Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-14, Aktenzeichen 1 K 765/09.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2010:0114.1K765.09.MZ.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gutschreibung von Arbeitszeit wegen nicht gewährten bezahlten Sonderurlaubs im Zusammenhang mit der Wahrnehmung eines öffentlichen Ehrenamts.
Der Kläger ist Mitglied des Stadtrats von I. für die Freie Bürgerliste I. - Liste K. -. Zugleich ist er Stellvertreter im Haupt- und Finanzausschuss der Stadt sowie Fraktionssprecher im Bau- und Planungsausschuss.
Für Tätigkeiten in diesem Zusammenhang stellte er seit dem Jahre 2006 verschiedene Anträge auf Gewährung von Sonderurlaub unter Fortzahlung der Dienstbezüge nach § 20 Abs. 1 Nr. 4 Urlaubsverordnung - UrlVO -. Soweit aus den vorliegenden Verwaltungsakten ersichtlich, wurde etwa der Hälfte der Anträge stattgegeben, wobei die Freistellung jeweils auf die Kernarbeitszeit beschränkt wurde.
Mit Schreiben vom 21. April 2009 beantragte der Kläger Sonderurlaub für die Teilnahme an einer Informations- und Besichtigungsfahrt nach N. und H. an der B. am 5. und 6. Mai 2009. Die Einladung war an die Fraktionssprecher des Bau- und Planungsausschuss gerichtet. Hierbei ging es im Rahmen des Stadtmarketingprozesses um eine Vorstellung der Innenstadtentwicklung vor Ort, nachdem die Stadtentwicklung von N. zuvor von Vertretern der Stadt N. in I. vorgestellt worden war. Aus der Einladung des Bürgermeisters der Stadt I. vom 20. April 2009 ergibt sich, dass man mit der Fahrt einschlägige Informationen und Erfahrungsberichte erhalten wolle, um ggf. Rückschlüsse auf I. Vorhaben ziehen zu können.
Der Antrag wurde mit Bescheid vom 27. April 2009 abgelehnt. Zur Begründung wurde unter Verweis auf vergleichbare frühere ablehnende Entscheidungen ausgeführt, bei der Fahrt handele es sich ersichtlich nicht um die unmittelbare Wahrnehmung des öffentlichen Ehrenamts des Klägers als Stadtrat entsprechend § 18 a GemO i.V.m. § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO. Der Besuch anderer Kommunen zum Zwecke der Information und Besichtigung stehe im Sinne des Urlaubsrechts nur in mittelbarem Zusammenhang mit dem Stadtratsmandat.
Der Kläger nahm daraufhin nicht an der Fahrt teil.
Mit Schreiben vom 6. Mai 2009 beantragte der Kläger die Gewährung von bezahltem Sonderurlaub für eine Fraktionssitzung am 11. Mai 2009 von 08.00 bis 16.00 Uhr. Aus der vorgelegten Einladung ergibt sich, dass Gegenstand der Sitzung die Vorbereitung einer Stadtratssitzung sowie die Vorbereitung der Kommunalwahl sein sollte.
Mit Bescheid vom 8. Mai 2009 wurde der Antrag abgelehnt, soweit die Sitzung die Wahlkampfvorbereitung zum Gegenstand hat. Für die Fraktionssitzung zur Vorbereitung der Stadtratssitzung wurde bezahlter Sonderurlaub für die hierzu erforderliche und vom Kläger nachzuweisende Kernarbeitszeit gewährt. Insoweit legte der Kläger ein Schreiben seines Fraktionsvorsitzenden vor, wonach in der Zeit von 08.00 Uhr bis 15.00 Uhr die Stadtratssitzung beraten worden sei. Dies ergab eine bezahlte Freistellung des Klägers von 4 Stunden (09.00 bis 12.00 Uhr, 14.00 bis 15.00 Uhr).
Gegen beide Ablehnungsbescheide legte der Kläger Widerspruch ein. Zur Begründung stellte er die gesetzlichen Grundlagen der für ein Ehrenamt geltenden Rechte und Pflichten dar. Es bestehe ein Anspruch auf die für die Wahrnehmung des öffentlichen Ehrenamts benötigte Freizeit. Nach § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO sei die Freistellung unter Fortzahlung der Dienstbezüge für die Ausübung eines öffentlichen Ehrenamts zwingend zu gewähren.
Mit Schreiben vom 16. Juli 2009 mahnte der Kläger eine Entscheidung über die Widersprüche bis zum 5. August 2009 an. Am 31. Juli 2009 teilte der zuständige Sachbearbeiter dem Kläger mit, dass wegen Prioritäten zahlreicher anderer Angelegenheiten, auch des Klägers, eine Entscheidung über die Widersprüche erst nach seinem Jahresurlaub ergehen könne.
Der Kläger hat am 10. August 2009 Untätigkeitsklage erhoben.
Zur Begründung wiederholt er sein bisheriges Vorbringen und trägt darüber hinaus vor: Eine Unterscheidung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Tätigkeit im Zusammenhang mit der Ausübung des Ehrenamtes sei nicht zulässig. Soweit der Beklagte eine solche Begriffsbestimmung der Nebentätigkeitsverordnung entnehme, sei dies nicht auf die Urlaubsregelung übertragbar, da die Nebentätigkeitsverordnung andere Sachverhalte regele und die Urlaubsverordnung eine solche Unterscheidung nicht enthalte. Zur Wahrnehmung des Ehrenamts eines Stadtratsmitglieds gehörten neben Rats- und Fraktionssitzungen auch alle sonstigen vom Gemeinderat gebilligten Tätigkeiten und damit auch alle Veranstaltungen, die die Verwaltung auf Veranlassung des Gemeinderats durchführe. Es gehe nicht an, dass er etwa für die jährlichen Treffen zum Erfahrungsaustausch mit den Gemeinderäten aus den Partnerstädten Erholungsurlaub nehmen müsse, was nicht Zweck eines Erholungsurlaubs sei. Im Übrigen nehme er den ganz überwiegenden Teil seiner Verpflichtungen während seiner Freizeit wahr. Die von ihm beantragten Freistellungen machten nicht einmal ein Viertel dieser Zeit aus und seien fast vollständig abgelehnt worden. Auch regele § 18 a Abs. 1 GemO, dass die Ausübung eines Ehrenamtes nicht behindert werden dürfe, was vorliegend durch die Handhabung des Beklagten jedoch der Fall sei. Seine ehrenamtliche Tätigkeit sei nicht erwünscht und werde boykottiert. Die Freistellung sei schließlich für die „notwendige freie Zeit“ zu gewähren, also für die Zeit, während der eine zeitlich festgelegte Arbeits- und Dienstleistungspflicht zeitlich mit einer ehrenamtlichen Tätigkeit zusammen treffe. Eine Beschränkung der Freistellung auf die Kernarbeitszeiten sei damit nicht zulässig.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 08. Mai 2009 zu verpflichten, ihm eine Arbeitszeitgutschrift von 4 Arbeitsstunden zu gewähren
und
festzustellen, dass die Ablehnung der Gewährung von Sonderurlaub für den 05. Mai 2009 und 06. Mai 2009 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO für eine Freistellung unter Fortzahlung der Dienstbezüge seien nicht gegeben gewesen, da die vorliegenden Einzelfälle (Wahlkampfvorbereitungen der eigenen Partei/Informations- und Besuchsfahrt) nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Mitgliedschaft des Klägers im Stadtrat stünden. Nach der Definition des § 2 Satz 2 Nebentätigkeitsverordnung liege die Wahrnehmung eines öffentlichen Ehrenamts nur dann vor, wenn die Tätigkeit zum unmittelbaren Aufgabenkreis des Ehrenamts gehöre, wozu etwa die Teilnahme an Rats-, Ausschuss- und Fraktionssitzungen zähle. Es sei daher unerheblich, ob die Tätigkeit in einem weiteren Zusammenhang mit dem kommunalen Mandat stehe, da nur mittelbare Tätigkeiten von der Vorschrift nicht erfasst würden. Im Übrigen beziehe sich die bezahlte Freistellung nur auf die hierfür erforderliche freie Zeit. Bei dem angewendeten Gleitzeitsystem mit Kernarbeitszeiten finde nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Arbeitszeitverordnung bei einer Freistellung nach § 20 UrlVO nur eine Anrechnung auf die Kernarbeitszeit statt. Dies ergebe sich daraus, dass während der Gleitzeit keine Dienstpflicht bestehe, weshalb davon auch nicht befreit werden müsse. Im Hinblick auf die Ablehnung des Sonderurlaubs für die Informations/Besuchsfahrt nach N. handele es sich nicht um die unmittelbare Wahrnehmung des öffentlichen Ehrenamts als Stadtrat. Der Besuch anderer Kommunen zum Zwecke der bloßen allgemeinen Information und Besichtigung stehe im Sinne des Urlaubsrechts nur in mittelbarem Zusammenhang mit dem Mandat. Auch im Hinblick auf das Programm der Besichtigungsfahrt dränge sich ein unmittelbarer und konkreter Zusammenhang mit den ureigenen Angelegenheiten der Kommune nicht auf. Die freie Selbstverwaltung einer Kommune werde ersichtlich nicht dadurch beeinträchtigt, dass ein Ratsmitglied dazu keine bezahlte Freistellung erhalten habe, wobei ebenfalls das Interesse an der Leistungsfähigkeit der Verwaltung durch die Anwesenheit des Klägers im Dienst zu berücksichtigen sei. Auch im Hinblick auf die Sitzung vom 11. Mai 2009 lägen die Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO für den Zeitanteil „Wahlkampfvorbereitung Liste K.“ nicht vor. Vorbereitungen für den Kommunalwahlkampf der eigenen Partei/Liste gehörten, wenn überhaupt, nicht zur unmittelbaren Wahrnehmung eines kommunalen Mandats. Von einer Beeinträchtigung des Ehrenamts des Klägers könne keine Rede sein. Dieser habe für alle Tätigkeiten in unmittelbarem Zusammenhang mit seinem Mandat ohne weiteres eine bezahlte Freistellung erhalten. Das öffentliche Ehrenamt könne seinem Wesen nach nicht in den Kategorien Leistung und Gegenleistung betrachtet werden. Auch für einen Beamten, dem mit einer bezahlten Freistellung in bestimmten Fällen bereits eine gewisse Privilegierung zu Teil werde, sei das öffentliche Ehrenamt keine Fortsetzung seines Dienstes mit vollem Gehalt.
Wegen des Sach-und Streitstands im Übrigen wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist abzuweisen.
Der Antrag des Klägers, den Beklagten zu verpflichten, ihm unter teilweiser Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 8. Mai 2009 bezüglich der Fraktionssitzung vom 11. Mai 2009 zu verpflichten, ihm eine Arbeitszeitgutschrift von vier Arbeitsstunden zu gewähren, ist zulässig, aber unbegründet. Insoweit hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung zunächst klargestellt, dass sich sein Begehren nur darauf bezieht, ihm eine Arbeitszeitgutschrift, allerdings nur im Rahmen der Wahrnehmung des Teils „Fraktionssitzung zur Vorbereitung der Stadtratssitzung am 11. Mai 2009“ von 8.00 Uhr bis 15.00 Uhr auch für die in den betreffenden Zeitraum fallende Gleitzeit zu bewilligen, da die im Bescheid vom 8. Mai 2009 ausgesprochene Gewährung von Sonderurlaub nur auf die Kernarbeitszeiten beschränkt war.
Dieser Antrag ist zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Arbeitszeitgutschrift für die in die Gleitzeit fallenden Stunden der Fraktionssitzung. Die Frage, für welche Arbeitszeiten Freistellungen bzw. Sonderurlaub zur Ausübung staatbürgerlicher Rechten und Pflichten, hier im Rahmen eines öffentlichen Ehrenamts, gewährt werden, hat der Landesgesetzgeber für die rheinland-pfälzischen Beamten in § 11 Arbeitszeitverordnung – ArbZVO – geregelt. Nach § 11 Abs. 1 Satz ArbZVO wird bei Freistellungen nach § 20 Urlaubsverordnung – UrlVO –, um die es hier geht, bei gleitender Arbeitszeit die in Anspruch genommene Kernzeit auf die Arbeitszeit angerechnet. Die Voraussetzungen der hiervon abweichenden Regelung des § 11 Abs. 1 Satz 2 ArbZVO sind nicht gegeben. Danach muss insbesondere eine gesetzliche Verpflichtung zur Ausübung dieser (ehrenamtlichen) Tätigkeit bestehen, was vorliegend nicht der Fall ist, was schon aus § 18 Abs. 1 GemO folgt. Es verbleibt daher bei der Grundregel des § 11 Abs. 1 Satz 1 ArbZVO mit der Folge, dass nur die in Anspruch genommene Kernzeit auf die Arbeitszeit angerechnet wird und damit der Kläger eine weitergehende Anrechnung nicht beanspruchen kann. Angesichts der klaren und eindeutigen Regelung, die der Gesetzgeber insoweit getroffen hat, bedarf dieses Ergebnis keiner weiteren Erörterung mehr.
Der weiterhin vom Kläger gestellte Antrag auf Feststellung, dass die Ablehnung der Gewährung von Sonderurlaub für den 5. und 6. Mai 2009 rechtswidrig war, ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig, wobei das berechtigte Interesse an der Feststellung darin zu sehen ist, das angesichts der anzunehmenden weiteren Sonderurlaubsanträge des Klägers im Hinblick auf sein öffentliches Ehrenamt eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr gegeben ist. Die Klage ist aber unbegründet, denn der Beklagte hat den Antrag des Klägers auf Gewährung von Sonderurlaub unter Weiterzahlung der Bezüge zu Recht abgelehnt.
Nach § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO ist dem Beamten zur Ausübung eines Amtes als Mitglied einer kommunalen Vertretung für die Dauer der notwendigen Abwesenheit vom Dienst Urlaub unter Fortzahlung der Bezüge zu gewähren. Dies hat der Beklagte mit der Begründung abgelehnt, eine derartige Freistellung habe nur dann zu erfolgen, wenn die Tätigkeit zum unmittelbaren Aufgabenkreis des Ehrenamts gehöre, was im konkreten Fall der in Frage stehenden Besuchsreise nach N. und H. an der B. am 5. und 6. Mai 2009 nicht der Fall gewesen sei.
Insoweit ist zunächst davon auszugehen, dass ein Anspruch auf bezahlten Sonderurlaub nach § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO für Tätigkeiten im öffentlichen Ehrenamt, hier im Rahmen des Stadtratsmandats, nur dann besteht, wenn die fragliche Tätigkeit zum unmittelbaren Aufgabenkreis des Ehrenamts gehört. Ein Anspruch auf bezahlten Sonderurlaub besteht im Gegensatz zur Ansicht des Klägers mithin nicht im Hinblick auf Tätigkeiten und Veranstaltungen, die lediglich in mittelbarem Zusammenhang mit dem Ehrenamt stehen und nicht für jegliche Tätigkeiten, die aus Anlass des Ehrenamts wahrgenommen werden. Diese Beschränkung, die sich der Vorschrift des § 20 UrlVO zwar nicht ausdrücklich entnehmen lässt – insoweit findet sich nur die nicht näher definierte Formulierung 2notwendige Abwesenheit“ - , beschreibt jedoch grundsätzlich den Umfang, in dessen Rahmen das öffentliche Ehrenamt – hier eines Mitglieds einer kommunalen Vertretung – von der Urlaubsregelung umfasst ist. Für diese Auslegung des in § 20 Abs. 1 Nr. 3 und 4 UrlVO verwendeten Begriffs „Ausübung eines Amts“ spricht insbesondere die Regelung des § 2 Nebentätigkeitsverordnung – NebVO – i.V.m. § 72 Abs. 2 LBG betreffend die öffentlichen Ehrenämter. § 2 NebVO benennt zunächst diejenigen öffentlichen Ehrenämter, zu denen auch das Amt des Klägers zählt, deren Wahrnehmung nicht als Nebentätigkeit „gilt“ und damit den Einschränkungen der Nebentätigkeitsverordnung, wie etwa der Genehmigungspflicht, nicht unterfällt, obwohl sie rein tatsächlich eine Nebentätigkeit darstellen. Insoweit ist ersichtlich eine Privilegierung für die Wahrnehmung eines öffentlichen Ehrenamts erfolgt, die jedoch nach § 2 Satz 2 NebVO nur soweit reicht, als „die Tätigkeit zum unmittelbaren Aufgabenkreis des Ehrenamts“ gehört. Diese gesetzliche Wertung, dass nämlich die Besserstellung der Nebentätigkeit bei Wahrnehmung eines öffentlichen Ehrenamts ihre Grenze in dem unmittelbaren Aufgabenkreis des Ehrenamts findet, ist aber ohne weiteres auch auf § 20 UrlVO zu übertragen. Denn beide Vorschriften bezwecken eine Privilegierung der Beamten im Falle der Ausübung eines öffentlichen Ehrenamts. Es würde aber einen sachlich nicht gerechtfertigten Wertungswiderspruch darstellen, wenn einerseits die Besserstellung der Wahrnehmung des öffentlichen Ehrenamts im Rahmen der Nebentätigkeitsverordnung nur auf dessen unmittelbaren Aufgabenkreis beschränkt wird, die vergleichbare Ausübung eines öffentlichen Ehrenamts in § 20 UrlVO einer solchen Beschränkung aber nicht unterliegen würde.
Ausgehend von dem Grundsatz, dass ein Anspruch auf Sonderurlaub nach § 20 UrlVO im Hinblick auf die Wahrnehmung eines öffentlichen Ehrenamts nur dann besteht, wenn die fragliche Tätigkeit zum unmittelbaren Aufgabenkreis des Amts gehört, ist hieran jeder konkrete Einzelfall zu messen. Dies führt für die vorliegend zu beurteilende Besuch- und Informationsfahrt zu dem Ergebnis, dass die Teilnahme hieran nicht der unmittelbaren Wahrnehmung des Stadtratmandats, speziell eines Mitglieds des Bau- und Planungsausschusses, zuzurechnen ist. Zwar richtet sich die vom Kläger vorgelegte Einladung des Bürgermeisters vom 20. April 2009 an die Fraktionssprecher des Bau- und Planungsausschusses und die Thematik der Reise ist im Bereich des Stadtmarketingprozesses anzusiedeln, so dass der Veranstaltung ein gewisser Bezug zu Bau- und Planungsfragen nicht von vornherein abzusprechen ist. Aus der vorgelegten Einladung ergibt sich aber kein konkreter Bezug zu irgendwelchen in I. anstehenden Bauvorhaben und damit einer konkreten, projektbezogenen Tätigkeit des Bauausschusses. Die Reise diente vielmehr, wie auch das Reiseprogramm aufzeigt, lediglich der allgemeinen Information zu Fragen der Stadtentwicklung und deren Umsetzung am Beispiel der Stadt N. sowie der Information über das Bauprojekt „Kongresszentrum mit Hotel“ in H. an der B.. Was dieses Vorhaben angeht, ergibt sich aus der Einladung indessen auch nicht, ob ein derartiges Projekt für I. überhaupt ansteht. Dass der erwartete Informationsertrag der Reise keinen konkreten Bezug zu im Bau- und Planungsausschuss zur Entscheidung anstehenden Projekten aufweist, zeigt schließlich auch die Formulierung des Bürgermeisters in der vorgelegten Einladung, die Reise diene dazu, ggf. Rückschlüsse auf I. Vorhaben ziehen zu können. Diese Aussage ist viel zu allgemein, um einen konkreten Bezug zur anstehenden Arbeit des Bau- und Planungsausschusses herzustellen. Aus all dem folgt, dass die in Frage stehende Besuchs- und Informationsfahrt nicht dem unmittelbaren Aufgabenkreis des Bau- und Planungsausschusses zuzurechnen ist und deshalb hierfür Sonderurlaub nach § 20 UrlVO nicht zu gewähren war.
Soweit der Kläger hierzu in der mündlichen Verhandlung weitere Erläuterungen abgab, ist dem bereits entgegenzuhalten, dass es seine Sache als Antragsteller gewesen wäre, mögliche weitere Hintergründe der Fahrt bereits bei Antragstellung darzustellen. Eine Verpflichtung des Dienstherrn, die einzelnen zur Entscheidung gestellten Veranstaltungen jeweils weiter zu hinterfragen, besteht nicht, sofern insoweit nicht ein konkreter Aufklärungsbedarf aus der Sicht des Dienstherrn offensichtlich ist. Ansonsten ist der Dienstherr lediglich dazu verpflichtet, die jeweils vorgelegten Unterlagen sowie etwaige Erläuterungen hierzu als Entscheidungsgrundlage heranzuziehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Beschluss
der 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz vom 14. Januar 2010
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 a GemO
§ 20 UrlVO
§ 20 Urlaubsverordnung
§ 2 NebVO
§ 167 VwGO
§ 20 Abs. 1 Nr. 4 Urlaubsverordnung
§ 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO
§ 18 a Abs. 1 GemO
§ 11 Abs. 1 Satz ArbZVO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 ArbZVO
§ 18 Abs. 1 GemO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 ArbZVO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 20 Abs. 1 Nr. 3 und 4 UrlVO
§ 72 Abs. 2 LBG
§ 2 Satz 2 NebVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 00 Uhr bis 15.00