Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-12-22, Aktenzeichen 1 L 3648/00
ECLI: ECLI:DE:VGD:2000:1222.1L3648.00.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 4.000,00 DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 29. November 2000 gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage gegen das Hausverbot des Antragsgegners vom 22. November 2000 wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Nach § 80 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) haben Klage und Widerspruch grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt allerdings u.a. nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO dann, wenn wie hier die sofortige Vollziehung von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, im öffentlichen oder überwiegenden Interesse eines Beteiligten besonders angeordnet wird. In diesem Fall kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei der Entscheidung darüber, ob die Vollziehung ausgesetzt und die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage wiederhergestellt werden soll, hat das Gericht den voraussichtlichen Erfolg des eingelegten Rechtsbehelfs mit zu berücksichtigen. Erweisen sich der Widerspruch oder die Klage bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Überprüfung als offensichtlich begründet, ist ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung zu verneinen. Können die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs nicht mit der erforderlichen Sicherheit beurteilt werden, erweist er sich also weder als offensichtlich begründet noch als offensichtlich unbegründet, ist eine Interessenabwägung im weiteren Sinne vorzunehmen. Führt die Abwägung des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung mit dem Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung dazu, dass das öffentliches Interesse als schutzwürdiger anzuerkennen ist, ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung gerechtfertigt; anderenfalls ist die aufschiebende Wirkung des eingelegten Rechtsbehelfs wiederherzustellen.
Nach diesen Maßstäben hat das Begehren des Antragstellers keinen Erfolg, weil sich die angegriffene Verfügung bei der hier allein möglichen summarischen Prüfung weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig erweist und die sodann erforderliche Abwägung der widerstreitenden Interessen zu Lasten des Antragstellers ausfällt.
Der Erlass eines Hausverbots für kommunale Einrichtungen findet, jedenfalls soweit es sich - wie hier - gegen außerhalb der Gemeindeverwaltung stehende Personen richtet, seine Rechtsgrundlage in dem Hausrecht an den im Verwaltungsgebrauch stehenden Gebäuden. Das Hausrecht ist Voraussetzung dafür, dass die Gemeinde die ihr von der Rechtsordnung zugewiesenen materiellen Verwaltungsaufgaben sachgemäß erfüllen kann, und zugleich Mittel zur Gewährleistung und Aufrechterhaltung eines dafür notwendigen geordneten Dienstbetriebs. In diesem Sinne ist das Hausrecht als Annex der dem Hoheitsträger zugewiesenen Sachaufgaben anzusehen.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteile vom 14. Oktober 1988 - 15 A 188/86 -, NWVBl. 1989, 91, und vom 26. April 1990 - 15 A 864/88 -, NWVBl. 1990, 296 (297).
Inhaber des Hausrechts ist der Hoheitsträger, wobei die aus dem Hausrecht fließenden Befugnisse grundsätzlich durch die Behördenleitung ausgeübt werden. Das Hausrecht einer Gemeinde übt also regelmäßig der (Ober-)Bürgermeister aus, der die Gemeinde nach außen vertritt (§ 63 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen [GO NW]).
OVG NRW, Urteil vom 26. April 1990 - 15 A 864/88 -, NWVBl. 1990, 296 (297 f.).
Hiernach war der Antragsgegner als gesetzlicher Vertreter der Landeshauptstadt für den Erlass des angegriffenen Hausverbots zuständig, zumal er auch das Hausrecht der Gemeinde in den Sitzungen des Rates ausübt (§ 51 Abs. 1 GO NW).
Der angegriffene Bescheid ist in formeller Hinsicht auch nicht deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil der Antragsteller vor dem Erlass des Hausverbots nicht nach § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG. NRW.) angehört worden ist. Der hierdurch begründete Mangel dürfte nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. NRW. dadurch geheilt worden sein, dass der Antragsgegner das Vorbringen des Antragstellers im vorliegenden Verfahren zur Kenntnis genommen und sich hiermit in seiner Antragserwiderung in der Sache auseinander gesetzt hat. Die Heilung eines Anhörungsmangels nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. NRW. setzt - wie auch die Anhörung nach § 28 VwVfG. NRW. selbst - nicht voraus, dass die Behörde zu jedem einzelnen Argument des Betroffenen explizit Stellung nimmt.
Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl., § 28 Rdn. 16, 40.
Die angegriffene Verfügung ist auch in materieller Hinsicht nicht offensichtlich rechtswidrig.
Hausrechtliche Maßnahmen und damit auch die Erteilung eines Hausverbots durch die Gemeinde kommen dann in Betracht, wenn eine Gefährdung oder eine Störung des ordnungsgemäßen Betriebs und/oder des Widmungszwecks der öffentlichen Einrichtung vorliegt, für die die Maßnahme ausgesprochen werden soll.
OVG NRW, Urteile vom 12. Februar 1963 - II A 840/62 -, OVGE 18, 251 (252), und vom 14. Oktober 1988 - 15 A 188/86 -, NWVBl. 1989, 91.
Liegen diese Voraussetzungen vor, steht der Erlass des Hausverbots im pflichtgemäßen Ermessen des Hoheitsträgers, das nur in dem von § 114 VwGO vorgegebenen Rahmen der gerichtlichen Überprüfung unterliegt.
Ob die Voraussetzungen für den Erlass eines Hausverbots hier vorliegen, kann mit den im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zur Verfügung stehenden Mitteln nicht abschließend beurteilt werden. Zwar wäre der von dem Antragsgegner angenommene Sachverhalt, die versuchte Nötigung eines Pressefotografen aus Anlass von Fotoaufnahmen bei einer Ratssitzung, eine schwer wiegende Störung des ordnungsgemäßen Betriebs im Rathaus. Auch spricht vieles dafür, dass sich der von der Behörde zu Grunde gelegte Sachverhalt, soweit es um den allein maßgeblichen Vorfall im Rathaus geht, im Wesentlichen als richtig erweist; die Erwägungen, mit denen der Antragsteller der Darstellung des Antragsgegners entgegengetreten ist, erscheinen wenig überzeugend. Eine abschließende Klärung des Sachverhaltes ist gleichwohl ohne die Vernehmung der Beteiligten an den damaligen Geschehnissen nicht möglich. Eine solche Beweisaufnahme aber ist dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.
Auch im Hinblick auf die Ermessenserwägungen des Antragsgegners erweist sich der angegriffene Bescheid nicht als offensichtlich rechtswidrig. Nach § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht die Ermessensentscheidung einer Behörde im Hinblick auf die Frage, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Dass die Ermessenserwägungen in der Verfügung vom 22. November 2000 diese Grenzen offenkundig überschritten hätten, kann nicht festgestellt werden.
Maßgeblich für die Entscheidung über den Erlass eines Hausverbots und ggfs. über dessen Dauer ist eine Abwägung der Interessen des Betroffenen mit den Interessen der Allgemeinheit an dem Schutz vor den Gefahren, denen das Hausverbot entgegenwirken soll. Leitet sich die angenommene Gefährdung aus einem Rechtsverstoß in der Vergangenheit ab, kommt es insoweit auch auf die Wahrscheinlichkeit der Wiederholung eines vergleichbaren Ereignisses an. Die Wiederholungsgefahr wird aber nicht nur durch die Umstände der konkreten Störung, sondern auch durch Merkmale in der Person des Störers bestimmt. Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner im Rahmen seiner Ermessensbetätigung berücksichtigt, dass gegen den Antragsteller schon zuvor einmal - wenn auch im Jahr 1993 - ein Hausverbot verhängt worden ist, das Bestandskraft erlangt hat. Ebenso wenig ist es sachwidrig, wenn der Antragsteller berücksichtigt hat, dass der Antragsteller wegen der Verbreitung Gewalt verherrlichender Texte verurteilt worden ist. Dass dies unzutreffend wäre, hat der Antragsteller nicht geltend gemacht.
Soweit der Antragsgegner im Rahmen seiner Ermessenserwägungen auch auf die (behauptete) rechtsextremistische Gesinnung und verfassungsfeindliche Einstellung des Antragstellers abgestellt hat, führt dies ebenso wenig dazu, dass der Bescheid als offensichtlich rechtswidrig zu qualifizieren wäre. Angesichts der differenzierten Antworten in Rechtsprechung und Literatur auf die Frage, ob und in welchem Rahmen dieser Gesichtspunkt bei Verwaltungsentscheidungen herangezogen werden darf,
vgl. etwa Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 27. Juni 1962 1 BvR 486/59 -, BVerfGE 13, 46 (49), zu Einschränkungen von Art. 3 Abs. 3 Grundgesetz (GG) bei verfassungsfeindlichen Bestrebungen; Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 15. Februar 1980 - 7 B 18/80 -, NJW 1980, 1863 (1864), zu der Frage der Überlassung von Universitätsräumlichkeiten an einen Studentenverband, dem verfassungsfeindliche Tätigkeiten zugeschrieben wurden; Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 14. Februar 1997 1 K 9318/96 -, zu § 15 Abs. 2 Gesetz über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen (Verfassungsschutzgesetz Nordrhein-Westfalen - VSG NW -); zu Einschränkungen von Art. 3 Abs. 3 GG auch Gubelt, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, 5. Aufl., Art. 3 Rdn. 102; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Band 1, 4. Aufl., zu Art. 3 Abs. 3 Rdn. 379,
könnte die Klärung, ob dieser Gesichtspunkt hier in zulässiger Weise eingeführt worden ist, nur in einem Hauptsacheverfahren erfolgen. Dies gilt umso mehr, als es im Rahmen der Ermessenserwägungen auf eine Abwägung der widerstreitenden Interessen ankommt, und auch deshalb Erwägungen zur Motivation des Antragstellers bei dem Besuch des Rathauses und etwaige Hintergründe der ihm vorgeworfenen strafbaren Handlung nicht von vornherein als sachfremde Gesichtspunkte zu qualifizieren sind.
Ob dem Antragsteller tatsächlich verfassungsfeindliche Aktivitäten zuzuschreiben sind, wie der Antragsgegner unter Hinweis auf den Verfassungsschutzbericht des Landes Nordrhein-Westfalen (Zwischenbericht vom 26. Oktober 2000) angenommen hat, ist mit den Mitteln des vorliegenden Verfahrens ebenfalls nicht zu klären.
Aus denselben Gründen stellen auch die Ausführungen des Antragsgegners zu den weiteren, von ihm als "Provokationen" gewerteten Handlungen des Antragstellers und den Vorkommnissen im Zusammenhang mit der Sitzung des Ausländerbeirats keine offenkundig sachfremden Erwägungen dar. Dabei ist der Antragsgegners auch nicht etwa - unzutreffend - davon ausgegangen, der Antragsteller habe bei der Sitzung des Ausländerbeirates selbst fotografiert oder dies veranlasst. Der Bescheid stellt nicht auf ein unmittelbares Tätigwerden des Antragstellers ab. Die auch von dem Antragsteller nicht bestrittene Tatsache, dass dieser Vorfall sich im Zusammenhang mit seinem Besuch der Ausländerbeiratssitzung ereignet und einer seiner Begleiter fotografiert hat, und die Beteiligung des Antragstellers an weiteren, von dem Antragsgegner als Provokation empfundenen Vorfällen, sind aber nach den obigen Ausführungen für die Ermessensbetätigung des Antragsgegners nicht offensichtlich ohne Belang. Ihre Berücksichtigung führt mithin nicht dazu, den Bescheid als offensichtlich rechtswidrig zu qualifizieren.
Erweist sich die angegriffene Verfügung nach alledem weder hinsichtlich ihrer tatbestandlichen Voraussetzungen noch bezüglich der Ermessenserwägungen des Antragsgegners als offensichtlich rechtswidrig, kommt es für die Entscheidung über den Antrag auf die Bewertung der widerstreitenden Interessen durch das Gericht an, die hier zu Lasten des Antragstellers geht.
Das Interesse des Antragstellers, an öffentlichen Ratssitzungen teilzunehmen, ist durch § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NW geschützt. Neben dem objektivrechtlichen Ziel der Kontrolle des Gemeinderates durch die Öffentlichkeit dient diese Vorschrift auch dazu, dem interessierten Bürger einen unmittelbaren, persönlichen Eindruck von der Tätigkeit des Rates zu vermitteln. Einen hierüber hinausgehenden rechtlichen Schutz vermittelt § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NW allerdings nicht. Dem Informationsbedürfnis und ggf. -anspruch der Bürger wird durch die Regelungen zu der Veröffentlichung von Ratsbeschlüssen Rechnung getragen; zusätzlich wird dieses Informationsbedürfnis weitgehend durch die Berichterstattung in den Medien erfüllt. Der Wahrung privater, über die bloße Sitzungsteilnahme hinausgehender Interessen dient § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NW allenfalls mittelbar, da dem Betroffenen hierdurch nicht das Recht der aktiven Teilnahme an den Sitzungen verliehen wird, selbst wenn er seine Interessen oder Rechte berührt sieht.
Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, § 48 Anm. IV 2.
Zudem verbleiben ihm für den Fall, dass eine Ratsentscheidung ihn unmittelbar in seinen Rechten betreffen sollte, sämtliche sonstigen Verfahrensrechte, wie insbesondere das Anhörungsrecht nach § 28 VwVfG. NRW., und die entsprechenden materiellen Abwehrrechte.
Dieselben Erwägungen gelten für den Besuch sonstiger öffentlicher Veranstaltungen im Rathaus. Rechtsgrundlage für den Anspruch des Bürgers auf Teilnahme an derartigen Veranstaltungen ist § 18 Abs. 2 GO NW, wobei auch diese Vorschrift dem Einzelnen im Hinblick auf öffentliche Veranstaltungen nur einen Anspruch auf Teilnahme innerhalb der Kapazitätsgrenzen, nicht aber darüber hinausgehende Rechte verleiht.
Dem Interesse des Antragstellers an einem weiterhin ungehinderten Besuch des Rathauses steht das öffentliche Interesse an einem ungestörten Ablauf aller Veranstaltungen im Rathaus, insbesondere der Ratssitzungen entgegen. Dieses Interesse richtet sich nicht nur darauf, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Einrichtung in dem Sinne zu gewährleisten, dass Störungen der Tätigkeit des Hoheitsträgers selbst unterbleiben. Die Sicherstellung des ungestörten Ablaufs aller Veranstaltungen im Rathaus dient darüber hinaus auch der Wahrung der Rechte der übrigen Besucher öffentlicher Ratssitzungen und anderer Veranstaltungen, an diesen unbehelligt und ohne die Befürchtung, Straftaten ausgesetzt zu sein, teilnehmen zu können. Diese ebenfalls durch §§ 18 Abs. 2, 48 Abs. 2 Satz 1 GO NW gewährleisteten Rechte sonstiger Besucher stehen dem Recht des Antragstellers nicht nach. § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NW umfasst darüber hinaus das durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich abgesicherte Recht der Presse, über die öffentlichen Ratssitzungen zu berichten. Dabei ist zusätzlich in den Blick zu nehmen, dass die Pressefreiheit über den Schutz der Presse hinaus in dem hier relevanten Zusammenhang dem Zweck dient, die Öffentlichkeit über den Inhalt der Ratssitzungen und anderer öffentlicher Veranstaltungen im Rathaus zu informieren. Insoweit verstärkt die Presseberichterstattung das im Hinblick auf Ratssitzungen durch § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NW geschützte Teilhaberecht der Öffentlichkeit.
Unter Berücksichtigung dieser Interessenlage und des rechtlichen Schutzes der jeweiligen Interessen überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Hausverbots das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs. Würde der Antrag abgelehnt, erwiese sich die Verfügung im Hauptsacheverfahren aber als rechtswidrig, wäre der Antragsteller zwar rechtswidrig vorübergehend gehindert, an öffentlichen Sitzungen des Rates und anderen Veranstaltungen in den fraglichen Gebäuden teilzunehmen. Hierdurch wäre ihm aber lediglich die Möglichkeit genommen, sich einen unmittelbaren Eindruck von diesen Veranstaltungen zu verschaffen. Ihm bliebe jedoch weiterhin die Möglichkeit, sich über den Inhalt und Ablauf der Veranstaltungen durch andere Besucher, durch die Medien und/oder durch Veröffentlichungen des Antragsgegners selbst Kenntnis zu verschaffen. Ebenfalls unberührt blieben die ihm durch sonstige Vorschriften eingeräumten Rechte für den Fall einer Entscheidung etwa des Rates, die ihn unmittelbar in seinen Rechten berührte. Würde dem Antrag dagegen stattgegeben, erwiese sich die Verfügung im Hauptsacheverfahren aber als rechtmäßig, bestünde für die Dauer des Verfahrens die Gefahr, dass sich ein Vorfall wie für die Ratssitzung am 9. November 2000 angenommen wiederholt. Hierdurch wäre aber nicht nur der ungestörte Ablauf der jeweiligen Veranstaltung bedroht, sondern würde zugleich das Interesse anderer Besucher an der Ausübung ihrer Rechte und vor allem auch das Recht der Presse an einer ungehinderten Berichterstattung gefährdet. Der Umfang der insoweit gefährdeten Interessen und die Anzahl der insoweit potenziell betroffenen Personen, deren Interessen nicht weniger schutzwürdig sind als die des Antragstellers, führt dazu, das letztere hier zurücktreten, zumal die rechtlich geschützten Interessen des Antragstellers über eine bloße Teilnahme an der jeweiligen Veranstaltung nicht hinausgehen und für die Verwirklichung seiner anderweitig begründeten Rechte nicht von Bedeutung sind. Es ist eher dem Antragsteller zuzumuten, während der Dauer des Hauptsacheverfahrens von dem Besuch von Ratssitzungen und anderen Veranstaltungen im Rathaus abzusehen, selbst wenn sich die Verfügung als rechtswidrig erweisen sollte, als es sonstigen Besuchern einschließlich Vertretern der Presse zuzumuten wäre, sich einer etwaigen Gefährdung auszusetzen, und dem Antragsgegner zuzumuten wäre, die Gefahr einer erneuten Störung von öffentlichen Veranstaltungen im Rathaus hinzunehmen, erwiese sich die Verfügung als rechtmäßig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 Gerichtskostengesetz.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 28 VwVfG
§ 114 VwGO
§ 80 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung
§ 51 Abs. 1 GO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 18 Abs. 2 GO
§ 18 Abs. 2, 48 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 Gerichtskostengesetz
Art. 3 Abs. 3 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 3 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 13, 46
NJW 1980, 1863
15 A 188/86
15 A 864/88
II A 840/62
1 BvR 486/59
7 B 18/80
1 K 9318/96