Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-28, Aktenzeichen 2 K 3104/12

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Der Kläger wendet sich als Käufer des Grundstücks B. Straße 15 in L. gegen die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts durch die Beklagte.
2
Das Grundstück B. Straße 15 (Flurstücknummer x) steht im Eigentum von Herrn B. L. Unmittelbar daneben befindet sich das Grundstück mit der Flurstücknummer x, das der Beklagten gehört und mit einer kleinen Turnhalle bebaut ist.
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Beide Grundstücke liegen im Bereich des Sanierungsgebiets „Östlicher Ortskern“. Dieses hatte der Gemeinderat der Beklagten bereits mit Beschluss vom 22.09.2008 festgesetzt, nachdem im von der Beklagten zum betroffenen Bereich eingeholten Bericht u.a. erheblicher Erneuerungsbedarf für die kleine Turnhalle gesehen worden war. Weiterer Schwerpunkt war auch die Verbesserung der Parkplatzsituation im Sanierungsgebiet. Entsprechend hielt die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets u.a. fest, dass im Sanierungsgebiet städtebauliche Missstände vorlägen. Der Satzungsbeschluss sieht vor, das insgesamt 6,6 ha umfassende Gebiet durch städtebauliche Sicherungsmaßnahmen zu verbessern und umzugestalten. Konkrete Maßnahmen oder Festlegungen zur Vorgehensweise oder bestimmte Sanierungsmaßnahmen sind nicht genannt.
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Im Jahr 2011 zeigte sich die Beklagte am Erwerb des Grundstücks B. Straße 15 interessiert. Es bestand die Überlegung, im Rahmen eines Neubaus oder einer Sanierung der benachbarten kleinen Turnhalle das Grundstück B. Straße15 zur Herstellung von Stellplätzen zu nutzen. Letztlich scheiterten die Verhandlungen zwischen der Beklagten und dem Eigentümer aber im Mai 2011.
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Hierauf schloss Herr B. L. am 30.06.2011 mit dem Kläger einen notariellen Kaufvertrag über das Grundstück (Urkunde Notariat F. Nr. x) mit einem Kaufpreis von 285.000,00 EUR. Die vom ausführenden Notar übersandte Abschrift des Kaufvertrages ging bei der Beklagten am 04.07.2011 ein. Auch der Verkäufer teilte der Beklagten am selben Tag den Vertragsschluss mit.
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In nichtöffentlicher Sitzung vom 25.07.2011 beriet der Gemeinderat der Beklagten, ob hinsichtlich des Grundstücks ein Vorkaufsrecht nach §§ 24 ff. BauGB ausgeübt werden solle. Im Rahmen der Beratung meldeten sich neben dem Bürgermeister die Gemeinderäte Z., S., Ms., K., R., D., Mr. und W. in ausführlicher, teils scharfer Diskussion zu Wort. Die diversen Wortmeldungen und Ausführungen befassten sich maßgeblich mit den nicht zur Zufriedenheit des Gemeinderats geführten Verhandlungen mit dem Grundstückseigentümer im Vorfeld, möglichen rechtlichen Problemen bei der Ausübung des Vorkaufsrechts und dem - womöglich derzeit noch unzureichenden - Sanierungskonzept sowie dem zeitlichen Korsett einer Entscheidungsfindung. Insbesondere die Gemeinderäte Z. und S. meldeten sich wiederholt zu Wort und äußerten, weder sie selbst noch ihre jeweilige Fraktion, die Freien Wähler bzw. die CDU, würden der Ausübung des Vorkaufsrechts zustimmen. Letztlich erging der einstimmige Beschluss, vor einer weiteren Entscheidung eine rechtliche Stellungnahme eines Fachanwaltes einzuholen, nach der in weiterer nichtöffentlicher Sondersitzung eine rechtliche Beratung über das Verfahren zur Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts durch einen Fachanwalt erfolgen solle.
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Am 01.08.2011 fand eine weitere nichtöffentliche Sitzung des Gemeinderats statt, an der auch der Beklagtenvertreter teilnahm. Nach Erläuterung des Sachverhalts und Klarstellung durch den Bürgermeister, dass eine Sachdiskussion zur Ausübung des Vorkaufsrechts nicht geführt werde, legte der Beklagtenvertreter die rechtliche Lage dar. Er wies insbesondere darauf hin, dass Beratung und Beschluss über die Ausübung des Vorkaufsrechts in öffentlicher Sitzung zu erfolgen hätten. Die bisherigen Beratungen in nichtöffentlicher Sitzung müssten als gegenstandslos behandelt werden. Unbefangen und unbeeindruckt von der nichtöffentlichen Beratung müsse in öffentlicher Sitzung über die Ausübung des Vorkaufsrechts beraten und ein Beschluss gefasst werden. Nach weiteren Ausführungen des Beklagtenvertreters und Erörterung der Voraussetzungen des Vorkaufsrechts fasste der Gemeinderat den einstimmigen Beschluss, den Beklagtenvertreter mit der Begleitung der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beauftragen. Er stellte fest, dass die Beratung und Beschlussfassung über die Ausübung des Vorkaufsrechts erstmals in einer weiteren Gemeinderatssitzung stattfinden werde. Die Beratung in der nichtöffentlichen Sitzung vom 25.07.2011 sei als gegenstandslos zu betrachten.
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Mit Schreiben der Beklagten vom 02.08.2011, das diese sowohl an den Eigentümer als auch an den Kläger übersandte, teilte die Beklagte mit, dass sie auf Grund des anstehenden Verkaufs beabsichtige, das Sanierungs- und Entwicklungskonzept im Sanierungsgebiet „Östlicher Ortskern“ fortzuschreiben und zu konkretisieren. Die Verwaltung werde vorschlagen, das der Gemeinde gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB zustehende Vorkaufsrecht auszuüben.
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Am 29.08.2011 führte der Gemeinderat der Beklagten eine öffentliche Sitzung durch. Gegenstand der Sitzung waren u.a. die Fortschreibung und Konkretisierung des Entwicklungskonzepts im Sanierungsgebiet (§ 64 der Tagesordnung) sowie die Frage der Ausübung des Vorkaufsrechts (§ 65 der Tagesordnung). Zum Sanierungskonzept gaben die Gemeinderäte Z., K., D. und Ms. jeweils kurze Wortmeldungen ab. Unter Bezugnahme auf die Beiträge des jeweiligen Vorredners äußerten sie sich zur Bedeutung des Sanierungskonzepts allgemein sowie zum Erfordernis einer Sanierung bzw. eines Neubaus der kleinen Turnhalle und einer Verbesserung der Parkplatzsituation in Gestalt einer Tiefgarage oder oberirdischer Parkplätze. Konkretere Maßnahmen seien - auch mit breiter Bürgerbeteiligung - zu einem späteren Zeitpunkt angezeigt. Danach fasste der Gemeinderat den Beschluss:
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1. Durch die anstehende Veräußerung des im Sanierungsgebiet „Östlicher Ortskern“ liegenden Grundstücks x (B. Straße 15) besteht Bedarf zur Konkretisierung und Fortschreibung der städtebaulichen Sanierungsziele im städtebaulichen Sanierungsgebiet „Östlicher Ortskern“.
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2. Die Ziele im städtebaulichen Sanierungsgebiet „Östlicher Ortskern“ werden wie folgt fortgeschrieben und konkretisiert:
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- Sanierung/Neubau der kleinen Turnhalle unter Inanspruchnahme von umliegenden Flächen zur Neuordnung im betroffenen Bereich des Sanierungsgebiets „Östlicher Ortskern“.- Schaffung öffentlicher und privater Stellplätze ggf. als oberirdische bzw. ggf. als Stellplätze in einer Tiefgarage unter Inanspruchnahme der Flurstücknummern x (B. Straße 15) und x (kleine Turnhalle).
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3. Die Verwaltung wird beauftragt, in Zusammenarbeit mit der W.t Haus- und Städtebau GmbH das Sanierungsgebiet „Östlicher Ortskern“ fortzuschreiben und einen entsprechenden Aufstockungsantrag zu stellen.
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4. Über die Umsetzung der konkreten Maßnahmen wird nach einer Bürgerbeteiligung zum gegebenen Zeitpunkt der Gemeinderat entscheiden.
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Im Rahmen des weiteren Tagesordnungspunktes, der Ausübung des Vorkaufsrechts, schilderte der Bürgermeister die Situation zum städtebaulichen Sanierungsgebiet „Östlicher Ortskern“ sowie zum Kaufvertrag zur Veräußerung des Grundstücks B. Straße 15. Im Folgenden verwies er auf die Vorberatung, die zusammen mit dem Beklagtenvertreter bereits am 01.08.2011 stattgefunden habe. Danach folgten kurze Beiträge der Gemeinderäte Z., K. und Ms.. Der Gemeinderat Z. äußerte, dass in dieser Frage der Gemeinderat in jedem Fall von seinem Vorkaufsrecht Gebrauch machen müsse. Schade sei, dass das Grundstück nicht bereits im Vorfeld auf „normale Art und Weise“ habe gekauft werden können. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei aber nun von der Vorgehensweise her rechtlich einwandfrei. Die FWV stimme dem Beschlussvorschlag einstimmig zu. Der Gemeinderat K. wies darauf hin, dass im Sinne des Allgemeinwohls das Vorkaufsrecht - wie im Beschlussvorschlag vorgeschlagen - ausgeübt werden solle. Seine Fraktion stimme ebenfalls einstimmig zu. Der Gemeinderat Ms. schloss sich seinen Vorrednern an. Die Sache sei entsprechend vorberaten worden. Seine Fraktion stimme ebenfalls einstimmig dem Beschlussvorschlag zu. Im folgenden fasste der Gemeinderat einstimmig den Beschluss:
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1. Es wird festgestellt, dass das Flurstück x (B. Straße 15) […] im Geltungsbereich des rechtskräftig festgesetzten städtebaulichen Sanierungsgebiets „Östlicher Ortskern“ liegt.
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2. Es wird festgestellt, dass für das veräußerte Grundstück und das benachbarte Flurstück x (kleine Turnhalle) konkrete städtebauliche Zielsetzungen im Rahmen des städtebaulichen Sanierungskonzepts „Östlicher Ortskern“ bestehen, die eine Ausübung des der Gemeinde zustehenden Vorkaufsrechts gem. § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB rechtfertigen.
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3. Die Gemeinde L. macht vom Recht zur Ausübung des Vorkaufsrechts gem. § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB Gebrauch und übt das Vorkaufsrecht am Flurstück x, B. Straße 15, aus. […]
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Mit Bescheid vom 31.08.2011 an den Verkäufer, den auch der vom Kläger damals beauftragte Rechtsanwalt unter Verweis auf die enthaltene Rechtsbehelfsbelehrung übersandt erhielt, übte die Beklagte bezüglich des Grundstücks B. Straße 15 ihr Vorkaufsrecht nach § 24 BauGB aus. Sie verwies auf die Satzung über die förmliche Festsetzung des Sanierungsgebiets und den vorangegangenen Ergebnisbericht. Dieser habe den erheblichen Erneuerungsbedarf der kleinen Halle an der B. Straße festgestellt. In öffentlicher Sitzung vom 29.08.2011 habe der Gemeinderat das Sanierungsziel konkretisiert und auf Grundlage von §§ 28 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB beschlossen, das Vorkaufsrecht für das Grundstück B. Straße 15 auszuüben. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei durch Gründe des Wohls der Allgemeinheit gerechtfertigt. Nach den am 29.08.2011 beschlossenen Sanierungszielen für die kleine Halle und nach dem Ergebnis der vorbereitenden Untersuchungen für das Sanierungsgebiet solle die kleine Halle unter Inanspruchnahme des Grundstücks B. Straße 15 saniert oder neu aufgebaut werden. Außerdem sei es Ziel der Sanierung, das Grundstück auch für die Herstellung öffentlicher und privater Stellplätze zu nutzen.
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Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 05.09.2011 Widerspruch ein. Er begründete diesen damit, dass beim Gemeinderatsbeschluss über die Ausübung des Vorkaufsrechts und zur Konkretisierung der Sanierungsziele das Öffentlichkeitsgebot verletzt worden sei. Bereits am 25.07.2011 sei in nichtöffentlicher Sitzung über die Ausübung des Vorkaufsrechts diskutiert worden, ohne dass die Öffentlichkeit von dieser Sitzung erfahren habe. Noch in der öffentlichen Sitzung sei der Tagesordnungspunkt gestrichen und in die nichtöffentliche Sitzung verlagert. Bereits zum Zeitpunkt des Anhörungsschreibens vom 02.08.2011 sei erwogen worden, das Vorkaufsrecht auszuüben. Die maßgebliche Willensbildung habe bis dahin lediglich in nichtöffentlicher Sitzung stattgefunden. In der öffentlichen Sitzung vom 29.08.2011 sei zur Erläuterung und Diskussion des Sachverhalts auf die nichtöffentliche Sitzung vom 01.08.2011 verwiesen worden. Eine weitere öffentliche Diskussion und ein öffentlicher Meinungsaustausch habe nicht stattgefunden. Letztlich sei die Meinungsbildung auf die nichtöffentlichen Sitzungen verlagert worden. Der Beschluss in der öffentlichen Sitzung sei lediglich pro forma gefasst worden. Da die Diskussion am 25.07.2011 noch heftig gewesen sei, könne die am 29.08.2011 getroffene einstimmige Entscheidung nicht ohne vorherigen Meinungsaustausch erfolgt sein. Ein solcher sei aber für die öffentliche Sitzung nicht ersichtlich. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei formell rechtswidrig erfolgt. Darüber hinaus sei die Sanierung, insbesondere die der kleinen Turnhalle, überflüssig. Auch ein Bedarf an Parkplätzen für die Nutzung der kleinen Turnhalle existiere nicht.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 17.09.2012 wies das Landratsamt Bodenseekreis den Widerspruch zurück. Ein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO liege nicht vor. Es könne dahingestellt bleiben, ob bei einem unbeteiligten Beobachter der öffentlichen Sitzung zu § 65 der Tagesordnung tatsächlich der Eindruck entstanden sein könne, dass eine vorweggenommene Sachdiskussion stattgefunden habe, wenn während dieser Sitzung nicht nur explizit auf bisherige Beratungen verwiesen, sondern auch im Anschluss daran ohne eingehende Sachdiskussion über die Ausübung des Vorkaufsrechts abgestimmt werde. Es könne jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass sowohl die Formulierung des Vorsitzenden, man habe alles mit dem Beklagtenvertreter am 01.08.2011 vorberaten als auch die vom Gemeinderat Ms. getroffene Aussage, man habe schon alles vorberaten, missverständlich sein könnte. So sei es zum Beispiel nicht eindeutig zu interpretieren, ob die vom Gemeinderat Ms. angesprochene Vorberatung in einer nichtöffentlichen Gemeinderatssitzung oder einer Fraktionssitzung stattgefunden habe. In der nichtöffentlichen Sitzung vom 25.07.2011 sei kein Beschluss über die Ausübung des Vorkaufsrechts gefasst worden. Die dortige Diskussion sei von der Furcht geprägt gewesen, nunmehr eine überstürzte Entscheidung zu konkreten Sanierungsfragen treffen zu müssen, aber auch von der juristischen Unsicherheit über die Ausübung und Reichweite des Vorkaufsrechts. Deswegen sei man übereingekommen, vor einer weiteren Entscheidung eine rechtliche Beratung zur Ausübung des Vorkaufsrechts einzuholen. Diese sei am 01.08.2011 erfolgt. Der Beklagtenvertreter habe sogleich klargestellt, dass nur eine reine Rechtsberatung erfolge. Beratung und Beschlussfassung über die Ausübung des Vorkaufsrechts hätten öffentlich zu erfolgen. Die öffentlichen Sachdiskussionen zu §§ 64 und 65 der Tagesordnung würden dem Öffentlichkeitsgrundsatz gerecht. Die Beratung zu § 65 könne nicht unabhängig und getrennt zu der betreffend § 64 gesehen werden. Das für die Ausübung des Vorkaufsrechts entscheidende Verwendungsziel sei bei der Diskussion zu § 64 besprochen worden. Auch materiell seien die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB erfüllt. Das Grundstück liege in einem festgelegten Sanierungsgebiet und städtebaulichen Entwicklungsbereich. Die Ziele und Zwecke der Sanierung bräuchten anfangs noch nicht im Einzelnen festzustehen. Die Ausübung des Vorkaufsrechts diene unter Berücksichtigung der Ziele der Sanierung dem Wohl der Allgemeinheit. Es sei grundsätzlich davon auszugehen, dass gerade im innerstädtischen Bereich immer ein Mangel an Parkplätzen herrsche, so dass für die Schaffung weiterer Stellflächen generell ein öffentliches Bedürfnis bestehe. Zu diesem Ergebnis sei auch die Kommission in der vorbereitenden Untersuchung für das Sanierungsgebiet gekommen. Ob und in welchem Umfang ein Sanierungsbedarf bestehe, ob hierfür Grundstücke erworben werden müssten und wo, wie und in welcher Form Stellplätze oder eine Tiefgarage geschaffen werden müssten, liege in der Planungshoheit der Beklagten, der ein weiter Ermessensspielraum zustehe. Ermessenfehler seien nicht ersichtlich.
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Am 12.10.2012 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Unter Verweis auf seinen Vortrag im Widerspruchsverfahren rügt er weiterhin die Verletzung der Öffentlichkeitsprinzips. Insbesondere genüge es nicht, wenn in öffentlicher Sitzung nur der eigentliche Beschluss gefasst werde. Hier sei aber die Sachdiskussion in nichtöffentlicher Sitzung am 25.07.2011 vorweggenommen worden. Aus dem Protokoll dieser Sitzung lasse sich ersehen, dass dort eine angeregte, sehr ausführliche und hitzige Diskussion über die Ausübung des Vorkaufsrechts erfolgt sei. Diese habe den Anspruch gehabt, den gesamten Sachverhalt vollständig zu erfassen und eine abschließende Entscheidung zu finden. In dieser Auseinandersetzung zeige sich plastisch der zur Thematik bestehende Diskussionsbedarf. So sei bereits nach der Einlassung des Bürgermeisters zum Zweck der Sitzung eine umfassende und vollständige Aussprache über die rechtlichen, tatsächlichen und politischen Anforderungen zur Ausübung des Vorkaufsrechts beabsichtigt gewesen. Die weitere nichtöffentliche Sitzung vom 01.08.2011 habe dann die Willensbildung abgeschlossen. Insbesondere die Gemeinderäte S. und K., die sich zuvor stark gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgesprochen hätten, hätten ihre Willensbildung nach der rechtlichen Beratung durch den Beklagtenvertreter abgeschlossen. Auch die übrigen Gemeinderatsmitglieder hätten ihre Meinung zu diesem Zeitpunkt bestätigt und gefestigt. Der gesamte Komplex der Vorkaufsrechtausübung sei basierend auf der zuvor geführten Diskussion nochmals nichtöffentlich diskutiert worden. Es sei daher bereits vor irgendeiner öffentlichen Sitzung festgestanden, dass das Vorkaufsrecht ausgeübt werden solle. Die öffentliche Sitzung am 29.08.2011 sei eine reine Abstimmungssitzung gewesen, in der pro forma als Show für die Öffentlichkeit der Beschluss gefasst worden sei. Es helfe nichts, dass man am 01.08.2011 festgestellt habe, dass die Sitzung vom 25.07.2011 gegenstandslos sein solle. In der Sitzung vom 29.08.2011 sei das Sanierungskonzept besprochen worden, zur Ausübung des Vorkaufsrechts habe es überhaupt keine Diskussion mehr gegeben. Zahlreiche Punkte, die am 25.07.2011 noch für großes Streitpotential gesorgt hätten, seien nicht angesprochen und diskutiert worden. So sei der Einwand der „kalten Enteignung“, eine mögliche gütliche Einigung mit dem Käufer oder die Frage finanzieller Schäden bei der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht thematisiert worden. Gleiches gelte für die generelle Frage, ob es politisch im Sinne der Beklagten sei, den unüblichen Weg des Vorkaufsrechts zu beschreiten. Weder die Frage der Übereilung noch das zuvor diskutierte mögliche Fehlverhalten des Bürgermeisters bei den Kaufverhandlungen seien zur Sprache gekommen. Die Finanzierung sei nicht besprochen worden. Sämtliche juristischen Aspekte seien nicht diskutiert worden. Dennoch habe sich die noch am 25.07.2011 erklärte Ablehnung durch die FWV- und die CDU-Fraktion am 29.08.2011 um 180 Grad gedreht. Nicht einmal die Hinzuziehung des Beklagtenvertreters zur weiteren Begleitung im Vorkaufsrechtsverfahren sei erwähnt worden. Einem Verstoß gegen § 35 GemO stünden auch die Erörterungen zur Konkretisierung der Sanierungsziele nicht entgegen. Eine Diskussion über die Konkretisierung der Sanierungsziele enthalte noch keine Diskussion darüber, ob das Vorkaufsrecht ausgeübt werden solle. Ohnehin habe es sich um keine echte Diskussion gehandelt, weil auch hier bereits im Rahmen der nichtöffentlichen Sitzung entsprechende Punkte angesprochen worden seien. Insgesamt basiere die Ausübung des Vorkaufsrecht auf einer formell fehlerhaften Willensbildung der Beklagten. Schließlich sei auch die Widerspruchsgebühr maßlos überhöht.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 31. August 2011 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 17. September 2012 aufzuheben sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie betont, im Rahmen der Sitzung vom 01.08.2011 sei lediglich eine rechtliche Beratung erfolgt. Dabei habe der Beklagtenvertreter bereits auf die zwingende Einhaltung des Öffentlichkeitsprinzips hingewiesen. Der Beschluss des Gemeinderats, wonach die Beratung vom 25.07.2011 als gegenstandslos zu betrachten sei, habe dokumentieren sollen, dass der Gemeinderat die entsprechende Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zur Kenntnis genommen habe. Es treffe nicht zu, dass die Willensbildung des Gemeinderats bereits am 25.07. oder 01.08.2011 abgeschlossen gewesen sei. So werde auch klägerseits die Auffassung vertreten, am 25.07.2011 sei gerade ein höchst kontroverser Ablauf der Sitzung erfolgt. Am 29.08.2011 seien dagegen zur Beratung nur übereinstimmende Statements abgegeben worden, woraus sich gerade keine Nachwirkung der beiden nichtöffentlichen Sitzungen ableiten ließen. So sei es auch nicht unüblich, dass sich in den vorbereitenden Sitzungen der Fraktionen ein einheitliches Meinungsbild entwickle und deshalb im Gemeinderat keine Diskussion mehr stattfinde. Die Sitzung am 29.08.2011 sei gerade keine Show gewesen. Umgekehrt wäre es zu einer solchen gekommen, wenn nur um der Diskussion willen diskutiert worden wäre. Eine Diskussion liege auch dann vor, wenn ohne Gegenrede, Streit oder laute Worte, sondern in Eintracht ein Tagesordnungspunkt beschlossen werde. Eine Wiederholung der streitigen Erörterung sei nicht erforderlich gewesen. Offensichtlich hätten sich die Gemeinderäte außerhalb der Sitzungen und Beratungen mit der Thematik auseinandergesetzt und die Themen entweder für nicht mehr entscheidungsrelevant oder für geklärt angesehen. Den Bedenken der Klägerseite hätte allenfalls dann zugestimmt werden können, wenn nach nichtöffentlicher Sitzung das später in öffentlicher Sitzung beschlossenen Ergebnis bereits festgestanden hätte. Angesichts der kontroversen Diskussionen in nichtöffentlicher Sitzung sei dies gerade nicht der Fall. Im Übrigen sei eine als unzulässig erkannte Vorberatung gerade so, wie es die Beklagte gehandhabt habe, aus der Welt zu räumen.
28
Dem Gericht lagen die einschlägigen Behördenakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
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Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist der Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Zwar ist er nicht selbst Adressat der angegriffenen Verfügung vom 31.08.2011. Er ist aber in subjektiven Rechten verletzt. Der Bescheid vom 31.08.2011 stellt einen den Kläger belastenden Verwaltungsakt dar, da ihm durch die Ausübung des Vorkaufsrechts sein vertragliches Recht auf Verschaffung des Eigentums entzogen wird (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.11.2009 - 4 B 52/09 -; BVerwG, Beschluss vom 25.05.1982 - 4 B 98/82 -). Entsprechend hat die Beklagte ihm den Bescheid auch zur Kenntnis und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen übersandt.
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Die Klage ist allerdings unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 31.08.2011 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 17.09.2012 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insbesondere beruht die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts nicht auf einem formell fehlerhaften Beschluss des Gemeinderats der Beklagten. Auch die materiellen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufrechts sind gegeben.
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1. Die Beklagte hat das Vorkaufsrecht in formell rechtmäßiger Weise ausgeübt. Der nach § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO zuständige Gemeinderat hat in seiner Sitzung vom 29.08.2011 verfahrensfehlerfrei dessen Ausübung beschlossen. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO vor.
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Nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO sind Sitzungen des Gemeinderats öffentlich. Nichtöffentlich darf gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 GemO nur verhandelt werden, wenn das öffentliche Wohl oder berechtigte Interesse Einzelner dies erfordern. Das Öffentlichkeitsprinzip ist tragender Verfahrensgrundsatz des kommunalen Verfassungsrechts, dessen Sinn und Zweck dahin geht, in Bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans gegenüber der Allgemeinheit Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln bzw. zu ermöglichen. Der Grundsatz unterwirft die Vertretungskörperschaft der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit und trägt daher dazu bei, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung vorzubeugen und den Anschein zu vermeiden, dass "hinter verschlossenen Türen" etwa unsachliche Motive für die getroffenen Entscheidungen maßgebend gewesen sein können (st. Rspr., vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2000 - 14 S 237/99 -, VBlBW 2001, 65 m.w.N.). Das Öffentlichkeitsprinzip ist außerdem ein Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten. Es hat die Funktion, dem Gemeindebürger den Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaft und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie für die Willensbildung bei künftigen Wahlen zu schaffen. Der Zweck des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO geht daher über eine bloße Unterrichtung des Bürgers hinaus. Er dient dem Ziel einer gesetzmäßigen und sachlichen Arbeit des Gemeinderats sowie der Verhinderung vermeidbarer Missdeutungen seiner Willensbildung und Beschlussfassung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.11.1966 - I 4/65 -, ESVGH 17, 118).
34
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze und Anforderungen erfolgten die Beratung und die Beschlussfassung in der Sitzung vom 29.08.2011 in Einklang mit dem Öffentlichkeitsprinzip. Unschädlich ist, dass die Frage der Ausübung des Vorkaufsrechts zuvor Gegenstand der nichtöffentlichen Gemeinderatssitzungen vom 25.07.2011 und vom 01.08.2011 war.
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Zurecht verweist der Kläger darauf, dass das Öffentlichkeitsprinzip auch für die Sitzung des Gemeinderats gilt, in der über die Ausübung des Vorkaufrechts verhandelt wird, wobei nicht lediglich der Beschluss, sondern auch die Beratung öffentlich zu erfolgen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.06.1980 - III 503/79 -, Rn. 21 nach juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.08.1990 - 3 S 132/90 - Rn. 26 nach juris, NVwZ 1991, 284). Gründe, die eine Beratung in nichtöffentlicher Sitzung geboten hätten, sind nicht ersichtlich. Zutreffend ist auch, dass der Gemeinderat der Beklagten am 25.06.2011 dennoch in nichtöffentlicher Sitzung eine Beratung zur Frage der Ausübung des Vorkaufsrechts durchgeführt hat, wobei diese maßgeblich von Unzufriedenheit über den Verlauf der Grundstücksverhandlungen in der Vergangenheit und von Unsicherheit des Gemeinderats hinsichtlich rechtlicher Fragen betreffend die Ausübung des Vorkaufsrechts gekennzeichnet war. Dass eine solche Beratung in nichtöffentlicher Sitzung den Erfordernissen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht entspricht, hat der Gemeinderat allerdings - im Übrigen noch vor der Fassung eines Beschlusses über die Ausübung des Vorkaufsrechts - erkannt. Der Beklagtenvertreter hat den Gemeinderat im Rahmen der Sitzung vom 01.08.2011 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sowohl die Beratung als auch der Beschluss über die Ausübung des Vorkaufsrechts in öffentlicher Sitzung zu erfolgen haben. In Reaktion hierauf hat der Gemeinderat in der Sitzung vom 01.08.2011 in einstimmigem Beschluss festgestellt, dass die Beratung und Beschlussfassung über die Ausübung des Vorkaufsrechts erstmals in einer weiteren Gemeinderatssitzung stattfinden wird und die Beratung in der nichtöffentlichen Sitzung vom 25.07.2011 als gegenstandslos zu betrachten ist. Der Gemeinderat der Beklagten hat also nicht etwa in bewusster Umgehung des Öffentlichkeitsprinzips eine Beratung, von der ihm bekannt war, dass diese zwingend öffentlich zu erfolgen hat, in die nichtöffentliche Sitzung verlagert, um dann in öffentlicher Sitzung nur noch den Beschluss zu fassen. Er hat - anders als in den in der Rechtsprechung bereits entschiedenen Fällen (etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.06.1980 - III 503/79 - a.a.O. und Urteil vom 16.06.1981 - 3 S 271/81 -, juris) - auch nicht in Unkenntnis des Öffentlichkeitserfordernisses eine nichtöffentliche Beratung durchgeführt und anschließend in öffentlicher Sitzung nur noch einen Beschluss gefasst. Vielmehr hat der Gemeinderat nach Erkennen seines Fehlers durch das weitere Vorgehen den Anforderungen des Öffentlichkeitsprinzips ausreichend Rechnung tragen.
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Der erste Schritt war der Beschluss vom 01.08.2011. Durch die Klarstellung, dass die Beratung vom 25.07.2011 als gegenstandslos zu betrachten ist, hat der Gemeinderat seinen Willen und seine Bereitschaft deutlich zum Ausdruck gebracht, neu in öffentlicher Sitzung zu verhandeln. Der im Grundsatz zutreffende und im Termin ausführlich diskutierte Einwand, dass die zuvor geführte Diskussion nicht einfach „aus den Köpfen verbannt“ werden könne und diese deswegen auch Teil des Entscheidungsfindungsprozesses sei, trifft zwar grundsätzlich zu. Allerdings vermag dieser Umstand einen Verstoß gegen das Öffentlichkeitsprinzip nicht zu begründen. In die Entscheidung des einzelnen Gemeinderatsmitglieds fließen eine Vielzahl von Faktoren ein, die nicht Gegenstand der öffentlichen Beratung des Gemeinderats sind, seien es private Gespräche, Beratungen innerhalb der Fraktion oder sonstige Erkenntnisquellen außerhalb des Gemeinderats. Allein der Umstand, dass ein Thema zuvor in nichtöffentlicher Sitzung besprochen wurde, führt nicht dazu, dass dieses endgültig und gleichermaßen unheilbar einer Beratung und Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung entzogen ist.
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Die vom Gemeinderat am 01.08.2011 wieder in die richtigen Bahnen gelenkte Verfahrensweise wurde am 29.08.2011 erfolgreich weitergeführt. Die Beratung und Beschlussfassung am 29.08.2011 genügt den Anforderungen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO. Der Gemeinderat befasste sich im Rahmen der öffentlichen Sitzung mit den Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts stellen, sowohl im Rahmen der Diskussion zu § 64 als auch der zu § 65 der Tagesordnung. Insbesondere die Problematik der weiteren Vorgehensweise bezüglich der kleinen Turnhalle sowie der Schaffung von Stellplätzen wurde bereits im Zusammenhang mit der Konkretisierung des Sanierungskonzepts besprochen. Eine nochmalige Diskussion dieser Themen im Rahmen des nächsten Tagesordnungspunktes ist daher nachvollziehbar nicht mehr erfolgt. Festzustellen ist, dass der Gemeinderat am 29.08.2011 seiner Beschlussfassung eine Beratung vorangestellt hat. Dass diese weder die Dauer noch die Intensität der Debatte vom 25.07.2011 erreichte, ist unerheblich. Eine Beratung setzt gerade keine Diskussion um der Diskussion willen voraus, sondern diese kann sich sogar darin erschöpfen, dass die Beteiligten auf Wortmeldungen gänzlich verzichten, wenn etwa bei klarer Sachlage kein Gesprächsbedarf besteht. Unschädlich ist insbesondere auch, dass ausweislich des Protokolls der Bürgermeister „auf die Vorberatung, die zusammen mit Herrn Prof. B. bereits am 01.08.2011 stattgefunden habe“ verwiesen hat. Dies bedeutet nicht etwa, dass hierdurch nicht weiter transparent gemachte, nichtöffentliche Beratungen des Gemeinderats Teil der Beratung vom 29.08.2011 geworden sind. Der Bürgermeister hat schlicht auf die rechtliche Beratung durch den Beklagtenvertreter Bezug genommen und hiermit im Übrigen auch deutlich gemacht, dass der Gemeinderat zuvor in der Sache beraten worden ist. Auch die Äußerung des Gemeinderats Ms., die Sache sei „entsprechend vorberaten worden“, stützt die Annahme eines Verstoßes gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz nicht. Unabhängig davon, ob der Gemeinderat Ms. damit eine „Vorberatung“ in seiner Fraktion, die vorangegangene rechtliche Beratung durch den Beklagtenvertreter am 01.08.2011 oder die nichtöffentliche Beratung vom 25.07.2011 meint, lässt sich auch hieraus nicht herleiten, dass der Beschluss vom 29.11.2011 verfahrensfehlerhaft erfolgt wäre. Denn diese Aussage ändert nichts an dem Umstand, dass der Gemeinderat im Rahmen der Sitzung den Sachverhalt umfassend beraten hat. Dass eine unzulässige Verlagerung der Beratung in die nichtöffentliche Sitzung nicht stattgefunden hat, wird auch durch den Vergleich der Ergebnisse der Sitzungen vom 25.07.2011 und vom 29.08.2011 deutlich. Die ausführliche Diskussion vom 25.07.2011, in der sich ein beträchtlicher Teil der Gemeinderäte gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgesprochen hatte, hatte mit dem anschließenden Beschluss eine gänzlich andere Richtung als der dann einstimmig ergangene Beschluss vom 29.08.2011. Die Kammer teilt insoweit auch nicht die im Termin diskutierte These, bereits am 25.07.2011 sei - quasi aufschiebend bedingt - bereits die einhellige Auffassung vorhanden gewesen, das Vorkaufsrecht solle ausgeübt werden, wenn sich dies nach der rechtlichen Beratung als zulässig und erfolgversprechend erweise, so dass mit der „Absegnung“ durch den Beklagtenvertreter gleichsam die erwartete Bedingung eingetreten sei. Gerade durch den Beschluss vom 01.08.2011 hat der Gemeinderat deutlich gemacht, dass er die Geschehnisse des 25.06.2011 nicht zur Grundlage seiner Entscheidung machen will, sondern mit den Kenntnissen aus der rechtlichen Beratung in öffentlicher Sitzung beraten und entscheiden will. So wie der Gemeinderat jederzeit einen Beschluss aufheben kann, wenn er dessen Fehlerhaftigkeit erkannt hat (Kunze/Bronner/Katz, GemO, Stand 20. Lfg. Oktober 2013, § 34 Rn. 11 und § 37 Rn. 13), und hierauf den Beschluss unter Beachtung der Verfahrensregeln neu fassen kann, konnte der Gemeinderat vorliegend noch vor einer verfahrensfehlerhaften nichtöffentlichen Beschlussfassung sein Vorgehen korrigieren und in öffentlicher Sitzung ordnungsgemäß über die Ausübung des Vorkaufsrechts beraten und dieses beschließen.
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Zuzustimmen ist dem Kläger zwar dahin, dass die Schaffung größtmöglicher Transparenz durch die im Rahmen der mündlichen Verhandlung diskutierten Varianten hätte erzielt werden können, nach denen der Inhalt der Sitzungen vom 25.06.2011 und vom 01.08.2011 in der Sitzung vom 29.08.2011 eingeführt worden wären, sei es durch Bekanntgabe der Beschlüsse der beiden nichtöffentlichen Sitzungen oder auch durch eine Zusammenfassung der geführten Diskussion durch den Bürgermeister. Zwingend erforderlich zur Wahrung des Öffentlichkeitsprinzips war eine solche Vorgehensweise aber nicht. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass das Öffentlichkeitsprinzip nicht erfordert, dass jegliche Erörterung oder Diskussion der Sache, die letztlich in den Entscheidungsprozess Eingang findet, in öffentlicher Sitzung zu besprechen ist. Dient etwa eine in nichtöffentlicher Sitzung durchgeführte Vorberatung des Gemeinderats lediglich dazu, zu informieren und zu klären, wie in der späteren Beratung und Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung mit einer bestimmten Einzelfrage umgegangen werden soll, so liegt hierin keine Ersetzung oder unzulässige Vorwegnahme der öffentlichen Diskussion, wenn in der öffentlichen Sitzung eine Beratung durchgeführt und hierauf ein Beschluss gefasst wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.03.2011 - 5 S 746/10 -, VBlBW 2011, 393). Auch die Vorbehandlung schwieriger Angelegenheiten oder die Vorberatung durch einen Ausschuss (§§ 39 Abs. 5 Satz 2, 41 Abs. 3 GemO) sind ohne weiteres möglich (vgl. dazu Kunze/Bronner/Katz, GemO, a.a.O., § 35 Rn. 12).
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Insgesamt ist der Beschluss vom 29.08.2011 damit formell rechtmäßig ergangen.
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2. Auch die materiellen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts liegen vor. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken zu, wenn diese in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet und städtebaulichen Entwicklungsbereich liegen. Ausgeübt werden darf das Vorkaufsrecht nur dann, wenn dies das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt (§ 24 Abs. 3 BauGB).
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Das Grundstück B. Straße 15 liegt im Sanierungsgebiet „Östlicher Ortskern“, bei dem es sich um ein förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB handelt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist auch durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Das Wohl der Allgemeinheit setzt ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander im Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen voraus. Das Allgemeinwohl rechtfertigt die Ausübung eines Vorkaufsrechts, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten boden- und eigentumspolitischen sowie städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Ausreichend ist insbesondere auch, wenn ein Grundstück für den Gemeinbedarf, etwa als Verkehrs-, Versorgungs- oder Grünfläche nicht sofort, aber zu einem späteren Zeitpunkt benötigt wird (vgl. Ernst/Zinkhahn, BauGB, Stand 77. Lfg. April 2005, § 24 Rn. 63 und 64 m.w.N.). Die Sanierung bzw. der Neubau der kleinen Turnhalle sowie die Schaffung öffentlicher und privater Stellplätze, wie sie in der Fortschreibung und Konkretisierung des Entwicklungskonzepts sowie aus dem Ausübungsbescheid vom 31.08.2011 zu Grunde gelegt sind, sollen unter Verwendung des Grundstücks B. Straße 15 realisiert werden. Beide Aspekte stellen öffentliche Belange dar, die sowohl unter städtebaulichen Gesichtspunkten beachtlich sind als auch überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit bringen. Unschädlich ist, dass die Konkretisierung der Ziele erst am 29.08.2011 erfolgt ist und diese nicht bereits in dem dem Beschluss vom 22.09.2008 zugrunde liegenden Bericht so vorgesehen waren. Denn sogar bei der Ausübung des Vorkaufsrechts selbst müssen die Ziele und Zwecke der Sanierung anfangs noch nicht im Einzelnen feststehen, sondern erst mit fortschreitendem Sanierungsverfahren sind höhere Anforderungen an die Konkretisierung zu stellen (Ernst/Zinkhahn, a.a.O., § 24 Rn. 70). Im Hinblick darauf, dass nach dem Beschluss vom 22.09.2008 die Sanierung bis 31.12.2018 abgeschlossen sein soll, hat die Beklagte mit dem Konkretisierungsbeschluss vom 29.08.2011 lediglich einen Schritt zur Realisierung des Sanierungsvorhabens vorgenommen. Angesichts des weiten Spielraums und der Möglichkeit zur Konkretisierung, welche der Gemeinde eingeräumt sind, ist weder der Zeitpunkt noch der Inhalt der Konkretisierungsentscheidung der Beklagten zu beanstanden.
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Dies gilt auch unter Berücksichtigung von § 27 BauGB. § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB räumt dem Käufer des betroffenen Grundstücks die Möglichkeit ein, die Ausübung des Vorkaufsrechts abzuwenden, dies allerdings nur dann, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen und er sich vor Ablauf der Frist hierzu verpflichtet. Eine Verpflichtung der Gemeinde, ihr Planungsermessen vor Ausübung des Vorkaufsrechts soweit zu konkretisieren, dass die Ziele und Zwecke soweit bestimmt oder bestimmbar sind, dass dem Käufer die Möglichkeit der Abwendungsbefugnis offensteht, gibt es dabei aber nicht. Entsprechend ist auch unter diesem Gesichtspunkt der Grad der Konkretisierung in der Planung nicht zu beanstanden. Nicht ersichtlich ist im Übrigen, ob der Kläger von der Möglichkeit einer Abwendungsbefugnis überhaupt hätte Gebrauch machen wollen.
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Insgesamt ist die Ausübung des Vorkaufsrechts damit ordnungsgemäß erfolgt.
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3. Schließlich ist auch die vom Kläger angegriffene, auf 1.855,00 EUR festgesetzte Widerspruchsgebühr nicht zu beanstanden. Das Gebührenverzeichnis Produktbereich/-gruppe 01.10 Nr. 4 der Verordnung des Landratsamtes Bodenseekreis über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde und als untere Baurechtsbehörde in der Fassung vom 21.12.2011 (Zurückweisung von förmlichen Rechtsbehelfen im Verwaltungsverfahren) sieht eine Spanne von 10,00 bis 2.500,00 EUR vor. Zutreffend hat das Landratsamt auf die wirtschaftliche Bedeutung der Streitsache sowie die komplexe Materie hingewiesen, die nachvollziehbar einen nicht unerheblichen zeitlichen Verwaltungsaufwand forderte. Unter Berücksichtigung dessen erweist sich die Gebühr als angemessen.
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Die Klage bleibt daher insgesamt ohne Erfolg.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Das Gericht macht von der Möglichkeit, das Urteil nach § 167 Abs. 2 VwGO hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch. Die Berufung ist nicht gemäß § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 ff. BauGB
§§ 28 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§§ 39 Abs. 5 Satz 2, 41 Abs. 3 GemO
§ 24 BauGB
§ 35 GemO
§ 27 BauGB
§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 GemO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 24 Abs. 3 BauGB
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 64 der Tagesordnung) sowie die Frage der Ausübung des Vorkaufsrechts (§ 65 der Tagesordnung
§ 65 der Tagesordnung
§ 64 und 65 der Tagesordnung
§ 64 als auch der zu § 65 der Tagesordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 284
4 B 52/09
4 B 98/82
14 S 237/99
3 S 132/90
3 S 271/81
5 S 746/10