Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-08-19, Aktenzeichen 8 C 10278/09
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2009:0819.8C10278.09.0A

Tenor:
Die am 18. Februar 2008 beschlossene Beitragssatzung der Antragsgegnerin wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Antragsgegnerin kann die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Antragsteller zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die Beitragssatzung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 18. Februar 2008.
Sie sind Mitglieder der Antragsgegnerin. Beide sind Eigentümer von im Aufbaugebiet gelegenen Grundstücken. Der Antragsteller zu 1) ist mit einer Fläche von 441 m² und die Antragstellerin zu 2) mit einer Fläche von 2.584 m² beteiligt. Die Mitglieder der Antragsgegnerin wurden durch im Amtsblatt der Verbandsgemeinde W… vom 31. Januar 2008 veröffentlichten Text zu einer Mitgliederversammlung eingeladen. In der Einladung wurde darauf hingewiesen, dass für die Feststellung der Stimmzahl die „EG-Weinbaukartei“ zur Mitgliederversammlung mitgebracht werden könne. Die Mitgliederversammlung beschloss in geheimer Abstimmung mit 117:12 Stimmen eine Änderung der Beitragssatzung. Dabei wurde festgelegt, dass von den Grundstücken des Aufbauabschnitts „O…“ Beiträge in Höhe von einmal 100,00 € je ha bis zum 31. März 2008 erhoben werden sollten, eine zweite Rate sollte hiernach in Höhe von 250,00 € je ha nach dem Abräumungsbeschluss fällig werden. Weitere Kosten würden nach Bedarf erhoben, wobei die Endabrechnung für das Jahr 2010 vorgesehen ist (I.2.4). Die Satzung wurde von der Wiederaufbaukasse der rheinland-pfälzischen Weinbaugebiete am 19. März 2008 genehmigt.
Im Amtsblatt der Verbandsgemeinde W… wurde die Beitragssatzung der Antragsgegnerin in ihrem vollem Wortlaut veröffentlicht und darauf hingewiesen, dass sie in der Zeit vom 7. bis zum 21. April 2008 bei der Verbandsgemeindeverwaltung W… während der Dienststunden von jedermann eingesehen werden könne. Das ausgelegte Exemplar der Satzung wurde am 14. April 2008 dem Vorsitzenden der Antragsgegnerin versehentlich wieder ausgehändigt. Der Irrtum fiel auf, als ein Mitglied der Antragsgegnerin am 17. April 2004 Einsicht in die Satzung nehmen wollte. Die Einsichtnahme wurde der Betroffenen ermöglicht, nachdem die Satzung am Nachmittag des 17. April wieder in das Gebäude der Verbandsgemeindeverwaltung gelangt war. Hierauf lag die Satzung bis zum 5. Mai 2008 dort aus.
Am 12. März 2009 haben die Antragsteller Normenkontrollantrag gestellt.
Zu dessen Begründung führen sie aus, die Beitragssatzung der Antragsgegnerin sei bereits fehlerhaft zustande gekommen. So habe sich aus der Einladung zu der Versammlung am 18. Februar 2008 nicht ergeben, dass sie von dem Vorstand der Antragsgegnerin ausgegangen sei. Zudem sei die Feststellung der Stimmenzahl auf der Grundlage der EU-Weinbaukartei erfolgt. Dies sei aber keine zuverlässige Möglichkeit, die Rechtsstellung einer Person im Hinblick auf ein Weinbaugrundstück festzustellen. Weiterhin sei das Aufbaugebiet nicht zutreffend bezeichnet.
Die Satzung sei überdies nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die im Gesetz vorgesehene Auslegungsfrist sei unterbrochen worden. Der Mangel der Bekanntmachung sei auch durch eine Verlängerung der Auslegung nicht heilbar, zumal dieser Umstand nicht bekannt gemacht worden sei. Die Art der Veröffentlichung einer Satzung stehe nicht im Belieben des Satzungsgebers.
Die Antragsteller beantragen,
die Beitragssatzung der Antragsgegnerin vom 18. Februar 2008 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie ist der Auffassung, dass die Satzung nicht formal fehlerhaft sei. Aus den Umständen der Einladung zu der Mitgliederversammlung am 18. Februar 2008 ergebe sich, dass diese vom Vorstand der Antragsgegnerin stamme. Im Hinblick auf die von den Antragstellern beanstandete Feststellung der Stimmenzahl aufgrund der EU-Weinbaukartei werde nicht deutlich, inwieweit sich dies auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt habe. Die Kartei sei lediglich zur Ermittlung der Stimmenzahl herangezogen worden. Hinsichtlich der Stimmberechtigung habe man auf ein Verzeichnis der Flächeneigentümer aus dem parallelen Flurbereinigungsverfahren zurückgegriffen.
Die fehlerhafte Bekanntmachung der Satzung sei in mehrfacher Weise geheilt oder sogar überkompensiert. So sei die Satzung vollständig im Amtsblatt der Verbandsgemeinde W… veröffentlicht worden. Die öffentliche Auslegung sei hingegen gegenüber der öffentlichen Bekanntmachung einer Satzung durch deren Veröffentlichung als nachrangig anzusehen. Sie werde insbesondere in den Fällen gewählt, in denen lediglich ein kleiner Adressatenkreis angesprochen werde oder eine Veröffentlichung wegen Art oder Umfang der Satzung einen erheblichen Aufwand verursachte. Zudem sei niemand tatsächlich daran gehindert worden, die Satzung zur Kenntnis zu nehmen. Schließlich habe die Satzung über einen längeren Zeitraum hinweg zusätzlich eingesehen werden können, als die Unterbrechung der Auslegung angedauert habe.
Soweit die Antragsteller die unrichtige Bezeichnung des Aufbaugebietes rügten, sei darauf zu verweisen, dass sich aus der Satzung ergebe, dass der Aufbauabschnitt „O…“ mit dem Aufbaugebiet identisch sei.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte und den beigezogenen Akten des Satzungsverfahrens, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Er ist zulässig.
Seine Statthaftigkeit folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO - i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO –, da es sich bei der Beitragssatzung der Antragsgegnerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts um eine unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt. Die Antragsteller sind auch antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO. Sie sind als Mitglieder der Antragsgegnerin Normadressaten der Beitragssatzung und können damit geltend machen, durch die Satzung selbst oder ihre Anwendung in ihren Rechten verletzt zu werden.
Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist auch begründet.
Die Beitragssatzung der Antragsgegnerin erweist sich insoweit als unwirksam, als sie nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht und dieser Mangel auch nicht geheilt wurde.
Eine den rechtlichen Vorgaben entsprechende Bekanntmachung kann nicht bereits darin gesehen werden, dass die Beitragssatzung im Amtsblatt der Verbandsgemeinde W… in vollem Wortlaut veröffentlicht wurde.
Eine solche Form der öffentlichen Bekanntmachung sehen die hierfür einschlägigen rechtlichen Vorgaben nicht vor. Nach § 11 Abs. 5 Satz 3 Weinbergsaufbaugesetz sind die Satzungen und ihre Änderungen nach der Genehmigung durch die Wiederaufbaukasse mindestens 14 Tage bei der Verwaltung der Gemeinde, in deren Gebiet sich das Aufbaugebiet befindet, zu jedermanns Einsicht auszulegen. Auf die Auslegung ist durch öffentliche Bekanntmachung hinzuweisen. Die näheren Einzelheiten des Verfahrens von Auslegung und öffentlicher Bekanntmachung ergeben sich aus den für öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinde geltenden Bestimmungen.
Aus diesen Vorgaben folgt indessen, dass für Satzungen einer Aufbaugemeinschaft nur die Möglichkeit einer Bekanntmachung durch Auslegung besteht und eine öffentliche Bekanntmachung durch Veröffentlichung des Satzungstextes in einem Amtsblatt nicht zulässig ist. Die Bekanntmachung der Beitragssatzung im Amtsblatt der Verbandsgemeinde W… hatte daher nicht deren Wirksamkeit zur Folge.
Ebenfalls fehlerhaft war die Auslegung der Beitragsatzung bei der Verbandsgemeindeverwaltung W.... Aus § 11 Abs. 5 Satz 3 Weinbergsaufbaugesetz und § 8 Abs. 1 Satz 1 der Landesverordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz – GemODVO - ergibt sich, dass eine Auslegung nur dann ordnungsgemäß erfolgt, wenn die bekanntzumachende Satzung für die Dauer der Auslegungsfrist durchgängig während der Dienstzeit der Verwaltung zur Einsichtnahme zur Verfügung steht.
Dieser Fehler wurde auch nicht dadurch geheilt, dass bei der Verbandsgemeindeverwaltung W… die Möglichkeit bestand, die Beitragssatzung über das ursprünglich vorgesehene Ende der Auslegungsfrist am 21. April 2008 hinaus bis zum 5. Mai 2008 einzusehen, womit die Gesamtdauer der Auslegung einen längeren Zeitraum umfasste, als dies ursprünglich vorgesehen war. Die Verlängerung der Auslegungsfrist kann insoweit schon deshalb nicht berücksichtigt werden, weil hierauf nicht durch öffentliche Bekanntmachung entsprechend § 11 Abs. 5 Satz 4 Weinbergsaufbaugesetz hingewiesen wurde und hiermit eine wesentliche Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Auslegung fehlt.
Der bei der Auslegung der Beitragssatzung aufgetretene Fehler kann auch nicht wegen der zuvor erfolgten Veröffentlichung des Satzungstextes im Amtsblatt als unbeachtlich angesehen werden. Insoweit kann nicht von einer Heilung des Auslegungsfehlers gesprochen werden, da eine Heilung begrifflich einen auf den Fehler zeitlich nachfolgenden Vorgang voraussetzt. Einer Unbeachtlichkeit des Fehlers steht die überragende Bedeutung der Bekanntmachung für die Wirksamkeit einer Rechtsnorm entgegen.
Zwar würden die Veröffentlichung der Beitragssatzung und ihre spätere – wenn auch fehlerhafte – Auslegung die materiellen Anforderungen an die Verkündung oder Bekanntmachung einer Rechtsnorm erfüllen, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes ergeben. Hierfür ist erforderlich, dass die Vorschriften der Öffentlichkeit in einer Weise zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können und diese Möglichkeit auch nicht in unzumutbarer Weise erschwert wird (BVerfG, Urteil vom 22. November 1983, BVerfGE 65, 283, 291; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 2. September 2008 – 4 L 642/04 –, juris Rn. 30 ). Da die Satzung in vollem Umfang im Amtsblatt veröffentlicht war, bestand für alle Normadressaten eine angemessene Möglichkeit der Kenntnisnahme. Für eine Unbeachtlichkeit des Fehlers würde zudem sprechen, dass die Bekanntmachung durch Veröffentlichung einer Rechtsnorm nach den Vorschriften der Gemeindeordnung und der Landesverordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung die Regelform einer Bekanntmachung darstellt und die Auslegung nur unter bestimmten Voraussetzungen an deren Stelle als weitere Bekanntgabeform zugelassen wird. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 und 2 GemODVO kommt dies in Betracht, wenn Karten, Pläne oder Zeichnungen und damit verbundene Texte und Erläuterungen bekanntzumachen sind, oder in Ortsgemeinden unter 1000 Einwohnern, in denen kein Amtsblatt der Verbandsgemeinde erscheint.
Letztlich entscheidungserheblich ist aber, dass die Bekanntmachung einer Satzung als wesentliche Wirksamkeitsvoraussetzung der Rechtsetzung anzusehen ist. Sie stellt einen integrierenden Teil der förmlichen Rechtsetzung dar und ist damit Geltungsbedingung. Eine fehlerhafte Bekanntmachung führt regelmäßig zur Unwirksamkeit der Satzung (vgl. BVerfG, a.a.O.; OVG Brandenburg, Beschluss vom 27. Oktober 2004, LKV 2005, 269, 270). Auch der Gesichtspunkt der Rechtssicherheit spricht dafür, an die Berücksichtigung von Bekanntmachungsfehlern strenge Maßstäbe anzulegen. So bestimmt sich etwa im Fall der Antragsgegnerin das Inkrafttreten der Beitragssatzung nach dem Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntmachung. Nach Abschnitt IV der Beitragssatzung tritt diese am Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung in Kraft. Würde man in Fällen fehlerhafter Bekanntmachung allein auf die anderweitig bestehende Kenntnisnahmemöglichkeit abstellen, so ergäben sich erhebliche Unsicherheiten, was den Zeitpunkt des Inkrafttretens der entsprechenden Satzung angeht. Bei gleichzeitiger Veröffentlichung des Satzungstextes im Amtsblatt und Bekanntgabe einer Auslegung wie im Falle der Antragsgegnerin entsteht zudem der Anschein, dass neben dem abgedruckten Text weitere Bestandteile der Norm existieren, die erst durch Einsichtnahme öffentlich zugänglich gemacht werden sollen. Gegen die Annahme der Unbeachtlichkeit einer mangelhaften Bekanntmachung spricht im Übrigen auch der Umstand, dass etwa die Heilungsvorschrift des § 24 Abs. 6 GemO die Verletzung von Bestimmungen über die Bekanntmachung der Satzung ausdrücklich ausnimmt.
Die Unterbrechung der Auslegung erweist sich schließlich nicht deshalb als unbeachtlich, weil das Mitglied der Antragsgegnerin, das hierdurch an der Kenntnisnahme des ausgelegten Textes gehindert war, dies zu einem späteren Zeitpunkt während der Auslegungsfrist nachholen konnte, und niemand ansonsten während dieser Zeit Einsicht begehrte. Die öffentliche Bekanntmachung erfüllt nur dann ihren Zweck, wenn entsprechend den gesetzlichen Vorgaben für die Öffentlichkeit die Möglichkeit einer Kenntnisnahme vom Inhalt einer Rechtsnorm besteht. Die tatsächliche Kenntnisnahme einzelner Personen ist insoweit unerheblich. Zudem kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass ein an der Einsichtnahme Interessierter, der davon erfahren hatte, dass die Satzung nicht mehr bei der Verbandsgemeindeverwaltung auslag, wegen dieses Umstandes hiervon Abstand genommen hat.
Ist die Satzung der Antragsgegnerin hiernach wegen der fehlerhaften öffentlichen Bekanntmachung als unwirksam anzusehen, so sieht sich der Senat hinsichtlich der weiteren, von den Antragstellern gerügten Mängel zu folgenden ergänzenden Ausführungen veranlasst:
Die Beitragssatzung der Antragsgegnerin erweist sich nicht deshalb als rechtsfehlerhaft, weil die öffentlich bekannt gemachte Einladung zu der Versammlung am 18. Februar 2008 keinen Hinweis darauf enthielt, wer sie ausgesprochen hat. Die (Haupt-) Satzung der Antragsgegnerin sieht in den §§ 8 Abs. 2 Satz 1 und 15 Abs. 2 Satz 1 vor, dass die Mitgliederversammlung von dem Vorsitzenden im Einvernehmen mit dem Vorstand einberufen wird. Für die Ordnungsgemäßheit der Ladung ist nicht von Belang, dass sich aus dem Text der veröffentlichten Ladung deren Urheber ergibt. Maßgeblich ist vielmehr, dass sie tatsächlich von dem hierfür befugten Organ der Antragsgegnerin herrührt. Dass der Vorsitzende der Antragsgegnerin die Ladung nicht ausgesprochen hat, wird seitens der Antragsteller nicht dargetan.
Ein für die Wirksamkeit der Beitragssatzung relevanter Verfahrensfehler kann auch nicht darin gesehen werden, dass die Antragsgegnerin in die Einladung zur Mitgliederversammlung den Hinweis aufgenommen hat, für die Feststellung der Stimmzahl könne die „EG-Weinbaukartei“ mitgebracht werden.
Die (Haupt-) Satzung der Antragsgegnerin bestimmt hierzu in § 11 Abs. 1, dass das Stimmrecht flächenbezogen ist und je angefangene 0,25 ha der im Aufbaugebiet gelegenen Fläche eine Stimme abgegeben werden kann. Entsprechend § 11 Abs. 2 Satz 1 Weinbergsaufbaugesetz sieht die Satzung des Weiteren vor, dass das Stimmrecht vom Eigentümer der Rebfläche ausgeübt wird, soweit nicht der Inhaber von dinglichen oder persönlichen Rechten, die zum Besitz oder zur Nutzung von dieser Rebfläche berechtigen, zur Ausübung des Stimmrechts berechtigt ist, wobei die Berechtigung in geeigneter Weise nachzuweisen ist. Hiernach enthält aber weder das Gesetz noch die (Haupt-) Satzung eine bindende Vorschrift, wie bei nachgewiesener Stimmberechtigung die Stimmenzahl der Mitglieder ermittelt wird. Soweit sich die Antragsgegnerin hierzu auf die EU-Weinbaukartei bezieht, nutzt sie diese lediglich als Hilfsmittel, um die Stimmenzahl zu ermitteln. Ein verfahrensrelevanter Fehler kann sich bei dieser Vorgehensweise jedoch erst dann ergeben, wenn auf dieser Grundlage eine unzutreffende Stimmenzahl angenommen wurde. Für eine fehlerhafte Berechnung der Stimmanteile ergeben sich aber weder aus dem Vortrag der Antragsteller noch aus den dem Gericht vorliegenden Unterlagen irgendwelche Anhaltspunkte. Hinzu kommt, dass bei einem Stimmverhältnis von 117:12 Stimmen die Erheblichkeit eines möglichen Fehlers für das Abstimmungsergebnis äußerst unwahrscheinlich ist.
Soweit die Antragsteller schließlich rügen, das Aufbaugebiet sei nicht richtig bezeichnet, und damit hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Satzung deren inhaltliche Unbestimmtheit geltend machen, ist ihnen entgegenzuhalten, dass die Antragsgegnerin nicht über mehrere Aufbauabschnitte verfügt und damit für die Rechtsanwender klar ist, dass die Beitragsatzung für das gesamte Gebiet der Antragsgegnerin gelten soll.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der in § 132 Abs. 2 VwGO hierfür vorgesehenen Gründe vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,-- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 1 GKG). Der Senat legt insoweit den Auffangstreitwert zugrunde, da die zu erwartende Beitragsbelastung der Antragsteller die Bedeutung der durch ein objektives Rechtsbeanstandungsverfahren geprägten Sache nicht abschließend wiedergibt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 1 GKG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 und 2 GemODVO
§ 24 Abs. 6 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesgesetzes
§ 11 Abs. 5 Satz 3 Weinbergsaufbaugesetz und § 8 Abs. 1 Satz 1 der Landesverordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 65, 283, 291
4 L 642/04