Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-01-31, Aktenzeichen 9 K 3965/16
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2018:0131.9K3965.16.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat.
Der Zurückweisungsbescheid der Beklagten vom 17. Mai 2016 – Az. – wird aufgehoben.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils beizutreibenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Für die Klägerin ist im Grundbuch von D. -S. bezüglich des Grundstücks Gemarkung I. , Flur , Flurstücke und mit der postalischen Anschrift X.-------straße eine Eigentumsübertragungsvormerkung eingetragen (Blatt Eintragung vom . November 2016). Unter dem . Januar 2005 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Errichtung eines „SB-Marktes“ mit einer Verkaufsfläche von 699 m² und 88 Stellplätzen auf dem genannten Grundstück.
Aufgrund eines im Normenkontrollverfahren 10 D 127/07.NE geschlossenen Vergleichs erließ die Beklagte unter 14. Dezember 2009 einen an die Klägerin gerichteten Bauvorbescheid. Darin nimmt sie einleitend Bezug auf den Antrag vom 11. Januar 2005, den sie wie folgt zusammenfasst: Der Antrag sei mit der Fragestellung verbunden gewesen, ob die Nutzung des Grundstücks X.-------straße in D. -S. mit einem Lebensmittel-SB-Markt () von bis zu 699 m², erweitert auf 799 m², Verkaufsfläche sowie 88 Stellplätzen bauplanungsrechtlich zulässig sei. Das Vorhaben solle auf dem genannten Grundstück verwirklicht werden. Die Zufahrt solle ausschließlich von der S1.------straße aus erfolgen. Weiter heißt es:
„Unter Bezugnahme auf diesen Antrag erteile ich Ihnen folgenden Vorbescheid:
Das beantragte Vorhaben, der Neubau eines SB-Lebensmittelmarktes () mit 799 m² Verkaufsfläche sowie 88 Stellplätzen ist planungsrechtlich zulässig.
Von den Festsetzungen des geltenden Bebauungsplanes 182 wird gemäß § 31 Abs. 2 BauGB Befreiung erteilt.
Die Zufahrt hat ausschließlich von der S1.------straße zu erfolgen.“
Mit Bescheid vom 17. August 2011 verlängerte die Beklagte die Gültigkeitsdauer des Bauvorbescheids auf Antrag der Klägerin bis zum 14. Dezember 2012.
Unter dem 3. Dezember 2012, bei der Beklagten eingegangen am 4. Dezember 2012, stellte die Klägerin einen Bauantrag für den „Neubau eines Geschäftshauses mit einem Lebensmittelmarkt sowie einer Stellplatzanlage mit 86 oberirdischen Pkw-Stellplätzen“ auf dem Grundstück X.-------straße 69. Darin nahm sie auf den Vorbescheid vom 14. Dezember 2009 und dessen Verlängerung vom 17. August 2011 Bezug. Die Verkaufsfläche wird in der Grundflächenberechnung und dem Stellplatznachweis mit 783 m2 angegeben. Dem Bauantrag fügte sie keinen Standsicherheitsnachweis bei und kreuzte auf dem Bauantragsformular insoweit das Feld „wird nachgereicht und geprüft durch eine/einen staatlich anerkannten Sachverständige/n“ an.
Am 21. Januar 2013 vermerkte ein Mitarbeiter des Bereichs 61/3 der Beklagten: Das Bauvorhaben sei „leider zulässig“. Es stehe nicht mit dem Einzelhandelskonzept der Stadt D. -S. im Einklang und unterlaufe die Zielsetzung des aktuellen Planverfahrens. Gleichwohl sei es „bau- bzw. planungsrechtlich zulässig“. Auf den positiven Bauvorbescheid werde verwiesen. Der Bauantrag sei fristgerecht eingereicht worden.
Am 25. Januar 2013 erließ die Beklagte einen Feststellungsbescheid, mit dem sie „Inhalt und Bindungswirkung des Vorbescheids vom 14. Dezember 2009 (…) verbindlich definiert.“ Eine solche Definition sei nötig, weil die Bauvoranfrage der Klägerin aufgrund eines Vergleichs mit einem teilweise vom Antragsgegenstand abweichenden Inhalt beschieden worden, im Rahmen der Beurteilung eines Bauantrags jedoch eine eindeutige Feststellung des Inhalts der Bauvoranfrage erforderlich sei. Diesen Feststellungsbescheid hat die Kammer mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren aufgehoben.
Mit Schreiben vom 25. Januar 2013 teilte die Beklagte mit, nach Auskunft des Altlastenkatasters seien die auf dem Grundstück durchgeführten Anschüttungen belastet. Für die Beteiligung der unteren Bodenschutzbehörde sei ein Bodengutachten erforderlich. Bis zu dessen Vorliegen ruhe der Antrag.
Am 13. Mai 2013, sowie noch einmal am 31. Oktober 2013, ging bei der Beklagten die von ihr angeforderte störfallrechtliche Stellungnahme der Bezirksregierung ein. Die Bezirksregierung teilte mit: Zu dem Betriebsbereich der Firma GmbH, , seien – „zurzeit noch ohne Detailkenntnisse“ – Achtungsabstände von 200 m festgesetzt worden. Das Vorhaben der Klägerin liege mit ca. 350 m in westlicher Richtung außerhalb dieses Abstands. In nördlicher Richtung liege es innerhalb des Radius, führe aber aufgrund des bereits vorhandenen Lebensmittelmarktes () nicht zu einem Heranrücken schutzbedürftiger Nutzungen im Sinne der Ziffer 2.2.1 des KAS 18 an die Betriebsbereiche. Vor einer positiven Bescheidung des Bauantrags sei jedoch eine Störfallauswirkungsbetrachtung mit Detailkenntnissen in Form einer sachverständigen Untersuchung mit zugehöriger Stellungnahme erforderlich.
Mit am 10. November 2014 abgesandtem Schreiben teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass zur Vervollständigung des Bauantrags noch eine Bescheinigung nach § 12 Abs. 1 Sachverständigenordnung über die Vollständigkeit und Richtigkeit des Standsicherheitsnachweises, ein von einem Sachverständigen aufgestellter und geprüfter Wärmeschutznachweis und eine sachverständige Untersuchung mit zugehöriger Stellungnahme über das Störfallrecht fehlten. Zur Vorlage dieser Unterlagen setzte sie eine Frist bis zum 6. Januar 2015. Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass sie das Bauvorhaben ohnehin für unzulässig halte. Ob die Klägerin die fehlenden Unterlagen gleichwohl vorlegen wolle, bleibe ihr überlassen.
Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin baten mit Schreiben vom 2. Januar 2015, die Gründe für die angenommene Unzulässigkeit zu benennen, bevor die Klägerin weiteren Aufwand für die Erarbeitung kostenträchtiger Gutachten auf sich nehme.
Mit am 21. Januar 2015 abgesandtem Bescheid wies die Beklagte den Bauantrag wegen Unvollständigkeit der Bauvorlagen zurück, hob diesen Bescheid aber auf die Klage der Klägerin hin in einem gerichtlichen Vergleich vom 16. April 2015 wieder auf (Az.).
Mit Schreiben vom 10. August 2015 nahmen die Prozessbevollmächtigten der Klägerin Bezug auf ein Gespräch vom 13. April 2015, in dem die Beteiligten vereinbart hätten, sich über den Inhalt des Feststellungsbescheids und seine Bedeutung für den zwischenzeitlich gestellten Bauantrag zu verständigen, um die schwebenden Rechtsstreitigkeiten aus der Welt zu schaffen. Sie führten aus, dass sie zwischen dem erteilten Vorbescheid und dem Bauantrag keinen Widerspruch sähen, insbesondere ergebe sich aus der im gerichtlichen Vergleich vorgesehenen Vergrößerung der zulässigen Verkaufsfläche um 100 m², dass sich auch der Baukörper verändern müsse und der mit dem Antrag auf Vorbescheid eingereichte Lageplan vom 3. Januar 2005 nicht Gegenstand des Vorbescheids geworden sei. Der geschlossene Vergleich wäre nicht vollziehbar, wenn trotz der vergrößerten Verkaufsfläche alle Maßvorgaben des Antrags auf Vorbescheid unverändert bleiben müssten. Sie regten an, die Beklagte möge feststellen, dass der gestellte Bauantrag dem Inhalt des Vorbescheids vom 14. Dezember 2009 und des gerichtlichen Vergleichs entspreche. Die Erstellung aufwändiger und kostenträchtiger Gutachten, wie die Beklagte sie zur Vervollständigung des Bauantrags verlange, sei erst sinnvoll, wenn die Beteiligten hinsichtlich des Inhalts des Vorbescheids und des Bauantrags Übereinstimmung erzielt hätten.
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2015 teilte die Beklagte mit: Im Sinne einer effizient und effektiv arbeitenden Bauaufsicht habe sie auf die Vollständigkeit der Anträge zu achten. Es liege im wirtschaftlichen Risiko des Antragstellers, für die Vervollständigung der Bauvorlagen in Vorleistung zu treten. Die Beklagte habe der Klägerin bereits erheblichen Raum für die informelle Erörterung von Einzelfragen gegeben. Der Wunsch, über bestehende Genehmigungshindernisse abschließende Klarheit zu erlangen, könne „jetzt nicht noch weiter ausufernd erfüllt werden“. Die Klägerin erhalte letztmalig eine Frist bis zum 15. Mai 2016, um zu ihrem Bauantrag eine eindeutige Betriebsbeschreibung, eine Immissionsprognose im Einklang mit den Nutzungszeiten nach Betriebsbeschreibung zu den Auswirkungen auf die umliegende Wohnbebauung, eine Untersuchung zum Rücksichtnahmegebot hinsichtlich des genannten Störfallbetriebs, eine Bescheinigung über die geprüfte Statik, einen Wärmeschutznachweis, ein Bodengutachten wegen Altlastenverdachts und einen aktualisierten Lageplan vorzulegen.
Mit Schreiben vom 17. Mai 2016 beantragte die Klägerin Fristverlängerung bis zum 31. August 2016.
Mit am 20. Mai 2016 abgesandtem Bescheid wies die Beklagte den Bauantrag wegen Unvollständigkeit zurück. Die Klägerin habe die fehlenden Unterlagen trotz ausreichender Fristsetzung nicht vorgelegt. Es fehlten: eine Bescheinigung nach § 12 Abs. 1 Sachverständigenverordnung über die geprüfte Statik, eine sachverständige Stellungnahme, aus der hervorgehe, dass das Vorhaben auch im Hinblick auf den Störfallbetrieb , in dessen Achtungsabstand es liege, nach § 15 Abs. 1 Baunutzungsverordnung – BauNVO – bzw. nach § 34 Baugesetzbuch – BauGB – unbedenklich sei, sowie eine Immissionsprognose im Hinblick auf das nach § 15 Abs. 1 BauNVO gegenüber der umliegenden Wohnbebauung zu wahrende Rücksichtnahmegebot. Der Antrag auf Fristverlängerung sei „unbegründet“. Es sei weder nachvollziehbar, ob die Erstellung der fehlenden Bauvorlagen bereits in Arbeit sei, noch ob die Klägerin die Frist bis zum 31. August 2016 werde einhalten können. § 72 Abs. 1 Satz 2 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – BauO NRW – sehe keine Nachfristen für die Ergänzung von Bauvorlagen vor, sondern stelle es in die Verantwortung des Bauherrn, vollständige Anträge einzureichen. Die Beklagte habe den privaten Belangen der Klägerin bisher bereits in hohem Maße Rechnung getragen. Eine Fristverlängerung zur Vervollständigung des Bauantrags sei nicht angemessen.
Am 22. Juni 2016 hat die Klägerin Klage erhoben und die Aufhebung des Zurückweisungsbescheides sowie die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der Baugenehmigung beantragt. Ihr Verpflichtungsbegehren hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen. Zur Begründung des verbliebenen Anfechtungsbegehrens trägt sie vor: Es sei nicht ersichtlich, warum die Beklagte eine sachverständige Untersuchung in Bezug auf das Störfallrecht fordere. Dem Bauvorhaben stünden keine störfallrechtlichen Bedenken entgegen. Die Seveso-III-Richtlinie (RL 2012/18/EU) vom 4. Juli 2012 solle – ebenso wie die zum 1. Juni 2015 durch sie ersetzte Seveso-II-Richtlinie (RL 96/82/EG) – unter anderem gewährleisten, dass zwischen Betrieben mit Störfallpotenzial und näher definierten schutzbedürftigen (auch baulich genutzten) Gebieten ein angemessener Abstand bestehe. Der Bundesgesetzgeber habe die Richtlinienvorgaben im Jahr 1998 in § 50 Bundes-Immissionsschutz-Gesetz (BImSchG) normiert. Nach den Urteilen des europäischen Gerichtshofs vom 15. September 2011 (C-53/11) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2012 (4 C 11/11) sei die Richtlinie dahin auszulegen, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, langfristig dem Erfordernis der Wahrung angemessener Abstände zwischen einem Störfallbetrieb und öffentlich genutzten Gebäuden Rechnung zu tragen, auch von Baugenehmigungsbehörden bei gebundenen Entscheidungen über die Zulassung von Vorhaben zu beachten sei. Die Prüfung habe im Rahmen des Rücksichtnahmegebots zu erfolgen. Welcher Abstand im Einzelfall als angemessen anzusehen sei, sei von den Genehmigungsbehörden und Gerichten jeweils im Einzelfall anhand aller relevanten störungsspezifischen Faktoren festzulegen. Der festgelegte Abstand sei dann nicht als striktes Verschlechterungsverbot zu verstehen. Vielmehr könne die Genehmigungsbehörde ein grundsätzlich schutzwürdiges Objekt auch bei Unterschreitung des Mindestabstandes genehmigen, wenn hierfür überwiegende soziale, ökologische oder wirtschaftliche Belange sprächen. Die Genehmigungsbehörde müsse deshalb zunächst ermitteln, welcher Abstand angemessen sei und ob das geplante Vorhaben diesen Abstand einhalte. Sei der angemessene Abstand unterschritten, müsse sie im nächsten Schritt prüfen, ob die Unterschreitung im Einzelfall vertretbar sei. Diese Risikoabschätzung werde in der Regel nicht ohne Heranziehung von technisch-fachlichem Sachverstand möglich sein. Das von ihr zur Genehmigung gestellte Vorhaben befinde sich aber außerhalb des von der Beklagten im Schreiben vom 3. März 2015 mit 200 m angegebenen Achtungsabstands, nämlich in einer Entfernung von ca. 300 m von dem benannten Störfallbetrieb. Dass die Beklagte in Bezug auf den in Rede stehenden Störfallbetrieb von einem Achtungsabstand von 200 m ausgehe, ergebe sich auch ausdrücklich aus der Begründung zum Bebauungsplan Nr. , Teilplan A „D. -Park T1.------straße “. Warum die Beklagte gleichwohl ein Störfallgutachten verlange, sei nicht nachvollziehbar. Dies gelte umso mehr, als die Beklagte – wie auch die Bezirksregierung im Genehmigungsverfahren ausgeführt habe – mit dem „“ an der X.-------straße bereits einen Lebensmitteldiscountmarkt genehmigt habe, der sich im gleichen Abstand zu dem Chemieunternehmen befinde.
Auch für die Forderung einer Immissionsprognose fehle die Rechtsgrundlage. § 15 BauNVO könne nicht herangezogen werden, da die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens bereits durch den Vorbescheid vom 14. Dezember 2009 geklärt sei. In dem die Beklagte das Vorhaben in diesem Vorbescheid für planungsrechtlich zulässig erklärt habe, habe sie auch entschieden, dass die Belange des Immissionsschutzes eingehalten würden. Gleichwohl sei die Klägerin bereit, eine Immissionsprognose beizubringen. Dies werde jedoch noch einige Zeit in Anspruch nehmen.
Schließlich habe die Beklagte das ihr mit der Soll-Regelung in § 72 Abs. 1 S. 2 BauO NRW eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt, denn die Zurückweisung des Bauantrags führe zu einer unverhältnismäßigen Belastung der Klägerin. Ihre Rechtsposition werde erheblich beeinträchtigt, weil mit der Zurückweisung der Verlust der planungsrechtlich gesicherten Rechtsposition einhergehe, die sich aus dem Vorbescheid vom 14. Dezember 2009 ergebe. Den Bauantrag habe die Klägerin vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des Vorbescheids eingereicht. Soweit die Beklagte im Zurückweisungsbescheid ausführe, die Klägerin könne jederzeit einen neuen Bauantrag stellen, verkenne sie, dass dem neuen Bauantrag wegen Ablaufs der Gültigkeitsdauer des Vorbescheids vom 14. Dezember 2009 die Festsetzungen des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. „X.-------straße /N. X1. “ entgegenstünden. Gründe, die einen derart gewichtigen Eingriff in die Rechte der Klägerin rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich.
Die Klägerin beantragt,
den Zurückweisungsbescheid der Beklagten vom 17. Mai 2016, der Klägerin zugestellt am 23. Mai 2016, Az. , aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Zurückweisung des Bauantrags beruhe auf § 72 Abs. 1 S. 2 BauO NRW. Die dem Bauantrag beigefügten Bauvorlagen entsprächen nicht den Vorgaben der BauPrüfVO NRW.

Entscheidungsgründe:
Die verbliebene Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.
Der Zurückweisungsbescheid der Beklagten vom 17. Mai 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –). Er ist aufzuheben, womit das Baugenehmigungsverfahren wiederauflebt.
Die Zurückweisung des Bauantrags entspricht nicht § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Nach dieser Vorschrift soll die Bauaufsichtsbehörde den Bauantrag zurückweisen, wenn die Bauvorlagen unvollständig sind oder erhebliche Mängel aufweisen.
Dabei begegnet es bereits Bedenken, ob im Hinblick auf die von der Beklagten als fehlend gerügten Unterlagen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW erfüllt sind.
Gemäß § 69 Abs. 1 S. 1 BauO NRW ist es im Baugenehmigungsverfahren Sache des Antragstellers, den Bauantrag mit allen für seine Bearbeitung sowie für die Beurteilung des Bauvorhabens erforderlichen Unterlagen (Bauvorlagen) in ausreichender Zahl bei der Bauaufsichtsbehörde einzureichen.
Zu den für die Bearbeitung und Beurteilung des Bauantrags der Klägerin erforderlichen Unterlagen zählen jedenfalls nicht die von der Beklagten geforderten Gutachten zum Störfallrecht und zur Immissionsprognose. Beide dienen der Beurteilung der planungsrechtlichen Zulässigkeit, die die Beklagte bereits mit dem Vorbescheid vom 14. Dezember 2009 wirksam erklärt hat.
Den Anforderungen, die Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG bzw. Art 13 Abs. 2 der Richtlinie 2012/18/EU in der durch den Europäischen Gerichtshof erfahrenen Auslegung,
vgl. EuGH, Urteil vom 15. September 2011 – Rs. C-53/10 –, juris,
an die Zulassung von Vorhaben in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs stellt, ist im Baugenehmigungsverfahren planungsrechtlich zu berücksichtigen. Denn das bauplanungsrechtliche Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme erlaubt und gebietet bei richtlinienkonformer Auslegung die in der Richtlinie geforderte abwägende Gegenüberstellung von störfallspezifischen und nicht störfallspezifischen, insbesondere "sozioökonomischen" Faktoren, um auf dieser Grundlage entscheiden zu können, ob im Einzelfall ein Unterschreiten des eigentlich erforderlichen "angemessenen" Abstands ausnahmsweise vertretbar ist. Eine Vorhabenzulassung ist danach abzulehnen, wenn die zu berücksichtigenden nicht störfallspezifischen Faktoren den Rahmen der im Rücksichtnahmegebot abgebildeten gegenseitigen Interessenbeziehung überschreiten und das Vorhaben deshalb einen Koordinierungsbedarf auslöst, der nur im Wege einer förmlichen Planung bewältigt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2012 – 4 C 11/11 –, juris Rn. 26 ff. = BVerwGE 145, 290; Uechtritz/Farsbotter, BauR 2015, 1919 (1920).
Auch die Immissionsprognose für das zur Genehmigung gestellte Vorhaben betrifft im Rahmen des Rücksichtnahmegebots nach § 15 Abs. 1 BauNVO die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit. Danach kann ein Vorhaben, das in einem bestimmten Baugebiet nach den dafür einschlägigen Bestimmungen der Baunutzungsverordnung grundsätzlich zulässig wäre, im Einzelfall gleichwohl unzulässig sein, wenn beispielsweise Belästigungen oder Störungen von ihm ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind. In diesem Zusammenhang spielen auch die prognostizierten verkehrlichen Auswirkungen eines Vorhabens eine maßgebliche Rolle. So gehören beispielsweise zu den Kriterien, die einen Gewerbebetrieb hinsichtlich seiner Gebietsverträglichkeit qualifizieren, auch die Störungen, die von dem mit ihm typischerweise verbundenen Zu- und Abgangsverkehr ausgehen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1990 – 4 B 121/90 –, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2004 – 10 A 558/02 –, juris Rn. 61.
Einer Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens – und damit der Vorlage entsprechender Gutachten – bedurfte es im vorliegenden Baugenehmigungsverfahren nicht (mehr), weil die Beklagte die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens bereits mit dem Vorbescheid vom 14. Dezember 2009 erklärt hat, an den sie gebunden ist. Insoweit wird auf die Ausführungen im Urteil vom heutigen Tag (Seite 10 ff. des Entscheidungsabdrucks) verwiesen.
Im Hinblick auf den von der Beklagten geforderten Standsicherheitsnachweis trifft die Klägerin zwar grundsätzlich eine Vorlagepflicht. Diese Pflicht musste sie bisher aber nicht erfüllen, weil sie sich mit dem Bauantrag verpflichtet hat, den Nachweis vor Erteilung der Baugenehmigung nachzureichen.
Die Klägerin hat eine Verkaufsstätte mit mehr als 700 m2 Verkaufsfläche im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BauO NRW zur Genehmigung gestellt, für die nicht das vereinfachte Genehmigungsverfahren gilt. Deshalb ist der Standsicherheitsnachweis (§ 8 BauPrüfVO) nicht gemäß § 68 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BauO NRW erst spätestens bei Baubeginn zu erbringen, sondern nach § 11 Abs. 1 BauPrüfVO grundsätzlich bereits mit dem Bauantrag. Indes bedarf es der Vorlage bereits mit dem Bauantrag nach § 11 Abs. 2 BauPrüfVO nicht, wenn der Bauherr sich bei Bauantragstellung verpflichtet, den Nachweis vor Erteilung der Baugenehmigung nachzureichen. In diesem Fall ist die Vorlage bereits mit dem Bauantrag nicht erforderlich und die Bauvorlagen sind jedenfalls so lange nicht unvollständig, wie die Erteilung der Baugenehmigung (noch) nicht in Aussicht steht.
Die Klägerin hat in ihrem Bauantrag erklärt, den Nachweis zur Standsicherheit – geprüft durch einen staatlich anerkannten Sachverständigen – nachzureichen. Dies war (noch) nicht erforderlich, weil die Erteilung der Baugenehmigung durch die Beklagte nicht in Aussicht stand. Die Beklagte hatte im Gegenteil mit Schreiben vom 10. November 2014 erklärt, dass sie das Vorhaben materiell-rechtlich für nicht genehmigungsfähig halte.
Die Zurückweisung des von der Klägerin gestellten Bauantrags erweist sich zudem auf Rechtsfolgenseite als fehlerhaft. Die Beklagte wäre gehalten gewesen, von der Zurückweisung abzusehen.
Auf Rechtsfolgenseite begründet die Soll-Vorschrift in § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW für den Regelfall die Pflicht der Bauaufsichtsbehörde, mangelhafte Bauanträge ohne Prüfung des materiellen Rechts zurückzuweisen. Die Vorschrift dient der Effektivität der Verwaltung und der Verfahrensbeschleunigung. Sie soll der Behörde die Konzentration ihrer personell und sachlich beschränkten Mittel auf diejenigen Bauvorlagen erlauben, denen richtige und vollständige Unterlagen beigefügt sind. Systematisch steht sie im Zusammenhang mit der ebenfalls der Verfahrensbeschleunigung dienenden Regelung in § 72 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW, die die Bauaufsichtsbehörde zur Vorprüfung des Bauantrags innerhalb einer Woche nach Eingang verpflichtet. Der Soll-Charakter der Regelung hat zur Folge, dass nur in atypischen Fällen trotz unvollständiger oder erheblich mangelhafter Bauvorlagen von einer Zurückweisung abzusehen ist.
Vgl. Böddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, Stand: Dezember 2015, § 72 Rn. 12; Wenzel, in: Gädtke/Czepuk/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, 12. Auflage 2011, § 72 Rn. 62 ff.
Atypisch und deshalb von der Rechtsfolgenanordnung einer Soll-Vorschrift nicht erfasst, sind vornehmlich solche Sachverhalte, die zwar vom Tatbestand der Norm, nicht aber von der gesetzlichen Zweckbestimmung erfasst sind. Es müssen besondere Umstände vorliegen, die den Eintritt der für den Regelfall vorgesehenen Rechtsfolge nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes ausnahmsweise unangemessen erscheinen lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 1987 – 1 C 29/84 –, juris Rn. 59 = BVerwGE 77, 164 (180).
Solche Umstände liegen hier vor.
Offenkundig sah sich die Beklagte bereits aufgrund der eingereichten Bauvorlagen in der Lage, die materielle Rechtslage zu prüfen. Sie ist in diese Prüfung eingestiegen und hat die Klägerin daraufhin über die ihrer Ansicht nach bestehende materiell-rechtliche Unzulässigkeit des zur Genehmigung gestellten Vorhabens informiert, über die die Beteiligten sich seitdem auseinandersetzen. In diesem Fall ist die Entlastungsfunktion der Zurückweisung nach § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW aufgrund einer nur formellen Prüfung nicht mehr erfüllbar. Die Klägerin gleichwohl, zumal während Verhandlungen über die materielle Rechtmäßigkeit des Vorhabens schweben, unter Fristsetzung zur Vorlage ausstehender Unterlagen aufzufordern und den Bauantrag noch während der Verhandlungen wegen Nichtvorlage dieser Unterlagen abzulehnen, ist nach dem Gesetzeszweck der Effektivität der Verwaltung durch bereits anfängliche Vermeidung einer materiell-rechtlichen Prüfung unangemessen.
Vgl. i.E. Hartmann, in: Schönenbroicher/Kamp, BauO NRW, 2012, § 72 Rn. 4.
Dies gilt umso mehr als der Ausgang dieser Verhandlungen wesentlich von der Wirksamkeit und dem Inhalt des der Klägerin erteilten Vorbescheids einschließlich der im zum Zeitpunkt der Zurückweisungsentscheidung anhängigen Klageverfahren zu klärenden Frage abhing, ob die Beklagte den Inhalt des der Klägerin erteilten Vorbescheids mit dem Feststellungsbescheid nachträglich in der erfolgten Weise bestimmen konnte.
Die von der Beklagten vorgenommene Nachforderung der fehlenden Unterlagen bei gleichzeitigem Hinweis auf die (von der Behörde angenommene) materielle Unzulässigkeit erweist sich zudem als widersprüchlich und auch deshalb unangemessen. Die Vorlage weiterer Unterlagen ist für einen Bauherrn sinnlos, wenn aufgrund einer (vorangegangenen) Mitteilung der Bauaufsichtsbehörde mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass der Bauantrag auch bei Vorlage der nachgeforderten Unterlagen erfolglos sein wird. Den Bauherrn gleichwohl unter Fristsetzung zur Vorlage von Unterlagen aufzufordern und den Bauantrag wegen der Nichtvorlage zurückzuweisen, verstößt gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens, dessen Geltung auch im öffentlichen Recht anerkannt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1974 – III C 115.71 –, juris Rn. 18 = BVerwGE 44, 339; vgl. außerdem BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1967 – VII C 18.66 –, juris Rn. 15 = BVerwGE 27, 181, zum sinnlosen und deshalb entbehrlichen Vorverfahren nach § 68 VwGO, wenn das Verhalten der Widerspruchsbehörde mit großer Wahrscheinlichkeit erwarten lässt, dass ein Widerspruch erfolglos sein würde. Diese Rechtsprechung zeigt, dass – auch unabhängig von einem widersprüchlichen Verhalten der Behörde – ein Gebot, das vom Bürger von vorneherein Sinnloses verlangt, Bedenken begegnet.
Auch vom Gesetzeszweck der Verfahrensbeschleunigung ist die Zurückweisung wegen unvollständiger Bauvorlagen nicht erfasst, wenn seit Eingang und Vorabprüfung des Bauantrags innerhalb der Wochenfrist des § 72 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW erhebliche Zeit vergangen ist. Die Erheblichkeitsschwelle ist bei den hier verstrichenen rund dreieinhalb Jahren jedenfalls überschritten.
Vgl. in diesem Sinne auch Ziffer 72.12 der Verwaltungsvorschrift zur Landesbauordnung (RdErl. des Ministeriums für Städtebau, Wohnen, Kultur und Sport vom 12. Oktober 2000 – II A 3 – 100/85, MBl. NRW, Ausgabe 2000 Nr. 71 vom 23. November 2000, S. 1431 bis 1512). Neben der Bindungswirkung für den Regelfall weist die Vorschrift auf den sachlichen und zeitlichen Zusammenhang zur einwöchigen Vorprüfung der Unterlagen nach § 72 Abs. 1 S. 1 BauO NRW hin, wonach die Zurückweisung „in der Regel (…) unmittelbar nach der sog. Vorprüfung“ vorgenommen werden sollte. Zwar sei eine Zurückweisung des Bauantrags nach Ablauf der Wochenfrist nicht ausgeschlossen, wenn sich die Unvollständigkeit oder Mangelhaftigkeit der Vorlagen erst im Laufe der weiteren Prüfung herausstelle. Eine Zurückweisung zu einem wesentlich späteren Zeitpunkt „dürfte“ aber „nur schwer vermittelbar sein“.
Schließlich unterscheidet sich die vorliegende Interessenlage von der des Regelfalls einer Zurückweisung dadurch, dass die Zurückweisung des Bauantrags der Klägerin vom 4. Dezember 2012 auch Auswirkungen auf die materielle Rechtslage hat. Die Fortwirkung des der Klägerin am 14. Dezember 2009 erteilten, bis zum 14. Dezember 2012 verlängerten Bauvorbescheids beruht auf dem am 4. Dezember 2012 eingegangenen Bauantrag. Durch den Bauvorbescheid ist – wie im Verfahren geklärt – die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens bereits beschieden. Bei einem neuen Bauantrag wäre sie – unter den veränderten Bedingungen des inzwischen in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. „X.-------straße /N. X1. “ – neu zu prüfen. Aufgrund dieser Gesamtumstände des Einzelfalls weicht die vorliegende Konstellation wesentlich vom Regelfall der Zurückweisung eines unvollständigen Bauantrags ab, in dem die Beschwer des Bauantragstellers durch eine Zurückweisung nach § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW gering ist, weil er jederzeit einen erneuten (dann hoffentlich vollständigen) Bauantrag stellen kann, dessen Erfolgsaussichten von der vorangegangenen Zurückweisung des Erst-antrags unbeeinflusst sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 2, Abs. 1 Satz 3 VwGO. § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO kann im Rahmen richterlichen Ermessens auch angewandt werden, wenn der Kläger die Klage bis auf einen geringfügigen Teil zurücknimmt und im Übrigen obsiegt. Die Klagerücknahme ist ein Fall freiwilligen Unterliegens.
Vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 155 Rn. 12.
Die Klägerin obsiegt zu einem geringfügigen Teil, da die erfolgreiche Anfechtungsklage gegen den Zurückweisungsbescheid lediglich zur Fortführung des Baugenehmigungsverfahrens führt und mit der Verpflichtungsklage bereits das Ziel dieses Verfahrens begehrt wurde. Die erheblich unterschiedliche Bedeutung dieser beiden Begehren kommt auch in der Streitwertfestsetzung zum Ausdruck. Insoweit wird auf die Begründung im anliegenden Streitwertbeschluss verwiesen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 Baugesetzbuch
§ 15 BauNVO
§ 8 BauPrüfVO
§ 68 VwGO
§ 709 ZPO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 15 Abs. 1 Baunutzungsverordnung
§ 15 Abs. 1 BauNVO
§ 72 Abs. 1 S. 2 BauO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 69 Abs. 1 S. 1 BauO NRW
§ 15 Abs. 1 BauNVO
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BauO NRW
§ 68 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BauO NRW
§ 11 Abs. 1 BauPrüfVO
§ 11 Abs. 2 BauPrüfVO
§ 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 72 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 72 Abs. 1 S. 1 BauO NRW
§ 155 Abs. 2, Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 S. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 145, 290
BVerwGE 77, 164
BVerwGE 44, 339
BVerwGE 27, 181
10 D 127/07
4 C 11/11
4 B 121/90
10 A 558/02
1 C 29/84
III C 115.71
VII C 18.66