Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-03-14, Aktenzeichen 11 L 250/23
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2024:0314.11L250.23.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage im Verfahren 11 K 3493/22 wird hinsichtlich Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 06.12.2022 wiederhergestellt.
Hinsichtlich Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 06.12.2022 mit Ausnahme von Ziffer 3.2.2 wird die aufschiebende Wirkung der Klage wiederhergestellt, soweit sich die Regelungen auf die Emissionsbegrenzung nach Ziffer 1 beziehen.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
2. Die Kosten des Verfahrens tragen Antragstellerin und Antragsgegner jeweils zur Hälfte.
3. Der Streitwert wird auf 7.500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung hat sich das Gericht zunächst von den summarisch zu prüfenden Erfolgsaussichten der erhobenen Klage leiten zu lassen. Bei einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung kann es kein öffentliches Interesse daran geben, dass sie sofort vollzogen wird. Umgekehrt ist regelmäßig davon auszugehen, dass bei einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit das Aufschubinteresse des Rechtsschutzsuchenden zurückzutreten hat. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen.
1.
Soweit es hinsichtlich der Regelungen unter Ziffern 1 und 3 an der erforderlichen vorherigen Anhörung der Antragstellerin fehlt, führt dies nicht zu einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit des Bescheides in formeller Hinsicht, weil diese nachgeholt und der Anhörungsmangel damit geheilt werden kann, § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW.
Nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Bei den Regelungen unter den Ziffern 1 und 3 der Ordnungsverfügung handelt es um die Antragstellerin belastende Verwaltungsakte. Soweit der Antragsgegner meint, auf eine Anhörung zu Ziffer 1 hätte verzichtet werden können, weil der dort festgesetzte und den Anforderungen nach Nr. 5.2.5 TA Luft entsprechende Grenzwert von der Antragstellerin eingehalten werde und damit keine sie belastende Entscheidung ergangen sei, überzeugt dies nicht. Die Festsetzung eines Emissionsgrenzwertes ist ein belastender Verwaltungsakt, unabhängig davon, ob dieser Grenzwert aktuell eingehalten wird oder nicht, und seine Einhaltung kann im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden.
Für eine ordnungsgemäße Anhörung bedarf es einer Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme. Die Behörde muss den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar oder erkennbar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu welchem ungefähren Zeitpunkt zu rechnen hat. Hierbei müssen sowohl die voraussichtlich entscheidungserheblichen Tatsachen wie auch die maßgeblichen wesentlichen rechtlichen Grundlagen angegeben werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 – 3 C 16.11 –, juris Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 08.02.2023 – 5 B 1701/21 –, juris Rn. 3.
Eine diesen Maßstäben genügende Anhörung ist betreffend die Regelungen in Ziffer 1 und Ziffer 3 nicht erfolgt. Gegenstand des der Antragstellerin mit Schreiben vom 23.05.2022 übermittelten Entwurfs einer Ordnungsverfügung war ausschließlich die Begrenzung der Emissionen an organischen Stoffen bezogen auf die Massenkonzentration im Abgas. Eine Begrenzung bezogen auf den Massenstrom, wie sie Ziffer 1 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung enthält, und Anordnungen zu diesbezüglichen wiederkehrenden Messungen, wie nunmehr unter Ziffer 3 verfügt, waren weder im Entwurf vorgesehen noch stand Derartiges nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge sonst in Rede. Dass – so der Antragsgegner – die Antragstellerin sich aufgrund des Schreibens vom 23.05.2022 umfassend „zur Frage der Emissionen an organischen Stoffen, angegeben in Gesamt-C, zu den Möglichkeiten der Minderung dieser Emissionen und zur Verhältnismäßigkeit“ äußern konnte und im Anschluss an ihre daraufhin erfolgte Stellungnahme mit „geringfügigen“ Änderungen rechnen musste, mag sein, ändert aber nichts daran, dass in Bezug auf die Werte im Massenstrom im Vorfeld des Bescheiderlasses keinerlei Maßnahmen angekündigt waren. Der Antragsgegner hat auch nicht dargelegt, dass auf andere Art und Weise bekannt gemacht worden oder aus sonstigen Gründen evident war, dass – auch – insoweit Regelungen getroffen werden sollten.
Weitergehende Verfahrensfehler sind nicht erkennbar. Der Vortrag der Antragstellerin, ihr Antrag auf Festsetzung einer weniger strengen Emissionsbegrenzung für zwei Jahre hätte zunächst vollständig beschieden werden müssen, geht schon deshalb fehl, weil dies mit der Ordnungsverfügung vom 27.08.2021 geschehen ist. Die Entscheidung, eine weniger strenge Emissionsbegrenzung nur bis zum 31.12.2021 zu gewähren, umfasst unter Berücksichtigung der Begründung (insbesondere S. 3 unten der Verfügung, Bl. 162 der BA_001 in 11 K 3493/22) die Ablehnung des Antrags im Übrigen.
2.
In materieller Hinsicht dürfte sich die Ordnungsverfügung hinsichtlich der Regelung unter Ziffer 1 als offensichtlich rechtswidrig (dazu a)) erweisen. Die Regelung unter Ziffer 2 stellt sich weder als offensichtlich rechtswidrig noch als offensichtlich rechtmäßig dar (dazu b)).
Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kann die zuständige Behörde auch nach Erteilung der Genehmigung Anordnungen treffen, wenn dies zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten erforderlich ist.
§ 17 BImSchG findet seinem Schutzzweck nach sowohl bei unveränderter Sach- und Rechtslage als auch nach Veränderungen Anwendung. Maßgeblich ist allein, dass eine Situation vorliegt, in welcher die Erfüllung der immissionsschutzrechtlichen Pflichten ohne die Anordnung nicht gewährleistet erscheint. Gleichgültig ist, ob der pflichtwidrige Zustand bereits eingetreten ist oder erst einzutreten droht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 09.12.2016 – 8 A 442/16 –, juris Rn. 23; OVG Saarland, Beschluss vom 18.01.2012 – 3 B 416/11 –, juris Rn. 8; Hansmann/Ohms in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 101. EL Juni 2023, § 17 BImSchG Rn. 4; Czajka in Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 228. Aktualisierung, September 2023, § 17 Rn. 36.
Zu den durch § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG in den Blick genommen Pflichten gehören unter anderem die sich aus § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ergebenden Grundpflichten für die Errichtung und den Betrieb genehmigungsbedürftiger Anlagen. Danach sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen.
Die Pflicht zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen wird durch die auf der Grundlage des § 48 BImSchG nach Anhörung der beteiligten Kreise erlassene Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) vom 18.08.2021 konkretisiert. Sie enthält grundsätzlich verbindliche Regelungen, Festlegungen und Vorgaben für die mit Genehmigungen, nachträglichen Anordnungen und Ermittlungsanordnungen befassten Verwaltungsbehörden. Sie konkretisiert unbestimmte Rechtsbegriffe des Gesetzes durch generelle, dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienende Standards, die entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen verkörpern. Solche Standards sind auch die Emissionswerte, die angeben, welche von Anlagen ausgehenden Luftverunreinigungen nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, demgemäß als Grundlage für Emissionsbegrenzungen nach dem Stand der Technik dienen und im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit das Maß der gesetzlich gebotenen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen konkretisieren (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Mit dieser Funktion sind die Emissionswerte der TA Luft auch im gerichtlichen Verfahren beachtlich.
Vgl. (noch zur TA Luft 1986) BVerwG, Beschluss vom 10.01.1995 – 7 B 112/94 –, juris Rn. 4, und (zur TA Luft 2002) OVG NRW, Urteile vom 09.12.2016 – 8 A 442/16 –, juris Rn. 37 f. m.w.N., und – 8 A 2691/15 –, juris Rn. 36, 40, 72 m.w.N.
Die Vorschriften unter Nr. 5 TA Luft enthalten unter anderem Emissionswerte, deren Überschreiten nach dem Stand der Technik vermeidbar ist, emissionsbegrenzende Anforderungen, die dem Stand der Technik entsprechen, sowie sonstige Anforderungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen. Dazu gehören die in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung herangezogenen Regelungen für Emissionen an organischen Stoffen in Nr. 5.2.5 und Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft.
a)
Hinsichtlich der Regelung unter Ziffer 1 ist bereits fraglich, ob der Massenstrom betreffend Emissionen an organischen Stoffen im Abgas der Anlage bis zum 30.11.2024 – bis zu diesem Zeitpunkt ist die Regelung unter Ziffer 1 der Verfügung vom 06.12.2022 befristet – 0,50 kg/h nicht überschreiten darf (dazu aa)). Jedenfalls liegen die Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG für eine nachträgliche Anordnung deshalb nicht vor, weil ein Verstoß gegen Vorsorgepflichten insoweit nicht vorliegt und auch nicht droht (bb)). Einer Umdeutung in eine nachträgliche Nebenbestimmung zur Genehmigung ist die Ordnungsverfügung nicht zugänglich (cc)).
aa) Maßgeblich für die Anlage der Antragstellerin ist mit Blick auf die Emissionen organischer Stoffe im Massenstrom zunächst Nr. 5.2.5 TA Luft.
Durch Nr. 5.2.5 TA Luft werden allgemein Grenzwerte für Emissionen organischer Stoffe festgelegt. Nach Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift dürfen organische Stoffe im Abgas, ausgenommen staubförmige organische Stoffe, den Massenstrom von 0,50 kg/h oder die Massenkonzentration von 50 mg/m³, jeweils angegeben als Gesamtkohlenstoff, insgesamt nicht überschreiten. Ob diese nach Nr. 5.1.1 Abs. 2 Satz 1 TA Luft für alle Anlagen maßgebliche Emissionsbegrenzung auf die von der Antragstellerin betriebene Anlage anzuwenden ist, ist zweifelhaft.
Der in Nr. 5.2.5 Abs. 1 Satz 1 TA Luft festgelegte Grenzwert im Massenstrom wird zwar wohl nicht gemäß Nr. 5.1.1 Abs. 2 Satz 2 TA Luft durch eine anlagenspezifische Regelung nach Nr. 5.4 verdrängt (dazu aaa)). Es spricht aber Einiges dafür, dass der Ausnahmetatbestand nach Nr. 5.1.1 Abs. 3 TA Luft vorliegt (bbb)).
aaa) Nach Nr. 5.1.1 Abs. 2 Satz 2 TA Luft gehen abweichende Regelungen in Nr. 5.4 den jeweils betroffenen Regelungen (u.a.) in Nr. 5.2 vor.
Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft legt für organische Stoffe in Satz 2 fest, dass Emissionen, angegeben als Gesamtkohlenstoff, bei Anlagen zum Brennen von Kalkstein im Abgas von mischgefeuerten Schachtöfen mit und ohne Brennerlanzen und Gleichstrom-Gegenstrom-Regenerativ-Öfen die Massenkonzentration 30 mg/m³ nicht überschreiten dürfen.
Damit wird für mischgefeuerte Schachtofenanlagen wie die der Antragstellerin in Bezug auf den Massenstrom zunächst kein anderer Wert bestimmt und insoweit keine unmittelbar „abweichende Regelung“ i.S.d. Nr. 5.1.1 Abs. 2 Satz 2 TA Luft getroffen. Dass Nr. 5.4.2.4.1/2 TA (überhaupt) einen Grenzwert enthält, führt wohl auch nicht dazu, dass die Regelung unter Nr. 5.2.5 Abs. 1 Satz 1 TA Luft grundsätzlich nicht anzuwenden wäre mit der Folge, dass für eine Regelung des Massenstroms kein Raum ist. Dafür spricht der Wortlaut von Nr. 5.1.1 Abs. 2 TA Luft, nach deren Satz 1 die Regelungen in Nr. 5.2 ausdrücklich für alle Anlagen gelten und Satz 2 einen Vorrang von Regelungen in Nr. 5.4 nur vorsieht, „soweit“ diese abweichen.
bbb) Die Ausnahmeregelung in Nr. 5.1.1 Abs. 3 TA Luft dürfte dagegen voraussichtlich zum Zuge kommen. Danach ist der entsprechende Massenstrom aus Nr. 5.2 in der Regel nicht anzuwenden, wenn in Nr. 5.4 eine Massenkonzentration begrenzt ist.
So liegt es hier.
Unter Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft wird zunächst, wie soeben ausgeführt, für Anlagen wie die der Antragstellerin ein Emissions(grenz-)wert hinsichtlich der Massenkonzentration organischer Stoffe im Abgas festgelegt, nämlich 30 mg/m³.
Die Sonderregelung für Altanlagen enthält ebenfalls Emissionswerte für organische Stoffe im Abgas mischgefeuerter Schachtöfen mit und ohne Brennerlanzen. Nach Satz 1 dieser Regelung ist in diesen eine Massenkonzentration von 30 mg/m³ „anzustreben“. In Fällen, in denen auch bei geeigneter Brennstoffauswahl und Ausschöpfung aller Möglichkeiten zur primären Emissionsminderung dieser Wert nicht erreicht wird, dürfen die Emissionen an organischen Stoffen, angegeben als Gesamtkohlenstoff, die Massenkonzentration von 50 mg/m³ nicht überschreiten (Satz 2). Bei Einsatz einer thermischen Nachverbrennung – in der Anlage der Antragstellerin unstreitig nicht gegeben – dürfen in ihrem Abgas die Emissionen an organischen Stoffen, angegeben als Gesamtkohlenstoff, die Massenkonzentration von 30 mg/m³ nicht überschreiten (Satz 3).
Die Schachtofenanlage der Antragstellerin ist eine Altanlage i.S.d. Nr. 2.10 Nr. 1 a) TA Luft, nämlich eine bestehende Anlage, für die am 01.12.2021 – dem Tag des Inkrafttretens der Neufassung der TA Luft, vgl. Nr. 9 – eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb nach § 6 BImSchG erteilt ist und für die in dieser Zulassung Anforderungen nach § 5 Abs. 1 Nrn. 1 oder 2 BImSchG festgelegt sind. Die Anlage der Antragstellerin wurde ausweislich der Änderungsgenehmigung vom 13.10.1994 am 03.02.1960 (erstmals) immissionsschutzrechtlich genehmigt, und die Änderungsgenehmigung enthält Grenzwerte hinsichtlich staubförmiger Emissionen und Lärmimmissionen.
Auch wenn man davon ausgeht, dass die Vorsorgepflicht für Altanlagen hinsichtlich organischer Stoffe im Abgas nicht bereits durch die allgemeine Regelung in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft konkretisiert wird, die zulässige Massenkonzentration also nicht i.S.d. Nr. 5.1.1 Abs. 3 TA Luft auf 30 mg/m³ „begrenzt“ ist, weil dieser Wert bei Altanlagen lediglich anzustreben ist, enthält jedenfalls Satz 2 der Altanlagenregelung für organische Stoffe einen Emissions(grenz-)wert, nämlich 50 mg/m³. Dieser Wert gilt dann, wenn auch bei Einsatz entsprechender Brennstoffe und Ausschöpfung aller Möglichkeiten zur primären Emissionsminderung 30 mg/m³ nicht erreicht werden. Die Existenz dieses Wertes schließt eine Anwendung der Regelungen in Nr. 5.2 – darunter Nr. 5.2.5 – nach Nr. 5.1.1 Abs. 3 TA Luft damit „in der Regel“ aus.
Nach Auffassung der Kammer könnte allenfalls deshalb ausnahmsweise auf den Wert für den Massenstrom nach Nr. 5.2.5 TA Luft zurückgegriffen werden, weil der Antragsgegner der Antragstellerin in Bezug auf die Massenkonzentration organischer Stoffe im Abgas eine (Sanierungs-)Frist bis zum 01.12.2024 eingeräumt hat. Nach Ziffer 2 der Ordnungsverfügung vom 06.12.2022 dürfen die Emissionen an organischen Stoffen im Abgas erst ab diesem Zeitpunkt die Massenkonzentration von 30 mg/m³ nicht mehr überschreiten. Die Anwendung der Regel in Nr. 5.1.1 Abs. 3 TA Luft würde damit dazu führen, dass für die Anlage der Antragstellerin aktuell keinerlei Vorsorgeanforderungen gelten. Aufgrund dessen mag man abweichend von der Regel erwägen können, dass in der Anlage bis zum Ablauf des 30.11.2024 nach Nr. 5.2.5 Abs. 1 Satz 1 TA Luft organische Stoffe im Massenstrom den Wert von 0,50 kg/h nicht überschreiten dürfen.
bb) Die Voraussetzungen für eine nachträgliche Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG liegen ungeachtet dessen deshalb nicht vor, weil nicht ersichtlich ist, dass die Antragstellerin beim Anlagenbetrieb gegen eine ihr ggf. – dazu oben unter I. 1.a) – obliegende Pflicht zur Einhaltung eines Emissionswertes im Massestrom von 0,50 kg/h verstoßen hat oder zu verstoßen droht.
Für Anordnungen aus Vorsorgegründen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG bedarf es im Unterschied zu Anordnungen zur Durchsetzung der Schutzpflicht nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG keiner Feststellung konkreter Gefahren und Belästigungen. Vorsorgemaßnahmen sollen bereits Risiken unterhalb der Gefahrengrenze minimieren. Hinreichend, aber auch notwendig ist dafür ein Gefahrenverdacht oder ein Besorgnispotenzial,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.2003 – 7 C 19/02 –, juris Rn. 12; BayVGH, Beschluss vom 27.01.2012 – 22 ZB 10/2333 –, juris Rn. 28,
es müssen also konkrete Anhaltspunkte für einen – gegenwärtigen oder künftigen – Verstoß bestehen.
Vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 18.01.2012 – 3 B 416/11 –, juris Rn 6 ff.; Hansmann/Ohms, a.a.O. § 17 BImSchG Rn. 92; Czajka, a.a.O. § 17 Rn. 42.
Dementsprechend setzen auch Nr. 6 Satz 1 und Nr. 6.2.1 Satz 1 TA Luft betreffend nachträgliche Anordnungen voraus, dass die bestehende Anlage nicht den in Nr. 4 und 5 festgelegten Anforderungen bzw. dem in Nr. 5 beschriebenen Stand der Technik entspricht; nur in diesem Fall sollen die zuständigen Behörden Anordnungen zur Erfüllung der Pflichten aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BImSchG treffen.
Dass und inwiefern beim Betrieb der Schachtofenanlage der Antragstellerin die Emissionen an organischen Stoffen im Massenstrom den Grenzwert von 0,50 kg/h – unterstellt, er wäre anzuwenden – überschritten haben oder eine Überschreitung dieses Wertes einzutreten droht, ist nicht ersichtlich.
Der Antragsgegner hat sowohl in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung vom 06.12.2022 als auch im Bescheid über die Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 01.03.2023 und im gerichtlichen Verfahren darauf abgestellt, dass die Antragstellerin den festgesetzten Grenzwert einhält. Inwiefern angesichts dessen Anlass für eine nachträgliche Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V.m. Nr. 6 TA Luft besteht, führt er nicht weiter aus. Dessen hätte es umso mehr bedurft, als ein Bericht der Bezirksregierung K. vom 23.03.2018 nach seinen Angaben – der Bericht liegt dem Gericht nicht vor – einen Massenstrom von 0,32 kg/h feststellt. Dass das LANUV diesen Wert ebenso wie das Ergebnis eines Emissionsmessberichts des TÜV Nord vom 07.11.2020 – danach ergab sich ein Massenstrom an Gesamtkohlenstoff von 0,23 kg/h – in Frage stellt, ändert nichts daran, dass der Antragsgegner selbst durchgängig davon ausgegangen ist, dass den Anforderungen der TA Luft in Bezug auf den Massenstrom genügt wird.
cc) Einer Umdeutung in eine nachträgliche Nebenbestimmung zur Genehmigung nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ist die Verfügung vom 06.12.2022 schon ihrem Wortlaut nach nicht zugänglich. Sie ist als „Ordnungsverfügung“ tituliert und stützt sich im Tenor ausdrücklich auf § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Die Vorschrift wird auch in der Begründung, die sich allerdings im Wesentlichen auf die Regelung unter Ziffer 2 bezieht, herangezogen. Die Begründung der Regelung unter Ziffer 1 – „Die unter 1. dieser Ordnungsverfügung getroffene Anordnung ist – da die betreffende Anforderung bereits eingehalten wird – ab sofort verbindlich und wird im Ergebnis zum 01.12.2024 durch die unter 2. dieser Ordnungsverfügung getroffene Anordnung abgelöst.“ lässt – ebenfalls – nur ein Verständnis als nachträgliche Anordnung zu.
Abgesehen davon würde eine Qualifizierung als Nebenbestimmung nicht zu einer für den Antragsgegner günstigeren Beurteilung der Rechtslage führen. § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG als für das Immissionsschutzrecht abschließende Regelung der Zulässigkeit von Nebenbestimmungen erlaubt diese grundsätzlich nur zusammen mit der Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. In der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung vom 14.02.1973 heißt es dementsprechend ausdrücklich, dass die „in § 12 genannten Nebenbestimmungen nur im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung statthaft“ sind. Nach Erteilung der Genehmigung seien Beschränkungen nur im Rahmen des § 16 – jetzt § 17 – BImSchG zulässig, nach dem unter den näher bezeichneten Voraussetzungen nachträgliche Anordnungen getroffen werden könnten.
Vgl. BT-Drs. 7/179, S. 35.
Nach Erteilung der Genehmigung sind der zuständigen Immissionsschutzbehörde also Einschränkungen des genehmigten Anlagenbetriebs nur noch unter den Voraussetzungen des § 17 BImSchG oder aufgrund eines Auflagenvorbehalts, vgl. § 12 Abs. 2a BImSchG, möglich.
Vgl. ThürOVG, Beschluss vom 10.02.2015 – 1 EO 356/14 –, juris Rn. 50; HessVGH, Beschluss vom 07.01.2002 – 2 TZ 3262/01 –, juris Rn. 7 ff.; Jarass, BImSchG, Kommentar, 14. Auflage 2022, § 12 Rn. 3, 12 und 45 ff.
Das Bestreben des Antragsgegners, die ggf. – dazu oben unter I. 1.a) – derzeit für den Anlagenbetrieb der Antragstellerin geltenden Vorsorgeanforderungen festzuschreiben, findet im Gesetz nur dann eine Grundlage, wenn Anlass zu der Annahme besteht, dass diese Anforderungen nicht eingehalten werden.
b)
Hinsichtlich der Regelung unter Ziffer 2 – danach dürfen die Emissionen organischer Stoffe im Abgas ab dem 01.12.2024 die Massenkonzentration 30 mg/m³ nicht überschreiten – kann weder von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit noch von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit ausgegangen werden. Die Klage dürfte in dieser Hinsicht aber eher geringe Erfolgsaussichten haben. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG für ein Einschreiten liegen vor (dazu unter aa)), und auf der Rechtsfolgenseite unterliegt die nachträgliche Anordnung voraussichtlich keinen durchgreifenden Bedenken (bb)).
aa) Die Voraussetzungen des §§ 17 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG dürften gegeben sein, da die Antragstellerin ihren sich aus Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft ergebenden Emissionsminderungspflichten nicht hinreichend nachkommt.
Die nach der allgemeinen Regelung in Nr. 5.2.5 Abs. 1 Satz 1 TA Luft geltende Massenkonzentration von maximal 50 mg/m³ organischer Stoffe im Abgas wird, wie bereits oben dargestellt, durch die abweichenden anlagenspezifischen Regelungen in Nr. 5.4 TA Luft verdrängt (vgl. Nr. 5.1.1 Abs. 2 Satz 2 TA Luft).
Betreffend Altanlagen wird in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft, wie bereits dargelegt, für mischgefeuerte Schachtöfen, die keine thermische Nachverbrennung einsetzen – hier sieht Satz 3 einen Emissions(grenz-)wert vor –, im Grundsatz ein Emissions(ziel-)wert von 30 mg/m³ vorgesehen. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus dem Wortlaut – „ist (…) anzustreben“ – des Satzes 1. Diesen Wert ergänzt Satz 2 für Altanlagen, in denen auch bei geeigneter Brennstoffauswahl und Ausschöpfung aller Möglichkeiten zur primären Emissionsminderung 30 mg/m³ nicht erreicht werden können, um einen dann maximal zulässigen Emissions(grenz-)wert von 50 mg/m³. Sofern die Voraussetzungen des Satzes 2 nicht vorliegen, ein Wert von 30 mg/m³ also erreicht werden kann, bleibt es nach der Systematik der Altanlagenregelung bei dem Emissionsminimierungsgebot auf 30 mg/m nach Satz 1. Hätte der Vorschriftengeber beabsichtigt, nur in den in Satz 2 der Altanlagenregelung genannten Fällen eine Ausnahme von dem nach der allgemeinen Regelung für mischgefeuerte Schachtofenanlagen für organische Stoffe geltenden Emissions(grenz-)wert von 30 mg/m³ zu etablieren, hätte es des Satzes 1 nicht bedurft.
Aus Satz 2 lässt sich ableiten, dass nach der Vorstellung des Erlassgebers die für Altanlagen zulässige Emissionsbegrenzung in einem Korridor zwischen 30 mg/m³ auf der einen und 50 mg/m³ auf der anderen Seite liegt.
Dies gilt seit dem Inkrafttreten der TA Luft am 01.12.2021, vgl. Nr. 9. Anlagenbetreiber sind damit zum einen verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, die dazu führen, dass ihre Anlagen einen Wert von maximal 50 mg/m³ erreichen und einhalten. Zum anderen haben sie das Erreichen eines Wertes von 30 mg/m³ anzustreben.
Die Anlage der Antragstellerin emittiert nicht nur das Doppelte des anzustrebenden Wertes von 30 mg/m³, sondern auch deutlich mehr als die maximal für Altanlagen zulässigen 50 mg/m³ an organischen Stoffen. Auf entsprechende Anträge sind bis zur streitgegenständlichen Anordnung vom 06.12.2022, zuletzt unter dem 27.08.2021, mehrere Ordnungsverfügungen erlassen worden, mit denen jeweils befristet eine maximale Massenkonzentration von 75 mg/m³ zugelassen worden ist. Die im Verwaltungsverfahren dokumentierten Messungen haben bei dem Einsatz von Anthrazitkohle als Brennstoff einen maximalen Messwert zuzüglich erweiterter Messunsicherheit von 59 mg/m³ ergeben (vgl. Bl. 150 der GA). Nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Antragsgegners sollen Messwerte von 59-69 mg/m³ erreicht worden sein. Die Antragstellerin hat weder im Verwaltungs- noch im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht, dass diese Werte im Anlagenbetrieb nunmehr nennenswert unterschritten wird.
Dass und inwiefern sie tätig geworden ist bzw. tätig wird, um den Anforderungen der TA Luft in Zukunft zu genügen, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen. Sie hat vielmehr mehrfach die Auffassung vertreten und im Einzelnen begründet, dass weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Emissionen unwirtschaftlich und ihr daher nicht zuzumuten seien. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung konnte der Antragsgegner daher davon ausgehen, dass die Antragstellerin die ihr nach der TA Luft obliegenden Vorsorgepflichten nicht erfüllt, sodass die Voraussetzungen für eine nachträgliche Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG vorliegen.
bb) Auf der Rechtsfolgenseite spricht mehr für als gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung, dass die Emissionen an organischen Stoffen im Abgas der Schachtofenanlage der Antragstellerin die Massenkonzentration von 30 mg/m³ ab dem 01.12.2024 nicht überschreiten dürfen.
Die Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG steht im Ermessen der zuständigen Behörde.
Mit § 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG stellt der Gesetzgeber Richtlinien für die Frage der Verhältnismäßigkeit, hier der Angemessenheit, der Anordnungen auf.
Vgl. Czajka , a.a.O. § 17 Rn. 51.
Danach darf die zuständige Behörde eine nachträgliche Anordnung nicht treffen, wenn sie unverhältnismäßig ist, vor allem, wenn der mit der Erfüllung der Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung angestrebten Erfolg steht; dabei sind insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Anlage ausgehenden Emissionen und der von ihr verursachten Immissionen sowie die Nutzungsdauer und technische Besonderheiten der Anlage zu berücksichtigen.
Das der Behörde durch § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eröffnete Ermessen wird durch die TA Luft auf der Grundlage von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BImSchG konkretisiert.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.05.2014 – 7 B 3.14 –, juris Rn. 16 zur wortgleichen Vorgängerregelung in der TA Luft 2002; OVG Lüneburg, Beschluss vom 06.03.2023 – 12 ME 17/23 –, juris Rn. 59 zur aktuellen Regelung.
Der Vorschriftengeber hat mit der TA Luft das Maß der geforderten Vorsorge in Bezug auf den Durchschnittsbetreiber als generell verhältnismäßig bewertet, sodass eine weitere, in besonderer Weise auf den individuellen wirtschaftlichen Aufwand abstellende Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall nur bei atypischen Sachverhaltslagen oder dann in Betracht kommt, wenn der Normgeber bestimmte Fallgruppen offengelassen hat.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.05.2014 – 7 B 3.14 –, juris Rn. 12 (zur TA Luft 2002), und vom 30.08.1996 – 7 VR 2.96 –, juris Rn. 22 f. (zur TA Luft 1986); Hansmann/Ohms, a.a.O. § 17 Rn. 137; Posser in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 67. Edition, Stand: 01.01.2023, § 17 Rn. 53; Jarass, a.a.O. § 17 Rn. 52; Czajka, a.a.O. § 17 Rn. 66.
aaa) Hinsichtlich des „Ob“ des Einschreitens im Wege einer nachträglichen Anordnung ist das Ermessen des Antragsgegners durch die TA Luft intendiert.
Nr. 6 Satz 1 TA Luft bestimmt, dass die zuständigen Behörden, soweit bestehende Anlagen nicht den in den Nummern 4 und 5 festgelegten Anforderungen entsprechen, unter Beachtung der nachstehenden Regelungen die erforderlichen Anordnungen zur Erfüllung der Pflichten aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG treffen sollen. Nach Satz 2 der Regelung beginnen die in den Nummern 5.4 und 6 festgelegten Fristen zur Erfüllung der Anforderungen mit dem Inkrafttreten der TA Luft.
Die Regelungen unter Nr. 6 TA Luft beziehen sich auf „bestehende Anlagen“ i.S.d. Nr. 2.10 TA Luft, enthalten also Vorgaben zur Ermessensausübung der zuständigen Behörden, soweit es um Altanlagen geht.
Nr. 6.2.1 TA Luft bestimmt als „Grundsatz“:
„Entspricht eine Anlage nicht den in der TA Luft konkretisierten Anforderungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen, soll die zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen treffen, um die Anlage an den in Nr. 5 beschriebenen Stand der Technik und die dort angegebenen sonstigen Vorsorgeanforderungen anzupassen. Werden die in Nr. 5 festgelegten Emissionswerte nur geringfügig überschritten, kann die Anordnung aufwändiger Abhilfemaßnahmen unverhältnismäßig sein. Im Übrigen wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (§ 17 Absatz 2BImSchG) in der Regel durch Einräumung einer der in den Nummern 5.4 und 6 festgelegten Erfüllungsfristen gewahrt.“
Nr. 6.2.1 Satz 1 TA Luft intendiert damit dem Grunde nach den Erlass einer nachträglichen Anordnung gegenüber der Antragstellerin, da ihre Anlage den durch Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft konkretisierten Vorsorgeanforderungen nicht genügt.
bbb) Es spricht Einiges dafür, dass die Begrenzung der zulässigen Gesamt-C-Emissionen auf 30 mg/m³ den Anforderungen genügen dürfte, die an eine ordnungsgemäße Ermessensausübung zu stellen sind.
(1) Angesichts des Umfangs der Überschreitung des zulässigen Grenzwertes von 50 mg/m³ hat der Antragsgegner zunächst in nicht zu beanstandender Weise das Vorliegen einer nur geringfügigen Überschreitung der in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft festgelegten Emissionswerte und damit eine Anwendbarkeit von Nr. 6.2.1 Satz 2 TA Luft verneint. Der Vortrag der Antragstellerin, es hätte geprüft werden müssen bzw. können, „statt eines Emissionsgrenzwertes von 50 mg/m³ für organische Stoffe (Gesamt-C) einen zwischen 50 mg/m³ und 75 mg/m³ liegenden Emissionsgrenzwert anzuordnen, der dann nur noch eine geringfügige Überschreitung darstellen würde (…), was nach diesen Grundsätzen strengere nachträgliche Anordnungen ausschließen würde“, verkennt zum einen, dass Anlass zum Absehen von einer nachträglichen Anordnung ist, dass der Emissionswert tatsächlich nur noch geringfügig überschritten wird; dass ein nur geringfügig höherer als der nach der TA Luft zulässige Wert festgesetzt ist oder wird, eröffnet die Möglichkeit einer Ermessensausübung auf der Grundlage von Nr. 6.2.1 Satz 2 TA Luft für sich betrachtet nicht. Zum anderen bedeutet ein Emissionswert von 59 mg/m³ bzw. 59-69 mg/m³ eine Überschreitung des zulässigen Wertes für Altanlagen von 50 mg/m³ um rund das 1,2-Fache bzw. das 1,2- bis 1,4-Fache; insoweit kann nicht von einer Geringfügigkeit ausgegangen werden. Dies gilt umso mehr, wenn man berücksichtigt, dass die Altanlagenregelung in Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft nicht nur einen Emissions(grenz-)wert von 50 mg/m³, sondern mit 30 mg/m³ zusätzlich einen Wert enthält, der „anzustreben“ ist. Dieser dürfte im Rahmen von Nr. 6.2.1 Satz 2 TA Luft als Emissions(ziel-)wert ebenfalls maßgeblich sein. Er entspricht dem nach Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft für alle Anlagen der Nr. 2.4.1 und 2.4.2 allgemein für organische Stoffe im Abgas geltenden Grenzwert von 30 mg/m³, sodass sein Überschreiten auch in Altanlagen nach dem Stand der Technik vermeidbar sein dürfte. Damit stellt er auch als nur „anzustrebender“ Wert einen Emissionswert i.S.d. Nr. 5.1.1 Abs. 1 Spiegelstrich 1 TA Luft dar. Da Emissionswerte Grundlagen für Emissionsbegrenzungen sind, Nr. 2.7 Satz 1 TA Luft, ist Maßstab für die Frage, ob eine geringfügige Überschreitung vorliegt, daher nicht nur der Wert von 50 mg/m³, sondern der Emissionskorridor zwischen 30 und 50 mg/m³. Jener wird mit im Betrieb der Anlage der Antragstellerin emittierten mindestens 59 mg/m³ an organischen Stoffen im Abgas deutlich verfehlt.
(2) Hinsichtlich der Festsetzung von 30 mg/m³ als maximal zulässigen Massenkonzentrationswert können sich etwaige Mängel in der Ermessensausübung voraussichtlich im Hauptsacheverfahren beseitigen lassen, sodass auch insoweit davon auszugehen ist, dass ein Obsiegen des Antragsgegners wahrscheinlicher erscheint als sein Unterliegen.
In dem durch Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft für die Emissionsbegrenzung vorgesehenen Korridor zwischen 30 mg/m³ und maximal 50 mg/m³ kann die zuständige Behörde nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine Emissionsbegrenzung für Altanlagen nachträglich anordnen. Die vom Antragsgegner vorgenommene Festsetzung stellt also die danach weitgehendste Beschränkung dar.
Der Antragsgegner hat zutreffend zugrunde gelegt, dass in der Anlage der Antragstellerin ein Wert von 30 mg/m³ bei geeigneter Brennstoffauswahl und Ausschöpfung aller Möglichkeiten zu primären Emissionsminderung erreichbar ist und damit nach Nr. 5.4.2.4.1/2 Satz 2 TA Luft nicht von vornherein lediglich eine Emissionsbegrenzung auf 50 mg/m³ verhältnismäßig gewesen wäre. Die Antragstellerin stellt auch nicht in Abrede, dass 30 mg/m³ mit der Umstellung auf den Brennstoff Koks erreicht werden können; soweit sie einer Emissionsbegrenzung auf diesen Wert Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen und – möglicherweise – das Erfordernis technischer und betrieblicher Anpassungen entgegenhält, ist dies schon nach dem Wortlaut des Nr. 5.4.2.4.1/2 Satz 2 TA Luft unerheblich.
Das der TA Luft zugrundeliegende Vorsorgekonzept wird vom Vorschriftengeber insoweit konkretisiert, als die zuständigen Behörden das Erreichen dieses dem allgemein geltenden Emissionsgrenzwert entsprechenden Wertes „anzustreben“ haben, und dass dies generell verhältnismäßig ist. Soweit diese generelle Konkretisierung reicht, darf sie nicht in einer die Bedeutung ihres gleichmäßigen Vollzuges vernachlässigenden Weise dahin verstanden werden, dass vorrangig die jeweiligen Verhältnisse des Einzelfalls in den Blick genommen werden. Eine weitere, in besonderer Weise auf den individuellen wirtschaftlichen Aufwand abstellende Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall kommt vielmehr nur bei atypischen Sachverhaltslagen in Betracht.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30.08.1996 – 7 VR 2/96 –, juris Rn. 22.
Allerdings dürfte im Rahmen der Anwendung von Satz 1 der Altanlagenregelung unter Nr. 5.2.4.1/2 TA Luft bei der Festsetzung eines konkreten Grenzwerts auch ohne atypischen Sachverhalt eine Einzelfallprüfung erforderlich sein, weil der Vorschriftengeber das Maß der durch den Vorsorgegrundsatz verlangten Emissionsminderung nicht durch einen bestimmten Grenzwert, sondern durch einen Emissions(ziel-)wert, den es (lediglich) „anzustreben“ gilt, konkretisiert und damit die Verhältnismäßigkeit gerade nicht generell beurteilt hat.
Vgl. dazu erneut BVerwG, Beschluss vom 30.08.1996 – 7 VR 2/96 –, juris Rn. 23.
Insofern dürften bei der anzustellenden Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht nur atypische, sondern auch sonstige Umstände berücksichtigungsfähig und -bedürftig sein. Dieses Verständnis wird durch Nr. 6.2.1 Satz 3 TA Luft nicht ausgeschlossen, da danach der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (nur) in der Regel durch Einräumung einer der in den Nr. 5.4 und Nr. 6 eingeräumten Erfüllungsfristen gewahrt wird.
Der Antragsgegner hat nicht verkannt, dass die nach Satz 1 der Altanlagenregelung anzustrebende Massenkonzentration von 30 mg/m³ keinen strikten Emissions(grenz-)wert darstellt. Soweit er eingangs formuliert hat, dass deshalb „das Erfordernis“ einer Emissionsbegrenzung auf 30 mg/m³ bestehe, lässt dies nicht darauf schließen, dass er annahm, in dieser Hinsicht gebunden zu sein. Im Folgenden (S. 6) verweist er vielmehr nicht nur auf das ihm durch § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eingeräumte Ermessen, sondern auch auf die Regelungen unter Nr. 6 und Nr. 6.2.1 Satz 1 TA Luft. Weiter führt er aus, dass „Anhaltspunkte, die ein ausnahmsweises Absehen von einer Anordnung rechtfertigen können, etwa aufgrund der Annahme eines atypischen Einzelfalls, (…) im vorliegenden Fall nicht ersichtlich“ seien (vgl. S. 7, Hervorhebung durch die Kammer). Dies spricht dafür, dass er eine nach den obigen Ausführungen wohl gebotene, sich nicht auf die Prüfung eines atypischen Sachverhalts beschränkende Einzelfallprüfung durchgeführt hat, auch wenn weitere Ausführungen fehlen.
Die Emissionsbegrenzung gründet der Antragsgegner darauf (S. 5 unten und 6 oben des Bescheides vom 06.12.2022), dass die Anlage der Antragstellerin 30 mg/m³ nach den vorgenommenen Untersuchungen bei (teilweisem) Einsatz des Brennstoffs Koks einhalten kann.
Dass vom Antragsgegner weitere, konkret auf die Situation des Betriebes der Antragstellerin bezogene Erwägungen zum Umfang der Emissionsbegrenzung vom Antragsgegner nicht angestellt wurden, dürfte nicht zu beanstanden sein, da die Antragstellerin zu Umständen, die es ermöglicht hätten, einen höheren Wert als die nach der Altanlagenregelung „anzustrebenden“ 30 mg/m³ im Abgas zu rechtfertigen, weder im Verwaltungs- noch im gerichtlichen Verfahren substantiiert vorgetragen hat.
Zunächst betreffen die im Vergleich zu Anthrazitkohle höheren Beschaffungskosten von Koks und die damit einhergehenden finanziellen Belastungen nicht nur die Antragstellerin, sondern sämtliche Betriebe, die Koks benötigen. Inwiefern die Antragstellerin in einer Art und Weise von den erhöhten Brennstoffkosten betroffen wäre, die für sie besonders schwerwiegende Folgen zeitigt, wird nicht überzeugend dargelegt. Sie beschränkt sich auf die Behauptung, dass „alle anderen Marktteilnehmer in NRW (…) die Produktion auf andere Öfen verlagern oder die mit Koks betriebenen Öfen einfach ausstellen“ könnten. Dass ihr Betrieb sich auf einen Standort beschränkt und ihr nur ein Ofen zur Verfügung steht, mag zwar dazu führen, dass sie wirtschaftlich stärker betroffen ist, als ein Unternehmen, das an mehreren Standorten mehrere (unterschiedliche) Öfen betreibt. Ansonsten sind aber alle Unternehmen, auch wenn sie – nur – einen Standort aufgeben oder – nur – eine Ofenanlage außer Betrieb nehmen, in gleicher Weise betroffen. Die Folgen der Emissionsbegrenzung unterscheiden sich insoweit allein aufgrund der jeweiligen wirtschaftlichen Leistungskraft und Ausrichtung der betroffenen Betriebe. Dies kann es nicht grundsätzlich rechtfertigen, bei kleinen Betrieben weniger strenge Anforderungen zu stellen; dadurch würde das Vorsorgekonzept der TA Luft weitgehend ausgehöhlt.
Die Befürchtung der Antragstellerin, bei einer Verwendung einer Mischung aus Anthrazitkohle und Koks könne es aufgrund des unterschiedlichen Brennverhaltens der Stoffe zu einer Teilung der Brennzone und daraus resultierend zu Schäden am Ofenfutter und in der Betonkonstruktion der Austragung kommen, wird ebenfalls nicht substantiiert. Was daraus folgen würde – etwa, welche technischen Änderungen möglich wären und mit welchen Kosten diese einhergingen –, bleibt offen. Auch wenn es sein mag, dass es dazu beim Testbetrieb im Jahr 2017 – seitdem steht die Verringerung der Gesamt-C-Emissionen zwischen ihr und dem Antragsgegner zur Debatte – noch an Erfahrungswerten fehlte, hätte es der Antragstellerin oblegen, spätestens im Rahmen des Anhörungsverfahrens zumindest zum aktuellen Sachstand vorzutragen. Sie hat dagegen nur geltend gemacht, dass die Verwendung dieser Mischung in anderen Werken keine Rückschlüsse auf sie zulasse, da dort andere Produkte hergestellt würden. Es fehlt an der Darlegung, welche Umstände konkret zu Unterschieden in den technischen oder betrieblichen Abläufen führen, die für sie einen Einsatz dieser Brennstoffmischung ausschließen oder unzumutbar machen. Dementsprechend ist auch unklar, aus welchen Gründen ein Emissions(grenz-)wert von 60 mg/m³ unter akzeptablen wirtschaftlichen Bedingungen eingehalten werden kann (Schreiben vom 23.06.2022, S. 4 ff. (Bl. 46 ff. der GA 11 K 3493/22); Klageschrift vom 22.12.2022, S. 4 oben), ein darunter liegender Wert aber nicht mehr.
Auch sämtliche von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen, insbesondere von ihren Steuerberatern und Lieferanten, enthalten keinerlei Informationen, die den Antragsgegner in die Lage versetzt hätten, die konkreten Auswirkungen abzuschätzen, die eine zwischen 30 mg/m³ und 50 mg/m³ liegende Begrenzung der Gesamtkohlenstoff-Emissionen jeweils für ihren Betrieb bedeuten würden. Zwar stellt sie Berechnungen dazu an, mit welchen Steigerungen der Brennstoffkosten bei einer Brennstoffumstellung auf Koks zu rechnen ist, und behauptet, dass diese Steigerungen nicht an die Kunden weitergegeben werden könnten, sodass eine die Betriebskosten deckende Produktion auf Dauer nicht möglich sei. Allerdings ist weder erkennbar, weshalb die zugrunde gelegten, soweit ersichtlich nur auf ein Angebot gegründeten Preise als repräsentativ angesehen werden können, noch, warum der sich daraus ergebende (Mindest-)Verkaufspreis am Markt nicht erzielt werden kann. Aus dem Schreiben des Dipl.-Ing. I. vom 11.01.2017 ergibt sich dies ebenfalls nicht.
Aus dem Hinweis auf die „vergleichsweise geringe Restlaufzeit des Steinbruchs, an die der Betrieb des Kalkofens faktisch gekoppelt“ sei (vgl. Bl. 7 der GA in 11 K 3493/22), deren Ende ausweislich der Verwaltungsvorgänge auf Ende 2031 prognostiziert wird (Bl. 269 der BA_001 1 in 11 K 3493/22), folgt nichts anderes. Abgesehen davon, dass auch nur ansatzweise verbindliche Aussagen fehlen, trägt die Antragstellerin in diesem Zusammenhang lediglich vor, dass daher aufwändige technische, aber auch betriebsorganisatorische Maßnahmen ausscheiden würden. Um welche Maßnahmen es sich hier genau handeln soll und mit welchem Aufwand diese verbunden wären, wird erneut nicht dargestellt.
Soweit die Antragstellerin meint, es müssten Verfügbarkeitsprobleme mit Blick auf die Brennstoffe Anthrazitkohle und Koks berücksichtigt werden, überzeugt dies ebenfalls nicht. Auch wenn es Probleme mit den bisherigen Lieferanten gibt und die Erschließung neuer Bezugsquellen Zeit benötigt, erschließt sich nicht, dass und aus welchen Gründen es nicht möglich sein soll, die erforderlichen Brennstofflieferungen bis zum 01.12.2024 zu organisieren.
Weitere Erwägungen des Antragsgegners zur Verhältnismäßigkeit hätten sich letztlich in reinen Spekulationen erschöpft. Vor diesem Hintergrund liegt jedenfalls kein – durch nachgeschobene Erwägungen im gerichtlichen Verfahren nicht heilbarer –Ermessensfehler vor.
ccc) Die der Antragstellerin gesetzte Frist, binnen derer sie die Massenkonzentration von 30 mg/m³ an organischen Stoffen im Abgas erreichen muss, ist voraussichtlich nicht zu beanstanden.
Nach Nr. 6.2.1 Satz 3 TA Luft wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (§ 17 Abs. 2 BImSchG) im Übrigen, also bei Nichtvorliegen der Voraussetzungen des Satzes 2, in der Regel durch Einräumung einer der in den Nummern 5.4 und 6 festgelegten Erfüllungsfristen genügt.
Daran anknüpfend gibt Nr. 6.2.3 TA Luft den zuständigen Behörden vor, dass bei der Fristbestimmung der erforderliche technische Aufwand, das Ausmaß der Abweichungen von den Anforderungen und die Bedeutung für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft zu berücksichtigen sind, soweit nunmehr neue Anforderungen festgelegt werden. Die TA Luft vom 24.07.2002 enthielt keine speziellen Anforderungen für Anlagen zum Brennen von Kalkstein, sodass Nr. 6.2.3 TA Luft Anwendung findet. Die unter diesem Gliederungspunkt angesiedelten besonderen Regelungen unter Nr. 6.2.3.1 bis 6.2.3.5 enthalten hinsichtlich der einzuräumenden Sanierungsfristen spezielle Regelungen.
Der Antragsgegner ist zunächst davon ausgegangen (vgl. S. 7 der Verfügung vom 06.12.2022), dass die Anlage der Antragstellerin bisher dem Stand der Technik entsprach. Nr. 6.2.3.3 Satz 1 TA Luft bestimmt für solche Anlagen unter der Überschrift „Allgemeine Sanierungsfrist“, dass alle Anforderungen spätestens bis zum 01.12.2026 erfüllt sein müssen, soweit – u.a. – in Nr. 6.2.3.1 TA Luft nichts anderes bestimmt ist. Nr. 6.2.3.1 TA Luft lautet:
„In nachträglichen Anordnungen, deren Erfüllung lediglich geringe organisatorische Änderungen oder einen geringen technischen Aufwand erfordert, insbesondere bei Umstellungen auf emissionsärmere Brenn- oder Einsatzstoffe sowie bei einfachen Änderungen der Prozessführung oder Verbesserungen der Wirksamkeit vorhandener Abgasreinigungseinrichtungen, soll festgelegt werden, dass die Durchführung der Maßnahmen innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten der neuen Anforderungen abgeschlossen ist.“
Auf dieser Grundlage dürfte der Antragsgegner wohl zu Recht eine Sanierungsfrist von drei Jahren bis zum 01.12.2024 bestimmt haben.
Zwischen den Beteiligten ist, wie dargelegt, unstreitig, dass bei Einsatz des Brennstoffs Koks und bei Einsatz eines Gemisches der Brennstoffe Koks und Anthrazitkohle ein Wert von 30 mg/m³ sicher erreicht werden kann. Dass nicht die allgemeine Sanierungsfrist von fünf Jahren, sondern die dreijährige Frist nach Nr. 6.2.3.1 TA Luft eingeräumt wurde, folgt insoweit ohne Weiteres daraus, dass nach Nr. 6.2.3.3 TA Luft eine fünfjährige Frist nur dann gelten soll, wenn unter Nr. 6.2.3.1 nichts anderes bestimmt ist; weshalb dies nach seiner Auffassung der Fall ist, hat der Antragsgegner in der Begründung der Verfügung vom 06.12.2022 dargelegt (S. 5 unten und 6 oben, S. 7 vorletzter Absatz). Die Rüge der Antragstellerin, die Anwendung von Nr. 6.2.3.1 TA Luft sei unzureichend begründet worden, greift insoweit nicht durch. Auch die übrigen, bereits gegen den festgesetzten Wert von 30 mg/m³ vorgebrachten Einwendungen (mangelnde Wirtschaftlichkeit sowie möglicherweise eintretende technische Probleme) überzeugen nicht. Auf die diesbezüglichen obigen Ausführungen wird verwiesen.
Die Frage nach Kompensationsmaßnahmen stellt sich nicht. Die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3a BImSchG liegen nicht vor; dieser Auffassung ist – wohl – auch die Antragstellerin nicht.
3.
Die auf die §§ 26 und 28 BImSchG gestützten Regelungen unter Ziffer 3 teilen das rechtliche Schicksal der Emissionsbegrenzungen unter Ziffern 1 und 2.
Nach § 26 BImSchG kann die zuständige Behörde anordnen, dass der Betreiber einer genehmigungsbedürftigen Anlage Art und Ausmaß der von der Anlage ausgehenden Emissionen sowie die Immissionen im Einwirkungsbereich der Anlage durch eine der von der zuständigen Behörde eines Landes bekannt gegebenen Stellen ermitteln lässt, wenn zu befürchten ist, dass durch die Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden. Die zuständige Behörde ist befugt, Einzelheiten über Art und Umfang der Ermittlungen sowie über die Vorlage des Ermittlungsergebnisses vorzuschreiben.
Nach § 28 BImSchG kann die zuständige Behörde bei genehmigungsbedürftigen Anlagen nach der Inbetriebnahme oder einer Änderung im Sinne des § 15 oder des § 16 (Nr. 1) und sodann nach Ablauf eines Zeitraums von jeweils drei Jahren (Nr. 2) Anordnungen nach § 26 BImSchG auch ohne die dort genannten Voraussetzungen treffen. Hält die Behörde wegen Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Anlage ausgehenden Emissionen Ermittlungen auch während des in Nummer 2 genannten Zeitraums für erforderlich, so soll sie auf Antrag des Betreibers zulassen, dass diese Ermittlungen durch den Immissionsschutzbeauftragten durchgeführt werden, wenn dieser hierfür die erforderliche Fachkunde, Zuverlässigkeit und gerätetechnische Ausstattung besitzt.
Die Anordnung der wiederkehrenden Messungen unter Ziffer 3 verfolgt nach der Begründung des Bescheides vom 06.12.2022 allein den Zweck, die Einhaltung der unter Ziffer 1 und Ziffer 2 festgesetzten Emissionsbegrenzung sicherzustellen. Ist die Emissionsbegrenzung rechtswidrig, wie dies voraussichtlich für Ziffer 1 der Ordnungsverfügung gilt, erfasst dies auch die diesbezüglichen Messanordnungen. Ist die Festsetzung unter Ziffer 2 weder offensichtlich rechtswidrig noch offensichtlich rechtmäßig, gilt dies auch für die Anordnung wiederkehrender Messungen zur Sicherstellung der Einhaltung dieser Emissionsbegrenzung.

Entscheidungsgründe:
Mit Blick auf die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Begrenzung des zulässigen Anteils organischer Stoffe im Massenstrom unter Ziffer 1 und – soweit sie der Einhaltung des dort festgesetzten Wertes dient – Ziffer 3 der Ordnungsverfügung überwiegt das Suspensivinteresse der Antragstellerin das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit.
Hinsichtlich der Regelungen unter Ziffer 2 und – soweit sie deren Sicherstellung dient – Ziffer 3 der Verfügung bedarf es einer Abwägung der Folgen, die sich im Falle einer Stattgabe oder Ablehnung des Antrags ergäben. Wird dem Antrag stattgegeben und sollte sich später die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung herausstellen, hätte die Antragstellerin zu Unrecht von Maßnahmen zur Einhaltung eines festgesetzten Emissionswerts von 30 mg/m³ ab Dezember 2024 abgesehen. Vielmehr würde ihre Anlage bis zur Rechtskraft einer Entscheidung in der Hauptsache weiterhin organische Stoffe im Abgas emittieren, die rund das Zweifache von dem anzustrebenden Emissionswert von 30 mg/m³ betragen. Das Ziel der Altanlagenregelung des Nr. 5.4.2.4.1/2 TA Luft würde unter Umständen über Jahre deutlich verfehlt. Wird der Antrag dagegen abgelehnt und sollte sich später die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung herausstellen, hätte die Antragstellerin mit möglicherweise erheblichem finanziellen Aufwand Maßnahmen veranlasst, zu denen sie nicht verpflichtet war. Allerdings ist auf der Grundlage des Vortrags der Antragstellerin nicht ansatzweise abzuschätzen, wie hoch dieser Aufwand wäre. Beziffert werden lediglich die höheren Brennstoffkosten. Mit etwaigen technischen und betrieblichen Änderungen einhergehende Kosten werden ebenso wenig benannt wie konkretisiert wird, welche wirtschaftlichen Folgen damit für das Gesamtunternehmen im Einzelnen einhergehen. Bei diesem Sachstand kann das Aufschubinteresse der Antragstellerin nicht höher gewichtet werden als das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung. Dies gilt umso mehr, als Einiges dafür spricht, dass ihrer Klage kein Erfolg beschieden sein wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG, wobei die Kammer für jede Anordnung den Auffangwert zugrunde gelegt hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§§ 26 und 28 BImSchG
§§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 17 BImSchG
§ 48 BImSchG
§ 6 BImSchG
§ 17 BImSchG
§ 26 BImSchG
§ 28 BImSchG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nrn. 1 oder 2 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BImSchG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 12 Abs. 2a BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG
§ 17 Absatz 2BImSchG
§ 17 Abs. 2 BImSchG
§ 17 Abs. 3a BImSchG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 11 K 3493/22
3 C 16.11
5 B 1701/21
3 B 416/11
7 B 112/94
8 A 442/16
8 A 2691/15
7 C 19/02
22 ZB 10/23
V Nord vom 07.11
1 EO 356/14
2 TZ 3262/01
12 ME 17/23
7 B 3.14
7 VR 2.96
7 VR 2/96