht in die Grundbücher die Daten über die Eigentümer ermitteln könne, ließen sich für ihn Grundstücke mit entsprechenden Verdachtsflächen ohne weiteres bestimmten Personen zuordnen. Die betroffenen Grundstückseigentümer würden durch einen Informationszugang auch erheblich beeinträchtigt. Denn allein der Verdacht, der dann auf diesem Grundstück laste, schränke die Nutzbarkeit oder Verwertbarkeit des Grundstücks erheblich ein, selbst wenn sich später der Verdacht als unbegründet erweise, was bei 95 % der Verdachtspunkte der Fall sei. Soweit die Informationen einen Betrieb beträfen, seien zugleich Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse betroffen.
Mit der am 24. Juli 2017 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er führt zur Begründung ergänzend aus: Bei den begehrten Gutachten handele es sich um Umweltinformationen, weil sie den Zustand des Bodens und der Landschaft beträfen. Ablehnungsgründe lägen nicht vor, weil er lediglich die Ergebnisse der Gutachten verlange, also Auskunft über die Tatsache, ob und ggf. welche Kampfmittel gefunden worden seien. Personenbezogene Daten seien nicht tangiert; ihm komme es nicht auf die personenbezogenen Daten an, sondern auf die geographische Verteilung der Bombenverdachtspunkte im Großraum Berlin. Personenbezogene Daten seien auch nicht deshalb betroffen, weil er unter Umständen die Möglichkeit hätte, die Namen der Grundstückseigentümer über das Grundbuch ausfindig zu machen. Eine bloße Grundstücksadresse sei bereits kein personenbezogenes Datum. Darüber hinaus sei ein Geheimhaltungsinteresse von gewissem Gewicht nicht erkennbar, so dass die Interessen der Drittbetroffenen nicht erheblich beeinträchtigt würden. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter seien ebensowenig betroffen. Die Tatsache, dass auf dem Grundstück eines Unternehmens ein Blindgänger vermutet werde, betreffe weder technisches noch kaufmännisches Wissen. Außerdem setze jedes Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis voraus, dass der Unternehmer ein berechtigtes Interesse an dessen Nichtverbreitung hat. Gegen ein solches Interesse des Unternehmens spreche das Interesse der Allgemeinheit, über die Risiken durch verborgene Kampfmittel informiert zu werden. Schließlich sei auch die öffentliche Sicherheit nicht gefährdet. Weder sei die staatliche Funktionsfähigkeit bedroht, noch seien Güter von Verfassungsrang oder grundlegender Bedeutung gefährdet. Selbst bei Tage vorher angekündigten konkreten Entschärfungsmaßnahmen komme es regelmäßig nicht zu derart massiven Beeinträchtigungen des öffentlichen Lebens im Umkreis des Blindgängerfundortes, wie sie der Beklagte befürchte. Letztlich überwiege jedenfalls das öffentliche Interesse am Informationszugang. Es bestehe ein großes öffentliches Interesse, dass Informationen zu möglichen Bedrohungen offengelegt würden; die Öffentlichkeit vor dem Wissen zu schützen, mit welchen Gefahren sie in unmittelbarer Umgebung lebt, stelle sich als Überprotektionismus dar. Soweit der Beklagte sich auf einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand berufe, könne ein solcher – sollte er überhaupt vorliegen, was er bestreite und der Beklagte auch nicht im Ansatz dargetan habe – Ansprüchen nach dem Umweltinformationsgesetz nicht entgegengehalten werden. Außerdem seien dem Einwand unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwandes auch der technische Fortschritt und die damit einhergehenden Möglichkeiten eines Effizienz-Managements entgegenzuhalten. Er habe den Antrag auch nicht rechtsmissbräuchlich gestellt. Sein Anspruch folge schließlich aus seinem Grundrecht auf allgemeine Informationsfreiheit und sei insbesondere im Hinblick auf die durch die Europäische Menschenrechtskonvention gewährte Informationsfreiheit zu erfüllen.
Im Nachgang eines Erörterungstermins hat der Beklagte dem Kläger Einsicht in die Kriegsluftbilder gewährt. Die Beteiligten haben den Rechtstreit insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Ferner hat der Kläger auf Zugang zu den Namen der Eigentümer, Auftraggeber und Ersteller der Gutachten, sowie auf Nennung der Daten etwaig beteiligter Mitarbeiter der Kampfmittelräumdienste sowie auf den Zugang zu solchen ordnungsbehördlichen Stellungnahmen verzichtet, in denen kein Verdacht einer Kampfmittelbelastung festgestellt wurde.
Der Kläger beantragt zuletzt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz vom 8. Juni 2017 in Gestalt des Widerspruchs-bescheides vom 19. Juli 2017 zu verpflichten, ihm Einsicht in die Ergebnisse der Gutachten zu gewähren, die zwischen dem 25. Mai 2012 und dem 24. Mai 2017 aufgrund von Anträgen auf Überprüfung von Grundstücken auf Kampfmittelbelastung entstanden sind und ihm die Ergebnisse dieser Gutachten in Kopie zur Verfügung zu stellen, mit Ausnahme jener Gutachten, in denen der Beklagte bescheinigt hat, dass kein Kampfmittelverdacht vorliegt, und ohne Namen, Anschriften und Telekommunikationsdaten von natürlichen Personen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Dem Anspruch des Klägers aus dem Umweltinformationsgesetz stünden Drittinteressen in Form von personenbezogenen Daten sowie Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen entgegen. Eine Anonymisierung sei in vielen Fällen nicht möglich, wenn überhaupt nur bei kleineren Grundstücken. Sofern die Bombenblindgängerverdachtspunkte Gewerbetreibende beträfen, sei deren Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in die Abwägung einzubeziehen. Bei einem Zugang zu den ordnungsbehördlichen Stellungnahmen sei nicht auszuschließen, dass die Belegschaft und die Kundschaft des Betriebes aus Sorge um Leib und Leben dem Betrieb fernblieben und dieser erhebliche Einbußen erlitte. Das öffentliche Informationsinteresse überwiege auch nicht; vielmehr stelle die Veröffentlichung personenbezogener Umweltinformationen immer einen erheblichen Eingriff in die Interessen der betroffenen Personen dar. Daneben hätte ein Zugang zu den ordnungsbehördlichen Stellungnahmen nachteilige Auswirkungen auf bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit. Die für die Funktionsfähigkeit einer freiheitlichen Gesellschaft erforderliche Gewährleistung eines öffentlichen Lebens wäre erheblich gefährdet, wenn durch die Veröffentlichung der Bombenblindgängerverdachtspunkte, die sich insbesondere auch auf bzw. unter den öffentlichen Verkehrswegen befinden können, die Bevölkerung verunsichert würde. Zum einen sei dabei zu berücksichtigen, dass von einem im Erdreich liegenden „Blindgänger“ erhebliche Gefahren für Leib und Leben der sich im Umkreis aufhaltenden Menschen ausgehen können. Zum anderen sei darauf hinzuweisen, dass sich in der ganz überwiegenden Anzahl der Fälle ein Blindgängerverdachtspunkt nicht bestätige. Eine oberflächliche Rezeption oder ein aus dem Zusammenhang gerissenes Zitat könne schnell zu einem verzerrten Bild führen. Das Schüren von unberechtigten Ängsten bis hin zu Massenhysterien durch eine unreflektierte, auf Effekthascherei ausgerichtete Berichterstattung in den Medien könne dazu führen, dass eine Teilnahme am öffentlichen Leben und Verkehr eingeschränkt werde.
Schließlich beruft sich der Beklagte auf einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand und reicht insoweit eine Kalkulation des voraussichtlichen Aufwandes für die Durchführung des Drittbeteiligungsverfahrens ein; allein für das Jahr 2016 seien 627 Vorgänge ermittelt worden. Davon würden 56 % einen kleinen Aufwand (0,37 Stunden pro Vorgang), 31 % einen mittleren Aufwand (28 Stunden pro Vorgang) und 13 % einen großen Aufwand (Stundenzahl nicht mehr ermittelt) verursachen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben (vgl. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog) und soweit der Kläger die Klage durch seinen Verzicht auf einen Teil der Informationen (ordnungsbehördliche Stellungnahmen zu Grundstücke, bei denen kein Kampfmittelverdacht festgestellt wurde, sowie auf Namen, Anschriften und Telekommunikationsdaten von natürlichen Personen) zurückgenommen hat.
Soweit der Kläger noch die Ergebnisse der ordnungsbehördlichen Stellungnahmen betreffend solche Grundstücke, bei denen ein Verdacht einer Belastung mit Kampfmitteln festgestellt wurde mit Ausnahme von Namen, Anschriften und Telekommunikationsdaten von natürlichen Personen, begehrt, ist die Klage zulässig, aber unbegründet. Der ablehnende Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; er hat weder aus dem Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz – IFG Bln) i.V.m. mit dem Umweltinformationsgesetz – UIG – (dazu I.) noch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG (dazu II.) oder Art. 10 EMRK (dazu III.) einen Anspruch auf Zugang zu den begehrten Dokumenten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I. Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 18a Abs. 1 IFG Bln i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG. Hiernach hat jede Person nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG verfügt, ohne ein rechtliches Interesse darlegen zu müssen. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
Der Kläger ist Anspruchsberechtigter. Die Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz ist informationspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG. Bei den begehrten Informationen handelt es sich auch um Umweltinformationen im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG. Danach sind Umweltinformationen unabhängig von der Art ihrer Speicherung alle Daten über den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden etc. Bei der Information über das mögliche Vorhandensein von Kampfmitteln im Bereich konkret bezeichneter Liegenschaften handelt es sich um Daten über den Zustand des dortigen Bodens, auch wenn lediglich ein (allerdings konkretisierter) Verdacht hinsichtlich dieses Zustandes geäußert wird (s. Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. I, § 2 UIG Rn. 39; vgl. auch Fluck/Theuer, in: Fluck/Fetzer/Fischer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG/IWG/GeoZG, Stand Juli 2006, § 2 UIG Rn. 286 zu „Altlastenuntersuchungen“).
Der Beklagte kann dem Antrag des Klägers auf Informationszugang jedoch einen Ablehnungsgrund entgegenhalten.
1. Mit seinen Erwägungen zu § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 3. Var. UIG dringt der Beklagte zwar nicht durch. Nach dieser Norm ist der Antrag abzulehnen, soweit das Bekanntgeben der Information nachteilige Auswirkungen hätte auf bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Bedeutsame Schutzgüter des Staates sind der Bestand des Staates, Leben, Gesundheit, Freiheit, nicht unwesentliche Vermögenswerte sowie andere strafrechtlich geschützte Güter (vgl. BT-Drucks. 12/7138, S. 13 zu § 7 UIG a.F. und BT-Drucks. 15/3406, S. 18 f. zu § 8 UIG n.F.; OVG Koblenz, Urteil vom 20. Februar 2008 – 1 A 10886/07 – juris Rn. 32 unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 14. März 2000 – C-54/99 – Rn. 17; s. auch die Vorinstanz VG Mainz, Urteil vom 24. April 2007 – 3 K 618/06.MZ – juris Rn. 27 ff.). Nachteilige Auswirkungen sind gegeben, wenn aufgrund der konkreten Umstände die Beeinträchtigung der bedeutsamen Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Dies erfordert eine auf konkreten Tatsachen beruhende prognostische Bewertung (OVG Münster, Beschluss vom 28. Januar 2014 – 8 A 2190/11 – juris Rn. 8; OVG Koblenz, Urteil vom 20. Februar 2008 – 1 A 10886/07 – juris Rn. 29 ff.).
Eine derartige Gefahr ist in Folge eines Informationszugangs hier indes nicht erkennbar. Selbst wenn man mit dem Beklagten auch das „öffentliche Leben“ als vom Schutzgut des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG erfasst ansähe, hat der Beklagte nicht auf konkreten Tatsachen beruhend prognostisch dargelegt, dass die Bekanntgabe der Informationen nachteilige Auswirkungen auf das „öffentliche Leben“ hätte. Die Sorge des Beklagten, dass aufgrund des Informationszugangs eine reißerische journalistische Berichterstattung erfolgen würde, die zu einer „Massenhysterie“ in der Bevölkerung führen und das öffentliche Leben in weiten Teilen lahm legen könnte, gründet sich nicht auf Tatsachen, sondern auf Vermutungen. Dabei scheint der Beklagte davon auszugehen, der mündige Bürger könne nicht eigenverantwortlich Informationen bewerten und Risiken abwägen. Dem folgt das Gericht nicht. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung geht es um die Information, wo genau der Beklagte bei einer antragsabhängigen Prüfung eines Grundstücks von einem sogenannten Verdachtspunkt einer Kampfmittelbelastung ausgeht. Dass es in Berlin in Folge des 2. Weltkriegs eine nicht unerhebliche Kampfmittelbelastung und auch Bombenblindgänger im Boden gibt, ist allgemein bekannt. Die zusätzliche Information, wo genau die Behörde von einem Kampfmittelverdacht ausgeht, mag zwar im Einzelfall zu einem veränderten Verhalten einzelner Bürger führen, die Annahme einer Massenhysterie erscheint indes fernliegend.
2. Der Beklagte kann dem Anspruch des Klägers jedoch einen mit der Bearbeitung dieses Antrages zwingend verbundenen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand entgegenhalten und sich dafür auf den Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG (dazu a) oder auf § 5 Abs. 3 UIG (dazu b) oder auf den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (dazu c) berufen.
a) Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG ist ein Antrag abzulehnen, soweit er offensichtlich missbräuchlich gestellt wurde, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Der Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG umfasst sowohl einen „verwendungsbezogenen“ als auch einen „behördenbezogenen“ Missbrauch (BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – BVerwG 7 C 2.09 – juris Rn. 36). Der hier allein relevante behördenbezogene Missbrauch ist unter anderem auch dann zu bejahen, wenn die Bearbeitung des Informationszugangsantrags mit einem unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand verbunden ist und dadurch die Funktionsfähigkeit der Behörde beeinträchtigt wird. Dies ergibt die Auslegung der Vorschrift.
aa) Der Wortlaut der Norm ist mit dem Begriff „missbräuchlich“ zwar durch ein subjektives, auf die Zielsetzung der Antragstellung abhebendes Element gekennzeichnet (vgl. Karg, in: BeckOK, InfoMedienR, Stand 1. Februar 2017, § 8 UIG Rn. 50 „Missbrauchsabsicht“; Engel, in: Götze/Engel, UIG, 2017, § 8 Rn. 40). Sinn und Zweck der Vorschrift sowie deren Genese deuten indes darauf hin, dass auch ein objektiver, also vom Antragsteller subjektiv nicht gewollter Missbrauch erfasst ist.
Nach Sinn und Zweck dient die Vorschrift – ebenso wie die übrigen in § 8 UIG geregelten Ablehnungsgründe – dem Schutz öffentlicher Belange. Zu den öffentlichen Belangen gehört auch die Funktionsfähigkeit der Behörde. Die Arbeitsfähigkeit und Effektivität der Behörde sollen einerseits vor nicht den Zwecken des Gesetzes dienenden Informationsbegehren, andererseits aber auch vor solchen Anträgen geschützt werden, deren Bearbeitung – objektiv – die Aufgabenwahrnehmung der Behörde erheblich behindert oder beeinträchtigt.
Diese Auslegung wird durch die Genese der Vorschrift bestätigt. Da der Gesetzgeber des § 18a IFG Bln sich – soweit ersichtlich – zur Frage der Reichweite von § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG nicht geäußert, sondern lediglich auf das Umweltinformationsgesetz des Bundes verwiesen hat, ist auf die amtliche Begründung zu § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG zurückzugreifen (BT-Drs. 15/3406, S. 19). Danach werden mit der Vorschrift die Art. 4 Abs. 1 Buchst. b) und Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates – UIRL – umgesetzt. Ausweislich dieser Begründung ist ein Antrag offensichtlich missbräuchlich, wenn z. B. der Antragsteller bereits über die beantragten Informationen verfügt oder der Antrag offensichtlich zum Zweck der Verzögerung von Verwaltungsverfahren gestellt wurde. Diese beispielhafte Aufzählung zeigt, dass der Bundesgesetzgeber sowohl das subjektive rechtsmissbräuchliche Verhalten eines Antragstellers („zum Zwecke der Verzögerung“) als auch den objektiven Tatbestand („bereits über die beantragten Informationen verfügt“) einbezieht. Auch an anderer Stelle in der Gesetzesbegründung zum Umweltinformationsgesetz wird deutlich, dass bereits die objektive Einschränkung der Handlungsfähigkeit einer informationspflichtigen Stelle relevant sein kann. So heißt es etwa zum Ausschlussgrund § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG („interne Mitteilungen“), dass dieser der Sicherung der Effektivität interner Arbeitsabläufe dient. In derselben Weise ließ auch bereits die Vorgängerfassung des § 7 Abs. 3 des Umweltinformationsgesetzes in der Fassung vom 8. Juli 1994 einen objektiven Missbrauch ausreichen; nach dieser Fassung waren offensichtlich missbräuchlich gestellte Anträge abzulehnen, was insbesondere der Fall war, wenn der Antragsteller über die begehrten Daten bereits verfügte (s. auch die Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 3 UIG a.F. BT-Drs. 12/7138, S.13).
bb) Diese Auslegung des Missbrauchstatbestandes in § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG steht auch im Einklang mit der Umweltinformationsrichtlinie, deren Umsetzung das Umweltinformationsgesetz dient. Nach der deutschen Sprachfassung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b) UIRL können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn der Antrag offensichtlich missbräuchlich ist; der Begriff „missbräuchlich“ ist in dieser Fassung durch ein subjektives, auf die Zielsetzung der Antragstellung abhebendes Element gekennzeichnet. Auch die französische Fassung enthält einen entsprechenden Tatbestand („abusive“). In der englischen Sprachfassung ist demgegenüber nicht von einer missbräuchlichen, sondern von einer unzumutbaren oder unangemessenen Antragstellung die Rede („unreasonable“); ein subjektives Element enthält dieses Merkmal nicht. Entsprechende Begriffe enthalten die italienische, spanische und niederländische Sprachfassung. Die Umweltinformationsrichtlinie geht auf das Übereinkommen vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen, Gesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl. II S. 1251) zurück. Dort werden die unterschiedlichen Begriffe ebenfalls verwendet. Nach Art. 4 Abs. 3 Buchst. b) der Aarhus-Konvention kann ein Informationsantrag u.a. dann abgelehnt werden, wenn der Antrag – nach den verbindlichen englischen und französischen Sprachfassungen (Art. 22) – „manifestly unreasonable“ oder „manifestement abusive“ ist (BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016 – BVerwG 7 C 7.14 – juris Rn. 20).
Zudem legen auch die Äußerungen im Verfahren zum Erlass der Umweltinformationsrichtlinie eine solche Auslegung nahe. So führte der Wirtschafts- und Sozialausschuss in seiner Stellungnahme zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen“ (C 116/46 vom 20. April 2001) zu dieser Frage aus: „…unter die offensichtlich missbräuchlichen Anträge fallen Handlungen, die in den einzelstaatlichen Rechtssystemen mit den Begriffen Schikane oder Rechtsmissbrauch belegt sind. Ferner könnte in bestimmten Fällen die Bereitstellung beantragter Informationen unverhältnismäßigen Aufwand verursachen oder den normalen Ablauf der Behördentätigkeit erheblich behindern oder beeinträchtigen.“ Damit legte der Wirtschafts- und Sozialausschuss ebenfalls ein Verständnis zu Grunde, nach dem auch eine allein objektiv erhebliche Beeinträchtigung einer Behörde insbesondere durch einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand die Antragsablehnung rechtfertigen kann.
cc) Vor dem Hintergrund, dass die informationspflichtige Stelle vor institutioneller Überforderung und einer Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit zu schützen ist, ist ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand zu bejahen, wenn die Erfüllung des Informationsanspruchs unter Ausschöpfung aller organisatorischen Möglichkeiten die Wahrnehmung der eigentlichen Sachaufgaben der Behörde erheblich behindern würde. Dies ist hier der Fall.
Der Antrag des Klägers verursacht wegen der zahlreich durchzuführenden Drittbeteiligungsverfahren im Hinblick auf personenbezogene Daten (1) und Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse (2) einen Verwaltungsaufwand, der die Arbeitsfähigkeit der informationspflichtigen Stelle erheblich beeinträchtigt (3).
(1) Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 UIG ist ein Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit durch das Bekanntgeben der Informationen personenbezogene Daten offenbart und dadurch Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt würden, es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Bei der Auslegung des Begriffs „personenbezogene Daten“ ist die Definition des § 46 Nr. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes – BDSG – bzw. Art. 4 Nr. 1 der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung – DSGVO) heranzuziehen. Danach sind „personenbezogene Daten“ alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person (betroffene Person) beziehen; als identifizierbar wird eine natürliche Person angesehen, die direkt oder indirekt, insbesondere mittels Zuordnung zu einer Kennung wie einem Namen, zu einer Kennnummer, zu Standortdaten, zu einer Online-Kennung oder zu einem oder mehreren besonderen Merkmalen, die Ausdruck der physischen, physiologischen, genetischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität dieser Person sind, identifiziert werden kann.
Aus den vom Kläger begehrten ordnungsbehördlichen Stellungnahmen ist die Lage einzelner Grundstücke zu Kampfmittelverdachtspunkten ersichtlich. Soweit es sich bei den Grundstückseigentümern um natürliche Personen handelt, stellen die Ergebnisse der Stellungnahmen Informationen dar, die sich auf eine identifizierbare natürliche Person beziehen. Relevante Information in diesem Sinne ist die Tatsache, dass eine natürliche Person Eigentümer eines Grundstücks ist, bei dem der Verdacht einer Belastung mit Kampfmitteln besteht. Der konkrete Eigentümer ist auch ohne weiteres identifizierbar. Denn der Kläger kann als Journalist jederzeit durch Einsicht in das Grundbuch die Daten über den Eigentümer ermitteln und diesen ohne großen Aufwand (vgl. dazu Erwägungsgrund 26 der DSGVO sowie Eßer, in: Eßer/Kramer/von Lewinski, DSGVO, BDSG, 5. Aufl. 2017, Art. 4 DSGVO Rn. 15 und § 3 BDSG Rn. 19) identifizieren, so dass sich letztlich eine entsprechende Verdachtsfläche ohne weiteres einer bestimmten Person zuordnen ließe. Gemäß § 12 GBO ist die Einsicht des Grundbuchs jedem gestattet, der ein berechtigtes Interesse darlegt. Journalisten ist ein derartiges „berechtigtes Interesse“ in der Regel nicht abzustreiten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Kammerbeschluss vom 28. August 2000 – 1 BvR 1307/91 – juris Rn. 29 ff.) müssen die Anforderungen an das berechtigte Interesse selbst und an dessen Darlegung der Besonderheit einer freien Presse Rechnung tragen. Daher muss die Presse nach publizistischen Kriterien entscheiden dürfen, was sie des öffentlichen Interesses für wert hält und was nicht. Verlangt werden können nur Konkretisierungen, die für die inhaltlich beschränkte Überprüfung des Informationsinteresses durch das Grundbuchamt bedeutsam sind. Dabei ist zu respektieren, dass die Presse regelmäßig auch auf einen bloßen, und sei es auch nur schwachen Verdacht hin recherchiert, dass es geradezu Anliegen einer Recherche ist, einem Verdacht nachzugehen. Bloße Vermutungen sind häufig Ausgangspunkt des Auffindens erheblicher Tatsachen. Ist eine publizistisch geeignete Information zu erwarten, wenn sich die Vermutung als zutreffend erweist, dann ist mit der Darlegung dieser Vermutung auch das berechtigte Interesse hinreichend belegt.
Ob der Ablehnungsgrund des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG letztlich tatsächlich greift, weil durch die Bekanntgabe die Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt würden, kann ohne Durchführung des Drittbeteiligungsverfahrens nach § 9 Abs. 1 Satz 3 UIG nicht entschieden werden. Nach dieser Vorschrift sind vor der Entscheidung über die Offenbarung der durch § 9 Abs. 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 UIG geschützten Informationen die Betroffenen anzuhören (vgl. dazu VGH München, Beschluss vom 22. November 2000 – 22 ZE 00 2779, NVwZ 2001, 342 <343>; VG Arnsberg, Urteil vom 29. 11. 2008 – 7 K 3982/06 – juris Rn. 63 ff.; VG Schleswig, Urteil vom 3. September 2009 – 12 A 131/07 – juris Rn. 35; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. I, § 9 UIG Rn. 35 ff.). Diese Drittbeteiligung dient in erster Linie dem Rechtsschutz des Dritten („Grundrechtsschutz durch Verfahren“) und hat daneben auch eine Aufklärungsfunktion, die vor allem in Bezug auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bedeutsam sein kann, eine Entscheidungsfunktion in den Fällen, in denen der Antrag ohne Einwilligung zwingend abzulehnen ist, und schließlich eine Unterstützungsfunktion, soweit die Stellungnahme des Dritten der Behörde im Hinblick auf eine gebotene Abwägung Hilfe bei der Ermittlung und Gewichtung der konfligierenden Belange bietet (BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 – BVerwG 7 C 2.15 – juris Rn. 22).
Damit ist hier für die erforderliche einzelfallbezogene und hinreichend substantiierte Darlegung, dass dem Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen ein erhebliches Gewicht zukommt (dazu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Februar 2015 – OVG 12 B 13.12 – juris Rn. 29), die Durchführung des Drittbeteiligungsverfahrens unabdingbar. Auch scheint es jedenfalls nicht fernliegend, dass der Zugang zu Informationen über die mögliche Belastung eines Grundstücks mit Kampfmitteln die Interessen des betroffenen Grundstückseigentümers erheblich beeinträchtigen kann, weil etwa im Veräußerungsfall ein derartiger Verdacht erhebliche Auswirkungen auf die Preisgestaltung haben kann.
(2) Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 1. Var. UIG ist ein Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit durch das Bekanntgeben Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse zugänglich gemacht würden, es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen technisches Wissen; Geschäftsgeheimnisse betreffen vornehmlich kaufmännisches Wissen. Ein Geschäfts- oder Betriebsgeheimnis setzt danach neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zugrunde liegenden Informationen ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbreitung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Information geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen (BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – BVerwG 7 C 2.09 – juris Rn. 50). Dabei verlangt die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG nicht, dass die begehrte Information schon als solche ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis darstellt. Zugänglich gemacht wird ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis auch dann, wenn die offengelegte Information ihrerseits Rückschlüsse auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zulässt, wobei es auf eine Unterscheidung zwischen unmittelbaren und nur mittelbaren Rückschlüssen nicht ankommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2013 – BVerwG 7 B 45.12 – juris Rn. 10 f. und Rn. 15 m.w.N.). Auch soweit es um Grundstücke im Eigentum der öffentlichen Hand geht, ist das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht von vornherein ausgeschlossen. Denn eine generelle Beschränkung des Geheimnisschutzes auf private Unternehmen lässt sich weder dem Wortlaut der Vorschrift noch ihrem Sinn und Zweck entnehmen. Soweit § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG dem materiellen Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen dient, kann auch eine grundsätzlich auskunftspflichtige Behörde ein anzuerkennendes berechtigtes Interesse an der Geheimhaltung ihrer wirtschaftlichen Daten haben, wenn sie nicht im hoheitlichen Bereich tätig wird, sondern in gleicher Weise wie Private am Wirtschaftsverkehr teilnimmt (OVG Berlin-Brandenburg, Urteile vom 12. Februar 2015 – OVG 12 B 13.12 – juris Rn. 37 und vom 2. Oktober 2007 – OVG 12 B 11.07 – juris Rn. 24). Gleiches kann für Betriebsgrundstücke von Monopolbetrieben gelten, die sich auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse berufen können, soweit ihnen durch die Bekanntgabe sonst ein wirtschaftlicher Schaden droht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. Oktober 2007 – OVG 12 B 11.07 – juris Rn. 26 ff. zu § 7 IFG Bln).
In den vom Kläger begehrten Unterlagen können Geschäftsgeheimnisse enthalten sein, jedenfalls sofern das von der Behörde begutachtete Grundstück als Betriebsgrundstück dient. Denn bei dem Umstand, dass ein Betriebsgrundstück mit Kampfmitteln belastet sein könnte, handelt es sich um eine unternehmensbezogene Information; die Eigenschaften eines Grundstücks, das dem Betrieb eines Unternehmens dient, sind unternehmensbezogen. Die Ergebnisse der begehrten Gutachten sind auch nicht offenkundig, sondern in der Regel nur dem Beklagten und dem jeweils betroffenen Grundstückseigentümer bekannt. Regelmäßig dürfte der einen Betrieb führende Grundstückseigentümer auch bezogen auf diese Information einen Geheimhaltungswillen haben. Denn grundsätzlich ist davon auszugehen, dass der Geheimnisträger Betriebsinterna geheim halten will; es besteht demnach eine Vermutung dafür, dass nicht offenkundige betriebsinterne Tatsachen, Umstände und Vorgänge vom Geheimhaltungswillen des Berechtigten umfasst sind (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2014, § 6 Rn. 89 zum IFG). Auch hat das betroffene Unternehmen ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse an der Geheimhaltung. Maßgeblich für die Anerkennung des berechtigten Geheimhaltungsinteresses ist die Wettbewerbsrelevanz der betreffenden Information. Die Frage, ob auf dem Betriebsgrundstück eine latente Gefahr durch Blindgänger oder andere Kampfmittel vorhanden sein könnte, kann durchaus von erheblicher Wettbewerbsrelevanz sein, etwa wenn auf dem Grundstück öffentliche Verkaufsstellen eingerichtet sind, die vom Publikumszulauf abhängig sind, und das Publikum beim Wissen um den Zustand des Grundstücks dieses eher meiden und die Verkaufsstelle eines Konkurrenten aufsuchen würde. Der genauen Spezifizierung von möglicherweise vorhandenen zu schützenden Geschäftsgeheimnissen dient gerade das gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 UIG durchzuführende Drittbeteiligungsverfahren („Aufklärungsfunktion“).
(3) Der vom Beklagten dargestellte Aufwand – allein für die Durchführung der erforderlichen Drittbeteiligungsverfahren – würde die Funktionsfähigkeit der Behörde in ihren eigentlichen Sachaufgaben erheblich beeinträchtigen. Nach den Angaben des Beklagten erfordert die Durchführung der Drittbeteiligungsverfahren (mit eventuell nachfolgenden Schwärzungen von personenbezogenen Daten und Geschäftsgeheimnissen) für eine Arbeitskraft einen zeitlichen Aufwand von 691 Wochen, das sind (bei durchschnittlich 44 Arbeitswochen im Jahr) insgesamt 15,7 Jahre.
Bei der Ermittlung des Aufwandes hat der Beklagte exemplarisch die begehrten ordnungsbehördlichen Stellungnahmen für das Jahr 2016 ausgewertet. Er hat für dieses eine Jahr insgesamt 627 Vorgänge ermittelt und diese in vier Gruppen (Leitungsträger, sonstige Antragsteller, öffentliche Stellen und DB AG) eingeteilt. Aus der Gruppe der Leitungsträger (226 Vorgänge), der sonstigen Antragsteller (201 Vorgänge) und der öffentlichen Stellen (176 Vorgänge) hat er nach dem Zufallsprinzip jeweils 30 Vorgänge ausgewählt und zusammen mit der Gruppe der DB AG (24 Vorgänge) ausgewertet. Die Auswertung dieser 114 Vorgänge ergab, dass 56 % der Vorgänge einen kleinen Aufwand, 31 % einen mittleren Aufwand und 13 % einen großen Aufwand verursachen. Für die Bestimmung des Aufwands als „klein“ oder „mittel“ hat der Beklagte exemplarisch für je einen Vorgang den tatsächlichen Aufwand für ein Drittbeteiligungsverfahren im Einzelnen dargelegt (s. Anlagen B 8 bis B 10). Demnach benötigt ein Sachbearbeiter für einen Vorgang mit „kleinem“ Aufwand 0,37 Stunden, für einen Vorgang mit „mittlerem“ Aufwand 28 Stunden. Ausgehend hiervon werden bezogen auf das Jahr 2016 für die Vorgänge mit kleinem Aufwand 3,2 Arbeitswochen und für die Vorgänge mit mittlerem Aufwand 135 Arbeitswochen benötigt; hochgerechnet auf fünf Jahre ergeben sich insgesamt 691 Arbeitswochen. Die Vorgänge mit großem Aufwand hat der Beklagte bei seiner Berechnung außer Acht gelassen.
Dieses Vorgehen bei der Darlegung des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die einzelnen Schritte hat der Beklagte nachvollziehbar erläutert. Lediglich bei der Berechnung des „mittleren“ Aufwands folgt das Gericht nicht in vollem Umfang dem Beklagten. Denn soweit der Beklagte in seine Zeitberechnung die Beteiligung sämtlicher Eigentümer der sogenannten Saumgrundstücke einstellt, ist dieses Vorgehen nicht für alle Saumgrundstücke plausibel. Nach Auffassung des Gerichts ist ein Drittbeteiligungsverfahren von Grundstückseigentümern dann erforderlich, wenn ein Grundstück mit einem Kampfmittelverdacht belastet ist. Das ist aber nicht zwingend für sämtliche Grundstücke im Saum der Fall, sondern nur für solche Grundstücke, auf denen ihrerseits ein Verdachtspunkt von dem Beklagten lokalisiert wurde oder die sich jedenfalls in der (unmittelbaren) Nähe eines Verdachtspunktes auf dem Gebiet befinden, das Gegenstand der ordnungsbehördlichen Stellungnahme ist. Dies sind – so auch bei dem in der mündlichen Verhandlung in Augenschein genommenen Fallbeispiel – nicht sämtliche Saumgrundstücke.
Eine weitere Sachaufklärung durch das Gericht war insoweit aber nicht angezeigt. Denn selbst wenn man zugunsten des Klägers davon ausginge, dass für keines der Saumgrundstücke ein Drittbeteiligungsverfahren durchzuführen und für alle Vorgänge nur der „kleine“ Aufwand anzusetzen wäre, dann führte auch dies schon zu einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand.
Ausgehend von durchschnittlich 627 Vorgängen pro Antragsjahr ergeben sich insgesamt 3.135 Vorgänge (627 x 5 = 3.135), für die mit einem Aufwand von je 0,37 Stunden jeweils ein Drittbeteiligungsverfahren durchzuführen wäre. Dies ergäbe einen Verwaltungsaufwand von 29 Arbeitswochen, also ca. sieben Monate allein für die Durchführung der Drittbeteiligungsverfahren. Auch dieser zeitliche Verwaltungsaufwand für die Erfüllung des Informationszugangsanspruchs führt bei dem Beklagten während dieses Zeitraums zu einer erheblichen Einschränkung seiner eigentlichen Sachaufgaben. Nach den Ausführungen der Behördenvertreter in der mündlichen Verhandlung müssen erst Mitarbeiter in die Tätigkeit des Auswertens der einzelnen Vorgänge eingearbeitet werden, da die Informationen in zwei verschiedenen Datenbanken (grundstücksbezogene Information einerseits und Information über Grundeigentümer andererseits) erfasst sind und für die Durchführung der Drittbeteiligungsverfahren kombiniert werden müssen. Dass sich dieser Arbeitsaufwand – wie der Kläger behauptet – durch aktuellere Hilfsmittel im Sinne eines Effizienzmanagements zeitnah verringern ließe, ist nicht ersichtlich und wird auch vom Kläger nicht weiter substantiiert.
Schließlich überwiegt auch nicht das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der Informationen. Grundsätzlich kommt dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe bei offensichtlich missbräuchlich gestellten Anträgen im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG keine Relevanz mehr zu (BT-Drs. 15/3406, S. 19). Auch aus dem Vortrag des Klägers lässt sich kein überwiegendes Informationsinteresse entnehmen. Er macht hierzu geltend, dass er die Öffentlichkeit für die verborgenen Risiken sensibilisieren und die Politik und die Verwaltung dazu bewegen wolle, ihr „fiskalisch motiviertes, unverantwortliches Verschweigen und Verdrängen eines lebensgefährlichen Problems“ zu beenden, bevor eine vorhersehbare Selbstentzündung Opfer fordere.
Der Kläger verfolgt damit in erster Linie seine Interessen als Journalist, indem er vor allem über von Blindgängern ausgehenden Gefahren und die – seiner Auffassung nach in diesem Kontext bestehende – Untätigkeit der Behörden berichten will. Es handelt sich dabei zwar um ein anerkennenswertes Interesse. Allerdings ist der Nutzen für den Umweltschutz eher als gering zu bewerten.
Zudem handelt es sich bei den begehrten Informationen keineswegs um gesicherte Erkenntnisse zu Bombenblindgängern, also um tatsächlich existierende Boden-belastungen mit Kampfmitteln. Vielmehr werden in den begehrten Gutachten nur Verdachtsflächen benannt. Der Informationsgehalt der begehrten Unterlagen ist im Hinblick auf diesen bloßen Verdacht nicht besonders hoch. Insbesondere kann den Unterlagen entgegen der Ansicht des Klägers nicht die Erkenntnis entnommen werden, ob die Bewohner der Stadt in Leben und Gesundheit durch Blindgänger konkret gefährdet sind. Überdies ist – auch ohne Kenntnis der ordnungsbehördlichen Stellungnahmen – allgemein bekannt, dass nach groben Schätzungen noch ca. 3.000 Bombenblindgänger im Berliner Landesgebiet vermutet werden, unter denen auch solche sind, die mit einem chemischen Langzeitzünder bestückt sind. Die genaue Verortung dieser Art von Blindgänger ist den ordnungsbehördlichen Stellungnahmen jedoch nicht zu entnehmen, da diese keine Informationen zum Zündertyp enthalten. Im Übrigen belässt es der Kläger bei seiner (bloßen) Behauptung, der Beklagte verschweige und verdränge tatsächlich ein lebensgefährliches Problem. Der Beklagte hat seinerseits ausdrücklich darauf verwiesen, dass die Ordnungsbehörde bei einem sich konkretisierenden Gefahrenverdacht einschreiten und Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergreifen werde.
b) Folgt man der unter a) vorgenommenen Auslegung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG – wie der Kläger – nicht, kann der Beklagte sich dennoch gemäß § 5 Abs. 3 UIG auf einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand berufen. Liegt ein Ablehnungsgrund nach § 8 oder § 9 UIG vor, sind nach dieser Vorschrift die hiervon nicht betroffenen Informationen zugänglich zu machen, soweit es möglich ist, die betroffenen Informationen auszusondern.
Die Verfahrensvorschrift des § 5 Abs. 3 UIG ist inhaltlich vergleichbar mit § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG. Mit ihr wird geregelt, wie zu verfahren ist, wenn Ablehnungsgründe vorliegen und Informationen auszusondern sind. Die Pflicht zur Aussonderung steht unter dem Vorbehalt der Möglichkeit („soweit es möglich ist“). Erfasst ist jedenfalls die tatsächliche und technische Möglichkeit, die von der informationspflichtigen Stelle auch mit einem verhältnismäßigen Aufwand umsetzbar sein muss. Ist eine Aussonderung nicht möglich, dann ist das Informationsbegehren abzulehnen.
Auf welche Weise die Ablehnungsgründe bei sehr umfangreichen Informationen darzulegen sind, hängt von Art, Inhalt und Struktur des jeweiligen Informationsbestandes ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 – BVerwG 7 C 2.15 – juris Rn. 20 ff. zu § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG). Für Informationsbestände der vorliegenden Art genügt es, wenn die informationspflichtige Stelle für einen Teil der Unterlagen konkret darlegt, dass Ablehnungsgründe vorliegen, folglich nur ein Teilanspruch besteht, und der genaue Umfang dieses Teilanspruchs nur mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand ermittelt werden kann. Der Wortlaut des § 5 Abs. 3 UIG steht einem solchen Normverständnis nicht entgegen. Denn diese Auslegung enthebt nicht von der Darlegung des Vorliegens eines Ablehnungsgrundes bzw. dem Bestehen eines Teilanspruchs dem Grunde nach.
Der Beklagte hat für einzelne ordnungsbehördliche Stellungnahmen (Anlagen B 3 bis B 6) beispielhaft dargelegt, dass der Ablehnungsgrund des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG teilweise vorliegt. Es geht insoweit um personenbezogene Daten, deren Bekanntgabe das Interesse der Betroffenen im Hinblick auf die Werthaltigkeit des Grundstückes erheblich beeinträchtigen würde. Ein überwiegendes öffentliches Interesse des Klägers an der Bekanntgabe dieser einzelnen ordnungsbehördlichen Stellungnahmen ist aus den oben genannten Gründen nicht gegeben, zumal sich die Stellungnahmen auf Grundstücke mit gewöhnlicher Wohnbebauung in Tegel bzw. Schmargendorf beziehen. Die Feststellung des genauen Umfangs des Teilanspruchs des Klägers lässt sich aus den unter a) genannten Gründen nur mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand ermitteln.
c) Folgt man auch der Auslegung unter b) nicht, könnte der Beklagte sich wegen des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands jedenfalls auf die rechtsvernichtende Einrede aus dem Grundsatz von Treu und Glauben berufen. In der Rechtsprechung des EuGH ist anerkannt, dass ein unverhältnismäßiger Aufwand einem grundsätzlich bestehenden Informationszugangsanspruch entgegengehalten werden kann. So hat der EuGH (Urteil vom 2. Oktober 2014 – C-127/13 P – juris Rn. 27 f.) zur Transparenzverordnung (VO Nr. 1049/2001) ausgeführt, dass ein Organ unter außergewöhnlichen Umständen den Zugang zu bestimmten Dokumenten mit der Begründung verweigern könne, die mit ihrer Verbreitung verbundene Arbeitsbelastung stehe außer Verhältnis zu den mit dem Antrag auf Zugang zu diesen Dokumenten verfolgten Zielen. Der Gerichtshof hebt unter Verweis auf sein Urteil vom 6. Dezember 2001 (C-353/99 – juris Rn. 30) hervor, dass im Einzelfall die Interessen derjenigen, die Zugang zu im Besitz der Kommission befindlichen Dokumenten begehren, mit dem Interesse an einer ordnungsgemäßen Verwaltung in Einklang zu bringen sind. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit könne daher folgen, dass die Organe in besonderen Fällen, in denen der Umfang der Dokumente, zu denen Zugang beantragt wird, oder der Umfang der zu schwärzenden Stellen einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursachen würde, das Interesse des Antragstellers gegen die mit der Bearbeitung des Zugangsantrags verbundene Arbeitsbelastung abwägen können, um das Interesse an einer ordnungsgemäßen Verwaltung zu schützen (EuGH, Urteil vom 2. Oktober 2014 – C-127/13 P – juris Rn. 28; so auch EuG, Urteile vom 13. April 2005 – T-2/03 – juris Rn. 93 ff. und vom 7. Februar 2002 – T-211/00 – juris Rn. 57). Eine Ablehnung des Informationszugangs ohne konkrete Prüfung des Begehrens kommt nach der Rechtsprechung des EuG nur ausnahmsweise und nur dann in Betracht, wenn die Verwaltung durch die konkrete und individuelle Prüfung der Dokumente in besonderem Maße belastet würde, so dass damit die Grenzen dessen überschritten würden, was vernünftigerweise verlangt werden kann (EuG, Urteil vom 13. April 2005 – T-2/03 – juris Rn. 112).
Vor dem Hintergrund dieser auf allgemeine Rechtsgrundsätze rekurrierenden Rechtsprechung des EuGH und des EuG ist auch im Anwendungsbereich des Umweltinformationsgesetzes einer Behörde zuzugestehen, dem Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten und im Hinblick auf eine andernfalls eintretende Beeinträchtigung ihrer sonstigen – insbesondere fachspezifischen – Aufgaben in Extremfällen rechtshindernd einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand entgegenhalten zu können.
Wie bereits ausgeführt würde bereits allein die Durchführung der Drittbeteiligungsverfahren in zeitlicher Hinsicht zu einem solchen Verwaltungsaufwand führen, der aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten und wegen der dann zwangsläufig eintretenden Beeinträchtigung der sonstigen fachspezifischen Aufgaben der informationspflichtigen Stelle nicht mehr zuzumuten ist.
II. Ein Informationszugangsanspruch auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG steht dem Kläger nicht zu. Das Grundrecht ist, was den Zugang zu amtlichen Informationen angeht, auf die Ausgestaltung durch den Gesetzgeber angewiesen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2011 – BVerwG 7 B 14.11 – juris Rn. 9; vgl. auch BVerwG, Urteile vom 27. November 2014 – BVerwG 7 C 20.12 – juris Rn. 33 und – BVerwG 7 C 18.12 – juris Rn. 38). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 20. Juni 2017 – 1 BvR 1978/13 – juris insb. Rn. 19 ff.).
III. Eine dem Kläger günstige Entscheidung folgt schließlich nicht aus europarechtlichen Vorgaben. Die Auslegung der innerstaatlichen Vorschriften im Lichte des Art. 10 EMRK erfordert keine abweichende Bewertung. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat bislang keinen Anlass für eine Korrektur des durch das nationale Recht jeweils gefundenen Ergebnisses am Maßstab der Konventionsnormen gesehen. Daran ändert auch die Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Verfahren Magyar Helsinki Bizottság ./. Ungarn (Urteil der Großen Kammer Nr. 18030/11 vom 8. November 2016; auszugsweise in dt. Übersetzung in NLMR 2016, 536) nichts (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2017 – BVerwG 7 C 24.15 – juris Rn. 45 m.w.N.). Nach den dort unter Würdigung der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs dargelegten Rechtsgrundsätzen, unter denen sich aus Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 EMRK ein Recht auf Informationszugang ergeben kann (Rn. 155 f., 158 ff.), spricht zwar viel dafür, dass das vom Kläger in seiner Rolle als Journalist und somit in seiner Funktion als „public watchdog“ geltend gemachte Zugangsbegehren von der Garantie des Art. 10 Abs. 1 EMRK erfasst wird. Es ist allerdings nichts dafür ersichtlich, dass die nach innerstaatlichem Recht zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Behörden (unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand) vorgesehenen Einschränkungen (Art. 10 Abs. 2 EMRK) bei Beachtung des den Konventionsstaaten zuzubilligenden Beurteilungsspielraums den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes („in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“) nicht genügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2017 – BVerwG 7 C 24.15 – juris Rn. 45).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2 VwGO sowie § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Da der Beklagte den Kläger im Hinblick auf die begehrte Einsicht in die Kriegsluftbilder ohne Änderung der Sach- und Rechtslage klaglos gestellt hat, trifft ihn insoweit die Kostenlast.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Berufung ist im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung der Frage zuzulassen, ob eine informationspflichtige Stelle einem (etwaigen) Anspruch auf Informationszugang nach dem Umweltinformationsgesetz einen mit der Bearbeitung des Antrages einhergehenden unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand entgegenhalten kann (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
/Wol.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 UIG
§ 7 UIG
§ 8 UIG
§ 18a IFG
§ 3 BDSG
§ 12 GBO
§ 9 UIG
§ 7 IFG
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 18a Abs. 1 IFG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 UIG
§ 2 Abs. 1 UIG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG
§ 5 Abs. 3 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG
§ 7 Abs. 3 UIG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 UIG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG
§ 9 Abs. 1 Satz 3 UIG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 IFG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 7 Abs. 3 des Umweltinformationsgesetzes
§ 46 Nr. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 4 DSGVO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 342
1 A 10886/07
3 K 618/06
8 A 2190/11
7 C 2.09
7 C 7.14
1 BvR 1307/91
7 K 3982/06
12 A 131/07
7 C 2.15
12 B 13.12
7 B 45.12
12 B 11.07
7 B 14.11
7 C 20.12
7 C 18.12
1 BvR 1978/13
7 C 24.15