Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-02, Aktenzeichen 13 K 215.11
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2014:0402.13K215.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zur Kostenmasse nach der EKrV gehören die Grunderwerbskosten, die Baukosten sowie die Verwaltungskosten.(Rn.43)
2. § 4 EKrV enthält den Zusatz insbesondere, womit deutlich wird, dass die jeweiligen Aufzählungen nicht abschließend sein sollen, sondern weitere Kostenpositionen einbezogen werden können.(Rn.48)
3. Sowohl die historische Auslegung der 1. EKrV als auch Sinn und Zweck der Regelung in den §§ 4, 5 EKrV sprechen für eine Zuordnung der Gebühren Dritter zu den Baukosten.(Rn.50)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleitung in Höhe von 110 % des jeweiligen Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zuordnung von Gebühren Dritter zu den Baukosten für den Neubau einer Eisenbahnkreuzung.
Der Kläger und die Beigeladene schlossen am 9. März/18. März 2011 eine Kreuzungsvereinbarung betreffend die bei Bahn-km 7,135 befindliche Eisenbahnüberführung über die T.... Baulastträger dieser Straße ist der Kläger; für die überführten Schienenwege - Fernbahn von B... nach G... sowie S-Bahn von B... nach E... – trägt die Beigeladene die Baulast. Gem. § 2 der Vereinbarung sollen die bestehenden (Hilfs-)Brücken durch neue Brückenbauwerke ersetzt werden. Gem. § 4 sollen die Baumaßnahmen von der Beigeladenen durchgeführt werden. Die Neugestaltung der Kreuzung beruht, wie sich aus § 1 Abs. 2 ergibt, auf einem Verlangen beider Vertragsparteien. § 5 befasst sich mit den Kosten der Maßnahme und lautet, soweit vorliegend von Interesse, wie folgt:
§ 5 Kosten der Maßnahme
(1) Der Umfang der kreuzungsbedingten Kosten (= Kostenmasse) wird unter Beachtung des § 12 EKrG, der 1. Eisenbahnkreuzungsverordnung (1. EKrV) und des Allgemeinen Rundschreibens Straßenbau Nr. 8/1989 des BMV vom 17.05.1989 (VkBl. 1989 S. 419) ermittelt.
(2) Die Kosten der Maßnahme (§ 2) betragen nach der als Anlage 18 beigefügten „Zusammenstellung der voraussichtlichen Kosten“ ohne Gebühren voraussichtlich 13.999.825,86 Euro (brutto, inkl. Verwaltungskosten). Sie sind in Höhe von 13.985.250,86 Euro (brutto, inkl. Verwaltungskosten) kreuzungsbedingt und werden insoweit nach § 12 Nr. 2 EKrG von der D... und vom Land Berlin getragen.
Von den kreuzungsbedingten Kosten entfallen nach § 12 Nr. 2 EKrG
- auf die D... 52,7 v.H. = 7.370.227,20 Euro,- auf das Land Berlin 47,3 v.H. = 6.615.023,66 Euro.
Die Beteiligten konnten sich über die Zuordnung der Gebühren Dritter zu den Baukosten (Kostenmasse) nicht einigen.
Die D... ist der Auffassung, dass die mit dem Rundschreiben des BMVBS vom 10.08.2010 (StB 15/7174.2/5-04/1238665) erfolgte Auslegung des § 5 der 1. EKrV auch für Landes- und Kommunalstraßen anzuwenden ist und die Gebühren für die Genehmigungen Dritter den Baukosten nach § 4 der 1. EKrV zuzuordnen sind.
Das Land Berlin vertritt dagegen die Ansicht, dass mit dem Rundschreiben des BMVBS lediglich eine Verfahrensweise für Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes vorgegeben wird. Für Landes- und Kommunalstraßen hat der Bund keine Weisungsbefugnis und empfiehlt daher auch nur die Anwendung (s. Anlage 20 Begründung der Rechtsposition des Landes Berlin).
Die Beteiligten werden sich weiter um eine Einigung bemühen und behalten sich eine Klärung im Wege des Anordnungsverfahrens gemäß § 10 Abs. 4 EKrG und/oder Klage vor.
Bis zur endgültigen Entscheidung werden die strittigen EBA-Gebühren von der D... getragen.“
Anlage 20 („Begründung der Rechtsposition des Landes Berlin zu den EBA-Gebühren“) lautet:
Der Umfang der Kostenmasse sowie die Abgrenzung der Baukosten gegenüber den Verwaltungskosten werden in der 1. EKrG geregelt. In der Kommentierung zur 1. EKrV wird zu § 5 Verwaltungskosten in der 5. Auflage des Eisenbahnkreuzungsgesetzes von Marschall/Schweinsberg unter 1. ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es nicht zulässig ist, die EBA-Gebühren den Baukosten nach § 4 der 1. EKrV zuzurechnen. Auf andere Gebühren geht der Kommentar nicht ein, da für andere Gebühren wahrscheinlich zum damaligen Zeitpunkt kein Regelungsbedarf bestand. Entsprechend dieser allgemein anerkannten Auslegung wurde seit Jahren verfahren.
Das BMVBS kann bei Kreuzungsvereinbarung für Bundesfernstraßen, für die er Baulastträger ist, von den Regelungen des EKrG oder der 1. EKrV abweichen und andere Regelungen treffen, sofern diese im Einvernehmen mit dem Kreuzungsbeteiligten erfolgen. Auch andere Baulastträger können die Regelungen entsprechend dem Rundschreiben anwenden, wenn sie die Regelung für sinnvoll halten, z. B. weil bei ihnen auch regelmäßig Gebühren Dritter anfallen. Das BMVBS kann aber keine von der 1. EKrV abweichende Verfahrensweise für Landes- und Kommunalstraßen rechtsverbindlich festlegen. Dessen ist sich das BMVBS bewusst und es empfiehlt daher auch nur die Anwendung. Ebenfalls keine Weisungsbefugnis hat das BMVBS für Bundesstraßen in der Baulast von Ländern oder Gemeinden.
Die 1. EKrV kann nicht einseitig durch das BMVBS ohne nachvollziehbare Begründung plötzlich rechtsverbindlich anders interpretiert werden. Auch entspricht es nicht der 1. EKrV, dass Kosten in Abhängigkeit davon, ob sie von einem Dritten in Rechnung gestellt werden oder dem Kreuzungsbeteiligten selbst entstehen, den Baukosten bzw. den Verwaltungskosten zugeordnet werden oder nicht.
Gründe für die Ablehnung der Regelung für die Gebühren
Da beim Land Berlin die Zuständigkeit für die Genehmigungen von Straßenbrücken beim Land Berlin selber liegt und keine Genehmigung von Dritten erforderlich ist, würde eine Regelung im Sinne des Rundschreibens des BMVBS vom 10.08.2010 das Land Berlin benachteiligen. Das Land Berlin müsste die ihm entstehenden Kosten für Genehmigungen selbst tragen, während die D... die entsprechenden Kosten – soweit eine Genehmigung z. B. durch das EBA erforderlich ist – der Kostenmasse anlasten dürfte. Wenn die D... ihre Gebühren Dritter den Baukosten zurechnen darf, würde sie zusätzlich auch noch 10% Verwaltungskosten auf ihre Gebühren erhalten. Diese Regelung würde daher zu einer ungerechtfertigten Verzerrung der Kostentragung führen und das Land Berlin benachteiligen.
Das in der Kreuzungsvereinbarung genannte Rundschreiben vom 10. August 2010 lautet auszugsweise wie folgt:
Im Zusammenhang mit der Erstellung von Kreuzungsvereinbarungen bzw. Abrechnung von Kreuzungsmaßnahmen treten immer wieder Differenzen hinsichtlich der kreuzungsrechtlichen Behandlung von Gebühren für Genehmigungen Dritter und Ausführungsplanung der Verkehrsanlagen auf. Nach Prüfung der Sach- und Rechtslage gilt folgendes:
-
Gebühren für Genehmigung Dritter
Soweit im Zusammenhang mit der Umsetzung von Maßnahmen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz (EKrG) Genehmigungen (z. B. für Verkehrsanordnungen/-beschränkungen, Planfeststellung, Prüfung von Ausführungsplanungen, Abnahmen) von Dritten (Straßenverkehrsbehörde, EBA) erforderlich sind und den Kreuzungsbeteiligten hierfür Gebühren in Rechnung gestellt werden, sind diese den Baukosten zuzurechnen und keine Verwaltungskosten im Sinne des § 5 der 1. EKrV.
…
Ich bitte, bei Maßnahmen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz im Zuge von Bundesfernstraßen diese Zuordnung ab sofort zu beachten, sofern in bestehenden Kreuzungsvereinbarungen keine anderweitigen Regelungen enthalten sind. Ich empfehle, diese Regelung auch bei Landes- und Kommunalstraßen anzuwenden.“
Das genannte Rundschreiben änderte die bislang bestehende Praxis, jedenfalls Gebühren des Eisenbahnbundesamtes den Verwaltungskosten zuzuordnen (vgl. das im Verwaltungsvorgang des Klägers befindliche Schreiben der Beigeladenen vom 30. Oktober 1996).
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 18. November 2011, zugestellt am 24. Oktober 2011, stellte das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung auf Antrag der Beigeladenen gem. § 10 Abs. 4 EKrG fest, dass die im Zuge der Baumaßnahmen anfallenden Gebühren Dritter, insbesondere die Gebühren des Eisenbahn-Bundesamtes für Planrecht und Bauaufsicht, den Baukosten gemäß § 4 Abs. 1 der Verordnung über die Kosten von Maßnahmen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz (1. Eisenbahnkreuzungsverordnung – 1. EKrV) zuzuordnen seien. Zur Begründung wurde ausgeführt:
Soweit im Zusammenhang mit der Umsetzung von Eisenbahnkreuzungsmaßnahmen Genehmigungen (z. B. für Verkehrsanordnungen/ -beschränkungen, Planfeststellung, Prüfung von Ausführungsplanungen, Abnahmen) Dritter (Straßenverkehrsbehörden, Eisenbahn-Bundesamt) erforderlich sind und hierfür Gebühren anfallen, sind diese im Rechtssinne den Baukosten zuzuordnen und keine Verwaltungskosten im Sinne des § 5 der 1. EKrV.
Weder dem EKrG noch der 1. EKrV ist eine ausdrückliche Regelung, ob Gebühren für Genehmigungen Dritter den Bau- oder Verwaltungskosten zuzuordnen sind, zu entnehmen. Eine gesetzeskonforme sowie am Sinn und Zweck des § 5 der 1. EKrV orientierte Auslegung legt jedoch eine restriktive Anwendung der Pauschale nahe und verbietet die Behandlung der hier streitgegenständlichen Gebühren als Verwaltungskosten.
Die 1. EKrV und ihr § 5 betreffend die Verwaltungskostenpauschale in Höhe von 10% der Bau- und Grunderwerbskosten wurden 1964 erlassen. Zum damaligen Zeitpunkt erfolgten die Planungen überwiegend durch die Beteiligten selbst und das Ziel der Pauschalierung war die Vereinfachung der Abrechnung, da eine konkrete Bewertung der selbst erbrachten Planungsleistungen einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand bewirken würde. Der Grund für die hierzu erlassene Verordnungsermächtigung lag darin, langwierige Auseinandersetzungen der Kreuzungsbeteiligten über die Abgeltung von überwiegend eigenen Verwaltungskosten zu ersparen. Vor dem Hintergrund dieses Gesetzeszwecks ist die derzeitige Regelung in der 1. EKrV unter Umständen nicht mehr zeitgemäß, da die dort genannten ursprünglich eigenen Verwaltungstätigkeiten aufgrund tiefgreifender Strukturveränderungen in den Verwaltungen und bei der D... verbunden mit der Reduzierung des Personals in der Praxis zunehmend von Ingenieurbüros wahrgenommen und detailliert (auf Grundlage der HOAI) abgerechnet werden. Für derartige von Dritten erbrachte Leistungen besteht grundsätzlich keine Veranlassung zu einer Pauschalierung, da diese ohne nennenswerten Ermittlungsaufwand der Kostenmasse zugerechnet werden können. Ebenso verhält es sich mit den Genehmigungsgebühren für Entscheidungen Dritter, deren Höhe von den zuständigen Behörden festgesetzt werden und insoweit keinen nennenswerten Verwaltungsaufwand bei den Kreuzungsbeteiligten verursachen.
Weiterhin ist in diesem Kontext zu berücksichtigen, dass wesentlicher Inhalt des EkrG eine abschließende Regelung der Kostentragung für die verschiedenen Arten von Kreuzungsmaßnahmen ist, sofern die Beteiligten nicht ausdrücklich etwas anderes vereinbaren möchten, was unter haushalts- und zuwendungsrechtlichen Aspekten kaum in Betracht kommen dürfte. Eine zu extensive Bemühung der Verwaltungskostenpauschale würde zu einer verfassungsrechtlich bedenklichen Differenzierung der Kostentragungsgrundsätze führen. Maßgeblich für die Kostenverteilung wären nicht mehr nur die Bestimmungen der §§ 11 bis 13 EKrG, sondern auch, welcher Kreuzungsbeteiligte die Baudurchführung übernähme, da diese mit einer erhöhten Kostenlast verbunden wäre. Derartige Differenzierungen würden eine unzulässige Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten, weshalb die Verwaltung gehalten ist, die Vorschriften der 1. EKrV gesetzeskonform auszulegen. Da bereits die explizit unter § 5 Satz 2 der 1. EKrV erfassten Leistungen sich schon lange nicht mehr mit 10% der Bau- und Grunderwerbskosten finanzieren lassen, ist von einer weiteren Ausdehnung des Anwendungsbereichs auf Sachverhalte, die der Gesetzgeber vor 40 Jahren noch nicht vor Augen hatte, Abstand zu nehmen.
Mit der am 22. November 2011 erhobenen Klage begehrt der Kläger die Aufhebung dieser Entscheidung. Er macht geltend, die im angefochtenen Bescheid vertretene Rechtsauffassung stehe in Widerspruch zur Position der Kommentarliteratur und führe zu einer Ungleichbehandlung der Länder im Vergleich zur Beigeladenen, für die wesentlich häufiger als für die Erstgenannten gebührenpflichtige Amtshandlungen Dritter erbracht würden. Auch sonst würde diese Auffassung zu unvertretbaren und widersprüchlichen Ergebnissen führen. All das habe er, der Kläger, bereits im Verwaltungsverfahren ausführlich dargelegt; die dortigen Darlegungen habe die Beklagte in keiner Weise gewürdigt. Die Begründung des angefochtenen Bescheids sei auch sonst rechtsmethodisch nicht haltbar. Wenn die Regelung in der 1. EKrV tatsächlich nicht mehr zeitgemäß sein sollte, sei es allein Aufgabe des Verordnungsgebers, über eine Änderung zu befinden.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 18. November 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft die Ausführungen im angefochtenen Bescheid. Ergänzend weist sie darauf hin, dass die von Klägerseite geltend gemachten (vermeintlichen) Ungereimtheiten und Ungleichbehandlungen vornehmlich Folge eines auf Bundes- und Landesebene unterschiedlichen Gebührenrechts und der Ausgliederung der Beigeladenen aus der staatlichen Behördenorganisation seien. Aus eisenbahnrechtlichen Gründen sei zudem in aller Regel bei Planfeststellungsverfahren zumeist der Schienenbaulastträger Vorhabenträger, unabhängig davon, ob er die Kreuzungsmaßnahme veranlasst habe oder nicht; ihm vor diesem Hintergrund die Kosten der Planfeststellung allein aufzubürden, sei nicht nachvollziehbar. Gebührenpflichtige Tätigkeiten, die von den Kreuzungsbeteiligten selbst nicht durchgeführt werden dürften, könnten auch schon begrifflich keine Verwaltungskosten darstellen.
Die Beigeladene beantragt,
Nach allen gängigen Auslegungsmethoden seien die hier streitgegenständlichen Gebühren als Baukosten i. S. von § 4 der 1. EKrV einzustufen. Das gelte insbesondere für die teleologische Auslegung. Die Beigeladene nimmt insoweit vertiefend auf die Darlegungen der Beklagten Bezug.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.
Die Kammer hat den Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 VwGO mit Beschluss vom 12. Februar 2013 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Absatz 1 S. 1 VwGO). Die Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass die im Zuge der Baumaßnahmen anfallenden Gebühren Dritter, insbesondere die Gebühren des Eisenbahn-Bundesamtes für Planrecht und Bauaufsicht, den Baukosten gemäß § 4 Abs. 1 der Verordnung über die Kosten von Maßnahmen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz (1. Eisenbahnkreuzungsverordnung – 1. EKrV) zuzuordnen sind.
1. Gemäß § 2 1. EKrV gehören zur Kostenmasse die Grunderwerbskosten (§ 3), die Baukosten (§ 4) sowie die Verwaltungskosten (§ 5). Dass die hier streitgegenständlichen „Gebühren Dritter“ - also die Gebühren, die für die erforderlichen behördlichen Tätigkeiten (Erteilung von Genehmigungen, Prüf- und Aufsichtstätigkeiten) erhoben werden – wegen des unmittelbaren Zusammenhangs mit der Baumaßnahme in die Kostenmasse fallen müssen, und dass es sich hierbei nicht um Grunderwerbskosten handelt, liegt auf der Hand und wird von den Beteiligten auch nicht in Abrede gestellt. In Betracht kommt damit nur eine Zuordnung entweder zu den Baukosten oder zu den Verwaltungskosten.
Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 1. EKrV gehören zu den Baukosten insbesondere die Aufwendungen für Freimachen des Baugeländes, Entschädigungen für Flur und Sachschäden, Erdbau, Baugrunduntersuchungen, bodenkundliche und landschaftliche Beratungen, Modelle, Entwässerung, Unterbau, Fahrbahn oder Gleise, Baustoffuntersuchungen, Fahrleitungen, Stützmauern, Leitplanken, Straßenverkehrs- und Eisenbahnzeichen und Einrichtungen, Beleuchtungseinrichtungen, Bepflanzung, Beseitigung nicht mehr benötigter Anlagen, Abbruch von Gebäuden sowie die Aufwendungen für Arbeitszüge, Geräte, Hebezeuge, Hilfsbrücken, Beförderungskosten, Sicherungsposten, Aufrechterhaltung des Verkehrs und Verkehrsumleitungen.
Gemäß § 5 S. 1, 2 1. EKrV kann jeder Beteiligte Verwaltungskosten i.H.v. 10 vom Hundert der von ihm aufgewandten Grunderwerbskosten und Baukosten in Rechnung stellen; hiermit sind insbesondere abgegolten die Aufwendungen für Vorarbeiten, Vorentwürfe, die Bearbeitung des vergabereichen Bauentwurfs, die Prüfung der statischen Berechnungen, die Vergabe der Bauarbeiten, örtliche Bauaufsicht (Bauüberwachung), Bauleitung (Baulenkung), ferner Stellung von Prüf- und Messgeräten, Messfahrzeugen, Hilfsfahrzeugen für die Bauaufsicht und Bauleitung und Fahrzeugen für die Probebelastungen sowie sonstige Verwaltungstätigkeiten einschließlich des Rechnungs- und Kassendiensts.
Die Zuordnung der „Gebühren Dritter“ zu einer der beiden Kostenkategorien – Baukosten oder Verwaltungskosten - stößt auf Schwierigkeiten, zum einen, weil Gebühren weder in § 4 noch in § 5 ausdrücklich genannt werden, zum anderen, weil eine saubere Abgrenzung von Bau- und Verwaltungskosten wegen der vom Verordnungsgeber gewählten Regelungstechnik (keine Legaldefinition, sondern umfangreiche Aufzählung zahlreicher vor, während und nach der Baumaßnahme anfallender Kostenpositionen mit zum Teil zufällig erscheinender Zuordnung zu der einen oder anderen Kategorie) kaum möglich ist (so auch Marschall/Schweinsberg, Eisenbahnkreuzungsgesetz 5. Auflage 2000 § 4 1. EKrV Seite 238).
2. Nach Auffassung des Gerichts sprechen die besseren Gründe dafür, die „Gebühren Dritter“ den Baukosten zuzuordnen.
a) Eine solche Zuordnung scheidet nicht bereits deshalb aus, weil § 4 1. EKrV diese Kostenposition nicht ausdrücklich nennt. Denn § 4 enthält ebenso wie § 5 den Zusatz „insbesondere“, womit deutlich wird, dass die jeweiligen Aufzählungen nicht abschließend sein sollen, sondern, etwa vor dem Hintergrund geänderter Verhältnisse, weitere Kostenpositionen einbezogen werden können. Da es sich dabei um eine Auslegung der Vorschrift handelt – nämlich eine erweiternde, quasi „dynamische“ Auslegung -, die der Verordnungsgeber mit der Verwendung des Begriffs „insbesondere“ ausdrücklich zugelassen hat, ist eine derartige Ergänzung des § 4 auch nicht dem Verordnungsgeber vorbehalten. Auf der Hand liegt ferner, dass die offenbar bis zum Jahre 2010 bestehende Verwaltungspraxis, Gebühren Dritter den Verwaltungskosten zuzuschlagen, als bloße tatsächliche Übung für die Auslegung der 1. EKrV ohne Bedeutung ist.
b) Der Klägerseite ist zuzugeben, dass der Wortlaut der 1. EKrV mehr für eine Zuordnung der „Gebühren Dritter“ zu den Verwaltungskosten sprechen könnte. So ist in § 5 1. EKrV u. a. von den Aufwendungen für Vorarbeiten und Vorentwürfe sowie die Prüfung der statischen Berechnungen die Rede, womit Bereiche angesprochen sind, in denen gebührenpflichtige Tätigkeit von Behörden stattfinden können. Beachtenswert ist ferner, dass die vom 1. Juli 2010 datierende Ablösungsbeträge-Berechnungsverordnung (ABBV) in Ziffer 3.10 der Anlage, die ansonsten weitgehend § 5 1. EKrV entspricht, nunmehr die „Einholung behördlicher Genehmigungen" den Verwaltungskosten zuschlägt. Es erscheint aber zweifelhaft, ob aus dieser Regelung im Rahmen einer wortlautbezogenen oder systematischen Auslegung zwingende Schlüsse zugunsten der klägerischen Rechtsauffassung hergeleitet werden können. Ob der Verordnungsgeber mit diesem Passus tatsächlich entsprechende Gebühren als Teil der Verwaltungskosten qualifizieren wollte, bleibt völlig offen (die Materialien zur ABBV, BR.-Drs. 147/10, schweigen hierzu); ebenso denkbar wäre es, dass lediglich beabsichtigt war, den im Genehmigungsverfahren entstehenden Verwaltungsaufwand, z. B. den Aufwand für die Zusammenstellung umfangreicher Antragsunterlagen, zuzuordnen.
c) Entscheidend ist letztlich, dass sowohl die historische Auslegung der 1. EKrV als auch Sinn und Zweck der Regelung in den §§ 4, 5 nachdrücklich für eine Zuordnung der „Gebühren Dritter“ zu den Baukosten sprechen.
aa) Bei der historischen Auslegung ist zweierlei zu berücksichtigen. Zum einen ist zugrundezulegen, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der 1. EKrV vor nahezu 50 Jahren bei der Verwirklichung von Kreuzungsbaumaßnahmen behördliche Gebühren nicht oder nur in ganz geringem Umfang anfielen. Insbesondere existierte das Eisenbahn-Bundesamt als eigenständige Aufsichtsbehörde noch nicht. Zum anderen ist das Augenmerk darauf zu richten, welches die Position des Verordnungsgebers in einem Bereich war, in dem seinerzeit bereits regelmäßig Gebühren anfielen, nämlich bei den Grunderwerbskosten. In § 3 Abs. 1 Nr. 1 der 1. EKrV ist diesbezüglich geregelt, dass zu den Grunderwerbskosten alle Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Erwerb von Grundstücken oder Rechten gehören. In der Begründung der Verordnung (BR-Drs. 279/64 Seite 4) wird dazu ergänzend ausgeführt: "Zu den Grunderwerbskosten gehören demnach nicht nur der Kaufpreis und die Nebenentschädigung, sondern auch die Grunderwerbsnebenkosten wie z.B. Makler-, Notariats- und Gerichtsgebühren, Grunderwerbsteuer, Vermarkungs- und Vermessungskosten. Nicht darunter fallen die Kosten für die Verwaltungstätigkeit der Beteiligten beim Grunderwerb; diese werden durch die Verwaltungskosten nach § 5 abgegolten.“ Aus diesen Ausführungen lässt sich verallgemeinernd die Grundannahme des Verordnungsgebers entnehmen, dass Gebühren Dritter nicht zu den Verwaltungskosten gehören sollen, sondern als Nebenkosten zu der jeweils betroffenen Kostenkategorie. Für die hier streitgegenständlichen Gebühren, die im Zuge der eigentlichen Baumaßnahme anfallen, bedeutet das, dass sie quasi als "Baunebenkosten“ den Baukosten im Sinne des § 4 Abs. 1 1. EKrV zuzuordnen sind. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die Begründung der Verordnung zu § 4 entsprechende Ausführungen gerade nicht enthält. Das diesbezügliche Schweigen des Verordnungsgebers ist ohne Weiteres mit dem eingangs genannten Umstand erklärbar, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung derartige Gebühren praktisch nicht existierten. Es bestand daher keine Veranlassung, solche – aus damaliger Sicht nicht existente - „Nebenkosten“ auch im Rahmen des § 4 zu regeln oder in der Verordnungsbegründung hierzu Ausführungen zu machen.
bb) Für eine Zuordnung der „Gebühren Dritter“ zu den Baukosten sprechen schließlich Sinn und Zweck der Regelungen in §§ 4, 5 1. EKrV. § 5 1. EKrV hat den Zweck, demjenigen Kreuzungsbeteiligten, der Grunderwerbskosten und Baukosten tatsächlich aufwendet, der also insoweit die Baudurchführung übernommen hat, eine – aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung pauschalierte - Vergütung für diese Tätigkeit zu gewähren (vgl. Marschall/Schweinsberg, a.a.O. § 5 1. EKrV S. 248). Die Verwaltungskostenpauschale ist vom Verordnungsgeber in jedem Fall auf 10 % der aufgewandten Grunderwerbs- und Baukosten begrenzt. Dabei hängt es letztlich – da die Verwaltungskostenpauschale gemäß § 2 1. EKrV in die Kostenmasse fällt – von der „allgemeinen“ Verteilung der Kosten zwischen den Kreuzungsbeteiligten ab, ob und inwieweit dem Baudurchführenden die Pauschale tatsächlich zugutekommt. Wenn der Bauausführende letztlich ohnehin alle Kosten der Baumaßnahme tragen muss, wirkt sich die Regelung über die Verwaltungskostenpauschale für ihn nicht begünstigend aus. Wenn umgekehrt ein anderer Kreuzungsbeteiligter die Kosten zu tragen hat, kann der bauausführende Kreuzungsbeteiligte die Kostenpauschale in vollem Umfang in Ansatz bringen. Wenn schließlich die Kosten der Kreuzungsmaßnahme- wie hier - zwischen den Kreuzungsbeteiligten geteilt werden, ist für den bauausführenden Beteiligten letztlich nur ein Teil der Verwaltungskosten berücksichtigungsfähig.
Aus dem Vorstehenden erhellt unmittelbar, dass die Kategorien Baukosten einerseits und Verwaltungskosten andererseits nicht etwa gleichwertig sind, sondern dass nach der Vorstellung des Verordnungsgebers die Baukosten das Gros der im Zuge der Durchführung der Baumaßnahmen anfallenden konkret bezifferbaren Kosten umfasst, wohingegen die Verwaltungskosten als wesentlich kleinerer Kostenblock Aufwendungen beinhalten, die typischerweise im Vor- oder Umfeld der Baumaßnahme anfallen und die schwer zu beziffern sind.
Auf dieser Grundlage spricht alles dafür, die „Gebühren Dritter“ den Baukosten zuzuordnen. Derartige Gebühren erreichen inzwischen – darüber sind sich wohl alle Beteiligten einig – in vielen Fällen insgesamt eine beträchtliche Höhe. Für den vorliegenden Fall belegt das die von der Beigeladenen auf Bitte des Gerichts eingereichte und von Klägerseite nicht in Zweifel gezogene Übersicht. Die Gebühren erreichen danach einen Gesamtbetrag von ca. 320.000 €, wobei ein Großteil der Gebühren auf die Tätigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes zurückzuführen ist. Eine Einbeziehung dieser Kostenposition in die pauschalierten Verwaltungskosten ist aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung nicht erforderlich, weil die betreffenden Gebühren ihrer Höhe nach klar bestimmt sind. Vor allem würde die Zuordnung zu den Verwaltungskosten vielfach zur Folge haben, dass es zu Verzerrungen der an sich nach den jeweils einschlägigen Vorschriften des Eisenbahnkreuzungsgesetzes vorgesehenen Kostenverteilung käme. Das hängt damit zusammen, dass die Verwaltungskostenpauschale von 10 % offensichtlich heute regelmäßig bereits durch andere Positionen mehr als aufgezehrt ist, wie Beklagte und Beigeladene unwidersprochen dargelegt haben. Die Qualifizierung der „Gebühren Dritter“ als Verwaltungskosten hätte somit zur Folge, dass dieser erhebliche Kostenfaktor in der Kostenmasse unberücksichtigt bliebe – die maximal 10% abrechenbaren Verwaltungskosten sind bereits ausgeschöpft -, der bauausführende Kreuzungsbeteiligte die Gebühren also auch dann zu tragen hätte, wenn er - etwa nach § 12 Nr. 1 EKrG – für die Kreuzungsmaßnahme an sich nicht kostenpflichtig wäre.
Es ist auch nicht erkennbar, dass, wie der Kläger meint, die Qualifizierung der „Gebühren Dritter“ als Baukosten zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung des Schienenbaulastträgers gegenüber den Straßenbaulastträgern, insbesondere den Ländern, führen würde. Das Gericht teilt insbesondere nicht die Einschätzung, dass die gebührenpflichtige Tätigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes - ausschließlich oder auch nur in erster Linie – den Schienenbaulastträger von ansonsten selbst zu erbringenden Verwaltungskosten entlastet (so aber Marschall/Schweinsberg, a.a.O., Seite 250). Vielmehr profitiert auch der Straßenbaulastträger von den gebührenpflichtigen Planungs-, Prüf- und Aufsichtsleistungen des Eisenbahn-Bundesamtes, etwa bei der Änderung einer Kreuzung, die auf seinem Verlangen beruht, aber wegen der Regelung in § 18 AEG vom Schienenbaulastträger durchzuführen ist. Allein weil es eine dem Eisenbahn-Bundesamt vergleichbare Institution auf Landesebene nicht gibt und straßenrechtliche Planungen von der Landesverwaltung gebührenfrei übernommen werden (vgl. z. B. § 2 Abs. 1 Nr. 1, 2 VerwGebO), kann der Kläger nicht verlangen, dass die auf Bundesebene abweichende Rechtslage kreuzungsrechtlich ignoriert wird und sich die privatrechtlich organisierte Beigeladene die Tätigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes als interne Verwaltungstätigkeit zurechnen lassen muss, obwohl dieses ihr gegenüber zur Gebührenerhebung zwingend verpflichtet ist (vgl. im Einzelnen die Regelungen der Bundeseisenbahngebührenverordnung – BEGebV – vom 5. April 2001). Derartige Unterschiede auf Bundes- und Länderebene sind durch das Bundesstaatsprinzip vorgegeben und sind auf der einfachgesetzlichen Ebene des Eisenbahnkreuzungsrechts hinzunehmen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach der Billigkeit, dem Kläger die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da diese einen Antrag gestellt und damit ein entsprechendes Kostenrisiko übernommen hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 ZPO. Die Berufung war gem. §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, weil die Frage der rechtlichen Qualifikation der „Gebühren Dritter“ in einer Vielzahl von Kreuzungsfällen von Bedeutung ist.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gem. §§ 39 ff., 52 f. GKG (Art. 1 Kostenrechtsmodernisierungsgesetz vom 5. Mai 2004, BGBl. I S. 718) auf
322.236,20 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 5 EKrV
§§ 11 bis 13 EKrG
§§ 4, 5 1. EKrV
§§ 39 ff., 52 f. GKG
§ 4 EKrV
§ 12 EKrG
§ 18 AEG
§ 167 VwGO
§ 12 Nr. 2 EKrG
§ 5 der 1. EKrV
§ 4 der 1. EKrV
§ 10 Abs. 4 EKrG
§ 5 Satz 2 der 1. EKrV
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Absatz 1 S. 1 VwGO
§ 2 1. EKrV
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 1. EKrV
§ 5 S. 1, 2 1. EKrV
§ 4 1. EKrV
§ 5 1. EKrV
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 der 1. EKrV
§ 4 Abs. 1 1. EKrV
§ 12 Nr. 1 EKrG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 2 VerwGebO
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 ZPO
§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 5 Verwaltungskosten in der 5. Auflage des Eisenbahnkreuzungsgesetzes
§ 4 Abs. 1 der Verordnung