Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-30, Aktenzeichen 6 K 7.19

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt im Wege der Rechtsnachfolge für ihren im Verlauf des Klageverfahrens verstorbenen Ehemann und ursprünglichen Kläger, Herrn H..., finanzielle Unterstützung nach der Richtlinie der Bundesregierung über eine Anerkennungsleistung an Verfolgte für Arbeit in einem Ghetto, die keine Zwangsarbeit war (Anerkennungsrichtlinie).
Herr H... wurde am 4. August 1924 geboren und gehörte dem jüdischen Glauben an. 1938 wurde er nach Polen deportiert. Dort arbeitete er von August 1940 bis August 1942 im Steinbruch und im Straßenbau. Währenddessen hielt er sich zunächst in Kressendorf bei Krakau und später in Skala im damaligen Generalgouvernement in Polen, Distrikt Radom, auf, bevor er im August 1942 festgenommen und in das sogenannte Judenlager I in Krakau-Plaschow (Julag I) gebracht wurde. Anschließend war er in mehreren Konzentrationslagern inhaftiert, bevor er im Mai 1945 befreit wurde und schließlich in die USA auswanderte.
Im November 1954 stellte der Ehemann der Klägerin beim Amt für Wiedergutmachung in Dortmund einen Antrag auf Entschädigung als Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung nach dem Bundesentschädigungsgesetz. Hierbei gab er an, in der Zeit von August 1940 bis zum 6. Mai 1945 im Zwangsarbeitslager Kressendorf, im Judenlager I in Krakau-Plaschow (Julag I) sowie in den Konzentrationslagern Skarzisko-Kamienna, Czenstochau, Buchenwald, Flossberg und Mauthausen gewesen zu sein. Eine Entschädigung für seinen Aufenthalt in Skala machte er nicht geltend. Die Frage nach einer Freiheitsentziehung durch einen „Ghettoaufenthalt“ ließ er unbeantwortet. Im Rahmen dieses Verfahrens versicherte er am 13. März 1956 an Eides statt unter anderem, er sei in der Zeit von August 1940 bis August 1942 wie andere Juden in seiner Altersgruppe von den Deutschen zur Zwangsarbeit im Steinbruch und im Straßenbau verpflichtet worden. Er habe sich jeden Morgen zur Zwangsarbeit melden müssen, habe allerdings nach Schluss der Arbeit in seine Wohnung zurückkehren dürfen. Eine Entlohnung habe er nicht enthalten, sondern lediglich eine kleine Brotration. Er habe in dieser Zeit zunächst in Kressendorf gewohnt und später seinen Wohnsitz nach Skala verlegt. Mit Bescheid vom 13. September 1956 gewährte ihm der Regierungspräsident der Stadt Arnsberg als Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung eine Entschädigung wegen erlittener Freiheitsentziehung in Höhe von 8.400 DM.
Am 15. Mai 2003 beantragte der Ehemann der Klägerin bei der Deutschen Rentenversicherung Nord (im Folgenden: DRV) für die Arbeiten im Steinbruch und im Straßenbau die Gewährung einer Altersrente nach den allgemeinen rentenrechtlichen Vorschriften. Mit Bescheid vom 20. Juni 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2008 lehnte die DRV den Antrag im Wesentlichen mit der Begründung ab, ausweislich seiner Angaben im Entschädigungsverfahren – denen insbesondere aufgrund ihrer zeitlichen Nähe eine besondere Bedeutung zukomme – habe es sich bei der Tätigkeit um Arbeit in einem Zwangsarbeitslager gehandelt, für die Beiträge zur Rentenversicherung nicht gezahlt worden seien. Zur Begründung seiner hiergegen gerichteten Klage führte er an, die Arbeit im Steinbruch sei ihm – wie allen 14-Jährigen – von dem zuständigen Judenrat zugeteilt und nicht als Zwangsarbeit verrichtet worden. Er habe dafür den üblichen Tariflohn in bar erhalten. Den Juden sei damals nicht erlaubt gewesen, ihren Wohnsitz zu verlassen. Andernfalls wären sie erschossen worden. Ihm sei nur genehmigt worden, die Wege von und zur Arbeit zurückzulegen. Sie seien nicht bewacht worden und hätten an jedem Zahltag einen geringen Lohn erhalten. Sie seien krankenversichert gewesen und hätten zu geringen Preisen Proviant, Kleidung und Schuhe erwerben können. Mit Urteil vom 7. Dezember 2010 wies das Sozialgericht Lübeck die Klage ab (S 6 R 314/08). Zur Begründung führte es unter anderem aus, für die Tätigkeit im Steinbruch und im Straßenbau in der Zeit von August 1940 bis August 1942 sei eine rentenversicherungspflichtige Beschäftigung auf der Grundlage eines freien Willensentschlusses und gegen Entlohnung nicht glaubhaft gemacht worden. Es sei aufgrund der Angaben im Entschädigungsverfahren ebenso wahrscheinlich, dass es sich hierbei um Zwangsarbeiten gehandelt habe. Die hiergegen eingelegte Berufung wurde mit Urteil des Landessozialgerichts Schleswig-Holstein vom 7. Dezember 2010 zurückgewiesen (L 5 R 6/11), da der erkennende Senat erhebliche Zweifel am Vorliegen einer freiwilligen Beschäftigung hatte.
Am 3. Februar 2016 beantragte der Ehemann der Klägerin bei der DRV, ihm für die Zeit von März 1941 bis August 1942 eine Altersrente nach dem Gesetz zur Zahlbarmachung von Renten aus Beschäftigungen in einem Ghetto (ZRBG) zu bewilligen. Er habe in dieser Zeit im Ghetto Skala wohnen müssen und sei von dort zur Arbeit gegangen. Hierfür habe er eine Brotration als Lohn erhalten. Mit Bescheid vom 25. April 2016 gab die DRV dem Antrag aufgrund einer Einzelfallentscheidung ohne weitere Begründung statt.
Am 20. April 2016 beantragte der Ehemann der Klägerin beim Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (im Folgenden: BADV) Leistungen nach der Anerkennungsrichtlinie. Dabei machte er geltend, in der Zeit von März 1941 bis August 1942 im Ghetto Skala gewohnt und außerhalb im Steinbruch und im Straßenbau gegen Verpflegung gearbeitet zu haben. Er sei hierfür auf eigenen Wunsch durch den Judenrat eingesetzt worden.
Mit Bescheid vom 23. Oktober 2017 lehnte das BADV den hinsichtlich eines Aufenthalts im Ort Skalat im Gebiet Tarnopol in der heutigen Ukraine geprüften Antrag ab, da sich dort zur fraglichen Zeit kein Ghetto befunden habe.
Auf seinen hiergegen am 14. November 2017 erhobenen Widerspruch bemerkte die zuständige Sachbearbeiterin im BADV die versehentliche Prüfung des Ortes Skalat anstelle des Ortes Skala und bat das Bundesministerium für Finanzen (im Folgenden: BMF) unter Hinweis auf die Anerkennung als Ghetto durch die DRV um Prüfung, ob es in Skala ein Ghetto im Sinne der Anerkennungsrichtlinie gegeben habe. Mit E-Mail vom 13. Dezember 2017 verneinte das BMF die Anerkennung. Ein Ghetto habe sich nicht recherchieren lassen. Zudem vertrete auch das United States Holocaust Memorial Museum die Auffassung, in Skala habe es kein Ghetto gegeben; ein Eintrag in der Encyclopedia of Camps and Ghettos 1933-1945 existiere nicht. Die Grundlage der Anerkennung bei der DRV sei ein Artikel aus der Encyclopedia of Jewish Life before and during the Holocaust, der lediglich auf die Existenz eines Judenrates in Skala hinweise. Dies reiche für die Anerkennung als Ghetto im Sinne der Anerkennungsrichtlinie nicht aus.
Mit Widerspruchsbescheid vom 5. Januar 2018 wies das BADV den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, in Skala habe es kein Ghetto im Sinne der Anerkennungsrichtlinie gegeben. Die Entscheidung der DRV entfalte insoweit keine Bindungswirkung.
Am 22. Januar 2018 stellte der Ehemann der Klägerin einen Überprüfungsantrag, den das BADV mit E-Mail vom 8. Februar 2018 ablehnte.
Am 9. Februar 2018 hat der Ehemann der Klägerin Klage bei dem Verwaltungsgericht Berlin erhoben, mit der er sein Begehren weiterverfolgte. Zur Begründung führte er aus, laut der Lenkungsliste des ZRBG habe sich in Skala ein Ghetto befunden.
Der ursprüngliche Kläger ist im Oktober 2018 verstorben. Unter Vorlage der Heiratsurkunde hat die Klägerin die Fortführung des Verfahrens angezeigt.
Sie beantragt sinngemäß,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des BADV vom 23. Oktober 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Januar 2018 zu verpflichten, ihr für ihren verstorbenen Ehemann eine Leistung nach der Anerkennungsrichtlinie in Höhe von 2.000 Euro zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, die Anerkennungsrichtlinie sei eine rein behördeninterne Vorschrift, die keinen Rechtsanspruch auf Unterstützungsleistungen begründe. Die Anerkennung eines Ortes als Ghetto richte sich nach ständiger Verwaltungspraxis nach der vorläufigen Arbeitsanweisung des weisungsgebenden BMF. Dieses habe aufgrund wissenschaftlich anerkannter Quellen eine Positivliste mit als Ghetto anzuerkennender Aufenthaltsorte und eine Negativliste mit Orten erstellt, die nicht die Voraussetzungen eines Ghettos erfüllten. Die Beklagte halte sich strikt an diese Feststellungen und lehne ausnahmslos alle Anträge auf Gewährung einer Anerkennungsleistung von Insassen anderer, auf Negativlisten geführter Lager ab. Hiernach handele es sich bei Skala nicht um ein von dem Richtliniengeber anerkanntes Ghetto. Es habe sich nicht nachweisen lassen, dass in Skala ein abgegrenzter Bezirk existierte, in dem Juden in strenger Isolation zu leben gezwungen gewesen seien. Es gebe keinerlei Hinweise darauf, dass die jüdische Bevölkerung gezwungen worden sei, ihre Wohnungen zu verlassen, um abgesondert und konzentriert in Zwangsquartieren untergebracht zu werden. Eine Beschränkung der Freizügigkeit der jüdischen Bevölkerung in Skala lasse sich nicht nachweisen. Dies werde so auch von dem United States Holocaust Memorial Museum und in der Encyclopedia of Camps and Ghettos vertreten. Anhaltspunkte dafür, dass die Entscheidung des Richtliniengebers willkürlich sei, etwa weil sie allgemein anerkannten Erkenntnissen widerspreche, seien nicht ersichtlich. Die Anerkennung durch die DRV und die Interpretation nach dem ZRBG seien unbeachtlich. Die bloße Existenz eines Judenrates in Skala sei für eine Anerkennung als Ghetto nach der Anerkennungsrichtlinie nicht ausreichend. Sie habe keinen anderen Ort lediglich deshalb als Ghetto im Sinne der Anerkennungsrichtlinie qualifiziert, weil dort ein Judenrat existiert habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten und die beigezogene Gerichtsakte des Sozialgerichts Lübeck (S 6 R 314/08) Bezug genommen, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten sich hiermit schriftlich einverstanden erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]).
Das Verfahren konnte trotz des nach Klageerhebung eingetretenen Todes des ursprünglichen Klägers fortgeführt werden, weil die durch seinen Tod eingetretene Unterbrechung des Verfahrens durch die Aufnahme seiner Ehefrau und Rechtsnachfolgerin beendet worden ist (vgl. §§ 173 VwGO, 239 Abs. 1 der Zivilprozessordnung [ZPO]).
1. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Variante 2 VwGO statthaft. Denn die begehrte Leistung nach § 1 Abs. 1 der Anerkennungsrichtlinie in der im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung seit Erlass des Ausgangsbescheids unverändert geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 2017 muss zunächst durch Bescheid bewilligt werden, vgl. Nr. IV 1.1 der nach § 6 Satz 1 der Anerkennungsrichtlinie erlassenen vorläufigen Arbeitsanweisung des Bundesministeriums der Finanzen (im Folgenden: BMF) vom 31. Dezember 2013 (A. 2007/0488781). Die Klägerin ist als überlebende Ehegattin auch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da ihr Ehemann erst nach Antragstellung verstorben ist (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 3 der Anerkennungsrichtlinie).
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Anerkennungsleistung. Der Bescheid des BADV vom 23. Oktober 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. Januar 2018 ist daher rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
a) Für den geltend gemachten Anspruch gibt es keine gesetzliche Rechtsgrundlage. Bei der beantragten Anerkennungsleistung handelt es sich vielmehr um eine Leistung, die die Exekutive freiwillig außerhalb gesetzlicher Regelungen gewährt.
Die Verteilung öffentlicher Mittel für „Anerkennungsleistungen für Arbeit im Ghetto ohne Zwang“ findet ihre rechtliche Grundlage im Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2019 in Verbindung mit dem Bundeshaushaltsplan 2019 (Einzelplan 08, Kap. 0801, Titelgruppe 03, Titel 681 32-249). Ein Anspruch der Klägerin lässt sich hieraus jedoch nicht ableiten, da das Haushaltsrecht die Verwaltung nach § 3 Abs. 1 und 2 der Bundeshaushaltsordnung lediglich ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen, jedoch keine rechtliche Außenwirkung entfaltet (vgl. VG Berlin, Urteil vom 29. November 2018 – VG 33 K 939.17 –, juris Rn. 16).
Auch aus der Anerkennungsrichtlinie selbst und aus der hierzu erlassenen vorläufigen Arbeitsanweisung des BMF kann sich ein Anspruch der Klägerin nicht unmittelbar ergeben. Denn dabei handelt es sich nicht um Gesetze im materiellen Sinne, sondern um Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung bzw. des BMF. Sie sind dazu bestimmt, für die Verteilung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel Maßstäbe zu setzen und auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die zuständige Bewilligungsbehörde – hier das BADV nach Weisung des BMF, vgl. § 5 Satz 1 der Anerkennungsrichtlinie – zu steuern. Richtlinien dieser Art sind keine Rechtsnormen und haben keinen Rechtssatzcharakter. Deshalb bewirken sie nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst nur eine interne rechtliche Bindung des Verwaltungsermessens (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 25. April 2012 – BVerwG 8 C 18.11 –, juris Rn. 31 und vom 26. April 1979 – BVerwG 3 C 111.79 –, juris Rn. 20). Im Außenverhältnis zur Klägerin entfalten sie hingegen keine unmittelbare Rechtswirkung. Dies ergibt sich auch aus § 3 der Anerkennungsrichtlinie, der einen Rechtsanspruch auf die Anerkennungsleistung ausdrücklich ausschließt.
Die Vergabe steht danach grundsätzlich im Ermessen der Beklagten. Das Gericht hat daher gemäß § 114 Satz 1 VwGO lediglich zu überprüfen, ob die Beklagte über das Begehren der Klägerin in ermessensfehlerfreier Weise entschieden hat. Dies ist nicht der Fall, wenn sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Ein Ermessensfehlgebrauch liegt insbesondere vor, wenn die Behörde gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verstößt und ihre Entscheidung damit willkürlich erscheint. Der Gleichheitssatz verpflichtet den Zuwendungsgeber in Fällen, in denen er durch Gesetz (wenn auch nur durch ein Haushaltsgesetz) die Befugnis erhalten hat, öffentliche Mittel zu verteilen, und er sich zu einer Verteilung entschließt, zur Aufstellung eines gleichheitsgerechten Verteilungsprogramms und begründet den Anspruch des jeweiligen Zuwendungsbewerbers, nach diesem behandelt zu werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – BVerwG 3 C 6.95 –, juris Rn. 20). Bestimmt der Zuwendungsgeber im Rahmen dieses Verteilungsprogramms durch Richtlinien bzw. Verwaltungsvorschriften, unter welchen Voraussetzungen diese zweckbestimmten Zuwendungen zu verteilen sind, dann sind diese – für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen – Richtlinien grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Denn ein Anspruch auf die begehrte Leistung besteht über die der Verwaltungsvorschrift innewohnende interne Bindung hinaus nur, wenn das Ermessen der Verwaltung auf die Gewährung der Leistung reduziert ist. Dies ist der Fall, wenn sie sich bei der Anwendung der Verwaltungsvorschrift selbst durch eine – möglicherweise auch vom Wortlaut der Richtlinien oder selbst vorgegebenen Definitionen abweichende – ständige Verwaltungspraxis gebunden hat und sie aufgrund des Gleichbehandlungsgebotes verpflichtet ist, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. April 2012, a.a.O., Rn. 31 ff. und vom 26. April 1979, a.a.O., Rn. 24 f., 28; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. Mai 2018 – 7 A 11603/17 –, juris Rn. 40 ff.).
Dementsprechend hat das Gericht nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf den Grundsatz effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zu prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinie in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Bei der Prüfung, ob eine solche Nichtbeachtung vorliegt, macht es keinen Unterschied, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den schlichten Wortlaut der Richtlinie berufen oder diesen ihrerseits interpretiert hat (vgl. für die Verteilung von Fördermitteln: BVerwG, Urteil vom 26. April 1979, a.a.O., Rn. 24; zum Fall der Anerkennungsrichtlinie: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 4. Oktober 2013 – OVG 11 A 2077.13 –, juris Rn. 8; VG Berlin, Urteil vom 29. November 2018, a.a.O., Rn. 17 f.).
b) Bei Zugrundelegung dieses Maßstabes steht der Klägerin kein Anspruch auf die begehrte Leistung aus Art. 3 Abs. 1 GG wegen einer Selbstbindung der Verwaltung in gleichgelagerten Fällen zu.
Nach § 1 Abs. 1 der Anerkennungsrichtlinie wird eine Leistung nur Verfolgten im Sinne von § 1 des Bundesentschädigungsgesetzes gewährt, die sich zwangsweise in einem Ghetto aufgehalten haben, das in einem Gebiet des nationalsozialistischen Einflussbereichs lag, und während dieser Zeit ohne Zwang in einem beschäftigungsähnlichen Verhältnis gearbeitet haben. Die Leistung besteht nach § 2 der Anerkennungsrichtlinie aus einer einmaligen Kapitalzahlung in Höhe von 2.000 Euro. Ob die vom Ehemann der Klägerin in Skala verrichteten Tätigkeiten im Steinbruch und im Straßenbau Arbeit ohne Zwang im Sinne der Richtlinie darstellen, braucht nicht entschieden zu werden. Jedenfalls zählt Skala nach der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten bei der Bewilligung von Leistungen nach der Anerkennungsrichtlinie nicht als Ghetto im Sinne der Richtlinie.
aa) Der Begriff des Ghettos wird durch die Anerkennungsrichtlinie selbst nicht näher definiert und bedarf daher der Auslegung. Eine Auslegung ist nach den oben dargelegten Grundsätzen nicht aus sich heraus möglich, sondern muss anhand der tatsächlichen Verwaltungspraxis der Beklagten erfolgen. Hierzu hat diese dargelegt, sie gehe in ständiger Praxis von dem in der vorläufigen Arbeitsanweisung des BMF verwendeten Ghettobegriff aus. Unter Nr. III. 3 der vorläufigen Arbeitsanweisung ist der Begriff Ghetto ausdrücklich definiert. Die Definition ist wie folgt gefasst:
„Ein Ghetto ist ein von den übrigen Stadtteilen abgegrenzter Bezirk, in dem die Verfolgten in strenger Isolation zu leben gezwungen waren. Kennzeichnend für die Ghettoisierung in den dem nationalsozialistischen Einflussbereich unterliegenden Gebieten ist, dass die dort Verfolgten unter Anwendung von Zwang abgesondert, konzentriert und in Zwangsquartieren untergebracht wurden. Der Zwang darf sich dabei nicht auf die Wohnungsnahme beschränken, sondern muss sich auf den umfassenderen Aufenthalt beziehen. Ein Ghetto […] liegt nicht vor, wenn die Haftstätte bereits im Rahmen anderer gesetzlicher oder außergesetzlicher Regelungen als Konzentrations- oder Arbeitslager anerkannt wurde.“
Die Kammer verkennt nicht, dass der Begriff des Ghettos aus historisch-wissenschaftlicher Sicht mit vertretbaren Argumenten anders definiert werden kann und von der Deutschen Rentenversicherung Nord im Sinne des Gesetzes zur Zahlbarmachung von Renten aus Beschäftigungen in einem Ghetto (ZRBG) im Fall des Klägers auch anders verstanden wurde. Für das Gericht ist jedoch – wie erläutert – allein die vom BMF für den Ghettobegriff nach der Anerkennungsrichtlinie vorgegebene Interpretation maßgebend, sofern die tatsächliche Verwaltungspraxis hiervon nicht abweicht. Die Prüfung anderer Entschädigungsansprüche und insbesondere von Ansprüchen nach dem ZRBG bleibt unberührt (vgl. § 1 Abs. 2 der Anerkennungsrichtlinie).
Zur weiteren Vorgehensweise wird in der vorläufigen Arbeitsanweisung ausgeführt (vgl. Nr. III. 3):
„BMF prüft gemäß dieser Ghettodefinition, ob die in den Anträgen angegebenen, bisher nicht bekannten, Ghettos im Sinne der Richtlinie anerkannt werden können. (…) Sämtliche dann im BMF anerkannten Ghettos werden in die ‚Ghetto-Liste‘ aufgenommen und für die Bearbeiter in der beim BADV ein-gerichteten Datenbank hinterlegt.
Alle angegebenen Orte, bei denen definitiv ausgeschlossen werden kann, dass dort ein Ghetto existierte, werden in der sogenannten ‚Negativliste‘ zusammengefasst und dem BADV für die Antragsbearbeitung an die Hand gegeben.
Der Bearbeiter prüft den Aufenthalt in den im [Antragsformular] genannten Ghettos für den angegebenen Zeitraum. Findet sich das Ghetto für den angegebenen Zeitraum in der Ghetto-Liste, ist mit der Prüfung des Antrags fortzufahren. Findet sich das Ghetto nicht in der Ghetto-Liste, ist zu prüfen, ob sich der Ort in der ‚Negativliste‘ finden lässt. Sofern dies der Fall ist, kommt der Antrag zur Ablehnung. Andernfalls sind weitere Ermittlungen durchzuführen. Anschließend wird der Antrag zu Recherchezwecken an das BMF übersandt. Dort wird auf Grundlage des Antrags recherchiert, ob es sich bei dem als Ghetto angegebenen Ort tatsächlich um ein Ghetto im Sinne der Richtlinie gehandelt hat. Wenn danach das Ghetto anerkannt wird, ist die Antragsbearbeitung beim BADV unverzüglich fortzusetzen.“
Die Beklagte hat im Verfahren nachvollziehbar vorgetragen, das BMF habe in ständiger Verwaltungspraxis anhand dieser Definition und nach Auswertung historischer Erkenntnisquellen eine Positivliste mit als Ghetto anzuerkennender sowie eine Negativliste mit nicht als Ghetto anzuerkennender Lager erstellt, wobei beide Listen immer wieder aufgrund der neuesten Erkenntnisse aktualisiert und dem BADV zur Verfügung gestellt würden (vgl. auch die Antwort der Bundesregierung vom 4. Mai 2018 auf die Kleine Anfrage u.a. zur Ghettoliste des BMF, BT.-Drs. 19/1998, S. 3, 5 f.). Das BADV hat sich seinerseits – wie in ständiger Verwaltungspraxis – an diese Feststellungen gehalten.
bb) Unter Berücksichtigung dieser Verwaltungspraxis hat die Beklagte die geltend gemachte Anerkennungsleistung ermessensfehlerfrei verweigert. Anhaltspunkte für eine Verletzung des Gleichheitssatzes bestehen nicht.
Die Beklagte hat den Ort Skala nicht als Ghetto im Sinne der Anerkennungsrichtlinie anerkannt, da er auf der Negativliste des BMF geführt wird. Dass die Beklagte in anderen Verfahren zu Skala oder auch zu irgendeinem anderen, ebenfalls auf der Negativliste eingetragenen Ort entgegen ihrer Verwaltungsvorschriften die Leistung nach § 1 Abs. 1 der Anerkennungsrichtlinie bewilligt hätte, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Nach dem Vorgesagten ist die gerichtliche Überprüfung der behördlichen Entscheidung über die Feststellung einer Gleich- bzw. Ungleichbehandlung hinaus aus Rechtsgründen im Wesentlichen auf die Einhaltung der Willkürgrenze beschränkt. Es kommt daher nicht darauf an, ob es zu der festgestellten Praxis gute oder möglicherweise sogar bessere Alternativen gibt. Eine unterschiedliche Behandlung von Leistungsempfängern kann bereits dann nicht beanstandet werden, wenn vernünftige Gründe für die Differenzierung bestehen und willkürliche Privilegierungen und Diskriminierungen vermieden werden. Eine Verletzung des Willkürverbotes liegt nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 – 1 BvR 2307/94 –, juris Rn. 228 sowie Beschlüsse vom 15. Oktober 1985 – 2 BvL 4/83 –, juris Rn. 41 m.w.N. und vom 12. Februar 1964 – 1 BvL 12/62 –, juris Rn. 24). Eine solche Verletzung des Willkürverbots ist nicht ersichtlich.
Die Beklagte trifft ihre Entscheidungen über konkrete Anträge aus nicht zu beanstandenden Gründen der Verwaltungsvereinfachung und der möglichst einheitlichen Bescheidungspraxis anhand der durch das BMF erstellten Positiv- und Negativlisten. Diese beruhen ihrerseits auf einer durch das BMF vorgenommenen Auswertung an-erkannter historischer Erkenntnisquellen und damit allein auf sachlichen Kriterien, die sie mit dem von ihr in ständiger Praxis verwandten Ghettobegriff abgleicht, der seinerseits ebenfalls sachliche Merkmale enthält. Es ist nicht ersichtlich, dass das BMF bei der Entscheidung im vorliegenden Fall von seiner ständigen Praxis hinsichtlich der Listenführung willkürlich abgewichen ist, eine offenkundig fehlerhafte Bewertung vorgenommen oder aufgrund sachfremder Erwägungen entschieden hat.
cc) Damit sind die gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeiten der angefochtenen Entscheidung grundsätzlich erschöpft (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 4. Oktober 2013, a.a.O., Rn. 16 und vom 9. September 2013 – OVG 11 A 2540.12 –, juris Rn. 19).
Ob das Gericht darüber hinaus zu überprüfen hat (vgl. VG Berlin, Urteil vom 29. November 2018, a.a.O., Rn. 30 m.w.N.), ob die Beklagte die konkreten Umstände im Einzelfall unter die von ihr in ständiger Praxis zugrunde gelegte Ghettodefinition ermessensfehlerfrei subsumiert hat und die Eintragung auf der Negativliste sowie die dann daraus zwingende Ablehnungsfolge nach den von ihr selbst geschaffenen inhaltlichen Kriterien gerechtfertigt ist, kann dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls erscheint die Entscheidung der Beklagten auch unter diesen Gesichtspunkten nicht ermessensfehlerhaft. Angesichts der dargelegten Weite des Ermessensspielraums, beschränkt insbesondere auf die Willkürgrenze und die gesetzliche Zweckbestimmung, wäre das Ermessen der Beklagten nur dann im Sinne eines Anspruchs auf Anerkennung des Ortes als Ghetto reduziert, wenn jede andere Auffassung unter jeglichen rechtlichen Gesichtspunkten unvertretbar wäre (vgl. VG Berlin, Urteil vom 29. November 2018, a.a.O., Rn. 31). Dies ist jedoch nicht der Fall.
Aus dem Vortrag des verstorbenen Ehemanns der Klägerin erscheint eine Anerkennung des Ortes Skala als Ghetto jedenfalls nicht zwingend, insbesondere ist die in der vorläufigen Arbeitsanweisung des BMF niedergelegte Ghettodefinition nicht offenkundig erfüllt. Seinem 1954 beim Amt für Wiedergutmachung gestellten Antrag ist ein Ghettoaufenthalt in Skala nicht zu entnehmen. Hierzu versicherte er an Eides statt, zunächst in Kressendorf gewohnt und später seinen Wohnsitz nach Skala „verlegt“ zu haben, bevor er verhaftet und in das Judenlager I in Krakau-Plaschow (Julag I) gebracht und gefangen gehalten worden sei. Er habe sich in Skala jeden Morgen zur Zwangsarbeit melden müssen, nach Schluss der Arbeit habe er allerdings in seine Wohnung zurückkehren dürfen. Schon die Wortwahl des verstorbenen Ehemanns der Klägerin deutet nicht auf eine zwangsweise Wohnungsnahme in Skala hin. Darüber hinaus machte er im Entschädigungsverfahren einen Anspruch auf Entschädigung wegen erlittener Freiheitsentziehung nur für Aufenthalte im Arbeitslager Kressendorf, im Judenlager I in Krakau-Plaschow (Julag I) sowie für Aufenthalte in mehreren Konzentrationslagern, nicht jedoch für seinen Aufenthalt in Skala geltend. Zwar erklärte er in dem folgenden rentenrechtlichen Verfahren, er habe in Skala wohnen müssen. Ferner sei ihm unter Androhung des Schusswaffeneinsatzes verboten gewesen, seinen Wohnsitz außer für die Arbeitswege zu verlassen. Seinen dortigen Schilderungen ist jedoch nicht zu entnehmen, dass er außerhalb seiner Arbeitszeit gezwungen gewesen wäre, in seiner Wohnung zu verbleiben, und seine Bewegungsfreiheit damit auf seine Wohnung oder einen jüdischen Bezirk beschränkt war. Konkrete Angaben zur Lage, Beschaffenheit, Insassenzahl, Art der Bewachung und zum Grad der Isolation des Lagers finden sich in seinem Vortrag nicht. Andere Erkenntnisquellen, die eine Anerkennung als Ghetto unter Berücksichtigung der Verwaltungspraxis der Beklagten als zwingend erscheinen lassen, sind nicht vorgetragen.
Ob es andere Definitionsmöglichkeiten gibt, ist – wie dargelegt – gerade nicht entscheidend. Dies gilt auch für das Argument der Klägerin, es habe in Skala ein Judenrat existiert, was sich auch der Encyclopedia of Jewish Life entnehmen lasse. Die Beklagte hat dies ausweislich des Verwaltungsvorgangs bei ihrer Entscheidung berücksichtigt. Sie hat das BMF vor Erlass des Widerspruchsbescheides unter Hinweis auf die Anerkennung nach dem ZRBG um erneute Überprüfung des Listeneintrags gebeten. Dessen Ansicht, wonach die bloße Existenz eines Judenrates für die Anerkennung als Ghetto nach der Anerkennungsrichtlinie nicht genüge (ebenso die Antwort der Bundesregierung vom 4. Mai 2018 auf die Kleine Anfrage u.a. zur Ghettoliste des BMF, a.a.O., S. 3), was durch die Auffassung des United States Holocaust Memorial Museum gestützt werde, dass es in Skala kein Ghetto gegeben habe, hat die Beklagte beanstandungsfrei zur Grundlage ihrer Entscheidung gemacht. Auch ein Eintrag in der Encyclopedia of Camps and Ghettos finde sich hierfür nicht. Anlass zu Zweifeln an der Erklärung der Beklagten, sie habe auch keinen anderen Ort nur aufgrund der Existenz eines Judenrates als Ghetto anerkannt und hierfür Anerkennungsleistungen bewilligt, besteht nicht.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.
BESCHLUSSDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 Abs. 3 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes auf 2.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 173 VwGO
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO
§ 3 Abs. 1 und 2 der Bundeshaushaltsordnung
§ 1 des Bundesentschädigungsgesetzes
§ 39 ff., 52 Abs. 3 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 2 und 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: S 6 R 314/08
L 5 R 6/11
33 K 939.17
8 C 18.11
3 C 111.79
3 C 6.95
7 A 11603/17
11 A 2077.13
1 BvR 2307/94
2 BvL 4/83
1 BvL 12/62
11 A 2540.12