Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-11-26, Aktenzeichen 1 K 14/11

Tenor:
Die Satzung über die Erhebung einer Kurabgabe in der Gemeinde Zislow vom 26. Mai 2011, bekanntgemacht am 18. Juni 2011, wird mit Ausnahme des § 10 für unwirksam erklärt. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Kurabgabensatzung.
Die Antragstellerin betreibt einen Campingplatz in der Gemeinde Zislow. Die Antragsgegnerin ist eine amtsangehörige Gemeinde im Amt Malchow und Alleingesellschafterin der Wald- und Seeblick Camp GmbH, die in Zislow gleichfalls einen Campingplatz betreibt.
Das Ministerium für Soziales und Gesundheit erkannte die Antragsgegnerin am 27. Mai 2011 beschränkt auf den Ortsteil Zislow als Erholungsort an (Amtsbl. M-V S. 323). Die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin beschloss am 26. Mai 2011 die Satzung über die Erhebung einer Kurabgabe in der Gemeinde Zislow einschließlich der Kalkulation des Abgabensatzes. Bei der Beschlussfassung wirkten die Schwester der Geschäftsführerin der Wald- und Seeblick Camp GmbH, der damalige Bürgermeister der Antragsgegnerin, der zugleich Angestellter der Gesellschaft ist und zwei Aufsichtsratsmitglieder der Gesellschaft mit. Die Satzung wurde am 26. Mai 2011 ausgefertigt und am 18. Juni 2011 im „Amtsspeigel“, dem amtlichen Bekanntmachungsblatt der Antragsgegnerin, öffentlich bekanntgemacht. Sie trat am 1. Juli 2011 in Kraft.
Am 7. Juli 2011 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin rückwirkend zum 1. Juli 2011 die 1. Änderung der Satzung über die Erhebung einer Kurabgabe in der Gemeinde Zislow. Die Änderungssatzung wurde am 13. Juli 2011 bekanntgemacht. Am 30. Januar 2012 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin zudem rückwirkend zum 1. Januar 2012 eine 2. Änderung der Satzung über die Erhebung einer Kurabgabe in der Gemeinde Zislow. Diese Änderungssatzung wurde am 4. Februar 2012 bekanntgemacht.
Die Antragsgegnerin und die Wald- und Seeblick Camp GmbH schlossen am 11. Juli 2011 einen Vertrag über die gegenseitigen Leistungen zur Förderung der touristischen Entwicklung der Gemeinde Zislow. Mit diesem Vertrag wurde unter anderem die Erhebung und Einziehung der Kurabgabe im Namen und für Rechnung der Gemeinde auf die Gesellschaft übertragen. Mit einem Nachtrag zu diesem Vertrag vom 4. August 2011 schlossen die Vertragsparteien einen Vertrag zur Auftragsdatenverarbeitung nach dem Bundesdatenschutzgesetz.
Bereits am 6. Juli 2011 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen die Satzung über die Erhebung einer Kurabgabe in der Gemeinde Zislow vom 26. Mai 2011 gestellt. Zudem beantragte sie, diese Satzung, hilfsweise in der Gestalt der 1. Änderungssatzung vom 7. Juli 2011, bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen. Der Senat lehnte mit Beschluss vom 9. November 2011 – 4 M 95/11 – den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ab.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor:
Sie sei antragsbefugt, die Kurabgabensatzung verletze sie in ihren Rechten aus Art. 12, 14 und 2 des Grundgesetzes. Sie sei als Inhaberin eines Beherbergungsbetriebes unmittelbar dazu verpflichtet, die Meldung der kurabgabepflichtigen Personen, die Einziehung der Kurabgabe sowie deren Abführung an die Gemeinde vorzunehmen. Zudem solle sie für die Zahlung der Kurabgabe haften. Die angegriffene Satzung betreffe daher nicht nur das Rechtsverhältnis zwischen der Antragsgegnerin und den kurabgabepflichtigen Personen, sondern auch das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten.
Der Antrag sei auch begründet.
Die Kurabgabensatzung sei verfahrensfehlerhaft zu Stande gekommen. Bei der Beschlussfassung hätten der frühere Bürgermeister, die Schwester der Geschäftsführerin der Wald- und Seeblick Camp GmbH und die beiden Aufsichtsratsmitglieder nicht mitwirken dürfen. Diese Gemeinderatsmitglieder seien nicht unabhängig gewesen, weil die gemeindeeigene Gesellschaft durch die beschlossene Satzung mitfinanziert und durch die Kontrollbefugnisse gegenüber ihrer Konkurrentin, der Antragstellerin, bevorteilt werde.
Die angegriffene Kurabgabensatzung sei zudem in materieller Hinsicht rechtswidrig.
Es fehle bereits an einer hinreichenden kalkulatorischen Grundlage. Es sei aus der Kalkulation nicht zu erkennen, welche konkreten Vorteile kurabgabepflichtigen Personen überhaupt zukommen sollten. Dass die geänderte Kurabgabensatzung nunmehr eine Ermächtigung der beauftragten Gesellschaft enthalte, die Berechnungsgrundlagen für den Kurabgabesatz zu ermitteln, spreche auch dafür, dass bei Erlass der ursprünglichen Satzung keine ordnungsgemäße Kalkulationsgrundlage zur Verfügung gestanden habe. Dies führe zur Nichtigkeit der Satzung von Anfang an. Zudem hätte eine Staffelung nach der Hauptsaison und den übrigen Zeiten in Erwägung gezogen werden müssen. Die Befreiung aller Gemeindeeinwohner von der Kurabgabe widerspreche dem Gesetz. Gleiches gelte für deren Familienangehörige, auch diese hätten die Möglichkeit, Kureinrichtungen im Erhebungsgebiet zu nutzen. Es fehle an Regelungen zur Erhebung der Kurabgabe von Abgabeschuldnern, die sich im Erhebungsgebiet aufhielten, ohne bei einem Vermieter Unterkunft zu nehmen, etwa von Inhabern einer Zweitwohnung.
Es sei unverhältnismäßig, dass die Antragstellerin als Vermieterin dazu verpflichtet werde, die Meldescheine zur Kurabgabe sorgfältig aufzubewahren und der Beauftragten der Antragsgegnerin auf Verlangen vorzulegen. Die Beauftragte der Gemeinde sei dazu berechtigt, die Belegung der Antragstellerin anhand der Meldescheine zu überprüfen. Da es sich bei der Beauftragten der Antragsgegnerin um die größte Konkurrentin der Antragstellerin handele, komme es dazu, dass diese Einblick in die kompletten Kundendaten der Antragstellerin erhalte. Das verschaffe ihr einen unzulässigen Wettbewerbsvorteil, zumal über die Mehrheit in der Gemeindevertretung die Satzungsregelungen und die Verwendung der Mittel in ihrem Sinne gestaltet werden könnten. Die Kundendaten seien eine wichtige Grundlage für den wirtschaftlichen Betrieb der Campingplätze. Eine Trennung der privatwirtschaftlichen Geschäftsbereiche der gemeindeeigenen Gesellschaft von der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben bei der Abgabenerhebung sei nicht glaubhaft gemacht worden und letztlich auch nicht durchführbar.
Kommunalverfassungsrechtlich sei die Ausführung der hier in Rede stehenden Selbstverwaltungsaufgaben dem Amt zugewiesen. Eine Rückübertragung auf die Gemeinde habe nicht stattgefunden. Es werde bestritten, dass die Voraussetzungen dafür gemäß § 127 Abs. 1 Satz 5 KV M-V vorliegen würden. Die gesetzlichen Vorschriften dienten dem Zweck, Aufgaben, die mit der Besorgung der Kassen- und Rechnungsführung verbunden seien, generell dem Amt und damit besonders ausgebildetem und erfahrenem Personal zu übertragen. Gleiches gelte für § 12a KAG M-V. Auch diese Regelung setze voraus, dass bei einer Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf Dritte die Standards, die für deren Erfüllung anzulegen seien, gewahrt blieben. Vorliegend könne jedoch nicht gewährleistet werden, dass die Antragsgegnerin selbst oder durch die von ihr beauftragte Gesellschaft diese Aufgaben sachgerecht erfülle. Außerdem setze eine Aufgabenübertragung nach § 12a KAG M-V voraus, dass die Aufgabe zunächst der Gemeinde zugeordnet werde, was hier nicht erfolgt sei.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung einer Kurabgabe in der Gemeinde Zislow vom 26. Mai 2011 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Antragsgegnerin trägt vor, die beanstandete Satzung sei wirksam. Bei der Beschlussfassung hätten keine Personen mitgewirkt, die gemäß § 24 KV M-V von der Mitwirkung ausgeschlossen gewesen seien. Bereits aus dem Protokoll der Gemeindevertretersitzung vom 26. Mai 2011 ergebe sich, dass eine Kalkulation der Abgabensätze vorgelegen habe und beschlossen worden sei. Es sei rechtlich nicht geboten, die Kurabgabe in der Haupt- und Nebensaison unterschiedlich hoch festzusetzen. Dies gelte umso mehr, als die vorhandenen Einrichtungen wie Spiel- und Sportstätten, ein Schwimmbad, Lese- und Aufenthaltsräume sowie das Rad- und Wanderwegenetz den Gästen ganzjährig zur Verfügung stünden.
Die Vorschriften der Satzung über die Mitwirkungspflichten der Vermieter stünden mit § 11 KAG M-V in Übereinstimmung. Durch die Verschwiegenheitsverpflichtung der mit der Abwicklung der Kurabgabensatzung betrauten Mitarbeiterin der Wald- und Seeblick Camp GmbH und die räumlich-organisatorische Trennung von deren sonstigem Geschäftsbereich sei gewährleistet, dass für die kommunale Gesellschaft keine Wettbewerbsvorteile entstünden.
Im Bereich des Amtes Malchow werde in allen amtsangehörigen Gemeinden die Kurabgabe direkt von der Gemeinde erhoben. Die geordnete Verwaltung der Einnahmen sei dadurch gewährleistet, dass diese auf Konten flössen, die für die Gemeinden durch das Amt Malchow eingerichtet worden seien. Zudem erfolge die Bearbeitung der Widersprüche und die Vollstreckung offener Forderungen durch das Amt.
Der Landrat des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte hat auf Nachfrage des Gerichts mitgeteilt, dass dort keine Unterlagen über eine Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde zu einer Entscheidung der Gemeinde Zislow, die Veranlagung und Erhebung der Kurabgabe selbst an Stelle des Amtes zu übernehmen, vorliegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der von den Beteiligten in den Verfahren 1 K 14/11 und 4 M 95/11 eingereichten Schriftsätze und Anlagen sowie auf die übersandten Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin und des Amtes Malchow verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung geworden sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat, soweit er zulässig ist (1.), Erfolg. Die Satzung über die Erhebung einer Kurabgabe in der Gemeinde Zislow vom 26. Mai 2011 (nachfolgend: Kurabgabensatzung) ist im tenorierten Umfang unwirksam (2.).
1. Der Antrag ist unzulässig, soweit er § 10 der Kurabgabensatzung betrifft, im Übrigen jedoch zulässig.
Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 Halbsatz 1 AGGerStrG M-V entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Die Vorschrift des § 10 der Kurabgabensatzung liegt nicht im Rahmen der Gerichtsbarkeit des Oberverwaltungsgerichts. Insoweit ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen der abdrängenden Sonderzuweisung in § 68 OWiG nicht eröffnet. Regelungen des Ordnungswidrigkeitenrechts können daher von vornherein nicht Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sein (BVerwG, Beschl. v. 27.07.1995 – 7 NB 1/95 –, juris Rn. 21; OVG Greifswald, Beschl. v. 14.09.2010 – 4 K 12/07 –, juris Rn. 17; OVG Schleswig, Urt. v. 20.03.2002 – 2 K 4/00 –, juris Rn. 14). Der Senat hat erwogen, ob der nicht ausdrücklich beschränkte Antrag der Antragstellerin so verstanden werden könnte, dass er sich wegen dieser rechtlichen Situation nicht gegen § 10 Kurabgabensatzung richtet. Dem konnte jedoch nicht nähergetreten werden, da die Antragstellerin in ihrer Antragsbegründung zunächst auch auf die nach ihrer Auffassung bestehende Nichtigkeit dieser Regelung abgestellt hatte. Im Umfang des nicht eröffneten Rechtswegs war der Antrag daher zurückzuweisen.
Im Übrigen ist der Antrag insbesondere rechtzeitig innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der streitbefangenen Satzung gestellt worden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragstellerin kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind grundsätzlich dieselben Anforderungen zu stellen, wie sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Ausreichend, aber auch erforderlich ist daher, dass die Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in ihren subjektiven Rechten verletzt werden. Die Antragsbefugnis fehlt danach, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Antragsteller verletzt sein können (OVG Greifswald, Beschl. v. 27.11.2013 – 4 M 167/13 –, juris Rn. 30 m.w.N.).
Nach diesem Maßstab ist die Antragstellerin antragsbefugt. Zwar ist sie als juristische Person selbst nicht kurabgabepflichtig. Ihre Beschwer ergibt sich indes aus der in der Kurabgabensatzung angeordneten Haftung für die von den von ihr beherbergten Personen zu erhebenden Kurabgaben, der Pflicht zur Einziehung und Abführung derselben und aus den ihr durch die Satzung auferlegten Meldepflichten (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 27.07.2005 – 4 K 4/03 –, juris Rn. 24; VGH Kassel, Beschl. v. 22.02.1995 – 5 N 2973/88 –, juris Rn. 37). Da die Haftung der Antragstellerin als Vermieterin in dem Sinne akzessorisch ist, dass die fremde Abgabenschuld, für die gehaftet wird, auch bestehen muss (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 30.11.2000 – 1 L 125/00 –, juris Rn 49: „keine Haftung ohne Schuld“), beschweren alle Rechtsvorschriften, die die Kurabgabepflicht der beherbergten Personen selbst betreffen, mittelbar auch die Antragstellerin.
2. Soweit der Antrag der Antragstellerin zulässig ist, ist er auch begründet. Die Satzung über die Erhebung einer Kurabgabe in der Gemeinde Zislow vom 26. Mai 2011 verstößt mit mehreren Vorschriften gegen zwingendes höherrangiges Recht, das der Prüfung des Oberverwaltungsgerichts unterliegt. Im Ergebnis ist die Satzung nicht nur hinsichtlich einzelner Bestimmungen, sondern insgesamt unwirksam.
a) Die angefochtene Kurabgabensatzung weist nicht den durch § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V vorgeschriebenen Mindestinhalt einer Abgabensatzung auf. Sie enthält keine wirksame Bestimmung des Abgabensatzes, der Abgabenschuldner und der Fälligkeit der Abgabe. Das führt zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung.
aa) Die Regelung der Abgabensätze in § 9 Kurabgabensatzung ist unwirksam.
Der Gemeindevertretung muss nach der ständigen Rechtsprechung des Senats bei der Beschlussfassung einer Abgabensatzung neben der Beschlussvorlage über die Satzung selbst eine Kalkulation über die Abgabensätze vorliegen. Wird dem Rechtssetzungsorgan vor oder bei seiner Beschlussfassung über den Abgabensatz eine solche Kalkulation nicht zur Billigung unterbreitet oder ist die unterbreitete Abgabenkalkulation in einem für die Abgabensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies die Ungültigkeit des Abgabensatzes zur Folge, weil das Rechtssetzungsorgan das ihm bei der Festsetzung der Abgabensätze eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei hat ausüben können. Die Ungültigkeit einer Abgabensatzung ist dann anzunehmen, wenn in erheblichem Umfang nicht beitragsfähiger Aufwand angesetzt und daher gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot verstoßen wird oder wenn erhebliche methodische Fehler die Feststellung unmöglich machen, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist oder nicht (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 02.06.2004 – 4 K 38/02 –, juris Rn. 63, 142 m.w.N.).
Diesen rechtlichen Anforderungen genügt die bei den Verwaltungsvorgängen befindliche Kalkulation, die Gegenstand der Beratung und der Beschlussfassung der Gemeindevertretung am 26. Mai 2011 war, nicht.
Zwar ist bei einer Kurabgabe, bei der von vornherein eine volle Kostendeckung nicht angestrebt wird, eine überschlägige Berechnung der Abgabe ausreichend, aus der sich insbesondere ergibt, dass lediglich abgabefähiger Aufwand eingestellt worden ist (OVG Greifswald, Beschl. v. 27.07.2005 – 4 K 4/03 –, juris Rn. 37). Ein solcher Fall liegt hier allerdings nicht vor. Die Kalkulation bewegt sich bei einem angenommenen Aufwand von 80.000 Euro und prognostizierten Einnahmen in Höhe von 75.600,92 Euro in der Nähe der Aufwandsdeckung. Unabhängig davon ergibt sich aus der Berechnung nicht, dass nur kurabgabefähiger Aufwand eingestellt worden ist. Ein Verstoß gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot kann daher nicht sicher ausgeschlossen werden.
Eine Kurabgabe darf gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KAG M-V nur für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung, Erneuerung, Verwaltung und Unterhaltung der zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen erhoben werden. Die Kalkulation des Abgabensatzes muss daher auf der Aufwandsseite erkennen lassen, dass die eingestellten Positionen abgabefähig sind, weil sie entsprechende Einrichtungen betreffen. Daran fehlt es hier. Der abgabenfähige Aufwand ist in der Kalkulation wie folgt veranschlagt worden:
Personalaufwand
41.000 Euro
Verwaltungsaufwand
7.000 Euro
Unterhaltungskosten
5.000 Euro
Geräte und Ausstattung
5.500 Euro
Versicherung
200 Euro
Bewirtschaftungskosten
6.000 Euro
Kulturelle Veranstaltungen
2.300 Euro
Fahrzeughaltung
Verbrauchsmaterial
2.000 Euro
Bürobedarf
Es ist mangels näherer Darlegungen in der Kalkulation weder nachzuvollziehen, dass sich der angenommene Sach- und Personalaufwand ausschließlich auf die Schaffung und den Betrieb von Kur- und Erholungseinrichtungen im Erhebungsgebiet bezieht, noch ist erkennbar, dass dieser Aufwand tatsächlich in der prognostizierten Höhe anfällt. Der Aufwandskalkulation lässt sich zudem nicht entnehmen, ob Einnahmen wie Gebühren und Entgelte für die Benutzung besonderer öffentlicher Einrichtungen und die Teilnahme an allgemein zugänglichen Veranstaltungen der Gemeinde im Erhebungsgebiet aufwandsmindernd berücksichtigt worden sind.
Die Kalkulation des abgabefähigen Aufwands leidet an einem weiteren Mangel. Wegen des Entgeltcharakters der Kurabgabe und des Äquivalenzprinzips ist in aller Regel ein dem Nutzen für die Einwohner des Erhebungsgebietes entsprechender Anteil außer Ansatz zu lassen. Die gemeindlichen Kur- und Erholungseinrichtungen stehen als öffentliche Einrichtungen nicht nur ortsfremden Personen, sondern auch den Einwohnern des Erhebungsgebietes zur Verfügung, mögen diese die Einrichtungen auch in einem geringeren Maße nutzen, als es die Kurgäste typischerweise tun. Ist danach in aller Regel die Festlegung eines Eigenanteils geboten, liegt dessen Bestimmung der Höhe nach im weiten Ermessen des Satzungsgebers. Er hat sich dabei an den örtlichen Verhältnissen zu orientieren. Der kommunale Anteil muss nicht in der Satzung festgeschrieben werden, er kann sich auch aus den Kalkulationsunterlagen ergeben (vgl. Holz, in: Aussprung/Siemers/Holz/Seppelt, KAG M-V, Stand: Juli 2013, § 11, Anm. 2.7.3 m.w.N.). Erforderlich ist aber in jedem Fall, dass die Gemeindevertretung nachvollziehbare Erwägungen zur Höhe des Eigenanteils anstellt und diese dokumentiert. Im vorliegenden Fall ist nicht zu erkennen, ob die Vertretungskörperschaft der Antragsgegnerin überhaupt in eine Ermessensbetätigung über die Frage, ob und in welcher Höhe ein auf die Einwohner im Erhebungsgebiet entfallender Anteil vom ermittelten Aufwand abgesetzt werden soll, eingetreten ist.
Auch die Ermittlung der voraussichtlichen Einnahmen im Erhebungszeitraum geschah methodisch fehlerhaft. Zum einen geht die Kalkulation von einer ermäßigten Kurabgabe in Höhe von nur 0,25 Euro je Übernachtung aus, obwohl der in § 9 Kurabgabensatzung festgesetzte ermäßigte Abgabensatz 0,50 Euro beträgt. Zum anderen fasst die Kurabgabensatzung den Kreis der Abgabenschuldner in mehrfacher Hinsicht zu eng (dazu nachfolgend unter bb). Das führt gleichfalls zu methodisch fehlerhaft zu niedrig veranschlagten Einnahmen aus der Kurabgabe. Ob schließlich die Einnahmeseite der Kalkulation rechnerisch fiktiv um die entgangenen Kurbeiträge zu erhöhen war, die der Antragsgegnerin durch gesetzlich nicht gebotene Befreiungen und Ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 11 Abs. 5 KAG M-V entgehen oder ob diese Einnahmeausfälle auf die verbliebenen Kurabgabepflichtigen umverteilt werden konnten, musste der Senat nach alledem nicht mehr entscheiden (vgl. zur Frage des Ausgleichs des ermäßigten Beitrags durch eine Eckgrundstücksvergünstigung im Ausbaubeitragsrecht einerseits OVG Schleswig, Urt. v. 13.10.1999 – 2 L 116/97 –, juris Rn. 32, und andererseits VG Leipzig, Urt. v. 07.04.2014 – 6 K 410/12 –, juris Rn. 27).
bb) Die angegriffene Satzung enthält keine wirksame Bestimmung des Kreises der Abgabenschuldner. Eine kommunale Kurabgabensatzung hat bei der Festlegung der Abgabetatbestände die Vorgaben des § 11 Abs. 2 KAG M-V zu beachten (OVG Greifswald, Urt. v. 15.11.2006 – 1 L 38/05 –, juris). Dem wird die Kurabgabensatzung in mehrfacher Hinsicht nicht gerecht.
Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V wird die Kurabgabe von allen Personen erhoben, die sich im Erhebungsgebiet aufhalten, ohne dort ihren gewöhnlichen Aufenthalt zu haben (ortsfremd) und denen die Möglichkeit zur Benutzung von öffentlichen Einrichtungen oder zur Teilnahme an Veranstaltungen geboten wird. Ortsfremd in diesem Sinne sind auch diejenigen Einwohner der Gemeinde Zislow, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt (§ 9 AO) nicht im Ortsteil Zislow haben. Maßgeblicher Bezugspunkt für die Frage, ob eine Person ortsfremd ist, ist nicht das gesamte Gemeindegebiet, sondern das Erhebungsgebiet, da die Gemeinde Zislow nur mit einem Gemeindeteil, dem Ortsteil Zislow, als Kur- und Erholungsort anerkannt ist (vgl. Holz, in: Aussprung/Siemers/Holz/Seppelt, KAG M-V, Stand: Juli 2013, § 11, Anm. 2.2.1). Erhebungsgebiet ist nach § 2 Kurabgabensatzung nur der Ortsteil Zislow. Soweit § 4 Abs. 1 Kurabgabensatzung alle Einwohner der Gemeinde Zislow von der Kurabgabe befreit, beinhaltet er in der Sache eine vom Gesetz nicht gedeckte Beschränkung des Kreises der Abgabenschuldner. § 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V unterscheidet nicht danach, wie weit der gewöhnliche Aufenthalt der ortsfremden Person räumlich vom Erhebungsgebiet entfernt ist. Die Regelung hat auch nicht als Befreiungstatbestand Bestand. Es fehlt insoweit an einer rechtlichen Ermächtigung. § 11 Abs. 5 KAG M-V erlaubt die Befreiung von der Abgabenpflicht in Kurabgabensatzungen nur aus sozialen Gründen. Das sind Gründe, die an die eingeschränkte finanzielle Leistungsfähigkeit oder die besondere Schutzbedürftigkeit von Personengruppen anknüpfen. § 4 Abs. 1 Kurabgabensatzung knüpft indes nicht an soziale Gründe, sondern an den Wohnsitz an und verstößt damit gegen höherrangiges Recht.
Entsprechendes gilt für § 4 Abs. 7 Kurabgabensatzung, wonach Dienstreisende sowie Teilnehmer an Tagungen, Seminaren, Kongressen, Lehrgängen und sportlichen Veranstaltungen im Erhebungsgebiet für die ersten zwei Übernachtungen von der Kurabgabe befreit sind. Auch diese Vorschrift ist unwirksam. Sie betrifft keine sozialen Gründe im Sinne von § 11 Abs. 5 KAG M-V und lässt sich auch nicht als Einschränkung des Kreises der Abgabenschuldner auf § 11 Abs. 2 Satz 3 KAG M-V stützen. Nach dieser Vorschrift gilt nicht als ortsfremd, wer im Erhebungsgebiet arbeitet oder in einem Ausbildungsverhältnis steht. Die Freistellung von der Kurabgabepflicht kann danach nicht für jeden Teilnehmer einer der genannten Veranstaltung im Erhebungsgebiet eingreifen, sondern setzt voraus, dass die Teilnahme ganz oder zumindest weit überwiegend aus beruflichen Gründen erfolgt (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 28.02.2002 – 2 S 2283/01 –, juris Rn. 21 ff.). Entscheidend ist allein, ob der Aufenthaltszweck als Bestandteil der Berufsausübung oder Berufsausbildung anzusehen ist. Eine Ausnahme von der Beitragspflicht ist für diese Personengruppe nur gerechtfertigt, weil eine Vermutung dafür spricht, dass sie gar nicht die Möglichkeit hat, die durch die Kurabgabe mitfinanzierten Einrichtungen in Anspruch zu nehmen (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 22.02.1995 – 5 N 2973/88 –, juris Rn. 52). Die in Rede stehende Satzungsregel ist deshalb zu eng, soweit sie bei Dienstreisenden generell eine zeitliche Beschränkung vorsieht, und zu weit, soweit sie Teilnehmer an Tagungen, Seminaren, Kongressen, Lehrgängen und sportlichen Veranstaltungen im Erhebungsgebiet unabhängig vom Zweck des Aufenthaltes von der Abgabenpflicht ausnimmt.
Zu Unrecht nimmt die Kurabgabensatzung schließlich Tagesgäste von der Kurabgabenpflicht aus. § 3 Abs. 1 Kurabgabensatzung beschränkt die Kurabgabenpflicht auf Personen, die im Erhebungsgebiet Unterkunft nehmen. Die für die Höhe der Abgabe maßgebliche Aufenthaltsdauer wird gemäß § 6 Abs. 2 Kurabgabensatzung nach der Anzahl der Übernachtungen berechnet. Auch daraus ergibt sich, dass die Beklagte keine Tageskurabgabe erheben will. Allerdings haben auch die nicht im Erhebungsgebiet übernachtenden Tagesgäste die Möglichkeit, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen oder an Veranstaltungen teilzunehmen, wie es § 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V bei einem Aufenthalt im Erhebungsgebiet für die Abgabenpflicht genügen lässt. Auch diesen Personenkreis muss die Gemeinde daher zur Kurabgabe heranziehen. Die gesetzliche Vorschrift ist nur insoweit einschränkend auszulegen, dass sie nur Tagesgäste betrifft, die mit vertretbarem Verwaltungsaufwand ermittelt werden können, etwa weil sie abgrenzbare oder abgegrenzte Kur- und Erholungseinrichtungen benutzen oder an entsprechenden Veranstaltungen teilnehmen (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 10.06.2011 – 9 LA 122/10 –, juris Rn. 4). In diesen Fällen ist es ohne weiteres möglich, eine Tageskurabgabe zusammen mit der Benutzungsgebühr oder dem Entgelt für den Eintritt zu vereinnahmen. Einem anerkannten Kur- oder Erholungsort kann dagegen nicht angesonnen werden, die Kurabgabe von vornherein defizitär zu kalkulieren, weil eine Erhebung bei sämtlichen Tagesgästen verwaltungspraktisch ausgeschlossen ist.
cc) Die Kurabgabensatzung verfehlt den Mindestinhalt einer Satzung zuletzt auch dadurch, dass sie keine vollständige Fälligkeitsregel enthält. Die Antragstellerin weist zu Recht darauf hin, dass § 7 Abs. 1 Satz 1 Kurabgabensatzung, wonach die Kurabgabe am Tag der Ankunft an den Vermieter zu entrichten ist, die Fälle einer eigenen Unterkunft des Abgabepflichtigen nach § 3 Abs. 2 Kurabgabensatzung nicht erfasst.
b) Außerhalb der zum Mindestinhalt einer Abgabensatzung zählenden Vorschriften ist wenigstens für zwei weitere Satzungsbestimmungen die Unwirksamkeit festzustellen.
Soweit in den Bestimmungen über die Pflichten der Vermieter geregelt ist, dass für jeden nicht zurückgegebenen Meldescheinvordruck ein Betrag in Höhe von 25 Euro berechnet wird (§ 8 Abs. 5 Kurabgabensatzung), vermag der Senat dafür keine Ermächtigungsgrundlage im höherrangigen Recht festzustellen. Zwar kann, wer Personen beherbergt oder ihnen Wohnraum zu Erholungszwecken überlässt, verpflichtet werden, die beherbergten Personen zu melden, die Kurabgabe einzuziehen und abzuführen. Er haftet dann für die rechtzeitige und vollständige Einziehung und Abführung der Kurabgabe (§ 11 Abs. 3 Satz 1 und 2 KAG M-V). Für die Aufstellung einer unwiderleglichen Vermutung, dass für jeden nicht zurückgegebenen Meldescheinvordruck vom Vermieter eine Kurabgabe in Höhe der Jahreskurabgabe eingezogen worden ist, besteht jedoch auch angesichts der Möglichkeit der Schätzung nach § 12 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 162 AO keine Rechtfertigung.
Mit Landesrecht unvereinbar ist schließlich die in § 1 Abs. 1 Satz 2 Kurabgabensatzung getroffene Regelung, nach der die Antragsgegnerin sich zur Erhebung der Kurabgabe der Wald- und Seeblick Camp GmbH bedient. Die Übertragung auch nur von Teilen der Abgabenveranlagung und Abgabenerhebung nach § 12a Abs. 1 Satz 1 KAG M-V durch die abgabenberechtigte Körperschaft setzt voraus, dass die übertragene Aufgabe zunächst bei der Gemeinde liegt. Das ist hier nicht der Fall.
§ 127 Abs. 2 Satz 1 KV M-V bestimmt, dass für amtsangehörige Gemeinden das Amt die Gemeindeabgaben veranlagt und erhebt (OVG Greifswald, Beschl. v. 23.04.2012 – 1 M 211/11 –, juris Rn. 3). Diese gesetzliche Aufgabenzuordnung ist vorliegend nicht geändert worden.
Es kann dahinstehen, ob die Vorschrift des § 127 Abs. 1 Satz 5 KV M-V, auf die sich die Antragsgegnerin bezieht, in den Fällen des § 127 Abs. 2 Satz 1 KV M-V überhaupt anwendbar ist. Dagegen könnte sprechen, dass § 127 Abs. 2 Satz 1 KV M-V eine spezialgesetzliche Vorschrift zu § 127 Abs. 1 Satz 2 KV M-V ist und der Absatz 2 des § 127 KV M-V eine dem Absatz 1 Satz 5 entsprechende Regelung nicht kennt. Der Senat hat diese Frage bisher nicht allgemein beantwortet, aber ausgesprochen, dass ein kommunaler Eigenbetrieb in seinem Zuständigkeitsbereich als Organ und Behörde der Gemeinde mit der Fähigkeit zum Erlass von Verwaltungsakten auch im Bereich der Gemeindeabgaben tätig werden kann (OVG Greifswald, Beschl. v. 24.06.2008 – 1 M 54/08 –, juris Rn. 10 m.w.N.). Das rechtfertigt sich aus der Überlegung, dass Eigenbetriebe nach § 68 Abs. 3 KV M-V kommunalverfassungsrechtlich zugelassen sind und gemäß § 174 Abs. 1 Nr. 19, Abs. 2 Nr. 11, 16 und 17 KV M-V i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 3 Eigenbetriebsverordnung der Betriebsleitung die laufende Betriebsführung obliegt, soweit diese Aufgabe gemäß § 3 Abs. 2 Eigenbetriebsverordnung i.V.m. § 127 Abs. 1 Satz 5 KV M-V vom Amt auf die amtsangehörige Gemeinde übertragen worden ist. Zur laufenden Betriebsführung kann auch der Vollzug einer Abgabensatzung rechnen (VGH Kassel, Beschl. v. 02.03.1993 – 5 TH 1649/91 –, juris Rn. 3). Zudem sind anders als bei den ehrenamtlich tätigen Organen einer amtsangehörigen Gemeinde in einem Eigenbetrieb regelmäßig die sachlichen und personellen Voraussetzungen für die ordnungsgemäße Veranlagung und Erhebung von Kommunalabgaben in einem weiteren Gemeindeorgan geschaffen.
Jedenfalls ist der Tatbestand des § 127 Abs. 1 Satz 5 KV M-V nicht erfüllt. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde nach Anhörung des Amtes mit Zustimmung der Rechtsaufsichtsbehörde beschließen, einzelne Selbstverwaltungsaufgaben selbst durchzuführen. Für einen solchen Beschluss der Antragsgegnerin ist nichts ersichtlich. Den Beschluss über die Kurabgabensatzung selbst als eine konkludente Entscheidung der Gemeinde nach § 127 Abs. 1 Satz 5 KV M-V zu verstehen, scheidet aus. Die Zuständigkeitsordnung für öffentliche Aufgaben unterliegt dem Gebot der Klarheit und Erkennbarkeit. Das spricht für ein streng formalisiertes Verfahren. Hinzu kommt, dass sich die Anhörung des Amtes und die Zustimmung der Rechtsaufsichtsbehörde auf den konkreten Umfang der Aufgabenübertragung beziehen müssen. Dazu muss dieser eindeutig erkennbar sein, was vorliegend durch den Umstand illustriert wird, dass das Amt nach eigenen Angaben Teilbereiche der Aufgabe, namentlich das Widerspruchsverfahren und die Vollstreckung weiter wahrnimmt, ohne dass ein entsprechend beschränkter Beschluss der Antragsgegnerin ersichtlich wäre. Zudem liegt eine rechtsaufsichtliche Zustimmung zu einer Aufgabenübertragung nicht vor, wie der Landrat des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte mit Schreiben vom 24. November 2014 mitgeteilt hat. Auch die Antragsgegnerin konnte dafür in der mündlichen Verhandlung nichts weiter vortragen.
Der Senat musste daher der Frage nicht mehr nachgehen, ob die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung durch einen Dritten auch dann gemäß § 12a Abs. 1 Satz 2 KAG M-V gewährleistet ist, wenn dieser wie hier in eigener Person und in erheblicher Weise als Normunterworfener von der Abgabensatzung beschwert ist und sich gewissermaßen selbst überprüfen muss und zudem mit anderen Normbetroffenen in einer wirtschaftlichen Konkurrenzsituation steht. Auch auf die sonstigen Einwände der Antragstellerin gegen die Wirksamkeit der Satzung kommt es nach alledem für die Entscheidung nicht mehr an.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO
§ 12a KAG M-V
§ 24 KV
§ 11 KAG M-V
§ 68 OWiG
§ 9 AO
§ 162 AO
§ 127 KV
§ 127 Abs. 1 Satz 5 KV
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 13 Halbsatz 1 AGGerStrG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KAG M-V
§ 11 Abs. 5 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 Satz 3 KAG M-V
§ 11 Abs. 3 Satz 1 und 2 KAG M-V
§ 12 Abs. 1 KAG M-V
§ 12a Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 127 Abs. 2 Satz 1 KV
§ 127 Abs. 1 Satz 2 KV
§ 68 Abs. 3 KV
§ 174 Abs. 1 Nr. 19, Abs. 2 Nr. 11, 16 und 17 KV
§ 12a Abs. 1 Satz 2 KAG M-V

Zitierte Entscheidungen: 4 M 95/11
1 K 14/11
7 NB 1/95
4 K 12/07
2 K 4/00
4 M 167/13
4 K 4/03
5 N 2973/88
1 L 125/00
4 K 38/02
2 L 116/97
6 K 410/12
1 L 38/05
2 S 2283/01
9 LA 122/10
1 M 211/11
1 M 54/08
5 TH 1649/91