Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2017-02-23, Aktenzeichen 11 LB 94/16

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - Einzelrichter der 11. Kammer - vom 14. Dezember 2015 geändert.
Die Klage des Klägers wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist gemeinsam mit seinem Bruder Gesellschafter der D. A. GbR, die auf einem Betriebsgrundstück in E. eine durch immissionsschutzrechtlichen Bescheid vom 8. September 2006 genehmigte Schweinehaltung betreibt. Er wendet sich gegen die Festsetzung von Zwangsgeldern, die wegen der Nichtbefolgung tierschutzrechtlicher Anordnungen erging, und die Androhung der Festsetzung weiterer Zwangsgelder.
Bei amtstierärztlichen Kontrollen im März und Mai 2013 stellte der Beklagte Mängel in der Schweinehaltung der Gesellschaft fest. Er erließ nach Anhörung gegenüber dem Kläger als verantwortlichem Gesellschafter der GbR mit Verfügung vom 20. Juni 2013 betriebsbezogene Anordnungen (Ziff. 1 bis 19 der Verfügung), im Einzelnen sicherzustellen, dass das Befinden der Tiere mindestens zweimal täglich durch direkte Inaugenscheinnahme überprüft wird (Ziffer 1), die Überprüfungen unter Ziffer 1 zu dokumentieren (Ziffer 2), sicherzustellen, dass im Rahmen der Inaugenscheinnahme vorgefundene Tiere unverzüglich aus der Haltungseinrichtung entfernt (Ziffer 3), kranke oder verletzte Tiere sowie Tiere, die sich nicht altersgerecht entwickeln, unverzüglich von den gesunden Tieren abgesondert (Ziffer 4) und diese Tiere einem Tierarzt vorgestellt werden (Ziffer 5), die Hinzuziehung des Tierarztes zu dokumentieren (Ziffer 6), ein Schwein nur mit Zugang zu veränderbarem Beschäftigungsmaterial zu halten (Ziffer 7), für jederzeitigen Zugang zu Wasser in ausreichender Menge und Qualität zu sorgen (Ziffer 8), für eine ausreichende Beleuchtung in den Stallanlagen zu sorgen (Ziffer 9), jedem Absatzferkel entsprechend seinem Gewicht eine bestimmte nutzbare Bodenfläche zuzuordnen (Ziffer 10 bis 12), für jeweils höchstens 12 Absatzferkel eine Tränkstelle vorzuhalten (Ziffer 13), funktionstüchtige Einrichtungen zur Reinigung und Desinfektion des Schuhzeugs bereit zu halten (Ziffer 14), den Behälter für Tierkadaver auf befestigtem Untergrund aufzustellen (Ziffer 15), eine näher beschriebene Einfriedung für die Schweineställe herzurichten (Ziffer 16), ein Bestandsregister zu führen (Ziffer 17), das auch eine Bestandsdokumentation zu der Zahl der täglichen Todesfälle enthält (Ziffer 18), und die Anwendung bestimmter Arzneimittel in einem Bestandsbuch zu dokumentieren (Ziffer 19).
Unter Ziffer 20 der Verfügung wurde die Festsetzung von Zwangsgeldern wie folgt angedroht:
„20. Für den Fall, dass Sie die Anordnung unter Ziff. 1 nicht, nicht vollständig, nicht richtig oder nicht fristgerecht befolgen, werde ich ein Zwangsgeld i.H. von 100,00 EUR (i.W. Einhundert Euro) gegen Sie festsetzen.
Für den Fall, dass Sie eine der Anordnungen unter Ziff. 2, 6 oder 15 nicht, nicht vollständig, nicht richtig oder nicht fristgerecht befolgen, werde ich je Ziff. ein Zwangsgeld i.H. von 50,00 EUR (i.W. Fünfzig Euro) gegen Sie festsetzen.
Für den Fall, dass Sie die Anordnung unter Ziff. 3 nicht, nicht vollständig, nicht richtig oder nicht fristgerecht befolgen, werde ich je Tierkörper ein Zwangsgeld i. H. von 20,00 EUR (i.W. Zwanzig Euro) gegen Sie festsetzen.
Für den Fall, dass Sie eine der Anordnungen unter Ziff. 4, 5, 7 bis 12 oder 13 nicht, nicht vollständig, nicht richtig oder nicht fristgerecht befolgen, werde ich je Ziff. und je Tier ein Zwangsgeld i.H. von 250,00 EUR (i.W. Zweihundertfünfzig Euro) gegen Sie festsetzen.
Für den Fall, dass Sie die Anordnung unter Ziff. 14 nicht, nicht vollständig, nicht richtig oder nicht fristgerecht befolgen, werde ich je Stall ein Zwangsgeld i.H. von 20,00 EUR (i.W. Zwanzig Euro) gegen Sie festsetzen.
Für den Fall, dass Sie die Anordnung unter Ziff. 16 nicht, nicht vollständig, nicht richtig oder nicht fristgerecht befolgen, werde ich ein Zwangsgeld i.H. von 200,00 EUR (i.W. Zweihundert Euro) gegen Sie festsetzen.
Für den Fall, dass Sie eine der Anordnungen unter Ziff. 17, 18 oder 19 nicht, nicht vollständig, nicht richtig oder nicht fristgerecht befolgen, werde ich je Ziff. ein Zwangsgeld i.H. von 250,00 EUR (i.W. Zweihundertfünfzig Euro) gegen Sie festsetzen.
Die Festsetzung des Zwangsgeldes drohe ich hiermit ausdrücklich an.“
Diese Verfügung ist bestandskräftig.
Am 18. September 2013 teilte der Bruder des Klägers einem Mitarbeiter des Beklagten in einem Telefongespräch mit, dass er die Maßnahmen teilweise umgesetzt habe und sich bemühe, bis Ende des Jahres den Sauenbestand rechtskonform und wirtschaftlich zu betreiben.
Nach einer Betriebskontrolle vom 14. November 2013, bei der diverse Mängel in der Tierhaltung festgestellt wurden, setzte der Beklagte mit Verfügung vom 6. Januar 2014 wegen Nichtbefolgung der Anordnungen unter Ziffern 2 bis 5, 7, 11, 13, 14, 16, 17 und 19 in der Verfügung vom 20. Juni 2013 Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 63.060,00 EUR gegenüber dem Kläger fest und drohte unter anderem in Ziffer 12 Satz 3 die Festsetzung erhöhter Zwangsgelder mit folgender Regelung an:
„Für den Fall, dass sie einer meiner Anordnungen unter Ziff. 4, 5, 7, 11 oder 13 meiner ordnungsbehördlichen Verfügung vom 20.06.2013 ab sofort weiterhin nicht, nicht richtig oder nicht vollständig nachkommen, werde ich je Ziffer und je Tier ein erhöhtes Zwangsgeld in Höhe von 500,00 EUR (i.W.: Fünfhundert Euro) gegen Sie festsetzen.“
Hiergegen hat der Kläger am 6. Februar 2014 Klage erhoben, zu deren Begründung er vorgetragen hat: Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Festsetzung der Zwangsgelder hätten zwar vorgelegen. Die Festsetzung der Zwangsgelder sei jedoch ermessensfehlerhaft. Sie sei zwar generell geeignet gewesen, ihn dazu zu veranlassen, der Grundverfügung Folge zu leisten. Er hätte die Grundverfügung aber auch ohne Zwangsgeldfestsetzung befolgt. Bereits im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung sei mit der Anpassung des Betriebes begonnen worden. Aufgrund der Vielzahl der Beanstandungen sei mehr Zeit benötigt worden. Die Anordnungen aus der Verfügung vom 20. Juni 2013 seien mittlerweile umgesetzt. Die Zwangsgelder seien auch weit überhöht und nicht angemessen. Die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 2.750 EUR (11 Tiere x 250,00 EUR) wegen Verstoßes gegen die Anordnung unter Ziffer 4 der Grundverfügung vom 20. Juni 2013, von 1.500 EUR (6 Tiere x 250,00 EUR) wegen Verstoßes gegen Ziffer 5 der genannten Verfügung und von 22.000 EUR (88 Tiere x 250,00 EUR) wegen Verstoßes gegen Ziffer 7 der Verfügung stehe nicht in Einklang mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. Der Beklagte habe in einem nahezu gleichgelagerten Fall nicht wie in seinem Fall die Festsetzung eines Zwangsgeldes pro Tier und Verstoß, nämlich 250,00 EUR, sondern eine Pauschalsumme für jeden Verstoß, im Einzelnen 2.000 EUR, 1.000 EUR und 1.000 EUR angedroht. Ein sachlicher Grund für die Abweichung sei nicht ersichtlich. Die übrigen festgesetzten Zwangsgelder seien ebenfalls überhöht und unverhältnismäßig. Der Beklagte habe auch nicht hinreichend die Einkommenssituation und die schwierige wirtschaftliche Lage in der Schweinemast und Schweinehaltung berücksichtigt. Das festgesetzte Zwangsgeld stehe in keinem Verhältnis zum Ertrag aus dem Betrieb. Die Beitreibung habe zu unterbleiben, da die angeordneten Maßnahmen nunmehr umgesetzt seien. Ein gegen ihn eingeleitetes Strafverfahren wegen der Verstöße gegen das Tierschutzrecht sei nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden.
Der Kläger hat beantragt,
die Verfügung des Beklagten vom 6. Januar 2014 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat erwidert: Der Kläger habe bestätigt, dass die Anordnungen der Grundverfügung vor Erlass des Bescheides vom 6. Januar 2014 nicht vollständig oder fristgerecht umgesetzt worden seien. Gegen den Gleichheitssatz sei nicht verstoßen worden. Zwar sei es zutreffend, dass in diesem Verfahren teilweise die Festsetzung von Zwangsgeldern gestaffelt nach der Anzahl der betroffenen Tiere angedroht worden sei. In dem erwähnten Vergleichsfall beziehe sich die Androhung auf die Festsetzung pauschalierter Zwangsgelder. Damit habe er auf das Urteil der zur Entscheidung berufenen Kammer vom 12. März 2014 - 11 A 4706/12 - reagiert, in welchem es als unverhältnismäßig angesehen worden sei, dass sich durch eine Androhung der Festsetzung des Zwangsgeldes je betroffenes Rind das Zwangsgeld in dieser Weise vervielfache. Diese Ansicht werde von ihm nicht geteilt und das Urteil sei noch nicht rechtskräftig. Das Berufungsverfahren werde unter dem Aktenzeichen - 11 LB 29/15 - geführt.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 14. Dezember 2015 die Ziffer 12 Satz 3 der Verfügung vom 6. Januar 2014 aufgehoben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Zum für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldfestsetzung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung hätten die Voraussetzungen für die Anwendung des Zwangsmittels vorgelegen. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 6. Januar 2014 seien die tierschutzrechtlichen Anordnungen der bestandskräftigen Grundverfügung vom 20. Juni 2013 nicht oder nicht vollständig umgesetzt gewesen, so dass die Voraussetzungen für die Zwangsgeldfestsetzung vorgelegen hätten. Die anschließende tierschutzrechtlich wohl positive Entwicklung im Betrieb des Klägers sei hier nicht relevant. Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der Verfügung vom 20. Juni 2013 lägen nicht vor. Auch komme es insoweit nicht auf eine geänderte Verwaltungspraxis des Beklagten hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in vergleichbaren Fällen an. Einwendungen gegen die Verhältnismäßigkeit der rechnerisch korrekt festgesetzten Zwangsgelder könnten nicht erhoben werden. Hingegen sei die Zwangsmittelandrohung unter Ziffer 12 Satz 3 der angefochtenen Verfügung rechtswidrig. Die Zwangsgeldandrohung enthalte keine Deckelung auf den Höchstbetrag von 50.000 EUR. Da der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers laut Genehmigung über mehrere hundert Tierplätze verfüge, könnten im Extremfall Zwangsgelder festgesetzt werden, die - auch auf eine einzelne Anordnung bezogen - deutlich über dem maximal zulässigen Betrag lägen. Im Übrigen begegne die gewählte Androhung der Festsetzung von Zwangsgeldern in Höhe von 500,00 EUR je Ziffer und Tier auch deshalb Bedenken, weil es unverhältnismäßig erscheine, dass sich das Zwangsgeld je Tier vervielfache. Das behördliche Interesse erhöhe sich bei einem einheitlichen Tierbestand nicht genau proportional zur Zahl der betroffenen Tiere. Die vom Beklagten gewählte Ausgestaltung der gestaffelten Zwangsgeldandrohung habe eher den unzulässigen Charakter einer Geldbuße.
Hiergegen hat der Kläger den Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Er hat geltend gemacht, dass hier aufgrund einer nach der Unanfechtbarkeit der Grundverfügung eingetretenen Änderung der Sach- und Rechtslage ausnahmsweise die Möglichkeit der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsaktes im Rahmen der Zwangsvollstreckung bestehe. Eine Änderung der Rechtslage sei durch das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12. März 2014 - 11 A 4706/12 - eingetreten, mit dem dieses eine Zwangsgeldandrohung des Beklagten aufgehoben habe. Angesichts der Ausführungen in diesem Urteil erweise sich die Grundverfügung vom 20. Juni 2013 als rechtswidrig. Es sei auch eine Änderung der Sachlage eingetreten. Der Beklagte sei von seiner Verwaltungspraxis, bei der Ermittlung des festzusetzenden Zwangsgeldes einen bestimmten Betrag pro Tier zugrunde zu legen, aufgrund des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12. März 2014 nachträglich abgewichen, in dem er trotz vergleichbarer Verstöße in einem anderen landwirtschaftlichen Betrieb die Festsetzung eines einheitlichen Zwangsgeldes angedroht habe.
Mit Beschluss vom 11. Mai 2016 - 11 LA 14/16 - hat der Senat den auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO gestützten Zulassungsantrag des Klägers zurückgewiesen. Zur Begründung hat er ausgeführt: Materielle Einwendungen eines Betroffenen gegen die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung seien für die Verwaltungsvollstreckung grundsätzlich unbeachtlich. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz sei allenfalls dann in Erwägung zu ziehen, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nach dem Eintritt der Bestandskraft der Grundverfügung in der Weise verändert habe, dass die Verfügung sich nunmehr als rechtswidrig erweise. Die Verfügung des Beklagten vom 20. Juni 2013 sei bestandskräftig. Materielle Einwendungen gegen diese Grundverfügung schieden deshalb grundsätzlich aus. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz sei nicht in Erwägung zu ziehen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12. März 2014 habe nicht eine Rechtsänderung bewirkt. Eine solche erfordere Änderungen im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukomme. Eine Änderung der Rechtsprechung führe eine Änderung der Rechtslage grundsätzlich nicht herbei. Vielmehr bleibe die gerichtliche Entscheidungsfindung eine rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung. Hinzu komme, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht rechtskräftig sei. Zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung sei die Berufung des Beklagten gegen dieses Urteil beim Oberverwaltungsgericht noch anhängig gewesen. Zwischenzeitlich habe der Senat mit Urteil vom 20. April 2016 (- 11 LB 29/15 -, juris) die verwaltungsgerichtliche Entscheidung vom 12. März 2014 aufgehoben und die Klage des Tierhalters abgewiesen. Eine Änderung der Sachlage sei ebenfalls nicht eingetreten. Es sei bereits fraglich, ob Änderungen berücksichtigungsfähig seien, die - wie hier - nach dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzungen und der Androhung weiterer Zwangsgelder maßgeblichen Zeitpunkt - hier dem Zeitpunkt der letzten Behördenentschei-dung - eingetreten seien. Das Vorgehen des Beklagten, nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12. März 2014 zu der Androhung eines einheitlichen Zwangsgeldes überzugehen, wäre zudem mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung vereinbar, der es wegen Art. 3 Abs. 1 GG verbiete, vorhandene Entscheidungsspielräume in gleich gelagerten Fällen ohne zureichenden Grund einmal so und einmal anders zu nutzen. Der Beklagte habe nachvollziehbar dargelegt, dass er mit seinem Vorgehen, die Festsetzung pauschalisierter Zwangsgelder anzudrohen, lediglich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12. März 2014 reagiert habe, und dass er gegen dieses Urteil die zugelassene Berufung führe, weil er die Auffassung des erstinstanzlichen Gerichts nicht teile. Eine Änderung der Verwaltungspraxis für alle zukünftigen Fälle lasse sich daraus nicht ableiten.
Dem auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO gestützten Zulassungsantrag des Beklagten hat der Senat mit dem Beschluss vom 11. Mai 2016 - 11 LA 14/16 - stattgegeben.
Der Beklagte trägt zur Begründung seiner Berufung vor: Nach den gesetzlichen Vorschriften sei das Zwangsgeld lediglich in bestimmter Höhe anzudrohen. Einen Hinweis darauf, dass höchstens ein Zwangsgeld von 50.000 EUR festgesetzt werden dürfe, müsse die Zwangsgeldandrohung nicht enthalten. Erst im Rahmen der Festsetzung des Zwangsgeldes für jede Anordnung sei zu berücksichtigen, dass das Zwangsgeld der Höhe nach auf 50.000 EUR gedeckelt sei. Die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500,00 EUR je Anordnungsziffer und je Tier sei auch bestimmt. Die Zwangsgeldandrohung sei auch nicht unverhältnismäßig, soweit sich das festzusetzende Zwangsgeld je Tier vervielfache. Jedes einzelne Tier sei vor vermeidbaren Schmerzen, Leiden und Schäden zu schützen. Zudem sei bei der Bemessung des festzusetzenden Zwangsgeldes das wirtschaftliche Interesse des Klägers an der Nichtbefolgung der Anordnungen zu berücksichtigen. Dabei sei ebenfalls auf das einzelne Tier abzustellen, weil sich das wirtschaftliche Interesse des Klägers erhöhe, je mehr Tiere betroffen seien. Die Androhung der Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes habe auch nicht den Charakter einer Geldbuße.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Dezember 2015 - Einzelrichter der 11. Kammer - abzuändern, soweit der Klage stattgegeben wurde, und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Er erwidert: Bereits zum Zeitpunkt der Androhung des Zwangsmittels müsse der Adressat die Höhe des Zwangsgeldes für den Fall der Zuwiderhandlung berechnen können. Dazu müsse er auch die maximale Höhe des Zwangsgeldes kennen. Die Ansicht des Beklagten, das wirtschaftliche Interesse des Tierhalters erhöhe sich, je mehr Tiere betroffen seien, sei nicht hinsichtlich jeder der in Rede stehenden tierschutzrechtlichen Anordnungen nachvollziehbar. Der Schutz der Tiere vor vermeidbaren Schmerzen, Leiden und Schäden könne nicht angeführt werden, soweit bei Nichtbefolgung der Anordnung unter Ziffer 3 der Grundverfügung, tote Tiere unverzüglich aus der Haltungseinrichtung zu entfernen, je Tierkörper die Festsetzung eines Zwangsgeldes angedroht werde. Die von dem Beklagten zur Begründung des wirtschaftlichen Interesses dargestellten Einsparmöglichkeiten in Bezug auf Aufwendungen für den Tierarzt und Medikamente sowie für veränderbares Beschäftigungsmaterial rechtfertigten nicht in jedem Fall ein Abstellen auf das einzelne Tier. Insgesamt stehe die Sanktionierung eines Fehlverhaltens im Vordergrund.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten ist begründet.
Die Androhung der Festsetzung eines erhöhten Zwangsgeldes je Anordnungsziffer und je Tier in Höhe von 500,00 EUR in Ziffer 12 Satz 3 der Verfügung vom 6. Januar 2014 für den Fall, dass der Kläger den Anordnungen unter Ziff. 4, 5, 7, 11 oder 13 der Verfügung vom 20. Juni 2013 ab sofort weiterhin nicht, nicht richtig oder nicht vollständig nachkommt, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Festsetzung von Zwangsgeldern in der Verfügung des Beklagten vom 6. Januar 2014 ist nicht Gegenstand des Berufungsverfahrens. Insoweit hat der Senat den auf Zulassung der Berufung gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts gerichteten Antrag mit Beschluss vom 11. Mai 2016 - 11 LA 14/16 - zurückgewiesen. Es geht lediglich noch um die Androhung der Festsetzung weiterer Zwangsgelder in der genannten Verfügung. Hierfür liegen die Voraussetzungen vor. Rechtsgrundlage für die Androhung eines Zwangsgeldes sind §§ 70 Abs. 1 NVwVG, 64 Abs. 1, 67, 70 Abs. 1, 2, 3 und 5 Nds. SOG. Nach § 64 Abs. 1 Nds. SOG kann der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Mit der wiederholten Androhung der Festsetzung erhöhter Zwangsgelder möchte der Beklagte die tierschutzrechtlichen Anordnungen seiner an den Kläger adressierten Verfügung vom 20. Juni 2013 durchsetzen. Diese Verfügung ordnet die Durchführung verschiedener Maßnahmen zur Beseitigung der in dem Betrieb festgestellten tierschutzwidrigen Zustände an und spricht mehrere Verbote aus. Die Verfügung ist bestandskräftig und deshalb unanfechtbar.
Die Anwendung des Zwangsmittels ist schriftlich angedroht worden (§ 70 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG). Die Androhung ist hier gemäß § 70 Abs. 2 Nds. SOG mit dem Verwaltungsakt verbunden worden, durch den die Handlung oder Unterlassung aufgegeben wird.
Die erneute Androhung der Festsetzung von Zwangsgeldern ist zulässig. § 65 Abs. 3 Nds. SOG bestimmt unter anderem, dass Zwangsmittel so lange wiederholt werden können, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist. Die Bestimmung setzt voraus, dass das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos geblieben ist. So liegt der Fall hier. Dem Kläger ist mit der Verfügung vom 20. Juni 2013 aufgegeben worden, „ab dem Tag der Zustellung dieser Verfügung“ bzw. „ab dem 25. Juli 2013“ (Ziffern 7 bis 9, 13 und 14 der Verfügung) und „ab dem 26. September 2013“ (Ziffern 10 bis 12) sowie „spätestens bis zum 26. September 2013“ (Ziffer 16) die angeordneten Maßnahmen durchzuführen bzw. zu befolgen. Der Kläger hat eingeräumt, dass er den auferlegten Handlungspflichten nicht fristgerecht nachgekommen und den Unterlassungspflichten nach Ablauf der gesetzten Frist weiterhin zuwider gehandelt hat.
Ziffer 12 Satz 3 der Verfügung vom 6. Januar 2014 genügt den Anforderungen des § 70 Abs. 5 Nds. SOG. Danach ist das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen. Hier wird für den Fall, dass der Kläger den Anordnungen unter Ziff. 4, 5, 7, 11 oder 13 der Verfügung vom 20. Juni 2013 ab sofort weiterhin nicht, nicht richtig oder nicht vollständig nachkommt, die Festsetzung eines Zwangsgeldes je Anordnungsziffer und je Tier in Höhe von 500,00 EUR angedroht und genügt damit dem Bestimmtheitsgebot.
Der Beklagte war nicht verpflichtet, Im Rahmen der Androhung auszusprechen, dass das Zwangsgeld der Höhe nach gedeckelt ist. Zwar wird nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG das Zwangsgeld auf mindestens fünf und auf höchstens 50.000 EUR schriftlich festgesetzt. Diese Vorschrift bezieht sich aber lediglich auf die Festsetzung des Zwangsgeldes, den zweiten Schritt des Verwaltungszwangs nach der vorherigen Androhung. Der Einwand des Klägers, der Adressat müsse bereits zum Zeitpunkt der Androhung des Zwangsmittels die Höhe des Zwangsgeldes für den Fall der Zuwiderhandlung berechnen können, überzeugt nicht. Eine entsprechende rechtliche Hinweispflicht besteht nicht. Die maximale Höhe des Zwangsgeldes lässt sich zudem der gesetzlichen Vorschrift in § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG entnehmen. In dem hier zu entscheidenden Fall hätte eine Angabe, das Zwangsgeld betrage höchstens 50.000 EUR, den Interessen des Klägers auch nicht gedient. Der Zwangsgeldhöchstbetrag gilt jeweils nur für die einzelne Anordnung (OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 10.10.1991 - 13 B 1522/91 -, juris, Rn. 4). Der Beklagte könnte deshalb bei Verstößen gegen mehrere Anordnungen für jede Anordnungsziffer ein Zwangsgeld von höchstens 50.000 EUR festsetzen. Da jede Anordnung ein Verwaltungsakt ist, wäre der Beklagte auch befugt, statt die einzelnen Maßnahmen in einer Verfügung zu bündeln, jeden Verwaltungsakt einzeln zu erlassen.
Dem Beklagten ist ferner gestattet, nicht nur mehrfach die Festsetzung von Zwangsgeldern, sondern auch in sich steigernder Höhe anzudrohen. Dies ergibt sich aus § 70 Abs. 3 Satz 2 Nds. SOG (Nds. OVG, Urt. v. 21.8.2002 - 1 LB 3335/01 -, NdsVBl. 2003, 190, juris, Rn. 29).
Die von dem Beklagten ausgesprochene Androhung ist nicht darauf gerichtet, „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ ein Zwangsgeld festzusetzen. Eine solche Androhung „auf Vorrat“ wäre unvereinbar mit § 65 Abs. 3 Nds. SOG, wonach eine neue Androhung erst dann zulässig ist, wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos geblieben ist. Sie ermöglichte der vollstreckenden Behörde, verschiedene Zuwiderhandlungen im Rahmen von Einzelkontrollen zunächst zu sammeln und sie dann in einer Zwangsgeldfestsetzung summarisch zu erfassen. Dadurch näherte sich das Zwangsgeld, das nur ein Beugemittel sein soll, einem Bußgeld oder einer Geldstrafe an (Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl., Abschn. E, Rn. 870). Hingegen ist es unbedenklich, die Festsetzung eines Zwangsgeldes bei Verstoß gegen eine tierschutzrechtliche Anordnung für jedes betroffene Tier gesondert anzudrohen (Senatsurt. v. 20.4.2016 - 11 LB 29/15 -, NdsVBl. 2016, 312, juris, Rn. 60). Der Beklagte hat im vorliegenden Fall nicht die Festsetzung eines Zwangsgeldes „für jeden Fall“ der Zuwiderhandlung gegen die Anordnungen der Verfügung vom 20. Juni 2013 angedroht. Die Androhung bezieht sich auf die Festsetzung eines Einzelbetrages je Anordnungsziffer und für jedes betroffene Tier.
Die Zwangsgeldandrohung ist nicht unverhältnismäßig. Sie ist ein zulässiges Beugemittel, das von einer Strafe oder Geldbuße zu unterscheiden ist und neben Strafe oder Geldbuße angewendet werden kann (§ 65 Abs. 3 Nds. SOG). Das Beugemittel hat eine präventive Funktion. Es zielt darauf ab, künftige objektive Rechtsverletzungen zu vermeiden. Mit dem angedrohten Zwangsgeld soll auf den Betroffenen eingewirkt werden, sich in Zukunft rechtstreu zu verhalten. Das Beugemittel ist ohne strafähnlichen Ahndungscharakter ausgestaltet. Auf Verschulden kommt es nicht an. Der Einwand des Klägers, die Zwangsgeldandrohung diene der Sanktion vorherigen Fehlverhaltens, ist daher unzutreffend.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die Festsetzung eines Zwangsgeldes in gesteigerter Höhe angedroht hat. Die Höhe des Zwangsgeldes richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach der Dringlichkeit der Sache und dem bisherigen Verhalten des Pflichtigen (Senatsurt. v. 20.4.2016 - 11 LB 29/15 -, NdsVBl. 2016, 312, juris, Rn. 59). Bei der Bemessung des Zwangsgeldes ist auch das wirtschaftliche Interesse der betroffenen Person an der Nichtbefolgung des Verwaltungsaktes zu berücksichtigen (§ 67 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG). Hieran gemessen wird das angedrohte Zwangsgeld von 500,00 EUR je Tier dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der tierschutzrechtlichen Anforderungen und dem Interesse des Klägers, möglichst gering in seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit beeinträchtigt zu werden, gerecht. Der Beklagte hat anlässlich der Betriebskontrollen im März und Mai 2013 zahlreiche, zum Teil gravierende Mängel in der Tierhaltung der Gesellschaft festgestellt. Es bestand deshalb Veranlassung für den Beklagten, dagegen einzuschreiten und dem Kläger durch die Verfügung vom 20. Juni 2013 verschiedene Handlungspflichten aufzuerlegen und mehrere Verbote zur Wiederherstellung tierschutzgemäßer Zustände auszusprechen. Dass der Beklagte dem Kläger für den Fall, dass er den einzelnen Anordnungen nicht nachkommt, die Festsetzung von Zwangsgeldern, zum Teil als Pauschalsumme, zum Teil je Verstoß und je Tier bzw. Tierkörper in Höhe von 250,00 EUR angedroht hat, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu hinterfragen. Die Verfügung vom 20. Juni 2013 ist bestandskräftig. Es steht ferner rechtskräftig fest, dass der Kläger gegen mehrere Anordnungen der Verfügung vom 20. Juni 2013 verstoßen hat und daher das angedrohte Zwangsgeld festgesetzt werden konnte. Da der Kläger den Anordnungen der Verfügung vom 20. Juni 2013 innerhalb der gesetzten Fristen nicht nachgekommen ist, musste der Beklagte von dessen hartnäckiger Weigerung ausgehen, die erforderlichen Maßnahmen umzusetzen. Die Mitteilung des Mitgesellschafters und Bruders des Klägers gegenüber einem Mitarbeiter des Beklagten in einem Telefongespräch am 18. September 2013 war nicht geeignet, die Besorgnis des Beklagten, der Kläger komme den ihm auferlegten Ge- und Verboten nicht nach, auszuräumen. Die Fristen zur Herstellung tierschutzgerechter Haltungsbedingungen waren bis auf wenige Ausnahmen (Ziffern 10 bis 12 und 16 der Verfügung vom 20.6.2013) bereits fruchtlos verstrichen. Die Angaben des Bruders des Klägers zum Sanierungsfortschritt waren sehr allgemein gehalten und bezogen sich nur auf einzelne Anordnungen. Hinsichtlich des erforderlichen Zeitbedarfs für die Umsetzung der Maßnahmen äußerte sich der Bruder des Klägers nach dem Vermerk in dem Verwaltungsvorgang des Beklagten sehr vage. Danach wolle er es bis zum Ende des Jahres schaffen, den Sauenbestand rechtskonform und wirtschaftlich zu betreiben. Tatsächlich wurden bei der Nachkontrolle am 14. November 2013 noch in erheblichem Umfang tierschutzwidrige Verhältnisse vorgefunden, so dass die von dem Bruder des Klägers aufgezeigte Perspektive zur Herstellung tierschutzgerechter Haltungsbedingungen nicht realistisch war. Nach dem erstinstanzlichen Vorbringen hat der Kläger zudem frühestens ab April 2014 die Anordnungen der Verfügung vollständig befolgt.
Das wirtschaftliche Interesse des Klägers zwingt nicht zu einer abweichenden Betrachtung. Die Vorschrift des § 67 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG stellt auf das wirtschaftliche Interesse des Betroffenen ab, dass sich aus der Nichtbefolgung des Verwaltungsaktes ergeben kann. Durch die Beibehaltung des rechtswidrigen Zustandes hat der Kläger erhebliche finanzielle Aufwendungen eingespart, unter anderem dadurch, dass die Überbelegung in den Haltungseinrichtungen nicht abgebaut wurde, veränderbares Beschäftigungsmaterial für die Tiere nicht angeschafft wurde und tierärztliche Betreuungsleistungen nicht in Anspruch genommen wurden. Diesem Gesichtspunkt konnte der Beklagte bei der Bemessung des festzusetzenden Zwangsgeldes Rechnung tragen. Wegen der beharrlichen Nichtbefolgung der Anordnungen der Verfügung vom 20. Juni 2013 durfte der Beklagte zudem davon ausgehen, dass das dem Kläger mit dieser Verfügung angedrohte Zwangsgeld ihn nicht nachhaltig beeindruckt hat. Es war deshalb erforderlich, das hier in Rede stehende Zwangsgeld von 250,00 EUR je Tier auf 500,00 EUR je Tier zu steigern. Dass die mangelnde finanzielle Leistungsfähigkeit des Klägers der Androhung entgegenstehen könnte, ist nicht ersichtlich. Der Kläger hat zwar erstinstanzlich vorgetragen, dass die festgesetzten Zwangsgelder nicht ausreichend seine Einkommenssituation und die wirtschaftlich schwierige Lage in der Schweinemast und der Schweinehaltung berücksichtigten. Dieser Gesichtspunkt ist vom Verwaltungsgericht zu Recht als nicht entscheidungserheblich angesehen worden. Im Zulassungsverfahren hat der Kläger die Begründung des Verwaltungsgerichts, die wirtschaftlichen Verhältnisse des Klägers könnten möglicherweise im Beitreibungsverfahren zu berücksichtigen sein, nicht aber im Festsetzungsverfahren, nicht angegriffen. Abgesehen davon hat der Kläger im gerichtlichen Verfahren Belege, die gegen seine finanzielle Leistungsfähigkeit sprechen könnten, nicht vorgelegt.
Es ist auch nicht unverhältnismäßig, dass in der Verfügung vom 6. Januar 2014 für jedes Tier bei Nichtbefolgung der tierschutzrechtlichen Anordnungen die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500,00 EUR angedroht wird. In § 2 TierSchG, der Grundvorschrift der Tierhaltung, die verschiedene Ge- und Verbotstatbestände enthält, wird auf jedes einzelne Tier („das Tier“ oder „ein Tier“) abgestellt. Nach § 1 Abs. 2 Satz 2 TierSchG darf niemand einem Tier ohne vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen. Es besteht somit ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass jedes Tier seinen Bedürfnissen entsprechend und artgerecht gehalten wird. Das Staatsziel Tierschutz in Art. 20 a GG gewährleistet ausdrücklich den Schutz der Tiere vor nicht artgemäßer Haltung und vermeidbaren Leiden (BT-Drs. 14/8860, Seite 3). Es schließt nach der zitierten Gesetzesbegründung die Verpflichtung ein, „Tiere in ihrer Mitgeschöpflichkeit zu achten“. Dieses Anliegen wird in angemessener Weise durch eine Zwangsgeldandrohung, die auf jedes - auch nach seinem Ableben noch - zu schützende Tier Bezug nimmt, erfüllt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 70 Abs. 1 NVwVG, 64 Abs. 1, 67, 70 Abs. 1, 2, 3 und 5 Nds. SOG. Nach § 64 Abs. 1 Nds. SOG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 2 TierSchG
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 TierSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 a GG

Zitierte Entscheidungen: 11 A 4706/12
11 LB 29/15
11 LA 14/16
13 B 1522/91
1 LB 3335/01