Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-10-21, Aktenzeichen 19 K 3258/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:1021.19K3258.15.00

Tenor:
Die Beklagte wird verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 25.09.2014 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht seit seiner am 01.11.2009 erfolgten Beförderung als Städtischer Verwaltungsdirektor (A 15 ÜBesG NRW) in den Diensten der Beklagten. Er wendet sich mit seiner Klage gegen die dienstliche Beurteilung vom 25.09.2014, die aus Anlass seiner Bewerbung für eine von der Beklagten ausgeschriebenen Stelle für den Zeitraum vom 01.12.2012 bis zum 25.09.2014 erstellt wurde. Während des Beurteilungszeitraumes war der Kläger in dem dem Dezernat 0 zugeordneten Amt für Liegenschaften, Vermessung und Kataster Leiter der Abteilung für Bodenordnung und Ortsbaurecht. Die Beurteilung vom 25.09.2014 wurde vom unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, dem Leiter des Amtes 00 G. erstellt und endet mit der Gesamtnote „2 eine Leistung, die die Anforderungen übertrifft“. Der Beurteiler bewertete von insgesamt 18 Einzelmerkmalen 8 Merkmale mit der Bestnote „1“ und 10 Merkmale mit der Note „2“, darunter u.a. die zur Führungskompetenz zählenden Merkmale „4.2 Integration, Motivation“ und „4.4 Delegation“. In der Beurteilung wird im Rahmen der Potenzialeinschätzung, Ziff. 5.3:
„Herr X. führt die Abteilung für Bodenordnung und Ortsbaurecht engagiert, umsichtig und erfolgreich. Er hat sich in der Leitung einer großen Organisationseinheit hervorragend bewährt.“
Am 14.10.2014 wurde das nach den Beurteilungsrichtlinien der Beklagten (BRL) vorgesehene Beurteilungsgespräch zwischen dem Kläger und dem Beurteiler geführt. Am 24.10.2014 fand das nach den BRL vorgesehene 2. Beurteilungsgespräch unter Teilnahme der Leiterin des Dezernats Wirtschaft und Liegenschaften statt. Beide Gespräche führten nicht zu einer Änderung der Beurteilung.
Der Kläger wandte sich daraufhin mit seiner Stellungnahme vom 30.10.2014 schriftlich gegen seine dienstliche Beurteilung. Er machte hier im Wesentlichen geltend, dass er im Vergleich zu anderen Angehörigen seiner Besoldungsgruppe ungleich beurteilt worden sei. Der Durchschnitt der tatsächlichen Beurteilungen innerhalb seiner Vergleichsgruppe liege über der Note „2“. Als „hervorragender“ Abteilungsleiter werde er im Vergeich zu seinen Kollegen unterdurchschnittlich beurteilt. In den Merkmalen „4.2 Integration, Motivation“ und „4.4 Delegation“ werde er zu schlecht bewertet. Er habe die durch eine personelle Unterbesetzung bei den Mitarbeitern hervorgerufenen Spannungen durch Einzelgespräche und Überstundenaktionen aufgefangen.
Am 27.11.2014 fand das nach den BRL vorgesehene sog. 3. Beurteilungsgespräch statt. An diesem Gespräch nahmen der Kläger, der Beurteiler, 3 Vertreter des Personalamtes der Beklagten sowie ein Vertreter des Personalrates teil. Die Vertreter des Personalamtes legten hier Beurteilungsstatistiken für Beamte des höheren nichttechnischen Dienstes vor. Nach diesen Statisken lag der Durchschnitt der Beurteilungen der Beamten im Jahre 2013 bei 1,33 und im Jahre 2014 bei 1,0. Auf den Hinweis der Vertreter des Personalamtes, dass der Kläger im Vergleich zu den statistischen Werten unterdurchschnittlich beurteilt worden sei, erklärte der Beurteiler, dass er die BRL der Beklagten anzuwenden habe und dass der Kläger in den mit der Note „2“ bewerteten Teilmerkmalen keine Spitzenleistungen erbracht habe. Er sehe aber die Möglichkeit einer Leistungssteigerung.
Auf eine weitere Gegenvorstellung des Klägers vom 19.12.2014 teilte die Beklagte unter dem 06.01.2015 mit, dass das behördliche Beurteilungsverfahren abgeschlossen und eine Änderung der Beurteilung nicht möglich sei.
Der Kläger hat am 03.06.2015 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, der Beurteilungszeitraum der Beurteilung vom 01.12.2012 bis zum 25.09.2014 sei fehlerhaft, weil er sich nicht an den Beurteilungszeitraum seiner letzten Beurteilung anschließe. Es ergebe sich eine Beurteilungslücke von mehr als drei Jahren, weil der Beurteilungszeitraum seiner letzten Beurteilung am 15.09.2009 ende. Die Beurteilung beruhe ferner auf einer rechtswidrigen Beurteilungspraxis. Die Beklagte beurteile Angehörige des höheren Dienstes fast durchgehend mit der Bestnote „1“. Durch die Häufung von Spitzennoten für Beamte im höheren Dienst verlören die Beurteilungen ihre Bedeutung als Auswahlinstrument für Beförderungsentscheidungen. Im Übrigen sei nicht plausibel, warum er – im Vergleich mit den Angehörigen seiner Vergleichsgruppe – unterdurchschnittliche Leistungen erbracht haben solle. Maßgebliche Vergleichsgruppe seien für den Kläger die Angehörigen der Besoldungsgrupppe A 15 des nichttechnischen Dienstes, weil die Beklagte bei der Vergabe von Stellen im höheren Dienst eine klare Trennung technischem und nichttechnischen Dienst vornehme. Schließlich stehe die Gesamtnote seiner Beurteilung in Widerspruch zu der Einschätzung des Beurteilers unter Ziff. 5.3, dass der Kläger sich als Abteilungsleiter „hervorragend bewährt“ habe. Er sei von seinem Beurteiler während des Beurteilungszeitraumes nie auf Leistungsdefizite angesprochen worden. Der von der Beklagten erst im Klageverfahren angesprochene Rückstand bei der Eintragung von Baulasten beruhe auf strukturellen Problemen. Die Aufgabe der Baulasteintragungen erfordere eine Einarbeitungszeit des Mitarbeiters von mindestens 6 Monaten. Mitarbeiter könnten bei durchschnittlichen Verweildauer von ein bis zwei Jahren auf den Dienstposten für Baulasteintragungen keine effektiven Leistungen erbringen. Im Sommer 2014 habe eine von ihm inizierte Überstundenaktion zu einer Verkürzung der Bearbeitungszeiten geführt.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 25.09.2014 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, es begegne keine rechtlichen Bedenken, dass sich der Beurteilungszeitraum der Beurteilung nicht unmittelbar an den Beurteilungszeitraum der letzten Beurteilung anschließe. Nach ihrer Beurteilungspraxis bestehe für die nach Ziff. 3.1 BRL grundsätzlich vorgesehene Regelbeurteilung keine für alle Beschäftigten einheitliche Stichtagsregelung. Eine gesetzliche Verpflichtung, für Beschäftigte des öffentlichen Dienstes alle drei Jahre eine Regelbeurteilung zu erstellen, bestehe für Kommunen in NRW nicht. Bei der streitigen Beurteilung handle es sich im Übrigen um eine Anlassbeurteilung. Deren Beurteilungszeitraum beginne erst am 01.12.2012, weil der Beurteiler erst am 01.12.2012 Amtsleiter und damit Vorgesetzter des Klägers geworden sei. In den Jahren 2009 bis 2014 seien nicht alle Beschäftigten im höheren Dienst mit der Bestnote „1“ beurteilt worden. Zum Beleg legt die Beklagte einen Beurteilungsspiegel für Tarifbeschäftigte der EG 15 TVöD und von Beamten der Besoldungsgruppe A 15 für die Jahre 2012 bis 2014 vor, wonach im Jahr 2013 von 15 beurteilten Beschäftigten (Anlass- und Regelbeurteilung) 8 Beschäftigte mit der Note „1“ und 7 Beschäftigte mit der Note „schlechter als 1“ beurteilt wurden. Im Jahr 2014 wurden von 21 Beschäftigten 9 mit der Note „1“ und 12 Beschäftigte mit „schlechter als 1“ beurteilt. Nach Einschätzung des Beurteilers könnten die Leistungen des Klägers nicht als „alles überragende Spitzenleistung“ angesehen werden. Seine Leistungen hätten über dem Durchschnitt gelegen, aber immer noch im Bereich der Note „ 2“. Der Beurteiler habe festgestellt, dass eine stärkere Förderung des selbständigen Arbeitens seiner Mitarbeiter und eine vermehrte Delegation von Aufgaben für die Zusammenarbeit in der Abteilung förderlich gewesen wäre. Die Effizienz der Leistungen des Klägers sei steigerungsfähig gewesen, weil im Bereich der Eintragung der Baulasten erhebliche Rückstände aufgelaufen seien. Hier seien weitere Steuerungsmaßnahmen und Organisationsveränderungen erforderlich gewesen. Die in der Potenzialschätzung Ziff. 5.3 der Beurteilung gebrauchte Formulierung, dass der Kläger sich „hervorragend bewährt habe“ sei in der Zeugnissprache nicht zwingend als Bestleistung zu übersetzen.
Das Gericht hat Beweis erhoben über das Zustandekommen der Beurteilung durch Vernehmung des Beurteilers G. als Zeugen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird Bezug genommen auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 21.10.2016.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige allgemeine Leistungsklage ist begründet. Der Kläger kann verlangen, dass die Beklagte seine dienstliche Beurteilung vom 25.09.2014 aufhebt und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut beurteilt. Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 25.09.2014 ist rechtswidrig.
Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 93 Abs. 1 LBG NRW in der bis zum 31.07.2016 geltenden Fassung (a.F.). Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den – ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden – vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;
ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 – 2 A 2/87 –, juris.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung vom 25.09.2014 fehlerhaft.
Die Beurteilung ist wegen einer unvollständigen Beurteilungsgrundlage fehlerhaft, weil sie die dienstlichen Leistungen des Klägers nicht umfassend seit dem Ende des Beurteilungszeitraumes der letzten Beurteilung beurteilt. Es ist zwar richtig, dass für Kommunen in NRW keine gesetzliche Pflicht nach dem LBG NRW besteht, für ihre Beamten Regelbeurteilungen zu erstellen. Die Beklagte hat sich mit ihren BRL aber dahingehend gebunden, dass sie in einem Zeitraum von 3 Jahren grundsätzlich Regelbeurteilungen für ihre Beamten erstellt. Es liegt in ihrem weit gespannten Beurteilungsermessen, dass sie für ihre Beschäftigten keine einheitlichen Burteilungsstichtage vorsieht. Ist die Beklagte aber nach ihren BRL gehalten, eine Regel- oder Anlassbeurteilung zu erstellen, so hat sie die dienstlichen Leistungen des Beamten umfassend seit der letzten Beurteilung des Beamten zu beurteilen. Dies gebietet die Funktion dienstlicher Beurteilungen als Auswahlinstrument für Beförderungsentscheidungen. Diese Funktion können dienstliche Beurteilungen nur erfüllen, wenn sie die gesamten Leistungen des Beamten umfassend bewerten und sie nicht bestimmte Zeiträume ohne sachlichen Grund – zu Gunsten oder zu Lasten der Beamten – nicht berücksichtigen. Dass der Beurteiler G. erst zum 01.12.2012 Vorgesetzter des Klägers geworden ist, ist kein sachlicher Grund, die vom Kläger seit dem Ende des Beurteilungszeitraums seiner letzten Beurteilung am 15.09.2009 erbrachte Dienstzeit des Klägers von mehr als drei Jahren unberücksichtigt zu lassen. Hatte der Erstbeurteiler in dem zurückliegenden Zeitraum keinen Einblick in die dienstliche Tätigkeit des Klägers, hätte er Beurteilungsbeiträge von Personen einholen müssen, denen die seit Erstellung der letzten Beurteilung geleistete dienstliche Tätigkeit des Klägers bekannt war.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist allerdings nicht deshalb fehlerhaft, weil ihr zu Lasten des Klägers ein im Vergleich zu anderen Personen seiner Vergleichsgruppe ein zu strenger Beurteilungsmaßstab zugrundeliegt. Der Beurteiler des Klägers hat die Vergabe der Gesamtnote „2“ damit begründet, dass er die Leistungen des Klägers als „gute“ 2, aber noch nicht als im Bereich einer Spitzennote gesehen habe. Dieser vom Beurteiler angelegte Maßstab für die Vergabe der Geamtnote „2“ steht ausweislich der von der Beklagten im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Beurteilungsstatistik für Beamte und Tarifbeschäftigte der Besoldungsgruppe A 15 bzw. der Entgeltgruppe EG 15 TVöD in Einklang mit dem Beurteilungsmaßstab, der dienststellenweit in der Stadtverwaltung der Beklagten für die Vergleichsgruppe des Klägers angelegt wurde. Maßgebliche Vergleichsgruppe für den Kläger sind nicht nur die Beamten der Besgr A 15 und die Tarifbeschäftigten EG 15 TVöD des nichttechnischen Dienstes, sondern auch die Beamten und Beschäftigten des technischen Dienstes. Die Beklagte unterscheidet nach ihren Angaben bei der Vergabe von Leitungsfunktionen im höheren Dienst nicht zwischen technischen und nichttechnischen Leitungsaufgaben, so dass Beschäftigte des nichttechnischen und des technischen Dienstes als mögliche Bewerber um einen Beförderungsposten nach A 16 bzw. EG 16 TVöD in Betracht kommen. Nach der für diese Vergleichsgruppe vorgelegten Beurteilungsstatistik wurden von 22 im Jahre 2014 beurteilten Beamten und Tarifbeschäftigten 10 mit der Note „1“, 11 mit der Note „2“ und 1 Beamter bzw. Beschäftigter mit der Note „3“ bewertet. Die von der Beklagten im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Statistik belegt, dass die Angehörigen der Vergleichsgruppe des Klägers nicht durchgehend mit der Bestnote „1“ beurteilt werden. Vielmehr verteilen sich die Beurteilungen auf die drei Beurteilungsnoten „1“ bis „3“, wobei 95,5 % der Beurteilungen auf die Noten „1“ und „2“ sowie 45,5 % der Beurteilten auf die Bestnote „1“ entfallen. Der durch die Beurteilungsstatistik dokumentierte Notenausfall macht deutlich, dass die Note „1“ nicht als Einheitsnote, sondern nur an solche Beamte vergeben wird, die nach Einschätzung ihrer Beurteiler zu den besten Beschäftigten ihrer Vergleichsgruppe gehören. Dieser Einschätzung entspricht der vom Beurteiler des Klägers angelegte Beurteilungsmaßstab, der für den Kläger die Note „2“ vergeben hat, weil er ihn nicht im Bereich der Spitzengruppe seiner Vergleichsgruppe gesehen hat. Die Beklagte hat zwar entgegen Ziff. 4 ihrer BRL nicht während des Verwaltungsverfahrens auf eine Anlegung behördenweit gleicher Beurteilungsmaßstäbe hingewirkt. Sie hat in den nach den BRL vorgesehenen Beurteilungsgesprächen nicht dafür Sorge getragen, dass mit dem Beurteiler des Klägers der behördenweite amtsübergreifende Beurteilungsmaßstab abgestimmt wurde. Der Beurteiler, der Zeuge G. , hat in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass er im Falle der streitigen Beurteilung nicht an Vorgesetztenbesprechungen teilgenommen habe, die die Anlegung eines stadtweiten einheitlichen Beurteilungsmaßstabes zum Gegenstand gehabt hätten. Die unterbliebene Abstimmung eines behördenweiten einheitlichen Beurteilungsmaßstabes hat sich allerdings nicht fehlerhaft auf die Beurteilung des Klägers ausgewirkt, weil der Beurteiler auch ohne sie den behördenweit angelegten Beurteilungsmaßstab – der durch die nachträglich vorgelegten Beurteilungsstatistik dokumentiert wird, beachtet hat.
Die Beurteilung des Klägers erweist sich aber auch deshalb als fehlerhaft, weil sie in sich widersprüchlich ist. Der Beurteiler hat die Bewertung mit der Gesamtnote „2“ damit begründet, dass er die Leistungen des Klägers als „gute“ 2, aber noch nicht als im Bereich einer Spitzennote gesehen habe. Diese in der Gesamtnote zum Ausdruck kommende Einschätzung steht in Widerspruch zu der in der Potenzialeinschätzung Ziff. 5. 3 der Beurteilung verwendeten Formulierung, dass der Kläger sich in der Leitung einer großen Organisationseinheit „hervorragend“ bewährt hat. Diese Formulierung kann nur im Sinne einer vom Kläger erbrachten Spitzenleistung verstanden werden. Soweit die Beklagte eine Widersprüchlichkeit dieser Formulierung mit der Begründung verneint, dass es sich bei Ziff. 5.3 der Beurteilung um eine rein prognostische Potenzialeinschätzung handelt, verkennt sie, dass sich diese Formulierung nicht auf eine zukünftige, zu erwartende Tätigkeit des Klägers bezieht. Vielmehr wird dem Kläger bescheinigt, dass er sich in der Vergangenheit in der Leitung einer großen Organisationseinheit hervorragend bewährt hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 93 Abs. 1 LBG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 A 2/87