Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-11-19, Aktenzeichen 20 B 2380/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:1119.20B2380.98.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluß wird geändert.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Beitragsbescheid des Antragsgegners vom 10./14. Juli 1998 wird angeordnet. Dem Antragsgegner wird aufgegeben, der Antragstellerin die in Befolgung des Bescheides geleistete Beitragszahlung zurückzugewähren.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 23.650,70 DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist mit der Zahlung des in dem angegriffenen Bescheid festgesetzten Betrages nicht das Rechtsschutzbedürfnis für das Antragsbegehren entfallen. Leistet der Adressat eines sofort vollziehbaren belastenden Verwaltungsakts unter dem Druck drohender Vollzugsmaßnahmen der getroffenen Regelung Folge, so besteht sein Interesse an der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes jedenfalls dann fort, wenn sich die erbrachten Leistungen - wie hier - rückgängig machen lassen. § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO trägt dieser Fallgestaltung in gleicher Weise Rechnung wie derjenigen, in der die Behörde die Regelung zwangsweise durchgesetzt hat.
Der Antrag ist auch begründet. Die sofortige Vollziehung des streitigen Bescheides kann keinen Bestand haben.
Über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sofort vollziehbare Erhebung öffentlicher Abgaben hat das Gericht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu entscheiden. Ist der Bescheid im Zeitpunkt der gerichtlichen Eilentscheidung schon vollzogen, so ist nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO ergänzend über die Aufhebung der Vollziehung zu befinden. In entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO sollen die Aussetzung und Aufhebung der Vollziehung erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides bestehen oder die Vollziehung eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Die Ausgestaltung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO als Sollvorschrift besagt, daß die Aussetzung die Regel ist; besondere Umstände können aber trotz ernstlicher Zweifel es ausnahmsweise rechtfertigen, von der Aussetzung abzusehen.
Vgl. den im vorliegenden Verfahren ergangenen Senatsbeschluß vom 19. Juli 1999, S. 2 BA.
Die Voraussetzungen des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO in seiner ersten Alternative sind erfüllt, ohne daß besondere Umstände ausnahmsweise den Fortbestand der Vollziehung rechtfertigen.
Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage wird der Rechtsbehelf der Antragstellerin in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben. Ungeachtet aller weiteren durch das Antragsvorbringen aufgeworfenen Fragen spricht jedenfalls Überwiegendes dafür, daß der dem angegriffenen Bescheid zugrundeliegende Beitragsmaßstab einer Kontrolle in einem Hauptsacheverfahren nicht standhalten wird. Bei der Überprüfung eines Beitragsbescheides im Aussetzungsverfahren ist allerdings in der Regel von der Wirksamkeit der Veranlagungsregelung auszugehen, auf die der Bescheid gestützt ist. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich Anhaltspunkte für deren Unwirksamkeit bei summarischer Prüfung geradezu aufdrängen.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 17. März 1994 - 15 B 3022/93 -, NVwZ-RR 1994, 670 f. m.w.N.
Hier drängt sich nach vorläufiger Prüfung die Annahme auf, der Verteilungsmaßstab des § 2 der Veranlagungsrichtlinien des Antragsgegners widerspreche § 29 AAVG und dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Nach der Regelung in § 29 AAVG ist die Beitragslast auf die Verbandsmitglieder im Verhältnis der ihnen aus den Verbandsaufgaben erwachsenden Vorteile zu verteilen (Satz 2); die Maßstäbe der Veranlagungsrichtlinien dürfen zu den Vorteilen nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis stehen (Satz 4). Während in der letztgenannten Regelung das beitragsrechtliche Äquivalenzprinzip Niederschlag gefunden hat, wonach die Beitragshöhe des einzelnen Mitglieds nicht außer Verhältnis zu dem abzugeltenden Vorteil stehen darf,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - 1 C 7.98 -, NJW 1999, 2292 (2295) m.w.N.,
trägt § 29 Satz 2 AAVG dem Gleichheitssatz Rechnung. Er verlangt, daß die Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht verteilt werden.
Vgl. BVerwG a.a.O.
Bei der gebotenen generalisierenden und typisierenden Betrachtungsweise muß sich ein hinreichender Vorteilsbezug der Maßstabselemente feststellen lassen. Eine vorteilsgerechte Beitragsverteilung in diesem Sinne dürfte durch § 2 der Veranlagungsrichtlinien nicht gewährleistet sein. Nach dieser Regelung besteht der Beitrag für Mitglieder des Antragsgegners aus einem festen Beitragsanteil von 900,-- DM und einem variablen Beitragsanteil, der nach unten hin auf 100,-- DM und nach oben hin auf 100.000,-- DM begrenzt ist. Für den variablen Anteil werden Beitragsbemessungszahlen ermittelt, in die als Bemessungsfaktoren die Abfallmenge, die nach Belastungsgrad gestaffelte Abfallart (Gruppen I bis IV), die Stellung des Entsorgers (Fremd- oder Eigenentsorger) und die Beseitigungsart (Ablagerung, thermische Behandlung sowie chemische, physikalische oder biologische Behandlung) eingehen. Die Komponenten Abfallart und Beseitigungsart führen zu einer starken Differenzierung; Abfälle der Gruppe I schlagen mit dem 35fachen Satz von Abfällen der Gruppe IV zu Buche, das Verhältnis der Ablagerung zur thermischen Behandlung beträgt 5 : 1, zur chemischen, physikalischen und biologischen Behandlung sogar 10 : 1.
Mit dem Maßstab für den variablen Beitragsanteil hat sich der Antragsgegner unstreitig am Maßstab für die Lizenzentgelte gemäß § 11 LAbfG orientiert, in den ebenfalls die vorerwähnten Einflußgrößen mit identischen Faktoren eingehen (vgl. §§ 3 bis 6 der Lizenzentgelt-Verordnung). Bereits dieser Umstand spricht deutlich gegen einen ausreichenden Vorteilsbezug des Beitragsmaßstabs. Denn Lizenzentgelt und Mitgliedsbeitrag dienen ganz verschiedenen Zwecken. Das Lizenzentgelt wird erhoben für die Zulassung des Lizenznehmers in einem staatlichen bzw. kommunalen Monopolbereich. Es soll Vorteile abschöpfen, die mit dem durch die Lizenzvergabe eingeräumten Privileg verbunden sind. Den Maßstab für seine Bemessung bildet deshalb das Ausmaß des wirtschaftlichen Nutzens, der sich aus der Ausnutzung der Lizenz und der damit einhergehenden Ausschöpfung knapper natürlicher Ressourcen ergibt (vgl. LT-Drucks. 10/2613, S. 43). In diesem Zusammenhang trägt die starke Entgeltspreizung in Abhängigkeit von der Beseitigungsart insbesondere dem Umstand Rechnung, daß Standorte für Sonderabfalldeponien als besonders knappe Ressource angesehen werden. Daneben muß die Spreizung vor dem Hintergrund abfallrechtlicher Zielvorstellungen (§ 10 Abs. 2 Satz 1 LAbfG) aber auch als Instrument zur Steuerung der Entsorgungsart verstanden werden. Der hier in Rede stehende Mitgliedsbeitrag erfüllt hingegen nach der Regelung des §§ 28, 29 AAVG weder eine entsprechende Steuerungsfunktion noch bezieht er sich auf vergleichbare Vorteile wie das Lizenzentgelt. Der Vorteil, dessentwegen er erhoben wird, ist nicht der Nutzen aus der Lizensierung, sondern aus den Verbandsleistungen.
Zwischen der Beitragskomponente der Beseitigungsart und dem letztgenannten Vorteil ist nach vorläufiger Prüfung kein hinreichender Konnex erkennbar. Der Antragsgegner will dieser Komponente aufgrund von Berechnungen, die er im Verlauf des Beschwerdeverfahrens angestellt hat, nunmehr die Funktion eines Korrekturfaktors beimessen und sieht darin ihren Vorteilsbezug begründet. Seine Überlegungen hierzu überzeugen nicht. Die These, ohne Berücksichtigung der Beseitigungsart gerate die Verteilung des beitragsfähigen Aufwandes in eine Schieflage, ist nicht durch vorteilsbezogene Erwägungen belegt. Trifft es zu, daß die Entsorgung von Abfällen der Gruppen I bis IV einen stark unterschiedlichen Bedarf an Verbandsleistungen auslöst, so ist es auch angemessen, die Entsorger entsprechend dem jeweiligen Gruppenanteil der entsorgten Abfälle stark unterschiedlich mit Beiträgen zu belasten. Sofern sich daraus für die Entsorger, die Abfälle deponieren, wegen des geringen Anteils der den besonders problematischen Gruppen I und II zugehörigen Abfälle am Deponiegut (vgl. das mit der Beschwerdeerwiderung vorgelegte Schaubild 3) vergleichsweise geringe Beitragsanteile pro entsorgter Mengeneinheit ergeben, ist das stimmig und bedarf innerhalb des gewählten Systems keiner Korrektur. Insoweit ist anzumerken, daß die Gruppe der Deponiebetreiber bzw. -benutzer keineswegs - wie der Antragsgegner aus seinen Berechnungen ableitet - bei einem lediglich an der Abfallmenge und der Abfallart ausgerichteten Maßstab mit nur 6 % am variablen Anteil des Beitragsaufkommens beteiligt wäre. Dieser Wert ergäbe sich nach den Zahlenangaben des Antragsgegners (vorbehaltlich der Kappungsgrenze von 100.000,-- DM) nur, wenn in den drei Beseitigungsarten gleiche Abfallmengen entsorgt würden. Das trifft aber ausweislich des Schaubildes 2 zur Antragserwiderung keineswegs zu. Wegen des hohen Anteils abgelagerter Abfälle ergeben sich tatsächlich wesentlich andere Größenverhältnisse.
Die vorgenommene starke Beitragsdifferenzierung nach Maßgabe der Beseitigungsart ließe sich lediglich dann rechtfertigen, wenn die Betreiber von Deponien losgelöst von Abfallmenge und Abfallart typischerweise in besonderem Maße von den Verbandsleistungen profitieren könnten. Daß dies der Fall wäre, ist weiterhin nicht schlüssig dargelegt oder sonst ersichtlich. Der Antragsgegner verweist bloß pauschal auf die Notwendigkeit einer Langzeitsicherung für Deponien. Unter diesem Aspekt mögen Verbandsleistungen, etwa in Gestalt des Betriebes derartiger Anlagen (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 AAVG) und der Entwicklung entsprechender neuer Entsorgungstechnologien (§ 2 Abs. 1 Nr. 5 AAVG), von Interesse sein. Der genannte Gesichtspunkt darf aber nicht verselbständigt werden. So verursachen andererseits, wie der Antragsgegner selbst einräumt, Verbrennungsanlagen außerordentlich hohe Investitionskosten, woraus sich ein besonderer Bedarf an anderen Verbandsleistungen ergeben kann (vgl. etwa § 2 Abs. 1 Nrn. 2, 3 und 5 AAVG). Daß bei generalisierender Betrachtung die Verbandstätigkeit nach § 2 Abs. 1 AAVG weit überproportional auf die Ablagerungstechnologie ausgerichtet wäre, ist nicht ansatzweise erkennbar. Vielmehr spricht alles dafür, daß der Antragsgegner mit der Übernahme eines auf andere Zwecke ausgerichteten Maßstabs das Ziel verfehlt hat, einen auf die Vorteile der Verbandsleistungen bezogenen Maßstab zu schaffen.
Die Bedenken gegen den Beitragsmaßstab sind nicht etwa deshalb unerheblich, weil "Vertreter der Antragstellerin am Beitragsmodell mitgewirkt haben". Ein Gesetzesverstoß der Veranlagungsrichtlinien führt zu deren Nichtigkeit und entzieht damit der Beitragsveranlagung die Grundlage. Das Verhalten einzelner Delegierter bei der Vorbereitung, Beratung und Verabschiedung der Veranlagungsrichtlinien gibt - auch unter dem Gesichtspunkt "widersprüchlichen Verhaltens" - keine Handhabe, diese Konsequenz zu relativieren. Im übrigen fehlt es an dem vom Antragsgegner gerügten widersprüchlichen Verhalten schon deshalb, weil die Mitglieder der Delegiertenversammlung, die über die Veranlagungsrichtlinien zu beschließen hat (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 AAVG), nicht Vertreter einzelner Verbandsmitglieder sind.
Die bestehenden ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheides verhelfen dem Antrag zum Erfolg. Beziehen sich die Zweifel - wie hier - auf den zugrundeliegenden Beitragsmaßstab, so können zwar wegen der Präzedenzwirkung einer Aussetzungsentscheidung ausnahmsweise überwiegende Interessen an der sofortigen Vollziehbarkeit bestehen. Ein derartiger Ausnahmefall ist aber nur in Betracht zu ziehen, wenn die Haushaltsführung der beitragserhebenden Körperschaft ohne die sofortige Vollziehbarkeit schwer gefährdet würde. Davon kann vorliegend nicht ausgegangen werden. Während das tatsächliche Beitragsaufkommen 1997 und 1998 bei 2.297,5 TDM bzw. 2.624,0 TDM lag (Berichtsentwurf über die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 1998, S. 27), veranschlagt der Antragsgegner das Beitragsaufkommen 1999 nur noch auf 1.766,6 TDM (ebenda, S. 26). Es ist nicht dargetan, daß der Antragsgegner außerstande wäre, Einnahmeverluste in dieser Größenordnung für die voraussichtliche Dauer eines Hauptsacheverfahrens zu verkraften. Ausweislich seiner Bilanz 1998 verfügte er zum Jahresende 1998 über allgemeine Rücklagen in Höhe von 17.875,6 TDM. Seiner Behauptung, es handele sich um nicht liquide Mittel, die für abfallwirtschaftliche Projekte keine Verwendung finden könnten, kann nicht gefolgt werden. Anders als die Rückstellungen, die der Antragsgegner mit Rücksicht auf spezielle Verpflichtungen gebildet hat, unterliegen allgemeine Rücklagen keiner entsprechenden Zweckbindung. Sie sind deshalb für die Verbandsaufgaben nach §§ 2, 4 AAVG vorbehaltlich anderweitig begründeter Beschränkungen prinzipiell einsetzbar. Dementsprechend hat der Antragsgegner ausweislich seiner Gewinn- und Verlustrechnung 1998 einen 1997 entstandenen Jahresfehlbetrag von 4.154,6 TDM aus der allgemeinen Rücklage gedeckt.
Daß die Rücklage für Aufgaben nach § 2 Abs. 1 AAVG nicht zur Verfügung stehen wird, läßt sich auch unter Berücksichtigung der rechtsaufsichtlichen Weisung des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen vom 2. April 1996 nicht feststellen; ob diese Weisung - was die Antragstellerin anzweifelt - zulässig war, kann deshalb offenbleiben. Der Antragsgegner ist angewiesen worden, aus ihm überlassenen streitbefangenen Lizenzentgelten nur solche Ausgaben zu leisten, "die ausschließlich zur Erfüllung bestehender Rechtsverpflichtungen oder zur Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebes des AAV unabweisbar - insbesondere zur Vermeidung von Schadensersatzansprüchen - notwendig sind". Dies bedeutet, daß der Antragsgegner die genannten Mittel im Bedarfsfall zumindest verwenden darf, um die unvermeidbaren Kosten für Personal, sächliche Ausstattung usw. aufzubringen. Darüber hinaus dürfte aber auch der Mitteleinsatz für Kosten, die im Zusammenhang mit dringenden Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 AAVG zusätzlich entstehen, von der Weisung gedeckt sein. Insoweit ist außerdem zu beachten, daß die allgemeine Rücklage keineswegs nur aus Lizenzentgelten besteht, auf die sich die Weisung bezieht. Wie der Geschäftsführer des Antragsgegners im Erörterungstermin selbst erklärt hat, sind der Rücklage u.a. auch Mittel aus Grundstücksverkäufen zugeflossen; ausweislich der Gewinn- und Verlustrechnung 1998 ist überdies der in diesem Jahr erwirtschaftete Überschuß von nahezu 2 Mio. DM in sie eingestellt worden. Berücksichtigt man auf der anderen Seite, daß sich die Ausgaben für Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 AAVG in einem vergleichsweise niedrigen Rahmen halten (1998 60,7 TDM, 1999 voraussichtlich 518 TDM, jeweils ausweislich des Berichtsentwurfs über die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 1998, S. 26), so kann für die voraussichtliche Dauer eines Hauptsacheverfahrens nicht von einer ernsthaften Funktionsgefährdung des Antragsgegners im Bereich der Aufgaben nach § 2 Abs. 1 AAVG ausgegangen werden.
Zwei weitere Gesichtspunkte kommen hinzu: Zum einen ergibt sich infolge der Entscheidung des Senats für den Antragsgegner eine deutlich veränderte Finanzlage. Sollte dadurch wider Erwarten die Aufgabenerfüllung des Verbandes doch in Frage gestellt werden, könnte das dem Ministerium Anlaß geben, seine Weisung zu überdenken; dies um so mehr, als in dem Weisungsschreiben vom 2. April 1996 nachdrücklich das ministerielle Anliegen betont worden ist, den Fortbestand des Antragsgegners und seine Handlungsfähigkeit sicherzustellen. Zum anderen hätte der Antragsgegner - anders als ein Verband, der Beiträge aufgrund eines gesetzlichen Maßstabs erhebt - es selbst in der Hand, durch eine Änderung der Veranlagungsrichtlinien eine rechtlich unbedenkliche Grundlage für die Beitragserhebung zu schaffen. Angesichts all dessen muß es bei der regelmäßigen Rechtsfolge des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO sein Bewenden haben.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO, §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 4 AAVG
§ 29 AAVG
§ 11 LAbfG
§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 29 Satz 2 AAVG
§ 10 Abs. 2
Satz 1 LAbfG
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 AAVG
§ 2 Abs. 1
Nrn. 2, 3 und 5 AAVG
§ 2 Abs. 1 AAVG
§ 18 Abs. 2 Nr. 2 AAVG
§ 2 Abs. 1
AAVG
§ 80 Abs. 4 Satz 3
VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 20 Abs. 3, 13
Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994,
670
NJW 1999, 2292
15 B 3022/93
1 C 7.98