Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-05, Aktenzeichen 2 K 2041/11
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2013:1105.2K2041.11.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 23. August 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 2011 – unter dem Vorbehalt der Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes – verpflichtet, dem Kläger eine Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe.
Der am 00. 00.0000 in M. /Q. geborene Kläger ist deutscher Staatsangehöriger und verfügt über einen Grad der Behinderung (Gdb) von 50. Er erhielt im März 2003 eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und erbrachte im September 2010 den Nachweis der fachlichen Eignung für den Verkehr mit Taxen und Mietwagen. Am 18. Oktober 2010 beantragte er, ihn auf die Warteliste zur Erteilung einer Taxikonzession für die Stadt B. zu setzen. Die Beklagte teilte ihm daraufhin mit, dass zurzeit alle vorhandenen Taxigenehmigungen vergeben seien und er mit Eingangsdatum seines Antrags auf die Taxi-Warteliste als Neubewerber unter der Positionsnummer 44 mit dem Vermerk "50 % schwerbehindert" aufgenommen worden sei.
Die Beklagte hatte im August 2006 ein Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes im Gebiet der Stadt B. von der Marketing-Forschungsfirma M1. und L. aus I. erstellen lassen. Diese kam nach einer Erhebung betriebswirtschaftlicher Daten von Mai bis Dezember 2005 und der regionalwirtschaftlichen Daten bis 2005 zum damaligen Zeitpunkt zu dem Ergebnis, dass die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt B. gegenwärtig stark gefährdet sei – zumindest unter dem Vorzeichen eines vollständig legalen Geschäftsbetriebes. Als Stabilisierungsmaßnahme wurde auf der Grundlage einer Abschätzung der Entwicklung des Taxigewerbes bis zum Jahr 2009 eine Reduzierung der Anzahl der Konzessionen von (damals) 180 auf 175, d.h. vor allem keine weiteren Neuerteilungen, empfohlen. Nach einer angemessenen Frist von ca. 3-4 Jahren sollte die Entwicklung des B. Taximarktes erneut untersucht werden, um die bis dahin erzielten Veränderungen zu evaluieren und nötige Nachbesserungsschritte einzuleiten. Der Beklagte konnte in der Folgezeit die empfohlene Reduzierung der Zahl der Konzessionen auf Grund von in Einzelfällen eingezogenen Konzessionen (z.B. im Falle einer Insolvenz) auf 175 erreichen.
Mit anwaltlichem Schriftsatz beantragte der Kläger am 9. Februar 2011 unter Hinweis auf seine Schwerbehinderung die Erteilung einer Taxigenehmigung für die Stadt B. . Der Kläger legte in der Folgezeit die von der Beklagten geforderten Unterlagen vor; die Beklagte leitete ein Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG ein. In diesem Rahmen führte die Fachvereinigung Personenverkehr Nordrhein Taxi-Mietwagen e. V. (Fachvereinigung) unter dem 4. Mai 2011 aus, dass zwar Schwerbehinderte bei der Erteilung von Konzessionen unabhängig von ihrer Rangposition auf der Warteliste bevorzugt zu berücksichtigen seien, sich aber seit der Erstellung des Gutachtens nach ihrer Beobachtung die wirtschaftliche Situation des Taxigewerbes insgesamt, speziell aber auch in der Stadt B. , noch verschlechtert habe. Aus Gesprächen mit ihren Mitgliedern habe sie erfahren, dass die Nachfrage nach Taxileistungen erheblich zu niedrig sei, um ein erträgliches Auskommen in akzeptablen Arbeitszeiten zu erreichen. Ihrerseits bestünden daher erhebliche Bedenken, über die bisher erteilten Taxigenehmigungen von derzeit 175 hinaus weitere Genehmigungen für die Stadt B. zu erteilen.
Die Beklagte teilte dem Kläger mit, dass er sich bereits seit Oktober 2010 auf der Warteliste für Neubewerber befinde, die vor über 30 Jahren von der Stadtverwaltung B. angelegt worden sei. Aufgrund des gemäß § 13 Abs. 4 PBefG im Jahr 2006 erstellten Gutachtens sei die Zahl der Taxigenehmigungen für die Stadt B. auf 175 begrenzt. Diese Höchstzahl sei seit Langem erreicht, sodass derzeit keine neuen Genehmigungen erteilt werden könnten. Im Falle eines rechtskräftigen Widerrufs einer Taxigenehmigung könne diese Genehmigung gemäß § 13 Abs. 5 PBefG an Neubewerber und vorhandene Unternehmer im Verhältnis 2 : 1 ausgegeben werden. Innerhalb dieser Gruppe würden die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt. Der Kläger bekleide derzeit die Position 43. Aufgrund seiner Sonderstellung als Schwerbehinderter könne er gemäß § 129 des Sozialgesetzbuches IX. Buch (SGB IX) von der Neubewerberliste den Nichtbehinderten bei der möglichen Vergabe von Taxigenehmigungen vorgezogen werden. Momentan seien jedoch bereits vier Personen mit einer Schwerbehinderung vor dem Kläger auf der Warteliste für Neubewerber, sodass diese dem Kläger bei einer möglichen Vergabe von Taxigenehmigungen noch vorzuziehen seien.
Der Kläger wandte dagegen das Alter des Gutachtens, die fehlende Berücksichtigung der aktuellen demografischen Entwicklung und die bereits im letzten Gutachten festgestellte geringe Taxidichte von 0,70 (Taxen auf 1.000 Einwohner) sowie die Taxi-Mietwagendichte von 0,90 in B. ein. Nachdem die Beklagte Gutachten zum Taxigewerbe anderer Städte eingeholt und mit dem Kläger die Sach‑ und Rechtslage persönlich erörtert hatte, lehnte sie mit Bescheid vom 23. August 2011 den Antrag des Klägers ab. Die Gesamtsituation des Taxigewerbes in der Stadt B. habe sich seit dem Gutachten aus dem Jahr 2006 nicht verbessert, sondern wirtschaftlich sogar verschlechtert, wie sich der Stellungnahme der Fachvereinigung vom 4. Mai 2011 entnehmen lasse. Die dortigen Ausführungen würden sich vollkommen mit den Ausführungen in dem Gutachten decken. Insbesondere werde in dem Gutachten ausgeführt (S.43), dass der Betrieb B. Taxen aus wirtschaftlicher Sicht nur noch bedingt zu rechtfertigen sei, da zahlreiche Unternehmen auf ein Einkommen deutlich unterhalb der "normalen" Arbeitnehmereinkommen angewiesen seien und die erforderliche Kapitalbindung nicht zu realisieren sei. Gemäß § 13 Abs. 5 PBefG seien Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen, wobei innerhalb der Gruppen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs ihrer Anträge berücksichtigt würden. Der Kläger befinde sich derzeit auf Position Nr. 43 und sei bei einer möglichen Vergabe von Taxigenehmigungen aufgrund seiner Schwerbehinderung vorzuziehen. Eine Unterscheidung nach Schwere der Behinderung werde jedoch nicht vorgenommen. Auf der Warteliste seien bereits vier weitere Schwerbehinderte vor dem Kläger eingetragen, wobei jedoch zwei eine Sperrfrist bis November 2013 bzw. Februar 2017 aufweisen würden. Bei einer möglichen Vergabe einer Taxigenehmigung befinde sich der Kläger derzeit auf Position 3 der Schwerbehinderten für Neubewerber.
Mit seinem dagegen erhobenen Widerspruch führte der Kläger aus, dass die Begrenzung auf 175 Genehmigungen aufgrund des alten Gutachtens nicht mehr zu rechtfertigen sei. Es entspreche nicht den Tatsachen, dass sich die Gesamtsituation wirtschaftlich verschlechtert habe. Zahlreiche Unternehmen würden neben einem genehmigten und gemeldeten Taxi Taxen ohne die erforderliche Genehmigung betreiben. Diesen Missständen werde seitens der Gewerbeaufsicht nicht entgegengetreten. Wenn sich alle Unternehmen und Fahrer an die gesetzlichen Vorschriften halten würden, müsste eine Vielzahl weiterer Genehmigungen vergeben werden, um die ordnungsgemäße Funktionstüchtigkeit des Taxigewerbes zu erhalten. Hierzu zähle auch die Kontrolle der Zahl bzw. der nicht angemeldeten Fahrer. Darüber hinaus erfolge die Vergabe von Taxigenehmigungen nicht nach einer festgelegten zeitlichen Reihenfolge. Die Vergabepraxis der Stadt B. sei äußerst bedenklich, da seinerzeit z. B. dem Unternehmer S. K. eine gebührenfreie Taxigenehmigung erteilt worden sei.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 11. Oktober 2011 ‑ zugestellt am 14. Oktober 2011 ‑ zurück. Unter Bezugnahme auf die Gründe des ablehnenden Bescheides führte die Beklagte ergänzend aus, dass auch die Gutachter in den vier anderen Bezirken (Stadt C. : Gutachten von Dezember 2006, Kreis E. : Gutachten von Februar 2011, Kreis I1. : Gutachten von März 2011 und S1. Kreis: Gutachten vom Dezember 2010) ebenfalls zu dem Ergebnis gekommen seien, dass die Anzahl der Taxigenehmigungen in den jeweiligen Zuständigkeitsbezirken insgesamt nicht erhöht werden sollte, um die Funktionstüchtigkeit des dortigen Taxigewerbes zu erhalten bzw. nicht zu gefährden. Dabei sei zu beachten, dass drei Gutachten nicht älter als zwölf Monate seien und dass es sich bei der genannten Problematik nicht nur um ein lokal begrenztes Phänomen für das Gebiet der Stadt B. handele. Darüber hinaus habe das für die Stadt B. zuständige Fachamt für Gewerbeaufsicht auf Nachfrage mitgeteilt, dass aufgrund des lediglich allgemein gehaltenen Vorwurfs keine detaillierten Nachforschungen möglich seien. Bei Bekanntwerden konkreter Vorwürfe mit verwertbaren Informationen könnten entsprechende Überprüfungen von dort aus eingeleitet werden. Auch in dem von dem Kläger genannten Fall des Herrn K. sei die Vergabepraxis eingehalten worden. Es habe sich damals um den einzigen Antragsteller mit einer Schwerbehinderung auf der Warteliste der Neubewerber gehandelt. Im Juni 2003 sei rechtskräftig eine Konzession widerrufen worden und habe damals neu erteilt werden können. Der damalige Bewerber habe auch die anfallende Gebühr für die Erteilung der Taxigenehmigung bezahlt.
Der Kläger hat am 14. November 2011 Klage erhoben und beruft sich weiterhin darauf, dass die Begrenzung der Taxigenehmigungen nicht auf das Gutachten aus dem Jahr 2006 gestützt werden könne, da dieses Gutachten veraltet sei und nicht die aktuellen demografischen und strukturellen Veränderungen berücksichtige. Zudem habe sich die wirtschaftliche Gesamtsituation seitdem nicht verschlechtert. Er sei als Schwerbehinderter vorrangig zu berücksichtigen. Er gehe davon aus, dass nach dem Schwerbehindertengesetz bei einer Quote von 6 % mindestens zehn Taxigenehmigungen an Schwerbehinderte vergeben werden müssten.
Da er die subjektiven Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG unstreitig erfülle, habe er nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung einen Anspruch auf Erteilung einer Taxigenehmigung, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehle und die Behörde nicht substantiiert Umstände darlege, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen ließen, dass der Bewerber bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könne. Die Beklagte habe die Gefahr einer Überbesetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxigewerbe in seiner Existenz und damit in seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbewerbs nicht aussagekräftig belegt. Eine Beurteilung aufgrund des bereits im Jahr 2006 erstellten Gutachtens sei derzeit nicht mehr möglich. Vielmehr müsse nach einer angemessenen Frist von zirka drei bis vier Jahren die Entwicklung des Taximarkts erneut untersucht werden. Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung fehle es im Übrigen an einer tragfähigen Grundlage für eine Prognose, wenn ein eingeholtes Gutachten im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt bereits mehr als sieben Jahre alt sei. Das gelte erst recht, wenn die Gutachter selbst eine erneute Untersuchung nach Ablauf von drei Jahren empfohlen hätten.
Die Beklagte könne sich insoweit auch nicht auf die Gespräche der Fachvereinigung mit Taxifahrern berufen. Insoweit handele es sich nur um eine allgemein gehaltene Wiedergabe von nicht näher konkretisierten Gesprächen. Dies gelte umso mehr, als selbst nach dem veralteten Gutachten die Taxidichte in B. mit 0,70 deutlich unter dem Wert kreisfreier Städte gelegen habe und die Gutachter aufgrund bestehender Unsicherheiten und nicht abzusehender Entwicklungen in den Folgejahren zu einer erneuten Überprüfung geraten hätten. Ungeachtet dessen sei nicht nachzuvollziehen, auf welche Art und Weise die Beklagte versuche, das behauptete Problem des Abgleitens des Taxigewerbes in die Illegalität zu lösen. Anstatt das Kontingent der Konzessionen zu reduzieren, wäre es zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes vielmehr Aufgabe der Beklagten, illegale Taxenbetriebe zu unterbinden. Dem Kläger sei bekannt, dass zahlreiche Unternehmen trotz Inhaberschaft von nur einer Konzession gleich mehrere Wagen in Betrieb hätten, da Aufträge teilweise nicht bedient werden könnten. Dies zeige deutlich, dass der Markt noch ausreichend Kapazität biete. Ihm seien zahlreiche Kennzeichen bekannt, die mit unangemeldeten Taxen nebenbei für ein Unternehmen fahren würden. Der Kläger legte dazu eine Liste von Kennzeichen vor. Darüber hinaus gebe es Abrechnungen von verschiedenen Taxiunternehmen, die belegen würden, dass es ausreichend Umsätze und auch Kapazitäten im Taxigewerbe gebe. Der Kläger legte dazu eine Aufstellung von Einnahmen und Ausgaben sowie Belege von nicht näher genannten Taxiunternehmen der B. Droschkenvereinigung vor. Diesen Unterlagen ließe sich der Verdienst der Unternehmen in dem genannten Zeitraum entnehmen. Im Übrigen zeige das Konkurrenzverhältnis zwischen Taxi- und Mietwagenunternehmen, dass durchaus gute Erwerbschancen bestünden. Es würden sicherlich nicht immer mehr Mietwagengenehmigungen beantragt werden, wenn sich der Mietwagenbetrieb wirtschaftlich nicht lohnen würde. So seien etwa im Jahr 2012 weitere Mietwagenkonzessionen an die Firma "D. G. " mit sechs Fahrzeugen erteilt worden. Diese stünden in einem unmittelbaren Konkurrenzverhältnis zu den ortsansässigen Taxen in der Stadt. Schließlich sei im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu beachten, dass er ‑ der Kläger ‑ mittlerweile in einem schon höheren Alter sei und daher umso mehr auf die Ausübung des Taxifahrerberufs angewiesen sei.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung des Bescheides vom 23. August 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 2011 die beantragte Genehmigung zur Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Wiederholung der bereits in den streitgegenständlichen Bescheiden ausgeführten Gründe ergänzt die Beklagte, dass die Gewinnsituation des B. Taxigewerbes nach wie vor unzureichend sei. Dies habe unter anderem zur Folge, dass die B. Unternehmen eine alarmierend ungünstige Altersversorgung vorzuweisen hätten. Aufgrund der nach wie vor erheblich niedrigen Nachfrage von Taxileistungen könne ‑ wie auch die Fachvereinigung festgestellt habe ‑ ein erträgliches Auskommen in akzeptabler Arbeitszeit nicht erreicht werden. Nach wie vor würden insbesondere Alleinfahrer versuchen, mangelhafte Erlöse durch überlange Einsatzzeiten wett zu machen. Wie bereits im Gutachten von 2006 festgestellt, sei im B. Taxigewerbe aufgrund des Strukturwandels und des damit verbundenen Verlustes gering qualifizierter Arbeitsplätze ein strukturelles Ungleichgewicht von Angebot und Nachfrage entstanden. Aufgrund der in B. langfristig leicht sinkenden Bevölkerungszahl sei auch zukünftig mit einer stagnierenden bzw. einer weiter sinkenden Nachfrage zu rechnen. Dafür, dass ein ordnungsgemäßer Betrieb von Taxiunternehmen in B. nicht oder kaum möglich sei, spreche weiterhin der Umstand, dass allein in den letzten fünf Jahren vor Erstellung des Gutachtens ca. 58 % der Konzessionen den Besitzer wechselten. Insbesondere Mehr-Wagen-Betriebe hätten deutliche Anzeichen von Erosion gezeigt.
Die Beklagte bezieht sich dazu noch auf eine erneute Stellungnahme der Fachvereinigung vom 11. Juni 2012, wonach es zu keiner weiteren Zulassung von Taxigenehmigungen in B. kommen sollte. Aus ihrer Sicht habe sich seit der Erstellung des Gutachtens keine wesentliche Besserung der wirtschaftlichen Situation ergeben. Aufgrund der erheblichen Kostensteigerungen der letzten Jahre, denen auch keine adäquaten Tariferhöhungen entgegengestanden hätten, habe sich die Einnahmesituation der Taxiunternehmen in der Stadt B. nicht nachhaltig gebessert. Dagegen sei es in den vergangenen Jahren durch erhebliche Kostensteigerungen beim Dieseltreibstoff, bei der Kfz-Haftpflicht und der Kaskoversicherung, bei diversen anderen betrieblichen Versicherungen, beim Fahrzeugneukauf sowie bei Wartungen zu erheblichen Ausgabensteigerungen gekommen. Dazu komme, dass durch die Ausweitung des öffentlichen Personennahverkehrs (z. B. Nachtexpresslinien) ein Teil des Kundenpotenzials des Taxigewerbes abgeworben worden sei. Es zeige sich, dass die Unternehmen in B. nur durch immer wieder verlängerte Arbeitszeiten, insbesondere der Unternehmer, durch längere Nutzungszeiten der Kraftfahrzeuge und alle möglichen Versuche, auf der Kostenseite Ersparnisse vorzunehmen, existieren könnten. Ihre Beobachtungen für die Stadt B. würden sich mit den zwei Gutachten aus dem Jahr 2011 für den Kreis E. und den S1. Kreis decken. Ein weiteres Zeichen dafür, dass der Nachfragebedarf nach Taxifahrten von den vorhandenen Fahrzeugen unproblematisch gedeckt werden könne, ergebe sich auch aus der Tatsache, dass für die Stadt B. keine herausragend große Zahl von Mietwagengenehmigungen erteilt worden sei. Ein Ausweichen der Taxiunternehmen auf Mietwagenunternehmen sei für die Stadt B. nicht zu verzeichnen.
Die Beklagte verweist ferner darauf, dass eine Berücksichtigung des Klägers aufgrund seiner Position auf der Warteliste zur Folge hätte, dass mindestens vier neue Konzessionen vergeben werden müssten, da neben den beiden vor dem Kläger auf der Warteliste für Neubewerber stehenden und nicht mit einer Sperrfrist versehenen Schwerbehinderten zusätzlich die Nr. 1 der Warteliste der Altunternehmer noch vor dem Kläger berücksichtigt werden müsste. Eine Erhöhung der Zahl der Konzessionen auf 179 würde jedoch zu einer ganz erheblichen Bedrohung der Funktionstüchtigkeit des B. Taxengewerbes führen. Im Übrigen sei die festgelegte zeitliche Reihenfolge bei der Erteilung von Taxigenehmigungen immer eingehalten worden, auch im Fall des genannten Herrn K. .
Soweit der Kläger sich auf zahlreiche Unternehmen beziehe, die neben einem genehmigten oder gemeldeten Taxi weitere Taxen ohne Genehmigung betreiben würden, könne dem Vortrag mangels konkreter Angaben nicht nachgegangen werden. Die von dem Kläger eingereichten Abrechnungen und Belege seien für sie nicht nachvollziehbar. Es sei in keiner Weise dargelegt oder nachvollziehbar, wessen Unterlagen dies seien und ob es sich überhaupt um Taxen der Stadt B. handele. Die Überprüfung der von dem Kläger eingereichten Kennzeichenliste habe ergeben, dass es sich zum Teil um Kennzeichen von Krafträdern sowie abgemeldeten Fahrzeugen gehandelt habe. Daneben seien auch Fahrzeuge benannt gewesen, die als Ersatz für defekte Taxen mit Genehmigungen eingesetzt werden dürften. Die bereinigte Liste sei der Polizei und dem Ordnungsamt zur weiteren Überprüfung zugeleitet worden. Nach Mitteilung des Ordnungsamtes der Stadt B. lägen dem Gewerbeamt allerdings keinerlei Hinweise auf die von dem Kläger vorgetragenen gewerberechtlichen Verstöße vor. Nach Angaben des Ordnungsamtes könnten die von dem Kläger beschriebenen Zustände vielmehr dahin gehend interpretiert werden, dass Personen ohne rechtlich erforderliche Qualifikation im Auftrag Dritter gewerbliche Personenbeförderungen durchführen würden. Insoweit bestünde der Verdacht der illegalen Beschäftigung. Nach ihrer ‑ der Beklagten ‑ Auffassung sei dies ein weiterer Hinweis darauf, dass aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Lage Teile des B. Taxengewerbes in die Schattenwirtschaft abzugleiten drohten und sich somit der im Gutachten von 2006 beschriebene Erosionsprozess fortsetze.
Schließlich sei der Hinweis des Klägers auf eine nach dem Schwerbehindertengesetz einzuhaltende Quote von 6 %, d. h. zehn Genehmigungen, nicht nachvollziehbar.
Die Beklagte teilte unter dem 10. Oktober 2013 mit, dass die Anzahl der erteilten Genehmigung sich derzeit auf 173 belaufe und derzeit zwei Genehmigungsverfahren von schwerbehinderten Antragstellern eingeleitet worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den übersandten Verwaltungsvorgang der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Versagungsbescheid vom 23. August 2011 und der Widerspruchsbescheid vom 11. Oktober 2011 sind rechtswidrig. Der Kläger hat nach der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,
vgl. dazu etwa Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil von 15. April 1988 – 7 C 94/86 -, juris,
Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe, § 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Zwischen den Beteiligten ist allein das Vorliegen eines – objektiven – Versagungsgrunds nach § 13 Abs. 4 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) streitig. Anhaltspunkte dafür, dass die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG durch den Kläger nicht erfüllt werden, sind derzeit nicht gegeben und werden von der Beklagten auch nicht geltend gemacht.
Gemäß § 13 Abs. 4 Sätze 1 und 2 PBefG ist beim Verkehr mit Taxen (§ 47 PBefG) die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
1. die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2. die Taxendichte,
3. die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4. die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung,
vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 - m.Nw. zur Rspr. des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und vom 7. September 1989 – 7 C 44 und 45/88 u.a. -, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, jeweils juris,
sind objektive Zulassungsschranken für den Beruf des Taxiunternehmers verfassungsrechtlich (hier: Art. 12 des Grundgesetzes – GG -) nur zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zulässig, wobei die Existenz und das Funktionieren des Taxenverkehrs als ein solches Gemeinschaftsgut anzusehen ist. § 13 Abs.4 PBefG gestattet insoweit keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Ziel der Bestimmung ist nicht der Schutz der bereits im Beruf Tätigen vor wirtschaftlich spürbarer – auch harter - Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen – bis zum möglichen Ruin reichenden - Risiken des Berufs, sondern eine bestmögliche Befriedigung des öffentlichen Bedürfnisses nach individueller Verkehrsbedienung in Ergänzung zum öffentlichen Linienverkehr. Eine Zulassungsbeschränkung ist nur bei der Gefahr der Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxengewerbe in seiner Existenz und damit seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbewerbs gerechtfertigt.
Die Funktionsfähigkeit ist allerdings nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Verkehrsangebots mit Taxen genügt die Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann. Dazu enthält § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG beispielhaft und nicht abschließend einige Merkmale, die als Indiz für die Bewertung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes von Bedeutung sein können. Die nach § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 PBefG zu berücksichtigende Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeiten bietet insoweit auch keinen Ansatzpunkt für eine Vorverlagerung von Zulassungsbeschränkungen im Sinne einer Gewährleistung der wirtschaftlichen Grundlagen des örtlichen Taxengewerbes. Es handelt sich insoweit nur um ein Indiz für die Beurteilung der Funktionsfähigkeit und nicht um einen Versagungsgrund.
Eine derartige Gefahr für das örtlichen Taxengewerbes muss konkret beweisbar eingetreten oder nach sorgfältig begründeter Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein. Dazu ist eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also ein Prognose dazu erforderlich, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Dabei hat die Genehmigungsbehörde nicht auf die Auswirkungen der einzelnen – beantragten – Taxengenehmigung für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern die Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes einheitlich sowie die durch Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen zu betrachten. Es ist deshalb Aufgabe der Genehmigungsbehörde, die Entwicklung in diesem Bereich des öffentlichen Verkehrs sorgfältig zu beobachten. Der Genehmigungsbehörde steht insoweit für ihre prognostische Einschätzung ein Beurteilungsspielraum zu, der von dem Gericht nur dahin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich falsch eingeschätzt hat,
vgl. dazu etwa BVerwG, Urteile vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 - und 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, a.a.O..
Unter Berücksichtigung dieser Kriterien ist die Versagung der beantragten Taxikonzession nicht gerechtfertigt. Die von der Beklagten aufgestellte Prognose, dass das B. Taxigewerbe durch die Erteilung weiterer Genehmigungen jenseits der angegebenen Grenze von 175 Genehmigungen in seiner Funktionsfähigkeit bedroht ist, hält einer gerichtlichen Überprüfung nicht stand.
Soweit die Beklagte ihre Prognose im Wesentlichen auf das im Jahr 2006 für das Stadtgebiet der Stadt B. erstellte Gutachten stützt, fehlt es bereits an einer tragfähigen Grundlage. Zwar lässt sich diesem Gutachten die eindeutige Bewertung entnehmen, dass das Taxigewerbe in der Stadt B. zum damaligen Zeitpunkt stark gefährdet war und nach Abschätzung allein auf Grund der Umsatzentwicklung im örtlichen Taxigewerbe bis zum Jahr 2009 ein Abbau von acht Konzessionen erforderlich gewesen wäre. Diese Zahl wurde durch die Gutachterin im Hinblick auf die verfassungsrechtlich zu gewährleistenden Berufsausübung und angesichts der mäßigen Taxidichte bzw. Taxi-Mietwagendichte auf fünf Genehmigungen reduziert (vgl. S. 61-66, 23-25 des Gutachtens) und ergab sodann die Sollzahl von 175 Taxigenehmigungen.
Dieses Gutachten ist jedoch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits mehr als sieben Jahre alt und fußt im Wesentlichen auf einem noch älteren Zahlen- bzw. Datenmaterial wie z.B. der Datenerhebung von Mai bis Dezember 2005 (S. 4 des Gutachtens) bzw. der für die betriebswirtschaftliche Untersuchung der Umsatz-, Kosten- und Gewinnsituation herangezogenen Daten aus der Zeit von 2001 – 2004 (S. 35 ff des Gutachtens).
Das Gutachten kann unter diesen Umständen nicht mehr als Grundlage für eine Prognose zur Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes im Jahr 2013 durch die Beklagte herangezogen werden. Die Kammer teilt insoweit die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, a.a.O.,
wonach sich die Genehmigungsbehörde nicht auf die Ausführungen eines Gutachtens, dessen Zahlenmaterial über sieben Jahre alt ist, beschränken kann, ohne aktuelle Ermittlungen anzustellen. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Entscheidung auch vorliegend von Bedeutung, da das Gericht ausdrücklich ausgeführt hat (Rz.9), dass „unabhängig von der von dem Berufungsgericht festgestellten Untauglichkeit des Gutachtens nicht außer Acht gelassen werden darf, dass das Zahlenmaterial mehr als sieben Jahre alt war“.
Es fehlt insoweit etwa an einer Berücksichtigung der konkreten Entwicklung des örtlichen Taximarktes in den vergangenen Jahren und dessen derzeitiger Struktur, der aktuellen Situation von Angebot und Nachfrage und auch der regionalen und örtlichen Konjunkturentwicklung der vergangenen Jahre bis zur Gegenwart. Darüber hinaus weist der Kläger zu Recht darauf hin, dass auch etwaige demografische Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur (etwa der steigende Altersdurchschnitt) Einfluss auf die Nachfrage haben können. Dem Vorbringen der Beklagten lässt sich zwar entnehmen, dass die Reduzierung der Genehmigungen in den vergangenen Jahren in Einzelfällen durch den Einzug von Konzessionen wegen Insolvenz oder Steuerrückständen erfolgte. Dies lässt jedoch noch keinen Rückschluss auf eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes insgesamt zu. Zum einen wurden bisher keine Genehmigungen freiwillig zurückgegeben und zum anderen weist die von der Beklagten geführte Vormerkliste für Neubewerber insgesamt 45 Antragsteller auf, die nach einer Aktualisierung/Bereinigung durch die Beklagte in den vergangenen fünf Jahren weiterhin an ihrem Antrag festhalten. Darüber hinaus werden weiterhin Betriebe samt Konzession verkauft. Nachdem die Gutachterin noch für die Jahre 2001 – 2004 starke Konzessionsbewegungen, d.h. Übertragungen der Genehmigungen z.B. durch Verkauf von Taxibetrieben, festgestellt hatte (eine Umschlagquote von ca. 58%) und dies als ein Indiz für eine akute Gefährdung der Funktionsfähigkeit – insbesondere für Mehrwagenbetriebe - angesehen hat, ist diese Zahl nach Angaben der Beklagten wohl auf etwa 10 pro Jahr zurückgegangen. Andererseits kann dem aber auch entnommen werden, dass immer noch regelmäßig entgeltliche Betriebsübernahmen mit Übernahme der Konzession stattfinden. Diese können auch nicht als „Marktaustritte“ angesehen werden, sondern offenbaren vielmehr das immer noch bestehende wirtschaftliche Interesse an Taxikonzessionen,
vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 -, Rz. 18 juris und VG Köln, Urteil vom 3. Juni 2013 – 18 K 6314/ 11 -, juris.
Darüber hinaus hat der Gutachter selbst zum damaligen Zeitpunkt die Situation lediglich bis zum Jahr 2009 prognostiziert und deshalb eine erneute Untersuchung nach ca. 3-4 Jahren angeregt, um die eingeleiteten Veränderungen zu evaluieren und ggf. Nachbesserungsschritte einzuleiten. Eine derartige Nachuntersuchung, die im Übrigen auch einer Kontrolle der von dem Gutachter prognostizierten Entwicklung dient, ist nicht erfolgt.
Soweit die Beklagte ihre derzeitige Prognose, dass das örtliche Taxengewerbe auch gegenwärtig weiterhin keine weiteren Konzessionserteilungen jenseits der Grenze von 175 „vertrage“, auf Stellungnahmen der Fachvereinigung Personenverkehr vom 4. Mai 2011 und 11. Juni 2012 und die – teilweise aus den Jahren 2011 und 2010 stammenden - Gutachten für Taxigewerbe in anderen Kreisen/Städten stützt, ist dies nicht ausreichend. Die vorliegenden Stellungnahmen der Fachvereinigung bestätigen zwar keine Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des örtlichen Taxigewerbes, enthalten jedoch keine konkreten Belege oder Untersuchungen. Sie stützen sich im Wesentlichen auf Angaben der Mitglieder und allgemeine Hinweise auf Kostensteigerungen in den vergangenen Jahren. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass es sich insoweit um Stellungnahmen des Berufsverbandes der Taxifahrer und –unternehmer handelt, der vor allem die Interessen der bereits im Beruf Tätigen im Blick hat. Zwar können diesen Stellungnahmen ggf. Indizien für die Entwicklung des örtlichen Taxigewerbes entnommen werden; nicht außer Acht gelassen werden darf jedoch nach den obigen Ausführungen, dass § 13 Abs. 4 PBefG dem öffentlichen Verkehrsinteresse und nicht dem Schutz der bereits im Beruf Tätigen dient. Schließlich kann eine Bezugnahme auf die aktuellen Gutachten anderer Kreise/Städte nicht als ausreichend angesehen werden, auch wenn insoweit z.B. für den Kreis E. zukünftig eine Bedrohung des Gewerbes prognostiziert und eine Erhöhung der Genehmigungen nicht mehr empfohlen wird. Auch wenn gewisse Entwicklungen im Taxigewerbe allgemein vergleichbar sein sollten, müssen die jeweiligen örtlichen – unterschiedlichen – Verhältnisse und Strukturen berücksichtigen werden. Diese Gutachten sind für das örtliche Taxigewerbe in B. nicht aussagekräftig.
Die Kammer war insoweit auch nicht gehalten, von sich aus Ermittlungen dazu durchzuführen, ob die von der Beklagten vorgetragene Gefährdung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes gegenwärtig – weiterhin - tatsächlich besteht, etwa – wie durch die Beteiligten beantragt – durch Einholung eines entsprechenden (neuen) Gutachtens. Nach den oben dargestellten gesetzlichen Vorgaben ist es Aufgabe der Genehmigungsbehörde, eine konkret belegte Prognose zu der Frage, wie viele Taxen ohne konkrete Gefährdung öffentlicher Verkehrsinteressen letztlich zugelassen werden können, zu erstellen. Da die Beklagte ihre Prognose vorliegend nicht auf konkrete aktuelle Ermittlungen bzw. Untersuchungen stütz, ist es nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht Aufgabe des Gerichts, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die dargelegten Gefahrenmomente bestehen bzw. noch fortbestehen. Der Amtsermittlungsgrundsatz aus § 86 Abs. 1 VwGO entlastet die Beteiligten nicht von der Darlegung der maßgeblichen Tatsachen, wobei hier zu berücksichtigen ist, dass der Beklagten im Hinblick auf die Berufszugangsschranke eine besondere Darlegungslast auferlegt worden ist. Das Gericht darf im Übrigen die Sache nicht in der Weise entscheidungsreif machen, dass es die der Behörde obliegenden (prognostischen) Entscheidungen selbst trifft. Dies steht dem Verwaltungsgericht nicht zu,
vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 – und vom 7. September 1989 – 7 C 44 und 45/88 u.a.; sowie Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, jeweils a.a.O.
Vorliegend war im Hinblick auf die Rangstellung des Klägers zum Zeitpunkt der Entscheidung die Verpflichtung zur Erteilung der begehrten Taxigenehmigung auszusprechen. Dabei hat die Kammer die höchstrichterliche Rechtsprechung zugrunde gelegt, wonach einem Bewerber, der die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt, ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zusteht, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehlt und die Genehmigungsbehörde keine substantiierten Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann. Danach muss der Kläger auf der Vormerkliste eine Rangstelle erreicht haben, bei der für das Gericht nicht offenkundig ist, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis (einschließlich) dieser Rangstelle die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde (ungeachtet der Frage, wie viele der dem Kläger zeitlich vorrangigen Bewerber überhaupt noch ernsthaft eine Genehmigung anstreben),
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 – 7 C 44 und 45/88 u.a.; sowie Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, jeweils a.a.O.
Zu einem fehlt es bereits an einem derartigen substantiierten Vorbringen der Beklagten; zum anderen hat der Kläger zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eine Rangstelle erreicht, bei der für die Kammer die von der Beklagten behauptete Gefährdung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht offensichtlich war. Nach der von der Beklagten vorgelegten und in der mündlichen Verhandlung erläuterten Vormerkliste für Neubewerber gehen dem Kläger aufgrund seiner Schwerbehinderung lediglich die vor ihm eingetragenen Antragsteller vor, die ebenfalls eine Schwerbehinderung nachgewiesen haben. Dies sind zunächst die Antragsteller unter Ziffer 26, 33, 35 und 38, die vor dem Kläger mit Platz 43 eingetragen sind. Davon sind die Antragsteller unter Ziffer 33 und 38 jeweils mit einer Sperrfrist (20.11.2013 bzw. 3.2.2017) versehen, die beide im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht abgelaufen waren. Der Kläger nahm mithin zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auf der Neubewerberliste die Rangstelle 3 ein. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass neben der Neubewerberliste auch die Liste für die Altunternehmer im Verhältnis 2:1 zu berücksichtigen ist, hat der Kläger im maßgeblichen Zeitpunkt die Rangstelle 4 inne. Die Beklagte hat darüber hinaus angegeben, dass sich die Zahl der vorhandenen Genehmigungen derzeit lediglich auf 173 Konzessionen beläuft, so dass bei Erteilung vier weiterer Genehmigungen auch die von der Beklagten bisher angegebene Grenze von 175 Genehmigungen lediglich um zwei weitere Konzessionen überschritten wird. Es ist für die Kammer nach dem bisherigen Vorbringen nicht offenkundig, dass diese – geringe – Erhöhung der Taxengenehmigung die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen könnte.
Im Rahmen der Tenorierung war schließlich noch zu berücksichtigen, dass zwar die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG zwischen den Beteiligten nicht streitig sind, diese aber nicht aktualisiert und nicht während des gerichtlichen Verfahrens erneut überprüft worden sind. Der im Tenor enthaltene Vorbehalt gewährleistet die Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen vor Erteilung der Taxikonzession,
vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2007 – 13 A 3388/03 -, juris.
Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 14 PBefG
§ 47 PBefG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 5 PBefG
§ 129 des Sozialgesetzbuches
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs.4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes
§ 13 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes
§ 13 Abs. 4 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 7 C 94/86
3 B 77/07
13 A 3388/03