Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-17, Aktenzeichen 7 K 2791/04
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2006:0317.7K2791.04.00

Tenor:
Der Abgabenbescheid des Beklagten vom 6. April 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 18. August 2004 wird aufgehoben, soweit darin Abfallbeseitigungsgebühren in Höhe von 117,99 EUR festgesetzt worden sind.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks C.--------straße 5 in E. .
Mit Abgabenbescheid vom 6. April 2004 wurde der Kläger u.a. zu Abfallbeseitigungsgebühren für eine 90 L Restmüll-/Nachbarschaftstonne in Höhe von 117,99 EUR für den Zeitraum April bis Dezember 2004 herangezogen.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 18. August 2004 zurück.
Am 7. September 2004 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus: Die Gebührfestsetzung sei rechtswidrig. Die Gebühr für die Nachbarschaftstonne sei überproportional hoch. Es werde für die Nachbarschaftstonne nicht ein Abschlag von 50 % gewährt, sondern nur ein solcher in Höhe von 20 %. Der Beklagte berücksichtige damit nicht, dass der Arbeitsaufwand im Falle der Nachbarschaftstonne halbiert sei. Die vom Landesgesetzgeber gewollte und gewünschte Müllvermeidung werde im Falle der Nutzung einer Nachbarschaftstonne nicht belohnt, sondern durch die überproportionale Gebührenerhebung „bestraft".
Der Kläger beantragt,
den Abgabenbescheid vom 6. April 2004 und den Widerspruchsbescheid vom 18. August 2004 aufzuheben, soweit darin Abfallbeseitigungsgebühren in Höhe von 117,99 EUR festgesetzt worden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht der Beklagte geltend: Der Kläger übersehe, dass es sich bei der Abfallbeseitigung um ein Entsorgungspaket handele. Dieses umfasse nicht nur die Leerung der Restmüllgefäße, sondern auch die Leerung der Papier- und Biotonne sowie jährliche Sperr- und Grünmüllabfuhren. Außerdem werde dass Schadstoffmobil bzw. der Wertstoffhof zur Verfügung gestellt. Diese Leistungen würden insgesamt von der Abfallgebühr umfasst. Die Gebühr richte sich linear nur nach der Größe der Restmülltonne. Das Äquivalenzprinzip werde verletzt, wenn die Gebührensatzung einen 50%igen Abschlag im Falle der Entsorgungsgemeinschaft über eine 90 l Restmülltonne vorsehe. Auch eine 20%ige Reduzierung schaffe bereits einen Anreiz, eine Nachbarschaftstonne in Anspruch zu nehmen und damit Müll zu vermeiden. Anreize zur Müllvermeidung seien auch durch die Wahl eines verbrauchsabhängigen einheitlichen Tarifs für alle Entsorgungsleistungen und den Verzicht auf eine Grundgebühr geschaffen; außerdem lasse die Abfallsatzung die Möglichkeit zu, ein Gefäßvolumen von 7,5 l pro Person und Woche vorzuhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet die Berichterstatterin an Stelle der Kammer ohne mündliche Verhandlung (§§ 87 a Abs. 2 sowie 3 und 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -)
Die Klage hat Erfolg.
Der Abgabenbescheid vom 6. April 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. August 2004 ist - soweit er streitbefangen ist - rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es fehlt an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Abfallbeseitigungsgebühren für die 90 L Restmüll-/Nachbarschaftstonne. Die insoweit als Rechtsgrundlage in Betracht kommende Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt E. vom 21. Oktober 2003 (Abfallentsorgungssatzung) und die Gebührensatzung vom 19. Dezember 2003 zur Abfallentsorgungssatzung (Gebührensatzung) ist materiell-rechtlich unwirksam, sie verstößt gegen höherrangiges Recht.
Nach den §§ 10 Abs. 2 e, 11 Abs. 1 Abfallentsorgungssatzung erhält jedes Grundstück einen schwarzen Abfallbehälter für Restmüll, die kleinste vorgesehene Größe ist ein 90-Liter-Gefäß. Gemäß § 14 Abfallentsorgungssatzung kann eine Entsorgungsgemeinschaft für zwei aneinander angrenzende Grundstücke zugelassen werden. Nach § 15 der Abfallentsorgungssatzung erfolgt die Leerung 14- täglich. Gemäß § 3 Abs. 2 a) Gebührensatzung beträgt die Jahresgebühr für jedes Abfallgefäß mit einem Fassungsvermögen von 90 l für die 14-tägliche Entleerung einschließlich der Kosten für die Gestellung des Gefäßes 196,68 EUR und im Falle der Bereitstellung eines Gefäßes für zwei Nachbargrundstücke je Grundstück 157,32 EUR.
Die Satzungsvorschriften verstoßen gegen § 9 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz und Abs. 2 Satz 3 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juni 1988 (GV NRW S. 250) in der Fassung des Gesetzes vom 26. November 2002 (GV NRW S. 571) - LAbfG -. Danach sollen mit dem Gebührenmaßstab wirksame Anreize zur Vermeidung von Abfällen geschaffen werden. Dies bedeutet, den Gebührenmaßstab so zu gestalten, dass die Benutzer der öffentlichen Einrichtung im Sinne einer Verhaltenssteuerung veranlasst werden sollen, den in ihrem Haushalt oder auf ihrem Grundstück anfallenden Abfall möglichst gering zu halten.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteile vom 17. März 1998 - 9 A 3871/96 -, NWVBl. 1998, S. 445 und vom 2. Februar 2000 - 9 A 3915/98 -, NVwZ-RR 2001, S. 122
Das Anreizgebot ist zwar nicht als Muss-, sondern nur als Sollvorschrift ausgebildet; mit Blick auf § 9 Abs. 2 Satz 4 LAbfG, wonach Satzungsregelungen, die diesen Anforderungen nicht entsprechen, längstens bis zum 31. Dezember 1995 gelten, ist jedoch von einer grundsätzlichen Verbindlichkeit dieses Gebots auszugehen.
Vgl. hierzu Verwaltungsgericht Aachen (VG Aachen); Urteil vom 19. März 2004 - 7 K 1252/01 -.
Da im Landesabfallgesetz nicht präzisiert wird, auf welche Weise entsprechende Anreize geschaffen werden sollen, ist es den Gemeinden überlassen, die Einzelheiten der Ausgestaltung des Anreizgebotes zu regeln. Dieser satzungsgeberische Gestaltungsspielraum ist allerdings durch § 9 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz LAbfG auf Grund der Pflicht zur Beachtung des § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG eingeschränkt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Februar 2000 a.a.O. und VG Aachen vom 19. März 2004 a.a.O.
Aus § 9 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz LAbfG folgt, dass ein in einer Satzung festgeschriebenes Mindestbehältervolumen für Restmüll pro Bewohner und Woche im unteren Bereich der Mengen liegen muss, die je Bewohner anfallen können. Das vom Gesetzgeber postulierte Vermeidungsverhalten muss sich auch und im Zweifel gerade für solche Personen „lohnen", die entsprechend den gesetzlichen Zielvorgaben in überdurchschnittlicher Weise Abfall vermeiden.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 19. März 2004 a.a.O., wonach eine Mindestvolumenregelung unwirksam sei, die auf einer Abfallmenge von 7,5 l pro Grundstücksbewohner und Woche beruhe, wobei in der dort streitigen Abfallentsorgungssatzung - anders als im vorliegenden Fall - keine gesonderte Bioabfallentsorgung vorgesehen war.
Diesen Anforderungen werden die genannten Satzungsvorschriften nicht gerecht; sie schaffen nicht genügende Anreize zur Vermeidung von Abfall. Den Benutzern steht pro Grundstück als Gefäß mit dem geringsten Volumen das 90-Liter-Gefäß zur Verfügung; bei 14-tägigem Abfuhrrhythmus sind also 45 l pro Woche pro Grundstück als Minimum vorzuhalten. Insbesondere für Ein-, Zwei-, aber auch Dreipersonenhaushalte auf jeweils einem Grundstück fehlt damit der Anreiz, weniger Abfall zu produzieren. Denn diese Benutzer müssen unabhängig von ihrem Verhalten in Bezug auf die Abfallproduktion regelmäßig mindestens 45 l, 22,5 l bzw. 15 l pro Grundstücksbewohner sowie Woche vorhalten und entsprechende Gebühren entrichten. Sie können zwar über die Bildung einer Entsorgungsgemeinschaft die pro Grundstück von ihnen mindestens vorzuhaltende Menge auf die Hälfte, also auf 22,5 l pro Woche, reduzieren; zum einen dürfte nicht jeder im Geltungsbereich der Abfallentsorgungsatzung die Möglichkeit haben, eine solche Entsorgungsgemeinschaft zu bilden; zum anderen löst diese Regelung allein noch kein eigenes Abfallvermeidungsverhalten des Betreffenden aus, denn für die Vorhaltung einer Nachbarschaftstonne ist schließlich auch das Zutun des Nachbarn erforderlich.
Ob - wie das Verwaltungsgericht Aachen in dem angeführten Urteil annimmt - bereits die Festschreibung einer Mindestvolumenmenge von 7,5 l pro Grundstücksbewohner und Woche wegen Verstoßes gegen das in § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG statuierte Anreizgebot zur Unwirksamkeit der entsprechenden Abfallentsorgungssatzung führt, bedarf keiner weiteren Vertiefung. Dem überwiegenden Teil des Benutzerkreises in der Stadt E. , also nicht nur dem bereits genannten Ein- bis Dreipersonenhaushalt auf einem Grundstück, sondern auch dem Vierpersonenhaushalt, wird schon die Möglichkeit genommen, eine deutlich darüber liegende Mindestvolumenmenge, nämlich 11,25 l bis 45 l pro Grundstückseigentümer und Woche, kostenwirksam zu unterschreiten. Die Abfallentsorgungssatzung räumt nicht nur keinen Raum für an den gesetzlichen Zielvorgaben orientiertes äußerst umweltbewusstes Abfallvermeidungsverhalten ein, sondern bildet schon für einen ganz erheblichen Teil der Benutzer der Abfallentsorgungseinrichtung keinen Anreiz, Abfallmengen gering zu halten; denn mit Blick auf die vorzuhaltenden Mindestbehältervolumenmengen „lohnt" es sich nicht, Abfall zu vermeiden.
Zudem bestehen erhebliche Bedenken hinsichtlich der in diesem Zusammenhang getroffenen Regelung in § 11 Abs. 2 der Abfallentsorgungssatzung; diese lässt sich nicht mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinen. Nach Satz 1 der Abfallentsorgungssatzung ist jeder Grundstückseigentümer von Grundstücken mit privaten Haushaltungen verpflichtet, ein Gefäß für ein Mindest-Restmüllvolumen von 15 Litern pro Person und Woche vorzuhalten; auf Antrag kann nach Satz 2 ein geringeres Mindest-Restmüll-Gefäßvolumen von 7,5 Litern pro Person und Woche zugelassen werden, wenn der Abfallbesitzer/-erzeuger nachweist, dass durch Abfallvermeidung und Abfallverwertung weniger Abfälle anfallen. Für auf einem Grundstück befindliche Ein- bzw. Zweipersonenhaushalte sind - wegen der bereits zitierten Regelungen, wonach das kleinste pro Grundstück vorgesehene Gefäß das 90-Liter-Gefäß ist - abweichend von diesem Grundsatz mindestens 45 l bzw. 22,5 l vorzuhalten, insbesondere kann aber die an das Abfallvermeidungsverhalten anknüpfende Vorschrift in Satz 2 für diesen Benutzerkreis nicht zur Anwendung kommen. Ein solcher Antrag nach Satz 2 kommt vielmehr nur für solche Grundstücke mit privaten Haushalthaltungen in Betracht, die mindestens sechs Personen (45 l Mindestvolumen pro Woche : 6 Personen = 7,5 l) umfassen. Ein großer Teil des Benutzerkreises ist mithin von der Möglichkeit ausgeschlossen, einen sein Abfallverhalten und damit die Höhe der Abfallbeseitigungsgebühren steuernden Antrag zu stellen; eine solche Ungleichbehandlung ist mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.
Gleiches gilt mit Blick auf die Regelungen in § 14 Abfallentsorgungssatzung und § 3 Abs. 2 a) Gebührensatzung betreffend die Nachbarschaftstonne; diese verstoßen gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Für das gleiche Gefäß wird bei gleichem Abfuhrrhythmus eine unterschiedliche Gebühr erhoben; für das 90-Liter- Gefäß werden 196,68 EUR und für das 90-Liter-Gefäß als Nachbarschaftstonne 157,32 EUR x 2 = 314,64 EUR berechnet, also das 1,6fache von dem, was sonst für ein gleiches Gefäß gefordert wird, der Kläger zahlt folglich für die Nutzung der Nachbarschaftstonne 3,50 EUR pro Liter, der Nutzer eines 90-Liter-Gefäßes ohne Beteiligung des Nachbarn hingegen nur 2,19 EUR pro Liter.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, bei gleichartig beschaffenen Leistungen, die rechnerisch und finanziell in Leistungseinheiten erfasst werden können, die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit so zu wählen und zu schaffen, dass sie unterschiedlichen Ausmaßen in der erbrachten Leistung Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldner gewahrt bleibt.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76
Entsprechend dem Prinzip der Leistungsproportionalität oder der speziellen Entgeltlichkeit, wonach die Gebührenpflichtigen nur mit den Kosten belastet werden dürfen, die durch die Erbringung der in Anspruch genommenen Leistung entstehen, sind Differenzierungen bei der Gebührenbemessung nur zulässig, wenn sie auf Unterschiede der zu erbringenden bzw. erbrachten Leistung abstellen, sich also am Umfang der Leistung orientieren. Solche Unterscheidungen, z.B. nach der Größe oder der Leerungshäufigkeit der Abfallgefäße, sind zulässig und sogar geboten.
Vgl. hierzu Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Loseblattsammlung, 33. Ergänzungslieferung, September 2005, § 6 Rdnr. 214 m.N.
Danach ist die unterschiedliche Bemessung des 90-Liter-Gefäßes und eines Gefäßes desselben Volumens als Nachbarschaftstonne nicht gerechtfertigt. Der Leistungsumfang ist nämlich für beide Gefäße identisch, anders ausgedrückt stellt die Stadt E. dem Kläger für die gleiche Leistung das 1,6fache von dem in Rechnung, was Benutzer, die nicht die Nachbarschaftstonne nutzen, zu entrichten haben. Dem kann der Beklagte auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Kläger nutze schließlich gleichermaßen wie die anderen Nutzer die übrigen Entsorgungseinrichtungen bzw. würden diese entsprechend für ihn vorgehalten (wie bspw. die Papier- und Biotonne sowie die jährliche Sperr- und Grünmüllabfuhren etc.). Denn auch für diese (gleichen) Leistungen zahlt der Kläger relativ mehr als die übrigen Nutzer. Aus der Gebührenbedarfsberechnung ergibt sich, dass der Kostenaufwand für die Restmüllentsorgung und -verwertung mehr als die Hälfte des Aufwandes für die Entsorgung des übrigen Abfalls ausmacht. Wird dementsprechend davon ausgegangen, dass mehr als die Hälfte der Gebühr für den Bereich der Restmüllentsorgung erhoben wird, ist mit Blick auf die obigen Berechnungen ohne Weiteres ersichtlich, dass der Kläger auch für die weiteren Leistungen eine höhere Gebühr zu entrichten hat als die übrigen Nutzer. Für eine gerechte, am Leistungsumfang orientierte Bemessung der Gebühr hätte der Beklagte bzw. der Satzungsgeber vielmehr einen entsprechend höheren Literpreis für den Restmüll berechnen oder für die verschiedenen Leistungsbereiche getrennte Gebühren festsetzen müssen oder auch - jedenfalls soweit es verbrauchsunabhängige Kosten betrifft - an die Erhebung einer Grundgebühr denken können.
Abgesehen davon dürften sich auch deshalb Zweifel an der Wirksamkeit dieser Regelungen ergeben, weil nur ein begrenzter Kreis von Gebührenpflichtigen die Möglichkeit der Abschlagsgewährung über die Nachbarschaftstonne haben dürfte. Für eine Entsorgungsgemeinschaft im Sinne des § 14 Abfallentsorgungssatzung ist nicht nur Voraussetzung, dass zwei Grundstücke aneinander angrenzen; es ist zudem - wie oben schon angeführt - auch noch die Mitwirkung des angrenzenden Nachbarn erforderlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 a Abs. 2 sowie 3 und 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 4 LAbfG
§ 9 Abs. 1 Satz 3, 2.
Halbsatz LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG
§ 9 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 3
LAbfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708
Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A
3871/96
9 A
3915/98
7 K 1252/01
2 BvL 5/76