Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-18, Aktenzeichen 8 K 960/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:1118.8K960.04.00

Tenor:
Das beklagte Amt wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 4. Juni 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Januar 2004 verpflichtet, den Erlassantrag des Klägers vom 8. Januar 2003 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Das beklagte Amt trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger, ein sondergesetzlicher Wasserverband, betreibt in T das Gruppenklärwerk C (Größenklasse 5). Der Betrieb erfolgte seit dem Jahre 1986 auf der Grundlage des Sanierungsbescheides der Bezirksregierung E vom 15. September 1986, der in wasserrechtlicher Hinsicht für den Parameter Chemischer Sauerstoffbedarf (CSB) einen Überwachungswert von 80 mg/l festsetzte, bestimmt als 2-Stunden-Mischprobe aus der im Labor geschüttelten und dann 2 Stunden abgesetzten Probe, während nach der Anlage 1 zur Rahmen- AbwasserVwV vom 25. November 1992 die Bestimmung aus der homogenisierten Probe vorgeschrieben war.
Am 30. November 1992 erklärte der Kläger gegenüber dem beklagten Amt mit „Abgabeerklärung gemäß § 6 AbwAG, Veranlagungsjahr 1993", dass er im Veranlagungsjahr 1993 für den Parameter CSB einen Überwachungswert von 75 mg/l einhalten werde.
Nach einem Vermerk der Bezirksregierung E als Wasserbehörde im Rahmen des Verfahrens der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 20. Juli 1993 erschien es für die Parameter CSB/BSB5 unsicher, ob diese vom Kläger eingehalten werden können; sie sollten jedenfalls „erst einmal" in die Erlaubnis aufgenommen werden.
Unter dem 12. August 1993 übersandte die Bezirksregierung E dem Kläger einen entsprechenden Entwurf für die Umstellung der genannten wasserrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Kläranlage C. Der Entwurf sah vor, den Überwachungswert für den Parameter CSB ab sofort auf 75 mg/l und ab dem 1. Januar 1996 auf 40 mg/l festzusetzen; für den Parameter BSB5 lag der Überwachungswert ab sofort bei 15 mg/l und ab dem 1. Januar 1996 bei 10 mg/l.
In seiner Stellungnahme vom 28. September 1993 führte der Kläger hierzu aus:
„Einer Herabsetzung der Überwachungswerte für CSB und BSB5 ab sofort können wir nicht zustimmen, da die Anlage ohne bauliche Veränderungen nicht in der Lage ist, die neuen Werte einzuhalten. Als Frist zur Einhaltung verschärfter Überwachungswerte wird im Bescheidentwurf der 1.1.1996 angeführt. Die Einhaltung dieser Frist ist aufgrund des derzeitigen Planungsstandes nicht möglich. [...] Da die Einhaltung eines CSB-Überwachungswertes von 40 mg/l sehr problematisch ist, bitten wir darum, für die Einhaltung dieses Parameters eine um zwei Jahre verlängerte Frist, also 31.12.2000, einzuräumen [...]".
In einem weiteren Vermerk der Bezirksregierung E vom 3. Dezember 1993 heißt es dazu, „ab sofort" werde für CSB/BSB5 der bisherige Wert festgesetzt; aufgrund der Schwierigkeiten bei dem Parameter CSB werde ausnahmsweise eine Fristverlängerung bis zum 1. Januar 1998 gewährt.
Mit Umstellungsbescheid vom 3. Dezember 1993, dem Kläger am 13. Dezember 1993 zugestellt, setzte die Bezirksregierung E den Überwachungswert für den Parameter CSB ab sofort auf 80 mg/l (unter Beibehaltung der bereits in dem Entwurf vorgesehenen Erläuterung) und ab dem 1. Januar 1998 auf 40 mg/l fest. Für den Parameter BSB5 wurden ab sofort 15 mg/l und ab dem 1. Januar 1996 10 mg/l festgesetzt.
Den am 28. Dezember 1993 zunächst fristwahrend erhobenen Widerspruch begründete der Kläger allein in bezug auf den Parameter CSB und wie folgt:
„Unserem Antrag im Zuge des Anhörungsverfahrens, beim Parameter CSB, den Überwachungswert auf 40 mg/l erst ab 01.01.2001 festzuschreiben, haben Sie teilweise entsprochen, indem der Überwachungswert ab 01.01.1998 und nicht, wie ursprünglich vorgesehen, schon ab 01.01.1996 gelten soll. ...".
Mit dem bestandskräftigen Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 1994 änderte die Bezirksregierung E sodann ihre in dem Umstellungsbescheid getroffenen Festsetzungen betreffend den Parameter CSB dahin ab, dass der vorgesehene Wert von 40 mg/l nunmehr erst ab dem 1. Januar 2001 einzuhalten ist. Unter dem 8. Dezember 1994 bat der Kläger die Bezirksregierung E dann aus „abgaberechtlichen Gründen" um Herabsetzung des Überwachungswertes für den Parameter CSB von 80 mg/l auf 75 mg/l; die Änderung wurde mit Änderungsbescheid vom 13. Januar 1995 vorgenommen.
Mit Festsetzungsbescheid vom 24. März 1995 und dem nachfolgend ergangenen Widerspruchsbescheid vom 18. Januar 2000 zog der Beklagte den Kläger für das Einleiten von Schmutzwasser in Fluß X aus der Kläranlage C (Einleitungsnummer 000000/001) für das Veranlagungsjahr 1993 hinsichtlich des Parameters CSB zu einer Abwasserabgabe in Höhe von 411.780,00 DM heran. Der Beklagte legte der Ermittlung der Schadeinheiten für den Zeitraum bis zum 12. Dezember 1993 den vom Kläger erklärten Wert und für die Zeit ab dem 13. Dezember 1993 den Überwachungswert von 80 mg/l aus dem Umstellungsbescheid vom 3. Dezember 1993 zugrunde. Den Abgabesatz nahm er gemäß § 9 Abs. 4 AbwAG mit 60 DM/SE an und führte zur Begründung aus, mit einem Überwachungswert von 80 mg/l ab dem 13. Dezember 1993 liege nicht für das gesamte Veranlagungsjahr ein den Mindestanforderungen entsprechender Wert von 75 mg/l vor. Die nachfolgend erhobene Klage wies das Gericht mit Urteil vom 7. November 2002 - 8 K 1043/00 - ab. Zur Begründung führte es aus: Die Voraussetzungen einer Abgabesatzreduktion nach § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG lägen nicht vor; die nach dem eindeutigen Wortlaut vorausgesetzte Einhaltung der a.a.R.d.T. für den Parameter CSB von 75 mg/l sei aufgrund der Festsetzung eines Überwachungswertes von 80 mg/l mit dem am 13. Dezember 1993 zugestellten Umstellungsbescheid im gesamten Kalenderjahr als dem maßgeblichen Veranlagungszeitraum nicht gegeben.
Unter dem 8. Januar 2003 beantragte der Kläger unter Bezugnahme auf vom Gericht in der mündlichen Verhandlung angedachte Überlegungen den Erlass der Abwasserabgabe für den Parameter CSB in Höhe von 308.835,00 DM. Er meint: Der Zeitpunkt des Erlasses des Umstellungsbescheids zum Ende des Kalenderjahres führe aufgrund des damit verbundenen Wegfalls der Wirkungen der Abgabeerklärung nach § 6 Abs. 1 AbwAG für das gesamte Kalenderjahr zu einem unbilligen Ergebnis. Der vom Kläger nicht beeinflussbare und insoweit zufällige Zeitpunkt der Zustellung des Umstellungsbescheides führe aufgrund des Jährlichkeitsprinzips zu einer Abgabe, die mit dem Zweck der Erhebung nicht zu rechtfertigen sei, da der Kläger tatsächlich im gesamten Veranlagungszeitraum den erklärten Wert von 75 mg/l eingehalten und so dem Sinn des Gesetzes entsprechend den Schadstoffgehalt der Einleitung niedrig gehalten habe. Es sei treuwidrig, Zahlung für eine Schadstofffracht zu verlangen, die tatsächlich nicht eingeleitet worden sei.
Mit Bescheid vom 4. Juni 2003 lehnte das beklagte Amt den Erlass der Abwasserabgabe ab. Sachliche oder persönliche Erlassgründe seien nicht gegeben. Die Bemessung des Abgabesatzes nach dem Wert des Umstellungsbescheides entspreche dem Willen des Gesetzgebers, zumal der Kläger in seiner Stellungnahme gegenüber der Bezirksregierung E selbst ausgeführt habe, er könne der Herabsetzung der Überwachungswerte ab sofort nicht zustimmen.
Den erhobenen Widerspruch begründete der Kläger im wesentlichen damit, dass sich seine Stellungnahme allein auf die Herabsetzung auf den Wert von 40 mg/l bezogen habe. Ein Wert über 75 mg/l sei nicht beantragt gewesen, da dieser Wert entsprechend der Abgabeerklärung im Veranlagungsjahr eingehalten werden konnte und eingehalten worden sei. Die vom Gesetzgeber mit der Abgabesatzreduktion bezweckte Begünstigung des Einleiters, der eine ordnungsgemäße Mindestreinigung durchführe, werde ohne einen Erlass nicht gewährt.
In dem am 12. Januar 2004 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 6. Januar 2004 führte das beklagte Amt aus: Das Gesetz selbst stelle auf die Bescheidwerte ab, die der Kläger gegenüber der Wasserbehörde als zu hoch angesehen habe. Auf die tatsächlich eingehaltenen Werte komme es nicht an, so dass die tatsächliche Einhaltung niedrigerer Werte auch zu keiner unbilligen Härte führen könne.
Mit der am 11. Februar 2004 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er trägt vor: Die Versagung der Abgabesatzreduzierung beruhe allein auf dem zufälligen Zustellungszeitpunkt des Umstellungsbescheides kurz vor Ablauf des Veranlagungsjahres. Das sei im Hinblick auf die weite Unterschreitung des zuvor erklärten Überwachungswertes unbillig. Die festgesetzte Abwasserabgabe liege allein deswegen weit über der tatsächlich und objektiv verursachten Gewässerverschmutzung, deren Reduktion Ziel der Abwasserabgabe sei. Der Umstellungsbescheid sei zudem mehrdeutig; er lege - mit seiner Bezugnahme auf die allgemein anerkannten Regeln der Technik gemäß Rahmen-Abwasser VwV (Anhang 1) als Grundlage der Festsetzung - im Ergebnis einen Überwachungswert von 80 mg/l höchstens jedoch 75 mg/l fest.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
das beklagte Amt unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 4. Juni 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Januar 2004 zu verpflichten, den Erlassantrag des Klägers vom 8. Januar 2003 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Das beklagte Amt beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es führt ergänzend aus, dem Bescheidwert gebühre nach der gesetzlichen Konzeption der Vorrang vor einer Abgabeerklärung nach § 6 AbwAG. Damit sei ein Erlass ausgeschlossen, wenn der Bescheidwert über dem erklärten Wert liege.
Wegen des weiteren Vorbringens der Verfahrensbeteiligten und des Sachverhaltes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung E ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann im Einvernehmen de Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist begründet.
Die Ablehnung des Erlassantrages des Klägers vom 8. Januar 2003 ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten; ihm steht der geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO). Bei der gebotenen Prüfung erweist sich die Ablehnung des Erlassantrages als ermessensfehlerhaft.
Der vom Kläger im behördlichen Verfahren beantragte Erlass findet seine Anspruchsgrundlage in § 80 Abs. 3 Halbs. 1 LWG NRW. Danach kann die zuständige Behörde die Abgabe ganz oder teilweise erlassen, wenn deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Dabei ist die von dem beklagten Amt zu treffende Entscheidung über den Erlassantrag von den Gerichten allein nach den für die Überprüfung behördlicher Ermessensentscheidungen geltenden Grundsätzen zu prüfen. § 80 Abs. 3 LWG NRW lehnt sich sowohl vom Wortlaut als auch von seiner Bedeutung her als Vorschrift mit Ausnahmecharakter,
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 20. September 1989 - 2 A 402/88 -, in: JURIS = EildStNRW 1989, 616; VG Düsseldorf, Urteil vom 23. August 2001 - 8 K 1993/01 -, mit Hinweis auf BFH, Urteil vom 18. April 1996 - V R 55/95 -, in: KKZ 1998, 41 (42).
an § 227 AO (1977) an. Entsprechend kann wie bei § 227 AO (1977),
vgl. GmS-OBG, Beschluss vom 19. Oktober 1971 - 3/70 -, in: JURIS; BFH, Urteil vom 17. Juni 2004 - IV R 9/02 -, in: JURIS = BVerwGE 39, 355 = NJW 1972, 1411 = DVBl. 1972, 604 u.a., zur wortgleichen Vorschrift des § 131 AO (1961) und die st. Rspr. zu § 227 AO (1977), BFH, zuletzt etwa Urteil vom 17. Juni 2004 - IV R 9/02 -, in: JURIS = BFDH/NV 2004, 1505,
der Inhalt der Vorschrift, nämlich der Tatbestand (Unbilligkeit im Einzelfall) und die Rechtsfolge (die Möglichkeit, die Abgabe zu erlassen), nur im Zusammenhang beurteilt werden. Die Auslegung des Begriffs „unbillig" ist unlösbar mit der Ermessensentscheidung verknüpft, auch wenn der Begriff „unbillig" selbst dogmatisch als unbestimmter Rechtsbegriff eingeordnet werden kann. Der Begriff ragt jedoch aufgrund der Verknüpfung in das Ermessen hinein und ist mit der Entscheidung über Anlass und Inhalt, also das ob und wie, unlösbar verbunden, so dass der Begriff Inhalt und Grenzen der pflichtgemäßen Ermessenausübung bestimmt.
Hieran gemessen erweist sich die Entscheidung des beklagten Amtes als ermessenfehlerhaft. Das beklagte Amt hat in seine Ermessensentscheidung nicht alle relevanten Gesichtspunkte, welche die Entscheidung zu tragen haben, eingestellt.
Das beklagte Amt ging zunächst zutreffend davon aus, dass der Kläger selbst die Festsetzung im Umstellungsbescheid vom 3. Dezember 1993 für den Parameter CSB von 80 mg/l „ab sofort" veranlasst hat,
vgl. bereits Urteil des VG Düsseldorf vom 7. November 2002 - 8 K 1043/00 -, Seite 9 des amtlichen Abdrucks.
Die Wasserbehörde war sich nach dem Aktenvermerk vom 20. Juli 1993 nicht sicher, ob der Kläger die ermäßigten Werte für die Parameter CSB und BSB5 von 75 und 15 mg/l einhalten könne; sie wurden gleichwohl in den Entwurf des Umstellungsbescheides aufgenommen. Der Kläger wandte sich in seiner Stellungnahme vom 28. September 1993 unter Beibehaltung der zeitlichen Terminologie „ab sofort" und ab dem 1. Januar 1996 gegen die festzusetzenden Werte. Bereits das spricht dafür, dass der Kläger auch den Wert von 80 mg/l für Parameter CSB „ab sofort" nicht akzeptieren wollte. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Kläger sich bei der Festsetzung „ab sofort" gegen die Parameter CSB und BSB5 wendet, hingegen für den weiteren Zeitraum ab dem 1. Januar 1996 allein hinsichtlich der Festsetzung für den Parameter CSB Stellung nimmt. Das verdeutlicht, dass der Kläger - genau wie die Wasserbehörde - zwischen den einzelnen Zeiträumen „ab sofort" und ab dem 1. Januar 1996 unterscheidet.
Hingegen ist der daraus vom beklagten Amt gezogene weitere Schluss, der Kläger verhalte sich widersprüchlich und habe offensichtlich den erklärten Wert von 75 mg/l für den Parameter CSB gar nicht einhalten können, aus dem Verfahrensgang zum Erlass des Umstellungsbescheides nicht zu ziehen. Das beklagte Amt verkennt dabei die Unterschiede in der zeitlichen Geltung einer Erklärung nach § 6 Abs. 1 AbwAG und der Festsetzung von Bescheidwerten in der wasserrechtlichen Erlaubnis. Aufgrund des gesetzlich angeordneten Vorrangs der Bescheidwerte und der Jährlichkeit einer nach § 6 Abs. 1 AbwAG abzugebenden Erklärung gelten die Bescheidwerte bis zur Festsetzung anderer Werte, die erklärten Werte hingegen bis zum Ablauf des Kalenderjahres als dem jeweiligen Veranlagungszeitraum [§ 6 Abs. 1 Satz 1, § 11 Abs. 1 AbwAG (1990)]. Entsprechend konnte der Kläger im November 1992 einen Wert von 75 mg/l für das Veranlagungsjahr 1993 erklären, ohne damit im Widerspruch zu seinem Verhalten im September 1993 zu stehen, als er einen Wert von 75 mg/l auf Dauer, also bis zur Geltung der herabgesetzten Werte von 15 mg/l ab dem 1. Januar 2001, als zu niedrig einschätzte. Insofern nutzte der Kläger allein für das Jahr 1993 die ihm nach § 6 Abs. 1 AbwAG (1990) zustehende Dispositionsbefugnis bei Fehlen von Bescheidwerten.
Aus dieser Dispositionsbefugnis des Klägers heraus war vom beklagten Amt bei der Ermessensentscheidung auch zu berücksichtigen, dass der Umstellungsbescheid dem Kläger erst am 13. Dezember 1993 zuging und damit kraft gesetzlicher Anordnung in § 9 Abs. 5 AbwAG (1990) die Abgabesatzreduzierung von 75 vom Hundert zu Nichte machte, die dem Kläger für das gesamte Veranlagungsjahr aufgrund seiner Disposition mit der Abgabeerklärung nach § 6 Abs. 1 AbwAG und dem tatsächlichen Einhalten der erklärten Werte zustand. Dem Kläger gingen damit kurz vor Ende des Veranlagungszeitraumes die eingeräumten Möglichkeiten seiner Disposition verloren, die er für das Veranlagungsjahr 1993 entsprechend dem Gesetz gerade für den Fall getroffen hatte, dass ein wasserrechtlicher Bescheid mit Festlegungen nach § 4 Abs. 1 AbwAG nicht besteht. Insofern kann dieser konkreten, aufgrund der zeitlichen Abfolge unbefriedigenden Konstellation,
vgl. bereits das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 7. November 2002 im Verfahren 8 K 1043/00,
nicht alleine mit dem Hinweis auf den generellen Vorrang der Bescheidlösung vor einer Erklärung nach § 6 Abs. 1 AbwAG begegnet werden. Denn die Neufassung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG mit der zeitgleichen Einführung des § 9 Abs. 5 AbwAG durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes vom 19. Dezember 1986 ist Ausdruck einer auf das Veranlagungsjahr bezogenen Dispositionsbefugnis des Einleiters. § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG regelt in der Neufassung den Fall, dass kein Überwachungswert in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG festgesetzt ist. Der Einleiter wird für diesen Fall zur Abgabe einer Erklärung verpflichtet. Zugleich regelt § 9 Abs. 5 AbwAG, dass, wenn die neu eingeführte Verpflichtung zur Abgabe einer Erklärung nicht erfüllt wird, eine Ermäßigung des Abgabesatzes selbst dann ausscheidet, wenn der Einleiter die Anforderungen nach § 7 a WHG oder sogar höhere Anforderungen einhält. Dadurch sollen die Einleiter angehalten werden, rechtzeitig und vollständig die erforderlichen Angaben für das Veranlagungsjahr zu machen,
BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1998 - 8 C 7/97 -, in: JURIS, mit Hinweis auf BT/Ds. 10/5533, Seite 13.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 709 ZPO
§ 6 AbwAG
§ 227 AO
§ 131 AO
§ 7 a WHG
§ 9 Abs. 4 AbwAG
§ 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG
§ 6 Abs. 1 AbwAG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 LWG
§ 6 Abs. 1
AbwAG
§ 11 Abs. 1 AbwAG
§ 9 Abs. 5 AbwAG
§ 4 Abs. 1 AbwAG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 39, 355
NJW 1972,
1411
8 K 1043/00
2 A 402/88
8 K 1993/01
V R 55/95
IV R 9/02
8 C 7/97