Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-17, Aktenzeichen 19 K 1342/14
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2015:0217.19K1342.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, falls nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt an ihrem Sitz ein Futtermittelwerk, in dem sie u.a. Mischfuttermittel für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere herstellt. Das durchschnittliche jährliche Produktionsvolumen liegt bei etwa 230.000 Tonnen Mischfutter.
Die Klägerin verfügt über eine Produkt- und Betriebshaftpflichtversicherung, die aktuell Ansprüche bis zu einer Höhe von 2 Mio. Euro abdeckt. Die jährliche Versicherungsprämie beträgt 34.720,77 Euro. Die Klägerin ist ferner Mitglied im Deutschen Verband Tiernahrung e.V. (DVT), der für seine Mitglieder eine sog. Exzedentenversicherung bei der XL Insurance Company PLC abgeschlossen hat. Diese kann von den Mitgliedern bis zu einer Höchstsumme von 30 Mio. Euro in Anspruch genommen werden, wenn die Versicherungssumme ihrer Betriebshaftpflichtversicherung zur Deckung von Ansprüchen Dritter nicht ausreicht. Für ihre Mitgliedschaft im DVT leistet die Klägerin eine Umlage von ca. 2.000,- Euro jährlich pro Betriebsstätte.
Nach Inkrafttreten der Regelung des § 17a LFGB wandte sich die Klägerin mit Schreiben vom 2. Oktober 2013 an das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) und vertrat darin die Auffassung, die genannte Vorschrift verstoße gegen das Grundgesetz. Insbesondere sei der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil der Anwendungsbereich der Versicherungspflicht auf Mischfuttermittelhersteller beschränkt sei und weder Hersteller anderer Futtermittelarten noch Unternehmen erfasse, die in Bereichen außerhalb der Herstellung wie etwa dem Vertrieb oder dem Transport tätig seien. Sie bitte deshalb bis 18. Oktober 2013 um Bestätigung, dass keine Versicherungspflicht für sie bestehe. Anderenfalls werde sie voraussichtlich die Rechtslage in Form einer Feststellungsklage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht prüfen lassen.
Das LANUV entgegnete mit Schreiben vom 17. Oktober 2013, dass § 17a LFGB weiterhin angewendet werde, solange die Vorschrift nicht vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt werde.
Die Klägerin hat am 14. März 2014 Klage erhoben.
Sie trägt vor:
Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Bei der Frage, ob sie nach § 17a LFGB zum Abschluss bzw. zur Vorhaltung einer Betriebshaftpflichtversicherung verpflichtet sei, handele es sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Ungeachtet dessen, dass die Wirksamkeit der Norm in Zweifel gezogen werde, ziele die Klage nicht auf die Feststellung der Ungültigkeit der Norm, sondern auf das Bestehen oder Nichtbestehen der hieraus folgenden Rechte und Pflichten ab. Das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts sei hierdurch nicht berührt. Effektiver Rechtsschutz stehe ihr nur auf dem gewählten Wege zur Verfügung. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung bestehe in wirtschaftlicher Hinsicht, da ihr durch die Versicherungspflicht die Möglichkeit genommen werde, die bestehenden Versicherungen zu kündigen. Damit werde ihr eine finanzielle Belastung in einer Größenordnung von aktuell 37.000,- Euro jährlich auferlegt. Ein rechtlich begründetes Feststellungsinteresse folge daraus, dass ein etwaiger Verstoß gegen § 17a LFGB gemäß § 59 Abs. 1 Nr. 10a LFGB strafbewehrt sei. Weil § 17a LFGB unmittelbar gelte, sei die Feststellungsklage nicht subsidiär.
Die Klage sei auch begründet, weil § 17a Abs. 1 LFGB gegen Grundrechte der betroffenen Unternehmen verstoße und damit nichtig sei.
Die vom Anwendungsbereich der Norm erfassten Mischfuttermittelhersteller würden in ihrer Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Die Berufsausübung werde beschränkt, ohne dass hinreichend gewichtige Gemeinwohlbelange dies rechtfertigten. Die Regelung sei weder dazu bestimmt noch geeignet noch erforderlich, Futtermittelsicherheit und Verbraucherschutz zu verbessern. Vorrangiges Regelungsziel sei vielmehr, die Landwirte gegenüber den von der Futtermittelindustrie angeblich verursachten Risiken abzusichern. Dies sei keine verfassungsrechtlich relevante Gemeinwohlerwägung, weil lediglich ein von der Allgemeinheit klar abgegrenzter Personenkreis geschützt werde. Zur Erreichung dieses Ziels sei die Versicherungspflicht wenig geeignet, weil alle in Deutschland registrierten Mischfuttermittelbetriebe über eine Betriebshaftpflichtversicherung verfügten und die Mehrzahl hiervon den zusätzlichen Schutz einer Exzedentenversicherung über den DVT oder den Deutschen Raiffeisenverband genieße. Die strittige Vorschrift sei auch nicht erforderlich. Ihr, der Klägerin, sei kein Fall bekannt, in dem Mischfuttermittelhersteller durch einen „Futtermittelskandal“ finanziell „überfordert“ gewesen wären. Eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Norm auf sämtliche Futtermittelunternehmen würde zudem den Schutz der Landwirte umfassender und stärker fördern. Die Mischfuttermittelhersteller würden durch eine solche Regelung geringer belastet, weil die Versicherungsprämien voraussichtlich sinken würden. Jedenfalls belaste § 17a LFGB die Mischfuttermittelhersteller unangemessen. Die Bestimmung greife in originär unternehmerische Entscheidungsprozesse ein und verursache erhebliche finanzielle Belastungen, die entgegen der Veranschlagung in der Begründung des Gesetzentwurfs auf maximal 25.000,- Euro nicht kalkulierbar seien. Demgegenüber sei die gesetzgeberische Intention, die Landwirte zu Lasten der Mischfuttermittelhersteller abzusichern, nicht von hinreichendem verfassungsrechtlichem Gewicht. Zwischen den beiden Berufsgruppen bestehe keine Sonderverbindung und kein Ungleichgewicht, das ein Regulativ erfordere. Zwar möge es sich bei der Produktion von Futtermitteln um einen besonders risikoträchtigen Bereich handeln, das Risiko betreffe jedoch nicht nur die Landwirte, sondern die gesamte Branche und typischerweise gerade auch die Mischfuttermittelhersteller. § 17a LFGB greife auch in den Schutzbereich der Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Aus den genannten Gründen fehle es auch hierfür an einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung.
Ferner verstoße die strittige Norm gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Futter- und Lebensmittelunternehmer würden ungleich behandelt, obwohl der Verkehr mit Lebens- und Futtermitteln demselben rechtlichen Ordnungsbereich angehöre und die Kunden von Lebensmittelherstellern gleichermaßen schutzbedürftig seien wie diejenigen von Futtermittelherstellern. Auch im Hinblick auf das Regelungsziel des Verbraucherschutzes seien die Sachverhalte miteinander vergleichbar. Die Ungleichbehandlung sei schon deswegen willkürlich, weil sie vom Gesetzgeber nicht begründet worden sei. Darüber hinaus fehle es an einem sachlichen Grund für die Differenzierung. Sowohl der Schutz der Abnehmer als auch der Verbraucherschutz könnten wirksamer gefördert werden, wenn die Pflichtversicherung auf den Lebensmittelbereich ausgedehnt würde. Die Ungleichbehandlung von Herstellern von Mischfuttermitteln und anderen Futtermittelunternehmen sei ebenfalls verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Soweit der Gesetzgeber nach der Futtermittelart differenziere, sei dies mit Blick auf den angestrebten Schutz der Landwirte nur aufgrund der „Flaschenhals“-Stellung der Mischfuttermittelhersteller in der Futter- und Lebensmittelkette nachvollziehbar. Der Gesetzgeber habe diesen jedoch nicht die alleinige Haftungsverantwortung für sämtliche nachgeordneten Stufen aufbürden dürfen, ohne für eine gleichzeitige Absicherung der Mischfuttermittelhersteller selbst Sorge zu tragen. Die vorgelagerten Produktionsebenen, insbesondere Zusatzstoff- und Einzelfuttermittellieferanten, hätten deswegen in die Versicherungspflicht einbezogen werden müssen. Der Hersteller eines Einzelfuttermittels habe die Ursache des das Gesetzesvorhaben auslösenden „Dioxin-Skandals“ gesetzt. Weshalb der Gesetzgeber den persönlichen Anwendungsbereich des § 17a LFGB auf Hersteller beschränkt und Tätigkeitsbereiche wie den Vertrieb, die Lagerung oder den Transport ausgespart habe, sei in der Gesetzesbegründung nicht dokumentiert. Im Hinblick auf den Gesetzeszweck sei die Ungleichbehandlung sinnwidrig, weil sie zu Lücken im Schutz der Landwirte führe. Insbesondere die Nichteinbeziehung der Händler in die Versicherungspflicht sei aus diesem Grunde nicht zu rechtfertigen, weil mindestens 30 % der von den Landwirten erworbenen Mischfuttermittel nicht direkt vom Hersteller, sondern über den Handel gekauft würden. § 24 LFGB hebe die besondere Verantwortlichkeit der Händler für die Erfüllung futtermittelrechtlicher Anforderungen hervor. Dass das Risiko von Verunreinigungen im Bereich der Herstellung besonders hoch sei, ermangele einer belastbaren Tatsachengrundlage. Die Privilegierung der Landwirte in ihrer Stellung als Mischfuttermittelunternehmer durch § 17a Abs. 4 LFGB sei unzulässig. Die dem Gesetzentwurf beigefügte Begründung, aufgrund eines deutlich kleineren Abnehmerkreises sei das Risikopotenzial in diesen Fällen deutlich geringer, verfange nicht. Es gebe durchaus landwirtschaftliche Betriebe, die in nicht unerheblichem Umfang Mischfutter produzierten. Überdies treffe die Versicherungspflicht ohnehin nur Betriebe, die mehr als 500 Tonnen Mischfuttermittel pro Jahr herstellten.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie entgegen den Vorgaben des § 17a LFGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Juni 2013 keiner gesetzlichen Pflicht zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung unterliegt.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es trägt vor:
Die Feststellungsklage sei unstatthaft. Die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit einer Norm dürfe lediglich als Vorfrage aufgeworfen werden, sei vorliegend jedoch Hauptfrage. In einem solchen Falle sei das Bundesverfassungsgericht zur Klärung berufen.
§ 17a LFGB sei mit der Berufsfreiheit vereinbar, weil die darin liegende Regelung der Berufsausübung durch den Zweck, die Landwirte vor Vermögens- und Sachschäden zu schützen, gerechtfertigt sei. Die Sicherung einer wirtschaftlich leistungsfähigen Landwirtschaft liege im öffentlichen Interesse. Es sei auch zulässig, den Mischfuttermittelherstellern eine Finanzierungsverantwortung zum Schutz Dritter aufzuerlegen, weil zwischen ihnen und den Landwirten eine durch die Belieferung begründete Sonderbeziehung bestehe. Die Landwirte seien in einer Weise von den Mischfuttermittelherstellern abhängig, die die Anordnung einer drittschützenden Pflichtversicherung angemessen erscheinen lasse. Eine solche Anordnung sei erforderlich, weil im Versicherungsfall große, den Ersatzverpflichteten finanziell überfordernde Schadensgrößen drohten. Das angesprochene Dioxin-Geschehnis sei dadurch geprägt gewesen, dass nicht den Rechtsvorschriften entsprechende Futtermittel nur zu einem geringen Anteil in andere Futtermittel eingebracht und demzufolge sehr große Mengen nicht verkehrsfähiger Futtermittel in den Verkehr gebracht worden seien. Hierdurch sei eine große Zahl von Abnehmern, insbesondere Landwirte, betroffen gewesen. Eine Betriebs- und Produkthaftpflichtversicherung in der bei den Mischfuttermittelherstellern üblichen Größenordnung hätte bei weitem nicht ausgereicht, die seinerzeit eingetretenen Schäden abzudecken. Eine freiwillige Versicherung gewährleiste keine umfassende Absicherung der Opfer. Die Staffelung in § 17a Abs. 1 Satz 3 LFGB und die Berücksichtigung bestehender Sicherungssysteme in § 17a Abs. 3 LFGB bewirkten, dass die Versicherungspflichtigen nur im Rahmen des Erforderlichen und der Höhe des Risikopotenzials entsprechend belastet würden. Die Versicherungspflicht sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Mehraufwendungen der Mischfuttermittelhersteller stünden in einem angemessenen Verhältnis zur Höhe der der Landwirtschaft durch verunreinigte Mischfuttermittel drohenden Schäden. Auch in diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass es den Landwirten nicht auf zumutbare Weise möglich sei, sich dieser Gefahr zu entziehen. Aus den gleichen Gründen verstoße § 17a LFGB auch nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht verletzt. Ob eine Ungleichbehandlung sachlich gerechtfertigt sei, hänge nicht davon ab, ob Gründe für die Differenzierung im Gesetzgebungsverfahren erwogen worden und dokumentiert worden seien. Die Gruppen der Lebens- und der Futtermittelunternehmer seien von vornherein nicht vergleichbar, weil sie unterschiedlichen Ordnungsbereichen angehörten. Abnehmer von Mischfuttermitteln seien zudem ganz überwiegend landwirtschaftliche Betriebe, Abnehmer von Lebensmitteln sei in der Regel der Lebensmitteleinzelhandel. Die Beschränkung der Versicherungspflicht auf Mischfuttermittelunternehmen rechtfertige sich daraus, dass Futtermittelzusatzstoffe, Vormischungen und Einzelfuttermittel ganz überwiegend unmittelbar an Mischfuttermittelunternehmen abgegeben würden, die Beschränkung auf Hersteller daraus, dass bei ihnen die Gefahr des Inverkehrbringens von nicht den Anforderungen entsprechenden Futtermitteln besonders groß sei. Darüber hinaus bestehe bei den Mischfuttermittelherstellern die besondere Schwierigkeit, rück zu verfolgen, wie es zu Verunreinigungen gekommen ist. Der Gesetzgeber bewege sich mit der Anknüpfung der Versicherungspflicht an diese Spezifika innerhalb seines Prognosespielraums, er könne sich darauf beschränken, ein Kriterium zu wählen, das zwar die wesentlichen, aber nicht alle denkbaren Fälle erfasse. Die Privilegierung von Landwirten, die auf der Ebene der Urproduktion Mischfuttermittel herstellten, sei nicht zu beanstanden. Zum Einen wiesen solche Mischfuttermittel ein deutlich geringeres Risikopotenzial auf und zum Anderen sei in aller Regel eine geringe Zahl von Abnehmern betroffen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Die Feststellungsklage ist gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Die Klägerin begehrt die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne dieser Vorschrift. Rechtsverhältnis ist die sich aus der Anwendung einer Rechtsnorm auf einen konkreten Sachverhalt ergebende rechtliche Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache. Die strittige Versicherungspflicht ist eine sich aus der Anwendung von § 17a LFGB auf den konkreten Betrieb der Klägerin ergebende rechtliche Beziehung. Diese betrifft auch das Verhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten Land, das die Überwachung der Einhaltung dieser Vorschrift über das LANUV überwacht, vgl. §§ 38 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB, 2 Abs. 1 Nr. 3.1 Zuständigkeitsverordnung Verbraucherschutz NRW. Entgegen der Auffassung des beklagten Landes ist die behauptete Ungültigkeit des § 17a LFGB nicht Gegenstand der begehrten Feststellung, sondern Vorfrage für die Frage des Bestehens der Versicherungspflicht. Für diese Einordnung ist es ohne Belang, ob sich daneben weitere Vorfragen stellen oder nicht. Auch das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Gesetzesnormen ist nicht berührt. Es wird durch Art. 100 Abs. 1 GG gewährleistet.
Die Klägerin hat an der baldigen Feststellung ein berechtigtes Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Dieses ist zum Einen in der wirtschaftlichen Belastung durch die Versicherungspflicht begründet. Zum Anderen folgt es daraus, dass der Verstoß gegen § 17a LFGB nach § 59 Abs. 1 Nr. 10a LFGB strafbewehrt ist. Es ist dem Betroffenen nicht zuzumuten, sich dem Risiko eines Strafverfahrens auszusetzen, ohne eine Klärung vorgreiflicher verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen herbeiführen zu können.
Die Feststellungsklage ist schließlich nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO ausgeschlossen, weil die Klägerin ihre Rechtsbehauptung, keiner Versicherungspflicht nach § 17a LFGB zu unterliegen, nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann.
II.
Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg, weil die Klägerin nach § 17a Abs. 1 Satz 1 LFGB dafür Sorge zu tragen hat, dass eine Versicherung zur Deckung von Schäden besteht, die daraus entstehen, dass ein verfüttertes Futtermittel den futtermittelrechtlichen Anforderungen nicht entspricht.
Die Klägerin ist ein Futtermittelunternehmer im Sinne dieser Vorschrift. Dies steht zwischen den Beteiligten außer Streit und bedarf keiner Vertiefung. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist § 17a LFGB auch wirksam, da mit Verfassungsrecht in Einklang stehend. Insbesondere verletzt die Vorschrift nicht Grundrechte der betroffenen Futtermittelunternehmer.
§ 17a LFGB ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Die strittige Regelung schränkt die Freiheit der Berufsausübung der betroffenen Unternehmer ein. Mit der zwingenden Vorgabe einer auf ihre berufliche Tätigkeit bezogenen Haftpflichtversicherung greift der Gesetzgeber in die unternehmerische Entscheidungsfreiheit ein und erlegt den betroffenen Gewerbetreibenden zugleich mit berufsregelnder Tendenz eine finanzielle Belastung auf, der sie sich nicht entziehen können.
Dieser Eingriff ist jedoch nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt. Danach kann die Berufsausübung u.a., wie hier durch § 17a LFGB geschehen, durch Gesetz geregelt werden. Solche Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2009 – 1 BvR 706/08 u.a. –, BVerfGE 123, 186.
Nach diesen Maßgaben ist die Regelung in § 17a LFGB nicht zu beanstanden.
Die Vorschrift beruht auf vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls. Sie bezweckt nach der Gesetzesbegründung,
BT-Drs. 17/11818, S. 9,
und ihrem objektiven Sinngehalt den Schutz von Landwirten vor erheblichen wirtschaftlichen Schäden, die ihnen durch die Verfütterung nicht den futtermittelrechtlichen Anforderungen genügender Mischfuttermittel entstehen können. Entgegen der Darstellung der Klägerin werden damit nicht die Partikularinteressen eines von der Allgemeinheit abgegrenzten Personenkreises verfolgt. Der einzelne Landwirt soll nicht um seiner selbst willen vor dem Risiko der Insolvenz seines Mischfuttermittelzulieferers bewahrt werden. Vielmehr zielt die Regelung auf die Sicherung einer funktionsfähigen Landwirtschaft gegenüber unübersehbaren, eine Vielzahl von Landwirten gefährdenden Schadensereignissen. Denn die Versicherungspflicht gerade für Mischfuttermittelhersteller soll ausweislich der Gesetzesbegründung,
a.a.O.,
Fälle abdecken, die dadurch geprägt sind, dass sehr große Mengen nicht verkehrsfähiger Futtermittel in den Verkehr gebracht werden und dadurch eine große Zahl von Abnehmern getroffen wird. Hingegen sind die in § 17a Abs. 4 LFGB geregelten Fallgestaltungen deswegen von der Versicherungspflicht ausgenommen, weil sich die potenziellen Schäden auf einen einzigen anderen Landwirt oder wenige andere Landwirte beschränken. Die Sicherung einer funktionsfähigen Landwirtschaft ist ein vernünftiger Belang des Gemeinwohls. Das entspricht im Übrigen der Wertung des Verfassungsgebers in Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG; diese Bestimmung impliziert, dass die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung und die Sicherung der Ernährung verfassungsrechtlich legitime Ziele der Gesetzgebung sind.
Die Regelung in § 17a LFGB ist zur Verfolgung dieser Zielsetzung geeignet. Geeignet ist eine Regelung schon dann, wenn sie dem gewünschten Erfolg förderlich sein kann. Es genügt die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 – 1 BvR 2226/94, 1 BvR 2420/95 und 1 BvR 2437/95 –, BVerfGE 100, 313.
Die strittige Versicherungspflicht kann in diesem Sinne der Absicherung der Landwirtschaft gegen die finanzielle Leistungsfähigkeit der Mischfuttermittelhersteller übersteigende Schäden förderlich sein. Dass die in Deutschland registrierten Mischfuttermittelbetriebe sämtlich über eine freiwillige Betriebshaftpflichtversicherung und zusätzlich in der Mehrzahl über den zusätzlichen Schutz einer Exzedentenversicherung verfügen, steht dem nicht entgegen. Denn zum Einen ist die Beibehaltung dieses Schutzniveaus für die Zukunft ohne einen Versicherungszwang nicht gesichert, weil einzelne Mischfuttermittelhersteller von ihrer unternehmerischen Entscheidungsfreiheit dahingehend Gebrauch machen könnten, zur Vermeidung finanzieller Belastungen durch Versicherungsprämien ihren Versicherungsschutz einzuschränken. Zum Anderen sind einige Mischfuttermittelhersteller auch nach den Angaben der Klägerin nicht gegen Schadensersatzansprüche geschützt, die über eine Versicherungssumme von 2 Mio. Euro hinausgehen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass bei den von ihm in den Blick genommenen komplexen Schadensereignissen weit höhere Schäden zu befürchten sind, ist unter Berücksichtigung des ihm zustehenden Wertungs- und Prognosespielraums nicht zu beanstanden.
§ 17a LFGB genügt auch dem Grundsatz der Erforderlichkeit. Dieses Gebot ist verletzt, wenn das Ziel der gesetzlichen Regelung auch durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, das das betreffende Grundrecht nicht oder deutlich weniger fühlbar einschränkt. Die sachliche Gleichwertigkeit zur Zweckerreichung muss eindeutig feststehen. Voraussetzung ist zudem, dass das mildere Mittel Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet, d.h. es muss zu einer Belastungsminderung und nicht lediglich zu einer Belastungsverlagerung führen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 – 2 BvF 2/01 –, BVerfGE 113, 167.
Mildere Mittel in diesem Sinne sind nicht dargetan und auch sonst nicht ersichtlich. Namentlich stellt die Einbeziehung sämtlicher Futtermittelunternehmen in den Versicherungszwang nach dem dargelegten Maßstab kein solches Mittel dar. Ob eine derartige Bestimmung den Schutz der Landwirte stärker fördern würde, ist keine Frage der Erforderlichkeit und geht zudem daran vorbei, dass der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht gehalten ist, das bestmögliche bzw. geeignetste Mittel zur Verfolgung des Gesetzeszwecks zu ergreifen. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch nicht maßgeblich, ob die Versicherungsprämien bei der Einbeziehung anderer Futtermittelunternehmer für die Mischfuttermittelhersteller sinken würden. Die Klägerin beansprucht damit eine nach den vorstehenden Maßgaben das Gebot der Erforderlichkeit nicht berührende Belastungsverlagerung auf Dritte.
Schließlich ist der durch § 17a LFGB bewirkte Eingriff in die Berufsfreiheit auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne besagt, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt werden muss.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 – 2 BvF 2/01 –, a.a.O.
Die durch die strittige Versicherungspflicht bewirkte Belastung der betroffenen Mischfuttermittelhersteller ist nicht von einer Intensität, die außer Verhältnis zum bezweckten Schutz der Landwirtschaft steht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Adressaten der Regelung bereits sämtlich über eine Betriebshaftpflichtversicherung und überwiegend über den zusätzlichen Schutz einer Exzedentenversicherung verfügen. Dem trägt der Gesetzgeber in § 17a Abs. 3 LFGB Rechnung, indem er für Fälle der Ergänzung der Pflichthaftpflichtversicherung durch bestehende Betriebs- und Produkthaftpflichtversicherungen mit einer Mindestversicherungssumme von dreißig Millionen Euro gegenüber § 17a Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 und 3 LFGB geringere Mindestversicherungssummen vorsieht. Auch durch die in § 17a Abs. 1 Satz 3 LFGB vorgesehene Staffelung werden die für den Abschluss der Pflichthaftpflichtversicherung aufzuwendenden Mittel in einem vertretbaren Rahmen gehalten. Die Staffelung orientiert sich am jeweiligen Produktionsvolumen und damit sachgerecht an der Höhe des jeweiligen Risikopotenzials. Je größer die Menge der von einem Futtermittelunternehmer hergestellten Mischfuttermittel ist, desto höher ist statistisch das Risiko, dass dieses den futtermittelrechtlichen Anforderungen nicht entspricht und seine Verfütterung deswegen Schäden verursacht. Unter Einbeziehung des in der Branche bereits vor Inkrafttreten der Regelung bestehenden Versicherungsschutzes hat der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung,
BT-Drs. 17/11818, S. 10,
zugrunde gelegt, dass von 319 deutschen Mischfuttermittelherstellern ca. 20 Betriebe mit einer jährlichen Beitragssteigerung von ca. 10.000 Euro und ca. 25 Betriebe mit einer jährlichen Beitragssteigerung von ca. 25.000 Euro belastet werden; für die gesamte Branche ist er demgemäß von einem Erfüllungsaufwand von jährlich ca. 825.000 Euro ausgegangen. Eine Belastung in dieser Größenordnung wäre ersichtlich moderat und würde weder die betroffenen Unternehmen noch die Mischfuttermittelbranche als Ganzes überfordern. An dieser Beurteilung ändert sich auch nichts, wenn mit der Klägerin und der von ihr eingereichten, vom Gesetzgeber berücksichtigten Stellungnahme des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft vom 25. Februar 2013 von Mehrprämien zwischen 17.500 und 41.000 Euro ausgegangen würde. Von einer „nicht kalkulierbaren“ Kostenbelastung, wie die Klägerin meint, kann jedenfalls keine Rede sein.
Demgegenüber drohen der Landwirtschaft in den von § 17a LFGB erfassten Fällen unübersehbare und existenzgefährdende Schäden in Millionenhöhe. Die von der Regelung in den Blick genommene Gefahr, dass Futtermittel zu einem geringen Teil in andere Futtermittel eingemischt, dadurch sehr große Mengen nicht verkehrsfähiger Futtermittel in den Verkehr gebracht werden und schließlich eine große Zahl von Abnehmern getroffen wird, ist real. Ebenso entspricht es realistischer Einschätzung und liegt deshalb im Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers, dass in solchen Fällen die finanzielle Leistungsfähigkeit der Verantwortlichen und damit auch der Geschädigten überfordert wird. Angesichts der Größenordnung der zu besorgenden Schäden durfte der Gesetzgeber selbst eine geringere Wahrscheinlichkeit solcher Kausalvorgänge als gewichtigen Anlass für die Statuierung einer Versicherungspflicht ansehen.
Es ist auch nicht unangemessen, dass den Mischfuttermittelherstellern damit gleichsam ein gewisses Maß an Finanzierungsverantwortung zugunsten der Landwirtschaft auferlegt wird. Dies leitet sich bereits daraus her, dass es sich bei dem Inverkehrbringen von Futtermitteln aus den genannten Gründen um ein risikoträchtiges Gewerbe handelt und die Futtermittelunternehmen für die Sicherheit der von ihnen erzeugten Futtermittel besonders verantwortlich sind. Darüber hinaus besteht eine Sonderbeziehung zur Landwirtschaft, die die Mischfuttermittelhersteller von der Allgemeinheit abhebt und über das bloße Bestehen von vertraglichen Beziehungen hinausgeht. Zum Einen profitieren die Mischfuttermittelhersteller von einer leistungsfähigen Landwirtschaft und sind auf eine solche existenziell angewiesen, da ihre Abnehmer fast ausschließlich Landwirte sind. Zum Anderen ist die Landwirtschaft von den Mischfuttermittelherstellern abhängig, weil die Landwirte ihre wirtschaftliche Tätigkeit ohne den Bezug von Mischfuttermitteln nicht ausüben können. Diese gegenseitige Abhängigkeit ist von dem Bestehen direkter vertraglicher Verbindungen unabhängig. Es kommt deswegen in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Landwirte mindestens 30 % ihrer Mischfuttermittel nicht direkt vom Hersteller, sondern über den Handel beziehen. Schließlich ist bei der Abwägung der Schwere des Eingriffs durch die Versicherungspflicht mit dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe zu berücksichtigen, dass die Pflichtversicherung nicht zuletzt auch den Mischfuttermittelherstellern selbst im Schadensfall zugute kommt, indem sie sie gegen ihre Leistungsfähigkeit überfordernde Schadensersatzforderungen schützt.
§ 17a LFGB verstößt auch nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Die Versicherungspflicht berührt schon nicht den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts. Hierzu gehören grundsätzlich alle vom Gesetzgeber gewährten konkreten vermögenswerten Rechte, nicht jedoch das Vermögen als solches.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 1988 – 2 BvL 9/85, 2 BvL 3/86 –, BVerfGE 78, 249, und vom 12. Oktober 1994 – 1 BvL 19/90 – BVerfGE 91, 207.
Die strittige Versicherungspflicht schränkt jedoch keine konkreten vermögenswerten Rechte ein, sondern tangiert durch die mit ihr einhergehende Belastung durch Beitragszahlungen nur das Vermögen der Betroffenen.
Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ist ebenfalls nicht in seiner allein eigentumsrelevanten Substanz betroffen. Die angegriffene Norm beschränkt die Gewerbebetriebe vielmehr nur in der Freiheit der individuellen Erwerbstätigkeit bzw., wie die Klägerin selbst ausführt, in ihrer unternehmerischen Entscheidungsfreiheit. Damit ist nicht der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG, sondern derjenige des Art. 12 Abs. 1 GG betroffen.
Auch der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG wird durch § 17a LFGB nicht verletzt. Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet es, wesentlich gleiche Sachverhalte ungleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung untersagt. Er darf aber nicht eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandeln, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und von solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können.
Eine solche Ungleichbehandlung wird durch § 17a LFGB nicht bewirkt. Die von der Klägerin angeführte Personengruppe der Lebensmittelunternehmer ist mit derjenigen der Mischfuttermittelhersteller im Hinblick auf den Gesetzeszweck von vornherein nicht vergleichbar. Wie bereits ausgeführt, bestehen Zweck und Ziel der Regelung darin, die Landwirtschaft vor Schäden durch das Inverkehrbringen verunreinigter Futtermittel zu schützen, und nicht darin, maximale Lebensmittelsicherheit zu gewährleisten. Die Gruppe der Lebensmittelunternehmer wird durch das genannte Regelungsziel nicht maßgeblich berührt. Deren Abnehmer sind zumindest nicht in erster Linie Landwirte, sondern ganz überwiegend Einzelhandelsunternehmen. Dass Lieferungen bestimmter Lebensmittel auch an Landwirte „denkbar“ sind, ändert nichts daran, dass sich die Abnehmerkreise insgesamt nach Art und Gewicht bedeutsam unterscheiden. Bei dieser Sachlage bedarf die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob Lebens- und Futtermittelrecht demselben oder verschiedenen Ordnungsbereichen zuzuordnen sind, keiner Klärung. Unerheblich ist auch, dass der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung die Gründe für die Ungleichbehandlung von Lebens- und Futtermittelunternehmern nicht benannt hat. Abgesehen davon, dass mangels Vergleichbarkeit der Sachverhalte hierzu kein Anlass bestand, ist allein relevant, ob hinreichende Sachgründe für eine Differenzierung gegeben sind; ob solche Gründe im Gesetzgebungsverfahren erwogen worden oder in den Materialien dokumentiert sind, ist unerheblich.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2012 – 1 BvL 18/11 –, BVerfGE 133, 1.
Auch die Ungleichbehandlung von Mischfuttermittelherstellern und Herstellern von anderen Futtermitteln, namentlich Einzelfuttermitteln und Zusatzstoffen, beruht auf hinreichenden Sachgründen. Ausweislich der Gesetzesbegründung,
hat der Gesetzgeber eine Einbeziehung auch der Hersteller von Futtermittelzusatzstoffen, Vormischungen und Einzelfuttermitteln deswegen für nicht geboten gehalten, weil solche Erzeugnisse unmittelbar ganz überwiegend an Mischfuttermittelunternehmen und allenfalls auf einer sehr begrenzten regionalen Ebene an einzelne wenige Landwirte abgegeben werden. Mit der Zahl der Abnehmer aus der Landwirtschaft knüpft die Regelung an einen für den Gesetzeszweck entscheidenden Unterschied an. Die Klägerin bestreitet dies nicht, sondern räumt ein, dass die Differenzierung nach der Futtermittelart mit Blick auf den angestrebten Schutz der Landwirte aufgrund der „Flaschenhals“-Stellung der Mischfuttermittelhersteller in der Futtermittelherstellungskette nachvollziehbar sei. Mit dieser Stellung korrespondiert zudem, dass die Rückverfolgung der Ursachen für Verunreinigungen von Mischfuttermitteln aufgrund der Vielzahl der für ihre Herstellung verwendeten Einzelkomponenten beträchtlich erschwert ist. Auch deswegen erscheint es effizient und sachgerecht, den Schutz der Landwirtschaft an die Verantwortlichkeit der Mischfuttermittelhersteller anzuknüpfen. Der Einwand der Klägerin, der Gesetzgeber habe mit der Einbeziehung der Zusatzstoff- und Einzelfuttermittellieferanten für eine gleichzeitige Absicherung auch der Mischfuttermittelhersteller Sorge tragen müssen, zielt auf eine Änderung des Gesetzeszwecks und verfängt deshalb nicht. Denn die Definition der Gesetzesziele liegt im weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers; er ist nicht gehalten, die Mischfuttermittelbranche gegen Risiken aus der Belieferung mit Einzelfuttermitteln und Zusatzstoffen abzusichern.
Die Tätigkeitsbereiche des Vertriebs, der Lagerung und des Transports von Mischfuttermitteln sind im Hinblick auf den Gesetzeszweck nicht mit der Herstellung solcher Futtermittel vergleichbar. Die § 17a LFGB zugrunde liegende Problematik, dass nicht den futtermittelrechtlichen Anforderungen genügende Futtermittel zu einem geringen Anteil in andere Futtermittel eingebracht werden und dadurch sehr große Mengen nicht verkehrsfähiger Futtermittel hergestellt werden, stellt sich beim Vertrieb, der Lagerung und dem Transport von Mischfuttermitteln nicht. Diese Problematik betrifft allein die Herstellungskette und deren spezifische Risiken einschließlich der erschwerten Rückverfolgung der Ursachen für Verunreinigungen, nicht hingegen die Vertriebskette. Vor diesem Hintergrund kommt es auch hier nicht darauf an, ob mindestens 30 % der von Landwirten erworbenen Mischfuttermittel nicht direkt vom Hersteller, sondern über einen Händler bezogen werden.
Schließlich ist auch die mit § 17a Abs. 4 LFGB bewirkte Privilegierung von Betrieben, die Mischfuttermittel ausschließlich aus selbst gewonnenen Erzeugnissen pflanzlichen Ursprungs ohne Verwendung von Futtermittelzusatzstoffen oder Vormischungen herstellen, und an einen Betrieb abgeben, der Tiere mit dem Ziel hält, von ihnen Lebensmittel zu gewinnen, und die Mischfuttermitteln im eigenen Betrieb verfüttert, mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Zum Einen weisen die von der Ausnahmevorschrift erfassten Mischfuttermittel ein deutlich geringeres Risikopotenzial auf als unter Verwendung auch von Zusatzstoffen oder Vormischungen hergestellte Mischfuttermittel, die Ursachen von Verunreinigungen lassen sich dementsprechend regelmäßig problemlos rückverfolgen. Zum Anderen ist kein großer Kreis von Abnehmern betroffen, sondern nur wenige andere Betriebe der Urproduktion. Beide Unterschiede rechtfertigen nach Art und Gewicht die Differenzierung in Bezug auf den dargelegten Gesetzeszweck. Der Einwand der Klägerin, es gebe „durchaus“ landwirtschaftliche Betriebe, die in nicht unerheblichem Umfang Mischfutter produzierten, berührt diese Unterschiede nicht; er beachtet zudem nicht die Befugnis des Gesetzgebers, sich an typischen Sachverhalten zu orientieren. Es ist ihm hiernach auch unbenommen, mit Blick auf den Gesetzeszweck typischerweise vernachlässigbare Sachverhalte ungeachtet der Staffelung in § 17a Abs. 1 Satz 3 LFGB von vornherein aus dem Anwendungsbereich der Norm herauszunehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 38 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB, 2 Abs. 1 Nr. 3.1 Zuständigkeitsverordnung Verbraucherschutz NRW. Entgegen der Auffassung des beklagten Landes ist die behauptete Ungültigkeit des § 17a LFGB
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 17a LFGB
§ 24 LFGB
§ 167 VwGO
§ 59 Abs. 1 Nr. 10a LFGB
§ 17a Abs. 1 LFGB
§ 17a Abs. 4 LFGB
§ 17a Abs. 1 Satz 3 LFGB
§ 17a Abs. 3 LFGB
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 17a Abs. 1 Satz 1 LFGB
§ 17a Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 und 3 LFGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 123, 186
BVerfGE 100, 313
BVerfGE 113, 167
BVerfGE 78, 249
BVerfGE 91, 207
BVerfGE 133, 1
1 BvR 706/08
1 BvR 2226/94
1 BvR 2420/95
1 BvR 2437/95
2 BvF 2/01
2 BvL 9/85
2 BvL 3/86
1 BvL 19/90
1 BvL 18/11