Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-05, Aktenzeichen 4 K 1588/07.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2008:0905.4K1588.07.KO.0A

Tenor:
Soweit der Rechtsstreit für erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen werden die Bescheide vom 21. Mai 2007 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 17. Juli 2007 aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die ihnen auferlegten Straßenreinigungspflichten einschließlich der Zwangsmittelandrohung.
Sie sind Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks in Flur 14, Parzelle 103/2, sowie der benachbarten ehemaligen Fußwegparzelle 103/1. Beide Grundstücke liegen innerhalb der geschlossenen Ortslage zwischen der Stichstraße „Im H.“ und der H.-Straße. Neben der Fahrbahn der H.-Straße besteht ein ca. 1,50 m breiter, unbefestigter, ebenerdiger Randstreifen, der nach Angaben der Beklagten schon seit Jahrzehnten als faktischer Gehweg genutzt wird. Neben dem Randstreifen ragt eine 2,40 bis 4,50 m hohe Böschung zu den Grundstücken der Kläger hinauf. Die Grenze zwischen der Straßenparzelle und der Parzelle 103/1 verläuft schräg innerhalb der Böschung.
Die Grundstücke der Kläger liegen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Weder der ursprüngliche Bebauungsplan von 1967 noch die nachfolgenden Änderungen aus dem Jahren 1982, 1986, 1989 enthalten eine Ausfertigung. Die H.-Straße wird von diesem Bebauungsplan nicht erfasst.
Die Baugenehmigung für die Parzelle 103/2 vom 11. Oktober 1979 enthält in Ziffer 06 die Nebenbestimmung, dass die Festsetzungen des „rechtsverbindlichen Bebauungsplans“ zu beachten seien. Der Bebauungsplan von 1967 setzte unter anderem fest, dass an der Westgrenze des Grundstücks der Kläger in Richtung Gemeindestraße ein Vorgarten angelegt werden müsse und dass Nebenanlagen und Garagen in diesem Bereich nicht zulässig seien.
Im Jahre 1983 beantragten die Kläger eine Grundstücksteilung und stellten zugleich eine Bauvoranfrage für eine zusätzliche Bebauung im westlichen Teil ihres Grundstücks. Sie erklärten, die Zufahrt könne über die H.-Straße erfolgen. Unter dem 28. Dezember 1983 erging ein positiver Bauvorbescheid, der jedoch nach zwei Jahren wieder erlosch.
Mit Satzung vom 26. Mai 1989 hatte die Beklagte die Reinigung aller innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen öffentlichen Straßen den Eigentümern der erschlossenen bzw. angrenzenden Grundstücke auferlegt. Nachdem wiederholt festgestellt wurde, dass die Rinne der H.-Straße auf der Höhe des Wohngrundstücks der Kläger mit Unkraut bewachsen war und dass die Straße offenbar nicht gereinigt wurde, ergingen nach vorheriger Anhörung die beiden inhaltsgleichen Bescheide vom 21. Mai 2007. Hierin wurden die Kläger separat aufgefordert, die Straßenrinne der H.-Straße entlang der Parzelle 103/2 innerhalb von drei Tagen von Unkraut, Schlamm und Laub zu befreien und zukünftig einmal in der Woche bei Bedarf zu reinigen, sofern nicht in besonderen Fällen eine häufigere Reinigung erforderlich sei. Für den Fall der Nichtbefolgung drohte die Beklagte die Ersatzvornahme an, wobei sie die voraussichtlich pro Reinigungseinsatz entstehenden Kosten auf ca. 100 € bezifferte. Bezüglich der Grundverfügung ordnete sie die sofortige Vollziehung an. Die Grundverfügung war auf § 17 LStrG in Verbindung mit der Reinigungssatzung vom 26. Mai 1989 gestützt. Weil der Straßenbereich vor dem Grundstück der Kläger stark verschmutzt sei und weil das Grundstück an die H.-Straße angrenze, seien die Kläger „somit“ zur Durchführung der Straßenreinigung verpflichtet. Der Sofortvollzug war damit begründet, dass das Regenwasser in der Rinne nicht mehr ordnungsgemäß abfließen könne und dass wegen des Bewuchses außerdem die Gefahr der Beschädigung des Straßenkörpers und der Kanalisation bestehe. Die Androhung der Ersatzvornahme war auf die §§ 61, 63 LVwVG gestützt.
Die Kläger legten am 24. Mai 2007 Widerspruch ein und beantragten am 25. Mai 2007 bei Gericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs.
Die erkennende Kammer hat mit Beschluss vom 19. Juni 2007 - 4 L 1037/07.KO - dem Antrag stattgegeben. Zur Begründung war ausgeführt, die Bescheide seien nicht offensichtlich rechtmäßig, sie seien teilweise sogar offensichtlich rechtswidrig und die Interessenabwägung falle zugunsten der Antragsteller aus. Im Einzelnen wurde festgestellt, dass keine Subsumtion unter die Tatbestandsmerkmale des § 1 der Satzung erfolgt sei, dass die Frist von drei Tagen in der Grundverfügung mit § 6 Abs. 4 der Satzung unvereinbar sei, dass die Formulierung „bei Bedarf“ zu unbestimmt sei und dass die Zwangsmittelandrohung keine eigene Fristfestsetzung enthalte.
Die Beklagte legte hiergegen Beschwerde ein. Während des Beschwerdeverfahrens erließ sie unter dem 17. Juli 2007 einen an die Prozessbevollmächtigen der Kläger gerichteten Änderungsbescheid, mit dem sie lediglich die Worte „innerhalb von drei Tagen“ durch die Worte „innerhalb vierzehn Tagen“ sowie die Formulierung „zukünftig einmal in der Woche bei Bedarf zu reinigen“ durch die Formulierung „zukünftig grundsätzlich einmal in der Woche zu reinigen“ ersetzte. Die sofortige Vollziehung des Änderungsbescheids wurde nicht angeordnet. Eine Rechtsmittelbelehrung war nicht beigefügt.
Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz wies die Beschwerde mit Beschluss vom 10. August 2007 – 1 B 10683/07.OVG – zurück. Zur Begründung war ausgeführt, die streitgegenständliche Verfügung sei offensichtlich rechtswidrig. Das Grundstück der Kläger werde von der H.-Straße nicht erschlossen und es grenze auch nicht im Sinne der Satzung an die H.-Straße an. Dies beruhe darauf, dass die Grenze zwischen Grundstück und Straßenparzelle innerhalb der Böschung verlaufe, so dass eine Zufahrt bis zur Grundstücksgrenze ohne vorherige bauliche Veränderungen im Böschungsbereich nicht möglich sei. Solange diese Veränderungen nicht in Form einer öffentlich-rechtlichen Sondernutzungserlaubnis nach § 41 Abs. 1 LStrG oder als Gestattung bürgerlichen Rechts gemäß § 45 Abs. 1 LStrG erlaubt sei, bestehe ein rechtliches Hindernis. Darüber hinaus spreche auch vieles dafür, dass eine Zufahrt aus topografischen Gründen nicht möglich bzw. nicht zumutbar sei.
Ende August 2007 ließ die Beklagte anlässlich der bevorstehenden Straßenkirmes den Seitenstreifen und den gemeindeeigenen Teil der Böschung mulchen; zugleich ließ sie das Unkraut in der Straßenrinne entfernen.
Am 10. September 2007 haben die Kläger Untätigkeitsklage erhoben.
Während des Klageverfahrens ließ die Beklagte den Prozessbevollmächtigten der Kläger ein Schreiben vom 9. November 2008 mit folgendem Inhalt zukommen:
„… bestätigen wir Ihnen im Namen und im Auftrag der Ortsgemeinde B., dass die Eheleute P. selbstverständlich den Grünstreifen als Straßenbestandteil der H.-Straße entlang ihres Grundstücks ‚Im H.’ betreten und überqueren dürfen und die Ortsgemeinde B. bereit ist, für den Fall der Schaffung eines Fußweges/einer Zufahrt, wenn technisch erforderlich, auf dem eigenen Grundstück Änderungsmaßnahmen im Böschungsbereich durchzuführen, um die Anlage einer Zugangsmöglichkeit von der H.-Straße zum Grundstück der Eheleute P. nicht zu behindern.“
Die Kläger tragen vor, das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz habe das tatsächliche und rechtliche Zufahrtshindernis nicht in dem Grünstreifen sondern in der Böschung gesehen. Solange die Zufahrt nicht angelegt sei, genüge die bloße Absichtserklärung der Beklagten nicht. Darüber hinaus tragen die Kläger vor, die neue Formulierung im Änderungsbescheid („grundsätzlich“) sei genau so unbestimmt wie die Formulierung im Ausgangsbescheid („bei Bedarf“). Nach einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 4. April 2007 – 8 B 05.3195 – sei die pauschale Auferlegung einer wöchentlichen Reinigungspflicht ohnehin unzumutbar. Außerdem sei die Durchführung der Straßenreinigung objektiv zu gefährlich und subjektiv wegen der steilen Böschung bzw. des großen Umwegs über den ehemaligen Fußweg und wegen des fortgeschrittenen Lebensalters der Kläger von jeweils über 60 Jahren unzumutbar.
Nachdem die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung den Rechtsstreit insoweit für erledigt erklärt haben, als die Kläger zur Beseitigung des Unkrauts binnen 14 Tagen nach Erhalt der geänderten Verfügung aufgefordert wurden,
beantragen die Kläger nunmehr,
die straßenrechtliche Verfügungen vom 21. Mai 2007 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 17. Juli 2007 insoweit aufzuheben, als der Rechtsstreit noch nicht erledigt ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, der unbefestigte Seitenstreifen stehe einem Heranfahren bis an die Grundstücksgrenze nicht entgegen. Zwar sei eine Widmung nicht nachweisbar, allerdings werde der Streifen seit 1948 als Gehweg genutzt. Deshalb gelte der Seitenstreifen nach § 54 S. 2 LStrG als gewidmet. Wenn die H.-Straße ausgebaut werde, wolle die Beklagte eine Öffnung zur Anlage eines Grundstückszugangs schaffen. Sie habe bereits jetzt das Überqueren des Grünstreifens gestattet und werde im eigenen Böschungsbereich Änderungsmaßnahmen ergreifen, wenn dies erforderlich sein sollte. Die Anlegung eines Zugangs bzw. einer Zufahrt seitens der Kläger in deren Böschungsbereich sei nicht erlaubnispflichtig. Topografische Hindernisse stünden nicht entgegen, denn im östlichen Teil des Grundstücks sei die Böschung nur ca. 2,50 m hoch. Die H.-Straße sei nicht sehr stark befahren, so dass die Reinigung objektiv auch nicht zu gefährlich sei. Eine subjektive Unzumutbarkeit sei ebenfalls nicht gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift, die bei gezogenen Verwaltungsunterlagen und die Gerichtsakte 4 L 1037/07.KO mit 1 B 10683/07.OVG Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nach der übereinstimmenden Teilerledigungserklärung ist der Rechtsstreit nur noch im Hinblick auf die künftige wöchentliche Reinigung der Straßenrinne und die Androhung der Ersatzvornahme anhängig.
Die Grundverfügung ist schon deshalb rechtswidrig, weil es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage fehlt. § 17 Abs. 3 Satz 5 und Satz 6 LStrG enthalten selbst keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines Verwaltungsaktes. Die Vorschriften ermächtigen die Gemeinde vielmehr zum Erlass einer Satzung, mit der die in § 17 Abs. 1 LStrG normierte kommunale Straßenreinigungspflicht den in § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG genannten Personen auferlegt werden kann. Dabei sind Art, Maß und räumliche Ausdehnung der Straßenreinigung zu regeln. § 17 LStrG enthält aber keine Vorschrift, die die Gemeinde ermächtigt, reinigungspflichtige Personen im Falle eines Verstoßes gegen die satzungsmäßige Reinigungspflicht zusätzlich durch Verwaltungsakt zur Reinigung heran zu ziehen.
Die Reinigungssatzung der Beklagten enthält ebenfalls keine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Insbesondere ergibt sie sich nicht aus § 1 Abs. 5 Satz 2 der Satzung. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde von jedem Reinigungspflichtigen die Reinigung der zu reinigenden Straßenflächen verlangen. Nach Auffassung des Gerichts handelt es sich hierbei nicht um eine Ermächtigung zur Durchsetzung der Reinigungspflicht in Form eines belastenden Verwaltungsakts, sondern nur um die satzungsmäßige Festschreibung des Auswahlermessens, welches im Übrigen nur dann eingreift, wenn die Feststellung zu treffen ist, wer von mehreren Gesamtschuldnern konkret reinigungspflichtig sein soll. In Betracht kommt eine derartige Ermessensauswahl nur im Zusammenhang mit in § 6 Abs. 5 der Satzung. Denn diese Vorschrift ermächtigt die Gemeinde, bei besonderen Anlässen eine über die wöchentliche Reinigung hinausgehende Reinigung im Einzelfall anzuordnen. Ob § 6 Abs. 5 der Satzung von § 17 Abs. 3 LStrG gedeckt ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Die Vorschrift wird nur erwähnt, um deutlich zu machen, dass die Satzung den Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes nur bei den in § 6 Abs. 5 genannten Anlässen vorsieht. Für den Regelfall ist kein Verwaltungsakt vorgesehen. Indirekt wird dies auch durch § 6 Abs. 4 der Satzung bestätigt, wonach selbst außergewöhnliche Verschmutzungen ohne Aufforderung zu beseitigen sind. Dann muss dies für „normale“ Verschmutzungen erst recht gelten.
Selbst wenn § 1 Abs. 5 Satz 2 der Satzung eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes beinhalten würde, wäre diese Vorschrift von § 17 Abs. 3 LStrG nicht gedeckt und folglich unwirksam. Eine unwirksame Ermächtigung steht einer fehlenden Ermächtigung gleich. Für den Fall, dass eine Satzung keine Ermächtigungsgrundlage enthält, hat das Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein eine Heranziehung zur Reinigungspflicht durch einen belastenden Verwaltungsakt für rechtswidrig erklärt (Urteil vom 16.07.1991, NVwZ-RR 1992, 398).
Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat in den wenigen bisher bekannt gewordenen Fällen die Frage der Ermächtigungsgrundlage nicht weiter problematisiert (vgl. z.B. die Urteile vom 16.01.1992 - 1 A 12073/90.OVG - und vom 27.02.1997 - 1 A 10413/96.OVG -). Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz im Falle eines Verstoßes gegen den kommunalen Anschluss- und Benutzungszwang entschieden, dass der Gesetzgeber den Gemeinden mit der Ermächtigung zum Erlass einer Satzung zugleich auch die Befugnis eingeräumt hat, Verfügungen gegen einzelne Personen zur Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs zu erlassen. Dies ergebe sich aus § 24 Abs. 5 GemO, wo der Erlass einer „vollziehbaren Anordnung“ aufgrund einer Satzung als selbstverständlich vorausgesetzt werde (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 04.06.1993 - 7 B 11203793.OVG -). Nach Auffassung der Kammer lässt sich diese Rechtsprechung aber nicht auf das Straßenreinigungsrecht übertragen. Denn die vergleichbare Vorschrift des § 53 Abs. 1 Nr. 2 LStrG enthält anders als § 24 Abs. 5 GemO gerade nicht den Hinweis auf eine vollziehbare Anordnung, die aufgrund der Satzung ergangen ist. Deshalb ist es auch unbeachtlich, dass § 11 Abs. 1 der Satzung eine „aufgrund der Satzung ergangene vollziehbare Anordnung“ erwähnt. Eine Satzung kann nicht abweichend vom Gesetz eigenes Recht schaffen.
Es ist auch nicht möglich, § 48 Abs. 1 Satz 2 LStrG als Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Verfügung heran zu ziehen. Nach dieser Vorschrift hat die zuständige Straßenbaubehörde die für die Durchführung der Straßenbaulast und der Unterhaltung und Verwaltung der öffentlichen Straßen notwendigen Maßnahmen zu treffen. In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz ist anerkannt, dass es sich hierbei nicht nur um eine Kompetenzvorschrift, sondern um eine Dritten gegenüber wirkende Ermächtigungsnorm als Grundlage für „Beseitigungsverfügungen, Duldungsanordnungen und dergleichen“ handelt, sofern es um die Durchführung der Straßenbaulast geht (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 01.09.1989 - 1 B 43/89 -).
Allerdings gehört die Reinigung der Innerortsstraßen nicht zur Unterhaltung der öffentlichen Straßen und folglich nicht zur Straßenbaulast. Dies folgt schon daraus, dass die Straßenbaulast je nach Straßenkategorie von unterschiedlichen Straßenbaubehörden wahrgenommen wird (§ 49 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 LStrG). Demgegenüber obliegt die Reinigungspflicht für die innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen öffentlichen Straßen stets der Gemeinde, auch wenn Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen betroffen sind (§ 17 Abs. 1 LStrG). Zwar bestimmt § 11 Abs. 1 Satz 2 LStrG unter anderem, dass der Träger der Straßenbaulast die Straße nach seiner Leistungsfähigkeit in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu unterhalten hat. Wie ein Vergleich mit Satz 3 der genannten Vorschrift („verkehrssicherer Zustand“) ergibt, ist damit jedoch nur die Verkehrssicherungspflicht und nicht die Reinigungspflicht gemeint. Des Weiteren ergibt sich aus § 11 Abs. 2 LStrG, dass der Träger der Straßenbaulast (für die Straßen außerhalb der geschlossenen Ortslagen) „über die ihm nach Abs. 1 obliegenden Aufgaben hinaus“ nach besten Kräften auch die Straßen von Schnee räumen und bei Schnee- und Eisglätte streuen soll. Dies bedeutet, dass zumindest der so genannte Winterdienst gerade nicht Bestandteil der Straßenbaulast nach § 11 Abs. 1 LStrG ist (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 4. April 2007, NVwZ-RR 2008, 62).
Im Übrigen umfasst die Reinigungspflicht nach § 17 Abs. 2 LStrG nur das Besprengen und Säubern der Fahrbahn und der Gehwege, die Schneeräumung auf der Fahrbahn und den Gehwegen sowie das Bestreuen der Gehwege, der Fußgängerüberwege und der besonders gefährlichen Fahrbahnstellen bei Glätte. Wäre die Reinigungspflicht Bestandteil der Straßenbaulast bzw. der Straßenunterhaltung, dann müsste sie auch die Reinigung der übrigen Straßenbestandteile umfassen. Wenn den Klägern aber nur die Straßenreinigung im Sinne des § 17 Abs. 2 LStrG aufgegeben werden soll, lässt sich die Verfügung insoweit nicht auf § 48 Abs. 1 Satz 2 LStrG stützen.
Ein Rückgriff auf § 9 Abs. 1 POG ist im vorliegenden Fall ebenfalls nicht möglich. Zum einen wäre die Beklagte hierfür nicht zuständig gewesen. Denn örtliche Ordnungsbehörde ist nach § 89 Abs. 1 POG die Verbandsgemeinde im eigenen Namen. Im Streitfall hat die Verbandsgemeinde jedoch im Namen der Ortsgemeinde auf dem Gebiet des Straßenrechts gehandelt (§ 68 Abs. 2 Satz 1, letzter Halbsatz GemO). Zum andern ist eine polizeiliche Verfügung bei einem Verstoß gegen die wöchentliche Reinigungspflicht auch materiell-rechtlich nicht möglich. Dies ergibt sich aus Folgendem:
§ 9 Abs. 1 POG setzt voraus, dass eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorliegt. Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit gehört zwar auch die gesamte Rechtsordnung, so dass ein Verstoß gegen die Satzung grundsätzlich einen Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit darstellt. Es aber nicht Aufgabe der Polizei, die Einhaltung der Gesamtrechtsordnung umfassend vor Rechtsbrüchen zu schützen (Drews/Wacke/Vogel/Mertens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage, Seite 237). Spezialgesetzlich geregelte Materien werden nämlich grundsätzlich von den jeweils zuständigen Behörden mit den spezialgesetzlich geregelten Instrumentarien überwacht. Deshalb dürfen sich die allgemeinen Ordnungsbehörden nach ihrem Ermessen darauf beschränken, nur bei besonders gravierenden Verstößen gegen die Rechtsordnung einzuschreiten.
Hinzu kommt folgendes: Ein Verstoß gegen die wöchentliche Reinigungspflicht ist erst mit Ablauf des jeweiligen Samstags gegeben, denn nach § 6 Abs. 4 Satz 2 der Satzung soll die Reinigung in der Regel samstags erfolgen. Mit Ablauf des Samstags ist der Verstoß gegen die Rechtsordnung aber nicht nur erfüllt, sondern zugleich auch erledigt. Denn mit der neuen Woche (ab Sonntag) beginnt eine neue Reinigungspflicht. Ob der Betreffende erneut gegen die Pflicht verstoßen wird, zeigt sich erst mit Ablauf des nächsten Samstags (und dann hat sich ein etwaiger erneuter Verstoß zugleich wieder erledigt). Bei der Straßenreinigungspflicht handelt es sich mithin nicht um ein gesetzliches Dauerschuldverhältnis, sondern um eine zeitabschnittsweise, stets neu entstehende Verpflichtung, die sich nach Ablauf jeder Woche durch Zeitablauf erledigt. Selbst wenn sich eine polizeiliche Verfügung zur wöchentlichen Reinigung auf den Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr stützen würde, änderte dies nichts an der zeitabschnittsweisen Erledigung der Verfügung. Die Vollstreckung einer erledigten Verfügung ist ohnehin nicht möglich.
Im Übrigen beruht das Polizeirecht auf dem Verursacherprinzip bzw. auf der Sozialpflichtigkeit des Eigentums. Die Verschmutzung der Straße erfolgt in aller Regel ohne Zutun des Anliegers. Wird eine Straße im Laufe der Woche durch natürliche Ursachen oder durch das Verhalten Dritter verschmutzt, dann beruht dies nicht auf der unterlassenen Reinigung am Ende der Woche. Folglich ist der Anlieger kein Verursacher im Sinne des § 4 Abs. 1 POG (auch nicht durch Unterlassen). Da die Straße dem Anlieger nicht gehört, ist er auch nicht gemäß § 5 Abs. 1 POG als Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt verantwortlich. Die polizeiliche Heranziehung des Anliegers als Nichtstörer nach § 7 POG wäre allenfalls unter den dort genannten Voraussetzungen einer gegenwärtigen, erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung und nur in dem Fall denkbar, dass die Reinigung nicht auf andere Weise erfolgen kann. Diese Voraussetzungen werden so gut wie nie gegeben sein.
Als Zwischenergebnis ist mithin festzuhalten, dass es in Rheinland-Pfalz keine Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung zu Straßenreinigungsmaßnahmen durch Verwaltungsakt gibt. Nicht einmal ein feststellender Verwaltungsakt mit dem Inhalt, dass ein bestimmter Anlieger zu den reinigungspflichtigen Personen gehört, ist ohne Ermächtigungsgrundlage zulässig, denn eine derartige Feststellung würde sich für den Betroffenen belastend auswirken (Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, VwVfG, § 35 Rdn. 44 mit weiteren Nachweisen). Unabhängig davon scheidet im vorliegenden Fall eine Umdeutung in einen Feststellungsbescheid auch deshalb aus, weil der streitgegenständliche Bescheid dadurch in seinem Wesen geändert würde (§ 47 VwVfG) und weil sich die Umdeutung nicht mehr mit der Androhung der Ersatzvornahme für jeden Fall der Zuwiderhandlung vereinbaren ließe. - Der Gemeinde bleibt deshalb nur die Möglichkeit, Ordnungswidrigkeitsverfahren einzuleiten. Ob sie daneben auch positive Feststellungsklagen erheben kann, erscheint im Hinblick auf § 43 Abs. 2 VwGO zweifelhaft, denn im Rahmen etwaiger Ordnungswidrigkeitsverfahren wird die Reinigungspflicht inzidenter geprüft. Klarzustellen ist, dass die Anlieger ihrerseits eine negative Feststellungsklage erheben können, denn ihnen ist nicht zuzumuten, jede Woche mit Bußgeldverfahren überzogen zu werden.
Selbst wenn man entgegen der hier vertretenen Auffassung die Beklagte im Wege der Annex-Kompetenz für befugt hielte, die Kläger durch Verwaltungsakt zur wöchentlichen Reinigung heranzuziehen, entsteht das nächste Problem dadurch, dass eine (angebliche) Pflicht, die schon kraft Rechtsnorm begründet worden ist, nicht noch einmal durch Verwaltungsakt begründet werden kann. Eine gesetzliche Regelung kann nur insoweit durch Verwaltungsakt konkretisiert werden, als noch ein Regelungsbedarf besteht. Da § 6 Abs. 4 der Satzung bereits eine wöchentliche Reinigungspflicht für die in § 1 genannten Personen statuiert, enthält die Aufforderung zur wöchentlichen Reinigung im streitgegenständlichen Bescheid keine eigenständige Regelung. Darüber hinaus steht sie sogar in einem gewissen Widerspruch zur Satzung. Denn der Bescheid beschränkt die Reinigungspflicht ausdrücklich auf die Straßenrinne, während § 6 Abs. 1 der Satzung – ungeachtet des zu weit gehenden Inhalts (dazu vgl. unten) – auch noch die Reinigung anderer Verkehrsflächen vorschreibt.
Auch wenn man sich über diesen Einwand hinweg setzt, ist die angefochtene Verfügung rechtswidrig. Die Kläger gehören nämlich nicht zu den reinigungspflichtigen Personen im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG i.V.m. § 1 Abs. 1 bis 4 der Satzung. Die in der streitgegenständlichen Verfügung allein angesprochene Parzelle 103/2 wird von der H.-Straße nicht erschlossen; sie grenzt auch nicht an im Sinne der genannten Bestimmungen. Insoweit wird zunächst auf die Eilbeschlüsse der Kammer und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz verwiesen. Die inzwischen abgegebene schriftliche Erklärung der Beklagten vom 9. November 2008 ändert daran nichts.
Das tatsächliche Hindernis besteht nach wie vor darin, dass die Zufahrt bzw. der Zugang von der befestigten Fahrbahn bis zur Grundstücksgrenze im Böschungsbereich (auf der gemeindeeigenen Parzelle) nicht hergestellt ist. Es trifft deshalb nicht zu, dass es allein in der Hand der Kläger liege, ihrerseits die erforderlichen Maßnahmen auf ihrem Grundstück zu ergreifen. Denn die fehlende Anlegung einer Zufahrt oder eines Zugangs auf dem Grundstück der Kläger (bis zur Grenze im Böschungsbereich) ändert nichts an der fehlenden Befestigung auf dem Straßengrundstück. Es ist auch nicht Sache der Kläger, auf dem gemeindeeigenen Teil der Böschung und auf dem unbefestigten Seitenstreifen eine Zufahrt oder einen Zugang anzulegen. Dies ist vielmehr Sache der Beklagten. Es liegt auch nicht der Sonderfall vor, dass die Anlegung einer Zufahrt auf der Straßenparzelle an der verweigerten Mitwirkung des Anliegers scheitern würde (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29.05.1991 - 8 C 67.89 - ZMR 91, 356).
Das rechtliche Hindernis besteht darin, dass die Erreichbarkeit des Grundstücks auch nicht in Form eines bürgerlich-rechtlichen Gestattungsvertrags geregelt ist (vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 10.08.2007 - 1 B 10683/07.OVG – und Urteil vom 16.01.1992 - 1 A 12073/90.OVG -). Es mag zwar sein, dass der Seitenstreifen seit dem 31. März 1948 der Allgemeinheit als Fußweg gedient hat, so dass er nach § 54 Satz 2 LStrG als gewidmet gilt. Unter dieser Voraussetzung bedürfte es wohl keiner öffentlich-rechtlichen Sondernutzungserlaubnis zur Anlegung einer Zufahrt über den Seitenstreifen (§ 43 LStrG). Die Böschung hat jedoch zu keinem Zeitpunkt dem öffentlichen Verkehr gedient; sie war einfach nur vorhanden. Da sie einerseits nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 LStrG zur Straße gehört und andererseits nicht vom Widmungsumfang erfasst wird, richtet sich die Einräumung von Rechten zur Benutzung dieses Straßenteils nach bürgerlichem Recht, denn eine Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs ist – wie bei anderen innerörtlichen Grundstückszufahrten auch - nicht zu befürchten (§ 45 Abs. 1 LStrG). Nach bürgerlichem Recht können Rechte nur durch Vertrag begründet werden. Eine einseitige Willenserklärung der Beklagten ist insoweit nicht ausreichend (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, Landesstraßenrecht für Rheinland-Pfalz, § 45 Anmerkung 1.2).
Nach alledem kommt es nicht darauf an, ob die Nebenbestimmung in der Baugenehmigung vom 11. Oktober 1979 die Anlegung eines Zugangs auf dem Grundstück der Kläger ausschließt. Es kommt auch nicht darauf an, dass die Kläger im Jahre 1983 offenbar eine Erschließung zur H.-Straße für zumutbar erachtet hatten, denn es ist ihnen nicht verwehrt, ihre Meinung zu ändern.
Unabhängig von alledem ist die Grundverfügung in der Fassung des Änderungsbescheids auch noch aus folgenden Gründen rechtswidrig: Die Heranziehung zur Reinigung der Straßenrinne ist inhaltlich nicht näher konkretisiert. Mithin soll den Klägern offenbar das aufgegeben werden, was in § 6 Abs. 1 der Satzung unter dem „Säubern der Straße“ verstanden wird. Dazu soll aber nicht nur die eigentliche Reinigung mit dem Besen (Kehricht) gehören, sondern auch die Beseitigung von Schlamm, Gras und Unkraut sowie Unrat jeder Art, einschließlich solcher Gegenstände, die nicht zur Straße gehören. Mit diesem Inhalt geht § 6 Abs. 1 der Satzung über die Reinigungspflichten des § 17 Abs. 2 LStrG hinaus. Denn eine zumutbare Reinigung darf sich nur auf solche Gegenstände beziehen, die rechtlich und tatsächlich ohne weiteres in der Mülltonne des Anliegers entsorgt werden könnten. Dies trifft zum Beispiel für sperrige oder gefährliche Gegenstände oder für alte Autoreifen nicht zu (vgl. BayVGH, Urteil vom 04.04.2007, NVwZ-RR 208, 62).
Darüber hinaus enthalten der Ausgangsbescheid, der Änderungsbescheid und der Widerspruchsbescheid keinerlei Ausführungen zum Ermessen, so dass ein Ermessensnichtgebrauch im Sinne des § 40 VwVfG vorliegt. Ein Ermessensnichtgebrauch kann auch nicht nach § 114 Satz 2 VwGO durch nachgeschobene Gründe „ergänzt“ werden.
Nach alledem ist die Androhung der Ersatzvornahme schon deshalb rechtswidrig, weil die Grundverfügung keinen Bestand haben kann. Hinzu kommt, dass die Pflicht zur wöchentlichen Reinigung erst mit Ablauf der Woche verletzt ist und dann nicht mehr vollstreckt werden kann, denn mit der nächsten Woche beginnt eine neue Reinigungspflicht. Anders als noch im Eilbeschluss ausgeführt, kommt es deshalb nicht mehr auf die fehlende Fristsetzung nach § 66 Abs. 1 Satz 3 LVwVG an.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 161 Abs. 2 VwGO. Insoweit hat sich zwar erst in der mündlichen Verhandlung herausgestellt, dass die Aufforderung zur Beseitigung des Unkrauts binnen drei bzw. vierzehn Tagen (beide Fristen sind mit § 6 Abs. 4 der Satzung unvereinbar), schon vor Klageerhebung erledigt war. Insoweit war die Klage von Anfang an unzulässig, so dass die Kläger den darauf entfallenen Teil der Kosten tragen müssten. Die Aufforderung zur einmaligen Unkrautbeseitigung ist jedoch völlig unbedeutend im Vergleich mit der für die gesamte Zukunft angeordneten wöchentlichen Reinigung. Deshalb hat das Gericht die Kosten der Beklagten ganz auferlegt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit werden der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 61, 63 LVwVG
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 17 LStrG
§ 7 POG
§ 47 VwVfG
§ 43 LStrG
§ 40 VwVfG
§ 41 Abs. 1 LStrG
§ 45 Abs. 1 LStrG
§ 54 S. 2 LStrG
§ 17 Abs. 3 Satz 5 und Satz 6 LStrG
§ 17 Abs. 1 LStrG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG
§ 17 Abs. 3 LStrG
§ 24 Abs. 5 GemO
§ 53 Abs. 1 Nr. 2 LStrG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 LStrG
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 LStrG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 LStrG
§ 11 Abs. 2 LStrG
§ 11 Abs. 1 LStrG
§ 17 Abs. 2 LStrG
§ 9 Abs. 1 POG
§ 89 Abs. 1 POG
§ 68 Abs. 2 Satz 1, letzter Halbsatz GemO
§ 4 Abs. 1 POG
§ 5 Abs. 1 POG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 54 Satz 2 LStrG
§ 1 Abs. 3 Nr. 1 LStrG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 66 Abs. 1 Satz 3 LVwVG
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1992, 398
NVwZ-RR 2008, 62
ZMR 91, 356
NVwZ-RR 208, 62
4 L 1037/07
1 B 10683/07
8 B 05.31
1 A 12073/90
1 A 10413/96
1 B 43/89
8 C 67.89