Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-25, Aktenzeichen 7 L 1818/2020.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2020:0825.7L1818.2020.F.00

Tenor:
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, der Antragstellerin die vollständige Fassung der Machbarkeitsstudie zur Entwicklung des Baugebiets Z zu überlassen, die im Rahmen der Bauland-Offensive Hessen erstellt wurde.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.
Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Dem Antrag,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Fraktionen der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Y die vollständige Fassung der Machbarkeitsstudie zur Entwicklung des Baugebiets Z zu überlassen, die im Rahmen der Bauland-Offensive Hessen erstellt wurde,
ist zum überwiegenden Teil stattzugeben.
Der Antrag ist als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit zum überwiegenden Teil zulässig. Der Antragstellerin fehlt allerdings die Antragsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO, soweit sie die Überlassung der Machbarkeitsstudie an alle Fraktionen der Stadtverordnetenversammlung begehrt. Die Antragstellerin kann die Überlassung nur an sie selbst und nicht auch an andere Fraktionen begehren, da sie nur insoweit eine eigene Rechtsposition aufgrund ihrer organschaftlichen Stellung nach § 36a Abs. 3 HGO geltend machen kann.
Die Geltendmachung eines Anspruchs nach § 36a Abs. 3 HGO auf Überlassung der Studie ist der Antragstellerin nicht deswegen verwehrt, weil die Stadtverordnetenversammlung die Möglichkeit hat, die Vorbereitung von Beschlüssen einem Ausschuss zu übertragen, wenn eine intensive Vorbereitung von Entscheidungen notwendig ist (vgl. dazu Hessischer VGH, Beschluss vom 26.08.1986 – 2 TG 798/86 –, NVwZ 1988, 82, 83). Die Antragstellerin kann dennoch einen Anspruch aus eigenen organschaftlichen Rechten geltend machen. Mit der Möglichkeit der Übertragung der Vorbereitung von Beschlüssen auf einen Ausschuss ist noch nicht gewährleistet, dass der betreffende Ausschuss auch tatsächlich die vollständige Machbarkeitsstudie zur Verfügung gestellt bekommt und nicht nur die sechsseitige Zusammenfassung, die allen Stadtverordneten zur Verfügung gestellt wurde. Insoweit macht die Antragstellerin auch eigene Rechte geltend, da sie im – hier zuständigen – Planungsausschuss nach § 24 der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Y i.V.m. § 62 Abs. 2 HGO vertreten ist.
Der im Übrigen zulässige Antrag ist begründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, der hier allein in Betracht kommt, sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für eine notwendige vorläufige Regelung sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO).
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Die Antragstellerin hat als Fraktion der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Y einen Anspruch auf Überlassung der Machbarkeitsstudie nach § 36a Abs. 3 HGO. Nach § 36a Abs. 3 HGO wirken die Fraktionen bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung mit. Die Fraktion ist grundsätzlich im Rahmen ihrer Mitwirkung bei der Willens- und Entscheidungsbildung ebenso auf ausreichende Informationen angewiesen wie der einzelne Gemeindevertreter bei seiner persönlichen Meinungsbildung (VG Wiesbaden, Urteil vom 24.01.2018 – 7 K 231/16.WI –, juris, Rn. 46; vgl. auch VG Hannover, Urteil vom 04.08.2016 – 1 A 675/16 –, juris, Rn. 20). Das Informationsrecht der Gemeindevertreter und der Fraktionen dient nicht nur einer größtmöglichen Richtigkeitsgewähr hinsichtlich der zu treffenden Entscheidung, sondern auch dem Schutz von Minderheitenpositionen. Nur durch eine möglichst umfassende und unterschiedslose Informationsmöglichkeit aller Mitglieder wird eine praktikable Möglichkeit eröffnet, eigene und vom Mehrheitsvotum abweichende Vorstellungen einzubringen und eine geänderte Beschlussfassung zu erwirken. Gemeindevertreter und Fraktionen sollen die für die Beschlussfassung notwendigen Grundlagen kennen und verstehen (vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 24.01.2018 – 7 K 231/16.WI –, juris, Rn. 56, allerdings ausdrücklich nur auf die einzelnen Gemeindevertreter und nicht auf die Fraktionen bezogen). Beratungsbeiträge und die Entscheidungsfindung des Einzelnen hängen wesentlich davon ab, in welchem Umfang, in welcher Form und zu welchem Zeitpunkt ihm die zur Beurteilung der Verhandlungsgegenstände einer Sitzung erforderlichen Sachinformationen zur Verfügung gestellt werden (Hessischer VGH, Beschluss vom 29.03.2000 – 8 TZ 815/00 –, NVwZ 2001, 345, 346).
Daraus folgt nach Auffassung der Kammer, dass neben den Gemeindevertretern auch die Fraktionen die für eine Beratung und Entscheidung der Gemeindevertretung wesentlichen Unterlagen zur Kenntnisnahme erhalten müssen, wenn diese sich auf komplexe Sachverhalte beziehen, bei denen davon auszugehen ist, dass sie nicht im Rahmen einer ordentlichen Sitzung der Stadtverordnetenversammlung allein durch mündliche Antworten und Berichte tatsächlich durch die Mandatsträger in ihrer Gänze und auch in ihren möglichen Folgerungen erfasst werden können. In einem solchen Fall wäre es den einzelnen Gemeindevertretern ebenso wie den Fraktionen nicht möglich, ihrem Recht und ihrem aus dem Gesetz folgenden Auftrag, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung mitzuwirken, angemessen folgen zu können und ihr Mandat sachgerecht auszuüben (vgl. ebenso Lange, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2019, Kap. 7 Rn. 33; sowie – allerdings ohne Bezug auf die Rechtslage in Hessen: Gern/ Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 598).
Dieses Recht, wesentliche Unterlagen bei der Entscheidung über komplexe Sachverhalte zur Einsicht zu erhalten, steht nicht nur den Gemeindevertretern zu, sondern auch den Fraktionen, da sie – im Gegensatz zu den Gemeindevertretern sogar ausdrücklich – nach § 36a Abs. 3 HGO berechtigt sind, an der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung mitzuwirken (anders VG Wiesbaden, Urteil vom 24.01.2018 – 7 K 231/16.WI –, juris, Rn. 57).
Gegen diesen grundsätzlichen Anspruch der Fraktionen, wesentliche Unterlagen vor Entscheidungen über komplexe Sachverhalte zur Einsicht zu erhalten, spricht nicht, dass nach § 58 Abs. 1 Satz 1 HGO allein die Gegenstände der Verhandlung bei der Ladung zu Sitzungen der Gemeindevertretung genau bezeichnet, nicht aber diesbezügliche Unterlagen vorgelegt werden müssten (so aber VG Kassel, Beschluss vom 06.04.2020 – 3 L 348/20.KS –, juris, Rn. 13 f.; Schmidt, in: Rauber u.a., HGO, 3. Aufl. 2017, § 58 Erl. 1; gestützt auf Hessischer VGH, Beschluss vom 26.08.1986 – 2 TG 798/86 –, NVwZ 1988, 82, 83). Zum einen betrifft § 58 Abs. 1 Satz 1 HGO seinem Wortlaut nach nur die Frage, welche förmlichen Anforderungen an die Ladung zu einer Sitzung der Gemeindevertretung bestehen. Hiervon zu trennen ist die Frage, welche Unterlagen und sonstigen Informationen den Gemeindevertretern und den Fraktionen zu einem gegebenen Zeitpunkt (also nicht zwingend mit der Ladung) zu einem bestimmten Verhandlungsgegenstand zur Verfügung zu stellen sind, bevor darüber in der Gemeindevertretung beraten und entschieden werden kann.
Darüber hinaus würde aber auch ein Verständnis des § 58 Abs. 1 Satz 1 HGO dahingehend, dass sich ihm ein Gebot der (reinen) Mündlichkeit entnehmen ließe (in dieser Richtung ließe sich Hessischer VGH, Beschluss vom 26.08.1986 – 2 TG 798/86 –, NVwZ 1988, 82, 83, verstehen; darauf gestützt: Bennemann/ Teschke, in: Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand: Dezember 2003, § 58 HGO Rn. 8; Schmidt, in: Rauber u.a., HGO, 3. Aufl. 2017, § 58 Erl. 1), nicht mit den organschaftlichen Rechten der Gemeindevertreter und – vorliegend von Interesse – der Fraktionen in Einklang stehen, wie sie vorstehend umrissen wurden. Damit die Fraktionen ihr Recht, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung mitzuwirken, tatsächlich angemessen ausüben können, ist es erforderlich, dass sie in bestimmten Fällen nicht nur mündlich im Rahmen der Sitzung der Gemeindevertretung über den Beratungsgegenstand informiert werden, sondern dass ihnen auch die für die Willensbildung und Entscheidungsfindung wesentlichen Unterlagen möglichst frühzeitig zur Verfügung gestellt werden. Das gilt jedenfalls, wenn sich die Beratungsgegenstände durch eine besonders hohe Komplexität oder einen besonders großen Umfang auszeichnen. Andernfalls könnten die Fraktionen (wie auch die Gemeindevertreter) angesichts der Komplexität oder des Umfangs der Angelegenheit ihre organschaftlichen Rechte und Aufgaben nicht ordnungsgemäß und sachgerecht erfüllen. Insoweit an einem starren Prinzip der reinen Mündlichkeit festzuhalten, erscheint der Kammer auch angesichts der gestiegenen Anforderungen an die Rechtmäßigkeit kommunalen Handelns nicht mehr zeitgemäß (vgl. auch Lange, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2019, Kap.7 Rn. 33 mit Fn. 98; das ebenfalls anerkennend, allerdings ohne daraus eine Rechtspflicht herzuleiten: Bennemann/ Teschke, in: Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand: Dezember 2003, § 58 HGO Rn. 9).
Nach diesen Maßstäben hat die Antragstellerin einen Anspruch auf Überlassung der Machbarkeitsstudie zur Entwicklung des Baugebiets Z. Im Zusammenhang mit der Entwicklung des Baugebiets werden komplexe Fragen zu klären sein, die die finanziellen, wirtschaftlichen, sozialen, rechtlichen und ökologischen Gegebenheiten und Folgen der Baugebietsentwicklung betreffen. Die der Antragstellerin bzw. allen Stadtverordneten zur Kenntnis gegebene sechsseitige Zusammenfassung der Machbarkeitsstudie (Bl. 80 ff. d.A.) stellt selbst ausdrücklich heraus, dass die Baugebietsentwicklung angesichts „der Größe des Gebietes, der Vielzahl der Eigentümer und der zu erwartenden Komplexität der Ziele und Anforderungen an die Gebietsentwicklung“ eine besondere Strategie erfordere (S. 6 der Zusammenfassung, Bl. 87 d.A.).
Bereits aus diesem Dokument ist ersichtlich, dass sich die Stadtverordneten bzw. die Fraktionen nur gestützt auf die Zusammenfassung tatsächlich keine fundierte Meinung zur Baugebietsentwicklung bilden können werden. Die Zusammenfassung gibt nur wieder, welche Annahmen oder Ansätze die Verfasser der Studie für ihre Ergebnisse zur Strukturdatenanalyse, zur Marktanalyse, zum Bedarf an bezahlbarem Wohnraum, zur Flächeneignung, zum Wohnungsmix, zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung und zur Entwicklungsstrategie (so die einzelnen Abschnittsüberschriften) zugrunde gelegt oder festgelegt haben. Es wird der Stadtverordnetenversammlung anhand der Zusammenfassung nicht möglich sein, sich ein eigenes Bild von diesen Annahmen und Ansätzen zu machen, geschweige denn sich kritisch mit ihnen auseinander zu setzen.
Dabei findet sich in der Zusammenfassung der Studie eine Vielzahl von Annahmen, über die durchaus unterschiedliche Meinungen bestehen dürften. So wird laut der Zusammenfassung von dem Ziel ausgegangen, dass 1/3 des entstehenden Wohnraums als bezahlbarer Wohnraum entstehen soll (S. 3 der Zusammenfassung, Bl. 84 d.A.). Die Stadtverordnetenversammlung wird allein anhand der Zusammenfassung der Studie weder fundiert über dieses Ziel noch über die Frage diskutieren können, was überhaupt als bezahlbarer Wohnraum anzusehen sein soll (dazu S. 2 der Zusammenfassung). Vergleichbar wird die Stadtverordnetenversammlung nur anhand der Zusammenfassung der Studie nicht entscheiden können, ob die „Rahmenbedingungen aus Mikrostandort, Erschließungsgegebenheiten und städtebaulichem Umfeld […] einer wohnbaulichen Erstentwicklung des Gebiets – auch ohne Umgehungsstraße – nicht entgegen“ stehen, wie es in der Zusammenfassung der Studie ohne weitere Begründung lautet (S. 3 der Zusammenfassung).
Der Kammer ist auch kein Grund erkennbar, warum der Antragstellerin nicht die vollständige Fassung der Machbarkeitsstudie zur Verfügung gestellt werden sollte. Etwaige Geheimhaltungsinteressen hat der Antragsgegner nicht dargetan.
Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Unabhängig davon, ob tatsächlich in der nächsten Sitzung der Gemeindevertretung am 02.09.2020 Entscheidungen anstehen, für die die Machbarkeitsstudie die Grundlage bilden könnte, muss es der Antragstellerin als Fraktion unverzüglich möglich sein, ihrem Auftrag, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung mitzuwirken, gerecht zu werden, indem sie insbesondere Anfragen und Anträge gestützt auf die Kenntnis der Machbarkeitsstudie stellt. Ein Zuwarten auf ein Ergebnis eines eventuellen Hauptsacheverfahrens ist der Antragstellerin dagegen nicht zuzumuten.
Die hierin liegende Vorwegnahme der Hauptsache ist zulässig, da nach dem Vorstehenden eine sehr hohe Wahrscheinlichkeit des Obsiegens in der Hauptsache besteht und andernfalls ein irreparabler Rechtsverlust droht, wenn die Antragstellerin die Machbarkeitsstudie erst nach einem rechtskräftig abgeschlossenen Hauptsacheverfahren die Machbarkeitsstudie erhielte. Bis zu diesem Zeitpunkt wären die maßgeblichen Entscheidungen, die auf die Studie gestützt werden, bereits getroffen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner in Gänze zu tragen, da die Antragstellerin im Verhältnis nur mit einem geringen Teil unterlegen ist, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG und folgt Nr. 22.7 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ Beilage 2/2013, 57). Von einer Halbierung des Betrags für das Eilverfahren im Sinne der Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs wird abgesehen, da es sich um eine Vorwegnahme der Hauptsache handelt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 58 HGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 36a Abs. 3 HGO
§ 62 Abs. 2 HGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 HGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 24 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 82, 83
NVwZ 2001, 345, 346
2 TG 798/86
7 K 231/16
1 A 675/16
8 TZ 815/00
3 L 348/20