Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-17, Aktenzeichen 4 K 147/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0617.4K147.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erlaubnis zum Betrieb einer Buchmacherörtlichkeit.
Sie hat am Standort P... in 6... Berlin eine Wettvermittlungsstelle betrieben und möchte dort auch Pferdewetten anbieten. Die begehrte Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle ist Gegenstand des Verfahrens der Veranstalterin H... zum Aktenzeichen Q.... Der Klägerin wurde von der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe (im Folgenden: SenWiEnBe) am 12. Mai 2021 eine Buchmachererlaubnis nach § 2 Abs. 1 des Rennwett- und Lotteriegesetzes (RennwLottG) zur Vermittlung von Pferdewetten erteilt.
Die Klägerin beantragte am 18. September 2020 bei der SenWiEnBe u.a. für den Standort P... in 6... Berlin eine Erlaubnis zum Betrieb einer Buchmacherörtlichkeit nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RennwLottG. Mit Bescheid vom 17. Mai 2021, geändert durch Bescheid vom 24. Oktober 2022, erteilte die Behörde der Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2022 befristete Erlaubnis für den hier streitgegenständlichen Standort. Zur Begründung für die Befristung führte die Behörde aus, dass sich die Rechtslage zum 1. Januar 2023 ändern werde. Nach § 9a Abs. 2 Satz 7 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (AGGlüStV 2021) seien auf sog. Bestandsörtlichkeiten bis zum 31. Dezember 2022 Abstandsregelungen nicht anwendbar. Da aber bereits jetzt absehbar sei, dass eine Abstandskollision mit der Spielbank imn...inn...BerlinG...drohe, sei die Prüfung, ob eine Abstandskollision vorliege bzw. eine Ausnahme anzunehmen sei, einem gesonderten Verwaltungsverfahren vorbehalten. Am 30. August 2022 beantragte die Klägerin daraufhin erneut eine Erlaubnis für diesen Standort. Mit Schreiben vom 30. Januar 2023 teilte die SenWiEnBe der Klägerin mit, dass sie beabsichtige, die Erlaubnis zu versagen. Zur Begründung verwies sie auf die Abstandskollision zu der in rund 485 m entfernt befindlichen Spielbank imn...inn...Berlin, für welche die Senatsverwaltung für Inneres und Sport der X... am 15. Dezember 2020 eine bis zum 31. Dezember 2032 befristete Erlaubnis nach § 2 des Spielbankengesetz Berlin (SpBG) erteilt hatte. Mit Schreiben vom 17. Februar 2023 nahm die Klägerin Stellung und führte hierzu aus: Abstandsregelungen seien ohnehin verfassungs- und europarechtswidrig. An dem streitgegenständlichen Standort werde seit 1984 eine Buchmacherörtlichkeit betrieben. Die Spielbank sei erst später hinzugekommen. Lediglich der Umstand, dass die Erlaubnis für die Buchmacherörtlichkeit zeitlich befristet erteilt worden sei, führe nun zu ihrer Verdrängung. Es müsse ihr Vorrang eingeräumt werden, da sie die Buchmacherörtlichkeit an dem Standort schon länger betreibe als die Spielbank betrieben werde. Die bloße Verfahrensgestaltung durch die Befristung der Erlaubnis könne nicht zu einer Benachteiligung führen. Dieses Vorgehen der Behörde sei willkürlich. Im Übrigen habe das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (im Folgenden: LABO) den Abstand falsch bestimmt. Mit Bescheid vom 24. April 2023 versagte die SenWiEnBe die begehrte Erlaubnis. Zur Begründung führte sie aus: Der Erlaubniserteilung stehe die Abstandsregelung des § 9a Abs. 2 AGGlüStV 2021 entgegen. Demnach könne eine Erlaubnis nicht für einen Standort in einem Abstand von weniger als 500 Metern zu einer erlaubten Spielbank erteilt werden. Der Abstand zur Spielbank imn...inn...Berlin betrage 485 m.
Mit Bescheid vom 1. Juli 2022 untersagte das LABO, nachdem es auch die Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an diesem Standort versagt hatte, der Veranstalterin H... die Vermittlung von Sportwetten am Standort und gab ihr auf, die Wettvermittlungsstelle zu schließen. Mit Beschluss vom 12. Januar 2023 wies die Kammer den hiergegen gerichteten Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zurück (Q...). Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg bestätigte diese Entscheidung mit Beschluss vom 26. April 2023 (T...).
Mit der am 22. Mai 2023 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung führt sie im Wesentlich ergänzend aus: Die Abstandsregelungen seien nicht kohärent zu anderen glücksspielrechtlichen Regelungen. Da die Klägerin Pferdewetten für ein maltesisches Unternehmen vermittle, sei das europarechtliche Kohärenzgebot auch anwendbar. Im Übrigen sei die Regelung verfassungswidrig, da für Annahmestellen in Lotteriegeschäften keine Abstandsregelungen gelten würden. Die Buchmacherörtlichkeit sei ohnehin älter als die Spielbank, daher sei ein Abstandskonflikt zu ihren Gunsten zu entscheiden. Das Fehlen einer gesetzlichen Regelung zur Auflösung von Konflikten zwischen Spielbanken und Buchmachern dürfe nicht zulasten der Buchmacher gehen. Die willkürliche Befristung der Genehmigung könne nicht zu einer Schlechterstellung der Buchmacherörtlichkeit gegenüber der Spielbank führen. Die Messung sei nicht korrekt durchgeführt wurden, der Abstand betrage mehr als 500 m. Jedenfalls sei eine Ausnahme bei geringfügigen Unterschreitungen zuzulassen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. April 2023 der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe zu verpflichten, ihr eine Erlaubnis zum Betrieb einer Buchmacherörtlichkeit gem. § 2 Abs. 2 Rennwett- und Lotteriegesetzes unter der Anschrift P... in 6... Berlin zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält unter Verweis auf die im Bescheid gegebene Begründung an seiner Entscheidung fest. Darüber hinaus führt er aus: Die Befristung des Bescheids vom 17. Mai 2021 sei rechtmäßig gewesen. Aus den europarechtlichen Anforderungen könne die Klägerin auch nichts für sich ableiten. So müsse sich jeder Gewerbetreibende an die geltende Rechtslage halten, diese sei diskriminierungsfrei auf alle Glücksspielanbietenden anwendbar.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstands nimmt das Gericht Bezug auf den Inhalt des Verwaltungsvorgang des Beklagten und den Inhalt der Streitakte, sowie der Streitakten und Verwaltungsvorgänge in den Verfahren Q..., Q... und Q....

Entscheidungsgründe:
Die als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe vom 24. April 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für die Erlaubnis ist § 2 Abs. 2 RennwLottG i.V.m. § 7 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung vom 20. Juli 2012 (GVBl. S. 238), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. September 2021 (GVBl. S. 1035) – AGGlüStV 2021 –. Danach bedarf der Buchmacher der Erlaubnis für die Örtlichkeit, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden. Grundsätzlich besteht danach ein Anspruch auf die begehrte Erlaubnis, es sei denn, es liegen Versagungsgründe vor; dies ist hier der Fall.
I. Der Erlaubniserteilung steht § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021 entgegen. Danach ist die Erlaubnis für den Betrieb einer Buchmacherörtlichkeit nach § 7 AGGlüStV 2021 unter anderem im Hinblick auf die Belange des Spielerschutzes zu versagen, wenn zu erlaubten Spielbanken ein Mindestabstand von jeweils 500 m unterschritten wird. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände ist nach § 9a Abs. 2 Satz 4 AGGlüStV 2021 der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten. So liegt es hier.
Die in der P...inn...Berlin betriebene Buchmacherörtlichkeit unterschreitet den Mindestabstand von 500 m zu einer erlaubten Spielbank. Nach den Feststellungen des LABO, denen die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, beträgt der Abstand zu der am F...gelegenen Spielbank lediglich ca. 485 m. Das pauschale Bestreiten des Abstands bietet keinen Anlass an der Richtigkeit der Messung des Beklagten zu zweifeln (vgl. dazu auch die Feststellungen des OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2024 – OVG 1 S 6/23 –, S. 3 des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Die Spielbank ist auch erlaubt i.S.v. § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021. Die zuständige Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat ihr am 15. Dezember 2020 eine Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpBG erteilt.
II. Es besteht kein Anlass, der Klägerin hier den Versagungsgrund des § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021 nicht entgegenzuhalten. So ist die hier der Erteilung einer solchen Erlaubnis entgegenstehende Mindestabstandsregelung zu erlaubten Spielbanken in § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021 verfassungs- und unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
1. Der Eingriff in das Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG durch den in § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021 normierten Mindestabstand einer Buchmacherörtlichkeit zu einer Spielbank ist als Berufsausübungsregelung gerechtfertigt. Berufsausübungsregelungen sind zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Dezember 2000 – 1 BvR 335/97 – juris, Rn. 26; BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2009 – 1 BvR 706/08 – juris, Rn. 165). So liegt es hier.
a) Die Regelung eines Mindestabstands zwischen einer Buchmacherörtlichkeit und einer Spielbank verfolgt das legitime Ziel der Spielsuchtprävention. Sie dient damit einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. zu Spielhallen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 133 ff.).
b) Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet. Geeignet ist eine gesetzliche Regelung nicht erst dann, wenn das Regelungsziel mit ihrer Hilfe unter allen Umständen auch tatsächlich erreicht wird. Ausreichend ist vielmehr, dass die Regelung die Zweckerreichung fördert (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 – juris, Rn. 207; BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvR 1299/05 – juris, Rn. 134). Entgegen der Ansicht der Klägerin ist dabei nicht zwingend erforderlich, dass mithilfe einer wissenschaftlichen Untersuchung ein Nachweis erbracht wird, welcher genaue Mindestabstand zu Spielbanken einzuhalten sein sollte. Dies ist jedenfalls nicht notwendige Bedingung für die Rechtfertigung von Mindestabstandsgeboten. Auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes folgt eine solche Voraussetzung nicht (vgl. VGH München, Beschluss vom 12. März 2010 – 10 CS 09.1734 – juris, Rn. 46 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 13. November 2003, Lindman – C-42/02 – und Urteil vom 6. März 2007, Placanica, Palazzese und Sorricchio – C-338/04, C-359/04 und C-360/04 –, beide juris). Es gibt eine Vielzahl an Faktoren, die in die Frage des erforderlichen Abstands einfließen können. Dem Gesetzgeber ist zuzugestehen, im Wege einer Pauschalierung einen bestimmten Mindestabstand festzulegen, soweit dieser nicht willkürlich gewählt ist. Davon ist bei dem in § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021 festgelegten Abstand von 500 m einer Buchmacherörtlichkeit zu einer Spielbank und anderen Glücksspielangeboten auszugehen. Ein Abstand von 500 m trägt ohne durchgreifende Zweifel die Erwägung des Gesetzgebers, eine echte Spielpause zwischen der Nutzung mehrerer Glücksspielangebote zu gewährleisten und Spielanreize zu unterbrechen, damit die Spieler „auf andere Gedanken kommen“ können (Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 14, 17 f.). Gleich wirksame gesetzgeberische Mittel, die genannten Ziele zu erreichen, sind nicht erkennbar. Der Erforderlichkeit der in § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021 getroffenen Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass andere Bundesländer einen Mindestabstand für Buchmacherörtlichkeiten nicht vorsehen. Es liegt in der Einschätzungsprärogative der jeweiligen Landesgesetzgeber die Spielsuchtprävention als besonders wichtiges Gemeinwohlziels zu gewichten und unter Berücksichtigung des vorhandenen Spielangebots und der sozialen Bevölkerungsstruktur Mindestabstände festzulegen und zu bemessen sowie Zulassungen zu begrenzen (vgl. zu Spielhallen: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 49 f.).
c) Das Mindestabstandsgebot ist auch angemessen. Die Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe ergibt, dass der Mindestabstand – auch unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen in § 9a AGGlüStV 2021 – die Grenze der Zumutbarkeit nicht überschreitet und die Betroffenen nicht übermäßig belastet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 155). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Einhaltung eines Mindestabstands zu einer erlaubten Spielbank nicht dazu führt, dass es Buchmachern unmöglich wäre, eine Buchmacherörtlichkeit in Berlin zu betreiben. Es hat zunächst lediglich den Ausschluss bestimmter Standorte sowie eine absolute Begrenzung des Pferdewettenangebots im Stadtgebiet zur Folge und entspricht damit dem ausdrücklichen, legitimen gesetzlichen Ziel, vgl. § 1 S. 1 Nr. 2 GlüStV. Die von der Klägerin angeführte Behauptung, durch das Mindestabstandsgebot seien in Berlin erlaubnisfähige Standorte überhaupt nicht verfügbar, ist durch nichts belegt. Vielmehr gibt es zahlreiche erlaubte Buchmacherörtlichkeiten in Berlin. Im Übrigen führt die Regulierung von Glücksspielangeboten durch die Einhaltung von Mindestabständen nicht zu einem statischen Bild erlaubnisfähiger Standorte. Vielmehr ist die „Karte“ erlaubnisfähiger Standorte nur eine Momentaufnahme, die einem ständigen Wandel unterworfen ist. Es ist etwa davon auszugehen, dass derzeit örtlich mit dem gewünschten Betrieb einer Buchmacherörtlichkeit kollidierende Glücksspielangebote, beispielsweise Spielhallen, ihren Betrieb aufgeben (müssen). Insbesondere ist neben der Kündigung/Nichtverlängerung von Gewerberaummietverträgen mit dem Widerruf von Erlaubnissen, z.B. wegen Unzuverlässigkeit, zu rechnen. Dass letzteres tatsächlich zu erwarten ist, entspricht auch der konkreten Erfahrung der Kammer aus den zahlreichen ähnlich gelagerten derzeit anhängigen Klageverfahren von Wettveranstaltern, deren Ziel es ist, Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen zu erhalten (und die einem vergleichbaren Abstandsregime unterworfen sind).
Die Kammer verkennt bei der Bewertung nicht, dass die Einhaltung von Mindestabständen für Buchmacher in einigen Fällen einen intensiven Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen kann. Angesichts der überragenden Bedeutung, die der Gesetzgeber der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht beimessen darf, stellt dies die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelungen jedoch nicht in Frage. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die aus den Mindestabstandsvorschriften resultierende Reduzierung des Pferdewettenangebots nach Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 158). Die zuvor genannten Allgemeinwohlbelange können wegen ihrer überragenden Bedeutung sogar eine objektive Berufswahlbeschränkung rechtfertigen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 50 mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01).
Die Grenze der Zumutbarkeit ist auch gewahrt, obgleich der Gesetzgeber für die Einhaltung der Abstandsvorschriften weder eine Ausnahmeregelung vorgesehen hat noch ein Ermessen eröffnet hat. Denn in Umsetzung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht hat sich der Gesetzgeber zur Begrenzung des Glücksspielangebots insgesamt bewusst dafür entschieden, in Abkehr von der Regulierung durch unbestimmte Rechtsbegriffe selbst räumliche Anforderungen durch Mindestabstände und Unverträglichkeiten verbindlich gesetzlich festzulegen. Die Aufnahme von Ausnahmeregelungen oder Ermessensspielräume für die Verwaltung würde diese Entscheidung des Gesetzgebers konterkarieren. Die damit angestrebte Rechtssicherheit und erleichterte Vollziehbarkeit der gesetzlichen Regelungen wären in ihr Gegenteil verkehrt. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt das wirtschaftliche Interesse der Wettvermittlungsstellenbetreiber, ohne Bestehen der Mindestabstände mehr Standorte betreiben zu können.
Diese Wertung wird auch dadurch gestützt, dass der Gesetzgeber in § 9a Abs. 2 Satz 7 AGGlüStV 2021 eine Übergangsregelung für Bestandsbuchmacherörtlichkeiten geschaffen hat. Der Gesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Änderung des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag und anderer Rechtsvorschriften vom 18. März 2020 (GVBl. S. 226) die Einführung von Mindestabständen mit der Regelung verknüpft, dass diese auf Örtlichkeiten, welche bereits vor dem 29. März 2020 über eine Genehmigung verfügten, erst ab dem 1. Januar 2023 Anwendung finden werden. Der Gesetzgeber hat damit die Interessen der Bestandsbuchmacher vertretbar berücksichtigt und ihnen die Möglichkeit gegeben, sich binnen einer Übergangszeit von über zwei Jahren auf die geänderten Vorgaben einzustellen.
Auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes erfordert keine darüberhinausgehende Übergangsregelung für Bestandsbuchmacherörtlichkeiten. Den dieser verlangt nicht, den Bürger für die Zukunft vor jeder nachteiligen Änderung einer bisher gewährten Rechtsposition zu bewahren. Auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte darf der Normgeber deshalb mit Wirkung für die Zukunft grundsätzlich einwirken. Aus dem Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes ergeben sich zwar auch in Fällen einer – wie hier – unechten Rückwirkung verfassungsrechtliche Grenzen für belastende Vorschriften. Das Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand einer Regelung ist aber weit weniger geschützt als bei einer echten Rückwirkung. Dabei ist die Bedeutung des Anliegens des Normgebers für das Wohl der Allgemeinheit gegen das Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand der Rechtslage abzuwägen. Der Gesetzgeber hat sich das Ziel gesetzt, den Spielerschutz durch eine Angebotsreduktion zu fördern. Damit sah er sich auch mit der Aufgabe konfrontiert, Regelungen für bereits bestehende, gewerberechtlich und baurechtlich genehmigte Buchmacherörtlichkeiten zu schaffen. Bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften kommt dem Gesetzgeber ein breiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. zu Spielhallenerlaubnissen gem. § 33i GewO: BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 – Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12, Vf. 19-VII-12 – juris, Rn. 94f.). Zur Herstellung eines Interessenausgleichs zwischen der angestrebten umfassenden Regelung des Glücksspielmarktes mit Einschluss der Buchmacher und den berechtigten Erwartungen der Buchmacher an die Amortisation getätigter Investitionen hat der Gesetzgeber die angemessene Übergangsbestimmung in § 9a Abs. 2 Satz 7 AGGlüStV 2021 vorgesehen.
Es gibt kein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen, wobei sogar ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts grundsätzlich keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz begründet. Die Besonderheiten des Glücksspielsektors haben überdies zur Folge, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen. Denn bei Buchmachern handelt es sich um Gewerbebetriebe, die von vornherein einen besonderen sozialen Bezug aufweisen, da auch bei Beachtung aller gesetzlichen Vorschriften die Möglichkeit besteht, dass spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Spieler Buchmacherörtlichkeiten aufsuchen. Der Betrieb von Buchmacherörtlichkeiten steht damit stets in einem Spannungsverhältnis zur Suchtbekämpfung (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV). Die Buchmacher mussten daher damit rechnen, dass die Landesgesetzgeber diese Feststellung zum Anlass für eine strengere Regulierung von Buchmacherörtlichkeiten nehmen würden, um eine insgesamt konsequentere Glücksspielpolitik zu erreichen (vgl. zu Spielhallenerlaubnissen gem. § 33i GewO: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 189f.).
Von Verfassungswegen sind die Landesgesetzgeber auch nicht gehalten, eine Regelung zu schaffen, die Buchmachern in jedem Einzelfall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Buchmacherörtlichkeiten ermöglichen. Die Übergangsfrist trägt dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung (vgl. zu Spielhallenerlaubnissen gem. § 33i GewO: ThürVerfGH, Beschluss vom 15. Januar 2020 – 12/18 – juris, Rn. 129). So können auch die Räumlichkeiten und die weiteren Betriebsmittel anderweitig genutzt werden. Für Mietverträge kann sich zudem ein Recht auf ordentliche oder außerordentliche Kündigung ergeben (vgl. KG, Urteil vom 14. Juli 2014 – 8 U 140/13 – juris, Rn. 28). Ähnliches gilt für die Möglichkeit eines Weiterverkaufs oder einer Weitervermietung der Spielgeräte und anderer Einrichtungsgegenstände (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 194).
2. Die Mindestabstandsvorschrift in § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021 verstößt auch nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot mit Blick auf die Regulierung von Online-Sportwetten. Dieses fordert, dass der Mitgliedstaat mit Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich – auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen – zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele – namentlich solche finanzieller Art – anstreben darf sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Es verlangt, zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland, jedoch weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 (D. N3.), juris, Rn. 55, 64 ff., 6 und vom 6. November 2003 - C-243/01 (H2 u. a.), juris, Rn. 66 f.; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – BVerwG 8 C 10.12 –juris, Rn. 31 ff. m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 – juris, Rn. 17 f.). Aus der Öffnung des Online-Glückspielmarkts mit Inkrafttreten des GlüStV 2021 folgt keine Inkohärenz der Abstandsvorschriften für stationäre Buchmacher (vgl. zu Geldspielgeräten in Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21.17 – juris, Rn. 68). Denn das gesamte Online-Spiel ist eine gänzlich andere, mit dem stationären Glücksspiel generell nicht vergleichbare Glücksspielkategorie, die im Glücksspielstaatsvertrag eigenen Regulierungen und Schutzmechanismen unterliegt, welche kohärent die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes verfolgen. Davon ausgehend kann der Gesetzgeber eine differenzierte Gefahreneinschätzung treffen und abweichende gesetzliche Rahmenbedingungen für andere Glücksspielbereiche schaffen, solange die in Rede stehende Regelung noch wirksam zur Verwirklichung des Schutzes vor den Gefahren des Glücksspiels beitragen können. Das ist hier aus den bisher getroffenen Erwägungen zur Verfassungsmäßigkeit der Abstandsregelung der Fall.
Dass sich auch mit Blick auf – in Berlin ohnehin keine ODDSET-Sportwetten anbietende – Lotterieannahmestellen (insbes. sog. „Rubbellose“) und das Onlineglücksspiel keine Kohärenzbedenken ergeben, ist in der Rechtsprechung des OVG Berlin-Brandenburg geklärt (vgl. Beschlüsse jeweils vom 8. Dezember 2020 – OVG 1 S 82/20 –, S. 11ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks und – OVG 1 S 87/20 –, S. 4f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks bzgl. Lotterien und in seinem Urteil vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21/17 – juris, Rn. 70f. bzgl. Onlineglücksspiel). Insbesondere die Zulassung des Onlineglückspiels stellt sich nicht als inkohärente gegenläufige Glücksspielpolitik in einem anderen Bereich mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial dar. Zwar sehen die Bestimmungen zum Onlineglücksspiel naturgemäß kein vergleichbares Abstandsgebot vor. Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 etabliert jedoch für die Kategorie des nicht stationären Spiels ein vollkommen eigenständiges bereichsspezifisches Regulierungssystem, das die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes gleichermaßen verfolgt (im Einzelnen vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21/17 – juris, Rn. 68ff.). Dies ist ausreichend, denn das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung oder eine föderale Zuständigkeiten übergehende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 - juris Rn. 42 m.w.N.; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 - 23 CS 22.2677 -, BA S. 24 m.w.N.). Das gilt mit Blick auf die Besonderheiten der Spielbanken und deren Zulassung nach dem Spielbankengesetz Berlin gleichermaßen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 6/23 –, S. 10 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
3. Die Regelung ist auch in Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG unbedenklich.
a) Der Umstand, dass Lotto-Annahmestellen keinem Mindestabstandsgebot zu anderen Glückspielangeboten unterliegen, begründet keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Es fehlt insoweit schon an einer Vergleichbarkeit. In Lotto-Annahmestellen werden neben dem staatlichen Glücksspielangebot Artikel des täglichen Lebens, wie Zeitungen, Tabakwaren, Schreibwaren, Getränke und Snacks verkauft, so dass auch Kunden, die nicht am Glücksspiel teilnehmen wollen, den Eindruck der Annahmestelle prägen. Schon deshalb haben sie eine völlig andere Gestaltung und Atmosphäre. Die Tatsache, dass dort auch Kunden ein- und ausgehen, die mit gewöhnlichen, ihren Alltagsbedarf deckenden Bedürfnissen befasst sind, gibt ihnen ein anderes, alltäglicheres und weniger auf die Befriedigung des Spieltriebs ausgerichtetes Gepräge. Buchmacherörtlichkeiten sind demgegenüber reine Wetteinrichtungen, in denen sich naturgemäß ausschließlich Kunden befinden, die Pferdewetten abschließen möchten und sich hierfür gegebenenfalls auch über Stunden in den typischerweise bestuhlten – und damit zum längeren Verweilen einladenden – Örtlichkeiten aufhalten. Das hiermit einhergehende höhere Suchtpotential rechtfertigt eine unterschiedliche Behandlung (vgl. zu Wettvermittlungsstellen: VG Berlin, Beschluss vom 12. Juni 2020 – VG 4 L 290.19 – juris, Rn. 40). Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Angebot von TOTO-Wetten in Lotto-Annahmestellen, die die einzigen Lotterieangebote darstellen, die Bezug zum Bereich Sport haben. Es werden lediglich die Auswahlwette TOTO 6aus45, die 45 Fußballspiele betrifft, sowie die TOTO 13er Ergebniswette angeboten, bei der 13 Fußballspiele Gegenstand der Wette sind. Im Vergleich zum umfangreichen Wettprogramm der Veranstalterin ist das staatliche TOTO-Angebot demnach verschwindend gering (VG Berlin, Beschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris, Rn. 33).
b) Auch der Umstand, dass ein Mindestabstand zu anderen Glückspielangeboten nicht ausdrücklich Voraussetzung der Erlaubniserteilung nach § 2 Abs. 1 SpBG ist, begründet keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Das unterschiedliche Gefährdungspotential (Verankerung im Alltag bei Spielhallen und Buchmacherörtlichkeit gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und die sehr unterschiedliche Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten begründen einen hinreichenden Sachgrund für eine unterschiedliche Behandlung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 174; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 77 f.; OVG, Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – juris, Rn. 176; derzeit laut https://www.spielbank-berlin.de/standorte/ vier Spielbankstandorte in Berlin). § 20 Abs. 1 GlüStV sieht insoweit zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch auf Landesebene sowohl der Zulassung öffentlicher Spielbanken (ausdrückliche § 1 SpBG) als auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 144). Die mittelbare Schlechterstellung der Klägerin gegenüber Spielbankbetreiberinnen hat sie hinzunehmen. Sie ist Ausdruck einer gesetzlichen Wertungsentscheidung, die verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Darüber hinaus erfolgt die Standortauswahl für Spielbanken anhand eines komplexen Verfahrens, welches auch die Verfügbarkeit von Glücksspielangeboten in der näheren Umgebung berücksichtigt. Zwar hat der Gesetzgeber auf eine explizite Regelung verzichtet, gleichwohl spielen die Verhinderung einer Häufung von Glücksspielangeboten auch in diesem Genehmigungsverfahren eine erhebliche Rolle. Aufgrund der besonderen Struktur der Spielbank bedurfte es einer solchen expliziten Regelung auch nicht.
c) Aus den vorstehenden Erwägungen verstößt die Mindestabstandsregelung in § 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV 2021 auch nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und 49 AEUV). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre zwar eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge. Die Kammer hält die Eingriffe in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch die Spielsuchtprävention für gerechtfertigt. Zunächst ist eine Diskriminierung ausländischer Anbieter durch die Regelungen zum Mindestabstand nicht ersichtlich. Vielmehr gelten die Vorschriften gleichermaßen für private Anbieter aus dem Inland und dem EU-Ausland. Die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung ist dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 124 m.w.N.).
d) Es bestehen auch keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken hinsichtlich des Fehlens einer von der Klägerin geforderten Ausnahmeregelung zur Unterschreitung des Mindestabstandes. Insoweit übersieht die Klägerin mit ihrem Hinweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die unterschiedlichen Schutzzwecke der jeweiligen Mindestabstandsregelungen. In den Referenzfällen des Europäischen Gerichtshofs ging es um Mindestabstandsregelungen zwischen Apotheken (Urteil vom 1. Juni 2010 – Rs. C-570/07 u.a., Pérez und Gómez – juris) und zwischen Optikern (Urteil vom 26. September 2013 – Rs. C-539/11, Ottica New Line – juris). Beide Abstandsvorschriften zielten auf eine gleichmäßige landesweite Verteilung der Betriebe, um eine ausreichende Versorgungsdichte mit medizinischen Hilfsmitteln zu gewährleisten (vgl. Urteil vom 26. September 2013 – Rs. C-539/11, Ottica New Line – juris, Rn. 35, 44f.). Angesichts dieser Zielrichtung ist es evident, dass Ausnahmevorschriften für Sonderfälle unerlässlich sind, wenn der Schutzzweck des Gesetzes anders nicht erreicht werden kann. Umgekehrt liegt es jedoch bei den hiesigen Mindestabständen, die weder eine gleichmäßige Versorgung mit Glücksspielgelegenheiten noch die Erhaltung eines zahlenmäßigen Mindestkontingents an Wettvermittlungsstellen bezwecken, sondern im Gegenteil auf die Reduzierung der Glücksspielmöglichkeiten zum Spieler- und Jugendschutz gerichtet sind. Ausnahmevorschriften zur Unterschreitung des Mindestabstands liefen diesem Gesetzeszweck zuwider und dienten allenfalls dem Schutz der unternehmerischen Berufsfreiheit. In der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist jedoch geklärt, dass das Mindestabstandsgebot eine mit Art. 12 GG vereinbare und verhältnismäßige Berufsausübungsregel darstellt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2024 – OVG 1 S 6/23 –, S. 8f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris, Rn. 119).
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozessordnung. Die Berufung war nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die aufgeworfenen Rechtsfragen soweit ersichtlich nicht abschließend obergerichtlich geklärt und für eine Vielzahl von Fällen relevant sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 AGGlüStV
§ 9a AGGlüStV
§ 33i GewO
§ 1 GlüStV
§ 1 SpBG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 RennwLottG
§ 9a Abs. 2 AGGlüStV
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 RennwLottG
§ 9a Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 4 AGGlüStV
§ 2 Abs. 1 SpBG
§ 1 S. 1 Nr. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 7 AGGlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 20 Abs. 1 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 9a Abs. 2 Satz 7 des Ausführungsgesetzes
§ 2 des Spielbankengesetz
§ 7 des Ausführungsgesetzes
Art. 56 und 49 AEUV
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 6/23
1 BvR 335/97
1 BvR 706/08
1 BvR 1314/12
1 BvR 256/08
1 BvR 263/08
1 BvR 586/08
1 BvR 1299/05
10 CS 09.17
8 C 6.15
1 BvR 1054/01
8 U 140/13
8 C 10.12
4 B 659/18
1 B 21.17
1 S 82/20
1 S 87/20
1 B 21/17
8 C 17.12
23 CS 22.26
4 L 290.19
1 B 5.13