Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-12-18, Aktenzeichen 5 B 527/23 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2023:1218.5B527.23MD.00

Tenor:
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, über den Verbeamtungsantrag der Antragstellerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entschieden. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu ¼ und die Antragsgegnerin zu ¾.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 31.088,04 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichem Umfang Erfolg.
1. Soweit die Antragstellerin sinngemäß beantragt,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, sie vorläufig zur Regierungsrätin (Besoldungsgruppe A 13 LBesO LSA) unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe der Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes, Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt zu ernennen, bis über ihren Verbeamtungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist,
ist der Antrag unzulässig, weil die Antragstellerin nicht antragsbefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog ist. Ein Anordnungsanspruch auf „vorläufige“ Berufung in das Beamtenverhältnis (auf Probe) besteht nicht. Es ist nicht möglich, die begehrte Rechtsposition auf Zeit – hier bis zur erneuten Entscheidung über den Verbeamtungsantrag der Antragstellerin – einzuräumen. Eine „vorläufige“ Ernennung zum Beamten ist im Beamtenrecht nicht vorgesehen und mit Blick auf die Formenstrenge des Beamtenrechts auch nicht möglich (VGH BW, Beschluss vom 18. März 2014 – 4 S 509/14 –, juris, Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 09. Januar 2008 – 6 B 1763/07 –, juris, Rn. 4).
2. Im Übrigen ist der zulässige Antrag in dem aus dem Tenor ersichtlichem Umfang begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf das streitige Rechtsverhältnis erlassen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder wenn die Regelung aus anderen Gründen nötig erscheint. Der geltend gemachte Anspruch (Anordnungsanspruch) sowie die Notwendigkeit der vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit den §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO glaubhaft zu machen. Wird mit einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Hauptsache ganz oder teilweise vorweggenommen und dadurch in aller Regel ein faktisch endgültiger Zustand geschaffen, kann eine Regelung nur ergehen, wenn der Antragsteller in der Hauptsache zumindest überwiegende Erfolgsaussichten hat und schlechthin unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen ausgesetzt wäre, wenn er auf den rechtskräftigen Abschluss eines Klageverfahrens verwiesen werden müsste. Überwiegende Aussichten in der Hauptsache bestehen hingegen nur dann, wenn der geltend gemachte Anspruch mit größter Wahrscheinlichkeit begründet ist und aller Voraussicht nach auch im Hauptsacheverfahren bestätigt werden wird (OVG LSA, Beschluss vom 05. Januar 2007 – 1 M 1/07 –, juris, Rn. 3).
Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
a) Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Weder Art. 33 Abs. 2 GG noch die zu seiner Konkretisierung ergangenen beamtenrechtlichen Vorschriften des Bundes und der Länder gewähren aber einen Anspruch auf Übernahme in ein öffentliches Amt. Die Entscheidung über die Einstellung eines Bewerbers – und die Auswahl zwischen mehreren Bewerbern – liegt vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Ein Bewerber um ein öffentliches Amt hat demnach nur einen Anspruch darauf, dass über seine Bewerbung inhaltlich sachgerecht unter Beachtung der in Art. 33 Abs. 2 GG genannten Kriterien entschieden wird (BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 – 2 BvR 1436/02 –, juris, Rn. 33).
Eine Ernennung kann nur vorgenommen werden, wenn die gesetzlichen Ernennungsvoraussetzungen zu diesem Zeitpunkt erfüllt sind. Nach der die Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG konkretisierenden Regelung des § 9 BeamtStG sind Ernennungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorzunehmen. Die Antragstellerin ist, weil sie nicht die für ihre – angestrebte – Laufbahn vorgeschriebene Vorbildung besitzt, keine Laufbahnbewerberin, sondern im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA eine „andere Bewerberin“. Als solche darf sie hiernach in das Beamtenverhältnis nur berufen werden, wenn sie die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben hat. Diese Befähigung ist durch den Landespersonalausschuss gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 BG LSA – positiv – festzustellen.
Der Beschluss des Landespersonalausschusses über die Laufbahnbefähigung ist trotz seiner Bindungswirkung gegenüber der Einstellungsbehörde gemäß §§ 18 Abs. 2 Satz 1, 97 Abs. 1 LBG LSA kein anfechtbarer Verwaltungsakt. Geht einem ablehnenden Beschluss des Landespersonalausschusses der Verwaltungsaktcharakter ab, so gewinnt er ihn auch nicht etwa im Einzelfall dadurch, dass die Ernennungsbehörde sich dem Bewerber gegenüber ausdrücklich und ausschließlich auf diesen Beschluss beruft. Ebenso wenig, wie der Beschluss des Landespersonalausschusses als selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt gelten kann, ist der Landespersonalausschuss eine Stelle, die mit dem Ziel einer Überprüfung dieses Beschlusses selbständig verklagt werden und im Prozess passivlegitimiert sein könnte (OVG LSA, Beschluss vom 15. Juni 2007 – 1 L 62/07 –, juris, Rn. 7)
Hierbei ist von Bedeutung, dass weder der Bewerber noch ein sonst Betroffener das Verfahren vor dem Landespersonalausschuss selbst einleiten kann, denn hierzu ist gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 LBG LSA ausschließlich die oberste Dienstbehörde befugt. Wenn sie von vornherein einer Bewerbung nicht näher zu treten gedenkt, kann der Landespersonalausschuss nicht beteiligt werden. Ist er allerdings – wie hier – angegangen worden und lehnt er das Begehren der obersten Dienstbehörde ab, so ist es der Ernennungsbehörde gemäß § 97 Abs. 1 LBG LSA von Rechts wegen unmöglich, die von ihr ins Auge gefasste Ernennung auszusprechen (OVG LSA, Beschluss vom 15. Juni 2007, a.a.O., Rn. 8).
Materiell hat die Ernennungsbehörde die Ablehnung der Ernennung nicht nur insoweit zu vertreten, als diese Entscheidung auf Grund eigener Entschließung getroffen wurde, sondern auch insoweit, als sie – gegebenenfalls allein – auf dem Beschluss des Landespersonalausschusses beruht. Die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen des Landespersonalausschusses ist damit unbeschadet der Bindung der Verwaltung an sie im Rahmen der gerichtlichen Nachprüfung der von der Dienstbehörde getroffenen Regelung (inzident) mit zu überprüfen (OVG LSA, Beschluss vom 15. Juni 2007, a.a.O., Rn. 9). Der Beschluss des Landespersonalausschusses unterliegt allerdings nur beschränkter gerichtlicher Nachprüfung; es ist grundsätzlich Sache der Dienstbehörde oder der sonst dafür zuständigen Stelle zu bestimmen, welche inhaltlichen Anforderungen an den Nachweis der Befähigung für die einzelnen Laufbahnen zu stellen sind, wobei allerdings selbstverständlich ist, dass diese Anforderungen sachbezogen sein müssen. Der Landespersonalausschuss, der gemäß § 95 Abs. 1 LBG LSA seine Tätigkeit innerhalb der gesetzlichen Schranken unabhängig und in eigener Verantwortung ausübt, kann nach seinem Ermessen bestimmen, welche inhaltlichen Anforderungen er im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben an die eine Zulassung rechtfertigende Feststellung der Laufbahnbefähigung stellt. Wie er sich die für seine Entscheidung erforderlichen Informationen verschafft, ist gleichfalls seinem pflichtgemäßen Ermessen überlassen, etwa durch ein prüfungsähnliches Vorstellungsgespräch. Der Bewerber kann insoweit aber beanspruchen, dass über sein Anliegen ohne Rechtsfehler entschieden und von praktizierten ermessensbindenden Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob die Richtlinien eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (OVG LSA, Beschluss vom 15. Juni 2007, a.a.O., Rn. 10).
Im Hinblick auf den vorgegebenen gesetzlichen Rahmen ist daher zu beachten, dass das Beamtenrecht lediglich den Regeltyp des Laufbahnbewerbers und den „anderen“ Bewerber kennt. Als anderer Bewerber ist jeder anzusehen, der nicht Laufbahnbewerber ist, der also nicht die Vorbildungsvoraussetzungen für die betreffende Laufbahn erfüllt. Laufbahnbewerber ist nicht schon, wer die für die Laufbahn vorgeschriebene oder übliche Vorbildung besitzt; nach den Vorschriften über Laufbahnbewerber kann in das Beamtenverhältnis auf Probe oder auf Lebenszeit nur berufen werden, wer nach Erfüllung der für die Laufbahn geforderten Vorbildung die Befähigung für die Laufbahn in der dafür vorgeschriebenen Weise, im Regelfall durch Vorbereitungsdienst und Laufbahnprüfung, erworben hat. Der Unterschied zwischen den beiden Kategorien von Bewerbern liegt gerade darin, dass die anderen Bewerber ihre Befähigung für die Laufbahn, in die sie übernommen werden, im Gegensatz zu den Laufbahnbewerbern nicht durch eine bestimmte, laufbahnrechtlich vorgeschriebene Vor- und Ausbildung, sondern unabhängig davon durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erwerben (OVG LSA, Beschluss vom 15. Juni 2007, a.a.O., Rn. 11).
§ 18 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA schränkt den Grundsatz, wonach in das Beamtenverhältnis auch berufen werden kann, wer die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben hat (andere Bewerberin oder anderer Bewerber), ein. Nach § 18 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA gilt der Grundsatz, dass von anderen Bewerbern ein bestimmter Vorbildungsgang nicht gefordert werden darf, nämlich nicht, sofern ein solcher für alle Bewerber gesetzlich vorgeschrieben ist. Diese Regelung ist ihrem Wortlaut sowie Sinn und Zweck nach dahin zu verstehen, dass auch bei anderen Bewerbern eine gesetzliche, d.h. außerhalb des Beamtenrechts vorgeschriebene Vorbildung gegeben sein muss. Die Feststellung der Befähigung als anderer Bewerber durch den Landespersonalausschuss darf insoweit nicht dazu führen, dass spezialgesetzlich festgelegte, regelmäßig dem Schutz der Allgemeinheit dienende Bestimmungen über die Vorbildung für einzelne Berufe nicht beachtet werden müssten. § 18 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA betrifft deshalb nur Laufbahnen, für die durch besondere Vorschrift über die üblichen laufbahnrechtlichen Anforderungen hinaus zwingend eine bestimmte Vorbildung, Ausbildung oder Prüfung durch besondere Rechtsvorschriften, und zwar andere als Laufbahnvorschriften vorgeschrieben ist. Besteht eine solche nicht, kann ein Bewerber die für diese Laufbahn erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erwerben (OVG LSA, Beschluss vom 15. Juni 2007, a.a.O., Rn. 12).
Unter Zugrundlegung dieser Maßstäbe ist der Beschluss des Landespersonalausschusses, auf dem die Ablehnung der Verbeamtungsentscheidung tragend beruht, rechtswidrig, weil der Landespersonalausschuss bei der Beurteilung der Befähigung der Antragstellerin für die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes, Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt einen unzutreffenden Maßstab angelegt hat. Der Landespersonalausschuss hat den einzuhaltenden Maßstab für die Beurteilung der Befähigung eines anderen Bewerbers im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA in § 2 Abs. 2 Verfahrensordnung des Landespersonalausschusses zur Durchführung von Vorstellungsgesprächen gemäß Abschnitt III. der Leitlinien zur Feststellung der Befähigung anderer Bewerber vom 21. April 2010 (im Folgenden: Verfahrensordnung) geregelt. Danach soll die Bewerberin oder der Bewerber im Vorstellungsgespräch nachweisen, dass sie oder er die für die vorgesehene Laufbahn erforderlichen Fachkenntnisse besitzt und befähigt ist, diese in dem vorgesehenen Aufgabengebiet anzuwenden (Satz 1). Bei Laufbahnen mit Vorbereitungsdienst sind die Lehr- und Stoffverteilungspläne der jeweiligen Ausbildungs- und Prüfungsverordnung zugrunde zu legen (Satz 2). In Laufbahnen ohne Vorbereitungsdienst werden neben fachlaufbahnbezogenen Kenntnissen auch Grundkenntnisse über Aufbau und Aufgaben der Verwaltung, in der die Bewerberin oder der Bewerber verwendet werden soll, sowie Grundkenntnisse in den Gebieten Staats- und Europarecht, allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht, Personalwesen, Privatrecht, öffentliche Finanzwirtschaft und Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung geprüft (Satz 3).
Gemessen hieran ist der im Vorstellungsgespräch der Antragstellerin vom 04. Oktober 2023 angelegte Maßstab einer mündlichen Prüfung im Rahmen der zweiten juristischen Staatsprüfung in den Stoffgebieten Bürgerliches Recht, Öffentliches Recht und Prozessrecht (vgl. §§ 14 Abs. 2 Nr. 1, 5 und 6, 47 Abs. 2 Satz 1, 49 Abs. 1 Satz 1 Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Juristen [JAPrVO]) rechtlich zu erinnern. Entgegen der Auffassung des Landespersonalausschusses sind bei der Feststellung der Befähigung eines anderen Bewerbers für die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes, Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt nicht die Lehr- und Stoffverteilungspläne der JAPrVO zugrunde zu legen, weil weder der juristische Vorbereitungsdienst (sogenanntes Rechtsreferendariat) noch die zweite juristische Staatsprüfung den Vorbereitungsdienst bzw. die Laufbahnprüfung für die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes, Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 2 Verfahrensordnung darstellen. Zwar erwerben Juristen mit dem erfolgreichen Abschluss der zweiten juristischen Staatsprüfung neben der Befähigung zum Richteramt (§ 5 DRiG) auch die Befähigung für das zweite Einstiegsamt in der Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes der Laufbahngruppe 2 (vgl. § 14 Abs. 4 Satz 2 LBG LSA). Dies bietet jedoch keine Anhaltspunkte für den Schluss, das Rechtsreferendariat sei der Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes, Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt. Vielmehr existiert im Land Sachsen-Anhalt (derzeit) ein Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes, Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt (sogenanntes Verwaltungsreferendariat), anders als beispielsweise im Land Nordrhein-Westfalen (vgl. zum Verwaltungsreferendariat im Land Nordrhein-Westfalen: https://karriere.nrw/berufsbeschreibungen/40afade8-cd0b-468a-bd3d-0c95d78d8a50, zuletzt abgerufen am 18. Dezember 2023), nicht. Vor diesem Hintergrund hätten im Vorstellungsgespräch der Antragstellerin gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 Verfahrensordnung neben fachlaufbahnbezogenen Kenntnissen (nur) Grundkenntnisse über Aufbau und Aufgaben der Verwaltung, in der die Antragstellerin verwendet werden soll, sowie Grundkenntnisse in den Gebieten Staats- und Europarecht, allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht, Personalwesen, Privatrecht, öffentliche Finanzwirtschaft und Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung geprüft werden dürfen. Dem steht nicht entgegen, dass die im Vorstellungsgespräch vom 04. Oktober 2023 geprüften Stoffgebiete Bürgerliches Recht und Öffentliches Recht gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 1, 5 JAPrVO inhaltlich auch Prüfungsstoff aus den in § 2 Abs. 2 Satz 3 Verfahrensordnung benannten Gebieten umfasst. Ungeachtet dessen, dass das ebenfalls am 04. Oktober 2023 geprüfte Stoffgebiet Prozessrecht nicht zu den Prüfungsgebieten nach § 2 Abs. 2 Satz 3 Verfahrensordnung gehört, gehen jedenfalls die in § 14 Abs. 2 Nr. 1 JAPrVO aufgelisteten Kenntnisse im Bürgerlichen Recht (weit) über die in § 2 Abs. 2 Satz 3 Verfahrensordnung geforderten Grundkenntnisse im Privatrecht hinaus. Anhaltspunkte dafür, dass im Vorstellungsgespräch der Antragstellerin zudem die nach § 2 Abs. 2 Satz 3 Verfahrensordnung erforderlichen verwaltungs- und wirtschaftswissenschaftlichen Fragestellungen gegenständlich waren, sind nicht ersichtlich.
b) Der Antragstellerin steht auch ein Anordnungsgrund zur Seite.
Das beschließende Gericht ist davon überzeugt, dass die Antragstellerin – würde nicht umgehend über ihren Verbeamtungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden werden – ihren Rechtsanspruch auf ermessensfehlerfreie Neuentscheidung nicht erreichen könnte, weil sie am 27. Dezember 2023 das 45. Lebensjahr vollendet und mithin die Einstellungsaltersgrenze gemäß § 8a Satz 1 LBG LSA erreicht. Die Antragstellerin könnte allein durch eine stattgebende Entscheidung im Hauptsacheverfahren – ohne eine Regelung im einstweiligen Rechtsschutz – nicht mehr rechtzeitig Rechtsschutz erlangen. Insofern ist es zur Vermeidung nicht mehr wiedergutzumachender Nachteile erforderlich, dass die Antragsgegnerin umgehend über den Verbeamtungsantrag der Antragstellerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO. Soweit die Antragstellerin die „vorläufige“ Berufung in das Beamtenverhältnis (auf Probe) beantragt, bewertet die Kammer das Teilunterliegen mit ¼ (vgl. hierzu auch Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 155 Rn. 3).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GKG. Da das Verfahren die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Probe betrifft, ist der Streitwert gemäß § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GKG die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltfähiger Zulagen. Der Streitwert berechnet sich damit aus dem zum Zeitpunkt der Antragstellung maßgeblichen 6-fachen Wert der angestrebten Besoldungsgruppe A 13 LBesO LSA. Die Kammer ordnet die Antragstellerin der 5. Erfahrungsstufe zu (5.181,34 Euro monatlich). Hieraus ergibt sich ein Streitwert in Höhe von 31.088,04 Euro (5.181,34 Euro x 6). Von der im Verfahren zur Gewährleistung einstweiligen Rechtsschutzes üblichen Halbierung des Streitwertes hat das beschließende Gericht im Hinblick auf die faktisch begehrte Vorwegnahme der Hauptsache gemäß Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57) abgesehen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 BeamtStG
§ 5 DRiG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA
§ 18 Abs. 2 Satz 1 BG LSA
§ 18 Abs. 2 Satz 1, 97 Abs. 1 LBG LSA
§ 18 Abs. 2 Satz 1 LBG LSA
§ 97 Abs. 1 LBG LSA
§ 95 Abs. 1 LBG LSA
§ 18 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA
§ 14 Abs. 4 Satz 2 LBG LSA
§ 14 Abs. 2 Nr. 1, 5 JAPrVO
§ 14 Abs. 2 Nr. 1 JAPrVO
§ 8a Satz 1 LBG LSA
§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GKG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 S 509/14
6 B 1763/07
1 M 1/07
2 BvR 1436/02
1 L 62/07