Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-17, Aktenzeichen 13 A 3534/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1117.13A3534.18.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. Juli 2018 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 5. September 2018 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die ihr durch die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (im Folgenden: Bundesnetzagentur) auferlegte Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Teile einer von ihr im Seehafen C. betriebenen Siloanlage.
Der Seehafen C. liegt 26 Kilometer stromaufwärts am seeschifftiefen Wasser der Wesermündung. Der südliche Hafenbereich dient dem Umschlag von Futtermitteln und Getreide. Der nördliche Hafenbereich wird für den Umschlag von Forstprodukten, Eisen, Stahl und Anlagen genutzt. Der Seehafen C. ist der größte deutsche Importhafen für Getreide und Futtermittel und liegt in der räumlichen Nähe des als ein Zentrum der Veredelungsindustrie geltenden P. N. . Die hier ansässigen Betriebe verarbeiten das importierte und im Seehafen C. umgeschlagene Getreide und Futtermittel zu Mischfutter für die Landwirtschaft weiter. Der Seehafen C. ist trimodal an die Verkehrsträger Wasser, Straße und Schiene angebunden und verfügt über eine eigene Eisenbahninfrastruktur. Der Anteil der Waggonverkehre am Gesamtaufkommen der Getreide- und Futtermittelverkehre des Hafens liegt bei etwa zehn Prozent. Der Seehafen C. wird einschließlich der zugehörigen Eisenbahninfrastruktur durch die O. Q. GmbH & Co. KG betrieben, deren Eigentümer das Land O1. sowohl als Kommanditist als auch als Alleingesellschafter der Komplementär-GmbH ist.
Im südlichen Hafenbereich betreibt die Klägerin eine Siloanlage zum Umschlag, zur Lagerung und zur Bearbeitung von Getreiden und schwerfließenden Futtermitteln. Die Siloanlage ist in die ehemals selbstständig betriebenen Anlagenteile Nord und Süd gegliedert. Sie umfasst mehrere Silos mit insgesamt 400 Silozellen und verfügt über eine Lagerkapazität von insgesamt 512.000 Tonnen. Wie der Seehafen C. insgesamt ist auch die Siloanlage der Klägerin trimodal durch die Verkehrsträger Wasser, Straße und Schiene erschlossen. Wasserseitig können See-, Küstenmotor- und Binnenschiffe be- und entladen werden. Hierzu dienen insbesondere schienengebundene Getreideheber, mit denen die beförderten Güter in automatisierter Weise vom Schiff in die Siloanlage verbracht werden. Drei in die Siloanlage integrierte Umschlageeinrichtungen, welche die Klägerin in Anknüpfung an technische Fachtermini als FOW-Anlagen („Flow On Waggon“) bezeichnet, dienen dem Be- und Entladen von LKW- und Waggonverkehren. Im Einzelnen handelt es sich um die Anlagen „FOW Nord landseitig“, „FOW Nord wasserseitig“ und „FOW Süd“. Alle FOW-Anlagen sind gleichermaßen für eine Nutzung durch LKW- und Waggonverkehre ausgelegt und zu diesem Zweck auch an die Eisenbahninfrastruktur des Hafens angeschlossen. Die Anlage „FOW Nord landseitig“ kann über das Gleis 34-2 angefahren werden und dient als Kombianlage dem Be- und Entladen. Die Anlage „FOW Nord wasserseitig“ ist über das Gleis 23-1 erschlossen. Hier kann aufgrund der technischen Begebenheiten nur eine Beladung erfolgen. Die Anlage „FOW Süd“ ist über die Gleise 23-2 und 24-1 mit der Eisenbahninfrastruktur des Hafens verbunden und ebenfalls eine Kombianlage für das Be- und Entladen. Die Beladung erfolgt in diesem Zusammenhang von oben über ein Verladerohr, die Entladung unterirdisch über im Boden eingelassene Schächte, in die angeliefertes Schüttgut abgelassen wird. Daneben stehen sogenannte Selbstbedienungsanlagen zur ausschließlichen Nutzung durch LKW-Verkehre zur Verfügung. Die Beförderung von Getreide und Futtermitteln innerhalb der Siloanlage einschließlich der Bedienung der Getreideheber und FOW-Anlagen erfolgt zentral gesteuert aus der Leitwarte der Siloanlage über ein komplexes System aus sog. Elevatoren und Trogkettenförderern. Ein Elevator dient der vertikalen, ein Trogkettenförderer der horizontalen Beförderung von Schüttgütern. Die Anzahl der Elevatoren und Trogkettenförderer ist begrenzt, so dass nicht alle technisch möglichen Aktivitäten zur Beförderung von Schüttgut zeitgleich durchgeführt werden können.
Das von der Klägerin erbrachte Leistungsspektrum reicht vom reinen Warenumschlag über die Einlagerung bis hin zur Bearbeitung von Getreide und Futtermitteln. Ein wesentlicher Teil ihres Geschäftsmodells besteht in der entgeltlichen Einlagerung von angeliefertem Getreide und Futtermittel, das typischerweise nach seiner Anlieferung per Seeschiff bis zu einem Weitertransport mittels Binnenschiff, LKW oder Eisenbahn für einen längeren Zeitraum von durchschnittlich etwa drei bis vier Monaten in der Siloanlage verbleibt. Vielfach erfolgt der Weitertransport dabei auch nur in kleineren Tranchen per LKW zur „just-in-time“-Belieferung der in der Region ansässigen Veredelungsbetriebe, die selber nicht über ausreichende Lagerkapazitäten verfügen. Zusätzlich bietet die Klägerin eine Reihe weiterer Leistungen an, die den Lager- und Weiterbeförderungsvorgang unterstützen. Hierzu gehört etwa die Begasung von Getreide und Futtermitteln zur Schädlingsbekämpfung, das Schroten pelletierter Ware oder das Aspirieren bzw. Filtern des eingelagerten Schüttguts zur Extraktion eines sortenreinen Produkts. Ein Direktumschlag von Ware von einem Verkehrsmittel auf ein anderes Verkehrsmittel ohne längerfristige Einlagerung ist möglich, findet tatsächlich aber nur in etwa fünf Prozent der Fälle statt. Auch in diesem Zusammenhang kann es erforderlich sein, Ware zumindest kurzzeitig in der Siloanlage zwischenzulagern, etwa um die Löschung eines große Mengen anliefernden Seeschiffs möglichst zügig abzuschließen, was sich bei einer unmittelbaren Beladung von LKW oder Eisenbahnwaggons wegen deren begrenzter Ladekapazität technisch nicht realisieren ließe.
Mit Bescheid vom 22. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. August 2016 verpflichtete die Bundesnetzagentur die Klägerin für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen aufzustellen, die Bundesnetzagentur hierüber im Rahmen der gesetzlich vorgesehenen Mitteilungspflichten zu unterrichten und drohte ihr für den Fall der Nichterfüllung unter entsprechender Fristsetzung ein Zwangsgeld in Höhe von 15.000 Euro an. Bei den an die Eisenbahninfrastruktur des Hafens angeschlossenen FOW-Anlagen handele es sich um dem Warenumschlag auf die Verkehrsträger Straße und Schiene dienende Güterterminals in einem Seehafen und damit um Serviceeinrichtungen im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2396, 1994 I S. 2439) in der damals zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 28. Mai 2015 (BGBl. I S. 824) geänderten Fassung (im Folgenden: AEG a.F.). Dabei sei unerheblich, dass die Klägerin nicht auch zugleich die Gleise selbst betreibe. Als Betreiberin einer Serviceeinrichtung sei sie als Eisenbahninfrastrukturunternehmen anzusehen und nach näherer Maßgabe von § 10 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über den diskriminierungsfreien Zugang zur Eisenbahninfrastruktur und über die Grundsätze zur Erhebung von Entgelt für die Benutzung der Eisenbahninfrastruktur vom 3. Juni 2005 (BGBl. I S. 1566) in der damals zuletzt durch Art. 2 des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044) geänderten Fassung (im Folgenden: EIBV a.F.) verpflichtet, für den Zugang zu den FOW-Anlagen und die Erbringung der damit verbundenen Leistungen Nutzungsbedingungen aufzustellen. Außerdem müsse die Klägerin die Bundesnetzagentur als zuständige Regulierungsbehörde gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG a.F. über die beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Nutzungsbedingungen unterrichten. Da die Klägerin diesen Pflichten nicht entsprechen wolle, sei ein Einschreiten der Bundesnetzagentur nach § 14c Abs. 1 AEG a.F. zulässig und geboten, um einen diskriminierungsfreien Zugang zu den FOW-Anlagen und den dort erbrachten Leistungen für alle Zugangsberechtigten sicherzustellen.
Hiergegen hat die Klägerin am 16. August 2016 vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung der Bescheide der Bundesnetzagentur erstrebt. Zur Begründung ihrer Klage hat sie unter näherer Darlegung im Einzelnen geltend gemacht, dass es sich bei den FOW-Anlagen nicht um Güterterminals handele, weil es unter Berücksichtigung der technischen Abläufe vor Ort und des mit der Siloanlage realisierten spezifischen Geschäftsmodells an dem erforderlichen Eisenbahnbetriebsbezug fehle.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 22. März 2016 und den Widerspruchsbescheid vom 8. August 2016 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Klage unter Wiederholung und Vertiefung der bereits mit den angefochtenen Bescheiden angeführten Gründe für eine Qualifizierung der FOW-Anlagen als Güterterminals im Sinne des Eisenbahnregulierungsrechts entgegen getreten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. Juli 2018 abgewiesen. Zur Begründung seiner durch Berichtigungsbeschluss vom 5. September 2018 im Hinblick auf die tatbestandlichen Feststellungen teilweise korrigierten Entscheidung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen die Rechtsauffassung der Beklagten bestätigt. Nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage bei Schluss der mündlichen Verhandlung fänden die Bescheide ihre Rechtsgrundlage nunmehr in dem mit Wirkung zum 2. September 2016 in Kraft getretenen Eisenbahnregulierungsgesetz, ohne dass sich hieraus wesentliche Änderungen gegenüber der früheren Rechtslage ergäben. Die Voraussetzungen für einen Einschreiten der Bundesnetzagentur seien gegeben, weil die Klägerin es als Eisenbahninfrastrukturunternehmen unterlassen habe, Nutzungsbedingungen für die streitbefangenen FOW-Anlagen aufzustellen. Der Begriff des Güterterminals werde durch die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen zwar auch weiterhin nicht definiert. Er bezeichne aber nach dem in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannten Begriffsverständnis Knotenpunkte verschiedener Verkehrssysteme, an denen Güter von der Eisenbahn auf andere Verkehrsträger oder von anderen Verkehrsträgern auf die Eisenbahn umgeladen werden. Dabei sei von einem weiten Begriffsverständnis auszugehen. Für die Zuordnung einer Einrichtung zum Katalog der Serviceeinrichtungen sei im Sinne einer funktionalen Betrachtung auf den Zweck der Einrichtung und die typischen Betriebsabläufe abzustellen. Nach dieser Maßgabe betreibe die Klägerin einen Verkehrsknotenpunkt, der auch dem Umschlag von Getreide und Futtermitteln auf andere Verkehrsträger diene. Diese Zweckbestimmung gehe entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin auch nicht dadurch verloren, dass ein wesentlicher Teil ihres Geschäftsmodells in der Einlagerung und Bearbeitung umgeschlagener Güter liege. Auch im Übrigen seien die angefochtenen Bescheide nicht zu beanstanden.
Mit ihrer durch den Senat zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter. Zur Begründung hält sie an ihrer Auffassung fest, dass es vorliegend an dem auch nach der einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung erforderlichen technisch-funktionalen Zusammenhang der FOW-Anlagen zum Eisenbahnbetrieb fehle. Sie dienten nicht einem Wechsel des Verkehrsträgers zur Verknüpfung zweier Transportketten, sondern nur der Ver- und Entsorgung der Siloanlage. Diese habe ihrerseits die Aufgabe, wesentliche Teile der deutschen Getreide- und Futtermittelindustrie „just-in-time“ zu versorgen. Bildlich gesprochen fungiere die von ihr betriebene Siloanlage als deren ausgelagerte Vorratshaltung. Würde die Be- und Entladung direkt bei den verarbeitenden Betrieben vorgenommen, wäre sie Teil des Produktions- und Verarbeitungsprozesses, den auch die Beklagte nach ihrem Verständnis nicht als Güterumschlag betrachten würde. Darüber hinaus bedürfe der Begriff des Güterterminals aus Gründen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots der Konkretisierung. Erforderlich sei eine die Transportketten miteinander verknüpfende logistische Einheit. Sie liege nur vor, wenn der Güterumschlag in zeitlicher Hinsicht in einem eng verknüpften und von vornherein absehbaren Transportprozess durchgeführt und in operativer Hinsicht ohne Inanspruchnahme weiterer Abschnitte der Produktions- oder Lieferkette vollzogen werde. Die von ihr typischerweise erbrachten Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen stünden der Annahme einer solchen logistischen Einheit entgegen, weil die Güter hierbei gerade aus dem Transportprozess herausgenommen würden. Anders als vielleicht gemutmaßt werden könnte, seien die durch sie mit ihrer Siloanlage erbrachten Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen auch keine typischen Begleiterscheinungen für den Umschlag von Getreide und Futtermitteln mit der Folge, dass das Vorliegen eines Güterterminals nach den von ihr angelegten Kriterien beim verkehrsträgerübergreifenden Transport dieser Güter stets zu verneinen wäre. Im deutschen und europäischen Raum existierten eine Vielzahl von Umschlageeinrichtungen für Getreide und Futtermittel, bei denen die Voraussetzungen einer zu fordernden logistischen Einheit gegeben seien. Ihr auf die längerfristige Einlagerung und Behandlung von Getreide und Futtermittel spezialisiertes Geschäftsmodell stelle einen Ausnahmefall dar. Zudem seien die an eine Einordnung der FOW-Anlagen als Serviceeinrichtung anknüpfenden eisenbahnregulatorischen Folgen namentlich bei der Koordinierung und Zuweisung von Kapazitäten mit ihrem Geschäftsmodell und den technischen Betriebsabläufen in der Siloanlage unvereinbar. Die FOW-Anlagen seien integraler Bestandteil der Siloanlage. Ein etwaiger Einsatz der FOW-Anlagen zum Warenumschlag lasse sich technisch nicht vom Silobetrieb entkoppeln. Dieser richte sich wiederum nach schifffahrtsbedingten Parametern, die einer mittel- bis langfristigen Planung entzogen seien und denen sich der Schienengüterverkehr unterzuordnen habe. Auch eine spezifische Entgeltbildung für die Nutzung der FOW-Anlagen lasse sich in den Nutzungsbedingungen nicht darstellen, weil für die Nutzung der Siloanlage einheitliche Umschlagegebühren erhoben würden.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. Juli 2018 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 5. September 2018 abzuändern und den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 22. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. August 2016 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Weder der von der Klägerin mit ihrer Berufungsbegründung beschriebene Zweck und die typischen Betriebsabläufe in den streitbefangenen FOW-Anlagen, noch der Umstand, dass diese Anlagen integraler Bestandteil der Siloanlage seien, änderten etwas an der zutreffenden Qualifizierung als dem Eisenbahnregulierungsrecht unterfallende Güterterminals, weil die FOW-Anlagen unbeschadet der durch die Klägerin angebotenen spezifischen Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen jedenfalls auch dem Umschlag ursprünglich per Schiff angelieferter, nach den Umständen des Einzelfalls in der Siloanlage zwischengelagerter Güter auf die Verkehrsträger Straße und Schiene zum Weitertransport dienten. In diesem Zusammenhang komme es auch nicht darauf an, ob der Gesamtkomplex der Siloanlage oder allein die von der angefochtenen Regulierungsverfügung betroffenen FOW-Anlagen als Güterterminal anzusehen seien. Die Definition eines Güterterminals stelle maßgeblich auf den Verkehrsträgerwechsel ab. Diesen ermögliche die Siloanlage der Klägerin als Gesamtkomplex. Es sei allerdings nicht Sinn und Zweck des Eisenbahnregulierung, auch solche Anlagenteile einschließlich der dort erbrachten Leistungen der Regulierung zu unterwerfen, die für sich genommen keinen Bezug mehr zum Eisenbahnbetrieb hätten. Die Serviceeinrichtung „Güterterminal“ im Rechtssinne sei daher enger auf diejenigen Anlagenteile und die dort erbrachten Leistungen zu beziehen, die noch einen Eisenbahnbezug aufwiesen. Entscheidend sei insoweit ein technisch-funktionaler Zusammenhang zum Eisenbahnbetrieb. Ein solcher sei für die FOW-Anlagen, aber auch darüber hinaus für diejenigen Teile der Siloanlage anzunehmen, die – vergleichbar einem Zwischenlager bei einem Containerterminal – für die Abwicklung des Warenumschlags zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern erforderlich seien. Erfasst seien daher jedenfalls auch die in der Siloanlage vorhandenen Lagerkapazitäten, soweit auf diese jenseits einer längerfristigen Einlagerung nur vorübergehend für die Zwecke eines Direktumschlags auf einen anderen Verkehrsträger zugegriffen werde. Den Bedenken der Klägerin, die an die Qualifizierung der FOW-Anlagen anknüpfenden eisenbahnregulierungsrechtlichen Folgen seien weder mit ihrem Geschäftsmodell noch mit den technischen Abläufen in der Siloanlage vereinbar, könne auf der nachgelagerten Ebene der konkreten Ausgestaltung der Nutzungsbedingungen hinreichend Rechnung getragen werden. Gleiches gelte für die gebotene transparente Ausweisung von Nutzungsentgelten.
Der Berichterstatter des Senats hat die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten am 13. Mai 2020 vor Ort erörtert. Auf die anlässlich dieses Termins angefertigten und zu den Gerichtsakten genommenen Fotografien wird verwiesen. Auch hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ihre Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid der Bundesnetzagentur vom 22. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. August 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides richtet sich nach dem als Art. 1 des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082) mit Wirkung zum 2. September 2016 in Kraft getretenen und inzwischen zuletzt durch Art. 2 des Gesetzes vom 29. Juni 2020 (BGBl. I S. 1531) geänderten Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG), weil als maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung des letzten Tatsachengerichts heranzuziehen ist. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass eine Verfügung wie die vorliegende in der Art eines Dauerverwaltungsakts die zeitlich nicht begrenzte Pflicht der Klägerin, für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen aufzustellen, begründet. Die Verfügung erschöpft sich unbeschadet der Fristsetzung nicht in einem einmaligen Gebot, die Wirkung der Verpflichtung besteht nach ihrem Regelungsgehalt nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern beansprucht wesensgemäß fortdauernde Geltung auf unbestimmte Zeit. Es geht der Sache nach nicht darum, dass die Klägerin einmalig Nutzungsbedingungen aufstellt, sondern darum, dass sie diese dauerhaft haben und den Zugangsberechtigten zur Verfügung stellen soll. Eine gesetzliche Übergangsregelung abweichenden Inhalts besteht nicht. Die in einem abschließenden Sinne zu verstehenden Übergangsregelungen in § 80 ERegG zu einer fortgeltenden Anwendbarkeit des früheren Rechts erfassen einen Sachverhalt wie den hier streitgegenständlichen nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 29 ff., m.w.N.
2. Die Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen findet hiernach ihre Ermächtigungsgrundlage in § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG, welcher die frühere im Wesentlichen gleichlautende Regelung in § 14c Abs. 1 AEG a.F. ersetzt. Ein Austausch der Rechtsgrundlage ist dabei möglich. Im Rahmen der Überprüfung eines Bescheides nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO kommt es nämlich nicht allein auf das von der Verwaltung herangezogene Recht an; vielmehr ist die Kontrolle im Sinne schlichter Rechtsanwendung auf das Recht zu erstrecken, das geeignet ist, an Stelle des von der Verwaltung herangezogenen, sich etwa als nicht tragfähig erweisenden Rechts den Spruch des Bescheides zu rechtfertigen, vorausgesetzt, dass dabei am Spruch des Bescheides nichts Wesentliches geändert wird. So liegt es hier.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 43 f., m.w.N.
Gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG kann die Regulierungsbehörde gegenüber Eisenbahnen und den übrigen nach diesem Gesetz Verpflichteten die Maßnahmen treffen, die erforderlich sind, um Verstöße gegen dieses Gesetz oder unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union im Anwendungsbereich dieses Gesetzes zu beseitigen oder zu verhüten. Der Gesetzgeber bezweckt mit dieser Regelung ebenso wie mit § 14c Abs. 1 AEG a.F. die Klarstellung, dass die Regulierungsbehörde den gesetzlich Verpflichteten alle Maßnahmen aufgeben kann, die erforderlich sind, um Zuwiderhandlungen gegen die jeweils einschlägigen Vorschriften des Eisenbahnregulierungsrechts wirksam zu begegnen. Im Einzelnen verleiht § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG der Regulierungsbehörde die Befugnis, sowohl reaktive („beseitigen“) als auch präventive („verhüten“) Maßnahmen zu ergreifen. Welche Maßnahmen dabei in Betracht kommen, wird durch die Vorschrift nicht näher spezifiziert. Die Regulierungsbehörde kann daher im Wege von Verwaltungsakten, Allgemeinverfügungen oder sonstigen Maßnahmen vorgehen. Die Maßnahmen können grundsätzlich jeden Inhalt haben, der der Herstellung eines eisenbahnregulierungsrechtskonformen Zustandes dient. Dabei steht der Regulierungsbehörde ein im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur nach Maßgabe von § 114 Satz 1 VwGO überprüfbares Entschließungs- und Auswahlermessen zu.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Mai 2020 – 13 B 1246/19 –, N&R 2020, 254 = juris, Rn. 23 ff., m.w.N.
Nach diesen Maßgaben hat die Beklagte die Klägerin zu Recht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verpflichtet. Deren Weigerung, Nutzungsbedingungen aufzustellen, verstößt gegen die Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG, weil die Klägerin mit ihrer Siloanlage eine der eisenbahnrechtlichen Regulierung unterworfene Serviceeinrichtung in der Gestalt eines Güterterminals betreibt. Die mit dem angefochtenen Bescheid ausgesprochene Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen ist zudem frei von Ermessensfehlern ergangen. Sie ist insbesondere geeignet, erforderlich und angemessen, um den Verstoß gegen § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG zu beseitigen.
a) Die in diesem Zusammenhang aufgeworfenen rechtlichen Fragestellungen sind weitestgehend geklärt. Gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG hat der Betreiber einer Serviceeinrichtung Nutzungsbedingungen für die von ihm betriebene Serviceeinrichtung mit den nach § 13 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 3 Nr. 3, § 21 und Anlage 3 Nr. 6 sowie den nach § 1 Abs. 19 ERegG erforderlichen Informationen aufzustellen. Für den hiernach maßgeblichen Begriff der Serviceeinrichtung verweist § 1 Abs. 4 ERegG auf die Definition in § 2 Abs. 9 AEG. Danach sind Serviceeinrichtungen Anlagen, unter Einschluss von Grundstück, Gebäude und Ausrüstung, um eine oder mehrere der in Anlage 2 Nummer 2 bis 4 des Eisenbahnregulierungsgesetzes genannten Serviceleistungen erbringen zu können. § 2 Abs. 9 AEG findet seine unionsrechtliche Grundlage in Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie 2012/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (ABl. L 343, S. 32) in der zuletzt durch den Delegierten Beschluss (EU) 2017/2075 der Kommission vom 4. September 2017 (ABl. L 265, S. 69) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2012/34/EG). Diese Bestimmung definiert den Begriff der Serviceeinrichtung als die Anlage unter Einschluss von Grundstück, Gebäude und Ausrüstung, die ganz oder teilweise speziell hergerichtet wurde, um eine oder mehrere der in Anhang II Nummern 2 bis 4 genannten Serviceleistungen erbringen zu können. Den qualifizierenden Einschub in Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie – „die ganz oder teilweise speziell hergerichtet wurde“ – hat der deutsche Gesetzgeber bewusst nicht in das deutsche Recht übernommen. Nach seiner Auffassung hätte der Einschub eine Rechtsunsicherheit geschaffen, weil der Eisenbahnverkehr insbesondere in den von privaten oder kommunalen Trägern errichteten Häfen und Terminals eine nur untergeordnete Rolle spiele und die Anlagen möglicherweise zunächst nicht errichtet worden seien, um auch Serviceleistungen gerade für die Eisenbahn zu erbringen. Würde in diesen Fällen auf eine aus dem qualifizierenden Einschub abzuleitende Zweckbestimmung abgestellt, könnte dies erhebliche Diskussionen auslösen, welche Einrichtung als Serviceeinrichtung zu qualifizieren ist und damit unter den Anwendungsbereich der Regulierung fällt und welche nicht. Daher solle im Rahmen der Umsetzung eine Modifikation des Richtlinientextes vorgenommen werden. Hieraus folgt, dass es nach dem Willen des Gesetzgebers jedenfalls für die Qualifizierung einer Anlage als Serviceeinrichtung im Sinne von § 2 Abs. 9 AEG nicht darauf ankommt, ob die Anlage auch eigens für den Eisenbahnverkehr errichtet worden ist.
Vgl. die Einzelbegründung zu § 2 Abs. 9 AEG im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 4. Mai 2016, in: BT-Drs. 18/8334, S. 247; hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 2018 – 6 B 21.17 –, Buchholz 442.09 § 2 AEG Nr. 1 = juris, Rn. 13; vorgehend OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 77.
Für die Qualifizierung einer Einrichtung als Serviceeinrichtung im Sinne von § 2 Abs. 9 AEG kommt es auch nicht darauf an, ob der Betreiber einer Serviceeinrichtung zugleich Eigentümer oder Betreiber der Schienenwege in bzw. an der Serviceeinrichtung ist. Erforderlich ist, wie die Regelungen in § 1 Abs. 19 ERegG und § 19 Abs. 4 Satz 2 ERegG zeigen, nur, dass die Einrichtung überhaupt an das Schienennetz angeschlossen ist. Dies ist gemäß der zuletzt genannten Bestimmung bereits dann der Fall, wenn die Einrichtung nur über eine vorgelagerte Eisenbahninfrastruktur, die ihrerseits an das Netz des Betreibers der Schienenwege angeschlossen ist, erreicht werden kann. Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass das Zugangsrecht zur Serviceeinrichtung gemäß § 10 Abs. 4 ERegG, Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 ERegG zu den §§ 10 bis 14 ERegG den Schienenzugang einschließt. Vielmehr stellen diese Bestimmungen in erster Linie klar, dass hinsichtlich der Schienenwege in Serviceeinrichtungen die Bestimmungen über letztere Anwendung finden. Insoweit besteht ein systematischer Zusammenhang mit § 2 Abs. 7 AEG, der klarstellt, dass der Betrieb von Schienenwegen in Serviceeinrichtungen noch nicht die Einordnung als Betreiber von Schienenwegen begründet. Ferner sollen diese Vorschriften sicherstellen, dass der Zugang zur Serviceeinrichtung nicht nutzlos ist, weil es am zugehörigen Schienenzugang fehlt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 82 ff., m.w.N.; vgl. zur praktischen Relevanz von § 19 Abs. 4 Satz 2 ERegG für Serviceeinrichtungen in Häfen Clausen/Jettmar, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, § 19 ERegG Rn. 31, und Leitzke, in: Staebe, ERegG, § 19 Rn. 23.
Unerheblich für die Qualifizierung einer Einrichtung als Serviceeinrichtung ist zudem, ob es sich bei den Kunden der Einrichtung ausschließlich um Eisenbahnverkehrsunternehmen handelt. Der Kreis der Zugangsberechtigten ist nach § 1 Abs. 12 Nr. 2 Buchst. b) ERegG nämlich weit gefasst und nicht auf Eisenbahnverkehrsunternehmen beschränkt. Nach dieser Vorschrift sind auch Verlader, Spediteure und Unternehmen des kombinierten Verkehrs, die ein gemeinwirtschaftliches oder einzelwirtschaftliches Interesse am Erwerb von Kapazitäten in Serviceeinrichtungen haben, zugangsberechtigt. Dazu gehören insbesondere Unternehmen, die Güter durch ein Eisenbahnverkehrsunternehmen befördern lassen wollen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 85; Otte, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, § 1 ERegG Rn. 99 ff.; Staebe, in: ders., ERegG, § 1 Rn. 63.
Gemäß Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 Buchst. b) zu den §§ 10 bis 14 ERegG gehören zu den Serviceeinrichtungen schließlich auch Güterterminals einschließlich der Laderampen sowie der Zugangswege für Güter, einschließlich der Zufahrtsstraßen. Ergänzend stellt Anlage 2 Nr. 2 Satz 2 zu den §§ 10 bis 14 ERegG klar, dass dies auch Serviceeinrichtungen in See- oder Binnenhäfen einschließt. Eine Definition des Begriffs des Güterterminals enthalten diese Vorschriften allerdings ebenso wenig wie die zugrundeliegende unionsrechtliche Bestimmung in Anhang II Nr. 2 Buchst. b) der Richtlinie 2012/34/EU, die lediglich den Begriff des Güterterminals erwähnt.
In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass für die Auslegung des Begriffs des Güterterminals daher von dem herkömmlichen, durch die genannten Vorschriften vorausgesetzten und aufgenommenen Begriffsverständnis auszugehen ist. Nach diesem herkömmlichen Verständnis handelt es sich bei einem Terminal im Ausgangspunkt um eine Anlage zum Be- und Entladen etwa in einem Bahnhof oder in einem Hafen. Hieran anknüpfend werden Güterterminals im vorliegenden Zusammenhang als Knotenpunkte verschiedener Verkehrssysteme verstanden, an denen das Umladen von Gütern von Zügen auf andere Verkehrsträger oder von anderen Verkehrsträgern auf Züge erfolgt. Die rechtliche Zuordnung ist dabei nicht anknüpfend an die betriebs- und verkehrstechnischen Begriffsbestimmungen, sondern – wie bei der Zuordnung einer Einrichtung zum Katalog der Serviceeinrichtungen im Allgemeinen – anhand einer funktionalen Betrachtung der jeweiligen Anlage vorzunehmen. Die Serviceeinrichtung muss unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse funktional für den Eisenbahnbetrieb erforderlich sein. Es muss ein technisch-funktionaler Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb bestehen, wobei auf den Zweck und die Betriebsabläufe der zu betrachtenden Einrichtung abzustellen ist. Zudem ist der bei der Zuordnung einer Einrichtung zum Katalog der Serviceeinrichtungen geltende Grundsatz der weiten Auslegung zu beachten, welcher insbesondere denjenigen Zwecken Rechnung trägt, die mit den Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen im Rahmen des durch § 3 Nr. 2 ERegG definierten allgemeinen wettbewerblichen Regulierungsziels verfolgt werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 2018 – 6 B 21.17 –, Buchholz 442.09 § 2 AEG Nr. 1 = juris, Rn. 7 und 10 ff.; vorgehend OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 57 ff., m.w.N.
Folge der nach diesen Grundsätzen maßgeblichen funktionalen Betrachtungsweise ist, dass zur Serviceeinrichtung „Güterterminal“ grundsätzlich alle Einrichtungsteile gehören, die zum Be- und Entladen von Schienengüterwagen eingesetzt werden. Hierzu zählen etwa die Bekranung, Befüllung und Leerung, aber auch Laderampen und Ladestraßen. Gleiches gilt für Lagerflächen zwischen den Aufnahmestellen verschiedener Verkehrsmodi, wenn und soweit sie auch zum Be- und Entladung von Güterzügen eingesetzt werden. Nur Einrichtungsteile, die gar keinen Eisenbahnbetriebsbezug aufweisen, bleiben außer Betracht. Es kommt in diesem Zusammenhang auch nicht darauf an, ob es sich um feste Einrichtungsteile mit entsprechender technischer Ausstattung handelt oder ob zum Güterumschlag ausschließlich mobile Geräte eingesetzt werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 2018 – 6 B 21.17 –, Buchholz 442.09 § 2 AEG Nr. 1 = juris, Rn. 7 zur ausschließlichen Verwendung mobiler Geräte zum Güterumschlag; im Übrigen Otte, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, § 2 AEG Rn. 127.
Dem bei der Zuordnung einer Einrichtung zum Katalog der Serviceeinrichtungen zugrunde zu legenden weiten Begriffsverständnis entspricht es zudem, Güterterminals auch dann der eisenbahnrechtlichen Regulierung zu unterwerfen, wenn diese im Schwerpunkt die Verkehrsträger Wasser und Straße und nur zu einem geringen Teil den Verkehrsträger Schiene bedienen. Bereits der Gesetzesbegründung kann – wie aufgezeigt – entnommen werden, dass sich der Gesetzgeber der oftmals untergeordneten Bedeutung des Schienenverkehrs für Serviceeinrichtungen in Häfen und Terminals bewusst war und sich aus diesem Grund für einen Begriff der Serviceeinrichtung entschieden hat, der nicht darauf abhebt, dass eine Einrichtung eigens für den Eisenbahnverkehr errichtet worden ist. Käme es für die Qualifizierung einer Einrichtung als Güterterminal darauf an, dass sie im Schwerpunkt den Verkehrsträger Schiene bediente, hätte dies im Einzelfall diejenigen Abgrenzungsfragen zur Folge, die der Gesetzgeber gerade vermeiden wollte. Im Übrigen kann eine Serviceeinrichtung gemäß § 2 Abs. 5 ERegG jedenfalls von einem Teil der mit einer Regulierung einhergehenden Pflichten befreit werden, wenn sie nach dem Umfang der angebotenen und nachgefragten Leistungen nur von geringer Bedeutung für den Schienenverkehr ist. Entsprechendes gilt gemäß Art. 2 der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2177 der Europäischen Kommission vom 22. November 2017 über den Zugang zu Serviceeinrichtungen und schienenverkehrsbezogenen Leistungen (ABl. L 307, S. 1) für die nunmehr mit der Durchführungsverordnung durch das Unionsrecht selbst geregelten Pflichten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 2018 – 6 B 21.17 –, Buchholz 442.09 § 2 AEG Nr. 1 = juris, Rn. 8 ff.; vorgehend OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 68 ff., m.w.N.
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, ob in oder mit einer als Güterterminal zu qualifizierenden Einrichtung neben dem Güterumschlag noch weitere Dienstleistungen angeboten werden. Die Erbringung derartiger Dienstleistungen neben dem Güterumschlag lässt den Charakter einer Einrichtung als Güterterminal nicht entfallen, weil auch insoweit keine Schwerpunktbetrachtung der Einrichtung vorzunehmen ist. Eine Schwerpunktbetrachtung führte dazu, dass Einrichtungen allein wegen der Erbringung zusätzlicher Dienstleistungen von der Geltung des Regulierungsregimes befreit wären, obwohl die für den Gesetzgeber maßgeblichen Gründe für eine Einbeziehung von Güterterminals in das Regulierungsregime wegen des jedenfalls auch stattfindenden Güterumschlags in der Einrichtung nicht entfallen sind. Dieses Auslegungsergebnis wäre mit den durch die Regulierung verfolgten Zielen nicht vereinbar und würde dem im vorliegenden Zusammenhang zu beachtenden Grundsatz der weiten Auslegung ohne sachlichen Grund zuwiderlaufen. In Fällen einer untergeordneten Bedeutung des Güterumschlags gegenüber sonstigen Dienstleistungen verbleibt dem Betreiber der Einrichtung vielmehr auch insoweit allein ein Rückgriff auf die gesetzlich unter bestimmten Bedingungen eröffneten Befreiungsmöglichkeiten.
Vgl. zu diesem Gesichtspunkt bereits OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 65; Otte, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, § 2 AEG Rn. 133.
b) Zu keiner anderen Beurteilung nötigen diejenigen Definitionen eines Güterterminals, die dem Unionsrecht in anderen Zusammenhängen entnommen werden können und auf die teils auch die Beteiligten mit ihrem Vorbringen abgestellt haben. Sie sind nicht unmittelbar einschlägig und aus ihnen lässt sich auch in der Sache nicht auf ein grundlegend anderes Begriffsverständnis des Unionsgesetzgebers schließen.
Dies gilt zuvörderst für die Definition des Begriffs „Terminal“ in Art. 2 Abs. 2 Buchst. c) der Verordnung (EU) Nr. 913/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (ABl. L 276, S. 22) in der zuletzt durch die Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 (ABl. L 348 S. 129) geänderten Fassung. Die Verordnung regelt die Einrichtung und den Betrieb grenzüberschreitender Güterverkehrskorridore mit dem Ziel, ein europäisches Schienennetz für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr zu schaffen. Sie etabliert ein Sonderrechtsregime für einen Teilbereich der grenzüberschreitenden Schienengüterverkehre und komplettiert damit ausweislich ihres 7. Erwägungsgrundes – ohne dass in diesem Zusammenhang bereits alle Auslegungsfragen geklärt wären – den allgemeinen, heute durch die Richtlinie 2012/34/EU vorgegebenen Rechtsrahmen.
Vgl. hierzu zuletzt eingehender OVG NRW, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2019 – 13 A 2224/18 –, juris.
Als solche steht die Verordnung dem vorliegend maßgeblichen Regelungszusammenhang besonders nahe. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. c) der Verordnung ist „Terminal“ eine am Güterverkehrskorridor gelegene Anlage, die entweder für das Be- und / oder Entladen von Güterzügen und die Anbindung von Schienengüterverkehrsdiensten an Straßen-, See-, Binnenschiffs- und Luftverkehrsdienste oder für die Bildung von Güterzügen beziehungsweise die Änderung der Zugbildung eigens eingerichtet wurde und in der erforderlichenfalls die Grenzabfertigung an den Grenzen zu europäischen Drittländern erfolgt. Bereinigt um die spezifischen Aspekte grenzüberschreitender Güterverkehrskorridore, den auf die durch Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 Buchst. c) zu den §§ 10 bis 14 ERegG eigenständig erfassten Zugbildungseinrichtungen abhebenden Definitionsteil und den nach dem Willen des nationalen Gesetzgebers im vorliegenden Kontext nicht maßgeblichen qualifizierenden Einschub „eigens eingerichtet“ verbleibt im Kern eine auf den Güterumschlag zwischen verschiedenen Verkehrsträgern abstellende Definition, welche auch den Ausgangspunkt für die vorstehend wiedergegebenen Ableitungen bildet.
Nichts anderes folgt aus der Definition des Begriffs „Güterterminal“ in Art. 3 Buchst. s) der Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. L 384, S. 1) in der zuletzt durch die Delegierte Verordnung (EU) 2019/254 der Kommission vom 9. November 2018 (ABl. L 43, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1315/2013). Hiernach ist ein „Güterterminal“ eine Struktur, die für den Umschlag von Gütern zwischen mindestens zwei Verkehrsträgern oder zwischen zwei verschiedenen Eisenbahnsystemen und für die vorübergehende Lagerung von Gütern ausgerüstet ist, wie z. B. ein See- oder Binnenhafen, ein Flughafen oder ein Schienen-Straßen-Terminal. Auch diese Definition entspricht im Kern dem Begriffsverständnis, das die Rechtsprechung in Ermangelung einer ausdrücklichen Definition durch die unmittelbar einschlägigen Vorschriften aus dem herkömmlichen Begriffsverständnis eines Terminals abgeleitet hat. Sie verdeutlicht zudem, dass auch in anderen normativen Zusammenhängen eine vorübergehende Lagerung von Gütern als Funktionsmerkmal eines Güterterminals verstanden wird.
c) Nach diesen Grundsätzen ist die von der Klägerin betriebene Siloanlage eigenständig tragend schon deshalb als Güterterminal zu qualifizieren, weil sie unabhängig von dem spezifischen Geschäftsmodell der Klägerin zur „just-in-time“-Belieferung der in der Region ansässigen Veredelungsbetriebe jedenfalls auch dem Direktumschlag von Gütern zwischen mehreren Verkehrsträgern dient. Es ist zwischen den Beteiligten unbestritten, dass mit der Siloanlage ein Direktumschlag von Getreide und Futtermitteln von einem Verkehrsträger auf andere Verkehrsträger, darunter die Schiene, erfolgt, ohne dass in diesem Zusammenhang längerfristige Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen erbracht werden. Dem Direktumschlag sind dabei zunächst diejenigen Vorgänge zuzurechnen, bei denen Getreide und Futtermittel unmittelbar ohne Inanspruchnahme von Zwischenlagerkapazitäten von einem Verkehrsträger auf den anderen umgeschlagen werden. Dies ist in der Praxis der Klägerin vor allem beim Umschlag vom Seeschiff auf Binnenschiffe der Fall. Ebenso werden die Fälle erfasst, in denen vor dem Umschlag auf ein anderes Verkehrsmittel eine vorübergehende Zwischenlagerung im Silo erfolgt. Dies ist namentlich beim Umschlag von Seeschiffen auf LKW- und Waggonverkehre erforderlich, weil dieser wegen der signifikant geringeren Ladekapazitäten von LKW- und Waggonverkehren nur nach und nach erfolgen kann. Die Siloanlage steht dabei nach ihrem Zweck und den typischen Betriebsabläufen in ihrer Gesamtheit in einem technisch-funktionalen Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb. Dies betrifft alle Einrichtungs- und Anlagenteile, die für einen Güterumschlag von und auf den Verkehrsträger Schiene eingesetzt werden. Erfasst sind demnach insbesondere die Getreideheber und sonstigen Einrichtungen zum Löschen und Beladen der Schiffe, die gegebenenfalls für eine Zwischenlagerung benötigten Silozellen, die FOW-Anlagen zum Be- und Entladen von LKW- und Waggonverkehren, das System aus Elevatoren und Trogkettenförderern zum Transport innerhalb der Anlage und die Leitstelle, von der aus die Siloanlage gesteuert wird. Unerheblich ist, dass die Siloanlage nach den Einlassungen der Klägerin nur in etwa fünf Prozent der Fälle dem Direktumschlag dient. Für die Qualifizierung einer Einrichtung als Güterterminal kommt es – wie aufgezeigt – nicht darauf an, ob die Einrichtung vollständig oder zumindest ihrem Schwerpunkt nach zum Güterumschlag eingesetzt wird. Für eine Einbeziehung in das eisenbahnrechtliche Regulierungsregime ist vielmehr ausreichend, dass ungeachtet etwaiger weiterer in oder mit der Einrichtung erbrachter Dienstleistungen jedenfalls auch ein Güterumschlag erfolgt. Ebenfalls unerheblich ist, dass der Schienenverkehr gerade in den Fällen des Direktumschlags nur von untergeordneter Bedeutung ist und der in den auszugsweise vorgelegten Tagesplänen unter dem 2. Februar 2015 dokumentierte Vorgang „Beladung 1 Zug mit Soja direkt aus MV C1. “ (Bl. 211 der Verwaltungsakten) nach den mündlichen Erläuterungen der Klägerin im Erörterungstermin eine seltene Ausnahme darstellt. Auch insoweit kommt es – wie dargelegt – nicht auf eine Schwerpunktbetrachtung unter den beteiligten Verkehrsträgern an. Ausreichend ist wiederum, dass es jedenfalls auch zu einem Direktumschlag von bzw. auf den Verkehrsträger Schiene kommt.
Unabhängig von den Fällen des Direktumschlags dient die Siloanlage zur Überzeugung des Senats aber auch insoweit als Güterterminal, wie die Klägerin per Schiff angeliefertes Getreide und Futtermittel vor dem Umschlag auf LKW- und Waggonverkehre für einige Monate zur „just-in-time“-Belieferung der in der Region ansässigen Veredelungsbetriebe einlagert und gegebenenfalls im Auftrag ihrer Kunden auch verschiedene Bearbeitungsleistungen erbringt, zu denen etwa die Begasung zur Schädlingsbekämpfung, das Schroten pelletierter Ware oder das Aspirieren zur Extraktion eines sortenreinen Produkts gehören. Dabei ist der Klägerin zuzugestehen, dass die Erbringung dieser Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen als solche nicht mehr dem Güterumschlag zuzurechnen ist. Diese Leistungen stehen ihrem Zweck und den typischen Betriebsabläufen nach in keinem technisch-funktionalen Zusammenhang mit dem Güterumschlag auf den Verkehrsträger Schiene, sondern sind lediglich bei Gelegenheit des Güterumschlags erbrachte zusätzliche Leistungen. Hierfür mag die Klägerin auch die in Art. 3 Buchst. s) der Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 für den dortigen Zusammenhang enthaltende Definition eines Güterterminals anführen, die lediglich auf eine „vorübergehende“ Lagerung als Funktionsmerkmal abhebt. Anders als die Klägerin vorliegend mit dem von ihr entwickelten und definierten Differenzierungskriterium einer logistischen Einheit darzulegen versucht, lässt die Erbringung dieser zusätzlichen Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen aber den Charakter des auch insoweit stattfindenden Güterumschlags zwischen mehreren Verkehrsträgern nicht entfallen. Vielmehr besteht ein technisch-funktionaler Zusammenhang der Siloanlage zum Eisenbahnbetrieb auch dann, wenn per Schiff angelieferte Getreide und Futtermittel erst nach einer längerfristigen Einlagerung von durchschnittlich etwa drei bis vier Monaten und gegebenenfalls auch nach Erbringung der genannten Bearbeitungsleistungen per LKW oder eben Eisenbahn zu ihrem endgültigen Bestimmungsort weitertransportiert werden. Die Annahme der Klägerin, eine Verknüpfung von Transportketten finde schon dann nicht mehr statt, wenn der Güterumschlag – wie hier – um einige Monate zeitlich verzögert erfolgt, findet in den maßgeblichen Vorschriften keine Stütze. Gleiches gilt für die Annahme, der finale Bestimmungsort der angelieferten Güter müsse bereits im Zeitpunkt der Anlieferung endgültig feststehen, was unter den gegebenen Umständen wegen teilweise stattfindender Eigentumswechsel während des Transports nicht oder jedenfalls nicht immer der Fall sei. Derartige auf der kaufmännischen Ebene zu verortende Gesichtspunkte sind in dem auf einen technisch-funktionalen Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb abstellenden Begriffsverständnis eines Güterterminals als Verkehrsknotenpunkt zwischen mehreren Verkehrsträgern nicht angelegt. Sinngemäß gilt dies auch im Hinblick auf die hier erbrachten Bearbeitungsleistungen, mit denen die Klägerin bei Gelegenheit des Güterumschlags eine zusätzliche Wertschöpfung generiert. Die Klägerin selbst bezieht und produziert keine Güter. Ihre Siloanlage ist auch unter Berücksichtigung der bei Gelegenheit des Güterumschlags erbrachten Bearbeitungsleistungen nicht einem Produktionsstandort am Ende einer Transportkette vergleichbar, sondern bleibt ein logistisches Bindeglied für den Transport der Güter von ihrem Versender zu ihrem Empfänger, in deren Auftrag die Klägerin zusätzliche Leistungen erbringt. Auch dass die Klägerin in der Erbringung der Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen in betriebswirtschaftlicher Hinsicht sogar den Schwerpunkt ihres Geschäftsmodells sieht, ändert an dieser Beurteilung nichts, weil es aus den dargelegten Erwägungen auf eine Schwerpunktbetrachtung nicht ankommen kann.
Die durch die Klägerin mit ihrer Berufung hiergegen vorgebrachten weiteren Einwände greifen ebenfalls nicht durch. Bereits aus den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen folgt, dass es für die Qualifizierung der Siloanlage als Güterterminal nicht maßgeblich darauf ankommt, dass die Klägerin selbst weder Eigentümerin noch Betreiberin der Gleisanlagen des Hafens ist, welche die Siloanlage für den Schienengüterverkehr erst erschließen, und daher auch keinen Zugang zu diesen Gleisanlagen gewähren kann. Vielmehr unterliegt der Betreiber der Gleisanlage des Hafens seinerseits als Betreiber einer Serviceeinrichtung im Sinne von Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 Buchst. g) und Satz 3 zu den §§ 10 bis 14 ERegG der eisenbahnrechtlichen Regulierung, so dass ein diskriminierungsfreier Zugang zur Gleisanlage des Hafens und der Siloanlage der Klägerin gleichermaßen sichergestellt ist.
Vgl. zur Einordnung von Eisenbahnanlagen in einem See- oder Binnenhafen Maas/ter Steeg, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, Anlage 2 ERegG Rn. 43 m.w.N.
Ohne Belang ist zudem, dass die Klägerin nach eigenen Angaben gar keine Vertragsbeziehungen zu Eisenbahnverkehrsunternehmen unterhält. Der Kreis der Zugangsberechtigten ist – wie ausgeführt – nach § 1 Abs. 12 Nr. 2 Buchst. b) ERegG nicht auf Eisenbahnverkehrsunternehmen beschränkt, sondern erfasst insbesondere auch diejenigen Unternehmen, die Güter durch ein Eisenbahnverkehrsunternehmen befördern lassen wollen. Die durch § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG geforderte Aufstellung von Nutzungsbedingungen zur Sicherstellung eines diskriminierungsfreien Zugangs zur Siloanlage und den dort erbrachten Leistungen geht schon aus diesem Grund nicht von vornherein ins Leere. Im Übrigen kommt die Aufstellung von Nutzungsbedingungen aber auch in diesen Fällen jedenfalls mittelbar den Eisenbahnverkehrsunternehmen zu Gute, die durch die Kunden der Klägerin mit der Ablieferung oder dem Abtransport von Getreide und Futtermitteln beauftragt werden.
d) Die Beklagte hat im Übrigen auch das ihr durch § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die mit dem angefochtenen Bescheid ausgesprochene Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen ist insbesondere geeignet, erforderlich und angemessen, um einen Verstoß gegen § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG zu beseitigen. Die Ausübung des durch § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG eröffneten Ermessens ist maßgeblich am Zweck der Ermächtigung auszurichten, zu einer Realisierung der durch § 3 ERegG definierten öffentlichen Regulierungsziele beizutragen und dabei insbesondere einen wirksamen Wettbewerb auf dem Eisenbahnmarkt sicherzustellen und zu fördern. Liegt – wovon unter den gegebenen Umständen auszugehen ist – ein Verstoß gegen die aus § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG folgende Pflicht eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen vor, die den Zugang zu einer Serviceeinrichtung und den dort erbrachten Leistungen im Interesse eines wirksamen Wettbewerbs zu transparenten, nichtdiskriminierenden und angemessenen Bedingungen sicherstellen sollen, erfordert dieser Zweck grundsätzlich, dass die Bundesnetzagentur die Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln durchzusetzt. Ein Verzicht auf ein Einschreiten kann allenfalls ausnahmsweise unter besonderen Umständen in Betracht kommen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 – 13 A 3080/15 –, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 106 ff., m.w.N.
Solche Umstände sind hier nicht gegeben. Die von der Klägerin geltend gemachten Beeinträchtigungen treffen ihrem Wesen nach alle Regulierungsverpflichteten. Die Aufstellung von Nutzungsbedingungen sowie die daran geknüpften Verpflichtungen und Anforderungen etwa bei der Ausweisung von Entgelten und bei der Kostenkalkulation oder bei der Ausgestaltung und Durchführung des Zugangsverfahrens sind für die Klägerin zwar gerade in der Übergangsphase mit einem beachtlichen Umstellungsaufwand verbunden, aber vor dem Hintergrund der mit der Regulierung verfolgten Zwecke im öffentlichen Interesse wie durch andere Eisenbahninfrastrukturunternehmen auch als gesetzgeberisch gewollt hinzunehmen.
Auch die besonderen Betriebsabläufe in der Siloanlage gebieten keine Ausnahme. Für den Senat ist auf der Grundlage des Berufungsvorbringens nicht ersichtlich, dass diesen Besonderheiten nicht durch eine entsprechende Ausgestaltung der Nutzungsbedingungen unter Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen angemessen Rechnung getragen werden könnte. Dies gilt insbesondere für die im Vordergrund stehende Sorge der Klägerin, die Aufstellung transparenter, diskriminierungsfreier und angemessener Nutzungsbedingungen führe zwangsläufig zu einer Besserstellung des Eisenbahnverkehrs gegenüber den sonstigen Verkehrsträgern und laufe den im Wesentlichen durch schifffahrtsbedingte Parameter determinierten Abläufen in der Siloanlage zuwider. Die Klägerin lässt hierbei unberücksichtigt, dass das aus §§ 10 Abs. 3, 11 Abs. 2 ERegG folgende Diskriminierungsverbot, an dem die Zugangsbedingungen zuvörderst auszurichten sind, lediglich auf eine Gleichbehandlung der nach diesen Vorschriften Zugangsberechtigten untereinander zielt und zudem – vergleichbar dem allgemeinen Gleichsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG – eine unterschiedliche Behandlung der Zugangsberechtigten erlaubt, wenn und soweit hierfür ein sachlich gerechtfertigter Grund vorhanden ist.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 6 C 58.14 –, BVerwGE 153, 192 = juris, Rn. 38 ff.
Soweit also konkret die Kapazitäten der streitbefangenen FOW-Anlagen aus technischen Gründen von den wegen der Tideabhängigkeit des Hafens in nachvollziehbarer Weise vorrangig behandelten und aufgrund der Besonderheiten der Trampschifffahrt mitunter auch nur tagesaktuell kalkulierbaren Bedürfnissen des Schiffsverkehrs abhängen, kann der Zugang zu den FOW-Anlagen für den Eisenbahnverkehr grundsätzlich ohne Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot von diesen Bedürfnissen der Schifffahrt abhängig gemacht werden. Sinngemäß gilt dies auch für etwaige weitere aus §§ 10 Abs. 3, 11 Abs. 2 ERegG folgende Anforderungen.
Falls das Vorbringen der Klägerin in diesem Zusammenhang dahin zu verstehen sein sollte, dass die ihr drohenden Beeinträchtigungen außer Verhältnis zu der mit der Aufstellung von Nutzungsbedingungen bewirkten Sicherstellung und Förderung des Wettbewerbs auf dem Eisenbahnmarkt stünden, weil die Siloanlage aufgrund ihres spezifischen Geschäftsmodells für diesen Wettbewerb ohnehin nur von allenfalls geringer Bedeutung und aus diesem Grunde auch nicht in den in der Nähe verlaufenden Güterverkehrskorridor integriert worden sei, wäre diesem Gesichtspunkt nach der bereits vorstehend dargelegten gesetzlichen Systematik erst im Rahmen eines nachgelagerten Befreiungsantrags nach § 2 Abs. 5 ERegG bzw. den nunmehr einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts nachzugehen. Diese wenn auch nur partiellen Befreiungsmöglichkeiten sind gerade auf Fälle zugeschnitten, in denen die angebotenen und nachgefragten Leistungen einer Serviceeinrichtung ihrem Umfang nach nur von geringer Bedeutung für den Schienenverkehr sind.
Unschädlich ist schließlich auch, dass sich die Beklagte bei allerdings gebotener Auslegung der angefochtenen Bescheide auf eine Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für die FOW-Anlagen einschließlich der in der Begründung des Ausgangsbescheides noch eigenständig als „Einlagerung Süd“ und „Einlagerung Nord“ beschriebenen Einlagerungsfunktion der Anlagen „FOW Nord landseitig“ und „FOW Süd“ beschränkt hat, obwohl – wie ausgeführt – zur Serviceeinrichtung „Güterterminal“ im Rechtssinne sämtliche Einrichtungs- und Anlagenteile der Siloanlage gehören, die wie die FOW-Anlagen einem Güterumschlag von und auf den Verkehrsträger Schiene dienen. Durch diese Beschränkung des Regelungsgegenstands der Bescheide auf die unmittelbar gleisangebundenen Umschlageeinrichtungen der Siloanlage wird die Klägerin nicht belastet.
3. Auch im Übrigen erweist sich der angefochtene Bescheid als rechtmäßig. Die ergänzend ausgesprochene Verpflichtung, die Bundesnetzagentur über die Aufstellung der Nutzungsbedingungen zu informieren, findet ihre Rechtsgrundlage ebenfalls in § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG. Sie zielt nach den durch die Beklagte hierfür angeführten Gründen auf die Durchsetzung der nunmehr aus § 72 Satz 1 Nr. 5 ERegG folgenden Pflicht, die Regulierungsbehörde stets unter Angabe der maßgeblichen Gründe unverzüglich über eine beabsichtigte Neufassung oder Änderung der Nutzungsbedingungen zu unterrichten, damit diese der gesetzlich vorgeschriebenen Vorabprüfung unterzogen werden können. Die Androhung eines Zwangsgelds für den Fall der Nichterfüllung ist ebenfalls nicht zu beanstanden; auf die schriftlichen Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts wird Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten folgt gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus einer entsprechenden Anwendung von §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO erforderlichen Voraussetzungen sind nicht gegeben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 bis 14 ERegG
§§ 10 bis 14 ERegG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 80 ERegG
§ 2 AEG
§ 19 ERegG
§ 1 ERegG
§ 2 AEG
§ 3 ERegG
§ 14d Satz 1 Nr. 6 AEG
§ 14c Abs. 1 AEG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG
§ 14c Abs. 1 AEG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG
§ 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG
§ 1 Abs. 19 ERegG
§ 1 Abs. 4 ERegG
§ 2 Abs. 9 AEG
§ 1 Abs. 19 ERegG
§ 19 Abs. 4 Satz 2 ERegG
§ 10 Abs. 4 ERegG
§ 2 Abs. 7 AEG
§ 3 Nr. 2 ERegG
§ 2 Abs. 5 ERegG
§ 10 Abs. 3, 11 Abs. 2 ERegG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG
§ 72 Satz 1 Nr. 5 ERegG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 153, 192
13 A 3080/15
13 B 1246/19
6 B 21.17
13 A 2224/18
6 C 58.14