Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-03-08, Aktenzeichen 4 EO 1364/10
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2011:0308.4EO1364.10.0A

Tenor:
1. Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Weimar vom 6. Oktober 2010 - 1 E 443/10 We - geändert und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller gegen den Bescheid Nr. 20070999 über die Erhebung eines wiederkehrenden Straßenausbaubeitrags für die Jahre 2007 und 2008 (Flurstück a) angeordnet.
2. Die Kosten des Verfahrens im ersten und zweiten Rechtszug hat die Antragsgegnerin zu tragen.
3. Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 68,03 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller begehren die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Erhebung eines wiederkehrenden Straßenausbaubeitrags für die Jahre 2007 und 2008. Sie sind Eigentümer des in der Gemarkung Tambach-Dietharz, Flur 4 gelegenen Grundstücks mit der Flurstücks-Nr. a.
Der Stadtrat der Antragsgegnerin beschloss am 7. Oktober 2009 eine "Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für die öffentlichen Verkehrsanlagen der Stadt Tambach-Dietharz (Straßenausbaubeitragssatzung)" - SwAB -. § 2 Abs. 1 dieser Satzung hat folgenden Wortlaut:
"Die Verkehrsanlagen, die in den dieser Satzung beigefügten Plänen (Anlage 1 und 2) dargestellt sind, werden zu fünf Abrechnungseinheiten zusammengefasst. Die Abgrenzungen der Abrechnungseinheiten sind mit einer durchbrochenen Linie gekennzeichnet. Maßgeblich für den Grenzverlauf ist die Innenkante der in den Karten eingetragenen Begrenzungslinie.
- Ortslage/Mitte
- Abrechnungseinheit 1
- Wohngebiet Steinbacher Straße/ Sontraer Straße
- Abrechnungseinheit 2
- Mischgebiet Bahnhofstraße/ Sondergebiet Hammerholz
- Abrechnungseinheit 3
- Sondergebiet "Hög"
- Abrechnungseinheit 4
- Sondergebiet "An den Salztrögen"
- Abrechnungseinheit 5"
In § 2 Abs. 2 Satz 1 SwAB ist geregelt, dass sich die Grenzen der Abrechnungseinheiten aus den als Anlage 1 und 2 beigefügten Plänen ergeben. Des Weiteren werden in § 2 Abs. 2 SwAB die Grenzen der Abrechnungseinheiten verbal umschrieben.
Die SwAB wurde am 2. November 2009 ausgefertigt und in dem Amtsblatt Nr. 11 der Antragsgegnerin vom 6. November 2009 - ohne die Anlagen 1 und 2 - veröffentlicht. Des Weiteren wurde in diesem Amtsblatt unter Bezugnahme auf § 3 Abs. 2 Thüringer Bekanntmachungsverordnung darauf hingewiesen, wo und wie lange die Anlagen 1 und 2 der SwAB ausgelegt seien.
In den Verwaltungsvorgängen befindet sich ein vom 25. November 2009 datierender "Bekanntmachungsvermerk über die Ersatzbekanntmachung der Anlage 1 und 2…" der SwAB.
In dem Amtsblatt Nr. 2 vom 12. Februar 2010 veröffentlichte die Antragsgegnerin die zuvor am 25. November 2009 beschlossenen Beitragssatzungen zur Straßenausbaubeitragssatzung der Abrechnungseinheit 1 für die Jahre 2007 und 2008. In diesen Satzungen wurde jeweils der Beitragssatz der Abrechnungseinheit 1 für das Jahr 2007 und 2008 festgesetzt.
Durch Bescheid vom 15. März 2010 setzte die Antragsgegnerin gegenüber den Antragstellern für das Jahr 2007 einen Straßenausbaubeitrag in Höhe von 161,53 € und für das Jahr 2008 in Höhe von 110,60 € fest und forderte diese zur Zahlung des Gesamtbetrages in Höhe von 272,13 € innerhalb eines Monats auf. In dem Bescheid sind die Straßen benannt, an denen in den Jahren 2007 und 2008 Ausbaumaßnahmen durchgeführt wurden.
Gegen diesen Bescheid erhoben die Antragsteller mit Schreiben vom 29. März 2010 Widerspruch und stellten einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung, den die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 17. März 2010 ablehnte. Eine Entscheidung über den Widerspruch liegt noch nicht vor.
Am 30. April 2010 haben die Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Weimar einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruches gestellt, den sie wie folgt begründet haben: Es sei zweifelhaft, ob die in dem Bescheid aufgeführten Straßen im Sinne des § 242 Abs. 9 BauGB bereits endgültig hergestellt seien. Die Sontraer Straße habe vor dem Ausbau nur über eine wassergebundene Decke verfügt. Weder eine Straßenentwässerungseinrichtung noch eine Straßenbeleuchtung sei vorhanden gewesen. Auch der Brauhausplatz habe nicht über eine Straßenbeleuchtungseinrichtung verfügt. Es fehle an dem Nachweis der ordnungsgemäßen Veröffentlichung der zur SwAB gehörenden Anlagen 1 und 2. Die Bildung der Abrechnungseinheiten sei fehlerhaft. Die Grundstückseigentümer der Abrechnungseinheit 1 würden für 90 % des Straßennetzes und die Grundstückseigentümer der Abrechnungseinheiten 2-5 demgegenüber nur für 10 % der im Stadtgebiet liegenden Straßen zu Straßenausbaubeiträgen herangezogen. Diese Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt. Räumlich-funktionale Zusammenhänge innerhalb der Abrechnungseinheit 1 seien nicht erkennbar. Auch die Anlieger der Abrechnungseinheiten 2 bis 5 seien auf das Verkehrsnetz der Abrechnungseinheit 1 angewiesen.
Die Antragsgegnerin hat zur Bildung der Abrechnungseinheit 1 vorgetragen, dass der besondere Vorteil sich daraus ergebe, dass das Netz von Verkehrsanlagen durch eine Haupterschließungsanlage mit einer stärkeren Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst werde. Die Abgrenzung zu den Abrechnungseinheiten 2, 3 und 4 sei aus Baugebietsgrenzen und Grenzen städtebaulicher Einheiten hergeleitet worden. Bei der Abgrenzung der Abrechnungseinheit 6 seien zusätzlich trennende, unbebaute Flächen zu berücksichtigen.
Durch Beschluss vom 6. Oktober 2010 - 1 E 443/10 We - hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragsteller abgelehnt. Diese Entscheidung hat es im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides sei nicht ernstlich zweifelhaft. Die Antragsgegnerin habe die in den Jahren 2007 und 2008 ausgebauten Anlagen benannt. Es dränge sich kein offenkundiger Satzungsmangel auf. Die SwAB sei ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Das gelte auch für die Pläne (Anlage 1 und 2). Diese seien entsprechend den Vorgaben des § 3 Abs. 2 ThürBekVO durch Auslegung bekannt gemacht worden. An der Richtigkeit des Bekanntmachungsvermerks vom 25. November 2009 bestünden keine Zweifel. Auch begegne die Bestimmung der Abrechnungseinheit 1 durch die Anlage 1 keinen offensichtlichen rechtlichen Bedenken. Die Abrechnungseinheit 1 sei durch eine rote Linie auf dem Plan eindeutig und zweifelsfrei umrissen und die Grenze in § 2 Abs. 2 der SwAB beschreibend bestimmt. Im Eilverfahren sei nicht zu klären, ob die Antragsgegnerin bei der Bildung der Abrechnungseinheiten von zutreffenden Voraussetzungen ausgegangen sei. Es sei auch der Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorbehalten, ob alle in das Abrechnungsgebiet einbezogenen Straßen im Sinne des § 242 Abs. 9 BauGB am 3. Oktober 1990 fertig gestellt gewesen seien.
Gegen den am 19. Oktober 2010 zugestellten Beschluss haben die Antragsteller am 27. Oktober 2010 Beschwerde erhoben, die sie am 10. November 2010 wie folgt begründet haben: Die SwAB sei nicht wirksam bekannt gemacht worden, weil ein Verstoß gegen § 7 ThürBekVO vorliege. Es fehle an dem Bekanntmachungsvermerk auf der Urschrift. Die Abrechnungseinheiten seien fehlerhaft bestimmt worden. Die Antragsgegnerin sei mit 4.100 Einwohnern und einer maximal relevanten Beitragsfläche von 2 km² eine kleine Stadt. Es sei willkürlich, die Bewohner der Abrechnungseinheiten 2-5 nicht an 90% der Straßenbaumaßnahmen zu beteiligen. Es könne den beigefügten Plänen nicht eindeutig entnommen werden, welche Grundstücke zur Abrechnungseinheit gehören sollen, weil die rote Linie an mehreren Stellen Flurstücke durchschneide. Es dürfe nicht der Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, ob es sich bei den in die Abrechnungseinheit einbezogenen Straßen um solche im Sinne des § 242 Abs. 9 BauGB handele, da die Antragsgegnerin insofern eine Nachweispflicht habe.
Die Antragsteller beantragen,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Weimar vom 6. Oktober 2010 - 1 E 443/10 We - zu ändern und die aufschiebende Wirkung des gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 15. März 2010 eingelegten Widerspruchs anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die SwAB mit ihren beiden Anlagen wirksam in dem Amtblatt vom 6. November 2009 bekannt gemacht zu haben. Der Bekanntmachungsvermerk vom 25. November 2009 bestätige auch die Ersatzbekanntmachung der Anlagen. Zur Bestimmung der Abrechnungseinheiten seien Abhängigkeiten und Bündelungsfunktionen im Netz der Verkehrsanlagen analysiert worden. Zur Beurteilung des räumlichen Zusammenhanges seien Baugebietsgrenzen und topographische Gegebenheiten einbezogen worden. Die Grenze des Geltungsbereichs verlaufe grundstücksgrenzenscharf. In den siebziger Jahren habe es den örtlichen Ausbaugepflogenheiten entsprochen, die Straßen nur mit einer Schottertragschicht oder einer wassergebundenen Decke zu versehen. Es habe schon beim früheren Straßenbau eine Straßenentwässerung und auch eine Straßenbeleuchtung existiert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und die von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten. Diese waren Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsteller hat Erfolg, da sie zulässig und auch begründet ist. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragsteller auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 15. März 2009 zu Unrecht abgelehnt.
Bei der Entscheidung über einen einstweiligen Rechtsschutzantrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hat das Gericht eine Abwägung zwischen dem privaten Interesse an der aufschiebenden Wirkung des eingelegten Rechtsbehelfs einerseits und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts andererseits vorzunehmen. Für die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts ist dabei ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt, unabhängig davon, ob die sofortige Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts einer gesetzlichen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) oder einer behördlichen Anordnung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) entspringt (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 18. Juli 1973 - 1 BvR 23, 155/73 -, BVerfGE 35, 382 [402]; Beschluss des Zweiten Senats vom 21. März 1985 - 2 BvR 1642/83 -, BVerfGE 69, 220 [228, 229]). Im Falle der Erhebung öffentlicher Abgaben und Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage allerdings regelmäßig nur in Betracht, wenn gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder die Vollziehung für den Abgaben- und Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne liegen vor, wenn auf Grund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg. Dabei ist Gegenstand der Rechtmäßigkeitsprüfung durch das Gericht in erster Linie der Abgabenbescheid selbst und die ihm bei summarischer Prüfung offensichtlich anhaftenden Fehler. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheides können sich im Einzelfall auch aus sich aufdrängenden Satzungsmängeln der zu Grunde liegenden kommunalen Abgabensatzung ergeben. Derartige Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Abgabensatzung müssen dann jedoch im einstweiligen Rechtsschutzverfahren so offensichtlich und eindeutig sein, dass im Hauptsacheverfahren eine andere rechtliche Beurteilung nicht zu erwarten ist (vgl. Beschluss des Senats vom 23. April 1998 - 4 ZEO 6/97 -, LKV 1999, S. 70 [71], m. w. Nw.).
Gemessen an diesen Grundsätzen legen die Antragsteller in ihrer Beschwerde solche Gründe dar, die die Annahme eines offenkundigen Satzungsmangels rechtfertigen.
1. Es ist zunächst nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die Straßenausbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin in dem Amtsblatt Nr. 11 vom 6. November 2009 voraussichtlich ordnungsgemäß bekannt gemacht wurde. Ein offensichtlicher Bekanntmachungsfehler ergibt sich nicht daraus, dass Form und Tag der Bekanntmachung entgegen der Vorgabe in § 7 ThürBeKVO nicht auf der Urschrift der Satzung, sondern auf einem gesonderten Blatt mit Datum vom 25. November 2009 vermerkt sind. Nach § 7 ThürBekVO sollen auf den Urschriften der Satzungen Form und Tag der öffentlichen Bekanntmachung schriftlich vermerkt werden. Es spricht viel dafür, dass es sich insoweit nur um eine bloße Ordnungsvorschrift handelt, deren Nichteinhaltung die Wirksamkeit der bekannt gemachten Satzung unberührt lässt (so auch Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand Dezember 2010, Erl. zu § 7 ThürBekVO). Die Vorschrift gehört nicht zu den zwingend zu beachtenden Formanforderungen, die an die Bekanntmachung von Satzungen zu stellen sind (hierzu: Senatsurteile vom 1. Oktober 2002 - 4 N 771/01 - LKV 2003, 237 und vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98 - ThürVGRspr. 2008, 113 = ThürVBl 2008, 8-18). Der Bekanntmachungsvermerk soll nach dem Willen des Verordnungsgebers lediglich die Nachprüfung erleichtern, ob die Anforderungen an eine öffentliche Bekanntmachung eingehalten wurden. Daher enthält § 7 ThürBekVO keine Regelung, die den Bekanntmachungsvorgang selbst betrifft, sondern Anforderungen an den Nachweis der vorher abgeschlossenen Bekanntmachung. Ein Bekanntmachungsvermerk ist auch rechtsstaatlich nicht geboten. Dieser ist nicht erforderlich, um den Betroffenen die Möglichkeit der verlässlichen Kenntnisnahme von der SwAB zu verschaffen.
2. Nach summarischer Prüfung sprechen jedoch gewichtige Gründe dafür, dass die SwAB nichtig ist, weil die Festlegung der Abrechnungseinheiten in den Anlagen 1 und 2 unwirksam ist. Die Antragsgegnerin hat die Abrechnungseinheiten in ihrer Satzung durch eine Karte (Anlagen 1 und 2) und mittels einer abstrakten verbalen Umschreibung in § 2 Abs. 2 SAB festgelegt. Diese Vorgehensweise entspricht im Grundsatz § 7a Abs. 3 Satz 3 ThürKAG und ist deshalb nicht zu beanstanden (vgl. Senatsurteil vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98 - a. a. O. und Senatsbeschluss vom 24. September 2007 - 4 EO 1315/04 - S. 6). Dabei ist es prinzipiell auch zulässig, dass die Antragsgegnerin die Abrechnungseinheit nicht unmittelbar durch zeichnerische Darstellung der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Verkehrsanlagen, sondern mittelbar durch die zeichnerische Darstellung des Abrechnungsgebietes bestimmt hat (a.). Eine solche Bestimmung der Abrechnungseinheit durch Darstellung des Abrechnungsgebietes ist jedoch nur wirksam, wenn die Bestimmung des Abrechnungsgebietes ihrerseits keine zur Unwirksamkeit führenden Mängel aufweist (b.). Bereits die summarische Überprüfung der Anlagen 1 und 2 zeigt aber, dass die Festlegung der Abrechnungseinheiten durch zeichnerische Darstellung des Abrechnungsgebietes offenkundig fehlerhaft ist. Dies hat zur Folge, dass eine wirksame Bestimmung der Abrechnungseinheit nicht vorliegt und dass es damit an einem Mindestbestandteil der Satzung fehlt (c.). Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
a. Der durch Art. 1 Nr. 2 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes vom 28. Juni 1994 (GVBl. S. 796) seit dem 6. Juli 1994 in das Thüringer Kommunalabgabengesetz eingefügte § 7a Abs. 1 Satz 1 ThürKAG eröffnet den Gemeinden die Möglichkeit, für die zu Abrechnungseinheiten zusammengefassten Verkehrsanlagen wiederkehrende Beiträge zu erheben. Nach § 7a Abs. 1 Satz 2 ThürKAG gelten die einer Abrechnungseinheit angehörenden Verkehrsanlagen als eine einheitliche kommunale Einrichtung. Diese Bestimmung zielt erkennbar darauf ab, mehrere Verkehrsanlagen, die nach herkömmlichen Maßstäben einzeln abzurechnen wären, zu einer Einheit zusammenzufassen. Die Festlegung der Abrechnungseinheit(en) hat deshalb rechtliche Relevanz für die Bestimmung der kommunalen Einrichtung, für die wiederkehrende Beiträge erhoben werden sollen und für die der beitragsfähige Aufwand zu ermitteln ist (sog. Aufwendungsphase). Aus der Festlegung der Abrechnungseinheit ergibt sich, welche Grundstücke durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Abrechnungseinheit bevorteilt und deshalb bei der Verteilung des zuvor ermittelten (umlagefähigen) Aufwandes zu berücksichtigen sind (sog. Verteilungsphase). Diese Grundstücke bilden das Abrechnungsgebiet.
Wegen der Bedeutung der Festlegung der Abrechnungseinheit für die Bestimmung der beitragsfähigen Einrichtung und der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwandes einerseits sowie seine Verteilung auf die durch diese Einrichtung besonders bevorteilten Grundstücke andererseits müssen insbesondere bei der Festlegung mehrerer Abrechnungseinheiten innerhalb des gesamten Gemeindegebiets die Grenzen der einzelnen Abrechnungseinheiten (kommunalen Einrichtungen) verlässlich erkennbar sein. Insofern gilt für die Erhebung wiederkehrender Beiträge nichts anderes als etwa für die Bestimmung der öffentlichen Einrichtung im Bereich der leitungsgebundenen Einrichtungen. Während dort durch die Widmung die erforderliche hinreichende Abgrenzung des sachlichen und räumlichen Umfangs der öffentlichen Einrichtungen verschiedener Hoheitsträger oder mehrerer getrennter öffentlicher Einrichtungen desselben Einrichtungsträgers gewährleistet sein muss (hierzu eingehend das Senatsurteil vom 29. September 2008 - 4 KO 1313/05 - ThürVGRspr. 2009, 109), muss diese Abgrenzung bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge durch die Bestimmung der Abrechnungseinheit(en) in der Satzung vorgenommen werden.
Allerdings bestimmt das Gesetz in § 7a Abs. 3 Satz 3 ThürKAG nur, dass und nicht auf welche Weise die Abrechnungseinheiten in der Satzung zu bestimmen sind. Wie der Senat hierzu grundlegend ausgeführt hat (vgl. das Senatsurteil vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98 - a. a. O.) ist bei der Bestimmung der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Verkehrsanlagen als notwendiger Bestandteil einer Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge zu unterscheiden zwischen der (Festlegung der) Abrechnungseinheit und dem Abrechnungsgebiet: Anknüpfungspunkt für die Erhebung wiederkehrender Beiträge nach § 7a Abs. 1 ThürKAG ist die Verbindung mehrerer Verkehrsanlagen, insbesondere Straßen zu einer Abrechnungseinheit. Welche Grundstücke durch diese Straßen bevorteilt sind und damit beitragspflichtig sein sollen, mithin das Abrechnungsgebiet, ergibt sich als rechtliche Folge. Der Senat hält dennoch eine Festlegung der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Verkehrsanlagen in der Satzung nach beiden Varianten für zulässig. Wird eine Abrechnungseinheit vom Satzungsgeber nicht durch die Kennzeichnung der zusammengefassten Straßen bestimmt, sondern - wie hier - durch eine Grenzlinie, die alle in der jeweiligen Einheit liegenden Flurstücke (Straßen- und Anliegerflurstücke) umfasst, entspricht dies den rechtlichen Anforderungen des § 7a Abs. 3 Satz 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 und 3 ThürKAG, auch wenn damit schon die rechtliche Bewertung vorweggenommen wird, ob ein Grundstück beitragspflichtig ist. Für die Beschreibung der in Gestalt von Straßen oder Flurstücken gekennzeichneten Einheiten genügt jede Form, an Hand deren zweifelsfrei zu erkennen ist, welche Straßen (ggf. auch Teilflächen) zu einer Abrechnungseinheit gehören und welche Flurstücke durch eine Abrechnungseinheit bevorteilt werden. Dabei muss für die Beitragspflichtigen erkennbar sein, welche Straßen zur Abrechnungseinheit und welche Grundstücke zum Abrechnungsgebiet gehören (hierzu im Einzelnen das Senatsurteil vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98 - a. a. O.).
Insofern ist nicht grundsätzlich zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin die in ihrem Stadtgebiet gebildeten Abrechnungseinheiten durch zeichnerische Darstellung der unterschiedlichen Abrechnungsgebiete in die Satzung einbezogen hat.
b. Allerdings setzt die Wirksamkeit der satzungsrechtlichen Bestimmung über eine oder mehrere Abrechnungseinheiten durch zeichnerische Darstellung des Abrechnungsgebietes voraus, dass dieses fehlerfrei festgelegt wurde.
Je nachdem, welche der beiden zulässigen Varianten der Satzungsgeber für die Festlegung der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Verkehrsanlagen in der Satzung wählt, ergeben sich aus den bereits dargestellten rechtlichen Anforderungen unterschiedliche Folgen für die Kennzeichnung der einzelnen Abrechnungseinheit(en) und ggf. die Abgrenzung mehrerer Abrechnungseinheiten voneinander:
Die Festlegung der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Verkehrsanlagen durch eine textliche oder zeichnerische Beschreibung ist einfach darstellbar. Bei dieser unmittelbar an dem Tatbestandsmerkmal des § 7a Abs. 1 Satz 1 und 3 ThürKAG anknüpfenden Form der Kennzeichnung der Abrechnungseinheit ist es entbehrlich, alle durch die Inanspruchnahme dieser Verkehrsanlagen bevorteilten Grundstücke darzustellen. Denn erst im Rahmen der sich an die Aufwendungsphase anschließenden Verteilungsphase ist auf Grundlage der durch Kennzeichnung dargestellten Verkehrsanlagen verbindlich zu bestimmen, welche Grundstücke bei der Verteilung des umlagefähigen Aufwands zu berücksichtigen sind. Diese Festlegung des Abrechnungs- bzw. Verteilungsgebietes muss - wie bei der Erhebung einmaliger Beiträge nach § 7 ThürKAG - nicht bereits in der Straßenausbaubeitragssatzung erfolgen. Vielmehr ist die fehlerfreie Bestimmung des Abrechnungsgebietes Grundlage für die rechtmäßige Festsetzung des Beitragssatzes in der Satzung über die Erhebung wiederkehrende Beiträge nach §§ 7a Abs. 5, 2 Abs. 2 ThürKAG und wirkt sich erst an dieser Stelle aus.
Zwar hat die Kennzeichnung der Abrechnungseinheit durch die zusammengefassten Verkehrsanlagen für die betroffenen Grundstückseigentümer den Nachteil, dass sie nicht schon durch die Satzung selbst feststellen können, ob ihr Grundstück innerhalb oder außerhalb eines Abrechnungsgebietes liegt. Die Kennzeichnung der Verkehrsanlagen in der jeweiligen Abrechnungseinheit vermittelt jedoch die hinreichend verlässliche Kenntnis, welche Grundstücke zum Abrechnungsgebiet der jeweiligen Abrechnungseinheit gehören und beitragspflichtig sein sollen.
Werden demgegenüber durch den Satzungsgeber - wie hier - mehrere Abrechnungseinheiten durch die zeichnerische Darstellung unterschiedlicher Abrechnungsgebiete bestimmt, müssen sich die Adressaten der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge auch bei dieser Variante verlässlich darüber Kenntnis verschaffen können, welche Verkehrsanlagen in der Gemeinde jeweils zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasst werden und wie viele Abrechnungseinheiten entstehen sollen. Nur dann ist in der Konsequenz hinreichend erkennbar, welche Grundstücke an der Verteilung des Investitionsaufwandes für die jeweilige Abrechnungseinheit beteiligt werden sollen und insoweit mit einer Beitragserhebung rechnen müssen. Mit der (gesetzlich nicht geforderten) Darstellung des Abrechnungsgebiets in der Satzung selbst erfolgt also zugleich die verbindliche Zuordnung der durch die jeweilige Abrechnungseinheit bevorteilten und bei der Verteilung des umlagefähigen Aufwands für diese Abrechnungseinheit zu beteiligenden Grundstücke. Ist diese Festlegung unvollständig oder sonst fehlerhaft, führt dies zur Unwirksamkeit der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge. Denn die richtige Zuordnung der bevorteilten Grundstücke zum Abrechnungsgebiet einer bestimmten Abrechnungseinheit berührt in diesem Fall nicht nur die materiell rechtmäßige Verteilung des umlagefähigen Beitragsaufwands auf alle durch die jeweilige Abrechnungseinheit bevorteilten Grundstücke (sog. Verteilungsphase), sondern betrifft darüber hinaus die Frage nach dem Anwendungsbereich der Satzung. Sind bei der Kennzeichnung der Abrechnungseinheiten durch die zeichnerische Darstellung verschiedener Abrechnungsgebiete ersichtlich bevorteilte Grundstücke keinem Abrechnungsgebiet zugeordnet worden, werden sie nicht vom Geltungsbereich der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge erfasst (so auch § 4 SwAB). Dies hat wiederum zur Folge, dass sich die Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge entgegen § 7a Abs. 1 Satz 1 ThürKAG nicht auf alle Grundstücke im gesamten Gemeindegebiet erstreckt, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme des Verkehrsnetzes besondere Vorteile bietet, und somit unwirksam ist.
Damit wird deutlich, dass für eine Kommune, die diese Variante der Darstellung der Abrechnungseinheit durch das Abrechnungsgebiet wählt, das Risiko besteht, dass Fehler bei der konkreten Festlegung des Abrechnungsgebietes nicht nur zur Rechtswidrigkeit eines darauf gestützten Bescheides bzw. zur Unwirksamkeit des in der Beitragssatzung festgelegten Beitragssatzes, sondern auch zur Unwirksamkeit der - als Mindestbestandteil der Satzung anzusehenden - Regelung über die Bildung der Abrechnungseinheit und damit zur Unwirksamkeit der Satzung insgesamt führen können. Je größer eine durch Festlegung des Abrechnungsgebietes zu bildende Abrechnungseinheit ist, desto höher ist das Risiko, dass die Wirksamkeit der Satzung daran scheitert.
c. Gemessen an diesen Grundsätzen lässt sich hier schon bei einer summarischen Überprüfung der in der Anlage 1 zur Bildung der Abrechnungseinheiten 1 bis 4 dargestellten Abrechnungsgebiete feststellen, dass diese fehlerhaft bestimmt wurden. Die Originalkarten sind groß genug, um die Flurstücke und insbesondere die durch die rote Linie gekennzeichnete Abrechnungseinheit 1 zu erkennen. Auf der Grundlage dieser - auch nach Feststellung des Verwaltungsgerichts - zweifelsfrei umrissenen Grenzen der Abrechnungseinheit 1 lässt sich jedoch bereits aufgrund summarischer Prüfung der Anlage 1 feststellen, dass offenkundig Grundstücke ganz oder teilweise außerhalb des Abrechnungsgebietes liegen, die eigentlich hätten einbezogen werden müssen, weil ihnen ein beitragsrelevanter Vorteil vermittelt wird. Die Grenze des Abrechnungsgebietes erfasst zwar in weiten Teilen die an den maßgeblichen Verkehrsanlagen angrenzenden Grundstücke, verläuft aber in einigen Bereichen unmittelbar an einer Verkehrsanlage selbst. Dies hat zur Folge, dass es Bereiche gibt, in denen an Verkehrsanlagen unmittelbar angrenzende, offensichtlich beitragspflichtige Außenbereichsgrundstücke (vgl. dazu Senatsbeschlüsse vom 30. Juni 2003 - 4 EO 206/96 - LKV 2004, S. 39 und vom 9. Mai 2000 - 4 ZEO 946/98 - LKV 2000, S. 548) bei der Festlegung des Abrechnungsgebietes unberücksichtigt bleiben (beispielweise in der Abrechnungseinheit 1 an der Gallbergstraße, der Oststraße, der Talsperrenstraße und an der Mittelstraße; in der Abrechnungseinheit 2 an der Sontraer Straße und an der Steinbacher Straße, in der Abrechnungseinheit 4 am Mösweg). Ergänzend kommt hinzu, dass die Grenze der Abrechnungseinheit 1 an den von der Antragstellerseite genannten Stellen mitten durch einige Flurstücke verläuft und deshalb unbestimmt ist, ob diese Grundstücke zum Abrechnungsgebiet gehören sollen oder nicht. Des Weiteren gibt der zwischen den Abrechnungseinheiten 1 und 3 vorhandene Bereich, in dem Grundstücke liegen, die keiner Abrechnungseinheit zugeordnet wurden, Veranlassung für die Annahme, dass die von der Antragsgegnerin gebildeten Abrechnungseinheiten entgegen der Vorgabe des § 7a Abs. 1 ThürKAG nicht das gesamte Gemeindegebiet erfassen.
3. Darüber hinausgehend ist es äußerst zweifelhaft, ob die in der Abrechnungseinheit 1 zusammengefassten Verkehrsanlagen im Sinne des § 7a Abs. 3 ThürKAG in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Diese dem Wortlaut nach weit gefassten unbestimmten Rechtsbegriffe sind im Wege einer verfassungskonformen Auslegung zu begrenzen. Erforderlich ist, dass den Beitragspflichtigen einer Abrechnungseinheit durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme des die Abrechnungseinheit bildenden Verkehrsnetzes im Vergleich zu anderen Verkehrsteilnehmern ein Sondervorteil vermittelt wird. Dies ist nur dann der Fall, wenn die Verkehrsanlagen in einem engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen (vgl. Senatsurteil vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98 - a. a. O.).
Der enge räumliche Zusammenhang von Verkehrsanlagen wird durch örtliche Merkmale begrenzt. In Betracht kommen insoweit beispielsweise topographische Gegebenheiten, Bahnanlagen, Baugebietsgrenzen, Trassen, große unbebaute Flächen, Parkanlagen und auch naturräumliche Gegebenheiten wie Wälder, Flüsse und Gewässer. Gemessen daran spricht jedenfalls viel dafür, dass die mitten durch den Ort verlaufende L 1028 den räumlichen Zusammenhang nicht herstellt, sondern vielmehr unterbricht.
Da die Antragsgegnerin sich bei der Bestimmung der Grenzen der Abrechnungseinheiten erkennbar auch an Baugebietsgrenzen orientiert hat, ist zur Klarstellung auf Folgendes hinzuweisen: Der durch eine Baugebietsgrenze vermittelte räumliche Zusammenhang kann bei der Bestimmung der Verkehrsanlagen, die zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasst werden dürfen, maßgebend sein. Wird die Abrechnungseinheit jedoch nicht durch die Kennzeichnung der Verkehrsanlagen, sondern das Abrechnungsgebiet festgelegt, ist zu beachten, dass dieses auch bevorteilte Grundstücke umfasst, die außerhalb des den räumlichen Zusammenhang der Verkehrsanlage herstellenden Baugebietes liegen. Diesen Unterschied verdeutlicht insbesondere die Darstellung der Abrechnungseinheit 2. Dabei handelt es sich ausweislich des § 2 SwAB um das "Wohngebiet Steinbacher Straße/Sontraer Straße". Die Grenzen dieses Baugebietes erscheinen bei summarischer Prüfung geeignet, einen räumlichen Zusammenhang der in diesem Gebiet liegenden Straßen herzustellen. An die in diesem Baugebiet liegende Sontraer Straße grenzen jedoch auch nicht zu diesem Baugebiet gehörende Außenbereichsgrundstücke an, die ebenfalls beitragspflichtig sind. Wird also die Abrechnungseinheit durch das Abrechnungsgebiet dargestellt, sind auch diese nicht zum Baugebiet gehörenden Außenbereichsgrundstücke in die Darstellung einzubeziehen. Es reicht nicht aus, dass diese Grundstücke auch anhand der Anlage 1 ermittelbar sind, da die verbindliche Festlegung der bei der Verteilung des umlagefähigen Aufwandes zu berücksichtigenden Grundstücke bei Darstellung der Abrechnungseinheit mittels des Abrechnungsgebiets schon in der Satzung erfolgt.
Des Weiteren gibt es gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass die zur Abrechnungseinheit 1 zusammengefassten Verkehrsanlagen nicht in dem erforderlichen funktionalen Zusammenhang stehen. Die einzelnen Verkehrsanlagen müssen durch ihren Zusammenhang eine besondere Verkehrsfunktion erfüllen, die sich von der allgemeinen Funktion des gesamten Verkehrsnetzes deutlich abhebt. Dies erfordert, dass die zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Straßen ein Straßennetz bilden, das für alle anliegenden Grundstücke innerhalb dieses Straßennetzes eine spezifische Verkehrsfunktion erfüllt. Dies ist dann zu bejahen, wenn die Straßen ein Verkehrsnetz bilden, das der Erschließung eines abgegrenzten Gebiets dient und dadurch die Nutzbarkeit der anliegenden Grundstücke in einer besonderen, vom Allgemeingebrauch des übrigen Straßennetzes abgehobenen Weise gewährleistet oder verbessert (vgl. Senatsurteil vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98 - a. a. O.). Indiz für eine solche spezifische Verkehrsfunktion kann dabei eine Situation sein, in der ein Netz von kleineren Straßen durch eine oder mehrere Straßen mit größerer Verkehrsbedeutung an das überörtliche Verkehrsnetz angeschlossen wird (vgl. Senatsurteil vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98 - a. a. O.). Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist es offenkundig ausgeschlossen, dass die durch den Ort verlaufende L 1028 eine Straße mit einer derartigen, einen funktionalen Zusammenhang vermittelnden spezifischen Verkehrsfunktion ist. Es dürfte zwar zutreffen, dass die L 1028 eine Bündelungsfunktion hat, weil sie aus dem Ort hinaus führt. Diese Bündelungsfunktion vermittelt aber den Anliegern des Abrechnungsgebietes 1 keinen Sondervorteil, der über den allgemeinen Nutzungsvorteil hinausgeht, den alle Verkehrsteilnehmer im Gebiet der Antragsgegnerin haben. Die L 1028 ist als Landesstraße bereits Teil des überörtlichen Verkehrsnetzes. Deshalb kann als Straße mit spezifischer Verkehrsfunktion im vorbezeichneten Sinne nicht die L 1028 selbst, sondern allenfalls eine solche in Betracht kommen, die den Anschluss an die L 1028 vermittelt. Darüber hinausgehend spricht schon allein die Größe des Abrechnungsgebietes 1 dagegen, dass die Gesamtheit der in der Abrechnungseinheit 1 liegenden Straßen ein Verkehrsnetz bildet, das der Erschließung eines abgegrenzten Gebiets dient und dadurch die Nutzbarkeit der anliegenden Grundstücke in einer besonderen, vom Allgemeingebrauch des übrigen Straßennetzes abgehobenen Weise gewährleistet oder verbessert. Insoweit ist ein funktionaler Zusammenhang zwischen Verkehrsanlagen nördlich und südlich der L 1028 nicht erkennbar.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
Die Festsetzung des für die Kostenberechnung maßgebenden Streitwertes beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) i. V. m. den Empfehlungen in Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004 (Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., Anh. § 164 Rn. 14). Danach beträgt der Streitwert in den Fällen des § 80 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ¼ des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts in Höhe des streitgegenständlichen Geldbetrages.
Hinweis: Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 ThürBekVO
§ 7 ThürBeKVO
§ 7 ThürKAG
§ 4 SwAB
§ 2 SwAB
§ 2 Abs. 2 Satz 1 SwAB
§ 2 Abs. 2 SwAB
§ 242 Abs. 9 BauGB
§ 3 Abs. 2 ThürBekVO
§ 2 Abs. 2 der SwAB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 2 Abs. 2 SAB
§ 7a Abs. 3 Satz 3 ThürKAG
§ 7a Abs. 1 Satz 1 ThürKAG
§ 7a Abs. 1 Satz 2 ThürKAG
§ 7a Abs. 1 ThürKAG
§ 7a Abs. 3 Satz 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 und 3 ThürKAG
§ 7a Abs. 1 Satz 1 und 3 ThürKAG
§ 7a Abs. 5, 2 Abs. 2 ThürKAG
§ 7a Abs. 3 ThürKAG
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 63 Abs. 2 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 35, 382
BVerfGE 69, 220
1 E 443/10
2 BvR 1642/83
4 ZEO 6/97
4 N 771/01
4 N 1359/98
4 EO 1315/04
4 KO 1313/05
4 EO 206/96
4 ZEO 946/98