Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2022-05-13, Aktenzeichen 1 KN 62/20

Tenor:
Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 1. hin wird festgestellt, dass der vom Rat der Antragsgegnerin am 26. März 2019 als Satzung beschlossene Bebauungsplan Nr. 4 C „Innenstadt Nord-Ost - Teil C“ in der Fassung, die er durch den Beschluss des Rats der Antragsgegnerin vom 28. Oktober 2019 erhalten hat, unwirksam ist.
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 2. wird als unzulässig verworfen.
Die Antragsgegnerin trägt die Gerichtskosten zur Hälfte und die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin zu 1. Die Antragstellerin zu 2. trägt die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin zur Hälfte. Im Übrigen findet keine Kostenerstattung statt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. 4c „Innenstadt Nord-Ost“.
Die Antragstellerin zu 1. ist Eigentümerin des im Plangebiet belegenen Grundstücks I.. Die Eintragung im Grundbuch erfolgte am 11. Januar 2016. Vorherige Eigentümerin war die Antragstellerin zu 2. Dabei handelt es sich um eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Sie ist noch an zwei Verwaltungsverfahren beteiligt, die jeweils eine Baugenehmigung bezüglich des Grundstücks zum Gegenstand haben.
Das Grundstück lag ursprünglich im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. J.. Dieser setzte für die südwestliche Straßenseite der I. zwischen der K. - und L. die Nutzung als Kerngebiet und für das Maß der baulichen Nutzung abgesehen von einem straßenseitigen schmalen Streifen, für den eine eingeschossige Bauweise festgesetzt war, eine Bebauung mit bis zu fünf Vollgeschossen fest.
Die Antragsgegnerin beabsichtigt, das Stadtgebiet „zur Behebung und Vermeidung von städtebaulichen Fehlentwicklungen“ neu zu ordnen. Zu diesem Zweck wurde im Jahr 2013 u. a. der Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans Nr. 4 „Innenstadt NordOst“ gefasst, aus dem später nach Unterteilung des Plangebiets in die Teile A, B und C der in diesem Verfahren angefochtene Bebauungsplan Nr. 4c „Innenstadt Nord-Ost“ hervorging. Dieser wurde am 5. April 2019 im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt C-Stadt (Nr. 14/2019) bekanntgemacht. Die in einem ergänzenden Verfahren gemäß § 214 Abs. 4 BauGB beschlossene rückwirkende Neufassung der Angabe der Ermächtigungsgrundlagen für die mit dem Bebauungsplan zusammen beschlossenen örtlichen Bauvorschriften wurde am 28. Oktober 2019 beschlossen und am 29. November 2019 öffentlich bekanntgemacht.
Der Bebauungsplan Nr. 4c „Innenstadt Nord Ost“ umfasst eine ca. 2,4 ha große Fläche beidseits der I. - und M.. Er setzt im Wesentlichen zwei Sondergebiete fest, nämlich SO 2a im südlichen Teil des Plangebiets und SO 3 im nördlichen Teil.
Die textlichen Festsetzungen lauten (auszugsweise) wie folgt:
1. Innerhalb der festgesetzten sonstigen Sondergebiete mit der Zweckbestimmung „Kur-, Heil-, Versorgungszone“ (SO 2a) sind ausschließlich folgende Nutzungen zulässig:
(1) Allgemein zulässig sind:
- Wohngebäude mit Wohnungen zum Dauerwohnen für Personen mit Lebensmittelpunkt auf Norderney,
- Beherbergungsbetriebe mit Fremdversorgung (Hotel- und Pensionszimmer), die nicht der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen,
- in Wohngebäuden zum Dauerwohnen für Personen mit Lebensmittelpunkt auf Norderney räumliche untergeordnete Ferienwohnungen gem. § 13a BauNVO
- Anlagen für Verwaltung sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, sportliche und gesundheitliche Zwecke
- Räume für freie Berufe
- Schank- und Speisewirtschaften ohne besondere Betriebseigentümlichkeiten mit einer Größe des Gastraumes bis zu 250 m² sowie Einzelhandelsbetriebe mit einer Größe bis zu 250 m²
(2) Ausnahmsweise zulässig sind:
- Ferienwohnungen gem. § 13a BauNVO als gewerbliche Beherbergungsbetriebe,
- nicht störende Handwerksbetriebe.
[...]
4. Innerhalb der festgesetzten sonstigen Sondergebiete mit der Zweckbestimmung „Kur-, Heil-, Beherbergungszone“ (SO 3) sind ausschließlich folgende Nutzungen zulässig:
- Ferienwohnungen gem. 13a BauNVO als gewerbliche Beherbergungsbetriebe.
- Wohnungen zum Dauerwohnen für Personen mit Lebensmittelpunkt auf Norderney,
- Schank- und Speisewirtschaften ohne besondere Betriebseigentümlichkeiten mit einer Größe des Gastraumes bis zu 250 m² sowie Einzelhandelsbetriebe mit einer Größe bis zu 250 m²,
- Räume für freie Berufe,
- Anlagen für Verwaltung sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, sportliche und gesundheitliche Zwecke.
10. Innerhalb der festgesetzten sonstigen Sondergebiete (SO 2a, SO 3 & SO 4) ist die Höhenlage des vorhandenen Geländes beizubehalten. Abgrabungen, Vertiefungen oder Aufschüttungen sind nicht zulässig.
13. Für bestehende Gebäude und Gebäudeteile außerhalb der festgesetzten überbaubaren Grundstücksflächen, gelten die Festsetzungen der Baugrenzen nur dann, wenn sie durch einen Neubau ersetzt werden oder wenn erhebliche Umbauten durchgeführt werden, die einem Neubau gleichkommen; sonstige Umbauten sowie Nutzungsänderungen, die den textlichen Festsetzungen Nr. 1 - 5 entsprechen, sind als Ausnahme zulässig (§ 31 (1) BauGB, § 16 (6) BauNVO und § 23 (3) BauNVO).
14. Für bestehende Gebäude und Gebäudeteile, die die festgesetzten Höhen überschreiten, gelten die Festsetzungen der Höhen nur dann, wenn sie durch einen Neubau ersetzt werden oder wenn erforderliche Umbauten durchgeführt werden, die einem Neubau gleichkommen; sonstige Umbauten sowie Nutzungsänderungen, die den textlichen Festsetzungen Nr. 1-5 entsprechen, sind als Ausnahme zulässig (§ 31 (1) BauGB, § 16 (6) BauNVO und § 23 (3) BauNVO).
In der Begründung zum Bebauungsplan führt die Antragsgegnerin zur Festsetzung von Ferienwohnungen gemäß § 13a BauNVO als gewerbliche Beherbergungsbetriebe aus, eine Vermietung von Ferienwohnungen als Gewerbebetrieb liege dann vor, wenn die Tätigkeit einen über das bei herkömmlicher Wohnungsvermietung übliche Maß hinausgehenden Einsatz von Kapital, Arbeitskraft und Organisation erfordere. Kennzeichnend für eine gewerbliche Einrichtung seien eine erhebliche Anzahl an Wohnungen und Betten (i. d. R. Gewerbeanmeldung ab 8 Betten) und die Übertragung der Leitung des Betriebs auf einen Dritten. Eine gewerbliche Vermietung von Ferienwohnungen zeichne sich zudem häufig durch eine Mehrzahl an Zusatzleistungen und Dienstleistungen aus, die von Angestellten erbracht würden (z.B. Reinigungs-, Wäsche- oder Handtuchservice, Telefon- oder Schwimmbadnutzung).
Das Grundstück der Antragstellerin zu 1. ist, abgesehen von einem eingeschossigen Vorbau, mit einem optisch zweigeschossigen Gebäude bebaut, dessen Dachgeschoss fast über die gesamte straßenseitige Gebäudeseite ausgebaut ist und das deshalb als weiteres Vollgeschoss zählt. Das Flurstück liegt im Sondergebiet SO 3. Für dieses Sondergebiet wird im angefochtenen Bebauungsplan eine eingeschossige Bauweise in einem Streifen von 3 m Breite entlang der I. und im Übrigen eine zweigeschossige, geschlossene Bauweise mit einer Bautiefe von 16 m festgesetzt. Die maximale Traufhöhe beträgt 6,50 m, die maximale Firsthöhe 12 m. Die Antragstellerinnen beabsichtigen, das bestehende Gebäude durch einen mindestens dreigeschossigen Neubau zu ersetzen.
Mit ihrem am 2. April 2020 eingegangenen Normenkontrollantrag machen sie sowohl formell-rechtliche als auch materiell-rechtliche Fehler des Plans und des Planaufstellungsverfahrens geltend. Sie sind der Ansicht, dass Plangebiet sei unzulässig erst mit Satzungsbeschluss in drei Teilgebiete aufgeteilt worden. Es hätte einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung und einer Auslegung des Teilplans C bedurft. Der Verstoß gegen die Pflicht zur Nennung einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass örtlicher Bauvorschriften könne nicht durch ein ergänzendes Verfahren geheilt werden. In materieller Hinsicht sei eine Differenzierung danach, ob eine Ferienwohnung gewerblich oder im Rahmen der Vermögensverwaltung vermietet werde, unzulässig. Zudem sei im Rahmen der Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt worden, dass die Baumöglichkeiten der Antragstellerinnen im Gegensatz zum Rechtszustand unter Geltung des Bebauungsplans Nr. J. stark eingeschränkt würden. Die Festsetzung von zwei Vollgeschossen werde allein damit begründet, dass sich diese Festsetzung in vielen Bereichen mit dem vorhandenen Bestand decke. In der Bestandsanalyse zur Höhenstruktur sei das Gebäude auf dem Grundstück der Antragstellerin zu 1. aber als dreigeschossiges Gebäude im Bestand erfasst worden. Damit bleibe die eingeräumte Baumöglichkeit sogar noch hinter dem festgestellten Bestand zurück. Zudem sei aufgrund der ohnehin sehr heterogenen Struktur die Festsetzung einer zweigeschossigen Bebauung unverhältnismäßig. Diese aus dem Plan resultierenden Nachteile würden durch die Festsetzungen zum Bestandsschutz (TF Nr. 13 und 14) nicht ausgeglichen. Diese seien vielmehr unzulässig. Sie genügten nicht dem Bestimmtheitsgebot und daher auch nicht den Anforderungen des § 1 Abs. 10 BauNVO. Überdies gestatte § 1 Abs. 10 BauNVO nur eine Festsetzung mit dem Inhalt, dass bestimmte Anlagen allgemein zulässig seien oder ausnahmsweise zugelassen werden könnten, nicht aber, dass eine durch den Bebauungsplan getroffene Festsetzung außer Kraft trete.
Die Antragstellerinnen beantragen,
den Bebauungsplan Nr. 4 C „Innenstadt Nord-Ost“ der Antragsgegnerin, bekannt gemacht am 5. April 2019, in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 28. Oktober 2019 einschließlich der örtlichen Bauvorschrift für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Aufteilung habe keine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung erfordert, weil durch sie keine neuen Konfliktfelder geschaffen worden seien. Eine inhaltliche Änderung sei nicht erfolgt. Die Rüge, eine Änderung oder Ergänzung der Ermächtigungsgrundlagen für örtliche Bauvorschriften könne nicht in einem Verfahren gemäß § 214 Abs. 4 BauGB geheilt werden, sei in der Sache unbegründet und im Übrigen wegen Versäumens der Jahresfrist unbeachtlich geworden. Die Beschränkung der zulässigen Art der baulichen Nutzung auf die gewerbliche Vermietung von Ferienwohnungen sei im Rahmen der Festsetzung eines Sondergebiets zulässig. Die Regelungen zum Bestandsschutz könnten auf § 16 Abs. 6 und § 23 Abs. 2 und 3 BauNVO gestützt werden. Die Abwägungsentscheidungen seien nicht zu beanstanden und dienten dem legitimen Zweck einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung sowie dem Erhalt der städtebaulichen, baukulturellen Gestalt. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin ausgehend von einer in weiten Teilen noch vorhandenen historischen Bauweise die Anzahl der Vollgeschosse reduziere. Die dadurch entstehenden Härten würden durch die Festsetzungen zum Bestandsschutz aufgefangen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Normenkontrollanträge der Antragstellerinnen haben nur zum Teil Erfolg.
Der Antrag der Antragstellerin zu 2. ist bereits unzulässig (dazu unter I.). Der Antrag der Antragstellerin zu 1. ist dagegen zulässig und begründet (dazu unter II.).
I.
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 2. ist unzulässig. Sie ist nicht antragsbefugt.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch eine Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, einen Normenkontrollantrag stellen. An die Geltendmachung einer - möglichen - Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Ausreichend ist, wenn der jeweilige Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Die Antragsbefugnis kann insbesondere eine mögliche Verletzung des Abwägungsgebots begründen. Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Es verleiht Privaten ein subjektives Recht darauf, dass ihre Belange in der Abwägung ihrem Gewicht entsprechend „abgearbeitet“ werden. Der Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren kann sich deshalb im Rahmen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch darauf berufen, dass seine abwägungsrelevanten Belange möglicherweise fehlerhaft abgewogen wurden. Macht er eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend, so muss er einen Belang als verletzt bezeichnen, der für die Abwägung beachtlich war. Beachtlich sind nur die privaten Belange, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Nicht abwägungsbeachtlich sind hiernach insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren. Namentlich kommt eine Verletzung des subjektiven Rechts auf Abwägung der eigenen Belange nicht in Betracht, wenn dem Antragsteller weder Nutzungsbefugnisse noch Verfügungsbefugnisse an einem planbetroffenen Grundstück zustehen (Senatsbeschl. v. 10.7.2018 - 1 KN 158/16 -, BauR 2018, 1872 = ZfBR 2018, 790 = BRS 86 Nr. 196 = juris Rn. 33 m.w.N.).
Gemessen hieran hat die Antragstellerin zu 2. einen eigenen abwägungserheblichen Belang nicht bezeichnet. Das Grundstück I. steht nicht mehr in ihrem Eigentum. Dingliche oder obligatorische Nutzungsrechte an dem Grundstück stehen ihr nicht zu. Die rein formale Position als Bauantragstellerin begründet keinen abwägungserheblichen Belang. Das Eigentum am Grundstück ist mittlerweile auf die Antragstellerin zu 1. übergegangen. Die Erteilung oder die Ablehnung der Baugenehmigung berührt daher keine im Normenkontrollverfahren beachtlichen Interessen der Antragstellerin zu 2. mehr.
II.
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 1. ist zulässig (dazu unter 1.) und begründet (dazu unter 2.).
1.
Die Antragstellerin zu 1. ist als Eigentümerin eines Grundstücks im Plangebiet antragsbefugt, weil sie durch den angefochtenen Bebauungsplan in ihrer beabsichtigten Nutzung des Grundstücks beschränkt wird und nicht ausgeschlossen werden kann, dass diese Beschränkung ihr Recht auf gerechte Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB verletzt.
2.
Ihr Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die von der Antragsgegnerin getroffenen Festsetzungen in dem angefochtenen Bebauungsplan sind teilweise unzulässig (dazu unter a). Dies führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplanes (dazu unter b).
a)
Hinsichtlich der (ausnahmsweisen) Zulässigkeit der Art der baulichen Nutzung ist die Differenzierung zwischen Ferienwohnungen gemäß § 13a BauNVO und Ferienwohnungen gemäß § 13a BauNVO „als gewerbliche Beherbergungsbetriebe“ in den Sondergebieten SO 2a und SO 3 unwirksam. Eine solche ist weder nach § 9 BauGB noch nach den Vorschriften der aufgrund der Ermächtigungsgrundlage des § 9a Nr. 1 BauGB erlassenen BauNVO möglich. Mangels einer Ermächtigungsgrundlage ist eine solche Festsetzung daher unzulässig. Durch den Bebauungsplan bestimmt die Gemeinde Inhalt und Schranken des Eigentums der im Planbereich gelegenen Grundstücke. Hierfür bedarf sie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Sie findet sich in § 9 BauGB und in den ergänzenden Vorschriften der BauNVO. Den festsetzungsfähigen Inhalt eines Bebauungsplans regeln diese Vorschriften abschließend (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 -, BVerwGE 92, 56 = NJW 1993, 2695 = juris Rn. 29; Beschl. v. 15.8.1991 - 4 N 1.89 -, BRS 52 Nr. 1 = NVwZ 1992, 879 = juris Rn. 30). Für die Festsetzung von Sondergebieten gemäß § 11 BauNVO gilt nichts Anderes. Mit der Festsetzung eines Sondergebietes ist die Gemeinde zwar unter den Voraussetzungen von § 11 Abs. 1 BauNVO davon befreit, von einem der Gebietstypen in §§ 2 bis 9 BauNVO Gebrauch zu machen, jedoch nicht davon, die gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO darzustellende und festzusetzende Nutzung anhand des Katalogs des § 9 BauGB zu bestimmen. Die Antragsgegnerin, die die Zulässigkeit der Nutzung anhand anderer als in § 9 BauGB genannte Kriterien bestimmen will, beansprucht ein Festsetzungserfindungsrecht, das ihr angesichts des in § 9 BauGB i.V.m. der BauNVO verankerten Typenzwangs nicht zusteht (vgl. Senatsurt. v. 7.10.2021 - 1 KN 92/19 -, ZfBR 2022, 160 = BauR 2022, 205 = juris Rn. 118; BVerwG, Beschl. v. 31.1.1995 - 4 NB 48.93 -, NVwZ 1995, 351 = juris Rn. 19 m.w.N.).
§ 9 Abs. 1 BauGB sieht vor, dass Festsetzungen in einem Bebauungsplan nur aus städtebaulichen Gründen getroffen werden können. Jede Festsetzung und auch jede Differenzierung zwischen verschiedenen baulichen Nutzungen bedarf daher einer städtebaulichen Rechtfertigung. Daran fehlt es, soweit der Bebauungsplan zwischen einer gewerblichen und einer sonstigen Vermietung einer Ferienwohnung unterscheidet.
Eine Grundlage für eine Festsetzung, die danach differenziert, ob eine Ferienwohnung im Rahmen eines gewerblichen Beherbergungsbetriebs oder einer Vermögensverwaltung vermietet wird, ergibt sich auch nicht aus § 13a BauNVO. Gemäß Satz 1 dieser Vorschrift gehören Ferienwohnungen in der Regel in den in der Norm aufgezählten Gebietstypen zu den „nicht störenden Gewerbebetrieben“. Nach Satz 2 sind Räume, die als Ferienwohnung genutzt werden, in den dort genannten weiteren Fällen (kleinen) Betrieben des Beherbergungsgewerbes gleichgestellt. Dadurch werden aber - entgegen den Ausführungen der Antragsgegnerin - keine neue Nutzungsarten („gewerbliche Ferienwohnungsvermietung“, „Ferienwohnung als (kleiner) Betrieb des Beherbergungsgewerbes“) geschaffen, sondern lediglich der Bedeutungsinhalt vorhandener Nutzungsarten präzisiert (vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2021, § 13a BauNVO Rn. 15). Die Regelung hat zur Folge, dass sich die Zulässigkeit von Ferienwohnungen nach den für die jeweilige Nutzungsart (Gewerbebetrieb bzw. (kleiner) Beherbergungsbetrieb) geltenden Festsetzungen richtet, denen die Nutzung einer Ferienwohnung gleichgestellt wird (vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2021, § 13a BauNVO Rn. 30).
Soweit die BauNVO ihrerseits die Zulässigkeit von Gewerbebetrieben regelt, knüpft sie auch diesbezüglich nicht an gewerbe- oder steuerrechtliche Maßstäbe an. Fachgesetzliche Regelungen, die die Gewerbeeigenschaft gewerberechtlich oder steuerrechtlich begründen, können allenfalls eine Orientierung für die Frage geben, ob ein Gewerbe vorliegt. Bauplanungsrechtlich entscheidend und damit allein möglicher Gegenstand einer Bestimmung zur planungsrechtlichen Zulässigkeit ist nur die städtebauliche Bedeutung und Wirkung einer Nutzung (vgl. OVG SH, Beschl. v. 16.2.2001 - 1 L 35/01 -, NordÖR 2001, 181 = juris Rn. 8; Söfker, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2021, § 8 BauNVO Rn. 22). Die städtebauliche Bedeutung und Wirkung einer Ferienwohnung wird aber allein dadurch geprägt, dass sie im Sinne des § 13a BauNVO einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend als Unterkunft zur Verfügung gestellt wird und zur Begründung einer eigenen Häuslichkeit geeignet und bestimmt ist. Das von einer so genutzten Wohnung ausgehende und für die baurechtliche Zulässigkeit maßgebliche “Störpotenzial“ besteht unabhängig davon, ob die Vermietung gewerblich oder im Rahmen einer Vermögensverwaltung erfolgt.
Die Antragsgegnerin meint demgegenüber, dass eine gewerbliche Vermietung von Ferienwohnungen regelmäßig mit einem einheitlichen Auftreten am Ferienwohnungsmarkt und einem touristischen Mehrwert in Form von Zusatzleistungen, z.B. Reinigungs-, Wäsche- oder Handtuchservice, Telefon- oder Schwimmbadnutzung verbunden sei. Dadurch würde sich auch das städtebauliche Erscheinungsbild solcher Ferienwohnungen, die dadurch belebter wirkten und in der Regel auch gepflegt und renoviert würden, positiv von einer Vermietung nur im Rahmen einer Vermögensverwaltung unterscheiden. Ein städtebaulicher Grund im Sinne von § 9 Abs. 1 BauGB folgt daraus indes nicht. Erstens ist ein derartig positiver Einfluss nicht zwingend oder auch nur regelmäßig mit der Gewerblichkeit der Vermietung verbunden. Vielmehr hängt es vom Engagement des einzelnen Vermieters ab, ob er solche Zusatzleistungen anbietet und die Bausubstanz pflegt. Der Kalkulation eines gewerblichen Vermieters kann es auch entsprechen, mit möglichst wenig Personal- oder Kapitaleinsatz einen hohen Ertrag zu erzielen. Umgekehrt kann ein Vermieter, der nur eine Wohnung vermietet, darauf bedacht sein, durch Anbieten einiger der beispielhaft aufgeführten Zusatzleistungen und regelmäßige Pflege der Bausubstanz Mieter möglichst dauerhaft zu binden. Zweitens betrifft der „touristische Mehrwert“ durch einheitlichen Auftritt und in der Gesamtschau eher geringfügige Zusatzleistungen, auf den die Antragsgegnerin maßgeblich abstellt, keinen städtebaulichen Belang, sondern ein Interesse, das außerhalb der bodenrechtlichen Kompetenzen des Baugesetzbuchs liegt.
b)
Der Mangel der Planung führt auch zur Gesamtunwirksamkeit des angegriffenen Plans. Ein anderes Ergebnis käme nur unter der Voraussetzung einer Teilbarkeit des Plans in Betracht, die vorläge, wenn der Plan auch ohne die fraglichen Festsetzungen noch ein sinnhaftes Ganzes ergäbe und wenn mit Sicherheit anzunehmen wäre, dass die Antragsgegnerin ihn, hätte sie von der Unwirksamkeit der Festsetzungen gewusst, auch ohne diese beschlossen hätte. Dabei genügt es für die Annahme der Teilbarkeit nicht, dass der Rat der Antragsgegnerin der Teilwirksamkeit des Plans im Zweifel den Vorzug vor dessen Gesamtunwirksamkeit gegeben hätte. Bereits wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass der Rat den Plan in Kenntnis der Rechtswidrigkeit der tatsächlich gefundenen Lösung auch in anderen Teilen geändert hätte, fehlt es an der Teilbarkeit (vgl. Senatsurt. v. 21.3.2019 - 1 KN 9/17 -, BauR 2019, 1279 = NVwZ-RR 2019, 939 = juris Rn. 44).
Daran gemessen ist der Plan nicht teilbar. Die Antragsgegnerin hat bewusst zwischen einer gewerblichen Vermietung von Ferienwohnungen und einer Vermietung im Rahmen einer Vermögensverwaltung unterschieden. Laut der bereits eingangs zitierten Planbegründung verspricht sie sich gerade von einer gewerblichen Vermietung einen touristischen Mehrwert und damit eine positive Beeinflussung des städtebaulichen Erscheinungsbilds der Innenstadt. In der mündlichen Verhandlung hat sie hierzu ergänzt, dass dieser touristische Mehrwert etwa in Hinweisen auf Veranstaltungen und Ausflugsziele sowie in einer Betreuung während des Aufenthalts bestehe. Es kam der Antragsgegnerin mithin gerade darauf an, die Vermietung von Ferienwohnungen nur dann zuzulassen, wenn diese im Rahmen eines Gewerbes erfolgt. Der Senat vermag daher nicht mit der gebotenen Sicherheit festzustellen, ob die Antragsgegnerin, hätte sie gewusst, dass eine entsprechend differenzierende Festsetzung nicht möglich ist, von der Festsetzung der Zulässigkeit von Ferienwohnungen ganz Abstand genommen oder diese - auch mit Blick auf den vorhandenen Bestand und das in der gebotenen Abwägung mit hohem Gewicht zu berücksichtigende Interesse der Eigentümer - umfassend zugelassen hätte.
3.
Nur vorsorglich, für den Fall eines Heilungsversuchs der Antragsgegnerin, weist der Senat im Hinblick auf die übrigen Angriffe der Antragstellerin zu 1. gegen den Bebauungsplan und im Hinblick auf weitere Festsetzungen auf Folgendes hin:
Gegen die Festsetzung einer zweigeschossigen Bauweise auch für das Grundstück der Antragstellerin zu 1. bestehen keine Bedenken.
Die Antragsgegnerin hat sich innerhalb des Plangebiets an dort vorhandenen, denkmalgeschützten Gebäuden orientiert. Nach den Ausführungen in der Planbegründung prägen diese Gebäude das jeweilige Straßenbild in besonders positiver Weise und sollen für die bauliche Gestaltung maßstabsgebend sein. Konkret für den Teil der I. zwischen L. und K., in dem auch das Grundstück der Antragstellerin zu 1. liegt, kommen demnach zwei Gebäude als maßstabsgebend in Betracht, nämlich das zweigeschossige denkmalgeschützte Gebäude an der I. /L. an der nordwestlichen Ecke und das dreigeschossige Gebäude an der südöstlichen Ecke. Die dazwischenliegenden Grundstücke auf beiden Straßenseiten weisen mit Ausnahme eines als Ausreißer zu wertenden viergeschossigen Gebäudes eine zweigeschossige oder dreigeschossige Bauweise auf. Dabei durfte die Antragsgegnerin das Gebäude der Antragstellerin zu 1. zutreffend als nur „faktisch dreigeschossig“ bewerten, weil dieses Gebäude ursprünglich in zweigeschossiger Weise errichtet worden war und lediglich durch einen nachträglichen Dachausbau fast über die gesamte straßenseitige Länge wie ein dreigeschossiges Gebäude wirkt. Seine städtebauliche Wirkung entspricht damit nach wie vor eher einem Zweigeschosser. Wegen der unterschiedlichen Geschossigkeit der maßstabsgebenden denkmalgeschützten Gebäude und des übrigen Gebäudebestands ist dieser südliche Teil der I. durch eine “Pattsituation“ zwischen Zwei- und Dreigeschossigkeit geprägt. Davon konnte sich auch der Senat durch Inaugenscheinnahme der I. überzeugen.
In einer solchen „Pattsituation“ liegt es grundsätzlich - und so auch hier - im nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Planungsermessen der planenden Gemeinde, im Rahmen ihrer städtebaulichen Zielvorstellungen den anzulegenden Maßstab zu bestimmen. Dabei ist die Gemeinde frei, sich auch für einen restriktiven Ansatz zu entscheiden, wenn dieser von belastbaren städtebaulichen Gründen getragen ist und auf die entgegenstehenden Belange der privaten Grundeigentümer hinreichend Rücksicht genommen wird. Das ist hier der Fall. Die Antragsgegnerin ist laut Planbegründung bestrebt, Fehlentwicklungen vorzubeugen, die sich daraus ergeben, dass aufgrund des vorherrschenden Flächendrucks auf der Insel Grundstücke so dicht wie möglich überbaut werden, was - so die Antragsgegnerin in der Planbegründung - „nicht immer positiv zum Straßenbild beiträgt.“ Eine nur zweigeschossige Bebauung entspricht dabei dem planerischen Leitbild, das die Antragsgegnerin aus in der Planbegründung im Einzelnen bezeichneten Gebäuden ableitet. Mit dieser wertenden Entscheidung, deren Ableitung der Antragsgegnerin rechtsfehlerfrei gelungen ist, liegen ausreichende städtebauliche Gründe vor, obgleich - wie die Antragstellerin zu 1. zu Recht vorgetragen hat - auch die Festsetzung einer dreigeschossigen Bauweise aus dem Bestand abzuleiten und städtebaulich zu begründen gewesen wäre. Zugleich hat die Antragsgegnerin mit den textlichen Festsetzungen Nr. 13 und 14 einen ausgesprochen weitreichenden Bestandsschutz zugunsten bestehender Gebäude vorgesehen. Den berechtigten Belangen der Eigentümer hat sie damit ausreichend Rechnung getragen.
Ebenfalls keinen Bedenken begegnen die textlichen Festsetzungen zu Nr. 13 und 14. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin zu 1. sind diese Festsetzungen nicht am Maßstab des § 1 Abs. 10 BauNVO zu messen. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 finden die Vorschriften über besondere Festsetzungen nach den Abs. 4 bis 10 bei Festsetzung von Sondergebieten keine Anwendung. Zudem betrifft § 1 Abs. 10 BauNVO schon aufgrund seiner systematischen Stellung im Ersten Abschnitt der BauNVO nur die Art der baulichen Nutzung, nicht aber das Maß.
Dessen ungeachtet können im Bebauungsplan bestandsschützende Regelungen auch für das Maß der baulichen Nutzung aufgenommen werden. Gemäß §§ 16 Abs. 6, 23 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 BauNVO können namentlich für das Maß der baulichen Nutzung und für die überbaubare Grundstücksfläche Ausnahmen vorgesehen werden. Aus der Regelung des § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO lässt sich - auch wenn sich diese Bestimmung nur auf die Art der baulichen Nutzung bezieht - folgern, dass bestandsschützende Festsetzungen der BauNVO nicht fremd sind. Mangels einer entgegenstehenden Regelung kann daher dem Verordnungsgeber nicht unterstellt werden, dass er bestandsschützende Ausnahmen von Festsetzungen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung ausschließen wollte.
Die Festsetzungen sind entgegen der Ansicht der Antragstellerin zu 1. auch nicht inhaltlich unbestimmt. Die Begriffe „Umbau“ (bzw. Änderung), „Neubau“ (bzw. Errichtung) und „Nutzungsänderung“ werden auch in der Niedersächsischen Bauordnung (NBauO) verwendet (vgl. nur §§ 2 Abs. 13, 60 Abs. 2 NBauO). Definition und Auslegung dieser Begriffe sind regelmäßig Gegenstand von verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen und hinreichend geklärt (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 22.11.2013 - 1 LA 49/13 -, ZfBR 2014, 160 = NVwZ-RR 2014, 255 = juris Rn. 10; Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 2 Rn. 156 ff.).
c)
Dagegen begegnet die textliche Festsetzung Nr. 10 Bedenken.
Das Ziel, Abgrabungen, Vertiefungen oder Aufschüttungen zu untersagen, kann die Antragsgegnerin nicht mit bauplanerischen Festsetzungen gemäß § 9 BauGB in Verbindung mit den Vorschriften der BauNVO erreichen. Für ein entsprechendes Verbot ergibt sich aus diesen Vorschriften keine Ermächtigungsgrundlage. Regelungen über derartige Maßnahmen unterfallen vielmehr dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht als Gefahrenabwehrrecht. Aufschüttungen und Abgrabungen sind gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 NBauO bauliche Anlagen, die unter den Voraussetzungen von § 60 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Nr. 7 des Anhangs zu § 60 Abs. 1 NBauO unter gewissen Voraussetzungen verfahrensfreie Baumaßnahmen sind.
Auf die weiteren Einwände der Antragstellerin zu 1., die etwa die Aufteilung des ursprünglichen Gesamtplans erst zum Satzungsbeschluss hin beanstandet hat, kommt es nicht mehr an, zumal bei einer Heilung des Bebauungsplans gemäß § 214 Abs. 4 BauGB eine erneute und dann isolierte Auslegung des geänderten Plans ohnehin erfolgen würde.
III.
Die örtlichen Bauvorschriften teilen das Schicksal des Bebauungsplans. Sind in einem Bebauungsplan, in den örtliche Bauvorschriften aufgenommen wurden, die planungsrechtlichen Festsetzungen - wie hier - rechtswidrig und ungültig, so sind in der Regel auch die damit verbundenen örtlichen Bauvorschriften nicht wirksam, zumal sich die örtlichen Bauvorschriften ersichtlich auf die Festsetzungen beziehen und für sich allein keinen Sinn ergäben (vgl. Wiechert/Lenz, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 84 Rn. 130).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO und berücksichtigt, dass die Antragstellerin zu 1. in vollem Umfang obsiegt und die Antragstellerin zu 2. in vollem Umfang unterliegt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 67.500 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat legt für die hier geltend gemachte Beeinträchtigung der Bauabsichten der Antragstellerinnen einen Wert von 7.500 € pro geplanter Wohnung (insgesamt 9 Wohnungen) zugrunde (vgl. Nr. 1 Buchst. e der Streitwertannahmen des Senats für vor dem 31. Mai 2021 eingegangene Verfahren, NdsVBl. 2002, 192).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 9 BauNVO
§§ 16 Abs. 6, 23 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§§ 2 Abs. 13, 60 Abs. 2 NBauO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO
§§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 ZPO
§§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 13a BauNVO
§ 9 BauGB
§ 11 BauNVO
§ 8 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 23 Abs. 2 und 3 BauNVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 9a Nr. 1 BauGB
§ 11 Abs. 1 BauNVO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 3 finden die Vorschriften
§ 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 NBauO
§ 60 Abs. 1 NBauO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 92, 56
NJW 1993, 2695
NVwZ 1992, 879
NVwZ 1995, 351
NordÖR 2001, 181
NVwZ-RR 2019, 939
NVwZ-RR 2014, 255
1 KN 158/16
4 C 18.91
4 N 1.89
1 KN 92/19
4 NB 48.93
1 L 35/01
1 KN 9/17
1 LA 49/13