Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-11-26, Aktenzeichen 12 A 11067/02
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2002:1126.12A11067.02.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 8. April 2002 - 5 K 440/01.NW - wird, soweit sie nicht zurückgenommen worden ist, zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Schlachtunternehmen, wendet sich gegen Gebührenbescheide des Beklagten aus dem Jahre 1991, mit denen sie zu Fleischuntersuchungsgebühren herangezogen wurde. Mit Schreiben vom 8. Dezember 1997 machte die Klägerin geltend, die Bescheide seien nichtig, soweit darin höhere Gebühren als die sog. EG-Pauschalbeträge festgesetzt worden seien. Die überzahlten Gebühren in Höhe von 95.751,63 DM (= 48.957,03 €) seien zurückzuzahlen. Jedenfalls könne sie die Bescheide noch anfechten, weil die Frist hierfür aufgrund der Europarechtswidrigkeit der Bescheide nicht abgelaufen sei (sog. Emmott-sche Fristenhemmung).
Am 21. Februar 2001 hat die Klägerin nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht, dass die angefochtenen Gebührenbescheide nicht nur rechtswidrig, sondern nichtig seien. Wegen des absoluten Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts seien sie mit einem besonders schwerwiegenden Fehler behaftet. Aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs im Verfahren Ciola gegen das Land Vorarlberg folge, dass ein individuell-konkreter Rechtsakt bei einem Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht unangewendet bleiben müsse. Dies bedeute Nichtigkeit im Sinne von § 44 VwVfG. Unter diesen Umständen könne dem Erfordernis der Offenkundigkeit des Fehlers keine eigene Bedeutung mehr zukommen. Jedenfalls stelle der jeweilige Gebührenbescheid keinen Behaltensgrund für rechtswidrig erlangte Gebühren dar.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zum überwiegenden Teil bereits unzulässig. Die Gebührenbescheide vom 7. Februar 1991, 11. März 1991, 25. April 1991, 12. Juni 1991 und 15. August 1991 seien bereits Gegenstand des Klageverfahrens 3 K 5025/93.NW gewesen und durch Urteil vom 9. April 1997 (berichtigt durch Beschluss vom 14. November 1997) aufgehoben worden. Die materielle Rechtskraft dieser Entscheidung stehe der Zulässigkeit der Klage entgegen. Soweit die Klägerin die Erstattung der diesbezüglichen Gebühren begehre, fehle es am erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Unabhängig davon sei die Klage auch insgesamt unbegründet. Die Klägerin habe die Gebührenbescheide nicht fristgerecht angefochten und damit bestandskräftig werden lassen. Die Bescheide seien auch nicht nichtig oder sonst unanwendbar. Insbesondere ergebe sich aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs Ciola gegen das Land Vorarlberg nichts anderes; aus diesem Urteil folge keine Einschränkung nationaler Verfahrensvorschriften.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin die Berufung hinsichtlich der Bescheide vom 7. Februar 1991, 11. März 1991, 25. April 1991, 12. Juni 1991 und 15. August 1991 sowie eines über 26.242,81 DM (= 13.417,74 €) hinaus gehenden Erstattungsbegehrens zurückgenommen.
In der Sache verfolgt die Klägerin ihr Begehren unter Wiederholung und Vertiefung des bisherigen Vortrags weiter. Sie betont nochmals ihre Auffassung, dass die jetzt noch von der Klage umfassten Gebührenbescheide vom 16. Mai 1991 und 2. Juli 1991 nichtig seien, soweit die EG-Pauschalgebühren überschritten würden.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 8. April 2002
1. die Bescheide des Beklagten vom 16. Mai 1991 und 2. Juli 1991 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 12. Dezember 2000 aufzuheben, soweit die Gebühren einen Betrag in Höhe von 9.101,53 DM (= 4.653,54 €) übersteigen,
hilfsweise festzustellen,
dass die vorgenannten Bescheide aus dem Jahr 1991 nichtig sind, soweit die Gebühren einen Betrag in Höhe von 9.101,53 DM (= 4.653,54 €) übersteigen;
2. den Beklagten zu verurteilen, an sie 26.242,81 DM (= 13.417,74 €) nebst 5 % Zinsen hieraus über dem Basiszinssatz nach § 1 DÜG ab dem 21. Februar 2001 zu zahlen.
Der Beklagte tritt dem Berufungsvorbringen unter Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts entgegen und beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses ist dem Verfahren beigetreten. Er vertritt die Auffassung, dass die angefochtenen Gebührenbescheide bestandskräftig geworden seien und eine Anfechtung daher nicht mehr möglich sei. Außerdem folge weder aus europäischem Recht noch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Nichtigkeit der Gebührenbescheide.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten, den Verwaltungsvorgängen des Beklagten sowie der Verfahrensakte 3 K 5025/93.NW des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist, soweit sie nicht im Termin zur mündlichen Verhandlung am 26. November 2002 zurückgenommen wurde, zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Weder der Hauptantrag (1.) noch der hilfsweise gestellte Nichtigkeitsfeststellungsantrag (2.) führen zum Erfolg. Daraus folgt auch, dass das Rückzahlungsbegehren der Klägerin nicht gerechtfertigt ist (3.).
1.Die mit dem Hauptantrag erhobene und auf die Aufhebung der Gebührenbescheide des Beklagten vom 16. Mai 1991 und 2. Juli 1991 gerichtete Anfechtungsklage ist unzulässig. Zwar schließt die Möglichkeit einer nicht an Fristen gebundenen Nichtigkeitsfeststellungsklage nach § 43 VwGO die Erhebung einer Anfechtungsklage gegen den vermeintlichen nichtigen Verwaltungsakt nicht aus. Die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts ist nämlich nur ein qualifizierter Fall der Rechtswidrigkeit. Allerdings müssen bei jeder Anfechtungsklage – auch bei einer solchen, die sich gegen einen (nach Auffassung des Adressaten des Bescheids) nichtigen Verwaltungsakt richtet – die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen für diese Klageart vorliegen. Dazu gehört unter anderem die ordnungsgemäße Durchführung des Vorverfahrens und damit auch die Einhaltung der Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO. Der von der Klägerin unter dem 8. Dezember 1997 erhobene Widerspruch ist aber erkennbar verspätet. Die Frist zur Erhebung des Widerspruchs ist auch nicht etwa durch die sog. emmottsche Fristenhemmung unbeachtlich (vgl. hierzu nur BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 1999 - BVerwG 1 B 55.99 - sowie Beschluss vom 28. Februar 2000 - BVerwG 1 B 79.99 -, Beschluss des Senats vom 12. Mai 1998 – 12 A 12501/97.OVG-, NVwZ 1999, 198). Davon geht nunmehr auch die Klägerin selbst aus.
2.Die hilfsweise erhobene Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ist unbegründet. Die Gebührenbescheide vom 16. Mai 1991 und 2. Juli 1991 sind nicht nichtig im Sinne des § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 44 Abs. 1 VwVfG. Nach den genannten verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmungen ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Zwar ist von der Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Gebührenbescheide auszugehen. Diese sind auf einer europarechtswidrigen landesrechtlichen Rechtsgrundlage ergangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - BVerwG 3 C 7.95 -, BVerwGE 102, 39). Daraus folgt jedoch nicht deren Nichtigkeit. Die fehlende Rechtsgrundlage eines Verwaltungsakts zieht regelmäßig lediglich seine Rechtswidrigkeit nach sich. So liegt der Fall auch hier. Im Streit war, ob der Beklagte über die in der Entscheidung 88/408/EWG des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (ABL L 194, S. 24) vorgesehenen sog. EG-Pauschalbeträge hinaus Gebühren festsetzen durfte. Die genannte Ratsentscheidung selbst enthält aber Abweichungsbefugnisse für die Höhe der Gebühren, deren Inhalt und Ausmaß im Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide noch weitgehend ungeklärt waren. Danach kann von einem schwerwiegenden und zudem offenkundigen Fehler keine Rede sein.
Auch dem Geltungsvorrang des Gemeinschaftsrechts kann nichts Gegenteiliges entnommen werden. Der Geltungsvorrang besagt nur, dass diejenigen Bestimmungen nationalen Rechts, die im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehen, einer behördlichen oder gerichtlichen Entscheidung nicht zugrunde gelegt werden dürfen. Dies führt aber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats nicht dazu, dass jeder Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht als Nichtigkeitsgrund zu behandeln wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 - BVerwG 11 B 26.00 -; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - BVerwG 3 C 3.95 - sowie Beschlüsse des Senats vom 12. Mai 1998 - 12 A 10501/97.OVG -, NVwZ 1999, 198 und vom 29. Mai 2001 - 12 A 10356/01.OVG -). Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 29. April 1999 in der Rechtssache Erich Ciola gegen das Land Vorarlberg (Rs. C 224/97). Diese Entscheidung betrifft einen - zudem vor dem Hintergrund des Beitritts der Republik Österreich zur Europäischen Union zu sehenden - Einzelfall, der einer von der Klägerin angestrebten Verallgemeinerung nicht zugänglich ist. Ihr lässt sich insbesondere nicht entnehmen, dass ein Verwaltungsakt, der gegen europäische Rechtsvorschriften verstößt, nichtig ist. In diesem Sinne hat der Europäische Gerichtshof in Nummer 25 seines Urteils ausdrücklich festgestellt, dass Gegenstand des Rechtsstreits Ciola gerade nicht das rechtliche Schicksal des (bestandskräftigen Dauer-)Verwaltungsakts war. Vielmehr betraf die Entscheidung allein die Frage, ob ein solcher Verwaltungsakt, der gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, im Rahmen der rechtlichen Überprüfung einer Sanktion (hier: Geldstrafe), die wegen Nichtbeachtung der in dem Verwaltungsakt verfügten Regelung verhängt wurde, unangewendet bleiben muss. Demgegenüber ist der genannten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs kein Anhaltspunkt für die von der Klägerin vertretene Auffassung zu entnehmen. Vielmehr stellt der Gerichtshof mit Blick auf seine bisherige Rechtsprechung in Nummern 30 und 33 seines Urteils klar, dass der Anwendungsvorrang für den Einzelnen lediglich bedeutet, dass er sein (innerstaatlich geregeltes) Rechtsschutzbegehren auf die Unvereinbarkeit mit Gemeinschaftsrechtsbestimmungen stützen kann. Eine Aussage zum materiellen Schicksal eines gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungsakts ist in der Ciola-Entscheidung hingegen nicht getroffen. Vor diesem Hintergrund war auch der Anregung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht weiter nachzugehen, ein Vorabentscheidungsverfahren bei dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften einzuleiten.
3.Sind danach die hier im Streit stehenden Gebührenbescheide nicht nichtig, kann auch das Erstattungsbegehren keinen Erfolg haben. Die bestandskräftigen Gebührenbescheide bilden den Behaltensgrund für die bereits von der Klägerin an den Beklagten gezahlten Gebühren.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO; diejenige über die Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO.
Die Revision wird nicht zugelassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen. Insbesondere kommt der Rechtssache vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen mit Blick auf die Auslegung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 29. April 1999 keine grundsätzliche Bedeutung zu. Im Übrigen war die von der Klägerin als grundsätzlich bezeichnete Fragestellung bereits Gegenstand des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Februar 2000 - BVerwG 1 B 78.99 -.
Sonstiger Langtext
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird bis zur teilweisen Rücknahme der Berufung in der mündlichen Verhandlung vom 26. November 2002 auf 48.957,03 € (= 95.751,63 DM) und für die Zeit danach auf 13.417,74 € (= 26.242,81 DM) festgesetzt (§§ 13, 14 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO; diejenige über die Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO
§§ 13, 14 GKG
§ 44 VwVfG
§ 1 DÜG
§ 43 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 198
BVerwGE 102, 39
5 K 440/01
3 K 5025/93
1 B 55.99
1 B 79.99
12 A 12501/97
3 C 7.95
11 B 26.00
3 C 3.95
12 A 10501/97
12 A 10356/01
1 B 78.99