Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-05, Aktenzeichen 21 A 1986/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0305.21A1986.21.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger betreibt als Einzelunternehmer einen mit Hofübergabevertrag vom 17. August 2017 und mit Wirkung zum 1. Juli 2017 von seinem Vater im Wege der vorweggenommenen Erbfolge übernommenen konventionellen landwirtschaftlichen Milchviehbetrieb. Im Jahr 2018 bewirtschaftete der Kläger insgesamt 83,1907 ha Acker- und Grünland, davon 31,9631 ha im Marktfruchtbau und 51,2276 ha im Futterbau.
Am 20. Dezember 2018 beantragte er nach den nordrhein-westfälischen Richtlinien über die Gewährung von Billigkeitsleistungen und Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Landwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse (Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz – II-3-21 – vom 6. November 2018; im Folgenden: Förderrichtlinien) entsprechende Geldleistungen für dürrebedingte Ertragsausfälle im Jahr 2018. Als Ertragsausfall in der Bodenproduktion gab der Kläger eine Minderung von insgesamt 31,5 % an. Den Erlösausfall bezifferte er mit 54.617,78 EUR, davon 10.183,76 EUR im Marktfruchtbau und 44.434,02 EUR im Futterbau. Nach Abzug von nicht entstandenen Mähkosten von 3.971,67 EUR sowie nach Kürzung aufgrund anzurechnenden Privatvermögens in Höhe von 12.428,79 EUR errechnete der Kläger einen zuschussberechtigten Schaden von 38.217,32 EUR, von dem er 50 % (= 19.108,66 EUR) als auszuzahlende Billigkeitsleistung beantragte. Dem Antrag beigefügt waren u. a. die die – jeweils vom 1. Juli eines Jahres bis zum 30. Juni des Folgejahres reichenden – Wirtschaftsjahre 2014/2015 bis 2016/2017 betreffenden betrieblichen Jahresabschlüsse und Nährstoffvergleiche des seinerzeit noch von seinem Vater geführten landwirtschaftlichen Betriebs.
Mit Schreiben vom 25. Februar 2019 teilte der Beklagte dem Kläger sinngemäß mit, dass die vom Kläger angegebenen Vorjahreserträge beim Futterbau, die den Nährstoffvergleichen entnommen seien und von einem Trockenmassegehalt von 33 % (Mais) bzw. 20 % (Grünland/Ackergrass) ausgingen, zu korrigieren seien, weil sich die im Antrag angegebenen Preise auf Erträge mit 35 % Trockenmasse bezögen. Erträge und Preise seien auf eine einheitliche Basis von 35 % Trockenmassegehalt umzurechnen. Ferner seien die vom Kläger angegebenen Erträge für Kartoffeln und Zuckerrüben in den Jahren 2015 bis 2017 entsprechend den Angaben in den Nährstoffvergleichen zu korrigieren. Der Trockenschaden verringere sich dadurch und entspreche einem Verlust der Bodenproduktion von 27 %, sodass die Zuwendungsvoraussetzung von mindestens 30 % Verlust nicht erfüllt sei und der Antrag abzulehnen wäre.
Mit Schreiben vom 15. März 2019 machte der Kläger daraufhin geltend, dass die vom Beklagten im Hinblick auf den Trockenmassegehalt vorgenommene Korrektur keine rechtliche Grundlage habe. Das „Merkblatt Dürrehilfe 2018“ (im Folgenden: Merkblatt) gebe nicht vor, dass Menge und Preis auf eine einheitliche Basis von 35 % umzurechnen seien. In der Tabelle der Referenzwerte „Dürrehilfe“ sei kein Hinweis enthalten, dass die Erträge mit 35 % Trockenmasse gerechnet worden seien oder dass sich die Preise auf diesen Wert bezögen. Ihm lägen Informationen vor, wonach Angaben aus den Nährstoffvergleichen als betriebsindividuelle Daten anerkannt würden. Darin seien nur Erträge in dt/ha ohne jeden Hinweis auf Prozentangaben der Trockenmasse erfasst. Er habe die Vorjahreserträge beim Futterbau zwar den Nährstoffvergleichen entnommen. Der Trockenmassegehalt könne daraus jedoch nicht abgeleitet werden und daher bei der Berechnung keine Anwendung finden.
Mit Bescheid vom 21. August 2019 lehnte der Beklagte den Antrag auf Gewährung von Billigkeitsleistungen ab. Zur Begründung führte er aus: Für die Berechnung des Ertragsausfalls sei es notwendig, dass sich die Preise und Erträge der jeweiligen Kultur auf eine Grundlage bezögen. Insbesondere der Trockensubstanzgehalt sei auf eine Basis umzurechnen, was in der Fußnote der Anlage 2 zum Antrag ausdrücklich aufgeführt sei und zudem in dem Informationsschreiben „Häufig gestellte Fragen und Antworten zur Dürrehilfe“ (im Folgenden: Informationsschreiben) thematisiert werde. Im Falle der Kombination von betriebsindividuellen Daten und Referenzwerten müssten die Trockensubstanzgehalte der betriebsindividuellen Daten mit denen der Referenzwerte übereinstimmen. Andernfalls sei eine Umrechnung auf den gleichen Trockensubstanzgehalt notwendig. Eine Umrechnung sei unerlässlich, da Erträge und Preise mit unterschiedlichen Trockensubstanzgehalten nicht vergleichbar seien und somit nicht gegenübergestellt werden könnten. Bei entsprechender Umrechnung liege der dürrebedingte Ertragsrückgang des Klägers aus der Bodenproduktion im Schadjahr 2018 bei 27 % und überschreite den erforderlichen Rückgang von über 30 % nicht. Nach Ziffer 2.1 der Förderrichtlinien sei nach pflichtgemäßem Ermessen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel zu entscheiden. Da die Fördervoraussetzungen nicht vorlägen, sei aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und aufgrund der Gleichbehandlung aller Antragsteller nur die Versagung der beantragten Billigkeitsleistung geboten und angezeigt. Ein über die Förderrichtlinien hinausgehender besonderer Ausnahmefall sei nicht ersichtlich und auch nicht dargelegt worden, sodass es keiner weiteren Ermessenserwägung bedürfe.
Am 12. September 2019 hat der Kläger gegen den Ablehnungsbescheid Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Er habe zum Trockensubstanzgehalt seiner Mais- und Grassilage in dem Antrag keine Angaben gemacht. Diese seien darin auch nicht erfragt worden. Insbesondere ergebe sich aus dem Antragsformular nicht, dass ein Antragsteller für den Produktionsbereich Mais- oder Grassilage die Trockensubstanzgehalte der jeweiligen Silage anzugeben habe, damit der geltend gemachte Schaden berechnet werden könne. Er – der Kläger – sei auch im Rahmen des Verwaltungsverfahrens nicht aufgefordert worden, entsprechende Belege vorzulegen. Dies müsse sich der Beklagte entgegenhalten lassen. Kein Antragsteller habe erkennen können, dass der Dürreschaden bei Nichtvorlage konkreter Nachweise mit für ihn nachteiligen fiktiven Werte berechnet werde.
Soweit der Beklagte auf das Merkblatt und das Informationsschreiben jeweils mit Stand vom 10. Dezember 2018 verweise, bleibe unklar, ab wann diese Unterlagen den Antragstellern zur Verfügung gestanden hätten. In dem Merkblatt vom 7. November 2018 (Version 1.1), welches ihm vorgelegen habe, werde nicht erwähnt, welche Trockensubstanzgehalte bei der Berechnung des Schadens zugrunde zu legen seien. Die vom Beklagten unter Bezug auf das Merkblatt vom 10. Dezember 2018 geübte Verwaltungspraxis habe sich erst nach Stellung der Anträge entwickelt, sodass der Beklagte sich nicht darauf berufen könne, dass Antragsteller ihrem Antrag keine Unterlagen in Bezug auf die von ihnen selbst ermittelten Trockensubstanzgehalte vorgelegt hätten. Da der Beklagte während des laufenden Antragsverfahrens neue Informationsmaterialien veröffentlicht habe, habe er nicht davon ausgehen können, dass diese von allen Antragstellern noch zur Kenntnis genommen würden.
Aus Nr. 14 des Informationsschreibens ergebe sich nicht, dass der Nährstoffvergleich als Nachweis für den Trockensubstanzgehalt der Silage zugrunde gelegt werde. Der Hinweis auf den Nährstoffvergleich sei ausschließlich dahingehend zu verstehen, dass mit ihm die Menge der Silage für die Ertragsausfallberechnung nachgewiesen werde. Eine Umrechnung dieser Menge aufgrund des Trockensubstanzgehaltes werde in dem Informationsschreiben an keiner Stelle erwähnt. Insbesondere werde darin nicht darauf hingewiesen, dass Belege über die Ermittlung des Trockensubstanzgehaltes für die Berechnung des Ertragsausfalls Bedeutung haben könnten und daher vorgelegt werden sollten. Dies sei jedoch erforderlich gewesen, um den Antragstellern die maßgeblichen Kriterien für die Berechnung des Ertragsausfalls deutlich zu machen. In der Anlage „Schadensberechnung Bodenproduktion“ werde lediglich angegeben, dass sich Preise und Erträge auf eine Grundlage beziehen müssten. Soweit der Trockenmassegehalt genannt werde, bleibe unklar, welche Bedeutung er für die Berechnung des Ertragsausfalls haben solle.
In den Nährstoffvergleichen werde für Grassilage automatisch ein Trockensubstanzgehalt von 20 % und für Maissilage von 32 % angenommen. Diese im Berechnungsprogramm für den Nährstoffvergleich hinterlegten Trockensubstanzgehalte seien rein fiktiv und stünden mit den tatsächlich festgestellten Trockensubstanzgehalten in keiner Beziehung. Ein Betriebsinhaber habe nicht die Möglichkeit, im Nährstoffvergleich andere – nämlich die tatsächlichen – Trockensubstanzgehalte in die Berechnung einzustellen.
Da in den Nährstoffvergleichen der Jahre 2015 bis 2017 die tatsächlichen Trockensubstanzgehalte nicht hätten angegeben werden müssen und diese auch im Verwaltungsverfahren nicht ermittelt worden seien, lägen der Berechnung des Beklagten fiktive Umstände zugrunde, ohne dass geprüft worden sei, ob diese den Tatsachen entsprächen. Eine solche Vorgehensweise sei willkürlich. Nicht nachvollziehbar sei, dass der Beklagte von einem Trockensubstanzgehalt seiner – des Klägers – Grassilage von lediglich 20 % ausgehe. Soweit der Beklagte darauf verweise, dass Grassilage üblicherweise mit einem Trockensubstanzgehalt von 35 % gehandelt werde, müsse dies der übliche Trockensubstanzgehalt sein. Tatsächlich beliefen sich die Trockensubstanzgehalte seiner Silagen ausweislich der im Klageverfahren vorgelegten Unterlagen in den Jahren 2015 bis 2017 für Grassilage auf 19,5 %, 46 % und 28,6 % sowie für Maissilage auf 36 %, 38,6 % und 40,7 %. Unter Zugrundelegung dieser tatsächlichen Trockensubstanzgehalte ergebe sich ein über der Grenze von 30 % liegender Schaden.
Die vom Beklagten auf Grundlage der von ihm herangezogenen Trockensubstanzgehalte vorgenommene Umrechnung seiner – des Klägers – Erntemengen im Hinblick auf die den Referenzpreisen zugrunde gelegten Trockensubstanzgehalte führe zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung zwischen überwiegend Grassilage produzierenden mit in erster Linie Maissilage produzierenden Landwirten. Während die Umrechnung eines Trockensubstanzgehalts bei Maissilage von 32 % auf 35 % nur zu einer geringfügigen Reduzierung der Erntemengen und des Verlustes führe, erfolge eine solche Reduzierung bei einer Umrechnung des Trockensubstanzgehaltes bei Grassilage von 20 % auf 35 % in erheblichem Umfang.
Der Ansatz rein fiktiver Trockensubstanzgehalte könne eine Gleichbehandlung aller Antragsteller im Rahmen der Verwaltungspraxis nicht sicherstellen und keine Grundlage für die Schadensberechnung sein. Der Beklagte sei nicht berechtigt, irgendeine Verwaltungspraxis zu entwickeln. Diese müsse die Gleichbehandlung aller Antragsteller sicherstellen. Dies sei hier nicht der Fall, da er – der Kläger – im Rahmen der Schadensberechnung mit Antragstellern gleichbehandelt werde, die entweder keine Nachweise über den Trockensubstanzgehalt oder nur Nachweise über einen sehr geringen Trockensubstanzgehalt ihrer Silage erbringen könnten. Er habe einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit Antragstellern, die ihren Schaden anhand konkreter betrieblicher Einnahmeausfälle berechnet hätten. Sofern sich eine Verwaltungspraxis erst im Laufe der Zeit entwickelt habe, müssten Antragsteller, die von dieser Neuentwicklung vor Antragstellung keine Kenntnis gehabt hätten, die Möglichkeit haben, Angaben zu bestimmten materiellen Anspruchsvoraussetzungen nach Ablauf der Antragsfrist nachzuholen und durch entsprechende Belege nachzuweisen.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 21. August 2019 zu verurteilen, über seinen Antrag auf Gewährung einer Zuwendung „Billigkeitsleistungen und Zuwendungen zum teilweisen Schadensausgleich von Dürreschäden in der Landwirtschaft“ unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat der Beklagte vorgebracht: Vorliegend seien die Werte aus den Nährstoffvergleichen zugrunde zu legen, da betriebsindividuelle Nachweise nicht vorhanden seien. Auf dieses Vorgehen weise auch das Informationsschreiben mit Stand vom 10. Dezember 2018 hin, welches bereits vor Antragstellung des Klägers auf der Internetseite der Landwirtschaftskammer NRW abrufbar gewesen sei. In dem Nährstoffvergleich seien fiktive Trockensubstanzgehalte hinterlegt, die nicht variabel, sondern Grundlage aller Nährstoffvergleiche seien. Im Verwaltungsverfahren habe sich der Kläger zu den darin getroffenen Feststellungen geäußert, ohne jedoch auf andere Trockensubstanzgehalte hinzuweisen. Dies habe der Kläger erst verspätet nach Ablauf der in den Förderrichtlinien genannten Ausschlussfrist getan. Im Übrigen seien die vom Kläger hierzu im Klageverfahren vorgelegten Unterlagen zum Nachweis abweichender Trockensubstanzgehalte unzureichend.
Bei der Berechnung des Erlösausfalls im Marktfruchtbau seien als Erträge im Bereich Kartoffeln und Zuckerrüben die Werte aus den vom Kläger eingereichten Nährstoffvergleichen zugrunde gelegt worden. Andere Nachweise habe der Kläger nicht eingereicht. Daher ergebe sich ein abweichender Erlösausfall in Höhe von 6.028,23 EUR bzw. 6,5 %.
Im Rahmen der Berechnung des Erlösausfalls im Futterbau betreffend Maissilage sei der durchschnittliche Hektarertrag im Basiszeitraum 2015 bis 2017 mit 471,43 dt/ha ermittelt worden. Die von dem Kläger aus den Nährstoffvergleichen der Jahre 2015 bis 2017 entnommenen Erträge von jährlich 500,00 dt/ha seien umzurechnen, da ihnen ein Trockenmassegehalt von 33 % zugrunde liege, sich die der Berechnung des Erlösausfalls zugrunde gelegten Preise der Referenzwerte jedoch auf einen Trockenmassegehalt von 35 % bezögen. Da der Kläger die Erträge aus seinen Nährstoffvergleichen und nicht aus der Referenzwerttabelle entnommen habe, seien die Preise der Referenzwerte umzurechnen, um eine Vergleichbarkeit herstellen zu können. Auf diese Umrechnung werde in der Anlage 2 „Schadensberechnung Bodenproduktion“ hingewiesen. Dort sei ausgeführt, dass sich Preise und Erträge auf eine Grundlage beziehen müssten (z. B. TM-Gehalt). Die Umrechnung der Erträge in den Fällen, in denen die Erträge aus den Nährstoffvergleichen zugrunde gelegt würden, entspreche der Verwaltungspraxis, die sich im Laufe der Antragsbearbeitung herausgebildet habe. Nur eine solche Umrechnung auf eine einheitliche Vergleichsgrundlage entspreche dem Gleichbehandlungsgrundsatz.
Bei der Berechnung des durchschnittlichen Hektarertrages im Futterbau betreffend Feldgras/Ackergras habe der Kläger im Basiszeitraum 2015 bis 2017 die Erträge entsprechend seiner Nährstoffvergleiche mit jährlich 760 dt/ha ermittelt und als durchschnittlichen Preis die Preise der Referenzwerte für Feldgras/Ackergras angegeben. Der durchschnittliche Hektarertrag von 760 dt/ha sei jedoch umzurechnen und belaufe sich auf 434,29 dt/ha, da für die Hektarerträge in den Nährstoffvergleichen ein Trockenmassegehalt von 20 % angegeben worden sei, sich die Preise der Referenzwerte jedoch auf einen Trockenmassegehalt von 35 % bezögen. Anders als der Kläger meine, gehe er – der Beklagte – nicht davon aus, dass die Grassilage einen Trockensubstanzgehalt von 20 % gehabt habe. Vielmehr sage er nur, welche Trockensubstanzgehalte den aus dem Nährstoffvergleichen entnommenen Werten und den Referenzpreisen zugrunde lägen.
Bei der Berechnung des Erlösausfalls im Futterbau betreffend Weideflächen sei der vom Kläger den Nährstoffvergleichen entnommene durchschnittliche Hektarertrag im Basiszeitraum 2015 bis 2017 von 375,00 dt/ha bei einem Trockenmassegehalt von 20 % in Bezug auf die Preise der Referenzwerte, denen ein Trockenmassegehalt von 35 % zugrunde liege, ebenfalls umzurechnen und mit durchschnittlich 214,29 dt/ha anzusetzen.
Im Rahmen der Berechnung des Erlösausfalls im Futterbau betreffend Mähweide – 4 Schnitt sei der vom Kläger den Nährstoffvergleichen entnommene durchschnittliche Hektarertrag im Basiszeitraum 2015 bis 2017 von 500,00 dt/ha bei einem Trockenmassegehalt von 20 % in Bezug auf die Preise der Referenzwerte, denen ein Trockenmassegehalt von 35 % zugrunde liege, ebenfalls umzurechnen und mit durchschnittlich 285,71 dt/ha anzusetzen.
Der Kläger kritisiere zwar die Umrechnung der Erträge, nicht jedoch die der Referenzwerttabelle entnommenen Preise. Wenn die Schadensberechnung auf Durchschnittswerten, d. h. Referenzwerten beruhe, müssten die den Nährstoffvergleichen entnommenen Erträge auf eine einheitliche Berechnungsbasis gestellt werden. Dass sich insoweit diese Verwaltungspraxis erst im Laufe der Zeit herausgebildet habe, sei ihrem Wesen immanent.
Der Ertragsausfall in der Bodenproduktion belaufe sich insgesamt auf nur 27 % und sei damit geringer als der in den Förderrichtlinien geforderte Rückgang von mindestens 30 %. Eine Schlechterstellung von überwiegend Grassilage produzierenden Landwirten mit Mais anbauenden Landwirten liege nicht vor. Die in den Nährstoffvergleichen und den Referenztabellen hinterlegten Werte basierten auf bestimmten Trockenmassegehalten, sodass zur Vergleichbarkeit eine Umrechnung erfolgen müsse. Eine Vergleichbarkeit könne aber nicht bei unterschiedlichen Anbauprodukten hergestellt werden, auch nicht bei gleichem Trockenmassegehalt. Auf die Ausführungen des Klägers zu den tatsächlichen Trockensubstanzgehalten komme es nicht an, da mangels anderweitiger Nachweise die Werte aus den Nährstoffvergleichen zugrunde gelegt worden seien.
Mit dem angegriffenen Urteil vom 17. Juni 2021 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Dürrehilfe. Die Bewilligung von Dürrehilfe sei eine freiwillige Leistung, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen entscheide. Ermessensfehler seien hier jedoch nicht ersichtlich. Der Ertragsausfall des Klägers überschreite die in Ziffer 2.2 der Förderrichtlinien genannte (Bagatell-)Grenze von 30 % nicht. Der Beklagte habe bei der Ermittlung der dem Kläger entstandenen Einkommensminderung zu Recht die von diesem mit dem Antrag eingereichten Nährstoffvergleiche der Jahre 2015 bis 2017 und die Referenzwerte für das Jahr 2018 zur Schadensermittlung herangezogen. Die vom Kläger erst im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Nachweise zum Trockensubstanzgehalt seiner Silagen in den Jahren 2015 bis 2017 könnten wegen Verspätung nicht mehr berücksichtigt werden, da auf der Grundlage der Ziffer 3.6.1 der Förderrichtlinien das Merkblatt eine Ausschlussfrist auf den 14. Dezember 2018 sowie das Informationsschreiben vom 10. Dezember 2018 eine solche auf den 20. Dezember 2018 festlege. Ungeachtet dessen seien die vorgelegten Unterlagen auch inhaltlich nicht geeignet, abweichende Trockensubstanzgehalte nachzuweisen. Die vom Beklagten vorgenommene Umrechnung der Trockensubstanzgehalte der Nährstoffvergleiche auf den Trockensubstanzgehalt der Referenzwerte im Schadjahr sei nicht zu beanstanden. Den Nährstoffvergleichen des Klägers l für die darin ausgewiesenen Erträge für Mais ein Trockenmassegehalt von 33 % sowie für Gras von 20 % zugrunde gelegt. Da sich die Erträge und Preise der Referenzwerte für Mais und Gras jeweils auf einen Trockenmassegehalt von 35 % bezögen, könne eine Vergleichbarkeit der Erträge im Dürrejahr 2018 mit den Vorjahreserträgen nur hergestellt werden, wenn die Vergleichsgrundlage angepasst und einheitlich auf einen Trockenmassegehalt von 35 % umgerechnet werde. An der Angemessenheit der verwendeten Referenzwerte bestünden keine rechtlichen Bedenken. Unerheblich sei, dass dem Kläger bei Antragstellung die Umrechnungsmethodik nicht positiv bekannt gewesen sei. Dass der Kläger keine individuellen Nachweise vorgelegt habe, stelle einen unbeachtlichen Motivirrtum dar. Die Möglichkeit zur Vorlage individueller Nachweise hätte der Kläger den der Bewilligung zugrundeliegenden Vorschriften entnehmen können. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot liege insoweit nicht vor. Im Übrigen stelle das Informationsblatt vom 10. Dezember 2018 lediglich die nicht ausdrücklich in den Referenzwerttabellen genannten Trockenmassegehalte der landwirtschaftlichen Produkte klar und ändere die bisherigen Vorschriften nicht ab. Da der Beklagte die Umrechnungssystematik in allen Fällen anwende, stelle sich diese Vorgehensweise nicht als gleichheitswidrig dar.
Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor: Soweit das Merkblatt vom 10. Dezember 2018 darauf hinweise, dass sich im Bereich Futterbau alle Referenzerträge und die jeweiligen Referenzpreise auf einen Trockensubstanzgehalt von 35 % bezögen, besage dies nichts darüber, welcher Trockensubstanzgehalt beispielsweise seiner Grassilage unterstellt werde, wenn er betriebsindividuell insoweit keine Angaben mache. Das Merkblatt führe gerade nicht aus, dass insoweit der in der Software für den Nährstoffvergleich hinterlegte Trockensubstanzgehalt herangezogen werde. Dem standardisierten Trockensubstanzgehalt des Referenzpreises sei der betriebsbezogene Trockensubstanzgehalt der Silage des betroffenen Landwirtes gegenüberzustellen.
Der Beklagte unterstelle, dass seine – des Klägers – Maissilage einen Trockensubstanzgehalt von 32 % und seine Grassilage einen solchen von 20 % habe. Diese Werte seien keine statistisch ermittelten Durchschnittswerte. Jedenfalls habe der Beklagte dies bisher nicht dargelegt. Die Werte seien ohne weitere Begründung in der zur Durchführung des Nährstoffvergleichs dienenden Software hinterlegt. Sie hätten jedoch nicht den Zweck und seien insoweit ungeeignet, den Wert einer Mais- oder Grassilage auf Grundlage von Referenzpreisen zu ermitteln. Weder in den Förderrichtlinien noch in den Merkblättern werde darauf hingewiesen, dass diese Trockensubstanzgehalte den jeweiligen Silagen unterstellt würden. Landwirten sei nicht bewusst gewesen, dass eine Umrechnung erfolge und eine solche nur durch Nachweis der tatsächlichen Trockensubstanzgehalte hätte verhindert werden können. Den meisten Landwirten und auch ihm sei nicht bewusst gewesen, welche Trockensubstanzgehalte in der Berechnung der Nährstoffvergleiche hinterlegt seien.
In den Nährstoffvergleichen würden zu den Trockensubstanzgehalten der Silagen keine individuellen betriebsbezogenen Angaben gemacht. Der Hinweis in dem Merkblatt vom 10. Dezember 2018 auf die Schadensermittlung auf Grundlage von regionalen Referenzwerten helfe nicht weiter, da es sich bei den der Berechnung im Nährstoffvergleich hinterlegten und unterstellten betrieblichen Trockensubstanzgehalten der Silagen nicht um regionale Referenzwerte handele. Nr. 14 des Informationsschreibens vom 10. Dezember 2018 erwähne nicht, dass ein Antragsteller besondere betriebsindividuelle Angaben zum Trockensubstanzgehalt seiner Silagen machen könne. Unrichtig sei daher, dass sich aus der Veröffentlichung ergebe, dass bei Nutzung des Nährstoffvergleichs die dort hinterlegten Referenzwerte für die Schadensberechnung zugrunde gelegt würden und ein Antragsteller dies durch Vorlage von anderen Belegen hätte vermeiden können.
Er habe nicht bewusst davon abgesehen, bei der Antragstellung individuelle Nachweise über den Trockensubstanzgehalt seiner Silagen vorzulegen, da ihm nicht bekannt und aus der Förderrichtlinien und den Merkblättern für ihn auch nicht erkennbar gewesen sei, welche tatsächlichen Trockensubstanzgehalte seiner Silagen der Beklagte bei der Schadensberechnung zugrunde legen würde. Weder habe der Beklagte ihn aufgefordert, konkrete Angaben zu den Trockensubstanzgehalten seiner Silagen zu machen, noch sei er darauf hingewiesen worden, dass im Falle eines fehlenden Nachweises der Beklagte die von ihm tatsächlich zugrunde gelegten Werte verwende. Der Beklagte habe die Antragsteller ausreichend darüber zu informieren, welche Unterlagen für die Berechnung der Zuwendung erforderlich und vorzulegen seien. Dies habe er in dem Merkblatt und den Förderrichtlinien nicht getan, sodass er sich auf die Nichtvorlage von Unterlagen nicht berufen könne. Im Hinblick auf das vom Beklagten übersandte Informationsschreiben vom 10. Dezember 2018 bleibe unklar, zu welchem Zeitpunkt dies im Internet veröffentlicht worden sei und welche Angaben die vorherige Version gehabt habe. Der Beklagte könne nicht erwarten, dass ein Antragsteller, der sich über das Internet bereits informiert habe, kurz vor Ablauf der Antragsfrist noch einmal im Internet prüfe, ob der Beklagte nicht nun völlig andere Voraussetzungen für die Gewährung der Zuwendung formuliert habe.
Das vom Beklagten zitierte Urteil des niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts verhalte sich lediglich zur Anwendung der sog. 35 %-Grenze im Verhältnis landwirtschaftlicher und gewerblicher Einkünfte. Vorliegend gehe es jedoch nicht um eine materielle Anspruchsvoraussetzung, sondern um die Frage, ob der Beklagte bei der Berechnung der Zuwendung ohne vorherigen konkreten Hinweis bestimmte betriebsindividuelle Verhältnisse unterstellen dürfe, obwohl den Antragstellern nicht bewusst gewesen sei, dass betriebsindividuelle Unterlagen vorgelegt werden könnten und müssten.
Soweit nach Ziffer 3.6.1 der Förderrichtlinien nur das Ministerium eine Ausschlussfrist für die Antragstellung festsetzen könne, habe der Direktor der Landwirtschaftskammer, wie in dem Informationsschreiben vom 10. Dezember 2018 geschehen, keine materielle Ausschlussfrist setzen können. Unabhängig davon greife die Ausschlussfrist nicht im Hinblick auf die Vorlage von Unterlagen, welche die Behörde für die Berechnung der Zuwendung erwarte, sich dies aber nicht aus den Förderrichtlinien und dem Merkblatt ergebe. Gleiches gelte, wenn sich aus den Antragsunterlagen, den Förderrichtlinien und dem Merkblatt nicht ersehen lasse, dass ein Antragsteller durch Vorlage bestimmter Unterlagen eine für ihn günstigere Berechnung erwirken könne, weil ansonsten die Behörde von in den Referenzjahren unterstellten Ernteergebnissen ausgehe. Eine wirksame materielle Ausschlussfrist setze im Sinne des Gebots des fairen Verfahrens voraus, dass innerhalb der Frist alle für die Entscheidung der Behörde maßgeblichen Unterlagen auch vorgelegt werden könnten. Zumindest müsse die Behörde Nachsicht gewähren und nachträglich vorgelegte Unterlagen berücksichtigen, wenn ein Antragsteller die im Rahmen der Berechnung der Behörde unterstellten Werte nicht gekannt habe und daher von falschen Voraussetzungen ausgegangen sei. Es sei zudem widersprüchlich, wenn der Beklagte behaupte, dass er – der Kläger – weder innerhalb der Ausschlussfrist noch im Verwaltungsverfahren Nachweise vorgelegt habe. Denn wenn der 20. Dezember 2018 eine Ausschlussfrist sei, hätten auch im Verwaltungsverfahren keine Unterlagen mehr vorgelegt werden können. Der Beklagte belege damit vielmehr, dass er in anderen Verfahren die im Verwaltungsverfahren vorgelegten Unterlagen berücksichtigt habe, sodass es sich bei der Frist des 20. Dezember 2018 nicht um eine durch die Verwaltungspraxis entstandene materielle Ausschlussfrist handeln könne und ein Verweis auf diese Frist vorliegend ermessensfehlerhaft sei. Aus Nr. 11 des Informationsschreibens vom 10. Dezember 2018 ergebe sich zudem, dass bestimmte Unterlagen in angemessener Zeit hätten nachgereicht werden können. Die Formulierung lasse dagegen nicht erkennen, dass nach Ablauf der darin nicht genannten Frist eine Nachreichung von Unterlagen nicht mehr möglich sei.
Seine im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Unterlagen seien inhaltlich geeignet, abweichende Trockensubstanzgehalte im Referenzzeitraum nachzuweisen. Der Trockensubstanzgehalt einer Silage werde ermittelt, wenn die Silage auf der Silageplatte aufgebracht und festgefahren worden sei. Gegenstand der Probe sei nicht der Mais oder das Gras vor der Ernte, sondern die Silage selbst. Unerheblich sei, ob die Probe direkt nach Anlage der Silage oder erst später vorgenommen werde, da die Silage durch Folie abgedeckt werde und die Silageplatte nach unten hin dicht sei, sodass nach Anlage der Silage keine Feuchtigkeit mehr entweichen könne. Beim Verkauf von Silage werde der Preis auf der Grundlage von derartigen Proben ermittelt.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil abzuändern und den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 21. August 2019 zu verpflichten, über seinen (des Klägers) Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe für das Jahr 2018 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt zur Begründung aus: Es habe seiner ständigen Verwaltungspraxis entsprochen, dem Dreijahreszeitraum der Jahre 2015 bis 2017 die Wirtschaftsjahre 2014/2015 bis 2016/2017 zuzuordnen, sofern ein Antragsteller keine anderen Daten habe vorlegen können.
Die Erntemengen der Kulturarten Kartoffeln und Zuckerrüben seien unter Rückgriff auf die Nährstoffvergleiche des Klägers abgeändert worden. Nach seiner– des Beklagten – Verwaltungspraxis sei insgesamt auf die Erntemengen in den Nährstoffvergleichen als einheitliche Grundlage zurückzugreifen, wenn wie hier ein Antragsteller nicht sämtliche Erntemengen im Marktfrucht- und Futterbau durch Buchführungsunterlagen belegt habe. Sofern die Erntemengen im Marktfruchtbau aus den vom Kläger vorgelegten Buchführungsunterlagen zugrunde gelegt würden, ergebe sich ein Ertragsausfall in der Bodenproduktion von lediglich 20,9 %
Aufgrund der vom Kläger vorgelegten Nährstoffvergleiche habe der darin ausgewiesene Ertrag umgerechnet werden müssen, da zwar die Erträge des Klägers diesen Nährstoffvergleichen hätten entnommen werden können, nicht jedoch die Preise, die hierfür hätten erzielt werden können. Im Hinblick auf diese Preise sei auf die Referenzpreise zurückgegriffen worden. Da unterschiedliche Trockensubstanzgehalte Grundlage der beiden Parameter seien, habe eine Umrechnung erfolgen müssen, worauf der Kläger im Rahmen der Anhörung hingewiesen worden sei. Von der Möglichkeit zur Vorlage betriebsindividueller Nachweise habe der Kläger keinen Gebrauch gemacht. Sofern Antragsteller auf Nährstoffvergleiche zurückgegriffen hätten, sei kein Fall bekannt, dass individuelle Trockensubstanzgehalte nachgewiesen oder bei der Berechnung zugrunde gelegt worden seien. Die hier streitgegenständliche Umrechnung habe der Verwaltungspraxis entsprochen.
Mit Erlass vom 3. Dezember 2018 habe das zuständige Ministerium die Ausschlussfrist auf den 20. Dezember 2018 festgelegt. Nach den Förderrichtlinien sowie dem Merkblatt sei für Antragsteller erkennbar gewesen, welche Unterlagen innerhalb welcher Frist hätten vorgelegt werden müssen.
Die Referenzwerte stammten aus besonderen Ernteermittlungen. Die Daten würden bundesweit erhoben und von IT-NRW bereitgestellt. Den Nährstoffvergleichen seien fiktive Trockensubstanzgehalte hinterlegt, was nicht variabel sei und die Grundlage für alle Nährstoffvergleiche darstelle. Diese Werte würden zugrunde gelegt, wenn andere betriebsindividuelle Nachweise wie Buchführungsabschluss oder Betriebszweigauswertung nicht vorhanden seien. Dies ergebe sich auch aus Frage 14 in dem Informationsschreiben vom 10. Dezember 2018.
Auf die erforderliche Umrechnung der Erntemenge und des Preises auf eine einheitliche Basis von einem Trockensubstanzgehalt von 35 % sei der Kläger auch im Verwaltungsverfahren hingewiesen worden. Andere Trockensubstanzgehalte habe der Kläger erst im Rahmen des Klageverfahrens und damit verspätet nach Ablauf der in den Förderrichtlinien genannten Frist vorgelegt. Diese Nachweise seien im Übrigen nicht ausreichend, da sie nicht erkennen ließen, von welcher Erntemenge eine Probe genommen und von welcher Fläche diese gewonnen worden sei. Insbesondere trage der Kläger aber auch nicht vor, welche Trockensubstanzgehalte betriebsindividuell den von ihm vorgelegten Nährstoffvergleichen zugrunde liegen sollten. Allein maßgebend sei die Frage, ob der Kläger widerlegen könne, dass im Rahmen der Berechnung des von ihm verwendeten Nährstoffvergleichs andere Trockensubstanzgehalte vorgelegen hätten, als die von ihm – dem Beklagten – bei der Berechnung zugrunde gelegten. Angaben habe der Kläger hierzu innerhalb der Ausschlussfrist nicht gemacht. Das Erfordernis der Umrechnung sei im Übrigen der Anlage 2 der Antragsunterlagen zu entnehmen gewesen. Zu Unrecht meine der Kläger, dass er – der Beklagte – davon ausgehe, dass die Grassilage des Klägers einen Trockensubstanzgehalt von 20 % gehabt habe. Vielmehr werde lediglich gesagt, welche Trockensubstanzgehalte den aus den Nährstoffvergleichen entnommenen Erntemengen und den Referenzpreisen zugrunde lägen. Dass eine solche pauschale Herangehensweise sinnvoll und geboten sei, werde in dem Urteil des niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. März 2021 – 10 LC 203/20 –, juris, Rn. 47 ff., ausdrücklich klargestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die zulässige Verpflichtungsklage in Gestalt der Bescheidungsklage ist unbegründet. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 21. August 2019 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm begehrte Neubescheidung seines Antrags auf Bewilligung einer Dürrehilfe für das Jahr 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 sind die zuvor genannten Förderrichtlinien, die jedenfalls laut ihrer Nr. 1.1 Abs. 1 und Nr. 2.1 Abs. 1 auf den dort genannten Rechtsgrundlagen beruhen und deren Durchführung dienen. Ergänzt werden die Förderrichtlinien durch die weiteren Erlasse des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 7. November 2018 und 3. Dezember 2018 – II-3 – 21 –.
Allerdings stellen nationale Förderrichtlinien grundsätzlich bloße verwaltungsinterne, das Ermessen für die Verteilung staatlicher Leistungen lenkende Verwaltungsvorschriften dar. Anders als Gesetze und Rechtsverordnungen begründen sie nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung. Sie unterliegen auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung, da sie keine Rechtsnormen sind. Sie sind lediglich dazu bestimmt, für die Verteilung der Fördermittel Maßstäbe zu setzen, und sollen auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die Bewilligungsbehörde steuern.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 2018– 10 C 1.17 –, juris, Rn. 15, vom 25. April 2012– 8 C 18.11 –, juris, Rn. 31, und vom 23. April 2003 – 3 C 25.02 –, juris, Rn. 14 m. w. N.
Eine über die ihnen zunächst nur zukommende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt, wobei dies nur in der Gestalt erfolgt, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben. Entscheidend ist mithin, wie die zuständige Behörde die Verwaltungsvorschriften im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 2018– 10 C 1.17 –, juris, Rn. 15 ff., vom 23. April 2003 – 3 C 25.02 –, juris, Rn. 17 und vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 –, juris, Rn. 18.
Maßgeblicher Zeitpunkt im vorgenannten Sinne ist dabei der Zeitpunkt der Entscheidung der Bewilligungsbehörde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. September 2023– 4 A 3042/19 – juris, Rn. 66 f.; Bay. VGH, Beschluss vom 18. Mai 2020 – 6 ZB 20.438 –, juris, Rn. 15.
Bei den hier streitgegenständlichen Förderrichtlinien handelt es sich unzweifelhaft um solche bloßen verwaltungsinternen ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften, Dies ergibt sich schon unmittelbar aus ihrer Nr. 2.1 Abs. 2, der bestimmt, dass ein Rechtsanspruch auf Gewährung einer Billigkeitsleistung nicht besteht, sondern die Bewilligungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel entscheidet.
Die (ständige) Verwaltungspraxis wird hier näher durch das Merkblatt in den Versionen 1.1 bis 1.3 vom 7. November, 3. Dezember und 10. Dezember 2018 sowie das Informationsschreiben in den Versionen 1.1 bis 1.3 vom 27. November, 3. Dezember und 10. Dezember 2018 konkretisiert. Alle Unterlagen stellen im Ergebnis jeweils jedenfalls eine Verlautbarung des Beklagten dar, wie er die Förderrichtlinien versteht und zu handhaben gedenkt. Auf das Informationsschreiben wird in der Begründung des Ablehnungsbescheids vom 21. August 2019 sogar ausdrücklich Bezug genommen. Bestätigt wird dies dadurch, dass der Beklagte auch im gerichtlichen Verfahren auf das Merkblatt und das Informationsschreiben abgestellt hat.
Davon ausgehend hat der Kläger keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Gewährung einer Dürrehilfe. Der Ablehnungsbescheid lässt in Ansehung der für die Ablehnung gegebenen sinngemäßen Begründung, die Fördervoraussetzungen lägen nicht vor, weil der dürrebedingte Ertragsausfall in der Bodenproduktion im Schadjahr 2018 30 % der durchschnittlichen Jahreserzeugung des landwirtschaftlichen Unternehmens des Klägers nicht überschreite, keinen zur Neubescheidung führenden Ermessensfehler erkennen.
Zwar liegen die Fördervoraussetzungen insoweit vor, als im Jahr 2018 im Sinne der Nr. 1.3 Abs. 1 Halbs. 1 der Förderrichtlinien widrige Witterungsverhältnisse (Dürre) gegeben waren, die Naturkatastrophen gleichgestellt sein können. Auch ist die in Nr. 2.4.1.1 der Förderrichtlinien diesbezüglich aufgestellte Voraussetzung, dass das außergewöhnliche Naturereignis von der zuständigen obersten Bundes- oder Landesbehörde oder bei gemeinsamen Bund-Länder-Hilfen von den zuständigen obersten Bundes- und Landesbehörden als ein solches Ereignis eingestuft worden sein muss, erfüllt. Denn in Nr. 3 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung vom 2. Oktober 2018 zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind, ist festgestellt worden, dass die Dürre im Jahr 2018 ein außergewöhnliches Naturereignis ist.
Nicht erfüllt ist demgegenüber die Fördervoraussetzung gemäß Nr. 1.3 Abs. 1 Halbs. 2 der Förderrichtlinien. Wie der Beklagte zutreffend angenommen hat, überschreitet die dürrebedingte Beeinträchtigung der Ernteerzeugung des Klägers im Schadjahr 2018 nicht die Grenze von 30 % seiner durchschnittlichen Jahreserzeugung. Dabei ist mit durchschnittlicher Jahreserzeugung nach Nr. 1.3 Abs. 2 der Förderrichtlinien der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraumes unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes gemeint.
Für die Berechnung der Überschreitung des in Nr. 1.3 Abs. 1 Halbs. 2 der Förderrichtlinien festgelegten Grenzwerts ist es zunächst unschädlich, dass der Kläger, dessen Wirtschaftsjahre, wie ausgeführt, jeweils den Zeitraum vom 1. Juli bis zum 30. Juni des Folgejahres umfassen, dem vorangegangenen Dreijahreszeitraum nach den seinen Antrag beigefügten Unterlagen seine Wirtschaftsjahre 2014/2015 bis 2016/2017 zugeordnet hat, während das Merkblatt vorgibt, dass auf die Wirtschaftsjahre 2015/2016 bis 2017/2018 abzustellen ist (Version 1.1 vom 7. November 2018: Seite 22, Absatz 1; Versionen 1.2 vom 3. Dezember 2018 sowie 1.3 vom 10. Dezember 2018: jeweils Seite 21, vorletzter Absatz). Denn der Beklagte hat die vom Kläger vorgenommene Zuordnung der Wirtschaftsjahre übernommen und bestätigt, dass dies seiner ständigen Verwaltungspraxis entspricht, die nach den zuvor dargestellten Grundsätzen allein maßgeblich ist.
Ferner ist nicht zu beanstanden – und wird es vom Kläger auch nicht –, dass der Beklagte, wie sich aus der Anlage „Schadensberechnung Bodenproduktion“ zum Ablehnungsbescheid ergibt, hinsichtlich der Ernteerzeugung des Klägers im Schadjahr 2018 für die Kultur Kartoffeln eine Erntemenge von 435,30 dt/ha und für die Kultur Zuckerrüben eine Erntemenge von 627,37 dt/ha angenommen und damit die (anderslautenden) Angaben des Klägers in der seinem Antrag beigefügten Schadensberechnung geändert hat. Es handelt sich nämlich um die bloße Korrektur dem Kläger bei der Antragstellung offensichtlich unterlaufener Umrechnungsfehler.
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist – und wird es auch insoweit vom Kläger nicht –, dass der Beklagte die von diesem angegebenen Erntemengen der Kulturen Kartoffeln und Zuckerrüben im Referenzzeitraum 2015 bis 2017 gemäß den in den Nährstoffvergleichen enthaltenen Erntemengen abgeändert hat. Dies entspricht, wie der Beklagte im Berufungsverfahren klargestellt hat, seiner ständig geübten – nach den vorstehenden Ausführungen allein maßgeblichen – Verwaltungspraxis, die von der – jedenfalls nicht willkürlichen – Überlegung getragen ist, die Erntemengen sämtlicher Kulturen auf Grund einer einheitlichen Datengrundlage – das sind hier die vom Kläger für den Referenzzeitraum vorgelegten Nährstoffvergleiche – zu bestimmen und Referenzwerte nur dann heranzuziehen, falls keine betriebsindividuellen Werte vorliegen.
Nicht auf einen Ermessensfehler führt schließlich die von dem Beklagten vorgenommene Reduzierung der Erntemengen der Kulturen im Futterbau für den Referenzzeitraum 2015 bis 2017. Die dem zugrundeliegende Umrechnung der Erntemengen entspricht wiederum seiner ständigen Verwaltungspraxis. Nach dieser werden in der Konstellation, dass den Antragsangaben zu Erntemengen und Preisen einer Kultur sowohl betriebsindividuelle Werte als auch Referenzwerte zugrunde liegen, die Erntemengen auf den gleichen Trockensubstanzgehalt umgerechnet, wenn der Trockensubstanzgehalt der betriebsindividuell ermittelten Erntemengen nicht mit dem Trockensubstanzgehalt der Erntemengen der Referenzwerttabelle übereinstimmt. Sachlicher Hintergrund dieser Umrechnung auf den gleichen Trockensubstanzgehalt ist, dass sowohl Erntemengen als auch im Weiteren Preise, denen unterschiedliche Trockensubstanzgehalte zugrunde liegen, nicht vergleichbar sind. Eine solche Konstellation liegt hier vor, da der Kläger als Erntemengen im Bereich Futterbau für den Referenzzeitraum betriebsindividuelle Werte aus Nährstoffvergleichen und für das Schadjahr 2018 Referenzwerte angegeben hat, wobei den betriebsindividuellen Erntemengen des Klägers aus den Nährstoffvergleichen andere Trockensubstanzgehalte zugrunde liegen als den in der Referenzwerttabelle enthaltenen Erntemengen.
Gegen diese Verwaltungspraxis bestehen weder dem Grunde nach noch hinsichtlich der Berechnung im Einzelnen durchgreifende Bedenken. Insbesondere verstößt sie nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Daraus ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich beispielsweise aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Bei Anwendung dieser Grundsätze ist der Normgeber bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei. Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht „willkürlich‟ verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden. Die dargestellten, in erster Linie für das Handeln des Gesetzgebers entwickelten Grundsätze gelten auch für den Richtliniengeber.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. April 2022 – 8 C9.21 –, juris, Rn. 24 f. m. w. N.
Nach diesen Maßgaben beruht die ständige Verwaltungspraxis des Beklagten zur Umrechnung der Erntemengen im vorstehend beschriebenen Sinne nicht auf einer unsachlichen, willkürlichen Differenzierung. Sachlicher Grund für die Umrechnung als solche ist – wie zuvor ausgeführt – die Herstellung der Vergleichbarkeit von aus unterschiedlichen Quellen stammenden Erntemengen, denen unterschiedliche Trockensubstanzgehalte zugrunde liegen. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die Höhe des Trockensubstanzgehaltes unmittelbare Auswirkung auf das Gesamtgewicht der Erntemenge hat. Denn umso höher der Trockensubstanzgehalt einer Erntemenge ist, desto geringer fällt das Gesamtgewicht dieser Erntemenge aus.
Was die vom Beklagten vorgenommene Umrechnung im Detail anbelangt, ist zunächst nichts dagegen zu erinnern und wird vom Kläger auch nicht beanstandet, dass der Beklagte für die der Referenzwerttabelle für das Schadjahr 2018 entnommenen Erntemengen des Klägers im Bereich Futterbau einen Trockensubstanzgehalt von 35 % angenommen hat. Abgesehen davon, dass bereits das Informationsschreiben des Beklagten (Version 1.3, Seite 5, Nr. 9) in Bezug auf die Erntemengen von Feldgras, Wiesen, Weiden und Grassilage auf solches hinweist, ergibt sich der Ansatz eines Trockensubstanzgehaltes von 35 % sowohl für Mais- als auch für Grassilage aus dem frei verfügbaren Bericht von IT.NRW – Statistisches Landesamt „Ernteberichterstattung über Feldfrüchte und Grünland in Nordrhein-Westfalen 2018, Endgültiges Ergebnis der Ernte von Öl- und Hülsenfrüchten, Mais, Raufutter, Kartoffeln und Zuckerrüben“ (abrufbar unter: https://webshop.it.nrw.de/gratis/C259%20201800.pdf; zuletzt abgerufen am 5. März 2024).
Soweit der Kläger die Umrechnung des Beklagten deshalb beanstandet, weil der Beklagte für die den Nährstoffvergleichen entnommenen Erntemengen im Referenzzeitraum 2015 bis 2017 Trockensubstanzgehalte von 20 % für Grassilage und 33 % für Maissilage angenommen hat, greift das nicht durch. Sollte er mit seinem Vorbringen, die genannten Trockensubstanzgehalte seien fiktiv, zum Ausdruck bringen wollen, sie seien willkürlich, weil ein sachlicher Hintergrund fehle, trifft das nicht zu. Denn sie finden ihre Grundlage in der Düngeverordnung (vgl. Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV in der bis zum 1. Juni 2017 gültigen Fassung).
Daran anschließend dringt der Kläger auch nicht mit seinem Vorbringen durch, dass es eine Ungleichbehandlung mit denjenigen Landwirten darstelle, die im Bereich des Futterbaus in erster Linie Maissilage produzierten, da die Umrechnung von Erntemengen mit einem Trockensubstanzgehalt von 20 % auf 35 % bei Grassilage zu einer größeren Reduzierung der Erntemengen führe als die Umrechnung von Erntemengen mit einem Trockensubstanzgehalt von 33 % auf 35 %. Denn diese Ungleichbehandlung findet ihre sachliche Rechtfertigung schlicht darin, dass den Erntemengen der Kulturen Maissilage einerseits und Grassilage andererseits im Nährstoffvergleich nach der Düngeverordnung unterschiedliche Trockensubstanzgehalte hinterlegt sind.
Die Verwaltungspraxis des Beklagten kann ferner nicht mit der Begründung als willkürlich qualifiziert werden, sie führe zu nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbarenden (Un-)Gleichbehandlungen. Zwar bewirkt die Verwaltungspraxis, dass bei aus Nährstoffvergleichen entnommenen Erntemengen die tatsächlichen, ggfs. individuell ermittelten Trockensubstanzgehalte „ausgeblendet“ werden, was je nach Fallgruppenbildung zu einer Gleichbehandlung von Ungleichem oder zu einer Ungleichbehandlung von Gleichem führt: Stellt man darauf ab, dass die tatsächlichen Trockensubstanzgehalte der Ernten der Antragsteller jeweils unterschiedlich sind, findet eine Gleichbehandlung durch die einheitliche Heranziehung der den Nährstoffvergleichen hinterlegten Trockensubstanzgehalte statt. Sieht man die Antragsteller, die Erntemengen mittels Nährstoffvergleichen nachgewiesen haben, als einheitliche Gruppe, findet eine Ungleichbehandlung insoweit statt, als bei denjenigen Antragstellern, bei denen der tatsächliche (individuelle) Trockensubstanzgehalt der Ernte den für den Nährstoffvergleich hinterlegten Werten entspricht, der individuelle Trockensubstanzgehalt im Ergebnis berücksichtigt wird, während dies bei Antragstellern, bei denen der tatsächliche (individuelle) Trockensubstanzgehalt der Ernte von den für den Nährstoffvergleich hinterlegten Werten abweicht, nicht der Fall ist. Indes führt dies nicht auf eine Willkürlichkeit der Verwaltungspraxis, weil die (Un-)Gleichbehandlungen sachlich gerechtfertigt sind.
Wie der Beklagte mit der Bezugnahme auf das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. März 2021 – 10 LC 203/20 –, juris, Rn. 47 ff., klargestellt hat, soll die mit der „Ausblendung“ individuell ermittelter Trockensubstanzgehalte einhergehende Typisierung oder Pauschalisierung der Vereinfachung der Verwaltungstätigkeit dienen. Dieser Gesichtspunkt ist als Rechtfertigungsgrund für eine Typisierung und Pauschalierung sowie eine damit einhergehende (Un-)Gleichbehandlung anerkannt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 2015 – 1 BvR 1432/10 –, juris, Rn. 14 m. w. N.; siehe auch Beschluss vom 26. März 2019 – 1 BvR 673/17 –, juris, Rn. 114.
Insbesondere bei der Ordnung von Massenerscheinungen dürfen Gesetzgeber und Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verwaltungsverfahrens in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die – wie hier – weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. April 1996 – 8 C 3.95 –, juris, Rn. 22, und vom 23. Mai 1989 – 7 C 9.87 –, juris, Rn. 7, jeweils m. w. N.
Allerdings müssen generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen sach- und realitätsgerecht sein. Sie müssen sich am tatsächlich typischen und nicht am atypischen Fall orientieren, wobei dem Gesetzgeber und der Verwaltung ein Prognosespielraum zukommt.
Vgl. in diesem Sinne Nußberger, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Aufl. 2021, Art. 3, Rn. 108 m. w. N. zur Rechtsprechung des BVerfG.
Vorliegend hat der Beklagte eine nach diesen Maßgaben nicht zu beanstandende und damit eine (Un-)Gleichbehandlung rechtfertigende Typisierung oder Pauschalisierung vorgenommen.
Es liegt zunächst eine Typisierung oder Pauschalierung insoweit vor, als für Nährstoffvergleichen entnommene Erntemengen generell die in den Nährstoffvergleichen hinterlegten oder diesen zugrundeliegenden Trockensubstanzgehalte von 20 % für Grassilage und 33 % für Maissilage angenommen werden. Dies stellt zudem eine Orientierung am „typischen Fall“ dar, weil die genannten Trockensubstanzgehalte, wie zuvor ausgeführt, auf die Düngeverordnung zurückgehen und aufgrund dieser normativen „Verankerung“ die weitere Annahme gerechtfertigt ist, es handele sich um typische durchschnittliche Werte, die dem tatsächlichen Trockensubstanzgehalt der jeweiligen Erntemenge in den allermeisten Fällen hinreichend nahekommen und Rechnung tragen.
Die mit der Typisierung oder Pauschalierung einhergehende Verwaltungsvereinfachung liegt auf der Hand. Die in der hier vorliegenden Konstellation notwendige Umrechnung kann ohne weitere Angaben eines Antragstellers und ohne diesbezügliche weitere Sachverhaltsaufklärung durch die Bewilligungsbehörde erfolgen. Dies kommt auch den Antragstellern zugute, die sich zum Nachweis der Erntemengen gegebenenfalls auf die Vorlage von Nährstoffvergleichen beschränken können. Zugleich gewährleistet die Typisierung oder Pauschalierung eine zügige Abwicklung des Verwaltungsverfahrens im Sinne einer baldigen Bescheidung der gestellten Förderanträge. Diesem Zweck kommt eine besondere Bedeutung zu, da Ziel der Förderung nach Nr. 1.1 der Förderrichtlinien die finanzielle Unterstützung landwirtschaftlicher Betriebe ist, die aufgrund von außergewöhnlichen Naturereignissen in ihrer Existenz gefährdet sind. Die darin zum Ausdruck kommende Eilbedürftigkeit der Förderung zeigt sich auch im zeitlichen Ablauf vom Abschluss der Verwaltungsvereinbarung vom 2. Oktober 2018 bis zum Erlass der Förderrichtlinien vom 6. November 2018 sowie der Befristung der Antragsstellung letztlich bis zum 20. Dezember 2018.
Anschließend an das Vorstehende hat der Kläger aus Art. 3 Abs. 1 GG auch keinen Anspruch darauf, dass die individuell ermittelten Trockensubstanzgehalte seiner Ernten berücksichtigt werden. Solches sieht die allein maßgebliche, nach dem zuvor Ausgeführten rechtmäßige ständige Verwaltungspraxis des Beklagten nicht vor. Weder das Merkblatt noch das Informationsschreiben des Beklagten enthalten eine Regelung oder deuten sonst darauf hin, dass im Fall von aus Nährstoffvergleichen entnommenen Erntemengen individuelle Trockensubstanzgehalte nachgewiesen werden können und berücksichtigt werden. Der Kläger zeigt auch nicht auf, dass es einen Fall gegeben hat, in dem individuelle Trockensubstanzgehalte von aus Nährstoffvergleichen entnommenen Erntemengen nachgewiesen und vom Beklagten bei der Umrechnung berücksichtigt wurden. Vielmehr hat Letzterer unwidersprochen ausgeführt, dass es keinen solchen Fall gegeben habe. Da die ständig geübte Verwaltungspraxis gerade eine Gleichbehandlung aller Antragsteller sicherstellen soll, widerspräche es hier Art. 3 Abs. 1 GG, wenn der Beklagte im Fall des Klägers dessen individuell ermittelte Trockensubstanzgehalte seiner Ernten berücksichtigte.
Ohne rechtliche Bedeutung ist schließlich, dass der Kläger nach seinem Vortrag keine Kenntnis von der Verwaltungspraxis des Beklagten und damit auch keine Möglichkeit hatte, seine Erntemengen anders als durch Nährstoffvergleiche betriebsindividuell nachzuweisen, um dadurch eine Umrechnung anhand der Trockensubstanzgehalte zu vermeiden. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass neben der Bekanntmachung der Richtlinien eine Bekanntgabe der Verwaltungspraxis nicht verlangt werden kann. In der Regel ist es unerheblich, ob dem Interessenten an einer Bewilligung von Förderungsmitteln die Vergabepraxis vorher bekannt gegeben war und wie er sich hierauf einstellten konnte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2008 – 7 B 38.08 –, juris, Rn. 10 m. w. N.
Soweit nach der zuvor zitierten Entscheidung Gegenteiliges für die Fälle erwogen wird, in denen die Verwaltung ihre bisherige Praxis und damit die Handhabung einer ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift für die Zukunft ändert, liegt ein solcher Fall hier nicht vor. Der Beklagte hat mit der zuvor problematisierten Umrechnung der Erntemengen auf einen einheitlichen Trockensubstanzgehalt seine Verwaltungspraxis nicht geändert, sondern erstmals überhaupt im Zuge der Antragsbearbeitung entwickelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 LC 203/20
10 C 1.17
8 C 18.11
3 C 25.02
2 C 19.94
4 A 3042/19
6 ZB 20.43
1 BvR 1432/10
1 BvR 673/17
8 C 3.95
7 C 9.87
7 B 38.08