Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-12-10, Aktenzeichen 5 K 566/08.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2008:1210.5K566.08.TR.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
1. Es wird festgestellt, dass für die mit Sonderbetriebsplanzulassung vom 18. Dezember 1998 genehmigte Verfüllung des Tagebaus S. mit Fremdmassen bezüglich der in der Tabelle 1 nach Nr. 11.1 der Verwaltungsvorschrift "Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen" vom 20. Januar 1993 aufgeführten Schadstoffe die dort angegebenen Grenzwerte und nicht die Vorsorgewerte (Feststoffwerte) des § 7 BBodSchG in Verbindung mit § 9 BodSchV in Verbindung mit Ziff. 4.1 des Anhangs 2 maßgeblich sind.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Bedingungen, unter denen die Klägerin Bodenaushub aus einem Straßenbauprojekt in eine ihrer Lavagruben einbringen darf.
Die Klägerin stellte am 14. Dezember 1998 bei dem Beklagten den Antrag auf Zulassung der Lavasandtagebaue "S.", "O." und "B." für die Verwertung von Fremdmassen zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche.
Der Beklagte ließ mit Bescheid vom 18. Dezember 1998 den Sonderbetriebsplan der Klägerin zu. In den Nebenbestimmungen des Zulassungsbescheides heißt es u.a.:
"0. Allgemeines
Für die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche des Tagebaues gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 7 Bundesberggesetz wird, was das Einbringen von Fremdmassen angeht, die Verwaltungsvorschrift über die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom 20. Januar 1993 (MinBl. S. 227), die dieser Zulassung als Anlage beigefügt ist, für verbindlich erklärt."
Unter der Überschrift "Umfang der Zulassung, weitere Sonderbetriebsplan- und Anzeigeerfordernisse" ist im Zulassungsbescheid ferner Folgendes geregelt:
"2.1 Unbelasteter Bauschutt, der die Zuordnungswerte der Tabelle 1 erfüllt und bei dem kein Verdacht auf unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art besteht, darf bis zu 1000 cbm/Anfallstelle verwendet werden.
2.2. Wird die Mengenschwelle unter 2.1. überschritten, so ist bei unbelastetem Bodenaushub, der aus natürlich anstehenden Aufschlüssen stammt, eine betriebsplanmäßige Anzeige unter Beifügung der erforderlichen Nachweise nach Nr. 12.2.2 der Bauabfallrichtlinie – auch Nachweis eines natürlich anstehenden Aufschlusses – vorzulegen. Eine Zulassung erfolgt in diesem Falle nicht. Mit dem Einbau kann sofort begonnen werden.
2.3. In allen anderen Fällen sind baustellenbezogene Sonderbetriebspläne beim Bergamt Rheinland-Pfalz vorzulegen. Mit dem Einbau darf erst begonnen werden, wenn die betriebsplanmäßige Zulassung vorliegt (…)."
In einem Schreiben vom 18. März 2008 vertrat der Beklagte die Ansicht, dass Bodenmaterial, welches die Klägerin in ihre Tagebaue einbringe, in jedem Fall auf die Vorsorgewerte des Bodenschutzrechtes (Feststoffparameter) zu untersuchen sei. Eine schädliche Bodenveränderung, die begrifflich mit der in den Sonderbetriebsplänen genannten "unzulässig hohen Belastungen sonstiger Art" insoweit übereinstimme, sei regelmäßig nach § 9 der Bundesbodenschutzverordnung u.a. dann zu besorgen, wenn Schadstoffgehalte im Boden gemessen würden, die die Vorsorgewerte nach Anhang 2 Nr. 4 dieser Verordnung überschritten. Insoweit bestehe regelmäßig dann ein Verdacht auf unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art, wenn die Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung überschritten würden. Soweit der Verdacht auf unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art nicht zuverlässig entkräftet werden könnten oder die Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung überschritten würden, sei ein baustellenbezogener Sonderbetriebsplan in jedem Falle aufzustellen und der Bergbehörde vor Verwertung zur Zulassung vorzulegen.
Mit Schreiben vom 16. Juni bzw. vom 26. Juni 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, dass sie beabsichtige, in ihre Grube in S. Erdaushub aus dem Straßenbauprojekt der Kreisstraße X zu versetzen. Es handele sich hierbei um Bodenmassen aus natürlichen Aufschlüssen. Es sollten insgesamt 3500 m³ versetzt werden. Ausweislich der Analyseergebnisse würden die Grenzwerte der Verwaltungsvorschrift "Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen" eingehalten. Einer gesonderten Zulassung bedürfe es nicht.
Mit Schreiben vom 27. Juni 2008 teilte der Beklagte der Klägerin mit, es müssten auch die gesetzlichen Verpflichtungen des Bodenschutzrechtes eingehalten werden. Der Beklagte nahm dabei Bezug auf sein Schreiben vom 18. März 2008.
Am 07. August 2008 hat die Klägerin Feststellungsklage erhoben.
Sie führt aus, für die Verfüllung des Tagebaues S. gelte weiterhin die Sonderbetriebsplanzulassung vom Dezember 1998, wonach lediglich die Grenzwerte der Bauabfallrichtlinie einzuhalten seien. Maßgeblich seien für die dort aufgeführten Schadstoffe ausschließlich Eluatwerte. In der Bodenschutzverordnung seien ausschließlich Feststoffwerte vorgegeben. Ohne Anpassung des Sonderbetriebsplanes seien die Feststoffwerte für die in der Bauabfallrichtlinie 1993 erfassten Schadstoffe nicht gültig. Die aus dem Jahre 1999 stammende Bundesbodenschutzverordnung habe auch keine unmittelbare Wirkung auf die zu ihren Gunsten geltende Sonderbetriebsplanzulassung, da diese durch den Erlass der Verordnung nicht unmittelbar modifiziert worden sei. Ungeachtet dessen seien die Werte der Bundesbodenschutzverordnung im Verfüllbereich nicht anwendbar. Diese Auffassung habe auch der Beklagte bis vor kurzem vertreten. Jedenfalls könnten die Vorsorgewerte nicht für den Verfüllbereich von Abbaugruben gelten, die bereits teilweise verfüllt worden seien. Eine schädliche Bodenveränderung sei bei einer eventuellen Überschreitung der Vorsorgewerte durch die bereits erfolgte Verfüllung bereits eingetreten, so dass die Neuverfüllung dann keine "weitere" schädliche Bodenveränderung mehr darstelle. Die Vorbelastungen des Bodens seien bei der Bewertung zu berücksichtigen. Dieser Ansatz werde durch die Bundesbodenschutzverordnung bestätigt.
Nach der geltenden Sonderbetriebsplanzulassung sei sie eindeutig dazu berechtigt, den Aushub in ihrem Tagebau S. zu versetzen. Ihre Anzeigepflicht nach der Sonderbetriebsplanzulassung sei sie mit den entsprechenden Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten nachgekommen. Einer gesonderten Sonderbetriebsplanzulassung bedürfe die beabsichtigte Verfüllung demgegenüber nicht.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass für die mit Sonderbetriebsplanzulassung vom 18. Dezember 1998 genehmigte Verfüllung des Tagebaus S. mit Fremdmassen bezüglich der in der Tabelle 1 nach Nr. 11.1 der Verwaltungsvorschrift "Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen" vom 20. Januar 1993 aufgeführten Schadstoffe die dort angegebenen Grenzwerte und nicht die Vorsorgewerte (Feststoffwerte) des § 7 BBodSchG in Verbindung mit § 9 BodSchV in Verbindung mit Ziff. 4.1 des Anhangs 2 maßgeblich sind,
2. festzustellen, dass die Klägerin dazu berechtigt ist, den Bodenaushub von 3.550 m² aus dem Straßenbauprojekt K X zwischen S.-M.-O. (Zif. 0.2.14 und 0.2.15 des Leistungsverzeichnisses des Landesbetriebs Mobilität Gerolstein vom 06.05.2008) gemäß der Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998, Ls 2-S-30/98-17, in ihrem Lavasandtagebau S. zu versetzen, ohne dass es einer weiteren baustellenbezogenen Sonderbetriebsplanzulassung gemäß Zuf. 2.3 der Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998 bedarf.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig. Im Übrigen seien die klägerischen Anträge auch unbegründet. Die Klägerin habe sich im Rahmen ihrer unternehmerischen Gestaltungsfreiheit den geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen zu unterwerfen, dazu gehörten auch die Regelungen des Bundesbodenschutzrechtes. Die Geltung der Bundesbodenschutzverordnung lasse sich auch bereits den Sonderbetriebsplänen entnehmen. Da die Bauabfallrichtlinie keine eigenen Grenzwerte zum Bodenschutz beinhalte, sei zwangsläufig auf die Regelungen des Bodenschutzrechtes zurückzugreifen. Diese seien bei Zulassung der Sonderbetriebspläne bereits abzusehen gewesen. Aus der Dauerwirkung der Sonderbetriebspläne ergebe sich der Prüfungsrahmen der Rechtmäßigkeit, mithin ohnehin die jeweils aktuelle Rechtslage. In seinem Tongrubenurteil II habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass das Bundesbodenschutzgesetz und die zugehörige Bundesbodenschutzverordnung auf die Verfüllung eines Tagebaues Anwendung fänden. Die Frage einer Trennung zwischen Boden und Verfüllkörper bei der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechtes sei dabei höchst umstritten. Die Annahme der Klägerin, die Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung würden bei teilverfüllten Tagebauen nicht gelten, gehe fehl. Jede Einwirkung auf den Boden müsse sich am Maßstab des § 1 Bundesbodenschutzgesetz messen lassen, der auf die weit mögliche Vermeidung von Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen abziele. In diesem Sinne sei jeder zusätzliche Eintrag zu verhindern.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten, die Sitzungsniederschrift, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Unterlagen sowie die ebenfalls zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, jedoch nur teilweise begründet.
Die Klage ist mit dem Feststellungsantrag zulässig. Die Feststellungsklage ist die für das Begehren der Klägerin statthafte Klageart, da ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Parteien vorliegt und andere vorrangige Klagearten dem Begehren der Klägerin nicht in gleichem Umfang gerecht werden.
Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ist die Feststellungsklage stets dann statthaft, wenn die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses bzw. mit einem anderen als dem vom Gegner behaupteten Inhalt begehrt wird. Feststellungsfähig sind dabei nicht nur Rechtsverhältnisse in ihrer Gesamtheit, sondern auch einzelne aus ihnen folgende Rechte und Pflichten. Durch die von dem Beklagten erteilte Zulassung eines Sonderbetriebsplanes für die Grube S. liegt ein Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten vor. Aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen von der Reichweite der Zulassung besteht zwischen den Beteiligten Streit um die sich aus diesem Rechtsverhältnis für die Klägerin ergebenden Pflichten, so dass das Rechtsverhältnis feststellungsfähig ist. Ferner ist es der Klägerin nicht zumutbar, etwaige verwaltungsrechtliche oder strafrechtliche Maßnahmen abzuwarten. In diesem Zusammenhang ist auf das Schreiben des Beklagten vom 27. Juni 2008 hinzuweisen, wo dieser darauf hinweist, dass einschlägige verwaltungsrechtliche Maßnahmen ausdrücklich vorbehalten bleiben, sofern sich im Falle des Tagebaus S. herausstellen sollte, dass die Verwertung nicht den gesetzlichen Anforderungen und den Anforderungen der entsprechenden Betriebsplanzulassungen entsprechen sollte.
Die Klage ist auch teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf die zu Ziffer 1 begehrte Feststellung.
Die Werte der Bundesbodenschutzverordnung gelten nicht für eine Verfüllung, die auf der Grundlage der Sonderbetriebsplanzulassung vom 18. Dezember 1998 im Tagebau S. durchgeführt wird. Das Gericht berücksichtigt hierbei die klaren Regelungen in der Zulassung des Sonderbetriebsplanes vom 18. Dezember 1998. In Ziffer 0 unter "Allgemeines" hat das beklagte Land seine Verwaltungsvorschrift über die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom 20. Januar 1993 für verbindlich erklärt, was das Einbringen von Fremdmassen angeht. Nach Mitteilung des Beklagten bezweckt seine Verwaltungsvorschrift über Bauabfälle neben dem Grundwasserschutz auch den Bodenschutz. Dies ergebe sich explizit auch aus ihrer gesetzlichen Grundlage, dem Abfallgesetz von 1986, dessen § 2 Abs. 1 Nr. 2 den Grundsatz statuiere, dass Abfälle so zu entsorgen seien, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt werde, insbesondere nicht dadurch, dass Gewässer, Boden und Nutzpflanzen schädlich beeinflusst werden. Für den Bodenschutz allein maßgeblich sind somit die in der Bauabfallrichtlinie enthaltenen Regelungen, die in der Zulassung für verbindlich erklärt worden sind. Nach der insoweit eindeutigen Regelung in Ziffer 2.1 der Zulassung liegt unbelasteter Bodenaushub dann vor, wenn die Zuordnungswerte der Tabelle 1 – der Bauabfallrichtlinie – erfüllt und bei dem kein Verdacht auf unzulässige Vorbelastungen sonstiger Art besteht.
Nach Überzeugung der Kammer finden die Werte der Bundesbodenschutzverordnung auch nicht über die Formulierung einer "unzulässig hohen Belastung sonstiger Art" Eingang in die Zulassungsentscheidung. Von einer Belastung "sonstiger Art" kann schon deshalb nicht gesprochen werden, da sowohl die Bauabfallrichtlinie des Beklagten aus dem Jahre 1993 als auch die Bundesbodenschutzverordnung auf den Schutz des Bodens abzielen. Interpretiert man die Klausel in der Zulassung des Beklagten im Sinne einer "Belastung mit sonstigen, d.h. anderen Stoffen" gelangt man zu keinem anderen Ergebnis. Sowohl Anhang 2 Nr. 4 der Bundesbodenschutzverordnung als auch Tabelle 1 der Verwaltungsvorschrift des Beklagten vom 20. Januar 1993 enthalten Grenzwerte für Schwermetalle und Kohlenwasserstoffe. Von einer Belastung sonstiger Art kann daher nicht gesprochen werden, wenn – möglicherweise – Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung nicht eingehalten werden.
Die Klägerin hat auch zutreffend darauf hingewiesen, dass die Betreiberpflichten der Grubenbesitzer durch die Bundesbodenschutzverordnung nicht unmittelbar abgeändert worden sind. Zwar hat die Rechtsprechung Fälle anerkannt, in denen Betreiberpflichten durch den Verordnungsgeber unmittelbar geändert werden können. So wirken die durch die erhöhten Vorsorgeanforderungen der Abfallablagerungsverordnung und der Deponieverordnung begründeten Pflichten auf die Rechtsstellung der Betreiber von Deponien auch dann rechtsgestaltend ein, wenn der Deponiebetrieb unbefristet durch bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss zugelassen wurde (BVerwG, Beschluss vom 03. Juni 2004 – 7 B 14/04 -, NVwZ 2004, S. 1246). Auch gilt die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung unmittelbar auch für bereits zugelassene Anlagen zur Haltung von Legehennen. Eine Aufhebung bzw. Änderung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder eine nachträgliche Anordnung sind zur Durchsetzung der Anforderungen der vorgenannten Verordnung nicht erforderlich (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 – 7 C 48.07 -). Durch die Bundesbodenschutzverordnung werden indessen Rechte und Pflichten der Grubenbesitzer nicht unmittelbar abgeändert. Dies ergibt sich bereits aus einem Vergleich der Bundesbodenschutzverordnung mit den entsprechenden Regelungen der Abfallablagerungsverordnung sowie der Deponieverordnung. § 36 c Abs. 2 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthält die Regelungen, dass Vorsorgeanforderungen erfüllt werden müssen, soweit zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Rechtsverordnung in einem Planfeststellungsbeschluss, einer Genehmigung oder einer landesrechtlichen Vorschrift geringere Anforderungen gestellt worden sind. Eine entsprechende Bestimmung findet sich im Bundesbodenschutzgesetz nicht. § 7 S. 4 Bundesbodenschutzgesetz – BBodSchG - geht vielmehr davon aus, dass Anordnungen zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen getroffen werden, soweit Anforderungen in eine Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 2 BBodSchG festgelegt sind. Auch § 10 Abs. 1 S. 3 BBodSchG spricht von Anordnungen zur Erfüllung der Pflichten nach § 7, die dann getroffen werden, soweit Anforderungen in einer Rechtsverordnung festgelegt worden sind. Hierbei hat die Behörde auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (§ 10 Abs. 1 S. 4 BBodSchG).
Nach alledem gelten die Vorsorgewerte nach der Bundesbodenschutzverordnung bei einer Verfüllung der Grube S. auf der Grundlage der Zulassung vom 18. Dezember 1998 – noch – nicht.
Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf die mit dem Klageantrag zu 2) begehrte Feststellung.
Vor dem Einbau des Erdaushubs aus der Straßenbaumaßnahme der K X in ihren Tagebau S. muss die Klägerin eine baustellenbezogene Sonderbetriebszulassung beantragen. Nicht maßgeblich ist zunächst Ziffer 2.1 der Zulassung aus dem Jahre 1998, da eine größere Menge als 1000 m³ versetzt werden soll. Entgegen der Auffassung der Klägerin reicht auch eine bloße Anzeige nach Maßgabe von Ziff. 2.2 der Zulassung nicht aus. Voraussetzung dieser Bestimmung ist, dass es sich um unbelasteten Bodenaushub handelt, der aus natürlich anstehenden Aufschlüssen stammt. Es muss weiterhin nachgewiesen werden, dass es sich um einen natürlich anstehenden Aufschluss handelt. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin in ihrer Anzeige lediglich behauptet, dass es sich um Material handelt, das aus natürlich anstehenden Aufschlüssen stammt. Einen Nachweis hierfür – etwa durch die Vorlage von technischen Planzeichnungen – hat die Klägerin nicht geführt. Des Weiteren hat die Klägerin auch den Verdacht nicht ausgeräumt, dass eine unzulässige hohe Belastung des einzubauenden Materials mit Salzen besteht. Zwar hat die Klägerin in diesem Zusammenhang eine Analyse des Chemisch-Technischen Laboratoriums H. vom 23. November 2004 vorgelegt, jedoch betrifft diese Analytik nach Mitteilung der Klägerin eine andere Baumaßnahme des beklagten Landes. Die Prüfberichte des Chemisch-Technischen Laboratoriums H. vom 03. Dezember 2007 und vom 18. Dezember 2007 enthalten keinen Hinweis darauf, dass das einzubauende Fremdmaterial auf eine Belastung mit Chlorid untersucht worden ist. Die Klägerin hat somit derzeit auch – noch – keinen Nachweis darüber geführt, dass unbelasteter Bauschutt vorliegt.
Nach alledem stellt sich die Rechtslage damit derzeit so dar, dass die Klägerin nach näherer Maßgabe von Ziff. 2.3 der Zulassung einen baustellenbezogenen Sonderbetriebsplan vorlegen muss. Die von der Klägerin mit dem Klageantrag zu 2) begehrte Feststellung kann daher nicht erfolgen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 1 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Von grundsätzlicher Bedeutung ist die Frage, ob die Bundesbodenschutzverordnung unmittelbare Geltung für bestehende Sonderbetriebsplanzulassungen beanspruchen kann.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 100.000,-- Euro festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 7 BBodSchG
§ 9 BodSchV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 S. 3 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 S. 4 BBodSchG
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 1 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 9 der Bundesbodenschutzverordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 B 14/04
7 C 48.07