Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-10-14, Aktenzeichen 8 L 2072/25
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:1014.8L2072.25.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
2. Der Streitwert wird auf 21.875,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der gegen den Zurückstellungsbescheid der Antragsgegnerin vom 4. August 2025 (Az. N01) erhobenen Anfechtungsklage (Az. 8 K 6504/25) wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg. Er ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO zulässig, aber unbegründet.
1. Zunächst begegnet die Anordnung der sofortigen Vollziehung des streitgegenständlichen Bescheids keinen formellen Bedenken. Der in § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO niedergelegten Pflicht, in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der Vollziehung eines Verwaltungsakts schriftlich zu begründen, ist die Antragsgegnerin nachgekommen. Sie hat darauf abgestellt, dass es im öffentlichen Interesse geboten sei, durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anspruch der Antragstellerin auf Fortsetzung der Bearbeitung ihres Antrags auf Erteilung eines Bauvorbescheids im Fall einer Klageerhebung zu verhindern. Diese Begründung wird ihrer Informationsfunktion im Hinblick auf den Adressaten und das Gericht ebenso gerecht wie ihrer Warnfunktion gegenüber der Behörde selbst.
Vgl. zu den sich aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ergebenden Anforderungen etwa OVG NRW, Beschluss vom 16. September 2015 – 4 B 333/15 –, juris, Rn. 3, m. w. N., sowie OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2021 – 7 B 1742/20 –, juris, Rn. 3.
Überdies sind im Hinblick auf den Zweck der auf § 15 Abs. 1 BauGB gestützten Maßnahme, die Bauleitplanung für einen bestimmten Zeitraum zu sichern, an die Begründung einer Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Zurückstellung keine hohen Anforderungen zu stellen. Die Sicherungsfunktion einer Zurückstellung würde ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung regelmäßig ins Leere laufen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. August 2018 – 7 B 919/18 –, juris, Rn. 7 ff., m. w. N.
2. Bei der im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts sind die dem Rechtsbehelf bei summarischer Prüfung beizumessenden Erfolgsaussichten von erheblicher Bedeutung. Ergibt die summarische Prüfung, dass der Klage offensichtlich Erfolg beschieden sein wird, ist ihre aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Im entgegengesetzten Fall der offensichtlich fehlenden Erfolgsaussichten der Klage bleibt auch der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO erfolglos, sofern sich die Behörde auf ein besonderes öffentliches Vollziehungsinteresse berufen kann. Ist die Verfügung weder offensichtlich rechtmäßig noch offensichtlich rechtswidrig, hat das Gericht eine Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen im Übrigen vorzunehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Oktober 2010 – 7 B 1293/10 –, juris, Rn. 3, und vom 8. Juli 2021 – 5 B 1922/20 –, juris, Rn. 25, m. w. N.
a) Bei der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes allein möglichen summarischen Prüfung sind die Erfolgsaussichten der Klage betreffend den Zurückstellungsbescheid als gering einzustufen.
Ermächtigungsgrundlage für die im angefochtenen Bescheid getroffene Regelung ist § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum bis zu zwölf Monaten auszusetzen, wenn eine Veränderungssperre nicht beschlossen wird, obwohl die Voraussetzungen gegeben sind, und wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.
aa) Der Zurückstellungsbescheid ist formell nicht zu beanstanden.
Das Antragserfordernis nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB entfällt, wenn – wie hier – die Gemeinde zugleich Baugenehmigungsbehörde ist.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 16. Januar 2023 – 3 B 1739/22 –, juris, Rn. 12.
Die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderliche Anhörung der Antragstellerin ist vor Erlass des ersten Zurückstellungsbescheides vom 30. Mai 2025, der im Rahmen der dagegen geführten gerichtlichen Verfahren (Az. 8 K 5396/25 und 8 L 1761/25) durch die Antragsgegnerin aufgehoben worden ist, erfolgt. Außerdem hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 20. Juni 2025 und damit vor Erlass des zweiten Zurückstellungsbescheides erneut Stellung zur beabsichtigten Zurückstellung genommen.
bb) Die Zurückstellung leidet bei summarischer Prüfung nicht an materiell-rechtlich durchgreifenden Fehlern.
aaa) Zunächst ist weder vorgetragen noch bei summarischer Prüfung hinreichend verlässlich feststellbar, dass die Antragsgegnerin statt des Zurückstellungsbescheides einen Ablehnungsbescheid hätte erlassen müssen.
Vgl. hierzu im Einzelnen Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 158. EL Februar 2025, § 15, Rn. 43 ff., m. w. N.
bbb) Der Antrag der Antragstellerin auf Erteilung eines Bauvorbescheids stellt ein Vorhaben im Einzelfall im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB dar, soweit er – wie hier – auf die Feststellung der Bebauungsfähigkeit eines Grundstücks gerichtet ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1970 – IV C 79.68 –‍, juris, Rn. 19; Sächs. OVG, Beschluss vom 24. Mai 2018 – 1 B 96/18 –, juris, Rn. 10.
ccc) Die Zurückstellungsentscheidung vom 4. August 2025 hält mit ihrer Befristung bis zum 28. Mai 2026 die zulässige Höchstdauer von zwölf Monaten ein.
Bei den gesetzlich bestimmten zwölf Monaten handelt es sich um einen Höchstzeitraum, der nicht überschritten oder verlängert werden darf. Auf diesen Zeitraum sind auch die Zeiten der faktischen Zurückstellung in (doppelt) analoger Anwendung von § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB anzurechnen.
Vgl. dazu die bei VG München, Beschluss vom 16. Januar 2025 – 8 S 24.5874 –, juris, Rn. 30, dokumentierten Nachweise.
Zeiten der faktischen Zurückstellung analog §17 Abs. 1 Satz 2 BauGB sind solche, in denen es zu einer verzögerlichen Bearbeitung oder einer rechtswidrigen Ablehnung des Bauantrags – bzw. wie hier des Antrags auf Vorbescheid – gekommen und dadurch ein Zeitverlust entstanden ist.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 30. September 1992 – 6 L 3200/91 –, juris, Rn. 23; Sächs. OVG, Beschluss vom 24. Mai 2018 – 1 B 96/18 –, juris, Rn. 8 ff.
Die über § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB anrechenbare Zeit beginnt in dem Zeitpunkt, in dem die zuständige Behörde über das Baugesuch hätte entscheiden müssen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2013 – 4 B 1.13 –, juris, Rn. 5, sowie OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2025 – 2 A 2709/21 –, juris, Rn. 23.
Nach § 71 Abs. 6 BauO NRW hat die Bauaufsichtsbehörde in dem (hier gegebenen) Fall des § 77 BauO NRW innerhalb von sechs Wochen zu entscheiden. Die Frist beginnt, sobald die Bauvorlagen vollständig und alle für die Entscheidung notwendigen Stellungnahmen und Mitwirkungen vorliegen, spätestens nach Ablauf weiterer im Gesetz benannter Fristen.
Nach summarischer Prüfung kommt hier mangels faktischer Zurückstellung der Voranfrage eine Anrechnung etwaiger Zeiträume gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB analog nicht in Betracht. Denn der gesetzlich vorgesehene sechswöchige Entscheidungszeitraum über die Voranfrage ist mangels bescheidungsfähigen Vorbescheidsantrags nicht in Gang gesetzt worden.
Die Antragstellerin hat ihren Vorbescheidsantrag vom 6. Februar 2025 mit Schreiben vom 2. April 2025, bei der Antragsgegnerin eingegangen am 4. April 2025, um die Frage der Zentrenverträglichkeit des Vorhabens nach § 34 Abs. 3 BauGB erweitert. Eine zugehörige Auswirkungsanalyse der V. T. und W. Stadtplaner GmbH vom 26. März 2025 ging am 8. April 2025 bei der Antragsgegnerin ein. Hinsichtlich dieser Erweiterung fehlt es jedoch – soweit ersichtlich – an der nach § 7 BauPrüfVO NRW erforderlichen Übereinstimmungserklärung.
Gemäß dieser Vorschrift haben die Entwurfsverfassenden jeweils zu erklären, dass die Bauvorlagen bezüglich ihres Planungs- und Bearbeitungsstandes übereinstimmen, wenn Bauvorlagen zu unterschiedlichen Zeitpunkten eingereicht oder während des Genehmigungsverfahrens geändert werden.
Die Antragstellerin hat in ihrem Schreiben vom 4. April 2025 die Erweiterung der Vorbescheidsfrage ausdrücklich mit der zwischenzeitlichen Fertigstellung der Auswirkungsanalyse begründet. Sie hat jedenfalls zum Ausdruck gebracht, dass sie diese zum (weiteren) Gegenstand des Vorbescheidsantrags machen und ihr Vorhaben insbesondere aufgrund dieser Unterlage beurteilt wissen will. Das Gutachten enthält ebenso die Angabe, dass es der „Bewertung der Frage der Zulässigkeit gem. § 34 Abs. 3 BauGB“ dient.
Auf die Frage, wie es sich auswirkt, dass die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 23. April 2025, mithin vor Ablauf von sechs Wochen, die Antragstellerin entsprechend der Verpflichtung aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW und anders als in den sonstigen Fällen des § 71 Abs. 6 BauO NRW zur beabsichtigten Zurückstellung angehört und die Antragstellerin hierauf erst am 13. Mai 2025 Stellung genommen hat, kommt es damit nicht mehr an.
ddd) Auch im Übrigen besteht kein Anlass, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Zurückstellungsbescheid wiederherzustellen. Denn bei summarischer Prüfung liegen auch sonst keine Rechtsfehler des angefochtenen Bescheides vor.
Eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB war im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheides nicht beschlossen. Die Voraussetzungen einer Veränderungssperre waren jedoch gegeben. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen.
Ein solcher Beschluss des Rates der Antragsgegnerin über die Aufstellung eines Bebauungsplans, der das vorhabengegenständliche Grundstück der Antragstellerin einschließt, war hier am 20. März 2025 gefasst und am 23. April 2025 bekanntgemacht worden.
Dass dieser Beschluss wegen des von der Antragstellerin vorgetragenen Mangels im Beschlussverfahren rechtlich unbeachtlich sein könnte, ist bei summarischer Prüfung nicht erkennbar.
Der Aufstellungsbeschluss ist nicht deshalb unwirksam, weil das Abstimmungsergebnis der Ratssitzung vom 00. März 2025 die Angabe enthält, dass der Beschlussvorschlag „vorbehaltlich der Beratung in der BV F. am 00.04.2025“ beschlossen worden ist und die Bezirksvertretung am 00. Juni 2025 die Dringlichkeitsentscheidung des Bezirksbürgermeisters und einer Bezirksverordneten vom 00. April 2025 nicht genehmigt hat.
Die Wirksamkeit des Aufstellungsbeschlusses stand nicht unter der aufschiebenden Wirkung der Zustimmung der Bezirksvertretung zur Aufstellung des Bebauungsplans. Ein entsprechender objektiver Erklärungswert ist bereits dem Wortlaut des Ratsbeschlusses nicht zu entnehmen (vgl. § 133 BGB). So steht die Entscheidung des Rates der Antragsgegnerin bereits wörtlich (nur) unter dem Vorbehalt der „Beratung“ in der Bezirksvertretung, nicht aber unter dem Vorbehalt einer etwaigen Zustimmung.
Zudem würde eine solche Auslegung des Beschlusses der kommunalrechtlichen Aufgaben- und Kompetenzzuweisung zwischen Rat und Bezirksvertretung widersprechen.
Gemäß § 37 Abs. 5 Satz 1 GO NRW ist die Bezirksvertretung zu allen wichtigen Angelegenheiten, die den Stadtbezirk berühren, zu hören. Nach Satz 2 dieser Vorschrift ist ihr insbesondere vor der Beschlussfassung des Rates über Planungs- und Investitionsvorhaben im Bezirk und über Bebauungspläne für den Bezirk Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Hier ist die Anhörung der Bezirksvertretung am 00. Juni 2025 nachgeholt worden, in dem ihr die Dringlichkeitsentscheidung des Bezirksbürgermeisters und einer Bezirksverordneten vom 00. April 2025, die auf Grundlage von § 36 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 60 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ergangen ist, gemäß § 36 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 60 Abs. 1 Satz 3 GO NRW zur Genehmigung vorgelegt worden ist.
Dabei stellt das Anhörungsrecht der Bezirksvertretung nur eine interne Regelung zur Willensbildung innerhalb der Gemeinde dar, so dass selbst eine unterbliebene Beteiligung vor einem Ratsbeschluss für dessen Wirksamkeit unerheblich ist.
Vgl. Herbolsheimer, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 32. Edition, Stand 1. Juli 2025, § 37, Rn. 32.
Jedenfalls liegt es auf der Hand, dass mit dem Anhörungsrecht nicht der Anspruch verbunden werden kann, dass der Gemeinderat einer im Rahmen der Anhörung abgegebenen Stellungnahme der Bezirksvertretung inhaltlich folgt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2006 – 15 B 1214/06 –, juris, Rn. 11.
Angesichts dessen – auch unter Berücksichtigung der grundsätzlichen Allzuständigkeit des Rates (vgl. § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) – ist nicht anzunehmen, dass der Rat den Aufstellungsbeschluss abweichend von diesem Kompetenzgefüge unter die aufschiebende Bedingung der Zustimmung der Bezirksvertretung stellen wollte. Entsprechende Anhaltspunkte hierfür finden sich auch nicht in dem durch den Rat angenommenen Beschlusstext. Dass der Aufstellungsbeschluss infolge dieser Formulierung zu unbestimmt sein könnte, ist ebenso nicht ersichtlich.
Ferner ist die Planung in dem genannten Aufstellungsbeschluss auch hinreichend konkretisiert worden.
In materieller Hinsicht muss einer Veränderungssperre – und damit auch einer Zurückstellung nach § 15 BauGB – eine sicherungsfähige, d. h. erforderliche und hinreichend bestimmte Planung zu Grunde liegen. Die Planung, die durch eine Veränderungssperre gesichert werden soll, muss ein Mindestmaß dessen erkennen lassen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Insofern ist es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen sowie Vorstellungen über das Maß der baulichen Nutzung, §§ 16 ff. BauNVO, ins Auge gefasst hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. August 2016 – 4 C 5.15 –, juris, Rn. 19, m. w. N.
Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach dessen Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 2010 – 4 BN 26.10 –, juris, Rn. 7.
Eine Veränderungssperre darf daher nicht eingesetzt werden, um lediglich die Planungszuständigkeit und die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Dies ist etwa der Fall, wenn eine Gemeinde eine Veränderungssperre erlässt, um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen. Die „Absicht zu planen“ genügt nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 30.
Allerdings darf die Wirksamkeit der Veränderungssperre nur in sehr engen Grenzen davon abhängig gemacht werden, ob Überlegungen über bestimmte Festsetzungen im späteren Bebauungsplan letztlich rechtmäßig getroffen werden könnten. Maßnahmen zur Sicherung der Planung sollen eine „Planung im Werden“ vor äußeren Störungen schützen. Dementsprechend sind die Anforderungen an die anfängliche inhaltliche Konkretisierung der beabsichtigten Planung relativ gering. Vor diesem Hintergrund kommt eine umfassende antizipierte Normenkontrolle der Rechtmäßigkeit der Planung nicht in Betracht.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 28. Juli 2021 – 9 ZB 20.3159 –, juris, Rn. 14, sowie Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 158. EL Februar 2025, § 14, Rn. 53, m. w. N.
Der Erlass einer Veränderungssperre ist jedoch dann nicht durch öffentliche Interessen gerechtfertigt, wenn die im Aufstellungsbeschluss manifestierte Planung offensichtlich rechtswidrig und der Mangel schlechterdings nicht behebbar ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2023 – 4 CN 9.21 –, juris, Rn. 32.
Soll – wie hier – eine Festsetzung nach § 9 Abs. 2a BauGB durch eine Veränderungssperre gesichert werden, ist es erforderlich, aber auch ausreichend, wenn die Gemeinde bereits positive Vorstellungen darüber hat, welche Sortimente künftig im Plangebiet zulässig oder unzulässig oder nur ausnahmsweise zulässig sein sollen. Das erfordert regelmäßig eine entsprechende Sortimentsliste, die im Laufe des Planverfahrens weiter konkretisiert oder modifiziert werden kann, sowie den Bezug zu einem zu schützenden zentralen Versorgungsbereich. Dazu kann auch auf ein bereits vorliegendes Einzelhandelskonzept zurückgegriffen werden (vgl. § 9 Abs. 2a Satz 2 i. V. m. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB). Hierüber hinausgehende Anforderungen an die Konkretisierung der Planungsabsicht bestehen nicht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 2022 – 4 BN 12.22 –, juris, Rn. 14 f., m. w. N.
Gemessen daran kann das Gericht nach der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung nicht feststellen, dass vorliegend keine durch eine Veränderungssperre sicherbaren, hinreichend konkretisierten Planungsabsichten der Antragsgegnerin für den Bereich der beschlossenen Aufstellung des Bebauungsplans gegeben sind.
Dass der Antrag der Antragstellerin auf Erteilung eines Vorbescheids ausdrücklich (alleiniger) Planungsanlass zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 6423-3 gewesen ist, ist unschädlich und führt nicht zu der Annahme, es liege eine unzulässige Negativplanung vor.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. März 2021 – 4 BN 66.20 –‍, juris, Rn. 6.
Es liegen auch ausweislich des Planaufstellungsvorgangs auf Seiten der Plangeberin hinreichend konkrete Vorstellungen dazu vor, mit welchem Ziel und mittels welcher städtebaulicher Mittel das Baugeschehen in dem räumlich klar umgrenzten Planbereich gesteuert werden soll. Die Planung hat inhaltlich einen Stand erreicht, der das Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll.
In der Begründung der Beschlussvorlage zum Aufstellungsbeschluss ist dargelegt, dass der Bebauungsplan der Verwirklichung der Ziele des F.er Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes (im Folgenden: F.EZK) von 2008 und 2012 dienen soll, das u. a. vorsehe, großflächige Einzelhandelsbetriebe mit dem Hauptsortiment Nahrungs- und Genussmittel grundsätzlich innerhalb von zentralen Versorgungsbereichen und nur in Ausnahmefällen zur Sicherung der wohnortnahen Nahversorgung – und unter weiteren Voraussetzungen – auch außerhalb von zentralen Versorgungsbereichen anzusiedeln und somit negative Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu verhindern. Das Vorhaben der Antragstellerin liege nicht innerhalb eines zentralen Versorgungsbereichs und stehe angesichts seiner Dimensionierung den Zielen des F.EZK entgegen, da zur Sicherstellung der Nahversorgung am Standort von einem maximal tragfähigen Verkaufsflächenbedarf von höchstens rund 720 m² auszugehen sei. Die zentralen Versorgungsbereiche Nordstadt (C-Zentrum), Weststadt (D-Zentrum), K. (D-Zentrum) und O. (D-Zentrum) könnten dadurch negativ beeinflusst werden. Die Entwurfsfassung der Fortschreibung des F.EZK sehe im Plangebiet am Standort D.-straße 000 einen Nahversorgungsstandort vor, an dem u. a. Lebensmittelmärkte – vorbehaltlich einer Vorprüfung sowie einer vorhabenbezogenen Verträglichkeitsuntersuchung – primär als Solitär zulässig sein sollen; zentrenrelevanter Einzelhandel werde ausgeschlossen. Somit solle mit dem Bebauungsplan – der Überarbeitung des F.EZK vorgreifend – für dessen Geltungsbereich der planerischen Zielsetzung, die umgebenden zentralen Versorgungsbereiche sowie die Versorgung in F. und den Nachbarkommunen zu schützen, Vorrang eingeräumt und zukünftig die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in einem verträglichen Maß gesteuert werden, wobei die Einschränkungen oder Zulässigkeiten für den nahversorgungsrelevanten Einzelhandel im weiteren Verfahren zu prüfen seien. Dabei wird auf die F.er Sortimentsliste des EF.ZK von 2008 Bezug genommen. Im aufzustellenden Bebauungsplan sei eine eingeschränkte Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben vorgesehen. Um einen erweiterten Bestandsschutz der im Planungsgebiet vorhandenen Betriebe zu gewähren, sei eine Fremdkörperfestsetzung gemäß § 1 Abs. 10 BauNVO möglich. Der Bebauungsplan solle lediglich Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB enthalten.
Damit genügt der Aufstellungsbeschluss den Anforderungen an eine sicherungsfähige „Planung im Werden“. Insbesondere erlaubt dieser die erforderliche Einschätzung, ob das Vorhaben die Planung erschweren würde oder nicht. Ihm kann entnommen werden, dass mit einer Festsetzung im aufzustellenden Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 2a BauGB – unter Bezugnahme auf die Ziele des EZKF. samt der darin enthaltenen F.er Sortimentsliste und der geplanten Fortschreibung – eine Ansiedelung zentrenrelevanter und eine Verkaufsfläche von 720 m² überschreitender Einzelhandelsbetriebe am Standort des Bauvorhabens der Antragstellerin verhindert werden soll. Dass die Antragsgegnerin die Feinsteuerung – insbesondere auch die Festlegung, welche Sortimente in welchem Bereich des Plangebiets zulässig, unzulässig oder ausnahmsweise zulässig sein sollen – in das weitere Verfahren verlagert hat, ist insofern unschädlich. Dem Aufstellungsbeschluss kann wie erörtert entnommen werden, dass im Bebauungsplan der Vertrieb zentrenrelevanter Sortimente ausgeschlossen werden soll und der Vertrieb nahversorgungsrelevanter Sortimente nur unter weiteren Voraussetzungen in Betracht kommt, wobei die jeweiligen Sortimente sowie die zu schützenden zentralen Versorgungsbereiche genannt werden. Eine weitere Konkretisierung oder Modifizierung der Sortimentsliste kann im Laufe des Planverfahrens erfolgen.
Ferner ist – unter Vermeidung einer hier nicht veranlassten umfassenden antizipierten Normenkontrolle – nicht erkennbar, dass die im Aufstellungsbeschluss niedergelegte Planung offensichtlich rechtswidrig und ein Mangel schlechterdings nicht behebbar wäre.
Die Planung der Antragsgegnerin erweist insbesondere nicht aufgrund einer mangelnden städtebaulichen Erforderlichkeit des angestrebten Bebauungsplans als nicht sicherungsfähig.
Eine Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel u. a. dann ungeeignet, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des BauGB nicht bestimmt sind.
Vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 158. EL Februar 2025, § 15, Rn. 56.
Dass der Aufstellungsbeschluss in unzulässiger Weise auf einer Bedarfsprüfung fußt, ist nicht erkennbar. Es bestehen bereits Zweifel, dass eine Bedarfsprüfung als Grundlage einer bauleitplanerischen Festsetzung einen Verstoß gegen Art. 14 Nr. 5 der Richtlinie 2006/123/EG begründen kann.
Vgl. hierzu Hamb. OVG, Urteil vom 11. April 2019 – 2 E 10/16.N –, juris, Rn. 77 ff.
Jedenfalls ist dem Aufstellungsbeschluss nicht zu entnehmen, dass Grundlage für den aufzustellenden Bebauungsplan der durch im Plangebiet vorhandene Einzelhandelsbetriebe (insbesondere durch den C.-Supermarkt am Standort Q.-straße 00) bereits gesicherte Versorgungsbedarf ist. Insbesondere sind nach dem Aufstellungsbeschluss die Einschränkungen oder Zulässigkeiten für den nahversorgungsrelevanten Einzelhandel erst im weiteren Verfahren zu prüfen. Vordergründig für die Bauleitplanung ist vielmehr die Steuerung der Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben zum Zwecke der Verhinderung der negativen Beeinflussung der zentralen Versorgungsbereiche.
Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der im Aufstellungsbeschluss niedergelegten Planung dürfte sich auch nicht infolge der am 8. April 2025 bei der Antragsgegnerin eingegangenen o. g. Auswirkungsanalyse ergeben.
Denn die auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB planende Gemeinde ist bereits nicht an den Maßstab der zu erwartenden schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche gebunden, wie dies von § 34 Abs. 3 BauGB vorausgesetzt wird. § 9 Abs. 2a BauGB gibt den Gemeinden das Planungsinstrument nicht nur an die Hand, um zentrale Versorgungsbereiche davor zu schützen, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen können, sondern – wie namentlich in der Betonung der Innenentwicklung in Satz 1 zum Ausdruck kommt – auch als Mittel, um im Rahmen ihres planerischen Gestaltungsspielraums die Attraktivität der Zentren zu steigern oder im Status quo zu erhalten. Die Ermächtigung in § 9 Abs. 2a BauGB zu bestimmten Festsetzungen im Bebauungsplan knüpft nach ihrem Wortlaut mithin nicht daran an, dass schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu besorgen sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1/13 – juris, Rn. 11, m. w. N.
Es obliegt daher der Antragsgegnerin, ihre Planungshoheit durch bauleitplanerische Steuerung dergestalt auszuüben, dass die Attraktivität der im Aufstellungsbeschluss genannten zentralen Versorgungsbereiche erhalten bleibt und diese vor Beeinträchtigungen geschützt werden. Jedenfalls ist eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Planung, die geeignet wäre, diese Planungshoheit einzuschränken, angesichts der seitens der Antragsgegnerin aufgeführten Mängel der Auswirkungsanalyse hinsichtlich des Nachweises einer städtebaulichen Atypik im Sinne von Ziffer 5.2.2 des Einzelhandelerlasses NRW 2021 sowie angesichts der Verpflichtung der Antragsgegnerin zum Entgegenwirken der Entstehung, Verfestigung und Erweiterung von Einzelhandelsagglomerationen gemäß Ziffer 6.5-8 des Landesentwicklungsplans NRW nach summarischer Prüfung nicht ersichtlich.
eee) Schließlich ist nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu befürchten, dass die Durchführung der Planung durch das beantragte Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde.
Hierbei handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Anwendung uneingeschränkt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt und die der Verwaltungsbehörde keinen eigenen Beurteilungsspielraum zugestehen.
Vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 158. EL Februar 2025, § 15, Rn. 28, m. w. N.
Die genannte Befürchtung besteht, wenn objektive Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass das zur Genehmigung gestellte Vorhaben der gemeindlichen Planung – nach dem jeweiligen Stand des Planungsverfahrens und gemessen an der Planungskonzeption und den Planzielen – widerspricht oder dass ein solcher Widerspruch zumindest möglich ist. Dies ist grundsätzlich dann der Fall, wenn die nach der Planung künftig zulässige Nutzung des Grundstücks, auf dem das Vorhaben durchgeführt werden soll, nicht geklärt ist. Um eine Sicherung der Planung schon in einem möglichst frühen Planungsstadium zu ermöglichen, sind an den Nachweis des Sicherungserfordernisses keine besonders hohen Anforderungen zu stellen. Bloße Vermutungen reichen allerdings nicht aus. Das Mindestmaß an planerischen Vorstellungen der Gemeinde kann sich nicht nur aus den Niederschriften über Gemeinderatssitzungen, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. November 2020 – 8 B 1344/20 –, juris, Rn. 6.
Zu verlangen sind konkrete objektive Anhaltspunkte, welche die Befürchtung belegen, dass die Verwirklichung des Vorhabens die Wirkungen haben kann, die durch eine Zurückstellung verhindert werden sollen.
Vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 158. EL Februar 2025, § 15, Rn. 31, unter Verweis u. a. auf OVG NRW, Urteil vom 8. April 1976 – X A 1011/75.
Insoweit wird regelmäßig kein Bedürfnis bestehen, Bauvoranfragen nach § 15 BauGB zurückzustellen, weil mit ihrer (positiven) Bescheidung das Vorhaben noch nicht freigegeben wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1970 – IV C 79.68 –‍, juris, Rn. 19.
Gemessen daran ist vorliegend zu befürchten, dass die Durchführung der Planung durch das beantragte Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde. Mit Erteilung des von der Antragstellerin begehrten Vorbescheids stünde – unter Ausklammerung des Gebots der Rücksichtnahme – insbesondere fest, dass auf dem Vorhabengrundstück die Errichtung eines Einzelhandelbetriebes mit dem Sortiment Nahrung und Genussmittel und einer Verkaufsfläche von 1.750 m² bauplanungsrechtlich zulässig ist. Einer Ablehnung eines künftigen Baugesuchs für das Vorhabengrundstück mit der Begründung, auf diesem sei die Errichtung eines großflächigen Lebensmittelmarktes planungsrechtlich ausgeschlossen, stünde die Bindungswirkung des Vorbescheids (§ 77 BauO NRW) entgegen. Diese Wirkung soll durch die Zurückstellung verhindert werden, weil die nach der Planung künftig zulässige Nutzung des Grundstücks, auf dem das Vorhaben durchgeführt werden soll, noch nicht abschließend in Bezug auf die vorbescheidsgegenständliche Frage geklärt ist. Nachdem für den Bereich des Vorhabengrundstücks bislang keine Vorgaben existieren, kann nach dem gegenwärtigen Stand der Planung nicht ausgeschlossen werden, dass das Vorhabengrundstück von einer Festsetzung nach § 9 Abs. 2a BauGB betroffen sein wird, die für diesen Bereich den Betrieb großflächiger Lebensmitteleinzelhandelsgeschäfte ausschließt oder jedenfalls nur unter weiteren Voraussetzungen zulässt. Dann stünden sich der bauplanungsrechtliche Ausschluss eines solchen Betriebes und dessen grundsätzliche planungsrechtliche Zulässigkeit nach dem Vorbescheid unvereinbar gegenüber.
b) Ein besonderes öffentliches Vollziehungsinteresse liegt vor. Es ergibt sich ohne Weiteres aus der Sicherung der aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Planungshoheit der Antragsgegnerin. Abgesehen davon würde die Sicherungsfunktion einer Zurückstellung ohne ihre sofortige Vollziehung regelmäßig ins Leere laufen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Februar 2010 – 8 B 1652/09.AK –, juris, Rn. 28.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Betrag entspricht der Hälfte des für das Hauptsacheverfahren maßgeblichen Streitwertes. Insoweit hat sich das Gericht an Ziffern 3 Buchstabe b, 5, 6 und 14 Buchstabe a des Streitwertkataloges der Bausenate des OVG NRW vom 22. Januar 2019 orientiert.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.
Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Hierfür besteht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 16 ff. BauNVO
§ 77 BauO NRW
§ 7 BauPrüfVO
§ 14 BauGB
§ 29 BauGB
§ 133 BGB
§ 15 BauGB
§ 77 BauO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 71 Abs. 6 BauO NRW
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 37 Abs. 5 Satz 1 GO NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 60 Abs. 1 Satz 3 GO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 K 6504/25
4 B 333/15
7 B 1742/20
7 B 919/18
7 B 1293/10
5 B 1922/20
3 B 1739/22
8 K 5396/25
8 L 1761/25
IV C 79.68
1 B 96/18
8 S 24.58
6 L 3200/91
4 B 1.13
2 A 2709/21
15 B 1214/06
4 C 5.15
4 BN 26.10
4 CN 16.03
9 ZB 20.31
4 CN 9.21
4 BN 12.22
4 BN 66.20
2 E 10/16
4 BN 1/13
8 B 1344/20
X A 1011/75
8 B 1652/09