Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-06, Aktenzeichen 17 K 7176/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2018:0206.17K7176.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Gegenstand des Klageverfahrens ist die Erteilung eines Planfeststellungsbeschlusses zu Gunsten der Klägerin für eine Nassauskiesung nach den Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz – WHG) i.V.m dem Raumordnungsgesetz (ROG) i.V.m. dem Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf vom 15. Dezember 1999 in der Fassung der 51. Änderung vom 9. Dezember 2008 (im Folgenden: Regionalplan).
Die Klägerin betreibt seit 1972 auf der Grundlage mehrerer Genehmigungsbescheide auf dem Kreisgebiet des Beklagten ein Unternehmen zur Trockenabgrabung von Kies und Sand. Sie beschäftigt dort nach eigenen Angaben insgesamt 32 Mitarbeiter und gibt an, eine Reihe von Unternehmen habe sich wirtschaftlich (Standortnähe) bzw. produktionstechnisch (Qualität) auf die seit 1972 laufende Gewinnung und Aufbereitung hochwertiger Kiese und Sande am Standort X. -X1. durch die Klägerin eingerichtet. Die Klägerin sei darüber hinaus auf die Produktion von Baumaterialien bestimmter Qualitäten für den Sportplatzbau spezialisiert. Eine Einstellung der Gewinnung von Kies und Sand am vorhandenen Standort werde nicht nur bei der Klägerin zum Wegfall von 20 Arbeitsplätzen führen, sondern habe auch erhebliche wirtschaftliche Nachteile für die Kunden der Klägerin, die sich zum Teil seit Jahrzehnten darauf eingerichtet hätten, von der Klägerin ortsnah mit bestimmten Produkten versorgt zu werden.
Die derzeitige, genehmigte Abgrabungsfläche liegt in der Gemeinde X. (Ortsteil X1. ), westlich des Ortskerns von X1. , unweit der niederländischen Grenze, auf den Grundstücken, eingetragen im Grundbuch des Amtsgerichts H. , Gemarkung X. , Flur 46 Flurstücke 2, 3, 4 teilw., 24 teilw., 29 teilw., 30, 38, 39, 40, 43 teilw., 59, 60 teilw. sowie Flur 47 Flurstücke 35, 36, 37, 38 teilw., 39 teilw., 70 teilw. Das derzeit genehmigte Abgrabungsgebiet liegt zum überwiegenden Teil innerhalb einer vom Regionalplan als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (im Folgenden: BSAB) ausgewiesenen Flächen.
Am 19. Mai 2014 stellte die Klägerin bei dem Beklagten einen Antrag auf Planfeststellung einer zusätzlichen Abgrabungsfläche (X. -X1. -Süd-Erweiterung, im Folgenden: Süderweiterung) auf den südwestlich der bereits genehmigten Abgrabungsflächen befindlichen Grundstücken, eingetragen im Grundbuch des Amtsgerichts H. , Gemarkung X. , Flur 44 Flurstücke 2, 3, 4, 5, 46 teilw., 48, 49, 50, 51, 52 sowie Flur 47 Flurstücke 30, 31, 32 und 33. Sie möchte dort im Wege der Nassauskiesung Kiese und Sand gewinnen. Die nach Angaben der Klägerin ca. 9,8 ha große Abgrabungsfläche der Süderweiterung liegt insgesamt sowohl außerhalb der bereits genehmigten Abgrabungsbereiche als auch außerhalb des im Regionalplan ausgewiesenen BSAB. Zwischen der Grenze des BSAB – die im hier maßgeblichen Bereich im Wesentlichen parallel zur Grenze der bereits genehmigten Abgrabungsfläche verläuft – befindet sich eine ca. 75 Meter breite bewaldete Fläche (sog. Terrassenkante) und der W.---weg , eine Straße, die nicht gemäß Regionalplan dem vorwiegend großräumigen, überregionalen und regionalen Verkehr dient.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zur räumlichen Lage der Vorhabenflächen wird auf den in den Antragsunterlagen befindlichen Lageplan/Luftbild Süderweiterung der Abgrabung X. -X1. (Anlage I.2, Bl. 31 der Antragsunterlagen) verwiesen.
Zusammen mit der Süderweiterung beantragte die Klägerin eine Fristverlängerung für die Herrichtung des vorhandenen Standortes in den Bereichen, die auf Grund der Süderweiterung weiter in Benutzung sein würden, sowie eine Verlängerung der Erlaubnis für Kieswäsche. Zudem sieht der Antrag eine ökologische und faunistische Optimierung des Anschlussbereiches zur südlichen Grenze der derzeit genehmigten Abgrabung auf der Terrassenkante, die verkehrliche Verbindung zwischen der Süderweiterung und dem derzeitigen Abgrabungsgelände, eine Bandanlage von der Süderweiterung zum vorhandenen Anlagenstandort und die Durchführung ökologischer und faunistischer Optimierungsmaßnahmen innerhalb der bereits genehmigten Abgrabungsflächen vor.
Nach Beteiligung der Träger öffentlicher Belange erklärte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 4. April 2016 gegenüber der Klägerin, er beabsichtige, den Antrag abzulehnen und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Zur Begründung seiner ablehnenden Entscheidung gab er an, die Süderweiterung sei nicht genehmigungsfähig, da sie außerhalb eines im Regionalplan ausgewiesenen BSAB liege. Die Planung sei mit den Zielen der Raumordnung nicht vereinbar. Insbesondere sei die Ausnahmeregelung des Kapitel 3.12, Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans nicht einschlägig. Dieser setze u.a. den Anschluss der Erweiterungsfläche an einen im Regionalplan dargestellten BSAB voraus, was nicht gegeben sei. Die zwischen dem BSAB und der Süderweiterung liegende Trennfläche werde hauptsächlich durch eine Geländekante gebildet, welche die Hauptterrasse erkennbar von der Niederterrasse trenne und die im Landschaftsplan Nr. 10 – X. – als schutzwürdiger und prägender Landschaftsteil in der ansonsten verhältnismäßig schwach bewegten Niederrheinlandschaft festgesetzt sei. Die Terrassenkante begrenze den ausgewiesenen BSAB deutlich und abschließend nach Südwesten hin.
Die Klägerin ist dem entgegengetreten und führte mit Stellungnahme vom 9. Mai 2016 aus, der Regionalplan Düsseldorf stehe dem Vorhaben nicht entgegen. Es sei schon unzutreffend, dass das Erweiterungsvorhaben außerhalb eines im Regionalplan ausgewiesenen BSAB liege, da die Vorhabenflächen teilweise auch innerhalb dieses Bereiches lägen und dort ökologische und faunistische Optimierungsmaßnahmen zur Einbindung in das Abgrabungsgelände bzw. dessen Rekultivierung erfasse.
Grenze ein im Regionalplan zeichnerisch dargestellter BSAB einen Abgrabungsbereich deutlich und abschließend ab, habe dies lediglich das Fehlen eines Interpretationsspielraumes hinsichtlich der räumlichen Abgrenzung des BSAB zur Folge. Demgegenüber führe die deutliche und abschließende Abgrenzung eines BSAB nicht dazu, an den BSAB könne sich kein Vorhaben- bzw. Erweiterungsbereich im Sinne von Buchstabe a) der Sonderregelung in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans anschließen. Zwar könnten sich hinsichtlich des Verlaufs der Grenze eines BSAB Anhaltspunkte aus natürlichen Gegebenheiten wie einem Flusslauf, bereits vorhandener Infrastruktur oder einer geographischen Grenze ergeben, weshalb vorliegend davon auszugehen sei, die südliche Grenze des BSAB verlaufe nahezu parzellenscharf entlang der geologischen Terrassenkante. Diese Orientierung des Grenzverlaufs des BSAB an der Terrassenkante habe jedoch keine Auswirkungen auf die Anwendbarkeit der Sonderregelung in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans. Diese solle die Zulassung von Erweiterungsvorhaben außerhalb der Grenzen von BSAB ermöglichen und gelte daher unabhängig davon, welche Erwägungen dem Verlauf der Grenze eines BSAB zugrunde lägen. Entscheidend für die Möglichkeit einer Erweiterung sei daher ausschließlich die in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 (a) – (b) genannten Bedingungen. Die Sonderregelung diene gerade dem Zweck, die wirtschaftlichen und betrieblichen Belange vorhandener Unternehmen durch die Möglichkeit der Erweiterung von Abgrabungen auch über die Grenzen der im Regionalplan zeichnerisch dargestellten BSAB hinaus, zu berücksichtigen. Dieser Zweck laufe leer, wenn einer Erweiterung bestehender Abgrabungen nach der Sonderregelung entgegen gehalten werden könne, der Grenzverlauf eines BSAB orientiere sich an den geologischen, infrastrukturellen oder sonstigen Gegebenheiten vor Ort. Vorliegend markiere die Terrassenkante zwar den Verlauf der südlichen Grenze des BSAB, ihr komme aber nicht zusätzlich die Wirkung zu, dass sie einen Anschluss des Erweiterungsvorhabens an die vorhandene Abgrabung bzw. den BSAB per se verhindern könne.
Die Voraussetzungen des Kapitels 3.12. Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans seien auch erfüllt, da der die Süderweiterung an den BSAB anschließe.
Mit Bescheid vom 1. Juni 2016 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung wiederholte er im Wesentlichen die Ausführungen aus dem Anhörungsschreiben und führte zusätzlich aus, eine der wesentlichen Bedingungen der Ausnahmeregelung sei, dass der Erweiterungsbereich direkt an einen im Regionalplan dargestellten BSAB anschließe. Der BSAB werde aber durch die sehr markante, bewaldete Terrassenkante sowie durch eine Straße deutlich getrennt. Während der BSAB sich in Hauptterrassenlage befinde, liege die Süderweiterung vollständig in der Niederterrasse und damit in einem anderen Naturraum. Die BSAB Ausweisung sei speziell an die bestehenden räumlichen Strukturen gebunden und schließe Arrondierungen in den Niederungsbereich aus.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 9. Juni 2016 Klage erhoben, mit der sie die Erteilung des beantragten Planfeststellungsbeschlusses weiter verfolgt. Zur Begründung wiederholt sie den Inhalt ihrer Stellungnahme vom 9. Mai 2016. Sie trägt zudem vor, die Ausnahmeregelung in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans sei verbindlich bzw. zielförmig gestaltet, weshalb dem Beklagten insoweit kein Abwägungsspielraum zustehe. Zudem berücksichtige der Beklagte bei der Anwendung des Kriteriums des Anschließens im Sinne des Kapitels 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans nicht ausreichend den Sinn und Zweck der Ausnahmeregelung. Sinn und Zweck der Regelung würden eine weite Auslegung des Kriteriums des Anschließens gebieten. Die Ausnahmeregelung stehe im Zusammenhang mit der Einschränkung der Privatnützigkeit auf den von der Konzentrationswirkung des BSAB erfassten Flächen. Die Ausnahmeregelung diene dazu, die zum Teil gravierenden Auswirkungen der Ausschlusswirkung der Konzentrationsflächen auf das Eigentum und die ausgeübten Gewerbebetriebe der betroffenen Unternehmen und sonstigen Flächeneigentümer unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten abzumildern. Der Regionalrat habe insoweit unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Wertung die bewusste Entscheidung getroffen, die Ausschlusswirkung nicht absolut strikt anzuordnen, sondern von dieser, in dem unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten naheliegenden Fall der Erweiterung einer vorhandenen Abgrabung, unter Begrenzung auf eine Fläche von höchstens 10 ha abzuweichen. Bereits dieser Zweck der Ausnahmeregelung verbiete es, durch eine zu enge Auslegung des Tatbestandes die Wirkung dieser vom Regionalrat bewusst vorgesehenen Abmilderung einzuschränken.
Den Erläuterungen zu Kapitel 3.12. Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans lasse sich entnehmen, das Kriterium des Anschließens diene dazu, lediglich wirtschaftlich oder organisatorisch, nicht jedoch räumlich mit einer Abgrabung verbundene Vorhaben von der Privilegierung auszuschließen. Soweit ein räumlicher Zusammenhang zwischen einer vorhandenen Abgrabung in einem BSAB und einem Erweiterungsvorhaben erkennbar gegeben sei, spreche nach den Erläuterungen nichts dafür, die Anwendbarkeit der Ausnahmeregelung durch eine restriktive Auslegung des Kriteriums des Anschließens auszuschließen.
Zudem schließe die Süderweiterung auch im Sinne dieser Ausnahmeregelung an den BSAB an. Die Regelung erfordere kein lückenloses aneinandergrenzen. Vergleiche man die bewaldete Terrassenkante mit einer großräumigen, dem überregionalen oder regionalen Verkehr dienenden Straße, zeige sich, dass der Terrassenkannte keine trennende Wirkung zugesprochen werden könne. Durch einen großräumigen Verkehrsweg gehe jeder natürliche Zusammenhang zwischen den hierdurch voneinander getrennten Flächen verloren. Demgegenüber verbinde die bewaldete Fläche der Terrassenkante im vorliegenden Fall den BSAB bzw. die bereits betriebene Abgrabung unter mehreren Aspekten mit der Süderweiterung. Die vorhandene Genehmigung von 1976 reiche bereits über die südliche Grenze des BSAB hinaus, so dass die Süderweiterung in diesem Bereich mit ihrem Abstandsstreifen unmittelbar an die bereits vorhandene, dort die Terrassenkante durchschneidende Altabgrabung angrenze. In diesem Bereich seien ökologische und faunistische Optimierungsmaßnahmen zur Einbindung der Süderweiterung in das gesamte Abgrabungsgelände geplant. Dies solle der Verwirklichung eines einheitlichen Rekultivierungskonzeptes dienen, weshalb die Gestaltung der Terrassenkante Gegenstand des streitigen Planfeststellungsantrages sei. Über die Terrassenkante solle weiterhin die Bandanlage für Materialtransporte der geplanten Süderweiterung zu dem Standort der Aufbereitungsanlage auf dem vorhandenen Abgrabungsgelände verlaufen. Auch solle hier die Werkszufahrt verlaufen. In der Gesamtschau stelle die Terrassenkante daher im Verhältnis zu der geplanten Süderweiterung kein trennendes sondern ein vielfältig verbindendes Element dar. Da es sich bei der Terrassenkante nicht um eine Trennfläche im Sinne von Nr. 5 Abs. 4 der Erläuterungen handele, komme es auf deren Breite nicht an. Weise ein Element wie der Waldbereich der Terrassenkante keine trennende Wirkung auf, komme es hinsichtlich dessen räumlicher Ausdehnung auch nicht auf die Vergleichbarkeit mit kleineren Straßen an. Schließlich sei ein Anschließen auch nicht deshalb zu verneinen, weil die Süderweiterung vollständig in der Niederterrasse und damit einem anderen Naturraum liege. Dieses Kriterium sei in den Tatbestandsvoraussetzungen der Ausnahmeregelung nicht vorgesehen und daher unzulässig. Das gleiche gelte für das von dem Beklagten vorgebrachte Kriterium, die BSAB Ausweisung sei hier speziell an die bestehenden räumlichen Strukturen gebunden und schließe Arrondierungen in den Niederungsbereich aus.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Bescheides vom 01.06.2016 (Az. 6.1-666116-05/14), den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 09.05.2014 auf Planfeststellung des Nassauskiesungsvorhabens „X. -X1. -Süd-Erweiterung“, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er beruft sich zu Begründung auf die Ausführungen des Bescheides und trägt ergänzend vor, die Süderweiterung schließe schon deshalb nicht an den ausgewiesenen BSAB an, weil die Terrassenkante und der W.---weg kumulativ eine so deutliche Trennung zwischen dem BSAB und der Süderweiterung hervorrufe, dass die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung nicht erfüllt seien. Von einer kleinen, anderweitigen Trennfläche könne zudem auch deshalb nicht ausgegangen werden, weil es sich bei der Terrassenkante nach dem Landschaftsplan um einen Landschaftsteil handele, der schutzwürdig die ansonsten verhältnismäßig schwach bewegte Niederrheinlandschaft prägt.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
A. Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 1. Juni 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Diese hat keinen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung ihres Planfeststellungsantrages hinsichtlich der Süderweiterung“, § 113 Abs. 1, Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Rechtsgrundlage für den Anspruch der Klägerin auf erneute Entscheidung über ihren Planfeststellungsantrag ist § 68 Abs. 1 WHG. Für die Planfeststellung gelten die §§ 72 bis 78 Verwaltungsverfahrensgesetz Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), sofern nicht nach § 70 Abs. 1 WHG benannte spezielle Regelungen anzuwenden sind. Über die Feststellung des Plans ist, sofern sie nicht aus Gründen des zwingenden Rechts unzulässig ist und deswegen versagt werden muss, in planerischer Abwägung aller von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange zu entscheiden. Der Träger des Vorhabens hat, wenn der Planfeststellung kein mittels Abwägung nicht zu überwindender Versagungsgrund entgegensteht, einen Anspruch darauf, dass die Behörde über seinen Antrag auf Planfeststellung ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet,
vgl. OVR NRW, Urteil vom 8. Mai 2012 ‒ 20 A 3779/06 ‒, juris, Rn. 36.
Ist der Behörde der Eintritt in die Abwägung dagegen wegen eines strikt zu beachtenden Versagungsgrundes verwehrt, scheidet ein Anspruch auf Abwägung aus. Die Missachtung solcher Versagungsgründe würde ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit der Planfeststellung führen. Daher erweist sich die Ablehnung einer Planfeststellung auch dann als rechtmäßig, wenn sie objektiv von einem Versagungsgrund getragen wird, auf den sich die Behörde bei ihrer Entscheidung nicht gestützt hat,
so ausdrücklich OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 ‒ 20 A 628/05 ‒, juris, Rn. 70.
Das Vorhaben der Klägerin bedarf der Planfeststellung. Es beinhaltet die dauerhafte Freilegung des Grundwassers und damit die Herstellung eines oberirdischen Gewässers durch den Abbau von Kies und Sand nach § 67 Abs. 2 Satz 1 WHG.
Der Feststellung des Plans steht indessen zwingendes Recht entgegen.
Gemäß § 68 Abs. 3 Nr. 2 WHG darf der Plan nur festgestellt werden, wenn auch die sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfüllt werden. Hierzu gehören u.a. die Anforderungen des § 4 ROG – der ungeachtet des § 68 Abs. 3 Nr. 2 WHG auch unmittelbare Anwendung findet – wonach bei Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen, u.a. die Ziele der Raumordnung zu beachten sind. Bei dem klägerischen Vorhaben handelt es sich auf Grund der Größe der Abgrabung, dem Standort außerhalb eines BSAB und den damit verbundenen Auswirkungen auf das Planungsziel des Regionalplans sowie dem Umstand, dass die Süderweiterung auf Grund des dauerhaft entstehenden Gewässers zu intensiven Eingriffen in Natur und Landschaft führt, unstreitig um eine raumbedeutsame Maßnahme,
vgl. zu den Anforderungen an die Raumbedeutsamkeit einer Abgrabung OVG NRW, Urteil vom 30. September 2014 ‒ 8 A 460/13 ‒, juris, Rn. 76 ff.
Die Ziele der Raumordnung sind damit bei der behördlichen Zulassung planfeststellungsbedürftiger raumbedeutsamer Vorhaben Privater ungeachtet fachgesetzlicher Raumordnungsklauseln unmittelbar verbindlich.
I.) Ein solches Ziel der Raumordnung ergibt sich hier aus Kapitel 3.12. Ziel 1 Nr. 1 und 4 des Regionalplans. Danach sind Abgrabungen für Bodenschätze nur innerhalb der in den zeichnerischen Festsetzungen des Regionalplans ausgewiesenen BSAB vorzunehmen. Diese sehen für die Flächen der Süderweiterung keine Ausweisung als BSAB vor, weshalb diese mit Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 des Regionalplans nicht vereinbar ist.
II.) Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die von ihr beabsichtigte Erweiterung werde gemäß Kapitel 3.12, Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans von der Konzentrationswirkung nach Kapitel 3.12, Ziel 1 Nr. 4 des Regionalplans nicht erfasst. Danach steht Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 des Regionalplans einem Erweiterungsvorhaben nicht entgegen, wenn alle unter Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 genannten Bedingungen erfüllt sind. Zu diesen Bedingungen gehört nach Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans u.a., dass die Erweiterung an einen im Regionalplan dargestellten BSAB anschließt. Die Süderweiterung schließt nicht an einen bestehenden BSAB an.
1.) Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Beurteilung des „Anschließens“ ist hierbei allein die Fläche, auf der tatsächlich neue Abgrabungen stattfinden sollen, nicht hingegen die Flächen, die zwar innerhalb des BSAB liegen, auf denen aber lediglich Begleitmaßnahmen wie faunistische und ökologische Optimierungsmaßnahmen vorgesehen sind.
Sinn und Zweck der Zielfestsetzungen im Regionalplan ist ausweislich der Erläuterungen zu Kapitel 3.12. Ziel 1 des Regionalplans, die planerische Gestaltung der Abgrabungsbereiche, weshalb wesentlicher Anknüpfungspunkt für die Frage des „Anschließens“ die Abgrabungsfläche selbst sein muss. Da es der Vorhabenträger in der Hand hat, den Umfang des Vorhabenbereiches durch vorgesehene Begleitmaßnahmen mehr oder weniger beliebig auszudehnen, könnte er anderenfalls die Voraussetzungen für ein „Anschließen“ durch geschickte räumliche Planung seines Vorhabens selbst herbeiführen, was mit der Steuerungsintention des Plangebers nicht vereinbar ist.
2.) Für die Beurteilung des „Anschließens“ kommt es entgegen der Auffassung der Beteiligten maßgeblich auf die abstandsbezogene räumliche Nähe des Erweiterungsvorhabens zu dem BSAB an. Unerheblich ist daher, ob der Terrassenkante landschaftsplanerisch, geologisch oder funktional eine trennende Wirkung zukommt.
Hierfür spricht, dass mit dem Erfordernis des „Anschlusses“ allein die räumlichen Auswirkungen der Neuregelung des Kapitels 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans begrenzt werden sollten,
vgl. Begründung der Planaufstellung zur 51. Änderung des Regionalplans für den Regierungsbezirk Düsseldorf (GEB 99), Stand: 08.08.2008, Anlage 3 zur Sitzungsvorlage vom 8. August 2008 zur 32. Sitzung des Regionalrates am 18. September 2009, Vorlage 4/30 PA bzw. 4/32 RR, S. 15.
Auch soll nach den Erläuterungen des Regionalplans mit der Zielfestsetzung die räumliche Lage von Abgrabungsbereichen gesteuert werden, die gewinnbaren Rohstoffmengen optimiert und die regionale Flächenbeanspruchung und die Konfliktintensität der Abbautätigkeit vermindert werden, was ebenfalls dafür spricht, dass es dem Regionalplangeber bei der Regelung der Ausnahme allein auf die räumliche Nähe zwischen Erweiterungsbereich und BSAB ankam.
Für ein derartiges Verständnis des „Anschließens“ spricht überdies die Regelung in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 2 hinsichtlich derer die Möglichkeit einer Erweiterung in vergleichbarer Weise vom Kriterium des „Anschließens“ abhängig gemacht wurde und für die der Plangeber in der Begründung ausdrücklich ausgeführt hat, mit dem Kriterium des „Anschließens“ sei der räumliche Bezug gemeint,
vgl. Begründung der Planaufstellung zur 51. Änderung des Regionalplans für den Regierungsbezirk Düsseldorf (GEB 99), Stand: 08.08.2008, Anlage 3 zur Sitzungsvorlage vom 8. August 2008 zur 32. Sitzung des Regionalrates am 18. September 2009, Vorlage 4/30 PA bzw. 4/32 RR, S. 16.
Auch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat hinsichtlich des „Anschließens“ gemäß Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans auf die die Vorhabenfläche umgebenden Grundstücke, mithin allein die räumliche Nähe zwischen Erweiterungsfläche und BSAB, abgestellt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2012 ‒ 20 A 628/05 ‒, juris, Rn. 83.
Für die räumliche Nähe als alleiniges Kriterium für ein „Anschließen“ im Sinne des Kapitels 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans spricht überdies die Intention des Plangebers, mit der Neufassung im Rahmen der 51. Regionalplanänderung auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen zu reagieren und die dort geäußerten Bedenken auszuräumen. Dieses hatte die Zielqualität der Abgrabungskonzentration hinsichtlich der vorherigen Fassung in Frage gestellt, weil die dort enthaltene Ausnahmemöglichkeit der Behörde einen für ein Ziel der Raumordnung zu weitgehenden Abwägungsspielraum einräumte,
vgl. hierzu OVG NRW Urteil vom 24. Mai 2006 ‒ 20 A 1612/04 ‒, juris, Rn. 72 ff.
Der Plangeber wollte deshalb eine eindeutige, abschließende und für die Verwaltung einfach zu handhabende Regelung schaffen,
vgl zu beidem die Begründung der Planaufstellung zur 51. Änderung des Regionalplans für den Regierungsbezirk Düsseldorf (GEB 99), Stand: 08.08.2008, Anlage 3 zur Sitzungsvorlage vom 8. August 2008 zur 32. Sitzung des Regionalrates am 18. September 2009, Vorlage 4/30 PA bzw. 4/32 RR, S. 2, 14 f.
Dem entspricht es, hinsichtlich des „Anschließens“ auch auf ein sich aus dem Wortlaut ergebendes, einfaches, klares und leicht zu handhabendes Kriterium wie die räumliche Nähe abzustellen. Wären demgegenüber – wie von der Klägerin favorisiert – Kriterien wie der räumliche Zusammenhang, die trennende Wirkung einer zwischen BSAB und Erweiterungsbereich liegenden Fläche oder die funktionale bzw. betriebliche Verbindung entscheidend, stellte sich die Frage, wie eine solche funktionale oder betriebliche Verbindung bzw. ein räumlichen Zusammenhang zu definieren wäre, insbesondere wo deren Grenzen lägen, weshalb die Regelung bei diesem Verständnis weniger bestimmt wäre, einen erweiterten Auslegungsbedarf verursachen würde und daher für die Verwaltung deutlich schwieriger zu handhaben wäre, was der Intention des Plangebers letztlich zuwiderliefe. Zudem wäre angesichts der Intention des Plangebers eine klare, einfach zu handhabende abschließende Regelung zu schaffen, bei einem solch weiten Verständnis des Kriteriums des „Anschließens“ konkrete Angaben zur Definition dieser Kriterien zu erwarten gewesen. Deren Fehlen spricht indes dafür, dass er allein die räumliche Nähe als klares und einfach zu handhabendes Kriterium vor Augen hatte.
Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus dem von der Klägerin geltend gemachten Umstand, Sinn und Zweck der Regelung des Kapitels 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplanes sei es gewesen, die mit der Konzentrationswirkung einhergehenden Belastungen der Unternehmen abzumildern. Zwar wurde die Regelung auch zur Berücksichtigung der Belange vorhandener Unternehmen aufgenommen,
vgl zu beidem die Begründung der Planaufstellung zur 51. Änderung des Regionalplans für den Regierungsbezirk Düsseldorf (GEB 99), Stand: 08.08.2008, Anlage 3 zur Sitzungsvorlage vom 8. August 2008 zur 32. Sitzung des Regionalrates am 18. September 2009, Vorlage 4/30 PA bzw. 4/32 RR, S. 14 f.
Weder der Zielformulierung noch den Erläuterungen oder der Begründung zum Regionalplan lassen sich jedoch Anhaltspunkte dafür entnehmen, der Plangeber habe jedem vorhandenen Unternehmen großzügig eine Erweiterungsmöglichkeit einräumen wollen. Dagegen spricht vielmehr, dass der Plangeber die Zulässigkeit einer Erweiterung sowohl von dem Kriterium des „Anschließens“ (Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans) und zusätzlich davon abhängig gemacht hat, dass die Erweiterung von einem Unternehmen beantragt wird, welches in dem betreffenden BSAB bereits Abgrabungen vornimmt (Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 c) des Regionalplans). Hierin kommt klar zum Ausdruck, dass unternehmerische Belange und die Abmilderung der Folgen der Konzentrationsflächenausweisung für die Zulässigkeit einer Erweiterung gerade nicht ausreichen sollten, sondern zusätzlich die räumliche Nähe zwischen BSAB und Erweiterung erforderlich ist.
Schließlich ergibt sich das Erfordernis der von der Klägerin begehrten weiten Auslegung der Regelung in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) auch nicht aus Art. 14 Grundgesetz (GG) wegen einer Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Die Ausschlusswirkung der ausgewiesenen Konzentrationszonen liegt innerhalb der gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen,
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 ‒ 20 A 628/05 ‒, juris, Rn. 84 ff bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2011 ‒ 7 B 19.10 ‒, juris,
und ist damit wirksame Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG.
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 ‒ 4 C 23.86 ‒, juris, Rn. 35 zum Ausschluss eines unmittelbaren Rückgriffs auf Art. 14 GG nach Einführung von § 34 Abs. 1 und 2 Baugesetzbuch.
3) Die Süderweiterung weist nicht die erforderliche, ein „anschließen“ im Sinne des Kapitels 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans begründende, abstandsbezogene räumliche Nähe zum BSAB auf.
a) Nach der Grundkonzeption des Kapitels 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans hat ein Erweiterungsvorhaben nur dann die erforderliche räumliche Nähe zu einem BSAB, wenn es an diesen unmittelbar angrenzt.
Dies ergibt sich zunächst aus dem Wortlaut der Zielformulierung, denn nach allgemeinem Wortverständnis setzt ein „Anschließen“ grundsätzlich eine unmittelbare Verbindung zwischen zwei Objekten voraus,
vgl. Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 1997, wo anschließen beschrieben wird, als verbinden mit, befestigen an, unmittelbar folgen, aneinander angrenzen, in der Reihe eng aneinanderrücken sowie Brockhaus, Enzyklopädie in 30 Bänden, 21. Auflage 2006, Band I wo zur Beschreibung des Wortes Anschluss ebenfalls maßgeblich auf das Vorliegen einer Verbindung abgestellt wird.
Das genannte Verständnis wird durch die Ausführungen in den Erläuterungen zu Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans bestätigt, indem das Kriterium der Unmittelbarkeit dort entsprechende Erwähnung findet.
Die Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, denn die Erweiterungsfläche grenzt hier nicht unmittelbar räumlich an den BSAB an.
b) Die erforderliche abstandsbezogene räumliche Nähe zwischen der Süderweiterung und dem BSAB liegt hier auch unter Berücksichtigung der weiteren Ausführungen in den Erläuterungen, nicht vor. Hierzu heißt es in den Erläuterungen ausdrücklich: „Erweiterungen sind dabei wie folgt zu verstehen: Der betreffende Bereich schließt unmittelbar an den BSAB oder die Abgrabung/den Verfüllbereich an. Bei zwischenliegenden kleineren Straßen (solchen, die nicht gemäß Regionalplan dem vorwiegend großräumigen, überregionalen und regionalen Verkehr dienen) oder entsprechend anderweitigen Trennflächen ist jedoch regionalplanerisch unter Berücksichtigung der Parzellenunschärfe des Regionalplans auch von einer Erweiterungsfläche auszugehen, wenn die Bereiche ansonsten ohne diese Straßen oder diese Trennflächen aneinander angrenzen würden.
Hierbei ist zunächst zu beachten, dass die Erläuterungen lediglich eine Interpretation der in ihrer zielförmigen Ausrichtung auf ein unmittelbares Angrenzen an einen BSAB angelegten Vorgaben beinhalten. Auch wenn die Erläuterungen Bestandteil des Regionalplans sind und damit authentisch über die Regelungsabsichten des Plangebers unterrichten, handelt es sich um bloße Hinweise zum gleichmäßigen Vollzug der Ziele. Sie stellen indessen nicht selbst verbindliche Vorgaben dar, sondern sind ein Mittel zum Verständnis dessen, was anderweitig regelnd festgelegt ist. Damit geht ohne weiteres eine gewisse Relativierung der Verbindlichkeit ihres Aussagegehaltes einher,
so zu den vergleichbaren Erläuterungen des Landesentwicklungsplanes OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 ‒ 20 A 628/05 ‒, juris, Rn. 112.
Zieht man neben der eindeutigen Zielformulierung die Intention des Plangebers in Betracht, den Entscheidungs- und Abwägungsspielraum hinsichtlich der Zulässigkeit einer Erweiterung so gering wie möglich zu halten,
so ausdrücklich die Begründung der Planaufstellung zur 51. Änderung des Regionalplans für den Regierungsbezirk Düsseldorf (GEB 99), Stand: 08.08.2008, Anlage 3 zur Sitzungsvorlage vom 8. August 2008 zur 32. Sitzung des Regionalrates am 18. September 2009, Vorlage 4/30 PA bzw. 4/32 RR, S. 14.
erscheint schon fraglich, ob die Ausführungen in den Erläuterungen überhaupt geeignet sind, den insoweit eindeutigen Wortlaut in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans zu modifizieren.
Selbst wenn man jedoch eine solche Modifikation für möglich hält, kann dies nur innerhalb der engen Grenzen und unter den Voraussetzungen angenommen werden, die der Plangeber in den Erläuterungen konkret benennt.
Gemäß den Erläuterungen kommt die Zulässigkeit einer Erweiterung bei nicht unmittelbar aneinander grenzenden Flächen nur in Betracht, wenn diese durch eine dazwischenliegende kleinere Straßen oder eine entsprechend anderweitige Trennflächen getrennt werden. Die Verwendung des Wortes „oder“ zeigt, dass nur entweder eine kleinere Straße oder alternativ eine anderweitige Trennfläche unberücksichtigt bleiben können. Liegen wie hier, kumulativ eine kleine Straße und eine anderweitige Trennfläche (Terrassenkante) zwischen BSAB und Vorhabenfläche, kann ein „Anschließen“ schon deshalb nicht angenommen werden.
Ungeachtet dessen stellt die zwischen dem BSAB und dem Vorhabenbereich gelegene Terrassenkante auch isoliert betrachtet keine anderweitige Trennfläche im Sinne von Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 a) des Regionalplans dar.
Sofern hierbei hinsichtlich des Kriteriums der anderweitigen Trennfläche eine Auslegung erforderlich ist, kann diese – unter Berücksichtigung der Intention des Plangebers eine eindeutige Regelung mit allenfalls geringem Entscheidungs- und Abwägungsspielraum zu schaffen – nur in sehr engen Grenzen erfolgen.
Von einer anderweitigen Trennfläche kann daher allenfalls bei solchen Flächen ausgegangen werden, die in ihrer räumlichen Ausdehnung den Umfang einer kleinen Straße nicht überschreiten.
Als kleine Straße im Sinne der Erläuterungen dürften regelmäßig allein Kreis- oder Gemeindestraßen und sonstige öffentliche Straßen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2-4 Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (StrwG NRW) in Betracht kommen, da den in § 1 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW genannten Landesstraßen nach § 3 Abs. 2 StrWG bereits mindestens regionale Verkehrsbedeutung zukommt und was nach den Erläuterungen dazu führt, dass von einem „Anschließen“ nicht mehr ausgegangen werden kann. Solche Kreis- oder Gemeindestraßen werden selbst bei zweispurigem Ausbau üblicherweise mit einer Fahrbahnbreite von nicht mehr als insgesamt 6 Metern errichtet; rechnet man hierzu noch die Randflächen, kommt man auf eine Breite von in der Regel nicht mehr als 10 Metern.
vgl. zu den empfohlenen Fahrbahnbreiten Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen, RASt 06, Kapitel 5, S. 23 ff.; siehe auch zur nunmehr gültigen Richtlinie für die Anlage von Landstraßen RAL, Vetters (Lehrstuhl Gestaltung von Straßenverkehrsanlage), die neuen „Richtlinien für die Anlage von Landstraßen RAL – Stand 2012“, Vortrag zum VSVI Planungstag –Mecklenburg-Vorpommern S. 59, veröffentlicht auf der Homepage der Vereinigung der Straßenbau- und Verkehrsingenieure Mecklenburg-Vorpommern e.V., http://www.vsvi-mv.de/downloads/seminarunterlagen.html, wonach für die hier maßgebliche Entwurfsklasse 4 ein Regelquerschnitt von 9 Metern empfohlen wird.
Selbst hinsichtlich der Regionalstraßen, bei deren Vorliegen nach den Erläuterungen nicht mehr von einem „Anschließen“ ausgegangen werden kann, liegt der Regelquerschnitt bei lediglich 11 Metern,
vgl. Vetters (Lehrstuhl Gestaltung von Straßenverkehrsanlage), die neuen „Richtlinien für die Anlage von Landstraßen RAL – Stand 2012“, Vortrag zum VSVI Planungstag –Mecklenburg-Vorpommern S. 57, veröffentlicht auf der Homepage der Vereinigung der Straßenbau- und Verkehrsingenieure Mecklenburg-Vorpommern e.V., http://www.vsvi-mv.de/downloads/seminarunterlagen.html
Die Terrassenkante liegt mit einer Breite von ca. 75 Metern ein vielfaches über diesen Werten und ist daher keine mit einer kleinen Straße im Sinne der Erläuterungen zu Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 des Regionalplans vergleichbare und unerhebliche Trennfläche.
B. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der §§ 124, 124a VwGO nicht erfüllt sind.
BESCHLUSS:
Der Streitwert wird auf 18.750,00 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz i.V.m. Ziffern 1.4, 34.1.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen, wobei eine Investitionssumme von 1.500.000,00 Euro berücksichtig wurde und zusätzlich maßgeblich war, dass die Klägerin lediglich einen Bescheidungsantrag gestellt hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 72 bis 78 Verwaltungsverfahrensgesetz
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124, 124a VwGO
§ 4 ROG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1, Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 68 Abs. 1 WHG
§ 70 Abs. 1 WHG
§ 67 Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 68 Abs. 3 Nr. 2 WHG
§ 34 Abs. 1 und 2 Baugesetzbuch
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW
§ 3 Abs. 2 StrWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
Art. 14 Grundgesetz
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 20 A 3779/06
20 A 628/05
8 A 460/13
20 A 1612/04
7 B 19.10
4 C 23.86