Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2021-02-24, Aktenzeichen 1 KN 50/19

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 04/105 "G. /H. /I. " der Antragsgegnerin, soweit dieser Teile ihres landwirtschaftlich genutzten Grundeigentums als Spielplatz festsetzt; sie strebt eine Ausweisung als Bauland an.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Flurstücks J., K., Gemarkung L.. Die vom M. im Norden, dem N. im Osten, dem Gelände des O. im Westen und einem Siedlungsfinger im Süden umschlossene Fläche liegt im Außenbereich des Ortsteils L. -P. der Antragsgegnerin; sie wird gegenwärtig landwirtschaftlich als Grünland genutzt.
Der Ortsteil L. -P. mit heute rund 2.400 Einwohnern entstand in den 1920er-Jahren in idyllischer Wald- und Wasserlage entlang des Flüsschens P. als ungeplante Wochenendhaussiedlung. Im und nach dem zweiten Weltkrieg wurden zahlreiche Wochenendhäuser zu Dauerwohnhäusern umgenutzt, erweitert und neu gebaut. Prägend blieb dennoch der Charakter einer Waldsiedlung mit großzügigen Grundstücken und waldartigem Baumbestand. Nachdem in den 1970er- und 1980er-Jahren umfangreiche Erschließungsmaßnahmen vorgenommen worden waren, setzte eine bis heute andauernde weitere Verdichtung der Bebauung ein, die den Charakter der Waldsiedlung gefährdete und in einzelnen Teilbereichen aufgehoben hat. Diese Entwicklung nahm die Antragsgegnerin auf der Grundlage eines Profilkonzepts (November 2008) und einer umfangreichen Strukturanalyse (Mai 2009) zum Anlass, den gesamten bislang unbeplanten Ortsteil mit dem Ziel zu überplanen, eine weitere Verdichtung der Bebauung weitestmöglich zu verhindern sowie dessen Waldsiedlungscharakter zu erhalten und zu stärken. Anlässlich der Planung neu geordnet werden sollte zudem die als unzureichend angesehene Spielplatzversorgung.
Der hier streitgegenständliche Plan umfasst Flächen südlich der Q. und westlich des in Nord-Süd-Richtung verlaufenden N. s. Dieser Bereich markiert den südwestlichen Ortsrand und besteht im Wesentlichen aus drei vom N. nach Westen abzweigenden, teilweise von waldartigem Bewuchs gesäumten Siedlungsfingern sowie Straßenrandbebauung entlang des N. s. Daran schließen sich in unterschiedlicher Tiefe landwirtschaftliche Nutzflächen an, die sich bis zu der in einem Abstand von rund 450 m parallel zum N. verlaufenden Autobahn R. (Eckverbindung S.) erstrecken. Westlich des südlichen Siedlungsfingers liegt das Gebiet des im Zuge des Autobahnbaus entstandenen und heute als Badesee genutzten O. mit angrenzendem Campingplatz.
Der Bebauungsplan überplant die drei Siedlungsfinger einschließlich ihrer waldartig bewachsenen Ränder. Dabei werden die Flächen, die die Antragsgegnerin auf der Grundlage der Strukturanalyse dem Innenbereich zugeordnet hat, als Allgemeine Wohngebiete festgesetzt, wobei bei manchen im Westen gelegenen Grundstücken Baugrenzen eine Ausdehnung der Bebauung verhindern. Restriktive Maßfestsetzungen (Grundflächenzahlen von 0,2 und weniger, nur Einzelhäuser, eingeschossige Bauweise, Mindestgrundstücksgrößen bis zu 1.500 qm, Begrenzung der Zahl der zulässigen Wohnungen) beschränken die weitere bauliche Entwicklung. Die waldartig bewachsenen Randbereiche werden als private Grünflächen festgesetzt. Ausgespart bleiben die bebauten Grundstücke entlang des N. s zwischen T. und G., die im Bereich einer Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB liegen.
Das Grundstück der Antragstellerin wird in seinem an den N. angrenzenden Ostteil als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung Spielplatz sowie als Ausgleichsfläche für die mit der Errichtung des Spielplatzes verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft festgesetzt. Die Auswahl erfolgte auf der Grundlage einer Analyse des Bedarfs und möglicher Standorte für neue Spielplätze. Dabei bezog die Antragsgegnerin Flächen in die Betrachtung ein, die entweder im Eigentum der Gemeinde standen, bislang landwirtschaftlich genutzt wurden oder deren Bebaubarkeit durch den Bebauungsplan erhöht oder zumindest wesentlich erleichtert wurde. Ausgeschlossen wurden dagegen unbebaute Flächen, die schon bislang nach § 34 BauGB bebaubar waren. Daraus ergaben sich sechs in Betracht zu ziehende Standorte, aus denen die Antragsgegnerin unter anderem das Grundstück der Antragstellerin (Standort A) auswählte; dieser Standort versorgt den südwestlichen Siedlungsbereich.
Das Planaufstellungsverfahren vollzog sich wie folgt: Den Aufstellungsbeschluss fasste der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 14. Juni 2010. Öffentliche Auslegungen folgten in der Zeit vom 8. Dezember 2015 bis zum 22. Januar 2016 sowie vom 26. Februar bis zum 5. April 2018. Die Antragstellerin erhob unter dem 13. März 2018 Einwendungen. Insbesondere wandte sie sich dagegen, dass ihr Grundstück zwar in den Plan einbezogen werde, aber keine Bebauungsmöglichkeit erhalte. Sie wolle auf ihrem Grundstück keinen Spielplatz errichten und ihr Grundstück auch nicht an die Antragsgegnerin veräußern. Der Rat der Antragsgegnerin wies diese und andere Einwendungen in seiner Sitzung am 17. September 2018 zurück und beschloss den Bebauungsplan als Satzung. Nach Ausfertigung wurde der Plan am 26. Oktober 2018 mit Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB in der örtlichen Tageszeitung bekannt gemacht. Ein Rügeschreiben gemäß § 215 BauGB ist bei der Antragsgegnerin nicht eingegangen.
Die Antragstellerin hat am 12. März 2019 unter Beifügung ihres Einwendungsschreibens den Normenkontrollantrag gestellt und diesen erstmals mit Schriftsatz vom 18. November 2019 begründet. Die Festsetzung des Spielplatzes auf ihrem Eigentum sei abwägungsfehlerhaft. Das Auswahlverfahren sei nicht nachvollziehbar; offenbar habe sich die Antragsgegnerin bereits frühzeitig auf ihr Grundstück festgelegt. Unklar sei, warum andere Grundstücke entlang des M. s oder entlang des U. s nicht einbezogen worden seien. Das Grundstück des in der Auswahl berücksichtigten Standorts D habe die Antragsgegnerin zudem an einen privaten Schulträger verkauft, sodass sie die fehlende Flächenverfügbarkeit selbst herbeigeführt habe. Ihr Grundstück stehe für einen Spielplatz jedenfalls nicht zur Verfügung, sondern sie wolle es bebauen. Der Bebauungsplan leide zudem an weiteren Fehlern. Entgegen der Annahme in der Planbegründung schaffe der Plan Bauland auf vormaligen Außenbereichsgrundstücken. Diese ganz im Westen des Plangebiets gelegenen Grundstücke seien erheblichen Geräuschbelastungen ausgesetzt. Zudem sei der Baubestand teilweise baurechtswidrig entstanden. Schon deshalb habe sich die Antragsgegnerin die Frage stellen müssen, ob nicht auch die landwirtschaftlichen Flächen zwischen den Siedlungsfingern einer Bebauung zugeführt werden sollten. Schließlich sei die Erschließung des Plangebiets unzureichend.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 04/105 „G. /H. /I.“ für unwirksam zu erklären, soweit seine Festsetzungen das Flurstück J., K., Gemarkung L. betreffen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Festsetzung der Spielplatzfläche sei nicht zu beanstanden, sondern beruhe auf einer fehlerfreien Auswahl auf der Grundlage eines Grundkonzepts. Insbesondere habe die Antragsgegnerin darauf verzichten dürfen, bisherige Innenbereichsgrundstücke - dies betreffe die Grundstücke entlang des U. s - in die nähere Auswahl einzubeziehen. Die Grundstücke entlang des M. s lägen hingegen weit im Außenbereich und seien deshalb außer Betracht geblieben. Der Standort D liege östlich der P. und versorge ein anderes Gebiet; er stehe daher nicht in Alternativität zum Grundstück der Antragstellerin und werde zudem für Schulzwecke benötigt. Eine Ausweisung von neuem Bauland habe nicht erfolgen sollen, sodass die Wünsche der Antragstellerin nicht hätten berücksichtigt werden können. Die Erschließung mittels Privatstraßen sei nicht zu beanstanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Planaufstellungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Normenkontrollantrag, den die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung aufgrund der Teilbarkeit des Bebauungsplans klarstellend auf die ihr Grundstück betreffenden Festsetzungen beschränkt hat, ist unbegründet.
Die angegriffenen Festsetzungen des Bebauungsplans leiden nicht unter Fehlern, die zu ihrer Unwirksamkeit führen.
Der Bebauungsplan ist für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Der Festsetzung des Kinderspielplatzes sowie einer Ausgleichsfläche auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB steht insbesondere nicht entgegen, dass diese aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehren (vgl. zum Maßstab BVerwG, Urt. v. 21.3.2002 - 4 CN 14.00 -, BVerwGE 116, 144 = juris Rn. 10). Zwar ist die Antragstellerin nicht bereit, ihr Grundstück zu diesem Zweck zu veräußern oder anderweitig zur Verfügung zu stellen. Der Antragsgegnerin stehen jedoch - wie sie im Rahmen der Abwägung der Stellungnahme der Antragstellerin zutreffend erkannt hat - die entsprechenden Instrumente des Baugesetzbuchs, insbesondere die Möglichkeit einer Enteignung (§§ 85 ff. BauGB) zur Verfügung, um ihre Vorstellungen durchzusetzen. Ob der Vollzug der Festsetzung es tatsächlich erfordert, das Grundstück seinem bisherigen Eigentümer hoheitlich zu entziehen, ist erst in einem etwaigen Enteignungsverfahren zu entscheiden; einer vorgezogenen Prüfung bedarf es nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.6.2007 - 4 BN 21.07 -, BRS 71 Nr. 3 = juris Rn. 9).
Abwägungsfehler führen ebenfalls nicht zur Unwirksamkeit der angegriffenen Festsetzung. § 1 Abs. 7 BauGB gebietet insofern, bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dies ist der Antragsgegnerin fehlerfrei gelungen.
Soweit die Antragsgegnerin das Grundstück der Antragstellerin als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung Kinderspielplatz bzw. als Ausgleichsfläche festgesetzt hat, nimmt sie privates Eigentum in Anspruch und beeinträchtigt dessen Nutzbarkeit für privatnützige Zwecke. Daher ist die Abwägung insbesondere am Maßstab der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) und des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) zu messen; besonderes Gewicht kommt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu. Dieser schließt es insbesondere aus, privates Eigentum in Anspruch zu nehmen, wenn das Planvorhaben gleich gut auf einem Grundstück der öffentlichen Hand verwirklicht werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.6.2002 - 4 CN 6.01 -, BRS 65 Nr. 8 = juris Rn. 13) oder sich die Nutzung eines anderen Grundstücks mit mindestens gleicher Eignung aus anderen Gründen als vorzugswürdig erweist. Gemessen daran begegnen die Festsetzungen keinen Bedenken.
Für die Festsetzung weiterer Spielplatzflächen im Gebiet des Ortsteils L. -P. südlich der Q. besteht ein erheblicher Bedarf, den die Antragsgegnerin unter wertender Berücksichtigung des außer Kraft getretenen Niedersächsischen Spielplatzgesetzes, des Spielflächenerlasses (Mustererlass der ARGEBau von 1987) und der DIN 18034 („Spielplätze und Freiräume zum Spielen“) auf rund 1.800 qm Bruttofläche veranschlagt hat. Dieser Bedarf muss südlich der Q. so gedeckt werden, dass sowohl die östlich als auch die westlich gelegenen Siedlungsgebiete versorgt werden. Das objektive Gewicht des öffentlichen Belangs einer ausreichenden Versorgung mit Spielplätzen ist mit Blick auf die Bedürfnisse von Familien und jungen Menschen (§ 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB) hoch.
Grundstücke der öffentlichen Hand, auf denen ein Spielplatz mit einem dem Standort A vergleichbaren Einzugsbereich errichtet werden könnte, sind nach Lage der Akten sowie Durchsicht des elektronischen Liegenschaftskatasters durch den Senat nicht vorhanden; die Antragsgegnerin hat dies in der mündlichen Verhandlung nochmals bekräftigt. Insbesondere stehen sowohl die weiteren Grundstücke nördlich des M. s als auch die unbebauten Grundstücke am U. im Eigentum Privater, ohne dass eine Bereitschaft zur Veräußerung der Flächen an die Antragsgegnerin erkennbar geworden wäre. Gleiches gilt zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses für das Grundstück des Standortes D unmittelbar westlich der V. -Grundschule (W.).
Mindestens gleich geeignete und dabei vorzugswürdige Flächen sind ebenfalls nicht ersichtlich. Die von der Antragstellerin bezeichneten Flächen am M. stehen aufgrund ihrer weiter vom Bebauungszusammenhang entfernten Lage in einem gewissen Konflikt mit dem Planungsziel der Antragsgegnerin, eine Ausdehnung des Siedlungsgebiets in den Außenbereich zu verhindern. Auch die Fläche der Antragstellerin selbst liegt zwar im Außenbereich; allerdings grenzt sie direkt an den N. als Haupterschließungsstraße an und schließt die Lücke zwischen dem südlichen und dem mittleren Siedungsfinger. Das mindert die Ausdehnung des Siedlungsgebiets ab. Hinsichtlich der Flächen am U. sprechen gute Gründe dafür, dass diese bereits gegenwärtig nach § 34 BauGB bebaubar sind; sie sind zudem von geschlossener Bebauung umgeben. Der mit einer Inanspruchnahme voraussichtlich verbundene Verlust von bestehendem Bauland und die größere Konfliktträchtigkeit des Standortes, auf den die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nochmals hingewiesen hat, rechtfertigen es, diesen im Auswahlverfahren nicht näher zu betrachten. Der Standort D liegt schließlich erheblich weiter östlich, sodass sich sein Einzugsbereich mit demjenigen des Grundstücks der Antragstellerin nur am Rand überschneidet. Zur Versorgung des Südwestens des Ortsteils, den die Antragsgegnerin anstrebt, würde der Standort D deshalb schon aufgrund seiner Entfernung nicht erheblich beitragen. Erschwerend kommt hinzu, dass es südlich der Q. bis heute an einer öffentlich nutzbaren X. fehlt und der Standort D für Anwohner westlich der P. deshalb nur unter Inkaufnahme eines größeren Umweges zu erreichen wäre.
Da mindestens gleich geeignete und im Sinne eines milderen Mittels in Anspruch zu nehmende gleichwertige Alternativstandorte fehlen, bedarf es der Abwägung des Interesses der Antragstellerin an einem Fortbestand der bisherigen Nutzungsmöglichkeiten im Rahmen des § 35 BauGB und dem öffentlichen Interesse an einer Spielplatznutzung. Diese Abwägung durfte die Antragsgegnerin zugunsten des öffentlichen Interesses entscheiden. Der Bebauungsplan entzieht der Antragstellerin zwar insbesondere die privilegierten baulichen Nutzungsmöglichkeiten im Außenbereich; eine solche Nutzungsmöglichkeit wird allerdings weder ausgeübt noch wäre ihre Ausübung - jedenfalls nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 bis 7 BauGB - mit Blick auf die unmittelbar angrenzende schutzwürdige Umgebungsbebauung realistischerweise möglich. Entsprechende Nutzungsabsichten hat die Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren auch nicht geäußert. Die bisherige landwirtschaftliche Nutzung kann die Antragstellerin hingegen grundsätzlich fortsetzen. Die durch den Bebauungsplan ausgelöste Beeinträchtigung ist daher (vorerst) objektiv gering. Ob zu einem späteren Zeitpunkt eine Enteignung in Betracht kommt, bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung; von vornherein ausgeschlossen erscheint dies jedenfalls nicht.
Die Festsetzung der Spielplatzfläche erweist sich auch insofern als fehlerfrei, als damit ein Verzicht auf deren Ausweisung als Bauland einhergeht. Insbesondere liegt darin kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln. Das Grundstück der Antragstellerin weist gegenüber allen als Bauflächen festgesetzten Grundstücken Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht auf, dass eine Einbeziehung nicht geboten war.
Für das planerische Konzept der Antragsgegnerin leitend war das Ziel, einerseits den Innen- vom Außenbereich abzugrenzen, dabei aber andererseits kein neues Bauland zu schaffen. Dementsprechend hat sich die Antragsgegnerin bei der Begrenzung der Bauflächen an dem vorhandenen Baubestand einschließlich eines angemessenen Gartenbereichs orientiert. Unbebaute Grundstücke hat sie einbezogen, soweit diese aus ihrer Sicht schon bislang am Bebauungszusammenhang in einem nicht ganz eng verstandenen Sinn teilhatten. Ob die zugrundeliegende Abgrenzung von Innen- und Außenbereich in jedem Fall der rechtlichen Beurteilung durch den Senat - beispielsweise im Rahmen einer Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung - entsprechen würde, kann offenbleiben. Denn die Antragsgegnerin hat zutreffend erkannt, dass die Abgrenzung von Innen- und Außenbereichslagen in Einzelfällen zweifelhaft sein kann (S. 23 der Planbegründung). Sie hat daher für sich in rechtlich nicht zu beanstandender Weise einen Spielraum in Anspruch genommen, vorhandene Baugrundstücke nicht an der Hauskante „abzukappen“, und die Grenzen in Randbereichen dementsprechend großzügig gezogen. In einer auch nur annähernd vergleichbaren Situation befindet sich das Grundstück der Antragstellerin nicht. Dieses liegt nach jeder denkbaren Betrachtungsweise vollständig im Außenbereich. Dahin wollte und musste die Antragsgegnerin eine weitere Bebauung nicht vordringen lassen. Dass möglicherweise - Belege für diese Behauptung bleibt die Antragstellerin schuldig - einzelne Grundstücke in den drei Siedlungsfingern ohne die erforderliche Baugenehmigung bebaut worden sind, ändert daran nichts. Soweit sich dort formell und/oder materiell baurechtswidrige Bauten befinden sollten, sind diese bei der Abgrenzung von Innen- und Außenbereich dennoch zu berücksichtigen, soweit die Bauaufsichtsbehörde nicht deren Beseitigung betreibt. Dass dies der Fall sein könnte, ist weder dargetan noch ersichtlich.
Soweit die Antragstellerin schließlich - was sie in der mündlichen Verhandlung nochmals vertieft hat - eine Ungleichbehandlung gegenüber der von einer Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB erfassten Straßenrandbebauung entlang des N. s zwischen G. und T. rügt, kann offen bleiben, warum die Antragsgegnerin dort Anfang der 2000er-Jahre - in Widerspruch zu ihren heutigen städtebaulichen Zielen - Wohnen im vormaligen Außenbereich auf recht kleinen und jedenfalls kaum waldgeprägten Grundstücken zugelassen hat. Maßgeblich ist, dass sie ihre städtebaulichen Ziele seitdem neu formuliert hat und diese neuen Ziele in ihrer gegenwärtigen Planung konsequent umsetzt. Ein Anspruch auf Wiederholung früherer Entscheidungen, die sich aus heutiger Sicht möglicherweise als städtebaulicher Missgriff, jedenfalls aber nicht fortschreibungsfähig darstellen, besteht nicht.
Auf die Einwände der übermäßigen Lärmbelastung der westlich gelegenen Wohngrundstücke und der ausreichenden Erschließung des Plangebietes kommt es nicht an; die die Antragstellerin betreffenden Festsetzungen sind von etwaigen Defiziten des Schallschutzes sowie einer Erschließung mittels Privatstraßen nicht betroffen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 analog, § 709 Satz 2, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 100.000,- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 85 ff. BauGB
§ 34 BauGB
§ 215 BauGB
§ 35 BauGB
§ 34 Abs. 4 BauGB
§ 215 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 bis 7 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 116, 144
4 CN 14.00
4 BN 21.07
4 CN 6.01