Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-04-26, Aktenzeichen 5 L 1978/13.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2013:0426.5L1978.13.F.0A

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 24. April 2013 gegen die ordnungsbehördliche Verfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Frankfurt am Main vom 12. April 2013 in der Gestalt vom 24. April 2013 wird hinsichtlich der Auflagen 1.2, 1.10,1.14,1.16 und 1.18 wiederhergestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens haben die Antragstellerin und die Antragsgegnerin je zur Hälfte zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000.- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin meldete mit Schreiben vom 18. Mai 2012, bei dem Oberbürgermeister der Stadt Frankfurt am Main am 23. Mai 2012 eingegangen, eine Demonstration für den 1. Mai 2013 an. Geplant sei eine stationäre Kundgebung für den Zeitraum von 10.00 bis 19.00 Uhr vor dem H, dem Standort der Europäischen Zentralbank (EZB), I-Straße mit dem Motto „J“. Es würden ca. 500 Versammlungsteilnehmer erwartet.
Seit dem 16. Mai 2011 liegt der Antragsgegnerin eine Anmeldung des K (...)-L - zu einer Demonstration am 1. Mai 2013 vor. Es sind acht Auftaktkundgebungen um 9.30 Uhr geplant. Die Demonstrationszüge sollen ab 9.45 Uhr in Sternmärschen durch die Stadt ziehen. Die Abschlusskundgebung soll vor dem M stattfinden. In dem Kooperationsgespräch, welches am 18. März 2013 stattfand, wurde seitens des K die Bereitschaft erklärt, Änderungen der Demonstrationsroute hinzunehmen, wenn sie durch die Einhaltung eines Sicherheitsbereiches um die Europäische Zentralbank (EZB) erforderlich würden. Am 14. Februar 2013 meldete die N für den 1. Mai 2013 eine Demonstration rund um den Neubau der EZB im Stadtteil P der Stadt Frankfurt an, mit dem Motto: „O“. Daneben sind weitere Demonstrationen in anderen Stadtteilen angemeldet, die Protest gegen die Kundgebung der A1 zum Gegenstand haben. Am 1. Mai 2013 findet in Frankfurt und Umgebung das traditionelle Radrennen „Rund um den Finanzplatz Eschborn-Frankfurt“ statt. Teile der Strecke führen durch die Innenstadt. Dort finden auf einem Rundkurs auch weitere Rennfahrten z.B. des Nachwuchses und der Breitensportler statt. Betroffen hiervon sind die Taunusanlage, die Taunusstraße, die Neue Mainzer Straße, die Hochstraße, das Eschenheimer Tor und die Bockenheimer Anlage.
Am 25. März 2013 fand ein Kooperationsgespräch mit der Antragstellerin statt. Das Motto der Kundgebung lautet nunmehr: „P“ Seitens der Antragsgegnerin wurde auf die Bedenken hinsichtlich der Sicherheitslage im Bereich der EZB und auf den Umstand, dass neben der Demonstration des K auch ein Radrennen in der Innenstadt stattfinde, hingewiesen. Über den Inhalt des Gespräches vertreten die Beteiligten unterschiedliche Auffassungen.
In einer Stellungnahme an die Antragsgegnerin vertrat das Polizeipräsidium Frankfurt am Main die Auffassung, dass rund um die EZB am 1. Mai eine Sicherheitszone eingerichtet werden müsse, um ihre Funktionsfähigkeit zu erhalten. In der Stellungnahme vom 3. April 2013 nahm das Polizeipräsidium Frankfurt am Main eine Gefährdungsbewertung der geplanten Veranstaltung der Antragstellerin vor. Das Polizeipräsidium kam zu dem Ergebnis, dass die Durchführung einer Veranstaltung der Antragstellerin im innerstädtischen Bereich (innerhalb des Alleenrings) unter Einbeziehung der anderen Veranstaltungen, der Wechselwirkungen der Veranstaltungen und deren Teilnehmer zueinander und den daraus resultierenden Gefahrenmomenten im innerstädtischen Bereich aus polizeilicher Sicht nicht möglich sei. Im Internet sei zu Gegendemonstrationen aufgerufen worden. Es sei aufgrund der Erfahrungen in der Vergangenheit damit zu rechnen, dass es zu erheblichen Ausschreitungen militanter Gegendemonstranten käme. Zur Verhinderung, dass gewaltbereite Störer einsickerten und gewaltbereite Gruppierungen aufeinander träfen, sei ein umfangreiches Sperrkonzept zwingend geboten. Dies sei in der engen Innenstadt nicht möglich, weil am 1. Mai neben der Kundgebung des K auch eine Radrennveranstaltung stattfinde, die eine erheblich Zuschauermenge anziehen werde. An diesem Tag sei unter Einbeziehung aller Veranstaltungen mit ca. 200.000 Besuchern in der Innenstadt zu rechnen. Es bestünden auch für unbeteiligte Dritte erhebliche Gefahren. Die Anreise der Kundgebungsteilnehmer der Antragstellerin solle mit öffentlichen Verkehrsmitteln erfolgen. Es sei zu erwarten, dass auch die Gegendemonstranten die öffentlichen Verkehrsmittel nutzen würden. Infolge der zu erwartenden Gegendemonstranten seien die Sicherheit des Bahnverkehrs in und am Frankfurter Hauptbahnhof und die Sicherheit der Kundgebungsteilnehmer der Antragstellerin bei der An- und Abreise nicht zu gewährleisten. Die polizeilichen Maßnahmen im und am Bahnhof könnten mit Beginn der Kundgebung auch nicht enden, weil während der gesamten Zeit mit Störungen durch gewaltbereite Demonstranten zu rechnen sei. Dies bedinge erhebliche Störung des Bahnverkehrs. Soweit eine Alternativörtlichkeit zu benennen wäre, käme außerhalb des innerstädtischen Bereichs die Baustelle des Neubaus der EZB an der Q-Straße im Frankfurter Stadtteil P in Betracht (Behördenvorgang Beiakte I Seite 38).
Mit Bescheid vom 12. April 2013 verbot die Antragsgegnerin unter Ziffer 1 die Durchführung der angemeldeten Kundgebung im Bereich der I-Straße am 1. Mai 2013 in der Zeit von 10.00 bis 19.00 Uhr. Unter Ziffer 2 ordnete sie die sofortige Vollziehung von Ziffer 1 der Verfügung an. Die Antragstellerin legte, anwaltlich vertreten, am 19. April 2013 Widerspruch gegen den Bescheid ein. Nach Anhörung änderte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 24. April 2013 die Verfügung unter Ziffer 1.1. Die angemeldete Kundgebung könne am 1. Mai 2013 auf der Straßenfläche R-Straße (rückwärtiger Bereich der S-Bahnstation S) stattfinden. Mit ergänzenden AufIagen setzte sie unter Ziffer 1.2 für die Durchführung der Kundgebung den Zeitraum zwischen 12.00 Uhr und 15.00 Uhr fest. In Auflage Ziffer 1.10 wurde das Führen von Flaggen außer der Bundesflagge, der Europafahne und der Fahnen der deutschen Bundesländer, in Auflage Ziffer 1.14 die Verwendung bestimmter Begriffe, in Auflage Ziffer 1.16, die Verwendung „ähnlicher Parolen“ untersagt. In Auflage Ziffer 1.18 wurde verlangt, der Versammlungsbehörde 48 Stunden vor Beginn der Kundgebung die zum Vortrag kommenden Liedtexte der musikalischen Darbietungen vorzulegen. Die Antragsgegnerin ordnete Sofortvollzug der Verfügung an. Zur Begründung führte sie aus, bei Durchführung der Versammlung an dem angemeldeten Ort I-Straße am 1. Mai 2013 sei eine unmittelbare konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gegeben. Wegen einer Vielzahl an Veranstaltungen an diesem Tag in der Innenstadt und den zu erwartenden Ausschreitungen durch gewaltbereite Gegendemonstranten sei die Sicherheit, die die strikte Trennung der demonstrierenden Gruppen erfordere, wegen der räumlichen Enge in der Innenstadt nicht zu gewährleisten, ohne dass Rechtsgüter unbeteiligter Dritter gefährdet würden. Der gewählte Standort habe einen Bezug zum Thema der Kundgebung und trage dem Umstand Rechnung, dass auch in der Nähe des Neubaus der EZB andere Demonstrationen stattfänden. Eine räumliche Trennung sei deshalb auch dort vonnöten. Die Begrenzung der Dauer der Kundgebung sei aus Sicherheitsgründen erforderlich. Die weiteren Auflagen seien verfügt, um Störungen der öffentlichen Ordnung zu begegnen.
Die Antragstellerin legte mit Schreiben vom 24. April 2013 Widerspruch gegen Ziffer 1.1, 1.2, und 1.18 ein; gegen Ziffer 1.10, soweit das Führen anderer als der dort genannten Fahnen und Flaggen untersagt worden war, gegen Ziffer 1.14, soweit in Parolen die Verwendung der Begriffe „national“, „marschieren“, „deutsch“ und „Widerstand“ in jeglicher Verknüpfung verboten werde, und gegen Ziffer 1.16, soweit von „ähnlichen Parolen“ ohne genaue Bestimmung, um welche es sich handele, die Rede sei. Am 25. April 2013 hat die Antragstellerin Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gestellt.
Sie habe einen Anspruch auf Durchführung der Versammlung an dem angemeldeten Ort. Der in der Auflagenverfügung zugewiesene Kundgebungsort habe keinen Bezug zu der Kundgebung und sei deshalb ungeeignet. Die durch Widerspruch angegriffenen Auflagen seien rechtswidrig.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 24. April 2013 gegen die Auflagenverfügung vom 24. April 2013, zugegangen am 24. April 2013, wird angeordnet.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie bezieht sich zur Begründung auf den angefochtenen Bescheid. Ein anderer Standort als der nunmehr bestimmte sei nicht in Betracht gekommen, weil auch dort das Radrennen entlangführe. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 24. April 2013 gegen die ordnungsbehördliche Verfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Frankfurt am Main vom 12. April 2013 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 24. April 2013 ist bezüglich der Auflagen Ziffer 1.2, 1.10 1.14, 1.16 und 1.18 wiederherzustellen, im Übrigen ist der Antrag abzulehnen:
Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist geboten, wenn das Interesse des Antragstellers daran, von der Durchsetzung der angegriffenen Verfügung vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung überwiegt. Bei der Interessenabwägung kommt mit Rücksicht darauf, dass der Sofortvollzug eines Demonstrationsverbots in der Regel zur endgültigen Verhinderung der Grundrechtsverwirklichung führt, den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs besondere Bedeutung zu. Die Rechtmäßigkeit der Maßnahme ist nach Möglichkeit nicht nur summarisch zu prüfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2012, 1 BvR 2794/10, zitiert nach juris).
Soweit in der Auflage Ziffer 1.2 die Dauer der Veranstaltung begrenzt wird, ist die angegriffene Verfügung offensichtlich rechtswidrig.
Nach § 15 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes (VersG) kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Die öffentliche Sicherheit im Sinne dieser Bestimmung umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen (vgl. BVerfGE 69, 315 <352>; BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2008 - 6 C 21.07 -, juris, Rn. 13 = BVerwGE 131, 216). Dabei kann in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen werden, wenn eine strafbare Verletzung dieser Schutzgüter droht. Das für beschränkende Verfügungen vorauszusetzende Erfordernis einer unmittelbaren Gefährdung setzt eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen führt. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde bei dem Erlass von vorbeugenden Verfügungen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007, 1 BvR 2793/04, zitiert nach juris).
Das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters umfasst auch die Zeitdauer der Veranstaltung (vgl BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 2007, 1 BvR 1423/07, zitiert nach juris). Die Begründung in dem angefochtenen Bescheid, dass die Dauer der Veranstaltung aus Gründen der Sicherheit der Kundgebungsteilnehmer begrenzt werden muss, überzeugt die Kammer deshalb nicht. Es ist nicht ersichtlich, weshalb mit der Länge der Kundgebung die Angriffsbereitschaft der Gegendemonstranten steigen wird und weshalb die Sicherheitsbehörden nicht in der Lage sein werden, die befürchteten Ausschreitungen zu unterbinden.
Soweit sich der Widerspruch der Antragstellerin gegen das in der Auflage 1.10 verfügte Verbot, Fahnen mitzuführen, richtet, die nicht die Bundesfahne, die Fahnen der deutschen Bundesländer und die Europafahne ist, ist die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Die Verfügung ist insoweit offensichtlich rechtswidrig, weil für das Verbot anderer Fahnen, wie zum Beispiel der A1-Fahne, die Rechtsgrundlage fehlt. Ansonsten besteht unmittelbar die Beschränkung aus § 86a StGB, die das Gericht für ausreichend hält.
Das in der Auflage Ziffer 1.14 verfügte Verbot von Parolen mit „national“, „marschieren“, „deutsch“ und „Widerstand“ in jeglicher Verknüpfung ist ebenfalls offensichtlich rechtswidrig. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Beschluss vom 19. Dezember 2007, 1 BVR 2793/04, zitiert nach juris, nochmals darauf hingewiesen, dass § 15 Abs. 1 VersG dem Schutz schlechthin geschützter Rechtsgüter dient, unabhängig davon, ob sie durch Meinungsäußerungen oder auf andere Weise gefährdet werden. Allerdings bedarf § 15 Abs. 1 VersG aus verfassungsrechtlichen Gründen einer einschränkenden Auslegung dahingehend, dass eine Gefahr für die öffentliche Ordnung als Grundlage beschränkender Verfügungen ausscheidet, soweit sie im Inhalt von Äußerungen gesehen wird (vgl. BVerfGE 111, 147 <155 ff.>). Die Gefährdung der öffentlichen Ordnung zieht die Antragsgegnerin jedoch zur Begründung dieser Auflage heran.
Die in Ziffer 1.16 verfügte Auflage, die das Skandieren „ähnlicher Parolen“ verbietet, erweist sich als zu unbestimmt und deshalb rechtswidrig, so dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder herzustellen ist.
Für Auflage Ziffer 1.18 findet sich weder eine Rechtsgrundlage noch eine Veranlassung. Erforderlichenfalls müsste vor Ort entschieden und eingegriffen werden. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist deshalb wiederherzustellen.
Im Übrigen ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Auflage Ziffer 1.1 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 12. April 2013, in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 24. April 2013, abzulehnen. Die angegriffene Verfügung erweist sich insoweit als rechtmäßig. Die Antragsgegnerin ist ermessensfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, dass die geplante Kundgebung nicht, wie von der Antragstellerin angemeldet, in der Innenstadt, I-Straße, vor dem sogenannten H und derzeitigen Standort der EZB stattfinden kann, sondern die Kundgebung in die R-Straße in die Nähe des Neubaus der EZB zu verlegen ist. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin besteht zwar für die Inanspruchnahme einer Sicherheitszone rund um den derzeitigen Standort der EZB keine Rechtsgrundlage. Gleichwohl sind die Voraussetzungen für die Einschränkung der Wahl des Standortes, den die Antragsgegnerin durch die Auflage 1.1 in dem Bescheid vom 12. April 2013 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 24. April 2013 verfügt hat, gegeben. Die von dem Bundesverfassungsgericht in dem Beschluss vom 10.05.2006 (1 BvQ 14/06) aufgestellten Anforderungen an die Inanspruchnahme der Nichtstörer, hier der Versammlung der Antragstellerin, sind erfüllt. Für den 1. Mai 2013 rechnet die Polizei aufgrund der Aufrufe hierzu im Internet und den Erfahrungen der Vergangenheit mit dem Erscheinen gewaltbereiter Gegendemonstranten in großer Zahl. Diese werden, ebenso wie die Kundgebungsteilnehmer der Antragstellerin, vorwiegend mit öffentlichen Verkehrsmitteln anreisen. Zugleich findet an diesem Tag in der Innenstadt ein traditionelles Radrennen statt, das erhebliche Verkehrseinschränkungen notwendig macht und eine Vielzahl an Besuchern anziehen wird, sowie Demonstrationen der Gewerkschaften, die seit langem geplant und angemeldet sind. Letztere haben auch den Protest gegen die geplante Kundgebung der Antragstellerin zum Gegenstand. Aufgrund der räumlichen Enge der Innenstadt und aufgrund der Vielzahl der Besucher sieht die Polizei, für die Kammer nachvollziehbar, die erforderliche Trennung der Kundgebungsteilnehmer von den (teilweise) gewaltbereiten Gegendemonstranten weder bei der An- noch der Abreise noch für die Dauer der Kundgebung mit polizeilichen Mitteln als herstellbar an, ohne Rechtsgüter unbeteiligter Dritter erheblich zu beeinträchtigen. Es besteht die konkrete Gefahr, dass unbeteiligte Dritte durch den Versuch der Gegendemonstranten, polizeiliche Absperrungen zu überwinden, verletzt werden. Auch droht die Gefahr von Sachbeschädigungen. Desweiteren ist zu berücksichtigen, dass bei An- und Abreise, die über den Frankfurter Hauptbahnhof stattfinden muss, Reisende und Fahrzeuge der Bahn durch gewalttätige Auseinandersetzungen verletzt bzw. beschädigt werden. Diesen Gefahren kann die Polizei nicht durch die Heranziehung weiterer Polizeikräfte begegnen, weil hierdurch die Konkurrenz der räumlichen Beanspruchung der Innenstadt nicht beseitigt werden kann.
Der mit der Auflage Ziffer 1.1 verfügte Standort der Kundgebung genügt den Anforderungen des Versammlungsrechtes. Er ist in der unmittelbaren Nähe des, den Frankfurter T durch Architektur, Größe und Lage prägenden, nahezu fertiggestellten Neubaus der EZB gelegen. Infolge der umfangreichen Berichterstattung ist dieser Bau den Medien und der Bevölkerung als der künftige Sitz der EZB bekannt und hat somit den spezifischen Bezug auf das von der Antragstellerin gewählte Thema der Kundgebung. Die An- und Abreise zur R-Straße ist gut zu bewerkstelligen, weil diese auf der rückwärtigen Seite einer S-Bahnstation gelegen ist, die von Bahnlinien angefahren wird, die nicht zwingend über den Frankfurter Hauptbahnhof führen.
Die Durchführung der Kundgebung der Antragstellerin an einer der Straßen und Wege, die unmittelbar an den Neubau der EZB angrenzen, war nicht möglich, weil für diese Straßen und Wege seit dem 14. Februar 2013 eine Demonstration der N für die Dauer von 10.00 Uhr bis ca. 16.00 Uhr angemeldet ist. Die Verlegung der Kundgebung der Antragstellerin an eine dieser Straßen würde zu einer Rechtsgüterkollision mit dem Selbstbestimmungsrecht der Gegendemonstranten führen, die ihre Demonstration zeitlich früher angemeldet haben und damit zeitliche Priorität genießen. Im Weg der praktischen Konkordanz ist durch den gewählten Standort der Kundgebung, den Schutzgütern der Kundgebungsteilnehmern der Antragstellerin und dem kommunikativen Anliegen der Gegendemonstranten ebenso Rechnung getragen, wie dem Trennungsgebot für beide Veranstaltungen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin und die Antragsgegnerin gemäß § 155 Abs. 2 VwGO je zur Hälfte zu tragen. Die angegriffene Bestimmung des Kundgebungsortes prägt den Streitgegenstand erheblich, so dass die Antragstellerin als insoweit unterlegene Partei die Hälfte der Kosten zu tragen hat.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 52 Abs. 1, 2 GKG. Innerhalb seines Ermessens berücksichtigt das Gericht, dass seine Entscheidung eine faktische Vorwegnahme der Hauptsache enthält.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 86a StGB
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1, 2 GKG
§ 15 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 69, 315
BVerwGE 131, 216
BVerfGE 111, 147
00 Uhr und 15.00
1 BvR 2794/10
6 C 21.07
1 BvR 2793/04
1 BvR 1423/07
1 BVR 2793/04
1 BvQ 14/06