Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2017-12-20, Aktenzeichen 13 LC 166/15

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 7. Kammer - vom 8. September 2015 (7 A 2567/14) geändert.
Die Bescheide des Beklagten vom 14. Juli 2014 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein Futtermittelunternehmen. In ihrer Betriebsstätte in E. stellt sie ein Mischfuttermittel mit "Non GMO Soja" her und lagert es dort. Der Beklagte führte am 4. Juni 2014 in diesem Betrieb als "Hersteller von MFM (Abgabe an Dritte)" eine planmäßige Routinekontrolle durch.
Der zeitliche Ablauf der Kontrolle stellte sich wie folgt dar (Blatt 89 der Gerichtsakte):
- 20 Minuten Vorbereitung
- 90 Minuten Anfahrt mit dem Dienstfahrzeug F.
- 205 Minuten Kontrolle im Betrieb
- 45 Minuten Nachbereitung im Dienstwagen
- 90 Minuten Abfahrt Dienstfahrzeug F.
- 80 Minuten Nachbereitung (Kontrollbericht, Checkliste HACCP, Risikobewertung, Bewertung der Untersuchungsergebnisse einschließlich Dateneingabe nach Vorlage des Untersuchungsbefundes Blatt 82 der Gerichtsakte).
Der Kontrollbericht (Beiakte 1, Blatt 1 f.) hält als Ergebnis fest, dass Mängel festgestellt worden seien. Eine Nachkontrolle wurde indes nicht als erforderlich angesehen. Der Kontrolleur händigte dem zuständigen Betriebsleiter der Klägerin eine Kopie des Kontrollberichts u.a. mit der Feststellung von Hygienemängeln aus. Das Futtermittelinstitut (FIS) Stade des Beklagten teilte unter dem 30. Juni 2014 mit, dass die Untersuchung der Probe vom 4. Juni 2014 keine Beanstandungen ergeben hätte. Die Untersuchung der Probe analysierte ihre Bestandteile aus gentechnisch veränderten Organismen (vgl. Untersuchungsbefund vom 30. Juni 2014, Blatt 85 f. der Gerichtsakte).
Der Beklagte zog die Klägerin durch zwei Bescheide vom 14. Juli 2014 für Kontrolle, Probe-nahme und Untersuchung der Probe im Rahmen der amtlichen Futtermittelüberwachung am 4. Juni 2014 zu Gebühren in Höhe von 1.355,00 EUR heran.
Zur Begründung wurde im "Grundbescheid" vom 14. Juli 2014 ausgeführt: Gemäß Art. 27 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 seien die Mitgliedstaaten befugt, Gebühren zur Deckung der Kosten zu erheben, die durch amtliche Kontrollen entstünden. Gemäß Art. 2 Nr. 1 der genannten VO sei amtliche Kontrolle jede Form der Kontrolle, die von der zuständigen Behörde oder der Gemeinschaft zur Verifizierung der Einhaltung des Futtermittel- und Lebensmittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durchgeführt werde. Nach Art. 3 Abs. 1 der VO stellten die Mitgliedstaaten sicher, dass regelmäßig auf Risikobasis und mit angemessener Häufigkeit amtliche Kontrollen durchgeführt würden, damit die Ziele der vorliegenden Verordnung erreicht würden. Gemäß Art. 10 Abs. 1 und 2 der VO zählten dazu auch die Probenahme und Untersuchung der Proben. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung seien §§ 1, 3, 5, 7 und 13 NVwKostG i.V.m. der Anlage zu § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenordnung (AllGO) und der neu geschaffenen Tarifziffer 34.3.1.2 i.V.m. den Artikeln 27, 28, 29 und 54 der VO (EG) Nr. 882/2004. Mit der Gebühr seien der Verwaltungsaufwand für alle Kontrolltätigkeiten im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle, einschließlich der Vor- und Nachbereitung und der An- und Abfahrten zu der amtlichen Kontrolle, sowie die Reisekosten im Zusammenhang mit der Kontrolle abgegolten. Die Befugnis, die Kosten als Pauschale zu erheben, ergebe sich aus Art. 27 Abs. 4 VO (EG) 882/2004. Die Klägerin
betreibe als Futtermittelunternehmen ein überwachungspflichtiges Gewerbe und habe dadurch Anlass für die Probenahmen sowie ihre Untersuchung gegeben und sei daher gebührenpflichtig.
Der Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 14. Juli 2014 setzte Gebühren nach Kostentarif Nr. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 der Anlage der Allgemeinen Gebührenordnung (AllGO) in Höhe von 510,00 EUR bzw. in Höhe von 845,00 EUR fest.
Die Klägerin hat am 29. Juli 2014 Klage erhoben.
Die streitige Gebührenerhebung nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO stütze sich auf eine Rechtsgrundlage, die gegen höherrangiges Recht verstoße und daher nichtig sei. Die routinemäßigen Kontrollen der Futtermittelbetriebe seien in der Vergangenheit stets kostenfrei gewesen, d.h. aus allgemeinen Steuermitteln finanziert worden. Die neue Gebührenpflicht sei mit dem verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff unvereinbar. Dieser setze voraus, dass die Verwaltung eine kostenverursachende Leistung erbringe und dass zwischen dieser Leistung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung bestehe, durch die die Amtshandlung als Verwaltungsleistung dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar sei. An Letzterem fehle es hier. Die Probenahme und ihre spätere Untersuchung lasse sich weder unter Verweis auf das Vorteilsprinzip noch unter Rückgriff auf den Verantwortlichkeitsgedanken dem Betrieb der Klägerin zurechnen. Das kontrollierte Futtermittelunternehmen erhalte durch die routinemäßige Beprobung und Untersuchung keinen ersichtlichen Vorteil. Die Routinekontrollen stünden in keinem unmittelbaren Zusammenhang zu der Berechtigung, ihre unternehmerische Tätigkeit auszuüben. Die Futtermittelunternehmen unterlägen entweder einer Registrierungspflicht (auf eine Anzeige hin) oder - wenn sie mit bestimmten Arten von Futtermitteln umgingen - einer Zulassungspflicht. Sowohl für die lediglich registrierungs- als auch für die zulassungspflichtigen Betriebe sei die Durchführung nachträglicher Routinekontrollen keine Voraussetzung für die Beibehaltung der Registrierung bzw. der Zulassung. Die Routinekontrollen seien insbesondere nicht Voraussetzung für die Aufnahme der Tätigkeit als Futtermittelunternehmen. Davon unterscheide sich beispielsweise das Waffenrecht, das die Erlaubnis zum Führen einer Waffe davon abhängig mache, dass der Waffenbesitzer in regelmäßigen Abständen gebührenpflichtig auf seine Zuverlässigkeit und persönliche Eignung überprüft werde. Auch in tatsächlicher Hinsicht erlange das Futtermittelunternehmen durch eine Routinekontrolle keinen Vorteil, beispielsweise mit Blick auf seine Sicherheit. Zudem sei der jeweilige Futtermittelunternehmer originär verantwortlich für die Sicherheit seiner Produkte (Futtermittel), da es gemäß § 17 des Lebens- und Futtermittelgesetzbuches verboten sei, nicht sichere Futtermittel herzustellen oder in den Verkehr zu bringen. Weder aus dem angefochtenen Bescheid noch aus den sonstigen Unterlagen zu der Probenahme und -untersuchung lasse sich erkennen, auf welche Stoffe untersucht worden sei oder zu welchen Ergebnissen die Untersuchungen gekommen seien. Sie könne daher auch keine Schlussfolgerungen aus diesen Untersuchungen zur Verbesserung ihrer Produktion ziehen. Auch die besondere Pflichtenstellung der Futtermittelunternehmer biete keinen hinreichenden Anhaltspunkt für die Einführung der streitigen Gebührenpflicht. Die Tätigkeit als Futtermittelunternehmer sei als solche - anders als beispielsweise der Besitz von Waffen - nicht gefahrgeneigt. Die bloße Möglichkeit eines individuellen Rechtsbruchs, der zur Herstellung oder Verbreitung von unsicheren und mithin möglicherweise gefährlichen Futtermitteln führe, sei kein geeignetes Kriterium, um die Futtermittelwirtschaft ausnahmslos zu den Kosten der behördlichen Kontrollmaßnahmen heranzuziehen.
Die streitige Gebührenpflicht verstoße auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, da durch sie die zahlungspflichtigen Futtermittelunternehmen im Vergleich zu Lebensmittelunternehmen ungleich behandelt würden, ohne dass hierfür ein Rechtfertigungsgrund ersichtlich sei. Bei der behördlichen Überwachung von Futtermitteln und Lebensmitteln handele es sich um im Wesentlichen gleiche Sachverhalte. Es sei daher nicht zu rechtfertigen, dass nur die routinemäßige Überwachung von Futtermitteln zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides gebührenpflichtig gewesen sei.
Die maßgebliche Gebührenregelung in Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO sei zudem wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig. Zwar werde die Einzelgebühr in Höhe von 845,00 EUR verbindlich festgelegt. Der Gebührenschuldner könne aber nicht erkennen, welche Belastung ihm insgesamt auferlegt werde. Sie habe nicht vorhersehen können, wie häufig die Routinekontrollen durchgeführt würden. So sei sie unvorhersehbar während eines Monats zweimal zu Gebühren Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO mit einem Gesamtbetrag von annähernd 6.000,00 EUR herangezogen worden; dieser Betrag übersteige die Einzelgebühr mithin um ein Vielfaches. Eine Abschätzung ihrer Gebührenlast sei allein auf der Grundlage der Einzelgebühr nicht möglich. Zwar regele Art. 3 VO (EG) Nr. 882/2004, dass amtliche Kontrollen regelmäßig auf Risikobasis und in angemessener Häufigkeit durchzuführen seien. Aus dieser vagen Formulierung lasse sich jedoch weder die konkrete Anzahl der Proben noch die Häufigkeit der Kontrollen abschätzen. Etwas Anderes folge auch nicht aus dem Bund-Länder-Kontrollprogramm zur Futtermittelüberwachung, an dem sich der niedersächsische Verordnungsgeber offenbar orientiere. Zwar werde dort zur Durchführung der Risikoanalyse verlangt, dass die zu kontrollierenden Betriebe in Risikokategorien eingestuft und die Kontrollhäufigkeit festgelegt werde. Da aber in diese Risikobeurteilung verschiedene Beurteilungsmerkmale einflössen, könne auch mit Blick auf diese Vorgaben die Höhe der insgesamt zu erwartenden Gebührenlast nicht hinreichend klar erkannt werden. Die maßgeblichen Begriffe "regelmäßig" und "angemessen" aus Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 seien derart unbestimmt, dass ein wesentlicher Teil der Gebührenerhebung behördlichem Ermessen überlassen und mithin zu unbestimmt sei. Die wesentlichen Entscheidungen müsse der Normgeber treffen. Es reiche nicht aus, dass Probenanzahl und -häufigkeit durch die "Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts, des Rechts der tierischen Nebenprodukte, des Weinrechts, des Futtermittelrechts und des Tabakrechts - AVV Rahmen-Überwachung - geregelt werde. Durch die mangelnde Bestimmtheit werde den Futtermittelunternehmen die Möglichkeit genommen, die Höhe der Gebühren zu beeinflussen. Es sei nicht zu erkennen, wie ein Unternehmen durch eigenes Verhalten, etwa durch verlässliche Eigenkontrollen, die geringe Risikoträchtigkeit seines Betriebes nachweisen und mithin die Häufigkeit der Kontrolluntersuchungen beeinflussen könne.
Die fragliche Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO sei auch ihrer Höhe nach rechtswidrig. Es müsse mangels nachvollziehbarer Gebührenkalkulation bestritten werden, dass die einfachgesetzlichen Vorgaben aus Art. 27 Abs. 4 Buchst. b VO (EG) Nr. 882/2004 und § 3 Abs. 2 und 3 NVwKostG gewahrt seien. Beide Vorschriften verlangten eine Bemessung der Gebührenhöhe anhand des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes. Selbst wenn eine Gebührenbedarfsberechnung belege, dass der streitige Gebührensatz den durchschnittlichen Verwaltungskosten entspreche, so verstoße die Gebührenhöhe sowohl gegen das Äquivalenzprinzip als auch den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. Die Höhe der Gebühr von 845,00 EUR je Probe stehe in einem gröblichen Missverhältnis zu der behördlichen Leistung Entnahme und Untersuchung der Probe. Im Rahmen der routinemäßigen Überwachungstätigkeit des Beklagten kämen verschiedene Arten der Untersuchung in Betracht, wie etwa eine Überprüfung der Inhaltsstoffe beispielsweise unter Abgleich mit der Deklaration oder auch eine Untersuchung auf unerwünschte Stoffe. Demgemäß sei die Bandbreite der Untersuchungskosten überaus groß. Nr. 34.9 Kostentarif AllGO sehe insoweit für anlassbezogene Kontrollen einen Gebührensatz zwischen 11,00 EUR und 1.005,00 EUR vor. Der Durchschnittswert dieser Gebührensätze liege bei 130,00 EUR, während die Pauschalgebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO 845,00 EUR betrage. Diese Pauschalierung sei auch nicht aus Gründen der Praktikabilität geboten, was der Umstand zeige, dass bei den Gebühren für anlassbezogene Untersuchungen durchaus nach deren Art unterschieden werde. Die durchschnittlichen Untersuchungskosten hingen auch von der Art des untersuchten Futtermittels ab. Bei einem Mischfuttermittel sei nach Angaben des Beklagten ein Kostenaufwand von 962,62 EUR notwendig, bei Untersuchung eines Einzelfuttermittels ein Aufwand von 676,72 EUR. Der geltende einheitliche Gebührentatbestand missachte das Gebot der Typengerechtigkeit, das mit der Pauschalierungsbefugnis des Gesetz- und Verordnungsgebers im Abgabenrecht verbunden sei. Da nicht unionsrechtliche, sondern nationale Regelungen streitbefangen seien, seien Art. 3 Abs. 1 GG und das in ihm wurzelnde Gebot der Abgabengerechtigkeit als verfassungsrechtlicher Maßstab anwendbar. Art. 27 VO (EG) Nr. 882/2004 gebe lediglich bestimmte Grundsätze für die Gebührenerhebung vor, während die angefochtenen Kostenbescheide ihre Rechtsgrundlage in §§ 3, 1 NVwKostG i. V. m. den jeweiligen Kostentarifen fänden. Die Pauschalierungsbefugnis des abgabenrechtlichen Normgebers sei auch auf der Ebene des Unionsrechts durch das Gebot der Abgabengerechtigkeit gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begrenzt. Die Fragen der Pauschalierung und der Typengerechtigkeit beträfen nicht nur kommunale Benutzungsgebühren, sondern auch landesrechtliche Verwaltungsgebühren, da das Grundgesetz einen einheitlichen Gebührenbegriff habe. Die Gebühren nach den Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO dürften daher nicht in mehr als 10% der betroffenen Fälle dem Regelungstypus des Normengebers widersprechen, was ausweislich der Darstellung des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 9. Juni 2015 aber der Fall sei.
Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO verstoße aus den gleichen Gründen gegen höherrangiges Recht. Es sei im Übrigen nicht ersichtlich, dass der Beklagte mit dem Kontrollbesuch überhaupt eine konkrete Leistung erbringe. Trotz Änderung der Gebührenordnung liefen die Kontrollen des Beklagten unverändert ab, so dass nicht ersichtlich sei, dass neben der Probe-nahme zusätzliche Kontrollhandlungen vorgenommen würden. Im Übrigen bestünden mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG auch verfassungsrechtliche Bedenken gegen Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO. Durch die Pauschalierung würden sämtliche Gebührenschuldner gleichbehandelt, unabhängig davon, welche konkreten Behördenhandlungen im Rahmen des gebührenpflichtigen Kontrollbesuchs vorgenommen worden seien. Es fehle an einer belastbaren Grundlage für die Kalkulation der Gebühr zu Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO. Die Annahme, eine Kontrolle dauere durchschnittlich vier Stunden, gehe "gänzlich ins Blaue". Dies gelte insbesondere bei kleineren Betrieben. Während die Gebührenkalkulation nach den Angaben des Beklagten auf Daten aus dem Jahre 2012 beruhe, rechtfertige er sie nun mit "Näherungswerten" aus den Jahren 2014 und 2015. Da sich die durchschnittliche Kontrolldauer vor Ort nach der Hauptbetriebsart richte, müsse die Gebühr insoweit differenzieren. Die Kontrolle eines Herstellers nehme angeblich 264,51 Minuten in Anspruch, während die eines Händlers oder Lagerbetriebs lediglich 147 Minuten daure. Es sei daher willkürlich, eine durchschnittliche Zeitpauschale von vier Stunden in die Gebührenkalkulation einzustellen. In diese seien zudem zu Unrecht auch "Leitungs- und Lenkungszeiten" eingeflossen, die nicht einzelnen Kontrollen direkt zuzuordnen seien. Der "Entwurf der Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren" (Schleswig-Holstein) zeige, dass die Gebühr für die Betriebskontrolle differenziert unter Berücksichtigung des Kontrollaufwandes festgelegt werden könne.
Die Gebühr nach Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verstoße auch gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit, weil die zugrunde liegenden Kosten durch unwirtschaftliches Handeln verursacht seien. Dies gelte insbesondere für Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO, deren Gebühr deutlich überhöht sei. Dies ergebe sich aus einem Vergleich dieser Gebühr mit den Gebührensätzen für anlassbezogene Kontrollen sowie mit den Preisen privater Labore, wie ihn das Gutachten des Beratungsunternehmens OXERA vom 9. Juli 2015 durchführe. Würden die Gebühren nach Nr. 34.9 Kostentarif AllGO errechnet, so ergäbe sich pro Probenahme eine durchschnittliche Gebühr von 616,00 EUR. Die Untersuchung eines Einzelfuttermittels nach diesen Parametern koste 551,00 EUR, bei Mischfuttermitteln ergebe sich eine Gebühr von 630,00 EUR. Die unterschiedlichen Gebührensätze für Routinekontrollen einerseits und Anlasskontrollen andererseits verstießen zudem gegen den Gleichheitsgrundsatz. Ein Vergleich der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO mit den Kosten entsprechender Untersuchungen in privaten Laboren ergebe ebenfalls große Unterschiede. Der "Entwurf der Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren" in Schleswig-Holstein liege mit einer Pauschalgebühr für die Probenahme und -untersuchung von 435,00 EUR zuzüglich der Fahrkostenpauschale in Höhe von 141,00 EUR (Kostentarif Nr. 15.13.3.1.2 und 3 des Entwurfs) ebenfalls weit unter der Gebühr von 845,00 EUR nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO, obwohl anzunehmen sei, dass die schleswig-holsteinische Futtermittelüberwachung nach denselben Qualitätsstandards arbeite wie der Beklagte und die Gebühr auch in Schleswig-Holstein kostendeckend sein solle.
Es sei rechtswidrig, dass der Beklagte die Gesamtkosten seines Futtermittelinstituts und damit auch die Kosten der Anlasskontrollen in die Gebührenkalkulation einbeziehe. Lediglich die Kosten für die Routinekontrollen dürften in die Kalkulation für deren Gebühren eingehen. Auch die Personalkosten und die Sachmittel, die für andere Aufgaben des FIS aufgewandt würden, dürften nicht in die Gebührenkalkulation einbezogen werden. Zudem habe der Beklagte seine Verwaltungspraxis etwa ab Oktober 2014 geändert, da nunmehr die Gebührenbescheide durchgehend sowohl auf Nr. 34.3.1.2 als auch auf Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO gestützt seien. Der Beklagte mache mithin die Gebühren sowohl für die Kontrolle als auch für die Probenahme in jedem Betrieb geltend. Es bestehe aber in Wirklichkeit kein Unterschied zwischen einer "isolierten" Probenahme seinerseits und einer "kombinierten" Probenahme und Kontrolle andererseits.
Die Klägerin hat beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 14. Juli 2014 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Nr. 34.3.1 Kostentarif AllGO verstoße nicht gegen den verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff. Die routinemäßigen Untersuchungen in der Futtermittelüberwachung seien eine kostenverursachende Leistung der Verwaltung, die der Klägerin als Gebührenschuldnerin auch individuell zurechenbar sei. Letzteres folge aus dem Vorteilsprinzip und der besonderen Pflichtenstellung der Futtermittelunternehmen. Durch die Probenahme und -untersuchung erhalte die Klägerin jedenfalls mittelbar Informationen darüber, ob ihre Ware den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Diese Information stelle einen Vorteil für die Klägerin dar. Auch wenn die gebührenpflichtigen Behördenkontrollen die Eigenkontrollen nicht ersetzten, so gewährten diese zusätzlichen Kontrollen doch ein Mehr an Sicherheit. Künftig würden alle Untersuchungsergebnisse im Rahmen einer "Transparenzinitiative" im Wege der Erlassregelung an das jeweilige betroffene Futtermittelunternehmen übersandt, so dass Untersuchungsbefunde nicht mehr lediglich bei Beanstandungen weitergegeben würden. Zudem seien auch einfachgesetzliche Regelungen, die bei überwiegendem öffentlichem Interesse eine Gebührenpflicht Dritter begründeten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es sei nicht begriffliches Element einer Gebühr, dass bei der maßgeblichen Amtshandlung das Individualinteresse das öffentliche Interesse überwiegen müsse. Vielmehr habe der Gebührengesetzgeber einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen wolle. So sei beispielsweise zwischen den Handlungspflichten der staatlichen Organe im Bereich der Gefahrenabwehr und deren möglicher Refinanzierung durch Gebühren zu unterscheiden. Dies gelte auch für die Untersuchung von Futtermitteln. Diese knüpften an die besondere Pflichtenstellung des Futtermittelunternehmers an. Auf die Gefahren, die mit der Tätigkeit der Futtermittelunternehmer für Mensch und Tier verbunden sein könnten, reagiere die VO (EG) Nr. 882/2004 mit einer Pflicht zu behördlichen Kontrollen. Insoweit seien auch mit Blick auf die betroffenen Rechtsgüter an die Anforderungen des Gefahrenpotentials keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Ein Futtermittelunternehmer, der eine Registrierung oder Zulassung nach der Futtermittelverordnung beantrage - eine registrierungs- oder zulassungsfreie Tätigkeit sei eine Ausnahme -, müsse persönlich die erforderliche Zuverlässigkeit besitzen. Die Tätigkeit als Futtermittelunternehmer werde demgemäß vom Gesetzgeber als gefahrgeneigt angesehen und daher einer besonderen Kontrollpflicht unterworfen. Es bestehe mithin die für die Gebührenerhebung notwendige Sonderrechtsbeziehung im Bereich der routinemäßigen Futtermittelüberwachung. Zudem räume Art. 26 VO (EG) Nr. 882/2004 ein Wahlrecht ein, ob die finanziellen Mittel für die amtlichen Kontrollen durch allgemeine Steuermittel oder durch die Erhebung von Gebühren oder Kostenbeiträgen gedeckt würden. Dieser Regelung trage § 3 Abs. 3 NVwKostG Rechnung, indem er der Gebührenerhebung den Vorrang einräume.
Die Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verstießen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Gebührengesetzgeber habe einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er gebührenpflichtig mache, welche Gebührenmaßstäbe und -sätze er hierfür aufstelle und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er damit anstrebe. Art. 3 Abs. 1 GG sei daher nicht auf die Entscheidung anwendbar, ob eine bestimmte amtliche Leistung gebührenpflichtig sein solle und eine andere amtliche Leistung gebührenfrei bleibe. Eine Ungleichbehandlung von Routineuntersuchungen bei Futtermittelunternehmen gegenüber solchen bei Lebensmittelunternehmen sei nicht willkürlich. Diese Ungleichbehandlung sei momentan sachlich gerechtfertigt, da es sich hierbei lediglich um einen Übergangszustand handele. Der niedersächsische Verordnungsgeber habe zwischenzeitlich auch die Routinekontrollen von Lebensmittelunternehmen in eine neue Gebührenordnung einbezogen. Es gebe auch keinen zwingenden Grund, Lebensmittelunternehmen zeitgleich einer Gebührenpflicht zu unterwerfen, da diese nicht in einem Wettbewerbsverhältnis zu Futtermittelunternehmen stünden. Im Übrigen gebe Anhang V Abschnitt B Kapitel III i.V.m. Art. 27 Abs. 3 VO (EG) Nr. 882/2004 seit zehn Jahren vor, dass für routinemäßige Importkontrollen von Futtermitteln tierischer Herkunft bestimmte Mindestgebühren zu erheben seien. Dass die Gebührenpflicht nun auf Futtermittelkontrollen im Allgemeinen ausgeweitet werde, könnte durch Art. 3 Abs. 1 GG geboten sein, weil sonst vergleichbare Sachverhalte - Routinekontrollen innerhalb des Futtermittelbereichs - ohne rechtfertigenden Grund ungleich behandelt würden. Die Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verstießen auch nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Die Rechtsvorschrift sei so genau gefasst, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich sei. Durch die Pauschalgebühr von 845,00 EUR je Probenahme einschließlich -untersuchung sei die Gebühr hinreichend bestimmt. Es verstoße nicht gegen das Bestimmtheitsgebot, wenn die jährliche Gesamtbelastung durch Kontrollen diesem Kostentarif nicht entnommen werden könne. Einer effektiven Kontrolle zum Zwecke der Gefahrenabwehr sei der Umstand immanent, dass weder die konkrete Häufigkeit noch die genauen Kontrollabstände im Voraus gesetzlich geregelt werden könnten. Die Bestimmtheit der Gebührenregelung dürfe nicht Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 882/2004, wonach amtliche Kontrollen ohne Vorankündigung durchgeführt werden, zuwiderlaufen. Die Vorgabe aus Art. 3 VO (EG) Nr. 882/2004, wonach amtliche Kontrollen regelmäßig auf Risikobasis und in angemessener Häufigkeit durchgeführt werden, sei gerichtlich voll überprüfbar und schließe eine willkürliche Inanspruchnahme der Unternehmen aus. Zudem werde jedem Unternehmen mitgeteilt, welcher Risikobetriebsart es angehöre. Aufgrund dieser Vorgaben und der Probenahmen in der Vergangenheit könnten Unternehmen bei unveränderter Risikobeurteilung einschätzen, mit welcher Zahl von Probenahmen und -untersuchungen gemäß Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO sie zu rechnen hätten.
Auch die Gebührenhöhe von 510,00 EUR gemäß Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO sei nicht zu beanstanden. Sie beruhe auf folgender Kalkulation: Durchschnittlich sei von einem Kostenaufwand im Dezernat 41 (Futtermittelüberwachung) von 508,00 EUR pro amtlicher Kontrolle auszugehen (Kalkulationsgrundlage: 4 Stunden Kontrolle im Betrieb, 2 Stunden An-/Abfahrt, 2 Stunden Vor-/Nachbereitung = 8 Stunden x 56 EUR (1 Stunde gehobener Dienst) = 448,00 EUR + 200 km An-/Abfahrt (200 x 0,3 EUR) = 60,00 EUR. Dieser Betrag sei auf 510,00 EUR zu runden. Die Gebühr von 845,00 EUR gemäß Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Im Futtermittelinstitut in Stade (FIS) seien 2012 insgesamt 3.000 Proben von 39,76 Vollzeiteinheiten Personal untersucht worden. Bei Personalkosten in Höhe von 1.936.392,97 EUR pro Jahr sei daher je untersuchter Planprobe ein Personalkostenanteil von 645,46 EUR anzusetzen. Hinzu komme ein Sachkostenanteil von durchschnittlich 199,67 EUR pro Planprobe, (Sachmittel in Höhe von insgesamt 599.212 EUR: 3.000 = 199,67 EUR). Für die Untersuchung einer Planprobe seien daher beim FIS ca. 845,00 EUR anzusetzen. Der zeitliche Aufwand für die Probenahme im Betrieb sei nicht von der Gebühr für die Betriebskontrolle umfasst.
Er habe aufgrund des nationalen Kontrollprogramms jährlich mindestens 3.000 Futtermittelproben zu entnehmen und zu untersuchen. Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO berücksichtige auch Art. 27 Abs. 5 Buchst. a und b VO (EG) Nr. 882/2004, da kleinere Futtermittelunternehmen geringer mit Gebühren belastet seien. Bei größeren Unternehmen würden regelmäßig mehr Kontrollen vorgenommen und insbesondere mehr Proben entnommen und untersucht, da diese schon allein aufgrund der verarbeiteten Menge ein größeres Risiko einer Kontamination aufwiesen. Für ein großes Futtermittelunternehmen könnte daher eine jährliche Kostenrechnung ergeben, dass bei zehn amtlichen Kontrollen 5.100,00 EUR sowie 50 Probenahmen und -untersuchungen 42.250,00 EUR insgesamt also 47.350,00 EUR an Gebühren entstünden. Demgegenüber könne ein kleineres Futtermittelunternehmen mit einer amtlichen Kontrolle (510,00 EUR) und zwei Probenahmen und -untersuchungen (= 1.690,00 EUR) mit einer Gebührenbelastung von 2.200,00 EUR jährlich rechnen. Eine ex-ante-Kalkulation sei unter Zugrundelegung der Kosten für ein vergangenes Kalenderjahr (hier: 2012) unionsrechtlich zulässig. Durch die Orientierung der Pauschalgebühr an der Anzahl der Probenahmen werde das Übermaßverbot nicht verletzt. Eine Gebühr, die ca. 0,08 % des Umsatzes der Futtermittelwirtschaft entspreche, habe keine erdrosselnde Wirkung. Zudem könnte der Futtermittelunternehmer die anfallenden Gebühren in die Preiskalkulation mit einbeziehen und an den Abnehmer weiterreichen. Niedersächsischen Futtermittelunternehmen drohe auch kein wettbewerblicher Nachteil gegenüber anderen deutschen Futtermittelunternehmen, da insbesondere andere Bundesländer mit einem erheblichen Anteil an Futtermittelunternehmen und -produktion (wie Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern) ebenfalls planten, Routinekontrollen und -untersuchungen von Futtermitteln kostenpflichtig zu stellen. Das gleiche sei auf EU-Ebene zu erwarten. Die streitige Pauschalgebühr genüge auch dem Äquivalenzprinzip, da die Leistung der Verwaltung wertmäßig der Gebühr entspreche. Die einzige europarechtliche Vorgabe für die Erhebung von Pauschalgebühren - die Gebühr dürfe die tatsächlichen Kosten nicht überschreiten - sei erfüllt. Im Übrigen ließen sich die Anlass- und die Routineuntersuchungen gebührenmäßig nicht miteinander vergleichen. Der Durchschnittswert von 130,00 EUR für Untersuchungen im Rahmen von Anlasskontrollen, den die Klägerin ermittelt habe, sei nicht nachvollziehbar. Dort fehlten zudem die Kosten für die Arbeitszeit des Außendienstes für die Kontrolle und die An- und Abfahrt, die Arbeitszeit des Innendienstes für Verwaltungsmaßnahmen und die Fahrtkosten (Kilometerpauschale). Anders als bei Anlasskontrollen würde nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO auch bei mehreren Untersuchungen nur eine Pauschalgebühr in Rechnung gestellt. Der Vergleich zwischen den Kosten privater Handelslaboratorien mit der amtlicherseits kalkulierten Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO sei ebenfalls nicht zulässig. Die erwähnten Verwaltungsaufwände für Fahrtkosten und Arbeitszeiten, Probenahme und -transport u.a. seien in den Kosten der privaten Laboratorien nicht enthalten. Zudem müsse das FIS ein umfassendes Spektrum an Untersuchungsmethoden vorhalten. Demgegenüber könnten private Labore aus ökonomischen Gründen bestimmte Untersuchungen nicht durchführen, andere hingegen optimieren, automatisieren und als Serienuntersuchungen anbieten. Er sei dagegen verpflichtet, sämtliche Untersuchungen durchzuführen. Demgemäß sei auch das Untersuchungsspektrum bei privaten Laboren im Vergleich zu seinem Futtermittelinstitut geringer. Die Preisgestaltung privater und amtlicher Untersuchungseinrichtungen sei schon deshalb nicht vergleichbar, weil die Handelslabore sich anderer Entlohnungssysteme bedienten und mit Blick auf personalwirtschaftliche Handlungsmöglichkeiten effektiver sein könnten.
Es verstoße auch nicht gegen den Gleichheitssatz, dass jede Probe unabhängig von den konkreten Untersuchungen eine Gebühr in gleicher Höhe auslöse. Die Häufigkeit einer Probe-nahme richte sich insbesondere nach dem Durchsatz und der Risikobewertung eines Futtermittelunternehmens. Eine andere Praxis würde dem risikoorientierten Untersuchungsansatz zuwiderlaufen und zum Streit über eine willkürliche Auswahl der bei dem jeweiligen Unternehmen durchgeführten Untersuchung führen. Eine Pauschalgebühr sei für alle Unternehmen fair. Einmal zahle das Unternehmen mit der Pauschale mehr als bei "spitzer" Abrechnung der einzelnen Untersuchungen, ein anderes Mal zahle es weniger, was sich auf die Dauer ausgleiche. Zudem sei dieses System transparent und leicht nachvollziehbar, da sich das Futtermittelunternehmen bereits bei der Probenahme die Gebührenforderung ausrechnen könne. Anlassbezogene Untersuchungen würden demgegenüber nach dem konkreten Aufwand "spitz" abgerechnet, weil dies gegenüber dem betroffenen Unternehmer gerechter sei. Das Unternehmen habe den Anlass für eine solche Untersuchung selbst gesetzt, und die Auswahl der Untersuchungsparameter richte sich nach diesem konkreten Anlass. Da das Bundesrecht keine Regelung über die Kostenerhebung für Amtshandlungen der Landesbehörden enthalte, komme auf der Grundlage von Art. 27 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 das Verwaltungskostenrecht der Länder im Bereich der Futtermittelüberwachung uneingeschränkt zur Anwendung.
Die Entscheidung, die Futtermittel durch eine staatliche Einrichtung untersuchen zu lassen und dies nicht zu privatisieren, unterliege nicht dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Vielmehr dürfe der Gesetzgeber bei einer solchen hoheitlichen Tätigkeit im Bereich der Gefahrenabwehr zahlreiche andere Gesichtspunkte berücksichtigten.
Entgegen der Auffassung der Klägerin sei es nicht zu beanstanden, dass die gesamten Sachkosten des Futtermittelinstituts in die Berechnung der Gebühren einbezogen würden. Aus Erwägungsgrund 32 sowie Art. 26 und 27 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 882/2004 ergebe sich, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in die Lage versetzt werden sollten, kostendeckende Gebühren für ihre Kontrolltätigkeiten zu erheben. Es sei daher für die Anrechenbarkeit unerheblich, ob die verwaltungsmäßigen Tätigkeiten von dem Untersuchungspersonal selbst wahrgenommen würden oder als Querschnittsaufgaben zentralisiert seien; die Kosten seien in jedem Fall bei den Gebühren einzubeziehen. Die Sachkosten seien im Übrigen aus den Haushaltszuweisungen an das FIS für Laborkosten und Geräteinvestitionen für das Haushaltsjahr 2012 abzuleiten.
Die Kalkulation der Kosten des FIS beruhe auf den Zahlen von 2012. Im diesem Jahr seien insgesamt 2.739 Proben (Planproben, Proben aus Anlasskontrollen und sonstige Proben) mit ca. 18.000 Untersuchungsaufträgen auf ca. 50.000 Untersuchungsparameter untersucht worden (s. Tätigkeitsbericht des Beklagten für das Jahr 2012, S. 119 bis 123). Die der Kalkulation zugrunde gelegte Zahl von 3.000 Proben sei ein Schätzwert, der noch nicht um interne Kontrollen bereinigt gewesen sei. Zwar würden einzelne Untersuchungsparameter im Rahmen interner Weiterleitungen in anderen Instituten des Beklagten untersucht. Die Kosten dieser Untersuchungen seien nicht in der Kalkulation der streitigen Gebühren enthalten; ihre Einbeziehung hätte die hier streitige Pauschalgebühr aber erhöht. Im Zuge der Intensivierung der Futtermittelkontrollen seien im Jahr 2014 annähernd 3.000 Proben allein aus Regelkontrollen im FIS untersucht worden. Es hätten deshalb weitere Mitarbeiter eingestellt werden müssen, was aktuell zu höheren Kosten als im Jahr 2012 führe; dieses Jahr sei gleichwohl der Kalkulation zugrunde gelegt worden. Die Verteilung der gesamten Kosten des FIS auf alle dort untersuchten Proben begünstige bei den hier streitigen Gebühren die Unternehmen, da die routinemäßigen Proben regelmäßig auf deutlich mehr Untersuchungsparameter analysiert würden als die anlassbezogenen. Die Personal- und Sachkosten des FIS könnten indes nicht nach Probenarten differenziert werden. Für die Kalkulation des Verwaltungsaufwandes sei gemäß dem Runderlass des Niedersächsischen Finanzministeriums vom 19. Mai 2010 - K 2004-41-3412 - eine durchschnittliche jährliche Arbeitszeit pro Vollzeit-Mitarbeiter von 185,29 Nettoarbeitstagen mit 1.474,5 Stunden zugrunde zu legen. Die Mitarbeiter des FIS seien ausschließlich mit der Untersuchung von Proben beschäftigt; allenfalls geringfügige Zeiten für Gremien und Öffentlichkeitsarbeit fielen neben diesen Tätigkeiten noch an. Der Sachkostenanteil von ca. 599.000,00 EUR für das Jahr 2012 setze sich aus einem Betrag von 142.093,94 EUR für die Beschaffung von Großgeräten und 457.851,88 EUR für sonstige Sachmittel (Verbrauchsmaterial, Strom, Heizung u. a.) zusammen. In diesem Betrag sei indes nicht der Aufwand für die Gebäudeunterhaltung enthalten. Unter Einbeziehung der KLR seien für das Jahr 2012 und das FIS Gesamtkosten für die Untersuchung der Proben ermittelt worden, welche die der Berechnung der Pauschalgebühren zugrundeliegenden Kosten um 460.000,00 EUR überstiegen.
Es habe keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebungen bei den Futtermittelunternehmen mit Sitz ihrer überwachten Betriebsstätte in Niedersachsen, dass gegenwärtig keine Gebühren für die Kontrolle von Futtermitteln im Bundesland Bremen erhoben würden. Dies führe lediglich zu Mindereinnahmen; die Kosten für die Kontrollen und Probenahmen in Bremen würden nicht auf die niedersächsischen Unternehmen umgelegt.
Die Futtermittelkontrolleure arbeiteten bei den amtlichen Kontrollen ein umfangreiches Kontrollprogramm ab (vgl. Gerichtsakte, Blatt 151 f.). Zwar werde dieser umfangreiche Kontrollkatalog nicht bei jeder Kontrolle vollständig durchgeführt. Es sei aber zu erkennen, dass der veranschlagte durchschnittliche Zeitaufwand von vier Stunden nicht zu hoch angesetzt sei. Da die Gebührenbemessung sich an den durchschnittlich benötigten Zeiten orientiere, komme es nicht darauf an, ob im Einzelfall eine Kontrolle mit einem geringeren Zeitaufwand möglich sei. Dem insgesamt geringeren Kontrollaufwand in kleineren Betrieben im Verhältnis zu größeren Betrieben werde dadurch Rechnung getragen, dass die Anzahl der Kontrollen in der Regel geringer sei. Diese würden dann regelmäßig als Vollkontrollen durchgeführt, während bei größeren Betrieben regelmäßig jeweils nur einzelne Punkte aus dem Kontrollkatalog geprüft würden. Auch die durchschnittliche Fahrzeit sei korrekt berechnet, da aufgrund der Größe Niedersachsens die Fahrzeiten durchschnittlich entsprechend lang seien. Die Anzahl der Kontrollen und die Festlegung der Probenpläne zur Umsetzung der Vorgaben aus dem Bund-Länder-Kontrollprogramm Futtermittel würden jährlich betriebsspezifisch geplant; auf Anfrage erhielten die einzelnen Unternehmen auch Auskünfte, bezogen auf die jeweiligen Betriebsstätten.
Wegen Anlaufschwierigkeiten bei der Umsetzung der hier streitigen Gebührenregelung zu Beginn sei zugunsten der betroffenen Unternehmen auf eine Nacherhebung von Kontrollgebühren für die Zeit vor Oktober 2014 verzichtet worden. Hieraus könne aber nicht abgeleitet werden, dass er auch zukünftig die in der Gebührenordnung vorgesehenen Gebühren nicht erheben dürfe.
Der Grundsatz der Typengerechtigkeit sei nicht anzuwenden. Die Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO folgten aus der direkt anwendbaren EU-Regelung des Art. 27 Abs. 4 Buchst. b VO (EG) Nr. 882/2004. Diese sei nur an dem Gleichheitsgrundsatz nach Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu messen, der wiederum den Grundsatz der Typengerechtigkeit auch nach der Rechtsprechung des EuGH nicht enthalte. Zudem gehöre der Grundsatz der Typengerechtigkeit nicht zum Kerngehalt des Gleichheitsgrundsatzes im deutschen Verfassungsrecht. Er sei nur für den speziellen Bereich des kommunalen Abgabenrechts in Einzelfällen im Bereich der öffentlichen Daseinsfürsorge (Abwasser-, Müll-, Friedhofsgebühren) entwickelt worden. Maßgeblich sei insoweit die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Benutzungsgebühren, beispielsweise § 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG). Hierbei bestimme regelmäßig der Kostenschuldner selbst den Umfang der tatsächlichen Inanspruchnahme und damit die Höhe der auf ihn entfallenden Kosten. Damit nicht vergleichbar sei das Verwaltungskostenrecht, das die Kostenpflicht an eine Amtshandlung (§ 1 Abs. 1 NVwKostG) oder Leistung (§ 14 Abs. 1 NVwKostG) der Verwaltung selbst anknüpfe. Bei Benutzungsgebühren sei die Gebühr grundsätzlich nach Art und Umfang der Inanspruchnahme zu bemessen (Wirklichkeitsmaßstab). Wenn dies schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar sei, dürfe ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, für den der Grundsatz der Typengerechtigkeit entwickelt worden sei. Diese Vorgaben könnten aber nicht bei der Kalkulation von Verwaltungsgebühren gelten. Eine Pauschalierung von Kosten unter Zugrundelegung des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes (Art. 27 Abs. 4 Buchst. b) VO (EG) Nr. 882/2004) bewirke immer, dass nicht nur maximal 10% aller Kostenschuldner bei spitzer Abrechnung weniger als die festgesetzte Pauschale zahlen würden. Diese vom Unionsrecht ausdrücklich vorgesehene Pauschalgebühr würde bei einer Anwendung des Grundsatzes der Typengerechtigkeit unmöglich gemacht. Unionsrecht ermögliche sogar eine Kostenpflicht in Fällen, in denen kein Verwaltungsaufwand bei einem Kostenschuldner entstanden sei. Demgegenüber knüpfe der niedersächsische Verordnungsgeber die Kostenpflicht immer an die Vornahme einer konkreten Amtshandlung bei dem Kostenschuldner selbst an. Der EU-Verordnungsgeber wolle neben der Verwaltungspraktikabilität nicht einen etwaigen Vorteils-/Nachteilsausgleich regeln. Ihm gehe es um Wettbewerbsverzerrungen und die Vorhersehbarkeit der Gebührenbelastung für den einzelnen Unternehmer bei gleichzeitiger ausreichender Finanzierung der staatlichen Kontrolleinrichtungen sowie die Minimierung des Verwaltungsaufwandes. Diese Ziele seien nicht mit dem Grundsatz der Typengerechtigkeit im deutschen Kommunalabgabenrecht vereinbar.
Für die Jahre 2014 und 2015 seien im Hinblick auf Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO Näherungswerte für die reinen Kontrollzeiten bei den Betrieben vor Ort ermittelt worden. Die Kontrollzeiten hätten sich nun erhöht, da es durch eine höhere Anzahl von Kontrolleuren möglich sei, umfassendere Kontrollen entsprechend den gesetzlichen Anforderungen durchzuführen. Daraus ergebe sich ein durchschnittlicher Kontrollaufwand für Hersteller bzw. Trocknungsbetriebe von 264,51 Minuten und für Händler bzw. Lagerbetriebe von 147 Minuten. Zu diesen Kontrollzeiten vor Ort seien noch die Fahrzeiten und die Zeiten für die Vor- und Nachbereitung zu addieren. Diese seien nicht typisierbar, auch wenn anzunehmen sei, dass insgesamt deutlich mehr Zeit als vier Stunden pro Kontrolle in Anspruch genommen werde. Dazu zählten auch Leitungs- und Lenkungszeiten, die nicht einzelnen Kontrollen direkt zuzuordnen seien. Nach der Kosten-Leistungsrechnung ergebe sich bei Routinekontrollen einschließlich der Kosten für die Dienstfahrzeuge ein Stundensatz von 72,12 EUR. Für die Hauptbetriebsart Hersteller ergäben sich auf dieser Grundlage Kosten in Höhe von 606,53 EUR und nach alter Kalkulation Kosten in Höhe von 530,96 EUR. Für die Hauptbetriebsart Händler/Lagerbetrieb beliefen sich die Kosten nach alter Kalkulation auf 421,20 EUR, nach neuer Kalkulation auf 465,17 EUR. Auch habe sich im Hinblick auf Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO bei der Beprobung ein deutlicher Unterschied zwischen Einzelfuttermitteln mit Kosten von 612 EUR je Probe und Mischfuttermitteln mit 954 EUR je Probe ergeben. Der hinzuzurechnende Verwaltungsaufwand für die Probenahme sei für jede Futtermittelprobe im Durchschnitt etwa gleich.
Mit Urteil vom 8. September 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Die angefochtenen Bescheide seien zwar rechtswidrig, verletzten die Klägerin aber nicht in ihren Rechten. Es sei grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte für die amtliche routinemäßige Kontrolle eines Futtermittelbetriebs und die Probenahme einschließlich der Untersuchung der Probe Gebühren erhebe. Dies sei mit dem verfassungsrechtlichen Begriff der Gebühr vereinbar. Bei der routinemäßigen Kontrolle handele es sich um eine zulässigerweise gesetzlich angeordnete öffentlich-rechtliche Kontrollmaßname, die durch das Gewerbe des Futtermittelherstellers als einer Betätigung der allgemeinen Handlungsfreiheit ausgelöst werde. Die Gebühr sei auch mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Es sei zunächst unerheblich, dass für einen Übergangszeitraum Lebensmittelunternehmen nicht zu Gebühren für Routinekontrollen herangezogen worden seien. Diese unterschiedliche Behandlung sei zwischenzeitlich beendet worden. Gleiches gelte für die vorübergehende Nichterhebung der Gebühr nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO in einzelnen Fällen. Darüber hinaus begegne es im Hinblick auf den weiten Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers keinen Bedenken, wenn die anlassbezogenen Kontrollen - anders als die Routinekontrollen - nach Zeitaufwand abgerechnet würden. Die Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verstießen auch nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Dieses fordere nicht, dass ein Futtermittelunternehmen erkennen könne, welcher Gesamtbetrag an Gebühren nach dieser Kostentarifnummer beispielsweise im Kalenderjahr bei ihm anfallen werde. Dies sei im Rahmen der risikoorientierten amtlichen Futtermittelkontrolle auch nicht möglich. Die Festlegung einer jährlichen Obergrenze würde große Futtermittelunternehmer gegenüber kleineren Betrieben in unzulässiger Weise bevorzugen. Gegen das Äquivalenzprinzip werde ebenfalls nicht verstoßen. Ein Missverhältnis im Sinne einer gröblichen Störung der Relation zwischen der Gebühr und der erbrachten öffentlichen Leistung sei nicht erkennbar. Insbesondere sei nicht ersichtlich, dass die Kostenansätze des Beklagten bei den maßgeblichen Personal- und Sachmitteln sachlich nicht mehr zu rechtfertigen seien oder dass der Beklagte unsachlich zu niedrige Maßstabseinheiten für die Gebührensätze schätze. Die in Rede stehende Gebühr sei auch nicht rechtswidrig, weil die Beklagte die Probenahme und -untersuchung unwirtschaftlich durchführe. Bei der Einhaltung des Grundsatzes der Erforderlichkeit komme dem Träger öffentlicher Einrichtungen ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum zu. Die Durchführung einer Amtshandlung in Eigenregie und die gebührenmäßige Refinanzierung der Kosten sei selbst dann zulässig, wenn ein privater Dritter kostengünstiger arbeiten könne. Der Grundsatz der Erforderlichkeit sei vielmehr erst dann verletzt, wenn die in Ansatz gebrachten Kosten eine grob unangemessene Höhe erreichten und schlechthin unvertretbar seien. Dies sei auch unter Zugrundelegung des vorgelegten OXERA-Gutachtens nicht der Fall, da die Untersuchungen im FIS mit dem Angebot der untersuchten drei Privatlabore aufgrund deren geringeren Untersuchungsspektrums nicht vergleichbar seien. Etwas Anderes lasse sich auch aus der Prüfungsmitteilung des Nds. Landesrechnungshofs vom 13. Juni 2014 oder dem Entwurf einer vergleichbaren Gebührenverordnung für das Land Schleswig-Holstein nicht herleiten. Weder die Berücksichtigung der gesamten Sachkosten des FIS noch die durchgeführte Vorauskalkulation seien zu beanstanden. Ein etwaiger Verstoß gegen die Veröffentlichungs- und Mitteilungspflichten nach Art. 27 Abs. 12 Satz 1 VO (EG) Nr. 882/2004 berühre die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung nicht.
Die Pauschalgebühren nach Nr. 34.3.1.1 und Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO seien jedoch der Höhe nach mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht vereinbar. Dies ergebe sich jedenfalls aus dessen auch europarechtlich geltendem Kerngehalt als Willkürverbot. Mit dem daraus fließenden Grundsatz der Abgabengerechtigkeit sei es auch unter der Beachtung der Grenzen richterlicher Kontrolle nicht vereinbar, dass Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO nicht nach Betriebsarten differenziere. Aufgrund der unterschiedlichen Risikofaktoren in den einzelnen Betriebsarten unterscheide sich der Kontrollaufwand nach dem eigenen Vortrag des Beklagten zu gravierend, als dass eine einheitliche Gebühr erhoben werden dürfe. Dies widerspreche auch der Regelung des Art. 27 Abs. 5 Buchst. a VO (EG) Nr. 882/2004, nach der die Art des betroffenen Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren bei der Festsetzung der Gebühren zu berücksichtigen seien. Auch die Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Der Verordnungsgeber sei verpflichtet, wegen des sich erheblich unterscheidenden Aufwands zwischen Einzelfuttermitteln und Mischfuttermitteln zu unterscheiden. Die Klägerin werde durch die undifferenzierte Gebührenfestsetzung allerdings nicht in ihren Rechten verletzt, da sie zur Betriebsart der Hersteller gehöre und bei ihr Proben von Mischfuttermitteln überprüft worden seien. In beiden Fällen hätte der Beklagte daher höhere Gebühren erheben müssen, so dass die Klägerin durch die Anwendung der rechtswidrigen Gebührentatbestände begünstigt worden sei. Weitere Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Gebührenregelungen bestünden nicht. Insbesondere bestehe keine Verpflichtung, die Untersuchung der Proben „spitz“ abzurechnen. Auch die Berechnung von durchschnittlichen Fahrzeiten von insgesamt vier Stunden sei bei Berücksichtigung der Pauschalierungsbefugnis nicht zu beanstanden. Soweit kleinere Betriebe durch die entstehenden Gebühren hart getroffen würden, seien Billigkeitsmaßnahmen in Erwägung zu ziehen. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Gegen dieses Urteil, das der Klägerin am 17. September 2015 zugestellt worden ist, hat diese am Montag, dem 19. Oktober 2015, Berufung eingelegt.
Zur Begründung ihrer Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen. Insbesondere hält sie an ihrer Auffassung fest, die Gebührenpflicht als solche sei verfassungswidrig. Der Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen werde vom Verwaltungsgericht ebenso wenig erkannt wie die nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Anlass- und Routinekontrollen. Indem der Verordnungsgeber nicht festgelegt habe, wie oft ein Futtermittelunternehmen im Jahr kontrolliert werde, bzw. nach welchen Maßstäben sich die Kontrollhäufigkeit richte, habe er das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot verletzt. Der Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liege darin, dass der wirtschaftliche Wert, der den vom Beklagten durchgeführten Kontrollen zukomme, erheblich unter der Gebühr von 510 EUR bzw. 845 EUR liege. Das Verwaltungsgericht habe auch trotz erkennbarer Widersprüche verfahrensfehlerhaft die vom Beklagten vorgetragenen durchschnittlichen Zeit- und Kostenaufwände für einen Kontrollbesuch bzw. die Untersuchung der genommenen Proben zugrunde gelegt. Auch der Verstoß gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit sei nicht erkannt worden. Anders als für den Bereich der Benutzungsgebühren sei bei gebührenpflichtigen Überwachungsmaßnahmen die Pflicht zu kostensparender Sachbehandlung nicht erst dann verletzt, wenn die Behörde eine schlechterdings unvertretbare, unsachliche Entscheidung treffe. Eine Pflichtverletzung liege vielmehr bereits dann vor, wenn die durch die Behörde gewählte Maßnahme für den Gebührenschuldner wesentlich teurer komme als die alternativ zur Verfügung stehenden Mittel. Ein gerichtlich nicht bzw. nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum bestehe insoweit nicht. Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung von Anlass- und Routineuntersuchungen existiere nicht. Lege man den für Anlassuntersuchungen geltenden Katalog der Nr. 34.9.2 Kostentarif AllGO zugrunde, dann sei nach der Untersuchung des OXERA-Gutachtens die für Routineuntersuchungen geltende Pauschalgebühr von 845 EUR um 27% überhöht. Im Ergebnis werde ein Unternehmen, das durch sein Verhalten keinerlei Anlass zu einer Kontrolle gegeben habe, schlechter gestellt als ein Unternehmen, das die Kontrolle durch einen Rechtsverstoß verursacht habe.
Die wiederholte Änderung der Angaben des Beklagten zu seiner Gebührenkalkulation und die Ersetzung seiner bisherigen Rechnungen durch neue werfe Fragen in Bezug auf die Richtigkeit seiner Angaben auf. Im Hinblick auf Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO habe der Beklagte drei verschiedene Berechnungen vorgelegt, von denen keine die seitens des Verwaltungsgerichts geäußerten Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Gebührenhöhe auszuräumen vermöge. Gleiches gelte für Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO.
Sie werde durch die angefochtenen und vom Verwaltungsgericht als rechtswidrig erkannten Bescheide auch in ihren Rechten verletzt. Durch die erhobenen Gebühren werde sie nicht begünstigt. Der Beklagte sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts insbesondere unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gewaltenteilung mangels einer geeigneten Rechtsgrundlage nicht zur Festsetzung einer höheren Gebühr abweichend von den unwirksamen Gebührentatbeständen berechtigt oder gar verpflichtet. Es sei vielmehr Sache des Verordnungsgebers, den ihm verbleibenden Spielraum durch die Schaffung rechtmäßiger Gebührentatbestände auszufüllen. Dies sei auf unterschiedliche Weise möglich und habe nicht in jedem Fall eine höhere Gebührenforderung ihr gegenüber zur Folge. Da den angefochtenen Bescheiden keine wirksame Rechtsgrundlage zugrunde liege, führe der Verstoß, der in einer auf dieser Grundlage erfolgten Heranziehung zu Gebühren liege, zu einer Verletzung ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit und damit zu einem umfassenden Aufhebungsanspruch.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 7. Kammer - vom
8. September 2015 (7 A 2567/14) zu ändern und die Bescheide vom 14. Juli 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen zur grundsätzlichen Rechtmäßigkeit der Erhebung von Gebühren für die bei Futtermittelunternehmen durchgeführten Routinekontrollen. Ergänzend trägt er vor, die ursprüngliche Gebührenberechnung sei im Jahre 2013 auf der Grundlage von Erkenntnissen aus dem Jahr 2012 erfolgt und mit Schriftsatz vom 19. Dezember 2014 mitgeteilt worden. Mit Schriftsatz vom 9. Juni 2015 sei eine neue Kalkulation anhand der Daten von 2014 und 2015 (mit Datensätzen bis zum 29.5.2015) offengelegt worden. Hintergrund für diese neuerliche Berechnung sei gewesen, dass das Verwaltungsgericht ihm aufgegeben habe, den Aufwand seiner Kontrollen in Futtermittelbetrieben zu typisieren. Dies sei bei der Gebühr nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO anhand der Hauptbetriebsarten der Futtermittelunternehmen erfolgt und bei der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO anhand der Eingruppierung des Untersuchungsgegenstandes als Einzelfuttermittel oder Mischfuttermittel. Eine erneute Kalkulation auf der Grundlage einer Fahrkostenpauschale in Höhe von 185 EUR und der Personalkosten anhand des aktuellen Stundensatzes der AllGO für den ehemaligen gehobenen Dienst in Höhe von 63 EUR habe die Höhe der Gebühr nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO im Grundsatz bestätigt. Hinsichtlich der Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO ergebe eine Auswertung der Daten aus den Jahren 2015 und 2016 dass die ermittelten Kosten für die Futtermittelarten im Verhältnis zu der Gebührenpauschale deutlich näher beieinanderlägen, als dies nach den Zahlen von 2012 der Fall gewesen sei. Zudem ergebe sich unter Berücksichtigung der Vollkostenrechnung auf der Basis von Erkenntnissen aus der Kosten-Leistungsrechnung, dass er längst nicht kostendeckend arbeite.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge in diesem Verfahren und in den Parallelverfahren 13 LC 161/15, 13 LC 165/15 und 13 LC 115/17 verwiesen, die Gegenstand der gemeinsamen mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Bescheide vom 14. Juli 2014 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
A. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide ist die Sach- und Rechtslage in dem Zeitpunkt, in dem die gebührenpflichtige planmäßige Routinekontrolle sowie planmäßige Probenahme und -untersuchung und deren behördliche Nachbereitung beendet sind.
Zwar ist bei Anfechtungsklagen grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, die im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides gilt (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2005 - BVerwG 6 C 15.04 -, BVerwGE 124, 110, 113; Urt. v. 28.7.1989 - BVerwG 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260, 261; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 15.6.2010 - 8 LB 115/09 -, juris Rn. 27 ff. jeweils m.w.N.). Das materielle Recht kann aber ausnahmsweise etwas Abweichendes regeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.6.2006 - BVerwG 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149, 151 m.w.N.). Eine solche abweichende Regelung trifft § 6 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes - NVwKostG -. Danach entsteht eine Gebührenschuld mit Beendigung der Amtshandlung oder mit der Rücknahme des Antrages (Abs. 1) und eine Verpflichtung zur Erstattung der Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages (Abs. 2). Diese Regelungen sollen sicherstellen, dass die mit der Vornahme von Amtshandlungen verbundenen Kosten für den Kostenschuldner vorhersehbar sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2016 - BVerwG 7 C 6.15 -, NVwZ 2017, 485). Hiernach ist bei der Anfechtung von Bescheiden über die Heranziehung zu Kosten (Gebühren und Auslagen) maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Kostenschuld abzustellen (vgl. Sächsisches OVG, Urt. v. 20.1.2014 - 3 A 623/12 -, juris Rn. 44; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 14.10.1988 - 14 S 1771/87 -, juris). Für die hier streitrelevante planmäßige Routinekontrolle sowie planmäßige Probenahme und -untersuchung in der Futtermittelüberwachung ist dies der Zeitpunkt, in dem die planmäßige Routinekontrolle sowie die planmäßige Probenahme und -untersuchung und deren behördliche Nachbereitung beendet sind.
B. Die Bescheide vom 14. Juli 2014, mit denen die Klägerin für die planmäßige Routinekontrolle sowie die planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen zu Verwaltungsgebühren herangezogen worden ist, sind rechtswidrig.
§§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG bieten zwar eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung von Futtermittelunternehmern zu Verwaltungsgebühren
für amtliche Kontrollen nach Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Be-stimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 v. 30.4.2004, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2017/1389 der Kommission vom 26. Juli 2017 (ABl. L 195 v. 27.7.2017, S. 9), in der hier maßgeblichen zuletzt durch Verordnung (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. L 189 v. 27.6.2014, S. 1) geänderten Fassung, - Lebensmittel-Kontroll-VO - (im Folgenden: planmäßige Routinekontrollen),
für damit zusammenhängende Probenahmen einschließlich der Untersuchung der Proben nach Art. 3 und 10 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (im Folgenden: planmäßige Probenahmen und -untersuchungen) und
für amtliche Kontrollen einschließlich der Probenahme und Untersuchung der Probe bei der Einfuhr nach Art. 3 und 15 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (im Folgenden: planmäßige Routineimportkontrollen) (I.).
Die auf dieser Ermächtigungsgrundlage erlassenen Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 der Anlage - Kostentarif - zu § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171; ber. Nds. GVBl. 1998, 501), in der hier maßgeblichen zuletzt durch Verordnung vom 10. April 2014 (Nds. GVBl. S. 96) geänderten Fassung, sind aber materiell rechtswidrig und bieten daher keine wirksame Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung im vorliegenden Fall (II.).
I. Nach §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG ist das Finanzministerium im Einvernehmen mit dem zuständigen Fachministerium ermächtigt, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Höhe der Gebühren in einer Allgemeinen Gebührenordnung zu bestimmen (§ 3 Abs. 5 Satz 1 NVwKostG). In dieser Gebührenordnung sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren zu bezeichnen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Gebühren werden nur für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben (§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Enthält ein Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft Vorschriften zu Gebühren, so sind die Gebühren in den Gebührenordnungen nach Maßgabe dieses Rechtsaktes und, soweit dieser es zulässt, ergänzend nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung festzusetzen (§ 3 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 NVwKostG). Für Aufwendungen, die im Zusammenhang mit einer Amtshandlung dem Grunde oder der Höhe nach nicht regelmäßig entstehen, können in den Gebührenordnungen Bestimmungen über Auslagen und deren Erhebung getroffen werden. Die Gebührenordnungen können insbesondere vorsehen, dass bestimmte Auslagen mit der Gebühr abgegolten oder neben der Gebühr zu erstatten sind; aus Gründen der Vereinfachung können pauschalierte Auslagensätze bestimmt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 NVwKostG). Gebührenschuldner ist derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat (§ 5 Abs. 1 NVwKostG).
1. Auf dieser Grundlage kann für planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung von dem Futtermittelunternehmer als Gebührenschuldner dem Grunde nach eine Gebühr erhoben werden. Der Futtermittelunternehmer gibt einen hinreichenden Anlass im Sinne der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen.
Im Sinne der genannten Vorschriften des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes gibt schon derjenige zu einer Amtshandlung Anlass, der einen Tatbestand setzt, der die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung veranlasst (vgl. grundlegend OVG Lüneburg, Urt. v. 20.2.1984 - 6 OVG A 76/83 -, OVGE 37, 464, 466; Urt. v. 22.4.1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446, 447 f.). Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat sich bewusst für diesen weiten Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten eines Betroffenen und der gebührenpflichtigen Amtshandlung entschieden (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 8) und nicht gefordert, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.5.2002 - 11 LA 100/02 -, NVwZ-RR 2002, 834; Beschl. v. 13.7.2000 - 11 L 312/00 -, juris Rn. 13). Einen hinreichenden Anlass gibt danach auch derjenige, der eine bloße Ursache für die Amtstätigkeit setzt (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 11; OVG Lüneburg, Urt. v. 27.8.1980 - 9 A 114/78 -, GewArch 1981, 346), der objektiv einen Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz für Aufsichts- oder Ordnungsbehörden eine Ermächtigung für ein Einschreiten knüpft (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 26.11.2012 - 8 LA 3/12 -, juris Rn. 18; OVG Lüneburg, Urt. v. 20.2.1984, a.a.O., S. 466), oder derjenige, in dessen Pflichtenkreis die Amtshandlung erfolgt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.7.2000, a.a.O., Rn. 14; VG Hannover, Urt. v. 22.9.2016 - 15 A 610/15 -, juris Rn. 17).
Nach diesem Maßstab gibt ein Futtermittelunternehmer hinreichenden Anlass
für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen sowie planmäßiger Probenahmen und -untersuchungen schon mit dem Betrieb eines Futtermittelunternehmens und
für die Durchführung planmäßiger Routineimportkontrollen mit der Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern.
a. Zum einen verwirklichen die Futtermittelunternehmer mit dem Betrieb eines Futtermittelunternehmens oder mit der Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern willentlich Tatbestände, an die gesetzlich die Pflicht der zuständigen Behörden zur Durchführung planmäßiger Routine-kontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen geknüpft ist.
Nach Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 17 Abs. 2 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 v. 1.2.2002, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. L 189 v. 27.6.2014, S. 1), - Lebensmittel-Basis-VO - werden die Futtermittelunternehmer durch die zuständigen Behörden des Mitgliedsstaates auch daraufhin überwacht und überprüft, dass Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen den Anforderungen des Lebensmittelrechts genügen. Hierzu betreiben die zuständigen Behörden nach Art. 17 Abs. 2 UAbs. 2 Lebensmittel-Basis-VO ein System amtlicher Kontrollen und führen andere den Umständen angemessene Maßnahmen durch, einschließlich der öffentlichen Bekanntgabe von Informationen über die Sicherheit und Risiken von Lebensmitteln und Futtermitteln, der Überwachung der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit und anderer Aufsichtsmaßnahmen auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen. Diese unionsrechtlich begründeten, die im Bundesgebiet zuständigen Behörden unmittelbar bindenden Verpflichtungen zur Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen betreffend Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, dokumentiert § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB, wonach sich die zuständigen Behörden durch regelmäßige Überprüfungen auch davon zu überzeugen haben, dass die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union eingehalten werden (vgl. zum Regelungsgehalt des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB: Behrs Kommentar zum Lebensmittelrecht, LFGB, § 39 Rn. 22 ff. (Stand: November 2013); Meyer/Streinz, LFGB, 2. Aufl., § 39 Rn. 5 f.).
Für Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, begründet § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB hingegen originär eine Verpflichtung der zuständigen Behörden, sich von der Einhaltung des Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durch regelmäßige Überprüfungen und Probenahmen bei den Futtermittelunternehmern zu überzeugen (vgl. Meyer/Streinz, a.a.O., § 39 Rn. 5 f.). § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB unterscheidet nicht danach, ob das Futtermittel für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert wird, oder ob dies nicht der Fall ist (vgl. zum Anwendungsbereich: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, LFGB, § 39 Rn. 13 (Stand: November 2012) in Verbindung mit § 2 Rn. 97 f. (Stand: November 2011)). Futtermittel im Sinne des LFGB sind nach dessen § 2 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 3 Nr. 4 Lebensmittel-Basis-VO vielmehr alle Stoffe oder Erzeugnisse, auch Zusatzstoffe, die verarbeitet, teilweise verarbeitet oder unverarbeitet zur oralen Tierfütterung bestimmt sind. Futtermittelunternehmer und Futtermittelunternehmen sind nach § 3 Nrn. 11 und 12 LFGB auch solche, deren Tätigkeit sich auf Futtermittel bezieht, die zur oralen Tierfütterung von nicht der Lebensmittelgewinnung dienenden Tieren bestimmt sind.
Die danach obligatorischen Kontrollen erfolgen nicht nur bei Futtermitteln, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, nach den Bestimmungen der Lebensmittel-Kontroll-VO. Auch die Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, werden vom Beklagten nach den Bestimmungen der Lebensmittel-Kontroll-VO überwacht und überprüft (vgl. Begründung des Entwurfs der Verordnung über Gebühren für den Verbraucherschutz und die Veterinärverwaltung - GOVV - und zur Änderung der AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 17R ff. der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15, und zur Zulässigkeit dieser Vorgehensweise: Art. 2 Abs. 1 und Erwägungsgrund 9 ("Zur Durchsetzung der Einhaltung der vorliegenden Verordnung sollten die Mitgliedstaaten amtliche Kontrollen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durchführen.") der Verordnung (EG) Nr. 767/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über das Inverkehrbringen und die Verwendung von Futtermitteln, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinien 79/373/EWG des Rates, 80/511/EWG der Kommission, 82/471/EWG des Rates, 83/228/EWG des Rates, 93/74/EWG des Rates, 93/113/EG des Rates und 96/25/EG des Rates und der Entscheidung 2004/217/EG der Kommission (ABl. L 229 v. 1.9.2009, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 939/2010 der Kommission vom 20. Oktober 2010 (ABl. L 277 v. 21.10.2010, S. 4)). Die Bestimmungen der Lebensmittel-Kontroll-VO untermauern das integrierte und horizontale Konzept, das für eine kohärente Überwachungspolitik im Bereich der Futtermittel- und Lebensmittelsicherheit sowie der Tiergesundheit und des Tierschutzes notwendig ist. Nach Art. 3 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO führen die zuständigen Behörden regelmäßig, auf Risikobasis und mit angemessener Häufigkeit amtliche Kontrollen durch; dabei berücksichtigen sie festgestellte Risiken, die mit Tieren, Futtermitteln oder Lebensmitteln, Futtermittel- oder Lebensmittelunternehmen, der Verwendung von Futtermitteln oder Lebensmitteln oder den Prozessen, Materialien, Substanzen, Tätigkeiten oder Vorgängen verbunden sind, die Auswirkungen auf die Futtermittel- oder Lebensmittelsicherheit, die Tiergesundheit oder den Tierschutz haben können (Buchst. a); das bisherige Verhalten der Futtermittel- oder Lebensmittelunternehmer hinsichtlich der Einhaltung des Futtermittel- oder Lebensmittelrechts oder der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (Buchst. b); die Verlässlichkeit der bereits durchgeführten Eigenkontrollen (Buchst. c) und Informationen, die auf einen Verstoß hinweisen könnten (Buchst. d). Amtliche Kontrollen werden nach Art. 3 Abs. 2 und 3 Lebensmittel-Kontroll-VO grundsätzlich ohne Vorankündigung auf jeder Stufe der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Futtermitteln oder Lebensmitteln, Tieren und tierischen Erzeugnissen durchgeführt. Dazu gehören Kontrollen der Futtermittel- und Lebensmittelunternehmen, der Verwendung von Futtermitteln und Lebensmitteln, der Lagerung von Futtermitteln und Lebensmitteln, aller Prozesse, Materialien, Substanzen, Tätigkeiten oder Vorgänge einschließlich des Transports im Zusammenhang mit Futtermitteln oder Lebensmitteln sowie lebender Tiere und Pflanzen. Die amtlichen Kontrollen werden nach Art. 3 Abs. 4 Lebensmittel-Kontroll-VO mit derselben Sorgfalt auf Ausfuhren außerhalb der Gemeinschaft, auf das Inverkehrbringen in der Gemeinschaft sowie auf Einfuhren aus Drittländern in die in Anhang I der Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Gebiete, darunter gemäß Nr. 5 des Anhangs I das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, angewandt.
Amtliche Kontrollen in diesem Sinne sind nach Art. 2 Nr. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO Kontrollen in jeder Form, die von der zuständigen Behörde zur Verifizierung der Einhaltung des Futtermittel- und Lebensmittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durchgeführt werden, und damit unter Berücksichtigung der Erwägungsgründe 12 und 13 der Lebensmittel-Kontroll-VO auch Routinekontrollen, die abhängig von der jeweiligen Risikolage mit einer planmäßigen Häufigkeit erfolgen (hier bezeichnet als planmäßige Routine-kontrollen). Amtliche Kontrollen sind aber auch intensivere Kontrollen wie etwa die Entnahme und Untersuchung von Proben (so ausdrücklich Erwägungsgrund 12 Satz 1 Lebensmittel-Kontroll-VO). Denn auch die Probenahme für die Analyse ist nach Art. 2 Nr. 11 Lebensmittel-Kontroll-VO darauf gerichtet, die Einhaltung des Futtermittel- oder Lebensmittelrechts oder der Bestimmungen über Tiergesundheit zu überprüfen. Sie gehört nach Art. 10 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO zu den geeigneten Kontrollmethoden und -techniken, die bei einer amtlichen Kontrolle zum Einsatz kommen können. Art. 28 Satz 2 a.E. Lebensmittel-Kontroll-VO weist die Entnahme und Untersuchung von Proben, deren jährliche Zahl sich gemäß §§ 9 Abs. 2, 11b der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts, des Rechts der tierischen Nebenprodukte, des Weinrechts, des Futtermittelrechts und des Tabakrechts vom 3. Juni 2008 (GMBl. S. 435), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 15. Februar 2017 (BAnz AT v. 17.2.2017, S. B3), in der hier maßgeblichen zuletzt durch Verwaltungsvorschrift vom 14. August 2013 (BAnz AT v. 20.8.2013, S. B2) geänderten Fassung, (AVV Rahmen-Überwachung - AVV RÜb -) nach dem jeweiligen Kontrollprogramm Futtermittel als Bestandteil des mehrjährigen nationalen Kontrollplans nach Art. 41 bis 43 Lebensmittel-Kontroll-VO ergibt (sog. Planproben, vgl. Meyer/Streinz, a.a.O., § 43 Rn. 5 in Verbindung mit Rn. 15, und Begründung des Entwurfs GOVV/Änderung AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 20 der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15), ausdrücklich den routinemäßig durchgeführten amtlichen Kontrollen und nicht etwa zusätzlichen amtlichen (anlassbezogenen) Kontrollen zu.
b. Zum anderen erfolgt die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung im Pflichtenkreis des Futtermittelunternehmers.
Art. 15 f. Lebensmittel-Basis-VO formulieren Grundpflichten des Futtermittelunternehmers für die Sicherheit und Aufmachung von Futtermitteln, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden. Diese Grundpflichten gelten gemäß Art. 4 Abs. 1 UAbs. 2 und Abs. 2 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 767/2009 entsprechend für Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden.
Die Verantwortung für die Erfüllung dieser Pflichten liegt bei den Futtermittelunternehmern; sie sind primär dafür verantwortlich, dass den Anforderungen des Futtermittelmittelrechts sowie den Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz in den ihrer Kontrolle unterstehenden Futtermittelunternehmen entsprochen wird (so ausdrücklich auch die gleichlautenden Legaldefinitionen für "Futtermittelunternehmer" in Art. 3 Nr. 6 Lebensmittel-Basis-VO und Art. 3 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EG) Nr. 767/2009). Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO bestimmt darüber hinaus, dass die Futtermittelunternehmer für alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen in den ihrer Kontrolle unterstehenden Futtermittelunternehmen dafür verantwortlich sind, dass Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, auch die Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen. Ebenso wie die Lebensmittelunternehmer für die Lebensmittelsicherheit (vgl. hierzu Senatsurt. v. 27.9.2017 - 13 LC 218/16 -, juris Rn. 3) tragen danach die Futtermittelunternehmer die primäre Verantwortung für die Futtermittel- und die Lebensmittelsicherheit (vgl. Erwägungsgrund 30 in Verbindung mit Erwägungsgrund 31 der Lebensmittel-Basis-VO; Erwägungsgrund 8 der Verordnung (EG) Nr. 767/2009; Meyer/Streinz, LFGB, a.a.O., BasisVO Art. 17 Rn. 1 und 4). Ausdruck dieser Verantwortung ist die Pflicht zur Selbstkontrolle. Die Futtermittelunternehmer sind am besten in der Lage, ein sicheres System der Futtermittellieferung zu entwickeln und dafür zu sorgen, dass die von ihnen gelieferten Futtermittel sicher sind (vgl. Erwägungsgrund 30 in Verbindung mit Erwägungsgrund 31 der Lebensmittel-Basis-VO).
Demgegenüber obliegt, dies zeigt auch Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO, den staatlichen Behörden lediglich eine Kontroll- und Gewährleistungsverantwortung (vgl. Schliesky, Kosten und Gebühren. Wer zahlt für die neue Sicherheit?, in: ZLR 2004, 283, 287: "Kontrolle der Kontrolle"; Zipfel/Rathke, a.a.O., § 39 Rn. 11). Art. 1 Abs. 4 Lebensmittel-Kontroll-VO stellt klar, dass die Durchführung der amtlichen Kontrollen unbeschadet der primären Verantwortung der Futtermittelunternehmer für die Gewährleistung der Futtermittel- und der Lebensmittelsicherheit erfolgt. Mittels planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen überwachen und überprüfen die staatlichen Behörden, ob die Futtermittelunternehmer betreffend Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, das Futtermittelrecht sowie die Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz wahren, und ob die Futtermittelunternehmer betreffend Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, darüber hinaus auch die ihnen obliegenden lebensmittelrechtlichen Pflichten in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen einhalten.
2. Diese Auslegung und Anwendung von §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG ist mit höherrangigem Recht, Unionsrecht (a.) und Bundesrecht (b.), vereinbar.
a. Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung steht dem Grunde nach im Einklang mit sekundärem ((1)) und auch primärem ((2)) Unionsrecht.
(1) Die Lebensmittel-Basis-VO und auch die Lebensmittel-Kontroll-VO stehen der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung auf der Grundlage nationalen Rechts nicht entgegen.
Nach Art. 17 Abs. 2 UAbs. 3 Lebensmittel-Basis-VO muss das beschriebene System risikobasierter amtlicher Kontrollen wirksam sein. Dies erfordert nach dem Erwägungsgrund 32 der Lebensmittel-Kontroll-VO, dass für die Durchführung amtlicher Kontrollen ausreichende Finanzmittel bereitgestellt werden. Nach Art. 26 Lebensmittel-Kontroll-VO sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass angemessene finanzielle Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar sind, und zwar aus beliebigen Mitteln, die sie für angemessen halten, einschließlich einer allgemeinen Besteuerung oder der Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen, damit die erforderlichen personellen und sonstigen Mittel bereitgestellt werden können (vgl. EuGH, Urt. v. 23.12.2015 - C-58/15 -, juris Rn. 31). Nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO können die Mitgliedstaaten Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Amtliche Kontrollen in diesem Sinne sind auch planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung (siehe im Einzelnen oben 1.a.). Art. 27 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Anhang VI Nr. 3 Lebensmittel-Kontroll-VO bestätigt, dass auch Kosten für Probenahmen und Laboruntersuchungen über Gebühren finanziert werden dürfen. Das sekundäre Unionsrecht sieht danach die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in einem Futtermittelunternehmen von dem Futtermittelunternehmer dem Grunde nach ausdrücklich vor.
Art. 27 Abs. 2 Lebensmittel-Kontroll-VO gebietet keine abweichende Betrachtung. Hiernach sorgen die Mitgliedstaaten bezüglich der in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten dafür, dass eine Gebühr erhoben wird. Diese an die Mitgliedstaaten gerichtete Verpflichtung, Mindestgebühren für Tätigkeiten im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle von Gemeinschaftsbetrieben (Anhang IV Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO) und für Tätigkeiten im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle von Waren und lebenden Tieren, die in die Gemeinschaft eingeführt werden (Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO), zu erheben (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 7.7.2011 - C-523/09 -, juris Rn. 16 ff.; BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015 - BVerwG 3 B 51.14 -, juris Rn. 5; Senatsurt. v. 20.11.2014 - 13 LB 54/12 -, juris Rn. 86 f.), schließt die Möglichkeit zur Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO weder aus noch schränkt sie diese ein.
Auch aus Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO ergibt sich nichts Gegenteiliges. Führt die Feststellung eines Verstoßes zu amtlichen Kontrollen, die über die normale Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörde hinausgehen, so stellt die zuständige Behörde nach Satz 1 dieser Bestimmung den für den Verstoß verantwortlichen Unternehmern die aufgrund der z u s ä t z l i c h e n amtlichen Kontrollen entstehenden Kosten in Rechnung; sie kann diese Kosten auch dem Unternehmer in Rechnung stellen, der die betreffenden Erzeugnisse zum Zeitpunkt der zusätzlichen amtlichen Kontrollen besitzt oder verwahrt. Tätigkeiten, die über die normalen Kontrolltätigkeiten hinausgehen, sind nach Art. 28 Satz 3 Lebensmittel-Kontroll-VO beispielsweise die Entnahme und Analyse von Proben sowie andere Kontrollen, die erforderlich sind, um das Ausmaß eines Problems festzustellen und nachzuprüfen, ob Abhilfemaßnahmen getroffen wurden, oder um Verstöße zu ermitteln und/oder nachzuweisen. Die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung geht über die normale Kontrolltätigkeit nicht hinaus (siehe hierzu im Einzelnen oben 1.a.). Dies gilt ausweislich Art. 28 Satz 2 a.E. Lebensmittel-Kontroll-VO insbesondere auch für die planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen, deren jährliche Zahl sich gemäß §§ 9 Abs. 2, 11b AVV RÜb nach dem jeweiligen Kontrollprogramm Futtermittel als Bestandteil des mehrjährigen nationalen Kontrollplans nach Art. 41 bis 43 Lebensmittel-Kontroll-VO ergibt. Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO eröffnet danach zwar die - in diesem Verfahren nicht streitrelevante - Möglichkeit, die Futtermittelunternehmer zu den Kosten einer zusätzlichen amtlichen Kontrolle heranzuziehen, die aufgrund der Feststellung eines Verstoßes gegen futter- oder lebensmittelrechtliche Vorschriften erfolgt und über die normale Kontrolltätigkeit hinausgeht (vgl. Art. 28 Satz 2 Lebensmittel-Kontroll-VO). Darüber hinaus bedingt Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO aber weder eine Einschränkung noch einen Ausschluss der nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO eröffneten Möglichkeit, für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung Gebühren zu erheben. Für ein dahingehendes Verständnis des Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO bestehen angesichts der in Erwägungsgrund 32 der Lebensmittel-Kontroll-VO formulierten Zielsetzung, der durch Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO umfassend bereit gestellten Finanzierungsinstrumente und der Systematik der Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (Art. 26: Grundsätze; Art. 27: Finanzierung amtlicher Kontrollen; Art. 28, 29: Heranziehung zu Kosten zusätzlicher amtlicher Kontrollen) keine Anhaltspunkte.
Darüber hinaus enthält Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO eine - die in den Mitgliedstaaten zuständigen Behörden (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 9.9.1999 - C-374/97 -, juris Rn. 34 ff.) -unmittelbar zur Gebührenerhebung berechtigende und damit zugleich den nationalen Bestimmungen vorrangige Rechtsgrundlage nicht. Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO stellen den Mitgliedstaaten lediglich frei, die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen durch eine allgemeine Besteuerung oder durch die Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen zu finanzieren, und eröffnen so im Anwendungsbereich des Unionsrechts mitgliedstaatliche Gestaltungsspielräume (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.4.2012 - BVerwG 3 C 20.11 -, NVwZ 2012, 1467, 1468; Schrader/Warncke, Kostenerhebung in der Lebensmittelüberwachung, in: LMuR 2014, 82, 84; weitergehend: Lühmann, Neue kommunale Gebührenregelungen im Bereich der Lebensmittelkontrollen?, in: ZLR 2006, 601, 606).
(2) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung steht dem Grunde nach auch mit der Warenverkehrsfreiheit des Art. 34 AEUV im Einklang.
Der Eröffnung des Schutzbereichs dieser Grundfreiheit steht nicht schon entgegen, dass auf der Ebene des Unionsrechts eine vollständig harmonisierte Regelung geschaffen worden ist, so dass die nationale Maßnahme allein an dem entsprechenden Sekundärrecht, nicht aber an der Grundfreiheit zu messen ist (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 17.4.2007 - C 470/03 -, juris Rn. 50 m.w.N.). Denn die unionsrechtliche Harmonisierung der Gebühren für amtliche Kontrollen in der Lebens- und Futtermittelüberwachung beschränkt sich auf die Kriterien für die Bestimmung der Höhe dieser Gebühren und die Festlegung von Mindestgebühren für die in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten (vgl. EuGH, Urt. v. 17.3.2016 - C-112/15 -, juris Rn. 31; BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015, a.a.O., Rn. 5), erstreckt sich hingegen nicht auf die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung dem Grunde nach (siehe oben I.2.a.(1)).
Die Erhebung dieser Gebühren verstößt aber nicht gegen die Warenverkehrsfreiheit des Art. 34 AEUV.
Soweit sich die gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen auf die Einhaltung futter- und lebensmittelrechtlicher Vorschriften im Rahmen des (grenzüberschreitenden) V e r t r i e b s von Futtermitteln beschränken, stellt die Gebührenerhebung schon keine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne des Art. 34 AEUV dar, die geeignet ist, den Handel innerhalb der Union unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern (vgl. EuGH, Urt. v. 26.4.2012 - C-456/10 -, juris Rn. 32 - ANETT; Urt. v. 11.7.1974 - 8/74 -, juris Rn. 5 - Dassonville). Insoweit betrifft die Gebührenerhebung nicht das Futtermittel als Produkt, sondern allenfalls Modalitäten des Verkaufs von Futtermitteln, und zwar derart, dass sie für alle im Inland tätigen Wirtschaftsteilnehmer gilt und den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise berührt. In rechtlicher Hinsicht ist dies offensichtlich; die Bestimmungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO sind ohne Differenzierung auf alle Wirtschaftsteilnehmer anzuwenden. Dass sich die Gebührenerhebung in tatsächlicher Hinsicht auf in anderen Mitgliedstaaten ansässige Wirtschaftsteilnehmer stärker auswirken könnte als auf inländische Unternehmen (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 11.12.2003 - C-322/01 -, juris Rn. 71 ff. - Deutscher Apothekerverband/N.V. u.a.), vermag der Senat nicht zu erkennen. Daher sind die nationalen Bestimmungen von vorneherein nicht geeignet, den Marktzugang für die Erzeugnisse der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Wirtschaftsteilnehmer zu versperren oder stärker zu behindern, als dies für inländische Erzeugnisse geschieht (vgl. EuGH, Urt. v. 24.11.1993 - C-267/91 u.a. -, juris Rn. 16 f. - Keck).
Im Übrigen, also soweit sich die gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen auf die Einhaltung futter- und lebensmittelrechtlicher Vorschriften im Rahmen der (grenzüberschreitenden) P r o d u k t i o n und V e r a r b e i t u n g von Futtermitteln beziehen, ist eine hiermit verbundene etwaige Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit jedenfalls nach Art. 36 AEUV zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und zum Tierschutz gerechtfertigt.
Der freie Verkehr mit sicheren und bekömmlichen Lebensmitteln ist ein wichtiger Aspekt des Binnenmarktes und trägt wesentlich zur Gesundheit und zum Wohlergehen der Bürger und zu ihren sozialen und wirtschaftlichen Interessen bei (Erwägungsgrund 1 der Lebensmittel-Basis-VO). Um Lebensmittelsicherheit gewährleisten zu können, müssen alle Aspekte der Lebensmittelherstellungskette als Kontinuum betrachtet werden, und zwar von der Primärproduktion und der Futtermittelproduktion bis hin zum Verkauf bzw. zur Abgabe der Lebensmittel an den Verbraucher, da jedes Glied dieser Kette eine potenzielle Auswirkung auf die Lebensmittelsicherheit haben kann (Erwägungsgrund 12 der Lebensmittel-Basis-VO). Aus diesem Grund ist es notwendig, auch die Erzeugung, die Herstellung, den Transport und den Vertrieb von Futtermitteln, die an der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere verfüttert werden, zu berücksichtigen (Erwägungsgrund 13 der Lebensmittel-Basis-VO).
Darüber hinaus ist nach Art. 1 Verordnung (EG) Nr. 767/2009 ein hohes Maß an Futtermittelsicherheit, gleich ob es sich um Futtermittel handelt, die für oder die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, auch generell geeignet, um ein hohes Maß an Schutz der öffentlichen Gesundheit sicherzustellen und eine angemessene Information für Verwender und Verbraucher zu gewährleisten sowie das wirksame Funktionieren des Binnenmarktes zu unterstützen.
Auch die Tiergesundheit und der Tierschutz sind wichtige Faktoren für die Qualität und Sicherheit von Lebensmitteln, für die Verhütung der Ausbreitung von Tierkrankheiten und für eine humane Behandlung von Tieren (vgl. Erwägungsgrund 5 Satz 1 der Lebensmittel-Kontroll-VO). Den Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen ist nach Art. 13 AEUV bei der Festlegung und Durchführung der Politik der Union in den Bereichen Landwirtschaft, Fischerei, Verkehr, Binnenmarkt, Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt in vollem Umfang Rechnung zu tragen.
Zum Schutz der menschlichen Gesundheit und für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes ist es notwendig, Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass nicht sichere Lebensmittel nicht in den Verkehr gelangen und dass Systeme vorhanden sind, mit deren Hilfe Probleme der Lebensmittelsicherheit erkannt werden können und hierauf reagiert werden kann; Gleiches gilt im Zusammenhang mit der Sicherheit von Futtermitteln (Erwägungsgrund 10 der Lebensmittel-Basis-VO). Eines dieser Systeme sind die risikobasierten planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung. Zur Finanzierung und damit Gewährleistung dieses Systems ist die Erhebung von Gebühren ersichtlich geeignet und unter Berücksichtigung der Primärverantwortung der Futtermittelunternehmer für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen (siehe oben I.1.b.) auch nicht unverhältnismäßig (siehe hierzu im Einzelnen unter I.2.b.(1)(c)(bb)).
b. Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung steht dem Grunde nach auch im Einklang mit Bundesverfassungsrecht ((1)) und einfachem Bundesrecht ((2)).
(1) Die Erhebung von Gebühren für die genannten Amtshandlungen dem Grunde nach ist einer Überprüfung anhand des Bundesverfassungsrechts nicht deshalb entzogen, weil die Erhebung von Gebühren für amtliche Kontrollen in der Futtermittelüberwachung durch Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO unionsrechtlich determiniert ist. Die unionsrechtliche Harmonisierung beschränkt sich auf die Kriterien für die Bestimmung der Höhe der Gebühren und die Festlegung von Mindestgebühren für die in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten, erstreckt sich aber nicht auf die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen dem Grunde nach (siehe oben I.2.a.(1) und vgl. für die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung: Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 47). Der damit eröffnete Gestaltungsspielraum für nationale Bestimmungen ist grundgesetzkonform auszufüllen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.7.2011 - 1 BvR 1916/09 -, BVerfGE 129, 78, 90 f.; Urt. v. 18.7.2005 - 2 BvR 2236/04 -, BVerfGE 113, 273, 300 ff.); die von der Umsetzung Betroffenen können sich auch auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2.3.2010 - 1 BvR 256/08 -, juris Rn. 182; Beschl. v. 11.3.2008 - 1 BvR 256/08 -, BVerfGE 121, 1, 15).
(a) Die vorgenommene Auslegung der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG und die sich danach ergebende Zulässigkeit der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen dem Grunde nach steht nicht im Widerspruch zu einem bundesverfassungsrechtlichen Gebührenbegriff.
Ein eigenständiger vollständiger bundesverfassungsrechtlicher Gebührenbegriff existiert bereits nicht (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 -, BVerfGE 137, 1, 18; BVerwG, Urt. v. 3.3.1994 - BVerwG 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 200 jeweils m.w.N.). Die verfassungsrechtlich notwendige Unterscheidung von der Steuer bedingt lediglich Merkmale, welche die Gebühr als Vorzugslast ausweisen. Gebühren sind danach öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014, a.a.O., S. 18; Beschl. v. 18.5.2004 - 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370, 388; BVerwG, Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 200 jeweils m.w.N. zur ständigen Rechtsprechung).
Bundesverfassungsrechtlich werden danach an die Erhebung von Gebühren keine weitergehenden Anforderungen gestellt, als sie sich aus den landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG ergeben. Denn eine gebührenpflichtige Amtshandlung ist dem Betroffenen auch dann individuell zurechenbar im Sinne des bundesverfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs, wenn sie an eine besondere, aus der Sache selbst ableitbare Verantwortlichkeit des Betroffenen anknüpft (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.10.1994 - 1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223) oder im Pflichtenkreis des Betroffenen erfolgt (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2015 - BVerwG 3 C 3.15 -, BVerwGE 153, 321, 328; Urt. v. 22.8.2012 - BVerwG 6 C 25.11 -, juris Rn. 32; Urt. v. 1.9.2009 - BVerwG 6 C 30.08 -, NVwZ-RR 2010, 146, 147; Urt. v. 22.10.1992 - BVerwG 3 C 2.90 -, BVerwGE 91, 109, 111). Diese Voraussetzungen sind unter Berücksichtigung der Primärverantwortung der Futtermittelunternehmer für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen ohne Weiteres erfüllt (siehe im Einzelnen oben I.1.b.).
Darüber hinaus wird auch bundesverfassungsrechtlich nicht vorausgesetzt, dass die gebührenpflichtige Amtshandlung allein oder auch nur überwiegend im Interesse der Gebührenpflichtigen erfolgt. Jede staatliche Handlungsweise muss einen Bezug zum öffentlichen Wohl haben. Dass eine gebührenpflichtige Amtshandlung in diesem Sinne auch oder gar vorwiegend öffentliche Interessen verfolgt, ist daher kein Hindernis für eine Gebührenerhebung (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008 - 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 19; BVerwG, Urt. v. 25.8.1999 - BVerwG 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272, 276 f.; Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 200 f. jeweils m.w.N.).
(b) Auch das Prinzip des Steuerstaates und der daraus folgende grundsätzliche Vorrang der Steuerfinanzierung des Staates nach den Art. 105 ff. GG steht der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung nicht entgegen.
Der grundgesetzlichen Finanzverfassung liegt zwar die Vorstellung zugrunde, dass die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt (sog. Prinzip des Steuerstaates; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995 - 2 BvR 413/88 u.a. -, BVerfGE 93, 319, 342; Birk/Eckhoff, Staatsfinanzierung durch Gebühren und Steuern - Vorteile und Nachteile aus juristischer Perspektive, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, 2000, S. 54 ff.; v. Mangoldt/Klein/Stark, GG, 5. Aufl., Art. 105 Rn. 2 jeweils m.w.N.). Dies schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener Art aber ersichtlich nicht aus. Insbesondere begegnet die Erhebung der herkömmlichen nichtsteuerlichen Abgaben, der Gebühren und Beiträge, mit Blick auf das Prinzip des Steuerstaates keinen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014, a.a.O., S. 17 f.; Beschl. v. 24.1.1995 - 1 BvL 18/93 u.a. -, BVerfGE 92, 91, 113; Beschl. v. 31.5.1990 - 2 BvL 12/88 -, BVerfGE 82, 159, 181). Die Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten ist vielmehr durch ihre Ausgleichsfunktion grundsätzlich legitimiert (vgl. BVerfG, Beschl. v. 6.11.2012 - 2 BvL 51/06 u.a. -, BVerfGE 132, 334, 349; Beschl. v. 18.5.2004, a.a.O., S. 388; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/01 u.a. -, BVerfGE 108, 186, 216; Beschl. v. 7.11.1995, a.a.O.; Germelmann, Präzisierungen in der Sonderabgaben-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: GewArch 2009, 476, 477 jeweils m.w.N.). In der individuellen Zurechenbarkeit der auszugleichenden Vorzüge liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners durch die Vorzugslast finanziert wird. Dabei verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.2001 - BVerwG 6 C 13.00 -, BVerwGE 115, 125, 128 f.; Urt. v. 25.8.1999, a.a.O., S. 275 f.). Anhaltspunkte dafür, dass dieser Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum bei der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung überschritten sein könnte, bestehen für den Senat nicht. Sie ergeben sich jedenfalls nicht daraus, dass bis zum erstmaligen Inkrafttreten der Bestimmungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO am 18. April 2014 (vgl. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung v. 10.4.2014, Nds. GVBl. S. 96) die Kosten für planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung aus Steuermitteln finanziert worden sind. Denn der Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum umfasst die Freiheit des niedersächsischen Landesgesetzgebers, eine einmal getroffene Entscheidung für eine Finanzierungsform zu revidieren und zu einer anderen zulässigen Finanzierungsform zu wechseln. Dies gilt für die Erhebung von Gebühren für die Durchführung der genannten Kontrollen umso mehr, als dass mit dem Inkrafttreten der Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO im Mai 2004, dem Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages zum Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts im November 2004 (BR-Drs. 922/04) und dem durch Lebensmittelskandale gesteigerten öffentlichen Interesse an einer effektiven Lebens- und Futtermittelüberwachung (vgl. nur Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit v. 12.1.2000, (KOM (1999) 719 endg.; Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über amtliche Futter- und Lebensmittelkontrollen (ABl. C 234 v. 30.9.2003, S. 25); Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 814/2000 v. 8.5.2003, KOM(2003) 235 endg.; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes und der Lebensmittelsicherheit, BT-Drs. 14/8747; Begründung des Entwurfs der GOVV/Änderung AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 18 der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15; Begründung des Entwurfs der GOVV, Stand: 28.10.2014, Blatt 553 ff. der Beiakte 4/II im Verfahren 13 LC 161/15) sogar nachvollziehbare sachliche Gründe dafür gegeben waren, die Form der Finanzierung der amtlichen Kontrollen in der Futtermittelüberwachung zu überdenken und auch zu ändern.
(c) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung dem Grunde nach verletzt Grundrechte der gebührenpflichtigen Futtermittelunternehmer nicht.
(aa) Die Erhebung von Gebühren als solche tangiert das nach Art. 14 GG geschützte Eigentum nicht.
Das Eigentumsgrundrecht schützt nicht gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten, weil diese nicht mittels eines bestimmten Eigentumsobjekts zu erfüllen sind, sondern aus dem fluktuierenden Vermögen, das kein Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267, 300; Beschl. v. 12.10.1994, a.a.O., S. 220; BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - BVerwG 6 C 12.09 -, NJW 2011, 946, 952). Ein Eigentumsschutz kann insoweit auch nicht über die Rechtsfigur des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs vermittelt werden. Denn der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs reicht nicht weiter als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt, und erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern, nicht aber das Vermögen als solches (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris Rn. 240 m.w.N.).
(bb) Die Erhebung von Gebühren als solche verletzt auch die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nicht.
Es fehlt bereits an einem Eingriff in die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit. Öffentliche Abgaben greifen nur dann in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl. Beschl. v. 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348, 363; Urt. v. 6.7.2005 - 2 BvR 2335/95 u.a. -, BVerfGE 113, 128, 145; Urt. v. 7.5.1998 - 2 BvR 1876/91 u.a. -, BVerfGE 98, 83, 97; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 18.6.2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 52 m.w.N.). Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung steht zwar in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs eines Futtermittelunternehmers; die Kontrollen erfolgen allein wegen des Betriebs eines Futtermittelunternehmens oder der im Rahmen dieses Betriebs erfolgten Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern. Die Erhebung der Gebühr erfolgt danach zwar berufsbezogen; ihr fehlt bei der gebotenen objektiven Betrachtung aber die kumulativ erforderliche berufsregelnde Tendenz. Sie ist dem Grunde nach weder geeignet noch dazu bestimmt, auf die Berufswahl oder die Berufsausübung Einfluss zu nehmen. Die Gebühr wird zur Kostendeckung erhoben (vgl. Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO; Begründung des Entwurfs der GOVV/Änderung AllGO, Stand: 17.11.2013, Blatt 18 der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15). Für den Senat besteht kein Anhalt, dass der Verordnungsgeber mit der Erhebung der Gebühr den Entschluss zur Wahl oder zur Art und Weise der Ausübung des Berufs eines Futtermittelunternehmers motivierend steuern wollte oder dass die Gebühr eine solche berufsregelnde Wirkung objektiv entfalten könnte.
Selbst wenn die Gebührenerhebung aber eine objektiv berufsregelnde Tendenz entfalten sollte, bewirkt sie allein einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit sind schon dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls im Sinne des Grundgesetzes dienen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.2.1992 - 1 BvR 1531/90 -, BVerfGE 85, 248, 259 m.w.N. zur ständigen Rechtsprechung). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, der Tiergesundheit und des Tierschutzes ist es notwendig, Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass nicht sichere Lebensmittel und nicht sichere Futtermittel nicht in den Verkehr gelangen und dass Systeme vorhanden sind, mit deren Hilfe Probleme der Lebensmittelsicherheit und der Futtermittelsicherheit erkannt werden können und hierauf reagiert werden kann (Erwägungsgrund 10 der Lebensmittel-Basis-VO). Eines dieser Systeme sind die risikobasierten amtlichen Kontrollen in der Futtermittelüberwachung. Die Erhebung von Gebühren dient der Finanzierung des Systems amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung. Diese sind auf die Gewährleistung der Gesundheit der Bevölkerung, der Tiergesundheit und des Tierschutzes gerichtet (vgl. Begründung des Entwurfs der GOVV/Änderung AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 18 der Beiakte 4 im Verfahren 13 LC 161/15, sowie Begründung des Entwurfs der GOVV, Stand: 28.10.2014, Blatt 553 ff. der Beiakte 4/II im Verfahren 13 LC 161/15) und daher mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG von überragend wichtigen Gemeinwohlbelangen getragen (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 m.w.N.). Sie werden zugleich zur Erfüllung des Verfassungsauftrages aus Art. 20a GG (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 12.10.2010 - 2 BvF 1/07 -, BVerfGE 127, 293, 328 f.) durchgeführt. Zur Finanzierung der amtlichen Kontrollen in der Futtermittelüberwachung ist die Erhebung von Gebühren ersichtlich geeignet und unter Berücksichtigung der Primärverantwortung der Futtermittelunternehmer für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen (siehe oben I.1.b.) auch nicht unverhältnismäßig (siehe hierzu im Einzelnen unter I.2.b.(1)(c)(cc)).
(cc) Der danach allein verbleibende Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG in deren Ausprägung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.7.2012 - 1 BvR 2983/10 -, NVwZ 2012, 1535, 1536; Beschl. v. 12.10.1994, a.a.O., S. 221 jeweils m.w.N.) ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die landesrechtlichen Bestimmungen zur Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung können Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG sein. Die Erhebung der Gebühr ist mit den Voraussetzungen vereinbar, die sich für nichtsteuerliche Abgaben aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes ergeben (siehe im Einzelnen oben I.2.b.(1)(a) und (b)). Die Erhebung der Gebühr als solche beschränkt auch die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit der Futtermittelunternehmer nicht unverhältnismäßig.
Das mit der Gebührenerhebung verfolgte Ziel, die Futtermittelunternehmer zu den Kosten für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung heranzuziehen, ist legitim. Die Futtermittelunternehmer geben hinreichenden Anlass für die Durchführung planmäßiger Routine-kontrollen sowie planmäßiger Probenahmen und -untersuchungen schon mit dem Betrieb eines Futtermittelunternehmens und für die Durchführung planmäßiger Routineimportkontrollen mit der Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern. Die Durchführung dieser Kontrollen erfolgt im Pflichtenkreis der Futtermittelunternehmer (siehe im Einzelnen oben I.1.b.). Sie tragen die Primärverantwortung für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen (siehe im Einzelnen oben I.1.a.).
Zur Erreichung des Ziels ist die Gebührenerhebung auch ersichtlich geeignet. Der Senat hegt auch keinen Zweifel an der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Gebührenerhebung dem Grunde nach.
An einer Erforderlichkeit der Gebührenerhebung mangelt es nicht etwa deshalb, weil die Futtermittelunternehmer Eigenkontrollsysteme vorhalten. Hiermit erfüllen sie lediglich ihre Pflicht zur Selbstkontrolle, die sich aus ihrer Primärverantwortung für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen ergibt (siehe oben I.1.b.). Diese Selbstkontrolle stellt die Erforderlichkeit der amtlichen Kontrollen im Bereich der Futtermittelüberwachung nicht infrage. Denn mit den amtlichen Kontrollen nehmen die staatlichen Behörden lediglich eine Kontroll- und Gewährleistungsverantwortung wahr (sog. "Kontrolle der Kontrolle"; siehe oben I.1.b.). In diesem unionsrechtlich auch durch Art. 17 Lebensmittel-Basis-VO geprägten Kontrollsystem sind sowohl die Eigenkontrollen der Futtermittelunternehmer als auch die amtlichen Kontrollen der staatlichen Behörden zwingend vorgesehen und zur Gewährleistung der Lebens- und der Futtermittelsicherheit auch erforderlich.
An einer Erforderlichkeit der Gebührenerhebung mangelt es auch nicht deshalb, weil es ein gleich geeignetes, aber milderes Mittel zur Finanzierung der planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung gibt. Denn an der Erforderlichkeit fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 u.a. -, juris Rn. 105 m.w.N.). Die mit einer Steuerfinanzierung verbundene Belastung der Allgemeinheit führt aber nicht zu einer gebotenen Belastungsminderung, sondern zu einer Belastungsverlagerung. Das mildere Mittel muss zur Zielerreichung gleich geeignet sein, es darf aber Dritte und auch die Allgemeinheit nicht stärker belasten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2005 - 2 BvF 2/01 -, BVerfGE 113, 167, 259 m.w.N.). Die Möglichkeit einer Steuerfinanzierung der amtlichen Kontrollen ist mithin kein gleich geeignetes, aber milderes Mittel.
(d) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung verletzt dem Grunde nach auch den allgemeinen Gleichheitssatz nicht.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 - 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252; Beschl. v. 15.7.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 - 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188; Beschl. v. 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69; Beschl. v. 21.7.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416).
(aa) Hiernach ist die Heranziehung der Futtermittelunternehmer zu Gebühren und damit spiegelbildlich die Verschonung der öffentlichen Haushalte und der Gesamtheit der steuerpflichtigen Bürgerinnen und Bürger sachlich gerechtfertigt. Entschließt sich der Normgeber, eine Gebührenquelle zu erschließen und dadurch eine bestimmte Personengruppe zu belasten, so ist der allgemeine Gleichheitssatz schon dann nicht verletzt, wenn der Normgeber für seine Entscheidung tragfähige Gründe besitzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 202 m.w.N.). Das ist hier der Fall. Die Heranziehung der Futtermittelunternehmer zu Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung erfolgt, weil diese mit dem Betrieb eines Futtermittelunternehmens oder der im Rahmen dieses Betriebs erfolgten Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern einen ihnen individuell zurechenbaren Anlass für die Kontrollen gesetzt haben und die Kontrollen in ihrem Pflichtenkreis erfolgen (siehe im Einzelnen oben I.1.a. und b.). Diese Umstände heben die Futtermittelunternehmer wesentlich und klar abgrenzbar aus der Allgemeinheit hervor und rechtfertigen es, dass maßgeblich sie durch die Erhebung einer Sonderlast zur Finanzierung herangezogen werden. Hierin liegt auch der signifikante Unterschied zu den von der Klägerin als angeblich vergleichbar ins Feld geführten allgemeinen Verkehrskontrollen, die nicht planmäßig alle, sondern nur zufällig einzelne Verkehrsteilnehmer betreffen und bei denen deshalb eine Heranziehung dieser einzelnen Verkehrsteilnehmer zu Gebühren nicht erfolgt.
(bb) Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung ist auch nicht darin zu sehen, dass andere Länder die Futtermittelunternehmer nicht mit entsprechenden Gebühren belasten. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle der gleichen Stelle zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.5.1987 - 2 BvR 1226/83 -, BVerfGE 76, 1, 73; Beschl. v. 21.12.1966 - 1 BvR 33/64 u.a. -, BVerfGE 21, 54, 68). Ein Land verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderes Land den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008, a.a.O., Rn. 22; Beschl. v. 7.11.1995, a.a.O., S. 351; Beschl. v. 18.7.1979 - 2 BvR 488/76 -, BVerfGE 52, 42, 57 f.). Eine abweichende Betrachtung ist hier auch nicht deshalb geboten, weil die Erhebung von Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen unionsrechtlich determiniert ist. Denn Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO stellen den Mitgliedstaaten ausdrücklich frei, die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung durch eine allgemeine Besteuerung oder durch die Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen zu finanzieren (siehe im Einzelnen oben I.2.a.(1)). Mit dem so eröffneten Gestaltungsspielraum nimmt es auch das Unionsrecht hin, dass auf verschiedenen Verantwortungsebenen unterschiedliche Modelle zur Finanzierung der amtlichen Kontrollen entstehen.
(cc) Ein Verstoß gegen den grundgesetzlichen Gleichheitssatz liegt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht darin, dass in Niedersachsen tätige Futtermittelunternehmer zu Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung bereits seit dem 18. April 2014 (vgl. Art. 2 der Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung v. 10.4.2014, Nds. GVBl. S. 96) herangezogen werden, in Niedersachsen tätige Lebensmittelunternehmer zu Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Lebensmittelüberwachung aber erst seit dem 3. Dezember 2014 (vgl. § 8 Satz 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens i. d. F. v. 29.11.2014, Nds. GVBl. S. 318) und die Gebührenpflicht der Futtermittelunternehmer, anders als die der Lebensmittelunternehmer, sich nicht nur auf die planmäßigen Routinekontrollen, sondern auch auf die planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen erstreckt. Die von der Klägerin verglichenen Sachverhalte unterscheiden sich hinsichtlich der kontrollierten Betriebe (Futtermittelunternehmen - Lebensmittelunternehmen), des Kontrollinhalts und -umfangs (Lebensmittel- und/oder Futtermittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz: planmäßige Routinekontrollen, planmäßige Probenahmen und -untersuchungen sowie planmäßige Routineimportkontrollen - Lebensmittelsicherheit: planmäßige Routinekontrollen) und auch der für die Kontrolle zuständigen Behörden (Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit - niedersächsische Landkreise und kreisfreie Städte sowie Region Hannover) und damit derart wesentlich, dass der allgemeine Gleichheitssatz eine Gleichbehandlung von vorneherein nicht gebietet. Darüber hinaus könnten verwaltungspraktische Gründe bei der vorgenommenen Umstellung der Steuer- auf Gebührenfinanzierungen eine zeitliche Stufung der umzustellenden verschiedenen Kontrollsysteme sachlich durchaus rechtfertigen.
(2) Auch einfaches Bundesrecht steht der vorgenommenen Auslegung der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG und der sich danach ergebenden Zulässigkeit der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung dem Grunde nach nicht entgegen.
Die Bestimmungen des Gesetzes über Gebühren und Auslagen des Bundes - Bundesgebührengesetz (BGebG) - vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. März 2017 (BGBl. I S. 417), beeinflussen die vorgenommene Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG von vorneherein nicht und stehen auch ihrer Anwendung nicht entgegen. Denn der Anwendungsbereich des Bundesgebührengesetzes ist gemäß § 2 Abs. 1 BGebG auf die Erhebung von Gebühren und Auslagen öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts beschränkt. Diese Beschränkung wurde vom Bundesgesetzgeber bewusst vorgenommen, um die mit der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.8.2006, BGBl. I. S. 2034) erstrebte Entflechtung von Zuständigkeiten und die damit einhergehende Stärkung der Eigenständigkeit von Bund und Ländern (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. 16/813, S. 23) zu erreichen (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes, BT-Drs. 17/10422, S. 79; Schrader/Warncke, a.a.O., S. 84). Die Regelung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Behörden der Länder, der Kommunen und Kommunalverbände sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts ist vom Bundesgesetzgeber den Ländern und Kommunen überlassen worden (so ausdrücklich Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes, BT-Drs. 17/10422, S. 91). Dem widerspräche es, die Bestimmungen des Bundesgebührengesetzes außerhalb seines hier nicht eröffneten Anwendungsbereiches zur (einschränkenden) Auslegung landesrechtlicher Vorschriften heranzuziehen. Eine hiermit etwa verbundene Herausbildung unterschiedlicher Gebührenbegriffe in der Bundesverwaltung und in den Länderverwaltungen ist angesichts der in Art. 30, 84 Abs. 1 GG enthaltenen Kompetenzabgrenzungen nicht zu beanstanden (vgl. hierzu BVerfG, Urt. v. 15.7.2003 - 2 BvF 6/98 -, BVerfGE 108, 169, 182; BVerwG, Urt. v. 26.6.2014 - BVerwG 3 CN 1.13 -, BVerwGE 150, 129, 134 f. jeweils m.w.N.).
Im Übrigen stehen die Bestimmungen des Bundesgebührengesetzes der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in der Futtermittelüberwachung aber auch in der Sache nicht entgegen (vgl. mit eingehender Begründung zur vergleichbaren Konstellation bei der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung: Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 70).
3. Die so verstandene Verordnungsermächtigung in §§ 3 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG genügt schließlich den Anforderungen, die Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV an die Bestimmtheit stellt (a.), und verstößt auch nicht gegen den Gesetzesvorbehalt nach Art. 20 Abs. 3 GG und nach Art. 41 NV (b.).
a. Nach Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung durch ein förmliches Gesetz bestimmt werden (vgl. zu den Anforderungen im Einzelnen: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, Art. 43 Rn. 16 ff. jeweils m.w.N.). Diesen Anforderungen genügen §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG.
§§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 NVwKostG bestimmen, dass durch die Verordnung für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts Gebühren erhoben werden können, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben, und dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen zu bestimmen sind ("Inhalt" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV). Nach § 3 Abs. 3 NVwKostG in Verbindung mit Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO dürfen die Gebühren nur zur Deckung der Kosten erhoben werden, die durch die amtlichen Kontrollen nach der Lebensmittel-Kontroll-VO entstehen ("Zweck" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG darf zu den Gebühren nur derjenige herangezogen werden, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Die Gebühren sind gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes zu bemessen. Sie dürfen gemäß § 3 Abs. 3 NVwKostG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 4 Buchst. a Lebensmittel-Kontroll-VO nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI der Lebensmittel-Kontroll-VO ("Ausmaß" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV).
Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung sind so hinreichend bestimmt. Denn bei kostenorientierten nichtsteuerlichen Abgaben lässt das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte genügen, die eine willkürliche Handhabung durch die ermächtigten Behörden ausschließt. Es ist hingegen nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber die Abgabehöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Es genügt die Festlegung von Bemessungskriterien einschließlich der Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.11.2009, a.a.O., S. 382; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/99 -, BVerfGE 108, 186, 235; BVerwG, Urt. v. 21.4.2004 - BVerwG 6 C 20.03 -, BVerwGE 120, 311, 327 jeweils m.w.N.).
Zweifel an der Bestimmtheit bestehen auch nicht im Hinblick auf § 3 Abs. 3 NVwKostG. Diese Bestimmung enthält keine pauschale Blankoermächtigung zu einer etwa erforderlichen Umsetzung nicht unmittelbar anwendbaren Unionsrechts durch eine nationale Rechtsverordnung (vgl. zur Unzulässigkeit einer solchen Regelung: BVerfG, Beschl. v. 29.4.2010 - 2 BvR 871/04 u.a. -, juris Rn. 44). Vielmehr bindet § 3 Abs. 3 NVwKostG den Verordnungsgeber lediglich (deklaratorisch) an die Vorgaben des Unionsrechts (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - BVerwG 3 C 7.12 -, juris Rn. 13; Senatsurt. v. 14.12.2011 - 13 LC 114/08 -, juris Rn. 43) und formuliert einen an den Verordnungsgeber gerichteten allgemeinen Prüfauftrag, die aufgrund des Verwaltungskostengesetzes zu erlassenden Gebührenordnungen auf ihre Vereinbarkeit mit Unionsrecht zu untersuchen und hiermit in Übereinstimmung zu bringen (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes, LT-Drs. 16/2090, S. 5). Darüber hinaus beinhaltet § 3 Abs. 3 NVwKostG eine - hier nicht einschlägige - an die zuständigen Behörden adressierte Ermächtigung, unionsrechtlich verbindlich festgelegte Gebühren im konkreten Einzelfall festzusetzen (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, § 3 Anm. 10 (Stand: Juli 2010)).
b. Die Erhebung von Gebühren für planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung ist auch nicht - über die Anforderungen des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV hinausgehend - einem förmlichen Parlamentsgesetz vorbehalten.
Der verfassungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes nach Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 41 NV (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.1.2004 - BVerwG 4 A 32.02 -, BVerwGE 120, 87, 98 f.; Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, 2. Aufl., Art. 41 Anm. 1 f.) erfordert, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich jedoch nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt für sich genommen nicht dazu, dass diese als "wesentlich" verstanden werden müsste (vgl. BVerfG, Urt. v. 14.7.1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218, 251). Erfüllt eine Verordnungsermächtigung die Anforderungen des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV, so ergeben sich im Allgemeinen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Notwendigkeit eines förmlichen Parlamentsgesetzes. Denn die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung sind durch Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV in spezifischer Weise konkretisiert. Die Grundrechtsrelevanz der auf der Grundlage einer Rechtsverordnung möglichen behördlichen Maßnahmen und Eingriffe begründet für sich genommen noch keinen spezifischen Vorbehalt zugunsten eines Parlamentsgesetzes. Gesteigerte, über Art. 43 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Anforderungen an die Bestimmtheit eines Parlamentsgesetzes, das zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, können sich allenfalls aus einzelnen grundrechtlichen Gewährleistungen ergeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.1.2015 - BVerwG 10 C 12.14 -, BVerwGE 151, 200, 206 f.; Urt. v. 17.10.1991 - BVerwG 3 C 45.90 -, BVerwGE 89, 121, 133 f. (jeweils zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG)). Die im vorliegenden Fall durch die Gebührenerhebung tangierten Grundrechte der Futtermittelunternehmer (siehe oben I.2.b.(1)(c)) stellen solche erhöhten Anforderungen ersichtlich nicht.
II. Die auf der Ermächtigungsgrundlage der §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG erlassenen Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO bieten aber keine wirksame Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung im vorliegenden Fall.
Die Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verletzen die Futtermittelunternehmer hinsichtlich Struktur und Höhe in deren wirtschaftlicher Betätigungsfreiheit als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). In der angeordneten Gebührenpflicht nach Grund und Höhe liegt, wie bereits oben unter I.2.b.(1)(c)(cc) ausgeführt, ein Eingriff in den Schutzbereich dieses Freiheitsgrundrechts. Dieser ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil die Gebührenregelungen in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1, 2. Alt. GG gehören. Sie sind materiell verfassungswidrig.
1. Zwar ergeben sich unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes keine Bedenken dagegen, dass die Gebührenregelungen nicht durch den parlamentarischen Gesetzgeber, sondern durch den Verordnungsgeber und damit lediglich als Gesetz im materiellen Sinne erlassen worden sind. Wie bereits oben unter I.3.a. und b. ausgeführt, lässt Art. 43 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NV eine derartige Delegation zu. Ein Parlamentsvorbehalt besteht nicht.
Soweit unter diesem Aspekt auch gerügt wird, die Häufigkeit (Frequenz) der planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung habe jedenfalls der Verordnungsgeber in der AllGO, also in einem Gesetz im materiellen Sinne, selbst regeln müssen und dies nicht der untergesetzlichen Festlegung durch die AVV RÜb überlassen dürfen, von deren gleichmäßiger tatsächlicher Anwendung allenfalls eine Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 Abs. 1 GG ausgehe, steht dies ersichtlich im Zusammenhang mit dem Postulat, es müsse materiell-gesetzlich eine absolute Obergrenze der Gebühr für einen bestimmten Zeitraum (z.B. ein Jahr) geregelt werden. Ein solches Erfordernis lässt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip nicht herleiten. Die Entscheidung, in welcher absoluten Höhe diese Gebühr entsteht, ist nicht derart wesentlich, dass sie durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber getroffen werden müsste. Aus demselben Grund war jener auch nicht gehalten, eine Obergrenze der für eine Kontrolle oder Probenahme mit -untersuchung anfallenden Gebühr selbst zu regeln. Die Frage, inwieweit die Höhe einer derartigen Gebühr voraussehbar ist und die im Einzelfall angenommenen Werte ihrer abstrakt festgelegten Bemessungsfaktoren gerichtlich überprüfbar sind, betrifft keinen Aspekt des Vorbehalts des Gesetzes, sondern lediglich einen solchen des Bestimmtheitsgebots (vgl. dazu sogleich
II.2.b.).
Die widerstreitende, eine Jahresobergrenze fordernde klägerische Argumentation übersieht, dass die zutreffende Häufigkeit (das "Wann") der Kontrollen und Probenahmen mit -untersuchungen ein (ungeschriebenes) Tatbestandsmerkmal des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB ist und folglich die Rechtmäßigkeit der gebührenpflichtigen Amtshandlung planmäßige Routinekontrolle, Probenahme und -untersuchung sowie Routineimportkontrolle "an einem bestimmten Tag" beeinflusst. Weil die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung wiederum ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Gebührenerhebung nach den Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO ist (vgl. den einfachgesetzlich in § 11 Abs. 1 NVwKostG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken), schließt eine mit unzutreffender Häufigkeit vorgenommene Kontrolle oder Probenahme mit -untersuchung schon das "Ob" einer Gebührenpflicht hierfür aus. Eine Gebührenerhebung kann daher nur dann rechtmäßig sein, wenn auch die Kontrolle und die Probenahme mit -untersuchung nach den Grundsätzen des risikobasierten Ansatzes im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO bzw. des Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO und der AVV RÜb sowie des Bund/Länder-Kontrollprogramms Futtermittel - vom Turnus her betrachtet - im Zeitpunkt ihrer Durchführung anstand, also insbesondere nicht etwa verfrüht durchgeführt worden ist. Bereits Art. 3 Abs. 1 Buchst. a bis c Lebensmittel-Kontroll-VO - eine auch im Bundesgebiet unmittelbar anwendbare Norm des sekundären Unionsrechts - schreibt die maßgeblichen Determinanten der Kontrollfrequenz von amtlichen Kontrollen im Sinne des Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO und des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB (festgestellte Risiken nach Art des Unternehmens und seiner Produkte; bisheriges Verhalten des Futtermittelunternehmers im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften; Verlässlichkeit bereits durchgeführter Eigenkontrollen) vor. Die Einstufung der zu kontrollierenden Betriebe der Futtermittelunternehmer in Risikobetriebsarten sowie die Bestimmung der Kontrollhäufigkeit (Risikoklasse) nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 AVV RÜb in Verbindung mit der Anlage 1b zur AVV RÜb ("Anforderungen an ein System zur Ermittlung der risikoorientierten Häufigkeit amtlicher Kontrollen von Futtermittelbetrieben") erfolgt lediglich in Umsetzung dieser unionsrechtlichen Determinanten im konkreten Einzelfall unter Befolgung der durch die AVV RÜb angestrebten einheitlichen Handhabung (vgl. zu dieser Zielsetzung § 1 Abs. 1 AVV RÜb und Wiemers, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsorganisation durch Europarecht, dargestellt am Beispiel der staatlichen Lebensmittelüberwachung, in: ZLR 2006, 383, 397).
Soweit eine konkret stattfindende amtliche Kontrolle gemessen an der Einstufung nach der AVV RÜb als "verfrüht" bzw. als "zu häufig wiederkehrend" und damit als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu bewerten wäre, kann dies gegen die Rechtmäßigkeit der Gebühren- und Auslagenerhebung hierfür im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid unmittelbar eingewandt werden. Nicht erkennbar ist hingegen für den Senat, dass eine rechtmäßige planmäßige Routinekontrolle, Probenahme und -untersuchung oder Routineimportkontrolle in der Futtermittelüberwachung ohne eine konkretere außenrechtssatzförmige Regelung der Kontrollfrequenz, als sie Art. 3 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO enthält, völlig ausgeschlossen wäre und die Gebührenregelung aus der AllGO deshalb niemals zur Anwendung gelangen könnte.
Der Senat teilt auch nicht die geäußerte Befürchtung, die Kontrollfrequenz könne allein oder maßgeblich im Interesse der Erzielung von Mehreinnahmen durch den Beklagten willkürlich ausgeweitet und damit das Gebührenaufkommen in einem vom Verordnungsgeber nicht gewollten Ausmaß erhöht werden. Bei der AVV RÜb handelt es sich - soweit sie an Länderbehörden adressiert ist - um eine nach Art. 84 Abs. 2 GG mit Zustimmung des Bundesrates erlassene Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundes, von der der Landesgesetz- oder -verordnungsgeber nicht ohne Weiteres abzuweichen vermag (vgl. hierzu Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl., Art. 84 Rn. 24 f.; Maunz/Dürig, GG, Art. 84 Rn. 184 f.; 187 und 189 (Stand: Januar 2011)). Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass der Beklagte seine Verwaltungspraxis nach Einführung der Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO derart extensiviert hätte, dass die Kontrollhäufigkeit über die Vorgaben der AVV RÜb hinausgeht. Die von der Klägerin geschilderte Steigerung der Kontrollhäufigkeit allein deutet hierauf noch nicht hin. Diese ist nach der nachvollziehbaren Darstellung des Beklagten vielmehr auf seine verstärkten Bemühungen zurückzuführen, die Vorgaben der AVV RÜb und auch des Bund/Länder-Kontrollprogramms Futtermittel einzuhalten.
2. Die Gebührenregelungen in den Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO sind auch hinreichend bestimmt.
Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 14. Dezember 2011 (- 13 LC 114/08 -, juris Rn. 46 m.w.N.) ausgeführt hat, fordert das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts eine dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörde ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Geregelt werden müssen daher (objektiv) die gebührenpflichtige Amtshandlung, (subjektiv) der Gebührenschuldner und (modal) - bei Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung - der Gebührensatz oder zumindest die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (vgl. Senatsurt. v. 20.11.2014, a.a.O., Rn. 78 m.w.N.).
Diesen Anforderungen genügen die Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO.
a. Als gebührenpflichtige Amtshandlungen stellen sich nach einer Gesamtschau von Nrn. 34 ("Futtermittelrecht"), 34.3 ("Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. EU Nr. L 165 S. 1, Nr. L 191 S. 1; 2007 Nr. L 204 S. 29), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 517/2013 des Rates vom 13. Mai 2013 (ABl. EU Nr. L 158 S. 1) und 34.3.1 ("Amtliche Kontrollen von Futtermitteln im Sinne des Artikels 3") in Verbindung mit
Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO ("Amtliche Kontrolle, je Kontrollbesuch"): jede amtliche Kontrolle von Futtermitteln nach Art. 3 Lebensmittel-Kontroll-VO (planmäßige Routinekontrolle),
Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO ("Probenahme einschließlich Untersuchung der Probe, je Probe"): jede mit einer amtlichen Kontrolle von Futtermitteln zusammenhängende Probenahme einschließlich der Untersuchung der Probe nach Art. 3 und 10 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (planmäßige Probenahme und -untersuchung),
Nr. 34.3.1.3 Kostentarif AllGO ("Amtliche Kontrolle einschließlich Probenahme und Untersuchung der Probe bei der Einfuhr"): jede amtliche Kontrolle von Futtermitteln einschließlich der Probenahme und Untersuchung der Probe bei der Einfuhr nach Art. 3 und 15 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (planmäßige Routineimportkontrollen)
dar.
Die Bestimmtheit der Regelungen über die gebührenpflichtigen Amtshandlungen wird auch nicht dadurch infrage gestellt, dass der Verordnungsgeber - anders als etwa bei den Gebührenregelungen für die planmäßigen Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung (vgl. Nr. VI.2.4 Kostentarif GOVV) - nicht die Rechtsgrundlage für die durchzuführenden Kontrollen nennt, hier Art. 4 Abs. 1 und 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO betreffend Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB betreffend Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden (siehe oben I.1.a.). Denn die Anknüpfung allein an die Lebensmittel-Kontroll-VO verdeutlicht hinreichend, dass grundsätzlich alle in dem hiernach bestimmten Kontrollsystem vorgenommenen amtlichen Kontrollen in der Futtermittelüberwachung der Gebührenpflicht unterworfen werden sollen ohne Rücksicht auf die Rechtsgrundlage für die Durchführung dieser Kontrollen.
Eine Ausnahme gilt lediglich insoweit, wie der Kostentarif AllGO besondere Gebührenregelungen für bestimmte Kontrollen in der Futtermittelüberwachung enthält. Dies betrifft hier zum einen verstärkte amtliche Kontrollen bei der Einfuhr bestimmter Futtermittel und Lebensmittel nicht tierischen Ursprungs nach der Verordnung (EG) Nr. 669/2009 der Kommission vom 24. Juli 2009 (ABl. L Nr. 194 v. 25.7.2009, S. 11). Für diese waren in Nr. 34.4 Kostentarif AllGO und sind in Nrn. VIII.4 und XV.3 Kostentarif GOVV besondere Gebührenregelungen getroffen. Dies betrifft zum anderen auch Kontrollen der Einfuhr von Futtermitteln tierischen Ursprungs, für die nach Art. 27 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Anhang V Abschnitt A und Abschnitt B Kapitel III unionsrechtlich Mindestgebühren festgelegt sind. Auch für diese Kontrollen sind in Nr. XV.1.3 und XV.1.4 Kostentarif GOVV besondere Gebührenregelungen getroffen worden. Für diese Kontrollen bieten die Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO, dies hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich klargestellt, keine Rechtsgrundlage für eine Gebührenerhebung.
Auch die Anmerkung zu Nr. 34.3.1 Kostentarif AllGO ("Mit der Gebühr sind der Verwaltungsaufwand für alle Kontrolltätigkeiten, die gemäß Artikel 10 im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle durchgeführt werden, einschließlich der Vor- und Nachbereitung und der An- und Abfahrten zu der amtlichen Kontrolle, sowie die Reisekosten, die im Zusammenhang mit der Durchführung der amtlichen Kontrolle entstehen, abgegolten.") stellt die Bestimmtheit der Regelungen über die gebührenpflichtigen Amtshandlungen nicht durchgreifend in Frage. Aus dem vom Verordnungsgeber ausdrücklich vorgesehenen Nebeneinander der Gebührentatbestände in Nr. 34.3.1.1 und Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO ergibt sich noch hinreichend klar, dass eine Abgeltung der in der Anmerkung genannten "Kontrolltätigkeiten, die gemäß Artikel 10 im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle durchgeführt werden" jedenfalls bei der Gebühr nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO nicht eine daneben durchgeführte planmäßige Probenahme und -untersuchung und bei der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO nicht eine daneben durchgeführte planmäßige Routinekontrolle umfasst.
Der Gebührensatz ist durch die Angabe der pauschalen Sätze in Nrn. 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO klar und eindeutig bestimmt.
Einer (wiederholten) Bestimmung des Gebührenschuldners in Nrn. 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO bedurfte es nicht. Gebührenschuldner ist nach der gesetzlichen Regelung in § 5 Abs. 1 NVwKostG derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Dies ist hier der Futtermittelunternehmer.
b. Auch der Umstand, dass Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO einen Jahreshöchstbetrag der Gebühren nicht vorsehen, macht diese Gebührenregelungen nicht unbestimmt. Die aus dem Bestimmtheitsgebot abzuleitende rechtsstaatliche Forderung nach hinreichender Vorhersehbarkeit bezieht sich nur darauf, welche Gebührenhöhe für eine - als rechtmäßig zu unterstellende - planmäßige Routinekontrolle, Probenahme und -untersuchung oder Routineimportkontrolle in der Futtermittelüberwachung zu erwarten ist. Dies ist durch die pauschal bestimmten Gebührensätze gewährleistet. Das Bestimmtheitsgebot verlangt jedoch nicht, abschätzbar zu machen, welche Gebühr innerhalb eines Jahres oder eines anderen - ebenso willkürlich bestimmten - Zeitraums voraussichtlich anfallen wird (vgl. Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 102). Dieser Betrag hängt im Übrigen, wie dargestellt, von der sich aus dem risikobasierten Ansatz ergebenden Kontrollhäufigkeit ab, die die einzelnen Betriebe in unterschiedlichem Ausmaß - aber für sie anhand der Zuordnung zur Risikobetriebsarten und Risikoklassen (zumindest dem Turnus nach) vorhersehbar - betrifft.
3. Die Struktur der Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO und die sich danach ergebende Höhe der Gebühr sind aber mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und den sich daraus ergebenden Anforderungen an die Abgabengerechtigkeit und die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen unvereinbar und daher unwirksam.
Wie ausgeführt sind die Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO unter Ausnutzung unionsrechtlich eröffneter Gestaltungsspielräume (siehe oben I.2.a.(1)) aufgrund der Ermächtigung in den §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG erlassen worden und deshalb an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen (siehe oben I.2.b.(1)). Maßstab sind - entgegen der Auffassung des Beklagten - hingegen nicht die Grundrechte der Europäischen Grundrechtecharta - GR-Charta - und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Die Bestimmungen der GR-Charta sind durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EUV (in der Fassung des Lissaboner Vertrages, ABl. EU 2008 Nr. C 115, S. 13) verbindlicher Teil der europäischen Verträge und damit des Primärrechts geworden (vgl. Lenz/Borchardt, EUV, 5. Aufl., Anhang zu Art. 6 Rn. 19; Pache/Rösch, Europäischer Grundrechtsschutz nach Lissabon - die Rolle der EMRK und der Grundrechtecharta in der EU, in: EuZW 2008, 519). Sie binden nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GR-Charta - neben den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union - die Mitgliedstaaten, diese indes nur bei der Durchführung des Rechts der Union (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.3.2010 - BVerwG 1 C 8.09 -, BVerwGE 136, 231, 246; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.7.2010 - 8 LA 154/10 -, juris Rn. 15; Jarass, GR-Charta, 2. Aufl., Art. 51 Rn. 11; Schwarze, EU-Kommentar, 2. Aufl., GR-Charta, Art. 51 Rn. 13). Das Unionsrecht in diesem Sinne umfasst neben dem europäischen Primärrecht auch das Sekundärrecht, mithin das von den Organen der EU aufgrund von Kompetenzzuweisungen in den Verträgen erlassene Recht, insbesondere Rechtsakte nach Art. 288 AEUV (vgl. Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Stand: Oktober 2006, EGV Art. 249 Rn. 12; Vedder u.a., Europäisches Unionsrecht, AEUV, Art. 288 Rn. 10 ff.). Die hier als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Gebührenregelungen herangezogenen Bestimmungen des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und auch die auf dieser Grundlage erlassene Allgemeine Gebührenordnung sind danach kein Unionsrecht im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GR-Charta und auch nicht auf solches zurückzuführen.
Der danach hier maßgebliche allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. hierzu grundlegend bereits oben I.2.b.(1)(d)) setzt der Struktur und der Höhe öffentlicher Abgaben auch durch die aus ihm abzuleitenden Grundsätze der Abgabengerechtigkeit und der Belastungsgleichheit Grenzen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 u.a. -, BVerfGE 137, 1, 20 f.; Urt. v. 28.1.2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, BVerfGE 135, 155, 206 ff.; BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 - BVerwG 6 C 8.99 -, BVerwGE 112, 194, 202 ff.; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 28.6.2012 - 11 LC 234/11 -, juris Rn. 61 jeweils m.w.N.). Hiernach sind auch abgabenrechtlich gleiche Sachverhalte gleich und ungleiche Sachverhalte verschieden zu behandeln. Dies gilt jedenfalls, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam ist, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 24.6.2008 - 1 M 54/08 -, juris Rn. 13). Abweichungen von dem Grundsatz, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches verschieden zu behandeln, bedürfen der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Zu berücksichtigen ist, dass öffentliche Abgaben regelmäßig Massenvorgänge betreffen. Daher ist das Anliegen des Normgebers legitim, die Erhebung öffentlicher Abgaben so zu gestalten, dass sie praktikabel bleibt und von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen entlastet wird. Der Normgeber darf daher Sachverhalte, an die er dieselben abgabenrechtlichen Folgen knüpfen will, typisieren und dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Die hiermit verbundene wirtschaftlich ungleiche Wirkung auf die Abgabepflichtigen darf allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen. Vielmehr müssen die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Außerdem darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (vgl. zu Vorstehendem: BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014, a.a.O., S. 20 f. m.w.N.). Dem Normgeber ist in diesem Zusammenhang ein weitreichender Gestaltungsspielraum eröffnet. Es ist von den Gerichten nicht zu prüfen, ob der Normgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. grundlegend BVerfG, Urt. v. 17.12.1953 - 1 BvR 323/51 u.a. -, BVerfGE 3, 162, 182; BVerwG, Urt. v. 14.4.1967 - BVerwG VII C 15.65 -, BVerwGE 26, 317, 320). Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto drängender ist ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung und einem unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand ergeben. Der Normgeber darf danach zwar grundsätzlich das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungs- und Erhebungsaufwand zu vermeiden. Dies gilt aber nur, solange die Vorteile der Pauschalierung und der Typisierung in einem rechten Verhältnis zu der damit verbundenen Ungleichheit stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.1.2017 - BVerwG 6 C 15.16 -, juris Rn. 37 m.w.N.).
Selbst wenn man aber mit dem Beklagten auf Art. 20 f. GR-Charta und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof abstellen wollte, ergäben sich hieraus geringere gleichheitsrechtliche Anforderungen nicht. Nach Art. 20 GR-Charta sind alle Personen vor dem Gesetz gleich. Art. 21 Abs. 1 GR-Charta formuliert ein Verbot von Diskriminierungen. Auch der sich aus diesen Bestimmungen ergebende unionsrechtliche Grundsatz der Gleichbehandlung verlangt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Die Rechtfertigung erfordert ein objektives und auch angemessenes Kriterium; die ungleiche Behandlung vergleichbarer oder die gleiche Behandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss ein rechtlich zulässiges Ziel verfolgen und in angemessenem Verhältnis zu der Zielerreichung stehen (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 9.3.2017 - C-406/15 -, juris Rn. 55 ff. m.w.N.). Ungeachtet der damit dem grundgesetzlichen Gleichheitssatz vergleichbaren inhaltlichen Anforderungen an die sachliche Rechtfertigung von Verstößen sind Art. 20 f. GR-Charta aber auch nicht geeignet, das durch Art. 3 Abs. 1 GG bestimmte Schutzniveau abzusenken. Denn nach Art. 53 GR-Charta darf keine Bestimmung der GR-Charta als eine Einschränkung oder Verletzung der Rechte ausgelegt werden, die durch die Verfassung eines Mitgliedstaates anerkannt werden. Die GR-Charta gewährt, soweit der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt werden, mithin nur einen Mindestschutzstandard (vgl. EuGH, Gutachten v. 18.12.2014 - 2/13 -, juris Rn. 187 ff.; Urt. v. 26.2.2013 - C-399/11 -, juris Rn. 56 ff.; Jarass, a.a.O., Art. 53 Rn. 1 und 3 m.w.N.).
Geringere gleichheitsrechtliche Anforderungen und weiterreichende Befugnisse zur Typisierung bei der Regelung von Gebühren für amtliche Kontrollen in der Futtermittelüberwachung gewährt - entgegen der Auffassung des Beklagten - auch Art. 27 Abs. 4 Buchst. b Lebensmittel-Kontroll-VO nicht. Nach dieser Vorschrift können die zur Finanzierung amtlicher Kontrollen erhobenen Gebühren auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden. Hiermit wird indes nur eine grundsätzliche Befugnis zur Pauschalierung und Typisierung dokumentiert, wie sie auch das nationale Recht, etwa in §§ 10, 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 NVwKostG, erwähnt. Die offenbar vom Beklagten favorisierte Befugnis zur Alles nivellierenden Pauschalierung, die auch die verfassungsrechtlichen Grenzen des Gleichheitssatzes überwindet, ist Art. 27 Abs. 4 Buchst. b Lebensmittel-Kontroll-VO aber ersichtlich nicht zu entnehmen. Hiergegen sprechen nicht nur normhierarchische, sondern auch systematische Gründe. Schon die nachfolgende Regelung in Art. 27 Abs. 5 Lebensmittel-Kontroll-VO verpflichtet die Mitgliedstaaten, bei der Festsetzung der Gebühr die Art des betroffenen Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren, die Interessen der Unternehmen mit geringem Durchsatz, die traditionellen Methoden der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs sowie die Erfordernisse von Unternehmen in schwieriger geografischer Lage zu berücksichtigen. Mit dem Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 26.4.2012, a.a.O., S. 1469) geht der Senat - auch in Ansehung des 32. Erwägungsgrundes der Verordnung, nach welchem die Schaffung "einheitlicher Grundsätze" angestrebt wird - davon aus, dass eine Berücksichtigung dieser Kriterien aus Art. 27 Abs. 5 Lebensmittel-Kontroll-VO verpflichtend ist und nicht nur fakultativ (vgl. bereits Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 142). Diese Kriterien erfordern grundsätzlich bereits eine Berücksichtigung auf der Normebene (vgl. zu den Einzelheiten: Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 143 ff.). Nichts Anderes ergibt sich auch aus dem Hinweis des Beklagten auf die in Anhang V Abschnitt B Kapitel III der Lebensmittel-Kontroll-VO geregelten pauschalen Mindestgebühren für die Einfuhrkontrolle von hier nicht streitrelevanten Futtermitteln tierischen Ursprungs. Abgesehen davon, dass es sich um bloße Mindestgebührensätze handelt, die von vorneherein nicht auf eine Aufwandsdeckung gerichtet sind, erschöpfen sich diese gerade nicht in einer generellen Pauschale, sondern differenzieren jedenfalls nach Transportart und Transportmengen. Vor diesem Hintergrund kann Art. 27 Abs. 4 Buchst. b Lebensmittel-Kontroll-VO, der im Übrigen für Routinekontrollen und anlassbezogene Kontrollen in gleicher Weise gilt, lediglich die Befugnis zur Pauschalierung auf der Grundlage einer Vorauskalkulation anhand eines vergangenen Zeitraums (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.4.2013 - BVerwG 3 C 1.12 -, NVwZ-RR 2013, 937, 939) und im Rahmen verfassungsrechtlich gezogener Grenzen entnommen werden, nicht aber zur Festsetzung e i n e r einheitlichen Pauschalgebühr für alle amtlichen Kontrollen.
Geringere gleichheitsrechtliche Anforderungen bei der Regelung von Gebühren für amtliche Kontrollen in der Futtermittelüberwachung ergeben sich auch aus § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG nicht. Hiernach sollen die Gebühren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken, der "durchschnittlich" für die Amtshandlung anfällt. Diese Regelung zielt, wenn auch in abgeschwächter Form (siehe unten B.II.4.), nur auf eine Deckung durchschnittlich entstehender Kosten (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/FDP, Haushaltsbegleitgesetz 2012, LT-Drs. 16/3916, S. 10), nivelliert aber nicht, was auch normhierarchisch ausgeschlossen wäre, die dargestellten verfassungsrechtlichen Grenzen für eine Pauschalierung und Typisierung bei der Erhebung öffentlicher Abgaben.
Die sich hiernach stellenden Anforderungen erfüllen die Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO zur Überzeugung des Senats nicht.
a. Mit der Bestimmung jeweils eines pauschalen Gebührensatzes für die planmäßige Routinekontrolle und die planmäßige Probenahme und -untersuchung hat der Verordnungsgeber den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum überschritten. Er hat sich wesentlich unterscheidende Sachverhalte durch die Erhebung einer pauschalen Gebühr gleichbehandelt, ohne dass Gründe der Verwaltungsvereinfachung und der Verwaltungspraktikabilität dies sachlich rechtfertigen könnten. Etwaige mit der Pauschalierung verbundene Vorteile für die öffentliche Hand stehen in keinem angemessenen Verhältnis zu den hiermit verbundenen nachteiligen Folgen für die Abgabepflichtigen.
Im Einzelnen:
(1) Nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO wird für jede "Amtliche Kontrolle, je Kontrollbesuch" (planmäßige Routinekontrolle) eine Pauschalgebühr in Höhe von 510 EUR erhoben. Mit dieser Pauschalgebühr sind nach der Anmerkung zu Nr. 34.3.1 Kostentarif AllGO auch der Verwaltungsaufwand für die Vor- und Nachbereitung und die An- und Abfahrten zu der amtlichen Kontrolle sowie die Reisekosten, die im Zusammenhang mit der Durchführung der amtlichen Kontrolle entstehen, abgegolten. Die Pauschale wurde nach den Angaben des Beklagten (vgl. zur Pauschalierung allgemein: Begründung des Entwurfs GOVV/Änderung AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 20 der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15) anhand der vom Finanzministerium ermittelten Aufwandssätze für 2012/2013 kalkuliert und geht von einem durchschnittlichen Aufwand von 508 EUR/Kontrolle (= 56 EUR/Stunde eines Mitarbeiters im gehobenen Dienst x 8 Stunden (= 4 Stunden Kontrolltätigkeit + 2 Stunden An-/Abfahrt + 2 Stunden Vor- und Nachbereitung) zuzüglich Fahrtkosten für 200 km An-/Abfahrt x 0,30 EUR/km) aus.
Der Senat vermag indes nicht festzustellen, dass sich die dieser Pauschalierung zugrundeliegende Typisierung realitätsgerecht an einem typischen Fall orientiert. Auch nach der Darstellung des Beklagten bildet die Pauschalgebühr nicht den typischen Fall einer planmäßigen Routinekontrolle ab; sie ist vielmehr anhand von schlichten Durchschnittssätzen aller planmäßigen Routinekontrollen ermittelt worden (vgl. zur Willkürlichkeit einer solchen Vorgehensweise: BVerfG, v. 17.1.2017 - 2 BvL 2/14 u.a. -, NVwZ 2017, 696, 700). Vor dem Hintergrund, dass eine planmäßige Routinekontrolle zahlreiche Aspekte umfasst, etwa (vgl. VG Oldenburg, Urt. v. 8.9.2015 - 7 A 2567/14 -, juris Rn. 36 ff., und Schriftsatz des Beklagten v. 30.3.2015, dort S. 6 f. = Blatt 151 f. der Gerichtsakte 13 LC 166/15)
die Inspektion der Einrichtungen, Anlagen und ggf. Futterflächen vor Ort, z.B. durch Inaugenscheinnahme,
die Inspektion des Betriebes auf Einhaltung der allgemeinen Hygieneanforderungen,
die Prüfung schriftlicher Unterlagen, etwa ob die Rückverfolgbarkeit sichergestellt und die Angaben plausibel und vollständig sind,
die Prüfung, ob ein funktionierendes System zur Entnahme und zur Aufbewahrung von Rückstellmustern vorhanden sind,
die Prüfung, ob alle Rückstellmuster vorhanden, korrekt gelagert und auffindbar sind,
die Prüfung und Beurteilung des HACCP-gestützten Eigenkontrollsystems des Betriebs,
die Prüfung, ob die Arbeitsanweisungen von den Betriebsmitarbeitern eingehalten werden,
die Verifizierung, ob der Qualitätskontroll-, Reinigungs-, Schädlingsbekämpfung und Wartungsplan nachweislich eingehalten sind,
die Verifizierung, ob die Eigenuntersuchungsergebnisse vorliegen,
die Verifizierung, ob die betriebseigenen Vorgaben aktuell und zielgerichtet sind und ob sie eingehalten werden,
die Verifizierung, ob die vom Betrieb erstellten Vorgaben zur Mischreihenfolge ("Produktions- bzw. Kontaminationsmatrix") - organisatorische Maßnahmen zur Vermeidung/Minimierung von Kreuzkontaminationen mit Tierarzneimitteln - nachweislich eingehalten werden,
die Verifizierung, ob die bei der Gefahrenermittlung beschriebenen allgemeinen Maßnahmen nachweislich durchgeführt werden,
die Verifizierung, ob die im HACCP-System festgelegten Untersuchungen und Messungen nachweislich durchgeführt werden,
die Inspektion von Betrieben zum Zweck der Entnahme amtlicher Futtermittelproben (Betriebsbereich, in dem Futtermittel, Ausgangserzeugnisse und -endprodukte hergestellt, gelagert bzw. verfüttert werden), die Prüfung der begleitenden Daten, die Partiefolge, Herstellung/Lagerung/Transport/Reinigung/Verteilung, Herkunft, Lieferdokumente, Dokumente zum Pflanzenschutzmitteleinsatz, Dokumente zum Einsatz von Düngemitteln, die verarbeitetes tierisches Protein enthalten, Fütterungsanweisungen sowie die Prüfung der Produktions-, Lagerungs-, der Transport- oder der Stall- und Fütterungseinrichtung einschließlich der Verteilen der Futtermittel sowie der eingesetzten Technik,
die Verifizierung, ob die Verpflichtungen nach Art. 7 Abs. 1 und Satz 2 i.V.m. Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 eingehalten werden,
und damit nicht nur Inhalt und Umfang, sondern auch der Aufwand einer planmäßigen Routinekontrolle maßgeblich von individuellen Umständen im kontrollierten Futtermittelunternehmen abhängig sind, etwa
der Produktions-/Handelsmenge,
dem Produktionsspektrum,
der Produktions- und Betriebsstruktur,
der betrieblichen Eigenkontrolle und -verantwortung sowie
den Ergebnissen aus der zurückliegenden amtlichen Futtermittelüberwachung (vgl. Nr. 2.1 Anlage 1b zur AVV RÜb),
liegt es eher fern, dass es den typischen Fall einer planmäßigen Routinekontrolle in der Futtermittelüberwachung überhaupt geben kann.
Diese Annahme wird bestätigt durch die vom Beklagten für verschiedene Betriebsarten ermittelten tatsächlichen durchschnittlichen Kontrollzeiten (Die Angaben des Beklagten im Schriftsatz v. 22.6.2017, dort S. 4, wurden auf volle Minuten abgerundet):
2014
2015
Betriebsart
Zahl der Kontrollen
Durchschnittliche Kontrollzeit(Minuten)
Hersteller
164
245
89
265
Trocknungsbetrieb
7
237
3
205
Doppelte Haupt-BA
8
232
248
Lagerbetrieb
2
142
156
Händler
18
123
35
144
Spediteur
-
1
80
Fahrbare Mahl- und Mischanlage
60
Ungeachtet dessen, dass es sich für alle Betriebsarten auch insoweit nur um durchschnittliche Kontrollzeiten handelt, die von vorneherein kaum Rückschlüsse auf die Dauer einer typischen planmäßigen Routinekontrolle zulassen, weicht der Kontrollaufwand bei der Kontrolle bestimmter Betriebsarten bedeutsam von dem der Pauschalgebühr zugrunde gelegten Kontrollaufwand von 4 Stunden bzw. 240 Minuten ab. Die tatsächlichen durchschnittlichen Kontrollzeiten planmäßiger Routinekontrollen in Lagerbetrieben, bei Händlern, bei Spediteuren und von fahrbaren Mahl- und Mischanlagen erreichen den der Pauschalgebühr zugrunde gelegten typischen Kontrollaufwand nicht ansatzweise, sondern sind um etwa 35 % (durchschnittliche Kontrollzeit eines Lagerbetriebs in 2015), 49 % (durchschnittliche Kontrollzeit eines Händlers in 2014) oder gar 75 % (Kontrollzeit einer fahrbaren Mahl- und Mischanlage in 2015) niedriger. Die erkennbare Verschiedenheit nach Betriebsarten widerlegt zugleich die Unterstellung des Beklagten, Mehr- und Minderaufwendungen gegenüber dem pauschalierten Kontrollaufwand würden sich im Laufe der Zeit ausgleichen. Ein solcher Ausgleich ist von vorneherein ausgeschlossen, wenn der Kontrollaufwand einer bestimmten Betriebsart regelmäßig hinter dem pauschalierten Kontrollaufwand zurückbleibt.
Auch der in der Pauschalgebühr berücksichtigte Aufwand für An-/Abfahrten von 2 Stunden und für Fahrtkosten für 200 km An-/Abfahrt bildet offensichtlich keinen typischen, sondern allenfalls einen durchschnittlichen Aufwand ab.
Die sich danach bedeutsam unterscheidenden Sachverhalte der einzelnen planmäßigen Routinekontrollen werden durch die einheitliche Pauschalgebühr ohne sachliche Rechtfertigung gleichbehandelt. Eine sachliche Rechtfertigung aufgrund der dargestellten abgabenrechtlichen Typisierungsbefugnis des Normgebers bei Massenvorgängen scheidet schon deshalb aus, weil der Pauschalgebühr keine Typisierung zugrunde liegt: es fehlt an dem typischen Fall einer planmäßigen Routinekontrolle in der Futtermittelüberwachung.
Selbst wenn man aber annähme, dass die Pauschalgebühr und der ihr zugrunde liegende Kontrollaufwand den typischen Fall einer planmäßigen Routinekontrolle in der Futtermittelüberwachung abbilden, wäre die Pauschalierung sachlich nicht zu rechtfertigen. Der zahlenmäßige Anteil atypischer Sachverhaltskonstellationen ist schon nach den vom Beklagten ermittelten durchschnittlichen tatsächlichen Kontrollzeiten erheblich, ohne dass es noch darauf ankommt, dass er auch die Grenze von 10% überschreitet, bis zu der nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit die aus einer abgabenrechtlichen Verteilungsregelung folgende Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte regelmäßig noch zu rechtfertigen ist (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 1.12.2005 - BVerwG 10 C 4.04 -, juris Rn. 18; Urt. v. 1.8.1986 - BVerwG 8 C 112.84 -, juris Rn. 21; Urt. v. 19.9.1983 - BVerwG 8 N 1.83 -, BVerwGE 68, 36, 39 f.; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 18.6.2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 45 jeweils m.w.N.).
Unabhängig von diesen Grenzen der Typisierung stehen die mit der Pauschalierung verbundenen nachteiligen wirtschaftlichen Folgen für diejenigen Futtermittelunternehmer, in deren Betrieben die planmäßige Routinekontrolle einen geringeren als den der Pauschalgebühr zugrunde gelegten Kontrollaufwand erzeugt, in keinem angemessenen Verhältnis zu den Vorteilen für die öffentliche Hand. Schon bei ausschließlicher Betrachtung des Aufwandes für Kontrollzeiten (durchschnittlich 4 Stunden (240 Minuten) x 56 EUR/Stunde (60 Minuten) = 224 EUR) liegt der durch die Pauschalierung entstehende wirtschaftliche Nachteil zwischen etwa 78 EUR (bei einer durchschnittlichen Kontrollzeit eines Lagerbetriebs in 2015 von 156 Minuten), etwa 109 EUR (bei einer durchschnittlichen Kontrollzeit eines Händlers in 2014 von 123 Minuten) und 168 EUR (bei der Kontrollzeit einer fahrbaren Mahl- und Mischanlage in 2015 von 60 Minuten) für jede einzelne Kontrolle. Hinzu kommen wirtschaftliche Nachteile durch die ungerechtfertigte Pauschalierung der Fahrtkosten. Demgegenüber ist der Verwaltungsaufwand des Beklagten, selbst wenn die pauschalierende Erhebungstechnik völlig aufgegeben und die Gebühr nach dem Wirklichkeitsmaßstab erhoben würde, - gerade in Relation zu dem mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung verbundenen Aufwand - eher zu vernachlässigen. Er würde sich auf die Erfassung der konkreten Zeiten für die Kontrolle, die Vor-/Nachbereitung und die An-/Abfahrt sowie der zum Kontrollort zurückgelegten Wegstrecke und die Berücksichtigung dieser konkreten Daten bei der Gebührenerhebung beschränken. Soweit die Datenerfassung im Rahmen der vom Beklagten betriebenen Kosten-Leistungs-Rechnung nicht sowieso bereits erfolgt, würde sie nach Auffassung des Senats einen Mehraufwand von nur wenigen Minuten bedingen, der gegenüber dem vom Beklagten angenommenen typischen Zeitaufwand einer planmäßigen Routinekontrolle von acht Stunden nicht ins Gewicht fällt. Im Übrigen könnte selbst dieser geringe Mehraufwand bei einer pauschalierenden Erhebungstechnik vermieden werden, die sich an zu bildenden Gruppen typischer planmäßiger Routinekontrollen, etwa nach Betriebsarten, Betriebsgrößen oder Produktionsspektren orientiert. In jedem Fall wiegen die Gründe der Verwaltungsvereinfachung und der Verwaltungspraktikabilität nicht so schwer, dass sie die Erhebung e i n e r Pauschalgebühr für alle planmäßigen Routinekontrollen in der Futtermittelüberwachung und die damit verbundenen erheblichen wirtschaftlichen Nachteile ganzer Gruppen von Futtermittelunternehmern sachlich rechtfertigen könnten.
(2) Nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO wird für die "Probenahme einschließlich Untersuchung der Probe, je Probe" (planmäßige Probenahme und -untersuchung) eine Pauschalgebühr in Höhe von 845 EUR erhoben. Diese Pauschale bildet nach der Darstellung des Beklagten die durchschnittlichen Kosten der Untersuchung von Proben in seinem Futtermittelinstitut in Stade ab. Ausgehend davon, dass im Jahr 2012 etwa 3.000 Proben untersucht worden sind, ergeben sich bei Personalkosten von 1.936.392,97 EUR und Sachkosten von 599.000 EUR durchschnittliche Kosten der Untersuchung einer Probe von 845 EUR.
Der Senat vermag indes nicht festzustellen, dass sich die dieser Pauschalierung zugrundeliegende Typisierung realitätsgerecht an einem typischen Fall orientiert. Auch nach der Darstellung des Beklagten bildet die Pauschalgebühr nicht den typischen Fall einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung ab; sie ist vielmehr anhand von schlichten Durchschnittssätzen aller planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen ermittelt worden (vgl. zur Willkürlichkeit einer solchen Vorgehensweise: BVerfG, Beschl. v. 17.1.2017, a.a.O., S. 700). Vor dem Hintergrund, dass Inhalt und Umfang und damit auch der Aufwand einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung maßgeblich von individuellen Umständen abhängig sind, insbesondere von den angewendeten Untersuchungsmethoden und den zu untersuchenden Parametern (vgl. etwa die Liste der mehr als 70 verschiedenen Untersuchungsmethoden und -parameter in Nrn. 34.9.2 ff. Kostentarif AllGO und den Tätigkeitsbericht des LAVES zur Diversität untersuchter Parameter in Abhängigkeit von der Futtermittelart, Blatt 700 f. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 166/15), bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass es den typischen Fall einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung in der Futtermittelüberwachung gibt.
Diese Annahme findet Bestätigung in den planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen, die den streitgegenständlichen Bescheiden etwa im Verfahren 13 LC 165/15 zugrunde liegen. Allein die hier gezogenen Proben wurden mit verschiedenen Methoden auf verschiedene Parameter hin untersucht (vgl. im Einzelnen die Probenahmeprotokolle und die Untersuchungsbefunde auf Blatt 76 ff. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 165/15).
Die Annahme wird auch bestätigt durch die vom Beklagten für verschiedene Futtermittelarten ermittelten tatsächlichen durchschnittlichen Untersuchungskosten je Probe:
2012
2016
Futtermittelgruppe
Anzahl der Proben
Durchschnittliche Untersuchungs-kosten je Probe (EUR)
Mischfuttermittel
954
962,82
1714
900
1858
865
Vormischung
67
880,29
122
833
139
784
Einzelfuttermittel
612
676,62
1116
703
1111
795
Zusatzstoffe
41
559,16
66
721
748
Ungeachtet dessen, dass es sich für alle Futtermittelarten nur um durchschnittliche Untersuchungskosten handelt, die von vorneherein kaum Rückschlüsse auf die Kosten einer typischen planmäßigen Probenahme und -untersuchung zulassen, weichen die tatsächlichen Kosten bei der Untersuchung bestimmter Futtermittelarten bedeutsam von den der Pauschalgebühr zugrunde gelegten Kosten von 845 EUR ab. Die tatsächlichen durchschnittlichen Untersuchungskosten bei Einzelfuttermitteln und Zusatzstoffen erreichen die der Pauschalgebühr zugrunde gelegten typischen Kosten nicht, sondern bleiben mit 795 bis 676,62 EUR bei Einzelfuttermitteln und mit 748 bis 559,16 EUR bei Zusatzstoffen teilweise weit dahinter zurück.
Die Annahme wird schließlich bestätigt durch den Katalog von mehr als 70 verschiedenen Untersuchungsmethoden und -parametern von (anlassbezogenen) Futtermitteluntersuchungen in Nrn. 34.9.2 ff. Kostentarif AllGO. Dieser sieht Gebühren zwischen 11 EUR (Nr. 34.9.2.8 Kostentarif AllGO) und 1.005 EUR (Nr. 34.9.2.3.11 Kostentarif AllGO) vor, die sich bei identischen Untersuchungsmethoden und -parametern signifikant von der Pauschalgebühr unterscheiden.
Die sich danach bedeutsam unterscheidenden Sachverhalte der einzelnen planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen werden durch die einheitliche Pauschalgebühr ohne sachliche Rechtfertigung gleichbehandelt. Eine sachliche Rechtfertigung aufgrund der dargestellten abgabenrechtlichen Typisierungsbefugnis des Normgebers bei Massenvorgängen scheidet schon deshalb aus, weil der Pauschalgebühr keine Typisierung zugrunde liegt: es fehlt an dem typischen Fall einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung in der Futtermittelüberwachung.
Selbst wenn man aber annähme, dass die Pauschalgebühr und die ihr zugrunde liegenden Untersuchungskosten den typischen Fall einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung in der Futtermittelüberwachung abbilden, wäre die Pauschalierung sachlich nicht zu rechtfertigen. Der zahlenmäßige Anteil atypischer Sachverhaltskonstellation ist schon nach den vom Beklagten ermittelten durchschnittlichen tatsächlichen Untersuchungskosten erheblich, ohne dass es noch darauf ankommt, dass er auch die Grenze von 10% überschreitet, bis zu der nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit die aus einer abgabenrechtlichen Verteilungsregelung folgende Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte regelmäßig noch zu rechtfertigen ist.
Unabhängig von diesen Grenzen der Typisierung stehen die mit der Pauschalierung verbundenen nachteiligen wirtschaftlichen Folgen für diejenigen Futtermittelunternehmer, in deren Betrieben die planmäßige Probenahme und -untersuchung einen geringeren als den der Pauschalgebühr zugrunde gelegten Aufwand erzeugt, in keinem angemessenen Verhältnis zu den Vorteilen für die öffentliche Hand.
Der durch die Pauschalierung entstehende wirtschaftliche Nachteil beträgt bei Betrachtung der durchschnittlichen tatsächlichen Kosten für die Probenahme und -untersuchung von Einzelfuttermitteln zwischen 50 EUR (= Pauschalgebühr von 845 EUR – tatsächliche durchschnittliche Kosten im Jahr 2016 von 795 EUR) und 168,38 EUR (= Pauschalgebühr von 845 EUR – tatsächliche durchschnittliche Kosten im Jahr 2012 von 676,62 EUR) je Probe-nahme und -untersuchung und von Zusatzstoffen zwischen 97 EUR (= Pauschalgebühr von 845 EUR – tatsächliche durchschnittliche Kosten im Jahr 2016 von 748 EUR) und 285,84 EUR (= Pauschalgebühr von 845 EUR – tatsächliche durchschnittliche Kosten im Jahr 2012 von 559,16 EUR) je Probenahme und -untersuchung. Hinzu kommen offensichtliche Aufwandsunterschiede durch etwaige Kosten für die Probenahme und den Probentransport.
Demgegenüber ist der Verwaltungsaufwand des Beklagten, selbst wenn die pauschalierende Erhebungstechnik völlig aufgegeben und die Gebühr nach dem Wirklichkeitsmaßstab erhoben würde, - gerade in Relation zu dem mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung verbundenen Aufwand - eher zu vernachlässigen. Er würde sich zum einen auf die Erfassung der konkreten Untersuchungsmethoden und -parameter und deren Berücksichtigung bei der Gebührenerhebung beschränken. Dies bedingt nach Einschätzung des Senats allenfalls einen geringen Mehraufwand, da für die einzelnen Untersuchungsmethoden und zu untersuchenden Parameter in Nrn. 34.9.2 ff. Kostentarif AllGO bereits Kosten ermittelt und beschrieben sind. Soweit die Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO - entgegen der ursprünglichen Kalkulation - auch die Kosten für die Probenahme und den Probentransport decken soll, würde sich der Verwaltungsaufwand zum anderen auch auf die Erfassung konkreter Tätigkeits- sowie An- und Abfahrtzeiten sowie der zum Probenahmeort zurückgelegten Wegstrecke und die Berücksichtigung dieser konkreten Daten bei der Gebührenerhebung erstrecken. Sofern dieser Aufwand nicht bereits weitgehend geleistet und die Daten in den Probenahmeprotokollen erfasst werden, erachtet der Senat auch diesen Aufwand - gerade in Relation zu dem mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung verbundenen Aufwand - als nur gering und die mit der Pauschalgebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verbundenen Vorteile für die öffentliche Hand als geringfügig. Im Übrigen könnte selbst dieser geringe Mehraufwand bei einer weiterhin pauschalierenden Erhebungstechnik vermieden werden, die sich an zu bildenden Gruppen typischer planmäßiger Probenahmen und -untersuchungen orientiert. In jedem Fall wiegen die Gründe der Verwaltungsvereinfachung und der Verwaltungspraktikabilität nicht so schwer, dass sie die Erhebung e i n e r Pauschalgebühr für alle planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen in der Futtermittelüberwachung und die damit verbundenen erheblichen wirtschaftlichen Nachteile ganzer Gruppen von Futtermittelunternehmern sachlich rechtfertigen könnten.
b. Darüber hinaus dürften die Struktur der Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO und die sich danach ergebende Höhe der Gebühren auch insoweit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sein, als dass sie den Futtermittelunternehmer für amtliche Kontrollen (planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen) zu pauschalen Gebühren heranziehen, die bei gleichem Inhalt und Umfang der Kontroll- und Untersuchungstätigkeit höher sind als die nach dem konkreten Aufwand berechneten Gebühren für zusätzliche amtliche Kontrollen (anlassbezogene Kontrollen; vgl. Nr. 34.3.2 Kostentarif AllGO). Es dürfte weder sachlich zu rechtfertigen sein noch den Vorgaben des Art. 29 in Verbindung mit Art. 27 Abs. 5 Buchst. a Lebensmittel-Kontroll-VO entsprechen, dass bei gleichem Inhalt und Umfang der Kontroll- und Untersuchungstätigkeit ein Futtermittelunternehmer, bei dem lediglich eine plan- und routinemäßige Kontrolle erfolgt, zu höheren Gebühren herangezogen wird als der Futtermittelunternehmer, der mit seinem Fehlverhalten besonderen Anlass für eine zusätzliche Kontrolle gegeben hat. Der die Erhebung der Vorzugslast rechtfertigende und erforderliche individuelle Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten des Abgabepflichtigen und der Abgabenerhebung (siehe oben B.I.1.) ist bei den zusätzlichen amtlichen Kontrollen deutlich stärker ausgeprägt, als bei den amtlichen Kontrollen. Dem widerspräche es, bei gleichem Inhalt und Umfang der Kontroll- und Untersuchungstätigkeit den Abgabepflichtigen bei einer amtlichen Kontrolle zu einer höheren Abgabe heranzuziehen als den Abgabepflichtigen bei einer zusätzlichen amtlichen Kontrolle.
c. Die festgestellte Unvereinbarkeit der Struktur der Gebührenregelungen und der Höhe der Gebühren mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG führt zur Unwirksamkeit der Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO. Entgegen dem Verwaltungsgericht besteht keine Möglichkeit zu einer "geltungserhaltenden Reduktion" dieser Gebührenregelungen unter Bestimmung eines niedrigeren Gebührensatzes durch das Gericht.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts kann es zwar rechtsstaatlich unbedenklich sein, die Ungültigkeit des Teils einer Norm dann nicht auf die gesamte Regelung mit der Folge der Gesamtnichtigkeit durchschlagen zu lassen, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Eine solche Aufrechterhaltung teilnichtiger Normen durchbricht nicht das verfassungsrechtliche Organisationsprinzip der Gewaltenteilung. Bleibt der mutmaßliche Wille des Normgebers über das Fortbestehen der teilnichtigen, aber teilbaren Norm entscheidend, wird die Gefahr vermieden, dass die rechtsprechenden Organe, die mit der Rechtssatzprüfung betraut sind, durch Zerstückelung und partielle Aufrechterhaltung von Normen selbst Aufgaben der Gesetzgebung wahrnehmen und in das Gestaltungsermessen des Normgebers eingreifen (vgl. zu Vorstehendem: BVerfG, Urt. v. 28.1.1970 - 1 BvL 8/68 u.a. -, BVerfGE 27, 391, 399; BVerwG, Beschl. v. 24.2.2012 - BVerwG 9 B 80.11 -, juris Rn. 11; Urt. v. 27.1.1978 - BVerwG VII C 44.76 -, Buchholz 401.69 Wohnungsbauabgaben Nr. 4 jeweils m.w.N.).
Diese Voraussetzungen sind hier indes nicht gegeben. Eine Aufrechterhaltung der Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO unter gleichzeitiger Bestimmung eines niedrigeren als des dort festgelegten Gebührensatzes durch das Gericht greift in das Gestaltungsermessen des Verordnungsgebers ein und verletzt das Gewaltenteilungsprinzip. Der Senat vermag insbesondere einen dahingehenden hypothetischen Willen des Verordnungsgebers, der mit dem Beklagten nicht identisch ist, nicht festzustellen. Vielmehr wird der Verordnungsgeber erst entscheiden müssen, wie er auf den festgestellten Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz reagiert und ob er aufgrund neuer, sachgerechter Kalkulationen an der pauschalierenden Erhebungstechnik mit neuen Gebührensätzen festhält oder die Gebühr, wie bei den Anlasskontrollen, allein nach dem Wirklichkeitsmaßstab bemisst.
4. Obwohl nicht mehr entscheidungserheblich, weist der Senat darauf hin, dass die Vereinbarkeit der Gebühren nach den Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter dem Aspekt des Kostendeckungsgrundsatzes zweifelhaft, jedenfalls aber nicht positiv festzustellen ist.
Vorauszuschicken ist hierzu, dass das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem Rang sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.3.1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 345). Maßgeblich ist vielmehr die konkrete einfachrechtliche Ausformung dahingehender Vorgaben, mögen diese auch am Gedanken der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) oder Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) orientiert sein. Insoweit ist hier allein § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG zu beachten, der für Gebührenordnungen statuiert, dass die Gebühren (entweder) nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes (Kostendeckungsprinzip) oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung (Äquivalenzprinzip) zu bemessen sind. Diese verschiedenen beiden Ansätze sind in Niedersachsen alternativ vorgesehen (vgl. Loeser/ Barthel/ a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.4.5(1) (Stand: Juli 2005)). Hinzu kommt, dass bei "negativen" Amtshandlungen, wie etwa belastenden Verwaltungsakten, Ablehnungen oder belastenden Realakten, das Äquivalenzprinzip ohnehin (nach der Natur der Sache) nicht anwendbar ist, weil diesen Amtshandlungen kein "negativer Wert" zugeordnet werden kann (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.6.2(2) (Stand: Juli 2005)). Das gilt auch für die hier in Rede stehenden gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung, die als belastende Realakte zu qualifizieren sind. Demnach können die Bestimmungen des Kostentarifs der AllGO nur am Kostendeckungsprinzip gemessen werden, das in § 3 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. NVwKostG jedenfalls als ein "Kostenüberschreitungsverbot" (Kostenüberdeckungsverbot) ausgestaltet ist (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.5(3) (Stand: Juli 2010) und 4.5.2.6(1) (Stand: Juli 2005)). Allerdings ist mit der Novellierung des § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG durch das Gesetz vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471) - im Gegensatz zur früheren Rechtslage (vgl. hierzu Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.5(3) (Stand: Juli 2010)) - mit Wirkung vom 16. Dezember 2011 zumindest für den Regelfall bei Gesamtbetrachtung des Aufkommens auch ein abgeschwächtes "Kostendeckungsgebot" eingeführt worden.
Dabei ist es primär Aufgabe des Normgebers, im Wege einer Prognose ein diesen Anforderungen genügendes Verhältnis zwischen Gebührenhöhe und zu deckender Verwaltungskosten zu ermitteln und herzustellen. Fehlt es hieran, bleibt es letztlich den Verwaltungsgerichten überlassen, die Datenbasis für die Gebührenregelung in einem aufwendigen Verfahren bezogen auf einen selbst bestimmten Prognosezeitraum zu ermitteln und anhand dieser die Einhaltung der dargestellten Anforderungen zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.1.2017, a.a.O., S. 701).
Anhand der hier vom Beklagten dargestellten Kalkulation, die in ihren systematischen Grundlagen in der Begründung des Entwurfs der Verordnung über Gebühren für den Verbraucherschutz und die Veterinärverwaltung - GOVV - und zur Änderung der AllGO (Stand: 27.11.2013, Blatt 19R ff. der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15) angedeutet ist, erscheint die Vereinbarkeit der Gebühren nach Nr. 34.3.1 Kostentarif AllGO mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter dem Aspekt eines Kostendeckungsgrundsatzes zweifelhaft, jedenfalls aber ist sie aufgrund verschiedener Mängel nicht positiv festzustellen. Da die Gebührenregelungen bereits aus anderen Gründen unwirksam sind (siehe oben II.3.), sieht der Senat von einer vollständigen Überprüfung der Einhaltung des Kostendeckungsgrundsatzes nach amtswegiger Sachaufklärung ab und weist lediglich auf die festgestellten Mängel hin.
a. Die Kalkulation der Gebühr nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO erfolgte ursprünglich auf der Grundlage eines angenommenen Zeitaufwands von 8 Stunden (4 Std. Kontrolle im Betrieb + 2 Std. An/Abfahrt + 2 Std. Vor/Nachbereitung). Dabei wurde ein Stundensatz von 56,00 EUR für einen Mitarbeiter des ehemals gehobenen Dienstes zugrunde gelegt. Für 200 km An-/Abfahrt wurde eine Wegstreckenentschädigung von 0,30 EUR je Kilometer hinzugerechnet. Der so ermittelte Betrag wurde von 508,00 EUR auf 510,00 EUR aufgerundet. Für die Jahre 2014 und 2015 wurde sodann der tatsächliche zeitliche Kontrollaufwand je Untersuchung, differenziert nach den Hauptbetriebsarten, ermittelt. Dabei ergaben sich signifikante Unterschiede. Während für die Kontrolle eines Herstellers, Trocknungsbetriebs oder eines Betriebs mit doppelter Hauptbetriebsart durchschnittlich 264,51 Minuten reine Kontrollzeit anfielen, lag dieser für einen Händler oder Lagerbetrieb bei durchschnittlich 147 Minuten. Auf dieser Grundlage hätten sich nach der ursprünglichen Kalkulationsmethode Kosten von 530,96 EUR für die Kontrolle von Herstellern und Kosten von 421,20 EUR für die Kontrolle von Händlern oder Lagerbetrieben ergeben. Alternativ hat der Beklagte die Gebühr aufgrund eines Stundensatzes von 72,12 EUR berechnet, den er im Wege der Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) ermittelt hat und der bereits die Kosten für die Dienstfahrzeuge enthält, so dass auf die Hinzurechnung einer Kilometerpauschale verzichtet wurde. Nach dieser Berechnungsmethode betragen die Kosten für die Kontrolle eines Herstellers 606,53 EUR und für die Kontrolle eines Händlers/Lagerbetriebs 465,17 EUR. Im Jahre 2016 stellte der Beklagte eine weitere Berechnung auf der Grundlage einer Dokumentation der Zeiten für die Kontrollen einschließlich der Zeiten für Vor- und Nachbereitung an. Danach betrug der Zeitaufwand für einen Herstellerbetrieb 5,42 Std. und für einen Händler oder Lagerbetrieb 3,82 Std. Multipliziert mit dem aktuellen Stundensatz für den ehemaligen gehobenen Dienst von 63,00 EUR ergeben sich Kontrollkosten in Höhe von 341,46 EUR bzw. 240,66 EUR. Aufgrund der Auswertung der Fahrtenbücher der Dienstfahrzeuge wurde eine Fahrkostenpauschale - einschließlich der Personalkosten während der Fahrzeit - von 185,00 EUR je Kontrollfahrt hinzugerechnet, so dass sich Gesamtkosten von 526,46 EUR bzw. 425,66 EUR ergeben.
Keine dieser Berechnungen erklärt die erhobene Pauschalgebühr von 510,00 EUR. Wie sich aus den dargestellten Werten ergibt, die vom Beklagten selbst vorgetragen worden sind, bestehen im Hinblick auf die unterschiedlichen Betriebsarten erhebliche Unterschiede beim zeitlichen Aufwand für eine Kontrolle und damit auch bei den anfallenden Kosten. Derart unterschiedliche Kosten können von vorneherein nicht Grundlage der kalkulierten Pauschale sein. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die für die einzelnen Betriebsarten und Betriebsartgruppen ermittelten Werte ihrerseits bereits Durchschnittswerte sind, die die Variationsbreite des Kontrollaufwands nur unvollständig wiedergeben. Gleiches gilt für die pauschal mit 200 km zu je 0,30 EUR bzw. mit 185,00 EUR (einschl. Personalkosten) je Kontrollfahrt angesetzten Kosten der Anfahrt. Angesichts der Größe Niedersachsens und der unterschiedlichen Lage der kontrollierten Betriebe kann es sich bei einer derartigen Pauschale allenfalls um einen Mittelwert, nicht aber um einen typischen Wert für den Fahrtaufwand handeln. Auch die Berechnung auf der Grundlage eines Stundensatzes von 72,12 EUR führt angesichts des unterschiedlichen Zeitaufwands zu erheblichen Differenzen der einer Gebührenkalkulation zugrunde zu legenden Kosten bei den verschiedenen Betriebsarten, die der Erhebung einer einheitlichen Pauschalgebühr entgegenstehen. Darüber hinaus ist die Ermittlung dieses Stundensatzes vom Beklagten nicht überprüfbar dargelegt worden. Die Gründe für die unterschiedliche Behandlung der Fahrtkosten in den einzelnen Berechnungen des Beklagten als pauschalierte Entfernung, als Bestandteil eines nicht näher erläuterten Stundensatzes oder als Fahrkostenpauschale sind nicht erkennbar und legen den Verdacht der Beliebigkeit nahe. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass der nachgereichten Berechnung aus dem Jahre 2016 ein falscher Stundensatz zugrunde gelegt worden ist. Dieser betrug für den ehemaligen gehobenen Dienst nicht 63,00 EUR, sondern 58,00 EUR (vgl. § 1 Abs. 4 Satz 5 Nr. 3 Buchst. b AllGO i.d.F. v. 18.4.2014). Multipliziert man diesen mit der Dauer der Kontrolle von 5,42 Std. bzw. 3,82 Std., so ergeben sich einschließlich der Fahrtkostenpauschale von 185,00 EUR für die Kontrolle von Herstellern Kosten in Höhe von 499,36 EUR und für die Kontrolle von Händlern und Lagerbetrieben Kosten in Höhe von 406,56 EUR. Keiner dieser Werte erklärt die Pauschalgebühr von 510,00 EUR.
b. Die Kalkulation der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO erfolgte ursprünglich durch die Umlegung der Personal- und Sachkosten des FIS aus dem Jahr 2012 von 1.936.392,97 EUR und 599.00,00 EUR auf die in diesem Jahr untersuchten ca. 3.000 Planproben (645,46 EUR + 199,67 EUR). Auf der Grundlage der Daten aus dem Jahr 2012 wurde im Verlauf der erstinstanzlichen Verfahren eine typisierende Berechnung nach der Art der beprobten Futtermittel vorgenommen, wobei sich ein deutlicher Unterschied für die Kosten der Untersuchung von Einzelfuttermitteln (676,62 EUR) und Mischfuttermitteln (962,82 EUR) ergab. Während diese Differenz später für das Jahr 2015 auf 703 EUR zu 900 EUR ermittelt wurde, stellte der Beklagte für das Jahr 2016 lediglich noch eine Differenz von 795 EUR zu 865 EUR fest.
Diese Berechnung vermag den Senat nicht zu überzeugen. So ist es bereits ausgeschlossen, die Gebührenschuldner der Routinekontrollen auch mit den Personal- und Sachkosten zu belasten, die durch die Entnahme und Untersuchung von anlassbezogenen Proben entstehen. Eine Herausrechnung des auf anlassbezogene Kontrollen entfallenden Kostenanteils lässt sich der Gebührenkalkulation nicht entnehmen (vgl. insoweit auch die Ausführungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 17.3.2015, Blatt 112 der Gerichtsakte 13 LC 166/15). Die Kosten der anlassbezogenen Probenahmen und -untersuchungen werden bei der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO zu Unrecht und im gesamten Finanzierungssystem doppelt berücksichtigt. Hinzu kommt, dass das Futtermittelinstitut auch sonstige Proben durchführt, die ersichtlich nicht nur aus der Futtermittelüberwachung durch das LAVES herrühren (vgl. Schriftsatz des Beklagten v. 30.3.2015, dort S. 1 f. = Blatt 146 f. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 166/15). Auch der auf diese Tätigkeiten entfallende Aufwand muss bei der Kalkulation der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO unberücksichtigt bleiben und schließt eine schlichte Aufteilung der gesamten Personal- und Sachkosten des Futtermittelinstituts auf die nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO Gebührenpflichtigen aus.
Zudem soll nach dem Vorbringen des Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren (vgl. etwa Schriftsatz v. 19.12.2014, dort S. 15 = Blatt 77 der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 166/15) bei der Kalkulation der pauschalen Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO auch der Aufwand für die An- und Abfahrt zur Probenahme Berücksichtigung finden. Insoweit ist zweifelhaft, ob nicht eine Kostenüberdeckung dann eintritt, wenn - wie in der Praxis häufig - die planmäßige Probenahme und -untersuchung mit einer planmäßigen Routinekontrolle zusammenfällt. Denn der Aufwand für An- und Abfahrt ist auch ein, zudem erheblicher Bestandteil der pauschalen Gebühr nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO.
5. Offen lassen kann der Senat auch, ob der getrennten Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen einerseits und planmäßiger Probenahmen und -untersuchungen andererseits Art. 27 Abs. 7 Lebensmittel-Kontroll-VO für den Fall entgegensteht, dass die Routinekontrolle und die Probenahme gleichzeitig erfolgen (vgl. zum Regelungsgehalt der genannten Bestimmung: BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015, a.a.O., Rn. 5).
C. Fehlt es danach an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für die Durchführung der planmäßigen Routinekontrolle und der planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen, sind sowohl der angefochtene Bescheid vom 14. Juli 2014, mit dem die Gebührenschuld nach Nrn. 34.3.1.1 und 34.3.1.2 Kostentarif AllGO dem Grunde nach festgestellt worden ist, als auch der angefochtene weitere Bescheid vom 14. Juli 2014, mit dem die Gebühren der Höhe nach festgesetzt worden sind, rechtswidrig. Beide Bescheide verletzen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Klägerin auch in ihren Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Denn die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren durch Verwaltungsakt trotz Fehlens einer wirksamen Rechtsgrundlage bewirkt jedenfalls einen verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG in deren Ausprägung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit (siehe oben B.I.2.b.(1)(c)(cc)).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3, 5, 7 und 13 NVwKostG
§§ 3, 1 NVwKostG
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 2 und 3 NVwKostG
§ 3 Abs. 3 NVwKostG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG
§ 1 Abs. 1 NVwKostG
§ 14 Abs. 1 NVwKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 5 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 5 Abs. 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB
§ 3 Nrn. 11 und 12 LFGB
§ 9 Abs. 2, 11b AVV
§ 2 Abs. 1 BGebG
§ 3 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 3 NVwKostG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG
§ 11 Abs. 1 NVwKostG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 AVV
§ 1 Abs. 1 AVV
§ 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. NVwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 8 Satz 1 der Gebührenordnung
Art. 27 Abs. 1 VO
Art. 2 Nr. 1 der genannten VO
Art. 3 Abs. 1 der VO
Art. 10 Abs. 1 und 2 der VO
Art. 27 Abs. 4 VO
Art. 3 VO
Art. 3 Abs. 1 VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 27 VO
Art. 26 VO
Art. 27 Abs. 3 VO
Art. 3 Abs. 2 VO
Art. 26 und 27 Abs. 1 und 2 VO
Art. 27 Abs. 12 Satz 1 VO
Art. 3 Nr. 4 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 15 f. Lebensmittel-Basis-VO
Art. 3 Nr. 6 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 34 AEUV
Art. 36 AEUV
Art. 13 AEUV
Art. 105 ff. GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20a GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG
Art. 17 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 41 NV
Art. 43 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1, 2. Alt. GG
Art. 84 Abs. 2 GG
Art. 4 Abs. 1 und 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EUV
Art. 288 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 124, 110, 113
BVerwGE 82, 260, 261
BVerwGE 126, 149, 151
NVwZ 2017, 485
NVwZ-RR 2002, 834
NVwZ 2012, 1467, 1468
BVerfGE 129, 78, 90
BVerfGE 113, 273, 300
BVerfGE 121, 1, 15
BVerfGE 137, 1, 18
BVerwGE 95, 188, 200
BVerfGE 110, 370, 388
BVerfGE 91, 207, 223
BVerwGE 153, 321, 328
NVwZ-RR 2010, 146, 147
BVerwGE 91, 109, 111
BVerwGE 109, 272, 276
BVerfGE 93, 319, 342
BVerfGE 92, 91, 113
BVerfGE 82, 159, 181
BVerfGE 132, 334, 349
BVerfGE 108, 186, 216
BVerwGE 115, 125, 128
BVerfGE 95, 267, 300
NJW 2011, 946, 952
BVerfGE 124, 348, 363
BVerfGE 113, 128, 145
BVerfGE 98, 83, 97
BVerfGE 85, 248, 259
BVerfGE 121, 317, 350
BVerfGE 127, 293, 328
NVwZ 2012, 1535, 1536
BVerfGE 113, 167, 259
BVerfGE 130, 240, 252
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 132, 179, 188
BVerfGE 129, 49, 69
BVerfGE 126, 400, 416
BVerfGE 76, 1, 73
BVerfGE 21, 54, 68
BVerfGE 52, 42, 57
BVerfGE 108, 169, 182
BVerwGE 150, 129, 134
BVerfGE 108, 186, 235
BVerwGE 120, 311, 327
BVerwGE 120, 87, 98
BVerfGE 98, 218, 251
BVerwGE 151, 200, 206
BVerwGE 89, 121, 133
BVerwGE 136, 231, 246
BVerfGE 137, 1, 20
BVerfGE 135, 155, 206
BVerwGE 112, 194, 202
BVerfGE 3, 162, 182
BVerwGE 26, 317, 320
NVwZ-RR 2013, 937, 939
NVwZ 2017, 696, 700
BVerwGE 68, 36, 39
BVerfGE 27, 391, 399
BVerfGE 97, 332, 345
7 A 2567/14
4 VO (EG) 882/20
7 A 2567/14
13 LC 161/15
13 LC 165/15
13 LC 115/17
6 C 15.04
7 C 39.87
8 LB 115/09
6 C 19.06
7 C 6.15
3 A 623/12
14 S 1771/87
6 OVG A 76/83
IV OVG A 151/69
11 LA 100/02
11 L 312/00
9 A 114/78
8 LA 3/12
15 A 610/15
13 LC 218/16
3 B 51.14
13 LB 54/12
3 C 20.11
1 BvR 1916/09
2 BvR 2236/04
1 BvR 256/08
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4 C 1.93
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1 BvL 19/90
3 C 3.15
6 C 25.11
6 C 30.08
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1 BvR 645/08
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8 LB 191/13
1 BvR 1531/90
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2 BvF 1/07
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3 CN 1.13
2 BvL 1/99
6 C 20.03
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3 C 7.12
13 LC 114/08
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10 C 12.14
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1 C 8.09
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6 C 8.99
11 LC 234/11
1 M 54/08
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6 C 15.16
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10 C 4.04
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8 N 1.83
1 BvL 8/68
9 B 80.11
VII C 44.76
1 BvR 178/97
13 LC 166/15