Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2010-12-14, Aktenzeichen 5 K 155/09 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2010:1214.5K155.09GE.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine vorbeugende Feststellungsklage ist zulässig, wenn die Erhebung einer nachträglichen Anfechtungsklage nicht zumutbar ist.(Rn.20)
2. Der staatlichen Regelung des Glücksspielwesens hat ein Gesamtkonzept zugrunde zu liegen. Dies ist gegenwärtig nicht der Fall, da der Gesetzgeber Glücksspiele mit hohem Suchtpotential zumindest duldet.(Rn.69)
3. Die Erzielung von Einnahmen darf allenfalls Nebenzweck und nicht Hauptabsicht einer gesetzlichen Regelung des Glücksspielwesens sein.(Rn.81)
4. Es bestehen Zweifel, ob ein Internetverbot allein für Sportwetten europarechtskonform ist.(Rn.122)
Verfahrensgang
Es wird festgestellt, dass die der Klägerin unter dem 14. September 1990 vom Magistrat der Stadt G. erteilte Erlaubnis für das Gewerbe "Abschluss vom Sportwetten - Buchmacher" mit In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes zu dem Glücksspielstaatsvertrag vom 18. Dezember 2007 (GVBl. 2007 S. 243) i.V.m. dem vom Beklagten am 20. April 2007 unterzeichneten Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland - Glücksspielstaatsvertrag- sowie des Thüringer Glücksspielgesetz vom 18. Dezember 2007 (GVBl. 2007, 243) (verkündet als Art. 1 und 2 des Gesetzes zur Änderung der gesetzlichen Grundlagen des Thüringer Glücksspielwesens) nicht aufgehoben worden ist und die Klägerin grundsätzlich nicht darin beschränkt werden kann, fortgesetzt Sportwetten, die über das Internet oder sonstige Vertriebswege (Telefon, Telefax, Post oder vom Wettspieler beauftragte Dritte) bei ihr abgegeben werden, abzuschließen, gleichgültig, an welchem Ort sich der Wettspieler bei der Abgabe seiner Wette in Deutschland aufhält, und für ihre Tätigkeit zu werben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, sofern nicht die Klägerin vor der Vollstreckung ihrer Kosten Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um das Recht der Klägerin als Inhaberin einer zu DDR-Zeiten erteilten Gewerbeerlaubnis, unter der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages Sportwetten über verschiedene Vertriebswege zu vermitteln, abzuschließen sowie für ihre Tätigkeit zu werben.
Der Magistrat der Stadt G. hatte der Klägerin am 14. September 1990 eine Erlaubnis zum Abschluss von Sportwetten und für alle hiermit im Zusammenhang stehenden Nebentätigkeiten nach dem Gewerbegesetz der DDR erteilt. Aufgrund dieser Erlaubnis ist die Klägerin nach eigenen Angaben als Veranstalterin und Vermittlerin von Sportwetten in G. und im gesamten Bundesgebiet tätig. Als Veranstalterin schließt sie Wetten als Vertragspartner der Wettspieler ab, als Vermittler vermittelt sie Wetten aufgrund eines mit den wettinteressierten Spielern geschlossenen Geschäftsbesorgungsvertrages an ihr 100 %-iges Tochterunternehmen, die Sportwetten G. Ltd. auf M.. Diese ist Inhaberin einer m... Erlaubnis zum Abschluss von Sportwetten. Seit Mitte der neunziger Jahre des letzten Jahrhunderts nutzt die Klägerin das Internet sowie technische Möglichkeiten der modernen Kommunikation wie Telefonat, Telefax und Bildschirmtext.
Zwischen den Beteiligten waren bereits ein Eil- und Klageverfahren gegen ein von der Stadt G. im Jahre 1996 ausgesprochenes Verbot des Wettabschlusses und der Wettvermittlung anhängig (1 E 1274/96 GE und 1 K 1271/96 GE). Das Verwaltungsgericht hat das Verbot aufgehoben. Die Entscheidung wurde bestätigt durch das Thüringer Oberverwaltungsgericht (3 KO 705/03) und durch das Bundesverwaltungsgericht (6 B 52/05).
Der in der Zeit vom 18. Dezember 2003 bis zum 13. Februar 2004 unterzeichnete Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (GBl. S. 274, im Folgenden: Lotteriestaatsvertrag) trat am 1. Juli 2004 in Kraft (GBl. S. 582). Das Bundesverfassungsgericht erklärte ihn mit Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - für verfassungswidrig, da das staatliche Wettmonopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit unvereinbar sei. Aufgrund der seinerzeitigen Ausgestaltung sei eine effektive Suchtbekämpfung, die den Ausschluss privater Veranstalter rechtfertigen könnte, nicht sichergestellt. Dem Bundes- oder Landesgesetzgeber wurde aufgegeben, bis zum 31. Dezember 2007 eine Neuregelung zu finden. Deshalb unterzeichneten die Bundesländer im Zeitraum Januar bis Mai 2007 den Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) (GVBl. Thüringen 2007 S. 249). Dieser trat gemäß § 29 GlüStV am 1. Januar 2008 in Kraft und wurde in Thüringen mit dem Gesetz zu dem Glücksspielstaatsvertrag (ThürGlüStVG) (GVBl. 2007, S. 243) i.V.m. dem Thüringer Glücksspielgesetz (ThürGlüG) (GVBl. 2007, S. 243), jeweils vom 18. Dezember 2007, Landesrecht.
Kurz zuvor, am 2. November 2007, hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Gera Klage erhoben, die zunächst unter dem Aktenzeichen 1 K 1440/07 Ge geführt wurde. In der mündlichen Verhandlung am 20. Februar 2008 haben sich die Beteiligten mit dem förmlichen Ruhen des Verfahrens bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes - EuGH - in den Vorlageverfahren der Verwaltungsgerichte Stuttgart, Köln und Gießen einverstanden erklärt. Das Gericht hat das Verfahren unter dem nunmehrigen Aktenzeichen fortgesetzt, nachdem der EuGH durch Urteile vom 8. September 2010 (u.a. C-46/08, C-316/07, C-358/07 - 360/07, C-409/07, C-410/07 und 409/06) die Vorlageverfahren der vorgenannten Verwaltungsgerichte entschieden hatte.
Die Klägerin trägt vor, ihre Klage sei zulässig. Die Internetvermittlung habe sie nur im Zuge dieses Klageverfahrens auf den massiven Druck staatlicher Stellen hin und auch nur vorläufig eingestellt. Ihren Betrieb führe sie, wenn auch in geringerem Umfang als zuvor, an ihrem neuen Geschäftssitz in der G. in G. fort. Der Glücksspielstaatsvertrag der Länder und Thüringens sowie das Thüringer Glücksspielgesetz fänden auf ihre "DDR-Gewerbeerlaubnis", die auch das Veranstalten von Glücksspielen über das Internet erlaube und durch Art. 12, 14 Grundgesetz - GG - geschützt sei, keine Anwendung. Die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - zum Internetverbot seien auf sie nicht übertragbar. Sie besitze eine über den 1. Januar 2009 hinaus gültige Gewerbeerlaubnis, die auch der Glücksspielstaatsvertrag nicht berühre. Daher müsse sie auch keine neue Erlaubnis beantragen. Ihre Erlaubnis könne auch nicht abgeändert oder beschränkt werden. Die Werbung für und der Abschluss von Wetten im und über das Internet könnten ihr daher nicht verboten werden. Der GlüStV sei verfassungs- und europarechtswidrig, da er unverhältnismäßig sei und gegen das in der Rechtsprechung des EuGH entwickelte Kohärenzgebot verstoße. Das Kohärenzgebot sei verletzt, wenn vergleichbare Formen des Glücksspiels unterschiedlich stark beschränkt würden oder wenn die Ziele der Beschränkungen nicht systematisch verfolgt würden. Dies sei in Deutschland u.a. im Bereich der Glücksspielautomaten der Fall. Spielotheken hätten ein deutlich höheres Suchpotential. Die Ziele des GlüStV könnten nicht erreicht werden, wenn Spielotheken "außen vor gelassen" würden. In der Financial Times vom 8. Februar 2009 habe der Wettbewerbskommissar McCreevy ausgeführt, die deutschen Vorschriften seien im Hinblick auf die Zulassung von Pferdewetten im Internet und der Ausweitung des Angebots von Spielautomaten widersprüchlich. Der Beklagte habe die Ausgaben für die Lottowerbung im Januar 2009, wie z.B. für Briefwerbung, Zeitungswerbung und Plakate, gesteigert. Auch im Internet werbe das Lottounternehmen des Beklagten. Ein Jugend- und Spielerschutz finde in Thüringen offensichtlich nicht statt. Die aggressive und ausufernde Werbepraxis der staatlichen Glückspielanbieter, insbesondere der staatlicherseits seit 1999 angebotenen Sportwette, sog. ODDSET-Wette, habe das Bundesverfassungsgericht bereits mit Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01) beanstandet. Gleichwohl hätten die Landesglücksspielunternehmen nach diesem Urteil ihre aggressive Werbung durch Anzeigen, Plakate etc., auch teilweise in veränderter Form über das Internet fortgeführt. Diesbezüglich werde auf die beigebrachten Fotos etc. verwiesen (Gerichtsakte Bd. II, Bl. 209 ff, Bd. III, 540 ff, Bd. IV, Bl. 680 ff, 742, 751 ff.). Auch die 80 staatlichen Spielbanken würden massiv werben. Werbung werde als Suchtaufklärung "verpackt". Das Gefährdungspotential sei bei Sportwettenvermittlungen durch Private mitnichten so hoch wie angegeben. Auf das "Gutachten D." (1 K 530/06 - Gerichtsakte Bd. II, Bl. 225) werde verwiesen. Vom staatlichen Monopol und Internetverbot seien Pferdewetten ausgenommen. Diese dürften weiter von privaten Anbietern auch im Internet angeboten werden, obwohl Sport- und Pferdewetten vergleichbar seien. Sie habe zur Umsetzung des Jugendschutzes ihr Onlinewettsystem so gestaltet, dass eine vorherige Registrierung der Personalausweisnummer, die überprüft werde, erfolgen müsse. Es werde darauf hingewiesen, dass Jugendlichen eine Teilnahme nicht erlaubt sei. Informationen zur Spielsuchtprävention und Jugendschutz seien auf der Homepage abrufbar.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass das Thüringer Gesetz zu dem Glücksspielstaatsvertrag i.V.m. dem vom Beklagten am 20. April 2007 unterzeichneten Glücksspielstaatsvertrag sowie das Thüringer Glücksspielgesetz (Art. 1 und 2 des Gesetzes zur Änderung der gesetzlichen Grundlagen des Thüringer Glücksspielwesens) ihre Rechte aus der ihr mit Datum vom 14. September 1990 vom Magistrat der Stadt G. erteilten und fortdauernd wirksamen Erlaubnis für das Gewerbe "Abschluss vom Sportwetten - Buchmacher" nicht berührt, insbesondere auf der Grundlage des neuen Glücksspielrechts diese Erlaubnis nicht aufgehoben oder geändert und sie nicht darin beschränkt werden kann, fortgesetzt Sportwetten, die über das Internet oder sonstige Vertriebswege (Telefon, Telefax, Post oder vom Wettspieler beauftragte Dritte) bei ihr abgegeben werden, abzuschließen, gleichgültig, an welchem Ort sich der Wettspieler bei der Abgabe seiner Wette in Deutschland aufhält, und für ihre Tätigkeit zu werben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, die von der Klägerin erhobene vorbeugende Feststellungsklage sei unzulässig. Die Klägerin habe kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, da sie gegen einen künftigen Untersagungs- oder Beanstandungsbescheid mit der Anfechtungsklage vorgehen könne. Er habe den Geschäftsbetrieb der Klägerin weder verboten noch beanstandet. Es stehe auch nicht fest, dass und wann er dies aussprechen werde. Im Übrigen habe die Klägerin ihren Gewerbebetrieb eingestellt, da dieser unter der Adresse W. in G. und auch im Internet nicht mehr betrieben werde.
Die Klage sei auch unbegründet. Die DDR-Erlaubnis sei nicht wirksam erteilt worden. Jedenfalls gelte sie nach Art. 19 Abs. 1 des Einigungsvertrages (EV) nur im Beitrittsgebiet. Die Genehmigung erlaube auch kein Internet-Wettbüro. Ausweislich der Protokollnotiz der Ministerpräsidentenkonferenz vom 13. Dezember 2006 habe sich u.a. Thüringen verpflichtet, Genehmigungen von Sportwettenbüros aufgrund des DDR-Gewerbegesetzes aufzuheben. Nach § 12 Abs. 1 ThürGlüG gälten Genehmigungen, die zur Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen berechtigten und vor dem Inkrafttreten erteilt worden seien, weiter, sofern nicht § 25 Abs. 1und 2 GlüStV Anwendung fände. Danach unterfielen alle aufgrund einer ausdrücklichen Erlaubnis legal in Thüringen tätigen Lotterie- und Wettenanbieter - auch wenn sie keine erneute Erlaubnis einzuholen hätten - den Anforderungen dieses Gesetzes. Das neue Glücksspielrecht sei im Hinblick auf die Rechtsprechung des EuGH kohärent, jedenfalls sei das Verbot, im Internet zu werben und Sportwetten zu vermitteln, verhältnismäßig.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses verneint ebenfalls die Zulässigkeit der Klage und verteidigt den GlüStV und das Internetverbot für Sportwetten.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (4 Bände) und die Beiakte (1 Band) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die vorbeugende Feststellungsklage ist gemäß § 43 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig.
Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Dies ist allerdings nach Abs. 2 S. 1 der Norm ausgeschlossen, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein; d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt (vgl. nur Urteile vom 20. November 2003 - 3 C 44.02 - Buchholz 418.32 AMG Nr. 37 und vom 23. Januar 1992 - 3 C 50.89 - BVerwGE 89, 327, 329 f.). Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen, wie die Gültigkeit einer Norm, zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein.
Ein solches konkretes Rechtsverhältnis ist vorliegend strittig. Die Klägerin will geklärt wissen, ob der Glücksspielstaatsvertrag und das Thüringer Glücksspielgesetz auf ihre Gewerbeerlaubnis Anwendung finden und ob es ihr danach untersagt ist, Wetten anzunehmen und zu vermitteln und dabei auch das Internet zu nutzen.
Sie hat entgegen der Ansicht der übrigen Beteiligten auch ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung.
Zwar nimmt die Klägerin mit ihrer Klage vorbeugenden Rechtsschutz in Anspruch, da eine Aufhebung oder Einschränkung ihrer Gewerbeerlaubnis mittels Verwaltungsakts auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages und des Thüringer Glücksspielgesetzes (noch) nicht ergangen ist. Sie ist jedoch nicht zwingend auf eine Anfechtungsklage zu verweisen, sollte ein solcher Verwaltungsakt ergehen. Denn eine in die Zukunft gerichtete Feststellungsklage der erhobenen Art ist zulässig, wenn der Betroffene nicht zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtschutz verwiesen werden kann (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207, 212 m.w.N.; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 43 Rn. 24 ff.). Dies ist vorliegend zu bejahen, da strittig ist, in welchem Umfang die Gewerbeerlaubnis der Klägerin fort gilt, ob sie eine behördliche Erlaubnis benötigt oder ihr ein strafrechtliches Verfahren droht, wenn sie weiterhin aufgrund ihrer Gewerbeerlaubnis im Internet tätig ist. Zudem trägt der Beklagte selbst vor, dass er nach der Protokollnotiz der Ministerpräsidentenkonferenz vom 13. Dezember 2006 beabsichtigt, erteilte "DDR-Erlaubnisse" aufzuheben. Dieses berechtigte Feststellungsinteresse ist auch nicht entfallen, weil die Klägerin ihren Geschäftssitz verlegt und ihren Internetvertrieb eingestellt hat. Letzteres geschah allein im Hinblick auf die rechtlich unsichere Lage. Nach den glaubhaften Bekundungen der Klägerin hat sie weiterhin ein wirtschaftliches Interesse daran, in Ausübung ihrer Gewerbeerlaubnis wieder im Internet Sportwetten zu vermitteln. Darüber hinaus betreibt sie ihr Gewerbe am neuen Geschäftssitz weiter. Selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, sprechen angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung der Erlaubnis für die Klägerin keine stichhaltigen Anhaltspunkte dagegen, dass sie entsprechend ihren Angaben nach erfolgreichem Klageausgang ihren Gewerbebetrieb wieder aufnehmen wird.
Die Feststellungsklage ist im tenorierten Umfang auch begründet.
Denn die der Klägerin 1990 erteilte "Erlaubnis nach dem DDR-Gewerbegesetz" ist bundesweit gültig und umfasst auch das Vermitteln von Sportwetten im Internet (A). Sie ist mit In-Kraft-Treten des Glücksspielstaatsvertrages nicht unwirksam geworden (B). Denn der Glücksspielstaatsvertrag und die entsprechenden thüringischen Regelungen verstoßen mit ihrem normierten Sportwettenmonopol gegen das europarechtliche Grundrecht der Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Amsterdamer Vertrages vom 2. Oktober 1997, BGBl. 1998 II, S. 387 - EGV - bzw. seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon im Herbst 2009: Art. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. 2007, Nr. C 306, S. 1 - AEUV -). Denn das Sportwettenmonopol ist weder durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt noch trägt es in kohärenter und systematischer Weise dazu bei, die Spiel- und Wettsucht einzudämmen. Die Gewerbeerlaubnis der Klägerin kann aufgrund nachträglicher Nebenbestimmungen nur insoweit eingeschränkt werden, als Auflagen zur Sicherung des Minderjährigenschutzes und der Suchtprävention verhältnismäßig sind. Ihr kann aber nicht verboten werden, im und über das Internet tätig zu werden.
A. Bereits mit rechtskräftigem Urteil vom 30. August 2000 - 1 K 1271/96 GE - hat das Verwaltungsgericht Gera den Bescheid der Stadt G., den Nachweis einer Konzessionierung nach § 11 des Thüringer Gesetzes über öffentliche Lotterien und Ausspielungen vom 29.6.1995 zu erbringen, aufgehoben. Es hat in seinem Urteil ausgeführt, die der Klägerin erteilte Gewerbeerlaubnis vom 14. September 1990 sei wirksam und gelte ohne Einschränkungen für den "Abschluss und Vermittlung von Wetten aus Anlass sportlicher Veranstaltungen einschließlich mobiler Wetten sowie aller damit in Zusammenhang stehenden Nebentätigkeiten". Den vom Beklagten dagegen vorgebrachten Einwänden ist das Thüringer Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 21. Oktober 1999 - 3 EO 939/97 - (GewArch 2000, 118 f.) und in seinem Urteil vom 20. Mai 2005 - 3 KO 705/03 - (ThürVBl. 2006, 201 ff.- Rn. 57 ff. des Jurisausdruckes) nicht gefolgt. Auf die Gründe der vorstehenden Entscheidungen, die das Gericht sich hiermit ausdrücklich zu Eigen macht, wird verwiesen.
Die sich anschließende Frage, ob die Erlaubnis über Thüringen hinaus im gesamten Bundesgebiet gilt, hatten das Thüringer Oberverwaltungsgericht ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 20. Oktober 2005 - 6 B 52/05 -) als nicht entscheidungserheblich offen gelassen. Diese nunmehr von der Klägerin begehrte Feststellung findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 19 S. 1 EV.
Nach Art. 19 S. 1 EV bleiben vor dem Wirksamwerden des Beitritts ergangene Verwaltungsakte der DDR wirksam. Sie können nach S. 2 der Norm aufgehoben werden, wenn sie mit rechtsstaatlichen Grundsätzen oder mit den Regelungen dieses Vertrags unvereinbar sind. Im Übrigen bleiben die Vorschriften über die Bestandskraft von Verwaltungsakten unberührt (Art. 19 S. 3 EV).
Soweit vertreten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19/06 -, aufgehoben durch das Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -; SächsOVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - 3 BS 286/06 - GewArch 2008, 118; BayVGH, Urteil vom 29. September 2004 - 24 BV 03.3162 - GewArch 2005, 78 ff.), dass der räumliche Geltungsbereich der Gewerbegenehmigung gemäß Art. 19 S. 1 EV auf das Gebiet der ehemaligen DDR beschränkt sei mit der Folge, dass Wetten an Personen außerhalb des Gebietes der ehemaligen DDR nicht vermittelt werden dürfen, so folgt das Gericht dieser Rechtsprechung nicht.
Ihre Argumentation stützt sich auf eine vom Sinn und Zweck des Art. 19 S. 1 EV hergeleitete weitere Tatbestandsvoraussetzung, nämlich eine durchzuführende hypothetische Prüfung auf der Grundlage der bundesstaatlichen Rechtsordnung der Bundesrepublik: Die bundesweite Geltung von Verwaltungsakten der DDR wird danach nur dann anerkannt, wenn auch einem inhaltlich entsprechenden Verwaltungsakt, der bis zum 3. Oktober 1990 von einer Behörde eines alten Bundeslandes erlassen worden wäre, ebenso Geltung im gesamten Bundesgebiet zukäme. Andernfalls sei eine bundesweite Geltung zu verneinen, weil die für die angestrebte Rechtseinheit maßgebliche Rechtsordnung der erweiterten Bundesrepublik durch ihre föderale Struktur und die damit verbundenen unterschiedlichen Regelungsbefugnisse mitgeprägt sei, so dass sie nicht selten Regelungsverschiedenheiten in den einzelnen Bundesländern hervorbringe. Die in einem der alten Bundesländer erteilte Glücksspielerlaubnis berechtige nicht dazu, in einem anderen Land der alten Bundesländer Glücksspiele zu veranstalten. Daher könne eine DDR-Genehmigung auch in keinem der alten Bundesländer Geltung beanspruchen. Einen entsprechenden Vertrauensschutz auf eine bundesweite Geltung seiner Genehmigung habe derjenige, dem die DDR-Erlaubnis erteilt worden sei, nicht begründen können.
Dagegen ist einzuwenden, dass Art. 19 EV verhindern sollte, dass den nach DDR-Recht geregelten Sachverhalten das zu dieser Zeit in der Bundesrepublik geltende Recht einfach "übergestülpt" wurde. Mögliche inhaltliche Divergenzen zwischen nach Art. 19 S. 1 EV fort geltenden Verwaltungsakten der DDR und der bundesdeutschen Rechtslage sind daher aus dem im Prozess der Wiedervereinigung entwickelten Anliegen, die DDR-Verwaltungswirklichkeit zu akzeptieren, als notwendige Konsequenz der Regelungslogik des Art. 19 S. 1 EV hinzunehmen. Vor diesem Hintergrund ist eine schon vorab maßgebliche Überformung der Vertragsregelungen durch die Strukturvorgaben des bundesdeutschen Föderalismus daher unvereinbar. Andernfalls erklärt sich auch Art. 37 EV mit seinen detaillierten Regelungen hinsichtlich der Anerkennung von Berufsbildungsabschlüssen nicht. Selbst wenn man eine zusätzlich hypothetische Prüfung für geboten erachten wollte, griffe der Vergleich mit einer landesrechtlich zu erteilenden Erlaubnis zu kurz. Abzustellen ist allein auf Inhalt und Reichweite eines Rechtsakts innerhalb der alten Rechtsordnung der DDR. Was dort für das gesamte Staatsgebiet Geltung beanspruchen durfte, soll nach Art. 19 S. 1 EV nunmehr für die gesamte Bundesrepublik Deutschland gelten. Eine Gewerbegenehmigung der DDR erging nach dem Gewerbegesetz der DDR, das in seiner Reichweite einem Bundesgesetz entsprach. Dieser Genehmigung kam Rechtswirkung im ganzen Hoheitsgebiet der DDR zu. Ein vergleichbarer bundesdeutscher Verwaltungsakt würde also Bundesrecht mit Wirkung im ganzen Bundesgebiet vollziehen. Die hypothetische Prüfung dergestalt, dass eine Genehmigung im Sportwetten- und Glücksspielbereich sich nach dem auf ein Bundesland beschränkten altem Landesrecht gerichtet hätte, übersieht auch, dass im Bereich der Sportwetten von einer konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG - Recht der Wirtschaft - auszugehen ist. Prinzipiell sind daher bundesrechtliche Regelungen möglich. Mit dem Einigungsvertrag hat der Bund mit der Aufnahme von Art. 19 EV von diesem zu seinen Gunsten bestehenden Vorbehalt im entsprechenden Umfang Gebrauch gemacht. Die Ausweitung des räumlichen Geltungsbereichs auf das gesamte Bundesgebiet durch Art. 19 EV ist normativ zwingend angeordnet. Insoweit wurde auch das Vertrauen darauf geschützt, dass ein in der gesamten DDR gültiger Verwaltungsakt seine Wirksamkeit auch auf den ganzen neuen Gesamtstaat erstreckt (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 7. Oktober 2008 - 4 K 3230/06 - GewArch 2008, 496 f; Voßkuhle/Baußmann, Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten auf der Grundlage einer DDR-Gewerbegenehmigung, GewArch 2006 S. 395 ff., 398 - 400; Horn, Zum Recht der gewerblichen Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten, NJW 2004, 2047 ff, 2049 - 2051; Rixen, Das öffentliche Sportwettenrecht der Länder und das DDR-Gewerberecht: Bricht Landesrecht Bundesrecht?, NVwZ 2004, 1410 ff.).
Insoweit ist allein maßgebend, dass die Klägerin eine Erlaubnis für den "Abschluss und Vermittlung von Wetten aus Anlass sportlicher Veranstaltungen einschließlich mobiler Wetten sowie aller damit in Zusammenhang stehenden Nebentätigkeiten" beantragt und diese ihr für das Gewerbe "Abschluss von Sportwetten - Buchmacher" erteilt wurde. Dass in der Genehmigung auch der Sitz des Wettbüros in G. aufgeführt wurde, beschränkt nicht deren räumlichen Wirksamkeitsbereich. Denn Wetten werden nicht nur im Wettbüro bei körperlicher Anwesenheit beider Vertragspartner abgeschlossen, sondern über die modernen Kommunikationsmittel oder die Zwischenschaltung von Wettannahmestellen, die rein dienende Funktion haben. Mithin darf die Klägerin aufgrund der ihr erteilten Erlaubnis für Sportwetten über das Internet werben und diese auch vermitteln.
B. Die Gewerbeerlaubnis vom 14. September 1990 ist nach § 1 ThürGlüStVtrG, § 25 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GlüStV zum 31. Dezember 2008 nicht aufgehoben worden (I.). Die Klägerin darf in Ausübung dieser genehmigten Gewerbetätigkeit für ihre Sportwetten werben und über das Internet tätig werden; der Beklagte darf allerdings nachträglich verhältnismäßige Auflagen zum Schutze Minderjähriger und zur Spielsuchtprävention erlassen. Insoweit war die Klage abzuweisen (II.).
I. Dass Sportwetten Glücksspiele sind, ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts hinreichend geklärt. Überzeugende gegenteilige Anhaltspunkte ergeben sich nicht aus der gutachterlichen Stellungnahme von Prof. ... D., Universität H., vom 20. November 2007 zu der Frage, ob Oddset-Wetten Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB sind. Sportwetten unterfallen daher grundsätzlich dem Glücksspielstaatsvertrag.
Der thüringische Landtag stimmte diesem vom Ministerpräsidenten am 20. April 2007 unterzeichneten Glücksspielstaatsvertrag in § 1 S. 1 ThürGlüStVG zu und setzte diesen für Thüringen in Kraft. § 2 S. 1 GlüStV regelt die Veranstaltung, Durchführung und die Vermittlung von "öffentlichen Glücksspielen". Die Ziele des Staatsvertrages sind ausweislich dessen § 1 die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht, die Begrenzung und Lenkung des Glücksspielangebots, die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Schutz vor betrügerischen Machenschaften der Glücksspiel- und Wettanbieter.
Nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele (im Sinne des § 3 GlüStV) nur mit Erlaubnis der zuständigen Landesbehörde veranstaltet oder vermittelt werden. Eine Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 S. 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Die Erlaubnis darf nicht für das Vermitteln nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele erteilt werden, wobei auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (§ 4 Abs. 2 S. 2 und 3 GlüStV). Dabei darf das Veranstalten oder Vermitteln von Sportwetten (geregelt im Fünften Abschnitt, § 21 des GlüStV) Privaten ohne maßgebliche Beteiligung juristischer Personen des öffentlichen Rechts nicht erlaubt werden; nach § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV darf Privaten nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts erlaubt werden.
Weiter in den Blick zu nehmen sind die nach § 24 GlüStV ergangenen Ausführungsgesetze der Bundesländer. Für den Freistaat Thüringen bestimmt § 2 Abs. 1 S. 1 ThürGlüG, dass zur Veranstaltung von öffentlichen Glücksspielen in Form von Lotterien, die nicht nach dem Dritten Abschnitt des GlüStV erlaubt werden können, und Wetten ausschließlich das Land befugt ist (staatliche Glücksspiele). Somit normieren die zitierten gesetzlichen Regelungen zwar ein Erlaubnissystem. Für die hier strittigen Sportwetten hat der Beklagte aber ein staatliches Monopol für die Veranstaltung und Vermittlung errichtet.
Die Frage, welche Auswirkungen das Inkrafttreten des GlüStV auf bereits bestehende Glücksspiel- und Wetterlaubnisse hat, wird in den Übergangsbestimmungen des § 25 GlüStV und § 12 ThürGlüG beantwortet.
Nach § 25 Abs. 1 GlüStV gelten die bis zum 1. Januar 2007 erteilten Konzessionen, Genehmigungen und Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und die ihnen nach Landesrecht gleichstehenden Befugnisse - soweit nicht im Bescheid eine kürzere Frist festgelegt ist - bis zum 31. Dezember 2008 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen dieses Staatsvertrages - abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 - Anwendung finden. Die Veranstalter nach § 10 Abs. 2 haben zum 1. Januar 2009 eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 einzuholen.
§ 25 Abs. 2 GlüStV regelt, dass Abs. 1 entsprechend auf die Vermittler von erlaubten öffentlichen Glücksspielen (einschließlich der Lotterie-Einnehmer der Klassenlotterien und der gewerblichen Spielvermittler ) anzuwenden ist. Soweit Vermittler in die Vertriebsorganisation eines Veranstalters eingegliedert sind, stellt der Veranstalter den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 für die für ihn tätigen Vermittler.
Nach § 12 Abs. 1 ThürGlüG gelten Genehmigungen, Erlaubnisse oder Konzessionen, die zur Veranstaltung oder Vermittlung öffentlicher Glücksspiele berechtigen und vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes erteilt wurden, sofern nicht die Regelungen des § 25 Abs. 1 oder 2 GlüStV Anwendung finden, mit der Maßgabe fort, dass die Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags und dieses Gesetzes an das jeweilige Glücksspielangebot eingehalten werden, soweit nicht in der Verwaltungsentscheidung konkretere Anforderungen enthalten sind. Für die Veranstaltung und Vermittlung im Internet gilt Absatz 2 entsprechend.
1. Die der Klägerin erteilte DDR-Erlaubnis ist nicht nach § 25 Abs. 1 S. 1 GlüStV außer Kraft getreten. Denn es handelt sich bei ihr, der Klägerin, nicht um eine "staatliche" Veranstalterin im Sinne des § 10 Abs. 2 GlüStV. Die DDR-Erlaubnis ist auch keine "nach Landesrecht gleichstehende Befugnis", da sich ihre Fortwirkung aus Art. 19 S. 1 EV ergibt, sie jedoch nicht nach Landesrecht gleichgestellt wird.
2. Fraglich ist, ob es sich bei der Klägerin um eine "Vermittlerin von erlaubten öffentlichen Glücksspielen (einschließlich der Lotterie-Einnehmer der Klassenlotterien und der gewerblichen Spielvermittler)" (§ 25 Abs. 2 S. 1 GlüStV) mit der Folge handelt, dass Abs. 1 der Norm entsprechend anwendbar und die DDR-Erlaubnis damit auch zum 31. Dezember 2008 ausgelaufen wäre.
a. Dafür könnte sprechen, dass die Klägerin über eine Erlaubnis verfügt und es vom Sinn und Zweck der Norm her, alle alten Erlaubnisse dem neuen Regelungsregime des GlüStV zu unterwerfen, geboten erscheint, auch alte DDR-Erlaubnisse zu erfassen. Denn wenn die Erlaubnisse für Vermittler von erlaubten öffentlichen Glücksspielen auslaufen, spricht viel dafür, dass erst recht auch vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Erlaubnisse, die (privaten) gewerblichen Spielevermittlern für unerlaubte, weil von einem staatlichen Monopol erfasste Glücksspiele wie Sportwetten erteilt wurden, nicht mehr weiter gelten sollten.
Dann stellt sich die Frage, ob das in §§ 10, 25 GlüStV normierte staatliche Sportwettenmonopol, das das Außerkrafttreten der DDR-Erlaubnisse für Sportwetten zur Folge hat, gegen höherrangiges Recht verstößt.
b. Andererseits ist zu bedenken, dass sich die Länder, in deren Bereich die Unternehmen mit DDR-Gewerbeerlaubnis für Sportwetten ihren Sitz haben - Sachsen, Berlin und Thüringen -, im Rahmen einer Protokollerklärung zur Ministerpräsidentenkonferenz vom 13. Dezember 2006 verpflichtet haben, diese Lizenzen erst noch zum Erlöschen zu bringen. Es bestehe vor dem Hintergrund der reinen Staatsmonopolregelung auch in diesen Ländern die Möglichkeit, die Lizenzen mit Wirkung für die Zukunft zu widerrufen (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 18. Dezember 2008, - 10 BV 07.774 -, a.a.O.; VG Saarland, Beschluss vom 31. März 2009 - 6 L 1932/08 -, juris; VG Oldenburg, Gerichtsbescheid vom 17. September 2009 - 12 A 167/09 -). Dies spricht dafür, dass nach dem Verständnis der Vertragspartner des Glücksspielstaatsvertrages die "alten DDR-Erlaubnisse" weiter gelten sollten, sie sollten aber zwingend aufgehoben werden. Gegen ein automatisches Außerkrafttreten der DDR-Erlaubnis in Folge des GlüStV spricht auch, dass dies einen verfassungswidrigen Eingriff in die klägerischen Grundrechte aus Art. 12 und Art. 14 GG darstellen könnte.
Folgt man dieser Argumentation, kann man zu der Auffassung des Beklagten gelangen, dass die erteilten DDR-Erlaubnisse für Sportwetten zwar nach § 12 ThürGlüG fortgelten. Sie unterliegen dann aber den Anforderungen des GlüStV und des ThürGlüG an das jeweilige Glücksspielangebot. Auch in diesem Falle stellt sich die Frage, ob diesen Anforderungen höherrangiges Recht entgegen steht.
II. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und die landesrechtlichen Ausführungsgesetze beschränken die in Art. 49 EGV bzw. Art. 56 AEUV garantierte Dienstleistungsfreiheit in unzulässiger Weise.
1. Nach Art. 49 EGV sind die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Als Dienstleistungen gelten nach Art. 50 EGV insbesondere: a) gewerbliche Tätigkeiten, b) kaufmännische Tätigkeiten, c) handwerkliche Tätigkeiten, d) freiberufliche Tätigkeiten.
Dazu hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - ... P. und B. International (NJW 2009, 3211, Randnr. 51), ausgeführt:
"Art. 49 EG verlangt die Aufhebung jeder Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus den anderen Mitgliedstaaten gilt –, sofern sie geeignet ist, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, in dem er rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. Juli 1991, S., C-76/90, Slg. 1991, I-4221, Randnr. 12, und vom 3. Oktober 2000, C., C-58/98, Slg. 2000, I-7919, Randnr. 33). Im Übrigen gilt die Dienstleistungsfreiheit sowohl zugunsten des Dienstleistenden als auch des Dienstleistungsempfängers (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 31. Januar 1984, L. und C., 286/82 und 26/83, Slg. 1984, 377, Randnr. 16)."
Liegt eine nicht zu rechtfertigende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit vor, so verstoßen diese Normen gegen geltendes EU-Recht. Der vom EuGH erneut betonte unbedingte Anwendungsvorrang des unmittelbar geltenden Europarechts gebietet es, europarechtswidrige Normen unangewendet zu lassen mit der Folge, dass diese Rechtsnormen auch nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden dürfen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-409/06 - W. W., Rn. 69, DVBl. 2010, 1298 ff.).
Das für die unmittelbare Anwendung der europäischen Dienstleistungsfreiheit erforderliche grenzüberschreitende gewerbliche Tätigsein der Klägerin ist gegeben:
Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes unterfallen der Dienstleistungsfreiheit auch Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 24. März 1994, S., C-275/92, Slg. 1994, I-1039, Randnr. 25, und vom 21. Oktober 1999, Z., C-67/98, Slg. 1999, I-7289, Randnr. 24), wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird (vgl. in diesem Sinne Urteil Z., Randnrn. 24 und 25). So verhält es sich insbesondere bei Dienstleistungen, die ein Leistungserbringer potenziellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, über das Internet anbietet und die er ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er ansässig ist (vgl. Urteile vom 6. November 2003, G. u. a., C-243/01, Slg. 2003, I-13031, Randnrn. 53 und 54 und vom 8. September 2010 - C-46/08 - C. 2010, 448-452, C-316/07, C-409/07 und C-410/07).
Die Klägerin veranstaltet und vermittelt Sportwetten über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinaus für eigene Rechnung als auch für Firmen, die in anderen Mitgliedstaaten der EU ansässig sind. Dies stellt eine Dienstleistung im Sinne von Art. 50 EGV vor, denn dabei handelt es sich um Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen.
Soweit durch die vorgenannten Regelungen des ThürGlüStV bzw. des ThürGlüG die Erlaubnis der Klägerin aufgehoben oder in ihrer Ausübung beschränkt wird, handelt es sich um Eingriffe in die Dienstleistungsfreiheit des Art. 49 EGV.
2. Diese Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit kann, wie der EuGH in seinem Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - ... P. und B. Randnrn. 55 ff., ausgeführt hat, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein:
"56. … Art. 46 Abs. 1 EG lässt Beschränkungen zu, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Darüber hinaus hat die Rechtsprechung eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses herausgestellt wie die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen (vgl. Urteil P. u. a., Randnr. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57. Wie von den meisten Mitgliedstaaten, die beim Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, ausgeführt, gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. u. a. Urteile vom 14. Dezember 1979, H. und D., 34/79, Slg. 1979, 3795, Randnr. 15, vom 24. März 1994, S., C-275/92, Slg. 1994, I-1039, Randnr. 32, vom 20. November 2001, J., C-268/99, Slg. 2001, I-8615, Randnrn. 56 und 60, sowie P., Randnr. 47).
58. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (Urteile vom 21. September 1999, L., C-124/97, Slg. 1999, I-6067, Randnr. 36, und vom 21. Oktober 1999, Z., C-67/98, Slg. 1999, I-7289, Randnr. 34)."
Für die Regelungen des ThürGlüStV und des ThürGlüG führt der Gesetzgeber zweifellos im allgemeinen Interesse liegende Gründe, wie die Bekämpfung der Spielsucht, den Minderjährigenschutz und Schutz vor betrügerischen Machenschaften, an (vgl. § 1 GlüStV). Allerdings müssen die genannten Regelungen verhältnismäßig und diese Ziele sowohl in rechtlicher als auch tatsächlicher Hinsicht "kohärent und systematisch" umgesetzt sein. Das ist indessen nicht der Fall. Der EuGH hat in seinem Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - ... P. und … International, insoweit weiter ausgeführt:
"59. Somit steht es den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, doch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (Urteil P., Randnr. 48).
60. Daher ist im vorliegenden Fall insbesondere zu prüfen, ob die mit den im Ausgangsverfahren fraglichen nationalen Rechtsvorschriften verfügte Beschränkung des Anbietens von Glücksspielen über das Internet geeignet ist, die Erreichung eines oder mehrerer der von dem betroffenen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziele zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des Ziels oder der Ziele erforderlich ist. Auf jeden Fall dürfen die Beschränkungen nicht diskriminierend angewandt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil P., Randnr. 49).
61. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (Urteil vom 10. März 2009, H., C-169/07, Slg. 2009, I-0000, Randnr. 55)."
In seinem Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07, … S. u.a. - hat der EuGH unter Zugrundelegung der Feststellungen der vorlegenden Gerichte für den Lotteriestaatsvertrag (und im Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08, C., auch für den Glücksspielstaatsvertrag) entschieden, dass ein Monopol für bestimmte Glücksspiele trotz einer liberaleren Regelung in anderen Glücksspielbereichen zulässig sein könne. Ein nationales Gericht könne aber gleichwohl unter bestimmten Voraussetzungen berechtigten Anlass haben, eine "kohärente und systematische" Umsetzung zu verneinen. Damit hat der EuGH - entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - und vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338) - strengere Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Monopols gefordert. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es nach dem Grundgesetz ausnahmslos nicht zu beanstanden, wenn unterschiedliche Glücksspielformen mit unterschiedlichem Suchtpotenzial differierenden Regelungssystemen (staatliches Monopol einerseits und Verbot mit Erlaubnisvorbehalt andererseits) unterliegen. Der EuGH hat im Tenor seines Urteils vom 8. September 2010, - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07, … S. u.a., folgende differenzierende Erwägungen getroffen:
"… b) Der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein solches Monopol einem Erlaubnissystem vorzieht, nach dem privaten Veranstaltern die Ausübung ihrer Tätigkeiten im Rahmen einer Regelung ohne Ausschließlichkeitscharakter gestattet würde, kann dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit genügen, soweit, unter dem Aspekt des Ziels eines hohen Verbraucherschutzniveaus, die Errichtung des Monopols mit der Einführung eines normativen Rahmens einhergeht, der dafür sorgt, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, ein solches Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses Ziels quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist und einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen. …
d) Stellt ein nationales Gericht sowohl fest,
- dass die Werbemaßnahmen des Inhabers eines solchen Monopols für andere, ebenfalls von ihm angebotene Arten von Glücksspielen nicht auf das begrenzt bleiben, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum Angebot des Monopolinhabers hinzulenken und sie damit von anderen, nicht genehmigten Zugangskanälen zu Spielen wegzuführen, sondern darauf abzielen, den Spieltrieb der Verbraucher zu fördern und sie zwecks Maximierung der aus den entsprechenden Tätigkeiten erwarteten Einnahmen zu aktiver Teilnahme am Spiel zu stimulieren, als auch ,
- dass andere Arten von Glücksspielen von privaten Veranstaltern, die über eine Erlaubnis verfügen, betrieben werden dürfen, als auch ,
- dass in Bezug auf andere Arten von Glücksspielen, die nicht unter das Monopol fallen und zudem ein höheres Suchtpotenzial als die dem Monopol unterliegenden Spiele aufweisen, die zuständigen Behörden eine zur Entwicklung und Stimulation der Spieltätigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung betreiben oder dulden, um insbesondere die aus diesen Tätigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren,
so kann es berechtigten Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass ein solches Monopol nicht geeignet ist, die Erreichung des mit seiner Errichtung verfolgten Ziels, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, dadurch zu gewährleisten, dass es dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen."
Die Kohärenzprüfung beschränkt sich mithin nicht nur auf den Bereich der Sportwetten, sondern hat auch die Regelungen z.B. zu Pferdewetten, Automatenspielen und Spielbanken einzubeziehen, sog. Gesamtkohärenz. Zwar kann der Staat weiterhin unterschiedliche Regelungen in verschiedenen Glücksspielbereichen erlassen, einerseits ein Erlaubnissystem errichten, andererseits bestimmte Glücksspiele ausschließlich durch den Staat betreiben lassen. Dem muss aber ein Gesamtkonzept zu Grunde liegen, das gemessen am Gefährdungspotential aller Glücksspiele die Spielsucht und die sonstigen Gefahren einheitlich und konsequent bekämpft. Die Betrachtung des gesamten Glücksspielsektors ergibt, dass gegenwärtig das Bundes- und das Landesrecht Glücksspiele mit hohem Suchtpotential zumindest dulden, was einem kohärenten und systematischen Begrenzungsansatz zur Rechtfertigung eines Monopols im Glücksspielbereich entgegen steht (so: Freymuth, Anmerkung, NVwZ 2010, 1417 ff.; a.A.: Torsten Stein, "Wo laufen sie denn?" "Last Call" des EuGH für das Sportwettenmonopol?, ZfWG 2010, S. 353 f.; anderer Ansicht vor Ergehen der Urteile des EuGH vom 8. September 2010: vor allem ThürOVG, Beschluss vom 18. Juni 2010 - 3 EO 145/10 - auf S. 6 des amtlichen Abdruckes; VG Weimar, Urteil vom 4. März 2010 - 5 K 1377/06 We - zitiert nach Juris, Rn. 42 f. unter Bezugnahme auf den Nichtannahmebeschluss des BVerfG vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - im Eilverfahren).
Zu dem Kohärenzerfordernis hat der EuGH in seinen Urteilen vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07, … S. u.a. Randnrn. 99 ff., und C-46/08, C., Randnr. 66 ff.) begründend ausgeführt:
"…99. Wie der Gerichtshof zu diesen verschiedenen Aspekten bereits im Urteil G. u.a. (Rn. 7, 8 u. 69) entschieden hat, können sich die Behörden eines Mitgliedstaats, soweit sie den Verbrauchern Anreize geben und sie dazu ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, nicht auf die öffentliche Sozialordnung mit der aus ihr folgenden Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, berufen, um restriktive Maßnahmen zu rechtfertigen, auch wenn diese sich wie in jener Rechtssache ausschließlich auf Wetttätigkeiten beziehen.
100. Hier haben die vorlegenden Gerichte nach einem Hinweis darauf, dass Pferdewetten und Automatenspiele von privaten Veranstaltern mit einer Erlaubnis betrieben werden könnten, auch festgestellt, dass zum einen der Inhaber des staatlichen Monopols auf Sportwetten in Bezug auf die ebenfalls dem Monopol unterliegenden Lotteriespiele intensive Werbekampagnen durchführe, in denen der Finanzierungsbedarf sozialer, kultureller oder sportlicher Aktivitäten herausgestellt werde, denen die erzielten Gewinne zugute kämen, und so den Anschein erwecke, dass die Maximierung der diesen Aktivitäten zugedachten Gewinne zu einem eigenständigen Ziel der fraglichen restriktiven Maßnahmen werde. Zum anderen haben die genannten Gerichte festgestellt, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf Kasino- und Automatenspiele, obwohl diese ein höheres Suchtpotenzial aufwiesen als Sportwetten, eine Politik der Angebotsausweitung betrieben oder duldeten. Das Angebot neuer Kasinospielmöglichkeiten im Internet werde nämlich von diesen Behörden geduldet, während die Bedingungen für den Betrieb von Automatenspielen in anderen Einrichtungen als Spielbanken, etwa in Spielhallen, Schank- und Speisewirtschaften sowie Beherbergungsbetrieben, unlängst erheblich gelockert worden seien.
101. Insoweit hat der Gerichtshof zwar in Bezug auf das von einem nationalen Gesetzgeber verfolgte Ziel, einer Ausnutzung von Glücksspieltätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen, entschieden, dass eine Politik der kontrollierten Expansion dieser Tätigkeiten mit dem Ziel in Einklang stehen kann, sie in kontrollierbare Bahnen zu lenken, indem Spielern, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, ein Anreiz gegeben wird, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen. Zur Erreichung dieses Ziels ist es nämlich erforderlich, dass die Veranstalter, die über eine Erlaubnis verfügen, eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit darstellen, was als solches das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken implizieren kann (vgl. Urt. P. u.a., Rn. 55). ….
103. Wie der Generalanwalt jedoch in Nr. 61 seiner Schlussanträge weiter dargelegt hat, kommt es insoweit darauf an, dass die vom Inhaber eines staatlichen Monopols evtl. durchgeführte Werbung maßvoll und strikt auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den genehmigten Spielnetzwerken zu lenken. Hingegen darf eine solche Werbung insbes. nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm ein positives Image verliehen wird, das daran anknüpft, dass die Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse verwendet werden, oder indem die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht wird, die bedeutende Gewinne vorspiegeln.
104. Soweit in den vom Inhaber des Monopols durchgeführten Werbekampagnen für Lotterieprodukte der Umstand herausgestellt wird, dass die Einnahmen aus dem Vertrieb dieser Produkte für die Finanzierung uneigennütziger oder im Allgemeininteresse liegender Aktivitäten verwendet werden, ist zudem erstens darauf hinzuweisen, dass es nach ständigen Rechtsprechung zwar nicht gleichgültig ist, dass Geldspiele in erheblichem Maß zur Finanzierung solcher Aktivitäten beitragen können, dies allein aber nicht als sachliche Rechtfertigung von Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs angesehen werden kann. Deren Zulässigkeit setzt nämlich insbesondere voraus, dass die Finanzierung solcher sozialer Aktivitäten nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist, was das nationale Gericht zu überprüfen hat (vgl. in diesem Sinne Urteil Z., Rn. 36 u. 37).
105. Da das Verwaltungsgericht Stuttgart im Übrigen hervorgehoben hat, dass nach dem Abzug, den die in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsvorschriften zugunsten der dafür in Frage kommenden uneigennützigen Aktivitäten vorsähen, die darüber hinausgehenden Einnahmen in die öffentlichen Kassen flössen, und da sich ferner nicht ausschließen lässt, dass die finanzielle Unterstützung als gemeinnützig anerkannter Einrichtungen es diesen erlaubt, dem Gemeinwohl dienende Tätigkeiten zu entfalten, die normalerweise der Staat übernehmen müsste, so dass sich dessen Ausgaben verringern, ist zweitens darauf hinzuweisen, dass auch das Erfordernis, einen Rückgang der Steuereinnahmen zu vermeiden, nicht zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zählt, die eine Beschränkung einer vom Vertrag eingeräumten Freiheit rechtfertigen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27.01.2009, P., C-318/07, Slg. 2009, I-359, Rn. 45 u. 46 u. die dort angef. Rspr.). …
113. Daraus folgt insbesondere, dass jeder Mitgliedstaat berechtigt bleibt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann.
114. Die Vereinbarkeit eines solchen Erlaubnissystems mit den Art. 43 EG u. 49 EG setzt allerdings angesichts der mit ihm verbundenen Beschränkungen des Rechts auf die freie Erbringung von Dienstleistungen oder des Rechts auf freie Niederlassung voraus, dass es den insoweit in der Rechtsprechung insbesondere in Bezug auf seine Diskriminierungsfreiheit und seine Verhältnismäßigkeit aufgestellten Erfordernissen genügt (vgl. Urteil P. u.a., Rn. 48 u. 49)."
Da der EuGH im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EGV (nunmehr Art. 267 AEUV) keine eigenen tatsächlichen Feststellungen getroffen hat, sondern von denen der vorlegenden Gerichte auszugehen hatte, hat jedes nationale Gericht selbst zu prüfen, welche tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im jeweiligen Glücksspielsektor vorzufinden sind. Die vorstehenden Urteile des EuGH haben nunmehr das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 24. November 2010 - 8 C 13/09, 8 C 14/09 und 8 C 15/09 - (vgl. die Pressemitteilung vom 25. November 2010 Nr. 110/2010) bewogen, eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes zum Glücksspielstaatsvertrag aufzuheben und zurückzuverweisen. Dieses Gericht hatte angenommen, dass das Kohärenzerfordernis nur isoliert ("sektoral") für den dem jeweiligen Monopol unterworfenen Glücksspielsektor oder allenfalls auf ein krasses Missverhältnis der für die verschiedenen Glücksspielarten erlassenen und praktizierten Regelungen zu prüfen sei. In den Blick zu nehmen sei aber, so das Bundesverwaltungsgericht, nicht allein die rechtliche Ausgestaltung, sondern auch die tatsächliche Handhabung aller Glücksspiele. Das Ziel der Begrenzung der Wetttätigkeiten dürfe weder konterkariert noch dürften ihm entgegenlaufende Ausgestaltungen in den anderen Glücksspielbereichen geduldet werden.
3. Ausgehend von diesen Grundsätzen ist nicht nur im rechtlichen Regelungsrahmen des Glücksspielstaatsvertrages und seiner Ausführungsgesetze in Deutschland, sondern auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung eine Inkohärenz der Verwirklichung an sich legitimer Zielsetzungen festzustellen.
a.) Der Glücksspielstaatsvertrag (§ 1) verfolgt mit dem Spielerschutz, der Kriminalitäts- und der Suchtbekämpfung zwar legitime Ziele auf dem Gebiet des Glücksspielrechts. Im Vergleich zum Lotteriestaatsvertrag, der in § 1 Nr. 5 den Zweck der staatlichen Einnahmenerzielung zugunsten öffentlicher und steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung noch als Ziel aufführte, findet sich diese Zielsetzung im Glücksspielstaatsvertrag nicht mehr. Auch wurden in den Glücksspielstaatsvertrag Regelungen über ein Sozialkonzept, die Aufklärung über die Suchtgefahren, Spielersperren und Evaluierungen (vgl. §§ 6 - 8, 27 GlüStV) aufgenommen. Zur Überzeugung des Gerichts verfolgen die staatlichen Lottogesellschaften bzw. die Bundesländer jedoch nach wie vor vorrangig den fiskalischen Aspekt, nämlich zugunsten des Staatshaushaltes aus Überschüssen des Glücksspielmonopols Einnahmen zu erzielen, ohne dies offen im Glücksspielstaatsvertrag anzusprechen. Die Einnahmenerzielung ist weiterhin der Hauptgrund für die Beibehaltung des staatlichen Monopols in dem durch den Glücksspielstaatsvertrag geregelten Bereich (Pieroth, Gier nach Geld und Glück, in: FAZ vom 4. Dezember 2008, Nr. 284, S. 7: "Es ist offensichtlich, dass hier geheuchelt wird. In Wahrheit geht es um nichts anderes als das viele Geld, das mit der Veranstaltung von Glücksspielen verdient wird."). Die Verwendung von Einnahmen für Gemeinwohlzwecke darf aber allenfalls die Nebenfolge eines staatlichen Monopols sein, die aus der Verwirklichung anderer Ziele folgt. Sie darf nicht der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik sein (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, u.a., … S. u.a., Rn. 104 f.). Letzteres muss in Bezug auf die deutsche Rechtslage jedoch festgestellt werden:
Der schleswig-holsteinische Ministerpräsident Carstensen stimmte dem Glücksspielvertragentwurf von 2006 mit der Begründung zu, es gebe zurzeit keine rechtssicheren Alternativen zu diesem Monopol, um die Zweckerträge aus dem Glücksspiel zu sichern (vgl. www.welt.de, „Regierung in Kiel billigt Lotto-Staatsvertrag“ vom 11. Juli 2007). Der Innenminister Schleswig-Holsteins Stegner ergänzte, das Monopol sei der beste Weg, den Suchtgefahren zu begegnen und gleichzeitig die staatlichen Einnahmen für wohltätige Zwecke zu sichern, denn diese Mittel könne man anderweitig nicht „berappen“ (vgl. www.landtag.ltsh.de/ plenumonline/September 2007). Dass mithin die Sicherung der Erzielung staatlicher Einnahmen eigentlicher Hauptgrund für den Fortbestand des Lotterie- und Sportwettenmonopols im Glücksspielstaatsvertrag war, bestätigt ferner der im April 2010 bekannt gewordene Brief des Ministerpräsidenten Bayerns, Seehofer, an seinen schleswig-holsteinischen Amtskollegen. Darin heißt es u.a.: „Dir ist sicher bewusst, dass das Glücksspielwesen von erheblicher fiskalischer Bedeutung für die Länder ist“ (vgl. Spiegel 16/2010, S. 13). Besonders deutlich ergibt sich das eigentliche Ziel der Erhaltung einer Einnahmequelle auch aus der Begründung zum Berliner Glücksspielgesetz (Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses vom 18. September 2007, S. 4). Darin wird ausgeführt, dass dann, wenn das Monopol wegfalle, die Ziele des Staatsvertrages nicht gleichwertig zu verwirklichen seien und die Einnahmen der Länder aus dem staatlichen Glücksspielmonopol weitgehend entfielen. Nach Ansicht der Sportministerkonferenz der Länder vom 19./20. November 2009 (vgl. die gesonderte Protokollnotiz (http://www. sportministerkonferenz.de/dateien/Beschlüsse% 2033.%20SMK(1).pdf) sei ansonsten die Sportförderung gefährdet. Das Monopol könne daher erst dann aufgehoben werden, wenn gesicherte Alternativen zur Finanzierung des Sports im derzeitigen Umfang erarbeitet seien (VG Berlin, Urteil vom 7. Oktober 2010 - 35 K 262/09 - Rn. 34 ff., 45).
Aus dieser - nur beispielhaften, aber nicht abschließenden - Aufzählung folgt, dass das fiskalische Interesse der Einnahmenerzielung weiterhin der Hauptgrund des Lotterie- und Sportwettenmonopols ist und die in § 1 GlüStV genannten Ziele nur Nebenzwecke zu dessen Rechtfertigung sind. Dies kommt in einigen Ländern auch dadurch zum Ausdruck, dass diese keine Regelungen getroffen haben, wie die Reinerträge zu verwenden sind. Eine solche Regelung wurde nicht bereits im Glücksspielstaatsvertrag getroffen. Dies blieb den Ausführungsgesetzen der Länder überlassen, die dies unterschiedlich handhaben:
In manchen Ländern ist gesetzlich nicht geregelt worden, wie die Überschüsse zu verwenden sind (wie z.B. in Bayern, Brandenburg, Berlin, Hamburg und Rheinland-Pfalz). Dort wird die Motivation der allgemeinen Einnahmenerzielung besonders deutlich: so ist z.B. in Bayern (vgl. Bayerisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Dezember 2007- AGGlüStV -) die staatliche Lotterieverwaltung eine staatliche Einrichtung ohne Rechtspersönlichkeit im Geschäftsbereich des Staatsministeriums der Finanzen . Der gesamte Reinertrag fließt in Bayern in den Staatshaushalt, ohne dass die Verwendung für Zwecke des Spielerschutzes gesetzlich vorgeschrieben wurde. Insoweit führte der Präsident der Staatlichen Lotterieverwaltung Bayern, Erwin Horak, in einer Sendung von BR-Online am 2. Oktober 2008 (abrufbar von der Homepage www.br-online.de) aus, dass jährlich knapp 500 Mio. € an den Staat abgeführt werden und das Geld in Bayern nicht zweckgebunden sei; "da der Staatshaushalt insgesamt ja gemeinnützig sei, würden auch die Lottogelder gemeinnützig verwandt".
Manche Bundesländer haben demgegenüber in ihren Glücksspielgesetzen (§ 9 GlüGSA) bzw. in den Ausführungsgesetzen zum Glücksspielstaatsvertrag (§§ 4, 10 GlüStVAG-MV, § 10 GlüStVAG-NRW, § 10 SächsGlüStVAG, § 3 GlSpielGHE, § 13 GlüStVAG-Bremen) Vorschriften aufgenommen, die die Verwendung der Überschüsse aus den staatlichen Glücksspielen für gemeinnützige bzw. mildtätige Zwecke vorschreiben. So wird z.B. in § 9 Abs. 2 S. 1 und 3 ThürGlüG für Thüringen bestimmt, dass der Überschuss aus den staatlichen Glücksspielen (nach Weiterleitung an Sozial- und Wohlfahrtsvereine etc., § 9 Abs. 1 ThürGlüG) an den Landeshaushalt abzuführen und für die Aufgabenerfüllung aus § 2 Abs. 6 sowie zur Förderung kultureller, sozialer, umweltschützerischer und sportlicher Zwecke zu verwenden ist. Soweit die Überschüsse aus den Glücksspieleinnahmen u.a. auch für den Umweltschutz verwandt werden, dienen sie daher auch der Entlastung des allgemeinen Haushaltes.
b.) Nach Überzeugung der Kammer entsprechen sowohl die rechtliche Ausgestaltung des Glücksspielsektors als auch die tatsächliche Handhabung der Instrumentarien nicht dem Kohärenzerfordernis.
Zu der Frage der kohärenten rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung und Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages sind nach den Urteilen des EuGH vom 8. September 2010 eine Vielzahl von Entscheidungen der deutschen Verwaltungsgerichte in Eil- und Klageverfahren ergangen. Einige dieser in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes getroffenen Beschlüsse haben aufgrund der nur vorzunehmenden summarischen Prüfung die Europarechtswidrigkeit der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages im Hinblick auf die im Hauptsacheverfahren vorzunehmenden Feststellungen offen gelassen. Diese Gerichte begründen ihre Ablehnung der Eilanträge von Sportwettenanbietern gegen Untersagungsverfügungen damit, dass selbst bei einer Europarechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols der Sportwettenanbieter nur aufgrund einer behördlichen Erlaubnis Sportwetten veranstalten und vermitteln darf und eine Interessenabwägung daher zu seinen Ungunsten ausfällt (vgl. nur: NdsOVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 26. Oktober 2010 - 1 S 154/10 -, 5. November 2010 - 1 S 141/10 - und vom 22. November 2010 - 1 S 22.10 -; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -).
Andere Gerichte (vgl. u.a.: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 ; VG Oldenburg, Beschluss vom 4. November 2010 - 12 B 2474/10 -; im Folgenden: Gegenmeinung) führen allerdings bereits im Eilverfahren aus, dass sie die Zweifel der vorlegenden Verwaltungsgerichte in Gießen, Stuttgart und des VG Schleswig-Holstein an der Europarechtskonformität der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht teilen.
Dem kann in Übereinstimmung mit anderen, bereits im Hauptsacheverfahren vorliegenden Entscheidungen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 7. Oktober 2010 - 35 K 262/09 -; VG Hamburg, Urteil vom 2. November 2010 - 4 K 1495/07 -; VG Halle, Urteil vom 11. November 2010 - 3 A 158/09 HAL; VG Köln, Urteil vom 18. November 2010 - 1 K 3293/07 -; VG Stuttgart, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 K 3645/10 - zitiert nach juris) nicht gefolgt werden. Die Argumente, die für die kohärente Ausgestaltung des deutschen Glücksspielsektors ins Feld geführt werden, sind bei näherer Betrachtung nicht stichhaltig. Dies zeigen die folgenden Erwägungen:
(aa.) Eine Inkohärenz sei nicht bereits deshalb anzunehmen, weil Privaten aufgrund des (Bundes-) Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 (BGBl. II, FNA 611-14 - RWLG -), die Erlaubnis zur Durchführung von Totalisator- und Buchmacherpferdewetten, die vom Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages ausgenommen seien, erteilt werden könnte. Denn im RWLG befänden sich Regelungen zur örtlichen Beschränkung des Spielbetriebes eines Buchmachers, vgl. § 2 Abs. 2 RWLG. Darüber hinaus seien die Pferdewetten wegen ihrer geringen Popularität und dem geringen Umsatzniveau von max. 0,5 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter nicht vergleichbar mit dem erheblichen Suchtpotential der sonstigen Sportwetten (OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 - Rn. 88; BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 - 10 CS 08.1102 - ZfWG 2008, 197 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 - ZfWG 2008, 131 ff., und Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 11110/07 Rn. 65).
Dies ist indes nicht überzeugend: Zur Begründung unterschiedlicher sektoraler Regelungen in verschiedenen Sportwettenbereichen darauf abzustellen, ob es sich um "neue und zusätzlich auftretende Spielversuchungen" oder "traditionell übliche Spielgelegenheiten" handele, und die Pferdewetten wegen ihres "sehr kleinen Wettsektors" auszublenden, ist nicht stimmig. Denn im Rahmen der Suchtprävention kann nicht danach unterschieden werden, ob mehr oder weniger Personen durch verschiedene Arten von Sportwetten süchtig werden. Dies widerspräche der Grundrechtsrelevanz suchtpräventiver Maßnahmen. Werden vom neuen Glücksspielrecht aber Wetten in allen anderen Sportarten, die ebenfalls nur einen kleinen Personenkreis interessieren, vom Sportwettenmonopol erfasst, so erscheint es fernliegend, die Anzahl der Interessierten an der jeweiligen Sportart zum Kriterium zu erheben (vgl. HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 - 7 B 29/08, zitiert nach Juris Rn. 21; VG Halle, Urteil vom 11. November 2010, a.a.O., S. 49). Die Regelung des § 2 Abs. 2 RWLG ist zudem nicht geeignet, einen ausreichenden Spielerschutz sicher zu stellen. Nach dessen S. 1 und 2 wird die Erlaubnis für die Örtlichkeit, in der die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden, und auch nur für das Landesgebiet erteilt. Dadurch wird aber nicht, wie der Beklagte meint, verboten, von Personen außerhalb des genehmigten Wettbüros Wetten entgegen zu nehmen oder im Internet Pferdewetten zu vermitteln. Ein solches ausdrückliches Verbot enthält das RWLG nicht. Mit der Vermittlung von Pferdewetten im Internet wird nicht gegen § 2 Abs. 2 RWLG verstoßen, denn der Buchmacher nimmt in seiner erlaubten "Örtlichkeit" die über das Internet, nicht anders als über Post, Fax, E-Mail oder Telefon ihm übermittelten Wettangebote entgegen. Insoweit kann der nach § 4 RWLG auszustellende Wettschein auch durch einen Ausdruck über das Internet oder eine Zusendung per Fax erfolgen.
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass das Monopol für Sportwetten dazu geführt hat, dass sich der Wettbetrieb von den allgemeinen Sportwetten weg zu den Pferdewetten hin verlagert hat. Der Umsatz, der durch Pferdewetten erzielt wird, hat sich dem Niveau des Umsatzes aus Sportwetten angeglichen. Die Umsätze bei Pferdesportwetten sind gegenwärtig etwa genauso hoch wie der - deutlich rückläufige - Gesamtumsatz des staatlichen Sportwettenmonopols (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 - zitiert nach Juris, Rn. 84).
(bb.) Die Vertreter der Europarechtskonformität des GlüStV argumentieren weiter damit, dass die Spielbanken sich vom Jahr 2000 bis zum Jahr 2005 zwar von 66 auf 81 erhöht hätten (VG Schleswig in seinem Vorlagebeschluss vom 30. Januar 2008 - 12 A 102/06 -, Rn. 56) und die Zahl der deutschen Spielbanken im letzten Jahr bei ca. 80 gelegen habe (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -). Dies sei nicht unproblematisch, es könne aber nach Inkrafttreten des GlüStV keine expansive Tendenz festgestellt werden. In § 20 GlüStV und im Spielbankgesetz seien zudem Regelungen zum Spielerschutz aufgenommen worden. Der Beklagte hat sich dieses Argument zu Eigen gemacht und ausgeführt, die Zahl der Spielbanken in Deutschland habe nach seinen Recherchen sich im Jahre 2009 auf 79 und im Jahr 2010 auf 77 belaufen.
Die Angaben des Beklagten unterstellt, hat sich die Anzahl der Spielbanken in zehn Jahren von 66 auf 77, mithin um elf Spielbanken, erhöht. Eine legislative Beschränkung der Zahl der Spielbanken ist zwar im Großteil der Bundesländer, wie z.B. in Baden-Württemberg (§ 1 Abs. 1 SpBG drei Spielbanken), in Berlin (höchstens zwei Spielbanken, § 1 SpBG) und in Nordrhein-Westfalen (auf vier Spielbanken, § 2 Abs. 2 SpielbG NRW), erfolgt. In Bayern kann der Freistaat aber nach Art. 1 Abs. 2 BaySpielbG in allen Gemeinden mit Staatsbädern, Heilbädern, Kur- oder Erholungsorten Spielbanken mit Erlaubnis betreiben, wobei im Regierungsbezirk für jeweils 1 Mio. Einwohner höchstens eine Spielbank genehmigt werden darf. Im Sächsischen Spielbankgesetz besteht ebenfalls keine zahlenmäßige Begrenzung von Spielbanken des Freistaates. Es kann auch nicht nur darauf abgestellt werden, ob sich die Anzahl nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages erhöht hat. Eine massive Reduzierung der Spielbanken auf die ursprüngliche Anzahl ist jedenfalls nicht erfolgt.
Die Regelungen zum Spielerschutz in § 20 GlüStV und den Spielbankgesetzen der Länder reichen nicht aus, diesen Anstieg der durch die Länder in staatlicher Regie betriebenen bzw. - z.B. wie in Thüringen - konzessionierten Spielbanken zu negieren. Denn mit der Erhöhung der Anzahl der Spielbanken, die ihrerseits je nach Landesrecht Nebenspielstätten bzw. Zweigstellen einrichten dürfen, ist auch die Erreichbarkeit dieser für den Bürger erhöht worden. Dies gilt insbesondere für das Automatenspiel, sog. kleine Spiel, in den Zweigstellen der Spielbanken. So dürfen z.B. in Niedersachsen nach § 1 S. 2 NSpielbG allein bis zu zehn Spielbanken mit mehreren Spielstätten in einer Gemeinde betrieben werden.
(cc.) Die Inkohärenz der gesetzlichen Regelungen im Glücksspielbereich folgt vor allem aus der Regelung des Automatenspiels in Spielotheken und Gaststätten. Dieses Glücksspiel wird zwar einerseits durch die Gewerbeordnung, ein Bundesgesetz, aufgrund der konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ("Recht der Wirtschaft") geregelt. Dies ist aber europarechtlich irrelevant, da die Frage der Kohärenz innerhalb eines Mitgliedstaates der EU nur einheitlich zu prüfen ist. Im Übrigen sind die Bundesländer nach der Föderalismusreform im Jahr 2006 nunmehr auch für das Recht der Spielhallen zuständig. Nach Art. 125 a Abs. 1 GG gilt das Bundesrecht in diesem Bereich fort. Die Länder können das Bundesrecht durch eigenes Recht ersetzen. Diese gesetzgeberische Möglichkeit haben die Bundesländer aber bislang nicht genutzt, um der Suchtgefahr auf diesem Sektor zu begegnen.
Zwar verkennen auch diejenigen, die eine kohärente Ausgestaltung des deutschen Glücksspielsektors annehmen, nicht, dass Glücksspielautomaten das höchste Suchtpotential aufweisen. Besucher von Spielhallen, Gaststätten oder Spielbanken, die an Glücksspielautomaten spielen, sind mit Abstand prozentual wie absolut am stärksten gefährdet, spielsüchtig zu werden. Durch Forschungsergebnisse ist belegt, dass Automatenspieler einen Anteil von deutlich über 80 % an der Gesamtzahl der pathologisch Spielsüchtigen ausmachen (vgl. Meyer, Gerhard: Glücksspiel, Zahlen und Fakten, http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/zahlen_fakten2004.pdf; Website des Fachverbandes Glücksspielsucht e.V.). Der Anteil der Hilfe suchenden Geldautomaten-Glücksspieler bewegt sich "zwischen 79 % und 94 %", während Wettteilnehmer an Sportwetten nur auf einen Anteil von "ca. zehn Prozent der Gesamtspielsüchtigen" erreichen (siehe auch Kalke u.a.: Glücksspiel-Forschung in Deutschland - Stand und Perspektiven, http://www.responsiblegaming.de/media/fachbeitrr_ge/Gluecksspielsucht-Forschung_in_ Deutschland.pdf) (VG Berlin, Beschluss vom 28. August 2009 - 35 L 335.09 -, Juris Rn. 19 ff. und Urteil vom 7. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 142 ff.; VG Arnsberg, Beschluss vom 15. Oktober 2010 - 1 L 700/10 - zitiert nach Juris Rn. 21 ff; VG Köln, Urteil vom 18. November 2010, a.a.O. und die umfänglichen Ermittlungen des VG Halle, S. 10 - 30 des Urteils vom 11. November 2010 - 3 A 158/09 HAL).
Die Kammer verkennt nicht, dass eine Reihe von technischen Beschränkungen an Glücksspielautomaten gesetzgeberisch vorgegeben wurden: In §§ 33 e, 33 f GewO sind technischen Einschränkungen betreffend des höchst möglichen Spieleinsatz und Gewinn, Verhältnis der Anzahl der gewonnenen zu derjenigen der verlorenen Spiele, Begrenzung des Verlustes auf 80 €/h bzw. 33 €/h und des Gewinns, 5 minütiger Spielstand der Geräte nach 1 h Spieldauer, Verbot des Jackpots, Warnhinweise erfolgt, um unangemessen hohe Verluste in kurzer Zeit zu verhindern.
Daraus folgert die Gegenmeinung, diese Einschränkungen glichen die Lockerungen bzgl. der höchstzulässigen Zahl von Spielgeräten in Spielhallen, der Mindestquadratmeterzahl, der Mindestspieldauer und der Verlustgrenze aus, so dass keine bewusste und zielgerichtete Expansion festzustellen sei. Empirisch belegt sei zwar, dass Spielgelegenheiten ausgeweitet worden seien. So hätten sich nach den Untersuchungen des Arbeitskreises gegen Spielsucht e.V. vom Juli 2010 die Glücksspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit in Gaststätten von 2006 bis 2009 um 27,41 % und in Spielhallen um 47,5 % erhöht. Dementsprechend sei auch der Gewinn pro Gerät um 7,84 % bzw. 13 % gestiegen. Gleichzeitig seien aber die Fun-Games (ca. 80.000 Geräte im Vergleich zu nur 40.000 Geldspielgeräten mit Gewinndauer) verboten worden und die Spieldauer an den übrigen Geldspielgeräten sei von 3 auf 5 Sekunden erhöht worden. Der Zuwachs im Glücksspielbereich sei auch auf Neuerungen im Angebot der Spielautomaten zurückzuführen, die im Jahr 2006 noch nicht existiert hätten. Der Zuwachs könne daher dem Staat nicht angelastet werden. Um die Möglichkeit zum Doppelspiel zu reduzieren, habe man die Mindestspieldauer für Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten von 12 Sekunden auf 5 Sekunden reduziert. Zwar habe sich herausgestellt, dass diese Maßnahme den gewünschten Effekt nicht gehabt habe. Es sei aber nicht von vornherein abwegig gewesen, dass diese Maßnahme ungeeignet sei. Auch könnten Äußerungen des Parlamentarischen Staatssekretärs Ernst Burgbacher (FDP) des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vom 19. Januar 2010, es sei politisch gewollt gewesen, dass die Branche von den Neuregelungen der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) profitiere (http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Presse/reden-und-interviews, did=344032.html), nicht ins Feld für eine expansive Politik der Angebotserweiterung geführt werden. Denn der Bundesrat habe Veränderungen pro Spielerschutz durchgesetzt.
Dem ist entgegen zu halten, dass diese rein technischen Beschränkungen durch die gleichzeitig erfolgten Angebotserweiterungen konterkariert worden sind: Suchtfördernd beim Automatenspiel ist die rasche zeitliche Abfolge der Spiele an den Automaten. Durch die Novellierung der SpielV ist der zeitliche Abstand der Einzelspiele von zwölf auf fünf Sekunden verkürzt worden (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 SpielV), so dass seitdem 720 (zuvor nur 300) Spiele pro Stunde möglich sind (vgl. hierzu Marcks, in: Landmann-Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: April 2010, SpielV, Vorb. Rn. 1). Dass die Verkürzung, wie in der Gesetzesbegründung (BR Drs. 655/05, S. 1, 23 ff.) behauptet wird, dem Spielerschutz dienen soll, ist daher nicht nachvollziehbar (vgl. auch VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 - 5 B 4/08 -, Juris Rn. 69; ferner VG Berlin, a.a.O., Rn. 12 ff.). Außerdem wurden mit der Novellierung der SpielV im Jahre 2006 die zulässigen Zahlen von Gewinnspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten angehoben (vgl. auch hierzu Marcks, a.a.O.). So wurde die Zahl der zulässigen Geld- und Warenspielgeräte in einer Gaststätte von 2 auf 3 erhöht, die Mindestquadratmeterzahl pro Gerät in einer Spielhalle von 15 m² auf 12 m² verringert und die Anzahl der Geräte in einer Spielhalle von 10 auf 12 erhöht. Gleichermaßen wurde die Verlustgrenze von 60 auf 80 Euro heraufgesetzt (vgl. Schleswig-Holsteinisches VG, Beschluss vom 30. Januar 2008 - 12 A 102/06 -; VG Köln, Urteil vom 18. November 2010, a.a.O., Rn. 107; VG Halle, Urteil vom 11. November 2010, a.a.O., S. 51 f.; VG Hamburg, Urteil vom 2. November 2010, a.a.O., Rn. 86; VG Berlin, Urteil vom 7. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 141 ff.).
In Anbetracht dieser Änderungen kann - auch wenn mit der novellierten SpielV einzelne dem Spielerschutz dienende Regelungen eingeführt wurden - keine Rede davon sein, dass die Vorschriften für das Automatenspiel maßgeblich durch das gesetzgeberische Anliegen bestimmt seien, die Gelegenheiten zum Spiel zu begrenzen (VG Arnsberg, Beschluss vom 15. Oktober 2010 - 1 L 700/10 - zitiert nach Juris Rn. 23 ff).
Auch die neuesten Zahlen zur Glücksspielwirtschaft belegen keine staatliche Begrenzung im Bereich des Automatenglücksspiels. Insbesondere im Spielautomatensektor fand keine Begrenzung des Angebots, sondern eine auf der Lockerung der Vorschriften der Spielverordnung im Jahre 2006 beruhende Angebotserweiterung statt (vgl. Vieweg, Gutachten des ifo-Instituts zur Wirtschaftsentwicklung, Unterhaltungsautomaten 2009 und Ausblick 2010, Januar 2010, S. 13; Meyer, Stellungnahme, Bundestag, Ausschuss für Gesundheit, Drucksache 16(14)0566(6), 22. Juni 2009, S. 1). Aus dem Bericht der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages vom 1. September 2010 ergibt sich, dass die Anzahl der aufgestellten Geldspielautomaten von 183.000 im Jahre 2005 auf 212.000 im Jahre 2009 gestiegen ist (S. 84; vgl. auch Vieweg, Gutachten ifo-Institut, a.a.O., Januar 2010, S. 13; Meyer, Stellungnahme, a.a.O, 22.6.2009, S. 2). Zwar wurden die sog. Fun-Game-Automaten durch Einführung des § 6 a SpielV im Jahre 2006 verboten. Diese wurden jedoch durch andere Geldspielautomaten ersetzt. Diese Erhöhung beruht vor allem auf der Änderung der Spielverordnung im Jahre 2006, wonach pro Spielstättenkonzession mehr Automaten ausgestellt werden dürfen (Vieweg, Gutachten ifo-Institut, a.a.O., Januar 2010, S. 13; Meyer, Stellungnahme, a.a.O, 22. Juni 2009, S. 1; zum erhöhten Suchtpotential durch die Verkürzung der Mindestspieldauer im Rahmen der Änderung der Spielverordnung: Böning, in: Wortprotokoll der 127. Sitzung des Ausschusses für Gesundheit, 1. Juli 2009, BT-Drs. 16/11661, S. 9). Im selben Zeitraum von 2005 bis 2009 haben sich die Umsätze an den Geldspielautomaten von 5,88 auf 8,13 Milliarden Euro (Meyer, in: Jahrbuch Sucht, 2010, S. 120, 124) und der Bruttospielertrag der Automatenaufsteller von 2,35 auf 3,34 Milliarden Euro erhöht (Bericht der Glücksspielaufsichtsbehörden, a.a.O., 1.9.2010, S. 84; Meyer, in: Jahrbuch Sucht, 2010, S. 120, 124). Selbst wenn die sogenannten „Fun-Games“ in die Betrachtung einbezogen werden, hat sich der Bruttospielertrag insgesamt in diesem Zeitraum von 3,2 auf 3,51 Milliarden Euro erhöht (Bericht der Glücksspielaufsichtsbehörden, a.a.O., 1.9.2010, S. 84).
Dass die Expansion des Automatenglücksspiels von der nationalen Rechtssetzung hingenommen worden ist, ohne ihr entgegenzuwirken, lässt nach den dargelegten Grundsätzen bereits auf einen inkohärenten und unsystematischen Umgang mit den Gefahren des Glücksspiels schließen. Ungeachtet dessen dürfte diese Expansion von dem für die Novelle der SpielV verantwortlichen Verordnungsgeber nicht nur geduldet, sondern vielmehr bewusst gefördert worden sein. So hat der Parlamentarische Staatssekretär des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie Ernst Burgbacher in seiner anlässlich der Eröffnung der Internationalen Fachmesse Unterhaltungs- und Warenautomaten am 19. Januar 2010 gehaltenen Rede ausgeführt: "Das gewerbliche Automatenspiel profitierte wirtschaftlich von der Novelle der Spielverordnung. Dies war politisch auch so gewollt." http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Presse/reden-und-interviews,did=344032.html) (VG Hamburg, Urteil vom 2. November 2010 - 4 K 1495/07 -; VG Berlin, Urteil vom 7. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 168). Das Argument der Gegenauffassung, eine expansive Politik des Staates folge daraus nicht, da der Bundesrat Veränderungen für den Spielerschutz durchgesetzt habe, greift zu kurz, da wie oben ausgeführt, diese positiven technischen Veränderungen die massiven Lockerungen nicht vollständig ausgeglichen haben. Eine Bekämpfung der Spielsucht ist dadurch, wie die obigen Zahlen belegen, nicht eingetreten.
Der Bundesgesetzgeber hat auch keine Regelung in die Gewerbeordnung bzw. SpielV aufgenommen, dass die Betreiber von Spielotheken am Sperrsystem teilnehmen. Der durch § 7 GlüStV geregelte Spielerschutz greift nicht im Bereich der Spielotheken und Gaststätten. Durch § 7 GlüStV wird zwar ein Sperrsystem für Spielsüchtige installiert. Daran nehmen aber nur Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential, Spielbanken und Wetten teil. Es ist gesetzlich aber nicht geregelt, dass nur solche Personen Zugang zu Spielotheken erhalten, die nicht in einer Sperrdatei aufgenommen worden sind. Spieler, die durch das Automatenglücksspiel spielsuchtgefährdet sind, können durch diese Datei - und auch durch sonstige Schutzeinrichtungen - nur dann erfasst werden, wenn sie Spielbanken besuchen wollen, um in dortigen Automatensälen zu spielen. Der Schutz erstreckt sich nicht auf das Glücksspielautomatenangebot in gewerblichen Spielhallen. Ein wirksamer Schutz bereits erheblich gefährdeter und deswegen auch in der Sperrdatei erfasster Personen wird in diesem Bereich nicht gewährleistet (VG Hamburg, Urteil vom 2. November 2010 - 4 K 1495/07 -).
Auf diesen Widerspruch zu der dem Staatsvertrag zugrunde liegenden Zielsetzung der Spielsuchtbekämpfung wird auch im Erläuterungsbericht zum Staatsvertrag hingewiesen, wenn es dort auf S. 8 heißt:
"Die Länder gehen jedoch davon aus, dass der Bund aus den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. März 2006 für das gewerbliche Spiel in Spielhallen und Gaststätten die Konsequenzen zieht und in gleicher Weise wie der vorliegende Staatsvertrag die notwendigen Bedingungen zum Schutz der Spieler und zur Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht sicherstellt."
Solange der Bundesgesetzgeber bzw. nunmehr auch der Landesgesetzgeber eine solche gesetzliche Regelung des Spielerschutzes nicht erlassen hat, ist die notwendige Gesamtkohärenz nicht gegeben.
(dd.) In Anbetracht der bereits festgestellten Verstöße gegen das Kohärenzerfordernis muss nicht im Einzelnen erörtert werden, ob darüber hinaus die staatlichen Lotterie- und Wettgesellschaften tatsächlich weiterhin - z.B. mit der Höhe von Jackpots - in aggressiver Weise werben (verneinend: OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - a.a.O.).
Es sei nur darauf hingewiesen, dass die staatlichen Lotteriegesellschaften in einem offenen Brief an die Ministerpräsidenten der Bundesländer (http://www.lotto.de/fileadmin/templates/ lotto/pdf/Offener_Brief.pdf) die gemeinnützige Verwendung der Lottogelder und ihre Stellung als verlässlichen Partner für das Gemeinwohl hervorheben. Die Lottogesellschaften praktizieren auf ihren Homepages weiterhin eine unzulässige Imagewerbung (vgl. nur für Thüringen: http://www.thueringenlotto.de/ alles_ueber_lotto/LOTTO_fuer_Thueringen.php). Auf diesen Seiten wird u.a. mit der Förderung von Sozialprojekten, Sportvereinen und Kindergärten, der Unterstützung von Mutter - Kind - Einrichtungen, wie z.B. "M.", sowie des Denkmalschutzes und - maßgeblich mit Lottomitteln - der Stiftung Thüringer Sporthilfe geworben ("Wer nicht gewinnt, hat trotzdem nicht verloren! Denn aus Lottomitteln wird soviel Gutes für das Gemeinwohl getan, dass jeder davon bereichert wird. Eine Auswahl der vielfältigen Projekte stellen wir hier vor…") (vgl. auch die Feststellungen des VG Berlin in seinem Urteil vom 7. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 103 ff. zu Werbemaßnahmen des Jahres 2010).
4. Aufgrund der vorstehenden Feststellungen der Kammer verstößt das Sportwettenmonopol des Glücksspielstaatsvertrages und seiner Ausführungsgesetze gegen Art. 49 EGV bzw. Art. 56 AEUV mit der Folge, dass die nationalen Gerichte und Verwaltungen die beschränkenden Bestimmungen nicht anwenden dürfen. Vielmehr setzt sich die in den vorgenannten Bestimmungen normierte Dienstleistungsfreiheit als vorrangiges und unmittelbar anwendbares supranationales Recht gegenüber dem nationalen Recht durch (EuGH, Urteil vom 15. Juli 1964 - Rs. C-6/64 - Costa/ENEL, Slg. 1964, S. 1351, Randnrn. 9 - 13, 29; EuGH, Urteil vom 3. Dezember 1974 - Rs. C-33/74 - … B., Slg 1974, S. 1299, Randnrn. 19 - 26; Herdegen, Europarecht, 9. Auflage, 2007, S. 198 [200 - 202]).
a. Daraus folgend vertreten einige Gerichte (vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 15. Oktober 2010 - 1 L 700/10 - zitiert nach Juris, Rn. 43; VG Halle, Urteil vom 11. November 2010 - 3 A 158/09 HAL., S. 59 ff.; VG Köln, Urteil vom 18. November 2010 - 1 K 3293/07 - Rn. 138 ff.) die Ansicht, dass nunmehr Sportwetten erlaubnisfrei vermittelt werden dürften, solange ein Erlaubnisvorbehalt nicht europarechtskonform neu geregelt worden sei.
Dem schließt sich die Kammer nicht an. Vielmehr kann in europarechtskonformer und verhältnismäßiger Weise die Erlaubnis der Klägerin nachträglich durch Auflagen ergänzt werden. Denn der Glücksspielstaatsvertrag ist insoweit nur teilweise nicht anwendbar:
§ 4 Abs. 1 GlüStV bestimmt für den Regelfall, dass öffentliche Glücksspiele nur mit einer Erlaubnis veranstaltet und vermittelt werden dürfen. Ist das für das Gebiet der Sportwetten normierte Monopol indes hinfällig, "lebt" diese Erlaubnispflicht wieder auf. Es verbleibt ein Restbestand an sinnvollen ordnungsrechtlichen Regelungen, soweit es um die gewerberechtliche Zuverlässigkeit des Sportwettenanbieters, um Minderjährigenschutz und um den Ausschluss von Spielsüchtigen durch die Teilnahme an einem Sperrsystem geht. Es kann auch davon ausgegangen werden, dass die Bundesländer, hätten sie von der Europarechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols gewusst, zumindest einen Erlaubnisvorbehalt als das geringere Mittel gewollt hätten (vgl. etwa NdsOVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 - Rn. 24 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 26. Oktober 2010 - 1 S 154/10 -, 5. November 2010 - 1 S 141/10 - und vom 22. November 2010 - 1 S 22.10 -; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -).
Soweit die Klägerin festgestellt wissen wollte, dass ihre zu DDR-Zeiten erteilte Gewerbeerlaubnis überhaupt nicht mehr geändert werden kann, war die Klage insoweit abzuweisen.
b. Die festgestellte Europarechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols schließt auch diejenigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des ThürGlüG (vgl. § 12 Abs. 1 ThürGlüG) ein, die aus Gründen der allgemeinen Sicherheit und Ordnung nicht in kohärenter und systematischer Weise erlassen worden sind.
Dies gilt insbesondere für das in § 4 Abs. 4 GlüStV ausgesprochene Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet und das in § 5 GlüStV geregelte Werbeverbot (vgl. VG Halle, Urteil vom 11. November 2010, a.a.O., S. 58; Mahne/Jouran, Die erlaubte Werbung für Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2009, 1190 ff.; a.A.: NdsOVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -; Saarl.VG, Beschluss vom 2. Dezember 2010, a.a.O., Rn. 34).
aa. ) Dabei stellt sich vorab die Frage, was mit dem Verbot des Veranstaltens und Vermittelns "im Internet" im Sinne des § 4 Abs. 4 GlüStV gemeint ist.
Nach einer Ansicht sollte damit das Internet nicht als Kommunikationstechnologie verboten werden ("über"), sondern ein bestimmter Vertriebsweg, d.h. die Wettteilnahme im Internet ausgeschlossen werden (VG Berlin, Urteil vom 7. Oktober 2010, a.a.O.; VG Hamburg, Urteil vom 2. November 2010, a.a.O., Rn. 105 f.). Zur Überzeugung der Kammer erlaubt § 4 Abs. 4 GlüStV nach seinem Sinn und Zweck aber ebenso nicht, von der Homepage des Wettanbieters aus mittels direkt von dort zu versendender E-Mail ein Wettangebot abzugeben. Sinn und Zweck dieses Internetverbotes ist, den besonderen Gefahren zu begegnen. Denn im Internet fehlt der unmittelbare Kontakt zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter von Glücksspielen, der größere betrügerische Manipulationsmöglichkeiten hat. Wenn über das Internet kommuniziert wird, nutzt der Wettteilnehmer zwar nur das Medium "Internet" als Kommunikationsweg zu der ortsfesten Annahmestelle. Die besonderen Gefahren einer Internetspielteilnahme bestehen aber auch in dieser Fallgestaltung. Würde man diese Gestaltung als erlaubt ansehen, könnte das Verbot der Vermittlung im Internet umgangen werden.
bb. ) Zwar hat der Europäische Gerichtshof bislang keine Bedenken gegen ein Internetverbot geäußert:
In seinem Urteil vom 3. Juni 2010, C-203/08, S., hat er insoweit ausgeführt, dass ein Mitgliedstaat das Internetverbot als Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten ansehen und aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses normieren kann. In diesem entschiedenen Fall bestand allerdings die Besonderheit der nationalen Regelung darin, dass die Veranstaltung und Förderung von Glücksspielen ausschließlich einem einzigen Veranstalter erlaubt war. Daran anschließend hat der EuGH in seinem Urteil vom 8. September 2010, C-46/08, C., zu § 4 Abs. 4 GlüStV in Nr. 4 des Entscheidungssatzes ausgeführt, dass eine nationale Regelung, die das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet untersagt, um übermäßige Ausgaben für das Spielen zu vermeiden, die Spielsucht zu bekämpfen und die Jugendlichen zu schützen, grundsätzlich als zur Verfolgung solcher legitimer Ziele geeignet angesehen werden kann, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.
Daraus könnte man den Schluss ziehen, dass der EuGH generell keine Bedenken gegen die deutsche Regelung hat. Der EuGH hat indes in der Urteilsbegründung in den Randnummern 97 f. darauf hingewiesen, dass das vorlegende Gericht die Regelung nur in ganz allgemeiner Form in Zweifel gezogen habe, ohne dies genauer darzulegen. Es habe nur auf die Standpunkte der Kommission in einer an die Bundesrepublik gerichteten detaillierten Stellungnahme zu dem von dieser mitgeteilten Entwurf des GlüStV Bezug genommen. Deshalb hat der EuGH seine Prüfung auf die Frage beschränkt, ob eine Maßnahme, wie die in § 4 Abs. 4 GlüStV, grundsätzlich als geeignet zur Spielschutzbekämpfung und zum Jugendschutz angesehen werden kann.
Die Kammer stützt ihre Bedenken gegen die Europarechtskonformität dieser Regelungen zunächst auf ein Schreiben der EU-Kommission betreffend die Prüfung des Staatsvertrages zum Glückspielwesen vom 31. Januar 2008 (vgl. Gerichtsakte Band IV Bl. 734, 736 f. sowie, ZfWG 2008, 32 ff.). Hierin wird einerseits die Frage aufgeworfen, warum das Internetverbot nur auf Lotterien und Sportwetten, nicht aber auf Pferdewetten Anwendung finde. Andererseits wird gefragt, ob das strikte Internetverbot deshalb unverhältnismäßig sei, weil der für erforderlich gehaltene Spielerschutz auch dadurch gesichert werden könne, dass sich Spieler zuvor anmelden müssten und eine Schufa-Auskunft eingeholt werde bzw. ein Abgleich mit einer Sperrdatei erfolgte.
Neben diesen Bedenken sprechen weitere Argumente dagegen, dass das Internetverbot in Deutschland in der erforderlichen Weise kohärent und systematisch geregelt ist und in der Praxis ausgeführt wird.
(1) Zunächst ist innerhalb des Bereichs der Sportwetten selbst das Internetverbot nicht durchgängig festgeschrieben. Bei Pferdewetten ist es, wie erwähnt, nicht verboten, im und über das Internet Pferdewetten anzubieten, zu vermitteln und abzuschließen. Die im RWLG geregelten Pferdewetten werden als Bundesrecht nicht vom Internetverbot des GlüStV erfasst (vgl. auch § 13 ThürGlüG). Das RWLG enthält kein ausdrückliches Verbot, Rennwetten im Internet zu vertreiben. Ein konkludentes Verbot kann entgegen der Ansicht des Beklagten und des Vertreters des öffentlichen Interesses den Regelungen der §§ 2 Abs. 2, 7 Abs. 1 RWLG nicht entnommen werden. Nach deren Ansicht folge aus der Tatsache, dass die Buchmachererlaubnis nur für eine bestimmte Örtlichkeit ihres Landesgebietes erteilt werde, dass eine Vermittlung über das Internet verboten sei. Dem kann sich das Gericht nicht anschließen:
Angesichts der Tatsache, dass ein Tätigwerden des Buchmachers oder seines Gehilfen außerhalb seines Geschäftslokals nach § 7 RWLG mit einer Ordnungswidrigkeit bestraft wird, erfordert das Gebot "nulla poena sine lege", dass ein entsprechendes Verbot ausdrücklich so geregelt wird, dass der Betroffene auch die an ihn gerichteten Verhaltensanforderungen erkennen kann. Art. 103 Abs. 2 GG verpflichtet den Gesetzgeber, die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen. Gleiches gilt für Bußgeldtatbestände. Diese Verpflichtung dient einem doppelten Zweck. Es geht einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten: Es soll einerseits sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber über die Strafbarkeit oder die Bußgeldvoraussetzungen entscheidet. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt verwehrt, über die Voraussetzungen einer Bestrafung oder der Auferlegung eines Bußgeldes selbst zu entscheiden (BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 1985 - 1 BvR 1053/82 - zitiert nach Juris). Andererseits soll jedermann vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe oder der Auferlegung eines Bußgeldes bedroht ist.
Letzteres ist bei der vom Beklagten vorgenommenen, über den Wortlaut hinausgehenden Auslegung nicht mehr möglich. Denn der Buchmacher, der über das Internet oder Fax Wetten entgegen nimmt oder vermittelt, verlässt dabei nicht sein Geschäftslokal, für das die erteilte Erlaubnis gilt. Ein entsprechendes Internetverbot lässt sich daher auch durch Auslegung in den Wortlaut der Norm nicht hineinlesen.
Dass die Tätigkeit im Internet bei Pferdewetten erlaubt ist, kann aus den schon oben angeführten Gründen nicht damit begründet werden, dass deren Anteil am Glücksspielmarkt sowie die Suchtgefahr zu vernachlässigen sei (so aber: NdsOVG, Beschluss vom 11. November 2010, a.a.O., Rn. 32; vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 17. November 2009 - 35 A 247/06 -, zitiert nach Juris, Rn. 92f., 104). Angesichts der Tatsache, dass die Umsätze bei Pferdesportwetten gegenwärtig etwa genauso hoch sind wie der - deutlich rückläufige - Gesamtumsatz des staatlichen Sportwettenmonopols (OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010, a.a.O.), ist es rechtlich nicht mehr begründbar, warum Pferdewetten im Gegensatz zu den anderen Sportwetten über das Internet vermittelt werden dürfen.
(2) Zudem wird das Internetverbot im Lotteriebereich durch das hessische Lottounternehmen selbst nicht eingehalten. Dieses unterbreitete noch am Tage der mündlichen Verhandlung in Verbindung mit dem E-Post-Brief der Deutschen Post die Abgabe der Lottowette über das Internet folgendes Angebot (vgl. https://www.lotto-hessen.de/c/newscurrentdetail?type=home&contid=00968):
"Hessen hat seit dem 14. Juli ein neues Serviceangebot. Als deutschlandweit erstes Lotterieunternehmen nimmt LOTTO Hessen Spielaufträge seiner Kunden nicht nur in seinen Verkaufsstellen, sondern jetzt auch elektronisch als E-Postbrief an. Das Porto für die elektronische Scheinabgabe bei der Deutsche Post AG trägt LOTTO Hessen.
Spielteilnehmer mit Wohnsitz in Hessen können damit auch sicher und bequem auf digitalem Wege LOTTO spielen. …. Die über den E-Postbrief in Hessen spielbaren Lotterien sind LOTTO 6aus49, die GlücksSpirale sowie die Zusatzlotterien Super 6 und Spiel 77.
… Der E-Postbrief bietet alle Voraussetzungen für unsere gewohnt sichere und verantwortungsvolle Übersendung von Spielscheinen und ist das ideale elektronische Ergänzungsmedium für unsere Kunden.“, so Dr. Heinz-Georg Sundermann, Geschäftsführer LOTTO Hessen, im Rahmen der Vorstellung des neuen LOTTO-Services. Aus Gründen des Spielerschutzes beschränkt die Lotteriegesellschaft den maximalen Spieleinsatz pro Person und Woche auf 250 Euro. Zwischen 23 und 6 Uhr werden keine Spielaufträge angenommen. Darüber hinaus existiert eine strikte Trennung zwischen dem Bezahlkonto und dem Gewinnauszahlungskonto des E-Postbrief-Nutzers, anfallende Gewinne sollen nicht zu unmittelbar erneuten Spieleinsätzen animieren. „Mit dem neuen Serviceangebot können unsere Kunden von den Vorteilen der elektronischen Kommunikation wie Schnelligkeit und Bequemlichkeit profitieren, gleichzeitig erfüllt es unsere hohen Standards bei der Sicherheit und Spielsuchtprävention.“, so Dr. Sundermann weiter. ….Den Adressatenkreis der neuen Dienstleistung sieht Dr. Sundermann insbesondere bei technikaffinen Kunden."
Damit wird nicht nur der Vertriebsweg Post benutzt, sondern vielmehr das Internetvermittlungsverbot - und letztendlich auch die Begrenzung der Annahmestellen - umgangen. Ersteres soll gerade verhindern, dass man bequem aus dem "häuslichen Sessel" heraus, ohne sich erst in die Annahmestelle begeben zu müssen, via Internet am Glücksspiel teilnimmt. Mit den Wetten per E-Post-Brief wird aber gerade dies ermöglicht. Dieses Beispiel dokumentiert die expansive Geschäftspolitik.
( 3) Ausgehend von den obigen Grundsätzen des EuGH kann auch das Verbot, im Internet zu werben (§ 5 GlüStV), nicht mehr als europarechtskonform beurteilt werden. Denn die staatlichen Lottogesellschaften halten sich selbst nicht an das Werbeverbot im Internet. Wie bereits oben angeführt, werben sie weiterhin auf ihren Homepages u.a. mit der gemeinnützigen Verwendung der Lottomittel und ähnlichem (vgl. nur https://www.lotto-hessen.de/c/sozialproject?contid=00403: Sozialprojekte, Ballwechsel mit Herz, Benefizspiel des SV Wehen, Wiesbaden für Känguru e.V., Cup ohne Grenzen, Die Eintracht kommt in deine Klasse, Dieter Müller - Wir spielen zusammen, Eine Sprache, viele Chancen!, Eintracht zu gewinnen, FSV Frankfurt FußballschuleHessenliga - Fairer Sport in Hessen, Integration gewinnt, LOTTO- Elf gegen 1. OFC - Fußball für den guten Zweck, ODDSET Zukunftspreis 2009, ODDSET Zukunftspreis 2010 Schüler trainieren wie die Profis der HSG Wetzlar, Sport ist Integration, Unterstützung des Talentförderprojekts, "2forYOU – Punkten für den guten Zweck").
Dort kann man sich auch weiterhin zu einem Newsletter anmelden (http:// news.lotto-hessen.de/lists/?p= subscribe) und online für Serviceangebote registrieren lassen (vgl. https://www.lotto-hessen.de/c/registrationstartloadframeset).
Problematisch ist das Verbot der Werbung auch deswegen, weil es nur für das Fernsehen, Internet und Telekommunikationsanlagen gilt - nicht jedoch für Radio. Dieser Verstoß ist gleichheitswidrig. Warum Werbung im Rundfunk weiterhin gestattet ist, erschließt sich nicht. Einen rechtfertigenden Grund mag das Gericht nicht zu erkennen. Ebenso ist die weiterhin erlaubte Werbung durch die Ausnahmeregelung in § 12 Abs. 2 GlüStV für Veranstaltungen, die traditionell mit dem Fernsehen präsentiert werden und bei denen vorrangig die gemeinnützige Verwendung der Reinerträge dargestellt wird (z.B. "Das wir gewinnt", ARD-Fernsehlotterie), angreifbar. "Gemeinnützige Suchtwerbung" ist entsprechend der Rechtsprechung des EuGH und des BVerfG nicht zulässig. Abschließend sei erwähnt, dass gegen die im GlüStV enthaltenen Werberegelungen im Jahre 2008 auch ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik (Nr. 2007/4866) eingeleitet worden ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VwGO. Da die Klägerin nur zu einem geringen Teil unterliegt, ist es gerechtfertigt, dem Beklagten die Kosten des Rechtsstreits ganz aufzuerlegen. Die sonstigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Sätze 1 und 2 der Zivilprozessordnung.
Das Gericht lässt wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache die Berufung zum Thüringer Oberverwaltungsgericht zu (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO), da die Frage der Rechtsmäßigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols für Thüringen noch nicht obergerichtlich geklärt ist.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 GKG).
Die Kammer bewertet das Interesse, nicht einem Verbot ausgesetzt zu sein, gewerblich Wetten aus Anlass sportlicher Veranstaltungen abschließen oder vermitteln zu können, in Anlehnung an eine Gewerbeuntersagung für ein bereits ausgeübtes Gewerbe nach dem Jahresbetrag des erzielten oder erwartenden Gewinns, mit mindestens 15.000,00 € (vgl. Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit für Hauptsacheverfahren).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10, 25 GlüStV
§§ 6 - 8, 27 GlüStV
§§ 4, 10 GlüStVAG-MV
§§ 33 e, 33 f GewO
§ 29 GlüStV
§ 1 ThürGlüStVtrG
§ 284 StGB
§ 3 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 24 GlüStV
§ 25 GlüStV
§ 12 ThürGlüG
§ 10 SächsGlüStVAG
§ 4 RWLG
§ 20 GlüStV
§ 1 SpBG
§ 6 a SpielV
§ 7 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 13 ThürGlüG
§ 7 RWLG
§ 167 VwGO
§ 52 GKG
§ 12 Abs. 1 ThürGlüG
§ 25 Abs. 1und 2 GlüStV
§ 43 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GlüStV
§ 1 S. 1 ThürGlüStVG
§ 2 S. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 S. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 S. 2 und 3 GlüStV
§ 21 des GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 2 Abs. 1 S. 1 ThürGlüG
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 25 Abs. 1 oder 2 GlüStV
§ 25 Abs. 1 S. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 25 Abs. 2 S. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 2 S. 1 und 3 ThürGlüG
§ 9 Abs. 1 ThürGlüG
§ 2 Abs. 2 RWLG
§ 1 Abs. 1 SpBG
§ 2 Abs. 2 SpielbG NRW
§ 1 S. 2 NSpielbG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 SpielV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Abs. 2, 7 Abs. 1 RWLG
§ 12 Abs. 2 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Sätze 1 und 2 der Zivilprozessordnung
Art. 12, 14 Grundgesetz
Art. 19 S. 1 EV
Art. 19 S. 3 EV
Art. 19 EV
Art. 37 EV
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 14 GG
Art. 49 EGV
Art. 56 AEUV
Art. 50 EGV
Art. 49 EG
Art. 46 Abs. 1 EG
Art. 43 EG
Art. 234 EGV
Art. 267 AEUV
Art. 1 Abs. 2 BaySpielbG
Art. 125 a Abs. 1 GG
Art. 103 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 89, 327, 329
BVerwGE 77, 207, 212
NJW 2004, 2047
NVwZ 2004, 1410
NJW 2009, 3211
NVwZ 2008, 1338
NVwZ 2010, 1417
NVwZ 2009, 1190
3 KO 161/11
1 E 1274/96
1 K 1271/96
3 KO 705/03
6 B 52/05
1 BvR 1054/01
1 K 1440/07
1 BvR 928/08
1 K 530/06
3 C 44.02
3 C 50.89
3 C 53.85
3 EO 939/97
6 C 19/06
1 BvR 2218/06
3 BS 286/06
24 BV 03.31
4 K 3230/06
10 BV 07.77
6 L 1932/08
12 A 167/09
1 BvR 2410/08
3 EO 145/10
5 K 1377/06
8 C 13/09
8 C 14/09
8 C 15/09
35 K 262/09
11 MC 429/10
1 S 154/10
1 S 141/10
1 S 22.10
6 B 11013/10
4 B 733/10
12 B 2474/10
4 K 1495/07
3 A 158/09
1 K 3293/07
4 K 3645/10
10 CS 08.11
6 S 3069/07
6 S 11110/07 R
7 B 29/08
4 B 581/10
12 A 102/06
35 L 335.09
1 L 700/10
5 B 4/08
1 BvR 1053/82
35 A 247/06