Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-25, Aktenzeichen 1 K 3727/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Die Klägerin, die frühere selbstständige Gemeinde Waltersweier, ist heute ein Stadtteil der beklagten Stadt. Sie macht einen Anspruch auf die Herstellung einer Straße geltend, den sie aus einem Zusatzvertrag zur Eingliederungsvereinbarung herleitet.
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Die Klägerin wurde im Jahr 1971 auf der Grundlage einer Eingliederungsvereinbarung mehrerer damals noch selbständiger Gemeinden mit der Beklagten vom 25.09.1971 in diese eingegliedert. Daneben schloss die Beklagte am 25.09.1971 mit der Klägerin - wie mit den anderen einzugliedernden Gemeinden auch - einen „Zusatzvertrag zur Vereinbarung über die Eingliederung der Gemeinde [...]“. In § 4 Abs. 1 dieses Zusatzvertrags heißt es:
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„Zur Ausweisung eines Industrie- und Gewerbegebiets wird die Stadt einen Bebauungsplan in unmittelbarem Anschluß an das Industriegelände der Stadt [...] entsprechend angeschlossenem Lageplan aufstellen. Der Lageplan ist Bestandteil des Zusatzvertrags.“
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Dem Zusatzvertrag war der folgende Lageplan als Anlage zu § 4 beigefügt:
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Die Klägerin machte zunächst außergerichtlich gegenüber der Beklagten geltend, sie habe einen Anspruch auf die vollständige Errichtung der im westlichen Teil des geplanten Baugebiets eingezeichneten Erschließungsstraße als Ortsumgehungsstraße. Nachdem dies erfolglos geblieben war, wandte sie sich mit Schreiben vom 06.02.2013 an das Regierungspräsidium Freiburg. Aus der Sicht des Ortschaftsrates der Klägerin sei die Ortsumgehungsstraße vertraglich eindeutig zugesagt. Soweit die Beklagte behaupte, es sei nie über die Ortsumgehungsstraße gesprochen worden, weil davon nichts in den Protokollen stehe, sei dies kein Beweis für die Nichtbehandlung. Der Ortschaftsrat der Klägerin könne Zeitzeugen benennen und darauf verweisen, dass die Straße in einem ersten Plan noch nicht vorgesehen gewesen sei; erst in dem zweiten Plan, der Bestandteil der Eingliederungsvereinbarung geworden sei, sei die Straße auf Weisung des damaligen Oberbürgermeisters der Beklagten eingezeichnet worden.
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Unter dem 25.11.2013 antwortete das Regierungspräsidium Freiburg, es könne kein Anspruch auf den begehrten Straßenbau erkannt werden. Die seinerzeit gewählte Regelung ziele auf die Ausweisung eines Industrie- und Gewerbegebiets. Mit den im Lageplan eingezeichneten Straßen seien möglicherweise planerische Absichten zum Ausdruck gebracht worden. Deren tatsächliche Umsetzung sei jedoch in der Bauleitplanung zu klären. Dies ergebe sich sowohl aus dem Wortlaut von § 4 des Zusatzvertrags als auch aus dem Gesamtkontext der Regelungen. Über die Umsetzung einzelner Bauvorhaben sei daher von der Beklagten im Rahmen ihrer Bauleitplanung zu entscheiden. Es bestünden offenbar unterschiedliche Bewertungen hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhältnisses und somit der Erforderlichkeit der Maßnahme. Genau dies seien aber Themen, die das Wesen der kommunalen Planungshoheit ausmachten und in dem dafür vorgesehenen Verfahren gelöst werden müssten.
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Unter dem 17.05.2016 erwiderte die Klägerin, dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nicht unter einem Haushaltsvorbehalt stehe. Zu beurteilen sei demnach die Frage, ob sich die Beklagte bei Abschluss des Zusatzvertrags verpflichtet habe, eine Straße in der Art und Weise zu bauen, wie sie im beigefügten Lageplan zum Zusatzvertrag eingezeichnet sei. Im Lageplan des verbindlichen öffentlich-rechtlichen Vertrags sei die Verbindungsstraße Nord ebenso wie das Industrie- und Gewerbegebiet dargestellt. Daraus folge, dass das Gebiet mit den beiden Erschließungsstraßen auszuführen sei. Im Rahmen der Verhandlungen über den Zusatzvertrag habe die Ortschaft wegen der zu befürchtenden Belastung des Ortskerns darauf bestanden, dass eine Anbindung gefunden werden müsse, die den Ortskern nicht zusätzlich belaste, sondern entlaste. Als Folge davon habe der damalige Oberbürgermeister der Beklagten den ursprünglichen Entwurfsplan ändern und die Verbindungsstraße Nord einzeichnen lassen. Bis in die jüngste Vergangenheit sei die Beklagte der Auffassung gewesen, dass sie die Verbindungsstraße Nord errichten müsse. Erst später sei sie zu der vertragswidrigen Auffassung gekommen, die Straße nicht mehr bauen zu wollen. Dennoch sei sie im Bebauungsplan und im Flächennutzungsplan enthalten. Noch im Dezember 2014 habe die Beklagte die Straßenplanung zum Ausbau der Ortsumgehung bei einem Ingenieurbüro in Auftrag gegeben. Die beiden Anschlüsse des Industrie- und Gewerbegebiets seien Bedingung für die Zustimmung der Klägerin zum Zusatzvertrag gewesen. Denn nur durch zwei Anbindungen an das Straßennetz könne vermieden werden, dass der Ortskern durch zusätzlichen Verkehr belastet werde.
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Am 08.06.2016 nahm das Regierungspräsidium Freiburg nochmals Stellung. Eine Auslegung der vertraglichen Bestimmung führe zu dem Ergebnis, dass die Regelung auf die Ausweisung eines Industrie- und Gewerbegebiets ziele, nicht aber die Zusage zur Umsetzung des zur Diskussion stehenden Straßenbaus beinhalte. Im Jahr 1978 habe der damalige Ortsvorsteher der Klägerin vorgetragen, der Ortschaftsrat wünsche eine durchgehende Erschließungsstraße, ohne dass ausdrücklich ein Anspruch erhoben worden sei. Auch aus den Absichtserklärungen der Beklagten in Bezug auf den Bau einer Straße lasse sich kein Anspruch ableiten. Die Stadt habe planerische Absichten geäußert, sich aber nicht aus der Eingliederungsvereinbarung heraus dazu verpflichtet gesehen. Schon damals habe die rechtswirksame Aufstellung eines Bebauungsplans die Berücksichtigung der Ergebnisse aus der Beteiligung von Öffentlichkeit und Behörden vorausgesetzt. Eine verbindliche Zusage sei vor diesem Hintergrund kaum möglich gewesen.
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Die Klägerin hat am 21.10.2016 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie geltend, die so genannte Verbindungsstraße Nord von der Kreisstraße 42 zur bestehenden Hanns-Martin-Schleyer-Straße sei im Eingliederungsvertrag zugesagt. Daher bestehe ein Anspruch auf deren Bau. Im Lageplan des verbindlichen öffentlich-rechtlichen Vertrags sei die Verbindungsstraße Nord ebenso wie das Industrie- und Gewerbegebiet dargestellt. Dieser detaillierte Lageplan wäre überflüssig gewesen, wenn es nur um die allgemeine Zusage gegangen wäre, eine Planung des Industrie- und Gewerbegebiets zu erstellen. Deshalb sei eine exakte schriftliche Verpflichtung auch nicht notwendig gewesen. Hierzu habe sich die Beklagte auch verpflichten wollen. Dies gehe aus den im Zusammenhang mit den Verhandlungen zum Zusatzvertrag vorhandenen Unterlagen hervor. Die Beklagte sei nach Abschluss des Zusatzvertrags der Auffassung gewesen, dass die Verbindungsstraße Nord zugesagt sei und erstellt werden müsse. Soweit das Regierungspräsidium der Auffassung sei, dass es sich um keine vertragliche Verpflichtung der Beklagten gehandelt habe, weil später lediglich eine durchgehende Erschließungsstraße gewünscht worden sei, überzeuge dies nicht. Auch eine in höflicher Form - also in Form eines Wunsches - vorgetragene Forderung könne nicht zum Verlust eines bestehenden Anspruchs führen. Es komme nicht darauf an, wie die Parteien ihre Forderungen schriftlich formulierten, sondern darauf, was damals im Zusatzvertrag von 1971 tatsächlich vereinbart worden sei. Dies sei eine durchgehende Ringstraße durch das Gewerbegebiet mit zwei Anschlüssen. Ob man diese Straße nun als Erschließungsstraße oder Umgehungsstraße bezeichne, sei ohne Belang. Da sie von beiden Seiten angefahren werden könne, werde durch die Erschließung automatisch auch die Umgehung herbeigeführt.
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Es bestehe zwar kein Anspruch auf die Erstellung eines bestimmten Bebauungsplans. Die Klägerin verlange aber nicht die Aufstellung eines Bebauungsplans, sondern die vertraglich zugesicherte Herstellung einer Straße. Hier seien die Planungsentscheidungen von allen zuständigen Gremien und Behörden, also auch dem Gemeinderat und nicht nur der Gemeindeverwaltung, ausdrücklich gebilligt worden. Die notwendige Abwägung habe bereits in diesem Vorstadium ohne Defizit stattgefunden. Auch das Auslegungs- und Anhörungsverfahren sei durchgeführt worden. Bereits am 14.12.1977 habe der Stadtplanungsausschuss der Beklagten die öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs empfohlen. Am 10.05.1978 sei beschlossen worden, den Bebauungsplan öffentlich auszulegen. In diesem Beschluss heiße es, dass der Ausbau der Umgehungsstraße erfolgen solle. Im Flächennutzungsplan aus dem Jahr 2009 sei die für die Verbindungsstraße erforderliche Fläche als Verkehrsfläche dargestellt. Nach alledem verlange die Klägerin zum einen nicht die Aufstellung eines bestimmten Bebauungsplans und zum anderen sei dies ausnahmsweise zulässig, da die für die Aufstellung des Bebauungsplans erforderlichen Maßnahmen bereits ergriffen worden seien.
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Die Klägerin beantragt,
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festzustellen, dass sich aus § 4 Abs. 1 des Zusatzvertrags zur Eingliederungsvereinbarung vom 25.09.1971 in Verbindung mit der Anlage zu § 4 die Verpflichtung der Beklagten ergibt, die Verbindungsstraße Nord im Gewerbegebiet Waltersweier zwischen der Kreisstraße K 42 und der Hanns-Martin-Schleyer-Straße herzustellen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie meint, im gesamten Zusatzvertrag seien keine Regelungen zu Verkehr oder Straßenbau enthalten. § 2 befasste sich mit konkreten Vorhaben, die in der Ortschaft (der Klägerin) zu errichten seien. Die Errichtung einer Umgehungsstraße oder der Verbindungsstraße Nord sei dort nicht aufgeführt. In dem Lageplan, auf den § 4 verweise, seien mehrere bislang nicht bestehende Straßen eingezeichnet. Durch das Plangebiet ziehe sich eine als B3/33 bezeichnete Bundesstraße. Annähernd parallel hierzu seien zwei Straßen eingezeichnet. In den Protokollen über die Gespräche und Verhandlungen zwischen der Klägerin und der Beklagten und in einer Denkschrift der Klägerin finde sich kein Hinweis auf eine Ortsumfahrung oder die Verbindungsstraße Nord. Auch die Thematik der Verkehrsbelastung werde nicht angesprochen. Im Vordergrund der Gespräche habe stets der Schutz vor einem Heranrücken des Gewerbegebiets an das bestehende Wohngebiet gestanden. Aus diesem Grund habe man Größe und Abgrenzung des Industriegebiets in dem Lageplan festgehalten. Der erste Lageplan sei lediglich grob und schlecht lesbar gewesen. Dieser Lageplan sei als Anlage zum Zusatzvertrag feiner ausgearbeitet worden und habe auch eine mögliche Erschließungsstraße für das geplante Industriegebiet dargestellt. Nach dem Aufstellungsbeschluss seien bis 1974 mehrere Beratungen im Planungsausschuss erfolgt. Danach habe sich eine Beratungspause bis zum Jahr 1977 ergeben. Die gemäß § 4 geschuldete Aufstellung eines Bebauungsplans werde lediglich hinsichtlich der Lage durch die Anlage zu § 4 konkretisiert. Hätte sich aus dem Vertrag ein Anspruch ergeben sollen, hätte dies explizit geregelt werden müssen, wie es etwa für die geforderte Schutzzone in § 4 Abs. 2 des Zusatzvertrags geschehen sei. Zu bedenken sei auch, dass es sich bei den im Lageplan eingezeichneten Straßen zu keinem Zeitpunkt um Umgehungsstraßen, sondern um Erschließungsstraßen habe handeln sollen. Die Verbindungsstraße sei zwar immer wieder von Seiten der Beklagten angedacht worden. Dies habe jedoch nicht auf einer vermeintlichen Verpflichtung aus dem Eingliederungsvertrag, sondern auf planerischen und städtebaulichen Aspekten beruht. Für die Auslegung des Vertrags sei eine etwaige später vertretene Rechtsauffassung nicht maßgeblich. Auch die Aufnahme von Planungen lasse nicht den Rückschluss zu, dass eine entsprechende Verpflichtung bestehe. Aus den Protokollen der Verhandlungen über die Eingliederung ergebe sich nicht, dass eine Erschließungs- oder Umfahrungsstraße erörtert worden sei. Gänzlich ohne Grundlage sei die Behauptung, die beiden Anschlüsse des Baugebiets seien Bedingung für die Zustimmung der Klägerin zum Zusatzvertrag gewesen. Es sei abwegig, dass eine als Bedingung gesetzte Maßnahme nicht wortwörtlich im Vertrag aufgeführt werde, wenn gleichzeitig andere, untergeordnete Maßnahmen konkret bezeichnet seien.
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Eine im Eingliederungsvertrag ausgesprochene Verpflichtung zur Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans wäre rechtswidrig, da darin eine unzulässige Bindung der die Planungshoheit ausübenden Gemeinde läge. Die heutige Gesetzeslage stelle ausdrücklich klar, dass ein Anspruch auf Bebauungsplanung nicht durch Vertrag begründet werden könne.
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Dem Gericht liegen die Akten der Beklagten (1 Aktenordner) und die Akten des Bebauungsplans „Gewerbegebiet Waltersweier“ (1 Heft und 7 Aktenordner) vor. Auf den Inhalt dieser Unterlagen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
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Die Klage ist zulässig.
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Die Klägerin ist auch als nicht mehr bestehende Gemeinde fähig, am Verfahren beteiligt zu sein (§ 61 VwGO). Nach ständiger Rechtsprechung sind Gemeinden trotz ihrer Auflösung befugt, Rechte in einem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren geltend zu machen, die mit ihrem Untergang in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Diese Befugnis umfasst auch Streitigkeiten um Rechtsfolgen, die in dem Eingliederungsvertrag als Gegenleistung dafür vereinbart worden sind, dass die Gemeinde ihre Selbstständigkeit aufgibt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.2016 - 1 S 1218/15 - NVwZ 2016, 1269; VG Freiburg, Urteil vom 12.02.2005 - 7 K 1212/04 - VBlBW 2005, 399 m.w. Nachw.).
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Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Die Klägerin hat insbesondere ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung; der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht schon deshalb nicht entgegen, weil sich die Klage gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft richtet (BVerwG, Urteil vom 27.10.1970 - VI C 8.69 - BVerwGE 36, 179; VG Freiburg, Urteil vom 12.02.2005 aaO).II.
Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Die Klägerin hat insbesondere ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung; der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht schon deshalb nicht entgegen, weil sich die Klage gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft richtet (BVerwG, Urteil vom 27.10.1970 - VI C 8.69 - BVerwGE 36, 179; VG Freiburg, Urteil vom 12.02.2005 aaO).
II.
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Die Klage ist jedoch nicht begründet. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich aus § 4 Abs. 1 des Zusatzvertrags zur Eingliederungsvereinbarung vom 25.09.1971 in Verbindung mit der Anlage zu § 4 keine Verpflichtung der Beklagten, die gewünschte Verbindungsstraße Nord im Gewerbegebiet Waltersweier herzustellen.
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1. Die Auslegung des Zusatzvertrags führt nicht zu einem Anspruch auf den Bau der begehrten Umgehungsstraße.
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a) Nach § 133 BGB ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Nach § 157 BGB sind Verträge so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern. Danach kommt es neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Willen der Vertragschließenden auf den mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck der Regelung, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 07.07.2017 - 5 S 1867/15 - juris m.w. Nachw.).
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b) Hier lässt die Auslegung des Wortlauts von § 4 Abs. 1 des Zusatzvertrags nicht erkennen, dass ein Anspruch der Klägerin auf den Bau einer Straße begründet werden sollte. Ausdrücklich ist darin von einer Verpflichtung der Beklagten zur Ausweisung eines Industrie- und Gewerbegebiets in unmittelbarem Anschluss an das Industriegelände der Beklagten die Rede. Der Bau oder die Planung von Straßen werden hingegen im Text des Vertrags nicht erwähnt.
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Daran ändert auch der Verweis auf den angeschlossenen Lageplan nichts. Darin sind zwar nicht nur die Grenzen des geplanten Baugebiets eingezeichnet, sondern auch eine östliche und eine westliche Erschließungsanlage für dieses Gebiet. Diese werden jedoch ersichtlich nicht zum Gegenstand einer vertraglichen Verpflichtung gemacht. Im Einzelnen:
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Gegen die Begründung einer vertraglichen Verpflichtung spricht bereits eine Auslegung der Regelung in § 4 des Zusatzvertrags in ihrer Gesamtheit. In § 4 Abs. 2 des Zusatzvertrags wird in Bezug auf das vorgesehene Industrie- und Gewerbegebiet die Ausweisung einer Schutzzone in Richtung zur Wohnbebauung näher geregelt und weiter bestimmt, dass im westlichen Teil nur kleinere gewerbliche Betriebe zulässig sein sollen. Ferner wird in § 4 Abs. 3 angeordnet, dass die Ansiedlung von Betrieben „zur Vermeidung von Störungen und Belästigungen“ im Einvernehmen mit dem Ortschaftsrat erfolgen soll. Daraus lässt sich ersehen, dass der Schutz der Wohnbebauung im Gebiet der Klägerin vor Störungen und Belästigungen durch das geplante Industrie- und Gewerbegebiet ein wichtiges Ziel des Zusatzvertrags war. Insoweit wird - mit der Ausweisung einer Schutzzone, dem Gebot, im westlichen Teil des Gebiets nur kleinere Betreibe zuzulassen, und schließlich mit dem grundsätzlichen Erfordernis eines Einvernehmens des Ortschaftsrats bei der Ansiedlung von Betrieben - eine ausführliche und ausdifferenzierte Regelung getroffen. Demgegenüber wird der Bau einer als Umgehungsstraße dienenden Straße mit keinem Wort auch nur angedeutet. Daraus muss im Umkehrschluss gefolgert werden, dass dieser Gesichtspunkt für die Vertragsschließenden keine entscheidende Rolle gespielt haben kann. Die in § 4 des Zusatzvertrags erfolgte Bezugnahme auf den Lageplan muss demzufolge so verstanden werden, dass sie sich allein auf die Lage und Größe des Industrie- und Gewerbegebiets und insbesondere auch der vorgesehen Schutzzone bezieht, die in dem Lageplan eingezeichnet ist und als „Grünstreifen“ bezeichnet wird. Der Wortlaut, in dem der objektiv erklärte Willen der Vertragschließenden verkörpert ist, deutet dagegen in keiner Weise darauf hin, dass eine bestimmte Straßenplanung Gegenstand des Vertrags gewesen ist.
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Auch die Systematik des gesamten Zusatzvertrags spricht für dieses Auslegung. Denn soweit sich die Beklagte in dem Zusatzvertrag zur Ausführung bestimmter Vorhaben verpflichtet hat, geschieht dies ausnahmslos durch ausdrückliche schriftliche Regelungen. Insbesondere in § 2 des Zusatzvertrags werden in Abs. 1 und Abs. 2 insgesamt sechs Vorhaben genannt, zu deren Durchführung sich die Beklagte innerhalb von sechs Jahren verpflichtet hat. Wenn der Bau der begehrten Straße eine ähnliche Bedeutung für die Vertragschließenden gehabt hätte, wäre es nahliegend gewesen, ebenfalls eine ausdrückliche Verpflichtung in Anlehnung an diese Regelungen zu treffen.
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Auch der zum Vertragsgegenstand gemachte Lageplan selbst enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass eine vertragliche Verpflichtung der Beklagten zum Bau einer Umgehungsstraße begründet werden sollte. Mitten im Plangebiet ist eine breite Trasse für die Bundesstraße 3/33 berücksichtigt, die später offenbar nicht realisiert worden ist. Es liegt nahe, dass die Beteiligten im Zeitpunkt des Vertragsschlusses den (zusätzlichen) Bau einer (weiteren) Umgehungsstraße in geringer Entfernung wohl schon deshalb nicht im Blick hatten, weil sie damals davon ausgegangen sind, dass der überörtliche Verkehr von der angedachten Bundesstraße aufgenommen wird. Die westliche Erschließungsstraße wird in keiner Weise besonders hervorgehoben oder gar als Ortsumgehung bezeichnet. Ihr vorgesehener Ausbauzustand gleicht dem der östlichen Erschließungsstraße. Einen textlichen oder zeichnerischen Hinweis auf eine besondere Funktion als vorgesehene Ortsumgehung enthält der Lageplan nicht.
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Schließlich ergibt sich auch aus den dem Gericht vorliegenden Unterlagen über die Besprechungen im Vorfeld der Eingliederungsvereinbarung nicht, dass die Verpflichtung zum Bau einer Umgehungsstraße damals Gegenstand der Verhandlungen gewesen ist. Im Vordergrund hat vielmehr offenkundig das Bestreben gestanden, die Wohnbebauung vor Immissionen aus dem Industrie- und Gewerbegebiet zu schützen. Unter dem 12.02.1971 übersandte die Beklagte der Klägerin unter Berufung auf eine Besprechung vom 05.02.1971 einen Lageplan über das geplante Industrie-und Gewerbegebiet. In dem Anschreiben verweist die Beklagte auf die Formulierung in § 4 des Zusatzvertrags, in dem sie sich verpflichte, dass durch die Ausweisung des Industrie- und Gewerbegebiets keine nachteiligen Folgen für die vorhandene Wohnbebauung entstünden. In der Niederschrift über das „Umlandgespräch“ zwischen der Beklagten und der damals noch selbständigen Klägerin vom 15.02.1971 sind Befürchtungen des damaligen Bürgermeisters der Klägerin festgehalten, es sei nicht sichergestellt, dass das Gewerbegebiet nicht zu nahe an die Ortsbebauung heranreiche. Nach einer Aussprache über diesen Punkt ist ausweislich der Niederschrift ein Bediensteter der Beklagten damit beauftragt worden, einen Plan zu erstellen, damit im Benehmen mit der Klägerin die Größe des Industriegebiets festgelegt werden könne; der Lageplan solle dem Zusatzvertrag beigefügt werden. Dass die Frage, ob das Gewerbe- und Industriegebiet auch über eine nördliche Verbindung an die Kreisstraße verfügen solle, angesprochen worden ist, lässt sich der Niederschrift demgegenüber nicht entnehmen. Auch die „Denkschrift zur Bürgeranhörung“ vom 09.05.1971 lässt nicht erkennen, dass die Verkehrssituation erörtert worden ist.
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Soweit die Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf spätere Äußerungen von Entscheidungsträgern der Beklagten aus den neunziger Jahren hingewiesen haben, in denen die Absicht zum Bau der begehrten Straße bekundet worden sei, lassen sich daraus schon angesichts des langen Zeitraums seit dem Abschluss des Zusatzvertrags im Jahr 1971 keine Rückschlüsse auf die Beweggründe der Beteiligten bei dessen Abschluss ziehen. Abgesehen davon ergibt sich aus den zitierten Äußerungen nicht, dass die Beklagte der Auffassung war, eine Verpflichtung aus dem Zusatzvertrag zur Eingliederungsvereinbarung befolgen zu müssen. Vielmehr hat es damals offenbar dem politischen Willen und der planerischen Absicht der Beklagten entsprochen, die Straße so herzustellen, wie dies von der Klägerin gewünscht wird. Ein rechtlich durchsetzbarer Anspruch lässt sich aus solchen Äußerungen aber nicht herleiten.
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Auch die Tatsache, dass der erste Entwurf des Lageplans (s. VAS. 35), der dem Zusatzvertrag beigefügt werden sollte, überarbeitet worden ist, belegt nicht, dass die Beklagte die Verpflichtung eingehen wollte, die in dem überarbeiteten Plan eingezeichneten Erschließungsstraßen zu planen und herzustellen. Der erste Entwurfsplan ist in grafischer Hinsicht äußerst unübersichtlich gestaltet. Deshalb ist es ohne weiteres nachvollziehbar, dass der überarbeitete Plan mit seinen in verschiedenen Grautönen eingefärbten Flächen vor allem dazu gedient hat, diesen Mangel zu beheben. Ferner enthält der überarbeitete Plan zwar auch zwei vorgesehene Erschließungsstraßen. Ein wesentlicher Unterschied zum ersten Entwurf ist aber insbesondere darin zu sehen, dass die Schutzzone eingezeichnet ist, auf die § 4 Abs. 2 S. 1 des Zusatzvertrags verweist. Berücksichtigt man, dass ausweislich der bereits angesprochenen Niederschrift über das „Umlandgespräch“ mit der Gemeinde Waltersweier am 15.02.1971 die Frage des Schutzes der Wohnbebauung vor dem geplanten Gewerbe- und Industriegebiet eine wichtige Rolle gespielt hat, deutet dies darauf hin, dass der überarbeitete Lageplan vor allem dazu gedient hat, diese Schutzzone, die im Lageplan als „Grünstreifen“ bezeichnet wird, zum Vertragsgegenstand zu machen. In Bezug auf die in dem überarbeiteten Lageplan eingezeichneten Erschließungsstraßen fehlen demgegenüber jegliche Anhaltspunkte in diese Richtung.
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2. Selbst wenn man der von der Klägerin vertretenen Auslegung folgen wollte, wäre eine vertragliche Verpflichtung, die auf den Erlass eines bestimmten Bebauungsplans gerichtet ist, nichtig.
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Die Argumentation der Klägerin beruht darauf, dass die begehrte Ortsumgehung Gegenstand des in dem Zusatzvertrag avisierten Bebauungsplans zur Ausweisung eines Industrie- und Gewerbegebiets sei. Die Umgehungsstraße müsste durch das Gebiet des Bebauungsplans für das Industrie- und Gewerbegebiet Waltersweier verlaufen und daher jedenfalls in diesem Teilbereich auch in dem Bebauungsplan als Verkehrsfläche festgesetzt werden. Im Jahr 1971 - dem Jahr der Eingliederung der Klägerin in die Beklagte - gab es für diesen Bereich noch keinen Bebauungsplan, sodass der der Zusatzvertrag aus damaliger Sicht auf die Aufstellung eines Bebauungsplans mit einer darin festgesetzten Verkehrsfläche gerichtet gewesen wäre, wenn man die Auslegung dieses Vertrags durch die Klägerin für richtig halten wollte.
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Durch Vertrag kann aber grundsätzlich kein Anspruch auf den Erlass eines bestimmten Bebauungsplans geschaffen werden. Die Entscheidung über den Erlass eines Bebauungsplans wird durch das Gesetz in ein bestimmtes, mit zahlreichen Sicherungen ausgestattetes Verfahren verwiesen, um so zu gewährleisten, dass die weitgehend in die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde gestellte Bebauungsplanung den rechtsstaatlichen Anforderungen einer angemessenen Abwägung und eines hinreichend durchschaubaren Verfahrensganges gerecht wird. Damit lässt sich die Begründung eines diese Regelung notwendig mehr oder weniger unterlaufenden vertraglichen Anspruchs auf eine bestimmte Bebauungsplanung nicht vereinbaren (vgl. zur im Zeitpunkt der Eingemeindung bestehenden Rechtslage: BVerwG, Urteile vom 01.02.1980 - IV C 40.77 - NJW 1980, 2538 und vom 11.03.1977 - BVerwG IV C 45.75 - Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr 16). Diese Rechtsprechung hat der Gesetzgeber im Übrigen im Jahr 1998 ausdrücklich mit der heutigen Regelung in § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB aufgegriffen (s. zur heutigen Rechtslage: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, Baugesetzbuch, § 1 Rn. 42e; Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 13. Auflage 2016, § 1 Rn. 31; Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2014, § 54 Rn. 141; BVerwG, Urteil vom 25.11.2005 - 4 C 15.04 - BVerwGE 124, 385 juris-Rn. 17).
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Entgegen der Auffassung der Klägerin ist hier auch keine zulässige planerische Vorabbindung erfolgt. Denn für die Frage, ob eine vertragliche Bestimmung rechtswirksam ist, ist auf den Zeitpunkt ihres Entstehens abzustellen. Dies ist hier das Jahr 1971. Im Jahr 1971 war jedoch noch keiner der für eine spätere rechtsverbindliche Planung erforderlichen Schritte abgeschlossen. Der förmliche Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan erfolgte am 16.05.1972. Wie die Klägerin selbst vorträgt, ist erst Jahre später - am 10.05.1978 - beschlossen worden, den Bebauungsplan öffentlich auszulegen. Alle anderen Planungsschritte sind noch später erfolgt. Daher gibt dieser Fall auch keinen Anlass, näher auf die Frage einzugehen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine planerische Vorabbindung im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertrag zulässig sein kann.
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Soweit die Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang die Auffassung vertreten haben, der Lageplan sei nicht im Detail verbindlich gewesen, denn es habe sich nur um eine Art Absichtserklärung gehandelt, widerspricht dies ihrer Argumentation zur Frage der Auslegung des Zusatzvertrags (siehe oben unter 1.). Denn in jenem Zusammenhang vertritt die Klägerin die Ansicht, dass sich aus dem Lageplan ein Anspruch auf die Herstellung der darin eingezeichneten Erschließungsstraßen ergibt. Ein solcher Anspruch setzt aber denknotwendig voraus, dass es sich bei den eingezeichneten Erschließungsstraßen gerade nicht nur um bloße unverbindliche Überlegungen einer möglichen Planung handelt, sondern um verbindlich vorgesehene Straßen.
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3. Ergänzend ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass hier letztlich auch aus dem Gang des Planungsverfahrens kein rechtlich durchsetzbarer Anspruch der Klägerin auf die Realisierung einer bestimmten Planung abgeleitet werden kann. Es ist dem Planungsverfahren immanent, dass Alternativen erwogen, bevorzugt und wieder verworfen werden. Solange die Planung nicht in die für die rechtsverbindliche Planung vorgesehene Form gegossen wird, ist der Plangeber im Rahmen des formellen und materiellen Planungsrechts frei in seiner Ausübung des Planungsermessens. Eine rechtliche Bindung an zwischenzeitlich erwogene und später wieder verworfene Alternativen besteht entgegen der Ansicht der Klägerin grundsätzlich nicht. Selbst wenn eine Planung abgeschlossen ist, besteht ferner im Grundsatz kein Anspruch Dritter darauf, dass die entsprechenden Vorhaben auch tatsächlich realisiert werden. Der zuständige Plangeber ist vielmehr innerhalb seiner rechtlichen Bindungen befugt, bestehende Planungen nicht weiterzuverfolgen, sie zu überdenken und aus sachlichen Gründen eine geänderte Planung in Angriff zu nehmen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zulassung der Berufung kommt nicht in Betracht, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 61 VwGO
§ 43 VwGO
§ 133 BGB
§ 157 BGB
§ 2 BBauG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 1269
BVerwGE 36, 179
NJW 1980, 2538
BVerwGE 124, 385
1 S 1218/15
7 K 1212/04
VI C 8.69
5 S 1867/15
IV C 40.77
IV C 45.75
4 C 15.04