Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-11-25, Aktenzeichen 11 K 4251/01
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2003:1125.11K4251.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
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Der Kläger betreibt in T. einen Schlachtbetrieb. Im Zeitraum vom 05.02.2001 bis 30.04.2001 schlachtete der Kläger 33 Rinder im Alter zwischen 24 und 40 Monaten, die der Beklagte daraufhin im Rahmen von Schnelltests auf Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE) untersuchen ließ. Die erforderlichen Untersuchungen führte das Staatliche Veterinäruntersuchungsamt B. im Auftrag des Beklagten durch. Mit Heranziehungsbescheid vom 23.05.2001 setzte der Beklagte gegen den Kläger für die 33 durchgeführten Schnelltests Untersuchungsgebühren in Höhe von insgesamt 3.440,58 DM (=1.759,14 EUR) - je Schnelltest einen Betrag von 104,26 DM (=53,01 EUR) - fest.
Den vom Kläger hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 19.09.2001 zurück und gab zur Begründung im Wesentlichen an: Nach den einschlägigen Vorschriften des Fleischhygienerechts sei bei jedem geschlachteten und zur Lebensmittelgewinnung vorgesehenen Tier eine amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung durchzuführen. Zwingender Bestandteil dieser Untersuchung sei die Durchführung eines BSE-Tests. Danach müsse jedes geschlachtete Rind in einem Alter von über 30 Monaten (ab dem 31.01.2001: über 24 Monate) einem amtlichen BSE-Schnelltest unterzogen werden. Dafür seien auf der Grundlage der einschlägigen - rückwirkend zum 06.12.2000 in Kraft gesetzten - Gebührensatzung des I. vom 21.03.2001 die im angefochtenen Bescheid festgesetzten Gebühren vom Kläger als Kostenschuldner erhoben worden. Die Höhe der Gebühren ergebe sich zum einen aus den vom Kreis an das Staatliche Veterinäruntersuchungs amt B. abzuführenden Untersuchungsgebühren und zum anderen aus den tarifvertraglich festgelegten Personalkosten des Untersuchungspersonals für die Probeentnahme.
Dagegen hat der Kläger am 22.10.2001 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt: Der Gebührenbescheid vom 23.05.2001 sei rechtswidrig. Das zu Grunde liegende Satzungsrecht sei nichtig. Angesichts der Tragweite der diesem Rechtsstreit zugrundeliegenden Problematik der BSE-Krise mit ihren gesamtstaatlichen Auswirkungen sei bereits fraglich, ob der I. dafür überhaupt satzungsbefugt sei. Satzungsautonomie bestehe grundsätzlich für die Gebietskörperschaften soweit eigene Angelegenheiten betroffen seien. Bei der europäischen Dimension der BSE-Krise und den insoweit auch auf EU und Bundesebene ergangenen Regelungen bestehe offenkundig übergeordnetes Allgemeininteresse an einer gesetzlichen Regelung, die insoweit auch die Frage der Kostentragungspflicht betreffen müsse. Das Rechtsstaatsprinzip verlange insoweit eine Regelung des Gesetzgebers, weil es sich gerade nicht um eine ausschließliche eigene Angelegenheit der Gebietskörperschaften handele. Unabhängig davon seien die Kosten für die Bewältigung der BSE-Krise fehlerhaft verteilt worden. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Schlachtbetriebe mit den durch die BSE-Problematik anfallenden Kosten belastet würden. Die Schlachtbetriebe seien weder Verursacher dieser Problematik, noch seien sie durch die BSE-Tests begünstigt, weil diese ausdrücklich für den Verbraucherschutz angeordnet worden seien. Eine Kostenbeteiligung der Verursacher (Landwirtschafts- und Futtermittelindustrie) sei offenbar aus politischen Gründen nicht durchsetzbar gewesen, sodass letztlich das schwächste Glied in der von der BSE-Krise Betroffenen mit den Kosten belastet werde. Des weiteren verstoße die Gebührenregelung in der Satzung des Beklagten gegen den Grundsatz des sich aus Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) ergebenden Grundsatzes der Gebührengerechtigkeit, weil darin bei der Gebührenerhebung nicht nach der Leistungsfähigkeit der Betriebe differenziert werde. Angesichts der Erkenntnis, dass Kleinbetriebe finanziell besonders betroffen seien, hätte solch eine Differenzierung getroffen werden müssen. Demgegenüber würden die leistungsstarken Großbetriebe sogar begünstigt. Seiner - des Klägers - Kenntnis nach würden den Großbetrieben im Kreisgebiet mit hohen Schlachtzahlen und demgemäss mit einer hohen Anzahl von Testverfahren geringere Testgebühren eingeräumt. Darüber hinaus würden in den Großbetrieben überwiegend Tiere geschlachtet, die älter als 30 Monate seien. Die BSE-Kontrolle dieser Tiere werde zudem mit Mitteln der EU bezuschusst. Bei seinem Betrieb hingegen handele es sich um einen Kleinbetrieb, in dem Rinder im wesentlichen für den Verkauf in dem betriebseigenen Fachgeschäft geschlachtet werden. Die geschlachteten Rinder seien nicht älter als 30 Monate gewesen. Ab dem 31.01.2001 werde der BSE-Test auch bei Schlachtrindern durchgeführt, die älter als 24 Monate seien. Die in der Satzung des Beklagten vom 21.03.2001 enthaltene Rückwirkungsanordnung dieser erweiterten Prüfungspflicht zum 01.01.2001 sei rechtswidrig. Insoweit liege eine echte Rückwirkung vor, die grundsätzlich unzulässig sei, weil sie den Vertrauensschutz zugunsten derjenigen Schlachter verletze, die - wie er - ausschließlich Rinder unter 30 Monaten schlachteten. Im übrigen sei der Beklagte auf der Grundlage des geltenden Kommunalabgabenrechts nicht befugt, Gebühren für die BSE-Schnelltests zu verlangen, weil diese nicht von ihm, sondern vom Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt B. durchgeführt worden seien. Dementsprechend habe nicht der Beklagte eine besondere gebührenpflichtige Leistung erbracht, sondern allein das Veterinäruntersuchungsamt. Der Beklagte erhebe somit Gebühren für Amtshandlungen Dritter. Einen entsprechenden Gebührentatbestand dürfe er in seiner Gebührensatzung indessen nicht normieren. Schließlich sei die Höhe der ausschließlich nach dem Kostendeckungsprinzip erhobenen Gebühren nicht nachvollziehbar. Der Gebührenanteil für Personalkosten werde nicht näher begründet und bleibe unklar.
Der Kläger beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 23.05.2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19.09.2001 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt im wesentlichen aus: Die bundesrechtlichen Regelungen des Fleischhygienegesetzes (FlHG) und der Fleischhygieneverordnung (FlHVO) seien eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die vom Kläger in Frage gestellten satzungsrechtlichen Vorschriften des I.es. Der Kreis sei nach § 22 a FlHG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene zuständig für die Durchführung der amtlichen Untersuchungen. Am 26.11.2000 sei erstmals in der Bundesrepublik Deutschland bei einem Rind der Ausbruch von BSE amtlich festgestellt worden. Daraufhin sei als Schutzmaßnahme gegen BSE mit Wirkung vom 06.12.2000 die Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE in Kraft getreten. Danach habe jedes geschlachtete Rind in einem Alter von über 30 Monaten im Rahmen der Schlachttier- und Fleischuntersuchung einem amtlichen BSE- Schnelltest unterzogen und vorläufig sicher gestellt werden müssen. Diese Verordnung sei mit Wirkung vom 31.01.2001 dahingehend erweitert worden, dass ein BSE-Schnelltest bereits bei Schlachtrindern mit einem Alter von über 24 Monaten zu erfolgen habe. Ein BSE-Test bei über 24 Monate alten Rindern sei dementsprechend zwingender Bestandteil der amtlichen Schlachttier- und Fleischuntersuchung, für deren Durchführung die Kreisordnungsbehörde zuständig sei. Die entnommenen Proben würden im Auftrag des I.es vom Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt B. auf BSE überprüft. Die von den Schlachtern für die BSE-Untersuchungen erhobene Gebühr setze sich aus der Kostenforderung des Veterinäruntersuchungsamtes und eigenen Personalkosten in des Kreises zusammen. Maßgebend für letztere Kosten seien wiederum die tarifvertraglich festgelegten Vergütungen für das amtliche Untersuchungspersonal (Tarifvertrag über die Regelung der Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe für die Entnahme des Proben- und Untersuchungsmaterials -Gehirnmasse- für die BSE- Tests) einschließlich der abzuführenden Sozialversicherungsbeiträge. Die Gebührensatzung sei hinsichtlich der BSE-Tests mit Beschluss des Kreistages des I. vom 20.03.2001 durch Einfügung eines eigenen Gebührentatbestandes (§ 11 d) geändert und mit rückwirkender Geltung zum 01.01.2001 versehen worden. Diese Änderung entfalte zwar eine echte Rückwirkung, die jedoch zulässig sei, weil die Betroffenen mit solch einer Regelung hätten rechnen müssen und ihnen daher keine schutzwürdige Vertrauensposition zustehe. Nach Bekanntwerden des ersten BSE- Falles seien die mit BSE im Zusammenhang stehenden Probleme in den Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion geraten. In sämtlichen Medienberichten und öffentlichen Mitteilungen der Bundesregierung, der Landesregierungen und der Fachverbände der Fleischwirtschaft sei auf die Notwendigkeit einer Untersuchung von älteren Schlachtrindern und die damit verbundene Gebührenproblematik hingewiesen worden. Auf Grund dieser Diskussion habe auch der Kläger mit einer Gebührenerhebung rechnen müssen. Darüber hinaus sei der Kläger - wie auch andere Betroffene - rechtzeitig vor der ersten gebührenpflichtigen Rinderschlachtung mit Schreiben vom 05.12.2000 und vom 27.12.2000 auf die zukünftige Verpflichtung zur Gebührenzahlung hingewiesen worden. Diese Schreiben hätten sich auf Grund der zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage auf die Untersuchungspflicht von über 30 Monate alten Rindern bezogen. Doch auch mit Blick auf die Absenkung des Testalters auf 24 Monate habe kein Vertrauensschutz entstehen können. Zum einen habe dem Kläger auf Grund der weiterhin heftig geführten öffentlichen Diskussion und den entsprechenden Veröffentlichungen eine Senkung des Testalters vor Durchführung der ersten Schlachtung bekannt sein müssen. Darüber hinaus seien sämtliche Schlachtbetriebe im I. durch ein Rundschreiben vom 30.01.2001 über diese Problematik informiert worden. Diese Information sei also ebenfalls vor der ersten gebührenpflichtigen Untersuchung erfolgt. In diesem Zusammenhang sei noch festzuhalten, dass die Behauptung des Klägers, er habe ausschließlich unter 30 Monate alte Tiere geschlachtet, nicht zutreffend sei. Vielmehr ergebe sich aus den Unterlagen (Schlachtstatistik) über die vom Kläger im Jahr 2001 durchgeführten Schlachtungen, dass er regelmäßig auch Tiere, die älter als 30 Monate gewesen seien, geschlachtet habe.
Auch die weiteren Einwände des Klägers gegen die Rechtmäßigkeit der Gebührenbescheide seien nicht berechtigt. Zunächst sei festzuhalten, dass die Schlachtbetriebe völlig frei entscheiden könnten, welche landwirtschaftlich Nutztiere sie schlachten und in welchem Alter der Tiere dies geschehe. Der I. führe die Schlachttier- und Fleischuntersuchung daher auch nicht von Amts wegen oder im freien Ermessen durch. Vielmehr finde eine Untersuchung erst nach der freiwilligen Entscheidung eines Schlachtbetriebes statt, ein Rind im untersuchungspflichtigen Alter schlachten zu wollen und es als Lebensmittel in den Verkehr zu bringen. In diesem Fall obliege dem Schlachtbetrieb die gesetzliche Verpflichtung zur Durchführung eines BSE-Tests. Erst nach einer entsprechenden Anmeldung und Beantragung werde das Kreisveterinäramt tätig. Die gebührenpflichtige Amtshandlung werde daher entgegen der Auffassung des Klägers ausschließlich auf eigenen Antrag hin durchgeführt. Ferner erfolge die Untersuchung auch zu Gunsten des Klägers. Schlachtrinder mit einem Alter über 24 Monate dürften nach geltender Gesetzeslage u.a. erst nach Vorliegen eines negativen BSE-Testergebnisses als Lebensmittel in den Verkehr gebracht werden. Indem der I. die Schlachttier- und Fleischuntersuchung durchführe und das Fleisch bei negativem Testergebnis freigebe, schaffe er damit die Voraussetzung für wirtschaftliche Verwertung des Fleisches durch die Schlachtbetriebe. Damit liege der Vorteil der durchgeführten Untersuchung beim Kläger. Der Gebührenerhebung stehe auch eine Leistung des I. gegenüber. Allein der I. und nicht das Staatliche Veterinäruntersuchungsamt sei originär für die Durchführung der BSE-Tests zuständig. Die Tatsache, dass sich der Kreis bei der Durchführung seiner gesetzlichen Aufgaben des Staatlichen Veterinäruntersuchungsamtes als sachverständigem Dritten bediene, habe keinen Einfluss auf die ausschließlich zwischen dem Kreis und dem Kläger bestehenden öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen. Die seitens des Staatlichen Veterinäruntersuchungsamtes dem Kreis in Rechnung gestellten Gebühren seien als eigene Verwaltungskosten des I. für die Durchführung der BSE-Tests anzusehen und seien daher im Rahmen der kostendeckenden Gebührenerhebung zu berücksichtigen.
Die Betreiber von Schlachtbetrieben würden auch nicht einseitig belastet. Unabhängig davon, dass dieser Behauptung des Klägers eine rein gesellschaftspolitische Dimension beizumessen, rechtlich aber unbeachtlich sei, treffe sie auch nicht zu. Vielmehr sei in der Praxis festzustellen, dass die vom Kläger angesprochene Kostenbelastung letztlich die Landwirtschaft treffe, weil die BSE- Testkosten als Vorkosten der Schlachtbetriebe den Landwirten im Rahmen der Verkaufsverhandlungen erlösmindernd abgezogen würden. Ferner verstoße die Gebührenerhebung auch nicht gegen den Grundsatz der Gebührengerechtigkeit, weil sie zwischen Groß- und Kleinbetrieben differenziere und Großbetrieben letztlich geringere Testkosten in Rechnung gestellt würden. In der Gebührensatzung des Kreises sei gerade keine unterschiedlich hohe Gebührenerhebung von Groß- und Kleinbetrieben vorgesehen. Die Untersuchungsgebühr sei vielmehr unabhängig von der Betriebsart und für alle Schlachtungen im I. 1 gleichbleibend. Die Zuständigkeit des I. 1 zum Erlass der Gebührensatzung ergebe sich aus den einschlägigen bundes- und landesrechtlichen Regelungen. Diesbezüglich stehe dem I. 1 auch kein Ermessenspielraum zu, weil er letztlich auf Grund kommunal- und haushaltsrechtlicher Vorschriften (z. B. § 53 Abs. 1 der Kreisordnung i.V.m. § 76 Abs. 2 der Gemeindeordnung) verpflichtet sei, kostendeckende Gebühren zu erheben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 21.05.2001 findet seine Rechtsgrundlage in den Bestimmungen der §§ 1 Abs. 2 Satz 1, 11 d und 16 Satz 1 der Satzung des I.es über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleisch- und Geflügelfleischhygienerecht vom 14.12.1999 in der Fassung der - rückwirkend zum 06.12.200 in Kraft getretenen - 3. Änderungssatzung vom 21.03.2001 (GS). Danach sind für die Durchführung eines BSE-Schnelltests Gebühren in Höhe von 104,26 DM (= 53,01 EUR) zu erheben (§ 11 d GS). Gebührenschuldner sind - unter anderem - die natürlichen oder juristischen Personen, die eine nach dieser Satzung gebühren- und kostenpflichtige Amtshandlung veranlasst haben (§ 1 Abs. 2 Satz 1 erste Alternative GS). Die Gebühren werden unmittelbar nach Durchführung der Untersuchung fällig (§ 16 Satz 1 GS).
Diese Satzungsregelungen stehen in Einklang mit höherrangigem Recht. Dabei sind, was zunächst die grundsätzliche Frage der Erhebung einer Gebühr für BSE- Tests gemäß § 11 d GS betrifft, einschlägig die Bestimmungen in § 24 Abs. 1 und 2 Satz 1 des Fleischhygiengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 08.07.1993 (BGBl. I S. 1196) mit der Änderung vom 17.07.1996 (BGBl. I S. 991, 999) - FlHG - sowie die landesrechtlichen Regelungen in §§ 1 und 2 des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 16.12.1998 (GV NRW S. 775 und GV NRW 1999 S. 62) - FlGFlHKostG NRW -, § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Zuständigkeit auf dem Gebiet der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene - FlGFlZustVO NRW - vom 19.01.1999 (GV NRW S. 41) und § 1 Abs. 2 g der Verordnung über die Ausführung des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 06.05.1999 (GV NRW S. 156) - FlGFlHKostG-VO NRW - in der Fassung der - rückwirkend zum 06.12.2000 in Kraft getretenen - Zweiten Verordnung zur Änderung der FlGFlHKostG-VO NRW vom 19.04.2001 - 2. Änderungsverordnung FlGFlHKostG-VO NRW - (GV NRW S. 191).
Bundesrecht bestimmt in § 24 FlHG, dass für Amtshandlungen nach diesem Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben werden (Abs. 1), wobei die kostenpflichtigen Tatbestände durch Landesrecht bestimmt werden (Abs. 2 Satz 1). Die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften sehen vor, dass die Kreise und kreisfreien Städte die Erhebung von Gebühren nach § 24 FlHG durch Satzung regeln (§ 1 FlGFlHKostG NRW), soweit ihnen als Ordnungsbehörden Aufgaben auf dem Gebiet des Fleischhygienerechts übertragen sind, was in Ansehung der in § 1 Abs. 1 FlGFlZustVO NRW getroffenen Regelung in Bezug auf die Kreisordnungsbehörden der Fall ist. Gemäß § 2 FlGFlHKostG NRW sind gebührenpflichtige Amtshandlungen die nach dem FlHG durchzuführenden Untersuchungs- und Überwachungsmaßnahmen (Abs. 1), wobei die Bestimmung der kostenpflichtigen Tatbestände dem Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft übertragen ist (Abs. 2). In § 1 Abs. 2 g FlGFlHKostG-VO NRW endlich ist die fleischhygienerechtliche Untersuchung an geschlachteten Rindern auf BSE als kostenpflichtiger Tatbestand einer Amtshandlung nach dem FlHG aufgeführt.
Auf der Grundlage dieser Normenkette war der I. als zuständige Sonderordnungsbehörde zunächst grundsätzlich befugt, durch Satzung die Erhebung von Gebühren für fleischhygienerechtliche Amtshandlungen zu regeln. Im Hinblick auf die letztgenannte Ermächtigung in § 1 Abs. 2 g FlGFlHKostG-VO NRW durfte er namentlich auch Gebühren für BSE-Tests in das entsprechende Satzungswerk mit auf nehmen. Dabei fußt diese landesrechtliche Ermächtigung, was die Qualifizierung von derartigen Tests als Amtshandlungen nach dem FlHG betrifft, ihrerseits auf einschlägigem Bundesrecht.
Dieses bestimmt in § 1 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz FlHG, dass Rinder, deren Fleisch zum Genuss von Menschen bestimmt ist, nach der Schlachtung einer amtlichen Untersuchung unterliegen (Fleischuntersuchung). Das Bundesministerium für Gesundheit wird gemäß § 5 Nrn. 1 und 4 und § 22 d Nr. 4 FlHG ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates, die im Falle der Dringlichkeit gemäß § 22 e Abs. 1 FlHG nachgeholt werden kann, unter anderem die hygienischen Mindestanforderungen festzusetzen, unter denen Fleisch gewonnen wird (§ 5 Nr. 1), und das Verfahren für die amtlichen Untersuchungen und für die Überwachung der Einhaltung der hygienischen Mindestanforderungen (§ 5 Nr. 4) sowie der Probenahmen (§ 22 d Nr. 4) zu regeln, soweit es zum Schutz der Verbraucher oder zur Durchführung von Rechtsakten der Organe der Europäischen Gemeinschaft erforderlich ist. Die auf der Grundlage dieser Ermächtigung - zunächst ohne Zustimmung des Bundesrates - erlassene Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE (BSE- VO) vom 01.12.2000 (BGBl. I S. 1659) sah in §§ 1 und 2 die Durchführung von Probeentnahmen und BSE-Tests bei Rindern im Alter von über 30 Monaten vor, wobei diese Altersgrenze durch die Erste Verordnung zur Änderung der BSE-VO vom 25.01.2001 - 1. BSE-ÄndVO - (BGBl. I, 164) auf 24 Monate gesenkt wurde.
Die BSE-VO trägt den genannten Maßgaben des FlHG Rechnung und ist auch im übrigen mit höherrangigem Bundes- und Gemeinschaftsrecht vereinbar. Dies gilt zunächst in formeller Hinsicht. Insoweit ist im Hinblick auf einen etwaigen Verstoß gegen das Zitiergebot in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 des Grundgesetzes - GG - unschädlich, dass die Eingangsformel der Verordnung den Hinweis auf einen - nicht existierenden - § 20 d Nr. 4 FlHG enthält, statt den zutreffenden § 22 d Nr. 4 FlHG zu zitieren. Dieser Mangel bewirkt - egal ob ihm ein Druckfehler oder ein Redaktionsversehen zu Grunde liegt - nicht die Unwirksamkeit der BSE-VO. Eine entsprechend weitreichende Rechtsfolge ist bei Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Zitiergebotes in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht geboten.
Dem Grundsatz der Gewaltenteilung Rechnung tragend dient das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen. Dabei soll das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht nur dabei helfen, die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar zu machen. Es soll darüber hinaus auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber beim Erlass der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte. Die Exekutive muss durch die Benennung der Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Ferner dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung, damit dieser kontrollieren kann, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Das Zitiergebot erfordert vor allem, dass die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Nur so ist auch sichergestellt, dass die Adressaten einer Rechtsverordnung deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den Verordnungsgeber nachprüfen können. Bei einer Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, sind diese vollständig zu zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen sind diese gemeinsam anzugeben. Die Missachtung des Zitiergebotes durch den Verordnungsgeber führt zur Nichtigkeit der Verordnung.
Vgl. zum Ganzen: Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 06.07.1999 - 2 BvF 3/90 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 1999, 1266, 1270.
Im vorliegenden Fall hat der Verordnungsgeber der BSE-VO das Zitiergebot nicht im Sinne dieser Rechtsprechung missachtet, sondern sich ersichtlich nur bei der Bezifferung der Rechtsgrundlage „vertan", wie bereits daraus folgt, dass die fehlerhaft zitierte Bestimmung des § 20 d Abs. 4 FlHG tatsächlich nicht existiert. Der Gesamtzusammenhang der BSE-VO macht stattdessen deutlich, dass der Verordnungsgeber sich - wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert - bei Erlass der Verordnung des ihm durch die Ermächtigungsnorm aufgegebenen Normsetzungsprogramms bewusst gewesen ist. So greift er in der Überschrift des § 2 BSE-VO („Probenahme und Laboruntersuchung") den Wortlaut der Ermächtigung in § 22 d Nr. 4 FlHG (...wird ermächtigt......4. das Verfahren der Probenahme zu regeln....") ausdrücklich auf und bezieht sich auch in der Regelung selbst hierauf. Angesichts dessen kann es ungeachtet fehlerhafter Zitierweise keinem vernünftigen Zweifel unterliegen, dass der Verordnungsgeber mit der Regelung in § 2 BSE-VO (unter anderem) den durch § 22 d Nr. 4 FlHG vorgegebenen Ermächtigungstatbestand ausfüllen wollte. Es ist weiterhin auch nicht ersichtlich, dass durch das Fehlzitat die Auffindbarkeit der letztgenannten Ermächtigungsnorm und deren Nachprüfbarkeit durch die Adressaten der Rechtsverordnung in entscheidender Weise gelitten hätten. Durch den Buchstabenzusatz zu dem in der Eingangsformel der BSE-VO irrtümlich mit der Zahl „20" benannten Paragraphen („d") und die Nennung der Nummerierung („Nr. 4") einerseits sowie die bereits dargestellte ausdrückliche Bezugnahme auf die „Probenahme" als Regelungsgegenstand andererseits musste sich dem aufmerksamen Leser der Verordnung der § 22 d Nr. 4 FlHG als tatsächlich einschlägige Ermächtigungsgrundlage vielmehr geradezu aufdrängen.
Abgesehen von alledem geht das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung selbst davon aus, dass Druckfehler und andere offenbare Unrichtigkeiten in Gesetzestexten jederzeit ohne erneute Einschaltung des gesetzgebenden Organs korrigiert werden können, sofern der materielle Normgehalt hierdurch nicht angetastet wird.
Vgl. Beschluss vom 15.02.1978 - 2 BvL 8/74 -, Entscheidungen des BVerfG (BVerfGE) 48, 1, 18f; s. ferner Brenner in: V. Mangoldt/ Klein/Starck, Bonner GG III, 4. Auflage 2001, RdNr. 33 zu Art. 82; Maurer in: Bonner Kommentar zum GG, Loseblattsammlung, RdNr. 116 zu Art. 82.
Zwar ist eine derartige Berichtigung der BSE-VO bisher nicht ausdrücklich erfolgt. Andererseits hat der Verordnungsgeber in der Ersten Verordnung zur Änderung von Verordnungen zum Schutz vor transmissiblen spongiformen Enzephalopathien (TSE) vom 13.12.2001 (BGBl. I 3631), in deren Art. 7 die Bestimmung in § 2 BSE-VO wesentlich umgeformt worden ist, im Einleitungssatz die Ermächtigungsnorm des § 22 d Nr. 4 FlHG zutreffend aufgeführt. Insofern hat er das Fehlzitat zumindest mittelbar korrigiert (auch wenn es in der nachfolgenden Bekanntmachung der Neufassung der BSE-Untersuchungsverordnung vom 20.09.2002, BGBl. I 3730, im Hinblick auf die hier fragliche erste Fassung der BSE-VO vom 06.12.2000 wieder unverändert auftaucht).
Die BSE-VO durfte ferner auf Grund der Bestimmung in § 22 e Abs. 1, 1.Alt. FlHG ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen. Hiernach können - abweichend von den Regelungen der §§ 5 Nr. 1 und 4, 22 d Nr. 4 FlHG - Rechtsverordnungen nach diesem Gesetz auch ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden, wenn unter anderem Gefahr im Verzug ist. Gefahr im Verzug im Sinne der genannten Norm war im vorliegenden Fall gegeben, nachdem - wie allgemein bekannt - am 24.11.2000 der erste BSE-Fall im Bundesgebiet aufgetreten und damit das Scheitern des Versuchs deutlich geworden war, ein Übergreifen von BSE auf Deutschland zu verhindern. Angesichts der spätestens seit 1997 bekannten Gefährlichkeit der BSE-Erreger für den menschlichen Organismus als (mutmaßlichen) Auslöser einer tödlichen neuen Variante der Creutzfeld-Jakob- Krankheit (cVJK),
vgl. hierzu die zusammenfassende Darstellung in der ersten Begrün- dungserwägung der Entscheidung 98/272/EG der Kommission vom 23.04.1998 über die epidemiologische Überwachung der TSE und zur Änderung der Entscheidung 94/474/EG - Entscheidung 98/272/EG -, (Abl. L 122/59); siehe ferner die Darstellung im „Epi- demiologischen Bulletin 4/2001" des Robert-Koch-Instituts vom 26.01.2001 (S. 23, 25f),
war daraufhin sofortiges Handeln des zuständigen Bundesministeriums zum Schutze der Verbraucher,
vgl. Oberverwaltungsgericht (OVG) Hamburg, Beschluss vom 29.04.2002 - 4 BS 371/01 -,
aber auch - im Hinblick auf einen infolge der allgemeinen Verunsicherung der Käufer zusammenbrechenden Rindfleischmarkt - zum Schutze der Erzeuger dringend geboten. Diese Reaktion konnte nach Lage der Dinge unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sinnvoller Weise nur darin bestehen, unverzüglich im Rahmen des wissenschaftlich Möglichen die Vermarktung von Fleisch zu verhindern, welches von erkrankten Rindern herrührte. Wenn der Verordnungsgeber in diesem Zusammenhang zur Identifizierung von erkrankten Tieren gemäß § 1 Abs. 1 BSE-VO in Verbindung mit Anhang IV Teil A der - bereits zitierten - Entscheidung 98/272/EG in der Fassung der Entscheidung 2000/374/EG der Kommission vom 05.06.2000 zur Änderung der Entscheidung 98/272/EG - Entscheidung 2000/374/EG - (Abl. L 135/27) auf Diagnosemethoden zurückgriff, welche von der Europäischen Kommission als „auf Grund ihrer hohen Empfindlichkeit und Spezifität für den Nachweis von BSE-Erregern beim Tier im klinischen Krankheitsstadium für besonders geeignet befunden" worden waren (so wörtlich in der vierten Begründungserwägung der letztgenannten Entscheidung 2000/374/EG), so ist dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Abgesehen davon hat die Kommission in der wenig später - am 06.12.2000 - veröffentlichten Entscheidung 2000/764/EG vom 29.11.2000 über die Untersuchung von Rindern auf BSE und zur Änderung der Entscheidung 98/272/EG - Entscheidung 2000/764/EG - (Abl. L 305/35), mit welcher die Entscheidung 98/272/EG erneut abgeändert wurde, selbst angeordnet, dass die entsprechenden Testverfahren bei der vorbeugenden Untersuchung von für den menschlichen Verzehr zu schlachtenden Rinder verwendet wird (vgl. Art. 1 Abs. 3 der Entscheidung).
Die sich aus § 22 e Abs. 1 Satz 2 FlHG ergebende Befristung der Geltungsdauer der „Eilverordnung" auf sechs Monate hat der Verordnungsgeber ausweislich der Regelung in § 4 Abs. 2 BSE-VO beachtet, so dass insoweit aus formeller Sicht ebenfalls nichts gegenüber dieser Rechtsverordnung zu erinnern ist.
Auch in materieller Hinsicht steht das sich aus § 1 Abs. 1 BSE-VO ergebende Gebot, Rinder im Alter von über 30 Monaten im Rahmen der Fleischuntersuchung auf BSE zu testen, im Einklang mit höherrangigem Bundes- und Gemeinschaftsrecht. Es handelt sich hierbei um eine Bestimmung, die entsprechend der - bundesgesetzlichen - Verordnungsermächtigung in § 5 Nr. 4 FlHG das Verfahren für die amtliche Untersuchung (im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 FlHG) regelt, indem es diese konkretisiert. Das entsprechende Gebot war - wie oben bereits dargelegt - auch zum Schutze der Verbraucher erforderlich.
Das Untersuchungsgebot steht auch nicht im Widerspruch zu europäischem Gemeinschaftsrecht. Allerdings rechtfertigte es die zum Zeitpunkt der Verkündung der BSE-VO mit deren Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 05.12.2000 noch in der Änderungsfassung der Entscheidung 2000/374/EG geltende Entscheidung 98/272/EG nicht, ausnahmslos alle mehr als 30 Monate alten Rinder vor ihrer Schlachtung für den menschlichen Verzehr auf BSE hin zu testen. Vielmehr beschränkte sich diese Entscheidung in Ansehung von (äußerlich) gesunden Tieren auf die Anordnung eines durch Stichproben gesicherten Überwachungsprogramms. Nachdem im November 2000 mit dem ersten BSE-Fall im Bundesgebiet deutlich geworden war, dass diese Tierkrankheit auf Deutschland übergegriffen hatte, war die Bundesrepublik auf der Grundlage der - gemäß Art. 18 der Richtlinie 64/433/EWG des Rates vom 26.06.1964 über die gesundheitlichen Bedingungen für die Gewinnung und das Inverkehrbringen von frischem Fleisch - Richtlinie 64/433/EWG - in der Kodifizierungsfassung der Richtlinie 91/497/EWG des Rates vom 29.07.1991 (Abl. L 268/69) anwendbaren - Bestimmung in Art. 9 Abs. 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11.12.1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel - Richtlinie 89/662/EWG - (Abl. L 395/13) jedoch befugt, weitergehende Maßnahmen zu ergreifen. Die genannte Bestimmung sieht insoweit vor, dass der Mitgliedsstaat im Falle einer Viehseuche im Sinne der Richtlinie 82/894/EWG des Rates vom 21.12.1982 über die Mitteilung von Viehseuchen in der Gemeinschaft - Richtlinie 82/894/EWG - (Abl. L 378/58) in der geänderten Fassung der Entscheidung 98/12/EG der Kommission vom 15.12.1997 (Abl. L 4/63) bei Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorsorgliche Maßnahmen ergreifen kann, solange die von der Kommission nach Art. 9 Abs. 4 der Richtlinie 89/662/EWG zu ergreifenden Maßnahmen noch ausstehen. Nachdem es sich bei BSE um eine Viehseuche im Sinne der Richtlinie 82/8947/EWG handelt (vgl. Anhang I dieser Richtlinie), durch welche die menschliche Gesundheit - wie bereits dargelegt - in schwerwiegender Weise gefährdet erscheint, war die Bundesrepublik hiernach befugt, vorsorglich durch eigene - über das bestehende Gemeinschaftsrecht hinausgehende - Maßnahmen zum Schutze der Gesundheit auf den Ausbruch von BSE im Bundesgebiet zu reagieren und in Gestalt der Regelung in § 1 Abs. 1 BSE-VO die obligatorische Fleischuntersuchung der Rinder im Alter von mehr als 30 Monaten auf BSE zu erstrecken.
Im Ergebnis ebenso, allerdings gestützt auf Art. 9 Abs. 1 Unter- absatz 2 der Richtlinie 89/662/EWG OVG für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 21.12.2001 - 9 B 1277/01 -, Kommunale Steuer-Zeitschrift (KStZ) 2003, 16, 17.
Diese Befugnis war auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Kommission die in Art. 9 Abs. 4 der Entscheidung 89/662/EWG angesprochenen gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen zum Zeitpunkt der Verkündung der BSE-VO am 05.12.2000 und deren Inkrafttreten am folgenden Tag (vgl. § 4 Abs. 1 BSE-VO) der Sache nach bereits getroffen, deren Inkrafttreten jedoch auf den 01.01.2001 aufgeschoben hatte. Mit der - bereits erwähnten - Entscheidung 2000/764/EG vom 29.11.2000, deren Verkündung im Amtsblatt vom 06.12.2000 gleichzeitig mit dem Inkrafttreten der BSE-VO erfolgte, hatte die Kommission nämlich beschlossen, die Mitgliedsstaaten hätten „spätestens" ab dem 01.07.2001 sicherzustellen, dass alle mehr als 30 Monate alten Rinder bei normaler Schlachtung für den menschlichen Verzehr mit einem der in Anhang IV Teil A der Entscheidung 98/272/EG aufgeführten zugelassenen BSE-Schnelltests untersucht würden (Art. 1 Abs. 3 der Entscheidung). Als Zeitpunkt für das Inkrafttreten dieser Entscheidung hatte die Kommission gemäß der Regelung in deren Art. 5 den 01.01.2001 bestimmt. Der Verordnungsgeber war ungeachtet dieser Bestimmung indessen nicht gehindert, bereits zu einem früheren Zeitpunkt eine gleichlautende Regelung als vorsorgliche Maßnahme im Sinne des 9 Abs. 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662/EWG in Kraft zu setzen. Denn die Kommission hatte die Geltung der Entscheidung 2000/764/EG nicht mit der ausdrücklichen Begründung aufgeschoben, dass vor dem 01.01.2001 keine nationalen oder gemeinschaftlichen Maßnahmen erforderlich seien. Lediglich in diesem speziellen Fall aber wäre das Aufschieben des Inkrafttretens der Gemeinschaftsregelung als an die Mitgliedsstaaten gerichtetes Verbot aufzufassen, bis zu jenem Zeitpunkt selbst vorsorgliche Maßnahmen zu erlassen.
Vgl. Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 05.12.2000 - Rs. C - 477/98 (RdNr. 60); Neue Zeitschrift für Verwaltungs- recht (NVwZ) 2001, 787.
Auch die unter dem 25.01.2001 erlassene 1. BSE-ÄndVO, durch die das Mindestalter der generell auf BSE zu untersuchenden Rinder auf 24 Monate herabgesetzt wurde, ist nicht zu beanstanden. Anlass für diese Anordnung gab der Umstand, dass sich am 04.01.2001 bei einem 28 Monate alten Rind, welches aus Krankheitsgründen notgeschlachtet und in diesem Rahmen auf BSE getestet worden war, ein positiver BSE-Befund ergeben hatte. Die bis zu diesem Zeitpunkt geltende, auf einschlägige Erkenntnisse in Großbritannien gestützte Annahme, dass eine BSE- Erkrankung nur bei Rindern jenseits der Altersgrenze von 30 Monaten nachweisbar sei, war damit erschüttert. Dementsprechend war eine Neubewertung der Situation geboten, die den Verordnungsgeber unter Berücksichtigung der oben bereits erwähnten Erkrankungsrisiken veranlasste, umgehend im Sinne einer generellen Senkung des Untersuchungsalters tätig zu werden.
Das Handeln des Verordnungsgebers war, was die hier allein problematische gemeinschaftsrechtliche Ebene anbetrifft, auch insoweit durch die bereits zitierte Ermächtigung in Art. 9 Abs. 1 Unterabsatz 4 der Entscheidung 89/662/EWG gedeckt. Die am 01.01.2001 soeben erst in Kraft getretene Entscheidung 2000/764/EG, welche die Untersuchungspflicht auf über 30 Monate alte Rinder beschränkte, stand dem nicht entgegen, weil die veränderte Risikobewertung durch den nationalen Verordnungsgeber auf Erkenntnissen im Zusammenhang mit dem Testergebnis vom 04.01.2001 gründete, welche die Kommission bei Erlass der Entscheidung 2000/764/EG am 29.11.2000 noch nicht hatte berücksichtigen können. Maßnahmen der Kommission im Sinne des Art. 9 Abs. 4 der Richtlinie 89/662/EWG, welche an die Stelle der hier vom nationalen Verordnungsgeber erlassenen vorsorglichen Maßnahme hätten treten können, sind in der Folgezeit nicht ergangen. Stattdessen hat die Kommission durch die Verordnung (EG) Nr. 1248/2001 vom 22.06.2001 zur Änderung der Anhänge III, X und XI der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die epidemiologische Überwachung transmissibler spongiformer Enzephalopathien und die entsprechenden Nachweistests - Verordnung (EG) Nr. 1248/2001 - (Abl. L 173/12) verfügt, dass die Mitgliedsländer über die obligatorisch auf BSE zu untersuchenden mehr als 30 Monate alten Schlachtrinder hinaus auf freiwilliger Basis weitere Rinder auf ihrem Staatsgebiet auf BSE testen dürfen (Anhang III Nrn. 2.2 und 5 der Verordnung). Damit hat sie die Herabsetzung des Untersuchungsalters auf 24 Monate durch die 1. BSE-ÄndVO letztlich der Sache nach gebilligt.
In diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 21.12.2001 aaO.; OVG Hamburg, Beschluss vom 29.04.2002 aaO..
Nach alledem waren der vom nationalen Verordnungsgeber angeordnete BSE- Schnelltest für geschlachtete Rinder im Alter von mehr als 24 beziehungsweise 30 Monaten rechtlich wirksamer Bestandteil der amtlichen Fleischuntersuchung im Sinne des § 1 Abs. 1 FlHG; er stellte sich folglich auch als eine Amtshandlung dar, für die nach § 24 Abs. 1 FlHG eine kostendeckende Gebühr beziehungsweise Auslage zu erheben war. Hiervon ausgehend war der nordrhein-westfälische Verordnungsgeber gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG in Verbindung mit § 2 FlGFlKostG NRW berechtigt (und verpflichtet), die fleischhygienerechtliche Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE als kostenpflichtigen Tatbestand festzusetzen.
Dabei ist es - soweit entscheidungserheblich - rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber die entsprechende Festsetzung durch Art. 2 der 2. Änderungsverordnung FlGFlHKostG-VO NRW rückwirkend zum 06.12.2000 in Kraft gesetzt und insofern im Sinne einer echten Rückbewirkung die zu diesem Zeitpunkt bereits durchgeführten BSE-Tests für kostenpflichtig erklärt hat. Allerdings ist es mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip erwachsenden Gebot des Vertrauensschutzes grundsätzlich nicht zu vereinbaren, wenn der Gesetzgeber Abgabenbestimmungen schafft, die - anknüpfend an in der Vergangenheit bereits abgeschlossenen Tatbeständen - nachträglich neue Abgabenpflichten begründen. Indessen findet das Rückwirkungsverbot im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Es gilt dort nicht, wo sich ausnahmsweise kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn die Betroffenen schon in dem Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand der sie begünstigenden Regelungen rechnen konnten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.05.1993 - 1 BvR 1509, 1648/91 - Entscheidungen des BVerfG (BVerfGE) 88, 384, 404; s. ferner BVerfG, Beschluss vom 08.06.1977 - 2 BvR 499/74 und 1045/ 75 -, BVerfGE 45, 142, 174.
Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall gegeben. Der von der 2. Änderungsverordnung FlGFlHKostG-VO NRW betroffene Personenkreis musste seit dem 06.12.2000 mit einer Erweiterung der kostenpflichtigen Tatbestände um den Tatbestand des BSE-Schnelltests rechnen, weil die Durchführung dieses Tests im Rahmen der amtlichen Untersuchung seither durch die BSE-VO vorgeschrieben und folglich als kostenpflichtige Amtshandlung im Sinne des § 24 Abs. 1 FlHG zu qualifizieren war, für die es lediglich noch der landesrechtlichen Festsetzung nach § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG bedurfte.
So auch OVG Hamburg, Beschluss vom 29.04.2002 aaO..
Dies gilt allerdings nur, was die BSE-Tests an Schlachtrindern im Alter von mehr als 30 Monaten betrifft, weil die Testpflicht für die jüngeren, über 24 Monate alte Rinder erst mit der zum 31.01.2001 in Kraft getretenen 1. BSE-ÄndVO vom 25.01.2000 eingeführt wurde. Insofern dürfte die undifferenzierte Rückbewirkung der 2. Änderungsverordnung FlGFlHKostG-VO NRW fehlerhaft sein. Dies ist in Bezug auf den vorliegenden Fall jedoch unerheblich, weil ohnehin nur nach dem 04.02.2001 durchgeführte BSE-Tests in Frage stehen, zu welchem Zeitpunkt die Schlachter mit Rücksicht auf die 1. BSE-ÄndVO auch in Bezug auf die jüngeren Rinder von kostenpflichtigen BSE-Tests ausgehen mussten.
Auf Vertrauensschutz kann sich der Kläger abgesehen von alledem auch deshalb nicht berufen, weil der Beklagte durch Schreiben vom 27.12.2000 und 30.01.2001 alle Schlachter in seinem Zuständigkeitsbereich und damit unstreitig auch den Kläger auf die nach der BSE-VO geltende Rechtslage hingewiesen hatte sowie darauf, dass er für die vorzunehmenden BSE-Tests - ab dem 06.12.2000 bei Schlachtrindern über 30 Monate und ab dem 31.01.2001 bei Schlachtrindern über 24 Monate - rückwirkend Gebühren erheben werde, sobald wirksames Satzungsrecht vorliege. Ein etwa bestehendes Vertrauen des Klägers darauf, dass er für zunächst kostenfrei durchgeführte BSE-Tests später nicht mehr zu Gebührenzahlungen herangezogen werden würde, hat der Beklagte spätestens durch diese Anschreiben zerstört.
Der Satzungsgeber war hiernach befugt, eine Gebühr für die Durchführung von BSE-Schnelltests in die einschlägige Gebührensatzung aufzunehmen. Er durfte die entsprechend am 20.03.2001 beschlossene und am folgenden Tag öffentlich bekannt gemachte Ergänzung seiner Gebührensatzung auf der Grundlage der rückwirkend in Kraft getretenen Erweiterung des Tatbestandskatalogs in § 1 FlGFlHKostG-VO ebenfalls rückwirkend zum 06.12.2000 in Kraft setzen (vgl. Art. 2 der 3. Änderungssatzung), wobei auch hier - ohne dass dies entscheidungserheblich wäre - eine Differenzierung nach dem Alter der Schlachtrinder geboten gewesen sein dürfte.
Auch die Gebührenhöhe ist nicht zu beanstanden. Insoweit bestimmt die bereits mehrfach zitierte bundesrechtliche Regelung in § 24 FlHG, dass die für Amtshandlungen nach diesem Gesetz erhobenen Gebühren kostendeckend sein müssen (Abs. 1) und nach Maßgabe der von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch zu bemessen sind (Abs. 2 Satz 2). Das Gemeinschaftsrecht sieht insoweit in der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29.01.1985 über die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen nach den Richtlinien 89/662/EWG, 90/425/EWG, 90/975/EWG und 91/4967EWG (Richtlinie 85/73/EWG) in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26.06.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (Richtlinie 96/43/EG) die Erhebung von - in der Höhe grundsätzlich beschränkten - Pauschalgebühren vor (sogenannte „Gemeinschaftsgebühren", vgl. Art. 4 und 5 Richtlinie 85/73/EWG). Allerdings beschränken sich die im Jahre 1996 geänderten und kodifizierten Bestimmungen über die Höhe der Gemeinschaftsgebühren (vgl. Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/737EWG) denknotwendig auf die zu jenem Zeitpunkt bereits bekannten und üblichen Fleischhygienekontrollen; dementsprechend können die im Jahre 1996 festgelegten Gemeinschaftsgebühren auch nicht die Kosten für die erstmals im Juni 2000 mit der bereits zitierten Entscheidung 2000/374/EG angesprochenen und erst hernach gemeinschaftsweit eingeführten BSE-Tests umfassen. Insoweit sind die Richtlinien 85/73/EWG und 96/43/EG in Bezug auf den vorliegenden Fall nicht einschlägig.
Ebenso OVG NRW, Beschluss vom 21.12.2001 aaO..
Dem entspricht, dass in § 1 Abs. 2 FlGFlHKostG-VO eine Anwendung dieser gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen auf die für BSE-Tests festzusetzenden Gebühren ausdrücklich ausgeschlossen ist.
Dass der Satzungsgeber bei der Festsetzung des in § 11 d GS geregelten Gebührensatzes - 104,26 DM (= 53,01 EUR) je BSE-Schnelltest - gegen das danach allein als maßgeblich verbleibende Kostendeckungsgebot verstoßen hat, ist nicht ersichtlich. Das bundesrechtliche Kostendeckungsgebot (vgl. § 24 Abs. 1 FlHG) verbietet dem Satzungsgeber die Festsetzung überhöhter Gebührensätze in dem Sinne, dass die Gesamtheit der Gebühren für spezifische Verwaltungshandlungen die Gesamtheit der Kosten für diesen Verwaltungszweig nicht übersteigen darf.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1998 - 9 A 2322/97 - .
Den nämlichen Inhalt hat das landesrechtliche Kostendeckungsgebot, dessen Beachtung der Landesgesetzgeber in § 3 Abs. 3 FlGFlKostG NW unter ergänzender Bezugnahme auf das Kommunalabgabengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (KAG) bei der Festsetzung der nicht durch das Gemeinschaftsrecht vorgegebenen Gebühren einfordert (vgl. § 5 Abs. 4 KAG). Diesen Vorgaben hat der Satzungsgeber im vorliegenden Fall in rechtlich unbedenklicher Weise dadurch Rechnung getragen, dass er die für den einzelnen BSE-Test voraussichtlich entstehenden Kosten ermittelt und den Gebührensatz in entsprechender Höhe festgesetzt hat. Der weitaus größere Kostenanteil - 101,00 DM (= 51,64 EUR) - entfällt dabei auf einen Ansatz für an Dritte zu entrichtende Untersuchungskosten. Dem liegt zu Grunde, dass die Kreise und kreisfreien Städte durch Erlass des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 19.12.2000, Az. VI-1 - 42.21.00 (Bl. 33ff der BAe. Heft 2) angewiesen worden waren, jeweils die Staatlichen Veterinäruntersuchungsämter mit der Durchführung der Schnelltests zu beauftragen. Gleichzeitig informierte das Ministerium in diesem Erlass darüber, dass die Staatlichen Veterinäruntersuchungsämter unter Bezugnahme auf Tarifstelle (TS) 30.5 des Allgemeinen Gebührentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung eine Gebühr in Höhe von 101,00 DM (= 51,64 EUR) für jeden Schnelltest von den Auftraggebern erheben würden. Es ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden, wenn der Satzungsgeber bei der Kalkulation des Gebührensatzes in § 11 d GS einen entsprechend hohen Kostenanteil für die Tätigkeit des Veterinäruntersuchungsamtes einrechnete. Er war auch nicht gehalten, seinerseits zu überprüfen, ob die vom Ministerium angegebenen oder besser: aufgegebenen Untersuchungskosten der Höhe nach zutreffend waren.
Anderer Ansicht offenbar Verwaltungsgericht (VG) Gelsen- kirchen, Beschluss vom 31.08.2001 - 7 L 1286/01 -.
Denn hierbei handelte es sich um ein von dritter Seite administrativ festzusetzendes Entgelt, welches der Satzungsgeber bei der Gebührenermittlung ohne weiteres einstellen konnte, solange jedenfalls die von dem Dritten - also dem Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt Arnsberg - erbrachte Leistung nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu dem von ihm erhobenen Entgelt stand.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.04.1991 - 9 A 803/88 - (bezogen auf Benutzungsgebühren).
Hierfür ergeben sich im vorliegenden Fall indessen keine Anhaltspunkte. Angesichts des Umstandes, dass die - mangels einer speziellen Tarifstelle für BSE- Tests - herangezogene „Auffang"-Tarifstelle 30.5 einerseits einen Gebührenrahmen von 0,00 DM bis 1.000,00 DM (=511,29 EUR) vorsieht und andererseits der BSE- Test mehrere Verfahrensschritte voraussetzt, die ihrerseits als einzelne Tarifstellen im Gebührentarif erfasst sind (TS 23.9.4.5.4.2 = Gel- oder Diselektrophorese, TS 23.9.5.6.7.1 = Untersuchung mittels markierter Reagenzien, TS 23.9.4.8.2 = Homogenisieren), welche in der Addition exakt den Betrag von 101,00 DM (=51,64 EUR) ausmachen, unterliegt eine in entsprechender Höhe von den Staatlichen Veterinäruntersuchungsämtern erhobene Gebühr auch nicht ansatzweise rechtlichen Bedenken.
Was den im Gebührensatz von 104,26 DM (= 53,31 EUR) danach noch verbleibenden Teilbetrag von 3,26 DM (=1,66 EUR) angeht, so hat der Beklagte darauf verwiesen, dass sich dieser Betrag aus den anteiligen Kosten des für ihn bei der Probenentnahme tätigen Untersuchungspersonals ergibt. Dem zu Grunde liegen die Bestimmungen des Tarifvertrages über die Regelung der Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe (TV Ang aöS) vom 01.04.1969, zuletzt geändert durch den 31. Änderungstarifvertrag vom 14.09.2000, und den darin jeweils festgelegten Fortschreibungen der Tabellen für Stückvergütungen, für die Entnahme des Proben- und Untersuchungsmaterials (Gehirnmasse) für die BSE-Tests. Danach steht dem Untersuchungspersonal eine Stückvergütung je entnommener Probe zu, die sich einschließlich der abzuführenden Sozialversicherungsabgaben auf 3,26 DM (=1,66 EUR) pro Tier beläuft.
Der in § 11 d GS geregelte Gebührensatz steht nach alledem in Einklang mit höherrangigem Recht. Insofern unterliegt die vom Beklagten für die Durchführung von 33 Schnelltests insgesamt festgesetzte Untersuchungsgebühr von 33 x 104,26 DM (=53,01 EUR) = 3.440,58 DM (=1.759,14 EUR) keinen rechtlichen Bedenken. Der Beklagte ist weiterhin zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger diesen Betrag als Gebührenpflichtiger schuldet. Gemäß der Bestimmung in § 1 Abs. 2 Satz 1 erste Alternative GS sind gebührenpflichtig diejenigen natürlichen oder juristischen Personen, die die nach dieser Satzung gebühren- und kostenpflichtigen Amtshandlungen veranlassen. Im vorliegenden Fall hat der Kläger die 33 vom Beklagten durchgeführten BSE-Tests veranlasst, indem er eine entsprechende Zahl von Rindern geschlachtet und damit die Untersuchungspflicht in § 1 Abs. 1 FlHG aktualisiert hat mit der Folge, dass die dort vorgeschriebenen Fleischuntersuchungen einschließlich der kostenpflichtigen BSE-Tests vom Beklagten durchgeführt werden mussten.
Die auf den Tatbestand der „Veranlassung" abstellende Satzungsregelung in § 1 Abs. 2 Satz 1 erste Alternative GS entspricht im übrigen den Anforderungen der gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 1 KAG. Hiernach dürfen Verwaltungsgebühren nur erhoben werden, wenn die Leistung der Verwaltung von dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt. Allerdings ist der vom Satzungsgeber gewählte Begriff der „Veranlassung" vom allgemeinen Sprachempfinden her weiter als der im Gesetz als tatbestandliche Voraussetzung genannte „Antrag", indem ersterer ein Abstellen auf jedwede Kausalität nahe legt, während letzterer an einem zusätzlichen formalen Element anknüpft. Indessen sind beide Begriffe in ihrer rechtlichen Bedeutung im Ergebnis deckungsgleich, indem der eine gegenüber dem sprachlichen Verständnis enger, der andere hingegen weiter zu fassen ist. Einerseits nämlich lässt die an die „Veranlassung" anknüpfende Gebührenpflicht nicht bereits jede Verursachung ausreichen; vielmehr ist insofern zusätzlich ein Moment der „Zurechenbarkeit" erforderlich, welches sich regelmäßig daraus ergibt, dass die gebührenpflichtige Verwaltungstätigkeit im Rahmen einer gegebenenfalls durch entsprechendes Verhalten begründeten konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung - wie etwa hier der durch die Schlachtung von Rindern konkretisierten Überwachungspflicht gemäß § 1 Abs. 1 FlHG - erfolgt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.06.1999 - 9 A 3817/98 -, Kommu- nale Steuerzeitschrift (KStZ) 2000, 131 (zu § 13 Gebührenge- setz NRW); Beschluss vom 12.02.2001 - 9 A 4324 -.
Angesichts dessen ist „Veranlassung" im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 erste Alternative GS so zu verstehen, dass der Betroffene die Amtshandlung durch eigenes Verhalten bewirkt haben muss.
Im Ergebnis nichts anderes aber besagt der Begriff „Antrag" im Sinne des § 5 Abs. 1 KAG. Denn dieser ist über seinen Wortlaut hinaus weit zu verstehen und umfasst jedes auf ein Tätigwerden der Behörde gerichtetes - ausdrückliche oder konkludente - Verhalten des Beteiligten.
Vgl. Lichtenfeld bei: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar; Loseblattsammlung Stand: März 2003, Rdnr. 15 zu § 5 KAG mit weiteren Nachweisen.
Das Schlachten von Rindern stellt sich angesichts der daran gemäß § 1 Abs. 1 FlHG anknüpfenden Untersuchungspflichten letztlich als ein derartiges, auf ein Tätigwerden der Behörde gerichtetes konkludentes Verhalten des Klägers dar.
Der Kläger ist durch den angefochtenen Bescheid nach alledem zu Recht zu Untersuchungsgebühren in der festgesetzten Höhe herangezogen worden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die übrigen Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 Nr. 1 und 4, 22 d Nr. 4 FlHG
§§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung
§ 22 a FlHG
§ 24 FlHG
§ 1 FlGFlHKostG
§ 2 FlGFlHKostG
§ 2 BSE-VO
§ 5 KAG
§ 76 Abs.
2 der Gemeindeordnung
§ 42 Abs. 1, 1. Alt. der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1
FlGFlZustVO
§ 1 Abs. 2 g FlGFlHKostG-VO
§ 1 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz FlHG
§ 22 d Nr. 4 FlHG
§ 22 e Abs. 1 FlHG
§ 20 d Nr. 4 FlHG
§ 20 d Abs. 4 FlHG
§ 22 e Abs. 1, 1.Alt.
FlHG
§ 1 Abs. 1 BSE-VO
§ 22 e Abs. 1 Satz 2 FlHG
§ 4 Abs. 2 BSE-VO
§ 5 Nr. 4 FlHG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 FlHG
§ 4 Abs. 1 BSE-VO
§ 1 Abs. 1 FlHG
§ 24 Abs. 1 FlHG
§ 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG
§ 1 Abs. 2 FlGFlHKostG-VO
§ 3 Abs. 3 FlGFlKostG
§ 5 Abs. 4 KAG
§ 5 Abs. 1 KAG
§ 1 Abs. 1
FlHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1
Abs. 1 der Verordnung
§ 53 Abs. 1 der Kreisordnung
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 1 Abs. 2 g der
Verordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 45, 142, 174
2 BvF 3/90
2 BvL 8/74
4 BS 371/01
9 B 1277/01
2 BvR 499/74
9 A 2322/97
7 L 1286/01
9 A 803/88
9 A 3817/98