Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-02-11, Aktenzeichen 20 K 1167/24
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:0211.20K1167.24.00

Tenor:
1. Der Verwaltungsrechtsweg wird für unzulässig erklärt.
2. Der Rechtsstreit wird an das Landgericht Mainz verwiesen.
3. Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs.
Die Klägerin ist im Bereich der Immobilienentwicklung tätig und verwirklicht insbesondere Projekte in Gewerbe- und Industriegebieten in Deutschland.
Bei dem Beklagten zu 2 handelt es sich um einen Zusammenschluss der Stadt C., der Ortsgemeinde N. und der Verbandsgemeinde K., der die Vermarktung des Gewerbe- und Industrieparks C. am Rhein und N. im Stadtteil O. bezweckt. Dieser befindet sich jeweils teilweise auf dem Gebiet der Stadt C. am Rhein sowie der Ortsgemeinde N.. Wegen der diesbezüglichen Einzelheiten wird auf die zur Gerichtsakte gereichte Ablichtung der Verbandsordnung des Beklagten zu 2 vom 15. Dezember 1995 Bezug genommen.
Seit dem Jahr 2014 wird die Ansiedlung eines großflächigen Möbeleinzelhandelsbetriebs, bestehend aus Möbelhaus und Möbelmitnahmemarkt, auf dem Grundstück G01 im Gewerbe- und Industriepark C. am Rhein und N. geplant. Das Grundstück weist eine Größe von über 79.000 m² auf.
Wie aus dem zur Gerichtsakte gereichten Presseerzeugnis der Neuen Binger Zeitung vom 5. August 2015 hervorgeht und von der Beklagtenseite nicht in Abrede gestellt wird, vereinbarte der Beklagte zu 1 mit dem Beklagten zu 2 bereits im Jahr 2015 eine Reservierung des vorgenannten Grundstücks. Der auch derzeit amtierende Oberbürgermeister der Stadt C. am Rhein Feser wird in diesem Artikel dahingehend zitiert, der Beklagte zu 1 müsse den seinerzeitigen Quadratmeterpreis entrichten, der zum Zeitpunkt des Erscheinens des Presseerzeugnisses bei 50,00 Euro gelegen habe. Ausweislich des beigezogenen Verwaltungsvorgangs war dem Beklagten zu 1 bereits unter dem 11. April 2013 der Erwerb des Grundstücks zum Preis von 70,00 Euro pro Quadratmeter angeboten worden.
Nach dem Verständnis der Klägerin habe sich der Beklagte zu 2 mit der vorgenannten Reservierung verpflichtet, das Grundstück zum Preis von 50,00 Euro pro Quadratmeter an den Beklagten zu 1 zu veräußern, sofern das zur Realisierung des geplanten Vorhabens erforderliche Raumordnungs- und Bauplanungsrecht geschaffen werde. Im Hinblick auf die Vermarktung der weiteren Grundstücksflächen führe die Beklagte zu 2 nunmehr ein Auswahlverfahren durch.
Die Klägerin hat am 19. Februar 2024 Klage erhoben, mit der sie die Feststellung begehrt, dass der zwischen den Beklagten abgeschlossene Vertrag über die Einräumung einer Kaufoption für das Grundstück G02 ist (1.) respektive, dass der Beklagte zu 2 verpflichtet ist, vor der Veräußerung des vorgenannten Grundstücks zur Auswahl des Käufers ein wettbewerbliches, transparentes, diskriminierungsfreies und bedingungsfreies Ausschreibungsverfahren durchzuführen (2.).
Die Beklagten haben die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs gerügt und zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Der Verwaltungsrechtsweg sei nicht eröffnet, da von der öffentlichen Hand abgeschlossene Grundstückskaufverträge in aller Regel ausschließlich dem Privatrecht angehörten. Soweit die Klägerin in der Sache das Fehlen eines Bieterverfahrens zur Auswahl des Käufers für das Vorhabengrundstück beanstande, gehe es ihr um die Entscheidung des Beklagten zu 2 über die Abgabe einer privatrechtlichen Willenserklärung. Vergabe und Verkauf eines Grundstücks an bestimmte Käufer seien als einheitlicher Vorgang insgesamt dem Privatrecht zuzuordnen. Dies gelte für den eigentlichen Grundstückskaufvertrag ebenso wie für einen etwaigen Vorvertrag, mit dem zunächst nur eine Kaufoption für das Grundstück eingeräumt werde. Die Klägerin meine, die Auswahlentscheidung über einen Grundstückskäufer als solche sei öffentlich-rechtlich, weil es sich beim Beklagten zu 2 um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts handelt. Jeder Grundstücksveräußerung durch die öffentliche Hand sei indes eine entsprechende Entscheidung vorangestellt. Es handele sich hier um den klassischen Fall einer Grundstücksveräußerung durch die öffentliche Hand. Nach der einhelligen Auffassung in der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte seien Streitigkeiten über die ordnungsgemäße Durchführung des Auswahlverfahrens vor den Zivilgerichten auszutragen. Die Annahme der Klägerin, die aus dem öffentlichen Recht erwachsende Pflicht zur Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens führe insgesamt zu einer Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, treffe nicht zu. Mit dieser Argumentation wäre jeder Sachverhalt im Zusammenhang mit Art. 107 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der europäischen Union (AEUV) dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Denn das Beihilfeverbot nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sowie das Durchführungsverbot nach Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV richteten sich ausschließlich an die öffentliche Hand. Ein gewisser Bezug zum öffentlichen Recht sei daher stets gegeben. Allein die Beteiligung der öffentlichen Hand am „Beihilfeverhältnis“ reiche nicht aus um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zu begründen.
Dieser Rüge ist die Klägerin entgegengetreten und hat hierzu im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Der Verwaltungsrechtsweg sei nach der Generalklausel des § 40 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eröffnet. Zwar handele es sich grundsätzlich bei einem Kaufvertrag über ein Grundstück um einen zivilrechtlichen Vertrag. Allerdings sei das Rechtsverhältnis hier insgesamt öffentlich-rechtlich geprägt. Denn der Vereinbarung zwischen den Beklagten sei eine nach öffentlichem Recht zu beurteilende Entscheidung vorgeschaltet. Der im Kern privatrechtliche Kaufvertrag bzw. Vertrag über die Einräumung einer Kaufoption werde im Ergebnis durch die auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften basierende Auswahlentscheidung des Beklagten zu 2 überlagert. Der Klageantrag zu 1 betreffe die vorgeschaltete Auswahlentscheidung, deren Ergebnis der Kaufvertrag sei. Der Kaufvertrag sei unmittelbares Resultat der Entscheidung des Beklagten zu 2. Er sei nur insofern Gegenstand des Rechtsstreits, als er Ausprägung der dem Beklagten zu 1 gewährten Beihilfe sei. Zudem sei der Klageantrag zu 2 darauf gerichtet, den Beklagten zu 2 als Körperschaft des öffentlichen Rechts zur Durchführung eines Auswahlverfahrens zu verpflichten, an dessen Ende die Entscheidung über den Käufer durch die Verbandsversammlung getroffen werde. Kern des Rechtsstreits sei die unionsrechtswidrige Beihilfegewährung des Beklagten zu 2. Für die Annahme eines öffentlich-rechtlichen Charakters der Streitigkeit genüge es, dass für die Auswahlentscheidung der Beklagten zu 2 Vorschriften des öffentlichen Rechts zu beachten gewesen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und die dem Gericht vorgelegten Verfahrensakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nach § 17a Abs. 2 Satz 1 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) ist die Unzulässigkeit des von der Klägerin beschrittenen Verwaltungsrechtsweges auszusprechen und der Rechtsstreit an das sachlich und örtlich zuständige Landgericht Mainz zu verweisen, weil es sich bei dem vorliegenden Verfahren nicht um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO handelt, sondern um eine bürgerlich-rechtliche Streitigkeit, für die nach § 13 GVG der ordentliche Rechtsweg eröffnet ist.
Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2019 – 4 E 1136/18 –, juris mit Verweis auf BVerwG, Beschlüsse vom 26. März 2018 – 7 B 8.17 –, juris Rn. 5, und vom 2. Mai 2007 – 6 B 10.07 –, juris Rn. 4 m. w. N.
Maßgeblich für die Rechtswegfrage ist also, ob die gerichtliche Entscheidung über den Klageanspruch, d. h. über den geltend gemachten materiell-rechtlichen Anspruch, nach öffentlichem Recht oder aber nach bürgerlichem Recht zu treffen ist.
Vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 20. November 2018 – 2 B 266/18 –, Rn. 16 juris,
Die Klägerin macht geltend, der zwischen den Beklagten geschlossene privatrechtliche Vertrag über die Einräumung einer Kaufoption sei nichtig, weil es an einem Ausschreibungsverfahren fehle, zu dessen Durchführung der Beklagte zu 2 vor dem Verkauf des Grundstücks verpflichtet gewesen sei.
Die daraus zu erkennenden Begehren sind dem bürgerlichen Recht zuzuordnen.
Die Natur eines durch Vertrag begründeten Rechtsverhältnisses bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist. Für die Zuordnung ist maßgeblich, ob die Vereinbarungen mit ihrem Schwerpunkt öffentlich- oder privatrechtlich ausgestaltet sind und welcher Teil dem Vertrag das entscheidende Gepräge gibt.
Nach diesen Maßgaben gehören die von der öffentlichen Hand abgeschlossenen Grundstückskaufverträge in aller Regel ausschließlich dem Privatrecht an. Dies gilt auch dann, wenn die Gemeinde mit dem Grundstücksverkauf einen öffentlichen Zweck verfolgt. Dies vorangestellt ist das Begehren, das auf die Verhinderung eines Grundstücksverkaufs durch die Gemeinde zielt, als bürgerlich-rechtlich zu qualifizieren.
Vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 20. November 2018 – 2 B 266/18 –, Rn. 22 juris m.w.N. sowie OVG NRW, Beschluss vom 9. April 2018 – 15 E 219/18 –, juris Rn. 5 ff.; BGH, Beschluss vom 19. September 2012 – V ZB 86/12 –, juris Rn. 7 und Beschluss vom 2. Oktober 2003 – V ZB 8/03 –, juris Rn. 7.
Nichts Anderes folgt daraus, wenn der Hoheitsträger für einen Grundstücksverkauf freiwillig den Weg einer öffentlichen Ausschreibung wählt. Das zwischen ihm und den Teilnehmern entstehende vorvertragliche Vertrauensverhältnis, das sie zu Gleichbehandlung der Teilnehmer, zu Transparenz und zu Rücksichtnahme verpflichtet, ebenso wie etwaige daraus abzuleitende Pflichten und Rechte sind auch dann grundsätzlich dem bürgerlichen Recht zuzuordnen.
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 24. April 2018 – 1 S 2403/17 –, juris Rn. 29, m.w.N.; OVG Saarland, Beschluss vom 26. April 2021 – 2 B 77/21 –, juris Rn. 14; ausführlich: VG Hannover, Beschluss vom 15. Januar 2021 – 12 B 6417/20 –, juris Rn. 50 ff.; s. auch: BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 – 6 B 10.07 –, juris Rn. 5.
Die vorstehende Rechtsprechung zu Grundstückskäufen ist auf die hier gegebene Konstellation übertragbar. Denn soweit die Reservierungs- bzw. Vorvereinbarung geeignet ist, unmittelbar in den Abschluss eines Grundstückskaufs zu münden, ergibt sich wertungsmäßig gegenüber dem Vorgesagten nichts Anderes. Dem entspricht es, dass auch die hier formulierten Klageanträge, die wertungsmäßig auf eine Beseitigung der Reservierungsvereinbarung (Klageantrag zu 1) bzw. Beeinflussung des späteren Verkaufs (Klageantrag zu 2) gerichtet sind, dem bürgerlichen Recht zuzuordnen sind.
Das Vorbringen der Klägerin gibt keinen Anlass, die streitigen Rechtsverhältnisse dem öffentlichen Recht zuzuordnen.
Die Voraussetzungen, unter denen ausnahmsweise trotz privatrechtlicher Abwicklung eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit angenommen wird, sind nicht gegeben.
Nach § 3 Absatz 1 der Verbandsordnung des Beklagten zu 2 vom 15. Dezember 1995 verfolgt der Zweckverband die Aufgabe, die rechtlichen Voraussetzungen eines Gewerbe- und Industrieparks zu schaffen, diesen zu erschließen sowie alle zulässigen Nutzungen zu ermöglichen und zu vermarkten.
Dies vorangestellt ist nicht zu erkennen, dass der angegriffene Vertrag zwischen den Beklagten eine nach öffentlichem Recht zu beurteilende Auswahlentscheidung vorgeschaltet gewesen wäre, an der die Beklagte zu 2 „spezifisch verwaltungsrechtlich“ gebunden gewesen wäre.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. April 2018 –, Beschluss vom 19. Mai 2010 – 8 E 419/10 –, juris Rn. 12 ff.
Selbst wenn es sich bei der Vereinbarung der Kaufoption um eine Beihilfe gehandelt haben sollte oder es sich bei der tatsächlichen Veräußerung um eine solche handeln würde, folgte daraus nichts Anderes.
Denn in welchem Rechtsweg die hier klägerseits geltend gemachte Verletzung des beihilferechtlichen Durchführungsverbots nach Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV zu verfolgen ist, richtet sich nach der rechtlichen Qualifizierung des Beihilfeverhältnisses zwischen Beihilfegeber und Beihilfeempfänger (hier – unterstellt es handelte sich um eine Beihilfe –: zwischen den Beklagten). Weder aus der unmittelbaren Geltung des Durchführungsverbots noch aus seiner individualschützenden Funktion folgt indes, dass der Anspruch des Wettbewerbers gegen den Beihilfegeber per se einen öffentlich-rechtlich geprägten Inhalt hat. Vielmehr findet er seine Grundlage in den für das Beihilfeverhältnis geltenden Vorschriften und Bedingungen und teilt daher dessen Rechtsnatur.
Vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 20. November 2018 – 2 B 266/18 –, Rn. 17-21 juris m.w.N.
Diese sind im Streitfall – wie dargestellt – indes bürgerlich-rechtlich geprägt.
Auch im Übrigen ist das Rechtsverhältnis nicht aus anderen Gründen öffentlich-rechtlich überlagert.
Eine solche Überlagerung käme namentlich in Betracht, wenn die Vergabeentscheidung aus Bemühungen der Gebietskörperschaft hergeleitet worden wäre, im Rahmen der Daseinsvorsorge eine bestimmte Nutzung des Grundstücks zu erreichen, wenn die Auswahl unter den Kaufinteressenten nach Vergabekriterien erfolgt wäre, die im öffentlichen Interesse die Förderung eines bestimmten Personenkreises (z.B. kinderreiche Familien) bezweckte, wenn der Träger öffentlicher Verwaltung mit ihr hoheitliche Zwecke wie die Förderung der örtlichen gewerblichen Wirtschaft und Städtebaupolitik oder Subventionierung ortsansässiger Gewerbetreibender verfolgte oder er für die Vergabe eines Baugrundstücks der Form nach ein Verwaltungsverfahren gewählt hätte, das nur Trägern öffentlicher Gewalt zustehe.
Vgl. zu alledem VGH BW, Beschluss vom 24. April 2018 – 1 S 2403/17 –, juris Rn. 30.
Anhaltspunkte für einen solchen oder auch nur einen wertungsmäßig vergleichbaren Sachverhalt sind weder nach dem Vorbringen der Klägerseite noch nach Aktenlage gegeben.
Vor diesem Hintergrund war der Rechtsstreit nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG an das gemäß § 23 Nr. 1 und § 71 Abs. 1 GVG sachlich und gemäß § 17 ZPO örtlich zuständige Landgericht Mainz zu verweisen. Hierbei geht die Kammer davon aus, dass die Beklagten im Hinblick auf den ersten Streitgegenstand als notwendige Streitgenossen zu bewerten sein dürften, die über keinen gemeinsamen allgemeinen Gerichtsstand verfügen (vgl. § 62 ZPO in Verbindung mit § 36 Abs. 1 Nr. 3 ZPO).
Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten (vgl. § 17b Abs. 2 Satz 1 GVG).

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster.
Die Beschwerde ist einzulegen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Zitierte Normen: § 13 GVG
§ 17 ZPO
§ 62 ZPO
§ 40 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 17a Abs. 2 Satz 1 Gerichtsverfassungsgesetz
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 71 Abs. 1 GVG
§ 36 Abs. 1 Nr. 3 ZPO
§ 17b Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 3 Absatz 1 der Verbandsordnung
Art. 107 Abs. 1 AEUV
Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV
Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 4 E 1136/18
7 B 8.17
6 B 10.07
2 B 266/18
15 E 219/18
V ZB 86/12
V ZB 8/03
1 S 2403/17
2 B 77/21
12 B 6417/20
8 E 419/10