Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-15, Aktenzeichen 23 K 359.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:1215.23K359.15.0A

Tenor:
Die Kennzeichnung des Uferweges um Schlachtensee und Krumme Lanke als öffentliche Badestelle i.S.d. § 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG durch Holzpfähle und Übersichtskarten wird aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, die genannten, zu ihrer Umsetzung getroffenen Maßnahmen rückgängig zu machen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über ein Verbot, Hunde auf dem um den Schlachtensee und die Krumme Lanke führenden Uferweg mitzunehmen.
Diese beiden im Südwesten Berlins gelegenen Seen sind überwiegend von Grünflächen umgeben. Bei der an das nördliche Ufer der Seen angrenzenden Grünfläche, dem Grunewald, handelt es sich im Wesentlichen um Wald im Sinne des Berliner Landeswaldgesetzes (LWaldG). Die an das südliche Ufer der Seen angrenzende Grünfläche ist größtenteils nach den Vorschriften des Berliner Grünanlagengesetzes (GrünanlG) als öffentliche Grün- und Erholungsanlage gewidmet. Rund um die Seen führt ein Uferweg. Von diesem aus sind die Gewässer nur teilweise zugänglich, weil das Ufer streckenweise eingezäunt oder dicht bewachsen ist.
Am 15. Mai 2015 stellte das Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf von Berlin an den Zugangswegen zum Uferweg Schilder auf, die mit „Baden und Hundeauslauf an Schlachtensee und Krumme Lanke“, „Badestelle Schlachtensee“ bzw. „Badestelle Krumme Lanke“ und „Neuregelung Hundeauslauf ab 15. Mai 2015“ überschrieben sind. Auf den Schildern befinden sich zum einen topografische Karten des Gebietes um den Schlachtensee (Schilder „Badestelle Schlachtensee“) bzw. um die Krumme Lanke (Schilder „Badestelle Krumme Lanke“). Auf den Karten ist der größte Teil des unmittelbar an den jeweiligen See angrenzenden Uferbereiches – einschließlich des Uferweges – rot markiert und der jeweilige See selbst rot schraffiert. Auf den Schildern heißt es dazu: „Mitnahmeverbot. Gilt in den rot markierten oder rot schraffierten Bereichen. Diese Bereiche sind Badestelle, soweit sie nicht eingezäunt oder Kinderspielplätze sind.“ Einige kurze Abschnitte des unmittelbar an den jeweiligen See angrenzenden Uferbereiches sowie der übrige, den jeweiligen See umgebende Bereich sind auf den Karten gelb markiert. Insoweit heißt es auf den Schildern: „Leinenpflicht. Gilt in den gelb markierten Bereichen (Grünanlage, alle Waldgebiete, ausgenommen Hundeauslaufgebiet)“. Schließlich ist auf den Karten ein Bereich grün markiert, der ausweislich der Erläuterung auf den Schildern ein nördlich der Seen gelegenes „Hundeauslaufgebiet“ ausweist. Zum anderen wird auf den Schildern in einer Legende eine sog. „Hundeampel“ mit farbig hinterlegten Piktogrammen – ein durchgestrichener Hund auf rotem Hintergrund, ein angeleinter Hund auf gelbem Hintergrund sowie ein frei laufender Hund auf grünem Hintergrund – erläutert, die den jeweiligen auf der Karte farbig markierten Bereichen zugeordnet sind. Das rot unterlegte Piktogramm findet sich dementsprechend auf zahlreichen Holzpfählen wieder, die das Bezirksamt am gleichen Tag entlang des Uferweges aufstellte. Einige dieser rot markierten Pfähle tragen – vor allem, aber nicht ausschließlich an Uferstellen, an denen das Betreten des Wassers möglich ist – zusätzlich die Beschriftung „Badestelle“. An dem Teil des Uferweges, der auf den aufgestellten Schildern nicht rot, sondern gelb markiert ist, sind teilweise Holzpfähle mit dem gelb unterlegten Piktogramm aufgestellt.
Der in der Nähe des Schlachtensees wohnende Kläger, der Eigentümer eines Hundes ist, hat am 18. Mai 2015 beim Beklagten Widerspruch gegen die aufgestellten Schilder und Holzpfähle eingelegt, über den der Beklagte bislang nicht entschieden hat. Mit seiner am 15. Juli 2015 bei Gericht eingegangen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.
Er ist der Auffassung, dass die Klage zulässig sei. Der Beklagte habe mit den Schildern und Holzpfählen den Bereich um die Seen einschließlich des Uferweges – konstitutiv und daher mit regelnder Wirkung – als Badestellen gekennzeichnet, an welchen nach dem Gesetz über das Halten und Führen von Hunden in Berlin (HundeG) die Mitnahme von Hunden verboten sei. Es handele sich daher um eine Allgemeinverfügung des Beklagten, gegen die die Anfechtungsklage statthaft sei. Er sei auch klagebefugt, da jedenfalls die Möglichkeit bestehe, dass er durch das – durch die Kennzeichnung ausgelöste – Mitnahmeverbot in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt werde, denn er wolle weiter mit seinem Hund auf dem Uferweg spazieren gehen. Dass die Klage im Falle ihres Erfolges auch Dritte begünstige, nämlich alle anderen Hundehalter, die den Uferweg mit ihren Hunden nutzen wollten, führe zu einer unzulässigen Popularklage. Hilfsweise sei die Klage als Feststellungsklage statthaft. Es liege ein auf einen übersehbaren Sachverhalt verdichtetes und damit hinreichend konkretes Rechtsverhältnis in Gestalt der Wirkung des Mitnahmeverbotes nach dem HundeG auf dem als Badestelle gekennzeichneten Uferweg vor, dessen Bestehen bzw. Nichtbestehen zu klären sei.
Die Klage sei auch begründet, denn die Kennzeichnung des Uferweges als Badestelle mit der gesetzlichen Folge des Mitnahmeverbotes nach dem HundeG sei rechtswidrig. Entgegen der Auffassung des Beklagten führe der Umstand, dass Schlachtensee und Krumme Lanke Badegewässer im Sinne der Berliner Badegewässerverordnung (BadeGewVO) seien, nicht dazu, dass die Gewässer bereits – kraft Gesetzes – Badestelle im Sinne des HundeG seien. Denn der Begriff des Badegewässers im Sinne der BadeGewVO sei ersichtlich nicht gleichbedeutend mit dem Begriff der Badestelle im Sinne des HundeG. Der Begriff der Badestelle setze vielmehr schon von seinem Wortlaut voraus, dass es um das Baden an einer bestimmten „Stelle“ des Gewässers und nicht um das Baden im gesamten Gewässer gehe. Ebenso zeige die Systematik der BadeGewVO durch ihre Regelungen sowohl zu Badegewässern als auch zu Badestellen, dass die Begriffe nicht gleichzusetzen seien. Die mit der Kennzeichnung als Badestelle verbundene Wirkung des Mitnahmeverbotes nach dem HundeG verlange zudem, dass die Kennzeichnung mit einem Mindestmaß an Bestimmtheit vor Ort erkennbar sein müsse; dies sei jedoch bei einer Kennzeichnung kraft Gesetzes nicht gewährleistet. Für den nördlichen Teil des Ufers der Seen gelte zudem das LWaldG als spezialgesetzliche Grundlage, die die Anwendung des HundeG ausschließe. Nach dem dort geregelten waldrechtlichen Gemeingebrauch sei aber das Spazierengehen – auch mit Hund – grundsätzlich jedermann erlaubt. Die Begründung eines Mitnahmeverbotes über eine im LWaldG nicht vorgesehene Kennzeichnung eines Bereiches als Badestelle sei somit nicht zulässig. Gleiches gelte hinsichtlich des als Grünanlage gewidmeten südlichen Ufers der Seen, für das das GrünanlG als spezialgesetzliche Regelung gelte, in dem ebenfalls keine Regelung zur Kennzeichnung von Badestellen enthalten sei. Selbst wenn demgegenüber das HundeG und die BadeGewVO im streitigen Bereich grundsätzliche Geltung beanspruchen könnten, enthalte das HundeG jedenfalls keine Rechtsgrundlage für eine Kennzeichnung eines Bereiches als Badestelle. Die Ermächtigung zur Kennzeichnung von Badestellen ergebe sich vielmehr ausschließlich aus der insoweit einschlägigen BadeGewVO. Für deren Durchführung sei jedoch nicht das Bezirksamt zuständig, sondern die für Wasserwirtschaft zuständige Senatsverwaltung des Beklagten für Stadtentwicklung und Umwelt.
Letztlich seien jedenfalls die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Mitnahmeverbot nach dem HundeG im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Denn der Uferweg sei keine Badestelle im Sinne des HundeG. Die Bedeutung des Begriffs der Badestelle sei über den Zweck des Mitnahmeverbotes aus dem HundeG ermittelbar. Dieser liege darin, drohende Konflikte zwischen Nutzern einer Badestelle und Hunden zu verhindern. Erforderlich sei daher, dass an einem abgegrenzten Bereich des Ufers eines Gewässers das Baden tatsächlich möglich und darüber hinaus rechtlich erlaubt sei; dies sei auf dem Uferweg nicht der Fall. Vielmehr diene der Uferweg tatsächlich und rechtlich ausschließlich der Fortbewegung. Daher seien hier keine besonderen Nutzungskonflikte zu erwarten, deren Vermeidung das Verbot der Mitnahme von Hunden an Badestellen nach dem HundeG gerade diene. Hinzu komme, dass die vom Beklagten aufgestellten Holzpfähle meist am Rande des Uferweges stünden, ohne nachvollziehbar erkennen zu lassen, welcher abgegrenzte Bereich als Badestelle gekennzeichnet werden solle. An Stellen, an denen das Gewässer gar nicht zugänglich sei, sei die Regelung auch zu unbestimmt.
Der Kläger, der zunächst ausschließlich die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Kennzeichnung des Uferweges als öffentliche Badestelle begehrt hat, beantragt nunmehr,
die Kennzeichnung des Uferweges um Schlachtensee und Krumme Lanke als öffentliche Badestelle i.S.d. § 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG durch Holzpfähle und Übersichtskarten aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, die genannten, zu ihrer Umsetzung getroffenen Maßnahmen rückgängig zu machen
und
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Kennzeichnung des Uferweges um Schlachtensee und Krumme Lanke als öffentliche Badestelle i.S.d. § 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG durch Holzpfähle und Übersichtskarten rechtswidrig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage bereits für unzulässig. In den aufgestellten Schildern und Holzpfählen sei keine Allgemeinverfügung zu erkennen, die mit der Anfechtungsklage angegriffen werden könne, weil durch sie nicht unmittelbar Rechtsfolgen festgelegt würden. Vielmehr handele es sich lediglich um einen Hinweis auf die bestehende Sach- und Rechtslage, da das Verbot, Hunde an als solche gekennzeichnete Badestellen mitzunehmen, sich unmittelbar aus dem HundeG ergebe. Die Kennzeichnung durch die Beschilderung habe daher keinen eigenständigen Regelungsgehalt, sondern sei nur deklaratorischer Natur und verfolge lediglich das Ziel einer größeren Bürgerfreundlichkeit. Die Formulierung „Neuregelung“ auf den Schildern sei nur umgangssprachlich verwendet worden, um auf diese Klarstellung hinzuweisen. Der Beklagte meint zudem, dass auch kein der Feststellungsklage zugängliches Rechtsverhältnis in einem konkreten Einzelfall vorliege. Der Kläger begehre vielmehr eine allgemeine Feststellung und damit die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage, die Auswirkungen für eine unbestimmte Anzahl an Personen habe. Dem Kläger fehle daher auch die erforderliche Klagebefugnis.
Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Der Uferweg um Schlachtensee und Krumme Lanke sei bereits deshalb als Badestelle im Sinne des HundeG gekennzeichnet, weil es sich bei den Seen um Badegewässer im Sinne der BadeGewVO handele, an denen das Baden auch ohne ausdrückliche Kennzeichnung gestattet sei. Insofern liege eine Kennzeichnung als ein Ort zum Baden bereits kraft Gesetzes vor. Ein Mitnahmeverbot bestehe auch nicht nur an nach den Regelungen der BadeGewVO gekennzeichneten Badestellen. Eine solche Kennzeichnung komme nur an Gewässern in Betracht, die nicht bereits Badegewässer seien. Neben Schlachtensee und Krumme Lanke seien aber zahlreiche andere Berliner Gewässer Badegewässer im Sinne der BadeGewVO. Jede andere Sichtweise hätte daher zur Folge, dass das im HundeG geregelte Mitnahmeverbot faktisch leerliefe. Für das Vorliegen und die Erkennbarkeit einer Badestelle im Sinne des HundeG sei es zudem ausreichend, wenn eine an ein Gewässer angrenzende Fläche im Jahresverlauf von einer nicht unerheblichen Zahl von Menschen für den Zugang zum Wasser bzw. für mit dem Baden verbundene Freizeitaktivitäten und damit tatsächlich als Badestelle genutzt werde. Der gesamte Bereich um Schlachtensee und Krumme Lanke einschließlich des die Seen umgebenden Uferweges werde jedoch in diesem Sinne zum Baden genutzt. Der Uferweg diene Badegästen zumindest dazu, sich von den jenseits des Weges gelegenen Liegeflächen zum diesseits des Weges liegenden Gewässer zu bewegen.
Gelegentlich werde der Weg selbst sogar für badetypische Aktivitäten wie das Spielen mit Bällen und das Abstellen von Badeutensilien genutzt. Auch auf dem Uferweg greife daher der Sinn und Zweck des Mitnahmeverbotes, nämlich der Schutz der Erholung suchenden Badenden vor einer Belästigung und gesundheitlichen Gefährdung, die von dem unberechenbaren Verhalten von Hunden wie dem Umherjagen und Beschnüffeln ausgehe, ebenso aber von einer Verunreinigung der Badestelle durch Hunde. Die getroffene umfassende Ausweisung des Uferweges als Badestelle sei auch erforderlich, weil Hunde selbst bei Beachtung der sowohl im Wald als auch in Grün- und Erholungsanlagen geltenden Leinenpflicht dann in unstreitig zum Baden genutzte Bereiche gelangen könnten, da im HundeG lediglich die Benutzung einer Leine von zwei Metern Länge vorgeschrieben sei. Der Uferweg sei aufgrund dieser räumlichen und funktionalen Verknüpfung mit den unmittelbar zum Baden genutzten Bereichen eine Badestelle im Sinne des HundeG.
Die veranlasste Kennzeichnung sei auch bestimmt genug. Durch die Übersichtskarten werde der um die Seen führende Uferweg hinreichend deutlich als Badestelle abgegrenzt. Zugleich werde mit den Schildern deutlich gemacht, welche Rechtsfolge – nämlich das Mitnahmeverbot nach dem HundeG – sich hieraus ergebe. Die Holzpfähle seien lediglich zur besseren Erkennbarkeit und Klarheit dieser Rechtsfolge ergänzend aufgestellt worden. Dass nicht alle Holzpfosten den Zusatz „Badestelle“ aufwiesen, sei auf die häufig wechselnde topografische Situation auf dem ca. 9 km langen Uferweg sowie darauf zurückzuführen, dass die Zusatzschilder offenbar vorsätzlich entfernt worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat bereits mit ihrem Hauptantrag Erfolg.
Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, weil der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt. Ein Verwaltungsakt ist nach § 35 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102) i.V.m. § 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 8. Dezember 1976 (GVBl. 1976, 2735 - im Folgenden nur: VwVfG) jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Allgemeinverfügung ist nach § 35 S. 2 VwVfG ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Die Ausweisung des Uferweges um beide Seen als Badestelle stellt in der Gesamtschau eine regelnde Allgemeinverfügung dar. Den vom Beklagten aufgestellten Schildern und Holzpfählen kommt nach § 35 S. 1 VwVfG unmittelbare Rechtswirkung zu. Diese Maßnahmen richten sich an alle Personen, die den Uferweg um Schlachtensee und Krumme Lanke mit einem Hund begehen wollen und betrifft damit einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmbaren Personenkreis nach § 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG bzw. die öffentlich-rechtliche Eigenschaft dieses Uferbereiches und dessen Nutzung durch die Allgemeinheit nach § 35 S. 2 Alt. 2 und 3 VwVfG.
Rechtsgrundlage für das Aufstellen der Schilder und Holzpfähle ist § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 des Gesetzes über das Halten und Führen von Hunden in Berlin vom 29. September 2004 (GVBl. 2004, 424, Hundegesetz – HundeG). Danach dürfen Hunde nicht an als solche gekennzeichnete öffentliche Badestellen mitgenommen werden. Die danach mögliche Kennzeichnung hat unmittelbare Rechtswirkung nach § 35 S. 1 VwVfG, weil durch sie das gesetzliche Mitnahmeverbot unmittelbar ausgelöst wird. Der Gesetzgeber hat durch das Erfordernis der Kennzeichnung zu erkennen gegeben, dass das gesetzliche Verbot des Mitnehmens von Hunden nicht ausnahmslos, sondern nur an ausgewählten öffentlichen Badestellen Wirkung entfalten soll. Dem liegt erkennbar die Absicht zugrunde, den mit dem Mitnahmeverbot verbundenen Eingriff in die Rechte von Hundehaltern auf bestimmte Örtlichkeiten zu begrenzen. Den vom Mitnahmeverbot Betroffenen soll zudem mittels eines vor Ort deutlich erkennbaren Hinweises das Bestehen des Mitnahmeverbotes mit hinreichender Deutlichkeit vor Augen geführt werden. Die Kennzeichnung hat somit konstitutive Wirkung und dient – zumal ein Verstoß hiergegen nach § 12 Abs. 1 Nr. 6 HundeG als Ordnungswidrigkeit geahndet werden kann – zugleich der Rechtssicherheit. Hierfür spricht insbesondere auch der systematische Vergleich mit den sonstigen in § 2 S. 1 Nr. 1 bis 3 HundeG genannten Örtlichkeiten. Denn während an Kinderspielplätzen und Badeanstalten, die in der Regel eingezäunt und daher ohne weiteres als solche erkennbar sind, das Mitnahmeverbot ausdrücklich auch ohne gesonderte Kennzeichnung gilt, ist eine solche an Liegewiesen und öffentlichen Badestellen nach dem Willen des Gesetzgebers gerade erforderlich, um dort das Mitnahmeverbot auszulösen.
Dieser Einordnung steht auch nicht entgegen, dass der „Kennzeichnung“ einer Grün- und Erholungsanlage nach § 3 Abs. 3 des Gesetzes zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung der öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen vom 24. November 1997 (GVBl. 1997, 612, Grünanlagengesetz - GrünanlG) demgegenüber keine Regelungswirkung zukommt. Danach sind diese Anlagen durch Schilder zu kennzeichnen. Bei dieser Kennzeichnung handelt es sich indes nicht um eine regelnde Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG. Dieser Begrifflichkeit kommt trotz der Wortgleichheit wegen der unterschiedlichen Regelungszusammenhänge eine andere Bedeutung als im HundeG zu. Denn eine solche Anlage erhält die Eigenschaft als öffentliche Grün- und Erholungsanlage nach § 2 Abs. 1 GrünanlG bereits durch die im Amtsblatt für Berlin bekanntzumachende Widmung (§ 2 Abs. 2 GrünanlG), deren Einstufung als Allgemeinverfügung anerkannt ist (vgl. nur von Alemann/Scheffczyk in: Beck´scher Onlinekommentar VwVfG, 29. Edition, § 35 Rn. 264 f.). Widmungen sind sachbezogene Verwaltungsakte, die nicht primär Rechtsbeziehungen zwischen einer Sache und Personen regeln, sondern bestimmte rechtserhebliche Eigenschaften einer Sache begründen, aufheben, abändern oder feststellen und dadurch, weil diese Eigenschaften Voraussetzung für die Anwendbarkeit bestimmter Rechtssätze sind, Rechte und/oder Pflichten einer unbestimmten Vielzahl von Personen begründen, aufheben, abändern oder feststellen und insofern auch diesen Personen gegenüber Verwaltungsakte sind (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Auflage, § 35, Rn. 164; vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Dezember 2005, 5 K 3749.02, juris). Demgegenüber ist im HundeG eine derartige öffentlich-rechtliche Widmung öffentlicher Badestellen nicht vorgesehen. Daher kann (und muss) im Umkehrschluss (erst) der konkreten Entscheidung der zuständigen Behörde, an welchen öffentlichen Badestelle das gesetzliche Mitnahmeverbot aus § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG durch eine „Kennzeichnung als solche“ Wirkung entfalten soll, unmittelbare Rechtswirkung zukommen. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass das Mitnahmeverbot nur die gesetzliche Folge der Kennzeichnung nach § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG ist. Denn die Kennzeichnung eines Bereiches als öffentliche Badestelle im Sinne des § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG steht der Widmung einer Sache als öffentlich-rechtlich gleich; ist die Einordnung einer Widmung als regelnde Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG aber anerkannt, weil die öffentliche Sache fortan bestimmten gesetzlichen Regelungen unterfällt, kann hier nichts anderes gelten.
Die Schilder und Holzpfähle enthalten auch nicht lediglich einen deklaratorischen Hinweis auf die geltende Rechtslage. Insbesondere war der Uferweg um Schlachtensee und Krumme Lanke nicht schon deshalb vor dem Aufstellen der Schilder und Holzpfähle eine als solche gekennzeichnete öffentliche Badestelle, weil das Baden in beiden Seen gestattet ist. Zwar sind Schlachtensee und Krumme Lanke Badegewässer nach § 1 Abs. 3 S. 2 der Verordnung über die Qualität und die Bewirtschaftung der Badegewässer vom 7. Juli 2008 (GVBl. 2008, 182, Badegewässerverordnung – BadeGewVO), in denen das Baden nach § 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 lit. c) und d) BadeGewVO erlaubt ist. Das entbindet aber nicht von der Notwendigkeit einer auf § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG gestützten Entscheidung. Der Begriff des Badegewässers unterscheidet sich schon nach seinem Wortlaut und seinem Sinngehalt, aber auch der Systematik nach von einer Badestelle. Deutlich wird dies vor allem in § 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BadeGewVO. Danach ist das Baden an besonders gekennzeichneten Badestellen auch in nicht in § 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BadeGewVO genannten Badegewässern erlaubt. Hinzu kommt, dass die nach dem oben Gesagten erforderliche Hinweisfunktion einer Kennzeichnung nach dem HundeG durch die abstrakte Erlaubnis, bestimmte Gewässer zum Baden nutzen zu dürfen, nicht erreicht werden kann. Letztlich bedürfte es, wenn der Gesetzgeber ein generelles Verbot der Mitnahme von Hunden an den Berliner Badegewässern im Sinne der BadeGewVO gewollt hätte, keiner gesonderten Kennzeichnung nach dem HundeG. Vielmehr hätte der Gesetzgeber in diesem Fall das Mitführen von Hunden an den in der BadeGewVO genannten Gewässern generell verbieten können. Auch dies spricht dafür, in der Kennzeichnung eine regelnde Allgemeinverfügung zu sehen.
Dafür, dass auch der Beklagte selbst zunächst von einer Regelung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG ausgegangen ist, spricht letztlich die von ihm zur Thematik eigens eingerichtete Internetseite www.bhskl.de. Hier wird darauf hingewiesen, dass „mit der Kennzeichnung und Markierung der landseitigen Grenzen der Badestellen (…) seit 15. Mai 2015 der § 2 Berliner Hundegesetz unmittelbar“ greife. Auch auf den Schildern selbst ist von einer „Neuregelung Hundeauslauf ab 15. Mai 2015“ die Rede. Zwar ist der Beklagte seinen weiteren Ausführungen im Verfahren zufolge von dieser Einstufung zum Teil wieder abgerückt. Für die Einordnung dieser im Streit stehenden Maßnahmen als Allgemeinverfügung ist das aber unerheblich. Maßgeblich für die Beurteilung, ob eine behördliche Maßnahme als Verwaltungsakt anzusehen ist, ist nämlich im Zweifel nicht, was die Behörde anlässlich ihrer Durchführung gewollt oder gedacht hat, sondern der objektive Sinngehalt der Maßnahme. Die bundesrechtlichen Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB sind auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anzuwenden. Bei Verwaltungsakten kommt es wie bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden (natürliche Auslegung), sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich ist, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013, 8 C 48.12, juris, Rn. 12 m.w.N.). Soweit das anzuwendende Recht eine Regelung durch Verwaltungsakt vorsieht, ist im Zweifel davon auszugehen, dass die Behörde eine solche treffen und nicht nur eine unverbindliche Meinung äußern oder eine Handlung ohne Anspruch auf abschließende Verbindlichkeit vornehmen wollte (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Auflage, § 35 Rn. 56). Ein Verwaltungsakt liegt deshalb auch dann vor, wenn der Behörde nicht bewusst ist, dass ihrer Erklärung bei objektiver Betrachtung durch den Empfänger Verwaltungsaktsqualität beizumessen ist; dies gilt sogar dann, wenn die Behörde ausdrücklich keinen Verwaltungsakt erlassen wollte (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage, § 41 Rn. 58).
Der Kläger ist als in der Nähe des Schlachtensees wohnender Hundehalter potentieller Adressat des durch die Kennzeichnung ausgelösten Mitnahmeverbotes und damit nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es besteht die Möglichkeit, dass er durch das Verbot in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes verletzt ist. Eine unzulässige Popularklage liegt - anders, als der Beklagte meint - nicht vor. Bei der - grundsätzlich zulässigen - Anfechtung eines Verwaltungsaktes in Gestalt einer Allgemeinverfügung durch nur einen Betroffenen liegt es vielmehr in der Natur der Sache, dass hierdurch zugleich eine Vielzahl anderer durch die Regelung Betroffener ebenfalls begünstigt wird (st. Rspr. des BVerwG zu Verkehrszeichen, vgl. nur Urteil vom 21. August 2003, 3 C 15.03, juris, Rn. 23 f.).
Die Klage ist ferner ohne die nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO vorgeschriebene Durchführung eines Vorverfahrens zulässig. Denn der Beklagte hat über den im Mai 2015 eingelegten Widerspruch des Klägers bislang ohne zureichenden Grund sachlich nicht entschieden, so dass die Voraussetzungen des § 75 S. 1 VwGO vorliegen.
Die Klage ist auch begründet. Die Kennzeichnung des Uferweges als öffentliche Badestelle nach § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG ist rechtswidrig und verletzt den Kläger daher in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Rechtsgrundlage für die Kennzeichnung ist § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG. Danach dürfen Hunde nicht an als solche gekennzeichnete öffentliche Badestellen mitgenommen werden. Damit wird der zuständigen Behörde die Befugnis eingeräumt, mittels einer regelnden Allgemeinverfügung tätig zu werden. Die Voraussetzungen für die danach vorgenommene Kennzeichnung lagen jedoch nicht vor.
Die Vorschrift ist allerdings auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbar. Entgegen der Auffassung des Klägers sperren die an den Uferbereichen von Schlachtensee und Krummer Lanke zugleich geltenden Regelungen des Gesetzes zur Erhaltung und Pflege des Waldes vom 16. September 2004 (GVBl. 2004, 391, Landeswaldgesetz - LWaldG) bzw. des GrünanlG nicht die Anwendbarkeit des HundeG. Gegen die Annahme, dass es sich insoweit um abschließende, spezialgesetzliche Regelungen handelt, spricht insbesondere der Umstand, dass Seen mit öffentlichen Badestellen nach § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG häufig im Wald oder in Grünanlagen liegen und daher das gesetzliche Mitnahmeverbot anderenfalls faktisch leer liefe. Dafür, dass § 6 GrünanlG die Beschränkungen der Nutzung öffentlicher Grün- und Erholungsanlagen abschließend regelt, gibt es keinen Anhalt. Der in § 14 Abs. 1 S. 1 LWaldG geregelte waldrechtliche Gemeingebrauch steht nach seinem § 14 Abs. 1 S. 2 LWaldG ausdrücklich unter dem Vorbehalt von Vorschriften, die das Betreten des Waldes erweitern oder einschränken oder solche Einschränkungen zulassen.
Die Kennzeichnung des Uferweges als öffentliche Badestelle ist zwar formell rechtmäßig. Das Bezirksamt des Beklagten ist nach § 4 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes über die Zuständigkeiten in der Allgemeinen Berliner Verwaltung vom 22. Juli 1996 (GVBl. 1996, 302, 472, Allgemeines Zuständigkeitsgesetz - AZG) i.V.m. § 2 Abs. 4 S. 1 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin vom 11. Oktober 2006 (GVBl. 2006, 930, Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz - ASOG) i.V.m. Nr. 16 Abs. 13 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben (ZustKatOrd) für die Durchführung des HundeG und damit auch für die Kennzeichnung öffentlicher Badestellen nach § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG zuständig. Eine Anhörung war aufgrund der Regelung durch Allgemeinverfügung nach § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nicht erforderlich.
Die vorgenommene Kennzeichnung ist jedoch materiell rechtswidrig, denn der Uferweg ist keine öffentliche Badestelle nach § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG. Bei dem Begriff der öffentlichen Badestelle handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Dieser unterliegt in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung (st. Rspr. des BVerwG zu unbestimmten Rechtsbegriffen, vgl. Beschluss vom 17. September 2015, 2 A 9.14, juris, Rn. 17). Dem Beklagten steht hierbei kein Beurteilungsspielraum mit nur eingeschränkter gerichtlicher Überprüfungsmöglichkeit zu. Eine Fallgruppe, in der von der Rechtsprechung ein Beurteilungsspielraum anerkannt wurde, liegt hier nicht vor. Die Kammer sieht auch keinen Grund dafür, die Grundsätze erweiternd auf die hier vorliegende Sachverhaltskonstellation zu erstrecken. Denn eine besondere Sachkompetenz oder eine verwaltungspolitische Unabhängigkeit des zuständigen Entscheidungsträgers ist nicht zu erkennen; auch eine allein der Behörde aufgrund ihrer Sachnähe zustehende Prognoseentscheidung steht hier nicht im Raum (vgl. zum Beurteilungsspielraum allgemein BVerwG, a.a.O., Rn. 22, m.w.N.). Zwar mag dem Beklagten auf der Rechtsfolgenseite der Norm ein nach § 114 S. 1 VwGO gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbares Ermessen eingeräumt sein, welche öffentlichen Badestellen gekennzeichnet werden sollen. Darauf kommt es hier aber nicht an, weil bereits der Tatbestand der Norm nicht erfüllt ist.
Eine öffentliche Badestelle nach § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG ist ein für die Allgemeinheit zugänglicher Bereich am Ufer eines – mindestens teilweise – zum Baden geeigneten Gewässers einschließlich der unmittelbar angrenzenden Wasserfläche, der dem Baden und den hiermit typischerweise verbundenen Freizeitaktivitäten dient. Dies ergibt die Auslegung der Norm nach ihrem Wortlaut, ihrer Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie nach der Gesetzesbegründung. Diese Vorgaben erfüllt der Uferweg um Schlachtensee und Krumme Lanke nicht.
Dafür, dass nur ein relativ kleiner, abgegrenzter Bereich des Ufers eines (gesamten) Badegewässers geeignet ist, als öffentliche Badestelle nach § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG gekennzeichnet zu werden, spricht schon der Wortlaut der Norm („Bade“ und „Stelle“). Denn eine „Stelle“ bezeichnet in der Regel einen lokalisierbaren Ort, Platz oder Punkt innerhalb eines Raumes oder Geländes, der sich durch seine besondere Beschaffenheit von der Umgebung deutlich abhebt (Duden, Bedeutungswörterbuch, 4. Auflage). Jedenfalls kommt die vom Beklagten vorgenommene Gleichsetzung des Begriffs der „Badestelle“ mit dem des „Badegewässers“ bereits nach dem Wortlaut der Norm - wie ausgeführt - nicht in Betracht.
Auch aus der Systematik der Norm ergibt sich, dass sie auf die Vermeidung von Konflikten (nur) an solchen Orten gerichtet ist, an denen die bestimmungsgemäße Nutzung mit einer besonderen Anfälligkeit der Nutzer gegenüber Hunden einhergeht. Alle in § 2 S. 1 Nr. 1 bis 3 HundeG aufgelisteten Örtlichkeiten – neben den öffentlichen Badestellen sind dies Kinderspielplätze, Badeanstalten und Liegewiesen – zeichnen sich dadurch aus, dass sich Menschen dort nahe am Boden und damit näher als sonst üblich auf der „Aktionshöhe“ von Hunden bewegen. Ebenfalls gemein ist den bezeichneten Stellen, dass die dort typischerweise ausgeübten Aktivitäten (Baden, Spielen, Liegen) von einer herabgesetzten oder - so bei Kindern - noch nicht ausgebildeten Aufmerksamkeit gegenüber plötzlich herannahenden Hunden geprägt sind. Dies deutet ebenfalls klar darauf hin, dass der Schutz vor den von Hunden ausgehenden Gefahren auf bestimmte Örtlichkeiten begrenzt werden soll.
Damit geht eine Auslegung nach Sinn und Zweck der Regelung einher. Die Vorschrift dient der Vermeidung typischer Nutzungskonflikte zwischen Hunden und Personen, die öffentliche Badestellen für die hier regelmäßig ausgeübten Aktivitäten nutzen und die daher gegenüber den von Hunden ausgehenden Gefahren besonders schutzbedürftig sind. Zusätzlich zu den hierfür in systematischer Hinsicht genannten Gründen kommt bei Badestellen und Badeanstalten noch hinzu, dass die sich dort aufhaltenden Badegäste üblicherweise nur leicht bekleidet sein werden, was ihre Anfälligkeit gegenüber dem von Hunden ausgehenden, belästigenden bzw. gefährdenden Verhalten zusätzlich erhöht. Ebenso zu berücksichtigen sind die mit einer Verunreinigung dieser Stellen einhergehenden Gefahren, denn deren Nutzer sind aus den genannten Gründen einer erhöhten Gefahr des unmittelbaren Kontakts mit Hundekot ausgesetzt. Der Gesetzgeber hat daher für diese (begrenzten) Orte einen Nutzungsvorrang von Badegästen vorgesehen. Es ist demgegenüber nicht erkennbar, dass die Vorschrift darüber hinaus auch die Verhinderung einer Gewässerverschmutzung bezweckt.
Schließlich spricht auch die Gesetzesbegründung (Abg. Drs. 14/618 vom 5. September 2000, S. 4 – A b) 2.) für das hier gefundene Verständnis. Dort heißt es, dass auf Kinderspielplätzen, als solche ausgewiesene Liegewiesen, in Badeanstalten und an als solche gekennzeichnete öffentliche Badestellen Hunde nicht mitgenommen werden dürfen, da hier erholungssuchende Besucher durch das unberechenbare Verhalten von Hunden - wie Umherjagen, Beschnüffeln, aber auch Verunreinigen von Anlagen - mit hoher Wahrscheinlichkeit erheblich belästigt und gesundheitlich gefährdet werden können.
Der als öffentliche Badestelle gekennzeichnete Uferweg um Schlachtensee und Krumme Lanke dient nicht dem Baden im umschriebenen Sinne. Die badestellentypischen Nutzungskonflikte sind dort ausgeschlossen. Eine Nutzung des Uferweges zum Baden scheidet schon grundsätzlich an denjenigen Stellen aus, an denen das Gewässer vom Weg aus nicht zugänglich ist, weil das Ufer abgezäunt oder dicht bewachsen ist. Vor allem aber dient der Uferweg nach seiner allgemeinen Zweckbestimmung gerade nicht dem Baden einschließlich den typischerweise dazugehörenden Aktivitäten, sondern ausschließlich der Fortbewegung. Angesichts dieser Zweckbestimmung ist es unerheblich, ob er möglicherweise an einigen Tagen im Jahr und an kleinen Abschnitten faktisch von Badegästen für die genannten Freizeitaktivitäten in Beschlag genommen wird. Denn selbst wenn dies der Fall wäre, müssten sie sich auf andere Personen einstellen, die den Weg zulässigerweise im Rahmen des Gemeingebrauchs in Anspruch nehmen; hierzu zählt auch das Mitführen angeleinter Hunde (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HundeG).
Der Uferweg ist auch nicht „räumlich-funktional“ mit den zum Baden geeigneten Stellen an beiden Seen verknüpft. Dass dieser auch genutzt wird, um zu den eigentlichen Badestellen zu gelangen, macht ihn noch nicht zu einer Badestelle. Denn auch Badegäste sind bei der Fortbewegung auf dem Weg mangels Ausübung badestellentypischer Aktivitäten gerade nicht im besonderen Maße schutzbedürftig. Vielmehr sind sie - wie ein jeder Nutzer des Weges - lediglich den typischerweise von dessen verkehrsüblicher Nutzung ausgehenden Gefahren ausgesetzt, wozu auch die Begegnung mit angeleinten Hunden zählt.
Der Uferweg gehört auch nicht deshalb zur Badestelle, weil angeleinte Hunde jedenfalls auf einer Strecke von bis zu zwei Metern Länge in die unmittelbar angrenzenden Badestellen eindringen könnten. Allein der Umstand, dass das Mitführen von Hunden in einer Grünanlage an einer bis zu zwei Meter langen Leine erlaubt ist (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HundeG), bedeutet nicht, dass den Hunden dieser Bewegungsradius auch stets uneingeschränkt zur Verfügung gestellt werden darf. Vielmehr muss die Leine bei Bedarf kürzer gehalten werden, um zu verhindern, dass Hunde in Bereiche eindringen, in die sie sich nach dem HundeG nicht begeben dürfen.
Dass Hunde rein tatsächlich häufig an einer wesentlich längeren Leine oder sogar unangeleint auf dem Uferweg geführt werden, kann ebenfalls nicht dazu führen, den der Fortbewegung dienenden Uferweg als Badestelle anzusehen. Vielmehr ist der Beklagte in diesem Fall gehalten, die Regelungen der §§ 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2, 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 HundeG durchzusetzen, was gleichermaßen durch Information der Bevölkerung über das geltende Recht wie durch Kontrollen der Einhaltung der Vorschriften als auch durch Ahndung dieser Ordnungswidrigkeiten nach § 12 Abs. 1 Nr. 7 HundeG geschehen kann.
Die Kennzeichnung des Uferweges als öffentliche Badestelle nach § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG ist darüber hinaus materiell rechtswidrig, weil sie nicht hinreichend bestimmt ist. Ein Verwaltungsakt ist dann hinreichend bestimmt nach § 37 Abs. 1 VwVfG, wenn die durch ihn getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Der Adressat muss unproblematisch ersehen können, welches Verhalten genau von ihm gefordert wird (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage, § 37 Rn. 1, m. w. N.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990, 4 C 41.87, juris, Rn. 29, und vom 20. April 2005,4 C 18.03, juris, Rn. 53; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Juni 2015, 13 A 1215.12, juris, Rn. 57 f., m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Auflage, § 37, Rn. 5 f., m. w. N.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage, § 37 Rn. 27 f., m. w. N.). Vorliegend ist die vom Beklagten durch Schilder und Holzpfähle getroffene Regelung in mehrfacher Hinsicht nicht bestimmt genug.
So genügt die Ausgestaltung schon deshalb nicht der gesetzlichen Vorgabe des § 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG, weil die Vorschrift eine „als solche“ gekennzeichnete Badestelle verlangt. Daran fehlt es hier aber jedenfalls, soweit die vom Beklagten am Uferweg aufgestellten Holzpfähle nicht mit dem Zusatz „Badestelle“ versehen sind. Denn hierdurch wird dem Betrachter nicht zweifelsfrei vermittelt, dass die betreffenden Stellen als Badestellen gekennzeichnet werden sollen. Vielmehr weisen die Holzpfähle – durch das rot hinterlegte Piktogramm eines durchgestrichenen Hundes – lediglich abstrakt auf die Rechtsfolge des Mitnahmeverbotes hin, ohne positiv eine Aussage zur Möglichkeit des Badens – etwa durch das Symbol einer schwimmenden Person – zu treffen.
Den Schildern und Holzpfählen fehlt es auch deshalb an der erforderlichen Bestimmtheit, weil die darin jeweils enthaltenen Aussagen nicht widerspruchsfrei aus sich heraus verständlich sind. Soll nach der durchgehenden roten Markierung auf den dargestellten Übersichtskarten nahezu der gesamte Uferweg einen einheitlich gekennzeichneten Bereich darstellen, erwecken diejenigen Holzpfähle, die mit dem Wort „Badestelle“ versehen sind, für den unbefangenen Beobachter indessen den Eindruck einer nur beschränkten Geltung. Diese Pfähle sind nämlich – jeweils paarweise auf der vom Wasser abgewandten Seite des Uferweges – an solchen Stellen aufgestellt, an denen ein Zugang zum Wasser unmittelbar möglich ist. Für einen Spaziergänger, der sich auf dem Uferweg fortbewegt, kann daher, sobald er den zweiten dieser Holzpfähle hinter sich gelassen hat, der Eindruck entstehen, dass er sich nun nicht mehr an einer gekennzeichneten Badestelle befindet, der sich an einen solchen Bereich anschließende Teil des Uferweges also – bis zu einer erneuten Kennzeichnung durch einen Holzpfahl – vom Mitnahmeverbot ausgenommen sein soll. Dies gilt insbesondere für diejenigen Bereiche, an denen ein Zaun den Zugang zum Wasser versperrt. Übersichtskarten und Holzpfähle widersprechen einander daher, ohne dass ein Adressat problemlos feststellen könnte, welcher Kennzeichnung nach dem Willen der Behörde der Vorrang einzuräumen ist.
Gegen das Bestimmtheitsgebot verstößt schließlich die Verwendung von zweierlei Arten rot markierter Holzpfähle, nämlich solcher, die lediglich das genannte Piktogramm aufweisen und solchen, die zusätzlich mit dem Schriftzug „Badestelle“ versehen sind. Ein objektiver Beobachter wird hieraus den Schluss ziehen, dass beiden Pfählen nicht der gleiche Bedeutungsgehalt zukommen kann; genau dies soll aber nach dem Willen des Beklagten nicht der Fall sein. Warum er sich aber bei diesem Verständnis unterschiedlicher Kennzeichnungssymbole bedient hat, erschließt sich nicht. Entgegen der Auffassung des Beklagten dienen die Holzpfähle damit gerade nicht der besseren Erkennbarkeit und Klarheit der vorgenommenen Kennzeichnung durch die – nur an den Zugangswegen zum Ufer aufgestellten – Schilder; vielmehr wird diese durch die unmittelbar vor Ort aufgestellten Holzpfähle mit dem Zusatz „Badestelle“ für die hiervon nicht erfassten Bereiche gerade wieder in Frage gestellt. Dafür, dass auch der Beklagte selbst Zweifel an der Verständlichkeit der mit den Schildern und Holzpfählen vorgenommenen Kennzeichnung hatte, spricht die Einrichtung einer eigenen Seite im Internet (www.bhskl.de), die das Gewollte umfassend erläutert. Einer solchen Maßnahme hätte es nicht bedurft, wenn die zur Umsetzung des Vorhabens getroffenen Maßnahmen aus sich heraus verständlich wären.
Das mit der Kennzeichnung des Uferweges als öffentliche Badestelle verfolgte Ziel, ein Mitnahmeverbot für Hunde auszulösen, kann auch nicht im Wege der Umdeutung nach § 47 VwVfG auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt werden. Zwar käme für den durch die öffentliche Grün- und Erholungsanlage verlaufenden Teil des Uferweges möglicherweise eine nach § 47 Abs. 1 VwVfG auf das gleiche Ziel gerichtete Teileinziehung bzw. Änderung der Nutzungsart nach § 2 Abs. 4 GrünanlG in Betracht; auf diesem Weg könnte das Mitführen von Hunden auf einen Teil der Fläche der Grünanlage beschränkt werden. Es erscheint aber bereits fraglich, ob „überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit“ dies nach § 2 Abs. 4 GrünanlG erfordern. Jedenfalls fehlt es an der nach § 2 Abs. 5 S. 1 GrünanlG vorgeschriebenen Bekanntmachung der Teileinziehung im Amtsblatt für Berlin, die mithin nicht nach § 47 Abs. 1 VwVfG in der vom Bezirksamt gewählten Form der Bekanntgabe rechtmäßig hätte erlassen werden können. Es handelte sich bei einer solchen Regelung auch nicht nur um eine Teileinziehung von geringem Umfang nach § 2 Abs. 5 S. 2 GrünanlG, bei der eine Veröffentlichung im Amtsblatt entbehrlich ist. Denn der Charakter der Grün- und Erholungsanlage wird, wie die Begründung des Beklagten für die von ihm vorgenommene Regelung gerade zeigt, durch die erhebliche Nutzung des Uferweges durch Hundehalter nachhaltig geprägt. Wird aber eine bislang regelmäßig anzutreffende Nutzungsart entzogen, so kann nicht von einer Einziehung von nur geringem Umfang ausgegangen werden. Für den restlichen Teil des Uferweges, der durch Wald nach dem LWaldG verläuft, käme zwar eine ebenfalls auf das gleiche Ziel gerichtete (Teil-)Sperrung nach § 18 LWaldG in Betracht, wonach das Benutzen des Waldes durch Dritte aus wichtigem Grund eingeschränkt werden kann. Allerdings ist hierfür wiederum nach § 3 LWaldG die Behörde Berliner Forsten und nicht das Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf des Beklagten zuständig, so dass die Regelung nicht nach § 47 Abs. 1 VwVfG von der erlassenden Behörde hätte erlassen werden können.
Der Kläger hat zudem einen im Wege der sog. Annexklage nach § 113 Abs. 1 S. 2 und 3 VwGO durchsetzbaren Folgenbeseitigungsanspruch darauf, dass der Beklagte die Maßnahmen, die er zur Kennzeichnung des Uferweges als öffentliche Badestelle getroffen hat, rückgängig macht.
Da der Hauptantrag des Klägers im vollen Umfang Erfolg hat, bedarf es keiner Entscheidung über seinen Hilfsantrag.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Nach § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO ist die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig zu erklären, weil es dem Kläger nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (vgl. zu den Voraussetzungen des § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO BVerwG, Beschluss vom 28. April 2010, 6 B 46.09, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Juni 2011, OVG 10 N 47.09, juris). Die Sache wies sowohl in prozessualer als auch in materieller Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf, zumal die Behörde selbst - durch ihr ausweichendes Verhalten zur Frage der Rechtsnatur der von ihr ergriffenen Maßnahmen gegenüber dem Kläger - die Einschaltung eines kundigen Rechtsanwalts geradezu herausgefordert hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 S. 1 und 2 ZPO.
Die Berufung war gem. § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Angesichts des Umstandes, dass in Berlin zahlreiche Badegewässer existieren, an denen potentiell Nutzungskonflikte zwischen Hundehaltern und Badegästen drohen, können die entscheidungserheblichen Rechtsfragen des Falles, insbesondere die Bestimmung des Begriffs der öffentlichen Badestelle und die Möglichkeit ihrer Kennzeichnung als solche, aus Gründen der Rechtssicherheit hierdurch einer obergerichtlichen Klärung zugeführt werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 6 GrünanlG
§ 47 VwVfG
§ 18 LWaldG
§ 3 LWaldG
§ 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 35 S. 2 VwVfG
§ 35 S. 1 VwVfG
§ 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG
§ 35 S. 2 Alt. 2 und 3 VwVfG
§ 12 Abs. 1 Nr. 6 HundeG
§ 2 S. 1 Nr. 1 bis 3 HundeG
§ 2 Abs. 1 GrünanlG
§ 2 Abs. 2 GrünanlG
§ 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 HundeG
§ 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BadeGewVO
§ 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BadeGewVO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 75 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 S. 1 LWaldG
§ 14 Abs. 1 S. 2 LWaldG
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HundeG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HundeG
§ 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2, 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 HundeG
§ 12 Abs. 1 Nr. 7 HundeG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 47 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 4 GrünanlG
§ 2 Abs. 5 S. 1 GrünanlG
§ 2 Abs. 5 S. 2 GrünanlG
§ 113 Abs. 1 S. 2 und 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 S. 1 und 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 35 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 1 Abs. 3 S. 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 K 3749.02
8 C 48.12
3 C 15.03
2 A 9.14
4 C 41.87
4 C 18.03
13 A 1215.12
6 B 46.09
10 N 47.09