Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-11, Aktenzeichen OVG 5 B 6.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0411.OVG5B6.16.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Gegen die Wirksamkeit der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt Teltow bestehen keine Bedenken.(Rn.43)
2. Eine von der natürlichen Betrachtungsweise abweichende beitragsrechtliche Beurteilung der Erschließungsanlage ist nicht dadurch geboten, dass der eine Teil des Straßenzuges eine reine Anliegerstraße und es sich bei dem anderen Teil um die Zufahrt zu einer öffentlichen Einrichtung, hier: den örtlichen Friedhof handelt.(Rn.46)
3. Existierte vor dem 3. Oktober 1990 kein technisches Ausbauprogramm für die Erschließungsanlage, ist die Erhebung des Erschließungsbeitrags nicht durch § 242 Abs 9 S 1 BauGB ausgeschlossen.(Rn.47)
4. Der Begriff „örtliche Ausbaugepflogenheiten" bezeichnet ein - über einen längeren Zeitraum feststellbares - Verhalten der Gemeinde bei der bautechnischen Herstellung von Erschließungsanlagen.(Rn.47)
5. Verlangt die Erschließungsbeitragssatzung für die bautechnische Fertigstellung einer Fahrbahn lediglich, dass diese eine Befestigung auf tragfähigem Unterbau aufweist, steht der endgültigen Herstellung der Straße nicht entgegen, dass dieser über keine gesonderte Frostschutzschicht verfügt.(Rn.48)
Verfahrensgang
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 29. April 2016 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Im Streit steht die Heranziehung der Klägerin zu einem Erschließungsbeitrag für die Herstellung des im so genannten Flussviertel in Teltow belegenen Straßenzuges W... .
Die Herstellung der W...(zwischen S...und W... ) als einheitliche Erschließungsanlage beruht auf dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 9. August 2006 (Beschluss-Nummer 07/28/2006, veröffentlicht im Amtsblatt für die Stadt Teltow vom 29. August 2006). Die beidseitig bebaute W... -Straße verläuft von der H... straße bis zum Flurstück 170 der Flur 17. Dort knickt der Straßenzug um etwa 90 Grad nach Westen ab und mündet nach ca. 75 m als Teilstrecke der W... straße in den S... weg. Nördlich der Teilstrecke der W... straße befindet sich ein großflächiges Friedhofsgelände. Die Erschließungsanlage hat eine Länge von insgesamt etwa 435 m und befindet sich nach der Klarstellungssatzung der Stadt Teltow vom 18. November 2005 im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB. Bereits vor der Herstellung wies die W... -Straße eine Straßenbeleuchtung auf. Nach dem Baugrundgutachten vom 3. August 2005 bestand der Untergrund des Straßenzuges weitgehend aus Sand-Recycling und Sand-Bauschutt-Schlacke. Seit der Herstellung verfügt die W... -Straße über eine Asphaltfahrbahn von 4,75 m Breite, beidseitige Bankette von 0,5 m Breite und beidseitige Mulden zur Entwässerung. Die sich anschließende Teilstrecke der W... straße ist in 5,50 m Breite als Asphaltfahrbahn mit beidseitigen Banketten von 0,5 m ausgebaut; die ursprünglich geplante Entwässerung über Mulden wurde wegen des aufgefundenen Wurzelwerks als verrohrte Entwässerung ausgeführt. Eine Frostschutzschicht wurde in dem gesamten Straßenzug nicht eingebracht. Die letzte Unternehmerrechnung ging im August 2007 (Schluss-Rechnung der S...vom 6. August 2007) ein. Der Beklagte ermittelte beitragsfähige Kosten für die Herstellung der Fahrbahn und der Straßenentwässerung von insgesamt 110.389,52 EUR (Fahrbahn: 101.242,94 EUR, Oberflächenentwässerung: 9.146,58 EUR), wovon er 90 v.H. auf die Anlieger der erschlossenen Grundstücke verteilte. Die Fläche des Friedhofs blieb als Außenbereich unberücksichtigt. Für die Teilstrecke der Weserstraße wurden die Kosten für eine Überbreite von 0,75 m herausgerechnet.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks W... das als Eckgrundstück sowohl von der W... Straße als auch von der ... straße erschlossen wird. Mit Bescheid vom 14. November 2011 zog der Beklagte die Klägerin für die Herstellung der Fahrbahn und der Regenentwässerung zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 2.882,89 EUR heran. In dem Widerspruchsbescheid vom 29. April 2014 wurde der Beitrag nach Gewährung einer Eckgrundstücksermäßigung auf 1.953,49 EUR reduziert.
Mit ihrer beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen: Der festgesetzte Erschließungsbeitrag sei rechtswidrig. Die dem Bescheid zu Grunde liegende Erschließungsbeitragssatzung habe einen unwirksamen Verteilungsmaßstab, weil ihr § 5 Abs. 5 nicht alle nach § 16 BauNVO möglichen Alternativen eines Bebauungsplans abbilde.
Die W... Straße und die Teilstrecke der W... straße bildeten keine einheitliche Anlage. Zudem seien die W... Straße und die W... straße nach der Polizeiverordnung betreffend die Herstellung von Straßen für den öffentlichen Verkehr und den Anbau des Landrats des Kreises Teltow vom 7. Juni 1932 endgültig hergestellt gewesen. Nach § 1 Nr. 6 Abs. 2 der Polizeiverordnung habe für Wohn- und Siedlungsstraßen mit offener Bauweise eine Schotterstraße mit beidseitigen Rinnsteinen oder eine gleichwertige Befestigung für eine Herstellung genügt. In dieser Weise seien die Straßen in den 1920er Jahren ausgebaut worden. Das folge unter anderem aus dem Lageplan der Siedlungsgesellschaft „Selbsthilfe“ vom 17. August 1922, der sämtliche Straßen zeige. Damalige Anlieger hätten sich in einem Vertrag vom 19. November 1923 verpflichtet, die Straßen als Schlackestraßen herzustellen und zu unterhalten. Durch spätere Beschlüsse hätten die Straßen nicht in ein Provisorium zurückversetzt werden können. Vielmehr hätten die Anlieger zu Beginn der 1930er Jahre im Siedlungsgebiet Flussviertel durch die Verpflichtung, die Straßen vor ihren Grundstücken mit Schlacke zu befestigen und in Stand zu halten, das Baurecht erlangt. Dafür seien Sicherungshypotheken eingetragen worden. Auch zur Zeit der DDR seien die Anlieger zur laufenden Befestigung der Straße verpflichtet gewesen. Spätestens in dieser Zeit habe die Straße den örtlichen Ausbaugepflogenheiten genügt.
Unbeschadet dessen seien die Straßen noch nicht nach den Herstellungsmerkmalen der Erschließungsbeitragssatzung fertiggestellt. Obwohl festgestellt worden sei, dass der Untergrund nicht frostsicher sei, habe der Beklagte auf den Einbau einer Frostschutzschicht verzichtet. Schon jetzt träten Risse in der Fahrbahn auf. Im Übrigen sei der Beitragsanspruch verjährt. Die im Juni und August 2007 erteilten Schlussrechnungen bezögen sich auf die erst nachträglich beschlossene Änderung der Regenentwässerung für die Teilstrecke der W... straße und könnten daher nicht maßgeblich für den Beginn der Festsetzungsverjährungsfrist sein. Für die Teilstrecke der W... straße müsse der Halbteilungsgrundsatz angewandt werden, weil die angrenzende Fläche des Friedhofs nicht der Beitragspflicht unterliege. Ursprünglich sei für die Teilstrecke der W... straße eine Regenentwässerung über Mulden vorgesehen gewesen. Erst im Nachhinein sei entschieden worden, eine verrohrte Regenentwässerung einzubauen. Hierdurch seien Mehrkosten entstanden, die zu Unrecht als beitragsfähiger Aufwand berücksichtigt worden seien.
Nachdem der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erklärt hat, den festgesetzten Erschließungsbeitrag um 11,58 EUR herabzusetzen, haben die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
den Erschließungsbeitragsbescheid des Beklagten vom 14. November 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. April 2014 und der Erklärung des Beklagten vom 29. April 2016 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er vortragen: Der erhobene Erschließungsbeitrag beruhe auf einer wirksamen Erschließungsbeitragssatzung. Die Anlage sei in den Jahren 2006 und 2007 erstmals hergestellt worden. Sie habe zuvor nicht über den erforderlichen Mindestausbaustandard verfügt. Die W... Straße bilde mit der Teilstrecke der W... straße eine Anlage. Der Halbteilungsgrundsatz sei nicht anzuwenden. Der Einbau einer Frostschutzschicht sei nicht erforderlich gewesen, weil aus Kostengründen ein vereinfachter Fahrbahnaufbau gewählt worden sei. Der Beitrag sei nicht verjährt, weil auch weitere Schlussrechnungen im Jahr 2007 eingegangen seien. Im Zuge des Ausbaus habe sich herausgestellt, dass die Teilstrecke der W... straße nicht durch Mulden habe entwässert werden können. Die durch die Umplanung entstandenen Mehrkosten seien aber nicht auf die Beitragspflichtigen abgewälzt worden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 29. April 2016 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Bescheid finde seine Rechtsgrundlage in §§ 127 ff. BauGB i.V.m. der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt Teltow vom 25. November 2015 - EBS -. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedürfe es keiner gesonderten Regelung für die Ermittlung der Vollgeschosszahl in Fällen, in denen ein Bebauungsplan statt der Zahl der Vollgeschosse, der Baumassenzahl oder der Höhe der Gebäude eine andere Festsetzung über das Maß der baulichen Nutzung im Sinne des § 16 Abs. 2 BauNVO enthalte. Für diesen Fall regele § 5 Abs. 6 EBS, dass sich die Vollgeschosszahl nach der Höchstzahl der zulässigen Vollgeschosse in der näheren Umgebung bestimme.
Die W... Straße und die W... straße zwischen dem Ende der W... Straße und dem S... weg bildeten bei natürlicher Betrachtungsweise eine beitragspflichtige Erschließungsanlage. Die 75 m lange Teilstrecke der W... straße stelle sich als Fortsetzung der W... Straße dar. Dem stehe nicht entgegen, dass die Straße um 90 Grad abknicke. Ein Straßennutzer müsse dem Knick zwangsläufig folgen, um die Straße bis zur Einmündung S... weg zu erreichen. Weitere einmündende Straßen gebe es in diesem Bereich nicht. Auch in ihrem Ausbauzustand (5,50 m statt 4,75 m Fahrbahnbreite) unterschieden sich die beiden Teilstrecke nicht so wesentlich, dass sie als eigenständige Straßen wahrgenommen würden.
Durch den 2006/2007 durchgeführten grundhaften Ausbau sei die W... Straße zusammen mit der Teilstrecke der W... straße erstmals hergestellt worden, denn sie habe erst zu diesem Zeitpunkt die erforderlichen Merkmale für die endgültige Herstellung gemäß § 7 Abs. 2 EBS erfüllt.
Die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen für die Herstellung der Fahrbahn und der Straßenentwässerung sei auch nicht durch § 242 Abs. 9 BauGB ausgeschlossen. Es könne dahinstehen, ob der Straßenzug W... Straße/Teilstrecke W... straße bis zum 3. Oktober 1990 den Mindestanforderungen genügt habe, die an einen „Ausbau“ i.S.v. § 242 Abs. 9 BauGB zu stellen seien, mithin die Straße ein Mindestmaß an bautechnischer Herrichtung in Form einer hinreichend befestigten Fahrbahn und einer - wenn auch primitiven - Form von Straßenentwässerung sowie eine eigene Straßenbeleuchtung besessen habe.
Dieser Sachverhalt bedürfe keiner näheren Aufklärung, weil die übrigen Voraussetzungen des § 242 Abs. 9 Satz 2 BauGB nicht vorlägen. Es sei nicht ersichtlich, dass es für den in Rede stehenden Straßenzug ein technisches Ausbauprogramm gegeben habe, nach der er fertiggestellt worden wäre. Der Ausbauzustand vor dem 3. Oktober 1990 habe auch nicht den „örtlichen Gepflogenheiten“ entsprochen. Die Anforderungen an den Ausbau von Erschließungsanlagen in der Stadt Teltow ergäben sich für die 1930er Jahre aus der Polizeiverordnung vom 7. Juni 1932. Nach deren § 1 Nr. 6 Abs. 2 habe für Wohn- und Siedlungsstraßen mit offener Bauweise, die - wie hier - nicht für den Durchgangsverkehr oder stärkeren Kraftfahrzeugverkehr bestimmt gewesen seien, eine Schotterfahrbahn mit beiderseitigen Rinnsteinen oder eine gleichwertige Befestigung genügt. In dieser Weise solle nach dem Vorbringen der Klägerin die W... Straße (damals R... Straße) in den 1920er/1930er Jahren befestigt worden sein.
Jedoch gelte nach § 1 Nr. 6 Abs. 3 der Polizeiverordnung eine Befestigung, die „laut Gemeindebeschluss mit Zustimmung der Ortspolizeibehörde dem Verkehrsbedürfnis entsprechend nur als provisorische der endgültigen vorausgehen soll, (…) nicht als ausreichende Befestigung im Sinne der Absätze 1 und 2“. Diese Einschränkung sei hier einschlägig. Ausweislich des „Protokolls über die Beratung mit den Ratsherren“ vom 22. Februar 1937 hätten die Ratsherren empfohlen, zu beschließen, dass die Befestigung (u.a.) der R... Straße, jetzt W... Straße, „nur als provisorische der endgültigen Befestigung vorausgehende, also als nicht ausreichende Befestigung im Sinne der Polizeiverordnung des Herrn Landrats des Kreises Teltow, betr. die Herstellung von Straßen für den öffentlichen Verkehr und den Anbau vom 7. Juni 1932 gelten solle“. Unerheblich sei, dass die Empfehlung der Ratsherren zu den provisorisch befestigten Straßen erst 5 Jahre nach Inkrafttreten der Polizeiverordnung gefasst worden sei. Zwar könne eine Straße, die bereits erstmals im Sinne von §§ 127 ff. BauGB oder von § 242 Abs. 9 BauGB hergestellt bzw. fertiggestellt gewesen sei, nicht nachträglich in den Zustand der Unfertigkeit versetzt werden. Die W... Straße habe aber nicht automatisch mit dem Inkrafttreten der Polizeiverordnung oder durch einen Ausbau nach deren § 1 Nr. 6 Abs. 2 in den Zustand der Fertigkeit gelangen können. Vielmehr ergebe sich aus der Systematik des § 1 Nr. 6 der Polizeiverordnung, dass eine Straße in dem verminderten Ausbaustandard des § 1 Nr. 6 Abs. 2 nur dann den Anforderungen an eine fertiggestellte Straße genügte, wenn dies dem Willen der Gemeinde entsprochen habe.
Nach den vorliegenden Erkenntnissen habe die in Rede stehende Empfehlung der Ratsherren der ursprünglichen Vorstellung der Stadt Teltow vom Ausbau der Straßen im so genannten Flussviertel entsprochen. Diese sollten in zwei Stufen, nämlich erst als Provisorium und später, frühestens nach 1932, als endgültig befestigte Straßen hergestellt werden. Das ergebe sich deutlich aus zwei das Flussviertel betreffende Grundstückskaufverträgen, die zum Verfahren vorgelegt worden seien.
Aus alldem folge, dass die Empfehlung von 1937 nicht etwa eine Bestimmung der Stadt Teltow über die Straßenart nach § 1 Nr. 6 Abs. 1 und 2 der Polizeiverordnung des Landrats des Kreises Teltow vom 7. Juni 1932 habe ändern sollen, sondern dass mit dieser Empfehlung lediglich die bisherige Einschätzung der Stadt über die Abgrenzung von Provisorien und fertig gestellten Straßen im Stadtgebiet formal festgestellt worden sei. Diese Empfehlung habe auch nicht eine vorangegangene Empfehlung vom 2. November 1936 geändert. In Letzterer seien - offensichtlich entgegen dem Wortlaut des § 1 Nr. 6 Abs. 2 der Polizeiverordnung - die Straßen benannt worden, die als endgültig hergestellt anzusehen gewesen seien. Dort seien weder die W... Straße noch andere in der Liste vom 22. Februar 1937 aufgeführte provisorisch hergestellte Straßen erwähnt.
Auch in dem Zeitraum zwischen 1945 und 1990 sei die Straße nicht den örtlichen Gepflogenheiten entsprechend fertiggestellt worden.
Die Erschließungsanlage sei in den Jahren 2006 und 2007 entsprechend dem Ausbauprogramm endgültig hergestellt worden. Insbesondere seien die Merkmale des § 7 EBS erfüllt. § 7 Abs. 2 a EBS erfordere nicht, dass die Straßen mit einer gesonderten Frostschutzschicht auszustatten seien. Die Merkmalsregelung verlange lediglich „eine Befestigung auf tragfähigem Unterbau“. Diese Voraussetzung sei erfüllt. Zwar habe die Technische Universität Cottbus in ihrer Stellungnahme vom 3. März 2006 festgestellt, dass eine Frostschutzschicht erforderlich sei, und nehme auch das Baugrundgutachten vom 3. August 2005 für Teile der W... Straße und der W... straße die Frostempfindlichkeitsklasse F3 an. Da der anstehende Baugrund aber weitestgehend nicht frostempfindlich sei (F1), sei in der Ausführungsplanung von einer Frostschutzschicht abgesehen worden. Dem seien die Stadtverordneten gefolgt. Das liege noch in ihrem (weiten) Ausbauermessen. Mit dem verbliebenen Gesamtaufbau aus Asphaltbeton, Tragschicht und Schottertragschicht sowie verdichtetem Boden sei die Fahrbahn jedenfalls tragfähig im Sinne der Herstellungsmerkmale der Erschließungsbeitragssatzung.
Der Beitragsanspruch sei nicht verjährt. Es könne dahingestellt bleiben, ob für die Bestimmung des Zeitpunkts des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht die letzte Unternehmerrechnung vom 25. August 2007 unberücksichtigt bleiben müsse, weil sie nur die nachträgliche Änderung der Entwässerung der W... straße betreffe. Denn die 1. Schlussrechnung der Firma S..., die diese Änderung nicht betroffen habe, datiere auf den 13. Februar 2007, sodass der angefochtene Bescheid jedenfalls innerhalb der vierjährigen Festsetzungsfrist ergangen sei.
Die beitragsfähigen Kosten seien zutreffend ermittelt worden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte bei der Teilstrecke der W... straße im Hinblick auf § 2 Abs. 1 Nr. 1 a EBS (Höchstbreite einer einseitig anbaubaren Straße von 9 m) den für die Fahrbahn entstandenen Aufwand anteilig um den auf eine Breite von 0,75 m entfallenden Aufwand reduziert habe und damit in den umlagefähigen Aufwand eine Fahrbahn von 4,75 m eingegangen sei. Das sei nicht mehr als das zur Erschließung der Baugrundstücke auf einer Straßenseite Erforderliche, sodass den Anforderungen an eine Halbteilung hinreichend genügt sei.
Bei der Herstellung der Straßenentwässerung seien auch keine Mehrkosten eingeflossen, die durch ein Verschulden des Beklagten entstanden wären. Von dem ermittelten Herstellungsaufwand habe der Beklagte für die Entwässerung des Teilstücks W... straße solche Kosten unberücksichtigt gelassen, die dadurch entstanden seien, dass die ursprünglich geplante Muldenentwässerung hätte abgeändert werden müssen. Die Kosten seien so berechnet worden, als ob von Beginn an eine verrohrte Straßenentwässerung hergestellt worden wäre. Dabei sei zu Gunsten der Beitragspflichtigen der im Jahr 2006 geltende Umsatzsteuersatz von 16 v.H. berücksichtigt worden.
Schließlich sei die Verteilung der Kosten auf die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke nicht zu beanstanden. Die ursprünglich fehlerhafte Veranlagung des Flurstücks 167 sei mit der Alternativberechnung des Beklagten und der daraufhin erfolgten Herabsetzung des gegenüber der Klägerin festgesetzten Erschließungsbeitrags berichtigt worden.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung der Klägerin, die sie wie folgt begründet: Die Erschließungsbeitragssatzung vom 25. November 2015 sei unwirksam, weil sie in § 5 Abs. 5 die in § 16 BauNVO enthaltenen Alternativen eines Bebauungsplans zur Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung (Grundflächenzahl, Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen, Geschossflächenzahl, Größe der Geschossfläche, Baumasse) nicht vollständig enthalte. Es sei nicht auszuschließen, dass das Maß der baulichen Nutzung einer zukünftigen planungsrechtlichen Regelung nach einem der vorgenannten Maßstäbe bestimmt werde. Damit erweise sich die Verteilungsregelung als unvollständig. Die Unvollständigkeit führe zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung, weil im Erschließungsbeitragsrecht der im Ausbaubeitragsrecht geltende Grundsatz der regionalen Teilbarkeit keine Anwendung finde. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stelle § 5 Abs. 6 EBS keine Auffangregelung dar. Diese Norm beziehe sich ausdrücklich nur auf die Fälle, in denen ein Bebauungsplan die Zahl der Vollgeschosse, die Baumassenzahl oder die Gebäudehöhe nicht festsetze.
Bei natürlicher Betrachtungsweise sei offenkundig, dass die W... Straße und die Teilstrecke der W... straße keine einheitliche Erschließungsanlage bildeten. Das folge aus der Straßenführung, der unterschiedlichen Länge und Mindestbreite der Teilstrecken sowie aus deren unterschiedlichen verkehrlichen Funktionen. Während die W... Straße eine reine Anliegerstraße sei, handele es sich bei der Teilstrecke der W... straße um die Zufahrt zum örtlichen Friedhof.
Einer Erschließungsbeitragspflicht stehe § 242 Abs. 9 BauGB entgegen, weil die W... Straße bereits zu Beginn der 1930er Jahre als hergestellt gegolten habe. Das Verwaltungsgericht lege § 1 Nr. 6 der Polizeiverordnung vom 7. Juni 1932 unzutreffend aus. Die Gemeinde habe ihren normativen Willen bereits in § 1 Nr. 6 Abs. 2 zum Ausdruck gebracht. Seien dessen tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt, gelte die Straße unmittelbar als fertiggestellt, ohne dass es auf eine weitere Willensbekundung der Gemeinde ankomme. Die Fahrbahn der W... Straße sei schon zu Beginn der 1930er Jahre durchgehend mit Schlacke befestigt und mit Bordsteinen versehen gewesen. Danach seien die Voraussetzungen des § 1 Nr. 6 Abs. 2 der Polizeiverordnung erfüllt und könne die daraus folgende Fertigstellung der Straße nicht durch spätere Ereignisse in den Zustand der Unfertigkeit zurückversetzt werden. Im Übrigen befinde sich im Protokollbuch der Stadtverordneten unter dem 2. November 1936 ein Eintrag, dass die W... straße als endgültig hergestellt anzusehen sei, und unter dem 22. Februar 1937 die Eintragung, wonach unter Aufhebung einer Empfehlung vom 2. November 1936 (Punkt 6 der Niederschrift) „bisher als fertig zu bezeichnende Straßen“ nur als provisorische, der endgültigen Befestigung vorausgehende Befestigung im Sinne der Polizeiverordnung anzusehen seien. Genannt würden: H... straße, M... straße, R... Straße (jetzige W... Straße). Daraus folge zweifelsfrei, dass diese Straßen vor dem 22. Februar 1937 als endgültig hergestellt im Sinne der Polizeiverordnung angesehen worden seien.
Auch habe die W... Straße zwischen dem Ende des Zweiten Weltkrieges und dem Beitritt im Jahr 1990 die Mindestanforderungen an einen Ausbau im Sinne des § 242 Abs. 9 BauGB erfüllt.
Soweit man auf die „örtlichen Gepflogenheiten“ abstelle, sei entscheidend, dass in den Kaufverträgen zu Beginn der 1930er Jahre über die im Eigentum der Stadt Teltow stehenden Grundstücke im Flussviertel regelmäßig vereinbart worden sei, dass die Erwerber für sich und ihre Rechtsnachfolger die Verpflichtung zur Befestigung der Straße vor ihrem Grundstück mit Schlacke und deren Instandhaltung für die Dauer von zehn Jahren übernähmen. Zur Sicherung der Verpflichtung sei eine Sicherungshypothek in Höhe von 1.500 Goldmark eingetragen worden. Im Gegenzug sei dem Erwerber das Baurecht für ein massives Wohnhaus erteilt worden. Die Stadt Teltow habe die Befestigung der Fahrbahn über weitere Jahrzehnte als ausreichend angesehen. So habe sie die Anlieger der Straße bis in die 1970er Jahre hinein verpflichtet, die Straße fortlaufend zu befestigen. Dem Vater der Klägerin sei durch den Rat der Stadt Teltow unter dem 10. Mai 1972 bestätigt worden, dass dieser in den Jahren 1971/72 „NAW-Leistungen“ in Höhe von 30 TM für die Befestigung der W... Straße aufgebracht habe.
Dafür, dass die W... Straße eine durchgehende Schlackebefestigung aufgewiesen habe, spreche das Baugrundgutachten vom 3. August 2005. Darin seien Bohrprofile an jedenfalls sechs Bohrstellen aufgeführt, die eine Befestigung mit Bauschutt/Recycling unterschiedlicher Dicke von 20 cm bis 60 cm belegten. Soweit diese durchgehende Befestigung nachfolgend nicht mehr vorhanden gewesen sei, sei dies auf diverse Rohrverlegung- oder Leitungsschachtarbeiten bereits zu Zeiten der DDR oder nach deren Beitritt zurückzuführen.
Es lägen nicht alle Merkmale für eine endgültige Herstellung nach § 7 Abs. 2 a EBS vor, weil für einen tragfähigen Unterbau für die W... Straße/Teilstrecke W... straße der Einbau einer Frostschutzschicht unverzichtbar gewesen sei. In der Stellungnahme der Fakultät für Architektur, Bauingenieurwesen und Stadtplanung der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus vom 3. März 2006 zur Straßenbaumaßnahme im Flussviertel in Teltow sei festgestellt worden, dass die Stadt Teltow in der Frosteinwirkungszone II liege und danach zur Sicherung der Tragfähigkeit der Straße und zum Schutz vor Frostschäden der Einbau einer Frostschutzschicht erforderlich sei. Damit korrespondierten die Feststellungen zur Frostempfindlichkeit im Baugrundgutachten vom 3. August 2005, wonach für die W... Straße/W... straße die Frostempfindlichkeitsklasse F 3, d.h. die höchste Frostempfindlichkeitsklasse gelte. Auch habe das bauausführende Unternehmen S...in ihrem an die Stadt Teltow gerichteten Schreiben vom 4. Dezember 2006 einer Herstellung der Fahrbahn ohne Frostschutzschicht widersprochen.
Die beitragsfähigen Kosten seien jedenfalls hinsichtlich der Regenentwässerung nicht ordnungsgemäß ermittelt worden. Aus den vom Beklagten vorgelegten Abrechnungsunterlagen sei nicht ersichtlich, dass irgendwelche Kosten für die Regenentwässerung als nicht beitragsfähig gewertet worden seien. Schließlich werde darauf hingewiesen, dass die Kosten für die Leichtflüssigkeitsabscheider nicht zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehörten, sondern bei den Anschlussbeiträgen für die Herstellung der öffentlichen zentralen Abwasserbeseitigungsanlage abzurechnen seien.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 29. April 2016 den Erschließungsbeitragsbescheid des Beklagten vom 14. November 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. April 2014 und der Erklärung des Beklagten vom 29. April 2016 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus: Die Rüge der Klägerin, die beitragsfähigen Kosten seien hinsichtlich der Regenentwässerung nicht ordnungsgemäß ermittelt worden, gehe ins Leere. Die Kosten für die Entwässerung der Teilstrecke der W... straße seien ausweislich der Schlussrechnung vom 13. Februar 2007 so berechnet worden, als ob von Beginn an eine verrohrte Straßenentwässerung hergestellt worden wäre. Entgegen der Darlegung der Klägerin seien den Beitragspflichtigen auch keine Kosten für Leichtflüssigkeitsabscheider entstanden. Solche seien im Zusammenhang mit der W... Straße/Teilstrecke W... straße nicht eingebaut worden.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der festgesetzte Erschließungsbeitrag ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung eines Erschließungsbeitrags sind die §§ 127 ff. BauGB in Verbindung mit der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt Teltow vom 25. November 2015 (Amtsblatt für die Stadt Teltow vom 9. Dezember 2015 Nr. 07, S. 16) - EBS -, die in ihrem § 11 ein rückwirkendes In-Kraft-Treten der Satzung zum 1. März 2007 und gleichzeitig ein Außer-Kraft-Treten der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt Teltow vom 13. Januar 2005 bestimmt. Nach diesen Vorschriften erhebt die Stadt Teltow zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwandes für Erschließungsanlagen von den Eigentümern der erschlossenen Grundstücke einen Erschließungsbeitrag.
Gegen die Wirksamkeit der Erschließungsbeitragssatzung bestehen keine Bedenken. Entgegen der Auffassung der Klägerin weist der in § 5 EBS normierte Verteilungsmaßstab keinen Mangel auf. Die bundesrechtlichen Rechtsgrundsätze der Abgabengleichheit und der Vorhersehbarkeit verlangen eine Vollständigkeit der Verteilungsregelung dergestalt, dass diese eine annähernd vorteilsgerechte Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwandes in allen Gebieten ermöglicht, die in der betreffenden Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses vorhanden sind oder deren Entstehen auf Grund konkreter Anhaltspunkte zu erwarten ist (Grundsatz der konkreten Vollständigkeit der Verteilungsregelung; vgl. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Auflage 2018, § 18 Rn. 8 ff. m.w.N. zur Rechtsprechung). Die von der Klägerin angegriffene Regelung in § 5 Abs. 5 EBS legt für das Maß der baulichen Nutzung innerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans den zulässigen und üblichen Vollgeschossmaßstab fest (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Januar 1979 - BVerwG IV C 61 - 68, 75 und 80 - 84.75 u.a. -, juris Rn. 48 ff.) und enthält Regelungen sowie Umrechnungsformeln für den Fall, dass im Bebauungsplan die Zahl der Vollgeschosse, die Baumassenzahlen oder die zulässige Gebäudehöhe festgesetzt ist. Der Vorwurf der Klägerin, damit seien nicht alle in § 16 BauNVO enthaltenen Alternativen eines Bebauungsplans zur Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung (Grundflächenzahl, Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen, Geschossflächenzahl, Größe der Geschossfläche und Baumasse) enthalten, woraus die Unvollständigkeit der Verteilungsregelung folge, geht ins Leere. Der Grundsatz der konkreten Vollständigkeit verlangt lediglich, dass die Verteilungsregelung eine vorteilsgerechte Verteilung des Erschließungsaufwandes auf die im Zeitpunkt des Erlasses der Erschließungsbeitragssatzung vorhandenen oder auf Grund konkreter Anhaltspunkte zu erwartenden Verhältnisse ermöglicht. Es ist weder ersichtlich noch vorgetragen, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Erschließungsbeitragssatzung im Stadtgebiet Bebauungspläne existierten oder beabsichtigt waren, in denen andere als die in § 5 Abs. 5 EBS normierten Faktoren für das Maß der baulichen Nutzung festgelegt oder zu erwarten waren. Dass - wie die Klägerin meint - nicht auszuschließen sei, dass in einer zukünftigen bauplanungsrechtlichen Regelung das Maß der baulichen Nutzung nach einem nicht in § 5 Abs. 5 EBS genannten Maßstab bestimmt werde, lässt daher die Vollständigkeit der Verteilungsregelung, die allein nach den Verhältnissen im Zeitpunkt des Erlasses der Erschließungsbeitragssatzung zu beurteilen ist, unberührt. Ungeachtet dessen ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass für die von der Klägerin beschriebenen Fälle die Auffangregelung des § 5 Abs. 6 EBS eingreift. Der Vorhalt der Klägerin, § 5 Abs. 6 EBS sei als Auffangregelung ungeeignet, weil diese Norm nicht die Fälle erfasse, in denen ein Bebauungsplan auf die Grundflächenzahl, die Größe der Grundfläche der baulichen Anlagen, die Geschossflächenzahl und die Größe der Geschossfläche abstelle, verkennt, dass die erschließungsbeitragsrechtliche Verteilungsregelung nicht an diese anknüpfen muss, sondern lediglich sicherzustellen hat, dass auch bei solchen Fallkonstellationen der satzungsrechtliche Vollgeschossmaßstab angewendet werden kann. Das ist dadurch gewährleistet, dass § 5 Abs. 6 EBS anordnet, die Vollgeschosszahl bei Fehlen der in § 5 Abs. 5 EBS genannten Faktoren nach der Höchstzahl der zulässigen Vollgeschosse der näheren Umgebung zu bestimmen.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der W... Straße zusammen mit der Teilstrecke der W... straße in ihrer gesamten Ausdehnung um eine einheitliche Erschließungsanlage handelt, ist nicht zu beanstanden. Zu den Erschließungsanlagen zählen gemäß § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB die öffentlichen zum Anbau bestimmten Straßen, Wege und Plätze. Der Begriff der Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 BauGB stellt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf eine natürliche Betrachtungsweise ab; maßgebend ist danach im Rahmen etwaiger rechtlicher Beschränkungen insoweit das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild (vgl. statt vieler Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Februar 1994 - BVerwG 8 C 14.92 -, juris Rn. 28). Gemessen daran ergibt sich die Einheitlichkeit der Erschließungsanlage W... Straße/Teilstrecke W... straße aus deren vom Verwaltungsgericht beschriebenen natürlichem Erscheinungsbild, ohne dass es einer Inaugenscheinnahme bedarf.
Der Einwand der Klägerin, dass die W... Straße/Teilstrecke W... straße mit Blick auf die abknickende Straßenführung, die unterschiedlichen Längen und Mindestbreiten der Teilstrecken sowie die unterschiedlichen verkehrlichen Funktionen keine einheitliche Erschließungsanlage darstelle, rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Der maßgebliche Gesamteindruck hat sich nicht an Straßennamen oder Grundstückgrenzen, sondern an der Straßenführung, der Straßenlänge, der Straßenbreite und der Straßenausstattung auszurichten (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. September 1979 - BVerwG 4 C 55.76 -, juris Rn. 13). Danach hat das Verwaltungsgericht zum einen beanstandungsfrei darauf abgestellt, dass die Tatsache, dass der Straßenzug im Übergang von der W... Straße zur W... straße abknickt, das einheitliche Erscheinungsbild nicht beeinträchtigt, weil der Nutzer diesem Knick zwangsläufig folgen muss, um die Einmündung S... weg zu erreichen und es andere einmündende Straßen in diesem Bereich nicht gibt. Zum anderen ist es zutreffend davon ausgegangen, dass sich die beiden Teilstrecken auch in ihrem Ausbauzustand (5,50 m und 4,75 m Fahrbahnbreite) nicht so wesentlich unterscheiden, dass sie als eigenständige Straßen wahrgenommen werden.
Eine von der natürlichen Betrachtungsweise abweichende beitragsrechtliche Beurteilung der Erschließungsanlage ist auch nicht dadurch geboten, dass die W... Straße eine reine Anliegerstraße ist und es sich bei der Teil-strecke der W... straße um die Zufahrt zum örtlichen Friedhof handelt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine beidseitig nicht zum Anbau bestimmte Teilstrecke einer bei natürlicher Betrachtungsweise einheitlichen Straße nicht mehr als Teil der Anbaustraße zu werten, wenn sie zum einen den Eindruck einer gewissen erschließungsrechtlichen Selbstständigkeit vermittelt, was der Fall ist, wenn sie mehr als 100 Meter lang ist, und zum anderen im Verhältnis zu der Verkehrsanlage insgesamt von nicht nur untergeordneter Bedeutung ist, wovon jedenfalls auszugehen ist, wenn ihre Ausdehnung ein Fünftel der Ausdehnung der Verkehrsanlage ausmacht (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. Dezember 1996 - BVerwG 8 C 32.95 -, juris Leitsatz 2 und Rn. 17, 18; siehe zur so genannten rechtlichen Spaltung einer tatsächlich einheitlichen Verkehrsanlage Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 12 Rn. 6). Die erschließungsrechtliche Selbständigkeit der Teilstrecke der W... straße scheitert bereits daran, dass ihre Länge unstreitig deutlich weniger als 100 Meter beträgt. Die Mindeststreckenlänge von 100 Meter stellt eine absolute Anforderung dar (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. Dezember 1996 - BVerwG 8 C 32.95 -, juris Rn. 17, und Beschluss vom 25. April 2000 - BVerwG 11 B 46.99 -, juris Rn. 6). Da diese hier verfehlt wird und zudem keine besonderen Umstände des Einzelfalls für eine Abweichung nach unten vorliegen, kommt es nicht mehr darauf an, dass die zu beurteilende Teilstrecke auch der vorgenannten zweiten (relativen) Anforderung nicht genügt.
Die Erhebung des Erschließungsbeitrags ist nicht durch § 242 Abs. 9 Satz 1 BauGB ausgeschlossen. Nach § 242 Abs. 9 Satz 1 BauGB kann für Erschließungsanlagen oder Teile von Erschließungsanlagen in dem in Art. 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet, die vor dem Wirksamwerden des Beitritts bereits hergestellt worden sind, ein Erschließungsbeitrag nicht erhoben werden. Bereits hergestellte Erschließungsanlagen oder Teile von Erschließungsanlagen sind gemäß § 242 Abs. 9 Satz 2 BauGB die einem technischen Ausbauprogramm oder den örtlichen Ausbaugepflogenheiten entsprechend fertiggestellten Erschließungsanlagen oder Teile von Erschließungsanlagen. Zu prüfen ist insoweit der gesamte Zeitraum vor dem 3. Oktober 1990, gleichgültig, ob die infrage stehende Fertigstellung zu Zeiten der DDR oder zu noch früheren Zeiten erfolgt sein soll (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Juli 2007 - BVerwG 9 C 5.06 -, juris Rn. 29).Mit dem Merkmal des technischen Ausbauprogramms greift der Gesetzgeber einen Begriff auf, der von der Rechtsprechung im Zusammenhang mit der gemäß § 132 Nr. 4 BauGB in der Satzung der Gemeinde vorzunehmenden Festlegung der Merkmale der endgültigen Herstellung entwickelt wurde und von dort bekannt ist. Es besteht kein Grund, den Begriff hier anders zu interpretieren. Er ist nach allgemeiner Ansicht weit zu verstehen. Wie durch das Beiwort „technisch" verdeutlicht wird, ist darunter ein Plan zu verstehen, der Vorgaben zur bautechnischen Herstellung der Erschließungsanlage oder deren Teile enthält. Er muss sich mit Fragen des kunstmäßigen Ausbaus der Straße oder ihrer Teileinrichtungen befassen, also z.B. mit der Art der Befestigung der Fahrbahn, etwa dahin, ob sie mit Pflaster, Schwarzdecke, Beton oder Platten oder mit ähnlichem Material ausgestattet sein soll. Aus dem „Plan"-Erfordernis folgt weiter, dass das technische Ausbauprogramm in irgendeiner Form schriftlich niedergelegt worden sein muss, etwa in einem Beschlussprotokoll, Aktenvermerk, oder in einer Anweisung an die ausführende Stelle; seine Existenz kann dann aber auch durch Zeugen bewiesen werden. Allerdings wird mit diesem Begriff nicht auf „irgendein" Ausbauprogramm verwiesen, „gleichgültig von wem" es aufgestellt worden ist. Da eine Erschließungsanlage den eigentlich in einem Bebauungsplan niedergelegten Planungsvorstellungen der Gemeinde entsprechen muss (vgl. § 125 Abs. 1 BauGB) und das technische Ausbauprogramm gleichsam nur einen Planersatz darstellt, ist erforderlich, dass dieser Plan von einer für den Straßenbau zuständigen Stelle irgendwie „autorisiert" ist (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Juli 2007 - BVerwG 9 C 5.06 -, juris Rn. 35).Vorliegend ist nicht ersichtlich, dass ein technisches Ausbauprogramm für die Erschließungsanlage vor dem 3. Oktober 1990 existierte. Unterlagen der damaligen Stadtverwaltung, die genaue Vorgaben für die bautechnische Herstellung der Straßen in dem Flussviertel in den 1920er Jahren enthalten, sind nicht bekannt. Der Siedlungsplan vom 17. August 1922 zeigt zwar im Querschnitt - wohl als projektierter Endausbau - eine Befestigung der Straßen mit einer gewölbten Pflasterdecke. Allerdings genügt eine derartige Skizze nicht den bautechnischen Anforderungen an ein technisches Ausbauprogramm im Sinne der Vorschrift.Ein solches technisches Ausbauprogramm kann auch nicht in der Polizeiverordnung betreffend die Herstellung von Straßen für den öffentlichen Verkehr und den Anbau des Landrats des Kreises Teltow vom 7. Juni 1932 (Teltower Kreisblatt vom 12. Juli 1932, 77. Jahrgang, Nr. 161) gesehen werden. Zum einen handelt es sich dabei um abstrakt-generelle Vorschriften für das gesamte Stadtgebiet, während ein Ausbauprogramm notwendig auf die jeweils auszubauende Straße bezogen sein muss. Zum anderen stellt diese weder eine Ortssatzung noch eine sonstige Willensäußerung der für den Straßenbau zuständigen Gemeinde dar (vgl. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Auflage 2018, § 2 Rn. 38).Es ist auch nicht davon auszugehen, dass der Straßenzug W... Straße/Teilstrecke W... straße vor dem 3. Oktober 1990 entsprechend den örtlichen Ausbaugepflogenheiten im Sinne des § 242 Abs. 9 Satz 2 BauGB fertiggestellt worden ist. Der Begriff „örtliche Ausbaugepflogenheiten" bezeichnet ein - über einen längeren Zeitraum feststellbares - Verhalten der Gemeinde bei der bautechnischen Herstellung von Erschließungsanlagen. Das Hinnehmen von Provisorien oder das „Sich-Abfinden“ mit einem notdürftigen Zustand, weil ein höherwertiger, an sich zu fordernder oder angestrebter Ausbauzustand nicht zu verwirklichen war, kann keine „Ausbaugepflogenheiten" begründen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Juli 2007 - BVerwG 9 C 5.06 -, juris Rn. 40).Aus dem Tatbestandsmerkmal „örtlich" folgt, dass grundsätzlich auf den gesamten Ort abzustellen ist. In zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich maßgeblich die örtlichen Ausbaugepflogenheiten, die im zeitlichen Zusammenhang mit der jeweils zu betrachtenden Herstellungsmaßnahme bestanden (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Juli 2007 - BVerwG 9 C 5.06 -, juris Rn. 41, 42). Danach sind hier in erster Linie die Ausbaumaßnahmen in den 1920er und 1930er Jahren in den Blick zu nehmen. Für relevante Straßenbauarbeiten vor den 1920er Jahren fehlen jegliche Anhaltspunkte. Auch ist nicht erkennbar, dass der Straßenzug W... Straße/Teilstrecke W... straße unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg oder zu Zeiten der DDR entsprechend den ortsüblichen Ausbaugepflogenheiten hergestellt worden ist.Hinweise auf Art und Umfang der in den 1920er und 1930er Jahren durchgeführten Straßenbauarbeiten im Flussviertel lassen sich den zwei vorliegenden Verträgen vom 19. November 1923 und vom 20. August 1931 entnehmen, die von der Stadt Teltow in diesem Zeitraum mit den Erwerbern geschlossen worden sind. Danach sollten die Straßen im so genannten Flussviertel in zwei Stufen, nämlich erst als Provisorium und ab den 1930er Jahren als endgültig befestigte Straßen hergestellt werden. Nach § 3 des Vertrages vom 19. November 1923 waren die Schlackestraßen vor den Grundstücken von den Käufern bis zum 31. Dezember 1932 zu unterhalten und „frühestens aber nach dem 31. Dezember 1932 so herzustellen, wie es dann seitens der städtischen Körperschaften verlangt wird“. Dem entspricht die Regelung in § 3 des Grundstückskaufvertrages vom 20. August 1931, nach der sich der Käufer verpflichtet, den vor dem gekauften Grundstücke liegenden Straßenteil in halber Breite als Schlackestraße nach Anweisung des Magistrats Teltow zu befestigen und „die Straße 10 Jahre zu unterhalten und sie später so herzustellen, wie es dann durch den Magistrat Teltow verlangt wird“. Der provisorische Charakter des Straßenzugs kommt zudem unmissverständlich in der Beschlussempfehlung der Ratsherren der Stadt Teltow vom 22. Februar 1937 zum Ausdruck, wonach die Befestigung (u.a.) der R... Straße (jetzige W... Straße) und der W... straße (vom S... weg bis zur R... Straße) „nur als provisorische der endgültigen Befestigung vorausgehende, also als nicht ausreichende Befestigung im Sinne der Polizeiverordnung des Herrn Landrats des Kreises Teltow, betr. die Herstellung von Straßen für den öffentlichen Verkehr und den Anbau vom 7. Juni 1932 gelten sollen“.Dem gemeindlichen Willen, die hergestellten Schlackestraßen nicht als fertiggestellte Straßen einzustufen, steht nicht entgegen, dass das entsprechende Protokoll über die Empfehlung der Ratsherren vom 22. Februar 1937 die Überschrift „Festlegung der bisher als fertig zu bezeichnenden Straßen“ trägt. Der Vergleich mit der Überschrift „Festlegung der als endgültig hergestellt geltenden Straßen“ in dem Protokoll über die Empfehlung der Ratsherren der Stadt Teltow vom 2. November 1936 zeigt, dass mit der Formulierung „bisher als fertig“ nur ein Zustand vor der endgültigen Herstellung, also ein Provisorium gemeint sein kann. Da in dem Protokoll vom 2. November 1936 weder die R... Straße noch die W... straße (vom S... weg bis zur R... Straße) aufgeführt ist, kann die Klägerin aus diesem nichts für eine endgültige Herstellung des hier in Rede stehenden Straßenzuges herleiten.Der für die Bestimmung der örtlichen Ausbaugepflogenheiten maßgebliche Wille der Stadt Teltow, der hier zweifelsfrei gegen eine endgültige Herstellung spricht, wird auch nicht durch die Polizeiverordnung vom 7. Juni 1932 in Frage gestellt. Nach § 1 dieser Verordnung sollte eine Straße u.a. dann als fertig hergestellt gelten, wenn die nach den maßgeblichen Plänen für die Straße erforderlichen Grundflächen tatsächlich freigelegt und an die Gemeinde übereignet waren, die Straße mit einer ortsüblichen Beleuchtungsvorrichtung (§ 1 Nr. 5) versehen und an das öffentliche Entwässerungssystem angeschlossen oder mit einer selbstständigen Entwässerungsanlage versehen war, die geeignet war, das Niederschlagswasser und gegebenenfalls das von den Grundstücken zu erwartende Schmutzwasser in unschädlicher Weise abzuleiten (§ 1 Nr. 6). Der Fahrdamm sollte mit einem der Verkehrsstärke entsprechenden Steinpflaster oder gleichwertigem Material auf sachgemäßer Unterdeckung profilmäßig befestigt sein (§ 1 Nr. 6 Abs. 1). Diesen polizeirechtlichen Anforderungen hatte die Befestigung des Straßenzuges W... Straße/Teilstrecke W... straße ohnehin nicht entsprochen, weil jedenfalls die vorgeschriebene Pflasterung oder Befestigung mit gleichwertigem Material fehlte. Allerdings trug die Polizeiverordnung den Siedlungsprozessen im Landkreis Teltow Rechnung, indem sie in § 1 Nr. 6 Abs. 2 eine Sonderregelung für so genannte „Wohn- und Siedlungsstraßen mit offener Bauweise (einschl. Reihen- oder Gruppenhausbau), die nicht dem Durchgangsverkehr oder stärkerem Kraftfahrzeugverkehr zu dienen bestimmt“ waren, traf; für solche Straßen sollte abweichend von den Regelungen in § 1 Nr. 6 Abs. 1 „eine Schotterfahrbahn mit beiderseitigen Rinnsteinen oder eine gleichwertige Befestigung“ genügen. Da in dem in Rede stehenden Straßenzug Rinnsteine nicht gesetzt wurden, erfüllte dessen Ausbau jedenfalls nicht die Mindestanforderungen, die in § 1 Nr. 6 Abs. 2 für die fertige Herstellung einer Anbaustraße verlangt wurden. Ob der bauliche Zustand des Straßenzuges in den 1920er und 1930er Jahren bei einer rückblickenden Betrachtung vom Standpunkt des heutigen Betrachters als „gleichwertige Befestigung" im Sinne der vorstehend zitierten Regelung anzusehen sein könnte, muss im vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden. Denn festzustellen sind die „ortsüblichen Ausbaugepflogenheiten". Dabei handelt es sich nach dem oben Gesagten um ein langfristiges Verhalten der Gemeinde in der Vergangenheit. Es kommt also nicht darauf an, wie das erkennende Gericht heute die Polizeiverordnung aus dem Jahr 1932 verstehen würde. Denn diese konnte nur polizeirechtliche Mindestanforderungen für die Fertigstellung einer Straße normieren, nicht jedoch bestimmen, ob eine Straße - wie hier der Straßenzug W... Straße/Teilstrecke W... straße - aus Sicht der für den Straßenbau zuständigen Stadt Teltow insgesamt oder in Teileinrichtungen auf Grund der Baumaßnahmen in den 1920er und 1930er Jahren fertiggestellt war. Das war aus der Sicht der Stadt Teltow nicht der Fall, weil nach deren Willen ein zweistufiger Ausbau des Straßenzuges vorgesehen war und die Beschlussempfehlung der Ratsherren der Stadt Teltow vom 22. Februar 1937 belegt, dass aus städtischer Sicht der Ausbauzustand des Straßenzuges nach wie vor nur provisorischen Charakter hatte und es daher an einer endgültigen Fertigstellung fehlte. Diesen maßgeblichen gemeindlichen Willen vermag die Polizeiverordnung mit ihrer Vorschrift in § 1 Nr. 6 Abs. 2 nicht zu ersetzen, weil es insoweit für die Fertigstellungsmerkmale einer Straße allein auf den Willen der Gemeinde und nicht auf das Polizeirecht ankommt (vgl. hierzu Driehaus/Raden, 10. Auflage 2018 § 2 Rn. 38). Vor diesem Hintergrund verkennt die Klägerin die Bedeutung des § 1 Nr. 6 Abs. 3 der Polizeiverordnung, wenn sie meint, dass deren Anwendung nicht dazu führen dürfe, eine bereits fertiggestellte Straße rückwirkend in eine Provisorium zurückzuversetzen. § 1 Nr. 6 Abs. 3 bestimmt, dass eine Befestigung, die laut Gemeindebeschluss mit Zustimmung der Ortspolizeibehörde den Verkehrsbedürfnis entsprechend nur als provisorische der endgültigen vorausgehen soll, nicht als ausreichende Befestigung im Sinne der Absätze 1 und 2 gilt. Die Bedeutung der Vorschrift erschöpft sich mit Blick darauf, dass dem Polizeiverordnungsgeber die Kompetenz zur Regelung der nach dem Gemeindewillen zu bestimmenden Fertigstellungsmerkmale einer Straße fehlte, allein darin, hinsichtlich der polizeirechtlichen Anforderungen für die Fertigstellung von Straßen an eine bestehende gemeindliche Beschlusslage anzuknüpfen, ohne dabei den maßgeblichen Gemeindewillen zu gestalten.Der Straßenzug W... Straße/Teilstrecke W... straße ist schließlich auch nicht nach 1945 fertiggestellt worden. Straßenbaumaßnahmen, die über eine bloße Instandhaltung (etwa durch das stellenweise Verfüllen von Schlaglöchern mit Schlacke- und Ziegelresten) hinausgegangen wären, sind in dieser Zeit bis zum 3. Oktober 1990 dort nicht durchgeführt worden. Eine Fertigstellung des Straßenzuges ist auch nicht dadurch erfolgt, dass etwa die ortsüblichen Ausbaugepflogenheiten derart absanken, dass der Ausbauzustand den Anforderungen an den Ausbau einer fertigen Anbaustraße genügt hätte. Es ist nicht erkennbar, dass zu Zeiten der DDR die Befestigung mit Schlacke als fertige Herstellung gewertet wurde. Dass der Straßenzug dennoch bis zum 3. Oktober 1990 als öffentliche Straße genutzt wurde, lässt angesichts des in der DDR allgegenwärtigen Mangels und dem sich daraus ergebenden Abfinden mit vorhandenen Provisorien keinen Schluss darauf zu, dass diese Straße damals als fertiggestellt galt. Insoweit ist bereits oben darauf hingewiesen worden, dass ein solches „Sich-Abfinden“ mit Provisorien nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerade nicht ausreicht, um entsprechend abgesenkte ortsübliche Ausbaugepflogenheiten zu begründen.Nach alldem ist die Erhebung eines Erschließungsbeitrags nicht durch § 242 Abs. 9 BauGB ausgeschlossen.
Der endgültigen Herstellung des Straßenzuges W... Straße/Teil-strecke W... straße steht nicht entgegen, dass dieser über keine gesonderte Frostschutzschicht verfügt. § 7 Abs. 2 a EBS verlangt für die bautechnische Fertigstellung einer Fahrbahn lediglich, dass diese eine Befestigung auf tragfähigem Unterbau aufweist. Dem entspricht der Fahrbahnaufbau aus 4 cm Asphaltbeton, 10 cm Tragschicht, 15 cm Schottertragsschicht sowie verdichtetem Boden. Der auf der Grundlage der Ausführungsplanung der S... vom 6. Juli 2006 gewählte vereinfachte Fahrbahnaufbau trägt den gutachterlichen Feststellungen zur hohen Frostempfindlichkeit für Teile des Straßenzugs Rechnung und macht sich den Umstand zunutze, dass der anstehende Baugrund bis zu einer Tiefe von 50 cm überwiegend nicht frostempfindlich sein soll. Die Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Teltow zum vereinfachten Fahrbahnausbau ist damit straßenbautechnisch zumindest vertretbar, dient der finanziellen Entlastung der Beitragspflichtigen und ist mit Blick auf das Merkmal der Erforderlichkeit im Sinne § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht zu beanstanden (vgl. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Auflage 2018, § 15 Rn. 7).
Der Erschließungsbeitrag ist auch nicht verjährt. Das Baugesetzbuch enthält keine Vorschriften über die Verjährung, sodass für das Erschließungsbeitragsrecht die Bestimmungen des einschlägigen Kommunalabgabenrechts über die Verjährung anzuwenden sind. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 b KAG i.V.m. § 169 Abs. 2 AO beträgt die Festsetzungsverjährungsfrist für Erschließungsbeiträge vier Jahre; sie beginnt nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 b KAG i.V.m. § 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Erschließungsbeitrag entstanden ist. Der Beklagte und das Verwaltungsgericht haben in nicht zu beanstandender Weise hinsichtlich des Zeitpunktes für die erstmalige endgültige Herstellung der Teileinrichtungen Fahrbahn und Entwässerung und damit für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragspflicht auf den Eingang der letzten Unternehmerrechnung bei dem Beklagten abgestellt (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 11.73 -, juris Rn. 25). Angesichts des vorgenannten Zeitrahmens kann dahingestellt bleiben, ob - wie die Klägerin meint - für die Bestimmung des Zeitpunkts des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht die letzten Unternehmerrechnungen vom 4. Juni 2007 und vom 25. August 2007 unberücksichtigt bleiben müssten, weil sie die nachträgliche Änderung der Entwässerung der W... straße beträfen. Denn selbst wenn man diese Rechnungen außer Acht lässt, verbleibt für die Bestimmung des maßgeblichen Entstehungszeitpunkts der sachlichen Erschließungsbeitragspflicht der Rückgriff auf die Honorar-Schlussrechnung der S...vom 9. April 2007, die nicht die in Rede stehende Änderung der Entwässerung zum Gegenstand hat, sodass der angefochtene Erschließungsbeitragsbescheid vom 14. November 2011 jedenfalls innerhalb der vierjährigen Festsetzungsverjährungsfrist ergangen ist.
Bezüglich der Teilstrecke der W... straße kommt die Anwendung des Halbteilungsgrundsatzes wegen des auf einer Straßenseite anliegenden Friedhofs nicht in Betracht. Der bundesrechtliche Halbteilungsgrundsatz gebietet, dass bei einer nur einseitigen Anbaubarkeit einer Straße infolge rechtlicher (Ausweisung eines Grundstücks im Bebauungsplan als öffentliche Grünfläche) oder tatsächlicher (z.B. parallel zur Straße verlaufende Eisenbahnschienen oder Gewässer) Gründe nur die Hälfte der für die Anlegung der Straße entstandenen Kosten auf die Grundstücke an der bebaubaren Seite verteilt werden können (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 31. Januar 1002 - BVerwG 8 C 31.90 -, juris Rn. 13 m.w.N.). Damit blockiert der Halbteilungsgrundsatz - soweit er eingreift - die Abwälzbarkeit einer Hälfte der für den Erstausbau einer einseitig anbaubaren Straße angefallenen Kosten und gibt diese Hälfte erst zur Umlage frei, sofern und sobald die bisher z.B. wegen ihrer Lage im Außenbereich nicht bebaubaren Grundstücke bebaubar werden und damit der Erschließungsbeitragspflicht unterliegen (vgl. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Auflage 2018, § 12 Rn. 48). Abgesehen davon, dass hier die Anwendbarkeit des Halbteilungsgrundsatzes schon fraglich erscheint, weil nicht erkennbar ist, ob das Friedhofsgrundstück irgendwann einmal Baulandqualität haben wird, hat das Verwaltungsgericht beanstandungsfrei angenommen, dass hier den Anforderungen einer „Halbteilung“ jedenfalls dadurch hinreichend genügt worden ist, dass der Beklagte für die Teil-strecke der W... straße im Hinblick auf § 2 Abs. 1 Nr. 1a EBS (Höchstbreite einer einseitig anbaubaren Straße von 9 m) den für die Fahrbahn entstandenen Aufwand anteilig um den auf eine Breite von 0,75 m entfallenden Aufwand reduziert hat und damit in den umlagefähigen Aufwand nur eine Fahrbahn von 4,75 m Breite eingegangen ist.
Die Rüge der Klägerin, dass die beitragsfähigen Kosten hinsichtlich der Regenentwässerung nicht ordnungsgemäß ermittelt worden seien, greift nicht durch. Soweit sie zur Begründung anführt, dass den von dem Beklagten vorgelegten Abrechnungsunterlagen nicht zu entnehmen sei, dass für die Anlage W... Straße/Teilstrecke W... straße irgendwelche Kosten für die Regenentwässerung als nicht beitragsfähig bewertet worden seien, greift das zu kurz. Für die Oberflächenentwässerung der Teilstrecke W... straße sind der Stadt Teltow laut Schlussrechnung der S...vom 25. August 2007 Kosten von insgesamt 9.956,12 EUR (8.366,49 EUR netto zuzüglich 19 v.H. Umsatzsteuer in Höhe von 1.589,63 EUR) entstanden. Daraus sind als umlagefähige, ausschließlich auf den Bau der verrohrten Regenentwässerung entfallende Kosten in Höhe von 4.480,61 EUR netto ermittelt worden, auf die unter Ansatz des im Jahr 2006 noch geltenden Umsatzsteuersatz von 16 v.H. (ab 1. Januar 2007 betrug der Umsatzsteuersatz 19 v.H.) eine Umsatzsteuer von 716,90 EUR in Anrechnung gebracht worden ist. Allein der sich daraus ergebende Bruttobetrag von 5.197,51 EUR ist als Aufwand für die Oberflächenentwässerung der Teilstrecke der W... straße in die Berechnung des umlagefähigen Aufwandes und des Beitragssatzes eingeflossen, sodass von einer von der Klägerin befürchteten Berücksichtigung nicht beitragsfähiger Aufwendungen für die Oberflächenentwässerung keine Rede sein kann.
Soweit die Klägerin schließlich beanstandet, die Kosten für Leichtflüssigkeitsabscheider gehörten nicht zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand, übersieht sie, dass solche im Zusammenhang mit der Herstellung der W... Straße/Teilstrecke W... straße nicht verbaut und diesbezüglich auch keinerlei Aufwendungen in die Berechnung des umlagefähigen Aufwandes und des Beitragssatzes eingestellt worden sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 127 ff. BauGB
§ 34 BauGB
§ 16 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 2 BauNVO
§ 242 Abs. 9 BauGB
§ 242 Abs. 9 Satz 2 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 127 Abs. 2 BauGB
§ 242 Abs. 9 Satz 1 BauGB
§ 132 Nr. 4 BauGB
§ 125 Abs. 1 BauGB
§ 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 b KAG
§ 169 Abs. 2 AO
§ 170 Abs. 1 AO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Nr. 6 Abs. 2 der Polizeiverordnung
§ 1 Nr. 6 Abs. 3 der Polizeiverordnung
§ 1 Nr. 6 der Polizeiverordnung
§ 1 Nr. 6 Abs. 1 und 2 der Polizeiverordnung

Zitierte Entscheidungen: 12 K 1221/14
8 C 14.92
4 C 55.76
8 C 32.95
11 B 46.99
9 C 5.06
IV C 11.73
8 C 31.90