Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-25, Aktenzeichen 7 A 1059/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1025.7A1059.06.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks C. 36 - 38 in E. (Gemarkung N. , Flur 1, Flurstücke 669, 1093, 1094 und 1095) mit einer Gesamtgröße von 3.571 qm. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Ma 122 - Feuerwache C. - der Stadt E. . Der Bebauungsplan weist das Grundstück in seiner am 31. August 1985 in Kraft getretenen Ursprungsfassung als Mischgebiet aus. Der Ursprungsplan setzt für das Baugrundstück weiter u.a. eine straßenseitige Baugrenze fest und enthält Festsetzungen zur Zahl der Vollgeschosse als Höchstgrenze (III), zur Grundflächenzahl (0,4) sowie zur Geschossflächenzahl (1,0).
Am 23. Januar 2003 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten einen Bauvorbescheid zur Errichtung eines SB-Marktes mit 20 Parkplätzen und einer Verkaufsfläche von 650 qm. Der Vorbescheid soll sich zu der Frage verhalten, ob "der SB-Markt mit 650 qm Verkaufsfläche baurechtlich und städtebaulich so genehmigungsfähig" ist. Mit Schreiben vom 4. März 2003 legte die Klägerin einen neuen Lageplan vor, da das ursprüngliche Vorhaben die Baugrenzen überschritten hatte.
Mit Bescheid vom 23. Mai 2003 setzte der Beklagte die Entscheidung über die Zulässigkeit des geplanten Vorhabens gem. § 15 Abs. 1 BauGB unter Anordnung der sofortigen Vollziehung für die Dauer von 12 Monaten aus. Zur Begründung wies er darauf hin, der Rat der Stadt E. habe am 19. Februar 2003 die Einleitung eines Verfahrens zur 2. Änderung des Bebauungsplans mit dem Ziel eines Einzelhandelsausschlusses im Änderungsbereich beschlossen. Den hiergegen von der Klägerin eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung Arnsberg mit Widerspruchsbescheid vom 3. Dezember 2003 zurück; das beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen durchgeführte Klageverfahren (Az.: 10 K 6551/03) wurde in der mündlichen Verhandlung am 25. Januar 2006 übereinstimmend für erledigt erklärt.
Am 18. Dezember 2003 beschloss der Rat der Stadt E. die Änderung Nr. 2 des streitigen Bebauungsplans als Satzung. Die ortsübliche Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses erfolgte am 16. Januar 2004. § 2 Abs. 2 der Änderung Nr. 2, die auch für das Grundstück der Klägerin gilt, enthält folgende Regelung:
"a) Nach § 1 Abs. 5 i.V.m. § 1 Abs. 9 BauNVO sind in den Mischgebieten Einzelhandelsbetriebe sowie Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an Endverbraucher wenden, nicht zulässig. Hiervon unberührt bleiben Betriebe des Kfz-Handwerks mit räumlich angegliedertem Kfz- und/oder Caravanverkauf sowie Betriebe mit Kfz- und/oder Caravanersatzteil bzw. -zubehörverkauf.
b) Ausnahmsweise zulässig sind an Endverbraucher gerichtete Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben, wenn sie in unmittelbarem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit einem Handwerks- oder anderem Gewerbebetrieb stehen und deren Summe an Verkaufs- und Ausstellungsflächen unter der Größe der Geschossfläche des Handwerks- oder anderen Gewerbebetriebsteiles liegt."
Mit Bescheid vom 28. April 2004 lehnte der Beklagte daraufhin die Erteilung des beantragten Bauvorbescheids unter Hinweis auf die Änderung Nr. 2 ab. Den hiergegen von der Klägerin eingelegte Widerspruch wies die Bezirksregierung B. mit Widerspruchsbescheid vom 31. August 2004 zurück.
Die Klägerin hat am 24. September 2004 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, der Bauvorbescheid hätte vor Inkrafttreten der Änderung Nr. 2 erteilt werden müssen. Die Zurückstellung sei rechtswidrig gewesen, weil die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre nicht vorgelegen hätten. Zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses seien die Planungsabsichten nicht hinreichend konkretisiert gewesen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 28. April 2004 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 31. August 2004 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr auf den Antrag vom 20. Januar 2003 in der Fassung des Schreibens vom 4. März 2003 einen bauplanungsrechtlichen Vorbescheid für die Errichtung eines SB-Marktes mit einer Verkaufsfläche von 650 qm und 20 Stellplätzen auf dem Grundstück C. 36 - 38 in E. zu erteilen,
hilfsweise
festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 28. April 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 31. August 2004 rechtswidrig und der Beklagte verpflichtet war, ihr den beantragten Bauvorbescheid zur Errichtung eines SB-Marktes auf dem Grundstück C. 36 - 38 in E. vor dem Inkrafttreten der 2. Änderung des Bebauungsplans Ma 122 am 16. Januar 2004 zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Urteil vom 25. Januar 2006 hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Hauptantrag habe keinen Erfolg, weil die Änderung Nr. 2 des Bebauungsplans wirksam sei. Die städtebauliche Rechtfertigung des Einzelhandelsausschlusses unterliege keinen Bedenken. Der Schutz des N1. Ortsteilzentrums vor Einzelhandelsansiedlungen an nicht integrierten Standorten sei ein legitimes Ziel der städtebaulichen Planung. Der Einzelhandelsausschluss entspreche auch dem vom Rat der Stadt E. beschlossenen "Masterplan Einzelhandel". Der Einholung eines Gutachtens zur Ermittlung der konkreten Auswirkungen von Einzelhandelsniederlassungen im in Rede stehenden Mischgebiet auf das N1. Ortsteilzentrum habe es nicht bedurft. Hinsichtlich des Hilfsantrags fehle es bereits an einem schutzwürdigen Feststellungsinteresse, weil das erledigende Ereignis vor Klageerhebung eingetreten sei.
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 8. Juni 2006 die Berufung zugelassen.
Zur Begründung der Berufung führt die Klägerin im Wesentlichen aus:
Der mit der Änderung Nr. 2 erfolgte Einzelhandelsausschluss sei unwirksam. Durch die Änderung sei nicht generell die Einzelhandelsnutzung ausgeschlossen worden, so dass ein Fall des § 1 Abs. 5 BauNVO nicht vorliege. Besondere städtebauliche Gründe nach § 1 Abs. 9 BauNVO seien aber nicht gegeben. Jedenfalls fehle es insoweit an einer individuellen Betrachtung der örtlichen Situation. Die Zentrenschädlichkeit des beantragten Vorhabens sei nicht durch ein konkretes Einzelhandelsgutachten nachgewiesen worden. Der Masterplan gehe nicht über pauschale Formulierungen hinaus. Es werde in der Planbegründung nicht zwischen zentrenrelevantem Einzelhandel und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel differenziert. Auch fehle es an einer tragfähigen Begründung dafür, dass die allgemein zulässigen Betriebe mit Auto- und Caravanersatzteilen bzw. Autozubehör und Caravanzubehör nicht zentrenschädlich seien.
Es fehle auch an einer Umschreibung des ausgeschlossenen Sortiments. Daher sei der Einzelhandelsausschluss unbestimmt. Nach den textlichen Festsetzungen seien zwar pauschal Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen, nach der Begründung zur Änderung Nr. 2 sei der Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen jedoch lediglich insoweit notwendig, um aufgrund angeblich großer Nähe zum N1. Zentrum zentrenschädliche Kaufkraftabflüsse zu verhindern.
Ein "N1. Zentrum" gebe es nicht. Das sog. Zentrum bestehe aus einer Mischgebietsgemengelage. Die dortigen Einzelhandelsnutzungen würden nicht das gesamte Einzelhandelswarensortiment abdecken. Soweit im Zentrum aber kein Angebot vorhanden sei, könne die Ansiedlung eines Einzelhandelsbetriebes die Geschäftslage des N1. Zentrums nicht tangieren.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Die zulässige Klage hat mit dem Hauptantrag keinen Erfolg. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 28. April 2004 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 31. August 2004 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf den begehrten Bauvorbescheid zur planungsrechtlichen Zulässigkeit eines SB-Marktes mit einer Verkaufsfläche von 650 qm und 20 Stellplätzen auf dem Grundstück C. 36 - 38 in E. -N. . Dem Vorhaben stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen (§§ 71 Abs. 1 und 2, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW).
Das planungsrechtlich nach § 30 Abs. 1 BauGB zu beurteilende Vorhaben ist unzulässig, da es den Festsetzungen des Bebauungsplans Ma 122 - Feuerwache C. - in der Fassung der 2. Änderung hinsichtlich des Einzelhandelsausschlusses widerspricht.
Nach den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans in der Fassung der 2. Änderung sind in dem von der Änderung erfassten Mischgebiet, zu dem auch das Grundstück der Klägerin gehört, Einzelhandelsbetriebe sowie Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an Endverbraucher wenden, grundsätzlich unzulässig. Die Voraussetzungen der nach den textlichen Festsetzungen zulässigen Ausnahmen - Kfz/Caravan- und sog. Annex-Handel - erfüllt das Vorhaben der Klägerin unstreitig nicht. Der Einzelhandelsausschluss ist auch verbindlich, denn der Bebauungsplan Ma 122 ist insoweit wirksam.
In formeller Hinsicht rügt die Klägerin, die frühzeitige Bürgerbeteiligung sei ohne Beifügung einer Begründung des Bebauungsplans erfolgt. Im Text der Bekanntmachung vom 21. März 2003 zur frühzeitigen Bürgeranhörung werde durch die Formulierung " ... nur solche Einzelhandelsbetriebe ausnahmsweise zulässig sind, die in unmittelbarem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit Handwerks- oder anderen Gewerbebetrieben stehen ... " der Eindruck erweckt, Einzelhandel sei (generell) ausnahmsweise zulässig. Nach den textlichen Festsetzungen (§ 2 Abs. 2 Buchst. a der 2. Änderung) seien jedoch nur "Verkaufsstellen" von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben ausnahmsweise zulässig, nicht jedoch Einzelhandelsbetriebe. Aus diesem Vorbringen ergibt sich bereits deshalb kein beachtlicher Mangel des Plans, weil ein Fehler bei der frühzeitigen Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB für die Wirksamkeit eines Bebauungsplans nach § 214 Abs. 1 BauGB unerheblich ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Oktober 2002 - 4 BN 53.02 -, BRS 65 Nr. 47.
Im Übrigen ergibt sich aus der Bekanntmachung zur frühzeitigen Bürgeranhörung unmissverständlich, dass nicht der Einzelhandel generell, sondern nur der sog. Annex-Handel ausnahmsweise zulässig sein soll. Da schließlich mit dem Begriff der Verkaufsstelle der räumliche Bereich gemeint ist, in dem der Kaufvorgang des Einzelhandels stattfindet, haben die textlichen Festsetzung gegenüber dem Text der streitigen Bekanntmachung lediglich eine inhaltliche Präzisierung erfahren, ohne dass der Geltungsbereich der Ausnahmeregelung damit verändert worden wäre.
Der durch die 2. Änderung erfolgte Einzelhandelsausschluss ist auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Die 2. Änderung leidet nicht an der von der Klägerin hinsichtlich der Umgrenzung des Änderungsbereichs in der Sache geltend gemachten Unbestimmtheit. Zur zeichnerischen Darstellung des Änderungsgebietes ist zutreffend eine Balkenlinie verwendet worden (vgl. Nr. 15.13 der Anlage zur PlanzV). Eine Perlschnur wird dagegen zur Abgrenzung unterschiedlicher Nutzungen oder des Maßes der Nutzung innerhalb eines Baugebietes verwendet (vgl. Nr. 15.4 der PlanzV). Auch findet sich in der Planurkunde - anders als die Klägerin meint - der Versprung bei der Abgrenzung des Änderungsgebietes an der Grenze zum Grundstück C. 32 wieder.
Der streitige Einzelhandelsausschluss in dem durch den Ursprungsplan festgesetzten Mischgebiet, in dem das Grundstück der Klägerin liegt, ist i.S.von § 1 Abs. 3 BauGB gerechtfertigt.
§ 1 Abs. 3 BauGB setzt voraus, dass der Gemeinde mit der Planungsbefugnis zugleich ein Planungsfreiraum eingeräumt wird. Das Planungsermessen der Gemeinde umfasst neben dem "Wie" auch das "Ob und "Wann" planerischer Gestaltung; Planungsermessen bedeutet Entschließungs- und Gestaltungsermessen. Grundsätzlich bleibt es der Einschätzung der Gemeinde überlassen, ob sie einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt. Maßgeblich sind ihre eigenen städtebaulichen Vorstellungen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BRS 66 Nr. 1 m.w.N.
Die Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB kann die Gemeinde mithin weitgehend, wenn auch unter Wahrung rechtlicher Schranken, selbst durch ihre eigene planerische Konzeption für die städtebauliche Entwicklung vorgeben. Die einzelne Festsetzung eines Bebauungsplans genügt daher dann dem Maßstab der Erforderlichkeit, wenn sie ihre Rechtfertigung in dem städtebaulichen Konzept der Gemeinde findet, d.h. im Rahmen der Gesamtkonzeption "vernünftigerweise geboten" ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002 - 4 CN 4.01 -, BRS 65 Nr. 78.
Soweit der Rat der Stadt E. den Ausschluss nahezu jeglichen Einzelhandels im Änderungsbereich mit dem Schutz des N1. Ortszentrums vor zentrenschädlichen Kaufkraftabflüssen begründet hat (vgl. S. 3 f. der Planbegründung), dürfte es allerdings an der städtebaulichen Rechtfertigung fehlen.
Weder dem im Einzelhandelskonzept niedergelegten städtebaulichen Konzept der Stadt E. noch der konkreten Planbegründung lässt sich entnehmen, warum ein genereller, auch nicht zentren- und nahversorgungsrelevante Warensortimente
- vgl. hierzu etwa Anlage 1 zum Einzelhandelserlass NRW vom 7. Mai 1996, MBl. S. 922, auf den das Einzelhandelskonzept der Stadt E. Bezug nimmt (vgl. S. 37) -
(mit Ausnahme Kfz und Caravan) erfassender Einzelhandelsausschlusses zum Schutz des Ortzentrums N. städtebaulich erforderlich sein soll. Gewollt war insoweit die Unterbindung der durch die Ansiedlung eines Lebensmitteleinzelhandelsbetriebes auf dem Grundstück der Klägerin befürchteten Kaufkraftabflüsse. Dazu hätte es jedoch nicht des Ausschlusses (nahezu) jeglichen Einzelhandels im Änderungsgebiet bedurft.
Weiterer Erörterungen bedarf es hierzu jedoch nicht. Denn die städtebauliche Rechtfertigung des streitigen Einzelhandelsausschlusses ergibt sich jedenfalls aus dem gleichrangig mit der 2. Änderung verfolgten Ziel der Stärkung der in dem - vom Rat der Stadt E. am 26. August 1999 beschlossenen - Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren.
Der Einzelhandelsausschluss ist hinsichtlich dieses städtebaulichen Ziels wie folgt begründet worden (vgl. die Begründung zur Änderung Nr. 2):
S. 3: "Das Mischgebiet weist gerade einmal eine Entfernung von ca. 300 m zur integrierten Geschäftslage des N1. Zentrums auf und liegt damit im unmittelbaren, fußläufig erreichbaren Naheinzugsbereich des Zentrums. Die integrierte Zentrenlage ist bereits im rechtskräftigen Flächennutzungsplan von 1985 durch die Darstellung eines Siedlungsschwerpunktes dritter Ordnung gekennzeichnet sowie konkret abgegrenzt durch die Darstellung des schraffierten 'Bereiches mit Marktfunktion'. ... Mit dieser Zentrendarstellung, die im Übrigen auch im aktuellen Zielkonzept für den neuen Flächennutzungsplan wieder aufgenommen ist, verfolgte die Stadt E. bereits 1985 den Schutz und die Stärkung der gewachsenen Zentren. Die Darstellung der Zentrenbereiche im Flächennutzungsplan dient der Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zentren ...."
S. 4: "... Die Zentren sind diejenigen Orte, in denen der Einzelhandel hauptsächlich stattfinden soll. ..."
S. 6: "... Dem liegt die städtebauliche Zielsetzung zugrunde, Einzelhandelsbetriebe zur Stärkung der zentralen Versorgungseinrichtungen in den Zentren anzusiedeln, soweit Art und Umfang des Betriebes dies zulassen. Damit werden gleichzeitig in den Mischgebieten die Flächen für solche Nutzungen freigehalten, die auf derartige Standorte angewiesen sind. Diese textliche Festsetzung ist notwendig, um der angesprochenen negativen, städtebaulichen Entwicklung in Form einer Ausweitung bereits bestehender Einzelhandelsbetriebe und der Neuerrichtung von Handelsbetrieben entgegenzutreten. Denn bei einer Summierung dieser Nutzungen droht ein Mischgebiet in der Regel unter Zurückdrängung der gewollten Nutzungen zu einem Anziehungspunkt für Verbraucher zu werden, ohne Bezug zu einem bestehenden Zentrum oder einem Wohngebiet zu haben."
Mit diesen in der Planbegründung dokumentierten Vorstellungen über die städtebauliche Entwicklung und Ordnung verfolgt der Rat der Stadt E. legitime Zielsetzungen für eine verbindliche Bauleitplanung.
Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile des Gemeindegebietes zur Unterbringung von Einzelhandelsnutzungen zur Verfügung stellt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004 - 4 BN 33.04 -, BRS 67 Nr. 18.
Die Zielsetzung einer Erhaltung der Attraktivität und Einzelhandelsfunktion der städtischen Zentren ist dabei von § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. a BauGB gedeckt. Mit der dort genannten "verbrauchernahen" Versorgung sind Fragen der flächenmäßigen Zuordnung von Einkaufsmöglichkeiten und Dienstleistungsangeboten zu Wohnstandorten, der Sicherung der Vielfalt von Warenangeboten und Dienstleistungen an bestimmten Standorten sowie der räumlich ausgewogenen Verteilung des Waren- und Dienstleistungsangebots angesprochen. Letztlich geht es dabei um den Schutz und die Sicherung der Versorgung an integrierten, namentlich auch für die nicht motorisierte Bevölkerung möglichst gut erreichbaren Standorten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. April 2004 - 7a D 142/02.NE -, BauR 2005, 819.
Die BauGB-Novelle 2007 hat nunmehr den Planungsgrundsatz des § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB ergänzt und die "Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche" ausdrücklich als Belang der Bauleitplanung benannt.
Vgl. Art. 1 Nr. 1a des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006, BGBl. I S. 3316.
Begründet wird dies mit der hohen städtebaulichen Bedeutung der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in den Städten und Gemeinden, und zwar zur Stärkung der Innenentwicklung und der Urbanität der Städte sowie besonders auch zur Sicherung einer wohnortnahen Versorgung, die angesichts der demografischen Entwicklung besonderen Schutzes bedarf, namentlich auch wegen der geringeren Mobilität älterer Menschen.
Vgl. BT-Drs. 16/3308, S. 16.
Die Ergänzung des § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB hat insoweit aber lediglich klarstellende Funktion. Denn schon nach der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (18. Dezember 2003) geltenden Regelung in Nr. 4 entsprach die Zielsetzung einer Stärkung der Attraktivität der Innenstadt den Vorgaben dieser Norm, wonach auch die Fortentwicklung vorhandener Ortsteile bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berücksichtigen ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. April 2004, a.a.O., bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004 - 4 BN 33.04 -, BRS 67 Nr. 18.
Gemessen hieran, hat sich der Rat der Stadt E. bei der 2. Änderung zu Recht von den im Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept verankerten städtebaulichen Zielvorstellungen leiten lassen. "Mit dem Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept formuliert die Stadt E. klare Aussagen, wo und in welcher Form in E. weitere Einzelhandelsentwicklung möglich ist und wo sie besonders erwünscht und unterstützt wird. Das Konzept lenkt die Aktivitäten des Einzelhandels auf die Standorte, die für die Entwicklung der Stadt E. , ihrer City und ihrer lebendigen Stadtbezirke förderlich sind" (vgl. S. 3). Ziel des Konzeptes ist die nachhaltige Stärkung bestehender zentraler Angebotsstrukturen und die Sicherung einer flächendeckenden Nahversorgung im gesamten Stadtgebiet, die sich auf die bestehenden Stadtbezirks- und Ortsteilzentren sowie die integrierten Nahversorgungsstandorte stützt (vgl. S. 8). Dabei geht das Konzept zutreffend davon aus, dass die Lebensqualität der Ortsteile - wie etwa N. - wesentlich durch den Standard der örtlichen Versorgungsangebote geprägt wird. "Deshalb ist darauf zu achten, die wohnortnahen Angebote in hoher Qualität flächendeckend zu erhalten. Die integrierten Einkaufslagen der Stadtteile müssen sich hinsichtlich Angebotsqualität und Erreichbarkeit mit der großflächigen Konkurrenz an den nicht integrierten Standorten messen und v.a. im Bereich des täglichen Versorgungseinkaufs behaupten können" (vgl. S. 23).
Das Gesamtstädtische Einzelhandelskonzept ist ein wesentlicher Baustein des "Masterplan Einzelhandel" der Stadt E. , dessen Erarbeitungs- und Beteiligungsphase am 27. November 2003 (vgl. S. 24 des Masterplans) und damit vor dem Satzungsbeschluss über die hier streitige Änderung abgeschlossen war. Auch im Masterplan wird die "nachhaltige Stärkung der City und der gewachsenen Nebenzentren" als ein übergeordnetes Ziel genannt, welches mit der räumlichen Steuerung von Einzelhandelsansiedlungen verfolgt wird (vgl. S. 19 f. des Masterplans):
"... Der Einzelhandel ist die stadtbildende Kernfunktion, die erst Leben in die Zentren bringt. Ziel der Stadt E. ist deshalb die nachhaltige Stärkung bestehender zentrale Angebotsstrukturen. Die urbanen Qualitäten der Stadt sollen nicht durch großflächige Einzelhandelsansiedlungen auf der "Grünen Wiese" gefährdet werden. Einzelhandelsinvestitionen sollen auf die integrierten Zentren gelenkt werden. ..."
Dieses Konzept der Stärkung der Zentren ist in dem zwar erst am 23. September 2004 vom Rat der Stadt E. beschlossenen, im Zeitpunkt des Beschluss über die 2. Änderung des Bebauungsplans Ma 122 aber bereits in Aufstellung befindlichen Flächennutzungsplan umgesetzt worden. Nach dem Flächennutzungsplan dürfen Einzelhandelsansiedlungen - dies wird nicht auf zentrenrelevante Sortimente beschränkt - räumlich neben der City und den Stadtbezirkszentren nur innerhalb der als "Bereiche mit Marktfunktion" gekennzeichneten integrierten Zentrenlagen der Stadtbezirks- und Ortsteilzentren bzw. in den symbolhaft gekennzeichneten Quartierversorgungszentren vorgenommen werden (Vgl. S. 67 des Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan 2004). Dabei soll sich die Einzelhandelsentwicklung vor allem auf die im Flächennutzungsplan als "Bereiche mit Marktfunktion" dargestellten Lagen der Ortsteilzentren - hierzu gehört auch das N1. Zentrum - konzentrieren. Die Darstellung als "Bereiche mit Marktfunktion" soll die Ortsteilzentren vor städtebaulich nicht integrierten Fehlentwicklungen schützen (vgl. S. 151 des Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan 2004).
Angesichts dieser konkreten Schritte zur Umsetzung des Einzelhandelskonzepts bestehen keine Zweifel am Vorliegen eines auf das gesamte Stadtgebiet bezogenen städtebaulichen Konzept zur Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf diese. Das Einzelhandelskonzept ist nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei. Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Vorbringen der Klägerin, es fehle an einer hinreichenden Betrachtung der konkreten Situation und insbesondere an einem Einzelhandelsgutachten. Sie verkennt insoweit, dass es nach der städtebaulichen Konzeption der Stadt E. - wie sie mit der hier streitigen Änderungsplanung umgesetzt worden ist - nicht nur um die Steuerung des zentrenschädlichen bzw. nahversorgungsrelevanten Einzelhandels geht, es soll vielmehr - wie ausgeführt - zur Vergrößerung des Angebots und damit der Steigerung der Attraktivität der Zentren der gesamte Einzelhandel auf die konkret ausgewiesenen Bereiche konzentriert werden. Anders als bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschluss bedurfte es hier daher keiner Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente.
Auch der Einwand der Klägerin, das N1. Zentrum bestehe aus einer Mischgebietgemengelage und die dort vorhandenen Einzelhandelsnutzungen deckten nicht das gesamte Sortiment ab, stellt die Tragfähigkeit des Einzelhandelskonzepts nicht in Frage. Dem Masterplan Einzelhandel lässt sich eine Bestandsaufnahme der einzelnen Zentren von E. - auch für das Ortsteilzentrum N. (vgl. S. 135 f. des Masterplans) - entnehmen. Danach weist das im Masterplan auch konkret abgegrenzte N1. Zentrum ein umfangreiches Angebot auf. Es wurden ein Verbrauchermarkt, zwei Lebensmitteldiscounter und ein Drogeriemarkt als Hauptmagneten des Zentrums sowie eine größere Anzahl von Fachgeschäften auch mit innenstadttypischem Sortiment ermittelt. Es bestehen daher keine Zweifel, dass das N1. Zentrum die Funktion eines Ortsteilzentrums wahrnimmt. Zur Stärkung dieses Zentrums ist es aber städtebaulich gerechtfertigt, das Ziel zu verfolgen, zukünftig gerade auch solche Einzelhandelsnutzungen dort anzusiedeln, die bislang nicht vorhanden sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004, a.a.O.
Die städtebauliche Konzeption der Stadt E. ist schließlich nicht deshalb widersprüchlich, weil nach der 2. Änderung zum Bebauungsplan Ma 122 Betriebe des Kfz- Handwerks mit räumlich angegliedertem Kfz- und/oder Caravanverkauf sowie Betriebe mit Kfz- und/oder Caravanersatzteil- bzw. -zubehörverkauf von dem Einzelhandelsausschluss unberührt bleiben sollen. In der Planbegründung wird zutreffend darauf hingewiesen, dass bei solchen Betrieben aus dem Bereich Kfz/Caravan von vornherein keine negativen Auswirkungen hinsichtlich zentraler Einrichtungen in den Zentren zu erwarten sind. Aufgrund der im Regelfall bei solchen Betrieben erforderlichen größeren Ausstellungsfläche kommt eine Ansiedlung in den Zentren im Regelfall auch nicht in Betracht.
Der Ausschluss nahezu jeglichen Einzelhandels im Änderungsbereich beeinträchtigt auch nicht die allgemeine Zweckbestimmung in dem festgesetzten Mischgebiet (vgl. § 6 Abs. 1 BauNVO). Durch das Erfordernis der Wahrung der Zweckbestimmung eines Baugebiets wird sichergestellt, dass der in der Baugebietsfestsetzung zum Ausdruck kommende Grundsatz, nach dem die Art der baulichen Nutzung nach Baugebietsarten unterschieden und typisiert festgelegt ist, nicht beeinträchtigt wird. Die Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO darf daher nicht dazu führen, dass das Baugebiet seine Prägung verliert und im Ergebnis ein anderer, unter Umständen gar nicht in der BauNVO vorgesehener Baugebietstyp geschaffen wird. Dies ist in einem Mischgebiet aber grundsätzlich nicht bereits dann der Fall, wenn eine nach § 6 Abs. 2 BauNVO allgemein zulässige Art der gewerblichen Nutzung ausgeschlossen wird. Daher ist auch der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in Mischgebieten auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO ohne weiteres möglich.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004, a.a.O., unter Verweis auf den Beschluss vom 18. Dezember 1989 - 4 NB 26.89 -, BRS 49 Nr. 75.
Mängel der Abwägung (vgl. § 1 Abs. 7 BauGB) sind nicht erkennbar. Nachdem im Rahmen des Beteiligungsverfahren keine privaten Anregungen vorgetragen worden sind - auch nicht von der Klägerin - und die Träger öffentlicher Belange keine Bedenken geäußert haben, bestand für den Rat der Stadt E. keine Veranlassung, das Interesse an einer Stärkung der Zentren gegenüber den privaten Interesse der Klägerin an einer Realisierung eines SB-Marktes im Änderungsbereich zurückzustellen.
Weitere beachtliche Mängel der 2. Änderung hat die Klägerin weder geltend gemacht noch drängen sich solche Mängel sonst auf.
Der Hilfsantrag ist bereits unzulässig. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass das erledigende Ereignis - Inkrafttreten der 2. Änderung am 16. Januar 2004 - vor Klageerhebung (24. September 2004) eingetreten ist und es daher an einem Fortsetzungsfeststellungsinteresse fehlt.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 2001 - 1 WB 15.01 -, Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 6; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage 2007, Rn. 136 zu § 113.
Im Übrigen hatte die Klägerin auch vor dem Inkrafttreten der 2. Änderung des Bebauungsplans Ma 122 keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheids, so dass ihr Feststellungsbegehren auch unbegründet ist.
Der Beklagte hat das Baugesuch der Klägerin vom 23. Januar 2003 mit Bescheid vom 23. Mai 2003 gemäß § 15 Abs. 1 BauGB für 12 Monate zurück gestellt. Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit dieses Bescheides bestehen nicht. Die Klägerin macht zwar zum einen geltend, die Gemeinde habe erst nach Erlass des Zurückstellungsbescheides, nämlich am 15. Juli 2007 (Beschluss der Bezirksvertretung M. ), den nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlichen Antrag gestellt. Dieses Vorbringen führt jedoch bereits deshalb nicht zur Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides, weil ein Antrag entbehrlich ist, wenn die Gemeinde - wie hier - selbst Baugenehmigungsbehörde ist.
Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Rn. 36 zu § 15 (Stand: September 2004).
Selbst wenn man davon ausgeht, dass es sich bei dem Beschluss der Bezirksvertretung um einen erforderlichen, aber erst nachträglich gestellten Antrag handelt, ist die Verletzung des Antragserfordernisses jedenfalls mit diesem Beschluss der Bezirksvertretung gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW unbeachtlich geworden.
Die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre (§ 14 Abs. 1 BauGB) lagen im Zeitpunkt des Zurückstellungsbescheids ebenfalls vor. Der Ausschuss für Umwelt, Stadtgestaltung und Wohnen der Stadt E. hatte bereits am 19. Februar 2003 den Beschluss zur Änderung des Bebauungsplan Ma 122 gefasst. Die Planung war zu diesem Zeitpunkt hinreichend konkret. Nach der Verwaltungsvorlage waren schon damals die Umstellung des Bebauungsplans auf die BauNVO 1990 und der Ausschluss des Einzelhandels für den Änderungsbereich vorgesehen.
Im Hinblick auf den frühzeitigen Aufstellungsbeschluss und die damit absehbare Zurückstellung war der Beklagte als Baugenehmigungsbehörde auch nicht gehalten, früher über den Antrag auf Bauvorbescheid zu entscheiden. Eine sachlich nicht gerechtfertigte Verzögerung ist nicht erkennbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung kommt insbesondere der im vorliegenden Verfahren entscheidungserheblichen Frage zu, ob eine Gemeinde zur Stärkung eines Ortszentrums jeglichen - also auch nicht zentrenrelevanten - Einzelhandel an einem nicht integrierten Standorten in einem Mischgebiet bauplanungsrechtlich ausschließen kann.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 71 Abs. 1 und 2, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9
BauNVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 1
BauGB
§ 214 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4
BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 6 Abs. 1
BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 10
K 6551/03
4 BN 53.02
4 C 14.01
4 CN 4.01
4 BN 33.04
7a D 142/02
4 NB 26.89
1 WB 15.01