Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-15, Aktenzeichen 15 K 3312/06
ECLI: ECLI:DE:VGK:2007:0315.15K3312.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Polizeihauptkommissar in den Diensten der Beklagten. In der Zeit vom 20.01.2005 bis 14.12.2005 war er der Europäischen Polizeimission in Mazedonien (EUPOL PROXIMA) gemäß § 123 a Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) zur Dienstleistung zugewiesen.
In dieser Zeit - mit Ausnahme des Abreisetages am 14.12.2005 - wurden dem Kläger seitens der Europäischen Union sog. per diems in Höhe von 100,00 Euro täglich gezahlt.
Mit Bescheid der Bundespolizeidirektion vom 09.03.2006 erfolgte eine Endabrechnung der dem Kläger für den genannten Einsatz zustehenden Gebührnisse. Dabei wurden auf den dem Kläger grundsätzlich zustehenden Auslandsverwendungszuschlag, welcher in der Zeit vom 20.01.2005 bis 14.05.2005 66,47 Euro je Kalendertag und vom 15.05.2005 bis 13.12.2005 53,69 Euro täglich betrug, die per diems von 100,00 Euro pro Kalendertag in vollem Umfang angerechnet, so dass keine Auszahlung des Auslandesverwendungszuschlags an den Kläger erfolgte. Zur Begründung war ausgeführt, seit dem 06.08.2004 gelte die Neuregelung des § 58 Abs. 4 S. 5 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG), nach der Leistungen, die von einem auswärtigen Staat, einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung für eine besondere Verwendung gewährt würden, in vollem Umfang auf den Auslandsverwendungszuschlag angerechnet würden, soweit nicht Unterkunft und Verpflegung damit abgegolten würden. Im Rahmen der EUPOL
PROXIMA Mission würden derzeit 100 Euro von Seiten der EU an die Missionsteilnehmer gezahlt. Diese Zahlungen führten zu Kürzungen der nationalen Leistungen, da die Leistungen, die von dritter Seite gezahlt würden, in vollem Umfang auf den Auslandsverwendungszuschlag anzurechnen seien.
Hiergegen legte der Kläger unter dem 21.03.2006 Widerspruch ein und machte zur Begründung im Wesentlichen geltend, die Kürzung des Auslandsverwendungszuschlages aufgrund von § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG setze voraus, dass Leistungen von dritter Seite gezahlt würden und diese nicht für die Deckung der Kosten für Unterkunft und Verpflegung seien. Eine Argumentation oder Rechtsvorschrift, dass das von der EU gezahlte Tagegeld nicht für Unterkunft und Verpflegung bestimmt sei, bleibe die Beklagte jedoch schuldig. Es sei aber vielmehr so, dass das per diem dazu gedacht sei, Kosten für Unterkunft und Verpflegung abzudecken. In Article 6 of the Joint Action on PROXIMA vom 29.09.2003 werde festgelegt, wer für welche Kosten der Missionsteilnehmer aufzukommen habe. Hiernach seien diese Kosten durch die entsendenden Mitgliedsstaaten zu decken. Als Ausnahme werde hier das per diem genannt, welches aus dem PORXIMA- Budget bestritten werde. Im Article 6.2 des „Legislative Financial Statement on the Council Joint Action" zur Errichtung der EUPOL PROXIMA werde eine Kalkulation der Kosten über die Gesamtheit der Mission aufgestellt. Bezüglich der Tagegelder heiße es, per diem werde auf der Basis von 100,00 Euro pro Person und Tag kalkuliert, basierend auf vergleichbaren Zuwendungen, die von UN, OSZE und anderen internationalen Organisationen gezahlt würden. Da in EU-Dokumenten keine Definition vorliege, was per diem eigentlich sei, und was genau durch die Zahlung gedeckt werden solle, sei seitens der EU-Administration festgelegt worden, nicht nur die Tagessätze, sondern auch die Definitionen der bereits erwähnten Tagegelder der UN und der OSZE zu übernehmen. Bei beiden Organisationen würden den Missionsteilnehmern Tagegelder gezahlt, die zur Deckung der Kosten für Unterkunft und Verpflegung vorgesehen seien. Weiterhin machte der Kläger geltend, am Abreisetag sei ihm kein per diem gezahlt worden; zudem bemängelte er die Berechnung der Wegstreckenentschädigung für den 14.12.2005. Beigefügt war dem Widerspruch eine Stellungnahme von Herrn E. L. in englischer Sprache, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird.
Nachdem mit Bescheid vom 02.06.2006 dem Widerspruch hinsichtlich der Gewährung des Auslandsverwendungszuschlags für den 14.12.2005 sowie der Berechnung der Wegstreckenentschädigung für diesen Tag stattgegeben, ansonsten aber die Anrechnung der per diems auf den Auslandsverwendungszuschlag aufrecht erhalten worden war, mit Widerspruchsbescheid der Bundespolizeidirektion vom 29.06.2006 der Widerspruch des Klägers zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, der Mandatsgeber müsse seine Zahlungen positiv definieren, also eine Zweckbestimmung geben. Dies folge aus dem Umkehrschluss aus § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG. Im vorliegenden Fall müsse die EU festlegen, wie sich die als per diems gezahlten 100,00 Euro auf die Bestandteile Unterkunft, Verpflegung und/oder sonstige Kosten verteilten. Die EU-Kommission habe jedoch bis heute keine entsprechende Zweckbestimmung vorgenommen. Den Ausführungen des Klägers, dass die Zweckbestimmungen der OSZE und UN für deren Tagegelder analog auch für die Zahlung der EU gelten würden, könne nicht gefolgt werden. Es sei vielmehr so, dass die Bundesrepublik Deutschland die EU mehrfach gebeten habe, eine nachträgliche Definition der per diems durchzuführen; dieser Bitte sei die EU-Kommission jedoch nicht gefolgt. Im Übrigen führe die fehlende Zweckbestimmung der per diems dazu, dass dem Kläger von deutscher Seite Gelder zur Deckung der Kosten für Unterkunft und Verpflegung nach Maßgabe der Auslandstrennungsgeldverordnung gezahlt würden. Die Zahlungen der EU müssten demnach nicht hierfür verwandt werden, sondern dienten somit ausschließlich der Abgeltung der immateriellen Belastungen im Einsatzgebiet, was eine gleiche Zweckbestimmung wie beim Auslandsverwendungszuschlag bedeute.
Der Kläger hat am 14.07.2006 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er in Ergänzung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens im Wesentlichen vor, die Beklagte bleibe den Beweis dafür, dass die von der EU gezahlten per diems nicht der Deckung von Kosten für Unterhalt und Verpflegung diene, schuldig. Es könne nicht zu Lasten des Klägers gehen, dass die EU-Kommission der Bitte einer
nachträglichen Definition der Zweckbestimmung der per diems nicht nachgekommen sei. Schon gar nicht lasse sich daraus herleiten, dass es sich aufgrund der unterbliebenen Reaktion der EU vorliegend um nicht zweckgebundene Zahlungen handele. Für die Argumentation, dass die von der EU gezahlten per diems der Deckung von Unterkunft und Verpflegung dienten, spreche weiterhin, dass bei vergleichbaren Missionen der EU, wie z. B. in Palästina oder in der Region Moldau/Ukraine eine solche Zweckbestimmung vorliege und dementsprechend bei den Teilnehmern der Bundesrepublik Deutschland eine entsprechende Anrechnung auf den Auslandsverwendungszuschlag nicht erfolge. Weiterhin bezieht sich der Kläger nochmals auf die bereits vorgelegte E-Mail des Herrn L. vom 22.04.2005 sowie eine weitere E-Mail eines Herrn N. vom 31.05.2006, auf deren Inhalt Bezug genommen wird.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Bescheide der Bundespolizeidirektion vom 09.03.2006 und vom 02.06.2006 sowie des Widerspruchsbescheides der Bundespolizeidirektion vom 29.06.2006 zu verpflichten, ihm für die Zeit vom 20.01.2005 bis 14.05.2005 einen Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 66,47 Euro je Kalendertag und für die Zeit vom 15.05.2005 bis 13.12.2005 einen Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 53,69 Euro je Kalendertag in ungekürztem Umfang zu gewähren nebst Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Vertiefung der Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden trägt sie ergänzend vor, der vom Kläger vorgenommene Vergleich mit Polizeimissionen in anderen Ländern verbiete sich, da die finanzielle Abfindung in diesen Missionen wieder voll- kommen anders geregelt sei. Jede polizeiliche Auslandsmission habe ihre eigene Rechtsgrundlage.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der Beiakten (2 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm für die Zeit vom 20.01.2005 bis 14.05.2005 ein Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 66,47 Euro je Kalendertag und für die Zeit vom 15.05.2005 bis 13.12.2005 ein Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 53,69 Euro je Kalendertag in ungekürztem Umfang gewährt wird. Die dies versagenden Bescheide der Bundespolizeidirektion vom 09.03. sowie 02.06.2006 sowie der Widerspruchsbescheid vom 29.06.2006 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Rechtsgrundlage für den streitbefangenen Auslandsverwendungszuschlag ist § 58 a Abs. 2 BBesG in der Fassung vom 06.08.2002 (BGBl. I S. 3020). Danach wird der Auslandsverwendungszuschlag für eine besondere Verwendung gewährt, die aufgrund eines Übereinkommens, eines Vertrages oder einer Vereinbarung mit einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung oder mit einem auswärtigen Staat auf Beschluss der Bundesregierung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen stattfindet. Hierunter fällt auch der Einsatz des Klägers als Mitglied der Europäischen Polizeimission in Mazedonien (EUPOL PROXIMA). Dementsprechend steht dem Kläger der begehrte Auslandsverwendungszuschlag - wie zwischen den Beteiligten auch unstreitig ist - dem Grunde nach zu. Jedoch steht dem vom Kläger verfolgten Anspruch auf ungekürzte Auszahlung des Auslandsverwendungszuschlags die am 06.08.2004 in Kraft getretene Anrechnungsregelung des § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG entgegen. Danach werden Leistungen über - oder zwischenstaatlicher Einrichtungen in vollem Umfang auf den Auslandsverwendungszuschlag angerechnet, wenn diese Leistungen für eine besondere Verwendung gewährt und damit nicht Unterkunft und Verpflegung abgegolten werden.
In Anwendung der letztgenannten Vorschrift hat die Beklagte zu Recht den dem Kläger grundsätzlich zustehenden Auslandesverwendungszuschlag in Höhe von 66,47 Euro bzw. 53,69 Euro je Kalendertag um die ihm seitens der EU gezahlten per diems in Höhe von 100,00 Euro täglich gekürzt, so dass für den Kläger im Ergebnis kein Auslandsverwendungszuschlag zur Auszahlung gekommen ist.
Die als per diems seitens der EU gezahlten Beträge von 100,00 Euro pro Kalendertag fallen nicht - auch nicht teilweise - unter die Kosten für Unterkunft und Verpflegung. Nach dem eindeutigen und damit einer anderweitigen Auslegung nicht zugänglichen Wortlaut des § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG sind eben nur Leistungen zur Abgeltung von Unterkunft und Verpflegung von einer Anrechnung auf den Auslandsverwendungszuschlag ausgenommen, während alle anderen den Beamten von dem auswärtigen Staat bzw. der über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung für die besondere Verwendung gewährten Leistungen - unabhängig davon, welchem Zweck sie dienen, auf den Auslandsverwendungszuschlag anzurechnen sind. An einer solchen mithin unbedingt notwendigen Zweckbestimmung der per diems als Ausgleich - wenn auch nur möglicherweise teilweise - für Unterkunft und Verpflegung fehlt es aber vorliegend. Denn die EU-Kommission hat mit Schreiben vom 10.03.2004 der Bundesrepublik Deutschland mitgeteilt, der Rat habe keine Zweckbestimmung der Tagegelder definiert. Der Kläger kann auch nichts daraus herleiten, dass die EU-Kommission in dem genannten Schreiben es der Bundesrepublik Deutschland freigestellt hatte, eine Definition dieser Tagegelder vorzunehmen, so lange sich diese nur auf die von der Bundesrepublik Deutschland entsandten Teilnehmer von EUPOL PROXIMA beziehe. Eine entsprechende Zweckbestimmung für die von ihr entsandten Missionsteilnehmer ist seitens der
Bundesrepublik Deutschland nicht erfolgt. Es bestand auch keine Pflicht für die Bundesrepublik Deutschland, eine solche Zweckbestimmung vorzunehmen. Insoweit ist eine Zurückhaltung der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf Auswirkungen auf andere Entsenderstaaten nicht fehlerhaft. Angesichts der eindeutigen Haltung der EU-Kommission, hinsichtlich der per diems keine Zweckbestimmung vorzunehmen, sind auch die vom Kläger angeführten Äußerungen in Article 6 of the Joint Action on PROXIMA vom 29.09.2003 nicht geeignet, diese Tagegelder im Sinne des Klägers zu definieren. Die dortigen Ausführungen sind nicht bestimmt genug, um die Aussage im Schreiben vom 10.03.2004 entscheidend in Frage stellen zu können.
Auch die vom Kläger vorgelegten E-Mails der Herren L. und N. vermögen an dem oben dargestellten Ergebnis nichts zu ändern. Angesichts der eindeutigen Festlegung der EU-Kommission in deren Schreiben vom 10.03.2004 kommt den Rechtsauffassungen von Bediensteten der EU keine streitentscheidende Bedeutung zu.
Dem Gericht ist es auch verwehrt, selbst eine Zweckbestimmung der per diems dergestalt vorzunehmen, dass diese - zumindest teilweise - zur Abdeckung von Kosten für Verpflegung und Unterkunft bestimmt sind. Dem steht zum einen das Schreiben vom 10.03.2003 entgegen, zum anderen ist es dem Gericht auch nicht möglich, eine entsprechende Zweckbestimmung in einer bestimmten Höhe der gezahlten per diems festzulegen. Ohne entsprechende eindeutige Hinweise der EU- Kommission ist eine Orientierung z. B. an den seitens der Vereinten Nationen gezahlten Gelder für Unterkunfts- und Verpflegungskosten nicht möglich.
Auch die vom Kläger vorgetragene andere Handhabung der Anrechnung von per diems auf den Auslandsverwendungszuschlag in anderen Missionsgebieten, verhilft seinem Begehren nicht zum Erfolg. Wenn die Fälle tatsächlich vergleichbar wären, wäre nach den obigen Ausführungen eine ungekürzte Auszahlung des Auslandsverwendungszuschlags rechtswidrig; ein Anspruch des Klägers auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht aber nicht. Die Anrechnung der nicht weiter definierten per diems auf den Auslandsverwendungszuschlag entspricht auch der erklärten Absicht des Gesetzgebers, die mit der Änderung des § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG verfolgt wurde. Da in der Vergangenheit die gleichzeitige Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlages (sowie gegebenenfalls auch von Trennungsgeld) und der gezahlten nicht anrechenbaren Tagegelder neben der Inlandsbesoldung zu einer erheblich überdimensionierten Abgeltung der besonderen Umstände der Auslandsverwendung führte, erschien dem Gesetzgeber die Anrechnung entsprechender Tagegelder geboten, soweit sie nicht für Unterkunft und Verpflegung gewährt wurden. In der Gesetzesbegründung (Bundestagsdrucksache 15/2944 S. 8) ist dazu ausgeführt: „Eine Änderung des § 58 a BBesG ist erforderlich, da der bisherige Gesetzestext das Merkmal der Zweckidentität für die Anrechnung voraussetzte. Dies hat in der Vergangenheit zu Anwendungs- und schließlich auch zu Anrechnungsproblemen geführt. Durch die Änderung ist nun eine Prüfung der Zweckidentität entbehrlich. Es kommt nur noch darauf an, dass von einem auswärtigen Staat, eine über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung Leistungen gewährt werden. Lediglich Leistungen für Unterkunft und Verpflegung sind nicht über § 58 a BBesG anzurechnen, weil es sich nicht um besoldungsrechtliche, sondern um reisekostenrechtliche Leistungen handelt. Insoweit hat der Hinweis auf Unterkunft und Verpflegung klarstellende Funktion."
Rechtliche Bedenken gegen diese Anrechnungsmöglichkeit bestehen nicht. Der Zweck des Auslandsverwendungszuschlages steht der Anrechnung nicht entgegen. Mit dem Zuschlag sollen nämlich die mit dem Auslandseinsatz verbundenen physischen und psychischen Belastungen und Gefahren für Leib und Leben abgegolten werden, nicht aber die Kosten der allgemeinen Lebenshaltung. Damit vereinbar ist, Leistungen Dritter, wenn sie die Kosten für Unterkunft und Verpflegung decken, nicht auf den Auslandsverwendungszuschlag anzurechnen, aber nicht dieser Zweckbestimmung unterliegende Leistungen zu berücksichtigen.
Es fehlt auch jeder Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Neuregelung des § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG gegen das Alimentationsprinzip oder die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht verstoßen könnten. Denn für die Zeit seines Einsatzes sind dem Kläger Auslandstrennungsgeld und Auslandsübernachtungsgeld in Höhe von ungefähr 10.700,00 Euro neben seinen Inlandsdienstbezügen gewährt worden. Abschließend sei der Kläger auch noch auf Folgendes hingewiesen: Auch bei einer Zweckbestimmung der per diems für Unterkunft und Verpflegung würde er mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht in dem von ihm begehrten Maße obsiegen. So werden bei den Vereinten Nationen - mit Ausnahme des ersten Monats - bei den dortigen Tagegelder nur 60,00 Euro für Unterkunft und Verpflegung angesetzt. Der bei den per diems dann noch überschießende Betrag von 40,00 Euro wäre auf den Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 66,47 Euro bzw. 53,69 Euro anzurechnen, so dass dem Kläger lediglich 26,47 Euro bzw. 13,69 Euro pro Kalendertag verblieben.
Mangels des Anspruchs auf die begehrten 14.258,20 Euro ist auch der geltend gemachte Zinsanspruch unbegründet.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Das Gericht hat keinen Anlaß gesehen, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen, da es die Zulassungsgründe des § 124 a VwGO nicht für gegeben erachtet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 a Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 58 a BBesG
§ 124 a VwGO
§ 58 Abs. 4 S. 5 Bundesbesoldungsgesetz
§ 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG
§ 113 Abs. 5 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§
58 a Abs. 2 BBesG
§
58 a Abs. 4 S. 5 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO