Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-30, Aktenzeichen 4 K 1018/06
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2007:0830.4K1018.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der Zulässigkeit eines von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens.
Der Beklagte befasste sich in seiner Sitzung vom 29. September 2005 unter dem Tagesordnungspunkt 12 mit der Errichtung eines Kombibades. Der Tagesordnungspunkt wurde wie folgt bezeichnet:
"Errichtung eines Kombi-Bades (Sport- und Familienbad) angrenzend an der L 117 / Gewerbegebiet G. ; hier: a) Aufstellung eines Bebauungsplanes und parallele Änderungen eines Flächennutzungsplanes b) Grundsatzbeschluss (Eckdaten) zur Entwicklung des Badkonzeptes durch die vom Rat eingesetzte Projektgruppe"
In der Beschlussvorlage heißt es unter Anderem: "...Die konzeptionellen Eckdaten werden wie folgt festgelegt: a) Der Finanzbedarf zur Realisierung des Badprojektes wird auf 3,9 Mio. Euro gedeckelt; innerhalb dieses Finanzrahmens ist durch die vom Rat eingesetzte Projektgruppe ein Bauvorschlag zur abschließenden Erörterung in Fachausschuss und Rat zu entwickeln. ... e) Der heutige Freibadstandort an der Q.---straße im Stadtteil X. verbleibt im Eigentum der Stadt. Die Projektgruppen des Stadtmarketingprozesses sollen Vorschläge zur Folgenutzung unterbreiten..."
In der Begründung der Beschlussvorlage heißt es hierzu: "b) Grundsatzbeschluss ... Die Stadt X. hat das Freibad und die Lehrschwimmbecken in F. und P. in einen Bäderbetrieb zusammengefasst. Alle drei Bäder, die jährlich - trotz massiver Nutzungseinschränkungen - einen städtischen Zuschussbedarf von deutlich über 300.000,00 Euro benötigen, befinden sich auf der Grundlage einer im Auftrag des Stadtbetriebes Anfang 2005 durch die Ing.-Gesellschaft I. ... erstellten Bestandsaufnahme in einem absolut maroden Zustand."
In der Niederschrift über die Ratssitzung vom 29. September 2005 heißt es unter Anderem: "Nach einer weiteren umfangreichen und teils kontroversen Erörterung der Angelegenheit .... einigt der Rat sich zunächst darauf, unter Ziffer 2. a) einen Zuschussbedarf für das Kombibad von rd. EUR 500.000,00 festzuschreiben."
Der Rat fasste schließlich den folgenden Beschluss:
"2. Die konzeptionellen Eckdaten werden wie folgt festgelegt: a) Der Zuschussbedarf zur Realisierung des Badprojekts wird auf rund 500.000,00 Euro festgeschrieben; innerhalb dieses Finanzrahmens ist durch die vom Rat eingesetzte Projektgruppe ein Bau- und Finanzierungsvorschlag zur abschließenden Erörterung in Fachausschuss und Rat zu entwickeln. ...
3. Das Projekt wird ohne zusätzliche Nettoneuverschuldung der Stadt, ohne Anhebung der Steuerhebesätze und ohne Streichung bereits im Investitionsprogramm eingeplanter Maßnahmen umgesetzt."
Die Kläger legten am 8. Dezember 2005 dem Bürgermeister der Stadt X. Unterschriftenlisten über die Durchführung eines Bürgerbegehrens vor. Die Fragestellung auf den vorgelegten Unterschriftenlisten lautet wie folgt:
"Soll das Xer. , Q.---straße erhalten bleiben?"
Die Unterschriftenlisten wiesen hierzu unter Anderem folgende Begründung auf:
"2. Die vorliegenden Bäderkonzepte belegen, dass die veranschlagten Haushaltsmittel von 4 Mio. EUR die Modernisierung des Freibades auf den heutigen Stand der Technik (Beheizung des Badewassers, Beckensanierung, Technik- und Gebäudesanierung) für 1,3 Mio. EUR und den Bau einer Schwimmhalle für das Schul- und Vereinsschwimmen und öffentliche Schwimmen im Winterhalbjahr für 2,6 Mio. EUR ermöglichen."
Schließlich wiesen die Unterschriftenlisten auch den folgenden Kostendeckungsvorschlag auf:
"Für die Umsetzung des Bäderkonzeptes hinsichtlich des Baus eines Kombibades im Gewerbegebiet werden zukünftig rund 4 Mio. EUR bereitgestellt. Bei der Umsetzung eines alternativen Bäderkonzeptes - mit der Modernisierung des Freibades und dem Bau einer o.g. Schwimmhalle kann diese Summe entsprechend verwendet werden."
Die Unterschriftenlisten wiesen über 1.500 Unterschriften aus. Nach Ermittlungen des Beklagten konnten rund 1.290 Unterschriften anerkannt werden.
Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung am 26. Januar 2006, das Bürgerbegehren wegen Unzulässigkeit zurückzuweisen. Dieser Beschluss wurde mit 20 gegen 10 Stimmen gefasst. Dem Bürgerbegehren sei kein den Anforderungen des § 26 Abs. 2 GO NRW entsprechender Kostendeckungsvorschlag beigefügt. Dieser Ratsbeschluss wurde den Klägern durch Bescheid vom 30. Januar 2006 bekannt gegeben. In der Begründung dieses Bescheides führt der Beklagte aus, der Kostendeckungsvorschlag gehe davon aus, dass im Haushalt der Stadt für das Freibad rd. 4 Mio. EUR bereitgestellt würden und aus diesem Betrag die Modernisierung des Freibades und der Bau einer kleinen Schwimmhalle finanziert werden sollten. Dieser Kostendeckungsvorschlag sei nicht umsetzbar, weil das Kombibad von dem eigenständigen Unternehmen Stadtbetrieb X. errichtet und betrieben werden solle. Deshalb sei diese Maßnahme nicht Bestandteil des städtischen Haushalts bzw. des Investitionsprogramms. Das Freibad und das Lehrschwimmbecken betreibe die Stadt X. . Diese müsse daher die Mittel für die Erhaltung des Freibades bereitstellen. Da nach dem Bürgerbegehren die Stadt das Freibad selbst erhalten müsste, beinhalte der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens keine durchführbare Mittelumschichtung oder Mehreinnahmen innerhalb des städtischen Haushalts mit der Folge, dass das beantragte Bürgerbegehren nicht zulässig sei.
Mit Schreiben vom 18. Februar 2006 legten die Kläger Widerspruch gegen die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ein.
Der Beklagte entschied in seiner Sitzung am 4. Mai 2006, den Widerspruch zurückzuweisen. Diese Entscheidung wurde den Klägern mit Bescheid vom 8. Juni 2006 bekannt gegeben. In der Begründung führte der Beklagte aus, der Kostendeckungsvorschlag sei nach den gesetzlichen Bestimmungen nicht durchführbar. Er greife auf den Wirtschaftsplan des Stadtbetriebs X. , einer Anstalt öffentlichen Rechts, zu, wofür dem Beklagten jedoch keine Kompetenz zustehe. Das Kombibad sei ein Projekt des Stadtbetriebes und nicht der Stadt X. .
Die Kläger haben am 8. Juni 2006 Klage erhoben. Es sei zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens nicht bekannt gewesen, dass nicht die Stadt X. , sondern der Stadtbetrieb X. das Kombibad bauen wolle. Trotz seiner rechtlichen Selbständigkeit unterliege der Stadtbetrieb dem dauernden und maßgeblichen Einfluss des Beklagten. Der Beklagte sei für dessen Kontrolle zuständig. Das Bürgerbegehren ziele darauf ab, an Stelle des Rates in dessen Eigenschaft als Träger des Stadtbetriebs zu entscheiden. Dies sei auch zulässig. Die Kläger beantragen, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters vom 30. Januar 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Bürgermeisters vom 8. Juni 2006 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Erhaltung des Freibades Q.---straße " festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er habe das Bürgerbegehren zu Recht als unzulässig eingestuft. Insofern nehme er Bezug auf die Gründe seiner streitgegenständlichen Bescheide. Ergänzend weise er darauf hin, dass nach § 114a Abs. 6 GO NRW der Vorstand des Stadtbetriebes diesen in eigener Verantwortung führe und vorliegend keine Weisungsmöglichkeit des Beklagten über den Stadtbetrieb bestehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Den Klägern steht gegenüber dem Beklagten kein Anspruch auf dessen Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens zu. Der die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellende Beschluss des Beklagten vom 26. Januar 2006, den Klägern bekannt gegeben durch Bescheid vom 30. Januar 2006, ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Zwar dürften die formellen Anforderungen an ein Bürgerbegehren mit Blick auf die Schriftform, die Unterschriftenlisten, das Unterschriftenquorum und die Benennung von Vertretungsberechtigten gewahrt sein. Es fehlt jedoch an dem in § 26 Abs. 2 Satz 2 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) geforderten Kostendeckungsvorschlag. Nach dieser Vorschrift ist ein Vorschlag "für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme" erforderlich. Dies soll sicherstellen, dass die Bürger keine Maßnahmen beschließen, ohne über die Aufbringung der Mittel, die wegen der vermögensmindernden Folge der Maßnahme aufgewandt werden müssen, im Wege eines Deckungsvorschlags zu befinden. Ein die Verantwortung für die Gemeinde ernst nehmendes Bürgerbegehren darf im Interesse der Schonung des Gemeindevermögens keine Maßnahmen ohne Rücksicht auf die Vermögensfolgen beschließen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 - NWVBl 2004, 346.
Es soll sichergestellt werden, dass die Bürger über Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht unterrichtet werden. Ein ausreichender Kostendeckungsvorschlag muss demnach zunächst eine überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 - NWVBl 2003, 312.
Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt am Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil, braucht also insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren des Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse. Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag, der ein solches Anforderungsprofil voraussetzt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 - a.a.O.
Es muss aber den Bürgern deutlich gemacht werden, auf welche Weise die aus der Umsetzung des Bürgerbegehrens resultierenden Kosten finanziert werden sollen.
Die Notwendigkeit eines konkreten Kostendeckungsvorschlages führt gleichwohl im Ergebnis dazu, dass an die Rechtmäßigkeit (Zulässigkeit) eines Bürgerbegehrens weitergehende Anforderungen zu stellen sind als an einen entsprechenden Beschluss des Rates. Dies ist jedoch keine ungewollte Konsequenz des Gesetzes, sondern trägt vielmehr dem Umstand Rechnung, dass anders als bei Entscheidungen gewählter Repräsentanten bei Entscheidungen durch ein Bürgerbegehren bzw. einen nachfolgenden Bürgerentscheid niemand greifbar ist, der zur Verantwortung gezogen werden könnte, falls sich die Entscheidung als verfehlt herausstellen sollte. Dementsprechend mag ein Rat grundsätzlich eine Kosten verursachende Maßnahme rechtmäßig beschließen können, ohne in diesem Beschluss eine konkrete Kostendeckung darzulegen. Einem Bürgerbegehren ist eine solche Kostenkonsequenzen ignorierende Handlungsweise wegen des gesetzlichen Erfordernisses eines Kostendeckungsvorschlages hingegen verwehrt.
Vorliegend genügt der von den Klägern vorgelegte Kostendeckungsvorschlag nicht den gesetzlichen Anforderungen. Zwar werden die geschätzten Kosten der Sanierung des Freibades mit 1,3 Millionen EUR auch nach Auffassung des Beklagten im wesentlichen zutreffend angegeben. Es fehlt jedoch an einer ausreichenden Darlegung, aus welchen Mitteln diese Summe bestritten werden soll. Der bloße Hinweis, der Rat wolle "rund 4 Mio. EUR" für die Umsetzung des Bäderkonzepts bereitstellen, genügt den Anforderungen nicht, weil damit nicht angegeben wird, wie diese Summe aufgebracht werden soll. Weder gab es im Haushalt der Stadt X. eine entsprechende Ausgabenposition, noch erklärt das Bürgerbegehren, dass eine um rund 1,3 Millionen EUR erhöhte Schuldenaufnahme vorgenommen werden solle oder dass über eine Anhebung von Steuer- und/oder Hebesätzen die Einnahmen der Stadt X. in der erforderlichen Größenordnung verbessert werden sollten. Es bleibt somit im Ergebnis völlig unklar, woher das Geld für die erforderliche Sanierung des Freibades kommen sollte.
Der Kostendeckungsvorschlag ist zudem unzureichend, weil die in ihm wiedergegebenen Angaben nicht den Tatsachen entsprechen. Entgegen der Darstellung dort hat der Beklagte in seiner Sitzung vom 29. September 2005 nicht über einen Betrag von rund 4 Millionen EUR, sondern nur über die Bereitstellung von rund 500.000,- EUR im Zusammenhang mit der Realisierung des Kombi-Badprojekts beschlossen. Die in der Beschlussvorlage der Verwaltung genannte Summe von 3,9 Millionen EUR ist vom Rat nicht übernommen worden. Insoweit erzeugt der Hinweis in der Begründung des Bürgerbegehrens auf "veranschlagte Haushaltsmittel" in Höhe von 4 Millionen Euro in Verbindung mit der gewählten Formulierung des Kostendeckungsvorschlages den unzutreffenden Eindruck, es könne zur Finanzierung der Kosten der mit dem Bürgerbegehren verfolgten Maßnahme auf im Haushalt bereit stehende Mittel zurückgegriffen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 2 GO NRW
§ 114a Abs. 6 GO NRW
§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§
26 Abs. 2 Satz 2 Gemeindeordnung

Zitierte Entscheidungen: 15 B 522/04
15 A 203/02