Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-25, Aktenzeichen 17 K 4043/14

Tenor:
Es wird festgestellt, dass folgende Verhaltens- oder Handlungsweisen der Beklagten im Vorfeld des Volksentscheides vom 22.9.13 zum Rückkauf der Versorgungsnetze rechtswidrig waren:
1. Der Beitritt zur Initiative „Nein zum Netzkauf“;
2. die Verwendung ihres Logos unter der als Plakat und Anzeige veröffentlichten Erklärung „Nicht mit meinem Geld“;
3. die im „Hamburger Abendblatt“ vom 8.8.13 veröffentlichten Äußerungen ihres Hauptgeschäftsführers, soweit dieser den Gegenstand des Volksentscheides als „Schildbürgerstreich“ und „Verplempern“ von Geld bezeichnete;
4. die Mitwirkung an der am 16.8.13 als Beilage u.a. in der „Bild Hamburg“ verbreiteten Anzeigen–Sonderveröffentlichung „Gemeinsam für Hamburg – Power-Bündnis: Vattenfall und die Stadt Hamburg sichern gemeinsam die Energieversorgung der Hansestadt“;
5. die Verwendung ihres Logos bei der am 9.9.13 im „Hamburger Abendblatt“ veröffentlichten „Hamburger Erklärung“.
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung der Klägerin durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abzuwenden, falls nicht die Klägerin Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, Pflichtmitglied der beklagten Handelskammer Hamburg, begehrt die Feststellung, dass diese sich in der politischen Auseinandersetzung zu einem Volksentscheid über die Frage des Rückkaufs der Versorgungsnetze durch die Freie und Hansestadt Hamburg in rechtswidriger Weise engagiert habe.
Auf Betreiben der u.a. aus einem Umweltverband, einem Hamburgischen Kirchenkreis und der Verbraucherzentrale Hamburg bestehenden Initiative „Unser Hamburg unser Netz“ kam es am 22.9.2013 in Hamburg zu einem Volksentscheid über die Frage des vollständigen Rückkaufes der Strom-, Gas- und Fernwärmenetze durch die Freie und Hansestadt Hamburg von den Unternehmen Vattenfall Europe Sales GmbH und der (mittlerweile umfirmierten) e. On. Hanse AG. Die Entscheidung war politisch hochumstritten. Bürgerschaft und Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hatten sich gegen einen Rückkauf ausgesprochen. Im Vorfeld der Entscheidung wurden die widerstreitenden Positionen engagiert und teilweise polemisch zugespitzt in öffentlichen Versammlungen, Diskussionen, Anzeigen und Plakaten vertreten. Entsprechend intensiv hatten sich auch die gedruckten und elektronischen Medien mit dem Thema befasst.
Die Beklagte hatte sich zu dem Gegenstand des Volksentscheides bereits Jahre zuvor positioniert. Im Kontext der Diskussion zur Gründung eines kommunalen Energieversorgers hatte sie am 7.9.2009 ein vom Plenum verabschiedetes Papier vorgelegt, in welchem der Rückkauf der Netze zu Lasten des Hamburger Haushaltes abgelehnt wurde. Mit gleichem Tenor hatte das Plenum der Beklagten am 4.8.2011 ein Analysepapier „Rekommunalisierungstendenzen in Hamburg am Beispiel des Energiemarktes“ verabschiedet.
Am 31.7.2013 veranstaltete die Beklagte in ihren Räumen eine Zusammenkunft mit Vertretern der Handwerkskammer, des Industrieverbandes Hamburg (IVH), des Landesverbandes der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (UV Nord) sowie des Verbandes Norddeutscher Wohnungsunternehmen (VVNW). Die Teilnehmer beschlossen, sich an der Auseinandersetzung im Vorfeld des Volksentscheides durch einen Zusammenschluss unter dem Motto „Nein zum Netzkauf“ zu beteiligen. Dabei wurde ein vom IVH vorgelegter Entwurf für eine „Hamburger Erklärung“ begrüßt. Die Beklagte sagte „vorbehaltlich ihrer Gremienzustimmung“ die Finanzierung einer Anzeige u.a. im Hamburger Abendblatt zu und stellte in Aussicht, einzelne Unternehmen, für die eine verlässliche und bezahlbare Energieversorgung besonders wichtig sei, mit der Bitte um Finanzierung weiterer Module anzuschreiben.
In der Plenumssitzung vom 1.8.2013 berichtete der Präses der Beklagten dem Plenum von der „von einer Vielzahl Hamburger Organisationen“ getragenen „Hamburger Erklärung“, die noch in einer „Langfassung“ für die Beklagte erarbeitet werden solle. Zudem sei die Beteiligung an einer gemeinsamen öffentlichkeitswirksamen Kampagne gegen den Rückkauf der Energienetze mit den Unterzeichnern der „Hamburger Erklärung“ geplant. Die Kampagne solle „mit eingängigen Motiven und klaren Aussagen in Form von Plakaten, Postkarten und Anzeigen in Hamburger Medien Stellung gegen den Rückerwerb beziehen“. Das Plenum stimmte dem Vorgehen einstimmig zu.
Am 9.8.2013 präsentierte sich die Initiative „Nein zum Netzkauf“ durch Vertreter der sie tragenden Organisationen der Presse. Ausweislich des diesbezüglichen Berichtes des „Hamburger Abendblattes“ vom 10.8.2013 erklärte der Hauptgeschäftsführer der Beklagten bei diesem Anlass, der vollständige Rückkauf der Versorgungsnetze wäre ein „Schildbürgerstreich“. Es sei viel wichtiger, in neue Netze zu investieren, als Geld für den Rückkauf der alten zu „verplempern“.
Am 5.9.2013 stellte der Präses der Beklagten dem Plenum u.a. die „Hamburger Erklärung Nein zum Netzkauf“ vor. Adressiert an „Liebe Hamburgerinnen und Hamburger“ heißt es dort, man sei dagegen, mehr als 2 Milliarden Euro Schulden zu machen für den Netzrückkauf. Hamburg habe „Wichtigeres zu tun: Die Modernisierung unserer Straßen, Brücken und Wasserwege sowie Aufwendungen für Hochschulen, Schulen und Kita-Plätze. Deshalb sagen wir: Nein zum Netzkauf!“. Abschließend heißt es: „Lassen Sie nicht zu, dass die Zukunft unserer Kinder mit neuen Schulden belastet wird. Helfen Sie mit, Hamburg als Wirtschaftsstandort mit hoher Lebensqualität und qualifizierten Ausbildungs- und Arbeitsplätzen zu sichern. Stimmen Sie mit Nein zum Netzkauf!“.
Die „Hamburger Erklärung“ wurde im Plenum kontrovers diskutiert. Der Präses der Beklagten erklärte in dem Zusammenhang, wegen der bereits vorliegenden Zustimmung der anderen 14 Partner halte er Textänderungen für unmöglich. Die „Hamburger Erklärung“ wurde schließlich bei 11 Enthaltungen und einer Gegenstimme mit 20 Stimmen angenommen. Sie wurde im Folgenden, auch mit dem Logo der Beklagten versehen, in verschiedenen Medien veröffentlicht.
Ebenfalls mit dem Logo (auch) der Beklagten versehen, wurden Anzeigen zum Gegenstand des Volksentscheids geschaltet. Diese zeigten einmal einen Hochofenarbeiter und zum anderen eine auf einer Wiese sitzende junge Frau. Gleichlautend hieß es: „2 Milliarden Euro Schulden für Netzkauf? (…). Nein am 22. September“. Die Anzeige mit dem Hochofenarbeiter gab auf jene rhetorische Frage die „Antwort“: „Nicht mit meinem Geld“, diejenige mit der jungen Frau hingegen: „Nicht mit meiner Zukunft“.
Veröffentlicht wurde schließlich am 16.8.2013 eine ebenfalls mit dem Logo der Beklagten versehene Anzeigen-Sonderveröffentlichung u.a. in der Hamburger Ausgabe der „Bild“-Zeitung. Unter der fettgedruckten Überschrift „Gemeinsam für Hamburg“ hieß es: „Power-Bündnis: Vattenfall und die Stadt Hamburg sichern gemeinsam die Energieversorgung der Hansestadt“.
Mit Anwaltsschreiben vom 26.5.2014 verlangte die Klägerin von der Beklagten die „öffentliche Klarstellung“, dass deren Beteiligung an der Kampagne gegen den Netzrückkauf rechtswidrig gewesen sei. Mit Schreiben vom 17.6.2014 lehnte die Beklagte dies ab; insbesondere sei keine Anspruchsgrundlage der Klägerin für dieses Begehren ersichtlich.
Am 1.9.2014 erhob die Klägerin die vorliegende Klage. Sie macht geltend, es sei nicht offensichtlich, dass die Beklagte sich mit ihrem Engagement innerhalb des „zulässigen Bereichs“ ihrer Kompetenz gehalten habe. Zwar sei das Feld der Energiepolitik häufig wirtschaftlich relevant, doch sei nicht erkennbar, inwieweit die Personalie des Netzbetreibers für die Kammerangehörigen konkrete wirtschaftliche Auswirkungen haben sollte. Hinsichtlich der Art und Weise des öffentlichen Auftretens der Beklagten habe sie die ihr gesetzlich gesetzten Grenzen überschritten. Sie habe ihre Äußerungen bewusst emotionalisierend gewählt und damit gegen ihre Pflicht zur Sachlichkeit verstoßen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass folgende Verhaltens- oder Handlungsweisen der Beklagten im Vorfeld des Volksentscheides vom 22.9.13 zum Rückkauf der Versorgungsnetze rechtswidrig waren:
1. Der Beitritt zur Initiative „Nein zum Netzkauf“ ;
3. die im „Hamburger Abendblatt“ vom 8.8.2013 veröffentlichten Äußerungen ihres Hauptgeschäftsführers, soweit dieser den Gegenstand des Volksentscheides als „Schildbürgerstreich“ und „Verplempern“ von Geld bezeichnete;
4. die Mitwirkung an der am 16.8.2013 als Beilage u.a. in der „Bild Hamburg“ verbreiteten Anzeigen–Sonderveröffentlichung „Gemeinsam für Hamburg – Power-Bündnis: Vattenfall und die Stadt Hamburg sichern gemeinsam die Energieversorgung der Hansestadt“;
5. die Verwendung ihres Logos bei der am 9.9.2013 im „Hamburger Abendblatt“ veröffentlichten „Hamburger Erklärung“.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wendet ein, sie habe nach Gegenstand und Art ihres Engagements die ihr gesetzten rechtlichen Grenzen eingehalten. Durch den Gegenstand des Volksentscheides seien die Belange der gewerblichen Wirtschaft zentral berührt gewesen. Dies gelte auch für die mit dem Gesetzesvorhaben einhergehenden Belastungen des Haushalts der Freien und Hansestadt Hamburg, weil hiermit zugleich Handlungsoptionen für andere wirtschaftsrelevante Projekte geschmälert würden. Ihr Engagement sei jeweils durch das Plenum legitimiert worden. Ihr Verhalten habe auch dem Gebot der Objektivität, Sachlichkeit und Zurückhaltung entsprochen. Bei dieser Bewertung müsse berücksichtigt werden, dass die Gesamtinteressenwahrnehmung eine ihr gesetzlich zugewiesene Pflicht sei. Diese Pflicht müsse sie auch so erfüllen, dass sie Gehör finde. Sie müsse durchsetzungsfähig bleiben, um die ihr zugewiesene gesetzliche Aufgabe zu erfüllen. Im Zusammenhang mit Stellungnahmen in einem Volksgesetzgebungsverfahren seien zudem Besonderheiten zu berücksichtigen. Zum einen stehe ihr bei Volksabstimmungen ein nicht oder nur in kleinen Teilen organisierter Kommunikationspartner gegenüber. Auch sei das Interesse der Bürger am Thema sehr unterschiedlich. Deshalb seien andere Kommunikationsmittel als etwa bei Einlassungen gegenüber Senat und Bürgerschaft und diesen Umständen angepasste Äußerungen erforderlich. Zum anderen würden Volksabstimmungen nicht selten durch einen kleinen Kreis von interessierten Bürgern ohne besondere demokratische Legitimation gesteuert, der gleichwohl in Anspruch nehme, die Interessen des gesamten Volkes zu vertreten. Wenn aus diesem Kreis populistische Forderungen aufgestellt und in polemischer Weise geltend gemacht würden, sei in besonderer Weise eine deutlich vernehmbare Stimme der gesetzlich und demokratisch legitimierten Stellen als Gegengewicht gefordert. Dies seien bei das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft betreffenden Fragen namentlich die Industrie- und Handelskammern. Es sei notwendig, die Gebote der Objektivität, Sachlichkeit und Zurückhaltung im Lichte dieser besonderen Situation auszulegen und den Spielraum entsprechend zu erweitern, um das gesetzliche Recht und die gesetzliche Pflicht der Beklagten nicht ins Leere laufen zu lassen. Argumentative Verkürzungen und Zuspitzungen, wie sie im Wortlaut der „Hamburger Erklärung“ enthalten seien, seien vor diesem Hintergrund zulässig. Andernfalls würde der Beklagten die Teilnahme an derartigen Entscheidungsprozessen trotz der Berührung ihrer Kernaufgaben im Ergebnis verwehrt.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
I.
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.
1. Die Klägerin ist klagebefugt. Die Beklagte ist gemäß § 3 Abs. 3 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie und Handelskammern (IHKG) eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, welcher die Klägerin kraft Gesetzes, § 2 Abs. 1 IHKG, als Pflichtmitglied angehört. Eine solche Pflichtzugehörigkeit stellt einen Eingriff in die nach Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit des einzelnen Mitglieds dar. Daher bildet Art. 2 Abs. 1 GG den Prüfungsmaßstab für jegliche Form der Inanspruchnahme als Mitglied einer Zwangskorporation (BVerfG in ständ. Rechtsprechung, vgl. etwa Beschl. vom 7.12.2001 – 1 BvR 1806/98 – juris Rn. 35 m. w. Nw.). Zugleich erwächst hieraus die Befugnis des einzelnen Mitglieds, etwaige Aufgabenüberschreitungen durch den Zwangsverband und seine Organe im Klagewege abzuwehren (BVerfG, a.a.O. Rn. 51)
2. Die Klage bezieht sich auf ein der Feststellung fähiges Rechtsverhältnis. Die Mitgliedschaft der Klägerin bei der Beklagten stellt ein durch Normen des öffentlichen Rechts determiniertes Rechtsverhältnis dar. Die zur Entscheidung des Gerichts gestellten Fragen betreffen einzelne aus diesem umfassenden Rechtsverhältnis erwachsende Berechtigungen bzw. Verpflichtungen der Beklagten, die nach allgemeiner Auffassung als selbstständige Teile jenes Rechtsverhältnisses gesondert feststellungsfähig sind (vgl. etwa Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 43 Rn. 26 m.w.Nw.)
3. Die Klägerin verfügt über das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung. Dies erfordert ein nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigtes schutzwürdiges Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Sodan, a.a.O. Rn. 77). An dessen Vorliegen ist im Hinblick auf die Ausführungen unter 1. nicht zu zweifeln.
4. Die Feststellungsklage ist ferner nicht subsidiär im Hinblick auf die Möglichkeit, Rechtsschutz in Gestalt einer (vorbeugenden) Unterlassungsklage in Anspruch zu nehmen. Dies ist ebenfalls höchstrichterlich geklärt und muss deshalb nicht weiter ausgeführt werden (vgl. aus jüngster Zeit BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 2009 - BVerwGE 137,171, zit. n. juris Rn 19).
II.
Die Klage ist auch begründet.
1. Die von der Klägerin zur verwaltungsgerichtlichen Kontrolle gestellten Verhaltensweisen der Beklagten stellen sich insgesamt und jeweils für sich als rechtswidrige Betätigung der ihr gesetzlich eingeräumten Befugnisse dar. Damit hat die Beklagte zugleich den Rechtskreis der Klägerin, den ihr aus Art. 2 Abs. 1 GG erwachsenden Freiheitsspielraum, beeinträchtigt. Die Klägerin hat zwar die Pflichtmitgliedschaft bei der Beklagten als solche, nicht jedoch eine Überschreitung der dieser eingeräumten Befugnisse hinzunehmen: Der Eingriff der Pflichtmitgliedschaft in den durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Freiheitsbereich ist nur gerechtfertigt, wenn er durch überwiegende öffentliche Interessen gefordert wird. Die der Beklagten durch das Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern übertragenen Aufgaben und Befugnisse verkörpern nach gefestigter Rechtsprechung ein solches öffentliches Interesse, weil sie sich als legitime Erfüllung öffentlicher Aufgaben darstellen (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn.37 ff). Soweit sich die Beklagte in dem ihr hierdurch gesetzten Rahmen bewegt, ist dies als legitime Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zugleich eine zulässige Inanspruchnahme der Pflichtmitglieder. Das einzelne Pflichtmitglied hat hiervon gedeckte Aktivitäten der Zwangskorporation hinzunehmen. Es wäre jedoch eine unverhältnismäßige und damit rechtswidrige Überdehnung dieser Duldungspflicht, wenn die Beklagte die ihrem Engagement gesetzten gesetzlichen Grenzen überschritte (vgl. BVerwG, a.a.O. Rn 21 f.). So aber verhält es sich im vorliegenden Fall.
2. Durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und, diese konkretisierend, des Bundesverwaltungsgerichts sind die der Beklagten bei ihrer Betätigung gesetzten Grenzen hinlänglich bestimmt. Zu fordern ist danach dreierlei. Zum einen muss sich das jeweilige Engagement der Beklagten auf einen Gegenstand beziehen, der von § 1 Abs. 1 IHKG umfasst wird. Dieses Engagement muss, zum zweiten, die verfahrensrechtlichen Vorgaben einhalten. Drittens muss sich das Engagement nach seiner Art und Weise an den Grenzen orientieren, die aus der Verfassung der Beklagten als öffentliche Aufgaben wahrnehmende öffentlich-rechtliche Körperschaft erwachsen. Dem werden die von der Klägerin gerügten Handlungen nicht gerecht.
a) Mit ihrem Beitritt zu der Initiative „Nein zum Netzkauf“ hat die Beklagte die ihrer Betätigung durch § 1 Abs. 1 und Abs. 2 IHKG gesetzten Grenzen überschritten.
Nach Absatz 1 der Norm besteht die Aufgabe der Beklagten darin, das Gesamtinteresse der ihr zugehörigen Gewerbetreibenden wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder –betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihr insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für die Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken. Ferner kann die Beklagte nach Absatz 2 unter anderem Einrichtungen, die der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige dienen, begründen, unterhalten und unterstützen.
Der Beitritt zu der fraglichen Initiative wird hiervon nicht gedeckt.
aa) Allerdings hat das Gericht keinen Zweifel daran, dass der Volksentscheid und damit die Initiative, welcher die Beklagte beigetreten ist, als solches ein Thema betrafen, welches die Beklagte im Sinne von § 1 Abs. 1 IHKG zu Äußerungen berechtigt. Die nähere Ausgestaltung der Energieversorgung ist eine Frage der technischen Infrastruktur, welche zahlreiche Mitglieder der Beklagten unmittelbar wirtschaftlich berührt und damit ein Gesamtinteresse der Kammermitglieder darstellt. Ein solches Gesamtinteresse wurde durch den Volksentscheid zudem noch in wirtschaftspolitischer Hinsicht angesprochen. Die Tätigkeit der Beklagten beruht nämlich auf der impliziten Annahme, dass die privatwirtschaftlich organisierte Erfüllung von Aufgaben (auch solchen der Daseinsvorsorge) der vergleichbaren Aufgabenerfüllung durch den Staat oder staatliche Stellen strukturell überlegen und daher dieser gegenüber vorzugswürdig ist. Dies ist gleichsam eine Grundüberzeugung des freien Unternehmertums und prägt die unternehmerische Tätigkeit als solche. Der Rückkauf der Netze lief dieser Grundüberzeugung offenkundig zuwider, und es stand der Beklagten auch unter diesem Gesichtspunkt zu, sich diesbezüglich zu positionieren.
bb) Doch war die Beklagte nicht befugt, sich einer als kämpferische Interessenvertretung verstehenden Organisation anzuschließen. Der Beitritt zu der Kampagne „Nein zum Netzkauf“ war damit eine an sich unzulässige und der Beklagten verbotene Aktionsform.
(1) Allerdings enthält das Gesetz keinen abschließenden Kanon zulässiger Handlungsformen. Dies wäre angesichts der Vielzahl und Vielgestaltigkeit der jeweiligen Lebensumstände gesetzgeberisch auch nicht zu leisten. § 1 Abs. 1 letzter Halbsatz IHKG nennt daher nur Regelbeispiele statthafter Handlungsformen. Die Beklagte ist keineswegs darauf beschränkt, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte zu wirken. § 1 Abs. 2 IHKG ist ferner zu entnehmen, dass es der Beklagten nicht von vornherein versagt ist, sich im Rahmen von nicht öffentlich-rechtlich organisierten Interessenverbänden zu betätigen und hierdurch ihren Wirkungskreis zu erweitern. Gemäß § 1 Abs. 2 Halbs. 1 IHKG können die Industrie- und Handelskammern Anlagen und Einrichtungen, die der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige dienen, begründen, unterhalten und unterstützen. Mag man die in Rede stehende Initiative noch unter den Begriff der „Einrichtung“ und den Beitritt der Beklagten sowie ihr Wirken als „Gründungsmitglied“ als „begründen“ und „unterstützen“ bewerten, war dies gleichwohl unzulässig. Denn die Beklagte hat hiermit die Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben auf eine „Einrichtung“ verlagert, die in ihrer Tätigkeit den sie selbst treffenden öffentlich-rechtlich begründeten Restriktionen und dem Erfordernis, ihr Verhalten als verfassungsmäßigen Eingriff in die Grundrechte der Pflichtmitglieder zu legitimieren, nicht unterliegt. Die fragliche Initiative „Nein zum Netzkauf“ war ihrem Wesen nach ein wirtschafts- und gesellschaftspolitischer Kampfverband. Sie war gegründet worden, um einem konkreten wirtschaftspolitischen Anliegen zur politischen und rechtlichen Durchsetzung zu verhelfen. Dies war offenkundig und selbstverständlich auch dem Präses der Beklagten bewusst, welcher diesen Zusammenschluss dem Plenum zutreffend als „Kampagne“ vorgestellt hatte. Mit einer der Beklagten gemäß § 1 Abs. 1 IHKG obliegenden Vertretung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft ist dies jedoch unvereinbar.
(2) Eine solche Vertretung ist dadurch geprägt und zugleich darauf beschränkt, das durch sie repräsentierte Gesamtinteresse zur Geltung zu bringen (vgl. BVerwG, a.a.O. Rn 26). „Zur Geltung zu bringen“ bedeutet jedoch lediglich, einen Standpunkt, eine Meinung oder ein Interesse wahrnehmbar zu artikulieren. Die streitgegenständliche Initiative war indes gerade nicht auf die und sei es auch durch prononciert – schlagkräftige Argumentation besonders wahrnehmbare Äußerung ihres Standpunktes ausgerichtet. Sie verfolgte vielmehr ein anderes, weitergehendes Ziel, nämlich die entschiedene Ablehnung eines als falsch angesehenen und die ebenso entschiedene Durchsetzung eines als unbedingt richtig verstandenen politischen Anliegens. Die in Rede stehende Alternative verstand sich somit fraglos und eindeutig als aktive Partei in einem „Volkswahlkampf“. Als solche ging es ihr erkennbar darum, ihr Interesse durch Mobilisierung einer Mehrheit durchzusetzen. Mit der bloßen Geltendmachung eines Gesamtinteresses hat dies allenfalls noch mittelbar zu tun. Daher war es der Beklagten ganz unabhängig von der konkreten Ausgestaltung der kämpferischen Interessendurchsetzung, welche der Kontrolle von Art und Weise ihres Engagements unterfällt, versagt, sich einer solchen Initiative anzuschließen.
cc) Dies gilt überdies noch unter dem Gesichtspunkt, dass die Beklagte infolge ihres Beitrittes nicht mehr alleinige „Herrin des Verfahrens“ war. Sie konnte Inhalt und Form des Engagements nicht mehr prägend beeinflussen, sondern war, dem Wesen eines Bündnisses entsprechend, gehalten, wesentlich von anderen Teilnehmern bestimmte Aktionsformen und Inhalte mitzutragen. Damit entwertete sie zugleich die materielle Mitwirkungskompetenz ihres Plenums, welches sich mit maßgeblich von Dritten beeinflussten Entscheidungen konfrontiert sah. Dies ließ für das Plenum nur die Wahl zwischen Präses und Präsidium brüskierender und sie zwangsläufig beschädigender Ablehnung oder Hinnahme fremdbestimmter Inhalte und Aktionsformen. Präses und Präsidium der Beklagten durften deren gemäß § 4 IHKG zentrales Beschlussorgan nicht einer solchen Zwangslage aussetzen.
Die Klägerin kann als Pflichtmitglied der Beklagten zur Wahrung seiner durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Belange beanspruchen, dass diese sich nicht politischen Kampfbündnissen beteiligt und dass sie die Vollversammlung nicht in ihrer Beschlussfassung, die an Autonomie und Rationalitätsgewährleistung orientiert ist, beeinträchtigt.
b) Ebenfalls rechtswidrig war es, dass die Beklagte die Verwendung ihres Logos unter der als Plakat und Anzeige veröffentlichen Erklärung „Nicht mit meinem Geld“ gestattete. Hiermit hat die Beklagte die Grenzen überschritten, welche der Art und Weise ihres Engagements gesetzt sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu rechtsgrundsätzlich ausgeführt:
„Ist thematisch der Kompetenzbereich der Industrie- und Handelskammer eröffnet (…), ist bei der Form, die sie dabei zu erfahren hat (…), zu beachten, dass die Industrie- und Handelskammern als öffentlich-rechtliche Körperschaften öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Daraus ergibt sich eine generelle Beschränkung ihrer Tätigkeit im Vergleich zu Interessenverbänden und politischen Parteien (…). Es ist ihnen die gesetzliche Verantwortung dafür auferlegt, dass sie im Rahmen ihrer Aufgabe, die gewerbliche Wirtschaft im Ganzen zu fördern, als öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lassen (…). Das setzt voraus, dass die Äußerungen (…) sachlich sind und die notwendige Zurückhaltung wahren. Damit sind nicht nur Anforderungen an die Formulierung gestellt, was polemisch überspitzte oder auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegte Aussagen ausschließt (…)“ (a.a.O. Rn. 32).
Mit diesen Vorgaben, denen das erkennende Gericht folgt, ist das in Rede stehende Verhalten unvereinbar. Durch die Zurverfügungstellung ihres Logos hat die Beklagte nach außen hin zu erkennen gegeben, dass sie Form und Inhalt der fraglichen Äußerung mitträgt. Diese stellt jedoch einen offenkundigen und schwerwiegenden Verstoß gegen das Gebot der Sachlichkeit und Mäßigung dar, welchem die Beklagte, wie ausgeführt, von Rechts wegen unterliegt.
aa) Die fraglichen Anzeigen sind in zwei Formen geschaltet worden. Auf der einen sieht man im Hintergrund einen Stahlarbeiter. Dessen Körper wird wesentlich von einem Schriftblock überdeckt. Dort heißt es: „2 Milliarden Euro Schulden Netzkauf? Nicht mit meinem Geld. Nein am 22. September“. Die andere Version zeigt eine junge auf einer Wiese setzende Frau. Links oberhalb dieser Abbildung findet sich der gleiche Schriftblock der hier jedoch lautet „Nicht mit meiner Zukunft“.
Ganz abgesehen von den durch die Anzeigen vermittelten, auf peinliche Weise unzeitgemäß wirkenden Geschlechterklischees sind die zitierten Äußerungen polemisch-unsachlich. Die Aussage: „Nicht mit meinem Geld“ erweckt den Eindruck, als solle der einzelne Bürger gesondert zur Finanzierung des Netzrückkaufs herangezogen werden. Tatsächlich aber geht es um den Einsatz von Steuermitteln, über die der steuerpflichtige Bürger nach der Rechtsordnung keine Dispositionsbefugnis mehr hat. Diese liegt bekanntlich allein bei seinem Repräsentationsorgan, dem Parlament. Es spiegelt nicht nur eine sachlich falsche, sondern zudem querulatorisch wirkende Haltung wieder, wenn der Eindruck erweckt wird, als stehe dem steuerzahlenden Bürger hinsichtlich der Verwendung der Steuergelder eine Art Bestimmungs- oder Vetorecht zu. Hinzu kommt, dass durch die rhetorische Frage „2 Milliarden Euro Schulden für Netzkauf?“ die allgemeine Budgethoheit des Gesetzgebers angesprochen und in Frage gestellt wird. Für welche Zwecke das Steueraufkommen eingesetzt wird, geht jedoch die Beklagte nichts an. Diese kann zwar mit der gebotenen Sachlichkeit das (anteilige) Privateigentum an den Versorgungsnetzen für vorzugswürdig erklären. Es obliegt ihr jedoch nicht, dem Souverän das Entscheidungsrecht über den Steuermitteleinsatz abzusprechen, dieses Recht in Frage zu stellen oder seine Ausübung durch Prioritäten vorzugeben.
bb) Die „weibliche Version“ jener Anzeige ist zusätzlich insofern unsachlich, als die rein energie-, struktur- und wirtschaftspolitische Frage des Eigentums an den Versorgungsnetzen zu einer Zukunftsfrage stilisiert wird. Hierin liegt offenkundig eine maßlose Übersteigerung, welche dem Gewicht dieses gegenständlich beschränkten Sachverhalts in keiner Weise gerecht wird.
Insgesamt ist diese Anzeige damit als eine Äußerung der Beklagten anzusehen, welche die ihrer Betätigung von Rechts wegen gesetzten Grenzen überschreitet. Der Klägerin als Pflichtmitglied der Beklagten ist es nicht zuzumuten, diese Grenzüberschreitung hinzunehmen.
c) Zu Recht begehrt die Klägerin ferner die Feststellung der Rechtswidrigkeit der im Hamburger Abendblatt vom 8.8.2013 veröffentlichten Äußerungen des Hauptgeschäftsführers der Beklagten.
aa) Die Träger der Initiative „Nein zum Netzkauf“ hatten sich seinerzeit der Presse vorgestellt. Für die Beklagte war zu diesem Termin ihr Hauptgeschäftsführer erschienen. Dieser ist ein vom Plenum gewähltes Organ der Beklagten, § 7 Abs. 1IHKG, der zu ihrer rechtsgeschäftlichen und gerichtlichen Vertretung befugt ist, § 7 Abs. 2IHKG. Unstreitig hat der Hauptgeschäftsführer erklärt, „der geplante vollständige Rückkauf von Gas-, Strom- und Fernwärmenetz von Vattenfall und e.On. wäre ein Schildbürgerstreich“ und es „wäre Unsinn, Geld, das wir nicht haben, für etwas auszugeben, das uns nichts bringt“. Diese Äußerungen muss sich die Beklagte zurechnen lassen, weil der Hauptgeschäftsführer anlässlich jenes Termins ersichtlich nicht seine Privatmeinung geäußert hat, sondern als Organ der Beklagten im Auftrag des Präsidiums deren Haltung zum Netzrückkauf darlegen sollte.
bb) Inhaltlich sind diese Äußerungen polemisch und unsachlich. Der Begriff des „Schildbürgerstreichs“ wird nach allgemeinem Sprachverständnis mit einem zutiefst törichten Verhalten gleichgesetzt. Ein „Schildbürgerstreich“ wird durch geistige Begrenztheit sowie Plan- und Perspektivlosigkeit derjenigen gekennzeichnet, die ihn verüben. Dies geht über eine zulässige sachliche Kritik an dem zum Volksentscheid gestellten Vorhaben eindeutig hinaus. Denn die Vertreter und Befürworter dieses Vorhabens werden damit in krasser Überzeichnung als tölpelhafte Schildbürger und ihr Vorhaben als töricht, plan- und perspektivlos gekennzeichnet.
Das Gleiche gilt für den Begriff des „Verplemperns“ der für das Vorhaben einzusetzenden Steuermittel. Geld wird, wiederum nach allgemeinem Sprachverständnis, dann „verplempert“, wenn es plan- und sinnlos vergeudet wird. Durch diese Wortwahl wurden die Initiatoren des Volksentscheides als nicht nur sachlich inkompetent, sondern zusätzlich als verantwortungslos gekennzeichnet, weil sie auf die Vergeudung eines enormen Geldbetrages aus seien. Auch wenn es der Beklagten unbenommen ist, das (anteilige) Privateigentum an den Netzen gegenüber dem Netzrückkauf für vorzugswürdig zu halten, wird durch den Begriff des „Verplemperns“ auf polemische Weise ausgeblendet, dass dem Einsatz der Steuermittel für den Netzrückkauf ein ökonomisches Äquivalent, das Eigentum an den Versorgungsnetzen, gegenübersteht. Wie immer man dieses bewerten mag, handelt es sich bei dem zum Volksentscheid gestellten Vorhaben um eine Investition und damit gerade nicht um ein „Verplempern“ von Steuermitteln.
Diese der Beklagten zuzurechnenden Äußerungen liegen damit deutlich außerhalb dessen, was die Klägerin als Pflichtmitglied hinzunehmen hat.
d) Ebenfalls zu Recht wendet sich die Klägerin dagegen, dass die Beklagte ihr Logo der am 16.8.2013 als Beilage u.a. in der „Bild Hamburg“ verbreiteten Anzeigen-Sonderveröffentlichung „Gemeinsam für Hamburg – Power-Bündnis: Vattenfall und die Stadt Hamburg sichern gemeinsam die Energieversorgung der Hansestadt“ beigefügt hat. Die Verwendung des Logos macht für die angesprochenen Leser wiederum deutlich, dass der Text (auch) von der Beklagten inhaltlich mitgetragen wird. Der Anzeigentext ist ebenfalls in hohem Maße unsachlich-polemisch. Die Klägerin muss es nicht hinnehmen, dass sich die Beklagte in solcher Form äußert.
aa) Der Begriff des „Power-Bündnisses“ suggeriert das Bestehen einer verschworenen und kraftvollen Verbindung. Davon kann jedoch im Verhältnis der Freien und Hansestadt Hamburg und des genannten Energieversorgungsunternehmens, seinerseits Mitglied der Beklagten, offensichtlich keine Rede sein. Es handelt sich vielmehr um eine gegenständlich begrenzte privatrechtliche Sonderverbindung, mit welcher die Freie und Hansestadt Hamburg aber insbesondere auch das genannte Energieunternehmen schlicht ihren ökonomischen Vorteil verfolgten. Es ist evident unsachlich, wenn dieser durchaus legitime Aspekt der (privatnützigen) Gewinnorientierung vernebelnd durch ein diffuses „Power-Bündnis“ ersetzt wird.
bb) Unsachlich ist ferner die implizite Unterstellung, die sichere Energieversorgung „der Hansestadt“ sei in Frage gestellt, wenn das „Power-Bündnis“ durch einen erfolgreichen Volksentscheid gleichsam zerbrochen werde. Tatsächlich jedoch berührte der Gegenstand des Volksentscheids eine sichere Energieversorgung in keiner Weise. Die Frage des Netzeigentums hat für das genannte Unternehmen eine hohe ökonomische Relevanz und ist möglicherweise auch wirtschaftspolitisch und volkswirtschaftlich von erheblichem Gewicht. Ihr kommt jedoch offenkundig keine Bedeutung für die Frage der Versorgungssicherheit zu. Wenn die Anzeige gleichwohl diesen Eindruck erweckt, ist das sachlich falsch. Dies diente dazu bei den zum Volksentscheid aufgerufenen Bürgern unbegründete Ängste zu schüren, um den Ausgang des Verfahrens im gewünschten Sinne zu beeinflussen. Auch diese unsachliche und polemische Äußerung muss die Klägerin als Pflichtmitglied der Beklagten nicht hinnehmen.
e) Schließlich ist auch die Verwendung des Logos der Beklagten bei der am 9.9.2013 im „Hamburger Abendblatt“ veröffentlichten „Hamburger Erklärung“ rechtswidrig.
Diese Erklärung fasst die entschiedene Gegnerschaft der Initiatoren der Initiative „Nein zum Netzkauf“, an welcher sich die Beklagte unter Außerachtlassung der ihrem Engagement gesetzten rechtlichen Grenzen beteiligt hat, nochmals entschieden zusammen. Am Ende der genannten Erklärung heißt es: „Hamburg hat Wichtigeres zu tun: Die Modernisierung unserer Straßen, Brücken und Wasserwege sowie Aufwendungen für Hochschulen, Schulen und Kitaplätze (…) Lassen Sie nicht zu, dass die Zukunft unserer Kinder mit neuen Schulden belastet wird“.
Auch dies ist, nicht anders als die vorgenannten Äußerungen und Stellungnahmen, mit den dem Engagement der Beklagten gesetzten Grenzen unvereinbar.
aa) Es ist bereits dargetan worden, dass es der Beklagten nicht obliegt, dem Souverän eine Prioritätenliste anstehender Vorhaben vorzuschreiben oder zu empfehlen.
bb) Es steht der Beklagten auch nicht zu, ihre Haltung zu dem Gegenstand des Volksentscheides mit der „Zukunft unserer Kinder“ in Verbindung zu bringen. Denn bei der gebotenen Sachlichkeit handelt es sich schlicht um keine „Zukunftsfrage“, und es kann bei sachlicher Betrachtung keine Rede davon sein, dass eine Investition von Steuermitteln in den Netzrückkauf eine „Belastung“ der „Zukunft unserer Kinder“ darstelle. Abgesehen davon, dass die verwendeten Begriffe (Belastung) und Kategorien (Zukunft unserer Kinder) einer an objektivierbaren Kriterien ausgerichteten Überprüfung nicht zugänglich und damit ihrem Wesen nach unsachlich sind, werden hiermit die Auswirkungen des Volksentscheides wiederum maßlos überhöht und mit Emotionen aufgeladen. Auf diese Weise wird das sachliche Argument durch bloße Stimmungsmache ersetzt. So darf sich die Beklagten als öffentlich-rechtlich verfasster Rechtsträger, deren Mitglieder kraft Gesetzes zur Mitgliedschaft verpflichtet sind, nicht äußern.
3. Eine andere rechtliche Bewertung ergibt sich keineswegs unter dem von der Beklagten betonten Aspekt der Besonderheit des Volksgesetzgebungsverfahrens. Auch wenn dieses seinem Wesen nach auf Ansprache einer breiten Öffentlichkeit gerichtet und insofern mit dem Verfahren parlamentarischer Gesetzgebung nicht vergleichbar ist, verleiht dies der Beklagten kein „Recht zur Grenzüberschreitung“. Sie hat gerade kein allgemeines politisches Mandat und ist nicht Beteiligter am Verfahren der Volksgesetzgebung. Sie ist überhaupt kein politischer Akteur, der legitimer Weise auf die Durchsetzung und Verwirklichung politischer Entscheidungen hinwirkt, sondern gesetzlich legitimiertes Organ der mittelbaren Staatsverwaltung, welches gemäß Art. 20 Abs. 3 GG der Bindung an Gesetz und Recht unterliegt. Hieraus und aus der Pflichtmitgliedschaft ergeben sich die Anforderungen an die gegenständliche Beschränkung ihres Engagements und dessen Festlegung auf die Gebote unbedingter Sachlichkeit und Zurückhaltung. Diese Anforderungen bestehen von Rechts wegen und sind daher nicht disponibel.
Es ist zudem unzutreffend, dass die Beklagte gleichsam auf die Pauke hauen müsse, um gehört zu werden. Die Stimme der Beklagten hat in der Freien und Hansestadt Hamburg ohnehin traditionell hohes Gewicht. Ferner ist es der Beklagten auch unbenommen, sich in ihren Äußerungen den Besonderheiten des Volksgesetzgebungsverfahrens anzupassen. So kann sie etwa unter Beachtung der wiederholt genannten Restriktionen zeitgemäße Kommunikationswege, beispielsweise die sog. sozialen Netzwerke, nutzen und dabei ihre Stellungnahmen auf zeitgemäße Weise („Apps“) zugänglich machen. Sie wird zudem in den Printmedien sowie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk stets Foren finden, die ihrer Stimme weiteres Gehör verschaffen. Hingegen setzt die Beklagte zur Überzeugung des Gerichts ihre Legitimation aufs Spiel, wenn sie sich als Akteur des politischen Meinungskampfs versteht, der gleichsam alle zur Verfügung stehenden Mittel nutzt, um bestimmte politische Anliegen durchzusetzen. Damit überschreitet die Beklagte die ihr durch die Rechtsordnung zugewiesenen Kompetenzen und setzt ihr Ansehen als Sachwalter und sachlicher Wahrer der Gesamtinteressen ihrer Mitglieder aufs Spiel. In dem Maße, in dem sie die sachliche Geltendmachung dieses Gesamtinteresses durch polemisch aufgeladenes Engagement ersetzt und sich auf Kampfbündnisse einlässt, welche auf unangemessene Weise den Ton der politischen Auseinandersetzung angeben, wirkt sie desintegrierend und stellt die Berechtigung der Pflichtmitgliedschaft in Frage.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die sonstigen Nebenentscheidungen folgen aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 4 IHKG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 IHKG
§ 1 Abs. 1 IHKG
§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 IHKG
§ 1 Abs. 1 letzter Halbsatz IHKG
§ 1 Abs. 2 IHKG
§ 7 Abs. 1IHKG
§ 7 Abs. 2IHKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 137,171
1 BvR 1806/98