Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-03, Aktenzeichen 4 LB 13/14
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2015:0903.4LB13.14.0A

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts - Einzelrichterin - vom 17. Dezember 2013 geändert:
Der Bescheid vom 8. Februar 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 8. November 2012 wird aufgehoben, soweit der Kläger zu einer Kostenerstattung über den Betrag von 365,74 Euro hinaus herangezogen worden ist.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt auch die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu den Kosten eines Einsatzes der Bundespolizei.
Am 16. Dezember 2010 wurde ein „Castor-Transport“ von Cardarache (Frankreich) per Bahn nach Lubmin (Mecklenburg-Vorpommern) durchgeführt. Das Land Mecklenburg-Vorpommern hatte Unterstützungskräfte der Polizei aus verschiedenen Ländern, u.a. aus Nordrhein-Westfalen, angefordert. Auch Einheiten der Bundespolizei waren im Einsatz. Gegen 13:00 Uhr stellten Beamte der Bundespolizei südlich von Friedrichshagen (zwischen Greifswald und Lubmin) acht Personen im Gleisbereich fest. Es handelte sich dabei um Aktivisten der Organisation Robin Wood. Zwei von ihnen, der Kläger sowie die Klägerin des Verfahrens 4 LB 14/14, lagen auf den Gleisen und waren daran festgekettet. Der Transportzug wurde deshalb um 13:46 Uhr zum Nothalt gebracht. Um 13:50 Uhr erging durch einen Polizeibeamten des Landes Nordrhein-Westfalen der Einsatzgruppe Jupiter 11/10 eine erste Auflösungsverfügung inklusive Rechtsbehelfsbelehrung an die Versammlung mit der Aufforderung, sich aus dem Gleisbereich zu entfernen. Eine zweite Auflösungsverfügung und Aufforderung sich zu entfernen, erfolgte um 13:52 Uhr. Diese wurde ein letztes Mal um 13:54 Uhr wiederholt. Vier der Versammlungsteilnehmer verließen den Gleiskörper. Zwei verblieben beim Kläger und bei der Klägerin des Verfahrens 4 LB 14/14. Auf polizeiliche Nachfrage gab der Kläger an, sich nicht eigenständig lösen und keine Aussagen über die Art der Ankettung machen zu können. Erst nachdem der Kläger und die Klägerin des Verfahrens 4 LB 14/14 durch Kräfte der Bundespolizei aus der Verankerung befreit worden waren und nach Instandsetzung der Gleise konnte der Zug um 21:15 Uhr weiterfahren.
Mit Leistungsbescheid vom 8. Februar 2011 machte die Beklagte gegenüber dem Kläger als Gesamtschuldner mit der Klägerin des Verfahrens 4 LB 14/14 Kosten für die Befreiung aus der Ankettung im Gleisbett anlässlich des Castor-Transports am 16. Dezember 2010 in Höhe von 8.429,06 Euro gemäß § 19 Abs. 2 Bundespolizeigesetz (BPolG) geltend. Diese Kosten unterteilten sich in Personalkosten in Höhe von 7.880,16 Euro, Gerätekosten in Höhe von 183,16 Euro und Verbrauchsmaterial in Höhe von 365,74 Euro. Im Rahmen der Ermessensausübung sei berücksichtigt worden, dass beide Personen die Maßnahmen der Bundespolizei zielgerichtet herbeigeführt hätten, um hohe Kosten des Staates bei der gefahrenabwehrenden Begleitung des Castor-Transportes entstehen zu lassen.
Dagegen legte der Kläger am 7. März 2011 Widerspruch ein, den er damit begründete, dass die Voraussetzungen für den Erlass eines Kostenbescheides nicht vorlägen, weil die Versammlung mangels Zuständigkeit der Beamten der Landespolizei Nordrhein-Westfalen nicht ordnungsgemäß aufgelöst worden sei. Außerdem sei die Heranziehung zu den Kosten ermessenfehlerhaft, weil die Protestaktion einen Beitrag zum Gemeinwohl darstelle; schließlich seien es Aktionen wie die vorliegende gewesen, die den Ausstieg aus der Nutzung der Atomenergie vorbereitet hätten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 8. November 2012, zugestellt am 13. November 2012, wies die Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, dass die Voraussetzungen der Auflösung einer Versammlung nach § 15 Abs. 3 VersammlG vorgelegen hätten, weil eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit vom Kläger und dessen Begleiterin durch die Nichteinhaltung von Vorschriften der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) herbeigeführt worden sei. Die Versammlung sei auch durch die zuständige Behörde aufgelöst worden, weil die Landespolizei im institutionellen Sinne zuständig sei. Die Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen hätten für das Land Mecklenburg-Vorpommern gehandelt. Die Geltendmachung der Kosten für die Lösung der Ankettung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Umstände, die ein Absehen von der Inanspruchnahme rechtfertigten, seien nicht gegeben. Die Aktion der Ankettung im Gleisbett habe dem Aufhalten eines behördlich genehmigten und damit rechtmäßigen Nuklear-Transports gedient. Die Missachtung der Vorschriften der EBO sei vorsätzlich geschehen. Dem Kläger sei die Möglichkeit der Ratenzahlung oder Stundung der Forderung bei Nachweis der finanziellen Verhältnisse eingeräumt worden.
Am 13. Dezember 2012 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Zur Begründung hat er seinen Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft. Ergänzend hat er angeführt, § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG rechtfertige allenfalls die Erhebung der Kosten für Verbrauchsmaterial in Höhe von 365,74 Euro. Die übrigen Kosten seien nicht durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstanden. Es könnten nur solche Mehrkosten verlangt werden, die bei „normalem Dienstbetrieb“ nicht ohnehin angefallen wären.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 8. Februar 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 8. November 2012 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ihre in den Bescheiden geäußerte Rechtsauffassung verteidigt. Darüber hinaus hat sie geltend gemacht, auch die Personalkosten für das zur Befreiung eingesetzte Personal dürften vom Kläger verlangt werden, weil diese Kosten nicht in entstanden wären, wenn die Störaktion nicht stattgefunden hätte. Das Personal wäre entsprechend früher aus dem Einsatz entlassen worden.
Mit Urteil der Einzelrichterin vom 17. Dezember 2013 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die Bescheide vom 8. Februar 2011 und 8. November 2012 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die zugrundeliegende Maßnahme zur Gefahrenabwehr durch die Bundespolizei sei zulässig gewesen; denn die Versammlung sei vor Befreiung des Klägers durch Polizeikräfte des Landes Nordrhein-Westfalen wirksam aufgelöst worden. Die Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen seien vom Land Mecklenburg-Vorpommern anlässlich des Castor-Transportes angefordert worden, weshalb sie gemäß § 9 Abs. 1 SOG-MV die gleichen Befugnisse wie Landesbedienstete hätten. Selbst wenn die Auflösung rechtswidrig gewesen sein sollte, wäre der Kläger an die Anordnung gebunden gewesen und hätte der Aufforderung, sich von der aufgelösten Versammlung zu entfernen, nachkommen müssen. Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der Versammlungsauflösung lägen nicht vor.
§19 Abs. 2 Satz 1 BPolG stelle jedoch keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Bescheide dar. Es liege schon keine unmittelbare Ausführung einer Maßnahme im Sinne der Vorschrift, sondern eine Ersatzvornahme vor, weil der Kläger als Adressat der Verfügung „Entfernung von den Gleisen“ erreichbar gewesen sei. Entscheidend sei aber, dass die in § 19 Abs. 2 BPolG getroffene pauschale Regelung der „Verpflichtung zum Ersatz von Kosten“ keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Erhebung von entstandenen Kosten sei. Der Erlass eines Gebührenbescheides setze eine gesetzliche Rechtsgrundlage für den Erlass einer Kostenordnung in dem jeweiligen Fachgesetz voraus. Die Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes des Bundes enthielten nur allgemeine Regeln über die Erhebung von Kosten; es fehle an einer Regelung von Gebührentatbeständen, unter die die in Rechnung zu stellenden Maßnahmen zu subsumieren seien.
Auf den Zulassungsantrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 24. März 2014 die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Die Beklagte trägt zur Begründung ihrer Berufung vor, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht auf die Legaldefinition des Begriffs „Kosten“ in § 1 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes - (seit dem 1. August 2013 ersetzt durch das Bundesgebührengesetz) - zurückgegriffen und verlangt, es bedürfe einer - hier fehlenden - gesetzlichen Grundlage im jeweiligen Fachgesetz zum Erlass einer Kostenordnung. Vielmehr spreche der Umstand, dass das BPolG keine Rechtsgrundlage für den Erlass einer Gebührenordnung enthalte, dagegen, zur Definition des Kostenbegriffs des § 19 Abs. 2 BPolG auf das Verwaltungskostengesetz zurückzugreifen. Der Bundesgesetzgeber habe bei der Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes die Gebühren und Auslagen der Bundespolizei vom Anwendungsbereich des Bundesgebührengesetzes ausgenommen (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 4 Bundesgebührengesetz). Dies trage den besonderen Bindungen des Gesetzgebers in Bezug auf die staatliche Aufgabe der allgemeinen Gefahrenabwehr Rechnung. Es sei deshalb - unabhängig von den Vorgaben des Bundesgebührengesetzes - in das Ermessen des Gesetzgebers gestellt, zu entscheiden, ob und in welchem Umfang individuell zurechenbare öffentliche Sicherheitsleistungen durch die von der Allgemeinheit zu tragenden Steuern zu finanzieren oder durch Gebühren und Auslagen zu refinanzieren seien. Deshalb dürfe bei Prüfung der Frage, ob und in welchem Umfang „Kosten", die nach §19 Abs. 2 Satz 1 BPolG gegen Personen geltend gemacht werden könnten, nicht allein auf die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgestellt werden. Vielmehr sei auch eine andere Variante der Störerhaftung in Gestalt der Abwälzung von der Polizei entstandenen Selbstkosten einer gefahrabwehrenden Maßnahme in Erwägung zu ziehen. § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG ermögliche, die Kosten für eine unmittelbare Ausführung zugunsten des Gefahrenverantwortlichen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu berechnen und vom Verantwortlichen in Höhe der Selbstkosten zu verlangen. Unter Kosten im betriebswirtschaftlichen Sinne verstehe man den Wert verbrauchter Güter und in Anspruch genommener Dienstleistungen zur Erstellung von Leistungen; das Kostendeckungsprinzip sei zu beachten. Auch im Falle einer Selbstkostenberechnung der tätig gewordenen Behörde - wie hier - sei „Tendenz und Ausmaß" der Kostenerhebung bestimmt, sodass der mögliche Inhalt eines Kostenbescheides entgegen dem erstinstanzlichen Urteil voraussehbar sei.
Die Beklagte beantragt,
die Klage unter Aufhebung des Urteils des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 3 A 269/12 – vom 17. Dezember 2013 abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, gemäß dem Urteil des Senats vom 5. März 2015 - 4 LB 10/14 - scheide § 19 Abs. 2 BPolG als Grundlage für die Geltendmachung von allgemein kalkulierten Personalkosten und Gerätekosten von vornherein aus. Bei der hier in Rede stehenden polizeilichen Maßnahme habe es sich um polizeiliche Aufgabenerfüllung im Sinne des BPolG gehandelt, sodass die Beklagte nicht argumentieren könne, er - der Kläger - habe die Bundespolizei von ihrer „eigentlichen Aufgabe“ abgehalten. Entgegen dem Wortlaut von § 19 Abs. 2 BPolG versuche die Beklagte das, was sie den begünstigten Verkehrsunternehmen (DB Netz-AG, Nuclear Cargo-Service GmbH) als auszugleichenden Aufwand für die Castor-Transporte nicht einmal anteilig berechne, als „Kosten“ anteilig gegenüber ihm - dem Kläger - geltend zu machen. § 19 Abs. 2 BPolG scheide zudem als Rechtsgrundlage der Forderung aus, weil das Freimachen der Bahnstrecke keine „unmittelbare Ausführung“, sondern eine Ersatzvornahme darstelle. Unzutreffend seien die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die sich auf die Auflösung der Versammlung bezögen. Voraussetzung einer Kostentragungspflicht sei die Rechtmäßigkeit einer Versammlungsauflösung, nicht deren Vollstreckbarkeit. Die versammlungsrechtlichen Befugnisse seien nicht wirksam auf die Polizeieinheit „Jupiter A-Stadt“ übertragen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist zulässig und teilweise begründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage nur insoweit zu Recht stattgegeben, als ein über 365,74 Euro hinausgehender Betrag vom Kläger als Kosten der unmittelbaren Ausführung verlangt wird. Der angefochtene Leistungsbescheid vom 8. Februar 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 8. November 2012 ist rechtmäßig, soweit gegenüber dem Kläger Kosten in Höhe von 365,74 Euro für Verbrauchsmaterial geltend gemacht werden; im Übrigen ist der Bescheid rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Der Kläger ist im Wege der gesamtschuldnerischen Haftung zur Erstattung der für seine Befreiung von den Bahnschienen am 16. Dezember 2010 anlässlich eines Castor- Transports auf der Gleisstrecke Greifswald-Lubmin entstandenen Kosten in Höhe von insgesamt 8.429,06 Euro herangezogen worden. Ein solcher Leistungsbescheid bedarf der gesetzlichen Grundlage. Die Beklagte hat den Bescheid auf § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG gestützt. Eine andere Rechtsgrundlage ist für den Senat auch nicht ersichtlich. Nach § 19 Abs. 1 BPolG kann die Bundespolizei eine Maßnahme selbst oder durch einen Beauftragten unmittelbar ausführen, wenn der Zweck der Maßnahme durch Inanspruchnahme der nach den §§ 17 oder 18 Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann. Entstehen der Bundespolizei durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme Kosten, so sind die nach den §§17 oder 18 Verantwortlichen zum Ersatz verpflichtet. Mehrere Verantwortliche haften als Gesamtschuldner (§ 19 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPolG).
Voraussetzung für eine rechtmäßige Heranziehung zu Kosten einer unmittelbaren Ausführung ist zunächst ein zugrundeliegendes rechtmäßiges Verwaltungshandeln (vgl. Urteil des Senats vom 5. März 2015 - 4 LB 10/14 -, zitiert nach Juris Rn. 27). Hier hat die Bundespolizei rechtmäßig gehandelt. Ihre Zuständigkeit für die Befreiung des Klägers aus der Ankettung von den Gleisen war gegeben. Der Bundespolizei obliegen u.a. die Aufgaben, die ihr durch das Bundespolizeigesetz übertragen werden (§ 1 Abs. 2 BPolG). Gemäß § 3 Abs. 1 BPolG hat die Bundespolizei die Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die
1.
den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen oder
2.
beim Betrieb der Bahn entstehen oder von den Bahnanlagen ausgehen.
Als Beamte der Bundespolizei den Kläger von den Bahngleisen befreit haben, sind die Beamten begrenzt auf das Gebiet der Bahnanlagen tätig geworden. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 EBO sind Bahnanlagen alle Grundstücke, Bauwerke und sonstigen Einrichtungen einer Eisenbahn, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind. Dazu zählen die Gleise, auf denen der Castor-Transport befördert werden sollte.
Die Bundespolizei handelte auch zur Gefahrenabwehr; denn es lag eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 BPolG vor. Darunter fallen Gefahren, die durch den Betrieb der Bahn entstehen und innerhalb oder außerhalb des Betriebes als Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung anzusehen sind; erfasst sind darüber hinaus alle sonstigen Gefahren, die von den Bahnanlagen ausgehen (vgl. Martens in Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 3 Rn. 31 mit Beispielsfällen). Aufgrund der festen Verbindung des Klägers mit den Gleisen stellte dieser eine von den Bahnanlagen ausgehende Gefahr dar; denn zum einen wurde seinetwegen der genehmigte Castor-Transport verzögert und zum anderen drohte dem Kläger selbst eine Gesundheitsbeeinträchtigung, wenn er auf den Gleisen hätte verbleiben müssen.
Die Bundespolizei ist auf Grundlage der Generalklausel des § 14 BPolG im Rahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr tätig geworden. Das Versammlungsgesetz war nicht mehr anwendbar; denn die Sperrwirkung endet nicht nur im Vorfeld einer Versammlung sondern auch nach deren Auflösung, so dass dann die Regelungen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts anstelle des Versammlungsgesetzes einschlägig sind (vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 5. Aufl. 2008, §20 Rn. 14).
Zwar stellte die Aktion der acht Robin Wood Aktivisten eine Versammlung im Sinne von Art. 8 GG dar (vgl. zum insoweit vergleichbaren Fall: Urteil des Senats vom 14. Februar 2006 - 4 LB 10/05 - zitiert nach Juris Rn. 38 - 47). Die Versammlung wurde aber - wie sich aus den Verwaltungsakten ergibt - durch mündliche Verfügung von Polizeikräften des Landes Nordrhein-Westfalen (Jupiter 11/10) aufgelöst, bevor die Bundespolizei tätig geworden ist. Die Auflösung war auch wirksam. Gemäß § 15 Abs. 1, Abs. 3 VersammlG kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel u.a. auflösen, wenn die Voraussetzungen zu einem Verbot nach Absatz 1 oder 2 gegeben sind. Nach § 15 Abs. 1 VersammlG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei der Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist. Hier lagen die Voraussetzungen für eine Versammlungsauflösung vor, weil schon aus vorstehenden Gründen eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch die auf den Schienen festgeketteten Personen zu bejahen ist. Mit dem unbefugten Aufenthalt auf den Gleisen haben die Aktivisten darüber hinaus gegen die EBO verstoßen und eine Ordnungswidrigkeit im Sinne von § 64b Abs. 2 Nr. 2 EBO verwirklicht.
Ob mit Polizeibeamten des Landes Nordrhein-Westfalen die zuständige Behörde gehandelt hat, ist fraglich. In Mecklenburg-Vorpommern ist für Entscheidungen nach § 15 Abs. 3 VersammlG gemäß § 2 und § 3 Abs. 1 der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Versammlungsgesetz vom 21. Juli 1994 (GVOBl. M-V S. 804) die Kreisordnungsbehörde, in deren Zuständigkeitsbereich die Versammlung stattfindet, sachlich und örtlich zuständig (vgl. dazu auch Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetz, 16. Aufl. 2011, § 15 Rn. 219 a.E.). Den Verwaltungsvorgängen lässt sich nicht entnehmen, dass Mitarbeiter der Kreisordnungsbehörde anwesend waren. Für den Senat ist nicht ersichtlich, ob in Mecklenburg-Vorpommern eine Regelung existiert, wonach in unaufschiebbaren Fällen die Polizei nach Versammlungsrecht sachlich zuständig ist, an Stelle der zuständigen Behörde Maßnahmen zu treffen (so in Schleswig-Holstein gemäß § 27 Abs. 5 Versammlungsfreiheitsgesetz vom 18. Juni 2015, GVOBl. S-H S. 135). Eine Zuständigkeit der Polizei ergibt sich aufgrund der sog. Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts und der Existenz spezialgesetzlicher versammlungsrechtlicher Zuständigkeitsregelungen wohl nicht aus § 7 Abs. 1 Nr. 3 SOG-MV, wonach die Polizei im Einzelfall zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung selbstständig diejenigen Maßnahmen zu treffen hat, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen für unaufschiebbar hält. Auf die weitergehende Frage, ob Polizeikräfte aus Nordrhein-Westfalen gemäß § 9 Abs. 2 SOG-MV die gleichen Befugnisse wie Polizeibeamte des Landes Mecklenburg-Vorpommern haben, kommt es danach nicht an.
Die Frage der Zuständigkeit der Polizei kann aber dahinstehen, weil auch bei deren Unzuständigkeit die Auflösung wirksam gewesen ist; denn die Versammlungsauflösung durch die Polizei als unzuständige Behörde ist nicht nichtig. Gemäß § 43 Abs. 3 VwVfG MV ist ein nichtiger Verwaltungsakt unwirksam. Nach § 44 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG MV ist jedoch ein Verwaltungsakt nicht schon deshalb nichtig, weil Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit nicht eingehalten worden sind, außer - in hier nicht einschlägigen - Angelegenheiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Rechtsverhältnis beziehen. Dementsprechend kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften u.a. über die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist (§ 46 VwVfG MV). Die Verletzung der sachlichen Zuständigkeit einer Behörde führt nur dann zur Nichtigkeit, wenn die mit dem Verwaltungsakt geregelte Angelegenheit unter keinem sachlichen Gesichtspunkt Bezug zum Aufgabenbereich der handelnden Behörde hat und dies auch offenkundig ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 44 Rn. 15). Hier ist jedoch ein Bezug zum sachlichen Aufgabenbereich der zuständigen Behörde zu bejahen, weil die Polizei - ebenso wie die Kreisordnungsbehörde - im Bereich der Gefahrenabwehr tätig ist.
Die wirksame Auflösung der Versammlung begründete für den Kläger gemäß § 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 VersammlG die Pflicht, sich zu entfernen. Diese Pflicht gilt unabhängig davon, ob die Auflösung rechtmäßig war (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91 -, 1 BvR 576/91 -, zitiert nach Juris Rn. 53). Für den Fall, dass sich Versammlungsteilnehmer dann einer polizeilichen Anordnung wiedersetzen, wäre sogar der Einsatz staatlicher Zwangsmittel (Ersatzvornahme, unmittelbarer Zwang) grundsätzlich zulässig (vgl. § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die verwaltungsrechtliche Durchsetzung der Auflösungsverfügung ist insoweit von der Ahndung der Widersetzlichkeit nach dem Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht zu unterscheiden. Der Grund dafür, dass es bei einer Auflösungsverfügung nicht auf deren Rechtmäßigkeit ankommt, liegt in der Situationsgebundenheit der Entscheidung, deren Vollzug nicht bis zur verbindlichen oder auch nur vorläufigen Klärung der Rechtsfrage aufgeschoben werden kann. Anderes gilt nur bei der Anordnung einer Sanktion für die Nichtbefolgung; denn eine Ahndung erfolgt immer erst nach dem Ereignis und erlaubt daher eine verbindliche Klärung der Rechtmäßigkeit (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 1992, a.a.O., Juris Rn. 54). Aus der vollstreckbaren Verpflichtung sich zu entfernen folgt mithin, dass die Kosten für die verwaltungsrechtliche Durchsetzung grundsätzlich erhoben werden können. Dabei handelt es sich nicht um eine Sanktion im Sinne des Ordnungswidrigkeiten- oder Strafrechts.
Der Kläger ist dem Grunde nach gemäß § 19 Abs. 2 BPolG zum Ersatz der Kosten verpflichtet; denn die Voraussetzungen des § 14 BPolG haben vorgelegen und die Bundespolizei hat auch ermessenfehlerfrei gehandelt, als sie den Kläger von den Gleisen befreit hat. Gemäß § 14 Abs. 1 BPolG kann die Bundespolizei zur Erfüllung ihrer Aufgaben die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren, soweit nicht dieses Gesetz die Befugnisse der Bundespolizei besonders regelt. Gefahr ist gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 BPolG eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Bereich der Aufgaben, die der Bundespolizei nach den §§ 1 bis 7 obliegen. Die Bundespolizei kann zur Erfüllung ihrer Aufgaben die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren (§ 14 Abs. 1 BPolG). Im vorliegenden Falle durfte die Bundespolizei zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Vornahme der Maßnahme vom Vorliegen einer erheblichen Gefahr ausgehen. Eine erhebliche Gefahr im Sinne des Abschnitts 2 des Bundespolizeigesetzes ist eine Gefahr für ein bedeutsames Rechtsgut, wie Bestand des Staates, Leben, Gesundheit, Freiheit, wesentliche Vermögenswerte oder andere strafrechtlich geschützte Güter von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit (§ 14 Abs. 2 BPolG). Hier war zum einen eine konkrete Gefahr für die Gesundheit des Klägers gegeben. Dieser gab auch auf wiederholtes Befragen an, sich nicht selbst aus der Fesselung an die Gleise befreien zu können. Aufgrund seiner Unbeweglichkeit war seine Gesundheit, möglicherweise sogar sein Leben gefährdet. Darüber hinaus verwirklichte der Kläger mit seiner Blockadeaktion schon dadurch Ordnungswidrigkeitentatbestände nach der EBO, dass er die Gleise betreten hatte. Da das Vorliegen einer Gefahr zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Vornahme der Maßnahme beurteilt werden muss, kommt es nicht darauf an, dass die Unerlässlichkeit einer Maßnahme sich später - vielleicht nach eingehender Beweisaufnahme - nicht als unerlässlich beurteilt. Es genügt vielmehr, dass bei objektiver Betrachtung in diesem Zeitpunkt eine Sachlage gegeben war, die die Annahme einer gegenwärtigen Gefahr rechtfertigte, auch wenn sich dies im Nachhinein nicht bestätigt (vgl. Urteil des Senats vom 5. März 2015, a.a.O., Juris Rn. 29 unter Hinweis auf Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Februar 1974 -1 C 31.72 -, DÖV 1974, 637).
Die Beklagte durfte auch im Wege der unmittelbaren Ausführung nach § 19 Abs. 1 BPolG tätig werden, weil durch die Inanspruchnahme des Klägers, der als Verursacher der Gefahr verantwortlich im Sinne von § 17 Abs. 1 BPolG ist, der Zweck der Maßnahme - die Befreiung von den Gleisen - nicht erreicht werden konnte. Nach der auch für den Verursacherbegriff in § 17 Abs. 1 BPolG anzuwendenden Theorie der unmittelbaren Verursachung ist ein Verhalten dann ursächlich, wenn es für sich gesehen die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet und dadurch die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts begründet oder erhöht (vgl. Urteil des Senats vom 5. März 2015, a.a.O., Juris Rn. 30 m.w.N.). Der Kläger hatte die polizeirelevante Gefahrenschwelle bereits in dem Moment überschritten, als er sich durch das Festketten an den Bahnschienen wissentlich der Möglichkeit begeben hatte, die Verankerung wieder selbstständig zu lösen.
Die Bundespolizei hat auch im Wege der unmittelbaren Ausführung im Sinne von § 19 Abs. 1 und 2 BPolG gehandelt und nicht - wie das Verwaltungsgericht meint - im Wege der Ersatzvornahme. Die unmittelbare Ausführung im Sinne dieser Vorschrift bedeutet nicht die Beseitigung einer Störung oder Gefahr im Wege der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwangs, sondern die Ausführung einer Maßnahme selbst oder durch einen Beauftragten durch Realakt in den Fällen, in denen der Zweck der Maßnahme durch Inanspruchnahme der Verantwortlichen (der Störer) nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann. Es handelt sich um eine Gefahrenabwehr mit eigenen Mitteln der Polizeibehörde durch Realakt (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, § 25 S. 441 f.). Zur Abgrenzung des Instituts der Ersatzvornahme im Wege des sofortigen Vollzugs - vgl. §§ 6, 19 VwVG - von der unmittelbaren Ausführung ist darauf abzustellen, dass Verwaltungszwang (Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang) die Überwindung eines entgegenstehenden Willens des Verpflichteten voraussetzt; ein solcher Wille muss wenigstens nach den Umständen vermutet werden können (so auch Denninger in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, D Rn. 157). Richtet sich die Maßnahme gegen Abwesende, muss auf den mutmaßlichen Willen des Betroffenen geschlossen werden. Insoweit muss geprüft werden, ob dieser sich gegen die Maßnahme aufgelehnt hätte, wenn er vor Ort gewesen wäre; dann wäre von einem Zwangseingriff im Zuge der Verwaltungsvollstreckung auszugehen (vgl. Martens in: Bundespolizeigesetz, Heesen/Hönle/Peilert/Martens, 5. Aufl. 2012, § 19 Rn. 2).
Hier sollte durch die Befreiungsaktion kein entgegenstehender Wille des Verpflichteten - des Klägers - gebrochen werden; ein solcher Wille konnte nach den Umständen auch nicht vermutet werden. Anders als etwa in dem Fall, in dem ein in Selbsttötungsabsicht Ertrinkender sich mit letzter Kraft und Entschlossenheit gegen seine Rettung wehrt, der als sofortiger Vollzug des unmittelbaren Zwangs gewertet wird (vgl. Denninger, a.a.O., D Rn. 157), richtete sich die Maßnahme im vorliegenden Fall gegen eine Person, die sich aus eigenem Antrieb nicht selbst hätte befreien können, aber bei der der Wille unterstellt werden kann, dass sie auf Befreiung durch die Polizei vertraute. Unter Berücksichtigung des Aufwands, der wegen des Konstrukts der Ankettung für eine Befreiung erforderlich war, ist davon auszugehen, dass der Kläger mit der Befreiungsaktion einverstanden gewesen ist. Die Alternative für ihn wäre gewesen, dass er auf den Gleisen verblieben wäre; dass die anderen Aktivisten in der Lage gewesen wären, den Kläger zu befreien, ist hingegen nicht anzunehmen. Dass sie über die erforderlichen Geräte verfügten, um die kompliziert verankerte Kette zu öffnen, ist nicht bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger in Selbsttötungsabsicht gehandelt haben könnte, gibt es nicht. Die Aktion der Ro- bin Wood-Aktivisten ist lediglich darauf angelegt gewesen, den Vollzug des Castor- Transportes ins Zwischenlager Lubmin über einen möglichst langen Zeitraum medienwirksam zu verzögern. Mithin ist von einem Einverständnis beziehungsweise mutmaßlichen Willen des Verpflichteten bezüglich der Befreiung durch die Bundespolizei auszugehen.
Die Heranziehung zu den Kosten ist der Höhe nach mit einem Betrag von 365,75 Euro rechtmäßig, darüber hinausgehend jedoch rechtswidrig. § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG stellt - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - eine geeignete Rechtsgrundlage zum Ersatz von Kosten dar, die „durch" die unmittelbare Ausführung entstanden sind. Ersatzfähig sind aber nur solche Kosten, die in unmittelbar kausalem Zusammenhang mit der Maßnahme stehen. Der Ersatz von allgemeinen Personalkosten oder sonstigen Fix- bzw. sogenannten Sowiesokosten sieht die Vorschrift nicht vor. Sie erfasst lediglich solche Kosten, die ohne die unmittelbare Ausführung der Maßnahme nicht angefallen wären und sich rechnerisch ohne Weiteres von den allgemeinen Sach- und Personalkosten der Verwaltung deutlich abgrenzen lassen (vgl. dazu im Einzelnen: Urteil des Senats vom 5. März 2015, a.a.O., Juris Rn. 31 m.w.N.).
Daraus folgt für den vorliegenden Fall, dass lediglich die Kosten für Verbrauchsmaterial, nicht aber die Personal- und Gerätekosten vom Kläger im Wege des Leistungsbescheids ersetzt verlangt werden können. Die abgerechneten Personalkosten betreffen die allgemeinen Kosten, die im Rahmen der Tätigkeit der Bundespolizei bei Begleitung des Cas- tor-Transportes ohnehin angefallen wären. Soweit die Erstattung von Gerätekosten vom Kläger verlangt wird, sind verschiedene Geräte wie z.B. 12 Handsprechfunkgeräte, Gasheizgerät, Bosch-Abbau-Hammer, Stromerzeuger, Scheinwerfer etc. aufgelistet worden. Diese Gerätschaften werden sowieso für Einsätze der Bundespolizei vorgehalten. Der Umstand, dass die Lösung aus der Ankettung weit über den normalen Aufgabenbereich der Polizei hinausgehe und der Kläger den Polizeieinsatz provoziert habe - wie vom Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht - rechtfertigt keine andere rechtliche Bewertung; denn § 19 BPolG differenziert insoweit nicht. Die zur Gefahrenabwehr erforderliche Polizeiarbeit richtet sich nach der jeweiligen Gefahrenlage unabhängig von deren Verursachung. Zutreffend hat die Beklagte den Aspekt der Veranlassung des Einsatzes - hier in Form einer bewusst gesetzeswidrigen Protestaktion - bei der Ermessenentscheidung über das „Ob“ einer Kostenbeteiligung berücksichtigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Der Beklagten werden die Kosten ganz auferlegt, weil der Kläger nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorlag.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 19 VwVG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 14 BPolG
§ 46 VwVfG
§ 19 BPolG
§ 167 VwGO
§ 15 Abs. 3 VersammlG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG
§ 9 Abs. 1 SOG-MV
§ 19 Abs. 2 BPolG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes
§ 19 Abs. 1 BPolG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPolG
§ 1 Abs. 2 BPolG
§ 3 Abs. 1 BPolG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 EBO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BPolG
§ 15 Abs. 1, Abs. 3 VersammlG
§ 15 Abs. 1 VersammlG
§ 64b Abs. 2 Nr. 2 EBO
§ 7 Abs. 1 Nr. 3 SOG-MV
§ 9 Abs. 2 SOG-MV
§ 43 Abs. 3 VwVfG
§ 44 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG
§ 13 Abs. 2 VersammlG
§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 BPolG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BPolG
§ 14 Abs. 2 BPolG
§ 17 Abs. 1 BPolG
§ 19 Abs. 1 und 2 BPolG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 und § 3 Abs. 1 der Landesverordnung
Art. 8 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1974, 637
4 LB 14/14
4 LB 14/14 K
3 A 269/12
4 LB 10/14
4 LB 10/05
1 BvR 88/91
1 BvR 576/91
1 C 31.72