Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-28, Aktenzeichen 4 K 3113/20

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Statthaft ist ein Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO, da Maßnahmen, die – wie hier – im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits die Rechtsstellung von Organen oder Organteilen betreffen, mangels Außenwirkung keine Verwaltungaktsqualität im Sinne von § 123 Abs. 5 VwGO besitzen (OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 14.12.2007 - 1 B 1839/07 -, juris Rn. 45 f., m.w.N.).
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Der Antragsteller ist auch antragsbefugt (analog § 42 Abs. 2 VwGO). Denn ihm steht eine eigene wehrfähige intraorganschaftliche Rechtsposition zu, da sein innerorganisatorische Mitgliedschaftsrecht als klagefähige Rechtsposition das Recht auf ordnungsgemäße Einberufung der Sitzung im Sinne des § 34 GemO umfasst (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.12.1987 - 1 S 2832/86 -, NVwZ-RR 1989, 153, Leitsatz 2; Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, juris Rn. 16). Regelungszweck des § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO ist es gerade, den einzelnen Gemeinderat zu schützen und ihm ausreichend Zeit zur Vorbereitung der jeweiligen Sitzung einzuräumen (LT.-Drs. 15/7265, S.40; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, juris Rn. 24; Urt. v. 25.03.1999 - 1 S 2059/98 -, juris Rn. 23). Eine Rechtsverletzung des Antragstellers erscheint nicht offensichtlich ausgeschlossen und daher möglich.
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Richtiger Antragsgegner ist der Oberbürgermeister selbst, da ihm die behauptete Verletzung der Rechtsposition des Antragstellers anzulasten wäre (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, juris Rn. 22; VG Stuttgart, Urt. v. 19.06.2020 - 7 K 5890/18 -, juris Rn. 89).II.
Richtiger Antragsgegner ist der Oberbürgermeister selbst, da ihm die behauptete Verletzung der Rechtsposition des Antragstellers anzulasten wäre (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, juris Rn. 22; VG Stuttgart, Urt. v. 19.06.2020 - 7 K 5890/18 -, juris Rn. 89).

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag ist allerdings nicht begründet.
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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Zum Erlass einer solchen Regelungsanordnung ist nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen, dass ein Anordnungsgrund besteht, das heißt eine vorläufige gerichtliche Entscheidung erforderlich ist, und ein Anordnungsanspruch gegeben ist, das heißt die tatsächlichen Voraussetzungen für den geltend gemachten Anspruch erfüllt sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das einstweilige Rechtsschutzverfahren nach § 123 VwGO grundsätzlich nur der vorläufigen Regelung eines Rechtsverhältnisses dient; einem Antragsteller soll grundsätzlich nicht bereits das gewährt werden, was er nur in einem Hauptsacheverfahren erreichen kann. Für eine ausnahmsweise mögliche Durchbrechung des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache ist allerdings dann Raum, wenn dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG schlechterdings unabweisbar ist; dies setzt hohe Erfolgsaussichten, also eine weit überwiegende Wahrscheinlichkeit eines Erfolgs in der Hauptsache oder – mit anderen Worten – eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Aufnahme des strittigen Tagesordnungspunktes voraus (vgl. zum grundsätzlichen Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes: BVerfG, Beschl. v. 11.03.2005 - 1 BvR 2298/04 -, NVwZ-RR 2005, 442; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl. 2018, § 123, Rn. 59 ff.; Schoch, in: ders./Schneider/Bier, VwGO, 38. EGL 2020, § 123 Rn. 141 ff., m.w.N.; sowie im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits, VG Hannover, Beschl. v. 28.03.2019 - 1 B 1368/19 -, juris Rn. 16; Beschl. v. 30.10.2019 - 1 B 4400/19 -, juris Rn. 30; VG Trier, Beschl. v. 10.11.2010 - 1 L 1246/10.TR -, juris Rn. 2 f.).
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Gemessen an diesem Maßstab steht dem Antragsteller zwar aufgrund der morgen stattfindenden Gemeinderatssitzung ein Anordnungsgrund zu. Allerdings hat er eine Rechtsverletzung, aus der sich ein Anordnungsanspruch ergeben könnte, nicht glaubhaft gemacht; denn nach summarischer Prüfung kann von einer – zumal offensichtlichen – Rechtswidrigkeit der nachträglichen Aufnahme des Tagesordnungspunkts Nr. 16 „X“ für die Gemeinderatssitzung am 29.09.2020 nicht ausgegangen werden. Dies ergibt sich aus Folgendem:
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Nach der seit dem 01.12.2015 geltenden Fassung des § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO beruft der (Ober-)Bürgermeister den Gemeinderat schriftlich oder elektronisch mit angemessener Frist ein und teilt rechtzeitig, in der Regel mindestens sieben Tage vor dem Sitzungstag, die Verhandlungsgegenstände mit; dabei sind die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner entgegenstehen. Nach Abs. 1 Satz 7 der Vorschrift sind Zeit, Ort und Tagesordnung der öffentlichen Sitzung rechtzeitig ortsüblich bekanntzugeben. Eine Frist von drei Tagen ist hier im Allgemeinen ausreichend. Bei diesen Normen handelt es sich nicht um bloße Ordnungsvorschriften, sondern um zwingende Verfahrensvorschriften. Denn nach § 37 Abs. 1 Satz 1 GemO kann der Gemeinderat nur in einer ordnungsgemäß einberufenen und geleiteten Sitzung beraten und beschließen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.08.2018 - 3 S 1523/16 -, juris Rn. 83 f.).
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Auch nach der Änderung des § 34 Abs. 1 GemO ist bei Vorliegen besonderer Umstände (z.B. Eilbedürftigkeit) eine kurzfristigere Nachreichung einzelner Verhandlungsgegenstände möglich (LT.-Drs. 15/7265, S.40), solange solche Eilfälle nicht zur Regel werden (Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 11. Aufl. 2018, § 14 Rn. 132). Bei der Beurteilung, ob ein Regelfall vorliegt, kann etwa auf die Größe der Gemeinde, Inhalt und Umfang der Tagesordnung, Bedeutung des Beratungsgegenstandes für die Gemeinde sowie eine Vorbefassung in früheren (Ausschuss-)Sitzungen abgestellt werden (vgl. zur alten Rechtslage VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.04.1999 - 8 S 5/99 -, juris Rn. 26; Urt. v. 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, juris Rn. 24; außerdem VG Stuttgart, Urt. v. 19.06.2020 - 7 K 5890/18 -, juris Rn. 92). Die besonderen Umstände des Einzelfalls sind vom (Ober-)Bürgermeister zu belegen (zum Ganzen, Kunze/Bronner/Katz, GemO Bad.-Württ., Band 1, 27. EGL 2020, § 34 Rn. 4a). Bei der Beurteilung, ob ein Ausnahmefall vorliegt, ist überdies zu beachten, dass die Gemeinderäte ehrenamtlich tätig sind und dass der Umfang der Beratungsgegenstände und -unterlagen für eine sachgerechte Vorbereitung von maßgeblicher Bedeutung ist (vgl. Dusch, VBlBW 2016, 8, 13 f.)
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Der Antragsgegner hat spätestens mit der Antragserwiderung nachvollziehbar belegt, dass ein atypischer Ausnahmefall vorliegt. Die besondere Eilbedürftigkeit der Aufnahme des Tagesordnungspunkts 16 „X“ ergibt sich danach vor allem daraus, dass das Ministerium für Soziales und Migration Baden-Württemberg sich mit Schreiben vom 18.09.2020 mit der Bitte an den Städtetag gewandt hat, bis spätestens Mittwoch, den 23.09.2020, mitzuteilen, ob die jeweiligen Jugendämter bereit seien, freiwillig junge Menschen aus dem (abgebrannten) Flüchtlingslager Moria aufzunehmen. Nachdem der Antragsgegner mit Schreiben an das Ministerium vom 23.09.2020 vorbehaltlich eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses mitgeteilt hatte, dass vorhandene Kapazitäten bestünden, hat das Ministerium zuletzt mitgeteilt, dass eine Aufnahme bereits am 30.09. bzw. 07.10.2020 erfolgen müsse. Die nächste, auf die morgige Sitzung folgende Gemeinderatssitzung findet aber erst am 20.10.2020 statt.
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Eine Abweichung vom Regelfall ergibt sich wohl schon daraus, dass den Gemeinderatsmitgliedern die Möglichkeit einer Tagesordnungsergänzung bekannt war bzw. hätte bekannt sein müssen. Dies folgt vor allem daraus, dass der Antragsgegner dargelegt hat, dass bereits in der nichtöffentlichen Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 21.09.2020 – und damit mehr als eine Woche vorher – über eine mögliche Befassung des Gemeinderats in der bevorstehenden Sitzung am 29.09.2020 mit dem Thema und damit eine mögliche Änderung der Tagesordnung informiert zu haben, wobei ein Vertreter der Gruppe, der der Antragsteller angehört, zu diesem Zeitpunkt nicht mehr anwesend gewesen sei. Aufgabe des Hauptausschusses, der regelmäßig eine Woche vor der Gemeinderatssitzung tagt, ist es gerade, Verhandlungsgegenstände des Gemeinderats zusätzlich vorzuberaten (vgl. § 7 Abs. 1 der Hauptsatzung X). Schließlich ist die mit dem Tagesordnungspunkt angesprochene Thematik und vor allem die Aufnahmesituation von Flüchtlingen in X seit einigen Jahren immer wieder Thema im Gemeinderat. Insbesondere hat der Antragsgegner auf eine dahingehende umfangreiche Anfrage der Gruppe des Antragstellers nach § 24 Abs. 4 GemO erst am 25.06.2020 ausführlich geantwortet.
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Dem stehen keine gewichtigen Gründe gegenüber, welche die Einhaltung der Regelfrist von sieben Tagen gebieten könnten. Der Antragsteller hat insbesondere nicht substantiiert und glaubhaft dargelegt, dass ihm unter Berücksichtigung seiner Vorkenntnisse zum Thema, des konkreten Befassungsgegenstands, des Umfangs der Beschlussvorlage und der übrigen Tagesordnung eine ausreichende Vorbereitung nicht mehr möglich wäre.
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Schließlich bestehen weder Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit der Beschlussvorlage, die einen konkreten Beschlussantrag umfasst, noch an der Befassungskompetenz des Gemeinderats, hinsichtlich der von der Bundesregierung ermöglichten und von der Landesregierung angefragten Aufnahme von Geflüchteten im Gemeindegebiet.III.
Schließlich bestehen weder Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit der Beschlussvorlage, die einen konkreten Beschlussantrag umfasst, noch an der Befassungskompetenz des Gemeinderats, hinsichtlich der von der Bundesregierung ermöglichten und von der Landesregierung angefragten Aufnahme von Geflüchteten im Gemeindegebiet.
III.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG (sogenannter Auffangstreitwert von 5.000,- EUR); denn es fehlt an hinreichenden Anhaltspunkten für die Bedeutung der Sache für den Antragsteller im Sinn von § 52 Abs. 1 GKG (ebenso VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.11.2018 - 1 S 1824/18 -, Beschl. v. 18.03.2019 - 1 S 1023/18 - und Beschl. v. 26.03.2020 - 1 S 424/20 -, alle juris). Somit sieht die Kammer keinen Grund, der Empfehlung von Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu folgen, bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten den Streitwert gemäß § 52 Abs. 1 GKG allgemein und ausnahmslos auf 10.000,- EUR festzusetzen. Wegen der erstrebten Vorwegnahme der Hauptsache bleibt es beim Hauptsachestreitwert (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 Streitwertkatalog 2013; VG Hannover, Beschl. v. 30.10.2019 - 1 B 4400/19 -, juris Rn. 91).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 GemO
§ 123 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 37 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 34 Abs. 1 GemO
§ 24 Abs. 4 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1989, 153
NVwZ-RR 2005, 442
1 B 1839/07
1 S 2832/86
1 S 588/89
1 S 896/00
1 S 2059/98
7 K 5890/18
1 BvR 2298/04
1 B 1368/19
1 B 4400/19
1 L 1246/10
3 S 1523/16
8 S 5/99
1 S 1824/18
1 S 1023/18
1 S 424/20