Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-01-25, Aktenzeichen 20 D 8/19.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0125.20D8.19AK.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die Beteiligten übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über einen möglichen Anspruch des Klägers auf Änderung des Nationalen Aktionsprogramms zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (Nitratrichtlinie).
Die Nitratrichtlinie hat die Verringerung von und Vorbeugung vor Gewässerverunreinigungen zum Ziel. Ihr Anhang I gibt einen maximalen Nitratwert von 50 mg/l Grundwasser vor.
Zur Verwirklichung der Ziele der Nitratrichtlinie sind die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) verpflichtet, Aktionsprogramme entsprechend den Anforderungen des Art. 5 der Nitratrichtlinie zu erarbeiten.
In Deutschland wurde - entsprechend der Möglichkeit in Art. 3 Abs. 5 der Nitratrichtlinie - das Aktionsprogramm flächendeckend entwickelt. Dabei wurde kein entsprechend bezeichnetes, gesondertes Nationales Aktionsprogramm erstellt. Die Maßnahmen des Nitrat-Aktionsprogramms (im Folgenden: Nationales Aktionsprogramm) wurden vielmehr direkt in der erstmals im Jahr 1996 erlassenen und danach noch mehrfach überarbeiteten nationalen Düngeverordnung (DüV) sowie in Vorschriften über die Beschaffenheit von Anlagen zur Wirtschaftsdüngerlagerung festgelegt. Die Düngeverordnung ist dabei der Hauptbestandteil des Nationalen Aktionsprogramms. Zum Nationalen Aktionsprogramm gehören außerdem Vorgaben zur Beschaffenheit von Anlagen von Gülle-Lagerbehältern. Darüber hinaus müssen die Länder solche Gebiete ausweisen, in denen das Grundwasser hoch mit Nitrat belastetet ist oder in denen stehende oder langsam fließende oberirdische Gewässer durch hohe Phosphatbelastungen aus überwiegend landwirtschaftlicher Bewirtschaftung eutrophiert sind. In diesen Gebieten müssen die Länder nach der Düngeverordnung über die Grundanforderungen hinausgehende Maßnahmen aus einem Maßnahmenkatalog vorschreiben, die in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Ziele der Nitratrichtlinie bzw. eine Verringerung der phosphatbedingten Eutrophierung in diesen Gebieten schnellstmöglich zu erreichen. Ergänzend dazu haben die Länder darüber hinausgehende landeseigene Regeln getroffen, die zur Erreichung der Ziele der Nitratrichtlinie beitragen, ohne jedoch Teil des Nationalen Aktionsprogramms zu sein.
Vor dem Hintergrund von Art. 5 Abs. 7 der Nitratrichtlinie, der die Mitgliedsstaaten verpflichtet, mindestens alle vier Jahre ihre Aktionsprogramme zu überprüfen und gegebenenfalls fortzuschreiben, berief die Beklagte im Jahr 2011 eine Bund/Länder-Arbeitsgruppe unter der Leitung des S.-Instituts (BLAG) ein. Der Abschlussbericht der Arbeitsgruppe aus dem Jahr 2012 stellte einen umfassenden Novellierungsbedarf der Düngeverordnung fest. Ausweislich des ebenfalls im Jahr 2012 veröffentlichten Fünften Nitratberichts hatte sich die Gewässerqualität während des Berichtszeitraums 2008-2011 gegenüber dem vorherigen Berichtszeitraum nicht wesentlich verbessert.
Dies veranlasste die Europäische Kommission (EU-Kommission) im Jahr 2013 dazu, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Beklagte einzuleiten. Die bis zum 11. September 2014 gesetzte Frist zum Ergreifen verschärfter Sofortmaßnahmen verstrich ergebnislos.
Am 21. Dezember 2015 stellte die Bundesregierung einen Entwurf für eine Novellierung der Düngeverordnung vor und übermittelte diesen an die EU-Kommission. Dieser Entwurf beruhte auf den Vorschlägen der BLAG.
Am 1. September 2016 veröffentlichte das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) einen Umweltbericht zu diesem Verordnungsentwurf. Mit Bekanntmachung vom 10. Oktober 2016 wurde zum 17. Oktober 2016 eine Öffentlichkeitsbeteiligung zum Entwurf der novellierten Düngeverordnung nach § 3 Abs. 4 DüngG in der damaligen, bis zum 15. Mai 2017 gültigen Fassung eingeleitet. Darin wurde eine Frist zur Stellungnahme von sechs Wochen gesetzt. Der Umweltbericht und der Verordnungsentwurf wurden in der Zeit vom 26. September bis zum 26. Oktober 2016 öffentlich ausgelegt. Der Kläger äußerte sich - gemeinsam mit anderen Umweltverbänden - am 28. November 2016. In der gemeinsamen Stellungnahme wurde im Wesentlichen angeführt: Im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung seien auch alternative, schärfere Maßnahmen geprüft worden, die laut dem Umweltbericht positivere Auswirkungen auf die Umwelt hätten. Der vorgelegte Entwurf der Düngeverordnung könne nur ein erster Schritt sein. Weitere Anpassungen müssten erfolgen.
Als es auch über zwei Jahre nach Ablauf der Frist zu keiner Fortschreibung des Nationalen Aktionsprogramms gekommen war, reichte die EU-Kommission am 27. Oktober 2016 Klage beim Gerichtshof der Europäischen Union (Europäischer Gerichtshof - EuGH) gegen die Beklagte wegen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 5 und 7 der Nitratrichtlinie ein.
Am 15. Februar 2017 wurde ein angepasster Entwurf für die Verordnung zur Neuordnung der guten fachlichen Praxis beim Düngen veröffentlicht. Dieser entsprach inhaltlich weitgehend dem Entwurf vom 21. Dezember 2015.
Im Frühjahr 2017 wurde das Düngegesetz geändert und die neue Verordnung zur Neuordnung der guten fachlichen Praxis beim Düngen verabschiedet. Die novellierte Düngeverordnung vom 26. Mai 2017 (DüV 2017) wurde am 1. Juni 2017 verkündet (BGBl. I S. 1305) und trat am 2. Juni 2017 in Kraft.
Zum Abschluss der Strategischen Umweltprüfung wurde am 10. August 2017 eine zusammenfassende Umwelterklärung veröffentlicht. Am 1. Januar 2018 trat die Verordnung über den Umgang mit Nährstoffen im Betrieb (Stoffstromverordnung) in Kraft, welche neben Düngegesetz und Düngeverordnung den dritten Bestandteil des novellierten Düngerechts bildet.
Mit Urteil vom 21. Juni 2018 ‑ C-543/16 ‑ verurteilte der Europäische Gerichtshof in dem vorgenannten Vertragsverletzungsverfahren die Beklagte ‑ noch unter Berücksichtigung der Regelungen der Düngeverordnung vom 10. Januar 2006 (BGBl. I S. 221), zuletzt geändert durch Art. 5 Abs. 36 des Gesetzes vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212) ‑ wegen eines Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 5 und 7 der Nitratrichtlinie.
Im Jahr 2019 leitete die EU-Kommission ein weiteres Vertragsverletzungsverfahren gegen die Beklagte mit der Begründung ein, auch die zwischenzeitlich in Kraft getretene Düngeverordnung 2017 entspreche unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Juni 2018 nicht den Vorgaben der Nitratrichtlinie.
Zu einer daraufhin beabsichtigten erneuten Anpassung der Düngeverordnung leitete das BMEL am 20. Dezember 2019 die Verbändeanhörung zu einem Referentenentwurf vom 13. Dezember 2019 zur Änderung der Düngeverordnung mit einer Frist bis zum 15. Januar 2020 ein. In einer ‑ gemeinsamen mit anderen Umweltverbänden abgegebenen ‑ Stellungnahme vom 15. Januar 2020 äußerte der Kläger im Wesentlichen: Die mit dem Entwurf vorgelegten Änderungen zur Umsetzung der Nitratrichtlinie reichten nicht aus, um die steigende Nitratbelastung und die dadurch verursachten Probleme im Gewässerschutz und bei der Trinkwasserversorgung gezielt und dauerhaft zu reduzieren. Auch seien demnach entscheidende Maßnahmen zur Trendumkehr unberücksichtigt geblieben.
Im Jahr 2020 wurde im Verfahren zur Änderung der Düngeverordnung eine Strategische Umweltprüfung im Sinne der §§ 33 ff. UVPG durchgeführt. Das Verfahren nahm dabei im Wesentlichen folgenden Verlauf: Der nach § 40 UVPG zu erstellende Umweltbericht datiert vom 30. Januar 2020. Die entsprechenden Unterlagen, insbesondere der Referentenentwurf vom 13. Dezember 2019 für die Änderungsverordnung, wurden nach § 42 UVPG zwischen dem 2. Februar 2020 und dem 2. März 2020 ausgelegt; bis zum 2. April 2020 bestand für Behörden und die betroffene Öffentlichkeit die Möglichkeit, Stellung zu nehmen. Davon machte der Kläger keinen Gebrauch.
Mit Verordnung vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 846) wurde die Düngeverordnung 2017 geändert. Die Änderung trat am 1. Mai 2020 in Kraft. Außerdem trat am 17. August 2022 die neue Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV GeA) in Kraft, die die Vorgaben zur Gebietsausweisung der Düngeverordnung 2020 konkretisiert.
Die Bundesregierung beschloss in der Folge am 31. Mai 2023 den Entwurf für ein neues Düngegesetz, woraufhin die EU-Kommission das Vertragsverletzungsverfahren gegen die Beklagte hinsichtlich der unzureichenden Umsetzung der Nitratrichtlinie einstellte.
Schon am 1. Juni 2018 hat der Kläger die vorliegende Klage vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg erhoben, mit der er eine Änderung des Nationalen Aktionsprogramms begehrt. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat mit Beschluss vom 8. Februar 2019 ‑ OVG 11 A 1.18 - die sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für den Rechtsstreit unter Hinweis auf § 7 Abs. 2 Satz 1, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 2 UVPG und Nr. 1.12 der Anlage 5 zum UVPG festgestellt und das Verfahren wegen des Amtssitzes des BMEL in der Bundesstadt Bonn unter Verweis auf § 7 Abs. 2 Satz 3 UmwRG an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen verwiesen. Mit Beschluss vom 4. September 2019 hat der erkennende Senat den Antrag der Beklagten auf (Weiter‑)Verweisung des Rechtsstreits an das Verwaltungsgericht Köln abgelehnt.
Zur Begründung der Klage trägt der Kläger vor:
Die Klage sei nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätzen als allgemeine Leistungsklage statthaft, da das Nationale Aktionsprogramm seiner Rechtsnatur nach einer Verwaltungsvorschrift ähnele. Außenverbindlichkeit erlange es erst durch eine Verankerung der Programmmaßnahmen in der Düngeverordnung. Klageziel sei die Anpassung des Nationalen Aktionsprogramms und nicht eine Änderung der Düngeverordnung, die das Nationale Aktionsprogramm umsetze, mit ihm aber nicht identisch sei. Dass in der Praxis Programmerstellung und -umsetzung eng miteinander verknüpft seien, ändere an der Rechtsnatur nichts. Der Unionsgesetzgeber habe ein spezifisches planungsrechtliches Instrument vorgegeben. Verlangt sei ein "kohärentes Gesamtkonzept". Die Erstellung eines Programms im Sinne einer zielorientierten Planung stehe damit nicht zur Disposition der Mitgliedsstaaten. Auch § 3a DüngG selbst differenziere zwischen Programm und Gesetz.
Wegen der Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage sei die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG, die in Bezug auf Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG subsidiär eine entsprechende Anwendung der Vorschriften über die abstrakte Normenkontrolle des § 47 VwGO vorsehe, nicht anwendbar.
Hiervon unabhängig sei aber die gerichtliche Überprüfbarkeit des streitgegenständlichen Nationalen Aktionsprogramms unions- und völkerrechtlich geboten.
Jedenfalls sei das Klagebegehren aber als Feststellungsklage statthaft.
Seine Klagebefugnis ergebe sich aus § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO i. V. m. § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG.
Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz sei anwendbar. Sachlich sei das Gesetz gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 4 UmwRG anzuwenden auf Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG, für die nach Anlage 5 zum UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen könne. Bei dem streitgegenständlichen Nationalen Aktionsprogramm handele es ich um ein solches Programm. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz sei auch in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Bereits ein bloßes Fortdauern einer Verpflichtung zur unterlassenen Dynamisierung eines Programms am 2. Juni 2017 und danach eröffne den Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes. Dieser Fall sei hier gegeben. Dem stehe auch die Übergangsvorschrift des § 8 Abs. 2 UmwRG nicht entgegen. Mit der Einführung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG habe der Gesetzgeber ersichtlich zur vollständigen Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 Aarhus Konvention (AK) auch Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen einbeziehen wollen, die zum Stichtag noch hätten erhoben werden können. Diese Erweiterung habe der Gesetzgeber auch weder auf Rechtsbehelfe gegen solche Entscheidungen beschränken wollen, die der "Bestandskraft" im engeren Sinne zugänglich seien, noch habe er die zeitliche Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes durch die Formulierung des § 8 Abs. 2 UmwRG einschränken wollen
Er, der Kläger, habe sich als nach § 3 UmwRG anerkannter Umweltverband auch mit seinen Stellungnahmen vom 28. November 2016 und vom 15. Januar 2020 in der Sache während der Öffentlichkeitsbeteiligung zu dem Entwurf einer Strategischen Umweltprüfung geäußert, sodass die Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchstabe b UmwRG erfüllt seien.
Jedenfalls ergebe sich seine Klagebefugnis aus europarechtlichen Vorgaben unter Berücksichtigung der sog. "M.-Rechtsprechung" des Europäischen Gerichtshofs in dessen Urteil vom 20. Dezember 2017 ‑ C-664/15 ‑.
Eine Frist zur Einlegung eines Rechtsbehelfs gebe es nicht, jedenfalls aber sei die Klage innerhalb eines Jahres erhoben worden.
Es bestehe auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Zwar sei die Beklagte durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Juni 2018 dazu verpflichtet worden, den bestehenden vertragswidrigen Zustand zu beseitigen; bereits jetzt zeige sich jedoch das die getroffenen Maßnahmen hierfür nicht ausreichend seien. Auch sei der Gegenstand der vorliegenden Klage deutlich weiter als der des Vertragsverletzungsverfahrens.
Seine Klage sei auch begründet. Der düngebezogene Teil des Nationalen Aktionsprogramms verstoße gegen die umweltbezogenen Vorschriften des Art. 5 Abs. 3 und 4 i. V. m. Anhang II und III sowie Art. 5 Abs. 5 der Nitratrichtlinie. Er habe auf Grundlage des Art. 5 Abs. 7 der Nitratrichtlinie einen Anspruch auf Ergänzung des düngebezogenen Teils des Nationalen Aktionsprogramms.
Er sei mit keiner seiner Einwendungen präkludiert. Die in Betracht kommenden Präklusionsvorschriften seien bereits nicht anwendbar. Das ergebe sich zunächst daraus, dass es ihm nicht um einen Angriff gegen das bestehende Nationale Aktionsprogramm zur Umsetzung der Nitratrichtlinie gehe, sondern um ein neues, geändertes Aktionsprogramm im Hinblick auf das bisherige Unterlassen einer hinreichenden Dynamisierung des bestehenden Nationalen Aktionsprogramms. Rechtssystematisch könne im Rahmen einer allgemeinen Leistungsklage für die Frage der Präklusion hinsichtlich der dynamischen Anpassungsverpflichtung nicht auf ein ursprünglich einmal erlassenes unzureichendes Nationales Aktionsprogramm abgestellt werden. Außerdem sei die Präklusionsvorschrift bereits deshalb nicht anwendbar, weil diese Regelung erst im Jahr 2017 in Kraft getreten sei und damit (erst) zu einem Zeitpunkt, an dem die ihm gesetzte Frist zur Äußerung zum Entwurf des Nationalen Aktionsprogramms schon abgelaufen gewesen sei. Die Präklusionsvorschrift in § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. sei vom Europäischen Gerichtshof für unionsrechtswidrig erklärt worden, sodass er zu dem Zeitpunkt, als er sich zum Programmentwurf habe äußern können, davon habe ausgehen dürfen, dass die für unionsrechtswidrig erklärte Präklusionsvorschrift nicht durch eine neue, seiner Auffassung nach ebenfalls unionsrechtswidrige Präklusionsregelung ersetzt werde. Damit stünden auch Vertrauensgesichtspunkte einer Rückwirkung entgegen.
Jedenfalls aber sei die Präklusionsvorschrift des § 7 Abs. 3 UmwRG unionsrechtswidrig und dürfe daher nicht angewendet werden. Der Europäische Gerichtshof habe entschieden, dass die vormals in § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. enthaltene Präklusionsvorschrift gegen Unionsrecht verstoße. In Reaktion darauf sei mit der Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes im Jahr 2017 diese Präklusionsregelung gestrichen worden. Mit § 7 Abs. 3 UmwRG sehe der Gesetzgeber jedoch eine materielle Präklusion für diejenigen Pläne und Programme vor, bei denen eine Strategische Umweltprüfung erforderlich sei. Anders, als in der Gesetzesbegründung ausgeführt, sei die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. aber auch auf Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG - und damit auf in den Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK fallende Entscheidungen - übertragbar. Das werde durch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 20. Dezember 2017 ‑ C‑664/15 ‑ deutlich. Die Einzelfallumstände sprächen hier für eine Unverhältnismäßigkeit der Präklusionsvorschrift. Denn diese sei zu dem Zeitpunkt, zu dem er zum Entwurf des aktuellen Nationalen Aktionsprogramms habe Stellung nehmen können, nicht einmal in Kraft gewesen. Es könne ihm nicht zur Last gelegt werden, dass er nicht vorsorglich alle möglichen Einwände geltend gemacht habe für den Fall, dass der Gesetzgeber sich irgendwann in Zukunft und im Widerspruch zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Erlass materieller Präklusionsvorschriften entschließen sollte. Dass die Einschränkung von Rechtsbehelfen durch materielle Präklusionsvorschriften eine unionsrechtswidrige deutsche Ausnahme sei, ergebe sich auch aus einem Rechtsvergleich mit weiteren europäischen Ländern, in denen es keine materiellen Präklusionsvorschriften gebe.
Die Unionsrechtswidrigkeit der Präklusionsvorschrift in § 7 Abs. 3 UmwRG lasse sich auch aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2009 ‑ C-263/08 ‑ in der Rechtssache Z. ableiten. Die Feststellungen in dieser Entscheidung machten deutlich, dass es eine klare Trennung zwischen den beiden im Unionsrecht garantierten Rechten der Öffentlichkeitsbeteiligung einerseits und dem Zugang zu Gerichten andererseits gebe.
§ 7 Abs. 3 UmwRG sei darüber hinaus jedenfalls im Hinblick auf anerkannte Umweltschutzvereinigungen, denen wie ihm ein zwingendes Klagerecht nach Art. 9 Abs. 3 AK zustehe, unionsrechtswidrig und müsse daher unangewendet bleiben. Die teilweise Aufrechterhaltung einer materiellen Präklusion bleibe mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs unvereinbar und stehe dem unionsrechtlichen Ziel, eine umfassende materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung zu gewährleisten, klar entgegen. Dies gelte trotz des Umstands, dass der Rechtsschutz gegenüber Plänen und Programmen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht aus Art. 9 Abs. 2 AK, sondern aus Art. 9 Abs. 3 AK resultiere.
Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Januar 2021 ‑ C‑826/18 ‑ in der Rechtssache Q. L. u.a. ergebe sich, dass die Feststellungen dieses Urteils jedenfalls nur formelle Präklusionsvorschriften erfassten und sie nur in Bezug auf die einfache Öffentlichkeit und gerade nicht die betroffene Öffentlichkeit im Sinne von Art. 2 Nr. 5 AK getroffen worden seien. Die Feststellungen des Europäischen Gerichtshofs zu § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. im Vertragsverletzungsverfahren gegen die Beklagte seien jedenfalls im Hinblick auf die betroffene Öffentlichkeit im Sinne von Art. 2 Nr. 5 AK und für eine materielle Präklusionsvorschrift auf sämtliche in den Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK fallende Entscheidungen - auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 11 der UVP-Richtlinie und Art. 25 der IE‑Richtlinie - und somit auch auf Pläne und Programme im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG wie vorliegend übertragbar.
Ferner sei § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG unverhältnismäßig im Sinne der EuGH-Rechtsprechung und damit nicht nach Art. 52 der GR-Charta gerechtfertigt.
Er könne mit seinem Vorbringen selbst bei Geltung der Vorschriften nicht präkludiert sein. Jedenfalls mit Schreiben vom 28. November 2016 und 15. Januar 2020 habe er fristgerecht zu den Entwürfen des Nationalen Aktionsprogramms Stellung genommen. Er habe unter anderem geltend gemacht, dass die Einhaltung des Grenzwertes für Nitrat im Grundwasser von 50 mg/l das entscheidende Kriterium sei, das durch entsprechend vorsorgende Maßnahmen sowie notfalls auch durch Sofortmaßnahmen durchgesetzt werden müsse. Hieraus folge eindeutig, dass er eine auf Einhaltung des Grenzwertes von 50 mg/l gerichtete Planerstellung verlange. Genau dies sei Gegenstand des Klageantrags zu 1. Auch in Bezug auf die Düngeverordnung 2020 habe er bereits außergerichtlich, aber jedenfalls auch im laufenden Klageverfahren hinreichend vorgetragen.
Der Kläger beantragt,
1. die Beklagte zu verurteilen, ihr Nationales Aktionsprogramm zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu ändern,
a) dass es alle erforderlichen Maßnahmen enthält, um zu gewährleisten, dass der Nitrateintrag aus der Landwirtschaft so weit reduziert wird, dass der Grenzwert von 50 mg/I Nitrat an allen deutschen Grundwassermessstellen im EU-Nitratmessnetz eingehalten wird,
und
b) dass es alle erforderlichen Maßnahmen enthält, um zu gewährleisten, dass in deutschen Oberflächengewässern, in denen mindestens 17 % der Gesamt-Stickstoffkonzentration auf Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zurückzuführen ist, folgende Werte an Messstellen des LAWA-Überblicksmessnetzes nicht überschritten werden:
aa) in Fließgewässern die gewässertypischen Werte der Anlage 7 Nr. 2.1.2 OGewV für Orthophosphat-Phosphor (Spalten 1 und 9 der Tabelle)
bb) in Seen die gewässertypischen Werte der Anlage 7 Nr. 2.2 OGewV für Gesamtphosphor (Spalten 1 und 4 der Tabelle)
cc) in deutschen Übergangs- und Küstengewässern der Ostsee die gewässertypischen Werte der Anlage 7 Nr. 2.3 OGewV für Gesamt-Stickstoff bei den Küstengewässertypen in Mecklenburg-Vorpommern (Spalten 1 und 3 der Tabelle) und in Schleswig-Holstein (Spalten 1 und 3 der Tabelle)
dd) in deutschen Übergangs- und Küstengewässern der Nordsee die gewässertypischen Werte der Anlage 7 Nr. 2.3 OGewV für Gesamt-Stickstoff und für gelösten anorganischen Stickstoff (DIN) (Spalten 1, 3 und 4 der Tabelle)
ee) in den in die Nordsee mündenden Flüssen an den jeweiligen Süßwassermessstellen am Grenzscheitel limnisch/marin zum Zeitpunkt Kenterpunkt Ebbe und ‑ soweit sich der Mündungsbereich der Flüsse außerhalb des Bundesgebietes befindet ‑ an den Punkten, an denen diese Flüsse das Bundesgebiet endgültig verlassen, im Jahresmittel 2,8 mg/l Gesamt-Stickstoff
ff) in den in die Ostsee mündenden Flüssen an den jeweiligen Süßwassermessstellen am Grenzscheitel limnisch/marin und ‑ soweit sich der Mündungsbereich der Flüsse außerhalb des Bundesgebietes befindet ‑ an den Punkten, an denen diese Flüsse das Bundesgebiet endgültig verlassen, im Jahresmittel 2,6 mg/l Gesamt-Stickstoff
hilfsweise zu 1. b),
dass es gewährleistet, dass eine bestehende oder drohende Eutrophierung von solchen Oberflächengewässern in deutschem Hoheitsgebiet, in denen mindestens 17 % Gesamtstickstoffkonzentration aus Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zurückzuführen ist, verhindert oder beseitigt wird,
2. hilfsweise zu 1.,
die Beklagte zu verurteilen, ihr Nationales Aktionsprogramm zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu ändern, dass es alle erforderlichen Maßnahmen enthält, um zu gewährleisten, dass bis zur Übermittlung des nach Rechtskraft des Urteils nächstfolgenden Nitratberichts an die EU-Kommission
a) die Zahl der Messstellen im EU-Nitratmessnetz, an denen der Wert von 50 mg/I Nitrat überschritten wurde, im Vergleich zum vorherigen Berichtszeitraum sowohl im gewichteten als auch im arithmetischen Mittel gesunken ist,
aa) hilfsweise zu 2. a),
die Zahl der Messstellen im EU-Nitratmessnetz, an denen der Wert von 50 mg/I Nitrat überschritten wurde, im Vergleich zum vorherigen Berichtszeitraum im gewichteten Mittel gesunken ist,
bb) hilfsweise zu 2. a) aa),
die Zahl der Messstellen im EU-Nitratmessnetz, an denen der Wert von 50 mg/I Nitrat überschritten wurde, im Vergleich zum vorherigen Berichtszeitraum im arithmetischen Mittel gesunken ist,
cc) hilfsweise zu 2. a) bb),
die gemessene Nitratkonzentration an keiner Messstelle des deutschen EU-Nitratmessnetzes gegenüber dem vorangegangenen Bericht gestiegen ist,
b) die Zahl der unter 1. b) genannten deutschen Oberflächengewässer, an denen eine Eutrophierung vorlag, im Vergleich zum vorherigen Berichtszeitraum gesunken ist,
hilfsweise zu 2. b),
gegenüber dem vorangegangenen Bericht kein weiteres der unter 1. b) genannten deutschen Oberflächengewässer hinzugekommen ist, an dem eine Eutrophierung vorliegt,
3. hilfsweise zu 2.,
die Beklagte zu verurteilen, ihr Nationales Aktionsprogramm zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen dahingehend zu ändern, dass
a) mindestens eine Differenzierung der Sperrfristen (§ 6 Abs. 8 und 9 DüV) nach bodenklimatischen Regionen erfolgt,
b) keine Ausnahme von den Sperrfristen für den Anbau von Zwischenfrüchten, Winterraps und Wintergerste im Herbst (wie aktuell geregelt in § 6 Abs. 9 Satz 1 Nr. 1 DüV) vorgesehen wird,
c) ein Verbot der organischen Düngung ab dem 1. September eines Kalenderjahres auf Acker und Grünland vorgesehen wird,
e) ohne Übergangsfrist eine Verpflichtung für alle Betriebe, die flüssige Wirtschaftsdünger, wie Jauche oder Gülle, oder Gärrückstände erzeugen, eingeführt wird, die sicherstellt, dass sie mindestens die in einem Zeitraum von neun Monaten anfallenden flüssigen Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände sicher lagern müssen,
g) auch beim Einsatz von Geräten mit Grenzstreueinrichtung ein Mindestabstand von vier Metern, wie vorgesehen in § 5 Abs. 2 Satz 3 DüV, eingehalten werden muss,
h) ein Gewässerabstand entlang von Entwässerungsrinnen bei einer Hangneigung von 2 bis 8 % von 3 bis 6 m bei präziser Ausbringungstechnik und von 5 bis 10 m bei der Verwendung von Breitbandverteilern und bei einer Hangneigung von > 8 % von mindestens 25 m vorgesehen wird,
i) ein Gewässerabstand entlang von kleinen Bächen bei einer Hangneigung von < 2 % von 2 bis 4 m bei präziser Ausbringungstechnik, von 6 bis 10 m bei der Verwendung von Breitbandverteilern, bei einer Hangneigung von 2 bis 8 % von 5 bis 10 m bei präziser Ausbringungstechnik und von 10 bis 20 m bei der Verwendung von Breitbandverteilern sowie bei einer Hangneigung von > 8 % von mindestens 25 m vorgesehen wird,
j) ein Gewässerabstand entlang von eutrophierungsgefährdeten Gewässern von mindestens 25 m vorgesehen wird,
k) ein Verbot der Oberflächenausbringung von Düngemitteln und N- und P-Düngern auf Brachflächen mit einer Hangneigung von > 8 % enthalten ist,
l) ein Komplettverbot der Stickstoffdüngung bei einer Hangneigung von > 15 % vorgesehen wird,
m) Ausnahmen von Mindestabständen und Düngerestriktionen auf geneigten Flächen zugunsten von Kleingewässern (§ 5 Abs. 4 DüV) nicht vorgesehen werden,
n) die in Anlage 4 DüV geregelten Stickstoffdüngebedarfswerte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts gesenkt werden,
o) keine Ausnahmen von dem in § 3 Abs. 3 Satz 1 DüV geregelten Verbot der Überschreitung des ermittelten Düngebedarfs zugelassen werden,
p) Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe verpflichtet werden, die Nährstoffgehalte in organischen Düngemitteln und den Stickstoffgehalt im Boden durch akkreditierte, unabhängige Probennehmer ermitteln zu lassen,
q) die in Anlage 3 DüV vorgesehenen Mindestwirksamkeiten im Jahr des Aufbringens in % des Gesamt-Stickstoffgehaltes ohne Übergangsfrist auf 60 % des Gesamt-Stickstoffgehaltes für Rindergülle, 70 % des Gesamt-Stickstoffgehaltes für Schweinegülle und 70 % des Gesamt-Stickstoffgehaltes für flüssige Biogasanlagenrückstände festgelegt wird
r) die in Anlage 2 DüV verankerten Werte für anrechenbare Ausbringungsverluste entsprechend der technischen Möglichkeiten zur emissionsarmen Ausbringung organischer Düngemittel gesenkt werden,
s) die in § 10 Abs. 2 DüV vorgesehene Dokumentationspflicht durch eine im gesamten Anwendungsbereich des Aktionsprogramms anwendbare Meldepflicht ergänzt wird
u) dieses vorgibt, dass der Düngebedarf standortbedingt zumindest so weit unterschritten werden muss, wie dies zur Einhaltung des Qualitätswerts von 50 mg/l Nitrat erforderlich ist,
y) das Verbot der Ausbringung von mehr als 170 kg N/ha/Jahr aus Dung nicht nur im Betriebsdurchschnitt, sondern für jede einzelne Fläche des Betriebs gilt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:
Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz sei bereits nicht anwendbar. Dies folge aus § 8 Abs. 2 UmwRG, der die zeitliche Anwendbarkeit der zum 2. Juni 2017 in Kraft getretenen Ergänzungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und der durch diese neu geschaffenen Rechtsbehelfsoptionen regele. Unabhängig davon, ob auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens oder den Zeitpunkt der Bekanntgabe der Düngeverordnung abzustellen sei, seien vorliegend die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Nr.2 UmwRG nicht erfüllt. Unbeachtlich sei in diesem Zusammenhang, dass die gemäß § 14l Abs. 2 Nr. 2 UVPG der öffentlichen Bekanntmachung beizufügende zusammenfassende Umwelterklärung erst am 14. August 2017 veröffentlicht worden sei. Eine zeitliche Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes folge auch nicht aus § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG, denn die Düngeverordnung sei als Rechtsverordnung nicht der Bestandskraft fähig.
Die Klage sei ferner weder nach den allgemeinen Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung noch nach der Spezialregelung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes statthaft.
Es handele sich um eine Normerlassklage, die mit dem hier verfolgten Klageziel weder nach § 47 VwGO und § 7 Abs. 2 UmwRG noch als allgemeine Leistungsklage statthaft sei, auch nicht auf Grundlage einer völker- und europarechtskonformen Gesetzesauslegung.
Allein, dass der Europäische Gerichtshof den Begriff "Annahme von Plänen und Programmen" weit verstehe und die allgemeine Leistungsklage einer anerkannten Umweltvereinigung bei Luftreinhalteplänen in besonderen Konstellationen für statthaft halte, ändere hieran nichts. Der Erlass von klassischen, generell-abstrakt gefassten Rechtsnormen wie jedenfalls mittelbar hier sei einer Normenerlassklage nicht zugänglich.
Soweit in der Literatur eine unechte Normenerlassklage in Gestalt einer allgemeinen Leistungsklage für zulässig gehalten werde, widerspreche dies der systematischen Einbettung der allgemeinen Leistungsklage in das weitere System der verwaltungsprozessualen Klagen. Darüber hinaus stünde eine solche Leistungsklage im Widerspruch zur prinzipalen Normenkontrolle. Schließlich sei das Verfahren der kassatorischen Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO als besonders geartetes Feststellungsverfahren ausgestaltet, sodass die nächstliegende Klageart grundsätzlich die allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO sei. Eine Feststellungklage sei im vorliegenden Verfahren jedoch mangels eines Bezugs zu einem räumlich oder situativ konkretisierten und individualisierten Rechtsverhältnis nicht statthaft.
Jedenfalls sei - unabhängig von der bevorzugten Klageart im vorliegenden Fall - die auf Novellierung der Düngeverordnung gerichtete Normerlassklage unstatthaft. Sie ziele auf eine allgemeine, generell-abstrakte Regelung, die außerhalb des von der Rechtsprechung anerkannten Spektrums von auf untergesetzliche, räumlich oder situativ konkretisierte Regelungen des Landesrechts zielenden Klagebegehren liege. Sie verstoße ferner gegen Bundesrecht, da sie den Vorgaben des § 47 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 2 VwGO widerspreche. Bundesrechtsverordnungen unterlägen ausschließlich der abstrakten verfassungsprozessualen Normenkontrolle gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG sowie § 13 Nr. 6 und §§ 76 ff. BVerfGG.
Auch einem Normenkontrollantrag nach § 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG fehle es an prozessualer Statthaftigkeit, denn die Klage sei mit einem solchen Antrag weiterhin auf eine Verpflichtung zur Änderung und Ergänzung der Düngeverordnung gerichtet. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz schaffe jedoch keine neuen Rechtsbehelfe, sondern setze vielmehr die verwaltungsprozessualen Rechtsbehelfe voraus, nach denen eine solche Klage nicht zulässig sei.
Ferner sei der Kläger mit seinem Vorbringen zu sämtlichen Klageanträgen präkludiert. Er habe in seiner Stellungnahme teilweise gar nicht oder nur unsubstantiiert zu den Inhalten der einzelnen Klageanträge Stellung genommen. Die Vorschriften zur Präklusion fänden vorliegend auch Anwendung. Die zeitliche Anwendbarkeit von § 7 Abs. 3 UmwRG könne nicht abweichend von der zeitlichen Anwendbarkeit von § 7 Abs. 2 UmwRG beurteilt werden. Hinsichtlich beider Regelungen müsse damit die Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 2 UmwRG maßgeblich sein. Dem stehe auch nicht entgegen, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung bereits vor Inkrafttreten des § 7 Abs. 3 UmwRG durchgeführt worden sei. § 8 Abs. 2 UmwRG ermögliche die Anwendbarkeit auch in einem solchen Fall. Die darin liegende unechte Rückwirkung sei bereits deshalb verfassungsrechtlich unbedenklich, weil die nach § 7 Abs. 3 UmwRG ausgeschlossenen Einwendungen allein das objektive Recht beträfen und subjektive Rechte der klagenden Umweltverbände somit nicht beeinträchtigt würden. Die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit, die die Zulässigkeit rückwirkender Regelungen in verfassungsrechtlicher Hinsicht begrenzten, seien damit nicht von Bedeutung. Bedenken gegen die Anwendbarkeit des § 7 Abs. 3 UmwRG im vorliegenden Fall bestünden zudem deshalb nicht, weil der Kläger bereits im Zeitpunkt der Öffentlichkeitsbeteiligung aufgrund der umfassenden Präklusionsregelungen des § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. und § 47 Abs. 2a VwGO a. F. mit einem Ausschluss nicht geltend gemachter Einwendungen habe rechnen müssen.
Die Vorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG sei auch nicht unionsrechtswidrig. Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 beziehe sich allein auf Zulassungsentscheidungen im Sinne der UVP-Richtlinie und der Richtlinie über Industrieemissionen (IE-Richtlinie). Solche Entscheidungen seien im vorliegenden Fall nicht betroffen. Der deutsche Gesetzgeber habe der genannten Entscheidung mit Einführung des neuen § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG Rechnung getragen. Die Vorschrift betreffe nur noch Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG, zu denen unter anderem der Erlass des Nationalen Aktionsprogramms gehöre. Für eine Übertragung der Wertung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bestehe kein Anlass. Zwischen der UVP- und der IE-Richtlinie sowie der hier in Rede stehenden SUP-Richtlinie bestünden erhebliche Unterschiede. Es sei daher nicht ersichtlich, aus welchem Grund ein schutzwürdiges Vertrauen darauf bestanden haben solle, § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. werde nicht durch eine Regelung ersetzt, die die Präklusion in dem mit dem Unionsrecht nicht zu vereinbarenden Umfang beibehalte. Verstoße eine nationale Regelung - wie hier - nur in einem Teil ihrer Anwendungsfälle gegen Unionsrecht, bleibe sie in den übrigen Fällen anwendbar. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der M.-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Selbst wenn aber Art. 9 Abs. 3 AK anwendbar und die darauf basierende M.-Entscheidung einschlägig wäre, wäre § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG mit Unionsrecht unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung vereinbar, weil die Auslegung des Europäischen Gerichtshofs die prinzipielle Zulässigkeit von innerstaatlichen Normen über die materielle Präklusion im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK gerade bestätige. Auch bestehe keine Vergleichbarkeit des vorliegenden Verfahrens mit dem der M.-Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt.
Auch aus Art. 9 Abs. 3 AK ergebe sich keine Unionsrechtswidrigkeit der Präklusionsregelung. Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 habe sich allein auf Art. 9 Abs. 2 AK bezogen. Im Gegensatz zu Art. 9 Abs. 2 AK, der hier keine Anwendung finde, verlange Art. 9 Abs. 3 AK gerade keinen uneingeschränkten "weiten Zugang".
Auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Z. lasse keinen anderen Schluss zu. Denn auch diese beziehe sich auf den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie, die einen weiten Zugang zu Gerichten ausdrücklich fordere.
Eine Vergleichbarkeit mit der vom Europäischen Gerichtshof entschiedenen Rechtssache Wasserverband sei nicht gegeben. Dort habe die Umweltvereinigung Einwendungen gar nicht gerichtlich geltend machen können. Der Europäische Gerichtshof habe in dieser Sache nur festgestellt, dass eine gerichtliche Überprüfung grundsätzlich möglich sein müsse. Dem stehe eine Präklusionsvorschrift nicht entgegen, sondern stelle allein in zulässiger Weise bestimmte Anforderungen an einen grundsätzlich gewährleisteten Zugang zu den Gerichten. Auch durch § 3a Abs. 2 DüngG werde sichergestellt, dass anerkannte Umweltvereinigungen sowohl bei der Erstellung eines Nationalen Aktionsprogramms als auch bei jeder geringfügigen Änderung die Möglichkeit hätten, Einwände gegen die getroffenen Maßnahmen zu erheben.
Die gemeinsamen Stellungnahmen des Klägers mit anderen Umweltverbänden vom 28. November 2016 und 15. Januar 2020 hätten sich nur in begrenztem Umfang und oberflächlich mit den Neuregelungen der Düngeverordnung auseinandergesetzt. Auf Grundlage der Mitwirkungslast der Umweltvereinigungen sei eine kritische Auseinandersetzung mit dem vom Planungsträger der Öffentlichkeit im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Verfügung gestellten Materials unter natur- und umweltschutzfachlichen Gesichtspunkten zu fordern.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen des Klägers vom 26. Mai 2021 und 9. Mai 2022 und der Beklagten vom 17. Januar 2022 hinsichtlich der schriftsätzlich ursprünglich angekündigten weiteren Klageanträge zu Nr. 3. d), f), t), v), w) und x) die Klage übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.

Entscheidungsgründe:
I. Soweit die Beteiligten hinsichtlich der schriftsätzlich ursprünglich angekündigten weiteren Klageanträge zu Nr. 3. d), f), t), v), w) und x) das Verfahren für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist es in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
II. Das erkennende Gericht ist aufgrund des nach § 83 Satz 1 VwGO, § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG bindenden Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 8. Februar 2019 ‑ OVG 11 A 1.18 ‑ für die Entscheidung über den Rechtstreit zuständig. Zur Begründung wird ergänzend auf die Gründe des Beschlusses des Senats vom 4. September 2019 verwiesen, mit dem der Antrag der Beklagten auf (Weiter‑)Verweisung des Rechtsstreits an das Verwaltungsgericht Köln abgelehnt worden ist.
III. Die Klage mit den noch anhängigen Anträgen hat keinen Erfolg.
1. Sie ist allerdings mit sämtlichen Klageanträgen zulässig.
a) Die Klage ist mit sämtlichen Klageanträgen als allgemeine Leistungsklage statthaft.
Sie zielt entsprechend der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung mit sämtlichen Klageanträgen ausdrücklich auf eine Änderung des Nationalen Aktionsprogramms zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG (Nitratrichtlinie) in der Gestalt, die es durch die Fortschreibung in Form der Änderung der Düngeverordnung zum 1. Mai 2020 erhalten hat. Statthafte Klageart für die Verfolgung eines solchen Rechtsschutzziels ist die allgemeine Leistungsklage.
Die zwar nicht eigenständig geregelte, aber in der Verwaltungsgerichtsordnung vorausgesetzte allgemeine Leistungsklage ist in Abgrenzung zur Verpflichtungsklage eine besondere Leistungsklage, die nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes, sondern auf sonstiges öffentlich-rechtliches Verhalten ‑ Tun, Dulden, Unterlassen - gerichtet ist.
Vgl. Pietzcker/Marsch in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 42 VwGO Rn. 150 f.; Happ in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Aufl., § 42 Rn. 62; BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 - 7 C 83.84 -, juris, Rn. 16.
Neben dem schlichten Verwaltungshandeln kann auch rechtsförmliches Handeln Gegenstand einer allgemeinen Leistungsklage sein. Darunter können auch solche Ansprüche fallen, die auf den Erlass untergesetzlicher Rechtsnormen gerichtet sind. Auch der Erlass von Plänen, die in ihrer Rechtsnatur einer Verwaltungsvorschrift ähnlich sind, ist im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen. Solche Pläne ‑ wie etwa Luftreinhaltepläne nach § 47 Abs. 1 BImSchG und Aktionspläne für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Abs. 2 BImSchG ‑ sind keine Verwaltungsakte, die im Wege einer Verpflichtungsklage erstritten werden können. Sie sind Handlungspläne, die weder für einzelne Bürger noch für Anlagenbetreiber Rechte oder Pflichten begründen. Sie entfalten lediglich verwaltungsinterne Bindung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -, juris, Rn. 18, unter Hinweis auf BVerwG, Beschlüsse vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 -, juris, Rn. 27, und vom 11. Juli 2012 - 3 B 78.11 ‑, juris, Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 -, juris, Rn. 46; Jarass in Jarass, BImSchG, 14. Aufl., § 47 Rn. 63; BT-Drucks. 14/8450, S. 14.
Nach diesen Maßstäben ist die allgemeine Leistungsklage auch für die vorliegend begehrte Änderung des Nationalen Aktionsprogramms statthaft, da das Nationale Aktionsprogramm einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist.
Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsvorschriften im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG mit Bindungswirkung im Außenverhältnis. Sie sind nach Struktur und Inhalt im Allgemeinen generelle und abstrakte Regelungen der vorgesetzten Behörden an den nachgeordneten Bereich zur einheitlichen Auslegung und Anwendung von Gesetzen und Rechtsverordnungen. Sie wenden sich regelmäßig nur an die damit befassten Behörden und sind für sie nur im Innenverhältnis verbindlich. Faktische Außenwirkung entfalten sie allenfalls dann, wenn und soweit die Behörden nach ihnen verfahren.
Vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl., § 1 Rn. 212.
In dieser Hinsicht ähnlich verhält es sich mit dem Nationalen Aktionsprogramm. Das bundesweit gültige Nationale Aktionsprogramm wurde in Deutschland zur Umsetzung der Nitratrichtlinie aufgestellt. Aufgrund der Zuständigkeiten des BMEL und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) setzt sich das Nationale Aktionsprogramm aus zwei, den unterschiedlichen Zuständigkeiten entsprechenden Teilen zusammen. Der erste Teil umfasst Vorschriften zur Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln auf landwirtschaftlicher Nutzfläche nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen. Der zweite Teil umfasst Regelungen zur Bauweise von Behältern zur Lagerung von Jauche-, Gülle- und Silagesickersäften und ähnlichen in der Landwirtschaft anfallenden Stoffen. Die in beiden Teilen enthaltenen Maßnahmen erhalten erst durch Umsetzung seitens des Verordnungsgebers im Wege des Erlasses einer Rechtsverordnung Verbindlichkeit. Das Nationale Aktionsprogramm hat damit als solches wie Verwaltungsvorschriften keine unmittelbare Außenwirkung, richtet sich vielmehr an die Exekutive, die als Verordnungsgeber die im Nationalen Aktionsprogramm entwickelten Maßnahmen und Ziele umsetzen soll.
Vgl. Sanden in BeckOK, UmweltR, § 62a WHG Rn. 19.
Diese auf Grundlage des Art. 5 Abs. 4 der Nitratrichtlinie erforderliche Umsetzung erfolgt durch entsprechende Regelungen in der Düngeverordnung und in den die Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche-, Gülle- und Silagesickersaft (JGS-Anlagen) betreffenden Regelungen der Bundesverordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (AwSV). Art. 5 Abs. 4 der Nitratrichtlinie verlangt eine verbindliche Festsetzung der in dem Nationalen Aktionsprogramm vorgesehenen Maßnahmen nach Anhang 3 der Nitratrichtlinie und der Maßnahmen, die die Mitgliedsstaaten in den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft nach Maßgabe von Art. 4 der Nitratrichtlinie festgeschrieben haben.
Vgl. S. 14 des Umweltberichts zur Änderung des Nationalen Aktionsprogramms nach EG-Nitratrichtlinie Änderung des düngungsbezogenen Teilprogramms (Düngeverordnung); S. 4 der Strategischen Umweltprüfung zum Teilprogramm nach § 62a WHG des Nationalen Aktionsprogramms zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat vom 9. September 2016 (letztere abrufbar unter https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/umweltbericht_jgs_anlagen_bf.pdf, zuletzt aufgerufen am 24. Januar 2024).
Der Annahme, das Nationale Aktionsprogramm sei Verwaltungsvorschriften ähnlich, steht nicht entgegen, dass das Nationale Aktionsprogramm in der Praxis nicht ausdrücklich als Handlungskonzept entwickelt wurde und für das gesamte Bundesgebiet gilt. Denn das Nationale Aktionsprogramm ist, anders als die Beklagte meint, nicht mit den Regelungen der Düngeverordnung identisch. Der Begriff des "Aktionsprogramms" wurde aus Art. 5 der Nitratrichtlinie übernommen und hat rechtssystematisch auf nationaler Ebene keine eigenständige Entsprechung bzw. keinen eigenständigen Aussagewert. Denn anders als das Sekundärrecht der Europäischen Union sieht das nationale Recht Aktionsprogramme nicht vor. Das Sekundärrecht der Europäischen Union besteht aus Rechtsakten mit Gesetzescharakter, Rechtsakten ohne Gesetzescharakter, unverbindlichen Rechtsakten und sonstigen Handlungen, die keine Rechtsakte sind. Der Katalog des Art. 288 AEUV listet neben den verbindlichen Rechtshandlungsformen der Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse auch die unverbindlichen Rechtshandlungsformen der Empfehlungen und Stellungnahmen auf. Dieser Katalog ist insofern jedoch nicht abschließend.
Vgl. Ruffert in Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl., Art. 288 AEUV Rn.100; Maria Geismann in von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, Art. 288 Rn. 22.
Aktionsprogramme der Europäischen Union werden vom Rat der Europäischen Union (Europäischer Rat) sowie der EU-Kommission aus eigener Initiative oder auf Anregung des Europäischen Rates erstellt und dienen der Konkretisierung der in den Unionsverträgen niedergelegten Gesetzgebungsprogramme und allgemeinen Zielvorstellungen. Soweit diese Programme in den Verträgen ausdrücklich vorgesehen sind, binden sie die Unionsorgane an den Planungsinhalt. Andere Programme werden hingegen in der Praxis lediglich als Orientierungshilfen verstanden, denen keine rechtlich verbindliche Wirkung zukommt. Sie bringen jedoch die Absicht der Unionsorgane zum Ausdruck, entsprechend ihrem Inhalt zu handeln.
Vgl. das Abc des EU-Rechts, abrufbar unter https://op.europa.eu/webpub/com/abc-of-eu-law/de/, zuletzt aufgerufen am 24. Januar 2024; ebenso Ruffert, a. a. O., Rn. 108; Maria Geismann, a. a. O., Art. 288 Rn. 23.
Dem Nationalen Aktionsprogramm wird durch die Nitratrichtlinie nach deren Art. 5 Abs. 4 jedenfalls in Teilen ausdrücklich Verbindlichkeit zugeschrieben. Für diese Teile sieht Art. 5 Abs. 5 der Nitratrichtlinie Möglichkeiten zur Überwachung vor, um die Wirksamkeit der verbindlichen Maßnahmen zu kontrollieren. Einer Identität von Nationalem Aktionsprogramm und Düngeverordnung steht der Wortlaut des § 3a DüngG als nationale Umsetzung der unionsrechtlichen Grundlage für das Nationale Aktionsprogramm entgegen. § 3a DüngG übernimmt als nationale Grundlage für die Aufstellung des Nationalen Aktionsprogramms ausdrücklich die unionsrechtlich geprägte Terminologie und bezieht sich schon dem Wortlaut nach ausdrücklich auf das Nationale Aktionsprogramm. § 3a Abs. 1 Satz 4 DüngG sieht für den Entwurf des Nationalen Aktionsprogramms als solches sowie für den Entwurf zur Änderung des Nationalen Aktionsprogramms die Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung vor. Auch die nationale Regelung misst damit vor dem Hintergrund der unionsrechtlichen Grundlage dem Nationalen Aktionsprogramm als solchem eine eigenständige Bedeutung zu. Die Erstellung eines bundesweit geltenden Nationalen Aktionsprogramms entspricht darüber hinaus gerade der Ausnahmeregelung in Art. 3 Abs. 5, Art. 5 Abs. 2 der Nitratrichtlinie. Einzeln entwickelte Aktionsprogramme mit regionalem Bezug sind nicht erforderlich, soweit sich der Mitgliedsstaat nach den Vorgaben der Richtlinie für eine Umsetzung in seinem gesamten Gebiet entscheidet.
Da die Klage als allgemeine Leistungsklage statthaft ist, kommt eine nur subsidiär gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG mögliche entsprechende Anwendung der Vorschriften über die abstrakte Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO nicht in Betracht. Dies findet im Übrigen seine Bestätigung in den Gesetzesmaterialien, wo es explizit heißt, die Rechtsprechung zur Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage in Bezug auf Pläne und Programme bleibe unberührt.
Vgl. BT-Drucks. 18/9526, S. 42.
b) Die Klageanträge sind sämtlich hinreichend bestimmt.
Das Erfordernis eines bestimmten Klageantrags ist in § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO als bloße Sollvorschrift ausgestaltet, der aber mit der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung (§ 103 Abs. 3 VwGO) genügt werden muss. In einem bestimmten Antrag, der aus sich selbst heraus verständlich sein muss, sind Art und Umfang des begehrten Rechtsschutzes zu benennen. Damit wird der Streitgegenstand festgelegt und der Rahmen der gerichtlichen Entscheidungsbefugnis abgesteckt sowie dem Beklagten eine präzise Verteidigung erlaubt. Schließlich soll aus einem dem Klageantrag stattgebenden Urteil eine Zwangsvollstreckung zu erwarten sein, die das Vollstreckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet. Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und von den Umständen des Einzelfalles ab.
Vgl. zu Luftreinhalteplänen: BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -, juris, Rn. 54.
Diesen Anforderungen an die Bestimmtheit ist mit den in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträgen vor dem Hintergrund des mit ihnen geltend gemachten materiellen Anspruchs auf Änderung des Nationalen Aktionsprogramms, die ausdrücklich keinen Antrag auf Änderung der mit dem Nationalen Aktionsprogramm nicht identischen Düngeverordnung umfassen, genügt. Die Benennung allein des zu erreichenden Ziels steht dem nicht entgegen. Dies spiegelt lediglich die planerische Gestaltungsfreiheit wider, die das Gesetz der Behörde einräumt.
Vgl. zu Luftreinhalteplänen: BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -, juris, Rn. 55, m. w. N.
c) Der Kläger ist als anerkannte Umweltvereinigung gemäß § 3 UmwRG klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbsatz 1 VwGO i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchstabe b UmwRG.
aa) Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz ist sowohl in sachlicher als auch in zeitlicher Hinsicht anwendbar.
Dies ergibt sich in sachlicher Hinsicht aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG. Nach dieser Bestimmung ist das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anzuwenden auf Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG, für die nach Anlage 5 zum UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung besteht. Gemäß Nr. 1.12 der Anlage 5 zum UVPG ist für Nationale Aktionsprogramme nach Art. 5 Abs. 1 der Nitratrichtlinie eine obligatorische Strategische Umweltprüfung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 UVPG vorgesehen.
Die zeitliche Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes folgt aus § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG. Nach § 8 Abs. 2 UmwRG gilt das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 4 bis 6 UmwRG, die am 2. Juni 2017 noch keine Bestandskraft erlangt haben (Nr. 1) oder die nach diesem Zeitpunkt ergangen sind oder hätten ergehen müssen (Nr. 2). Um einen Rechtsbehelf nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG handelt es sich hier, weil der Kläger eine auch nach dem 2. Juni 2017 bestehende Pflicht zur Änderung des Nationalen Aktionsprogramms und damit hinreichend substantiiert geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 4 bis 6 UmwRG nach dem Stichtag hätte ergehen müssen.
Nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG kommt es nicht darauf an, ob erstmals nach dem gesetzlichen Stichtag überhaupt ein Anlass für die Einleitung eines Verfahrens bestanden hat. Denn mit dem am 2. Juni 2017 in Kraft getretenen Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an unions- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298) hat der Gesetzgeber die vollständige Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 AK und des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts zur Luftreinhalteplanung im nationalen Recht beabsichtigt. Es liegt mit Blick auf das Regelungsanliegen fern, dass er dabei solche Rechtsbehelfe aus dem zeitlichen Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ausnehmen wollte, die sich gegen ein Unterlassen wenden, das bereits vor dem 2. Juni 2017 wegen des Bestehens einer Handlungspflicht pflichtwidrig war und dessen Pflichtwidrigkeit auch danach fortdauert.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2018 ‑ 8 D 62/18.AK ‑, juris, Rn. 65 ff.
Vor diesem Hintergrund kommt es im Rahmen des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG darauf an, ob der Rechtsbehelf (frühestens) am 2. Juni 2017 oder danach eingelegt wurde und ob die unterlassene Entscheidung auch in diesem Zeitpunkt noch hätte ergehen müssen. Denn die Formulierung "nach diesem Zeitpunkt" in § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG bezieht sich auf das Inkrafttreten des Gesetzes am 2. Juni 2017.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2018 ‑ 8 D 62/18.AK ‑, juris, Rn. 68; vgl. auch BT-Drucks. 18/12146, S. 3, wo anstelle des konkreten Datums das "Datum des Inkrafttretens dieses Gesetzes" genannt ist; vgl. auch Schieferdecker in Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, § 8 UmwRG Rn. 24.
Dies ist hier der Fall. Mit seiner am 1. Juni 2018 erhobenen Klage macht der Kläger eine auch nach dem 2. Juni 2017 bestehende Pflicht zur Änderung des Nationalen Aktionsprogramms hinreichend substantiiert geltend, der die Beklagte auch nach Änderung der Düngeverordnung als Umsetzung des düngebezogenen Teils des Nationalen Aktionsprogramms nicht nachgekommen sein soll.
Darauf, ob sich der Rechtsbehelf im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG auch "gegen" das bestehende Nationale Aktionsprogramm richtet, weil der Kläger dieses als defizitär rügt, oder ob er ausschließlich ein Unterlassen gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UmwRG beanstandet, kommt es nicht an. Die genannten Vorschriften bringen jedenfalls zum Ausdruck, dass Rechtsbehelfe, die auf eine Änderung gerichtet sind, vom Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes erfasst werden sollen. Dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. In den Gesetzesmaterialien wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG im Bundesrecht ausschließlich für Pläne und Programme gelte, die in Anlage 3 zum UVPG in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 2010 (BGBl. I S. 127), zuletzt geändert durch Art. 2 des Vierzehnten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 20. November 2015 (BGBl. I S. 2053), aufgeführt seien. Das schließe nach § 2 Abs. 5 UVPG 2010 Änderungen dieser Pläne und Programme ein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2018 ‑ 8 D 62/18.AK ‑, juris, Rn. 8; BT-Drucks. 18/9526, S. 33.
Unbeachtlich ist in diesem Zusammenhang, dass die gemäß § 14l Abs. 2 Nr. 2 UVPG in der bis zum 28. Juli 2017 gültigen Fassung vom 29. Mai 2017 (UVPG 2017) der öffentlichen Bekanntmachung der Entscheidung über die Annahme eines Plans oder Programms beizufügende zusammenfassende Umwelterklärung erst am 14. August 2017 veröffentlicht wurde. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG stellt allein auf den Zeitpunkt der Entscheidung über den Plan ab. Das wird auch durch Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-Richtlinie - RL 2001/42/EG -) als unionsrechtliche Grundlage des § 14l UVPG 2017 bestätigt. Der Veröffentlichung der Umweltprüfung kommt demnach keine konstitutive Wirkung zu. Die Mitgliedstaaten müssen lediglich sicherstellen, dass die zusammenfassende Erklärung (erst) nach der Annahme eines Plans oder Programms der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird.
bb) Der Kläger ist eine nach § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung.
Vgl. S. 5 der Liste der vom Bund anerkannten Umwelt- und Naturschutzvereinigungen, Stand 24. Januar 2024.
cc) Der Kläger war ferner nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchstabe b UmwRG im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG zur Beteiligung berechtigt und hat sich in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert.
Dies gilt jedenfalls im Hinblick auf den Novellierungsentwurf zur Düngeverordnung vom 16. Dezember 2015 und den diesbezüglich erstellten Umweltbericht.
Nach § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG in der bis zum 15. Mai 2017 gültigen Fassung war zur Festlegung oder Fortschreibung des Nationalen Aktionsprogramms durch Rechtsverordnung die Öffentlichkeit zu beteiligen. Im Zuge dessen war natürlichen und juristischen Personen sowie sonstige Vereinigungen, insbesondere Vereinigungen des Agrar- und Umweltbereichs, deren Belange oder deren satzungsgemäßer Aufgabenbereich durch den Entwurf berührt werden (betroffene Öffentlichkeit), innerhalb einer Frist von sechs Wochen Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme zu geben (§ 3 Abs. 4 Satz 3 DüngG in der bis zum 14. Mai 2017 gültigen Fassung). Dem ist durch die Bekanntmachung des BMEL vom 10. Oktober 2016 "zur Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 4 des Düngegesetzes anlässlich der geplanten Novellierung der Düngeverordnung" ‑ BAnz AT vom 14. Oktober 2016 B2 - genügt worden. Mit seiner gemeinsam mit anderen Umweltverbänden abgegebenen Stellungnahme vom 28. November 2016 hat sich der Kläger zum Novellierungsentwurf der Düngeverordnung vom 16. Dezember 2015 und zum gemäß § 14b Abs. 1 Nr. 1 UVPG i. V. m. Nr. 1.12 der Anlage 3 zum UVPG in der damaligen Fassung erstellten Umweltbericht im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung geäußert.
Vgl. Gemeinsame Stellungnahme des Deutschen Naturschutzrings, des Klägers, der GRÜNE LIGA e. V., des Naturschutzbundes Deutschland und des WWF Deutschland vom 28. November 2016 "zum Novellierungsentwurf der Düngeverordnung vom 16.12.2015 und zum gemäß § 14b Absatz 1 Nummer 1 i. V. m. Anlage 3 Nr. 1.12 UVPG erstellten Umweltbericht im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung (SUP)".
d) Die Klage ist nicht verfristet.
Selbst wenn die Erhebung der vorliegenden Klage der Frist gemäß § 2 Abs. 3 UmwRG unterliegen sollte, ist diese jedenfalls gewahrt. Nach § 2 Abs. 3 UmwRG sind Widerspruch und Klage gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 2 Satz 1 UmwRG, die nach geltenden Rechtsvorschriften weder öffentlich bekannt gemacht noch der Vereinigung bekannt gegeben wurde, innerhalb eines Jahres zu erheben, nachdem die Vereinigung von der Entscheidung Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen müssen. Diese Frist wäre erkennbar gewahrt, da der Kläger die Klage am 2. Juni 2018 und damit innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Nationalen Aktionsprogramms erhoben hat.
e) Für die Klage besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.
Dem steht insbesondere nicht das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Juni 2018 ‑ C-543/16 ‑ entgegen. Nach dieser Entscheidung ist die Beklagte zwar grundsätzlich zur Anpassung der Düngegesetzgebung verpflichtet. Der Kläger macht jedoch gerade geltend, dass die Beklagte dieser Verpflichtung nicht bzw. nicht hinlänglich nachgekommen sei.
Ebenso wenig ist das Rechtsschutzbedürfnis mit Blick auf das im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung andauernde Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Düngegesetzes ausgeschlossen.
2. Die Klage mit den noch anhängigen Anträgen ist jedoch insgesamt unbegründet.
a) Das gilt zunächst für die Klageanträge zu 1.
Dem Kläger steht der damit geltend gemachte Anspruch auf Änderung des Nationalen Aktionsprogrammes nicht zu, weil er im Hinblick darauf mit sämtlichen Einwendungen gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert ist.
aa) Die Präklusionsvorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ist anwendbar.
Nach dieser Vorschrift ist eine Vereinigung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 UmwRG, die in einem Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG Gelegenheit zur Äußerung hatte, im Verfahren über den Rechtsbehelf nach § 7 Abs. 2 UmwRG mit allen Einwendungen ausgeschlossen, die sie im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht oder nach den geltenden Rechtsvorschriften nicht rechtzeitig geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können.
(1) Die Vorschrift ist sachlich anwendbar.
Bei dem Kläger handelt es sich um eine Vereinigung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 UmwRG, da er als solche nach § 3 Abs. 1 UmwRG anerkannt ist. Für das Nationale Aktionsprogramm wurde ihm auch in einem Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Das geschah sowohl hinsichtlich des Novellierungsentwurfs vom 16. Dezember 2015 als auch hinsichtlich des diesbezüglich erstellten Umweltberichts im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung durch die Bekanntmachung vom 12. September 2016.
Vgl. Bekanntmachung des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 12. September 2016 "zur Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung anlässlich der geplanten Novellierung der Düngeverordnung", BAnz AT vom 23. September 2016 B1.
Gleiches gilt für die im Jahr 2020 im Änderungsverfahren durchgeführte Strategische Umweltprüfung. Der nach § 40 UVPG hierfür zu erstellende Umweltbericht datiert vom 30. Januar 2020. Die entsprechenden Unterlagen, insbesondere der Referentenentwurf vom 13. Dezember 2019 für die Änderungsverordnung, wurden nach § 42 UVPG zwischen dem 2. Februar 2020 und dem 2. März 2020 ausgelegt; bis zum 2. April 2020 bestand für Behörden und die betroffene Öffentlichkeit ‑ und damit auch für den Kläger - die Möglichkeit, Stellung zu nehmen.
Vgl. S. 8 der Zusammenfassenden Umwelterklärung - ZUE - des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 20. Juli 2020.
Der sachlichen Anwendbarkeit der Vorschrift steht nicht entgegen, dass vorliegend eine allgemeine Leistungsklage auf Änderung des Nationalen Aktionsprogramms erhoben worden ist. Bei einer solchen Klage ist für die Frage der Präklusion des Vorbringens hinsichtlich einer Anpassungsverpflichtung auf die Beteiligung im Rahmen eines - ursprünglich einmal erlassenen und vom Kläger für unzureichend erachteten - Aktionsprogramms abzustellen, ohne dass hierdurch die Rechtsschutzmöglichkeiten des Klägers verkürzt würden. Dafür spricht bereits der Wortlaut von § 7 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 UmwRG, dem keine Differenzierung nach der Art des Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG oder deren Unterlassung zu entnehmen ist. Zudem findet nach § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (auch) Anwendung, wenn entgegen den geltenden Vorschriften keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ‑ also auch keine solche nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG ‑ getroffen worden ist. Bestätigt findet sich dieses Ergebnis in der periodischen Anpassungsverpflichtung gemäß Art. 5 Abs. 7 der Nitratrichtlinie in Kombination mit der Pflicht zur Beteiligung der Öffentlichkeit bei jeder Änderung des Nationalen Aktionsprogramms. Zum einen besteht im Rahmen einer erforderlichen Strategischen Umweltprüfung die Möglichkeit, Einwände gegen Aktionsprogramme im Sinne der Nitratrichtlinie zu erheben und ihre Nichtberücksichtigung gegebenenfalls gerichtlich überprüfen zu lassen. Zum anderen sieht § 3a Abs. 2 DüngG in Umsetzung der Verpflichtungen aus der Nitratrichtlinie vor, dass bereits bei geringfügigen Änderungen eines (Nationalen) Aktionsprogramms, bei denen eine Strategische Umweltprüfung im Einzelfall nicht durchzuführen ist, dennoch eine Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit zu erfolgen hat. Durch diese Regelung wird sichergestellt, dass natürliche Personen und anerkannte Umweltvereinigungen ‑ wie der Kläger - sowohl bei der Erstellung eines (Nationalen) Aktionsprogramms als auch bei jeder nur geringfügigen Änderung die Möglichkeit haben, Einwände gegen die getroffenen Maßnahmen zu erheben und diese gegebenenfalls gerichtlich geltend zu machen. Nichts anderes gilt im Hinblick auf § 3 Abs. 4 DüngG in der bis zum 15. Mai 2017 gültigen Fassung.
(2) Die Präklusionsvorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ist auch in zeitlicher Hinsicht anwendbar.
Dies folgt aus § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG. Die Anwendbarkeit von § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ist - jedenfalls im Rahmen ein und desselben Rechtsbehelfs - in zeitlicher Hinsicht ebenso zu beurteilen wie diejenige des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes im Übrigen. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG enthält insofern keinerlei Differenzierung zwischen den verschiedenen Regelungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes.
Nichts anderes ergibt sich daraus, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung zur Änderung des Nationalen Aktionsprogramms im Jahr 2016 bereits vor Inkrafttreten des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG durchgeführt wurde. Insbesondere stellt dies keine unzulässige Rückwirkung dar, da bereits vor Inkrafttreten des nunmehrigen § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG am 2. Juni 2017 eine materielle Präklusion nach der vormaligen Vorschrift des § 2 Abs. 3 UmwRG in der bis zum 1. Juni 2017 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 8. April 2013 (BGBl. I S. 753 ff.) ‑ UmwRG a. F. ‑ gesetzlich vorgesehen war. Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 ‑ C-137/14 ‑ begründet insoweit keinen Vertrauenstatbestand, der eine andere Bewertung rechtfertigen oder gebieten würde. Jedenfalls zum Zeitpunkt der Stellungnahme im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung galt die alte Präklusionsvorschrift des § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. fort. Es bestanden zu diesem Zeitpunkt auch keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass auf Grundlage der genannten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Vorschrift ersatzlos gestrichen und der nationale Gesetzgeber zukünftig auf eine Vorschrift zur materiell-rechtlichen Präklusion verzichten würde. Bei der Rechtssache ‑ C‑137/14 - handelte es sich um ein Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission gegen die Beklagte, das unter anderem mit der Feststellung endete, die Beklagte habe gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der RL 2011/92/EU und Art. 25 der RL 2010/75/EU verstoßen, indem sie gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG a. F. und § 73 Abs. 4 VwVfG die Klagebefugnis und den Umfang der gerichtlichen Prüfung auf Einwendungen beschränke, die bereits innerhalb der Einwendungsfrist im Verwaltungsverfahren, das zur Annahme der Entscheidung geführt habe, eingebracht worden seien.
Vgl. EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 ‑ C‑137/14 ‑, juris., Rn. 75 ff.
Das Vertragsverletzungsverfahren hat eine objektiv-rechtliche Funktion und soll die Mitgliedsstaaten zur Erfüllung ihrer unionsrechtlichen Verpflichtungen anhalten.
Vgl. Karpenstein in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 258 AEUV Rn. 1.
Die Klage vor dem Europäischen Gerichtshof zur Geltendmachung einer Vertragsverletzung ist als Feststellungsklage konzipiert. Nach dem AEUV und dem EuratomV haben weder die Kommission noch der Europäische Gerichtshof die Befugnis, eine unionswidrige nationale Maßnahme formell zu kassieren. Das Verfahren ist aber auch nicht rein deklaratorischer Natur. Aus dem einen Vertragsverstoß feststellenden Urteil des Europäischen Gerichtshofs ergibt sich für den verurteilten Mitgliedsstaat gemäß Art. 260 Abs. 1 AEUV und Art. 106a EuratomV vielmehr die Pflicht zum unverzüglichen Ergreifen von Maßnahmen zur Behebung der Unionsrechtsverletzung.
Vgl. Karpenstein, a. a. O., Art. 258 AEUV Rn. 1.
Eine Handlungspflicht des nationalen Gesetzgebers hat sich nach dem Streitgegenstand des Urteils allerdings lediglich bezüglich der oben genannten Richtlinien und ausdrücklich nicht für den hier in Rede stehenden Anwendungsbereich der SUP-Richtlinie ergeben. Erst durch Art. 2 ff. des Gesetzes vom 29. Mai 2017 (BGBl I S. 1298) sind im Anschluss an das Urteil des Europäischen Gerichtshofs mehrere Vorschriften über eine materielle Präklusion aufgehoben worden, soweit sie vom Anwendungsbereich der im Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof in Streit stehenden Richtlinien umfasst waren, und war die Vorschrift auch nach nationalem Recht nicht mehr anzuwenden.
bb) § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ist mit dem Recht der EU vereinbar und völkerrechtskonform.
Durchgreifende unions- oder völkerrechtliche Bedenken ergeben sich im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung der Präklusionsvorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG insbesondere nicht aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Vielmehr hat der Europäische Gerichtshof mit der Entscheidung vom 14. Januar 2021 in der Rechtssache Q. L. in Nood u.a. (Rechtssache Q.)
‑ EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 ‑ C‑826/18 -, juris -
die Möglichkeit einer unions- und völkerrechtskonformen Ausgestaltung materieller Präklusionsvorschriften im Einzelfall ausdrücklich bestätigt.
Unter Berücksichtigung der Anforderungen aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs handelt es sich bei § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG um eine unions- und völkerrechtskonforme materielle Präklusionsvorschrift. Insbesondere entspricht die Vorschrift den unions- bzw. völkerrechtlichen Anforderungen an den Zugang zu Gerichten für die Öffentlichkeit aus Art. 9 Abs. 2 und 3 AK. Bei dem Nationalen Aktionsprogramm handelt es sich um ein Programm im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG, bei dem sich der Rechtsschutz nicht nach Art. 9 Abs. 2 AK, sondern nach Art. 9 Abs. 3 AK richtet und bei dem eine materiell-rechtliche Präklusion grundsätzlich zulässig ist.
In dem genannten Urteil in der Rechtssache Q. hat der Europäische Gerichtshof klargestellt, dass Art. 9 Abs. 2 und 3 AK unterschiedliche Anforderungen an den Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten stellen. Dabei folgt der Europäische Gerichtshof der argumentativen Linie, die der Generalanwalt C. in seinen Schlussanträgen vertreten hat.
Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Michael C. vom 2. Juli 2020 in der Rechtssache Q., juris, Rn. 135.
Für die Differenzierung zwischen den Absätzen der Vorschrift ist dabei zunächst auf den Kreis der Rechtsbehelfsbefugten abzustellen. Art. 9 Abs. 2 AK gilt für Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, während Art. 9 Abs. 3 AK allgemeiner Mitgliedern der Öffentlichkeit Zugang zu Rechtsschutz eröffnet. Innerhalb des Art. 9 AK besteht demnach ein abgestuftes System der Rechtsschutzgewährung.
Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 - C-826/18 -, juris, Rn. 37.
Dabei ist zwingend anhand der Betroffenheit der Öffentlichkeit zu unterscheiden. Der Zweck von Art. 9 Abs. 2 AK besteht gerade darin, nur der betroffenen Öffentlichkeit in dem dort genannten Umfang zwingend Zugang zu Gericht zu gewähren, und zwar akzessorisch zum Umfang der Beteiligungsrechte nach Art. 6 AK.
Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 ‑ C-826/18 -, juris, Rn. 36, 44 f.
Daher kann sich nicht mit Erfolg auf eine fehlende Beteiligung berufen, wer schon nicht zur betroffenen Öffentlichkeit zählt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 - C-826/18 -, juris, Rn. 46.
Für die Fälle, in denen die Öffentlichkeitsbeteiligung im Zulassungsverfahren im Übrigen - wie hier - nicht nach Maßgabe von Art. 6 AK erfolgt, greift Art. 9 Abs. 3 AK als Auffangvorschrift ein.
Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 - C-826/18 -, juris, Rn. 48, 61 f.
Bereits daher geht der Einwand des Klägers fehl, die Tatsache, dass er Mitglied der betroffenen Öffentlichkeit sei, müsse auch im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK beachtet werden. Dieser Einwand verkennt die vom Europäischen Gerichtshof konkretisierte Systematik der Regelungen in Art. 9 Abs. 2 und 3 AK.
Mit dem auf die betroffene Öffentlichkeit verengten, aufgrund von Art. 6 AK formalisierten Beteiligungsrecht geht einher, dass diesem ein hohes Gewicht zukommt. Deshalb ist es im Geltungsbereich von Art. 9 Abs. 2 i. V. m. Art. 6 AK unzulässig, den Zugang zu Rechtsschutz von einer Beteiligung im Verfahren abhängig zu machen; Beteiligung und gerichtlicher Anfechtung kommen grundverschiedene Zielsetzungen zu.
Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 - C-826/18 -, juris, Rn. 55 f.
Im Gegenzug folgt aus dem mit Blick auf die Rechtsbehelfsbefugten und die erfassten Klagegegenstände umfassenderen Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK ein erweiterter Umsetzungsspielraum der Vertragsparteien,
vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 ‑ C-826/18 -, juris, Rn. 62.
der einem strikten Verbot einer Präklusion, wie es unter Art. 9 Abs. 2 AK gilt, entgegensteht.
Bei der dem Sachverhalt in der Rechtssache Q. zugrunde liegenden Präklusionsvorschrift handelte es sich um eine mit § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG vergleichbare einwendungsbezogene Präklusionsregelung.
So auch die Anmerkung zum Urteil in der Rechtssache Q. von Römling, ZUR 2021, 229 (236).
Die Klagebefugnis wurde vom Europäischen Gerichtshof auch bei dem der Entscheidung dieser Rechtssache zugrunde liegenden Fall nicht insgesamt aberkannt. Vielmehr werden (allein) diejenigen Klagegründe präkludiert, die erstmals im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar 2021 - C-826/18 -, juris, Rn. 66.
Anders lag der Sachverhalt in dem vom Kläger angeführten Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 20. Dezember 2017 in der Rechtssache M. Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (Rechtssache M.),
EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 - C-664/15 -, juris,
dessen Maßstab der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Q. auch zugrunde gelegt hat. In der Rechtssache M. stand eine - der hier in Rede stehenden Vorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG nicht entsprechende - österreichische Ausschlussregelung in Rede, die das Klagerecht infolge der Nichtbeteiligung in Gänze entfallen ließ. Selbst in dieser Entscheidung stellte der Europäische Gerichtshof allerdings fest, dass mitgliedsstaatliche Präklusionsanforderungen im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK zulässig sind, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt des Rechtsschutzgrundrechts aus Art. 47 GRCh achten, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen entsprechen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 ‑ C‑664/15 -, juris, Rn. 90; Anmerkung zum Urteil in der Rechtssache Q. von Römling, ZUR 2021, 229 (236).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ist eine gesetzliche Regelung im Sinne von Art. 47 GRCh. Zudem lässt diese gesetzliche Vorschrift den Wesensgehalt des in diesem Artikel verankerten Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz unberührt, da sie dieses Recht als solches nicht in Frage stellt, sondern für seine Ausübung lediglich eine zusätzliche Verfahrensstufe im Zuge der Vorbereitung der Verwaltungsmaßnahme zur Voraussetzung macht. Anders als im Ausgangsverfahren der Rechtssache M. wurde dem Kläger vorliegend in beiden Änderungsverfahren die Möglichkeit eingeräumt, Stellung zu nehmen und Einwendungen zu erheben. Ihm steht auch dem Grunde nach ein Klagerecht zu. § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG entspricht ferner der dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung, etwaige strittige Problematiken unter Umständen schneller zu identifizieren und gegebenenfalls bereits im Verwaltungsverfahren zu bewältigen, ohne gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu müssen. Es ist nichts dafür erkennbar, dass zwischen dieser Zielsetzung und den möglichen Nachteilen infolge der Pflicht, sich am Verfahren zur Vorbereitung der fraglichen Verwaltungsmaßnahme zu beteiligen, ein offensichtliches Missverhältnis besteht.
Der Verhältnismäßigkeit steht auch nicht entgegen, dass die § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG erst am 2. Juni 2017 in Kraft getreten ist. Insoweit gelten die zur Anwendbarkeit der Vorschrift in zeitlicher Hinsicht dargelegten Maßstäbe. Ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand konnte demnach auch unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 ‑ C-137/14 ‑ nicht entstehen.
Auch die konkrete Anwendung von § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG stellt sich vorliegend als verhältnismäßig dar. Die Tatsache, dass der Kläger innerhalb einer bestimmten Frist Stellung nehmen musste, steht dem nicht entgegen. Im Licht der periodischen Überprüfungs- und gegebenenfalls Fortschreibungsverpflichtung, die aus Art. 5 Abs. 7 der Nitratrichtlinie folgt, ist eine zeitliche Begrenzung der Möglichkeit zur Stellungnahme zur Erfüllung unionsrechtlicher Vorgaben geradezu erforderlich. Die Länge der gewählten Frist ist in Anlehnung an die Vorgaben des UVPG auch sachgerecht.
Vor dem Hintergrund der aktuellen EuGH-Rechtsprechung in der Rechtssache Q. geht auch der Einwand des Klägers fehl, die Wertungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 - zur Präklusionsvorschrift in § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. seien auf die Präklusionsregelung des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG zu übertragen. Zwar mag eine solche Auslegung im Hinblick auf das genannte Urteil des Europäischen Gerichtshofs und die Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes aus den Jahr 2017 zunächst in Betracht gekommen sein. Das Urteil bezog sich jedoch ausdrücklich allein auf den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie und der IE-Richtlinie, die in Art. 11 der UVP-Richtlinie und Art. 25 der IE-Richtlinie jeweils einen weiten Zugang der betroffenen Öffentlichkeit zu den Gerichten vorsehen und unmittelbar Art. 9 Abs. 2 AK unterfallen. Da sich bei dem Nationalen Aktionsprogramm aber der Rechtsschutz nicht nach Art. 9 Abs. 2 AK, sondern nach Art. 9 Abs. 3 AK richtet, scheidet eine Übertragung der Wertungen aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 - auf die vorliegende Fallgestaltung von vornherein aus.
Auch die der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2009 in der Rechtssache Z.-J. (Rechtssache Z.)
‑ EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2009 - C-263/08 ‑, juris ‑
zugrunde liegende Konstellation unterfiel dem Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie und damit ohne weiteres Art. 9 Abs. 2 AK. Aufgrund der genannten aktuellen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu materiellen Präklusionsvorschriften im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK begegnet § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG auch insoweit keinen durchgreifenden unions- oder völkerrechtlichen Bedenken.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Verweis des Klägers auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 2. März 2023 in der Rechtssache Europäische Kommission gegen Republik Polen.
EuGH, Urteil vom 2. März 2023 - C 432/21 -, juris.
Diese Entscheidung betraf einen nach polnischen Rechtsvorschriften ergangenen Waldbewirtschaftungsplan, der den Bestimmungen der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen in der durch die Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13. Mai 2013 geänderten Fassung (Habitatrichtlinie) und insbesondere den Anforderungen von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie unterlag. Dazu hat der Europäische Gerichtshof in der Entscheidung ausgeführt, dass die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie fallenden Entscheidungen der zuständigen nationalen Behörden, die sich nicht auf eine in Anhang I des Übereinkommens von Aarhus genannte Tätigkeit beziehen, von Art. 6 Abs. 1 Buchstabe b dieses Übereinkommens erfasst würden und somit in den Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 AK fielen, da diese Entscheidungen implizierten, dass die zuständigen nationalen Behörden vor der Genehmigung einer Tätigkeit prüften, ob diese unter den Umständen des Einzelfalls erhebliche Umweltauswirkungen haben kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 2. März 2023 ‑ C-432/21 -, juris, Rn. 165 ff.
Vorliegend ist aber weder etwas dafür dargetan noch sonst ersichtlich, dass das hier in Rede stehende Nationale Aktionsprogramm der Habitatrichtlinie unterfiele. Ebenso wenig ist etwas Tragfähiges dafür dargetan oder ersichtlich, dass der der Beklagten als Vertragsstaat nach Art. 6 Abs. 1 Buchstabe b AK zustehende Wertungsspielraum bei der Prüfung erheblicher Auswirkungen des Nationalen Aktionsprogramms auf die Umwelt in vergleichbarer Weise eingeschränkt wäre. Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie enthält eine unmittelbar verbindliche, weil uneingeschränkte, hinreichend klare und eindeutige Vorgabe für die zuständigen einzelstaatlichen Behörden, die Verträglichkeit von näher bestimmten Plänen und Projekten mit den für das betroffene Gebiet festgelegten Erhaltungszielen zu prüfen und dem Plan bzw. Projekt unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie nur zustimmen, wenn sie festgestellt haben, dass das betreffende Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben. Derart uneingeschränkte, hinreichend klare und eindeutige und damit unmittelbar wirkende Vorgaben für ein Erfordernis einer Prüfung der erheblichen Umweltauswirkungen enthält Art. 5 der Nitratrichtlinie im Hinblick auf das danach zu erstellende und fortzuschreibende Aktionsprogramm ‑ hier das Nationale Aktionsprogramm der Beklagten ‑ offensichtlich nicht.
cc) Nach den vorstehend dargestellten Maßstäben hat der Kläger im Rahmen seiner Beteiligung zur Beschlussfassung über das Nationale Aktionsprogramm nicht hinreichend Stellung genommen im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG und ist damit mit diesbezüglichen Einwendungen ausgeschlossen. Die Stellungnahmen des Klägers sind im Hinblick auf die Klageanträge zu 1. und die damit verbundenen Einwendungen weder vollständig noch substantiiert.
§ 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG soll Vereinigungen im Sinne dieser Vorschrift - wie den Kläger - veranlassen, ihre Fachkenntnisse schon im Verwaltungsverfahren einzubringen. Außerdem dient die Norm dem Schutz des von dem Plan oder Programm Begünstigten vor einem überraschenden Prozessvortrag einer Vereinigung.
Vgl. Bunge in Bunge, UmwRG, 2. Aufl., § 7 Rn. 47; so bereits zu § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2011 - 9 A 12.10 -, juris, Rn. 19 ff.
Der Begriff der Einwendung bezeichnet sachliches Gegenvorbringen, mit dem zumeist die Modifizierung, unter Umständen aber auch das Unterbleiben des in Aussicht genommenen Plans oder Programms angestrebt wird.
Vgl. Bunge, a. a. O., § 7 Rn. 50; BVerwG, Urteile vom 24. Juli 2008 - 4 A 3001.07, juris, Rn. 36, und vom 17. Juli 1980 - 7 C 101.78 -, juris, Rn 10.
Beanstandet werden können dabei sowohl materielle Defizite als auch Fehler im Verfahren der Planung oder Programmerstellung. Soweit die Folgen des Plans oder Programms für die Umwelt thematisiert werden, muss der Verband zumindest in groben Zügen angeben, welches Schutzgut betroffen ist und welche Art von Beeinträchtigungen er befürchtet. Seine Stellungnahme muss so weit ins Einzelne gehen, dass für die Behörde deutlich wird, in welcher Hinsicht sie bestimmte Belange näher prüfen soll.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 18. November 2010 ‑ 4 CN 3.10 -, juris, Rn. 12, und vom 9. Juli 2008 ‑ 9 A 14.07 -, juris, Rn. 49.
In Übertragung der für naturschutzrechtliche Verbandsklagen entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht die Anforderungen an präklusionsverhindernde Einwendungen von Umweltverbänden dahingehend präzisiert, dass zumindest Angaben zu dem durch das Verfahren betroffenen Schutzgut und zur Art der drohenden Beeinträchtigung erforderlich sind. Je umfangreicher und intensiver die vom Vorhabenträger bereits erfolgte Begutachtung und fachliche Bewertung ausgearbeitet ist, desto intensiver muss die kritische Auseinandersetzung mit dem vorhandenen Material unter natur- und umweltschutzfachlichen Gesichtspunkten ausfallen. Dem Vorhabenträger und der Behörde muss hinreichend deutlich werden, aus welchen Gründen nach Auffassung des beteiligten Verbands zu welchen im Einzelnen zu behandelnden Fragen - trotz der geleisteten Vorarbeit - weiterer Untersuchungsbedarf besteht oder einer Wertung nicht gefolgt werden kann.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20. Juli 2011 - 10 S 2102/09 -, juris, Rn. 78, m. w. N.
Die Substantiierungslast, d. h. die Anforderungen an den Umfang und die Detailliertheit der Einwendung, richtet sich mithin nach der Konkretheit der ausgelegten Unterlagen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2008 - 9 A 14.07 -, juris, Rn. 49, m. w. N.
Zwar dürfen die Anforderungen an die Konkretheit einer Einwendung nicht überspannt werden. Der Betroffene muss aber zumindest in groben Zügen darlegen, welche Beeinträchtigungen befürchtet werden. Dabei kann von einem anerkannten Umweltverband, der mit seinem Aufgabenbereich hinreichend vertraut ist, mehr gefordert werden, als das durchschnittliche Wissen eines nicht sachverständigen Bürgers.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. September 1988 ‑ 7 C 3.86, juris, Rn. 20.
Zu einer substantiierten Einwendung gehört grundsätzlich allerdings nicht die rechtliche Qualifizierung des tatsächlichen Vorbringens.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 9 A 28.05 ‑, juris, Rn. 27.
Nach diesen Maßstäben ist der Kläger mit seinem Vorbringen zu den Klageanträgen zu 1. präkludiert.
Mit diesen Klageanträgen begehrt der Kläger eine Verurteilung der Beklagten, ihr Nationales Aktionsprogramm zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen so zu ändern, dass es alle erforderlichen Maßnahmen enthält, um mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu gewährleisten, dass der Nitrateintrag aus der Landwirtschaft so weit reduziert wird, dass der Grenzwert von 50 mg/l Nitrat an allen deutschen Grundwassermessstellen im EU-Nitrat-Messnetz eingehalten wird, und dass der Stickstoff- und/oder Phosphoreintrag aus der Landwirtschaft so weit reduziert wird, dass an allen LAWA-Messstellen in den genannten deutschen Oberflächengewässern die näher spezifizierten Werte eingehalten werden.
Mit Blick auf das ihm zur Verfügung gestellte Material erweist sich die Auseinandersetzung des Klägers im formalisierten Beteiligungsverfahrens zur Erstellung bzw. Änderung des Nationalen Aktionsprogramms mit dem vorhandenen Material hinsichtlich der hinter den Klageanträgen zu 1. stehenden Einwendungen als lückenhaft und nicht hinreichend substantiiert. Insbesondere war auf Grundlage der getroffenen in Rede stehenden Maßnahmen ein Hinweis auf den aus Sicht des Klägers fehlerhaften Maßstab zur Umsetzung möglich und zu erwarten. Dies zeigt sich bereits daran, dass der Kläger im vorliegenden Klageverfahren umfassend zu einer Ergebnisverpflichtung der Nitratrichtlinie, der Verbindlichkeit der Werte und dem Maßstab der Dringlichkeit, der an die Umsetzung angelegt werden muss, vorgetragen hat.
Der Einwand des Klägers, die Auseinandersetzung mit diesen Aspekten im vorliegenden Klageverfahren könne zur Prüfung und im Ergebnis positiven Feststellung der hinreichenden Substantiierung herangezogen werden, geht demgegenüber fehl. Zweck des formalisierten Beteiligungsverfahrens im Zuge der Erstellung bzw. Änderung des Nationalen Aktionsprogramms ist es gerade, dem Programmersteller eine frühzeitige Auseinandersetzung mit etwaigen Alternativen auf Grundlage der Einwendungen der Öffentlichkeit zu ermöglichen. Der Vortrag in einem Klageverfahren außerhalb dieses formalisierten Beteiligungsverfahrens kann diesen Zweck nicht erfüllen und somit auch nicht als Einwendung im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG qualifiziert werden.
In der insofern zu berücksichtigenden vierseitigen gemeinsam mit anderen Umweltverbänden abgegebenen Stellungnahme des Klägers zum Novellierungsentwurf der Düngeverordnung vom 16. Dezember 2015 und zum erstellten Umweltbericht im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung findet der Wert von 50 mg/l Nitrat im Grundwasser, dessen Einhaltung mit der in den Klageanträgen zu 1. begehrten Änderung des Nationalen Aktionsprogramms geltend gemacht wird, jedoch nur an einer Stelle Erwähnung. Es heißt dort:
" Die Einhaltung des Grenzwertes im Grundwasser von 50 mg pro Liter ist daher das entscheidende Kriterium, das durch entsprechend vorsorgende Maßnahmen sowie notfalls auch durch Sofortmaßnahmen durchgesetzt werden muss."
(Stellungnahme vom 28. November 2016, S. 4.)
Die im Klageverfahren geltend gemachte Schlüsselrolle des Grenzwertes wird mit diesem knappen und nicht weiter substantiierten, sich mit den dem Nationalen Aktionsprogramm zugrunde liegenden Materialien nicht einmal ansatzweise auseinandersetzenden Ausführungen allenfalls angedeutet. Die Darlegung des Maßstabes, der an die Umsetzung in zeitlicher Hinsicht anzulegen sei, erschöpft sich in dem Hinweis, dass
" … die in den Grundwassermessstellen ermittelte Nitratbelastung (…) die Situation nur eingeschränkt wieder(spiegele), da während der Bodenpassage durch Denitrifikation ein erheblicher Teil des Stickstoffs bereits abgebaut (…) (werde) und die im Grundwasser ankommende Nitratfracht dementsprechend (…) (sinke). Die Pufferkapazität der Böden (…) (sei) aber begrenzt und die Denitrifikation ein endlicher Vorgang."
Darüber hinaus weist der Kläger auf Seite 2 der Stellungnahme lediglich pauschal darauf hin, dass der Entwurf nur ein erster Schritt sein könne und in Zukunft weitere Anpassungen erforderlich seien. Entscheidend für die Minderung von Stickstoffeinträgen in gelöster und gasförmiger Form sei die Begrenzung des Stickstoffüberschusses im Pflanzenbau sowie Minderungsmaßnahmen in der Tierhaltung. Es findet sich darüber hinaus noch ein ebenfalls knapper Hinweis darauf, dass für eine wirksame Umsetzung der Ziele der EU-Nitratrichtlinie noch ambitioniertere Maßnahmen nötig seien. Laut Umweltbericht werde die Mehrzahl der geprüften Alternativen positivere Auswirkungen auf die Umwelt aufweisen als die im Verordnungsentwurf vorgesehenen Maßnahmen. Dies zeige, dass im aktuellen Entwurf noch nicht die wirksamsten Maßnahmen hinreichend berücksichtigt seien.
Die Notwendigkeit einer in diesem Verfahren in Rede stehenden weiteren Änderung des Nationalen Aktionsprogramms in der Zukunft wird damit zwar angedeutet, allerdings fehlt eine hinreichend konkrete Erläuterung hinsichtlich der angeführten Anforderung der Nitratrichtlinie, dass der Wert von 50 mg/l an jeder Messstelle mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit einzuhalten sein soll. Eine Auseinandersetzung mit den behaupteten Unzulänglichkeiten der Maßnahmen im Nationalen Aktionsprogramm zur Erreichung des Wertes nach diesem Verständnis bleibt ebenfalls aus. Vor dem Hintergrund der fehlenden Darstellung der geltend gemachten Anforderung des Wertes für Nitrat im Grundwasser von 50 mg/l und der fehlenden Darstellung des Maßstabes, der an die Beurteilung der Wirksamkeit der Maßnahmen anzulegen sei, fehlt es ebenso an einem Hinweis für den Planersteller, welche Ergebnisse der Kläger erwartet. Vielmehr wird das Nationale Aktionsprogramm lediglich als erster Schritt bezeichnet, den Eintrag zu verringern. Ein vom Kläger für erforderlich gehaltener Maßstab konnte damit zur Evaluation des Entwurfes nicht herangezogen werden.
Die Grundlage für die Stellungnahme war mit dem der Öffentlichkeit zur Beteiligung zur Verfügung gestellten Verordnungsentwurf und dem Umweltbericht demgegenüber umfassend. Auf diesen nimmt der Kläger jedoch nur pauschal Bezug. Konkrete Bereiche, in denen eine Nachbesserung erforderlich sein soll, werden nicht genannt. Auch eine kritische Auseinandersetzung mit den gewählten Maßnahmen erfolgt nicht. Vielmehr erschöpft sich die Stellungnahme auch in diesem Zusammenhang in einem pauschalen Verweis auf den Umweltbericht, der eine Vielzahl von Maßnahmenoptionen aufliste, die effektiver seien.
Auch setzt sich der Kläger in der Stellungnahme nicht hinreichend mit den Werten in den Oberflächengewässern auseinander, die eingehalten werden müssten.
Zur Änderung des Nationalen Aktionsprogramms durch die erneute Novellierung der Düngeverordnung im Jahr 2020 nahm der Kläger im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Strategischen Umweltprüfung überhaupt nicht Stellung. Er beschränkte sich vielmehr auf eine Stellungnahme im Rahmen der Verbändeanhörung. Die dortigen Einwendungen sind jedoch sämtlich nicht geeignet, die Präklusion des Klägers zu verhindern. Dies folgt bereits daraus, dass auch sie nicht ‑ wie erforderlich - in dem dafür vorgesehenen Verfahren nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG erhoben worden sind.
Nichts anderes ergibt sich aus einer Wertung der gemeinsam mit anderen Umweltverbänden abgegebenen fünfseitigen Stellungnahme des Klägers vom 15. Januar 2020 im Rahmen der Verbändeanhörung.
Vgl. Gemeinsame Stellungnahme des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) e. V., des Deutschen Naturschutzrings, des Klägers, des Germanwatch e. V., des GRÜNE LIGA e. V., der Greenpeace Organisation, des Naturschutzbundes Deutschland und des WWF Deutschland vom 15. Januar 2020 "zum Entwurf der ‘Verordnung zur Änderung der Düngeverordnung und anderer Vorschriften‘ (Referentenentwurf vom 20.12.2019)".
In dieser gemeinsamen Stellungnahme findet sich die Angabe des Grenzwerts für Nitrat im Grundwasser von 50 mg/l ebenfalls nur an einer Stelle:
" Bleiben (…) Nachbesserungen aus, besteht die reale Gefahr, dass die Gebiete, die den Grenzwert von 50 mg Nitrat/ Liter im Grundwasser nicht einhalten, weiter zu- statt abnehmen werden."
(Stellungnahme vom 15. Januar 2020, S. 3)
Der für erforderlich gehaltene Maßstab wird wie folgt allenfalls angedeutet:
" Aus Sicht der Umweltverbände reichen die im Entwurf vorgelegten Änderungen zur Umsetzung der EG-Nitratrichtlinie nicht aus, um die steigende Nitratbelastung und die dadurch verursachten Probleme im Gewässerschutz und bei der Trinkwasserversorgung gezielt und dauerhaft zu reduzieren. Auch bleiben entscheidende Maßnahmen außen vor, um eine langfristige Trendumkehr sicherzustellen."
(Stellungnahme vom 15. Januar 2020, S. 2.)
Ebenso wie in der Stellungnahme vom 28. November 2016 fehlt auch hier eine klare Definition des vom Kläger für erforderlich erachteten Maßstabes, der auf Grundlage der Nitratrichtlinie zur Bewertung der Maßnahmen herangezogen werden soll. Die Stellungahme erschöpft sich mit Blick auf den Wert von 50 mg/l in einem pauschalen Hinweis, dass entscheidende Maßnahmen für eine langfristige Trendumkehr unberücksichtigt blieben. Im Verhältnis zum Umfang und zum Inhalt der zur Verfügung gestellten Unterlagen ist die Stellungnahme zu knapp, bleibt lediglich oberflächlich und ist mithin nicht hinreichend substantiiert. Die im Klageverfahren aufgeworfenen Fragen der Ergebnisverpflichtung und des Maßstabs an die Umsetzung werden nicht behandelt. Eine Evaluation der Maßnahmen unter Berücksichtigung des fraglichen Verständnisses des Klägers von der Nitratrichtlinie war damit nicht ansatzweise möglich.
Der Präklusion nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG steht auch nicht eine fehlende Möglichkeit zur Geltendmachung von Einwendungen entgegen. Der Kläger hatte ausreichend Möglichkeit, Einwendungen innerhalb der dafür vorgesehenen, angemessenen Frist geltend zu machen.
Von dem Fehlen einer solchen Möglichkeit ist dann auszugehen, wenn der Verband bzw. die Vereinigung sich nicht ausreichend informieren kann, etwa, weil der Entwurf des Plans oder Programms anders als in der vorgeschriebenen Weise bekannt gemacht oder die Auslegungsfrist zu knapp bemessen wurde oder die ausgelegten Unterlagen eine hinreichende Einschätzung der voraussichtlichen Umweltfolgen nicht zuließen.
Vgl. Bunge, a. a. O., § 7 Rn. 48.
Dies ist vorliegend nicht der Fall. Sämtliche Unterlagen wurden dem Kläger zur Verfügung gestellt. Die Frist für die Stellungnahmen von vier Wochen war unter Berücksichtigung der im UVPG vorgesehenen Stellungnahmefristen von einem Monat bis sechs Wochen angemessen.
Die vom Kläger nahegelegte Anlehnung an § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB, der für Bauleitplanverfahren eine Einwendungsfrist von einem Jahr nach Bekanntmachung vorsieht, überzeugt nicht. Es fehlt schon an einer vergleichbaren rechtlichen Situation, da § 215 BauGB allein die Frist regelt, innerhalb der bestimmte Fehler des Bauleitplans geltend gemacht werden müssen, bevor sie unbeachtlich werden, und damit eine von der hier in Rede stehenden Situation der Frist für eine Beteiligung im Verfahren zur Erstellung eines Programms vollkommen unterschiedliche Konstellation betrifft. Einer derart lang bemessenen Frist steht im Übrigen auch das Erfordernis der periodischen Überprüfung und gegebenenfalls Fortschreibung entgegen, die durch Art. 5 Abs. 7 der Nitratrichtlinie unionsrechtlich vorgeschrieben ist. Um diese zu erreichen, muss das Verfahren zur Beteiligung der Öffentlichkeit in zeitlicher Hinsicht straff und effektiv durchgeführt werden. Von dem Kläger als anerkanntem Umweltverband war im Übrigen zu erwarten, dass er innerhalb der hier in Rede stehenden Frist eine substantiierte Stellungnahme zu den aus seiner Sicht entscheidenden Aspekten abgibt. Dies gilt erst recht in Anbetracht dessen, dass bei der hier in Rede stehenden Fortschreibung des Nationalen Aktionsprogramms allein die Änderungen und nicht das Aktionsprogramm als Ganzes Gegenstand der Beteiligung waren.
Die Präklusion ist auch nicht wegen unzureichenden Hinweises auf die Unbeachtlichkeit verspäteter Einwendungen ausgeschlossen. § 7 Abs. 3 UmwRG verlangt einen solchen Hinweis schon nicht.
Unbeschadet dessen ist in den jeweiligen öffentlichen Bekanntmachungen der Programmentwürfe auf die Unbeachtlichkeit verspäteter Einwendungen ausdrücklich hingewiesen worden.
In der Bekanntmachung vom 12. September 2016 zur Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung anlässlich der geplanten Novellierung der Düngeverordnung
‑ vgl. Bekanntmachung des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 12. September 2016 "zur Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung anlässlich der geplanten Novellierung der Düngeverordnung", BAnz AT vom 23. September 2016 B1 ‑
heißt es:
" Die Äußerungen zum Entwurf der DüV und zum hierzu erstellten Umweltbericht müssen fristgerecht während der genannten Äußerungsfrist im BMEL eingehen, ansonsten bleiben sie unberücksichtigt."
Auch in der Bekanntmachung vom 17. März 2022 zur Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung zum Aktionsprogramm zur Umsetzung der für die Düngung relevanten Elemente der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen
‑ vgl. Bekanntmachung des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 17. März 2022 "zur Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung zum Aktionsprogramm zur Umsetzung der für die Düngung relevanten Elemente der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen", BAnz AT 01. April 2022 B1 ‑
wird darauf hingewiesen, dass Äußerungen form- und fristgerecht vor Ablauf der genannten Äußerungsfrist eingehen müssen, da sie ansonsten ausgeschlossen sind und damit unberücksichtigt bleiben.
b) Die Klage ist ebenso mit ihren Klageanträgen zu 2. a) unbegründet.
Der Kläger ist mit seinem Vorbringen auch im Hinblick auf diese Klageanträge gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert.
Soweit die bloße Erwähnung des Grenzwerts von 50 mg/l in dessen Stellungnahmen des Klägers außerhalb des vorliegenden Klageverfahrens überhaupt als Einwendung erachtet werden kann, ist die Erhebung dieser Einwendung im Hinblick auf die Klageanträge zu 2. a) unter Zugrundelegung der zu den Klageanträgen zu 1. dargelegten Grundsätze jedenfalls nicht ansatzweise hinreichend substantiiert. Hinsichtlich des von dem Kläger geltend gemachten, nach seiner Auffassung anzulegenden Maßstabs fehlt es in den Stellungnahmen an einer erforderlichen hinreichenden Auseinandersetzung mit dem im Rahmen des Beteiligungsverfahrens zur Verfügung stehenden Unterlagen.
c) Ebenfalls unbegründet ist die Klage mit dem Hauptantrag zum Klageantrag zu 2. b).
Auch im Hinblick auf diesen Klageantrag ist der Kläger mit seinem Vorbringen gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert.
Unter Zugrundelegung der zu den Klageanträgen zu 1. dargelegten Grundsätze hat der Kläger hier schon keine Einwendung in der Öffentlichkeitsbeteiligung erhoben. In keiner seiner Stellungnahmen zum streitgegenständlichen Aktionsprogramm finden die Nitratwerte in Oberflächengewässern Erwähnung, hinsichtlich derer der Kläger mit dem Hauptantrag zum Klageantrag zu 2. b) die Vornahme von Maßnahmen zur Einhaltung bestimmter Stoffkonzentrationen begehrt. Auch der insofern zur Bewertung der Maßnahmen seitens des Klägers zur Begründung der vorliegenden Klage herangezogene Maßstab in Bezug auf Oberflächengewässer wurde von ihm in seinen Stellungnahmen im Rahmen des formalisierten Beteiligungsverfahrens zur Erstellung bzw. Änderung des Nationalen Aktionsprogramms nicht weiter erläutert. Stellungnahmen außerhalb dieses formalisierten Beteiligungsverfahrens sind aus den dargestellten Gründen ebenso wenig geeignet, die entsprechende Präklusion auszuschließen, wie das Vorbringen im vorliegenden Klageverfahren.
d) Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag zum Klageantrag zu 2. b) unbegründet.
Auch insoweit ist der Kläger mit seinem Vorbringen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert.
Unter Zugrundelegung der zu den Klageanträgen zu 1. dargelegten Grundsätze hat der Kläger hier aus den Gründen, die auch für den Hauptantrag zum Klageantrag zu 2. b) gelten, schon keine Einwendung in der Öffentlichkeitsbeteiligung erhoben. Stellungnahmen außerhalb dieses formalisierten Beteiligungsverfahrens sind aus den dargestellten Gründen ebenso wenig geeignet, die entsprechende Präklusion auszuschließen, wie das Vorbringen im vorliegenden Klageverfahren.
e) Die Klage ist ebenso mit ihren Klageanträgen zu 3. unbegründet.
Auch im Hinblick darauf ist der Kläger insgesamt mit seinem Vorbringen gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert.
Mit den Klageanträgen zu 3. begehrt der Kläger eine Verurteilung der Beklagten dahingehend, dass das Nationale Aktionsprogramm in seiner Umsetzung durch die Düngeverordnung anhand von ihm aufgestellter, in den Unteranträgen weiter differenzierter spezifischer Vorgaben geändert wird.
Für die Klageanträge zu 3. gilt zunächst insgesamt, dass Stellungnahmen des Klägers außerhalb des formalisierten Beteiligungsverfahrens aus den dargestellten Gründen ebenso wenig geeignet sind, die entsprechende Präklusion nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG auszuschließen, wie das Vorbringen im vorliegenden Klageverfahren.
aa) Ausgehend davon ist der Kläger mit seinem Vorbringen zu den Anträgen zu 3. a) bis c) nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert. Mit diesen Anträgen begehrt er die Differenzierung der Sperrfristen in § 6 Abs. 8 und 9 DüV als Teil des düngebezogenen Teils des Nationalen Aktionsprogramms nach bodenklimatischen Regionen, die Abschaffung von Ausnahmen von den Sperrfristen über den Anbau von Zwischenfrüchten, Winterraps und Wintergerste und ein Verbot der organischen Düngung ab dem 1. September eines Kalenderjahres auf Acker und Grünland. Die genannten Sperrfristen in § 6 Abs. 8 und 9 DüV wurden in der ab dem 1. Mai 2020 geltenden Fassung der Düngeverordnung durch Artikel 1 der Verordnung vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 846) geändert.
Der Kläger hat in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2020 zwar auf die Sperrfristen im Zusammenhang mit neu geschaffenen Ausnahmetatbeständen Bezug genommen. Dort heißt es:
" Trotz der unmissverständlichen Forderung der EU-Kommission nach nachvollziehbaren Berechnungsgrundlagen und der Streichung von Ausnahmen, sind diese nach wie vor und sogar neu verankert im jetzigen Entwurf zu finden. Das betrifft die vorgeschlagene Regelung zu Stall- und Lagerungsverlusten, die Ausnahmen zum Düngebedarf für Wein- und Gartenbaukulturen, die Ausnahmen aus "unzumutbaren oder agrarstrukturellen" Gründen und die zulässige Überschreitung des Düngebedarfs aufgrund nachträglich eintretender Umstände oder auf oberflächlich gefrorenen Böden oder flexible Sperrfristen-Regelungen."
(Stellungnahme vom 15. Januar 2020 S. 4)
In Bezug auf den Klageantrag zu 3. a), der eine Differenzierung der Sperrfristen nach bodenklimatischen Regionen fordert, stellt diese Bezugnahme aber bereits kein sachliches und substantiiertes Gegenvorbringen dar, mit dem die Änderung des Programms gefordert wird.
In Bezug auf die Ausnahmetatbestände zu den Sperrfristen, auf die sich der Antrag zu 3. b) bezieht, enthält die Stellungnahme eine pauschale Ablehnung der Erweiterung solcher Tatbestände. Damit ist ein sachliches Gegenvorbringen zwar angedeutet. Die vorgenommene pauschale Ablehnung ohne konkreten, differenzierten und substantiierten Bezug auf die mit den Sperrfristen einhergehenden Erwägungen und von dem Kläger behaupteten Probleme genügt jedoch den dargestellten Anforderungen an eine hinreichende Substantiierung erkennbar nicht, weil sie sich nicht hinreichend mit dem im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Verfügung gestellten Material zur Begründung des in Rede stehenden Entwurfs auseinandersetzt.
Die mit dem Klageantrag zu 3. c) geforderten Verbote haben weder in der Düngeverordnung als wesentlichem Teil des Nationalen Aktionsprogramms vom 2. Juni 2017 noch in der Düngeverordnung in der ab dem 1. Mai 2020 geltenden Fassung Niederschlag gefunden. Weder in seiner Stellungnahme vom 28. November 2016 zu ersterer, noch in derjenigen vom 15. Januar 2020 zu letzterer hat der Kläger diesem Klageantrag entsprechende Einwendungen erhoben und ist er damit ohne weiteres mit seinem Vorbringen gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert.
bb) Auch mit seinem Vorbringen zu dem Klageantrag zu 3. e) ist der Kläger präkludiert. Mit diesem Antrag fordert er die Einführung einer einheitlich für alle flüssige Wirtschaftsdünger und Gärreste erzeugenden Betriebe geltenden Verpflichtung, die ohne Übergangsfrist sicherstellt, dass die Betriebe mindestens die in einem Zeitraum von neun Monaten anfallenden flüssigen Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände sicher lagern müssen.
In der ab dem 1. Mai 2020 geltenden Fassung der Düngeverordnung wurden die Mindestlagerkapazitäten angepasst. Eine Mindestkapazität wie im Antrag zu 3. e) gefordert wurde jedoch nicht eingeführt. Der Kläger hat weder in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2020 noch in derjenigen vom 28. November 2016 eine diesem Klageantrag entsprechende Einwendung erhoben und ist damit auch insoweit offenkundig nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert.
cc) Mit seinem Vorbringen zu dem Klageantrag zu 3. g), mit dem der Kläger die Einbeziehung von Geräten mit Grenzstreueinrichtung in die Abstandsregelung des § 5 Abs. 2 Satz 3 DüV erstrebt, ist er ebenfalls präkludiert.
Die Änderung der Düngeverordnung im Jahr 2020 hat nicht zu einer Anpassung von § 5 Abs. 2 Satz 3 DüV geführt.
Soweit die Stellungnahme des Klägers vom 28. November 2016 Ausführungen zur Ausbringungstechnik enthält, betrafen diese nicht die Vermeidung eines direkten Eintrags von Düngemitteln in Gewässer am Feldrand, sondern die gleichmäßige Verteilung über die gesamte Fläche und damit eine andere Zielsetzung als die Abstandsregelung. Eine sachliche Auseinandersetzung mit den Abstandsregelungen hat der Kläger damit nicht geleistet; damit ist er auch insoweit mit seinem Vorbringen gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert.
dd) Der Kläger ist ferner mit seinem Vorbringen zu den Klageanträgen zu 3. h) bis j) präkludiert, mit denen er verschiedene Änderungen der Düngeverordnung im Hinblick auf die Düngung in der Nähe von Gewässern und bei Hangneigung begehrt.
Die Änderung der Düngeverordnung als wesentlichem Teil der Umsetzung des Nationalen Aktionsprogramms zum 1. Mai 2020 hat zu einer Anpassung der Regelungen zur Düngung in der Nähe von Gewässern und bei Hangneigung geführt. Der Kläger hat in der Stellungnahme vom 15. Januar 2020 darauf hingewiesen, dass
" ambitionierte Gewässerabstände festgelegt werden (sollen)."
(Stellungnahme vom 15. Januar 2020, S. 4.)
Dass der Kläger eine Anpassung in diesem Bereich anstrebt, wird damit zwar angedeutet. Im Hinblick auf den Detaillierungsgrad der ihm bei der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Verfügung gestellten Unterlagen stellt diese pauschale und nicht weiter begründete oder substantiierte Aussage jedoch kein sachliches, hinreichend substantiiertes Gegenvorbringen gegen die vorgesehenen Regelungen dar.
Weiterhin kritisiert er, dass
" auch bei den vorgeschlagenen Änderungen für Gewässerrandstreifen (…) nicht nachvollziehbar (ist), wie die verschiedenen Vorgaben bei unterschiedlicher Hangneigung, Böschungshöhe und Bewirtschaftung vollzogen und damit eingehalten sowie überprüft werden können. Um Flüsse, Bäche, Seen und Meere nachhaltig vor Eutrophierung zu schützen sowie die Wasserqualität zu verbessern, (…) (fordert er) einen bundesweit einheitlichen, zehn Meter breiten Gewässerrandstreifen, so wie es in einigen Bundesländern bereits gesetzlicher Standard ist."
Diese Forderung widerspricht ausdrücklich den Klageanträgen zu 3. h) bis j), in denen der Kläger eine Differenzierung der erforderlichen Breite der Gewässerrandstreifen fordert. Die Forderung eines einheitlichen Gewässerrandstreifens und die Nachteile einer Differenzierung wurden damit nicht bereits in der Öffentlichkeitsbeteiligung genannt. Der Klageantrag findet in dieser Einwendung keine Entsprechung.
ee) Hinsichtlich der in den Klageanträgen zu 3. k) bis m) geforderten Regelungen zur Differenzierung hinsichtlich der Ausbringung von Düngemitteln auf geneigten Flächen entlang von Gewässern ist der Kläger ebenfalls gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert.
Er hat in seiner Stellungnahme vom 28. November 2016 ausgeführt:
" Der oberflächliche Eintrag von Düngemitteln in Gewässer durch Abschwemmung und Abdrift belastet die Gewässer weiterhin in alarmierendem Maße. Eine erweiterte Abstandsregelung für die Ausbringung von Düngern, insbesondere bei geneigten Flächen, ist zwingend erforderlich. "
(Stellungnahme vom 28. November 2016, S. 6)
Mit dieser nicht weiter substantiierten und pauschalen Stellungnahme hinsichtlich nicht weiter differenzierter Abstandsregelungen setzt sich der Kläger ebenfalls nicht in hinreichendem Umfang mit dem ihm im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Verfügung gestellten Material auseinander und stellt nicht hinreichend klar, woraus die von ihm angenommene Gefährdung folgen soll und warum die angestrebte erweiterte Abstandsregelung geeignet und erforderlich sein soll, um die Gefahr zu beseitigen. Erst recht wird die konkret angestrebte erweiterte Regelung nicht ansatzweise ausreichend differenziert dargestellt.
ff) Mit seinem Vortrag hinsichtlich des Klageantrags zu 3. n) ist der Kläger ebenfalls nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert. Er begehrt mit diesem Antrag die Verurteilung der Beklagten zur Senkung der in Anlage 4 zur Düngeverordnung geregelten Stickstoffdüngebedarfswerte.
Die Anlage 4 zur Düngeverordnung wurde im Rahmen der Änderung im Jahr 2020 in Bezug auf die Stickstoffbedarfswerte nicht angepasst.
In seiner Stellungnahme vom 28. November 2016 hat der Kläger schon keine diesem Klageantrag entsprechende Einwendung erhoben, weshalb bereits aus diesem Grund der entsprechende Vortrag präkludiert ist.
In seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2020 kritisiert der Kläger,
" dass sich die Grenzen der maximalen Ausbringungsmengen noch immer nicht an den Erkenntnissen der Wissenschaft orientieren. Es kommt in der Regel zu einer systematischen Überschätzung des Stickstoffdüngebedarfs. Grund dafür sind überhöhte Bedarfswerte (siehe Anlage 4) und unrealistische Annahmen zu Ertragssteigerungsmöglichkeiten."
(Stellungnahme vom 15. Januar 2020, S. 4)
Im Sinne der entwickelten Grundsätze hat der Kläger damit zwar eine dem Klageantrag entsprechende Einwendung erhoben. Es kann aber offenbleiben, ob diese Einwendung überhaupt zu berücksichtigen wäre, obwohl in dem Verfahren, in dem sie erhoben wurde, keine Änderung der entsprechenden Regelung erfolgte. Denn sie ist jedenfalls nicht substantiiert genug. Zwar setzt sich der Kläger mit dem zur Verfügung gestellten Material insoweit zumindest pauschal auseinander, als er feststellt, dass die Ausbringungsmengen seiner Ansicht nach nicht an den Erkenntnissen der Wissenschaft orientiert sind.
Vgl. Stellungnahme vom 15. Januar 2020, S. 4
Auf welcher Grundlage er zu dieser Einschätzung kommt, substantiiert der Kläger aber nicht weiter. Aus diesem Grund ermöglicht auch der pauschale Verweis auf ein Gutachten des BDEW, ohne weitergehende Konkretisierung der Kritik an der monierten Berechnungsmethode und der geforderten Maßstäbe, keine sachgerechte Auseinandersetzung des Planerstellers mit dem Einwand des Klägers.
gg) Auch mit seinem Vorbringen hinsichtlich des Klageantrags zu 3. o) ist der Kläger gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert. Er begehrt mit diesem Antrag, dass keine Ausnahmen von dem in § 3 Abs. Satz 1 DüV geregelten Verbot der Überschreitung des ermittelten Düngebedarfs zugelassen werden.
Im Rahmen der Änderung der Düngeverordnung im Jahr 2020 als wesentlichem Teil des Nationalen Aktionsprogramms wurde in § 3 Abs. 3 Satz 3 DüV die zulässige Überschreitung des ermittelten Düngebedarfs auf 10% begrenzt. Der Kläger hat in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2020 nur pauschal die zulässige Überschreitung des Düngebedarfs kritisiert. Damit ist ein sachliches Gegenvorbringen zwar angedeutet. Die pauschale Kritik genügt jedoch den dargestellten Substantiierungsanforderungen nicht, weil sie sich nicht hinreichend mit dem ihm im Rahmen seiner Beteiligung zur Verfügung stehenden Material auseinandersetzt und auch die von ihm befürchteten Nachteile der Regelung nicht hinreichend detailliert darlegt.
hh) Mit dem Vorbringen zum Klageantrag zu 3. p) ist der Kläger ebenfalls nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert. Damit begehrt er, Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe zu verpflichten, die Nährstoffgehalte in organischen Düngemitteln und den Stickstoffgehalt im Boden durch akkreditierte, unabhängige Probenehmer ermitteln zu lassen.
Eine solche Regelung hat weder in der am 2. Juni 2017 in Kraft getretenen Düngeverordnung noch in der Änderung vom 1. Mai 2020 Niederschlag gefunden. Der Kläger hat in seiner Stellungnahme vom 28. November 2016 schon keine diesem Klageantrag entsprechende konkrete Einwendung erhoben. Er hat lediglich pauschal "bessere Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten" zur Umsetzung der Düngeverordnung gefordert. Dieser pauschale Hinweis ist jedoch nach den dargelegten Maßstäben nicht substantiiert genug und stellt die für erwartbar erachteten Probleme der gewählten Maßnahmen möglichen Alternativen nicht hinreichend gegenüber.
Auch in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2020 hat der Kläger keine diesem Klageantrag entsprechende konkrete Einwendung erhoben. Er fordert auch hier lediglich pauschal bessere Kontrollmöglichkeiten, "um die Wirksamkeit von Maßnahmen sowie der Plausibilität von Angaben sicherzustellen". Eine hinreichend detaillierte und substantiierte Auseinandersetzung mit den von ihm behaupteten Unzulänglichkeiten des Entwurfs liegt hierin nicht. Die pauschale Anmerkung ermöglichte keine interessengerechte Evaluation oder Überprüfung des Programm- bzw. Verordnungsentwurfs. Eine Einwendung, die dem Klageantrag entspricht, findet sich überhaupt nicht.
ii) Auch mit dem Vorbringen zum Klageantrag zu 3. q) ist der Kläger nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ausgeschlossen. Damit begehrt er eine Anhebung der Mindestwerte für die Ausnutzung des Stickstoffes aus Wirtschaftsdüngern tierischer oder pflanzlicher Herkunft nach Anlage 3 zur Düngeverordnung.
Hinsichtlich dieses Klageantrags hat der Kläger in keiner seiner im Verfahren abgegebenen Stellungnahmen eine entsprechende Einwendung erhoben.
jj) Mit dem Vorbringen zum Klageantrag zu 3. r) ist der Kläger ebenfalls präkludiert (§ 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG). Damit begehrt er eine Absenkung der in Anlage 2 zur Düngeverordnung verankerten Werte für anrechenbare Ausbringungsverluste entsprechend der technischen Möglichkeiten zur emissionsarmen Ausbringung organischer Düngemittel.
Auch hinsichtlich dieses Klageantrags hat der Kläger in keiner seiner im formalisierten Beteiligungsverfahren im Zuge der Erstellung oder Änderung des Nationalen Aktionsprogramms abgegebenen Stellungnahmen eine entsprechende Einwendung erhoben.
kk) Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert ist der Kläger auch mit dem Vorbringen zum Klageantrag zu 3. s). Er begehrt damit die Ergänzung der in § 10 Abs. 2 DüV vorgesehenen Dokumentationspflicht um eine Meldepflicht.
Mit seiner in der Stellungnahme vom 15. Januar 2020 geforderten Etablierung der Stromstoffbilanz dürfte der Kläger schon seiner mit diesem Klageantrag verfolgten Forderung widersprechen. Hierauf kommt es allerdings nicht an, weil der Kläger auch insoweit die dargelegten Substantiierungsanforderungen verfehlt, da sich seine Stellungnahme im Rahmen der formalisierten Öffentlichkeitsbeteiligung in einem allgemeinen Hinweis auf die Wirksamkeit entsprechender Dokumentation und Kontrolle erschöpft, womit keine hinreichende Auseinandersetzung mit der im Entwurf vorgesehenen Regelung verbunden ist.
ll) Präkludiert nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ist der Kläger gleichermaßen mit dem Vorbringen zum Klageantrag zu 3. u). Mit diesem begehrt er die Verpflichtung zu einer standortbedingten Unterschreitung des Düngebedarfs, soweit dies zur Einhaltung des Qualitätswerts von 50 mg/l Nitrat im Grundwasser erforderlich ist.
Der Kläger hat im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Erstellung oder Änderung des Nationalen Aktionsprogramms keine diesem Klageantrag entsprechende konkrete Einwendung erhoben. Die pauschalen Ausführungen in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2020 zur Einhaltung des Wertes von 50 mg/l Nitrat im Grundwasser genügen den dargelegten Substantiierungsanforderungen ersichtlich nicht.
mm) Auch mit dem Vorbringen zum Klageantrag zu 3. y) ist der Kläger nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG präkludiert. Mit diesem Antrag begehrt er eine Anpassung der Düngeverordnung dahingehend, dass das Verbot der Ausbringung von mehr als 170 kg Nitrat pro Hektar und Jahr aus Dung nicht nur im Betriebsdurchschnitt, sondern für jede einzelne Fläche des Betriebes gilt.
Die Berücksichtigung des Betriebsdurchschnitts und nicht der jeweils betroffenen Fläche wurde bei der Änderung der Düngeverordnung im Jahr 2020 ausdrücklich aufrechterhalten. Der Kläger verfehlt die dargelegten Maßstäbe zur hinreichenden Substantiierung seiner Einwendung auch hier, da er in seiner Stellungnahme vom 15. November 2020 die mit seiner Klage insoweit geltend gemachte Forderung schon nicht erhoben hat; es fehlt damit insbesondere auch jegliche hinreichende Auseinandersetzung mit dem Wert festgelegten Höchstwert.
III. Soweit die Klage abgewiesen worden ist, folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Soweit die Beteiligten das Verfahren für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, beruht die Kostenentscheidung auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Fall einer übereinstimmend erklärten Hauptsacheerledigung entscheidet das Gericht über die Verfahrenskosten unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen. Es entspricht der Billigkeit, dass der Kläger auch insoweit die Kosten trägt. Dabei kann offenbleiben, inwieweit die in Rede stehenden, hilfsweise geltend gemachten Ansprüche begründet gewesen wären. Jedenfalls rechtfertigt sich die Kostenlast des Klägers insoweit aus dem Rechtsgedanken von § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Nach dieser Regelung können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies wäre ‑ unterstellt, die in Rede stehenden Begehren wären begründet gewesen ‑ der Fall, weil diese Begehren im Verhältnis zum übrigen Klagebegehren nur einen geringen Teil im Sinn der genannten Vorschrift ausmachen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Von grundsätzlicher Bedeutung ist insbesondere die Vereinbarkeit der Präklusionsregelung des § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG mit dem Recht der Europäischen Union. Die primär- und sekundärrechtlichen Vorschriften des Unionsrechts gehören zum revisibelen Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33 ff. UVPG
§§ 76 ff. BVerfGG
§ 40 UVPG
§ 42 UVPG
§ 3a DüngG
§ 47 VwGO
§ 3 UmwRG
§ 42 VwGO
§ 62a WHG
§ 8 UmwRG
§ 14l UVPG
§ 215 BauGB
§ 711 ZPO
§ 3 Abs. 4 DüngG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 UVPG
§ 7 Abs. 2 Satz 3 UmwRG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Nr. 4 UmwRG
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 8 Abs. 2 UmwRG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 3 UmwRG
§ 7 Abs. 3 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG
§ 6 Abs. 8 und 9 DüV
§ 6 Abs. 9 Satz 1 Nr. 1 DüV
§ 5 Abs. 2 Satz 3 DüV
§ 5 Abs. 4 DüV
§ 3 Abs. 3 Satz 1 DüV
§ 10 Abs. 2 DüV
§ 8 Abs. 2 Nr.2 UmwRG
§ 14l Abs. 2 Nr. 2 UVPG
§ 7 Abs. 2 UmwRG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG
§ 3a Abs. 2 DüngG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 2 Satz 3 GVG
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 47 Abs. 2 BImSchG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 3a Abs. 1 Satz 4 DüngG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 103 Abs. 3 VwGO
§ 42 Abs. 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 UVPG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG
§ 8 Abs. 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 4 bis 6 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UmwRG
§ 2 Abs. 5 UVPG
§ 14l Abs. 2 Nr. 2 UVPG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 UmwRG
§ 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG
§ 3 Abs. 4 Satz 3 DüngG
§ 14b Abs. 1 Nr. 1 UVPG
§ 2 Abs. 3 UmwRG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 UmwRG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 7 Abs. 2 UmwRG
§ 3 Abs. 1 UmwRG
§ 7 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 3a Abs. 2 DüngG
§ 3 Abs. 4 DüngG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 UmwRG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 73 Abs. 4 VwVfG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 7 Abs. 3 UmwRG
§ 6 Abs. 8 und 9 DüV
§ 10 Abs. 2 DüV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 137 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 4 des Düngegesetzes
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG
Art. 288 AEUV
Art. 288 AEUV
Art. 258 AEUV
Art. 260 Abs. 1 AEUV
Art. 106a EuratomV

Zitierte Entscheidungen: 11 A 1.18
11 A 1.18
7 C 83.84
7 C 21.12
7 C 9.06
3 B 78.11
8 A 2751/09
8 D 62/18
9 A 12.10
4 A 3001.07
7 C 101.78
4 CN 3.10
9 A 14.07
10 S 2102/09
9 A 14.07
7 C 3.86
9 A 28.05