Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-12, Aktenzeichen 14 K 1026/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:1212.14K1026.15.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 21. Januar 2015 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die anteilige Heranziehung als Erschwerer zu dem Aufwand, den der Beklagte im Jahr 2015 für die Unterhaltung der sonstigen Gewässer in seinem Verbandsgebiet veranschlagt hat.
Der Beklagte hat als Anstalt des öffentlichen Rechts nach seiner Satzung die Aufgabe, in seinem Verbandsgebiet alle natürlich fließenden sonstigen Gewässer zu unterhalten, notwendig werdende Ausbaumaßnahmen an diesen Gewässern vorzunehmen, für Hochwasserschutz Sorge zu tragen und die Wasserführung von nachteiligen Veränderungen infolge menschlicher Eingriffe auszugleichen (§ 3 Abs. 1 der Satzung vom 20. Mai 2013, zuletzt geändert durch Beschluss vom 9. Dezember 2014, veröffentlicht im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Köln vom 22. Dezember 2014 – VS -).
Die Klägerin betreibt Eisenbahnstrecken von ................, die sich mit Gewässern kreuzen, für die der Beklagte unterhaltungspflichtig ist. Diese Gewässer werden unter den von der Klägerin betriebenen Bahnstrecken in Verrohrungen durchgeführt.
Mitte 2014 kündigte der Beklagte der Klägerin zunächst an, sie als Nutznießerin nach dem Wasserverbandsgesetz zu den Kosten für die Gewässerunterhaltung heranziehen zu wollen. Bemessungsgrundlage sollte die pauschalierte Gesamtlänge der Verrohrungen unter den Bahnanlagen und der Erschwernisaufwand pro laufenden Meter Verrohrung sein. Nachdem die Bezirksregierung L. die dafür erforderliche Zustimmung nicht erteilt hatte, teilte der Beklagte der Klägerin mit, sie als sogenannten Erschwerer heranziehen zu wollen. Auf Nachfrage übersandte er ihr eine Liste mit 40 Schnittpunkten von Gewässern mit Bahnstrecken, für die sie herangezogen werden sollte, und eine Beispielsrechnung für das Jahr 2013, wonach der Erschwernisaufwand 13,27 € je laufendem Meter Verrohrung betragen hätte.
Mit Bescheid vom 21. Januar 2015 setzte der Beklagte den Erschwernisaufwand 2015 für die Klägerin auf 33.623,50 € fest. Der Betrag errechnete sich aus einem mittleren Unterhaltungsaufwand pro verrohrtem Meter von 16,35 € und der Gesamtlänge der Verrohrungen, die für die 47 Kreuzungen der Gewässer mit X. .bahnen pauschal mit 29 m je Kreuzung und für die X-Strecke von 693,96 m angesetzt wurde.
Am 19. Februar 2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, dass in der Satzung eine Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Erschwernisumlagen fehle. Diese sei wegen der differenziert ausgestalteten Umlagemöglichkeiten für unterschiedliche Maßnahmen auf verschiedene Refinanzierungsschuldner erforderlich. Der Bescheid sei auch zu unbestimmt, da die Gewässerkreuzungen im Bescheid nicht konkret benannt worden seien; es reiche nicht aus, lediglich auf bereits vorher übersandte Unterlagen zu verweisen. Außerdem sei nicht offen gelegt worden, wie der mittlere Unterhaltungsaufwand für Verrohrungen (mUV) kalkuliert worden sei. Darüber hinaus sei der Bescheid materiell rechtswidrig, weil er auf der Grundlage von veraltetem Zahlenmaterial berechnet worden sei und deshalb den Aufwand nicht wirklichkeitsnah abbilde. Zudem seien die einzelnen Parameter für die Berechnung nicht nachvollziehbar. Dies gelte insbesondere für die Gesamtgewässerlänge und die Gesamtlänge der Verrohrungen im Verbandsgebiet. Ebenso wenig sei nachvollziehbar, wie der Beklagte den Anteil des Gesamtunterhaltungsaufwands ermittelt habe, der auf die Erschwernis durch die Verrohrung entfiele. Der bloße Hinweis auf Erfahrungswerte genüge nicht. Es sei auch nicht zulässig, die Länge der Verrohrung unter den Bahndämmen der X.bahn pauschal mit 29 m je Kreuzungspunkt anzusetzen. Letztendlich würden durch diese Art der Berechnung die gesamten Unterhaltungskosten für die verrohrten Gewässerstrecken und nicht nur die Mehrkosten für die verursachten Erschwernisse auf die Klägerin abgewälzt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 21. Januar 2015 zur Festsetzung des
Erschwernisaufwands 2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt die Heranziehung und erläutert vertiefend die einzelnen Parameter, die er der Kalkulation des mittleren Unterhaltungsaufwands für Verrohrungen zugrunde gelegt hat. Er vertritt zudem die Rechtsansicht, dass Erschwerer herangezogen werden könnten, ohne dass dazu eine Regelung in der Satzung oder zum Beitragsmaßstab in den Veranlagungsregeln des Verbands erforderlich sei. Das „Ob“ und das „Wie“ der Heranziehung ergebe sich bereits aus dem Landeswassergesetz, das satzungsrechtlichen Regelungen vorgehe und sie deshalb entbehrlich mache.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (acht Ordner) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der angefochtene Bescheid, mit dem die Klägerin von dem Beklagten zu dem Aufwand, der ihm aus der Unterhaltung der natürlich fließenden sonstigen Gewässer in seinem Verbandsgebiet entstanden ist, anteilig herangezogen wurde, ist rechtswidrig und verletzt sie in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es fehlt (derzeit noch) an einer Ermächtigungsgrundlage, auf die der angefochtene Bescheid gestützt werden könnte.
Grundsätzlich kann der Beklagte als Wasserverband nach § 40 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) i.V.m. § 92 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der für den Erhebungszeitraum geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 1995 (Landeswassergesetz - LWG a. F.) den Aufwand, der ihm aus der Unterhaltung der sonstigen Gewässer innerhalb seines Gebiets entsteht, auf die Erschwerer und die Gemeinden im seitlichen Einzugsgebiet im Verhältnis ihrer Gebietsteile im Einzugsgebiet umlegen.
Zwar ist die Klägerin Erschwerer im Sinn der Regelung und kann daher im Grundsatz anteilig zu den Kosten herangezogen werden, die dem Beklagten aus der Unterhaltung der Gewässer entstehen. Erschwerer sind nach der Legaldefinition in § 92 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LWG a. F. Eigentümer von Grundstücken und Anlagen, die die Unterhaltung eines Gewässers über die bloße Beteiligung am natürlichen Abflussvorgang hinaus erschweren. Die Klägerin ist Eigentümerin solcher Anlagen. Das Eigentum an den Grundstücken mit den Bahngleisen und –dämmen erstreckt sich nach §§ 93, 94 BGB auf die Verrohrungen, in denen Gewässer darunter durchgeführt werden, weil sie wesentlicher Bestandteil dieser Bahndämme sind. Die Verrohrungen erschweren die Unterhaltung der Gewässer, weil sie höhere Anforderungen gegenüber der Unterhaltung eines „wild“ im natürlichen Bett fließenden Gewässers stellen. So müssen sie öfters daraufhin kontrolliert werden, ob sich nicht Gegenstände (Gestrüpp, Äste, Geschwemmsel) vor dem Einfluss oder im Durchfluss verhakt/aufgestaut haben und den ungehinderten Durchfluss des Gewässers stören. Ggfs. müssen solche Stauungen arbeitsintensiv und unter Einsatz von Maschinen beseitigt werden. Der Bewuchs im Bereich der Verrohrung, insbesondere vor dem Einlauf muss intensiver gepflegt werden als das natürliche Bachbett, um Störungen des Abflusses schon im Vorfeld möglichst zu vermeiden. Diese neuralgischen Punkte müssen regelmäßig, insbesondere nach Starkregenereignissen darauf kontrolliert werden, ob der Abfluss/ Durchfluss des Gewässers weiterhin möglich ist.
Die Heranziehung der Klägerin scheitert aber (derzeit) daran, dass in der Satzung des Beklagten eine Bestimmung dazu fehlt, dass Erschwerer zu den Unterhaltungskosten der Gewässer herangezogen werden sollen.
Die Erhebung der Umlage kann entgegen der Ansicht des Beklagten nicht direkt auf § 92 Abs. 2 LWG a. F. gestützt werden. Nach dieser Regelung kann ein Wasserverband den aus der Unterhaltung der Gewässer entstehenden Aufwand – nach Abzug der auf die Erschwerer entfallenden Aufwandsteile - entweder auf die Gemeinden im seitlichen Einzugsgebiet im Verhältnis ihrer Gebietsanteile umlegen (wasserrechtliches System) oder stattdessen von ihren Mitgliedern Verbandsbeiträge nach den dafür geltenden Vorschriften erheben (verbandsrechtliches System) („Können“, „stattdessen“). Sie räumt den Wasserverbänden (nur) die Befugnis und gleichzeitig ein Wahlrecht ein, die Gewässerunterhaltungskosten statt über Mitgliedsbeiträge durch eine Umlage auf Erschwerer und Gemeinden im seitlichen Einzugsgebiet – zu refinanzieren. Es ist ihre Entscheidung, ob sie davon Gebrauch machen. Jedenfalls die Frage, ob Erschwerer herangezogen werden sollen, ist im Landeswassergesetz nicht geregelt.
Auch die Satzung des Beklagten enthielt im maßgeblichen Erhebungszeitraum keine Ermächtigung, um die Klägerin als Erschwerer anteilig mit den Kosten der Gewässerunterhaltung zu belasten. Nach § 24 VS haben die Mitglieder dem Verband Beiträge zu leisten, die zur Erfüllung seiner Aufgaben gemäß § 3 Abs. 1 der Satzung und seiner Verbindlichkeiten sowie zu einer ordentlichen Haushaltsführung erforderlich sind. Darüber hinaus erfolgt eine Finanzierung über öffentliche Mittel. Nutznießer im Sinne des Wasserverbandsgesetzes können zu Beiträgen herangezogen werden, ohne Verbandsmitglied zu sein. Dass daneben weitere Nichtmitglieder – namentlich Erschwerer - zur Finanzierung beitragen sollen, sieht die Satzung nicht vor.
Eine derartige Ermächtigung in der Satzung ist allerdings schon deswegen Voraussetzung für eine Heranziehung, weil nach § 6 Abs. 2 Nr. 6 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände vom 12. Februar 1991 (BGBl. I S. 405) – WVG - die Satzung des Wasser- und Bodenverbandes die Grundsätze für die Beitragsbemessung enthalten muss. In der Satzung muss die grundsätzliche Bestimmung getroffen werden, nach welchen Prinzipien die Kostenaufteilung vorzunehmen ist. Deren Konkretisierung kann weiteren Entscheidungen der Verbandsorgane (wie z.B. den Veranlagungsregeln) vorbehalten bleiben.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. September 2004 – 20 A 3165/02 –, juris Rz. 34 f. m.w.N.
Zu diesen Grundsätzen für die Beitragsbemessung gehört u.a., dass der Wasserverband entscheidet, ob er überhaupt den Gesamtaufwand für die Unterhaltung der Gewässer anteilig auch auf Erschwerer umlegt. Wird ein Teil des Unterhaltungsaufwand auf Erschwerer umgelegt, mindert sich der Unterhaltungsaufwand, der über die Mitgliedsbeiträge refinanziert werden muss. Diese Entscheidung gehört damit zu den Prinzipien, nach denen die Kosten aufgeteilt werden.
Ob darüber hinaus in der Satzung der Anteil am Gesamtaufwand, den die Erschwerer insgesamt tragen, und generell-abstrakt geregelt sein muss, anhand welchen Maßstabs der Betrag zu berechnen ist, der auf den einzelnen Erschwerer entfällt, kann offen bleiben. Jedenfalls reicht auch insoweit die Regelung im Landeswassergesetz alleine nicht aus. Nach § 92 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 LWG a.F. muss der Anteil des Gesamtaufwands, der insgesamt von den Erschwerern aufzubringen ist, festgesetzt und auf die einzelnen Erschwerer verteilt werden. Dabei dürfen der von den Erschwerern insgesamt aufzubringende Anteil und der vom einzelnen Erschwerer zu zahlende Beitrag zum Umfang der Erschwernisse nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis stehen. Diese Vorschriften eröffnen dem Wasserverband also ebenso wie bei der Festsetzung der Mitgliedsbeiträge einen weiten Spielraum, dessen Grenzen erst dann überschritten sind, wenn der Beitragsmaßstab willkürlich ist. Für alle Abgaben gilt als allgemeiner Grundsatz, dass abgabenbegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, dass der Abgabenpflichtige die auf ihn entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen kann. Dabei genügt es im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts, dass für den Abgabenschuldner die Höhe der zu erwartenden Abgabe im Wesentlichen abschätzbar ist, so dass für ihn unzumutbare Unsicherheiten nicht entstehen können.
BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7.11 –, juris Rz. 14.
Dem trägt § 25 Abs. 1 VS Rechnung, der bestimmt, dass die Beitragsveranlagung nach dem Vorteilsmaßstab, aufgrund der Satzung und der vom Verbandsvorsteher aufzustellenden und von der Verbandsversammlung zu beschließenden Veranlagungsregeln erfolgt. Auch wenn die Erschwerer-Umlage eine öffentlich-rechtliche Abgabe eigener Art ist, dürfte nichts anderes gelten, um eine willkürliche Handhabung durch den Wasserverband auszuschließen. Es spricht daher einiges dafür, dass möglicherweise in der Satzung, jedenfalls aber in den Veranlagungsregeln der auf die Erschwerer insgesamt entfallende Anteil und die Regeln zur Berechnung konkretisiert werden müssen, um dem Willkürverbot genüge zu tun. Es fehlt aber an jeglicher konkretisierender Regelung in den Veranlagungsregeln zur Berechnung der Erschwerungsumlage. In Punkt 3.5 wird lediglich darauf hingewiesen, dass es keiner zusätzlichen Regelung in der Verbandssatzung oder den Veranlagungsregeln für die Heranziehung der Erschwerer zu Beitragszahlungen bedürfe, weil § 92 LWG als gesetzliche Regelung der Regelung in der Satzung vorgingen und sie der Höhe nach eindeutigem Gesetz geregelt seien.
Scheitert derzeit die Heranziehung der Klägerin an einer satzungsrechtlichen Ermächtigung, spricht jedoch vieles dafür, dass diese rückwirkend geschaffen werden kann. Auf Vertrauensschutz dürfte sich die Klägerin nicht berufen können, da sie seit Mitte 2014 mit ihrer anteiligen Heranziehung zu den Unterhaltungslasten des Beklagten für die Gewässer in seinem Verbandsgebiet rechnen musste.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die über die Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 93, 94 BGB
§ 92 LWG
§ 709 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LWG
§ 92 Abs. 2 LWG
§ 92 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 LWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 92 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Wassergesetzes

Zitierte Entscheidungen: 20 A 3165/02
9 C 7.11