Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-02-24, Aktenzeichen 4 K 629/11.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2012:0224.4K629.11.KO.0A

Tenor:
Der Befangenheitsantrag der Beklagten gegen den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht Dr. B. und den Richter am Verwaltungsgericht P. wird abgelehnt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Nach § 54 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - i.V.m. § 42 Abs. 1 und 2 der Zivilprozessordnung - ZPO - kann ein Richter wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt werden, wenn ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen seine Unparteilichkeit zu rechtfertigen. Dies ist dann der Fall, wenn ein Beteiligter die auf objektiv feststellbaren Tatsachen beruhende, subjektiv vernünftigerweise mögliche Besorgnis hat, der Richter werde in der Sache nicht unparteiisch, unvoreingenommen oder unbefangen entscheiden oder habe sich bereits festgelegt. Eine tatsächliche Befangenheit oder Voreingenommenheit ist danach nicht erforderlich, es genügt vielmehr schon der „böse Schein“ (vgl. zum Ganzen Kopp/Schenke, VwGO, Komm., 15. Aufl., § 54 Rn. 10 m.w.N.).
Vorliegend ist bei objektiver Betrachtung kein Anzeichen für eine Vorein-genommenheit der beiden Richter zu erkennen.
1. Als Anknüpfungspunkt hierfür taugt zum einen nicht der Hinweis- und Auflagenbeschluss der Kammer vom 19. Dezember 2011; insbesondere kann hierin nicht, wie die Beklagte meint, eine der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht widersprechende „ungefragte Fehlersuche“ gesehen werden, die einseitig zu Lasten der Beklagten geht und aus diesem Grund Bedenken an der Unvoreingenommenheit der abgelehnten Richter aufkommen lässt.
Nach § 86 Abs. 1 VwGO erforscht das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen und ist dabei an das Vorbringen und die Beweisanträge der Beteiligten nicht gebunden. Im Gegensatz zum Zivilprozess, der vom Verhandlungs- bzw. Beibringungsgrundsatz beherrscht wird, gilt im Verwaltungsprozess der Untersuchungsgrundsatz. Anders als im Zivilprozess geht es hierbei nicht um den Ausgleich oder die Schlichtung privater Interessenkollisionen, es besteht vielmehr ein gesteigertes öffentliches Interesse daran, dass die staatlichen Streitentscheidungsinstanzen sachlich richtige Entscheidungen treffen (Rixen, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, Komm., 3. Aufl. 2010, § 86 Rn. 7). Der Untersuchungsgrundsatz ist zugleich Folge des Grundsatzes der Gesetzesmäßigkeit der Verwaltung und der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG (Kopp/ Schenke, VwGO, Komm., § 86 Rn. 1; Dawin, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Komm., § 86 Rn. 15).
Zwar ist der Beklagten zuzugestehen, dass nach der auch im Verwaltungsprozess Geltung beanspruchenden Dispositionsmaxime die Beteiligten des Verfahrens -und nicht etwa das Gericht selbst - über den Streitgegenstand und das Prozessrechtsverhältnis verfügen. Der Streitgegenstand der Anfechtungsklage im Verwaltungsprozess ergibt sich entsprechend der im Zivilprozess herrschenden Auffassung aus dem prozessualen Anspruch, der durch die im Klageantrag begehrte Rechtsfolge sowie den Klagegrund gekennzeichnet ist (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501/93 -, BVerwGE 96, 24, 25). Der Streitgegenstand ist im vorliegenden Fall durch das Begehren des Klägers auf Aufhebung des Beitragsbescheides vom 2. Dezember 2008 in Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheides gekennzeichnet. Dass der Kläger die Begründung seiner Klage allein auf den Gesichtspunkt der Verjährung der Beitragsforderung stützt, schränkt den Streitgegenstand nicht ein. Ebensowenig berührt das „Unstreitigstellen“ einzelner Rechtsfragen den Streitgegenstand, denn die Verwaltungsgerichtsordnung kennt ein Geständnis im Sinne des § 288 ZPO gerade nicht. Daher kann der Beteiligte auch nicht dadurch, dass er eine Tatsache einräumt, das Gericht rechtlich hindern, sich um die Aufklärung dieser Tatsache zu bemühen, wenn es trotz Einräumung Zweifel hat (Dawin, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Komm., § 86 Rn. 28). Erst recht aber können keine Rechtsfragen „unstreitig“ gestellt werden. Dies wäre selbst im - der Verhandlungsmaxime unterworfenen - Zivilprozess nicht möglich (vgl. §§ 138, 288 ZPO; Reichold, in: Thomas/Putzo, ZPO, Komm., 32. Aufl. 2012, § 138 Rn. 2 und § 288 Rn. 1).
Insoweit verbleibt es bei der Untersuchungsmaxime des § 86 Abs. 1 VwGO. Das Gericht ist zwar an die Bestimmung des Streitgegenstandes, nicht aber an die rechtliche Würdigung einzelner Fragen durch die Verfahrensbeteiligten gebunden. Nur am Rande bemerkt setzte auch die vom Kläger ins Spiel gebrachte Frage der Verjährung des Beitragsanspruchs dessen vorherige Entstehung voraus, so dass das Gericht zur Beantwortung dieser Frage nicht kommen würde, wäre es nicht zur Prüfung der Entstehung des Beitragsanspruchs befugt. Jedenfalls aber geht die Dispositionsmaxime der Verfahrensbeteiligten nicht so weit, dass dem Gericht im Verfahren der Anfechtungsklage einzelne Rechtsfragen zur gleichsam gutachterlichen Prüfung vorgelegt werden und - sich daneben stellende -entscheidungserhebliche Rechtsfragen einer richterlichen Überprüfung entzogen werden. Dies gilt für den nicht anwaltlich vertretenden Verfahrensbeteiligten ebenso wie für den - wie hier - durch einen Fachanwalt für Verwaltungsrecht vertretenen Kläger, denn Art. 19 Abs. 4 GG unterscheidet in seiner Garantie des effektiven Rechtsschutzes nicht.
Grenzen des Untersuchungsgrundsatzes folgen allerdings aus spezialgesetzlichen Regelungen (z.B. § 78 Abs. 1 AsylVfG), aus der Präjudizwirkung gerichtlicher Entscheidungen oder einem nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Beurteilungs- und Ermessensspielraum (vgl. § 114 VwGO). An letztgenannte Einschränkung des Untersuchungsgrundsatzes knüpft in der Sache auch die von der Beklagten zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur „ungefragten Fehlersuche“ vom 17. April 2002 (9 CN 1/01 - BVerwGE 116, 188) an. Nachdem das Gericht bereits im Jahr 1979 am Rande einer Entscheidung geäußert hatte, die Verwaltungsgerichte sollten die Pflicht zur Sachverhaltsaufklärung nicht zum Anlass nehmen, von sich aus und „gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern in der Vor- und Entstehungsgeschichte eines Bebauungsplanes einzutreten, erläuterte es diese - später als solche bezeichnete - richterliche Maxime mit Urteil vom 17. April 2002 (a.a.O.) näher. Streitgegenstand des damaligen Normenkontrollverfahrens war hierbei die Frage der Wirksamkeit einer Handelsmarktsatzung, die von der Vorinstanz deshalb verneint worden war, weil „die der Gebührenkalkulation zugrunde gelegten Abschreibungen des beweglichen und unbeweglichen Sach- und Anlagevermögens nicht zutreffend berechnet worden seien“. Dies verkannte - so das Bundesverwaltungsgericht - den Prognose- und Bewertungsspielraum des kommunalen Satzungsgebers sowie die damit einhergehende Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte. In der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts heißt es schließlich:
„Der Senat sieht sich abschließend zum besseren Verständnis veranlasst, einige Hinweise zur Handhabung der verwaltungsgerichtlichen Kontrollaufgabe zu geben. Der vorliegende Fall zeichnet sich nicht zuletzt dadurch aus, dass das Oberverwaltungsgericht sämtliche Einwände der Antragstellerin zurückgewiesen, aber anschließend auf Grund einer Ermittlung von Amts wegen gleichwohl Mängel glaubte entdeckt zu haben, die die Ungültigkeit der Satzung nach sich ziehen sollten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat gelegentlich die Mahnung ausgesprochen, die Tatsachengerichte sollten sich nicht "gleichsam ungefragt" auf Fehlersuche begeben (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. September 1979 - BVerwG 4 C 7.77 - Buchholz 406.11 § 10 BBauG Nr. 10; Beschluss vom 1. April 1997 - BVerwG 4 B 206.96 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 35; Beschluss vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 BN 21.01 - NVwZ 2002, 83). Mit dieser Mahnung soll nicht die rechtliche Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes in § 86 Abs. 1 VwGO in Frage gestellt, sondern darauf hingewiesen werden, dass eine sachgerechte Handhabung dieses Grundsatzes unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung und der Prozessökonomie zu erfolgen hat. Was im Einzelfall sachgerecht ist, lässt sich nicht abstrakt und allgemein gültig festlegen; denn es handelt sich dabei letztlich um ein Problem der richtigen Balance zwischen Exekutive und Judikative (vgl. grundlegend Ossenbühl, FS Redeker zum 70. Geburtstag, S. 55 ff.). Im Vordergrund der Überlegungen des Gerichts sollte daher stets der Rechtsschutzgedanke stehen: Eine "ungefragte" Fehlersuche, die das eigentliche Rechtsschutzbegehren des Klägers oder Antragstellers aus dem Auge verliert, ist im Zweifel auch nicht sachgerecht. Das zeigt der vorliegende Fall wiederum mit Deutlichkeit: Das eigentliche Anliegen der Antragstellerin bestand darin, ihren Verkaufsstand nicht täglich auf- und abbauen zu müssen, mehr Werbung betreiben zu können und eine deutlich niedrigere Gebühr zu entrichten. Dieses Anliegen war auch nach Auffassung der Vorinstanz mit der Normenkontrolle nicht zu erreichen, weil die entsprechenden Satzungsbestimmungen insoweit rechtlich nicht zu beanstanden waren. Die gleichwohl vom Normenkontrollgericht noch ungefragt durchgeführte "Feinkontrolle" der Gebührenkalkulation hätte die Antragstellerin im Ergebnis allenfalls um Pfennige entlasten, möglicherweise aber auch belasten können - ein Ergebnis, an dem sie erkennbar nicht interessiert war. Dass der "Erfolg" des Normenkontrollantrags hier für die Antragstellerin vollends zum "Pyrrhussieg" wurde, weil sie jetzt bei gleich bleibenden Benutzerpflichten ein höheres privates Benutzungsentgelt zahlen muss, wirft ein zusätzliches Licht auf die Problematik der ungefragten Fehlersuche.
Die Handhabung der richterlichen Fehlersuche wird stets eine Frage des Fingerspitzengefühls im Einzelfall sein. Was die gerichtliche Kontrolle von Abgabesatzungen anbelangt, wird es aber in aller Regel sachgerecht sein, die Kalkulation nur insoweit zu überprüfen, als substantiierte Einwände dagegen erhoben worden sind.“
Da zwischen den hiesigen Verfahrensbeteiligten aber nicht die Frage der Rechtmäßigkeit einer Kalkulation in Frage steht, weil § 10 des Kommunalabgabengesetzes - KAG - bereits keine Ermächtigung enthält, Ausbaubeiträge auf Grundlage einer Kostenkalkulation zu erheben, lässt sich diese Rechtsprechung nicht unmittelbar übertragen. Auch lässt sich sonst nicht erkennen, dass das Gericht den Bereich eines exekutiven Beurteilungsspielraums ausermittelt.
Hinzu kommt die Einschränkung des Bundesverwaltungsgerichts, die Tatsacheninstanz dürfe im Wege der Amtsermittlung das Rechtsschutzbegehren des Klägers nicht aus den Augen verlieren. Die in Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte Pflicht des Gerichts, dem Bürger effektiven und tatsächlich wirksamen Rechtsschutz zu verschaffen, kann danach eine weitere Grenze der richterlichen Amtsermittlung darstellen, nämlich dann, wenn das Rechtsschutzbegehren des Klägers durch übertriebene Amtsermittlung des Gerichts geradezu konterkariert würden, ihm somit in übertriebener Weise „Steine statt Brot“ gegeben würden. Eine solche Konstellation ist hier indes ebenfalls nicht erkennbar. Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen. Wenngleich er mit seiner auf den Gesichtspunkt der Verjährung gestützten Klagebegründung möglicherweise ein „Mehr“ - nämlich die Unmöglichkeit auch der späteren Beitragserhebung - erreichen würde, käme auch eine Aufhebung des Bescheides aus anderen Gründen seinem Rechtsschutzbegehren nach, wenngleich dann unter Umständen im Falle eines heilbaren Fehlers mit einer Neuveranlagung gerechnet werden müsste. Dass die auf Prüfung der Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheides gerichtete Tatsachenermittlung des Gerichts dem klägerischen Begehren nach Rechtsschutz zuwiderlaufen würde, ist damit nicht zu erkennen.
Überdies stellt die von der Beklagten zitierte Rechtsprechung zur „ungefragten Fehlersuche“ auch lediglich eine Maxime richterlichen Handelns dar, deren Nichtbeachtung ohnehin nicht schon für sich gesehen die Befangenheit des Richters befürchten ließe (so bereits BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 2006 - 4 BN 26/06 - NVwZ 2007, 223). Das Bundesverwaltungsgericht führt hierzu in seinem Beschluss vom 28. Mai 2009 (6 PB 11/09 - NVwZ-RR 2009, 690) erläuternd aus:
„Mit dieser Mahnung sollte nicht die rechtliche Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes in Frage gestellt, sondern darauf hingewiesen werden, dass eine sachgerechte Handhabung dieses Grundsatzes unter dem Gesichtspunkt der Prozessökonomie zu erfolgen hat. Was im Einzelfall sachgerecht ist, lässt sich nicht abstrakt und allgemein gültig festlegen; denn es handelt sich dabei letztlich um ein Problem der richtigen Balance zwischen Exekutive und Judikative. Eine ungefragte Fehlersuche, die das eigentliche Rechtsschutzbegehren des Klägers oder Antragstellers aus dem Auge verliert, ist im Zweifel auch nicht sachgerecht. Die Handhabung der richtigen Fehlersuche wird stets eine Frage des Fingerspitzengefühls im Einzelfall sein. (…) Diesen Ausführungen ist zu entnehmen, dass das Tatsachengericht weder seine Ermittlungspflicht noch seine Pflicht zur Rechtskontrolle verletzt, wenn es nicht allen denkbaren Rechtsfehlern in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nachgeht. Ein Rechtssatz des Inhalts, dass die gerichtliche Rechtskontrolle auf die vom Antragsteller gerügten Verstöße begrenzt ist, lässt sich diesen Ausführungen dagegen nicht entnehmen.“
Danach betrifft die Einschränkung des Amtsermittlungsgrundsatzes unter dem Gesichtspunkt der „ungefragten Fehlersuche“ lediglich die richterliche Pflicht zur Sachverhaltsaufklärung, nicht aber die richterliche Befugnis zur Ermittlung der entscheidungserheblichen Tatsachen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -). Diese rechtlich relevanten Tatsachen festzu-legen, ist ausschließlich Sache des Gerichts (vgl. Rixen, in: Sodann/Ziekow, VwGO Komm., 3. Aufl. 2010, § 86 Rn. 11 m.w.N. zur Rspr des BVerwG).
Nach alldem sind die Aufklärungsbemühungen der abgelehnten Richter, die überdies auch nur Teil des Spruchkörpers sind, der den in Rede stehenden Hinweis- und Auflagenbeschluss erlassen hat, nicht geeignet, bei vernünftiger Betrachtung die Befürchtung zu erwecken, die Richter stünden der Sache nicht unvoreingenommen und damit nicht unparteiisch entgegen. Anders wäre dies möglicherweise dann, wenn das Gericht Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung nicht ergreifen würde, um damit in der Tendenz einen der Beteiligten zu begünstigen oder zu benachteiligen, denn dies hätte unter Umständen eine objektiv unrichtige Entscheidung des Gerichts zur Folge. Klärt das erkennende Gericht den der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt aber vollumfänglich auf, so wird hierdurch das Ergebnis der richterlichen Prüfung nicht verfälscht; vielmehr besteht eine höhere Gewähr für dessen Richtigkeit. Hieran dürfte angesichts ihrer Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) auch die Beklagte ein gesteigertes Interesse haben. Jedenfalls lässt dies kein Tendenzverhalten erkennen, das geeignet wäre, Zweifel an der Unparteilichkeit der erkennenden Richter zu wecken.
2. Gleiches gilt für den im Hinweis- und Auflagenbeschluss unter 1. enthaltenen Hinweis, das Gericht behalte sich vor, die Akten der Staatsanwaltschaft vorzulegen, weshalb die Beantwortung einzelner nachfolgender Fragen verweigert werden könne, wenn damit das Eingeständnis einer strafbaren Handlung verbunden wäre. Der Hinweis auf ein bestehendes Auskunftsverweigerungsrecht einzelner Mitarbeiter der Beklagten ist Ausfluss der Fürsorge des Gerichts. Die Kammer hat im Wege des Auflagenbeschlusses Stellungnahmen des Bürgermeisters der Beklagten und zweier Sachbearbeiter der Verwaltung eingeholt. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass nach § 87 Satz 3 VwGO in Verbindung mit § 273 Abs. 2 Nr. 3 ZPO neben den in § 96 Abs. 1 VwGO genannten Beweismitteln auch amtliche Auskünfte von den Tatsachengerichten als selbständige und zulässige Beweismittel eingeholt und gewürdigt werden können (BVerwG, Beschluss vom 9. März 1984 - 9 B 922/81 -, BayVBl 1985, 377 m.w.N.). Gleiches gilt für persönliche Auskünfte (vgl. BT-Drs. 11/7030, S. 27). Sofern sich die Amtsträger durch die Beantwortung der vom Gericht gestellten Fragen also der Gefahr einer Strafverfolgung aussetzen würden, steht ihnen ein Auskunftsverweigerungsrecht zur Seite, das als Ausfluss des nemo-tenetur-Grundsatzes auch für solche Auskünfte gilt, die auf der Grundlage des § 87a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO angefordert worden sind. Hierauf darf das Gericht nicht nur hinweisen, es ist nach § 55 Abs. 2 der Strafprozessordnung, der insoweit jedenfalls entsprechende Anwendung findet, dazu sogar verpflichtet. Zu dieser Belehrung kann es unter Umständen erforderlich und geboten sein, nähere Ausführungen dazu zu machen, welches Verhalten strafrechtlich relevant sein könnte. In einer solchen, nicht zuletzt auch verfassungsrechtlich geforderten Belehrung über das Bestehen eines Auskunftsverweigerungsrechts kann ein Verhalten, das Zweifel an der Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit des Gerichts begründet, bei vernünftiger Betrachtung nicht gesehen werden.
Sind damit Umstände, die die Besorgnis der Befangenheit der abgelehnten Richter begründen könnten, bei objektiver Betrachtung nicht zu erkennen, ist der Antrag des Beklagten abzulehnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 138, 288 ZPO
§ 288 ZPO
§ 114 VwGO
§ 10 BBauG
§ 10 BauGB
§ 54 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 AsylVfG
§ 87 Satz 3 VwGO
§ 273 Abs. 2 Nr. 3 ZPO
§ 96 Abs. 1 VwGO
§ 87a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 55 Abs. 2 der Strafprozessordnung
§ 10 des Kommunalabgabengesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 96, 24, 25
BVerwGE 116, 188
NVwZ 2002, 83
NVwZ 2007, 223
NVwZ-RR 2009, 690
BayVBl 1985, 377
9 C 501/93
9 CN 1/01
4 C 7.77
4 B 206.96
4 BN 21.01
4 BN 26/06
6 PB 11/09
7 B 261.97
9 B 922/81