Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2023-12-15, Aktenzeichen 3 K 542/21 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2023:1215.3K542.21GE.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der noch festzusetzenden Kosten abwenden, sofern nicht der Beklagte vor der Vollstreckung seiner Kosten Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage gegen die im April 2021 auch für Grundschüler bestehende Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske im Schulunterricht.
Der Kläger war zu dieser Zeit 11 Jahre alt und besuchte die 5.Klasse der staatlichen Gemeinschaftsschule in G ... .
Das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport hatte mit der Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb vom 17. März 2021 und nachfolgend in der Fassung vom 16. April 2021 (im folgenden ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO – GVBl. S. 169, 193, gültig bis 30. Juli 2021) u.a. verordnet:
§ 2 Zuständigkeiten und Verfahren
(1) Die Befugnisse der zuständigen Behörden nach § 1 Abs. 4, insbesondere die Befugnis, aufgrund bestätigter Infektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 bestimmte Einrichtungen oder Sportanlagen ganz oder teilweise zu schließen oder bestimmte Angebote ganz oder teilweise zu untersagen, werden durch diese Verordnung nicht berührt. Die zuständigen Behörden nach § 1 Abs. 4 sind gehalten, mit betroffenen Schulen und Kindertageseinrichtungen sowie Kindertagespflegepersonen und Trägern von Einrichtungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und von Angeboten nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 zusammenzuarbeiten. Schulorganisatorische Maßnahmen obliegen dem Ministerium. Für Allgemeinverfügungen, die Einrichtungen und Angebote nach § 1 Abs. 1 betreffen, gilt § 36 Abs. 2 der Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Maßnahmenverordnung (ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO) vom 31. März 2021 (GVBl. S. 174) in der jeweils geltenden Fassung.
(2) Unbeschadet der Kompetenzen der zuständigen Behörde nach Absatz 1 Satz 1 kann das Ministerium im Benehmen mit der obersten Gesundheitsbehörde zeitlich befristete regionale oder landesweite Ge- und Verbote mit Ausnahme von Schließungen anordnen, um die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 einzudämmen und gleichzeitig den Betrieb in den Einrichtungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 und die Unterbreitung der Angebote nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und 5 weitestmöglich aufrechtzuerhalten. …
§ 38 Organisation des Präsenzunterrichts während der Phase „Gelb II“
…
(5) Das Ministerium kann durch Anordnung nach § 2 Abs. 2 die Pflicht zum Verwenden einer Mund-Nasen-Bedeckung beziehungsweise einer qualifizierten Gesichtsmaske entsprechend den Vorgaben des § 6 Abs. 1, 2, 6 bis 8 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO für alle Schüler und Lehrkräfte auf den Unterricht ausweiten; § 6 Abs. 4 Satz 2 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO gilt entsprechend. Satz 1 gilt nicht für Schüler im Sportunterricht. In regelmäßigen Abständen ist eine Pause von der Verwendung der Mund-Nasen-Bedeckung beziehungsweise der qualifizierten Gesichtsmaske sicherzustellen. Über Ausnahmen von der Verpflichtung nach Satz 1 entscheidet die Schulleitung nach pflichtgemäßem Ermessen.
Die Thüringer Verordnung zur Regelung infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen und schrittweisen weiteren Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 31. März 2021 (ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO - GVBl. S. 174, in Kraft bis 24. April 2021), auf die Bezug genommen wurde, lautete auszugsweise:
§ 2 Anwendungsvorrang, Begriffsbestimmungen
(1) Ergänzend zu den Bestimmungen der Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb (ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO) vom 13. Februar 2021 (GVBl. S. 73) in der jeweils geltenden Fassung gelten die Bestimmungen dieser Verordnung. Bei Abweichungen haben die Bestimmungen dieser Verordnung Vorrang; insoweit treten die Bestimmungen der Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb zurück.
….
§ 6 Mund-Nasen-Bedeckung, qualifizierte Gesichtsmaske
(1) Als Mund-Nasen-Bedeckungen können selbst genähte oder selbst hergestellte Stoffmasken, Schals, Tücher, Hauben und Kopfmasken sowie sonstige Bedeckungen von Mund und Nase verwendet werden.
(2) Als qualifizierte Gesichtsmasken nach dieser Verordnung sind zulässig:
1. medizinische Gesichtsmasken oder
2. Atemschutzmasken ohne Ausatemventil mit technisch höherwertigem Schutzstandard, insbesondere FFP2-Masken.
Zulässige qualifizierte Gesichtsmasken nach Satz 1 werden auf der Internetseite des für Gesundheit zuständigen Ministeriums veröffentlicht.
(3) Eine Mund-Nasen-Bedeckung nach Absatz 1 ist zu verwenden:
1. in allen geschlossenen Räumen, die öffentlich zugänglich sind oder bei denen Publikumsverkehr besteht,
2. an allen nach Satz 2 festgelegten und gekennzeichneten Orten mit Publikumsverkehr in Innenstädten und in der Öffentlichkeit unter freiem Himmel, an denen sich Personen entweder auf engem Raum oder nicht nur vorübergehend aufhalten.
Die nach § 2 Abs. 3 ThürIfSGZustVO zuständigen Behörden legen die Orte nach Satz 1 Nr. 2 fest und kennzeichnen diese.
(4) Personen ab dem vollendeten 15. Lebensjahr haben anstelle der Mund-Nasen-Bedeckung eine qualifizierte Gesichtsmaske zu verwenden
1. als Kunden in Geschäften und Dienstleistungsbetrieben mit Publikumsverkehr oder bei der Inanspruchnahme von Dienstleistungen und Angeboten mit Publikumsverkehr,
2. bei Sitzungen von kommunalen Gremien,
3. als Ärzte oder Therapeuten oder deren Personal sowie als Patienten in Arztpraxen, Praxen von Psycho- und Physiotherapeuten oder sonstigen der medizinischen und therapeutischen Versorgung dienenden ambulanten Einrichtungen, mit Ausnahme in Behandlungsräumen, wenn die Art der Leistung dies nicht zulässt, sowie
4. in den weiteren im Zweiten Abschnitt bestimmten Fällen.
Satz 1 gilt für Kinder ab dem vollendeten sechsten bis zum vollendeten 15. Lebensjahr entsprechend mit der Maßgabe, dass die Verwendung einer Mund-Nasen-Bedeckung ausreichend ist.
(5) Unbeschadet des Absatzes 4 ist jede Person angehalten, insbesondere in geschlossenen Räumen in Situationen, in denen ein engerer oder längerer Kontakt zu anderen Personen unvermeidbar ist, eine qualifizierte Gesichtsmaske zu verwenden.
(6) Die Verpflichtung zur Verwendung einer Mund-Nasen-Bedeckung oder einer qualifizierten Gesichtsmaske gilt nicht für
1. Kinder bis zur Vollendung des 6. Lebensjahres oder
2. Personen, denen die Verwendung einer Mund-Nasen-Bedeckung oder qualifizierten Gesichtsmaske wegen Behinderung oder aus gesundheitlichen oder anderen Gründen nicht möglich oder unzumutbar ist; dies ist in geeigneter Weise glaubhaft zu machen.
(7) Die Mund-Nasen-Bedeckung oder die qualifizierte Gesichtsmaske soll eng anliegen und gut sitzen.
(9) Die Verpflichtungen zur Bereitstellung und Verwendung von medizinischen Gesichtsmasken oder Atemschutzmasken bei der Arbeit nach § 4 der SARS-CoV-2-Arbeitsschutzverordnung vom 21. Januar 2021 (BAnz AT 22.01.2021 V1) in der jeweils geltenden Fassung bleiben unberührt. Regelungen zur Verwendung einer Mund-Nasen-Bedeckung oder qualifizierten Gesichtsmaske bleiben für die Einrichtungen und Angebote nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO den gesonderten Anordnungen des für Bildung zuständigen Ministeriums vorbehalten.
Zum Vollzug der ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO hatte das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport am 31. März 2021 eine Allgemeinverfügung erlassen. Unter 7.7. wurde darin für Schüler ab dem vollendeten sechsten Lebensjahr und die Lehrkräfte staatlicher Schulen eine Maskenpflicht innerhalb des Schulgebäudes, für Schüler ab der Klassenstufe 7 und für die Lehrkräfte auch während des Unterrichts angeordnet. Diese Verpflichtung zum Tragen einer Maske im Unterricht wurde durch die nachfolgende Allgemeinverfügung vom 9. April 2021, die ab dem 12. April bis zum 24. April 2021 galt, auch auf die jüngeren Schüler der Klassenstufen 1 - 6 erstreckt:
7.7. Nach § 38 Abs. 5 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO werden Schüler ab dem vollendeten sechsten Lebensjahr und die Lehrkräfte staatlicher Schulen verpflichtet, innerhalb des Schulgebäudes sowie im Unterricht eine qualifizierte Gesichtsmaske nach § 6 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO zu tragen. Für Schüler der Klassenstufen 1 bis 6 reicht die Verwendung einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 6 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO aus. Schüler ab der Klassenstufe 7 haben eine qualifizierte Gesichtsmaske nach § 6 Abs. 2 Punkt 1 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO zu tragen. Die Maskenpflicht für Schülerinnen und Schüler gilt nicht für den Sportunterricht. In regelmäßigen Abständen ist eine Pause vom Tragen der qualifizierten Gesichtsmaske beziehungsweise Mund-Nasen-Bedeckung sicherzustellen, die im Freien oder während der Lüftungspause erfolgen soll. Bei der Essenseinnahme entfällt die Verpflichtung, wobei die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,50 m sicherzustellen ist. Über weitere Ausnahmen von der Verpflichtung im Einzelfall entscheidet die Schulleitung nach pflichtgemäßem Ermessen.
Diese Allgemeinverfügung gilt ab dem 12. April 2021 bis zum 24. April 2021. Die Regelungen greifen, ohne dass es weiterer konkretisierender Anordnungen bedarf. Diese Allgemeinverfügung schließt weitergehende Allgemeinverfügungen der unteren Gesundheitsbehörden nach § 36 Abs. 2 der ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO nicht aus.
Die Regelung wurde später durch im Wesentlichen gleichlautende Allgemeinverfügungen vom 23. April 2021 und vom 7. Mai 2021 ersetzt und schließlich mit Allgemeinverfügung vom 28. Mai 2021 dahingehend geändert, dass die Maskenpflicht im Unterricht nur noch bei bestimmten Inzidenzwerten eingriff.
Am 19. April 2021 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Weimar um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht (8 E 543/21 We) und zugleich Anfechtungsklage erhoben (8 K 542/21 We). Das Verwaltungsgericht Weimar hat die Rechtsstreitigkeiten mit Beschlüssen vom 27. April 2021 an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Gera verwiesen. Mit Beschluss vom 25. Mai 2021 hat das Verwaltungsgericht Gera den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt (3 E 543/21 Ge). Die hiergegen eingelegte Beschwerde wurde nach übereinstimmender Erledigungserklärung mit Beschluss des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 26. August 2021 eingestellt (3 EO 336/21).
Nachdem die angegriffene Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 abgelaufen ist, hat der Kläger seine ursprüngliche Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt.
Der Kläger ist der Ansicht, die Fortsetzungsfeststellungsklage sei zulässig. Während er anfänglich eine Wiederholungsgefahr geltend gemacht hat, beruft er sich nunmehr darauf, dass mit dem stundenlangen Tragen einer Maske im Unterricht ein tiefgreifender Grundrechtseingriff vorgelegen habe.
Die Klage sei auch begründet. Die damalige Regelung sei bereits formell rechtswidrig gewesen. Die Ermächtigung für die Allgemeinverfügung beruhe ihrem Wortlaut nach auf § 2 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO, die vom Ministerium für Bildung, Jugend und Sport erlassen worden sei. § 32 IfSG ermächtige aber nur zum Erlass von Ge- und Verboten zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten durch Rechtsverordnungen. Die ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO enthalte als Rechtsverordnung aber kein Gebot des Maskentragens im Unterricht für Grundschüler. Vorliegend habe sich das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport stattdessen selbst ermächtigt, weitergehende landesweite Regelungen zu erlassen. Dies sehe das IfSG nicht vor. Ein solches Vorgehen entspreche nicht dem grundrechtsimmanenten Parlamentsvorbehalt. Weder die Allgemeinverfügung noch die Verordnungen stellten Gesetze dar. Der Beklagte habe einem Exekutivorgan die Befugnis ermöglicht, in Grundrechte der betroffenen Kinder im Wege eines einfachen Verwaltungsaktes einzugreifen. Dies verstoße gegen den grundgesetzlichen Parlamentsvorbehalt.
Die streitgegenständliche Anordnung zum Tragen einer Maske während des Schulunterrichts sei auch materiell rechtswidrig gewesen. Die Notwendigkeit einer solchen Maßnahme habe der Beklagte nicht dargelegt. Die vom Beklagten vorgelegten Publikationen, soweit sie erst nach dem Erlass der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 erschienen seien, könnten keine Abwägungs- oder Beurteilungsgrundlage gewesen seien. Die zu Nr. 7.7. der Allgemeinverfügung ergangene Begründung sei falsch; ihre Echtheit werde bestritten. Die Klägerseite habe ihrerseits die damaligen Infektionsverläufe in Thüringen und anderen Bundesländern miteinander verglichen. Danach werde klar in Abrede gestellt, dass die Maskenpflicht im Unterricht eine messbare Auswirkung auf das Infektionsgeschehen gehabt habe.
Der Kläger ist der Ansicht, dass das in der Allgemeinverfügung angeordnete undifferenzierte, dauerhafte Tragen einer Maske in der Schule nicht mehr als verhältnismäßig habe angesehen werden können.
Die Klägerseite bestreite nicht, dass Masken bzw. Mund-Nasen-Bedeckungen grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Pandemiebekämpfung darstellen würden. Die Maske könne jedoch nur für eine kurze Zeit Schutz bieten. Bloße Gesichtsbedeckungen, die für Schüler der Klassenstufen 1-6 erlaubt waren, schützten nicht vor einer Ansteckung. Zudem lasse bei allen Masken (FFP2, Op-Maske, Alltagsmaske) die Schutzwirkung in Abhängigkeit von der Tragedauer und der Durchfeuchtung zeitlich nach. Bei ausreichender Durchfeuchtung könne die Maske sogar eine Infektionsbrücke darstellen.
Der Kläger ist des Weiteren der Auffassung, dass die Maskenpflicht im Unterricht auch nicht erforderlich gewesen sei. Von den hier betroffenen Kindern sei nur eine sehr geringe Ansteckungsgefahr für andere Schüler oder die Lehrkraft ausgegangen. Kinder im Grundschulalter hätten nur sehr zurückhaltend am Infektionsgeschehen teilgenommen. In Thüringen sei zu dieser Zeit kein einziger an Corona Verstorbener jünger als 35 Jahre gewesen. Der Prozentsatz der infizierten Schüler habe im Vergleich zur Gesamtbevölkerung viel niedriger gelegen. Außerdem seien die Zahlen der infizierten Schüler vor dem Erlass der Allgemeinverfügung in der 13. und 14. KW stark rückläufig gewesen. Die Maskenpflicht im Unterricht hätte auch durch regelmäßige Tests vermieden werden können, die zumindest mit deutlich hoher Wahrscheinlichkeit wiedergeben, ob ein Kind infiziert sei oder nicht. Die Allgemeinverfügung habe aber keine Möglichkeit vorgesehen, auch bei Einholung eigener täglicher negativer Tests von der Maskenpflicht im Unterricht verschont zu bleiben. Auch den Einsatz von Luftfiltern habe der Beklagte nicht ausreichend berücksichtigt.
Mit dem Maskentragen während des Unterrichts seien auch erhebliche Einschränkungen verbunden gewesen. Kinder im Grundschulalter hätten einen erhöhten Kommunikations- und Bewegungsdrang. Die Maske behindere das Sprechen. In der Regelung sei keine Auseinandersetzung mit den besonderen kindlichen Belangen und Bedürfnissen erfolgt. Das dauerhafte Tragen einer Maske habe negative Auswirkungen auf die Kinder gehabt, wie Studien zeigten. Der Kläger habe eine Mund-Nasen-Bedeckung an einem Schultag über 8 Stunden, ggf. gefolgt von der Heimfahrt im Schulbus tragen müssen. Die angeordnete Maskenpflicht stelle einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht und die allgemeine Handlungsfreiheit dar. Gleichzeitig habe keine Maskenpflicht am Arbeitsplatz für Erwachsene existiert. Dies stelle eine Ungleichbehandlung dar. Ergänzend werde auf die Ausführungen des Amtsgerichts Weimar vom 8. April 2021 - 9 F 148/21 EAO - verwiesen.
Der Kläger beantragt nunmehr,
festzustellen, dass die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 9. April 2021, betreffend den Vollzug der Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb (ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO) rechtswidrig war, soweit in deren Ziffer 7.7. der Kläger verpflichtet war, im Unterricht eine qualifizierte Gesichtsmaske nach § 6 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO zu tragen, wobei für Schüler der Klassenstufen 1 bis 6 die Verwendung einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 6 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO ausreichte.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die als Fortsetzungsfeststellungsklage fortgeführte Klage sei unzulässig. Eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr, die der Kläger geltend mache, dürfte aufgrund der zwischenzeitlich wesentlich veränderten tatsächlichen und rechtlichen Umstände nicht vorliegen. Es liege auch keine wesentliche Grundrechtsbeeinträchtigung vor. Insofern werde auf das diesbezügliche Urteil des VG Weimar vom 25. Oktober 2023 – 8 K 480/21.We – verwiesen.
Die Klage sei aber zumindest unbegründet.
Die angegriffene Allgemeinverfügung sei rechtmäßig gewesen. Sie habe mit den §§ 37 Abs. 1, 38 Abs. 5, 2 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO auf einer wirksamen Rechtsgrundlage beruht. Die Regelung entspreche dem Vorbehalt des Gesetzes und sei rechtmäßig gewesen. Eine Subdelegation sei nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, § 32 Satz 2 IfSG möglich gewesen und mit §§ 5a, 7 Abs. 2 der Thüringer Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten und zur Übertragung von Ermächtigungen nach dem Infektionsschutzgesetz (ThürIfSGZustVO) wirksam erfolgt.
Die ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO sei auch materiell wirksam gewesen. Die Voraussetzungen der §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 IfSG seien erfüllt gewesen. § 38 Abs. 5 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO habe die Ausweitung der Maskenpflicht erlaubt.
Die Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung oder qualifizierte Gesichtsmaske zu tragen, habe mittels einer personenbezogenen Allgemeinverfügung angeordnet werden können, da es sich um die Regelung eines konkreten Einzelfalls gehandelt habe. Angesichts des hohen Infektionsgeschehens in Thüringen habe eine konkrete Gefahr bestanden. Insbesondere sperre der Wortlaut des § 32 IfSG nicht den Erlass von personenbezogenen Allgemeinverfügungen.
Bei der angeordneten Maskenpflicht habe es sich um eine notwendige Schutzmaßnahme gehandelt, um die (Weiter-)Verbreitung des Virus zu verhindern. Kinder könnten das Virus übertragen, auch wenn sie in der Regel selbst nicht schwer erkrankten. Das Tragen einer Maske in Schulen reduziere deutlich die Zahl der Ausbrüche und pädiatrischen COVID-19-Fälle. Zu diesem Ergebnis kämen verschiedene Studien. Der Beklagte habe auch Daten zum Infektionsgeschehen in Thüringen erhoben.
Die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bzw. einer qualifizierten Gesichtsmaske sei verhältnismäßig gewesen.
Die Maskenpflicht sei eine geeignete Schutzmaßnahme. Sie sei grundlegende Voraussetzung dafür gewesen, dass der Präsenzunterricht an den Schulen wieder habe erfolgen und angeboten werden können. Zur Wirksamkeit von Masken bei der Verhinderung von respiratorischen Infektionen lägen zahlreiche Publikationen vor.
Es habe auch kein weniger belastendes Mittel existiert, das den Erfolg mit gleicher Sicherheit gewährleistet habe. Schulschließungen zur Vermeidung von Kontakten hätten eine größere Belastung im Vergleich zum Maskentragen dargestellt. Allein Lüften und Abstandhalten hätten das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bzw. einer qualifizierten Maske nicht ersetzen können, sondern es sei eine Kombination aus einer Vielzahl an Maßnahmen notwendig gewesen. Mobile Luftfilter böten allein auch keinen ausreichenden Schutz. Schnelltests seien ebenfalls keine Alternative, sondern eine Ergänzung gewesen, da sie nur einen Moment abbildeten.
Insbesondere sei die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske nicht mit einem Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit verbunden. Es seien nur wenige Untersuchungen bekannt, die schädliche Auswirkungen des Maskentragens belegten. Auch seien trotz der im Jahr 2021 bestehenden Verpflichtung zum Tragen von Masken keine Anhaltspunkte sichtbar geworden, dass die Aufnahme von Sauerstoff oder die Abatmung von Kohlendioxid objektiv in gesundheitsgefährdender Weise beeinträchtigt werde. Eine Ungleichbehandlung mit Erwachsenen am Arbeitsplatz habe nicht vorgelegen. Der Arbeitgeber sei nach § 7 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO verpflichtet gewesen, das betriebliche Infektionsschutzkonzept anzupassen. Darüber hinaus seien die besonderen arbeitsschutzrechtlichen Vorgaben allgemein nicht mit der Situation im Klassenzimmer vergleichbar. Die Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit und gegebenenfalls das allgemeine Persönlichkeitsrecht seien durch den Zweck der Maßnahme, nämlich den Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung, gerechtfertigt gewesen. Dabei habe der Beklagte Ausnahmen von der Tragepflicht geregelt. Vorliegend habe der Kläger auch keine konkreten Einschränkungen seines Wohlbefindens vorgetragen.
Beide Beteiligte haben auf bestimmte Publikationen Bezug genommen, die ihren jeweiligen Standpunkt bestätigen würden. Der Beklagte hat in der Folge eine Vielzahl weiterer Studien und Untersuchungen vorgelegt. Im Hinblick darauf hat das Gericht der Klägerseite Schriftsatznachlass gewährt. Der nachgelassene Schriftsatz vom 16. Januar 2024 ist nach Ablauf der eingeräumten Frist, aber vor der abschließenden Beratung der Kammer, bei Gericht eingegangen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des Klageverfahrens (3 Bände) und des vorausgegangenen Eilverfahrens 3 E 543/21 Ge (1 Band) sowie die vom Beklagten vorgelegten Unterlagen (Beiakte 1), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung nach Eingang des nachgelassenen Schriftsatzes gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg. Sie ist zwar zulässig (unten I.), aber unbegründet (unten II.).
I. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig.
1. Eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht, da die Allgemeinverfügung von einer obersten Landesbehörde, dem Thüringer Ministerium für Bildung, Jugend und Sport, erlassen worden ist.
2. Dem Kläger steht auch ein für sein Feststellungsbegehren erforderliches Feststellungsinteresse, d.h. ein schutzwürdiges Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, zur Seite. Dies gilt unabhängig davon, ob sich das Feststellungsbegehren des Klägers nach § 43 VwGO bzw. nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO richtet (vgl. zum Streitstand: BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2018 – 10 BV 17.2405 – juris, Rn. 20). Bei in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnissen ist ein berechtigtes Interesse grundsätzlich nur anzuerkennen, wenn das Rechtsverhältnis über seine Beendigung hinaus anhaltende Wirkung in der Gegenwart äußert. Die gerichtliche Entscheidung muss geeignet sein, die Position des Klägers zu verbessern (qualifiziertes Feststellungsinteresse, vgl. BayVGH, Urteil vom 12. Dezember 2016 – 10 BV 13.1005 – juris, Rn. 45; Möstl, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 54. Ed. 2020, § 43 Rn. 25). Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14/12 – juris, Rn. 20).
a) Eine Wiederholungsgefahr für die Anordnung einer Maskenpflicht in der Schule ist derzeit allerdings nicht mehr festzustellen (ebenso VG Düsseldorf, Urteil vom 16. Januar 2023 - 29 K 5290/21 - juris, Rn. 41 ff. m.w.N.).
Das berechtigte Interesse wegen Wiederholungsgefahr setzt neben einer konkreten Gefahr, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird, voraus, dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sind (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14/12 – a.a.O., Rn. 21 m.w.N.). Vorliegend haben sich aber sowohl die tatsächlichen als auch die rechtlichen Umstände geändert.
Nach dem aktuellen ARE-Wochenbericht des Robert Koch-Instituts (im folgenden RKI) zu den akuten respiratorischen Erkrankungen mehren sich Hinweise für einen Rückgang der COVID-19-Aktivität. Der Anteil der COVID-19-Diagnosen geht seit der 51. KW 2023 zurück und lag in der 1. KW 2024 bei 14 %. In der Abwassersurveillance ist nach einem stetigen Anstieg seit Mitte Dezember 2023 (50. KW) ebenfalls ein Rückgang der SARS-CoV-2-Viruslast zu beobachten. Das von den derzeit unter Beobachtung stehenden SARS-CoV-2-Varianten sowie ihren Sublinien ausgehende Risiko für die öffentliche Gesundheit wird von der WHO gegenwärtig als gering eingestuft (vgl. Robert Koch-Institut: ARE-Wochenbericht KW 1/2024, https://influenza.rki.de/Wochenberichte/2023_2024/2024-01.pdf). Der Stellungnahme des RKI kommt auch eine maßgebliche Bedeutung zu, denn der Gesetzgeber hat ihm gemäß § 4 IfSG eine zentrale Stellung bei der Einschätzung des Infektionsgeschehens hinsichtlich übertragbarer Krankheiten zuerkannt. Es erfasst kontinuierlich die aktuelle Lage, bewertet die verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse und schätzt das Risiko für die Bevölkerung in Deutschland ein (vgl. auch: ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - 18/20 – juris, Rn. 435; BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 - Vf. 6-VII 20 – juris, Rn. 96; ThürOVG, Beschluss vom 9. März 2021 – 3 EN 105/21, S. 16; BayVGH, Beschluss vom 19. Juni 2020 – 20 NE 20.1337 – juris, Rn. 20). Das Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes / einer Maske empfiehlt das RKI nur noch in Innenräumen für Personen, die zu einer Risikogruppe gehören, oder Menschen mit akuten Atemwegsinfektionen als Fremdschutz für andere (vgl. RKI – Coronavirus SARS-CoV-2-Masken zur Infektionsprävention, Stand: 19. September 2023, https://www.rki.de/SharedDocs/ FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste_Masken.html). Im Übrigen trifft das SARS-CoV-2-Virus angesichts mehrerer Infektionswellen und nach der Verfügbarkeit von Impfstoffen ab dem Frühjahr 2021 gegenwärtig auch nicht mehr auf eine Bevölkerung, die noch nie im Kontakt mit dem Virus war.
Gleichzeitig hat sich die rechtliche Situation deutlich verändert. Soweit § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG in der aktuellen Fassung vom 16. September 2022 bestimmt, dass im Falle der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag nach § 5 Abs. 1 IfSG auch eine (erneute) Verpflichtung zum Tragen von Masken geregelt werden kann, ist derzeit nicht absehbar, dass eine solche Feststellung erfolgt. In Thüringen hatte das Thüringer Ministerium für Bildung, Jugend und Sport die Maskenpflicht in der Schule zuletzt nicht mehr durch Allgemeinverfügung, sondern durch § 14 ThürSARS-CoV-2-KiJuS-VO vom 18. März 2022 (GVBl. S. 128) geregelt, die jedoch schon seit April letzten Jahres außer Kraft ist. Es lässt sich derzeit weder auf Bundes- noch auf Landesebene feststellen, dass eine Wiedereinführung der Maskenpflicht im Schulbereich ansteht. Für das Bestehen einer Wiederholungsgefahr reicht es aber nicht aus, dass der nochmalige Erlass der angefochtenen Regelung allenfalls nicht ausgeschlossen werden kann.
b) Ein Feststellungsinteresse lässt sich vorliegend jedoch unter Rückgriff auf die Fallgruppe der tiefgreifenden, aber in zeitlicher Hinsicht überholten Grundrechtseingriffe herleiten. In diesen Konstellationen gebietet das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gegen Akte der öffentlichen Gewalt, dass es eine Möglichkeit der gerichtlichen Klärung geben muss, wenn sich die Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung nicht erlangen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 – 2 C 5/19 – juris, Rn. 15 m.w.N.; Beschluss vom 25. Juni 2019 – 6 B 154/18, 6 PKH 8/18 – juris, Rn. 5 m.w.N.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 30. Juni 2022 – 3 K 72/20 – juris, Rn. 28 m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 – juris, Rn. 47 m.w.N; Decker in Posser/Wolff, Beck-OK VwGO, Stand Juli 2022, § 113 Rn. 87.4).
Die Beeinträchtigung des Klägers durch die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in der Schule stellt sich als tiefgreifender Grundrechtseingriff dar, denn die Verpflichtung umfasste nicht lediglich kurze Zeiträume, sondern sie betraf den gesamten Unterricht über einen längeren Zeitraum (a.A. VG Weimar, Urteil vom 25. Oktober 2023 – 8 K 480/21 We – juris, Rn. 30; offen gelassen VG Mainz, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 K 348/20.MZ – juris, Rn. 76). Der Kläger konnte angesichts der bestehenden Schulpflicht insbesondere nicht die durch die Allgemeinverfügung angeordnete Verpflichtung umgehen. Der Umstand, dass Pausen vom Tragen der Mund-Nasen-Bedeckung erfolgten, mag sich zwar auf die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahme auswirken, beseitigt aber noch nicht deren Bewertung als tiefgreifenden Grundrechtseingriff.
c) Zudem ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses auch nicht nur auf gewichtige und tiefgreifende Grundrechtseingriffe begrenzt. Im Hinblick auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes muss jeder Eingriff in eine Rechtsposition durch staatliche Gewalt in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren überprüfbar sein, wenn sich die kurzfristige Erledigung aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt. Solange der Bürger durch einen Verwaltungsakt beschwert ist, stehen ihm die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zur Verfügung. Erledigt sich der Verwaltungsakt durch Wegfall der Beschwer, wird nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Rechtsschutz gewährt, wenn der Betroffene daran ein berechtigtes rechtliches, ideelles oder wirtschaftliches Interesse hat. Aber auch in den Fällen, in denen sich sein Anliegen in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsaktes erschöpft, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Feststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob sich die kurzfristige Erledigung aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 2017 – 7 B 1/16 – juris, Rn. 25; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 – a.a.O. unter Hinweis auf BVerfG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99 u.a. - und vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 – m.w.N.; Riese in Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2021, §113 Rn. 142f. m.w.N.). Das ist hier der Fall.
Die streitgegenständliche infektionsschutzrechtliche Allgemeinverfügung vom 9.April 2021 galt gerade einmal 13 Tage und auch die beiden nachfolgenden Allgemeinverfügungen waren nur auf eine kurze Dauer von 2 bis 3 Wochen angelegt und erledigten sich damit so schnell, dass keine gerichtliche Klärung im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG möglich war. Eine gerichtliche Klärung setzt dabei die Durchführung eines Hauptsacheverfahrens voraus (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 6. Juli 2016 – 1 BvR 1705/15 – juris, Rn. 16; Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 – juris, Rn. 28 f. ausdrücklich auf die mangelnde Erreichbarkeit von Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren abstellend; ebenso BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14/12 –a.a.O., Rn. 32; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 –a.a.O., Rn. 47 m.w.N.; OVG Saarland, Urteil vom 31.Mai 2022 – 2 C 319/20 – juris, Rn. 21; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 43 Rn. 25). Eine gerichtliche Entscheidung im Eilverfahren, was teilweise als ausreichend angesehen wird (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. November 2016 – 2 A 10642/16 – juris, Rn. 28; VG Augsburg, Urteil vom 26. April 2021 – Au 9 K 21.70 – juris, Rn. 31; VG Hamburg, Urteil vom 17.November 2022 – 5 K 4826/21- juris, Rn. 59), genügt insoweit nicht. Im Eilverfahren erfolgt lediglich eine vorläufige Regelung. Auch gibt es verfahrensrechtliche und materiellrechtliche Unterschiede zwischen Eil- und Hauptsacheverfahren. So ist im Hauptsacheverfahren grundsätzlich eine mündliche Verhandlung, ggf. unter Mitwirkung ehrenamtlicher Richter durchzuführen. Die Entscheidungen im Eilverfahren können zudem nicht in einer Revision durch das Bundesverwaltungsgericht überprüft werden. Schließlich erfolgt im Eilverfahren lediglich eine summarische Prüfung (BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 – a.a.O., Rn. 30 ff.). Das Eilverfahren 3 E 543/21 Ge, das diesem Klageverfahren vorausgegangen ist, ist auch nicht über eine summarische Prüfung hinausgegangen.
3. Der Kläger ist auch klagebefugt.
Zur Vermeidung von Popularklagen ist es analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich, dass der Kläger geltend machen kann, durch die Maßnahme in eigenen Rechten verletzt worden zu sein (vgl. BayVGH, Urteil vom 22. September 2015 – 10 B 14.2246 – juris, Rn. 36 m.w.N.; Schenke in Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 62 m.w.N.). Ein solches Feststellungsinteresse liegt vor, wenn die behauptete Rechtsverletzung möglich erscheint, d.h. wenn eine Verletzung subjektiver Rechte nicht offensichtlich nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (BVerwG, Urteil vom 23. März 1982 – 1 C 157/79 – juris, Rn. 23; Urteil vom 10. Juli 2001 – 1 C 35/00 – juris, Rn. 15). Danach ist die Klagebefugnis zu bejahen. Die damalige Verpflichtung zum Tragen einer Maske in der Schule kann zu einer Verletzung der Rechte des Klägers aus Art. 2 GG geführt haben.
II. Die somit zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unbegründet.
Die in der Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 in Nr. 7.7. auch auf Grundschüler ausgedehnte Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Schulunterricht ist rechtmäßig gewesen und hat den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Satz1 VwGO. Die angefochtene Regelung beruhte auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (unten 1.) und war formell (unten 2.) und materiell (unten 3.) rechtmäßig.
1. Rechtsgrundlage für die §§ 38 Abs. 5, 2 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO, die ihrerseits der Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 zugrunde lagen, war § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG in der während der Geltungsdauer der angefochtenen Regelung maßgeblichen Fassung vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370).
§ 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach Satz 2 der Vorschrift können die Landesregierungen die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. § 28 Abs. 1 IfSG ermöglicht den nach Landesrecht zuständigen Behörden, die notwendigen Schutzmaßnahmen zu erlassen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Notwendige Schutzmaßnahme in diesem Sinne konnte nach § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag auch die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (Maskenpflicht) sein.
Entgegen der Zweifel der Klägerseite, ob eine solche Verordnungsermächtigung dem Parlamentsvorbehalt entsprach (vgl. Blatt 3 GA), hat die Kammer keine durchgreifenden Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der infektionsgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Die Verordnungsermächtigung genügte, soweit sie als Grundlage für Rechtsverordnungen zur Bekämpfung der Krankheit COVID-19 diente, im Frühjahr 2021 den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts.
Das Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der parlamentarische Gesetzgeber Fragen, die wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind, selbst regelt (BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 – juris, Rn. 46 m.w.N.). Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich dabei nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Vor allem im Bereich des Gefahrenabwehrrechts, zu dem das Infektionsschutzrecht gehört, das mit schwerwiegenden Grundrechtseingriffen einhergeht, gebieten es Rechtsstaatsprinzip und die Grundrechte darüber hinaus, dass der Gesetzgeber die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um sich die Kenntnis von der zur Zeit des Erlasses des Gesetzes bestehenden tatsächlichen Ausgangslage in korrekter und ausreichender Weise zu verschaffen. Bei einer sich dynamisch verändernden Entwicklung kommt dem Gesetzgeber zudem eine kontinuierliche Beobachtungs- und Überprüfungspflicht zu, ob und inwieweit er seine bisherigen Einschätzungen beibehält oder anpasst (ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris, Rn. 215 f. m.w.N.). Hat sich der Erkenntnisstand in Bezug auf einen neuen Krankheitserreger verbessert, haben sich geeignete Parameter herausgebildet, um die Gefahrenlage zu beschreiben und zu bewerten, und liegen ausreichende Erkenntnisse über die Wirksamkeit möglicher Schutzmaßnahmen vor, kann der Gesetzgeber gehalten sein, für die jeweilige übertragbare Krankheit zu konkretisieren, unter welchen Voraussetzungen welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden können (BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 – a.a.O., Rn. 41). Dem ist der Bundesgesetzgeber mit der Einfügung des § 28a IfSG nachgekommen.
Mit der Schaffung des § 28a IfSG am 18. November 2020 haben sich mögliche Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 1 IfSG und die Wahrung des Parlamentsvorbehalts erledigt. In § 28a Abs. 1 IfSG hat der Gesetzgeber einen Katalog möglicher notwendiger Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 aufgestellt und in § 28a Abs. 3, 5 und 6 IfSG weitere Vorgaben für den Erlass von Schutzmaßnahmen getroffen. Er hat damit Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt sowie die wesentlichen Entscheidungen getroffen und nicht der Exekutive überlassen (OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 – 1 D 126/21 – juris, Rn. 61 m.w.N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 17. August 2023 – 14 KN 22/22 – juris, Rn. 160 m.w.N.; vgl. auch ThürOVG, Urteil vom 14. Dezember 2022 – 3 N 233/21 – juris, Rn. 64 m.w.N.). Außerdem hat der Gesetzgeber im hier maßgeblichen Zeitraum auch die weitere Entwicklung beobachtet und in der nachfolgenden Fassung des § 28a IfSG vom 29. März 2021 berücksichtigt, indem er die Gefahr der aufkommenden Virusvarianten und die beginnende Impfung der Bevölkerung in Absatz 3 Sätze 1, 8 und 12 aufgenommen hat. Noch detailliertere Vorgaben konnten zum damaligen Zeitpunkt nicht erwartet werden, da viele Umstände noch ungeklärt waren (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Juni 2023 – 13 D 283/20.NE – juris, Rn. 105 ff. m.w.N.).
Die vom Beklagten in der Folge erlassene ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO, auf der wiederum die streitgegenständliche Allgemeinverfügung beruhte, stellt sich ebenfalls als rechtmäßig dar. Während der Geltungsdauer der angegriffenen Allgemeinverfügung vom 9. April 2021, die vom 12. April bis zum 24. April 2021 galt, war die ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO zunächst in der Fassung vom 17. März 2021 (Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Thüringen vom 31. März 2021, GVBl. S. 169) bis zum 16. April 2021 in Kraft. Ab dem 17. April 2021 galt die ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO sodann in der Fassung vom 16. April 2021. An diesem Tag war sie durch Notverkündung im Internet nach § 9 Satz 1 Thüringer Verkündungsgesetz veröffentlicht (nachträglich bekanntgemacht gemäß § 9 Satz 2 i. V. m. § 1 Thüringer Verkündungsgesetz im Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Thüringen vom 27. April 2021, GVBl. S. 193) und damit nach Art. 2 der Verordnung ab dem 17. April 2021 in Kraft getreten. Beide Fassungen begegnen keinen rechtlichen Bedenken.
In ihrer ersten Fassung vom 17. März 2021 wurde die Rechtsverordnung vom Bildungsministerium - und nicht von der Landesregierung - erlassen. Das ist nicht zu beanstanden. Entgegen der Ansicht der Klägerseite (vgl. Blatt 4 GA) durfte nicht nur die Landesregierung entsprechende Regelungen im Wege der Rechtsverordnung treffen. Vielmehr können die Landesregierungen - wie oben schon ausgeführt - gemäß § 32 Satz 2 IfSG die ihnen nach § 32 Satz 1 IfSG eingeräumte Ermächtigung zum Erlass krankheitsbekämpfender Vorschriften durch Rechtsverordnung auf andere Stellen weiter übertragen (Subdelegation). Eine Einschränkung der Subdelegationsbefugnis des Landesverordnungsgebers sieht § 32 Satz 2 IfSG nicht vor (OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 16. April 2021 - 3 R 94/21 - juris, Rn. 36; vgl. auch Beschluss vom 25. Januar 2021 - 3 R 2/21 - juris, Rn. 20). Dass die Übertragung der erteilten Verordnungsermächtigung auf andere Stellen gemäß § 32 Satz 2 IfSG „durch Rechtsverordnung“ erfolgen muss, entspricht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG. Danach bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung, wenn durch Gesetz - wie hier - vorgesehen ist, dass eine Verordnungsermächtigung weiter übertragen werden kann. Dies ist seitens der Landesregierung mit der Thüringer Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und zur Übertragung von Ermächtigungen nach dem Infektionsschutzgesetz (ThürIfSGZustVO) vom 2. März 2016 (GVBl. S. 155), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. Juni 2020 (GVBl. S. 269) geschehen (vgl. auch ThürOVG, Beschluss vom 25. November 2020 - 3 EN 746/20 - juris, Rn. 39). Gemäß § 7 ThürIfSGZustVO hat die Landesregierung darin ihre Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen - differenziert nach Regelungsbereichen - auf das für das Gesundheitswesen bzw. das für Bildung zuständige Ministerium übertragen. Nach § 7 Abs. 2 ThürIfSGZustVO konnte das Bildungsministerium insoweit u. a. Regelungen für Schulen nach § 33 Nr. 4 IfSG treffen, die von den Rechtsverordnungen des Gesundheitsministeriums abweichen durften. Dies hat das Bildungsministerium mit der ThürSARS-Cov-2-KiJuSSp-VO i.d.F. vom 17. März 2021 umgesetzt.
Die nachfolgende Fassung der ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO vom 16. April 2021 begegnet erst recht keinen Bedenken. Denn diese Zweite Verordnung zur Änderung der Rechtsverordnung wurde auch von der Landesregierung - gemeinsam mit dem Ministerium für Bildung, Jugend und Sport - erlassen (GVBl. S. 193).
2. Die angegriffene Allgemeinverfügung war auch formell rechtmäßig.
Insbesondere konnte das Thüringer Bildungsministerium die Maskenpflicht in den Schulen in Form der Allgemeinverfügung regeln und war nicht dazu verpflichtet, diese Maßnahmen in der Rechtsform der Rechtsverordnung zu treffen, wie die Klägerseite wohl sinngemäß meint (Blatt 3 f. GA).
Die Anordnung einer erweiterten Maskenpflicht auch für jüngere Schüler im Unterricht stützte sich auf § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG i.d.F. vom 18. November 2020, wonach die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen treffen kann. Zuständige Behörde in diesem Sinne war damals (bis zum Ablauf des 31. Juli 2021) gemäß § 5 a ThürIfSGZustVO i.d.F. vom 21. September 2020 (GVBl. S. 501) das unter anderem für Schulwesen zuständige Bildungsministerium. Für Schutzmaßnahmen, die auf § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden, ist die Form einer Rechtsverordnung nicht zwingend vorgeschrieben (allerdings nach § 32 IfSG möglich), so dass Maßnahmen auch grundsätzlich als Verwaltungsakt erlassen werden können (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30. März 2023 - 14 LC 32/22 - juris, Rn. 53; VG München, Beschluss vom 28. April 2020 - M 26 S 20.1657 - juris, Rn. 30; vgl. auch ThürOVG, Beschluss vom 26. August 2021 - 3 EO 278/21 - juris, Rn. 8). Das war hier auch sachgerecht.
Nach § 35 Satz 2 ThürVwVfG ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Während die Adressaten nur nach allgemeinen Merkmalen bestimmt bzw. bestimmbar sein müssen, muss sich die Allgemeinverfügung aber auf einen konkreten Einzelfall beziehen. Die Regelung eines Einzelfalles stellt das maßgebliche Kriterium für die Abgrenzung der Allgemeinverfügung von einer Rechtsnorm dar. Nicht die Unbestimmtheit des Personenkreises, sondern die Konkretheit des geregelten Sachverhaltes unterscheidet die personenbezogene Allgemeinverfügung von der Rechtsnorm, bei der weder der Adressatenkreis noch der zu regelnde Lebenssachverhalt konkret bestimmt sind (OVG Saarland, Beschluss vom 2. November 2010 - 3 B 164/10 - juris, Rn. 9 m.w.N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 30. März 2023 - 14 LC 32/22 - a.a.O., Rn. 54 m.w.N.; VG Gera, Beschluss vom 23. April 2021 - 3 E 409/21 Ge - juris, Rn. 82 m.w.N.). Danach hat der Beklagte zu Recht in der Form der Allgemeinverfügung gehandelt, da die vom Kläger angefochtene Maskenpflicht in der Schule eine konkret-generelle Regelung darstellte.
Der konkrete Sachverhalt bestand hier in der damaligen Corona-Pandemie, deren weitere Ausbreitung der Beklagte durch seine Maßnahmen reduzieren wollte. Anders als bei einer abstrakt-generellen Regelung, die den Erlass einer Rechtsnorm erfordert hätte, ging es nicht um die Abwehr einer nur abstrakten Gefahr, sondern um die Bekämpfung einer konkreten Gefahr durch das neuartige Corona-Virus SARS-CoV-2. Zudem war die Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 zeitlich eng befristet und traf keine Bestimmungen etwa für zukünftige, anderweitige Gesundheitsgefahren (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30. März 2023 - 14 LC 32/22 - a.a.O., Rn. 55 m.w.N.; VG Dresden, Beschluss vom 3. April 2020 - 3 L 182/20 - juris, Rn. 18 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1961 - I C 54.57 - juris, Rn. 41 f. m.w.N.). Sie regelte mit der Maskenpflicht an Thüringer Schulen einen konkreten Einzelfall und einen begrenzten Lebenssachverhalt (vgl. auch HessVGH, Beschluss vom 27. Oktober 2020 - 8 B 2597/20 - juris, Rn. 33 f. m.w.N.; VG Karlsruhe, Beschluss vom 10. Dezember 2020 - 2 K 5102/20 - juris, Rn. 55 m.w.N. [Bedenken lediglich bei Ausgangsbeschränkungen]). Dass die Regelung landesweit für alle Thüringer Schulen galt, steht dem nicht entgegen (VG München, Beschluss vom 28. April 2020 - M 26 S 20.1657 - a.a.O., Rn. 3, 30 für alle bayerischen Schulen; VG Dresden, Beschluss vom 3. April 2020 - 3 L 182/20 - a.a.O., für ganz Sachsen). Der betroffene Personenkreis, nämlich alle Schüler ab sechs Jahren und deren Lehrkräfte, war ohne Weiteres bestimmbar.
3. Die Allgemeinverfügung ist auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Die Regelung hielt sich im Rahmen der infektionsrechtlichen Vorschriften (unten 3.1.). Die angeordnete Maßnahme war auch ermessensgerecht (unten 3.2.) und verhältnismäßig (unten 3.3.).
3.1. § 37 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO erlaubte es dem Bildungsministerium, landesweit Maßnahmen zum erhöhten Infektionsschutz nach den §§ 38 bis 40 anzuordnen. Gemäß § 38 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung konnte das Ministerium danach durch eine zeitlich befristete Anordnung nach § 2 Abs. 2 die Pflicht zum Verwenden einer Mund-Nasen-Bedeckung für alle Schüler und Lehrkräfte auf den Unterricht ausweiten, wobei hinsichtlich der Art der Maske und der jeweiligen Altersgruppe auf § 6 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO vom 31. März 2021 (GVBl. S. 174) verwiesen wurde (der die zuvor geltenden, inhaltsgleichen §§ 6 Abs. 3 bis 5 der Zweiten ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO und des § 5 Abs. 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO zusammenfasste). Diese Vorgaben hat der Beklagte mit der Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 beachtet, mit der er die Maskenpflicht auch auf die jüngeren Schüler im Unterricht ausdehnte. So reichte nach 7.7. Satz 2 der Anordnung für Schüler der Klassenstufen 1 bis 6 - wie den Kläger - die Verwendung einer (einfachen) Mund-Nasen-Bedeckung nach § 6 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO aus, die nach dieser Vorschrift unter anderem in selbst genähten oder hergestellten Stoffmasken oder Schals bestehen konnte.
Auch die Voraussetzungen der §§ 28, 28 a IfSG zur Anordnung dieser Maßnahme lagen vor.
Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
Bei dem Corona-Virus SARS-CoV-2 handelt es sich ohne Zweifel um eine übertragbare Krankheit im Sinne der Begriffsbestimmung des § 2 Nr. 3 IfSG (vgl. schon ThürOVG, Beschluss vom 8. April 2020 - 3 EN 245/20 - juris, Rn. 34 m.w.N.). Die weltweite Ausbreitung von COVID-19, die offizielle Bezeichnung der durch den neuartigen Corona-Virus SARS-CoV-2 als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, wurde am 11. März 2020 von der WHO zur Pandemie erklärt, in deren Folge zahlreiche Menschen erkrankten (vgl. etwa OVG Lüneburg, Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 62/20 - juris, Rn. 90 m.w.N.). Bei Erlass der damaligen Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 hatte die Zahl der Übertragungen von COVID-19 in der deutschen Bevölkerung deutlich zugenommen. Die Inzidenz der letzten 7 Tage lag deutschlandweit bei 123 Infektionsfällen pro 100.000 Einwohner. Thüringen lag noch deutlich darüber und wies von allen Bundesländern mit 217 Fällen pro 100.000 Einwohner den höchsten Wert auf (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 6. April 2021, Beiakte 1, Bl. 434 ff./495).
Mit dem Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 IfSG war der Beklagte zum Handeln verpflichtet. Denn bei der Frage, „ob“ die zuständige Behörde tätig wird, handelt es sich um eine gebundene Entscheidung (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16/11 - juris, Rn. 23; SächsOVG, Urteil vom 16. Dezember 2021 - 3 C 20/20 - juris, Rn. 24 m.w.N.). Dies stellt auch der Kläger nicht in Abrede (vgl. Blatt 168 GA).
3.2. Hinsichtlich der Art und des Umfangs der zu treffenden Schutzmaßnahmen - also „wie“ einzugreifen ist - räumt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG der Behörde dagegen ein Auswahlermessen ein. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige Schutzmaßnahmen“ handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der(Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind. Darüber hinaus sind dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitgrundsatz Grenzen gesetzt (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16/11 - a.a.O., Rn. 24 m.w.N.). Diesen Rahmen hat der Beklagte mit der angegriffenen Regelung unter 7.7. der Allgemeinverfügung eingehalten. Weder die Auswahl der verfügten Maskenpflicht unter verschiedenen Arten möglicher Schutzmaßnahmen (unten a.) noch ihr angeordneter räumlicher und zeitlicher Umfang im Schulunterricht (unten b.) ist rechtlich zu beanstanden. Für die Beurteilung der Notwendigkeit einer Infektionsschutzmaßnahme ist dabei die jeweilige Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Handelns der Infektionsschutzbehörde - hier also im April 2021 - maßgeblich (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 62/20 - a.a.O., Rn. 97 m.w.N. [ex ante-Sicht]; VG Hamburg, Urteil vom 8. September 2020 - 19 K 1731/20 - juris, Rn. 28 m.w.N.).
a. Die vom Beklagten gewählte Art der Schutzmaßnahme begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (Maskenpflicht) zählte gemäß § 28 a Abs. 1 Nr. 2 IfSG i.d.F. vom 29. März 2021 für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag zu den notwendigen Schutzmaßnahmen i.S.d. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG. Mit Beschluss vom 25. März 2020 hatte der Bundestag eine solche epidemische Lage von nationaler Tragweite auf Grund der Ausbreitung des neuen Coronavirus SARS-CoV-2 festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/154, Seite 19169 C). Am 18. November 2020 und 4. März 2021 war das Fortbestehen erneut festgestellt worden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Mai 2021 - OVG 11 S 64/21 - juris, Rn. 42 m.w.N.). Auch die sich aus § 28 a Abs. 3 IfSG ergebenden weiteren Voraussetzungen lagen zu dieser Zeit vor. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen war nach § 28 a Abs. 3 Satz 4 IfSG insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen gewesen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten ließen. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben (§ 28 a Abs. 3 Satz 5 und 10 IfSG i.d.F. vom 29. März 2021). In Thüringen lag die 7-Tage-Inzidenz im damaligen Geltungszeitraum der Allgemeinverfügung zwischen 219 (24. April 2021) und 259 (15. April 2021) Neuinfektionen auf 100.000 Einwohnern und war damit vier- bis fünfmal so hoch (vgl. Lageberichte des RKI im Zeitraum 12. April bis 24. April 2021). Dass der Beklagte vor diesem Hintergrund eine Maskenpflicht in den Schulen als mögliche Schutzmaßnahme bestimmen konnte, stellt auch der Kläger nicht generell in Abrede (vgl. Blatt 169 GA).
b. Die Klägerseite wendet sich vielmehr gegen den damals angeordneten räumlichen und zeitlichen Umfang der Maskenpflicht, die nunmehr auch für die jüngeren Schüler der Klassenstufen 1 bis 6 auf den Schulunterricht ausgedehnt wurde. Der Beklagte durfte jedoch die angeordnete Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung auch während des Schulunterrichts als notwendig ansehen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Staat aufgrund seiner Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zum Schutz der Menschen vor Infektionen grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch verfassungsrechtlich verpflichtet (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 2021/20 - juris, Rn. 8). Dabei kommt ihm ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Was konkret zu tun ist, um Grundrechtsschutz zu gewährleisten, hängt von vielen Faktoren ab, im Besonderen von der Eigenart des Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der hier betroffenen Rechtsgüter (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 12. Mai 2020 - 1 BvR 1027/20 - juris, Rn. 6 m.w.N.). Um die Gefahren, die von Infektionskrankheiten ausgehen, und damit die Erforderlichkeit von Schutzmaßnahmen und ihre Ausgestaltung erkennen und abschätzen zu können, sind die staatlichen Behörden in erheblichem Umfang auf wissenschaftliche Expertise angewiesen. Gerade im Falle neuartiger Krankheitserreger und Erkrankungen kann jedoch denknotwendig die Frage der Gefährdung der Bevölkerung nicht aufgrund einer sicheren und umfassend abgeklärten Tatsachenbasis bewertet und beantwortet werden. Sie kann lediglich aufgrund von Prognosen erfolgen, die auch bestehende Unsicherheiten enthalten dürfen. Die angestellten Prognosen müssen jedoch sachgerecht und vertretbar sein (SächsOVG, Urteil vom 16. Dezember 2021 - 3 C 20/20 - a.a.O., Rn. 25 f. m.w.N.). In diesem Rahmen ist die damals vom Beklagten angeordnete Maskenpflicht im Schulunterricht nicht zu beanstanden.
3.3. Die Ausdehnung der Maskenpflicht auf den Schulunterricht war seinerzeit verhältnismäßig. Sie war durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt (unten a.) und sowohl geeignet (unten b.) als auch erforderlich (unten c.). Die betroffenen Schüler wurden dadurch nicht unangemessen belastet (unten d.).
a. Die vom Beklagten verfügte Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Unterricht diente verfassungsrechtlich legitimen Zwecken, die er in Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG erreichen wollte.
Ausweislich der Begründung der Allgemeinverfügung des Thüringer Bildungsministeriums vom 9. April 2021 (Blatt 532 ff. GA) waren ab dem 22. Februar 2021 unter anderem die Schulen schrittweise wieder geöffnet worden, nachdem die Bildungseinrichtungen 2½ Monate geschlossen gewesen waren. Am 22. März 2021 hatten Bund und Länder festgestellt, dass ein Infektionsgeschehen mit einer exponentiellen Dynamik aufgrund der Verbreitung von Covis 19 Varianten B.1.1.7 bestand, wovon zunehmend auch jüngere Menschen betroffen waren. Durch die in der Allgemeinverfügung getroffenen Regelungen sollte die Zahl der Neuinfektionen auf eine nachverfolgbare Größenordnung begrenzt werden. Denn der wiederbegonnene Präsenzunterricht sollte weitestgehend aufrechterhalten werden. Dieser Infektionsdynamik im Bereich der Bildungseinrichtungen entgegenzuwirken und damit einen wesentlichen Beitrag zum Schutz von Leben und Gesundheit und letztlich auch zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems zu leisten, stellte ein legitimes Ziel dar (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 25. November 2020 - 3 EN 746/20 - a.a.O., Rn. 50 m.w.N.; vgl. ebenso OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 16. April 2021 - 1 KM 159/21 OVG - juris, Rn. 51; OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. April 2021 - 13 MN 212/21 - juris, Rn. 48 m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - juris, Rn. 176 m.w.N.).
b. Die während des Unterrichts angeordnete Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung auch für die Schüler der Klassenstufen 1 bis 6 war zudem geeignet.
Eine Maßnahme ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Auch in der Beurteilung der Eignung einer Regelung verfügte der Beklagte über eine Einschätzungsprärogative. Dabei genügt es grundsätzlich, wenn die Möglichkeit der Zweckerreichung besteht. Der Spielraum der staatlichen Behörde bezieht sich insofern auf die Einschätzung und Bewertung der Verhältnisse, der etwa erforderlichen Prognosen und der Wahl der Mittel, um seine Ziele zu erreichen. Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. - juris, Rn. 114 m.w.N.). Unter Zugrundelegung der damaligen Erkenntnisse konnte der Beklagte von der Eignung einer Maskenpflicht als möglichem Schutz vor Infektionen ausgehen.
So hatte das RKI in seinem Epidemiologischen Bulletin 19/2020 vom 7. Mai 2020 ein generelles Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (MNB) in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein empfohlen, um Risikogruppen zu schützen und den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren. Diese Empfehlung beruhte auf einer Neubewertung aufgrund der zunehmenden Evidenz, dass ein hoher Anteil von Übertragungen unbemerkt erfolge, und zwar bereits vor dem Auftreten von Krankheitssymptomen (Blatt 453 GA). Zwar verweist die Klägerseite auf eine unter anderem vom Amtsgericht Weimar damals eingeholte anderslautende wissenschaftliche Stellungnahme von Frau Prof. Dr. Kappstein (Blatt 7 Rs., 8, 27 GA; vgl. auch AG Weimar, Beschluss vom 9. April 2021 - 9 F 148/21 - juris, Rn. 187 ff., 682). Der Beklagte musste sich aber diese abweichende Meinung nicht zu eigen machen, sondern konnte sich vorrangig auf die Empfehlungen und fachgutachterlichen Stellungnahmen des RKI als der gesetzlich vorgesehenen sachverständigen Stelle gemäß § 4 IfSG stützen, das seine Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstige Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten auf Grundlage einer breiten wissenschaftsbasierten Datenanalyse abgibt und aufgrund neuer Erkenntnisse ständig aktualisiert (SächsOVG, Urteil vom 16. Dezember 2021 - 3 C 20/20 - a.a.O., Rn. 29). Der Beklagte hat seinen Einschätzungsspielraum nicht verletzt (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 25. November 2020 – 3 EN 746/20 – a.a.O., Rn. 53 m.w.N.). Dass Masken wichtige Mittel zur Verhinderung der Ausbreitung des Pandemieerregers SARS-CoV-2 sind, der COVID-19 auslöst, entsprach auch der Empfehlung der gemeinsamen Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Pädiatrische Infektiologie (DGPI), des Berufsverbandes der Kinder- und Jugendärzte e.V. (BVKJ), der Deutschen Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin (DGKJ), der Gesellschaft für Pädiatrische Pulmologie (GPP) und der Süddeutschen Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin (SGKJ) zur „Verwendung von Masken bei Kindern zur Verhinderung der Infektion mit SARS-CoV-2 vom 12. November 2020 (https://dgpi.de/covid19-masken-stand-10-11-2020). Das stellt auch die Klägerseite nicht in Abrede (Blatt 169 GA). Der Prozessbevollmächtigte wendet jedoch sinngemäß ein, dass der Kläger als jüngerer Schüler gemäß 7.7. Satz 2 der Allgemeinverfügung nur zum Tragen einer einfachen „Alltagsmaske“ verpflichtet gewesen sei, der letztlich keine Schutzwirkung zukomme (Blatt 4 Rs. GA). Das trifft nach den damaligen wissenschaftlichen Studien aber nicht zu.
Nach den Hinweisen des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) zur Verwendung von Mund-Nasen-Bedeckungen, medizinischen Gesichtsmasken sowie partikelfiltrierenden Halbmasken (FFP-Masken), welche die Klägerseite selbst vorgelegt hat (Blatt 4 Rs., 474 ff. GA), erbringen sog. Alltagsmasken nicht die in den technischen Normen definierten Leistungsnachweise, wie sie für medizinische Gesichtsmasken und partikelfiltrierende Halbmasken gefordert sind, und bieten also in der Regel weniger Schutz als diese regulierten und geprüften Maskentypen. Das bedeute aber nicht, dass sie keine Schutzwirkung hätten (vgl. Blatt 476 GA). Zu diesem Ergebnis kamen auch die Publikationen von Prof. Dr. Behrens und Prof. Dr. Brüning zur „Wirksamkeit von Gesichtsmasken bei der Verhinderung von Atemwegsinfektionen“ in DGUV Forum 3/2021 (Beiakte 1, Blatt 455/495) und die „Literaturbewertung zur Wirksamkeit von Masken bei der Verhinderung von Atemwegsinfektionen“ im Institut für Prävention und Arbeitsmedizin der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (IPA Aktuell 02, Stand: 20. November 2020; Beiakte 1, Blatt 476/495), auf die der Beklagte verweist (Blatt 224 GA). Dementsprechend hat auch das RKI in seinen Empfehlungen für Schulen vom 12. Oktober 2020 das Tragen von Alltagsmasken (bzw. MNB) im Klassenzimmer bei einer 7-Tages-Inzidenz von über 50 Infektionen pro 100.000 Einwohner - wie sie damals in Thüringen bestand - bejaht (vgl. Blatt 251, 257 GA).
Soweit die Klägerseite schließlich vorträgt, dass die Wirkung aller Masken in Abhängigkeit von der Tragedauer und der Durchfeuchtung (durch Schwitzen, Reden etc.) zeitlich nachlasse und bei ausreichender Durchfeuchtung die Maske sogar eine Infektionsbrücke darstellen könne (vgl. Blatt 170, 560 GA), so macht auch dieser Einwand die Entscheidung des Beklagten für die angeordnete Maskenpflicht nicht fehlerhaft. Unter Bezugnahme auf die Hinweise des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) wies zwar das RKI darauf hin, dass generell eine längere Tragedauer auch mit einer erhöhten Kontaminationsgefahr einherginge (Epidemiologisches Bulletin Nr. 19/2020 vom 7. Mai 2020, Seite 4; vgl. Blatt 454 GA). Dies stellt aber nicht die Eignung der Maske als solche in Frage, sondern betrifft nur den Umgang mit den Masken. In diesem Sinne empfahl das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte, eine durchfeuchtete Maske abzunehmen und zu wechseln (Blatt 479 GA). Dass dies in den Schulen von vornherein unmöglich gewesen wäre, ist nicht ersichtlich (vgl. ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 2020 - 13 MN 519/20 - juris, Rn. 67; VG Frankfurt, Beschluss vom 23. Oktober 2020 - 5 L 2717/20.F - juris, Rn. 44).
c. Die angeordnete Maskenpflicht während des Unterrichts war zur Erreichung des verfolgten Zwecks, das Infektionsrisiko möglichst zu minimieren, auch erforderlich.
Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es den Schutz des Gemeinwohls erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür allerdings in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Auch für die Beurteilung der Erforderlichkeit steht der staatlichen Behörde dabei grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum zu. Dieser bezieht sich unter anderem darauf, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen auch im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Der Spielraum kann sich wegen des betroffenen Grundrechts und der Intensität des Eingriffs verengen. Umgekehrt reicht er umso weiter, je höher die Komplexität der zu regelnden Materie ist. Auch hier gilt, dass bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne weiteres zulasten der Grundrechtsträger gehen dürfen. Dient der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es der staatlichen Behörde angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die gerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der staatlichen Eignungsprognose beschränkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. - a.a.O., Rn. 122 f. m.w.N.). Gemessen daran ist die damalige Anordnung der Maskenpflicht nicht zu beanstanden.
Der Beklagte durfte davon ausgehen, dass seinerzeit keine milderen Mittel, die aber zumindest ebenso effektiv das Infektionsrisiko reduziert hätten, zur Verfügung standen. Soweit der Prozessbevollmächtigte des Klägers auf den Einsatz von Luftfiltern verweist, die „möglicherweise gleichwertig“ die angeordnete Maskenpflicht hätten ersetzen können (vgl. Bl. 179 GA), beruft sich der Beklagte auf die Stellungnahme der Kommission für Innenraumlufthygiene (IRK) am Umweltbundesamt vom 17. November 2020 (Beiakte 1, Bl. 18 f./495). Darin wird ausgeführt, dass der Einsatz von mobilen Luftreinigern nicht die weiteren Schutzmaßnahmen gegen SARS-CoV-2 ersetzt. Sie böten insbesondere keinen wirksamen Schutz gegenüber einer Exposition durch direkten Kontakt bzw. Tröpfcheninfektion auf kurzer Distanz. Die Einhaltung der AHA-Regeln (Abstand, Hygiene/Händewaschen, Alltagsmasken) sei daher unabhängig von Lüftungsmaßnahmen weiterhin zu beachten (AHA+L). Dass der Einsatz von Luftfiltern keine gleichwertige Alternative zum Maskentragen darstellte, entsprach auch der damaligen Auskunft des RKI (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 9. März 2021 – 13 B 267/21.NE – juris, Rn. 39 f. unter Hinweis auf RKI, Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2/Krankheit COVID-19, „Können Luftreinigungsgeräte bzw. mobile Luftdesinfektionsgeräte andere Hygienemaßnahmen ersetzen?“, Stand: 24. November 2020). Im Übrigen ist schon im Hinblick auf die Zahl der theoretisch benötigten Geräte nicht ersichtlich, dass in dieser Zeit sämtliche Grundschulklassen in Thüringen mit entsprechenden Luftfiltern hätten ausgestattet werden können (vgl. ebenso OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 16. April 2021 – 1 KM 159/21 OVG – a.a.O., Rn. 56).
Die weitere Behauptung des Prozessbevollmächtigten des Klägers, dass mit einer regelmäßigen Testung an der Schule eine Maskenpflicht obsolet gewesen wäre (vgl. Bl. 179 f. GA), belegt ebenfalls nicht, dass die Entscheidung des Beklagten fehlerhaft war. Der Beklagte konnte sich bei der Anordnung der Maskenpflicht auf die damalige wissenschaftliche Erkenntnislage stützen. Im Epidemiologischen Bulletin 17/2021 des RKI (Beiakte 1, Bl. 24 ff./495) wurde im Beitrag „Antigentests als ergänzendes Instrument in der Pandemiebekämpfung“, der vorab online am 1. April 2021 erschienen war (vgl. Seite 2), ausführlich ausgeführt, dass ein zusätzlicher, engmaschig serieller Einsatz von sensitiven Antigentests unter anderem in Kitas und Schulen, ergänzt durch freiwillige Schnell- und Selbsttests geeignet sei, Infektionsereignisse zu verringern und den Lebensbereich Familie, Bildung und Beruf sicherer zu machen. Ein negatives Ergebnis im Antigentest schließe eine Infektion und damit eine Ansteckungsfähigkeit jedoch nicht sicher aus, insbesondere wenn eine niedrige Viruslast vorliege, wie z.B. in der Inkubationsphase kurz nach erfolgter Infektion oder ab der zweiten Woche nach Symptombeginn. Deshalb sei weiter die Einhaltung der AHA+L Verhaltensregeln erforderlich (Seite 16, 22).
In seinem nachgelassenen Schriftsatz vom 16. Januar 2024, der zwar erst nach Ablauf der eingeräumten Frist einging, aber trotzdem hier noch zu berücksichtigten ist (vgl. dazu Brandenburgisches OLG, Urteil vom 27. November 2008 – 5 U 171/07 – juris, Rn. 29 m.w.N.), meint der Prozessbevollmächtigte des Klägers außerdem, dass ein milderes Mittel auch die Einhaltung eines Mindestabstands gewesen wäre (Bl. 560 GA). Die Prämisse des Prozessbevollmächtigten des Klägers „wenn die Schüler mit einem Mindestabstand von 1,5 Metern im Unterricht verweilen“ erscheint unrealistisch, da gerade bei jüngeren Schülern nicht davon ausgegangen werden kann, dass alle Kinder in der Klasse die ganze Zeit über fest auf ihren Plätzen bleiben (vgl. ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. August 2021 – OVG 11 S 86/21 – juris, Rn. 37). Auch dürfte nicht sichergestellt sein, dass sämtliche Klassenräume eine Größe aufweisen, welche die Einhaltung des Mindestabstands ermöglicht, wenn alle Kinder einer Klasse anwesend sind. So durfte der Beklagte im Hinblick auf die obigen wissenschaftlichen Stellungnahmen die Maskenpflicht zusätzlich für erforderlich halten. Entgegen der Auffassung der Klägerseite hat sich der Beklagte damit auch auseinandergesetzt. So wird in der Begründung der Allgemeinverfügung zu 7.7. ausgeführt, dass das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bzw. einer qualifizierten Gesichtsmaske bei korrekter Handhabung dazu beitragen könne, Übertragungen innerhalb der Einrichtungen insbesondere durch prä- und asymptomatisch Infizierte zu reduzieren und somit auch Risikogruppen vor Übertragung zu schützen. Dies gelte vor allem in Situationen, in denen der Mindestabstand von 1,5 Metern zwischen zwei Personen nicht eingehalten werden könne (vgl. Bl. 538 GA). Anhaltspunkte für einen Ermessensnichtgebrauch, wie die Klägerseite moniert (Bl. 560 GA) bestehen danach nicht. Im Übrigen braucht die Behörde auch nur die ihre Ermessensentscheidung maßgebend tragenden Erwägungen bekannt zu geben; sie muss sich nicht ausdrücklich mit allen in Betracht kommenden Umständen und Einzelüberlegungen auseinandersetzen (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1965 – II C 3.63 – juris, Rn. 31 m.w.N.).
d. Die vom Beklagten angeordnete Ausdehnung der Maskenpflicht auch auf die jüngeren Schüler der Klassenstufen 1 bis 6 im Unterricht war unter Berücksichtigung der damaligen Erkenntnisse schließlich nicht unangemessen.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird staatliches Handeln umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können. Auch bei der Prüfung der Angemessenheit besteht grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum der staatlichen Behörde. Die gerichtliche Prüfung bezieht sich dann darauf, ob der Staat seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Bei der Kontrolle prognostischer Entscheidung setzt dies wiederum voraus, dass die Prognose der staatlichen Behörde auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. - a.a.O., Rn. 134 f. m.w.N.). Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe ist eine Verletzung der Grundrechte des Klägers nicht festzustellen.
Ein Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG war mit der angeordneten Maskenpflicht – nach der vertretbaren Einschätzung des Beklagten – nicht verbunden. Das Recht auf körperliche Unversehrtheit betrifft den Schutz vor gesundheitsschädlichen oder sonstigen, mit körperlichen Schmerzen vergleichbaren Auswirkungen (BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2000 – 2 BvR 916/11 u.a. – juris, Rn. 316 m.w.N.). Solche gravierenden Folgen hatte die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nach den damaligen Studien nicht.
Der Beklagte beruft sich in diesem Zusammenhang (vgl. Bl. 133 ff., 229 f. GA) auf die Pressemeldung des Berufsverbandes der Kinder- und Jugendärzte (BVKJ e.V.) vom 12. November 2020 (Beiakte 1, Bl. 366/495), die Stellungnahme des Koordinierungskreises für Biologische Arbeitsstoffe (KOBAS) der DGUV „Keine Gefährdung durch Kohlendioxid (CO2) beim Tragen von Masken“ vom 30. November 2020 (Bl. 284 GA), die Antwort der Deutschen Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin e.V. „FAQs: Maske, Kinder und Coronavirus“ vom März 2021 (Bl. 285 ff. GA) sowie die Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Pädiatrische Infektiologie (DGPI), des Berufsverbandes der Kinder- und Jugendärzte e.V. (BVKJ), der Deutschen Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin (DGKJ), der Gesellschaft für Pädiatrische Pulmologie (GPP) und der Süddeutschen Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin (SGKJ) „Verwendung von Masken bei Kindern zur Verhinderung der Infektion mit SARS-CoV-2“ mit Stand vom 12. November 2020 (https://dgpi.de/covid19-masken-stand-10-11-2020/). Diese haben übereinstimmend mögliche Gesundheitsgefahren durch das Tragen einer Maske verneint. Weder sei die Aufnahme von Sauerstoff eingeschränkt noch komme es zu einer gefährlichen Anreicherung von Kohlendioxid. Es gebe auch keine Hinweise darauf, dass das Tragen von Masken die Kinder in ihrer seelischen Gesundheit beeinträchtige. Soweit die Klägerseite dagegen auf die Veröffentlichung von Schwarz/Jenetzky/Krafft/Maurer/Martin “Coronakinderstudien “Co-Ki“: erste Ergebnisse eines deutschlandweiten Registers zur Mund-Nasen-Bedeckung (Maske) bei Kindern“ verweist, wonach ein dauerhaftes Tragen einer Maske bei Kindern zu erheblichen physischen und psychischen Beeinträchtigungen führen könne (vgl. Bl. 4 Rs GA), stellt diese Untersuchung die angeordnete Maskenpflicht nicht generell in Frage. Nach ihrer Fragestellung befasste sich diese Studie mit möglichen Nebenwirkungen, wenn die Masken von Kindern und Jugendlichen über längere Zeit im Schulunterricht getragen werden müssten (Bl. 13 Rs. ff. GA). Dem ist der Beklagte jedoch durch die Anordnung regelmäßiger Pausen in Nr. 7.7. Satz 5 der angegriffenen Allgemeinverfügung begegnet. Daher lässt sich diese Untersuchung auch nicht ohne Weiteres auf die damalige Schulsituation übertragen. Im Übrigen haben die Verfasser ihre Studie selbst sehr vorsichtig bewertet und in ihrer Schlussfolgerung zumindest für Kinder über 10 Jahre das Tragen einer Alltagsmaske ebenfalls bejaht (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. August 2021 – OVG 11 S 86/21 – a.a.O., Rn. 45).
Die auch auf Grundschüler ausgedehnte Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung hat allerdings zu Beschränkungen ihres Grundrechts auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geführt. Indem der Kläger sein Gesicht mit einer Maske verdecken musste, griff die Regelung in die allgemeine Handlungsfreiheit und sein allgemeines Persönlichkeitsrecht ein, das insbesondere das Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen über die Darstellung des persönlichen Lebens- und Charakterbildes schützt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Mai 2021 – OVG 11 S 64/21 – a.a.O., Rn. 56 m.w.N.). Diese Beeinträchtigungen stellen sich jedoch im Hinblick auf die damalige Zielsetzung des Beklagten nicht als unangemessen dar.
Die Bildungs- und Betreuungseinrichtungen waren bereits zuvor zweieinhalb Monate geschlossen gewesen, was mit erheblichen Belastungen der Familien und ihrer Kinder verbunden war. Wie in der Begründung der Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 (Bl. 532 ff. GA) ausgeführt, sollten daher die Öffnungen unter anderem der Schulen angesichts der hohen gesellschaftlichen Bedeutung von Betreuung, Bildung und Förderung sowie Entlastung der Familien Priorität haben. Ab dem 22. Februar 2021 erfolgte sodann eine schrittweise Öffnung. Einen Monat später, am 22. März 2021, hatten Bund und Länder festgestellt, dass ein Infektionsgeschehen mit einer exponentiellen Dynamik aufgrund der Verbreitung von Covis19 Variante B.1.1.7 bestehe, wovon zunehmend auch jüngere Menschen betroffen seien. In den mit der Allgemeinverfügung angeordneten Schutzmaßnahmen sah der Beklagte geeignete Mittel, um weiterhin die Gefahr der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus unter anderem in den Schulen sowie deren Umfeld zu minimieren (Seite 2 der Begründung der Allgemeinverfügung vom 9. April 2021). Dazu gehörte – nach Ansicht des Beklagten in der weiteren Begründung zu 7.7. der Allgemeinverfügung – auch die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bzw. einer qualifizierten Gesichtsmaske. Diese hielt der Beklagte für notwendig, weil mit Öffnungen der Schulen vermehrt Infektionen unter Kindern zu verzeichnen seien. Vor diesem Hintergrund sei eine Ausweitung der Verpflichtung zum Tragen einer MNB ab Klasse 1 anstelle einer (erneuten) Schulschließung ein milderes und geeigneteres Mittel. Diese damalige Entscheidung für eine Anordnung der Maskenpflicht auch für die Grundschüler im Unterricht ist nicht zu beanstanden. Die ihr zu Grunde liegenden Einschätzungen der seinerzeitigen Infektionslage und ihrer möglichen weiteren Entwicklung beruhten auf verlässlichen wissenschaftlichen Grundlagen.
Nach der damaligen aktuellen Einordnung des RKI in seinem „Täglichen Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019“ vom 6. April 2021 (Beiakte 1, Bl. 434 ff./495) stiegen die COVID-19-Fallzahlen in den letzten Wochen in allen Altersgruppen wieder an, besonders stark jedoch bei Kindern und Jugendlichen, von denen auch zunehmend Übertragungen und Ausbruchsgeschehen ausgingen (Seite 2). Soweit die Klägerseite diese Einschätzung in Zweifel zieht, indem sie vorträgt, dass Kinder – gerade im Grundschulalter – nur sehr zurückhaltend überhaupt am Infektionsgeschehen teilnehmen würden (Bl. 5 GA) und hierzu auf die Veröffentlichung von Schwarz/Jenetzky/Krafft/Maurer/Steuber/Reckert/Fischbach/Martin „Corona bei Kindern: Die Co-Ki Studie, Relevanz von SARS-CoV-2 in der ambulanten pädiatrischen Versorgung in Deutschland“ (Bl. 38 Rs. ff. GA) verweist, so war diese Untersuchung aus dem Jahr zuvor (Stand: 1. September 2020) zeitlich überholt. Die Verfasser hatten selbst ausgeführt, dass die aktuelle Pandemie mit SARS-CoV-2 komplex und ihre Studie nur eine erste Auswertung der ambulanten Pädiatrie sei, die naturgemäß Limitationen aufweise (Bl. 40 Rs. GA). Die Situation hatte sich im Frühjahr 2021 verändert. So wies das RKI in seinem Lagebericht vom 6. April 2021 darauf hin, dass sich die Rolle von Kindern und Jugendlichen bei der Ausbreitung von SARS-CoV-2 aktuell zu ändern scheine. Die Meldeinzidenzen stiegen vor Ostern bei Kindern und Jugendlichen in allen Altersgruppen an. Dies habe sich besonders frühzeitig in der Altersgruppe 0-5 Jahre gezeigt und habe auch die Daten zu Ausbrüchen in Kitas, die sehr rasch anstiegen und über den Werten von Ende letzten Jahres lägen, betroffen. Eine ähnliche Entwicklung deute sich mit zeitlicher Verzögerung (aufgrund der erst kürzlich erfolgten Öffnung) auch für die Schulen an. Auch hier zeige sich der Anstieg zuerst in der jüngsten Altersgruppe von 6-10 Jahren. Bei dieser Entwicklung spiele die Ausbreitung leichter übertragbarer, besorgniserregender Varianten (insbesondere B.1.1.7) nach den vorliegenden Hinweisen eine Rolle („Ausbrüche in Kindergärten, Horten und Schulen“, S. 14).
Dass nach dem Vorbringen der Klägerseite davon prozentual (zunächst noch) relativ wenige Kinder im Verhältnis zur Gesamteinwohnerzahl betroffen waren (vgl. Bl. 5 Rs., 444, 555 GA), ändert nichts daran, dass das Ansteckungsrisiko damals rapide zunahm. So hatte nach der Statistik des RKI zu den Covid-19-Fällen (Bl. 483 ff. GA) die 7-Tage-Inzidenz in der 12. KW (22.-28. März 2021) – vor den zweiwöchigen Osterferien – in der Altersgruppe von 5-9 Jahren schon einen Wert von 172,65 und in der Altersgruppe von 10-14 Jahren einen Wert von 153,39 erreicht (vgl. dazu auch OVG Bremen, Beschluss vom 20. April 2021 – 1 B 178/21 – juris, Rn. 26). Dem entsprach auch ein rascher Anstieg der Erkrankungen in den Thüringer Schulen. Hierzu hatte das Thüringer Ministerium für Bildung, Jugend und Sport eine Übersicht zum Infektionsgeschehen in den Schulen in Thüringen für Februar bis Juni 2021 geführt. Von in der 7. KW zunächst nur 29 „aktuell infizierten“ Schülern waren es in der 12. KW bereits 415; die Zahl der zudem in Quarantäne befindlichen Schüler war in dieser Zeit von anfänglich 145 auf 4.160 Schüler gestiegen (Bl. 245, 366 f. GA). Insofern stellen sich die Ausführungen in der Begründung der Allgemeinverfügung zu 7.7., deren „Echtheit“ der Klägerprozessbevollmächtigte ohne nachvollziehbare Gründe bestreitet (Bl. 558 GA), keineswegs als falsch dar. Dass „mit Einführung der Lockerungen und Öffnungen der Schulen“ die Anzahl der Kinder, die positiv auf das Coronavirus SARS-CoV-2 getestet wurden, stetig zugenommen hatte, entsprach den Erkenntnissen des RKI (Beiakte 1, Bl. 434 ff./495 – Lagebericht des RKI vom 6. April 2021, Seite 15 [Abbildung 13]).
Soweit die Klägerseite darauf verweist, dass die Zahl der Infizierten bzw. in Quarantäne befindlichen Thüringer Schüler in der 13. und 14. KW – unmittelbar vor Erlass der Allgemeinverfügung – stark gesunken war (Bl. 555 GA), so betraf das den Zeitraum der Osterferien (29. März – 11. April 2021), in denen die Schulen geschlossen waren. Daraus musste der Beklagte aber keine generell rückläufige Tendenz ableiten. Vielmehr hatte das RKI in seinem Lagebericht vom 6. April 2021 auch darauf hingewiesen, dass rund um die Osterfeiertage COVID-19-Fälle und Ausbrüche nur verzögert detektiert, erfasst und übermittelt würden (Beiakte 1, Bl. 434 ff./495, Seite 14).
Bei dieser Sachlage entschied sich der Beklagte in vertretbarer Weise für eine Maskenpflicht der Grundschüler auch im Unterricht. Hierbei konnte er sich auf die Empfehlungen des RKI für Schulen vom 12. Oktober 2020 „Präventionsmaßnahmen in Schulen während der COVID-19-Pandemie“ stützen, auf die auch in der Begründung der Allgemeinverfügung vom 9. April 2021 (Bl. 532 ff. GA) verwiesen wird (S. 6). Entgegen der Auffassung der Klägerseite (vgl. Bl. 443 GA unter Hinweis auf S. 5 der Empfehlungen) hielt das RKI das Tragen von Alltagsmasken nicht nur dann für angezeigt, wenn der Mindestabstand von 1,5 m nicht eingehalten werden könne. Vielmehr bejahte das RKI das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (MNB) bzw. eines Mund-Nasen-Schutzes (MNS) für die Grundschüler auch im Klassenzimmer ab einem Schwellenwert der 7-Tages-Inzidenz von über 50/100.000 (Bl. 257 GA [Tabelle 1, S. 11 der Empfehlungen]). Dieser war in Thüringen weit überschritten. Nach dem Lagebericht des RKI vom 6. April 2021 war Thüringen zu dieser Zeit das Bundesland mit den höchsten Inzidenzen von 217/100.000; in sieben thüringer Land-, Stadtkreisen lagen die Inzidenzen sogar zwischen 293,8 und 437,4 (Beiakte 1, Bl. 436 f./495).
Soweit die Klägerseite – unter Darstellung der späteren Infektionsverläufe in der Gesamtbevölkerung – in Abrede stellt, dass das angeordnete Tragen von Mund-Nase-Bedeckungen im Unterricht in der Folge eine messbare Auswirkung auf das Infektionsgeschehen gehabt habe (vgl. Bl. 171 ff. GA), bezweifelt sie sinngemäß die Richtigkeit der damaligen Prognoseentscheidung. Wenn sich eine Prognose im Nachhinein als falsch erweist oder sich nachträglich die Sachlage ändert, so wird die damals getroffene Entscheidung aber deshalb nicht rechtswidrig (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1980 – 2 C 38/79 – juris, Rn. 30 m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 1968 – 1 BvL 5/64 – juris, Rn. 28). Ob ein grob unzutreffendes Ergebnis ein Indiz für die Ungültigkeit einer Prognose sein kann (vgl. SächsOVG, Urteil vom 16. Dezember 2021 – 3 C 20/20 – a.a.O., Rn. 26), kann hier dahingestellt bleiben. Denn die Anordnung der Maskenpflicht war entgegen der Behauptung der Klägerseite nicht nutzlos.
In diesem Zusammenhang beruft sich der Beklagte (vgl. Bl. 222 GA) unter anderem auf den Beitrag im Epidemiologischen Bulletin 46/2021 vom 18. November 2021 „Warum müssen wir Kinder vor einer SARS-CoV-2-Infektion schützen?“ (Beiakte 1, Bl. 65 ff./495) sowie die Ergebnisse und Empfehlungen der Universität Köln mit dem Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung „COVID-Schulen, Oktober 2021“ (Beiakte 1, Bl. 136 ff./495). Diese Veröffentlichungen können zwar – aufgrund ihres späteren Erscheinungsdatums – nicht Beurteilungsgrundlage für die zuvor im April 2021 getroffene Regelung gewesen sein, worauf der Prozessbevollmächtigte des Klägers zu Recht hinweist (vgl. Bl. 443, 557 GA). Sie bestätigen aber im Nachhinein die Effektivität der angeordneten Maskenpflicht. So wird in dem Beitrag des RKI im Epidemiologischen Bulletin 46/2021 festgehalten, dass das Tragen von Mund-Nasen-Schutz in Schulen nachweislich deutlich die Zahl der Ausbrüche und pädiatrischen COVID-19-Fälle reduziere (Beiakte 1, Bl. 65 ff./495, S. 5). Auch die Untersuchung der Universität Köln in Zusammenarbeit mit dem Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung kommt bei den „Maßnahmen zur Senkung des Infektionsrisikos in Schulen“ zu dem Ergebnis, dass eine Maskenpflicht einer der Faktoren sei, die mit einer deutlichen absoluten sowie (im Vergleich zur Bevölkerung) relativen Infektionsrisikoreduktion sowohl bei Schülern als auch bei Lehrern im Landkreis einhergehe. Dieses Ergebnis bestehe in ihrer Analyse auch fort, wenn weitere Parameter, wie die Impfquote, die Auslastung der Schulen, Teststrategien, Urbanität des Landkreises sowie Deprivation des Landkreises einbezogen werden (Beiakte 1, Bl. 136 ff./495, S 6).
Der Prozessbevollmächtigte des Klägers bestreitet denn auch letztlich nicht generell den Nutzen einer Maskenpflicht (vgl. Bl. 169 GA). Er wendet jedoch ein, dass der Beklagte völlig einseitig die Maskenpflicht im Unterricht auch für die Grundschüler angeordnet habe, ohne sich mit den damit verbundenen Belastungen für die Kinder auseinanderzusetzen (vgl. Bl. 6 Rs., 561 GA). Damit rügt der Prozessbevollmächtigte des Klägers, dass der Beklagte keine Abwägung mit den privaten Belangen vorgenommen habe. Eine solche ermessenfehlerhafte Entscheidung kann dem Beklagten aber nicht vorgeworfen werden.
Die Behörde ist grundsätzlich verpflichtet, die tragenden Ermessenserwägungen in dem belastenden (oder versagenden) Verwaltungsakt darzulegen. Die Begründung der Ermessensentscheidung soll die angestellten Überlegungen, die Abwägung der sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Belange, erkennen lassen. Bei der Überprüfung der Begründung darf sich die gerichtliche Kontrolle nur auf diejenigen Erwägungen beziehen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat (Riese in Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2021, § 114 Rn. 46, 49 m.w.N.; Ruffert in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Auflage 2014, § 39 Rn. 32 m.w.N.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 39 Rn. 60 m.w.N.). Ein Nachschieben von Ermessenserwägungen ist bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage – wie hier – nicht möglich (BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2018 – 10 B 17.1996 – juris, Rn. 33 f. m.w.N.; vgl. auch VG Regensburg, Urteil vom 30. Januar 2023 – RN 5 K 20.1355 – juris, Rn. 78 f. m.w.N.). Ob das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt wurde, ist dabei anhand aller erkennbaren Umstände zu beurteilen, in erster Linie aus der Entscheidungsbegründung, aber auch aus anderen Umständen. Insofern ist zu prüfen, ob sich Ermessensüberlegungen der Behörde – auch wenn sie nicht ausdrücklich als solche verlautbart sind – insbesondere aus einer Auslegung des angegriffenen Verwaltungsakts ergeben (BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 – 7 B 182/87 – juris, Leitsatz 3.; Beschluss vom 5. Oktober 1990 – 4 B 249/89 – juris, Rn. 15; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014 Rn. 114 b m.w.N.; Rennert in Eyermann, VwGO, 13. Auflage 2010, § 114 Rn. 23 m.w.N.). Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe stellt sich die damalige Anordnung der Maskenpflicht nicht als abwägungsfehlerhaft dar.
Der Klägerseite ist zuzugeben, dass in der Begründung der angegriffenen Allgemeinverfügung auf die mit einer Maskenpflicht im Unterricht verbundenen Belastungen für die Grundschüler nicht explizit eingegangen wird. Diese hat der Beklagte aber nicht übersehen. Das ergibt sich zum einen aus dem vorletzten Absatz der Begründung zu 7.7. der Allgemeinverfügung, worin der Beklagte hinsichtlich der Art der Maske das Alter der Kinder berücksichtigt und ausführt, dass diese jüngeren Schüler nur eine einfache Mund-Nasen-Bedeckung tragen müssten (vgl. Bl. 538 GA). Zum anderen hatte der Beklagte in der streitgegenständlichen Nummer 7.7. der Allgemeinverfügung weitere Erleichterungen vorgesehen, indem die Maskenpflicht nicht für den Sportunterricht galt (Satz 4), regelmäßige Pausen vom Tragen der Maske erfolgen sollten (Satz 5) und weitere Ausnahmen im Einzelfall möglich waren (Satz 7). Diese Beschränkungen der Maskenpflicht belegen wiederum, dass der Beklagte sich der Belastungen für die Schüler bewusst war und diesen Rechnung getragen hat (vgl. ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Dezember 2021 – OVG 11 S 106/21 – juris, Rn. 51).
Soweit der Prozessbevollmächtigte des Klägers schließlich einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG rügt, weil erwachsenen Arbeitnehmern, etwa in Großraumbüros eine ganztägige Maskenpflicht – im Unterschied zu den Schulkindern – nicht auferlegt worden sei (vgl. Bl. 178 f., 561 GA), so trifft dieser Einwand nicht zu.
Gemäß § 7 Satz 1 ThürSARS-CoV-2-IfS-MaßnVO vom 31. März 2021, der zeitgleich mit der angegriffenen Allgemeinverfügung in Kraft war, waren die Arbeitgeber ebenfalls verpflichtet, ein hohes Niveau des Arbeitsschutzes zum Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten zu gewährleisten. Dafür hatten sie im Rahmen einer Überprüfung der Gefährdungsbeurteilung nach Satz 2 der Vorschrift das bestehende betriebliche Infektionsschutzkonzept anzupassen. Gemäß der SARS-CoV-Arbeitsschutzregel (GMBl 2020, 484) in der Fassung vom 29. Januar 2021 (GMBl 2021, 227), auf die darin verwiesen wurde, gehörte dazu für die Arbeitnehmer gegebenenfalls auch das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung als Schutzmaßnahme unter Nummer 4.2.13 (vgl. Bekanntmachungen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom 10. August 2020 – IIIb3-34503-14/1 – und vom 29. Januar 2021 – IIIb4-34503-14/1 – juris).
Als unterliegender Beteiligter hat der Kläger die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung nach dem Maßstab des § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO lagen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 28, 28 a IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 32 IfSG
§ 43 VwGO
§ 4 IfSG
§ 28a IfSG
§ 7 ThürIfSGZustVO
§ 5 a ThürIfSGZustVO
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 3 ThürIfSGZustVO
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 IfSG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 IfSG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Satz1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3, 5 und 6 IfSG
§ 7 Abs. 2 ThürIfSGZustVO
§ 33 Nr. 4 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 35 Satz 2 ThürVwVfG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28 a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28 a Abs. 3 IfSG
§ 28 a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28 a Abs. 3 Satz 5 und 10 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 38 bis 40 anzuordnen. Gemäß § 38 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 E 543/21
8 K 542/21
3 E 543/21
3 EO 336/21
9 F 148/21
8 K 480/21
10 BV 17.24
10 BV 13.10
8 C 14/12
29 K 5290/21
3 EN 105/21
20 NE 20.13
2 C 5/19
6 B 154/18
6 PKH 8/18
3 K 72/20
15 A 4753/18
1 K 348/20
7 B 1/16
8 C 14.12
2 BvR 527/99
1 BvR 461/03
1 BvR 1705/15
2 C 319/20
2 A 10642/16
9 K 21.70
5 K 4826/21
10 B 14.22
1 C 157/79
1 C 35/00
3 CN 1/21
1 D 126/21
14 KN 22/22
3 N 233/21
13 D 283/20
3 R 94/21
3 R 2/21
3 EN 746/20
14 LC 32/22
26 S 20.16
3 EO 278/21
3 B 164/10
3 E 409/21
3 L 182/20
I C 54.57
8 B 2597/20
2 K 5102/20
3 EN 245/20
13 KN 62/20
3 C 16/11
3 C 20/20
19 K 1731/20
11 S 64/21
1 BvR 2021/20
1 BvR 1027/20
1 KM 159/21
13 MN 212/21
1 BvR 781/21
1 BvR 971/21
V Forum 3/20
13 MN 519/20
5 L 2717/20
13 B 267/21
5 U 171/07
11 S 86/21
II C 3.63
2 BvR 916/11
1 B 178/21
2 C 38/79
1 BvL 5/64
10 B 17.19
5 K 20.13
7 B 182/87
4 B 249/89
11 S 106/21