Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2026-01-05, Aktenzeichen 1 A 650/25
ECLI: ECLI:DE:VGGOETT:2026:0105.1A650.25.00

Tenor:
[Gründe]
Mit der vorliegenden Klage wendet sich die Klägerin gegen die Kündigung eines Dienstleistungsvertrages mit der Verbundzentrale des Gemeinsamen Bibliotheksverbundes (VZG) mit Sitz in Göttingen.
Der Verwaltungsrechtsweg für die Klage nach § 40 Abs. 1 VwGO ist nicht gegeben. Es handelt sich um eine bürgerlich-rechtliche Streitigkeit, für die der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet ist (§ 13 GVG).
Ob eine Streitigkeit öffentlich- oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich nach der Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Etwas anderes gilt nur dann, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Rechtswegzuweisung vorliegt, was hier nicht der Fall ist. Für die Bestimmung der Rechtsnatur des streitigen Rechtsverhältnisses kommt es regelmäßig darauf an, ob die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient. Liegt - wie hier - ein Vertragsverhältnis und damit ein Gleichordnungsverhältnis zwischen den Parteien vor, kommt es auf dessen Zweck und Gegenstand an. Die Rechtsnatur des Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzurechnen ist. Dabei ist für den öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen einem Träger öffentlicher Verwaltung und einer Privatperson typisch, dass er an die Stelle einer sonst möglichen Regelung durch Verwaltungsakt tritt (GemS OGB, Beschl. v. 10.04.1986 - GemS-OGB 1/85 -, BVerwGE 74, 368, 370).
Nach dieser Maßgabe liegt hier eine bürgerlich-rechtliche Streitigkeit vor.
Die Klägerin schloss am 09.03.2021 mit der Verbundzentrale des Gemeinsamen Bibliotheksverbundes (VZG) einen Vertrag über die Verbundkatalogisierung im GBV (Gemeinsamen Bibliotheksverbund) und die Nutzung des LBS-Service (Service über ein lokales Bibliothekssystem) ab (GA Dok-Nr. 126 ff.). Die VZG wurde durch Betriebsanweisung, Bekanntmachung des Nds. Ministeriums für Wissenschaft und Kultur vom 21.10.20023 (Nds. MBl. S. 728 ff., Im Folgenden: Bek. d. MWK) als Einrichtung des Beklagten errichtet und wird als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt. Sie ist rechtlich unselbständiger nachgeordneter Teil der Landesverwaltung (§ 1 Abs. 1 Bek. d. MWK). In der Sache ist sie das gemeinsame Dienstleistungszentrum des Gemeinsamen Bibliotheksverbunds der Länder Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen (GBV), § 2 Abs. 1 Bek. d. MWK. Pflichtaufgaben der VZG beziehen sich nach § 2 Abs. 4 Bek. d. MWK auf IT-Dienstleistungen für die am GBV beteiligten Bibliotheken, insbesondere die Katalogisierung, den Nachweis und die Nutzung mithilfe der elektronischen Datenverarbeitung. § 2 Abs. 6 Bek. d. MWK regelt die Zulassung von nicht am GBV beteiligten Bibliotheken zu den Dienstleistungen der VZG. Danach kann die VZG Leistungen gegenüber Dritten gegen Kostenerstattung und auf Grundlage von vertraglichen Vereinbarungen erbringen, soweit hierdurch die Erfüllung nach Absatz 4 (Pflichtaufgaben) nicht beeinträchtigt wird. Insbesondere kann sie für öffentlich-rechtliche Bibliotheken außerhalb der Landesverwaltung tätig werden. Die Klägerin ist Dritte im Sinn von § 2 Abs. 6 Satz 1 Bek. d. MWK.
Nach § 2 des Vertrages vom 09.03.2021 stellt der Auftragnehmer, hier die Klägerin, dem Auftraggeber, hier die VZG, im Rahmen des LBS-Service seine Bibliotheksbestände mit den Modulen Katalogisierung, Nutzung der Online-Fernleihe des GBV, Ausleihe, Erwerbung und OPAC (öffentlich zugänglicher Online-Katalog) zur Verfügung. Die Katalogisierung im GBV und die Nutzung des LBS-Service der VZG erfolgt nach dem Leistungsverzeichnis für den LBS-Service der VZG und der Benutzungs- und Entgeltordnung der Verbundzentrale in der jeweils gültigen Fassung. Die Titel mit den Nachweisen des Auftraggebers werden in den frei zugänglichen Web-Portalen und den Discovery-Index des GBV integriert. § 3 regelt Aufgaben und Pflichten des Auftraggebers, darunter auch die Einhaltung der Benutzungs- und Entgeltordnung der VBZ. Nach § 4 sind Nutzungsentgelte zu zahlen. Nach § 5 (2) beträgt die Vertragslaufzeit zunächst 2 Jahre. Der Vertrag verlängert sich automatisch um jeweils ein weiteres Jahr, wenn er nicht mit einer Kündigungsfrist von 6 Monaten zum Ende des Kalenderjahres schriftlich gekündigt wurde. Nach § 5 (3) hat jeder Partner das Recht, den Vertrag mit sofortiger Wirkung zu kündigen, falls der jeweils andere Partner seinen grundlegenden Verpflichtungen aus dem Vertrag schuldhaft nicht nachkommt und es unterlässt, die Vertragsverletzung innerhalb von 3 Monaten nach Aufforderung durch den nichtsäumigen Partner zu beseitigen. Nach § 5 (4) kann der Vertrag jederzeit in beiderseitigem Einvernehmen durch schriftliche Erklärung der Partner aufgehoben werden. Weitere Regelungen finden sich in §§ 6 bis 9 des Vertrages.
Der Gegenstand des Vertrags vom 09.03.2021 ist dem bürgerlichen Recht zuzuordnen. Es handelt sich nach seinem Inhalt um einen Dienstleistungsvertrag auf dem Gebiet der Leistungsverwaltung. Von Seiten des Beklagten wird lediglich eine für den GBV geschaffene IT-Infrastruktur für die Klägerin geöffnet, ohne dass es hierfür weitere öffentlich-rechtliche Regelungen (etwa im Sinne eines gesetzlichen Anschlusszwangs) gibt. Eine Befugnis des VZG, durch Verwaltungsakt Bibliotheken Dritter in den elektronischen Bestand zu inkorporieren und im Gegenzug hierfür Gebühren zu erheben, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
Dem steht nicht entgegen, dass die Ausweitung der Dienstleistungen der VZG auf private Bibliotheken im öffentlichen Interesse liegt, weil der Zugang von Bibliotheksbeständen für den Wissenschaftsbereich und insbesondere für Forschung und Lehre an den Hochschulen (vgl. § 2 Abs. 2 Bek. d. MWK) erweitert wird. Aus der öffentlichen Zielsetzung der Aufgabe kann nicht ohne weiteres der Schluss gezogen werden, dass sich die öffentliche Hand auch öffentlich-rechtlicher Mittel zur Erreichung ihres Ziels bedient (BVerwG, Urt. v. 13.03.1970 - VII C 80.67 -, BVerwGE 35, 103, 105; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 22.03.1993 - 4 C 18.91 -, NJW 1993, 2695, 2696 [BVerwG 11.02.1993 - BVerwG 4 C 18/91]; BGH, Beschl. v. 14.031990 - KVR 4/88 (KG) -, NKW 1990, 2815, 2817). Diese Zielsetzung verleiht dem konkreten Vertrag kein derartiges Gepräge, dass er als öffentlich-rechtlicher Vertrag anzusehen ist.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Grundsätzen über den Anspruch auf Zugang zu öffentlichen Einrichtungen, auf die sich die Klägerin beruft. Nach der sogenannten Zweistufentheorie, die auch in der Rechtsprechung insbesondere hinsichtlich der Zulassung zu kommunalen öffentlichen Veranstaltungen wie Volksfesten oder Jahrmärkten oder kommunalen öffentlichen Einrichtungen wie Mehrzweckhallen oder Festplätzen vertreten wird, ist zwischen der Zulassung zur Nutzung und der Abwicklung der Nutzungsverhältnisse zu trennen. Die Zulassung zur Nutzung soll dabei öffentlich-rechtlich zu bewerten sein, die Abwicklung des Nutzungsverhältnisses dann privatrechtlich (zum Meinungsstand Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, Stand: 48. EL Juli 2025, § 40 Rn. 300 ff.). Entsprechend wird auch die Beendigung des Nutzungsverhältnisses und der daraus folgende Ausschluss von einer öffentlichen Einrichtung nach der Kehrseitentheorie eingeordnet (vgl. dazu OVG A-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 20.05.2015 - OVG 6 L 34.15 -, BeckRS 2015, 46643). Unbeschadet der Bewertung der Zweistufentheorie ist gemeinsames Merkmal der hierfür angeführten Fälle, dass eine Einrichtung oder Veranstaltung Dritten (etwa Einwohnern einer Gemeinde) grundsätzlich unbeschränkt zur Verfügung gestellt wird und sich die Beschränkung nur aus dem Wettbewerb um knappe Plätze ergibt, also eine Auswahlentscheidung zu treffen ist. Aus dieser Entscheidung des Verwaltungsträgers, die typischerweise im Wege der Widmung getroffen wird, ergibt sich dann der Gleichbehandlungsanspruch der an der Nutzung Interessierten. Eine solche Konstellation liegt hier schon nicht vor, weil die von der VZG geschaffene und betriebene IT-Infrastruktur in erster Linie den im GBV zusammengeschlossenen Bibliotheken der beteiligten norddeutschen Bundesländer dient. Die Öffnung für Dritte ist durch § 2 Abs. 6 Bek. d. MWK schon nicht unbeschränkt vorgesehen, sondern in das Ermessen der VZG gestellt und steht im Übrigen unter dem Vorbehalt des Vorrangs der Erfüllung der Pflichtaufgaben. Damit ist keine Aussage darüber getroffen, ob die VZG beim Abschluss von Verträgen mit Dritten die Ausstrahlungswirkung von Grundrechten zu beachten hat oder nicht.
Schließlich vermag auch der Umstand, dass der Staat gewissen öffentlich-rechtlichen Bindungen, die sich insbesondere aus Grundrechten wie Art. 3 Abs. 1 GG ergeben können, unterliegen kann, wenn er sich zur Erfüllung seiner Aufgaben privatrechtlicher Mittel bedient, dem Rechtsstreit keinen öffentlich-rechtlichen Charakter verleihen. Ob und in welchem Umfang derartige Bindungen bestehen, ist nicht eine Frage des Rechtswegs, sondern der zu treffenden Sachentscheidung (BVerwG, Urt. v. 13.03.1970 - VII C 80.67 -, BVerwGE 35, 103, 106; a.A. Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, Stand: 48. EL Juli 2025, § 40 Rn. 208, wonach die Grundrechtsbindung eines privatrechtlich agierenden Verwaltungsträgers vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen ist).
Die Kammer hat die Unzulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 17 a Abs. 2 Satz 1 GVG von Amts wegen auszusprechen und zugleich die Rechtsstreitigkeit an das Landgericht Göttingen als das - auch örtlich nach § 38 ZPO i.V.m. der Gerichtsstandsvereinbarung aus § 9 des Vertrages vom 09.03.2021 - zuständige Gericht zu verweisen. Einer gesonderten Anhörung der Beteiligten bedurfte es nicht, weil ein Wechsel von Schriftsätzen zum Rechtsweg stattfand.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 17 b Abs. 2 GVG der Endentscheidung des Landgerichts vorbehalten.
Hinweis:
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Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 LHO
§ 173 VwGO
§ 38 ZPO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 17 a Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 17 b Abs. 2 GVG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 74, 368, 370
BVerwGE 35, 103, 105
NJW 1993, 2695, 2696
BVerwGE 35, 103, 106
VII C 80.67
4 C 18.91
4 C 18/91
6 L 34.15