Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-07-07, Aktenzeichen 1 M 203/16

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 09. Mai 2016 – 2 B 892/16 – (Ziffer 1.) wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 261,58 EUR festgesetzt; unter Abänderung der Streitwertfestsetzung gemäß Ziffer 2. des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 09. Mai 2016 – 2 B 892/16 – wird der Streitwert auch für das erstinstanzliche Verfahren auf 261,58 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beteiligten streiten darum, ob der Widerspruch des Antragstellers vom 14. April 2016 gegen den Kostenbescheid des Antragsgegners vom 23. März 2016 über die Kosten einer nach Maßgabe des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes M-V durchgeführten Ersatzvornahme in Höhe von insgesamt 1.046,32 EUR aufschiebende Wirkung entfaltet; hilfsweise begehrt der Antragsteller die „Wiederherstellung“ der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.
Mit dem angefochtenen Beschluss vom 09. Mai 2016 – 2 B 892/16 – hat das Verwaltungsgericht Greifswald den Antrag mangels Rechtsschutzbedürfnisses abgelehnt, weil der Antragsgegner gegenüber dem Antragsteller erklärt habe, bis zur „Rechtskraft“ bzw. Bestandkraft des Kostenbescheides keine Vollstreckungsmaßnahmen ergreifen zu wollen, und damit dem Anliegen des Antragstellers, Vollstreckungsmaßnahmen und damit einen faktischen Vollzug zu verhindern, hinreichend Rechnung getragen sei.
Die dagegen gerichtete, fristgemäß eingelegte Beschwerde des Antragstellers, mit der er im Hauptantrag weiter die Feststellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs, hilfsweise die „Wiederherstellung“ der aufschiebenden Wirkung verfolgt, hat im Ergebnis keinen Erfolg.
1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist dieses Begehren auf vorläufigen Rechtsschutz allerdings nicht bereits unzulässig. Die gegenüber dem Antragsteller abgegebene Erklärung des Antragsgegners, bis zur „Rechtskraft“ bzw. Bestandkraft des Kostenbescheides über die Kosten der Ersatzvornahme keine Vollstreckungsmaßnahmen ergreifen zu wollen, lässt grundsätzlich das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers für seinen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nicht entfallen. Es mag zwar zutreffend sein, dass einem Rechtsbehelfsführer mit seinem vorläufigen Rechtsschutzbegehren vielfach in erster Linie daran gelegen sein wird, gegen ihn gerichtete Vollstreckungsmaßnahmen zu verhindern. Ebenso wäre dieses Ziel im Falle des Antragstellers mit der Erklärung des Antragsgegners, auf solche Maßnahmen bis zur Bestandskraft des Kostenbescheides verzichten zu wollen, wohl erreicht. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Erklärung eines solchen Vollstreckungsverzichts der aufschiebenden Wirkung des Hauptsacherechtsbehelfs bzw. der gerichtlichen Feststellung oder Anordnung/Wiederherstellung derselben nicht gleichsteht (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 17.07.2006 – 3 B 103/06 –, juris Rn. 3; VGH München, Beschl. v. 14.12.2009 – 22 CS 07.1502 –, juris Rn. 17; vgl. auch VGH München, Beschl. v. 29.12.2005 – 11 CS 05.826 –, Rn. 15).
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verpflichtet die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage (§ 80 Abs. 1 VwGO) die Behörde, für die Dauer des durch die Anfechtung des Verwaltungsaktes herbeigeführten Schwebezustandes alle Maßnahmen zu unterlassen, die – in einem weiten, auch die Besonderheiten rechtsgestaltender und feststellender Verwaltungsakte (§ 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO) berücksichtigenden Sinne – als Vollziehung zu qualifizieren sind, d.h. der Verwirklichung der mit dem Verwaltungsakt ausgesprochenen Rechtsfolge und der sich aus ihr ergebenden weiteren Nebenfolgen dienen. Demgemäß ist der Behörde durch § 80 Abs. 1 VwGO untersagt, einstweilen solche Folgerungen aus dem Verwaltungsakt zu ziehen, die sie vermöge ihrer Sonderstellung als Hoheitsträger ziehen könnte (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschl. v. 20.01.2016 – 9 C 1.15 –, juris).
Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung durch das Gericht wirkt dabei generell auf den Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes zurück. Denn die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO soll grundsätzlich die Rechtslage in Kraft setzen, die bestände, wenn die in § 80 Abs. 1 VwGO vorgesehene aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs nicht ausnahmsweise entfiele. Auch wenn der betreffende Bescheid in seiner Wirksamkeit von der Anfechtung und der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs unberührt bleibt, führt die aufschiebende Wirkung aber dazu, dass die Behörde gehindert ist, diese spezifische hoheitliche Regelung des Verwaltungsakts umzusetzen. Soweit die hoheitliche Regelung insbesondere die Fälligstellung einer Forderung umfasst, hat die Anordnung der aufschiebenden Wirkung zur Folge, dass die Forderung für die Behörde und ihren Rechtsträger einstweilen als nicht fällig gilt (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschl. v. 20.01.2016 – 9 C 1.15 –, juris).
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers hätte auch vorliegend zur Folge, dass die Forderung einstweilen als nicht fällig gelten würde und der Antragsgegner gehindert wäre, solche Folgerungen aus dem Verwaltungsakt zu ziehen, die er sonst vermöge seiner Sonderstellung als Hoheitsträger ziehen könnte. Im Falle des streitgegenständlichen Kostenbescheides sind die Kosten nach § 114 Abs. 2 Satz 2 SOG M-V i.V.m. § 17 VwKostG M-V (die Verwaltungsvollzugskostenverordnung enthält insoweit keine Regelungen) mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Antragsteller bzw. spätestens innerhalb von 14 Tagen nach Zustellung (so die im Bescheid enthaltene Überweisungsfrist) fällig geworden. § 18 VwKostG M-V regelt anknüpfend an die Fälligkeit unter weiteren Voraussetzungen – als Folgerung aus dem Verwaltungsakt – die Möglichkeit zur Erhebung von Säumniszuschlägen.
Die Erklärung des Antragsgegners, auf eine Vollstreckung des Kostenbescheides bis zu dessen Bestandskraft zu verzichten, lässt demgegenüber offensichtlich die Möglichkeit für den Antragsgegner solche Folgerungen aus dem Verwaltungsakt zu ziehen, die er vermöge seiner Sonderstellung als Hoheitsträger ziehen könnte, unberührt und bleibt damit hinter den Rechtsfolgen der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs zurück. Der Antragsteller kann insoweit auch nicht auf mögliche Rechtsbehelfe gegen eine etwaige zukünftige Festsetzung von Säumniszuschlägen verwiesen werden, da ihm die voraussichtlich erhebliche Zeit andauernde Unsicherheit hinsichtlich der Frage, ob sein Widerspruch aufschiebende Wirkung entfaltet oder nicht bzw. Säumniszuschläge erhoben werden können oder nicht, nicht zugemutet werden kann.
2. Der im Hauptantrag in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 5 VwGO verfolgte Antrag des Antragstellers auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Kostenbescheid über die Kosten der Ersatzvornahme ist unbegründet.
a) Zwar ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs (§ 80 Abs. 1 VwGO) nicht bereits nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO entfallen, weil es sich bei der Geltendmachung der Kosten einer Ersatzvornahme nicht um die Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten im Sinne dieser Bestimmung handelt. Zu diesen Kosten zählen rechtsnormativ bestimmte und bestimmbare, regelmäßig anfallende öffentlich-rechtliche Geldforderungen zur Abgeltung eines behördlichen Aufwandes; die von Gesetzes wegen sofortige Vollziehbarkeit solcher Geldforderungen dient dem Zweck der finanziellen Sicherung der öffentlichen Aufgabenerfüllung, indem die erforderlichen Einnahmen der öffentlichen Hand zunächst einmal zur Verfügung stehen. Ersatzvornahmekosten sind dagegen weder nach ihrem Anfall noch nach ihrer Höhe planbarer Gegenstand der Haushaltsplanung. Der Senat schließt sich insoweit der wohl herrschenden Auffassung in Literatur und Rechtsprechung an (vgl. etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23.12.2005 – OVG 2 S 122.05 –, NVwZ-RR 2006, 376 – zitiert nach juris; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl., § 80 Rn. 56, 63).
b) Die Vollziehbarkeit des Kostenbescheides über die Kosten der Ersatzvornahme ergibt sich jedoch aus § 80 Abs. 2 Nr. 3, 2. Alt. VwGO i.V.m. § 99 Abs. 1 Satz 2 SOG M-V. Die Rechtsmittel und sonstigen Rechtsbehelfe gegen Vollzugsmaßnahmen richten sich, soweit durch Gesetz nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, nach den Vorschriften über die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit (§ 99 Abs. 1 Satz 1 SOG M-V). Sie haben keine aufschiebende Wirkung (Satz 2).
Bei der Anforderung von Ersatzvornahmekosten handelt es sich um eine Vollzugsmaßnahme im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 1 SOG M-V (in der Tendenz noch anders, aber letztlich offen gelassen im Beschl. des früher zuständigen 3. Senats v. 17.09.2003 – 3 L 196/99 –, juris Rn. 62; ebenso VG Schwerin, Beschl. v. 17.01.2014 – 7 B 820/13 –). Sowohl nach dem Wortlaut als auch nach dem systematischen Standort des § 89 SOG M-V und Sinn und Zweck ist eine solche Kostenanforderung landesrechtlich ohne weiteres als Vollzugsmaßnahme in diesem Sinne zu qualifizieren.
Das allgemeine Vollzugsverfahren (Abschnitt 8, Unterabschnitt 1.) ist Gegenstand der §§ 79 ff. SOG M-V. Verwaltungsakte, die auf Herausgabe einer Sache oder auf Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, werden im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt (Vollzug; § 79 Abs. 1 SOG M-V). Für den Vollzug gelten die §§ 80 bis 99 SOG M-V (§ 79 Abs. 2 SOG M-V). Als Zwangsmittel des Vollzugsverfahrens normiert § 86 Abs. 1 SOG M-V das Zwangsgeld, die Ersatzvornahme und den unmittelbaren Zwang. Wird eine Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, deren Vornahme durch einen anderen möglich ist, nicht erfüllt, so kann die Vollzugsbehörde die Handlung auf Kosten des Pflichtigen ausführen oder durch einen Beauftragten ausführen lassen (Ersatzvornahme; § 89 Abs. 1 SOG M-V). Die Vollzugsbehörde kann dem Pflichtigen nach § 89 Abs. 2 SOG M-V auferlegen, die Kosten in der vorläufig veranschlagten Höhe vorauszuzahlen.
Soweit in entsprechenden landesrechtlichen Regelungen anderer Bundesländer (vgl. etwa Art. 21a Satz 1 VwZVG Bayern) der Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen für Maßnahmen „in“ der Verwaltungsvollstreckung normiert und angenommen wird, bei der nachträglichen Kostenerhebung für eine bereits durchgeführte Ersatzvornahme handele es sich nicht (mehr) um eine Beugemaßnahme „in“ der Vollstreckung (vgl. VGH München, Beschl. v. 25.02.2009 – 2 CS 07.1702 –, juris), kann daraus angesichts des abweichenden Wortlauts des hiesigen Landesrechts nichts hergeleitet werden.
Auch soweit – wiederum anknüpfend an entsprechende landesrechtliche Regelungen (vgl. etwa § 30 Satz 1 ThürVwZVG) – argumentiert wird, die Heranziehung zu Kosten der Ersatzvornahme sei keine „Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung“ und das Ziel, dem die Vollstreckung der Verfügung dient, mit der Ersatzvornahme bereits erreicht, spricht dies nicht entscheidend gegen den vorstehend zum Landesrecht Mecklenburg-Vorpommerns eingenommenen Standpunkt. Regeln die §§ 79 ff. SOG M-V das allgemeines Vollzugsverfahren kann der in § 99 Abs. 1 Satz 1 SOG M-V gegenüber solchen Bestimmungen anderer Bundesländer verwandte Begriff der Vollzugsmaßnahme ohne weiteres die Heranziehung zu den Kosten der Ersatzvornahme erfassen.
Systematisch spricht auch die Regelung des § 89 Abs. 2 SOG M-V über die Befugnis der Vollzugsbehörde, die Vorauszahlung der Kosten in der vorläufig veranschlagten Höhe verlangen zu können, für diese Sichtweise. Eine tatsächliche Vorauszahlung, auf die die Bestimmung nach ihrem Sinn und Zweck offensichtlich abzielt, wird die Vollzugsbehörde regelmäßig mit Blick auf die Dauer solcher Verfahren nicht erreichen können, wenn Rechtsbehelfe gegen die Kostenanforderung aufschiebende Wirkung entfalten würden. Die Bestimmung liefe faktisch leer. Soweit darauf verwiesen wird, dass die Behörde im Einzelfall die sofortige Vollziehung einer solchen Auferlegung der Vorauszahlung anordnen könnte, wird verkannt, dass eine solche Anordnung mit Blick auf die Intention der gesetzlichen Regelung grundsätzlich in allen derartigen Fällen erforderlich wäre. Es bestünde dann aber im Ergebnis kein Unterschied zu der vorzugswürdigen Annahme einer sofortigen Vollziehbarkeit von Gesetzes wegen.
Darüber hinaus ist die Kostenpflichtigkeit der Ersatzvornahme und die Geltendmachung der entsprechenden Kostenanforderung durch Leistungsbescheid schon regelungssystematisch integraler Bestandteil des landesrechtlich in § 89 Abs. 1 SOG M-V geregelten bzw. legal definierten Zwangsmittels der Ersatzvornahme (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23.12.2005 – OVG 2 S 122.05 –, NVwZ-RR 2006, 376 – zitiert nach juris). Die Kostenpflicht des Pflichtigen ist gesetzliches Merkmal der Ersatzvornahme, ihre Geltendmachung durch Bescheid deshalb von Gesetzes wegen untrennbarer Annex bzw. Kehrseite derselben. Das Sicherheits- und Ordnungsgesetz des Landes bietet keinerlei Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber mit seiner Regelung des § 99 Abs. 1 SOG M-V das Ziel verfolgt haben könnte, diese strukturelle Verzahnung der Kostenanforderung mit dem Zwangsmittel der Ersatzvornahme aufbrechen zu wollen. Es ist auch nach Sinn und Zweck kein vernünftiger Grund dafür ersichtlich, warum der Gesetzgeber den Pflichtigen von der sofortigen Vollziehung seiner Kostenpflicht als gesetzlichem Merkmal der Ersatzvornahme für die Dauer des Rechtsbehelfsverfahrens hätte frei stellen wollen. Dass die Kostenpflichtigkeit und die mit ihr untrennbar verbundene Geltendmachung derselben integraler Bestandteil des Zwangsmittels der Ersatzvornahme ist, macht auch § 87 Abs. 6 Satz 1 SOG M-V deutlich: In der Androhung (des Zwangsmittels) ist im Falle der Ersatzvornahme der Kostenbetrag vorläufig zu veranschlagen. Die strukturelle Verzahnung der Kostenanforderung mit dem Zwangsmittel der Ersatzvornahme verleiht diesem erst die Beugefunktion und zwar umso mehr, als die nachwirkende Zahlungsverpflichtung aus dem Vollstreckungsverhältnis auch zeitnah realisiert werden kann (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23.12.2005 – OVG 2 S 122.05 –, NVwZ-RR 2006, 376 – zitiert nach juris). Wenn dagegen eingewandt wird, um die Durchsetzung des Verwaltungsakts zu erreichen, bedürfe es der Kostenerhebung nicht (OVG Weimar, Beschl. v. 12.03.2008 – 3 EO 283/07 –, juris), oder eine Beugewirkung gänzlich verneint wird (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 28.07.1998 – 1 B 11553/98 –, NVwZ-RR 1999, 27 – zitiert nach juris), vermag dies nicht zu überzeugen. Ist die Kostenanforderung nicht von Gesetzes wegen vollziehbar, verliert die Androhung des Zwangsmittels der Ersatzvornahme mit dem Ziel, den Pflichtigen zur Vornahme einer Handlung, etc. zu veranlassen, weitgehend ihren Beugecharakter. Wenn der Pflichtige davon ausgehen kann, dass seine Rechtsbehelfe grundsätzlich und ggfs. – wegen der Dauer des Rechtsbehelfsverfahrens – über längere Zeit aufschiebende Wirkung entfalten und er damit zunächst von der Zahlungspflicht frei bleibt, steigt für ihn offensichtlich der Anreiz, etwa einer Ordnungsverfügung nicht selbsttätig nachzukommen: Bleibt er tatenlos, handelt die Behörde für ihn und finanziert die Erfüllung seiner Verpflichtung „bequemer Weise“ vor. Er selbst muss dann unmittelbar keine finanziellen Mittel aufwenden, um der Verfügung nachzukommen; mit der Einlegung von Rechtsbehelfen gegen die Kostenanforderung kann er zugleich verhindern, die von der Behörde aufgewandten Kosten zeitnah erstatten zu müssen. Dass dadurch die Androhung einer Ersatzvornahme weitgehend ihre Beugewirkung verliert, liegt auf der Hand (vgl. zu weiteren möglichen faktischen Vollzugshindernissen OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23.12.2005 – OVG 2 S 122.05 –, NVwZ-RR 2006, 376 – zitiert nach juris; vgl. auch VGH Kassel, Beschl. v. 06.06.1997 – 4 TG 4252/96 –, NVwZ-RR 1998, 534 – zitiert nach juris). Der Hinweis der Gegenauffassung auf eine im Einzelfall mögliche Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO greift auch hier nicht durch, weil eine solche Einzelfallentscheidung dieses grundsätzliche Problem nicht beseitigen könnte. Um dies zu verhindern, besteht dann aber mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch generell ein besonderes öffentliches Interesse daran, dass Rechtsbehelfe gegen die Kostenanforderung für eine Ersatzvornahme keine aufschiebende Wirkung entfalten.
3. Soweit die Beschwerde auch den erstinstanzlichen Hilfsantrag gerichtet auf „Wiederherstellung“ – sinngemäß: Anordnung – der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs weiterverfolgt, bleibt sie ebenfalls erfolglos. In Ansehung des Darlegungserfordernisses (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) fehlt jeglicher Vortrag dazu, warum die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zwischen Aussetzungs- und Vollziehungsinteresse zu Gunsten des Antragstellers ausgehen sollte, insbesondere – mit Blick auf die insoweit maßgeblich mit zu berücksichtigenden Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs – zur Frage der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Kostenanforderung. Auch im Rahmen seiner erstinstanzlichen Antragstellung bzw. im dabei mitübersandten Widerspruchsschreiben sind dazu keine Ausführungen enthalten gewesen, die vom Beschwerdegericht berücksichtigt werden könnten.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG (vgl. Ziff. 1.5 Streitwertkatalog; vgl. auch VGH München, Beschl. v. 14.12.2009 – 22 CS 07.1502 –, juris; VG Aachen, Beschl. v. 24.03.2006 – 9 L 71/06 –, juris Rn. 34); die Befugnis zur Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung folgt aus § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
Hinweis:
Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 79 ff. SOG M-V
§§ 80 bis 99 SOG M-V
§§ 79 ff. SOG M-V das allgemeines Vollzugsverfahren kann der in § 99 Abs. 1 Satz 1 SOG M-V
§§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 17 VwKostG
§ 18 VwKostG
§ 89 SOG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 114 Abs. 2 Satz 2 SOG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 3, 2. Alt. VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 2 SOG
§ 99 Abs. 1 Satz 1 SOG
§ 79 Abs. 1 SOG
§ 79 Abs. 2 SOG
§ 86 Abs. 1 SOG
§ 89 Abs. 1 SOG
§ 89 Abs. 2 SOG
§ 30 Satz 1 ThürVwZVG
§ 99 Abs. 1 SOG
§ 87 Abs. 6 Satz 1 SOG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 21a Satz 1 VwZVG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 376
NVwZ-RR 1999, 27
NVwZ-RR 1998, 534
2 B 892/16
3 B 103/06
22 CS 07.15
11 CS 05.82
9 C 1.15
2 S 122.05
3 L 196/99
7 B 820/13
2 CS 07.17
3 EO 283/07
1 B 11553/98
4 TG 4252/96
9 L 71/06