Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-05-20, Aktenzeichen 1 K 891/14.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2015:0520.1K891.14.NW.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Die Vorausleistungsbescheide der Beklagten vom 27. November 2012 in der Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 8. September 2014 werden hinsichtlich der Festsetzungen für die Flurstücksnummern … aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die Heranziehung zu Vorausleistungen auf einen Beitrag für den Ausbau des Gehwegs und der Straßenbeleuchtung entlang eines Teils der F... Straße.
Die F... Straße war in der Vergangenheit eine Landesstraße, an die im östlichen Verlauf angebaut worden war. Das hier maßgebliche westliche Straßenteilstück führte auf der Gemarkung der Beklagten durch den Außenbereich und verfügte über keine Gehwege und keine Straßenbeleuchtung. Die F... Straße wurde mit Verfügung vom 11.9.2014 hinsichtlich der Flurstücksnummer ... im östlichen und hinsichtlich Flurstücksnummer ... im westlichen Verlauf als Gemeindestraße dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Die südlich der Flurstücksnummer ... gelegenen Grundstücke wurden mit dem Bebauungsplan "F... Straße" als Bauland ausgewiesen, ohne dass die F... Straße selbst von diesem Bebauungsplan räumlich erfasst wurde. Von der F... Straße zweigt rechtwinklig nach Süden eine ca. 80 m lange, als Privatstraße im Bebauungsplan konzipierte Fläche (Flurstücksnummer ...) ab, die im Miteigentum der Klägerin stand, und die östlich am Grundstück mit der Flurstücksnummer ... vorbeiführt, allerdings nicht bis zur Nordseite der Flurstücksnummer ... reicht.
Die Klägerin war als Rechtsnachfolgerin des Winzervereins N... Eigentümerin des 13.894 m² großen, mit einem Büro-, Lager- und Produktionsgebäude bebauten Grundstücks mit der Flurstücknummer ..., des 2.481 m² großen unbebauten Grundstücks mit der Flurstücknummer ..., sowie des 6.489 m² großen Grundstücks mit der Flurstücknummer ..., auf dem derzeit eine Halle errichtet wird. Die Flurstücksnummer ... liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans "F... Straße", der für den maßgeblichen Bereich eine Geschoßflächenzahl von 0,6 ausweist. Das Grundstück ... ist unbeplant. Die Grundstücke mit den Flurstücknummern ... grenzen an die Ortsdurchfahrt (OD) der L 527 (D. Straße), nicht aber an die F... Straße. Das Eigentum an den Grundstücken wurde nach Erlass der hier streitigen Vorausleistungsbescheide an die Firma N... Weingüterverwaltung GmbH & Co. KG veräußert. Die grundbuchrechtliche Umschreibung erfolgte am 25.4.2013. Die Rechtsnachfolgerin der Klägerin beabsichtigt, die Flurstücksnummern neu zu bebauen. In einem dem Bauantrag beigefügten Lageplan ist dargestellt, dass auf der Flurstücksnummer ... Parkplätze im Zusammenhang mit dem Neu-/Umbauvorhaben hergestellt werden sollen. Ein zur Akte genommener Auszug aus den Geobasisinformationen (Liegenschaftskarte) sieht die Vereinigung der Flurstücke … und ... vor. Es besteht für die Flurstücksnummer ... eine Grunddienstbarkeit in Gestalt eines Zufahrts- und Leitungsrechts über Flurstücksnummer ... Auf der Flurstücksnummer ... lastet eine Grunddienstbarkeit und Baulast in Gestalt eines Geh- und Fahrrechts für die Flurstücksnummern … und …. Nach den Ausführungen im Umlegungsplan ist der jeweils begünstigte Eigentümer der Flurstücksnummern ... berechtigt, auf dem Grundstück mit der Flurstücksnummer ... ein immerwährendes unentgeltliches Geh- und Fahrrecht in der Verlängerung der Privatstraße (= Flurstücksnummer ...) zu nutzen. Kurz vor der nördlichen Grundstücksgrenze der Flurstücksnummer ... besteht auf diesem Grundstück ein Stahltor, zu dem früher ein Weg führte, der diese Flurstücksnummer mit der F... Straße verband.
Der Rat der Beklagten beschloss am 18.8.2011, den Gehweg und die Beleuchtungsanlage entlang der F... Straße, ab dem Ende der derzeitigen Bebauung an der Flurstücknummer … bis zum Ende des Grundstückes mit der Flurstücknummer ... im Wege einer "…Abschnittsbildung gemäß § 130 Abs. 2 Satz 2 Baugesetzbuch - BauGB -" auszubauen. Der Rat der Beklagten hat den Gemeindeanteil gemäß § 5 der Ausbaubeitragssatzung (ABS) auf 25% festgelegt. Des Weiteren beschloss er, Vorausleistungen in Höhe von 100% des voraussichtlichen Beitrages zu erheben. Der Rat ging von voraussichtlichen Baukosten in Höhe von 76.000 € aus.
Die Beklagte legte der Festsetzung der Vorausleistungen einen Gesamtaufwand von 93.000,-- € zu Grunde. Abzüglich des Gemeindeanteils wurden 69.750,00 € auf eine gewichtete beitragspflichtige Fläche von 28.118,40 m² umgelegt, die nach Vorgabe der erfolgten Abschnittsbildung ermittelt wurde, so dass sich ein vorläufiger Beitragssatz von 2,50 €/m² errechnete.
Mit zwei Bescheiden vom 27.11.2012 setzte die Beklagte für die Flurstücksnummer ... Vorausleistungen in Höhe von 33.345,60 € und für die Flurstücksnummern ... in Höhe von 16.146,- € fest, wovon 4.465,80 € auf die Flurstücksnummer ... entfielen.
Gegen diese Bescheide erhob die Klägerin am 27.12.2012 Widerspruch. In der Folge beschränkte sie ihren Widerspruch auf die Grundstücke mit den Flurstücknummern .... Die benannten Grundstücke seien über die D... Straße zu erreichen und hätten keinerlei Berührungspunkte mit der F... Straße. Für diese Grundstücke bestehe keine rechtlich gesicherte Anschlussmöglichkeit an die F... Straße. Zwar sei sie Miteigentümerin des Privatstraßengrundstücks (Flurstücksnummer ...), dies genüge aber nicht für eine beitragsauslösende Erschließung. Es bestehe zwischen den beiden Flurstücken … sowie dem Privatstraßengrundstück mit der Flurstücksnummer ... auch keine Eigentümeridentität. Zudem existiere keine Grunddienstbarkeit in Gestalt eines Geh-, Fahr- und Leitungsrechts und auch kein Notwegrecht zu Lasten der Flurstücksnummer ... für die Flurstücknummern ….
Die Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und erwiderte: Die Flurstücknummern ... stellten eine wirtschaftliche Einheit dar, die durch die Flurstücknummer ... über die F... Straße erschlossen werde. Der geschätzte Aufwand der Ausbaumaßnahme basiere auf den Angaben des beauftragten Fachingenieurbüros.
Der Vorsitzende des Kreisrechtsausschusses wies zunächst auf Bedenken hin, die sich aus der Abgrenzung zwischen Erschließungs- und Ausbaumaßnahme stellten und bezweifelte bei Annahme einer Ausbaumaßnahme die Rechtmäßigkeit der Abschnittsbildung.
Mit Widerspruchsbescheid vom 8.9.2014 wies der Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung Bad Dürkheim den Widerspruch zurück und führte u.a. zur Begründung aus: Es handle sich hier um eine Ausbaumaßnahme. Zu beachten sei zwar, dass die Flurstücksnummer ... nicht an die ausgebaute Verkehrsanlage angrenze. Weiter treffe es zu, dass das Grundstück mit der Flurstücksnummer ..., welches die Funktion einer Privatstraße habe, nicht im Alleineigentum der Klägerin stehe. Ebenso sei auf diesem keine Grunddienstbarkeit für die Flurstücksnummern ... eingetragen, auch bestehe für diese beiden Grundstücke kein Notwegerecht. Dies spiele jedoch keine Rolle, da es allein in der Hand der Klägerin liege, die bauordnungsrechtlichen Erreichbarkeitsanforderungen zu erfüllen, denn ihr stehe gemäß § 745 Abs. 2 BGB ein Anspruch auf Einräumung einer rechtlich gesicherten Zufahrt zu. Über die Privatstraße - und unter Ausnutzung des auf der Flurstücksnummer ... eingetragenen Wegerechtes bzw. wegen der für alle drei Grundstücke der Klägerin bestehenden Eigentümeridentität - könnten von der F... Straße die Grundstücke mit den Flurstücksnummern ... und ... erreicht werden. Das auf dem Grundstück mit der Flurstücksnummer ... zugunsten des Grundstücks mit dem Flurstücksnummer ... eingetragene Wegerecht habe gerade den Zweck, letzterem die Zufahrt zur F... Straße zu ermöglichen. Aufgrund des Grundsatzes von Treu und Glauben sei es der Klägerin unter dem Gesichtspunkt unzulässiger Rechtsausübung verwehrt, sich auf ihren - bloßen - Miteigentumsanteil am Grundstück mit der Flurstücksnummer ... zu berufen, weil es allein in ihrer Hand liege, die tatsächliche Zufahrtsmöglichkeit rechtlich abzusichern. Da die drei Grundstücke der Klägerin gehörten, würden deren Flächen wegen der bestehenden Eigentümeridentität so angesehen, als ob es sich um ein (Buch-)Grundstück handeln würde. Dies gelte umso mehr, als alle drei Grundstücke einheitlich genutzt werden (können), denn es handele sich um gewerbliche Grundstücke. Die bereits vorhandene Erschließung der Flurstücksnummern ... über die L 527 lasse die Beitragspflicht dieser beiden Grundstücke nicht entfallen.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (11.9.2014) hat die Klägerin am 10.10.2014 Klage erhoben.
Sie trägt unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vortrags vor: Zwischen den maßgeblichen Grundstücken bestehe keine wirtschaftliche Einheit. Das Flurstück werde nicht als Betriebsgrundstück des Flurstücks genutzt. Die Rechtsnachfolgerin der Klägerin habe zwar aus Gründen der Abstandsflächenberechnung die Flurstücke vereinigt, ohne dass aber eine Grundstücksverschmelzung geplant oder durchgeführt worden sei. Im Grundbuch seien beide Flurstücke als separate Grundstücke eingetragen. Die von der Beklagten erwähnte Baugenehmigung sei an die Rechtsnachfolgerin der Klägerin gerichtet. Sie betreffe lediglich die Flurstücksnummer und enthalte keine Auflage zur Eintragung einer Baulast. Eine wirtschaftliche Einheit bestehe nicht, insbesondere sei unzutreffend, dass auf der Flurstücksnummer eine neue Halle als "Anbau" zu der vorhandenen Halle errichtet werde. Vielmehr handle es sich um einen eigenständigen Neubau. Dieser Neubau solle von dem Weingut "R... v... B..." genutzt werden, während die Bebauung auf dem Flurstück … zum Weinbaubetrieb "B...-J..." gehöre. Gegen die Annahme einer wirtschaftlichen Einheit spreche zudem, dass das Flurstück nicht im Geltungsbereich des Bebauungsplans "F... Straße" gelegen sei. Das Tor am nördlichen Ende des Flurstücks befinde sich ca. 7 m von der Grenze zum Grundstück entfernt. Eine Zufahrt über die Toranlage erfolge nicht. Aufgrund der Festsetzungen der Baugrenze in dem Bebauungsplan "Gewerbegebiet F... Straße" bestehe mangels Bebaubarkeit keine Beitragspflicht für die Flurstücksnummer Selbst wenn aber eine wirtschaftliche Einheit bestünde, mangelte es den Flurstücksnummern an einer rechtlich gesicherten Erschließung durch die F... Straße. Der Kreis der durch die Grunddienstbarkeit zu Lasten der Flurstücksnummer begünstigten Grundstücke könne nicht um diese Grundstücke erweitert werden. Eine Rechtspflicht der Miteigentümer der Flurstücksnummer, Verkehr von und zu den Flurstücksnummern dulden zu müssen, bestehe nicht.
Die Klägerin beantragt,
die Vorausleistungsbescheide der Beklagten vom 27.11.2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Kreisrechtsausschusses der Kreisverwaltung Bad Dürkheim vom 8.9.2014 werden aufgehoben, soweit sie zu Lasten der Flurstücke ... Vorauszahlungen festsetzen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert unter Wiederholung und Vertiefung ihrer bisherigen Einlassungen und der Ausführungen im Widerspruchsbescheid: Die Flurstücke ... seien als wirtschaftliche Einheit anzusehen, da das Flurstück … als Betriebsgrundstück des Flurstücks ... diene und im Bauantrag zu dem Bauvorhaben auf der Flurstücksnummer ... Parkplätze auf der Flurstücksnummer ... eingezeichnet seien. Der Klägerin liege eine Baugenehmigung vor, nach der das Flurstück ... überbaut werden dürfe. Die Eintragung einer Baulast als Voraussetzung der gemeinsamen Nutzung oder die Verschmelzung beider Grundstücke sei im Bauantrag vermerkt und Grundlage der Erteilung der Baugenehmigung gewesen. Zudem sei inzwischen auch zugunsten der Flurstücksnummer ... zu Lasten des Flurstücks ... ein Geh- und Fahrtrecht sowie ein Leitungsrecht im Baulastenverzeichnis eingetragen worden. Auf der Flurstücksnummer ... werde eine neue Halle errichtet, die in der Baugenehmigung als Anbau an die bestehende alte Halle, Umbau und Erweiterung eines Weingutes bezeichnet werde. Die Anbindung der neuen Halle erfolge hinsichtlich Schmutzwasser, Elektro, Telekom, Datennetz und Zuwasser über die bestehende Halle auf der Flurstücksnummer …. Damit lägen hinsichtlich dieser beiden Grundstücke ebenfalls die Voraussetzungen für eine wirtschaftliche Einheit vor. Die beiden Flurstücksnummern ... seien wegen der auf dem Flurstück ... zugunsten der Flurstücksnummer ... ruhenden Grunddienstbarkeit sowie der auf dem Flurstück ... zugunsten der Flurstücksnummer ... ruhenden Grunddienstbarkeit zur F... Straße erschlossen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts-, Verwaltungs- und Widerspruchsakte verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die angefochtenen Festsetzungen von Vorausleistungen auf einen späteren Beitrag für den Ausbau der F... Straße mit Bescheiden der Beklagten vom 27.11.2012 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Klage ist zulässig.
Das erforderliche Widerspruchsverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt, weil die Klägerin die durch die N. Immobilienvertretung (in Vertretung für die N. Weingüterverwaltung GmbH und Co. KG) erfolgte Widerspruchserhebung noch während der laufenden Widerspruchsfrist genehmigt hat. Der Eigentümerwechsel nach dem Erlass der streitigen Vorausleistungsbescheide berührt die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) nicht. Denn die Klägerin bleibt durch die an sie adressierten Vorausleistungsbescheide Schuldnerin der festgesetzten Vorausleistungen.
Die Klage ist auch begründet.
A)
Zwar begegnen die angefochtenen Vorausleistungsbescheide insoweit keinen formellen Bedenken, als diese Bescheide trotz der Erwähnung des § 130 Abs. 2 BauGB hinsichtlich der beitragsauslösenden Maßnahme hinreichend bestimmt sind (§ 119 Abgabenordnung - AO - ). Denn insoweit ist aus der Sicht eines objektiven Empfängers noch erkennbar, dass Vorausleistungen auf den Ausbau eines näher bezeichneten Straßenstücks (Gehwege, Beleuchtung) erhoben werden sollen. Obwohl die konkret auszubauende Vka nicht ordnungsgemäß angeführt ist, wird mit der Bezeichnung "…entlang des Gewerbegebietes F... Straße" sowie mit der näheren Bezeichnung des ausgebauten Abschnitts ("…beginnt am Flurstück ö (…) und läuft bis zum Ende des Flurstücks … (Ende des Gewerbegebietes)") die beitragsauslösende Maßnahme in noch hinreichender Weise beschrieben.
Weiter lässt zwar der die Flurstücksnummer ö betreffende Vorausleistungsbescheid wegen der gemeinsamen Veranlagung beider Grundstücke nicht erkennen, welche beitragspflichtige Fläche und welcher Betrag auf die Flurstücksnummer ö entfällt. Allerdings lässt sich die beitragspflichtige Fläche mit einfachen Rechenschritten dem Bescheid entnehmen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 12.3.2003 - 12 B 10234/03) und aufgrund des vorläufigen Beitragssatzes auch die anteilige Beitragslast berechnen. Der Umstand, dass für die Flurstücksnummer ö ein separater Bescheid ergangen ist, ist - selbst bei Annahme einer wirtschaftlichen Einheit - rechtlich unschädlich (OVG RP, Urteil vom 11.12.1997 - 12 A 12949/96).
B)
Die angefochtenen Vorausleistungsbescheide sind materiell-rechtlich rechtswidrig.
1) Die Beklagte kann ihre angefochtenen Bescheide nicht auf die §§ 7 Abs. 5 Satz 1, 10 Kommunalabgabengesetz - KAG - i.V.m. ihrer Ausbaubeitragssatzung (ABS) stützen. Nach dem vorliegenden Sach- und Streitstand, insbesondere aufgrund des Inhalts der Verwaltungsakte, steht fest, dass das westliche Teilstück der F... Straße, entlang des Gewerbegebiets "F... Straße", keine bereits erstmals hergestellte Erschließungsanlage darstellt, für deren Ausbau die Beklagte Vorausleistungen erheben könnte.
a) Eine beitragsfähige Ausbaumaßnahme setzt gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2, 10 Abs. 8 KAG die Existenz einer erstmals hergestellten innerörtlichen öffentlichen Anbaustraße voraus (OVG RP, Beschluss vom 15.5.2013 - 6 A 11255/12).
b) Das maßgebliche Straßenstück hat die Beklagte zwar mit Verfügung vom 11.9.2014 dem öffentlichen Verkehr gewidmet.
c) Es mangelt aber an einer vorherigen erstmaligen Herstellung der Straße als Erschließungsanlage. Ob eine Straße erstmals hergestellt ist, beurteilt sich für den Zeitpunkt, in dem sie zu einer Anbaustraße wurde (OVG RP, Urteil vom 5.11.2013 – 6 A 10553/13; Urteil vom 14.1.2013 – 6 A 10836/12). Zur Anbaustraße wurde die F... Straße in dem hier maßgeblichen Bereich erst durch den Bebauungsplan "F... Straße" am 29.5.2009. Für die erstmalige Herstellung einer gemeindlichen Erschließungsanlage bedarf es nach dem in § 10 Abs. 5 KAG verankerten Vorteilsprinzip einer Anbaustraße, die den beitragspflichtigen Grundstücken durch eine Zugangs- oder Zufahrtsmöglichkeit die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer baulichen oder ähnlichen Nutzbarkeit vermittelt, also Erschließungsfunktion besitzt. Allein die frühere Fahrbahn der Landesstraße, nunmehr des westlichen Teils der F... Straße, erfüllt jedoch nicht die Anforderungen an eine Erschließungsstraße nach der Erschließungsbeitragssatzung (EBS) der Beklagten. Denn diese erfordert eine Straßenentwässerung und Beleuchtung (§ 8 Abs. 1 Nr. 2 EBS), einen gegen die Fahrbahn abgegrenzten Gehweg sowie eine näher beschriebene Befestigung (§ 8 Abs. 2 EBS). Das Zusammenspiel dieser beiden Regelungen kann nur so verstanden werden, dass eine Verkehrsanlage, die keine Straßenbeleuchtung und keinen Gehweg aufweist, noch nicht erstmals hergestellt ist. Zwar war das westliche Straßenstück unstreitig früher eine klassifizierte Straße (Landesstraße). Diese verlief im hier maßgeblichen Bereich aber durch den Außenbereich. Sie war damit weder Gemeindestraße, noch diente sie dem Anbau, denn eine Anbaubestimmung ist für eine klassifizierte Straße jenseits der festgesetzten Ortsdurchfahrt zu verneinen (OVG RP, Beschluss vom 31.1.2012 - 6 B 11341/11). Anhaltspunkte, wonach das hier maßgebliche Straßenteilstück innerhalb einer Ortsdurchfahrt verlief und als Erschließungsbereich ausgewiesen war, der bereits alle erforderlichen Teileinrichtungen besaß, die für die Annahme einer Erschließungsstraße sprechen, lassen sich dem Vortrag der Beklagten, der die Darlegungslast für die erstmalige Herstellung obliegt (OVG RP, Beschluss vom 3.2.2004 - 6 A 11786/03) sowie dem Inhalt der vollständig vorzulegenden Verwaltungsakte nicht entnehmen. Eine Erschließungsfunktion kam der früheren Landesstraße in ihrem hier maßgeblichen westlichen Verlauf aber auch losgelöst von den vorstehenden Erwägungen bereits mangels Baulandqualität der angrenzenden Grundstücke nicht zu. Erst durch den Bebauungsplan "F... Straße" entstand auf der Südseite dieses Straßenteils Bauland. Da auch ansonsten keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass das maßgebliche Straßenstück zu einem früheren Zeitpunkt als Erschließungsanlage erstmals hergestellt war, kommt auch eine Heranziehung des § 242 BauGB - die westliche F... Straße ist nach den vorstehenden Ausführungen keine "vorhandene Erschließungsanlage" i.S. dieser Norm - und damit keine Erhebung eines Ausbaubeitrags, bzw. einer Vorausleistung auf einen Ausbaubeitrag in Betracht. Dies gilt selbst dann wenn der östliche Teil der F... Straße als Erschließungsanlage angesehen werden könnte. Denn die Verlängerung einer (hier unterstellten) bestehenden Erschließungsanlage, in Gestalt des auch früher schon innerorts verlaufenden östlichen Teils der F... Straße, durch ein zusätzlich herzustellendes Straßenstück stellt ihrerseits eine Erschließungs- aber keine Ausbaumaßnahme dar (OVG RP, Urteil vom 15.11.2005 - 6 A 10939/05). In diesem Zusammenhang sei hier der Vollständigkeit halber darauf hingewiesen dass die Entscheidung des OVG RP, B. v. 16.9.2009 - 6 A 10666/09, wonach die erstmalige nachträgliche (technische) Herstellung von Teilanlagen entlang einer bereits erstmals hergestellten Straße als Ausbaumaßnahme angesehen werden kann, nicht einschlägig ist. Denn das maßgebliche Straßenstück war - wie soeben dargelegt- noch nicht erstmals als Anbaustraße hergestellt. Ebenfalls nicht einschlägig ist dieser Beschluss des OVG RP insoweit, als die nachträgliche Herstellung eines Gehwegs entlang einer Ortsdurchfahrt einer klassifizierten Verkehrsanlage eine Ausbaumaßnahme darstellt, wenn die Gemeinde erstmals dessen Anlage beschließt. Denn nach dem vorliegenden Sach- und Streitstand war das maßgebliche Teilstück nicht Teil einer Ortsdurchfahrt.
Selbst aber bei einer hilfsweise unterstellten Ausbaumaßnahme erfolgte die vom dem Ortsgemeinderat der Beklagten beschlossene Abschnittsbildung nach der Rechtsprechung des OVG RP (Urteil vom 13.12.2011 - 6 A 10857/11) im Rechtssinne "willkürlich" und damit fehlerhaft. Zwar sind die Kriterien des § 130 Abs. 2 BauGB, auf den sich der Ratsbeschluss vom 18.8.2011 stützt und der eine Abschnittsbildung im Erschließungsbeitragsrecht regelt, auch im Ausbaubeitragsrecht im Wesentlichen anwendbar (OVG RP, Beschluss vom 17.10.2003 - 6 B 11439/03). Allerdings ist eine Abschnittsbildung unzulässig, wenn bei im Wesentlichen vergleichbarer Vorteilssituation, in einem Abschnitt (hier der westlichen F... Straße) alle Kosten der Ausbaumaßnahme, in dem restlichen Bereich der Vka (hier der östlichen F... Straße) aber keine Ausbaukosten anfallen und in absehbarer Zeit in dem nicht ausgebauten Teilbereich keine Ausbaumaßnahme konkret geplant ist. Denn die Abschnittsbildung hat nur eine Vorfinanzierungsfunktion, sie dient nicht der Steuerung der Beitragsbelastung der Anlieger (OVG RP, Beschluss vom 28.7.2009 - 6 A 10215/09). Die unwirksame Abschnittsbildung hat zur Folge, dass bei der Verteilung des beitragsfähigen Aufwands - auch im Vorausleistungsverfahren - alle Anlieger der F... Straße zum Beitrag heranzuziehen sind, was hier - für sich genommen - zur Teilaufhebung der angefochtenen Bescheide führte. In welchem Umfang genau - bei einer unterstellten Ausbaumaßnahme - die hier streitigen Vorausleistungen zu reduzieren sind, bedarf freilich keiner Entscheidung. Denn die unwirksame Abschnittsbildung hat weiter zur Folge, dass der Ortsgemeinderat seinen Beschluss über den Gemeindeanteil auf unzutreffender Basis getroffen hat, weil er nicht die gesamte Verkehrsanlage, hier also die F... Straße, in den Blick genommen hat. Dies führt zur Rechtswidrigkeit der streitbefangenen Bescheide (OVG RP, Urteil vom 8.8.2001 - 6 A 10723/01).
2) Nachdem die angefochtenen Bescheide in ausbaubeitragsrechtlichen Regelungen keine Stütze finden, kommt ein Austausch der rechtlichen Grundlagen in Betracht, um die Vorausleistungsbescheide auf eine erschließungsbeitragsrechtliche Basis zu stellen. Doch auch auf dieser Basis haben die Festsetzungen keinen rechtlichen Bestand.
a) Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Heranziehungsbescheid, der zu Unrecht auf das Straßenausbaubeitragsrecht gestützt ist, gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO daraufhin überprüft werden muss, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang er mit Blick auf das Erschließungsbeitragsrecht aufrechterhalten werden kann. Das vorrangige materielle Erschließungsbeitragsrecht schließt etwaige entgegenstehende landesrechtliche Verfahrensvorschriften aus (BVerwG, Urteil vom 4.6.1993 - 8 C 55/91; OVG RP, Beschluss vom 31.1.2012 - 6 B 11341/11). Die Festsetzung von Vorausleistungen auf der Basis der §§ 127 ff. BauGB i.V.m. der Erschließungsbeitragssatzung (EBS) der Beklagten erfolgte aber ebenfalls in rechtswidriger Weise.
b) Zwar eröffnet § 133 Abs. 3 BauGB i.V.m. § 10 EBS der Beklagten die Möglichkeit, auch im Bereich der Erschließung Vorausleistungen zu erheben.
c) Die Entscheidung des zuständigen Ortsgemeinderates über die Frage, ob, ab wann, in wie vielen Raten und mit welchem Ausschöpfungsgrad Vorausleistungen erhoben werden, bedarf aber einer hinlänglich belastbaren, pflichtgemäßen Schätzung des zu erwartenden Aufwands (OVG RP, Urteil vom 19.3.2009 - 6 A 10750/08) und eine zutreffende Kenntnis des Ortsgemeinderates über die wesentlichen Rahmenbedingungen seiner Entscheidung. Beides lag im Zeitpunkt der Beschlussfassung nicht vor. Der Ortsgemeinderat der Beklagten hat zwar am 18.8.2011 beschlossen Vorausleistungen zu erheben und den Ausschöpfungsgrad auf 100% festgelegt. Dieser, erst nach Aufforderung durch das Gericht vorgelegte Ratsbeschluss genügt aber nicht den rechtlichen Anforderungen. Denn der Ortsgemeinderat - und nicht die Verwaltung - trifft die Entscheidung über die Erhebung von Vorausleistungen (OVG RP, Urteil vom 13.9.1983 - 6 A 66/82). Hierzu ist erforderlich, dass dem Rat bei Beschlussfassung eine ordnungsgemäße Schätzungsgrundlage vorliegt (OVG RP, Urteil vom 19.3.2009, a.a.O., zum Ausbaubeitragsrecht). Eine solche tragfähige Schätzungsgrundlage findet sich in der Verwaltungsakte nicht. Aufgrund des Inhalts der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsakte ist davon auszugehen, dass die von dem Ortsgemeinderat geschätzte Summe der erwarteten Baukosten (76.000 €) schlicht gegriffen war. Zwar hat die Beklagte nach Aufforderung durch das Gericht eine Aufstellung vom 8.11.2012 nachgereicht. Diese konnte dem Ortsgemeinderat aber offenkundig nicht als Schätzungsgrundlage dienen, selbst wenn man sie als inhaltlich ausreichend erachten würde. Denn sie wurde erst geraume Zeit nach dem Vorausleistungsbeschluss des Ortsgemeinderates erstellt. Zudem stimmt der vom Rat angegebene Betrag nicht überein mit den nachträglich durch die Verbandsgemeindeverwaltung am 8.11.2012 bezifferten geschätzten Baukosten. Schließlich lag dem Rat nach Aktenlage auch deshalb keine hinreichende Schätzungsgrundlage vor, weil in dem Ratsbeschluss festgehalten ist, dass der Ausbaustandard des Gehweges und der Beleuchtungsanlage im Rahmen der Vergabe der Bauleistung noch festgelegt und beschlossen werden soll. Die angeblich der Bezifferung der Kosten zu Grunde liegende Schätzung eines Fachingenieurbüros wurde dem erkennenden Gericht trotz wiederholter Aufforderung nicht zugeleitet. Muss daher davon ausgegangen werden, dass der Ortsgemeinderat im Zeitpunkt der Beschlussfassung noch keine konkreten Vorstellungen von der Art und Weise der Umsetzung der Baumaßnahme hatte, lässt dies nur den Schluss zu, dass damit auch keine pflichtgemäße Schätzung des künftigen Aufwands möglich war. Ohne eine solche pflichtgemäße Schätzung geht die Rechtsnatur einer auf den künftigen vorteilsbezogenen Beitrag festgesetzten Vorausleistung verloren, sie ist gerichtlich aufzuheben (vgl. OVG RP, Beschluss vom 21.8.2012 - 6 C 10085/12 zum Entfall des Beitragscharakters einer Abgabe bei Fehlen einer tragfähigen Schätzung).
Weiter beruhen die angefochtenen Vorausleistungen nicht auf der Willensbildung des Ortsgemeinderates. Denn dieser ging bei seiner Beschlussfassung offenbar von 76.000 € Gesamtkosten und einem Gemeindeanteil von 25 v.H. für die Maßnahmen aus. Tatsächlich hat die Beklagte aber bei der Festsetzung der Vorausleistungen einen Gesamtaufwand von 93.000 € zugrunde gelegt und hieraus, abzüglich des Gemeindeanteils, einen Beitragssatz von 2,50 €/m² errechnet. Bei einer so erheblichen Diskrepanz der angesetzten Aufwendungen zwischen dem Ratsbeschluss und dem von der Verwaltung im vorläufigen Erhebungsverfahren bezifferten Aufwand, ist dem Rat als zuständigem Entscheidungsgremium (OVG RP, Urteil vom 13.9.1983, a.a.O.) vor Erlass der Vorausleistungsbescheide die Gelegenheit zu geben, über die Ausschöpfungsquote, die Fälligkeit und die Zahl der Raten neu zu entscheiden.
Zudem hätte der Ortsgemeinderat in richtiger Kenntnis der Rechtslage über die Ausschöpfungsquote entscheiden müssen. Hier beschloss der Rat aber über die Erhebung einer Vorausleistung auf einen Ausbaubeitrag, obwohl in der Sache die Erhebung einer Vorausleistung auf einen Erschließungsbeitrag anstand. Die vom Rat mitzuentscheidenden Fragen, ob, in welcher Höhe und zu welchen weiteren Modalitäten - etwa durch die Vorgabe mehrerer Fälligkeitszeitpunkte für eine in Raten zu begleichende Vorauszahlung - die Vorausleistungen erhoben werden sollten, hängen aber erheblich davon ab, wie der Fortgang der Maßnahme sich auf die Erschließungssituation des Grundstücks des Beitragspflichtigen auswirkt. So wird dem Beitragspflichtigen im Falle des Ausbaus durch die bestehende Verkehrsanlage bereits ein Erschließungsvorteil vermittelt, der grundsätzlich eine höhere Inanspruchnahme im Wege der Vorausleistungserhebung erlaubt, gegebenenfalls auch die Anforderung der Vorausleistung zu einem Fälligkeitszeitpunkt, ohne diese in mehrere Teilzahlungen/Raten aufzuteilen. Hingegen wird dem Beitragspflichtigen mangels Erschließungsanlage bei der ersten Herstellung gerade kein Erschließungsvorteil vermittelt, so dass - auch mit Blick auf die bis zu sechsjährige Bauphase, bei deren Überschreitung gezahlte Vorausleistungen zurückzuerstatten sind (§ 133 Abs. 3 Satz 3 BauGB) - mangels tatsächlich und rechtlich gesicherter Erschließung bei der Vorgabe der Höhe und der Modalitäten der Vorausleistungserhebung wesentlich unterschiedliche Erwägungen des Ortsgemeinderates, verglichen mit dem Ausbaubeitragsrecht, zu berücksichtigen sind, das eine dem § 133 Abs. 3 Satz 3 BauGB vergleichbare Regelung nicht kennt. Insbesondere konnte der Ortsgemeinderat auch keine Ratenzahlung oder spätere Fälligkeitstermine erwägen, die "Härten" hätte abfedern können, um zu vermeiden, dass die volle Vorausleistung zu zahlen ist, obwohl möglicherweise jahrelang noch keine Anbindung an das öffentliche Straßennetz erfolgt und obwohl der ursprünglich vom Rat erwartete Aufwand im Zeitpunkt der Berechnung des vorläufigen Beitragssatzes durch die Verwaltung erheblich höher angesetzt wurde. Dies vor allem deshalb, weil im konkreten Fall schon im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Ortsgemeinderates erkennbar war, dass sich in Anbetracht der Vorgaben des von der Beklagten erlassenen Bebauungsplans "F... Straße" ein Erschließungsvorteil für einige Beitragspflichtige ausschließlich über eine planerisch vorgegebene Privatstraße eröffnen wird. Dass damit - anders als im Ausbaubeitragsrecht, wo ein Erschließungsvorteil durch eine bereits hergestellte Verkehrsanlage vermittelt wird - erst wesentlich später, nämlich nach Ausführung der Bauarbeiten auf den Grundstücken entlang der künftigen Privatstraße und nach deren Herstellung, eine gesicherte Erschließung erfolgt, blieb dem Rat mit Blick auf die Vorstellung, eine Ausbaumaßnahme zu beschließen, verschlossen. Die maßgeblichen Erwägungen darf das erkennende Gericht, aufgrund des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, nicht an Stelle des Ortsgemeinderates zur Grundlage einer eigenständigen Ausgestaltung der Vorausleistungspflicht selbst anstellen. Das Gericht darf daher durch eine Entscheidung auch nicht prognostizieren, ob der Ortsgemeinderat in Kenntnis der vorstehenden Darlegungen dennoch eine Vorausleistung zu denselben Modalitäten, nämlich eine Vorausleistungserhebung von immerhin fast 38.000 € für die beiden Grundstücke in einer Rate, mit Fälligstellung knapp einen Monat nach Zugang der Vorausleistungsbescheide, beschlossen hätte. Damit bleibt hier nur die Aufhebung der Vorausleistungsbescheide.
Nur der Vollständigkeit halber sei hier auf den im Erschließungsbeitragsfall niedrigeren Gemeindeanteil (§ 4 EBS) sowie darauf verwiesen, dass die Beklagte im Rahmen der Prognose über die künftig beitragspflichtigen Grundstücke (vgl. OVG RP, Urteil vom 10.7.2007 - 6 A 10218/07) zutreffend von der sachlichen Beitragspflicht der streitbefangenen Grundstücke ausgegangen ist. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht das Gericht von einer näheren Darstellung seiner maßgeblichen Erwägungen zum Vorliegen einer wirtschaftlichen Einheit und zu deren Erschließung ab und verweist auf seine Darlegungen im Termin zur mündlichen Verhandlung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 37.811,40 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist bei dem bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.
Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl. S. 33) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 Abs. 5 Satz 1, 10 Kommunalabgabengesetz - KAG
§§ 127 ff. BauGB
§§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 119 Abgabenordnung
§ 242 BauGB
§ 130 Abs. 2 Satz 2 Baugesetzbuch
§ 745 Abs. 2 BGB
§ 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 130 Abs. 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 Satz 2, 10 Abs. 8 KAG
§ 10 Abs. 5 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 133 Abs. 3 BauGB
§ 133 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 12 B 10234/03
12 A 12949/96
6 A 11255/12
6 A 10553/13
6 A 10836/12
6 B 11341/11
6 A 11786/03
6 A 10939/05
6 A 10666/09
6 A 10857/11
6 B 11439/03
6 A 10215/09
6 A 10723/01
8 C 55/91
6 A 10750/08
6 A 66/82
6 C 10085/12
6 A 10218/07