Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-11, Aktenzeichen 3 K 1020/19
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2020:0811.3K1020.19.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2019 wird aufgehoben, soweit darin Gebühren in Höhe von mehr als 10,20 € festgesetzt werden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 14 % und der Beklagte zu 86 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung jeweils durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Gebührenfestsetzung für den Erlass einer verkehrsrechtlichen Anordnung im Zusammenhang mit der Begleitung eines Schwertransports durch Verwaltungshelfer.
Zum Geschäftsfeld der Klägerin gehört es, seit einer geänderten Rechtslage anstelle der Polizei Begleitfahrzeuge für Schwertransporte – so unter anderem auch sog. BF 4-Fahrzeuge, auf denen Verkehrszeichen angezeigt werden können – zu stellen. Das Vorgehen bei der Absicherung der entsprechenden Schwertransporte gestaltet sich so, dass die Klägerin durch die den Transport durchführenden Unternehmen beauftragt wird und sich dann mit den zuständigen Behörden – hier dem Beklagten – in Verbindung setzt, um eine entsprechende verkehrsrechtliche Anordnung zu erwirken. Vor Erlass einer entsprechenden verkehrsrechtlichen Anordnung wird in Absprache mit der zuständigen Verkehrsbehörde ein Verkehrszeichenplan, ein sog. Regelplan – auch Roadbook genannt – entworfen, aus dem detailliert hervorgeht, wie welche Gefahrenstellen der jeweils zu befahrenden Strecke durch die Klägerin abzusichern sind. Insbesondere wird in dem Regelplan beschrieben, welche Verkehrszeichen in welchem Streckenabschnitt über die auf den Begleitfahrzeugen befindlichen Wechselzeichen-Verkehrsanlagen zu visualisieren sind.
Der Beklagte erließ auf Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 19. Februar 2019 eine verkehrsrechtliche Anordnung gegenüber der Klägerin, mit der er verfügte, dass die Knotenpunkte auf der Strecke 106, Bundesstraße 1/Abschnitt 160,1/km 0,739 – Bundesautobahn 44/Anschlussstelle Büren, anlässlich eines Schwertransportes mit Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen entsprechend den beigefügten Verkehrszeichenplänen und Erläuterungen zu signalisieren und abzusperren seien. Diese Verkehrsanordnung enthielt unter anderem eine Gebührenfestsetzung in Höhe von 75,00 €. Ausweislich des Bescheids beruhe die Gebührenfestsetzung auf der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr in der jeweils gültigen Fassung (GebOSt) i. V. m. dem Gebührentarif nach Gebührennummer 261 der Anlage zu § 1 GebOSt.
Gegen die Gebührenfestsetzung im Bescheid vom 19. Februar 2019 hat die Klägerin am 19. März 2019 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie sinngemäß aus, der Beklagte habe die Gebühren auf der Grundlage der Gebührennummer 399 der GebOSt festgesetzt und sie halte diese als Rechtsgrundlage für nicht einschlägig. Durch die verkehrsrechtliche Anordnung gegenüber Verwaltungshelfern werde der Beklagte entlastet und es könnten nicht Gebühren von Seiten der Verwaltung für etwas verlangt werden, wofür sie selbst entlastet werde. Damit werde die Einschaltung der Verwaltungshelfer ad absurdum geführt, weil die Polizeibegleitung letztlich billiger sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2019 aufzuheben, soweit darin Gebühren festgesetzt werden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er begründet seinen Antrag damit, als Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung werde die Gebührennummer 399 der Anlage zu § 1 der GebOSt herangezogen. Hierzu verweist er auf den an die Bezirksregierungen des Landes Nordrhein-Westfalen gerichteten Erlass des Ministeriums für Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18. Juni 2018. Der nach der Novelle der Verwaltungsvorschriften zur StVO erfolgende Ersatz polizeilicher Begleitung durch zu stellende private Verwaltungshelfer stehe hier nicht im Zusammenhang mit den geltend gemachten Gebühren. Die Gebührenfestsetzung beziehe sich auf die Erteilung der an die Klägerin gerichteten verkehrsrechtlichen Anordnung als solche. Die Klägerin nehme zu Unrecht an, dass die von den Straßenverkehrsbehörden zu erhebenden Gebühren die Kosten für den polizeilichen Einsatz abdecken sollen. Die Gebühren würden lediglich für den Verwaltungsaufwand erhoben. Die Höhe der festgesetzten Gebühren resultiere aus einer Pauschalgebühr in Höhe von 75,00 €. Diese Pauschale richte sich nach dem Rahmen der insgesamt von einer Straßenverkehrsbehörde festzusetzenden Gebühren für verschiedene Maßnahmen, für die sie zuständig sei. Nach seinem Kenntnisstand werde im Bereich der zuständigen Bezirksregierung einheitlich eine solche Pauschalgebühr für Verkehrsanordnungen bei Schwertransporten erhoben. Darüber hinaus sei die Pauschale nach Verwaltungsaufwand und Höhe vergleichbar und angemessen. Sie richte sich nach der wirtschaftlichen Bedeutung der Erlaubnisse für Schwertransporte. Zum Verwaltungsaufwand gehöre auch die Erstellung des sog. Regelplans, die Durchführung der Anhörungsverfahren sowie die eigentliche behördliche Prüfung und der Erlass der Verkehrsanordnung an sich. Unabhängig davon korrespondiere auch der in der Gebührennummer 399 für einen Zeitaufwand von 15 Minuten vorgesehene Wert von 12,80 € mit dieser Pauschale, insbesondere weiche die Pauschale zumindest nicht unverhältnismäßig von diesen Vorgaben ab.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, weil der Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2019 hinsichtlich der angegriffenen Gebührenfestsetzung rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist, soweit darin Gebühren in Höhe von mehr als 10,20 € festgesetzt werden (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen ist die Gebührenfestsetzung rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Beklagte erhebt im Grundsatz zu Recht für die Verkehrsanordnung zur Durchführung von Schwertransporten Gebühren gemäß § 1 Abs. 1 GebOSt i. V. m. dem Gebührentarif nach Gebührennummer 399 der Anlage zu § 1 GebOSt (im Folgenden: GebT Nr. 399) (1.) von der Klägerin (2.). Deren Festsetzung ist jedoch ermessensfehlerhaft (3.).
1. Der angefochtenen Gebührenfestsetzung fehlt es zunächst nicht an einer Rechtsgrundlage.
a) Der Beklagte stützt die Gebührenfestsetzung in der verkehrsrechtlichen Anordnung auf § 1 Abs. 1 GebOSt i. V. m. dem Gebührentarif nach Gebührennummer 261 der Anlage zu § 1 GebOSt (im Folgenden: GebT Nr. 261). Dieser Gebührentarif ermächtigt die zuständige Behörde zu einer Gebührenfestsetzung für eine Anordnung nach § 45 Abs. 6 StVO über Maßnahmen der Unternehmer an Arbeitsstellen. Er eröffnet einen Gebührenrahmen von 10,20 € bis 767,00 €.
Bei der verkehrsrechtlichen Anordnung des Beklagten gegenüber der Klägerin handelt es sich vorliegend jedoch nicht um eine Anordnung nach § 45 Abs. 6 StVO, sondern um eine auf der Grundlage des § 45 Abs. 3 StVO. Der eindeutige Wortlaut des § 45 Abs. 6 StVO i. V. m. GebT Nr. 261 bietet auch keinen Raum für eine abweichende Auslegung, weil § 45 Abs. 6 StVO ausschließlich die Sicherung von Baustellen betrifft und sich GebT Nr. 261 explizit nur auf die Vorschrift des § 45 Abs. 6 StVO bezieht. Auch eine analoge Anwendung des GebT Nr. 261 auf den vorliegenden Fall scheidet aus, weil es sich um eine Analogie zu Lasten der Klägerin handeln würde, die mit dem Gebot des Vorrangs und Vorbehalts des Gesetzes aus Art. 20 GG nicht vereinbar wäre.
Vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 14. April 2020 – 12 K 1579/19.F –, juris, Rn. 23 f.
b) Die Gebührenfestsetzung kann aber auf die weiterhin – wie auch von dem Beklagten in seiner Klageerwiderung vom 30. Juli 2019 – in Betracht zu ziehende Rechtsgrundlage nach § 1 Abs. 1 GebOSt i. V. m. GebT Nr. 399 gestützt werden.
Gemäß § 1 Abs. 1 GebOSt werden für Amtshandlungen, einschließlich der Prüfungen und Untersuchungen im Sinne des § 6a des Straßenverkehrsgesetzes (StVG), des § 55 des Fahrlehrergesetzes und des § 18 des Kraftfahrsachverständigengesetzes, Gebühren nach dieser Verordnung erhoben. Aus der Regelungssystematik – auch unter Berücksichtigung von § 6a Abs. 1 und 2 StVG – folgt, dass es sich um Amtshandlungen, welche Maßnahmen des Straßenverkehrs betreffen, handeln muss. Bei einer verkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 Abs. 3 StVO im Rahmen der Begleitung von Großraum- und Schwertransporten durch Privatunternehmer handelt es sich erkennbar um eine solche Maßnahme, weil die Straßenverkehrsbehörden hiernach unter anderem bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind.
Für diese Anordnung ist GebT Nr. 399 heranziehbar, weil dessen Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen. Nach diesem Gebührentarif können für andere als die in diesem Abschnitt aufgeführten Maßnahmen Gebühren nach den Sätzen für vergleichbare Maßnahmen oder, soweit solche nicht bewertet sind, nach dem Zeitaufwand mit 12,80 € je angefangene Viertelstunde Arbeitszeit erhoben werden.
Der 2. Abschnitt der Anlage zu § 1 GebOSt enthält keine Gebührennummer für verkehrsrechtliche Anordnungen nach § 45 Abs. 3 StVO.
Es handelt sich vorliegend jedoch um eine „andere als die in diesem Abschnitt aufgeführte Maßnahme“. Eine solche „andere Maßnahme“ und damit eine sonstige Maßnahme auf dem Gebiet des Straßenverkehrs im Sinne des Auffangtatbestandes des GebT Nr. 399 liegt vor, wenn die Amtshandlung im Straßenverkehrsgesetz oder in den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften ausdrücklich geregelt oder kraft Sinnzusammenhangs zwingend vorausgesetzt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1982 – 7 C 107.79 –, juris, Rn. 8, sowie Beschluss vom 5. April 1990 – 3 B 18.90 –, juris, Rn. 4.
Dies ist – wie bereits festgestellt – bei einer verkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 Abs. 3 StVO i. V. m. § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO im Zusammenhang mit der Begleitung von Großraum- und Schwertransporten durch Private der Fall.
c) Der rechtmäßigen Gebührenfestsetzung dem Grunde nach steht auch nicht der klägerische Einwand entgegen, durch die verkehrsrechtliche Anordnung gegenüber Verwaltungshelfern werde der Beklagte entlastet und es könnten nicht Gebühren von Seiten der Verwaltung für etwas verlangt werden, wofür sie selbst entlastet werde. Diesem Einwand liegt die unzutreffende Annahme zugrunde, dass die von den Straßenverkehrsbehörden zu erhebenden Gebühren die Kosten für den einstigen polizeilichen Einsatz bei der Begleitung von Schwerlasttransporten decken sollen, der nunmehr im Zuge der Änderung der Verwaltungsvorschriften zur StVO durch zu stellende Verwaltungshelfer von privater Seite erfolgt. Vorliegend werden indes Gebühren erhoben für den der Behörde bei Ausführung der Verwaltungshandlung – hier der Erlass der verkehrsrechtlichen Anordnung – entstandenen Verwaltungsaufwand. Es handelt sich mithin um eine Verwaltungsgebühr.
2. Die Klägerin ist auch Kostenschuldnerin der streitigen Gebühr. Sie hat im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt die verkehrsrechtliche Anordnung des Beklagten vom 19. Februar 2019 veranlasst, denn sie hat diese beantragt.
3. Ist nach dem Vorstehenden die Gebührenfestsetzung in dem Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2019 dem Grunde nach rechtmäßig, ist sie gleichwohl rechtswidrig, soweit darin Gebühren von mehr als 10,20 € festgesetzt werden. Die Festsetzung einer darüber hinausgehenden Gebührenhöhe ist hier ermessensfehlerhaft erfolgt.
Nach GebT Nr. 399 können für andere als die in diesem Abschnitt aufgeführten Maßnahmen Gebühren nach den Sätzen für vergleichbare Maßnahmen oder, soweit solche nicht bewertet sind, nach dem Zeitaufwand mit 12,80 € je angefangene Viertelstunde Arbeitszeit erhoben werden. Eine in diesem Sinne vergleichbare Maßnahme ist eine solche, die in diesem Abschnitt aufgeführt ist und welche ihrem Regelungsgehalt nach mit der anderen Maßnahme gleichartig ist bzw. in ihrer Wirkung nahe kommt. Wie bereits ausgeführt enthält der 2. Abschnitt der Anlage zu § 1 GebOSt keine Gebührennummer für verkehrsrechtliche Anordnungen nach § 45 Abs. 3 StVO, jedoch mit GebT Nr. 261 eine Ermächtigung zur Gebührenfestsetzung für eine Anordnung nach § 45 Abs. 6 StVO über Maßnahmen der Unternehmer an Arbeitsstellen, welche eine mit der verkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 Abs. 3 StVO vergleichbare Maßnahme darstellt. Denn beide Maßnahmen beruhen letztlich auf der generellen Ermächtigung der Straßenverkehrsbehörden, nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten zu können. § 45 Abs. 3 StVO ermächtigt hierzu ergänzend, Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und § 45 Abs. 6 StVO stellt die Rechtsgrundlage dafür dar, dass Unternehmer von Straßenbauarbeiten verkehrsrechtliche Anordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 einzuholen haben, nach denen u. a. der Verkehr zu beschränken, zu leiten und zu regeln ist. Dementsprechend können Gebühren nach den Sätzen des GebT Nr. 261 erhoben werden. Dieser eröffnet einen Gebührenrahmen von 10,20 € bis 767,00 €.
Der Beklagte hat das ihm zustehende Ermessen jedoch nicht nach § 40 VwVfG NRW ordnungsgemäß entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und innerhalb der gesetzlichen Grenzen ausgeübt. Auf diesen Überprüfungsmaßstab ist die Kammer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gem. § 114 Satz 1 VwGO beschränkt. Sie hat die behördliche Ermessensentscheidung auf etwaige Ermessensfehler, namentlich Ermessensnichtgebrauch, Ermessensunterschreitung, Ermessensüberschreitung sowie Ermessensfehlgebrauch zu überprüfen, ohne eigenes Ermessen in der Sache auszuüben.
Bei der auf den Einzelfall bezogenen Festsetzung einer Gebühr hat die Behörde ihr eingeräumtes Ermessen zur Ausfüllung eines vorgegebenen Gebührenrahmens notwendigerweise auszuüben, wenn – wie hier nach GebT Nr. 261 – im Fall einer Rahmengebühr nicht lediglich die Mindestgebühr festgesetzt wird. Sie hat dabei in Ausübung ihres Ermessens die vom Gebührentatbestand erfassten Amtshandlungen innerhalb des vorgegebenen Gebührenrahmens als einfache, mittlere oder aufwändige Fälle einzuordnen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. April 2019 – 16 E 322/18 –, juris, Rn. 4 ff., m. w. N.
Hier liegt ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs deswegen vor, weil der Beklagte im angefochtenen Bescheid keine Ermessenserwägungen bezüglich der Gebührenhöhe von 75,00 € angestellt hat. Insofern ist zu beachten, dass ein wegen Ermessensnichtgebrauchs rechtswidriger Verwaltungsakt nicht – durch Ergänzung von Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO – geheilt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2007 – 1 C 10.07 –, juris, Rn. 30.
Ein solcher Ermessensausfall ist aber nicht bereits dann gegeben, wenn die behördliche Entscheidung ausdrücklich keine Ausführungen hierzu enthält. Selbst wenn diese sich hierzu nicht äußert, schließt dies nicht aus, dass sich die Behörde zur Frage der Ermessensausübung gleichwohl Gedanken gemacht hat oder die zu einer Beanstandung führende Ausübung des Ermessens für so selbstverständlich gehalten haben mag, dass sie einen besonderen Hinweis darauf für überflüssig hielt. Anhaltspunkte hierfür können sich aus den im Verwaltungsvorgang dokumentierten Begleitumständen ergeben, die zum Erlass des Verwaltungsakts geführt haben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 – 7 B 182.87 –, juris, Rn. 7.
Jedoch lassen sich auch dem Verwaltungsvorgang des Beklagten keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass er bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids das ihm zustehende Ermessen erkannt und ausgeübt hat. Hingegen bestätigen die Ausführungen des Beklagten in seiner Klageerwiderung vom 30. Juli 2019, dass er sich seiner Ermessensentscheidung nicht bewusst war. Er führte hierzu aus, es handele sich um eine Pauschalgebühr von 75 €. Diese Pauschale richte sich aus an dem Rahmen der insgesamt von einer Straßenverkehrsbehörde festzusetzenden Gebühren für verschiedene Maßnahmen, für die sie zuständig sei. Nach seinem Kenntnisstand werde im Bereich der zuständigen Bezirksregierung einheitlich eine solche Pauschalgebühr für Verkehrsanordnungen bei Schwertransporten festgesetzt. Die Festsetzung einer Pauschalgebühr schließt jedoch schon ihrem Wesen nach eine auf den Einzelfall ausgerichtete Ermessensbetätigung, insbesondere anhand der Kriterien der Schwierigkeit und des Aufwands, aus.
Selbst wenn man auf die ebenfalls in Betracht zu ziehende Rechtsgrundlage nach § 1 Abs. 1 GebOSt i. V. m. GebT Nr. 264 abstellte,
vgl. hierzu VG Gießen, Urteil vom 3. Juni 2020 – 6 K 1953/19.GI –, juris, Rn. 15,
so kommt es auf deren Einschlägigkeit nicht entscheidungserheblich an, denn auch eine Festsetzung auf Grundlage dieses Gebührentatbestands litte unter dem gleichen, nicht heilbaren Ermessensfehler, weil auch hiermit ein Gebührenrahmen von 10,20 € bis 767,00 € eröffnet ist, der eine Ermessenentscheidung voraussetzt, welche aus vorgenannten Gründen fehlerhaft erfolgt ist.
Weil ein Gebührenrahmen von 10,20 € bis 767,00 € eröffnet ist, kann aber jedenfalls die Mindestgebühr in Höhe von 10,20 € gegenüber der Klägerin festgesetzt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. April 2019 – 16 E 322/18 –, juris, Rn. 4, m. w. N.
Insoweit ist die Gebührenfestsetzung im Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2019 rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 40 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 6 StVO
§ 45 Abs. 6 StVO
§ 45 Abs. 3 StVO
§ 6a Abs. 1 und 2 StVG
§ 45 Abs. 3 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6a des Straßenverkehrsgesetzes
§ 55 des Fahrlehrergesetzes und des § 18 des Kraftfahrsachverständigengesetzes
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 K 1579/19
7 C 107.79
3 B 18.90
16 E 322/18
1 C 10.07
7 B 182.87
6 K 1953/19