Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-02, Aktenzeichen 1 K 4332/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:1202.1K4332.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Beklagte konnte aufgrund des strukturellen Defizits des städtischen Haushalts bei der Aufstellung des Haushaltsplanes 2002 / 2003 einen Haushaltsausgleich nicht herbeiführen. Mit Beschluss des Beklagten vom 18.03.2002 waren deshalb u.a. Haushaltssicherungsmaßnahmen im Bereich der Grundschulen vorgesehen mit der Vorgabe, zur Umsetzung einzelner Maßnahmen die notwendigen Beschlüsse herbeizuführen. Mit seinen Beschlüssen vom 17.02.2003 hatte der Beklagte nach Überprüfung der Grundschulplanung und des festgestellten Rückgangs der Schülerzahlen eine neue Grundschulentwicklungsplanung aufgestellt, mit der im Wesentlichen die Auflösung von sechs Grundschulen bzw. die Verlegung von zwei Grundschulen beschlossen wurde, sowie deren finanzielle Auswirkungen festgelegt. Ziel der neuen Grundschulentwicklungsplanung war u.a. die Reduzierung von Kosten, da die Stadt X ihren Haushalt seit 2002 nach den Vorschriften der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 81 der Gemeindeordnung NRW (GO) in der bis zum 31.12.2004 geltenden Fassung führt.
Die Bezirksregierung E hatte als Aufsichtbehörde mit Verfügung vom 21.06.2002 die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts 2002 versagt, da trotz verschiedener Maßnahmen ein struktureller Ausgleich im Finanzplanungszeitraum nicht möglich gewesen war. Bereits zuvor hatte die Aufsichtsbehörde in ihrer Verfügung vom 22.11.2000 folgende Regelungen aufgestellt:
„3. Mehreinnahmen dürfen nicht für über- oder außerplanmäßige Ausgaben, sondern ausschließlich zur Minderung des originären Defizits beziehungsweise zur Reduzierung der Altdefizite verwendet werden. Etwas anderes gilt nur dann, wenn zur Leistung der Ausgaben eine rechtliche Verpflichtung besteht.
4. Mit dem Haushaltsplan und Haushaltssicherungskonzept 2002 sind die strukturellen Maßnahmen, mittels derer die Abdeckung der verbleibenden Altdefizite der Jahre 2006 und 2007 sichergestellt werden soll, detailliert nachzuweisen. Sollten strukturelle Verbesserungen in dem erforderlichen Umfang nicht möglich sein oder sich die Planung als unrealistisch erweisen, kann auf die Veräußerung von städtischem Vermögen nicht mehr verzichtet werden."
Die Kläger sind Vertreter eines Bürgerbegehrens, das nach eigenen Angaben 28.911 prüffähige Unterschriften gewonnen hat. Das Bürgerbegehren hat folgenden Inhalt:
„Ich bin dafür, dass zu folgender Frage ein Bürgerentscheid durchgeführt wird:
Soll die Stadt X alle Xer Grundschulen erhalten?
Begründung:
Der Rat der Stadt X hat mit den Ratsbeschlüssen vom 17.02.03 beschlossen, den Grundschulentwicklungsplan (VO/5059/02) umzusetzen. Es ist neben weiteren Maßnahmen beschlossen, 5 Grundschulen bis 2009 zu schließen und 2 Schulen an einen anderen Standort zu verlegen. Die Vorteile der wohnortnahen Grundschulen sollen aus finanziellen Gründen geopfert werden. (...)
Kostendeckungsvorschlag:
Mit Schreiben vom 25.03.03 teilt uns die Stadt X mit, dass bei Nichtdurchführung des Ratsbeschlusses der städtische Haushalt angeblich einmalig mit EUR 4.662.700 (verteilt auf mehrere Jahre) belastet wird und laufende Mehrkosten von jährlich EUR 450.225 anfallen. Wir meinen, dass bei Berücksichtigung aller mit der Schließung und Verlegung von Grundschulen zusammenhängenden Kosten (u.a. notwendige Erweiterungen an benachbarten Schulen) und der tatsächlich zu erzielenden Erlöse sogar Mehraufwendungen bei Durchführung des Grundschulentwicklungsplanes auf die Stadt zukommen. Wir sind weiterhin der Überzeugung, dass geeignetere Maßnahmen, z.B. Bildung von Klassen gewünschter Größe durch Einrichten flexibler Schulbezirke und/oder Kooperationsmodelle zwischen benachbarten Schulen einen effektiveren Schulbetrieb vor dem Hintergrund der zu erwartenden Schülerzahlen bewirken können. Das Begehren, den Grundschul-Ist-Bestand beizubehalten, betrifft kein „neues Projekt", für das „neue Investitionsmittel" aufzubringen wären. Die Grundschulen sollen vielmehr unter Ausnutzung von Einsparmöglichkeiten der oben geschilderten Art in der bisherigen Weise weitergeführt und weiterfinanziert werden, so dass ein neuer Deckungsvorschlag für neu entstehende Kosten entfällt. Im Zweifel mag die Stadt X den von ihr errechneten, durchaus fragwürdigen Haushaltsfehlbetrag durch moderate Steuererhöhungen ausgleichen: Die einmalige Belastung kann durch zeitlich befristete Erhöhung des Hebesatzes der Gewerbesteuer auf 445 % für 5 Jahre (jährliches Aufkommen etwa 101 Mio. EUR, Hebesatz z.Zt. 440 %) ausgeglichen werden. Die angeblichen Mehrbetriebsausgaben von jährlich EUR 450.225 können durch dauerhafte Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer auf 495 % (jährliches Aufkommen etwa 55 Mio. EUR, Hebesatz z.Zt. 490 %) finanziert werden."
Auf Bitte um Beratung durch den Oberbürgermeister der Stadt X nahm die Bezirksregierung E im Zusammenhang mit der Durchführung des Bürgerbegehrens mit Verfügung vom 10.06.2003 zu schulorganisatorischen Maßnahmen und zur Frage des Deckungsvorschlages zur Finanzierung des Erhalts von Grundschulen Stellung wie folgt:
„(...) dass angesichts der zu Grunde zu legenden Schülerzahlen in X im Rahmen eines Schulentwicklungsplanes Grundschulen zu schließen sind, um einen geordneten Schulbetrieb sicher zu stellen. Dies wurde der Stadt X mit Verfügung vom 11.02.2002, Az.: 48.22.08.20, mitgeteilt.
Soweit Grundschulen unter fachrechtlichen Gesichtspunkten zu schließen sind, wäre ein Erhalt und Weiterbetrieb entsprechender Schulen aus meiner Sicht als freiwillige Leistung zu beurteilen, die gemäß § 81 der Gemeindeordnung im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung unzulässig ist. Dem steht das der Stadt eingeräumte Planungsermessen nicht entgegen. Denn wenn auch aufsichtsbehördlich nicht vorgegeben wird, welche schulorganisatorischen Maßnahmen bezogen auf die einzelnen Schulen zu treffen sind, so ist doch der Abbau von schulischen Kapazitäten, also die Schließung verschiedener Grundschulen rechtlich verbindlich.
Im Übrigen trifft es zu, dass die Stadt X angesichts ihrer außerordentlich schwierigen Haushaltslage alles daran setzen muss, die Vorgaben des Haushaltssicherungskonzeptes umzusetzen und dadurch finanzielle Entlastungen für den städtischen Haushalt zu erreichen. Auch über das derzeitige Haushaltssicherungskonzept hinaus müssen Grundlagen für weitere strukturelle Verbesserungen geschaffen werden, um die finanzielle Handlungsfähigkeit wieder herzustellen.
Wenn zusätzliche Einnahmen, beispielsweise durch eine Erhöhung der Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer, erzielt werden können, müssen entsprechende Verbesserungen grundsätzlich zur Reduzierung der Fehlbeträge verwendet werden, also als Mehreinnahmen dem städtischen Haushalt zufließen ohne erweiterte Ausgaben zu finanzieren. Eine Finanzierung freiwilliger Leistungen mit solchen Mehreinnahmen halte ich für haushaltsrechtlich unzulässig."
Mit Beschluss vom 28.07.2003 hat der Beklagte die Feststellung getroffen, dass das am 16.05.2003 eingereichte Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26 GO entspreche und unzulässig sei, da ihm der gemäß § 26 Abs. 2 S. 1 GO erforderliche Vorschlag fehle, wie die Kosten der verlangten Maßnahme im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen zu decken sei. Weder sei ein solcher Vorschlag überflüssig, noch genüge der hilfsweise gemachte Vorschlag, die Realsteuersätze zu erhöhen, den gesetzlichen Bestimmungen. Mit Bescheiden vom 07.08.2003 teilte der Oberbürgermeister der Stadt X das Ergebnis des Ratsbeschlusses den Klägern mit.
Hiergegen hat der Kläger zu 2. am 08.08.2003 mit anwaltlichem Schriftsatz Widerspruch erhoben. Die Kläger zu 1. bzw. zu 3. haben am 27.02.2004 Widerspruch erhoben unter gleichzeitiger Beantragung der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen Versäumung der Widerspruchsfrist. Die Widersprüche wurden nicht weiter begründet.
Mit am 09.06.2004 zur Post gegebenen Bescheiden vom 03.06.2004 teilte der Oberbürgermeister der Stadt X mit, dass der Beklagte die Widersprüche zurückgewiesen hat. Bezüglich der Kläger zu 1. bzw. zu 3. wurde wegen der Versäumung der Widerspruchsfrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt.
Zur Begründung der dagegen am 02.07.2004 erhobenen Klage haben die Kläger im wesentlichen vorgebracht: Die Ausführungen des Bürgerbegehrens zum Kostendeckungsvorschlag seien ausreichend. Nachvollziehbar sei die Darlegung, dass aufgrund der mit der Schließung notwendig verbundenen baulichen Erweiterungsmaßnahmen an benachbarten Schulen und ein viel zu hoch angesetzter Verkaufserlös für geschlossene und aufgegebene Schulgebäude tatsächlich nicht die Aufrechterhaltung der Schulen, sondern deren Schließung Mehrkosten verursache. Die Mehrkostenberechnung der Verwaltung sei fragwürdig. In diese Berechnung seien aber nur und ausschließlich die notwendigen Baukosten für die Schaffung der Ersatzräumlichkeiten für die zu schließenden Schulen eingestellt worden. Sie berücksichtigten in keiner Weise die mit dieser Investition - vor allem die Zinsen für aufzunehmende Kredite in Höhe von fast 10 Mio. Euro - und mit der Schließung der Schulen verbundenen weiteren Kosten. Die eingerechneten Erlöse von Grundstücksverkäufen seien zu hoch angesetzt, zumal völlig offen sei, ob es zur Realisierung dieser Erlöse bis zum Jahre 2007 käme. Auch der von der Verwaltung angenommene sog. Sanierungsstau bei den aufzugebenden Gebäuden sei unangemessen hoch angesetzt worden, wie ein Arbeitspapier des Arbeitskreises gegen die Schließung der GGS D Straße vom 15.11.2002 zeige. Die von der Verwaltung behaupteten haushaltsrechtlichen Vorgaben für die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens seien völlig überzogen. Denn dies würde bedeuten, das die Stadt verpflichtet wäre, auf die Einzügigkeit hin tendierende Grundschulen zu schließen. Dies könne aber nur falsch sein, da es alleiniger Entscheidung der Stadt unterliege und nicht der Fachaufsicht, in welcher Zügigkeit die Stadt Grundschulen unterhalten wolle oder für erforderlich halte. Im übrigen sei nicht ernsthaft diskussionsfähig, dass die Aufrechterhaltung von nicht mehr ganz zweizügigen Grundschulen zur haushaltsrechtlichen Zweckerreichung mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin unvereinbar sei. Darüber sei anhand des Beispiels GGS D Straße erkennbar, wie schnell Prognosen überholt seien. Für das Schuljahr 2005 / 2006 seien dort 59 Schüler angemeldet worden, was im Ergebnis auf eine Dreizügigkeit hinauslaufe und nicht auf die von der Verwaltung prognostizierte Einzügigkeit.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 07.08.2003 und vom 03.06.2004 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Gegen Grundschulschließungen" festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Ein Kostendeckungsvorschlag sei nicht entbehrlich. Soweit dieser von dem Bürgerbegehren dargestellt werde, entspreche er nicht den gesetzlichen Bestimmungen. Bei Erfolg des Bürgerbegehrens komme es nach den zum Verwaltungsvorgang genommenen Berechnungen zu Belastungen, die sich mit mindestens 4 Mio. Euro einmalig und jährlich wiederkehrend mit mindestens 430.000,00 Euro beziffern ließen. Bei der Finanzierung von Neu- und Erweiterungsbauten komme es nicht - wie die Kläger behaupteten - zu Zinsbelastungen zum Nachteil der Stadt, da zur Finanzierung ausschließlich Landesmittel (aus der Schulpauschale) in Anspruch genommen würden. Beim Ansatz der Verkaufserlöse seien konservative Berechnungen zugrunde gelegt worden. Die Kritik an den von der Verwaltung in Ansatz gebrachten Sanierungskosten sei pauschal. Vielmehr müsse anhand eines jeden Gebäudes im einzelnen der Sanierungsaufwand bestimmt werden; dies habe die Verwaltung vorgenommen. Angesichts der weiterhin bestehenden schwierigen Haushaltssituation der Stadt und dem bestehenden Regime der vorläufigen Haushaltsführung sei der Erhalt und Weiterbetrieb der betroffenen Grundschulen unzulässig. Auch die Kritik an den Prognosen zur Schulentwicklungsplanung, besonders am Beispiel GGS D Straße sei unberechtigt. Diese Schule habe besonders viele sog. „nichtzuständige" Schüler aus anderen Schulbezirken aufgenommen, 87 % im Schuljahr 2003, 36 % im Schuljahr 2004 und 61 % im Schuljahr 2005 / 2006. Die Kläger überschätzten zudem die Auswirkungen auf die Schülerentwicklung durch Bautätigkeiten und Generationenwechsel in den betroffenen Schulbezirken.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Gegen Grundschulschließungen" festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Den Klägern steht ein solcher Anspruch nicht zu, weil der Beklagte zu Recht festgestellt hat, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist.
Das Begehren genügt den Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht, da es „einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme" nicht enthält.
Mit „Kosten der verlangten Maßnahme" nennt das Gesetz den finanziellen Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis anfiele. Das ist nicht nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das Begehren unmittelbar umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen Alternative ein. Letzteres gilt mit der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative mit einiger Zwangsläufigkeit unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über die Verwirklichung mehrerer kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben würden, bleiben außer Betracht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -.
Ein Kostendeckungsvorschlag ist selbst dann erforderlich, wenn das Begehren keine zusätzlichen Kosten auslösen, sondern nur eine von der Gemeinde angestrengte Einsparung zu Fall bringen will. Dies folgt allgemein aus der nach § 26 Abs. 5 Nrn. 3 und 4 GO NRW dem Rat vorbehaltenen Budgethoheit und ergibt sich unabhängig davon jedenfalls aus § 75 Abs. 2 GO NRW, wenn der gemeindliche Haushalt - wie in X - nicht ausgeglichen ist.
Vgl. Urteil der Kammer vom 28.10.2005 - 1 K 5195/04 -.
Diese Sicht folgt auch aus der Funktion der Kostendeckungsvorschläge. Die Beteiligung an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses durch Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW) setzt bei den Gemeindebürgern in besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung voraus. Ihre Mitwirkung soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht daran erschöpfen, Forderungen zu definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der Bürger für die mit der Maßnahme verbundenen Kosten geweckt und eine verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.
Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt am Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil,
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -,
braucht also insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren des Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse. Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag, der ein solches Anforderungsprofil voraussetzt.
Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein müssen. Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass - und wie - sie bezahlt werden soll.
Vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom 26.02.1999 - 1 K 11023/96 -, NWVBl. 1999, S. 356 sowie Urteil vom 13.02.1998 - 1 K 5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368, jeweils m.w.N. und Urteil vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -.
Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag unter mehreren Gesichtspunkten nicht. Nach dem Wortlaut des Bürgerbegehrens
- "Die Grundschulen sollen vielmehr unter Ausnutzung von Einsparmöglichkeiten der oben geschilderten Art in der bisherigen Weise weitergeführt und weiterfinanziert werden, so dass ein neuer Deckungsvorschlag für neu entstehende Kosten entfällt. -
ist schon fraglich, ob überhaupt ein Kostendeckungsvorschlag gemacht wird.
Ein Kostendeckungsvorschlag ist allenfalls dann entbehrlich, wo die beantragte Maßnahme keine Kosten verursacht oder die billigere Alternative zu einem von der Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt, aber auch nur dann, wenn dies evident ist.
Urteil der Kammer vom 28.10.2005 - 1 K 5195/04 -; Klenke, NWVBl. 2002, S. 45, 48.
Der von der Gemeinde gewählte Weg kann sich aber schon als der kostengünstigste herausstellen. Damit kann die Gemeinde, wenn ihr dieser Weg durch Bürgerentscheid versperrt wird, auf teurere Alternativen ausweichen müssen. Vor diesem Hintergrund darf den Bürgern nicht einfach nahe gelegt werden, der Erfolg des Begehrens werde in dem Fall billiger kommen. Vielmehr müssen die Abstimmungsberechtigten zu einem Urteil über die Alternativen und ihre betriebswirtschaftliche Plausibilität befähigt werden.
Vgl. Urteile der Kammer vom 13.02.1998 - 1 K 5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368, vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -, in: www.nrwe.de, und vom 28.10.2005 - 1 K 5195/04 -.
Zweifel am Einsparungseffekt einer Maßnahme erübrigen den Deckungsvorschlag daher allenfalls, wenn sie - ex ante - evident oder zumindest so substantiiert sind, dass sie von den Abstimmungsberechtigten nachvollzogen werden können, woran es hier fehlt. Es enthält keinen für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung.
Vgl. dazu auch VG Düsseldorf, Urteil vom 26.02.1999 - 1 K 11023/96 -, NWVBl. 1999, S. 356 ff.
Die Initiatoren des Bürgerbegehrens beschränken sich darauf, die Berechnungen der Stadtverwaltung zu kritisieren, ohne dabei eine Alternativberechnung - in einer notwendigen, für den abstimmungsberechtigten Bürger nachvollziehbar kurzen, aber zutreffenden Weise - auszubreiten. Es werden lediglich Wertungen und Meinungen sowie eigene, nicht weiter begründete Wertungen dargestellt:
„Wir meinen, dass (...) sogar Mehraufwendungen bei Durchführung des Grundschulentwicklungsplanes auf die Stadt zukommen. Wir sind weiterhin der Überzeugung, dass geeignete Maßnahmen (...) einen effektiveren Schulbetrieb (...) bewirken können. (...) Die Grundschulen sollen vielmehr unter Ausnutzung von Einsparmöglichkeiten der oben geschilderten Art in der bisherigen Weise weitergeführt und weiterfinanziert werden, so dass ein neuer Deckungsvorschlag für neu entstehende Kosten entfällt."
Welche „Einsparmöglichkeiten der oben geschilderten Art" aber konkret erreicht werden können und welche finanziellen Auswirkungen dies hat, wird nicht in der rechtlich erforderlichen Weise ausgebreitet. Es reicht nicht aus, hinzuweisen auf die
„Überzeugung, dass geeignetere Maßnahmen, z.B. Bildung von Klassen gewünschter Größe durch Einrichten flexibler Schulbezirke und/oder Kooperationsmodelle zwischen benachbarten Schulen einen effektiveren Schulbetrieb vor dem Hintergrund der zu erwartenden Schülerzahlen bewirken können."
Derartige Ausführungen befähigen die Abstimmungsberechtigten nicht zu einem Urteil über die Alternative und ihre betriebswirtschaftliche Plausibilität. Da der Grundschulentwicklungsplan nicht zuletzt aufgestellt worden ist, um auch der prekären Haushaltslage gegenzusteuern, mithin durch Schließung von Schulen Kosten eingespart werden sollen, hat sich das Bürgerbegehren im Hinblick auf die von ihr vertretene Alternative (i.e. Grundschulbeibehaltung) auch bilanzierend mit der Einnahmen-Ausgaben-Seite auseinander zu setzen. Die Voraussetzungen dafür, dass ausnahmsweise ein Kostendeckungsvorschlag entfallen kann,
vgl. Klenke, NVWBl. 2002, S. 45, 48,
liegen hier nicht vor, da die beantragte Maßnahme eben doch Kosten verursacht und nicht evident ist, dass sie die billigere Alternative zu dem von der Kommune beschlossenen Vorhaben darstellt. Die Einzeldarstellung einer Einnahmen- Ausgaben-Rechnung
- und insoweit auch die in der mündlichen Verhandlung geäußerte Auffassung der Kläger, das Zahlenwerk des Beklagten treffe schon deshalb nicht zu, weil auch in der Übergangszeit bis zur vollständigen Auflösung der Schulen nach Austritt der letzten Schüler in der 4. Klasse Reparatur- / Sanierungskosten anfielen -
erfolgt erst im Klageverfahren und damit zu spät, da die erst nachträglich gemachten Angaben nicht in die Entscheidungsfindung der Wahlberechtigten einfließen konnten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.04.2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, S. 466 ff.
Für die entscheidenden Bürger ist keineswegs klar, welche der Alternativen günstiger ist, damit die zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens unter Haushaltssicherungskonzept stehende Stadt Wuppertal aus haushaltsrechtlichen Gründen Kosten einsparen kann. Der vorgeschlagene Weg der Steuererhöhung
- "Im Zweifel mag die Stadt X denn von ihr errechneten, durchaus fragwürdigen Haushaltsfehlbetrag durch moderate Steuererhöhungen ausgleichen: (...)" -
genügt den Anforderungen schon deshalb nicht, weil er haushaltsrechtlich nicht gangbar ist. Insoweit wird verwiesen auf die Verfügung der Bezirksregierung E vom 22.11.2000 - 31.2.11.10 - (BA I, Bl. 57), mit der das Haushaltssicherungskonzept 2000 der Stadt X genehmigt wird. Darin heißt es unter Punkt 3:
„Mehreinnahmen dürfen nicht für über- oder außerplanmäßige Ausgaben, sondern ausschließlich zur Minderung des originären Defizits beziehungsweise zur Reduzierung der Altdefizite verwendet werden."
Die Bezirksregierung E weist zudem darauf hin, dass unter bestimmten Voraussetzungen auf die Veräußerung von städtischem Vermögen nicht mehr verzichtet werden kann.
Im Zusammenhang mit dem Bürgerbegehren werden diese Vorgaben von der Bezirksregierung E auch später - zutreffenderweise - aufrechterhalten. Insoweit wird verwiesen auf die (Beratungs-) Verfügung der Bezirksregierung E vom 10.06.2003 - 31.2.11.10 - (BA I, Bl. 96). Darin heißt es:
„Soweit Grundschulen unter fachrechtlichen Gesichtspunkten zu schließen sind, wäre ein Erhalt und Weiterbetrieb entsprechender Schulen aus meiner Sicht als freiwillige Leistung zu beurteilen, die gemäß § 81 der Gemeindeordnung im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung unzulässig ist.
(...) Im Übrigen trifft es zu, dass die Stadt X angesichts ihrer außerordentlich schwierigen Haushaltslage alles daran setzen muss, die Vorgaben des Haushaltshaltssicherungskonzeptes umzusetzen und dadurch finanzielle Entlastungen für den städtischen Haushalt zu erreichen. (...)
Und zum Vorschlag einer Erhöhung der Hebesätze für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer heißt es:
„.... müssen entsprechende Verbesserungen grundsätzlich zur Reduzierung der Fehlbeträge verwendet werden, also als Mehreinnahmen dem städtischen Haushalt zufließen ohne erweiterte Aufgaben zu finanzieren."
Die Ausführungen der Bezirksregierung zu § 81 GO in der bis zum 31.12.2004 geltenden Fassung, auf die sich der Beklagte letztlich stützt, sind haushaltsrechtlich nicht angreifbar. Soweit aufgrund der Finanzsituation davon ausgegangen werden kann, dass die Aufgaben als solche fortgeführt werden können und sollen, darf der laufende Betrieb und die Unterhaltung u.a. kultureller und ähnlicher Einrichtungen nicht allein durch das vorübergehende Fehlen der haushaltsrechtlichen Grundlagen gefährdet werden.
Hamacher, in: Articus / Schneider, Erl. 2 zu § 81 GO; Rehn / Crohnauge, Erl. II.2. zu § 81 GO.
Daraus folgt zugleich, dass sich die Gemeinde, die dem Regime der vorläufigen Haushaltsführung unterliegt, sich aufgrund der Finanzsituation derjenigen Aufgaben zu entledigen hat, die als solche nicht fortgeführt werden können und sollen. So liegt der Fall hier zum Zeitpunkt der Durchführung des Bürgerbegehrens, wohl aber sogar noch heute. Dass die Haushaltslage der Stadt X auch weiterhin prekär ist - ohne dass es insoweit auf den heutigen Stand ankäme -, bestreiten die Kläger nicht; entsprechendes ergibt sich - nebenbei bemerkt - auch der Pressemitteilung der Stadt X vom 13.09.2005 zum neuen Doppelhaushalt 2006 / 2007 (www.X.de). Dass sich möglicherweise bis heute die Schülerentwicklungszahlen anders darstellen, spielt ebenfalls keine Rolle, da es auf den Zeitpunkt der Durchführung des Bürgerbegehrens ankommt.
Eine den Klägern günstigere Sicht ergäbe sich im übrigen selbst dann nicht, wenn jedes - oder einzelne - der ins Spiel gebrachten Begründungselemente für sich genommen tragfähig wäre. Dem Gebot, „einen" Kostendeckungsvorschlag zu machen, ist nach Wortlaut und Sinn nicht genügt, wenn eine Vielzahl alternativer Deckungsmöglichkeiten vor den Abstimmungsberechtigten ausgebreitet wird, ohne dass sich die Initiatoren auf einen Lösungsvorschlag festlegen. Die Bürgerinnen und Bürger müssen wissen, womit sie ggfs. den Erfolg ihres Begehrens bezahlen sollen. Daran fehlt es, wenn die Initiatoren der politischen Diskussion letztlich ausweichen, indem sie im Unbestimmten lassen, welche von zahlreichen „lästigen" Alternativen zum Tragen kommen soll, womit bei jedem Abstimmungsberechtigtem der Eindruck erweckt werden kann, die letztlich erfolgende Einsparung werde gerade ihn nicht treffen. Ebenso wenig übernimmt die Bürgerschaft in einem solchen Fall die mit ihrem Votum verbundene politische Verantwortung für die finanzielle Deckung des Lösungskonzepts.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 sowie § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 81 GO
§ 81 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 2 S. 1 GO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 75 Abs. 2 GO NRW
§ 26 Abs. 8 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 15 B 522/04
1 K 5195/04
15 A 203/02
1 K 11023/96
1 K 5181/96
1 K 2006/03
1 K
5195/04
15 A 3916/02