Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-14, Aktenzeichen 2 S 731/18

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 5. Oktober 2017 - 4 K 1635/15 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die am xxx.1930 geborene Klägerin wendet sich gegen ihre gesamtschuldnerische Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren für das in ihrem Miteigentum stehende, 333 m² große Grundstück FlSt.-Nr. xxx/6 auf Gemarkung der Beklagten, hinsichtlich dessen sie von insgesamt 25 Miteigentümern im Grundbuch an erster Stelle eingetragen ist. Die Grundstückssituation stellt sich folgendermaßen dar:
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Bei dem Grundstück FlSt.-Nr. xxx/6 handelt es sich um den Vorplatz bzw. einen Teil der Zufahrtsstraße zu insgesamt zwölf abgemarkten Garagengrundstücken (FISt.-Nrn. xxx/11 bis xxx/22, wovon eines im Eigentum der Klägerin steht) sowie zu anliegenden Häusern. Das Anwesen Kxxxstraße 34, FISt.-Nr. xxx/5 steht ebenfalls im Eigentum der Klägerin.
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Mit Schreiben vom 14.05.2013 informierte die für die Beklagte tätige Bxxx AG & Co. KG (im Folgenden: Bxxx) die Klägerin, dass zum 01.01.2012 flächendeckend die getrennte Abwassergebühr eingeführt worden sei mit der Folge, dass die Entwässerungsgebühren auf Schmutzwassergebühren und Niederschlagswassergebühren umgestellt würden. Die Niederschlagswassergebühr berechne sich nach der versiegelten, an den Kanal angeschlossenen Fläche und werde bei Grundstücken mit mehreren Eigentümern in der Regel von dem im Grundbuch zuerst genannten Teileigentümer gesamtschuldnerisch erhoben. Man bemühe sich jedoch um eine kundenfreundliche Lösung, die eine anteilsmäßige Abrechnung ermögliche. Mit Schreiben vom 07.08.2013 wies sie die Klägerin darauf hin, dass eine anteilsmäßige Abrechnung nicht möglich sei, da drei Miteigentümer nicht hätten ermittelt werden können und einige Miteigentümer einer anteilsmäßigen Abrechnung widersprochen hätten. Als im Grundbuch an erster Stelle Eingetragene müsse daher die Klägerin als Gebührenpflichtige in Anspruch genommen werden. Daraufhin legte die Klägerin bei der Bxxx am 30.09.2013 ein hausärztliches Attest des Dr. med. Bxxx-xxx vom 24.09.2013 vor, wonach es ihr aus medizinischen Gründen nicht zumutbar sei, die Verwaltung der Niederschlagswassergebühr zu übernehmen, was bedeuten würde, dass sie bei circa 20 Nachbarn die Gebühren eintreiben müsse. Dies sei aus hausärztlich-internistischer Sicht definitiv nicht möglich. Die Bxxx akzeptierte das Attest nicht und wies die Klägerin hierauf mit Schreiben vom 14.10.2013 hin.
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Mit den Bescheiden der Beklagten vom 27.06.2014 (Ziff. 5) sowie vom 07.01.2015 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin für das Grundstück FlSt.-Nr. xxx/6 Niederschlagswassergebühren in Höhe von 460,02 EUR für die Jahre 2012 und 2013 bzw. in Höhe von 230,01 EUR für das Jahr 2014 fest. Dabei zog die Beklagte die Klägerin jeweils als Gesamtschuldnerin zur Zahlung der für das Grundstück insgesamt anfallenden Niederschlagswassergebühr heran.
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Gegen Ziff. 5 des Bescheids vom 27.06.2014 legte die Klägerin am 25.07.2014, gegen den ihr am 22.01.2015 zugestellten Bescheid vom 07.01.2015 legte sie am Montag, dem 23.02.2015, Widerspruch ein.
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Die Widersprüche der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 15.06.2015 unter Hinweis auf deren gesamtschuldnerische Haftung mit der Begründung zurück, dass eine Aufteilung der Abrechnung für das Grundstück auf mehrere Eigentümer entweder zu kostenintensiven Umprogrammierungen der verwendeten Verwaltungssoftware führen oder den verwaltungsaufwändigen Erlass mehrerer Gebührenbescheide erfordern würde, weswegen die Beklagte berechtigt gewesen sei, lediglich einen Miteigentümer für das gesamte Grundstück FISt.-Nr. xxx/6 heranzuziehen. Im Rahmen des Auswahlermessens, welcher Miteigentümer zur Zahlung der gesamten das Flurstück betreffenden Niederschlagswassergebühren herangezogen wird, werde nach der internen Festlegung verfahren, den jeweils ersten im Grundbuch auf der Liste der Eigentümer eingetragenen Miteigentümer heranzuziehen. Hierdurch sei eine zufällige Inanspruchnahme ohne sachfremde Erwägungen im Sinne des Gleichbehandlungsgrundsatzes gewährleistet. Insofern sei auch das Auswahlermessen im Hinblick auf Inanspruchnahme der Klägerin pflichtgemäß ausgeübt worden. Das Alter und der Gesundheitszustand der Klägerin seien als persönliche Umstände von der Beklagten nicht zu berücksichtigen gewesen. Sofern ein Miteigentümer nicht in der Lage sei, in eigener Person öffentlich-rechtlichen und anderen Verpflichtungen nachzukommen, könne er sich hierzu geeigneter Hilfe bedienen. Persönliche Umstände seien von der Behörde allenfalls dann zu berücksichtigen, wenn sie eine einzelfallbezogene besondere Härte darstellten. Dies sei aber nicht bereits dann der Fall, wenn die Heranziehung als Gesamtschuldner und der damit verbundene Refinanzierungsaufwand bei den Miteigentümern aufwändig und lästig sei. Vielmehr müssten maßgebliche persönliche Gründe besonders gravierend sein und in der Abwägung die behördlichen Interessen - Verwaltungsökonomie und -wirtschaftlichkeit - überwiegen. Ein solcher Umstand könne bei der Klägerin nicht angenommen werden.
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Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 18.06.2015 zugestellt.
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Die Klägerin hat am 17.07.2015 Klage erhoben, die sie im Wesentlichen damit begründet, dass die Beklagte die Grenzen der Ermessensausübung überschritten habe, indem sie aus einer Miteigentümergemeinschaft von rund 20 Personen ausgerechnet die vermutlich älteste Miteigentümerin ausgewählt habe, und dies trotz des von der Klägerin vorgelegten Attests, wonach sie aus gesundheitlichen Gründen nicht in der Lage sei, sich um die Angelegenheit zu kümmern.
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Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Zur Begründung wiederholte und vertiefte sie im Wesentlichen ihre in den angefochtenen Bescheiden enthaltene Begründung.
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Mit Urteil vom 05.10.2017 hat das Verwaltungsgericht der Klage der Klägerin stattgegeben und Ziff. 5 des Bescheids der Beklagten vom 27.06.2014, den Bescheid der Beklagten vom 07.01.2015 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 15.06.2015 aufgehoben. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass die Gebührenerhebung zwar aufgrund einer rechtmäßigen Rechtsgrundlage erfolgt sei (§ 22 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 der Stadtentwässerungs-Satzung [StES] der Beklagten vom 15.12.2009 i.d.F. vom 13.12.2011), die ihrerseits auf § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 11 Abs. 1 Satz 1 KAG vom 17.03.2005 (GBI. S. 206) mit nachfolgenden Änderungen beruhe, wonach grundsätzlich eine gesamtschuldnerische Heranziehung eines Gebührenschuldners in Betracht komme. Nach dem auf Kommunalabgaben gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2b KAG sinngemäß anzuwendenden § 44 AO lägen die Tatbestandsvoraussetzungen für eine gesamtschuldnerische Haftung der Klägerin vor. Die Beklagte sei aber unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des vorliegenden Falles gehalten gewesen, die Klägerin lediglich in Höhe des ihrem Eigentumsanteil am Grundstück FISt.-Nr. xxx/6entsprechenden Umfangs zur Zahlung heranzuziehen; die gesamtschuldnerische Veranlagung der Klägerin in voller Höhe sei demgegenüber ermessensfehlerhaft erfolgt.
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Verwaltungsakte seien u.a. dann ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde zwar alle einschlägigen Tatsachen und Gesichtspunkte berücksichtigt habe, einzelnen davon aber ein Gewicht beimesse, das ihnen nach objektiven, am Zweck des Gesetzes und an sonstigen einschlägigen Rechtsgrundsätze, insbesondere auch etwa betroffenen Grundrechten, orientierten Wertungsgrundsätzen nicht zukomme, oder sonst sachfremde, nicht durch den Zweck des Gesetzes gedeckte Erwägungen anstelle. Den Verwaltungsgerichten sei es in diesem Fall verwehrt, diese fehlerhaften Erwägungen durch eigene Überlegungen zu ersetzen. Gemessen daran liege in der gesamtschuldnerischen Heranziehung der Klägerin in voller Höhe eine sachwidrige, nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Nicht sachgerecht und vom Ansatz her nicht nachvollziehbar sei, wie es der Klägerin, welche im Gegensatz zur mit einem umfangreichen Verwaltungsapparat ausgestatteten Beklagten eine reine Privatperson ist, gelingen solle, die drei von der Beklagten nicht ermittelbaren Miteigentümer des Grundstücks FISt.-Nr. xxx/6 zu ermitteln. Als Rechtfertigung für eine alleinige Heranziehung der Klägerin lasse sich auch nicht anführen, dass sich durch den Wegfall von drei nicht ermittelbaren Eigentümern der auf die anderen - von der Beklagten ermittelten - Eigentümer entfallende Betrag geringfügig erhöht hätte, was einige Eigentümer nicht akzeptiert hatten. Denn zum einen sei es möglich gewesen, die ermittelten Eigentümer zu den auf sie rein rechnerisch entfallenden Anteilen zu veranlagen. Zum anderen würde sich bei einer Verteilung der Fehlbeträge der auf die Miteigentumsanteile der nicht ermittelbaren Eigentümer entfallenden Anteile auf die Miteigentumsanteile aller bekannten Eigentümer die Gebühr nur geringfügig erhöhen, und zwar von 20,00 EUR auf 21,90 EUR. Dies werfe schon die Frage auf, ob sich hiergegen ein so ernsthafter Widerstand der anderen Eigentümer erhoben hätte, dass dies vom Ansatz her aus Gründen der Verwaltungsökonomie die gesamtschuldnerische Heranziehung der Klägerin rechtfertigen könne. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die Beklagte für die Garagengrundstücke, die ihren Zugang über den Garagenvorplatz FISt.-Nr. xxx/6 hätten, ebenfalls Niederschlagswassergebühren erhebe. Ausweislich § 5 des vorliegenden Grundstücksveräußerungsvertrages der Wxxxbau Fxxx sei ausdrücklich festgeschrieben, dass die Zufahrt zu der Garage über den Garagenvorplatz FISt.-Nr. xxx/6 führe, dass der Grundstückskäufer aber gleichzeitig, zur Erleichterung der grundbuchmäßigen Durchführung in gesonderter Urkunde, einen entsprechenden Miteigentumsanteil erwerbe und der Käufer sich für sich und seine Rechtsnachfolger verpflichte, diesen Miteigentumsanteil jeweils wirtschaftlich und rechtlich beim Garagengrundstück zu belassen. Im Hinblick auf diese enge Verknüpfung des Garagenvorplatzes zu den einzelnen Garagengrundstücken hätte es sich förmlich aufdrängen müssen, die Garageneigentümer auch hinsichtlich ihrer jeweiligen Anteile am Garagenvorplatz heranzuziehen und von einer gesamtschuldnerischen Heranziehung der Klägerin abzusehen. Hiergegen könne ein erhöhter Verwaltungsaufwand nicht angeführt werden, da ja schon die Garagengrundstücke separat veranlagt würden.
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Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 05.10.2017 - 4 K 1635/15 - hat die Beklagte form- und fristgerecht einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Mit Beschluss vom 26.03.2018 hat der Senat die Berufung wegen ernstlicher Zweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.
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Zur Begründung seiner Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend, dass die angefochtenen Bescheide rechtmäßig, insbesondere ermessensfehlerfrei, ergangen seien und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzten. Demgegenüber sei das Urteil des Verwaltungsgerichts unrichtig, da es die in den Bescheiden angestellten Ermessenserwägungen der Beklagten nicht auf Ermessensfehler hin überprüft habe, sondern diese unter Überschreitung seiner Prüfungskompetenz unzulässig durch eigene Ermessenserwägungen ersetzt habe, die zudem auf teilweise unrichtigen Annahmen basierten und zu Ergebnissen führten, die dem Zweck der Ermessensausübung widersprächen.
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Die abgabenrechtliche Gesamtschuld sei am Gläubigerinteresse orientiert und solle dem Abgabengläubiger grundsätzlich eine rasche, sichere und effiziente Gebührenerhebung ermöglichen. Diesem Zweck entsprechend habe die Beklagte die jährliche Gebührenschuld i.H.v. 230,01 EUR nicht auf 25 Miteigentümer des Grundstücks FlSt.-Nr. xxx/6 verteilen müssen, sondern diese von der Klägerin erheben dürfen. Durch ihre Vorgehensweise habe sie sich insbesondere immensen Verwaltungsaufwand erspart, der bei der Veranlagung sämtlicher bekannter Gebührenschuldner entstanden wäre. Die Veranlagung der Klägerin sei weder willkürlich erfolgt noch sei eine offenbare Unbilligkeit erkennbar. Insbesondere beruhe das Vorgehen der Beklagten, im Falle einer gesamtschuldnerischen Heranziehung von Gebührenschuldnern den jeweils im Grundbuch an erster Stelle eingetragenen Miteigentümer heranzuziehen, auf einem sachlichen System, das keine willkürlichen Entscheidungen zulasse. Da die Beklagte ihre Entscheidung anhand des objektiven Kriteriums der Eintragung im Grundbuch getroffen habe, liege eine sachwidrige Ungleichbehandlung der Klägerin nicht vor.
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Demgegenüber schränkten die Ausführungen im angegriffenen Urteil den der Beklagten gesetzlich eingeräumten weiten Ermessensspielraum ein und betonten stattdessen rechtsfehlerhaft die weitreichenden Ermittlungsoptionen einer Behörde mit ihrem Verwaltungsapparat. Damit habe das Verwaltungsgericht das Wesen der Gesamtschuld verkannt. Zweck des der Beklagten eingeräumten Ermessens sei es nicht, auch bei Kleinstbeträgen ein maximales Maß an Gerechtigkeit zu erzielen. Ein solches Vorgehen wäre unökonomisch und ineffizient. Demgegenüber entspreche es dem Wesen der Gesamtschuld, dass jeder Gesamtschuldner für die gesamte Forderung hafte und folglich das Risiko der Uneinbringlichkeit von Ausgleichsansprüchen trage, weshalb ein Verweis darauf, dass möglicherweise kein Ersatz erlangt werden könne, unbeachtlich sei. Indem der Gesetzgeber Gesamtschuld angeordnet habe, habe er gerade verhindern wollen, dass ein Liquiditätsrisiko von Miteigentümern auf die Abgabengläubiger übergehe. Dementsprechend gingen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts fehl, wonach nicht ersichtlich sei, wie der Klägerin die Ermittlung der unbekannten Eigentümer gelingen solle, wenn dies schon die Beklagte vor besondere Herausforderungen stelle. Ein Ermessensfehler der Beklagten liege entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht darin, dass sie die Gebühren nicht anteilig gegenüber den einzelnen Miteigentümern geltend gemacht habe. Dazu sei sie nicht verpflichtet. Denn zum einen erfordere eine solche Vorgehensweise einen deutlich höheren Verwaltungsaufwand, zum anderen beruhe der Vorschlag des Verwaltungsgerichts auf der in tatsächlicher Hinsicht irrigen Annahme, dass die Miteigentümer des Grundstücks FlSt.-Nr. xxx/6 mit den Eigentümern der Garagengrundstücke FISt.-Nrn. xxx/11 bis xxx/22 identisch seien. Tatsachlich bestünden bei den Garagengrundstücken aber zumindest teilweise andere Eigentumsverhältnisse, weshalb eine Abrechnung über diese von vornherein nicht in Betracht komme. Auch die vom Verwaltungsgericht herangezogene privatrechtliche Vereinbarung ändere hieran nichts, denn die Beklagte sei unter keinen Umständen verpflichtet, privatrechtliche Vereinbarungen zwischen früheren und aktuellen Eigentümern zu berücksichtigen. Maßgeblich sei allein die tatsächliche dingliche Eigentümerstellung.
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Die Beklagte beantragt sachdienlich gefasst,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 05.10.2017 - 4 K 1635/15 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
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Zur Begründung verteidigt sie das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend im Wesentlichen aus, dass das Verwaltungsgericht zu Recht aufgezeigt habe, welche Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung hätte berücksichtigen müssen. Auch bei einem weit bemessenen Ermessensspielraum habe die Beklagte Billigkeitsgründe berücksichtigen und Willkürentscheidungen vermeiden müssen. Die alleinige Heranziehung der hoch betagten und gesundheitlich eingeschränkten Klägerin habe aber der Billigkeit widersprochen. Aufgrund dieser vom Regelfall abweichenden Besonderheiten des Falls habe sich die Beklagte auch nicht auf ihre ermessenslenkenden Verwaltungsrichtlinien berufen dürfen, sondern hätte ggf. von der Richtlinie abweichend entscheiden müssen, was sie nicht getan habe. Wie ihren Bescheiden zu entnehmen sei, habe die Beklagte über ihre Verwaltungsrichtlinien hinausgehende Erwägungen nicht angestellt und somit das Alter der Klägerin und ihren Gesundheitszustand trotz des vorgelegten Attests nicht berücksichtigt. Abgesehen davon seien die Ausführungen der Beklagten zu der von ihr geltend gemachten Vermeidung erhöhten Verwaltungsaufwands nicht nachvollziehbar und vollkommen überzogen. Es sei bereits fraglich, ob die Beklagte bei der Heranziehung der einzelnen Miteigentümer überhaupt zusätzliche Bescheide hätte erlassen müssen, denn hinsichtlich der Abgaben für die einzelnen Garagen erstelle sie ja bereits für jeden Eigentümer einen Bescheid. In diesem Zusammenhang hätte die Beklagte dann die Niederschlagswassergebühren für den Garagenvorplatz (Grundstück FlSt.-Nr. xxx/6) anteilig ohne weiteres vom jeweiligen Garageneigentümer erheben können. Aufgrund der durch diese Verfahrensweise lediglich geringfügigen Erhöhung der bisherigen Kosten sei auch nicht zu erwarten gewesen, dass die Beklagte deshalb von den dadurch in Anspruch genommenen Eigentümern mit Verfahren überzogen worden wäre. Überdies zeige der Umstand, dass bei den Garagengrundstücken jeder einzelne Eigentümer separat in Anspruch genommen werde, dass diese Vorgehensweise keineswegs den enormen Verwaltungsaufwand erfordere, den die Beklagte geltend mache. Es stelle sich daher die Frage, warum die Beklagte diesen Verwaltungsaufwand hinsichtlich des Garagenvorplatzes scheue, während sie ihn bei den Garagengrundstücken praktiziere. Somit seien die Bescheide der Beklagten unschlüssig und damit ermessensfehlerhaft.
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Die Akten des Beklagten und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg lagen dem Senat bei der Entscheidung vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Berufung der Beklagten, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig.
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Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hätte der Klage nicht stattgeben dürfen. Die Bescheide der Beklagten vom 27.06.2014 (Ziff. 5) und vom 07.01.2015 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 15.06.2015 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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1. a) Die formell ordnungsgemäßen, insbesondere durch den Widerspruchsbescheid ausreichend begründeten (vgl. §§ 39 Abs. 1, 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG) Bescheide beruhen - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - auf den §§ 21 - 31 der Stadtentwässerungs-Satzung (StES) der Beklagten vom 15.12.2009 i.d.F. vom 09.12.2014; die Heranziehung der Klägerin als Gesamtschuldnerin hat ihre Rechtsgrundlage in § 22 StES. Nach dessen Abs. 1 Satz 1 sind Gebührenschuldner die Grundstückseigentümer, nach Abs. 3 haften mehrere Gebührenschuldner gesamtschuldnerisch. Bedenken gegen die insoweit auf § 2 Abs. 1, § 11 Abs. 1 und §§ 13 bis 17 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.03.2005 (GBl. S.206), geändert durch Gesetz vom 04.05.2009 (GBl. S.185) gestützte Satzungsregelung sind weder geltend gemacht noch bestehen solche.
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b) Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind auch materiell rechtmäßig. Anhaltspunkte dafür, dass die festgesetzten Niederschlagswassergebühren zu hoch angesetzt sein könnten, hat die Klägerin nicht aufgezeigt und sind für den Senat auch nicht ersichtlich. Die Bescheide sind aber auch rechtmäßig, soweit sie die Klägerin als Gesamtschuldnerin zur alleinigen Zahlung der Niederschlagswassergebühren für das Grundstück FlSt.-Nr. xxx/6 für die Jahre 2012 bis 2014 heranziehen.
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Auf die Kommunalabgaben sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2b KAG die Bestimmungen der §§ 37 bis 50 der Abgabenordnung (AO) über das Abgabenschuldverhältnis (vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 2 KAG) sinngemäß anzuwenden, mithin auch § 44 AO. Nach dessen Abs. 1 Satz 1 sind u.a. Personen, die nebeneinander dieselbe Leistung aus dem Abgabenschuldverhältnis schulden, Gesamtschuldner. Dies ist bei der Klägerin als Miteigentümerin des Grundstücks FlSt.-Nr. xxx/6 der Fall (vgl. dazu mit eingehender Begründung Senatsurteil vom 04.10.2005 - 2 S 995/05 -, juris, Rn. 25 m.w.N.).
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Nach § 44 Abs. 1 Satz 2 AO schuldet, soweit nichts anderes bestimmt ist, jeder Gesamtschuldner die gesamte Leistung. Sinngemäß ist damit § 421 Satz 1 BGB anzuwenden, wonach der Gläubiger einer Gesamtschuld die Leistung nach seinem Belieben - im öffentlichen Abgabenrecht: nach seinem Ermessen - von jedem der Schuldner ganz oder zu einem Teil fordern kann, der Gläubiger sich seinen Schuldner mithin aussuchen darf (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.01.1993 - 8 C 57.91 -, juris, Rn. 20; vom 21.10.1994 - 8 C 11.93 -, juris, Rn. 13 und vom 10.09.2015 - 4 C 3.14 -, juris, Rn. 13). Mangels abweichender Ausgestaltung des Gesamtschuldverhältnisses hat die Behörde bei der Entscheidung, welchen von mehreren Gesamtschuldnern sie zur Zahlung einer Niederschlagswassergebühr heranzieht, nach pflichtgemäßem Ermessen zu handeln. Das ihr dabei eingeräumte Ermessen ist sehr weit. Dies ergibt sich aus dem Wesen und dem Zweck der Anordnung einer gesamtschuldnerischen Haftung der Abgabenschuldner. Sie soll der Verwaltung den Vollzug der Abgabennorm erleichtern, den damit verbundenen Verwaltungsaufwand verringern und insbesondere in Bereichen des „Massengeschäfts“ zu einer ertragreichen Abgabenerhebung beitragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 57.91 -, juris, Rn. 20). Dementsprechend ist der Behörde insbesondere eine Auswahl aus finanziellen oder aus verwaltungspraktischen Gründen erlaubt. Innerhalb der ihrem Ermessen lediglich durch das Willkürverbot und offenbare Unbilligkeit gezogenen Grenzen kann die Behörde den Gesamtschuldner in Anspruch nehmen, dessen Wahl ihr geeignet und zweckmäßig erscheint. Deshalb sind Ermessenserwägungen zur Auswahl eines Gesamtschuldners nur dann veranlasst, wenn Willkür- oder Billigkeitsgründe geltend gemacht werden und tatsächlich vorliegen. Einwände eines Schuldners gegen seine Auswahl müssen dabei auf Billigkeitserwägungen beruhen, die gerade ihn selbst betreffen. Nicht einwenden kann ein Schuldner, dass es andere Gesamtschuldner gebe, die ebenfalls oder an seiner Stelle heranzuziehen seien. Bedenken gegen ein weites Ermessen der Behörde bestehen angesichts der Möglichkeit des herangezogenen Schuldners, entsprechend § 426 BGB Ausgleich von den anderen Gesamtschuldnern zu verlangen, nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.09.2015 - 4 C 3.14 -, juris, Rn. 17 m.w.N.).
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Nach diesem Maßstab leiden die Bescheide der Beklagten an keinem Ermessensfehler, auf deren Prüfung sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle beschränkt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).
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Nicht zu folgen ist dem Verwaltungsgericht in der Annahme, die Beklagte hätte aufgrund bestehender Schwierigkeiten bei der Ermittlung der übrigen Miteigentümer des Grundstücks FlSt.-Nr. xxx/6 davon absehen müssen, die Klägerin mit einem höheren als dem auf sie entfallenden Anteil zur Zahlung der Niederschlagswassergebühr heranzuziehen. Denn eine solche Forderung widerspricht dem Wesen der Gesamtschuld und ihrem Zweck, dem Abgabengläubiger grundsätzlich eine möglichst rasche und sichere Erhebung der Abgabenschuld zu ermöglichen und die Abgabenerhebung - vor allem in einem „Massengeschäft“ wie der Erhebung von Abwassergebühren - zudem an verfahrensökonomischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten auszurichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 57.91 -, juris, Rn. 20; SächsOVG, Beschluss vom 10.02.2012 - 5 A 12/09 -, juris, Rn. 23). Der Umstand, dass der in Anspruch genommene Gesamtschuldner von dem oder den nicht herangezogenen Gesamtschuldnern Ausgleich möglicherweise keinen zu erlangen vermag, ändert an der Zulässigkeit seiner Inanspruchnahme grundsätzlich - so auch hier - nichts (vgl. BFH, Urteil vom 28.02.1973 - II R 57/71 -, juris, Rn. 8; Drüen, in: Tipke/Kruse, AO, Stand: 134. Lfg. Okt. 2013, § 44 Rn. 30; i.E. ebenso BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 57.91 -, juris, Rn. 17).
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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegt ein Ermessensfehler auch nicht darin, dass die Beklagte die ihr bekannten Miteigentümer des Grundstücks FlSt.-Nr. xxx/6 nicht ihrem jeweiligen Miteigentumsanteil entsprechend separat veranlagt hat, denn hierzu war sie nach der maßgeblichen, die gesamtschuldnerische Haftung anordnenden Regelung des § 22 Abs. 3 StES gerade nicht verpflichtet. Vielmehr durfte sie zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung und aus wirtschaftlichen Gründen, namentlich der Vermeidung von Zahlungsausfällen, nach pflichtgemäßem Ermessen einen Abgabenschuldner auswählen und diesen auch in voller Höhe in Anspruch nehmen. Denn aus dem Wesen der Gesamtschuld folgt regelmäßig die rechtliche Zulässigkeit der uneingeschränkten Inanspruchnahme eines von mehreren Abgabeschuldnern. Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit (vgl. Art. 3 Abs. 1 GG) wird dadurch nicht verletzt, weil die - auch vollständige - Inanspruchnahme eines Gesamtschuldners gesetzlich angelegt und daher grundsätzlich sachgerecht ist (vgl. Senatsurteil vom 04.10.2005 - 2 S 995/05 -, juris, Rn. 31). Demgegenüber hätte es der Beklagten nicht zugestanden, bei der Gebührenbemessung die durch die Nichtermittelbarkeit einzelner Miteigentümer entstehenden Fehlbeträge auf die ihr bekannten Miteigentümer zu verteilen und diese zur Zahlung einer - wenn auch nur geringfügig erhöhten Gebühr - heranzuziehen. Denn eine solche Gebührenüberhebung wäre von den o.g., die Gebührenerhebung rechtfertigenden Rechtsgrundlagen nicht gedeckt und damit rechtswidrig. Ob sich gegen eine derartige Gebührenüberhebung Widerstand formiert hätte, ist vor diesem Hintergrund und der Gesetzesbindung der Verwaltung unbeachtlich.
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Ein Ermessensfehler ist weiterhin auch nicht darin zu sehen, dass die Beklagte davon abgesehen hat, die hinsichtlich ihrer Garagengrundstücke (FISt.-Nrn. xxx/11 bis xxx/22) veranlagten Eigentümer jeweils auch hinsichtlich ihrer Anteile am Garagenvorplatz (FlSt.-Nr. xxx/6) heranzuziehen und damit von einer gesamtschuldnerischen Heranziehung der Klägerin abzusehen. Denn unabhängig davon, ob - was die Beklagte bestreitet - eine (vollständige) Identität zwischen den Eigentümern der Garagengrundstücke und den Miteigentümern des als Zufahrt benötigten verfahrensgegenständlichen Grundstücks besteht, sind rein privatrechtliche Vereinbarungen schuldrechtlicher Art - wie hier die in § 5 des Grundstücksveräußerungsvertrags der Wxxxbau Fxxx getroffene Vereinbarung, die Miteigentumsanteile an dem FlSt.-Nr. xxx/6 wirtschaftlich und rechtlich bei dem erworbenen Garagengrundstück zu belassen - nicht geeignet, die nach öffentlichem Recht bestehenden Verhältnisse und Verpflichtungen zu bestimmen (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 23.07.2014 - 9 A 169/12 -, juris, Rn. 34). Denn rechtlich ist es ohne weiteres möglich, dass sich die Eigentumsverhältnisse an den Garagengrundstücken und denen an dem Garagenvorplatz dergestalt auseinander entwickeln, dass die vom Verwaltungsgericht angenommene Eigentümeridentität aufgehoben ist (vgl. zum sog. „Abstraktionsprinzip“ in entsprechenden Fällen BayVGH, Beschluss vom 11.12.2017 - 12 B 17.1302 -, juris, Rn. 29). Der Klage nicht zum Erfolg verhelfen vermag in diesem Zusammenhang der Einwand der Klägerin, ein Ermessensfehler liege darin, dass die Beklagte bei den Garagengrundstücken jeden Eigentümer separat in Anspruch nehme, während sie diesen Verwaltungsaufwand hinsichtlich des Garagenvorplatzes scheue. Denn die Garagengrundstücke stehen nicht im Miteigentum zahlreicher Abgabenschuldner, sondern überwiegend im Alleineigentum Einzelner, so dass insoweit die rechtlichen Voraussetzungen für eine gesamtschuldnerische Heranziehung eines Garageneigentümers zur Zahlung der für die im Eigentum anderer stehender Garagengrundstücke und für diese separat anfallender Niederschlagswassergebühren nicht vorliegen.
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Die Grenzen ihres Ermessens hat die Beklagte auch nicht dadurch überschritten, dass sie - entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis - die Klägerin als die im Grundbuch an erster Stelle eingetragene Miteigentümerin als Zahlungspflichtige ausgewählt hat, denn gegen eine solche, der Verwaltungsvereinfachung dienenden Ermessenshandhabung ist für den Regelfall nichts einzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 57.91 -, juris, Rn. 21). Vielmehr ist eine derartige, an einem objektiven Auswahlkriterium orientierte einheitliche Verwaltungspraxis grundsätzlich geeignet, eine nach sachfremden Kriterien getroffene oder willkürliche Entscheidung auszuschließen.
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Entgegen der Auffassung der Klägerin und des Verwaltungsgerichts sind vorliegend auch keine besonderen Umstände gegeben, die die Ermessensausübung der Beklagten im konkreten Einzelfall ausnahmsweise als unbillig erscheinen lassen und eine Abweichung von der - auch hier gehandhabten - ständigen Verwaltungspraxis geboten hätten (vgl. zu diesen Anforderungen BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 57.91 -, juris, Rn. 21). Zunächst einmal hat die Beklagte zu den von der Klägerin geltend gemachten persönlichen Umständen Ermessenserwägungen angestellt. Zwar heißt es in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid vom 15.06.2015, dass die geltend gemachten Umstände (hohes Alter, Gesundheitszustand) „persönliche Umstände [sind], die den Verpflichtungen als Eigentümerin bzw. Miteigentümerin nicht im Wege stehen und im Rahmen der Ermessensausübung nicht zu berücksichtigen waren“. Entgegen der insoweit zumindest missverständlichen Begründung waren Ermessenserwägungen zur Auswahl eines Gesamtschuldners jedoch dann veranlasst, wenn Willkür- oder Billigkeitsgründe geltend gemacht werden, die den Schuldner selbst betreffen, und tatsächlich vorliegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 21.10.1994 - 8 C 11.93 -, juris, Rn. 23 und vom 10.09.2015 - 4 C 3.14 -, juris, Rn. 17). Im Rahmen der weiteren Begründung des Widerspruchsbescheids hat sich die Beklagte sachlich mit der Frage auseinander gesetzt, ob bei der Klägerin aus den von ihr vorgebrachten Gründen besondere persönliche Umstände vorliegen, die in der Abwägung die zuvor bezeichneten behördlichen Interessen der Verwaltungsökonomie und -wirtschaftlichkeit überwiegen. Dies lässt erkennen, dass die Beklagte zum einen die ihr obliegende Ermessensentscheidung getroffen und hierbei zum anderen den richtigen Prüfungsmaßstab angewendet hat.
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In der Sache liegen - was das hohe Alter der Klägerin und ihr Gesundheitszustand anbelangt - bei der Klägerin keine besonderen Umstände vor, die ihre gesamtschuldnerische Heranziehung zur Zahlung der Niederschlagswassergebühren ausnahmsweise als unbillig erscheinen lassen. Zutreffend geht die Beklagte davon aus, dass eine Unbilligkeit in Bezug auf den in Anspruch genommenen Gesamtschuldner nicht schon in dem mit der Heranziehung verbundenen Refinanzierungsaufwand bei den Miteigentümern begründet werden kann, denn dabei handelt es sich eine dem Wesen der Gesamtschuld entsprechende typische Folge. Auch hohes Alter begründet für sich allein keinen Unbilligkeitsgrund, denn ansonsten würden regelmäßig auch andere häufig vorliegende persönliche Umstände, wie etwa mangelnde Sprachkenntnisse, rechtliche oder wirtschaftliche Unerfahrenheit oder Einschränkungen in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (vgl. zu Letzterem SaarlOVG, Urteil vom 01.12.2015 - 1 A 393/14 -, juris, Rn. 44), eine gesamtschuldnerische Heranziehung erschweren, was indes dem mit der Anordnung einer Gesamtschuld mehrerer Abgabenschuldner beabsichtigten Zweck widerspräche. Dem gesamtschuldnerisch in Anspruch genommenen Abgabenschuldner ist es grundsätzlich zumutbar, sich bei der Durchführung des zivilrechtlichen Gesamtschuldnerausgleichs, der sich im Zweifel nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB richtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 57.91 -, juris, Rn. 17; Senatsurteil vom 04.11.2016 - 2 S 548/16 -, juris, Rn. 35), geeigneter Hilfe - etwa durch einen Rechtsanwalt - zu bedienen. Dass es neben ihm andere Gesamtschuldner gebe, die ebenfalls oder an seiner Stelle heranzuziehen seien („jüngere Miteigentümer“), kann der Abgabenschuldner ohnehin nicht einwenden; vielmehr kann er lediglich geltend machen, dass die ihn betreffende Auswahl fehlerhaft erfolgt sei (vgl. vgl. BVerwG, Urteile vom 21.10.1994 - 8 C 11.93 -, juris, Rn. 17 und vom 10.09.2015 - 4 C 3.14 -, juris, Rn. 17).
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Was den (schlechten) Gesundheitszustand des Abgabenschuldners anbelangt, begründet dieser ebenfalls nicht per se einen der Heranziehung als Gesamtschuldner entgegenstehenden Billigkeitsgrund, sondern gibt - sofern er geltend gemacht wird und tatsächlich vorliegt - zunächst einmal nur Anlass zu diesbezüglichen Ermessenserwägungen. Ob dabei - unter Berücksichtigung der Wertung und der Schutzwirkungen des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG - die Belange des Gesundheitsschutzes zu einer Unbilligkeit seiner Heranziehung führen, ist eine Frage des Einzelfalls, die u.a. auch von der Art und Schwere der gesundheitlichen Beeinträchtigung des Abgabenschuldners einerseits sowie von einer verwaltungseffizient anderweitigen Realisierbarkeit der Abgabenschuld andererseits abhängt.
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Im vorliegenden Einzelfall hat die Klägerin durch die Vorlage des hausärztlichen Attests vom 24.09.2013 zwar gesundheitliche Einschränkungen und damit einen sie selbst betreffenden Einwand erhoben, der grundsätzlich berücksichtigungsfähig ist. Das äußerst knappe Attest ist mangels Nachvollziehbarkeit jedoch bereits nicht geeignet darzulegen, dass der Gesundheitszustand der Klägerin ein Maß erreicht hat, das der Beklagten Anlass zu entsprechenden Ermessenserwägungen hätte geben müssen. Denn es enthält keine Angaben zur Befunderhebung, zu den tatsächlichen Umständen der gesundheitlichen Einschränkungen der Klägerin, zu deren Art, Schwere und Dauer sowie zur Diagnose. Hinzu kommt, dass die Klägerin - wie ihre Korrespondenz mit der für die Beklagte tätigen Bxxx etwa am 04.09.2013 bzw. ihre Attestvorlage vom 25.09.2013 zeigen - zur Teilnahme am Rechtsverkehr - teilweise auch unterstützt durch ihren Sohn Vxxx Hxxx - durchaus noch in der Lage war. Spätestens nachdem die Bxxx die Klägerin jedoch mit Schreiben vom 14.10.2013 darauf hingewiesen hatte, dass sie das vorgelegte Attest nicht anerkennen könne, hätte es der insoweit darlegungspflichtigen Klägerin oblegen, ihren Einwand zu substantiieren. Ihrer Mitwirkungsobliegenheit ist sie, obwohl es sich bei ihrem Gesundheitszustand um einen in ihre Sphäre fallenden, höchstpersönlichen Umstand handelt, bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens indes nicht nachgekommen.
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Abgesehen davon hat sich die Beklagte im Rahmen des Widerspruchsbescheids vom 15.06.2015 mit dem von der Klägerin geltend gemachten Einwand, dass es ihr aus gesundheitlichen Gründen nicht möglich sei, die Verwaltung der Niederschlagswassergebühren hinsichtlich des verfahrensgegenständlichen Grundstücks zu übernehmen, in noch genügender Weise auseinander gesetzt und der Sache nach eine nicht zu beanstandende Abwägung zwischen dem Interesse der Verwaltung an einer wirtschaftlichen und effizienten Gebührenerhebung einerseits und der Zumutbarkeit einer Inanspruchnahme von Hilfspersonen bei der Durchführung des internen Gesamtschuldnerausgleichs andererseits vorgenommen. Diese Abwägung ist angesichts der vorstehend dargestellten Umstände des konkreten Falls rechtlich nicht zu beanstanden.
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2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
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Beschlussvom 14. September 2018
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Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 690,03 EUR festgesetzt (§§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 39 Abs. 1, 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG
§§ 37 bis 50 der Abgabenordnung
§§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 44 AO
§ 426 BGB
§ 11 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2b KAG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 3 Nr. 2 KAG
§ 44 Abs. 1 Satz 2 AO
§ 421 Satz 1 BGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 426 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1, § 11 Abs. 1 und §§ 13 bis 17 des Kommunalabgabengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 K 1635/15
1 KAG vom 17.03
2 S 995/05
8 C 57.91
8 C 11.93
4 C 3.14
5 A 12/09
II R 57/71
9 A 169/12
12 B 17.13
1 A 393/14
2 S 548/16