Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-06, Aktenzeichen 5 S 695/24
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:1106.5S695.24.00

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 28. April 2023 - 2 K 2042/22 - wird geändert.
Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger einen Bauvorbescheid mit folgendem Inhalt zu erteilen:
Ein Mehrfamilienhaus, wie es in den mit dem Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids vom 30. August 2018 vorgelegten Bauvorlagen dargestellt ist, ist nach der Art der baulichen Nutzung und hinsichtlich der Wandhöhe auf dem Grundstück Flst.Nr. xxx der Gemarkung Karlsruhe-Durlach zulässig.
Die Bescheide der Beklagten vom 25. November 2019 und vom 29. März 2022 sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 9. Juni 2022 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.
Im Übrigen wird die Klage mit dem Hauptantrag abgewiesen.
Auf den Hilfsantrag wird festgestellt, dass der Kläger vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Hanggebiet Durlach – Bereich E“ vom 18. Juli 2023 einen Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids mit folgendem Inhalt hatte:
Ein Mehrfamilienhaus, wie es in den mit dem Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids vom 30. August 2018 vorgelegten Bauvorlagen dargestellt ist, ist hinsichtlich der Grundflächenzahl und der Zahl der Vollgeschosse auf dem Grundstück Flst.Nr. xxx der Gemarkung Karlsruhe-Durlach zulässig.
Im Übrigen wird die Klage mit dem Hilfsantrag abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens tragen der Kläger drei Fünftel und die Beklagte zwei Fünftel.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des ca. 398 m² großen Grundstücks Flst.Nr. xxxxxxx, K.straße 2, (Vorhabengrundstück) in Durlach, einem Stadtteil der Beklagten. Das Vorhabengrundstück grenzt im Nordwesten an die K.straße, im Westen an das Grundstück Flst.Nr. xxx, dem Eckgrundstück K.straße/T.straße, im Süden an das Grundstück Flst.Nr. xxx, T.straße xx und im Osten an das Grundstück Flst.Nr. xxx, T.straße xx. Das letztgenannte Grundstück erstreckt sich durchgehend von der K.straße im Norden bis zur T.straße im Süden. Demgegenüber grenzt das Vorhabengrundstück nur im Norden an die K.straße. Von der T.straße im Süden wird es durch das Grundstück, T.straße 19, abgetrennt. Während die K.straße in etwa eben ist und nur in Höhe des Vorhabengrundstücks eine geringe Steigung aufweist, steigt die T.straße zum Turmberg deutlich an. Das Vorhabengrundstück liegt deshalb am Hang. Tiefster Punkt ist die K.straße im Norden. Das Grundstück T.straße 19 liegt oberhalb des Vorhabengrundstücks. Es ist mit einer freistehenden und denkmalgeschützten Villa bebaut.
Am 30. August 2018 stellte der Kläger bei der Beklagten den Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit zwei Wohneinheiten auf dem Vorhabengrundstück. In der Ebene 0 an der K.straße sollen die Tiefgarage und Kellerräume untergebracht werden. Die Ebenen 1, 2 und 3 sind zum Wohnen vorgesehen. Die einzelnen Ebenen sind ca. 3 m hoch. Die Ebene 4 ist die Oberkante des von einer 0,3 m hohen Attika umgebenen Flachdachs. Auf den einzelnen Ebenen sind außerdem Terrassen geplant, u.a. auf der Ebene 3 eine insgesamt 27,65 m² große Dachterrasse an der West- und an der Nordseite. Die Ebene 3 springt dort gegenüber der Ebene 2 entsprechend zurück. Von der K.straße aus tritt das Bauvorhaben mithin 4-geschossig in Erscheinung, im Süden dagegen nur 2-geschossig (Ebenen 2 und 3). Die Grundflächen der Ebenen 1 und 2 sind 109,1 m², die der Ebene 3 (wegen der Dachterrasse) ist nur 72 m² groß.
Auf die Aufforderung der Beklagten reichte der Kläger zur Konkretisierung der Bauvoranfrage mit Schreiben vom 20. November 2018 insgesamt 17 Fragen ein, die sich allerdings zum Teil nicht auf das aus den Plänen ersichtliche Vorhaben, sondern auf die maximale Ausnutzbarkeit des Vorhabengrundstücks beziehen.
Mit Schreiben vom 14. November 2018 beantragte das Stadtplanungsamt die Zurückstellung des Baugesuchs gemäß § 15 BauGB. Zur Begründung heißt es, derzeit richte sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach dem einfachen Bebauungsplan Nr. 430 „Grötzinger Straße, Bergbahn-, Turmbergstraße“ aus dem Jahr 1952 (Bebauungsplan 1952) und ergänzend nach § 34 BauGB. Jedoch werde aktuell der Bebauungsplan „Hanggebiet Durlach - Bereich E“ (Bebauungsplan 2023) aufgestellt. Mit den voraussichtlichen Festsetzungen dieses Bebauungsplans sei das Vorhaben nicht vereinbar. Vorgesehen sei danach eine Grundflächenzahl von 0,25. Das Bauvorhaben habe aber eine solche von ca. 0,5. Die ins Auge gefasste Baugrenze werde mit dem Vordach zur K.straße um etwa 2,50 m überschritten. Über den Antrag des Stadtplanungsamts wurde nicht entschieden.
Mit Bescheid vom 25. November 2019 lehnte die Beklagte die Erteilung des Bauvorbescheids ab, denn die geplante Bebauung sei denkmalschutzrechtlich unzulässig. Sie würde dazu führen, dass die Allansichtigkeit der denkmalgeschützten Villa auf dem Grundstück T.straße 19 auch von der K.straße aus nicht mehr gewährleistet wäre, obwohl sich der Denkmalschutz auch darauf beziehe. Für die Beantwortung der einzelnen Fragen fehle folglich das Sachbescheidungsinteresse.
Der Kläger legte dagegen am 3. Dezember 2019 Widerspruch ein. Mit Schreiben vom 30. Juni 2020 teilte das Regierungspräsidium Karlsruhe der Beklagten mit, das Bauvorhaben sei aus denkmalschutzrechtlicher Sicht genehmigungsfähig. Das Interesse des Eigentümers, sein Grundstück bebauen zu dürfen, habe Vorrang vor dem denkmalschutzrechtlichen Belang, den Garten von Bebauung freizuhalten, um den Blick auf die Villa auch von der K.straße zu erhalten. Maßgeblich sei der Blick von der T.straße.
Mit Bescheid vom 11. August 2020 - dem Kläger zugestellt am 14. August2020 - setzte die Beklagte gestützt auf § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Entscheidung über den Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids unter Anordnung des Sofortvollzugs für den Zeitraum von einem Jahr ab Zustellung des Bescheids aus. Denn das Vorhabengrundstück liege im Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans 2023, dessen Aufstellung am 15. September 2016 beschlossen worden sei. Das Vorhaben würde dessen Umsetzung unmöglich machen. Die voraussichtlich zulässige Grundflächenzahl von 0,25 werde mit dem Wert von 0,5 um ca. 0,25 und die geplante Baugrenze mit dem Vordach um etwa 2,5 m überschritten.
Mit Beschluss vom 7. Juni 2021 - 3 K 4642/20 - lehnte das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Klägers gegen den Bescheid vom 11. August 2020 ab. Das Beschwerdeverfahren stellte der Senat mit Beschluss vom 21. September 2021 - 5 S 2104/21 - ein, nachdem es die Beteiligten infolge des Ablaufs der Gültigkeitsdauer der Zurückstellung übereinstimmend für erledigt erklärt hatten. Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen wurden dem Kläger und der Beklagten nach billigem Ermessen je zur Hälfte auferlegt. Zur Begründung heißt es, die konkrete Dauer der Zurückstellung könnte rechtswidrig gewesen sein. Die infolge der Ablehnung der Bauvoranfrage aus denkmalschutzrechtlichen Gründen verstrichene Zeit sei möglicherweise auf die später verfügte Zurückstellung anzurechnen. In beiden Fällen sei es darum gegangen, die städtebauliche Qualität des Villengebiets durch die Sicherung der Freiflächen zu erhalten.
Am 27. Juli 2021 beschloss der Gemeinderat für den künftigen Geltungsbereich des Bebauungsplans 2023 eine am 13. August 2021 öffentlich bekanntgemachte Veränderungssperre.
Mit Bescheid vom 29. März 2022 lehnte die Beklagte den Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids unter Bezugnahme auf diese Veränderungssperre erneut ab. Zur Begründung heißt es, eine Ausnahme von der Veränderungssperre könne nicht zugelassen werden. Das Vorhaben widerspreche den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans 2023. Unerheblich sei, ob über den Bauvorbescheidsantrag vor Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte entschieden werden müssen. Nur bereits genehmigte Vorhaben unterfielen nach § 14 Abs. 3 BauGB nicht der Veränderungssperre.
Den vom Kläger am 8. April 2022 eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Bescheid vom 9. Juni 2022 zurück.
Am 15. Juni 2022 hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben mit dem Begehren, die Beklagte zur Erteilung des beantragten Bauvorbescheids zu verpflichten. Mit Urteil vom 28. April 2023 - 2 K 2042/22 - hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Denn die Veränderungssperre stehe der Erteilung des Bauvorbescheids entgegen. Auch dem Kläger gegenüber sei sie weder in unmittelbarer noch in entsprechender Anwendung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB unwirksam geworden. Der Gemeinderat der Beklagten habe die Geltungsdauer der Veränderungssperre bis zum 13. August 2024 verlängert. Im Verhältnis zum Kläger wirke sie damit bis zum Ablauf des 13. August 2023. Denn die diesem gegenüber verfügte Zurückstellung für ein Jahr gestützt auf § 15 BauGB sei gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB auf deren Geltungsdauer anzurechnen. Die Beklagte habe zwar den Bauvorbescheidsantrag mit Bescheid vom 25. November 2019 mit einer nicht haltbaren Begründung abgelehnt. Zu einer weiteren Verkürzung der Geltungsdauer der Veränderungssperre gegenüber dem Kläger könnte das unter dem Gesichtspunkt der faktischen Zurückstellung (§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB entsprechend) aber nur führen, wenn eine mit einer förmlichen Zurückstellung vergleichbare Situation gegeben wäre. Die Baubehörde habe den Antrag indessen nicht aus der Sicherung der Planung dienenden Gründen abgelehnt, sondern weil sie sich denkmalschutzrechtlich dazu für berechtigt gehalten habe.
Am 18. Juli 2023 hat der Gemeinderat der Beklagten den am 4. August 2023 öffentlich bekanntgemachten Bebauungsplan 2023 beschlossen. Für das Gebiet „3“ mit dem Vorhabengrundstück setzt er als Art der baulichen Nutzung ein reines Wohngebiet fest. Zulässig ist eine Bebauung mit zwei Vollgeschossen und einer Grundflächenzahl von 0,25. Der Bebauungsplan 2023 regelt auch die Wandhöhe. Die im Bebauungsplan 1952 festgesetzte Straßenflucht hält er aufrecht.
Mit Beschluss vom 25. April 2024 - 5 S 928/23 -, dem Kläger zugestellt am 6. Mai 2024, hat der Senat auf dessen Antrag die Berufung gegen dieses Urteil wegen ernstlicher Zweifel an dessen Richtigkeit zugelassen.
Nach entsprechender Fristverlängerung hat der Kläger die Berufung am 6. September 2024 begründet.
Er trägt vor, der Bebauungsplan 2023 sei unwirksam. Er weise nach § 2 Abs. 3, § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtliche Ermittlungs- und Bewertungsfehler auf. Die Beklagte habe die Auswirkungen der Festsetzungen zur Größe der Grundflächen und zu den überbaubaren Grundstücksflächen auf die Überbaubarkeit der topographisch anspruchsvollen Grundstücke nicht ermittelt. Sie habe nicht berücksichtigt, dass das Vorhabengrundstück zusammen mit dem dahinterliegenden Gartengrundstück von der T.straße einerseits und der K.straße andererseits erschlossen werde. Zwischen nur durch eine Straße erschlossenen parkähnlich großen Grundstücken und normalen Grundstücken, die über zwei Seiten von Straßen erschlossen würden, habe sie nicht differenziert. Gerade das Vorhabengrundstück zeige, dass der Bebauungsplan 2023 auf der überwiegenden Zahl der Grundstücke keine Nachverdichtung zulasse, sondern zu massiven Eingriffen ins Grundeigentum führe. Der Bebauungsplan sei auch nicht erforderlich i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB. Er habe zum Ziel, das Gebiet „als durchgrüntes Villengebiet mit Wohngebäuden in weitläufigen Gartenanlagen“ zu erhalten. Tatsächlich sei es jedoch schon zur Zeit des Erlasses des Bebauungsplans dicht besiedelt gewesen. Weshalb es unter Berücksichtigung der Interessen der Eigentümer erforderlich sein solle, die Gebäudehöhen im Geltungsbereich des Bebauungsplans 2023 zu reduzieren, sei unerklärlich. Nicht hinreichend bestimmt sei die Regelung unter II. 2.2 der textlichen Festsetzungen über die zulässige Wandhöhe. Sie habe folgenden Wortlaut:
Als Wandhöhe gilt der Schnittpunkt der Außenwand mit der Oberkante der Dachhaut bzw. bis zum oberen Abschluss der Wand (bei Flachdächern) bezogen auf die unter II. 3. Bezugshöhen der baulichen Anlagen definierten unteren Bezugshöhen. Auf der dem Tal zugewandten Straßenseite und für Gebäude, deren festgesetzte Bezugshöhe sich an der Gehweghinterkante orientiert, gilt eine maximale Wandhöhe von 7,00 m. Auf der dem Hang zugewandten Straßenseite gilt eine Wandhöhe von 9,00 m. Bei der Ausbildung von Retentionsdächern dürfen die festgesetzten Wandhöhen um das Maß ihrer Retentionsschicht überschritten werden. Bei gestaffelten Baukörpern ist die Überschreitungsmöglichkeit einheitlich auf alle Gebäudeteile anzuwenden, wenn Retentionsdächer auf mindestens 30 % der gesamten Dachfläche ausgebildet werden.
Was der „Schnittpunkt der Außenwand mit der Oberkante der Dachhaut bzw. bis zum oberen Abschluss der Wand (bei Flachdächern) bezogen auf die unter II. 3. Bezugshöhen der baulichen Anlagen definierten unteren Bezugshöhen“ sein solle, sei nicht verständlich. Unklar sei auch, was unter Gebäuden zu verstehen sei, „deren festgesetzte Bezugshöhe sich an der Gehweghinterkante orientiert“. Was auch immer unter diesen Höhen zu verstehen sei, sie würden jetzt schon von zahlreichen Gebäuden überschritten. Bei der Regelung unter II. 2.3 (danach seien bei Wohngebäuden, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Bebauungsplans im Bestand drei Vollgeschosse aufgewiesen hätten, weiterhin drei Vollgeschosse zulässig) bleibe offen, nach welchen Kriterien die „drei Vollgeschosse“ „im Bestand“ ermittelt werden sollten. Bei Grundstücken mit historischer Bauflucht und ausgeprägten Hang- oder Talseiten, solle „die festgesetzte Bezugshöhe über Normalhöhennull (NHN) (Anlage 1)“ der untere Bezugspunkt zur Bestimmung der Höhe der baulichen Anlage sein (Punkt 3 der textlichen Festsetzungen). Die Beispielsschnitte in der Anlage 1 seien nicht verständlich. Die Regelungen zu den Vorgärten gingen schon deshalb fehl, weil solche auf vielen Grundstücken gar nicht angelegt werden könnten. Der Bebauungsplan sei auch mit dem Abwägungsgebot aus § 1 Abs. 7 BauGB nicht vereinbar. Er beschränke die Möglichkeiten zur baulichen Nutzung des Vorhabengrundstücks unverhältnismäßig und unter Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Eine höhere Festsetzung der Grundflächenzahl würde die auf dem Gebiet der Beklagten zur Förderung des Wohnungsbaus erforderliche Nachverdichtung erleichtern, ohne das mit dem Bebauungsplan verfolgte Ziel zu gefährden, die städtebauliche Qualität des hanglagigen Villengebiets zu erhalten. Weil die Baukosten in der Hanglage besonders hoch seien, bedürfe es einer größeren Flexibilität bei den baulichen Möglichkeiten. Sollte der Bebauungsplan doch wirksam sein, habe er Anspruch auf eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB. Ein von den Festsetzungen des Bebauungsplans abweichendes Vorhaben berühre die Grundzüge der Planung nur, wenn es dem planerischen Grundkonzept zuwiderlaufe. Das sei nicht der Fall. Denn das Vorhabengrundstück nehme nur einen sehr kleinen Teil des Bebauungsplangebiets ein. Das Ziel, dessen städtebauliche Qualität zu sichern, würde nicht gefährdet. Die geplante Bebauung habe auch keinen (negativen) Vorbildcharakter. Bei dem von zwei Straßen (K.straße und T.straße) erschlossenen Vorhabengrundstück sei der parkähnliche Charakter nicht ähnlich schützenswert wie bei wesentlich größeren und nur von einer Straße erschlossenen Grundstücken. Die Befreiung sei auch städtebaulich vertretbar. Da das Vorhaben in seine Umgebung auch keine nur durch Planung zu bewältigenden Spannungen hineintrage, sei es auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar. Seien die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Befreiung gegeben, sei das der Baubehörde in § 31 Abs. 2 BauGB eingeräumte Ermessen auf Null reduziert. Der hilfsweise gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag sei auch bei Verpflichtungsklagen statthaft und auch sonst zulässig. Das berechtigte Interesse dafür ergebe sich aus seiner Absicht, gegen die Beklagte Entschädigungsansprüche wegen enteignungsgleichen Eingriffs und Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Das Vorhabengrundstück wäre auch unter Abzug der Baukosten ca. 150.000 bis 200.000 Euro mehr wert, wenn es wie im Bauvorbescheidsantrag vorgesehen bebaut werden könnte. Schon angesichts der langen Verfahrensdauer dürfe er durch das erledigende Ereignis, auf das er zudem keinen Einfluss gehabt habe, nicht um die Früchte des bisherigen Prozesses gebracht werden. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei auch begründet. Über die am 30. August 2018 eingebrachte Bauvoranfrage hätte die Beklagte spätestens bis zum 30. Dezember 2018 entscheiden müssen. Da sie den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans bereits im Jahre 2016 gefasst habe, hätte sie damals schon die Zurückstellung des Bauvorbescheidsantrags verfügen können, anstatt zu Unrecht den ablehnenden Bescheid vom 25. November 2019 zu erlassen. Die Zurückstellung der Bauvoranfrage habe die Beklagte mit Bescheid vom 11. August 2020 erst verfügt, nachdem festgestanden habe, dass der erste Ablehnungsbescheid vom 25. November 2019 nicht rechtmäßig gewesen sei. Spätestens ab dem 30. Dezember 2019 hätte danach keine Zurückstellung mehr verfügt werden dürfen. Auch die Veränderungssperre hätte allenfalls für drei Jahre erlassen werden dürfen. Besondere Umstände i.S. des § 17 Abs. 2 BauGB, die zu einer Verlängerung der Veränderungssperre um ein viertes Jahr führen könnten, seien weder geltend gemacht noch lägen sie sonst vor. Das Verwaltungsgericht habe die Auffassung vertreten, es müsse ein innerer Zusammenhang bestehen zwischen der zunächst erfolgten Ablehnung und der durch die spätere Zurückstellung geschützten Planung. Ein solcher Zusammenhang sei indessen gegeben. Auch wenn der Bauvorbescheidsantrag zunächst mit denkmalschutzrechtlichen Überlegungen abgelehnt worden sei, sei es in der Sache doch darum gegangen, den parkartigen Charakter des Grundstücks zu erhalten, auf der Grundlage des bisherigen Planungsrechts möglichen Nachverdichtungen entgegenzuwirken und das Villengebiet in seinem bisherigen Zustand zu sichern.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 28. April 2023 - 2 K 2042/22 - zu ändern, die Beklagte zu verpflichten, ihm einen Bauvorbescheid zu erteilen, wonach ein Mehrfamilienhaus, wie es in den mit dem Antrag vom 30. August 2018 vorgelegten Bauvorlagen dargestellt ist, nach der Art und dem Maß der baulichen Nutzung, der überbaubaren Grundstücksfläche sowie bezüglich der Einhaltung der Abstandsflächen auf dem Grundstück Flst.Nr. xxxxxxx der Gemarkung Karlsruhe-Durlach zulässig ist, und die Bescheide der Beklagten vom 25. November 2019 und vom 29. März 2022 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 9. Juni 2022 aufzuheben.
hilfsweise, festzustellen, dass die Beklagte zu einem Zeitpunkt nach dem 30. Dezember 2021 und vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Hanggebiet Durlach - Bereich E“ verpflichtet gewesen wäre, ihm den vorgenannten Bauvorbescheid zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen und die Klage mit dem Hilfsantrag abzuweisen.
Der Erteilung des Bauvorbescheids stünden von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen (§ 57 Abs. 2, § 58 Abs. 1 LBO). Das geplante Bauvorhaben überschreite mit einer Grundflächenzahl von ca. 0,5 die im Bebauungsplan 2023 festgesetzte um 0,25 bzw. um 100 %. Der Bebauungsplan 2023 sei auch wirksam. Die vom Kläger behaupteten Fehler bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials seien jedenfalls gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 214 Abs. 1 Satz 1 BauGB unbeachtlich geworden, denn trotz eines ordnungsgemäßen Hinweises der Beklagten auf die Rügeobliegenheit i.S. des § 215 Abs. 2 BauGB habe der Kläger die angeblichen Fehler erstmals in der Berufungsbegründung vom 6. September 2024 und damit nach Ablauf der Frist von einem Jahr ab der öffentlichen Bekanntmachung des Bebauungsplans 2023 am 4. August 2023 gerügt. Ein Fehler im Abwägungsergebnis, der auch ohne Rüge beachtlich bleibe, sei der Beklagten nicht unterlaufen. Gegenteiliges behaupte auch der Kläger nicht. Das Gebiet sei nach wie vor ein Villenviertel. Der Bebauungsplan sei aufgestellt worden, um zunehmenden Tendenzen zur Nachverdichtung entgegenzuwirken. Die Festsetzungen seien hinreichend bestimmt, wenn auch die Regelung zur Wandhöhe bei baulichen Anlagen mit Flachdächern „verunglückt“ sei. Oberer Bezugspunkt sei in diesen Fällen der obere Wandabschluss bzw. die Oberseite der Attika. Richtigerweise müsse es statt „bis zum oberen Abschluss der Wand“ schlicht „der obere Abschluss der Wand“ heißen. Der Inhalt der Festsetzung könne aber durch Auslegung ermittelt werden. Aus Nr. II. 3.2 der textlichen Festsetzungen sei zu ersehen, dass bei sämtlichen Grundstücken in der Bergbahnstraße, in der Dürrbachstraße und in der Turmbergstraße (mit Ausnahme der Hausnummern 18, 20, 21, 22, 24, 26, 28 sowie des Flurstücks xxxx4/1) die als unterer Bezugspunkt der Höhenfestsetzung bestimmte Bezugshöhe der Höhe der Oberkante der der Gebäudemitte auf der straßenzugewandten Außenseite nächstgelegenen Gehweghinterkante entspreche. Die Formulierung sei „sperrig“, aber eindeutig. Zusätzlich zur Zahl der Vollgeschosse (im Wesentlichen entsprechend dem Bestand) habe im Bebauungsplan 2023 auch die Höhe der baulichen Anlagen festgesetzt werden müssen. Die bislang für das Gebiet geltenden einfachen Bebauungspläne (Baufluchtenpläne) enthielten solche Festsetzungen nicht. Deshalb hätten in Anwendung des § 34 BauGB städtebaulich nicht intendierte, unmaßstäbliche Baukörper (viergeschossig wirkende Bauten mit sichtbarem Kellergeschoss und aufgesetztem Staffelgeschoss) zugelassen werden müssen. Ohne den Bebauungsplan könnten diese jetzt als Referenzgebäude für weitere städtebaulich nicht gewünschte Bauten dienen. Wegen der anspruchsvollen Topographie hätten auch verschiedene untere Bezugspunkte für die Höhenfestsetzungen festgelegt werden müssen. Für das Vorhabengrundstück seien die unter II. 3.1 der textlichen Festsetzungen i.V. mit der Anlage 1 bestimmten NHN-Höhen maßgeblich. Die Regelung unter Nr. II. 2.3 der textlichen Festsetzungen gelte für die baulichen Anlagen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans drei Vollgeschosse im Sinne von § 20 Abs. 1 BauNVO aufgewiesen hätten. Es handele sich um wenige Bestandsgebäude, die den städtebaulichen Charakter des Gebiets nicht veränderten, da das dritte Vollgeschoss in der Regel vollständig im Dachraum liege. Die Bezugshöhen seien hinreichend bestimmt. Aus der Anlage 1 lasse sich für jedes der dort genannten Grundstücke eine exakte NHN-Höhe in Metern als unterer Bezugspunkt für die zulässige Wandhöhe ableiten. Die Regelung unter Nr. III. 3.2 der örtlichen Bauvorschriften für „Vorgärten“ diene im Sinne von § 74 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBO baugestalterischen Absichten. Eine „Vegetationsfläche“ sei nur herzustellen, wo es einen Vorgarten gebe. Kein Grundstückseigentümer müsse eine nach anderen Vorschriften bebaubare Fläche für den Vorgarten von einer ansonsten zulässigen Bebauung freihalten. Eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB könne dem Kläger nicht erteilt werden, und zwar weder vom Bebauungsplan 2023 noch vom Bebauungsplan 1952. Ziel des Bebauungsplans 2023 sei es, die lockere Bebauung des Villengebiets zu erhalten und Nachverdichtungstendenzen entgegenzuwirken. Das klägerische Vorhaben bilde als Paradebeispiel modellhaft alle Fehlentwicklungen ab, denen der Bebauungsplan entgegenwirken solle. Die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung seien danach zweifellos ein Grundzug der Planung. Dieser würde durch die begehrte Befreiung auch „berührt“. Die festgesetzte Grundflächenzahl würde um 0,25 und damit um 100 % überschritten. Gerade in der niedrigen Grundflächenzahl komme auch der Wille zum Ausdruck, der Entwicklung des Gebiets zu einer höheren Bebauungsdichte mit einem höheren Versiegelungsgrad entgegenzuwirken. Die Befreiung hätte auch eine negative Vorbildwirkung, denn die aus der Sicht des Klägers dafür maßgeblichen Gründe würden für zahlreiche weitere Grundstücke gelten. Unzutreffend sei die Behauptung des Klägers, das Vorhabengrundstück werde von zwei Straßen erschlossen. Aber auch wenn alle tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Befreiung vorlägen, könnte die Beklagte diese aus städtebaulichen Gründen nach Ermessen versagen. Im Bebauungsplan 1952 sei die Bauflucht die einzige Festsetzung und schon deshalb ein Grundzug der Planung. Deren Überschreitung durch das vom Kläger geplante Vordach um ca. 2,50 m auf eine Länge von 13,14 m sei nicht marginal, wäre ein negatives Vorbild für andere Vorhaben in der Umgebung und löste städtebauliche Konflikte aus. Mit der Fortsetzungsfeststellungsklage könne der Kläger gleichfalls keinen Erfolg haben. Unzutreffend sei der Ausgangspunkt des Klägers, wonach die Beklagte bis zum 30. Dezember 2018 über die Bauvoranfrage habe entscheiden müssen. Der Kläger selbst habe Schreiben häufig erst mit großem zeitlichem Verzug vorgelegt und so für „Leerlauf“ gesorgt. Mit Bescheid vom 11. August 2020 sei die Entscheidung gemäß § 15 BauGB für die Dauer eines Jahres zurückgestellt worden, was auf die Geltungsdauer der Veränderungssperre anzurechnen sei. Die zuvor erfolgte Ablehnung des Bauvorbescheidsantrags aus denkmalschutzrechtlichen Gründen könne nicht zu einer weiteren Verkürzung ihrer Geltungsdauer im Verhältnis zum Kläger führen. Allerdings sei in entsprechender Anwendung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB auf die Geltungsdauer einer Veränderungssperre auch die Zeit der faktischen Zurückstellung eines Bauvorbescheidsantrags anzurechnen. Dann müsse aber ein innerer Zusammenhang bestehen zwischen der ursprünglichen Ablehnung und der später erlassenen Veränderungssperre bzw. der Zurückstellung. Daran fehle es, wenn die Baubehörde (wie vorliegend) davon ausgehe, sie sei unabhängig von der eingeleiteten Planung bereits nach aktuell geltendem Recht - sei es Planungsrecht oder wie hier Denkmalschutzrecht - zur Ablehnung des Bauvorbescheidsantrags berechtigt. Die Zeit bis zum Inkrafttreten einer Veränderungssperre müsse dann nicht durch eine Zurückstellung überbrückt werden, um die Planungsmöglichkeiten offen zu halten. Im konkreten Fall sei die konsultierte Denkmalschutzbehörde zu dem Ergebnis gekommen, das Vorhaben sei unabhängig vom eingeleiteten Bebauungsplanverfahren gemäß §§ 7, 8 DSchG abzulehnen gewesen, weil der aus ihrer Sicht untrennbar mit der denkmalgeschützten Villa verbundene Garten habe erhalten werden sollen. Die denkmalschutzrechtliche Ablehnung habe nicht dazu gedient, vergleichbar dem Bebauungsplan die Freiflächen im Gebiet und damit dessen Charakter zu erhalten.
Dem Senat liegen die Bauakten der Beklagten, die Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe (jeweils 1 Heft), der Bebauungsplan „Hanggebiet Durlach - Bereich E“ und die Akten des Bebauungsplanverfahrens, die Akte zu den erlassenen Veränderungssperren, die Akten des erstinstanzlichen Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichts Karlsruhe - 3 K 2042/22 - und dessen Akten aus dem Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Zurückstellung mit Bescheid vom 11. August 2020 - 3 K 4642/20 - vor. Darauf und auf die Akten des Berufungsverfahrens nimmt der Senat ergänzend Bezug. Der Senat hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung das Vorhabengrundstück und dessen nähere Umgebung in Augenschein genommen. Für das Ergebnis der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Berufung des Klägers ist nach Zulassung durch den Senat mit Beschluss vom 25. April 2024 - 5 S 928/23 - gemäß § 124 Abs. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Der Kläger hat die Berufung - nach entsprechender Fristverlängerung - am 6. September 2024 mit Schriftsatz an den erkennenden Gerichtshof form- und fristgerecht sowie gegenüber dem richtigen Adressaten begründet (§ 124 Abs. 6 und Abs. 5 Satz 3 bis 5 VwGO).
II. Der Kläger hat den Antrag (das ist im Berufungsverfahren der Hauptantrag) zulässigerweise geändert. Außerdem hat er im Berufungsverfahren einen Hilfsantrag neu gestellt, was ebenfalls zulässig ist (dazu näher unter V.).
1. Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht lautete der Antrag:
„….den beantragten Bauvorbescheid für die Errichtung eines Mehrfamilienhauses unter Berücksichtigung der im Antrag aufgeführten Fragen auf dem Grundstück Flst.Nr. xxx der Gemarkung Durlach zu erteilen.“
Mit der Formulierung „unter Berücksichtigung der im Antrag aufgeführten Fragen“ hat der Kläger Bezug genommen auf den in seinem Schreiben vom 20. November 2018 enthaltenen Fragenkatalog. Diesen Antrag hat der Kläger im Berufungsverfahren dahin geändert, dass er nicht mehr auf den Fragenkatalog Bezug nimmt, sondern konkret ausführt, der Bauvorbescheid solle dahin lauten, dass ein Mehrfamilienhaus, wie es in den mit dem Antrag vom 30. August 2018 vorgelegten Bauvorlagen dargestellt ist, nach der Art und dem Maß der baulichen Nutzung, der überbaubaren Grundstücksfläche sowie bezüglich der Einhaltung der Abstandsflächen auf dem Grundstück Flst.Nr. xxx der Gemarkung Karlsruhe-Durlach zulässig ist.
2. Damit hat der Kläger seinen Antrag eingeschränkt. Denn sein Schreiben vom 20. November 2018 bezog sich auf zahlreiche weitergehende Punkte, an deren Klärung in dem konkreten Bauvorbescheidsverfahren der Kläger entweder kein Interesse hat (bauordnungsrechtliche Detailfragen) oder die nicht zulässigerweise zum Gegenstand eines Bauvorbescheidsantrags gemacht werden können, weil sie auf eine eher gutachterliche Klärung der baulichen Möglichkeiten abzielen und damit keinen Bezug zu einem konkreten Bauvorhaben haben (vgl. zu diesen Anforderungen an einen Bauvorbescheidsantrag Senatsurteil vom 29.6.1994 - 5 S 2286/93 - VBlBW 1995, 30 und Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 57 Rn. 6, 3. Aufl., 66. Lfg. Dez. 2024). Die darin zu sehende Antragsänderung ist nach § 173 VwGO, § 264 Nr. 2 ZPO zulässig. Anderenfalls wäre sie nach § 91 VwGO zuzulassen. Die Beklagte hat sich in der mündlichen Verhandlung rügelos auf den geänderten Antrag eingelassen, was als Einwilligung zu werten ist (§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO).
3. Neu aufgenommen in seinen Antrag hat der Kläger auch den Ablehnungsbescheid vom 25. November 2019. Das ist sachdienlich, weil über den Widerspruch gegen diesen bislang noch keine Entscheidung ergangen ist. Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat mit seinem Schreiben vom 30. Juni 2020 nur ausgeführt, dass denkmalschutzrechtliche Gründe die Ablehnung des Bauvorbescheidsantrags nicht tragen. Die darin zu sehende Antragserweiterung ist gleichfalls gemäß § 173 VwGO, § 264 Nr. 2 VwGO, infolge der rügelosen Einlassung der Beklagten jedenfalls nach § 91 Abs. 1 und 2 VwGO zulässig.
4. Der Kläger hat in seinem Antrag im Berufungsverfahren das Vorhabengrundstück mit der Flurstücknummer xxx bezeichnet. Dabei handelt es sich um ein offensichtliches Versehen. Der Antrag bezieht sich auf das auch im Tenor genannte Grundstück Flst.Nr. xxx.
III. Die Berufung ist auch teilweise begründet, denn die Klage ist mit dem im Berufungsverfahren gestellten Hauptantrag zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
1. Mit seinem Antrag vom 30. August 2018 hat der Kläger bereits im Verwaltungsverfahren begehrt, ihm einen Bauvorbescheid des Inhalts zu erteilen, dass ein Mehrfamilienhaus, wie es in den dem Antrag beigefügten Bauvorlagen dargestellt ist, nach der Art und dem Maß der baulichen Nutzung, der überbaubaren Grundstücksfläche sowie bezüglich der Einhaltung der Abstandsflächen auf dem Grundstück Flst.Nr. xxx der Gemarkung Karlsruhe-Durlach zulässig ist. Das ergibt sich aus der Auslegung der Bauvorlagen unter Berücksichtigung des mit einem Bauvorbescheid verfolgten Ziels.
a) Gemäß § 57 Abs. 1 LBO kann ein Bauherr beantragen, dass ein Bescheid zu einzelnen Fragen des Vorhabens erteilt wird (Bauvorbescheid), um diese Fragen vor der Stellung eines - möglicherweise aufwändigen - Bauantrags verbindlich zu klären. Der Bauvorbescheid ist zu erteilen, wenn der positiven Beantwortung der zur baurechtlichen Prüfung gestellten Fragen keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die Anforderungen an das Bauvorhaben enthalten und damit von der Baurechtsbehörde zu prüfen sind (§ 57 Abs. 2, § 58 Abs. 1 LBO). Dabei ist es Sache des Bauherrn, die Fragen konkret und bestimmt zu bezeichnen, die mit dem Bauvorbescheid rechtsverbindlich geklärt werden sollen. Die Fragen müssen nicht zwangsläufig wörtlich formuliert werden. Sie können sich auch aus sonstigen Umständen, insbesondere aus den beigefügten Bauvorlagen ergeben. Ist danach die Fragestellung unklar, muss die Baurechtsbehörde durch Auslegung des Antrags ermitteln, welche Fragen mit dem Bauvorbescheid geklärt werden sollen (§ 133, § 157 BGB). Da der Bauvorbescheid ein vorweggenommener Teil der Baugenehmigung ist, müssen die Fragen immer so konkret sein, dass sie von der Baurechtsbehörde mit Bindungswirkung für ein späteres Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung beantwortet werden können (vgl. Senatsurteil vom 29.6.1994 - 5 S 2286/93 - VBlBW 1995, 30 und Sauter, LBO für Bad.-Württ., § 57 Rn. 6, 3. Aufl., 66. Lfg. Dez. 2024).
b) Im Bauvorbescheidsantrag vom 30. August 2018 hat der Kläger unter der Rubrik „Genaue Bezeichnung der mit dem Bauvorbescheid zu klärenden Einzelfragen“ lediglich angegeben „Neubau Mehrfamilienhaus, 2 Wohneinheiten“. Dem ist zu entnehmen, der Bauvorbescheid solle sich darauf beziehen, dass auf dem Vorhabengrundstück Wohnnutzung mit zwei Wohnungen zulässig ist.
Aus den vom Kläger außerdem vorgelegten zeichnerischen und schriftlichen Bauvorlagen ergibt sich, dass auch die weiteren o.g. Fragen mit dem Bauvorbescheid verbindlich für ein nachfolgendes Baugenehmigungsverfahren geklärt werden sollen.
aa) In den Schnitten und den Außenansichten ist die Höhe des Wohnhauses und der einzelnen Geschosse eingetragen. Zusammen mit den Grundrissen der Ebenen 0 bis 3 kann so auch die Zahl der (Voll-)Geschosse bestimmt werden. Entsprechendes gilt für die Grundflächen- und in der Folge auch die Geschossflächenzahl (vgl. Detailberechnung - Berechnung der baulichen Nutzung des Baugrundstückes). Die Außenmaße sind aus den Bauzeichnungen gleichfalls zu ersehen. Das verdeutlicht, dass über die Einhaltung der Vorschriften zum Maß der baulichen Nutzung entschieden werden soll.
bb) Im Lageplan ist die ins Auge gefasste Positionierung des Wohnhauses mit den Terrassen eingezeichnet. Mithin soll geklärt werden, dass die Vorgaben zur überbaubaren Grundstücksfläche eingehalten werden. Der Abstandsflächenplan als Blatt 2 zum Lageplan zusammen mit der Abstandsflächenberechnung zeigt, dass mit dem Bauvorbescheid auch über die Einhaltung der vorgeschriebenen Abstandsflächen eine verbindliche Aussage getroffen werden soll.
2. Der Kläger hat einen Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids, wonach ein Mehrfamilienhaus (d.h. ein Wohnhaus mit zwei Wohnungen), wie es in den mit dem Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids vom 30. August 2018 vorgelegten Bauvorlagen dargestellt ist, nach der Art der baulichen Nutzung und hinsichtlich der Wandhöhe auf dem Grundstück Flst.Nr. xxx der Gemarkung Karlsruhe-Durlach zulässig ist. Die Bescheide der Beklagten vom 25. November 2019 und vom 29. März 2022 sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 9. Juni 2022 sind aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Hinsichtlich der weiteren zur Entscheidung gestellten Kriterien steht ihm ein solcher Anspruch dagegen nicht zu, weshalb die Berufung insoweit zurückzuweisen ist und es in der Folge bei der Abweisung der Klage bleibt.
a) Da bei der Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheids auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen ist (vgl. Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, Großkommentar, 6. Aufl., 2025, § 113 Rn. 106), ist Entscheidungsmaßstab der zwischenzeitlich in Kraft getretene Bebauungsplan 2023. Die damit gemäß § 117 Abs. 5 BauGB zwangsläufig außer Kraft getretene Veränderungssperre kann dem Kläger nicht mehr entgegengehalten werden.
b) Der Bebauungsplan 2023 ist wirksam. Die vom Kläger dagegen erhobenen Einwendungen greifen nicht durch.
aa) Die vom Kläger behaupteten Fehler bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB und beim Vorgang der Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) sind jedenfalls unbeachtlich geworden, weil er sie nicht fristgerecht gerügt hat.
aaa) Der Kläger macht geltend, die Beklagte hätte im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans 2023 ermitteln müssen, welche Auswirkungen die getroffenen Festsetzungen auf die Bebaubarkeit der Grundstücke im Vergleich zu anderen möglichen Festsetzungen haben, insbesondere im Vergleich zu solchen, die eine großzügigere Bebauung zulassen. Bei diesen Ermittlungen hätte die Beklagte auch unterscheiden müssen zwischen parkartig großen und nur von einer Straßenseite erschlossenen Grundstücken einerseits und solchen Grundstücken wie dem Vorhabengrundstück, die von zwei Seiten durch Straßen erschlossen seien andererseits. Nach Meinung des Klägers trifft es auch nicht zu, dass der Bebauungsplan überhaupt (wenn auch nur in geringem Umfang) eine Nachverdichtung zulässt, wie die Beklagte behauptet. Jedenfalls habe die Beklagte auch dazu keine Ermittlungen vorgenommen.
In der Sache macht der Kläger damit eine verfahrensfehlerhafte Ermittlung des Abwägungsmaterials geltend. Denn nach § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Das notwendige Abwägungsmaterial umfasst dabei solche Belange, die in der konkreten Planungssituation „nach Lage der Dinge“ in die Abwägung eingestellt werden müssen (vgl. BVerwG, Urteile vom 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301, juris Rn. 29 und vom 5.7.1974 - IV C 50.72 - BVerwGE 45, 309, juris Rn. 45). Zumal bei Bebauungsplänen, die darauf abzielen, eine vorhandene bauliche Struktur eines Gebiets zu erhalten und nur eine zurückhaltende Weiterentwicklung zuzulassen, muss die Gemeinde die aktuelle bauliche Situation ermitteln, bewerten und feststellen, welche Auswirkungen die einschränkenden Regelungen auf die zusätzliche Bebaubarkeit der Grundstücke haben.
bbb) Der Kläger wendet gegen den Bebauungsplan auch ein, die Beklagte habe dem Interesse an der Aufrechterhaltung der baulichen Struktur des Bebauungsplangebiets (Villenviertel mit im Vergleich zu den Grundstücken relativ kleinen Gebäuden/Villen, vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 4 und 5 BauGB) gegenüber seinen Bauwünschen und dem öffentlichen Interesse an einer Nachverdichtung im Innenbereich (§ 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB) ein zu großes Gewicht beigemessen.
In der Sache rügt der Kläger damit einen Fehler im Abwägungsvorgang (§ 1 Abs. 7 BauGB). Denn dieser verlangt, dass alle maßgeblichen öffentlichen und privaten Belange mit dem ihnen jeweils zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt und gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen werden.
ccc) Es kann offen bleiben, ob der Beklagten diese Fehler tatsächlich unterlaufen sind. Der Kläger hat sie jedenfalls nicht innerhalb der Jahresfrist aus § 215 Abs. 1 BauGB gerügt.
(1) Nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB werden Verletzungen der in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB genannten Verfahrens- und Formvorschriften und damit u.a. auch Fehler bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB) unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit der Bekanntmachung des Bebauungsplans schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht werden. Gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB gilt das auch für nach § 214 Abs. 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs.
Diese Jahresfrist wurde nicht eingehalten. Die Beklagte hat den Bebauungsplan 2023 am 4. August 2023 öffentlich bekanntgemacht. Die Berufungsbegründung des Klägers, mit der er die o.g. Fehler erstmals geltend gemacht hat, datiert unter dem 6. September 2024. Auch in der mündlichen Verhandlung hat der Kläger nicht behauptet, dass er die Fehler bereits zuvor unter Einhaltung der Jahresfrist gerügt habe. Anhaltspunkte dafür, dass ein Dritter eine entsprechende Rüge fristgerecht erhoben hat (eventuelle Fehler im Rahmen der Abwägung blieben dann ebenfalls beachtlich), sind in den Akten nicht enthalten. Auch der Kläger hat eine dahingehende Behauptung nicht aufgestellt.
(2) Die Rügefrist wird allerdings nur ausgelöst, wenn bei Inkraftsetzung des Bebauungsplans gemäß § 215 Abs. 2 BauGB auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist. Das ist vorliegend geschehen. Eine derartige Belehrung darf keinen irreführenden Zusatz enthalten und insbesondere nicht geeignet sein, einen Betroffenen vom rechtzeitigen Geltendmachen von Mängeln abzuhalten. Ein Hinweis, der geeignet ist, beim Betroffenen einen rechtserheblichen Irrtum hervorzurufen und ihn davon abzuhalten, gegenüber der Gemeinde einen die Verletzung der in § 215 Abs. 1 BauGB genannten Vorschriften begründenden Sachverhalt geltend zu machen, löst die Unbeachtlichkeit nicht aus (BVerwG, Urteil vom 14.6.2012 - 4 CN 5.10 - BVerwGE 143, 192).
(3) Die dem Bebauungsplan beigefügte Belehrung ist indessen ordnungsgemäß. Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn im Bebauungsplan - wie vorliegend geschehen - der Gesetzestext mit der Verweisung auf die Fälle des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB wiedergegeben wird (BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 - 4 CN 4.09 - BVerwGE 138, 84). Die Gemeinde darf im Interesse der Verständlichkeit des Hinweises zwar die in der Verweisung materiell enthaltenen einzelnen Tatbestände des § 214 BauGB ausformulieren, sie ist dazu aber gesetzlich nicht verpflichtet (Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Komm., § 215 Rn. 51 b, Stand: Febr. 2025). Unschädlich ist, dass es in der Belehrung ohne nähere Konkretisierung nur heißt, die Einwendungen seien gegenüber der Stadt Karlsruhe geltend zu machen. Die genaue postalische Anschrift muss nicht angegeben werden; sie ist, soweit nicht ohnehin bekannt, unschwer zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.6.2012 - 4 CN 5.10 -BVerwGE 143, 192).
bb) Fehler im Abwägungsergebnis können allerdings nicht durch Zeitablauf unbeachtlich werden, denn § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB spricht nur von Mängeln im Abwägungsvorgang. Das Abwägungsergebnis ist nur dann zu beanstanden, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil anderenfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urteil vom 22.9.2010 - 4 CN 2.10 - BVerwGE 138, 13). Dafür ist indessen nichts erkennbar. Der Kläger macht dazu auch konkret nichts geltend.
cc) Der Kläger rügt weiter, der Bebauungsplan sei im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB nicht erforderlich. Denn angesichts der bereits zur Zeit der Aufstellung des Bebauungsplans im Plangebiet anzutreffenden dichten Besiedelung könne die Beklagte ihr Ziel, ein durchgrüntes Villengebiet mit Wohngebäuden in weitläufigen Gartenanlagen zu erhalten, ohnehin nicht mehr erreichen.
aaa) Zutreffend ist der rechtliche Ausgangspunkt des Klägers. Ein Bebauungsplan ist im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB nicht erforderlich, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen und er daher die Aufgabe einer verbindlichen Bauleitplanung nicht erfüllen kann (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 10.9.2015 - 4 CN 8.14 - BVerwGE 153,16, juris Rn. 11 f.; Senatsurteile vom 9.7.2020 - 5 S 1493/17 - VBlBW 2021, 23, juris Rn. 77 f. und vom 12.7.2023 - 5 S 3193/21 - juris Rn. 69; jeweils m. w. N.).
bbb) Bereits die im zeichnerischen Teil des Bebauungsplans eingetragene Bestandsbebauung verdeutlicht, dass eine solche Situation hier nicht gegeben ist. So sind etwa in der K.straße noch zwei unbebaute Grundstücke vorhanden, das Vorhabengrundstück und das Grundstück Flst.Nr. xxx/1, K.straße x. Deren Bebauung ist der Steuerung durch den Bebauungsplan uneingeschränkt zugänglich. Die in östlicher Richtung entlang der K.straße folgenden Grundstücke sind zwar alle bebaut. Auch ohne konkrete Berechnung ist aus dem zeichnerischen Teil des Bebauungsplans indessen zu ersehen, dass diese Bebauung zumal auf der Südseite der K.straße die Grundflächenzahl von 0,25 auch nicht annähernd ausschöpft. Der Bebauungsplan entfaltet hier seine Lenkungswirkung, indem er einer über diese Grundflächenzahl hinausgehenden Nachverdichtung entgegensteht. Vergleichbar stellt sich die Situation in den Bereichen 1 und 2 des Bebauungsplangebiets dar, die im Übrigen auch größere Grundflächenzahlen zulassen. Was die Zahl der Geschosse betrifft, so dominiert zwei- und dreigeschossige Bebauung. Der Augenschein hat zudem gezeigt, dass die Bestandsbebauung insbesondere entlang der K.straße auch die sonstigen Vorgaben zum Maß der baulichen Nutzung weitgehend einhält.
ccc) Der Senat verkennt nicht, dass diese Vorgaben bei einzelnen Grundstücken nicht (mehr) eingehalten werden. Das räumt auch die Beklagte ein. Der Erforderlichkeit des Bebauungsplans steht das aber nicht entgegen, sondern begründet sie nach dem maßgeblichen planerischen Konzept der Beklagten geradezu. Der Bebauungsplan dient in dieser Situation dazu, eine im Falle der Anwendbarkeit des § 34 BauGB in wesentlich größerem Umfang mögliche Nachverdichtung zu verhindern.
dd) Der Bebauungsplan 2023 verstößt auch nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz.
aaa) Der Bestimmtheitsgrundsatz des § 37 Abs. 1 VwVfG gilt auch für Bebauungspläne. Die Festsetzungen müssen - wie sich aus dem Rechtsstaatsgebot ergibt - so konkret sein, dass sie die jeweilige Nutzung der im Plangebiet liegenden Grundstücke erkennen lassen und u.a. eindeutige Entscheidungen im Baugenehmigungsverfahren ermöglichen. Sie müssen aus sich heraus verständlich sein. Es genügt nicht, wenn sie erst durch die Begründung verständlich werden. Allerdings kann die Begründung als Auslegungshilfe dienen (vgl. dazu Schrödter/Möller in Schroedter, BauGB, Komm., 9. Aufl., 2019, § 9 Rn. 14).
bbb) Der Kläger kritisiert die Regelung unter Nr. II. 2.2 der textlichen Festsetzungen zur Wandhöhe. Wie auch die Beklagte einräumt, ist die Regelung sprachlich missglückt und schwer verständlich. Ihr Inhalt kann aber durch Auslegung ermittelt werden (vgl. dazu näher unten).
ccc) Aus Sicht des Klägers ist auch nicht zu verstehen, was unter dem Begriff „Gebäude, deren festgesetzte Bezugshöhe sich an der Gehweghinterkante orientiert“ in Nr. II. 2.2 der textlichen Festsetzungen zu verstehen sein soll. Zutreffend hält die Beklagte dem entgegen, dass die von dieser Definition betroffenen Grundstücke in Nr. II. 3.2. der textlichen Festsetzungen im Einzelnen aufgeführt werden.
ddd) Entgegen der Auffassung des Klägers ist ferner die Regelung unter Nr. II. 2.3 der textlichen Festsetzungen, wonach bei Wohngebäuden, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans drei Vollgeschosse aufgewiesen haben, auch zukünftig drei Vollgeschosse zulässig sind, hinreichend bestimmt. Der Begriff des Vollgeschosses ist in § 20 Abs. 1 BauNVO durch die Bezugnahme auf den entsprechenden landesrechtlichen Begriff in § 2 Abs. 6 LBO definiert. Dass danach eventuell Ausmessungen vorgenommen werden müssen, um festzustellen, ob ein Bauwerk drei Vollgeschosse aufweist, steht der Bestimmtheit nicht entgegen.
eee) Der Kläger beanstandet auch die Reglung zu den Vorgärten, die jedoch nicht Bestandteil des Bebauungsplans ist, sondern der örtlichen Bauvorschriften.
c) Auf der Grundlage des Bebauungsplans 2023 ist dem Kläger ein Bauvorbescheid des Inhalts zu erteilen, dass sein Bauvorhaben nach der Art der baulichen Nutzung und bezüglich der Wandhöhe zulässig ist.
aa) Nach dem Bebauungsplan 2023, der für seinen gesamten Geltungsbereich ein reines Wohngebiet ausweist, ist ein Mehrfamilienhaus, d.h. ein Wohnhaus mit zwei Wohnungen, nach der Art der baulichen Nutzung und hinsichtlich der Zahl der Wohnungen zulässig. Die Zahl der Wohnungen ist kein Kriterium des Einfügens im Sinne der § 30 Abs. 3, § 34 Abs. 1 BauGB und der Bebauungsplan 2023 enthält dazu keine Festsetzung.
bb) Hinsichtlich der Wandhöhe ist das Bauvorhaben gleichfalls zulässig.
Die Wandhöhe ist im Bebauungsplan 2023 für jedes Grundstück gesondert, komplex und - wie dem Kläger einzuräumen ist - missverständlich, aber gleichwohl hinreichend bestimmt geregelt. Nach Nr. II. 2.2 der textlichen Festsetzungen gilt als Wandhöhe der Schnittpunkt der Außenwand mit der Oberkante der Dachhaut bzw. bis zum oberen Abschluss der Wand (bei Flachdächern) bezogen auf die unter „II. 3. Bezugshöhen der baulichen Anlagen“ definierten unteren Bezugshöhen. Diese Definition der Wandhöhe ist sprachlich missglückt. Gleichwohl lässt sie erkennen, dass die Wandhöhe dem Abstand zwischen dem oberen Bezugspunkt (das ist bei Steildächern der Schnittpunkt der Außenwand mit der Oberkante der Dachhaut und bei Flachdächern der obere Abschluss der Wand) und dem unteren Bezugspunkt entspricht. Der untere Bezugspunkt wird seinerseits unter Nr. II. 3. der textlichen Festsetzungen unter der Überschrift „Bezugshöhen der baulichen Anlagen“ für die einzelnen Grundstücke jeweils unterschiedlich festgesetzt. Es wird differenziert zwischen baulichen Anlagen mit historischer Bauflucht und ausgeprägten Hang- oder Talseiten einerseits (Nr. II. 3.1) und baulichen Anlagen bei Grundstücken ohne ausgeprägte Hang- oder Talseite andererseits (Nr. II. 3.2). Die untere Bezugshöhe für das Vorha-bengrundstück ist in Nr. II. 3.1 geregelt. Die K.straße ist dort ausdrücklich genannt. Zur konkreten Bestimmung der unteren Bezugshöhe für das jeweilige Grundstück wird auf die Anlage 1 verwiesen, wo die untere Bezugshöhe für die einzelnen Grundstücke jeweils gesondert aufgeführt wird. Für das Vorhaben-grundstück beträgt sie 143,7 m (über NHN, wie zu ergänzen ist). Die Wandhöhe als der Abstand zwischen diesen beiden Bezugspunkten ergibt sich aus Nr. II. 2.2 der textlichen Festsetzungen. Sie beträgt 7 m bei Gebäuden auf der dem Tal zugewandten Straßenseite und bei Gebäuden, deren festgesetzte Bezugshöhe sich an der Gehweghinterkante orientiert, einerseits und 9 m bei Gebäuden auf der dem Hang zugewandten Straßenseite andererseits. Aus den dem Text beigefügten Beispielsschnitten ergibt sich, dass die Wandhöhe immer für die Wand auf der der Straße zugewandten Gebäudeseite bestimmt wird und - so muss ergänzt werden - auch nur für diese Wand im Bebauungsplan 2023 festgelegt wird. Ist das Gebäude von der Straße aus gesehen bergauf (oder hangseitig - so die Bezeichnung im Beispielsschnitt) gelegen, beträgt die Wandhöhe 9 m. Ist das Gebäude auf der gegenüberliegenden Straßenseite hangabwärts gelegen, ist eine Wandhöhe von 7 m zulässig.
Da das Baugrundstück von der K.straße aus gesehen hangaufwärts liegt, d.h. in der Formulierung des Bebauungsplans auf der dem Hang zugewandten Straßenseite, beträgt die zulässige Wandhöhe 9 m. Das Bauvorhaben darf danach an der Oberkante des Flachdachs eine maximale Höhe von 143,7 m + 9 m = 152,7 m ü. NHN erreichen. Aus dem Schnitt AA ist zu ersehen, dass danach die Wandhöhe eingehalten wird. Die Oberkante Flachdach erreicht eine Höhe von 152,09 m ü. NHN (die Ebene 1 liegt auf 142,69 m, der Abstand von 9,40 m bis zur Oberkante der Attika ist zu addieren, woraus sich eine Höhe von 152,09 m ü NHN errechnet). Der Senat ist sich bewusst, dass das Bauvorhaben von der K.straße aus gesehen mit einer Wandhöhe von über 12 m optisch in Erscheinung tritt. Dass für das Bauvorhaben gleichwohl eine Wandhöhe von weniger als das zulässige Maß von 9 m zu errechnen ist, ist die Folge der im Bebauungsplan gewählten Regelungstechnik, insbesondere der fixen Höhe des unteren Bezugspunktes mit 143, 7 m ü.NHN unabhängig vom konkreten Standort der maßgeblichen straßenseitigen Wand auf dem stark ansteigenden Vorhabengrundstück. Diese Regelungstechnik führt dazu, dass die Wandabschnitte unterhalb der Höhe des unteren Bezugspunktes bei der Errechnung der Wandhöhe von vornherein unberücksichtigt bleiben.
d) Demgegenüber steht dem Kläger nach Maßgabe der Festsetzungen im Bebauungsplan 2023 kein Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids zu, wonach mit dem Bauvorhaben die Zahl der Vollgeschosse und die Grundflächenzahl eingehalten wird.
aa) Der Bebauungsplan 2023 setzt zwei Vollgeschosse als Höchstgrenze fest. Ob diese Vorgabe zum Maß der baulichen Nutzung eingehalten wird, lässt sich anhand der vom Kläger vorgelegten Bauvorlagen nicht feststellen. Die verbleibenden Zweifel gehen zu seinen Lasten.
aaa) Dass die Ebenen 1 und 2 Vollgeschosse sind, stellt auch der Kläger nicht in Frage. Die Ebene 3, das (Flach-)Dachgeschoss, ist allerdings kein Vollgeschoss. Nach § 20 Abs. 1 BauNVO gelten solche Geschosse als Vollgeschosse, die nach landesrechtlichen Vorschriften Vollgeschosse sind oder auf ihre Zahl angerechnet werden. § 2 Abs. 6 LBO bestimmt dazu u.a., dass Vollgeschosse solche Geschosse sind, die mehr als 1,4 m über die im Mittel gemessene Geländeoberfläche hinausragen und von Oberkante Fußboden bis Oberkante Fußboden der darüberliegenden Decke oder bis Oberkante Dachhaut des darüberliegenden Daches gemessen, mindestens 2,3 m hoch sind. Das (Flach-)Dachgeschoss überschreitet das genannte Höhenmaß von 2,3 m zwar deutlich. Ein oberstes Geschoss ist jedoch nur dann ein Vollgeschoss, wenn die Höhe von 2,3 m über mindestens drei Viertel der Grundfläche des darunterliegenden Geschosses vorhanden ist (§ 2 Abs. 6 Satz 3 Nr. 2 LBO). Daran fehlt es. Die Ebene 2, das darunterliegende Geschoss, hat eine Grundfläche von 109,1 m², die Ebene 3 wegen der Dachterrasse nur eine solche von 72,0 m² und unterschreitet damit das Maß von drei Vierteln (81,8 m²) deutlich.
bbb) Dass auch die Ebene 0, das Kellergeschoss mit den Garagen, kein Vollgeschoss ist, kann anhand der vom Kläger vorgelegten Bauvorlagen nicht festgestellt werden.
(1) Auf § 2 Abs. 6 Satz 3 Nr. 1 LBO, wonach Geschosse, die ausschließlich der Unterbringung von haustechnischen Anlagen und Feuerungsanlagen dienen, keine Vollgeschosse sind, kann sich der Kläger in diesem Zusammenhang nicht berufen. Im Kellerschoss sind die Stellplätze für die Kraftfahrzeuge und außerdem Kellerräume (wohl zum Abstellen) vorgesehen. Eine Regelung gemäß § 21 a Abs. 1 BauNVO, wonach Garagengeschosse auf die Zahl der Vollgeschosse nicht anzurechnen sind, wurde im Bebauungsplan nicht getroffen.
(2) Vollgeschosse sind jedoch nur solche Geschosse, die nicht nur die oben beschriebene Höhe von 2,3 m erreichen, sondern auch im Mittel gemessen mehr als 1,4 m über die Geländeoberfläche hinausragen. Maßgeblich ist dabei das arithmetische Mittel der Höhenlage der Geländeoberfläche an den Gebäudeecken (§ 2 Abs. 6 Satz 1 und 2 LBO). Der Kläger hat dazu in der „Detailberechnung - Berechnung der baulichen Nutzung des Baugrundstückes“ eine Berechnung vorgelegt, wonach die Ebene 0 im Mittel nur 0,75 m aus der gemittelten Geländeoberfläche hinausragt mit der Konsequenz, dass die Ebene 0 kein Vollgeschoss wäre. Die Berechnung geht dabei an drei Gebäudeecken vom Wert „0 m“ und an einer von „3 m“ aus, woraus sich das arithmetische Mittel von 0,75 errechnet. Damit ist jedoch nicht nachgewiesen, dass die Ebene 0 kein Vollgeschoss ist. Denn die Berechnung lässt nicht erkennen, welchen Gebäudeecken welcher Wert zuordnet wird. Auf der Hand mag liegen, dass die hinteren, im Hang liegenden Gebäudeecken nicht über die Geländeoberfläche hinausragen und deshalb mit dem Wert „0“ anzusetzen sind. Was die straßenseitigen Gebäudeecken betrifft, so ist an Hand der Bauvorlagen schon mangels entsprechender Eintragungen nicht nachvollziehbar, welche straßenseitige Gebäudeecke mit „0“ m und welche mit „3“ m anzusetzen sein soll. Dieser deutliche Unterschied zwischen den beiden straßenseitigen Gebäudeecken ist auch sonst nicht plausibel, zumal die K.straße entlang des Vorhabengrundstücks allenfalls leicht ansteigt und daher eher zu erwarten wäre, dass beide Gebäudeecken in etwa gleichem Maße über die Geländeoberfläche hinausragen. Diese Unklarheit geht zu Lasten des Klägers, der sie auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht aufklären konnte.
bb) Der Kläger überschreitet mit dem Bauvorhaben auch die zulässige Grundflächenzahl von 0,25.
Die Beklagte hat dem Kläger im Bescheid vom 29. März 2022 entgegengehalten, die Grundfläche seines Bauvorhabens überschreite mit einer Grundflächenzahl von 0,5 die nach dem Bebauungsplan 2023 zulässige Grundfläche von 0,25 um das Doppelte. Dem ist allerdings nicht zu folgen. Der Kläger hat mit dem Bauvorbescheidsantrag auch eine „Detailberechnung - Berechnung der baulichen Nutzung des Baugrundstückes“ vorgelegt. Danach beträgt die Grundflächenzahl nicht 0,5, sondern 0,27. Diese Angabe ist auch plausibel. Die Grundflächenzahl gibt an, wieviel Quadratmeter Grundfläche je Quadratmeter Grundstücksfläche zulässig sind (§ 19 Abs. 1 BauNVO). Die Grundfläche beträgt 109,1 m², die Grundstücksfläche demgegenüber 396 m². Daraus errechnet sich ein Grundflächenzahl von 0,2755 (109,1/396). Im Ergebnis wirkt sich das allerdings nicht zu Gunsten des Klägers aus, denn auch die Grundflächenzahl von 0,2755 überschreitet das zulässige Maß, wenn auch nicht so gravierend, wie von der Beklagten angenommen.
e) Maßstab für die Frage, ob der Kläger mit seinem Vorhaben die überbaubare Grundstücksfläche einhält, ist der Bebauungsplan 1952. Danach ist das Vorhaben auch insoweit nicht zulässig.
Nach Nr. I. der textlichen Festsetzungen zum Bebauungsplan 2023 „Allgemeine Festsetzungen“ gelten, soweit der Bebauungsplan in den Geltungsbereich bestehender Bebauungspläne eingreift - im konkreten Fall in den Bebauungsplan 1952 - die übrigen, damit nicht in Widerspruch stehenden Festsetzungen dieser Bebauungspläne weiter. Die im Bebauungsplan 1952 entlang der K.straße festgesetzte Straßenflucht ist mithin weiter maßgeblich. Eine solche Straßenflucht nach altem badischen Straßenrecht entspricht einer Baulinie im Sinne des § 23 Abs. 2 Satz 1 BauNVO (vgl. Senatsurteil vom 15.12.2005 - 5 S 1847/05 - VBlBW 2006, 191). Ein Gebäude muss daher auf der Seite zur Straße auf dieser Linie gebaut werden. Tatsächlich überschreitet das Bauvorhaben jedoch mit der Ebene 0 diese Baulinie. Die Vorgaben zur überbaubaren Grundstücksfläche werden somit nicht eingehalten.
f) Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids, dass er mit seinem Vorhaben die vorgeschriebenen Abstandsflächen einhält. Denn anhand der vorgelegten Bauvorlagen kann dies nicht überprüft werden, was wiederum zu Lasten des Klägers geht.
aa) Vor den Außenwänden baulicher Anlagen müssen Abstandsflächen liegen, die von oberirdischen Anlagen freizuhalten sind (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LBO). Die Tiefe der Abstandsfläche bestimmt sich nach der Wandhöhe. Sie wird senkrecht zur jeweiligen Wand gemessen. Als Wandhöhe gilt das Maß vom Schnittpunkt der Wand mit der Geländeoberfläche bis zum oberen Abschluss der Wand, da das Bauvorhaben mit Flachdächern vorgesehen ist (§ 5 Abs. 4 LBO). Die konkrete Tiefe der Abstandsfläche beträgt in Wohngebieten 0,4 der Wandhöhe, jedoch mindestens 2,5 m (§ 5 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 LBO). Die Abstandsfläche ist für die jeweilige - ggf. fiktive - Wand zu bestimmen (§ 5 Abs. 4 Satz 1 LBO).
bb) Gegenüber dem Grundstück Flst.Nr. xxxx0, der K.straße, ist dementsprechend auf insgesamt drei unterschiedliche Abstandsflächentiefen abzustellen, die jeweils eingehalten werden müssen, und zwar auf die Abstandsfläche vor der fiktiven Außenwand des Vorbaus, auf die Abstandsfläche vor der Außenwand des Hauptgebäudes (Flachdach Ebene 2) und auf die Außenfläche vor der Außenwand des Staffelgeschosses. Der vom Kläger vorgelegte Abstandsflächenplan (vgl. § 4 Abs. 4 Nr. 5 d LBOVVO) weist vor dem 3,0 m hohen Vorbau die Mindestabstandsfläche von 2,5 m aus, die laut Plan eingehalten wird. Die Abstandsflächen vor dem Hauptgebäude und dem Staffelgeschoss belaufen sich laut Abstandsflächenplan bei Wandhöhen von 6,30 m und 9,40 m auf 2,52 m und 3,76 m. Wären diese erforderlichen Abstandsflächentiefen zutreffend ermittelt worden, so würden sie problemlos eingehalten, wie aus dem Lageplan zu ersehen ist. Das steht jedoch nicht fest. Denn dass die Wandhöhen richtig bestimmt worden sind, kann auf der Grundlage der vorgelegten Bauvorlagen nicht festgestellt werden.
cc) Die Wandhöhen sind in den Schnitten AA und BB angegeben. Beide Schnitte verlaufen mittig durch das geplante Bauwerk. Auffallend ist zunächst, dass die Oberkante der Brüstung über der Außenwand des Hauptgebäudes nicht wie in der Abstandsflächenberechnung mit 6,30 m, sondern mit 6,90 m angegeben wird. Unterer Bezugspunkt für diese Höhenangabe ist auch nicht das Niveau der K.straße, sondern die Rohfußbodenhöhe der Ebene 1. Die An-gaben in den Schnitten stehen folglich im Widerspruch zur vom Kläger vorgelegten Abstandsflächenberechnung. Angesichts der komplizierten Topographie ist indessen nicht zu ersehen, dass die Außenwand des Hauptgebäudes zur K.straße gerade auf der Höhe der Rohfußbodenhöhe der Ebene 1 die Geländeoberfläche schneidet. Die Verfahrensverordnung zur Landesbauordnung sieht zur Behebung solcher Probleme in ihrem § 6 Abs. 2 Nr. 3 vor, dass in den Bauzeichnungen an den Eckpunkten der Außenwände die Höhenlage des künftigen Geländes (vgl. zu deren Bedeutung § 5 Abs. 4 Satz 5 LBO) anzugeben ist. Eine diesen Anforderungen entsprechende Bauzeichnung hat der Kläger indessen nicht vorgelegt. Das geht zu seinen Lasten.
dd) Entsprechend stellt sich die Situation gegenüber den anderen angrenzenden Grundstücken dar. In der Abstandsflächenberechnung werden stets Wandhöhen angegeben. Ob diese zutreffen, ist aber jeweils nicht nachprüfbar.
g) Dem Kläger ist auch keine Befreiung von den bauplanungsrechtlichen Regelungen im Bebauungsplan 2023 zur Zahl der Vollgeschosse und zur Grundflächenzahl oder von der Regelung zur überbaubaren Grundstücksfläche im Bebauungsplan 1952 zu erteilen.
aa) Eine Befreiung von der Regelung zur zulässigen Zahl der Vollgeschosse kommt schon grundsätzlich nicht in Betracht. Die Klage scheitert insoweit nicht daran, dass der Kläger mit seinem Vorhaben die zulässige Zahl der Vollgeschosse überschreiten würde. Ihr bleibt der Erfolg vielmehr deshalb versagt, weil anhand der vom Kläger vorgelegten Bauvorlagen nicht festgestellt werden kann, ob das Vorhaben diese bauplanungsrechtliche Vorgabe einhält.
bb) Auch eine Befreiung von der zulässigen Grundflächenzahl oder den Vorschriften zur überbaubaren Grundstücksfläche kann nicht erteilt werden.
aaa) Dass der Kläger im Baugenehmigungsverfahren nicht explizit einen Antrag auf Befreiung gestellt hat, steht deren Erteilung allerdings nicht entgegen. Zwar bestimmt § 53 Abs. 1 Satz 3 LBO mittlerweile, dass u.a. Befreiungen gesondert zu beantragen sind. Diese Regelung wurde indessen erst durch Art. 1 Nr. 1 a) bb) des Gesetzes zur Digitalisierung baurechtlicher Verfahren vom 20. November 2023 (GBl. S. 422) mit Wirkung ab 25. November 2023 in die Landesbauordnung aufgenommen. Der Kläger hat den Antrag auf Erteilung des Bauvorbescheids aber bereits im Jahre 2018 gestellt. Die Übergangsvorschrift in § 77 Satz 1 und 3 LBO bestimmt für diesen Fall, dass die vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung eingeleiteten Verfahren nach bisherigem Recht weiterzuführen sind, soweit nichts Abweichendes geregelt ist. Eine abweichende Regelung ist im Gesetz zur Digitalisierung baurechtlicher Verfahren nicht enthalten. Die durch Art. 1 Nr. 13 dieses Gesetzes neugefasste Übergangsvorschrift in § 77 Abs. 5 LBO bezieht sich nicht auf den hier relevanten § 53 Abs. 1 LBO. Das danach anzuwendende bisher geltende Recht machte die Erteilung einer Befreiung nicht von einer ausdrücklichen Beantragung abhängig. Vielmehr war im Bauantrag im Zweifel auch der Antrag enthalten, eine Befreiung von den dem Vorhaben entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans zu erteilen (vgl. Rieger in Schödter, BauGB, Komm., 9. Aufl., 2019, § 31 Rn. 41).
bbb) Gemäß § 31 Abs. 3 BauGB kann dem Kläger keine Befreiung erteilt werden. Es fehlt bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen dafür.
(1) Prüfungsmaßstab für die Frage, ob dem Kläger eine Befreiung erteilt werden kann, ist zunächst § 31 Abs. 3 BauGB in der Fassung des Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung vom 27. Oktober 2025, das gemäß seinem Art. 2 nach der Ausgabe des Bundesgesetzblattes am 29. Oktober 2025 am 30. Oktober 2025 in Kraft getreten ist (fortan: BauGB n.F.). Danach kann mit Zustimmung der Gemeinde im Einzelfall oder in mehreren vergleichbaren Fällen von den Festsetzungen des Bebauungsplans zugunsten des Wohnungsbaus befreit werden, wenn die Befreiung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Die Befreiung nach Satz 1 ist mit öffentlichen Belangen insbesondere dann nicht vereinbar, wenn sie aufgrund einer überschlägigen Prüfung voraussichtlich zusätzliche erhebliche Umweltauswirkungen hat.
(2) Die für den konkreten Fall wesentliche Änderung gegenüber § 31 Abs. 3 BauGB a.F. besteht darin, dass die Befreiung nicht nur im Einzelfall möglich ist. Nach alter Rechtslage wäre eine Befreiung schon deshalb nicht in Betracht gekommen, weil dabei auf Umstände abzustellen gewesen wäre, die auf mehr als nur einzelne Grundstücke oder Vorhaben übertragen werden können (Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Komm., § 31 Rn. 70 h, Stand: Febr. 2025). Denn jeder Eigentümer eines eher kleinen, nicht parkartig großen Grundstücks hätte danach eine Befreiung von den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung verlangen können, die der von ihm für angemessen angesehenen baulichen Nutzung seines Grundstücks entgegenstehen.
(3) Im Ergebnis wirkt sich die Neuregelung gleichwohl nicht zu Gunsten des Klägers aus.
(i) Wie ausgeführt, setzt die Befreiung gemäß § 31 Abs. 3 BauGB n.F. die Zustimmung der Gemeinde voraus, und zwar auch dann, wenn die Gemeinde - wie hier - selbst Baurechtsbehörde ist (§ 36 a Abs. 1 Satz 1 BauGB n.F.). Diese liegt im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht vor. Eine zustimmende Entscheidung hat der Gemeinderat der Beklagten nicht getroffen. Der Vertreter der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten, bei der Entscheidung über die Erteilung der Zustimmung handele es sich um ein Geschäft der laufenden Verwaltung i.S. des § 44 Abs. 2 Satz 1 GemO. Ob dem zu folgen ist, erscheint zweifelhaft, bedarf jedoch keiner Entscheidung, da er die Erteilung der Zustimmung abgelehnt hat. Gestützt auf § 31 Abs. 3 BauGB n.F. kann die begehrte Befreiung deshalb nicht erteilt werden.
(ii) Das Verfahren ist auch nicht gemäß § 94 VwGO auszusetzen, und zwar auch nicht in entsprechender Anwendung dieser Norm. Eine Aussetzung des Verfahrens zu dem Zweck, dass die Beklagte oder insbesondere deren Gemeinderat die Entscheidung über die Erteilung der Zustimmung nachholen kann, wäre in der vorliegenden Fallkonstellation eine bloße Förmelei.
Offen zu Tage liegt dies, wenn es sich dabei - was zweifelhaft erscheint - um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handeln sollte. Die Zustimmung wurde für diesen Fall - wie oben ausgeführt - bereits versagt.
Sollte der Gemeinderat zuständig sein, gilt im Ergebnis nichts anderes. Die in § 36 a BauGB n.F. geregelte Zustimmung der Gemeinde hat eine andere Funktion als das Einvernehmen nach § 36 BauGB. Die Zustimmung kann im Unterschied zum Einvernehmen nicht allein wegen eines Rechtsverstoßes versagt werden. Nach § 36 a Abs. 1 Satz 2 BauGB n.F. erteilt die Gemeinde die Zustimmung vielmehr (nur), wenn das Vorhaben mit ihren Vorstellungen von der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung vereinbar ist. Das Erfordernis der Zustimmung dient insoweit der Wahrung und Ausgestaltung der kommunalen Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. BT-Drucksache 21/781, Seite 24). Vorliegend steht aber bereits nach Aktenlage fest, dass eine Befreiung von der Grundflächenzahl mit den planerischen Vorstellungen der Beklagten nicht vereinbar ist.
Der Gemeinderat hat den Bebauungsplan 2023 gerade beschlossen, um den Villencharakter des Gebiets zu erhalten und eine intensive Nachverdichtung zu verhindern. In der Begründung des Bebauungsplans heißt es dazu unter Punkt 4.2 „Maß der baulichen Nutzung“, der Bebauungsplan diene dazu, das Bebauungsplangebiet als Villengebiet mit Wohngebäuden in weitläufigen Gartenanlagen zu erhalten. Die Grundflächenzahlen leiteten sich aus der im Bestand erhobenen Bebauung ab. Nur 14 von derzeit 222 Grundstücken überschritten die neu festgesetzten Grundflächenzahlen. Diese ließen aber für die weit überwiegende Zahl der Grundstücke eine moderate zusätzliche Bebauung zu. Weiter heißt es ausdrücklich, die Zielsetzung, ein von maßhaltender Bebauung mit großzügigen Gartenanlagen geprägtes Wohngebiet zu bewahren, werde im Wesentlichen durch die Festsetzung einer Grundflächenzahl unterhalb des Orientierungswertes aus § 17 BauNVO erreicht. Die vom Kläger im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans vorgetragenen Einwendungen hat die Beklagte im Schreiben vom 8. August 2023 mit dem Argument zurückgewiesen, der Ortschaftsrat Durlach, der Planungsausschuss und der Gemeinderat hätten die städtebauliche Notwendigkeit erkannt, zur Wahrung des historisch gewachsenen städtebaulichen Charakters des hanglagigen Gebietes Regelungen zur Zulässigkeit des Maßes der baulichen Nutzung zu treffen, weil eine bauliche Entwicklung nach dem Maßstab des § 34 BauGB zu einer unmaßstäblichen und nicht gewünschten Verdichtung des Hanggebiets führen würde. Die Zulassung einer größeren Grundflächenzahl widerspricht danach den planerischen Vorstellungen der Gemeinde.
Was die Vorschriften zur überbaubaren Grundstücksfläche betrifft, ist eine so klare Aussage in der Begründung des Bebauungsplans zwar nicht enthalten. Das findet jedoch eine einfache Erklärung darin, dass der Gemeinderat diese Regelung nicht neu festsetzen musste, da sie bereits im Bebauungsplan 1952 enthalten war. Es genügte, diese Festsetzung unter Punkt I. der textlichen Festsetzungen „Allgemeine Festsetzungen“ aufrecht zu erhalten. In der Sache gilt jedoch auch hier, dass das planerische Ziel der Beklagten, das Bebauungsplangebiet als Villengebiet mit Wohngebäuden in weitläufigen Gartenanlagen zu erhalten, nur erreicht werden kann, wenn auch die einschränkenden Regelungen zur überbaubaren Grundstücksfläche strikt gewahrt werden.
ccc) Auch eine Abweichung von den Vorschriften des Bebauungsplans nach § 246 e Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB n.F. kommt bei dieser Sachlage nicht in Betracht.
Nach der genannten Norm kann mit Zustimmung der Gemeinde bis zum Ablauf des 31. Dezember 2030 von den Vorschriften des Baugesetzbuches und den aufgrund des Baugesetzbuches erlassenen Vorschriften abgewichen werden, wenn die Abweichung unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist und der Errichtung eines Wohnzwecken dienenden Gebäudes dient. Nach § 246 e Abs. 2 BauGB n.F. gilt für die Zustimmung der Gemeinde § 36 a BauGB entsprechend. Ebenso wie bei § 31 Abs. 3 BauGB dient das Erfordernis der Zustimmung der Gemeinde der Wahrung der kommunalen Planungshoheit (vgl. BT-Drucksache 21/781, Seite 27). In der Konsequenz gelten die oben unter Punkt III. 2. g) bb) bbb) (3) (3.2) angestellten Überlegungen entsprechend.
ddd) Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann die Befreiung nicht erteilt werden. Es fehlt an den tatbestandlichen Voraussetzungen. Durch die Befreiung würden die Grundzüge der Bebauungspläne 2023 und 1952 berührt.
(1) Die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung sind vorliegend ein Grundzug der Planung des Bebauungsplans 2023. Das ergibt sich zwanglos sowohl aus den Festsetzungen des Bebauungsplans als solchen wie auch aus der Begründung (vgl. Senatsurteil vom 15.9.2016 - 5 S 112/14 - VBlBW 2017, 200). Der Bebauungsplan 2023 ist mit dem Ziel aufgestellt worden, durch eine zurückhaltende Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung den Charakter des Villengebiets zu erhalten und eine weitere Nachverdichtung zu verhindern (dazu bereits ausführlich oben).
(2) Durch die begehrte Befreiung würde der Grundzug der Planung auch berührt. Maßgeblich ist hier, dass eine intensivere bauliche Nutzung einen tiefen Eingriff in das Interessengeflecht der Planung darstellen würde, wie er nur im Wege einer Umplanung (durch den Gemeinderat) erfolgen darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 - BVerwGE 138, 166). Anderes würde nur gelten, wenn der mit der Planung verfolgte Interessenausgleich bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet nachhaltig gestört wäre. Der Grundzug der Planung könnte dann durch die Befreiung nicht mehr berührt werden. Der Augenschein hat gezeigt, dass eine solche Situation hier nicht gegeben ist. Der Senat verkennt dabei nicht, dass gerade in unmittelbarer Nähe des Vorhabengrundstücks die Bebauung auf den Grundstücken Flst.Nr. xxx, T. straße xx und Flst.Nr. xxx, T.straße xx eine deutlich größere Grundflächenzahl aufweist. Das ergibt sich bereits aus dem zeichnerischen Teil des Bebauungsplans 2023 und fand so auch seine Bestätigung bei der Einnahme des Augenscheins. Es handelt sich dabei jedoch um im Zeitpunkt der Aufstellung des Bebauungsplans bereits vorhandene Bebauung. Würde auch eine solche und nicht nur eine nachträglich entstandene Bebauung berücksichtigt, so würde die Möglichkeit der Gemeinde, die bauliche Entwicklung eines Gebiets bauplanerisch zu steuern, unangemessen eingeschränkt.
(3) Der Bebauungsplan 1952 beschränkt sich auf die Festsetzung eben dieser Straßenflucht. Das kann nur dahin verstanden werden, dass es sich dabei um eine für das Interessengeflecht der Planung maßgebliche Festsetzung handelt, d.h. um einen Grundzug. Dieser würde durch die Festsetzung auch berührt. Die Häuser entlang der K.straße sind einer Perlenschnur gleich entlang dieser Straßenflucht errichtet worden.
IV. Die im Berufungsverfahren hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig und hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
1. Indem der Kläger im Berufungsverfahren hilfsweise den Fortsetzungsfeststellungsantrag gestellt hat, hat er die Klage geändert. Das ist nach § 91 VwGO zulässig.
Der Kläger hat in der Berufungsinstanz erstmals den Hilfsantrag gestellt, festzustellen, dass die Beklagte zu einem Zeitpunkt nach dem 30. Dezember 2021 und vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Hanggebiet Durlach - Bereich E“ verpflichtet gewesen wäre, ihm den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Damit führt er zusätzlich zu dem Verpflichtungsantrag, den er als Hauptantrag aufrechterhält, noch - wenn auch nur hilfsweise - einen Fortsetzungsfeststellungsantrag in das Verfahren ein. Darin ist eine Klageänderung i.S. des § 91 VwGO zu sehen. Eine solche ist auch in der Berufungsinstanz noch möglich, wie sich aus dem Umkehrschluss zur Regelung in § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO für das Revisionsverfahren ergibt. Die Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 und 2 VwGO für die Zulassung der Klageänderung sind gleichfalls gegeben. Die Beklagte hat sich im Berufungsverfahren auf die geänderte Klage eingelassen. Sie hat ausgeführt, dass auch die Fortsetzungsfeststellungsklage in der Sache keinen Erfolg haben kann. Darin ist die zur Zulässigkeit der Klageänderung führende Einwilligung der Beklagten zu sehen.
2. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig.
a) Sie ist zunächst statthaft. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass der auf die Anfechtungsklage zugeschnittene § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf Verpflichtungsklagen entsprechend anwendbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.6.2011 - 4 C 10.10 - Buchholz 406.11 § 15 BauGB Nr. 7). Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch sonst zulässig (vgl. zu den diesbezüglichen Voraussetzungen BVerwG, Urteil vom 28.4.1999 - 4 C 4.98 - BVerwGE 109, 74). Die ursprüngliche Verpflichtungsklage war zulässig. Mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans 2023 am 4. August 2023 ist nach Rechtshängigkeit ein erledigendes Ereignis eingetreten. Der Kläger argumentiert, der beantragte Bauvorbescheid hätte ihm vor Inkrafttreten des Bebauungsplans nach dem Maßstab des § 34 BauGB erteilt werden müssen. Die Veränderungssperre habe ihm nicht entgegengehalten werden können. Denn auf deren Geltungsdauer sei die Zeit anzurechnen, die verstrichen sei, weil die Beklagte den Bauvorbescheidsantrag zu Unrecht abgelehnt habe und es bei der Bearbeitung immer wieder zu von ihr zu vertretenden Verzögerungen gekommen sei. Mit dieser Argumentation kann der Kläger nach dem Inkrafttreten des Bebauungsplans nicht mehr durchdringen, weil bei baurechtlichen Verpflichtungsklagen auf die Sach- und Rechtslage zur Zeit der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz abzustellen ist. Daraus ergibt sich auch das klärungsfähige Rechtsverhältnis. Das berechtigte Interesse des Klägers folgt aus seiner Absicht, für den dadurch entstehenden Wertverlust Ersatz zu verlangen. Durchaus plausibel hat der Kläger geltend gemacht, dass die Einschränkungen der Bebauungsmöglichkeiten dazu geführt hätten, dass das Vorhabengrundstück mehr als 100.000 EURO an Wert verloren habe. Es ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass dem Kläger insoweit ein Amtshaftungsanspruch gegen die Beklagte zusteht, weil diese nicht rechtzeitig über den Bauvorbescheidsantrag entschieden, sondern diesen vielmehr zunächst zu Unrecht abgelehnt hat.
b) Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch begründet.
aa) Der Kläger hat den Fortsetzungsfeststellungsantrag hilfsweise gestellt. Über ihn ist mithin zu entscheiden, soweit der Kläger mit dem Hauptantrag keinen Erfolg hatte. Auf den Hauptantrag hat der Senat die Beklagte verpflichtet, dem Kläger einen Bauvorbescheid zu erteilen, wonach sein Vorhaben bezüglich der Art der baulichen Nutzung und der Wandhöhe zulässig ist. Im Rahmen des Fortsetzungsfeststellungsantrags ist folglich darüber zu befinden, ob das Bauvorhaben vor Eintritt des erledigenden Ereignisses auch bezüglich der Zahl der Vollgeschosse, der Grundflächenzahl, der überbaubaren Grundstücksfläche und der Einhaltung der Abstandsflächen baurechtlich zulässig war und dem Kläger ein entsprechender Bauvorbescheid hätte erteilt werden müssen.
bb) Vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans 2023 hatte der Kläger einen Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheids, wonach sein Bauvorhaben hinsichtlich der Grundflächenzahl und der Zahl der Vollgeschosse baurechtlich zulässig ist.
aaa) Die Veränderungssperre konnte dem Kläger jedenfalls mit Ablauf des 7. Februar 2023 und damit bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans 2023 am 4. August 2023 nicht mehr entgegengehalten werden. Sie war zu diesem Zeitpunkt dem Kläger gegenüber unwirksam geworden.
(1) Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB tritt eine Veränderungssperre nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft. § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB sieht vor, dass die Gemeinde die Frist, d.h. die Geltungsdauer der Veränderungssperre, um ein Jahr verlängern kann. Die Beklagte hat erstmals am 27. Juli 2021 eine Veränderungssperre mit der Geltungsdauer von zwei Jahren beschlossen. Diese ist mit der öffentlichen Bekanntmachung am 13. August 2021 in Kraft getreten. Bereits mit Gemeinderatsbeschluss vom 26. Juli 2022 hat der Gemeinderat der Beklagten die Geltungsdauer der Veränderungssperre mit Wirkung bis zum 13. August 2024 verlängert. Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist darauf jedoch der seit der Zustellung der ersten Zurückstellung des Bauvorbescheidsantrags gemäß § 15 Abs. 1 BauGB abgelaufene Zeitraum anzurechnen. Schon deshalb konnte die Veränderungssperre im Verhältnis zum Kläger überhaupt nur bis zum 13. August 2023 Wirkung entfalten. Denn mit Bescheid vom 11. August 2020, dem Kläger zugestellt am 14. August 2020, hat die Beklagte den Bauvorbescheidsantrag bereits für die Dauer eines Jahres zurückgestellt.
(2) Die Geltungsdauer der Veränderungssperre verkürzt sich im Verhältnis zum Kläger indessen mindestens um weitere 7 Monate und 6 Tage und konnte dem Kläger folglich jedenfalls mit Ablauf des 7. Februar 2023 nicht mehr entgegengehalten werden. 7 Monate und 6 Tage ist die Zeitspanne zwischen dem Erlass des unberechtigten Ablehnungsbescheids vom 25. November 2019 und dem Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 30. Juni 2020, dass der Antrag auf Erlass des Bauvorbescheids nicht aus denkmalschutzrechtlichen Gründen abgelehnt werden könne. Denn § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist entsprechend anzuwenden, wenn ein Antrag auf eine Baugenehmigung oder einen Bauvorbescheid „faktisch“ zurückgestellt wird, weil er nicht hinreichend zügig bearbeitet, sonstwie verzögert oder rechtswidrig abgelehnt wird. Denn „faktische“ Zurückstellungen haben eine mit einer förmlichen Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 BauGB vergleichbare Wirkung. Die Anforderungen des § 15 BauGB sowie die Anrechnungsregelung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB könnten unschwer unterlaufen werden, indem die Genehmigungsbehörden Bauanträge nicht förmlich, sondern lediglich „faktisch“ zurückstellen. Auch muss die Verwaltung, wenn sie sich - bei direkter Anwendung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB - schon nach § 15 BauGB zulässige Verzögerungen anrechnen lassen muss, erst recht Verzögerungen gegen sich gelten lassen, die sie auf rechtswidrige Weise erreicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.1970 - IV C 79.68 - Buchholz 406.11 § 17 BBauG Nr. 1 und VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.09.2015 - 3 S 276/15 -, VBlBW 2016, 27).
(i) Das Verwaltungsgericht hat die Auffassung vertreten, an einer mit der Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 BauGB vergleichbaren Situation und damit auch an der Voraussetzung für eine entsprechende Anwendung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB fehle es jedoch, wenn der Bauantrag oder die Bauvoranfrage aus anderen Gründen als zur Sicherung einer künftigen Planung abgelehnt werde. So sei es im konkreten Fall. Die Beklagte sei davon ausgegangen, dass sie den Bauvorbescheidsantrag unabhängig von der Sicherung einer künftigen Planung aus denkmalschutzrechtlichen Gründen ablehnen könne.
(ii) Der Argumentation des Verwaltungsgerichts ist indessen nicht zu folgen.
Das Verwaltungsgericht stützt sich auf das Urteil des 8. Senats des erkennenden Gerichtshofs vom 26. Mai 2020 (- 8 S 1081/19 - VBlBW 2020, 519). Dieses bezieht sich jedoch auf eine grundlegend andere Fallkonstellation. In dem Urteil heißt es zwar, nicht jede Art von Rechtswidrigkeit einer ablehnenden behördlichen Entscheidung könne mit der Zurückstellung eines Baugesuchs gleichgestellt werden. Es gehe vielmehr um Ablehnungsentscheidungen, die greifbar rechtswidrig auf künftige Planungsabsichten gestützt würden. § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB sei daher nur dann entsprechend anwendbar, wenn ein innerer Zusammenhang zwischen der Ablehnung und der durch die später erlassene Veränderungssperre geschützten Planung bestehe. Dem Urteil des 8. Senats liegt jedoch ein spezieller Sachverhalt zu Grunde, wie er hier nicht gegeben ist. Die Baurechtsbehörde war in jenem Verfahren der Auffassung, sie könne die Bauvoranfrage auf der Grundlage des aktuellen Bebauungsplans ablehnen. Tatsächlich war der Bebauungsplan aber unwirksam. Das war indessen weder bekannt noch evident und stellte sich erst nach einer längeren Verfahrensdauer heraus. Wäre die Zeit der „faktischen“ Zurückstellung auf die Geltungsdauer der Veränderungssperre angerechnet worden, so hätte eine zukünftige Veränderungssperre im Verhältnis zum Kläger keine Wirkung mehr entfaltet und der Gemeinde wäre die durch ihr Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Möglichkeit einer Neuplanung genommen worden. Die Anrechnung hatte deshalb zu unterbleiben.
Eine solche Konstellation ist hier jedoch nicht gegeben. Der Beklagten war bewusst, dass sie Bauvoranfragen wie die des Klägers nach altem Bauplanungsrecht entweder gar nicht oder allenfalls teilweise würde ablehnen können. Sie hatte deshalb bereits im Jahr 2016 den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans 2023 gefasst. Die Beklagte hätte sofort eine Veränderungssperre erlassen oder jedenfalls die Zurückstellung nach § 15 BauGB verfügen können und müssen, um ihre Planung zu sichern. Das Stadtplanungsamt hat dementsprechend bereits mit Schreiben vom 14. November 2018 einen dahingehenden Antrag gestellt. Die stattdessen verfügte Ablehnung des Bauvorbe-scheidsantrags aus denkmalschutzrechtlichen Gründen war zudem schon deshalb rechtswidrig, weil denkmalschutzrechtliche Fragen nicht zur Entscheidung gestellt waren. In der Sache heißt das, die Beklagte hat den Bauvorbescheidsantrag mit dem Argument abgelehnt, es fehle dafür schon am Sachbescheidungsinteresse, weil aus denkmalschutzrechtlichen Gründen die Allansichtigkeit der Villa auf dem Grundstück T.straße 19 und damit auch der Blick von der K.straße aus gewährleistet bleiben müsse. Eine solche Position vertritt jedoch auch die Beklagte ersichtlich nicht. Auch sie geht, wie schon die Aufstellung des Bebauungsplans 2023 verdeutlicht, davon aus, dass auf dem Vorhaben-grundstück Wohnbebauung zulässig ist, wodurch der Blick auf die denkmalgeschützte Villa zwangsläufig beeinträchtigt wird.
Erfolgt wie hier die Ablehnung aus anderen als planungsrechtlichen Gründen, obwohl die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre oder einer Zurückstellung vorliegen, so besteht kein Anlass, zum Schutz der kommunalen Planungshoheit von einer Anrechnung der faktischen Zurückstellung überhaupt abzusehen. Das rechtfertigt die entsprechende Anwendung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Dem grundlegenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Anrechenbarkeit faktischer Zurückstellungen (BVerwG, Urteil vom 11.11.1970 - IV C 79.68 - Buchholz 406.11 § 17 BBauG Nr. 1) liegt auch eine Fallkonstellation zu Grunde, die der vorliegenden jedenfalls weitgehend entspricht. Die Baurechtsbehörde war sich im dortigen Fall jedenfalls im Widerspruchsverfahren bewusst, dass das Bauvorhaben aus bauplanerischen Gründen nicht abgelehnt werden kann. Die ablehnende Entscheidung wurde dann darauf gestützt, dass der ehemalige Stadtgraben aus ortsgestalterischen und städtebaulichen Gründen von einer weiteren Bebauung freigehalten werden müsse. Die Ablehnung erwies sich als rechtswidrig und die Zeit der faktischen Zurückstellung war auf die Geltungsdauer der Veränderungssperre anzurechnen.
bbb) Vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans 2023 waren der Bebauungsplan 1952 und im Übrigen § 34 Abs. 1 BauGB Maßstab für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Bauvorhabens. Auf § 34 Abs. 3 b BauGB n.F., wonach mit Zustimmung der Gemeinde im Einzelfall oder in mehreren vergleichbaren Fällen vom Erfordernis des Einfügens in die nähere Umgebung abgewichen werden kann, wenn das Vorhaben der Errichtung eines Wohngebäudes dient und auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist, kann sich der Kläger nicht berufen. Diese Norm ist erst am 30. Oktober 2025 in Kraft getreten, während im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage auf die Rechtslage vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans 2023 abzustellen ist. Das Bauvorhaben fügte sich bezüglich der Zahl der Vollgeschosse und der Grundflächenzahl in die Eigenart der näheren Umgebung ein (§ 34 Abs. 1 BauGB).
(1) Der die nähere Umgebung bildende Bereich erstreckt sich so weit, wie sich die Ausführung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens auswirken kann und wie die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.5. 1978 - 4 C 9.77 - BVerwGE 55, 369, ständige Rechtsprechung).
Wie die Einnahme des Augenscheins gezeigt hat, reicht die nähere Umgebung in diesem Sinne in westlicher Richtung jedenfalls bis zum Fachwerkhaus in der P.tstraße ... und bis zu den Gebäuden T.straße ... und ... Die entsprechenden Gebäude sind bei einer Entfernung von ca. 80 m vom Vorhabengrundstück aus problemlos sichtbar. Im Norden zählen jedenfalls die Grundstücke auf der Nordseite der K.straße bis zum Gebäude K.straße 15 (unmittelbar gegenüber dem Gebäude K.straße 14 auf der Südseite) im Osten zur näheren Umgebung. Schon aufgrund der Lage an derselben Straße besteht hier eine gute Sichtbeziehung, die dann allerdings in östlicher Richtung am Gebäude K.straße 15 endet. Die K.straße beschreibt dort in einer Entfernung von etwa 130 m zum Vorhabengrundstück eine leichte Kurve. Die Bebauung entlang der Bergbahnstraße rechnet dagegen mangels Sichtbeziehung nicht zur näheren Umgebung. Im Süden ist die nähere Umgebung kleinräumiger zu bestimmen, zumal angesichts des von der K.straße zur T.straße steil ansteigenden Hangs nur sehr eingeschränkte Sichtbeziehungen bestehen. Die Gebäude an der Südseite der T.straße sind danach jedenfalls nicht mehr Teil der näheren Umgebung. Zur näheren Umgebung gehören allerdings die Grundstücke T.straße 17, 19 und 21. Wie der Augenschein gezeigt hat, ist das Vorhabengrundstück zwar von der T.straße aus steil hangabwärts nur eingeschränkt zu erkennen. Umgekehrt sind die Gebäude auf den genannten Grundstücken, den Nachbargrundstücken des Vorhabengrundstücks, von diesem aus gut zu sehen.
(2) In die so beschriebene nähere Umgebung fügt sich das Bauvorhaben nach der Zahl der Vollgeschosse ein.
(i) Für das Einfügen eines Vorhabens in die Eigenart der näheren Umgebung nach dem Maß der baulichen Nutzung ist nach der Rechtsprechung auf Maße abzustellen, die nach außen wahrnehmbar in Erscheinung treten und anhand derer sich die vorhandenen Gebäude leicht in Beziehung zueinander setzen lassen. Das sind die absolute Größe nach Grundfläche, Geschosszahl und Höhe, bei offener Bebauung zusätzlich auch das Verhältnis zur Freifläche. Da Gebäude ihre Umgebung nicht durch einzelne Maßbestimmungsfaktoren prägen, sondern ihre optische maßstabsbildende Wirkung durch ihr gesamtes Erscheinungsbild erzielen, ist nicht isoliert auf einzelne Maßfaktoren abzustellen, sondern kumulierend auf die absolute Größe der Gebäude nach Grundfläche, Geschosszahl und Höhe. Die Übereinstimmung von Vorhaben und Referenzobjekten nur in einem Maßfaktor genügt nicht, weil sie dazu führen könnte, dass durch eine Kombination von Bestimmungsgrößen, die einzelnen Gebäuden in der näheren Umgebung jeweils separat entnommen werden, Baulichkeiten entstehen, die in ihrer Dimension kein Vorbild in der näheren Umgebung haben. Dies widerspräche der planersetzenden Funktion des § 34 Abs. 1 BauGB, eine angemessene Fortentwicklung der Bebauung eines Bereichs zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.12.2016 - 4 C 7.15 - BVerwGE 157, 1). Abzustellen ist dabei auf die Bebauung, die auf dem Baugrundstück selbst und in der näheren Umgebung tatsächlich vorhanden ist.
(ii) Das Bauvorhaben des Klägers tritt zur K.straße hin viergeschossig in Erscheinung. Da - wie ausgeführt - auf die nach außen wahrnehmbar in Erscheinung tretenden Maßfaktoren abzustellen ist, kommt es nicht darauf an, ob die Ebene 3 ein Vollgeschoss i.S. des § 20 Abs. 1 BauNVO ist. Ebenso ist nicht entscheidend, ob die Ebene 0 ein Vollgeschoss ist. Maßgeblich ist, dass von der K.straße aus vier Geschosse wahrnehmbar sind. Der auf „Vollgeschosse“ abstellende Klageantrag ist insoweit missverständlich. Nach Süden zur T.straße ist das Bauvorhaben wegen der Hanglage nur zweigeschossig. Auch mit der von der K.straße aus viergeschossig in Erscheinung tretenden Bebauung fügt sich das Vorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Denn der maßgebliche Rahmen wird u.a. auch durch das ebenfalls viergeschossig wahrnehmbare Gebäude P.tstraße ... bestimmt. Auch hinsichtlich der Größe der Grundfläche der Gebäude besteht insoweit kein relevanter Unterschied, der dem Einfügen entgegenstehen könnte. Dass sich die bergseitig in Erscheinung tretende Bebauung einfügt, ist unproblematisch und zwischen den Beteiligten auch nicht streitig. Entlang der K.straße ist in großem Umfang zweigeschossige, maximal dreigeschossig in Erscheinung tretende Bebauung anzutreffen.
(iii) Auch bezüglich der Grundflächenzahl fügt sich das Vorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Hier ist nicht auf die rechnerisch ermittelte Grundflächenzahl i.S. des § 19 Abs. 1 BauNVO abzustellen, sondern darauf, dass in der näheren Umgebung bereits Gebäude mit vergleichbar großer Grundfläche auf Grundstücken anzutreffen sind, deren Größe in etwa der des Vorhabengrundstücks entspricht. Fast auf allen Grundstücken auf der Nordseite der K.straße sind Gebäude anzutreffen mit einer Grundfläche von ca. 100 m², wie dies auch für das Vorhabengrundstück vorgesehen ist. Das kann durch Ausmessen der im zeichnerischen Teil des Bebauungsplans eingetragenen Gebäude leicht festgestellt werden. Auch die Größe der Grundstücke weicht von der des Vorhabengrundstücks nicht in solchem Maße ab, dass dies dem Einfügen entgegenstehen könnte, weil die Entstehung unmaßstäblicher Gebäude zu befürchten sein könnte.
c) Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist unbegründet, soweit sie sich auf die Erteilung eines Bauvorbescheids bezüglich der überbaubaren Grundstücksfläche und der Einhaltung der Abstandsflächen bezieht. Dazu kann auf die obigen Ausführungen unter Punkt III. 2. e) (überbaubare Grundstücksfläche) und Punkt III. 2. f) (Abstandsflächen) Bezug genommen werden. Der Bauvorbescheid konnte hinsichtlich dieser Fragen schon vor dem erledigenden Ereignis, dem Inkrafttreten des Bebauungsplans 2023, nicht erteilt werden. Was die überbaubare Grundstücksfläche betrifft, stand dem schon zuvor die Festsetzung der Straßenflucht im Bebauungsplan 1952 entgegen. Ob die Abstandsflächen eingehalten werden, ist aus den vorgelegten Bauvorlagen nicht sicher zu ersehen, weil diese nicht hinreichend bestimmt sind.
V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss vom 6. November 2025
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 1 Satz 2, § 52 Abs. 1 GKG in Höhe von
40.000 EUR
festgesetzt. Dabei geht der Senat für den Hauptantrag in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht und aus den von diesem genannten Gründen von einem Streitwert in Höhe von jeweils 20.000 EUR aus. Nach Nr. 1.3 des Streitwertkatalogs ist dieser Betrag auch für die vom Kläger in der Berufungsinstanz im Wege des Hilfsantrags zusätzlich erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage in Ansatz zu bringen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 8 DSchG
§ 15 BauGB
§ 34 BauGB
§ 173 VwGO
§ 91 VwGO
§ 157 BGB
§ 214 BauGB
§ 94 VwGO
§ 36 a BauGB
§ 36 BauGB
§ 17 BauNVO
§ 17 BBauG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 58 Abs. 1 LBO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 215 Abs. 2 BauGB
§ 20 Abs. 1 BauNVO
§ 74 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBO
§ 124 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 6 und Abs. 5 Satz 3 bis 5 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 264 Nr. 2 VwGO
§ 57 Abs. 1 LBO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 117 Abs. 5 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 und 5 BauGB
§ 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 6 LBO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 6 Satz 3 Nr. 2 LBO
§ 2 Abs. 6 Satz 3 Nr. 1 LBO
§ 21 a Abs. 1 BauNVO
§ 2 Abs. 6 Satz 1 und 2 LBO
§ 19 Abs. 1 BauNVO
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 5 Abs. 4 LBO
§ 5 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 LBO
§ 5 Abs. 4 Satz 1 LBO
§ 4 Abs. 4 Nr. 5 d LBOVVO
§ 5 Abs. 4 Satz 5 LBO
§ 53 Abs. 1 Satz 3 LBO
§ 77 Satz 1 und 3 LBO
§ 77 Abs. 5 LBO
§ 53 Abs. 1 LBO
§ 31 Abs. 3 BauGB
§ 36 a Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 44 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 36 a Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 246 e Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 246 e Abs. 2 BauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 3 b BauGB
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 34, 301
BVerwGE 45, 309
BVerwGE 143, 192
BVerwGE 138, 84
BVerwGE 138, 13
BVerwGE 153,16
BVerwGE 138, 166
BVerwGE 109, 74
BVerwGE 55, 369
BVerwGE 157, 1
2 K 2042/22
3 K 4642/20
5 S 2104/21
5 S 928/23
3 K 2042/22
5 S 2286/93
IV C 105.66
IV C 50.72
4 CN 5.10
4 CN 4.09
4 CN 2.10
4 CN 8.14
5 S 1493/17
5 S 3193/21
5 S 1847/05
5 S 112/14
4 C 10.09
4 C 10.10
4 C 4.98
IV C 79.68
3 S 276/15
8 S 1081/19
4 C 9.77
4 C 7.15