Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-21, Aktenzeichen 4 K 1610/13.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2014:0221.4K1610.13.MZ.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der 2009 gegründete Kläger ist auf dem Gebiet der Pflegewirtschaft tätig. Gemäß seiner Satzung besteht sein Zweck darin, die tarif-, sozial- und wirtschaftspolitischen Interessen seiner Mitglieder zu wahren und zu fördern. Sein Mitgliederkreis umfasst derzeit 30 Unternehmen der Pflegewirtschaft mit ca. 90.000 Wohn- und Pflegeplätzen sowie mehr als 50.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Zu dem Kreis gehört außerdem der Bundesverband der privaten Anbieter sozialer Dienste e.V. mit mehr als 7.000 aktiven Mitgliedseinrichtungen. Mit seiner Klage wendet der Kläger sich in erster Linie gegen die durch den Beklagten erfolgte Ablehnung der Aufnahme eines von ihm benannten Vertreters in die Gründungskonferenz zum Aufbau einer Landespflegekammer in Rheinland-Pfalz. Hilfsweise strebt er die Aufnahme in die Konferenz an.
Der Beklagte beabsichtigt die Errichtung einer Landespflegekammer als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Pflichtmitgliedschaft für Berufsangehörige der Pflegeberufe in Rheinland-Pfalz. Nach Durchführung einer Befragung der in der Pflege Tätigen, die eine Mehrheit für die Landespflegekammer erbrachte, entschloss sich der Beklagte zum einen Rechtsbestimmungen zur Errichtung einer Pflegekammer auszuarbeiten sowie zum anderen eine Gründungskonferenz einzurichten, die sich aus Vertretern der Pflegepraxis, der Berufsverbände, der Wissenschaft und Lehre, der Pflegegesellschaft, der Krankenhausgesellschaft, der Gewerkschaft und der Mitarbeitervertretungen zusammensetzen sollte. Vor diesem Hintergrund wandte sich der zuständige Minister mit Schreiben vom 23. Mai 2013 u.a. an die Pflegegesellschaft Rheinland-Pfalz e.V. und bat diese, durch Entsendung von Mitgliedern an der Gründungskonferenz mitzuwirken und entsprechende Personalvorschläge zu machen. Die Auswahl der Mitglieder erfolge durch das Ministerium, die jeweiligen Persönlichkeiten würden nach ihrer Ernennung schriftlich benachrichtigt.
Unter Bezugnahme auf das an die Pflegegesellschaft gerichtete Schreiben des Ministers vom 23. Mai 2014 schlug der Kläger dem Minister als seinen Vertreter für die Seite der Arbeitgeber seinen Vizepräsidenten, Herrn …, vor.
Mit Schreiben vom 2. Juli 2013 teilte der Minister dem Kläger mit, dass in der Gründungskonferenz neben Vertretern der Praxis, der Pflegeschulen, der Pflegewissenschaft, der Berufsverbände, der Gewerkschaft und der Mitarbeitervertretung auch die Einrichtungen der Pflege vertreten seien. Die rheinland-pfälzischen Pflegeinrichtungen und ihre Träger würden durch die Pflegegesellschaft Rheinland-Pfalz für den Bereich der Altenhilfe und die Krankenhausgesellschaft Rheinland-Pfalz für den Krankenhausbereich vertreten. Die Aufnahme weiterer Mitglieder sei derzeit nicht vorgesehen.
Am 3. Juli 2013 nahm die Gründungskonferenz unter Vorsitz der Vorstandsvorsitzenden der Marienhaus-Stiftung Schwester X. … … ihre Arbeit auf. Insgesamt besteht die Gründungskonferenz aus 19 Mitgliedern, die durch eine Geschäftsstelle an der Fachhochschule Ludwigshafen unterstützt wird. Der Beklagte hat in der Konferenz Gästestatus. Gemäß verschiedenen Verlautbarungen des Beklagten und gemäß dem Protokoll der konstituierenden Sitzung der Gründungskonferenz stellen sich die Aufgaben der Gründungskonferenz wie folgt dar:
- Aufgaben und Ziele der (künftigen) Pflegekammer transparent machen / Akzeptanz der Kammer in allen Regionen erweitern,
- als zentrales Gremium den Grundstein für die Pflegekammer legen / Grundsatzvorarbeiten zur Gründung und zum Aufbau der Kammer,
- die Eckpunkte zum schrittweisen Aufbau der Pflegekammer ausarbeiten
- Dialog vor Ort / regionale Pflegekonferenzen in jedem Landkreis abhalten
- Kommunikation mit Pflegenden
- Ansprechpartner vor Ort in den Einrichtungen ermitteln
- Informations-/ Beratungs- und Anlaufstelle für alle Pflegekräfte wie auch für die Politik im Lande.
Ihre Aufgaben soll die Gründungskonferenz bis zur Einrichtung des Gründungsausschusses, die nach der Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes erfolgen soll, wahrnehmen. Der Gründungsausschuss soll dann die Aufgaben der Gründungskonferenz fortsetzen und schließlich zur Errichtung der Pflegekammer auf der Grundlage des novellierten Heilberufsgesetzes im Sommer 2015 hinführen.
Der Kläger hat am 12. November 2013 Klage erhoben. Zur Begründung führt er Folgendes aus:
Die erhobene isolierte Anfechtungsklage sei zulässig. Bei dem Schreiben des Ministers vom 2. Juli 2013 handele es sich um einen Verwaltungsakt. Dies sei schon deshalb der Fall, weil es sich bei der behördlichen Ablehnung einer beantragten Amtshandlung immer um einen Verwaltungsakt handle, und zwar unabhängig davon, ob ein Verwaltungsakt oder eine schlicht hoheitliche Tätigkeit begehrt worden sei. Mit seinem Anfechtungsantrag bezwecke er, eine gerichtliche Klärung darüber herbeizuführen, ob sich die Gründungskonferenz als rechtmäßig erweise. Vor diesem Hintergrund sei eine isolierte Anfechtungsklage ausnahmsweise zulässig. Er sei auch klagebefugt. Bei der Ablehnung einer beantragten Amtshandlung handle es sich um einen belastenden Verwaltungsakt. Es bestehe zudem auch ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hinsichtlich seines Antrags auf Mitwirkung an der Gründungskonferenz. Dabei sei der Gleichbehandlungsgrundsatz zu berücksichtigen. Außerdem sei er im Grundrecht der kollektiven Vereinigungsfreiheit betroffen. Denn die Gründungskonferenz diene der Vorbereitung der gesetzlichen Regelungen zur Errichtung einer Landespflegekammer, durch die für ihn Nachteile und Belastungen entstünden. Das Bundesverfassungsgericht habe entschieden, dass bei Schaffung einer Zwangskörperschaft die Auswirkungen auf das freie Verbandswesen zu berücksichtigen seien. Die Klage sei auch begründet. Die Ablehnung des Ministers, ihn an der Gründungskonferenz zu beteiligen, sei rechtswidrig, da es an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage fehle, um Entscheidungen über die Annahme oder Ablehnung von Personalvorschlägen zur Besetzung der Gründungskonferenz treffen zu können. Eine solche gesetzliche Grundlage sei erforderlich, da der Gründungskonferenz, die ausschließlich aus privaten Personen bestehe, weitgehende Einflussmöglichkeiten auf das Gesetzesvorhaben zukämen und der Gründungskonferenz zudem die gesamte Öffentlichkeitsarbeit im Hinblick auf das Vorhaben der Errichtung einer Pflegekammer übertragen worden sei. Mangels entsprechender Rechtsgrundlage handle es sich bei der Gründungskonferenz um ein rechtswidriges Gremium. Abgesehen davon habe der Minister seinen - des Klägers - Personalvorschlag für die Gründungskonferenz in ermessensfehlerhafter Weise abgelehnt. Anders als die Gewerkschaftsseite sei die Arbeitgeberseite in der Gründungskonferenz nicht vertreten, obwohl die Arbeitgeber durch eine künftige Pflegekammer nachteilig betroffen würden. Aller Voraussicht nach hätten nämlich die Arbeitgeber letztlich – unmittelbar oder mittelbar – die Pflichtbeiträge zur Pflegekammer zu tragen. Es sei weiterhin daran gedacht, die Arbeitgeber an der Finanzierung der Fortbildung zu beteiligen. Insoweit verweise er auf Äußerungen von Prof. …, Mitglied der Gründungskonferenz. Der Beklagte habe nach alledem bei der Besetzung der Gründungskonferenz gegen das Gebot der Ausgewogenheit verstoßen, welches bei der Schaffung einer formalisierten Einrichtung wie der Gründungskonferenz zu beachten sei.
Der Kläger beantragt,
die mit Schreiben des Beklagten vom 2. Juli 2013 erfolgte Ablehnung der Aufnahme seines Vertreters in die Gründungskonferenz zum Aufbau einer Landespflegekammer in Rheinland-Pfalz aufzuheben,
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, unter Aufhebung der Ablehnung vom 2. Juli 2013 über seinen Vorschlag vom 25. Juni 2013, seinen Vizepräsidenten Herrn … … zum Mitglied der Gründungskonferenz zum Aufbau einer Landespflegekammer in Rheinland-Pfalz zu ernennen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,
höchst hilfsweise,
festzustellen, dass die mit Schreiben des Beklagten vom 2. Juli 2013 erfolgte Ablehnung der Aufnahme seines Vertreters in die Gründungskonferenz zum Aufbau einer Landespflegekammer in Rheinland-Pfalz rechtswidrig ist,
höchst höchst hilfsweise,
den Beklagten zu verurteilen, über seinen Vorschlag vom 25. Juni 2013, seinen Vizepräsidenten Herrn … … zum Mitglied der Gründungskonferenz zum Aufbau einer Landespflegekammer in Rheinland-Pfalz zu ernennen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt Folgendes vor: Die Klage sei unzulässig. Das Schreiben des Ministers vom 2. Juli 2013 stelle keinen Verwaltungsakt dar, der Gegenstand einer isolierten Anfechtungsklage oder einer Verpflichtungsklage sein könne. Es fehle an einer hoheitlichen Maßnahme. Der Kläger sei auch nicht klagebefugt. Eine Betroffenheit in subjektiven Rechten des Klägers liege nicht vor. Es bestehe kein Anspruch des Einzelnen oder bestimmter Gruppen, als Sachverständige mitzuwirken oder in ein Gremium aufgenommen zu werden, und kein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Die Klage sei auch unbegründet. Wenn man mit dem Kläger davon ausgehe, dass die Gründungskonferenz mangels gesetzlicher Grundlage nicht hätte eingerichtet werden dürfen, so hätte die Klage bereits deshalb keinen Erfolg, da es einen Rechtsanspruch auf Mitarbeit in einem rechtswidrigen Gremium nicht geben könne. Unabhängig davon habe die Einrichtung der Gründungskonferenz keiner gesetzlichen Grundlage bedurft. Über die Errichtung einer Landespflegekammer entscheide der Landtag Rheinland-Pfalz als Gesetzgeber im Rahmen der geplanten Novellierung des Heilberufsgesetzes. Es obliege der alleinigen Verantwortung der Landesregierung, mit welchen Inhalten sie den Gesetzentwurf beim Landtag einbringe. Eine bindende Mitentscheidung externer Stellen finde nicht statt. Die Gründungskonferenz sei auch nicht ermessensfehlerhaft zusammengesetzt. Die Pflegeeinrichtungen und die Krankenhäuser seien Arbeitgeber der Mehrzahl der künftigen Mitglieder der Landespflegekammer und daher durchaus in der Lage, auch die Interessen der Arbeitgeber in der Gründungskonferenz wahrzunehmen. Auch aus der Mitgliedschaft der Gewerkschaft ver.di ließen sich keine Rechte des Klägers auf Mitgliedschaft in der Gründungskonferenz herleiten. Zu den Aufgaben der künftigen Landespflegekammer gehöre nämlich nicht der Abschluss von Tarifverträgen, bei dem sich Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften als Tarifvertragsparteien gegenüberstünden. Da die in der Pflege Tätigen überwiegend als Arbeitnehmer tätig seien, sei es naheliegend, auch der betreffenden Arbeitnehmerorganisation (Gewerkschaft) die Mitgliedschaft in der Gründungskonferenz zu ermöglichen.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, auf die beigezogenen Verwaltungsunterlagen sowie auf die Sitzungsniederschrift vom 21. Februar 2014 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, für die der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet ist, hat weder mit ihrem Hauptantrag noch mit ihren Hilfsanträgen Erfolg.
Der als Hauptantrag gestellte (isolierte) Anfechtungsantrag ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO schon deshalb unzulässig, weil die angefochtene Ablehnung der Aufnahme eines Vertreters des Klägers in die Gründungskonferenz zum Aufbau einer Pflegekammer in Rheinland-Pfalz kein Verwaltungsakt ist. Dass das Schreiben des Beklagten vom 2. Juli 2014 von der äußeren Form her keinen Verwaltungsakt darstellt, ist unstreitig. Aber auch aus seinem Inhalt lässt sich die Verwaltungsaktqualität nicht herleiten. Für die Frage, ob die erfolgte Ablehnung einen Verwaltungsakt darstellt, kommt es darauf an, ob der zugrunde liegende Antrag auf einen Verwaltungsakt gerichtet ist. Wird ein Verwaltungsakt beantragt, ist auch dessen Ablehnung ein Verwaltungsakt. In dem Schreiben vom 25. Juni 2013 ging es dem Kläger der Sache nach um die Berufung seines Vizepräsidenten in die Gründungskonferenz. Eine solche Berufung stellt keinen Verwaltungsakt dar. Weder handelt es sich um eine hoheitliche Maßnahme im Sinne eines Über-/ Unterordnungsverhältnisses, noch werden durch die Berufung subjektive Rechte oder Pflichten der Mitglieder begründet. Die Mitgliedschaft gründet sich allein darauf, dass der Beklagte gegenüber verschiedenen Organisationen und Gruppen eine Bitte auf Mitwirkung in der Gründungskonferenz geäußert hat und dieser Bitte entsprochen wurde. Die in Folge dieser Übereinkunft erfolgte Ernennung oder Berufung stellt damit keine hoheitliche Maßnahme dar (vgl. für den Fall einer Berufung in einen Landschaftsbeirat VG Köln, Urteil vom 17. August 2004 - 14 K 2787/02 -, BeckRS 2010, 45859).
Die streitige Ablehnung kann sich demnach nur auf schlichtes Verwaltungshandeln beziehen. Die Ablehnung schlichten Verwaltungshandelns stellt jedoch grundsätzlich keinen Verwaltungsakt dar. Nur ausnahmsweise kann die Ablehnung schlichten Verwaltungshandelns Verwaltungsaktqualität haben, nämlich dann, wenn die Behörde der Ablehnung die Gestalt eines Verwaltungsaktes gibt und eindeutig erkennbar ist, dass die Behörde eine Entscheidung als Verwaltungsakt treffen wollte (so z.B. im Fall des VGH Mannheim, Urteil vom 1. Juni 1990 – 8 S 637/90 –, NJW 1991, 2786) . Dies trifft hier nicht zu.
Ist damit der gestellte Anfechtungsantrag unzulässig, so gilt dies auch für den ersten Hilfsantrag. Denn auch der Verpflichtungsantrag in Gestalt des Bescheidungsantrags setzt das Vorliegen eines Verwaltungsaktes voraus (§ 42 Abs. 1 VwGO).
Der weiterhin hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist ebenfalls unzulässig. Dabei mag dahinstehen, ob der Kläger ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO hat. Auch die Frage der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) kann offenbleiben. Der Feststellungsantrag ist jedenfalls mangels Klagebefugnis unzulässig. Das Erfordernis der Klagebefugnis gilt in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO auch für die Feststellungsklage nach § 43 VwGO (BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 1990 – 7 B 71/90 –, NVwZ 1991, 470). Im vorliegenden Fall ist eine mögliche Rechtsverletzung des Klägers durch die erfolgte Ablehnung der Mitwirkung an der Gründungskonferenz auszuschließen.
Eine Rechtsverletzung des Klägers durch die verweigerte Mitwirkung kann nur dann in Betracht kommen, wenn er sich auf einen Anspruch auf Mitwirkung oder zumindest auf einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Mitwirkung berufen kann. Solche Ansprüche bestehen nicht.
Für die Anspruchssituation ist zunächst zu klären, um was für ein Gremium es sich bei der Gründungskonferenz überhaupt handelt, um welche Aufgaben es geht, an denen mitgewirkt werden soll. Bei der Gründungskonferenz lassen sich im Wesentlichen zwei Aufgabenkreise erkennen. Zum einen – und wohl vorrangig – geht es darum, Öffentlichkeitsarbeit pro künftiger Pflegekammer zu betreiben, insbesondere die Akzeptanz einer solchen Pflegekammer bei den Betroffenen zu fördern. Zum anderen hat die Gründungskonferenz auch eine Beratungsfunktion für den Beklagten, insoweit handelt es sich im weitesten Sinne um ein Sachverständigengremium. So hat die Gründungskonferenz nämlich zum Beispiel die Eckpunkte zum schrittweisen Aufbau der Pflegekammer auszuarbeiten, Grundsatzvorarbeiten zur Gründung und zum Aufbau der Kammer zu leisten und Beratungsstelle für die Politik im Lande zu sein.
Was nun den ersten Aufgabenkreis betrifft, kommt ein Anspruch auf Mitwirkung oder ein entsprechender Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ersichtlich nicht in Betracht. Abgesehen davon, dass der Kläger als erklärter Gegner einer künftigen Pflegekammer kaum ein Interesse daran haben kann, Öffentlichkeitsarbeit pro Pflegekammer zu betreiben, fehlt es an jeglichem Anknüpfungspunkt für einen Anspruch des Klägers auf Mitwirkung an der Öffentlichkeitsarbeit der Gründungskonferenz. Ein Gebot der Ausgewogenheit wird insoweit von niemandem aufgestellt, kann es von der Natur der Sache her auch kaum geben, wenn es – wie hier - darum geht, im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit (werbende) Überzeugungsarbeit für ein bestimmtes, politisch gewolltes Projekt zu leisten. Demgemäß beruft sich der Kläger auf das Gebot der Ausgewogenheit der Besetzung der Gründungskonferenz auch nur im Hinblick auf den zweiten Aufgabenkreis der Gründungskonferenz, der die sachverständige Beratung des Beklagten und die damit einhergehende Möglichkeit der Einflussnahme betrifft.
Festzustellen ist insoweit zunächst, dass in der Literatur Einigkeit darüber besteht, dass ein Anspruch des Einzelnen oder bestimmter Gruppen, in ein Sachverständigengremium aufgenommen zu werden, nicht besteht (vgl. Voßkuhle, Sachverständige Beratung des Staates, in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, 2005, § 43 Rn. 72; Brohm, Sachverständige Beratung des Staates, in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band II, 1987, § 36 Rn. 45). Die Existenz eines solchen Anspruchs behauptet auch der Kläger nicht. Er beruft sich vielmehr auf einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes. Auch ein solcher Anspruch besteht vorliegend jedoch nicht.
Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung setzt voraus, dass dem Einzelnen auf Grund von Grundrechten oder sonstigen Rechtsvorschriften eine subjektive Rechtsstellung zukommt, aus der er den Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Begehren herleiten kann. Fehlt es an einer solchen Rechtsgrundlage, kann sich der Einzelne auch nicht mit Erfolg auf den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen. Denn auch wenn der Gleichheitssatz die Ausübung des Verwaltungsermessens eingrenzt, sind die Verwaltungsbehörden dem Einzelnen gegenüber nur insoweit zur Beachtung des Gleichheitssatzes verpflichtet, als sie ihm gegenüber überhaupt zur Ermessensausübung verpflichtet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Januar 1972 – IV C 49/68 -, NJW 1973, 724). Der Gleichheitssatz allein vermag mithin insoweit kein subjektives Recht zu begründen.
An einer Rechtsgrundlage im obigen Sinne fehlt es hier. Der Kläger beruft sich für den geltend gemachten Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung darauf, dass bei Schaffung einer formalisierten Einrichtung wie der Gründungskonferenz das Gebot der Ausgewogenheit der Besetzung zu beachten sei. Ein solches Gebot der Ausgewogenheit besteht allerdings hier nicht.
Hinsichtlich des Gebots der Ausgewogenheit ist danach zu unterscheiden, ob ein Beratergremium im staatsleitenden Bereich oder im administrativen Bereich eingerichtet wird. Im administrativen Bereich, der die Durchführung von Verwaltungsverfahren betrifft, an deren Ende eine Entscheidung zugunsten oder zulasten des Bürgers fällt, besteht die Verpflichtung zur Objektivität und Sachlichkeit. Insoweit ist das Gebot der Ausgewogenheit der Beratung zu beachten (vgl. Brohm, aaO, § 36 Rn. 46). Anders stellt sich die Rechtslage im staatsleitenden Bereich dar. Staatsleitung als politische Zielsetzung ist vornehmlich Aufgabe der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit. In diesem Bereich ist der vorliegende Fall angesiedelt. Der Beklagte hat das politische Ziel, eine Pflegekammer in Rheinland-Pfalz zu errichten. Um dieses Ziel durchzusetzen, hat er u.a. die Gründungskonferenz (auch) als Beratungsgremium ins Leben gerufen. Im staatsleitenden Bereich besteht eine breite Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Besetzung von Beratungsgremien. Dementsprechend ist auch eine einseitige Beratung zulässig, ein verfassungsrechtliches Gebot auf eine bestimmte Zusammensetzung gibt es nicht (Brohm a.a.O., § 36 Rn. 45 und 46). Auch Voßkuhle, der bei Beratungsgremien eine interessengerechte ausgewogene Zusammensetzung fordert, bezieht dies ersichtlich nur auf den administrativen Bereich, da er insoweit auf Brohm verweist (Voßkuhle a.a.O., § 43 Rn. 71). Existiert nach alledem vorliegend ein Gebot der Ausgewogenheit bei der Besetzung der Gründungskonferenz nicht, scheidet auch ein daraus hergeleiteter Anspruch auf ermessenfehlerfreie Entscheidung aus. Im Übrigen ist es sehr zweifelhaft, ob sich Sachverständige oder Interessengruppen - wie der Kläger - überhaupt auf ein solches Ausgewogenheitsgebot berufen könnten. Nach Brohm (aaO, § 36 Rn. 46 am Ende) kann jedenfalls das Gebot der Ausgewogenheit (im administrativen Bereich) allenfalls von einem in seiner Grundrechtsposition betroffenen Bürger einer gerichtlichen Kontrolle zugeführt werden, nicht jedoch von einzelnen Sachverständigen oder Interessengruppen.
Auch aus Art. 9 Abs. 1 GG, aus der kollektiven Vereinigungsfreiheit, kann der Kläger eine subjektive Rechtsposition mit der Folge eines Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nicht herleiten. Die kollektive Vereinigungsfreiheit schützt die Vereinigung selbst, der Schutz erfasst das Recht auf Entstehen und Bestehen (Dieterich/Linsenmaier, Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 14. Auflage, Art. 9 GG Rn. 7 - beck-online). Es ist nicht ansatzweise ersichtlich, inwieweit die Gründungskonferenz in dieses Recht eingreifen soll. Der Kläger beruft sich in diesem Zusammenhang auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Dezember 1974 - 1 BvR 430/65 -, - 1 BvR 259/66 - juris), in der es um die Errichtung von Arbeitnehmerkammern im Saarland und in Bremen ging. Aus dieser Entscheidung kann der Kläger jedoch nichts für sich herleiten. Anders als im Fall des Bundesverfassungsgerichts existiert in Rheinland-Pfalz noch keine Kammer, auch an der entsprechenden gesetzlichen Grundlage fehlt es noch. Die Gründungskonferenz hat nicht die Wirkungen einer gesetzlichen Pflegekammer und führt auch nicht zwingend zu einer solchen. Bis der Gesetzgeber entschieden hat, ist letztlich immer noch offen, ob eine Pflegekammer kommen wird oder nicht. Schon vor diesem Hintergrund scheidet eine Betroffenheit im Grundrecht des Art. 9 Abs. 1 GG aus. Eine solche Betroffenheit kann – wenn überhaupt - frühestens mit der Verabschiedung des betreffenden Gesetzes in Betracht kommen. Aber selbst wenn man eine kommende Pflegekammer bereits in den Blick nimmt, vermag die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dem Kläger nicht weiter zu helfen. Das Bundesverfassungsgericht hat in der zitierten Entscheidung ausgeführt, dass der Staat nicht durch beliebige Errichtung öffentlich-rechtlicher Körperschaften das freie Verbandswesen unterlaufen und den freien Vereinigungen durch Pflichtmitgliedschaften in parallelen öffentlich-rechtlichen Verbänden - gemeint war die Gewerkschaft - die Lebensmöglichkeit nehmen dürfe. Eine solche Konstellation der Parallelität ist hier aber gerade nicht gegeben. Die Pflegekammer stellt keine Konkurrenz zum Kläger dar, insofern ist auszuschließen, dass eine Pflegekammer dem Kläger die Lebensmöglichkeit nehmen könnte.
Nach alledem steht dem Kläger eine Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO analog nicht zu. Aber selbst wenn man unter dem Gesichtspunkt der "äußersten Missbrauchsgrenzen" (vgl. Brohm, a.a.O. § 36 Rn. 45) bei der Besetzung von Beratungsgremien im staatsleitenden Bereich die Klagebefugnis bejahen würde – wobei bei Brohm offenbleibt, welche Fälle angesichts der Zulässigkeit der einseitigen Beratung (s.o.) insoweit überhaupt denkbar sind –, hätte die Klage keinen Erfolg. Sie wäre dann unbegründet, weil die "äußersten Missbrauchsgrenzen" mit der Ablehnung der Mitwirkung des Klägers in der Gründungskonferenz nicht überschritten sind. Auch wenn es zutrifft, dass es sich bei der Pflegegesellschaft und der Krankenhausgesellschaft nicht um Arbeitgeberverbände im eigentlichen Sinne handelt, da zu ihren Aufgaben nicht die Tarifverhandlungen mit den Gewerkschaften gehören, ist es nicht als missbräuchlich zu beanstanden, wenn sich der Beklagte auf den Standpunkt stellt, dass die Belange der Arbeitgeber durch die Pflegeeinrichtungen abgedeckt würden. Dabei ist auch zu sehen, dass der Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste e.V. (bpa)., der zwar kein Arbeitgeberverband ist, aber wie der Kläger dem freigewerblichen Bereich zuzuordnen ist und auch selbst Mitglied des Klägers ist, als (gleichzeitiges) Mitglied der Pflegegesellschaft Rheinland-Pfalz über diese an der Gründungskonferenz beteiligt ist. Es ist auch nicht als missbräuchlich anzusehen, dass die Gewerkschaft – anders als die eigentlichen Arbeitgeberverbände – in der Gründungskonferenz vertreten ist. Denn dafür war nicht ihre Eigenschaft als Tarifpartei maßgeblich – eine künftige Pflegekammer wird keinesfalls die Aufgaben von Tarifverhandlungen haben -, sondern die Erwägung, dass die in der Pflege Tätigen überwiegend Arbeitnehmer seien und es daher naheliegend sei, der betreffenden Arbeitnehmerorganisation (Gewerkschaft) die Mitgliedschaft in der Gründungskonferenz zu ermöglichen. Auch diese Erwägung ist nachvollziehbar.
Ist nach alledem die Ablehnung der Mitgliedschaft des Klägers in der Gründungskonferenz nicht missbräuchlich, so kann es auch offenbleiben, ob die Gründungskonferenz einer gesetzlichen Grundlage bedarf, sei es hinsichtlich des Errichtungsaktes selbst, sei es hinsichtlich der Art und Weise der Mitwirkung der Gründungskonferenz bei der Errichtung einer Pflegekammer. Denn selbst unterstellt, dass eine Rechtsgrundlage erforderlich ist, wäre die streitige Ablehnung der Mitgliedschaft des Klägers rechtmäßig, weil es keinen Anspruch auf Mitwirkung in einem rechtswidrigen Gremium gibt.
Letztlich bleibt auch der hilfsweise erhobene Leistungsantrag ohne Erfolg. Er ist ebenfalls mangels Klagebefugnis unzulässig. Insofern kann auf die obigen Ausführungen Bezug genommen werden. Dies gilt auch, soweit das Gericht Ausführungen zur fehlenden Begründetheit der Klage gemacht hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
B e s c h l u s s
der 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz
vom 21.02.2014
Der Streitwert wird auf 10.000,00 € (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 9 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1991, 2786
NVwZ 1991, 470
NJW 1973, 724
14 K 2787/02
8 S 637/90
7 B 71/90
IV C 49/68
1 BvR 430/65
1 BvR 259/66