Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-09-26, Aktenzeichen 15 A 2466/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0926.15A2466.15.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch führen sie auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (2.).
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.
Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2016 - 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, m.w.N.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
die Gemeinderatswahl vom 25. Mai 2014 in der Fassung des Beschlusses über die Gültigkeit der Wahl vom 13. Oktober 2014 für ungültig zu erklären,
im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die vom Kläger geltend gemachte Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl liege nicht vor. Die Verteilung der Sitze nach dem Divisorverfahren mit Standardrundung nach Sainte-Lague/Schepers gemäß § 33 Abs. 2 KWahlG NRW sei verfassungsrechtlich unbedenklich.
Die dagegen von dem Kläger vorgetragenen Rügen haben keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den hier interessierenden Inhalt des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl, der in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für den Bereich der Gemeinden gewährleistet ist, zutreffend dargestellt. Danach sind unabhängig von der jeweiligen Ausgestaltung des Wahlverfahrens alle Wähler bei der Art und Weise der Mandatszuteilung strikt gleich zu behandeln. Die Stimme eines jeden Wahlberechtigten muss grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis nehmen können.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 25. Juli 2012 - 2 BvE 9/11, 2 BvF 3/11, 2 BvR 2670/11 -, juris Rn. 58 und 61, Beschluss vom 3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07 -, juris Rn. 92 f.; VerfGH NRW, Urteil vom 16. Dezember 2008 - 12/08 -, juris Rn. 48, jeweils m.w.N.
Aus dem formalen Charakter des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit folgt, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Diese Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes. Es muss sich um Gründe handeln, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Gleichheit der Wahl sind. Ist die differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, lässt sich ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl nur feststellen, wenn die Regelung zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 25. Juli 2012 - 2 BvE 9/11, 2 BvF 3/11, 2 BvR 2670/11 -, juris Rn. 62 f., Beschluss vom 3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07 -, juris Rn. 97 ff.; VerfGH NRW, Urteil vom 16. Dezember 2008 ‑ 12/08 -, juris Rn. 49 f., jeweils m.w.N.
In diesem verfassungsrechtlichen Rahmen darf der Gesetzgeber die Wahlsysteme der Mehrheitswahl und der Verhältniswahl miteinander verbinden, etwa indem er eine Wahl hälftig nach dem Mehrheits- und hälftig nach dem Verhältniswahlprinzip zulässt, eine Erstreckung des Verhältniswahlprinzips auf die gesamte Sitzverteilung unter Vorbehalt angemessener Gewichtung der Direktmandate gestattet oder sich für eine andere Kombination entscheidet, wenn dabei die Gleichheit der Wahl im jeweiligen Teilwahlsystem gewahrt wird, die Systeme sachgerecht zusammenwirken und Unmittelbarkeit und Freiheit der Wahl nicht gefährdet werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07 -, juris Rn. 95, m.w.N.
Kommen verschiedene Verfahren für die Sitzverteilung in Betracht, von denen sich unter dem Gesichtspunkt der Wahlrechtsgleichheit keines als „richtiger“ und damit allein systemgerecht erweist, ist es der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers überlassen, für welches Berechnungsverfahren er sich entscheidet. Die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen bei der Verhältniswahl verlangt nicht, dass sich - bei einer ex-post-Betrachtung - für jeden Wähler die ihm gewährleistete gleiche Erfolgschance auch als exakt „verhältnismäßiger“ Stimmerfolg realisiert haben muss. Bei jedem Sitzberechnungsverfahren bleiben zwangsläufig Reststimmen unberücksichtigt. Eine Auf- oder Abrundung zur nächsten ganzen Zahl von Sitzen ist danach unausweichliche Folge eines jeden Verteilungsverfahrens. Die mit dem jeweiligen Verteilungsverfahren verbundenen systembedingten Differenzierungen im Erfolgswert der Stimmen sind grundsätzlich hinzunehmen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07 -, juris Rn. 104, und vom 24. November 1988 - 2 BvC 4/88 -, juris Rn. 8; VerfGH NRW, Urteil vom 16. Dezember 2008 - 12/08 -, juris Rn. 51 und 63, jeweils m.w.N.
Ausgehend davon ist das Verwaltungsgericht zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass das Divisorverfahren mit Standardrundung nach Sainte-Lague/Schepers gemäß § 33 Abs. 2 KWahlG NRW nicht gegen das Prinzip der Gleichheit der Wahl aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verstößt. § 33 Abs. 2 KWahlG NRW verfolgt verfassungsrechtlich legitime Ziele und ist zur Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich.
Zu den besonderen, sachlich legitimierten „zwingenden“ Gründen für eine Differenzierung im Bereich der Wahlrechtsgleichheit zählt insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele. Dazu gehören die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorganges bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07 -, juris Rn. 98; VerfGH NRW, Urteil vom 16. Dezember 2008 - 12/08 -, juris Rn. 51, jeweils m.w.N.
Einen derartigen zwingender Grund verfolgt der Gesetzgeber mit dem in § 33 Abs. 2 KWahlG NRW statuierten Divisorverfahren mit Standardrundung. Dieses Verteilungsverfahren soll die mit dem bis dahin praktizierten Proportionalverfahren nach Hare/Niemeyer in Grenzfällen verbundenen ungerechten Anomalien vermeiden. Das Divisorverfahren mit Standardrundung bringt durch seine „Mittelung“ der Zahlenbruchteile allen Parteien grundsätzlich gleichermaßen Vor- und Nachteile, je nach dem aufgrund ihrer Stimmenzahl errechneten Zahlenrest beim jeweiligen Sitzanteil. Außerdem führt es in denkbaren Grenzfällen zu einer höheren Verteilungsgerechtigkeit als das System Hare/Niemeyer. Bei dem Divisorverfahren werden bestimmte Zahlenreste nicht berücksichtigt, nämlich solche unter 0,5, wohl aber alle ab 0,5 durch Aufrundung, während bei Hare/Niemeyer alle für die Sitzzuteilung noch in Betracht kommenden höchsten Zahlenreste ohne Rundung zum Zuge kommen können.
Vgl. die Begründung der Landesregierung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes, LT-Drs. 14/3977, S. 44.
Mit dieser Zielsetzung ist das Divisorverfahren mit Standardrundung in seiner in § 33 Abs. 2 KWahlG NRW ausgestalteten Form verfassungsrechtlich unbedenklich.
So bereits VerfGH NRW, Urteil vom 16. Dezember 2008 - 12/08 -, juris Rn. 63; OVG NRW, Beschluss vom 25. März 2011 - 15 A 1515/10 -, juris Rn. 31; im selben Sinne für andere Bundesländer: Hamb. VerfG, Urteil vom 8. Dezember 2015 - HVerfG 2/15 -, juris Rn. 92 ff.; VerfG Saarland, Urteil vom 18. März 2013 - Lv 12/12 -, juris Rn. 48; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 26. Oktober 2009 - Vf. 16-VII-08 -, juris Rn. 39.
Bedenken hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Maßstäbe der Geeignetheit und Erforderlichkeit bestehen offensichtlich nicht.
Nach dem Divisorverfahren mit Standardrundung haben - wie gerade der vorliegende Fall zeigt, in dem die FDP mit nur 133 Stimmen über die Reserveliste durch Aufrundung einen Ratssitz gewonnen hat - auch kleinere Parteien eine reelle Chance, mit einer im Vergleich zu den großen Parteien relativ geringen Stimmenzahl einen Sitz über die Reserveliste zu erlangen. Mit diesem Effekt wird der verfassungsrechtlich legitime Zweck gefördert, die politischen Überzeugungen des Wahlvolkes möglichst weitgehend abzubilden.
Vgl. zu diesem Aspekt auch VerfGH NRW, Urteil vom 16. Dezember 2008 - 12/08 -, juris Rn. 66; Hamb. VerfG, Urteil vom 8. Dezember 2015 ‑ HVerfG 2/15 -, juris Rn. 92 und 95.
Die Grenzen der Erforderlichkeit überschreitet § 33 Abs. 2 KWahlG NRW nicht. Die negativen Effekte auf das Wahlsystem, die das Divisorverfahren mit Standardrundung auch mit sich bringt, überwiegen nicht. Zwar ist der Stimmerfolg bei seiner Anwendung - wie wiederum der zur Entscheidung gestellte Fall demonstriert, in dem die CDU bei ungewichteter Betrachtungsweise ca. 243 Stimmen, also deutlich mehr als die FDP, für einen Ratssitz benötigte - durchaus ungleichgewichtig. Dies ist aber in Anbetracht der besagten verfassungsrechtlich legitimen Ziele und der weiteren Elemente des Wahlsystems, die die Vor- und Nachteile des Divisorverfahrens mit Standardrundung in einen angemessenen Ausgleich bringen, als systemimmanent hinnehmbar. Zum einen kommt die Sitzverteilung aus der Reserveliste ohnehin erst ‑ und nur insoweit - zum Zuge, wenn eine Partei keine Direktmandate in einem Wahlbezirk errungen hat (vgl. dazu § 33 Abs. 6 Satz 3 KWahlG NRW). Zum anderen spiegelt das Divisorverfahren mit Standardrundung das Ergebnis der Verhältniswahl bezogen auf den auf eine Partei entfallenden Stimmanteil und die Gesamtzahl der zu vergebenden Sitze proportional recht genau - und lediglich unter Vornahme eines gewissen Verhältnisausgleichs mit einem gemittelten Zuteilungsdivisor i.S.v. § 33 Abs. 2 Satz 7 KWahlG NRW - wider. Dass dies bei Fehlen einer Sperrklausel zu der - von dem Kläger mit Blick auf die angefochtene Wahl beanstandeten - Bevorteilung kleinerer Parteien führen kann, die im Verhältnis zu größeren Parteien weniger Stimmen auf sich vereinigen müssen, um über die Reserveliste einen Sitz in der Gemeindevertretung zu erringen, ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, zumal diese kleineren Parteien in der Regel keine Direktmandate gewinnen und auch aufgrund ihres typischerweise geringen Stimmenanteils ohnehin nur wenige Sitze mittels der Reserveliste auf sich werden vereinigen können.
Vgl. insofern auch Hamb. VerfG, Urteil vom 8. Dezember 2015 - HVerfG 2/15 -, juris Rn. 93 ff.
Bei der Gesamtabwägung ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass mit keinem der in Frage kommenden Berechnungsverfahren eine mathematisch absolut exakte Übertragung des Stimmenverhältnisses der Parteien auf das Sitzverhältnis erreicht werden kann. Im Quervergleich genießt das Divisorverfahren mit Standardrundung nach Sainte-Lague/Schepers aber jedenfalls - wie dargelegt - den Vorteil, die Sitz- und Mandatszahl aufs Ganze gesehen erfolgswertoptimaler abzubilden.
Vgl. zu diesem Vorzug des Divisorverfahrens mit Standardrundung Hamb. VerfG, Urteil vom 8. Dezember 2015 - HVerfG 2/15 -, juris Rn. 86; VerfG Saarland, Urteil vom 18. März 2013 - Lv 12/12 -, juris Rn. 48.
2. Die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht.
Die von ihm sinngemäß gestellte Frage,
„ob das Divisorverfahren mit Standardrundung nach Sainte-Lague/Schepers gemäß § 33 Abs. 2 KWahlG NRW gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl verstößt, weil es zu einer massiven Ungleichgewichtung der Stimmen führt“,
bedarf nicht der Klärung in einem Berufungsverfahren. Sie ist in der unter 1. zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen in verallgemeinerungsfähiger Weise beantwortet. Dem hat sich auch der beschließende Senat bereits in seinem unter 1. angeführten Beschluss vom 25. März 2011 - 15 A 1515/10 -, juris Rn. 31, angeschlossen. Einen weitergehenden Klärungsbedarf zeigt der Zulassungsantrag nicht auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 33 Abs. 2 KWahlG
§ 33 Abs. 6 Satz 3 KWahlG
§ 33 Abs. 2 Satz 7 KWahlG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2453/12
2 BvE 9/11
2 BvF 3/11
2 BvR 2670/11
2 BvC 1/07
2 BvC 7/07
2 BvC 4/88
15 A 1515/10