Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-05-12, Aktenzeichen 8 S 388/25
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0512.8S388.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zur Anordnung der Beseitigung und Renaturierung von Schotterflächen auf nicht-überbauten Grundstücksflächen bebauter Grundstücke.(Rn.2)
2. Die Anordnung einer "Renaturierung" ist unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht zu unbestimmt.(Rn.11)
Verfahrensgang
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 27. Januar 2025 - 6 K 4450/24 - wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil sich aus den dargelegten Gründen (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht ergibt, dass die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, siehe dazu unter 2.), wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, siehe dazu unter 3.) oder wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO, siehe dazu unter 4.) zuzulassen ist.
1. Der Kläger hat sich vor dem Verwaltungsgericht gegen Anordnungen der Beklagten hinsichtlich vier geschotterter Flächen seines Hausgartens gewandt. Das Verwaltungsgericht hat seine Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die Beseitigung und Renaturierung der Schotterflächen seien rechtmäßig angeordnet worden. Denn nach § 9 Abs. 1 Satz 1 LBO müssten die nicht-überbauten Grundstücksflächen bebauter Grundstücke, soweit sie nicht für eine andere zulässige Verwendung benötigt würden, Grünflächen sein. Zwar wiesen die geschotterten Flächen einen gewissen Durchsatz mit Pflanzen und damit - jedenfalls in der Vegetationsperiode - eine gewisse sichtbare Begrünung auf. Doch bereits optisch im Vordergrund stünden Schotterflächen. Zusätzlich sei der Boden "insektenfeindlich mit Unkrautvlies abgedichtet". Jedenfalls die Kombination beider Faktoren lasse eine Bewertung als "Grünflächen" nicht zu.
2. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung sind begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten derart in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, VBlBW 2000, 392), dass ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens möglich erscheint (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.12.2003 - 7 AV 2.03 -, Buchholz 310 § 124 VwGO Nr. 32).
An diesem Maßstab gemessen zeigt die Antragsschrift ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht auf.
a) Der Kläger macht geltend, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass es sich nicht um "Grünflächen" handele. Es sei im Grundsatz richtig, dass eine wertende Gesamtbetrachtung anzustellen sei und sich eine mathematische Betrachtung verbiete. Allerdings seien dabei durchaus mathematische Daten zu berücksichtigen, da die Schotterfläche zur Gesamtfläche ins Verhältnis zu setzen sei. Insoweit hätte zum Tragen kommen müssen, dass der Großteil seines Gartens mit Rasen begrünt und nur ein Teil - auf dessen äußeres Erscheinungsbild das Gericht abgestellt habe - Schotterfläche sei.
Mit diesen Darlegungen kann der Zulassungsantrag nicht durchdringen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die mit Rasen begrünten Flächen - wie die Beklagte meint - bereits deshalb außer Betracht zu bleiben haben, weil sie sich auf einem anderen (Buch-)Grundstück befinden. Denn das Verwaltungsgericht hat darauf abgestellt, der Kläger habe sein Grundstück mit dem weiteren, bebaubaren, aber bislang unbebauten Grundstück Flst. Nr. xxxxxx "faktisch vereint", womit sein derzeitiges "faktisches Gesamtgrundstück" einen durchaus hohen prozentualen Anteil unstreitiger Grünflächen aufweise. Gleichwohl habe er vier Teilflächen von zusammen erheblicher Größe mit einem Unkrautvlies überzogen und darüber "eingeschottert" (UA, S. 9). Damit hat das Verwaltungsgericht sehr wohl die Gesamtfläche der Gartenbereiche zu der Schotterfläche ins Verhältnis gesetzt, die Schotterflächen aber ungeachtet der Rasenflächen für unvereinbar mit § 9 Abs. 1 Satz 1 LBO gehalten, nachdem sie zusammen eine "erhebliche Größe" hätten. Eine vom Kläger vermisste "mathematische Betrachtung" hat somit durchaus Berücksichtigung gefunden. Auch sonst ist nicht ersichtlich, weshalb der kritisierten Sichtweise des Verwaltungsgerichts nicht zu folgen sein sollte.
b) Der Kläger rügt weiter, auch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu den geschotterten Flächen seien fehlerhaft. Denn das Verwaltungsgericht spreche von einer sichtbaren Begrünung, meine aber zugleich, dass die Schotterflächen "im Vordergrund stünden".
Auch mit diesem Vortrag werden Richtigkeitszweifel nicht aufgezeigt. Insbesondere ist die Würdigung des Verwaltungsgerichts insoweit nicht widersprüchlich. Denn im Urteil heißt es, zwar wiesen die Flächen einen gewissen Durchsatz mit Pflanzen und damit - jedenfalls in der Vegetationsperiode - eine gewisse sichtbare Begrünung auf. Doch optisch im Vordergrund stünden Schotterflächen (UA, S. 9). Damit hat das Verwaltungsgericht nachvollziehbar die "sichtbare Begrünung" gegenüber den dominierenden Schotterelementen für nachrangig gehalten (vgl. auch NdsOVG, Beschluss vom 17.01.2023 - 1 LA 20/22 -, NVwZ 2023, 274, juris Rn. 8; VG Minden, Urteil vom 27.07.2023 - 1 K 6952/21 -, NVwZ-RR 2024, 96, juris Rn. 30 ff.; Sauter, Landesbauordnung für Baden-Württemberg, Stand: Dezember 2024, § 9 Rn. 7 f.).
c) Der Zulassungsantrag wird weiter darauf gestützt, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Abdichtung durch Unkrautvlies gegen eine Begrünung sprechen solle. Zwar sei anzuerkennen, dass Unkrautvlies den Insekten das Gelangen ins Erdreich erschwere. Dies spreche jedoch noch nicht generell gegen eine "Insektenfreundlichkeit" der Gestaltung im Sinne von § 21a LNatSchG. Denn es gebe auch Insekten, die über der Erde auf Pflanzen artgerecht leben könnten.
Diesem Einwand kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls wegen der Kombination der beiden Faktoren "optisch im Vordergrund stehende Schotterflächen" und "zusätzlich insektenfeindlich mit dem Unkrautvlies abgedichteter Boden" eine Bewertung als "Grünflächen" im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 LBO in Verbindung mit § 21a LNatSchG ausgeschlossen (UA, S. 9). Dass dabei auch dem Unkrautvlies eine Bedeutung beigemessen wurde, erscheint nicht ernstlich zweifelhaft. Denn dieses verhindert angesichts seiner abdichtenden Wirkung sowohl eine "Durchgrünung" von unten als auch eine Durchwurzelung von oben. Damit ist ohne Weiteres nachvollziehbar, dass es sich bei der vorgenommenen wertenden Gesamtbetrachtung um ein gegen die Grünflächeneigenschaft sprechendes Element handele.
d) Soweit der Kläger die Anordnung der "Renaturierung" für zu unbestimmt hält, geht auch dies fehl.
Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 LVwVfG fordert grundsätzlich, dass Regelungen so klar und eindeutig sein müssen, dass Betroffene sich danach richten können und der Verwaltungsakt ohne weitere Ergänzungen vollziehbar ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, BVerwGE 148, 146, juris Rn. 13; vom 02.07.2008 - 7 C 38.07 -, BVerwGE 131, 259, juris Rn. 11; Beschluss vom 09.07.2019 - 9 B 29.18 -, NVwZ-RR 2019, 924, juris Rn. 9). Für die inhaltliche Bestimmtheit eines Verwaltungsakts genügt es, dass aus seinem gesamten Inhalt und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann. Hierbei ist entsprechend § 133 BGB auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen. Auch aus dem Zusammenhang mit anderen Regelungen der den Verwaltungsakt erlassenden Behörde sowie den Betroffenen bekannten, dem Erlass des Verwaltungsakts vorausgehenden Ereignissen und Erörterungen kann sich die Bestimmtheit des Regelungsinhalts des Verwaltungsakts ergeben. Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten. Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des Sachverhaltes überhaupt möglich ist. Die Anforderungen dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenem Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben (vgl. Senatsbeschluss vom 09.12.2024 - 8 S 297/24 -, BA S. 3 f.; HessVGH, Beschluss vom 23.09.2021 - 4 B 773/21 -, BauR 2022, 50, juris Rn. 21 m. w. N.).
Gemessen daran erfüllt die Renaturierungsanordnung die gesetzlichen Bestimmtheitsanforderungen. Jedenfalls aus dem Zusammenhang ergibt sich ohne Weiteres, dass die Beklagte die Herstellung einer Grünfläche im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 LBO in Verbindung mit § 21a LNatSchG verlangt. Nicht hinnehmbare Unklarheiten verbleiben damit nicht.
e) Mit dem Zulassungsantrag wird ferner geltend gemacht, das Verwaltungsgericht habe die Schotterschichten zu Unrecht als "Aufschüttung" angesehen, da die Begriffsmerkmale des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 LBO nicht erfüllt seien. Hierfür wäre erforderlich gewesen, dass eine Erhöhung im Vergleich zur umliegenden Fläche stattgefunden hätte. Die im Streit stehenden Schotterflächen wiesen aber keine Erhebung auf, sondern seien ebenerdig. Sie stellten somit keine "Aufschüttungen" oder andere bauliche Anlagen im Sinne des § 2 LBO dar.
Auch dieser Vortrag rechtfertigt keine Berufungszulassung. Bauliche Anlagen sind nach § 2 Abs. 1 Satz 1 LBO unmittelbar mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen. Eine Verbindung mit dem Erdboden besteht auch dann, wenn die Anlage durch eigene Schwere auf dem Boden ruht oder wenn die Anlage nach ihrem Verwendungszweck dazu bestimmt ist, überwiegend ortsfest benutzt zu werden (§ 2 Abs. 1 Satz 2 LBO). Als bauliche Anlagen gelten auch Aufschüttungen und Abgrabungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 LBO; sog. fiktive bauliche Anlagen). Ausgehend von dieser Rechtslage ruft die Argumentation des Klägers keine Zweifel daran hervor, dass es sich bei den Schotterflächen um bauliche Anlagen handele. Dabei kann dahinstehen, ob es sich - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - um Aufschüttungen handelt. Aufschüttungen sind alle künstlichen Veränderungen der Erdoberfläche durch Aufbringen von Materialien der verschiedensten Art, insbesondere Bodenbestandteile. Hierher gehören insbesondere Halden, Dämme, Rampen, erhöhte Terrassen, aber auch das Einebnen von Bodensenkungen oder Klingen. Nicht zu den Aufschüttungen gehören zwar grundsätzlich "Auffüllungen", das heißt das Zuschütten von Gräben, Löchern, Erdspalten. Insofern kommt es jedoch auf die Verkehrsauffassung und eine natürliche Betrachtungsweise an, weshalb bei der Auffüllung einer vorher künstlich geschaffenen Vertiefung eine Aufschüttung angenommen werden könnte (vgl. Sauter, a. a. O., § 2 Rn. 18). Jedenfalls aber erschließt sich aufgrund des Zulassungsvorbringens nicht, weshalb auch die Merkmale der § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LBO nicht erfüllt sein sollten. Schotter stellt einen Baustoff und damit ein Bauprodukt im Sinne von § 2 Abs. 10 Nr. 1 LBO dar (vgl. Sauter, a. a. O., § 2 Rn. 118). Er ist infolge des Ruhens auf dem Boden durch eigene Schwere unmittelbar mit dem Erdboden verbunden. Auch gegen das Bestehen einer "Anlage" bestehen nach allgemeinem Sprachgebrauch, Verkehrsauffassung und natürlicher Betrachtungsweise und unter Berücksichtigung der mit der Baurechtsgesetzgebung verfolgten Ziele und Zwecke keine Bedenken (vgl. dazu Sauter, a. a. O., § 2 Rn. 5).
3. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn es für ihre Entscheidung maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint (vgl. BVerfG, Beschlüsse der 2. Kammer des Ersten Senats vom 09.06.2016 - 1 BvR 2453/12 -, NVwZ 2016, 1243, 1245, und vom 24.01.2007 - 1 BvR 382/05 -, juris Rn. 25).
Die nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotene Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt, dass unter Durchdringung des Streitstoffes eine klärungsbedürftige konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage aufgezeigt wird, die für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war und die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und dass ein Hinweis auf den Grund gegeben wird, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.11.2011 - 5 B 29.11 -, juris, zum Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Diesen Anforderungen entspricht der Antrag nicht.
Der Kläger wirft sinngemäß die Frage auf,
"inwieweit Schottergärten durch § 21a LNatSchG erfasst und/oder eingeschränkt werden."
Zur Klärung dieser Frage ist die Berufung nicht zuzulassen. Insoweit fehlt es bereits an der ordnungsgemäßen Konkretisierung einer entscheidungserheblichen Rechts- oder Tatsachenfrage. Die Konkretisierung erfordert regelmäßig, dass die Frage mit "ja" oder mit "nein" beantwortet werden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 13.01.2025 - 11 S 1037/23 -, juris Rn. 38, und vom 13.12.2023 - 12 S 3623/21 -, VBlBW 2024, 229, juris Rn. 41, jeweils m. w. N.). Dieser Anforderung wird die aufgeworfene Frage nicht gerecht.
Unabhängig davon geht aus der Antragsschrift auch die Entscheidungserheblichkeit der Frage nicht hervor. Ausführungen hierzu hätte es jedenfalls deshalb bedurft, weil das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, es könne offenbleiben, ob § 21a LNatSchG eine Klarstellung der Rechtslage oder eine verschärfende Rechtsänderung bedeute (UA, S. 8).
4. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf welchem die Entscheidung beruhen kann. Ein solcher Mangel ist nur dann bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird. Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
Der Kläger macht eine Verletzung des Amtsermittlungsgrundsatzes nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO sowie seines Anspruchs auf rechtliches Gehör nach § 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG geltend. Er meint, das Verwaltungsgericht sei ohne eine Beweiserhebung und ohne Erklärung davon ausgegangen, dass allen Schotterflächen wasserabweisendes Vlies unterlegt sei. Bei richtiger Beurteilung hätte das Verwaltungsgericht zu dem Schluss kommen können, dass zur Herstellung eines "rechtmäßigen Zustands" das Vlies nicht entfernt werden müsse, da es wasserdurchlässig sei.
Dieses Zulassungsvorbringen greift nicht durch, da das Verwaltungsgericht an keiner Stelle seines Urteils von der Wasserundurchlässigkeit des Vlieses ausgegangen ist. Es hat vielmehr (lediglich) angenommen, der Boden sei "insektenfeindlich mit dem Unkrautvlies abgedichtet" (UA, S. 9). Diese Feststellung erfolgte ohne Verletzung des Amtsermittlungsgrundsatzes oder des klägerischen Anspruchs auf rechtliches Gehör, zumal der Kläger selbst einräumt, dass das Unkrautvlies den Insekten das Gelangen ins Erdreich erschwert (Zulassungsantragsbegründung, S. 4).
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 3 in Verbindung mit § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG sowie Nr. 9.5 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013 (VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1) und entspricht der des Verwaltungsgerichts.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 VwGO
§ 21a LNatSchG
§ 133 BGB
§ 2 LBO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 LBO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 2 Abs. 10 Nr. 1 LBO
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2023, 274
NVwZ-RR 2024, 96
BVerwGE 148, 146
BVerwGE 131, 259
NVwZ-RR 2019, 924
NVwZ 2016, 1243, 1245
6 K 4450/24
1 BvR 830/00
7 AV 2.03
1 LA 20/22
1 K 6952/21
8 C 21.12
7 C 38.07
9 B 29.18
8 S 297/24
4 B 773/21
1 BvR 2453/12
1 BvR 382/05
5 B 29.11
11 S 1037/23
12 S 3623/21