Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-11-22, Aktenzeichen 11 L 1860/05
ECLI: ECLI:DE:VGK:2005:1122.11L1860.05.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 25.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen den von der Antragstellerin angefochtenen Bescheid anordnen, wenn das Interesse der Antragstellerin am vorläufigen Aufschub der Vollziehung das öffentliche Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung des Bescheides überwiegt. Dies ist der Fall, wenn sich der Bescheid bei der im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig erweist, da an der sofortigen Vollziehung rechtswidriger Bescheide ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht bestehen kann.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der angegriffene Bescheid erweist sich vielmehr als rechtmäßig. Die Antragsgegnerin verlangt zu Recht von der Antragstellerin, dass eine Unterrichtung der Regulierungsbehörde über die beabsichtigte Neufassung oder Änderung ihrer Nutzungsbedingungen zu erfolgen hat, nachdem die einmonatige Stellungnahmefrist des § 10 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 4 Abs. 4 Satz 2 EIBV sowie ein angemessener Zeitraum, den die Bescheidadressatin für die Sichtung und ggf. Umsetzung eingegangener Stellungnahmen benötigt, abgelaufen sind. Zur Begründung wird gemäß § 117 Abs. 5 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen im Bescheid vom 3. November 2005 Bezug genommen. Lediglich ergänzend ist Folgendes auszuführen:
Rechtsgrundlage für die geforderte Unterrichtung ist § 14 d Satz 1 Nr. 6 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG). Nach dieser Vorschrift haben die öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Regulierungsbehörde über die beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Schienennetz- Benutzungsbedingungen und von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen einschließlich der jeweils vorgesehenen Entgeltgrundsätze und Entgelthöhen zu unterrichten.
Die Auslegung dieser Norm ergibt, dass eine Unterrichtung über eine beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Nutzungsbedingungen im Sinne des § 14 d Satz 1 Nr. 6 AEG erst dann abschließend erfolgt ist, wenn der maßgebliche Entscheidungsprozess bei dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen abgeschlossen ist. Einen ersten Anhaltspunkt für diese Auslegung bietet der Wortlaut des § 14 d Satz 1 Nr. 6 AEG. Der Begriff der „beabsichtigten Neufassung oder Änderung" lässt bereits darauf schließen, dass nicht jeder vage Entschluss, eine Änderung oder Neufassung herbeizuführen, die Unterrichtungspflicht herbeiführt. Erforderlich ist vielmehr eine konkrete Absicht, eine bestimmte Neufassung oder Änderung herbeizuführen. Dies setzt jedoch voraus, dass auf Seiten der Antragstellerin die erforderliche endgültige Entscheidung - die die Durchführung des gemäß § 4 Abs. 4 EIBV erforderlichen Verfahrens voraussetzt - getroffen worden ist, da erst dann von einer hinreichen- den Konkretisierung der Änderungsabsicht auszugehen ist. Selbst wenn daher das Eisenbahninfrastrukturunternehmen bereits in einem früheren Stadium - etwa mit der Veröffentlichung gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 EIBV - der Regulierungsbehörde eine erste Mitteilung macht, so steht die Absicht einer Neufassung oder Änderung jedoch erst dann endgültig fest und erfordert dementsprechend eine erneute Unterrichtung der Regulierungsbehörde, wenn das Eisenbahninfrastrukturunternehmen seinen normativ vorgegebenen Entscheidungsfindungsprozess durchlaufen hat. Dies setzt wiederum gemäß § 4 Abs. 4 EIBV den Abschluss des Anhörungsverfahrens und damit inzident auch eine Entscheidung über die Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung der im Rahmen dieses Verfahrens vorgebrachten Stellungnahmen voraus. Dass die Antragstellerin zwar nicht gezwungen ist, den Stellungnahmen zu folgen, diese aber zumindest zur Kenntnis nehmen muss, hat die Antragsgegnerin im angegriffenen Bescheid bereits zutreffend ausgeführt.
Auch die Gesetzessystematik spricht dafür, dass der Entscheidungsprozess bei der Antragstellerin abgeschlossen sein muss, bevor eine abschließende Unterrichtung im Sinne des § 14 d Satz 1 Nr. 6 AEG erfolgen kann. Dies ergibt sich insbesondere aus dem in § 14 e AEG vorgesehenen „Widerspruchsrecht" der Antragsgegnerin. Gemäß § 14 e Abs. 1 Nr. 4 AEG kann die Regulierungsbehörde nach Eingang einer Mitteilung nach § 14 d AEG innerhalb von vier Wochen der beabsichtigten Neufassung oder Änderung widersprechen, soweit die beabsichtigten Entscheidungen nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur entsprechen. Diese zeitlich eng begrenzte Frist von vier Wochen ergibt jedoch nur dann einen Sinn, wenn der Antragsgegnerin bei Beginn des Fristlaufs bereits der endgültige Entwurf der Nutzungsbedingungen vorliegt, nicht aber, wenn noch Stellungnahmen der Zugangsberechtigten zu erwarten und daher Änderungen des Entwurfs nicht auszuschließen sind. Ein Widerspruchsrecht kann sachgerecht frühestens nach Kenntnis der beabsichtigten Endfassung der Nutzungsbedingungen ausgeübt werden. Darüber hinaus liegt auch der Vorschrift des § 14 e Abs. 2 Nr. 2 AEG, nach der die Nutzungsbedingungen vor Ablauf der Frist von vier Wochen nicht in Kraft treten dürfen, die Vorstellung zugrunde, dass die Regulierungsbehörde abschließend in dem Stadium unterrichtet wird, in dem alle Entscheidungsprozesse des Eisenbahninfrastrukturunternehmens abgeschlossen sind und in dem die Nutzungsbedingungen daher ohne Weiteres in Kraft treten könnten.
Schließlich wird diese Auslegung auch durch Sinn und Zweck der Vorschrift, die sich aus der Gesetzgebungsgeschichte ableiten lassen, bestätigt. Die hier im Vordergrund stehenden Vorschriften der §§ 14 d und e AEG sind im Gesetzgebungsverfahren erst im Vermittlungsausschuss eingefügt worden (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/5122); Hintergrund hierfür war die Sicherstellung einer effektiven Kontrolle des diskriminierungsfreien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur sowie die Stärkung der Regulierungsbehörde (vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/4634, Anrufung des Vermittlungsausschusses). Dieses Ziel einer effektiven Kontrolle kann im vorliegenden Zusammenhang nur erreicht werden, wenn die für den Lauf der Frist des § 14 e Abs. 1 Nr. 4 AEG maßgebliche Unterrichtung erst dann als vollständig angesehen wird, nachdem die Antragstellerin alle erforderlichen Verfahrensschritte abgeschlossen und die abschließende Entscheidung über die Fassung der Nutzungsbedingungen getroffen hat.
Auch aus der Verwendung derselben Formulierung in § 4 Abs. 4 EIBV und in § 14 d Satz 1 Nr. 6 AEG lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass gegenüber der Regulierungsbehörde eine Unterrichtung ausreicht, wie sie gegenüber den Zugangsberechtigten zur Eisenbahninfrastruktur nach § 4 Abs. 4 Satz 2 EIBV zu erfolgen hat. § 4 EIBV besitzt nämlich einen anderen Anwendungsbereich, da die Vorschrift in erster Linie das Verfahren gegenüber den Zugangsberechtigten zur Eisenbahninfrastruktur regelt; zu Recht weist deshalb die Antragstellerin selbst darauf hin, dass sich an beide Vorschriften unterschiedliche Rechtsfolgen knüpfen. Daher kann nicht angenommen werden, dass Gesetz- und Verordnungsgeber davon ausgingen, dass die Zugangsberechtigten und die Regulierungsbehörde zeitgleich und im selben Umfang zu informieren sind; im Gegenteil ergibt sich aus der Auslegung des AEG, dass die Regulierungsbehörde in umfassenderem Maße zu unterrichten ist.
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung ergeben sich auch nicht aus der Verwendung des Begriffs des „angemessenen Zeitraums", den die Antragsgegnerin der Antragstellerin für die Sichtung und ggf. Umsetzung eingegangener Stellungnahmen einräumt. Durch die Zubilligung eines weiteren Zeitraums bis zur Unterrichtung des Antragsgegners soll ersichtlich zugunsten der Antragstellerin dem Umstand Rechnung getragen werden, dass eine Auseinandersetzung mit den im Rahmen des § 4 Abs. 4 EIBV erfolgenden Stellungnahmen einen nicht ohne Weiteres absehbaren Zeitraum benötigen kann. Im Übrigen berühren evtl. in diesem Zusammenhang auftauchende Zweifelsfragen nicht die Rechtmäßigkeit der insofern nur das Gesetz konkretisierenden Grundverfügung, sondern die Frage der Durchsetzbarkeit der Verfügung durch Zwangsmittel im Fall einer Zuwiderhandlung; sie sind daher ggf. in einem Verfahren über die Rechtmäßigkeit einer festgesetzten Zwangsmaßnahme zu klären und rechtfertigen jedenfalls nicht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung im vorliegenden Verfahren. Lediglich vorsorglich weist die Kammer darauf hin, dass es auch ohne Festsetzung eines Zwangsgeldes im eigenen Interesse der Antragstellerin liegen dürfte, in Zukunft zügig eine abschließende Unterrichtung der Antragsgegnerin durchzuführen, da sie nur so den Lauf der Widerspruchsfrist gemäß § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG in Gang setzen und damit ein Inkrafttreten der Nutzungsbedingungen gemäß § 14 e Abs. 2 Nr. 2 AEG bewirken kann.
Selbst wenn man der hier vertretenen Auffassung des Gerichts nicht folgen sollte, würde unabhängig hiervon auch eine auf die Interessenabwägung beschränkte Überprüfung zu Lasten der Antragstellerin ausgehen. Denn es ist nicht ersichtlich und von der Antragstellerin auch nicht substantiiert vorgetragen worden, welche unzumutbaren Folgen für sie eintreten würden, wenn sie - bis zur Klärung der Rechtsfrage im Hauptsacheverfahren - die Regulierungsbehörde vorläufig in der geforderten Art und Weise unterrichten muss, mit der Folge, dass die beabsichtigten Änderungen ihrer Nutzungsbedingungen möglicherweise erst ein Jahr später in Kraft treten können.
Im Übrigen weist die Kammer darauf hin, dass der Antragstellerin die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin spätestens seit deren Schreiben vom 12. Oktober 2005 bekannt ist. Da sie die beabsichtigte Neufassung der Nutzungsbedingungen offenbar bereits am 30. September 2005 veröffentlicht hat, wäre ihr nach Abschluss des einmonatigen Anhörungsverfahrens noch ausreichend Zeit verblieben, die Antragsgegnerin zumindest vorsorglich vom Ergebnis des Anhörungsverfahrens zu unterrichten und damit den Lauf der vierwöchigen Widerspruchsfrist rechtzeitig vor dem 10. Dezember 2005 - dem nach Angaben der Antragstellerin letztmöglichen Datum für die Veröffentlichtung der endgültigen Neufassung der Nutzungsbedingungen - in Gang zu setzen. Dem Gericht erscheint zudem der Hinweis angebracht, dass eine großzügige Handhabung der vorherigen Unterrichtung der Antragsgegnerin kurzfristige, sofort vollziehbare Verfügungen, die nur unter einem der Komplexität der Materie nicht angemessenen Zeitdruck vom Gericht überprüft werden können, entbehrlich machen würde. Das Risiko, das sich daraus ergibt, dass die Antragstellerin stattdessen auf ihrem Rechtsstandpunkt beharrt hat, geht zu ihren Lasten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14 d und e AEG
§ 14 e AEG
§ 14 d AEG
§ 4 EIBV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 14 d Satz 1 Nr. 6 AEG
§ 14 d
Satz 1 Nr. 6 AEG
§ 4 Abs. 4
EIBV
§ 4 Abs. 4 Satz 1 EIBV
§ 4 Abs. 4 EIBV
§ 14 e Abs. 1 Nr. 4 AEG
§ 14 e Abs. 2 Nr. 2 AEG
§ 4 Abs. 4 Satz 2 EIBV
§ 14e Abs. 1 Nr.
4 AEG