Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-13, Aktenzeichen 2 K 471/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0513.2K471.23.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids der Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt vom 8. September 2023 in Gestalt des Widerspruchbescheids derselben Behörde vom 9. Oktober 2023 verpflichtet, dem Kläger Einsicht in die straßenverkehrsrechtliche Anordnung zur Einrichtung einer Radverkehrsanlage in der Stubenrauchstraße vom 10. Mai 2023 durch Übersendung von Kopien zu gewähren.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Zugang zu einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung.
Am 10. Mai 2023 erließ die Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt (im Folgenden: Senatsverwaltung) eine Anordnung über die Einrichtung einer Radverkehrsanlage in der Stubenrauchstraße. Noch bevor die Anordnung durch Aufstellung von Verkehrszeichen umgesetzt wurde, „setzte“ die Senatsverwaltung die Anordnung „vorerst aus“.
Am 3. August 2023 beantragte der Kläger, ein eingetragener Verein, Zugang zu der Anordnung.
Mit Bescheid vom 8. September 2023 lehnte die Senatsverwaltung den Antrag ab.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Senatsverwaltung mit Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2093 mit der Begründung zurück, das Verfahren zur Errichtung der Radverkehrsanlage sei nicht abgeschlossen. Die Anordnung sei mangels Bekanntgabe nicht wirksam. Bisher bestehe nur die Rechtspflicht für die Straßenverkehrsbehörde, die Verkehrszeichen aufzustellen. Die Anordnung könne jederzeit verändert werden.
Der Kläger hat am 9. November 2023 Klage erhoben. Er trägt vor, der behördliche Entscheidungsprozess sei mit Erlass der Anordnung abgeschlossen. Eine mögliche Veränderung der Anordnung sei unbeachtlich. Jedenfalls handele es sich um das Ergebnis einer abgeschlossenen Verfahrenshandlung eines Verwaltungsverfahrens.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids der Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt vom 8. September 2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 9. Oktober 2023 zu verpflichten, ihm Einsicht in die straßenverkehrsrechtliche Anordnung zur Einrichtung einer Radverkehrsanlage in der Stubenrauchstraße vom 10. Mai 2023 durch Übersendung von Kopien zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, wegen des Wiedereintritts in die Sachprüfung sei das Verwaltungsverfahren nicht abgeschlossen. Die Anordnung sei ein Entwurf. Sie sei vor ihrer Umsetzung zur erneuten Prüfung widerrufen worden. Die Anordnung habe keine Bindungswirkung mehr und sei Teil des wiedereröffneten Entscheidungsprozesses. Sie könne allenfalls als Diskussionsgrundlage dienen bzw. den Entwurf einer Gestaltungsvariante darstellen. Der erforderliche unbefangene Meinungsaustausch und die offene innerbehördliche Meinungsbildung würden beeinträchtigt, wenn die ursprünglich beabsichtigte Anordnung offengelegt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Gemäß § 6 Abs. 1 VwGO ist der Berichterstatter als Einzelrichter zuständig, nachdem die Kammer ihm den Rechtsstreit durch Beschluss vom 22. April 2024 zur Entscheidung übertragen hat.
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid vom 8. September 2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. Oktober 2023 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten; der Kläger hat Anspruch auf Zugang zu der straßenverkehrsrechtlichen Anordnung (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 3 Abs. 1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes - IFG Bln. Danach hat jeder Mensch nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 genannten öffentlichen Stellen nach seiner Wahl ein Recht auf Einsicht in oder Auskunft über den Inhalt der von der öffentlichen Stelle geführten Akten (Satz 1). Die Rechte nach Satz 1 können auch von juristischen Personen geltend gemacht werden (Satz 2).
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind gegeben. Der Kläger ist als juristische Person anspruchsberechtigt. Die Senatsverwaltung ist eine Behörde des Landes Berlin (§ 2 Abs. 1 S. 1 IFG Bln). Die straßenverkehrsrechtliche Anordnung ist eine „Akte“ im Sinne von § 3 Abs. 2 IFG Bln.
Der vom Beklagte allein geltend gemachte Ausschlussgrund gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 IFG Bln greift nicht durch. Danach besteht das Recht auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft bis zum Abschluss eines Verwaltungsverfahrens nicht für Entwürfe zu Entscheidungen sowie für Arbeiten zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung. Bei der Anordnung vom 10. Mai 2023 handelt es sich nicht um einen „Entwurf“ in diesem Sinne.
Entwürfe sind vorläufige Gedankenverkörperungen, die nach der Vorstellung des Verfassers noch weiterer Bearbeitung bedürfen und noch nicht als endgültige Entscheidung verstanden werden können, weil noch keine endgültige Festlegung des Behördenwillens stattgefunden hat (vgl. Urteil der Kammer vom 25. November 2022 – 2 K 195/21 – juris Rn. 170; Schoch, IFG, 2. Aufl 2016, § 4 Rn. 16 zum IFG Bund). Die Anordnung vom 10. Mai 2023 hat keinen vorläufigen Charakter, sondern verkörpert die – zum Zeitpunkt ihres Erlasses – endgültige Festlegung des Willens der Senatsverwaltung, eine Radverkehrsanlage in der Stubenrauchstraße einzurichten. Es handelt sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 1 Abs. 1 VwVfG Bln, § 35 VwVfG, der seine Rechtsgrundlage in § 45 StVO findet. Die fehlende Vorläufigkeit ergibt sich daraus, dass die Anordnung keiner weiteren (dann endgültigen) Festlegung des Willens der Senatsverwaltung bedurfte. Denn sie hatte – wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen – den Machtbereich der Senatsverwaltung verlassen und war dem zuständigen Bezirksamt zur Umsetzung übermittelt worden. Der Beklagte geht auch selbst davon aus, dass die Anordnung eine Rechtspflicht für die Straßenverkehrsbehörde begründete, die Verkehrszeichen aufzustellen. Entwürfe behördlicher Entscheidungen begründen keine derartige Rechtspflicht.
Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass die Anordnung mangels Bekanntgabe gegenüber den Verkehrsteilnehmern rechtlich inexistent blieb und keine äußere oder innere Wirksamkeit entfaltete (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 20). Das Vorliegen eines „Entwurfs“ im Sinne von § 10 Abs. 1 S. 1 IFG Bln stellt nicht auf die rechtliche Existenz bzw. die innere oder äußere Wirksamkeit eines Rechtsakts gegenüber seinen Adressaten, sondern auf die Vorläufigkeit des Behördenwillens ab. Denn nur in diesem Fall ist der Zweck der Vorschrift betroffen, den Behördenbediensteten einen Freiraum zum Denken und zum Konzipieren von Entscheidungen einzuräumen (vgl. Urteil der Kammer vom 26. Juni 2019 – 2 K 179/18 – juris Rn. 19; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 2 Rn. 63 zum IFG Bund).
Die Anordnung ist auch nicht, wie der Beklagte meint, deshalb ein Entwurf, weil die Senatsverwaltung sie „ausgesetzt“ hat. Ungeachtet der Frage, ob hierin eine Aussetzung des Verwaltungsverfahrens oder eine Aufhebung der Anordnung liegt, nimmt dies der Anordnung nicht ihren Charakter als endgültige Festlegung des Behördenwillens. Die nachträgliche Überprüfung oder Aufhebung einer behördlichen Entscheidung führt nicht dazu, dass die in dieser Entscheidung getroffene endgültige Festlegung des Behördenwillens in eine vorläufige Gedankenerklärung „herabgestuft“ wird. Denn andernfalls hätte die Behörde es in der Hand, Aktenbestandteile durch einen Wiedereintritt in die Sachprüfung dem Informationszugang zu entziehen.
Danach kommt es nicht darauf an, ob die Anwendung von § 10 Abs. 1 S. 1 IFG Bln in zeitlicher Hinsicht ausgeschlossen ist, weil das Verwaltungsverfahren über die Einrichtung der Radverkehrsanlage abgeschlossen war bzw. ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 VwVfG
§ 45 StVO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 S. 1 IFG
§ 3 Abs. 2 IFG
§ 10 Abs. 1 S. 1 IFG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 2 K 195/21
2 K 179/18