Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-04, Aktenzeichen 4 S 2417/12

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 23. Oktober 2012 - 5 K 2662/10 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die Gewährung einer Stellenzulage für seine Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Staatlichen Seminar für Didaktik und Lehrerbildung (GHS) in L. (im Folgenden: Seminar).
2
Der im Schuldienst des beklagten Landes stehende Kläger wurde für seine Tätigkeit als Lehrer an der S.-Gesamtschule in F. nach A 12 besoldet, bevor er mit Wirkung vom 01.09.2009 nach A 13 befördert wurde.
3
Mit Schreiben vom 25.05.2010 teilte das Seminar dem Kläger mit, dass er dort im Schuljahr 2010/2011 mit mindestens 20% seiner Gesamttätigkeit tätig sei und für die Zeit vom 25.05.2010 bis auf weiteres eine Stellenzulage gemäß § 1 (Anlage Nr. 5.1) der Lehrkräftezulagenverordnung erhalte, für deren Festlegung das Landesamt für Besoldung und Versorgung (im Folgenden: Landesamt) zuständig sei.
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Mit Schreiben vom 09.06.2010 (ohne Rechtsmittelbelehrung) wies das Landes-amt den Kläger darauf hin, dass nach § 1 (Anlage Nr. 5.1) der Lehrkräfte-zulagenverordnung Lehrer des gehobenen Dienstes (nur) in den Eingangsämtern der Besoldungsgruppe A 12 und A 13 für die Verwendung als Lehrbeauftragter an Seminaren Anspruch auf die Zulage hätten, er jedoch mit Wirkung vom 01.09.2009 nach A 13 befördert worden sei, weshalb er sich nicht mehr im Eingangsamt A 12 befinde.
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Den hiergegen eingelegten, in erster Linie mit einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und gegen die anerkannten und verfassungsfesten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG begründeten Widerspruch des Klägers wies das Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 29.11.2010 unter Hinweis darauf zurück, dass die Zahlung der Stellenzulage wegen der strengen Gesetzesbindung nach § 2 Abs. 2 BBesG nicht in Betracht komme und die gerügten verfassungsrechtlichen Verstöße nicht vorlägen.
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Auf die am 17.12.2010 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Freiburg mit Urteil vom 23.10.2012 antragsgemäß den Bescheid des Landesamts vom 09.06.2010 und dessen Widerspruchsbescheid vom 29.11.2010 aufgehoben und festgestellt, dass der Kläger durch Nr. 5.1 der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung vom 24.04.1995 insoweit in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt wird, als er nach seiner Beförderung von A 12 nach A 13 nicht mehr in den zulageberechtigten Personenkreis einbezogen ist. In den Entscheidungsgründen heißt es: Die Klage sei als Anfechtungs- und Feststellungsklage zulässig. In Bezug auf die begehrte Feststellung der Unvereinbarkeit von Nr. 5.1 der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung sei die Feststellungsklage statthaft. Die begehrte Feststellung beziehe sich auf ein der Klärung zugängliches konkretes Rechtsverhältnis. Der Kläger mache damit gegenüber dem Beklagten einen Anspruch auf Gleichbehandlung bei der Gewährung der Seminarzulage geltend. Eine solche gegen den Normgeber auf Feststellung einer Rechtsverletzung gerichtete Klage sei mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG auch gegenüber untergesetzlichen Normen statthaft. Mit einer solchen Feststellungsklage sei auch keine Umgehung der in § 47 VwGO nur für Landesrechtsverordnungen vorgesehenen Normenkontrolle verbunden, da § 47 VwGO gegenüber der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung im Wege der Feststellungsklage keine Sperrwirkung entfalte. Ebenso wenig stehe der begehrten Feststellung die Vorschrift des Art. 100 Abs. 1 GG entgegen. Eine Vorlage der Frage der Vereinbarkeit von Nr. 5.1 der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung mit Art. 3 Abs.1 GG an das Bundesverfassungsgericht wäre nicht zulässig, da es sich bei der beanstandeten Regelung nicht um ein Gesetz in formellem Sinne handele. Dass der Landesgesetzgeber im Rahmen des Dienstrechtsreformgesetzes in dessen Art. 54 Änderungen an der Verordnung vorgenommen habe, ändere nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nichts an dem Normcharakter einer von der Exekutive erlassenen Rechtsverordnung. Das dadurch entstandene Normgebilde sei aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Rechtsverordnung zu qualifizieren. Als von der gerügten besoldungsrechtlichen Ungleichbehandlung unmittelbar Betroffener habe der Kläger an der beantragten Feststellung auch ein berechtigtes Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Insbesondere werde das Rechtschutzinteresse nicht durch den Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage in Frage gestellt. Denn der Kläger könne sein letztlich verfolgtes Begehren, in Bezug auf die Gewährung der Zulage mit der von ihm angeführten Vergleichsgruppe der Oberstudienräte gleichgestellt zu werden und ebenfalls - auch nach dem Aufstieg in ein funktionsloses Beförderungsamt - die zuvor gewährte Zulage weiter zu erhalten, nicht im Wege einer Leistungsklage durchsetzen. Der Statthaftigkeit einer solchen Klage stehe bereits der besoldungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes nach § 2 Abs. 1 BBesG entgegen. Der Wortlaut von Nr. 5.1 der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung sei insoweit eindeutig, als er die Gewährung der Zulage auf Haupt- bzw. Realschullehrer in den jeweiligen Eingangsämtern beschränke. Ein Anspruch auf eine höhere als die gesetzlich vorgesehene Besoldung sei daher prozessual allein durch eine Feststellungsklage geltend zu machen. Eine Leistungsklage gerichtet auf (Weiter-)Zahlung der Zulage würde dem Begehren des Klägers auch unabhängig vom besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt nicht zum Erfolg verhelfen. Selbst wenn nämlich im Rahmen einer Leistungsklage - inzident - ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG festgestellt würde, könnte dem Kläger die begehrte Zulage mit Rücksicht auf den Gestaltungsspielraum des Normgebers nicht zugesprochen werden. Dem Normgeber stünden grundsätzlich verschiedene verfassungsrechtlich zulässige Möglichkeiten zur Verfügung, einen festgestellten Gleichheitsverstoß zu beheben. In diese allein dem Normgeber vorbehaltene Gestaltungsfreiheit dürften die Gerichte nicht durch einer Ausdehnung der begünstigenden Regelung eingreifen. Danach biete allein die Feststellungsklage eine Möglichkeit zur effektiven Geltendmachung des Rechts aus Art. 3 Abs. 1 GG. Schließlich stehe der Zulässigkeit der Klage nicht die fehlende Vollstreckbarkeit eines Feststellungsurteils entgegen. Zum einen könne - wie dargelegt - ein Leistungsurteil aus Gründen des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und der Gewaltenteilung nicht ergehen. Zum anderen sei davon auszugehen, dass öffentliche Stellen als Beklagte einem Urteil ohne Vollstreckungsdruck Folge leisteten. Die Feststellungsklage sei auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sei dem Erfordernis des Vorverfahrens genügt. An dieser Voraussetzung fehle es nicht deshalb, weil Gegenstand des Vorverfahrens nicht ausdrücklich die nunmehr streitgegenständliche Feststellung gewesen sei, dieses vielmehr den vom Kläger zunächst geltend gemachten Zahlungsanspruch betroffen habe. Es sei nämlich bei sachgerechter Würdigung des zum Gegenstand des Vorverfahrens gemachten Anliegens des Klägers davon auszugehen, dass jener Zahlungsanspruch sich konkludent auf den Antrag auf Feststellung erstreckt habe, dass der Kläger in seinem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt werde. Insoweit habe vor allem der Umstand Gewicht, dass der Kläger mit dem Widerspruch ausdrücklich und substantiiert einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gerügt habe. - Die Klage sei auch begründet. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebiete, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Verschiedenheit und Eigenart ungleich zu behandeln. Er gelte für ungleiche Belastungen wie für ungleiche Begünstigungen. Verboten sei daher auch ein das Gleichheitsgebot verletzender Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen aber vorenthalten werde. Bei der Ausgestaltung des Gleichheitssatzes habe der Gesetzgeber eine weite Gestaltungsfreiheit. Es sei grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpfe, die er also im Rechtssinne als gleich ansehen wolle. Er müsse allerdings seine Auswahl sachgerecht treffen. Dabei erfahre der normative Gehalt der Gleichheitsbindung seine Konkretisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen, bei welcher der Gesetzgeber regelmäßig einer strengeren Bindung unterliege, liege ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz dann vor, wenn zwischen den Gruppen von Normadressaten, die ungleich behandelt würden, keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden, dass sie die Schlechterstellung rechtfertigen könnten. Dabei sei der Normgeber generell auch befugt, zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren, ohne allein wegen damit verbundener Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. In diesem Rahmen habe der Gesetzgeber bei Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit, innerhalb derer er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen dürfe. Dem Gesetzgeber stehe es insbesondere frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollten. Jede Regelung des Besoldungsrechts sei dabei unvollkommen, müsse zwangsläufig generalisieren und typisieren und werde in der Abgrenzung unvermeidbare Härten mit sich bringen. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssten hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger und sachlich vertretbarer Grund anführen lasse. Nach diesen Maßstäben habe der Verordnungsgeber einen weitreichenden Entscheidungsspielraum, ob und für welche Tätigkeiten er Beamten Zulagen gewähren wolle. Dieser Entscheidungsspielraum werde indes durch den Verordnungsgeber selbst beschränkt, wenn er sich für ein System der Zulagengewährung entscheide und diesem bestimmte erkennbare Grundsätze zugrunde lege. Dann müsse er diese Grundsätze auf gleichgelagerte Fälle gleich anwenden, d.h. er müsse das gewählte System folgerichtig praktizieren. Diesen Anforderungen genüge die Lehrkräftezulagenverordnung nicht (mehr). Einerseits lasse Nr. 5 der Anlage zu § 1 der Verordnung den Grundsatz erkennen, die Zulagegewährung auf diejenigen an einem Seminar tätigen Lehrkräfte des gehobenen Dienstes zu beschränken, die sich noch im Eingangsamt (vgl. insoweit auch Nr. 2, 6 und 8) befänden. Dies seien an den Grund- und Hauptschulen die Lehrkräfte der Besoldungsgruppe A 12 und an den Realschulen die Lehrkräfte der Besoldungsgruppe A 13. Dem entspreche in Nr. 4 die Gewährung der Zulage für Studienräte (A 13) an Gymnasien und an beruflichen Schulen. Zulageberechtigt seien freilich gemäß Nr. 4 auch Oberstudienräte (A 14), die sich in einem Beförderungsamt befänden. Gemeinsam sei jedoch all diesen Fallgruppen, dass es sich bei den genannten Ämtern um „funktionslose“ handele. Demgegenüber seien Funktionsträger, d.h. Lehrkräfte, die in Funktionsämter befördert worden seien (Konrektor, Rektor), nicht zulageberechtigt. Bei diesen werde davon ausgegangen, dass eine Unterrichtstätigkeit am Seminar (typischerweise) ihrem Amt entspreche. Diese Unterscheidung habe bis zum Beginn des Schuljahres 2009/10 ohne Weiteres als konsequentes Differenzierungsmerkmal angesehen werden können. Bis dahin habe es an den Grund- und Hauptschulen nur Lehrkräfte ohne Funktionsamt in A 12, an den Realschulen in A 13 und an den Gymnasien (bzw. den beruflichen Schulen) in A 13 und A 14 gegeben. Eine Beförderung (an den Grund- und Hauptschulen nach A 13, an den Realschulen nach A 14 und an den Gymnasien bzw. den beruflichen Schulen nach A 15) sei stets mit der Übertragung eines Funktionsamts verbunden gewesen. Der Landesgesetzgeber habe indes mit Beginn des Schuljahres 2009/10 im Rahmen eines sogenannten Maßnahmepakets „Qualitätsoffensive Bildung“ ein neues funktionsloses Beförderungsamt an den Hauptschulen eingeführt, wonach bis zu 20% der Hauptschullehrer nach A 13 befördert werden könnten. Damit habe er die zuvor an den Haupt- und Realschulen bestehende Struktur aufgebrochen, nach der es an diesen Schulformen entweder nur Lehrer im Eingangsamt oder Lehrer in Funktions(beförderungs)ämtern gegeben habe, und stattdessen eine Struktur geschaffen, die derjenigen an den Gymnasien (bzw. den beruflichen Schulen) ähnele, indem für eine Teilgruppe von Lehrkräften ein funktionsloses Beförderungsamt eingerichtet worden sei: hier - für besonders leistungsfähige und motivierte Hauptschullehrer - der Hauptschullehrer A 13, dort der Oberstudienrat A 14. Der Verordnungsgeber habe daraus jedoch keine Folgerungen für die Lehrkräftezulagenverordnung gezogen, die ihrerseits unverändert geblieben sei. Dafür sei kein sachlicher Grund ersichtlich. Wenn sich der Beklagte insoweit darauf berufe, dass eine Beförderung zum Lehrer nach A 13 gerade wegen einer Lehrertätigkeit am Seminar erfolgen könne und letztere damit gleichsam abgegolten sei, überzeuge dies nicht. Denn die Tätigkeit am Seminar sei offensichtlich keine Voraussetzung für die Beförderung, sondern stelle nur ein mögliches Kriterium dar. Andere besonders leistungsfähige und motivierte Hauptschullehrer könnten ebenfalls diese Beförderung erreichen. Besonders augenfällig werde die fehlende Tragfähigkeit dieser Argumentation für den Fall, dass ein Hauptschullehrer erstmals nach seiner Beförderung in das funktionslose Amt nach A 13 am Seminar tätig werde. Ferner sei nicht ersichtlich, dass mit der Beförderung eines Lehrers des gehobenen Dienstes nach A 13 der Kreis der allgemeinen Funktionen des Amts größer und auch die Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Seminar umfassen würde. Auch sei nicht ersichtlich, worin insoweit der Unterschied zu Oberstudienräten liegen solle. Selbst wenn man jedoch wie der Beklagte von einer Erweiterung des Funktionskreises nach dem Aufstieg in das funktionslose Beförderungsamt ausginge, müsste bei den Oberstudienräten ein entsprechender Funktionszuwachs - und damit ein Verlust der Zulageberechtigung - angenommen werden. Wenn aber der Verordnungsgeber seit Jahrzehnten die Oberstudienräte als zulageberechtigt ansehe, nehme er offensichtlich bei ihnen, jedenfalls hinsichtlich der Tätigkeit am Seminar, keinen größeren Kreis der allgemeinen Funktionen des Amts als bei den Kollegen im Eingangsamt, den Studienräten, an. Auch in der Begrenzung der Beförderungsstellen für Lehrer an Hauptschulen auf 20% liege kein erheblicher Unterschied zu der Gruppe der Oberstudienräte, für die es eine solche Beschränkung nicht gebe. Insoweit seien wohl allein fiskalische, haushaltspolitische Gründe maßgeblich gewesen.
7
Gegen das ihm am 15.11.2012 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 05.12.2012 die zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung er vorträgt: Das Verwaltungsgericht übersehe, dass eine Gewährung der Zulage an den Kläger dem Besoldungsgefüge der Hauptschulkräfte zu den Lehrkräften an Gymnasien widerspreche. Lehrkräfte an Hauptschulen würden nach A 12, Gymnasialkräfte dagegen grundsätzlich als Studienräte nach A 13 besoldet. Anders als Hauptschullehrer hätten Studienräte jedoch die Möglichkeit, in das funktionslose Beförderungsamt des Oberstudienrats nach A 14 befördert zu werden. Für Hauptschullehrer bestehe dagegen in der Regel kein funktionsloses Beförderungsamt. Beförderungen seien ausschließlich durch die Übertragung der Funktionsämter (Zweiter) Konrektor oder Rektor möglich. Lediglich im Rahmen des Maßnahmeprogramms „Qualitätsoffensive Bildung“ sei zur qualitativen Stärkung der Hauptschulen vorübergehend ein funktionsloses Beförderungsamt eingeführt worden, wonach zur Zeit des Maßnahmeprogramms höchstens 20% der Gesamtzahl der Planstellen für Hauptschullehrkräfte für das funktionslose Beförderungsamt nach A 13 vorgesehen gewesen seien. Diese Beförderungsmöglichkeit sei mit dem Haushaltsbegleitgesetz vom 14.12.2012 wieder abgeschafft worden. Das Verwaltungsgericht gehe unzutreffend von einer strukturellen Änderung des Besoldungsgefüges aus. Es liege bereits kein dauerhaftes Aufbrechen der Besoldungsstruktur vor. Denn bei der Möglichkeit der Beförderung von Hauptschullehrkräften in ein funktionsloses Beförderungsamt nach A 13 habe es sich nur um eine vorübergehende Maßnahme gehandelt. Eine dauerhafte Anpassung an die Besoldungsstruktur der Gymnasien scheitere ferner daran, dass durch die „Qualitätsoffensive Bildung“ lediglich Lehrkräften an Hauptschulen in der Besoldungsgruppe A 12 eine Beförderungsmöglichkeit eingeräumt worden sei. Eine umfassende Angleichung an das Besoldungssystem der Gymnasiallehrer hätte hingegen auch entsprechende Anpassungen im Bereich der Konrektoren und der Rektoren erfordert. Dies sei mit der „Qualitätsoffensive Bildung“ jedoch gerade nicht vorgenommen worden. Überdies habe die danach mögliche Beförderung von Hauptschullehrkräften nicht der Beförderung vom Studienrat zum Oberstudienrat an Gymnasien entsprochen. Denn anders als bei Gymnasiallehrkräften seien die funktionslosen Beförderungsstellen für Hauptschullehrkräfte prozentual auf 20% der Gesamtzahl der Planstellen für Hauptschullehrkräfte begrenzt gewesen und hätten somit nur einem geringen Kreis zugestanden. So sei beispielweise zum 01.09.2009 nur eine Stelle für Schulen über 100 Hauptschüler/innen vorgesehen gewesen; für die 443 Hauptschulen unter 100 Schüler/innen hätten nur 218 Stellen zu diesem Zeitpunkt zur Verfügung gestanden, so dass ein entsprechendes Auswahlverfahren habe stattfinden müssen. Gymnasiallehrkräfte dagegen hätten die Möglichkeit einer Höhergruppierung nach A 14 ohne prozentuale Einschränkung und ohne ein vergleichbares Auswahlverfahren. Eine Gewährung der Zulage an den Kläger widerspräche auch dem Besoldungsgefüge bei den Seminaren. Denn bei einer Einbeziehung des Klägers in den Kreis der Zulageberechtigten bestünde kein amtsangemessener Unterschied mehr zur Besoldung der hauptamtlich tätigen Bereichsleiter. Nach dem Landesbesoldungsgesetz stehe bei den Seminaren den hauptamtlich tätigen Bereichsleitern jedoch eine deutlich höhere Besoldung als den abgeordneten Lehrkräften zu. Das beschriebene Besoldungsgefüge wäre durch die Einbeziehung der Hauptschullehrkräfte im funktionslosen Beförderungsamt A 13 nicht mehr gewahrt. Hierin liege aber der sachliche Grund für eine abweichende Behandlung des funktionslosen Beförderungsamts in Nr. 5 gegenüber der Behandlung des funktionslosen Beförderungsamts in Nr. 4 der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung. Dies habe das Verwaltungsgericht bei der Prüfung des Art. 3 Abs. 1 GG verkannt. Dem vom Gericht erkannten Grundsatz zur Behandlung funktionsloser Beförderungsämter stehe danach der Grundsatz zum Besoldungsgefüge im Bereich der Seminare gegenüber. Insoweit habe das Verwaltungsgericht den weiten - und sachlich begründeten - Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers bei Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften verkannt. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsvorschrift vom 23.04.2007 zu den Organisationsstatuten im Bereich der Kultusverwaltung bestehe der Lehrkörper bei den Seminaren aus Direktor, Stellvertreter, gegebenenfalls Abteilungsleiter, Bereichsleiter, Fachleiter und Lehrbeauftragten (abgeordnete Lehrkräfte). Dabei nähmen nur letztere ihre Aufgaben am Seminar im Rahmen ihres Hauptamts wahr (§ 4 Abs. 5 Satz 2 der Verwaltungsvorschrift). Das Besoldungsgefüge im Bereich der Seminare sehe durchgängig einen angemessenen Besoldungsabstand der hauptamtlich tätigen Bereichsleiter gegenüber den abgeordneten Lehrkräften mit Anspruch auf Stellenzulage nach der Lehrkräftezulagenverordnung vor. So hätten hauptamtlich tätige Bereichsleiter an einem Seminar für Grund- und Hauptschulen ein Funktionsamt und würden nach der Besoldungsgruppe A 13 zuzüglich Amtszulage vergütet. Durch die Beförderung in das funktionslose Beförderungsamt nach A 13 habe der Kläger bereits dieselbe Grundvergütung wie der hauptamtliche Bereichsleiter. Mit der Gewährung der Zulage wäre die Besoldung dagegen nahezu identisch. Dies widerspräche auch der Situation bei den Seminaren im Bereich der Gymnasien. Zwar sei die Stellenzulage für Lehrkräfte im Eingangsamt der Besoldungsgruppe A 13 und im funktionslosen Beförderungsamt der Besoldungsgruppe A 14 vorgesehen, das Funktionsamt des Bereichsleiters werde jedoch nach A 15 mit Amtszulage besoldet, so dass trotz der Stellenzulage eine angemessene Besoldung vorliege. Zuletzt stehe einer Gewährung der Zulage auch der Wille des Gesetzgebers entgegen. Denn im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens sei auch über das Begehren einer zeitgleichen Anhebung der Besoldung der Bereichsleiter an den Seminaren entschieden worden. In den Ablehnungsgründen werde ausgeführt, dass der Besoldungsabstand zwischen Funktionsinhabern und Lehrkräften weiterhin gewahrt sei. Dies sei jedoch nur der Fall, wenn für Hauptschullehrer im funktionslosen Beförderungsamt keine Zulage gewährt werde.
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Der Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 23. Oktober 2012 - 5 K 2662/10 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt aus: Die zuvor nicht vorgesehene Beförderung für Lehrämter an Grund- und Hauptschulen nach A 13 sei durch das Gesetz zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 14.07.2009 geschaffen worden. Die gesetzliche Neuregelung sei keineswegs als lediglich „vorübergehend“ vorgesehen gewesen, sondern vielmehr endgültig und dauerhaft ab 01.09.2009 in Kraft getreten. Die Neuregelung sei unter dem Begriff des Maßnahmepakets „Qualitätsoffensive Bildung“ beschlossen worden und habe der qualitativen Stärkung der Hauptschulen durch Einführung eines neuen Beförderungsamts ab dem Schuljahr 2009/10 dienen sollen, wenn auch in der Stellenzahl (relativ) begrenzt auf bis zu 20% der Hauptschullehrkräfte. Auf dieser Grundlage sei er bereits zum 01.09.2009 befördert worden, da er die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt habe. Nach Nr. 5.1 der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung erhielten dem ersten Anschein nach Beamte bei einer entsprechenden Verwendung - wie sie bei ihm unstreitig vorliege - einerseits eine Zulage, andererseits gelte dies aber nur, wenn sie sich im jeweiligen „Eingangsamt“ befänden. Dies sei bei ihm aufgrund seiner Beförderung zum 01.09.2010 in ein Amt nach A 13 nicht mehr der Fall. Die Differenzierung nach Eingangsamt habe der Gesetzgeber aber nur für Lehrer an Grund- und Hauptschulen sowie an Werkrealschulen vorgesehen. Anderes solle offenbar nach Nr. 4 der Verordnung dort gelten, wo es um Lehrer des höheren Dienstes gehe; für diese sei vorgesehen, dass „Studienräte und Oberstudienräte an Gymnasien oder an beruflichen Schulen“, also gänzlich ungeachtet der Tatsache, ob sie sich im Eingangsamt (A 13) oder in einem Beförderungsamt (A 14) befänden (das Amt des Oberstudienrats sei ein solches), die Zulage erhielten. Dass er durch die Regelung in Nr. 5.1 der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt werde, habe das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt. Auch den Erlassen zur „Qualitätsoffensive Bildung“ sei zu entnehmen, dass keineswegs nur „Seminaristen“, sondern eine Reihe von Gruppen von Hauptschullehrern in den Genuss der Beförderungsmöglichkeit gekommen sei. Auch nach den vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Gesetzgebungsmaterialien sollten vor allem „besonders leistungsfähige und motivierte Hauptschullehrer“ (d.h. ohne Lehrtätigkeit am Seminar) befördert werden. Eine „Tätigkeit am Fachseminar“ werde selbst bei der Vergleichsgruppe der Oberstudienräte (A 14) keineswegs als zu den allgemeinen Dienstaufgaben des Amts zugehörig angesehen, denn jenen werde - über die normale Besoldung hinausgehend - für die „Tätigkeit am Seminar“ die Stellenzulage ja gerade zugesprochen. Daher sei nicht ersichtlich, weshalb eine solche Tätigkeit in einem geringeren Amt zu den allgemeinen Dienstaufgaben gehören solle. Zwischen der relativen Stellenobergrenze (20%) und der geschilderten Ungleichbehandlung habe das Verwaltungsgericht zu Recht schon einen irgendwie gearteten sachlichen Bezug nicht herstellen können. Sachbezogene Gründe für die Ungleichbehandlung habe der Beklagte mit der Berufung nicht vorbringen können. Dies gelte zunächst für seinen Hinweis, dass die für Hauptschullehrkräfte vorgesehene Beförderungsmöglichkeit nach A 14 lediglich „vorübergehend“ im Rahmen des Maßnahmeprogramms „Qualitätsoffensive Bildung“ eröffnet gewesen sei, diese Möglichkeit aber neuerdings durch das Haushaltsbegleitgesetz vom 04.12.2012 wieder abgeschafft worden sei, weshalb kein „dauerhaftes Aufbrechen der Besoldungsstruktur“ vorliege. Insoweit scheine der Beklagte als unerheblich anzusehen, dass eine nicht unerhebliche Anzahl von beförderten Lehrkräften weiterhin in A 13 beschäftigt und befördert bleibe. Das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 sehe hier keine Änderungen vor; eine „Rückernennung“ aus dem Beförderungsamt wieder in das Ausgangsamt habe es nicht gegeben. Soweit sich der Beklagte erneut darauf berufe, dass die Zahl der Beförderungsstellen nach A 13 prozentual gedeckelt gewesen sei, bleibe es der Phantasie des Lesers überlassen, welchen sachlichen Bezug dies zur vorliegenden Frage haben solle. Das Argument des Beklagten, dass für die Beförderung nach A 13 ein „entsprechendes Auswahlverfahren“ habe durchlaufen werden müssen, wohingegen bei den Gymnasialkräften eine „Höhergruppierung“ (ein dem Beamtenrecht fremder Ausdruck) nach A 14 „ohne prozentuale Einschränkung und ohne ein vergleichbares Auswahlverfahren“ erfolge, sei ebenso unrichtig wie bemerkenswert; auch in jenem Bereich müsse die Beförderungsauswahl selbstverständlich unter Beachtung des Leistungsprinzips in einem ordnungsgemäßen Auswahlverfahren erfolgen; sachbezogene Gründe ergäben sich also auch hieraus keine. Soweit der Beklagte meine, einen sachbezogenen Unterscheidungsgrund in der Besoldungshierarchie an Seminaren gefunden zu haben, sei der Vortrag unrichtig und stelle die tatsächliche Situation fehlerhaft verkürzt dar. Der abgeordnete Hauptschullehrer und Lehrbeauftragte an einem Seminar (wie er) bekomme - je nach Amt - sein Grundgehalt nach A 12 oder nach A 13. Hinzu komme für ihn - korrekterweise - in beiden Besoldungsgruppen die Stellenzulage nach der Lehrkräftezulagenverordnung, die in beiden Fällen lediglich 38,81 EUR monatlich betrage. Eine solche Stellenzulage, für die § 47 LBesG die Grundlage schaffe, sei keineswegs beständig und sicher, gelte sie doch nur für die Zeit der Übertragung der entsprechenden Dienstaufgabe. § 47 Abs. 1 LBesG ziehe für die gesuchte Struktur eine Grenze für den Besoldungsabstand zur nächsthöheren Besoldungsgruppe: die Stellenzulage dürfe insgesamt nicht dazu führen, dass der Betreffende mehr als 75% des Endgrundgehaltes der nächsthöheren Besoldungsgruppe erhalte. Dies sei die einzig hierfür geltende Regelung. Im Vergleich dazu erhalte der Fachleiter an einem Seminar nach der Lehrkräftezulagenverordnung auch nur eine Stellenzulage im geschilderten Sinne in Höhe von 78,89 EUR monatlich. Der vom Beklagten angeführte Bereichsleiter an einem Seminar erhalte dagegen keine Stellenzulage, sondern eine Amtszulage in Höhe von 103,22 EUR monatlich (Anlage 1 und Anlage 13 zum Landesbesoldungsgesetz). Allein schon durch diesen Abstand zwischen der streitigen Stellenzulage und der Amtszulage von immerhin 64,41 EUR sei ein rechtlich hinreichender Abstand eingehalten. Die Qualifizierung der Zulage als Amtszulage mache einen weiteren rechtlichen Abstand deutlich. Bei Amtszulagen nach § 43 LBesG handele es sich um dauerhaft und unwiderruflich zuerkannte Zulagen, die gleichsam statusrechtlich Zwischenstufen zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen und verschiedenen Ämtern bzw. Beförderungsämtern schafften; sie kennzeichneten von Gesetzes wegen herausgehobene Funktionen und Dienstaufgaben und dienten der Feindifferenzierung; sie seien zudem ruhegehaltsfähig. Ein mehr an „Abstand“ zwischen verschiedenen Ämtern sei beamtenrechtlich keineswegs gefordert. Im Übrigen habe der Gesetzgeber ausweislich der Materialien lediglich die Gefahr einer Nichteinhaltung des Besoldungsabstands bei einer Nichtanhebung der Zuordnung des Seminarschulrats zu A 13 angesprochen und formuliert (wenn Hauptschullehrer nach A 13 befördert würden), in Wirklichkeit habe diese - rechtlich betrachtet - zu keinem Zeitpunkt bestanden, da die Amtszulage in jedem Fall sowohl besoldungs- wie auch statusrechtlich einen hinreichenden Abstand geschaffen habe. Es sei nach wie vor kein in den Strukturen des Beamtenrechts wurzelnder sachbezogener Differenzierungsgrund ersichtlich, der es rechtfertigen könnte, in der Laufbahngruppe der Gymnasiallehrer sowohl im Eingangs- wie im Beförderungsamt die streitige Stellenzulage zu gewähren, sie aber in der Laufbahngruppe der Grund- und Hauptschullehrer, genauer der an Hauptschulen tätigen Grund- und Hauptschullehrer, nur auf Beamte im Eingangsamt nach A 12 zu beschränken, nicht aber im Beförderungsamt nach A 13 zu gewähren.
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Dem Senat liegen die Akten des Beklagten vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten des erstinstanzlichen Verfahrens und des Berufungsverfahrens wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
14
Die Berufung des Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1 und 3, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist jedoch nicht begründet. I.
Die Berufung des Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1 und 3, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist jedoch nicht begründet.
I.
15
Dass das Klagebegehren als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig ist, insbesondere auch mit Blick auf die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO und das Erfordernis der Durchführung eines Vorverfahrens nach § 54 Abs. 2 BeamtStG, hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt. Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 04.06.2013 - 4 S182/12 -; ferner BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505). Der Beklagte hat insoweit auch nichts erinnert.
16
Angemerkt sei lediglich, dass entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts neben der Feststellungsklage nicht auch noch eine Anfechtungsklage vorliegt. Denn der Antrag auf Aufhebung des Bescheids des Landesamts vom 19.06.2010 und dessen Widerspruchsbescheids vom 29.11.2010 hat keine selbständige Bedeutung (als Anfechtungsklage). Über diesen Antrag ist nicht isoliert zu entscheiden. Eine bloße gerichtliche Aufhebung der Bescheide brächte den Kläger seinem Rechtsschutzziel nicht näher. Dieses kann er nur durch die begehrte Feststellung erreichen. Durch eine Aufhebung der beiden Bescheide - wie im erstinstanzlichen Urteil geschehen - wird (lediglich) sichergestellt, dass sie als einer Feststellung formell entgegenstehende Verwaltungsakte auch keinerlei Rechtsscheinwirkung mehr entfalten. II.
Angemerkt sei lediglich, dass entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts neben der Feststellungsklage nicht auch noch eine Anfechtungsklage vorliegt. Denn der Antrag auf Aufhebung des Bescheids des Landesamts vom 19.06.2010 und dessen Widerspruchsbescheids vom 29.11.2010 hat keine selbständige Bedeutung (als Anfechtungsklage). Über diesen Antrag ist nicht isoliert zu entscheiden. Eine bloße gerichtliche Aufhebung der Bescheide brächte den Kläger seinem Rechtsschutzziel nicht näher. Dieses kann er nur durch die begehrte Feststellung erreichen. Durch eine Aufhebung der beiden Bescheide - wie im erstinstanzlichen Urteil geschehen - wird (lediglich) sichergestellt, dass sie als einer Feststellung formell entgegenstehende Verwaltungsakte auch keinerlei Rechtsscheinwirkung mehr entfalten.
II.
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Das Feststellungsbegehren ist auch begründet.
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Die Maßstäbe dafür, ob Nr. 5.1 der Anlage zu § 1 der Verordnung der Landesregierung über die Zulagen für Lehrkräfte mit besonderen Funktionen (Lehrkräftezulagenverordnung) vom 24.04.1995 (GBl. S. 328, mit späteren Änderungen) den Kläger insoweit in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, als er nach seiner (zum 01.09.2009 erfolgten) Beförderung von A 12 nach A 13 nicht mehr in den zulageberechtigten Personenkreis einbezogen ist, hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt (vgl. hierzu auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.02.2011 - 1 A 2883/09 -, Juris m.w.N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts). Insoweit hat der Beklagte auch nichts eingewandt, so dass hierauf verwiesen werden kann. Danach muss der Normgeber trotz des ihm zustehenden weitreichenden Gestaltungsspielraums bei der Frage, ob und für welche Tätigkeiten er Beamten eine Zulage gewähren will, einen hierbei zugrunde gelegten Systemgedanken wegen Art. 3 Abs. 1 GG folgerichtig beibehalten, d.h. auf gleichgelagerte Fälle auch gleich anwenden. Das ist in Bezug auf den Kläger nach dessen Beförderung von A 12 nach A 13 wegen der damit verbundenen Nicht(weiter)gewährung einer Zulage für seine Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Seminar nach der genannten Regelung der Lehrkräftezulagenverordnung nicht (mehr) der Fall.
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Insoweit bedarf es zunächst eines Blicks auf den normativen Hintergrund für die Beförderung des Klägers: Grundsätzlich wurden/werden „Lehrer mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen“ - wie der Kläger - in die Besoldungsgruppe A 12 (Eingangsamt) eingestuft (vgl. Landesbesoldungsordnung A in Anlage I (zu § 2) des Landesbesoldungsgesetzes). Gymnasiallehrkräfte wurden/werden grundsätzlich als Studienräte nach A 13 (Eingangsamt) besoldet, allerdings mit der Möglichkeit, in das funktionslose Beförderungsamt des Oberstudienrats nach A 14 befördert zu werden. Eine vergleichbare Beförderungsmöglichkeit gab/gibt es für Hauptschullehrkräfte nicht. Eine Beförderung nach A 13 war/ist hier nur möglich durch Übertragung eines Funktionsamts (etwa durch Ernennung zum Konrektor als ständiger Vertreter des Leiters einer Grund- und Hauptschule mit mehr als 180 Schülern oder zum Rektor einer Grund- und Hauptschule mit bis zu 360 Schülern oder zum Zweiten Konrektor einer Grund-und Hauptschule mit Realschule mit insgesamt mehr als 540 Schülern). Diese „Beförderungslage“ wurde durch das Gesetz zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 14.07.2009 (GBl. S. 333) modifiziert, das nach Art. 4 am 01.09.2009 in Kraft getreten ist. Durch Art. 1 Nr. 1b) bb) wurde die Landesbesoldungsordnung A der Anlage I (zu § 2) des Landesbesoldungsgesetzes in der Besoldungsgruppe A 13 dadurch geändert, dass unter bbb) nach der Amtsbezeichnung „Landwirtschaftsschulrat“ die Amtsbezeichnung „Lehrer - mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen bei überwiegender Verwendung in Hauptschulbildungsgängen11)12)“ eingefügt und unter eee) folgende Fußnoten 11) und 12) angefügt wurden: „11) Soweit nicht in der Besoldungsgruppe A 12. 12) Bis zu 20 Prozent der Gesamtzahl der Planstellen in den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 für Lehrer mit der Befähigung für das Lehramt an Grund-und Hauptschulen, die überwiegend in Hauptschulbildungsgängen verwendet werden.“ In der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 14/4580 S. 11/12) wird hierzu im Allgemeinen Teil ausgeführt, dass die Landesregierung im Rahmen des Maßnahmepakets „Qualitätsoffensive Bildung“ u.a. beschlossen habe, ab dem Schuljahr 2009/2010 zur qualitativen Stärkung der Hauptschulen ein Beförderungsamt für bis zu 20 v.H. der Hauptschullehrkräfte einzuführen. In der Einzelbegründung zu Art. 1 (Änderung des Landesbesoldungsgesetzes) heißt es hierzu: „Für Lehrer mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen, die überwiegend in Hauptschulbildungsgängen verwendet werden, wird im Landesbesoldungsgesetz ein neues funktionsloses Beförderungsamt in A 13 geschaffen. Bei dieser Gelegenheit wird auch das bisher im Bundesbesoldungsgesetz enthaltene Eingangsamt der Lehrer an allgemeinbildenden Schulen, die nicht anderweitig eingereiht sind, unter Beibehaltung der bisherigen Einstufung in A 12 in das Landesbesoldungsgesetz übernommen. Um auch nach der Einführung eines Beförderungsamts für Hauptschullehrkräfte in A 13 einen Besoldungsabstand zwischen einer Lehrkraft an einer Hauptschule ohne Leitungsfunktion und einem Schulleiter an einer Hauptschule bzw. verbundenen Grund- und Hauptschule mit Leitungsfunktion aufrechtzuerhalten, soll ein Schulleiter einer Hauptschule bzw. verbundenen Grund- und Hauptschule künftig mindestens nach A 13 mit Amtszulage besoldet werden. An Schulen mit mehr als 180 bis zu 160 Schülern wird der Konrektor bisher nach A 12 plus Amtszulage besoldet. Um künftig zumindest eine besoldungsmäßige Gleichstellung zwischen Konrektoren und beförderten Lehrern an Hauptschulen zu erreichen, sollen Konrektoren an Hauptschulen bzw. verbundenen Grund- und Hauptschulen mit mehr als 180 bis zu 360 Schülern künftig ebenfalls nach A 13 besoldet werden.“ Zum im Gesetzgebungsverfahren von der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft Baden-Württemberg geäußerten Begehren „Generelles funktionsloses Beförderungsamt für Grund- und Hauptschullehrer nach Besoldungsgruppe A 13“ mit der Begründung „Die vorgesehene Obergrenze von 20% für Beförderungen nach Besoldungsgruppe A 13 und die Beschränkung auf die überwiegende Verwendung in Hauptschulbildungsgängen ist nicht geeignet, die dauerhafte Motivation der Lehrkräfte an Grund- und Hauptschulen zu fördern. Durch den Ausschluss der Grundschullehrer von Beförderungen nach Besoldungsgruppe A 13 wird deren Arbeit nicht gewürdigt.“ lautet das Votum der Landesregierung mit Begründung (S. 13): „Im Gesetzentwurf nicht berücksichtigt. Im Maßnahmepaket „Qualitätsoffensive Bildung“ hat die qualitative Stärkung der Hauptschulen besondere Priorität. Deshalb soll für besonders leistungsfähige und motivierte Hauptschullehrer ein Beförderungsamt (bis zu 20 v.H. der Hauptschullehrkräfte) eingeführt werden.“ Zum weiter im Gesetzgebungsverfahren von der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft Baden-Württemberg formulierten Begehren „Stärkere Anhebung der Besoldung von Funktionsinhabern an Schulen (Rektoren, Konrektoren) und den Staatlichen Seminaren für Didaktik und Lehrerbildung (Bereichsleiter)“ mit der Begründung „Die beabsichtigte Einstufung von Funktionsämtern an Schulen berücksichtigt nicht die gestiegenen Anforderungen. Durch das funktionslose Beförderungsamt für Hauptschullehrer in Besoldungsgruppe A 13 werde die Übernahme von Funktionsämtern noch unattraktiver, sofern keine deutlich höhere Einstufung dieser Ämter im Landesbesoldungsgesetzt erfolge.“ lautet das Votum der Landesregierung mit Begründung (S. 14/15): „Im Gesetzentwurf nicht berücksichtigt. Die Landesregierung hält die künftige Einstufung von Führungsfunktionen an Schulen für sachgerecht. Die künftige Einstufung dieser Funktionsämter im Vergleich mit dem neuen funktionslosen Beförderungsamt eines Hauptschullehrers in Besoldungsgruppe A 13 erfolgte durch eine sachgerechte Ämterbewertung (§ 18 BBesG). Der Besoldungsabstand zwischen Funktionsinhabern und Lehrkräften ist weiterhin gewahrt. Die Einstufung der Funktionsstellen bei Staatlichen Seminaren für Didaktik und Lehrerbildung ist nicht Teil der „Qualitätsoffensive Bildung“; deren Einstufung ist vielmehr nach Auffassung der Landesregierung aufgrund der dortigen Aufgabenstellung auch weiterhin sachgerecht.“ Auch der vom BBW-Beamtenbund Tarifunion gemachte Vorschlag „Weitere Verbesserung der Beförderungsmöglichkeiten“ mit der Begründung „Die vorgesehene Beförderungsmöglichkeit für bis zu 20% der Hauptschullehrkräfte erreicht nicht den entsprechenden Stellenschlüssel in anderen Schulzweigen (z.B. in den Gymnasien).“ hat zu folgendem Votum der Landesregierung mit Begründung geführt (S. 15): „Im Gesetzentwurf nicht berücksichtigt. Die Obergrenze von 20% ist sachgerecht. Ein höherer Vomhundertsatz kommt daher nicht in Betracht und wäre auch nicht finanzierbar.“ Dies (S. 17) ist auch die Haltung der Landesregierung zum Vorschlag der ARGE-HPR „Keine Beschränkung der Beförderungsmöglichkeiten auf 20%“ mit der Begründung „Die vorgesehene Beschränkung wird zu ganz erheblichem Unfrieden an den Schulen führen und das unabdingbar notwendige Klima der kollegialen Zusammenarbeit nachhaltig stören.“ gewesen. Im Bericht des Finanzausschusses zu dem Gesetzentwurf (LT-Drs. 14/4688 S. 2) heißt es, dass mit dem Unterricht in Hauptschulen Lehrkräfte bewusst eine besondere pädagogische Herausforderung annähmen; die Landesregierung wolle für bis zu 20% der Hauptschullehrkräfte ein Beförderungsamt in Besoldungsgruppe A 13 einführen; damit könnten die Leistungen derjenigen Lehrer honoriert werden, die sich in ganz besonderer Weise den Schülern widmeten.
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Auf der Grundlage der - so begründeten - Neuregelung in Art. 1 Nr. 1 b) bb) bbb) und eee) des Gesetzes zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 14.09.2009 wurde der Kläger mit Wirkung vom 01.09.2009 nach A 13 befördert. In der Folge wurde ihm die (Weiter-)Zahlung der Stellenzulage für seine Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Seminar mit der Begründung versagt, dass er sich aufgrund seiner Beförderung in die Besoldungsgruppe A 13 nicht mehr im Eingangsamt seiner Laufbahngruppe (A 12) befinde und deshalb kein Anspruch auf die Funktionszulage mehr bestehe.
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Im Landesbesoldungsgesetz i.d.F. von Art. 2 des Dienstrechtsreformgesetzes vom 09.11.2010 (GBl. S. 793) ist in der Anlage 1 (zu § 28) in der Landesbesoldungsordnung A in der Besoldungsgruppe A 13 (weiterhin) aufgeführt „Lehrer 7) 8) - mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen bei überwiegender Verwendung in Hauptschul- oder Werkrealschulbildungsgängen“, wobei es in den Fußnoten (weiterhin) heißt: „7) Soweit nicht in der Besoldungsgruppe A 12. 8) Bis zu 20 Prozent der Gesamtzahl der Planstellen in den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 für Lehrer mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen, die überwiegend in Hauptschul- oder Werkrealschulbildungsgängen verwendet werden.“ Diese Regelung des Landesbesoldungsgesetzes wurde durch Art. 5 Nr. 4b) bb) des Haushaltbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 (GBl. S. 677) mit Wirkung ab 01.01.2013 (Art. 13 Abs. 1) aufgehoben.
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Die Regelung in der - bei ihrem Erlass am 24.04.1995 auf § 78 BBesG gestützten - Lehrkräftezulagenverordnung geht dahin, dass für die Dauer der Verwendung in den in der Anlage zu dieser Verordnung aufgeführten besonderen Funktionen im Sinne des § 78 Satz 1 BBesG die dort genannten Lehrer nach Maßgabe der Anlage eine Stellenzulage erhalten (§ 1 Abs. 1) und eine Stellenzulage nicht zusteht, wenn die in der Anlage genannte Funktion bei der Bewertung des Amtes bereits berücksichtigt ist (§ 1 Abs. 3), wobei die Zahl der Stellen mit Zulagen im Stellenplan des Haushalts festzulegen ist (§ 2). In der Anlage (zu § 1) heißt es auszugsweise wie folgt:
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Nr. Lehrer Funktion Stellenzulagemonatlich in Euro 44.14.255.15.2677.17.2 Studienräte und Oberstudienrätean Gymnasien oder an beruflichenSchulenLehrer des gehobenen DienstesIn Eingangsämtern der BesGr.A 12 oder A 13Lehrer des gehobenen Dienstesin Eingangsämtern der BesGr.A 12 oder 13, Studienräte undOberstudienräte an Gymnasienoder an beruflichen SchulenLehrer in den Laufbahnen derFachlehrer und der TechnischenLehrer, Lehrer des gehobenenDienstes in Eingangsämtern derBesGr. A 12 oder A 13,Studienräte und Oberstudienrätean Gymnasien oder an beruflichenSchulen Verwendung an StaatlichenSeminaren für Didaktikund Lehrerbildung -Gymnasien oderberuflichen Schulen -als Lehrbeauftragter ²)als FachleiterVerwendung an StaatlichenSeminaren für Didaktik undLehrerbildung - Grund- undHauptschulen, Realschulenund Sonderschulen -als Lehrbeauftragter 2)als FachleiterAkademiereferent bei derLandesakademiefür Fortbildung undPersonalentwicklungan Schulen ²)Verwendung an PädagogischenFachseminaren oder amFachseminar Sonderpädagogikals Lehrbeauftragter2)als Fachleiter 79,8979,8938,8179,8979,8938,8179,89
Nr.
Lehrer
Funktion
Stellenzulagemonatlich in Euro
44.14.255.15.2677.17.2
Studienräte und Oberstudienrätean Gymnasien oder an beruflichenSchulenLehrer des gehobenen DienstesIn Eingangsämtern der BesGr.A 12 oder A 13Lehrer des gehobenen Dienstesin Eingangsämtern der BesGr.A 12 oder 13, Studienräte undOberstudienräte an Gymnasienoder an beruflichen SchulenLehrer in den Laufbahnen derFachlehrer und der TechnischenLehrer, Lehrer des gehobenenDienstes in Eingangsämtern derBesGr. A 12 oder A 13,Studienräte und Oberstudienrätean Gymnasien oder an beruflichenSchulen
Verwendung an StaatlichenSeminaren für Didaktikund Lehrerbildung -Gymnasien oderberuflichen Schulen -als Lehrbeauftragter ²)als FachleiterVerwendung an StaatlichenSeminaren für Didaktik undLehrerbildung - Grund- undHauptschulen, Realschulenund Sonderschulen -als Lehrbeauftragter 2)als FachleiterAkademiereferent bei derLandesakademiefür Fortbildung undPersonalentwicklungan Schulen ²)Verwendung an PädagogischenFachseminaren oder amFachseminar Sonderpädagogikals Lehrbeauftragter2)als Fachleiter
79,8979,8938,8179,8979,8938,8179,89
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Die Fußnote ²) lautet: „Die Funktion muss mindestens 20 vom Hundert der Gesamttätigkeit des Lehrers in Anspruch nehmen.“
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Nach der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung steht also die Stellenzulage für eine Verwendung als Lehrbeauftragter an Seminaren (Grund- und Hauptschulen, Realschulen und Sonderschulen) Lehrern des gehobenen Dienstes (nur) in Eingangsämtern der Besoldungsgruppe A 12 oder A 13 zu (Nr. 5.1), wobei ersteres bei den Grund- und Hauptschulen und letzteres bei den Realschulen der Fall ist (Landesbesoldungsordnung A). Demgegenüber ist die Zulage für eine Verwendung als Lehrbeauftragter an Seminaren (Gymnasien oder berufliche Schulen) nicht nur für Studienräte im Eingangsamt der Besoldungsgruppe A 13, sondern auch für Oberstudienräte im Beförderungsamt der Besoldungsgruppe A 14 vorgesehen (Nr. 4.1). Das Verwaltungsgericht weist insoweit zutreffend darauf hin, dass danach beiden Fallgruppen (Lehrer des gehobenen Dienstes und Gymnasiallehrer) gemeinsam ist, dass es sich bei den aufgeführten zulageberechtigten Ämtern um „funktionslose“ handelt. Insoweit sei (bestätigend) angemerkt, dass die Gewährung der Stellenzulage an Lehrer des gehobenen Dienstes in Eingangsämtern der Besoldungsgruppe A 12 oder A 13 sowie an Studienräte und Oberstudienräte an Gymnasien oder an beruflichen Schulen „einheitlich“ nach Nr. 6 der Anlage für eine Tätigkeit als Akademiereferent bei der Landesakademie für Fortbildung und Personalentwicklung an Schulen und nach Nr. 7 der Anlage für eine Verwendung als Lehrbeauftragter oder als Fachleiter an Pädagogischen Fachseminaren oder am Fachseminar für Sonderpädagogik vorgesehen ist. In beiden Fallgruppen (Lehrer des gehobenen Dienstes und Gymnasiallehrer) sind Funktionsträger, d.h. Lehrkräfte, die in Funktionsämter befördert worden sind (an Grund- und Hauptschulen nach A 13 und an Realschulen nach A 14 einerseits sowie an Gymnasien nach A 15 andererseits), im Falle einer Tätigkeit am Seminar als Lehrbeauftragter (oder Fachleiter) nicht zulageberechtigt, weil der Normgeber bei ihnen davon ausgeht, dass eine solche Tätigkeit typischerweise ihrem jeweiligen (Funktions-)Amt entspricht bzw. von dessen größerem Kreis an allgemeinen Funktionen erfasst wird (vgl. auch § 1 Abs. 3 der Lehrkräftezulagen-verordnung, wonach eine Stellenzulage nicht zusteht, wenn die in der Anlage genannte Funktion bei der Bewertung des Amts bereits berücksichtigt ist). Diese Differenzierung nach Funktionsämtern und funktionslosen (Eingangs- bzw. Beförderungs-)Ämtern für die (Nicht-)Gewährung einer Stellenzulage für die Tätigkeit als Lehrbeauftragter an einem Seminar im Hauptschulbereich wie im Gymnasialbereich wird als ein mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG sachliches, die unterschiedliche Behandlung rechtfertigendes Kriterium auch vom Beklagten nicht in Frage gestellt.
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Diese Ämterstruktur - an der die Zulagegewährung ausgerichtet ist - hat jedoch durch das am 01.09.2009 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 14.07.2009 insoweit bereichsweise eine Modifikation erfahren, als für Lehrer (des gehobenen Dienstes) - mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen bei überwiegender Verwendung in Hauptschulbildungsgängen - für bis zu 20 vom Hundert der Hauptschullehrkräfte ein „neues funktionsloses Beförderungsamt in A 13“ geschaffen worden ist (vgl. LT-Drs. 14/4580 S. 1 und 11). An Hauptschulen ist damit für Lehrer neben dem beibehaltenen Eingangsamt der Besoldungsgruppe A 12 für eine Teilgruppe von Lehrkräften ein funktionsloses Beförderungsamt der Besoldungsgruppe A 13 eingerichtet worden, so dass insoweit eine Ämterstruktur entstanden ist, die derjenigen an Gymnasien entspricht, wo es unterhalb von (nicht zulageberechtigten) Funktionsämtern neben dem Eingangsamt des Studienrats (Besoldungsgruppe A 13) mit dem Oberstudienrat - unverändert - ebenfalls ein funktionsloses Beförderungsamt (Besoldungsgruppe A 14) gibt. Während aber im Bereich der Gymnasien ein Oberstudienrat nach Nr. 4.1 der Anlage zur Lehrkräftezulagenverordnung für eine Verwendung als Lehrbeauftragter am Seminar eine Stellenzulage erhält, ist dies für einen Hauptschullehrer (des gehobenen Dienstes), der sich ebenfalls in einem funktionslosen Beförderungsamt (Besoldungsgruppe A 13) befindet, für die gleiche Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Seminar nach Nr. 5.1 der Anlage nicht der Fall, da er sich nicht mehr - wie hier festgelegt - im Eingangsamt der Besoldungsgruppe A 12 befindet. Für diese unterschiedliche Behandlung bei der Zulagegewährung von Lehrkräften in funktionslosen Beförderungsämtern an Hauptschulen einerseits sowie an Gymnasien andererseits vermag der Senat einen mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG tragfähigen Rechtfertigungsgrund nicht zu erkennen.
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Soweit sich der Beklagte darauf berufen hat, dass eine Beförderung zum (Hauptschul-)Lehrer nach A 13 gerade wegen einer Lehrtätigkeit am Seminar erfolgen könne und diese damit gleichsam abgegolten sei, ist dem bereits das Verwaltungsgericht zutreffend mit dem Hinweis darauf entgegengetreten, dass die Lehrtätigkeit am Seminar keine Voraussetzung für die Beförderung sei, sondern nur ein mögliches Kriterium dafür darstelle und andere bzw. aus anderen Gründen „besonders leistungsfähige und motivierte Hauptschullehrer“ (vgl. LT-Drs. 14/4580 S. 13) ebenfalls diese Beförderung erreichen könnten, und dass es durchaus den Fall geben könne, dass ein Hauptschullehrer erstmals nach seiner Beförderung in das funktionslose Amt nach A 13 als Lehrbeauftragter am Seminar tätig werde. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass mit der Beförderung eines Hauptschullehrers nach A 13 der Kreis der allgemeinen Funktionen des Amts größer und hiervon auch die Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Seminar erfasst würde. Insoweit ist nicht erkennbar, worin der Unterschied zu Oberstudienräten liegen sollte; aufgrund der seit jeher und unverändert ohne irgendein weitergehendes Differenzierungsmerkmal erfolgten Gewährung der Stellenzulage an Studienräte und an Oberstudienräte geht der Verordnungsgeber offensichtlich selbst, jedenfalls hinsichtlich der Lehrtätigkeit am Seminar, bei den Oberstudienräten (im Beförderungsamt A 14) von keinem größeren Kreis der allgemeinen Funktionen des Amts aus als bei den Studienräten (im Eingangsamt A 13). Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auch in der Begrenzung der Beförderungsstellen für Hauptschullehrer nach A 13 auf 20% der Gesamtzahl der Planstellen in den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 keinen im vorliegenden Zusammenhang erheblichen Unterschied zur Gruppe der Oberstudienräte gesehen, für die es eine solche Beschränkung nicht gibt; insoweit hat der Gesetzgeber - wie gezeigt - auf Vorschläge im Gesetzgebungsverfahren zu einer weiteren (generellen) Verbesserung der Beförderungsmöglichkeiten bzw. zum Wegfall der Beschränkung der Beförderungsmöglichkeiten auf 20% einen höheren Vomhundertsatz für nicht sachgerecht und auch nicht finanzierbar gehalten (vgl. LT-Drs. 14/4580 S. 15 und 17).
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Im Berufungsverfahren hat der Beklagte zur Rechtfertigung für die in Rede stehende unterschiedliche Behandlung - als erste Stoßrichtung - auf einen bei Gewährung der umstrittenen Zulage an den Kläger bestehenden Widerspruch zum Besoldungsgefüge der Hauptschullehrkräfte zu den Lehrkräften an Gymnasien hingewiesen und zunächst angeführt, dass lediglich im Rahmen des Maßnahmeprogramms „Qualitätsoffensive Bildung“ vorübergehend ein funktionsloses Beförderungsamt A 13 eingeführt, diese Beförderungsmöglichkeit aber mit dem Haushaltbegleitgesetz 2013/14 wieder abgeschafft worden sei, so dass - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - bereits kein dauerhaftes Aufbrechen der Besoldungsstruktur vorliege. Damit kann der Beklagte nicht durchdringen. Richtig ist, dass die Beförderungsmöglichkeit für Hauptschullehrer nach A 13 im Rahmen des Maßnahmepakets „Qualitätsoffensive Bildung“ zur qualitativen Stärkung der Hauptschulen eingerichtet worden ist. Der Gesetzgeber ist insoweit jedoch von der Schaffung eines „neuen funktionslosen Beförderungsamts in A 13“ ausgegangen (vgl. LT-Drs. 14/4580 S. 1). Diese Neuregelung ist am 01.09.2009 in Kraft getreten, ohne dass sie mit einer Befristung verbunden gewesen oder sonst zum Ausdruck gebracht worden wäre, dass es sich nur um eine vorübergehende Beförderungsmöglichkeit hat handeln sollen. Deren zeitliche Begrenzung hat sich erst nachträglich dadurch ergeben, dass dieses Beförderungsamt für Hauptschullehrer durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 mit Wirkung ab 01.01.2013 wieder aufgehoben worden ist. Es bleibt jedoch dabei, dass es aufgrund der vom Gesetzgeber im Rahmen der „Qualitätsoffensive Bildung“ geschaffenen Beförderungsmöglichkeit, die mehr als drei Jahre bestanden hat, eine Reihe von Hauptschullehrern in dem funktionslosen Beförderungsamt A 13 gibt. In diesen Bestand und Befund hat das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 nicht eingegriffen.
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Ferner weist der Beklagte darauf hin, dass die funktionslosen Beförderungsstellen für Hauptschullehrkräfte auf 20% der Gesamtzahl der Planstellen für Hauptschullehrkräfte beschränkt gewesen seien und somit nur einem geringen Kreis zugestanden hätten, so dass ein entsprechendes Auswahlverfahren habe stattfinden müssen, wohingegen Gymnasiallehrkräfte die Möglichkeit einer Beförderung nach A 14 ohne prozentuale Einschränkung und ohne ein vergleichbares Auswahlverfahren hätten. Welcher sachbezogene Rechtfertigungsgrund sich daraus für die unterschiedliche Behandlung eines (beförderten) Hauptschullehrers in A 13 und eines (beförderten) Oberstudienrats in A 14 bei der Gewährung der Stellenzulage für die jeweilige Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Seminar ergeben soll, erschließt sich nicht.
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Gleiches gilt, soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, dass sich jedenfalls aus einer „Zusammenschau“ der Aspekte der (nur) vorübergehenden Beförderungsmöglichkeit, der Begrenzung auf höchstens 20 vom Hundert der Gesamtzahl der Planstellen für Hauptschullehrkräfte und des dadurch bedingten (besonderen) Auswahlverfahrens ergebe, dass das funktionslose A 13-Beförderungsamt eines Hauptschullehrers dem funktionslosen A 14-Beförderungsamt eines Oberstudienrats nicht entspreche bzw. nicht entsprochen habe. Insoweit mag es unterschiedliche Rahmenbedingungen für das Erreichen des jeweiligen funktionslosen Beförderungsamts geben bzw. gegeben haben und man mag (deshalb) die in Rede stehende Beförderung eines Hauptschullehrers nicht in gleichem Maß als „regelhaft“ ansehen wie die Beförderung zum Oberstudienrat. Hat ein Hauptschullehrer bzw. ein Gymnasiallehrer das jeweilige Beförderungsamt jedoch erreicht und ist er (weiterhin) als Lehrbeauftragter an einem Seminar tätig, ist kein sachlicher Differenzierungsgrund ersichtlich, weshalb der Verordnungsgeber für diese Tätigkeit nur dem (beförderten) Oberstudienrat, nicht aber auch dem (beförderten) Hauptschullehrer die Stellenzulage gewährt.
31
Ohne Erfolg bleibt ferner der Einwand des Beklagten, eine dauerhafte Anpassung an die Besoldungsstruktur der Gymnasien scheitere auch daran, dass durch die „Qualitätsoffensive Bildung“ lediglich Lehrkräften an Hauptschulen in der Besoldungsgruppe A 12 eine Beförderungsmöglichkeit eingeräumt worden sei, wohingegen eine umfassende Angleichung an das Besoldungssystem der Gymnasiallehrer auch entsprechende Anpassungen im Bereich der Konrektoren und der Rektoren erfordert hätte, die mit der „Qualitätsoffensive Bildung“ aber gerade nicht vorgenommen worden sei. Denn auch insoweit ist nicht erkennbar, was das angeführte (vermeintliche) gesetzgeberische Defizit hinsichtlich einer umfassende(re)n Angleichung an das Besoldungssystem der Gymnasiallehrer - eine solche war mit der gezielt (nur) „zur qualitativen Stärkung der Hauptschulen“ erfolgten „Qualitätsoffensive Bildung“ (vgl. LT-Drs. 14/4580 S. 1 und 13) nicht geplant - zur sachlichen Rechtfertigung der in Rede stehenden Ungleichbehandlung hinsichtlich der Gewährung der Stellenzulage für die Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Seminar durch die Lehrkräfte-zulagenverordnung beitragen soll.
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Hierfür kann der Beklagte nicht mit Erfolg den Aspekt des bei Gewährung der Zulage nicht mehr eingehaltenen (angemessenen) Besoldungsabstands anführen. Zwar ist die Besoldung der Beamten je nach der Bedeutung des verliehenen Amts und nach der mit ihm verbundenen Verantwortung abzustufen und diese Regel gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, die der Gesetzgeber zu berücksichtigen hat (vgl. Bayerischer VGH, Entscheidung vom 12.04.1967 - Vf. 86-VII-65 -, Juris). So bestimmt § 20 Abs. 1 LBesGBW, dass die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen sind (Satz 1); die Ämter sind nach ihrer Wertigkeit - unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange der in § 1 Abs. 1 genannten Dienstherren - den Besoldungsgruppen zuzuordnen (Satz 2); zur Feindifferenzierung der Ämtereinstufung können Amtszulagen (§ 43) ausgebracht werden. Dementsprechend können nach § 43 Abs. 1 LBesGBW zur Feindifferenzierung der Ämtereinstufung für herausgehobene Funktionen Amtszulagen vorgesehen werden, wobei sie 75% des Unterschiedsbetrags zwischen dem Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe des Beamten oder Richters und dem Endgrundgehalt der nächsthöheren Besoldungsgruppe nicht übersteigen dürfen sowie nach Absatz 2 unwiderruflich und ruhegehaltsfähig sind, als Bestandteil des Grundgehalts gelten und an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen nach § 16 teilnehmen (ähnlich § 42 Abs. 1 und 2 BBesG). Danach erfolgt die Besoldungsabstufung durch die Grundgehälter der Beamten (vgl. Bayerischer VGH, Entscheidung vom 29.10.1968 - Vf. 50-VII-68 -, Juris), die sich nach der Besoldungsgruppe des ihnen verliehenen Amts bestimmen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 LBesGBW), eventuell - „zur Feindifferenzierung der Ämtereinstufung“ - i.V.m. einer Amtszulage, deren Höhe sich aus Anlage 13 (zu §§ 43 bis 46 sowie zu den Fußnoten der Landesbesoldungsordnungen) ergibt. Die diesbezüglichen Entscheidungen trifft der Gesetzgeber. Dieser hat im Übrigen die Problematik des (erforderlichen) Besoldungsabstands zwischen Funktionsinhabern und Lehrkräften an Hauptschulen bei Schaffung des neuen funktionslosen Beförderungsamts gesehen und hierzu - als sachgerecht im Sinne des § 18 BBesG (nunmehr § 20 Abs. 1 LBesGBW) - die Besoldung des Schulleiters einer Hauptschule bzw. einer verbundenen Grund- und Hauptschule nach A 13 mit Amtszulage vorgesehen (vgl. LT-Drs. 14/4580 S. 1, 11 und 14).
33
Demgegenüber handelt es sich bei der umstrittenen Stellenzulage nach der - ursprünglich auf die Ermächtigungsgrundlage des § 78 BBesG (nunmehr § 57 Abs. 1 Nr. 9 LBesGBW, vgl. Art. 8 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14) gestützten - Lehrkräftezulagenverordnung um eine solche im Sinne des § 47 LBesGBW, die nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift für herausgehobene Funktionen vorgesehen werden kann, nach Absatz 2 nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden darf, nach Absatz 3 an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen nach § 16 nicht teilnimmt sowie nach Absatz 4 widerruflich und nur ruhegehaltsfähig ist, wenn dies - was vorliegend nicht der Fall ist - gesetzlich bestimmt ist (ähnlich § 42 Abs. 3 und 4 BBesG).
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Es ist danach schon nicht Sache des Verordnungsgebers, die Entscheidung über eine Gewährung der (Lehrbeauftragten-)Stellenzulage auch an Hauptschullehrer im funktionslosen Beförderungsamt A 13 an einem dann (vermeintlich) gegebenen „Widerspruch“ zum gesetzlich durch Zuordnung zu Besoldungsgruppen und durch Amtszulagen festgelegten Besoldungsgefüge der an Hauptschulen tätigen Lehrkräfte und Funktionsträger zu orientieren. Im Übrigen kann ein - insoweit unterstellter - „Widerspruch“ auch keinen mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG tragfähigen (sachlichen) Rechtfertigungsgrund für die Nichtgewährung der umstrittenen Stellenzulage an Hauptschullehrer im funktionslosen A 13-Beförderungsamt im Gegensatz zu Oberstudienräten im funktionslosen A 14-Beförderungsamt als dem relevanten Vergleichstatbestand liefern.
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Im Berufungsverfahren macht der Beklagte ferner - als zweite Stoßrichtung - geltend, dass eine Gewährung der Stellenzulage an den Kläger auch dem Besoldungsgefüge bei den Seminaren widerspräche, da dann kein amtsangemessener Unterschied mehr zur Besoldung der an einem Seminar hauptamtlich tätigen Bereichsleiter bestünde, denen nach dem Landesbesoldungsgesetz eine deutlich höhere Besoldung zustehe als den abgeordneten Lehrkräften; bei den Seminaren im Hauptschulbereich wäre die Besoldung insoweit „nahezu identisch“ (Bereichsleiter A 13 mit Amtszulage - Hauptschullehrer A 13 mit Stellenzulage), was auch der (Besoldungs-)Situation an den Seminaren im Bereich der Gymnasien widerspräche, wo trotz Stellenzulage für einen Oberstudienrat in A 14 für das nach A 15 mit Amtszulage besoldete Funktionsamt des Bereichsleiters eine angemessene Besoldung vorliege. Auch damit kann der Beklagte aus den bereits dargelegten Erwägungen nicht durchdringen. Dem Grundsatz der gleichen Behandlung funktionsloser Beförderungsämter steht - entgegen der Meinung des Beklagten - der Grundsatz zum Besoldungsgefüge im Bereich der Seminare nicht dergestalt gegenüber, dass er als vom weiten Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt den nach Art. 3 Abs. 1 GG erforderlichen sachlichen Rechtfertigungsgrund für die umstrittene Vorenthaltung der Zulage lieferte.
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Unabhängig hiervon ist anzumerken: Richtig ist zwar, dass - nach § 4 Abs. 4 der Verwaltungsvorschrift „Organisationsstatute im Bereich der Kultusverwaltung“ des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 23.04.2007 (K. u. U. 2007, 93) hauptamtlich tätige - Seminarschulräte als Bereichsleiter an einem Seminar (Grund-und Hauptschulen) nach der Besoldungsgruppe A 13 zuzüglich einer Amtszulage in Höhe von (nunmehr) 103,22 EUR monatlich vergütet werden und der beförderte Kläger neben der gleichen Grundvergütung von A 13 (bei der geforderten Gleichbehandlung) eine Stellenzulage in Höhe von 38,81 EUR erhielte. Außer der danach gegebenen betragsmäßigen Differenz zwischen beiden Zulagen - in Höhe von (nunmehr) 64,41 EUR - ist für die Frage eines „Widerspruchs“ zum Besoldungsgefüge beim Seminar bzw. der Einhaltung eines (angemessenen) Besoldungsabstands zwischen der Besoldung eines Hauptschullehrers in A 13 als Lehrbeauftragten, einer nach § 5 Abs. 5 Satz 1 der genannten Verwaltungsvorschrift abgeordneten Lehrkraft, und der Besoldung eines hauptamtlich tätigen Bereichsleiters in A 13 aber auch die - wie aufgezeigt - unterschiedliche rechtliche „Qualität“ der jeweiligen Zulage von maßgebender Bedeutung. Aufgrund des danach gegebenen finanziellen und qualitativen „Mehr“ der dem Bereichsleiter eines Seminars in A 13 zustehenden Amtszulage gegenüber einer dem Hauptschullehrer in A 13 als Lehrbeauftragten zu gewährenden Stellenzulage dürfte die „Besoldungshierarchie“ an den Seminaren im Bereich Grund- und Hauptschulen - wäre sie im vorliegenden Zusammenhang von Relevanz - noch gewahrt sein. Der Hinweis des Beklagten auf einen damit vorliegenden „Widerspruch“ auch zur diesbezüglichen Situation an den Seminaren im Gymnasialbereich (dort mit gewahrtem Besoldungsabstand) verfängt nicht. Richtig ist hier, dass der „Professor eines Seminars für Didaktik und Lehrerbildung an einem Seminar (Gymnasien) als Bereichsleiter“ nach A 15 mit einer Amtszulage nach Anlage 13 vergütet wird. Wenn Nr. 4.1 der Anlage zu § 1 der Lehrkräftezulagenverordnung auch für einen Oberstudienrat (im funktionslosen Beförderungsamt der Besoldungsgruppe A 14) für eine Tätigkeit als Lehrbeauftragter am Seminar eine Stellenzulage (in Höhe von 79,89 EUR) vorsieht, so ist die - unterstellt beachtliche - Wahrung eines (angemessenen) Besoldungsabstands sicher unproblematisch, worauf der Beklagte hinweist. Unzulässig ist es jedoch, aus einem gewahrten Besoldungsabstand zwischen den genannten Tätigkeiten bzw. Funktionen an einem Seminar im Gymnasialbereich bei einer Gewährung der umstrittenen Zulage an den Kläger auf einen unzureichenden Besoldungsabstand zwischen den entsprechenden Tätigkeiten bzw. Funktionen an einem Seminar im Grund- und Hauptschulbereich zu schließen, nur weil dieser Abstand nicht im gleichen Umfang (einer ganzen Besoldungsgruppe) besteht, und daraus den rechtfertigenden Sachgrund dafür herzuleiten, dem Kläger die umstrittene Stellenzulage im Gegensatz zu einem Oberstudienrat als dem „Vergleichslehrbeauftragten“ vorzuenthalten.
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Soweit der Beklagte schließlich geltend macht, dass einer Gewährung der Zulage an den Kläger auch der Wille des Gesetzgebers entgegenstehe, der eine im Gesetzgebungsverfahren begehrte Anhebung der Besoldung der Bereichsleiter an den Seminaren abgelehnt habe, weil der Besoldungsabstand zwischen Funktionsinhabern und Lehrkräften weiterhin gewahrt sei, was aber nur bei Nichtgewährung der Zulage für Hauptschullehrer im funktionslosen Beförderungsamt der Fall sei, ist dies für die erforderliche objektive Wahrung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG durch die getroffene/unterbliebene Regelung unerheblich. Im Übrigen hat der Gesetzgeber den nach Schaffung des neuen Hauptschullehreramts der Besoldungsgruppe A 13 zur Steigerung der Attraktivität von Funktionsämtern an Schulen (Rektoren, Konrektoren) und an Seminaren (Bereichsleiter) gemachten Vorschlag zu deren Anhebung abgelehnt, weil der Besoldungsabstand zwischen Funktionsinhabern und Lehrkräften an den Schulen weiterhin - wegen der Amtszulage - gewahrt und die Einstufung der Funktionsstellen bei den Seminaren nicht Teil der „Qualitätsoffensive Bildung“ sei, vielmehr aufgrund der dortigen Aufgabenstellung auch weiterhin für sachgerecht erachtet werde (vgl. LT-Drs. 14/4580 S. 14/15 und 18).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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Beschluss vom 04. Februar 2014
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Der Streitwert für das Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG auf (38,81 EUR x 24 =) 931,44 EUR festgesetzt.
42
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 VwGO
§ 47 LBesG
§ 43 LBesG
§ 18 BBesG
§ 78 BBesG
§ 2 Abs. 2 BBesG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 47 Abs. 1 LBesG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 54 Abs. 2 BeamtStG
§ 78 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 und 2 BBesG
§ 42 Abs. 3 und 4 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 1 (Anlage Nr. 5.1) der Lehrkräftezulagenverordnung
§ 1 der Lehrkräftezulagenverordnung
§ 1 der Verordnung
§ 2) des Landesbesoldungsgesetzes
§ 28) in der Landesbesoldungsordnung
§ 57 Abs. 1 Nr. 9 LBesGBW, vgl. Art. 8 des Haushaltsbegleitgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs.1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 1505
5 K 2662/10
2 C 13.01
1 A 2883/09