Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2007-07-13, Aktenzeichen 13 LC 542/04

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen vom Beklagten festgesetzten Kostenbeitrag zur Unterhaltung von in seinem Verbandsgebiet liegenden Gewässern zweiter Ordnung für das Jahr 2002.
Der Kläger ist ein durch das Niedersächsische Wassergesetz - NWG - vom 07.07.1960 (Nds. GVBl. S. 105) gegründeter Unterhaltungsverband. Ihm obliegt in seinem Verbandsgebiet die Unterhaltung von Gewässern zweiter Ordnung auf einer Länge von 604,210 km. In seinem Verbandsgebiet befinden sich außerdem Gewässer zweiter Ordnung mit einer Länge von 51,290 km, die vom Land in Gestalt des Beklagten unterhalten werden. Der Kläger trägt zu den Kosten der Unterhaltung bei. Durch das Haushaltsbegleitgesetz 2002 vom 18.12.2001 (Nds. GVBl. S. 806) wurde u.a. die für die Berechnung des Kostenbeitrags maßgebliche Bestimmung (§ 105 NWG) modifiziert; die bisherige Verweisung in § 105 Abs. 1 Satz 4 NWG a.F. auf die für die Gewährung von Zuschüssen des Landes geltende Regelung in § 104 Abs. 1 Satz 4 NWG a.F., nach der zu den Unterhaltungsaufwendungen insbesondere nicht die Verwaltungskosten gehören, entfiel. Zudem beläuft sich nach der Neuregelung der Kostenbeitrag je Kilometer Gewässerstrecke auf das Eineinhalbfache des Unterhaltungsaufwandes, der bei einem Verband im Vorjahr durchschnittlich für die von ihm unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung für einen Kilometer Gewässerstrecke angefallen ist.
Der Beklagte errechnete nach der Neuregelung unter Zugrundelegung des Runderlasses des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 12.07.2002 (Nds. MBl. S. 605) in der Fassung des Erlasses vom 17.12.2002 (Nds. MBl. 2003 S. 117) einen Kostenbeitrag des Klägers für das Jahr 2002 in Höhe von 104.511,58 EUR und setzte diesen mit Kostenbescheid vom 20.11.2002 fest. Die Verwaltungskosten wurden dabei im Gegensatz zu den Vorjahren als Aufwendungen in Ansatz gebracht. Bei einer Länge der vom Kläger zu unterhaltenden Gewässer zweiter Ordnung von 604,210 km ergab sich bei einem diesbezüglichen Gesamtaufwand des Klägers - einschließlich Verwaltungskosten - in Höhe von 820.783,64 EUR ein durchschnittlicher Unterhaltungsaufwand von 1.358,44 EUR/km. Dieser wurde mit der Länge der vom Land zu unterhaltenden Gewässer zweiter Ordnung von 51,290 km und dem Faktor 1,5 multipliziert, woraus sich der festgesetzte Kostenbeitrag ergab.
Der Kläger erhob unter dem 09.12.2002 Widerspruch. Die Berücksichtigung der Verwaltungskosten verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, da durch die unterschiedslose Berücksichtigung des Verwaltungskostenanteils ungleiche Sachverhalte gleich behandelt würden. Den Unterhaltungsverbänden sei eine bestimmte Mitgliederstruktur vorgegeben, die sich je nach Verwaltungsorganisation entscheidend auf die Verwaltungskosten auswirke. Unterhaltungsverbände mit Einzelmitgliedschaft seien hierbei strukturell grundsätzlich benachteiligt, weil durch eine hohe Zahl der Einzelmitglieder eine aufwändige Führung der Mitgliederverwaltung notwendig sei, die insbesondere wegen der Einzelbeitragserhebung einen hohen Verwaltungskostenanteil zur Folge habe. Des Weiteren sei nicht nachvollziehbar, dass und weshalb auch die Verwaltungskosten mit dem angesetzten Kostenfaktor von 1,5 belegt würden. Bemerkenswert sei, dass bei der Zuschussberechnung nach § 104 NWG die Verwaltungskosten nicht zu berücksichtigen seien, während dies nach der Auffassung des Beklagten bei der Kostenbeitragsberechnung nach § 105 NWG der Fall sein solle.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 12.06.2003 zurück. Die Kostenbeitragsberechnung entspreche der für den Beklagten bindenden gesetzlichen Regelung des § 105 Abs. 2 NWG. Mit der Änderung des § 105 NWG sei mehr Beitragsgerechtigkeit, eine Konsolidierung des Landeshaushalts und auch eine höhere Belastung der Unterhaltungsverbände beabsichtigt gewesen. Nach der Gesetzesbegründung sollten auch die Verwaltungskosten der Unterhaltungsverbände in die Berechnung des Kostenbeitrags mit einbezogen werden, weil solche Kosten auch bei den vom Land zu unterhaltenden Anlagen anfielen. Es sei ferner bedacht worden, dass Verbände mit Einzelmitgliedschaft finanziell stärker betroffen sein könnten, was jedoch nicht als Hinderungsgrund angesehen worden sei. Der Aufschlag von 50 % auf den mittleren Kostensatz pro Kilometer sei berechtigt, da das Land den Verbänden die besonders schwierig zu unterhaltenden Anlagen abgenommen habe. Den Verbänden sei aber auch bereits im Vorfeld der Gesetzesänderung die Möglichkeit eingeräumt worden, die Unterhaltung selbst wahrzunehmen und sich damit von der Kostenbeteiligung zu befreien.
Der Kläger hat am 11.07.2003 Klage gegen den Kostenbescheid erhoben und sie später dahingehend präzisiert, dass er die Aufhebung des Kostenbeitragsbescheides insoweit begehrt, als damit ein Beitrag von mehr als 71.729,58 EUR unter Berücksichtigung der Verwaltungskosten festgesetzt wurde. Die Einbeziehung der Verwaltungskosten in die Berechnung entspreche nicht der gesetzlichen Regelung und sei auch deshalb rechtswidrig, weil er - der Kläger - neben seinen Unterhaltungsaufgaben diverse weitere Verpflichtungen aus dem Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege erfülle; der Aufwand außerhalb der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung habe unberücksichtigt zu bleiben. Für das Jahr 2002 sei er allerdings nicht in der Lage, die Aufwendungen differenziert nach den verschiedenen Aufgabenbereichen darzulegen. Die Einbeziehung der gesamten Verwaltungskosten in die Berechnung des Kostenbeitrages führe bei ihm wegen hoher Hebungskosten zu einer starken Anhebung der Kostenbeitrags. Die Hebungskosten, die den größten Teil der Verwaltungskosten ausmachten, seien allein abhängig von der Anzahl der Beitragszahler (ca. 22.000). Die Mehrkosten für die Einzelmitgliedschaften beliefen sich auf etwa 60.000,00 EUR bis 65.000,00 EUR und hätten mit den Unterhaltungskosten für die Hase letztlich nichts zu tun. Die Übernahme der Unterhaltungspflicht an einzelnen Gewässern durch den Beklagten entlaste ihn - den Kläger - auch nicht von den Verwaltungs- und Hebungskosten, da die Zahl der Beitragszahler unverändert bleibe. Willkürlich und daher rechtswidrig sei auch der Faktor von 1,5 auf den durchschnittlichen Aufwand. Zwar möge es im Ausgangspunkt zutreffen, dass der durchschnittliche Unterhaltungsaufwand des Landes für die von dem Land unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung höher sei als die durchschnittlichen Aufwendungen der bei den Verbänden verbliebenen Gewässer zweiter Ordnung. Dies rechtfertige jedoch nicht die pauschale Ansetzung des Faktors 1,5. Dies gelte jedenfalls insoweit, als dieser Faktor auch auf den Verwaltungskostenanteil sowie den Erschwernisbeitragsanteil entfalle. Die vorgegebene Beitragsberechnung führe zu einer Beitragsbelastung, die noch über dem Eineinhalbfachen der vom Kläger für die Unterhaltung seiner Gewässer aufgewendeten Kosten liege.
Der Kläger hat beantragt,
den Kostenbeitragsbescheid des Beklagten vom 20.11.2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 12.06.2003 insoweit aufzuheben, als damit ein Kostenbeitrag von mehr als 71.729,58 EUR festgesetzt worden ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Bei der Kostenbeitragsberechnung seien nicht auch Kosten eingestellt worden, die in keinem Zusammenhang mit der Unterhaltung von Gewässern zweiter Ordnung stehen. Der der Kostenbeitragsberechnung zugrunde gelegte Unterhaltungsaufwand für Gewässer zweiter Ordnung sei derjenige, der von der Prüfstelle des Wasserverbandstages e.V. als solcher bezeichnet worden sei. Nur diese Zahlen könnten der Berechnung des Kostenbeitrags zugrunde gelegt werden. Zur Gewässerunterhaltung gehörten nicht nur die Reinigung, Räumung und Freihaltung der Gewässer einschließlich der Ufer, sondern auch die Erhaltung und Anpflanzung standortgerechter Ufergehölze, die Pflege von im Eigentum des Unterhaltspflichtigen stehenden Flächen entlang der Ufer und die Unterhaltung und der Betrieb der Anlagen, die der Abführung des Wassers dienen. Die Mehrzahl der vom Kläger geltend gemachten Maßnahmen dürfte bereits unter diesen gesetzlichen Unterhaltungsbegriff fallen. Soweit ein Unterhaltungsverband tatsächlich - auf der Grundlage einer entsprechenden Satzungsregelung - zusätzlich andere, nicht der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung zuzuordnende Aufgaben wahrnehme, müsse dies aus dem Haushalt des Verbandes ersichtlich sein.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 14. September 2004 nur insoweit stattgegeben, als der Kostenbeitrag auf mehr als 103.920,58 EUR festgesetzt worden ist und sie im Übrigen - also hinsichtlich des vom Kläger begehrten Ansatzes des Unterhaltungsaufwandes ohne Verwaltungskosten - abgewiesen. Es sei zweifelhaft, ob sich allein aus dem Wortlaut der Rechtsgrundlage des § 105 Abs. 2 NWG und des § 104 Abs. 4 NWG ergebe, dass zu den Unterhaltungsaufwendungen auch die Verwaltungskosten (und die Erschwerniszuschläge) gehören. Die ausdrückliche Regelung in § 104 Abs. 4 NWG, dass die Verwaltungskosten nicht zu den Unterhaltungsaufwendungen "im Sinne dieser Vorschrift" gehören, müsse nicht zwingend zu dem Schluss führen, dass bei allen anderen nicht auf diese Bestimmung verweisenden Regelungen des Gesetzes die Verwaltungskosten zu den Unterhaltungsaufwendungen zu rechnen seien. Dies folge aber aus der Entstehungsgeschichte des § 105 Abs. 2 NWG i.d.F. des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 und auch aus dem Sinn und Zweck der Neuregelung. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Regelung griffen im Ergebnis nicht durch, wenngleich dem Kläger zuzugeben sei, dass es Anhaltspunkte für die Annahme einer gleichheitswidrigen Regelung geben könne: Unterhaltungsverbände mit einer hohen Anzahl von Einzelmitgliedschaften hätten einen durch Hebungskosten bedingten erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand, dem keine entsprechende Kostenposition beim Land gegenüberstehe. Die Einbeziehung der Verwaltungskosten stelle im Verhältnis der Unterhaltungsverbände mit vielen Einzelmitgliedern und denen mit nur wenigen Mitgliedern eine Anknüpfung an einen Umstand dar, der hinsichtlich des durch die erhöhten Hebungskosten bedingten Anteils der Verwaltungskosten keinen unmittelbaren Zusammenhang mit der Aufgabenwahrnehmung durch das Land habe und der für die betroffenen Unterhaltungsverbände einen erheblichen Prozentsatz des zu leistenden Kostenbeitrags ausmache. Die Einbeziehung stelle sich auch nicht als ein Gebot der Verwaltungspraktikabilität dar, weil der ohne die Berücksichtigung der Verwaltungskosten entstehende Beitragsausfall durch Erhöhung des jetzt auf 1,5 festgesetzten Erschwernisfaktors kompensiert werden könne. Die Anknüpfung an den eigentlichen Unterhaltungsaufwand könne ohnehin die sachnähere Regelung darstellen. Im Übrigen könne sich auch die Frage stellen, ob die Anknüpfung des Kostenbeitrages an den Unterhaltungsaufwand des jeweiligen Verbandes überhaupt sachgerecht sei; eine Ausrichtung des Kostenbeitrages an dem durchschnittlichen Unterhaltungsaufwand des Landes könne sachdienlicher sein. Da die Bedenken aber letztlich nicht durchgriffen, gebe es auch keine verfassungsrechtlichen Zweifel an der Zulässigkeit des Faktors 1,5, da der Kostenbeitragsanteil der Gesamtheit der Unterhaltungsverbände noch weit unter dem tatsächlichen Kostenaufwand des Landes liege. Eine Differenzierung der Kostenbeiträge der einzelnen Unterhaltungsverbände nach dem Kostenaufwand, den das Land für die von ihm unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung jeweils im Verbandsgebiet getätigt hat, sei nicht geboten. Soweit der Kläger gegen diese Berechnung einwende, es seien darin auch Kosten enthalten, die nicht durch die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung, sondern durch die Wahrnehmung anderer Verbandsaufgaben entstanden seien, sei sein Vortrag nicht substantiiert. Die Berechnung des Kostenbeitrages sei allerdings insoweit fehlerhaft, als der Beklagte den Kostenbeitrag auch für angefangene Kilometer der im Verbandsgebiet vom Beklagten unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung erhebe. Die entsprechenden Erlassregelungen stünden nicht mit der gesetzlichen Regelung des § 105 Abs. 2 NWG im Einklang.
Das Verwaltungsgericht hat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache die Berufung zugelassen.
Der Kläger hat gegen das am 14.10.2004 zugestellte Urteil am 11.11.2004 Berufung eingelegt und diese am 13.12.2004 begründet.
Bereits die Kompetenz des Beklagten zu einem Vorgehen per Verwaltungsakt ergebe sich nicht klar und deutlich aus dem Gesetz; die Beteiligten stünden sich auch nicht in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung gegenüber.
Der vom Beklagten geltend gemachte Kostenbeitrag sei aufgrund der Berücksichtigung der Verwaltungskosten rechtswidrig. Die Verwaltungskosten des Klägers hätten nichts mit den tatsächlichen Kosten zu tun, die das Land für die im Verbandsgebiet von ihm zu unterhaltenden Gewässer trage. Die Verwaltungskosten des Verbandes seien annähernd ausschließlich abhängig von der Anzahl der Beitragszahler; Beitragsermittlung und Beitragserhebung seien der wesentliche Anteil der Verwaltungskosten, die daher echte "Sowieso-Kosten" darstellten. Die durchschnittlichen Verwaltungskosten von Unterhaltungsverbänden lägen im Jahre 2003 bei 0,94 EUR/ha; beim Kläger lägen die Verwaltungskosten im Haushaltsjahr 2003 hingegen bei 3,81 EUR/ha. Würden die Gewässer, die vom Land unterhalten werden, vom Kläger unterhalten, wäre eine Veränderung der Verwaltungskosten damit nicht verbunden. Dem Kläger könnten jedoch nur effektiv ersparte Mehrkosten in Rechnung gestellt werden; die Zahlungspflicht müsse einer strengen Prüfung auf Sachgerechtigkeit unterzogen werden. Die Einbeziehung der Verwaltungskosten sei sachwidrig und verstoße daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zudem fehle jeder sachliche Grund, pro Kilometer Gewässerstrecke das 1,5 fache des durchschnittlichen Unterhaltungsaufwandes zugrunde zu legen. Die Kostenumlage habe zudem nichts mit den tatsächlichen Kosten des Landes zu tun, was aber der einzige sachgerechte Anknüpfungspunkt für eine Kostenverteilung sei. Jedenfalls sei § 105 Abs. 2 NWG verfassungskonform restriktiv dahingehend auszulegen, dass Verwaltungskosten für die Berechnung des Kostenbeitrages unberücksichtigt blieben. Abzulehnen sei eine Sichtweise, nach der ohnehin schon so viele unterschiedliche Faktoren die Höhe der Kosten der Unterhaltungsarbeiten beeinflussen, so dass es auf den unterschiedlichen Verwaltungsaufwand nicht mehr ankomme.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1. Kammer - vom 14. September 2004 zu ändern und den Kostenbeitragsbescheid des Beklagten vom 20. November 2002 und dessen Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 2003 insoweit aufzuheben, als ein Kostenbeitrag von mehr als 71.729,58 EUR festgesetzt worden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte sei befugt, die Verpflichtung aus § 105 Abs. 2 NWG für das jeweilige Jahr zu konkretisieren und die Verbände durch Verwaltungsakt zu einem Kostenbeitrag heranzuziehen. Das könne § 105 Abs. 2 NWG durch Auslegung entnommen werden. § 105 Abs. 2 NWG habe den Handlungsauftrag an die Exekutive erteilt; der Wortlaut dieser Regelung schließe eine Konkretisierung durch Verwaltungsakt nicht aus. Die Kostenbeitragserhebung sei die Kehrseite der Übernahme der Unterhaltung durch das Land. Die durch § 105 Abs. 2 NWG begründete Rechtsbeziehung sei insgesamt öffentlich-rechtlicher Natur; dies gelte daher auch für den Kostenbeitrag. Ebenso wie die Unterhaltungspflicht selbst sei auch die Verpflichtung der Unterhaltungsverbände, die zu den Kostenbeiträgen herangezogen werden, öffentlich-rechtlicher Art. Dass in § 105 Abs. 2 NWG die Befugnis zum Erlass eines Bescheides nicht ausdrücklich vorgesehen sei, lasse den Schluss zu, dass die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten durch die zuständige Stelle des Landes in diesem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis als selbstverständlich vorausgesetzt worden sei. Diese Überlegung werde zusätzlich durch die Formulierung in der Überschrift der Anlage zu § 105 Abs. 2 NWG gestützt, wonach die Unterhaltungsverbände zu Kostenbeiträgen "herangezogen“ werden. Es sei nicht sachgerecht, den Beklagten auf eine Leistungsklage zu verweisen. In diesem Falle wäre die vom Gesetzgeber gewollte und erwartete Gleichzeitigkeit der Erfüllung der Unterhaltungspflicht durch das Land einerseits und der Leistung der Kostenbeiträge andererseits nicht gewährleistet. Der Zulässigkeit der Entscheidung durch Verwaltungsakt stehe auch nicht entgegen, dass sowohl der Beklagte als auch der Kläger im Bereich der Gewässerunterhaltung hoheitlich tätig seien. Bescheide mit der Heranziehung zu Kostenbeiträgen griffen nicht in die hoheitliche Tätigkeit des Klägers im Bereich der Gewässerunterhaltung ein; vielmehr werde lediglich die Kostenbeitragspflicht konkretisiert.
Die Regelung des § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG sei mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Gesetzgeber sei durch Art. 3 Abs. 1 GG innerhalb seiner weitgehenden Gestaltungsfreiheit nicht gehindert gewesen, für den Kostenbeitrag nach § 105 Abs. 2 NWG einen einheitlichen Bemessungsmaßstab festzulegen, dabei den Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen und einen Erschwernisfaktor von 1,5 anzusetzen. Eine Situation, in der Unterschiede von solcher Art und von solchem Gewicht vorlägen, dass eine gleichartige Behandlung nicht mehr zu rechtfertigen ist, liege nicht vor. Was konkret als im Wesentlichen gleich und was als im Wesentlichen ungleich anzusehen ist, habe der Gesetzgeber selbst zu entscheiden; nur die Überschreitung äußerster Grenzen könne zu einem Verfassungsverstoß führen. Die Belastungen der Unterhaltungsverbände aus der Obliegenheit zur Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung weise große Unterschiede auf, die in erster Linie auf den unterschiedlichen hydrologischen Gegebenheiten beruhten. Unterschiede gebe es aber auch beim Verwaltungsaufwand, der von der Mitgliederstruktur der Verbände beeinflusst werde. Bei der Zuweisung der Aufgabe der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung an die Unterhaltungsverbände durch § 100 NWG seien derartige vorgegebene Unterschiede nicht berücksichtigt worden. Mit einem gestuften System trage das Land allerdings zur Entlastung besonders stark belasteter Unterhaltungsverbände bei. So würden 33 Gewässer zweiter Ordnung und Außentiefs vom Land ohne Kostenbeitrag der Unterhaltungsverbände unterhalten; 46 weitere Gewässer zweiter Ordnung würden ebenfalls vom Land unterhalten, wobei allerdings die Unterhaltungsverbände einen Beitrag zu leisten hätten. Das Gesetz behandle diese Verbände "ungleich“ zu denjenigen, in deren Verbandsgebiet die nach § 105 Abs. 1 NWG zu unterhaltenden Gewässer liegen. Zudem entlaste das Land Unterhaltungsverbände durch Zuschüsse nach § 104 NWG. Innerhalb dieser gestuften und differenzierten Regelung finde eine weitere Differenzierung der Gruppe der Verbände, die unter die Regelung des § 105 Abs. 2 NWG fallen, nicht statt. Für die Regelung des § 105 Abs. 2 NWG gebe es vernünftige und sachlich einleuchtende Gründe. Es sei eine Gruppe von Unterhaltungsverbänden zusammengefasst worden, deren Gemeinsamkeit darin bestehe, dass sie von den Kosten der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung in ihrem Verbandsgebiet dadurch entlastet werden, dass bestimmte besonders schwierig und kostspielig zu unterhaltende Gewässer vom Land unterhalten werden. Der Kostenbeitrag der Unterhaltungsverbände nach § 105 Abs. 2 NWG decke nur einen Teil der beim Land tatsächlich entstehenden Kosten ab. Dass die Verwaltungsaufwendungen berücksichtigt werden, sei sachgerecht. Die Unterschiede bei den Verwaltungskosten der Verbände hingen neben der Mitgliederstruktur z.B. auch davon ab, ob ein Verband hauptamtlich oder ehrenamtlich geleitet würde, ob er mit eigenen Arbeitskolonnen arbeite oder Aufträge vergebe und wie hoch der Personalbestand sei. In untrennbarem Zusammenhang mit dem durchschnittlichen Unterhaltungsaufwandes sei auch der Faktor von 1,5 zu sehen. Der für den Landeshaushalt beabsichtigte Entlastungsbeitrag setzte die Berücksichtigung der Verwaltungskosten und den Multiplikationsfaktor voraus. Bei der Sanierung des Staatshaushalts habe der Gesetzgeber wegen des übergreifenden Gesamtzwecks der Einzelmaßnahmen eine noch größere Wertungs- und Abstufungsfreiheit, als er sie bei isolierten Regelungen habe. Der Gesetzgeber habe durch die Berücksichtigung des Gesamthaushalts des Unterhaltungsverbandes zudem ein einfaches Verfahren gewählt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, soweit der Beklagte einen Kostenbeitrag in Höhe von 103.920,66 EUR festgesetzt hat. Insoweit stellt sich der Kostenbescheid des Beklagten als rechtmäßig dar und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den vom Beklagten geltend gemachten Beitragsanspruch ist § 105 Abs. 2 Sätze 2 und 3 des Niedersächsischen Wassergesetzes - NWG - vom 25.03.1998 (Nds. GVBl. S. 347) i.d.F. des Art. 10 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18.12.2001 (Nds. GVBl. S. 806, Nds. GVBl. 2002, S. 4 (Berichtigung)). § 105 Abs. 2 NWG lautet wie folgt:
"Die in der Anlage zu diesem Absatz genannten Gewässer zweiter Ordnung werden vom Land unterhalten. Die Unterhaltungsverbände, zu deren Verbandsgebiet die Gewässer gehören, tragen zu den Kosten der Unterhaltung bei. Der Kostenbeitrag beträgt je Kilometer Gewässerstrecke das Eineinhalbfache des Unterhaltungsaufwandes, der beim Verband im Vorjahr durchschnittlich für die von ihm unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung für einen Kilometer Gewässerstrecke angefallen ist.“
1. Der Beklagte durfte den sich aus § 105 Abs. 2 Sätze 2 und 3 ergebenden Kostenbeitrag durch Verwaltungsakt gegenüber dem Beklagten festsetzen.
Dass sich der Beklagte dieser Handlungsform bedienen darf, ergibt sich indes nicht unmittelbar aus dem im Wortlaut des § 105 Abs. 2 NWG verwendeten Begriff des "Kostenbeitrags". Auch aus der Anlage zu § 105 Abs. 2 NWG (Verzeichnis der Gewässer zweiter Ordnung, deren Unterhaltung dem Land obliegt und zu denen die Unterhaltungsverbände zu Kostenbeiträgen herangezogen werden) folgt nicht unmittelbar die Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt aufgrund des Umstands, dass dort im Zusammenhang mit dem Kostenbeitrag von einer "Heranziehung" gesprochen wird. Der Begriff der Heranziehung lässt im Rahmen der §§ 97 - 118 NWG nicht zwingend den Schluss zu, dass die Geltendmachung eines Kostenbeitrags stets durch Verwaltungsakt erfolgen darf. In § 99 Abs. 2 Sätze 1 und 2 NWG wird nämlich ebenfalls von einer Heranziehung zu einem Kostenbeitrag gesprochen, obwohl nach dieser Vorschrift der Eigentümer der Gewässer erster Ordnung die Kosten geltend machen kann. Würde man den Begriff der Heranziehung unmittelbar mit der Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt gleichsetzen, würde dies dem Umstand widersprechen, dass in der genannten Bestimmung gerade auch dem zivilrechtlichen Eigentümer eine "Heranziehungsbefugnis" zusteht, obwohl es sich bei dem Eigentümer nicht stets zugleich um eine juristische Person des öffentlichen Rechts handeln muss.
Die Befugnis des Beklagten zum Handeln durch Verwaltungsakt bei der Festsetzung eines Kostenbeitrags nach § 105 Abs. 2 NWG lässt sich aber den §§ 97 - 118 NWG sowie der Anlage zu § 105 Abs. 2 NWG mittelbar entnehmen: Streitigkeiten über Unterhaltung und Kostenbeteiligung sollen nach der Vorstellung des Gesetzgebers nicht im Zivilrechtswege ausgetragen werden, sondern einer behördlichen Regelung mit der sich daraus unmittelbar ergebenden Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs zugänglich sein. Dies folgt aus § 118 Abs. 1 NWG, wonach die Wasserbehörde im Streitfall nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmen kann, wem und in welchem Umfang die Unterhaltung, eine Kostenbeteiligung oder eine besondere Pflicht im Interesse der Unterhaltung obliegt. Im Rahmen des § 118 Abs. 1 NWG handelt die Behörde grundsätzlich durch Verwaltungsakt (vgl. Haupt/Reffken/Rhode: Niedersächsisches Wassergesetz - Kommentar, Stand: August 2006, § 105 Rdnrn. 2 und 3). Ergibt sich somit aus § 118 Abs. 1 NWG die Befugnis der Wasserbehörde, im Streitfall eine Bestimmung über eine Kostenbeteiligung durch Verwaltungsakt zu treffen, kann daraus gefolgert werden, dass erst recht auch die Befugnis des Beklagten zum Handeln durch Verwaltungsakt bei einer Heranziehung zu einem Kostenbeitrag gemäß § 105 Abs. 2 Sätze 2 und 3 NWG besteht.
2. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich jedenfalls aus der Entstehungsgeschichte des § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG in der für das Jahr 2002 maßgeblichen (und zugleich aktuellen) Fassung ergibt, dass die Verwaltungskosten des Klägers in den Unterhaltungsaufwand einzubeziehen sind. Durch Artikel 10 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18.12.2001 (Nds. GVBl. S. 806, Nds. GVBl. 2002, S. 4 (Berichtigung)) sollten die Berechnungsgrundlagen für den von den Unterhaltungsverbänden zu leistenden Kostenbeitrag für die Unterhaltung von Gewässern zweiter Ordnung durch das Land von den Berechnungsgrundlagen für die Zuschussgewährung "abgekoppelt" werden: Nach der bis zum Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 geltenden Rechtslage wurden infolge des Verweises in § 105 Abs. 1 Satz 4 NWG a.F. auf § 104 Abs. 1 Satz 4 NWG a.F. die Aufwendungen der Verbände bei der Berechnung des Landeszuschusses für die von den Verbänden zu unterhaltenden Gewässer zweiter Ordnung einerseits und bei der Berechnung des Kostenbeitrags der Verbände bei den vom Land zu unterhaltenden Gewässer zweiter Ordnung andererseits in identischer Weise berechnet und dabei insbesondere die Verwaltungskosten nicht in den Unterhaltungsaufwand einbezogen. Durch die Streichung des Verweises und die darauf bezogenen Erläuterungen in der Begründung des Fraktionsentwurfs zum Haushaltsbegleitgesetz (LT-Drs. 14/2652, S. 25) kann nicht zweifelhaft sei, dass nach dem Willen des Gesetzgebers infolge der Neuregelung die Verwaltungskosten in die Berechnung des Unterhaltungsaufwandes einbezogen werden sollten. Auch abgesehen von der Entstehungsgeschichte des § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang mit der nur für die Zuschussberechnung geltenden Regelung des § 104 Abs. 4 NWG nichts anderes. Diesem Normverständnis entsprechend hat das Niedersächsische Umweltministerium in Nr. 2 des Runderlasses vom 12.07.2002 (Nds. MBl. S. 605) i.d.F. des Runderlasses vom 17.12.2002 (Nds. MBl. 2003 S. 117) und dessen für die Berechnung maßgeblicher Anlage 1 bestimmt, dass - jeweils anders als bei der Berechnung des Landeszuschusses nach § 104 NWG - die Verwaltungskosten bei den Aufwendungen zu berücksichtigen und die von den Unterhaltungsverbänden vereinnahmten Beiträge nach § 101 Abs. 3 Satz 4 NWG und die Beiträge nach § 113 Abs. 1 NWG abzusetzen sind. Damit hat das Niedersächsische Umweltministerium den sich aus der Entstehungsgeschichte und dem systematischen Zusammenhang ergebenden Norminhalt für den Beklagten konkretisiert, der diese Erlasslage seiner Berechnung auch zugrunde gelegt hat.
3. Die im vorstehend beschriebenen Sinn verstandene Regelung des § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG hält entgegen der Auffassung des Klägers einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Es verstößt insbesondere nicht - wie der Kläger meint - gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, dass sich der Gesetzgeber dafür entschieden hat, anders als bei der Berechnung des Landeszuschusses nach § 104 NWG bei der Berechnung des Kostenbeitrages der Unterhaltungsverbände für die vom Land nach § 105 Abs. 2 NWG zu unterhaltenden Gewässer zweiter Ordnung auf die von den Verbänden für die von ihnen zu unterhaltenden Gewässer zweiter Ordnung anfallenden Aufwendungen abzustellen, in die Aufwendungen die Verwaltungskosten der Verbände einzubeziehen und der Bemessung des Kostenbeitrages einen "Erschwernisfaktor" von 1,5 zugrunde zu legen.
Die in Bezug auf Art. 3 Abs. 1 GG hier maßgeblich gegenüberzustellenden Vergleichsgruppen sind nicht - wie der Beklagte andeutet - einerseits die Verbände, in deren Gebiet Gewässer zweiter Ordnung liegen, die ohne Kostenbeteiligung vom Land zu unterhalten sind (§ 105 Abs. 1 NWG) und anderseits die Verbände, in deren Gebiet vom Land mit Kostenbeteiligung des Verbandes zu unterhaltende Gewässer zweiter Ordnung liegen (§ 105 Abs. 2 NWG). Insoweit ist offenkundig, dass auch die tatsächlichen Verhältnisse im Wesentlichen ungleich sind und daher das Gesetz eine unterschiedliche Behandlung hinsichtlich der Kostenbeteiligungs- und Zuschussregelungen vorsehen kann. Maßgebliche Vergleichsgruppen sind vielmehr - bei einer Art "Binnenbetrachtung" - nur diejenigen Unterhaltungsverbände, in deren Gebiet vom Land mit Kostenbeteiligung der Verbände nach § 105 Abs. 2 NWG zu unterhaltende Gewässer zweiter Ordnung liegen.
Trotz der vom Kläger dargestellten unterschiedlichen Mitgliederstrukturen der Unterhaltungsverbände und der tendenziell wesentlich höheren Verwaltungskosten bei Unterhaltungsverbänden mit einer Vielzahl von Einzelmitgliedern liegt eine ungerechtfertigte Gleichbehandlung der sich insoweit in nicht unwesentlicher Hinsicht unterscheidenden Verbände durch den Gesetzgeber nicht vor. Der Gesetzgeber ist im Rahmen seines weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums nicht gezwungen, allen Ungleichheiten durch differenzierende Regelungen Rechnung zu tragen; vielmehr ist es ihm gestattet, typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE 65, 325 (354 f)). Dies ist insbesondere im Abgabenrecht anerkannt, was somit für den hier in Rede stehenden - zumindest abgabenähnlichen - Kostenbeitrag ebenfalls zutrifft. Da Zielsetzung des Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich eine Gleichbehandlung ist, ist eine Gleichbehandlung von Sachverhalten, die sich wesentlich voneinander unterscheiden, nur dann verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, wenn ein vernünftiger Grund für die Gleichbehandlung fehlt bzw. wenn die tatsächlichen Ungleichheiten so bedeutsam sind, dass ihre Nichtbeachtung gegen eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise verstößt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.10.1979 - 1 BvR 124/71 -, BVerfGE 52, 256 (263); Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 -, BVerfGE 98, 365 (385)). Der weite Handlungsspielraum des Gesetzgebers ist also gegenüber einer Situation der Ungleichbehandlung von im Wesentlichen gleichen Sachverhalten noch vergrößert. Zudem ist zu berücksichtigen, dass trotz der Erhebung eines Kostenbeitrags die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung durch das Land letztlich einen subventionsartigen Charakter hat, was für den gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum ebenfalls eine erweiternde Wirkung hat. Der subventionsartige Charakter der Unterhaltung durch das Land folgt daraus, das das Gesetz den Unterhaltungsverbänden die ansonsten von ihnen wahrzunehmenden Aufgaben abnimmt und zu solchen des Landes macht. Der Subventionscharakter der Regelung des § 105 NWG unterscheidet sich somit nicht fundamental von demjenigen der Zuschussregelung des § 104 NWG. Der Unterschied beschränkt sich vielmehr darauf, dass die Subventionierung bei § 104 NWG durch Geldleistungen und bei § 105 NWG durch Aufgabenübernahme erfolgt.
Davon, dass unter Zugrundelegung des mithin sehr weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers für die (unterschiedslose) Einbeziehung der gesamten Verwaltungskosten bei allen Unterhaltungsverbänden kein vernünftiger Grund spricht bzw. die Einbeziehung gegen eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise verstößt und damit willkürlich ist, kann nicht die Rede sein. Zwar führt die Einbeziehung von Verwaltungskosten zu im Ergebnis unterschiedlichen und bei dem Kläger deutlich höheren Kostenbeiträgen als bei Unterhaltungsverbänden mit einer geringeren Zahl von Einzelmitgliedschaften; dieser Umstand überschreitet jedoch nicht die Grenze der Willkür. Dies ergibt sich nach Auffassung des Senats zum einen daraus, dass die vom Beklagten insgesamt vereinnahmten Kostenbeiträge (weit) hinter den tatsächlichen Ausgaben des Landes für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung i.S.d. § 105 Abs. 2 NWG sowohl bei einer Gesamtbetrachtung als auch in Bezug auf den Kläger zurückbleiben. Zum anderen wird den Unterhaltungsverbänden nach § 105 Abs. 4 Satz 1 NWG die Möglichkeit eingeräumt, die Übertragung der Pflicht zur Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung zu beantragen:
Dadurch, dass das Land überhaupt die Unterhaltung von Gewässern zweiter Ordnung aus den Gebieten der Unterhaltungsverbände übernimmt, ergibt sich neben der direkten finanziellen Bezuschussung der Verbände nach § 104 NWG auch eine durch die Erbringung von Sachleistungen durch Aufgabenübernahme bewirkte indirekte Bezuschussung aller Verbände, die letztlich von seinen Auswirkungen betrachtet nicht jedem Verband in gleicher Weise zugute kommen kann. Willkürgrenzen werden dadurch nicht überschritten. Gleiches gilt für die Kehrseite der Bezuschussung, nämlich die Heranziehung zu Kostenbeiträgen, solange es nicht zu einer "Kostenüberdeckung" beim Land kommt. Das ist indes weder in Bezug auf die Gesamtheit der Unterhaltungsverbände noch bei einer isolierten Betrachtung des Klägers der Fall.
Durch die Möglichkeit der Unterhaltungsverbände, die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung selbst zu übernehmen, für die sie bislang Kostenbeiträge nach § 105 Abs. 2 NWG zu leisten haben, ist diesen grundsätzlich auch ein Weg eröffnet, eine gleichwohl im Einzelfall als unerträglich empfundene Beitragsbelastung durch den Beklagten abzuwenden. Damit ist eine gesetzliche Schutzvorkehrung getroffen worden, die den Spielraum bei der Ausgestaltung der - nach den obigen Ausführungen als "Subventionsbedingungen" zu verstehenden - Kostenbeitragsregelung nochmals vergrößert.
Letztlich aus den gleichen Gründen, die die vom Kläger geltend gemachte Gleichbehandlung wesentlich unterschiedlicher Sachverhalte rechtfertigen, stellt sich auch der nach § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG anzusetzende "Erschwerniszuschlag" (50 % auf die durchschnittlichen Unterhaltungsaufwendungen) weder als gleichheitswidrig noch als unverhältnismäßig dar. Auch der Erschwernisfaktor führt nicht dazu, dass es beim Land zu einer Überdeckung kommt; er hat auch keinen Einfluss auf die nach § 105 Abs. 4 NWG eröffnete Möglichkeit der Verbände, die Unterhaltung selbst zu übernehmen. Zudem hat der Gesetzgeber die höheren Belastungen der Verbände durch den Erschwernisfaktor nicht isoliert in § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG aufgenommen, sondern im Haushaltsbegleitgesetz eine den Verbänden zugute kommende Neuregelung bei der Gewährung von Zuschüssen verankert, nach der nunmehr auch Aufwendungen für den Betrieb und die Unterhaltung von Schöpfwerken zuschussfähig geworden sind, was zu einem partiellen Ausgleich führt.
Demgegenüber kann der Kläger nicht mit der Argumentation durchdringen, die Berechnung des Kostenbeitrags sei gleichheitswidrig oder unverhältnismäßig, weil es sachgerechtere Berechnungsmöglichkeiten gäbe, die zu einer gleichmäßigeren Belastung der Verbände führen würden. Der Gesetzgeber ist im Rahmen seines sehr weiten Einschätzungs- und Ermessensspielraums nicht gezwungen, diejenige Regelung zu treffen, die möglicherweise objektiv als am sachgerechtesten zu bewerten ist. Auch dem Gericht ist eine Prüfung, die auf die Suche nach einer möglicherweise sachgerechteren Regelung abzielt, von vornherein verwehrt. Der Kläger kann nicht mit Erfolg darauf verweisen, dass der Gesetzgeber als Berechnungsgrundlage für den Kostenbeitrag nicht auf die dem Verband entstehenden Aufwendungen für von ihm zu unterhaltende Gewässer hätte abstellen dürfen, sondern vielmehr auf die dem Land bei seinen Unterhaltungsmaßnahmen tatsächlich entstehenden Aufwendungen. Der Gesetzgeber war gerade nicht gezwungen, auf einen solchen "Wirklichkeitsmaßstab" abzustellen, sondern konnte auch eine Regelung treffen, die auf die bei den Verbänden anfallenden Aufwendungen zurückgreift. Auch kann als sachgerechtere Berechnung nicht gefordert werden, dass die Berechnung der Kostenbeiträge identisch mit derjenigen bei der Berechnung der Zuschüsse nach § 104 NWG ausgestaltet werden müsse. In die gleiche Richtung geht der Einwand des Klägers, der Beitragsbemessung unter Berücksichtigung der Verwaltungskosten und der Anwendung eines "Erschwernisfaktors" korrespondiere kein entsprechender Aufwand des Landes. Auch die Argumentation, dass eine gleichmäßigere Kostenbelastung zu erreichen wäre, wenn die Verwaltungskosten unberücksichtigt blieben und dafür ein höherer Erschwernisfaktor gewählt worden wäre, stellt lediglich den Entwurf eines möglicherweise gerechteren Alternativmodells dar, welches nicht als Maßstab für die gerichtliche Prüfung herangezogen werden kann. Dass auch aus Sicht des Senats die Wahl eines sachgerechteren Berechnungsmaßstabs möglich gewesen wäre, der gleichwohl zu einem höheren Kostendeckungsgrad beim Land geführt hätte - so etwa die Aussparung des Verwaltungsaufwandes bei einem gleichzeitig höheren Erschwernisfaktor -, ist letztlich nicht entscheidungserheblich.
4. Der Beklagte hat die Berechnung nach § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG auch zutreffend durchgeführt, soweit sie noch Gegenstand dieses Berufungsverfahrens ist. Bei der Berechnung hat er auf den Runderlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 12.07.2002 (Nds. MBl. S. 605) i.d.F. des Runderlasses vom 17.12.2002 (Nds. MBl. 2003 S. 117) und dessen Anlagen 1 und 3 abgestellt. Nr. 2 des Runderlasses bestimmt Folgendes:
"Grundlage für die Höhe der Kostenbeiträge ist die von der Nds. AGWVG beim Niedersächsischen Wasserverbandstag e.V. eingerichteten Prüfstelle geprüfte Anlage 1 oder eine Liste mit den Namen der kostenbeitragspflichtigen Unterhaltungsverbände sowie deren jeweilige Gesamtaufwendungen für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung und deren Länge in Kilometer (drei Stellen hinter dem Komma), die von der Prüfstelle dem NLWK bis zum 31. Mai jeden Jahres zugeleitet wird."
Im Berufungsverfahren von Bedeutung ist diese Erlassregelung nur noch insoweit, als sie bestimmt, dass für die Berechnung der Kostenbeiträge auf die Gesamtaufwendungen für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung abzustellen ist, wie sie von der Prüfstelle beim Wasserverbandstag mitgeteilt worden ist. So ist hier auch für die Berechnung des Kostenbeitrags verfahren worden. Es erscheint zwar nicht undenkbar, dass der Kläger auch Verwaltungskosten haben kann, die in keinerlei Zusammenhang mit den Aufwendungen für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung stehen. Diese kann er jedoch für das Jahr 2002 nicht spezifizieren, so dass der Beklagte zu Recht auf die ihm von der Prüfstelle mitgeteilten Zahlen abgestellt hat. Den vorliegenden Berechnungsunterlagen lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass und gegebenenfalls in welchem Umfang hier "unterhaltungsfremde" Aufwendungen berücksichtigt worden sind. Der Senat verweist insoweit ergänzend auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 97 - 118 NWG nicht zwingend den Schluss zu, dass die Geltendmachung eines Kostenbeitrags stets durch Verwaltungsakt erfolgen darf. In § 99 Abs. 2 Sätze 1 und 2 NWG
§§ 97 - 118 NWG sowie der Anlage zu § 105 Abs. 2 NWG
§ 105 NWG
§ 104 NWG
§ 100 NWG
§ 105 Abs. 1 Satz 4 NWG
§ 104 Abs. 1 Satz 4 NWG
§ 105 Abs. 2 NWG
§ 104 Abs. 4 NWG
§ 105 Abs. 2 Satz 3 NWG
§ 105 Abs. 1 NWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 118 Abs. 1 NWG
§ 101 Abs. 3 Satz 4 NWG
§ 113 Abs. 1 NWG
§ 105 Abs. 4 Satz 1 NWG
§ 105 Abs. 4 NWG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 65, 325
BVerfGE 52, 256
BVerfGE 98, 365
2 BvR 1275/79
1 BvR 124/71
1 BvR 1554/89