Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-08-12, Aktenzeichen 16 K 2526/19
ECLI: ECLI:DE:VGK:2022:0812.16K2526.19.00

Tenor:
Soweit der Kläger sinngemäß die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist hinsichtlich des streitigen Teils wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Im Übrigen ist das Urteil wegen der Kosten vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist ein am 20.03.2015 gegründeter eingetragener Verein und steht der Partei Alternative für Deutschland (AfD) nahe. Seit 2016 führt er Seminare in der gesamten Bundesrepublik durch. Der Bundesvorstand der AfD erkannte den Kläger mit Beschluss vom 13.04.2018 als ihr nahestehende Stiftung an. Der Beschluss wurde am 30.06.2018 vom AfD-Bundesparteitag bestätigt.
Die Beklagte gewährt parteinahen Stiftungen Zuwendungen nach dem jeweils gültigen Haushaltsgesetz. Mit Erlass vom 03.08.1999 wurde die Zuständigkeit zur Wahrnehmung sämtlicher Aufgaben, die im Zusammenhang mit der Gewährung von Zuwendungen zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit an die vom Deutschen Bundestag bestimmten Stiftungen, die im Einzelnen aufgeführt wurden, mit Wirkung zum 01.01.2000 auf das Bundesverwaltungsamt (BVA) übertragen. Für die Jahre 2018 und 2019 sahen die Bundeshaushaltspläne jeweils im Einzelplan 06, Kapitel 0601 unter dem Titel 685 12-144 für im Plan einzeln genannte parteinahe Stiftungen Globalzuschüsse in Höhe von insgesamt 131.959.000 EUR vor, für das Jahr 2021 sah der entsprechende Bundeshaushaltsplan unter diesem Titel eine Summe von insgesamt 140.959.000 EUR vor. Der Kläger gehörte nicht zu den im jeweiligen Haushaltsplan aufgelisteten parteinahen Stiftungen.
Mit Schreiben vom 23.04.2018 beantragte der Kläger beim Bundesministerium des Inneren, für Bau und Heimat (BMI) die Gewährung einer Zuwendung in Form eines Globalzuschusses in Höhe von 480.000 EUR für das Haushaltsjahr 2018.
Unter dem 23.05.2018 antwortete das BMI, die Förderung orientiere sich an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Danach seien alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland zu berücksichtigen. Ausgehend von einer gemeinsamen Erklärung der politischen Stiftungen im Jahr 1998, nach der eine dauerhafte politische Grundströmung anzunehmen sei, wenn die der Stiftung nahestehende Partei wiederholt, davon mindestens einmal in Fraktionsstärke, im Deutschen Bundestag vertreten sei, erfolge die Festlegung der Globalzuschüsse aufgrund von Verhandlungen mit Vertretern der Stiftungen sowie den Berichterstattern des Haushaltsausschusses. Nach einigem weiteren Schriftverkehr forderte der Kläger mit Schreiben vom 12.11.2018 vom BMI einen rechtsmittelfähigen Bescheid ein.
Mit Erlass vom 06.12.2018 wies das BMI das BVA an, den Antrag für das Jahr 2018 zu bescheiden, da die zuwendungsrechtliche Abwicklung des entsprechenden Haushaltstitels auf das BVA übertragen sei. Für das Haushaltsjahr 2019 solle dem Kläger mitgeteilt werden, dass das Aufstellverfahren für den Haushalt 2019 noch nicht abgeschlossen sei.
Mit Bescheid vom 07.12.2018 lehnte das BVA den Antrag des Klägers auf Gewährung eines Zuschusses von 480.000 EUR für das Haushaltsjahr 2018 ab. Zur Begründung führte das BVA aus, das Haushaltsgesetz des Bundes vom 12.07.2018 in Verbindung mit dem Haushaltsplan 2018, Einzelplan 06, Titel 685 12 – 144 lege im Einzelnen verbindlich fest, welche Stiftung in welcher Höhe Zuwendungen erhalte. Weitere Mittel ständen für den beantragten Zuschuss nicht zur Verfügung. Der Bescheid wurde dem Kläger am 13.12.2018 zugestellt.
Mit Schreiben vom 09.01.2019 legte der Kläger Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid vom 07.12.2018 ein. Zur Begründung führte er aus, es komme für den Antrag des Klägers nicht maßgebend auf den Haushaltsplan an, sondern der Anspruch des Klägers ergebe sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unmittelbar aus dem Grundgesetz, das dem einfachen Haushaltsgesetz vorgehe. Die Nichtberücksichtigung des Klägers widerspreche den Anforderungen des Gleichheitssatzes, weil die ihm nahestehende Partei AfD eine dauerhafte ins Gewicht fallende politische Grundströmung in Deutschland darstelle. Die AfD sei 2017 mit 12,6 % des Stimmen in den Deutschen Bundestags eingezogen und stärkste Oppositionsfraktion. Zum Antragszeitpunkt sei sie in allen 16 Landtagen vertreten gewesen. Anderen Parteien nahestehende Stiftungen würden gefördert, obwohl sie teilweise in deutlich weniger Landtagen und auch mit deutlich weniger Mandatsträgern im Bundestag vertreten seien. Angesichts dessen stelle sich die Nichtberücksichtigung des Klägers als willkürlich dar. Der allgemein in der Diskussion stehende Satz, eine Partei müsse dem Bundestag in zwei aufeinander folgenden Legislaturperioden angehören, um in die Förderung aufgenommen zu werden, habe keine rechtliche Bedeutung, weil er auf eine privatrechtliche Meinungsäußerung von Stiftungsvertretern im Jahr 1998 zurückgehe. Das Merkmal der Dauerhaftigkeit könne der AfD nicht abgesprochen werden, da es außerordentlich unwahrscheinlich sei, dass sie im nächsten Bundestag nicht vertreten sei. Zudem sei auch die der FDP nahestehende Stiftung weiter gefördert worden, obwohl sie dem 18. Deutschen Bundestag nicht angehört habe. Daher könne man dies dem AfD-nahen Kläger nicht vorhalten. Soweit das Haushaltsrecht diesem Ergebnis entgegenstehe, sei es verfassungswidrig. Der Ablehnungsbescheid sei darüber hinaus auch aus einfachrechtlichen Gründen nichtig oder jedenfalls rechtswidrig. Er rühre erkennbar von der falschen Behörde her, weil der Antrag an das BMI gerichtet gewesen sei. Das BVA sei nur für die Auszahlung zuständig, die Bewilligung habe durch das BMI zu erfolgen. Der Bescheid sei zudem unzureichend begründet, weil er keinerlei verfassungsrechtliche Überlegungen des BVA erkennen lasse. Weiterhin sei der Bescheid materiell zu beanstanden, weil es sich bei dem Haushaltsgesetz, auf das der Bescheid alleine abstelle, um ein Gesetz nur im formellen Sinne handle, das gegenüber dem Kläger keine Außenwirkung entfalte. Auf fehlende Haushaltsmittel könne das BVA sich nicht berufen, wenn der Anspruch wie hier unmittelbar aus der Verfassung abzuleiten sei.
Mit Bescheid vom 26.03.2019 wies das BVA den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte das BVA aus, es sei zuständig, da ihm die gesamte administrative Abwicklung, also auch die Bewilligung und Verwendungsnachweisprüfung für den Haushaltstitel 0601 685 12 - 144 übertragen worden sei. Grundsätzlich sei Voraussetzung jeder staatlichen Zuwendung, dass entsprechende Fördermittel im jeweiligen Haushalt veranschlagt und verfügbar seien. Für den Kläger seien im entsprechenden Titel keine Mittel vorgesehen gewesen. Das Haushaltsgesetz sei auch verfassungsmäßig, da Art. 3 Abs. 1 GG nur die Berücksichtigung dauerhafter politischer Strömungen verlange. Von einer Dauerhaftigkeit sei erst auszugehen, wenn eine der Stiftung nahestehende Partei wiederholt in den Bundestag eingezogen sei. Auf die Vertretung der nahestehenden Partei in Landesparlamenten komme es nicht an, da die Globalzuschüsse eine reine Bundesförderung darstellten. Diese Förderpraxis sei auch nicht willkürlich, weil sie eine einheitliche, dauerhafte und transparente Entscheidungspraxis für die Gewährung von Globalzuschüssen für politische Stiftungen gewährleiste.
Mit weiterem Bescheid vom 26.03.2019 lehnte das BVA den Antrag des Klägers auf Gewährung von Globalzuschüssen in Höhe von 900.000 EUR für das Haushaltsjahr 2019 ab. Zur Begründung wiederholte das BVA im Kern die bereits im Widerspruchsbescheid vom 26.03.2019 dargelegten Gründe. Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers vom 17.04.2019 wies das BVA mit Widerspruchsbescheid vom 03.07.2019 zurück.
Unter dem 25.03.2019 erhob der Kläger Verfassungsbeschwerde u. a. gegen die vorangegangenen Ablehnungsbescheide für die Förderjahrgänge 2018 und 2019. Mit Beschluss vom 20.05.2019 nahm das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an (2 BvR 649/19).
Der zwischenzeitig für das Haushaltsjahr 2020 gestellte Antrag ist Gegenstand des bei der Kammer anhängigen Verfahrens 16 K 1916/20.
Mit Schreiben vom 12.08.2020 beantragte der Kläger für das Haushaltsjahr 2021 einen weiteren Globalzuschuss von 900.000 EUR aus dem Bundeshaushaltstitel 685 12-144 sowie eine weitere Zuwendung von 150.000 EUR für die Monate November und Dezember 2021. Diese Anträge lehnte das BVA mit Bescheid vom 26.02.2021 ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch vom 31.03.2021 begründete der Kläger ergänzend damit, dass jedenfalls für den Zeitraum nach Beginn der 20. Legislaturperiode die AfD mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit dem Bundestag in zwei aufeinander folgenden Perioden angehören werde, sodass ihr jedenfalls ab diesem Zeitpunkt Globalzuschüsse zustünden. Den Widerspruch wies das BVA mit Widerspruchsbescheid vom 11.06.2021 zurück.
Der Kläger hat am 23.04.2019 Klage erhoben und insoweit zunächst beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 26.03.2019 zu verpflichten, dem Kläger Zuwendungen zur Unterstützung seiner gesellschaftlichen und demokratischen Bildungsarbeit (Globalmittel) im Haushaltsjahr 2018 in Höhe von 10.000 EUR nachträglich auszuzahlen.
Am 26.07.2019 hat der Kläger die Klage erstmalig erweitert, sie auf den Ablehnungsbescheid vom 26.03.2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 03.07.2019 für das Haushaltsjahr 2019 erstreckt und zunächst beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 03.07.2019 zu verpflichten, dem Kläger Zuwendungen zur Unterstützung seiner gesellschaftlichen und demokratischen Bildungsarbeit (Globalmittel) im Haushaltsjahr 2019 in Höhe von 10.000 EUR nachträglich auszuzahlen.
Am 12.07.2021 hat der Kläger die Klage erneut erweitert und zunächst beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 11.06.2021 zu verpflichten, dem Kläger Zuwendungen zur Unterstützung seiner gesellschaftlichen und demokratischen Bildungsarbeit (Globalmittel) im Haushaltsjahr 2021 in Höhe von 10.000 EUR nachträglich auszuzahlen.
Zur Begründung der Klage trägt der Kläger unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens in den jeweiligen Verwaltungsverfahren vor, es handle sich der Sache nach nicht um eine verwaltungs-, sondern eine verfassungsrechtliche Streitigkeit. Die Zuständigkeitsübertragung auf das BVA sei erfolgt, um dem Streit ein verwaltungsrechtliches Gepräge zu geben, und daher rechtsmissbräuchlich. Das BVA sei sachlich unzuständig, da der Antrag an das BMI gerichtet gewesen sei. Denn es gehe nicht um die Abwicklung eines Haushaltstitels, sondern um die Anerkennung eines entsprechenden Förderanspruchs des Klägers, was nur das BMI leisten könne. Daher seien die Bescheide nach § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig. Jedenfalls der Bescheid vom 07.12.2019 sei unzureichend begründet, weil er sich zur verfassungsrechtlichen Dimension des Antrags des Klägers nicht äußere. Die Bescheide seien auch materiell zu beanstanden, da dem Kläger ein entsprechender Anspruch unmittelbar aus Art. 3 Abs. 1 GG zustehe und dieser nicht durch formelles Haushaltsrecht beschränkt werden könne. Die Ablehnung der Anträge sei willkürlich, weil die AfD hinreichend verfestigt sei. Die Maßgabe, eine Förderung nur bei zwei aufeinander folgenden Einzügen der nahestehenden Partei in den Bundestag zu gewähren, sei lediglich eine private Äußerung, die diesen Anspruch nicht beschränke. Die AfD habe dem 18. Deutschen Bundestag zwar noch nicht angehört, dasselbe gelte aber für die FDP, deren parteinahe Stiftung ununterbrochen weitergefördert worden sei. Insoweit verhalte die Beklagte sich widersprüchlich. Zudem könne es in einem Föderalstaat wie der Bundesrepublik nicht allein auf die Ergebnisse von Bundestagswahlen ankommen. Selbst wenn man den pauschalierenden Ansatz von zwei aufeinanderfolgenden Einzügen in den Bundestag berücksichtigen wolle, so habe dies aber aufgrund der Wesentlichkeitstheorie in einem materiellen Parlamentsgesetz geregelt werden müssen. Insoweit sei auch zu beachten, dass die AfD im Mittel über zwei Perioden teilweise deutlich bessere Ergebnisse erzielt habe als andere Parteien, deren nahestehende Stiftungen gefördert würden. Auch in der Bemessung der Höhe der Fördermittel verhalte die Beklagte sich inkonsequent, weil teilweise die Fördermittel zugunsten von Stiftungen massiv erhöht worden seien, obwohl die zugehörigen Parteien bei der letzten Wahl Stimmverluste gehabt hätten. Zumindest für das Jahr 2021 stehe dem Kläger aber ein anteiliger Anspruch zu, weil die AfD nach der Bundestagswahl 2021 zum zweiten Mal in Folge in den Bundestag eingezogen sei. Zwar gehe der Kläger davon aus, dass er einen Anspruch auf eine erheblich höhere Förderung habe, aus Kostengründen beschränke er seine Klage für die jeweiligen Haushaltsjahre aber auf jeweils 10.000 EUR.
Der Kläger beantragt nunmehr wörtlich,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 07.12.2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26.03.2019 zu verpflichten, den Förderantrag der Klägerin vom 23.04.2018 im Hinblick auf einen Teil des ursprünglich beantragen Förderbetrages in Höhe von 10.000 Euro unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 26.03.2019 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 03.07.2019 zu verpflichten, den Förderantrag der Klägerin vom 03.07.2018 im Hinblick auf einen Teil des ursprünglich beantragten Förderbetrages in Höhe von 10.000,00 Euro unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden und
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 26.02.2021 in der Fassung des Widerspruchsbescheid vom 11.06.2021 zu verpflichten, den Förderantrag der Klägerin vom 12.08.2020 im Hinblick auf einen Teil des ursprünglich beantragten Förderbetrages in Höhe von 10.000,00 Euro unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Bescheidbegründungen führt sie aus, das BVA sei für die Entscheidung über die Anträge zuständig gewesen, weil ihm die Aufgabe vom BMI als Rechts- und Fachaufsichtsbehörde übertragen worden sei. Der Kläger habe in der Sache nichts anderes als einen Fördermittelantrag nach §§ 24, 44 BHO gestellt und sei entsprechend beschieden worden. Die Beklagte habe sich am von den Haushaltsgesetzen gesetzten Rahmen zu orientieren, die für den Kläger jeweils keine Fördermittel vorgesehen hätten. Der Kläger habe auch keinen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Förderung. Es entspreche der dauerhaften Entscheidungs- und Förderpraxis, dass zwei aufeinander folgende Einzüge in den Bundestag notwendig seien, um die Dauerhaftigkeit einer politischen Strömung anzunehmen. Der vom Kläger angestellte Vergleich mit anderen Parteien führe daher nicht weiter, weil ein einmaliges Ausscheiden nicht genüge, um vom Wegfall der Dauerhaftigkeit auszugehen. Der Kläger habe auch keinen anteiligen Anspruch für 2021, weil die Beklagte in ihrer Förderpraxis die Förderung frühestens im Folgejahr der maßgeblichen Bundestagswahl beginne. So sei sie in der Vergangenheit auch mit anderen parteinahen Stiftungen verfahren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über den Rechtsstreit konnte im Verwaltungsrechtsweg entschieden werden, § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO. Es liegt insbesondere keine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art vor. Dies hat das Bundesverfassungsgericht bereits auf eine Verfassungsbeschwerde des Klägers mit Beschluss vom 20.05.2019 festgestellt, in welchem es ausgeführt hat:
„a) Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet, § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art.
aa) Für die Bestimmung der Rechtsnatur des Streits kommt es auf das Rechtsverhältnis an, in dem die geltend gemachten Ansprüche wurzeln; dabei ist maßgebend auf das verfassungsrechtliche Grundverhältnis abzustellen. Auf die Vorstellung des Beschwerdeführers und die von ihm behauptete Rechtsnatur des Streitverhältnisses kommt es hingegen nicht an (vgl. BVerfGE 42, 103 <110 f., 113>; 62, 295 <313>; 109, 1 <6 f.>).
Ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis kann nur zwischen Faktoren bestehen, die am Verfassungsleben beteiligt sind (BVerfGE 1, 208 <221>; 27, 240 <245 f.>; vgl. auch BVerfGE 64, 301 <312 f.>). Die geltend gemachten Ansprüche müssen sich aus einem beide Teile umschließenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnis ergeben (vgl. BVerfGE 2, 143 <159>; 13, 54 <72 f.>), mithin aus Rechtsbeziehungen, die zwischen Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander bestehen (BVerwGE 36, 218 <228>; 51, 69 <71>).
bb) Dies ist beim Beschwerdeführer, einem eingetragenen Verein, nicht der Fall. Er steht zwar der Alternative für Deutschland (AfD) nahe, hebt aber in seiner Verfassungsbeschwerde selbst hervor, dass er von dieser Partei deutlich abgegrenzt, nach seiner Satzung rechtlich selbständig und organisatorisch unabhängig ist. Die Abwehr einer Grundrechtsverletzung ist auch nicht allein deshalb dem Verfassungsrechtskreis zuzurechnen, weil nicht eine Verwaltungsbehörde, sondern ein Verfassungsorgan gehandelt hat oder weil sich die Maßnahme ihrerseits nach Verfassungsrecht beurteilt (vgl. BVerfGE 1, 208 <221>; 13, 54 <72 f.>; 27, 240 <246>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Oktober 1987 - 2 BvR 64/87 -, NVwZ 1988, S. 817 f.; BVerwG, Urteil vom 28. November 1975 - VII C 53/73 -, NJW 1976, S. 637 <638>; BVerwGE 51, 69 <71>)“
BVerfG, Beschluss vom 20. Mai 2019 – 2 BvR 649/19 –, Rn. 3 – 6, juris.
Die Umstellung der Klageanträge des Klägers von der Verurteilung zur Zahlung auf die Verpflichtung zur Neubescheidung in Höhe von bis zu 10.000 EUR ist unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 91 VwGO zulässig, weil es sich in der Sache um eine stets zulässige Beschränkung des Klageantrags gemäß § 173 S. 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO handelt. Von dieser Vorschrift erfasst werden auch qualitative Änderungen des Klageantrags, solange neue und alte Klageart zueinander in einem Verhältnis von maius und minus stehen.
Vgl. Eyermann/Wöckel, 16. Aufl. 2022, VwGO § 91 Rn. 13 – 14.
Die Verpflichtung der Beklagten, die Anträge des Klägers in Höhe von 10.000 EUR neu zu bescheiden, stellt ein qualitatives Minus gegenüber dem ursprünglich auf Leistung von jeweils 10.000 EUR gerichteten Klagebegehren des Klägers dar, ohne zu einer inhaltlichen Abwandlung des verfahrensgegenständlichen Streitgegenstands zu führen. Die mit der Beschränkung des Klageantrags verbundene teilweise Klagerücknahme führt dazu, dass das Verfahren insoweit teilweise einzustellen ist, § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO.
Vgl. Eyermann/Wöckel, 16. Aufl. 2022, VwGO § 91 Rn. 13; Schoch/Schneider/Clausing, 42. EL Februar 2022, VwGO § 92 Rn. 11.
Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass der Kläger den bei der Beklagten geltend gemachten Anspruch für die Förderjahre 2018, 2019 und 2021 nur in einer Höhe von jeweils 10.000 EUR gerichtlich geltend macht und sein Klagebegehren gegenüber den im Verwaltungsverfahren beantragten Beträgen insoweit einschränkt. Anders als im Fall der (Teil-)Anfechtungsklage kommt es in einem solchen Fall nicht auf die Frage der Teilbarkeit des Versagungsbescheids der Beklagten an, weil nicht dieser Streitgegenstand der Verpflichtungsklage ist, sondern der begehrte materielle Anspruch.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 – 4 C 33.13 –, Rn. 18, juris m. w. N; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 4. August 2010 – 2 A 796/09 –, Rn. 18, juris; SchochKoVwGO/Riese, 41. EL Juli 2021, VwGO § 113 Rn. 209.
Dass eine Teil-Verpflichtungsklage grundsätzlich möglich ist, ergibt sich aus der Formulierung des § 113 Abs. 5 VwGO („soweit“). Daher steht es dem Kläger grundsätzlich frei, diesen Anspruch im Rahmen seiner Disposition in einem geringeren Umfang als im Verwaltungsverfahren gerichtlich geltend zu machen, solange der materielle Anspruch selbst einer teilweisen Geltendmachung zugänglich ist – mit der Konsequenz, dass auch im Erfolgsfalle nur über den Anspruch im rechtshängigen Umfang entschieden wird und einem eventuell darüber hinaus gehenden Anspruch jedenfalls die Bestandskraft des Versagungsbescheids entgegenstünde. Da der Kläger hier einen Anspruch auf Neubescheidung seiner auf Geldzahlung gerichteten Förderanträge verfolgt und keine materiellen Gründe gegen die Möglichkeit einer bloß teilweisen Geltendmachung dieser Ansprüche in Form der Verpflichtungsklage ersichtlich sind, kann der Kläger seinen Klageantrag auf Neubescheidung in der beantragten Höhe beschränken.
Soweit danach noch über die Klage streitig zu entscheiden ist, bleibt sie ohne Erfolg. Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die angegriffenen Bescheide der Beklagten, mit denen eine Förderung des Klägers für die Haushaltsjahre 2018, 2019 und 2021 abgelehnt wurde, sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch auf die begehrte Bewilligung von Globalzuschüssen in Höhe von jeweils 10.000 EUR für die Haushaltsjahre 2018, 2019 und 2021, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.
Zunächst sind die verfahrensgegenständlichen Bescheide in Form der Widerspruchsbescheide vom 26.03.2019, vom 03.07.2019 und vom 11.06.2021 formell nicht zu beanstanden (dazu I.). Auch materiell-rechtlich erfolgte die Ablehnung der Förderanträge des Klägers für die Haushaltsjahre 2018, 2019 und 2021 rechtmäßig (dazu II.).
I.
Die verfahrensgegenständlichen Ablehnungsbescheide in Gestalt der jeweils zugehörigen Widerspruchsbescheide wurden von der zuständigen Behörde, nämlich dem BVA erlassen.
Gewährt der Bund wie hier nicht aufgrund einer gesetzlichen Verpflichtung, sondern auf freiwilliger Basis durch Zurverfügungstellung von Mitteln im Haushaltsplan Zuwendungen an Dritte, so bestimmt sich die Zuständigkeit für die Durchführung des Förderverfahrens nach allgemeinen verwaltungsorganisationsrechtlichen Grundsätzen. Danach ist hier für die Durchführung der Förderverfahren hinsichtlich der Gewährung von Globalzuschüssen an parteinahe Stiftungen der Geschäftsbereich des BMI zuständig, weil der Haushaltsgesetzgeber die notwendigen Haushaltsmittel im Etat des BMI eingeplant hat.
Vgl. die entsprechenden Einzelpläne des BMI zu den jeweiligen Haushaltsgesetzen,
für das Jahr 2018 abrufbar unter: https://www.bundeshaushalt.de/static/daten/2018/soll/epl06.pdf#page=11,
für das Jahr 2019 abrufbar unter: https://www.bundeshaushalt.de/static/daten/2019/soll/epl06.pdf#page=11,
für das Jahr 2021 abrufbar unter: https://www.bundeshaushalt.de/static/daten/2021/soll/epl06.pdf#page=12.
Allein aus der Zuweisung der Mittel im Etat des BMI folgt aber nicht, dass Anträge auf Gewährung von Globalzuschüssen aus diesem Haushaltstitel unmittelbar vom BMI bearbeitet und beschieden werden müssten. Im Gegenteil ist die unmittelbare Durchführung administrativer Tätigkeit mit Außenwirkung durch die Ministerialverwaltung in ihrer rechtlichen Zulässigkeit bereits umstritten.
Vgl. hierzu Oebbecke, in: Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2008, § 136 Rn. 93 m. w. N.
Gibt es keine gesetzliche oder verfassungsrechtliche Verpflichtung, einen Antrag unmittelbar durch die Ministerialverwaltung zu bescheiden, so ist es im Bereich freiwilliger Aufgabenwahrnehmung wie der Gewährung von Zuwendungen ohne gesetzliche Verpflichtung rechtlich nicht zu beanstanden, wenn das die Haushaltsmittel verwaltende Ministerium die Aufgabe der Durchführung der Förderverfahren einer nachgeordneten Behörde überträgt. Unter Berücksichtigung dessen ist die Beauftragung des BVA mit der Durchführung der Förderverfahren für die Bewilligung von Globalzuschüssen an parteinahe Stiftungen rechtlich unbedenklich. Die konkrete Zuständigkeit des BVA folgt nach diesen Grundsätzen aus § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesverwaltungsamts (BVAG) vom 28.12.1959 (BGBl. I S. 829) i. V. m. dem Erlass des BMI vom 03.08.1999.
Nach § 1 Abs. 3 BVAG erledigt das BVA Verwaltungsaufgaben des Bundes, mit deren Durchführung es vom BMI oder mit seiner Zustimmung von der sachlich zuständigen obersten Bundesbehörde beauftragt wird. Dies ermöglich es dem BMI, durch eine entsprechende Beauftragung verschiedenste Verwaltungsaufgaben dem BVA als zentralem Dienstleister zu übertragen.
Vgl. Dürig/Herzog/Scholz/Ibler, 95. EL Juli 2021, GG Art. 87 Rn. 267; Oebbecke, in: Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2008, § 136 Rn. 95.
Eine entsprechende Beauftragung stellt der Ministerialerlass des BMI vom 03.08.1999 dar. Dieser sieht vor, dass ab dem 01.01.2000 sämtliche Aufgaben im Zusammenhang mit der Gewährung von Zuwendungen zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit an die vom Deutschen Bundestag bestimmten Stiftungen vom BVA wahrgenommen werden. Zwar benennt der Erlass die zum Erlasszeitpunkt geförderten Stiftungen konkret, hieraus kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass die Zuständigkeit des BVA für Förderanträge des nicht im Erlass genannten Klägers nicht ebenfalls beim BVA liegt. Denn der Erlass ist seinem Regelungsziel nach darauf gerichtet, die Abwicklung sämtlicher Aufgaben der Förderung in Form von Globalzuschüssen an parteinahe Stiftungen auf das BVA zu übertragen. Dies umfasst dem Sinn und Zweck der Übertragung nach auch die Bescheidung von Anträgen nicht im Erlass explizit benannter Stiftungen. Der Erlass stellt daher eine nach § 1 Abs. 3 BVAG zulässige Aufgabenübertragung in Form der Generaldelegation dar.
Vgl. allgemein zur Zuständigkeitsübertragung durch Delegation Jestaedt, in: Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2012, § 14 Rn. 48 m. w. N.; speziell zum Begriff der Generaldelegation in Abgrenzung zur Einzeldelegation Stelkens/Bonk/Sachs/Schmitz, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 4 Rn. 41
Selbst wenn man dementgegen davon ausginge, dass die Zuständigkeit für die Anträge des Klägers sich nicht bereits aus dem Erlass vom 03.08.1999 ergäbe, weil man diesen bloß als Einzeldelegation für die Abwicklung der im Erlass konkret genannten Stiftungen verstünde, so bliebe das BVA gleichwohl zuständig, weil jedenfalls der Erlass des BMI vom 06.12.2018, mit welchem das BVA ausdrücklich beauftragt wurde, die Anträge des Klägers zu bescheiden, sowie die auf die späteren Anträge ergangenen Erlasse des BMI die Zuständigkeit des BVA begründen würde. Auch diese Erlasse würden eine hinreichende Beauftragung des BVA nach § 1 Abs. 3 BVAG darstellen.
Die Übertragung der Aufgabe auf das BVA durch Erlass war auch ausreichend. Es bedurfte insbesondere keiner Übertragung der Aufgabe auf das BVA durch Gesetz, weil die Gewährung von Globalzuschüssen an parteinahe Stiftungen eine freiwillige Aufgabe darstellt, die nicht mit Eingriffsbefugnissen im Außenverhältnis einhergeht. Soweit mit der Gewährung von Globalzuschüssen verfassungsrechtliche Fragestellungen einhergehen, betreffen diese eine grundgesetzkonforme Verteilung der zur Verfügung gestellten Mittel insbesondere im Lichte des Gleichheitsgrundsatzes (dazu unten II.), nicht aber die Zuständigkeit für die administrative Durchführung der Förderverfahren.
Soweit der Kläger hiergegen einwendet, es gehe ihm nicht um die administrative Abwicklung seiner Anträge, sondern um Erhalt eines Bescheides, aus dem hervorgehe, dass er auch dann einen Anspruch auf Zahlungen aus dem Bundeshaushalt habe, wenn Zahlungen an ihn im Haushaltsplan gar nicht vorgesehen seien, so führt dies nicht zu einer Unzuständigkeit des BVA. Der Kläger hat beim BMI ausdrücklich einen Antrag auf Bewilligung von Globalzuschüssen aus dem Haushaltstitel 685 12 – 144 für das Haushaltsjahr 2018 gestellt. Die Bearbeitung von Anträgen auf Gewährung von Globalzuschüssen aus diesem Titel ist dem BVA wie bereits dargelegt übertragen. Dass der entsprechende Haushaltstitel keine Mittel für den Kläger vorsieht, kann eine Sonderzuständigkeit ausschließlich des BMI nicht begründen. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, warum das BMI weitergehende Kompetenzen haben sollte, die geltend gemachte Verfassungswidrigkeit des Haushaltsplans – und damit eines formellen Gesetzes – festzustellen als das BVA.
Etwas anderes folgt auch nicht aus der vom Kläger zitierten Angabe auf der Homepage des BVA, nach der über den Antrag in der Regel das fachlich zuständige Bundesministerium entscheidet. Abgesehen davon, dass es sich um eine allgemeine Information ohne Bezug zu konkreten Förderverfahren und insbesondere ohne Bezug zur Förderung von parteinahen Stiftungen handelt, kann allein eine Aussage auf der Behördenhomepage die Behördenzuständigkeit nicht abändern.
Der pauschale Vorwurf, die Übertragung der Zuständigkeit auf das BVA sei rechtsmissbräuchlich, weil sie dazu diene, den Rechtsstreit „künstlich und wider besseren Wissens auf eine verwaltungsgerichtliche Schiene zu setzen“, dringt ebenfalls nicht durch. Hierfür sind vor dem Hintergrund, dass die Übertragung der generellen Zuständigkeit für die Durchführung der Förderverfahren hinsichtlich der Gewährung von Globalzuschüssen für parteinahe Stiftungen auf das BVA bereits mit Erlass vom 03.08.1999 und damit erheblich vor den verfahrensgegenständlichen Förderanträgen erfolgte, keine Anhaltspunkte ersichtlich. Auch wenn man erst in den späteren Erlassen des BMI eine entsprechende Aufgabenübertragung sähe, wäre dies im Übrigen seitens des BMI weder willkürlich noch rechtsmissbräuchlich, weil es eine nachvollziehbare Überlegung darstellt, auch die Behandlung von Anträgen der nicht im jeweiligen Haushaltsplan genannten Stiftungen dem BVA zu übertragen und hierdurch Zuständigkeit und Sachkompetenz zu konzentrieren. Darüber hinaus ist die Rechtsstreitigkeit aus den bereits dargelegten Gründen nicht verfassungsrechtlicher Art, sodass auch vor diesem Hintergrund der Vorwurf der „rechtsmissbräuchlichen Verschiebung“ ins Leere geht.
Es liegen auch keine entscheidungserheblichen Begründungsfehler hinsichtlich der verfahrensgegenständlichen Bescheide vor. Soweit der Kläger hinsichtlich des Ablehnungsbescheids vom 07.12.2018 für das Haushaltsjahr 2018 rügt, dieser sei nicht ordnungsgemäß begründet gewesen, weil das BVA sich nicht mit den verfassungsrechtlichen Argumenten des Klägers und der Verfassungsmäßigkeit des Haushaltsgesetzes 2018 auseinandergesetzt habe, führt auch dies nicht zu einer formellen Rechtswidrigkeit des Bescheids. Denn selbst wenn man hier von einer den Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG nicht genügenden Begründung ausginge, so wäre ein eventueller diesbezüglicher Begründungsmangel jedenfalls geheilt worden.
Nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG ist die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften unbeachtlich, wenn die erforderliche Begründung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt wird. Dabei kann eine Heilung auch im Widerspruchsverfahren, genauer durch den Widerspruchsbescheid erfolgen, wenn und soweit die von der Widerspruchsbehörde nachträglich gegebenen Begründungselemente auch von der ihr im Rahmen des Widerspruchsverfahrens zustehenden Abänderungsbefugnis umfasst sind. Unproblematisch ist dies insbesondere dann möglich, wenn die Widerspruchsbehörde mit der Ausgangsbehörde identisch ist.
Vgl. BeckOK VwVfG/Schemmer, 54. Ed. 01.01.2022, VwVfG § 45 Rn. 51; NK-VwVfG/Sigrid Emmenegger, 2. Aufl. 2019, VwVfG § 45 Rn. 93; SchochKoVwGO/Schneider, 1. EL August 2021, VwVfG § 45 Rn. 84.
Hier hat die Beklagte im Rahmen des Widerspruchsbescheids vom 26.03.2019 die vom Kläger angeführten Argumente aufgenommen und sich mit diesen auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht auseinander gesetzt. Aus den Darlegungen der Beklagten im Widerspruchsbescheid vom 26.03.2019 wird ohne Weiteres ersichtlich, warum die Beklagte auch einen verfassungsunmittelbaren Anspruch des Klägers nicht annimmt. Weitergehende Ausführungen zum Prozess dieser Überzeugungsbildung bei der Beklagten, beispielsweise durch Einholung von Gutachten, nach denen der Kläger in seiner Klageschrift fragt, gehören nicht zu den das Ergebnis inhaltlich tragenden Gründen der Entscheidung und müssen daher nach § 39 Abs. 1 VwVfG nicht dargelegt werden.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 39 Rn. 45.
II.
Die verfahrensgegenständlichen Bescheide sind auch materiell nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat die Förderanträge des Klägers für die Haushaltsjahre 2018, 2019 und 2021 zu Recht abgelehnt. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Bewilligung von Globalzuschüssen für seine gesellschaftspolitische Bildungsarbeit gegen die Beklagte.
Eine einfachgesetzliche Grundlage, aus der der Kläger einen Anspruch auf Bewilligung von Globalzuschüssen ableiten könnte, existiert nicht. Insbesondere kann der Kläger keine Ansprüche aus der Bereitstellung der Mittel in den Haushaltsplänen des Bundes für die Jahre 2018, 2019 und 2021 ableiten. Denn unabhängig davon, dass es sich bei den lediglich durch förmliches Gesetz festgestellten Haushaltsplänen des Bundes um Gesetze handelt, denen gegenüber Privaten im Außenverhältnis Rechtswirkungen nicht zukommen können,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 08. April 1997 – 3 C 6.95 –, Rn. 17, juris; BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2002 – 3 C 54.01 –, Rn. 22, juris; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. November 2008 – 3 KO 363/08 –, Rn. 25, juris,
sehen die Haushaltspläne, in denen die bereitgestellten Mittel im Einzelnen aufgeschlüsselt bestimmten ausdrücklich benannten Stiftungen zugewiesen werden, auch keine Mittel für den Kläger vor.
Ein Anspruch auf Bewilligung von Globalzuschüssen zugunsten des Klägers kommt daher nur aus der von der Beklagten geübten Verwaltungspraxis in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG als Gleichbehandlungs- und Teilhabeanspruch in Betracht.
Vgl. speziell zu parteinahen Stiftungen Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. März 2012 – OVG 6 B 19.11 –, Rn. 14, juris; VG Gera, Urteil vom 17. Juni 2006 – 1 K 146/06 Ge –, Rn. 27 ff., juris; allgemein BVerwG, Urteil vom 08. April 1997 – 3 C 6.95 –, Rn. 19, juris; Murswiek, in: Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2011, § 192 Rn. 73 ff.
Dieser Anspruch ist nicht allein deshalb ausgeschlossen, weil für den Kläger konkret keine Haushaltsmittel in den Haushaltsplänen vorgesehen sind. Denn die Haushaltspläne haben nur verwaltungsinterne Bedeutung. Sie ermächtigen die Verwaltung zur Vergabe der vorgesehenen Mittel und sind daher Voraussetzung, um eine rechtmäßige Subventionsvergabe vorsehen zu können. Soweit aber ein Haushaltsplan einen Anspruch auf Gleichberechtigung verletzt, ist er in der gerichtlichen Prüfung außer Betracht zu lassen, soweit er verfassungswidrige Vorgaben für die Mittelverwendung macht.
Vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2002 – 3 C 54.01 –, Rn. 22, juris.
Für die gerichtliche Entscheidung ist es danach unerheblich, ob der Anspruch sich gegen den Haushaltsgesetzgeber richtet, dessen Entscheidung über die Bindungswirkung für die vollziehende Verwaltung mittelbar Außenwirkung erlangt, oder gegen die im Rahmen des ihr (noch) zustehenden Vergabeermessens handelnde Verwaltung.
Vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. November 2008 – 3 KO 363/08 –, Rn. 25, juris.
Es bedarf hier keiner Erörterung, ob die gleichheitswidrige Nichtbeachtung eines Grundrechtsträgers bei der Zuordnung von Mitteln im Haushaltsplan selbst bereits unmittelbar zu einem unbedingten Leistungsanspruch führt, oder ob dem (Haushalts-)Gesetzgeber die Freiheit belassen werden muss, die Gleichbehandlung statt einer Erweiterung des Kreises der Begünstigten durch einen generellen Wegfall der Begünstigung herzustellen.
Vgl. hierzu ausführlich Murswiek, in: Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2011, § 192 Rn. 74.
Denn die vom Haushaltsgesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsermessens festgelegte und von der Beklagten im Rahmen der Antragsbescheidung für die Jahre 2018, 2019 und 2021 umgesetzte Verteilung der Mittel und Nichtberücksichtigung des Klägers verletzt diesen nicht in seinen verfassungsmäßigen Rechten. Sowohl die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers, für den Kläger keine Mittel vorzusehen, als auch die Mittelvergabe durch die Beklagte sind mit dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren.
Nach dem im allgemeinen Gleichheitssatz wurzelnden Willkürverbot dürfen wesentlich gleiche Lebenssachverhalte nicht ohne vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden, sachlich gerechtfertigten Grund willkürlich ungleich sowie wesentlich ungleiche Lebenssachverhalte nicht willkürlich gleich behandelt werden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 1955 – 2 BvK 1/54 –, Rn. 37, juris; BVerfG, Beschluss vom 24. März 1976 – 2 BvR 804/75 –, Rn. 23, juris; BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 05. Juli 2013 – 2 BvR 708/12 –, Rn. 26, juris.
Im Hinblick auf den dem Parlamentsgesetzgeber bei der Bereitstellung von Zuwendungen zustehenden Gestaltungsspielraum sind seine Haushaltsplanungen durch die Gerichte nur eingeschränkt überprüfbar.
Vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. November 2008 – 3 KO 363/08 –, Rn. 29, juris.
Bildet allein die aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Willkürgrenze den gerichtlichen Prüfungsmaßstab, ist unerheblich, ob es zu der festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gibt, für die gute oder sogar bessere Gründe sprechen. Die unterschiedliche Behandlung von Leistungsempfängern bei Zuwendungen ist bereits dann nicht zu beanstanden, wenn vernünftige Gründe für die Differenzierung bestehen und willkürliche Privilegierungen und Diskriminierungen vermieden werden. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen dem Staat hierbei im weitesten Umfang zu Gebote. Solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, kann sie von der Verfassung her nicht beanstandet werden. Eine Verletzung des Willkürverbotes liegt mithin nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 08. Juli 1997 – 1 BvR 1934/93 –, Rn. 49, juris; BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 1979 – 1 BvL 97/78 –, Rn. 18, juris.
Diese allgemeinen Grundsätze konkretisierend, hat das Bundesverfassungsgericht speziell zur Förderung parteinaher Stiftungen entschieden, dass der Allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz mit Blick auf die Berührungspunkte zwischen der Tätigkeit der parteinahen Stiftungen einerseits und den langfristigen politischen Zielvorstellungen der ihnen nahestehenden Parteien andererseits gebietet, dass im Rahmen der Förderung alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen berücksichtigt werden müssen. Die staatliche Förderung müsse der pluralen Struktur der gesellschaftlichen und politischen Kräfte Rechnung tragen.
Vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83 –, Rn. 132, juris; bekräftigt durch BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2015 – 2 BvE 4/12 –, Rn. 106 – 108, juris.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der Kläger keinen Anspruch auf die begehrte Zuwendung bzw. auf eine erneute Bescheidung seiner Förderanträge. Die Beklagte ist willkürfrei davon ausgegangen, dass es sich bei dem Kläger und der ihm nahestehenden Partei AfD jedenfalls in den hier maßgeblichen Förderjahren 2018, 2019 und 2021 nicht um Vertreter einer dauerhaften ins Gewicht fallenden politischen Grundströmung in der Bundesrepublik Deutschland handelt.
Vor dem Hintergrund, dass die Förderung parteinaher Stiftungen auf einem freiwilligen Entschluss des Haushaltsgesetzgebers beruht und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG wurzelt, ist es grundsätzlich Sache des Haushaltsgesetzgebers, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in seiner Förderpraxis umzusetzen und gleichheitsgerechte Kriterien zu bestimmen, wann von einer ins Gewicht fallenden politischen Grundströmung auszugehen ist. Diese Kriterien müssen, um den Anforderungen von Art. 3 Abs. 1 GG im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle zu genügen, selbst objektiv, sachgerecht und willkürfrei bestimmt werden. Die Beklagte geht in ihrer Förderpraxis seit 1998 davon aus, dass eine parteinahe Stiftung dann eine dauerhafte ins Gewicht fallende politische Grundströmung vertritt, wenn die der Stiftung nahestehende Partei in zwei aufeinander folgenden Bundestagswahlen in den Bundestag einzieht. Dieses Kriterium ist mit Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren.
Das Kriterium des zweifachen aufeinander folgenden Einzugs in den Bundestag ist zunächst für sich sachgerecht und willkürfrei. Es bietet eine praktikable, einfach anzuwendende und auch in der Anwendung politisch neutrale Möglichkeit zur Bestimmung von Dauerhaftigkeit und Gewicht einer politischen Strömung. Durch das Abstellen auf die Ergebnisse von Bundestagswahlen, in welchen der Wille des Staatsvolks mit der Bildung des Staatswillens zusammenfällt,
vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65 –, Rn. 115, juris,
und welche die praktisch einzige bedeutsame Möglichkeit des Staatsvolks darstellen, seinen Willen rechtsverbindlich zu äußern,
vgl. Dürig/Herzog/Scholz/Klein/Schwarz, 95. EL Juli 2021, GG Art. 38 Rn. 68,
zieht die Beklagte ein taugliches Kriterium heran, um zu bestimmen, ob eine gesellschaftliche Strömung politisch von Relevanz ist. Denn in nichts anderem drückt sich das bundesweite Gewicht einer politischen Strömung deutlicher aus als in der Mobilisierung ihrer Anhänger im Rahmen der Bundestagswahl und dem Umsetzen dieses Gewichts in politischen Einfluss in Form von Mandatsträgern im Parlament. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass bei Bundestagswahlen häufig langfristige Grundüberzeugungen eine größere Rolle spielen als bei anderen Wahlen.
Ähnlich Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. November 2008 – 3 KO 363/08 –, Rn. 50, juris.
Auch das vom Bundesverfassungsgericht für einen Förderanspruch vorausgesetzte Kriterium der Dauerhaftigkeit vermag das Abstellen auf den zweimal aufeinander folgenden Einzug in den Bundestag sachgerecht zu konkretisieren. Es ist nachvollziehbar und nicht willkürlich, dass die Beklagte den erstmaligen Einzug in den Bundestag nicht genügen lässt, um bereits von einer dauerhaften Grundströmung auszugehen. Denn mit dem Kriterium der Dauerhaftigkeit sollen solche politischen Strömungen ausgeschlossen werden, die nur kurzzeitig zum Beispiel aufgrund aktueller politischer Ereignisse politischen Zuspruch erfahren, denen es aber nicht gelingt, sich langfristig als gestaltende politische Strömung in der Bundesrepublik zu etablieren. Der aufeinander folgende wiederholte Einzug in den Bundestag rechtfertigt demgegenüber die Annahme einer Verfestigung einer neuen politischen Strömung und daher auch die Aufnahme in den Kreis der zu fördernden parteinahen Stiftungen.
Im Fall des Klägers liegt auch kein derartig atypischer Sonderfall vor, dass ein ausnahmsweises Absehen der Voraussetzung des zweifachen Einzugs gerechtfertigt wäre. Die Auffassung der Vorsitzenden des Klägers, die in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, es habe noch keine Partei gegeben, die in so kurzer Zeit so erfolgreich gewesen sei wie die AfD, weshalb das Kriterium des zweimaligen Einzugs auf die AfD nicht passe, führt zu keiner anderen Bewertung. Denn selbst wenn man die Auffassung, die AfD habe in auffällig kurzer Zeit erhebliche Erfolge bei Wahlen erzielt, teilte, würde dies nämlich keine Aussage darüber zulassen, ob es sich um eine verfestigte Grundströmung oder lediglich um ein – gegebenenfalls auf aktuellen Ereignissen beruhendes – kurzzeitiges außerordentliches politisches Phänomen handelt. In der Geschichte der Bundesrepublik gibt es umgekehrt genauso Fälle von Parteien, die nach kurzzeitigen teilweise erheblichen Erfolgen bei Wahlen nach einer Legislaturperiode bereits wieder den Einzug in die Parlamente verpasst haben. Erst der wiederholte Einzug rechtfertigt angesichts dessen die Annahme einer dauerhaften Strömung, weil er die Verfestigung der politischen Strömung belegt.
Es ist dabei rechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte lediglich auf die Ergebnisse von Bundestagswahlen abstellt und nicht ergänzend die Ergebnisse von Landtagswahlen heranzieht. Es stellt keine sachfremde Erwägung dar, dass es sich bei der verfahrensgegenständlichen Förderung um eine Bundesförderung handelt und daher allein bundesweite Ergebnisse maßgeblich sein sollen. Hieran ändert auch der Charakter der Bundesrepublik als Föderalstaat nichts. Denn wie bereits dargelegt ist im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu überprüfen, ob es Alternativen zur Verwaltungspraxis der Beklagten gibt, für die gute Gründe sprechen mögen, sondern nur ob das von der Beklagten gewählte Differenzierungskriterium unter keinem rechtlichen Aspekt mehr vertretbar ist. Eine rechtliche Pflicht – und nur eine solche wäre hier entscheidungserheblich –, die Landtagswahlergebnisse ergänzend in die Prüfung von Dauerhaftigkeit und Gewicht einer politischen Strömung einzubeziehen, lässt sich aus dem föderalstaatlichen Charakter der Bundesrepublik nicht ableiten. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass das Bundesverfassungsgericht für einen Gleichbehandlungsanspruch ausdrücklich erhebliches Gewicht einer politischen Grundströmung in der Bundesrepublik Deutschland, also im gesamten Bundesgebiet verlangt. Insoweit lässt sich auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht begründen, dass rein regionale Erfolge bei Landtagswahlen ein zwingendes Kriterium für das Gewicht einer politischen Grundströmung sein müssten.
Danach können auch die Ausführungen des Klägers in der Klageschrift keine willkürliche Ungleichbehandlung belegen, in denen der Kläger die Wahlergebnisse anderer Parteien mit denen der AfD in Vergleich setzt und hierbei über zwei Legislaturperioden Durchschnittswerte errechnet, welche hinsichtlich der AfD teilweise höher ausfallen als die Durchschnittswerte von Parteien, deren nahestehende Stiftungen gefördert würden. Es ist nach dem dargestellten Maßstab, in dem nur eine Willkürkontrolle der von der Beklagten angewandten Kriterien stattfindet, nicht zu beanstanden, dass die Beklagte formal auf den zweifachen Einzug in den Bundestag – also mittelbar auf das Überschreiten der 5%-Hürde oder den Gewinn von mindestens drei Direktmandaten – abstellt. Bereits das Bundestagswahlrecht selbst lässt es zu, dass Stimmen aufgrund einer formalen Mindestgrenze nicht zu einem Einzug einer Partei in den Bundestag führen. Daher kann es kaum willkürlich sein, wenn auch die Förderpraxis der Beklagten sich an dieser – unstrittig verfassungsrechtlich zulässigen – formalen Hürde orientiert. Eine Durchschnittsrechnung, wie der Kläger sie vorschlägt, wäre methodisch insofern zwar denkbar, es lässt sich jedoch weder verfassungs- noch einfachrechtlich eine Pflicht der Beklagten begründen, genau diese Methode auch anzuwenden.
Das Erfordernis zweier aufeinander folgender Einzüge der nahestehenden Partei in den Deutschen Bundestag ist auch nicht deshalb sachfremd oder willkürlich, weil das Kriterium auf einem in einer „Gemeinsamen Erklärung zur staatlichen Finanzierung der Politischen Stiftungen“ von Stiftungsvertretern vom 06.11.1998 gemachten Vorschlag beruht. Der Beklagten steht es frei, bei der Bestimmung von Kriterien für eine Förderung Vorschläge von Privaten aufzunehmen, solange die vorgeschlagenen Kriterien selbst den Anforderungen des Allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes genügen, also eine sachgerechte, nachvollziehbare und willkürfreie Differenzierung ermöglichen. Diese Voraussetzungen erfüllt das Kriterium des aufeinander folgenden zweifachen Einzugs in den Bundestag. Der vom Kläger vorgebrachte Einwand, die Gemeinsame Erklärung entfalte als private Meinungsäußerung keine Bindungswirkung, ist für sich genommen zwar rechtlich zutreffend, führt aber nicht zu einem Anspruch des Klägers. Denn im Rahmen der freiwilligen Gewährung von Zuwendungen folgt ein Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG nur im Rahmen der von der Verwaltung geübten Verwaltungspraxis. Das Argument des Klägers, eine private Erklärung könne seine verfassungsmäßigen Ansprüche nicht einschränken, liegt danach neben der Sache, weil der aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Gleichbehandlungsanspruch nicht als verfassungsunmittelbarer unbedingter Zuwendungsanspruch, sondern nur als aus der Verwaltungspraxis abgeleiteter Teilhabeanspruch bestehen kann. Vor diesem Hintergrund schränkt die Gemeinsame Erklärung keine verfassungsrechtlichen Ansprüche des Klägers ein, sondern verfassungsrechtliche Ansprüche des Klägers können erst durch Verwaltungspraxis der Beklagten, die sich rechtmäßig an der Gemeinsamen Erklärung orientiert, begründet werden.
Die Beklagte hat das Differenzierungskriterium des zweifachen aufeinander folgenden Einzugs der nahestehenden Partei in den Bundestag auch willkürfrei auf den Kläger angewandt. Die dem Kläger nahestehende Partei AfD ist 2017 erstmalig und nach der Bundestagswahl 2021 zum zweiten Mal in den Bundestag eingezogen, sodass der Kläger das für die verfahrensgegenständlichen Förderjahrgänge maßgebliche Förderkriterium erst seitdem erfüllt. Dabei ist es insbesondere auch rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch keinen teilweisen Zuschuss für das Jahr 2021 – quasi für den zeitlichen Abschnitt seit der Bundestagswahl 2021 – zuerkannt hat. Denn die Beklagte hat hierzu nachvollziehbar angegeben, dass in ihrer Förderpraxis bisher nie eine parteinahe Stiftung bereits im Jahr der Wahl gefördert wurde, durch welche die nahestehende Partei zum zweiten Mal in Folge in den Bundestag eingezogen ist. Dies hat sie an konkreten Beispielen aus ihrer Förderpraxis belegt. Es ist auch nicht willkürlich, bei der erstmaligen Aufnahme einer parteinahen Stiftung in den Kreis der Förderungsempfänger das Jahr außer Acht zu lassen, in welchem die Bundestagswahl stattfand, deren Ergebnis die Stiftung erstmalig zur Förderung qualifiziert. Es ist legitim, dass der Haushaltsgesetzgeber nicht gleichsam auf Verdacht eine Förderung in das Haushaltsgesetz des Wahljahres aufnimmt und die mit einer Wahl verbundene planerische Unsicherheit vermeidet. Da es keine rechtliche Verpflichtung dazu gibt, parteinahe Stiftungen überhaupt zu fördern, und die Beklagte auch andere parteinahe Stiftungen als den Kläger diesbezüglich nicht anders behandelt hat, ist ein Rechtsverstoß nicht ersichtlich.
Auch im Übrigen ist eine gleichheitswidrige Behandlung der Anträge des Klägers im Einzelfall nicht gegeben. Soweit der Kläger damit argumentiert, dass er ungleich behandelt werde, weil die der FDP nahestehende Stiftung auch nach dem Ausscheiden der FDP aus dem Bundestag in der Wahlperiode 2013 bis 2017 weitergefördert worden sei, dringt er damit nicht durch. Denn der von ihm angestellte Vergleich zwischen AfD und FDP stellt keine sachgerechte Vergleichsgruppenbildung dar. Hinsichtlich der Förderung des Klägers geht es um die Frage, ob die in der bundesrepublikanischen Geschichte vergleichsweise junge ihm nahestehende Partei AfD sich bereits in solchem Umfang verfestigt hat, dass sie bereits als dauerhafte politische Grundströmung betrachtet werden kann. Es geht also mit anderen Worten darum, erstmalig das notwendige Maß an politischem Einfluss und politischer Stabilität erlangt zu haben, um überhaupt aus Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Aufnahme in den Kreis der durch Globalzuschüsse geförderten parteinahen Stiftungen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erlangen zu können. Die FDP dagegen gehörte – abgesehen von der Wahlperiode 2013 – 2017 – allen Deutschen Bundestagen seit 1949 in Fraktionsstärke an. Angesichts dessen ging es bei der FDP und der ihr nahestehenden Stiftung nicht um die erstmalige Begründung einer dauerhaften politischen Grundströmung von Gewicht, sondern um die Frage, ob aufgrund des (einmaligen) Ausscheidens aus dem Bundestag von einem Wegfall der Dauerhaftigkeit oder der politischen Bedeutung der Grundströmung auszugehen war. Diese beiden Situationen sind nicht vergleichbar, sodass schon deswegen die Ablehnung der Förderanträge des Klägers im Verhältnis zur fortlaufenden Bewilligung von Globalmitteln für die der FDP nahestehende Stiftung keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung des Klägers darstellt. Vor diesem Hintergrund geht auch das Argument des Klägers, es könne nicht sein, dass der Kläger keine Förderung erhalte, obwohl die ihm nahestehende Partei im Zeitraum 2013 bis 2017 Oppositionsführerin gewesen sei, die der FDP nahestehende Stiftung in diesem Zeitraum aber 50 Millionen EUR erhalten habe, obwohl die FDP nicht im Bundestag vertreten gewesen sei, ins Leere.
Schließlich können auch die Ausführungen des Klägers zur Förderungshöhe der Globalzuschüsse an andere parteinahe Stiftungen keine Ungleichbehandlung des Klägers belegen. Denn verfahrensgegenständlich ist hier nicht die angemessene und gleichheitsgerechte Verteilung von Globalzuschüssen innerhalb der förderungsberechtigten parteinahen Stiftungen, sondern allein die Frage, ob der Kläger für sich bereits eine dauerhafte politische Grundströmung erheblichen Gewichts vertritt. Es ist insoweit zu unterscheiden zwischen der Identifikation des begünstigten Personenkreises durch eine sachgerechte Vergleichsgruppenbildung einerseits und der Bildung eines auf den Kreis dieser begünstigten Personen bezogenen sachgerechten Verteilungsschlüssels andererseits.
Ähnlich Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. November 2008 – 3 KO 363/08 –, Rn. 30, juris.
Insoweit ist es unerheblich, dass die vom Kläger beantragte Summe gegenüber den anderen parteinahen Stiftungen gewährten Zuschüssen, wie der Kläger formuliert, „bescheiden“ sein mag. Denn das Verhältnis der vom Kläger beantragten Summe zu anderen Stiftungen bereits gewährten Globalzuschüssen sagt über die Frage, ob der Kläger dem Grunde nach anspruchsberechtigt ist, nichts aus.
Dahinstehen lässt die Kammer, ob das Kriterium des zweifachen aufeinander folgenden Einzugs in den Bundestag, wie der Kläger meint, einer ausdrücklichen Regelung in einem materiellen Parlamentsgesetz bedarf, da es auch nicht zu einem Erfolg der Klage führen würde, wenn man dieser Ansicht folgen sollte. Denn in diesem Falle wäre die Verwaltungspraxis der Beklagten, Stiftungen Globalzuschüsse zu gewähren, insgesamt rechtswidrig, sodass aus ihr auch unter Berücksichtigung des Art. 3 Abs. 1 GG keine Teilhabeansprüche abgeleitet werden könnten. Bei rechtswidriger Verwaltungspraxis bietet Art. 3 Abs. 1 GG keine Grundlage dafür, ebenfalls rechtswidrig staatliche Leistungen zu erhalten. Daher ist ein unmittelbar aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG abgeleiteter Neubescheidungsanspruch ausgeschlossen, wenn die Mittelvergabe, an der der Kläger partizipieren will, insgesamt unstatthaft ist.
Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. März 2012 – OVG 6 B 19.11 –, Rn. 15, juris.
Weitere einfach-rechtliche oder verfassungsunmittelbare Anspruchsgrundlagen, die der Klage zum Erfolg verhelfen könnten, liegen nicht vor. Insbesondere kann sich der Kläger als parteinahe Stiftung nicht auf die Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 GG berufen. Dies verbietet bereits die strikte inhaltliche und organisatorische Trennung zwischen dem Kläger einerseits und der ihm nahestehenden Partei andererseits.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1998 – 3 C 55.96 –, Rn. 38 ff., juris; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. November 2008 – 3 KO 363/08 –, Rn. 27, juris; zweifelnd BeckOK GG/Kluth, 50. Ed. 15.02.2022, GG Art. 21 Rn. 50.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO hinsichtlich des streitig entschiedenen Teils und auf § 155 Abs. 2 VwGO hinsichtlich des zurückgenommenen Teils der Klage.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt hinsichtlich des streitigen Teils aus §§ 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. 709 ZPO.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 S. 1 VwGO. Denn es ist in der verwaltungs- und verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bisher ungeklärt, ob es mit Art. 3 Abs. 1 GG und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu vereinbaren ist, dass Globalzuschüsse an eine parteinahe Stiftung erst gewährt werden, nachdem die nahestehende Partei zweimal in Folge in den Deutschen Bundestag eingezogen ist.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Berufungsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
30.000 €
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 24, 44 BHO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 91 VwGO
§ 55a VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 173 S. 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 92 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 3 BVAG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 21 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 42, 103
BVerfGE 1, 208
BVerfGE 64, 301
BVerfGE 2, 143
BVerwGE 36, 218
BVerwGE 51, 69
2 BvR 649/19
16 K 1916/20
2 BvR 64/87
VII C 53/73
4 C 33.13
2 A 796/09
3 C 6.95
3 C 54.01
3 KO 363/08
6 B 19.11
1 K 146/06
2 BvK 1/54
2 BvR 804/75
2 BvR 708/12
1 BvR 1934/93
1 BvL 97/78
2 BvE 5/83
2 BvE 4/12
2 BvF 1/65
3 C 55.96