Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-04, Aktenzeichen 9 K 6509/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0704.9K6509.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, in welcher Höhe die Klägerin Entgelte für die Überlassung von Teilnehmerdaten verlangen kann.
Die Klägerin bietet Sprachtelefondienstleistungen für die Öffentlichkeit an und vergibt Rufnummern an Endnutzer. Zudem betreibt sie im Konzernverbund einen bundesweiten telefonischen Auskunftsdienst sowie einen Internetauskunftsdienst und gibt Teilnehmerverzeichnisse wie Telefonbücher und Branchenverzeichnisse heraus. Zu diesem Zweck erhebt und verwaltet sie Teilnehmerdaten in einer Teilnehmerdatenbank (Q. ). Diese enthält über die Daten eigener Endkunden hinaus auch Daten von Kunden anderer Telefondienstanbieter, die die Klägerin aufgrund vertraglicher Vereinbarungen veröffentlicht. Die in der Teilnehmerdatenbank erfassten Daten stellt die Klägerin anderen Auskunftsdienstleistern und Herausgebern von Teilnehmerverzeichnissen gegen Entgelt zur Verfügung.
Die hierfür erhobenen Entgelte waren bereits Gegenstand des Beschlusses der Beklagten vom 17. August 2005, der durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juli 2008 (6 C 2/07) aufgehoben wurde. Demnach darf das Entgelt die Kosten des reinen Datentransfers nicht übersteigen, soweit es sich um Namen, Anschrift und Telefonnummer der eigenen Kunden des Telefondienstanbieters handelt (sog. Basisdaten); für die Überlassung sonstiger Teilnehmerdaten (Zusatz- und Fremddaten) gilt diese Beschränkung nicht. Ferner wurde zu einzelnen Fragen im Zusammenhang mit der Teilnehmerdatenüberlassung im Jahr 2010 ein Streitbeilegungsverfahren durchgeführt, in dessen Verlauf die Datenabnehmer u.a. ein Gutachten von Prof. Otruba vom 25. Februar 2010 zu den Kosten und zulässigen Entgelten für die Überlassung von Teilnehmerdaten vorlegten.
Die Klägerin legte schließlich ein Vertragsangebot vor, in dem sie zwischen drei Produktvarianten unterschied. Für das Produkt „E. U. T. “, das nur die eigenen Basisdaten der Klägerin enthält, verlangte die Klägerin ein Entgelt von 0,0129 € pro Datensatz. Für das Produkt „E. U. “, das sowohl Basisdaten der Klägerin als auch fremde Basisdaten enthält, sah die Klägerin nach Nutzungsfällen gestaffelte Entgelte pro Datensatz und Medienart vor (≥200.000.000 Nutzungsfälle: 0,0140 €; <200.000.000: 0,0135 €; <80.000.000: 0,0117 €; <10.000.000: 0,0104 €). Für das Produkt „E. U. D. “, das neben allen Basisdaten auch Zusatzdaten der Klägerin sowie fremde Zusatzdaten enthält, waren ebenfalls nach Nutzungsfällen gestaffelte Entgelte pro Datensatz und Medienart vorgesehen (≥200.000.000 Nutzungsfälle: 0,0425 €; <200.000.000: 0,0376 €; <80.000.000: 0,0231 €; <10.000.000:0,0118 €).
Die Bundesnetzagentur leitete ein Verfahren der nachträglichen Überprüfung der Entgelte für die Datenüberlassung ein, in dessen Verlauf die Klägerin Kostenunterlagen vorlegte. Die Klägerin macht dabei Gesamtkosten in Höhe von 36.747.049,63 € geltend, die sich aus Kosten für verschiedene Ressorts („Datenredaktion“, „Mehrwertdienstsysteme“ und W. Callcenter) zusammensetzen, zuzüglich Aufschlägen für u.a. Forderungsausfälle und Gemeinkosten. Diese Kosten ordnete die Klägerin 12 Kostenblöcken („Modulen“) zu, die sich daraus ergeben, dass die Klägerin für jede der vier Datenarten (eigene Basisdaten, eigene Zusatzdaten, fremde Basisdaten und fremde Zusatzdaten) zwischen drei Kostenkategorien unterscheidet:
a) Kostenkategorie 1 (Datenbankkosten, Hosting-Kosten) erfasst die jährlichen Kosten für die Datenbank unter Berücksichtigung von Kapitalkosten, Betriebskosten und Datenbankentwicklungskosten.
b) Kostenkategorie 2 (Datenbeschaffungskosten, „Fulfillment“) erfasst die Prozesskosten für die Pflege des Standardeintragsbestands, bestehend aus den Kosten für das manuelle Bearbeiten der Teilnehmerdaten bei der erstmaligen Aufnahme, der etwaigen Aufbereitung sowie der Löschung von Teilnehmerdaten.
c) Kostenkategorie 3 (Kosten der Datenübergabe) erfasst die Kosten für die Überlassung der Teilnehmerdatensätze, d.h. Kosten für die Betreuung der Datenabnehmer, die Auftragsannahme, Auftragsabwicklung und die Fakturierung sowie Kosten für die technische Schnittstelle, über die die Teilnehmerdaten übermittelt werden.
Den Datenabnehmern sollten nach dem Konzept der Klägerin die Kosten für die Datenabgabe (Kostenkategorie 3) sowie die Kosten für das Daten-Hosting (Kostenkategorie 1), soweit es um eigene oder dritte Zusatzdaten geht, in Rechnung gestellt werden. Von den Gesamtkosten in Höhe von 36.747.049 € wurden daher 10.188.048 € auf die Datenabnehmer umgelegt, während ein Betrag in Höhe von 26.559.001 € auf die Datenlieferanten entfallen sollte.
Die Bundesnetzagentur traf mit Beschluss vom 20. September 2010 gegenüber der als Betroffene bezeichneten Klägerin folgende Regelungen:
„1. Die von der Betroffenen geforderten Entgelte für die Angebote zur Überlassung von Teilnehmerdaten:
a) Überlassen von Basisdaten der Betroffenen (Angebotsvariante „E. U. T. :“, siehe Kostenstudie der Betroffenen vom 28.05.2010),
b) Überlassen von Basisdaten der Betroffenen zzgl. Basisdaten Dritter Carrier (Angebotsvariante „E. U. “ gem. Vertragsangebot über die Überlassung von Teilnehmerdaten in Anhang C „Preisliste“, „Preis pro Datensatz und Medienart“; Stand 19.04.2010),
c) Überlassen von Basisdaten der Betroffenen zzgl. Basisdaten Dritter Carrier, Zusatzdaten der Betroffenen, Zusatzdaten Dritter Carrier, gem. Vertragsangebot über die Überlassung von Teilnehmerdaten in Anhang C „Preisliste“, „Preis pro Datensatz und Medienart“; Stand 19.04. 2010)
genügen aufgrund der vorliegenden Kosten- und Prognosedaten nicht den Maßstäben des § 28 TKG.
2. Künftige Entgelte sind auf der Basis des berücksichtigungsfähigen Kostenvolumens so zu gestalten, dass die jeweiligen jährlichen Umsätze (netto)
a) 617.127,74 € für das Angebot E. U. T. t,
b) 1.253.340,41 € für das Angebot E. U. ,
c) 1.652.151,28 € für das Angebot E. U. T. D.
nicht überschreiten.
3. Die beanstandeten Entgelte werden ab dem Zeitpunkt der Feststellung (Entscheidungsdatum) für unwirksam erklärt, soweit sie die in Ziffer 2 genannten Grenzen überschreiten.“
Zur Begründung führte die Bundesnetzagentur im Wesentlichen aus, dass bei den von der Klägerin geforderten Entgelten ein Preishöhenmissbrauch vorliege. Neben einer generellen Anpassung bzgl. Zinssatz, Miet- und Betriebskostenverrechnung im Rahmen der elektronischen Kostenstellenrechnung bewertete die Beklagte v.a. die Kosten zweier Ressorts („Datenredaktion“ und „Mehrwertdienstsysteme“) anders als die Klägerin. Im Bereich des ersten Ressorts (Datenredaktion) ordnete die Beklagte die entstandenen Kosten entweder der Datenbeschaffung oder –abgabe, nicht aber dem Hosting zu; für die Umlage der Kosten der Datenabgabe auf die einzelnen Datenarten richtete sich die Beklagte nach dem Befüllungsgrad der Datensätze. Die Kosten für das zweite Ressort (Mehrwertdienstsysteme) ordnete die Beklagte als Hosting-Kosten ein. Da sie die Allokation der Hosting-Kosten durch die Klägerin für ungeeignet hielt, legte sie die Hosting-Kosten wie Gemeinkosten entsprechend den jeweiligen Kostenanteilen auf die Kosten für Datenbeschaffung und –abgabe um; in einem zweiten Schritt wurden die auf die Datenabgabe entfallenden Kosten – orientiert am Befüllungsgrad der Datensätze – auf die Datenarten (mit Ausnahme der Basisdaten) umgelegt. Hinzu kamen Zuschläge für Forderungsausfälle und Gemeinkosten. Die Beklagte kam danach zu dem Ergebnis, dass das Überlassungsentgelt hinsichtlich der Basisdaten die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung überschreite und dass die Entgelte für Fremd- und Zusatzdaten den „Als-Ob-Wettbewerbspreis“ zuzüglich eines Erheblichkeitszuschlags von 10% überschritten.
Hiergegen hat die Klägerin am 12. Oktober 2010 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus: Die von ihr vorgesehenen Entgelte entsprächen den nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzulegenden Entgeltmaßstäben. Der von der Beklagten anerkannte Betrag von insgesamt nur 1.652.151,28 € sei bereits unplausibel, da die Beklagte selbst in ihrem Beschluss vom 17. August 2005 allein für die Kosten der Datenabgabe ein jährliches Gesamtentgelt von 770.000 € anerkannt habe. Zudem hielten die für die Kürzung angegebenen Gründe einer rechtlichen Prüfung nicht stand. Der Beklagten stehe bei der ex-post-Entgeltkontrolle kein Beurteilungsspielraum bei der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu; selbst wenn ein solcher Beurteilungsspielraum anzuerkennen sei, habe die Beklagte ihrer Entscheidung ein unzutreffendes Verständnis der Kostenkategorien zugrundegelegt und willkürliche Kostenallokationen vorgenommen. Insbesondere übersehe die Beklagte, dass eine strenge Kostenorientierung ausschließlich für die eigenen Basisdaten der Klägerin gelte, wohingegen für Zusatz- und Fremddaten die Klägerin bis zur Missbrauchsgrenze nicht gehindert sei, ein Entgelt zu fordern, das über die Kosten des reinen Datentransfers hinausgehe.
Auch das Vorgehen im Einzelnen sei zu beanstanden. Die Beklagte habe zu Unrecht für das erste Ressort (Datenredaktion) überhaupt keine Hosting-Kosten anerkannt, da sie davon ausgehe, dass die wahrgenommenen Aufgaben keinen Zusammenhang mit der Bereitstellung und Aufrechterhaltung der Datenbank aufwiesen. Es treffe jedoch entgegen der Ansicht der Beklagten nicht zu, dass Kosten im Zusammenhang mit schreibenden Zugriffen stets der Kostenkategorie 2 und Kosten für lesende Zugriffe der Kostenkategorie 3 zuzuordnen seien; die Kosten der Hard- und Software für schreibende und lesende Zugriffe auf die Teilnehmerdatenbank fielen vielmehr unter die Kostenkategorie 1. Die manuelle Bearbeitung bei erstmaliger Aufnahme, bei etwaiger Aufbereitung und Löschung falle unter die Prozesskosten (Kostenkategorie 2); der schreibende Zugriff auf die Teilnehmerdatenbank, d.h. die Speicherung, Aufbereitung oder Löschung der Teilnehmerdaten, gehöre dagegen zu den Datenbankkosten. Ebenso unhaltbar sei die Behandlung der lesenden Zugriffe durch die Beklagte. Die „lesenden Zugriffe“ auf die Teilnehmerdatenbank stellten keine Übermittlung der Teilnehmerdaten dar, sondern gehörten zur Kostenkategorie 1. Zu den Kosten der Kostenkategorie 3 zählten dagegen die Kosten der technischen Schnittstelle, über die die Teilnehmerdaten übermittelt würden, hier also die Kosten des DMZ-Servers. Diese Behandlung der Hosting-Kosten wirke sich auch zum Nachteil der Klägerin aus, weil die Beklagte diese Kosten schließlich nach dem durchschnittlichen Befüllungsgrad der Datenfelder aufschlüssele.
Zudem sei es widersprüchlich, dass die Beklagte auf der einen Seite anerkenne, dass eine der Kostenstellen (VR 51501) eine gewisse Querschnittsaufgabe übernehme, dann aber die Kosten allein bei der Datenbeschaffung und der Datenabgabe verorte und nicht auch beim Hosting. Die Datenredaktion sei nicht nur verantwortlich für die Entgegennahme der Daten seitens der internen oder externen Datenlieferanten sowie für die Datenabgabe, sondern auch für Pflege, Speicherung und Verarbeitung der betreffenden Teilnehmerdaten.
Zudem sei auch die Aufteilung der Hosting-Kosten auf Datenbeschaffung und -abgabe verfehlt. Die Beklagte habe die von der Klägerin vorgesehene Allokation der Hosting-Kosten nach den Datenarten mit einer rechtlich nicht haltbaren Begründung verworfen.Die These der Beklagten, das Hosting selbst habe keinen unmittelbaren Produktbezug, sei nicht verständlich. Das Hosting, also die Speicherung und Verarbeitung der Daten in der Teilnehmerdatenbank, diene allein der „Produktion“ von Teilnehmerdaten. Auch die weiteren Überlegungen der Beklagten zur Aufschlüsselung der Kosten seien verfehlt. Die Beklagte sehe als „Nutzer“ diejenigen an, die schreibende oder lesende Zugriffe auf die Datenbank nähmen. Aus wirtschaftlicher Sicht komme es jedoch nicht auf die Nutzung betrieblicher Infrastruktur an, sondern ausschließlich darauf, wer einen Nutzen aus der Infrastruktur ziehe; dies seien hier allein die Datenabnehmer, nicht die Datenlieferanten. Auch der Hinweis auf die „übliche Praxis in Mehrproduktunternehmen“ sei ohne Aussagewert, da die Teilnehmerdatenbank nicht der Herstellung mehrerer Produkte, sondern allein der „Herstellung“ von Teilnehmerdaten diene. Die Datenabnehmer müssten daher – mit Ausnahme des auf die eigenen Basisdaten entfallenden Anteils – die Gesamtheit der Kosten tragen. Eine unmittelbare Differenzierung des Hostings nach den Datenarten sei zudem sehr wohl möglich und sachgerecht.
Auch der Schlüsselansatz der Beklagten sei nicht vertretbar. Die Klägerin dürfe nach der Rechtsprechung sämtliche Kosten des Hostings (Kostenkategorie 1) mit Ausnahme des auf ihre Basisdaten entfallenden Anteils auf die Datenabnehmer umlegen und nicht nur Hosting-Kosten im Verhältnis der Kostenkategorien 2 und 3; dieses Kostenverhältnis habe zudem mit der Allokation der Kosten für das Hosting nichts zu tun. Es liege zudem auf der Hand, dass die Kosten der Datenbeschaffung, d.h. der Sammlung, Prüfung und Einspeisung der Daten, immer ganz erheblich über den Kosten der Datenabgabe lägen. Die Sachwidrigkeit dieses Ansatzes ergebe sich auch aus der Überlegung, dass die Kosten der Datenabgabe bei sonst gleichen Bedingungen stiegen, wenn es der Klägerin gelänge, die Kosten der Datenbeschaffung zu senken. Abgesehen von der Verwaltung der eigenen Basisdaten handele es sich schließlich bei den Datenbankkosten auch nicht um Sowieso-Kosten, da die Teilnehmerdatenbank zum Zweck der Weitergabe von Teilnehmerdaten an die Datenabnehmer eingerichtet und betrieben werde. Der von der Beklagten gewählte unhaltbare Ansatz habe sich auch im Ergebnis ausgewirkt. Da Datenbeschaffungskosten nach dem Entgeltmodell der Klägerin freiwillig nur auf die Datenlieferanten umgelegt werden sollten und nicht auf die Datenabnehmer, führe die Zuschlüsselung von Hosting-Kosten zu den Datenbeschaffungskosten dazu, dass bestehende und von der Beklagten anerkannte Kosten fast überhaupt nicht in die Entgelte für die Datenabnehmer einflössen.
Des Weiteren habe die Beklagte zu Unrecht die Kosten für das zweite Ressort (Mehrwertdienstsysteme) als Kosten des Hostings behandelt. Diese Sichtweise greife jedoch zu kurz, da es erforderlich sei, die Teilnehmerdaten aus der Datenbank auszulesen und zur Verfügung zu stellen. Zunächst müsse das vom jeweiligen Datenabnehmer gewünschte Produkt und der Liefertermin festgelegt und ein entsprechender Auftrag erstellt werden. Die Lieferdateien würden sodann dem Kunden in dessen eigenem gesichertem Verzeichnis auf dem DMZ-Server zur Verfügung gestellt. Die der Kostenkategorie 3 zugehörigen Kosten bestünden also nicht nur aus den Kosten des DMZ-Servers und der Schnittstelle einschließlich der Firewall zu den Datenabnehmern, sondern schlössen auch die Kosten der Schnittstelle von Q. zu dem DMZ-Server einschließlich der Firewall ein. Schließlich sei auch die Aufschlüsselung der Kosten für die Datenabgabe unvertretbar, weil die Befüllungsgrade der Datenfelder nicht als Schlüssel für die Kostenallokation taugten; für die für die Datenabgabe benötigten technischen Einrichtungen sei es irrelevant, ob ein Datenfeld gefüllt sei oder nicht. Richtigerweise sei die Kostenaufschlüsselung nicht nach den Befüllungsgraden der Datenfelder, sondern nach der Zahl der vorhandenen Datenfelder vorzunehmen. Die Beklagte hätte daher die von ihr anerkannten Kosten der Datenabgabe in Höhe von 803.760,69 € nicht zu 67,98% den Basisdaten der Klägerin zuordnen dürfen, sondern allenfalls zu 58%, was zu einem über 9.000 € höheren Entgelt für die Klägerin geführt hätte.
Die Klägerin beantragt,
den Beschluss der Beklagten vom 20. September 2010 (BK 2a-10/023) aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt den angefochtenen Bescheid. Ihr stehe auch im Rahmen der ex-post-Kontrolle bei der Kostenallokation ein nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Ihre Entscheidung halte die Grenzen des Beurteilungsspielraums ein, weil sie auf einer sachgerechten Methode beruhe und nach umfassender Analyse des zu Grunde liegenden Sachverhaltes ergangen sei. Sie sei zu Recht davon ausgegangen, dass das Hosting keinen unmittelbaren Produktbezug aufweise. Der Produktbezug werde vielmehr erst durch die Zuordnung zu den Kosten der Datenabgabe oder der Datenbeschaffung ersichtlich. Die Kosten für schreibende und lesende Zugriffe unterfielen nicht den Datenbankkosten; denn grundsätzlich handele es sich hierbei um Kosten der Datenbefüllung (Schreiben) und der Datenabgabe (Lesen); dies entspreche der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das bei der Kostenkategorie 2 die Kosten für die manuelle Bearbeitung und die erstmalige Aufnahme ausdrücklich erwähne. Bei der Kostenkategorie 3 werde in der Rechtsprechung explizit die technische Schnittstelle genannt; die Begriffe der Betreuung, Annahme und Abwicklung seien weit gefasst. Hierunter fielen alle Zugriffe, die mit der Ausgabe in Zusammenhang stünden. Für die enge Sichtweise der Klägerin ergäben sich weder aus der Definition der Rechtsprechung noch aus den tatsächlichen Zusammenhängen Anhaltspunkte. Auch die Kritik am methodischen Vorgehen der Beklagten sei unzutreffend. Da die Kosten der Kategorie 1 keinen unmittelbaren Produktbezug aufwiesen, könne es nicht sachgerecht sein, diese unmittelbar auf die verschiedenen Datenarten umzulegen. Auch die Kosten für das erste Ressort (Datenredaktion) seien zutreffend behandelt worden, da eine Zuweisung dieser Kosten zur Kategorie 1 nicht nachvollziehbar sei. Der Schlüssel der Beklagten zur Umlegung der Hosting-Kosten auf die Kategorien 2 und 3 sei ebenfalls sachgerecht und damit rechtmäßig. Da den Kosten der Kategorie 1 kein unmittelbarer Produktbezug beizumessen sei, es sich also um eine Art „Gemeinkosten“ handele, sei eine Aufteilung auf die Kategorien 2 und 3 notwendig, um diese Kosten überhaupt berücksichtigen zu können; diese Verteilung sei weder willkürlich noch sachwidrig, sondern ergebe sich logisch anhand der Intensität der Inanspruchnahme der Infrastruktur. Beim zweiten Ressort (Mehrwertdienstsysteme) entspreche die Herangehensweise ebenfalls den Vorgaben der Rechtsprechung, da es sich in erster Linie um Datenbankkosten handele. Schließlich habe sie zu Recht auf den jeweiligen Befüllungsgrad der Datenfelder abgestellt. Abrechnungseinheit und Kostenträger sei jeweils der Datensatz. Insofern sei es richtig, dass die Kosten der Datenabgabe nach der Zusammensetzung des Datenbestandes in Bezug auf die Zusammensetzung der Datensätze verteilt würden. Da die Datenfelder je Datensatz unterschiedlich befüllt seien, sei es ferner konsequent, auf die durchschnittlichen Befüllungsgrade je Datenkategorie abzustellen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der mit der Klage angefochtene Beschluss der Bundesnetzagentur ist formell und materiell rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
A. Die Anfechtungsklage ist zunächst unbegründet, soweit sie sich gegen die das Angebot „Daten Transfer Start“ betreffenden Regelungen des Beschlusses wendet. Die Voraussetzungen für ein missbrauchsaufsichtsrechtliches Einschreiten lagen vor.
I. Soweit der Beschluss in Ziffer 1 feststellt, dass das von der Klägerin geforderte Entgelt für das Überlassen ihrer eigenen Basisdaten (Produktvariante „E. U. T. “) nicht den Maßstäben des § 28 TKG genügt und das beanstandete Entgelt in Ziffer 3 für unwirksam erklärt, beruht dies auf § 47 Abs. 4 i.V.m. §§ 38 Abs. 4, 28 Abs. 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes i.d.F. v.18. Februar 2007 (TKG). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Überprüfung des Beschlusses und damit auch des anwendbaren Rechts ist der Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, hier also der 20. September 2010; denn nach dem maßgeblichen materiellen Recht enthält der Beschluss keine typische, sich ständig neu aktualisierende Verpflichtung für die Klägerin, sondern bezieht sich auf eine konkrete, für den Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung festgestellte Wettbewerbssituation.
BVerwG, Urteil vom 25. April 2001 – 6 C 6.00 -, BVerwGE 114, 160 ff. = juris Rn. 18; zur Maßgeblichkeit des materiellen Rechts vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2013 – 6 C 10.12 -, NVwZ 2013, 1352 ff. = juris Rn. 19.
Gemäß § 47 Abs. 4 Satz 1 TKG unterliegt das Entgelt für die Überlassung von Teilnehmerdaten in der Regel einer nachträglichen Regulierung nach Maßgabe des § 38 Abs. 2 bis 4 TKG. Sofern die Bundesnetzagentur feststellt, dass Entgelte nicht den Maßstäben des § 28 TKG genügen, untersagt sie gemäß § 38 Abs. 4 Satz 1 TKG das nach diesem Gesetz verbotene Verhalten und erklärt die beanstandeten Entgelte ab dem Zeitpunkt der Feststellung für unwirksam. Der normalerweise geltende Missbrauchsmaßstab des § 28 TKG ist allerdings eingeschränkt durch den in Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und –diensten (Universaldienstrichtlinie – URL) normierten Maßstab der Kostenorientierung. Bei gemeinschaftsrechtskonformer Anwendung des § 47 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 38 Abs. 4 Satz 1 TKG ergibt sich daher, dass die Überlassungsentgelte für die Basisdaten (Name, Anschrift und Telefonnummer der eigenen Kunden der Klägerin) allein die Kosten für den reinen Datentransfer berücksichtigen dürfen.
BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2008 – 6 C 2/07 -, NVwZ-RR 2008, 832 ff. = juris Rn. 15.
Ein das Einschreiten der Bundesnetzagentur rechtfertigender Preishöhenmissbrauch liegt daher immer dann vor, wenn das Überlassungsentgelt die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, bezogen auf das reine „Zurverfügungstellen“ bzw. die Lieferung oder den Transfer der Daten überschreitet; demgegenüber sind die mit dem Erhalt oder der Zuordnung der Basisdaten verbundenen Kosten – einschließlich der Führung einer Datenbank mit den im Verzeichnis aufgeführten Informationen – vom Anbieter eines Sprachtelefondienstes (= Datenlieferanten) zu tragen und bereits in den Kosten und Einnahmen eines solchen Dienstes enthalten.
BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2008, a.a.O., juris Rn. 19 f.
Der Zurechnungsgrund liegt nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts darin, „dass jeder Telefondienstanbieter ohnehin gehalten ist, diese Daten in kundengerechter Form in ein eigenes Teilnehmerverzeichnis bzw. Verzeichnis für Auskunftsdienste einzustellen oder sich hierfür (auf eigene Rechnung) eines anbieterfremden Verzeichnisses zu bedienen. Für den Fall der Datenüberlassung an nachfragende Verzeichnis- und Auskunftsdienstleister folgt daraus, dass nicht die Datenabnehmer, sondern die Datenlieferanten diejenigen sind, die die mit der kundengerechten Aufbereitung der von ihnen generierten Daten und mit deren Pflege und Speicherung verbundenen `Ohnehin-Kosten´ zu tragen haben.“
BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2008, a.a.O., juris Rn. 22.
Die Voraussetzungen für die Feststellung des Preishöhenmissbrauchs und die Anordnung der Unwirksamkeit des geforderten Entgelts liegen vor. Aus den von der Klägerin vorgelegten Kostenunterlagen ergibt sich, dass das von ihr geforderte Entgelt für die Überlassung der eigenen Basisdaten die als Missbrauchsgrenze maßgeblichen Kosten des Datentransfers überschreitet.
Die von der Klägerin in Ansatz gebrachten Kosten beruhen auf Kostenstellen für zwei Ressorts (Mehrwertdienstsysteme und Datenredaktion) sowie aus Kosten für das W. Callcenter; von diesen Kostenstellen entfallen nach den Kostenaufstellungen der Klägerin insgesamt 2.613.557,64 € auf die Abgabe von eigenen Basisdaten. Zuzüglich der Kosten für Forderungsausfälle, eines Aufschlages für Gemeinkosten sowie eines Aufschlages für Aufwendungen gemäß § 31 Abs. 3 TKG entfällt auf die Abgabe der eigenen Basisdaten demnach insgesamt ein Betrag von 3.199.675,22 €. Da die Kosten für das W. Callcenter auch von der Klägerin selbst der Datenbeschaffung zugeordnet werden, spielen sie für die folgende Betrachtung keine Rolle. Im Bereich der anderen zwei Ressorts ist die Aufteilung der Kosten durch die Klägerin jedoch zu beanstanden. Das ergibt sich aus deren unzutreffenden Zuordnung von Kosten auf die unterschiedlichen Kostenkategorien im Bereich des ersten Ressorts (Datenredaktion); die von der Bundesnetzagentur insofern korrigierend vorgenommenen Kostenallokationen sind nicht zu beanstanden (1). Dasselbe gilt für die Zuordnung von Kosten des zweiten Ressorts (Mehrwertdienstsysteme) und die entsprechenden Kostenallokationen der Beklagten (2). Die danach festzustellenden Kosten des Datentransfers tragen die Feststellung des Preishöhenmissbrauchs (3).
1. Die Kosten des ersten Ressorts (Datenredaktion) werden in den Kostenstellen VR51501, VR51505, VR51506, VR 51507 und VR51500 abgebildet. Bei den Personalkosten, die den wesentlichen Anteil der hier verbuchten Kosten ausmachen, beruhte die Kostenallokation der Klägerin auf der Zuweisung von FTE („Full-Time-Equivalent“, etwa: Vollzeitäquivalent oder Vollzeitstellen) anhand der Tätigkeitsbereiche auf die einzelnen Kostenkategorien und Datenarten; d.h. die Klägerin ging davon aus, dass sich die Tätigkeiten der Mitarbeiter den verschiedenen Kategorien Datenbeschaffung, Daten-Hosting und Datenabgabe, jeweils aufgegliedert nach den vier Datenarten, zuordnen lassen; die Kosten der Kostenstelle VR51500 wurden anteilig auf die anderen Kostenstellen umgelegt. Material-, Rechts- und Beratungskosten hat die Klägerin gesondert aufgeschlüsselt.
Auch die Bundesnetzagentur geht davon aus, dass im Bereich der Kostenstellen VR 51501, 51505, 51506, 51507 dem Grunde nach eine Allokation anhand von FTE gerechtfertigt ist. Anders als die Klägerin erkennt die Bundesnetzagentur allerdings im Bereich dieses Ressorts keine Hosting-Kosten an, weil ihrer Ansicht nach keine Kosten der Datenbank selbst vorliegen, sondern Kosten der Beschaffung oder der Datenabgabe; die nach ihren Ermittlungen auf die Datenabgabe entfallenden Kosten schlüsselt die Bundesnetzagentur sodann nach dem Befüllungsgrad der Datensätze auf die einzelnen Kostenarten auf. Die Kosten der Kostenstelle VR 51500 verteilte sie anhand der Allokation der übrigen hier erfassten Kostenstellen. Hinsichtlich der Material-, Rechts- und Beratungskosten lehnte die Bundesnetzagentur mangels Nachvollziehbarkeit eine separate Schlüsselung ab und verteilt diese Kosten mit allen übrigen Kostenarten über die Anzahl der FTE.
Die Nichtanerkennung von Hosting-Kosten im Bereich dieses Ressorts ist nicht zu beanstanden.
Ausgangspunkt für die Zuordnung von Kosten zu den einzelnen Kostenkategorien ist die oben bereits dargestellte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Demnach dürfen nur die Kosten für die „Lieferung“ oder den Transfer der Daten berücksichtigt werden; demgegenüber sind die mit dem Erhalt oder der Zuordnung der Basisdaten verbundenen Kosten – einschließlich der Führung einer Datenbank mit den im Verzeichnis aufgeführten Informationen – von den Datenlieferanten zu tragen.
Um die Abgrenzung der Datenbankkosten in diesem Sinne vorzunehmen, ist es erforderlich, auf die Kostenkategorien zurückzugreifen, die im Tatbestand der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wiedergegeben werden; diese liegen auch dem Verständnis der Beteiligten zugrunde. Die Kategorie der Datenbank- oder Hosting-Kosten enthält demnach die jährlichen Kosten für die Datenbank unter Berücksichtigung von Kapitalkosten, Betriebskosten und Datenbankentwicklungskosten. Die Kosten der Datenbeschaffung umfassen die Kosten für die Pflege des Standardeintragsbestands, d.h. die Kosten für das manuelle Bearbeiten der Teilnehmerdaten bei der erstmaligen Aufnahme, der etwaigen Aufbereitung sowie der Löschung von Teilnehmerdaten. Die Kosten der Datenübergabe erfassen schließlich die Kosten für die Betreuung der Datenabnehmer, die Auftragsannahme, Auftragsabwicklung und die Fakturierung sowie die Kosten für die technische Schnittstelle, über die die Teilnehmerdaten übermittelt werden.
Da somit bei der Berechnung des Entgelts für die Überlassung der eigenen Basisdaten Hosting-Kosten nicht berücksichtigt werden dürfen, sind die Kostenzuordnungen der Beklagten daraufhin zu überprüfen, ob die in Ansatz gebrachten Kosten den richtigen Kostenkategorien zugeordnet worden sind.
Diese Überprüfung kommt – getrennt nach den einzelnen Kostenstellen – zu folgenden Ergebnissen:
VR51507: Die Klägerin gibt folgende teilnehmerdatenrelevante Aufgaben an: Vertrieb und eigentliche Datenabgabe an konzerninterne und –externe Kunden. Vertrieb, Auftragssteuerung, IT-Support (= Tätigkeiten mit dem Ziel einer termingerechten, qualitätsgesicherten Datenlieferung), Faktura/Statistik, Kontrollmanagement. Betreuung und Pflege der Schnittstelle zur Datenübergabe an unternehmensinterne und –externe Kunden. Diese Kostenstelle enthält nach Ansicht der Bundesnetzagentur keine Kosten des Hosting, sondern Kosten der Datenabgabe, so dass sie sämtliche hier ausgewiesenen Hosting-Kosten unmittelbar der Datenabgabe zugerechnet hat. Diese Bewertung ist angesichts des beschriebenen Aufgabenbereichs zutreffend; die beschriebenen Tätigkeiten gehören sämtlich zum Bereich der Datenabgabe. Unmittelbar in Zusammenhang mit der Datenbank stehende Kosten (Hardware, Software, Serverräume o.ä.) sind nicht zu erkennen.
VR 51506: Die Klägerin gibt folgende Aufgaben an: Datenbeschaffung und –akquise; Betreuung der Datenbeschaffung von Datenlieferanten; Datenbeschaffung für Verzeichnisse aller internen und externen Lieferanten, Sicherstellung der Lieferungen und Lieferwege, Betreuung der Carrier für administrative und technische Fragen, Einhaltung der Lieferqualität. Die Bundesnetzagentur hat diese Kosten insgesamt der Datenbeschaffung und damit den Datenlieferanten zugeordnet; eine anteilige Zuordnung auf das Hosting erfolgt nicht. Auch diese Bewertung ist angesichts des dargestellten Aufgabenbereichs nicht zu beanstanden; die beschriebenen Tätigkeiten gehören sämtlich zur Datenbeschaffung. Kosten in Zusammenhang mit der Datenbank sind wiederum nicht erkennbar.
VR 51505: Die Klägerin gibt als Aufgabe Planung und Lenkung des Datenredaktionsservices (Eintragsdatenpflege) an. Die Kosten sind unstreitig – also auch nach Ansicht der Klägerin - vollständig der Datenbeschaffung zuzuordnen.
VR 51501: Die Klägerin gibt folgende Aufgaben an: ZMD 321: Produktmanagement für alle Produkte der Datenredaktion in allen Kundensegmenten; ZMD 322: Beschaffung und Pflege von Lokationsdaten (PLZ, Ort, Straße, HausNr, Einkauf von Geo-Daten). Die Bundesnetzagentur hat eine gewisse Querschnittsaufgabe, d.h. eine Aufgabenwahrnehmung im Zusammenhang mit Datenbeschaffung und Datenabgabe, anerkannt. Die Kosten von ZMD 321 seien der Datenbeschaffung und Datenabgabe zuzuordnen, die Tätigkeiten von ZMD 322 dagegen eindeutig nur der Datenbeschaffung. Auch diese Einordnung begegnet keinen Bedenken, da - trotz der anerkannten Querschnittsaufgabe - keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass ein Teil der Kosten auf die eigentliche Datenbankverwaltung entfällt.
VR 51500: Hierbei handelt es sich um die Kosten für die Leitung der Datenredaktion. Die Bundesnetzagentur kritisiert, dass die numerischen Werte der Klägerin nicht nachvollziehbar seien. Sie folgt jedoch insofern der Kalkulation der Klägerin, als sie die Kosten der Allokation der sonstigen Personalkostenstellen entsprechend auf die Kostenkategorien zuweist.
Die hiergegen vorgebrachten Einwände der Klägerin greifen nicht durch. Sie richten sich nicht gegen die Bewertung der einzelnen Tätigkeiten, sondern gegen die diesen Bewertungen zugrunde liegenden Annahmen der Bundesnetzagentur, die sich aus den Ausführungen auf S. 21 des angefochtenen Beschlusses ergeben. Demnach geht die Bundesnetzagentur davon aus, dass das Hosting selbst keinen unmittelbaren Produktbezug besitzt. Vielmehr handele es sich bei Kosten im Zusammenhang mit schreibenden Zugriffen grundsätzlich um Befüllungskosten, die der Kostenkategorie Datenbeschaffung zuzuordnen seien; lesende Zugriffe seien der Datenabgabe zuzuordnen, sofern sie dem Zweck dienten, Datenbestände internen und externen Datenabnehmern zur weiteren Verwendung zur Verfügung zu stellen. Die Kosten des Hostings könnten daher nur über die Nutzer des Datenbanksystems auf die Produkte umgelegt werden.
Die Klägerin wendet hiergegen zunächst ein, es sei unzutreffend, dass schreibende Zugriffe stets der Datenbeschaffung und Kosten für lesende Zugriffe der Datenabgabe zuzuordnen seien; die Kosten der Hard- und Software für schreibende und lesende Zugriffe auf die Teilnehmerdatenbank seien vielmehr den Hosting-Kosten zuzuordnen. Dieser Einwand berücksichtigt zunächst nicht ausreichend die Vorgehensweise der Bundesnetzagentur. Diese beschränkt sich nicht auf eine schematische Zuordnung von lesenden und schreibenden Zugriffen. Sie setzt sich vielmehr – wie dargestellt – mit jeder Einzelkostenstelle gesondert auseinander und begründet, warum die vorgenommene Tätigkeit entweder der Datenbeschaffung oder der Datenabgabe zuzuordnen ist. Diese Begründungen sind durchweg zutreffend. Zudem lässt sich den Aufgabenbeschreibungen entnehmen, dass die Tätigkeiten des hier betrachteten Ressorts nichts mit der eigentlichen Datenbankverwaltung (Anschaffung, Einrichtung und Pflege der Datenbankhardware und –software einschließlich der zugehörigen IT-Abteilung und der entsprechenden Räumlichkeiten) zu tun haben. Des Weiteren ist der Einwand der Klägerin aber auch inhaltlich nicht nachvollziehbar. Die „Kosten der Hard- und Software für schreibende und lesende Zugriffe auf die Teilnehmerdatenbank“, die in diesem Ressort anfallen, gehören zu den Datenbeschaffungs- oder Datenabgabekosten. Zur Pflege des Datenbestandes gehört nämlich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht etwa nur die Bearbeitung bei erstmaliger Aufnahme der Daten, sondern auch die später erfolgende Eingabe von Änderungen, Korrekturen oder Löschungen. Ob diese Bearbeitungen des Datenbestandes in einer eigenen Kundendatenbank erfolgen und dann nur an die Teilnehmerdatenbank weitergegeben werden oder ob diese Bearbeitungen originär in der Teilnehmerdatenbank erfolgen, ist für die Einordnung in die Kostenkategorie der Datenbeschaffung ohne Bedeutung. Die von der Klägerin vorgenommenen Differenzierungen beim schreibenden Zugriff (manuelle Bearbeitung bei erstmaliger Aufnahme gehöre zur Datenbeschaffung; der schreibende Zugriff auf die Teilnehmerdatenbank gehöre dagegen zu den Datenbankkosten) überzeugt daher nicht. Gleiches gilt für die Ausführungen der Klägerin zum lesenden Zugriff, wonach die lesenden Zugriffe allein keine Übermittlung von Teilnehmerdaten darstellten und daher zu den Hosting-Kosten gehörten. Es ist bereits nicht ersichtlich, welche Kosten die Klägerin diesen „lesenden Zugriffen“ überhaupt zuordnen will; dies gilt umso mehr, als die Bundesnetzagentur gerade keine Kosten allein unter Hinweis auf die abstrakte Einordnung als „lesenden Zugriff“ zugeordnet hat, sondern stets auf die konkreten Tätigkeiten abgestellt hat. Zudem ist aber auch nicht verständlich, warum diese Kosten nicht der Datenabgabe zugeordnet werden sollen, da die Übermittlung der Daten an die Datenabnehmer – auf welchem technischen Weg auch immer – zunächst das Auslesen eben dieser Daten aus der Teilnehmerdatenbank erforderlich macht.
Es kann offen bleiben, ob zu den Kosten der Datenabgabe auch die Kosten der technischen Schnittstelle gehören, über die die Teilnehmerdaten übermittelt werden, hier also die Kosten des DMZ-Servers. Die Klägerin übersieht bei diesem Einwand, dass die Beklagte die Hosting-Kosten der Kostenstelle VR 51507 (Betreuung und Pflege der Schnittstelle zur Datenübergabe) insgesamt den Kosten der Datenabgabe zugeschlagen hat. Weitere ausscheidbare Kosten der technischen Schnittstelle hat die Klägerin weder in ihren Schriftsätzen noch – auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts – in der mündlichen Verhandlung benannt; der bloße Verweis auf das Gesamtkonvolut der vorgelegten Kostenunterlagen genügt insofern nicht.
Schließlich wendet die Klägerin ein, es sei widersprüchlich, dass die Bundesnetzagentur einerseits bei der Betrachtung der Kostenstelle VR51501 gewisse Querschnittsaufgaben anerkenne, dann aber die Kosten allein bei der Datenbeschaffung und der Datenabgabe verorte und nicht beim Hosting; die Datenredaktion sei auch verantwortlich für Pflege, Speicherung und Verarbeitung der betreffenden Teilnehmerdaten, weshalb hier Hosting-Kosten vorlägen. Der Einwand überzeugt ebenfalls nicht. Aus der Formulierung des Beschlusses ergibt sich eindeutig, dass die Bundesnetzagentur einen Querschnitt aus den Aufgaben der Datenbeschaffung und der Datenabgabe meint, aber keine mit dem Hosting in Zusammenhang stehende Tätigkeiten erkennen kann (S. 27 des Beschlusses). Die von der Klägerin genannten Tätigkeiten der Pflege und Verarbeitung von Teilnehmerdaten, die der Kostenkategorie der Datenbeschaffung zuzuordnen sind, bestätigen diese Einschätzung gerade.
Bei der Zuschlüsselung der Kosten der Datenabgabe auf die einzelnen Datenarten weicht die Bundesnetzagentur ebenfalls vom Ansatz der Klägerin ab. Zwar ist dem Grunde nach eine Allokation anhand von FTE auch nach Auffassung der Bundesnetzagentur gerechtfertigt; auch die Anzahl der insgesamt ausgewiesenen Kräfte sowie die Zuordnung von Mitarbeitern auf die Aufgabenbereiche der Datenabgabe hat sie ausdrücklich als plausibel bezeichnet. Unplausibel war dagegen nach Auffassung der Bundesnetzagentur die exakte Zuordnung von FTE über Schätzungen zu den einzelnen Datenarten innerhalb der Kostenkategorien. Die Begründung hierfür ist überzeugend und nicht zu beanstanden. Zum einen konnte die Klägerin für diese Zuordnung keine schriftlichen Auswertungen oder sonstige Aufzeichnungen vorlegen. Zum anderen sind die von der Klägerin angegebenen Zahlen auch nicht nachvollziehbar; so sollen für das Hosting von Fremddaten 2,7 FTE eingesetzt werden, während mit den wesentlich umfangreicheren Daten der Klägerin insgesamt nur 1,14 FTE beschäftigt sein sollen. Eine nähere Begründung dieser Zuordnungen hat die Klägerin auch im Klageverfahren nicht vorgelegt.
Vor dem Hintergrund, dass somit ein plausibler Ansatz der Klägerin für die Zuschlüsselung der Kosten auf die einzelnen Datenarten fehlte, ist der von der Bundesnetzagentur gewählte eigene Schlüssel nicht zu beanstanden. Die Bundesnetzagentur geht wie folgt vor: Übernommen werden die FTE-Zahlen der Klägerin (nur) für die Zuordnung der Kosten zu den Kostenkategorien, nicht aber auch für die weitere Aufteilung auf die Datenarten. Relevant und damit Gegenstand der weiteren Betrachtung sind dabei allein die von der Bundesnetzagentzur ermittelten Kosten der Kategorie 3 (Datenabgabe), da die Datenbeschaffungskosten (Kategorie 2) auf die Datenlieferanten entfallen und Hosting-Kosten (Kategorie 1) im Bereich des hier betrachteten Ressorts nicht anfallen. Für die Zuschlüsselung der Datenabgabekosten auf die einzelnen Datenarten differenziert die Bundesnetzagentur nach der Zusammensetzung des Datenbestandes, d.h. danach, wie viele Einzeldaten jeder Datenart im Datenbestand vorhanden sind. Jeder Datensatz hat 70 Datenfelder, von denen 52 Felder auf Basisdaten und 18 Felder auf Zusatzdaten entfallen. Da nicht alle Felder belegt sind, hat die Beklagte zusätzlich die Befüllungsgrade ermittelt (vgl. hinsichtlich der Einzelheiten S. 22 des angefochtenen Bescheides). Demnach entfallen 67,98% der Kosten auf die eigenen Basisdaten, 10,34% auf die eigene Zusatzdaten, 19,68% auf die fremden Basisdaten und 2,00% auf die fremden Zusatzdaten.
Die gegen diese Kostenzuschlüsselung vorgebrachten Einwände der Klägerin greifen ebenfalls nicht durch:
Die Klägerin ist der Auffassung, dass der Schlüssel bereits deshalb rechtlich unvertretbar sei, weil die Befüllungsgrade der Datenfelder nicht als Schlüssel für die Kostenallokation taugten. Weder die Prozesskosten der Datenübergabe, d.h. die Kosten für die Betreuung der Datenabnehmer, Auftragsannahme, Auftragsabwicklung und Fakturierung, noch die Kosten für die technische Schnittstelle oder sonstige technische Einrichtungen hingen von den Befüllungsgraden ab. Selbst bei dem übergebenen Datenformat habe es sich jedenfalls bis November 2011 um ein starres Format gehandelt, bei dem es auf die Belegung der Datenfelder nicht angekommen sei. Durch diesen Einwand wird der von der Bundesnetzagentur gewählte Schlüssel jedoch nicht durchgreifend in Frage gestellt; insbesondere erweist sich dieser nicht als sachwidrig. Die Kosten der Datenredaktion, um deren Umlage es hier geht, bestehen zum wesentlichen Teil aus Personalkosten und nicht aus „Technikkosten“ für technische Einrichtungen im weitesten Sinne. Da die Frage, welcher Personalaufwand auf welche Datenart entfällt, sich hier gerade nicht anhand von ermitteltem Zeitaufwand o.ä. beantworten lässt, muss auf andere Zuordnungskriterien zurückgegriffen werden. Es ist daher (zumindest auch) sachgerecht, nach der Zahl der tatsächlich vorhandenen Einträge je Datenart zu differenzieren, da Leerfelder im Rahmen der Datenabgabe in der Regel keinen Arbeitsaufwand verursachen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin trifft es auch nicht zu, dass eine Kostenschlüsselung nach der Zahl der vorhandenen Datenfelder vorzunehmen ist. Eine derartige Kostenschlüsselung ist keinesfalls geboten, denn dann hätte es die Klägerin – jedenfalls theoretisch – in der Hand, durch eine andere Aufteilung oder durch eine Erhöhung der Zahl der Datenfelder den Kostenschlüssel zu verändern. Auch sonst sind keine Gründe ersichtlich, die diese Zuschlüsselung sachgerechter erscheinen lassen als die von der Bundesnetzagentur vorgenommene. Unabhängig davon führt die von der Klägerin bevorzugte Zuschlüsselung der Kosten anhand der Zahl der vorhandenen Datenfelder an dieser Stelle auch deshalb nicht weiter, weil diese Berechnungsmethode im Bereich der eigenen Basisdaten zu geringeren Kosten führen würde. Nach den eigenen Berechnungen der Klägerin würden die Kosten der Datenabgabe dann nämlich nur zu 58,18% (=466.181,20 €) auf die Basisdaten entfallen und nicht – wie von der Bundesnetzagentur errechnet – zu 67,98% (=546.396,51 €), was zu einem um 80.000 € geringeren Betrag für die Basisdaten führen würde. Für die Prüfung, ob die Bundesnetzagentur zu Recht die Missbräuchlichkeit des Entgelts für das Angebot „E. U. T. “ festgestellt hat, kommt es daher auf diesen Einwand nicht an.
2. Das zweite Ressort (Mehrwertdienstsysteme) besteht aus den Kostenstellen VR51780, VR51781 und VR51700.
Bei den von der Klägerin auf diesen Kostenstellen verbuchten Kosten handelt es sich um Kosten der Teilnehmerdatenbank. Bei der Kostenstelle VR 51780 handelt es sich nach den Erläuterungen der Klägerin im Wesentlichen um Kosten der Teilnehmerdatenbank „Q. “, d.h. um Systemtechnik in Form von Servern und IV-Anwendungen in Bielefeld und Kiel. Die Kostenstelle VR 51781 erfasst Technik und Betrieb der Datenredaktion, im Wesentlichen handelt es sich auch dabei um Kosten in Zusammenhang mit Q. . Bei VR 51700 handelt es sich schließlich um die zentrale Kostenstelle für die Betreuung aller Systemlösungen des Führungsbereichs ZMD, also um allgemeine Systembetreuung, d.h. die Bereitstellung der personellen Infrastruktur für den Betrieb, die Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung der IV-Infrastruktur. Die Klägerin ordnete die hier verbuchten Kosten den verschiedenen Kategorien Datenbeschaffung, Daten-Hosting und Datenabgabe zu, jeweils aufgegliedert nach den vier Datenarten. Demnach entfällt z.B. von den Kosten der Kostenstelle VR51780 in Höhe von insgesamt 10.772.811,70 € ein Betrag von 2.110.138,37 € auf die Kostenkategorie der Datenabgabe für die eigenen Basisdaten.
Die Bundesnetzagentur ordnet die Kosten dieser Kostenstellen dagegen insgesamt dem Hosting zu, da es sich um Datenbankkosten handele. Hierzu führt die Bundesnetzagentur aus, es handele sich bei allen Kosten von Q. – d.h. den unmittelbar Q. zugeordneten Systemkomponenten sowie allen Kosten, die im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Betrieb und der Instandhaltung der System-Architektur stünden - originär um Datenbankkosten, mithin um Kosten des Hostings. Auch bei der Kostenstelle VR51700 handele es sich grundsätzlich um Kosten des Hostings, da kein unmittelbarer Produktbezug bestehe (S. 21, 28, 29 des angefochtenen Beschlusses)
Auch diese Kostenzuordnung der Bundesnetzagentur ist nicht zu beanstanden. Sie verweist zutreffend darauf, dass die Zuordnungen der Klägerin, die auf „Abschätzungen der Prozessabläufe“ sowie auf „Expertenschätzungen“ beruhten, nicht anerkannt werden könnten, da hierzu keine Dokumentationen oder sonstige Unterlagen von der Klägerin vorgelegt worden seien. Derartige Unterlagen sind auch im Klageverfahren nicht vorgelegt worden. Des Weiteren unterliegt es angesichts der unter diesen Kostenstellen verbuchten Kosten auch keinem Zweifel, dass es sich hier um Kosten der Datenbank und damit um Hosting-Kosten handelt.
Die hiergegen erhobenen Einwände der Klägerin greifen nicht durch.
Die Klägerin wendet zunächst ein, dass die These der Bundesnetzagentur vom fehlenden unmittelbaren Produktbezug des Hostings nicht verständlich sei. Das Hosting, d.h. die Speicherung und Verarbeitung der Daten in der Teilnehmerdatenbank, diene vielmehr allein der „Produktion“ von Teilnehmerdaten. Die Datenbank diene auch nicht – wie von der Beklagten mit dem Verweis auf das „Mehrproduktunternehmen“ unterstellt - der Herstellung mehrerer Produkte, sondern allein der „Herstellung“ von Teilnehmerdaten. Durch diesen Einwand wird das Ergebnis der Bundesnetzagentur nicht in Frage gestellt. Die Kammer versteht die Formulierung der Bundesnetzagentur vom „fehlenden Produktbezug“ des Hostings so, dass diese Kostenkategorie – anders als dem Grunde nach die Kategorien der Datenbeschaffung und der Datenabgabe – nicht ohne Weiteres der Sphäre eines Kostenverantwortlichen – nämlich den Datenlieferanten oder den Datenabnehmern – zugeordnet werden kann. Auch die Formulierung vom „Mehrproduktunternehmen“ ist nicht verfehlt, da die Teilnehmerdatenbank einerseits – auf der Seite der Datenbeschaffung – der Erfüllung der gesetzlichen und vertraglichen Verpflichtungen der Klägerin zur Sammlung des Datenbestandes für ein Teilnehmerverzeichnis dient und da sie andererseits – auf der Seite der Datenabgabe – als Grundlage für die Übermittlung an die Datenabnehmer dient. Überdies führt dieser Einwand der Klägerin aber auch deshalb nicht weiter, weil sie keine ausscheidbaren Kosten benennt, die unter diesen Kostenstellen verbucht sind, sich aber inhaltlich eindeutig als Aufgabe der Datenbeschaffung oder der Datenabgabe erweisen.
Die Klägerin wendet ferner ein, dass die Sichtweise der Bundesnetzagentur auch deshalb zu kurz greife, weil es erforderlich sei, die Teilnehmerdaten aus der Datenbank auszulesen und den Datenabnehmern auf einem besonders gesicherten Server zur Verfügung zu stellen. Die Kosten der Datenabgabe bestünden also nicht nur aus den Kosten des DMZ-Servers und der Schnittstelle einschließlich der Firewall, sondern schlössen auch die Kosten der Schnittstelle von Q. zu dem DMZ-Server einschließlich der Firewall ein. Auch an dieser Stelle greift dieser Einwand nicht durch; auf die Ausführungen unter I 1 wird Bezug genommen. Es kommt hinzu, dass die Beklagte sehr wohl pauschal einen Anteil der Hostingkosten der Datenabgabe zugerechnet hat; angesichts des hierauf entfallenden Betrages von 575.742,96 € wäre es zunächst an der Klägerin darzulegen, dass die von ihr gerügten Kosten diesen Betrag überschreiten.
Ob die Bundesnetzagentur darüber hinaus einen zutreffenden Schlüssel für die Umlage der Hosting-Kosten auf die Datenarten (eigene Zusatzdaten sowie fremde Basis- und Zusatzdaten) gewählt hat, kann an dieser Stelle offen bleiben, da Hosting-Kosten bei den Basisdaten nicht berücksichtigt werden dürfen und von der Beklagten bei ihrer Berechnung auch nicht berücksichtigt worden sind (vgl. Tabelle 8 auf S. 31 des angefochtenen Bescheides).
3. Feststellung des Missbrauchs
Die Bundesnetzagentur errechnet für den Bereich der eigenen Basisdaten der Klägerin Gesamtkosten des Datentransfers in Höhe von 617.127,74 €. Da die von der Klägerin dem Entgelt zugrundegelegten Kosten in Höhe von 3.199.675,22 € deutlich über diesem Wert liegen, besteht kein Zweifel daran, dass das für das Angebot „E. U. T. “ geforderte Entgelt die Kosten der reinen Zurverfügungstellung der Daten überschreitet und damit ein das Einschreiten der Bundesnetzagentur rechtfertigender Preishöhenmissbrauch vorliegt.
II. Soweit der Beschluss in Ziffer 2 eine Umsatzobergrenze in Höhe von 617.127,74 € für das Angebot „E. U. T. “ festlegt, beruht dies auf § 47 Abs. 4 i.V.m. §§ 38 Abs. 4 Satz 2 TKG. Nach letzterer Bestimmung kann die Bundesnetzagentur gleichzeitig mit der Feststellung nach § 38 Abs. 4 Satz 1 TKG Entgelte anordnen, die den Maßstäben des § 28 TKG genügen. Auch insofern gilt bei gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung, dass das anzuordnende Überlassungsentgelt auf den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, bezogen auf das reine „Zurverfügungstellen“ bzw. die Lieferung oder den Transfer der Daten, beruhen muss. Aufgrund der ausdrücklichen Formulierung in § 38 Abs. 4 Satz 2 TKG kommt der Bundesnetzagentur bei dieser Anordnung ein Entschließungs- und Auswahlermessen zu.
Soweit die Bundesnetzagentur statt eines Überlassungsentgelts eine Umsatzobergrenze festgelegt hat, ist dies nicht zu beanstanden. Dies stellt gegenüber der Klägerin eine mildere Maßnahme dar, da ihr die Einzelheiten der Entgeltbildung überlassen bleiben.
Die festgesetzte Umsatzobergrenze ergibt sich aus den von der Beklagten errechneten Kosten für das reine Zurverfügungstellen der Daten; sie ist daher unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden.
B. Die Anfechtungsklage ist ebenfalls unbegründet, soweit sie sich gegen die die weiteren Angebote „E. U. “ und „E. U. D. “ betreffenden Regelungen des Beschlusses wendet. Die Voraussetzungen für ein missbrauchsaufsichtsrechtliches Einschreiten lagen auch insofern vor.
I. Auch hinsichtlich dieser Produktvarianten beruht der Beschluss auf § 47 Abs. 4 i.V.m. §§ 38 Abs. 4, 28 Abs. 1 TKG, soweit in Ziffer 1 festgestellt wird, dass das von der Klägerin geforderte Entgelt für diese Produktvarianten nicht den Maßstäben des § 28 TKG genügt und das beanstandete Entgelt in Ziffer 3 für unwirksam erklärt wird.
Die Produktvariante „Daten Transfer“ beinhaltet neben den Basisdaten der eigenen Endkunden der Klägerin auch Basisdaten von Endkunden anderer Telefondiensteanbieter. Die Produktvariante „E. U. D. “ enthält zudem neben den eigenen und fremden Basisdaten zusätzlich die eigenen und fremden Zusatzdaten. Zu der Kategorie der Zusatzdaten gehören nach der beispielhaften Aufzählung in § 47 Abs. 2 Satz 2 TKG Angaben wie Beruf, Branche, Art des Anschlusses und Mitbenutzer sowie die darauf bezogenen Annexdaten (§ 47 Abs. 2 Satz 3 TKG); es handelt sich also z.B. um Amts-, Berufs- und Geschäftsbezeichnungen. Diese Daten unterliegen zwar der Herausgabepflicht nach § 47 Abs. 1 TKG; dies beruht jedoch nicht auf der gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe des Art. 25 Abs. 2 URL.
BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2008 – a.a.O. – juris Rn. 23 f.; zum Gemeinschaftsrecht 27 ff.
Die in Rede stehenden Produktvarianten beinhalten neben den eigenen Basisdaten der Klägerin weitere Daten. Insofern findet hier § 28 TKG ohne Einschränkung durch Art. 25 Abs. 2 URL Anwendung. Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 TKG darf ein Anbieter von Telekommunikationsdiensten, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, oder ein Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, diese Stellung bei der Forderung und Vereinbarung von Entgelten nicht missbräuchlich ausnutzen; ein Missbrauch liegt nach Satz 2 Nr. 1 TKG u.a. insbesondere vor, wenn das Unternehmen Entgelte fordert, die nur auf Grund seiner beträchtlichen Marktmacht auf dem jeweiligen Markt der Telekommunikation durchsetzbar sind. Nach nationalem Recht können die Entgelte „für die Überlassung“ daher grundsätzlich nicht nur die Transferkosten, sondern auch eine Gegenleistung für den Nutzen umfassen, den der Empfänger aus der Überlassung zieht. Als Maßstab für eine etwaige Entgeltüberhöhung ist regelmäßig ein „Als-Ob-Wettbewerbspreis“ zugrunde zu legen, d.h. ein hypothetischer Preis, der sich bei wirksamem Wettbewerb auf dem betreffenden Markt ergeben würde; missbräuchlich überhöht sind die Entgelte eines regulierten Unternehmens wegen des mit dem Missbrauchsbegriff verbundenen Unrechtsurteils grundsätzlich erst dann, wenn sie den hypothetischen Preis erheblich überschreiten.
BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2008 - a.a.O.- juris Rn. 19 m.w.N.
Bei der Prüfung der von der Klägerin geltend gemachten Kostenpositionen ergeben sich daraus folgende Besonderheiten:
1. Hinsichtlich der Kosten für das erste Ressort (Datenredaktion) kann grundsätzlich auf die obenstehenden Ausführungen (A I 1.) verwiesen werden.
Auch im Bereich der sonstigen Daten ist es der Bundesnetzagentur nicht verwehrt, die Zuordnung der Kosten zu den einzelnen Kostenkategorien durch die Klägerin zu überprüfen. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist diese in der Kostenaufteilung nicht völlig frei. Das ergibt sich bereits aus der Regelung des § 47 Abs. 4 Satz 1 TKG, wonach nur „für die Überlassung“ der Teilnehmerdaten ein Entgelt gefordert werden kann; da sich die Überlassungspflicht des § 47 Abs. 1 auf alle Teilnehmerdaten bezieht, also auch auf Zusatz- und Fremddaten,
BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2012 – 6 C 14.11 – NVwZ 2013, 139 = juris Rn.17 unter Verweis auf Beschluss vom 28. Oktober 2009 – 6 C 20.08 –, NVwZ 2010, 646 = juris Rn. 13 ff,
muss auch das Entgelt für die Zusatz- und Fremddaten zunächst einmal von den Kosten der „Überlassung“ der Daten ausgehen. Da diese Entgelte in § 47 Abs. 4 TKG ausdrücklich der nachträglichen Entgeltkontrolle unterstellt werden, ist damit auch die Befugnis der Beklagten umfasst, die Entgelte auf eine sachgerechte Kostenallokation zu überprüfen. Für ihre entgegenstehende Ansicht kann die Klägerin sich nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen. Dieses hat lediglich festgestellt, dass die Klägerin, soweit es um die Überlassung von Zusatzdaten und von Fremddaten geht, bis zur Missbrauchsgrenze der §§ 38 Abs. 4, 28 TKG nicht daran gehindert ist, ein Entgelt zu fordern, das über die Kosten des reinen Datentransfers (Kostenkategorie 3) hinausgeht und insbesondere auch andere Kostenpositionen als entgeltrelevant berücksichtigt.
BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2008, a.a.O., juris Rn. 32.
Damit wird berücksichtigt, dass zur „Überlassung“ der Daten mehr gehört als der reine Datentransfer, nämlich z.B. auch ein angemessener Anteil an den Hosting-Kosten, der hier von der Bundesnetzagentur auch berücksichtigt worden ist. Daraus ergibt sich aber gerade nicht, dass die Klägerin völlig frei in der Kostenzuordnung ist; insbesondere darf sie keine Kostenallokationen nach sachfremden Gesichtspunkten vornehmen. Gerade dies ist aber der Fall, wie die nicht an den Kostenkategorien orientierte Verbuchung einzelner Kostenpositionen, insbesondere von Kosten des Hostings, zeigt.
Im Ergebnis ist es daher aus den oben bereits dargelegten Gründen nicht zu beanstanden, dass die Bundesnetzagentur die Kosten dieses Ressorts entweder als Kosten der Datenbeschaffung oder der Datenabgabe behandelt hat, nicht aber als Kosten des Hostings.
2. Die von der Bundesnetzagentur vorgenommene Zuschlüsselung der Kosten der Datenabgabe auf die einzelnen Kostenarten war auch im Hinblick auf die Zusatz- und Fremddaten sachgerecht. Auch insofern kann grundsätzlich auf die obenstehenden Ausführungen (A I 2.) Bezug genommen werden. Insbesondere ist auch in diesem Zusammenhang nicht feststellbar, dass der von der Klägerin bevorzugte Berechnungsmodus zu sachgerechteren Ergebnissen führen würde.
Unabhängig davon wirkt sich die Berechnungsmethode der Klägerin auf die Feststellung des Preishöhenmissbrauchs im Ergebnis nicht aus. Nach den Ausführungen der Klägerin hierzu hätte die Beklagte die von ihr anerkannten Kosten der Datenabgabe nicht zu 67,98% den Basisdaten der Klägerin zuordnen dürfen, sondern allenfalls zu 58%, was im Ergebnis nach den Berechnungen der Klägerin zu einem über 9.000 € höheren Entgelt für die sonstigen Daten geführt hätte; dieser Betrag dürfte darauf beruhen, dass sich der Differenzbetrag von ca. 80.000,- € zzgl. der Zuschläge für Forderungsausfälle, Gemeinkosten u.a. beim Gesamtergebnis lediglich aufgrund des im Rahmen der klassischen Missbrauchskontrolle zu berücksichtigenden Erheblichkeitszuschlages von 10% auswirkt. Eine Differenz in Höhe eines lediglich vier- oder fünfstelligen Betrages ist aber angesichts der hier in Rede stehenden Beträge (siehe unten unter 5.) für die Feststellung des Preishöhenmissbrauchs unerheblich.
3. Im Bereich des zweiten Ressorts (Mehrwertdienstsysteme) ist der Ansatz der Beklagten, die hier angefallenen Kosten insgesamt dem Hosting zuzuschlagen, ebenfalls rechtmäßig. Darüber hinaus ist auch die von der Bundesnetzagentur vorgenommene Aufschlüsselung der Kosten, die praktisch dazu führt, dass Hosting-Kosten wie Gemeinkosten behandelt werden, nicht zu beanstanden.
Auch die gegen diese Vorgehensweise erhobenen Einwände der Klägerin überzeugen nicht.
Die Ausführungen der Klägerin zum Nutzen der Datenbank treffen nicht zu. Entgegen der Ansicht der Klägerin ziehen nicht lediglich die Datenabnehmer Nutzen aus der Datenbank. Ein Interesse an der Datenbank haben vielmehr auch die Datenlieferanten, da diese hierdurch ihren eigenen Veröffentlichungspflichten für ihre jeweiligen Teilnehmerdaten nachkommen. Dass dieses Interesse auch einen wirtschaftlichen Wert hat, zeigt sich an dem Umstand, dass die Klägerin nicht nur von den Datenabnehmern, sondern auch von den Datenlieferanten Entgelte für die „Verwaltung“ der Teilnehmerdaten verlangt. Aus demselben Grund trifft auch der weitere Einwand der Klägerin nicht zu, dass es sich bei den Datenbankkosten – außerhalb der eigenen Basisdaten – nicht um Sowieso-Kosten handele, da die Teilnehmerdatenbank allein zu dem Zweck eingerichtet und betrieben werde, um die Teilnehmerdaten an die Datenabnehmer weitergeben zu können. Auch insofern gilt, dass die Klägerin zum einen – hinsichtlich der eigenen Daten – aufgrund gesetzlicher Verpflichtung handelt und zum anderen – hinsichtlich der fremden Daten – aufgrund vertraglicher Verpflichtungen mit anderen Telefondiensteanbietern, für die sie entsprechende Vergütungen erhält. Es kommt hinzu, dass die Klägerin aufgrund der Veröffentlichungspflicht für ihre eigenen Daten „sowieso“ eine Teilnehmerdatenbank vorhalten muss; diese fällt – wegen der Aufnahme fremder Daten – größer aus und muss möglicherweise weitere Schnittstellen für die Dateneingabe aufweisen. Der Hauptaufwand, der im Bereich der Datenbankkosten hingegen originär durch die Datenabnehmer entsteht, ist die Einrichtung einer technischen Schnittstelle, die die Übermittlung von Daten an verschiedene Nachfrager mit verschiedenen Anforderungen an die zu übermittelnden Daten ermöglicht, nach der technischen Umsetzung der Klägerin also die Einrichtung des DMZ-Servers zuzüglich Schnittstellen und Einrichtung mehrerer Firewalls.
Die Klägerin führt des Weiteren aus, es sei zu erwarten gewesen, dass die Bundesnetzagentur einen Schlüssel für die Aufteilung der gesamten Hosting-Kosten auf die Datenarten ermittelt hätte. Es sei nicht ersichtlich, was das stattdessen als Schlüssel gewählte Kostenverhältnis der Bereiche Datenbeschaffung und Datenabgabe mit der Allokation der Kosten für das Hosting zu tun haben solle; das gelte v.a. für die Kosten des Callcenters. Bei diesem Ansatz würden die Kosten der Datenabgabe steigen, wenn es der Klägerin gelänge, die Kosten der Datenbeschaffung zu senken und umgekehrt. Bei einer Verteilung nach dem Verhältnis der Datenfelder für Basisdaten und Zusatzdaten wäre jedenfalls ein Betrag in Höhe von 3.157.900 € an auf die Datenabnehmer umlagefähigen Hostingkosten anzuerkennen gewesen. Dieser Einwand trifft ebenfalls nicht zu. Die Bundesnetzagentur hat gerade dargelegt, dass sie keinen tauglichen Anhaltspunkt für einen derartigen Schlüssel gefunden hat. Insbesondere konnte sie auch nicht auf die Kostenzuordnungen der Klägerin zurückgreifen, da diese für die von ihr behaupteten Expertenschätzungen bzw. die Schätzungen der Prozessabläufe keine Dokumentationen vorgelegt hat. Angesichts fehlender sonstiger Ansätze für eine sachgerechte Schlüsselung ist es im Ergebnis daher nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte die Hosting-Kosten wie Gemeinkosten behandelt und nach den jeweiligen Kostenanteilen auf Datenbeschaffung und –abgabe verteilt. Für diese Verteilung spricht, dass Hosting-Kosten gewisse Ähnlichkeiten mit Gemeinkosten im Sinne allgemeiner Verwaltungskosten aufweisen. Denn die Datenbank dient gerade nicht der „Produktion“ von Daten, sondern allein deren „Verwaltung“. Damit erscheint es auch sachgerecht, die Kosten dieser „Verwaltung“ denjenigen zuzuordnen, die den Nutzen daraus ziehen. Durch die Berücksichtigung der auf Datenbeschaffung und Datenabgabe entfallenden Kosten wird gerade dieser Nutzen für die Datenlieferanten (im Bereich der Datenbeschaffung) und für die Datenabnehmer (im Bereich der Datenabgabe) zumindest annäherungsweise abgebildet. Wenn ein erheblicher Kostenaufwand auf Seite der Datenbeschaffung festzustellen ist, spricht daher nichts dagegen, diesen Aufwand auch bei der Verteilung der Hosting-Kosten mitabzubilden. In diese Betrachtung müssen dann konsequenterweise alle von der Klägerin geltend gemachten Kosten der Datenbeschaffung und Datenabgabe – also auch diejenigen des W. -Callcenters – mit einfließen. Auch die Konsequenz, dass der Kostenanteil der Datenabnehmer steigt, wenn es der Klägerin gelingt, die Kosten der Datenbeschaffung zu senken, ist vor diesem Hintergrund hinzunehmen. Das von der Klägerin als Kostenschlüssel vorgeschlagene Verhältnis von Basisdaten zu Zusatzdaten ist demgegenüber für die Kostenzuordnung nicht geeignet, da es keinen Zusammenhang mit dem Interesse an der Nutzung der Datenbank aufweist, d.h. es ist nicht ersichtlich, dass sich der Nutzen der Datenüberlassung für Datenlieferanten und Datenabnehmern durch das Verhältnis von Basisdaten und Zusatzdaten bestimmen lässt.
Der Einwand der Klägerin, sie dürfe nach der Rechtsprechung sämtliche Kosten des Hostings mit Ausnahme des auf ihre Basisdaten entfallenden Anteils auf die Datenabnehmer umlegen und nicht nur Hosting-Kosten im Verhältnis der Kostenkategorien 2 und 3, trifft ebenfalls nicht zu. Auch insofern gilt zwar, dass die Klägerin – bis zur Missbrauchsgrenze – auch andere Kostenpositionen als entgeltrelevant berücksichtigen darf.
Eine Umlage sämtlicher Hosting-Kosten auf die Datenabnehmer wäre jedoch missbräuchlich, da dann der Nutzen der Datenlieferanten an der „Datensammlung“ in der Datenbank nicht mehr angemessen erfasst würde. Dass die Klägerin einen Teil der Hosting-Kosten umlegen darf, hat die Bundesnetzagentur bei ihrer Vorgehensweise im Übrigen gerade anerkannt.
5. Das von der Klägerin ermittelte Entgelt in Höhe von 6.988.373,15 € überschreitet die von der Bundesnetzagentur bei „idealtypischer Kostenallokation“ ermittelten Kosten in Höhe von 940.930,49 € um ca. das 7-8fache. Damit ist das von der Klägerin verlangte Entgelt – selbst wenn man einzelne Einwände der Klägerin berücksichtigen würde (vgl. z.B. B I 2) im Ergebnis deutlich überhöht und damit missbräuchlich.
II. Auch die für die Angebote „E. U. “ und „E. U. D. “ festgestellten Umsatzobergrenzen sind rechtmäßig.
1. Der Bescheid ist hinreichend bestimmt, § 37 Abs. 1 VwVfG. Die Klägerin ist als Adressatin des Bescheides in der Lage zu erkennen, welche Umsatzobergrenzen von ihr bei diesen Angebotsvarianten einzuhalten sind.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts muss sich nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht vielmehr aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, unzweifelhaft erkennen lässt.
BVerwG, Urteil vom 25. April 2001 – 6 C 6.00 -, BVerwGE 114, 160 = juris Rn. 13.
Aus der Begründung des angefochtenen Beschlusses zu den festgesetzten Umsatzobergrenzen ergibt sich, dass diese nicht etwa kumulativ zu verstehen sind, sondern dass die zuletzt – für das Angebot „E. U. D. “ – festgesetzte Umsatzobergrenze von 1.652.151,28 € zugleich auch die Gesamtobergrenze für die Umsätze aus den beiden weiteren Angeboten bildet.
2. Die festgesetzte Missbrauchsgrenze ist auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Die Festsetzung beruht auf § 47 Abs. 4 i.V.m. §§ 38 Abs. 4 Satz 2, 28 TKG; dabei gilt auch hier, dass das Entgelt nicht nur die Transportkosten, sondern auch eine Gegenleistung für den Nutzen umfassen muss, den der Empfänger aus der Datenüberlassung zieht; Maßstab ist der „Als-Ob-Wettbewerbspreis“ zuzüglich eines Erheblichkeitszuschlags.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Entscheidung der Bundesnetzagentur rechtmäßig ergangen. Sie hat – wie dargestellt – den „Als-Ob-Wettbewerbspreis“ unter Berücksichtigung des Nutzens für die Datenabnehmer ermittelt und einen Erheblichkeitsaufschlag von 10% gewählt. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Voraussetzungen nach §§ 135 Satz 3, 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 38 Abs. 4 Satz 2 TKG. Nach letzterer Bestimmung kann die Bundesnetzagentur gleichzeitig mit der Feststellung nach § 38 Abs. 4 Satz 1 TKG
§§ 38 Abs. 4, 28 Abs. 1 TKG
§§ 38 Abs. 4, 28 TKG
§§ 38 Abs. 4 Satz 2, 28 TKG
§§ 135 Satz 3, 132 Abs. 2 VwGO
§ 28 TKG
§ 28 TKG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 4 Satz 1 TKG
§ 38 Abs. 2 bis 4 TKG
§ 38 Abs. 4 Satz 1 TKG
§ 31 Abs. 3 TKG
§ 38 Abs. 4 Satz 2 TKG
§ 47 Abs. 2 Satz 2 TKG
§ 47 Abs. 2 Satz 3 TKG
§ 47 Abs. 1 TKG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 47 Abs. 4 TKG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 4 i.V.m. §§ 38 Abs. 4, 28 Abs. 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 114, 160
NVwZ 2013, 1352
NVwZ-RR 2008, 832
NVwZ 2013, 139
NVwZ 2010, 646
6 C 2/07
6 C 6.00
6 C 10.12
6 C 14.11
6 C 20.08