Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-06-23, Aktenzeichen 16 E 1201/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:0623.16E1201.96.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluß wird geändert.
Der Verwaltungsrechtsweg ist zulässig.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der angefochtene Beschluß, durch den der Rechtsstreit an das Landgericht Düsseldorf verwiesen worden ist, ist zu ändern; denn die Voraussetzungen des § 17 a Abs. 2 Satz 1 GVG für eine Verweisung an das Zivilgericht liegen nicht vor. Für das vorliegende Klageverfahren ist gemäß § 40 VwGO der Verwaltungsrechtsweg gegeben.
Mit der Klage macht die Klägerin einen Anspruch auf Zuschuß zum Betrieb des Kindergartens in der K. Straße in K. in Höhe von 15.798,93 DM geltend. Hierüber ist abschlägig durch Bescheid des Beklagten vom 16. Dezember 1992 und durch seinen Widerspruchsbescheid vom 23. August 1993 entschieden worden. Da die Klägerin mit der Klage ausdrücklich die Aufhebung dieser Bescheide begehrt, spricht schon das für eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit.
Vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl. 1994, § 40 Rn. 8, 8b, 15.
Dem steht nicht entgegen, daß die Klägerin den Anspruch auf den geltend gemachten Zuschuß aus dem notariellen Vertrag zwischen ihr und der Gemeinde K. vom 31. Oktober 1977 (Urk. Rolle des Notars Dr. J. aus N. Nr. für ) herleitet. Dieser Vertrag enthält zwar eindeutig privat- rechtliche Elemente. Die Gemeinde K. verpflichtet sich zunächst darin, die Gebäude, nämlich den Kindergarten einschließlich der Nebenräume und Appartements, auf die Klägerin zu übertragen, und die Klägerin verpflichtet sich, "als Entschädigung für die ... Gebäulichkeiten einschließlich Inventar einen Betrag von 86.550,-- DM zu zahlen". Insoweit liegt eine ausschließlich zivilrechtliche Regelung vor. Die Klägerin verpflichtet sich des weiteren, den Kindergarten weiterzuführen, und die Gemeinde verpflichtet sich zur Gewährung eines jährlich Zuschusses zu den Betriebskosten des Kindergartens "in Höhe von mindestens 10 % des anerkannten Trägerdrittels" zuzüglich eines bestimmten "Verwaltungszuschusses" für die 4. und jede weitere Kindergartengruppe von je 0,5 % des anerkannten Trägerdrittels. Insoweit könnte eine öffentlich-rechtliche Regelung vorliegen, und zwar hinsichtlich der hier interessierenden Regelung des Zuschusses als eine öffentlich- rechtliche Zusage, einen solchen Zuschuß jedenfalls zu bewilligen. Selbst wenn man aber einen gemischt privat- rechtlichen/öffentlich-rechtlichen Vertrag annimmt, in dem alle Leistungen und Gegenleistungen in untrennbarem Zusammenhang stehen, und man der Meinung folgt, daß dann der gesamte Vertrag einheitlich entweder als privat-rechtlich oder als öffentlich-rechtlich zu behandeln ist,
vgl. hierzu z.B. BVerwG, Urteil vom 1. Februar 1980 - 4 C 40.77 -, NJW 1980, 2538, Urteil vom 1. Dezember 1989 - 8 C 44.88 -, NJW 1990, 1679; Bonk in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl. 1993, § 54 Rn. 36,
und man unter Berücksichtigung der gesamten Regelungen zum Ergebnis kommt, daß die privat-rechtlichen Regelungen deutlich überwiegen und öffentlich-rechtliche Regelungen nicht derart dominieren, daß sie den Vertrag zu einem öffentlich- rechtlichen machen, der Vertrag also insgesamt als zivil- rechtlich behandelt wird, hat dies für das vorliegende Klageverfahren nicht zur Folge, daß der Zivilrechtsweg gegeben wäre; denn das Klagebegehren darf nicht nur isoliert unter dem Blickwinkel des genannten Vertrages aus dem Jahre 1977 gesehen werden.
Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG entscheidet das Gericht des zulässigen Rechtsweges den Rechtsstreit unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten, d.h. das angerufene Gericht entscheidet den Rechtsstreit grundsätzlich umfassend, sofern der zu ihm beschrittene Rechtsweg auch nur für einen Klagegrund zulässig ist,
vgl. Kissel, Gerichtsverfassungsgesetz, 2. Aufl. 1994, § 17 Rn. 36.
Das Verwaltungsgericht ist daher gemäß § 83 Satz 1 VwGO iVm § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG für das vorliegende Klageverfahren sachlich zuständig; denn der geltend gemachte Anspruch kann sich auch aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften ergeben, so daß eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 VwGO vorliegt.
Die Gewährung von Zuschüssen für den Träger eines Kindergartens ist in Nordrhein-Westfalen jedenfalls seit dem Jahre 1972 bis heute öffentlich-rechtlich geregelt worden, und zwar zunächst durch das Kindergartengesetz (KgG) vom 21. Dezember 1971, GV NW S. 355, und später durch das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK - vom 29. Oktober 1991, GV NW S. 380. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall grundlegend von der Fallgestaltung, über die der 13. Senat des Hauses
durch Urteil vom 23. Mai 1990 - 13 A 1342/88 -, NJW 1991, 61,
entschieden hat, in der es darum ging, daß eine Kommune sich in einem Vertrag mit einer Zivilperson verpflichtet hatte, für die Dauer der Unrentabilität eines Krankenhauses, Schwesternwohnheimes und Altersheimes, zu deren Errichtung und Betreiben sich die Zivilperson ihrerseits verpflichtet hatte, einen jährlichen Zuschuß bis zur Höhe des Verlustes zu gewähren, und für die der 13. Senat den Zivilrechtsweg bestimmt hat.
Das Kindergartengesetz, in Kraft getreten am 1. Januar 1972 (§ 21 KgG), sah in seinem § 14 Abs. 2 Satz 1 seinerzeit vor, daß von den Betriebskosten der Träger des Kindergartens und die Erziehungsberechtigten je ein Drittel, das Jugendamt und das Land je ein Sechstel trugen. § 14 Abs. 3 KgG bestimmte außerdem, daß der Anteil des Erziehungsberechtigten am Aufkommen der Betriebskosten sich alle zwei Jahre um gleichmäßige Anteile verminderte und am 31. Dezember 1981 entfiel und daß diese Minderungsbeträge vom Jugendamt und vom Lande je zur Hälfte übernommen wurden.
Wenn auch in § 14 Abs. 2 Satz 1 KgG der Anteil des Jugendamtes zunächst auf ein Sechstel und in Verbindung mit Abs. 3 Satz 2 auf einen höheren Prozentsatz festgeschrieben war, so war das Jugendamt doch berechtigt, dem Träger einen höheren Zuschuß zu bewilligen.
Vgl. Pant, Kindergartengesetz Nordrhein-Westfalen, 9. Aufl. 1979, § 14 Erl. 3.
So ist dem Senat aus anderen Verfahren bekannt, daß Kommunen freiwillig 10 v.H. vom Trägeranteil übernahmen bzw. insoweit den Zuschuß erhöhten,
vgl. z.B. Senatsurteil vom 29. August 1994 - 16 A 1715/91 -.
Gewährte das Jugendamt einen höheren Zuschuß, als im Gesetz vorgesehen, war es allerdings unter Beachtung des § 8 JWG gehalten, beim Vorhandensein mehrerer Träger der freien Jugendhilfe unter Berücksichtigung ihrer Eigenleistung gleiche Grundsätze und Maßstäbe anzulegen.
Vgl. Pant aaO.
Dementsprechend hat sich die Gemeinde K. auch in dem genannten notariellen Vertrag ausdrücklich verpflichtet, für den Fall, daß sie anderen Kindergartenträgern günstigere Zuschußregelungen einräume, diese auch der Klägerin einzuräumen. Hierzu war sie - unbeschadet der Erklärung in dem genannten Vertrag - auch öffentlich-rechtlich verpflichtet.
Bei seiner Entscheidung über die Höhe des Zuschusses zu den Betriebskosten nach dem Kindergartengesetz hatte das Jugendamt der Gemeinde K. letztlich eine Ermessensentscheidung zu treffen und in diesem Rahmen die Zuschußpraxis gegenüber anderen Kindergartenträgern wie auch sonstige Umstände zu berücksichtigen. Als sonstiger Umstand kam die Verpflichtung gegenüber der Klägerin in dem genannten notariellen Vertrag in Betracht, die dazu führte, daß die Gemeinde K. ihren Zuschuß um ein Zehntel bzw. 10,5 % des sog. Trägerdrittels, also um 3,33 % bzw. 3,5 % der gesamten Betriebskosten erhöhte.
Der Beklagte konnte die Zuschußbewilligungen jeweils durch Verwaltungsakt regeln und hat dies jedenfalls teilweise auch getan. Aus dem Bewilligungsbescheid vom 22. Juli 1991 etwa ergibt sich, daß die Beklagte für die Jahre 1987 bis 1990 den Zuschuß, soweit er auf den genannten notariellen Vertrag zurückzuführen ist, dem wiederum der Ratsbeschluß vom 28. August 1974 zugrundelag, und soweit er nicht durch die jährlichen Abschlagszahlungen von 12.000,-- DM bereits geleistet worden war, in Höhe von 6.932,24 DM bewilligt hat. Durch den Bescheid vom 16. Dezember 1992 ist für das Jahr 1991 - wahrscheinlich ebenfalls unter Berücksichtigung von Abschlagszahlungen - ein Zuschuß in Höhe von 6.430,38 DM bewilligt worden. Streitigkeiten über die Höhe des Zuschusses zu den Betriebskosten, den die Klägerin in den Jahren bis 1991 beanspruchen konnte, - insofern hat es aber offensichtlich keine Streitigkeiten gegeben -, wären nach Ansicht des Senats daher eindeutig zwischen den Beteiligten im Verwaltungsrechtsweg zu klären gewesen.
Die Ablösung des Kindergartengesetzes Nordrhein-Westfalen durch das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK - vom 29. Oktober 1991, GV NW S. 380, das zum 1. Januar 1992 in Kraft getreten ist, hat hinsichtlich des Verwaltungsrechtsweges keine Änderung gebracht. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 GTK gewährt der Träger der öffentlichen Jugendhilfe dem Träger der Einrichtung "einen Zuschuß von mindestens 73 v.H. der Personalkosten der Einrichtung", wobei dieser Zuschuß zum Ausgleich der Sachkosten um ein Viertel erhöht wird (aaO Satz 2). Dem örtlichen Träger der Jugendhilfe ist es weiterhin unbenommen, über den Mindestzuschuß von 73 v.H. hinaus einen weiteren Zuschuß zu gewähren. Dies steht in seinem Ermessen.
Vgl. z.B. Moskal/Foester, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen, 14. Aufl. 1993, § 18 Erl. II.1, S. 163.
Bei seiner Ermessensentscheidung kann auch von Bedeutung sein, daß der Träger der öffentlichen Jugendhilfe in früheren Jahren den gesetzlich vorgesehenen Anteil regelmäßig erhöht hat, etwa aufgrund einer früheren Verpflichtungserklärung.
Da das Verwaltungsgericht - wie bereits ausgeführt - den geltend gemachten Anspruch auf Zuschuß zu den Betriebskosten des Kindergartens unter allen rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen hat und der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch sich auch aus § 18 GTK ergeben könnte, verschlägt es bezüglich dieses Rechtsweges nichts, wenn die Klägerin sich hinsichtlich des Anspruchs auf Zuschuß zu den Betriebskosten auch noch auf eine zivil-rechtliche Rechtsgrundlage beruft, die in dem genannten notariellen Vertrag enthalten sei.
Da folglich der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, hat das Verwaltungsgericht über die weitere Zulässigkeit und die Begrün- detheit der Klage zu entscheiden.
Für die Entscheidung in der Sache und zum Verständnis der unübersichtlichen und sich ständig verändernden Situation hinsichtlich der Zuschußgewährung in den Jahren 1978 bis heute wird schon jetzt auf folgendes hingewiesen: Die Entscheidung des Rechtsstreits dürfte wesentlich von der Entscheidung der Fragen abhängen, ob durch das Inkrafttreten des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder die Geschäftsgrundlage für die in dem genannten notariellen Vertrag übernommene Verpflichtung, einen Zuschuß "in Höhe von mindestens 10 v.H. des anerkannten Trägerdrittels" zu gewähren, entfallen ist, ob der Beklagte Veranlassung hatte, mit Rücksicht auf die bisherige erhöhte Zuschußgewährung eine Ermessensentscheidung zu treffen, und ob diese zugunsten der Klägerin hätte ausfallen können. Dafür ist von Bedeutung, wie die Verpflichtung des Jugendamtes zur Gewährung eines Zuschusses an den Träger des Kindergartens gesetzlich geregelt war.
In den Jahren 1978 und 1979 hatte das Jugendamt dem Träger eines Kindergartens einen Zuschuß in Höhe von 26,67 % zu leisten, nämlich gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 KgG in Höhe von 16,67 % (= 1/6) und gemäß § 14 Abs. 3 KgG in Höhe von 10 % (1/3 x 0,6 x 0,5). In den Jahren 1980 und 1981 erhöhte sich der Zuschuß gemäß § 14 Abs. 3 KgG auf 30 % (1/6 + 1/3 x 0,8 x 0,5). Zum 1. Januar 1982 wurde § 14 Abs. 3 KgG durch Art. 8 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes vom 16. Dezember 1981, GV NW S. 735, dahingehend geändert, daß der Anteil der Erziehungsberechtigten am Aufkommen der Betriebskosten ein Fünfzehntel betrug, so daß der Anteil der Jugendamtes 30 % erreichte (1/6 + 4/15 x 0,5). Zum 1. Januar 1983 bestimmte der neue § 14 Abs. 6 KgG in der Fassung des Änderungesetzes vom 21. Dezember 1982, GV NW S. 800, daß von den nach Abzug der Elternbeiträge verbleibenden Betriebskosten der Träger 36 v.H. sowie das Jugendamt und das Land je 32 v.H. trugen. Für das Jugendamt errechnete sich nunmehr der Prozentsatz von 29,87 %, nämlich (100 % - 6,67 %) x 0,32 = 29,87 %; der Anteil des Trägers betrug nunmehr 33,6 %, nämlich (100 % - 6,67 %) x 0,36 = 33,6 %.
Unter Berücksichtigung der Verpflichtung in dem genannten notariellen Vertrag, nämlich 10,5 % des sog. Trägerdrittels bzw. 3,5 % der gesamten Betriebskosten zu übernehmen, erhöhte sich folglich der Zuschuß des Jugendamtes an die Klägerin in den Jahren 1978 und 1979 von 26,67 % auf 30,17 %, für die Jahre 1980 bis 1982 von 30 % auf 33,5 % und für die Jahre ab 1983 von 29,87 % auf 33,4 %. Dementsprechend verringerte sich infolge der notariellen Vereinbarung der Trägeranteil der Klägerin in den Jahren 1978 bis 1982 von 33,33 % auf 29,83 % und für die Jahre ab 1983 von 33,6 % auf 30,07 %.
Bereits durch die gesetzliche Neuregelung zum 1. Januar 1983 ist der Trägeranteil geändert worden, weil dieser statt bisher 33,33 % nunmehr 33,6 % betrug. Dies hat den Beklagten offensichtlich nicht veranlaßt, seine Praxis bei der Zuschußgewährung im Prinzip zu ändern, sondern er hat weiterhin zusätzlich 10,5 v.H. vom "Trägeranteil" übernommen. Da die Änderung des Trägeranteils vom Trägerdrittel zum Anteil von 33,6 % sehr geringfügig war, dürfte hieraus nicht hergeleitet werden können, der Beklagte habe die Verpflichtung nunmehr als eine solche in Höhe von 10,5 v.H. des "Trägeranteils" generell akzeptiert, unbeschadet zukünftiger Änderungen nach oben oder insbesondere nach unten.
Durch das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder ist allerdings eine erhebliche Änderung des Verteilungsschlüssels bei der Aufbringung der Betriebskosten zwischen dem Träger der Einrichtung, dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe, dem Land und den Eltern eingetreten. Insoweit ist für die ersten beiden Jahre 1992 und 1993 zusätzlich zu berücksichtigen, daß kein einheitlicher Prozentsatz der Betriebskosten gewählt worden ist, sondern der Träger der Einrichtung grundsätzlich von den Personalkosten 27 % zu tragen hat und er für die Sachkosten einen Zuschuß in Höhe von einem Viertel des Betrages erhielt, der in Höhe von 73 % als Zuschuß zu den Personalkosten gewährt wurde. Erst ab 1994 beträgt der Anteil des Trägers einheitlich 27 % der Betriebskosten,
vgl. § 18 Abs. 2 GTK in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 30. November 1993, GV NW S. 984.
Es spricht manches dafür, daß die Herabsetzung des Trägeranteils von 33,33 % bzw. 33,6 % auf 27 % die Geschäftsgrundlage für eine zusätzliche Zuschußgewährung in Höhe von 10,5 % des Trägeranteils - die eine weitere Reduzierung auf 24,17 % zur Folge gehabt hätte - hat entfallen lassen.
Für das hier interessierende Jahr 1992 gibt es zwar keinen allgemeingültigen Prozentsatz der Betriebskosten für den Trägeranteil, weil dieser jeweils abhängig ist vom Verhältnis der Betriebskosten zu den Sachkosten. Da die Personalkosten jedoch typischerweise um ein Mehrfaches höher liegen als die Sachkosten (bei der Klägerin sind sie im Jahre 1992 exakt viermal so hoch wie die Sachkosten, wie sich aus den Ausführungen im folgenden Absatz ergibt), dürfte auch in den Jahren 1992 und 1993 eine deutliche Reduzierung des Trägeranteils eingetreten sein.
Das wird gerade am Falle der Klägerin deutlich, wenn man von den Ist-Zahlen für das Rechnungsjahr 1992 ausgeht, wie sie in der Anlage zu ihrem Antrag vom 1. März 1993 betreffend die Tageseinrichtung für Kinder in 4044 K. 1 enthalten sind, die die Klägerin ihrer Klageschrift beigefügt hat (Bl. 6 der GA). Da die anerkennungsfähigen Betriebskosten 557.270,91 DM betragen haben, wäre auf die Klägerin - unter Berücksichtigung des zusätzlichen 10,5 %igen Zuschusses - nach der alten Regelung ein Trägeranteil von 30,07 bzw. von 167.571,36 DM entfallen.
Nach der neuen gesetzlichen Verteilungsregelung des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder - ohne Berücksichtigung eines zusätzlichen 10,5 v.H. Zuschusses - entfallen auf die Klägerin von den Personalkosten in Höhe 445.816,73 DM 27 % bzw. 120.370,51 DM. Zu den Sachkosten in Höhe von 111.454,18 DM erhält sie einen Zuschuß in Höhe eines Viertels des Betriebskostenzuschusses, nämlich 81.361,55 DM (445.816,73 DM x 0,73 x 0,25), so daß sie von den Sachkosten 30.092,63 DM zu tragen hatte (111.454,18 DM - 81.361,55 DM). Somit entfallen von den gesamten Betriebskosten in Höhe von 557.270,91 DM nur 150.463,14 DM (120.370,51 DM + 30.092,63 DM) auf die Klägerin. Dies macht exakt einen Prozentsatz von 27 % aus.
Die Kostenentscheidung richtet sich nach der Kostenentscheidung in der Hauptsache (vgl. auch § 17 b Abs. 2 GVG).
Der Beschluß ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 VwGO
§ 21 KgG
§ 8 JWG
§ 18 GTK
§ 17 a Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 3 KgG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 KgG
§ 14 Abs. 6 KgG
§ 18 Abs. 2 GTK
§ 17 b Abs. 2
GVG

Zitierte Entscheidungen: NJW
1980, 2538
NJW 1990, 1679
NJW 1991, 61,

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4 C 40.77
8 C 44.88
13 A
1342/88
16 A 1715/91