Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-12-08, Aktenzeichen 13 K 85.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:1208.13K85.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Grundeigentümer und Inhaber gleichgestellter Rechte im reinen Wohngebiet haben einen strikten Anspruch auf Bewahrung der festgesetzten Gebietsart und damit ein Abwehrrecht gegen solche Nutzungsarten, die in dem Gebiet unzulässig sind, wenn die Nutzung rechtmäßig auch nicht durch die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung zugelassen werden kann. Ob die Voraussetzungen für die Befreiung von einer nachbarschützenden Festsetzung eines Bebauungsplans vorliegen, ist damit auf den Rechtsbehelf des Nachbarn hin in vollem Umfang nachzuprüfen; die Prüfung beschränkt sich nicht auf die Frage, ob die Abweichung unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.(Rn.23)
2. Gründe des Wohls der Allgemeinheit „erfordern" eine Befreiung dann, wenn es zur Wahrnehmung des jeweiligen öffentlichen Interesses vernünftigerweise geboten ist, mit Hilfe der Befreiung das Vorhaben an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen. Nicht erforderlich ist, dass den Belangen der Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch eine Befreiung entsprochen werden kann.(Rn.26)
3. Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt entscheidend davon ab, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist. Maßgebend ist die konkrete Planungssituation. Hierzu gehört alles, was das Ergebnis der Abwägung über die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange und den mit den getroffenen Festsetzungen verfolgten Interessenausgleich trägt. Dabei sind die Grundzüge der Planung nicht erst dann berührt, wenn ein festgesetztes reines Wohngebiet bei Erteilung der Befreiung als Wohngebiet nicht mehr erhalten werden könnte.(Rn.28)
4. Die Behörde darf bei der Vorbescheidsfrage nach der Genehmigungsfähigkeit einer Botschaftsnutzung in einem reinen Wohngebiet die sich stellenden Sicherheitsaspekte sowie die damit verbundenen Beeinträchtigungen für die Nachbarschaft nicht gänzlich ausklammern und muss sich vergewissern, ob auch bei einer nicht auszuschließenden Verschärfung der Sicherheitslage die damit verbundenen Gefahren unter Wahrung des Gebots der Rücksichtnahme beherrschbar sind.(Rn.30)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung nebst Befreiung für eine Botschaft.
Er ist Eigentümer des Grundstücks Ma…-Ey…-Straße 3… in Berlin-Zehlendorf, Ortsteil Dahlem. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des übergeleiteten Baunutzungsplans 1958/60. Der Baunutzungsplan sieht dort in einem dreiecksförmigen Bereich, dessen Seiten gebildet werden durch den Finkenpark im Süden nebst einem Abschnitt der Pacelliallee im Südosten, den Messelpark im Osten und die Clayallee im Westen, ein reines Wohngebiet der Baustufe II/2 vor. Westlich der Pacelliallee weist der Baunutzungsplan ein allgemeines Wohngebiet aus. Das Grundstück des Klägers liegt im südöstlichen Bereich des reinen Wohngebiets schräg gegenüber dem Straßendreieck Dohnenstieg, Ma…-Ey…-Straße, Pacelliallee. Der südliche Bereich dieses Dreiecks wird durch das rd. 10.000 m2 große, parkähnlich angelegte Grundstück Pacelliallee 19 gebildet. Es ist in seinem vorderen Bereich mit der in den Jahren 1925/26 errichteten und als Baudenkmal in der Berliner Denkmalliste eingetragenen Villa Semmel nebst Gärtnerhaus bebaut. Die Gebäude wurden seit dem Jahre 1946 zunächst als bischöfliches Ordinariat, später als Hospital und Wohnheim der Spastikerhilfe Berlin e.V. und seit dem Jahre 1998 als Repräsentanz- und Bürogebäude eines Versicherungsunternehmens genutzt.
Die Beigeladene erwarb das Grundstück zu Beginn des Jahres 2008. Im Juni 2008 stellte sie den formularmäßigen Antrag auf Vorbescheid / Planungsrechtlichen Bescheid zu dem Vorhaben, „[e]in existierendes Gebäude als Botschaft der Irakischen Republik nutzungsmäßig umzuwandeln“. Nach der nachgereichten Betriebsbeschreibung sei täglich mit 15 bis 20 Besuchern des Konsulats zu rechnen, wobei aufgrund der zwischenzeitlichen Errichtung eines weiteren Konsulats in Frankfurt a.M. von einem abnehmenden Kundenverkehr auszugehen sei. Auf dem Botschaftsgelände seien 10 Diplomaten und 14 Angestellte tätig. Der am Verfahren beteiligte Kläger nahm hierzu mit anwaltlichem Schriftsatz Stellung.
Mit Vorbescheid vom 11. März 2009 beantwortete die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung die Anfrage dahingehend, dass für die Nutzung des bestehenden Gebäudes auf dem Grundstück zu Botschaftszwecken die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB vorlägen. In Anbetracht der jahrzehntelangen gebietsfremden Vornutzung sei anzunehmen, dass ein etwaiger nachbarlicher Abwehranspruch gegen eine schleichende Umwandlung des reinen Wohngebiets ohnehin verwirkt sei. Jedenfalls gehe von der geplanten Botschaftsnutzung keine stärkere Gefahr für eine Gebietsverfremdung aus als für die noch Bestandsschutz genießende Büronutzung. Auch eine unzumutbare Beeinträchtigung der Nachbarn durch die beabsichtigte Botschaftsnutzung sei nicht ersichtlich. Lage und Größe des Grundstücks ließen vielmehr vermuten, dass Probleme des Verkehrs und Sicherheitsaspekte beherrschbar seien.
Der Kläger erhob hiergegen am 16. April 2009 Klage (VG 13 K 204.11, vgl. Urteil der Kammer vom heutigen Tag).
Mit Datum vom 24. März 2010 beantragte die Beigeladene bei der Senatsverwaltung die Erteilung einer Nutzungsänderungsgenehmigung zur Nutzung des Anwesens in der Pacelliallee 1… als Botschaftsgebäude sowie die Erteilung einer Befreiung von den Festsetzungen des Baunutzungsplans 1958/60. Nach der aktualisierten Betriebsbeschreibung sind die Botschaft im Hauptgebäude und das Konsulat in dem angegliederten Gartenhaus untergebracht. Die Botschaft umfasst maximal 15 Diplomaten und 15 Angestellte. Die Arbeitszeiten sind montags bis donnerstags von 8:30 Uhr bis 16:00 Uhr und freitags von 8:30 Uhr bis 15:00 Uhr, wobei sich der Publikumsverkehr im Konsulat auf die Zeitspanne von 9:00 Uhr bis 12:00 Uhr beschränkt.
Mit Datum vom 15. Juni 2010 erteilte die Senatsverwaltung die Befreiung von § 7 Nr. 7 BO 58 für die Nutzung des bestehenden Gebäudes im reinen Wohngebiet als Botschaft durch die Beigeladene sowie die Baugenehmigung zur Ausführung des Vorhabens. Nach dem zum Bestandteil der Baugenehmigung und der Befreiung gewordenen Lageplan ist die Neuerrichtung eines Sicherheitszaunes beidseits des Publikumseingangs zu dem Gartenhaus sowie entlang der Einfahrt zu den fünf PKW-Stellplätzen hinter diesem Gebäude, ferner der Austausch der Einfriedung entlang der seitlichen und hinteren Grundstücksgrenze durch einen 2 m hohen Sicherheitszaun, vorgesehen.
Hiergegen hat der Kläger am 10. Juli 2010 Klage erhoben. Er trägt im Wesentlichen vor: Der Vorbescheid sei nichtig und entfalte daher mit Blick auf die Baugenehmigung und Befreiung keine Bindungswirkung. Denn er sei ohne den erforderlichen Antrag, namentlich eine konkret formulierte Vorbescheidsanfrage, ergangen. Jedenfalls sei er, der Kläger, durch den Vorbescheid wie auch die nachfolgende Baugenehmigung nebst Befreiung in rechtswidriger Weise in seinem Gebietserhaltungsanspruch verletzt. Das Gebiet habe sich durch die tatsächliche Bebauung nicht zu einem allgemeinen Wohngebiet entwickelt. Soweit die Beigeladene bei einer Ortsbesichtigung vermeintlich gewerbliche Nutzungen festgestellt habe, lägen diese ausnahmslos nicht in dem zur Beurteilung stehenden reinen Wohngebiet. Im Übrigen seien, soweit es sich um Rechtsanwaltskanzleien und freie Berufe handele, diese nach § 13 BauNVO auch im reinen Wohngebiet zulässig. Dies gelte auch für reine Wohngebiete nach § 7 Nr. 7 BO 58. Die entfallene frühere Nutzung als Verwaltungsgebäude wirke nicht mehr nach, da die gewerbliche Nutzung des Gebäudes 2005 eingestellt worden und spätestens seit der Insolvenz der Versicherungsgruppe im Jahre 2006 nach der Verkehrsauffassung nicht mehr von der Fortsetzung der Nutzung habe ausgegangen werden können. Die Voraussetzungen für eine Befreiung lägen nicht vor. Durch die Befreiung seien Grundzüge der Planung schon deshalb verletzt, weil von der Botschaft eine negative Vorbildwirkung auf andere Grundstücke ausgehe. Die Villengebiete Dahlems unterlägen einem großen Veränderungsdruck. Der Flächennutzungsplan weise die Funktion einer Reservefläche für Gesandtschaften und konsularische Vertretungen als Fläche mit besonderer Zweckbestimmung vor allem dem südlichen Tiergartenrand zwischen Tiergarten und Landwehrkanal zu. Gründe des Wohls der Allgemeinheit erforderten die Erteilung einer Befreiung auch deshalb nicht, weil sich im Umfeld des reinen Wohngebietes wie auch in den allgemeinen Wohngebieten von Dahlem, Schmargendorf und Grunewald eine Vielzahl von Alternativstandorten mit repräsentativen Villen finde. Ein Planerfordernis ergebe sich auch aus der Gefahr terroristischer Angriffe. Die Befreiung sei nicht durch das Wohl der Allgemeinheit erfordert. Der Betrieb der Botschaft sei in Anbetracht der Gefährdungslage mit den bisherigen Nutzungen nicht zu vergleichen und verstoße gegen das Gebot der Rücksichtnahme. Im April des Jahres 2009 sei es am alten Standort der irakischen Botschaft zu einer Demonstration mit 100 Teilnehmern gekommen. Vergleichbare Demonstrationen am neuen Standort sowie der Betrieb des Konsulats führten zu einer unzumutbaren Belastung für die im Gebiet vorherrschende Wohnnutzung. Soweit es das Konsulat betreffe, sei dessen Zulässigkeit ohnehin nicht durch den Vorbescheid festgestellt und dessen Betrieb nicht von der erteilten Baugenehmigung nebst Befreiung legalisiert. Denn beide Bescheide befassten sich in ihrem Verfügungsteil ausschließlich mit einer Nutzung des Grundstücks zu Botschaftszwecken, die im Verhältnis zu einer Nutzung zu Konsulatszwecken eine andere Nutzungsart darstelle. Der Betrieb des Konsulats erfolge daher gegenwärtig formell illegal.
Der Kläger beantragt,
1. die Baugenehmigung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 15. Juni 2010 einschließlich der Befreiung vom 15. Juni 2010 aufzuheben,
2. den Beklagten zu verpflichten, die materiell und formell illegale Nutzung des Grundstücks als Konsulat untersagen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Der Regelungsgehalt der Baugenehmigung und der Befreiung umfasse neben der Nutzung des Grundstücks zu Botschaftszwecken auch eine Nutzung des Gartenhauses als Konsulat, da im Befreiungsantrag der Beigeladenen vom 24. März 2010 ausdrücklich die Nutzung als „Botschafts- und Konsulatsgebäude“ angegeben worden sei. Die entsprechende Nutzung der Gebäude sei ohne Beeinträchtigung öffentlicher Belange und nachbarlicher Interessen möglich. Die Grundzüge der Planung seien durch eine Befreiung nicht betroffen, da das Wohngebiet in seinem Wirkungsgefüge erhalten bleibe. So liege das Grundstück Pacelliallee 1… an dessen östlichem Rand. Zudem seien durch den Baunutzungsplan 1958 /60 weite Teile des Ortsteils Dahlem grobmaschig und mit generalisierender Tendenz als reines Wohngebiet ausgewiesen worden, während das Grundstück der Beigeladenen zum damaligen Zeitpunkt bereits nicht ausschließlich zu Wohnzwecken genutzt worden sei. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere die Befreiung, da sich die vorhandene Villa mit den umfangreichen Freiflächen für die Aufnahme einer diplomatischen Vertretung in besonderer Weise eigne und der Empfangsstaat nach den Bestimmungen des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen verpflichtet sei, der Mission jede Erleichterung zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu gewähren. Die Gestattung der Botschaft habe keine bodenrechtlich beachtlichen Spannungen zur Folge, wie durch den Umstand belegt werde, dass in der Zwischenzeit keine über das normale Maß hinausgehenden Störungen bekannt geworden seien. Die Abweichung sei auch unter Würdigung der nachbarlichen Belange vertretbar. Die Wahrscheinlichkeit terroristischer Angriffe sei gering. Die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen beschränkten sich auf eine Veränderung des Zaunes im hinteren Grundstücksbereich; solche Sicherungsmaßnahmen seien in dem konkreten Wohngebiet als ortsüblich anzusehen. Ein sog. NATO-Draht sei ebenso wenig erforderlich wie Flutlichtmasten. Im Übrigen sei der Kläger mit seinen Einwendungen gegen die Baugenehmigung und Befreiung präkludiert, da er in dem gegen den Vorbescheid gerichteten Verfahren VG 13 K 204.11 die Klagefrist versäumt habe.
Die Beigeladene hat sich im Verfahren geäußert, jedoch keinen Antrag gestellt.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Das Gericht hat die Verwaltungsvorgänge (Verwaltungsvorgang zum Vorbescheidsverfahren VI D 31 100 2008 - 10130, drei Grundstücksakten Pacelliallee 1…/2…, Bände V, VI und VII, eine Handakte StaPl 21 zur Nutzungsanfrage vom 15.01.2008 bis 16.03.2009, zwei Bände Leitzordner „Nachbarrecherchen, Beteiligungen und Kenntnisgaben im Baugenehmigungsverfahren“ sowie einen Verwaltungsvorgang zum Bauantrag 140-2010-64 VI D 31 zum Verfahren beigezogen. Diese sind, soweit erheblich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Die Kammer hat in der mündlichen Verhandlung vom 8. Dezember 2011 eine Mitarbeiterin des Landeskriminalamtes informatorisch angehört. Hierzu wird auf das Sitzungsprotokoll vom 8. Dezember 2011 (Bl. 102 - 106 der Streitakte) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Das gegen die Baugenehmigung und Befreiung vom 15. Juni 2010 gerichtete Klagebegehren zu 1. ist jedenfalls unbegründet. Der Kläger wird durch die genannten Bescheide nicht in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Mit Urteil vom heutigen Tage hat die Kammer in dem gegen den Vorbescheid gerichteten Verfahren des Klägers VG 13 K 204.11 ausgeführt:
„Die gegen den Vorbescheid gerichtete Klage, bezüglich derer die Kammer auch nach Erlass der Baugenehmigung und Befreiung zu Gunsten des Klägers von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse ausgeht (vgl. dazu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Februar 2003 - OVG 2 B 16.99 -, juris, Rn. 19), ist - rechtzeitige Klageerhebung unterstellt - jedenfalls unbegründet. Der Vorbescheid vom 11. März 2009 verletzt mit der Bejahung der Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB keine Nachbarrechte.
Soweit der Kläger sein Anfechtungsbegehren auf das vermeintliche Fehlen eines konkreten Vorbescheidsantrags der Beigeladenen stützt, kann er damit nicht durchdringen. Unabhängig von der Frage, ob unter welchen Voraussetzungen bei einem Antragsverfahren nach § 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG, § 1 Abs. 1 VwVfG Bln das Fehlen eines Antrags zur Rechtswidrigkeit (§ 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG) oder gar Nichtigkeit (§ 44 Abs. 1 VwVfG) des Bescheids führt, würde diesem Fehler bei einem ohne Antrag erlassenen, jedoch hinreichend bestimmten Vorbescheid schon der erforderliche Bezug zu nachbarschützenden Bestimmungen fehlen (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 5. Dezember 1997 - 7 A 6206.95 -, juris, Rn. 20 f.). Abgesehen davon ist hier von einem wirksamen Antrag auszugehen. Der Antrag wurde durch die Beigeladene auf dem dafür vorgesehenen Vordruck „Vorbescheid / Planungsrechtlicher Bescheid“ gestellt und in dem unter Nr. 6 Buchst. a vorgesehenen Feld für die zur Entscheidung gestellten Einzelfragen u.a. angefragt, ob die Nutzungsänderung als Botschaft mit konsularischer Abteilung genehmigt werde. Mit dieser Formulierung war hinreichend deutlich, dass die Beigeladene einen feststellenden Bescheid über die Genehmigungsfähigkeit der beabsichtigten Änderung der Nutzungsart beabsichtigte. Dass sie offen ließ, ob ein Vorbescheid nach § 74 Abs. 1 BauO Bln oder ein planungsrechtlicher Bescheid nach § 74 Abs. 2 BauO Bln beantragt wurde, mag Fragen der Auslegung aufwerfen, begründet jedoch keinen Zweifel daran, dass der ergangene Vorbescheid von dem Willen der Beigeladenen gedeckt war, zumal durch ihren weiteren Hinweis, dass die erforderlichen Anträge nach positiver Bescheidung gestellt würden, deutlich war, dass gerade kein planungsrechtlicher Bescheid als Voraussetzung einer Genehmigungsfreistellung begehrt wurde.
Der Kläger ist auch im Übrigen nicht in Nachbarrechten verletzt. Allerdings kommt eine Rechtsverletzung bei einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB dann in Betracht, wenn in von einer nachbarschützenden Festsetzung des Bebauungsplans abgewichen werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1968 - BVerwG IV C 10.66 -, Buchholz 406.11 § 31 BBauG Nr. 4). Das Grundstück des Klägers ist im Baunutzungsplan von Berlin in der Fassung vom 28. Dezember 1960 (ABl. 1961 S. 742), der gemäß § 173 Abs. 3 BauGB a.F. in Verbindung mit den Bestimmungen der Bauordnung für Berlin i.d.F. vom 21. November 1958 - BO 58 - (GVBl. S. 1087/1104) als übergeleiteter Bebauungsplan fort gilt, als reines Wohngebiet der Baustufe II/2 ausgewiesen. Nach § 7 Nr. 7 BO 58 sind in einem reinen Wohngebiet nur Wohngebäude zulässig. Diese Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung, für deren Funktionslosigkeit im hier maßgeblichen Bereich nichts ersichtlich ist (vgl. zu den Voraussetzungen BVerwGE 54, 5 [11], 108, 71 76]), haben nachbarschützenden Charakter. Ein Nachbar im Baugebiet soll sich auch dann gegen die Zulassung einer gebietsfremden Nutzung wehren können, wenn er durch sie selbst nicht unzumutbar beeinträchtigt wird (vgl. BVerwGE 94, 151; BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 2007 - BVerwG 4 B 55.07 -, NVwZ 2008, S. 106). Die Grundeigentümer und Inhaber gleichgestellter Rechte im reinen Wohngebiet haben einen strikten Anspruch auf Bewahrung der festgesetzten Gebietsart und damit ein Abwehrrecht gegen solche Nutzungsarten, die in dem Gebiet unzulässig sind, wenn die Nutzung rechtmäßig auch nicht durch die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung zugelassen werden kann. Ob die Voraussetzungen für die Befreiung von einer nachbarschützenden Festsetzung eines Bebauungsplans vorliegen, ist damit auf den Rechtsbehelf des Nachbarn hin in vollem Umfang nachzuprüfen; die Prüfung beschränkt sich nicht auf die Frage, ob die Abweichung unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1998 - BVerwG 4 B 64.98 -, BRS 60 Nr. 183).
Gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB kann von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Diese Voraussetzungen hat der Beklagte frei von Rechtsfehlern angenommen.
Die Gründe des Wohls der Allgemeinheit im vorgenannten Sinne beschränken sich nicht auf spezifisch bodenrechtliche Belange, sondern erfassen alles, was gemeinhin unter den öffentlichen Belangen oder - insoweit gleichbedeutend - den öffentlichen Interessen zu verstehen ist (vgl. BVerwGE 56, 71; Beschluss vom 19. Februar 1982 - BVerwG 4 B 21.82 -, Buchholz 406.11 § 31 BauGB). Diese öffentlichen Interessen können auch in internationalen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland bestehen. Soweit es die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu einem Drittstaat und in diesem Zusammenhang den Empfang diplomatischer Missionen dieses Staates in der Bundesrepublik Deutschland betrifft, regelt das Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen vom 18. April 1961 (BGBl. 1964 II, S. 959) die insoweit zu gewährenden Vorrechte und Immunitäten. Botschaften und Konsulate haben u.a. die Aufgabe, die wirtschaftlichen, kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen zwischen dem Entsendestaat und dem Empfangsstaat zu entwickeln, auszubauen und zu pflegen sowie freundschaftliche Beziehungen zwischen den beiden Staaten zu fördern. Dementsprechend bestimmt Art 25 des Übereinkommens, dass der Empfangsstaat der diplomatischen Mission jede Erleichterung zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben gewährt (vgl. dazu Bayerischer VGH, Beschluss vom 26. Juni 1997 - 2 ZS 97.905 -, NVwZ-RR 1998, S. 619; VG Berlin, Urteil vom 20. Mai 1999 - VG 13 A 245.98 -, LKV 1999, S. 412 [413]).
Gründe des Wohls der Allgemeinheit „erfordern" eine Befreiung dann, wenn es zur Wahrnehmung des jeweiligen öffentlichen Interesses vernünftigerweise geboten ist, mit Hilfe der Befreiung das Vorhaben an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen. Nicht erforderlich ist, dass den Belangen der Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch eine Befreiung entsprochen werden kann. Maßgebend sind vielmehr die Umstände des Einzelfalles. Dabei kann es auch auf - nach objektiven Kriterien zu beurteilende - Fragen der Zumutbarkeit und Wirtschaftlichkeit ankommen. Zum einen muss der angestrebte Standort nicht der einzige sein, mit dem die Unterstützung der ausländischen Mission „stehen oder fallen würde" (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - BVerwG 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, S. 748 [751]). Andererseits kann die Mission nicht einseitig ihre repräsentativen Belange und Sicherheitsinteressen durchsetzen. Vielmehr hat die Behörde die einander entgegenstehenden Belange der Wahrung der mit den Festsetzungen im Bebauungsplan angestrebten Ziele einerseits und der entgegenstehenden öffentlichen Belange im oben genannten Sinne andererseits bezogen auf die Standortbedingungen im Einzelfall zu gewichten und zueinander abwägend in ein angemessenes Verhältnis zu setzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1978 - BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1978 - BVerwG C 54/75 -; Beschlüsse vom 6. März 1996 - BVerwG 4 B 184/95 -, NVwZ-RR 1997, S. 82, und vom 5. Februar 2004 - BVerwG 4 B 110.03 -, BRS 67 Nr. 86). Nach diesen Maßstäben ist die Zulassung der Botschaft der Beigeladenen am Standort Pacelliallee 1… aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit „vernünftiger Weise geboten“. Dass das denkmalgeschützte Anwesen Semmel einen herausgehobenen repräsentativen Charakter hat, steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Nach der zutreffenden Bewertung des Beklagten ist es durch seine Lage an der Pacelliallee, einer vierspurigen Verbindungsstraße zwischen den Ortsteilen Dahlem und Schmargendorf, mit dem Kraftfahrzeug und öffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbar, ohne dass für den Regelfall von einem Ziel- und Quellverkehr durch das reine Wohngebiet und sonstigen Beeinträchtigungen durch den polizeilichen Objektschutz entlang der Pacelliallee auszugehen ist. Andererseits sind die Gebäude durch die großzügige parkähnliche Anlage des hinteren Grundstücksbereichs von den Gebäuden der unmittelbaren Nachbarbebauung im nordöstlichen Teil des Straßendreiecks abgeschirmt. Es ist von dem Kläger weder dargelegt noch gibt es sonst Anhaltspunkte dafür, dass der Beigeladenen ein besser geeignetes Grundstück zur Verfügung gestanden hätte. Die abstrakte Erwägung, dass repräsentative Anwesen auch in angrenzenden allgemeinen Wohngebieten der Ortsteile Dahlem, Schmargendorf und Grunewald vorhanden seien, reicht insoweit ebenso wenig aus wie der Umstand, dass der Baunutzungsplan 1958/60 entlang des südlichen Tiergartenrandes zwischen Tiergartenstraße und Landwehrkanal eine Fläche mit besonderer Zweckbestimmung ausweist, auf der sich bereits eine Vielzahl von Auslandsvertretungen befindet. Denn maßgeblich ist allein die Frage, ob der Beigeladenen tatsächlich zu angemessenen Bedingungen ein besser geeignetes Grundstück zur Verfügung gestanden hätte. Dies kann nicht festgestellt werden.
Die Grundzüge der Planung stehen der Erteilung einer Befreiung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Sie bleibt einzelfallbezogen und greift nicht in die Plankonzeption und das Interessengeflecht des Bebauungsplans ein.
Die Grundzüge der Planung bilden die den Festsetzungen des Bebauungsplans zu Grunde liegende und in ihnen zum Ausdruck kommende planerische Konzeption. Von den Festsetzungen, die er Plangeber zu einem maßgebenden Planungsziel erhoben hat, dürfen im Allgemeinen keine oder nur untergeordnete, eine bloße Randkorrektur des Bebauungsplans darstellende Abweichungen im Wege der Befreiung in Betracht kommen, selbst wenn die Abweichung zulässiger Inhalt eines Bebauungsplans hätte sein können und mit den Anforderungen des § 1 Abs. 5 und 6 BauGB vereinbar, mithin für sich genommen städtebaulich vertretbar ist. Dies gilt auch mit Blick auf die Ausweisungen des nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BauGB übergeleiteten Baunutzungsplans von 1958/60, bei denen es sich um eine großräumige und wenig differenzierte Planung handelt (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 20. Mai 2003 - OVG 2 B 21.98 -, LKV 2004, S. 132 [134]). Mit dem Erfordernis der Wahrung der Grundzüge der Planung stellt der Gesetzgeber nämlich sicher, dass die Festsetzungen eines Bebauungsplans nicht beliebig oder in einem allmählich fortschreitenden Prozess durch Verwaltungsakt außer Kraft gesetzt werden dürfen. Die Regelungen für die Änderung von Bebauungsplänen dürfen nicht durch eine großzügige Befreiungspraxis aus den Angeln gehoben werden. Denn die Änderung eines Bebauungsplans ist nach § 1 Abs. 8 BauGB nicht Sache der Bauaufsichtsbehörde, sondern dem Bezirk vorbehalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. März 1999 - BVerwG 4 B 5.99 -, BRS 62 Nr. 99). Der Gesetzgeber stellt mit § 31 Abs. 2 BauGB gleichwohl ein Instrument zur Verfügung, das trotz der Bindung an die Festsetzungen des Bebauungsplans im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit für Vorhaben, die den Festsetzungen zwar widersprechen, sich mit den planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen lassen, ein Mindestmaß an Flexibilität bei gleichzeitiger Wahrung der Grundzüge der Planung schafft. Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt entscheidend davon ab, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist. Maßgebend ist die konkrete Planungssituation. Hierzu gehört alles, was das Ergebnis der Abwägung über die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange und den mit den getroffenen Festsetzungen verfolgten Interessenausgleich trägt. Dabei sind die Grundzüge der Planung nicht erst dann berührt, wenn ein festgesetztes reines Wohngebiet bei Erteilung der Befreiung als Wohngebiet nicht mehr erhalten werden könnte (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 9. August 2007 - 25 B 05.1337-, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Dezember 2008 - 10 A 2999.07 -DVBI. 2009, S. 712). Vielmehr ist in jedem Befreiungsfall eine Einzelfallentscheidung zu treffen, die die Besonderheiten der konkreten Planungssituation vollständig erfasst und die Auswirkungen des zur Befreiung gestellten Vorhabens umfassend bewertet.
Bei Abwägung aller Umstände führt die in Aussicht gestellte Befreiung lediglich zu einer Randkorrektur, die den Gebietscharakter des reinen Wohngebietes intakt lässt. Das Grundstück befindet sich in einer Randlage des reinen Wohngebietes. Es grenzt im Osten an ein allgemeines Wohngebiet, in dem sich auf der unmittelbar gegenüberliegenden Seite der Pacelliallee auf dem Grundstück Pacelliallee 1…-2… das Haus Cramer der Stanford University Berlin befindet, und ist in Richtung Süden durch den Finkenpark von dem sich anschließenden reinen Wohngebiet getrennt. Ungeachtet seiner Größe von rd. 10.000 m2 macht es nur einen kleinen Teil des Gesamtgebietes aus, das sich auf einer Länge von rd. 1,7 km entlang der Clayallee von Norden nach Süden erstreckt. Das Grundstück befindet sich damit in einer Sondersituation. Die Bebauung des Grundstücks beschränkt sich auf die unmittelbar an der Pacelliallee liegenden Teile. In Gestalt der ehemaligen Villa Semmel mit Gärtnerhaus tritt sie als Wohnnutzung in Erscheinung und unterscheidet sich in der äußeren Wahrnehmung nicht wesentlich von den zahlreichen in dem Baugebiet vorhandenen Residenzen wie etwa die Villa des Bundespräsidenten in der Pü…straße 11. Durch seine Eigenschaft als Baudenkmal im Sinne von § 2 Abs. 2 DSchG Bln ist der Charakter dieser Bebauung zudem vor Veränderungen geschützt. Eine Korrektur der Ausweisungen des Baunutzungsplans 1958/60 erscheint hier auch deshalb sachgerecht, weil das Grundstück seit dem Zweiten Weltkrieg und damit bereits im Zeitpunkt der Überleitung des Baunutzungsplans zum 30. Juni 1961 durchgehend nicht mehr zu reinen Wohnzwecken genutzt worden ist. So lag der letzten Nutzung des Anwesens durch das Versicherungsunternehmen eine Befreiung vom 9. Februar 1998 nach § 31 Abs. 2 BauGB für zwei Verwaltungsgebäude (Landhaus und Gartenhaus) mit Büronutzung im reinen Wohngebiet zugrunde, ohne dass es in der Folgezeit zu einem „Umkippen“ des reinen Wohngebietscharakters gekommen wäre.
Ein Planerfordernis ergibt sich schließlich nicht mit Blick auf das geltend gemachte Gefährdungspotenzial. Allerdings können nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch Konflikte, die nicht durch eine bestimmte Nutzung selbst, sondern die durch sie veranlasste Gefahr terroristischer Anschläge für die Nachbarschaft entstehen, bodenrechtlich beachtliche Spannungen bewirken und dazu führen, dass die im Konflikt miteinander stehenden Nutzungen zu trennen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2007 - BVerwG 4 C 1.06 -, BVerwGE 128, 118 = NVwZ 2007, S. 587). Dies hat zur Folge, dass die Behörde bei der Vorbescheidsfrage nach der Genehmigungsfähigkeit einer Botschaftsnutzung in einem reinen Wohngebiet die sich stellenden Sicherheitsaspekte sowie die damit verbundenen Beeinträchtigungen für die Nachbarschaft nicht gänzlich ausklammern darf und sich vergewissern muss, ob auch bei einer nicht auszuschließenden Verschärfung der Sicherheitslage die damit verbundenen Gefahren unter Wahrung des Gebots der Rücksichtnahme beherrschbar sind. Diese Voraussetzungen sind jedoch erfüllt. Nach den Bekundungen der Mitarbeiterin des Landeskriminalamtes Wo… in der mündlichen Verhandlung ist die Botschaft der Beigeladenen der untersten Gefährdungsstufe zuzuordnen. Die dieser Einschätzung zu Grunde gelegte abstrakte Gefährdungslage ist nach der Bewertung des Landeskriminalamtes LKA 52 vom 28. Oktober 2009 darauf zurückzuführen, dass die krisenhafte Lage des Irak als Begründungszusammenhang für islamistische Terroristen dient und auch für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland davon ausgegangen werden müsse, dass es Gruppen gebe, die dem Demokratisierungspotenzial im Irak gegenüber negativ eingestellt seien. Die Wahrscheinlichkeit eines terroristischen Anschlags sei jedoch gering, da es nach den vorliegenden polizeilichen und staatsschutzrelevanten Erkenntnissen keinerlei konkreten Erkenntnisse über Anschlagspläne gebe, die sich gegen irakische Botschaften richteten. Ausweislich der schriftlichen Stellungnahmen des Landeskriminalamtes LKA 52 vom 28. und 30. Oktober 2009 hat dies zur Folge, dass die Einfriedung des Geländes zur Pacelliallee in Gestalt eines gusseisernen Zaunes unverändert bestehen bleiben könne, während der der im rückwärtigen Grundstücksbereich vorhandene Maschendrahtzaun durch einen Sicherheitszaun in einer Höhe von 2,40 m mit entsprechendem Überkletterungsschutz zu ersetzen und in dessen Umfeld durch Rückschnitt der Vegetation sicherzustellen sei, dass keine natürlichen Überkletterungshilfen vorhanden seien. Im Übrigen könnten sich die Sicherungsmaßnahme in der untersten Gefährdungsstufe auf solche Einrichtungen beschränken, die auch bei einer gehobenen Wohnnutzung angezeigt seien, wie technische Überwachungsmaßnahme und eine geringe Ausleuchtung des Geländes. Einer niemals völlig auszuschließenden Verschärfung der Sicherheitslage könne aufgrund der Weitläufigkeit des Geländes und der Lage der Gebäude auf dem Grundstück mit vergleichbar geringen Mitteln dadurch begegnet werden, dass ein Sicherheitshalteverbot vor dem Botschaftsgelände eingerichtet, ggf. zusätzlich der Gehweg gesperrt und die Präsenz der am Objekt eingesetzten Polizeikräfte verstärkt werde. Nach einer ergänzenden Stellungnahme des Landeskriminalamtes LKA 52 G Objektsicherheit vom 26. Mai 2010 könne ein zusätzlicher Sicherheitsabstand zum Konsulatsgebäude zudem durch Sperrung eines Fahrstreifens sicher gestellt werden. In Anbetracht dieser Umstände ist davon auszugehen, dass selbst bei einer akuten Verschärfung der Sicherheitslage die von den jeweils erforderlichen Sicherungsmaßnahmen konkret ausgehenden Beeinträchtigungen für die Nachbarschaft kaum spürbar sein werden, da sie sich ganz überwiegend auf die Pacelliallee beschränken und nicht in das reine Wohngebiet hineinwirken werden. Die Zulassung der Botschaft im reinen Wohngebiet wirft damit keine Sicherheitsfragen auf, die allein durch den Plangeber zu beantworten wären.
Die Abweichung von der Nutzungsart ist schließlich auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar. Bei der Nutzung durch die irakische Botschaft mit Konsularabteilung sind keine unzumutbaren Störungen der Nachbarschaft zu erwarten.
Dies gilt zunächst, wie bereits ausgeführt, mit Blick auf die von dem Kläger befürchteten Einschränkungen im Falle einer Verschärfung der Sicherheitslage.
Soweit es die von (friedlichen) Demonstrationen ausgehenden Beeinträchtigungen vor dem Botschaftsgelände betrifft, so ist auch insoweit mit keinen unzumutbaren Auswirkungen auf die Nachbarschaft zu rechnen. Da diese Demonstrationen nach den Bekundungen der Mitarbeiterin des LKA Wo… in der mündlichen Verhandlung zur Gewährleistung eines reibungslosen Botschaftsbetriebes stets auf der der Botschaft gegenüberliegenden Straßenseite stattfinden, ist das reine Wohngebiet hiervon allenfalls am Rande betroffen. Die Entwicklung seit dem Jahre 2009 bestätigt zudem, dass mit solchen Versammlungen lediglich in einer Zahl und Größenordnung zu rechnen ist, die keine Probleme aufwerfen. So fanden in den Jahren 2010 und 2011 am neuen Standort der Botschaft jeweils zwei Demonstrationen mit einem beschränkten Teilnehmerkreis von 15 - 45 Personen statt.
Der durch den normalen Botschafts- und Konsulatsbetrieb zusätzlich hervorgerufene Verkehr wird gleichfalls nicht zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Wohnqualität des Gebietes führen. Da die Gebäude an der Pacelliallee liegen und dort mit öffentlichen Verkehrsmitteln direkt erreichbar sind, ist nicht damit zu rechnen, dass die Angehörigen der Botschaft und die Besucher des Konsulats zum Zwecke der An- und Abfahrt die durch das reine Wohngebiet führenden Anliegerstraßen, namentlich die Ma…-Ey…-Straße und den Dohnenstieg, in Anspruch nehmen werden. Ein Publikumsverkehr von 15 - 20 Personen täglich bewegt sich zudem in einem Rahmen, der sich nicht wesentlich von einem durch eine kleinteilige Wohnnutzung ausgelösten Verkehr unterscheidet.“
Nach den vorstehenden Ausführungen, auf die verwiesen wird, muss die gegen die Baugenehmigung und Befreiung gerichtete Klage ohne Erfolg bleiben. Nachbarrechte des Klägers werden auch durch die Bescheide vom 15. Juni 2010 nicht verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Soweit nach der korrigierten Betriebsbeschreibung zum Antrag auf Erteilung der Befreiung und Baugenehmigung vom 14. April 2010 von bis zu 30 Mitarbeitern und Diplomaten statt der in der Betriebsbeschreibung zum Vorbescheidsantrag vom 4. Februar 2008 noch angegebenen 20 - 24 Mitarbeiter auszugehen ist, ergibt sich hieraus im Verhältnis zum Regelungsumfang des Vorbescheids keine relevante Änderung des Vorhabens. Im Übrigen geht die Baugenehmigung lediglich insoweit über das im Vorbescheid Geregelte hinaus, als es die Errichtung eines neuen Sicherheitszaunes im Bereich des Konsulats sowie entlang der seitlichen und hinteren Grundstücksgrenze betrifft. Abgesehen davon, dass diese Einfriedung mit einer tatsächlich genehmigten Höhe von lediglich 2 m nach § 6 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 BauO Bln keine abstandsflächenrechtlichen Probleme aufwirft, könnten hiervon allein die unmittelbaren Nachbarn in wehrfähigen Rechten verletzt sein.
Das auf Verpflichtung des Beklagten zum bauaufsichtlichen Einschreiten nach § 79 Satz 2 BauO Bln gerichtete Klagebegehren zu 2. bleibt gleichfalls ohne Erfolg. Der Kläger hat keinen hierauf gerichteten Anspruch, weil die gegenwärtige Nutzung des Grundstücks der Beigeladenen als Botschaft weder formell noch materiell baurechtswidrig ist, § 113 Abs. 5 VwGO.
Das gilt auch mit Blick auf die Nutzung des Gartenhauses als Konsulat, die entgegen der Auffassung des Klägers vom Regelungsumfang sowohl der Baugenehmigung als auch der Befreiung umfasst ist. In dem Lageplan des Grundstücks sowie der Darstellung der Grundfläche in der Raumaufteilung für den Publikumsverkehr, welche die Beigeladene ihren Anträgen auf Erteilung der Baugenehmigung und Befreiung vom 24. März 2010 als Bauvorlage nach § 1 Abs. 1 Nr. 3, § 3 Abs. 3 und 6 BauVerfVO beigefügt hat (vgl. Verwaltungsvorgang 140-2010-64 VI D 31, Bl. 40 und 41), ist das ehemalige Gärtnerhaus als Konsulatsgebäude aufgeführt. In der nach § 5 BauVerfVO ebenfalls zu den Bauvorlagen gehörenden, aktualisierten Bau- und Betriebsbeschreibung vom 14. April 2010 (a.a.O., Bl. 37) wird unter Nr. 3, 4, 6 b und c, 7, 10.2 bis 10.4 und 11.c) jeweils auf die Nutzung des Gartenhauses als Konsulat Bezug genommen. Diese Bauvorlagen sind durch Grünstempelung zum Bestandteil der Baugenehmigung und Befreiung geworden und bestimmen damit den Regelungsumfang der genannten Bescheide (vgl. OVG Berlin, Beschlüsse vom 26. Januar 1995 - OVG 2 S 35.97 -, NVwZ 1995, S. 1009, und vom 19. November 1996 - OVG 2 S 23.96 -, BRS 58 Nr. 200).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 sowie § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen hat, da sie selbst keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat seine Rechtsgrundlage in § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO benannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 BauNVO
§ 31 BBauG
§ 31 BauGB
§ 5 BauVerfVO
§ 167 VwGO
§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 7 Nr. 7 BO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 74 Abs. 1 BauO
§ 74 Abs. 2 BauO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 173 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB
§ 173 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 2 Abs. 2 DSchG
§ 6 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 BauO
§ 79 Satz 2 BauO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 3 Abs. 3 und 6 BauVerfVO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 54, 5
BVerwGE 94, 151
BVerwGE 56, 71
BVerwGE 128, 118
13 K 204.11
2 B 16.99
7 A 6206.95
IV C 10.66
4 B 55.07
4 B 64.98
4 B 21.82
2 ZS 97.90
13 A 245.98
4 C 10.09
4 B 184/95
4 B 110.03
2 B 21.98
4 B 5.99
25 B 05.13
10 A 2999.07
4 C 1.06
2 S 35.97
2 S 23.96