Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Urteil vom 2015-12-15, Aktenzeichen 2 K 379/15 Me
ECLI: ECLI:DE:VGMEINI:2015:1215.2K379.15ME.0A

Tenor:
I. Der Beklagte wird verpflichtet, den Beschluss des Klägers vom 12.06.2014 zur Vorlage 39/2014 in der Fassung vom 16.10.2014 zur Vorlage 76/2014 betreffend den Erlass einer Satzung zur 5. Änderung der Hauptsatzung der Gemeinde M_____ vom 18.10.2004 zu vollziehen, indem die Satzungsänderung bei der Rechtsaufsicht angezeigt, nach entsprechendem Fristablauf ausgefertigt und unverzüglich rechtswirksam öffentlich bekanntgemacht wird.
II. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, soweit nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
1. Der Kläger begehrt vom beklagten Bürgermeister den Vollzug eines Gemeinderatsbeschlusses zur 5. Satzungsänderung der Hauptsatzung der Gemeinde M_____, der insbesondere eine Bestimmung zum Vorsitz im Gemeinderat betrifft.
Die Hauptsatzung der Gemeinde M_____ vom 18.10.2004 i. d. F. der 4. Änderungssatzung vom 14.02.2012 lautet u.a. wie folgt:
" § 6
Gemeinderat
Den Vorsitz im Gemeinderat führt der Bürgermeister, im Fall seiner Verhinderung der Stellvertreter.
…
§ 11
Öffentliche Bekanntmachungen
(2) Zeit, Ort und Tagesordnung der Sitzungen des Gemeinderats und der Ausschüsse sowie die vom Gemeinderat gefassten Beschlüsse werden durch Aushang an den Verkündungstafeln bekannt gemacht; die Bekanntmachung von Zeit, Ort und Tagesordnung der Sitzungen der Ortsteilräte erfolgt durch Aushang an den jeweiligen Verkündungstafeln des Ortsteils. …
§ 12
Sprachform, Inkrafttreten
...
(2) Die Hauptsatzung tritt am Tage nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung in Kraft. Gleichzeitig tritt die Hauptsatzung vom 10. August 1995 außer Kraft."
Der Kläger beschloss am 12.06.2014 in seiner konstituierenden öffentlichen Sitzung zur Vorlage 39/2014 unter TOP 4 mehrheitlich:
1. Der Gemeinderat beschließt die Hauptsatzung, § 6 Vorsitz im Gemeinderat, wie folgt zu ändern:
„Den Vorsitz im Gemeinderat führt ein vom Gemeinderat gewähltes Gemeinderatsmitglied. Der Gemeinderat wählt einen Stellvertreter für den Gemeinderatsvorsitzenden."
2. Der Gemeinderat beschließt die Hauptsatzung, §11 Öffentliche Bekanntmachungen, in Abs. 2 Satz 1 nach dem Wort „Verkündigungstafeln" einzufügen:
„und durch Veröffentlichung auf der Internetseite der Gemeinde www. m....de."
3. Der Gemeinderat beschließt die Hauptsatzung, § 12 Abs. 2, wie folgt zu ändern:
„Die Änderung der Hauptsatzung tritt am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
In der Niederschrift vom 12.06.2014 heißt es:
"Herr M_____ erklärt, dass die Gründe für die beantragte Änderung in der Vorlage zum Beschlussvorschlag dargelegt sind. Ein vom Gemeinderat gewähltes Gemeinderatsmitglied soll den Vorsitz im Gemeinderat führen, um eine vertrauensvolle und konstruktive Zusammenarbeit zu gewährleisten."
In der darauffolgenden öffentlichen Sitzung des Klägers am 10.07.2014 beanstandete der Beklagte den Beschluss vom 12.06.2014 zur Vorlage 39/2014 unter der Vorlage 44/2014, TOP 2. In der Beschlussvorlage war auf § 44 ThürKO hingewiesen worden und den "notwendigen Ermessensgebrauch und die fehlende Begründung und Abwägung der berührten Interessen". Der Beschlussvorschlag, den Beschluss vom 12.06.2014 zur Vorlage 39/2014 aufzuheben, wurde in der Sitzung mehrheitlich abgelehnt.
Mit Schreiben vom 29.07.2014 wandte sich der Beklagte im Hinblick auf den Beschluss des Klägers vom 12.06.2014 an das Landratsamt Wartburgkreis als Rechtsaufsichtsbehörde mit der Begründung, § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO stelle eine "Entmachtung" des Bürgermeisters dar und widerspreche dem Sinn und Zweck der Regelung des § 23 Abs. 1 Satz 2 ThürKO.
Das Landratsamt Wartburgkreis teilte mit Schreiben vom 12.08.2014 mit, der Gesetzgeber habe ausdrücklich eine Abweichung von der gesetzlichen Regelung zugelassen, und der Beklagte sei zum Vollzug des Beschlusses des Klägers verpflichtet.
Mit weiterem Schreiben des Landratsamtes Wartburgkreis vom 01.10.2014 wurde der Beklagte nochmals aufgefordert, den Beschluss unverzüglich zu vollziehen. Er wurde darauf hingewiesen, dass seine Weigerung eine Dienstpflichtverletzung darstelle.
In der Sitzung des Klägers am 16.10.2014 wurde die vom Fraktionsvorsitzenden der "Bürger für die Gemeinde" und "DIE LINKE Wählergemeinschaft" _____ M_____ erarbeitete Vorlage zu einem Satzungstext der 5. Satzungsänderung als Nummer 76/2014 unter TOP 6 behandelt und – laut der Niederschrift vom 16.10.2014 – "ohne Diskussion" bei 14 Anwesenden mit 8 Ja-Stimmen und 5 Nein-Stimmen sowie einer Enthaltung beschlossen. Der Satzungstext der 5. Änderungssatzung der Hauptsatzung lautete:
"Artikel 1
1. § 6 - Gemeinderat - erhält folgende Fassung:
'§ 6 - Vorsitz im Gemeinderat
Den Vorsitz im Gemeinderat führt ein vom Gemeinderat gewähltes Gemeinderatsmitglied. Der Gemeinderat wählt einen Stellvertreter für den Gemeinderatsvorsitzenden.'
2. § 11 - Öffentliche Bekanntmachungen - wird nach dem letzten Satz ergänzt:
'Zeitgleich mit dem Aushang von Zeit, Ort und Tagesordnung der Sitzungen des Gemeinderates und der Ausschüsse an den Verkündungstafeln erfolgt die Veröffentlichung auf der Internetseite der Gemeinde www.m....de.'
Artikel 2
Diese Änderungssatzung tritt am Tag nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung in Kraft."
In der darauffolgenden Sitzung am 28.10.2014 beanstandete der Beklagte nunmehr den Beschluss Nr. 76/2014 vom 16.10.2014. In der Niederschrift heißt es, die Gründe für die Beanstandung seien bereits in der Vorlage 44/2014 in der öffentlichen Sitzung am 10.07.2014 ausführlich dargelegt worden. Die Gründe würden unverändert gelten.
Mit Schreiben der Kommunalaufsicht vom 22.04.2015 wurde dem Beklagten mitgeteilt, dass das Beanstandungsverfahren nach § 44 ThürKO nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Der Beschluss sei lediglich beanstandet worden, ohne dass ein weiterer Beschluss herbeigeführt worden sei. Da der Rechtsauffassung des Gemeinderates gefolgt werde, bedürfe es keines Beanstandungsbescheides.
In der Sitzung des Klägers am 30.07.2015 wurde unter TOP 1, Vorlage 59/2015, das Thema einer Kommunalverfassungsklage Gemeinderat M_____./.Bürgermeister M_____ behandelt. Es wurde ein Beschluss für eine Kommunalverfassungsklage mit 7 JA- und 5 Nein-Stimmen gefasst. In der Beschlussvorlage hieß es, der Gemeinderat solle dabei von den Gemeinderäten _____ M_____, _____ K_____ und _____ I_____ vertreten werden.
In der Sitzung am 29.10.2015 (Vorlage 74/2015) beschloss der Kläger, dass – neben dem Kläger – auch die Gemeinde M_____ selber aus eigener Rechtsverletzung Klage gegen den Bürgermeister der Gemeinde M_____ wegen Verstoßes gegen §§ 20 Abs. 1, 21, 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO erhebe.
2. Bereits am 12.10.2015 hat der Kläger Klage erhoben. Er beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, den Beschluss des Klägers vom 12.06.2014 zur Vorlage 39/2014 betreffend den Erlass einer Satzung zur 5. Änderung der Hauptsatzung der Gemeinde M_____ vom 18.10.2004 zu vollziehen, indem die Satzungsänderung bei der Rechtsaufsicht angezeigt, nach entsprechendem Fristablauf ausgefertigt und unverzüglich rechtswirksam öffentlich bekanntgemacht wird,
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, den Beschluss des Klägers vom 12.06.2014 in der Fassung vom 16.10.2014 zur Vorlage 76/2014 betreffend den Erlass einer Satzung zur 5. Änderung der Hauptsatzung der Gemeinde M_____ vom 18.10.2004 zu vollziehen, indem die Satzungsänderung bei der Rechtsaufsicht angezeigt, nach entsprechendem Fristablauf ausgefertigt und unverzüglich rechtswirksam öffentlich bekanntgemacht wird.
Zur Begründung trägt er vor, der Kläger sei klagebefugt. § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO enthalte die Pflicht des Bürgermeisters, die Beschlüsse des Gemeinderates zu vollziehen. Obwohl die Norm nicht als Anspruchsnorm ausgestaltet sei, müsse man angesichts der in der ThürKO angelegten Kompetenzverteilung zwischen Gemeinderat und Bürgermeister von einem Recht des Gemeinderats auf Vollzug ausgehen. Ohne ein solches Recht würde die Kompetenz des Gemeinderates als beschließendes Organ durch die mangelnde Umsetzung ad absurdum geführt. Der Kläger habe in der Sitzung am 29.10.2015 vorsorglich beschlossen, dass die Kommunalverfassungsklage gegen den Beklagten auch durch die Gemeinde selbst geführt werden solle. Der Beklagte verweigere die Vollziehung auch dieses Beschlusses.
Der Kläger habe auch in der Sache einen Anspruch gegen den Beklagten auf Vollzug des Beschlusses gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO. Es sei in der Sitzung vom 12.06.2014 ein rechtswirksamer Beschluss zur 5. Änderung der Hauptsatzung gefasst worden i. S. d. § 20 Abs. 1 Satz 4 ThürKO (Mehrheitsbeschluss der 15 Anwesenden mit 9 Ja-Stimmen und 4 Nein-Stimmen). Die Vollzugspflicht gem. §§ 21, 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO richte sich gegen den Beklagten als Bürgermeister. Zwar sei die Aussetzung des Vollzugs während der Überprüfung durch die Rechtsaufsichtsbehörde rechtmäßig gewesen. Mit der Regelung des § 44 ThürKO erschöpften sich jedoch die Möglichkeiten des Beklagten, den Vollzug auszusetzen. Aufgrund der bestätigenden Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde gelte nunmehr § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO unmittelbar. Unterlasse es der Bürgermeister, seiner Vollzugspflicht nachzukommen, könne er im Rahmen einer Kommunalverfassungsklage zum Vollzug der Entscheidungen verpflichtet werden.
Der Kläger habe in der Sitzung am 12.06.2014 sein Ermessen ausgeübt. Dies zeigten bereits die Schilderungen des Beklagten, der auf die "Kann"-Bestimmung hingewiesen habe. Im Übrigen seien die Anforderungen an die Ausübung eines Erschließungsermessens nicht sehr hoch. Ebenso sei auch in der Sitzung am 16.10.2014 Ermessen ausgeübt worden. Hier habe es sich nur um eine erneute vorsorgliche Beschlussfassung gehandelt.
Entgegen der Vermutung des Beklagten habe die Ehefrau des Gemeinderatsmitglieds _____ I_____ keinen Einfluss auf den Sitzungsverlauf am 12.06.2014 genommen. Herr I_____ sei im Juni 2014 nicht im Besitz eines Smartphones gewesen. Zudem ließen die dicken Mauern des M_____ Schlosses, in dem die Sitzungen stattgefunden hätten, die Netzwerkverbindungen gegen Null gehen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, der Kläger habe keinen Anspruch auf Vollzug seiner Beschlüsse zu den Vorlagen 39/2014 vom 12.06.2014 und 76/2014 vom 16.10.2014. Die Beschlüsse seien rechtswidrig und griffen willkürlich in die Rechtsstellung des Beklagten nach 23 Abs. 1 Satz 2 ThürKO ein. Der Beschlussvorschlag sei intensiv beraten worden. Insbesondere habe der Beklagte auf den notwendigen Ermessensgebrauch bei der Anwendung der "Kann"-Bestimmung des § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO hingewiesen. Nach Gründen für den Beschlussvorschlag habe er gefragt. Jedoch sei auch in der Debatte keine nachvollziehbare, abgewogene Begründung des Beschlussvorschlags gegeben worden. Schließlich habe der Kläger mit der Mehrheit der Fraktion „Bürger für die Gemeinde und DIE LINKE Wählergemeinschaft" ohne Abwägung entscheidungserheblicher Gesichtspunkte und ohne Angabe sachlicher Gründe eine nach Ansicht des Beklagten unbegründete und damit willkürliche "Machtentscheidung" der neu gewählten Ratsmehrheit getroffen. Auch in der Sitzung am 16.10.2014 habe der Kläger weder Gründe für die beantragte Änderung der Hauptsatzung vorgetragen noch Ermessen gebraucht. Der direkt gewählte Bürgermeister sei jedoch kraft Gesetzes der Vorsitzende des Gemeinderates. Die ThürKO regle eine starke Stellung des Bürgermeisters, der durch unmittelbare Volkswahl in sein Amt gelangt sei. Der Bürgermeister sei als kommunaler Wahlbeamter zur Neutralität auch bei der Leitung von Sitzungen des Gemeinderats verpflichtet. In seiner nun 25jährigen Amtszeit sei dem Beklagten nie vorgeworfen worden, diese Neutralitätspflicht verletzt zu haben. Die Kommentierung von Uckel, Hauth und Hoffmann zu § 23 ThürKO lege ausführlich die Widersprüchlichkeit der Regelung des § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO dar. Danach müsse sich der Bürgermeister nicht willkürlich "teilentmachten" lassen. Der Bürgermeister dürfe vom Gemeinderat, dem anderen Organ der Gemeinde, verlangen, dass dieser nicht willkürlich und damit machtmissbräuchlich in die Kompetenzen des Bürgermeisters eingreife. Der Bürgermeister dürfe verlangen, dass die "Kann"- Bestimmung des § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO begründet und mit fehlerfreiem Ermessensgebrauch angewendet werde. Dies sei jedoch nicht geschehen.
Zudem sei die Beratung und Beschlussfassung zur Vorlage 39/2014 am 12.06.2014 unter unzulässiger Beteiligung nicht gewählter Bürger, hier vermutlich einer Bediensteten der Aufsichtsbehörde, der Büroleiterin des Landrats des Wartburgkreises und Ehefrau des erstmals gewählten Gemeinderats _____ I_____, zustande gekommen und schon aus diesem Grunde rechtswidrig. Sowohl Frau I_____ als Besucherin als auch der Gemeinderat I_____ hätten während der Sitzung intensiv unter Zuhilfenahme technischer Geräte kommuniziert. Es spreche viel für die Vermutung, dass Herr I_____ "Regie"-Anweisungen auf seinem digitalen Endgerät erhalten habe. Anders ließe sich die beeindruckende Genauigkeit seiner Änderungsanträge in der konstituierenden Sitzung am 12.06.2014 nicht erklären.
Auf den Inhalt der Gerichtsakte, insbesondere den Inhalt der Niederschrift über die mündliche Verhandlung sowie die vorgelegte Behördenakte wird Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist hinsichtlich des Hilfsantrages zulässig und begründet. Der Kläger hat einen Anspruch gegen den Beklagten, dass dieser den Beschluss des Klägers vom 12.06.2014 in der Fassung des Beschlusses vom 16.10.2014 vollzieht. Hinsichtlich des allein auf den Vollzug des Beschlusses des Klägers vom 12.06.2014 gerichteten Hauptantrages ist die Klage unzulässig.
1. Die Klage ist hinsichtlich des Hilfsantrages zulässig, hinsichtlich des Hauptantrages mangels eines Rechtsschutzbedürfnisses des Klägers unzulässig.
a) Bei der vorliegenden Klage handelt es sich um eine kommunalrechtliche Organklage des Klägers als Gemeinderat gegen den beklagten Bürgermeister. Der Gemeinderat und der Bürgermeister sind nach § 22 Abs. 1 Thüringer Kommunalordnung (ThürKO) die Organe der Gemeinde, die die Gemeinde verwalten. Ein Kommunalverfassungsstreitverfahren ist dann gegeben, wenn die Beteiligten über die sich aus dem kommunalen Verfassungsrecht ergebenden Rechte und Pflichten im Bereich kommunaler Organe streiten. Dies ist hier der Fall.
Der Kläger als Gemeinderat ist als Organ einer Kommune in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren beteiligtenfähig (vgl. VG Meiningen, Beschl. v. 15.11.2011, 2 E 706/11 Me, juris, Rn. 11; Rücker/Dieter/Schmidt, ThürKO, § 22 Anm. 5). Dem Kläger fehlt auch nicht die gemäß § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) analog auch für ein Kommunalverfassungsstreitverfahren zu fordernde Klagebefugnis. Die Klagebefugnis ist dann nicht zu bejahen, wenn sich das rechtsuchende Organ bzw. Organteil nicht auf Rechtsvorschriften berufen kann, die dem Schutz – auch – seiner organschaftlichen Stellung zu dienen bestimmt sind und damit eine Verletzung seiner organschaftlichen Rechte offensichtlich ausgeschlossen erscheint (VG Dresden, Beschl. v. 18.10.1995, 4 K 2384/95, juris, Rn. 4). Dies ist hier nicht der Fall. Es geht um die Vollziehung von Beschlüssen des Klägers durch den Beklagten. Aus § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO ergibt sich die grundsätzliche Pflicht des Beklagten, Beschlüsse des Klägers zu vollziehen. Die Vollziehung betrifft ersichtlich den organschaftlichen Befugnisbereich des Klägers.
b) Hinsichtlich des Hauptantrages, gerichtet auf die Verpflichtung des Beklagten zur Vollziehung (allein) des Beschlusses des Klägers vom 12.06.2014 zur Vorlage 39/2014 betreffend den Erlass einer Satzung zur 5. Änderung der Hauptsatzung, fehlt jedoch das für die Zulässigkeit der Klage erforderliche Rechtsschutzbedürfnis des Klägers. Mit dem Begriff des Rechtsschutzbedürfnisses wird zum Ausdruck gebracht, dass nur derjenige, welcher mit dem von ihm angestrengten gerichtlichen Rechtsschutzverfahren ein rechtsschutzwürdiges Interesse verfolgt, einen Anspruch auf eine gerichtliche Sachentscheidung hat und beim Fehlen eines solchen Interesses das prozessuale Begehren als unzulässig abgewiesen werden muss (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, Vorb. § 40 Rn. 30). Ein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers ist hier nicht zu erkennen, weil nicht ersichtlich ist, was der Kläger mit dem isolierten Vollzug des Beschlusses vom 12.06.2014 noch erreichen will, nachdem er mittlerweile mit Beschluss vom 16.10.2014 den Text einer 5. Änderungssatzung beschlossen hat. Durch den Beschluss vom 16.10.2014 ist der Beschluss vom 12.06.2014 überholt worden. Zwar ist der Beschluss vom 12.06.2014 durch den Beschluss vom 16.10.2014 nicht ausdrücklich aufgehoben oder abgeändert worden. In der Begründung des Beschlussvorschlages zur Sitzung am 16.10.2014 (Bl. 119 der Beiakte) ist jedoch auf den Beschluss vom 12.06.2014 und das sich anschließende Beanstandungsverfahren Bezug genommen worden. Es wurde hier auf ein Schreiben der Kommunalaufsicht vom 12.08.2014 hingewiesen, wonach der Beklagte dem Kläger in seiner nächsten Sitzung die Änderungssatzung zur Beschlussfassung vorzulegen habe. Der Beschlussvorschlag war dem Umstand geschuldet gewesen – wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung erläuterte –, dass sich der Kläger selber veranlasst gesehen hatte, im Hinblick auf den Beschluss vom 12.06.2014 einen Satzungstext auszuarbeiten, da der Beklagte dies nicht getan hatte. Der Beschluss vom 16.10.2014 gießt nunmehr den Beschluss vom 12.06.2014 in einen Satzungstext, wobei der ursprüngliche Beschluss Änderungen erfährt. Nr. 1 des Beschlusses vom 12.06.2014 hinsichtlich der Regelung zu § 6 der Hauptsatzung ist wortgleich im Beschluss vom 16.10.2014 enthalten. Hinsichtlich der Änderung von § 11 der Hauptsatzung (öffentliche Bekanntmachung) sieht die entsprechende Regelung des Beschlusses vom 16.10.2014 gegenüber der Nr. 2 des Beschlusses vom 12.06.2014 eine Präzisierung und Einschränkung vor. Die Internetveröffentlichung bezieht sich nunmehr klar allein auf die Sitzungen des Gemeinderates und der Ausschüsse (und nicht auf Beschlüsse des Gemeinderats bzw. auf Sitzungen der Ortsteilräte). Soweit zum "Inkrafttreten" in Nr. 3 des Beschlusses vom 12.06.2014 von einer Änderung der Hauptsatzung, § 12 Abs. 2, die Rede ist, bezieht sich die entsprechende Regelung des Beschlusses vom 16.10.2014 nunmehr allein auf die Änderungssatzung ("Die Änderungssatzung tritt am Tag nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung in Kraft."). Hat der Kläger mit dem Beschluss des Satzungstextes am 16.10.2014 – der vom Beschluss vom 12.06.2014 teilweise abweicht – selber zu erkennen gegeben, dass er eine geänderte Umsetzung des Beschlusses vom 12.06.2014 wünscht, ist für dessen isolierten Vollzug ein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers zu verneinen.
2. Die Klage ist hinsichtlich des Hilfsantrages begründet. Der Kläger hat aus § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO einen Anspruch gegen den Beklagten, dass dieser den Beschluss des Klägers vom 12.06.2014 in der Fassung des Beschlusses vom 16.10.2014 vollzieht.
a) Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO vollzieht der Bürgermeister die Beschlüsse des Gemeinderats. Der Bürgermeister ist zum Vollzug der Beschlüsse verpflichtet (Rücker/Dieter/Schmidt, ThürKO, § 29 Anm. 5). Die Erledigung muss – im Rahmen der Arbeitsbelastung – grundsätzlich unverzüglich geschehen (Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, § 29 ThürKO, Anm. 3).
Es besteht für den Beklagten im Rahmen seiner Beanstandungsmöglichkeiten kein Grund, den Vollzug (weiter) auszusetzen. Hält der Bürgermeister eine Entscheidung des Gemeinderats für rechtswidrig – wie hier –, so hat er gemäß § 44 ThürKO ihren Vollzug auszusetzen und sie in der nächsten Sitzung, die innerhalb eines Monats nach der Entscheidung stattfinden muss, gegenüber dem Gemeinderat zu beanstanden. Verbleibt der Gemeinderat oder der Ausschuss bei seiner Entscheidung, so hat der Bürgermeister unverzüglich die Rechtsaufsichtsbehörde zu unterrichten. Hier hat der Beklagte die Beschlüsse des Klägers vom 12.06.2014 und 16.10.2014 beanstandet, und das Landratsamt Wartburgkreis hat im Rahmen der Beanstandungsverfahren dem Beklagten mit Schreiben vom 12.08.2014 hinsichtlich des Beschlusses vom 12.06.2014 und mit Schreiben vom 22.04.2015 hinsichtlich des Beschlusses vom 16.10.2014 mitgeteilt, dass der Rechtsauffassung des Gemeinderates gefolgt werde. Bestätigt die Rechtsaufsichtsbehörde die Auffassung des Gemeinderats – wie hier –, ist der Bürgermeister verpflichtet, den umstrittenen Beschluss (endgültig) zu vollziehen, ohne dass ihm weitere Abwehrmaßnahmen zustehen (Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, § 44 ThürKO, Anm. 3.).
b) Gegen den vom Kläger begehrten Vollzug des Beschlusses vom 12.06.2014 in der Fassung des Beschlusses vom 16.10.2014 kann der Beklagte auch nicht mit Erfolg geltend machen, der Beschluss sei rechtswidrig. Zwar ist der Beklagte weder berechtigt noch verpflichtet, rechtswidrige Beschlüsse zu vollziehen (vgl. Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, § 44 ThürKO, Anm. 2.2.). Die von ihm geltend gemachten Rechtmäßigkeitsbedenken teilt die Kammer jedoch nicht.
aa) Soweit der Beklagte hinsichtlich der Wirksamkeit des Beschlusses vom 12.06.2014 rügt, die Beratung und Beschlussfassung sei unter unzulässiger Beteiligung nicht gewählter Bürger, hier vermutlich einer Bediensteten der Aufsichtsbehörde, zustande gekommen, und der Beschluss sei schon aus diesem Grunde rechtswidrig, ist der Kläger dem entgegengetreten. Unabhängig davon, dass der Beklagte insoweit lediglich Vermutungen äußert, vermag die Kammer auch die rechtliche Relevanz des Vortrags des Beklagten nicht zu erkennen.
bb) Aber auch die vom Beklagten erhobenen inhaltlichen Rügen überzeugen die Kammer nicht.
Der Beschluss des Klägers vom 12.06.2014 in der Fassung vom 16.10.2014 findet hinsichtlich der Änderung des § 6 der Hauptsatzung seine Rechtsgrundlage in § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO. Hiernach kann von der gesetzlichen Regelung des § 23 Abs. 1 Satz 2 ThürKO, wonach der Bürgermeister zugleich Vorsitzender des Gemeinderates ist, abgewichen werden. Die Hauptsatzung kann zu Beginn der Amtszeit des Gemeinderates bestimmen, dass den Vorsitz ein vom Gemeinderat gewähltes Gemeinderatsmitglied führt.
(1) Der Rechtmäßigkeit des Beschlusses steht nicht entgegen, dass der Kläger eine entsprechende Änderung der Hauptsatzung in seiner konstituierenden Sitzung beschlossen hat.
Zwar wird in der Kommentarliteratur die Auffassung vertreten, "zu Beginn der Amtszeit" heiße, dass die Hauptsatzung vor dem Beginn der Wahlperiode des Gemeinderates eine entsprechende Regelung vorsehen müsse (Rücker/Dieter/Schmidt, ThürKO, § 23 Anm. 5). Da Satzungen vor ihrer Bekanntmachung der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen, auszufertigen und danach öffentlich bekanntzumachen sind (§ 21 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 ThürKO), ist nach dieser Kommentarmeinung die Hauptsatzung so rechtzeitig neu zu fassen, dass sie mit Beginn der Amtszeit des Gemeinderates in Kraft ist (Rücker/Dieter/Schmidt, ThürKO, § 23 Anm. 5). Ist in der Hauptsatzung zu Beginn der Amtszeit (Wahlperiode) des Gemeinderates diese Regelung nicht getroffen, so gilt die gesetzliche Regelung. Hier war zu Beginn der Amtszeit des Klägers keine entsprechende Regelung in der Hauptsatzung enthalten. Der Beschluss hierzu wurde in der konstituierenden Sitzung des Klägers gefasst und hätte erst Wochen später Eingang in die Hauptsatzung finden können. Allerdings erscheint es fraglich, ob § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO zwingend im Sinne der zitierten Kommentarmeinung zu verstehen ist. Der Gesetzeswortlaut spricht zwar dafür. Damit die Hauptsatzung etwas wirksam bestimmen kann, muss sie bereits in Kraft sein. Die Gesetzesmaterialien (Drucksache 1/2149 vom 15.04.1993) helfen hier nicht weiter. Es heißt dort lediglich: "Allerdings lässt Absatz 1 Satz 3 hinsichtlich des Vorsitzes eine abweichende Regelung durch die Hauptsatzung zu." Vom Sinn und Zweck der Vorschrift her erscheint es allerdings wenig sinnvoll, wenn es allein Sache des "alten" Gemeinderats sein sollte, eine entsprechende Regelung für die Amtszeit des "neuen" Gemeinderats zu treffen. In der Kommentarliteratur wird die Bestimmung denn auch durchaus so verstanden, dass das Gesetz verlange, "dass die Satzungsregelung am Beginn der Amtszeit erfolgen" müsse (Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, § 23 ThürKO, Anm. 3.2.2.). Dies kann aber letztlich dahingestellt bleiben. Ist hier eine entsprechende Regelung nicht vor Beginn der Wahlperiode, und somit möglicherweise verspätet getroffen worden, so hätte dies auf die Wirksamkeit der Hauptsatzungsregelung keine Auswirkung. Die zeitliche Vorgabe in § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO hat nur den Zweck, dass möglichst bald "klare Verhältnisse" geschaffen werden. Sie hat insoweit nur Ordnungsfunktion, so dass eine Nichtbeachtung keine Auswirkungen auf die Satzungsregelung hat (Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, § 23 ThürKO, Anm. 3.2.2.).
(2) Der Rechtmäßigkeit des Beschlusses steht auch nicht ein – vom Beklagten gerügter – fehlender Ermessensgebrauch des Klägers entgegen.
Der Beklagte wendet ein, die Kommentierung von Uckel, Hauth und Hoffmann zu § 23 ThürKO lege ausführlich die Widersprüchlichkeit der Regelung des § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO dar. Danach müsse sich der Bürgermeister nicht willkürlich "teilentmachten" lassen. Der Bürgermeister dürfe vom Gemeinderat, dem anderen Organ der Gemeinde, verlangen, dass dieser nicht willkürlich und damit machtmissbräuchlich in die Kompetenzen des Bürgermeisters eingreife. Der Bürgermeister dürfe verlangen, dass die "Kann"- Bestimmung des § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO begründet und mit fehlerfreiem Ermessensgebrauch angewendet werde. Dies sei jedoch nicht geschehen.
Nach Ansicht der Kammer greift der Einwand des Beklagten aus zwei Gründen nicht:
(a) Soweit es in der vom Beklagten zitierten Kommentierung heißt, die ThürKO habe sich für eine starke Stellung des Bürgermeisters entschieden, was durch § 23 Absatz 1 Satz 3 ThürKO konterkariert werde, der eine "Teilentmachtung" zulasse (Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, § 23 ThürKO, Anm. 3.1.), geht dies an der Sache vorbei. Von "Teilentmachtung" zu reden, hängt die Sache deutlich zu hoch. Dem gewählten Gemeinderatsvorsitzenden obliegt anstelle des Bürgermeisters lediglich die Leitung der Sitzungen des Gemeinderates. Die Sitzungsleitung umfasst das Aufrufen der Tagesordnungspunkte, die Worterteilung, das Führen der Rednerliste, die Wahrung und Aufrechterhaltung der Sitzungsordnung und die Ausübung des Hausrechts. Nicht zu den Aufgaben der Sitzungsleitung gehört die Einberufung der Sitzungen (§ 35 Abs. 1 Satz 1 ThürKO), die Ladung der Gemeinderatsmitglieder und der hauptamtlichen Beigeordneten zu den Gemeinderatssitzungen (§ 35 Abs. 2 Satz 1 ThürKO), die Vorbereitung der Beratungsgegenstände (§ 35 Abs. 4 Satz 1 ThürKO) und die Festsetzung der Tagesordnung (§ 35 Abs. 4 Satz 1 ThürKO). Diese Aufgaben stehen kraft ausdrücklicher Bestimmung des § 23 Abs. 1 Satz 3 letzter Halbsatz ThürKO allein dem Bürgermeister zu, können ihm nicht entzogen und können auch nicht auf den gewählten Vorsitzenden übertragen werden (Rücker/Dieter/Schmidt, ThürKO, § 23 Anm. 6).
(b) Die vom Beklagten erhobene Rüge von "Ermessensfehlern" trifft ebenfalls nicht die Sache. Ein der richterlichen Nachprüfung gemäß § 114 VwGO unterliegendes Ermessen des Klägers ist hier nicht betroffen.
Rechtswidrig sind Entscheidungen des Gemeinderats nur, wenn sie mit einem Gesetz, einer Rechtsverordnung oder Satzung unvereinbar sind (Rücker/Dieter/Schmidt, ThürKO, § 44 Anm. 2). Beschlüsse des Gemeinderats bedürfen keiner Begründung oder Erläuterung (Rücker/Dieter/Schmidt, ThürKO, § 22 Anm. 10). Zwar ist als Gesetzesverstoß auch die fehlerhafte Handhabung des Verwaltungsermessens des Gemeinderates einzustufen – worauf der Beklagte abstellt –, denn nach § 114 VwGO unterliegt der richterlichen Nachprüfung auch der Umstand, ob beim Erlass, der Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (vgl. Rücker/Dieter/Schmidt, ThürKO, § 44 Anm. 2). Um ein Verwaltungsermessen handelt es sich hier jedoch nicht: Soweit es in der gesetzlichen Formulierung in § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO heißt, die Hauptsatzung "kann" bestimmen, ist schon fraglich, ob dies nicht lediglich eine Wahlmöglichkeit des Gemeinderats im Sinne von "darf" bedeutet. Jedenfalls handelt es sich hier im Hinblick auf die Gestaltungsfreiheit des Normgebers allenfalls um ein normatives Ermessen. Die Anforderungen des § 40 Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz (ThürVwVfG) – das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten – lassen sich auf das normative Ermessen des Satzungsgebers nicht ohne weiteres erstrecken. Sowohl der Entscheidungsprozess als auch dessen gerichtliche Kontrolle weisen gegenüber dem Administrativermessen Unterschiede auf, die eine entsprechende Anwendung des § 40 ThürVwVfG ausschließen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 40 Rn. 8). Die Grundsätze über die Ermessensentscheidung beim Erlass von Verwaltungsakten sind auf die Bestimmung der Maßstäbe, die für den Erlass von Satzungen gelten, nicht übertragbar (BVerwG, Beschl. v. 05.04.1988, 7 B 47/88, juris, Rn. 12). Der Entscheidungsvorgang beim Erlass von Satzungen (Normsetzungsvorgang) ist grundsätzlich nicht an weitere, gerichtlich nachprüfbare Voraussetzungen gebunden (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.11.2015, 5 S 2590/13, juris, Rn. 46). Insofern hat es grundsätzlich sein Bewenden damit, dass das Satzungsrecht von den Gemeinden "im Rahmen der Gesetze" (vgl. Art. 28 Abs. 2 GG) nach ihrem nicht weiter überprüfbaren, weiten normativen Ermessen wahrgenommen werden darf und keinen weiteren Einschränkungen aufgrund richterlicher Rechtsschöpfung unterliegt (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.11.2015, 5 S 2590/13, juris, Rn. 47). Für die Beurteilung der Wirksamkeit einer Satzung – wie auch grundsätzlich bei Gesetzen – ist nur das Ergebnis des Normsetzungsvorgangs, also die Satzung selbst Prüfungsgegenstand. Sie ist Ausdruck des objektivierten Willens des Satzungsgebers. Konkrete Überlegungen des Gemeinderats oder einzelner seiner Mitglieder sind, soweit sie nicht in der Satzung Ausdruck gefunden haben, für deren Wirksamkeit ohne Bedeutung (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.11.2015, 5 S 2590/13, juris, Rn. 48).
Hier hat es der Landesgesetzgeber der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft überlassen, die gesetzliche Vorgabe des § 23 Abs. 1 Satz 2 ThürKO hinzunehmen oder aber ein dem Gemeinderat vorsitzendes Gemeinderatsmitglied zu installieren. Dazu, wann Letzteres in Frage kommen könnte, gibt es keine gesetzliche Maßgabe. Dem Kläger ist insoweit eine normative Gestaltungsfreiheit eingeräumt, die über das verwaltungsrechtliche Rechtsfolgenermessen der Exekutive im Sinne des § 40 ThürVwVfG hinausgeht und nicht den Einschränkungen des § 114 VwGO unterworfen ist (vgl. VG Cottbus, Urt. v. 05.03.2015, 6 K 853/12, juris, Rn. 22 zum Organisationsermessen). Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb etwas anderes deshalb gelten sollte, weil sich hier die normative Gestaltungsfreiheit des Klägers auf das eigene Organ bezieht und – worauf der Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich hinwies – ein anderes Organ (der Beklagte) von der Entscheidung des Klägers betroffen ist. Einen Unterschied macht es nicht, ob die Entscheidungen des Klägers Außenwirkung entfalten oder im Bereich der kommunalen Organe – wie hier – wirksam werden. Erhöhte Anforderungen an die Ausübung der normativen Gestaltungsfreiheit des Klägers kann der Beklagte auch nicht daraus ableiten, dass der Kläger hier von der gesetzlichen Regelung des § 23 Abs. 1 Satz 2 ThürKO abweicht, wonach der Bürgermeister zugleich Vorsitzender des Gemeinderates ist. Das Gesetz gibt dem Kläger in § 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO schlicht die Möglichkeit dazu. Es eröffnet ihm eine Wahlmöglichkeit. Weder sind im Gesetz besondere Voraussetzungen genannt im Sinne einer "Ausnahme", noch sonst Vorgaben enthalten, wann von der Option eines dem Gemeinderat vorsitzenden Gemeinderatsmitgliedes Gebrauch gemacht werden kann.
Nachdem hinsichtlich der übrigen Regelungen des Beschlusses vom 12.06.2014 in der Fassung vom 16.10.2014 keine rechtlichen Bedenken vorgetragen worden sind noch solche ersichtlich sind, bestehen an dessen Rechtmäßigkeit keine durchgreifenden Zweifel, weshalb der Beklagte zu dessen Vollzug zu verpflichten war.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Rechtsgrundlagen in § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 ThürKO
§ 23 ThürKO
§ 29 ThürKO
§ 114 VwGO
§ 40 ThürVwVfG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 23 Abs. 1 Satz 3 ThürKO
§ 23 Abs. 1 Satz 2 ThürKO
§ 20 Abs. 1, 21, 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO
§ 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO
§ 20 Abs. 1 Satz 4 ThürKO
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 21 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 ThürKO
§ 23 Absatz 1 Satz 3 ThürKO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 35 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 35 Abs. 4 Satz 1 ThürKO
§ 23 Abs. 1 Satz 3 letzter Halbsatz ThürKO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 E 706/11
4 K 2384/95
7 B 47/88
5 S 2590/13
6 K 853/12