Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-02, Aktenzeichen 10 A 10415/16
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2016:0902.10A10415.16.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 4. November 2015 wird die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. zu zahlen, die sich je Monat nach der Formel „Individueller Differenzbetrag der Grundgehälter mal Anzahl der ungenutzten A 15-Planstellen geteilt durch Anzahl der Anspruchsberechtigten“ ergibt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens hat der Kläger zu tragen. Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen – unter Abänderung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung – der Kläger zu 19/20 und die Beklagte zu 1/20.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Höhe der Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 Bundesbesoldungsgesetz – BBesG – a.F.
Der Kläger steht seit 1983 im Dienst der Beklagten. Er wurde am 20. Februar 2002 zum Oberstleutnant (Besoldungsgruppe A 14) befördert. Seit dem 1. November 2010 wurde er auf Dienstposten verwendet, die mindestens mit A 15 dotiert sind. Zum 1. Mai 2013 wurde er in eine Planstelle der Wertigkeit A 15 eingewiesen.
Unter dem 19. November 2012 beantragte der Kläger eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes rückwirkend ab 1. Mai 2012. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 8. Januar 2013 ab. Die anschließende Beschwerde wurde mit Beschwerdebescheid vom 24. Mai 2013 zurückgewiesen.
Mit seiner Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Die Beteiligten stritten zunächst darum, ob es der Gewährung der Zulage entgegensteht, wenn – wie vorliegend – dem Dienstposten keine Planstelle fest zugeordnet ist (sog. „Topfwirtschaft“) oder wenn die Aufgaben eines höherwertigen Amtes nicht kommissarisch, sondern im Zuge einer förderlichen Versetzung endgültig zugewiesen wurden.
Das Klageverfahren wurde im Hinblick auf ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (2 C 16/13) zum Ruhen gebracht. Dieses hat mit Urteil vom 25. September 2014 entschieden, dass die Zulagengewährung keine feste Verknüpfung zwischen dem Dienstposten und einer bestimmten Planstelle voraussetze. Übersteige die Anzahl der Anspruchsberechtigten die Anzahl der besetzbaren Planstellen der entsprechenden Wertigkeit, könnten die Anspruchsberechtigten die Zulage nur anteilig erhalten. Die Zulage sei für die Fälle der Vakanzvertretung vorgesehen; diese ende erst mit der funktionsgerechten Besetzung der Stelle, wobei es sich dabei auch um den bisherigen Stelleninhaber handeln könne.
Nach Wiederaufruf des Verfahrens stritten die Beteiligten nur noch um die Höhe der zu gewährenden Zulage bzw. um deren Berechnung.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung des Bescheids vom 8. Januar 2013 in Gestalt des Beschwerdebescheids vom 24. Mai 2013 antragsgemäß die Zahlung einer Zulage gemäß § 46 BBesG zu gewähren;
hilfsweise
die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheids vom 8. Januar 2013 in Gestalt des Beschwerdebescheids vom 24. Mai 2013 über seinen Antrag auf Gewährung einer Zulage gemäß § 46 BBesG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte legte der Berechnung der Zulage folgende Überlegungen zu Grunde: Sei die Anzahl der Anspruchsberechtigten geringer als die Anzahl der Planstellen oder identisch, erhalte jeder Anspruchsberechtigte die Zulage in Höhe des Differenzbetrags zwischen dem Grundgehalt der aktuellen Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt des höherwertigen Amtes (vgl. § 46 Abs. 2 BBesG a.F.). Sei die Anzahl der Anspruchsberechtigten höher als die Anzahl der Planstellen, sei der Differenzbetrag nur anteilig zu gewähren. Das Verhältnis zwischen den besetzbaren Planstellen und den Anspruchsberechtigten ergebe den Faktor für die aus der Besoldungsdifferenz zu ermittelnde Zulagenhöhe. Für den Kläger errechne sich danach ein Betrag in Höhe von insgesamt 104,55 Euro. Würde man hingegen – wie vom Verwaltungsgericht im Rahmen des Versuchs einer gütlichen Einigung in Betracht gezogen – als Ausgangspunkt für die anteilige Zulage das Grundgehalt des höherwertigen Amtes als solches nehmen, hätte dies zur Folge, dass in Fällen des Planstellenmangels gleichwohl mehrere Zulagenberechtigte daraus den vollen Zulagenbetrag erhalten könnten, was mit haushalts- und besoldungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar wäre.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage teilweise stattgegeben. Es hat – nachdem der Anspruch dem Grunde nach unstreitig ist – die Beklagte verpflichtet, dem Kläger für den Zeitraum 1. Mai 2012 bis 30. April 2013 eine Zulage zu gewähren, die je Monat wie folgt zu ermitteln sei: Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 15 mal Anzahl der ungenutzten A 15-Planstellen geteilt durch die Anzahl der Anspruchsberechtigten. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Der Anspruch des Klägers bestehe nicht in der von ihm begehrten Höhe. Der Kläger habe die Gewährung des Differenzbetrags zwischen den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 beantragt. Dieser Unterschiedsbetrag könne aber nur dann in vollem Umfang ausgezahlt werden, wenn die Anzahl der zur Verfügung stehenden Planstellen zumindest so groß sei wie die Anzahl der Zulagenberechtigten. In Fällen einer straffen Zuordnung von Planstellen zu Dienstposten sei dies immer anzunehmen. Bei der „Topfwirtschaft“ hingegen sei zu differenzieren. Sei die Anzahl der Planstellen höher als die der Dienstposten, sei die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrags nach § 46 Abs. 2 BBesG (a.F.) zu gewähren. Sei das Verhältnis umgekehrt, könne die Zulage unter Umständen nur anteilig gezahlt werden. Nach den Angaben der Beklagten überschreite die Anzahl der Anspruchsberechtigten die Anzahl der Planstellen im gesamten Zeitraum, so dass der Kläger nur Anspruch auf anteilige Gewährung der Zulage habe. Entgegen der Ansicht der Beklagten sei die Quote der anteiligen Zulage jedoch nicht anhand der Differenz zwischen dem Grundgehalt der höherwertigen Stelle und dem erhaltenen Grundgehalt zu ermitteln. Auszugehen sei vielmehr vom höheren Grundgehalt als solchem. Dies begründete das Verwaltungsgericht wie folgt:
Das Bundesverwaltungsgericht betone in seiner Entscheidung mehrfach als ein Ziel des § 46 BBesG (a.F.), den Verwaltungsträger davon abzuhalten, freie Stellen auf Dauer nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung zu besetzen. Der Dienstherr dürfe bei einem Verzicht auf die ihm mögliche Anpassung der Anzahl der Dienstposten an die der Planstellen nicht davon profitieren, dass die Zulage nicht bewilligt werde. Die Beklagte würde indes massiv davon profitieren, wenn Ansatzpunkt der Berechnung der anteiligen Zulage die Differenz der beiden Gehälter und nicht das höhere Grundgehalt wäre. Ihr verblieben dann erhebliche Haushaltsmittel. Weiter stelle das Bundesverwaltungsgericht darauf ab, dass die Haushaltsmittel für die ungenutzten Planstellen für die Gewährung der Zulage verwendet werden sollten; diese Mittel würden aber nach der Berechnungsmethode der Beklagten gerade nicht in vollem Umfang ausgeschöpft. Die Formulierung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der volle Zulagenbetrag für alle Anspruchsinhaber nur im Fall der identischen Zahl von Anspruchsberechtigten und Planstellen gezahlt werden könne, bedeute nicht den Ausschluss der Gewährung der vollen Zulage in allen anderen Fällen. Würde man diese Formulierung eng verstehen, hieße dies nämlich, dass der volle Zulagenbetrag auch dann nicht gewährt werden dürfte, wenn mehr Planstellen als Berechtigte vorhanden seien. Soweit das Bundesverwaltungsgericht für den Fall der höheren Anzahl Anspruchsberechtigter als Planstellen davon spreche, dass der Differenzbetrag nach § 46 Abs. 2 BBesG (a.F.) nur anteilig gezahlt werden könne, zwinge dies nicht zur Annahme, dass dieser Differenzbetrag Anknüpfungspunkt für die Quotierung der Zulage sein müsse. Diese Passage sei im Kontext damit zu sehen, dass sich das Gericht für die Variante „anteilige Zulage für alle Anspruchsberechtigten“ und gegen die Variante „volle Zulage für einen Teil der Anspruchsberechtigten“ entschieden habe. Es sehe zudem im Differenzbetrag nach § 46 Abs. 2 BBesG (a. F.) eine Obergrenze für die Zulagengewährung; davon zu trennen sei aber die Berechnung der Zulage bis zu dieser Obergrenze. Die Berechtigten würden bei Anknüpfung der Quotierung an das Grundgehalt als solches auch nicht so gestellt, als seien sie befördert worden. Denn nur ihr Gehalt werde vorübergehend angepasst; die Zulage sei zudem nicht ruhegehaltfähig. Auch der Wortlaut des § 46 Abs. 2 BBesG (a.F.) spreche gegen die Quotierung auf Basis der Differenz der Gehälter. Danach werde die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrags ausgezahlt. Eine Quotierung lasse sich der Vorschrift nicht entnehmen. Wille des Besoldungsgesetzgebers sei es, die Zulage generell in Höhe der Differenz auszuzahlen. Haushaltsrechtlich werde dies nur dann korrigiert, wenn das zur Verfügung stehende „freie“ Budget, das durch die Nichtbesetzung der vorhandenen Planstellen entstehe, für die Gewährung der vollen Zulage nicht ausreiche. Erst dann werde diese anteilig gewährt.
Im Falle des Klägers sei das Budget in jedem der in Rede stehenden Monate aufgebraucht worden. Er habe daher Anspruch auf die Zulage nur in Höhe der nach der Formel „Grundgehalt A 15 mal Zahl der ungenutzten Planstellen geteilt durch die Anzahl der Anspruchsberechtigten“ zu berechnenden Quote.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte – unter Bezugnahme auf ihr Vorbringen im Berufungszulassungsverfahren – geltend, die Berechnungsvorgabe des Verwaltungsgerichts führe zu einer Vervielfachung des Zulagenbetrags. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts sei auf Basis des höheren Grundgehalts und der Anzahl der zur Verfügung stehenden Planstellen ein „Budget“ zu bilden, das zur Verteilung kommen müsse. Diese Methode habe gesetzeswidrig zur Folge, dass aus einer besetzbaren Planstelle mehreren Anspruchsberechtigten die volle Zulage und nicht nur ein ihnen zustehender anteiliger Betrag zu gewähren sei. Die Zulagenkandidaten würden damit im Ergebnis (haushalts- und gesetzeswidrig) so besoldet, als seien sie alle in das höherwertige Amt befördert worden. § 46 Abs. 1 BBesG (a.F.) ermögliche die (volle) Zulagengewährung nur dann, wenn auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes (Beförderung) vorlägen. Voraussetzung sei das Vorhandensein einer vollen Planstelle für jeden Berechtigten.
Das Verwaltungsgericht gehe davon aus, dass sich aufgrund der unbesetzten Planstelle(n) der Geldbetrag in Höhe des (mehrfachen) Grundgehalts der Wertigkeit dieser Planstelle(n) noch im „Topf“ befinde. Damit verkenne es aber, dass das Personal nicht nach verfügbaren Haushaltsmitteln (Geldbeträgen), sondern grundsätzlich nach Planstellen bewirtschaftet werde. Bei der Besetzung der höherwertigen Planstelle durch Beförderung entstünden nicht Mehrkosten in Höhe des vollen Grundgehalts der höherwertigen Tätigkeit, die – nach Ansicht des Verwaltungsgerichts – bei Nichtnutzung der Planstelle eingespart werden könnten und sich daher noch im „Topf“ befänden. Vielmehr habe die Beförderung neben der Verpflichtung zur Zahlung des höheren Grundgehalts spiegelbildlich die Befreiung von der Zahlung des ursprünglichen Grundgehalts zur Folge. Die haushaltsrechtlich für die Zulage abgedeckten Mehrausgaben beschränkten sich daher nur auf den Unterschiedsbetrag. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, warum in Fällen der „Topfwirtschaft“ darüber hinausgehende Haushaltsmittel für die Zulage aufgewendet werden müssten. Insbesondere bestehe keine Pflicht, die (fiktiv) frei werdende niedrigere Planstelle zu besetzen und im Ergebnis die vollen Haushaltsmittel aus beiden Planstellen auszugeben. Es treffe auch nicht zu, dass sie nach der von ihr vertretenen Berechnungsmethode massiv profitiere. In dem gesetzlich angenommenen Normalfall der Verknüpfung von Dienstposten und Planstelle stünden sich eine identische Zahl von Anspruchsberechtigten und Planstellen gegenüber und die Zulage werde nach § 46 Abs. 2 BBesG (a.F.) nur in Höhe des Unterschiedsbetrags gewährt. Gesetzlich gewollt und legitimiert würden also nur die Haushaltsmittel ausgekehrt, die zur Aufstockung des niedrigeren Grundgehalts erforderlich seien. Die Berechnung des Verwaltungsgerichts missachte zudem die § 46 BBesG (a.F.) immanente Individualisierung des Zulagenbetrags auf Grundlage der verschiedenen Erfahrungsstufen, wenn Anspruchsberechtigte aller Erfahrungsstufen den identischen anteiligen Zulagenbetrag erhielten.
Richtig sei daher die Berechnungsformel: „Individueller Differenzbetrag der Grundgehälter mal Anzahl Planstellen geteilt durch Anzahl Berechtigter“. Für den Kläger ergebe dies einen Betrag in Höhe von 104,55 Euro, dessen Auskehrung veranlasst worden sei. Aus der Berechnungsmethode des Verwaltungsgerichts ergebe sich hingegen ein Betrag in Höhe von 957,22 Euro.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 4. November 2015 die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. zu zahlen, die sich je Monat nach der Formel „Individueller Differenzbetrag der Grundgehälter mal Anzahl der ungenutzten A 15-Planstellen geteilt durch Anzahl der Anspruchsberechtigten“ ergibt, und die Klage im Übrigen abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Kläger hält die Bezugnahme der Beklagten auf ihr Vorbringen im Berufungszulassungsverfahren für nicht ausreichend. Im Übrigen verweist auch er auf sein dortiges Vorbringen und verteidigt damit das angefochtene Urteil. Die Beklagte übersehe, dass dem Kläger nicht monatlich eine Zulage in Höhe des vollen Grundgehalts der höheren Besoldungsgruppe gezahlt werden solle, sondern dass dieses nur den Anknüpfungspunkt für die Berechnung nach der Quote bilde. Sie spare nicht nur Ausgaben beschränkt auf den Unterschiedsbetrag zwischen dem höheren und dem bisherigen Grundgehalt ein, sondern die der freien Planstelle zugeordneten Haushaltsmittel. Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts heiße es ausdrücklich, dass die auf die Planstelle entfallenden Haushaltsmittel für die Zulage zu nutzen seien.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen der Beteiligten. Die Verwaltungsakten der Beklagten lagen dem Senat vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg.
I. Die mit Schriftsatz vom 2. Juni 2016 unter Verweis auf die Begründung des Zulassungsantrags erfolgte Begründung der Berufung genügt den Anforderungen des § 124a Abs. 6 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –. Soweit der Berufungskläger im Zulassungsantrag bereits erschöpfend vorgetragen hat, genügt es, wenn er darauf in einem innerhalb der Frist des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO bei Gericht eingehenden Schriftsatz Bezug nimmt und seine Berufungsanträge gemäß § 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO formuliert (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2014 – 10 B 41/14 –, juris, Rn. 6 m.w.N.). Dies hat die Beklagte mit ihrem am 2. Juni 2016 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz getan.
II. Das Verwaltungsgericht hätte die Beklagte (nur) zu Gewährung der Zulage nach der aus dem Tenor ersichtlichen Berechnungsmethode verpflichten dürfen und die Klage des Klägers im Übrigen abweisen müssen. Der Kläger hat nämlich nur einen Anspruch auf die Zulage in der sich daraus ergebenden Höhe.
Rechtsgrundlage für die begehrte Zulage ist die – bis 31. Dezember 2015 gültig gewesene – Regelung des § 46 Bundesbesoldungsgesetz – BBesG – a.F. Nach § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Die Zulage wird gemäß § 46 Abs. 2 BBesG a.F. in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist.
Das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen gemäß § 46 Abs. 1 BBesG a.F. ist – nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. September 2014 (2 C 16/13) zur Gewährung der Zulage auch im Fall der „Topfwirtschaft“ – zwischen den Beteiligten nicht mehr streitig. Die Berufung der Beklagten bezieht sich demgemäß auch lediglich auf die Höhe der zu gewährenden Zulage.
Für den gesetzlichen „Normalfall“ der traditionellen Planstellenbewirtschaftung, in dem eine feste Verknüpfung zwischen Dienstposten und Planstelle besteht, bestimmt § 46 Abs. 2 BBesG a.F., dass die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt des höherwertigen Amtes gewährt wird. In den Fällen der „Topfwirtschaft“, in denen keine feste Verknüpfung zwischen Dienstposten und Planstelle besteht, ist – wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem oben genannten Urteil festgestellt hat – die Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes gleichfalls zu gewähren. Die Höhe der Zulage ist dabei unproblematisch, wenn die Anzahl der Planstellen im „Topf“ größer oder zumindest identisch mit der Anzahl der Anspruchsberechtigten ist. Dann besteht – zumindest „rechnerisch“ – dieselbe Situation wie im „Normalfall“ und jeder Anspruchsberechtigte kann aus (irgend-) einer der freien Planstellen im „Topf“ – auch ohne deren feste Verknüpfung mit dem Dienstposten – die Zulage in Höhe des Differenzbetrags nach § 46 Abs. 2 BBesG a.F bekommen.
Problematisch sind hingegen die hier in Rede stehenden „Mangelfälle“, d.h. die Fälle, in denen die Anzahl der freien Planstellen im „Topf“ niedriger ist als die Anzahl der Anspruchsberechtigten, was für den hier zu betrachtenden Zeitraum durchgängig zutrifft. Für diese Fälle ist – auch dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil festgestellt – die Zulage anteilig zu gewähren, und zwar im Verhältnis der Anzahl der freien Planstellen zu der Anzahl der Anspruchsberechtigten. Dies alles ist zwischen den Beteiligten nicht streitig.
Streitig ist vielmehr die Grundlage der anteiligen Zulage. Das Verwaltungsgericht – dem der Kläger folgt – errechnet die zu gewährende Zulage als einen Anteil am höheren Grundgehalt der freien Planstelle(n), der maximal bis zur Obergrenze des § 46 Abs. 2 BBesG a.F gewährt wird. Reicht das „Budget“ aus dem Grundgehalt der freien Planstelle(n) aus, um allen Anspruchsberechtigten die volle Zulage in Höhe des Differenzbetrags nach § 46 Abs. 2 BBesG a.F. zu gewähren, bekommen sie jeweils diesen (individuellen) Betrag. Reicht das „Budget“ hingegen dafür nicht aus, erhält jeder Anspruchsberechtigte – unterhalb der Obergrenze des § 46 Abs. 2 BBesG a.F. – einen für alle identischen anteiligen Betrag aus dem Grundgehalt. Die Beklagte hingegen ermittelt die anteilige Zulage derart, dass sie den (individuellen) Differenzbetrag des jeweiligen Anspruchsberechtigten nach § 46 Abs. 2 BBesG a.F. nur in Höhe des Verhältnisses der Anzahl der freien Planstellen geteilt durch die Anzahl der Anspruchsberechtigten gewährt.
Für die Berechnungsmethode des Verwaltungsgerichts findet sich weder in der gesetzlichen Vorgabe des § 46 BBesG a.F. noch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Grundlage. Die Höhe der Zulage entspricht in den hier relevanten „Mangelfällen“ vielmehr dem – nach dem Verhältnis der Anzahl der Planstellen zu der Anzahl der Anspruchsberechtigten ermittelten – anteiligen Differenzbetrag des § 46 Abs. 2 BBesG a.F.
1. § 46 BBesG a.F. verfolgt einen dreifachen Zweck, der darin besteht, einen Anreiz für den Beamten zu schaffen, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, die mit dem wahrgenommenen Amt verbundenen erhöhten Anforderungen zu honorieren und den Verwaltungsträger davon abzuhalten, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 –, juris, Rn. 15). Angesichts dieser Zwecksetzungen soll der Dienstherr auch in den Fällen der „Topfwirtschaft“ von einem Verzicht auf die ihm mögliche Anpassung der Anzahl der Dienstposten an die Anzahl der Planstellen der entsprechenden Wertigkeit nicht noch in der Weise profitieren, dass die Zulage nicht zu bewilligen ist. § 46 BBesG a.F. setzt daher keine feste Verknüpfung zwischen Dienstposten und einer bestimmten Planstelle voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 –, juris, Rn. 16 ff.).
Indem § 46 Abs. 1 BBesG a.F. die Gewährung der Zulage davon abhängig macht, dass (u.a.) die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes vorliegen, stellt die Regelung sicher, dass die Zulage nicht zu Mehrkosten der öffentlich-rechtlichen Dienstherrn führt; die Zulage soll aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 – 2 C 29/04 –, juris, Rn. 15, und vom 28. April 2011 – 2 C 30/09 –, juris, Rn. 12). Diese haushaltsrechtliche Einschränkung erfordert, dass aufgrund einer besetzbaren Planstelle die Beförderung des Dienstposteninhabers (d.h. die Übertragung des Amtes) haushaltsrechtlich möglich ist. Dies gilt gleichermaßen für die traditionelle Planstellenbewirtschaftung, bei der es eine konkrete Verknüpfung von Dienstposten und Planstelle gibt, wie für die „Topfwirtschaft“. Bei letzterer könnte (irgend-)eine vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellte passende Planstelle „aus dem Topf geholt“ und bei einer Beförderung des Dienstposteninhabers diesem zugeordnet werden (vgl. von der Weiden, jurisPR-BVerwG 4/2015 Anm. 5, C.III.2).
Die bereitstehenden Haushaltsmittel, die dem Dienstherrn zur Gewährung der Zulage zur Verfügung stehen, ergeben sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht aus dem Grundgehalt der höherwertigen unbesetzten Planstelle, sondern lediglich aus der Differenz zwischen dem höheren und dem niedrigeren „aktuellen“ Grundgehalt des Beamten oder Soldaten. Würde der Dienstherr die höherwertige Planstelle durch Beförderung des Dienstposteninhabers besetzen, hätte dies nicht Mehrkosten in Höhe des vollen höheren Grundgehalts zur Folge, die er – solange keine Beförderung erfolgt – einsparen würde und zur Gewährung der Zulage zur Verfügung stünden. Vielmehr hätte die Beförderung des Dienstposteninhabers neben der Verpflichtung zur Zahlung des höheren Grundgehalts gleichzeitig die Befreiung von der Verpflichtung zur Zahlung des ursprünglichen Grundgehalts zur Folge. Die Mehrkosten, die infolge einer Beförderung entstünden und die bis zu einer solchen dem Dienstherrn aus dem Haushaltsplan zur Verfügung stehen, beschränken sich daher auf den Unterschiedsbetrag. Dies gilt gleichermaßen bei der „Topfwirtschaft“, bei der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Dienstherr nicht deshalb profitieren soll, dass bei dieser keine Zulage nach § 46 BBesG a.F. gewährt wird. Dies kann aber nicht dazu führen, dass der Dienstherr bei der „Topfwirtschaft“ darüber hinaus (unter Umständen wesentlich) mehr Mittel zur Gewährung der Zulage aufwenden müsste als im „Normalfall“ der Planstellenbewirtschaftung. Bei einer Beförderung auf die höherwertige Planstelle käme es nicht zu einer „Neueinstellung“ eines Externen, sondern ein bereits (niedriger) besoldeter Beamter bzw. Soldat bekäme aus der höherwertigen Planstelle nunmehr „mehr“ Gehalt. Nur dieses „mehr“ im Vergleich zur bisherigen Besoldung spart der Dienstherr ein, solange die Beförderung nicht vorgenommen wird, und steht ihm daher zur Verfügung. Ob und wie der Dienstherr im Falle einer Beförderung die niedrigere (frei werdende) Planstelle besetzen und die dieser zugewiesenen Haushaltsmittel ausgeben würde, spielt dabei für die hier maßgebliche Betrachtung keine Rolle. Zum einen unterliegt dies dem Organisationsermessen des Dienstherrn, zum anderen führte dies letztlich zu rein spekulativen Erwägungen – auch in den niedrigeren Besoldungsgruppen –.
Die Berechnungsmethode des Verwaltungsgerichts könnte hingegen zu einer vom Gesetz nicht gewollten Mehrbelastung des Dienstherrn führen. Finanziell stünde er nämlich bei der Zulagengewährung auf der Grundlage des Grundgehalts einer höherwertigen Planstelle – wenn mehrere Anspruchsberechtigte daraus die volle Zulage erhielten – so da, als hätte er das volle Grundgehalt dieser frei zur Verfügung. Zudem würden die Anspruchsberechtigten finanziell – um mehr als eine finanzielle Gleichstellung geht es bei der Zulage nicht – so gestellt, als wäre ihnen allen eine Planstelle übertragen worden, was haushaltsrechtlich und mit den zur Verfügung stehenden Mitteln aber nur für einen von ihnen möglich und zulässig wäre (vgl. § 49 Abs. 1 Bundeshaushaltsordnung – BHO –).
Diese Erwägungen stehen nicht im Widerspruch zur genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, soweit dort von den auf die Planstellen entfallenden Haushaltsmitteln die Rede ist. Soweit das Bundesverwaltungsgericht davon spricht, dass dem Dienstherrn bei der Nichtbesetzung der Planstellen die „entsprechenden Haushaltsmittel“ für die Zahlung einer Zulage zur Verfügung stehen (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 –, juris, Rn. 15), führt es bereits in derselben Randnummer aus, dass die Zulage die erhöhten Anforderungen des höherwertigen Dienstpostens mit „bereitstehenden Haushaltsmitteln“ honorieren soll. Bereit und zur Verfügung stehen jedoch wie oben ausgeführt lediglich die Differenzbeträge. Gleiches gilt für die Formulierung, in der es heißt, dass (nur) die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel für die Zulage zur Verfügung stehen (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 –, juris, Rn. 20). Die Herkunft bzw. die haushaltsrechtliche Verankerung der Mittel besagt nicht, in welcher Höhe sie auch für die Gewährung der Zulage zur Verfügung stehen. Auch aus der Bezugnahme auf den „Topf“, aus dem die Planstellen verteilt werden und der für die Berechnung heranzuziehen ist (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 –, juris, Rn. 28), ergibt sich nichts anderes. Soweit dort nämlich der „Topf“ heranzuziehen ist, gilt dies für die Berechnung der Planstellen, d.h. in erster Linie für die Ermittlung der Anzahl der besetzbaren Planstellen. Die Ermittlung, welche Haushaltsmittel aus diesen zur Verfügung stehen, ist jedoch eine andere Frage.
2. Auch im Übrigen ergibt sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vielmehr, dass dieses in „Mangelfällen“ von der anteiligen Gewährung des Differenzbetrags nach § 46 Abs. 2 BBesG a.F. ausgeht.
a. Dies zeigt bereits die Formulierung, dass der volle Zulagenbetrag für alle Anspruchsinhaber nur im gesetzlich angenommenen Normalfall der identischen Zahl von Anspruchsberechtigten einerseits und besetzbaren Planstellen andererseits gezahlt werden kann (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 –, juris, Rn. 20). Daraus ergibt sich, dass in den übrigen Fällen lediglich die – in der folgenden Randnummer des Urteils weiter ausgeführte – anteilige Zulage in Betracht kommt. Soweit das Verwaltungsgericht diesen Schluss deshalb nicht gezogen hat, weil bei „engem“ Verständnis dieser Aussage auch in den Fällen, in denen mehr ungenutzte Planstellen als Anspruchsberechtigte vorhanden seien, kein voller Zulagenbetrag gewährt werden könne, so ist dazu anzumerken, dass die Ausführungen des Bundesverwaltungsgericht offensichtlich (nur) die „Mangelfälle“ im Auge haben. Zuvor ist nämlich dort von der „vielfach gegebenen strukturell höheren Zahl von Dienstposten und damit von Anspruchsberechtigten als von Planstellen dazu“ die Rede. Stehen hingegen mehr Planstellen als Dienstposten zur Verfügung, so ist die Gewährung der Zulage nicht problematisch bzw. ohne weiteres genauso handhabbar wie im gesetzlich angenommenen „Normalfall“ – jeder Anspruchsberechtigte erhält die volle Zulage nach § 46 Abs. 2 BBesG a.F. –. Diese unproblematischen Fälle dürften daher gar nicht Gegenstand der Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts gewesen sein. Die Aussage ist daher vielmehr dahingehend zu verstehen, dass der volle Zulagenbetrag für alle Anspruchsinhaber nur dann in Betracht kommt, wenn (mindestens) eine identische Anzahl an Planstellen zur Verfügung steht.
b. Weiter spricht das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil ausdrücklich davon, dass in den Mangelfällen der sich aus § 46 Abs. 2 BBesG a.F. ergebende Differenzbetrag zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsstufe des Beamten und dem Grundgehalt der Besoldungsstufe, die der Wertigkeit des wahrgenommenen Funktionsamtes entspricht, nur anteilig gezahlt werden kann (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 –, juris, Rn. 21). Aus dieser Formulierung ergibt sich deutlich, dass der individuelle Differenzbetrag Grundlage für die anteilige Zulagengewährung ist. Einen anderen Anknüpfungspunkt erwähnt das Urteil daneben an keiner Stelle. Es ist im Übrigen auch nicht erkennbar, dass das Bundesverwaltungsgericht über die Erstreckung der Zulagengewährung auch auf die „Topfwirtschaft“ verbunden mit der dort vorzunehmenden anteiligen Zulagengewährung hinaus weitere Modifikationen abweichend vom „Normalfall“ im Blick hatte. Jedenfalls die (sich unter Umständen ergebende) Vervielfachung des Zulagenbetrags infolge der anteiligen Gewährung der Zulage auf der Grundlage des Grundgehalts der höherwertigen Planstelle hätte wegen der weit reichenden finanziellen Auswirkungen gesonderte Ausführungen erwarten lassen. Dies gilt auch angesichts des Umstands, dass die Berechnungsmethode des Verwaltungsgerichts für den Fall, dass das Grundgehalt nicht ausreicht, um allen Anspruchsberechtigten die individuell unter Berücksichtigung der Erfahrungsstufe ermittelte volle Zulage nach § 46 Abs. 2 BBesG a.F. zu gewähren, einen anteiligen Betrag am „pauschalen“ Grundgehalt – ohne Berücksichtigung der Erfahrungsstufe – zuweist. Diese Abkehr von der im Gesetz angelegten Individualisierung der Zulagenhöhe erscheint ohne gesonderte Erwähnung als nicht bezweckt und ist im Übrigen in sich nicht stimmig.
c. Soweit das Urteil weiter davon spricht, dass § 46 Abs. 2 BBesG a.F. als Obergrenze zu verstehen ist (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 –, juris, Rn. 20), ist der maßgebliche Aussagegehalt dieser Passage nicht darin zu sehen, dass die Zulage den Differenzbetrag nicht überschreiten dürfe, was für die Gewährung der Zulage auf Grundlage des Grundgehalts sprechen könnte. Wenn das durch die Anzahl der Anspruchsberechtigten geteilte Grundgehalt einen höheren Betrag als den Differenzbetrag ergeben würde, wäre dennoch höchstens der Differenzbetrag zu gewähren. Diese Formulierung ist indes vielmehr vor dem Hintergrund zu sehen, dass das Verständnis als Obergrenze erforderlich ist, um die (unter Umständen nur) anteilige Gewährung der Zulage in Einklang mit der gesetzlichen Regelung – die von der (vollen) Zulage in Höhe des Differenzbetrags ausgeht – zu bringen. Diesbezüglich führt das Bundesverwaltungsgericht im folgenden Satz nämlich aus, dass auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit die Einschränkung auf der Rechtsfolgenseite gegenüber dem völligen Leerlaufen der Regelung in Fällen der „Topfwirtschaft“ vorzuziehen und eine teleologisch begründete Einbeziehung dieser Fälle in den Anwendungsbereich der Norm auch unter Berücksichtigung der besonderen Wortlautbindung im Besoldungs- und Versorgungsrecht möglich und geboten sei.
d. Letztlich spricht auch die – vom Bundesverwaltungsgericht jedoch vor dem Hintergrund der Anreiz- und Honorierungsfunktion der Zulage verworfene – Alternative der Gewährung einer vollen Zulage an nur einen Teil der Anspruchsberechtigten dafür, dass sich die Zulagengewährung (nur) auf die Differenzbeträge bezieht. Sie geht nämlich offensichtlich davon aus, dass nur so vielen Anspruchsberechtigten die volle Zulage in Höhe des Differenzbetrags nach § 46 Abs. 2 BBesG a.F. gewährt, wie Planstellen vorhanden sind, und die übrigen Anspruchsberechtigten nichts erhalten. Dies zeigt zum einen die Ausrichtung der Zulagengewährung an den individuellen Differenzbeträgen. Zum anderen würde die Verteilung des Grundgehalts der Planstelle(n) auf die Anspruchsberechtigten bei dieser Alternative in der Regel rechnerisch dazu führen, dass nach Auskehrung aller „vollen“ Zulagen noch ein Restbetrag (kleiner als eine „volle“ Zulage) verbliebe. Von der Verteilung auch eines solchen Rests geht diese Alternative aber offensichtlich nicht aus; ihn „verfallen zu lassen“, obwohl noch nicht alle Anspruchsberechtigten zum Zuge gekommen sind, würden hingegen dem Zweck des § 46 BBesG a. F. nicht entsprechen.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 VwGO. In der Berufungsinstanz hat die Beklagte voll obsiegt. Der Kläger hat im Ergebnis mit seiner Klage (nur) in Höhe von 104,55 Euro Erfolg; ursprünglicher Gegenstand seiner Klage war die volle Zulagengewährung, d.h. ein Betrag in Höhe von 7.494,54 Euro, so dass er in Höhe von 7.389,99 Euro unterlegen ist. Daher waren die Kosten insoweit aufzuteilen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Gewährung der anteiligen Zulage auf der Grundlage des jeweiligen Differenzbetrags ergibt sich aus der gesetzlichen Vorgabe des § 46 BBesG a.F. und steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 852,67 Euro festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 3 GKG). Er ergibt sich aus der Differenz des sich aus dem erstinstanzlichen Urteil ergebenden Betrags (957,22 Euro) und dem sich nunmehr ergebenden Betrag (104,55 Euro) (vgl. die Berechnung der Beklagten auf Bl. 167 der Gerichtsakte).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 VwGO
§§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§§ 47, 52 Abs. 3 GKG
§ 46 BBesG
§ 46 Bundesbesoldungsgesetz
§ 167 VwGO
§ 46 Abs. 2 BBesG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 124a Abs. 6 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 C 16/13
10 B 41/14
2 C 29/04
2 C 30/09