Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-20, Aktenzeichen 12 K 4404/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0620.12K4404.14.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten über die Heranziehung zur Zahlung eines Beitrages für straßenbauliche Maßnahmen nach § 8 Kommunalabgabengesetz vom 1. Juli 2014 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor Beginn der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung S. , Flur 00, Flurstück 000, in E. -V. (postalisch: I.-------straße 49).
Die I.-------straße verläuft in Nord-Süd-Richtung zwischen der V1. Straße im Norden und der Straße Am S1. /L.-------straße im Süden.
Das Amt für Verkehrsmanagement der Beklagten legte dem Ordnungs- und Verkehrsausschuss des Rates im Jahr 2009 eine Maßnahmenliste mit geplanten Straßenbaumaßnahmen vor. Hierin war unter anderem ein Ausbau der gesamten Fahrbahn der I.-------straße vorgesehen, mit Ausnahme eines von der Beklagten als nicht ausbaubedürftig eingestuften Teils zwischen Hausnummer 50 und 66.
Aus Kostengründen fanden im Jahr 2010 in einem 1. Bauabschnitt lediglich im Teilbereich zwischen Hausnummer 71/71a und 81 Baumaßnahmen an der Fahrbahn der I.-------straße statt.
Die weitere Planung sah ausweislich eines Vermerks der Beklagten vom 22. Oktober 2010 den Ausbau weiterer Teilbereiche von ca. Hausnummer 83 bis 85 und von ca. Hausnummer 3 bis Hausnummer 35 im Jahr 2011 vor.
Anfang 2011 fanden in einem 2. Bauabschnitt Baumaßnahmen an der Fahrbahn zwischen Hausnummer 23 und 51 statt. Eine anschließende Ortsbesichtigung durch das Amt für Verkehrsmanagement der Beklagten ergab, dass entsprechende Fahrbahnarbeiten auch auf der verbleibenden Reststrecke der I.-------straße erforderlich waren.
Vom 9. bis zum 30. Januar 2012 fanden sodann in einem 3. Bauabschnitt Baumaßnahmen an der Fahrbahn zwischen Hausnummer 83 und 95 statt.
Die Beklagte vermerkte unter dem 20. Januar 2012, der Bereich zwischen V1. Straße und ca. Hausnummer 21 sei noch in gutem Zustand gewesen, so dass die Baumaßnahmen lediglich in den tatsächlich ausgebauten Teilbereichen durchgeführt worden seien.
In allen drei ausgebauten Teilbereichen wurde die in den 1920er und 1950er Jahren angelegte Fahrbahn ersetzt. Die Fahrbahn erhielt einen Deckenaufbau neuzeitlicher Bauart in Form einer Asphaltdecke auf einer Asphalttragschicht. In die Fahrbahn wurde eine ca. 6 cm dicke Tragschicht aus Asphaltbinder eingebaut und ganzflächig eine ca. 4 cm starke Deckschicht Asphaltbeton aufgetragen.
Die Teilbereiche zwischen Hausnummern 50 und 66 sowie zwischen V1. Straße und ca. Hausnummer 21 einschließlich der Spielplatzumfahrung (Hausnummer 2a-12) wurden bis heute nicht ausgebaut.
Die Arbeiten am letzten Bauabschnitt wurden am 18. April 2012 abgenommen.
Die Beklagte zog die Klägerin mit Bescheid vom 1. Juli 2014 zur Zahlung eines Beitrages für straßenbauliche Maßnahmen nach § 8 Kommunalabgabengesetz für die Anlage I.-------straße in Höhe von 847,12 Euro heran.
Die Klägerin hat am 8. Juli 2014 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Sie sei nicht rechtzeitig über die beabsichtigte Durchführung der Arbeiten informiert worden und habe daher nicht die Möglichkeit einer Prüfung der geplanten Maßnahmen gehabt. Die I.-------straße sei abschließend erschlossen gewesen. Die Arbeiten im Januar/Februar 2011 hätten nur der Instandsetzung der Straßenoberfläche gedient. Am Erscheinungsbild der I.-------straße habe sich nichts geändert. Die Angaben zur Berechnungsgrundlage, insbesondere die Kostenhöhe, sowie die Ermittlung der betroffenen Grundstücksflächen seien anhand des Bescheides nicht nachvollziehbar. Die I.-------straße werde regelmäßig als Durchgangsstraße genutzt, insbesondere zu den Schichtwechseln des in der Nähe befindlichen Werkes von N. -C. .
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten über die Heranziehung zur Zahlung eines Beitrages für straßenbauliche Maßnahmen nach § 8 Kommunalabgabengesetz vom 1. Juli 2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor: Die Fahrbahn der I.-------straße habe sich in Teilbereichen infolge Abnutzung in einem schlechten Zustand befunden. Die bestimmungsgemäße Nutzungsdauer dieser Teilbereiche sei abgelaufen gewesen. Die Fahrbahnoberfläche sei trotz zahlreicher Ausbesserungen im Zuge von Unterhaltungsarbeiten an vielen Stellen verschlissen gewesen und habe Frostaufbrüche gezeigt. Außerdem seien wesentliche Teile der darunter liegenden Tragschichten durch die im Laufe der Jahrzehnte gestiegene Verkehrsbelastung und die dauernden Umwelteinflüsse stark kontaminiert gewesen.
Die in der I.-------straße durchgeführte straßenbauliche Maßnahme stelle eine Erneuerung im Sinne des Ausbaubeitragsrechts dar. Zudem liege eine verbesserte technische Ausgestaltung vor, da der Fahrbahnunterbau verstärkt und die Fahrbahndecke hochwertiger, insbesondere ebenflächiger, hergestellt worden sei.
Die durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Anlage ausgelösten wirtschaftlichen Vorteile würden allen Anliegern geboten, weil Fahrzeugführer, die Grundstücke in der Anlage aufsuchten, auf die Fahrbahn der I.-------straße angewiesen seien. Dies gelte unabhängig davon, ob die Arbeiten auch unmittelbar vor allen Grundstücken durchgeführt wurden, die an die Anlage grenzen. Denn es werde allen Eigentümern der an die Anlage grenzenden Grundstücke ein zumindest annähernd gleicher Vorteil geboten, weil alle Grundstücke besser, sicherer und gefahrloser erreicht werden könnten und dadurch deren Erschließungssituation unter Steigerung ihres Gebrauchswertes verbessert worden sei.
Die an der zwischen den Grundstücken I.-------straße 81 und 83 abzweigenden Stichstraße gelegenen Grundstücke seien mit Ausnahme der Eckgrundstücke nicht durch die Anlage erschlossen. Die befahrbare Stichstraße mit den dazugehörigen Stichwegen habe eine eigenständige Verkehrsbedeutung.
Im Zuge der Arbeiten sei mehr als die Hälfte der Straßenstrecke erneuert worden, was für eine Beitragsfähigkeit der Maßnahme ausreiche. Für das Merkmal der Erneuerung sei nicht entscheidend, ob die Anlage quantitativ nahezu vollständig vom Bauprogramm erfasst werde.
Der Ausbau der Fahrbahn der I.-------straße sei in der Maßnahmenliste des Amtes für Verkehrsmanagement aus dem Jahr 2009 erfasst gewesen. Diese Liste stelle ein formloses Bauprogramm dar. Aus ihr gehe hervor, dass die Fahrbahnarbeiten in der I.-------straße ohne den Bereich zwischen den Hausnummern 50 und 66 durchgeführt werden sollten. Hierbei handele es sich um den Bereich zwischen dem 1. und dem 2. Bauabschnitt, der von Anfang an nicht habe ausgebaut werden sollen.
Die Verwaltung führe vor Erfassung der anstehenden Baumaßnahmen eine Ortsbegehung durch. Dabei werde ermittelt, wie sich die zum Ausbau vorgesehenen Bereiche vor Ort darstellten und es werde konkretisiert, in welchen Bereichen Arbeiten auszuführen seien. Die einzelnen Maßnahmen würden dann in die Ausbauliste aufgenommen und diese anschließend dem Ordnungs- und Verkehrsausschuss des Rates zur Kenntnis vorgelegt.
Die Konkretisierung des Bauprogramms erfolge letztendlich durch die Leistungsverzeichnisse und Vergabe der Ausbauaufträge an die ausführenden Bauunternehmen durch die Verwaltung. Dabei sei vorliegend durch die Verwaltung festgelegt worden, dass auch der Bereich von der V1. Straße bis ca. I.-------straße 21 wegen seines noch guten Zustandes nicht auszubauen sei. Die insofern erfolgte Änderung des Bauprogramms sei nicht zu beanstanden. Ein einmal erstelltes formloses Bauprogramm könne formlos geändert werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der angefochtene Bescheid der Beklagten über die Heranziehung zur Zahlung eines Beitrages für straßenbauliche Maßnahmen nach § 8 Kommunalabgabengesetz vom 1. Juli 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die sachliche Beitragspflicht für die abgerechnete Straßenausbaumaßnahme ist bislang nicht entstanden.
Die sachliche Beitragspflicht entsteht gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NRW in Verbindung mit der Satzung über Beiträge für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt E. vom 5. Juli 1983, wenn die Anlage, bzw. die ausgebaute Teileinrichtung, endgültig hergestellt ist.
Die endgültige Herstellung ist gegeben, wenn das der Maßnahme zu Grunde liegende Bauprogramm, in dem die Gemeinde nach ihrem Ermessen festlegt, wo, was und wie ausgebaut werden soll, vollständig verwirklicht ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Januar 2016 – 15 A 2510/14 –, Seite 2 f. des amtlichen Umdrucks, vom 2. Juni 2014 – 15 A 443/13 –, juris, Rn. 24 f., sowie vom 5. März 2012 – 15 A 54/12 –, juris, Rn. 6; Urteil vom 29. April 2008 – 15 A 1809/05 –, juris, Rn. 39; Sächsisches OVG, Urteil vom 1. Oktober 2014 – 5 A 297/13 –, juris, Rn. 23; VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Januar 2016 – 12 K 87/14–, juris, Rn. 83; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabenge-setzes NRW, 8. Auflage, Rn. 315, m.w.N.
Dies ist vorliegend nicht der Fall.
Inhalt des Bauprogramms war der Ausbau der gesamten I.-------straße mit Ausnahme des Teilbereichs zwischen Hausnummer 50 und 66.
Dieses Bauprogramm ist nicht verwirklicht, da der Teilbereich zwischen V1. Straße und ca. Hausnummer 21 ebenso wie die Spielplatzumfahrung (Hausnummer 2a-12) (bislang) nicht ausgebaut worden sind.
Das Bauprogramm ist auch nicht wirksam geändert worden. Ein Bauprogramm kann zwar grundsätzlich bis zu seiner vollständigen Verwirklichung geändert werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. November 1994 – 15 B 2505/94 –, S. 3 des amtlichen Umdrucks; Dietzel/Kallerhoff, a.a.O., Rn. 318, m.w.N.
Die Verwaltung kann aber ein schriftlich niedergelegtes und einem anderen Gemeindeorgan zur Kenntnisnahme vorgelegtes Bauprogramm nicht dadurch wirksam ändern, dass sie ohne Weiteres eine Auftragsvergabe in einem abweichenden Umfang vornimmt oder von weiteren Auftragsvergaben absieht. In diesem Fall liegt vielmehr eine programmwidrige Herstellung vor.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2003 – 15 A 1350/03 –, juris, Rn. 3.
Die Anforderungen an eine Änderung des Bauprogramms richten sich nach seiner Aufstellung. So kann ein Bauprogramm, das durch eine Satzung des Rates aufgestellt worden ist, auch nur durch eine entsprechende Änderungssatzung geändert werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Mai 1987 – 2 A 2353/84 –, juris, Rn. 63; Dietzel/Kallerhoff, a.a.O., Rn. 319, m.w.N.
Wird ein Bauprogramm als Geschäft der laufenden Verwaltung dadurch aufgestellt, dass eine bestimmte Leistungsbeschreibung erstellt und auf deren Grundlage ein Auftrag vergeben wird,
vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Januar 2016 – 12 K 87/14 – juris, Rn. 85 ff.,
kann das Bauprogramm geändert werden, indem die Verwaltung eine bereits erstellte Leistungsbeschreibung oder einen bereits vergebenen Auftrag nachträglich ausdrücklich ändert und ihren entsprechenden Änderungswillen deutlich und verbindlich aktenmäßig dokumentiert.
Vgl. für die Abschnittsbildung: OVG Bremen, Beschluss vom 25. September 2013 – 1 A 43/12 –, juris, Rn. 15.
Weicht die Verwaltung beim Ausbau von einem Bauprogramm ab, das einem Selbstverwaltungsgremium der Gemeinde zur Billigung vorgelegen hat, muss dieses (oder ein höherrangiges Selbstverwaltungsgremium) auch die Änderung des Bauprogramms billigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Oktober 1989 – 2 A 2172/87 –, juris, Rn. 8 ff.; Dietzel/Kallerhoff, a.a.O., Rn. 319, m.w.N.
Diese Anforderungen sind vorliegend nicht erfüllt.
Es fehlt bereits an einer entsprechenden aktenmäßigen Dokumentation des Willens der Verwaltung zur Änderung des Bauprogramms.
Im Gegenteil: Aus dem Vermerk vom 22. Oktober 2010 ergibt sich, dass die Beklagte beabsichtigte, einen Auftrag für den Ausbau weiterer Teilbereiche der I.-------straße zu erteilen, unter anderem für den Teilbereich von Hausnummer 3 bis ca. Hausnummer 35, was im Wesentlichen dem nicht ausgebauten Teilbereich zwischen V1. Straße und ca. Hausnummer 21 entspricht.
Auch dem Vermerk über die Ortsbegehung durch das Amt für Verkehrsmanagement der Beklagten vom 21. März 2011 lässt sich entnehmen, dass nach Abschluss des 2. Bauabschnitts entsprechende Ausbauarbeiten auch auf der verbleibenden Reststrecke, also insbesondere auch im Teilbereich zwischen V1. Straße und ca. Hausnummer 21, als kurzfristig erforderlich angesehen wurden.
Soweit es in dem Vermerk vom 20. Januar 2012 heißt, in dem Bereich zwischen V1. Straße und ca. Hausnummer 21 sei die Fahrbahn noch „in gutem Zustand“ gewesen sei, so dass die Arbeiten „in drei Bauabschnitten“ erfolgt seien, ergibt sich nichts anderes. Denn dies stellt allein eine Beschreibung des tatsächlich durchgeführten Ausbaus dar. Eine deutliche und verbindliche Willensäußerung der Beklagten, dass angesichts des angeblich guten Zustandes des vorgenannten Teilbereichs das der Maßnahme zu Grunde liegende Bauprogramm aus dem Jahr 2009 geändert werden sollte, lässt sich dem nicht entnehmen.
Hinzu kommt: Die Beklagte hat vorliegend keine Leistungsbeschreibung für den Ausbau oder einen gegebenenfalls bereits vergebenen Auftrag nachträglich geändert. Sie hat vielmehr lediglich davon abgesehen, den Restausbau entsprechend dem ursprünglichen Bauprogramm zu beauftragen. Hieraus kann indes nicht auf eine Änderung des Bauprogramms geschlossen werden. Würde eine einfache Nichtbeauftragung bestimmter Arbeiten für die Annahme der Änderung eines Bauprogramms ausreichen, wäre die Nichterfüllung eines Bauprogramms von seiner Änderung nicht mehr zu unterscheiden. Dies hätte zur Folge, dass die Gemeinden in solchen Fällen faktisch an die Vorgaben von § 8 Abs. 7 KAG NRW nicht mehr gebunden wären.
Nicht zuletzt hat die Verwaltung der Beklagten eine von ihr angenommene Änderung des Bauprogramms dem zuständigen Ordnungs- und Verkehrsausschuss des Rates nicht zur Kenntnisnahme vorgelegt.
Auf den weiteren klägerischen Vortrag kommt es vor dem Hintergrund der vorstehenden Erwägungen nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit und der Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 Kommunalabgabengesetz
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 7 Satz 1 KAG

Zitierte Entscheidungen: 15 A 2510/14
15 A 443/13
15 A 54/12
15 A 1809/05
5 A 297/13
12 K 87/14
15 B 2505/94
15 A 1350/03
2 A 2353/84
1 A 43/12
2 A 2172/87