Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-01-18, Aktenzeichen 1 A 37/99

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger erstrebt eine Neubescheidung bezüglich seiner zum Stichtag 1. Mai 1998 erstellten dienstlichen Beurteilung.
Er ist Polizeiobermeister im BGS und war - bis zu deren Auflösung - bei der Techn. Hundertschaft der Grenzschutzabteilung Nord 3 in B. als Unterkunfts- und Verpflegungswart tätig. Im Juni / Juli 1998 wurde er gemäß den Beurteilungsrichtlinien des BGS vom 15. Jan. 1998 zum Stichtag 1. Mai 1998 vom damaligen Hundertschaftsführer sowie vom damaligen Abteilungsführer beurteilt, u.zw. für den Zeitraum 2.4.1994 bis 1.5.1998. Beide Beurteiler gelangten übereinstimmend zu der Gesamtnote 6. Dem Kläger wurde am 20. August 1998 eine Abschrift der Beurteilung ausgehändigt, die mit ihm an demselben Tage auch durch den Erstbeurteiler erörtert wurde. Mit Schreiben vom 3. Sept. 1998 beantragte der Kläger, die Beurteilung abzuändern, weil sie schematisch unter Beachtung von Richtwerten erstellt worden sei, was jedoch deshalb rechtswidrig sei, weil es an einem hinreichend großen Verwaltungsbereich mit einer vergleichbaren Aufgaben- und Personalstruktur fehle und eine individuelle Gerechtigkeit durch Über- oder Unterschreitung der Richtwerte nicht herstellbar sei. Er sei unter 34 Polizeiobermeistern der einzige Verpflegungs- und Unterkunftswart in der Hundertschaft und könne nicht einfach mit anderen Bediensteten verglichen werden. Schließlich sei die im Juni 1997 durchgeführte Wirtschaftsprüfung mit „gut“ beurteilt worden, so dass die vergebene Gesamtnote von 6 Pkt. auch nicht plausibel sei. Immerhin sei er zuvor zum Stichtag 1.4.1994 noch mit 2 - beurteilt worden, so dass - bei gleichbleibenden Leistungen - die jetzt vergebene Note nicht nachvollziehbar sei.
Dieser Abänderungsantrag wurde, nachdem der Erstbeurteiler zu dem Antrag mit Schreiben vom 25. Sept. 1998 Stellung genommen hatte, durch Bescheid der Beklagten vom 6. Okt. 1998 mit der Begründung zurückgewiesen, die durchgeführte Wirtschaftsprüfung sei kein Beurteilungsbeitrag oder sonstige Erkenntnisquelle iSd Beurteilungsrichtlinien, sondern nur eine dienstliche Tätigkeit innerhalb des Beurteilungszeitraumes. Zu den Richtwerten und zur Rüge der fehlenden Vergleichbarkeit sei darauf zu verweisen, dass nach den Richtlinien die Bediensteten desselben statusrechtlichen Amtes - hier der gesamten Abteilung - eine Vergleichsgruppe bildeten und die Unterschiede bei den ausgeübten Tätigkeiten nur zu berücksichtigen seien. Wegen der zu beachtenden Maßstabsgerechtigkeit sei letztlich die Gesamtnote 6 vergeben worden.
Dagegen hat der Kläger mit der Begründung Widerspruch erhoben, durch hohe Belegungsquoten, zusätzliche Lehrgänge und eine Vielzahl von Einsätzen - etwa aus Anlass von Großeinsätzen wie etwa in Gorleben - habe sich in seinem Arbeitsbereich, anders als bei anderen Hundertschaften, ein hohes Arbeitsaufkommen ergeben, das er noch neben seinen normalen Aufgaben erledigt habe. Dennoch seien die Ziffern 1.1, 1.3 und 1.4 unter dem Pkt. „Arbeitsgüte“ unverständlicherweise mit 6 Pkt. bewertet worden. Die körperliche Leistungsfähigkeit spiele auf seinem Dienstposten keine große Rolle, so dass die dazu vorgenommene strenge Bewertung mit 5 Pkt. nicht verständlich sei, zumal er seinen Dienst ohne Einschränkungen versehe.
Durch Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 1999 wurde dieser Widerspruch unter Hinweis auf eine nur eingeschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit mit der Begründung zurückgewiesen, Vergleichsmaßstab bei dienstlichen Beurteilungen sei nicht der Dienstposten, sondern das statusrechtliche Amt. Zum 1. Mai 1998 seien 1800 Beamte des mittl. Dienstes der Besoldungsgruppe A 8 BBesO beurteilt worden, wodurch belegt sei, dass eine ausreichend breite Vergleichsgruppe vorgelegen habe. Die Zulässigkeit von Richtwerten ergebe sich aus § 41 a BLV und sei nicht zu beanstanden. Soweit der Kläger die Gesamtbewertung der Beurteiler rüge, sei diese Bewertung von deren Beurteilungsspielraum gedeckt und verwaltungsgerichtlich nicht kontrollierbar.
Zur Begründung der am 17. Febr. 1999 erhobenen Klage ergänzt und vertieft der Kläger sein Vorbringen und verweist darauf, dass der Erstbeurteiler in seiner Stellungnahme vom 25. Sept. 1998 nur sehr pauschal zum Abänderungsantrag Stellung genommen habe und eine solche des maßgeblichen Zweitbeurteilers völlig fehle.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 6. Oktober 1998 und des Widerspruchsbescheides vom 20. Jan. 1999 zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hebt zur Begründung nochmals hervor, dass Richtwertvorgaben zulässig, jedoch keine absoluten Größen seien, sondern im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit um bis zu 5 % überschritten werden dürften. Im übrigen komme es für die Vergleichbarkeit auf das statusrechtliche Amt an, das hier auch zugrunde gelegt worden sei. Auf seine vorherige Regelbeurteilung könne der Kläger nicht zurückgreifen, da mit den Beurteilungsrichtlinien vom 15.1.1998 ein neues Beurteilungssystem eingeführt worden sei, das zu einer Verschärfung der anzulegenden Maßstäbe berechtige. Die vom Kläger herangezogene Gerätebestands- und Wirtschaftsprüfung vom 25.8.1997 habe nicht den Charakter eines Beurteilungsbeitrages, sei aber auch nicht so positiv, wie sie der Kläger einordne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Erstellung einer neuen Beurteilung.
1. Die Kontrolldichte der Verwaltungsgerichte ist mit Blick auf die dem Dienstherrn zustehende Beurteilungsermächtigung (Kellner, DÖV 1969, 309) eingeschränkt, wie das in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt ist (vgl. u.a. BVerwG, ZBR 1981, 197 u. 315). Allerdings können die Verwaltungsgerichte neben Verfahrensverstößen das Einhalten gesetzlicher Vorgaben, die Vollständigkeit der Beurteilungsgrundlagen, das Beachten allgemeingültiger Wertmaßstäbe und den Einfluss sachfremder Erwägungen kontrollieren (Schnellenbach, NJW-Schriften 40, 4. Aufl. 1998, Rdn. 480 ff. m.w.N.). Hier ist die Beurteilung in verwaltungsgerichtlich zugänglichen Kontrollbereichen aus mehreren Gründen zu beanstanden.
2. Zunächst einmal stellt sich der hier angegriffene Bescheid der Beklagten vom 6. Oktober 1998 in der Fassung, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, schon deshalb als rechtswidrig dar, weil zu Unrecht - analog dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren (s.o. 1) - nur eine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle durchgeführt worden ist. So heißt es auf S. 3 oben des Widerspruchsbescheides, der Beurteilungsvorgang könne von Außenstehenden „nicht nachvollzogen werden“ und sei deshalb nur „eingeschränkter gerichtlicher Überprüfbarkeit unterworfen“. Auf S. 5 unten des Widerspruchsbescheides wird dementsprechend auf einen „weiten Beurteilungsspielraum“ der Beurteiler verwiesen, der sich „somit der verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsmöglichkeit“ entziehe. Damit hat die Beklagte nicht mehr in Wahrnehmung der auch ihr - nicht nur den Beurteilern - jedenfalls in einem Widerspruchsverfahren gem. §§ 68 f. VwGO zustehenden Nachprüfungsbefugnis die Beurteilung noch einmal eigenständig geprüft und wertend vollzogen, so wie das ihre Aufgabe gewesen wäre. Im Widerspruchsverfahren ist die Beklagte nämlich nicht - wie die Gerichte - auf eine bloße Rechtskontrolle beschränkt (BVerwG, NVwZ 2000, 329 / 330; BverwGE 57, 130 f / 145; BVerwG Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 14; BVerwG, Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 22).
3. Davon abgesehen ist hier zweifelhaft, ob eine genügende Vergleichbarkeit hinsichtlich der Aufgaben- und Personalstruktur aller miteinander verglichenen A-8 Beamten, bei denen es sich immerhin um eine Zahl von 18oo handelt, vorliegt. Erst eine solche Vergleichbarkeit der unterschiedlichen Aufgabenstellungen lässt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Anwendung von Richtwerten zu (BVerwG, ZBR 1981, 197; vgl. auch Bieler, Die dienstliche Beurteilung, 3. Aufl. 2000, Rdn. 98). Gerade der Kläger als Unterkunfts- und Verpflegungswart fällt aus einer Vergleichbarkeit mit anderen Dienstposten jedoch deutlich heraus, so dass er die vorbehaltlose Anwendung von Richtwerten in seinem Einzelfalle zu Recht rügen kann.
4. Soweit ersichtlich, hat bezüglich der Beurteilung vom 15.6. / 21.7.98 - Stichtag 1. Mai 1998 - im Übrigen keine ordnungsgemäße Bekanntgabe und Besprechung der Beurteilung stattgefunden (§ 40 Abs. 1 BLV): Die abgeänderte Beurteilung ist dem Kläger lediglich am 20. August 1998 eröffnet worden (Bl. 6 Rs Verwaltungsvorgänge). Eine Beurteilungsbesprechung, die voraussetzt, dass die „fertige Beurteilung dem Beamten zuvor bekannt gegeben worden ist“ (Schnellenbach, aaO, Rdn. 443) und dass zwischen Bekanntgabe und Besprechung eine Frist von mindestens zwei Tagen liegt (Schaefer, ZBR 1983, 173 / 177; Schnellenbach, aaO.), hat hier offenbar nicht stattgefunden.
5. Zweifel an einer die einzelnen Leistungen des Klägers würdigenden, von Richtwerten / Quoten weitgehend unbeeinflussten Beurteilung ergeben sich hier zudem daraus, dass der Erstbeurteiler in seiner Stellungnahme vom 25. Sept. 1998 ausdrücklich - und nahezu ausschließlich - auf eben jene Richtwerte verweist, zu deren Einhaltung er „verpflichtet“ sei: „Auch bei Kleinvergleichsgruppen sind grundsätzlich die Richtwerte zu beachten“. Auch der Hinweis auf die Einführung eines neuen Notensystems unterstreicht solche Zweifel. Die Aufgabe des Beurteilers ist es aber, ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil und eine sachgerechte Leistungsbeurteilung für den Beamten im Einzelfall abzugeben. Hierzu hätte es zumindest des Eingehens auf das unverändert gebliebene Leistungsbild des Klägers bedurft (vgl. dazu das den Kläger betreffende Urteil der Kammer v. 19.6.1997 - 1 A 85/95 - für den Stichtag 1. April 1994), das von diesem herausgestellt und hervorgehoben wurde.
Der Zweitbeurteiler ist mit dem Abänderungsantrag des Klägers fehlerhafterweise gar nicht befasst worden, so dass die Beurteilung von ihm nicht noch einer Überprüfung unterzogen worden ist.
6. Von alledem abgesehen hat die Klage hier aber vor allem deshalb Erfolg, weil die Beklagte im vorliegenden Fall nicht ihrer dienstherrlichen Plausibilisierungslast gerecht geworden ist (OVG Saarlouis, DÖD 2000, 65 mwN.).
In welcher Weise für die Festlegung von Einzelnoten der Leistungsmerkmale und des Gesamturteils eine hinreichend plausible Begründung zu erfolgen hat, hängt insbesondere von den Umständen des Einzelfalles ab. Entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu der Bewertung geführt hat, sichtbar wird (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 11. Mai 1999 - 5 L 3782/98 -). Dort, wo das Gesamturteil von dem allgemeinen Mittel der Teilbeurteilungen in signifikanter Weise abweicht, muss die Begründung des Vorgesetzten erkennen lassen, welche Teilaspekte, -vorgänge und -urteile er stärker gewichtet hat als andere. In der Begründung ist die unterschiedliche Gewichtung der Teilurteile und die Berücksichtigung weiterer Kriterien deshalb plausibel niederzulegen, weil nur so ein willkürliches Vorgehen des Vorgesetzten auszuschließen ist und nur so eine effektive gerichtliche Kontrolle der Beurteilungsentscheidung möglich erscheint (vgl. Huber, Anforderungen an die Erstellung dienstlicher Regelbeurteilungen, ZBR 1993, 361/368).
Das hier zur Rede stehende Gesamt-(Wert-)-Urteil mit der Wertungsstufe 6 - „Entspricht den Anforderungen“ - ist von der Beklagten nicht in der rechtlich gebotenen Weise nachvollziehbar gemacht worden. Denn aus einer Summe von Einzel- bzw. Teilbewertungen ist grundsätzlich ein adäquates, rational nachvollziehbares Gesamturteil zu bilden, das mit der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit in Einklang zu bringen ist. Für die Vergabe der Wertungsstufe 6 hätten sich also die Leistungen des Klägers insgesamt nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei als solche darstellen müssen, die dem durchschnittlichen Bereich zuzuordnen sind. Das ist hier nicht der Fall.
Wenngleich die Gerätebestands- und Wirtschaftsprüfung kein Beurteilungsbeitrag ist, so kann sie - da innerhalb des Beurteilungszeitraums liegend - als rechtlich erheblicher, für die Beurteilung des Klägers wichtiger Aspekt nicht übergangen und von den zuständigen Beurteilern einfach unerwähnt gelassen werden. Die Vorbereitung dieser Prüfung ist immerhin mit „gut“ bewertet worden, die Geräteprüfung konnte lt. Protokoll „reibungslos“ durchgeführt werden (vgl. dazu 2.2.3 der Niederschrift v. 25.8.1997). Diese zweifellos positiven Aussagen bedurften der Auswertung und Verwertung bei der Beurteilung des Klägers, woran es jedoch fehlt. Im Rahmen der Gesamtwürdigung der klägerischen Leistungen hätte diese Prüfung einbezogen werden müssen. Dabei unterliegt es nicht dem Ermessen der Beurteiler, welche Gesichtspunkte sie berücksichtigen und welche nicht. Vielmehr hat der Beurteiler in Wahrnehmung seiner Beurteilungsermächtigung rechtlich zwingend eine wertende Gesamtwürdigung vorzunehmen, bei der der Beurteiler nicht etwa völlig frei oder es seinem Ermessen überlassen ist, ob und ggf. welche Erkenntnisse er verwertet (BVerwG, NVwZ-RR 1999, 455). Wenn eine hinreichende Plausibilität hergestellt werden soll, dann müssen sich positive Begebenheiten aus dem Beurteilungszeitraum zwanglos in das Persönlichkeitsbild eines Beurteilten und die Beurteilung insgesamt einfügen. Andernfalls fehlt es an der erforderlichen Nachvollziehbarkeit.
Des weiteren ist nicht plausibel gemacht worden, auf welche Weise die hohen Belegungsquoten, die zusätzlichen Lehrgänge und die Vielzahl der Einsätze, wie sie vom Kläger vorgetragen werden, bei der Beurteilung wertend Berücksichtigung gefunden haben. Dieses „erhebliche Arbeitsaufkommen“ ist ungewürdigt geblieben, die insoweit erhobene Rüge zur Arbeitsgüte berechtigt. Zur Plausibilisierung hätte es beigetragen, wenn diese Dinge angesprochen und nachvollziehbar der Beurteilung zugeordnet worden wären. Das ist jedoch nicht geschehen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 f. VwGO
§ 41 a BLV
§ 8 BBG
§ 79 VwGO
§ 40 Abs. 1 BLV

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1969, 309
NVwZ 2000, 329
NVwZ-RR 1999, 455
1 A 85/95
5 L 3782/98