Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-06-23, Aktenzeichen 3 L 476/16.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2016:0623.3L476.16.NW.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Diese Entscheidung zitiert
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres mit Datum vom 17. Juni 2016 erhobenen Widerspruchs gegen die durch den Antragsgegner als zuständiger Kommunalaufsichtsbehörde mit Bescheid vom 23. Mai 2016 unter Anordnung des Sofortvollzugs erlassene kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung, womit ihrem Gemeinderat als zuständigem Organ aufgegeben wurde, bis spätestens 20. Juni 2016 den Hebesatz für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2016 (mit Wirkung vom Beginn des Haushaltsjahres) auf mindestens 385 v. H. festzusetzen (Ziffer 1 des Bescheides vom 23. Mai 2016), wiederherzustellen, bleibt ohne Erfolg.
Vorab weist die Kammer darauf hin, dass es für die Frage, ob eine Hebesatzfestsetzung mit Wirkung vom Beginn des laufenden Jahres an zulässig ist, gemäß § 25 Abs. 3 Satz 1 Grundsteuergesetz – GrStG – auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung der zuständigen Gemeindevertretung (spätestens bis zum 30. Juni des Kalenderjahres) ankommt, nicht hingegen – wie offensichtlich die Antragstellerin meint – auf den Zeitpunkt der Bekanntmachung der Haushaltssatzung oder des Beschlusses über die Festsetzung oder Änderung des Hebesatzes (s. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 1979 – 7 B 143/79 –, juris, Rn. 5; OVG MV, Urteil vom 8. Oktober 2014 – 1 L 168/11 –, juris, Rn. 24). Daher ist die Kammer nicht gehindert, erst nach dem 20. Juni 2016 über den vorliegenden Eilantrag zu entscheiden.
Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft und auch ansonsten zulässig. Insbesondere ist das Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag nicht deshalb entfallen, weil der Antragsgegner inzwischen mit Bescheid vom 20. Juni 2016 die kommunalaufsichtsrechtliche Ersatzvornahme durchgeführt hat. Denn eine für sofort vollziehbar erklärte Anordnung nach § 122 Gemeindeordnung – GemO – ist Voraussetzung für die Ersatzvornahme nach § 123 GemO (vgl. Gabler/Höhlein, GemO RhPf, § 122 Ziffer 2.3). Wird die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs gegen die Anordnung nach § 122 GemO wiederhergestellt, entfallen die Voraussetzungen für den rechtmäßigen Erlass einer Ersatzvornahme nach § 123 GemO.
Der Antrag ist in der Sache aber unbegründet.
Die von dem Antragsgegner im Bescheid vom 23. Mai 2016 gegebene Begründung für die nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO erfolgte Anordnung der sofortigen Vollziehung der kommunalaufsichtlichen Anordnung genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Der Antragsgegner führt dazu in dem angefochtenen Bescheid vom 23. Mai 2016 aus, dass die Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B nur bis zum 30. Juni des laufenden Jahres möglich sei, weshalb vorliegend im öffentlichen Interesse an einer geordneten Haushaltswirtschaft der defizitären Antragstellerin mit der Festsetzung nicht bis zum Abschluss eines eventuellen rechtskräftigen Verfahrens zugewartet werden könne. Die Antragstellerin habe diesen Zeitdruck durch ihr eigenes Zögern selbst zu verantworten und ein Zuwarten bis zum kommenden Haushaltsjahr sei aufgrund der desolaten Haushaltslage der Antragstellerin nicht angezeigt. Damit hat der Antragsgegner Erwägungen genannt, die über die Gründe für die zu vollziehende Anordnung vom 23. Mai 2016 hinausgehen (s. a. OVG SH, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 2 MB 30/11 –, juris, Rn. 19).
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Anordnung vom 23. Mai 2016 ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auch in materieller Hinsicht offensichtlich rechtmäßig.
Für das Interesse des Betroffenen, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von Belang. Ein überwiegendes Interesse eines Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren allein mögliche und gebotene summarische Überprüfung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Ist der Verwaltungsakt dagegen offensichtlich rechtmäßig, so überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers nur dann, wenn zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht. Kann aufgrund der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Überprüfung nicht festgestellt werden, ob der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist, so beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle des Sofortvollzuges des Verwaltungsakts auf die Durchführung einer Interessenabwägung, die je nach Fallkonstellation zugunsten des Antragstellers oder des Antragsgegners ausgehen kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 2007 – 2 BvR 695/07 –, NVwZ 2007, 1176).
Nach diesen Grundsätzen überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der kommunalaufsichtlichen Anordnung vom 23. Mai 2016 das Interesse der Antragstellerin, dieser bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweilen nicht nachkommen zu müssen. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung ergibt sich daraus, dass die angefochtene Anordnung offensichtlich rechtmäßig ist und mit ihrer Durchsetzung nicht bis zur Bestandskraft, deren Eintritt noch nicht abzusehen ist, abgewartet werden kann.
Der Antragsgegner hat als zuständige Kommunalaufsichtsbehörde (§ 118 Abs. 1 Satz 1 1. Halbs. GemO) in rechtlich zulässiger Weise mit Bescheid vom 23. Mai 2016 von seinem Anordnungsrecht nach § 122 GemO Gebrauch gemacht, weil die Antragstellerin den ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht nachkommt.
Nach den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen nach § 93 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 GemO hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Der Haushalt ist in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung auszugleichen. Daraus ergibt sich die Pflicht der Gemeinde, alles zu unternehmen, um durch Zurückführung der Aufwendungen und Erhöhung der Finanzmittel dieses Ziel im Rahmen des Zumutbaren so schnell wie möglich zu erreichen. Nach § 94 Abs. 1 GemO erhebt die Gemeinde Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften und nach § 94 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GemO hat sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. So hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (VGH N 3/11, AS RP-SL 41, 29 – 59, LKRZ 2012, 136 ff. und juris, Rn. 110 ff.) ausgeführt, dass die Kommunen ihre eigenen Einnahmequellen, wozu insbesondere auch die Grundsteuer zählt (Art. 106 Abs. 6 Sätze 1 und 2 Grundgesetz – GG – i. V. m. § 25 Abs. 1 GrStG), angemessen auszuschöpfen und Einsparpotenziale bei der Aufgabenwahrnehmung zu verwirklichen haben. Dabei müssen die Kommunen ihre Kräfte größtmöglich anspannen. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass vorliegend die Antragstellerin aufgrund ihrer Teilnahme am Kommunalen Entschuldungsfonds Rheinland-Pfalz (KEF-RP) die Verantwortung und Verpflichtung übernommen hat, den gesetzlichen Haushaltszielen und -grundsätzen nachzukommen, wozu auch Maßnahmen der Haushaltskonsolidierung für die in finanzielle Schieflage geratenen und mit Liquiditätskrediten belasteten Kommunen zählen, so insbesondere auch die Anhebung der Realsteuerhebesätze wie der Hebesätze der Grundsteuer B (vgl. dazu den vom Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur Rheinland-Pfalz [ISIM] herausgegebenen Leitfaden „Kommunaler Entschuldungsfonds Rheinland-Pfalz [KEF-RP]“ vom 28. September 2011, dort S. 13).
Nach den unwidersprochenen Feststellungen des Antragsgegners im angefochtenen Bescheid vom 23. Mai 2016 kann die Antragstellerin ihren Haushalt seit Jahren nicht ausgleichen. Wie im Bescheid durch den Antragsgegner ausgeführt, wurde durch die Antragstellerin den im Schreiben des ISIM vom 4. Oktober 2013 enthaltenen konkreten Vorgaben zur Haushaltskonsolidierung nicht in dem erforderlichen Umfang Rechnung getragen und insbesondere kein den Forderungen des § 18 Abs. 4 Nr. 2 Gemeindehaushaltsverordnung – GemHVO – entsprechender Nachweis vorgelegt. Die von der Verbandsgemeindeverwaltung P. in den Beschlussvorlagen zu den Ratssitzungen der Antragstellerin am 23. Oktober 2014 und 24. Februar 2016 gemachten Vorschläge zur nachhaltigen Haushaltskonsolidierung, u. a. der Erhöhung der Grundsteuer A und B hat der Rat der Antragstellerin in wesentlichen Teilen nicht mitgetragen, insbesondere auch keine Erhöhung der Grundsteuer beschlossen. Auch in der Ratssitzung vom 17. Mai 2016 zum Haushaltsschreiben 2016/2017, in dem die Anhörung zur beabsichtigten Anordnung erfolgt ist, hat der Rat der Antragstellerin keine weiteren Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen.
Mithin hat der Rat der Antragstellerin die gesetzlichen Verpflichtungen zum Haushaltsausgleich bzw. zur Haushaltskonsolidierung nicht in dem notwendigen Umfang erfüllt, weshalb der Antragsgegner mit dem Bescheid vom 23. Mai 2016 von seinem kommunalaufsichtlichen Anordnungsrecht in rechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht hat.
Aufgrund ihrer angespannten Haushaltssituation – so kann die Antragstellerin seit Jahren ihren Haushalt nicht ausgleichen und wegen der Höhe der Liquiditätsverschuldung nimmt sie am KEF-RP teil, wobei ihre maßgebliche Liquiditätsverschuldung bei Beitritt zum KEF-RP 500.232,00 € betrug, am 31. Dezember 2014 764.702,00 € und nach dem Doppelhaushalt 2016/2017 wird die Verschuldung aus Liquiditätskrediten Ende 2017 voraussichtlich rund 880.000,00 € betragen und damit die Zielgröße des KEF (rund 370.000,00 €) um mehr als 500.000,00 € überschreiten – ergibt sich für die Antragstellerin die gesetzliche Verpflichtung, alles zu unternehmen, um so schnell wie möglich einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen.
Gerade die von dem Antragsgegner geforderte Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2016 auf mindestens 385 v. H. ermöglicht der Antragstellerin Mehrerträge, worauf sie zum Abbau ihres Haushaltsdefizits dringend angewiesen ist.
Mit der getroffenen Anordnung, mit der dem Rat der Antragstellerin als zuständigem Organ aufgegeben wurde, bis spätestens 20. Juni 2016 den Hebesatz für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2016 (mit Wirkung von Beginn des Haushaltsjahres) auf mindestens 385 v. H. festzusetzen, ansonsten die Ersatzvornahme nach § 123 GemO erfolge, greift der Antragsgegner auch nicht in verfassungswidriger Weise in das der Antragstellerin nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 i. V. m. Art 28 Abs. 2 GG eingeräumte Recht ein, die Hebesätze der Grundsteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Diese zur Prüfung gestellte rechtliche Frage ist vom Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Erhöhung der Realsteuersätze in dem Urteil vom 27. Oktober 2010 (8 C 43.09; juris, Rn. 16 – 26) bereits entschieden worden, wobei die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts wegen der Einschlägigkeit zu dem hier zu entscheidenden Fall nachfolgend von der Kammer ausführlich zitiert werden:
„Das durch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i. V. m. § 25 Abs. 1 GrStG und § 16 Abs. 1 GewStG eingeräumte Hebesatzrecht dient der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden. Einerseits ermöglicht es ihnen, Unterschiede in der Belastung und in der Ergiebigkeit der zugewiesenen Steuerquellen auszugleichen. Die Gemeinden sollen die Möglichkeit haben, ihre Einnahmen durch Anhebung der Gewerbesteuer an den Finanzbedarf anzupassen und damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben (vgl. BVerfG, Beschluss v. 27.01.2010, 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04; juris). Die Gewährleistung des Hebesatzrechts ermöglicht andererseits aber auch eine Anpassung nach unten und damit den Einsatz niedriger Hebesätze im innerkommunalen Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen. In dem Spannungsverhältnis zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen Niveau der öffentlichen Leistungen und einer möglichst niedrigen Steuerbelastung, das bei der Einführung der Verfassungsgarantie des gemeindlichen Hebesatzrechts als unentbehrlich für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung hervorgehoben wurde (vgl. BTDrucks. V/2861 S. 39 Nr. 183), wird das Streben nach einer möglichst niedrigen Steuerbelastung gerade durch die Bedeutung der Gewerbesteuerbelastung im Standortwettbewerb befördert (BVerfG, Beschluss v. 27.01.2010, 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04; juris).
Die durch Bundesrecht in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in Verbindung mit den Ausführungsregelungen in § 16 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG erfolgte Zuweisung der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinden zur Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbe- und die Grundsteuer ist vom Bundesgesetzgeber in beiden Gesetzen allerdings in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt worden. So hat er für die Gewerbesteuer einen Mindesthebesatz von 200 v. H. des Steuermessbetrages vorgeschrieben (§ 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG). Die Gemeinden dürfen damit weder auf die Erhebung der Gewerbesteuer verzichten noch einen den Mindesthebesatz unterschreitenden Hebesatz festsetzen. Ausweislich der Gesetzesbegründung dienten die Einführung der Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer und die Normierung eines Mindesthebesatzes vor allem der Vermeidung von "Gewerbesteueroasen" sowie der Verhinderung von Ausfällen bei der Gewerbesteuerumlage (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 95 ff. unter Verweis auf BTDrucks 15/481 S. 16; BTDrucks 15/1517 S. 17, 19; Protokoll der 786. Sitzung des Bundesrates vom 14. März 2003, S. 48). Andererseits werden die Bundesländer ermächtigt, sowohl für die Grundsteuer als auch für die Gewerbesteuer einen das Hebesatzrecht der Gemeinden begrenzenden Höchsthebesatz zu normieren (§ 16 Abs. 5 GewStG, § 26 GrStG). (…). Des Weiteren ist in den beiden Bundesgesetzen als letzter Zeitpunkt für den Fall einer Erhöhung des Hebesatzes verbindlich der 30. Juni eines Jahres festgelegt (§ 16 Abs. 3 GewStG, § 25 Abs. 3 GrStG). Außerdem ist in beiden Bundesgesetzen näher bestimmt, inwieweit bei der Erhebung von Grund- und Gewerbesteuern Differenzierungen zwischen Unternehmen, Betrieben bzw. Grundstücken zulässig sind (§ 16 Abs. 4 Satz 1 GewStG, § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG). Schließlich gestatten das Gewerbe- und das Grundsteuergesetz den Ländern bei Gebietsänderungen, vorübergehend verschiedene Hebesätze innerhalb des Hoheitsgebiets einer Gemeinde zuzulassen (§ 16 Abs. 4 Satz 3 GewStG, § 25 Abs. 4 Satz 2 GrStG). Weitergehende Beschränkungen des den Gemeinden im Rahmen der Gesetze gewährleisteten Rechts zur Festsetzung der Hebesätze für die Grundsteuer und für die Gewerbesteuer lassen sich beiden Bundesgesetzen nicht entnehmen.
Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ist das Hebesatzrecht für die Grund- und die Gewerbesteuer den Gemeinden allerdings nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet. Dies entspricht der Regelung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 77 m. w. N.), der den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, ebenfalls nur im Rahmen der Gesetze garantiert. Das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i. V. m. § 16 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG den Gemeinden gewährleistete Hebesatzrecht für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer ist eine spezielle Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und konkretisiert diese. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie unterliegt normativer Prägung durch den Gesetzgeber, der sie inhaltlich ausformen und begrenzen darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 <240> m .w. N.). Die im Rahmen der Gesetze garantierte finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden stellt sich als notwendiges Korrelat zur verfassungsrechtlich gewährleisteten eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung dar (Knemeyer, Der Städtetag, 1988, 330 <331>; Corsten, Der Gemeindehaushalt, 1990, 57 <58>). Die kommunale Finanzhoheit besteht jedoch nicht darin, dass die Gemeinde nach Belieben frei schalten kann, sondern darin, dass sie verantwortlich disponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates und die sich daraus ergebende Notwendigkeit des Finanzausgleichs in Betracht zieht (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 = juris Rn. 57). Daran hat die durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) erfolgte Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 GG um einen Satz 3 ("Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.") nichts geändert. Mit dieser Regelung, die auf eine Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat zurückgeht (BTDrucks 12/6000 S. 46 ff.), sollten nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers keine über die im Grundgesetz verankerte Finanzverfassung hinausgehenden finanziellen Absicherungen geschaffen werden (vgl. BTDrucks 12/6000 S. 1 <48>; Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, 1996, S. 44). Der kommunalen Finanzhoheit sollte allerdings ein ausdrücklicher Stellenwert eingeräumt und diese damit gestärkt werden (BTDrucks 12/6633 S. 7). Vor dem Hintergrund gewachsener Belastungen der Gemeinden bei der Erfüllung ihrer vielfältigen staatlichen Aufgaben sollte so klargestellt werden, dass die finanzielle Eigenverantwortung zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung gehört (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 70 unter Berufung auf den Abschlussbericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000 S. 46). Die durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 28 und Art. 106) vom 20. Oktober 1997 (BGBl I S. 2470) erfolgte Einfügung eines weiteren Halbsatzes in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ("zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle") garantiert den Gemeinden über Art. 106 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus, dass die wirtschaftskraftbezogene Gewerbesteuer nicht abgeschafft wird, ohne dass die Gemeinden an ihrer Stelle eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhalten. Die kommunale Finanzautonomie sollte so durch die Garantie des Bestandes der Gewerbeertragsteuer oder einer anderen an der Wirtschaftskraft orientierten Steuer mit Verfassungsrang gewährleistet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 71 unter Berufung auf BTDrucks 13/8488 S. 5; 13/8340 S. 2).
Die verfassungsrechtlich in dieser Weise geschützte kommunale Selbstverwaltungsfreiheit kann allerdings vom Gesetzgeber beschränkt werden. Hinsichtlich des den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Rechts zur Aufgabenerledigung "in eigener Verantwortung" ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut, dass dieses nur "im Rahmen der Gesetze" besteht. Demnach genießen die gemeindlichen Selbstverwaltungskörperschaften einerseits zwar die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Autonomie. Andererseits müssen sie jedoch den Vorrang der staatlichen Gesetze beachten. Der sowohl in Art. 28 Abs. 2 GG als auch in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG normierte Gesetzesvorbehalt gilt auch für die kommunale Finanzhoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (vgl. dazu BVerfG, Entscheidungen vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 <369>, vom 10. Juni 1969 - 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 <181>, vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - BVerfGE 26, 228 <244>, vom 24. Juli 1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 <117> und vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82, 2 BvR 1809/82, 2 BvR 1810/82 - BVerfGE 71, 25 <36>), die die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens beinhaltet (vgl. u. a. BVerfG; Entscheidung vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - a.a.O. <244>).
Das Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung einschließlich der kommunalen Finanzautonomie steht allerdings nicht zur vollständigen Disposition des einfachen Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 91 und vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127 <143>). Es ist in seinem Kern gesetzgebungsfest gewährleistet. Dem beschränkenden Zugriff des Gesetzgebers sind insoweit verfassungsrechtliche Schranken gesetzt. Die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierten wesentlichen Hoheitsrechte, die der Staat den Gemeinden im Interesse einer funktionsgerechten Aufgabenwahrnehmung gewährleistet, darunter die Finanzhoheit, müssen den Gemeinden im Kern erhalten bleiben (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 a.a.O. <117>). Der Gesetzgeber darf nicht in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung eingreifen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 91 unter Verweis auf BVerfGE 79, 127 <143>; 83, 363 <381>; 91, 228 <238>; 107, 1 <2>; stRspr). Was zu dem Bereich gehört, der verfassungskräftig gegen jede Schmälerung durch gesetzgeberische Eingriffe geschützt ist, lässt sich nicht abstrakt-allgemein umschreiben, sondern ergibt sich einmal aus der geschichtlichen Entwicklung und sodann aus den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung (BVerfG, Entscheidungen vom 10. Juni 1969 a .a. O. juris Rn. 31, vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 172 <182> = juris Rn. 38 m. w. N. und vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 92 m. w. N.). Den absoluten Schutz der Kernbereichsgarantie genießt jedoch nicht jede einzelne Ausformung der den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 GG garantierten Hoheitsrechte (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332 <366> und vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 93; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 28 Rn. 78). Der Kernbereich ist dann verletzt, wenn das Recht auf kommunale Selbstverwaltung beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für seine Ausübung mehr übrig bleibt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2001 a. a. O. <366> und vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 93; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 22; Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, 1998, S. 59; Stern, Staatsrecht Bd. I, 2. Aufl. 1984, § 12 II 4, S. 416).
Außerdem unterliegt der Gesetzgeber bei Beschränkungen der Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und der kommunalen Finanzhoheit dem verfassungsrechtlichen Gebot zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (BVerfG, Entscheidungen vom 24. Juni 1969 a.a.O. <241>, vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76, 2 BvR 598/76, 2 BvR 599/76, 2 BvR 604/76 - BVerfGE 56, 298 <313>, vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 <121 ff.> sowie vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 94 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 4. August 1983 - BVerwG 7 C 2.81 - BVerwGE 67, 321 = DVBl 1983, 1152 f. = juris Rn. 13 und 20; von Mutius, Kommunalrecht, 1996, Rn. 866; Knemeyer, JuS 2000, 521 <522>; Franz, JuS 2004, 937; Schmidt-Assmann, Kommunale Selbstverwaltung "nach Rastede", Festschrift für Horst Sendler, 1991, S. 121 <132>; Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14 <18 ff.>). Wie die Selbstverwaltungsgarantie im Allgemeinen und die Finanzhoheit als eines ihrer wesentlichen Elemente darf auch das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG und in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gewährleistete Hebesatzrecht nicht unverhältnismäßig beschränkt werden. Beschränkungen müssen danach zur Erreichung eines nach dem Grundgesetz zulässigen Zwecks geeignet sowie erforderlich und (im engeren Sinne) verhältnismäßig sein.
Unter den in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG normierten Gesetzesvorbehalt fallen (auch) gesetzliche Regelungen des Landesrechts, wie sie nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in Nordrhein-Westfalen für den Bereich der kommunalen Haushaltswirtschaft in § 75 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 GO NRW a. F. sowie für die staatliche Kommunalaufsicht in § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW bestehen. Das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Die staatliche Rechtsaufsicht über die Gemeinden ist ein von Verfassungs wegen vorgesehenes Korrelat der kommunalen Selbstverwaltung. Nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes steht die staatliche Aufsicht über die Gemeinden ausschließlich dem jeweiligen Bundesland zu. Bei der Wahrnehmung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, zu denen jedenfalls freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten sowie pflichtige, aber weisungsfreie Selbstverwaltungsaufgaben gehören, unterliegen die Kommunen nur der staatlichen Rechts-, jedoch keiner Fachaufsicht. Eine über die Rechtmäßigkeitskontrolle hinausgehende Zweckmäßigkeitskontrolle mit Weisungsrechten der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden wäre mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG und der kommunalen Finanzhoheit nicht zu vereinbaren. Dass die Staatsaufsicht in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Kommunen auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit (Rechtsaufsicht) beschränkt ist, ist in der Regel in den Landesverfassungen und in den Gemeindeordnungen der Bundesländer ausdrücklich angeordnet. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist dies in Nordrhein-Westfalen nach Maßgabe des Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen in § 122 Abs. 1 GO NRW angeordnet.
Der aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts und der Finanzhoheit der Gemeinden resultierende Gestaltungsspielraum wird nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in Nordrhein-Westfalen durch die in § 75 Abs. 3 und 4 Satz 2 GO NRW a .F. geregelte Pflicht beschränkt, einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen und gegebenenfalls den Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wieder herbeizuführen. Die Annahme des Berufungsgerichts, dies schränke das Recht der Gemeinden zur Senkung der Hebesätze in Fällen einer schweren Haushaltsnotlage von unabsehbarer Dauer ein, ist weder verfassungsrechtlich zu beanstanden noch verstößt sie gegen sonstiges Bundesrecht.
Die Erfüllung der den Gemeinden nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in § 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a. F. auferlegten rechtlichen Verpflichtung, im Falle eines unausgeglichenen Haushalts den Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederherzustellen, ist auf der Einnahmeseite nicht nur von Art und Höhe der Erhebung kommunaler Gebühren und Beiträge sowie der Gemeinde zustehender Steuern wie der Gewerbe- und Grundsteuer abhängig. Vielmehr wird diese Einnahmesituation entscheidend auch von den Finanzzuweisungen des Landes (Schlüsselzuweisungen, zweckgebundene Zuweisungen, Sonderbedarfszuweisungen) beeinflusst. Ebenso wird auch die kommunale Ausgabenseite in starkem Maße von den Kommunen durch Bund und Land auferlegten (Pflicht-)Aufgaben mitgeprägt. Wegen der in Art. 28 Abs. 2 GG erfolgten verfassungsrechtlichen Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und kommunalen Finanzhoheit ist es daher grundsätzlich Aufgabe des Rates und der Verwaltung einer Gemeinde, alle notwendigen Maßnahmen - sowohl auf der Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite - zu ergreifen, um den gesetzlich vorgegebenen Haushaltsausgleich zu erreichen. Innerhalb des den Gemeinden zustehenden Gestaltungsspielraums ist es der Kommunalaufsicht deshalb grundsätzlich untersagt, der Gemeinde im Falle eines unausgeglichenen Haushalts alternativlos vorzuschreiben, was sie zu tun hat. Auch wenn die Finanzlage der betreffenden Gemeinde sehr angespannt und unter Umständen selbst die Erfüllung der Pflichtaufgaben nicht mehr sichergestellt ist, liegt es innerhalb des Gestaltungsspielraums der Gemeinde, durch ihre demokratisch gewählten Organe zu entscheiden, wie die notwendige Reduzierung freiwilliger Leistungen und die Erzielung zusätzlicher Einnahmen (z.B. durch Abgaben und Steuern) erfolgen soll.
Auf der Ausgabenseite ist die Aufsichtsbehörde grundsätzlich darauf beschränkt, eine Reduzierung der Mittel für freiwillige Leistungen der Gemeinde insgesamt anzumahnen, ohne ein konkretes Mittel oder einzelne geförderte Projekte für die gebotene Einsparung vorzuschreiben (BayVGH, Urteil vom 27. Mai 1992 - 4 B 91.190 - NVwZ-RR 1993, 373 <375> = juris Rn. 22; Brüning, DÖV 2010, 553 <557>). Entsprechendes muss angesichts der verfassungsrechtlichen Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung für Anordnungen der Kommunalaufsicht hinsichtlich der Einnahmeseite gelten, also für die Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen zur Erhöhung der kommunalen Einnahmen und Erträge.
Die staatliche Kommunalaufsichtsbehörde ist jedoch - unabhängig von der Frage einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Gemeinde durch das Land - bei sachgerechter Ausübung des ihr zustehenden Entschließungs- und Auswahlermessens im Rahmen der Rechtsaufsicht befugt, bei Nichterfüllung einer der Gemeinde obliegenden rechtlichen Verpflichtung einzugreifen und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots eine gegen diese Verpflichtung verstoßende Maßnahme zu beanstanden und aufzuheben. Unter welchen Voraussetzungen im Rahmen der Rechtsaufsicht auch weitergehende Eingriffe der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden in die gemeindliche Selbstverwaltung und kommunale Finanzhoheit in Betracht kommen, bedarf hier keiner näheren Prüfung und Entscheidung.“
Diese vom Bundesverwaltungsgericht für die kommunale Rechtslage in Nordrhein-Westfalen aufgestellten Rechtsgrundsätze gelten auch bezüglich der Gesetzeslage im Land Rheinland-Pfalz. Wie vorstehend bereits ausgeführt, obliegt es den Gemeinden nach § 93 Abs. 1 und Abs. 4 GemO für einen ausgeglichenen Haushalt zu sorgen, und nach § 94 Abs. 1 GemO erhebt die Gemeinde nach den gesetzlichen Vorschriften Abgaben.
Zu den hier interessierenden Einflussmöglichkeiten der Kommunalaufsicht bei einer anhaltenden Haushaltsnotlage führte das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Oktober 2010 (juris, Rn. 27 ff.) aus:
„Weder Art. 28 Abs. 2 noch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i.V.m. § 6 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG schließen eine Beanstandung der Senkung der Hebesätze für die Grund- und die Gewerbesteuer aus, wenn die betreffende Gemeinde sich in einer anhaltenden Haushaltsnotlage befindet und das von ihr vorgelegte - gesetzlich vorgeschriebene - Haushaltssicherungskonzept nicht erkennen lässt, wie der durch die Hebesatzabsenkung unmittelbar bewirkte Einnahmeverlust hinreichend verlässlich ausgeglichen werden soll. In einer solchen Situation darf die betroffene Gemeinde die Hebesätze nicht auf ein deutlich niedrigeres Niveau festsetzen, wenn ein Ausgleich des Einnahmeausfalls weder konkret in der Haushaltsplanung vorgesehen noch hinreichend konkret absehbar ist.
Eine solche Beschränkung des Rechts zur Festsetzung der Hebesätze für die Grund- und für die Gewerbesteuer wahrt den Kernbereich des in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts und der kommunalen Finanzhoheit. Denn es belässt weiterhin der Gemeinde die Entscheidung, wie der Haushaltsausgleich angestrebt und erreicht werden soll. Reichen die Einnahmen nicht aus, um die zur Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde erforderlichen Ausgaben zu decken (sog. kameralistischer Rechnungsstil) oder deckt der Gesamtbetrag der Erträge nicht die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen (neues Rechnungswesen), ist zu prüfen, inwieweit der Ausgleich durch Beschränkung der Ausgaben bzw. der Aufwendungen oder Erhöhung der Einnahmen bzw. Erträge herbeigeführt werden kann. Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten belässt der Klägerin den notwendigen grundsätzlichen Gestaltungsspielraum, da keine konkreten Vorgaben für die Zurückführung bestimmter Ausgaben/Aufwendungen und die Erhöhung bestimmter Einnahmen/Erträge erteilt werden. Sie beanstandet allein, dass die von dem Rat der Klägerin beschlossene Senkung der Hebesätze für die Grund- und für die Gewerbesteuer in einer anhaltenden Haushaltsnotlage der Klägerin vorgenommen wurde, obwohl ein Ausgleich des damit bewirkten Einnahmeausfalls, der nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung im Haushaltsjahr 2005 ca. 300.000 € betrug, weder konkret in die Haushaltsplanung eingestellt noch auf der Basis eines genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzepts für die Folgejahre in nachvollziehbarer Weise hinreichend verlässlich absehbar war.“
Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings die hier beachtliche Rechtsfrage, unter welchen Voraussetzungen die Kommunalaufsicht im Wege der Anordnung gegen die Kommune vorgehen kann, noch offengelassen. Der Antragsgegner hat sich vorliegend nicht auf eine bloße Beanstandung (s. § 121 GemO) der vom Rat der Antragstellerin beschlossenen Ablehnung einer Erhöhung der Grundsteuer B beschränkt, sondern die Anhebung des Hebesatzes für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2016 (mit Wirkung vom Beginn des Haushaltsjahres) auf mindestens 385 v. H. gemäß § 122 GemO durch den Gemeinderat angeordnet – und zwischenzeitlich auch mit Bescheid vom 20. Juni 2016 im Wege der Ersatzvornahme durch Erlass der 1. Nachtragshaushaltssatzung für die Haushaltsjahre 2016 und 2017 (mit Wirkung von Beginn des Haushaltsjahres 2016) auf 385 v. H. festgesetzt –, was für eine Gemeinde einen stärkeren Eingriff als das weniger einschneidende Mittel der Beanstandung nach § 121 GemO darstellt. Die kommunalaufsichtsrechtlichen Mittel nach §§ 120 ff. GemO stehen bereits aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und der verfassungsrechtlich verbürgten Rechte aus Art. 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in einem abgestuften Verhältnis zueinander und die Kommunalaufsicht muss daher zunächst stets prüfen, ob nicht auch eine Beanstandung nach § 121 GemO genügt.
Gleichwohl ist die streitgegenständliche Anordnung vom 23. Mai 2016 nach §§ 122, 123 GemO aufgrund der vorliegenden Besonderheiten rechtlich nicht zu beanstanden.
Zwar dürfte der Kommunalaufsicht regelmäßig nicht das Recht zustehen, einer Gemeinde vorzugeben, welche konkrete Maßnahme sie im Rahmen der Haushaltskonsolidierung zu ergreifen hat, wenn ihr verschiedene Möglichkeiten zur Seite stehen, um einen Haushaltsausgleich, zu dem auch die Verpflichtung der Kommunen gehört, mit allen Kräften anzustreben (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, a. a. O.). Aus diesen Gründen dürfte es bei einem unausgeglichenen Haushalt regelmäßig genügen, einer Kommune durch Beanstandung ihrer Haushaltssatzung den dadurch eingetretenen gesetzeswidrigen Zustand vor Augen zu führen, es sei denn, ausnahmsweise besteht objektiv gesehen keine Möglichkeit der Erreichung des Haushaltsausgleichs (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 8 C 43.09 –, a. a. O.). Nimmt die Kommune sodann keine Korrekturen vor, die zu einem gesetzmäßigen Zustand führen, kann die Kommunalaufsicht nach § 122 GemO anordnen, dass die Kommune eine haushaltsrechtliche Satzungsbestimmung erlässt, die den gesetzlichen Vorgaben (vgl. §§ 93 ff. GemO) entspricht. Dabei handelt es sich um eine erforderliche Maßnahme, um haushaltsrechtlich handlungsfähig zu sein; notfalls kann die Haushaltssatzung von der kommunalen Aufsicht im Wege der Ersatzvornahme ersetzt werden.
Ausnahmsweise darf die Kommunalaufsicht in das (alleinige) Recht der Kommune, selbst zu bestimmen, wie sie den Haushaltsausgleich gedenkt herbeizuführen, eingreifen. Zeigt eine Kommune – wie hier die Antragstellerin – gar nicht die Bereitschaft, von den ihr eingeräumten Handlungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen und stehen zugleich gesetzlich bestimmte Fristen – wie hier die in § 25 Abs. 3 GrStG normierte Frist für die Beschlussfassung über die Festsetzung oder Änderung des Hebesatzes bis zum 30. Juni des Kalenderjahres – der Möglichkeit einer zeitlich nachfolgenden Korrektur entgegen, kann die Kommunalaufsicht von der Kommune per Anordnung auch eine konkrete Maßnahme verlangen und diese ggf. auch im Wege der Ersatzvornahme ersetzen.
Eine bloße Beanstandung nach § 121 GemO als mildere Maßnahme war hier deshalb nicht zielführend, weil zum einen aus der Verweigerungshaltung der Antragstellerin ersichtlich ist, dass sie nicht gewillt ist, den Hebesatz für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2016 um 20 Prozentpunkte von bisher 365 v. H. auf (mindestens) 385 v. H. zwecks Anstrebens eines Haushaltsausgleichs festzusetzen. Zum anderen verspricht nur die sofortige Anhebung des Hebesatzes für die Grundsteuer B den erforderlichen Einnahmeeffekt als Beitrag zur Konsolidierung des Gemeindehaushalts für das Haushaltsjahr 2016. Die Antragstellerin hat weder plausibel noch nachvollziehbar dargelegt, wie sie ansonsten einen Ausgleich des bei Nichterhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B dann bedingten Einnahmeausfalls in nachvollziehbarer Weise durch andere Maßnahmen ausgleichen will.
Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass die Einnahmen aus der Grundsteuer – neben den Einnahmen aus der Gewerbesteuer – die steuerrechtliche Haupteinnahmequelle der Gemeinden zur Finanzierung ihres Haushaltes darstellen. Das Bundesverwaltungsgericht (a. a. O.) betont, dass das Hebesatzrecht für die Grundsteuer – wie im Übrigen auch für die Gewerbesteuer – den Gemeinden auch nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet wird, wozu der gesetzlich zwingende Haushaltsausgleich unter Beachtung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach § 93 Abs. 1, Abs. 4 und § 94 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GemO zählt. Der – generell politisch motivierte – Verzicht auf die Anhebung der Realsteuersätze als Hauptfinanzierungsinstrument einer Kommune bedarf daher einer besonderen Begründung und vermag nur in Ausnahmefällen von dem Ermessen der Gemeinde gedeckt sein. Dem wird die Antragstellerin vorliegend nicht gerecht. Sie orientiert ihr verfassungsrechtlich eingeräumtes Hebesatzrecht nicht an den haushaltsrechtlich notwendigen Grundsätzen, die hier wegen der Haushaltslasten eine Stagnation des Hebesatzes verbieten. Die Antragstellerin hat auch keinen entsprechenden Ausgleich in anderen Haushaltspositionen dargelegt.
Die angefochtene kommunalaufsichtliche Anordnung des Antragsgegners vom 23. Mai 2016 schränkt die gemeindliche Finanzhoheit und das darauf fußende Hebesatzrecht der Antragstellerin somit nicht unverhältnismäßig ein. Diese Anordnung ist ersichtlich auf das Ziel ausgerichtet, Einnahmeausfälle im Haushalt der Antragstellerin zu unterbinden, solange deren Ausgleich durch anderweitige Einnahmeerhöhungen und/oder Ausgabenminderungen nicht in hinreichendem Maße absehbar ist.
Ist die kommunalaufsichtliche Anordnung des Antragsgegners vom 23. Mai 2016 mithin ausnahmsweise zulässig, bestehen hier auch keine rechtlichen Bedenken dagegen, wenn er sich dazu entschlossen hat, für den Fall, dass der Rat der Antragstellerin nicht gemäß der für sofort vollziehbar erklärten Ziffer 1 des Bescheides vom 23. Mai 2016 bis spätestens zum 20. Juni 2016 den Hebesatz für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2016 (mit Wirkung vom Beginn des Haushaltsjahres) auf mindestens 385 v. H. festsetzt, dann im Wege der Ersatzvornahme nach § 123 GemO – worauf bereits im Bescheid vom 23. Mai 2016 unter Ziffer 2 ausdrücklich hingewiesen wurde – den Hebesatz auf mindestens 385 v. H. festzusetzen, was er mit dem im Verfahren 3 L 485/16.NW streitgegenständlichen Bescheid vom 20. Juni 2016 getan hat, nachdem die Verbandsgemeinde P. mit Schreiben vom 17. Juni 2016 mitgeteilt hatte, dass der Rat der Antragstellerin in seiner Sitzung vom 16. Juni 2016 keine weiteren Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen habe und die Antragstellerin gegen die sofort vollziehbar erklärte Anordnung vom 23. Mai 2016 mit Widerspruch und einstweiligem Rechtsschutzantrag vorgehen werde.
Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die der Antragstellerin in der Anordnung vom 23. Mai 2016 aufgegebene Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2016 auf mindestens 385 v. H. gegen höherrangiges Recht verstößt.
So existieren keine bundes- oder landesrechtlich festgesetzten Höchstbeträge für die Grundsteuer B. Derartige Höchstbeträge müssten durch eine ausdrückliche gesetzliche Regelung erfolgen. § 26 GrStG ermächtigt zwar die Länder zu einer entsprechenden landesrechtlichen Regelung. Von dieser Ermächtigung hat Rheinland-Pfalz jedoch keinen Gebrauch gemacht. Auch die Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes (LFAG) Rheinland-Pfalz (in der derzeit aktuellen Fassung des Art. 2 des Gesetzes vom 22. Dezember 2015 [GVBl. S. 482]) setzen dem Grundsteuerhebesatzrecht der Gemeinden keine (Ober-)Grenze. § 13 Abs. 2 Nr. 2 LFAG erfüllt diese Voraussetzungen nicht (s. VG Neustadt/Wstr., Urteil vom 23. Mai 2012 – 1 K 1101/11.NW –, juris, Rn. 18; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 29. September 2015 – 17 K 704/15 –, Rn. 27 ff. zum dortigen Gemeindefinanzierungsgesetz NRW 2015).
Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die zwischenzeitlich mit Bescheid des Antragsgegners vom 20. Juni 2016 im Wege der Ersatzvornahme erfolgte Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer B für die Haushaltsjahre 2016 und 2017 auf 385 v. H. unverhältnismäßig wäre.
Zum einen ist hier zu berücksichtigen, dass der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (a. a. O.) ausdrücklich nicht etwa nur eine Kraftanspannung oder eine hohe Kraftanspannung der Kommunen bei der Ausschöpfung ihrer Einnahmepotenziale und Ausnutzung von Einsparpotentialen bei der Aufgabewahrnehmung, sondern eine größtmögliche Kraftanspannung fordert. So führt der Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 aus, dass der Rechnungshof im Kommunalbericht 2011, LT-Drs. 16/30, S. 18 ff, 43 f. und 78 festgestellt habe, dass die durchschnittlichen Realsteuerhebesätze der rheinland-pfälzischen Kommunen in den Jahren 2008 bis 2009 immer noch unter dem Durchschnitt der westlichen Flächenländer lagen.
Wie aktuell aus dem Kommunalbericht 2015 des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz hervorgeht, schöpfen die rheinland-pfälzischen Kommunen ihr Gestaltungspotenzial bei den Hebesätzen der Realsteuereinnahmen, also auch bei der Grundsteuer B, nach wie vor nicht aus, was dazu beitrug, dass die Steuereinnahmen mit 925 € je Einwohner deutlich hinter dem Vergleichswert der Flächenländer (1.066 € je Einwohner) zurückblieben (s. Kommunalbericht 2015, dort S. 5, s. a. S. 27). Die am KEF-RP teilnehmenden Gemeinden – wie es auch die Antragstellerin ist – hatten laut dem Kommunalbericht 2015 noch keine Nettotilgung ihrer Liquiditätskredite erreicht und voraussichtlich wird ihr Kreditbestand mangels ausgeglichener Haushalte auch bis zum Ende der Fondslaufzeit (2026) nicht ab-, sondern erheblich zunehmen (s. Kommunalbericht 2015, dort S. 6). Auch wird in dem Kommunalbericht 2015 für den Fall, dass Fondsteilnehmer das Konsolidierungsergebnis nicht erreichen, die Empfehlung ausgesprochen, dass die Aufsichtsbehörden die im KEF-Leitfaden vorgesehenen Sanktionen in Betracht ziehen. Dazu zählen auch Maßnahmen wie Anhebung der Realsteuerhebesätze, insbesondere der Hebesätze für die Grundsteuer B und die Gewerbesteuer, mindestens auf das Niveau der entsprechenden Ortsgrößenklasse der Flächenländer (s. KEF-Leitfaden, S. 13). Ausweislich des Kommunalberichts 2015 lagen im Jahre 2013 die durchschnittlichen Hebesätze für die Grundsteuer B bei den kreisangehörigen Gemeinden in Rheinland-Pfalz bei lediglich 354 v. H., hingegen bei den entsprechenden Kommunen der anderen Flächenländer schon bei 383 v. H. (s. Kommunalbericht 2015, dort S. 27 und 28). Zwar wurden in 2014 umfangreiche Hebesatzanpassungen auch bei kreisangehörigen Gemeinden in Rheinland-Pfalz vorgenommen, insbesondere als Reaktion auf die Anhebung der Nivellierungssätze im kommunalen Finanzausgleich. Jedoch blieben die durchschnittlichen Erhöhungen in Rheinland-Pfalz dennoch hinter der durchschnittlichen Steigerung in den anderen Flächenländern zurück (s. Kommunalbericht 2015, dort S. 30). Deshalb wird im Kommunalbericht 2015 empfohlen, dass die rheinland-pfälzischen Kommunen mehr als bisher eine Erhöhung ihrer unterdurchschnittlichen Realsteuerhebesätze in Betracht ziehen, um ihre Defizite zu verringern. So habe das ISIM im Rundschreiben zur Haushaltswirtschaft 2015 der Kommunen (vom 15. Oktober 2015 – 17 420-2.3:334) darauf hingewiesen, dass die Gemeinden bei unausgeglichenem Haushalt und der Aufnahme von Liquiditätskrediten gefordert seien, ihre Realsteuerhebesätze anzupassen (s. Kommunalbericht 2015, dort S. 30).
Des Weiteren ergibt ein Vergleich des hier von dem Antragsgegner in der Anordnung vom 23. Mai 2016 bestimmten Hebesatzes von mindestens 385 v. H. mit den in den kreisangehörigen Gemeinden in Rheinland-Pfalz im Jahr 2014 festgesetzten Hebesätzen für die Grundsteuer B, dass ein Hebesatz von 385 v. H. nicht unverhältnismäßig hoch angesetzt ist. So bewegten sich die Hebesätze in einzelnen kreisangehörigen Gemeinden in Rheinland-Pfalz bereits im Jahre 2014 auch schon durchaus in einem höheren Bereich als 385 v. H. und sind auch 2015 weiter erhöht worden (s. Statisches Bundesamt, Land Rheinland-Pfalz, Hebesätze der Realsteuern 2014 und Realsteuervergleich, Änderungen der Realsteuerhebesätze im 1. Halbjahr 2015, www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/ .../Realsteuervergleich.html).
Nach alledem erscheint der hier von dem Antragsgegner mit dem Bescheid vom 23. Mai 2016 angeordnete und mittlerweile per Ersatzvornahme am 20. Juni 2016 festgesetzte Hebesatz von 385 v. H. als sachgerecht und nicht unverhältnismäßig.
Die angefochtene Anordnung des Antragsgegners vom 23. Mai 2016 erweist sich schließlich auch geeignet, zu einer Haushaltskonsolidierung beizutragen, denn sie bewirkt jedenfalls, dass wenigstens die durch eine Stagnation des Hebesatzes unmittelbar veranlassten Einnahmeausfälle vermieden werden.
Der Antragsgegner war somit auch berechtigt, nachdem sich die Antragstellerin mit Ratsbeschluss vom 16. Juni 2016 gegen weitere Konsolidierungsmaßnahmen ausgesprochen hatte, die im Bescheid vom 23. Mai 2016 angekündigte und mit Bescheid vom 20. Juni 2016 zwischenzeitlich erfolgte Ersatzvornahme durchzuführen.
Bestehen damit an der Rechtmäßigkeit der Anordnung vom 23. Mai 2016 keine durchgreifenden Zweifel, so besteht auch wegen des Erfordernisses einer zeitnahen Haushaltskonsolidierung der Antragstellerin ein überragendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Anordnung.
Der Antrag war daher abzulehnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG – i. V. m. Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Wegen der sich aufdrängenden abschließenden Prüfung der Rechtmäßigkeit sieht das Gericht vorliegend von einer Halbierung des Streitwerts ab.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 120 ff. GemO
§§ 122, 123 GemO
§§ 93 ff. GemO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 122 Gemeindeordnung
§ 123 GemO
§ 122 GemO
§ 26 GrStG
§ 121 GemO
§ 25 Abs. 3 Satz 1 Grundsteuergesetz
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 93 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 GemO
§ 94 Abs. 1 GemO
§ 94 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GemO
§ 25 Abs. 1 GrStG
§ 16 Abs. 1 GewStG
§ 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG
§ 16 Abs. 5 GewStG
§ 16 Abs. 3 GewStG
§ 25 Abs. 3 GrStG
§ 16 Abs. 4 Satz 1 GewStG
§ 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG
§ 16 Abs. 4 Satz 3 GewStG
§ 25 Abs. 4 Satz 2 GrStG
§ 75 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 122 Abs. 1 GO NRW
§ 75 Abs. 3 und 4 Satz 2 GO NRW
§ 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 93 Abs. 1 und Abs. 4 GemO
§ 6 Abs. 1 GewStG
§ 94 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GemO
§ 13 Abs. 2 Nr. 2 LFAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art 28 Abs. 2 GG
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 106 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 106 Abs. 6 GG
Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 1176
LKRZ 2012, 136
BVerfGE 91, 228
BVerfGE 23, 353
BVerfGE 26, 172
BVerfGE 26, 228
BVerfGE 52, 95
BVerfGE 71, 25
BVerfGE 79, 127
BVerfGE 17, 172
BVerfGE 103, 332
BVerfGE 56, 298
BVerfGE 76, 107
BVerwGE 67, 321
DVBl 1983, 1152
NVwZ-RR 1993, 373
DÖV 2010, 553
7 B 143/79
1 L 168/11
2 BvR 695/07
8 C 43.09
2 BvR 2185/04
2 BvR 2189/04
2 BvR 445/91
2 BvL 2/61
2 BvR 480/61
2 BvR 446/64
2 BvK 1/78
2 BvR 1808/82
2 BvR 1809/82
2 BvR 1810/82
2 BvR 1619/83
2 BvR 1628/83
2 BvL 12/62
2 BvK 1/00
2 BvR 584/76
2 BvR 598/76
2 BvR 599/76
2 BvR 604/76
2 BvR 826/83
7 C 2.81
4 B 91.19
3 L 485/16
1 K 1101/11
17 K 704/15