Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-18, Aktenzeichen 1 K 2465/14
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0918.1K2465.14.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 26.03.2014 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück K. -Q. -S. -Straße 0 in C. vier Spielhallen auf der Grundlage einer ihr am 12.11.2007 erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis. Zugleich mit Erteilung der Erlaubnis wurde der Klägerin eine Sperrzeitverkürzung auf die Zeit zwischen 6:00 Uhr und 7:00 Uhr gewährt. Die Erteilung erfolgte unbefristet und ohne Widerrufsvorbehalt.
Seit dem 01.12.2012 gilt für Spielhallen nach dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zum Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Ausführungsgesetz) eine generelle Sperrzeit zwischen 1:00 Uhr und 6:00 Uhr. Ausnahmegenehmigungen für einzelne Betriebe sind grundsätzlich nicht mehr vorgesehen. Der Rhein-Sieg-Kreis forderte die Beklagte im Mai 2013 und zuletzt im März 2014 auf, die neuen Sperrzeitregelungen nach dem Ausführungsgesetz umzusetzen.
Die Beklagte hörte die Klägerin zu einer entsprechenden Maßnahme an. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin führte dazu unter dem 21.03.2013 unter anderem aus, die Voraussetzungen des § 49 VwVfG NRW seien nicht gegeben. Im Übrigen habe die Klägerin die Spielhalle auf einem Grundstück erbaut, das sie von einer städtischen Gesellschaft mit der Verpflichtung erworben habe, das Entertainment-Center 23 Stunden täglich geöffnet zu halten. Auf dieser Prämisse beruhe schließlich auch die Finanzierung des Vorhabens; die Klägerin sei auf eine entsprechende Öffnungszeit angewiesen.
Die Beklagte stellte fest, dass eine solche Verpflichtung der Klägerin in dem Grundstückskaufvertrag vereinbart wurde. Im Juli 2013 formulierte die Beklagte eine Reihe von Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung des Staatsvertrages und des Ausführungsgesetzes, um sie einer rechtlichen Klärung zuzuführen. Im September 2013 stellte die Beklagte intern die Überlegung an, Rechtsanwalt Kartal mit einer Begutachtung der rechtlichen Fragen zu beauftragen.
Mit Bescheid vom 26.03.2014 nahm die Beklagte die mit Bescheid vom 12.11.2007 getroffene Sperrzeitregelung für den näher bezeichneten Spielhallenkomplex zurück. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die damals getroffene Entscheidung über die Verkürzung der Sperrzeit hätte nicht ergehen dürfen. Entgegen den seinerzeit gültigen rechtlichen Grundlagen sei sie nicht befristet oder unter Widerrufsvorbehalt gestellt worden. Gleiches gelte für die Nachfolgeverordnung zur Gaststättenverordnung, die seit dem Ende des Jahres 2009 gegolten habe. Nach § 48 Abs. 1 VwVfG NRW könne ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft zurückgenommen werden. Dies sei hier erforderlich, um einen rechtskonformen Zustand herzustellen. Die Vorschriften des Ausführungsgesetzes sähen keine Ausnahmeregelungen mehr vor. Aufgrund der Zielsetzungen des Gesetzes solle auch nur ein zeitlich eingeschränktes Angebot möglich sein. Das öffentliche Interesse an der Einheitlichkeit der Rechtsordnung überwiege gegenüber dem möglicherweise privaten Interesse, die Sperrzeit zu verkürzen. Insofern sei das der erteilten Genehmigung entgegengebrachte Vertrauen nach Abwägung mit dem öffentlichen Interesse nicht als schutzwürdig anzusehen.
Gegen die am 01.04.2014 zugestellte Verfügung hat die Klägerin am 28.04.2014 Klage erhoben.
Sie führt im Wesentlichen aus, die seinerzeit gewährte Sperrzeitverkürzung sei entgegen der Auffassung der Beklagten nicht rechtswidrig gewesen, sondern rechtmäßig. Die ursprünglich geltende Rechtslage habe die Beklagte in keiner Weise gezwungen, die Sperrzeitverkürzung zu befristen oder unter Widerrufsvorbehalt zu stellen. Die Beklagte habe vielmehr von dem ihr zustehenden Ermessen Gebrauch gemacht, weil besondere örtliche Verhältnisse vorgelegen hätten. Dies stelle die Beklagte auch heute nicht in Frage.
Die Klägerin beantragt,
den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 26.03.2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie auf den angefochtenen Bescheid Bezug und führt ergänzend aus, die Sperrzeitverkürzung sei rechtswidrig gewesen, weil sie entgegen einer damaligen Weisung des Landes nicht unbefristet und ohne Widerrufsvorbehalt hätte erteilt werden dürfen. Aufgrund der nunmehrigen Rechtslage und des Runderlasses des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 30.04.2013 sei sie – die Beklagte – zur sofortigen Durchsetzung der Sperrzeitregelungen aufgerufen. Sie habe ihr Ermessen nicht in anderer Weise ausüben können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter entscheiden kann (§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -), ist begründet. Der angefochtene Rücknahmebescheid der Beklagten vom 26.03.2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Beklagte hat den Bescheid unzutreffend auf § 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW - gestützt. Demnach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der – wie hier - ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), kann nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Insoweit fehlt es an der Voraussetzung, dass der aufzuhebende Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist.
Die fragliche Sperrzeitverkürzung ist aufgrund des § 18 Abs. 1 Gaststättengesetz i.V.m. § 4 Verordnung zur Ausführung des Gaststättengesetzes (Gaststättenverordnung - GastV) vom 28.01.1997 (GV. NRW. 1997, 17) erteilt worden, der durch die Nachfolgeregelung des § 3 Abs. 6 Satz 1 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen, zur Regelung von Zuständigkeiten und Festlegungen auf dem Gebiet des Gewerberechts (Gewerberechtsverordnung - GewRV) vom 17.11.2009 (GV. NRW. 2009, 626) unverändert geblieben ist. Nach § 4 Abs. 1 GastV begann die Sperrzeit für öffentliche Vergnügungsstätten um 1:00 Uhr und endete um 6:00 Uhr. Diese konnte bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse durch ordnungsbehördliche Verordnung allgemein verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden, Abs. 2; für eine solche Verordnung ist nichts ersichtlich. Nach Abs. 3 der Vorschrift konnte bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse für einzelne Betriebe die Sperrzeit verkürzt werden. Diese Verkürzung der Sperrzeit konnte befristet oder widerruflich erteilt und jederzeit mit Auflagen versehen werden. Nachdem die Beteiligten nach dem Inhalt der Akte zu Recht davon ausgegangen sind, dass vorliegend besondere örtliche Verhältnisse anzunehmen seien, ist ein Grund, der gegen die Rechtmäßigkeit der Sperrzeitverkürzung spricht, nicht ersichtlich. Die eventuelle – vorgetragene - verwaltungsinterne Weisung oberer Behörden, die Beklagte habe in derartigen Fällen einen Widerrufsvorbehalt oder eine Befristung aussprechen müssen, lässt die Entscheidung im Außenverhältnis nicht rechtswidrig werden. Die Gaststättenverordnung lässt die getroffene Entscheidung – ohne Widerrufsvorbehalt und ohne Befristung - zu. Die Bestandskraft der getroffenen Entscheidung ist damit jedenfalls zumindest im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten eingetreten und zu beachten. § 3 Abs. 6 Satz 1 GewRV trat gegen Ende des Jahres 2009 an die Stelle des § 4 Abs. 3 GastV, ohne insoweit eine materiell-rechtliche Änderung herbeizuführen. Daher kann offen bleiben, ob und wann eine Rechtsänderung auf die Wirksamkeit oder Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts von Einfluss ist.
Die nachfolgenden Rechtsänderungen ließen die Wirksamkeit der Sperrzeitregelung ebenfalls unberührt. Nach § 17 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW) vom 13.11.2012 (GV. NRW. 2012, 524) beginnt die Sperrzeit für Spielhallen täglich um 1:00 Uhr und endet um 6:00 Uhr. Da die Übergangsregelungen dieses Gesetzes § 17 AG GlüStV NRW ausdrücklich oder konkludent ersichtlich nicht erfassen, gilt diese Sperrzeitregelung nach § 24 Abs. 1 AG GlüStV NRW ab dem 01.12.2012.
§ 17 AG GlüStV NRW ist ein für den Betrieb von Spielhallen vorrangig zu beachtendes spezielles Gesetz, das die bisher geltende Rechtslage modifiziert. Ausgehend von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, der in Verbindung mit Art. 70 GG den Ländern hinsichtlich des Rechts der Spielhallen die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zuweist, können die Länder gesetzliche Regelungen die Spielhallen betreffend erlassen. Von dieser Möglichkeit hat Nordrhein-Westfalen durch die Regelungen in §§ 16-18 AG GlüStV Gebrauch gemacht. Von der bisher bestehenden Möglichkeit zur Verlängerung der Öffnungszeiten sind Spielhallen nach § 17 AG GlüStV NRW nunmehr ausgenommen. Allerdings ist über die Sperrzeit bestandskräftig durch Verwaltungsakt entschieden. Insoweit verbleibt es bei dem in §§ 43, 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW zum Ausdruck kommenden Regelfall, dass eine gesetzliche Neuregelung die Wirksamkeit früher ergangener Verwaltungsakte grundsätzlich nicht berührt.
Daher konnte die Sperrzeitregelung wohl allenfalls nach § 49 VwVfG NRW aufzuheben gewesen sein. Insoweit kam ein Widerruf nach Absatz 2 der Vorschrift in Betracht, weil die Sperrzeitregelung für die Klägerin ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt ist. Dieser darf mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Voraussetzungen der Ziffern 1. bis 4. VwVfG NRW vorliegen.
Der wohl allein in Betracht kommende Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW bedarf jedoch näherer Prüfung; insbesondere kann die tatsächlich getroffene Entscheidung nicht als eine Entscheidung nach dieser Vorschrift gewertet bzw. umgedeutet werden. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW kann allerdings grundsätzlich Anwendung finden, weil das schützenswerte Vertrauen durch den Charakter des § 3 Abs. 6 GewRV als echte Ausnahmebewilligung von vornherein reduziert ist. Bei § 4 Abs. 3 Satz 1 GastV bzw. § 3 Abs. 6 GewRV handelt es sich um eine Ausnahmevorschrift, nicht nur um einen Erlaubnisvorbehalt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23.09.1976- 1 C 7.75 -, GewArch 1977, 24; Beschluss vom 23.07.2003- 6 B 33.03 -, GewArch 2003, 433.
Auch Gemeinwohlbelange streiten für den Widerruf, insbesondere der Jugend- und Spielerschutz. Der vorliegende Fall weist allerdings Besonderheiten auf, die im Rahmen der Ausübung des Widerrufsermessens hätten erwogen und abgewogen werden müssen, sodass die zu § 48 VwVfG NRW getroffene Ermessensentscheidung nicht diejenige zu einer Entscheidung nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW ersetzen bzw. umgedeutet werden kann. Die Kammer geht zunächst davon aus, dass das Ermessen der Beklagten nicht dahin verdichtet ist, dass allein der Widerruf der Sperrzeitverkürzung rechtmäßig ist (sogenannte Ermessensreduzierung auf Null). Spielhallen gehören nicht zu den Vergnügungsstätten, deren Angebot typischerweise erst nach Beginn der allgemeinen Sperrzeit angenommen wird und für die Betriebszeiten innerhalb der allgemeinen Sperrzeit prägend sind. Die GewRV ging ebenso wie das aktuelle Recht vielmehr davon aus, dass im Regelfall dem Bedürfnis der Allgemeinheit an dem Besuch einer Spielhalle durch Öffnungszeiten bis 1:00 Uhr hinreichend Rechnung getragen wird.
Die Beklagte muss sich jedoch mit der Besonderheit auseinandersetzen, dass die früher getroffene Sperrzeitregelung für die Klägerin und auch für die Beklagte selbst die Bedingung für den Bau der Spielhallen war.
Vgl. zu einem vergleichbaren Fall: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 05.09.2014 – 4 B 830/14 –, juris.
Das Grundstück ist der Klägerin von einer unter der Regie der Beklagten stehenden Gesellschaft mit der Zusatzvereinbarung veräußert worden, dass die Klägerin den Betrieb 23 Stunden am Tag offen hält. Die Klägerin will diesen Umstand bei ihrer Kalkulation auch berücksichtigt haben, sodass die Rentabilität des Unternehmens in Rede steht, wenn die Sperrzeit geändert wird. Konkrete Unterlagen und Zahlen dazu hat die Klägerin nicht genannt. Insoweit sind im weiteren Verwaltungsverfahren entscheidungserhebliche Feststellungen erst noch zu treffen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16-18 AG GlüStV
§ 49 VwVfG NRW
§ 17 AG GlüStV NRW
§ 48 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Gaststättengesetz
§ 4 Abs. 1 GastV
§ 3 Abs. 6 Satz 1 GewRV
§ 4 Abs. 3 GastV
§ 24 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 6 GewRV
§ 4 Abs. 3 Satz 1 GastV
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 4 Verordnung zur Ausführung des Gaststättengesetzes
§ 3 Abs. 6 Satz 1 der Verordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 70 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 C 7.75
6 B 33.03
4 B 830/14