Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2021-09-13, Aktenzeichen 2 LC 457/19

Tenor:
Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - Einzelrichter der 1. Kammer - vom 13. März 2019 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldner können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger begehren für das zweite Schulhalbjahr 2017/18 die Erstattung der Kosten der Schülerbeförderung ihres Sohnes G. für den Schulweg von ihrem Wohnort in Niedersachsen zu dem in H. besuchten Gymnasium I.
Der Sohn der Kläger besuchte im hier maßgeblichen zweiten Schulhalbjahr 2017/18 die 6. Klasse des Gymnasiums I.; dieses ist eine nach nordrhein-westfälischem Schulrecht genehmigte anerkannte private Ersatzschule in kirchlicher Trägerschaft. Für den Weg zur Schule in H. benutzte der Sohn der Kläger den öffentlichen Personennahverkehr. Die dafür entstandenen Kosten hatte der Beklagte, der der Träger der Schülerbeförderung in seinem Kreisgebiet ist, in der Vergangenheit übernommen.
Den unter dem 6. August 2018 gestellten Antrag auf Erstattung der Kosten der Schülerbeförderung für das 2. Schulhalbjahr 2017/2018 (Februar bis einschließlich Juli 2018) in Höhe von insgesamt 204,08 EUR lehnte der Beklagte mit Bescheid vom19. September 2018 ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, ein Anspruch auf Schülerbeförderung bestehe nur für den Weg zur nächstgelegenen Schule der gewählten Schulform. Nächstgelegene Schule der gewählten Schulform sei das in seinem Kreisgebiet gelegene Gymnasien in J., das nur 8,6 km vom Wohnort des Schülers entfernt sei. Die Entfernung zu dem besuchten Gymnasium I. in H. belaufe sich dagegen auf 11,9 km. Auch eine anteilige (fiktive) Kostenübernahme nach § 114 Abs. 5 NSchG komme nicht in Betracht, weil bei dem Besuch des nächstgelegenen Gymnasiums J. eine kostenfreie Schülerbeförderung zur Verfügung stehe.
Mit der gegen diesen Bescheid erhobenen Klage haben die Kläger vorgetragen, der Beklagte benachteilige sie gleichheitswidrig gegenüber der ab dem 1. August 2018 geltenden Neufassung seiner Schülerbeförderungssatzung, weil er in dieser den Besuch landkreiseigener Schulen mit der Folge der Übernahme der Schülerbeförderung dadurch privilegiere, dass er sie als nächstgelegene Schule fingiere und bei einem Besuch von Schulen in der Stadt B-Stadt die Beförderung dorthin unabhängig von der tatsächlichen Entfernung übernehme, wenn ein Anspruch auf Schülerbeförderung im Übrigen bestehe und diese im Verkehrsnetz der Verkehrsgemeinschaft B-Stadt unter zumutbaren Bedingungen möglich sei. Sie seien auf den Schulbesuch ihrer Kinder in Nordrhein-Westfalen angewiesen, weil sie beide Vollzeit in einem Betrieb beschäftigt seien, dessen Stammsitz in Bayern liege und der deshalb verpflichtende Betriebsferien in den landesüberlappenden Zeiten vorgebe, die sich mit den niedersächsischen Schul- und Ferienzeiten nicht deckten. Zumindest bei einer bereits begonnenen Beschulung müsse das mit der Schulauswahl betätigte Vertrauen in die bisherige Übung der Kostenerstattung beibehalten werden. Mit der bisherigen Verwaltungspraxis habe sich der Beklagte selbst gebunden und könne für die Bestandsschüler bei fortgesetztem Schulbesuch keine abweichende Übung mehr vorsehen, ohne das betätigte Vertrauen zu verletzen.
Die Kläger haben beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 19. September 2018 zu verpflichten, die Kosten der Schülerbeförderung ihres Sohnes G. zum Gymnasium I. in H. zu erstatten.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, § 114 NSchG sei schon deshalb nicht anwendbar, weil es sich bei der besuchten Schule nicht um eine öffentliche Schule handele. Die tatsächlich besuchte Schule sei eine nach nordrhein-westfälischem Landesrecht genehmigte Ersatzschule. Aus diesem Grunde habe auch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen im umgekehrten Falle des Besuchs einer niedersächsischen Schule durch ein Kind aus Nordrhein-Westfalen eine Erstattung der Beförderungskosten abgelehnt. Zudem sei der Besuch der in einem anderen Bundesland gelegenen Schule weder aufgrund einer schulaufsichtsbehördlichen Einzelgenehmigung noch durch Staatsvertrag zwischen den Ländern generell gestattet. Mit allen anderen umliegenden Bundesländern habe Niedersachsen einen Staatsvertrag über die Anerkennung des Besuchs einer Schule im jeweils anderen Bundesland zur Erfüllung der Schulpflicht abgeschlossen, nicht aber mit Nordrhein-Westfalen. Selbst wenn im Übrigen die Beförderungspflicht zu einer Ersatzschule aus dem niedersächsischen Landesrecht erwachse und eine Gestattung zum Besuch der Schule vorliege, sei seine Verpflichtung zur Erstattung fiktiver Beförderungskosten zu einer entfernteren als der nächstgelegenen Schule desselben Bildungsganges ausgeschlossen, weil er die für den Schüler kostenlose Beförderung dorthin übernähme.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. März 2019 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, Rechtsgrundlage des Erstattungsanspruchs sei § 114 Abs. 1 Satz 2 NSchG in der Fassung vom 3. März 1998 (Nds. GVBl. 1998,137) zuletzt geändert durch Art. 15 des Gesetzes vom 16. Mai 2018 (Nds. GVBl 2018, 66) i.V.m. der Satzung des Beklagten über die Schülerbeförderung im Landkreis B-Stadt (SBS) vom 29. September 2008 (Amtsblatt, S. 207). Auf die Schülerbeförderungssatzung vom 12. März 2018 (Amtsblatt, S. 96), die nach § 4 SBS erst zum 1. August 2018 in Kraft getreten sei, komme es dagegen nicht an. Ein Anspruch auf die begehrte Kostenerstattung bestehe aus mehreren selbstständig tragenden Gründen nicht. Der Besuch einer Ersatzschule in Nordrhein-Westfalen sei zwar grundsätzlich dazu geeignet, eine Beförderungspflicht auszulösen. Im konkreten Fall bestehe aber keine solche Pflicht, weil der Schulbesuch der Gestattung bedürfe, um die nach niedersächsischem Landesrecht bestehende Schulpflicht zu erfüllen, und eine solche Gestattung fehle. Der Anspruch bestehe darüber hinaus auch deshalb nicht, weil die Erstattung fiktiver Kosten zur nicht nächstgelegenen Schule ausgeschlossen sei, wenn - wie hier - der Träger der Schülerbeförderung die Beförderung zur nächstgelegenen Schule für den Schüler oder die Schülerin kostenfrei erbracht hätte. Auch aus Gleichbehandlungsgrundsätzen oder einem betätigten Vertrauen in die fortgesetzte Kostenerstattung erwachse kein Beförderungs- oder Erstattungsanspruch.
Gegen dieses Urteil richtet sich die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung, mit der die Kläger ergänzend vortragen, der entscheidungserhebliche Sachverhalt habe sich zwischenzeitlich geändert. Auf ihre Nachfrage vom 10. Mai 2019 habe die Niedersächsische Landesschulbehörde mit Schreiben vom 3. Juni 2019 erklärt, dass gegen den Besuch des Gymnasiums in H. keine Bedenken bestünden. In dieser Erklärung, die zeitlich nicht beschränkt sei und daher auch für den streitgegenständlichen Zeitraum gelte, liege die Freistellungserklärung bzw. Gestattung, die nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts für die Erfüllung der Schulpflicht durch den Besuch des Gymnasiums I. in Nordrhein-Westfalen erforderlich sei und die Beförderungspflicht des Beklagten auslöse. Da damit auch eine Gestattung zum Besuch dieses Gymnasiums vorliege, gelte diese Schule nach § 114 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 NSchG als nächstgelegene Schule. Selbst wenn der Freistellungserklärung der Landesschulbehörde nicht der Charakter einer Gestattung beigemessen werde, sei die Regelung des § 114 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 NSchG jedenfalls analog anzuwenden. Denn durch diese Regelung sollten Schüler, die mit Zustimmung der zuständigen Schulbehörde eine andere Schule, ggf. auch in einem anderen Bundesland besuchten, in den Genuss der Leistungen bzw. Erstattung kommen. Nächstgelegene Schule sei aufgrund der nunmehr vorliegenden Freistellungserklärung die besuchte Schule in H.. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts scheide ein Erstattungsanspruch nicht deshalb aus, weil der Beklagte die Beförderung zur nächstgelegenen Schule in seinem Kreisgebiet kostenfrei erbringe.
Die Kläger beantragen sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 13. März 2019 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 19. September 2018 zu verpflichten, ihnen die im zweiten Schulhalbjahr 2017/2018 entstandenen Kosten für die Beförderung ihres Sohnes G. zum Gymnasium I. in H. in Höhe von 204,08 EUR zu erstatten.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und trägt vor, der Sohn der Kläger besuche unstreitig nicht die nächstgelegene Schule der gewählten Schulform im Sinne von § 114 Abs. 3 Satz 1 NSchG. Dieses sei vielmehr das Gymnasium in J.. Auch die Voraussetzungen des § 114 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 NSchG lägen nicht vor. Zwar gelte danach eine Schule abweichend von § 114 Abs. 3 Satz 1 NSchG dann als nächste Schule, wenn sie aufgrund einer Gestattung nach § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG besucht werde. Eine solche Gestattung liege hier aber nicht vor. Schülerinnen und Schüler, die ihren Wohnsitz in Niedersachsen hätten, hätten ihre Schulpflicht nach der Rechtsprechung grundsätzlich in Niedersachsen zu erfüllen. Die Schulpflicht könne im Einzelfall aber auch an einer innerdeutschen öffentlichen Schule außerhalb Niedersachsens erfüllt werden. Die hierzu erforderliche Freistellung von der Schulbesuchspflicht in Niedersachsen könne durch eine Einzelfallentscheidung getroffen werden. Auch für den Besuch einer Schule in freier Trägerschaft in einem anderen Bundesland sei eine entsprechende Entscheidung der zuständigen Schulbehörde erforderlich. Es sei bereits zweifelhaft, ob das Schreiben der Niedersächsischen Landesschulbehörde vom 3. Juni 2019 auf den hier streitgegenständlichen Zeitraum der Schülerbeförderung im 2. Schulhalbjahr 2017/2018 zurückwirke. Dessen ungeachtet werde der Sohn der Kläger durch die Erklärung lediglich davon freigestellt, seine Schulpflicht in Niedersachsen zu erfüllen. Entgegen der Ansicht der Kläger handele es sich bei der Erklärung aber nicht um eine Gestattung im Sinne des § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG, die eine Beförderungs- oder Erstattungspflicht des Trägers der Schülerbeförderung auslöse. Da für Gymnasien keine Schulbezirke bestünden, sei der Anwendungsbereich des § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG nicht eröffnet. Eine für die analoge Anwendung des § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG erforderliche planwidrige Regelungslücke bestehe nicht. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber für jeden Fall, in dem der Besuch einer Schule in freier Trägerschaft in einem anderen Bundesland rechtlich zulässig sei, eine Beförderungs- bzw. Erstattungspflicht des Trägers der Schülerbeförderung begründen wollte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der die Kläger der Sache nach die Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung der Schülerbeförderungskosten für das zweite Schulhalbjahr 2017/2018 verfolgen, so dass der erstinstanzlich gestellte Klageantrag entsprechend zu konkretisieren war (§ 88 VwGO), zu Recht abgewiesen. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die Erstattung der ihnen entstandenen Schülerbeförderungskosten für diesen Zeitraum.
Für die rechtliche Beurteilung des Erstattungsanspruchs ist § 114 des Niedersächsische Schulgesetzes (NSchG) in der Fassung vom 3. März 1998 (Nds. GVBl. 1998,137), zuletzt geändert mit Wirkung vom 1. August 2015 durch Gesetz vom 3. Juni 2015 (Nds. GVBl 2015, S. 90) und konkretisiert durch die Satzung des Beklagten über die Schülerbeförderung im Landkreis B-Stadt vom 29. September 2008 (Amtsblatt, S. 207) - im Folgenden: SBS 2008 - maßgeblich. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist auf die Rechtslage abzustellen, die in dem Zeitraum galt, auf den sich der Erstattungsanspruch richtet. Das ist hier die Rechtslage im Zeitraum des zweiten Schulhalbjahres 2017/2018 (Februar 2018 bis einschließlich Juli 2018). Auf die Schülerbeförderungssatzung des Beklagten vom 12. März 2018 (Amtsblatt, S. 96), die nach § 4 SBS erst zum 1. August 2018 in Kraft getreten ist, kommt es entgegen der Ansicht der Kläger nicht an.
Nach § 114 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NSchG hat der Beklagte als Träger der Schülerbeförderung die in seinem Gebiet wohnenden Schülerinnen und Schüler der 1. bis 10. Schuljahrgänge der allgemeinbildenden Schulen unter zumutbaren Bedingungen zur Schule zu befördern oder ihnen oder ihren Erziehungsberechtigten die notwendigen Aufwendungen für den Schulweg zu erstatten. Die Schülerbeförderung gehört zum eigenen Wirkungskreis der Landkreise und kreisfreien Städte (§ 114 Abs. 1 Satz 3 NSchG), die die weiteren Voraussetzungen der Beförderungs- und Erstattungspflicht und insbesondere die Mindestentfernungen zwischen Wohnung und Schule, von der an die Beförderungs- oder Erstattungspflicht besteht, unter Berücksichtigung der Belastbarkeit der Schüler und der Sicherheit des Schulweges selbst festlegen können (§ 114 Abs. 2 NSchG).
1. § 114 NSchG ist anwendbar, obwohl die Erstattung von Schülerfahrkosten für den Besuch einer Ersatzschule begehrt wird. Die Schülerinnen und Schüler, die eine Ersatzschule besuchen, sind in das System der Schülerbeförderung einbezogen. Das stellt § 141 Abs. 3 NSchG klar. Diese Verweisungsnorm setzt nicht voraus, dass die besuchte Ersatzschule in Niedersachsen liegt. Davon ist auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen. Der Gesetzgeber hat mit der Regelung des § 141 Abs. 3 NSchG eine Gleichstellung von Schülerinnen und Schülern öffentlicher Schulen und von Schulen in freier Trägerschaft vorgesehen; § 114 NSchG soll für diesen Personenkreis mit denselben Maßgaben gelten. Eine Beschränkung auf niedersächsische Ersatzschulen lässt sich dieser Vorschrift nicht entnehmen. Aus der uneingeschränkten Geltung des § 114 NSchG ist damit zugleich auch für Ersatzschulen das Prinzip festgelegt, dass ein Anspruch auf Schülerbeförderung bzw. Kostenerstattung in entsprechender Anwendung von § 114 Abs. 3 Satz 1 NSchG nur für die nächste Schule der gewählten Schulform bestehen kann. Eine Ersatzschule stellt als solche ohne Hinzutreten weiterer Besonderheiten keine eigene Schulform dar, wie schon § 141 Abs. 3 Satz 2 NSchG und § 156 Abs. 3 NSchG zeigen.
2. Auch § 114 NSchG selbst setzt nicht voraus, dass sich die besuchte Schule in Niedersachsen befindet. Die Regelung differenziert nicht danach, wo die „nächste Schule“ belegen ist; § 114 Abs. 3 Satz 5 NSchG verdeutlicht vielmehr, dass eine Beförderung zu Schulen, die außerhalb des Gebiets des Trägers der Schülerbeförderung liegen, grundsätzlich in Betracht kommt. Die Schülerbeförderungspflicht knüpft an die Eigenschaft der Anspruchsinhaber als Schülerinnen und Schüler im Sinne des § 114 Abs. 1 Satz 2 NSchG, nicht aber daran an, dass von diesen niedersächsische Schulen besucht werden. Wäre eine solche Beschränkung beabsichtigt, bedürfte es einer ausdrücklichen Regelung (vgl. zu einer Beschränkung auf das Gebiet eines Landkreises etwa OVG M-V, Urt. v. 24.4.2001 - 2 L 235/00 -, NordÖR 2002, 28, juris), um für solche Fälle einen Anspruch auszuschließen. Einen allgemeinen Grundsatz, dass Schülerfahrkosten für Schulwege, die in ein benachbartes Bundesland führen, nicht übernommen werden, gibt es nicht (vgl. Senatsurt. v. 2.12.2014 - 2 LB 353/12 -, juris Rn. 70, NdsVBl. 2015, 158; Senatsbeschl. v. 30.1.2020 - 2 ME 622/19 -, juris Rn. 9; BayVGH, Urt. v. 13.4.2011 - 7 B 10.1423 -, juris Rn. 18 und v. 17.6.2005 - 7 B 04.1558 -, juris Rn. 13).
Es trifft entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu, dass niedersächsische Schülerinnen und Schüler durch den Schulbesuch im benachbarten Bundesland Nordrhein-Westfalen ihre Schulpflicht nur mit besonderer Genehmigung erfüllen könnten und der geltend gemachte Anspruch schon mit Blick auf eine - erst nach Ablauf des streitigen Schuljahres vorgelegte - fehlende Genehmigung ausgeschlossen wäre. Schülerinnen und Schüler sind zum Schulbesuch verpflichtet, haben dabei aber ein Recht darauf, eine Schule der von ihnen gewählten Schulform zu besuchen. Dieses aus dem Erziehungsrecht (Art. 6 Abs. 2 GG) folgende Wahlrecht ist nicht auf Niedersachsen beschränkt (vgl. Brockmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: 9/2020, § 63 Anm. 1 und 2). Die in Niedersachsen wohnhaften Schülerinnen und Schüler können ihre Schulpflicht deshalb grundsätzlich auch durch den Besuch einer Schule in einem benachbarten Bundesland erfüllen; hiervon geht auch Nr. 3.1.3. der Ergänzenden Bestimmungen zum Rechtsverhältnis zur Schule und zur Schulpflicht (RdErl. MK vom 1.12.2016, SVBl, S. 705 ff.) aus.
Die Schulpflicht ist nicht bundeseinheitlich geregelt; sie bestimmt sich nach den jeweiligen Landesverfassungen und dem jeweiligen einfachgesetzlichen Landesrecht. Für niedersächsische Schülerinnen und Schüler ergibt sie sich aus Art. 4 Abs. 2 NV. Einfachgesetzlich wird die Schulpflicht durch §§ 63 ff. NSchG ausgestaltet. Eine Verpflichtung für niedersächsische Schülerinnen und Schüler, ihre Schulpflicht in bestimmten Schulen in Niedersachsen zu erfüllen, besteht auf der Grundlage dieser Regelungen nur in den Fällen, in denen Schulbezirke eingerichtet sind. Soweit für Schulen Schulbezirke festgelegt worden sind, haben die Schülerinnen und Schüler diejenige Schule der von ihnen gewählten Schulform zu besuchen, in deren Schulbezirk sie ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt haben, sofern sich aus dem Niedersächsischen Schulgesetz nichts anderes ergibt (§ 63 Abs. 3 Satz 1 NSchG). Sind Schulbezirke für einzelne Bildungsgänge, Schulzweige oder Jahrgänge festgelegt worden, so gilt Satz 1 entsprechend (§ 63 Abs. 3 Satz 2 NSchG). Der Besuch einer anderen Schule kann unter den besonderen Voraussetzungen des § 63 Abs. 4 NSchG gestattet werden.
Bei dem Besuch allgemeinbildender Schulen in angrenzenden Bundesländern sind gegebenenfalls die gesonderten Vereinbarungen zwischen Niedersachsen und dem jeweiligen benachbarten Bundesland oder die zwischen den beteiligten Schulträgern getroffenen Regelungen zu beachten. Für den Schulbesuch von Schulen in Nordrhein-Westfalen durch Schülerinnen und Schüler aus Niedersachsen besteht zwischen den beiden Bundesländern keine gesonderte Vereinbarung. Daraus folgt aber lediglich, dass die Aufnahme an der Schule in Nordrhein-Westfalen nicht an weitere, bilateral zwischen den Bundesländern vereinbarte Bedingungen geknüpft ist, nicht hingegen, dass die Schulpflicht durch einen Schulbesuch in Nordrhein-Westfalen nur mit einer besonderen Gestattung der niedersächsischen Behörden erfüllt werden könnte (vgl. aber VG Braunschweig, Urt. v. 8.11.2001 - 6 A 49/01 -, juris Rn. 15; nur zur Rechtslage bei bestehendem Abkommen VG Hannover, Urt. v. 22.2.2002 - 6 A 2078/01 -, juris Rn. 17).
Vereinbarungen wie die „Vereinbarung zwischen dem Land Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen über die Gegenseitigkeit des Besuchs öffentlicher Schulen“ und das „Abkommen über die Verbürgung der Gegenseitigkeit und Gleichbehandlung für den Besuch öffentlicher Schulen“ mit dem Bundesland Hamburg vom 10. Juli 1963, ergänzt durch weiteres Abkommen vom 13. Juni 1996, haben nicht zum Ziel, den Schulbesuch in angrenzenden Bundesländern in Bezug auf die Erfüllung der Schulpflicht zu legitimieren. Sie dienen vielmehr der Steuerung der Schülerströme über die Landesgrenzen hinweg. Gegenstand dieser Vereinbarungen sind dementsprechend Regelungen, unter welchen (einschränkenden) Bedingungen Schülerinnen und Schüler grundsätzlich an den öffentlichen Schulen des jeweils anderen Landes aufgenommen werden, sowie die Festsetzung finanzieller Ausgleichzahlungen, sofern zwischen abzugebenden und aufzunehmenden Schülerinnen und Schülern zwischen den Ländern ein Ungleichgewicht besteht.
Aus dem Beschluss des erkennenden Gerichts vom 3. Januar 2005 (- 13 LA 532/04 -, juris) ergibt sich nichts anderes, da die dort besuchte Schule nicht in einem benachbarten Bundesland, sondern in den Niederlanden lag. Gleiches gilt im Ergebnis auch für das Urteil des erkennenden Senats vom 24. Mai 2007 (- 2 LC 9/07 -, juris Rn. 70), in dem undifferenziert auf die vorgenannte Entscheidung verwiesen wird.
3. Gemäß § 114 Abs. 1 und 3 NSchG i.V.m. § 1 SBS 2008 besteht der Anspruch auf Schülerbeförderung bzw. Erstattung der entstandenen Schülerbeförderungskosten nur für den Weg zur nächsten Schule der von der Schülerin oder dem Schüler gewählten Schulform oder zu der Schule, die unter den Voraussetzungen des § 114 Abs. 3 Satz 2 NSchG als nächste Schule gilt. Diese Voraussetzungen liegen für das von dem Sohn der Kläger besuchte Gymnasium I. nicht vor.
Welche Schule als nächste anzusehen ist, bestimmt sich nach einem Vergleich der Entfernung zwischen der Wohnung und den Schulen. Es kommt mithin darauf an, welche Schule räumlich am nächsten gelegen ist (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 30.1.2020 - 2 ME 622/19 -, juris Rn. 7 und v. 4.3.2021 - 2 LA 331/20 -, juris Rn. 8). Dies zugrunde gelegt ist das nächste Gymnasium - als von den Klägern für ihren Sohn gewählte Schulform (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 1 e NSchG) - im Sinne des § 114 Abs. 3 Satz 1 NSchG das Gymnasium in J. und nicht das tatsächlich besuchte Gymnasium I. in H.
Das Gymnasium I. gilt auch nicht im Sinne des § 114 Abs. 3 Satz 2 NSchG als nächste Schule. Die Voraussetzungen der allein in Betracht kommenden Regelung des § 114 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Alt. 3 NSchG in Verbindung mit § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG liegen nicht vor. Danach würde das Gymnasium I. als nächste Schule gelten, wenn es auf der Grundlage einer Gestattung nach § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG besucht würde. Das war im streitigen Schuljahr - unbeschadet der Frage, ob der nachträglich ausgestellten Bescheinigung der Niedersächsischen Landesschulbehörde vom 3. Juni 2019, nach der gegen den Besuch des Gymnasiums in H. keine Bedenken bestehen, Rückwirkung beizumessen wäre - nicht der Fall. Denn die genannte Bescheinigung stellt keine Gestattung im Sinne des § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG dar. Nach dieser Regelung kann der Besuch einer anderen Schule gestattet werden, wenn der Besuch der zuständigen Schule für die betreffenden Schülerinnen oder Schüler oder deren Familien eine unzumutbare Härte darstellen würde (Nr. 1)oder der Besuch der anderen Schule aus pädagogischen Gründen geboten erscheint (Nr. 2).
Schon der Anwendungsbereich des § 63 Abs. 3 NSchG ist nicht eröffnet, weil Satz 1 dieser Regelung voraussetzt, dass Schulbezirke festgelegt sind. Eine analoge Anwendung des § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG kommt mangels einer planwidrigen Regelungslücke nicht in Betracht. Angesichts der differenzierten Regelung des § 114 Abs. 3 Satz 2 NSchG verbietet es sich, den dort abschließend aufgeführten Fällen weitere Fälle hinzuzufügen. Unbeschadet dessen erfüllt die Erklärung der Niedersächsischen Landesschulbehörde auch nicht die Anforderungen einer Gestattung nach § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG. In dieser Erklärung wird lediglich ausgeführt, dass gegen den Besuch des Gymnasiums I. durch den schulpflichtigen Sohn der Kläger keine Bedenken bestehen“. Zu den Voraussetzungen des § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG verhält sich diese Erklärung nicht.
4. Ein Kostenerstattungsanspruch nach § 114 Abs. 4 NSchG scheidet ebenfalls aus. Nach dieser Vorschrift werden zwar die notwendigen Aufwendungen für den Weg zu der besuchten Schule auch dann erstattet, wenn nicht die Schule besucht wird, bei deren Besuch ein Erstattungsanspruch bestünde, soweit die Aufwendungen die nach Absatz 3 erstattungsfähigen Aufwendungen nicht überschreiten. Das Verwaltungsgericht hat indessen zu Recht angenommen, dass ein solcher Anspruch jedenfalls nach § 114 Abs. 5 Nr. 2 NSchG ausgeschlossen wäre, weil im streitgegenständlichen Zeitraum für den Weg zu dem Gymnasium in J. eine Beförderungsleistung des Beklagten in Anspruch genommen werden konnte. Hätte der Sohn der Kläger das Gymnasium in J. besucht, wäre ihm vom Beklagten eine Zeitkarte für den öffentlichen Personennahverkehr ausgehändigt worden. Damit hätte der Beklagte aber eine Beförderungsleistung im Sine des § 114 Abs. 5 Nr. 2 NSchG erbracht. Von einer „Beförderungsleistung“ im Sinne dieser Vorschrift ist nämlich nicht nur dann auszugehen, wenn der Träger der Schülerbeförderung den Schülertransport selbst durch eigene oder angemietete Verkehrsmittel durchführt (sogenannter freigestellter Schülerverkehr, vgl. hierzu Littmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: 10/2020, § 114 Anm. 2.3). Vielmehr soll diese Ausschlussregelung immer dann eingreifen, wenn der Träger der Schülerbeförderung sich entschieden hat, die Schülerbeförderung zur nächsten Schule im Wege des Sachleistungsprinzips sicherzustellen, er sich mithin nicht - was § 114 Abs. 1 Satz 2 NSchG grundsätzlich ermöglicht - darauf beschränkt, die für den Transport entstandenen Aufwendungen zu erstatten (so auch Littmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: 10/2020, § 114 Anm. 5.2).
Zwar hatte der Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren offenbar zunächst eher einen Anspruchsausschluss nur für den Fall im Sinn, dass der Träger der Schülerbeförderung eine Beförderungsleistung im freigestellten Schülerverkehr erbringt. Denn in der Gesetzesbegründung zu dieser Norm (damals zunächst vorgesehen als § 114 Abs. 4 Satz 3 NSchG) heißt es (LT-Drs 17/2882, Seite 38 f.): „Bisher scheidet eine fiktive Kostenerstattung bei der kostenlosen Beförderung (freigestellter Schülerverkehr) zur besuchten Schule tatbestandsmäßig aus. Künftig soll auch klargestellt werden, dass, sofern ein freigestellter Schülerverkehr zur nächstgelegenen Schule stattfindet, auch ein (fiktiver) Kostenerstattungsanspruch erlischt, weil keine notwendigen Aufwendungen für die Schülerin oder den Schüler zu dieser Schule entstehen und damit auch kein Geld für die Fahrtkosten zu der frei gewählten Schule zur Verfügung steht. Der Träger der Schülerbeförderung spart hier keine Kosten, unabhängig von der Anzahl der Nutzer wird die Leistung ‚Bussonderfahrt‘ abgerechnet.“ Im abschließenden schriftlichen Bericht zum Gesetzentwurf (LT-Drs. 17/3598 S. 16) wird jedoch hervorgehoben: „Die Regelungen zum Sachleistungsprinzip (Hervorhebung durch den Senat) werden in dem neuen Absatz 5 zusammengefasst; darin entspricht Satz 1 Nr. 1 dem bisherigen Satz 3, während Satz 1 Nr. 2 die im Gesetzentwurf vorgeschlagene Ergänzung des Satzes 3 aufnimmt. Im letzten Satzteil wird auf das missverständliche Wort „unmittelbare“ verzichtet.“ Damit hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass der Anwendungsbereich der Regelung sich nicht auf die Fälle beschränken soll, in denen der Träger der Schülerbeförderung diese unmittelbar durchführt. Im Ergebnis führt das dazu, dass der Anwendungsbereich des § 114 Abs. 4 NSchG auf die Fälle beschränkt ist, in denen der Träger der Schülerbeförderung für den Weg zur nächsten Schule (nur) die entstandenen notwendigen Aufwendungen erstattet.
Auch Wortlaut und Systematik der Norm stützen dieses Verständnis. Mit der Verwendung des Begriffs „Beförderungsleistung“ findet angesichts der Unterscheidung der Verpflichtung des Trägers der Schülerbeförderung in § 114 Abs. 1 NSchG, die Schülerinnen und Schüler entweder zur Schule zu befördern oder ihnen andererseits die notwendigen Aufwendungen für den Schulweg zu erstatten (vgl. auch § 114 Abs. 2 Sätze 1 und 3: „Beförderungs- oder Erstattungspflicht“) eine Abgrenzung (nur) zu den Fällen der Kostenerstattung statt. Abgesehen davon setzt der Anspruch auf Erstattung fiktiver Kosten denklogisch voraus, dass den Schülerinnen und Schülern bei dem Besuch der nächsten Schule tatsächlich Aufwendungen für den Schulweg entstünden (vgl. hierzu Littmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: 10/2020, § 114 Anm. 5.2, der die Regelung demgemäß auch als Klarstellung bezeichnet).
5. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass auch aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen kein Anspruch herzuleiten ist.
Das gilt zunächst, soweit die Kläger angesichts der Regelungen in der ab dem 1. August 2018 geltenden Schülerbeförderungssatzung eine Ungleichbehandlung und damit einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG rügen. Ungeachtet der Frage, inwieweit die Kläger aus einem solchen Verstoß überhaupt die begehrte Erstattung herleiten könnten, war diese Satzung für den hier in Streit stehenden Zeitraum nicht maßgeblich. Eine etwaige ungerechtfertigte Ungleichbehandlung in Vergleich zu anderen Schülerinnen und Schülern könnten die Kläger überhaupt erst für den Zeitraum geltend machen, für den diese Satzung Geltung beanspruchte.
Aus Vertrauensschutzgesichtspunkten können die Kläger ebenfalls keinen Anspruch ableiten. Nach der gesetzlichen Regelung des § 114 NSchG stand den Klägern weder eine Schülerbeförderung zum Gymnasium I. noch eine Erstattung ihrer notwendigen Aufwendungen für die Schülerbeförderung zu; auch aus der Schülerbeförderungssatzung des Beklagten ergab sich ein solcher Anspruch nicht. Soweit ihnen in der Vergangenheit vom Beklagten gleichwohl Aufwendungen erstattet worden sind, handelte es sich um eine freiwillige Leistung, die nicht auf einer rechtlichen Grundlage erfolgte und deren Weitergewährung der Beklagte einstellen durfte.
Auch ein sonstiger Anspruch aus höherrangigem Recht besteht nicht. Die Kläger können den geltend gemachten Anspruch auf Erstattung der Beförderungskosten allein auf § 114 NSchG in Verbindung mit der Schülerbeförderungssatzung des Beklagten stützen. Es gibt keine weitergehenden verfassungsrechtlichen oder einfachgesetzlichen Ansprüche auf eine allgemeine Beförderungs- oder Erstattungspflicht, im Gegenteil besteht noch nicht einmal eine gesetzliche oder verfassungsrechtliche Verpflichtung des Landesgesetzgebers, überhaupt eine generelle kostenlose Beförderung oder Erstattung sicherzustellen (vgl. Senatsbeschl. v. 30.6. 2015 - 2 LA 452/14 -, juris Rn. 8). Die nach Maßgabe des Landesrechts für die Schülerbeförderung gewährte Leistung istaus verfassungsrechtlicher Sicht eine freiwillige Leistung der öffentlichen Hand, ohne dass die staatliche Verpflichtung zum besonderen Schutz der Familie (Art. 6 Abs. 1 GG), das durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Elternrecht, das Grundrecht der Schülerinnen und Schüler auf Bildung (Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 4 Abs. 1 NV) sowie das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip einen (verfassungsrechtlichen) Anspruch darauf begründen, dass die öffentliche Hand die Kosten der Schülerbeförderung übernimmt (BVerwG, Beschl. v. 4.6.2013 - 6 B 22.13 -, juris, Senatsurt. v. 2.12.2014 - 2 LB 353/12 -, juris, m.w.N.; OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 18.12.2014 - 2 A 10506/14 -, juris, Beschl. v. 23.7.2013 - 2 A 10634/13 -, juris; BayVGH, Beschl. v. 3.12.2010 - 7 ZB 10.2368 -, juris).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 ff. NSchG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 114 NSchG
§ 88 VwGO
§ 167 VwGO
§ 114 Abs. 5 NSchG
§ 114 Abs. 1 Satz 2 NSchG
§ 114 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 NSchG
§ 114 Abs. 3 Satz 1 NSchG
§ 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG
§ 114 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NSchG
§ 114 Abs. 1 Satz 3 NSchG
§ 114 Abs. 2 NSchG
§ 141 Abs. 3 NSchG
§ 141 Abs. 3 Satz 2 NSchG
§ 156 Abs. 3 NSchG
§ 114 Abs. 3 Satz 5 NSchG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 NSchG
§ 63 Abs. 3 Satz 2 NSchG
§ 63 Abs. 4 NSchG
§ 114 Abs. 1 und 3 NSchG
§ 114 Abs. 3 Satz 2 NSchG
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 e NSchG
§ 114 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Alt. 3 NSchG
§ 63 Abs. 3 NSchG
§ 114 Abs. 4 NSchG
§ 114 Abs. 5 Nr. 2 NSchG
§ 114 Abs. 4 Satz 3 NSchG
§ 114 Abs. 1 NSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 4 Abs. 2 NV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 1 NV
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2002, 28
2 L 235/00
2 LB 353/12
2 ME 622/19
7 B 10.14
7 B 04.15
6 A 49/01
6 A 2078/01
13 LA 532/04
2 LC 9/07
2 LA 331/20
2 LA 452/14
6 B 22.13
2 A 10506/14
2 A 10634/13
7 ZB 10.23