Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-29, Aktenzeichen 10 A 1574/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0929.10A1574.14.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 19. März 2013 verpflichtet, der Klägerin einen bauplanungsrechtlichen Vorbescheid zur Nutzungsänderung einer Lagerfläche in eine Verkaufsfläche auf dem Grundstück T. C. 15 in X. entsprechend ihrem Antrag zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines am 20. Juli 2012 beantragten bauplanungsrechtlichen Vorbescheids zur Erweiterung der Verkaufsfläche des auf dem Grundstück T. C. 15 in X. (Gemarkung X., Flur 30, Flurstück 380; im Folgenden: Vorhabengrundstück) befindlichen Lebensmittel-Discountmarktes von 799,97 qm auf 906,67 qm durch den Umbau und die Umnutzung von Lagerflächen.
Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des am 16. Januar 2003 ortsüblich bekanntgemachten Bebauungsplans Nr. T. C1. – 1. Änderung (im Folgenden: Bebauungsplan). Das Plangebiet ist etwa 2,3 ha groß und wird im Osten von der H., im Süden von der Straße T. C1., im Westen von dem Grundstück T1. sowie im Norden von den Grundstücken B.‑Straße 27 bis 33 begrenzt.
Der Bebauungsplan setzt das Vorhabengrundstück und das östlich angrenzende Grundstück als Sondergebiet (SO1) fest.
Gemäß der textlichen Festsetzung Nr. I.1.4 sind in dem Sondergebiet folgende Nutzungen zulässig:
- Baumarkt mit integriertem Gartencenter bis 6.000 qm Verkaufsfläche;
- Lebensmitteldiscounter bis 700 qm Verkaufsfläche;
- Getränkemarkt bis 300 qm Verkaufsfläche.
In der Ursprungsfassung des Bebauungsplans war ein deutlich größeres Sondergebiet mit denselben zulässigen Nutzungen festgesetzt gewesen. Die Verkleinerung des Sondergebiets war dadurch veranlasst, dass sich kein Investor für die Errichtung eines Baumarktes gefunden hatte.
Der (nord-)östlich an das Sondergebiet angrenzende Teil des Plangebiets ist als Gewerbegebiet festgesetzt, der nördlich angrenzende Bereich als Mischgebiet. In dem Gewerbegebiet sind nach Nr. I.1.1 der textlichen Festsetzungen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe, die keinem Abstandserfordernis nach dem Abstandserlass von 1998 unterliegen, allgemein zulässig. Gemäß Nr. I.1.3 sind in dem Mischgebiet Gartenbaubetriebe und Tankstellen nicht zulässig. Gemäß Nr. I.1.2 Satz 1 und Nr. I.1.3 Satz 2 ist Einzelhandel mit im Einzelnen aufgeführten zentrenrelevanten Sortimenten in dem Gewerbegebiet und in dem Mischgebiet nicht zulässig. Nach Nr. I.1.2 Satz 2 und Nr. I.1.3 Satz 3 sind dort insoweit ausnahmsweise zulässig Verkaufsflächen von Handwerks-, Produktions-, Dienstleistungs- und Großhandelsbetrieben, wenn sichergestellt ist, dass die Verkaufsfläche dem restlichen Betrieb in ihrer Größe wesentlich untergeordnet ist.
Zusammen mit einer entsprechenden Baugenehmigung vom 31. Juli 2008 erteilte die Beklagte der Klägerin für die Erweiterung der Verkaufsfläche des Lebensmittel-Discountmarktes auf 799,97 qm eine Befreiung von der festgesetzten Verkaufsflächenbegrenzung.
Auch für die Umnutzung des vormals auf dem Grundstück T. C. 17 gelegenen Getränkemarktes in einen Fachmarkt für Tiernahrung mit einer Verkaufsfläche von 299,94 qm und für eine spätere Erweiterung der Verkaufsfläche auf 584 qm erteilte sie im Oktober beziehungsweise Dezember 2010 Baugenehmigungen und Befreiungen.
Für das südlich des Plangebiets gelegene Grundstück T. C. 10 (Gemarkung X., Flur 30, Flurstück 945) hatte sie bereits 2005 den Neubau eines Autohauses mit Werkstatt und 100 Pkw-Stellplätzen genehmigt. Die Verkaufsfläche innerhalb des Gebäudes ist in den Bauvorlagen mit 606,7 qm und außerhalb des Gebäudes mit 1.250 qm angegeben.
Mit Bescheid vom 19. März 2013 lehnte die Beklagte nach Anhörung der Klägerin den Erlass des am 20. Juli 2012 beantragten bauplanungsrechtlichen Vorbescheides ab, da der Bebauungsplan nur Lebensmittel-Discounter mit einer Verkaufsfläche bis 700 qm zulasse und großflächigen Einzelhandel ausschließe. Ein Anspruch auf Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB bestehe nicht, weil die begehrte Vergrößerung der Verkaufsfläche in die Großflächigkeit hinein die Grundzüge der Planung berühre. In dem Antragsformular hatte die Klägerin das Vorhaben als „Verkaufsflächenerweiterung durch Rückbau von Lagerflächen“ bezeichnet und unter dem Stichpunkt „Genaue Fragestellung zum Vorbescheid“ keine Eintragung vorgenommen. Dem Antrag waren Grundrisszeichnungen und ein Bestandsplan beigefügt.
Am 4. April 2013 hat die Klägerin Klage erhoben. Das Vorhaben sei nach § 34 BauGB zulässig. Der Bebauungsplan und der Bebauungsplan in seiner Ursprungsfassung seien wegen einer unzulässigen vorhabenunabhängigen Kontingentierung der Verkaufsflächen unwirksam. Mit dem Autohandel südlich der Straße T. C1. gebe es ein Vorbild für großflächigen Einzelhandel in der maßgeblichen näheren Umgebung.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 19. März 2013 zu verpflichten, den beantragten Bauvorbescheid zur Nutzungsänderung einer Lagerfläche in eine Verkaufsfläche auf dem Grundstück T. C. 15 in X. zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen, die Verkaufsflächenbegrenzungen im Bebauungsplan seien vorhabenabhängig. Schon der Wortlaut der Festsetzung verdeutliche, dass jeweils nur ein Baumarkt, ein Lebensmittel-Discounter und ein Getränkemarkt zulässig seien. Der Bebauungsplan habe die planerische Absicherung des zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorhandenen Lebensmittel-Discounters und des Getränkemarktes bezweckt. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Befreiung von der Verkaufsflächenbegrenzung, weil ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs gegen das Einzelhandelskonzept aus dem Jahr 2010 verstoße. Der Vorhabenstandort liege außerhalb des in dem Einzelhandelskonzept definierten Nahversorgungsstandorts C2.‑straße . Im Übrigen wäre das Vorhaben auch nicht nach § 34 BauGB zulässig, da es sich wegen seiner Großflächigkeit nicht in die nähere Umgebung einfüge, die ein faktisches Gewerbegebiet sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. Juli 2014 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Bebauungsplan sei wegen Funktionslosigkeit der Festsetzung SO1 unwirksam, da für den Lebensmittel-Discountmarkt der Klägerin eine Befreiung von der Verkaufsflächenobergrenze von 700 qm auf 799,97 qm erteilt und anstelle des festgesetzten Getränkemarktes im Wege der Befreiung ein Markt für Tiernahrung mit einer Verkaufsfläche von mehr als 300 qm zugelassen worden sei. Das großflächige Vorhaben sei aber seiner Art nach in der näheren Umgebung, die ein faktisches Mischgebiet sei, unzulässig. Das südlich der Straße T. C1. gelegene Autohaus gehöre nicht mehr zu der näheren Umgebung, da diese Straße die jeweils nördlich und südlich davon vorhandene Bebauung voneinander trenne.
Die Klägerin begründet ihre vom Senat zugelassene Berufung im Wesentlichen wie folgt: Das Vorhaben sei zulässig, da die nähere Umgebung eine Gemengelage sei, in der sich mit dem Autohaus ein großflächiges Vorbild befinde. Zur näheren Umgebung gehöre auch die Bebauung nördlich des Vorhabengrundstücks bis zur B.‑Straße sowie der etwa 200 m nordöstlich gelegen Lebensmittel-Discountmarkt mit einer Verkaufsfläche von 1.000 qm zu berücksichtigen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 19. März 2013 zu verpflichten, den beantragten Bauvorbescheid zur Nutzungsänderung einer Lagerfläche in eine Verkaufsfläche auf dem Grundstück T. C. 15 in X. zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen.
In dem Amtsblatt des Kreises W. vom 1. September 2016 sind die vom Rat am 8. April 2014 beschlossene Satzung der Beklagten vom 24. August 2016 über eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. ‑ südlich B.‑Straße ‑, die am 19. März 2014 vom Planungsausschuss des Rates gefassten Aufstellungsbeschlüsse für diesen Bebauungsplan und für die entsprechende 150. Änderung des Flächennutzungsplans öffentlich bekannt gemacht worden. Eine vorherige Bestätigung des Bürgermeisters gemäß § 2 Abs. 3 BekanntmVO erfolgte nicht. In dem Amtsblatt des Kreises W. vom 28. September 2016 ist die Satzung über die Veränderungssperre erneut öffentlich bekannt gemacht worden, nachdem der Bürgermeister unter dem 26. September 2016 die Bestätigung nach § 2 Abs. 3 BekanntmVO und die Bekanntmachungsanordnung unterzeichnet hatte. Das Vorhabengrundstück befindet sich im räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre.
Der Berichterstatter des Senats hat am 9. September 2016 eine Ortsbesichtigung durchgeführt. Wegen des Ergebnisses der Inaugenscheinnahme wird auf das Terminsprotokoll und die gefertigten Lichtbilder verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungs- und Aufstellungsvorgänge der Beklagten (Beiakten Hefte 1 bis 16) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat Erfolg.
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die Klägerin hat Anspruch auf die Erteilung des begehrten Vorbescheids (§ 113 Abs. 5 VwGO). Dem Vorhaben stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts nicht entgegen (§ 71 in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW).
Die am 28. September 2016 öffentlich bekannt gemachte Satzung über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. – südlich B.‑Straße – vom 26. September 2016 kann dem Vorhaben nicht entgegengehalten werden.
In entsprechender Anwendung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist auf die Zweijahresfrist des § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB der abgelaufene Zeitraum seit einer rechtswidrigen Ablehnung des Bauantrags anzurechnen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2013 –
4 B 1.13 –, juris, Rn. 5, m.w.N.
Der mehr als drei Jahre vor Inkrafttreten der Veränderungssperre ergangene Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 19. März 2013 ist rechtswidrig. Das Vorhaben war und ist bauplanungsrechtlich zulässig.
Die Klägerin hat die Bauvoranfrage auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach der Art der baulichen Nutzung beschränkt. Dies ergibt sich bei sachgerechter Auslegung sowohl aus dem Vorhaben selbst als auch aus den dafür eingereichten Bauvorlagen und ist von der Beklagten ausweislich des Ablaufs des Verwaltungsverfahrens und der Begründung des Ablehnungsbescheids so auch verstanden worden.
Dem Vorhaben stehen Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entgegen, weil dieser unwirksam ist.
Für die das Sondergebiet betreffende Bestimmung von Verkaufsflächenobergrenzen in der textlichen Festsetzung Nr. I.1.4 gibt es keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Sie kann insbesondere nicht als Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung auf § 11 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BauNVO gestützt werden.
Die Festsetzung einer baugebietsbezogenen, vorhabenunabhängigen Verkaufsflächenobergrenze zur Steuerung des Einzelhandels in einem Sondergebiet ist mangels Rechtsgrundlage unzulässig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, juris, Rn. 18, und Beschlüsse vom 9. Februar 2011 – 4 BN 43.10 –, juris, Rn. 7, und vom 6. August 2013 – 4 BN 24.13 –, juris, Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2009 – 7 D 113/07.NE –, juris, Rn. 74.
Der Ausnahmefall, dass in dem Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig ist und sich damit die baugebietsbezogene Verkaufsflächenobergrenze zugleich auf das eine zulässige Vorhaben bezieht,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 30. September 2009 – 10 D 8/08.NE –, juris, Rn. 85, vom 24. März 2015 – 7 D 52/13.NE –, juris, Rn. 47, und vom 1. September 2015 – 10 D 44/13.NE –, juris, Rn. 51,
liegt hier nicht vor, da nach der textlichen Festsetzung Nr. I.1.4 in dem Sondergebiet drei Betriebe (Baumarkt mit integriertem Gartencenter, Lebensmitteldiscounter, Getränkemarkt) zulässig sind.
Die festgesetzten Verkaufsflächenobergrenzen sind nicht vorhabenbezogen in dem Sinne, dass im Plangebiet von jeder zugelassenen Betriebsart jeweils mehrere Betriebe zulässig wären, die, jeder Betrieb für sich betrachtet, die Verkaufsflächenobergrenzen einhalten.
Der Wortlaut der textlichen Festsetzung Nr. I.1.4 schließt zwar ein solches Verständnis der Regelung mangels ausdrücklicher Begrenzung der zugelassenen Betriebsarten auf jeweils nur einen Betrieb nicht zwingend aus, doch ergibt sich aus der bei der Auslegung der Festsetzung zu berücksichtigenden Planbegründung, dass zweifellos nur jeweils ein Baumarkt, ein Lebensmitteldiscounter und ein Getränkemarkt zulässig sein sollen. Überdies ist die Errichtung eines Baumarkts mit integriertem Gartencenter mit einer zulässigen Verkaufsfläche von bis zu 6.000 qm in dem Sondergebiet, das eine überbaubare Grundstücksfläche von weniger als 7.500 qm aufweist und für das die Grundflächenzahl 1,2 festgesetzt ist, schon aus räumlichen Gründe nicht mehr als einmal möglich.
Die baugebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenzen lassen eine Verwirklichung der zugelassenen Betriebsarten nicht auf jedem Grundstück im Plangebiet zu, sondern nur jeweils auf einem Grundstück, sodass ein unzulässiges Windhundrennen droht.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. Oktober 2010 – 10 D 30/08.NE –, juris, Rn. 37, und vom 7. Juli 2011 – 2 D 39/09.NE –, juris, Rn. 63.
Der Ausnahmefall, dass das Sondergebiet nur ein Grundstück umfasst, sodass die für die zulässigen Betriebsarten jeweils festgesetzten Verkaufsflächenobergrenzen kein Windhundrennen auslösen können,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2009 – 7 D 51/08.NE –, juris, Rn. 71,
liegt hier nicht vor.
Dass die Klägerin auf dem Vorhabengrundstück bereits einen Lebensmittel-Discountmarkt betreibt und damit das für diese Betriebsart festgesetzte Verkaufsflächenkontingent im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits ausgeschöpft hatte, ändert nichts an der grundsätzlichen Unzulässigkeit der gewählten Kontingentierung. Zum einen beansprucht der Bebauungsplan als Angebotsbebauungsplan unabhängig von der gegenwärtigen Bebauung und Nutzung einzelner Grundstücke Geltung auf unbestimmte Zeit, sodass bei einer späteren Aufgabe des Lebensmittel-Discountmarktes das Windhundrennen wieder eröffnet wäre. Zum anderen besagt die Ausschöpfung des Verkaufsflächenkontingents für die Betriebsart Lebensmittel-Discountmarkt nichts über die Unzulässigkeit der Verkaufsflächenkontingente für die Betriebsarten Getränkemarkt und Baumarkt.
Der Bebauungsplan ist auch deshalb insgesamt unwirksam, weil die in den textlichen Festsetzungen Nrn. I.1.2 Satz 2 und I.1.3 Satz 3 getroffenen Ausnahmeregelungen zu dem in dem jeweiligen Satz 1 dieser Festsetzungen erfolgten Ausschluss des zentrenrelevanten Einzelhandels im Gewerbegebiet und im Mischgebiet unwirksam sind.
Diese Regelungen, wonach ausnahmsweise Verkaufsflächen von Handwerks-, Produktions-, Dienstleistungs- und Großhandelsbetrieben für den Verkauf an letzte Verbraucher zulässig sind, „wenn sichergestellt ist, dass die Verkaufsfläche dem restlichen Betrieb in ihrer Größe wesentlich untergeordnet ist“, sind unbestimmt. Der Begriff „wesentlich untergeordnet“ ermöglicht mangels näherer Angaben zur Bestimmung der Wesentlichkeit der Unterordnung nicht die erforderliche willkürfreie Anwendung der Vorschrift.
Vgl. zu diesem Kriterium BVerfG, Beschluss vom 26. März 2014, 1 BvR 3185/09, juris, Rn. 40; BVerwG, Urteile vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, juris, Rn. 13, und vom 12. Juli 2006 – 10 C 9.05 –, juris, Rn. 30.
Dass in der Planbegründung insoweit von einer Kappungsgrenze von 50 qm ausgegangen wird, lässt ebenso wenig eine willkürfreie Anwendung zu. Die gebotene Unterordnung kann insoweit nur im Verhältnis zu der jeweiligen Betriebsfläche bestimmt werden. Mit einer – zudem nicht festgesetzten – Kappungsgrenze lässt sich dieses Verhältnis nicht erfassen. Bei einer Betriebsfläche von weniger als 100 qm wäre eine Verkaufsfläche von 50 qm nicht wesentlich untergeordnet. Im Übrigen erscheint diese Kappungsgrenze mit der gegebenen Begründung städtebaulich nicht gerechtfertigt. Um beispielsweise eine Marktführerschaft oder erhebliche Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche im Segment Lebensmittel/Getränke zu verhindern, bedarf es keiner Begrenzung der Verkaufsfläche auf 50 qm.
Vgl. auch OVG NRW, Urteile vom 9. Oktober 2003 – 10a 71/01.NE –, juris, Rn. 47, vom 6. November 2013 – 7 D 97/12.NE – juris, Rn. 43, und vom 23. Juni 2016 – 10 D 86/14.NE –, juris, Rn. 67.
Die Unwirksamkeit dieser Ausnahmevorschrift zum Annexhandel führt zur Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen Nrn. I.1.2 und I.1.3 insgesamt. Ausweislich der Planbegründung wollte der Rat mit den Ausnahmen insbesondere den betriebswirtschaftlichen Erfordernissen von Betrieben entgegenkommen, die ohne diesen Verkauf nicht existenzfähig seien. Daher kann nicht angenommen werden, dass der Rat den Handel mit zentrenrelevanten Sortimenten im Mischgebiet und im Gewerbegebiet in diesem Umfang ausgeschlossen hätte, wenn ihm die Unwirksamkeit der Ausnahmebestimmungen bekannt gewesen wäre.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 6. November 2013 – 7 D 97/12.NE – juris, Rn. 62.
Die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen Nrn. I.1.2, I.1.3 und I.1.4 bewirkt die Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen eines Bebauungsplans führt nur dann nicht zu seiner Unwirksamkeit insgesamt, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und wenn zusätzlich der Rat nach seinem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Bebauungsplan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. März 1993 – 4 BN 10.91 –, BRS 55 Nr. 30, und vom 18. Februar 2009 – 4 B 54.08 –, juris, Rn. 5.
Dass ist hier angesichts der Bedeutung, die der Rat sowohl den Verkaufsflächenobergrenzen im Sondergebiet als auch dem Ausschluss des zentrenrelevanten Einzelhandels im Mischgebiet und im Gewerbegebiet zum Schutz der zentralen Versorgungsbereiche ausweislich der Aufstellungsvorgänge beigemessen hat, nicht der Fall.
Die das Vorhabengrundstück betreffenden Festsetzungen des Bebauungsplans in seiner Ursprungsfassung sind aufgrund des Satzungsbeschlusses vom 25. Oktober 2002 „außer Kraft“ getreten. Im Übrigen war die damalige Festsetzung der maximal zulässigen Verkaufsfläche des Lebensmitteldiscounters auf 700 qm als baugebietsbezogene, vorhabenunabhängige Verkaufsflächenobergrenze aus den bereits genannten Gründen unwirksam.
Nach alledem ist die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB zu beurteilen. Gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ein Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung zulässig, wenn es sich insoweit in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist.
Das Vorhaben erfüllt diese Voraussetzungen.
Die nähere Umgebung ist für jedes der in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten Merkmale gesondert zu ermitteln, weil diese jeweils eine Prägung mit ganz unterschiedlicher Reichweite und Gewichtung entfalten können. Für das hier in Rede stehenden Merkmal der Art der baulichen Nutzung ist die nähere Umgebung im Regelfall weiter zu bemessen als beispielsweise bei dem Merkmal Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, und der Bauweise. Sie erstreckt sich so weit, wie sie den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst und sich die Ausführung des Vorhabens auf sie auswirken kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 – 4 C 9.77 –, BRS 33 Nr. 36; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2000 – 10 A 5152/97 –.
Bei der Eingrenzung der näheren Umgebung kann die Rechtsprechung zur Abgrenzung des Innenbereichs vom Außenbereich sinngemäß angewendet werden.
Nach den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, dem verfügbaren Kartenmaterial, den vorliegenden Lichtbildern sowie den im Ortstermin gewonnenen Eindrücken umfasst die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks nach Norden hin jedenfalls die südlich der Straße I. gelegenen Grundstücke I. 2 bis 10. Ihre Bebauung ist nach den Feststellungen im Ortstermin vornehmlich geprägt durch Wohnnutzung, weist aber auch gewerbliche Nutzungen auf (Taxizentrale, Schuler Wintergärten, Büro Clean Tools 24).
Daher können diese unmittelbar an das Vorhabengrundstück angrenzenden Grundstücke nicht mit dem Argument einer gänzlich unterschiedlichen Bau- und Nutzungsstruktur zweier jeweils einheitlich geprägter Bebauungskomplexe,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 2003 – 4 B 74.03 –, juris, Rn. 2,
als nicht mehr zur näheren Umgebung gehörend angesehen werden, zumal sich erst die nördlich der B.‑Straße befindliche Bebauung als ein größeres zusammenhängendes Wohngebiet darstellt. Die gegenüber dem Vorhaben geringere Größe der auf den Grundstücken I. 2 bis 10 aufstehenden Gebäude führt wegen ihrer untergeordneten Bedeutung für die Frage der wechselseitigen Auswirkungen und Prägung zu keinem anderen Ergebnis.
Östlich des Vorhabengrundstücks gehören zu der näheren Umgebung neben dem angrenzenden, mit dem Fachmarkt für Tiernahrung bebauten Grundstück T. C. 17 jedenfalls die durch Büronutzung geprägten Grundstücke H. 1, 6 und 8 und das westlich des Grundstücks H. 1 gelegene, als Parkplatz genutzte Grundstück.
Nach Süden hin umfasst die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks zumindest die südlich der Straße T. C1. gelegenen Grundstücke 8, 10 und 12. Insoweit findet eine wechselseitige bodenrechtliche Prägung trotz der dazwischen verlaufenden Straße statt. Angrenzende Verkehrsflächen gehören als solche grundsätzlich nicht zur näheren Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB, da sie für eine Bebauung nicht zur Verfügung stehen und keine gerade die Art der Bebauung „prägende“ Bedeutung haben. Eine Straße – auch eine Hauptstraße – kann deshalb sowohl trennende als auch verbindende Wirkung haben,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2000 –4 B 1.00 –, juris, Rn. 16,
was sich nur im Einzelfall durch wertende Betrachtung unter Würdigung aller maßgeblichen Aspekte bestimmen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1990 –4 C 40.87 –, juris, Rn. 22.
Entscheidend ist auch insoweit, ob und inwieweit sich das Vorhaben über die Straße hinweg auf die Umgebung auswirken kann und die Umgebung ihrerseits das Vorhabengrundstück prägt.
Die wechselseitigen Auswirkungen zwischen dem Vorhaben und dem auf dem Grundstück T. C1. 10 angesiedelten Autohaus, das über 100 Stellplätze verfügt, insbesondere in Form der mit beiden Betrieben verbundenen An- und Abfahrtsverkehre, werden durch die Straße T. C1. nicht aufgehoben oder minimiert.
Angesichts des großzügigen Zuschnitts der meisten der an diese Straße angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke und der Masse der dort aufstehenden Baukörper bewirkt auch die Gesamtbreite der Straße von etwa 26 m, die jeweils eine Richtungsfahrbahn, je einen Parkstreifen und Gehweg sowie einen mittigen Grünstreifen umfasst, keine trennende Wirkung zwischen den nördlich und südlich der Straße gelegenen Grundstücken. Nach dem im Ortstermin gewonnenen Eindruck, der durch das dem Senat vorliegende Kartenmaterial (Planurkunde und Katasterplan, Beiakten Hefte 2 und 10) bestätigt wird, entspricht diese Straßenbreite vielmehr der Ausbaubreite anderer, sich mit der Straße T. C1. schneidender Straßen, wie der H. und der X1‑straße., die ebenso wie die Straße T. C1. vornehmlich der inneren Erschließung der Gewerbeflächen dienen, ohne diese in städtebaulich relevanter Weise voneinander zu trennen.
Im Ortstermin war auch keine überdurchschnittliche verkehrliche Auslastung der Straße T. C1. festzustellen, die im Einzelfall ein Indiz für die trennende Wirkung einer Straße sein kann. Der vorhandene Lebensmittel-Discountmarkt und das Autohaus treten, jeweils von der gegenüberliegenden Straßenseite aus gesehen, als Baukörper optisch deutlich in den Vordergrund. Auch der jeweilige An- und Abfahrtsverkehr ist von der gegenüberliegenden Straßenseite aus gut wahrnehmbar.
Eine trennende Wirkung der Straße folgt auch nicht aus etwa gänzlich unterschiedlichen Nutzungsstrukturen auf den gegenüberliegenden Straßenseiten in Form eines Mischgebietes im Norden und eines Gewerbegebietes im Süden. Angesichts der fehlenden räumlichen Durchmischung der Hauptnutzungsarten Wohnen und Gewerbe innerhalb des vom Verwaltungsgericht als nähere Umgebung erachteten Bereichs nördlich der Straße T. C1., namentlich des Fehlens von Wohnnutzung in dem südlichen Teil dieses Bereichs, ist das Vorhabengrundstück nicht Teil eines faktischen Mischgebiets. Zudem scheidet die Annahme einer Zäsur wegen gänzlich unterschiedlicher Nutzungsstrukturen in diesem Bereich auch wegen der praktisch ausschließlich gewerblichen Nutzung auf beiden Seiten der Straße T. C1. (8, 10, 12, 15 und 17 sowie Eckgrundstück H. 8) aus.
Bei der Bestimmung des Rahmens der näheren Umgebung ist zunächst die vorhandene Bebauung in den Blick zu nehmen. Sodann muss die Betrachtung auf das Wesentliche zurückgeführt werden, das heißt es muss alles außer Acht gelassen werden, was die vorhandene Bebauung nicht prägt oder in ihr als Fremdkörper erscheint. Baulichkeiten, die als Fremdkörper erscheinen, sind aber nur dann außer Betracht zu lassen, wenn sie wegen ihrer Andersartigkeit beziehungsweise Einzigartigkeit den Charakter der Umgebung nicht zu beeinflussen vermögen, was bei wertender Betrachtung der Gegebenheiten des Einzelfalls zu ermitteln ist. Maßstabsbildend für eine vorhandene Bebauung sind nur bauliche Anlagen, die optisch wahrnehmbar und nach Art und Gewicht geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten städtebaulichen Charakter zu prägen.
Die Art der baulichen Nutzung der zwischen dem T1. im Westen, dem I. im Norden, der H. im Osten und den Grundstücken Straße T. C1. 8, 10 und 12 im Süden gelegenen Grundstücke lässt sich keinem faktischen Baugebiet im Sinne des § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit den §§ 2 bis 9 BauNVO zuordnen, vielmehr handelt es sich um eine sogenannte Gemengelage.
Der Annahme eines faktischen Mischgebiets (§ 6 BauNVO) steht schon entgegen, dass die nähere Umgebung keine hinreichende Durchmischung der beiden Hauptnutzungsarten Wohnen und Gewerbe aufweist. Vielmehr findet sich Wohnnutzung allein im nördlichen Bereich der näheren Umgebung am I., während sich die gewerbliche Nutzung ganz überwiegend im zentralen und südlichen Bereich befindet.
Darüber hinaus scheitert die Annahme eines faktischen Mischgebiets auch an dem großflächigen Autohaus auf dem Grundstück T. C. 10 mit 100 Stellplätzen und dem mehr als 350 qm großen Werkstattbereich. Großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, sind gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Solche Auswirkungen sind nach § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO in der Regel anzunehmen, wenn die Geschoßfläche 1.200 qm überschreitet. Ob die Vermutung nach § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO widerlegt werden kann, hängt maßgeblich davon ab, welche Waren angeboten werden, auf welchen Einzugsbereich der Betrieb angelegt ist und in welchem Umfang zusätzlicher Verkehr hervorgerufen wird. Nachteilige Wirkungen werden verstärkt, wenn der Betrieb in erheblichem Umfang zusätzlichen gebietsfremden Verkehr auslöst. Je deutlicher die Regelgrenze von 1.200 qm Geschossfläche überschritten ist, mit desto größerem Gewicht kommt die Vermutungswirkung zum Tragen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 –
4 C 10.04 –, juris, Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 9. März 2012 – 2 A 1626/10 – juris, Rn. 54.
Dies zugrunde gelegt ist die Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO hinsichtlich des Autohauses nicht widerlegt. Die Angliederung des Werkstattbereichs und die Sortimentsbeschränkung auf Kraftfahrzeuge ist angesichts der erheblichen Überschreitung der Regelgrenze mit Netto-Grundflächen von 1.406,4 qm, einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 1.800 qm, den hierdurch zusätzlich hervorgerufenen Verkehren, der überschaubaren Einwohnerzahl (circa 52.000) und der Siedlungsstruktur der Beklagten nicht geeignet, Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 BauNVO zu verneinen.
Ob das Autohaus einschließlich des Werkstattbereichs auch wegen seines Störpotenzials im Mischgebiet unzulässig wäre, weil es das Wohnen nicht nur unwesentlich stören könnte,
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1986 – 4 C 49.82 –, juris, Rn. 21; Beschluss vom 18. August 1998 – 4 B 82.98 –, juris, Rn. 3,
kann daher letztlich offenbleiben.
Dass die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks kein faktisches Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO) ist, folgt schon aus dem Vorhandensein der Wohngebäude südlich des I1.
Das Vorhaben fügt sich als großflächiger Einzelhandelsbetrieb nach der Art seiner Nutzung in die als Gemengelage zu qualifizierende nähere Umgebung ein, denn es hat mit dem Autohaus, das über Verkaufsflächen von mehr als 1.850 qm verfügt, ein Vorbild, das weder wegen fehlender prägender Wirkung noch als Fremdkörper bei der Bestimmung des Rahmens zulässiger Bebauung außer Betracht gelassen werden kann. Insbesondere verliert das Autohaus seinen Vorbildcharakter nicht, wie die Antragsgegnerin meint, dadurch, dass es neben den Verkaufsflächen zusätzlich eine Werkstatt betreibt, denn es bleibt ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb.
Dass die nähere Umgebung im Zeitpunkt der Ablehnung des Antrags der Klägerin im März 2013 anders geprägt war, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
Ob der westlich des Vorhabengrundstücks gelegene T1. noch als Teil des im Zusammenhang bebauten Ortsteils X. Teil der näheren Umgebung ist oder dem Außenbereich zugehört, bedarf nach alledem keiner Entscheidung. Ob auch die Grundstücke B.‑Straße 27 bis 33, die nördlich des I1. liegen und über die B.‑Straße erschlossenen werden, noch zu der näheren Umgebung gehören, kann ebenso offenbleiben.
Wegen der Beschränkung der Bauvoranfrage auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens seiner Art nach kommt es hier nicht darauf an, ob von ihm schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu erwarten sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Oktober 2012 – 10 A 912/11 –, juris, Rn. 55.
Die Veränderungssperre kann der Bauvoranfrage auch nicht deshalb entgegen gehalten werden, weil die Ablehnung des Antrags im März 2013 aus anderen Gründen rechtmäßig hätte erfolgen können.
Entgegen der Ansicht der Beklagten waren die mit der Bauvoranfrage eingereichten Unterlagen nicht bis zu der im August 2016 erfolgten Vorlage eines Amtlichen Lageplans, der Berechnung des Maßes der baulichen Nutzung und der Auszüge aus dem Liegenschaftskataster sowie der Angabe der Baukosten für den der Verkaufsflächenerweiterung dienenden Rückbau der Lagerflächen, unvollständig.
Nach den §§ 71 Abs. 2, 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ist der Antrag auf Vorbescheid schriftlich mit allen für seine Bearbeitung sowie für die Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Unterlagen (Bauvorlagen) in ausreichender Zahl bei der Bauaufsichtsbehörde einzureichen. Entsprechend sind gemäß § 16 Satz 1 BauPrüfVO, der diese Anforderungen konkretisiert, dem Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids die Bauvorlagen beizufügen, die zur Beurteilung der durch den Vorbescheid zu entscheidenden Fragen des Bauvorhabens erforderlich sind und beschränkt sich nach § 1 Abs. 2 Satz 1 BauPrüfVO der Inhalt der Bauvorlagen auf das zur Beurteilung der jeweiligen Anträge und Vorhaben Erforderliche.
Angesichts der Einschränkung der durch den Vorbescheid zu entscheidenden Frage auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens seiner Art nach, also unter Ausklammerung nicht nur der bauordnungsrechtlichen Zulässigkeit, sondern auch der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit nach dem Maß der baulichen Nutzung, der überbaubaren Grundstücksfläche sowie etwaiger schädlicher Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche hat die Klägerin hier mit dem von einem Bauvorlageberechtigten unterschriebenen Antragsformular, der Betriebsbeschreibung, den Bauzeichnungen und den Grundrissen, die ausweislich der im Verwaltungsvorgang enthaltenen Vorprüfungs-Checkliste vorgelegt wurden, die zur Beurteilung der zu entscheidenden Frage erforderlichen Bauvorlagen vorgelegt.
So hat es auch die Beklagte gesehen, die der Klägerin mit Schreiben vom 23. Juli 2012 den Eingang der Bauvoranfrage bestätigt und ihr mitgeteilt hat, dass sie kurzfristig benachrichtigt werde, falls noch Unterlagen erforderlich sein sollten. Dass die Beklagte tatsächlich Unterlagen nachgefordert hat, lässt sich dem Verwaltungsvorgang nicht entnehmen und wird auch von der Beklagten nicht geltend gemacht.
Dementsprechend hat die Beklagte die Bauvoranfrage auch nicht nach § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW wegen Unvollständigkeit oder erheblicher Mängel zurückgewiesen, sondern sie mit dem Ablehnungsbescheid vom 19. März 2013 in der Sache beschieden.
Der Vortrag der Beklagten, dass zu den für die Bearbeitung des Antrags erforderlichen Unterlagen auch die für die Gebührenbemessung erforderlichen Angaben zählten,
vgl. auch für die Untätigkeitsklage OVG NRW, Urteil vom 28. August 2014 – 7 A 711/13 – juris, Rn. 38,
führt zu keinem anderen Ergebnis.
Nach den §§ 16 Satz 2, 10 Abs. 1 Satz 2 BauPrüfVO sind die Berechnungen oder Angaben zur Kostenermittlung (§ 6) in zweifacher Ausführung beizufügen.
Ausweislich der Vorprüfungs-Checkliste der Beklagten konnten die notwendigen Berechnungen und Kostenermittlungen hier offenbar ohne weitere Angaben erfolgen. Infolgedessen erließ die Beklagte nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung für ihre Bearbeitung der Bauvoranfrage auch einen Gebührenbescheid.
Nach alledem ist die Klage angesichts der fehlenden Wirksamkeit der Veränderungssperre gegenüber der Bauvoranfrage der Klägerin und der aufgezeigten bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB begründet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 71 Abs. 2, 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 34 BauGB
§ 1 BauGB
§ 6 BauNVO
§ 8 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BekanntmVO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 2 bis 9 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 BauNVO
§ 16 Satz 1 BauPrüfVO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 BauPrüfVO
§ 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 16 Satz 2, 10 Abs. 1 Satz 2 BauPrüfVO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 B 1.13
4 CN 3.07
4 BN 43.10
4 BN 24.13
7 D 113/07
10 D 8/08
7 D 52/13
10 D 44/13
10 D 30/08
2 D 39/09
7 D 51/08
1 BvR 3185/09
4 C 7.07
10 C 9.05
7 D 97/12
10 D 86/14
4 BN 10.91
4 B 54.08
4 C 9.77
10 A 5152/97
4 B 74.03
4 B 1.00
4 C 40.87
4 C 10.04
2 A 1626/10
4 C 49.82
4 B 82.98
10 A 912/11
7 A 711/13