Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-07-03, Aktenzeichen 14 L 1046/14
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0703.14L1046.14.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festge- setzt.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festge-
setzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist als pyrotechnisches Unternehmen tätig und im Besitz einer Sprengstofferlaubnis nach § 7 SprengG. Die Antragstellerin wurde von Seiten der B. G. GmbH, S. S1. 0, 00000 H. , beauftragt, für das am 26. Juli 2014 in L. am U. -S2. in L. geplante X. B. -G. ein Feuerwerk durchzuführen. Dafür sollen im Eigentum der Antragsgegenerin stehende Flächen im S2. als Abbrennfläche genutzt werden. Unter dem 7. April 2014 zeigte die Antragstellerin das geplante Feuerwerk der Klasse 4 bei der Antragsgegnerin nach § 23 Abs. 3 1. SprengV an. Mit rechtsmittelfähiger Ordnungsverfügung vom 29. April 2014 verweigerte die Antragsgegnerin die Bestätigung der Anzeige und führte aus, das Amt für Landschaftspflege und Grünflächen habe die Nutzung der Fläche im S2. als Abbrennstelle „abgelehnt“. Mit E-Mail vom 3. Mai 2014 erklärte die Antragstellerin, dass sie sich durch die Nutzungsuntersagung in ihrer Berufsausübung behindert sehe. Alle Einwohner und Gewerbetreibende seien berechtigt, öffentliche Einrichtungen zu benutzen. Es werde um eine schriftliche Begründung der Untersagung gebeten. Mit Schreiben vom 12. Mai 2014 gab die Antragsgegnerin zur weiteren Begründung an, der S2. befinde sich im Landschaftsschutzgebiet und stehe als Gesamtanlage unter Denkmalschutz. Genehmigungen für Veranstaltungen im S2. würden restriktiv gehandhabt. Es finde dort lediglich einmal jährlich ein Feuerwerk zur Saisoneröffnung des U1. statt. Dieses genieße Bestandsschutz. Im Übrigen würden Höhenfeuerwerke nach § 30 Abs. 1 der L1. Stadtordnung vom 14. April 2014 nicht genehmigt.
Am 30. Mai 2014 hat die Antragstellerin Klage auf Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 29. April 2014 und Verpflichtung zur Gestattung der Nutzung des S3. als Abbrennfläche für das Feuerwerk erhoben. Zugleich hat sie einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.
Mit Schreiben vom 17. Juni 2014 hat die Antragsgegnerin die Ordnungsverfügung vom 29. April 2014 aufgehoben.
Zur Begründung ihres Antrags trägt die Antragstellerin vor, es bestünden keinerlei sachliche Gründe für die Untersagung der Nutzung, insbesondere keine Gefahren für den denkmalgeschützten Bereich. Es finde auch bei der Saisoneröffnung des U1. jedes Jahr ein Feuerwerk statt. Für ein Feuerwerk, welches jährlich durchgeführt und angezeigt werde müsse, könne es aber keinen Bestandsschutz geben. Im Übrigen würde das Feuerwerk bei der Saisoneröffnung des U1. durch die Firma X. mit Sitz in F. durchgeführt. Dabei handele es sich wie auch bei der Antragstellerin um ein nicht-ortsansässiges Unternehmen. Es sei bei der Zulassungsentscheidung nicht auf den Auftraggeber des Feuerwerks sondern auf das pyrotechnische Unternehmen abzustellen, das das Feuerwerk in eigener Verantwortung durchführe. Dieses sei nicht als Erfüllungsgehilfe des Veranstalters zu betrachten. Aus Gleichbehandlungsgrundsätzen sei die Antragsgegnerin daher verpflichtet, die Durchführung des Feuerwerks im S2. zu gestatten. Es liege insoweit eine Ermessensreduzierung auf Null vor. Auf die L1. Stadtordnung könne sich die Antragsgegnerin nicht berufen, weil diese allein die Nutzung öffentlicher Flächen im alltäglichen Gebrauch regele. Jedenfalls sei die Untersagung unverhältnismäßig. Die Gestattung der Nutzung hätte schließlich mit Auflagen verbunden werden können. Die Nutzbarkeit des S3. sei lediglich für die Aufbauarbeiten beeinträchtigt, während die Dauer des Feuerwerks selbst allein 7 bis 8 Minuten betrage. Übermäßige Immissionen oder irreparable Schäden würden nicht verursacht. Die betroffenen Flächen würden im Übrigen regelmäßig für verschiedene Veranstaltungen über das gesamte Jahr verteilt zur Verfügung gestellt. Beispielsweise werde auf die Veranstaltung „L1. Lichter“ verwiesen. Im Übrigen sei der angeblich sensible S2. auch sonst einem permanente Besucheransturm ausgesetzt.
Die Antragstellerin beantragt,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin die Nutzung der Fläche im S2. als Abbrennplatz für das Feuerwerk der Klasse 4 entsprechend ihrer Anzeige zu gestatten.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Ansicht, der Antragstellerin stehe kein Anspruch auf Nutzung des S3. zum Zwecke der Veranstaltung eines Feuerwerks gem. § 8 Abs. 3 GO NRW und damit auch kein Anordnungsanspruch zu. Danach sei der Zulassungsanspruch im Hinblick auf öffentliche Einrichtungen auf Einwohner und ortsansässige juristische Personen beschränkt. Ein darüber hinausgehender Nutzungsanspruch bestehe nur, wenn eine weitergehende Nutzungspraxis bestehe und auch Ortsfremde zur Nutzung zugelassen würden. Die Antragsgegnerin stelle den S2. als öffentliche Einrichtung zur Durchführung von Feuerwerken nur im Ausnahmefall zu besonderen Veranstaltungen ortsansässigen Unternehmen zur Verfügung. Ortsfremden Unternehmen sei bisher keine diesbezügliche Genehmigung erteilt worden. Dieser Praxis entsprechend lasse die Antragsgegnerin lediglich einmal jährlich ein Feuerwerk anlässlich der Saisoneröffnung des U1. der L2. GmbH als Veranstalterin im S2. zu. Mit der Durchführung des Feuerwerks betraue die L2. GmbH zwar ein pyrotechnisches Unternehmen. Die Nutzungsgenehmigung werde aber nicht dem Pyrotechniker, sondern der ortsansässigen Veranstalterin erteilt. Die Saisoneröffnung stelle ein besonderes und prägendes Ereignis der L1. Stadtgesellschaft dar. Es sei die einzige Veranstaltung, für die in den letzten Jahren eine Nutzungsgenehmigung beansprucht worden sei. Es sei aber nicht ausgeschlossen, dass auch anderen ortsansässigen Unternehmen mit vergleichbar prägenden Veranstaltungen eine Nutzungsgenehmigung erteilt werde. Im vorliegenden Fall sei als Veranstalterin des Festivals und des Feuerwerks die B. G. GmbH mit Sitz in H. anzusehen. Bei der Antragstellerin handele es sich hingegen lediglich um deren Erfüllungsgehilfin. Die Veranstalterin sei kein ortsansässiges Unternehmen, so dass auch kein Nutzungsanspruch bestehe. Schließlich mache es einen Unterschied, ob eine sensible Grünanlage von der Allgemeinheit zu Erholungszwecken in Anspruch genommen oder ob dort ein Feuerwerk veranstaltet werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren und im Verfahren 14 K 3028/14 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Das Gericht der Hauptsache kann auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
Der Antrag ist dann begründet, wenn er sich gegen den richtigen Antragsgegner richtet, sowie das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Hier fehlt es jedenfalls an einem Anordnungsanspruch. Ein Anspruch auf Nutzung des S3. als Abbrennfläche für die Durchführung des Feuerwerks steht der Antragstellerin nicht zu.
Die Antragstellerin hat es bereits versäumt, bei der Antragsgegnerin einen ausdrücklichen Antrag auf Nutzung des S3. als Abbrennfläche für das Feuerwerk zu stellen. Aus prozessökonomischen Gründen geht die Kammer jedoch zu Gunsten der Antragstellerin davon aus, dass sie mit der Anzeige nach § 23 Abs. 3 1. SprengV konkludent auch einen Antrag auf Nutzung des S3. gestellt hat. Dafür spricht zumindest, dass offenbar auch die Antragsgegnerin diese Anzeige als Zulassungsantrag verstanden hat; immerhin hat sie die Nutzung der Fläche in der inzwischen aufgehobenen Ordnungsverfügung vom 29. April 2014 „abgelehnt“ bzw. darin die Ablehnungsentscheidung kundgetan.
Für das danach betriebene Verwaltungsverfahrens ist es des Weiteren nicht erkennbar, auf Grund welcher Anspruchsgrundlage von Seiten der Antragstellerin die Nutzung begehrt wurde bzw. wonach die Antragsgegnerin die Nutzung im Ergebnis abgelehnt hatte. Nach den Ausführungen beider Beteiligter im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist aber davon auszugehen, dass die Beteiligten über eine Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung i.S.d. § 8 Abs. 2 der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW) streiten. Ob möglicherweise, wie die „Richtlinien zur Überlassung städtischer Grünanlagen für Veranstaltungen und sonstige Nutzungen“ nahelegen, auch die Beantragung und dementsprechende Bescheidung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 StrWG NRW in Betracht gekommen wäre, kann hier offen blieben. Ein entsprechender Antrag ist weder gestellt noch beschieden worden.
Ein Anspruch auf Nutzung des S3. als Abbrennfläche für die Durchführung des Feuerwerks auf der Grundlage des danach allein in Betracht zu ziehenden § 8 Abs. 2, 3, 4 GO NRW steht der Antragstellerin nicht zu. Es spricht zwar nach summarischer Prüfung Einiges dafür, dass es sich bei der Fläche im S2. um eine öffentliche Einrichtung i.S.d. § 8 Abs. 2 GO NRW handelt. Hierunter ist nämlich jede Einrichtung zu verstehen, die von der Gemeinde im öffentlichen Interesse unterhalten und durch einen gemeindlichen Widmungsakt der allgemeinen (öffentlichen) Benutzung zugänglich gemacht wird. Davon ist für die Flächen im S2. auszugehen. Ein Zulassungsanspruch nach § 8 Abs. 2, 4 GO NRW scheidet aber bereits deswegen aus, weil die Antragstellerin nicht Einwohnerin der Stadt L. ist. Ein Benutzungszulassungsanspruch kann sich auch nicht aus § 8 Abs. 3, 4 GO NRW ergeben. Danach sind Grundbesitzer und Gewerbetreibende, die nicht in der Gemeinde wohnen, in gleicher Weise berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen zu benutzen, die in der Gemeinde für Grundbesitzer und Gewerbetreibende bestehen. Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich, dass es sich bei den Betroffenen um Personen handeln muss, die zwar nicht in der Gemeinde wohnen, deren Grundbesitz oder Gewerbebetrieb aber in der Gemeinde liegen. Anders lässt sich diese Regelung, die solche Personen den Einwohnern gleichstellt, nicht verstehen.
Vgl. u.a. Dietlein, Jura, 2002, 445-453; nicht eindeutig hierzu VG Darmstadt, Beschluss vom 19. Februar 2013 - 3 L 89/13.DA -, juris.
Der Antragstellerin steht auch kein Rechtsanspruch auf Überlassung der Fläche im S2. unter dem Gesichtspunkt der so genannten „Ermessensreduzierung auf Null“ zu. Die Antragsgegnerin hat zwar grundsätzlich über die Zulassung der Antragstellerin zur Nutzung des S3. im Rahmen der Widmung nach Ermessen zu entscheiden.
Vgl. u.a. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Oktober 1988 - 1 S 2768/88 -, GewArch 1989, 311.
Gründe, die eine Ermessensreduzierung auf Null hier rechtfertigen, sind aber weder vorgetragen worden noch anderweitig ersichtlich.
Schließlich ist auch die Ablehnung der Zulassung aus Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin hat, wenn sich ihr Zulassungsbegehren im Rahmen der Widmung der öffentlichen Einrichtung hält, und Vergaberegelungen oder Vergabegrundsätze nicht entgegenstehen, als ortsfremdes Unternehmen einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, die wiederum den Grundsätzen der Gleichbehandlung der Zulassungsbewerber (Art. 3 GG) genügen muss. Diesen Anforderungen wird die durch die Antragsgegnerin getroffene Entscheidung gerecht.
Zwar liegt hier nach der Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 29. April 2014 keine formgerechte Ermessensentscheidung durch die Antragsgegnerin mehr vor. In Anbetracht des ohnehin bereits nicht formell rechtmäßig durchgeführten Verwaltungsverfahrens und aus prozessökonomischen Erwägungen geht die Kammer aber davon aus, dass zumindest im Rahmen der Antragserwiderung Ermessenserwägungen angestellt wurden, die in diesem Zusammenhang zu Grunde gelegt werden können. Diese vermögen eine Ablehnung der Zurverfügungstellung der Flächen im S2. für das Feuerwerk auch zu tragen.
Es ist bereits zweifelhaft, ob sich das Zulassungsbegehren der Antragstellerin überhaupt im Rahmen der Widmung für den S2. hält. Das würde voraussetzen, dass der S2. für die Durchführung von Feuerwerken auch durch ortsfremde Veranstalter gewidmet worden ist. Für das Vorliegen einer Widmung bedarf es zwar keines förmlichen Rechtsakts in Form einer Satzung oder einer schriftlich erlassenen Allgemeinverfügung. Letztere vermag auch in anderer Weise (§ 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW) und damit konkludent erklärt zu werden.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. Januar 1988 – 4 CE 87.03883 –, juris.
Eine derartige – auch konkludente – Widmung ist aber vorliegend nicht ersichtlich. Die Zulassungsfähigkeit auch ortsfremder Veranstalter ergibt sich jedenfalls nicht aus der entsprechenden jahrelangen Vergabepraxis der Antragsgegnerin; im Gegenteil lässt sich aus der bisherigen Praxis, nur einmal im Jahr ein Feuerwerk eines ortsansässigen Veranstalters zuzulassen, der Rückschluss ziehen, dass der S2. nicht für die Nutzung als Abbrennplatz für Feuerwerke ortsfremder Veranstalter gewidmet ist. Dabei ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin anzunehmen, dass Veranstalter des Feuerwerks nicht das pyrotechnische Unternehmen sondern der Auftraggeber ist, der für die gesamte Veranstaltung verantwortlich zeichnet. Dies lässt sich damit begründen, dass den Veranstalter in zivilrechtlicher Hinsicht die Verkehrssicherungspflichten und auch eine mögliche Haftung bei Schäden im Zusammenhang mit dem Feuerwerk treffen,
vgl. BGH, Urteil vom 14. Oktober 1964 – Ib ZR 7/63 –, juris,
und er auch in öffentlich-rechtlicher Hinsicht als Verhaltensverantwortlicher i.S.d. Polizei- und Ordnungsrechts herangezogen werden kann.
Vgl. zu der Verhaltensverantwortlichkeit von Veranstaltern VG Hamburg, Beschluss vom 02. April 2012 – 15 E 756/12 –, juris.
Dem entspricht auch die Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin, wonach die „Genehmigung“ für die Durchführung des Feuerwerks anlässlich der Saisoneröffnung des U1. in den letzten Jahren der L2. GmbH als Veranstalterin und nicht dem beauftragten Pyrotechniker erteilt wurde.
Selbst wenn die Widmung weiter verstanden wird und nicht schon der Widmungszweck die Durchführung eines Feuerwerks durch Ortsfremde ausschließt, so ist jedenfalls die konkrete Ablehnung der Zulassung der Antragstellerin nicht ermessensfehlerhaft. Insbesondere lässt eine solche Entscheidung keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG) erkennen. Die Ortsansässigkeit des Veranstalters ist nämlich ein zulässiges Differenzierungskriterium bei der Zulassung zu kommunalen Einrichtungen. Das zeigt bereits der Wortlaut des § 8 Abs. 2, 3 GO, der einen Benutzungsanspruch gerade nur für Einwohner bzw. für Personen mit Ortsbezug vorsieht. Gegen die Entscheidung, ein Feuerwerk eines ortsfremden Veranstalters im S2. abzulehnen, während ansonsten einmal jährlich ein Feuerwerk eines ortsansässigen Veranstalters zugelassen wird, bestehen dementsprechend keine Bedenken.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Streitwert entspricht der Hälfte des gesetzlichen Auffangstreitwerts (§ 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) i. V. m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 SprengG
§ 18 StrWG NRW
§ 23 Abs. 3 1. SprengV
§ 8 Abs. 3 GO NRW
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 8 Abs. 2 der Gemeindeordnung
§ 8 Abs. 2, 3, 4 GO NRW
§ 8 Abs. 2 GO NRW
§ 8 Abs. 2, 4 GO NRW
§ 8 Abs. 3, 4 GO NRW
§ 8 Abs. 2, 3 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 14 K 3028/14
3 L 89/13
1 S 2768/88
4 CE 87.03
15 E 756/12