Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Vorlagebeschluss vom 2017-09-22, Aktenzeichen 2 C 7/17
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2017:220917B2C7.17.0

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Bundesverfassungsgericht wird die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob
- Anlage IV Nummer 1 zu § 20 Absatz 1 und 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der am 31. August 2006 geltenden Fassung des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 vom 10. September 2003 (BGBl. I S. 1798 - Grundgehaltssätze der Bundesbesoldungsordnung A ab 1. August 2004),
soweit sie die Besoldungsgruppe A 10 im Land Berlin vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Juli 2010 betrifft (Artikel 125a Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes i.V.m. § 85 des Bundesbesoldungsgesetzes),
- Anlage 1 Nummer 1 zu § 2 Absatz 1 Satz 2 des Gesetzes zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/2011 vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362 - Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2010),
- Anlage 1 des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306 - Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2011),
- Anlage 1 Nummer 1 zu Artikel I § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und Satz 2 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2012/2013 vom 21. September 2012 (GVBl. S. 291 - Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2012),
- Anlage 16 Nummer 1 zu Artikel I § 2 Absatz 3 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2012/2013 vom 21. September 2012 (GVBl. S. 291 - Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2013),
- Anlage 1 Nummer 1 zu Artikel I § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und Satz 2 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2014/2015 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 9. Juli 2014 (GVBl. S. 250 - Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2014) und
- Anlage 15 Nummer 1 zu Artikel I § 2 Absatz 4 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2014/2015 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 9. Juli 2014 (GVBl. S. 250 - Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2015),
soweit sie die Besoldungsgruppe A 10 betreffen,
mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes vereinbar sind.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Der Kläger ist Beamter im Polizeidienst des beklagten Landes Berlin. Er begehrt die Feststellung, dass seine Alimentation in den Jahren 2010 bis 2015 nicht amtsangemessen war.
1. Maßgebliche Rechtsvorschriften
Rechtsgrundlage für die Besoldung der Beamten in Berlin war bis zum 31. Juli 2010 Anlage IV Nr. 1 zu § 20 Abs. 1 und 2 BBesG in der am 31. August 2006 geltenden Fassung (Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. § 85 BBesG). Hinsichtlich der Grundgehaltssätze für die A-Besoldung hat der Landesgesetzgeber bis dahin keine Regelung getroffen, sodass die bundesrechtlichen Bestimmungen fortgegolten haben. Anderes gilt für den Familienzuschlag, der bereits durch das Gesetz zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 1. Oktober 2008 (GVBl. S. 272) durch eine eigene Anlage III ersetzt worden ist.
Ab 1. August 2010 sind die Grundgehaltssätze der Anlagen zum Bundesbesoldungsgesetz in der am 31. August 2006 geltenden Fassung durch § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/2011 (BerlBVAnpG 2010/2011) vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362) um 1,5 % erhöht worden. Die Besoldungshöhe ergab sich damit aus Anlage 1 Nr. 1 zu § 2 Abs. 1 Nr. 1 BerlBVAnpG 2010/2011.
Durch § 2 Abs. 3 Satz 1 BerlBVAnpG 2010/2011 sind die Bezüge ab 1. August 2011 mit den sich ab dem 1. August 2010 ergebenden Beträgen um 2 % erhöht worden. Die ab 1. August 2011 gültigen Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A sind in Anlage 15 Nr. 1 zu § 2 Abs. 3 Satz 2 BerlBVAnpG 2010/2011 ausgewiesen. Die Regelung ist aber vor ihrem Inkrafttreten durch ein neues Gesetz überholt worden. Mit Wirkung vom 1. Juli 2011 hat das beklagte Land Berlin von der durch Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Ersetzungsbefugnis umfassend Gebrauch gemacht. Durch Art. III § 1 Nr. 3 des Zweiten Dienstrechtsänderungsgesetzes vom 21. Juni 2011 (GVBl. S. 266) ist in das Landesbesoldungsgesetz ein § 1b eingefügt worden. Danach gelten die bundesrechtlichen Besoldungsbestimmungen (nach Maßgabe der bereits angeordneten landesrechtlichen Modifikationen) als Landesrecht fort. Die Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2011 sind durch Anlage 1 des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306) neu gefasst worden.
Die Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2012 sind in Anlage 1 Nr. 1 zu Art. I § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2012/2013 (BerlBVAnpG 2012/2013) vom 21. September 2012 (GVBl. S. 291) ausgewiesen.
Durch dieses Gesetz ist zugleich die Besoldungsanpassung ab 1. August 2013 geregelt: Nach Art. I § 2 Abs. 3 Satz 1 BerlBVAnpG 2012/2013 werden die sich ab dem 1. August 2012 ergebenden Beträge um 2 % erhöht. Die Grundgehaltssätze des Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2013 sind in Anlage 16 Nr. 1 zu Art. I § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2012/2013 ausgewiesen.
Die Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2014 sind in Anlage 1 Nr. 1 zu Art. I § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2014/2015 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2014/2015) vom 9. Juli 2014 (GVBl. S. 250) ausgewiesen.
Durch dieses Gesetz ist zugleich die Besoldungsanpassung ab 1. August 2015 geregelt: Nach Art. I § 2 Abs. 4 BerlBVAnpG 2014/2015 werden die sich ab dem 1. August 2014 ergebenden Beträge um 3,2 % erhöht. Die Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung A ab 1. August 2015 sind in Anlage 15 Nr. 1 zu Art. I § 2 Abs. 4 BerlBVAnpG 2014/2015 ausgewiesen.
2. Ausgangsverfahren
Der 1965 geborene Kläger steht seit 1994 als Beamter im Dienst des Beklagten. Seit 2006 hat er das Amt eines Kriminaloberkommissars (Besoldungsgruppe A 10) inne. Der Kläger ist ledig.
Mit Schreiben vom 9. Juni 2010 beantragte der Kläger, nach Maßgabe von § 14 BBesG - und damit unter Berücksichtigung zwischenzeitlich erfolgter Besoldungsanpassungen auf Bundesebene - besoldet zu werden, weil ein entsprechendes Landesgesetz nicht vorliege. Der Polizeipräsident in Berlin lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 3. August 2010 ab. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies er durch Bescheid vom 16. Februar 2011 zurück.
Die mit dem Ziel der Feststellung einer verfassungswidrigen Unteralimentation seit Januar 2010 erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Berlin durch Urteil vom 11. Dezember 2012 als unbegründet ab.
Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit Urteil vom 14. Dezember 2016 zurückgewiesen. Es lasse sich nicht feststellen, dass die Besoldung im Land Berlin in den Jahren 2010 bis 2015 in einer gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßenden Weise verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei.
Zwar ergäben sich teilweise aus einer Gegenüberstellung der Anpassung der Besoldung mit der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst und mit der Entwicklung des Verbraucherpreisindex Indizien für eine evidente Unteralimentierung. Für keines der maßgeblichen Besoldungsjahre seien aber mindestens drei von fünf zur Konkretisierung des Evidenzkriteriums herangezogenen Parameter erfüllt, sodass keine Vermutung der evidenten Unangemessenheit der Bezüge vorliege. Anlass für eine umfassende Prüfung der Verfassungsmäßigkeit bestehe damit nicht.
Dabei hat das Berufungsgericht ausdrücklich ausgesprochen, dass es keiner Korrektur des Zahlenwerks zum Nominallohnindex in Berlin bedürfe. Vielmehr spiegele der Nominallohnindex bezogen auf Berlin eine gesamtgesellschaftliche Situation wider, in die auch die Berliner Landesbeamten einbezogen seien.
Schließlich könne offen bleiben, ob die Nettoalimentation der Besoldungsgruppe A 4 den nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderlichen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweise. Selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, folge hieraus nicht der zwingende Schluss einer Verfassungswidrigkeit der streitgegenständlichen Bezüge.
Das Berufungsgericht hat seiner Entscheidung folgende Vergleichszahlen für die Besoldungsgruppe A 10 zugrunde gelegt:
Jahr
Tarifverdienste öD
Nominallohnindex
Verbraucherpreisindex
II
2010
4,10
5,63
0,40
-3,10
7,18
-1,12
2011
6,95
5,62
-0,32
8,69
6,31
3,08
2012
6,82
5,64
0,77
3,86
6,40
5,54
2013
7,56
-0,10
0,28
7,90
6,23
2014
7,36
3,57
2,37
-1,38
8,55
3,84
2015
4,84
2,95
3,95
3. Revisionsverfahren
Hiergegen richtet sich die - vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene - Revision des Klägers.
Sie trägt insbesondere vor, das Berufungsgericht sei bei der Berechnung der Besoldungsentwicklung von fehlerhaften Prämissen und damit einer unzutreffenden Tatsachengrundlage ausgegangen. Die angewandte Berechnungsmethode unterstelle, dass die Besoldungserhöhung jeweils bereits zum Januar eines Jahres gewährt werde; tatsächlich sei die Anpassung aber erst zum April, seit der Föderalisierung der Gesetzgebungsbefugnisse sogar erst zum August eines Jahres gewährt worden. Diese Pauschalierung müsse strukturell stets zu Lasten der Beamten oder Richter führen. Auch die Betrachtung der Sonderzahlungen sei nicht stimmig. Wenn die Einführung der Sonderzahlung im Jahr 2004 als die Besoldung erhöhend berücksichtigt werde, müsse auch die Abschaffung des bis dahin gezahlten Urlaubsgeldes in Ansatz gebracht werden. Schließlich seien Sockelbeträge und Einmalzahlungen unberücksichtigt geblieben. Berücksichtige man die tatsächliche Besoldungsentwicklung, liege die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und dem Nominallohnindex für das Jahr 2015 über dem Grenzwert von 5 %, sodass bereits drei von fünf der vom Bundesverfassungsgericht zur Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentierung herangezogenen Parameter erfüllt seien.
Insbesondere aber seien die vom Berufungsgericht zugrunde gelegten Zahlen des Nominallohnindex wegen der beschäftigungsstrukturellen Besonderheiten im Land Berlin nur von begrenzter Aussagekraft. Mangels größerer Industriekomplexe sei in Berlin der öffentliche Dienst der wesentliche Arbeitgeber; Berlin weise eine in Deutschland beispiellose Staatsquote auf. Die gerügte Lohn- und Besoldungsabsenkung im öffentlichen Dienst schlage sich hier deshalb in besonderer Weise auch auf den Nominallohnindex nieder; der Indikator erweise sich so als weitgehend selbstreferentiell. Darüber hinaus werde der Nominallohnindex durch die steigende Zahl von Teilzeitbeschäftigten und die erhebliche Steigerung des Anteils geringfügig Beschäftigter und sog. Minijobber verfälscht. Die Verzerrung zeige sich auch daran, dass der durchschnittliche Bruttomonatsverdienst in den Jahren 2000 bis 2015 eine über zehn Prozent höhere Steigerung erfahren habe als der Nominallohnindex. Anders als in den vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen handele es sich beim beklagten Land Berlin um einen Stadtstaat, der zudem durch die aus der Eigenschaft als Bundeshauptstadt folgenden Besonderheiten geprägt sei.
Jedenfalls hätte das Berufungsgericht diesen Besonderheiten im Rahmen der gebotenen Gesamtbetrachtung Rechnung tragen und deshalb eine vollständige Betrachtung der zweiten Prüfungsstufe vornehmen müssen. Auch das Bundesverfassungsgericht habe in den Fällen, in denen die benannten Grenzwerte auf der ersten Prüfungsstufe nur in weniger als drei der fünf benannten Parameter überschritten waren, eine Gesamtwürdigung vorgenommen und hierfür auch die Kriterien der zweiten Prüfungsstufe herangezogen. Zu Unrecht sei das Berufungsgericht daher von einem mechanistischen Verständnis des vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterienkatalogs ausgegangen. Den benannten Parametern komme nach der Konzeption des Bundesverfassungsgerichts nur ein Orientierungscharakter zu. Die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentierung könne sich daher auch ergeben, wenn nur in zwei der genannten Kriterien die Schwellenwerte überschritten worden sind, dies aber in besonders deutlicher Weise - wie im vorliegenden Fall.
Betrachte man diese zusätzlichen Kriterien, falle ins Auge, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllen könne. Den vom Bundesamt für Statistik vorgelegten Verdienststrukturerhebungen könne die Erosion der Richterbesoldung deutlich abgelesen werden. Bei einer Gesamtbetrachtung erweise sich die Beamtenbesoldung im beklagten Land in den Jahren 2010 bis 2015 daher als verfassungswidrig zu niedrig bemessen.
Der Kläger beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 14. Dezember 2016 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 11. Dezember 2012 sowie den Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 3. August 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Februar 2011 aufzuheben und festzustellen, dass die Alimentation des Klägers seit dem 1. Januar 2010 verfassungswidrig zu niedrig ist.
Das beklagte Land beantragt,
die Revision zurückzuweisen,
und trägt im Wesentlichen vor: Die der Entscheidung des Berufungsgerichts zugrunde liegende Berechnungsweise entspreche derjenigen, die auch das Bundesverfassungsgericht verwendet habe. Sie bewirke auch keine unzulässige Pauschalierung. Vielmehr verkenne die geforderte differenzierte Berechnungsweise, dass es bei der vom Bundesverfassungsgericht angestellten Parameterprüfung um einen Vergleich von Indizes gehe. Zweck einer Indexermittlung könne aber immer nur das Aufzeigen durchschnittlicher Veränderungen repräsentativer Werte ausgehend von einem Basisjahr sein. Diesem Ermittlungsansatz widerspreche eine allzu kleinteilige Berechnung. Im Übrigen seien die Einwände auch in der Sache unzutreffend. Angesichts einer Teilzeitquote der Beschäftigten im unmittelbaren Landesdienst von rund 20 % sei auch insoweit nicht von einer atypischen Abweichung des Nominallohnindex auszugehen.
Die Besoldung der Beamten in der Besoldungsgruppe A 10 in den Jahren 2010 bis 2015 im beklagten Land Berlin war nach Auffassung des erkennenden Senats mit Art. 33 Abs. 5 i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG nicht vereinbar und verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Zu der hieraus folgenden und vom Kläger begehrten Feststellung ist das Bundesverwaltungsgericht indes nicht befugt. Die Höhe der Bezüge ist unmittelbar durch Gesetz geregelt. Einer verfassungskonform abweichenden Auslegung sind die in Zahlenwerten formulierten Vorschriften nicht zugänglich. Die Feststellung kann daher nicht getroffen werden, ohne die Gültigkeit der maßgeblichen Besoldungsgesetze in Frage zu stellen. Das Verfahren muss deshalb gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 GG, § 13 Nr. 11 i.V.m. § 80 Abs. 1 BVerfGG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung darüber vorgelegt werden, ob die für die Besoldung des Klägers in den Jahren 2010 bis 2015 maßgeblichen Besoldungsgesetze mit dem Grundgesetz vereinbar waren.
Entgegen der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung ist der Senat der Überzeugung, dass sich die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation auch ergeben kann, wenn nur zwei der fünf vom Bundesverfassungsgericht für die Prüfung auf der ersten Stufe benannten Parameter erfüllt sind, dies aber in besonders deutlicher Weise (1.). Die danach - auf der zweiten Prüfungsstufe - erforderliche Gesamtabwägung aller alimentationsrelevanten Kriterien erhärtet diese Annahme und zeigt auf, dass die Alimentation der Beamten des beklagten Landes im streitgegenständlichen Zeitraum nicht mehr amtsangemessen war (2.). Ein Ausnahmefall, der den Verstoß gegen das Alimentationsprinzip hier rechtfertigen könnte, liegt nicht vor (3.). Das Besoldungsgefüge im beklagten Land wahrt überdies nicht die Mindestdistanz zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau (4.).
1. Das durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankerte Alimentationsprinzip gewährleistet jedem Richter und Beamten eine amtsangemessene Alimentierung. Die Einhaltung dieser Maßstäbe kann anhand des vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Prüfschemas kontrolliert werden (a). Der beschließende Senat legt dabei die vom Bundesverfassungsgericht in den von ihm entschiedenen Konstellationen verwendete Berechnungsweise zugrunde (b). Den danach zur Annahme der Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation benannten Parametern der ersten Prüfungsstufe kommt nur eine Orientierungsfunktion zu. Ausreichende Indizien können sich daher in Sonderkonstellationen auch dann ergeben, wenn die angegebenen Grenzwerte nicht in einer Mehrheit der Parameter erreicht worden sind (c). Hinreichende Umstände für die Annahme einer derartigen Sonderlage liegen hier vor (d).
a) Prüfsystem zur Feststellung eines Verstoßes gegen den Alimentationsgrundsatz
Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Angesichts seiner funktionswesentlichen und strukturprägenden Bedeutung für die Institution des Berufsbeamtentums ist die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts als ein "besonders wesentlicher" hergebrachter Grundsatz anerkannt, zu dessen Beachtung der Gesetzgeber verpflichtet ist (BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52 u.a. - BVerfGE 8, 1 <16 f.>). Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten oder Richter und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Der Beamte oder Richter muss über ein Nettoeinkommen verfügen, das seine rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet und ihm über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen seinem Amt angemessenen Lebenskomfort ermöglicht (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 <351>).
Der Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers bei der Festsetzung der Beamten- und Richterbesoldung ist damit durch verfassungsrechtlich vorgegebene Maßstäbe beschränkt. Ein konkreter Zahlen- oder Prozentwert, ab dem der Verlust an Kaufkraft nicht mehr hingenommen werden kann und der Besoldungsgesetzgeber damit zu reagieren hat, ist im Grundgesetz aber nicht explizit festgelegt (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 98). Dennoch ergibt sich aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben eine Grenze, bei deren Unterschreiten ein weiteres Untätigbleiben des Besoldungsgesetzgebers nicht mehr den Anforderungen des Alimentationsprinzips aus Art. 33 Abs. 5 GG entspricht. Die quantitative Auszehrung der Kaufkraft schlägt ab einer bestimmten Schwelle in eine verfassungsrechtlich relevante Qualität um (vgl. zur Anpassungsverpflichtung des Besoldungsgesetzgebers auch BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvL 10/11 u.a. - ZBR 2017, 305 Rn. 52).
Dem Regelungsauftrag des Gesetzgebers korrespondiert eine Kontrollverpflichtung des Bundesverfassungsgerichts. Nur so kann dem in der Verfassung festgeschriebenen und materiell gebundenen Handlungsauftrag des Gesetzgebers effektiv Rechnung getragen und die Einhaltung der Verfassung sichergestellt werden.
Dies gilt in besonderer Weise, wenn der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht gerade dem Schutz verfassungsrechtlich gewährleisteter Rechte gegen Maßnahmen (oder Unterlassungen) des parlamentarischen Gesetzgebers zu dienen bestimmt ist und die Rechtsinhaber trotz besonderer Gefährdungslage keine andere Möglichkeit zur Wahrung ihrer Rechte haben. Da Beamte und Richter durch ihr besonderes Dienst- und Treueverhältnis daran gehindert sind, im Wege der Tarifautonomie und durch kollektive Kampfmaßnahmen wie die Zurückhaltung ihrer Arbeitsleistung Einfluss auf die Ausgestaltung ihres Rechtsverhältnisses - und insbesondere die Höhe ihrer Bezüge - zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52 u.a. - BVerfGE 8, 1 <17 f.>; BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 29), würde eine Reduzierung der Kontrolle des durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten grundrechtsgleichen Individualrechts auf nicht konkretisierbare Grundsätze und Maßstäbe de facto eine Preisgabe der dirigierenden Funktion der Verfassung und der Wächterfunktion des Bundesverfassungsgerichts bewirken.
Hinsichtlich der Einhaltung des Alimentationsprinzips kommt dem Bundesverfassungsgericht daher die Aufgabe zu, die Schwelle konkretisieren und festlegen zu müssen, ab der ein Untätigbleiben des Gesetzgebers den Maßstäben des Grundgesetzes nicht mehr genügt. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ein zahlenbasiertes Prüfschema entwickelt, um die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Beamten- und Richterbesoldung einer Kontrolle zugänglich machen zu können (grundlegend BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 97 ff.).
Danach ist auf einer ersten Prüfungsstufe die Besoldungsentwicklung anhand von fünf volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern daraufhin zu untersuchen, ob angesichts der Überschreitung von zur Orientierung entwickelten Schwellenwerten die Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht. Das Bundesverfassungsgericht hat hierfür auf die der ständigen Alimentationsrechtsprechung zugrunde liegenden Kriterien zurückgegriffen und ein indizielles Prüfraster für die Betrachtung der Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst (1. Parameter), der Entwicklung des Nominallohnindex (2. Parameter) und des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land (3. Parameter), einem systeminternen Entwicklungsvergleich zwischen vergleichbaren Besoldungsgruppen (4. Parameter) und einem Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und/oder anderer Länder (5. Parameter) entwickelt. Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt, besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation.
Diese Vermutung kann durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden (zweite Prüfungsstufe). Zu diesen weiteren Kriterien zählen neben dem Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie der vom Amtsinhaber geforderten Ausbildung und Beanspruchung insbesondere die Entwicklung der Qualifikation der eingestellten Bewerber, die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Richters oder Staatsanwalts, Entwicklungen im Bereich der Beihilfe und der Versorgung sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung.
Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann (dritte Prüfungsstufe). Darüber hinaus genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge nur dann vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist schließlich an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft.
b) Berechnungsmethode
Wie die Besoldungsentwicklung zu berechnen ist, hat das Bundesverfassungsgericht in den hierzu bislang ergangenen Judikaten weitgehend nicht ausdrücklich und in abstrakt formulierten Vorgaben entschieden. Die den Entscheidungen zugrunde gelegte abstrakte Berechnungsweise lässt sich indes aus den vom Bundesverfassungsgericht vorgenommenen konkreten Berechnungen ableiten. Diese Maßstäbe hat auch das Berufungsgericht seinen Berechnungen zugrunde gelegt. Der Revision ist zuzugeben, dass diese Methode nicht nur zu einer Pauschalierung führt, weil etwa Einmalzahlungen unbeachtet bleiben. Sie kann durch die Nichtberücksichtigung des Zeitpunktes, zu dem die linearen Besoldungsanpassungsgesetze wirksam werden (im beklagten Land regelmäßig erst zum August des Jahres), vielmehr durchaus zu einer nicht unerheblichen "Verzerrung" der Ergebnisse führen.
Die vom Bundesverfassungsgericht zuerst im Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - (BVerfGE 139, 64) verwendete Berechnungsweise dürfte nicht bereits formal mit Bindungswirkung ausgestattet sein. Zwar hat diese Entscheidung Gesetzeskraft (§ 31 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 13 Nr. 11 BVerfGG) und bindet alle Gerichte und Behörden des Bundes und der Länder (§ 31 Abs. 1 BVerfGG). Vom Begriff der Entscheidung ist die vom Bundesverfassungsgericht bei der Ermittlung verwendete Berechnungsmethode indes nicht erfasst. Vorgreifliche Zwischenschritte oder Vorfragen, aus welchen das Gericht die ausgesprochene Rechtsfolge abgeleitet hat, nehmen an der Bindungswirkung der Entscheidung nicht teil (BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005 - 2 BvL 7/00 - BVerfGE 112, 268 <277>; BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 - 2 C 17.15 - NVwZ-RR 2017, 148 Rn. 10; BGH, Urteil vom 5. November 2009 - IX ZR 239/07 - BGHZ 183, 77 Rn. 9). Dies gilt erst recht für bloße Rechenschritte. Der konkreten Berechnungsweise für eine Vorfrage des Entscheidungsausspruchs kommt daher keine formale Bindungswirkung zu.
Die vom Bundesverfassungsgericht gewählte pauschalierende Berechnungsweise wird durch den Zweck der so ermittelten Daten gerechtfertigt. Die herangezogenen Daten zur Besoldungsentwicklung sind im Prüfschema des Bundesverfassungsgerichts nur für die Parameter der ersten Prüfungsstufe relevant. Bei diesen Zahlen handelt es sich um Orientierungswerte, aus denen sich Indizien für eine Vermutung ergeben können. Dem Zweck der Prüfung auf dieser Stufe kann daher entnommen werden, dass eine präzise "Spitzausrechnung" nicht geboten ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 25. April 2017 - 5 LC 76/17 - juris Rn. 141). Etwaige "Verzerrungen" sind vielmehr ggf. im Rahmen der erforderlichen Gesamtabwägung zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 104).
Mit einer solchen pauschalierenden Betrachtungsweise kann überdies der praktische Aufwand für die Datenermittlung der ersten Prüfungsstufe handhabbar gehalten werden. Da die ausschlaggebende Gesamtabwägung erst auf der zweiten Prüfungsstufe erfolgt, erscheint ein dergestalt vergröbernder Zugriff im ersten Filter auch vertretbar.
c) Möglichkeit der Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation auch bei weniger als drei erfüllten Parametern
Dem beklagten Land ist darin beizupflichten, dass die vom Bundesverfassungsgericht verwendeten Formulierungen bei einer Wortlautbetrachtung eher dafür sprechen, die "Drei-Parameter-Regel" als notwendige Voraussetzung für die Annahme einer Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentierung anzusehen (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 97 und 116).
Die vom Bundesverfassungsgericht benannten Prüfschritte stellen indes nur "einen durch Zahlenwerte konkretisierten Orientierungsrahmen" (BVerfG a.a.O. Rn. 97) dar, mit dem die gerichtliche Prüfung handhabbar gemacht werden soll. Den Zahlenwerten kommt nur "indizielle Bedeutung" bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zu. Sinn und Zweck des Prüfschemas sprechen daher gegen ein abschließendes Verständnis, wonach die Vermutung nur bei Vorliegen von drei der fünf Parameter angenommen werden kann.
Inhaltliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit können sich indes auch ohne die formale Erfüllung von drei Indiz-Parametern ergeben. Dies liegt etwa nahe, wenn zwar nur zwei Parameter auf der ersten Prüfungsstufe erfüllt sind, dies aber in besonders deutlicher Weise (vgl. Lindner, BayVBl. 2015, 801 <804>; Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 <1008 f.>; Jerxsen, Besoldungsfragen vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Band 4, 2017, S. 343 <353>).
Anlass für eine materielle Gesamtabwägung auf der zweiten Prüfungsstufe kann darüber hinaus bei Sonderlagen gegeben sein, die Zweifel an der indiziellen Bedeutung eines formalen Parameters rechtfertigen (vgl. zu "Verzerrungen" der Bedeutung des Nominallohnindex durch abgabenrechtliche Phänomene BVerfG a.a.O. Rn. 104).
Auch in Ansehung der vom Bundesverfassungsgericht gewählten Formulierungen erscheint die "Drei-Parameter-Regel" daher im Hinblick auf Sinn und Zweck des Prüfrasters nicht als zwingende Voraussetzung für eine umfassende Prüfung.
Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich nicht daran gehindert gesehen, trotz der fehlenden "Formal-Voraussetzung" der Erfüllung von drei Parametern für die Annahme der Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentierung eine weitere Prüfung vorzunehmen. Obwohl etwa für die gerügte A 9-Besoldung der Jahre 2003 und 2004 im Land Nordrhein-Westfalen keiner der auf der ersten Prüfungsstufe zu betrachtenden Parameter erfüllt war, hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen "der gebotenen Gesamtabwägung" eine Betrachtung weiterer Umstände für die Beurteilung einer evidenten Unangemessenheit der Bezüge in den Blick genommen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a.- BVerfGE 140, 240 Rn. 153; vgl. auch OVG Weimar, Urteil vom 23. August 2016 - 2 KO 333/14 - juris Rn. 106).
Die Prüfsystematik des Bundesverfassungsgerichts ist daher jedenfalls nicht so zu verstehen, dass eine umfassende Gesamtabwägung unzulässig wäre, wenn nicht mindestens drei der fünf für die erste Prüfungsstufe benannten Parameter erfüllt sind; diese kann vielmehr - abhängig von der Deutlichkeit der Erfüllung einzelner Parameter - geboten sein.
d) Gebotenheit einer Gesamtabwägung im vorliegenden Fall
In der Konstellation der Beamtenalimentation im Land Berlin liegen Besonderheiten vor, die eine umfassende Gesamtabwägung angezeigt erscheinen lassen. Dies folgt bereits daraus, dass zwei maßgebliche Parameter in besonders deutlicher Weise und über mehrere Jahre hinweg erfüllt sind (aa). Es kann daher offen bleiben, ob angesichts der Besonderheiten der Entwicklung des Nominallohnindex für Berlin eine Sonderlage gegeben ist, die die Aussagekraft dieses Parameters entwertet (bb). Dahinstehen kann auch, ob jedenfalls für die Besoldung in Berlin im Quervergleich alleine auf das Niveau der Bundesbesoldung abzustellen ist (cc).
aa) Deutliche Überschreitung der Grenzwerte für einzelne Parameter
Nach den vom Berufungsgericht ermittelten Zahlenwerten lag die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen im öffentlichen Dienst - die das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich als "wichtigen Parameter" mit "besonderer Bedeutung" bezeichnet hat (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a.- BVerfGE 139, 64 Rn. 99 f.) - über mehrere Jahre hinweg deutlich über dem vom Bundesverfassungsgericht für maßgeblich erachteten Grenzwert von 5 % (2011: 6,95 %, 2012: 6,82 %, 2013: 7,56 %, 2014: 7,36 %).
Die Deutlichkeit der Abweichung der Besoldungsentwicklung im beklagten Land Berlin vom Tarifindex zeigt sich besonders, wenn eine konkrete Vergleichsbetrachtung der jeweiligen Besoldungsgruppen vorgenommen wird. Hierzu hat die Senatsverwaltung für Inneres und Sport in ihrem Bericht vom 21. März 2016 zu den Auswirkungen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - auf die Verfassungskonformität der Besoldung gemäß den Besoldungsordnungen A und B im Land Berlin (rote Nummer 2612 C, S. 6) ein zusammenfassendes Ergebnis für die Entwicklungen in den letzten 15 Jahren vorgelegt. Danach ergibt sich folgendes Bild:
BesGr.
Bes.Index
EntGr.
Tarifindex
Abweichung
A 8
118,45
E 8
126,70
6,97 %
A 9
118,27
E 9
136,46
15,38 %
A 10
117,98
E 10
139,54
18,27 %
A 11
117,74
E 11
131,83
11,97 %
A 12
117,54
E 12
131,00
11,45 %
Mit einem - vom beklagten Land selbst errechneten - Zurückbleiben von über 18 % für die Beamten der Besoldungsgruppe A 10 wird die hier eingetretene Abkoppelung von der Entwicklung des Tariflohns für Beschäftigte der vergleichbaren Entgeltgruppe E 10 offenkundig. Entsprechendes gilt für die Beamten der Besoldungsgruppen A 9, A 11 und A 12.
Ein ähnlicher Befund gilt für die Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes. Auch hier liegen über mehrere Jahre hinweg zum Teil sehr deutliche Überschreitungen der Schwellenwerte vor (2010: 7,18 %, 2011: 6,31 %, 2012: 6,40 %, 2013: 7,90 %, 2014: 8,55 %).
Diese deutliche und über mehrere Jahre hinweg anhaltende Überschreitung der Schwellenwerte für die maßgeblichen Parameter der Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen im öffentlichen Dienst sowie dem Verbraucherpreisindex rechtfertigt die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentierung.
Bereits hieraus ergeben sich gewichtige Indizien dafür, dass die Besoldungsentwicklung von den allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnissen abgekoppelt worden ist. Diese werden nicht dadurch entwertet, dass die Grenzwerte für den Nominallohnindex nicht erreicht worden sind.
Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Berechnung der zahlenbasierten Parameter auf der ersten Prüfungsstufe - und damit auch diejenige des Nominallohnindex - durch die pauschalierende Berechnungsweise verzerrt wird. Entgegen dem vom Bundesverfassungsgericht praktizierten Berechnungsmodell einer jahresbezogenen Betrachtungsweise von Besoldungserhöhungen fanden die Besoldungsanpassungen im beklagten Land tatsächlich nicht im Januar, sondern später - regelmäßig zum August des entsprechenden Jahres - statt (vgl. zur Berücksichtigung dieser verspätet wirksam werdenden Besoldungserhöhungen auch Jerxsen, Besoldungsfragen vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Band 4, 2017, S. 343 <353>).
bb) Atypik des Nominallohnindex im Land Berlin
Es kann daher offenbleiben, ob hinsichtlich des Nominallohnindex in Berlin Besonderheiten vorliegen, durch die die Aussagekraft des Parameters für die Betrachtung der Besoldungsentwicklung von Richtern und Beamten eingeschränkt wird.
Wie in der Auskunft des Statistischen Bundesamts an den erkennenden Senat vom 1. August 2017 bestätigt, weisen die Entwicklungszahlen des Nominallohnindex im Land Berlin jedenfalls in tatsächlicher Hinsicht eine signifikante Abweichung zum Verlauf in anderen Bundesländern auf. Die ermittelten Zahlen liegen im Betrachtungszeitraum weitgehend, wenngleich nicht durchgängig, rund 10 % unter den Vergleichsdaten derjenigen Bundesländer, die in der bisherigen obergerichtlichen Rechtsprechung betrachtet worden sind.
Das Statistische Bundesamt hat zur Erklärung dieses Phänomens darauf hingewiesen, dass ab dem Berichtsjahr 1991 die Daten für Ost-Berlin in die Betrachtung einbezogen worden sind. Dies habe zunächst zu einem scharfen Einbruch des Indexwertes sowie anschließend, aufgrund der überdurchschnittlichen Lohnsteigerungen in Ost-Berlin, zu einem Aufholprozess geführt. Der Nominallohnindex in Berlin unterliege im Gegensatz zu allen anderen Bundesländern dem Einfluss sowohl der Lohnentwicklung im Osten als auch derjenigen im Westen Deutschlands.
Auch die von dem Kläger vorgetragenen Umstände erscheinen durchaus geeignet, eine regionale Sonderlage Berlins im Hinblick auf den Aussagegehalt des Nominallohnindex zu begründen. Als Stadtstaat, dem zudem die aus dem Sitz der Bundesregierung folgenden Eigentümlichkeiten und Spezifika zukommen, weist das Land Berlin Besonderheiten gegenüber allen anderen Ländern auf. Dies wird etwa an dem hohen Anteil der im öffentlichen Dienst Beschäftigten deutlich. Zutreffend hat die Revision auch darauf verwiesen, dass wegen des Fehlens größerer Industrieansiedlungen und wegen des hohen Anteils von in Teilzeit oder nur geringfügig Beschäftigten in Berlin auch im Übrigen Besonderheiten vorliegen.
Zu Recht hat aber auch das beklagte Land betont, dass diese Gegebenheiten die tatsächlichen Lebensverhältnisse in Berlin repräsentativ widerspiegeln. An dieser - besonderen - Lage und wirtschaftlichen Entwicklung nehmen die Richter und Beamten des Landes Berlin tatsächlich teil. Aus dem Umstand einer regional spezifischen Entwicklung folgt daher nicht zwangsläufig eine Einschränkung der Aussagekraft des Parameters.
Nach Auffassung des Senats erscheint es auch aus diesem Grund angemessen, dem Nominallohnindex jedenfalls keine ausschließende Indizfunktion beizumessen, mit der die durch eine deutliche Überschreitung der Schwellenwerte für zwei maßgebliche Parameter begründete Vermutung aufgehoben werden würde.
Für den strukturell nicht unähnlich gelagerten Fall der Richterbesoldung in Brandenburg hat dasselbe Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, weil dort die Besonderheiten des Nominallohnindex nicht vorliegen, bereits selbst eine Verfassungswidrigkeit der Alimentation angenommen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Juni 2016 - 4 B 1.09 - juris).
cc) Quervergleich zur Besoldungsentwicklung im Bund
Dahinstehen kann auch, ob der Quervergleich der Besoldung im Land Berlin mit der Besoldung in den anderen Ländern "und" im Bund oder auch isoliert nur mit der Bundesbesoldung anzustellen ist. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zu diesem 4. Parameter der ersten Prüfungsstufe sind nicht ganz eindeutig (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 115: "im Bund oder in den anderen Ländern"). Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass der Sinn dieses 4. Parameters auch darin besteht, trotz der durch die Föderalismusreform im Jahr 2006 gewonnenen Freiräume bei der Gestaltung der Besoldung ein zu starkes Abweichen der Besoldungshöhe zwischen den einzelnen Dienstherren zu vermeiden, weil diese in einem ständigen Wettbewerb um die besten Köpfe stehen.
Deshalb spricht gerade im Land Berlin für einen Quervergleich zwischen der Landes- und der Bundesbesoldung, dass hier Landes- und Bundesbeamte in großer Anzahl in demselben Territorium leben und arbeiten. Beamte und Richter des Landes Berlin sowie des Bundes sind damit in derselben Stadt denselben gesellschaftlichen Bedingungen und Entwicklungen ausgesetzt und stehen dabei faktisch in unmittelbarer Konkurrenz - etwa um Miet- oder Eigentumswohnungen - zueinander.
Insbesondere in Ämtern des mittleren und gehobenen Dienstes (etwa der Polizei) ist das beklagte Land dabei offenbar einem Abwerbungsdruck des Bundes ausgesetzt. Angesichts deutlicher Unterschiede im Alimentationsniveau für gleichwertige Ämter stehen Bund und Land Berlin jedenfalls in einem realen Wettbewerb in derselben Stadt. Für die Besoldungsgruppe A 9 (1. Erfahrungsstufe) etwa liegt die Besoldungsdifferenz gegenwärtig über 15 % zulasten eines Beamten des Landes Berlin.
2. Die Gesamtabwägung aller alimentationsrelevanten Kriterien auf der zweiten Prüfungsstufe ergibt ein einheitliches Bild. Die im Land Berlin gewährte Alimentation ist weder in der Lage, ihre qualitäts- und verantwortungssichernde Funktion sicherzustellen (a) noch hält das Besoldungsniveau einem Vergleich mit den in der Privatwirtschaft für Beschäftigte mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung gezahlten Löhnen stand (b). Dieser Befund wird durch parallele Entwicklungen im Bereich anderer Alimentationsleistungen nicht entkräftet, sondern verstärkt (c). Unabhängig von der Einordnung der Daten zum Nominallohnindex in Berlin ist daher als Gesamtbefund eine evidente Unteralimentierung zu konstatieren (d).
a) Schutzfunktion der Alimentation für Qualität und Verantwortung der Amtsträger
Die Alimentation muss es Beamten ermöglichen, sich ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf zu widmen und in rechtlicher wie wirtschaftlicher Sicherheit und Unabhängigkeit zur Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben beizutragen. Sie dient damit nicht allein dem Lebensunterhalt, sondern hat - angesichts der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit - zugleich eine qualitätssichernde Funktion (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 100 ff.).
Die Ämter in der Besoldungsgruppe A 10 stellen gesteigerte Anforderungen an den beruflichen Werdegang und die Qualifikation ihrer Inhaber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 132). § 5 Nr. 3 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten des Polizeivollzugsdienstes des Landes Berlin (Pol-LVO) vom 18. Dezember 2012 (GVBl. S. 532) verlangt für die Zulassung zu den Laufbahnen des gehobenen Polizeivollzugsdienstes im beklagten Land die Hochschulreife, die Fachhochschulreife oder die fachgebundene Studienberechtigung nach dem Berliner Hochschulgesetz (oder einen zu den beiden erstgenannten Voraussetzungen als gleichwertig anerkannten Bildungsstand). Der Vorbereitungsdienst dauert drei Jahre und wird im Rahmen eines Bachelor-Studiums an einer staatlichen Hochschule des Landes Berlin - mit praktischen Anteilen bei der Berliner Polizei - abgeleistet (§ 7 Abs. 1 Pol-LVO). Nach § 8 Abs. 1 Pol-LVO setzt die Laufbahnbefähigung eine bestandene Laufbahnprüfung voraus.
Die hohen Anforderungen, die an Qualität und Verantwortung der Inhaber eines öffentlichen Amtes gestellt werden und die mit einer entsprechenden Aufgabenzuweisung verbundene Verantwortung müssen sich auch bei der Bestimmung der Wertigkeit des Amtes innerhalb des besoldungsrechtlichen Gefüges und dem Niveau der Alimentationshöhe niederschlagen.
b) Einkommensvergleich mit entsprechenden Berufen in der Privatwirtschaft
Damit die Entscheidung für eine Tätigkeit als Beamter auch für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv ist, muss sich die Amtsangemessenheit der Alimentation auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmen, die für vergleichbare und auf der Grundlage entsprechender Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des in Rede stehenden öffentlichen Dienstes erzielt werden (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 124). Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu einen Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung angestellt und auf die Daten der Verdienststrukturerhebung des Statistischen Bundesamts zurückgegriffen. In dem die Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen betreffenden Verfahren hat es als Bezugspunkt auf die Verdienste der Gruppe aller Vollzeitbeschäftigten in der Leistungsgruppe 2 (herausgehobene Fachkräfte) mit Fachhochschulabschluss abgestellt (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 137).
Unter Zugrundelegung der vom Statistischen Bundesamt hierfür im Berufungsverfahren vorgelegten Daten ergibt sich folgendes Bild:
Prozentsatz der Vollzeitbeschäftigten aus der Leistungsgruppe 2 mit Fachhochschulabschluss, die einen geringeren Monatsverdienst hatten als das Grundgehalt für die Besoldungsgruppe A 10 in Berlin:
Grundgehalt 1. Stufe
Grundgehalt Endstufe
2006
4
33
3
25
2
19
Dies bedeutet, dass im Jahr 2006 bereits 96 % aller vergleichbaren Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft mehr verdient haben, als ein Berufsanfänger der Besoldungsgruppe A 10 im beklagten Land. Der Wert stieg über 97 % im Jahr 2010 auf 98 % im Jahr 2014. Gemessen an der Endstufe aus A 10 haben im Jahr 2006 bereits 67 % der vergleichbaren Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft mehr verdient als der Vergleichsbeamte, im Jahr 2010 sind es 75 % und im Jahr 2014 liegen 81 % der vergleichbaren Beschäftigten in der Privatwirtschaft über der Besoldung des Beamten mit dem Endgrundgehalt aus A 10.
Diese Diskrepanz ist an Deutlichkeit kaum zu überbieten. Sie liegt sogar über den bereits vom Bundesverfassungsgericht als "deutliche Diskrepanz" und verfassungswidrig eingestuften Vergleichszahlen des Bundeslandes Sachsen. Die Zahlen belegen überdies die Entwicklungstendenz: Im Verlauf der Jahre 2006 bis 2014 hat sich das relative Besoldungsniveau der Beamten in der Endstufe um 14 Prozentpunkte (weiter) verschlechtert.
Die Gegenüberstellung zeigt daher, dass die Verdienste der Berliner Beamten gegenüber den vergleichbar Beschäftigten in der Privatwirtschaft deutlich geringer sind. Dies gilt in besonderer Weise für die Berufsanfänger, die Aussage gilt aber auch für die Endstufe der jeweiligen Besoldungsgruppe. Durchgängig zeigt sich eine weitere Verschlechterung mit fortschreitender Zeit. Relativ hat sich der Vergleich zulasten der Beamtenbesoldung weiter verschoben, bei der Relation zum Grundgehalt der Endstufe sogar um 14 %.
c) Keine Kompensation durch anderweitige Alimentationsleistungen
Auch die weiteren, neben die Besoldung tretenden Alimentationsleistungen haben sich im Betrachtungszeitraum vermindert und zu einer Schmälerung des Betrages beigetragen, der dem Richter oder Beamten für seinen Lebensunterhalt tatsächlich zur Verfügung steht.
Die bereits vom Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zur Richterbesoldung dargelegten Einschnitte im Bereich des Versorgungsrechts - namentlich durch die Einführung der Versorgungsrücklage und die Kürzung des Ruhegehalts - beruhen noch auf bundesrechtlichen Vorgaben und gelten daher in gleicher Weise für die Beamten und Richter des beklagten Landes. Der Landesgesetzgeber hat an diesen Einsparungen nach dem Übergang der Gesetzgebungskompetenz für die Beamtenversorgung (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG in der Fassung vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034) festgehalten. Durch den damit notwendigen höheren Eigenanteil des Beamten oder Richters an seiner Altersvorsorge wird der tatsächlich zur Bestreitung des Lebensunterhalts einsetzbare Anteil der Alimentation spürbar gemindert.
Auch die Absenkung der gewährten Beihilfeleistungen hat das Bundesverfassungsgericht bereits in den Blick genommen. Die im beklagten Land für die Besoldungsgruppen A 9 bis A 12 zum 1. Januar 2003 eingeführte Kostendämpfungspauschale in Höhe von 100 € (Art. I Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und des Einkommensangleichungsgesetzes vom 10. Juli 2002, GVBl. I S. 192) liegt höher und ist früher eingeführt worden als der vom Bundesverfassungsgericht beurteilte Selbstbehalt von 80 € für Beamte der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 133).
Das beklagte Land hat weiterhin bereits in den Jahren 2004 (keine Beihilfefähigkeit von Säuglings- und Kleinkinderausstattung) und 2005 (Absenkung des Beihilfesatzes für Material- und Laborkosten von Zahnersatz von 60 % auf 40 %) weitere Einschnitte bei der Erstattungsfähigkeit beihilfefähiger Aufwendungen vorgenommen.
Schließlich ist an dieser Stelle auch in den Blick zu nehmen, dass die Besoldungsanpassung der Beamten und Richter des Landes Berlin nicht zum Jahresanfang erfolgte, sondern regelmäßig zum August des jeweiligen Jahres. Die pauschalierende Betrachtung der kalenderjahrbezogenen Besoldungsentwicklung führt deshalb zu einer "Verzerrung" der tatsächlichen Entwicklung des Alimentationsniveaus, das jedenfalls im Rahmen der Gesamtbetrachtung zu berücksichtigen ist.
d) Gesamtschau
Wie die Gesamtabwägung zu erfolgen und welche Gesichtspunkte dabei wie zu gewichten oder zu berücksichtigen sind, ist in den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts nicht näher ausgeführt. Da vorliegend alle auf der zweiten Prüfungsstufe durchzuführenden Betrachtungen einheitlich für die Annahme der Verfassungswidrigkeit sprechen, bedarf es etwaiger Gewichtungserwägungen nicht.
In der Gesamtabwägung ergibt sich daher, dass die Alimentation der aus der Besoldungsgruppe A 10 besoldeten Beamten des beklagten Landes im streitgegenständlichen Zeitraum 2010 bis 2015 verfassungsrechtlich nicht mehr angemessen war. Gegenläufige Aspekte, die im Rahmen der Gesamtabwägung gegen die Annahme einer evidenten Unangemessenheit der Alimentation sprechen könnten, sind nicht ersichtlich.
Allein die Tatsache, dass die Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex nicht den vom Bundesverfassungsgericht als indiziell benannten Schwellenwert überschritten hat, kann angesichts der konkreten Ergebnisse auf der zweiten Prüfungsstufe an der Gesamteinschätzung nichts ändern.
3. Keine verfassungsrechtliche Rechtfertigung
Anhaltspunkte, die für eine im Ausnahmefall vorliegende verfassungsrechtliche Rechtfertigung der verfassungswidrigen Unteralimentation sprechen könnten, sind nicht ersichtlich. Die Unterschreitung des amtsangemessenen Niveaus der Besoldung für Richter und Beamte ist weder Teil eines umfassenden Gesamtsparkonzeptes des beklagten Landes (a) noch sind andere Rechtfertigungsgründe von verfassungsrechtlichen Gewicht ersichtlich (b).
a) Rechtfertigendes Gesamtsparkonzept im beklagten Land nicht erkennbar
Der Alimentationsgrundsatz für Richter und Beamte ist zwar durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankert; hieraus folgt indes nicht, dass eine Unterschreitung gänzlich unzulässig wäre. Wie bei allen Gewährleistungen des Grundgesetzes ist vielmehr auch hinsichtlich der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Falle einer Kollision mit anderen verfassungsrechtlichen Schutzgütern eine Einschränkung - nach den Grundsätzen praktischer Konkordanz - möglich. Verfassungsrang hat dabei auch das in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG eingeführte Verbot der Neuverschuldung (sog. "Schuldenbremse"). Um dieses Ziel im verbindlich in den Blick genommenen Haushaltsjahr 2020 zu erreichen, ergeben sich auch bereits jetzt Vorwirkungen für die Aufstellung der Länderhaushalte (vgl. Art. 143d Abs. 1 Satz 3 und 4 GG). Diesen hat der Haushaltsgesetzgeber auch bei der Anpassung der Bezüge von Richtern und Beamten Rechnung zu tragen.
Eine Unterschreitung des verfassungsrechtlich vorgegebenen Mindestniveaus aus diesen fiskalischen Gründen kommt jedoch nur in Betracht, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist. Auch das besondere Dienst- und Treueverhältnis verpflichtet Richter und Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 127).
Hinsichtlich der Jahre bis 2010 scheidet dieser Rechtfertigungsansatz von vornherein aus. Denn die Vorwirkungen der Schuldenbremse für die Landeshaushalte galten jedenfalls nicht vor dem Haushaltsjahr 2011 (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 165).
Auch für die nachfolgenden Zeiträume ist indes nicht erkennbar, dass die verfassungswidrige Unteralimentierung Teil eines schlüssigen Gesamtsparkonzepts zur Haushaltskonsolidierung des beklagten Landes war. Entsprechendes kann weder den Gesetzgebungsmaterialien entnommen werden noch hat das beklagte Land hierzu im Verfahren ausreichende Anhaltspunkte benannt.
In der Begründung des Gesetzentwurfs des Senats zu den Gesetzen zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin wird vielmehr deutlich, dass in der unzureichenden Anpassung der Alimentierung lediglich "wichtige Beiträge zur notwendigen Konsolidierung des Landeshaushalts" gesehen werden (vgl. AbgH-Drs. 16/3242 S. 2 zum BerlBVAnpG 2010/2011). Die Einsparung stellt damit ein Sonderopfer der Beamten und Richter dar, das gerade nicht Teil eines umfassenden Sparkonzepts ist. Die Begründung hierzu erschöpft sich in der allgemein gehaltenen Formulierung: "Mit der Erhöhung der Dienst- und sonstigen Bezüge für die Beamtinnen und Beamten, die Richterinnen und Richter, die Beamtinnen und Beamten im Vorbereitungsdienst sowie die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger zum 1. Oktober 2010 und 1. August 2011 wird den aktuellen Entwicklungen der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse unter Berücksichtigung der weiterhin angespannten Haushaltslage Berlins Rechnung getragen." Ein wie auch immer geartetes Konzept zur Haushaltskonsolidierung kann hieraus nicht entnommen werden.
Die Begründung des Gesetzentwurfs des Senats zum Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2012/2013 (BerlBVAnpG 2012/2013) ist - mit Ausnahme der Daten des Zeitpunkts der jeweiligen Besoldungsanpassung - wortgleich (AbgH-Drs. 17/0450 S. 10).
Die Begründung des Gesetzentwurfs des Senats zum Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2014/2015 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2014/2015) ist zwar etwas umfangreicher. Insbesondere wird auf die im Grundgesetz zwischenzeitlich verankerte "Schuldenbremse" verwiesen. Mit Blick hierauf komme "eine spiegelbildliche Umsetzung des Tarifergebnisses für die Tarifgemeinschaft der Länder vom 9. März 2013 für die Besoldungsempfängerinnen und Besoldungsempfänger und die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger des Landes Berlin nicht in Betracht" (AbgH-Drs. 17/1677 S. 46). Auch damit wird indes deutlich, dass die Einsparungen weiterhin nur Beamte und Richter treffen und nicht Teil eines umfassenden - etwa auch Tarifbeschäftigte umfassenden - Sparkonzepts sind. Im Übrigen erschöpft sich auch diese Begründung in dem formelhaften Hinweis: "Damit wird den aktuellen Entwicklungen der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse unter Berücksichtigung der weiterhin angespannten Haushaltslage Berlins Rechnung getragen" (AbgH-Drs. 17/1677 S. 47).
Die verfassungswidrige Unteralimentierung der Beamten und Richter im Land Berlin in den Jahren 2009 bis 2015 (hier streitgegenständlich ab 2010) war damit nicht Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung im Sinne der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Aus den dargestellten, defizitären Gesetzesbegründungen folgt zugleich, dass auch die prozeduralen Anforderungen an den Gesetzgeber hinsichtlich der Festsetzung der Besoldungshöhe nicht eingehalten sind. Diese mussten jedenfalls seit der ausdrücklichen Klarstellung des Bundesverfassungsgerichts in der Entscheidung zur W-Besoldung (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <301 f.>) auch bekannt sein.
Soweit das beklagte Land im Parallelverfahren BVerwG 2 C 56.16 u.a. im ergänzenden Schriftsatz vom 27. Juli 2017 darauf verwiesen hat, hinter der Begründung habe ein umfassendes Konzept der Haushaltskonsolidierung mit dem obersten Ziel der Wiedergewinnung politischer Handlungsspielräume gestanden, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Dies folgt bereits daraus, dass diese Erwägung in der Begründung des Gesetzentwurfs selbst keinen Niederschlag gefunden hat. Unabhängig davon ist auch im Revisionsverfahren unklar geblieben, worin dieses Konzept konkret bestanden haben soll und inwieweit es andere, umfassende Maßnahmen - über Einsparungen bei Beamten und Richtern hinaus - enthielt.
b) Keine anderweitige Rechtfertigung
Für eine Rechtfertigung des Verstoßes gegen den Alimentationsgrundsatz sind auch keine anderweitigen Rechtfertigungsgesichtspunkte ersichtlich.
Der bloße Verweis auf die angespannte Finanzlage des Landes reicht für die Rechtfertigung eines Verstoßes gegen die durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentation der Beamten und Richter nicht aus. Dies hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung betont: "Die Finanzlage der öffentlichen Haushalte, die Herausforderungen durch die Globalisierung, der demografische Wandel und die finanziellen Nachwirkungen der Wiedervereinigung vermögen eine Einschränkung des Grundsatzes amtsgemäßer Versorgung nicht zu begründen. Könnte die finanzielle Situation der öffentlichen Hand für sich bereits eine Veränderung des Grundsatzes der Alimentierung rechtfertigen, so wäre diese dem uneingeschränkten Zugriff des Gesetzgebers eröffnet. Die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG liefe hierdurch ins Leere " (BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372 <388>).
Auch das Argument, der Dienstherr müsse Vorsorge für die spätere "Pensionslast" betreiben, kann eine Rechtfertigung für ein Unterschreiten der verfassungsrechtlichen Mindestalimentierung nicht bieten.
Beim Ruhegehalt des Beamten oder Richters handelt es sich um ein "durch seine Dienstleistung erworbenes Recht" (BVerfG, Beschluss vom 11. April 1967 - 2 BvL 3/62 - BVerfGE 21, 329 <344 f.>). Die Altersversorgung wird dadurch (vor-)finanziert, dass der Beamte oder Richter im aktiven Dienst nur Bruttobezüge erhält, die von vornherein - im Hinblick auf den künftigen Pensionsanspruch - niedriger festgesetzt sind (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 <298> sowie Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvL 10/11 u.a. - ZBR 2017, 305 Rn. 49; BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 2 C 2.15 - BVerwGE 154, 253 Rn. 17). Der Beamtenversorgung wohnt damit ein "immanentes System der fiktiven Eigenbeteiligung der Beamten an ihrer Altersversorgung durch Gehaltsverzicht" inne (BVerfG, Kammerbeschluss vom 24. September 2007 - 2 BvR 1673/03 u.a. - BVerfGK 12, 189 <203>). Das Bundesverfassungsgericht hat dies in ständiger Rechtsprechung mit der Formulierung zum Ausdruck gebracht, bei den Versorgungsbezügen handele es sich um ein "erdientes Ruhegehalt, welches durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso gesichert ist wie das Eigentum durch Art. 14 GG" (BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372 <387> m.w.N.). Nur deshalb kann es in verfassungssystematischer Sicht auch hingenommen werden, die erdienten Anwartschaften nicht unmittelbar dem Eigentumsbegriff aus Art. 14 GG unterzuordnen - wie dies für den Versorgungsanspruch der Berufssoldaten gilt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 1963 - 2 BvR 481/60 - BVerfGE 16, 94 <111>).
Das Phänomen der "Pensionslasten" findet seine Ursache darin, dass der Dienstherr - abgesehen von den geringen Beträgen aus der Versorgungsrücklage nach § 14a BBesG - für die im Ruhestand anfallenden Alimentationsleistungen an seine Beamten und Richter keine Rücklagen bildet. Anders als bei Tarifangestellten, für die jeweils aktuell im Leistungsmonat durch den Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen ein eigenständiger Finanzstock für Rentenzahlungen angelegt und ausgegliedert wird, unterlässt der Staat als Dienstherr für seine Beamten und Richter eine entsprechende Vorsorge. Diese Entscheidung entstammt der Sphäre und Regelungsmacht des Dienstherrn; sie zieht die Frage, wie die "Pensionslasten" im Auszahlungszeitpunkt finanziert werden können, zwingend und vorhersehbar nach sich. Entscheidet sich der Gesetzgeber gleichwohl für eine derartige Verfahrensweise, kann dies nicht als Rechtfertigung für Leistungskürzungen zulasten der Beamten oder Richter herangezogen werden. Ein derartiger Begründungsansatz wäre offenkundig treuwidrig und widerspräche dem besonderen Charakter des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses, das nicht nur einseitig zulasten des Beamten oder Richters wirkt. Die aus der fehlenden Rücklagenbildung für die Ruhestandsversorgung der Beamten und Richter folgenden Schwierigkeiten bei der Finanzierung künftiger Versorgungslasten ist nicht geeignet, eine Rechtfertigung für eine Verletzung verfassungsrechtlicher Vorgaben zu begründen.
Unabhängig hiervon mögen sich bei einer akuten Finanzkrise verfassungsrechtliche Rechtfertigungen für eine Kürzung auch der Alimentierungsleistungen für Beamte und Richter ergeben. Derartig notstandsartige Erscheinungen treffen indes alle staatliche Leistungen, also z.B. auch die an Tarifbeschäftigte gewährten Löhne und Leistungen. Dieser Umstand stellt aber keinen Grund dafür dar, vorbeugend ausschließlich Eingriffe in verfassungsrechtlich geschützte Alimentationsleistungen der Beamten und Richter vorzunehmen, die dann zu einem weiteren Auseinanderklaffen der Einkommensentwicklung von Beamten und Richtern einerseits und Tarifbeschäftigten andererseits führen. Das besondere öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis von Beamten und Richtern verpflichtet diese nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 u.a. - ZBR 2017, 340 Rn. 68; Lindner, BayVBl. 2015, 801 <806>). Nach den allgemeinen Grundsätzen praktischer Konkordanz kommt eine Begrenzung vorbehaltlos gewährleisteter Grundrechtspositionen vielmehr nur in Betracht, wenn andere zumutbare Lösungsalternativen nicht bestehen. Diese Lage kann nicht angenommen werden, solange staatliche Haushaltsmittel vorhanden sind und etwa für die ungeschmälerte Entlohnung der Tarifbeschäftigten oder freiwillige Subventionsgewährungen eingesetzt werden (vgl. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 <1012>).
4. Unterschreitung des Mindestabstands zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau
Die den Beamten gewährte Alimentation muss einen Mindestabstand zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau wahren (a). Eine Unterschreitung dieser absoluten Untergrenze wirkt sich auch auf Ämter höherer Besoldungsgruppen aus, in denen diese Schwelle nicht erreicht ist (b). Auch in Ansehung von im Einzelnen noch ungeklärten Berechnungsfragen (c) erfüllt das Besoldungsrecht des beklagten Landes diese Anforderungen im streitgegenständlichen Zeitraum nicht (d).
a) Absolute Untergrenze der Alimentation
Die Verpflichtung des Dienstherrn zur Alimentation des Beamten und seiner Familie ist etwas qualitativ anderes als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes an sozialer Sicherung. Sie findet ihren Rechtsgrund nicht im Sozialstaatsprinzip oder der Menschenwürde, sondern in Art. 33 Abs. 5 GG und der Verpflichtung des Beamten, sich mit vollem persönlichen Einsatz seinem Beruf zu widmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372 <388>).
Die Nettoalimentation der Beamten muss daher - auch in den untersten Besoldungsgruppen - einen Mindestabstand zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau (der früheren Sozialhilfe) aufweisen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 93). In Anlehnung an die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Familienzuschlag bei Beamten mit mehr als zwei Kindern (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. - BVerfGE 99, 300 <321 f.>; hierzu auch Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - BVerfGE 107, 218 <242>) ist hierfür ein Grenzwert von 15 % anzusetzen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 93, vgl. auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2016/2017, BT-Drs. 18/9533, S. 36).
Nach Auffassung des Senats bedarf es jedenfalls dieses Unterschieds: Eine "Besoldung auf Sozialhilfeniveau" (Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 <1013>) kann nie amtsangemessen sein. Eine nur unwesentlich über dem auch für Erwerbslose zur Verfügung stehenden sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau liegende Besoldung ist weder mit der konkret durch ein Amt verbundenen Verantwortung noch mit der allgemeinen Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit vereinbar.
Ergänzend zu der dem dargestellten Prüfschema des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegenden relativen Betrachtung der Besoldungsentwicklung gibt das Alimentationsprinzip damit auch eine absolute Schwelle vor. Mit der Bestimmung der verfassungsrechtlich zulässigen Minimalbesoldung ist eine absolute Grenze fixiert, die als "archimedischer Punkt" den Ausgangswert des Besoldungsgefüges bestimmt (Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 <1013>).
b) Fortwirkung der Untergrenze für höhere Ämter
Die Einhaltung dieses Mindestabstands hat auch bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation für Ämter aus höheren Besoldungsgruppen Bedeutung (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 93).
Zwar können die Wertigkeit der Ämter und deren besoldungsrechtliche Einstufung vom Gesetzgeber neu bestimmt werden. Außerhalb derartiger Neustrukturierungen besteht aber ein Verbot der Abschmelzung bestehender Abstände (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 u.a. - ZBR 2017, 340 Rn. 78; zur Unzulässigkeit einer schleichenden Abschmelzung auch bereits BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 112). Die Fehlerhaftigkeit des Besoldungsniveaus in unteren Besoldungsgruppen führt daher jedenfalls solange auch zu einem Mangel bei den höheren Besoldungsgruppen, wie die Neuzuordnung nicht auf einer gesetzgeberischen Entscheidung beruht.
c) Berechnungsfragen
aa) Genauere Ausführungen dazu, wie der Mindestabstand der Beamtenbesoldung zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau zu ermitteln und zu berechnen ist, sind der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu entnehmen.
Angedeutet ist in den jüngeren Entscheidungen aber, dass die Mindestbeiträge einer Krankheitskostenversicherung von den Nettobezügen abzuziehen sind (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 94 unter Hinweis auf den Beschluss vom 13. Februar 2008 - 2 BvL 1/06 - BVerfGE 120, 125 <156 f.>). Dies erscheint auch angemessen, weil der Beamte die Kosten für die nicht durch die Beihilfe abgedeckte Krankheitskostenvorsorge selbst zu tragen hat, während entsprechende Kosten dem Grundsicherungsempfänger zusätzlich erstattet werden. Dem erwähnten Beschluss ist auch die fortbestehende Bezugnahme auf eine Alleinverdienerfamilie mit zwei Kindern zu entnehmen. Schließlich ist in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass die den Beamten treffenden Unterhaltslasten realitätsgerecht zu berücksichtigen sind (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. - BVerfGE 99, 300 <314 f.> sowie Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 <351>).
bb) Weitere Anhaltspunkte für die Berechnungsweise des Mindestabstands zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau enthält die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2016/2017 - BBVAnpG 2016/2017 - (BT-Drs. 18/9533), die den vom Bundesverfassungsgericht hierzu aufgestellten Begründungserfordernissen Rechnung zu tragen sucht.
Die Bundesregierung greift darin zur Ermittlung des Vergleichsstandards auf den sog. "Existenzminimumbericht" zurück, mit dem das steuerfrei zu stellende Existenzminimum anhand des sozialleistungsrechtlichen Grundbedarfs für Alleinstehende, Ehepaare und Kinder errechnet und dargestellt wird.
Der in der Entwurfsbegründung zum BBVAnpG 2016/2017 herangezogene 10. Existenzminimumbericht für das Jahr 2016 datiert vom 30. Januar 2015 (BT-Drs. 18/3893). Darin wird zur Darstellung des Existenzminimums zunächst auf den Regelsatz Bezug genommen (im Bezugsjahr 2016: 8 784 € für Ehepaare und 3 228 € für Kinder).
Angesetzt werden darüber hinaus pauschalierte Leistungen für Bildung und Teilhabe von Kindern (vgl. § 28 SGB II). Im Existenzminimumbericht werden für das Bezugsjahr 2016 hierfür 228 € pro Kind ausgewiesen.
Der Existenzminimumbericht - und ihm folgend die Entwurfsbegründung zum BBVAnpG 2016/2017 - bringt darüber hinaus die Kosten der Unterkunft in Ansatz. Da im Sozialleistungsrecht Unterkunftsleistungen in Abhängigkeit von den tatsächlichen Aufwendungen erbracht werden, nimmt der Existenzminimumbericht eine eigenständige Typisierung vor. Er berücksichtigt hierfür einen angemessenen Wohnbedarf von 30 qm für Alleinstehende, 60 qm für Ehepaare und 12 qm für Kinder. Ausgehend von der Wohngeldstatistik (des Jahres 2012) wird ein durchschnittlicher monatlicher Bruttokaltmietensatz pro qm festgelegt (und hochgerechnet). Für das Bezugsjahr 2016 wird so ein Unterkunftskostenansatz von 4 788 € für Ehepaare und 960 € für ein Kind bestimmt.
Für die Heizkosten werden typisierte Durchschnittswerte unter Rückgriff auf die Daten der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe angesetzt: Für das Bezugsjahr 2016 ergeben sich danach Heizkosten in Höhe von 900 € für ein Ehepaar und 192 € für ein Kind.
cc) Diesen Berechnungsvorgaben des Existenzminimumberichts kann nach Auffassung des Senats nicht in jeder Hinsicht gefolgt werden.
Unproblematisch erscheint zunächst die Bezugnahme auf die Regelsätze (für die Regelleistung bis 2010 bzw. den Regelbedarf ab 2011), die für die zurückliegenden Zeiträume nicht der Prognose des Existenzminimumberichts entnommen werden müssen, sondern mit den für den jeweiligen Zeitraum tatsächlich geltenden Regelsätzen berechnet werden können. Diese sind realitätsgerecht, also nach dem jeweiligen Inkrafttreten etwaiger Änderungsgesetze zu ermitteln.
Hinsichtlich der Regelsätze für Kinder ist die Differenzierung des sozialleistungsrechtlichen Grundsicherungsniveaus nach Altersstufen zu beachten. Für Kinder im Alter von 16 bis 18 Jahren ist der Regelsatz in § 20 Abs. 2 Satz 2 SGB II (in der jeweiligen Fassung) festgelegt. Für Kinder bis zur Vollendung des 16. Lebensjahres ergeben sich speziellere Regelsätze aus den Vorschriften zum "Sozialgeld" (heute § 23 Nr. 1 SGB II). Der Senat hat seinen Berechnungen einen hieraus abgeleiteten Kinder-Durchschnittssatz zugrunde gelegt. Dabei wurden volljährige Kinder unberücksichtigt gelassen und für alle Altersgruppen ein Schulbesuch unterstellt.
Kindergeldzahlungen müssen nicht gesondert ausgewiesen werden, weil sie gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 (bis März 2011) bzw. Satz 4 (ab April 2011) SGB II als Einkommen angerechnet werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. März 2010 - 1 BvR 3163/09 - BVerfGK 17, 163 <165>).
Nicht gefolgt werden kann dem Existenzminimumbericht dagegen bei der Berechnung der Unterkunftskosten. Die dort gewählte Methode ist von ihrer Zweckstellung geprägt, das - bundesweit einheitlich - steuerfrei zu stellende Existenzminimum zu ermitteln. Sie lässt damit (konsequenterweise) die sehr unterschiedlichen realen Unterkunftskosten für unterschiedliche Dienstorte außer Acht. Diese sind aber für das, was sich der Beamte an seinem Dienstort tatsächlich leisten kann, von erheblicher Bedeutung (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 - BVerfGE 117, 330 <352>). Es erscheint daher sachgerechter, auf ein Wohnkostenmodell zurückzugreifen, bei dem diese regionalen Unterschiede berücksichtigt werden. Hierfür bestehen im Sozialleistungsrecht bereits typisierende Systeme.
In Betracht kommt einerseits, auf die in der sozialgerichtlichen Rechtsprechung akzeptierten "qualifizierten Mietspiegel" abzustellen. Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (Urteil vom 19. Oktober 2010 - B 14 AS 2/10 R - juris Rn. 16 ff.) ist im Rahmen der Bestimmung der anzuerkennenden Kosten einer Unterkunft im Sozialleistungsrecht zunächst die angemessene Wohnfläche im sozialen Mietwohnungsbau zu bestimmen. § 10 Abs. 1 des Wohnraumförderungsgesetzes überlässt diese Festlegung den Ländern. Aus Anlage 1 der Ausführungsvorschriften zur Gewährung von Leistungen gemäß § 22 SGB II und §§ 35 und 36 SGB XII der Berliner Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales (AV-Wohnen, ABl. 2015 S. 1339) ergibt sich, dass für einen Vier-Personen-Haushalt im beklagten Land 85 qm als angemessene Wohnungsgröße anzusehen sind. Zur Ermittlung eines angemessenen Quadratmeterpreises hat das beklagte Land in Ziffer 2 der Anlage 1 zur AV-Wohnen auf Grundlage der Nettokaltmiete nach dem Mietspiegel 2015 nach den Vorgaben der Rechtsprechung einen qualifizierten Quadratmeterpreis für einen Vier-Personen-Haushalt errechnet.
Praktikabler erscheint dagegen, auf die bereits normativ im Sozialleistungsrecht verankerten Sätze zurückzugreifen. Zwar werden Sozialleistungen grundsätzlich in Abhängigkeit von den tatsächlich erbrachten Aufwendungen gewährt. In § 12 Abs. 1 des Wohngeldgesetzes sind hierfür aber Höchstbeträge definiert, die in Abhängigkeit von der Anzahl der zu berücksichtigenden Haushaltsmitglieder und der regionalen Mietenstufe stehen. Für die Berechnung der Wohnkosten nach dem Grundsicherungsniveau liegt es daher nahe, auf diese Wohngeldsätze abzustellen (ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 25. April 2017 - 5 LC 76/17 - juris Rn. 266). Als ergänzende Sozialleistung ist das Wohngeld Bestandteil des Grundsicherungsniveaus und kann bis zu dieser Höhe gezahlt werden. Zutreffender örtlicher Bezugspunkt ist dabei der dienstliche Wohnsitz des Beamten, also der Ort, an dem die Behörde oder ständige Dienststelle ihren Sitz hat (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG). Da in Berlin einheitlich die Mietenstufe IV gilt, kann der hierfür erforderliche Bedarf generell und pauschal ermittelt werden. Er ergibt sich aus den jeweils im Wohngeldgesetz ausgewiesenen Höchstbeträgen für 4 zu berücksichtigende Haushaltsmitglieder in der Mietenstufe IV (§ 12 Abs. 1 WoGG bzw. für das Jahr 2008 noch § 8 Abs. 1 WoGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Juli 2005, BGBl. I S. 2029). Diese Höchstbeträge lagen im Jahr 2008 bei 545 €, ab 2009 bei 600 € und seit 2016 bei 730 €.
Dieses Berechnungsmodell hat in denjenigen Ländern, deren Dienstorte unterschiedlichen Mietenstufen zugeordnet sind, zur Folge, dass das Vergleichsniveau für die Beamtenbesoldung anhand der höchsten im jeweiligen Bundesland ausgewiesenen Mietenstufe berechnet werden muss. Die Alimentation muss für alle Beamte unabhängig von ihrem Dienstort amtsangemessen sein. Solange örtliche Besonderheiten nicht durch anderweitige Systeme ausgeglichen werden, wie etwa mit Ortszuschlägen, muss das Vergleichsniveau für die Beamtenbesoldung deshalb anhand der höchsten im jeweiligen Bundesland ausgewiesenen Mietenstufe berechnet werden. Andernfalls wäre eine realitätsgerechte Betrachtung der tatsächlichen Situation nicht für alle Beamte gewährleistet.
Für die Heizkosten sind im Sozialleistungsrecht grundsätzlich keine normativen Regelansätze ersichtlich. Das beklagte Land hat in Anlage 2 der AV-Wohnen indes anrechenbare Höchstbeträge festgesetzt, die auf den Werten des in Bezug genommen "Heizspiegels" (der co2online gGmbH) basieren. Da die normativen Festlegungen nicht für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum (und nicht immer jahresbezogen) vorhanden sind, liegt es nahe, für die Berechnung unmittelbar auf die Daten dieses Heizspiegels zurückzugreifen. Der dort jeweils ausgewiesene Höchstbetrag ist mit den gemäß Anlage 1 AV-Wohnen heranzuziehenden 85 qm für eine vierköpfige Familie zu multiplizieren.
Hinsichtlich des Bedarfs der Leistungen für Bildung und Teilhabe von Kindern (§ 28 SGB II) kann für die Vergleichsberechnung nur auf pauschalierte Durchschnittswerte abgestellt werden. Im Existenzminimumbericht ist hierfür ein Betrag von 19 € monatlich pro Kind im Jahr 2015 ausgewiesen. Ob dieser Ansatz die real anfallenden Kosten tatsächlich vollumfänglich abbildet, erscheint fraglich und ist von den Revisionen nachhaltig in Zweifel gezogen worden. Ein realitätsgerechterer Wert könnte ggf. durch amtliche Ermittlungen oder Statistiken gewonnen werden. Derartige Tatsachenfeststellungen liegen indes nicht vor. Vor diesem Hintergrund sowie ausgehend von dem praktizierten Ansatz, eine "sichere" Berechnungsgrundlage heranzuziehen, die das absolute Mindestniveau repräsentiert, legt der Senat seinen Berechnungen - den Vorgaben des Existenzminimumberichts folgend - nur diejenigen pauschalierten Durchschnittsbeträge als Bedarf für Bildung und Teilhabe von Kindern zugrunde, die sich auf eine unmittelbare gesetzliche Grundlage stützen lassen. Angesetzt werden folglich die jeweiligen Pauschalbeträge für den Schulbedarf sowie die jeweils ausgewiesenen Sätze für die Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft und für Schul- bzw. Kindergartenausflüge und -fahrten.
Darüber hinausgehende Bedarfe für Bildung und Teilhabe von Kindern bleiben unberücksichtigt. Dies gilt auch für anrechenbare Aufwendungen für eine gemeinschaftliche Mittagsverpflegung. Hierfür wären entsprechend § 77 Abs. 11 SGB II in der Fassung vom 24. März 2011 (BGBl. I S. 453) weitere 26 € monatlich pro Kind anzusetzen.
Entsprechend wird für Mehrbedarfskosten nach § 21 SGB II verfahren. Der Entwurfsbegründung zum BBVAnpG 2016/2017 folgend werden hierfür keine Aufwendungen bei den Vergleichsberechnungen in Ansatz gebracht. Dafür spricht, dass mit den Leistungen nach § 21 SGB II atypische Sondersituationen berücksichtigt werden sollen, die sich vom Ansatz her einer pauschalierenden Durchschnittsbetrachtung entziehen. Soweit es um krankheitsbedingte Mehraufwendungen geht, wären diese bei Beamten systemgerecht auch nicht durch die Besoldung, sondern durch Beihilfeleistungen abzudecken. Für eine Berücksichtigung der für entsprechende Mehrbedarfe entstehenden Kosten spricht indes, dass auch insoweit durchschnittliche Kosten berechnet werden können, die durchschnittlich auch für Beamte und deren Kinder entstehen. Um eine realitätsgerechte Vergleichsbetrachtung anzustellen, müssten daher entsprechende Durchschnittskosten angesetzt werden. Um einen "sicheren" Mindestansatz zu wahren, folgt der Senat indes auch insoweit der Vorgabe der Entwurfsbegründung zum BBVAnpG 2016/2017 und stellt für Mehrbedarfe nach § 21 SGB II keine Kosten ein.
Der Senat legt seiner Berechnung des sozialrechtlichen Grundsicherungsniveaus daher die folgenden - jeweils zeitabschnittsbezogenen - Positionen zugrunde:
1. Bedarf für ein Ehepaar nach Regelsatz,
2. Durchschnittsbedarf für zwei Kinder nach Regelsatz,
3. Zweifacher Betrag des Mindestbedarfs für Bildung und Teilhabe von Kindern,
4. Unterkunftskosten nach Mietenstufe IV und
5. Höchstbetrag für Heizkosten gemäß Heizspiegel für 85 qm.
dd) Bei der zu vergleichenden Beamtenbesoldung ist der Mindeststandard anzusetzen in Gestalt der niedrigsten vom Dienstherrn ausgewiesenen Besoldungsgruppe.
Nur so kann sichergestellt werden, dass kein Beamter unter die absolute Mindestgrenze der Besoldung fällt. Auf die Häufigkeit der tatsächlichen Vergabe dieses Statusamtes kommt es dabei nicht an, solange es vom Gesetzgeber weiterhin als Grundbesoldungsgruppe ausgewiesen ist. Damit bildet diese Besoldungsgruppe den Vergleichsmaßstab zur Bestimmung der absoluten Mindestbesoldung. Aus denselben Gründen muss die 1. Stufe (der Erfahrungszeit oder für frühere Geltungszeiträume des Lebensalters) als Vergleichsmaßstab gewählt werden. Aufgrund der genannten Zweckbestimmung der Vergleichsberechnung können dabei Stellenzulagen u.ä. keine Berücksichtigung finden. Diese Vorgaben liegen auch der Verfahrensweise des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum BBVAnpG 2016/2017 zugrunde, in dem zur Vergleichsberechnung auf die Daten der Besoldungsgruppe A 2 aus der 1. Stufe zurückgegriffen worden ist (BT-Drs. 18/9533 S. 37).
Für das beklagte Land ist damit bis einschließlich Februar 2009 das Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 2 in Stufe 1 maßgeblich. Mit Wirkung vom 1. März 2009 ist durch § 2a LBesG BE in der Fassung des Dienstrechtsänderungsgesetzes vom 19. März 2009 (GVBl. S. 70 <108>) das Amt der Besoldungsgruppe A 4 als Eingangsamt für die Laufbahnen des einfachen Dienstes festgelegt worden. Ab diesem Zeitpunkt ist damit das Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 4 in Stufe 1 zur Vergleichsberechnung heranzuziehen.
Zur Berechnung der tatsächlich erhaltenen Besoldung kann dabei nicht auf die pauschalierte jahresbezogene Betrachtung zurückgegriffen werden. Sofern - wie bei den Anpassungsgesetzen des beklagten Landes regelmäßig der Fall - die Bezügeerhöhung erst mit Wirkung vom 1. August des Jahres in Kraft getreten ist, kann sie der Vergleichsberechnung auch erst ab diesem Zeitpunkt zugrunde gelegt werden. Wie bei der Berechnung des sozialrechtlichen Regelbedarfs erfolgt hier deshalb eine "Spitzausrechnung".
Anzusetzen ist auch der Familienzuschlag für einen verheirateten Beamten mit zwei Kindern, weil als Vergleichsbasis auf eine Alleinverdienerfamilie mit zwei Kindern abgestellt wird.
Zu berücksichtigen sind weiterhin generell gewährte Besoldungsbestandteile, wie die im beklagten Land (in Abhängigkeit zur berücksichtigungsfähigen Kinderzahl) gezahlte Sonderzuwendung.
Die hieraus folgenden Bruttogesamtbezüge sind um den steuerlichen Abzug zu vermindern - wobei ein etwaiger Kirchensteuerabzug in den nachfolgenden Vergleichsberechnungen nicht berücksichtigt worden ist. Der Senat hat zur Berechnung des Steuerabzugs den auf der Homepage des Bundesministeriums der Finanzen eingestellten Lohn- und Einkommensteuerrechner verwendet und ist (in Anlehnung an die Entwurfsbegründung zum BBVAnpG 2016/2017, BT-Drs. 18/9533 S. 37 Fn. 23) von einem 30-jährigen Beamten in der Steuerklasse III unter Berücksichtigung von Beiträgen zur privaten Kranken- und Pflegeversicherung in Höhe von 340 € ausgegangen. Kinderfreibeträge wurden nicht in Ansatz gebracht, weil sich der Bezug von Kindergeld in diesen Einkommensklassen günstiger auswirkt.
Hinzuzurechnen ist demnach das Kindergeld für zwei Kinder, weil dieses das Einkommen tatsächlich erhöht.
Hiervon abzuziehen sind die Aufwendungen für den Teil der Krankheitsvorsorgekosten, der nicht von der Beihilfe gedeckt ist. Nach § 193 Abs. 3 VVG haben auch Beamte eine Versicherung abzuschließen. Zur Vergleichsberechnung kann deshalb auf einen Durchschnittssatz zurückgegriffen werden, der für entsprechende Beiträge zur privaten Kranken- und Pflegeversicherung für eine vierköpfige Familie zu zahlen ist. In der Entwurfsbegründung zum BBVAnpG 2016/2017 (BT-Drs. 18/9533 S. 37) ist ein Betrag von 340 € monatlich angesetzt. Es ist einzuräumen, dass dies in tatsächlicher Hinsicht kaum den realen Aufwendungen für eine vierköpfige Familie entsprechen dürfte. Mangels anderweitiger allgemein zugänglicher Quellen und dem Fehlen entsprechender Feststellungen durch die Tatsachengerichte legt der Senat diesen Wert den nachfolgenden Berechnungen gleichwohl zugrunde. Auch damit wird jedenfalls sichergestellt, dass der Vergleichssatz nur die absolute Mindestschwelle wiedergibt. Von einer Inflationsbereinigung des in der Entwurfsbegründung zum BBVAnpG 2016/2017 für 2016 ermittelten Werts wird abgesehen.
Auch von einer Berücksichtigung weiterer denkbarer Positionen sieht der Senat ab. Allerdings gibt es hierzu durchaus diskutable Ansätze, wie etwa die Hinzurechnung der Werbungskostenpauschale nach § 11b Abs. 2 Satz 1 SGB II oder der Freibeträge nach § 11a Abs. 3 SGB II. Ohne Einbeziehung derartiger weiterer Vergünstigungen des Sozialleistungsrechts könnte durchaus ein Wertungswiderspruch zum Grundsicherungsniveau sog. "Aufstocker" entstehen, die Anspruch auf ergänzende Sozialleistungen haben. Genau dies ist aber die tatsächlich maßgebliche Vergleichsgruppe für Beamte, die trotz Vollalimentation nicht den Grundleistungsstandard erreichen (vgl. Stuttmann, NVwZ 2016, 184 <187>). Um den Ansatz einer absoluten beamtenrechtlichen Mindestbesoldung zu wahren, werden weitere denkbare Verminderungspositionen bei den nachfolgenden Vergleichsberechnungen aber nicht berücksichtigt.
Der Senat legt seiner Berechnung der beamtenrechtlichen Mindestbesoldung daher die folgenden - jeweils zeitabschnittsbezogen berechneten - Positionen zugrunde:
1. Grundgehalt aus der Besoldungsgruppe A 4 in 1. Stufe (bzw. für den Zeitraum bis einschließlich Februar 2009 noch A 2 in 1. Stufe),
2. Familienzuschlag für einen verheirateten Beamten mit zwei Kindern,
3. Jährliche Sonderzuwendung,
4. Steuerlicher Abzug (bei Steuerklasse III und Krankenversicherungsaufwendungen von 340 € monatlich),
5. Abzug für die von der Beihilfe nicht gedeckten Krankenversicherungsaufwendungen (Pauschalansatz in Höhe von 340 €) sowie
6. Kindergeld für zwei Kinder.
d) Vergleichsberechnungen
Danach ergeben sich folgende Vergleichsberechnungen für das Verhältnis von Beamtenalimentation und sozialrechtlichem Grundsicherungsniveau im beklagten Land:
aa) 2010
Alimentation 2010
Grundsicherungsniveau 2010
Grundgehalt (brutto)
18 969,44 €
Regelleistung zwei Erwachsene
7 754,40 €
Familienzuschlag (brutto)
3 691,80 €
Regelleistung für zwei Kinder
5 935,47 €
Sonderzahlung (brutto)
691,12 €
Bedarf für Bildung und Teilhabe
133,33 €
Jahresbruttogesamtbezüge
= 23 352,36 € ===========
===========
Unterkunftskosten
7 200,00 €
Lohnsteuer
- 346,00 €
Heizkosten
1 649,00 €
Kosten PKV
- 4 080,00 €
Kindergeld
4 416,00 €
Summe
= 23 342,36 € ===========
= 22 672,20 € ===========
Abstand der Alimentation zum Grundsicherungsniveau: + 2,96 %
Vergleichsschwelle (115 % des Grundsicherungsniveaus): 26 073,03 €
Im Jahr 2010 lag die beamtenrechtliche Mindestalimentation nur 2,96 % über dem sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau und damit deutlich unter der maßgeblichen Vergleichsschwelle von 15 %.
Der Berechnung der Beamtenbesoldung wurde ein monatliches Grundgehalt für Januar bis Juli in Höhe von monatlich 1 570,97 € (Anlage IV Nr. 1 BBesG in der Fassung aus Anhang 27 zu Art. 3 Nr. 2 BBVAnpG 2003/2004 vom 10. September 2003, BGBl. I S. 1798) und für August bis Dezember in Höhe von monatlich 1 594,53 € (Anlage 1 Nr. 1 zu § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2010/2011 vom 8. Juli 2010, GVBl. S. 362) zugrunde gelegt. Der Familienzuschlag in Höhe von monatlich 305,90 € (190,29 € + 90,05 € + 5,11 € + 20,45 €) für Januar bis Juli bzw. in Höhe von monatlich 310,10 € (193,14 € + 91,40 € + 5,11 € + 20,45 €) für August bis Dezember folgt aus Anlage III zum LBesG BE in der Fassung vom 1. Oktober 2008 (GVBl. S. 272) bzw. der Fassung nach Anlage 2 zu § 2 Abs. 1 Nr. 2 BerlBVAnpG 2010/2011 vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362). Die jährliche Sonderzahlung in Höhe von 691,12 € (640 € + 25,56 € + 25,56 €) ergibt sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 1. Oktober 2008 (GVBl. S. 271) sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 5. November 2003 (GVBl. S. 538). Die Jahresbruttogesamtbezüge von 23 352,36 € sind um einen Lohnsteuerabzug in Höhe von 346 € und die pauschal in Höhe von 340 € monatlich angesetzten Aufwendungen für die Krankheitskostenvorsorge zu vermindern. Hinzuzurechnen ist das Kindergeld in Höhe von monatlich 184 € pro Kind (§ 66 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EStG in der Fassung vom 22. Dezember 2009, BGBl. I S. 3950).
Der Berechnung des sozialrechtlichen Grundsicherungsniveaus liegt ein nach § 20 Abs. 4 SGB II in der Fassung vom 10. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2326) fortzuschreibender Regelsatz nach § 20 Abs. 2 Satz 1 SGB II in der Fassung vom 24. März 2006 (BGBl. I S. 558) von monatlich 359 € (BGBl. I 2009 S. 1342, 2010 S. 820) zugrunde. Die Regelleistung für einen Erwachsenen ist gemäß § 20 Abs. 3 SGB II in der Fassung vom 24. März 2006 (BGBl. I S. 558) mit 90 % des Regelsatzes zu bemessen. Die Regelleistung für Kinder bis zum 6. Lebensjahr (60 % des Regelsatzes) folgt aus § 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Alt. 1 SGB II in der Fassung vom 2. März 2009 (BGBl. I S. 416), für Kinder im 7. bis 14. Lebensjahr (70 % des Regelsatzes) folgt sie aus § 74 SGB II in der Fassung vom 2. März 2009 (BGBl. I S. 416), für Kinder im 15. bis 18. Lebensjahr (80 % des Regelsatzes) aus § 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Alt. 2 SGB II in der Fassung vom 2. März 2009 (BGBl. I S. 416, für das 15. Lebensjahr) bzw. aus § 20 Abs. 2 Satz 2 SGB II in der Fassung vom 24. März 2006 (BGBl. I S. 558, für das 16. bis 18. Lebensjahr). Als Bedarf für Bildung und Teilhabe ist für Kinder vom 7. bis 18. Lebensjahr ein Schulbedarf in Höhe von 100 € angesetzt (vgl. §§ 24a, 41 Abs. 1 Satz 5 SGB II in der Fassung vom 16. Juli 2009). Dieser ist für das den Berechnungen zugrunde liegende "Durchschnittskind" im entsprechenden Altersverhältnis (12/18) berücksichtigt. Die anrechenbaren Unterkunftskosten nach § 12 Abs. 1 WoGG in der Fassung vom 24. September 2008 (BGBl. I S. 1856) betragen 600 € monatlich. Die Heizkosten für das Jahr 2010 sind dem Heizspiegel 2009 zu entnehmen, wonach ein Betrag in Höhe von 19,40 € pro qm (für 85 qm) in Ansatz zu bringen ist.
bb) 2011
Alimentation 2011
Grundsicherungsniveau 2011
19 296,71 €
7 872,00 €
3 744,65 €
5 928,00 €
393,33 €
= 23 732,48 € ===========
- 395,80 €
1 700,00 €
= 23 672,68 € ===========
= 23 093,33 € ===========
Abstand der Alimentation zum Grundsicherungsniveau: + 2,51 %
Vergleichsschwelle (115 % des Grundsicherungsniveaus): 26 557,33 €
Im Jahr 2011 lag die beamtenrechtliche Mindestalimentation nur 2,51 % über dem sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau und damit deutlich unter der maßgeblichen Vergleichsschwelle von 15 %.
Der Berechnung der Beamtenbesoldung wurde ein monatliches Grundgehalt für Januar bis Juli in Höhe von monatlich 1 594,53 € (Anlage 1 Nr. 1 zu § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2010/2011 vom 8. Juli 2010, GVBl. S. 362) und für August bis Dezember in Höhe von monatlich 1 627 € (Anlage 1 BerlBesNG vom 29. Juni 2011, GVBl. S. 306) zugrunde gelegt. Der Familienzuschlag in Höhe von monatlich 310,10 € (193,14 € + 91,40 € + 5,11 € + 20,45 €) für Januar bis Juli bzw. in Höhe von monatlich 320,02 € (197 € + 92,23 € + 5,11 € + 20,45 €) für August bis Dezember folgt aus Anlage III zum LBesG BE in der Fassung nach Anlage 2 zu § 2 Abs. 1 Nr. 2 und Anlage 16 zu § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2010/2011 vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362) sowie deren Berichtigung vom 11. April 2011 (GVBl. S. 158). Die jährliche Sonderzahlung in Höhe von 691,12 € (640 € + 25,56 € + 25,56 €) ergibt sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 1. Oktober 2008 (GVBl. S. 271) sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 5. November 2003 (GVBl. S. 538). Die Jahresbruttogesamtbezüge von 23 732,48 € sind um einen Lohnsteuerabzug in Höhe von 395,80 € und die pauschal in Höhe von 340 € monatlich angesetzten Aufwendungen für die Krankheitskostenvorsorge zu vermindern. Hinzuzurechnen ist das Kindergeld in Höhe von monatlich 184 € pro Kind (§ 66 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EStG in der Fassung vom 22. Dezember 2009, BGBl. I S. 3950).
Der Berechnung des sozialrechtlichen Grundsicherungsniveaus liegen die Regelbedarfe für Kinder und Erwachsene nach § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 4, § 23 Nr. 1 Alt. 1 bis 3 und § 77 Abs. 4 SGB II in der rückwirkend zum Januar 2011 in Kraft getretenen Fassung vom 24. März 2011 (BGBl. I S. 453) bzw. in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) zugrunde, die nach § 20 Abs. 5 SGB II in der rückwirkend zum Januar 2011 in Kraft getretenen Fassung vom 24. März 2011 (BGBl. I S. 453) bzw. in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) fortzuschreiben sind. Als Regelbedarf für einen Erwachsenen (§ 20 Abs. 4 SGB II in der Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, bzw. in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) sind monatlich 328 € anzusetzen (Regelbedarfsstufe 2 nach § 28 SGB XII gemäß der Anlage zu § 28 SGB XII in der rückwirkend zum Januar 2011 in Kraft getretenen Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453). Der Regelbedarf für ein Kind beträgt im 1. bis 6. Lebensjahr monatlich 215 € (§ 77 Abs. 4 Nr. 2, § 23 Nr. 1 Alt. 1, § 20 Abs. 5 SGB II in den Fassungen vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, und der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453 - Regelbedarfsstufe 6), im 7. bis 14. Lebensjahr monatlich 251 € (§ 77 Abs. 4 Nr. 3, § 23 Nr. 1 Alt. 2, § 20 Abs. 5 SGB II in den Fassungen vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, und der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453 - Regelbedarfsstufe 5), im 15. Lebensjahr monatlich 287 € (§ 77 Abs. 4 Nr. 4, § 23 Nr. 1 Alt. 3, § 20 Abs. 5 SGB II in den Fassungen vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, und der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453 - Regelbedarfsstufe 4) und im 16. bis 18. Lebensjahr monatlich 287 € (§ 77 Abs. 4 Nr. 1, § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 5 SGB II in den Fassungen vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, und der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453 - Regelbedarfsstufe 4). Als Bedarf für Bildung und Teilhabe ist unabhängig von der Art der Leistungserbringung (§ 29 SGB II in der rückwirkend zum Januar 2011 in Kraft getretenen Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, und der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, § 77 Abs. 11 Satz 3 SGB II in der rückwirkend zum Januar 2011 in Kraft getretenen Fassung vom 20. Juni 2011, BGBl. I S. 1114) für Kinder vom 1. bis 18. Lebensjahr ein Bedarf zur Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft in Höhe von monatlich 10 € anzuerkennen (§ 28 Abs. 7 SGB II in der rückwirkend zum Januar 2011 in Kraft getretenen Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, und in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850), für Kinder im 4. bis 18. Lebensjahr zusätzlich ein Bedarf für Schul- bzw. Kindergartenausflüge und -fahrten (§ 28 Abs. 2, § 77 Abs. 10 SGB II in der rückwirkend zum Januar 2011 in Kraft getretenen Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, und in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) in Höhe von monatlich 3 € (entsprechend den Existenzminimumberichten für 2012, 2014 und 2016) und für Kinder im 7. bis 18. Lebensjahr außerdem ein Schulbedarf in Höhe von 70 € (§ 28 Abs. 3, § 77 Abs. 7 SGB II in der rückwirkend zum Januar 2011 in Kraft getretenen Fassung vom 24. März 2011, BGBl. I S. 453, und in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850). Die anrechenbaren Unterkunftskosten nach § 12 Abs. 1 WoGG in der Fassung vom 24. September 2008 (BGBl. I S. 1856) betragen 600 € monatlich. Die Heizkosten für das Jahr 2011 sind dem Heizspiegel 2010 zu entnehmen, wonach ein Betrag in Höhe von 20 € pro qm (für 85 qm) in Ansatz zu bringen ist.
cc) 2012
Alimentation 2012
Grundsicherungsniveau 2012
19 686,70 €
8 088,00 €
3 848,09 €
5 960,00 €
433,33 €
= 24 225,91 € ===========
- 476,00 €
1 836,00 €
= 24 085,91 € ===========
= 23 517,33 € ===========
Abstand der Alimentation zum Grundsicherungsniveau: + 2,42 %
Vergleichsschwelle (115 % des Grundsicherungsniveaus): 27 044,93 €
Im Jahr 2012 lag die beamtenrechtliche Mindestalimentation nur 2,42 % über dem sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau und damit deutlich unter der maßgeblichen Vergleichsschwelle von 15 %.
Der Berechnung der Beamtenbesoldung wurde ein monatliches Grundgehalt für Januar bis Juli in Höhe von monatlich 1 627 € (Anlage 1 BerlBesNG vom 29. Juni 2011, GVBl. S. 306) und für August bis Dezember in Höhe von monatlich 1 659,54 € (Anlage 1 Nr. 1 zu Art. I § 2 Abs. 1 Nr. 1 BerlBVAnpG 2012/2013 vom 21. September 2012, GVBl. S. 291) zugrunde gelegt. Der Familienzuschlag von monatlich 320,02 € (197 € + 92,23 € + 5,11 € + 20,45 €) für Januar bis Juli bzw. in Höhe von monatlich 321,59 € (200,94 € + 95,09 € + 5,11 € + 20,45 €) für August bis Dezember folgt aus Anlage III zum LBesG BE in der Fassung nach Anlage 16 zu § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2010/2011 vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362) mit Berichtigung vom 11. April 2011 (GVBl. S. 158) bzw. in der rückwirkend zum 1. August 2012 in Kraft getretenen Fassung nach Anlage 2 zu Art. I § 2 Abs. 1 Nr. 5 BerlBVAnpG 2012/2013 vom 21. September 2012 (GVBl. S. 291). Die jährliche Sonderzahlung in Höhe von 691,12 € (640 € + 25,56 € + 25,56 €) ergibt sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 1. Oktober 2008 (GVBl. S. 271) sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 5. November 2003 (GVBl. S. 538). Die Jahresbruttogesamtbezüge von 24 225,91 € sind um einen Lohnsteuerabzug in Höhe von 476 € und die pauschal in Höhe von 340 € monatlich angesetzten Aufwendungen für die Krankheitskostenvorsorge zu vermindern. Hinzuzurechnen ist das Kindergeld in Höhe von monatlich 184 € pro Kind (§ 66 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EStG in der Fassung vom 22. Dezember 2009, BGBl. I S. 3950).
Der Berechnung des sozialrechtlichen Grundsicherungsniveaus liegen die nach § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) fortzuschreibenden Regelbedarfe für Kinder und Erwachsene nach § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 4, § 23 Nr. 1 Alt. 1 bis 3 und § 77 Abs. 4 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) zugrunde. Als Regelbedarf für einen Erwachsenen (§ 20 Abs. 4 und 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) sind monatlich 337 € anzusetzen (Regelbedarfsstufe 2 nach § 28 SGB XII gemäß der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 17. Oktober 2011, BGBl. I S. 2090). Der Regelbedarf für ein Kind beträgt im 1. bis 6. Lebensjahr monatlich 219 € (§§ 23 Nr. 1 Alt. 1, 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850 i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 17. Oktober 2011, BGBl. I S. 2090 - Regelbedarfsstufe 6), im 7. bis 14. Lebensjahr monatlich 251 € (§ 77 Abs. 4 Nr. 3, § 23 Nr. 1 Alt. 2, § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 17. Oktober 2011, BGBl. I S. 2090 - Regelbedarfsstufe 5), im 15. Lebensjahr monatlich 287 € (§ 77 Abs. 4 Nr. 4, § 23 Nr. 1 Alt. 3, § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 17. Oktober 2011, BGBl. I S. 2090 - Regelbedarfsstufe 4) und im 16. bis 18. Lebensjahr ebenfalls monatlich 287 € (§ 77 Abs. 4 Nr. 1, § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 17. Oktober 2011, BGBl. I S. 2090 - Regelbedarfsstufe 4). Als Bedarf für Bildung und Teilhabe ist unabhängig von der Art der Leistungserbringung (§ 29 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) für Kinder vom 1. bis 18. Lebensjahr ein Bedarf zur Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft in Höhe von monatlich 10 € anzuerkennen (§ 28 Abs. 7 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850), für Kinder im 4. bis 18. Lebensjahr zusätzlich ein Bedarf für Schul- bzw. Kindergartenausflüge und -fahrten (§ 28 Abs. 2 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) in Höhe von monatlich 3 € (entsprechend den Existenzminimumberichten für 2012, 2014 und 2016) und für Kinder im 7. bis 18. Lebensjahr außerdem ein Schulbedarf in Höhe von 100 € (§ 28 Abs. 3 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850). Die anrechenbaren Unterkunftskosten nach § 12 Abs. 1 WoGG in der Fassung vom 24. September 2008 (BGBl. I S. 1856) betragen 600 € monatlich. Die Heizkosten für das Jahr 2012 sind dem Heizspiegel 2011 zu entnehmen, wonach ein Betrag in Höhe von 21,60 € pro qm (für 85 qm) in Ansatz zu bringen ist.
dd) 2013
Alimentation 2013
Grundsicherungsniveau 2013
20 080,43 €
8 280,00 €
3 888,68 €
6 053,33 €
= 24 660,23 € ===========
- 510,00 €
1 666,00 €
= 24 486,23 € ===========
= 23 632,67 € ===========
Abstand der Alimentation zum Grundsicherungsniveau: + 3,61 %
Vergleichsschwelle (115 % des Grundsicherungsniveaus): 27 177,57 €
Im Jahr 2013 lag die beamtenrechtliche Mindestalimentation nur 3,61 % über dem sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau und damit deutlich unter der maßgeblichen Vergleichsschwelle von 15 %.
Der Berechnung der Beamtenbesoldung wurde ein monatliches Grundgehalt für Januar bis Juli in Höhe von monatlich 1 659,54 € (Anlage 1 Nr. 1 zu Art. I § 2 Abs. 1 Nr. 1 BerlBVAnpG 2012/2013 vom 21. September 2012, GVBl. S. 291) und für August bis Dezember in Höhe von monatlich 1 692,73 € (Anlage 16 Nr. 1 zu Art. I § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2012/2013 vom 21. September 2012, GVBl. S. 291) zugrunde gelegt. Der Familienzuschlag von monatlich 321,59 € (200,94 € + 95,09 € + 5,11 € + 20,45 €) für Januar bis Juli bzw. in Höhe von monatlich 327,51 € (204,96 € + 96,99 € + 5,11 € + 20,45 €) für August bis Dezember folgt aus Anlage III zum LBesG BE in der Fassung nach Anlage 2 zu Art. I § 2 Abs. 1 Nr. 5 bzw. Anlage 17 zu Art. I § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2012/2013 vom 21. September 2012 (GVBl. S. 291). Die jährliche Sonderzahlung in Höhe von 691,12 € (640 € + 25,56 € + 25,56 €) ergibt sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 1. Oktober 2008 (GVBl. S. 271) sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 5. November 2003 (GVBl. S. 538). Die Jahresbruttogesamtbezüge von 24 660,23 € sind um einen Lohnsteuerabzug in Höhe von 510 € und die pauschal in Höhe von 340 € monatlich angesetzten Aufwendungen für die Krankheitskostenvorsorge zu vermindern. Hinzuzurechnen ist das Kindergeld in Höhe von monatlich 184 € pro Kind (§ 66 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EStG in der Fassung vom 22. Dezember 2009, BGBl. I S. 3950).
Der Berechnung des sozialrechtlichen Grundsicherungsniveaus liegen die nach § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) fortzuschreibenden Regelbedarfe für Kinder und Erwachsene nach § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 4 und § 23 Nr. 1 Alt. 1 bis 3 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) zugrunde. Als Regelbedarf für einen Erwachsenen (§ 20 Abs. 4, 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) sind monatlich 345 € anzusetzen (Regelbedarfsstufe 2 nach § 28 SGB XII gemäß der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 18. Oktober 2012, BGBl. I S. 2173). Der Regelbedarf für ein Kind beträgt im 1. bis 6. Lebensjahr monatlich 224 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 1, § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850 i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 18. Oktober 2012, BGBl. I S. 2173 - Regelbedarfsstufe 6), im 7. bis 14. Lebensjahr monatlich 255 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 2, § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 18. Oktober 2012, BGBl. I S. 2173 - Regelbedarfsstufe 5) und im 15. bis 18. Lebensjahr monatlich 289 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 3 bzw. § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, jeweils i.V.m. § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, und der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 18. Oktober 2012, BGBl. I S. 2173 - Regelbedarfsstufe 4). Als Bedarf für Bildung und Teilhabe ist unabhängig von der Art der Leistungserbringung (§ 29 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, und der Fassung vom 7. Mai 2013, BGBl. I S. 1167) für Kinder vom 1. bis 18. Lebensjahr ein Bedarf zur Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft in Höhe von monatlich 10 € anzuerkennen (§ 28 Abs. 7 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850), für Kinder im 4. bis 18. Lebensjahr zusätzlich ein Bedarf für Schul- bzw. Kindergartenausflüge und -fahrten (§ 28 Abs. 2 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) in Höhe von monatlich 3 € (entsprechend den Existenzminimumberichten für 2012, 2014 und 2016) und für Kinder im 7. bis 18. Lebensjahr außerdem ein Schulbedarf in Höhe von 100 € (§ 28 Abs. 3 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850). Die anrechenbaren Unterkunftskosten nach § 12 Abs. 1 WoGG in der Fassung vom 24. September 2008 (BGBl. I S. 1856) betragen 600 € monatlich. Die Heizkosten für das Jahr 2013 sind dem Heizspiegel 2012 zu entnehmen, wonach ein Betrag in Höhe von 19,60 € pro qm (für 85 qm) in Ansatz zu bringen ist.
ee) 2014
Alimentation 2014
Grundsicherungsniveau 2014
20 566,66 €
8 472,00 €
3 975,42 €
6 194,67 €
= 25 233,20 € ===========
- 532,00 €
1 861,50 €
= 25 037,20 € ===========
= 24 161,50 € ===========
Abstand der Alimentation zum Grundsicherungsniveau: + 3,62 %
Vergleichsschwelle (115 % des Grundsicherungsniveaus): 27 785,73 €
Im Jahr 2014 lag die beamtenrechtliche Mindestalimentation nur 3,62 % über dem sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau und damit deutlich unter der maßgeblichen Vergleichsschwelle von 15 %.
Der Berechnung der Beamtenbesoldung wurde ein monatliches Grundgehalt für Januar bis Juli in Höhe von monatlich 1 692,73 € (Anlage 16 Nr. 1 zu Art. I § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2012/2013 vom 21. September 2012, GVBl. S. 291) und für August bis Dezember in Höhe von monatlich 1 743,51 € (Anlage 1 zu Art. I § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BerlBVAnpG 2014/2015 vom 9. Juli 2014, GVBl. S. 250) zugrunde gelegt. Der Familienzuschlag von monatlich 327,51 € (204,96 € + 96,99 € + 5,11 € + 20,45 €) für Januar bis Juli bzw. in Höhe von monatlich 336,57 € (111,21 € + 99,90 € + 99,90 € + 5,11 € + 20,45 €) für August bis Dezember folgt aus Anlage III zum LBesG BE in den Fassungen nach Anlage 2 zu Art. I § 2 Abs. 1 Nr. 5 BerlBVAnpG 2012/2013 vom 21. September 2012 (GVBl. S. 291) und Anlage III zum LBesG BE in der Fassung nach Anlage 2 zu Art. I § 2 Abs. 2 BerlBVAnpG 2014/2015 vom 9. Juli 2014 (GVBl. S. 250). Die jährliche Sonderzahlung in Höhe von 691,12 € (640 € + 25,56 € + 25,56 €) ergibt sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 1. Oktober 2008 (GVBl. S. 271) sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 5. November 2003 (GVBl. S. 538). Die Jahresbruttogesamtbezüge von 25 233,20 € sind um einen Lohnsteuerabzug in Höhe von 532 € und die pauschal in Höhe von 340 € monatlich angesetzten Aufwendungen für die Krankheitskostenvorsorge zu vermindern. Hinzuzurechnen ist Kindergeld in Höhe von monatlich 184 € pro Kind (§ 66 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EStG in der Fassung vom 22. Dezember 2009, BGBl. I S. 3950).
Der Berechnung des sozialrechtlichen Grundsicherungsniveaus liegen die nach § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) fortzuschreibenden Regelbedarfe für Kinder und Erwachsene nach § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 4 und § 23 Nr. 1 Alt. 1 bis 3 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) zugrunde. Als Regelbedarf für einen Erwachsenen (§ 20 Abs. 4 und 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) sind monatlich 353 € anzusetzen (Regelbedarfsstufe 2 nach § 28 SGB XII gemäß der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 15. Oktober 2013, BGBl. I S. 3856). Der Regelbedarf für ein Kind beträgt im 1. bis 6. Lebensjahr monatlich 229 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 1, § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850 i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 15. Oktober 2013, BGBl. I S. 3856 - Regelbedarfsstufe 6), im 7. bis 14. Lebensjahr monatlich 261 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 2, § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 15. Oktober 2013, BGBl. I S. 3856 - Regelbedarfsstufe 5) und im 15. bis 18. Lebensjahr monatlich 296 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 3 bzw. § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, jeweils i.V.m. § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, und der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 15. Oktober 2013, BGBl. I S. 3856 - Regelbedarfsstufe 4). Als Bedarf für Bildung und Teilhabe ist unabhängig von der Art der Leistungserbringung (§ 29 SGB II in der Fassung vom 7. Mai 2013, BGBl. I S. 1167) für Kinder vom 1. bis 18. Lebensjahr ein Bedarf zur Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft in Höhe von monatlich 10 € anzuerkennen (§ 28 Abs. 7 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850), für Kinder im 4. bis 18. Lebensjahr zusätzlich ein Bedarf für Schul- bzw. Kindergartenausflüge und -fahrten (§ 28 Abs. 2 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) in Höhe von monatlich 3 € (entsprechend den Existenzminimumberichten für 2012, 2014 und 2016) und für Kinder im 7. bis 18. Lebensjahr außerdem ein Schulbedarf in Höhe von 100 € (§ 28 Abs. 3 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850). Die anrechenbaren Unterkunftskosten nach § 12 Abs. 1 WoGG in der Fassung vom 24. September 2008 (BGBl. I S. 1856) betragen 600 € monatlich. Die Heizkosten für das Jahr 2014 sind dem Heizspiegel 2013 zu entnehmen, wonach ein Betrag in Höhe von 21,90 € pro qm (für 85 qm) in Ansatz zu bringen ist.
ff) 2015
Alimentation 2015
Grundsicherungsniveau 2015
21 183,67 €
8 640,00 €
4 085,54 €
6 330,67 €
= 25 960,33 € ===========
- 619,80 €
1 997,50 €
4 512,00 €
= 25 772,53 € ===========
= 24 601,50 € ===========
Abstand der Alimentation zum Grundsicherungsniveau: + 4,76 %
Vergleichsschwelle (115 % des Grundsicherungsniveaus): 28 291,73 €
Im Jahr 2015 lag die beamtenrechtliche Mindestalimentation nur 4,76 % über dem sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau und damit deutlich unter der maßgeblichen Vergleichsschwelle von 15 %.
Der Berechnung der Beamtenbesoldung wurde ein monatliches Grundgehalt für Januar bis Juli in Höhe von monatlich 1 743,51 € (Anlage 1 zu Art. I § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BerlBVAnpG 2014/2015 vom 9. Juli 2014, GVBl. S. 250) und für August bis Dezember in Höhe von monatlich 1 795,82 € (Anlage 15 zu Art. I § 2 Abs. 4 BerlBVAnpG 2014/2015 vom 9. Juli 2014, GVBl. S. 250) zugrunde gelegt. Der Familienzuschlag von monatlich 336,57 € (111,21 € + 99,90 € + 99,90 € + 5,11 € + 20,45 €) für Januar bis Juli bzw. in Höhe von monatlich 345,91 € (114,55 € + 102,90 € + 102,90 € + 5,11 € + 20,45 €) für August bis Dezember folgt aus Anlage III zum LBesG BE in den Fassungen nach Anlage 2 zu Art. I § 2 Abs. 2 bzw. Anlage 16 zu Art. I § 2 Abs. 4 BerlBVAnpG 2014/2015 vom 9. Juli 2014 (GVBl. S. 250). Die jährliche Sonderzahlung in Höhe von 691,12 € (640 € + 25,56 € + 25,56 €) ergibt sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 1. Oktober 2008 (GVBl. S. 271) sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 SZG BE in der Fassung vom 5. November 2003 (GVBl. S. 538). Die Jahresbruttogesamtbezüge von 25 960,33 € sind um einen Lohnsteuerabzug in Höhe von 619,80 € und die pauschal in Höhe von 340 € monatlich angesetzten Aufwendungen für die Krankheitskostenvorsorge zu vermindern. Hinzuzurechnen ist das Kindergeld in Höhe von monatlich 188 € pro Kind (§ 66 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EStG in der Fassung vom 16. Juli 2015, BGBl. I S. 3950, gemäß § 52 Abs. 49a Satz 3 EStG in der Fassung vom 16. Juli 2015, BGBl. I S. 3950, für Kindergeldfestsetzungen anzuwenden, die Zeiträume betreffen, die nach Dezember 2014 beginnen).
Der Berechnung des sozialrechtlichen Grundsicherungsniveaus liegen die nach § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) fortzuschreibenden Regelbedarfe für Kinder und Erwachsene nach § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 4 und § 23 Nr. 1 Alt. 1 bis 3 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) zugrunde. Als Regelbedarf für einen Erwachsenen (§ 20 Abs. 4 und 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) sind monatlich 360 € anzusetzen (Regelbedarfsstufe 2 nach § 28 SGB XII gemäß der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 14. Oktober 2014, BGBl. I S. 1618). Der Regelbedarf für ein Kind beträgt im 1. bis 6. Lebensjahr monatlich 234 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 1, § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850 i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 14. Oktober 2014, BGBl. I S. 1618 - Regelbedarfsstufe 6), im 7. bis 14. Lebensjahr monatlich 267 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 2, § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 14. Oktober 2014, BGBl. I S. 1618 - Regelbedarfsstufe 5) und im 15. bis 18. Lebensjahr monatlich 302 € (§ 23 Nr. 1 Alt. 3 bzw. § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, jeweils i.V.m. § 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850, und der Anlage zu § 28 SGB XII in der Fassung vom 14. Oktober 2014, BGBl. I S. 1618 - Regelbedarfsstufe 4). Als Bedarf für Bildung und Teilhabe ist unabhängig von der Art der Leistungserbringung (§ 29 SGB II in der Fassung vom 7. Mai 2013, BGBl. I S. 1167) für Kinder vom 1. bis 18. Lebensjahr ein Bedarf zur Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft in Höhe von monatlich 10 € anzuerkennen (§ 28 Abs. 7 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850), für Kinder im 4. bis 18. Lebensjahr zusätzlich ein Bedarf für Schul- bzw. Kindergartenausflüge und -fahrten (§ 28 Abs. 2 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850) in Höhe von monatlich 3 € (entsprechend den Existenzminimumberichten für 2012, 2014 und 2016) und für Kinder im 7. bis 18. Lebensjahr außerdem ein Schulbedarf in Höhe von 100 € (§ 28 Abs. 3 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850). Die anrechenbaren Unterkunftskosten nach § 12 Abs. 1 WoGG in der Fassung vom 24. September 2008 (BGBl. I S. 1856) betragen 600 € monatlich. Die Heizkosten für das Jahr 2014 sind dem Heizspiegel 2014 zu entnehmen, wonach ein Betrag in Höhe von 23,50 € pro qm (für 85 qm) in Ansatz zu bringen ist.
gg) Ergebnis
Im gesamten streitgegenständlichen Zeitraum von 2010 bis 2015 lag die beamtenrechtliche Mindestalimentation im beklagten Land nur geringfügig über dem sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau und damit deutlich unter der maßgeblichen Schwelle von 15 %. Auch die absolute Untergrenze der Beamtenbesoldung war damit unterschritten.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 35 und 36 SGB XII
§§ 24a, 41 Abs. 1 Satz 5 SGB II
§§ 23 Nr. 1 Alt. 1, 20 Abs. 5 SGB II in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl. I S. 850 i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII
§ 85 BBesG
§ 14 BBesG
§ 14a BBesG
§ 28 SGB II
§ 22 SGB II
§ 21 SGB II
§ 2a LBesG
§ 74 SGB II
§ 28 SGB XII
§ 29 SGB II
§ 20 Abs. 1 und 2 BBesG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 BerlBVAnpG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 BerlBVAnpG
§ 2 Abs. 3 Satz 2 BerlBVAnpG
§ 2 Abs. 3 BerlBVAnpG
§ 2 Abs. 4 BerlBVAnpG
§ 80 Abs. 1 BVerfGG
§ 13 Nr. 11 BVerfGG
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 7 Abs. 1 Pol-LVO
§ 8 Abs. 1 Pol-LVO
§ 20 Abs. 2 Satz 2 SGB II
§ 23 Nr. 1 SGB II
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 12 Abs. 1 WoGG
§ 8 Abs. 1 WoGG
§ 77 Abs. 11 SGB II
§ 193 Abs. 3 VVG
§ 11b Abs. 2 Satz 1 SGB II
§ 11a Abs. 3 SGB II
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 BerlBVAnpG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 SZG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 SZG
§ 66 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EStG
§ 20 Abs. 4 SGB II
§ 20 Abs. 2 Satz 1 SGB II
§ 20 Abs. 3 SGB II
§ 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Alt. 1 SGB II
§ 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Alt. 2 SGB II
§ 77 Abs. 4 SGB II
§ 20 Abs. 5 SGB II
§ 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 5 SGB II
§ 77 Abs. 11 Satz 3 SGB II
§ 28 Abs. 7 SGB II
§ 77 Abs. 10 SGB II
§ 77 Abs. 7 SGB II
§ 2 Abs. 1 Nr. 5 BerlBVAnpG
§ 20 Abs. 4 und 5 SGB II
§ 28 Abs. 2 SGB II
§ 28 Abs. 3 SGB II
§ 23 Nr. 1 Alt. 1 bis 3 SGB II
§ 20 Abs. 4, 5 SGB II
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BerlBVAnpG
§ 2 Abs. 2 BerlBVAnpG
§ 52 Abs. 49a Satz 3 EStG
§ 20 Absatz 1 und 2 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 85 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 5 Nr. 3 der Verordnung
§ 10 Abs. 1 des Wohnraumförderungsgesetzes
§ 12 Abs. 1 des Wohngeldgesetzes
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 143d Abs. 1 Satz 3 und 4 GG
Art. 14 GG
Art. 3 Nr. 2 BBVAnpG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 8, 1
BVerfGE 117, 330
BVerfGE 139, 64
BVerwGE 149, 117
BVerfGE 112, 268
NVwZ-RR 2017, 148
BGHZ 183, 77
NVwZ 2015, 1007
BVerfGE 140, 240
BVerfGE 130, 263
BVerfGE 117, 372
BVerfGE 21, 329
BVerfGE 114, 258
BVerwGE 154, 253
BVerfGE 16, 94
BVerfGE 99, 300
BVerfGE 107, 218
BVerfGE 120, 125
NVwZ 2016, 184
1 BvR 1/52
2 BvR 556/04
2 BvL 17/09
2 BvL 10/11
2 C 1.13
2 BvL 7/00
2 C 17.15
IX ZR 239/07
5 LC 76/17
2 BvL 19/09
2 KO 333/14
4 B 1.09
2 BvL 4/10
2 C 56.16
2 BvL 11/04
2 BvL 3/62
2 BvR 1387/02
2 C 2.15
2 BvR 1673/03
2 BvR 481/60
2 BvR 883/14
2 BvL 26/91
2 BvL 3/00
2 BvL 1/06
1 BvR 3163/09
B 14 AS 2/10 R