Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2020-04-28, Aktenzeichen 13 ME 97/20

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - Vorsitzender der 7. Kammer - vom 2. April 2020 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes gegen infektionsschutzrechtliche Anordnungen des Antragsgegners, das Parken von Wohnmobilen und Gespannen mit Wohnwagen auf öffentlichen Verkehrsflächen untersagen.
Mit "Allgemeinverfügung des Landkreises Aurich zur Einschränkung des touristischen Verkehrs angesichts der Corona-Epidemie und zum Schutz der Bevölkerung vor der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 auf dem Gebiet des Landkreises Aurich" vom 2. April 2020 untersagte der Antragsgegner auf der Grundlage von 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes in der Zeit vom 9. April bis zum 14. April 2020 das Parken von Wohnmobilen und Gespannen mit Wohnwagen auf öffentlichen Verkehrsflächen und tatsächlich öffentlichen Verkehrsflächen, verstanden als "alle privaten Parkflächen, insbesondere Supermarktparkflächen, Parkflächen öffentlicher Einrichtungen, Parkflächen von Banken und Sparkassen, Parkflächen von Tankstellen, Parkflächen von Autohäusern und Werkstätten, Parkflächen von Schwimmbädern sowie Parkflächen für touristische Zwecke o. ä.". Ausgenommen von dieser Untersagung sind Personen, die ihren ersten Wohnsitz im Landkreis Aurich haben, und das Abstellen des Fahrzeugs bzw. Gespanns zur Durchführung eines Tank- und Bezahlvorgangs.
Hiergegen hat der Antragsteller am 6. April 2020 vor dem Verwaltungsgericht C. Klage (7 A 857/20) erhoben und einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Zur Begründung hat er geltend gemacht, dass er in Abhängigkeit von der Wetterlage beabsichtige, mit seinem eigenen Wohnmobil in den Landkreis Aurich jeweils morgens einzufahren, das Fahrzeug dort abzustellen, auf mitgebrachten Fahrrädern Touren zu unternehmen und jeweils abends wieder abzureisen. Ein anderer Transport der Fahrräder als mit dem Wohnmobil sei ihm nicht möglich. Die Allgemeinverfügung untersage ihm dieses Verhalten in rechtswidriger Weise. Denn das Abstellen der Wohnmobile bringe keine Erhöhung von Infektionsgefahren mit sich. Auch seien mildere Maßnahmen möglich, die etwa das Abstellen von Wohnmobilen zum Zwecke der Übernachtung untersagten.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 8. April 2020 abgelehnt.
Am 17. April 2020 hat der Antragsgegner erneut eine "Allgemeinverfügung des Landkreises Aurich zur Einschränkung des touristischen Verkehrs angesichts der Corona-Epidemie und zum Schutz der Bevölkerung vor der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 auf dem Gebiet des Landkreises Aurich" erlassen, die in der Zeit vom 17. April bis zum 6. Mai 2020 das Parken von Wohnmobilen und Gespannen mit Wohnwagen auf öffentlichen Verkehrsflächen und tatsächlich öffentlichen Verkehrsflächen untersagt.
Am 20. April 2020 hat der Antragsteller bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 8. April 2020 Beschwerde eingelegt. Zur Begründung macht er geltend, es bestehe ein Interesse an der Rechtswidrigkeitsfeststellung in Bezug auf die abgelaufene Allgemeinverfügung. Die Einbeziehung der neuen Allgemeinverfügung in das laufende Beschwerdeverfahren sei zulässig, da nur so effektiver Rechtsschutz erlangt werden könne. Die in den Allgemeinverfügungen getroffenen Regelungen seien keine notwendigen Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes. Sie trügen nicht dazu bei, die Infektionsgefahr zu vermindern. Das Abstellen von Wohnmobilen auf Parkplätzen tangiere das Kontaktrisiko mit Erkrankten oder Infizierten ebensowenig wie das Parken von anderen Kraftfahrzeugen. Die übrigen verordneten Kontaktbeschränkungen seien ausreichend und auch beim Parken einzuhalten. Der Eingriff in seine Freiheitsrechte aus Art. 11 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG sei unverhältnismäßig. Es sei fraglich, ob die Erkrankung COVID-19 überhaupt ein hohes Gefährdungspotenzial aufweise. Jedenfalls sei dieses nicht so hoch, dass es die schwerwiegenden Grundrechtseingriffe rechtfertigen könne. Die ausschließlich Wohnmobile und Gespanne mit Wohnwagen betreffende Untersagung verletze auch den allgemeinen Gleichheitssatz. Andere Fahrzeuge, darunter auch solche mit Schlafgelegenheiten, seien ohne Grund nicht erfasst.
Der Antragsteller beantragt,
1. unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 8. April 2020 festzustellen, dass die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 2. April 2020 rechtswidrig gewesen ist,
2. die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 17. April 2020 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt die angefochtenen Allgemeinverfügungen. Die getroffenen Regelungen seien zwingend erforderlich, um die Ausbreitungsdynamik zu verzögern und die Infektionsketten zu unterbrechen. Auch im Landkreis Aurich stiegen die Infektionszahlen weiter an. Bis zum 23. April 2020 seien insgesamt 90 Personen positiv getestet worden. 77 Personen befänden sich in Quarantäne. Fünf Erkrankte seien verstorben, so dass die Mortalitätsrate im Vergleich zu anderen Landkreisen, aber auch zum Landesdurchschnitt erhöht sei. Der Landkreis Aurich sei eine stark frequentierte Tourismusregion mit mehr als 4 Mio. Übernachtungen im Jahr 2018, der unmittelbar an die Küste angrenze und die drei beliebtesten Nordseeinseln Norderney, Baltrum und Juist umfasse. Gerade, aber nicht nur, über die Ostertage und zum Maifest müsse damit gerechnet werden, dass in Ortsrandlagen, im Stadtgebiet oder an der Nordseeküste eine größere Anzahl von Wohnmobilen und Gespannen öffentliche Verkehrsflächen zu touristischen Zwecken nutze. Hierbei könne es zu einer größeren Anzahl von Personenkontakten und einer damit verbundenen Verbreitung der Infektionskrankheit kommen. Zugleich werde die nachträgliche Fallfindung erschwert, da die mit dem Wohnmobil anreisenden Personen untereinander und auch den zuständigen Behörden nicht bekannt seien. Er überprüfe die getroffenen Regelungen während ihrer Geltungsdauer fortlaufend. Dabei müsse er aber berücksichtigen, dass sich aufgrund der Inkubationszeit von bis zu zwei Wochen die Wirkung von Maßnahmen erst zeitverzögert zeige.
Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die im Beschwerdeverfahren gestellten Sachanträge sind teilweise bereits unzulässig (1.) und im Übrigen unbegründet (2.).
1. Der im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag zu 1., die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 2. April 2020 einstweilig festzustellen, ist mangels Rechtsschutzbedürfnis bereits unzulässig. Das auch für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ist entfallen, soweit der Antragsteller zunächst die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 2. April 2020 begehrt hatte und diese mit Ablauf des 14. April 2020 außer Kraft getreten war. Auch ein Rechtsschutzbedürfnis für die nun begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes besteht nicht. Denn ein etwaiges Fortsetzungsfeststellungsinteresse bezöge sich nur auf ein Hauptsacheverfahren. Eine Feststellung analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ist hingegen regelmäßig unzulässig (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 19.5.2010 - 8 ME 84/10 -, juris Rn. 3; Bayerischer VGH, Beschl. v. 15.7.2009 - 7 CS 09.1347 -, juris Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 25.2.2004 - 2 M 58/04 -, juris Rn. 4; Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 131 jeweils m.w.N.).
Der darüber hinaus gestellte Antrag zu 2., die aufschiebende Wirkung einer Klage des Antragstellers gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 17. April 2020 anzuordnen, ist zulässig. Der Senat erachtet die vom Antragsteller mit Blick auf die vor Ablauf der Beschwerdefrist eingetretene Änderung der Sachlage vorgenommene Antragsänderung ausnahmsweise als sachdienlich (vgl. zu den insoweit bestehenden Voraussetzungen: Senatsbeschl. v. 18.5.2017 - 13 ME 62/17 -, juris Rn. 33 m.w.N.).
2. Der danach zulässige Antrag zu 2., die aufschiebende Wirkung einer Klage des Antragstellers gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 17. April 2020 anzuordnen, ist aber unbegründet.
Die gerichtliche Entscheidung über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO setzt eine Abwägung des Interesses des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, gegen das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung voraus. Diese Abwägung fällt in der Regel zu Lasten des Antragstellers aus, wenn bereits im Aussetzungsverfahren bei summarischer Prüfung zu erkennen ist, dass ihr Rechtsbehelf offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg bietet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.5.2004 - 2 BvR 821/04 -, NJW 2004, 2297, 2298 - juris Rn. 20; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 970 ff. m.w.N.). Dagegen überwiegt das Interesse an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs in aller Regel, wenn sich der Rechtsbehelf als offensichtlich begründet erweist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.10.1995 - BVerwG 1 VR 1.95 -, juris Rn. 3). Bleibt der Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache bei der in dem Aussetzungsverfahren nur möglichen summarischen Prüfung (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 11.9.1998 - BVerwG 11 VR 6.98 -, juris Rn. 4) jedoch offen, kommt es auf eine reine Abwägung der widerstreitenden Interessen an (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.6.2019 - BVerwG 1 VR 1.19 -, NVwZ-RR 2019, 971 - juris Rn. 6; Senatsbeschl. v. 10.3.2020 - 13 ME 30/20 -, juris Rn. 7).
Hieran gemessen kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nicht in Betracht. Die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 17. April 2020 ist voraussichtlich rechtmäßig (a.). Unabhängig davon überwiegt das vom Antragsteller geltend gemachte Aussetzungsinteresse die widerstreitenden öffentlichen Vollzugsinteressen nicht (b.).
a. Die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 17. April 2020 findet eine Rechtsgrundlage in § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), in der hier maßgeblichen zuletzt durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) mit Wirkung vom 28. März 2020 geänderten Fassung. Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieser Rechtsgrundlage, insbesondere mit Blick auf die Bestimmtheit der getroffenen Regelungen und deren Vereinbarkeit mit dem Vorbehalt des Gesetzes, drängen sich dem Senat nicht auf (vgl. hierzu im Einzelnen: OVG Bremen, Beschl. v. 9.4.2020 - 1 B 97/20 -, juris Rn. 24 ff.; Hessischer VGH, Beschl. v. 7.4.2020 - 8 B 892/20.N -, juris Rn. 34 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 6.4.2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 36 ff.; Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 - 20 NE 20.632 -, juris Rn. 39 ff.; Beschl. v. 30.3.2020 - 20 CS 20.611 -, juris 17 f.).
(1) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sind erfüllt.
Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
Es wurden zahlreiche Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider (vgl. die Begriffsbestimmungen in § 2 Nrn. 3 ff. IfSG) im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Die weltweite Ausbreitung von COVID-19, die offizielle Bezeichnung der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, wurde am 11. März 2020 von der WHO zu einer Pandemie erklärt. Weltweit sind derzeit mehr 2.800.000 Menschen mit dem Krankheitserreger infiziert und mehr als 198.000 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben (vgl. www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019, Stand: 27.4.2020). Derzeit sind im Bundesgebiet mehr als 155.000 Menschen infiziert und mehr als 5.700 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben und in Niedersachsen mehr als 9.800 Menschen infiziert und mehr als 390 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben (vgl. Robert Koch Institut (RKI), COVID-19: Fallzahlen in Deutschland und weltweit, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html, Stand: 27.4.2020). Im Landkreis Aurich sind 93 Menschen infiziert, sechs Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben und insgesamt 498 Menschen befanden sich zeitweilig in Quarantäne (vgl. www.landkreis-aurich.de/soziales-gesundheit/gesundheit/aktuelle-informationen-zum-thema-corona.html, Stand: 27.4.2020).
COVID-19 ist jedenfalls eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.3.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30.3.2020). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher (bei schwacher Evidenz), stark adipöse Menschen, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Eine Impfung oder eine spezifische Medikation sind derzeit nicht verfügbar. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 86%. Die Erkrankung ist sehr infektiös, und zwar nach Schätzungen von etwa 2 Tagen vor Symptombeginn bis zum achten Tag nach Symptombeginn. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich im Wege der Tröpfcheninfektion. Auch eine Übertragung durch Aerosole und kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden, ist aber wenig wahrscheinlich. Es ist zwar offen, wie viele Menschen sich insgesamt in Deutschland mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infizieren werden. Schätzungen gehen aber von bis zu 70 % der Bevölkerung aus, es ist lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies geschehen wird. Grundlage dieser Schätzungen ist die so genannte Basisreproduktionszahl von COVID-19. Sie beträgt ohne die Ergreifung von Maßnahmen 2,4 bis 3,3. Dieser Wert kann so interpretiert werden, dass bei einer Basisreproduktionszahl von etwa 3 ungefähr zwei Drittel aller Übertragungen verhindert werden müssen, um die Epidemie unter Kontrolle zu bringen (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888, Stand: 24.4.2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html, Stand: 22.4.2020).
Auch wenn nach derzeitigen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verläuft, könnte eine ungebremste Erkrankungswelle aufgrund der bisher fehlenden Immunität und nicht verfügbarer Impfungen und spezifischer Therapien zu einer erheblichen Krankheitslast in Deutschland führen. Bei vielen schweren Verläufen muss mit einer im Verhältnis zu anderen schweren akuten respiratorischen Infektionen (SARI) - vermutlich sogar deutlich - längeren intensivmedizinischen Behandlung mit Beatmung/zusätzlichem Sauerstoffbedarf gerechnet werden. Selbst gut ausgestattete Gesundheitsversorgungssysteme wie das in Deutschland können hier schnell an Kapazitätsgrenzen gelangen, wenn sich die Zahl der Erkrankten durch längere Liegedauern mit Intensivtherapie aufaddiert. Dieser Gefahr für das Gesundheitssystem und daran anknüpfend der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung kann derzeit, da weder eine Impfung noch eine spezifische Therapie in konkret absehbarer Zeit zur Verfügung stehen, nur dadurch begegnet werden, die Verbreitung der Erkrankung so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen (vgl. zur aktuellen Zahl - gemeldeter - freier Krankenhausbetten mit Beatmungskapazität: DIVI Intensivregister, Tagesreport, veröffentlicht unter: www.divi.de/images/Dokumente/Tagesreport_Intensivregister_PDF/DIVI-Intensivregister_Tagesreport_2020_04_27.pdf, Stand: 27.4.2020). Neben der Entwicklung von Impfstoffen und spezifischen Therapien sowie der Stärkung des Gesundheitssystems und der Erhöhung der medizinischen Behandlungskapazitäten, die indes nicht sofort und nicht unbegrenzt möglich sind, bedarf es hierzu zuvörderst der Verhinderung der Ausbreitung durch Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko, des Schaffens sozialer Distanz und ähnlich wirkender bevölkerungsbezogener antiepidemischer Maßnahmen sowie des gezielten Schutzes und der Unterstützung vulnerabler Gruppen (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, Aktuelle Daten und Informationen zu Infektionskrankheiten und Public Health, Epidemiologisches Bulletin Nr. 12/2020 v. 19.3.2020, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/ 2020/Ausgaben/12_20.pdf?__blob=publicationFile; Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 26.3.2020).
Die danach vorliegenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verpflichten auch den Beklagten als zuständige Behörde zum Handeln (gebundene Entscheidung, vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 - juris Rn. 23).
(2) Der Senat vermag derzeit auch keine relevanten Fehler des vom Antragsgegner bei Erlass der Allgemeinverfügung vom 17. April 2020 betätigten Ermessens festzustellen.
(a) Dies gilt zunächst für den durch die Regelung betroffenen Adressatenkreis. Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen der Behörde nicht dahin, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber der festgestellten Person in Betracht kommen. Die Vorschrift ermöglicht Regelungen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Vorrangige Adressaten sind zwar die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG benannten Personengruppen. Bei ihnen steht fest oder besteht der Verdacht, dass sie Träger von Krankheitserregern sind, die bei Menschen eine Infektion oder eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG verursachen können. Wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, sind sie schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als "Störer" anzusehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können aber auch (sonstige) Dritte ("Nichtstörer") Adressat von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 212 f. - juris Rn. 25 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 3.4.2020 - OVG 11 S 14/20 -, juris Rn. 8 f.).
Aus infektionsschutzrechtlicher Sicht maßgeblich ist insoweit allein der Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr. Dabei gilt für die Gefahrenwahrscheinlichkeit kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 216 - juris Rn. 32).
Nach der Risikobewertung des gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu berufenen RKI im täglichen "Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19)" vom 25. April 2020 besteht auch in Deutschland unverändert eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Zahl der Fälle in Deutschland steigt weiter an. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird derzeit "insgesamt als hoch" eingeschätzt, "für Risikogruppen als sehr hoch" (vgl. www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-04-25-de.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 25.4.2020). Aufgrund dieser Bewertung besteht für jeden Adressaten der Verordnung ein hinreichend konkreter Bezug zu einer Infektionsgefahr.
(b) Auch die Art der vom Antragsgegner konkret gewählten Schutzmaßnahme ist nicht ersichtlich ermessensfehlerhaft.
§ 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, a.a.O., S. 213 - juris Rn. 26 unter Hinweis auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.). Der Begriff der "Schutzmaßnahmen" ist folglich umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen (vgl. Senatsbeschl. v. 27.4.2020 - 13 MN 98/20 -, juris Rn. 51; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 2.4.2020 - 3 MB 8/20 -, juris Rn. 35). Der weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall "notwendig" sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind. Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 - 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).
Danach bestehen für den Senat keine durchgreifenden Zweifel, dass die vom Antragsgegner mit der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung angeordnete Untersagung des Parkens von Wohnmobilen und Gespannen mit Wohnwagen auf öffentlichen Verkehrsflächen und tatsächlich öffentlichen Verkehrsflächen ihrer Art nach als Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG anzusehen ist. Denn die Anordnung steht im Zusammenhang mit der Regelung in § 1 Abs. 4 Satz 1 der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 (Nds. GVBl. S. 74), zuletzt geändert am 24. April 2020 (Nds. GVBl. S. 84), die es Betreibern unter anderem von Campingplätzen und Wohnmobilstellplätzen untersagt, Personen zu touristischen Zwecken zu beherbergen. In Ergänzung dieser Regelung und ersichtlich zur Vermeidung von Umgehungen der verordneten Untersagung durch die Nutzer von Wohnmobilen und Gespannen mit Wohnwagen ist die streitgegenständliche Allgemeinverfügung getroffen worden. Wie die Regelung in § 1 Abs. 4 der Verordnung zielt die Allgemeinverfügung darauf ab, Ansammlungen zahlreicher, untereinander nicht bekannter Personen zu unterbinden. Maßnahmen mit dieser Zielrichtung können ihrer Art nach auf der Grundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG getroffen werden ("…; sie kann insbesondere Personen verpflichten, … von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde … Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten …").
(c) Die in der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung getroffene Schutzmaßnahme ist auch in ihrem konkreten Umfang voraussichtlich nicht zu beanstanden. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass die vom Antragsgegner angeordnete Untersagung des Parkens von Wohnmobilen und Gespannen mit Wohnwagen auf öffentlichen Verkehrsflächen und tatsächlich öffentlichen Verkehrsflächen zur Erreichung der mit der Anordnung verfolgten Ziele nicht notwendig ist, sind für den Senat nicht ersichtlich.
Auch wenn sich das Infektionsgeschehen aufgrund der von den Infektionsschutzbehörden ergriffenen Maßnahmen in letzter Zeit verlangsamt hat und insbesondere die Zahl der Neuinfektionen, aber auch die Zahl der tatsächlich (noch) Infizierten zurückgegangen ist, besteht die Gefahr der Verbreitung der Infektion und die daran anknüpfende Gefahr der mangelnden hinreichenden Behandelbarkeit schwer verlaufender Erkrankungen wegen fehlender spezifischer Behandlungsmöglichkeiten und nicht unbegrenzt verfügbarer Krankenhausbehandlungsplätze fort. Ein Wegfall dieser Gefahren vermag der Senat auch derzeit noch nicht festzustellen. Das danach unverändert legitime Ziel der Verhinderung der Ausbreitung von COVID-19, der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, kann nur erreicht werden, wenn neben der Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko sowie dem gezielten Schutz und der Unterstützung vulnerabler Gruppen auch "soziale" Distanz, vornehmlich verstanden als körperliche Distanz, geschaffen und ähnlich wirkende bevölkerungsbezogene antiepidemische Maßnahmen ergriffen werden. Dies kann auch Beschränkungen des unmittelbaren Kontakts zwischen verschiedenen Personen, gleich ob im öffentlichen oder im privaten Raum, rechtfertigen. Dies betrifft insbesondere die mit der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung adressierten Ansammlungen zahlreicher, untereinander nicht bekannter Personen, weil bei solchen Personenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden können und zudem mangels Bekanntheit der Personen untereinander die Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht wird.
Zur Erreichung der infektionsschutzrechtlich legitimen Ziele ist die getroffene Maßnahme geeignet. Sie verhindert, dass im Umfeld von auf öffentlichen Verkehrsflächen und tatsächlich öffentlichen Verkehrsflächen geparkten Wohnmobilen und Gespannen mit Wohnwagen Ansammlungen von Personen entstehen.
Die Maßnahme ist zur Erreichung der infektionsschutzrechtlichen Ziele auch erforderlich. Dabei ist zu berücksichtigen, dass an die Erforderlichkeit im vorliegenden Fall erhöhte Anforderungen zu stellen sind. Denn § 11 Satz 1 der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 (Nds. GVBl. S. 74), zuletzt geändert am 24. April 2020 (Nds. GVBl. S. 84), lässt weitergehende als die in der Verordnung bereits getroffenen Anordnungen durch die örtlichen Infektionsschutzbehörden nur zu, "soweit es im Interesse des Gesundheitsschutzes zwingend erforderlich ist und den vorstehenden Regelungen (der Verordnung) nicht widerspricht." Auch diese Voraussetzungen sind voraussichtlich erfüllt. Denn wie bereits dargestellt, soll die vom Antragsgegner in der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung getroffene Maßnahme auch Umgehungen der in § 1 Abs. 4 Satz 1 der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus gegenüber Betreibern unter anderem von Campingplätzen und Wohnmobilstellplätzen getroffenen Untersagung, Personen zu touristischen Zwecken zu beherbergen, vermeiden. Die Gefahr einer solchen Umgehung ist gerade im Kreisgebiet des Antragsgegners nicht fernliegend. Ohne die Maßnahme bestünde die Gefahr, dass Wohnmobile und Gespanne mit Wohnwagen, die Campingplätze und Wohnmobilstellplätze nicht mehr nutzen dürfen, vermehrt auf öffentliche Verkehrsflächen und tatsächlich öffentliche Verkehrsflächen ausweichen und es dort - unter schlechteren hygienischen Bedingungen als auf einem Camping- oder Wohnmobilstellplatz - unkontrolliert zu den Personenansammlungen kommt, welche die Niedersächsische Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 zulässigerweise unterbinden will. Vor diesem Hintergrund stellt sich die vom Antragsgegner getroffene Maßnahme nicht nur als widerspruchsfrei zur Verordnung, sondern auch durchaus als zwingend erforderlich dar. In ihrer Eingriffsintensität mildere, zur Zielerreichung gleich geeignete Maßnahmen ergeben sich weder aus dem Vorbringen der Antragsteller noch sind sie sonst für den Senat bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung verlässlich festzustellen. Insbesondere eine Beschränkung der Untersagung auf bestimmte Tageszeiten könnte die Gefahr von Personenansammlungen nicht gleich wirksam unterbinden.
Die vom Antragsgegner getroffene Maßnahme führt auch nicht zu einer unangemessenen Belastung des Antragstellers. Ein Eingriff in sein Freizügigkeitsrecht aus Art. 11 GG dürfte nicht gegeben sein. Dem Antragsteller wird es durch die streitgegenständliche Allgemeinverfügung, die lediglich die Wahl der Reisemittel beschränkt, nicht unmöglich gemacht, sich im Kreisgebiet des Antragsgegners aufzuhalten. Im Übrigen wäre ein Eingriff insoweit aber, ebenso wie ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit, auch aufgrund der Maßnahmenbefristung von geringem Gewicht und gerechtfertigt durch widerstreitende überwiegende öffentliche Interessen. Denn die den Eingriff bewirkende Maßnahme ist angesichts der immer noch hohen Gefahr der Verbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und der Erkrankung COVID-19 zur Gewährleistung der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 - juris Rn. 119 m.w.N.), notwendig.
(d) Die von dem Antragsteller darüber hinaus geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vermag der Senat nicht festzustellen.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 - 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252 - juris Rn. 40; Beschl. v. 15.7.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385 - juris Rn. 63). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 - 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188 - juris Rn. 30; Beschl. v. 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69 - juris Rn. 65; Beschl. v. 21.7.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416 - juris Rn. 79).
Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde bei Regelungen eines dynamischen Infektionsgeschehens weniger streng (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 17.4.2020 - OVG 11 S 22/20 -, juris Rn. 25). Auch die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit kann nicht eingefordert werden (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 26.3.2020 - 5 Bs 48/20 -, juris Rn. 13). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. Senatsbeschl. v. 14.4.2020 - 13 MN 63/20 -, juris Rn. 62).
Dies zugrunde gelegt, dürfte die an Wohnmobile und Gespanne mit Wohnwagen unabhängig von deren Aufenthaltszweck und nicht an alle Fahrzeuge mit Schlafgelegenheiten anknüpfende Untersagung sachlich gerechtfertigt sein. Denn Wohnmobile und Gespanne mit Wohnwagen werden typischerweise auch zur Übernachtung vor Ort genutzt, während dies bei anderen Fahrzeugen jedenfalls regelmäßig nicht der Fall ist. Die Anknüpfung an Wohnmobile und Gespanne mit Wohnwagen ist zudem ein objektives, ohne Weiteres erkennbares Anknüpfungskriterium, welches die Praktikabilität des Vollzugs der Maßnahme sichert.
b. Unabhängig von den danach mangelnden Erfolgsaussichten in der Hauptsache überwiegt das vom Antragsteller geltend gemachte Aussetzungsinteresse auch die widerstreitenden öffentlichen Vollzugsinteressen nicht.
Das Aussetzungsinteresse des Antragstellers besteht nach seinen Angaben maßgeblich darin, mit seinem Wohnmobil Fahrräder in das Kreisgebiet des Antragsgegners zu transportieren, um dort Radtouren unternehmen zu können. Dieses Ansinnen ist fraglos grundrechtlich geschützt, nach dem Dafürhalten des Senats aber nur von geringem Gewicht. Denn durch die vom Antragsgegner getroffene Anordnung wird dem Antragsteller nur eine von zahlreichen vorstellbaren Möglichkeiten der erstrebten Freizeitaktivität teilweise unmöglich gemacht. Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an einem ununterbrochenen weiteren Vollzug der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung deutlich schwerer. Denn ohne diesen könnte sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen auch nach derzeitigen Erkenntnissen erheblich erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v. 7.4.2020 - 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 10).
Die Kostenentscheidung folgt § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 31 IfSG
§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG
§§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nrn. 3 ff. IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes
§ 1 Abs. 4 der Verordnung
Art. 11 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG
Art. 11 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2004, 2297, 2298
NVwZ-RR 2019, 971
BVerwGE 142, 205, 212
BVerfGE 121, 317, 350
BVerfGE 130, 240, 252
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 132, 179, 188
BVerfGE 129, 49, 69
BVerfGE 126, 400, 416
7 A 857/20
8 ME 84/10
7 CS 09.13
2 M 58/04
13 ME 62/17
2 BvR 821/04
1 VR 1.95
11 VR 6.98
1 VR 1.19
13 ME 30/20
1 B 97/20
8 B 892/20
13 B 398/20
20 NE 20.63
20 CS 20.61
3 C 16.11
11 S 14/20
13 MN 98/20
1 BvQ 31/20
1 BvR 3262/07
1 BvL 14/07
1 BvR 1554/89
1 BvL 16/11
1 BvR 2035/07
1 BvR 611/07
11 S 22/20
5 Bs 48/20
13 MN 63/20
1 BvR 755/20