Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-01-12, Aktenzeichen 7 L 657/08
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2009:0112.7L657.08.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auf 22.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Anträge,
1. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerinnen vom 19.12.2008 gegen die den Beigeladenen erteilte einstweilige Erlaubnis vom 18.12.2008 zum Betrieb des Linienverkehrs im Linienbündel H. Nord auf den Linien 43, 59, 60, 62, 88, 89, 148 und 157 wiederherzustellen,
2. die Antragsgegnerin zu verpflichten, über den Antrag der Antragstellerinnen auf Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis vom 18.12.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,
haben keinen Erfolg.
Wegen der wechselseitigen Abhängigkeit der Antragsbegehren und desselben Entscheidungsergebnisses ist dabei eine bestimmte Rangfolge des Begehrens der Antragstellerinnen nicht vorgezeichnet. Ein Erfolg des Antrags nach § 123 VwGO - als solchen faßt die Kammer den Antrag zu 2. auf - setzt, da es sich bei der Entscheidung nach § 20 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) um eine Ermessensentscheidung handelt, hier die Annahme einer fehlerhaften Ermessensbetätigung der Antragsgegnerin voraus, so dass dann über den Antrag der Antragstellerinnen auf Erteilung der einstweiligen Erlaubnis erneut zu entscheiden wäre. Ein Erfolg des Rechtsschutzbegehrens nach § 80 a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO ist davon abhängig, dass im Rahmen der anstehenden Interessenabwägung die Rechtswidrigkeit der Erlaubniserteilung an die Beigeladenen erkennbar ist.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 -.
Bei der in dem vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anstehenden summarischen Prüfung können beide Kriterien nicht bejaht werden. Weder ist die Rechtswidrigkeit der einstweiligen Erlaubnis vom 18.12.2008 an die Beigeladenen noch eine ermessensfehlerhafte Entscheidung über den Antrag der Antragstellerinnen vom 18.12.2008 auf Erteilung einstweiliger Erlaubnisse an sie festzustellen.
Wegen des Auslaufens - überwiegend zum 31.12.2008 - der bislang erteilten Linienverkehrsgenehmigungen und der fehlenden Unanfechtbarkeit der den Beigeladenen am 12.12.2008 erteilten Linienverkehrsgenehmigungen war die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis in dem Umfang, wie es sich aus dem an die Beigeladenen gerichteten Bescheid vom 18.12.2008 ergibt, aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses grundsätzlich geboten.
Vgl. zu einer vergleichbaren Situation OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008, - 13 B 929/08 -.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen hat die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung über den Antrag der Beigeladenen auf Erteilung der einstweiligen Erlaubnis erkannt, dass ihr insoweit ein Ermessensspielraum zustand. So heißt es in dem an die Beigeladenen gerichteten Erlaubnisbescheid vom 18.12.2008 ausdrücklich: "Es liegen hier zwei Anträge auf einstweilige Erlaubnis vor. Darüber habe ich nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden." Das erkannte Ermessen hat die Antragsgegnerin auch ausgeübt. Sie hat sich dabei auch nicht - so wie die Antragstellerinnen meinen - von vornherein in dem Sinne gebunden gesehen, dass die einstweilige Erlaubnis sklavisch der bereits erteilten "endgültigen" Genehmigung zu folgen hat. Zwar heißt es in dem genannten Bescheid weiter: "Grundsätzlich ist dem Unternehmer, dem die Genehmigung nach § 15 PBefG erteilt worden ist, auch die einstweilige Erlaubnis zu erteilen." Im Weiteren führt die Antragsgegnerin aber im Sinne einer ungebundenen Ermessensbetätigung aus, dass es im vorliegenden Fall keinen Anlass gebe, von diesem Grundsatz abzuweichen und sie deshalb ihr Ermessen in dem Sinne ausübe, den Beigeladenen auch die einstweilige Erlaubnis zu erteilen.
Die danach getroffene Ermessensentscheidung, die einstweilige Erlaubnis den Beigeladenen zu erteilen, ist im Rahmen der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungskompetenz nicht zu beanstanden.
Aus der Überlegung heraus, dass für die Genehmigungsbehörden im Verfahren nach § 20 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) grundsätzlich kein Anlass zu einer erneuten Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen besteht, wenn bereits eine positive Entscheidung über den Betrieb einer oder mehrerer Linien getroffen worden ist, ist es im Grundsatz sachgerecht und nicht ermessensfehlerhaft, wenn dem Unternehmer, dem die endgültige Linienverkehrsgenehmigung nach § 15 Abs. 1 PBefG erteilt worden ist, auch die einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG bis zur Unanfechtbarkeit der Genehmigungsentscheidung erteilt wird. Etwas anderes kann nur dann gelten, wenn eine zwischenzeitlich eingetretene Änderung der Sach- und Rechtslage Anlass für eine erneute Prüfung der Behörde gibt oder wenn bei der Erteilung der Genehmigung ganz offensichtlich eine falsche Rechtsanwendung erfolgt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 -, m.w.N.
Beides ist hier nicht der Fall:
Soweit die Antragstellerinnen unter dem Gesichtspunkt einer veränderten Sachlage geltend machen, es gebe in der Stadt X. Sorge um den Fortbestand des sogenannten "Bürgerbusses", ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der "Bürgerbus" durch die angegriffene Erlaubnis nicht direkt betroffen ist. Zum anderen ist derzeit völlig offen, ob es tatsächlich zu den von dem Bürgerbusverein X. befürchteten negativen Auswirkungen kommen wird.
Soweit die Antragstellerinnen mit ihrem Schriftsatz vom 06.01.2009 geltend machen, es komme nach der Betriebsaufnahme durch die Beigeladenen zu erheblichen Nachteilen im Schülerverkehr und auch Berufspendler könnten den Bahnhof C. schlechter als zuvor erreichen, trifft dies die vom Aufgabenträger akzeptierte und vom Nahverkehrsplan gedeckte Fahrplangestaltung der Beigeladenen, mithin die endgültige Genehmigung selbst. Dass aber ein gänzlich unhaltbarer Zustand für die Fahrgäste eingetreten wäre, der dazu zwänge, schnellstens zu den "alten" Verhältnissen zurückzukehren, ist nicht zu ersehen.
Des weiteren ist nicht erkennbar, dass die - endgültige - Genehmigungserteilung an die Beigeladenen bzw. die Ablehnung des Genehmigungsantrags der Antragstellerinnen durch die Antragsgegnerin offensichtlich rechtswidrig sind.
Wenn - wie hier - eine Linienverkehrsgenehmigung von mehreren Unternehmern im eigenwirtschaftlichen Verkehr (vgl. § 13 PBefG) beantragt wird, hat die Genehmigungsbehörde eine in ihrem Ermessen stehende Auswahlentscheidung zu treffen, die in erster Linie am Maßstab der in Frage stehenden Verkehrsbedürfnisse und ihrer befriedigenden Bedienung zu orientieren ist. Dieses hat die Antragsgegnerin bei ihren Entscheidungen in richtiger Weise zugrundegelegt; dass sie dabei die Beigeladenen ausgewählt hat, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Anhaltspunkte dafür, dass eine Genehmigungserteilung an die Beigeladenen wegen Nichterfüllung der allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG von vornherein ausschied, bestehen nicht. Die Beigeladenen erbringen seit längerem Verkehrsleistungen und es liegen keinerlei Hinweise vor, dass in den zurückliegenden Jahren auch nur ansatzweise Bedenken hinsichtlich der Sicherheit und Leistungsfähigkeit der Betriebe bzw. der Zuverlässigkeit der Beigeladenen bestanden haben.
Zutreffend hat die Antragsgegnerin des Weiteren die Wirkungen des sogenannten Altunternehmerschutzes im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG in ihre Ermessenserwägungen eingestellt und gewichtet. Nach der genannten Vorschrift ist der Umstand, dass der Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen. Fest steht dabei, dass der Altunternehmerschutz nach § 13 Abs. 3 PBefG bei gleichbewerteten Angeboten zum Vorrang des Altunternehmers führt, andererseits aber auch, dass eine "wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung" durch das Angebot eines Neubewerbers für diesen Vorrang nicht vonnöten ist. Was letztlich "angemessen" im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG ist, hängt vielmehr von den besonderen Umständen des Einzelfalles ab und stellt eine gerichtlich voll nachprüfbare Tat- und Rechtsfrage dar, hinsichtlich derer der Behörde kein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zugestanden wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.1968 - 7 C 16.66 -, BVerwGE 30, 242 f.; OVG Lüneburg, Urteil vom 16.09.2004 - 7 LB 3545/01 -, NVwZ- RR 2005, 105 f.; Beschlüsse der Kammer vom 15.06.2007 - 7 L 226/07 - und vom 28.11.2008 - 7 L 577/08 -.
Für das vorliegende Verfahren besteht die Besonderheit, dass sowohl die Antragstellerinnen als auch die Beigeladenen auf den umstrittenen Linien in der Vergangenheit Verkehrsleistungen in einer den öffentlichen Verkehrsinteressen entsprechenden Weise erbracht haben. Die daraus von der Antragsgegnerin gezogene Konsequenz, im Verhältnis der Konkurrenten - der Antragstellerinnen auf der einen und der Beigeladenen auf der anderen Seite - komme dem Altunternehmerschutz keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Allerdings hat die Kammer erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin angeführten ministeriellen Erlassregelung, wonach ein Altunternehmerschutz - bei mehreren Altunternehmern - nur zu Gunsten desjenigen Altunternehmers zu berücksichtigen sei, der bislang einen Anteil von 90 % der Verkehrsleistungen erbracht habe. Eine derartige Schematisierung verbietet sich schon vor dem Hintergrund der mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Gewährung eines gewissen Bestandsschutzes an denjenigen, der in der Vergangenheit Investitionnen getätigt, Personal eingestellt und sonstige Vorkehrungen für die ordnungsgemäße Erbringung der Verkehrsleistung erbracht hat. Denn dies trifft regelmäßig auch auf einen Altunternehmer zu, der bislang weniger als 90 % der umstrittenen Verkehrsleistung erbracht hat. Entscheidend ist allein, dass die konkurrierenden Altunternehmer zuvor Verkehrsleistungen in einem nennenswerten Umfang erbracht haben, was jeweils im Einzelfall zu prüfen und sodann gegeneinander zu gewichten ist.
Sowohl die Antragstellerinnen - mit einem Anteil von ca. 70 % an den bisherigen Verkehrsleistungen - als auch die Beigeladene zu 2. - mit einem Anteil von ca. 16 % an den bisherigen Verkehrsleistungen - haben in einem nicht unerheblichen Umfang Verkehrsleistungen erbracht, so dass es jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft ist, beiden Betreibern einen gleichwertigen Altunternehmerschutz im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG zu gewähren, der sich im Verhältnis beider Konkurrenten aufhebt.
Auch im Übrigen erweist sich die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin nicht als rechtswidrig.
Bei der für das Gericht nur möglichen summarischen Prüfung ist eine massive und nicht tolerierbare Fehlgewichtung einzelner Abwägungsbelange unter der Prämisse einer hinreichenden Verkehrsbedienung nicht feststellbar. Der Genehmigungsbehörde steht im Rahmen der abwägenden Bewertung von (öffentlichen) Verkehrsbedürfnissen und ihrer befriedigenden Bedienung sowie der Gewichtung der öffentlichen Verkehrsinteressen wegen der damit verbundenen prognostischen, verkehrs- und raumordnungspolitischen Wertungen ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.07.1989 - 7 C 39.87 - BVerwGE 82, 260 = NVwZ 1990, 161; OVG NRW, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 -; Kammerbeschluss vom 28.11.2008 - 7 L 577/08 -.
Dass die Antragsgegnerin den ihr als Genehmigungsbehörde eingeräumten Spielraum überschritten hat, ist im Rahmen des Verfahrens auf vorläufigen Rechtsschutz nicht erkennbar.
Ihre Entscheidung, sich für das "bessere" Angebot zu entscheiden, ist nicht zu beanstanden. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, im vorläufigen Rechtsschutzverfahren eine ins Einzelne gehende Bewertung der vorliegenden Angebote vorzunehmen. Derartiges kann im vorläufigen Rechtsschutzverfahren auch nicht geleistet werden. Gemessen daran ist die Einschätzung der Antragsgegnerin, das Angebot der Beigeladenen sei geringfügig besser als das der Antragstellerinnen, nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin stützt sich insoweit auf die umfangreichen Auswertungen des Aufgabenträgers. Dass dieser bei seiner Wertung auch diejenigen Angebotsinhalte berücksichtigt hat, die über die Vorgaben des Nahverkehrsplanes (NVP) hinausgehen, macht das gefundene Ergebnis nicht fehlerhaft. Denn die Vorgaben des NVP stellen regelmäßig nur die Mindestvoraussetzungen für die ordnungsgemäße Befriedigung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses dar. Der Umstand, dass sich ein anderer Bieter bei der Erstellung seines Angebots an den Vorgaben des NVP orientiert, ist insoweit ohne Belang, denn einem etwaigen, die Vorgaben des NVP überschießenden Konkurrenzangebot kann er im Wege der Nachbesserung seines Angebotes begegnen.
Ferner ist insoweit nicht zu beanstanden, dass sowohl der Aufgabenträger als auch nachfolgend die Antragsgegnerin bei der Gegenüberstellung der Konkurrenzangebote eine Differenzierung nach dem Grundnetz und dem Schülernetz vorgenommen haben, zumal auch der zu Grunde liegende NVP eine Aufteilung in ein Grundnetz und ein Schülernetz vorsieht.
Dass sich die Antragsgegnerin in einem Fall wie dem vorliegenden, wo beide Angebote den Anforderungen des Nahverkehrsplanes weitestgehend entsprechen, bemüht, eine objektive Abgrenzung anhand nachvollziehbarer Kriterien vorzunehmen, und deshalb auf die entsprechenden Auswertungen des Aufgabenträgers zurückgreift, ist aus Sicht der Kammer geradezu geboten. In der Sache ist dabei eine Fehlerhaftigkeit der vorgenommenen Gewichtungen (insbesondere zwischen der sog. Festbedienung und dem Taxibus) nicht feststellbar. Auch die Antragstellerinnen zeigen mit ihrem Vortrag nicht auf, dass bei der Gegenüberstellung und Bewertung der konkurrierenden Anträge Fehler im Grundsätzlichen bestehen.
Hinsichtlich des Schülernetzes findet die Einschätzung der Antragsgegnerin ihre Stütze jedenfalls in der von den Antragstellerinnen angebotenen höheren Kilometerleistung.
Es liegen schließlich auch keine sonstigen Umstände vor, die es der Antragsgegnerin gebieten würden, abweichend von dem dargestellten Grundsatz, dass es grundsätzlich ermessensgerecht ist, demjenigen Bewerber die einstweilige Erlaubnis zu erteilen, dem auch die "endgültige" Genehmigung erteilt worden ist, eine andere als die ergangene Entscheidung zu treffen.
Soweit die Antragstellerinnen vortragen, sie seien in besonderer Weise durch einen - zudem kurzfristigen - Wegfall der Genehmigungen betroffen, steht der Schutzwürdigkeit eines damit der Sache nach geltend gemachten Vertrauensschutzes entgegen, dass sich die Antragstellerinnen auf Grund der Befristung der ursprünglich erteilten Linienverkehrsgenehmigungen ohnehin nur bis zum Ablauf des 31.12.2008 sicher sein konnten, auf den umstrittenen Linien Verkehrsleistungen zu erbringen.
Ebenso wenig bestand Veranlassung, von der Erteilung der einstweiligen Erlaubnis an die Beigeladenen deswegen abzusehen, weil zwischen der Erteilung dieser Erlaubnis und dem geplanten Betriebsbeginn nur ein Zeitraum von ca. 14 Tagen lag. Jedenfalls nach den wiederholten Versicherungen der Beigeladenen, sie könnten den ordnungsgemäßen Betrieb zum 01.01.2009 sicherstellen, bestand für die Antragsgegnerin keine Veranlassung, unter diesem Gesichtspunkt von dem allgemeinen Grundsatz abzuweichen.
Soweit die Antragstellerinnen schließlich außerdem geltend machen, bei der hier gegebenen Situation sei es allein ermessensfehlerfrei gewesen, sowohl sie als auch die Beigeladenen bis auf weiteres auf den bisher jeweils bedienten Linien weiter fahren zu lassen, ist auch dies nicht zwingend. Vielmehr spricht alles dafür, dass gerade bei zwei Angeboten, die wie hier durchaus unterschiedliche Inhalte haben, ein Verkehr von zwei Anbietern zu erheblichen Schwierigkeiten führen wird, wodurch das Ziel, einen attraktiven öffentlichen Personennahverkehr anzubieten, ernsthaft gefährdet wird.
Sonstige Gründe, die die Erteilung der einstweiligen Erlaubnis an die Beigeladenen als rechtsfehlerhaft erweisen könnten, sind nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52, 53 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 52, 53 GKG
§ 123 VwGO
§ 15 PBefG
§ 20 PBefG
§ 13 PBefG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 15 Abs. 1
PBefG
§ 13 Abs. 1
PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 8 Abs. 3 PBefG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 30,
242
BVerwGE 82, 260
NVwZ 1990, 161
13 B 929/08
7 C 16.66
7 LB 3545/01
7 L 226/07
7 L 577/08
7 C 39.87