Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-01-25, Aktenzeichen 9 A 189/14
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2016:0125.9A189.14.0A

Tenor:
Der Beitragsbescheid der Beklagten vom 14.03.2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 05.06.2014 wird aufgehoben, soweit darin ein Beitrag von insgesamt mehr als 217,40 € festgesetzt wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger zu 2/3 und die Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsgläubiger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsschuldner zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung der Fahrbahn in der Boostedter Straße in A-Stadt.
Die Beklagte ließ in den Jahren 2010 und 2011 in zwei Teilbereichen der Boostedter Straße die Fahrbahn erneuern. Die Bauarbeiten im Bereich Dithmarscher Straße bis Paul-Böhm-Straße wurden am 22.11.2010 abgenommen, die Arbeiten im Bereich zwischen Gadelander Straße und Bahn am 27.05.2011.
Den entstandenen Aufwand von insgesamt 262.131,55 € legte die Beklagte zu 50% auf die Anlieger der Boostedter Straße zwischen Stadtgrenze im Süden und dem Holsatenring im Norden um. Dabei ging sie davon aus, dass die Boostedter Straße im Wesentlichen dem innerörtlichen Verkehr dient.
Mit Bescheid vom 14.03.2014 zog sie die Kläger, die Eigentümer des Grundstücks Boostedter Straße xx sind, zu einem Beitrag in Höhe von 362,33 € für beide Teilbereiche heran.
Den dagegen eingelegten Widerspruch begründeten die Kläger im Wesentlichen damit, dass die Boostedter Straße dem Durchgangsverkehr diene und der Aufwand daher nur zu 30% umlagefähig sei. Im Übrigen habe aufgrund der Rückwirkung der Satzung eine Vergleichsberechnung vorgenommen werden müssen, diese fehle jedoch.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 05.06.2014 zurück und führte aus, Voraussetzung für die Annahme einer im wesentlichen dem Durchgangsverkehr dienenden Straße sei, dass sie vorwiegend überörtliche Verkehrsbedeutung habe und dazu diene, den Verkehr durch das Stadtgebiet hindurch zu leiten. Trotz des Verlaufs der Boostedter Straße von der Stadtgrenze zum innerstädtischen Ring, wodurch ein deutlicher Anteil des Verkehrs Quelle oder Ziel seiner Fahrt außerhalb des Stadtgebietes habe, sei der Anteil an Durchgangsverkehr nach dieser Definition sehr gering, da die Mehrheit der Fahrten nicht durch die Stadt hindurchführe, sondern in die Stadt hinein bzw. wieder aus der Stadt heraus. Darüber hinaus würden auch zahlreiche angrenzende innerörtliche Baugebiete über die Boostedter Straße erschlossen, so dass diese im Wesentlichen dem innerörtlichen Verkehr diene.
Eine Vergleichsberechnung aufgrund einer Rückwirkung sei nicht anzustellen gewesen. Die Straßenbaubeitragssatzung vom 13.10.2010 sei mit der Veröffentlichung am 20.10.2010 wirksam geworden und damit vor dem jeweiligen Zeitpunkt der Abnahme für die beiden Teilbereiche am 27.11.2010 und am 27.05.2011. Damit sei die sachliche Beitragspflicht für beide Maßnahmen nach Inkrafttreten der Satzung entstanden, so dass eine Rückwirkung nicht gegeben sei.
Daraufhin haben die Kläger fristgemäß Klage erhoben und zur Begründung ihr Vorbringen im Vorverfahren ergänzt und vertieft. Die Boostedter Straße diene insbesondere deshalb dem Durchgangsverkehr, weil sie vom innerstädtischen Ring in südlicher Richtung zum Ortsausgang führe. Der Ring habe die Aufgabe, den Durchgangsverkehr aus der Innenstadt fernzuhalten und nehme den Verkehr auf, der außerörtliche Bereiche miteinander verbinde. Diejenigen Verkehrsteilnehmer, die vom Ring in Richtung Bad Segeberg und Umgebung fahren wollten, würden über die Boostedter Straße aus der Stadt herausgeführt. Umgekehrt werde der von außerhalb kommende Verkehr über die Boostedter Straße auf den Ring und dann in Richtung Hamburg und Kiel gelenkt.
Folge man der Definition der Beklagten, sei nicht nachvollziehbar, warum noch 2010 in der jetzt geltenden Beitragssatzung neue Anteilssätze u.a. für Durchgangsstraßen festgelegt worden seien, wenn es seit Fertigstellung der B 205 keine Durchgangsstraßen mehr gebe. Die Satzung sei daher anzupassen bzw. anders auszulegen.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid der Beklagten vom 14.03.2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 05.06.2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus, der Stadtring habe die Aufgabe, sowohl innerstädtischen als auch Durchgangsverkehr um die Innenstadt herumzuleiten. Überörtlicher Durchgangsverkehr, der sowohl Quelle als auch Ziel außerhalb des Stadtgebietes habe, trete dabei nur untergeordnet auf. Bedingt durch Autobahn A7, die drei Anschlussstellen für das Stadtgebiet und die Südumgehung (B 205) bestehe für die überörtlichen bzw. regionalen Fahrbeziehungen überwiegend keine Notwendigkeit, das Stadtgebiet von A-Stadt zu durchfahren. Der Großteil des Verkehrs auf dem Stadtring bestehe daher aus Binnenverkehr und innerörtlichem Durchgangsverkehr, der Quelle oder Ziel innerhalb des Stadtgebietes habe. Es könnte daher möglich sein, dass es in A-Stadt keine Straße mehr gebe, die im Wesentlichen dem Durchgangsverkehr diene. Nach der Rechtsprechung des OVG Schleswig in seinem Urteil vom 11.02.1998 sei die Satzung aber auch für den Fall, dass es keine solche Straße mehr geben solle, anwendbar und auch nicht so auszulegen, dass dann die Straßen mit dem relativ größten Anteil am Durchgangsverkehr in die günstigste Kategorie einzuordnen seien.
Die Kammer hat den Rechtsstreit der Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen (§ 6 Abs. 1 VwGO).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und in dem im Tenor genannten Umfang auch begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, soweit darin ein Beitrag für den Ausbau beider Teilbereiche von mehr als insgesamt 217,40 € festgesetzt ist. Insoweit sind sie daher aufzuheben (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Kläger zu einem Straßenausbaubeitrag ist § 8 Abs. 1 S. 1 KAG i.V.m. den Regelungen der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Beiträgen für die Herstellung, den Ausbau, den Umbau und die Erneuerung von Straßen, Wegen und Plätzen (Straßenbaubeitragssatzung - SBS -) vom 13.10.2010. Nach deren § 1 erhebt die Beklagte zur teilweisen Deckung ihres Aufwandes für diese Maßnahmen Beiträge nach den Bestimmungen dieser Satzung. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Satzung bestehen nicht. Sie war auch zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht - dies ist regelmäßig der Zeitpunkt der Abnahme der Baumaßnahmen - bereits wirksam. Damit ist keine Rückwirkung eingetreten, so dass eine Vergleichsberechnung nicht erforderlich ist.
Die durchgeführten Baumaßnahmen erfüllen den Beitragstatbestand der Erneuerung. Eine beitragspflichtige Erneuerung liegt vor, wenn die erneuerte Teileinrichtung nicht mehr voll funktionsfähig, also abgängig war und deshalb Erneuerungsbedarf bestand. Indiz dafür ist der Ablauf der üblichen Nutzungsdauer. Auch die Nutzungsdauer einer Straße ist ungeachtet durchgeführter Erhaltungsmaßnahmen nur begrenzt. Die übliche Nutzungsdauer der einzelnen Teileinrichtungen ist dabei unterschiedlich. Sie wird für Fahrbahn, Gehwege und Beleuchtung im Allgemeinen mit 25 Jahren, für die Straßenentwässerung mit ca. 50 Jahren angenommen. Nach Ablauf der üblichen Nutzungsdauer kommt es auf die Frage, ob Instandhaltungsmaßnahmen unterlassen worden sind, nicht mehr an (st. Rspr., vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 26.09.2007 - 2 LB 20/07 -, Die Gemeinde 2008, 47; Beschluss vom 22.10.2012 - 4 MB 52/12 - und Habermann in Habermann/Arndt, KAG, § 8 Rn. 147a m.w.N.). Die übliche Nutzungsdauer der Boostedter Straße war abgelaufen, da diese zuletzt 1970 erneuert worden war; schon dies indiziert die Erneuerungsbedürftigkeit der Fahrbahn. Der Vertreter der Beklagten hat dazu in der mündlichen Verhandlung ergänzend ausgeführt, die Fahrbahn habe Risse und Löcher aufgewiesen und sei auch tatsächlich abgängig gewesen.
Die Beklagte hat zu Recht die Boostedter Straße zwischen Stadtring und Ortsgrenze als einheitliche Einrichtung angesehen; dies ist zwischen den Beteiligten genauso unstreitig wie die Höhe des entstandenen Aufwandes.
Die Beklagte hat die Boostedter Straße jedoch zu Unrecht als im Wesentlichen dem innerörtlichen Verkehr dienende Straße nach § 2 Abs. 2 SBS mit einem Anliegeranteil für die Fahrbahn einschließlich der Rinnen und Randsteine in Höhe von 50 % eingestuft. Es handelt es sich vielmehr um eine im Wesentlichen dem Durchgangsverkehr dienende Straße mit einem Anliegeranteil von nur 30 %.
Der Anliegeranteil ist der auf die Beitragspflichtigen umzulegende Anteil am beitragsfähigen Aufwand. Er errechnet sich nach den in der Satzung entsprechend der Verkehrsbedeutung der ausgebauten Straße festzulegenden Anliegeranteilssätzen. Die Zuordnung zu einer in der Ortssatzung der Gemeinde vorgesehenen Straßenkategorie unterliegt der vollen gerichtlichen Nachprüfung. Maßgeblich ist auf die Funktion der Straße im Gesamtverkehrsnetz der Gemeinde abzustellen, wie sie durch ihre Lage, Art der Ausgestaltung und die Belastung ihrer Ausprägung gefunden hat. Lage, Ausgestaltung und Verkehrsbelastung sind allerdings nur Indizien, die zur Verkehrsfunktion und damit letztlich ausschlaggebenden tatsächlichen Verkehrsbedeutung der Straße in Widerspruch stehen können. Insgesamt ist die Prägung der abzurechnenden Einrichtung durch die sie charakterisierenden Merkmale zu ermitteln (OVG Schleswig, st. Rspr. vgl. z.B. Urteil vom 10.08.2012 - 4 LB 3/12 - juris -; Habermann a.a.O. Rn. 331 und Böttcher in Thiem/Böttcher, KAG, § 8 Rn. 490 ff.).
Die von der Antragsgegnerin in § 2 Abs. 2 SBS vorgenommene Differenzierung der Straßen in Anlieger-, Innerorts- und Durchgangsstraßen und die dafür gewählten Anteilssätze sind grundsätzlich nicht zu beanstanden. Auch wenn es eine zweckmäßigere Einteilung der Straßen geben mag (etwa nach Anliegerstraßen, Haupterschließungsstraßen und Hauptverkehrsstraßen), ist diese Einteilung vom Satzungsermessen der Gemeinde gedeckt (OVG Schleswig, Urteil vom 11.02.1998 - 2 L 79/96 -, NordÖR 1998, 268 ff; vgl. auch Habermann a.a.O. Rn. 206 und 335 ff.).
Eine Straße dient regelmäßig dann im Wesentlichen dem Durchgangsverkehr, wenn sie überwiegend überörtliche Verkehrsbedeutung hat und dazu dient, diesen Verkehr durch das Stadtgebiet hindurch zu leiten, d.h. Fahrzeuge mit Herkunfts- und Zielorten außerhalb der Stadt. Straßen, die im Wesentlichen dem innerörtlichen Verkehr dienen, sind dagegen zur Aufnahme des innerörtlichen Durchgangsverkehrs bestimmt, verbinden Ortsteile oder sammeln den Verkehr zu einem Ortsbereich. Ziel oder/und Quelle des Verkehrs liegen innerhalb des Ortes, aber außerhalb der Einrichtung (OVG Schleswig, Urteil vom 11.02.1998 a.a.O. und Habermann a.a.O. Rn. 337). Straßen, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen, sind insbesondere Bundes-, Landes- und Kreisstraßen im Bereich der Ortsdurchfahrten. Solche Straßen haben typischerweise einen Verkehr, der durch das Gemeindegebiet hindurch verläuft, d.h. das Ziel der betreffenden Verkehrsteilnehmer besteht darin, den Ort zu durchqueren, ohne ein eigenständiges Ziel innerhalb der Gemeinde anzusteuern (VG Lüneburg, Urteil vom 23.06.2010 - 3 A 213/07 - , juris ).
Folgte man dieser Definition auch hier, würde es sich bei der Boostedter Straße nicht um eine Durchgangsstraße handeln, denn sie dient nicht dazu, den Verkehr durch das Stadtgebiet hindurch zu leiten. Vielmehr nimmt sie überwiegend Verkehr auf, der von Boostedt, aber auch aus Richtung Segeberg von der B 205 aus in die Stadt hineinfließt und entweder die Innenstadt oder über den Stadtring andere Stadtteile zum Ziel hat. Für den Verkehr, der nicht das Stadtgebiet zum Ziel hat, besteht keine Notwendigkeit, dies zu durchfahren, da die Verbindung über die B 205 und die Autobahn in aller Regel deutlich günstiger sein wird. Dies gilt allerdings auch für die anderen nach A-Stadt hineinführenden Straßen, so dass es nach der o.g. Definition in A-Stadt keine Durchgangsstraßen gäbe. Nach dem Bau der 2002 fertig gestellten kreuzungsfreien Südumgehung (B 205) ist vielmehr davon auszugehen, dass der überörtliche Verkehr, der nicht A-Stadt selbst zum Ziel hat, auf der Autobahn A 7 und der Südumgehung sowohl in Nord-Süd als auch in Ost-West-Richtung am Stadtgebiet vorbeifließt. Die großen Verkehrsachsen der Stadt, nämlich die von den drei Autobahnanschlussstellen und den drei Anschlussstellen der Südumgehung in die Innenstadt führenden Straßen, der Stadtring sowie die aus Norden und Osten in die Stadt führenden Straßen aus Richtung Bordesholm und Bornhöved, haben überwiegend die Funktion, den von außerhalb in die Stadt hineinfließenden Verkehr zu bündeln und in die Innenstadt zu führen. Dafür sprechen schon die von der Beklagten genannten Umstände wie die Größe der Stadt und ihre zentrale Bedeutung für die Region als Arbeits-, Dienstleistungs- und Einkaufsstandort. Es mag sein, dass es auf der B 430 über den Stadtring Durchgangsverkehr durch das Stadtgebiet hindurch in Ost-West-Richtung gibt, auch dieser wird jedoch gegenüber dem Verkehr mit Ziel bzw. Quelle in der Stadt deutlich untergeordnet sein.
Auch die Beklagte erachtet es aufgrund dieser Umstände für möglich, dass es im Stadtgebiet keine Durchgangsstraßen im Sinne des § 2 Abs. 2 SBS gibt, hält dies jedoch aufgrund der Rechtsprechung des OVG Schleswig für unbeachtlich. Nach dessen Urteil vom 11.02.1998 (a.a.O.) wäre die Satzung auch für den Fall, dass es keine solche Straße mehr geben solle, anwendbar und auch nicht so auszulegen, dass dann die Straßen mit dem relativ größten Anteil am Durchgangsverkehr in die günstigste Kategorie einzuordnen seien. Das Fehlen von Durchgangsstraßen würde lediglich zu einem Leerlaufen der entsprechenden Bestimmung nötigen, nicht jedoch dazu, Straßen, die im Wesentlichen dem innerörtlichen Verkehr dienten, in eine andere Kategorie aufrücken zu lassen. Anderenfalls würden in verschiedenen Satzungen identisch verwendete unbestimmte Rechtsbegriffe einer unterschiedlichen Auslegung je nach den örtlichen Verkehrsverhältnissen zugeführt. Dieser Rechtsansicht hatte sich die Kammer in einem Eilverfahren in A-Stadt angeschlossen (Beschluss vom 08.08.2012 - 9 B 20/12 -).
Daran ist jedoch nach nochmaliger Überprüfung und dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht festzuhalten. Vielmehr ist nach Auffassung der Einzelrichterin jedenfalls in Ausnahmefällen wie dem vorliegenden die besondere örtliche Situation bei der Auslegung des Begriffes „Straßen, die im Wesentlichen dem Durchgangsverkehr dienen“, zu berücksichtigen. Eine solche an den tatsächlichen Verhältnissen in der jeweiligen Gemeinde orientierte Auslegung des Begriffes hatte schon das OVG Lüneburg in einer den Verkehr auf einer Insel betreffenden Entscheidung für zulässig gehalten (Urteil vom 12.03.1985 - 9 A 127/82 - ; so auch Böttcher a.a.O. Rn. 493 und - für Ausnahmefälle „mit äußerster Zurückhaltung“ Habermann a.a.O. Rn. 337). Ein starres Festhalten am Begriff des Durchgangsverkehrs würde dazu führen, dass hier aufgrund der grundsätzlich zulässigen Entscheidung für die Einstufung der Straßen nach den Kategorien Anliegerverkehr / innerörtlicher Verkehr / Durchgangsverkehr die Kategorie Durchgangsverkehr mit dem höchsten Gemeindeanteil dauerhaft nicht existent wäre und es im Stadtgebiet trotz der Vielfalt der tatsächlich vorhandenen Straßentypen für die Beitragsberechnung dauerhaft faktisch nur zwei Kategorien von Straßen gäbe. Erforderlich ist jedoch eine Staffelung des Anliegeranteils für zum Anbau bestimmte Straßen nach mindestens drei Straßentypen, um den Unterschieden in der zu erwartende Nutzung der ausgebauten Straße durch Anlieger einerseits und Allgemeinheit andererseits gerecht zu werden (Habermann a.a.O. Rn. 206, 174).
Um eine hinreichende Differenzierung der einzelnen Straßenkategorien zu ermöglichen, muss deshalb der Begriff „Durchgangsverkehr“ in Fällen wie dem vorliegenden anders ausgelegt werden als oben dargelegt. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Ausbaubeitragssatzung in ihrer jetzigen Fassung im Jahr 2010 und damit zu einem Zeitpunkt verabschiedet wurde, als die B 205 bereits längere Zeit fertiggestellt und damit ersichtlich war, dass es Durchgangsstraßen im eigentlichen Sinne nicht mehr gab. Die Vertreterin der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung insoweit darauf hingewiesen, dass durchaus wieder Durchgangsstraßen entstehen könnten. Dafür gibt es derzeit jedoch keinerlei Anhaltspunkte.
Daher ist nach Auffassung der Einzelrichterin der Begriff der Durchgangsstraße hier weiter auszulegen als nach oben dargelegt. Bezogen auf das Stadtgebiet der Beklagten sind auch die Straßen als „im Wesentlichen dem Durchgangsverkehr dienend“ i.S.d § 2 Abs. 2 SBS zu qualifizieren, die im Wesentlich die Funktion haben, den überörtlichen, d.h. von außerhalb des Stadtgebietes kommenden Verkehr zu bündeln und in die Stadt hinein bzw. wieder herauszuführen. Dazu gehören neben dem Stadtring jedenfalls die von den Anschlussstellen der Autobahn und denen der Südumgehung in die Stadt hineinführenden Straßen und damit auch die Boostedter Straße. Diese nimmt nicht nur den aus Richtung Boostedt kommenden Verkehr auf, sondern auch den Verkehr, der aus Richtung Bad Segeberg über die B 205 in die Innenstadt führt; hier stellt sie die günstigste Verbindung dar.
Demnach entfallen auf die Anlieger nach § 2 Abs. 2 SBS hier nicht wie von der Beklagten angenommen 50%, sondern nur 30% der beitragsfähigen Kosten. Der beitragsfähige Aufwand für beide Teilstrecken betrug insgesamt (135.769,79 € + 126.361,76 € =) 262.131,55 €. Der umlagefähige Aufwand von 30% beläuft sich damit auf 78.639,46 € statt wie von der Beklagten angenommen auf insgesamt 131.065,78 €. Bei einer - unstreitigen - Verteilungsfläche von 271.798,01 m² ergeben sich ein Beitragssatz von 0,2893305 €/m² und damit für das Grundstück der Kläger mit einer Beitragsfläche von 751,38 m² ein Beitrag von 217,40 €.
Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig, soweit darin ein höherer Beitrag festgesetzt ist. Insoweit sind sie aufzuheben; im Übrigen ist die Klage abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen, da die Entscheidung vom Urteil des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 11.02.1998 (2 L 79/96 - NordÖR 1998, 268 ff.) abweicht und auf dieser Abweichung beruht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 S. 1 KAG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 1998, 268
2 LB 20/07
4 LB 3/12
2 L 79/96
3 A 213/07
9 B 20/12
9 A 127/82