Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-20, Aktenzeichen 11 K 3056/06
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:0920.11K3056.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beklagte erteilte der Klägerin mit Bescheid vom 9. April 1996 eine Baugenehmigung für den Umbau und Neubau eines Geschäftshauses - B - auf dem Grundstück G1 (Bstraße 00 in S). Mit bestandskräftigem Bescheid vom 11. April 1996 erhob die Beklagte hierfür eine Gebühr von insgesamt 97.536,00 DM. Die Gebührenberechnung nahm Bezug auf die allgemeine Verwaltungsgebührenordnung in der seinerzeit geltenden Fassung bei einer ermittelten Rohbausumme von 7.471.447,80 DM, einer Grundgebühr für Errichtung und Erweiterung von 97.136,00 DM und einer Gebühr für eine Befreiung in Höhe von 400,00 DM.
Ein gebührenrechtlicher Streit zwischen den Beteiligten über die Erhebung von Gebühren für eine Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigungen (Bescheid der Beklagten vom 8 Juli 2003) endete mit einer Aufhebung des Bescheides durch die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vom 29. November 2004 - 25 K 8771/03 - .
Schon zuvor hatte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 21. Juli 2004, als Nachtragsgenehmigung bezeichnet, die Genehmigung erteilt, abweichend von der Baugenehmigung vom 9. April 1996 das Vorhaben im Bereich der Verkaufsfläche im EG-Laden 2, 3 + 3a (Eiscafe O), einer Arztpraxis im 1. OG, eines G Fitness-Centers im 2. OG und einer Wirtschaftsschule L im 3. OG auszuführen. Mit Bescheid gleichen Datums erteilte die Beklagte der Klägerin hinsichtlich der Gebäudetrennwände im 1. und 2. OG sowie der Laufbreite der Treppe in einem Treppenhaus eine Abweichung von den entsprechenden Vorschriften. Für den Abweichungsbescheid setzte die Beklagte eine Gebühr von 1.000,00 Euro - und mit der Nachtragsgenehmigung, insoweit unter Benennung der Tarifstelle 2.5.2.3 a) der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung, insgesamt von 10.974,00 Euro fest.
Gegen die Gebührenfestsetzungen erhob die Klägerin Widerspruch. Zur Begründung trug sie im wesentlichen vor: Die Höhe der Gebührenfestsetzung sei unverhältnismäßig. Sie müsse um mindestens die Hälfte reduziert werden. Es sei nur ein Abweichungsbescheid ergangen, so dass nicht zweimal eine Gebühr von 500,00 Euro, und damit auch noch der Höchstsatz, erhoben werden könne. Die Gebührenfestsetzung nach Ziffer 2.5.2.3 a) von 9.973,87 Euro sei nicht nachvollziehbar. Die Nachtragsgenehmigung sei Bestandteil einer Baugenehmigung, für die bereits Gebühren erhoben worden seien, die die jetzige Nachtragsgenehmigung erfassten. Die neu erhobene Gebühr stehe in keinem Verhältnis zur Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung. Es sei auch nicht erkennbar, welcher Gebührentatbestand letztlich zugrunde gelegt worden sei.
Unter dem 28. Januar 2005 erließ die Beklagte einen „Änderungsbescheid", mit dem sie die mit Gebührenbescheid vom 21. Juli 2004 erhobene Gesamtgebühr auf 10.753,50 Euro abänderte. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus: Die Berechnung gehe von einer Ausgangsgebühr entsprechend dem Gebührenbescheid vom 11. April 1996 in Höhe von 97.536,00 DM aus. Bei einer bauherrenfreundlichen Umrechnungsweise durch Teilung des DM-Betrages durch 2 ergebe sich ein Betrag von 48.768,00 Euro. Diese Berechnungsweise sei bei der Gebührenberechnung vom 21. Juli 2004 nicht beachtet worden. Für die Erteilung der Genehmigung des Nachtrages betrage die Mindestgebühr 20 % der Ursprungsgebühr zuzüglich der Genehmigungsgebühr für zwei Abweichungstatbestände in Höhe von insgesamt 1.000,00 Euro.
Die Klägerin erhob Widerspruch gegen den Änderungsbescheid vom 28. Januar 2005 unter Hinweis darauf, dass auch der Ursprungswiderspruch gegen den Restbetrag in Höhe von 10.753,50 Euro noch anhängig sei. Zur Begründung trug sie ergänzend vor: Auf ihren Widerspruch gegen den Bescheid vom 21. Juli 2004 habe kein Änderungs- sondern ein (Teil-)Abhilfebescheid ergehen müssen. Nunmehr seien zwei Widerspruchsverfahren anhängig. Zur verfahrensrechtlichen Behandlung werde auf das Verfahren 25 K 8771/03 verwiesen. Fehlerhaft gehe die Beklagte von der Ausgangsgebühr in Höhe von 97.536,00 DM bzw. 48.768,00 Euro aus. Es komme nicht auf die Bestandskraft des Gebührenbescheides vom 11. Juni 1996 an. Zum einen habe sich seitdem das Gebührenrecht in Nordrhein-Westfalen grundlegend geändert, zum anderen sei nach wie vor nicht ersichtlich, welchen Gebührentatbestand die Beklagte angewendet habe. Es gehe vorliegend auch nicht um eine Nachtragsgenehmigung zur Baugenehmigung vom 9. April 1996, sondern um eine Nutzungsänderungsgenehmigung. Da sich die Höhe der Gebühr zudem nicht nach Ziffer 2.5.2.3 a) bestimmen lasse, sei lediglich eine Gebühr von 50,- - 250,- Euro angemessen. Sei Ziffer 2.4.3 einschlägig, komme ebenfalls nur eine Gebühr von 50,- bis 2.500,- Euro in Betracht.
Mit Bescheid vom 28. März 2006, der Klägerin zugestellt am 5. April 2006, wies die Bezirksregierung E2 die Widersprüche der Klägerin gegen den Gebührenbescheid „der Stadt T" vom 28. Januar 2005 und gegen den „Gebührenbescheid und Abweichungsbescheid der Stadt T" vom 21. Juli 2004 zurück. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus: Auch wenn die Klägerin ihren der Gebührenberechnung zugrundeliegenden Antrag als „Nutzungsänderungsantrag" bezeichnet habe, handele es sich tatsächlich um einen Nachtrag, da der Bereich ihres Vorhabens, auf den sich der Antrag bezogen habe, bis dahin nicht genutzt worden sei. Die Gebühr lasse sich nach Ziffer 2.5.2.3 a) bestimmen. Ausgehend von der Grundgebühr der Ziffer 2.4.1 seien 20 % für den Nachtrag zum Ansatz zu bringen gewesen. Bei der Ermittlung der Grundgebühr sei von den seinerzeitigen Angaben der Bauherrin zum umbauten Raum ausgegangen worden, multipliziert mit dem seinerzeit gültigen Rohbausatz pro m². Der 20 %ige Ansatz entspreche der Festlegung für die Stadt S, die im Rahmen eines Arbeitskreises verschiedener Bauämter erarbeitet und übernommen worden sei. Auch die Gebühr für den Abweichungsbescheid sei angesichts des Umstandes zweier Abweichungstatbestände und der Beurteilung des Vorhabens als „großer Sonderbau" gerechtfertigt. Dass die Beklagte ihren Bescheid vom 28. Januar 2005 als „Änderungsbescheid" und nicht als „Abhilfebescheid" benannt habe, sei ohne Belang.
Die Klägerin hat am 3. Mai 2006 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie ergänzend zu ihrem früheren Vorbringen vor: Ihr Widerspruch habe sich nicht gegen Bescheide der Stadt T gerichtet. Da der Bescheid vom 28. Januar 2005 der Sache nach dem zuvor erhobenen Widerspruch in Höhe von 220,50 Euro abgeholfen habe, hätte auch eine entsprechende Kostenentscheidung hinsichtlich des Differenzbetrages getroffen werden müssen. Hinsichtlich des Gebührentatbestandes 2.4.1 sei nicht ersichtlich, dass dort eine Mindestgebühr von 20 % der ursprünglichen Genehmigungsgebühr ausgewiesen sei, zuzüglich jeweils weiterer 10 % je angefangene weitere 10 % der Planänderung.
Die Klägerin beantragt,
die Gebührenbescheide der Beklagten vom 21. Juli 2004 für die Nachtragsgenehmigung und den Abweichungsbescheid und den Änderungsbescheid vom 28. Januar 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E2 vom 28. März 2006 aufzuheben,
die Hinzuziehung ihres Prozessbevollmächtigten zum Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im wesentlichen vor: Die Bezeichnung der Stadt T im Widerspruchsbescheid stelle eine offenbare Unrichtigkeit im Sinne des § 42 VwVfG dar. Auch die Bezeichnung des Bescheides vom 28. Januar 2005 als „Änderungsbescheid" sei rechtlich ohne Relevanz. Es sei lediglich eine rechnerische Korrektur vorgenommen worden. Der Sachverhalt, der dem Verfahren 25 K 8771/03 zugrunde gelegen habe, sei mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Dass hinsichtlich des Abweichungsbescheides vom 21. Juli 2004 jeweils die Höchstgebühr zugrundegelegt worden sei, sei angesichts dessen, das es sich bei den „B" um einen sogenannten „großen Sonderbau" handele, gerechtfertigt. Es seien für zwei verschiedene Tatbestände Abweichungen erforderlich gewesen, so dass der Gebührentatbestand zweimal verwirklicht worden sei.
Die Klägerin und die Beklagte haben Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Bezirksregierung E2.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Unerheblich für die Entscheidung ist zunächst der Umstand, dass in dem Widerspruchsbescheid fälschlich Bescheide der Stadt T erwähnt sind. Hierbei handelt es sich ersichtlich um reine Schreibfehler. Unerheblich ist weiter der Umstand, dass der Bescheid der Beklagten vom 28. Januar 2005 als „Änderungsbescheid", nicht als „Abhilfebescheid", bezeichnet worden ist. Daraus ergibt sich keine rechtliche Konsequenz zugunsten der Klägerin. Wegen der im Verhältnis zur Gesamtgebühr geringen Differenz der festgesetzten Gebühren bedurfte es auch keiner Berücksichtigung der Änderung zugunsten der Klägerin bei der getroffenen Kostenentscheidung.
Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 21. Juli 2004 in der Fassung des Änderungsbescheides der Beklagten vom 28. Januar 2005 und in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E2 vom 28. März 2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid sind §§ 1, 2 Abs. 1 GebG NRW i.V.m. der allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) vom 3. Juli 2001 und der dazu ergangene allgemeine Gebührentarif (AGT).
Für die nachträgliche Genehmigung ist gebührenrechtlich die Tarifstelle 2.5.2.3 AGT einschlägig, da aufgrund entsprechender Bauvorlagen eine Entscheidung der Beklagten über die Erteilung der Genehmigung einer beabsichtigten Änderung genehmigter Bauvorlagen erfolgt ist. Dabei ist der gebührenrechtliche Bezug zur ursprünglichen Baugenehmigung vom 9. April 1996 erhalten geblieben, da sich der Änderungsantrag der Klägerin auf Gebäudeteile bezog, für die bis dahin keine der Baugenehmigung entsprechende Nutzung aufgenommen worden war.
Die Beklagte brauchte Buchstabe b der genannten Tarifstelle nicht zur Anwendung zu bringen, da sich die Gebühr, wie auszuführen sein wird, nach Buchstabe a bestimmen lässt.
Nach Buchstabe a beträgt die Gebühr über die beschriebene Erteilung einer Genehmigung je nach dem Umfang der Abweichung im Verhältnis zum gesamten Bauvorhaben den Betrag bis zur Höhe der Gebühr nach den Tarifstellen 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3 oder 2.4.4 AGT. Welche der vier genannten Tarifstellen wiederum einschlägig ist, bestimmt sich danach, welche Tarifstelle für die ursprüngliche Genehmigung, von deren genehmigten Bauvorlagen eine Änderung begehrt wird, zur Anwendung kam. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Änderungsgenehmigung hinsichtlich des geänderten Teils an die Stelle der ursprünglichen Baugenehmigung tritt.
Ein solcher Fall ist hier gegeben. Unbeschadet der Bezeichnung des Änderungsantrages der Klägerin als „Antrag auf Nutzungsänderung" handelte es sich bei der Genehmigung vom 21. Juli 2004, die bestandskräftig ist und die die Klägerin in Anspruch genommen hat, rechtlich um eine Nachtragsgenehmigung. Sie erging vor Aufnahme der bis dahin genehmigten Nutzung und die Grundzüge des Gesamtvorhabens wurden durch die Änderung nicht wesentlich berührt. Es wurde kein neues, selbständiges Vorhaben zur Genehmigung gestellt. Die Genehmigung vom 21. Juli 2004 stellt damit keine neue unabhängige Baugenehmigung dar, sie trat vielmehr dem Charakter einer Nachtragsgenehmigung entsprechend in Bezug auf die zugelassene Änderung an die Stelle der ursprünglichen Baugenehmigung. Wegen der untrennbaren Einheit einer Nachtragsgenehmigung als teilweise ersetzender Teil der ursprünglichen Genehmigung bezieht sich die Änderung der genehmigten Bauvorlage auf die ursprüngliche Genehmigung für den Umbau und Neubau eines Gebäudes, für den die Tarifstelle 2.4.1 AGT (Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung und Erweiterung) einschlägig ist.
Die Beklagte hat die einschlägigen Tarifstellen 2.5.2.3 a und 2.4.1 AGT in nicht zu beanstandener Weise angewendet. Die erstgenannte Tarifstelle gibt einen Gebührenrahmen und durch den Verweis auf die zweitgenannte Tarifstelle Kriterien für die Gebührenberechnung. vor. Im übrigen steht die Bestimmung der Gebührenhöhe im Ermessen der Behörde, das sachgemäß auszuüben ist. Die Beklagte hat ihr Ermessen entsprechend den Empfehlungen einer Gebührenfestsetzung bei Tarifstellen mit Rahmensätzen (Stand: 1. Januar 2002) des Arbeitskreises „Bauaufsicht" des Städtetages Nordrhein-Westfalen (Eildienst Städtetag NRW, Heft 1/2 17. Januar 2002) ausgeübt. Danach wird empfohlen, bei einer Gebührenfestsetzung nach der Tarifstelle 2.5.2.3 a AGT mindestens 20 % (für alle Planänderungen von 1 % - 20 %) und dann jeweils weitere 10 % der ursprünglichen Genehmigungsgebühr je angefangene weitere 10 % der Planänderung (Höchstgebühr 100 %) zu erheben. Dabei ist sie mit der Festsetzung von 20 % der ursprünglichen Genehmigungsgebühr im untersten Bereich der Empfehlung geblieben.
Soweit die Klägerin die Zugrundelegung der Ausgangsgebühr von 97.536,00 DM rügt, kann dem nicht gefolgt werden. Die Gebühr ist mit Gebührenbescheid der Beklagten vom 11. April 1996 bestandskräftig für die Erteilung der Baugenehmigung vom 9. April 1996 festgesetzt worden. Es handelt sich damit um die nach der Empfehlung zu berücksichtigende ursprüngliche Genehmigungsgebühr. Die Zugrundelegung einer ursprünglichen Genehmigungsgebühr ist angesichts des dargestellten Charakters einer Nachtragsgenehmigung auch sachgerecht. Ob sich seitdem entsprechend dem Vortrag der Klägerin das Gebührenrecht in Nordrhein- Westfalen grundlegend geändert hat, ist unerheblich. Die Berücksichtigung einer bestandskräftig festgesetzten ursprünglichen Genehmigungsgebühr wird dadurch nicht berührt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin dadurch gegenüber einer Neuberechnung benachteiligt wird.
Die von der Beklagten vorgenommene Gebührenfestsetzung verstößt auch nicht gegen das im Gebührenrecht geltende Äquivalenzprinzip und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Äquivalenzprinzip ist erst dann verletzt, wenn die festgesetzte Gebühr in einem gröblichen Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung steht,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 - zitiert bei JURIS.
Ein gröbliches Ungleichgewicht in diesem Verhältnis ist nicht gegeben. Die Leistung der öffentlichen Gewalt bei der Erteilung einer Baugenehmigung liegt in der Prüfung, ob dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen und in der Freigabe der Bautätigkeit. Ein gröbliches Missverhältnis kann angesichts der Großflächig- und Unterschiedlichkeit der neu zur Genehmigung gestellten Nutzung, wie sie Gegenstand der Nachtragsgenehmigung vom 21. Juli 2004 war, unter Berücksichtigung des Verhältnisses der Änderung zum Gesamtvorhaben, des mit der Prüfung einer solchen Änderung regelmäßig verbundenen Verwaltungsaufwandes und dem wirtschaftlichen Vorteil, den die Nutzung der durch die Genehmigung vom 21. Juli 2004 betroffenen Flächen ergeben wird, nicht angenommen werden.
Die Gebührenfestsetzung für den Abweichungsbescheid ist gleichfalls nicht zu beanstanden. Es lagen zwei Abweichungstatbestände vor, so dass der Gebührentatbestand entsprechend zweimal verwirklicht worden ist. Auch die Festsetzung der Höchstgebühr ist angesichts der Größe und der Bedeutung der Maßnahme nicht sachwidrig.
Bei alledem vermag auch der Hinweis der Klägerin auf die Erörterungen in der mündlichen Verhandlung des Verfahrens 25 K 8771/03 kein anderes Ergebnis zu rechtfertigen. Die dort erörterten gebührenrechtlichen Fragen sind im vorliegenden Verfahren ohne Bedeutung. Auch die teilweise Korrektur des Gebührenbetrages, wie sie wegen einer veränderten Umrechnung des DM-Betrages der Grundgebühr in einen Euro-Betrag zugunsten der Klägerin vorgenommen worden ist, ist mit den in der mündlichen Verhandlung vom 29. November 2004 erörterten Problemen eines Vorverfahrens nicht vergleichbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2 Abs. 1 GebG NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 42 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 25 K 8771/03
9 A 5943/96