Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-04-29, Aktenzeichen 20 A 3956/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0429.20A3956.02.00

Tenor:
Die Berufung wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass an die Stelle der im angefochtenen Urteil ausgesprochenen Verpflichtung der Beklagten, im Notifizierungsverfahren die Zustimmung zur Verbringung der Abfälle zu erteilen, die Feststellung tritt, dass die Weigerung der Beklagten, die entsprechende Zustimmung zu erteilen, rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein in der Abfallwirtschaft tätiges Unternehmen. Sie notifizierte unter dem 8. Januar 2002 die Verbringung von Abfällen nach Belgien
( ). Nach den Angaben der Klägerin handelte es sich um im Steinkohlekraftwerk der T. /S. P. /T. AG anfallende Reaktionsabfälle auf Calciumsbasis aus der Rauchgasentschwefelung in Form von Schlämmen, die bei der Aufbereitung von Abwasser der Rauchgaswäsche entstanden, in einer Menge von bis zu 5.000 Tonnen. Die Klägerin bezeichnete die Abfälle als RAA-Schlämme mit dem Abfallschlüssel 100107. Empfänger der Abfälle, die zur Verwertung im Verfahren R12 vorgesehen waren, sollte das Unternehmen U. S.A. in M. sein, in dem Sulfat-Granulat als Zusatzstoff für die Zementindustrie hergestellt wurde. Nach der Verfahrensbeschreibung der U. sollten zur Herstellung des homogenen und leicht dosierbaren Granulats neben natürlichem und synthetischem Anhydrit gipshaltige Stoffe aus unterschiedlichen Produktionsprozessen miteinander vermischt, abgesiebt und sodann granuliert werden. Die Schlämme stellten hiernach einen kostengünstigen Ersatz für Naturgips und Anhydrit dar und waren notwendig für die Granulierbarkeit der Sulfatmischung. Die der Notifizierung beigefügte Deklarationsanalyse über die Zusammensetzung der Abfälle wies für die Feststoffanalyse einen Quecksilbergehalt von 55,6 ppm aus. Die Klägerin erklärte, nach dem von ihr mit U. geschlossenen Liefervertrag über die Abfälle komme allein sie als notifizierende Person in Betracht.
Mit Schreiben vom 4. Februar 2002 bestätigte die belgische Behörde den Empfang der Notifizierung. Die Beklagte erhob unter dem 12. Februar 2002 Einwände gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchstabe a 1. und 2. Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 259/93 und forderte die Klägerin gleichzeitig unter Fristsetzung zur Vorlage zusätzlicher Unterlagen und zu Angaben auf. Die Personen, die eine Notifizierung durchführen dürften, seien in Art. 2 Buchstabe g VO (EWG) Nr. 259/93 in einer verbindlichen Rangfolge genannt. Nur dann, wenn die Notifizierung nicht vom Abfallerzeuger eingeleitet werden könne, dürfe sie von anderen Personen vorgenommen werden. Es werde geprüft, ob die Klägerin zur Notifizierung berechtigt sei. Vorzulegen sei ein Vertrag zwischen der Klägerin und dem Erzeuger zur Verwertung der Schlämme in der Zementindustrie. Der Erzeuger habe zu prüfen, ob in der Genehmigung für seine Anlage Bestimmungen über die Entsorgung der Abfälle enthalten seien. § 6 des vorgelegten Vertrages sei zu ändern. Der Empfänger habe seine Bereitschaft zur Annahme der Abfälle in der Zusammensetzung der Analyse zu erklären. Die Annahmebedingungen des Empfängers seien mitzuteilen. Anzugeben sei ferner, ob die Zementwerke für den Einsatz von Stoffen mit einem Quecksilbergehalt von 55,6 ppm zugelassen seien.
Die Klägerin legte Erklärungen der U. vor, wonach diese zur Annahme der Abfälle bereit war, abweichend von § 6 des Liefervertrages als Erfüllungsort M. anzusehen war und es keine Grenzwerte für Abfälle aus W. gab, sowie eine Bestätigung der T. , der zufolge ein Verwertungsweg für die Schlämme nicht vorgeschrieben und die Klägerin zu deren Übernahme befugt war. Unter dem 12. März 2002 teilte die Beklagte sodann mit, die Abfälle müssten bereits vor der Behandlung bei U. die Grenzwerte der nachgeschalteten Anlagen einhalten; die diesbezügliche Anfrage sei bislang nicht beantwortet. Die Klägerin sah ihre Angaben hingegen als ausreichend an.
Die belgische Behörde stimmte der Verbringung befristet bis Februar 2003 zu. Die Beklagte hielt dagegen mit Schreiben vom 24. April 2002 an ihrem Einwand fest. Hauptzweck der Verbringung sei die Beseitigung des Schadstoffpotenzials der Schlämme. Die Notifizierung sei daher falsch. Die Abfälle würden mit weiteren Sulfat- Trägern lediglich vermischt, um eine Entsorgung zu ermöglichen. In den Zementwerken dürften keine Stoffe mit einem so hohen Quecksilbergehalt eingesetzt werden. Die geplante Entsorgung sei ferner weder schadlos noch ordnungsgemäß. Es gebe auch keinen überzeugenden Grund dafür, dass die Verbringung von der Klägerin und nicht vom Erzeuger der Abfälle notifiziert werde.
Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Bescheid vom 26. Juli 2002 zurück. Die Klägerin sei nicht zur Notifizierung befugt. Die geplante Entsorgung sei als Beseitigung einzustufen. Das Verfahren der U. sei lediglich eine Durchgangsstation für die Entsorgung der Schlämme in den Zementwerken. Hauptzweck dieses Entsorgungsweges sei die Vermischung mit dem Ziel der Einhaltung von Annahmegrenzwerten der Zementwerke. Für die Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung seien daher die Eigenschaften der einzelnen unvermischten Abfälle maßgeblich. Deren Quecksilbergehalt überschreite die Annahmegrenzwerte der Zementwerke erheblich, sodass eine Verwertung dort auch nach belgischem Recht unzulässig sei. Zu erwägen sei auch, dass die Abfälle umweltgefährdend und gefährlich seien. Die Verbringung könne nicht zu einer ordnungsgemäßen und umweltverträglichen Entsorgung der Schlämme führen.
Schon zuvor hat die Klägerin am 14. Juni 2002 Klage erhoben. Mit Beschluss vom 3. September 2002 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte im Wege der einstweiligen Anordnung - 17 L 1789/02 - verpflichtet, ihre Zustimmung zu der Verbringung zu erteilen. Die Beklagte hat daraufhin der Verbringung mit Bescheid vom 25. September 2002 befristet bis zum 14. Februar 2003 zugestimmt. Im Oktober/November 2002 sind sodann ca. 250 t der Schlämme verbracht worden. Im Beschwerdeverfahren haben die Beteiligten das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.
Die Klägerin hat vorgetragen, sachgerechter Rechtsbehelf sei die Anfechtungsklage gegen den von der Beklagten erhobenen Einwand. Jedenfalls aber sei die Beklagte verpflichtet, die Genehmigung zu erteilen. Bei der U. finde ein vollständiger Verwertungsvorgang statt, dessen Ergebnis kein Abfall mehr sei. Durch den Einsatz der Schlämme, deren spezifische Eigenschaften für das Granulat benötigt würden, würden natürliche Rohstoffquellen erhalten. Die Vermischung der Schlämme mit anderen Stoffen sei für die Beurteilung der Behandlung als Verwertung nicht erheblich. In den Zementwerken werde das Produkt der U. zusammen mit dem gebrannten Zementklinker und Hochofenschlacke oder Flugaschen zu Zement vermahlen. Es diene der Regulierung der Aushärtung des Zements und ersetze natürlich vorkommenden Gips oder Anhydrit. Einzeln könnten die Bestandteile des Granulats in der Zementindustrie nicht eingesetzt werden; erst das Granulat habe die erforderlichen Eigenschaften. In der Vergangenheit habe die Beklagte auch keine Einwände gegen vergleichbare Verbringungen schwermetallhaltiger Gipsschlämme erhoben. Auf ein Fehlen der Befugnis zur Notifizierung könne ein Einwand nicht gestützt werden. Jedenfalls sei eine verbindliche Rangfolge für die Berechtigung zur Notifizierung nicht vorgegeben. Die Frage nach der Einhaltung der Eingangsgrenzwerte in den Zementwerken stelle sich nicht. Die Belastung der Schlämme mit löslichem Quecksilber sei unbedenklich; das Granulat enthalte wegen des Mischungsverhältnisses Quecksilber nur in sehr geringem Maße. Die Zulassung der Anlage der U. sei für die Beklagte ohne Belang.
Die Klägerin hat beantragt,
1. den Bescheid der Beklagten vom 12. Februar 2002 betreffend die grenzüberschreitende Verbringung von Reaktionsabfällen auf Calciumbasis aus der Rauchgasentschwefelung der T. /S. P. /T. AG, Kraftwerk X. , G. Straße , W. , Notifizierungsbogen Nr. zur Notifizierung vom 8. Januar 2002, in Gestalt der weiteren Schreiben der Beklagten vom 12. März 2002 und 24. April 2002 und des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 2002 aufzuheben und
2. festzustellen, dass der beabsichtigten im Verfahren DE1640/005916 notifizierten Verbringung von Reaktionsabfällen auf Calciumbasis aus der Rauchgasentschwefelung der T. /S. P. /T. AG, Kraftwerk X. , G. Straße , W. , keine Einwände der Beklagten als zuständige Behörde des Versandortes entgegenstehen,
3. hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12. Februar 2002 in Gestalt der weiteren Schreiben vom 12. März 2002 und 24. April 2002 und des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 2002 zu verpflichten, im Notifizierungsverfahren ihre Zustimmung nach Art. 7 Abs. 5 Satz 1 VO (EWG) 259/93 zur grenzüberschreitenden Verbringung von Reaktionsabfällen auf Calciumbasis aus der Rauchgasentschwefelung der T. /S. P. /T. AG, Kraftwerk X. , G. Straße , W. , zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ergänzend vorgetragen, richtige Klageart sei die Verpflichtungsklage. Diese sei nicht begründet. Die Einwände seien zu Recht erhoben worden. Die Rangfolge bei der Notifizierung sei eindeutig und auch sinnvoll. Eine Notifizierung unter Abweichung von Art. 2 Buchstabe g VO (EWG) Nr. 259/93 sei nicht zulässig. Die Abfalleigenschaft der Schlämme bleibe bis zu deren Einsatz im Zementwerk erhalten. Das Vermischen von Abfällen, um hierdurch für unterschiedliche Schadstoffe Annahmegrenzwerte anderer Anlagen einzuhalten, sei keine Verwertungsmaßnahme. Es sei fraglich, ob U. über eine Genehmigung für die Verarbeitung der Schlämme verfüge. Deren Gipsgehalt, der für die Eigenschaft als Erstarrungsregler von Zement entscheidend sei, liege bei höchstens 25,8 %. Andere Abfälle wie REA-Gipse stünden in ausreichender Menge für diesen Zweck zur Verfügung. Richtigerweise seien die Schlämme als Abfälle aus der betriebseigenen Abwasseraufbereitung einzustufen.
Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Beklagte auf den Hilfsantrag zur Erteilung der Zustimmung verpflichtet, die Klage im Übrigen abgewiesen und die Berufung zugelassen.
Gegen den der Klage stattgebenden Teil des Urteils wendet sich die Beklagte mit der Berufung. Während des Berufungsverfahrens ist die Geltungsdauer der Zustimmung der belgischen Behörde abgelaufen. Die Klägerin begehrt nunmehr die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verweigerung der Zustimmung.
Die Beklagte wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Die Klägerin könne bei einer Notifizierung lediglich als Maklerin auftreten. Als solche sei sie nicht zur Notifizierung berechtigt gewesen. Sie habe die erforderlichen und geforderten Unterlagen nicht vorgelegt. Die Annahmebefugnis der U. sei nicht nachgewiesen. Die Angabe des unrichtigen Abfallschlüssels könne die Zustimmung der belgischen Behörde bewirkt haben. Die Verbringung der Schlämme, die als Restabfall nach Absonderung der verwertbaren REA-Gipse verblieben, habe der Beseitigung gedient. Die Behandlung der Schlämme durch U. unterfalle keinem der Verwertungsverfahren nach Anhang II B der Richtlinie 75/442/EWG, sondern dem Beseitigungsverfahren D13. Das bei U. entstehende Gemisch sei Abfall, dessen Quecksilbergehalt die Eingangsgrenzwerte der Zementwerke überschreite. Angesichts des geringen Gips- und hohen Quecksilbergehaltes sei der Hauptzweck der Verwendung in den Zementwerken in der Beseitigung der Schlämme zu sehen. Eine sinnvolle Aufgabe erfüllten die Schlämme nicht. Auf dem Markt seien gipshaltigere und geringer belastete Abfälle in überschießender Menge verfügbar. Außerdem sei die Verwendung nicht umweltverträglich. Zu klären sei, ob die Schlämme gefährliche Abfälle seien. U. verfüge seit dem 1. Januar 2003 nicht über eine Genehmigung für die Entsorgung von Abfällen.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass an die Stelle der Verpflichtung die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Weigerung der Beklagten tritt.
Sie wiederholt und vertieft ebenfalls ihr bisheriges Vorbringen. Im Jahre 2003 seien keine Verbringungen durchgeführt worden. Es sei beabsichtigt, gegen die Beklagte Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Außerdem bestehe Wiederholungsgefahr. Sie - die Klägerin - wolle auch zukünftig grenzüberschreitende Verbringungen notifizieren. Die Beklagte halte sie aber beharrlich nicht für zur Notifizierung befugt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte, der Gerichtsakte 17 L 1789/02 VG Düsseldorf/20 B 2018/02 OVG NRW, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der von den Beteiligten eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg. Wegen des von der Klägerin erklärten Übergangs zur Fortsetzungsfeststellungsklage ist die Urteilsformel neu zu fassen; an die Stelle des erstinstanzlichen Verpflichtungsausspruchs tritt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Weigerung, die Zustimmung zur Verbringung zu erteilen.
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach Erledigung des erstinstanzlich hilfsweise verfolgten Verpflichtungsbegehrens zulässig (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender Anwendung). Das Verpflichtungsbegehren, dem das Verwaltungsgericht unter Klageabweisung im Übrigen stattgegeben hat, war gegenüber den vorrangig geltend gemachten Anfechtungs- sowie Feststellungsbegehren die sachgerechte Fassung des Rechtsschutzziels der Klägerin. Die beabsichtigte Verbringung der Abfälle nach Belgien setzte die Zustimmung sowohl der zuständigen belgischen Behörde als auch der Beklagten voraus. Die Deklarierung der Abfälle als solche zur Verwertung hatte lediglich zur Folge, dass die Verbringung anders als bei einer Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen, bei der es stets einer schriftlichen Genehmigung bedarf (Art. 5 Abs. 1, Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Satz 7, Abs. 5 der Verordnung [EWG] Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft), nach Ablauf der Frist von 30 Tagen nach der Absendung der Empfangsbestätigung hätte erfolgen dürfen, wenn bei der gegebenen Zustimmung der belgischen Behörde auch seitens der Beklagten keine Einwände erhoben worden wären (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Das Verstreichen der 30-Tage-Frist bei der Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen hebt aber nicht das Erfordernis der behördlichen Zustimmung zur Verbringung auf; vielmehr gilt die Zustimmung mit Fristablauf als stillschweigend erteilt (Art. 8 Abs. 1 Satz 2 VO [EWG] Nr. 259/93). Das Notifizierungsverfahren ist sowohl bei der Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen als auch bei der Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen der Sache nach als Genehmigungsverfahren ausgestaltet. In der Notifizierung ist der Antrag auf Genehmigung der Verbringung zu sehen; in der Erhebung von Einwänden liegt seine Ablehnung. Zur Ermöglichung einer beabsichtigten Verbringung zur Verwertung ist, sind - wie hier - Einwände erhoben worden, die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung der Zustimmung zu erstreiten. Sofern der Senat in der Vergangenheit in einstweiligen Rechtsschutzverfahren gegen erhobene Einwände abweichend hiervon die Prozesssituation eines Anfechtungsbegehrens für interessengerecht erachtet hat,
vgl. Beschlüsse vom 27. September 2002 - 20 B 1347/02 -, vom 26. April 1995 - 20 B 3057/94 -,
hält er hieran im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
Urteil vom 6. November 2003 - 7 C 2.03 -, NVwZ 2004, 344,
nicht fest.
Die ursprüngliche Verpflichtungsklage war auch in sonstiger Hinsicht zulässig. Die Versagung der Zustimmung durch die Beklagte hat sich während des Berufungsverfahrens jedenfalls dadurch erledigt, dass die für die Verbringung ebenfalls erforderliche Zustimmung der belgischen Behörde befristet war und im Februar 2003 abgelaufen ist.
Die Klägerin verfügt über das für den Übergang auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage notwendige berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verweigerung der Zustimmung. Ein solches Interesse kann darin bestehen, mittels der erstrebten Feststellung einer drohenden Wiederholung des Verwaltungsaktes vorzubeugen. Unter dem Gesichtspunkt möglicher Wiederholung ist ein berechtigtes Feststellungsinteresse durch die hinreichend bestimmte Gefahr bedingt, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 1999 - 1 B 37.99 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 7.
Die Rechtsstellung des Klägers muss durch die Klärung der Voraussetzungen zukünftigen Verwaltungshandelns konkret verbessert werden können. Das trifft hier zu.
Die Rechtslage hinsichtlich der Zulässigkeit der Verbringung von Abfällen innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft hat sich gegenüber derjenigen bei Einreichung der Notifizierung im Januar 2002 nicht durchgreifend verändert. Ferner ist die Klägerin nach wie vor im Rahmen ihrer gewerblichen Tätigkeiten damit befasst, Abfallverbringungen im eigenen Namen zu notifizieren. Zwar hat sie nicht konkret dargetan, dass Abfälle, wie sie Gegenstand des Notifizierungsverfahrens waren, realistischerweise in absehbarer Zeit wiederum unter ihrer Vermittlung mit Zustimmung der Behörden am Bestimmungsort einer Verwendung in der belgischen Zementindustrie, insbesondere auch zunächst dem von der U. in der Vergangenheit praktizierten Behandlungsverfahren, zugeführt werden sollen. Ungewiss ist insoweit bereits der Ausgang des Genehmigungsverfahrens für den Anlagenbetrieb der U. . Jedoch hat die Beklagte die Ablehnung der beanspruchten Zustimmung zur Verbringung u. a. auch darauf gestützt, die Klägerin sei nicht zur Notifizierung befugt, und hierzu auf eine aus ihrer Sicht strikt einzuhaltende Rangfolge der im Grundsatz für eine Notifizierung in Betracht kommenden notifizierenden Personen verwiesen. Die Zustimmung zu der Notifizierung vom 25. September 2002 hat die Beklagte lediglich in Beachtung der vom Verwaltungsgericht erlassenen einstweiligen Anordnung erteilt; ihre entgegenstehende Rechtsauffassung hat die Beklagte indes nicht aufgegeben, sondern im Beschwerdeverfahren gegen die einstweilige Anordnung und im Berufungsverfahren gegen das erstinstanzliche Urteil bekräftigt. Das auf die Klägerin als notifizierende Person bezogene Versagungskriterium ist für sämtliche Notifizierungen von Bedeutung, an denen die Klägerin in dieser Eigenschaft beteiligt ist. Angesichts der Geschäftstätigkeit der Klägerin ist auch hinreichend wahrscheinlich, dass dieser Aspekt in Zukunft abermals entscheidungserheblich sein und von der Beklagten erneut zur Ablehnung einer beantragten Zustimmung herangezogen werden wird. Die Beklagte ist dem Vorbringen der Klägerin, sie vertrete ihren Standpunkt zur Notifizierungsberechtigung beharrlich und daher voraussichtlich auch bei zukünftigen Notifizierungen, nicht entgegengetreten; sie hat die von der Klägerin insofern behauptete Wiederholungsgefahr nicht in Zweifel gezogen.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet. Die Weigerung, die Zustimmung zur Verbringung der notifizierten Abfälle nach Belgien zu erteilen, war rechtswidrig.
Bei einer Notifizierung der Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen können die zuständigen Behörden am Bestimmungsort und am Versandort und die für die Durchfuhr zuständige Behörde innerhalb einer Frist von 30 Tagen nach der Absendung der Empfangsbestätigung Einwände erheben, Art. 7 Abs. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93, die nach Satz 2 dieses Absatzes auf Absatz 4 dieser Bestimmung gestützt werden müssen. Die Verbringung darf nach Ablauf der Frist erfolgen, wenn keine Einwände erhoben worden sind; die Zustimmung gilt dann als stillschweigend erteilt. Wird den zuständigen Behörden innerhalb der Frist nachgewiesen, dass die Probleme, die zu den Einwänden geführt hatten, gelöst sind und dass die Auflagen für die Beförderung erfüllt werden, so teilen sie dies unverzüglich der notifizierenden Person schriftlich mit und senden eine Kopie des Schreibens dem Empfänger sowie den anderen zuständigen Behörden (Art. 7 Abs. 5 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93).
Nicht fristgerechte Einwände sind ausgeschlossen. Das gemeinschaftliche Verbringungsrecht enthält eine harmonisierte und damit grundsätzlich abschließende Regelung sowohl der materiellen Voraussetzungen für einen Einwand als auch des Verfahrens.
Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 35; Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99 -, DVBl. 2002, 246, Tz. 42, 67, 75; BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 7 C 1.02 -, DVBl. 2003, 743.
Ein Einwand muss demnach unter Beachtung der in der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 vorgesehenen Modalitäten erhoben werden, um den Eintritt der Rechtswirkungen nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 und das Entstehen der Pflicht zur Erteilung der Zustimmung zu hindern. Mit der Frist nach Art. 7 Abs. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 garantiert das gemeinschaftsrechtlich harmonisierte Verwaltungsverfahren der notifizierenden Person, dass sie spätestens bei Ablauf der Frist darüber unterrichtet ist, ob und ggf. unter welchen Auflagen die Verbringung durchgeführt werden kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99 -, DVBl. 2002, 246, Tz. 70.
Der vom Europäischen Gerichtshof im Hinblick auf die Zuordnung der Abfälle zum Verbringungszweck entweder der Verwertung oder der Beseitigung neben den Einwänden nach Art. 4 Abs. 3, Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 entwickelte "Einwand des falschen Verfahrens" unterliegt deswegen ebenfalls der durch Art. 7 Abs. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 vorgegebenen Frist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 49.
Von der Schutzfunktion der Frist zu Gunsten der notifizierenden Person ist auch der "Einwand der Illegalität der Verbringung",
vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-307/00 u. a. -, Tz. 122,
nicht ausgenommen. Das schließt es aus, nach Ablauf der Frist zusätzliche Einwände nachzuschieben oder einen gegen die Verbringung erhobenen Einwand durch Anführen neuer oder anders gelagerter "Probleme" (Art. 7 Abs. 5 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93) nachzubessern. Denn Einwände sind nur dann rechtswirksam erhoben, wenn sie mit Gründen versehen sind,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. März 2004 - 20 B 282/04 -,
die ihrerseits unter Umständen noch innerhalb der Frist ausgeräumt werden können und einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich sind. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen eine ausdrücklich oder stillschweigend erteilte Zustimmung nachträglich zurückgenommen oder widerrufen werden kann, bedarf vorliegend keiner Erörterung, weil jedenfalls in den außerhalb der Frist für Einwände vorgebrachten Gründen der Beklagten für ihre Weigerung, die von der Klägerin beanspruchte Zustimmung zu erteilen, nicht der für eine Rücknahme oder einen Widerruf kennzeichnende Wille zum Ausdruck kommt, eine - zu Gunsten der Klägerin - schon ergangene Entscheidung über die Zustimmung im Nachhinein zu korrigieren. Die Beklagte vertritt gerade den Standpunkt, mittels ordnungsgemäßer Erhebung von Einwänden die Erteilung der Zustimmung zu Recht verweigert zu haben; diese Vorstellung der Beklagten ist mit einem Verständnis der Weigerung (auch) als Rücknahme bzw. Widerruf einer erfolgten Zustimmung unvereinbar.
Die Beklagte war verpflichtet, die Zustimmung zu erteilen.
Die Empfangsbestätigung ist von der zuständigen belgischen Behörde unter dem 4. Februar 2002 ausgestellt worden. Geht man mangels sonstiger Anhaltspunkte von einer zeitnahen Absendung der Bestätigung nach Erhalt der Notifizierung aus (Art. 7 Abs. 1 VO [EWG] Nr. 259/93), endete die 30-Tage-Frist spätestens Mitte März 2002. Innerhalb der Frist hat die Beklagte den Bescheid vom 12. Februar 2002 erlassen. Ob die Beklagte mit ihrem Schreiben vom 12. März 2002 die Frist ebenfalls gewahrt hat, kann dahingestellt bleiben und zu Gunsten der Beklagten unterstellt werden. Ein die Verweigerung der Zustimmung rechtfertigender Einwand besteht unter Berücksichtigung des Aussagegehalts beider Schriftstücke nicht. Mit dem Bescheid vom 12. Februar 2002 hat die Beklagte sowohl Einwände erhoben als auch zusätzliche Angaben und Unterlagen angefordert (Art. 6 Abs. 4 VO [EWG] Nr. 259/93); mit dem Schreiben vom 12. März 2002 hat sie ihre Nachfrage zu einem von ihr als mitteilungsbedürftig genannten Aspekt erneuert und mit dem Hinweis auf materielle Anforderungen an die Verbringung erläutert.
Es ist schon erheblich zweifelhaft, ob die Beklagte einen rechtswirksamen, sich also im Sinne des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 auf die Fiktion der Zustimmung zur Verbringung auswirkenden Einwand angebracht hat; näher liegt es, dass die Beklagte ein Informationsbedürfnis geäußert hat, um sodann über die Erhebung von zureichend fundierten Einwänden entscheiden zu können. Die spezifischen Merkmale eines Einwandes sind wegen der erwähnten Funktion der 30- Tage-Frist danach zu konkretisieren, dass er mit Gründen versehen sein muss, die "Probleme" betreffen, die gegebenenfalls gelöst werden können. Das verlangt neben einem Bezug zu den möglichen Rechtsgrundlagen für einen Einwand ein Mindestmaß an Deutlichkeit und Bestimmtheit, damit die notifizierende Person in die Lage versetzt wird, die gesehenen "Probleme" auszuräumen. Eine nicht hinlänglich durch Gründe präzisierte Ablehnung einer Verbringung kann nicht als beachtlicher Einwand gelten. Werden - wie hier - nicht näher konkretisierte Einwände mit der Forderung nach zusätzlichen Informationen verknüpft, muss hinreichend zum Ausdruck kommen, ob die Behörde ihr Informationsersuchen als Mittel versteht, das Bestehen von nach dem bisherigen - vermeintlich lückenhaften - Kenntnisstand nur als möglich erachteten Gründen gegen die Verbringung abzuklären, um anschließend ggf. einen begründeten Einwand erheben zu können, oder ob die Behörde das Vorhandensein von zur Erhebung von Einwänden ermächtigenden Problemen zugrunde legt und die Informationen im Hinblick auf deren mögliche Lösung erstrebt. Die Formulierung im Bescheid vom 12. Februar 2002, aufgrund der bisher vorliegenden Notifizierungsunterlagen würden "Einwände gemäß Art. 7 Abs. 4 a), 1. und 2. Spiegelstrich" erhoben, ließ lediglich erkennen, welche Rechtsgrundlagen die Beklagte für Einwände heranzog, verdeutlichte aber nicht, welche tatsächlichen und/oder rechtlichen Gesichtspunkte nach Ansicht der Beklagten die Annahme trugen, dass die Voraussetzungen dieser Vorschriften, die ihrerseits auf weit gespannte sonstige Vorschriften Bezug nehmen, erfüllt waren. Eine inhaltliche Befassung und Auseinandersetzung mit einem solchen "Einwand", um die zu ihm führenden Probleme zu lösen, ist mangels Offenlegung der konkret ins Auge gefassten Bedenken nicht möglich. Der Zusammenhang zwischen der Erhebung der Einwände und dem Informationsverlangen wird weder im Bescheid vom 12. Februar 2002 noch im Schreiben vom 12. März 2002 nachvollziehbar erläutert.
Nicht zu verkennen ist allerdings, dass die Folgen eines Informationsverlangens nach Art. 6 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 auf den Lauf der Frist keine ausdrückliche Regelung erfahren haben; die Befugnis zur Verbringung ist davon nicht abhängig gemacht worden, obwohl sich die Voraussetzungen für die Erhebung von Einwänden im Einzelfall nur anhand aussagekräftiger Unterlagen beurteilen lassen. Die Notifizierung dient gerade dazu, die zuständigen Behörden angemessen zu informieren, damit sie alle für den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt erforderlichen Maßnahmen treffen können, wozu auch die Möglichkeit der Erhebung von Einwänden gehört (9. Erwägungsgrund der Verordnung). Das mag dafür sprechen, abweichend von Art. 7 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 die Ausübung der Befugnis nach Art. 6 Abs. 4 der Verordnung im Ergebnis, was die Auswirkungen auf den Fristablauf anbelangt, als Erhebung eines Einwandes im Sinne des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zu behandeln.
Vgl. Nr. 2.3.1 Seite 16 der Muster-Verwaltungsvorschriften zum Abfallverbringungsgesetz und zur EG-Abfallverbringungsverordnung.
Zu berücksichtigen sind insofern die Erwägungen, die den Europäischen Gerichtshof zur Anerkennung des "Einwandes des falschen Verfahrens" bewogen haben.
Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 38 f.
Das braucht nicht abschließend erörtert und entschieden zu werden. Denn jedenfalls bedeutet die Parallele zu dem vorgenannten Einwand des falschen Verfahrens, dass innerhalb der mit der Absendung der Empfangsbestätigung in Lauf gesetzten Frist die noch für erforderlich gehaltenen Informationen konkret zu bezeichnen sind und dass die Zustimmung zur Verbringung ausschließlich aus Gesichtspunkten verweigert werden darf, die inhaltlich mit dem fristgerecht angebrachten Informationsbedürfnis hinreichend eng zusammenhängen; die verlangten Informationen müssen Einwänden nach Art. 7 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 oder den außerhalb dieser Vorschriften entwickelten Einwänden zugeordnet werden können. Nicht anders als im Hinblick auf die Erhebung von Einwänden, die durch Lösung der Probleme ausgeräumt werden können, besteht der Zweck der 30-Tage-Frist im Hinblick auf die Nachforderung zusätzlicher Informationen darin, die aus der Sicht der Behörde unter Umständen gegebenen Gründe für eine Verweigerung der Zustimmung in einem angemessenen Zeitraum nach der Notifizierung hinreichend klar zum Ausdruck zu bringen. Eine Möglichkeit, die Verbringung von Abfällen durch das Anfordern von Informationen in beliebiger und inhaltlich nach und nach ergänzungsfähiger Weise unbestimmt in der Schwebe zu halten, wäre hiermit unvereinbar. Eine dem Vorschlag der Kommission vom 30. Juni 2003 (KOM [2003] 379 endgültig) zur Bedingtheit der Frist zur Weiterleitung der Notifizierung sowie der Frist zur Absendung der Empfangsbestätigung durch eine ordnungsgemäß ausgefüllte und ordnungsgemäß durchgeführte Notifizierung entsprechende Regelung existiert derzeit hinsichtlich Art. 6 Abs. 4, Art. 7 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 nicht. Im Übrigen wäre die Rechtmäßigkeit der Verweigerung der Zustimmung durch die Beklagte selbst dann nicht anders zu bewerten, wenn man in jeder Hinsicht zu Gunsten der Beklagten annehmen würde, dass ein fristgerechtes Informationsverlangen die Unterbrechung der 30-Tage-Frist nach sich ziehen würde (vgl. insoweit § 5 Abs. 5 Sätze 3 und 4 Nachweisverordnung).
Betrachtet man das Informationsersuchen der Beklagten im Bescheid vom 12. Februar 2002 und im Schreiben vom 12. März 2002 danach vollständig unter dem Blickwinkel der inhaltlich angesprochenen Fragestellungen als genügende Bezeichnung von Problemen, kann ferner dahingestellt bleiben, ob die geforderten Informationen sämtlich in einen tragfähigen Zusammenhang mit einem denkbaren Einwand gebracht werden können. Unabhängig hiervon findet eine Verweigerung der Zustimmung in denjenigen Umständen, die im Bescheid vom 12. Februar 2002 und im Schreiben vom 12. März 2002 thematisiert sind, keine zureichende Grundlage.
Ordnet man einen Informationsbedarf als solchen als denkbaren Grund für die Verweigerung der Zustimmung ein, ist dieser Bedarf, soweit er rechtlich anzuerkennen ist, im März 2002 durch Lösung des Problems entfallen. Die mit dem Bescheid vom 12. Februar 2002 hinsichtlich des Erzeugers der Abfälle und der vertraglichen Beziehungen zu ihm geforderten Angaben (Nr. 2) hat die Klägerin mit der Bestätigung der T. vom 6. März 2002 vorgelegt. Ebenfalls beigebracht hat die Klägerin durch Übersendung entsprechender Stellungnahmen der U. die Änderung der Regelung über den Erfüllungsort in § 6 des Liefervertrages (Nr. 3), die auf die Zusammensetzung der Abfälle bezogene Annahmeerklärung (Nr. 4 Satz 1) sowie die Mitteilung über Annahmebedingungen (Nr. 4 Satz 2). Ein Anhaltspunkt dafür, dass bezüglich der vorstehenden Nummern des Bescheides noch erforderliche Informationen der Klägerin ausgeblieben sein könnten oder dass trotz der verschafften Informationen zu den fraglichen Aspekten Einwände der Beklagten bestanden haben könnten, ist nicht erkennbar. Die ebenfalls geforderten Angaben zur Zulassung der Zementwerke für die Annahme mit Quecksilber belasteter Abfälle (Nr. 4 Satz 3) hat die Klägerin zwar nicht eingereicht. Ungeachtet dessen, ob die Beklagte nicht schon anderweitig über die verlangten Informationen verfügte, weil das Erzeugnis der U. innerhalb der CBR-Gruppe abgesetzt werden sollte und die Beklagte dieser Abnehmergruppe ihrem Schreiben vom 24. April 2002 zufolge zumindest ein Zementwerk mit einem Eingangsgrenzwert für Quecksilber von 5 ppm zuordnen konnte, kam es von vornherein nicht auf die entsprechende Mitteilung der Klägerin an. Denn aus dem Fehlen einer Zulassung der Zementwerke für mit Quecksilber belastete Abfälle als Folge eines Überschreitens festgesetzter Grenzwerte ist, worauf unten noch eingegangen wird, kein Grund für einen Einwand herzuleiten. Folglich hätte eine Unterbrechung der 30tägigen Frist, hätte das Informationsersuchen vom 12. Februar 2002 zu einer solchen geführt, schon Anfang März ihr Ende gefunden mit der Folge, dass alle Erwägungen, die die Beklagte später als im Schreiben vom 12. März 2002 der Verbringung zusätzlich entgegengehalten hat, nicht mehr fristgerecht wären.
Die verbleibenden, durch Befriedigung des Informationsbedarfs nicht erledigten Gesichtspunkte (Nr. 1, Nr. 4 Satz 3 des Bescheides vom 12. Februar 2002) führen, verstanden als inhaltliche Beanstandung der Notifizierung und der Verbringung, nicht auf einen berechtigten Einwand.
Der Zustimmung steht nicht entgegen, dass gerade die Klägerin die Notifizierung vorgenommen hat. Die Pflicht zur Notifizierung einer beabsichtigten Verbringung von Abfällen obliegt der "notifizierenden Person" (Art. 6 Abs. 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Der Begriff der "notifizierenden Person" wird bestimmt durch Art. 2 Buchst. g VO (EWG) Nr. 259/93. Er umfasst alle Personen, die zur Notifizierung verpflichtet sind, d. h. eine der dort nachstehend - unter i bis iv - genannten Personen, die beabsichtigen, Abfälle zu verbringen oder verbringen zu lassen. Während der Abfallerzeuger (i) allein ausgehend von seiner Tätigkeit aufgeführt wird, sind den sonst aufgezählten Personen Voraussetzungen vorangestellt (ii bis iv); für den Personenkreis der Einsammler, Händler und Makler, dem die Klägerin wegen der von ihr ausgeübten Entsorgung von Abfällen für andere zuzurechnen ist, wird vorausgesetzt, dass ("wenn") dies - also die Notifizierung durch den Abfallerzeuger - nicht möglich ist (ii). Eine im Verhältnis zum Abfallerzeuger nur nachrangige und bedingte Befugnis eines Einsammlers, Händlers oder Maklers, eine Verbringung zu notifizieren, beinhaltet das jedoch nicht.
Zur Annahme einer vorgegebenen Reihen- und Rangfolge der Berechtigung zur Notifizierung zwingt der Wortlaut des Art. 2 Buchst. g VO (EWG) Nr. 259/93 nicht. Die nach i bis iv überhaupt für eine Notifizierung in Betracht kommenden Personen sind alternativ ("oder") genannt und stehen damit auf einer Ebene nebeneinander. Bei einer durch Voraussetzungen gesteuerten Abstufung dieser Personen wäre eine Aneinanderreihung durch den Begriff "oder" verfehlt. Die Verknüpfung durch "oder" deckt sich ihrem Aussagegehalt nach damit, dass die der Aufzählung unter i bis iv vorangehende Definition der "notifizierenden Person" kein Merkmal enthält, das auf eine fehlende Gleichrangigkeit der nachfolgend aufgeführten Personen hindeuten würde. Im Gegenteil werden unterschiedslos alle Personen einbezogen, die zur Notifizierung verpflichtet sind, und werden diese Personen durch die unmittelbar anschließende Erläuterung ("d. h.") dahingehend umschrieben, dass es sich um eine der nachstehend genannten Personen handelt, die beabsichtigt, Abfälle zu verbringen oder verbringen zu lassen. Mit der Berücksichtigung der Absicht zur Verbringung wird der wesentliche Aspekt für die Zuordnung der Pflicht zur Notifizierung genannt, die unverkennbar auf die Zielrichtung der Abfallverbringungsverordnung zurückgeht, die Verbringung von Abfällen im Interesse des Umweltschutzes zu überwachen und zu kontrollieren. Dagegen erschließt sich anhand des Wortlautes der Vorschrift nicht, dass mittels der Definition für die von ii bis iv erfassten Personen über eine Pflicht zur Notifizierung hinaus die Berechtigung zur Notifizierung gesteuert und allein unter den bezeichneten Voraussetzungen bestehen soll. Während die Pflicht zur Notifizierung in direktem Zusammenhang damit steht, gegen wen nach Art. 26 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 259/93 gegebenenfalls bei illegalen Verbringungen behördliche Maßnahmen ergriffen werden können, fehlt ein Anknüpfungspunkt dafür, dass die Personen nach ii bis iv von einer Notifizierung vorbehaltlich der Erfüllung besonderer Kriterien ausgeschlossen sein sollen.
Des Weiteren verlangt Art. 6 VO (EWG) Nr. 259/93 von jeder notifizierenden Person gleichermaßen Angaben und Unterlagen. Indessen sind in dieser Vorschrift Aussagen der notifizierenden Person zur Möglichkeit einer Notifizierung durch den Abfallerzeuger - sowie Zulassung des Einsammlers, Händlers oder Maklers bzw. zur Bekanntheit der Personen - nicht als erforderlich genannt. Entsprechendes gilt für den Begleitschein, der nach der Entscheidung der Kommission vom 24. November 1994 (94/774/EG) im Rahmen der Notifizierung zu verwenden ist und der unter Nr. 1 ein auszufüllendes Feld für die "notifizierende Person/Exporteur" enthält, ohne dass diesbezüglich die Abgabe weitergehender Erklärungen formularmäßig vorgesehen wäre. Schließlich ist den Erwägungsgründen zu der Verordnung kein Hinweis darauf zu entnehmen, dass die Merkmale für eine in Art. 2 Buchst. g VO (EWG) Nr. 259/93 angelegte Reihenfolge als substantielle Anforderungen an die Befugnis zur Notifizierung einzuordnen sind. Das von der Beklagten hervorgehobene Informationsbedürfnis (9. Erwägungsgrund) ist in diesem Zusammenhang unergiebig. Die Erlangung und Verschaffung der nach Art sowie Umfang für die Entscheidung über zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt erforderlichen Informationen hängt nicht von der Einhaltung einer bestimmten Reihenfolge der zur Notifizierung berechtigten Personen ab. Der Notifizierende muss sich die benötigten Informationen erforderlichenfalls verschaffen. Ist er hierzu nicht im Stande, kann die Zustimmung zur Verbringung nicht erteilt werden; dabei ist es Sache der Behörde, die abgesehen vom Begleitschein benötigten zusätzlichen Angaben und Unterlagen mit hinreichender Bestimmtheit zu bezeichnen. Dadurch ist auch die Verlässlichkeit der erforderlichen Informationen gewährleistet. Zu bedenken ist zudem, dass die Verbringung von Abfällen gemeinschaftsrechtlich Teil des grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehrs ist und eine Zielsetzung, die Befugnis zur Teilnahme hieran mit dem Begriff der "notifizierenden Person" einschränkend zu steuern, nicht festzustellen ist.
Die im Vorschlag der Kommission vom 30. Juni 2003 (KOM [2003] 379 endgültig) als Regelungsgegenstand einer neu gefassten "Verordnung über die Verbringung von Abfällen" vorgesehene Hierarchie der Notifizierenden (Art. 4 Abs. 2 des Vorschlags) ist im aktuell geltenden Recht nicht enthalten. Die vorgeschlagene ausdrückliche "Rangfolge der Nennung" findet sich in Art. 2 Buchst. g VO (EWG) Nr. 259/93 gerade nicht.
Die an die Überschreitung der Eingangsgrenzwerte der Zementwerke (Nr. 4 Satz 3 des Bescheides vom 12. Februar 2002) anknüpfenden materiellen Bedenken der Beklagten ergeben weder unter dem Aspekt der Abgrenzung zwischen einer Verwertung und einer Beseitigung von Abfällen noch unter demjenigen der Anforderungen an eine ordnungsgemäße Verwertung einen Grund, die Zustimmung zur Verbringung zu verweigern.
Die Notifizierung der Schlämme als Abfälle, die zur Verwertung bestimmt sind, war nicht zu beanstanden; die Voraussetzungen für einen "Einwand des falschen Verfahrens" waren nicht gegeben. Beseitigung und Verwertung von Abfällen sind nach Art. 2 Buchst. i und k VO (EWG) Nr. 259/93 anhand derjenigen Maßstäbe voneinander abzugrenzen, die sich aus Art. 1 Buchst. e und f der Richtlinie 75/442/EWG ergeben. Nationale Kriterien können für die Abgrenzung nur beachtlich sein, wenn und sofern sie diesen Bestimmungen entsprechen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2003 - C-228/00 -, NVwZ 2003, 455, Tz. 36; Urteil vom 13. Februar 2003 - C-458/00 -, NVwZ 2003, 457, Tz. 24.
Die in den Anhängen II A und II B der Richtlinie 75/442/EWG (Art. 1 Buchst. e und f der Richtlinie) genannten Verfahren der Beseitigung und Verwertung lassen eine eindeutige Zuordnung der Behandlung der Schlämme in Belgien zu einem der Verbringungszwecke nicht zu. Unabhängig davon, welche Bedeutung den einzelnen Verfahren für die Einstufung als Verbringung zur Beseitigung oder zur Verwertung angesichts dessen zukommt, dass die Auflistung in den Anhängen II A und II B erklärtermaßen lediglich in der Praxis angewandte Verfahren einschließt, ist die Abgrenzung jedenfalls dann losgelöst von diesen Verfahren und nach Maßgabe der Umstände des jeweiligen Einzelfalles vorzunehmen, wenn die infrage stehende Behandlung des Abfalls nicht einem einzigen Verfahren eindeutig unterfällt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 64 f.
Das ist hier der Fall. Die Schlämme sollten von U. mit anderen Stoffen vermischt und zur Bildung eines homogenen Granulats verwendet werden, das als erstarrungsregelnder Zusatz bei der Herstellung von Zement eingesetzt werden sollte. Vermischungsprozesse sind als solche in den Anhängen II A und II B der Richtlinie 75/442/EWG nicht aufgeführt. Unter D13 ist als Beseitigungsverfahren eine Vermischung vor Anwendung eines in Anhang II A aufgeführten Verfahrens genannt. Einem der letztgenannten Verfahren lässt sich die Verwendung eines durch Vermischung entstandenen Granulats als Zuschlagstoff für Zement aber nicht unzweifelhaft zuordnen. Zum Verwertungsverfahren R5 ("Verwertung/Rückgewinnung von anderen anorganischen Stoffen") kann eine Verwendung anorganischer Stoffe ohne vorangehende Vorbehandlung gehören,
vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-307/00 u. a. -, Tz. 90; Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 65,
sodass auch die Erstellung eines zur Verwendung in der Baustoffindustrie bestimmten und geeigneten Gemischs aus anorganischen Abfällen als Verwertungsmaßnahme eingestuft werden kann. Übereinstimmend hiermit hat der Europäische Gerichtshof die Verwendung von Flugaschen bei der Herstellung von - durch Vermischung herzustellenden - Betonmörtel durchaus als Maßnahme der Verwertung im Sinne des Verfahrens R5 erwogen.
Vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-307/00 u. a. (hier: C-308/00 und C-311/00) -, Tz. 46, 68, 76, 79, 86, 90.
Eine Zuordnung einzig zum Verfahren R12 ("Austausch von Abfällen, um sie einem der unter R1 bis R11 aufgeführten Verfahren zu unterziehen"), das die Klägerin in der Notifizierung bezeichnet hat, scheidet danach jedenfalls aus.
Die Verwertung von Abfällen ist, was die Merkmale einer stofflichen Verwertung (Art. 3 Abs. 1 Buchst. b Ziffer i Richtlinie 75/442/EWG) anbelangt, ausschlaggebend dadurch gekennzeichnet, dass die Verwendung im Einzelfall ihrem Hauptzweck nach darauf gerichtet ist, dass die Abfälle eine sinnvolle Aufgabe erfüllen können, indem sie andere Materialien ersetzen, die sonst für diese Aufgabe hätten verwendet werden müssen, wodurch natürliche Rohstoffquellen erhalten werden können.
Vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-307/00 u. a. -, Tz. 86, 97; Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 69.
Diese allgemeinen Kriterien für eine Verwertung hat der Europäische Gerichtshof hinsichtlich einer energetischen Verwertung von Abfällen bekräftigt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2003 - C-228/00 -, NVwZ 2003, 455, Tz. 45, 47, 48.
Der Zusatz gipshaltiger Stoffe zu Zement, um dessen Erstarrungsverhalten zu steuern, ist unstreitig üblich und für die Verarbeitung von Zement unerlässlich. Die notifizierten Schlämme enthielten Gips und wiesen damit eine für ihren Verwendungszweck in der Zementindustrie taugliche Eigenschaft aus. Außerdem beeinflussten sie nach der Verfahrensbeschreibung der U. , der die Beklagte nicht mit substantiiertem Vorbringen entgegengetreten ist, durch ihre sonstigen Eigenschaften die Homogenität und Dosierbarkeit des Granulats günstig. Wären die Schlämme für die Erstellung des Granulats nicht verfügbar, müsste auf andere gipshaltige Stoffe zurückgegriffen werden. Als Alternative zu den Schlämmen konnten nach der Verfahrensbeschreibung natürlicher Gips oder synthetisch hergestelltes Anhydrit eingesetzt werden. Es mag sein, dass der Zweck der Einbringung der Schlämme ebenso gut durch andere gipshaltige Abfälle hätte erfüllt werden können; das ändert aber nichts daran, dass die Schlämme nicht etwa wahllos bis an die Grenze der Brauchbarkeit des Granulats im Rahmen der Zementherstellung den anderen Einsatzstoffen beigemischt werden sollten oder worden sind, sondern dass ihre Verwendung der Ausnutzung ihrer spezifischen und sich für bestimmte Gemische - insofern letztlich auch für den Zement - als positiv erweisenden Eigenschaften diente. Die Möglichkeit, unterschiedliche Abfälle für einen bestimmten Zweck einzusetzen, für den im Falle mangelnder Verfügbarkeit von Abfällen natürliche Rohstoffe verwendet werden müssten, besagt lediglich, dass jeder der infrage kommenden Abfälle zur Erreichung des sinnvollen Zwecks verwendet werden kann. Die von der Beklagten vorgenommene Abstufung unter den einzelnen Abfallarten orientiert sich nicht an deren Funktion für den - mit allen Abfällen gleichermaßen erreichbaren - Zweck, sondern an anderen Kriterien wie dem Schadstoffgehalt der Abfälle und einem angenommenen Prinzip der Verwendung des am besten für den Zweck geeigneten Abfalls. Dass der Gipsgehalt der Schlämme im Verhältnis zu demjenigen der sonstigen bei der Herstellung des Granulats und zur Erstarrungsregelung eingesetzten bzw. verwendbaren Stoffe verhältnismäßig niedrig war, hindert ihre stoffliche Eignung zu diesem Zweck aber nicht. Weder die Verfahrensbeschreibung der U. noch das Vorbringen der Beteiligten, insbesondere nicht der Aktenvermerk der Beklagten vom 30. August 2002, deuten darauf hin, dass die Schlämme nicht den für das Granulat und die Beeinflussung des Erstarrungsverhaltens technisch zwingend notwendigen Anteil an Gips enthielten. Weder ist ein "Mindest"-Gipsgehalt vorgeschrieben noch ist zu erkennen, dass die Schlämme bei Einbringung in das Granulat trotz ihres - wenn auch eher geringen - Gipsgehalts nicht zu dessen Brauchbarkeit für die Zementherstellung beitrugen oder dessen Verwendbarkeit gar abträglich waren. Der Gipsgehalt des Granulats wurde von der U. mittels ihrer Rezepturen zielgerichtet beeinflusst. Daher kommt es nicht auf die Möglichkeit an, anstelle der Schlämme gipshaltigere Stoffe einzusetzen. Bezogen auf die parallele Fragestellung der energetischen Verwertung für sich nur schwer brennbarer Stoffe hat der Europäische Gerichtshof in Anwendung gerade des Kriteriums des hauptsächlich verfolgten Zwecks (nationale) Mindestheizwertanforderungen als für die Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung unerheblich verworfen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2003 - C-228/00 -, NVwZ 2003, 455, Tz. 41 bis 43, 47.
In Bezug auf einen sinnvollen Einsatz von Abfällen für eine stoffliche Verwertung gelten keine anderen Maßstäbe. Dafür, dass der Gipsanteil der Schlämme unter dem Blickwinkel einer nur vorgeschoben sinnvollen Verwendung als gänzlich unbeachtlich betrachtet werden könnte, gibt es keinen Anhalt; auch die Beklagte macht derartiges nicht geltend. Das trägt insgesamt den Schluss auf die Erfüllung einer sinnvollen Aufgabe durch die Schlämme bei einem sonst unabhängig von der Verfügbarkeit dieser Abfälle stattfindenden Produktionsprozess für Zement.
Im Kern bestreitet die Beklagte die Erfüllung einer sinnvollen Aufgabe durch die Schlämme wegen deren Belastung mit Quecksilber. Der Sache nach zieht sie damit nationale Anforderungen an eine stoffliche Verwertung heran (§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW- /AbfG), die im gemeinschaftlichen Verbringungsrecht keine Entsprechung finden und mit dessen Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof in seiner aktuellen Rechtsprechung nicht im Einklang stehen. Gemeinschaftsrechtlich ist, wie erwähnt, geklärt, dass für die Einstufung eines Vorgangs der Behandlung von Abfällen als Verwertung oder Beseitigung die Gefährlichkeit der Abfälle als solche nicht erheblich ist -
vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2003 - C-228/00 -, NVwZ 2003, 455, Tz. 41 bis 43, 47; Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 68 -;
das gilt auch dann, wenn es um die Belastung einzelner Bestandteile eines Abfallgemischs geht. Es gibt auch keinerlei Anhaltspunkt dafür, dass der Schadstoffgehalt der Schlämme in irgendeiner Weise deren technische oder rechtliche Verwendbarkeit oder diejenige des Granulats oder des Zements hindern könnte. Hinsichtlich der Einbringung der Schlämme in das Granulat hat U. angegeben, dass Eingangsgrenzwerte nicht vorgegeben seien. Die zuständige belgische Behörde hat der Verbringung der Schlämme in Kenntnis der Quecksilberbelastung sowie der Verfahrensbeschreibung zugestimmt; Zweifel daran, dass die belgische Behörde hierbei die Zulassung der U. zutreffend beurteilt und berücksichtigt hat, hat die Beklagte im Bescheid vom 12. Februar 2002 nicht thematisiert, sodass dahinstehen mag, ob sie insofern gegebenenfalls korrigierend eingreifen dürfte. Des Weiteren ist nicht ersichtlich, dass nach belgischen Zulassungsregelungen für die Zementwerke über das Granulat hinaus diejenigen Stoffe in den Blick genommen werden, aus denen das Granulat bei U. gebildet wurde. Das Entstehen von Gesundheits- oder Umweltgefahren durch Zement wird insofern geregelt durch die Eingangsgrenzwerte der Zementwerke. Dass diese auf einem Verbot des Einsatzes eines durch Vermischung unterschiedlich belasteter Stoffe erstellten Granulats beruhen oder dass sie ein solches Verbot einschließen könnten, ist weder dargetan worden noch zu erkennen. Bei dem Eingangsgrenzwert für Quecksilber, der nach Meinung der Beklagten eingehalten werden muss, handelt es sich um einen auf die Konzentration dieser Substanz in einer bestimmten Menge der für die Produktion von Zement verwendeten Stoffe bezogenen Grenzwert, also um eine Höchstgrenze im Sinne eines bestimmten mengenmäßigen Anteils von Quecksilber. Das schließt notwendig ein, dass sich die Gesamtmenge der Eingangsstoffe auf die Gesamtfracht an Quecksilber auswirkt, die in den Zement eingetragen wird. Für das Bestehen eines Vermischungsverbotes im Sinne der Vorstellungen der Beklagten spricht nichts; letztlich macht die Beklagte lediglich geltend, dass aus ihrer Sicht insoweit ein Bedarf an Regelungen im Rahmen der Zulassung der Zementwerke gegeben ist. Dagegen fehlt es an einem ihren Standpunkt stützenden tatsächlichen Gesichtspunkt, der zumindest eine weitergehende Aufklärung des Sachverhaltes hinsichtlich der seinerzeit gegebenen Zulassung der Zementwerke veranlassen könnte. Immerhin steht insofern eine Beurteilung ausländischer Rechtsverhältnisse in Rede, mit denen die Beklagte, wie ihre Nachfrage zu den Eingangsgrenzwerten zeigt, nicht vollständig vertraut ist. Vermutungen darüber, ob die belgische Behörde bei der Erteilung der Zustimmung die nach belgischem Recht verbindliche Genehmigungslage für die Zementwerke fehlerhaft beurteilt oder nicht angewendet hat, entbehren der Grundlage.
Ordnet man die Ausführungen der Beklagten im Bescheid vom 12. Februar 2002, die den Quecksilbergehalt der Schlämme betreffen, als Einwand unzulänglicher Verwertung ein, kann auf sich beruhen, dass diese Erwägung unter dem Blickwinkel der ordnungsgemäßen Ermessensausübung Bedenken ausgesetzt ist, weil sie mit der - nach dem oben Gesagten unzutreffenden - Prämisse einer Verbringung der Schlämme zur Beseitigung einhergeht, die Beklagte sich also von einer falschen Einstufung der Abfälle hat leiten lassen.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 7 C 1.02 -, DVBl. 2003, 743.
Ebenso braucht nicht erörtert zu werden, ob der Einwand, wie seitens der Beklagten geschehen, auf Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 1. oder 2. Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 259/93 gestützt werden kann. Denn unabhängig hiervon ist, wie ausgeführt, nicht erkennbar, dass die von der Beklagten angeführte generelle Gefährlichkeit des Umgangs mit quecksilberhaltigen Stoffen angesichts der Eingangsgrenzwerte der Zementwerke ein die Verbringung hinderndes Problem darstellt. In Bezug auf die Gewährleistung der Umweltverträglichkeit von Zement bei Schadstoffeinträgen als Folge der Verwertung von Abfällen ist des Weiteren zu bedenken, dass es nicht Sinn und Zweck des gemeinschaftlichen Verbringungsrechts ist, ein aus der Sicht einer nationalen Behörde für lückenhaft und unzulänglich gehaltenes Produktrecht dadurch zu vervollständigen und zu verschärfen, dass als Folge der Erhebung von Einwänden im Einzelfall einer beabsichtigten Verbringung als kritisch angesehene Einsatzstoffe nicht zu der in einem anderen Mitgliedstaat gelegenen Produktionsstätte gelangen können.
Die von der Beklagten nach Ablauf der 30-Tage-Frist über den durch den Bescheid vom 12. Februar 2002 und das Schreiben vom 12. März 2002 abgesteckten Rahmen hinaus angeführten Probleme - wie etwa die Frage der Zulassung der Anlage der U. - sind nach dem Vorstehenden schon wegen der insofern unterbliebenen Wahrung der Frist nicht geeignet, ihr die Befugnis zu verschaffen, die Zustimmung zu verweigern.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1
Satz 4 VwGO
§
113 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 7 Abs. 5 Satz 1
VO
Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 8 Abs. 1 Satz 2 VO
Art. 7 Abs. 2 Satz 1 VO
Art. 7 Abs. 5 Satz 1 VO
Art. 7 Abs. 2
Satz 1 VO
Art. 7 Abs. 4 VO
Art. 7
Abs. 2 Satz 1 VO
Art. 7
Abs. 1 VO
Art. 6 Abs. 4 VO
Art. 7 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 VO
Art. 7 Abs. 1,
Abs. 2 Satz 1 VO
Art. 6 Abs. 1 VO
Art. 26 Abs. 2 VO
Art. 6 VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 344,

32
NVwZ 2003, 455
NVwZ 2003, 457
17 L 1789/02
1
VO (EWG) 259/93
20 B 2018/02
20 B 1347/02
20 B 3057/94
7 C 2.03
1 B 37.99
7 C 1.02
20 B 282/04