Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-08-07, Aktenzeichen 6 A 2317/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0807.6A2317.05.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Aus den im Zulassungsverfahren dargelegten Gründen ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Der Kläger meint, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, die angegriffene Beurteilung vom 11. April 2003 genüge den Begründungsanforderungen der Nr. 8.1 Abs. 2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL Pol; SMBl. NRW. 203034). Anders als im verwaltungsgerichtlichen Urteil zugrunde gelegt, müsse die erforderliche Begründung, warum die zunehmende Lebens- und Diensterfahrung zu keinem besseren Gesamtergebnis geführt habe, in der Beurteilung selbst erfolgen. Das spätere Nachschieben einer weiteren beziehungsweise ergänzenden Begründung - wie hier unter dem 8. April 2005 - sei nicht ausreichend. Das gelte insbesondere, wenn diese nicht an die Begründungsansätze der Beurteilung anknüpfe.
Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils in Frage zu stellen. Ein etwaiger Mangel der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol vorgeschriebenen Begründung kann in Fällen, in denen sich Lebens- und Diensterfahrung des Beamten nicht positiv auf dessen Leistungsbild ausgewirkt haben, durch spätere Ergänzung geheilt werden. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol verlangt zwar eine ins Einzelne gehende Begründung "im Gesamturteil". Dass eine Heilung durch spätere Ergänzung ausgeschlossen ist, lässt sich aus dieser Formulierung gleichwohl nicht herleiten. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol beinhaltet eine besondere Ausprägung der allgemein bestehenden Pflicht des Dienstherrn zur Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen, die dem Dienstherrn auf begründete Einwände eine erläuternde Konkretisierung allgemein und pauschal formulierter Werturteile abverlangt, so dass sie für den beurteilten Beamten einsichtig und für Außenstehende nachvollziehbar sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245.
Dabei resultiert die in Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol vorgesehene besondere Begründungspflicht aus der in Nr. 6 BRL ausgedrückten Vermutung, dass größere Diensterfahrung sich positiv auf das Leistungsbild des Beamten auswirkt. Ein Einfluss auf das Beurteilungsergebnis kommt einem Verstoß gegen die Begründungspflicht - anders als Fehlern bei der eigentlichen Beurteilung des Leistungs- und Befähigungsbildes (unter II. des Beurteilungsformulars) - nicht unmittelbar zu. Die besondere Begründung zielt vielmehr in erster Linie auf eine gesteigerte Information des Beurteilten, dem die Gründe für seinen (unerwarteten) leistungsmäßigen Stillstand im Vergleich mit den anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe besonders verdeutlicht werden sollen. Ferner soll dem Beurteiler vor der Bescheinigung eines erneuten leistungsmäßigen Stillstands die notwendige Einzelfallbetrachtung - zu der er ohnehin verpflichtet ist - nochmals bewusst gemacht werden.
Im Hinblick auf diese mit der besonderen Begründung verfolgten Zwecke trifft die nachträgliche Behebung eines in der dienstlichen Beurteilung vorhandenen Mangels der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol - auch noch im gerichtlichen Verfahren - auf keine rechtlichen Bedenken. Insoweit gilt im Ergebnis nichts anderes als bei sonstigen Plausibilisierungsdefiziten.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, a.a.O. (252); OVG NRW, Beschluss vom 13. September 2001 - 6 B 1776/00 -, NWVBl. 2002, 111, m.w.N.
Die Heilungsmöglichkeit rechtfertigt sich auch aus prozessökonomischen Gesichtspunkten. Die Wahrung der Rechte des betreffenden Klägers wird dadurch in aller Regel nicht beeinträchtigt. Einer nachträglichen Entziehung des Klagegrundes kann durch darauf reagierende Prozesserklärungen und eine entsprechende Kostenentscheidung Rechnung getragen werden.
Vgl. ausführlich zur Heilung von Begründungsmängeln im Rahmen der Nr. 8.2 BRL Pol OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/00 -, DÖD 2006, 161.
Diesen Vorgaben folgend, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Landrat des Oberbergischen Kreises als Kreispolizeibehörde H. (Landrat) die zunächst nur auf den höheren Maßstab im Rahmen der Quervergleichsbetrachtung gestützte Begründung unter dem 8. April 2005 weiter konkretisiert hat.
Soweit der Kläger meint, ein Nachschieben von Begründungen sei nur dann möglich, wenn sie an schon in der Beurteilung selbst angelegte Begründungsansätze anknüpften, folgt daraus nichts anderes. Ob der vom Kläger zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. September 2004 - 1 WB 21.04 - ein solch enges Verständnis für die Heilung von Begründungsmängeln zu entnehmen ist und ob dieses auf die besondere Begründung der Nr. 8.1 BRL Pol übertragbar ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn mit der weiteren Begründung vom 8. April 2005 konkretisiert der Landrat die in der Beurteilung selbst abgegebene Begründung und verfolgt keinen neuen Ansatz. Den Leistungsstillstand des Klägers hatte er zunächst lediglich mit dem im Vergleich zu den zurückliegenden Regelbeurteilungsstichtagen - auch unter Berücksichtigung der Richtsatzregelung - höheren Maßstab im Rahmen des Quervergleichs begründet.
Zur Notwendigkeit einer über den allgemeinen Verweis auf den Quervergleich hinausgehenden Erläuterung vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, a.a.O.
Mit der weiteren Begründung greift der Landrat diesen Ansatz auf und erläutert ihn dahingehend näher, dass sich die Zusammensetzung der Vergleichsgruppe verglichen mit der ersten und zweiten Beurteilung in diesem Amt durch Versetzungen und Beförderungen geändert habe. Seit dem Jahr 1997 sei eine Vielzahl von leistungsstarken Beamtinnen und Beamten in die Vergleichsgruppe gekommen, so dass sich im Vergleich zu den zurückliegenden Regelbeurteilungsstichtagen für die Bewertungen ein höherer Maßstab ergebe. Bereits diese Ergänzung ist für sich genommen ausreichend, um den Leistungsstillstand in einer den Anforderungen der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL genügenden Weise zu begründen. Denn die Ursachen für eine Stagnation oder ein Nachlassen der Leistungen trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung müssen nicht notwendig überwiegend individuell bedingt sein. Sie können vielmehr auch auf Veränderungen oder sonstigen Besonderheiten bei der Zusammensetzung der fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb dieser Gruppe beruhen, die den Leistungsstand des Beamten bei relativer Betrachtung gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung als unverändert erscheinen lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. November 2006 - 6 B 2124/06 -, Juris, vom 7. Dezember 2006 - 6 B 2163/06 -, Juris, und vom 13. Februar 2007 - 6 A 54/05 -, Juris.
Soweit in der ergänzenden Begründung vom 8. April 2005 zudem auf individuelle Leistungsmerkmale des Klägers abgestellt wird und verschiedene Leistungsmängel (u. a. Defizite bei Vorgangserstellung und Eigeninitiative bei der Durchführung repressiver Maßnahmen, mangelnde Umsetzung von Kritik) geschildert werden, wird auch damit kein neuer Gesichtspunkt aufgegriffen. Der in der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol ursprünglich angesprochene Quervergleich beruht gerade auf den festgestellten individuellen Leistungen der in der Vergleichsgruppe zusammengefassten Beamten, die einander vergleichend gegenübergestellt und ins Verhältnis gesetzt werden.
Die Heilung des Begründungsmangels durch die Ausführungen vom 8. April 2005 steht auch nicht deswegen in Frage, weil sie nur durch den Endbeurteiler auf der Grundlage einer erneuten Beurteilerkonferenz hätte erfolgen dürfen. Die ergänzende Beurteilung ist hier vom als Endbeurteiler zuständigen Landrat als Kreispolizeibehörde erstellt worden. Auch bedurfte es keiner erneuten Beurteilerbesprechung im Sinne der Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 4 BRL Pol. Dass sich die Leistungen des Klägers im Gesamturteil gegenüber den vorangegangenen Beurteilungen nicht verbessert haben, ist das Ergebnis der Beurteilerbesprechung vom 18. Februar 2003, bei der die Leistungen in den durch die Beamten der Besoldungsgruppe A 9 "Erste Säule" gebildeten Vergleichsrahmen eingeordnet worden sind. Durch die Ergänzung der Begründung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat sich an diesem Ergebnis nichts geändert. Es hat lediglich eine Plausibilisierung stattgefunden. Eine Änderung der Beurteilung, die möglicherweise eine erneute Einordnung der Leistungen des Klägers im Verhältnis zur Vergleichsgruppe und damit eine neue Beurteilerbesprechung erfordert hätte, ist hingegen nicht erfolgt.
Soweit der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils daraus herleiten will, dass das Verwaltungsgericht den Rückgriff des Beklagten auf seinen Gesundheitszustand im Rahmen der Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL Pol rechtfertige, ist das Zulassungsvorbringen nicht nachvollziehbar, da sich eine solche Argumentation der angegriffenen Entscheidung nicht entnehmen lässt. Auch sonst ist nicht dargelegt, dass Erkrankungen des Klägers die Rechtswidrigkeit der Beurteilung zur Folge haben könnten. Allein der Verweis auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Minden, ohne die konkreten Umstände im Fall des Klägers in Bezug zu nehmen, ist - unabhängig davon, ob der zitierten Entscheidung überhaupt zu folgen ist - nicht ausreichend.
Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe des Klägers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Das ist hier nicht der Fall. Der Kläger benennt - wie oben ausgeführt - keine durchgreifenden Gründe für die Unrichtigkeit des Urteils.
Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (Zulassungsgrund gem. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Hinsichtlich der vom Kläger aufgeworfenen Fragen,
"ob bei der Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL Pol die Begründung in der Beurteilung selbst im Gesamturteil darzulegen ist, oder ob sie auch im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren ergänzt werden kann"
und
"ob die Ergänzung nur durch den Endbeurteiler aufgrund einer einberufenen Beurteilerkonferenz gemäß Ziffer 9.2 BRL Pol nachträglich erläutert werden kann",
ist bereits nicht dargelegt, weshalb ihnen Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Unabhängig davon bedarf es insoweit keiner Durchführung eines Berufungsverfahrens, da sich die aufgeworfenen Fragen ohne Weiteres wie zuvor dargestellt beantworten lassen. Im Übrigen hat der Senat bereits in dem oben zitierten Urteil vom 9. Juni 2005 die Frage der Nachholbarkeit der Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL Pol geklärt.
Die Berufung ist schließlich nicht wegen einer Abweichung des angefochtenen Urteils von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zuzulassen (Zulassungsgrund gem. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Ob eine Zulassung wegen Divergenz bereits ausscheidet, weil das angefochtene Urteil und die vom Kläger benannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. September 2004 - 1 WB 21.04 - unterschiedliche Begründungerfordernisse betreffen - der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts hat die Begründung einer Bewertungsänderung zum Gegen-stand, das Urteil des Verwaltungsgerichts hingegen die Begründung im Falle eines Leistungsstillstandes -, kann hier offen bleiben. Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls keinen Rechtssatz aufgestellt, der dem mit dem Zulassungsantrag nur unvollkommen wiedergegebenen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts im oben genannten Beschluss widerspricht. Soweit der Kläger aus dem angefochtenen Urteil zitiert "es ist nicht zu beanstanden, dass diese Begründung erstmals während des gerichtlichen Verfahrens nachgebessert bzw. ergänzt wurde", handelt es sich nicht um einen vom Verwaltungsgericht aufgestellten allgemeingültigen Rechtssatz, sondern um das vorangestellte Ergebnis der auf den Fall bezogenen Prüfung. Dieser Prüfung hat das Verwaltungsgericht unter Verweisung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Rechtssatz zu Grunde gelegt, dass Erläuterungen einer dienstlichen Begründung im Verwaltungsstreitverfahren nachgeschoben werden dürfen. Dieser Rechtssatz steht nicht im Widerspruch zu dem im Zulassungsantrag wiedergegebenen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts, von dem das Verwaltungsgericht nach Auffassung des Klägers abgewichen sein soll.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 3, 40 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO
§
124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2, 47 Abs.
3, 40 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 245
2 C 8.78
6 B 1776/00
6 A 3355/00
1 WB 21.04
6 A 3355/03
6 B
2124/06
6 B 2163/06
6 A 54/05
1 WB
21.04