Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-06, Aktenzeichen 8 A 4566/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0906.8A4566.04.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 30. September 2004 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs Enercon E 44 mit einer Nabenhöhe von 77,9 m und einem Rotordurchmesser von 44 m auf ihrem Grundstück.
Etwa 550 m nordwestlich des geplanten Standorts befindet sich eine Windkraftanlage des Typs Tacke TW 80 mit einer Leistung von 80 kW, einer Nabenhöhe von 40 m und einem Rotordurchmesser von 21 m.
Das derzeit landwirtschaftlich genutzte Grundstück der Klägerin liegt außerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans. Der maßgebliche Flächennutzungsplan der Beigeladenen enthält keine Festsetzung von Konzentrationszonen für Windkraftnutzung.
Der Standort der geplanten Anlage liegt außerhalb der im maßgeblichen Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland, Teil 3: Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/ Windkraft (nachfolgend: GEP) ausgewiesenen Windeignungsbereiche.
Der GEP ist wie folgt zustande gekommen:
Am 2. Dezember 1996 beauftragte der Bezirksplanungsrat die Bezirksplanungsbehörde mit der Erarbeitung der Darstellung von Windeignungsbereichen im Münsterland, d.h. in den Kreisen Borken, Coesfeld, Steinfurt und Warendorf sowie in der Stadt Münster. Mitarbeiter der beteiligten Dezernate stellten daraufhin in einer Liste Untersuchungsgebiete zusammen. Ausweislich der dazu notierten schlagwortartigen Bemerkungen wurden vorzugsweise "ausgeräumte" Landschaftsbestandteile ausgewählt sowie solche, die bereits - etwa durch Freileitungen - vorbelastet erschienen. Die immissionsschutzrechtlichen Belange von Einzelgehöften wurden nur in Einzelfällen berücksichtigt. Gelegentlich wurden Flächen ausdrücklich trotz fehlender Windhöffigkeit aufgenommen, um den betroffenen Städten - z.B. Münster und Lotte - "Flächen anbieten zu können". Am 13. Januar 1997 billigte die vom Bezirksplanungsrat eingesetzte GEP-Kommission den so entstandenen Entwurf, der daraufhin den zu beteiligenden Trägern öffentlicher Belange zur Stellungnahme binnen drei Monaten zugeleitet wurde. Beigefügt war eine "Sachdarstellung", in der u.a. ausgeführt wurde, dass die Städte und Gemeinden "innerhalb der im GEP dargestellten Bereiche für die Eignung von Windkraftanlagen ... auf Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung Konzentrationszonen für Windkraftanlagen ausweisen" können. In der Zeit vom 28. bis 30. April und vom 5. bis 7. Mai 1997 wurde der Entwurf mit den Trägern öffentlicher Belange erörtert. Deren Einwendungen führten zu zahlreichen Änderungen. So wurden die ursprünglich vorgesehenen Eignungsflächen von 31.000 ha auf 23.800 ha verkleinert. Einzelne Flächen wurden gestrichen, etliche Flächen wurden zusätzlich aufgenommen, so dass sich die Anzahl der Eignungsbereiche von ursprünglich vorgesehenen 111 auf 119 erhöhte. Der so geänderte Entwurf war Grundlage der Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997, und zwar zusammen mit einer Sachdarstellung, einer zusammenfassenden Übersicht über grundsätzliche Bedenken gegen die Planung, Anregungen und Bedenken zu textlichen Zielen und textlichen Erläuterungen, Anregungen und Bedenken zu den zeichnerischen Darstellungen, den Protokollen der Erörterungstermine und einer "Zusammenstellung solcher Hinweise der Verfahrensbeteiligten, die für nachfolgende Fachverfahren zur Kenntnis genommen wurden".
Der am 9. Juni 1997 beschlossene Teilabschnitt umfasst neben der zeichnerischen Darstellung "Textliche Darstellungen" (Nr. 1 bis 7) und "Erläuterungen" (Nr. 9 bis 12). Nach Nr. 12 der Erläuterungen bestimmt die zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage; die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche müsse unter Berücksichtigung der zeichnerischen und textlichen Darstellungen des GEP im Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden. In Nr. 15 der Erläuterungen ist ausgeführt, dass die dargestellten 119 Eignungsbereiche mit einer Gesamtfläche von 23.800 ha bei einem durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine Windkraftanlage der 1,5 MW- Klasse rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen dieser modernen Größenklasse ausreichten. Nach Nrn. 19 ff. der Erläuterungen sind für den planerischen Abwägungsprozess bei der Ermittlung der Eignungsbereiche insbesondere die folgenden Kriterien und Ziele maßgebend gewesen: Eine flächenhafte Ermittlung der Windpotentiale im Plangebiet auf der Grundlage des Datennetzes des Deutschen Wetterdienstes (berücksichtigt worden seien insbesondere windhöffige Bereiche mit einer Windgeschwindigkeit ab etwa 5 m/sec in 50 Meter Höhe), die Vorbelastung von Freiräumen durch infrastrukturelle Eingriffe, die besondere Eignung von weniger strukturierten Landschaftsteilen (geringe Rauhigkeit, geringes Konfliktpotential mit Einzelgehöften oder gliedernden Landschaftsbestandteilen), die langfristige Sicherung von räumlichen Entwicklungspotentialen für die Siedlungsentwicklung, der Schutz der größeren geschlossenen Waldbereiche ("soweit im Einzelfall kleinere Waldbereiche von Eignungsbereichen überlagert werden, sind diese in den nachfolgenden Planungsstufen zu sichern"), die Erhaltung wertvoller Biotopstrukturen, die Erhaltung markanter landschaftsprägender Strukturen mit besondere Bedeutung für den Landschaftsschutz, das Landschaftsbild und die Erholung, die notwendigen Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu Richtfunkstrecken, zu militärischen Einrichtungen und zu den im GEP dargestellten Flugplätzen sowie Abgrabungsbereiche.
Ausweislich Nr. 6 der Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war, wurden darüber hinaus bestimmte Problemkreise zur Kenntnis genommen, aber auf regionalplanerischer Ebene nicht abschließend abgewogen, weil sie in den nachfolgenden Planungs- bzw. Genehmigungsverfahren geprüft werden sollten. Dabei handelt es sich um die Problemkreise Richtfunkstrecken und Leitungen, Lagerstätten, Bodendenkmäler, Immissionsschutz, Schäden durch Eis- und Blattabwurf sowie Verkehrsinfrastruktur (Bahnlinien, Wasserstraßen).
Unter dem 16. September 1998 genehmigte das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft (MURL) NRW den GEP mit - vom Bezirksplanungsrat später übernommenen - Maßgaben, wonach u.a. die gegenüber dem ursprünglichen Entwurf beschlossene Osterweiterung des Eignungsbereichs BOR 20 zurückgenommen werden musste. Am 12. November 1998 wurde der Plan bekannt gemacht (GV.NRW. S. 606).
In der Folgezeit erließen die vom räumlichen Geltungsbereich des GEP Münsterland erfassten Städte und Gemeinden - mit Ausnahme der Beigeladenen und der Gemeinde Recke - Flächennutzungspläne, in denen Konzentrationszonen für Windkraftanlagen ausgewiesen sind. Die Konzentrationszonen weichen in vielen Fällen nach Größe und Zuschnitt von den Windeignungsbereichen des GEP ab; die Bezirksplanungsbehörde hat die entsprechenden Planungen im Zuge des sog. Anpassungsverfahrens oder jedenfalls nach Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens aus landesplanerischer Sicht als vertretbar beurteilt.
Der Standort der von der Klägerin geplanten Anlage ist ca. 1.500 m von dem im GEP ausgewiesenen Windeignungsbereich BOR 20 und ca. 3.000 m von dem Eignungsbereich BOR 21 entfernt. Der Abstand zu dem Bereich BOR 20 in der zwischenzeitlich erwogenen, nach Osten erweiterten Form beträgt ca. 150 m. Der GEP stellt den geplanten Standort nunmehr als Agrar- und Waldbereich dar, der von einem Bereich für den Schutz der Landschaft überlagert wird.
Unter dem 26. Juli 1999 beantragte der zwischenzeitlich verstorbene Ehemann der Klägerin bei der ursprünglich beklagten Bauaufsichtsbehörde die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Errichtung der hier in Rede stehenden Windkraftanlage sowie eine Baugenehmigung für eine zweite Anlage desselben Typs, die auf dem benachbarten Flurstück 49 errichtet werden sollte. Nach seinen Angaben war geplant, einen - geringeren - Teil der gewonnenen Energie für die eigene Landwirtschaft (Bullenmast) zu verwenden. Der Stromverbrauch dieses Betriebs habe in den vergangenen Jahren bei ca. 10 % der Nennleistung gelegen. Die darüber hinaus gewonnene Energie sollte in das öffentliche Stromnetz eingespeist werden.
In ihrer Stellungnahme vom 20. September 1999 wies die im Bauaufsichtsverfahren beteiligte jetzige Beklagte darauf hin, dass das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landesplanung den GEP mit der Maßgabe genehmigt habe, dass der Bereich BOR 20 nur die dem ursprünglichen Entwurf entsprechende Ausdehnung erhalte, d.h. dass nach der Genehmigung die im Laufe des Verfahrens erwogene Osterweiterung herauszunehmen sei. Danach liege der Standort außerhalb des Bereichs BOR 20. Da eine Ausnahme hier nicht in Betracht komme, stünden landesplanerische Belange dem Vorhaben entgegen.
Nach Inkrafttreten des Windenergieerlasses vom 3. Mai 2000 (Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums für Bauen und Wohnen, des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport, des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft und des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr - Grundsätze für Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen -, MBl. NRW. 2000, S. 690) nahm die Beklagte auf erneute Anfrage der Bauaufsichtsbehörde nochmals zu dem Vorhaben Stellung: Dass die geplanten Anlagen raumbedeutsam seien, ergebe sich aus dem besonderen Standort der Anlagen. Es handele sich bei dem betroffenen Landschaftsraum um einen gut strukturierten und reich gegliederten Ausschnitt der Münsterländischen Parklandschaft. In dem östlich und nordöstlich angrenzenden Landschaftsraum seien mehrere Waldkomplexe als schutzwürdige Biotope im Biotopkataster der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) NRW erfasst. Den unmittelbar an die auf dem Flurstück 47 geplante Anlage angrenzenden Waldbestand habe die LÖBF als geschützten Landschaftsteil vorgeschlagen. Der Kontrast zwischen Waldkulisse und technischer Anlage führe zu einer negativen Veränderung der natürlichen Eigenart der Landschaft. Das bedinge eine überproportionale Verfremdung des östlich und nordöstlich angrenzenden Landschaftsraumes "Klostervenn", der als besonders schützenswert einzustufen sei. Das Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn" sei als Kranichrastplatz besonders schützenswert; wegen der Sensibilität von Kranichen müsse der Bereich weiträumig von Beeinträchtigungen freigehalten werden.
Im Anhörungsverfahren wandte sich der Antragsteller mit Schreiben vom 13. September 2000 gegen die Einschätzung, dass das Vorhaben raumbedeutsam sei. Der Hinweis auf das Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn" gehe fehl, weil der Standort von diesem Bereich rund 3,5 bis 4 km und damit ebenso weit entfernt sei wie der Bereich BOR 20. Zudem seien nahe den Venn-Gebieten drei Anlagen vom Typ Enercon E-66 mit einer Nennleistung von 1,5 MW bestandskräftig genehmigt.
Auch unter Berücksichtigung der Einwendungen des Antragstellers hielt die Beklagte mit Schreiben vom 16. Februar 2001 an ihren landesplanerischen Bedenken fest und führte ergänzend aus: Der im GEP als Bereich für den Schutz der Landschaft dargestellte Bereich habe die Funktion als Verbundkorridor im Sinne der Biotopvernetzung zwischen den als Bereiche für den Schutz der Natur dargestellten Räumen "Rheder Bach" im Süden und dem Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn". Bei Zugrundelegung eines Interpretationsspielraums von 200 m falle der Standort in die Parzellenunschärfe der nicht genehmigten Ostfläche des Eignungsbereichs BOR 20, weshalb die Gründe, die zur Versagung der Genehmigung der Osterweiterung geführt hätten, gerade für diese Standorte gälten. Es sei bewusst ein Korridor zwischen den Eignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 belassen worden, um keine bandartigen Strukturen bzw. kein geschlossenes Windfeld entstehen zu lassen.
Am 19. Juli 2001 hat der Ehemann der Klägerin Klage auf Erteilung von "Baugenehmigungen" erhoben und zur Begründung zunächst auf das beigefügte Schreiben vom 13. September 2000 verwiesen. Daraufhin lehnte der Landrat des Kreises Borken die Anträge auf Erteilung eines Bauvorbescheids und einer Baugenehmigung durch Bescheide vom 23. Oktober 2001, zugestellt am 25. Oktober 2001, ab. Zur Begründung verwies er auf die entgegenstehenden Ausweisungen im GEP; ein Ausnahmetatbestand liege nicht vor, da der Korridor zwischen den Windeignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 bewusst frei gelassen worden sei. Dem Vorhaben stünden damit landschaftsästhetische Gesichtspunkte entgegen. Darüber hinaus sei die hier streitbefangene Anlage aus immissionsschutzrechtlicher Sicht nicht genehmigungsfähig, weil Gutachten zur Lärm- und Schattenschlagprognose nicht vorgelegt worden seien.
Gegen die Versagung der - hier nicht mehr streitbefangenen - Baugenehmigung wurde am 26. November 2001 (Montag) Widerspruch eingelegt, den die Beklagte durch Bescheid vom 24. Juni 2002 zurückwies.
Zur Begründung der Klage hat der Ehemann der Klägerin vorgetragen: Dem im Außenbereich privilegierten Vorhaben stünden keine öffentlichen Belange entgegen. Nach Maßgabe des nordrhein-westfälischen Windenergieerlasses vom 3. Mai 2000 seien zwei beieinander liegende Anlagen unterhalb einer Gesamthöhe von 100 m nicht raumbedeutsam. Darüber hinaus sei die Ausweisung von Windeignungsgebieten im GEP nicht geeignet, die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen. Sie garantiere nicht, dass Windkraftanlagen in den dargestellten Gebieten absoluten Vorrang genössen. Der GEP beruhe auf einer Verletzung des raumplanungsrechtlichen Abwägungsgebots. Die Berechnung in Nr. 15, dass bei einem durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine Windkraftanlage der 1,5 MW-Klasse das Flächenangebot der Eignungsbereiche rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen, mithin 1.800 MW elektrischer Leistung ausreiche, beruhe auf einer "Milchmädchenrechnung", weil schon wegen der nicht berücksichtigten Abstände zur Wohnbebauung nur ein geringer Teil der ausgewiesenen Flächen von etwa 20 % tatsächlich genutzt werden könne. Darüber hinaus handele es sich bei den Ausweisungen im GEP nicht um Ziele der Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, sondern lediglich um Grundsätze, denen keine Ausschlusswirkung beizumessen sei.
Dem GEP liege keine ausreichende Planrechtfertigung zugrunde, weil wegen des gesetzten Zeitdrucks keine hinreichende Ermittlung und Abwägung habe stattfinden können. Da zahlreiche Eignungsbereiche ausgewiesen worden seien, die für die Windkraftnutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ungeeignet seien, sei die Planung auch nicht vollzugsfähig. Die dem GEP zugrunde liegende Abwägung sei fehlerhaft: Ihm liege kein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde; den Verfahrensakten sei nicht zu entnehmen, welche Kriterien für die Ausweisung der Gebiete letztlich maßgeblich gewesen seien. Die zugrunde gelegten Untersuchungen des Deutschen Wetterdienstes (DWD) seien unzureichend und ungenau. Überdies sei nicht nachvollziehbar, warum sämtliche Bereiche, die in 10 m Höhe eine Windgeschwindigkeit von weniger als 3,5 m/sec im Jahresmittel aufweisen, außer Betracht gelassen worden seien; denn Anlagen der 1,5 MW-Klasse könnten - bei einer Nabenhöhe von mindestens 80 m - auch bei einer geringeren Windgeschwindigkeit wirtschaftlich arbeiten. Ferner sei die Immissionsproblematik in Bezug auf Wohnnutzungen nicht hinreichend berücksichtigt. Einerseits sei der pauschal festgesetzte Abstand von 1.000 m zu Wohnsiedlungsbereichen sachlich unangemessen; andererseits sei der gebotene Schutzabstand von 300 m zu Einzelgebäuden nicht in die Planung eingestellt worden. Das habe zur Folge, dass im - dem hier in Rede stehenden Standort benachbarten - Eignungsbereich BOR 20 nur eine nutzbare Fläche von 20 % verbleibe. Auch die Bereiche BOR 16 und BOR 18 seien wegen vorhandener Hochspannungsleitungen, Richtfunkstrecken, Gas- und Ölleitungen, Verkehrswegen, Wasserläufen u.ä. kaum nutzbar. Der weitere Planungsschritt, bei dem Flächen ermittelt worden seien, die insbesondere durch technische Strukturen vorbelastet seien, stelle eine Interessenfehlgewichtung dar, weil es widersinnig sei, Flächen nur deshalb auszuschließen, weil sie nicht vorbelastet seien. Der dritte Planungsschritt, bei dem allein die Vorgaben einer topographischen Karte im Maßstab 1:25.000 in den Blick genommen worden seien, sei schließlich oberflächlich. Worauf die Einteilung in Gebiete guter, mittlerer und geringer Eignung beruhe, sei sachlich nicht nachvollziehbar. Besichtigungen vor Ort hätten nur in Ausnahmefällen stattgefunden. Fehlerhaft sei es auch, dass in erheblichem Umfang öffentliche Belange nicht eingestellt worden seien; das gelte insbesondere für den Immissionsschutz sowie für militärische und kommunale Belange. Letzteres folge daraus, dass den Gemeinden nur drei Monate Zeit für erforderliche Untersuchungen und Stellungnahmen eingeräumt worden sei. In einigen Fällen seien auch sachfremde Erwägungen angestellt worden, wie etwa im Fall der Flächen BOR 1 und BOR 2, die nur deshalb aufgenommen worden seien, um "Gronau Flächen anbieten zu können", oder im Fall des Bereichs ST 10, der trotz ausdrücklich festgestellter fehlender Windhöffigkeit aufgenommen wurde, "um Lotte Flächen anbieten zu können".
Die fehlerhafte Ermittlung der abwägungserheblichen Belange verdeutliche im Übrigen eine für das Gebiet der Stadt Dülmen erstellte Studie. Die aufgezeigten Mängel hätten zur Folge, dass der GEP insgesamt nichtig sei, denn der Plangeber strebe mit der fehlerhaften Ausweisung von Eignungsbereichen eine Ausschlusswirkung für das gesamte sonstige Plangebiet an.
Schließlich seien die im vorliegenden Fall von der (nunmehr beklagten) Bezirksregierung geäußerten Bedenken unbegründet. Dies zeige das vom Kläger in Auftrag gegebene Gutachten des Landschaftsarchitekten Dr. M. , der den Vogelbestand in dem betroffenen Areal untersucht habe und keine Hinweise auf eine Korridorfunktion des Gebiets zwischen Rheder Bach und dem Burlo-Vardingholter Venn gefunden habe.
Nach dem Tod ihres Ehemannes hat die Klägerin als dessen Rechtsnachfolgerin das Verfahren fortgeführt.
Nach Bekanntwerden des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2004 - 4 C 9.03 - hat die Klägerin den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage auf dem Flurstück 49 am 24. September 2004 zurückgenommen. Sodann hat sie für diesen Teil ihrer Klage die Klagerücknahme und hilfsweise den Rechtsstreit insoweit für erledigt erklärt.
Für den verbleibenden Teil ihres Klagebegehrens hat die Klägerin beantragt,
den Landrat des Kreises Borken unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 23. Oktober 2001 zu verpflichten, ihr einen Bauvorbescheid zur Errichtung einer Windenergieanlage auf dem Grundstück zu erteilen, und zwar unter Ausklammerung der immissionsschutzrechtlichen Fragen,
hilfsweise den Landrat des Kreises Borken unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 23. Oktober 2001 zu verpflichten, ihr eine reine Bebauungsgenehmigung für das bezeichnete Grundstück unter zusätzlicher Ausklammerung der immissionsschutzrechtlichen Fragen zu erteilen.
Der Landrat des Kreises Borken hat der Klagerücknahme widersprochen und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat auf die Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid Bezug genommen und ergänzend vorgetragen, das klägerseits vorgelegte Gutachten des Sachverständigen Dr. M. sei nicht aussagekräftig, da es auf einer zu geringen Zahl von Begehungen beruhe. Es handele sich um einen ästhetisch und ökologisch besonders bedeutsamen Bereich. Die dort ganzjährig vorkommenden Vogelarten, Nahrung suchenden Großvögel, insbesondere Zugvögel, nachtaktive Eulen sowie Fledermäuse sollten vor Beeinträchtigungen geschützt werden. Dem Vorhaben stehe daher auch § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB entgegen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Die jetzige Beklagte hat ebenfalls keinen Antrag gestellt. Sie hat vorgetragen: Der Bearbeitungszeitraum für die Aufstellung des GEP sowie die den Gemeinden gesetzte Frist zur Stellungnahme seien ausreichend lang gewesen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass das Verfahren in Zusammenhang gestanden habe mit dem - schon im Jahr 1994 eingeleiteten - Verfahren zur Fortschreibung des gesamten GEP, in dessen Verlauf Erhebungen zu allen in der Regionalplanung behandelten Sachbereichen (insbesondere Siedlungsentwicklung, Natur- und Landschaftsschutz, Infrastruktur, Ressourcenentwicklung) vorgenommen worden seien. Dementsprechend sei die Region den Mitarbeitern der Bezirksplanungsbehörde auch ohne - weitere - Ortsbesichtigungen hinreichend bekannt. Die von der Klägerin gerügten Planungsmängel lägen nicht vor. Der Belang der Windhöffigkeit sei unter Berücksichtigung der Anlagenhöhe und der Topographie des Münsterlandes fast gänzlich zu vernachlässigen, weil in Höhen ab 100 m ausreichend Wind wehe. Darauf, dass die Windkraftanlagen optimalen wirtschaftlichen Ertrag erbrächten, bestehe kein Anspruch. Im Übrigen seien auch für die Bereiche, die die Klägerin als ungeeignet bezeichnet habe, Genehmigungen erteilt oder beantragt. Unabhängig davon treffe es nicht zu, dass Standorte mit geringerer Windhöffigkeit von vornherein ausgeschieden worden seien. Die nachfolgenden, in Verfahren zur Aufstellung von Flächennutzungsplänen erfolgten gemeindlichen Untersuchungen hätten die Windeignungsbereiche des GEP zu 80 % in ihrer räumlichen Lage bestätigt. Es treffe auch nicht zu, dass der GEP einen Abstand von 1.000 m zu Wohnsiedlungsbereichen vorsehe. Dieser sei nur Inhalt eines ersten Arbeitsentwurfs gewesen; später hätten insoweit je nach örtlicher Situation noch Veränderungen, und zwar sowohl Vergrößerungen als auch Verkleinerungen, stattgefunden. Die Immissionsabstände zu Einzelhäusern und Gehöften seien dem konkreten Zulassungsverfahren vorbehalten worden, auch um Raum für die übliche Praxis zu belassen, im Falle der Eigenbeschallung höhere Belastungen hinzunehmen. Hinsichtlich der weiteren Rügen der Klägerin sei festzuhalten, dass der GEP mit seinen 119 Windeignungsbereichen ein Rahmenkonzept darstelle, d.h. dass die Bereiche durch die nachfolgenden Planungsverfahren der Bauleitplanung im Abstimmung mit den Zielen der Landesplanung sehr wohl modifiziert, d.h. verkleinert, verschoben, vergrößert werden oder auch wegfallen könnten. Dies sei ein wesentlicher Aspekt eines mehrstufigen Planungskonzepts. Es liege demgemäß in der Natur der Sache, dass die Konkretisierung hinsichtlich der Belange Immissionsschutz, militärische Schutzbereiche und Flugsicherheit auf den der Regionalplanung nachfolgenden Planungsebenen erfolge. Dieser Systematik sei sich auch der Gesetzgeber bei Einführung des Planvorbehalts nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bewusst gewesen. Dass die grundsätzlichen Planungsebenen Regional- und Flächennutzungsplanung in den nachfolgenden Schritten weiter konkretisiert würden, sei allgemein bekannt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf die mündliche Verhandlung vom 30. September 2004 abgewiesen.
Auf den Antrag der Klägerin ist die Berufung durch Beschluss vom 21. Juli 2005 zugelassen worden. Soweit das Verfahren die schon im erstinstanzlichen Verfahren zurückgenommene Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung für eine Windkraftanlage in , betroffen hat, ist es abgetrennt und zwischenzeitlich eingestellt worden (8 A 4641/06).
Mit der Begründung ihrer Berufung hat die Klägerin die Klage unter Hinweis auf § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG dahin geändert, dass sie nunmehr die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids von der Beklagten als Immissionsschutzbehörde begehrt. Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen, dass die Anlage nicht raumbedeutsam sei und dass der GEP dem Vorhaben nicht entgegengehalten werden könne, weil er wegen Abwägungsmängeln insgesamt unwirksam sei. Ergänzend trägt die Klägerin vor: Der GEP sei ohne ausreichende Rechtsgrundlage erlassen worden. § 13 Abs. 5 LPlG NRW habe bei Inkrafttreten des GEP noch nicht gegolten. Darüber hinaus sei der GEP funktionslos geworden. Infolge zahlreicher Zielabweichungsverfahren und abweichender Flächennutzungspläne seien ausweislich des von der Beklagten auf Anforderung des Senats vorgelegten Zahlenmaterials weniger als die Hälfte der GEP-Eignungsflächen im Rahmen der Flächennutzungsplanung umgesetzt worden. Die Balance zwischen Positiv- und Negativflächen, die Wirksamkeitsvoraussetzung einer jeden Konzentrationsplanung sei, sei dadurch nicht mehr gegeben. Das ursprüngliche Planungskonzept sei zumindest so weit beeinträchtigt, dass eine erneute Gesamtabwägung über den GEP erforderlich geworden sei. Darüber hinaus seien weitere Flächen zwar von den Gemeinden in die Flächennutzungspläne übernommen worden, tatsächlich aber insbesondere wegen der zu Wohngebäuden - aus Gründen des Immissionsschutzes sowie zur Vermeidung optisch bedrängender Wirkungen - einzuhaltenden Schutzabstände nicht nutzbar. Bei der Bemessung dieser Schutzabstände sei auch zu berücksichtigen, dass die dem GEP zugrunde liegende Planungsabsicht Anlagen der 1,5 MW-Klasse im Auge gehabt habe, die naturgemäß eine gewisse Mindesthöhe aufweisen. Moderne 2 MW-Anlage benötigen i.d.R. mindestens eine Höhe von 150 m. Entgegen der Annahme des 10. Senats des OVG NRW in dessen Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 - treffe es auch nicht zu, dass die mit der Planung verbundene Erwartung, es könnten 1.200 Anlagen im Münsterland errichtet werden, zu 2/3 erfüllt sei. Ebenfalls abweichend von den Annahmen der Planungsbehörde betrage die durchschnittliche Leistung auch nicht 1,5 MW, sondern nur 1,1 MW. Statt der angestrebten Gesamtleistung von 1.800 MW dürften demnach - unter Zugrundelegung der von der Beklagten genannten Zahlen - weniger als 600 MW Gesamtleistung erreicht worden sein.
Unabhängig davon liege ein Ausnahmefall vor, in dem - anders als für den Regelfall von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorausgesetzt - öffentliche Belange nicht entgegenstünden. Die von der Beklagten angeführte avifaunistische Bedeutung des Gebiets bestehe nicht.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 30. September 2004 zu ändern und
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Landrats des Kreises Borken vom 23. Oktober 2001 zu verpflichten, ihr einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit betreffend die Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage des Typs Enercon E-44/6.44, Nennleistung 600 kW, Nabenhöhe 77,9 m, Rotordurchmesser 44 m, auf dem Grundstück zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
Sie trägt vor: Die Voraussetzungen für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung lägen nicht vor, weil die Anlage raumbedeutsam sei und der Anlagenstandort außerhalb der im GEP ausgewiesenen Eignungsbereiche liege. Ein Ausnahmefall sei nicht gegeben. Der Standort liege in einer typischen münsterländischen, reich strukturierten Parklandschaft, die im GEP als Bereich für den Schutz der Landschaft dargestellt sei. Diesem Raum komme die Funktion als von Windkraftanlagen freizuhaltender Korridor zwischen den Eignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 zu; so solle verhindert werden, dass bandartige Windfarmgürtel entstehen. Daraus, dass der Eignungsbereich BOR 21 aufgrund eines landesplanerischen Zielabweichungsverfahrens aufgegeben worden sei, folge nichts Gegenteiliges; denn es seien dort bereits Anlagen errichtet bzw. geplant.
An ihrer schriftsätzlich vorgetragenen Einschätzung, dass ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids nicht ersichtlich sei, hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Auf Anfrage des Senats hat die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten NRW mit Schreiben vom 23. November 2006 zu der ornithologischen Bedeutung des geplanten Standorts Stellung genommen. Danach rasten Kraniche nur unregelmäßig im Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn". Als Rastplatz für den Kranich habe das Gebiet keine landesweite Bedeutung. Das Naturschutzgebiet sei auch weit genug von den bereits bestehenden bzw. geplanten Windkraftanlagen entfernt, so dass keine Einschränkung der Anflugmöglichkeiten für Vögel in Naturschutzgebiet entstehen würde. Das von der Klägerin eingereichte Gutachten des Büros Dr. M. gebe den neuesten Kenntnisstand zum Thema Windkraft und Vogelwelt ausführlich wieder. Dem sei nichts hinzuzufügen.
Auf Aufforderung des Senats hat die Bezirksplanungsbehörde im November 2006 und Juli 2007 wie folgt Stellung genommen: Bisher seien für sechs Gemeinden Zielabweichungsverfahren mit dem Ergebnis durchgeführt worden, dass im GEP dargestellte Windeignungsbereiche nicht in die Flächennutzungsplanung zu übernehmen waren. Bis auf die Gemeinden Rhede und Recke hätten alle Gemeinden des Münsterlands Windvorrangzonen in ihren Flächennutzungsplänen ausgewiesen. Dabei sei es "überwiegend" (Stellungnahme November 2006) bzw. "fast ausschließlich" (Stellungnahme Juli 2007) durch das Kriterium "Vorsorgeabstand" zu Abweichungen zwischen den Flächennutzungsplänen und dem GEP gekommen, die sich nach Auffassung der Bezirksplanungsbehörde als - unter Berücksichtigung der Planungshierarchie - zulässige "Feinsteuerung" darstellten, zumal der Regionalplan ohnehin nur ein Rahmenkonzept darstelle. Die Bezirksplanungsbehörde habe Zielabweichungsverfahren nur in Bezug auf solche Flächennutzungspläne als erforderlich angesehen, die deutlich unter 15 % der Eignungsflächen umgesetzt hätten; ansonsten seien die Flächennutzungspläne als den landesplanerischen Zielen angepasst angesehen worden. Insgesamt seien im Münsterland, d.h. in der Stadt Münster sowie in den Kreisen Borken, Coesfeld, Steinfurt und Warendorf, 23.435 ha als Windeignungsbereiche ausgewiesen; 11.099 ha hätten die Gemeinden in ihren Flächennutzungsplänen ausgewiesen. Die Bezirksregierung beabsichtige, die Windeignungsbereiche im Rahmen der anstehenden Fortschreibung des Regionalplans mit Hilfe der zusätzlichen, in den Bauleitplanverfahren gewonnenen Informationen zu überarbeiten, auch wenn dies die Planungshierarchie auf den Kopf stelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die vom Landrat des Kreises Borken und der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge, das von der Klägerin vorgelegte Sachverständigengutachten, die von der Beklagten vorgelegten Aufstellungsvorgänge betreffend den GEP, die Akten betreffend die aufsichtsbehördliche Genehmigung der im räumlichen Geltungsbereich des GEP erlassenen Flächennutzungspläne und die beantragten bzw. durchgeführten Zielabweichungsverfahren, weiter die Bauakten der dem Anlagenstandort nächstgelegenen Wohnhäuser "Im Eichengrund 20" und "Im Kappenhagen 152".

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, die nur noch das auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids gerichtete Begehren zum Gegenstand hat, im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
A. Die Klage ist allerdings zulässig.
I. Dem steht nicht entgegen, das nur die Versagung der Baugenehmigung mit dem Widerspruch angefochten worden ist. Denn beide Verpflichtungsbegehren
- sowohl das auf Erteilung einer Baugenehmigung als auch das auf Erteilung eines Bauvorbescheids gerichtete Begehren - waren bei Erlass der Versagungsbescheide bereits rechtshängig. Das folgt - obwohl der in der Klageschrift vom 17. Juli 2001 angekündigte Antrag von einer "Baugenehmigung zur Errichtung von zwei Windenergieanlagen" spricht - bei verständiger Würdigung (vgl. § 88 VwGO) daraus, dass in dem der Klageschrift beigefügten Schriftsatz vom 13. September 2000 die Anträge eindeutig wiedergegeben waren.
II. Die Änderung der Klage im Berufungsverfahren mit dem Ziel der Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig; sie gilt entsprechend § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG in der ab dem 1. Juli 2005 geltenden Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1865) als sachdienlich.
Auch wenn diese Übergangsvorschrift ausdrücklich nur für Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung gilt, ist sie in Verfahren auf Erteilung eines Bauvorbescheids entsprechend anzuwenden. Die in der Gesetzesbegründung geschilderte Interessenlage ist zumindest für die Fortführung rechtshängiger Verpflichtungsklagen auf Erteilung von Bauvorbescheiden vergleichbar und es ist nicht ansatzweise erkennbar, dass der Gesetzgeber die in der Praxis aufgetretenen Probleme für diese Fallgestaltungen abweichend gelöst hätte, wenn er sie im Blick gehabt hätte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, ZNER 2006, 65 = ZfBR 2006, 474 = BauR 2006, 1715.
Die Klageänderung ist auch insoweit zulässig, als neben der Verpflichtung zur Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids die Aufhebung des im baurechtlichen Verfahren ergangenen ablehnenden Bescheids des Landrats des Kreises Borken begehrt wird. Denn aufgrund der Umstellung der Klage gemäß § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG wird das Verfahren in dem Stadium, in dem es sich befindet, nach Immissionsschutzrecht zu Ende geführt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O., und vom 5. September 2006 - 8 A 1971/04 -, NWVBl. 2007, 156 = ZfBR 2006, 789 = NuR 2007, 215; BT-Drucks. 15/5443, S. 4; dazu auch OVG Rh.-Pf., Urteil vom 6. Juli 2005 - 8 A 11033/04 -, BauR 2005, 1758 = NVwZ-RR 2006, 242.
Das bedeutet zugleich, dass im baurechtlichen Zulassungsverfahren erfolgte Verfahrensschritte, zu denen auch die ablehnenden Bescheide gehören, Teil des nunmehr nach anderen Vorschriften fortzuführenden Verfahrens bleiben. Dabei tritt die Immissionsschutzbehörde insgesamt in das einheitliche, bisher von der Baubehörde geführte Verfahren ein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O.
B. Die Klage ist aber nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids.
Nach § 9 Abs. 1 BImSchG kann durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten - hier nach § 4 BImSchG i.V.m. Nr. 1.6 des Anhangs der 4. BImSchV (in der seit dem 1. Juli 2005 geltenden Fassung) nach Immissionsschutzrecht genehmigungsbedürftigen - Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht. Die Genehmigungsfähigkeit des Standorts einer Anlage umfasst insbesondere auch bauplanungsrechtliche Fragen, die als einzelne Genehmigungsvoraussetzungen zum Gegenstand eines Vorbescheids gemacht werden können.
Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2001 - 4 C 3.01 -, NVwZ 2002, 1112 = UPR 2002, 194 = BayVBl. 2002, 739, und Beschluss vom 17. Dezember 2002 - 7 B 119.02 -, DVBl. 2003, 543 = NVwZ 2003, 750; OVG NRW, Urteile vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O., und vom 9. August 2007 - 8 A 1359/05 -, NWVBl. 2007, 154 = ZNER 2006, 364; Peschau, in: Feldhaus, Bundes- Immissionsschutzgesetz, Kommentar, Band 1, Teil 1, § 9 Rn. 10.
Die Klägerin hat zwar ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids (I.). Das Vorhaben ist aber wegen der entgegenstehenden Darstellungen im maßgeblichen Regionalplan bauplanungsrechtlich unzulässig (II.).
I. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse daran, dass die hier in Streit stehende bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens im Rahmen eines Vorbescheidsverfahren vorab geklärt wird. Die Prüfung, ob ein berechtigtes Interesse i.S.d. § 9 BImSchG vorliegt, unterliegt der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle; ein Beurteilungsspielraum steht der Beklagten insoweit nicht zu. Dabei ist ein berechtigtes Interesse regelmäßig gegeben, wenn bei umfangreichen Anlagen Planung und Ausbau sinnvollerweise in Abschnitten vorgenommen werden. Ein berechtigtes Interesse kann insbesondere dann angenommen werden, wenn dem Vorhabenträger durch die rechtsverbindliche Abschichtung der Prüfung einzelner Genehmigungsvoraussetzungen erhebliche Kostenvorteile entstehen.
Vgl. Jarass, BImSchG, 6. Aufl., 2005, § 8 Rn. 6.
Das ist hier der Fall. Ausgehend von den verschiedenen Standpunkten der Beteiligten ist die Klärung der bauplanungsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens ausschlaggebend für die weitere Entscheidung, ob sich der zusätzliche Planungsaufwand für die Klägerin lohnt.
Soweit die Ausführungen der Beklagten im Berufungsverfahren, mit denen sie begründet hat, dass aus ihrer Sicht ein berechtigtes Interesse an dem Erlass eines Vorbescheids fehle, zugleich dahin zu verstehen sein sollten, dass sie ihr Verfahrensermessen
- vgl. dazu Jarass, BImSchG, 6. Aufl., 2005, § 9 Rn. 9; Wasielewski, in: Koch/Scheuing, GK-BImSchG, § 9 Rn. 14, 106, Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 9 BImSchG Rn. 52 -
zu Ungunsten des Vorbescheidsverfahrens ausübe, führt dies zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung. Denn daran hat der Beklagtenvertreter schon in der mündlichen Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten; er hat vielmehr erklärt, dass das Verfahrensermessen zu Gunsten des von der Klägerin angestrebten Vorbescheidsverfahrens ausgeübt werde. Es kann daher offen bleiben, inwieweit das im immissionsschutzrechtlichen Vorbescheidsverfahren bestehende Verfahrensermessen in dem hier vorliegenden Fall, dass ein auf Erteilung eines Bauvorbescheids gerichtetes Verfahren im Berufungsverfahren in Anwendung von § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG geändert worden ist, durch den Zweck der Übergangsregelung gelenkt oder sogar reduziert wird.
II. Der Erteilung des Vorbescheids steht aber entgegen, dass das Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig ist.
Die Zulässigkeit des im Außenbereich geplanten Vorhabens richtet sich nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Denn die geplante Windkraftanlage würde nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne dieser Vorschrift "dienen", weil der erzeugte Strom nur zu einem geringen Anteil, nämlich lediglich zu 10 %, für den Betrieb der Klägerin genutzt werden könnte.
Anwendbar ist hier vielmehr § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Danach darf ein Vorhaben, das wie die geplante Anlage der Nutzung der Windkraft dient und deshalb im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, unter anderem dann nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist, ist grundsätzlich im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung zu ermitteln.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364 = BauR 2005, 987 = DVBl. 2005, 706 = NVwZ 2005, 578 = UPR 2005, 267 = ZfBR 2005, 373 = ZNER 2005, 85, vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17 = BauR 2002, 41 = BRS 64 (2001) Nr. 96 = DÖV 2002, 76 = DVBl. 2001, 1855 = NuR 2002, 49 = NVwZ 2002, 476 = UPR 2002, 33 = ZfBR 2002, 65, und vom 25. Oktober 1967 - 4 C 86.66 -, BVerwGE 28, 148 = DÖV 1968, 579 = DVBl. 1968, 385 = NJW 1968, 1105.
Selbst wenn privilegierten Vorhaben ein besonders starkes Gewicht zukommt, folgt daraus aber nicht, dass sie an jedem beliebigen Standort im Außenbereich zulässig sind. Auch für privilegierte Anlagen gilt das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. Mit § 35 Abs. 1 BauGB hat der Gesetzgeber den Außenbereich insbesondere nicht generell als Baubereich für privilegierte Vorhaben freigegeben, sondern die Zulässigkeit solcher Vorhaben vielmehr von der Einzelfallprüfung abhängig gemacht, ob ihnen an einem konkreten Standort öffentliche Belange entgegenstehen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Juni 1991 - 4 C 11.89 -, BauR 1991, 579 = BRS 52 (1992) Nr. 78 = NuR 1992, 29 = NVwZ-RR 1992, 401 = ZfBR 1991, 279, vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311 = BauR 1984, 269 = BRS 42 (1984) Nr. 91 = DÖV 1984, 846 = DVBl. 1984, 627 = NuR 1984, 237 = NVwZ 1984, 367 = UPR 1984, 221 = ZfBR 1984, 200, und vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 = BauR 1987, 651 = BRS 47 (1987) Nr. 5 = DÖV 1987, 1015 = DVBl. 1987, 1008 = NuR 1989, 125 = NVwZ 1988, 54 = UPR 1987, 427 = ZfBR 1987, 293.
Das ist hier der Fall. Es ist zwar nicht davon auszugehen, dass die geplante Windkraftanlage wegen von ihr ausgehender schädlicher Umwelteinwirkungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB (dazu 1.) oder wegen einer Beeinträchtigung der Belange des Natur- und Landschaftsschutzes im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB (dazu 2.) bauplanungsrechtlich unzulässig ist. Öffentliche Belange stehen dem Vorhaben aber nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB deshalb entgegen, weil der Standort außerhalb der im maßgeblichen Regionalplan dargestellten Windeignungsbereiche liegt (dazu 3.).
1. Es ist nicht davon auszugehen, dass das Vorhaben i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann. Ausweislich der von der Klägerin im Berufungsverfahren vorgelegten Immissionsprognose überschreiten die von der geplanten Anlage ausgehenden Beeinträchtigungen durch Schall und Schatten die Grenzen der Zumutbarkeit entweder nicht oder können jedenfalls durch Betriebseinschränkungen auf ein genehmigungsfähiges Maß begrenzt werden.
Bewohnern des Außenbereichs sind von Windkraftanlagen ausgehende Lärmpegel von 60 dB(A) tagsüber und 45 dB(A) nachts in Anlehnung an die für Mischgebiete nach der TA Lärm 1998 festgelegten Grenzwerte zuzumuten.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2007 - 8 A 2677/06 -, ZNER 2007, 237, m.w.N.
Die im vorliegenden Verfahren von der Klägerin vorsorglich vorgelegte Prognose berechnet für den der geplanten Anlage nächstgelegenen Immissionsort "Im Kappenhagen 15" unter Berücksichtigung eines Sicherheitszuschlags von 2,5 dB(A) einschließlich der Vorbelastung eine Gesamtbelastung von 44,9 dB(A). Damit wird der maßgebliche Immissionsrichtwert auch nachts bei Nennleistungsbetrieb voraussichtlich nicht überschritten. Unabhängig davon könnten Beeinträchtigungen jedenfalls durch geeignete Nebenbestimmungen insbesondere hinsichtlich einer Leistungsreduzierung auf ein immissionsschutzrechtlich zulässiges Maß begrenzt werden. Hierzu ist die Klägerin auch bereit.
Soweit die Prognose in Bezug auf zwei Immissionsorte eine Überschreitung der nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung als zumutbar angesehenen Beeinträchtigung durch periodischen Schattenschlag von 30 Stunden/Jahr (maximale jährliche Gesamtbelastung) bzw. 30 Minuten/Tag (maximale tägliche Belastung)
- vgl. insoweit OVG NRW, Urteil vom 18. November 2002 - 7 A 2141/00 - und Beschluss vom 27. Juni 2005 - 7 A 707/04 -; Nds. OVG, Beschluss vom 15. März 2004 - 1 ME 45/02 -, NuR 2005, 262 -
berechnet hat, hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 24. November 2006 ausdrücklich erklärt, dass die geplante Windkraftanlage mit einer entsprechenden Schattenabschaltautomatik versehen werden soll, die auch Gegenstand der nachfolgend zu beantragenden Genehmigung sein soll.
Bei einer Entfernung von - nach den Angaben in der Immissionsprognose - 310 m (Im Kappenhagen 15) bzw. 323 m (Im Eichengrund 20) zu den nächstgelegenen Wohngebäuden und einer Gesamthöhe der Anlage von 99,9 m ist auch nicht anzunehmen, dass sich die Anlage wegen einer von ihr ausgehenden optisch bedrängenden Wirkung als rücksichtslos darstellt.
Vgl. zu den dazu entwickelten Grundsätzen: OVG NRW, Urteil vom 9. August 2006 - 8 A 3726/05 -, NWVBl. 2007, 59 = DVBl. 2006, 1532 = BauR 2007, 74 = ZNER 2006, 361 = NuR 2007, 415, nachgehend: BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2006 - 4 B 72.06 -, NVwZ 2007, 336 = ZfBR 2007, 336 = UPR 2007, 150 = BauR 2007, 674; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2007 - 8 B 2283/06 -, BauR 2007, 1014.
Der Abstand zwischen dem Vorhabenstandort und den genannten Wohnhäusern beträgt mehr als das Dreifache der Anlagenhöhe; die darüber hinaus in den Blick zu nehmenden Einzelfallumstände sprechen gegen die Annahme, dass die optischen Wirkungen der geplanten Anlage in einer Weise bedrängend sein werden, die als Verstoß gegen das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme zu werten wäre.
Der Blick von dem nordöstlich gelegenen Wohnhaus Im Eichengrund 20 auf die geplante Anlage wird schon durch das unmittelbar an das Wohnhaus angrenzende Waldstück abgeschirmt. Zudem ist aus den beigezogenen Bauakten ersichtlich, dass die Wohnräume nicht in Richtung des Anlagenstandorts ausgerichtet sind. Der Blick von dem südlich des Standorts gelegenen Wohnhaus Im Kappenhagen 15 dürfte zwar an dem dort ebenfalls befindlichen Waldstück vorbeiführen; jedoch verfügt das Haus an seiner dem Standort zugewandten Seite nicht über Fenster. Lediglich von dem im Obergeschoss befindlichen Balkon an der Westseite könnte die Anlage seitlich zu sehen sein.
2. Die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB genannten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege stehen dem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen.
An ihrem ursprünglich erhobenen Einwand, dass der betreffende Bereich wegen seiner avifaunistischen Bedeutung schützenswert sei, hat die Beklagte in Ansehung der Stellungnahme der LÖBF NRW vom 23. November 2006 schon in der mündlichen Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten. Anhaltspunkte dafür, dass die Umgebung des Vorhabenstandorts als Verbundkorridor zwischen dem Rheder Bach und dem Naturschutzgebiet "Burlo- Vardingholter Venn" insbesondere für durchziehende Kraniche bedeutsam sei, sind nicht ersichtlich. Das von der Klägerin eingeholte Gutachten des Landschaftsarchitekten und vereidigten Sachverständigen Dr. M. ist aufgrund von Begehungen und Kartierungen, die in der Zeit zwischen Dezember 2001 und Juni 2002 stattgefunden haben, zu der Einschätzung gelangt, dass keine Hinweise auf eine Verbindungsfunktion zwischen dem Rheder Bach und dem Burlo-Vardingholter Venn bestünden. Es wurden weder Kraniche noch sonstige im Burlo-Vardingholter Venn anzutreffende geschützte Arten gesichtet. Die insbesondere für vogelkundliche Begutachtungen sachverständige LÖBF hat das Gutachten des Dr. M. geprüft und - auch vor dem Hintergrund der dort vorhandenen sonstigen Erkenntnisse - weder in methodischer Hinsicht noch in Bezug auf das Ergebnis der Untersuchung Bedenken aufgezeigt.
3. Das Vorhaben ist aber mit Blick auf die Darstellungen des maßgeblichen Gebietsentwicklungsplans planungsrechtlich unzulässig.
Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange der Errichtung von Windkraftanlagen und anderen Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Da die beigeladene Gemeinde keine Vorrangflächen für Windkraftanlagen in ihrem Flächennutzungsplan ausgewiesen hat, kommt insoweit nur der Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland, Teil 3: Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft, bekannt gemacht am 12. November 1998, GV.NRW. S. 606 (nachfolgend: GEP), in Betracht. Dieser steht dem Vorhaben als öffentlicher Belang entgegen, weil die Anlage raumbedeutsam im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist (dazu a) und weil der GEP die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für den Regelfall angeordnete Ausschlusswirkung entfaltet (dazu b).
a) Das Vorhaben der Klägerin ist raumbedeutsam im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB.
Raumbedeutsam ist ein Vorhaben nach der auch im hier angesprochenen Zusammenhang maßgeblichen Wertung des Bundesgesetzgebers (vgl. § 3 Nr. 6 ROG in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes - BauROG - vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2008) - ROG 1998 -) u.a. dann, wenn es die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst. Wann dies bei einer einzelnen Windkraftanlage der Fall ist, insbesondere bei welcher Größenordnung der Anlage, lässt sich nicht mit einer für alle Fallkonstellationen identischen Höhenangabe beantworten; die Annahme, eine Windkraftanlage könne nur dann raumbedeutsam sein, wenn sie eine Gesamthöhe von über 100 m erreicht, wäre deshalb fehlerhaft, während die umgekehrte Frage, ob eine Anlage immer dann raumbedeutsam ist, wenn sie eine bestimmte Mindesthöhe überschreitet, im vorliegenden Fall nicht beantwortet werden muss.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 837 = BRS 65 Nr. 96, und Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 = NVwZ 2003, 738 = DVBl. 2003, 1064 = BRS 66 Nr. 10 = ZNER 2003, 869 (jeweils betreffend Anlagen unter 100 m Gesamthöhe); Nds. OVG, Urteil vom 29. April 2004 - 1 LB 28/04 -, BRS 67 Nr. 101 (Anlage unter 100 m Gesamthöhe), und vom 28. März 2006 - 9 LC 226/03 -, ZfBR 2006, 794 = NdsVBl. 2006, 331 (Anlage jedenfalls ab 100 m Höhe im norddeutschen Flachland raumbedeutsam).
Ob eine Windkraftanlage raumbedeutsam ist, hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalles ab. Von Bedeutung sind neben der Höhe der Anlage u.a. das Geländeprofil der Umgebung sowie der Charakter und die - insbesondere durch Ziele der Raumordnung gesicherte - Funktion der Landschaft, in die die Anlage hineinwirkt. Nach diesen Maßstäben ist die von der Klägerin geplante Anlage raumbedeutsam. Sie weist mit 99,9 m eine Höhe auf, die jedenfalls als Indiz für eine Raumbedeutsamkeit gelten muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, UPR 2007, 156 = NWVBl. 2007, 225; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20. Februar 2003 - 1 A 11406/01 -, NVwZ-RR 2003, 619.
Der Standort liegt inmitten der eher flachen Münsterländer Parklandschaft, so dass die Anlage von weither zu sehen wäre und dementsprechend weit in die Umgebung hineinwirken würde.
b) Die Festlegung von Windeignungsbereichen im GEP entfaltet die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beschriebene Ausschlusswirkung. Der Senat schließt sich insoweit - auch in Ansehung der erst im vorliegenden Verfahren zu Tage getretenen tatsächlichen Erkenntnisse - im Ergebnis der Auffassung der zuvor mit dieser Frage befassten, für baurechtliche Streitigkeiten zuständigen Senate an.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, NWVBl. 2005, 466, und - 7 D 4/03.NE -, juris, Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D 21/04.NE -, NWVBl. 2006, 99, und Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.
aa) Der GEP ist entgegen der Annahme der Klägerin nicht schon deshalb unwirksam, weil es zum Zeitpunkt seiner Inkraftsetzung an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage für die Ausweisung von Eignungsbereichen mit externer Ausschlusswirkung fehlte. Eine solche gesetzliche Ermächtigung ist erforderlich, wenn eine raumplanerische Vorgabe Außenwirkung entfalten soll. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist eine solche Ermächtigung allerdings nicht zu entnehmen. Vielmehr bedarf es einer Rechtsgrundlage im jeweiligen Landesrecht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht der Länder, K § 7 ROG Rn. 101.
§ 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG NRW 2005, der die rahmenrechtlichen Vorgaben des § 7 Abs. 4 ROG 1998 umsetzt, ist zwar erst durch Gesetz vom 3. Mai 2005 (GV. NRW. S. 430) in das Landesrecht eingefügt worden. Daraus folgt jedoch nicht, dass es bis zum Inkrafttreten dieser ausdrücklichen Ermächtigung an einer ausreichenden Rechtsgrundlage gefehlt hätte. Eine spezielle landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist nämlich nicht erforderlich, wenn sich aus dem übrigen Landesplanungsrecht hinreichend bestimmt ableiten lässt, dass der Landesgesetzgeber auch Konzentrationsentscheidungen i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hat zulassen wollen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.
Das war auch schon vor Inkrafttreten des § 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG NRW 2005 der Fall. Denn die Ermächtigung zur Festlegung regionaler Ziele der Raumordnung in den §§ 11 und 14 Abs. 1 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des GEP geltenden Fassung vom 29. Juni 1994, (GV. NRW. S. 474) erfasst bei sachgerechter Auslegung auch die Ermächtigung zur Festlegung von Zielen mit negativ-planerischer Funktion.
Vgl. Seibert, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, in: Festschrift für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 373, 378 f.; i.E. ebenso OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.; vgl. hierzu, die Frage in Bezug auf die Darstellung von Abgrabungsflächen in der Tendenz bejahend, aber letztlich offen lassend: OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -, juris; nachgehend: BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240; ebenso für § 12 LPlG Rh.Pf.: OVG Rh.-Pf., Urteile vom 28. Februar 2002 - 1 A 11629/01 -, BauR 2002, 1053, vom 20. September 2003 - 1 A 11406/01 -, a.a.O., und vom 24. Juli 2003 - 1 A 10321/02 -, juris; anders für Art. 17 Bay. LPlG 1997: Bay. VGH, Beschluss vom 5. Februar 2007 - 2 C 06.3305 -, juris, und für § 5 LPlG LSA: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 11. November 2004 - 2 K 144/01 -, ZNER 2004, 370.
Den Regelungen des Landesplanungsgesetzes ist nicht zu entnehmen, dass nur "positive" Festlegungen möglich und zulässig sein sollen. Ein derartiges Verständnis würde der Steuerungsaufgabe und -funktion des Gebietsentwicklungsplans als regionalem Flächensicherungskonzept nicht gerecht.
Dafür spricht im Weiteren auch, dass die Zulässigkeit einer planerischen Darstellung bestimmter Flächen für Abgrabungen mit dem Ziel, die Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern, auch schon vor Inkrafttreten des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB anerkannt war. Das gilt für entsprechende Darstellungen in einem Flächennutzungsplan, die als öffentliche Belange einem privilegierten Außenbereichsvorhaben entgegengesetzt werden können,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 = Buchholz 406.11 § 5 BBauG Nr. 5,
schließt aber entsprechende Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.
An dieser Rechtsprechung, die maßgeblich in Bezug auf negativ-planerische Darstellungen von Abgrabungsbereichen nach nordrhein-westfälischem Landesplanungsrecht entwickelt worden ist, hat sich der Bundesgesetzgeber bei der Einführung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, NVwZ 1998, 960, unter Hinweis auf BT-Drucks. 13/4978, S. 7.
bb) Der hier maßgebliche Gebietsentwicklungsplan entspricht den inhaltlichen Anforderungen an einen Plan, der sich die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beimisst.
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Windkraftanlagen (sowie anderer Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB) im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung richtet. Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windkraftanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem Antragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. Die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger der Windkraftnutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) "Verhinderungsplanung" ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers, Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB), beachten und für die Windkraftnutzung im Plangebiet in substantieller Weise Raum schaffen. Eine "Verhinderungsplanung" liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 = NVwZ 2003, 733 = UPR 2003, 188 = DVBl. 2003, 797 = BRS 65 Nr. 95, vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261 = ZNER 2003, 245 = BayVBl. 2003, 757, und vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., sowie Beschluss vom 12. Juli 2006 - 4 B 49.06 -, ZfBR 2006, 679.
Dies zugrunde gelegt steht die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP dem Vorhaben nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Bei der Darstellung der Eignungsbereiche handelt es sich nach der maßgeblichen Planungsabsicht des Bezirksplanungsrats um Ziele der Raumordnung und Landesplanung (dazu (1)). Diese sind auch hinreichend bestimmt festgelegt (dazu (2)). Der Plan leidet weder an anfänglichen Abwägungsmängeln, die seine Wirksamkeit durchgreifend in Frage stellen (dazu (3)), noch hat er durch nachfolgende (rechts-)tatsächliche Entwicklungen seine Steuerungskraft verloren (dazu (4)).
(1) Mit der Verwendung des Begriffs "Ziele der Raumordnung" knüpft die erstmals durch Gesetz vom 30. Juli 1996 (BGBl. I S. 1189) mit Wirkung zum 1. Januar 1997 eingeführte Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB 1997, nunmehr § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, an die Vorschrift des § 5 Abs. 2 Satz 1 des Raumordnungsgesetzes in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung vom 28. April 1993 (BGBl. I S. 630) - ROG 1993 - an, wonach Zielen der Raumordnung die Funktion zukommt, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG 1993 notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. Ziele sind danach von bloßen Grundsätzen der Raumordnung abzugrenzen, denen die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beschriebene Ausschlusswirkung nicht zukommt. Das Bundesverwaltungsgericht hat Ziele der Raumordnung als landesplanerische Letztentscheidungen definiert, die auf einer Abwägung landesplanerischer Interessen und Gesichtspunkte beruhen, auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen und im mehrstufigen System räumlicher Gesamtplanung (Landes- und Regionalplanung, Bauleitplanung) tendenziell auf weitere Konkretisierung in der nachgeordneten Planungsebene angelegt sind.
Vgl. zu § 5 Abs. 2 ROG 1965: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 (334 f.), und Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17 = NVwZ 2002, 476.
Dieses Begriffsverständnis hat der Gesetzgeber bei der gesetzlichen Neuregelung durch das Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998 in § 3 Nr. 2 ROG 1998 übernommen. Ziele der Raumordnung sind danach verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. § 3 Nr. 2 ROG 1998). Demgegenüber sind Grundsätze der Raumordnung allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. § 3 Nr. 3 ROG 1998).
Ausgehend von diesem Begriffsverständnis sind die im GEP festgelegten Eignungsbereiche nach dem erkennbaren Regelungswillen des Bezirksplanungsrats des Regierungsbezirks Münster als Ziele der Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu qualifizieren, durch die die Errichtung von Windkraftanlagen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden sollte.
Ebenso OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE und 7 D 4/03.NE -, Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D 21/04.NE - und Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, jeweils a.a.O.
Dafür spricht zunächst die Verwendung des Begriffs des Eignungsbereichs. Zwar wurde der GEP schon am 9. Juni 1997 erlassen, also bevor die Begriffe Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsbereich in § 7 Abs. 4 ROG 1998 erstmals gesetzlich definiert wurden. Das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 einschließlich der betreffenden Begriffsbestimmungen lag aber während des GEP- Aufstellungsverfahrens bereits im Entwurf vor; der Regierungsentwurf datiert vom 4. Dezember 1996 (BT-Drucks. 13/6392). Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass der Bezirksplanungsrat den Begriff des Eignungsbereichs in dem Sinne verstanden hat, wie er dem Regierungsentwurf des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 zugrunde lag und wie er nunmehr im ROG 1998 enthalten ist. Danach haben Vorranggebiete (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG 1998) grundsätzlich innergebietlich Zielcharakter und erlangen außergebietlich Ausschlusswirkung nur nach § 7 Abs. 4 Satz 2 ROG 1998. Eignungsgebiete entfalten nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 stets außergebietlich eine Ausschlusswirkung, die als Letztentscheidung mit Zielcharakter einzuordnen ist, wohingegen der Wortlaut der Vorschrift sich zu der gebietsinternen Verbindlichkeit der Ausweisung eines Eignungsgebiets nicht verhält. In der Entwurfsbegründung ist ausgeführt, dass die Eignungsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 raumbedeutsame Vorhaben im bauplanungsrechtlichen Außenbereich dadurch steuern sollen, dass bestimmte Gebiete in einer Region für diese Maßnahmen als geeignet erklärt werden mit der Folge, dass diese raumbedeutsamen Maßnahmen außerhalb dieser Gebiete regelmäßig ausgeschlossen sein sollen. Die Positivausweisung von Vorrang- und Eignungsgebieten hat der Gesetzgeber als "Ziele der Raumordnung" verstanden wissen wollen.
Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 84.
An diesem Begriffsverständnis ist festzuhalten. Die Unbedenklichkeitserklärung eines Standorts für eine bestimmte Nutzung stellt eine zwar ebenenspezifisch zu verstehende, aber dennoch verbindliche Zielaussage dar. Die abschließende planerische Abwägung und Entscheidung zur Konzentration bestimmter Vorhaben im Eignungsgebiet enthält eine einheitliche positive und negative Zielfestlegung.
Ebenso Runkel, DVBl. 1997, 275 (276); Schroeder, UPR 2000, 52 (54); Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 7 Rn. 105 und J 630 Anm. 5.5; vgl. ferner Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen auf die Zulässigkeit privilegierter Außenbereichsvorhaben, 1997, S. 79 f.; Seibert, a.a.O., S. 377.
Das schließt nicht aus, dass die positive Zielaussage hinsichtlich der einzelnen Standorte im Eignungsgebiet noch konkretisierungsfähig ist. Die landesplanerische Letztentscheidung, dass das Gebiet geeignet ist, wird dadurch aber nicht in Frage gestellt.
Daher ist auch in Ansehung der vor allem im Schrifttum geäußerten Kritik
- vgl. etwa Erbguth, DVBl. 1998, 209 (212); Grotefels, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 369 (380 ff.); Spiecker, BayVBl. 2001, 673 (675); Hendler, UPR 2003, 401; Kirste, DVBl. 2005, 993 (999 ff.), m.w.N.; vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 11. November 2004 - 2 K 144/01 - , ZNER 2004, 370 ff. -
der regionalplanerischen Darstellung nicht nur von Vorranggebieten mit außergebietlicher Ausschlusswirkung, sondern auch derjenigen von Eignungsgebieten die Qualität von Zielen der Raumordnung beizumessen.
So auch BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., und Beschluss vom 3. August 2005 - 4 BN 35.05 -, ZfBR 2006, 50.
Unabhängig von der Verwendung des Begriffs des Eignungsbereichs folgt auch aus den textlichen Darstellungen des GEP, dass die Ausweisung von Eignungsbereichen vom Plangeber als verbindliche planerische Vorgaben gemeint war. So heißt es in Nr. 1 der textlichen Darstellungen, dass sich die Planung und Errichtung von Windkraftanlagen zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten Konzentration der Raumnutzungen grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen hat, die als Bereiche für die Nutzung erneuerbarer Energien zeichnerisch dargestellt sind. Die Verwendung des Wortes "grundsätzlich" steht der Verbindlichkeit der Darstellung nicht entgegen, denn aus den Regelungen in Nrn. 2 und 3 der textlichen Darstellungen folgt, dass neben den als Eignungsbereiche dargestellten Flächen nur bestimmte weitere Flächen, nämlich Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereiche (Nr. 2) sowie Standorte für die Abfallentsorgung (Nr. 3), in Betracht kommen sollen. Noch deutlicher wird die vom Plangeber angestrebte Verbindlichkeit in Nrn. 11a und 33 der Erläuterungen, wenn es dort heißt, dass die Darstellung der Eignungsbereiche bis zu einer Konkretisierung durch eine kommunale Bauleitplanung "Konzentrationswirkung" entfalte.
Gegen die Einordnung der Darstellung der Eignungsbereiche als Ziele der Raumordnung kann nicht eingewandt werden, dass der Bezirksplanungsrat seine dem GEP zugrunde gelegte Abwägung nicht i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG 1998 als abschließend abgewogen angesehen hätte. Allerdings würde eine lediglich vorläufige Raumplanung, die die Entscheidung über die Zulassung von Windkraftanlagen in einem bestimmten Bereich nicht selbst trifft, sondern auf die gemeindliche Planung verlagert, die Voraussetzung einer abschließenden raumordnerischen Abwägung nicht erfüllen und damit auch kein schlüssiges gesamträumliches Konzept darstellen.
Zu sog. "weißen" Flächen vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 -, a.a.O.
Das ist indessen nicht der Fall. Derartiges folgt nicht aus Nr. 12 der Erläuterungen, wonach die Darstellung der Eignungsbereiche lediglich "deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung sowie der einzelfallbezogenen Prüfung überlassen bleiben soll. Ebenso wenig spricht für eine bloß vorläufige Planung, dass der Bezirksplanungsrat einzelne für die Genehmigungsfähigkeit von Windkraftanlagen in den dargestellten Eignungsbereichen relevante Aspekte in seine Abwägung bewusst nicht einbezogen hat, wie Richtfunkstrecken und Leitungen, Lagerstätten, Bodendenkmäler, Immissionsschutz, Schäden durch Eis- und Blattabwurf sowie Verkehrsinfrastruktur (Bahnlinien, Wasserstraßen).
Vgl. Nr. 6 der Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war ("Hinweise der Verfahrensbeteiligten, die für nachfolgende Fachverfahren zur Kenntnis genommen wurden").
Dass der Plangeber bei seiner planerischen Abwägung bestimmte, (spätestens) im konkreten Genehmigungsverfahren zu prüfende Aspekte ausdrücklich unberücksichtigt gelassen hat, lässt nicht darauf schließen, dass er seine Entscheidung als nicht abschließend abgewogen angesehen hätte. Maßgeblich und zwingend in die Abwägung einzustellen sind nämlich nur die auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar erheblichen Belange. Es entspricht der gesetzlichen Konzeption übereinander gestufter Planungsebenen, dass der jeweilige Plangeber grundsätzlich nur die auf seiner Hierarchieebene erheblichen Belange abzuwägen hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390.
Wenn die genannten Gesichtspunkte dabei unberücksichtigt geblieben sind, heißt das nicht, dass die raumplanerische Abwägung unvollständig geblieben ist. Vielmehr bedeutet dies, dass die betreffenden Aspekte nach Einschätzung der Bezirksplanungsbehörde auf ihrer Planungsebene nicht von abwägungserheblicher Bedeutung und den nachfolgenden Planungsebenen bzw. dem Genehmigungsverfahren zu überlassen waren. Das reicht zur Begründung der Zielqualität der Darstellungen aus. Davon zu unterscheiden ist die - unter dem Aspekt möglicher Abwägungsmängel zu untersuchende - Frage, ob die Einschätzung zutraf, dass die außer Betracht gelassenen Belange auf dieser Planungsstufe nicht abschließend zu berücksichtigen waren.
Gegen die Annahme, dass der Bezirksplanungsrat die dem GEP bei dessen Erlass zugrunde gelegte Abwägung als abschließend abgewogen i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG 1998 ansah, lässt sich auch nicht die Art und Weise anführen, wie die Bezirksregierung als Bezirksplanungs- und Kommunalaufsichtsbehörde den GEP in der Zeit seit seinem Inkrafttreten gehandhabt hat. Allerdings kann der Eindruck entstehen, dass die Festlegung der Eignungsbereiche nur im Außenverhältnis als verbindlich angesehen wurde, während den Gemeinden für die Flächennutzungsplanung - abweichend von § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind - ein weiter Spielraum gelassen wurde. Soweit Anträge auf Zulassung von Zielabweichungen mit dem Ziel gestellt wurden, im GEP dargestellte Eignungsbereiche nicht in den Flächennutzungsplan übernehmen zu müssen, hatten diese stets Erfolg. Darüber hinaus hat die Bezirksregierung selbst bei Flächennutzungsplanungen, bei denen ganze Eignungsbereiche ausgeschieden wurden, weder während der Aufstellungsphase im Rahmen des sog. Anpassungsverfahrens (jetzt: § 32 LPlG NRW 2005) noch im Genehmigungsverfahren nach § 6 BauGB Anlass gesehen, einen Verstoß gegen das Anpassungsgebot zu rügen. Diese Umstände stellen aber letztlich nicht in Frage, dass der Bezirksplanungsrat, auf dessen Planungsabsicht es insoweit allein ankommt, mit der Ausweisung der Eignungsbereiche im GEP verbindliche Ziele der Raumordnung festlegen wollte.
(2) Die gebietsbezogene Darstellung der Windeignungsbereiche im GEP ist auch hinreichend bestimmt.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um einen Regionalplan handelt, der naturgemäß einen größeren Raum betrifft. Eine parzellenscharfe Ausweisung ist daher nicht erforderlich. Dem steht nicht entgegen, dass die im Maßstab 1:25.000 erfolgte zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche nach Nr. 12 der Erläuterungen lediglich "deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung überlässt. Ein aus dem groben Maßstab folgender Interpretationsspielraum von mindestens 50 m betrifft angesichts der Großräumigkeit des Plans nur Flächen in Größenordnungen, die ohnehin einer nachfolgenden, die Entscheidungen des GEP im Grundsatz akzeptierenden "Feinsteuerung"
- zu diesem Begriff vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 = ZNER 2004, 169 = NVwZ 2004, 858 -
im Rahmen der Flächennutzungsplanung zugänglich sind und zudem schon wegen der Nähe zu einem ausgewiesenen Eignungsbereich nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine einzelfallbezogene Prüfung erforderlich machen.
(3) Die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP ist - soweit die planerischer Entscheidung einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich ist - auch inhaltlich nicht zu beanstanden.
In Anlehnung an die im Bauplanungsrecht entwickelten Grundsätze ist eine Planung zunächst dann nicht erforderlich und deshalb fehlerhaft, wenn sie keinen vollzugsfähigen Inhalt hat, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindliche rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit gilt nicht nur für den Anlass, sondern auch für den Inhalt des Plans und damit für jede seiner Festsetzungen. Können die für die Verwirklichung des Plans erforderlichen Genehmigungen wegen Verletzung zwingenden Rechts nicht erteilt werden, ist der Plan wegen Verstoßes gegen das enthaltene Gebot der Erforderlichkeit der Planung nichtig.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Februar 2005
- 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584, und vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR 2006, 468 (zum Regionalplan), sowie Urteil vom 12. August 1999 - 4 CN 4.98 -, BVerwGE 109, 246 = NVwZ 2000, 550 = VBlBW 2000, 103 (zum Bebauungsplan).
Der Maßstab der Erforderlichkeit stellt in diesem Zusammenhang allerdings nur ein grobes Raster dar. Die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung sind hingegen nach den Maßstäben des Abwägungsgebots zu überprüfen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, a.a.O.; VGH Bad.- Württ., Urteil vom 6. November 2006 - 3 S 2115/04 -, NuR 2007, 92 = VBlBW 2007, 178.
Insoweit, also hinsichtlich der Anforderungen an die raumplanerischer Abwägung, ist nach der Überleitungsvorschrift in § 23 ROG 1998 das Raumordnungsgesetz in der vor dem 18. August 1997 geltenden Fassung maßgeblich, weil mit der Aufstellung des angegriffenen Gebietsentwicklungsplans bereits vor dem In-Kraft-Treten des BauROG 1998 am 1. Januar 1998 begonnen wurde. Keine Anwendung finden danach die nunmehr geltenden Regelungen der §§ 7 Abs. 7 ROG 1998 und 14 Abs. 1 LPlG NRW 2005, wonach bei der Aufstellung der Raumordnungspläne nicht nur die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen, sondern auch öffentliche sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, BauR 2007, 859.
Die nunmehr in § 7 Abs. 7 ROG 1998 formulierten Anforderungen normieren aber im Wesentlichen lediglich die allgemeinen, bereits zuvor in Anlehnung an das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot entwickelten Maßstäbe, die zumindest dann zu beachten sind, wenn eine raumordnerische Zielfestlegung infolge raumordnungsexterner Regelungen nachteilige rechtliche Wirkungen für die Rechtsstellung von Privaten zur Folge haben können.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, a.a.O.
Danach ist das planungsrechtliche Abwägungsgebot verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Im Weiteren ist es verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
Soweit Ziele der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - ohne dass es der Zwischenebene der gemeindlichen Planung bedürfte - unmittelbar auf die Vorhabenzulassung im Einzelfall durchschlagen, bedingt dies erhöhte Anforderungen an die inhaltliche Qualität und Bestimmtheit der Zielaussagen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, a.a.O., und Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, a.a.O.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um eine Regionalplanung handelt, die in der Regel nicht detailgenau ist, sondern der örtlichen Bauleitplanung noch Raum für eigene Abwägungsentscheidungen lässt. Daraus folgt grundsätzlich, dass die Raumordnungsbehörde ihre Abwägung an mehr oder weniger global und pauschalierend festgelegten Kriterien ausrichten kann. Je konkreter die raumordnerische Zielsetzung und je höher ihr Verbindlichkeitsgrad ist, desto mehr nähern sich die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen den für die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben allerdings an.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 8 A 480/01 -, NuR 2003, 47.
Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301 (309); vgl. auch Sächs. OVG, Urteil vom 7. April 2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl. 2005, 225 (zu § 6 Abs. 3 Sächs. LPlG).
Dies zugrunde gelegt beruht die Darstellung von Windeignungsbereichen im hier maßgeblichen GEP auf einer rechtlich nicht zu beanstandenden planerischen Abwägung.
(a) Nach den dargelegten Maßstäben kann dem GEP nicht wegen mangelnder Vollzugsfähigkeit die Erforderlichkeit abgesprochen werden.
Es ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die Eignungsflächen insgesamt oder jedenfalls fast vollständig für Zwecke der Windkraftnutzung ungeeignet wären.
Der Errichtung von Windkraftanlagen im Plangebiet stehen nicht flächendeckend unüberwindbare Hindernisse entgegen. Das wird dadurch indiziert, dass tatsächlich in den GEP-Eignungsbereichen nach den vorliegenden Erkenntnissen ca. 600 Anlagen errichtet oder wenigstens genehmigt worden sind. Klarstellend ist festzuhalten, dass sich die sowohl im Parallelverfahren 8 A 3581/04 mit Schriftsatz vom 27. Oktober 2006 schriftlich vorgetragene als auch von einem Mitarbeiter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem 10. Senat des erkennenden Gericht am 19. September 2006 im Verfahren 10 A 973/04 genannte Zahl von schon über 800 errichteten oder jedenfalls genehmigten Anlagen auf die im gesamten Regierungsbezirk Münster beantragten Windkraftanlagen bezieht. Wie die Beklagte auf Nachfrage des Senats eingeräumt hat, schließt die Zahl von 807 Anlagen zunächst 56 Anlagen ein, die sich zwar im Regierungsbezirk Münster, aber außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des GEP im Kreis Recklinghausen und in der Stadt Bottrop befinden. Aus dem im Verfahren 8 A 3581/04 eingereichten Datenmaterial, das auch zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemacht worden ist, folgt, dass in der mitgeteilten Gesamtzahl ferner 136 Anlagen an Standorten enthalten sind, die außerhalb der im GEP ausgewiesenen Windeignungsbereiche liegen. Von der nach Abzug auch dieser Anlagen noch verbleibenden Zahl von 615 Anlagen sind schließlich diejenigen Vorhaben abzuziehen, die in dem vorgelegten Datenmaterial berücksichtigt sind, obwohl die Genehmigungsanträge - zum Teil bestandskräftig - abgelehnt wurden.
(b) Das der Abwägung zugrunde gelegte regionalplanerische Grundkonzept ist schlüssig.
Die nach Nrn. 19 ff. der Erläuterungen im planerischen Abwägungsprozess berücksichtigten Ziele und Kriterien betrafen öffentliche Belange, die nach Lage der Dinge auf dieser Planungsebene zu berücksichtigen waren, nämlich insbesondere die landesplanerischen Vorgaben (vgl. Ziel D II 2.4 des Landesentwicklungsplans NRW), die flächenhaft ermittelten Windpotentiale, die Vorbelastung von Freiräumen durch infrastrukturelle Eingriffe, die besondere Eignung von weniger strukturierten Landschaftsteilen (weil diese geringe Rauhigkeit und geringes Konfliktpotential mit Einzelgehöften aufweisen), die Sicherung von Entwicklungspotentialen für die Siedlungsentwicklung, der Schutz der Natur, der Schutz größerer geschlossener Waldbereiche (der Schutz kleinerer Waldflächen blieb nach Nr. 26 der Erläuterungen den nachfolgenden Planungsstufen vorbehalten), die Erhaltung wertvoller Biotopstrukturen, die Erhaltung markanter landschaftsprägender Strukturen, die Einhaltung von Schutzabständen zu Wohnsiedlungsbereichen, zu Richtfunkstrecken, zu militärischen Einrichtungen und zu den im GEP dargestellten Flugplätzen sowie die Freihaltung von Abgrabungsbereichen.
Es stellt keinen Abwägungsmangel dar, wenn die Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen so großzügig bemessen wurden, dass dem Vorsorgegedanken (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) auch mit Blick auf mögliche zukünftige Entwicklungen Rechnung getragen wurde. Denn es besteht keine Verpflichtung, der Windkraftnutzung größtmöglichen Raum zur Verfügung zu stellen. Aus demselben Grund begegnet es keinen Bedenken, dass der Plangeber Flächen geringerer Windhöffigkeit grundsätzlich nicht berücksichtigt hat, auch wenn der wirtschaftliche Betrieb besonders hoher Anlagen dort möglich sein sollte. Auch die in einzelnen Fällen auf Wunsch der betroffenen Gemeinden gleichwohl erfolgte Auswahl von Flächen geringer Windhöffigkeit stellt die Schlüssigkeit des Planungskonzepts nicht in Frage, wenn - wie hier - gleichwohl ausreichend geeignete Flächen bleiben. Entsprechendes gilt für die Berücksichtigung von Flächen, deren Bebauung mit Windkraftanlagen aus Gründen der Luftverkehrssicherheit Restriktionen unterliegen, weil sie im Umfeld eines Flugplatzes liegen.
Die Rüge, Bereiche hätten nicht deshalb ausgeschieden oder als gering geeignet angesehen werden dürfen, weil sie nicht vorbelastet seien, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Gerade auf regionalplanerischer Ebene waren Belange des Landschaftsschutzes und der Landschaftsästhetik zu berücksichtigen. Es stellt keine Fehlgewichtung dar, wenn sich der Plangeber dafür entschieden hat, die ohnehin rar gewordenen Flächen, die bislang noch von Vorbelastungen frei sind, auch zukünftig vor Beeinträchtigungen zu schützen.
(c) Ein Abwägungsmangel ist nicht darin zu sehen, dass die Belange der potentiellen Vorhabenträger nicht gesondert berücksichtigt und insbesondere die Grundstückseigentümer nicht am Verfahren beteiligt worden sind. Zwar gehören die privaten Belange der Eigentümer zur Windkraftnutzung geeigneter Flächen bei der Festlegung von (Vorrang-) Gebieten und zugleich Ausschlussflächen, die nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB private Grundeigentümer unmittelbar bindet, zu dem in den Blick zu nehmenden Abwägungsmaterial.
Dazu reicht es aber aus, wenn das Interesse der Eigentümer der Grundstücke, die wegen ihrer Windhöffigkeit überhaupt als potentielle Standorte in Betracht kommen, unterstellt und typisierend in die Planabwägung eingestellt wird; einer Beteiligung der Grundstückseigentümer bedarf es dann nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20. Februar 2003 - 1 A 11406/01 - NVwZ-RR 2003, 619.
(d) Ohne Erfolg bleibt auch die Rüge der Klägerin, die Schlüssigkeit des Planungskonzepts werde dadurch in Frage gestellt, dass der Bezirksplanungsrat insbesondere die aus Gründen des Immissionsschutzes gebotenen Schutzabstände zu im Außenbereich vorhandenen Wohngebäuden unberücksichtigt gelassen und daher in großem Umfang Flächen ausgewählt habe, die sich auf der nachfolgenden Planungsebene als ungeeignet erwiesen hätten.
Insoweit ist von folgendem Sachverhalt auszugehen:
Der Darstellung der Eignungsbereiche liegt eine flächendeckende Untersuchung des Plangebiets zugrunde (vgl. Nr. 13 der Erläuterungen). Unstreitig sind dabei allerdings insbesondere etwaige Nutzungskonflikte mit im Außenbereich vorhandenen einzelnen Wohngebäuden - von wenigen Ausnahmen abgesehen - fast völlig außer Betracht geblieben. Soweit in Nr. 23 der Erläuterungen von Einzelgehöften die Rede ist, steht dies in Zusammenhang damit, dass der Plangeber "weniger strukturierte Landschaftsteile" allgemein als besonders geeignet angesehen hat, weil in der planerischen Abwägung allgemein unterstellt wurde, dass diese Bereiche geringere Rauhigkeit aufweisen und geringeres "Konfliktpotential mit Einzelgehöften" böten. Auch aus der bereits erwähnten Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war, folgt, dass die im Aufstellungsverfahren von einzelnen Trägern öffentlicher Belange - den Staatlichen Umweltämtern Münster und Herten sowie dem Landesumweltamt - angesprochenen Probleme des Immissionsschutzes im Zusammenhang mit Einzelgehöften lediglich zur Kenntnis genommen, aber nicht auf dieser Planungsebene abgewogen wurden, sondern den nachfolgenden Planungsebenen vorbehalten bleiben sollten.
Nach den Angaben der Beklagten hat die Berücksichtigung des Immissionsschutzes für Bewohner des Außenbereichs dazu geführt, dass erhebliche Flächenanteile der Eignungsgebiete in der nachfolgenden gemeindlichen Flächennutzungsplanung nicht als Konzentrationszonen übernommen wurden. Dies wird durch den Inhalt der im Berufungsverfahren beigezogenen aufsichtsbehördlichen Genehmigungs- und regionalplanerischen Zielabweichungsakten bestätigt. Danach beruhen die Abweichungen der gemeindlichen Konzentrationszonenplanungen von der Darstellung der GEP- Eignungsbereiche überwiegend auf der Berücksichtigung der aus Gründen des Immissionsschutzes angesetzten Abstände zu einzelnen Wohngebäuden im Außenbereich.
Die Abweichungen der gemeindlichen von der Regionalplanung betreffen insgesamt rund die Hälfte der Gesamtfläche aller im GEP dargestellten Eignungsbereiche. Der Vortrag der Beklagten, die Windeignungsbereiche seien immerhin zu 80 % in den nachfolgenden Flächennutzungsplänen bestätigt worden, ist demgegenüber irreführend. Er orientiert sich nicht an den Flächenanteilen, sondern an der Zahl der in der Flächennutzungsplanung (vollständig) nicht übernommenen Eignungsbereiche. Nur insoweit trifft es zu, dass insgesamt rund 20 % der 119 Eignungsbereiche nicht in die Flächennutzungsplanung übernommen worden sind.
Stellt man auf die Größe der Flächen ab, ist von Folgendem auszugehen: Von den 23.435 ha, die der GEP als Windeignungsbereiche ausweist, sind nach der gemeindlichen Flächennutzungsplanung nur 11.121,5 ha, d.h. 47,56 % als Vorrangbereiche für die Windkraftnutzung übernommen worden. Dies ergibt sich aus der im Verfahren 8 A 3581/04 übersandten tabellarischen Übersicht der Beklagten vom 17. November 2006, ergänzt um ihre Mitteilung im Schriftsatz vom 8. Juni 2007, wonach weitere 30,5 ha im Bereich ST 23 (Nordwalde) entfallen, und korrigiert um die Abweichungen, die sich bei Durchsicht der die Flächennutzungspläne betreffenden Genehmigungsvorgänge ergeben haben und auf die die Beteiligten mit Verfügung vom 4. Juni 2007 hingewiesen worden sind. Ferner sind die auf den Gemeindegebieten von Rhede und Recke dargestellten Eignungsbereiche - anders als in der Aufstellung der Beklagten - umfassend zu berücksichtigen, weil in diesen Gemeinden keine, also auch keine vom GEP abweichenden Flächennutzungspläne erlassen worden sind.
Den beigezogenen Genehmigungsakten der Beklagten, die fast ausnahmslos die vollständigen Erläuterungsberichte enthalten, ist zu entnehmen, dass die Gemeinden überwiegend Schutzabstände zu Wohngebäuden von 200 m bis 300 m zugrunde gelegt haben. Nur vereinzelt wurden Tabuzonen mit größeren Abständen festgelegt, so etwa in Raesfeld (400 m), Havixbeck (350 m), Rheine (500 m), Sassenberg (500 m) und Ascheberg (500 m). Soweit nach Anwendung der pauschalierten Schutzabstände nur noch bestimmte (flächenmäßig stark reduzierte) Standorte für Windkraftanlagen "übrig blieben", wurden diese ebenfalls nicht als Konzentrationszone ausgewiesen.
Aufgrund der unter Beteiligung des Regionalrats seit 2005 in Bezug auf Ascheberg (COE 15, COE 17, COE 18, COE 57), Dülmen (COE 09, COE 10, COE 11), Billerbeck (COE 02, COE 51), Ibbenbüren (ST 08, ST 55), Nottuln (COE 02, COE 05, COE 08) und Borken (BOR 21, BOR 22, BOR 27) durchgeführten Zielabweichungsverfahren (vgl. § 24 LPlG NRW 2005) sind 2.998 ha bzw. 12,9 % der ausgewiesenen Windeignungsflächen einer Nutzung für Windkraftanlagen entzogen worden.
Neben Flächen, die Abstände zu kleineren Waldflächen oder Freileitungen berücksichtigen, sind ferner auch Flächen in einer Größenordnung von ca. 1.445 ha nicht als Konzentrationszonen in der Flächennutzungsplanung ausgewiesen worden, die - worauf die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 29. November 2006 hingewiesen haben - in der Nähe von militärischen oder zivilen Flugplätzen liegen und für die deshalb aus Gründen der Flugsicherheit Bauhöhenbeschränkungen gelten.
Ausgehend von diesen Feststellungen weist der GEP keine Abwägungsfehler auf. Der Umstand, dass die im Regionalplan dargestellten Eignungsgebiete für die Windkraftnutzung im Rahmen der Flächennutzungsplanung lediglich etwa zur Hälfte als Konzentrationszonen ausgewiesen worden sind, indiziert weder, dass der Plangeber abwägungserhebliche Belange außer Betracht gelassen hat, noch dass seine Abwägung auf fehlerhaften Sachverhaltsannahmen beruht.
Der Regionalrat war auf der Ebene des Gebietsentwicklungsplans nicht gehalten, die konkreten Auswirkungen der im Planungsraum möglicherweise entstehenden Anlagen abschließend - gleichsam vorhabenbezogen - zu untersuchen. Denn zu berücksichtigen waren nur die tatsächlichen Umstände, die - auch schon auf der Ebene der Regionalplanung - für die Beurteilung der Geeignetheit von Flächen als Konzentrationszonen für Windkraftnutzung von erkennbar maßgeblicher Bedeutung waren.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. August 2005 - 4 BN 35.05 -, a.a.O.
Die Regionalplanung hat dabei nicht die Aufgabe, die Vorhabenzulassung gewissermaßen fallgenau vorwegzunehmen, sondern beschränkt sich auf die Abgrenzung von Bereichen in einer allgemeinen Größenordnung und annähernden räumlichen Lage, während die konkrete Umsetzung der planerischen Entscheidung auf Gemeindeebene sowie der Vorhabenzulassung vorbehalten ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, a.a.O., und vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.
Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Bei der Bestimmung der rechtlichen Anforderungen an die Abwägungsintensität, also bei Beantwortung der Frage, in welchem Umfang und mit welchem Konkretisierungsgrad die Belange planerisch bewältigt sein müssen, ist zu berücksichtigen, dass es sich hier um regionalplanerisch festgelegte Planungsziele handelt. Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Ziele der Raumordnung den Gemeinden noch Spielräume für eigene planerische Aktivitäten belassen dürfen. Ziele der Raumordnung schaffen in Bezug auf die örtliche Planung Rahmenbedingungen. Tendenziell sind sie auf weitere Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bieten Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992
- 4 NB 20.91 -, a.a.O.
Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel- Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 1998 oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG 1998) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226 = DVBl. 2004, 251.
Es reicht daher aus, dass der Plangeber des Regionalplans unter raumstrukturellen und raumfunktionellen Aspekten eine Letztentscheidung trifft, in die alle insoweit relevanten Belange eingeflossen sind. Das entspricht der Zielqualität der raumordnerischen Darstellung, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie auf einer abschließenden Abwägung beruht, so dass die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Die Berücksichtigung sonstiger, insbesondere städtebaulicher Belange darf hingegen den Gemeinden überlassen werden. Im Hinblick auf die Anforderungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB muss allerdings - wie ausgeführt - auf der Ebene des Regionalplans sichergestellt sein, dass sich die hier in Rede stehenden Vorhaben in den Eignungsbereichen gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. im Einzelnen oben unter II. 3. b) bb))
Zu den städtebaulichen Belangen, die eine Gemeinde berechtigen können, auf der Ebene des Flächennutzungs- oder Bebauungsplans die Vorgaben eines Eignungsgebiets zu konkretisieren und ggf. das Gebiet zu verkleinern, gehören auch immissionsschutzrechtliche Anforderungen an ein gesundes Wohnen (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 1 und Nr. 7 Buchst. c und e BauGB). Der Regionalplan kann daher die Festlegung von immissionsschutzrechtlich erforderlichen Schutzabständen zu Einzelgehöften der kommunalen Planungsebene überlassen.
Entsprechendes gilt hinsichtlich der aus Gründen der Luftverkehrssicherheit zu beachtenden Bauhöhenbeschränkungen im Umfeld von Flugplätzen. Die Entscheidung über etwaige Höhenbegrenzungen für die in einer Windkraftkonzentrationszone zu errichtenden Anlagen findet ebenfalls erst auf der gemeindlichen Planungsebene statt, weil dabei auch städtebauliche Belange in den Blick zu nehmen sind. Da die Entscheidung über Höhenbeschränkungen sachgerecht nur einheitlich getroffen werden kann, darf die planerische Letztentscheidung über die Ausweisung von Eignungsflächen, für die zur Gewährleistung der Luftverkehrssicherheit Höhenbeschränkungen gelten, den betreffenden Gemeinden überlassen werden.
Soweit bestimmte Gesichtspunkte von der regionalplanerischen Abwägung ausgenommen wurden, sind die Gemeinden berechtigt, aber auch verpflichtet, diesen auf kommunaler Planungsebene Rechnung zu tragen.
Ist bereits auf der Ebene der Regionalplanung objektiv absehbar, dass auf der nachfolgenden Planungsebene unter Berücksichtigung der von den Gemeinden noch zu berücksichtigenden städtebaulichen Belange mit erheblichen Reduzierungen der der Windkraftnutzung zur Verfügung stehenden Flächen zu rechnen ist, kommt es darauf an, ob dieser Umstand in die regionalplanerische Abwägung bereits eingestellt worden ist, ob die im Regionalplan dargestellten Eignungsbereiche so großzügig bemessen sind, dass den Planungszielen auch nach dem - auf Regionalplanebene mitgedachten - Wegfall von Flächenanteilen noch hinreichend Rechnung getragen wird und ob der Windkraft danach noch substantieller Raum verbleibt.
Diesen Anforderungen genügt die planerische Abwägung des Bezirksplanungsrats.
Zunächst ist festzuhalten, dass der Plangeber im Hinblick auf die weitere Planung und Konkretisierung auf kommunaler Ebene ausreichend dimensionierte Eignungsgebiete für die Windkraftnutzung schaffen wollte. Dies ergibt sich etwa aus der "Sachdarstellung", die dem Schreiben der Bezirksregierung Münster vom 14. Januar 1997 an die Gemeinden beigefügt war. Dort heißt es wörtlich: "Innerhalb der im GEP dargestellten Bereiche für die Eignung von Windkraftanlagen können dann die Städte und Gemeinden auf Ebene der vorbereitenden Bauplanung 'Konzentrationszonen für Windkraftanlagen' ausweisen und die Baugenehmigungsbehörden beantragte Vorhaben zulassen."
Dem entspricht die Erläuterung Nr. 12 zum GEP: "Die zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche für erneuerbare Energien im Gebietsentwicklungsplan bestimmt lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage. Die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche muss unter Berücksichtigung der zeichnerischen und textlichen Darstellungen des Gebietsentwicklungsplanes im Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden." Ferner hat die Bezirksplanungsbehörde in den Erörterungsterminen mit den Gemeinden darauf hingewiesen, dass die Dimensionierung der Eignungsbereiche so gefasst sei, dass den Kommunen noch ein ausreichender Spielraum für ihre kommunale Bauleitplanung bleibe.
Die Aufstellungsvorgänge bieten auch keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass der Bezirksplanungsrat die immissionsschutzrechtliche Problematik übersehen oder ihre Abwägungserheblichkeit verkannt hätte. Da das Münsterland durch einen gewissen Grad an Zersiedlung, vor allem aber durch zahlreiche, zum Teil geradezu malerisch in der Landschaft gelegene Einzelgehöfte in besonderer Weise geprägt ist, war allerdings - schon auf der Ebene der Regionalplanung - objektiv erkennbar, dass die aus Gründen des Immissionsschutzes einzuhaltenden Abstände zwischen Windkraftanlagen und im Außenbereich befindlichen Wohngebäuden spätestens in konkreten Genehmigungsverfahren noch eingehend zu prüfen sein würden. Die damit in Zusammenhang stehenden Probleme hat der Bezirksplanungsrat ausdrücklich zur Kenntnis genommen, ihre Bewältigung aber den nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren bzw. den entsprechenden Planungsträgern überlassen. Das gilt ausdrücklich auch für die luftverkehrsrechtlichen Bauhöhenbeschränkungen.
Der Einschätzung, dass der Wegfall durchaus ausgedehnter Flächen vornehmlich aus Gründen des Immissionsschutzes bei der regionalplanerischen Abwägung bereits "mitgedacht" war, steht die Erläuterung Nr. 15 des GEP nicht entgegen. Allerdings heißt es dort:
"Die zeichnerische Darstellung der Deckblätter umfasst 119 Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft mit einer Gesamtfläche von ca. 23.500 ha. Die durchschnittliche Flächengröße der dargestellten Eignungsbereiche beträgt fast 200 ha. Bei einem durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine Windkraftanlage der 1,5 MW-Klasse reicht das Flächenangebot der Eignungsbereiche rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen dieser modernen Größenklasse. Demnach könnten im Münsterland bis zu 1.800 MW elektrischer Leistung durch Windräder installiert werden. Dies entspricht der Leistung von 2,3 modernen Kohlekraftwerksblöcken. Damit wird auch der landespolitischen Zielsetzung Rechnung getragen, wonach in den nächsten zehn Jahren eine Windenergieleistung von mind. 1.000 Mega-Watt in Nordrhein-Westfalen ermöglicht werden soll."
Die zitierte Passage könnte zwar den Eindruck erwecken, als ginge der Plangeber davon aus, dass die gesamte Fläche der ausgewiesenen Eignungsbereiche faktisch für die Nutzung der Windkraft zur Verfügung stehen würde. Bei sachgerechter Auslegung wird aber deutlich, dass die zitierte Formulierung nicht so gemeint gewesen sein kann.
Dafür spricht zunächst die Verwendung des Wortes "rechnerisch". Bei den genannten 1.200 Anlagen handelt es danach nicht einmal um eine "theoretisch" erreichbare Größenordnung; ausgewiesen wird lediglich eine rechnerische Größe ohne jeden Hinweis auf Realisierungschancen. Diese rechnerische Größe wird nochmals umgerechnet in elektrische Leistung (1.800 MW), wobei der Konjunktiv ("könnten") verwendet wird. Die so gewonnene rechnerische Größe soll offenbar lediglich veranschaulichen, wie groß die potentiell zur Verfügung stehende Fläche der Eignungsbereiche ist. Ohne eine solche "Umrechnung" könnte sich kaum jemand vorstellen, um welche Größenordnung es bei den ausgewiesenen Eignungsflächen überhaupt geht. Die Umsetzungs- und Realisierungschancen sind damit jedoch noch nicht thematisiert. Dass es sich um ein Rechenbeispiel zur Veranschaulichung der Größe der Fläche handelt, wird auch deutlich bei der Gegenüberstellung mit dem Ziel der Landesregierung, "mindestens 1.000 Mega-Watt in Nordrhein-Westfalen durch Windenergieleistung zu erreichen". Es ist weder erkennbar, dass mit der Rechengröße "1.800 MW " allein das Münsterland die landesplanerische Zielsetzung für das ganze Land Nordrhein-Westfalen erfüllen soll und will, noch dass das Münsterland das Plansoll sogar um das 1,8-fache übererfüllen will.
Auch der inhaltliche Zusammenhang mit den sonstigen textlichen Darstellungen und Erläuterungen des GEP kann bei der Würdigung der Erläuterung Nr. 15 nicht außer Betracht bleiben. Insoweit ist wiederum die Erläuterung Nr. 12 anzuführen, wonach die Darstellung der Eignungsbereiche lediglich "deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung sowie der einzelfallbezogenen Prüfung überlassen bleiben soll. Darüber hinaus machen die Erläuterungen Nrn. 19 ff. die - spezifisch - regionalplanerischen Ziele und Kriterien für den Abwägungsprozess deutlich. Aus ihnen ergibt sich, dass bewusst bestimmte Flächen in die Eignungsbereiche einbezogen wurden, die auf kommunaler Planungsebene konkretisiert und "ausgeschlossen" werden sollen, so dass faktisch also gerade nicht die gesamte (Eignungs-) Fläche für die Windkraftnutzung zur Verfügung stehen wird. So ist etwa der Schutz lediglich der "größeren" geschlossenen Waldbereiche berücksichtigt worden. Soweit im Einzelfall kleinere Waldbereiche von Eignungsbereichen überlagert werden, sollen diese erst in den nachfolgenden Planungsstufen gesichert werden (Erläuterung Nr. 26). Die Erläuterung Nr. 29 weist aus, dass "die notwendigen Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu kleinen Ortslagen im Freiraum, zu regionalbedeutsamen Sichtachsen ..." berücksichtigt worden sind, nicht jedoch Schutzabstände zu Einzelgehöften. Dem entsprechen die in den Aufstellungsmaterialien des GEP enthaltenen Arbeitsunterlagen, in denen Einzelhöfe nur vereinzelt erwähnt worden sind, so z.B. bei den Gebieten ST 24, COE 02, COE 05, WAF 99, WAF 15 oder WAF 114 ("wenig Bebauung").
Ausgehend von diesem Verständnis der Erläuterung Nr. 15 zum GEP gibt es keinen hinreichenden Grund für die Annahme, die Grundkonzeption der Planung sei dadurch in Frage gestellt worden, dass im Ergebnis nur ca. 48 % der Eignungsflächen des GEP auch in den gemeindlichen Flächennutzungsplänen ausgewiesen sind. Da der Bezirksplanungsrat insbesondere den immissionsschutzbedingten Wegfall von Flächen, der sich auf die abweichende Flächennutzungsplanung am stärksten ausgewirkt hat, von vornherein bei seiner Abwägung "mitgedacht" hat, ist nicht anzunehmen, dass er sein Planungskonzept geändert oder jedenfalls in Frage gestellt hätte, wenn ihm die genauen flächenmäßigen Auswirkungen der Berücksichtigung von Außenbereichswohnnutzungen bereits damals bekannt gewesen wären. Das gilt erst recht für die quantitativ weniger bedeutsamen Gesichtspunkte beispielsweise der Luftsicherheit oder des Schutzes kleinerer Waldstücke.
Es kann ferner nicht zweifelhaft sein, dass der Windkraftnutzung mit der vorliegenden Planung substantieller Raum eingeräumt worden ist. Auch nachdem etwa die Hälfte der im GEP dargestellten Eignungsflächen in der zwischenzeitlich nahezu abgeschlossenen gemeindlichen Vorrangzonenplanung nicht bestätigt worden ist, sind immerhin rund 1,9 % der Gesamtfläche im Münsterland als Konzentrationszonen für Windkraft in Flächennutzungsplänen ausgewiesen, nämlich über 111 km2 von 5.936,5 km2.
Von einer Verhinderungsplanung kann bei dieser Sachlage keine Rede sein. Selbst wesentlich geringere Flächenanteile sind in der Rechtsprechung als ausreichend angesehen worden.
Vgl. insoweit etwa BVerwG, Beschlüsse vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR 2006, 468 (0,1 %) und vom 28. November 2005 - 4 B 66.05 -, DVBl. 2006, 459 = NVwZ 2006, 339 (0,15 %); OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 5. Juli 2006 - 2 R 154/06 -, juris (0,58 % des Plangebiets), unter Hinweis auf OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8. März 2004 - 8 A 11520/03 -, NuR 2004, 465 (0,49 % des Plangebiets), Sächs. OVG, Urteil vom 7. April 2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl. 2005, 225 (0,25 %); VGH Bad.- Württ., Urteil vom 9. Juni 2005 - 3 S 1545/04 -, NuR 2006, 371 = ZUR 2006, 152 (0,1 %).
(4) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP nicht funktionslos und dadurch unwirksam geworden. Der Plan hat seine Bindungswirkung nicht infolge der vom Bezirksplanungsrat genehmigten bzw. gebilligten Abweichungen der gemeindlichen Konzentrationszonenplanung verloren.
In Anlehnung an die im Bauplanungsrecht entwickelten Grundsätze beruht die Funktionslosigkeit einer planerischen Festsetzung grundsätzlich auf einer tatsächlichen Entwicklung, die der Realisierung der ursprünglichen Zielsetzung nunmehr entgegensteht. Eine (bau-)planerische Festsetzung tritt - ohne dass es einer förmlichen oder ausdrücklichen Aufhebung bedürfte - außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit offenkundig ausschließt. Dabei kommt es allerdings nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Plan seine Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - 4 C 39.75 -, BVerwGE 54, 5 = NJW 1977, 2325, Beschluss vom 24. April 1998 - 4 B 46.98 -, NVwZ 1998, 711, m.w.N., Urteil vom 24. September 2003 - 9 A 69.02 -, BauR 2004, 295 = NVwZ 2004, 295 = DVBl. 2004, 380, und Urteil vom 9. Oktober 2003 - 4 B 85.03 -, BauR 2004, 1128 = BRS 66 Nr. 52, m.w.N.
Diese für die Bauleitplanung entwickelten Grundsätze sind in Bezug auf Ziele der Raumordnung entsprechend heranzuziehen. Auch Ziele der Raumordnung können funktionslos und damit unwirksam werden, wenn die Verhältnisse, auf die der Plan sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung des Ziels auf unabsehbare Zeit ausschließt und wenn diese Tatsache so offenkundig ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 2005 - 4 BN 1.05 -, a.a.O.
Allerdings genügt es nicht schon, wenn über längere Zeit von dem Plan abgewichen worden ist und inzwischen Verhältnisse entstanden sind, die den Zielen des Plans nicht entsprechen. Funktionslosigkeit im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung ist vielmehr erst dann anzunehmen, wenn der Plan angesichts der inzwischen eingetretenen Verhältnisse für den Bereich schlechterdings nicht mehr aufgestellt werden könnte.
Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht der Länder, K § 3 Rn. 151, 153, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 3. August 1990 - 7 C 41-43.89 -, BVerwGE 85, 273 = NJW 1991, 310.
Ist ein Ziel der Raumordnung aufgrund tatsächlicher Veränderungen obsolet geworden, erfordert diese Sachlage eine Planänderung oder eine Neuaufstellung des Plans. Für eine Zielabweichung ist in diesem Fall kein Raum.
Vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht der Länder, K § 11 Rn. 7 und 52.
Davon ausgehend ist die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP nicht aufgrund tatsächlicher Veränderungen funktionslos geworden. Die vorliegenden Plangenehmigungs- und Zielabweichungsakten bieten keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Abweichungen zwischen den im GEP dargestellten Windeignungsbereichen und den in den Flächennutzungsplänen dargestellten Konzentrationszonen durch Veränderungen der tatsächlichen Nutzung in den betreffenden Bereichen, insbesondere durch nachträglich entstandene Wohngebäude, Wälder und Infrastruktureinrichtungen oder durch nachträglich dort angesiedelte schützenswerte Tier- oder Pflanzenarten ausgelöst worden wären. Sowohl die relative Kürze des seit Erlass des GEP vergangenen Zeitraums als auch die grundsätzliche bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit von reinen Wohnbauvorhaben im Außenbereich (vgl. § 35 Abs. 1 BauGB) sprechen im Übrigen gegen die Annahme, dass die im Außenbereich vorhandene Wohnnutzung, die der Umsetzung der Windkraftplanung im Wesentlichen entgegensteht, erst in jüngster Zeit entstanden wäre.
Offen bleiben kann, ob ein Plan auch anders als durch tatsächliche Veränderungen seine Steuerungskraft verlieren kann, nämlich insbesondere durch Abweichungen, die zugelassen wurden, obwohl dadurch die Grundzüge der ursprünglichen Planung tangiert werden.
Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 3. November 2005
- 4 N 177/05 -, NVwZ-RR 2006, 670; OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.
Dafür könnte sprechen, dass der Plangeber bei späteren Änderungsentscheidungen über den Wegfall einzelner Flächen gehalten sein kann, in eine erneute Gesamtabwägung einzutreten.
Zur Erforderlichkeit einer erneuten Gesamtabwägung vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2007
- 8 A 2677/06 -, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 24. März 2003 - 1 LB 3571/01 -, ZNER 2003, 344 = BRS 66 Nr. 14; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. Februar 2005 - 8 A 1177/04 -, NVwZ-RR 2005, 647.
Die vom Bezirksplanungsrat im Rahmen von Zielabweichungsverfahren (§ 24 LPlG NRW 2005) zugelassenen und von der Beklagten im Rahmen des landesplanungsrechtlichen Anpassungsverfahrens (§ 32 LPlG NRW 2005) sowie im Genehmigungsverfahren nach § 6 BauGB gebilligten Abweichungen zwischen dem Zuschnitt der GEP-Eignungsbereiche und den flächennutzungsplanmäßigen Konzentrationszonen sind indessen nicht als nachträgliche, eine erneute Gesamtabwägung erfordernde Eingriffe in das ursprüngliche regionalplanerische Planungskonzept zu werten; sie stellen - zumindest in der Mehrzahl - keine Abweichungen i.S.d. § 24 LPlG NRW 2005 dar. War nämlich die Bewältigung der im bauplanungsrechtlichen Außenbereich auftretenden Immissionsschutzprobleme nicht Gegenstand der regionalplanerischen Abwägung, sondern ausdrücklich den Gemeinden überlassen, steht eine Verkleinerung einer Eignungsfläche, die der Gewährleistung des Immissionsschutzes dient, von vornherein nicht im Widerspruch zu den Vorgaben der Regionalplanung, wenn und soweit sie sich innerhalb des Rahmens bewegen, den der Bezirksplanungsrat den Gemeinden eröffnet hat. Das ist in Bezug auf die Abstände, die zur Vermeidung unzumutbarer Beeinträchtigungen durch Schall und Schattenwurf sowie optisch bedrängender Wirkungen erforderlich sind, der Fall. Entsprechendes gilt für den auf der Ebene der Regionalplanung bewusst außer Betracht gelassenen Schutz kleinerer Waldstücke und die Sicherheitsbelange der im Plangebiet gelegenen Flugplätze. Ausgehend von dem durch die ausgewerteten Genehmigungs- und Zielabweichungsakten bestätigten und von der Klägerin nicht bezweifelten Vorbringen der Beklagten, dass die festgestellten Flächenreduzierungen ganz wesentlich auf der Berücksichtigung von Immissionsschutzabständen beruhen, ist die Steuerungskraft des Regionalplans trotz der Größe der in der gemeindlichen Konzentrationszonenplanung ausgeschiedenen Flächen unberührt geblieben.
Dabei kann offen bleiben, ob sich die Gemeinden auf die Berücksichtigung von nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB gebotenen Schutzabständen beschränken müssen oder darüber hinaus auch Vorsorgeaspekte einbeziehen dürfen. Ebenfalls keiner Entscheidung bedarf, ob der Ansatz pauschaler Vorsorgeabstände von 500 m zu Wohngebäuden im Außenbereich - wie in wenigen Gemeinden geschehen - mit dem Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB zu vereinbaren ist.
Vgl. dies verneinend: OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, a.a.O.
Denn die Gemeinden haben ganz überwiegend Schutzabstände zu Wohngebäuden von (nur) 200 bis 300 m zugrunde gelegt, die nach den Erfahrungen des Senats im Hinblick auf die Schallemissionen von Windfarmen nicht überhöht sind. Wie bereits erwähnt wurden nur vereinzelt Tabuzonen über größere Abstände festgelegt. Der Umstand, dass die darin möglicherweise zu sehenden Abweichungen von den Vorgaben des GEP nach § 24 LPlG NRW 2005 zugelassen worden sind, gibt keinen Anlass zu der Annahme, dass der Plangeber von seinem ursprünglichen Planungskonzept stillschweigend in einem Ausmaß abgerückt wäre, das die Steuerungskraft der Planung in Frage stellen könnte.
cc) Ein Ausnahmefall, in dem öffentliche Belange abweichend von dem in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorausgesetzten Regelfall dem Vorhaben nicht entgegenstehen, liegt nicht vor. Für eine Abweichung von der Regel des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist nur Raum, wenn sie die planerische Konzeption nicht in Frage stellt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, a.a.O.
Das ist hier nicht der Fall.
Der in Rede stehende Standort befindet sich in der Nähe der im Planaufstellungsverfahren in den Blick genommenen und ursprünglich vorgesehenen Osterweiterung des Eignungsbereichs BOR 20, die in der ministeriellen Genehmigung des GEP vom 16. September 1998 jedoch ausdrücklich ausgenommen worden ist. Ein Ausnahmefall liegt nicht deshalb vor, weil diese planerische Abwägung auf der Annahme beruhte, dass der Bereich eine avifaunistisch schützenswerte Verbindungsfunktion zwischen dem nördlich gelegenen Naturschutzgebiet und dem Rheder Bach habe, was indessen nach den im vorliegenden Verfahren bekannt gewordenen sachverständigen Stellungnahmen tatsächlich nicht feststellbar ist. Darauf kommt es aber nicht entscheidend an. Denn die letztlich beschlossene Begrenzung des Bereichs BOR 20 ist darüber hinaus auch damit begründet worden, dass eine bandartige Struktur von Windkraftanlagen zwischen den benachbarten Windeignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 vermieden werden solle. Dieser Belang greift weiterhin durch, auch wenn der 359 ha umfassende Bereich BOR 21 aufgrund eines Zielabweichungsverfahrens zwischenzeitlich entfallen ist. Denn unabhängig davon sind in dem betreffenden Bereich BOR 21 nach den von der Beklagten vorgelegten und von der Klägerin nicht in Zweifel gezogenen Unterlagen vier - wenn auch vergleichsweise kleine - Anlagen verwirklicht bzw. genehmigt; in dem Bereich BOR 20 sind ebenfalls vier Anlagen errichtet. Im Fall der Verwirklichung des streitbefangenen Vorhabens wäre daher mit der Entstehung einer optischen Verbindung zwischen beiden Bereichen zu rechnen.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Beklagten auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese keinen Antrag gestellt und sich daher keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 Abs. 7 ROG 1998 und 14 Abs. 1 LPlG
§§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO
§ 4 BImSchG
§ 9 BImSchG
§ 7 ROG
§ 12 LPlG
§ 5 LPlG
§ 5 BBauG
§ 8 LuftVG
§ 2 ROG
§ 32 LPlG
§ 6 BauGB
§ 23 ROG
§ 24 LPlG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB
§ 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG
§ 13 Abs. 5 LPlG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 9 Satz 4
BImSchG
§ 9 Abs. 1 BImSchG
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1
Nr. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 35 Abs. 3
Satz 2 BauGB
§ 3 Nr. 6
ROG
§ 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG
§ 7 Abs. 4 ROG
§ 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 5 Abs. 2 ROG
§ 3 Nr. 2
ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 3 ROG
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 7 Abs. 4 Satz 2 ROG
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 11 und 14 Abs. 1 des Landesplanungsgesetzes
§ 5 Abs. 2 Satz 1
des Raumordnungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 242
NVwZ
2002, 1112
NVwZ 2003, 750
BVerwGE 122, 364
NVwZ 2005, 578
BVerwGE 115, 17
DÖV 2002, 76
NVwZ 2002, 476
BVerwGE 28, 148
DÖV 1968, 579
NJW 1968, 1105
NVwZ-RR 1992, 401
BVerwGE 68, 311
DÖV 1984, 846
NVwZ 1984, 367
BVerwGE
77, 300
DÖV 1987, 1015
NVwZ 1988, 54
NVwZ 2007, 336
BVerwGE 118, 33
NVwZ 2003, 738
NVwZ-RR 2003, 619
NVwZ 2004, 1240
BVerwGE 77, 300
NVwZ 1998, 960
BVerwGE 117, 287
NVwZ 2003, 733
NVwZ 2003, 1261
BVerwGE 90, 329
BVerwGE 120, 138
NVwZ 2004, 858
NVwZ 2005, 584
BVerwGE 109, 246
NVwZ 2000, 550
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 119, 54
NVwZ 2004, 226
NVwZ 2006, 339
BVerwGE 54, 5
NJW
1977, 2325
NVwZ 1998, 711
NVwZ 2004, 295
BVerwGE 85, 273
NJW 1991, 310
NVwZ-RR 2006, 670
NVwZ-RR 2005, 647
4 C 9.03
8 A 4641/06
10 A 973/04
8 A 2672/03
8 A 1971/04
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4 C 3.01
7 B 119.02
8 A
1359/05
4 C 5.04
4 C 4.00
4 C 86.66
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4 C 57.84
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7 A 707/04
1 ME 45/02
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4 B 72.06
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4 C 4.02
1 LB 28/04
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1 A 11406/01
7 D 35/03
7 D 4/03
7 D 21/04
20 A 4257/99
7 B
92.03
1 A 11629/01
1 A
11406/01
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2 C 06.33
2 K
144/01
4 B 170.96
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4 C 15.01
4 C 3.02
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4 NB
20.91
7 D
4/03
2 K 144/01
4 BN 35.05
9 VR 43.04
4 CN 16.03
4 BN 1.05
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4 CN 4.98
3 S 2115/04
4 BN 18.06
4 NB 20.91
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4 C 105.66
1 D 2/03
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4 CN 20.02
4 B 66.05
2 R
154/06
8 A 11520/03
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4 C 39.75
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4 B 85.03
4 N 177/05
1 LB 3571/01
8 A
1177/04