Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-24, Aktenzeichen 11 K 3648/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0724.11K3648.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
Der Beigeladene zu 1. beantragt,
Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig.
Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14 und 18a LuftVG
§§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG
§§ 12 ff. LuftVG
§§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG
§ 14 Luftverkehrsgesetz
§ 18a LuftVG
§ 14 LuftVG
§ 5 BImSchG
§ 7 BImSchG
§ 19 LuftVG
§ 167 VwGO
§ 18a Abs. 1 LuftVG
§ 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG
§ 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG
§ 12 Abs. 2 LuftVG
§ 29 Abs. 1 LuftVG
§ 27c Abs. 1 LuftVG
§ 18a Abs. 1a LuftVG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 52 Abs. 1GKG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung
Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2014, 403
NVwZ 2013, 14
4 A 1052/10
6 A 107/11
6 K 248/09
1 B 3181/13
5 B 6430/13
12 ME 8/11
12 B 3465/10
7 C 40/11