Verwaltungsgericht Osnabrück (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-18, Aktenzeichen 6 A 111/13

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin, die ihren Angaben nach von der E., Gesellschaft dänischen Rechts, mit der Verwaltung des Objekts F. in G. beauftragt worden ist, wendet sich gegen ihre Heranziehung zu den Kosten eines Feuerwehreinsatzes.
Am 23.03.2013 gegen 03:00 Uhr kam es zu einem Einsatz der Freiwilligen Feuerwehr der Beklagten auf dem Grundstück F.. Diesem Feuerwehreinsatz lag ausweislich des diesbezüglichen Einsatzberichts zugrunde, dass die auf dem Grundstück im Eingangsbereich eines dort befindlichen Lokals installierte Brandmeldeanlage Alarm ausgelöst hatte, ohne dass ein Brand vorlag. Nach den Feststellungen der Feuerwehr war der Alarm durch eine böswillige Betätigung des Druckknopfmelders der Anlage ausgelöst worden. Nachdem die Feuerwehr aufgrund eines Defekts des Feuerschlüsseldepots die Eingangstür zur Brandmeldezentrale gewaltsam geöffnet, die Tür mit einem neuen Schließzylinder versehen und die dazugehörigen Schlüssel einem zwischenzeitlich erschienenen Hausmeister ausgehändigt hatte, wurde der Einsatz nach etwa einer Stunde beendet. Als „Kostenträger“ für diesen Einsatz wurde in dem Einsatzbericht die Klägerin benannt.
Am 25.04.2013 hörte die Beklagte die Klägerin unter Fristsetzung von zwei Wochen zur beabsichtigten Inanspruchnahme als Gebührenschuldnerin für diesen Feuerwehreinsatz an und wies sie u.a. darauf hin, dass die Feuerwehr am 23.03.2013 „zu Ihrem Gebäude“ habe ausrücken müssen und dass in Fällen eines Fehlalarms „der Betreiber einer Brandmeldeanlage gebührenpflichtig sei“. Auf entsprechenden Antrag wurde der Klägerin sodann eine Fristverlängerung bis zum 31.05.2013 gewährt; eine Äußerung der Klägerin erfolgte anschließend nach Aktenlage allerdings nicht.
Mit „Gebührenbescheid“ vom 11.06.2013 setzte die Beklagte für den Feuerwehreinsatz vom 23.03.2013 Gebühren in Höhe von insgesamt 1.252,50 € gegen die Klägerin fest. Der Bescheid enthält - nach einleitenden Hinweisen auf Vorschriften des Nds. Brandschutzgesetzes (NBrandSchG) und der Gebührensatzung Feuerwehr der Beklagten - folgende Formulierung:
„Gem. § 4 (1) 5 beabsichtige ich Sie als Gebührenschuldner für den Einsatz heranzuziehen. Gebührenpflichtig ist danach der Betreiber einer Brandmeldeanlage, wenn der Einsatz durch die Brandmeldeanlage ausgelöst wurde, ohne dass ein Brand vorgelegen hat.“
Zur Begründung der „Gebührenfestsetzung“ führte die Beklagte aus, dass ihre Feuerwehr am 23.03.2013 zum Gebäude F. der Klägerin ausgerückt sei, weil die dort im Eingangsbereich eines Lokals installierte Brandmeldeanlage einen Alarm ausgelöst habe, ohne dass ein Brand vorgelegen habe. Da die Klägerin Betreiber dieser Brandmeldeanlage sei, sei sie als Gebührenschuldner in Anspruch zu nehmen.
Die Klägerin hat hiergegen am 05.07.2013 Klage erhoben. Sie macht geltend, dass der Bescheid vom 11.06.2013 schon formell rechtswidrig sei, weil dieser noch keine abschließende Regelung im Sinne einer verbindlichen Gebührenfestsetzung, sondern lediglich eine Absichtserklärung bezüglich ihrer künftigen Heranziehung als Gebührenschuldnerin enthalte, sie gleichwohl aber bereits zur Zahlung von Gebühren aufgefordert worden sei. Sie selbst habe die fragliche Formulierung jedenfalls nicht schon als endgültige Gebührenfestsetzung verstanden. Auch in der Sache selbst sei sie zur Zahlung der von der Beklagten geforderten Gebühren nicht verpflichtet. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei sie weder Eigentümerin des Grundstücks bzw. Gebäudes F. noch Betreiberin der dort installierten Brandmeldeanlage. Vielmehr sei sie von der Grundstückseigentümerin, der E., lediglich mit der Verwaltung des Objekts F. beauftragt worden, während hinsichtlich der Betreuung und Wartung der Brandmeldeanlage seitens der früheren Hausverwaltung ein Wartungsvertrag mit einer Drittfirma geschlossen worden sei. Auch gegenüber der Fa. H., die für die Aufschaltung der Brandmeldeanlage zuständig sei, sei sie lediglich als Vertreterin der Grundstückseigentümerin aufgetreten. Abgesehen davon lägen die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme als Gebührenschuldnerin auch im Übrigen nicht vor. Der Fehlalarm am 23.03.2013 sei von einem Gast eines Mieters der Grundstückseigentümerin, Herrn I., wissentlich ausgelöst worden, indem dieser den durch Sicherheitsglas gesicherten Brandmelder eingeschlagen habe. Dies habe sie der Beklagten im Rahmen der Anhörung auch bereits mitgeteilt, ohne dass diese darauf eingegangen sei oder irgendwelche Nachforschungen angestellt habe. Im Fall einer missbräuchlichen Alarmauslösung durch Dritte greife die von der Beklagten herangezogene Vorschrift des § 29 Abs. 5 NBrandSchG jedoch nicht ein; diese erfasse vielmehr nur Fälle, in denen sich bei der Alarmauslösung die anlagenspezifischen Risiken für einen Fehlalarm verwirklicht hätten.
Die Klägerin beantragt,
den Gebührenbescheid der Beklagten vom 11.06.2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält den angefochtenen Bescheid für rechtmäßig und trägt dazu vor: Der Bescheid sei ungeachtet der von der Klägerin beanstandeten Formulierung inhaltlich hinreichend bestimmt, weil sich aus dem Gesamtzusammenhang, insbesondere aus der Bescheidbegründung, bei verständiger Würdigung aller Umstände hinreichend klar ihr Bindungs- und Regelungswille ergebe, die Klägerin zu den Kosten für den Feuerwehreinsatz am 23.03.2013 heranzuziehen. Auch die Klägerin habe dies offenbar so verstanden, da sie gegen den Bescheid anschließend Klage erhoben habe. Der Gebührenbescheid sei deshalb nicht an die alarmauslösende Person gesandt worden, weil ihr diese nicht bekannt gewesen sei. Die Klägerin selbst habe diese Person im Rahmen der Anhörung nicht namentlich benannt und sich auch sonst nicht geäußert, sondern lediglich um Fristverlängerung gebeten. Es sei ihr daher nicht zuzumuten gewesen, selbst umfangreiche Ermittlungen dahingehend anzustellen, wer die Brandmeldeanlage tatsächlich ausgelöst habe. Demgegenüber sei ihr seitens der Fa. H., die für die Aufschaltung der Brandmeldeanlage zur Feuerwehr verantwortlich sei, mitgeteilt worden, dass die Klägerin Betreiberin der fraglichen Brandmeldeanlage sei; die E. sei dagegen bislang noch nie in Erscheinung getreten. In der Sache selbst sei der angefochtene Bescheid ebenfalls rechtmäßig. § 29 Abs. 5 NBrandSchG knüpfe für die Gebührenpflicht des Betreibers einer Brandmeldeanlage nicht an dessen Verschulden an, sondern stelle allein auf das Auslösen einer Brandmeldeanlage ohne Vorliegen eines Brandes ab. Daher sei es für die Gebührenpflicht der Klägerin unerheblich, dass sie den Fehlalarm nicht selbst vorsätzlich oder grob fahrlässig ausgelöst habe. Darüber hinaus sei vom Wortlaut der Norm her, der insoweit keinerlei Einschränkungen enthalte, auch der vorliegende Fall einer missbräuchlichen Betätigung der Brandmeldeanlage durch Dritte erfasst. Dass der Gesetzgeber bei der Neufassung der Norm in erster Linie die Auslösung von Fehlalarmen durch technische Defekte oder Fehlfunktionen der Brandmeldeanlage im Blick gehabt habe, stehe dem nicht entgegen. Hätte er eine Gebührenpflicht des Betreibers bei einem Fehlalarm aus anderen Gründen ausschließen wollen, hätte er dies explizit regeln können, wie dies in einigen anderen Bundesländern auch geschehen sei.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 11.06.2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Insoweit kann dahingestellt bleiben, ob der Bescheid angesichts der darin enthaltenen Formulierung „... beabsichtige ich Sie als Gebührenschuldner für den Einsatz heranzuziehen …“ wegen Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes (§ 37 VwVfG) schon aus formellen Gründen rechtswidrig ist oder ob im Kontext mit dem übrigen Inhalt des Bescheides (Bezeichnung als „Gebührenbescheid“, ins Einzelne gehende Begründung der Gebührenforderung, Aufforderung zur Zahlung der Gebühren unter Fristsetzung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung) hinreichend deutlich geworden ist, dass damit keine bloße Absichtserklärung der Beklagten, sondern die verbindliche Festsetzung von Gebühren für den Feuerwehreinsatz am 23.03.2013 gemeint war und dass die Klägerin dies auch so verstanden hat. Ebenso kann im Ergebnis offen bleiben, ob die Klägerin - was Voraussetzung für ihre Inanspruchnahme als Gebührenschuldnerin auf der Grundlage des § 29 Abs. 5 NBrandSchG wäre, von der Beklagten vor Erlass des angefochtenen Bescheides aber augenscheinlich nicht ermittelt worden ist - überhaupt Betreiberin der Brandmeldeanlage ist, durch die der Fehlalarm am 23.03.2013 ausgelöst wurde; davon scheint die Beklagte mittlerweile (vgl. Schriftsatz vom 19.09.2013) offenbar selbst nicht mehr auszugehen. Denn jedenfalls ist die Klägerin der Sache nach zu Unrecht zu den Kosten für den Feuerwehreinsatz am 23.03.2013 herangezogen worden.
Gemäß § 29 Abs. 5 NBrandSchG vom 18.07.2012, zuletzt geändert am 12.12.2012, i.V.m. §§ 2 Nr. 5, 4 Abs. 1 Nr. 5 der Gebührensatzung Feuerwehr der Beklagten vom 27.09.2011 (Amtsblatt 2011, 53) i.d.F. der Änderung vom 13.11.2012 (Amtsblatt 2012, 57) ist der Betreiber einer Brandmeldeanlage gebühren- oder kostenerstattungspflichtig, wenn der Einsatz durch eine Brandmeldeanlage ausgelöst wurde, ohne dass ein Brand vorgelegen hat; auf ein Verschulden des Betreibers der Brandmeldeanlage kommt es insoweit nicht an. Diese tatbestandlichen Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall zwar insofern erfüllt, als - was zwischen den Beteiligten vom Tatsächlichen her unstreitig ist - der Einsatz der Feuerwehr der Beklagten auf dem Grundstück F. am 23.03.2013 allein darauf beruhte, dass die dort installierte Brandmeldeanlage Alarm ausgelöst hatte, ohne dass tatsächlich ein Brand vorlag. Daraus allein lässt sich eine (verschuldensunabhängige) Gebührenpflicht der Klägerin jedoch nicht herleiten.
§ 29 Abs. 5 NBrandSchG und die daran anknüpfenden Regelungen der Gebührensatzung der Beklagten erfassen nicht die Auslösung eines Fehlalarms durch ein von außen einwirkendes menschliches Verhalten Dritter, sondern nur diejenigen Fälle, in denen sich bei der Alarmauslösung die anlagenspezifischen, auf technischen Ursachen beruhenden Risiken für einen Fehlalarm verwirklicht haben. Eine durch menschliche Einwirkung auf eine Brandmeldeanlage verursachte Alarmauslösung mag zwar - wenngleich auch dies schon nicht völlig frei von Zweifeln ist - noch vom Wortlaut der genannten Vorschriften („durch eine Brandmeldeanlage ausgelöster“ Einsatz) gedeckt sein; dies dürfte dann allerdings auch für die von der Beklagten insoweit als „Gegenbeispiele“ herangezogenen Vorschriften des Art. 28 Abs. 2 Nr. 5 BayFwG und des § 61 Abs. 2 Nr. 6 (nunmehr: Nr. 7) HBKG gelten, weil sich diese von ihrem Wortlaut her („Falschalarme, die durch eine private Brandmeldeanlage ausgelöst wurden“ bzw. „von den Eigentümern einer Brandmeldeanlage, wenn diese Anlage eine Fehlalarm auslöst“) nicht grundlegend vom Wortlaut des § 29 Abs. 5 NBrandSchG unterscheiden. Die genannten Vorschriften des bayrischen und hessischen Landesrechts werden in der von der Beklagten angeführten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung jedoch nach ihrem Sinn und Zweck einschränkend dahingehend ausgelegt, dass sie nur die Fälle erfassen, in denen sich bei der Auslösung des Fehlalarms bestimmte anlagenspezifische Risiken - wie etwa die nicht auf einem Brand beruhende automatische Ansprache des Meldedetektors der Anlage auf bestimmte sekundäre Branderscheinungen, die Sensibilität der Anlage für äußere brandunabhängige Ereignisse oder das allgemeine, ggf. auf einer mangelhaften Wartung durch den Betreiber beruhende Risiko einer technischen Störung der Anlage - verwirklicht haben, während in Fällen einer „willentlichen“ Alarmauslösung durch dritte Personen die allgemeinen, ein Verschulden des Betroffenen voraussetzenden Vorschriften über die Gebühren- bzw. Kostenerstattungspflicht für Feuerwehreinsätze gelten (vgl. VGH München, U. v. 08.07.2004 - 4 BV 03.617 -, juris = NJW 2005, 1065; VGH Kassel, U. v. 22.08.2007 - 5 UE 1734/06 -, juris = DÖV 2007, 1061). Auf einem derartigen Verständnis beruhen auch die Vorschriften des niedersächsischen Brandschutzrechts. Ausweislich der Gesetzesmaterialien (vgl. Begründung zu § 33 Abs. 5 des Gesetzentwurfs vom 10.02.2012, LT-Drs. 16/4451, S. 45) lag der Einführung des neuen § 33 (nunmehr § 29) Abs. 5 BrandSchG die Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde, dass es sachgerecht sei, die Kosten für einen Fehl- oder Falschalarm einer Brandmeldeanlage dem Betreiber einer solchen Anlage aufzuerlegen, weil Fehl- oder Falschalarme „in der Regel aufgrund eines technischen Defekts, einer Fehlfunktion in der Auslösetechnik, insbesondere infolge mangelhafter Wartung, oder durch „Täuschung“ des Brandmelders bei Fehlverhalten des Betreibers, z.B. Auspuffgase unterhalb eines Melders, Staubentwicklung durch Bauarbeiten o.ä.“ aufträten und es „nicht zumutbar sei, die Allgemeinheit mit diesen Kosten zu belasten.“ Vielmehr solle der Betreiber „gehalten sein, technische Vorkehrungen zu treffen, damit Fehl- und Falschalarme reduziert werden.“ Nach bisherigem Recht hätten Kosten „nur bei vorsätzlicher oder grob fahrlässiger Auslösung des Fehlalarms“ verlangt werden dürfen. Auch der Schriftliche Bericht zum Gesetzentwurf vom 16.07.2012 (LT-Drs. 16/5023, S. 19) hebt insoweit ausschließlich auf technische Defekte als Ursache für einen Fehlalarm ab. Dies spricht dafür, dass auch der niedersächsische Landesgesetzgeber die neu eingeführte verschuldensunabhängige Kostenhaftung des Betreibers einer Brandmeldeanlage auf die Fälle eines „technisch bedingten“ Fehlalarms im oben umschriebenen Sinne beschränken wollte, während es in Fällen einer grundlosen Auslösung eines Feuerwehreinsatzes durch Personen bei der unverändert aus dem bisherigen (§ 26 Abs. 4 Nr. 4 NBrandSchG a.F.) in das neue Recht (§ 29 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 NBrandSchG) übernommenen verschuldensabhängigen - wenn auch auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit beschränkten - Haftung der alarmauslösenden Person verbleiben sollte. Bei der letztgenannten Vorschrift handelt es sich mithin unter dem Gesichtspunkt einer sachgerechten Abgrenzung der jeweiligen Risikosphären im Fall von Fehlalarmen (vgl. VGH München, aaO) um die gegenüber § 29 Abs. 5 BrandSchG speziellere Vorschrift. Im Übrigen dürfte die von der Beklagten favorisierte Auslegung auch kaum mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Gebührenpflicht für einen durch einen Fehlalarm einer Alarmanlage ausgelösten Polizeieinsatz zu vereinbaren sein, wonach eine solche Gebühr „bundesrechtlich jedenfalls dann keinen durchgreifenden Bedenken (begegnet), wenn … dieser Fehlalarm auf das technische Versagen (Hervorhebung durch das Gericht) einer vom Herangezogenen eingesetzten technischen Einrichtung zurückgeht“ (vgl. BVerwG, U. v. 23.08.1991 - 8 C 37/90 -, NJW 1992, 2243).
Unter Berücksichtigung dessen stellt § 29 Abs. 5 BrandSchG im vorliegenden Fall keine geeignete Rechtsgrundlage dafür dar, die Klägerin zu den Kosten für den Feuerwehreinsatz am 23.03.2013 heranzuziehen. Denn dieser Einsatz und der dem zugrunde liegende Fehlalarm wurde nicht durch einen technischen Defekt (im oben umschriebenen Sinne) der im Gebäude F. installierten Brandmeldeanlage, sondern - wie bereits im Einsatzbericht der Feuerwehr vom 25.04.2013 ausdrücklich vermerkt - durch eine böswillige Betätigung des Druckknopfmelders der Anlage durch einen Dritten ausgelöst mit der Folge, dass gemäß § 29 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 NBrandSchG dieser als alarmauslösende Person die Kosten des grundlos verursachten Einsatzes zu tragen hat. Dem kann die Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass ihr der Name der verantwortlichen Person bei Erlass des angefochtenen Bescheides nicht bekannt gewesen und von der Klägerin auch nicht mitgeteilt worden sei. Nach Aktenlage trifft es zwar zu, dass sich die Klägerin im Rahmen der Anhörung zu ihrer Inanspruchnahme nicht zur Sache geäußert, sondern - ohne anschließend eine Stellungnahme abzugeben - lediglich um Fristverlängerung gebeten hat; der von ihr mit Schriftsatz vom 05.09.2013 überreichte Anhörungsbogen vom 17.05.2013 befindet sich nicht bei den beigezogenen Verwaltungsvorgängen. Zudem ist die alarmauslösende Person in diesem Anhörungsbogen auch nicht namentlich benannt worden; dies ist vielmehr erst in der Klageschrift vom 05.07.2013 geschehen. Dies ändert allerdings nichts an der grundsätzlichen Verpflichtung der Beklagten, im Rahmen einer aufgrund eines Fehlalarms beabsichtigten Gebührenerhebung zunächst gemäß § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i.V.m. § 24 Abs. 1 und 2 VwVfG den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären (vgl. VGH München, aaO). Dazu hätte im vorliegenden Fall angesichts der im Einsatzbericht der Feuerwehr getroffenen Feststellungen zumindest eine Anfrage an die Klägerin (bzw. die ggf. nicht mit dieser identischen Betreiberin der Brandmeldeauflage) gehört, welche Person die Brandmeldeanlage am Vorfallstag missbräuchlich ausgelöst hat. Eine derartige Anfrage, die - anders als es im späteren Vorbringen der Beklagten im Klageverfahren anklingt - keinen „umfangreichen Ermittlungsaufwand“ dargestellt hätte und deshalb ohne weiteres zumutbar gewesen wäre, ist jedoch unterblieben; anderweitige Ermittlungen hat es vor Erlass des angefochtenen Bescheides nach Aktenlage ebenfalls nicht gegeben. Insoweit kann der Klägerin rechtlich auch nicht entgegengehalten werden, dass sie die verantwortliche Person nicht bereits im Verwaltungsverfahren von sich aus benannt und damit ggf. die erforderlichen Ermittlungen behindert bzw. erschwert hat. Denn in dem an sie gerichteten Anhörungsschreiben vom 25.04.2013 war von einer missbräuchlichen Auslösung der Brandmeldeanlage und der daraus resultierenden Notwendigkeit, die hierfür verantwortliche Person zu ermitteln, mit keinem Wort die Rede. Die der Klägerin in diesem Zusammenhang gegebenen rechtlichen Hinweise gingen vielmehr in eine gänzlich andere Richtung, nämlich dahin, dass sie allein aufgrund ihrer (vermeintlichen) Eigenschaft als Grundstückseigentümerin und Betreiberin der Brandmeldeanlage in Anspruch zu nehmen sei. Diese Hinweise musste die Klägerin ungeachtet dessen, dass sie aus den vorstehend dargelegten Gründen auf einer unzutreffenden Rechtsauffassung beruhten, nicht zum Anlass nehmen, auf anderweitige Gesichtspunkte einzugehen, die von der Beklagten bis dahin selbst nicht thematisiert worden waren.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 37 VwVfG
§ 29 Abs. 5 NBrandSchG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 4 Nr. 4 NBrandSchG
§ 29 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 NBrandSchG
§ 29 Abs. 5 BrandSchG
§ 24 Abs. 1 und 2 VwVfG
Art. 28 Abs. 2 Nr. 5 BayFwG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2005, 1065
DÖV 2007, 1061
NJW 1992, 2243
4 BV 03.61
5 UE 1734/06
8 C 37/90