Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-12-16, Aktenzeichen 2 K 3705/97
ECLI: ECLI:DE:VGMI:1999:1216.2K3705.97.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 21. April 1997 und dessen Widerspruchsbescheid vom 13. August 1997 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt seit Februar 1997 das für insgesamt 90 Pflegeplätze eingerichtete "W. O. " (ehemals K. - und M. ). Dort wurden im Februar 1997 siebzehn pflegebedürftige Personen betreut, die zuvor im K. -Haus gewohnt hatten.
Unter dem 18.02.1997 hörte der Beklagte die Klägerin zur personellen Ausstattung im Pflegebereich an und wies darauf hin, daß seiner Ansicht nach für die siebzehn betreuten Personen, von denen eine in Pflegestufe 0, drei in Pflegestufe I, acht in Pflegestufe II und fünf in Pflegestufe III eingeordnet waren, ein Personalbedarf von 9,3 Vollzeitstellen bestehe. Bei der Berechnung legte der Beklagte Ziffer 6.1 und 4.1 der Pflegebedürftigkeits-Richtlinien der Spitzenverbände der Pflegekassen vom 07.11.1994 - PflRi - i.V.m. Teil D Ziffer 5.0 III Nr. 4 und Ziffer 6.1.1 der Begutachtungs-Richtlinien der Spitzenverbände der Pflegekassen vom 21.03.1997 - BRi - zugrunde. Danach ergibt sich seiner Auffassung nach für jeden Patienten der Pflegestufe I ein täglicher Pflegezeitbedarf von (mindestens) 0,76 Stunden, bei Patienten der Pflegestufe II ein Pflegezeitbedarf von (mindestens) 2 Stunden täglich und bei Patienten der Pflegestufe III eine tägliche Pflegezeit von jedenfalls 4 Stunden. Bewohner mit der Pflegestufe 0 bleiben bei dieser Berechnung unberücksichtigt.
Mit Bescheid vom 21.04.1997 gab der Beklagte - nach Beteiligung des Innungs- Krankenkassen Landesverbandes Westfalen-Lippe und des Landschaftsverbandes Westfalen- Lippe (LWL) - der Klägerin gem. § 12 HeimG auf, im Funktionsbereich "Pflege" folgende Mindestbeschäftigtenzahlen vorzuhalten und bis zum 31.05.1997 - später: bis zum 31.12.1997 - nachzuweisen:
- je Bewohner der Pflegestufe I Pflegekräfte in einem Beschäftigungsumfang von 0,76 Std. x 365/1500 Stunden, - je Bewohner der Pflegestufe II Pflegekräfte in einem Beschäftigungsumfang von 2,00 Std. x 365/1500 Stunden, - je Bewohner der Pflegestufe III Pflegekräfte in einem Beschäftigungsumfang von 4,00 Std. x 365/1500 Stunden.
Gleichzeitig drohte er ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 500,00 DM an.
Die unter dem 02.05.1997 angeordnete sofortige Vollziehung des Bescheides vom 21.04.1997 hob der Beklagte am 03.06.1997 wieder auf. Den Widerspruch der Klägerin vom 16.05.1997 wies der Beklagte mit Bescheid vom 13.08.1997 zurück.
Am 02.09.1997 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, die Festlegung des zeitlichen Mindestpflegeaufwands für die einzelnen Pflegestufen in den Begutachtungsrichtlinien lasse keine Rückschlüsse auf die Anforderungen an die personelle Besetzung ihrer Pflegeeinrichtung zu. Darüber hinaus gehe der Beklagte zu Unrecht von nur 1500 Jahresarbeitsstunden einer Vollzeitkraft aus. Der Personalbedarf werde im allgemeinen mit 1553 Jahresarbeitsstunden gerechnet, die Kassen rechneten mit 1591 Jahresarbeitsstunden. Im übrigen sei es bei Prüfungen des Wohnheimes durch den Beklagten (im November 1997 und Ende 1998) zu keinerlei Beanstandungen gekommen, die ihre Ursache in einem zu geringen Personalbestand gehabt hätten.
Inzwischen (Stand 03.11.1999) leben im W. O. 89 Bewohner, von denen 6 der Pflegestufe 0, 30 der Pflegestufe I, 48 der Pflegestufe II und 5 der Pflegestufe III zugeordnet sind. 44 Pflegekräfte sind dort in Teil- und Vollzeit beschäftigt, insgesamt sind 30,06 Vollzeitstellen besetzt. Nach den Angaben der Klägerin sind durch Überstunden und Verzicht auf Resturlaub weitere 1680 Stunden geleistet worden, was 0,84 Vollzeitstellen entspreche. Danach sei von einem Personalbestand von 30,9 Vollzeitstellen auszugehen. Ihren Pflegesatzvereinbarungen mit den Kostenträgern liege ein vom LWL entwickelter "Pflegepersonalschlüssel" als Anhaltswert zugrunde. Dieser Schlüssel sei "in der Regel die Oberbemessungsgrundlage für das Pflegepersonal". Er sieht in der Pflegestufe 0 eine Pflegekraft für acht Bewohner (1:8), in der Pflegestufe I eine Pflegekraft für vier Bewohner (1:4), in der Pflegestufe II eine Kraft für 2,5 Bewohner (1:2,5) und in der Stufe III eine Kraft für 1,8 Bewohner (1:1,8) vor. Das bedeutet, daß etwa am 01.10.1999 30,23 Vollzeitstellen erforderlich gewesen wären. Nach dem Berechnungsmodus des Beklagten müßten es 33,774 sein.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 21.04.1997 in Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 13.08.1997 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der dazu vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 21.04.1997 und der Widerspruchsbescheid vom 13.08.1997 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides des Beklagten kann nur § 12 Abs. 1 Satz 1 des Heimgesetzes vom 23.04.1990 (BGBl. I S. 763, 1069) in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Heimgesetzes vom 03.02.1997 (BGBl. I S. 158) - HeimG - sein. Voraussetzung für ein rechtmäßiges Einschreiten ist danach zunächst die Feststellung eines Mangels. Da in der betroffenen Einrichtung der Klägerin bislang keine Pflegemängel festgestellt wurden, kommt hier als Mangel allein ein Verstoß der Klägerin gegen § 6 Nr. 3 HeimG - nicht ausreichende Zahl von Beschäftigten - in Betracht. Ein solcher Mangel kann aber nicht festgestellt werden.
Nach dem Zweck des Heimgesetzes, die Interessen und Bedürfnisse der Heimbewohner vor Beeinträchtigungen zu schützen (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 HeimG), ist bei den Anforderungen an die Personalausstattung in erster Linie das Wohl der Bewohner zu berücksichtigen. Eine ausreichende Zahl von Beschäftigten ist dann gegeben, wenn eine bedürfnisgerechte Betreuung im konkreten Heim gewährleistet ist. Zu berücksichtigende Faktoren sind dabei unter anderem die konkrete Heimart, der Gesundheitszustand der Bewohner, der Grad ihrer Pflegebedürftigkeit und damit die Arbeitsintensivität der personellen Leistungen. Wichtig sind aber zum Beispiel auch die bauliche Beschaffenheit und die Ausstattung des Heimes.
Vgl. auch Wiedemann, in: Kunz/Ruf/Wiedemann, Heimgesetz, 8. Aufl. 1998, § 6 Rdn. 12.
Ausschlaggebend für die Bestimmung der ausreichenden Zahl der Beschäftigten sind demnach die Gegebenheiten des konkreten Heimes. Eine generelle Festlegung von Personalschlüsseln anhand des Grades der Pflegebedürftigkeit der Bewohner kann demgegenüber nur einen Orientierungsrahmen bieten, über den hinaus unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls die erforderliche Zahl der Pflegekräfte zu ermitteln ist.
Vgl. dazu etwa auch die Begründung (BR-DrS 203, 89 (21); zitiert in Kunz/Ruf/Wiedemann, Heimgesetz, 8. Aufl. 1998, § 3 Rdn. 1) zum Ersten Gesetz zur Änderung des Heimgesetzes (vom 23.04.1990 - BGBl. I S. 758 -), durch das die ursprünglich in § 3 HeimG 1974 enthaltene Ermächtigung zum Erlaß einer Verordnung über die Zahl der Beschäftigten gestrichen wurde.
Die personelle Ausstattung in der Einrichtung der Klägerin entspricht diesen Vorgaben. Sie hält sich, weil sie den in den vereinbarten Pflegesätzen enthaltenen Personalanteil aufweist, im Rahmen des allgemein Üblichen, denn Grundlage der Pflegesatzverhandlungen der Klägerin mit den Pflegekassen und dem Landschaftsverband - und damit des finanziellen Rahmens für die Personalausstattung - ist der vom Landschaftsverband allgemein angewandte "Personalschlüssel". Es ist nicht ersichtlich, daß der vom Landschaftsverband, der hier die fachkundige staatliche Beteiligung bei den Pflegesatzvereinbarungen sicherstellt, nach Inkrafttreten des Pflege-Versicherungsgesetzes (weiter)ent-wickelte Personalschlüssel den heutigen tatsächlichen Gegebenheiten nicht mehr entspricht. Dafür, daß er nach wie vor Gültigkeit beanspruchen kann, spricht insbesondere, daß er auch bei den diesjährigen Schiedsstellenverhandlungen für den stationären Bereich nach § 75 Abs. 3 SGB XI als Richtwert angesetzt wurde. Daß vorrangig die Träger der Einrichtungen gemeinsam mit den Kostenträgern die grundlegenden Entscheidungen über die Anforderungen an die Personalausstattung treffen, entspricht den gesetzlichen Vorgaben (vgl. z.B. § 12 Abs. 2 und 3 HeimG und § 83 Abs. 2 SGB XI), stellt aber die Vermutung der Richtigkeit der vom Landschaftsverband angewandten Erfahrungswerte nicht in Frage. Auf der anderen Seite gibt es auch keine Anhaltspunkte dafür, daß die Klägerin und ihre Verhandlungspartner bei den Pflegesatzvereinbarungen Besonderheiten dieser Einrichtung der Klägerin außer Acht gelassen haben bzw. daß solche Besonderheiten einen (weit) über den "Schlüssel" hinausgehenden Personalbestand erforderlich machen.
Entspricht aber - wie hier - die normativ nicht weiter determinierte Personalausstattung eines Heimes dem "allgemein Üblichen", ist die Anforderung weiteren Personals durch die Heimaufsicht auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 HeimG i.V.m. § 6 Nr. 3 HeimG nur dann gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, daß in dem von der Anordnung betroffenen Heim Mängel in der pflegerischen Versorgung der Bewohner bestehen, die nur durch die Einstellung von mehr Pflegekräften behoben werden können, oder wenn das Auftreten solcher Mängel konkret zu befürchten ist. Das ist aber in der Einrichtung der Klägerin nicht der Fall. Weder sind irgendwelche Mängel in der Pflege festgestellt worden noch gibt es Anhaltspunkte dafür, daß bei gleichbleibender Personalausstattung in absehbarer Zukunft Pflegemängel auftreten werden. Die Tatsache allein, daß der Beklagte den von ihm entwickelten "Pflegeschlüssel" für geeigneter hält als das allgemein angewandte und auf offenbar beanstandungsfreier langjähriger Praxis beruhende Modell des Landschaftsverbandes, berechtigt ihn nicht, von der Klägerin auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 HeimG die Einstellung weiteren Personals zu fordern. Es ist nicht seine Aufgabe, an die Stelle des Gesetzgebers zu treten und - in generell abstrakter Weise - Maßstäbe und Grundsätze für die personelle Ausstattung von Pflegeeinrichtungen festzulegen, zumal der Gesetzgeber sich selbst insoweit Zurückhaltung auferlegt hat. Er hat die entsprechende Verordnungsermächtigung in § 83 Abs. 1 SGB XI ausdrücklich unter den Vorbehalt gestellt, daß zwischen den Trägern der Einrichtungen und den Kostenträgern weder ein Rahmenvertrag zustande kommt noch eine Schiedsstellenregelung getroffen wird.
Mit der Ordnungsverfügung entfällt auch die Grundlage der Zwangsgeldandrohung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 HeimG
§ 3 HeimG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 Satz
1 des Heimgesetzes
§ 6 Nr. 3
HeimG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 HeimG
§ 75 Abs. 3 SGB XI
§ 12 Abs. 2 und 3
HeimG
§ 83 Abs. 2 SGB XI
§ 12 Abs. 1 HeimG
§ 6 Nr. 3 HeimG
§ 12 Abs.
1 HeimG
§ 83 Abs. 1 SGB XI
§ 154 Abs. 1 VwGO