Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-09-08, Aktenzeichen 7 B 2100/16 SN

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Ablehnung einer Taxigenehmigung und macht deren fiktive Erteilung geltend.
Er ist Taxiunternehmer und seit Jahren Inhaber diesbezüglicher Genehmigungen für A-Stadt, D-Stadt und E-Stadt.
Mit beim Antragsgegner am 26. Oktober 2015 eingegangener Formularerklärung vom 23. Oktober 2015 stellte er — neben anderen Anträgen — den streitgegenständlichen Antrag auf Ersterteilung einer Genehmigung für die Ausübung eines Gelegenheitsverkehrs mit Taxen für einen neuen Betriebssitz in C-Stadt für zwei Fahrzeuge ab dem 1. Dezember 2015. Der Erklärung waren eine Eigenkapitalbescheinigung des Steuerberaters auf Ende 2013, Unbedenklichkeitsbescheinigungen des Finanzamts A-Stadt in Steuersachen (Kopie), der Stadtkasse A-Stadt in Abgabensachen sowie zweier Krankenversicherungen und der Berufsgenossenschaft bezogen auf Beiträge, eine Sachkundebescheinigung der Industrie- und Handelskammer sowie der Beleg über eine Gewerbeanmeldung für den Betriebssitz C-Stadt beigefügt.
Unter dem 18. November 2015 forderte der Antragsgegner vom Antragsteller die zusätzliche Vorlage eines Führungszeugnisses, einer Auskunft aus dem Gewerbezentralregister, einer aktuelleren Eigenkapitalbescheinigung, des Originals der finanzamtlichen Bescheinigung, einer Unbedenklichkeitsbescheinigung der Gemeindekasse für den weiteren Betriebssitz E-Stadt und die Bestätigung einer weiteren Krankenkasse oder der Bundesknappschaft. Das Führungszeugnis wurde bei ihm am 24. November 2015 eingereicht, die übrigen Unterlagen (darunter Bescheinigungen einer weiteren Krankenkasse und der Knappschaft F.) mit Ausnahme der Auskunft aus dem Gewerbezentralregister am 3. Dezember 2015; letztere folgte am 7. Dezember 2015.
Die Industrie- und Handelskammer nahm zu der beantragten Genehmigungserteilung für C-Stadt unter dem 17. Dezember 2015 befürwortend Stellung. Am 22. Dezember 2015 erhielt der Antragsgegner eine Fahreignungsregister-Auskunft.
Mit Zwischenbescheid vom 1. März 2016 teilte er dem Antragsteller mit, seine Prüfung des Genehmigungsantrags habe noch nicht abgeschlossen werden können; daher werde die Frist zur Entscheidung um vier Wochen, gerechnet ab dem 7. März 2016, verlängert. Letzte antragsrelevante Unterlagen seien nämlich am 7. Dezember 2015 eingegangen.
Mit Bescheid vom 24. März 2016 lehnte der Antragsgegner den Genehmigungsantrag für C-Stadt ab. Der Antragsteller erfülle zwar die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen; das örtliche Taxengewerbe werde jedoch in einer die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigenden Weise in seiner Funktionsfähigkeit bedroht, so dass nach § 13 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes – PBefG – die Genehmigung zu versagen sei. Gemäß einem vorliegenden Gutachten sei bei einem Einwohnerstand von 20.500 die Reduktion der vorhandenen Taxikonzessionen auf 22 angestrebt worden; diese Zahl sei jetzt erreicht, die Einwohnerzahl indessen auf 17.500 gesunken, so dass die Taxendichte nach wie vor zu hoch sei. Ein Gespräch mit dem Antragsteller am 21. Januar 2016 habe zu keinen abweichenden Erkenntnissen geführt. Weitere Antragsteller befänden sich auf einer Vormerkliste und wären hilfsweise vorrangig zu berücksichtigen. Der Antragsteller werde jetzt auch in die Vormerkliste aufgenommen. Es sei derzeit die Einholung eines neuen Gutachtens über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes im Landkreis geplant, das möglicherweise zu eine positive Entscheidung ermöglichenden Erkenntnissen führe.
Dem Widerspruch des Antragstellers vom 31. März 2016, mit dem dieser den Eintritt einer gesetzlichen Genehmigungsfiktion sowie einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung geltend machte, half der Antragsgegner, der mit Verfügung vom 31. Mai 2016 für die Zeit vom 27. Mai 2016 bis 31. Januar 2017 einen Beobachtungszeitraum nach § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG eingeschaltet und den Antragsteller zur Vorlage weiterer Unterlagen aufgefordert hatte, mit Verfügung vom 17. Juni 2016 nicht ab. Eine Entscheidung des mit dem Widerspruch befassten Landesamts für Straßenbau und Verkehr ist nicht bekannt.
Mit dem vorliegenden Eilantrag vom 26. Juli 2016 macht der Antragsteller den Eintritt einer Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG geltend. Die antragsrelevanten Unterlagen hätten am 3. Dezember 2015 vollständig vorgelegen — der Gewerbezentralregisterauszug gehöre nicht hierzu —, und die Zwischenmitteilung vom 1. März 2016 gelte als ihm, dem Antragsteller, erst nach Ablauf einer ab dem 3. Dezember 2015 berechneten Dreimonatsfrist bekanntgegeben. Er beantragt,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller eine Bescheinigung mit einer Gültigkeitsdauer von einem Jahr zu erteilen, nach der die am 26. Oktober 2015 beantragte Genehmigung zur Ausübung des Verkehrs mit zwei Taxen für den Betriebssitz C-Stadt als erteilt gilt.
Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,
den Antrag abzulehnen,
und verteidigt seine Vorgehensweise. Im Antrag fehlten auch die notwendigen Angaben zu Art und Fassungsvermögen (Sitzplätze) der einzusetzenden Fahrzeuge.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge (eine Heftung) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Eilantrag bleibt ohne Erfolg.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dabei hat der Antragsteller die tatsächlichen Voraussetzungen sowohl der Notwendigkeit einer sofortigen vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) als auch des Bestehen einer Schutzansprüche verleihenden eigenen Rechtsposition (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen. Die Anforderungen hieran sind gesteigert, wenn, wie im Streitfall, mit dem Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung die Hauptsacheentscheidung vorweggenommen wird, d. h. der Antragsteller so gestellt wird, als ob er mit seinem Widerspruch bestandskräftig oder mit einer inhaltsgleichen Klage rechtskräftig Erfolg hätte. Im Eilverfahren ist eine solche Entscheidung ausnahmsweise aus verfassungsrechtlichen Gründen zulässig, wenn etwa die Erfolgsaussichten in der Hauptsache erkennbar hoch sind und ferner dem Antragsteller sonst kein effektiver gerichtlicher Rechtsschutz möglich ist, weil die Versagung der Anordnung zu einem irreparablen Zustand unter für den Antragsteller unerträglichen rechtlichen Einbußen führte.
Der Eilantrag ist darauf gerichtet, dem Antragsteller eine Bescheinigung im Sinne von § 42a Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG M-V – über den Eintritt der Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zu verschaffen (vgl. etwa den vom Antragsteller zitierten Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts – HambOVG – vom 18. November 2010 – 3 Bs 206/10 – Gewerbearchiv – GewArch – 2011, S. 120 [123]). Er verfolgt damit das Hauptantragsbegehren seines Widerspruchs in der Hauptsache und erstrebt dessen Erfüllung im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes. Die auch vorgelegte Begründung des Widerspruchs mit Argumenten gegen die Annahme eines objektiven Versagungsgrunds gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG bezieht sich auf das allein außerhalb des Eilantrags verfolgte Hauptsachebegehren einer tatsächlichen Erteilung der versagten schriftlichen Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen durch den Antragsgegner nach § 15 und § 16 Abs. 4 PBefG; sie ist daher für die Eilentscheidung unerheblich.
Im Übrigen ist die Argumentation des Antragstellers mit dem vermuteten Alter des in der Versagungsentscheidung zitierten Gutachtens, die der Prognose auch gegenwärtiger Beeinträchtigungswirkungen neuer Konzessionserteilungen für C-Stadt nicht einmal entgegentritt, welche der Antragsgegner mit nachvollziehbaren Wertungen zwischenzeitlicher Veränderungen schlüssig darlegte, nicht von einer solchen Stringenz, dass auf ihrer Grundlage eine Vorwegnahme der Hauptsache im Eilverfahren in Frage käme.
Ebenso verhält es sich indessen bezogen auf die ausdrücklich erstrebte „Fiktions-Bescheinigung“. Dem Antragsteller mag zwar eine für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hinreichende Dringlichkeit seines Begehrens zugebilligt werden, wenn man mit dem HambOVG (a. a. O., S. 124) von einer bereits zu einem beträchtlichem Anteil verstrichenen, insgesamt nur zweijährigen Geltungsdauer der fingierten Genehmigung ausgeht (s. allerdings § 16 Abs. 4 PBefG).
Jedoch kann die Kammer aus dem glaubhaft gemachten Verfahrensverlauf nicht mit der notwendigen gesteigerten Sicherheit ableiten, dass die gesetzliche Fiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten wäre, wie es der Antragsteller geltend macht. Nach der Vorschrift gilt die Genehmigung (vorliegend wäre es eine solche nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und § 9 Abs. 1 Nr. 5 PBefG) als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG, ggf. verlängert gemäß den Sätzen 3 und 4, versagt wird, innerhalb derer die Genehmigungsbehörde zu entscheiden hat. Diese zunächst dreimonatige Frist beginnt mit dem Eingang des Antrags auf Genehmigungserteilung bei der Genehmigungsbehörde. An einer Auslösung des Fristbeginns durch Einreichung der vollständigen, für eine Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen und für deren Umsetzung in eine positive Genehmigungsentscheidung notwendigen Unterlagen dürfte es im Streitfall aber mit einiger Wahrscheinlichkeit fehlen, was jedenfalls eine Entscheidung zugunsten des Antragstellers im Eilverfahren ausschließt.
Diese Wertung hat zur Folge, dass zudem mit dem Bescheid vom 24. März 2016 in der Sache ablehnend über den Genehmigungsantrag entschieden wurde und diese Entscheidung nicht als „ins Leere gehend“ anzusehen ist. Zwar ist dem Antragsteller zuzugeben, dass die Entscheidung nicht innerhalb einer ursprünglich ab dem 3. Dezember 2015, dem Tag der Einreichung letzter Unterlagen durch den Antragsteller, laufenden und nach § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG verlängerten Frist erfolgte. Dabei kommt es auf den vom Antragsteller mit Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts – VG – Neustadt (Weinstraße) vom 23. April 2012 – 3 K 804/11.NW – (juris Rdnr. 38) problematisierten Inhalt des die Verlängerung aussprechenden Zwischenbescheids vom 1. März 2016 nicht an. Denn dieser kann frühestens am Tage seines Erlasses zur Post gegeben worden sein, weshalb er, wie der Antragsteller zutreffend darstellt, bei einer derartigen Verfahrensweise gemäß § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V als ihm frühestens am Freitag, dem 4. März 2016, und damit mehr als drei Monate nach dem 3. Dezember 2015 bekanntgegeben gilt; einer Bekanntgabe im Sinne von § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V an den Antragsteller noch vor Ablauf der Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG hätte es aber nach Satz 3 der Vorschrift bedurft (s. den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 19. Mai 2004 – 3 S 1968/03 –, zit. n. Heinze/Fiedler, in Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl., Rdnr. 24 zu § 15). Die Problematik ist jedoch letztlich unerheblich, da, wie gesagt, eine — ggf. zu verlängern gewesene — Frist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 ff. PBefG vor der ergangenen Ablehnungsentscheidung, soweit ersichtlich, wohl überhaupt nicht ausgelöst wurde, was u. a. auch für den 3. Dezember 2015 gilt.
Da der Zweck der Genehmigungsfiktion darin besteht, dem Antragsteller über seinem Einfluss entzogene Verfahrenshemmnisse hinwegzuhelfen, die aus einer verzögerten Bearbeitung seines Antrags durch die Genehmigungsbehörde resultieren, nicht aber in der Herbeiführung sonstiger Verfahrensvereinfachungen oder der Herabsetzung materieller Genehmigungsvoraussetzungen, setzt ein fristauslösender „Eingang“ des Genehmigungsantrags die Eingabe eines — u. U. nach Nachreichung von Unterlagen oder Angaben — vollständigen Antrags von Antragstellerseite voraus (vgl. etwa das Urteil des VG Karlsruhe vom 27. Mai 2014 – 1 K 1748/12 –, juris Rdnr. 30 m. w. Nachw., 33). Hieran dürfte es bis einschließlich des 3. Dezember 2015 — und auch in der Folgezeit jedenfalls bis zum Erlass des Ablehnungsbescheids — gefehlt haben.
Zwar traten etwa in den zitierten Entscheidungen das HambOVG (a. a. O., S. 122) und das VG Karlsruhe (a. a. O., Rdnr. 39) in vertretbarer Weise der zwischen den Beteiligten streitigen Notwendigkeit entgegen, dass es für die Vollständigkeit des Antrags im Sinne von § 15 PBefG einer Auskunft über den Antragsteller aus dem Gewerbezentralregister bedürfe, wie sie gemäß § 150a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c der Gewerbeordnung in Verbindung mit § 1 Abs. 3 der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr von der Genehmigungsbehörde zur Zuverlässigkeitsprüfung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG beigezogen und jener von der Registerbehörde in der Regel direkt und ohne Einflussnahmemöglichkeit des Antragstellers übermittelt wird. Ob hiernach das von Antragsgegnerseite im Verwaltungsverfahren benannte Datum des 7. Dezember 2015 für die Vollständigkeit des Antrags von Relevanz sein könnte, braucht aber nicht entschieden zu werden.
Denn es dürfte jedenfalls, wie der Antragsgegner offenbar zutreffend geltend macht, an der notwendigen Angabe der Art und des Fassungsvermögens der für den Gelegenheitsverkehr ab C-Stadt zu genehmigenden beiden Fahrzeuge fehlen. Eine Angabe hierzu gehört gemäß der Soll-Vorschrift in § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. b PBefG zu einem Antrag auf Erteilung der Genehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 PBefG. Auf die sich aus dieser im Regelfall anzuwendenden gesetzlichen Vorschrift „stets“ ergebende Notwendigkeit, eine Angabe hierzu im Antrag zu machen, wurde der Antragsteller auch unter Punkt 10. des ihm zur Verfügung gestellten Antragsformulars hingewiesen; dies entspricht sogar dem Standard gemäß Art. 12 Abs. 2 (der nach ihrem Artikel 2 Abs. 2 Buchstabe d in Verbindung mit Art. 80 Abs. 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrags von Nizza im vorliegenden Zusammenhang nicht anwendbaren) Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt. Denn die Angaben wären dem Antragsteller ohne weiteres möglich gewesen, da sie noch nicht mit vertraglichen Vereinbarungen über die tatsächliche Beschaffung der Fahrzeuge verbunden wären. In unzutreffender Weise stellt der Antragsteller die Relevanz der Angabe in Frage; denn ob es sich bei dem zu genehmigenden Taxenverkehr um einen solchen mit einem üblichen Personenkraftwagen mit vier Passagiersitzen neben dem Fahrersitz oder mit einem Kleinbus mit sieben Passagiersitzen neben dem Fahrersitz handelt, kann durchaus erhebliche Auswirkungen auf den örtlichen Taxenverkehr haben (Notwendigkeit des Einsatzes eines oder zweier Fahrzeuge) und dürfte daher — neben der Zahl der vorhandenen und weiter begehrten Konzessionen — von eigener Relevanz für die behördliche Prüfung nach § 13 Abs. 4 PBefG sein. Der gegenteiligen Ansicht des VG Karlsruhe (a. a. O., Rdnr. 36), das mit „teleologischen“ Argumenten einige Anordnungen der Soll-Vorschrift in § 12 Abs. 1 PBefG, so auch die eben genannte, als für die Auslösung des Fristbeginns irrelevant bewertet, folgt die Kammer nicht. Da es an einer solchen Angabe nach wie vor fehlt, kann die Genehmigungsfiktion nicht als eingetreten betrachtet werden.
Es kann offenbleiben, ob der geltend gemachten Genehmigungsfiktion außerdem entgegengehalten werden kann, dass der Antragsteller — trotz der entsprechenden Forderung in der genannten gesetzlichen Soll-Vorschrift und dem entsprechenden Hinweis in dem Antragsformular — nicht die amtlichen Kennzeichen der zu verwendenden Fahrzeuge angab. Gegen diese Notwendigkeit sprachen sich zwar das HambOVG (a. a. O., S. 123) mit dem zutreffenden Hinweis auf ein Unternehmensgründungen erschwerendes Vorleistungs-Risiko in Gestalt der Beschaffung konkreter Fahrzeuge und das VG Karlsruhe (a. a. O., Rdnr. 38) mit dem zutreffenden weiteren Hinweis auf die fehlende Erwähnung dieser Angabe in § 12 Abs. 1 PBefG und die fehlende Relevanz für behördliche Prüfungen im Sinne von § 13 PBefG aus; indessen gehört die Angabe auch des amtlichen Kennzeichens des eingesetzten Fahrzeugs zu den Mindestangaben, die für die Bestimmtheit erforderlicher Inhalt einer Genehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 PBefG (und nicht nur gemäß § 17 Abs. 1 Nr. PBefG der auf ihrer Grundlage auszufertigenden Genehmigungsurkunde) sind; dies könnte der Möglichkeit der Fiktionswirkung ohne eine solche Angabe entgegenstehen (s. Heinze/Fiedler, a. a. O., Rdnr. 27 f.).
Zutreffend weist schließlich der Antragsgegner darauf hin, dass eine Fiktionswirkung im Sinne des Antragstellers auch nicht auf die Mitteilung im Zwischenbescheid vom 1. März 2016 gestützt werden könnte, wonach die letzten antragserheblichen Unterlagen am 7. Dezember 2015 eingegangen seien; wenn der Antragsteller geltend machen wollte, hierdurch von einer Vervollständigung seines Antrags abgehalten worden zu sein, so könnte eine Schutzwirkung allenfalls ab dieser Mitteilung bestanden haben, worauf es aber nicht zum Ablauf der für den Eintritt der Fiktionswirkung notwendigen Zeit, sondern innerhalb der verlängerten Frist zum Ablehnungsbescheid vom 24. März 2016 kam.
Die Kostenentscheidung zum Nachteil des unterliegenden Antragstellers beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Wertfestsetzung für die Gerichtsgebühren erfolgt gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 8 sowie § 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 PBefG
§ 13 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 16 Abs. 4 PBefG
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG
§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V
§ 15 Abs. 1 Satz 2 ff. PBefG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 12 Abs. 1 PBefG
§ 17 Abs. 1 Nr. PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes
§ 42a Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes
§ 150a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c der Gewerbeordnung
§ 1 Abs. 3 der Berufszugangsverordnung
§ 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 8 sowie § 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 3 Bs 206/10
3 K 804/11
3 S 1968/03
1 K 1748/12