Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-09, Aktenzeichen 4 K 4965/18

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt eine Straßennutzung für eine Tarot-Wahrsagertätigkeit.
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Nach eigenen Angaben übte der Kläger seit Sommer 2017 vornehmlich im Innenstadtbereich der Beklagten eine Wahrsagertätigkeit mit Tarotkarten an einem tragbaren Stand aus. Dieser Stand habe aus einem 50x50cm großen Klapptisch, zwei Klapphockern sowie einem angelehnten Pappschild bestanden. Er helfe mit dem Tarotkarten- legen interessierten Passanten, durch das Kartenlegen ihre eigene Intuition sprechen zu lassen. Die Antworten seien individuell und passten zur jeweiligen persönlichen Situation. Er biete den Klienten an, sie durch die tiefgründige Welt des Tarots zu führen. Die Karten seien deren Reise ins eigene Ich. Eine Tarotkartenlegung geschehe spielerisch, intuitiv und undogmatisch. Deshalb zelebriere er das Kartenlegen geradezu:
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Er sitze dort mit einem langen schwarzen Mantel umhüllt an einem Tisch und wirke - über das eigentliche Kartenlegen hinaus - hierdurch umso geheimnisvoller, was Umherstehende anlocke und Teil dieses Szenarios als Ganzes werden lasse. So entstehe eine Schauspielatmosphäre, welche die Öffentlichkeit einbeziehe und damit eine Reaktion auf das Kartenlegen insgesamt sei. Die Spenden beliefen sich auf etwa 200,- EUR monatlich; deren Höhe überlasse er den jeweiligen Klienten, wobei er fünf Euro als einen Orientierungswert angebe.
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Zwischenzeitlich erteilte die Beklagte dem Kläger eine Sondernutzungserlaubnis für eine geplante Kandidatur zur Oberbürgermeisterwahl. Nachdem der Gemeindevollzugsdienst dem Kläger seine Wahrsagertätigkeit trotz dieser Sondernutzungserlaubnis untersagt hatte, wandte dieser sich mit Email vom 15.03.2018 an die Beklagte mit dem Begehren, ihm seine Wahrsagertätigkeit wieder zu erlauben.
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Mit Email vom 16.03.2018 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass es sich bei der geplanten Tätigkeit nicht um einen erlaubnisfreien Gemeingebrauch handele. Auch sei das Tarotkatenlegen nicht nach dem Merkblatt der Beklagten für Musiker/innen und darstellende Künstler/innen vom Februar 2004 erlaubnisfrei gestellt. Denn beim Tarot- kartenlegen handele es sich weder um Straßenkunst noch um Straßenmusik, da es aus einem objektiven Blickwinkel nicht die Merkmale einer künstlerischen Betätigung erfülle, bei welcher der schöpferische Prozess des künstlerischen Schaffens im Mittelpunkt stehe. Weiterhin sei es auch nicht als religiöser Informationsstand oder als zulässiges Betteln erlaubnisfrei. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis komme aufgrund der begrenzten räumlichen Kapazitäten im Innenstadtbereich nicht in Betracht.
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Mit Email vom 16.03.2018 wandte der Kläger ein, die Einschätzung der Beklagten, dass es sich beim Tarotkartenlegen nicht um Kunst handele, sei willkürlich. Er wäre zudem bereit, sich an die - vor allem örtlichen und zeitlichen - Vorgaben der „Straßenkunstrichtlinien“ der Beklagten zu halten.
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Mit Bescheid vom 16.04.2018 untersagte die Beklagte - nach Anhörung ihres Stadtplanungsamtes - dem Kläger das Legen von Tarotkarten an einem Stand im Innenstadtbereich (Ziffer 1 des Bescheids). Den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis lehnte sie ab (Ziffer 2 des Bescheids). Das Merkblatt für Musiker/innen und darstellende Künstler/innen vom Februar 2004 stelle als Allgemeinverfügung zwar gewisse Tätigkeiten erlaubnisfrei. Hierunter fielen jedoch nur künstlerische Tätigkeiten, sodass Tarotkartenlegen mangels schöpferischen Prozesses nicht erfasst sei. Eine Sondernutzungserlaubnis könne auf Grundlage der ermessenslenkenden Sondernutzungsrichtlinien für die Innenstadt der X vom 30.06.2009 (im Folgenden: Sondernutzungsrichtlinien) ebenfalls nicht erteilt werden. Denn nach deren Ziffer 2.3 könne grundsätzlich keine Sondernutzungserlaubnis erteilt werden, um auf öffentlichem Straßengelände Tätigkeiten zu wirtschaftlichen bzw. gewerblich orientierten Zwecken durchzuführen. Durch die Einnahmen des Klägers sei die Tätigkeit „kommerziell“ ausgerichtet und daher nicht genehmigungsfähig.
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Mit Schreiben vom 15.05.2018 legte der Kläger Widerspruch ein mit der Begründung, dass auch andere Darstellungsformen, bei denen ebenfalls kein schöpferischer Prozess zugrunde liege, als Kunstform anerkannt würden. Seine Wahrsagertätigkeit beinhalte, die Symbolik der Karten auf verschiedene Situationen und Fragestellungen anzupassen. Sie sei auch nicht wirtschaftlich ausgerichtet. Vielmehr handele sich bei den Einnahmen um „Spenden“, die in keinem Verhältnis zum erforderlichen Aufwand stünden. Schließlich sei er, wie er mündlich und nochmals per Email vom 17.05.2018 ergänzte, auch bereit, auf die bisherige Ausstattung zu verzichten.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 17.07.2018 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Das Tarotkartenlegen sei unter Beachtung des „Mephisto“-Urteils des Bundesverfassungsgerichts weder als geschützte Kunstform noch als Straßenkunst anzusehen. Denn bei Straßenkunst komme es auf ein untrennbares Wechselspiel zwischen Werk- und Wirkbereich an, sodass das künstlerische Schaffen auf das Medium der öffentlichen Straße spezifisch angewiesen sei. Beim Tarotkartenlegen sei nicht ersichtlich, dass die öffentliche Straße als Wirkbereich für die Begegnung mit der Tätigkeit sachnotwendig wäre. Vielmehr könne die Tätigkeit auch auf Privatgelände oder in einem geschlossenen Raum durchgeführt werden. Zuschauer könnten unter Umständen sogar die Vertraulichkeit verletzen und daher als störend empfunden werden. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis komme vor allem aufgrund des kommerziellen Charakters der Tätigkeit nicht in Betracht: So sei es gerade beabsichtigt, mit der Wahrsagetätigkeit Einnahmen zu erzielen. Auch wolle der Kläger durch Beanspruchung des öffentlichen Straßenraums für seine Tätigkeit werben. Die Gleichbehandlung gebiete es daher, den Antrag abzulehnen. Schließlich rechtfertige die Berufsfreiheit kein anderes Ergebnis, da der Kläger seiner Tätigkeit andernorts nachgehen könne. Im Übrigen führte weder der Verzicht auf Einnahmen noch auf die aufgestellten Aufbauten zu einer anderen Beurteilung, da auch in diesen Fällen die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt werde.
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Der Kläger hat am 15.08.2018 Klage erhoben und am 03.09.2018 einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt. Ergänzend trägt er vor: Die Beklagte habe den Widerspruchbescheid auf eine neue Argumentation gestützt. Denn darin habe sie erstmalig das „Mephisto“-Urteil des Bundesverfassungsgerichts erwähnt, sodass er hierauf nicht habe reagieren können. Weiterhin sei die Besonderheit des Wahrsagens die persönliche Interpretation sowie das Einbringen von eigener Persönlichkeit und Erfahrung. Indem die Beklagte auch bei anderen Darbietungsformen nicht prüfe, ob es sich um Kunst handele, verstoße sie gegen das Gleichheitsgebot. Auch seien andere Darbietungsformen, wie etwa Porträtzeichner, nicht auf den öffentlichen Straßenraum angewiesen. Sie übten ihre Kunst in der Regel ebenfalls nur für Einzelpersonen aus.
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Der Kläger beantragt (noch),
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den Bescheid der Beklagten vom 16.04.2018 in der Gestalt deren Widerspruchsbescheids vom 17.07.2018 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie macht geltend: Beim Tarotkartenlegen handele es sich nicht um straßenrechtlichen Gemeingebrauch. Zwar umfasse der straßenrechtliche Verkehrsbegriff nicht nur den Verkehr im engeren Sinne einer Ortsveränderung, sondern auch den kommunikativen Verkehr, der auf Begegnung und Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern gerichtet ist. Dieser erweiterte Verkehrsbegriff erfasse kommunikative Aktivitäten jedoch nicht als vom Verkehrsinteresse isolierten Hauptzweck, sondern allenfalls als Nebenzweck der Straßennutzung. Dies gelte auch für Fußgängerzonen. Dementsprechend unterfalle das Tarotkartenlegen auch nicht dem kommunikativen Gemeingebrauch, sondern stelle eine grundsätzlich regelungsbedürftige Sondernutzung dar. Selbst wenn das Tarotkartenlegen vom Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG erfasst wäre, rechtfertigte dies kein abweichendes Ergebnis. Denn auch dem Schutz der Kunstfreiheit unterstelltes Verhalten könne straßenrechtlich erlaubnisbedürftig sein. Da es sich beim Tarotkartenlegen nicht um Kunst handele, sei es auch nicht von der Erlaubnispflicht für Sondernutzungen freigestellt. Es sei nicht erkennbar, inwiefern im Deuten der gelegten Karten ein Ausdruck der höchstpersönlichen Erlebnis- und Vorstellungswelt liege. Vielmehr sei davon auszugehen, dass der Tarotkartenleger für sich in Anspruch nehme, eine im Einzelfall von der fragenden Person abhängige, aber von der Person des jeweiligen Kartenlegers gerade unabhängige Bedeutung der gelegten Karten herauszufinden. Dem Tarotkartenlegen liege damit die Vorstellung zugrunde, dass es eine objektiv „wahre“, d.h. von der Person des Kartenlegers gerade unabhängige, Bedeutung gäbe, der man sich versuche, anzunähern. Jedenfalls aber liege keine Straßenkunst vor. Eine solche könne nur angenommen werden, wenn die künstlerische Tätigkeit in einem untrennbaren Wechselspiel zwischen Werk- und Wirkbereich auf das Medium der öffentlichen Straße und das sich dort aufhaltende Publikum spezifisch angewiesen wäre. Dies könne beim Tarotkartenlegen nicht angenommen werden. Das im Einzelfall erfolgende „Über-die-Schulter-schauen“ interessierter Dritter führe nicht zu der für die Einordnung als Straßenkunst notwendigen Angewiesenheit.
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Mit Beschluss vom 08.10.2018 hat die Kammer den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz mit der Begründung abgelehnt, dass es offen sei, ob es sich beim Tarotkarten- legen um Kunst handele, jedenfalls keine „Straßenkunst“ vorliege (- 4 K 5260/18 -, juris). Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Verwaltungsgerichtshof Baden- Württemberg mit Beschluss vom 22.05.2019 zurück (- 5 S 2592/18 -, juris) mit der Begründung, es sei bereits nicht ersichtlich, dass der Kläger eine künstlerische Tätigkeit ausüben wolle.
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Wegen weiterer Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakten sowie die Verwaltungsakte der Beklagten (ein Band) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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I. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft (vgl. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) und auch im Übrigen zulässig, sie ist allerdings unbegründet. Denn der Bescheid der Beklagten vom 16.04.2018 in der Gestalt deren Widerspruchsbescheids vom 17.07.2018, mit welchem diese in Ziffer 1 dem Kläger seine Wahrsagertätigkeit im Innenstadtbereich untersagt hat, ist rechtmäßig und verletzt diesen nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); gegen die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis (Ziffer 2 des Bescheids) soll sich die Klage nicht (mehr) richten.
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1. Unschädlich ist zunächst, dass die Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 17.07.2018 mit dem „Mephisto“-Urteil, wie klägerseits geltend gemacht, ergänzende rechtliche Argumente anführt, da es sich insoweit um eine vom Ausgangsbescheid eigenständige Begründung handelt (vgl. § 73 Abs. 3 VwGO), bei der grundsätzlich nicht erforderlich ist, dass der Kläger zu allen (rechtlichen) Gesichtspunkten vorab angehört worden ist. Vielmehr soll der Widerspruchsführer (nur) in die Lage versetzt werden, die Erfolgsaussichten einer Klage abzuschätzen und diese sachgemäß zu begründen; dem Gericht soll die Überprüfung des Verwaltungsakts ermöglicht werden (vgl. Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EGL 2019, § 73 Rn. 52).
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2. Das Begehren des Klägers ist dahingehend auszulegen (vgl. § 86 Abs. 3, § 88 VwGO), dass er den Bescheid der Beklagten vom 16.04.2018 in der Gestalt deren Widerspruchsbescheids vom 17.07.2018 für rechtswidrig hält, da seiner Ansicht nach kein - vor allem straßenrechtlicher - Erlaubnisvorbehalt für seine angestrebte Tätigkeit des Tarotkartenlegens bestehe, sodass sie ihm nicht untersagt werden könne. Ein solcher Erlaubnisvorbehalt ist dann nicht gegeben, wenn es sich dabei um Gemeingebrauch handelte oder die Tätigkeit erlaubnisfrei gestellt wäre.
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3. Das Tarotkartenlegen ist nicht als Gemeingebrauch im Sinn vom § 13 StrG anzusehen. Es dient nicht dem Hauptzweck der Nutzung öffentlicher Straßen, der Ortsveränderung. Als Folge des fehlenden Verkehrszwecks muss deshalb der Gesichtspunkt der verkehrsbezogenen Kommunikation zur Qualifizierung der Straßenkunst als Sondernutzung führen, sofern nicht durch die Widmung die Ausübung der Straßenkunst dem Gemeingebrauch zugeschlagen wurde (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.12.1986 - 7 B 144.86 -, juris Rn. 6; zurückhaltend für „Spontankunst“ BVerwG, Urt. v. 09.11.1989 - 7 C 81.88 -, juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.04.1992 - 14 S 3212/89 - juris Rn. 17 ff.). Eine entsprechende Widmung ist für den Innenstadtbereich der Stadt X allerdings nicht erkennbar. Dieser dient weder vorrangig noch gleichrangig dem Verkehrszweck der künstlerischen Darbietung, wie die Beklagte schon durch ihre Sondernutzungsrichtlinien sowie das Merkblatt für Musiker/innen und darstellende Künstler/innen zum Ausdruck gebracht hat.
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4. Auch eine Erlaubnisfreistellung liegt nicht vor.
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a) Da es sich um eine Sondernutzung nach § 16 StrG handelt, wäre sie mangels entsprechender Erlaubnis nur gestattet, wenn die Beklagte das Tarotkartenlegen erlaubnisfrei gestellt hätte. Eine Erlaubnisfreistellung läge vor, wenn die Tätigkeit des Klägers „Straßenkunst“ im Sinne des einschlägigen Merkblatts für Musiker/innen und darstellende Künstler/innen vom Februar 2004 wäre. Bei diesem Merkblatt handelt es sich um eine Allgemeinverfügung im Sinn von § 35 Satz 2 LVwVfG (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.06.1986 - 1 S 2448/85 -, NJW 1987, 1839 ff.). Denn das Merkblatt stellt unter den dort näher dargelegten Bedingungen abstrakt gewisse künstlerische Aktivitäten im öffentlichen Straßenraum erlaubnisfrei, welche im Übrigen unter dem Erlaubnisvorbehalt der Sondernutzung stünden. Bei einer solchen Regelung, die auf Grundlage der §§ 1, 3 PolG erlassen wird, sind die Gemeinden nicht auf den Erlass einer Satzung nach § 16 Abs. 7 StrG beschränkt (VGH Bad.-Württ., aaO; krit. Lorenz/Will, StrG BW,2.Aufl. 2005, § 16 Rn. 84). Auch muss eine solche (polizeiliche) Allgemeinverfügung, anders als eine Satzung, nicht vom Gemeinderat beschlossen werden, sondern sie kann wie vorliegend vom Bürgermeister bzw. vom Amt für Öffentliche Ordnung erlassen werden (§ 44 Abs. 3 Satz 1 GemO).
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b) Dass es sich beim erstrebten Tarotkartenlegen des Klägers um Kunst im Sinne des Art. 5 Abs. 3 GG handelt, ist zwar zweifelhaft, jedoch lässt die Kammer dies weiterhin offen, denn jedenfalls ist darin keine „Straßenkunst“ bzw. keine „darstellende Kunst“ im Sinne der genannten Allgemeinverfügung zu sehen.
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aa) Das Wesentliche der künstlerischen Betätigung ist die freie schöpferische Gestaltung, in der Eindrücke, Erfahrungen, Erlebnisse des Künstlers durch das Medium einer bestimmten Formensprache zu unmittelbarer Anschauung gebracht werden. Jede künstlerische Tätigkeit ist ein Ineinander von bewussten und unbewussten Vorgängen, die rational nicht aufzulösen sind. Beim künstlerischen Schaffen wirken Intuition, Phantasie und Kunstverstand zusammen; es ist primär nicht Mitteilung, sondern Ausdruck und zwar unmittelbarster Ausdruck der individuellen Persönlichkeit des Künstlers. Die Kunstfreiheitsgarantie betrifft in gleicher Weise den "Werkbereich" und den "Wirkbereich" des künstlerischen Schaffens. Beide Bereiche bilden eine unlösbare Einheit. Nicht nur die künstlerische Betätigung (Werkbereich), sondern darüber hinaus auch die Darbietung und Verbreitung des Kunstwerks sind sachnotwendig für die Begegnung mit dem Werk als eines ebenfalls kunstspezifischen Vorgangs; dieser "Wirkbereich", in dem der Öffentlichkeit Zugang zu dem Kunstwerk verschafft wird, ist der Boden, auf dem die Freiheitsgarantie des Art. 5 Abs. 3 GG vor allem erwachsen ist (BVerfG, Beschl. v. 24.02.1971 - 1 BvR 435/68 -, juris Rn. 49 = BVerfGE 30, 173 [188 f.]). Dabei ist zugunsten des Klägers grundsätzlich von einem weiten Kunstbegriff auszugehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.07.1984 - 1 BvR 816/82 -, juris = BVerfGE 67, 223 [224 f.]).
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bb) Unter diesen Voraussetzungen erscheint es offen, ob das Tarotkartenlegen des Klägers bereits nicht als Kunst einzustufen ist. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Beschluss vom 22.05.2019 ausgeführt (- 5 S 2592/18 -, juris Rn. 9 ff.):
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„Straßenkunst ist das künstlerische Schaffen, das in einem untrennbaren Wechselspiel zwischen Werk- und Wirkbereich auf das Medium der öffentlichen Straße und das sich dort aufhaltende Publikum spezifisch angewiesen ist. Wegen des engen Zusammenhangs zwischen der Kunstschöpfung und der Kommunikation zwischen Künstler und Außenwelt ist bei der Straßenkunst der Wirkbereich nicht weniger schutzbedürftig als der Werkbereich. Bei einer unauflöslichen Verknüpfung von Herstellung und wirtschaftlicher Verwertung kann auch der Verkauf des Kunstwerks zum geschützten Wirkbereich der Kunst gehören (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.11.1989 - 7 C 81.88 - BVerwGE 84, 71, juris Rn. 9; OVG NRW, Beschluss vom 24.8.2017 - 11 B 938/17 - NJW 2018, 803, juris Rn. 10). So hat das Bundesverwaltungsgericht beispielsweise das Herstellen von Profilschattenbildern auf der Straße als Straßenkunst angesehen und einen hinreichenden spezifischen Straßenbezug der Tätigkeit angenommen, weil der Scherenschnittkünstler seine Modelle nur dort finden und an den Porträtierten verkaufen kann, wo Menschen in der Öffentlichkeit in größerer Zahl versammelt sind oder vorübergehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.11.1989 - 7 C 81.88 - BVerwGE 84, 71, juris Rn. 9). Ob ausgehend hiervon - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - der spezifische Straßenbezug der Tätigkeit des Antragstellers verneint werden kann, ist zwar fraglich.
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Indes liegt auch Straßenkunst nur vor, wenn der Kunstbegriff des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG erfüllt ist, auf den der in der Allgemeinverfügung verwendete Begriff der „Straßenkunst“ der Sache nach Bezug nimmt. Ein Kunstwerk ist nach dem sog. „materialen Kunstbegriff“ das Ergebnis einer freien schöpferischen Gestaltung, in der Eindrücke, Erfahrungen und Erlebnisse des Künstlers durch das Medium einer bestimmten Formensprache zur Anschauung gebracht werden. Alle künstlerische Tätigkeit ist ein Ineinander von bewussten und unbewussten Vorgängen, die rational nicht aufzulösen sind. Beim künstlerischen Schaffen wirken Intuition, Phantasie und Kunstverstand zusammen. Es ist primär nicht Mitteilung, sondern Ausdruck, und zwar unmittelbarster Ausdruck der individuellen Persönlichkeit des Künstlers (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.6.2007 - 1 BvR 1783/05 - BVerfGE 119, 1, juris Rn. 59; BVerfG, Beschluss vom 3.6.1987 - 1 BvR 313/85 - BVerfGE 75, 369, juris Rn. 19; BVerfG, Beschluss vom 17.7.1984 - 1 BvR 816/82 - BVerfGE 67, 213, juris Rn. 34; BVerfG, Beschluss vom 24.2.1971 - 1 BvR 435/68 - BVerfGE 30, 173, juris Rn. 48). Bei formaler, typologischer Betrachtung liegt ein Kunstwerk dagegen nur vor, wenn die Gattungsanforderungen eines bestimmten Werktyps erfüllt sind, wie beispielsweise des Malens, Bildhauens oder Theaterspielens (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.7.1984 - 1 BvR 816/82 - BVerfGE 67, 213, juris Rn. 36). Schließlich kann das kennzeichnende einer künstlerischen Äußerung auch darin gesehen werden, dass es wegen der Mannigfaltigkeit ihres Aussagegehalts möglich ist, der Darstellung im Wege einer fortgesetzten Interpretation immer weiterreichende Bedeutungen zu entnehmen, so dass sich eine praktisch unerschöpfliche, vielstufige Informationsvermittlung ergibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.7.1984 - 1 BvR 816/82 - BVerfGE 67, 213 - juris Rn. 37).
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Ausgehend hiervon handelt es sich es bei der vom Antragsteller beabsichtigten Tätigkeit des Tarotkartenlegens um keine Straßenkunst. Es ist schon nicht ersichtlich, dass der Antragsteller eine künstlerische Tätigkeit ausüben will. Vielmehr spricht alles dafür, dass er im öffentlichen Straßenraum lediglich eine Dienstleistung anbieten will.
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Der Antragsteller bringt vor, er sitze an einem Tisch und lege interessierten Passanten die Karten. Dies biete ihnen neue Impulse und Lösungen, wenn sie sich der Symbolik der Karten öffneten. Er helfe jedem Fragenden durch das Kartenlegen seine eigene Intuition sprechen zu lassen. Die Antworten seien immer individuell und passten zur Situation seiner Klienten. Er biete ihnen an, sie durch die tiefgründige Welt des Tarots zu führen. Die Karten seien deren Ticket ins eigene Ich. Eine Tarotkartenlegung geschehe spielerisch, intuitiv und undogmatisch. Und gerade deshalb zelebriere er das Kartenlegen geradezu. Er sitze dort mit einem langen schwarzen Mantel umhüllt an einem Tisch und wirke - über das eigentliche Kartenlegen hinaus - hierdurch umso geheimnisvoller, was Umherstehende anlocke und Teil dieses Szenarios als Ganzes werden lasse. So entstehe eine Schauspielatmosphäre, die die Öffentlichkeit einbeziehe und damit eine Reaktion auf das Kartenlegen insgesamt sei. Der öffentliche Straßenraum als Wirkbereich sei für das Tarotkartenlegen vor allem deswegen unerlässlich, weil der tiefere Sinn hinter der Aufführung nicht nur das bloße Anbieten einer Dienstleistung sei, sondern er sich beim Kartenlegen auch als Mensch und Künstler präsentiere und für die Öffentlichkeit zugänglich und ansprechbar sei. Das Tarotkartenlegen in der Öffentlichkeit gebe den Passanten die Möglichkeit, sich mit ihm über die Sinnhaftigkeit des Kartenlegens zu unterhalten, etwas über seinen persönlichen Hintergrund zu erfahren und die ausliegenden kunstvoll gestalteten Karten genau zu betrachten, und zwar unabhängig davon, ob eine Lesung tatsächlich in Anspruch genommen werde. Die Tätigkeit stelle keinen Beruf dar, weil er lediglich geringfügig „Spenden“ von etwa 200 Euro pro Monat er ziele.
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Damit übt der Antragsteller keine Kunst im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG aus. Ersichtlich sind die Gattungsmerkmale eines formalen Kunstwerktyps nicht erfüllt. Die Wahrsagerei mit Tarotkarten ist keine klassische Kunstform. Insbesondere handelt es sich nicht um ein „Schauspiel“ oder „Theaterspiel“, auch wenn der Antragsteller meint, aufgrund seiner geheimnisvollen Kleidung und der Einbeziehung der Öffentlichkeit in seine Tätigkeit entstehe eine „Schauspielatmosphäre“. Denn allein der Umstand, dass eine Tätigkeit Aufmerksamkeit erzielen soll und Zuschauer anzieht, macht aus dieser noch kein Schauspiel, sondern zeigt nur, dass die Tätigkeit zur Kenntnis genommen werden soll und dies auch wird. Dem Zweck der Erzielung von Aufmerksamkeit dient auch die „besonders geheimnisvolle Kleidung“ des Antragstellers und das Ansprechen von Zuschauern.
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Darüber hinaus erfüllt die Tätigkeit des Antragstellers nicht die Merkmale des materiellen Kunstbegriffs. Denn sie stellt keine freie schöpferische Gestaltung dar, durch die Eindrücke, Erfahrungen und Erlebnisse des Antragstellers in einer bestimmten Form zu Anschauung gebracht werden. Zwar verarbeitet er bei seinen Gesprächen mit seinen „Klienten“ - seien sie einzeln, Paare oder Gruppen - sicherlich auch eigene Erfahrungen und Erlebnisse und reagiert intuitiv und spontan auf die Äußerungen der Klienten. Gleichwohl geht es in den kartengestützten Gesprächen in erster Linie um die Lebenssituation der Klienten. Diese wird vom Antragsteller zusammen mit den Klienten analysiert, es werden Impulse zum Nachdenken und zur Lebensgestaltung vermittelt. Damit handelt es sich jedoch um eine Art der psychologischen Beratung, eine Dienstleistung und nicht um die Schaffung von Kunst. Dementsprechend qualifiziert auch der Bundesfinanzhof die Tätigkeit eines psychologisch beratenden Hellsehers als gewerbliche Tätigkeit (Urteil vom 30.3.1976 - VIII R 137.75 - BFHE 118, 473, juris). Aus dem Umstand, dass der Antragsteller nach seinen Angaben die Kartenlegung spielerisch, intuitiv und undogmatisch betreibt, ergibt sich nichts Anderes. Denn zur unmittelbaren Anschauung gelangt im Wesentlichen nicht die Persönlichkeit des Antragstellers. Das Ergebnis der Tätigkeit sind vielmehr Mitteilungen, welche im Wesentlichen die Persönlichkeit der Klienten betreffen. Nach Angaben des Antragstellers führt er seine Klienten mit den Karten auf eine Reise zum eigenen Ich. Dass die hierbei getätigten Mitteilungen des Antragstellers nicht „gänzlich rational aufzulösen“ sind und auf einer eigenen geistigen Leistung des Antragstellers beruhen, zwingt - anders als das Verwaltungsgericht offenbar meint - nicht schon zur Annahme, es handele sich um Kunst. Denn nicht jede Äußerung, die auf einer irrationalen geistigen Leistung beruht, ist Kunst.
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Auch ergibt sich aus dem Umstand, dass sich der Antragsteller beim Kartenlegen in der Öffentlichkeit „als Mensch“ präsentiert und ansprechbar ist und deshalb mit Zuschauern über den Sinn des Kartenlegens und seine Person ins Gespräch kommt, nicht, dass es sich bei seiner Tätigkeit um eine freie schöpferische Gestaltung handelt. Vielmehr stellt sich das Handeln des Antragstellers als schlichter Kommunikationsakt dar. Daran ändert sich nichts dadurch, dass die Zuschauer mitunter die „kunstvoll gestalteten“ Tarotkarten betrachten. Eine Ausstellung eines fremden Kunstwerks betreibt der Antragsteller noch nicht einmal nach seinem eigenen Vortrag.
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Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass es sich bei dem vom Antragsteller beabsichtigten Tarotkartenlegen um „Aktionskunst“ handelt. Die Tätigkeit des Tarotkartenlegens zielt - was auch das Verwaltungsgericht für wesentlich gehalten hat - im Kern auf die Herstellung einer Beziehung zum jeweiligen Klienten, bei der die Teilnahme von Außenstehenden im Grundsatz störend ist. Dies gilt auch, wenn Paaren oder Gruppen die Karten gelegt werden. Aus dem Vorbringen des Antragstellers folgt nicht, dass die Tätigkeit darauf ausgerichtet ist, durch die Aktion als solche - unabhängig von der Leistung gegenüber demjenigen, dem die Karten gelegt werden - eine freie schöpferische Leistung zu erbringen, welche die Persönlichkeit des Antragstellers zum Ausdruck bringt.
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Im Übrigen stellt das Tarotkartenlegen auch nach dem sog. „offenen Kunstbegriff“ keine Kunst im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG dar. Bei den Äußerungen des Antragstellers im Rahmen des Kartenlegens gegenüber den Klienten handelt es sich um eine besondere Form der beratenden Kommunikation. Zwar können sich auch aus einem tiefgründigen Gespräch mehrere Denkansätze ergeben, die mitunter sogar in verschiedene Richtungen führen. Jedoch bleiben die Denkanstöße in aller Regel auf konkrete Personen und Situationen bezogen. Eine fortgesetzte Interpretation des Gesprächs in der Art, dass sich ihm immer weiterreichende, auch abstrakter werdende Bedeutungen entnehmen ließen, ist jedoch nicht gegeben.“
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Die Kammer hält es unter Zugrundelegung eines zugunsten des Klägers anzunehmenden weiten Kunstbegriffs dennoch weiterhin für offen, ob es sich beim Tarotkartenle- gen um Kunst handelt. Einer Einordnung als Kunst steht die Erzielung geringfügiger Einnahmen nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.11.1989 - 7 C 81.88 - juris). Jedoch spricht - auch nach der informatorischen Anhörung des Klägers in der mündlichen Verhandlung - vieles dafür, dass der Dienstleistungscharakter seine erstrebte Tätigkeit bestimmt. Denn es handelt sich insoweit wohl um eine Art (psychologische) Beratungstätigkeit für eine Einzelperson, die sich von anderen Beratungen nicht wesentlich unterscheidet. So hat auch der Kläger von einer „semi-professionellen Lebensberatung“ gesprochen. Der Schwerpunkt seiner Tätigkeit liege weiter darin, „Denkanstöße“ zu vermitteln und den „menschlichen Glauben zu beeinflussen“. Subjektiv betrachtet er seine Tätigkeit als einen „spirituellen“ und damit weniger als einen künstlerischen Akt. Auch konnte die Kammer nicht feststellen, dass der Kläger besonders schauspielerisch die Karten legte, sodass es sich schon formal betrachtet um Kunst handelte. Vielmehr entstand der Eindruck, dass er sehr ernsthaft vorgeht und die Atmosphäre, welche er versucht zu schaffen, das Interesse an seinem Angebot steigern soll, sodass dieser lediglich eine dienende Funktion zukommt. Ob aber das prozesshafte Legen der Karten, welches sich an der individuellen Situation der Klienten orientiert und damit gerade nicht auf ein objektiv „richtiges“, auffindbares Ergebnis abzielt, im Einzelfall eine andere Einschätzung rechtfertigen könnte, ist zwar zweifelhaft, bedarf letztlich jedoch keiner Entscheidung.
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cc) Denn jedenfalls ist das Tarotkartenlegen, wie es der Kläger erstrebt, nicht von der Erlaubnisfreistellung durch das Merkblatt der Beklagten für Musiker/innen und darstellende Künstler/innen vom Februar 2004 erfasst. Insoweit kommt der Beklagten eine gewisse Definitionshoheit zu, da es sich bei der Allgemeinverfügung nicht um einen abstrakt generellen Rechtssatz handelt, sondern um eine Willensäußerung, sodass der objektive Erklärungswert bei der Auslegung besonders zu berücksichtigen ist (vgl. Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 71 ff.). Diese Definitionshoheit bezieht sich nicht auf die künstlerische Qualität, sondern lediglich auf den im Merkblatt zum Ausdruck gebrachten Willen der Beklagten, wie dem Nutzungskonflikt zwischen „Interessen der Anwohner sowie Fußgänger- und Personennahverkehr als auch dem Liefer- und Radverkehr“, kurzum der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs insgesamt, Rechnung getragen werden soll. Insofern handelt es sich um eine Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinde (Art. 71 Abs. 1 LV). Bei der Umsetzung der ihr zustehenden Verteilungs- und Ausgleichsfunktion ist die Beklagte auch nur bei gleichgelagerten Fällen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden.
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Die Beklagte hat mit dem Merkblatt ausdrücklich nur Straßenmusik sowie „darstellende“ (Straßen-) Kunst erlaubnisfrei gestellt. Insoweit hat sie auch weitere (inhaltliche) Regelungen getroffen, wie etwa der Ausschluss möglicherweise umwelt- bzw. gesundheitsbeeinträchtigender Kunst sowie des Reiskornbeschriftens. Es liegt jedoch beim Tarotkartenlegen bereits keine „darstellende“ Kunst vor; die Darstellung ist vielmehr nur ein Nebenzweck. Die Beklagte wollte offensichtlich jedoch (nur) solche Kunstformen im Innenstadtbereich erlauben, die sich mit dem allgemeinen Verkehrszweck der Fortbewegung vereinbaren lassen. Ihr ging es augenscheinlich darum, mit der Straßenmusik und der darstellenden Kunst nur solche Angebote zuzulassen, die sich durch eine gewisse Beiläufigkeit auszeichnen und mit dem allgemeinen Verkehr insgesamt vereinbart werden können. Dazu ist sie befugt. Dem widerspricht das auf den einzelnen Kunden bezogene Tarotkartenlegen, das je nach Einzelfall bis zu einer Stunde in Anspruch nimmt und nur nebenher, zu Werbezwecken, von Passanten wahrgenommen werden soll.
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Darüber hinaus liegt in der Tätigkeit des Klägers, so wie er sie beschreibt, auch keine Straßenkunst. Denn Straßenkunst, wie sie vom Merkblatt der Beklagten erlaubnisfrei gestellt wird, hebt sich als spezifische Kunstform mit vielschichtigen Interessenlagen vom allgemeinen Kunstbegriff ab. Dies ist nicht zuletzt Ausfluss des Gedankens, dass die Kunstfreiheit nicht das Recht umfasst, sich zu jeder Zeit und an jedem Ort in beliebiger Art zu betätigen (BVerwG, Beschl. v. 07.01.1981 - 7 B 179.80 -, juris Rn. 5). Unter Straßenkunst lässt sich (nur) das künstlerische Schaffen verstehen, welches in einem untrennbaren Wechselspiel zwischen Werk- und Wirkbereich auf das Medium der öffentlichen Straße und das dort sich aufhaltende Publikum spezifisch angewiesen ist (BVerwG, Urt. v. 09.11.1989 - 7 C 81.88 - juris; OVG NRW, Beschl. v. 24.08.2017 - 11 B 938/17 - juris Rn. 10). Damit tritt die besondere Wechselbeziehung zwischen dem künstlerischen Schaffen und dessen Zugang zur Öffentlichkeit in den Vordergrund. Die spezifische Angewiesenheit auf das Publikum kann sich sowohl aus dem Zuschauen wie auch aus einer aktiven Beteiligung ergeben. Nicht ausreichend ist die reine Gewinnung neuer Klienten oder - worauf der Kläger abstellt - die Sichtbarkeit einer Tätigkeit als solche. Anders als möglicherweise das Herstellen von Schattenrissbildern (BVerwG, Urt. v. 09.11.1989 - 7 C 81.88 - juris) oder Porträtzeichnungen kann der Kläger seine Klienten auch nicht nur auf der Straße finden. Zwar erleichtert ihm die Sichtbarkeit im Straßenbild, neue Kunden zu finden; jedoch hat er hierfür auch andere
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Möglichkeiten. Auch kann eine Tätigkeit, um als Straßenkunst qualifiziert zu werden, nicht gerade auf eine vertrauensvolle Beziehung von Künstler und Publikum gerichtet sein, bei der eine Interaktion mit möglichem Publikum typischerweise eher als störend wahrgenommen wird. Beim Tarotkartenlegen werden persönliche Lebenssituationen thematisiert und vorhergesagt. Damit ist die Vorhersagesituation im Grundsatz von einem persönlichen Vertrauensverhältnis geprägt. Dies gilt auch, wenn Paaren oder Gruppen Karten gelegt werden, da der Raum der Teilnehmenden - wie der Kläger vortrug - auf diese beschränkt bleibt. Im Übrigen ist die Tätigkeit des Klägers nicht auf die Einbeziehung Außenstehender gerichtet. Vielmehr hängt eine solche vom bloßen Zufall ab. Mit dem Verwaltungsgerichtshof (Beschl. v. 22.05.2019 - 5 S 2592/18 -, juris) ist auch insoweit davon auszugehen, dass die Tätigkeit des Tarotkartenlegens auf die Herstellung einer Beziehung zum jeweiligen Kunden, abzielt, bei der die Beobachtung oder gar Teilnahme von Außenstehenden im Grundsatz störend ist. Dementsprechend hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung einen Fall geschildert, bei dem eine Kundin die Fortsetzung des Gesprächs in einem Cafe gewünscht habe.
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II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO) liegen keine vor.
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Beschluss vom 16.10.2019
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf
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2.400,- EUR
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festgesetzt (vgl. Nr. 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 23.05.2019 - 5 S 2592/18 -, juris Rn. 19).
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit betreffend den Streitwert wird auf § 68 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3 PolG erlassen wird, sind die Gemeinden nicht auf den Erlass einer Satzung nach § 16 Abs. 7 StrG
§ 88 VwGO
§ 13 StrG
§ 16 StrG
§ 68 GKG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 73 Abs. 3 VwGO
§ 35 Satz 2 LVwVfG
§ 44 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 3 GG
Art. 71 Abs. 1 LV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1987, 1839
BVerfGE 30, 173
BVerfGE 67, 223
BVerwGE 84, 71
NJW 2018, 803
BVerfGE 119, 1
BVerfGE 75, 369
BVerfGE 67, 213
BFHE 118, 473
4 K 5260/18
5 S 2592/18
7 B 144.86
7 C 81.88
14 S 3212/89
1 S 2448/85
1 BvR 435/68
1 BvR 816/82
11 B 938/17
1 BvR 1783/05
1 BvR 313/85
VIII R 137.75
7 B 179.80