Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-29, Aktenzeichen 4 K 626.13 V
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2014:0729.4K626.13V.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ob die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 nach der neueren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Spracherfordernis beim Ehegattennachzug auch auf den Nachzug minderjähriger Kinder von in Deutschland lebenden türkischen Arbeitnehmern Anwendung findet, ist derzeit offen.(Rn.24) Die Entscheidung darüber kann dahinstehen, weil die Rechtslage für Jugendliche, die das 16. Lebensjahr bereits vollendet haben, zum 1. Dezember 1980 oder in der Folgezeit nicht günstiger war, als derzeit nach § 32 AufenthG.(Rn.25) 2. Zum Beginn der Anwendbarkeit des ARB 1/80 bestand für türkische Staatsangehörige die Pflicht der Einholung eines Sichtvermerks vor Einreise. Inhaltlich war der Ausländerbehörde für die Entscheidung über eine Aufenthaltserlaubnis Ermessen eingeräumt. Ermessensreduzierende Verwaltungsvorschriften für den Familiennachzug von 16- oder 17jährigen Kindern sind nicht ersichtlich.(Rn.26)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erteilung eines Visums zum Kindernachzug.
Der am 2... in der Türkei geborene Kläger ist türkischer Staatsangehöriger. Sein Vater lebt seit dem Jahr 2002 in der Bundesrepublik Deutschland und besitzt seit Juli 2007 eine Niederlassungserlaubnis. Seine Mutter lebt seit dem Jahr 2010 in der Bundesrepublik Deutschland und besitzt zurzeit eine bis 28. August 2014 befristete Aufenthaltserlaubnis. Beide sind ebenfalls türkische Staatsangehörige. Außerdem leben die beiden im Jahr 2002 und 2010 geborenen Schwestern des Klägers in der Bundesrepublik bei den Eltern. Am 13. Dezember 2012 beantragte er bei der deutschen Auslandsvertretung in Istanbul, Türkei, die Erteilung eines Visums zum Familiennachzug zu seinen Eltern. Er legte ein auf den 26. September 2012 datiertes Zertifikat des Goethe-Instituts in Ankara über das Bestehen eines Sprachtests auf dem Niveau A 1 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens vor. Mit Bescheid vom 11. Januar 2013 lehnte die Beklagte den Antrag mangels Nachweises der Beherrschung der deutschen Sprache durch Vorlage eines Zertifikats für das Niveau C 1 ab.
Mit seiner Klage vom 22. Oktober 2013 verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Antragstellung habe die Altersbeschränkung des § 32 Abs. 2 AufenthG für türkische Staatsbürger keine Anwendung gefunden. Sie sei für türkische Staatsangehörige aufgrund der Stillhalteklausel in Art. 13 ARB 1/80 nicht anwendbar. Nach dem danach anwendbaren Recht des Jahres 1980 habe ein Spracherfordernis bei der zu treffenden Ermessensentscheidung keine Rolle gespielt. Der einzige Grund, warum er nicht vor Vollendung des 16. Lebensjahres einen Visumsantrag gestellt habe, sei der beabsichtigte Schulabschluss in der Türkei gewesen. Durch den erfolgreichen Besuch des Gymnasiums in der Türkei habe er seine Integrationsfähigkeit gezeigt. Selbst wenn sich aus den Rechtsvorschriften kein gebundener Anspruch ergebe, sei die Entscheidung der Beklagten jedenfalls ermessensfehlerhaft.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 11. Januar 2013 zu verpflichten, dem Kläger das beantragte Visum zum Kindernachzug zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Tatbestandsvoraussetzungen für den begehrten Familiennachzug lägen nicht vor. Nach § 2 Abs. 11 AufenthG setze die Beherrschung der deutschen Sprache Sprachkenntnisse auf dem Niveau C 1 des Gemeinsamen Europäischen Referenz-rahmens voraus. Aufgrund der Tatsache, dass der Kläger sein gesamtes bisheriges Leben in der Türkei verbracht habe, sei seine Integration in die Bundespolitik Deutschland nicht gewährleistet. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer besonderen Härte lägen nicht vor. Ein Einreiseanspruch des Klägers ergebe sich auch nicht aus dem deutsch-türkischen Assoziationsrecht. Für den Bereich der Familienzusammenführung bestehe kein unmittelbar geltendes Verbot der Einführung neuer Beschränkungen. Im Übrigen sei nicht ersichtlich, inwiefern das am 1. Januar 1973 geltende Ausländerrecht eine für den Kläger günstigere Regelung enthalten habe. Auch nach dem alten Recht in § 2 AuslG habe keinen Anspruch des Klägers auf einen Aufenthaltstitel bestanden. Die Konstellation im vorliegenden Fall unterscheide sich von derjenigen, welche der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs im Fall Dogan zu Grunde gelegen habe.
Der Beigeladene hat keinen eigenen Antrag gestellt.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter erklärt.
Für weitere Einzelheiten zum Sach- und Streitstand und zum Vorbringen der Beteiligten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und des Beigeladenen verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Gericht konnte – im Einverständnis der Beteiligten durch den Berichterstatter gem. § 87a Abs. 2 und 3 VwGO – trotz Ausbleibens des Beigeladenen zur Sache verhandeln und entscheiden, weil er mit der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (vgl. § 102 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist zwar als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO zulässig. Insbesondere ist sie aufgrund der dem angegriffenen Bescheid fehlenden Rechtsbehelfsbelehrung gem. § 58 Abs. 2 VwGO nicht verfristet (vgl. § 74 VwGO). Sie ist jedoch unbegründet. Der angegriffene Bescheid der Beklagten vom 11. Januar 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO); er hat keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten Visums.
Als Rechtsgrundlage für das beantragte Visum kommt alleine § 6 Abs. 3 AufenthG i.V.m. § 104 Abs. 3 AufenthG und § 20 AuslG 1990 bzw. § 32 AufenthG in Betracht. Danach ist für längerfristige Aufenthalte von Ausländern ein Visum für das Bundesgebiet erforderlich, dessen Erteilungsvoraussetzungen sich nach denen der sonstigen Aufenthaltstitel des Aufenthaltsgesetzes richten. Nach der Übergangsvorschrift des § 104 Abs. 3 AufenthG gilt bei Ausländern, die sich vor dem 1. Januar 2005 rechtmäßig in Deutschland aufgehalten haben, hinsichtlich der vor diesem Zeitpunkt geborenen Kinder für den Nachzug § 20 AuslG 1990 in der zuletzt gültigen Fassung, es sei denn, das Aufenthaltsgesetz gewährt eine günstigere Rechtsstellung. Unabhängig davon müssen zusätzlich die allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung des begehrten Aufenthaltstitels erfüllt sein (§§ 5, 27, 29 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG).
Die Voraussetzungen für die Anwendung der Übergangsvorschrift liegen hier zwar grundsätzlich vor. Jedenfalls der Vater des Klägers hielt sich vor dem 1. Januar 2005 rechtmäßig in Deutschland auf und der Kläger selbst ist vor diesem Zeitpunkt geboren worden. Allerdings enthält § 32 AufenthG im vorliegenden Fall für den Kläger eine günstigere Regelung gegenüber dem alten Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2012 – 10 C 4/12 –, juris Rn. 14). Gegenüber der damals bestehenden Ermessensentscheidung besteht nunmehr – teilweise – bei Vorliegen entsprechender Voraussetzungen ein gebundener Anspruch auf ein Visum. Da der Kläger nicht Kind eines Asylberechtigten ist (vgl. § 20 Abs. 1 AuslG 1990) und zum maßgeblichen Zeitpunkt der Antragstellung für das Visum (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 – 10 C 9/12 –, juris Rn. 18 m.w.N.) das 16. Lebensjahr bereits vollendet hatte (vgl. § 20 Abs. 2 AuslG 1990), wäre für ihn alleine § 20 Abs. 4 AuslG 1990 anwendbar. Nach dieser Vorschrift konnte dem minderjährigen ledigen Kind eines Ausländers nach Maßgabe des § 17 AuslG 1990 eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn (1.) das Kind die deutsche Sprache beherrschte oder gewährleistet erschien, dass es sich aufgrund seiner bisherigen Ausbildung und Lebensverhältnisse in die Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland einfügen kann, oder (2.) es aufgrund der Umstände des Einzelfalles zur Vermeidung einer besonderen Härte erforderlich war. Der nach dieser Vorschrift bloß bestehende Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ist jedoch in § 32 Abs. 2 S. 1 AufenthG in einen gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis umgewandelt worden, wenn die dem § 20 Abs. 4 Nr. 1 AuslG 1990 entsprechenden Voraussetzungen vorliegen. Im Übrigen verbleibt es nach § 32 Abs. 4 AufenthG bei einer Ermessensentscheidung im Falle einer besonderen Härte, entsprechend der ehemaligen Regelung in § 20 Abs. 4 Nr. 2 AuslG 1990.
Der Kläger erfüllt die Tatbestandsvoraussetzungen für einen Anspruch aus § 32 Abs. 2 S. 1 AufenthG nicht. Er hat zunächst den Nachweis nicht erbracht, die deutsche Sprache zu beherrschen (§ 32 Abs. 2 S. 1 1. Alt. AufenthG). Dies wird nach § 2 Abs. 12 AufenthG angenommen, wenn die Sprachkenntnisse eines Ausländers dem Niveau C 1 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen entsprechen. Der Kläger hat demgegenüber bei der Beantragung des Visums lediglich ein Zertifikat für das Niveau A 1 vorgelegt. Dies entspricht nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 9 AufenthG einfachen deutschen Sprachkenntnissen. Es sind nach Überzeugung des Gerichts auch keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass Anlass bestanden hätte, unabhängig von dem vorgelegten Zertifikat den tatsächlichen Sprachkenntnissen des Klägers von Amts wegen weiter nachzugehen (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO). Die Vorlage eines Zertifikats einer akkreditierten Stelle ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zwar keine notwendige, sondern nur eine hinreichende Voraussetzung für den Nachweis der entsprechenden Sprachkompetenz. Entscheidend ist, dass die Sprachkenntnisse tatsächlich vorliegen (BVerwG, Urteil vom 29. November 2012 – 10 C 11/12 –, juris Rn. 27). Im vorliegenden Fall sind Anhaltspunkte für eine über das Niveau A 1 hinausgehende Sprachkompetenz des Klägers allerdings weder vorgetragen noch ersichtlich. Der Kläger selbst beruft sich darauf, dass er aufgrund seiner nur einfachen deutschen Sprachkenntnisse voraussichtlich eine Schulausbildung in Deutschland nicht erfolgreich hätte absolvieren können. Aus diesem Grund sei er bis zu seinem Schulabschluss in der Türkei geblieben. Aus den vom Kläger selbst vorgebrachten sowie den sich aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ergebenden Lebensumständen gehen im Übrigen keine Anhaltspunkte dafür hervor, dass die Selbsteinschätzung des Klägers zu seinen Sprachkenntnissen unzutreffend sein könnte. Der Kläger hat weder eine deutsche Schule in der Türkei besucht, noch ist eine Beschäftigung mit der deutschen Sprache, etwa durch den Besuch längerfristiger oder intensiver Sprachkurse, ersichtlich.
Es erscheint außerdem nicht gewährleistet, dass der Kläger sich aufgrund einer bisherigen Ausbildung und Lebensverhältnisse in die Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland einfügen kann (§ 32 Abs. 2 S. 1 2. Alt. AufenthG). Auch hierfür kommt es maßgeblich auf die Beherrschung der Sprache an, auch wenn weitere Faktoren in einer Gesamtbetrachtung eine positive Integrationsprognose ergeben können (Dienelt, in Renner/Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 10. Auflage 2013, § 32 Rn. 50). Nach der – für das Gericht nicht bindenden – Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009 ist dies im Allgemeinen bei Kindern anzunehmen, die in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in einem sonstigen in § 41 Abs. 1 S. 1 AufenthV genannten Staat aufgewachsen sind (Nr. 32.2.4). Auch bei Kindern, die nachweislich aus einem deutschsprachigen Elternhaus stammen oder die im Ausland nicht nur kurzzeitig eine deutschsprachige Schule besucht haben, ist danach davon auszugehen, dass sie sich integrieren werden (Nr. 32.2.5). Generell ist danach davon auszugehen, dass einem Kind die Integration umso leichter fallen wird, je jünger es ist (Nr. 32.2.6; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. November 1997 – 1 C 22/96 –, juris Rn. 24). Nach eigenständiger Würdigung hat das Gericht nicht die Überzeugung erlangen können, dass aufgrund des bisherigen Lebensweges von einer Gewährleistung der Integration des Klägers ausgegangen werden kann. Zwar ist zu seinen Gunsten zu würdigen, dass er einen Schulabschluss in der Türkei erreicht hat und keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die familiären und wirtschaftlichen Verhältnisse seiner in Deutschland lebenden Familie ungünstig sein könnten. Allerdings hat der Kläger sein ganzes bisheriges Leben in der Türkei verbracht. Dort hat er auch seine gesamte Schullaufbahn ausschließlich auf türkischen Schulen absolviert. Trotz seiner in Deutschland lebenden Eltern und Geschwister hat er nur einfache Kenntnisse der deutschen Sprache erlangt. Wesentliche Berührungen mit den sozialen und kulturellen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland sind nicht erkennbar. Im Übrigen stand er bei der Antragstellung für das Visum bereits kurz vor der Volljährigkeit. Dies wirkt sich nicht positiv auf die Integrationsprognose aus. Der Kläger hat alle seine bisherigen prägenden Erfahrungen in der Türkei gemacht. Es ist zwar nach Auffassung des Gerichts nicht generell ausgeschlossen, sich auch noch kurz vor Eintritt der Volljährigkeit oder sogar im Erwachsenenalter in einem fremden Land zu integrieren. Für einen Anspruch aus § 32 Abs. 2 S. 1 2. Alt. AufenthG müssen aber – wie es hier nicht der Fall ist – konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Integration gewährleistet erscheint. Es kann dahinstehen, ob die in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift vorgesehene allgemeine Privilegierung bei der Integrationsprognose für in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in einem sonstigen in § 41 Abs. 1 S. 1 AufenthV genannten Land aufgewachsene Kinder in dieser Form angemessen ist. Daraus ergibt sich jedenfalls für das Gericht nicht die Überzeugung, dass bei dem in der Türkei aufgewachsenen Kläger von einer Gewährleistung der Integration auszugehen ist.
Es kommt auch keine Erteilung des Visums im Ermessenswege auf Grundlage von § 32 Abs. 4 AufenthG in Betracht. Das Ermessen ist im vorliegenden Fall bereits nicht eröffnet, weil das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit einer Erteilung der Aufenthaltserlaubnis aufgrund der Umstände des Einzelfalls zur Vermeidung einer besonderen Härte nicht vorliegt. Es handelt sich dabei um einen voller gerichtlicher Nachprüfung unterliegenden unbestimmten Rechtsbegriff. Das Vorliegen einer Härte setzt nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg voraus, dass die Verweigerung der Aufenthaltserlaubnis den minderjährigen Ausländer ungleich schwerer trifft als andere Ausländer in vergleichbarer Lage. Zu prüfen ist danach, ob nach den Gegebenheiten des Einzelfalls das Interesse des minderjährigen Kindes und des im Bundesgebiet lebenden Elternteils an einem Zusammenleben im Bundesgebiet deswegen vorrangig ist, weil sich die Lebensumstände wesentlich geändert haben, die das Verbleiben des Kindes im Heimatland bisher ermöglichten, und weil dem Elternteil eine Rückkehr in das Heimatland gegenwärtig nicht zumutbar ist. Grundvoraussetzung für die Annahme einer besonderen Härte ist demzufolge der Eintritt eines Umstands, den die Eltern bei ihrer früheren Entscheidung, das Kind in ihrem Heimatland zu belassen, nicht in Rechnung stellen konnten. Die Änderung der Lebensumstände muss danach nicht durch die Ausreise der Eltern (oder des Elternteils), sondern nach ihrer Ausreise eingetreten sein, ohne dass dies zuvor absehbar war (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 06. Januar 2012 – OVG 11 N 100.11 –, juris Rn. 5 m.w.N.). Solche Umstände sind hier weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere ist keine Änderung der Lebensumstände nach Ausreise der Eltern in die Bundesrepublik Deutschland erkennbar, die bei der Ausreiseentscheidung nicht in Rechnung gestellt werden konnte. Im Gegenteil beruhte nach dem Vortrag des Klägers die Entscheidung, dass er zunächst in der Türkei zurückbleiben solle, auf der Erwägung, dass er dort seine Schulausbildung abschließen solle. Dies ist genauso eingetreten, wie ursprünglich geplant.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht entscheidungserheblich, ob die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen nach den §§ 5, 27, 29 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG zu den maßgeblichen Zeitpunkten jeweils vollständig vorlagen.
Ein Anspruch des Klägers auf Erteilung des beantragten Visums ergibt sich schließlich nicht aus dem Assoziationsrecht EWG-Türkei. Weder das Assoziationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei vom 12. September 1963 (BGBl. 1964 II, S. 509) oder das Zusatzprotokoll vom 23. November 1970 (BGBl. 1972 II. S. 385) – nachfolgend ZP – noch der Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrats vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation – nachfolgend ARB 1/80 – vermitteln dem Kläger unmittelbar ein Recht auf Einreise oder Erteilung eines Aufenthaltstitels. Er kann sich auch nicht mit Erfolg auf die assoziationsrechtlichen Stillhalteklauseln für türkische Staatsangehörige berufen. Auch diese verleihen selbst kein Recht zur Einreise oder zum Aufenthalt. Sie liegen im Fall ihrer Anwendbarkeit jedoch gegebenenfalls in zeitlicher Hinsicht fest, nach welchen Regeln eines Mitgliedstaats die Situation eines türkischen Staatsangehörigen zu beurteilen ist.
Im vorliegenden Fall käme nach Überzeugung des Gerichts überhaupt nur die Anwendung von Art. 13 ARB 1/80 in Betracht. Danach dürfen die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und der Türkei für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen. Die Regelung des Art. 41 Abs. 1 ZP betrifft demgegenüber nur die Einführung neuer Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs. Die Auslegung der Begriffe Niederlassung- und Dienstleistungsfreiheit bestimmt sich dabei grundsätzlich nach den (nunmehr geltenden) Art. 49 ff. und 56 ff. AEUV, ohne dass deren unionsrechtliche Auslegung automatisch auf das Assoziationsrecht zu übertragen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 24. September 2013 – C-221/11 –, juris Rn. 43 f.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2002 – 1 C 21/00 –, juris Rn. 10). Danach umfasst die Niederlassungsfreiheit das Recht natürlicher und juristischer Personen zur Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten jeder Art, die Gründung und Leitung von Unternehmen und die Errichtung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften im Hoheitsgebiet jedes anderen Mitgliedstaats (EuGH, Urteil vom 30. November 1995 – C-55/94 –, juris Rn. 23). Hinsichtlich der Dienstleistungsfreiheit, die nach Unionsrecht grundsätzlich das Recht zur Erbringung sowie zum Empfang von Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, umfasst, erstreckt sich die Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 ZP demgegenüber nur auf die so genannte aktive Dienstleistungsfreiheit, d.h. die Erbringung von Dienstleistungen (EuGH, Urteil vom 24. September 2013, a.a.O., juris Rn. 63). Es ist im vorliegenden Fall weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die begehrte Erteilung des Visums zum Kindernachzug nach diesen Maßstäben mit der Ausübung einer der beiden genannten (Grund-)Freiheiten durch den Kläger oder seine Eltern im Zusammenhang stehen könnte. Maßgeblicher Aufenthaltszweck des Klägers ist vielmehr der Familiennachzug zu seinen Eltern. Auch die Eltern des Klägers, soweit es darauf für die Beurteilung der assoziationsrechtlichen Stellung nach der neueren Rechtsprechung des europäischen Gerichtshofes ankommen kann (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Juli 2014 – C-138/13 –, unter curia.europa.eu), sind nach Aktenlage weder derzeit noch in der Vergangenheit selbst selbstständig tätig oder bei einem in der Türkei ansässigen und von der Niederlassungsfreiheit Gebrauch machenden Unternehmen beschäftigt gewesen. Es ist auch weder vorgebracht noch ersichtlich, dass sie solche Tätigkeiten unmittelbar vorhaben. Beide sind vielmehr nach Aktenlage Arbeitnehmer in der Bundesrepublik. Ihre dabei erbrachten Tätigkeiten unterfallen gemäß Art. 57 Abs. 1 AEUV auch nicht der Dienstleistungsfreiheit.
Ob die Stillhalteklausel aus Art. 13 ARB 1/80 auf die Situation des Klägers Anwendung findet, kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen. Zweifel daran ergeben sich schon daraus, dass die Vorschrift nach ihrem Wortlaut nur für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen gilt, „deren Aufenthalt und Beschäftigung […] ordnungsgemäß sind“. Vor diesem Hintergrund spricht vieles dafür, dass Art. 13 ARB 1/80 Einreisebestimmungen generell nicht erfasst. Dies entspricht der bislang überwiegenden Rechtsprechung. Danach sind zum einen Vorschriften über die Einreise türkischer Staatsangehöriger und über die Voraussetzungen für deren erste Beschäftigung nicht umfasst. Im Übrigen kann sich danach das Verschlechterungsverbot nur auf solche Personen beziehen, die selbst von der Freizügigkeit Gebrauch machen wollten. Dies ist bei Familienangehörigen von Freizügigkeitsberechtigten, die selbst nur einen Anspruch auf Familienzusammenführung geltend machen, nicht der Fall (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2010 – 1 C 8/09 –, juris Rn. 20 m.w.N.).
Möglicherweise ergibt sich aber aus der neueren Rechtsprechung des EuGH insofern etwas anderes, soweit danach die mittelbare Beeinträchtigung des Freizügigkeitsberechtigten durch die Versagung der Familienzusammenführung für eine Anwendung der Stillhalteklausel ausreichen kann (EuGH, Urteil vom 10. Juli 2014, a.a.O., Rn. 35). Zwar ist die genannte Entscheidung zu Art. 41 ZP ergangen. Nach dem Begründungszusammenhang ist jedoch nicht auszuschließen, dass sie auf beide Stillhalteklauseln Anwendung finden soll (vergleiche insbesondere die in Rn. 34 des Urteils zitierte Entscheidung des EuGH in der Rechtssache D..., welche die Arbeitnehmerfreizügigkeit betraf). Im Übrigen verfolgen nach der Rechtsprechung des EuGH beide Stillhalteklauseln dasselbe Ziel (EuGH, Urteil vom 9. Dezember 2012 – C-300/09 u.a. –, juris Rn. 52). Dem steht auch nicht zwingend die bisherige Rechtsprechung des EuGH entgegen, wonach „im Rahmen der Assoziierung EWG/Türkei die Familienzusammenführung kein Recht der Familienangehörigen des türkischen Wanderarbeitnehmers ist, sondern im Gegenteil von einer Entscheidung der nationalen Behörden abhängt, die allein in Anwendung des Rechts des betreffenden Mitgliedstaats getroffen wird“ (EuGH, Urteil vom 19. Juli 2012 – C-451/11 –, juris Rn. 62). Dies betrifft die Auslegung der sich unmittelbar aus dem Assoziationsratbeschluss ergebenden Rechte für türkische Staatsangehörige, hier Art. 7 ARB 1/80. Bei der Stillhalteklausel geht es demgegenüber gerade um die Bestimmung des anwendbaren nationalen Rechts.
Weiterhin kann offen bleiben, ob sich der Kläger selbst auf eine solche mittelbare Beeinträchtigung der Rechte seiner Eltern aus Art. 13 ARB 1/80 berufen kann. Das wäre nur dann der Fall, wenn die Vorschrift drittschützend ist, d.h. auch ihm ein subjektives öffentliches Recht verleiht. Dafür müsste sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lassen, der sich hinreichend von der Allgemeinheit unterscheidet (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42/06 –, juris Rn. 11 m.w.N.). Für einen Drittschutz kann hier sprechen, dass es um eine Beeinträchtigung der familiären Lebensgemeinschaft geht, in welche der Kläger einbezogen ist. Allerdings bedarf die Frage im Ergebnis keiner Entscheidung.
Selbst wenn man Art. 13 ARB 1/80 auf die Situation des Klägers für anwendbar hielte und er sich darauf selbst berufen könnte, ergäbe sich daraus nach Überzeugung des Gerichts für ihn kein günstigeres Ergebnis. Die Rechtslage war für den Kläger weder zum Zeitpunkt des Beginns der Anwendbarkeit des ARB 1/80 am 1. Dezember 1980 (vgl. Art. 16 Abs. 1 ARB 1/80) noch in der Folgezeit (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 9. Dezember 2012 – C-300/09 u.a. –, juris Rn. 62), günstiger, als die derzeit bestehende Regelung in § 32 AufenthG. Bei der Prüfung eines Verstoßes gegen das Verschlechterungsverbot ist darauf abzustellen, ob die von den zuständigen Behörden angewandte innerstaatliche Regelung die rechtliche Situation des türkischen Staatsangehörigen im Verhältnis zu den Vorschriften, die beim Inkrafttreten des Verbots galten, erschwert, für ihn also ungünstiger ist; dabei sind die Rechtsprechung zu den damaligen Vorschriften und eine mit dieser in Einklang stehende Verwaltungspraxis zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2009 – 1 C 6/08 –, juris Rn. 19 m.w.N.; EuGH, Urteil vom 9. Dezember 2012, a.a.O., Rn. 30).
Danach stellte sich die maßgebliche rechtliche Situation zum maßgeblichen Zeitpunkt am 1. Dezember 1980 wie folgt dar. Seit dem Inkrafttreten der Elften Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes vom 1. Juli 1980 (BGBl I S. 782) – nachfolgend DVAuslG – am 5. Oktober 1980 benötigten türkische Staatsangehörige zur Einreise in die Bundesrepublik Deutschland gemäß § 5 Abs. 1 und 2 AuslG 1965 i.V.m. § 5 Abs. 1 Nr. 2 DVAuslG und der Anlage zu der DVAuslG vor Einreise einer Aufenthaltserlaubnis in Form des Sichtvermerks (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2010 – 1 C 8/09 –, juris Rn. 21). In dieser Hinsicht hat sich seitdem in der Sache nichts geändert. Inhaltlich richtete sich die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis im Dezember 1980 nach § 2 Abs. 1 S. 2 AuslG 1965. Danach durfte die Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Soweit diese so genannte Negativschranke nicht erfüllt war, war der Ausländerbehörde nach damaliger Rechtsprechung Ermessen eingeräumt, welches allerdings unter anderem durch die Ausstrahlungswirkung des Grundgesetzes begrenzt sein konnte (vgl. Kanein, Ausländergesetz, 3. Aufl. 1980, § 2 B.3.; BVerwG, Urteil vom 26. März 1982 – 1 C 29/81 –, juris Rn. 15). Insbesondere musste Art. 6 GG bei der Ermessensausübung berücksichtigt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1987 – 2 BvR 1226/83 u.a. –, juris Rn. 103). Daraus ergab sich allerdings kein Anspruch für ausländische Familienmitglieder auf Einreise und Aufenthalt (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1987, a.a.O., Rn. 96). Eine allgemeine ermessensleitende Verwaltungsvorschrift, wonach minderjährigen Familienangehörigen von türkischen Arbeitnehmern stets oder im Regelfall ein Familiennachzug zu gestatten war, bestand nach Kenntnis des Gerichts nicht. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes vom 7. Juli 1967 in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 1977 (GMBl. S. 202), geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 7. Juli 1978 (GMBl. S. 368), enthielt keine entsprechende Regelung. Sie sah lediglich eine Ermessensreduzierung für die Fälle vor, in denen in Anwerbevereinbarungen eine wohlwollende Behandlung von Anträgen auf Familiennachzug in Aussicht gestellt wurde. Dies ist hier angesichts des Alters der Eltern des Klägers, die in den Jahren 1... und 1... geboren wurden, offensichtlich nicht einschlägig. Bereits im Jahr 1973 wurde der so genannte Anwerbestopp beschlossen. Das Bestehen einer günstigeren Rechtslage zum hier maßgeblichen Stichtag ergibt sich auch nicht im Umkehrschluss aus dem Beschluss der Bundesregierung vom 2. Dezember 1981, mit welchem diese die Bundesländer bat, als Sofortregelung zur sozialverantwortlichen Steuerung des Familiennachzugs zu Ausländern aus Nicht-EG-Staaten bundeseinheitlich durch Beschluss der Länder unverzüglich unter anderem 16- und 17jährige ausländische Jugendliche vom Nachzug auszuschließen (zitiert in BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1987, a.a.O., Rn. 10 f.). Hierbei handelte es sich selbst nicht um eine verbindliche Verwaltungsvorschrift. Vielmehr erließen die Bundesländer daraufhin ihre eigenen Verwaltungsvorschriften oder änderten diese ab. Aus der damit verbundenen Beschränkung des Nachzugs von Jugendlichen nach Vollendung des 16. Lebensjahres lässt sich jedoch nicht ableiten, dass dieser davor generell bewilligt wurde. Vielmehr wurde durch die erlassenen bzw. geänderten Verwaltungsvorschriften in Folge des Beschlusses der Bundesregierung lediglich das bisher bestehende Ermessen eingeschränkt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. April 1985 – 1 A 16.85 –, DÖV 1985, 682). Ob es sich dabei seinerseits um eine durch die Stillhalteklausel untersagte neue Beschränkung gehandelt hat, kann dahinstehen (krit. etwa VG Schleswig, Beschluss vom 10. Mai 1984 – 15 D 44/84 –, juris). Ein genereller Ausschluss des Nachzugs von Jugendlichen nach Vollendung des 16. Lebensjahres besteht jedenfalls schon seit dem Ausländergesetz 1990 nicht mehr. Schließlich ist nicht erkennbar, dass die Rechtsprechung im Dezember 1980 für minderjährige Kinder von türkischen Assoziationsberechtigten generell einen Nachzugsanspruch oder eine Ermessensreduzierung auf Null angenommen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 1983 – 1 B 17/83 –, juris Rn. 4; Urteil vom 17. August 1982 – 1 C 69/81 –, juris Rn. 18 f.; OVG Münster, Beschluss vom 30. Juli 1981 – 18 B 1183/81 –, NVwZ 1982, 389; Hailbronner, Ausländerrecht, 1984, Rn. 323 f.).
Vor dem Hintergrund des somit im Dezember 1980 lediglich bestehenden Anspruchs eines Jugendlichen, der sich in einer vergleichbaren Situation wie der Kläger befand, auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Erteilung eines Visums, stellt sich die aktuelle Rechtslage nach § 32 AufenthG für ihn günstiger dar. Zunächst vermittelt ein gebundener Anspruch bei Vorliegen bestimmter Tatbestandsvoraussetzungen grundsätzlich eine günstigere Rechtsstellung als eine Ermessensnorm (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 2008 – 1 C 32/07 –, juris Rn. 15). Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass die hier anwendbaren Voraussetzungen, namentlich die Beherrschung der deutschen Sprache oder die Gewährleistung der Integration, keine gänzlich neuen Hürden darstellen, die bei der Ermessensausübung nach § 2 Abs. 1 S. 2 AuslG 1965 von vornherein keine Berücksichtigung hätten finden können. Im Gegenteil ergibt sich selbst aus dem genannten Beschluss der Bundesregierung vom Dezember 1981, wonach die dort aufgeführten Nachzugsbeschränkungen dort nicht gelten sollten, wo keine integrationspolitischen Bedenken bestanden, dass die Integrationsperspektive auch damals ein maßgeblicher Gesichtspunkt für die Entscheidung über einen Aufenthaltstitel war.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der unterbliebene Ausspruch über die nach Auffassung des Gerichts hier nicht erstattungsfähigen Kosten des Beigeladenen (§ 162 Abs. 3 VwGO) kann von Amts wegen nicht nachgeholt werden. Er kann nur im Wege der Urteilsergänzung gem. § 120 Abs. 1 VwGO getroffen werden. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 S. 1 ZPO. Die Berufung ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Denn die die Entscheidung tragende Frage, ob die Rechtslage zum 1. Dezember 1980 für den Kläger günstiger war, ist in der Berufungsinstanz klärungsfähig und klärungsbedürftig. Bundes- oder oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung hierzu liegt nicht vor. Auch die hier offen gelassene Vorfrage der Anwendbarkeit der Stillhalteklauseln aus dem Assoziationsrecht EWG/Türkei nach der neuen Rechtsprechung des EuGH zum Spracherfordernis beim Ehegattennachzug ist bislang nicht eindeutig geklärt.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 AufenthG
§ 2 AuslG
§ 74 VwGO
§ 20 AuslG
§ 17 AuslG
§ 167 VwGO
§ 32 Abs. 2 AufenthG
§ 2 Abs. 11 AufenthG
§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 AufenthG
§ 104 Abs. 3 AufenthG
§ 20 Abs. 1 AuslG
§ 20 Abs. 2 AuslG
§ 20 Abs. 4 AuslG
§ 32 Abs. 2 S. 1 AufenthG
§ 20 Abs. 4 Nr. 1 AuslG
§ 32 Abs. 4 AufenthG
§ 20 Abs. 4 Nr. 2 AuslG
§ 32 Abs. 2 S. 1 1. Alt. AufenthG
§ 2 Abs. 12 AufenthG
§ 2 Abs. 9 AufenthG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 32 Abs. 2 S. 1 2. Alt. AufenthG
§ 41 Abs. 1 S. 1 AufenthV
§ 5 Abs. 1 und 2 AuslG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 DVAuslG
§ 2 Abs. 1 S. 2 AuslG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 120 Abs. 1 VwGO
§ 711 S. 1 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 13 ARB
Art. 49 ff. und 56 ff. AEUV
Art. 57 Abs. 1 AEUV
Art. 7 ARB
Art. 16 Abs. 1 ARB
Art. 6 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1985, 682
NVwZ 1982, 389
13 ARB 1/80
10 C 4/12
10 C 9/12
10 C 11/12
1 C 22/96
11 N 100.11
1 C 21/00
1 C 8/09
7 ARB 1/80
6 C 42/06
1 ARB 1/80
1 C 6/08
1 C 29/81
2 BvR 1226/83
1 A 16.85
15 D 44/84
1 B 17/83
1 C 69/81
18 B 1183/81
1 C 32/07