Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-11-30, Aktenzeichen 6 A 358/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2022:1130.6A358.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ausgehend vom im Wahlprüfungsrecht herrschenden Prinzip der potentiellen Kausalität wird ein hoher Grad der Wahrscheinlichkeit dahingehend verlangt, dass die substantiiert dargelegte Rechtsverletzung bei realistischer Betrachtungsweise das konkrete Wahlergebnis beeinflusst haben könnte.(Rn.24)
2. Die Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 1 GKWO (juris: KomWO SH 2019) ist so zu verstehen, dass abschließend geregelt ist, welche Unterlagen einem Briefwähler zu übersenden sind, um diesem die Teilnahme an der Briefwahl zu ermöglichen. Damit korrespondiert das Verbot, den übersendeten Briefwahlunterlagen anderes hinzuzufügen. Ein solches Verbot ist zwar nicht ausdrücklich geregelt, ergibt sich aber durch Auslegung unter Berücksichtigung der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl sowie den sich daraus für die Briefwahl ergebenden Besonderheiten.(Rn.27)
3. Ein wahlberechtigter Briefwähler ist bei Abgabe seiner Stimme im häuslichen Bereich zwar nicht in gleicher Weise geschützt wie im Wahllokal. Er ist aber aufgrund der aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl herzuleitenden Formalisierungspflicht vor jeder Art der vermeidbaren Wahlbeeinflussung zu schützen; dies bedingt auch, dass er von amtlicher Seite wie alle anderen Wahlberechtigten nur die gesetzlich vorgeschriebenen Unterlagen erhält, die er zur Ausübung seines Wahlrechts benötigt.(Rn.27)
Verfahrensgang
Soweit die Kläger die Klage zurückgenommen haben, wird das Verfahren eingestellt.
Es wird festgestellt, dass die Abstimmung über die Bürgerentscheide am 27. September 2020 in der Gemeinde XX ungültig ist.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor die Kläger Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages leisten.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen Bürgerentscheide in der beklagten Gemeinde XX und begehren die Feststellung der Ungültigkeit der Abstimmung.
Die Kläger sind abstimmungsberechtigte Einwohner der Gemeinde XX. Die Beklagte plante ursprünglich, auf der XXwiese neben der Grundschule A-Stadt (nördlich der Straße XX Straße, südlich der XX Au, östlich der Straße Zum XXteich und westlich der Bebauung im XX) ein multifunktionales Gemeinschaftshaus zu errichten. Im Jahr 2017 erwarb die Beklagte die XXwiese. Mit Aufstellungsbeschluss vom 21. Februar 2019 beschloss die Gemeinde nunmehr, die Fläche zur Schaffung von barrierefreiem und seniorengerechtem Mietwohnraum zu nutzen, der vorrangig an Senioren aus A-Stadt vermietet werden soll.
Auf dem Grundstück XX (X-Straße) befindet sich eine Grünfläche, welche im Bebauungsplan Nr. 2 der Beklagten als öffentliche Grünfläche und Parkanlage auswiesen ist. Mit Aufstellungsbeschluss vom 28. März 2019 beschloss die Beklagte die Neuordnung und Nutzbarmachung dieser innerörtlichen Fläche zur Schaffung eines Gemeindesaals inklusive eines Bürger- und Tourismusbüros.
In Bezug auf die Planungen an der XXwiese und dem Ankerplatz initiierten die Kläger sodann zwei Bürgerbegehren. Eines der Bürgerbegehren (später Bürgerentscheid 1) setzte sich dafür ein, dass der XXplatz als Park erhalten bleibt und das andere Bürgerbegehren (später Bürgerentscheid 3) verfolgte, dass das Gemeinschaftshaus am lange geplanten Standort auf der XXwiese errichtet wird und die jeweils neueren, entgegenstehenden Planungen der Beklagten nicht weiterverfolgt werden. Mit Schreiben vom 15. Juni 2020 reichten die Kläger die Bürgerbegehren mitsamt Kostenschätzung und Unterschriftenlisten bei dem Amt XX und dem Landrat des Kreises XX als Kommunalaufsichtsbehörde ein. In der Sitzung der Gemeindevertretung am 18. Juni 2020 beschloss die Gemeindevertretung den Bürgerbegehren gegensätzliche Bürgerentscheide, mit denen die Planungen der Gemeinde weiterverfolgt werden sollte. Einer der Bürgerentscheide (später Bürgerentscheid 2) war darauf gerichtet, den XXplatz mit einem Bürgerhaus für Touristik, Kunst und Ehrenamt zu bebauen. Der andere Bürgerentscheid (später Bürgerentscheid 4) betraf das Begehren der Beklagten, auf der XXwiese barrierefreien und seniorengerechten Mietwohnraum zu schaffen.
Nachdem die Bürgerbegehren am 13. Juli 2020 durch den Landrat für zulässig erklärt worden waren, kam es am 27. September 2020 zur Abstimmung über die insgesamt vier Bürgerentscheide und zwei Stichfragen. Im Ergebnis fanden die Bürgerentscheide 2 und 4 den meisten Zuspruch. Es wurden sowohl der Bürgerentscheid 1 als auch der Bürgerentscheid 2 überwiegend mit Ja-Stimmen beantwortet. Die Stichfrage fiel mit 51,2 % (411 Stimmen) zugunsten des Bürgerentscheides 2 aus. Im Rahmen der Stichfrage stimmten 391 Personen für das Bürgerbegehren 1. Insgesamt waren 20 der zur Stichfrage abgegebenen Stimmen ungültig. Der Bürgerentscheid 3 wurde abgelehnt und der Bürgerentscheid 4 angenommen.
Am 3. November 2020 legten die Kläger Einsprüche gegen die Abstimmung über die Bürgerentscheide ein. Es handele sich um unzulässige Bürgerentscheide der Gemeindevertretung. Äußerungen des Bürgermeisters und der Gemeindevertretung verstießen gegen das Sachlichkeitsgebot. Zudem habe unzulässigerweise eine dritte Stichfrage gefehlt. Auch die Bürgerentscheide 2 und 3 hätten gegenläufig ausfallen können, denn es sollten nicht Bürgerhaus und Gemeinschaftshaus gleichzeitig entstehen. Weiterhin sei ein irreführender Wegweiser für die Briefabstimmung ausgehändigt worden.
Der Einspruch wurde durch Beschluss des Wahlprüfungsausschusses vom 25. November 2020 als unbegründet zurückgewiesen und die Abstimmungen über die Bürgerentscheide vom 27. September 2020 für gültig erklärt. Hierüber wurden die Kläger mit Zurückweisungsschreiben vom 16. Dezember 2020 in Kenntnis gesetzt.
Die Kläger haben am 30. Dezember 2020 Klage erhoben. Klagebegründend tragen sie u.a. vor, die durch die Gemeindevertretung beschlossenen Bürgerentscheide seien bloß bestätigender Natur und damit unzulässige Bürgerentscheide. Es fehle an einem Regelungscharakter der durch die Beklagte veranlassten Bürgerentscheide 2 und 4. Inhaltlich könne mit den beiden Bürgerentscheiden nichts beschlossen werden, da selbst eine mehrheitlich zustimmende Entscheidung lediglich die geltende Beschlusslage vom 21. Februar 2019 und vom 28. März 2019 bestätige. Die beiden Bürgerentscheide der Gemeindevertretung würden überdies zu einer Verkomplizierung und Verwirrung bei vielen Bürgern führen.
Auch der Wegweiser für die Briefabstimmung sei irreführend. Im ersten Schritt des Wegweisers werde darüber informiert, dass die Abstimmenden eine Stimme hätten. Dies beziehe sich auf den Abstimmungszettel. Tatsächlich habe man auf jedem Stimmzettel aber jeweils drei Stimmen abgeben können. Die vielen ungültigen Stimmen ließen sich nur dadurch erklären, dass zahlreiche per Brief abstimmende Personen von dem Wegweiser in die Irre geführt worden seien. Ein irreführender Wegweiser für eine Abstimmung per Brief führe zu Verstößen gegen das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip. Der Rechtsverstoß ergebe sich auch aus § 10 Abs. 5 Satz 2, 3 GKAVO. Hinzu komme, dass § 19 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 GKWO festlege, dass das Merkblatt den Wahlunterlagen verpflichtend beizulegen sei. Ein entsprechendes Muster befinde sich in der Anlage zur GKWO, welches jedoch nicht genutzt worden sei. In diesem Muster werde gerade nicht darauf hingewiesen, dass die Abstimmenden eine Stimme hätten. Auch der Vergleich mit den Mustern anderer Kommunalwahlordnungen zeige, dass der Hinweis, man habe eine Stimme, irreführend sei. So heiße es etwa in anderen Mustern: „Sie haben jeweils eine Stimme“ oder „Die Zahl der zu vergebenden Stimmen ist auf den Stimmzetteln vermerkt“. Ein irreführendes Merkblatt laufe auch der Wahlfreiheit entgegen. Die Pflicht, ein Merkblatt beizufügen, diene der Gewährleistung der Freiheit und Gleichheit der Wahl, unterliege einer zwingenden Formalisierung und stelle einen integralen Bestandteil der Wahl dar. Es sei anerkannt, dass Zusätze auf Stimmzetteln Wähler nicht davon abhalten dürften, von ihrem Stimmrecht vollen Gebrauch zu machen. Dies müsse für alle gesetzlich vorgeschriebenen Wahlunterlagen gelten. Die hohe Anzahl an ungültigen Stimmen sei auch entscheidungserheblich gewesen, da die Abstimmung knapp ausgefallen sei, eine potentielle Kausalität liege vor.
Zudem würden verschiedene Äußerungen des Bürgermeisters und der Gemeindevertretung gegen das Sachlichkeitsgebot verstoßen. Weiterhin rügen die Kläger, dass keine dritte Stichfrage formuliert worden sei, für den Fall, dass sich die Ergebnisse zu den Bürgerentscheiden 2 und 3 widersprächen.
Insgesamt seien die Abstimmungsergebnisse knapp ausgefallen und es habe viele ungültige Stimmen gegeben. Es liege lediglich ein Unterschied von 20 Stimmen bei der entscheidungserheblichen Stichfrage vor. Zudem seien teilweise über 10% der Stimmen ungültig gewesen.
Ursprünglich haben die Kläger beantragt, das Zurückweisungsschreiben vom 16. Dezember 2020 der Beklagten (Az.: XX) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Ungültigkeit der Abstimmung der Bürgerentscheide in der Gemeinde XX am 27. September 2020 festzustellen. In der mündlichen Verhandlung haben die Kläger die Klage zurückgenommen, soweit die Aufhebung des Zurückweisungsschreibens vom 16. Dezember 2020 begehrt war und nicht eine Verpflichtung der Beklagten zu begehren, sondern die Feststellung der Ungültigkeit der Abstimmung durch das Gericht.
Die Kläger beantragen nunmehr,
festzustellen, dass die Abstimmung über die Bürgerentscheide am 27. September 2020 in der Gemeinde XX ungültig waren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, es könne schon nicht isoliert die Feststellung der Ungültigkeit der Wahl beantragt werden. Für den Fall der Feststellung der Ungültigkeit der Wahl müsse auch eine Wiederholungswahl angeordnet werden. Es könne zudem nicht davon ausgegangen werden, dass die Kläger die Erheblichkeit der von ihnen vorgetragenen Abstimmungsfehler hinreichend substantiiert haben. So fehle es insbesondere an jeglichem Vortrag, ob und ggf. wieso sich das Abstimmungsergebnis verändert hätte, wenn die behaupteten vier Abstimmungsrechtsverstöße nicht vorgelegen hätten. Allein der Umstand eines knappen Abstimmungsergebnisses rechtfertige diese Annahme nicht. Die gerügten Abstimmungsverstöße seien nicht von Auswirkung auf das Abstimmungsergebnis gewesen. Es bleibe der Gemeindevertretung unbenommen, die Bürgerinnen und Bürger im Wege eines Bürgerentscheides zu befragen, ob der von der Gemeindevertretung eingeschlagene Weg mitgetragen werde. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 18. Juni 2020 sei noch nichts entschieden gewesen. Bis dato habe die Gemeindevertretung lediglich zwei Verfahren über die Aufstellung von Bauleitplänen eingeleitet. Nicht einmal die Öffentlichkeitsbeteiligung habe stattgefunden. Eine Entscheidung liege bis heute nicht vor. Der Planungsprozess sei offen und diene dazu, alle betroffenen Belange zu ermitteln. Ein feststehendes Ergebnis gebe es nicht, sodass den Bürgerinnen und Bürgern sehr wohl die Möglichkeit der Einflussnahme verbleibe. Die Auswahlmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger seien sogar um Entscheidungsvarianten erweitert worden. Außerdem seien die Äußerungen des Bürgermeisters und der Gemeindevertretung nicht unsachlich gewesen. Weder gemeindliche Organe noch die in der Gemeindevertretung vertretenen Fraktionen unterlägen einer Neutralitätspflicht. Vielmehr können sie sogar gehalten sein, zu den Sachthemen Stellung zu beziehen. Die Äußerungen von Gemeindevertretern seien der Gemeinde nicht ohne Weiteres zuzurechnen, da die Gemeindevertreter im Einzelfall Aufgaben wahrnehmen würden, die mit ihrem freien Mandat in Verbindung stünden. Dass sich die Bürgerentscheide 2 und 3 entgegenstünden, habe sich durch die Entscheidungen aufgelöst. Auch der Wegweiser zur Briefabstimmung sei nicht irreführend. Es sei für jeden Abstimmungsberechtigten mit Blick auf den Stimmzettel erkennbar, wie viele Stimmen maximal abgegeben werden könnten, da zu jeder der sechs Fragen vermerkt worden sei, dass hier eine Stimme abgegeben werden könne. Der Wegweiser stelle nur eine Handreichung für den Umgang mit dem angekreuzten Stimmzettel dar. Zusätzlich sei zwischenzeitlich Erledigung eingetreten, da eine Bindungswirkung nach § 16g Abs. 8 Satz 2 GO durch Zeitablauf entfallen sei.
Die Kläger haben am 11. Januar 2021 um einstweiligen Rechtsschutz ersucht (6 B 1/21), mit dem Ziel die Vollziehung der Bürgerentscheide 2 und 4 und den Bürgerentscheiden 1 und 3 entgegenstehende Entscheidungen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu verhindern. Diesen Antrag hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. Januar 2020 als unzulässig abgelehnt, da das Gesetz keinen Eilrechtsschutz vorsehe und die Möglichkeit der Klageerhebung in § 40 Abs. 1 GKWG den Rechtsschutz abschließend regele. Eine Beschwerde gegen diesen Beschluss hat das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 7. Juni 2021 (3 MB 6/21) mit im Wesentlichen gleicher Begründung zurückgewiesen. Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen (Nichtannahmebeschluss vom 23. September 2021 – 2 BvR 1144/21 –).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Kläger die Klage zurückgenommen haben, ist das Verfahren einzustellen, § 92 Abs. 3 VwGO.
Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet. Statthaft ist die allgemeine Feststellungsklage i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Der streitbefangene Beschluss der Gemeindevertretung über die Gültigkeit der Abstimmung berührt die Kläger in ihrem Recht als abstimmungsberechtigte Bürger der Gemeinde XX. Somit ist ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO gegeben. Die Verpflichtung zur Wiederholung der Wahl liegt – im Gegensatz zur Meinung der Beklagten – nicht mehr im Rahmen des Feststellungsinteresses der Kläger. Denn mit der Feststellung der Ungültigkeit der Wahl ergibt sich bereits eine ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung zu deren Wiederholung, vgl. § 39 Nr. 2 GKWG (vgl. Urteil der Kammer vom 19. Juni 2003 – 6 A 211/02 –, n.v.).
Soweit die Beklagte vorbringt, es sei durch Zeitablauf Erledigung eingetreten, kann dem nicht gefolgt werden. Nach § 16g Abs. 8 Satz 2 GO kann ein Bürgerentscheid innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden. Zwar sind seit der Abstimmung am 27. September 2020 zwei Jahre verstrichen. Gleichwohl fühlt sich die Beklagte ausweislich ihrer Angaben in der mündlichen Verhandlung an das Abstimmungsergebnis gebunden, zumal die Planungen der Gemeinde durch die Abstimmung bestätigt wurden. Die Gemeinde ist auch um die Umsetzung des Abstimmungsergebnisses bemüht, sodass eine etwaige Bindungswirkung vorliegend nicht entfallen ist. Darüber hinaus würde es zu einer nicht hinnehmbaren Einschränkung des in Art. 19 Abs. 4 GG verankerten Grundsatzes des effektiven Rechtsschutzes führen, den Klägern die Möglichkeit zur gerichtlichen Feststellung der Ungültigkeit der Abstimmung zu versagen. Sowohl das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht, als auch das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht haben bestätigt, dass Eilrechtsschutz in Konstellationen wie der vorliegenden nicht in Betracht kommt. Die Klage ist damit die einzig zulässige Form des gerichtlichen Rechtsschutzes. Es ist nicht erkennbar, dass der Landesgesetzgeber mit der Regelung des § 16g Abs. 8 Satz 2 GO eine zeitliche Befristung des Rechtsschutzes festlegen wollte. Vielmehr dient § 16g Abs. 8 Satz 2 GO der Sicherung des Ergebnisses eines Bürgerentscheides, indem es der Gemeindevertretung verbietet, eine im Wege des Bürgerentscheides getroffene Entscheidung innerhalb der nächsten zwei Jahre abzuändern oder aufzuheben (vgl. Dehn in: Kommentar zu Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, Stand: September 2022, § 16g Rn. 43).
Die Klage ist auch begründet, da die Abstimmung über die Bürgerentscheide ungültig ist. Maßgeblich ist insofern zunächst, dass die Grundsätze des Wahlprüfungsrechts im vorliegenden Verfahren zu berücksichtigen sind, da hier nach § 10 Abs. 3 GKAVO die Vorschriften des GKWG sowie der GKWO entsprechend anzuwenden sind. Dem steht auch nicht entgegen, dass nach dem Wortlaut des § 10 Abs. 3 GKAVO nur die „Durchführung“ des Bürgerentscheides nach den Bestimmungen des GKWG und der GKWO stattfindet und die hier fraglichen Bürgerentscheide bereits durchgeführt worden sind. Anhand der uneingeschränkten Verweisung lässt sich erkennen, dass sich auch der Rechtschutz in Bezug auf die Durchführung der Abstimmung nach den Bestimmungen des GKWG und der GKWO richten soll; dies macht aber insofern eine Anwendung der entsprechenden Regelungen insoweit nach „Durchführung“ der Abstimmung unabdingbar.
Eine Wahl ist nach § 39 Nr. 2 GKWG zu wiederholen, wenn bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind, die das Wahlergebnis im Wahlkreis oder die Verteilung der Sitze aus den Listen im Einzelfall beeinflusst haben können. Geprüft wird folglich der rechtmäßige Ablauf der Wahl von deren Vorbereitung bis zur Feststellung des Wahlergebnisses, ohne dass es auf subjektive Rechtsverletzungen ankommt. Vielmehr geht es um das im Gemeinwohl liegende Interesse an einer ordnungsgemäßen Durchführung der Wahl. Eine gesetzliche Definition für den Begriff „Wahlfehler“ bzw. „Unregelmäßigkeit“ gibt es nicht. Im Rahmen der Konkretisierung des Begriffes waren und wird in der Rechtsprechung auf die Funktion der Wahl und den Zweck der Wahlprüfung, eine ordnungsgemäße Zusammensetzung der gewählten Volksvertretung zu gewährleisten, abgestellt. Es sind nur solche Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl bzw. bei der Wahlhandlung relevant, die das Wahlergebnis beeinflusst haben können. Ausgehend vom im Wahlprüfungsrecht herrschenden Prinzip der potentiellen Kausalität wird ein hoher Grad der Wahrscheinlichkeit dahingehend verlangt, dass die substantiiert dargelegte Rechtsverletzung bei realistischer Betrachtungsweise das konkrete Wahlergebnis beeinflusst haben könnte (vgl. Urteil der Kammer vom 9. November 2020 – 6 A 267/18 –, juris Rn. 15, unter Verweis auf: Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 7. April 2000 – 2 M 4/00 –, juris). Notwendig für die Ungültigkeitserklärung einer Wahl ist die reale Möglichkeit, dass die Wahl bei ordnungsgemäßem Ablauf zu einem anderen Ergebnis geführt hätte (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Februar 2009 – 2 KO 238/08 –, juris Rn. 58).
Der Prüfungsumfang im gerichtlichen Wahlprüfungsverfahren beschränkt sich auf diejenigen Einwendungen, die zuvor Gegenstand des Einspruchsverfahrens waren. Zwar normiert § 38 GKWG ausdrücklich keine Pflicht zur Begründung des Einspruchs. Allerdings folgt die Bindung des gerichtlichen Prüfungsumfangs an die zuvor geltend gemachten Einspruchsgründe aus dem Sinn und Zweck des gesamten Wahlprüfungsrechts, dass das objektive Wahlrecht schützen und baldmöglichst über die Gültigkeit der Wahl verlässliche Klarheit erreichen will. Dementsprechend sind im Wahlanfechtungsverfahren nur diejenigen Einspruchsgründe zu berücksichtigen, die fristgerecht vorgebracht sind und die konkret, unmissverständlich sowie hinreichend substantiiert mit Tatsachen belegt sind, so dass sie eine im Anschluss daran erfolgende gerichtliche Nachprüfung rechtserheblicher Tatsachen zulassen. Zudem hat der oder die Klagende auch die Erheblichkeit des vorgetragenen Wahlfehlers zu substantiieren (vgl. Urteil der Kammer vom 9. November 2020 – 6 A 267/18 –, juris Rn. 21).
Daran gemessen liegen erhebliche Abstimmungsfehler vor. Zuerst ist durch den irreführenden Wegweiser zur Briefwahl ein Verstoß gegen § 19 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 GKWO i.V.m. § 88 Satz 2 GKWO gegeben. Gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 GKWO ist dem Wahlschein ein Merkblatt zur Briefwahl nach dem Muster der Anlage 6 zur GKWO beizufügen. Nach § 88 Satz 2 GKWO sind die vom für Wahlen zuständigen Ministerium eingeführten und als Anlagen zu dieser Verordnung veröffentlichten Vordrucke einheitlich zu verwenden.
Die Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 1 GKWO ist so zu verstehen, dass abschließend geregelt ist, welche Unterlagen einem Briefwähler zu übersenden sind, um diesem die Teilnahme an der Briefwahl zu ermöglichen. Damit korrespondiert das Verbot, den übersendeten Briefwahlunterlagen anderes hinzuzufügen. Ein solches Verbot ist zwar nicht ausdrücklich geregelt, ergibt sich aber durch Auslegung unter Berücksichtigung der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl sowie den sich daraus für die Briefwahl ergebenden Besonderheiten (so auch Thüringer Oberverwaltungsgericht zu der inhaltsgleichen Regelung des § 15 Abs. 4 ThürKWO, Urteil vom 26. Februar 2009 – 2 KO 238/08 –, juris Rn. 52 ff.). Die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl fordern eine starke Formalisierung des Wahlvorgangs und seiner Vorbereitung, da jeder Staatsbürger sein aktives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können muss. Dieser Notwendigkeit der Formalisierung wird u.a. dadurch Rechnung getragen, dass für eine Wahl einheitliche Unterlagen zu verwenden sind. Bei der Briefwahl besteht die Besonderheit, dass die Grundsätze der Wahlfreiheit und des Wahlgeheimnisses gelockert wurden, um auch Wahlberechtigten die Teilnahme an der Wahl zu ermöglichen, die sich am Wahltag nicht im Wahlgebiet aufhalten oder aus Altersgründen, gesundheitlichen oder anderen wichtigen Gründen verhindert sind, ihre Stimme persönlich im Wahllokal abzugeben. Dies trägt dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl in besonderem Maße Rechnung. Das hat zur Folge, dass die Wahlhandlung bei der Briefwahl zeitlich vorverlegt und in den privaten Lebensbereich des Wahlberechtigten verlagert wird. Diese Lockerung der Grundsätze des Wahlgeheimnisses und der Wahlfreiheit ist aber nur in dem Umfang gerechtfertigt, in dem diese Lockerung notwendig ist, um die Durchführung der Briefwahl überhaupt erst zu ermöglichen. Im Übrigen bleibt es bei der Formalisierung des Wahlvorganges, um die Wahlfreiheit und Gleichheit der Stimmabgabe so weit wie möglich zu sichern. Dies gilt insbesondere für den Vorgang der Übersendung der Briefwahlunterlagen, für den die Wahlbehörde jedenfalls bis zur Absendung selbst noch die Verantwortung trägt. Es muss sichergestellt sein, dass die Unterlagen, die einem Briefwähler zur Ausübung seines Wahlrechts zusammengestellt und übersandt werden, den formalisierten Anforderungen der Wahlvorschriften entsprechen und dass es sich nur um die amtlichen Wahlunterlagen handelt. Dies ergibt sich daraus, dass es dem Wahlberechtigten nach Übersendung der Briefwahlunterlagen jederzeit möglich ist, die Wahlhandlung in der bei der Briefwahl vorgeschriebenen Weise vorzunehmen. Die Übersendung der Briefwahlunterlagen stellt demzufolge den Beginn der Wahlhandlung dar und ist deshalb vergleichbar mit der Aushändigung eines Stimmzettels. Der Schutz vor jeglicher Beeinflussung, den der Wahlberechtigte bei persönlicher Stimmabgabe im Wahllokal und insbesondere in der Wahlkabine beanspruchen kann, muss auch dem Briefwähler in entsprechender Weise zukommen. Es liegt auf der Hand, dass die die Stimmgabe im Einzelnen regelnden Normen insoweit abschließend sind und dass die Aushändigung zusätzlicher Unterlagen ebenso wie das Aushängen von zusätzlichen Informationszetteln in der Wahlzelle nicht mit dem Grundsatz der Wahlfreiheit vereinbar wäre. Ein wahlberechtigter Briefwähler ist bei Abgabe seiner Stimme im häuslichen Bereich zwar nicht in gleicher Weise geschützt wie im Wahllokal. Er ist aber aufgrund der aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl herzuleitenden Formalisierungspflicht vor jeder Art der vermeidbaren Wahlbeeinflussung zu schützen; dies bedingt auch, dass er von amtlicher Seite wie alle anderen Wahlberechtigten nur die gesetzlich vorgeschriebenen Unterlagen erhält, die er zur Ausübung seines Wahlrechts benötigt (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Februar 2009 – 2 KO 238/08 –, juris Rn. 53 ff.).
Daran gemessen stellt der von der Beklagten verwendete Wegweiser einen Verstoß gegen Wahlrechtsgrundsätze dar. Die Beklagte hat vorliegend nicht das als Anlage 6 zur GKWO veröffentlichte Muster (Merkblatt für die Briefwahl) genutzt, sondern ein eigenes Dokument erstellt. Ein Abweichen von dem vorgenannten Merkblatt ist nicht vorgesehen, vielmehr sind die Muster zu verwenden. Dementsprechend wurden schon nicht alle gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 GKWO erforderlichen Unterlagen für die Briefwahl zur Verfügung gestellt.
Soweit die Beklagte geltend macht, die Verwendung des Musters würde wegen der Nennung der „Kommunalwahl“ zu weit mehr Verwirrung bei den Abstimmungsberechtigten führen, überzeugt dies nicht. Es erscheint zum einen nicht lebensnah, dass ein durchschnittlicher Abstimmungsberechtigter sich derart dezidiert mit dem Begriff der Kommunalwahl auseinandersetzt. Jedenfalls handelt es sich bei dem veröffentlichten Merkblatt lediglich um ein Muster, dass der hiesigen Abstimmung angepasst werden kann.
Darüber hinaus ist der tatsächlich beigefügte Wegweiser nicht hinreichend eindeutig gestaltet und informiert nicht unmissverständlich über die Abstimmungsmöglichkeiten. In Schritt 1 des Papiers steht ausdrücklich „Abstimmungszettel persönlich ankreuzen. Sie haben eine Stimme.“ Dies muss der durchschnittliche Abstimmungsberechtigte so verstehen, dass pro Stimmzettel eine Stimme verteilt werden kann, obwohl insgesamt drei Stimmen pro Blatt vergeben werden konnten. Dies stellt einen erheblichen Verstoß gegen den Grundsatz der Wahlfreiheit dar, denn eine nach diesem Verständnis per Briefwahl abgegebene Stimme kann grundsätzlich gültig sein, aber im Ergebnis nicht dem Willen des Abstimmenden entsprechen.
Dieser Wahlfehler hat sich im Sinne der hypothetischen Kausalität auch auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt. Abgegeben wurden insgesamt je Bürgerentscheid 396 Abstimmungsbriefe, von denen jeweils 367 zugelassen wurden. 29 Abstimmungsbriefe wurden für ungültig befunden. Bei dem dargestellten knappen Abstimmungsergebnis können 29 weitere Stimmen einen entscheidenden Einfluss auf den Ausgang der Abstimmung haben. Insbesondere die Beantwortungen der Stichfrage zu den Bürgerentscheiden 1 und 2 könnte mit weiteren 29 Stimmen gänzlich anders ausgefallen sein. Zudem kann nicht nachvollzogen werden, wie viele Abstimmungsberechtigte zwar eine gültige Stimme abgegeben haben, bei Kenntnis der tatsächlichen Stimmanzahl aber weitere Kreuze gesetzt hätten, die wiederum zu einem abweichenden Abstimmungsergebnis führen.
Ein weiterer Abstimmungsfehler liegt darin, dass die Bürgerentscheide 2 und 4 der Gemeindevertretung unzulässig sind, da sie lediglich die bisherige Planung der Gemeinde bestätigen sollen.
Nach § 16g Abs. 1 GO kann die Gemeindevertretung mit einer Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreterinnen und -vertreter beschließen, dass Bürgerinnen und Bürger über Selbstverwaltungsaufgaben selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Dies soll den Bürgern einen unmittelbaren Anteil an der Willensbildung in der Gemeinde einräumen und dadurch das System der repräsentativen Demokratie ergänzen (vgl. Dehn in: Kommentar zu Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, Stand: September 2022, §16g Rn. 2). Die Entscheidung der Gemeinde erstreckt sich in diesen Fällen inhaltlich auf zwei Gegenstände, zum einen auf die Verlagerung der Entscheidungszuständigkeit und zum anderen auf den Inhalt des Bürgerentscheides, den die Gemeindevertretung durch Formulierung der zu entscheidenden Frage festlegt (vgl. Dehn in: Kommentar zur Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, Stand: September 2022, § 16g Rn. 4). Bürgerentscheide, die nur eine nachträgliche Meinungsäußerung der Bürger zu einer bereits vom Gemeinderat oder Kreistag entschiedenen Verwaltungsmaßnahme herbeiführen wollen, die also keine rechtlichen Auswirkungen haben, sondern denen allenfalls politische Signalwirkung zukommt, sind unzulässig. Kurz: Wo es nichts zu entscheiden gibt, kann auch kein Bürgerentscheid stattfinden. Denn das Rechtsinstitut soll erreichen, dass Bürger stärker am kommunalen Geschehen beteiligt werden (vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 21. Dezember 2015 – 14-VII-13 –, juris Rn. 38).
Daran gemessen liegen mit den Bürgerentscheiden 2 und 4 zwei unzulässige Bürgerentscheide vor. Bereits vor dem Beschluss des Bürgerentscheides 2 plante die Gemeinde die Schaffung eines Gemeindesaals inklusive Bürger- und Tourismusbüros. Hierzu beschloss sie einen Aufstellungsbeschluss zur Neuordnung und Nutzbarmachung des XXplatzes. Eben diese Planung ist nunmehr Gegenstand des Bürgerentscheides 2. Genauso verhält es sich mit dem Bürgerentscheid 4, der Seniorenwohnen auf der XXwiese betrifft. Die Gemeindevertretung hat mit Aufstellungsbeschluss vom 21. Februar 2019 beschlossen, dass die Fläche XXwiese zur Schaffung von barrierefreiem und seniorengerechten Mietraum genutzt werden soll. Auch dies wurde sodann zum exakten Inhalt des Bürgerentscheides. Eine neue Gestaltung, Ergänzung oder Änderung der Planung durch die Abstimmung der Bürger sollte nicht erfolgen. Vielmehr sollten die Bürger durch die Abgabe ihrer Stimme zum Ausdruck bringen, dass sie mit der Planung der Gemeinde einverstanden sind. Auch wenn die Planung der Vorhaben noch nicht abschließend erfolgte, so ist die Durchführung gleichwohl beabsichtigt und wird derzeit vorangetrieben. Eine Konkretisierung der bisherigen Planung durch die Formulierung der durch die Gemeindevertretung beschlossenen Bürgerentscheide ist ebenfalls nicht gegeben. Dies ergibt sich auch aus der konkreten Formulierung der Fragestellungen der Bürgerentscheide 2 und 4, die ausdrücklich lauten „Sind Sie dafür, dass (…) und die Planung weiter verfolgt werden soll?“. Damit wird deutlich, dass letztendlich nur eine Bestätigung der bisherigen Planung erstrebt wird. Für die Unzulässigkeit der durch die Gemeindevertretung beschlossenen Bürgerentscheide spricht auch die Regelung des § 16g Abs. 8 Satz 1 GO. Danach hat ein Bürgerentscheid die Wirkung eines Beschlusses der Gemeindevertretung oder des zuständigen Ausschusses. Ebendiese Wirkung können die Bürgerentscheide der Gemeinde nicht entfalten, da bereits entsprechende, inhaltsgleiche Beschlüsse der Gemeindevertretung vorliegen.
Dieser Abstimmungsfehler dürfte auch erheblich im Sinne der potentiellen Kausalität sein. Die beiden Bürgerentscheide der Gemeindevertretung führten zu einer völlig neuen Abstimmungsgrundlage, indem sie den Bürgerentscheiden 1 und 3 konträre Abstimmungsfragen einbrachten sowie zwei Stichfrage erforderlich machten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Das Gericht hat die Kosten des Verfahrens der Beklagten vollständig auferlegt. Gemessen an dem gesamten Streitgegenstand bezieht sich die Klagerücknahme auf einen nur geringen Teil des Verfahrens, sodass eine auch nur teilweise Kostentragung der Kläger nicht gerechtfertigt erscheint.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 38 GKWG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 19 Abs. 4 Satz 1 GKWO
§ 10 Abs. 5 Satz 2, 3 GKAVO
§ 19 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 GKWO
§ 16g Abs. 8 Satz 2 GO
§ 40 Abs. 1 GKWG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 39 Nr. 2 GKWG
§ 10 Abs. 3 GKAVO
§ 88 Satz 2 GKWO
§ 15 Abs. 4 ThürKWO
§ 16g Abs. 1 GO
§ 16g Abs. 8 Satz 1 GO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 LA 5/23
6 B 1/21
2 BvR 1144/21
6 A 211/02
6 A 267/18
2 M 4/00
2 KO 238/08