Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Schlussantrag des Generalanwalts vom 2019-01-09, Aktenzeichen C-620/16
ECLI: ECLI:EU:C:2019:3

Tenor:
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MACIEJ SZPUNAR
vom 9. Januar 2019(1)
Rechtssache C‑620/16
Europäische Kommission
gegen
Bundesrepublik Deutschland
„Vertragsverletzung – Art. 258 AEUV – Beschluss des Rates 2014/699/EU – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit – Art. 4 Abs. 3 EUV – Zulässigkeit – In der Vergangenheit liegendes Verhalten – Weigerung der Bundesrepublik Deutschland, ihr Stimmrecht bei der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses gemäß dem Beschluss des Rates auszuüben“
I. Einleitung
1. Sowohl die Europäische Union (im Folgenden auch: Union) als auch 26 ihrer Mitgliedstaaten sind Parteien des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr vom 9. Mai 1980 in der Fassung des Änderungsprotokolls von Vilnius vom 3. Juni 1999 (im Folgenden: COTIF), das von der Zwischenstaatlichen Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr, einer internationalen Organisation mit Sitz in Bern, verwaltet wird. Zur Vorbereitung einer Sitzung dieser Organisation erließ der Rat am 24. Juni 2014 den Beschluss 2014/699/EU(2), in dem die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten hinsichtlich der Ausübung der Stimmrechte bei dieser Sitzung festgelegt wurde.
2. Die Ereignisse im Anschluss daran führten zu zwei Verfahren vor dem Gerichtshof: erstens zu einer von der Bundesrepublik Deutschland erhobenen Nichtigkeitsklage gegen den Rat, die vor allem darauf gestützt wurde, dass die Union nicht zuständig gewesen sei, den Beschluss zu erlassen (diese Klage wurde vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 5. Dezember 2017, Deutschland/Rat abgewiesen)(3); zweitens zu einem von der Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren, dem Gegenstand der vorliegenden Rechtssache.
3. Mit ihrer Klage gemäß Art. 258 AEUV beantragt die Kommission, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem Beschluss 2014/699 und aus Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen hat, indem sie nicht im Einklang mit diesem Beschluss abgestimmt und im Zusammenhang mit dieser Sitzung öffentlichen Widerspruch gegen dessen Inhalt geäußert hat.
4. Diese Rechtssache wirft grundlegende Fragen auf hinsichtlich der Zulässigkeit von Vertragsverletzungsklagen, wenn das vorgeworfene vertragsverletzende Verhalten in der Vergangenheit liegt und seine Rechtswirkungen angeblich bereits erschöpft sind. Insoweit bietet sich dem Gerichtshof die Gelegenheit, seine Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Vertragsverletzungsklagen weiter zu präzisieren.
5. Darüber hinaus wird an dieser Rechtssache die Bedeutung des in Art. 4 Abs. 3 EUV niedergelegten Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen der Europäischen Union deutlich, und zwar insbesondere in Situationen, in denen dieser Grundsatz zu anderen als den in sonstigen unionsrechtlichen Bestimmungen niedergelegten Rechtswirkungen führt. In dieser Hinsicht veranschaulicht das vorliegende Verfahren den Umstand, auf den bereits im Schrifttum hingewiesen wurde, dass es in der Praxis nicht immer einfach ist, den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung(4) von anderen Grundsätzen, etwa dem in Art. 4 Abs. 3 EUV niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, zu „isolieren“(5).
6. Meine Prüfung dieser Rechtssache führt mich dazu, dem Gerichtshof vorzuschlagen, die Vertragsverletzungsklage der Kommission für sowohl zulässig als auch begründet zu befinden.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Völkerrecht
1. COTIF
7. Das COTIF trat am 1. Juli 2006 in Kraft. Die Parteien des COTIF – 49 Staaten, darunter alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union (mit Ausnahme der Republik Zypern und der Republik Malta) – bilden die Zwischenstaatliche Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr (im Folgenden: OTIF). Die Europäische Union ist dem COTIF mit Wirkung vom 1. Juli 2011 beigetreten.
8. Nach Art. 2 § 1 COTIF ist es das Ziel der OTIF, den internationalen Eisenbahnverkehr in jeder Hinsicht zu fördern, zu verbessern und zu erleichtern, indem sie insbesondere einheitliche Rechtsordnungen für verschiedene, den internationalen Eisenbahnverkehr betreffende Rechtsbereiche aufstellt.
9. Der OTIF‑Revisionsausschuss besteht grundsätzlich aus allen Parteien des COTIF. Nach Art. 17 § 1 Buchst. a und b COTIF entscheidet er im Rahmen seiner Zuständigkeiten über Anträge auf Änderung des COTIF und prüft außerdem die Anträge, die der OTIF‑Generalversammlung zur Entscheidung vorzulegen sind. Die jeweiligen Zuständigkeiten dieser beiden OTIF‑Gremien für Änderungen des COTIF sind in dessen Art. 33 geregelt.
10. Titel VI („Änderung des [COTIF])“ Art. 33 („Zuständigkeiten“) des COTIF lautet:
„…
§ 2 Die Generalversammlung entscheidet über Anträge auf Änderung des Übereinkommens, soweit in den §§ 4 bis 6 nichts anderes bestimmt ist.
…
§ 4 Vorbehaltlich einer Feststellung der Generalversammlung gemäß § 3 Satz 1 entscheidet der Revisionsausschuss über Anträge auf Änderung der
a) Artikel 9 und 27 §§ 2 bis 5;
d) Einheitlichen Rechtsvorschriften CUV, ausgenommen Artikel 1, 4, 5 und 7 bis 12;
…“
11. Art. 35 COTIF („Beschlüsse der Ausschüsse“) lautet:
„§ 1 Die von den Ausschüssen beschlossenen Änderungen des Übereinkommens werden den Mitgliedstaaten vom Generalsekretär mitgeteilt.
§ 2 Die vom Revisionsausschuss beschlossenen Änderungen des Übereinkommens selbst treten für alle Mitgliedstaaten am ersten Tage des zwölften Monats nach dem Monat in Kraft, in dem der Generalsekretär sie den Mitgliedstaaten mitgeteilt hat. Innerhalb von vier Monaten, gerechnet vom Tage der Mitteilung, können die Mitgliedstaaten Widerspruch erheben. Erhebt ein Viertel der Mitgliedstaaten Widerspruch, treten die Änderungen nicht in Kraft. Wenn ein Mitgliedstaat innerhalb der Frist von vier Monaten gegen einen Beschluss des Revisionsausschusses Widerspruch erhebt und das Übereinkommen kündigt, wird die Kündigung in dem Zeitpunkt wirksam, der für das Inkrafttreten dieses Beschlusses vorgesehen ist.
§ 3 Die vom Revisionsausschuss beschlossenen Änderungen der Anhänge zum Übereinkommen treten für alle Mitgliedstaaten am ersten Tage des zwölften Monats nach dem Monat in Kraft, in dem der Generalsekretär sie den Mitgliedstaaten mitgeteilt hat. Die vom Fachausschuss RID oder vom Fachausschuss für technische Fragen beschlossenen Änderungen treten für alle Mitgliedstaaten am ersten Tage des sechsten Monats nach dem Monat in Kraft, in dem der Generalsekretär sie den Mitgliedstaaten mitgeteilt hat.
§ 4 Innerhalb von vier Monaten, gerechnet vom Tage der Mitteilung des Generalsekretärs nach § 3, können die Mitgliedstaaten Widerspruch erheben. Erhebt ein Viertel der Mitgliedstaaten Widerspruch, treten die Änderungen nicht in Kraft. In den Mitgliedstaaten, die den Beschlüssen rechtzeitig widersprochen haben, ist die Anwendung des jeweiligen Anhangs insgesamt im Verkehr mit und zwischen den Mitgliedstaaten mit dem Inkrafttreten der Beschlüsse ausgesetzt. Jedoch sind bei einem Widerspruch gegen die Verbindlichkeitserklärung einer technischen Norm oder gegen die Annahme einer einheitlichen technischen Vorschrift nur diese im Verkehr mit und zwischen den Mitgliedstaaten mit dem Inkrafttreten der Beschlüsse ausgesetzt; entsprechendes gilt bei einem teilweisen Widerspruch.
12. Nach Art. 38 § 2 COTIF kann die Europäische Union als regionale Organisation, die dem COTIF beigetreten ist, die Rechte ausüben, die ihren Mitgliedern aufgrund des Übereinkommens zustehen, soweit sie Gegenstände betreffen, die in die Zuständigkeit der regionalen Organisation fallen. Gemäß Art. 38 § 3 COTIF stehen ihr hinsichtlich der Wahrnehmung des Stimmrechts und des in Art. 35 §§ 2 und 4 vorgesehenen Widerspruchsrechts so viele Stimmen zu, wie die Zahl ihrer Mitglieder beträgt, die zugleich Mitgliedstaaten der OTIF sind. Letztere dürfen ihre Rechte, insbesondere das Stimmrecht, nur in dem Umfang wahrnehmen, wie Art. 35 § 2 COTIF es zulässt.
2. Beitrittsvereinbarung
13. Die am 23. Juni 2011 in Bern unterzeichnete Vereinbarung zwischen der Europäischen Union und der [OTIF] über den Beitritt der Europäischen Union zum [COTIF] vom 9. Mai 1980 in der Fassung des Änderungsprotokolls von Vilnius vom 3. Juni 1999 (ABl. 2013, L 51, S. 8, im Folgenden: Beitrittsvereinbarung) ist gemäß ihrem Art. 9 am 1. Juli 2011 in Kraft getreten.
14. Art. 6 dieser Vereinbarung lautet:
„(1) Bei Beschlüssen in Angelegenheiten, in denen die Union ausschließlich zuständig ist, nimmt die Union die Stimmrechte ihrer Mitgliedstaaten im Rahmen des [COTIF] wahr.
(2) Bei Beschlüssen in Angelegenheiten, in denen die Union gemeinsam mit ihren Mitgliedstaaten zuständig ist, nehmen entweder die Union oder ihre Mitgliedstaaten an der Abstimmung teil.
(3) Vorbehaltlich des Artikels 26 Absatz 7 des [COTIF] verfügt die Union über dieselbe Anzahl von Stimmen wie ihre Mitgliedstaaten, die auch Parteien des [COTIF] sind. Wenn die Union an der Abstimmung teilnimmt, sind ihre Mitgliedstaaten nicht stimmberechtigt.
(4) Die Union unterrichtet in jedem einzelnen Fall die anderen Parteien des Übereinkommens, wenn sie bei den verschiedenen Tagesordnungspunkten der Tagungen der Generalversammlung und anderer Entscheidungsgremien die Stimmrechte nach den Absätzen 1 bis 3 ausüben wird. Diese Verpflichtung gilt auch für Beschlüsse, die im schriftlichen Verfahren gefasst werden. Diese Unterrichtung erfolgt frühzeitig genug über das OTIF‑Generalsekretariat, damit die betreffenden Informationen zusammen mit den Sitzungsunterlagen weitergeleitet oder Beschlüsse im schriftlichen Verfahren gefasst werden können.“
B. Unionsrecht
15. Die Beitrittsvereinbarung wurde durch den Beschluss des Rates 2013/103/EU im Namen der Union genehmigt(6).
16. Laut Art. 5 dieses Beschlusses „[enthält dessen] Anhang III … die internen Regelungen für die Vorbereitung der OTIF‑Sitzungen sowie für die Abgabe von Erklärungen und die Stimmabgabe in diesen Sitzungen“.
17. Anhang III („Interne Regelungen für Rat, Mitgliedstaaten und Kommission in Bezug auf die Verfahren im Rahmen der OTIF“) lautet:
„Angesichts der Notwendigkeit einer geschlossenen völkerrechtlichen Vertretung der Union und ihrer Mitgliedstaaten in Einklang mit dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union auch bei der Umsetzung internationaler Verpflichtungen werden der Rat, die Mitgliedstaaten und die Kommission folgende interne Regelungen anwenden:
1. Geltungsbereich
Diese internen Regelungen gelten für alle Sitzungen eines im Rahmen der OTIF eingerichteten Gremiums. Jeder Hinweis auf eine ‚Sitzung‘ im Sinne dieser Regelungen schließt sinngemäß auch Hinweise auf andere Verfahren wie beispielsweise schriftliche Verfahren ein.
2. Koordinierungsverfahren
2.1. Zur Vorbereitung einer OTIF‑Sitzung – unter anderem der Tagungen der Generalversammlung, des Verwaltungsausschusses und anderer Ausschüsse – finden Koordinierungssitzungen wie folgt statt:
– im Vorfeld der OTIF‑Sitzung in Brüssel in der zuständigen Arbeitsgruppe des Rates (in der Regel die Gruppe ‚Landverkehr‘), so bald wie möglich und so oft wie nötig, sowie zusätzlich
– vor Ort, insbesondere zu Beginn und bei Bedarf während und nach Abschluss einer OTIF‑Sitzung.
2.2. In den Koordinierungssitzungen werden die Standpunkte vereinbart, die nur im Namen der Union oder gegebenenfalls im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zu vertreten sind. Standpunkte der Mitgliedstaaten in Angelegenheiten, die in deren ausschließliche Zuständigkeit fallen, können in diesen Sitzungen in die Koordinierung einbezogen werden, wenn die Mitgliedstaaten dies vereinbaren.
2.3. In den Koordinierungssitzungen wird über die Ausübung der Zuständigkeiten in Bezug auf die Erklärungen und Abstimmungen zu jedem Tagesordnungspunkt der OTIF‑Sitzung entschieden, zu dem eine Erklärung abgegeben werden kann oder bei denen mit einer Abstimmung zu rechnen ist.
2.4. Zur Vorbereitung der Koordinierungssitzungen nach Ziffer 2.1 – unter Einschluss der Entwürfe von Erklärungen und Positionspapieren – finden erforderlichenfalls in dem zuständigen Ausschuss, der mit der jeweiligen Unionsrechtsvorschrift für den Eisenbahnverkehr eingesetzt wurde, Vorgespräche statt; hierbei handelt es sich um folgende Ausschüsse:
– Ausschuss für den Gefahrguttransport bei Angelegenheiten, die unter Anlage C des Übereinkommens fallen; sind Aspekte der Eisenbahninteroperabilität oder das im Rahmen der Richtlinie 2004/49/EG entwickelte gemeinsame Sicherheitskonzept betroffen, so ist auch der Ausschuss für Eisenbahninteroperabilität und Eisenbahnsicherheit einzubeziehen;
– Ausschuss für die Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Union bei Angelegenheiten, die unter die Anlagen A, B, D und E des Übereinkommens fallen, sowie bei anderen von der OTIF ausgearbeiteten Systemen einheitlicher Rechtsvorschriften;
– Ausschuss für Eisenbahninteroperabilität und Eisenbahnsicherheit bei Angelegenheiten, die unter die Anlagen F und G des Übereinkommens fallen.
2.5. Vor einer OTIF‑Sitzung gibt die Kommission einen Hinweis darauf, welche Tagesordnungspunkte der Unionskoordinierung unterliegen, und erstellt die Entwürfe von Erklärungen und Positionspapieren, die in Koordinierungssitzungen zu erörtern sind.
2.6. Können die Kommission und die Mitgliedstaaten in Koordinierungssitzungen keinen gemeinsamen Standpunkt – auch wegen Uneinigkeit über die Zuständigkeitsverteilung – erzielen, so wird der Ausschuss der Ständigen Vertreter und/oder der Rat mit der Angelegenheit befasst.
3. Erklärungen und Abstimmungen in OTIF‑Sitzungen
3.1. Bei Tagesordnungspunkten, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fallen, ergreift die Kommission im Namen der Union das Wort und stimmt in ihrem Namen ab. Nach entsprechender Koordinierung können auch die Mitgliedstaaten das Wort ergreifen, um den Unionsstandpunkt zu unterstützen und/oder zu ergänzen.
3.2. Bei Tagesordnungspunkten, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, wird das Rede- und Stimmrecht von den Mitgliedstaaten ausgeübt.
3.3. Bei Tagesordnungspunkten, die in die Zuständigkeit sowohl der Union als auch der Mitgliedstaaten fallen, tragen der Vorsitz und die Kommission den gemeinsamen Standpunkt vor. Nach entsprechender Koordinierung können auch die Mitgliedstaaten das Wort ergreifen, um den gemeinsamen Standpunkt zu unterstützen und/oder zu ergänzen. Die Mitgliedstaaten bzw. die Kommission stimmen im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten entsprechend dem gemeinsamen Standpunkt ab. Die Entscheidung darüber, wer das Stimmrecht ausübt, wird je nach dem Überwiegen der Zuständigkeit (z. B. je nachdem, ob überwiegend der Mitgliedstaat oder überwiegend die Union zuständig ist) getroffen.
3.4. Bei Tagesordnungspunkten, die in die Zuständigkeit sowohl der Union als auch der Mitgliedstaaten fallen und zu denen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten kein gemeinsamer Standpunkt gemäß Ziffer 2.6 erzielt werden konnte, können die Mitgliedstaaten und die Kommission in Fragen, die eindeutig in ihre jeweilige Zuständigkeit fallen, das Rede- und Stimmrecht ausüben.
3.5. In Fragen, in denen zwischen Kommission und Mitgliedstaaten keine Einigung über die Zuständigkeitsverteilung erreicht wurde, oder wenn die für einen Unionsstandpunkt erforderliche Mehrheit nicht erreicht werden konnte, bemühen sich alle Seiten nach Kräften, die Lage zu klären oder einen Unionsstandpunkt festzulegen. Bis dahin und nach entsprechender Koordinierung könnten gegebenenfalls die Mitgliedstaaten und/oder die Kommission das Wort ergreifen, sofern der vertretene Standpunkt einem künftigen Standpunkt der Union nicht vorgreift, mit der Unionspolitik sowie früheren Unionsstandpunkten in Einklang steht und dem Unionsrecht entspricht.
3.6. Die Vertreter der Mitgliedstaaten und der Kommission können in OTIF‑Arbeitsgruppen mitwirken, die die Sitzungen der OTIF‑Fachausschüsse vorbereiten, namentlich des Fachausschusses für die Beförderung gefährlicher Güter (Committee of Experts for the Carriage of Dangerous Goods – RID) und des Sachverständigenausschusses (Committee of Technical Experts – TEC). In diesen Arbeitsgruppen können die Vertreter der Mitgliedstaaten und der Kommission fachliche Beiträge leisten und auf der Grundlage ihrer Sachkenntnis uneingeschränkt an den Facherörterungen teilnehmen. Die Union ist durch diese Erörterungen nicht gebunden.
Die Vertreter der Mitgliedstaaten und der Kommission bemühen sich nach Kräften, um zu einem gemeinsamen Standpunkt zu gelangen und diesen bei den Erörterungen in den OTIF‑Arbeitsgruppen zu vertreten.
III. Vorgeschichte des Rechtsstreits
A. Sachverhalt
18. Am 24. Juni 2014 erließ der Rat den Beschluss 2014/699.
19. Gemäß Art. 1 Abs. 1 dieses Beschlusses „[entspricht d]er Standpunkt, der im Namen der Union anlässlich der 25. Sitzung des durch das [COTIF] eingerichteten Revisionsausschusses zu vertreten ist, … dem Anhang dieses Beschlusses“. Nach dessen Art. 1 Abs. 2 können „[g]eringfügige Änderungen der im Anhang dieses Beschlusses genannten Dokumente … ohne weiteren Beschluss des Rates von den Vertretern der Union im Revisionsausschuss vereinbart werden“.
20. Abschnitt 3 des Anhangs zu diesem Beschluss nennt in Bezug auf die verschiedenen Tagesordnungspunkte für die 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses die Aufteilung der Zuständigkeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten, die Ausübung der Stimmrechte und den empfohlenen abgestimmten Standpunkt.
21. Teile von Punkt 4 sowie die Punkte 5, 7 und 12 der Tagesordnung betreffen die in diesem Streit relevanten Änderungen.
22. Auf der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses trug die Kommission den Standpunkt der Europäischen Union entsprechend der Festlegung im Anhang des Beschlusses 2014/699 vor, während die Bundesrepublik Deutschland einen eigenständigen Standpunkt zu den Änderungsanträgen in Bezug auf Art. 12 COTIF sowie die Anhänge B (CIM), D (CUV) und E (CUI) einnahm und beanspruchte, ihr Stimmrecht zu diesen Punkten selbst auszuüben. Die Bundesrepublik Deutschland stimmte gegen den von der Europäischen Union vertretenen Standpunkt zu den beantragten Änderungen von Art. 12 COTIF und Anhang D (CUV). Da diese Anträge die erforderliche Mehrheit erhielten, wurden die in Rede stehenden Änderungen vom OTIF‑Revisionsausschuss angenommen.
B. Vorverfahren
23. Mit Schreiben vom 4. August 2014 gab die Kommission der Bundesrepublik Deutschland Gelegenheit, ihr Verhalten bei der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses zu erläutern.
24. In ihrer Antwort vom 12. November 2014 vertrat die Bundesrepublik Deutschland den Standpunkt, dass ihr Verhalten vollkommen legitimiert und rechtmäßig sei, da keine der in Rede stehenden Änderungen in die Zuständigkeit der Europäischen Union falle, weil diese ihre Zuständigkeit in den betreffenden Bereichen nicht ausgeübt habe.
25. Am 22. Dezember 2014 erhob die Bundesrepublik Deutschland Klage beim Gerichtshof, um die teilweise Nichtigerklärung des Beschlusses 2014/699 insoweit zu erwirken, als er sich auf die streitigen Änderungen bezieht. Ihre Rügen betrafen mutmaßliche Verstöße gegen (i) den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) wegen Unzuständigkeit der Union, (ii) gegen die Begründungspflicht (Art. 296 AEUV) und (iii) gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) in Verbindung mit dem Grundsatz eines effektiven Rechtsschutzes(7).
26. Am 29. Mai 2015 leitete die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 Abs. 1 AEUV ein, indem sie ein Aufforderungsschreiben an die Bundesrepublik Deutschland richtete, in dem sie den Standpunkt vertrat, dieser Mitgliedstaat habe durch sein Verhalten auf der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses gegen seine Verpflichtungen aus dem Beschluss 2014/699 und aus Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen. Daraus, dass die Bundesrepublik Deutschland ihren eigenen Ausführungen zufolge ihr Verhalten für ausdrücklich legitimiert erachte, könne ferner geschlossen werden, dass sie wahrscheinlich in Zukunft in einer ähnlichen Situation ebenso handeln würde.
27. In ihrer Antwort vom 7. Juli 2015 wies die Bundesrepublik Deutschland die Einwände der Kommission zurück.
28. Am 11. Dezember 2015 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie ihren im Aufforderungsschreiben zum Ausdruck gebrachten Standpunkt wiederholte. Die Kommission forderte die Bundesrepublik Deutschland auf, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nach Eingang des Schreibens nachzukommen und insbesondere die darin beschriebene vertragsverletzende Praxis nicht weiter fortzusetzen.
29. Mit Schreiben vom 1. Februar 2016 erwiderte die Bundesrepublik Deutschland auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, wobei sie den in ihrer Antwort auf das Aufforderungsschreiben vertretenen Standpunkt wiederholte.
C. Verfahren vor dem Gerichtshof
30. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Bundesrepublik Deutschland keinerlei Maßnahmen getroffen habe, um die Folgen des mutmaßlichen rechtsverletzenden Verhaltens zu beseitigen oder jedenfalls zu begrenzen und Zweifel in Bezug auf ihr künftiges Vorgehen auszuräumen. Die Bundesrepublik Deutschland habe auch weder gegenüber der OTIF noch gegenüber der Kommission die Rechtswidrigkeit ihres Verhaltens eingeräumt, sondern, im Gegenteil, daran festgehalten, dass ihr Verhalten rechtmäßig gewesen sei.
31. Da die Erwiderung der Bundesrepublik Deutschland vom 1. Februar 2016 der Kommission nicht genügte, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
32. Am 5. Dezember 2017, nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens in der vorliegenden Rechtssache, hat der Gerichtshof sein Urteil in der Rechtssache Deutschland/Rat(8) erlassen, in dem er die Klage der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich aller drei von ihr vorgebrachten Klagegründe abgewiesen hat.
33. Mit gesondertem Schriftsatz, der am 8. Februar 2017 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat die Bundesrepublik Deutschland eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben. Am 10. Mai 2017 hat der Gerichtshof nach Anhörung des Generalanwalts seine Entscheidung dem Endurteil vorbehalten.
34. Der Rat der Europäischen Union hat mit Schriftsatz, der am 4. Dezember 2017 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Kommission zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 3. Januar 2018 hat der Präsident des Gerichtshofs diesem Antrag stattgegeben.
35. Die deutsche Regierung und die Kommission wie auch der Rat der Europäischen Union haben in der mündlichen Verhandlung vom 4. Juli 2018 mündliche Ausführungen gemacht.
IV. Würdigung
A. Zulässigkeit der Klage
1. Vorbringen der Parteien
a) Bundesrepublik Deutschland
36. Die Bundesrepublik Deutschland hält die Klage für unzulässig. Das in dieser Sache in Rede stehende Verhalten habe nach Ende der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses – also vor Ablauf der von der Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist – keinerlei Wirkungen mehr entfaltet. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs könne die Kommission bei diesem daher keine Vertragsverletzungsklage mehr erheben, falls der betreffende Mitgliedstaat die Vertragsverletzung vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist beendet habe; darüber hinaus sei eine Vertragsverletzungsklage unzulässig, wenn die Handlung, für die der Mitgliedstaat gerügt werde, bereits vor Ablauf dieser Frist keinerlei Wirkung mehr entfaltet habe(9).
37. Die Ausübung des Stimmrechts durch sie – so die Bundesrepublik Deutschland – habe, wie die Kommission auch selbst einräume, keinen Einfluss auf das Ergebnis der Abstimmungen auf der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses gehabt; die Reputation, Glaubwürdigkeit oder einheitliche Vertretung der Europäischen Union gegenüber Mitgliedern der internationalen Gemeinschaft habe dadurch keinerlei Schaden genommen. Jedenfalls habe die Union das Verfahren zum Erlass des Beschlusses 2014/699 so ausgestaltet, dass der Bundesrepublik Deutschland der Rechtsschutz gegen diesen Beschluss abgeschnitten gewesen sei, und so eine Ursache für die Meinungsverschiedenheit während dieser Sitzung gesetzt.
38. Schließlich sei die behauptete Schädigung des Ansehens der Europäischen Union nicht mehr rückgängig zu machen. Der Vortrag der Kommission, Deutschland habe keinerlei Schritte unternommen, um die Folgen seines in diesem Vertragsverletzungsverfahren in Rede stehenden Verhaltens zu beseitigen oder Zweifel in Bezug auf sein künftiges Verhalten auszuräumen, sei unzutreffend. Tatsächlich habe die Bundesrepublik Deutschland, als der Beschluss (EU) 2015/1734(10) des Rates erlassen worden sei, eine Erklärung abgegeben (im Folgenden: Erklärung vom 17. September 2015), die in die Niederschrift der Ratstagung aufgenommen worden sei; darin habe Deutschland zwar weiterhin die Auffassung vertreten, dass der Ratsbeschluss rechtswidrig sei, aber dennoch erklärt, dass die Bundesrepublik Deutschland vor einer Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Deutschland/Kommission (C‑600/14) ihr Stimmrecht bei den streitigen Punkten nicht abweichend von den Standpunkten der Union ausüben werde. Damit habe sie die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme beanstandete Praxis schon beendet, bevor die darin genannte Frist überhaupt begonnen habe.
39. Soweit die Kommission erwarte, dass die Bundesrepublik Deutschland sich öffentlich entschuldige und ihre Rechtsauffassung aufgebe, sei keine Grundlage hierfür ersichtlich und fraglich, inwieweit eine solche Entschuldigung die behauptete Schädigung des Ansehens und der Glaubwürdigkeit der Europäischen Union nachträglich beseitigen könnte. Jedenfalls spreche weder im Aufforderungsschreiben noch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme etwas für die Annahme, dass die Bundesrepublik Deutschland durch die Nichtabgabe einer solchen Entschuldigung gegen Unionsrecht verstoßen habe. Zudem genügten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs fortbestehende rechtliche Meinungsverschiedenheiten zwischen Mitgliedstaat und Kommission für die Zulässigkeit einer Vertragsverletzungsklage nicht, solange der Mitgliedstaat sich gleichwohl in seinem Verhalten der Auffassung der Kommission beuge. Dies gelte erst recht, wenn die Rechtsfrage, wie im vorliegenden Fall, bereits Gegenstand eines Verfahrens vor dem Gerichtshof sei.
40. Das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland lässt sich meines Erachtens am besten auf den Punkt bringen mit der polnischen Wendung „pociąg odjechał“(11).
b) Kommission
41. Die Kommission räumt ein, dass eine Klage nach Art. 258 AEUV wegen eines Verstoßes, der vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist alle seine Wirkungen verloren habe, unzulässig sei; allerdings gelte dieser Grundsatz nicht uneingeschränkt.
42. Aus dem Urteil vom 31. März 1992, Kommission/Italien(12), könne geschlossen werden, dass auch bei Vertragsverletzungen, die nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist keine Wirkungen mehr entfalteten, die Klage zulässig bleibe, wenn die Kommission selbst bei rechtzeitigem Handeln nicht die erforderliche Zeit gehabt hätte, das Vorverfahren vor Beendigung des Verstoßes zum Abschluss zu bringen. In derartigen Fällen bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass der Gerichtshof die Rechtslage kläre, um Zweifel auf Seiten des betroffenen Mitgliedstaats oder anderer Mitgliedstaaten zu vermeiden. Dieses Interesse sei besonders offenkundig, wenn Meinungsverschiedenheiten zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat hinsichtlich der Rechtmäßigkeit von dessen Verhalten fortbestünden.
43. Unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen sei es ihr nicht möglich gewesen, ein Vertragsverletzungsverfahren rechtzeitig erfolgreich abzuschließen.
44. Zudem hält die Kommission nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs einen Nachweis der Gefahr einer Wiederholung des behaupteten Verhaltens für nicht erforderlich.
45. Was die Rüge einer mutmaßlichen Verletzung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 AEUV angeht, räumt die Kommission ein, dass eine vollständige Beseitigung des eingetretenen Schadens nicht mehr möglich sei; allerdings könne der Schaden durch mögliche Klarstellungen Deutschlands in einer späteren Sitzung der OTIF begrenzt werden. Da es der Kommission unmöglich gewesen sei, diesem irreparablen Schaden durch ein Vertragsverletzungsverfahren zuvorzukommen, sei diese Klage jedenfalls als zulässig anzusehen.
46. Zu dem Argument, das Verhalten der Europäischen Union habe zu einer ihrer Glaubwürdigkeit und ihrem Ansehen abträglichen Situation geführt, führt die Kommission aus, dass, während die Wirkungen des Verhaltens der Bundesrepublik Deutschland unbestreitbar seien, eine Rüge des Verhaltens von Kommission und Rat allenfalls im Rahmen der Begründetheit der Klage ehoben werden könne. Jedenfalls sei dieses Vorbringen nicht stichhaltig. Diese Überlegung gelte auch für das Argument des Mitgliedstaats, ihm sei jeglicher Rechtsschutz abgeschnitten worden.
47. Des Weiteren tritt die Kommission dem Vorbringen entgegen, die Bundesrepublik Deutschland habe bereits alles getan, um die Zweifel an ihrem künftigen Verhalten auszuräumen bzw. im Rahmen des Möglichen die schädlichen Folgen der Vertragsverletzung für das Erscheinungsbild der Union zu beseitigen. Insbesondere habe der Mitgliedstaat im OTIF‑Revisionsausschuss nicht klargestellt, dass ihm ein Fehler unterlaufen sei.
2. Würdigung
48. In der vorliegenden Rechtssache stellt sich die Frage, ob die Klage der Kommission deshalb unzulässig ist, weil die Rechtswirkungen des zur Last gelegten Verstoßes mutmaßlich bereits vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erschöpft waren.
a) Wortlaut des Vertrags
49. Ausgangspunkt ist der Wortlaut von Art. 258 AEUV.
50. Nach dieser Bestimmung hat die Kommission, wenn ihrer Auffassung nach ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen (d. h. gegen eine sich aus Unionsrecht ergebende Verpflichtung) verstoßen hat, eine mit Gründen versehene Stellungnahme dazu abzugeben, nachdem sie dem betreffenden Mitgliedstaat zuvor Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Kommt der Mitgliedstaat dieser Stellungnahme nicht innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nach, kann die Kommission den Gerichtshof anrufen.
51. Der Wortlaut von Art. 258 AEUV könnte tatsächlich zu dem Schluss verleiten, dass diese Bestimmung logischerweise einen fortdauernden Verstoß voraussetzt, den der Mitgliedstaat im Lauf des Verfahrens beenden kann. Man könnte argumentieren, Voraussetzung dafür, dass ein Mitgliedstaat einer mit Gründen versehenen Stellungnahme nachkommen könne, müsse ein fortdauernder Verstoß sein, da es dem Mitgliedstaat sonst unmöglich wäre, der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen.
52. Allerdings sollte diesem kategorischen Ansatz, auch wenn er verlockend erscheinen mag, nicht gefolgt werden.
b) Einschlägige Rechtsprechung
53. Zunächst ist zu sagen, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs einen solchen Ansatz nicht stützt.
54. Richtig ist, dass es der Kommission nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht möglich ist, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, wenn der betreffende Mitgliedstaat der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission vor Ablauf der darin gesetzten Frist nachgekommen ist(13).
55. Allerdings ist es recht selten vorgekommen, dass der Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage tatsächlich wegen Unzulässigkeit abgewiesen hat.
56. So hat der Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Italien(14), die die Vergabe öffentlicher Aufträge betraf, festgestellt, dass, wenn alle Wirkungen einer Ausschreibung vor Erlass einer mit Gründen versehenen Stellungnahme erschöpft seien, der gerügte Verstoß bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nicht mehr bestehe und die Klage der Kommission daher als unzulässig abzuweisen sei(15).
57. Der Gerichtshof stützte seine Begründung auf den Umstand, dass „die Kommission nicht rechtzeitig gehandelt hat, um – mit Hilfe der Verfahren, die ihr zur Verfügung stehen – zu verhindern, dass der gerügte Verstoß Wirkungen entfaltet, und dass sie sich nicht einmal darauf berufen hat, dass das in Artikel [258 AEUV] vorgesehene Vorverfahren nicht habe abgeschlossen werden können, bevor der Verstoß abgestellt wurde“(16). Damit folgte der Gerichtshof „im Kern“(17) den Schlussanträgen des Generalanwalts Lenz, wonach Ausnahmen von dieser Regel(18) geboten sein können in Fällen von „Saisonverstößen …, wenn die Vertragsverletzung wegen ihrer Zielsetzung und rechtlichen Natur nur befristet eingeführt wird (wie z. B. bei saisonabhängigen Einfuhr- oder Ausfuhrbeschränkungen zum Schutz der einheimischen Wirtschaftsteilnehmer) und die Durchführung des Vorverfahrens zur Vertragsverletzungsklage dadurch rein zeitlich erschwert, wenn nicht gar unmöglich wird“(19).
58. Meines Erachtens war dieser Aspekt für die Begründung des Gerichtshofs entscheidend: Da die Kommission weder gehandelt hatte, als sie hätte handeln können, noch einen angemessenen Grund für ihre Untätigkeit angegeben hatte, sollte es ihr nicht möglich sein, später ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den Mitgliedstaat einzuleiten, falls der vorgeworfene Verstoß nicht mehr bestand.
59. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs nimmt somit eine zweistufige (kumulative) Prüfung vor. Danach ist eine Klage unzulässig, wenn erstens der Verstoß bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nicht mehr bestand. Zweitens muss die Kommission in der Lage gewesen sein, durch ihr Handeln zu verhindern, dass der vorgeworfene Verstoß Wirkungen entfaltet. Sollte eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt sein, kann die Klage nicht unzulässig sein.
60. In der vorliegenden Sache ergibt diese Prüfung, dass die Klage der Kommission zulässig ist, da sie keine Möglichkeit hatte, zu verhindern, dass Deutschland den mutmaßlichen Verstoß beging(20).
61. Hinzu kommt, dass die Kommission, wie Generalanwalt Mengozzi klargestellt hat, zwar grundsätzlich nicht gegen bereits beendete Zuwiderhandlungen vorgehen darf, dass dies „jedoch … nicht die Möglichkeit verschließen [darf], kurzzeitige Zuwiderhandlungen, in deren Fall die Kommission selbst bei rechtzeitigem Handeln de facto nicht die Zeit hätte, vor ihrer Beendigung das Vorverfahren zum Abschluss zu bringen, … zu verfolgen“(21). Ein überzeugendes Argument ist meines Erachtens auch Generalanwalt Geelhoeds Warnung, dass eine übertrieben starre Auslegung der Zulässigkeitsvoraussetzungen „[i]n letzter Konsequenz … nämlich bedeuten [würde], dass ein Vorgehen nach Artikel [258 AEUV] gegen vollendete und unumkehrbare Zuwiderhandlungen gegen das [Unionsrecht] künftig unmöglich wäre. Damit könnte systematischen Zuwiderhandlungen … Tür und Tor geöffnet werden.“(22)
62. Der von mir vorgeschlagene Ansatz steht in vollem Umfang mit der frühen Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Zulässigkeit in Vertragsverletzungsverfahren in Einklang. Schon 1973 war der Gerichtshof bestrebt, einem Mitgliedstaat, der sich auf eine verwegene Argumentation zur Zulässigkeit stützte, einen Riegel vorzuschieben, als er feststellte, dass „der Beklagten keinesfalls gefolgt werden [kann], soweit sie sich, um sich dem Klageanspruch zu entziehen, auf von ihr selbst geschaffene vollendete Tatsachen beruft“(23). Für nähere Ausführungen zur Bedeutung dieser Feststellung in der vorliegenden Rechtssache sehe ich keine Notwendigkeit.
c) Kommission braucht nicht ein „spezifisches Rechtsschutzinteresse“ gesondert nachzuweisen
63. Abschließend ist hinzuzufügen, dass im Zusammenhang mit Art. 258 AEUV die Klageerhebung nicht den Nachweis eines spezifischen Rechtsschutzinteresses durch die Kommission erfordert(24). In der Tat braucht die Kommission bei der Wahrnehmung der ihr in Art. 258 AEUV eingeräumten Zuständigkeiten kein spezifisches Rechtsschutzinteresse nachzuweisen. In Anbetracht ihrer Rolle als Hüterin der Verträge ist allein die Kommission für die Entscheidung zuständig, ob es angebracht ist, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, und wegen welcher dem betroffenen Mitgliedstaat zuzurechnenden Handlung oder Unterlassung dieses Verfahren zu eröffnen ist(25).
d) Keine enge Auslegung von Art. 258 AEUV
64. Zu dem allgemeineren und grundlegenderen Argument der deutschen Regierung, dass Art. 258 AEUV als Verfahrensvorschrift eng auszulegen sei, um maximale Rechtssicherheit zu gewährleisten, genügt der Hinweis, dass der Rechtsprechung des Gerichtshofs kein solcher Grundsatz zu entnehmen ist(26).
65. Ganz im Gegenteil. Neben seiner liberalen Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Vorlagen zur Vorabentscheidung(27) hat sich der Gerichtshof auch bei der Auslegung von Verfahrensvorschriften der Verträge nicht gescheut, diese (milde ausgedrückt) praeter legem auszulegen, um den Rechtsstaatsgrundsatz, auf dem die Unionsrechtsordnung(28) beruht, oder den Grundsatz des interinstitutionellen Gleichgewichts aufrechtzuerhalten(29). Im Urteil Unión de Pequeños Agricultores/Rat, auf das die deutsche Regierung ihr Vorbringen insbesondere stützt, hat sich der Gerichtshof tatsächlich entschieden, Art. 263 Abs. 4 AEUV nicht zu weit auszulegen. Anders als in der vorliegenden Rechtssache ging es dort allerdings um die Bestimmung der individuellen Betroffenheit im Sinne von Art. 263 AEUV und somit um die Überwachung der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Unionsorgane. Hätte der Gerichtshof diese Kriterien gelockert und seine Rechtsprechung geändert, hätte dies Auswirkungen auf das gesamte Rechtsschutzsystem der Unionsrechtsordnung sowie das Verhältnis zwischen Nichtigkeitsklagen gemäß Art. 263 AEUV und dem Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV und deren Zusammenspiel gehabt, weshalb der Gerichtshof auf die Möglichkeit hinwies, die Verträge gemäß Art. 48 EU zu ändern(30).
66. Zusammenfassend ist zu sagen, dass die vorliegende Klage daher zulässig ist.
B. Begründetheit der Klage
1. Verstoß gegen den Beschluss 2014/699
a) Vorbringen der Parteien
1) Kommission
67. Die Kommission trägt vor, die Bundesrepublik Deutschland habe gegen den Beschluss 2014/699 verstoßen, indem sie auf der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses sowohl entgegen dem in diesem Beschluss von der Europäischen Union zu den Punkten 4 und 7 der Tagesordnung dieses Revisionsausschusses festgelegten Standpunkt abgestimmt als auch öffentlichen Widerspruch gegen die Ausübung des Stimmrechts durch die Union geäußert habe.
68. Gemäß Art. 288 Abs. 4 AEUV sei der Beschluss 2014/699 nämlich sowohl für die Unionsorgane als auch für die Mitgliedstaaten in allen Teilen verbindlich. Die Tatsache, dass die Bundesrepublik Deutschland im Rat gegen den Beschluss gestimmt und diesen mit einer Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof angefochten habe, ändere weder etwas an der Verbindlichkeit des Beschlusses noch an den sich für die Mitgliedstaaten daraus ergebenden Verpflichtungen.
69. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs seien die Mitgliedstaaten nämlich nicht berechtigt, einseitig Ausgleichs- oder Abwehrmaßnahmen zu ergreifen, um einer möglichen Missachtung des Unionsrechts durch das Organ, das den streitigen Beschluss erlassen habe, entgegenzuwirken. Solange also der Gerichtshof den Beschluss 2014/699 nicht für nichtig erklärt oder jedenfalls dessen Durchführung ausgesetzt habe, habe sich die Bundesrepublik Deutschland daran zu halten. Andernfalls würde die kohärente und einheitliche Anwendung des Unionsrechts, ein grundlegendes Merkmal des Unionssystems, unterminiert.
70. Auch dem Argument, es sei für die Bundesrepublik Deutschland weder möglich noch zweckmäßig gewesen, vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, könne die Kommission nicht folgen. Sie betont, dass durch den Vertrag ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen worden sei, das es – wie sich aus den Art. 278 und 279 AEUV ergebe – erlaube, auch eilbedürftigen Situationen zu begegnen. Etwaige hiermit verbundene Schwierigkeiten wie die von diesem Mitgliedstaat geltend gemachten berechtigten die Mitgliedstaaten nicht, eigenmächtig im Widerspruch zum Unionsrecht zu handeln.
71. In diesem Zusammenhang führt die Kommission weiter aus, dass es der Bundesrepublik Deutschland ohne Weiteres möglich gewesen wäre, rechtzeitig einstweiligen Rechtsschutz zu erlangen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Beschlüsse des OTIF‑Revisionsausschusses selbst noch kein vom Tag des Beschlusses anwendbares Recht geschaffen hätten; bis zum Inkrafttreten der betreffenden Änderungen habe es noch weiterer Schritte bedurft. Im Zeitraum zwischen der Beschlussfassung durch den OTIF‑Revisionsausschuss und dem Inkrafttreten der Änderungen hätte die Bundesrepublik Deutschland einstweiligen Rechtsschutz erwirken können. Zum einen habe die Änderung von Art. 12 COTIF, wie aus Art. 33 §§ 2 und 4 Buchst. a COTIF hervorgehe, noch einer Bestätigung durch die Generalversammlung der OTIF bedurft; diese habe erst am 30. September 2015 stattgefunden. Zum anderen sei die Änderung der Art. 2 und 9 von Anhang D (CUV) nach Art. 35 §§ 3 und 4 COTIF nicht sofort wirksam geworden. Hätte der Gerichtshof den Beschluss 2014/699 ausgesetzt, so hätte für die Europäische Union die Möglichkeit bestanden, innerhalb von vier Monaten nach Ergehen dieses Änderungsbeschlusses Widerspruch bei der OTIF einzulegen.
2) Bundesrepublik Deutschland
72. Nach Auffassung der Bundesrepublik Deutschland genügt die Klageschrift nicht den Vorgaben für eine hinreichend klare Formulierung, da die Kommission im Klageantrag nicht ausreichend deutlich gemacht habe, dass sie dem Mitgliedstaat allein in Bezug auf die Tagesordnungspunkte 4 und 7 der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses vorwerfe, seine Verpflichtungen nicht erfüllt zu haben. Sie habe diese Klarstellung erst in ihrer kurzen Erwiderung vorgenommen.
73. Darüber hinaus hält es die Bundesrepublik Deutschland für möglich, den in Rede stehenden Beschluss wegen seiner mutmaßlich schwerwiegenden Mängel als inexistent anzusehen(31), was der Gerichtshof von Amts wegen zu berücksichtigen habe.
74. Die Bundesrepublik Deutschland räumt ein, gegen den Beschluss 2014/699 verstoßen zu haben, soweit er Festlegungen für die Ausübung der Stimmrechte der Europäischen Union bezüglich der Tagesordnungspunkte 5, 7 und 12 auf der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses enthalte. Jedoch könnten ihr die entsprechenden Bestimmungen dieses Beschlusses nicht entgegengehalten werden, da sie aus den Gründen rechtswidrig seien, die bereits in der Rechtssache vorgetragen worden seien, in der das Urteil vom 5. Dezember 2017, Deutschland/Rat (C‑600/14, EU:C:2017:935), ergangen sei(32).
75. Der beklagte Mitgliedstaat hält sich in diesem Zusammenhang für berechtigt, die Rechtswidrigkeit des Beschlusses im Wege der Einrede nach Art. 277 AEUV geltend zu machen. In der vorliegenden Rechtssache mache die Kommission der Bundesrepublik Deutschland nicht zum Vorwurf, gegen eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Richtlinie oder Entscheidung verstoßen zu haben, deren Rechtswidrigkeit nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs von den Mitgliedstaaten nicht als Verteidigung gegen eine auf die Nichteinhaltung dieses betreffenden Rechtsakts gestützte Vertragsverletzungsklage angeführt werden könne, sondern einen Verstoß gegen einen demjenigen, für den er bestimmt ist, nicht gemäß Art. 297 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV bekannt gegebenen Beschluss mit allgemeiner Geltung. Die Wendung „in einem Rechtsstreit, bei dem die Rechtmäßigkeit eines … Rechtsakts mit allgemeiner Geltung angefochten wird“ in Art. 277 AEUV erfasse auch den Fall, in dem die Rechtmäßigkeit eines Akts allgemeiner Geltung in einem Vertragsverletzungsverfahren in Zweifel gezogen werde.
76. Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, sie könne sich in diesem Verfahren, das die Nichteinhaltung des Beschlusses 2014/699 durch sie betreffe, inzident auf die Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses insbesondere im Hinblick auf die Tatsache berufen, dass es ihr faktisch nicht möglich gewesen sei, vor Beginn der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses Rechtsschutz zu erlangen. Da die Union das Verfahren zum Erlass des Beschlusses 2014/699 so ausgestaltet habe, dass Deutschland kein Rechtsschutz dagegen zur Verfügung gestanden habe, liefe es auf einen Verstoß gegen den allgemeinen Rechtsgrundsatz nemo turpitudinem suam allegans auditur (niemand wird gehört, der sich auf seine eigene Schändlichkeit beruft) hinaus, wenn dem Mitgliedstaat die Möglichkeit verwehrt würde, sich im vorliegenden Verfahren inzidenter auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zu berufen. Zudem wäre es unzulässig gewesen – wie von der Kommission vorgeschlagen –, nach der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses beim Gerichtshof eine einstweilige Anordnung zu beantragen, um den Rat zu zwingen, gemäß Art. 35 COTIF Widerspruch gegen die in dieser Sitzung beschlossenen Änderungen zu erheben. Wie dem auch sei, der Bundesrepublik Deutschland gehe es nicht darum, die Annahme der streitigen Änderungen zu verhindern, sondern vielmehr darum, die Frage der Zuständigkeit klären zu lassen.
77. Jedenfalls habe sie in Bezug auf die Änderung von Art. 12 COTIF (dem Gegenstand von Punkt 4 der Tagesordnung des OTIF‑Revisionsausschusses) nicht gegen den Beschluss 2014/699 verstoßen, da dort festgelegt sei, dass die Mitgliedstaaten das Stimmrecht ausübten und dass es sich lediglich um einen „empfohlenen abgestimmten Standpunkt“ handele. Gemäß Art. 288 Abs. 5 AEUV seien Empfehlungen nicht verbindlich. Hinsichtlich der Änderung der Art. 2 und 9 des Anhangs D (CUV) (dem Gegenstand von Punkt 7 der Tagesordnung des OTIF‑Revisionsausschusses) habe der Beschluss 2014/699 zwar die Ausübung der Stimmrechte durch die Union vorgesehen, doch sei diese darauf beschränkt gewesen, Empfehlungen – ohne jede Bindungswirkung – für Standpunkte festzulegen.
78. In der mündlichen Verhandlung hat die Bundesrepublik Deutschland die Einrede der Rechtswidrigkeit nach Art. 277 AEUV förmlich zurückgenommen.
b) Würdigung
79. Soweit die Bundesrepublik Deutschland die Genauigkeit des Vorbringens der Kommission beanstandet, ist für mich aus dem Vortrag der Kommission klar ersichtlich, dass die Bundesrepublik Deutschland nur zu den Punkten 4 und 7 auf der Tagesordnung der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses eine andere Ansicht geäußert und entgegen dem im Beschluss 2014/699 festgelegten Standpunkt der Union abgestimmt hat. Außerdem hat die Kommission lediglich insoweit auf Art. 1 und den Anhang des Beschlusses 2014/699 Bezug genommen, als dieser Anhang diejenigen Änderungen des COTIF betrifft, die Gegenstand der Punkte 4 und 7 der Tagesordnung der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses sind. Ungeachtet der allgemeinen Formulierung im Klageantrag der Kommission, der sich auf den gesamten Beschluss 2014/699 bezieht, ist für mich daher ersichtlich, dass über den Umfang des vorgeworfenen Verstoßes keine Ungewissheit bestehen konnte.
80. Des Weiteren handelt es sich hier auch nicht um einen inexistenten Rechtsakt(33).
81. Abgesehen davon, dass keine vernünftige Auslegung der im Beschluss 2014/699 enthaltenen Bezugnahmen auf die „empfohlenen abgestimmten Standpunkte“ zu dem Ergebnis führen kann, dass es einem Mitgliedstaat gestattet wäre, vom Standpunkt der Union abzuweichen, hätte der Gerichtshof, hätte er dem Beschluss innewohnende logische Mängel festgestellt, die ihn zu einem inexistenten Rechtsakt gemacht hätten, diese Feststellung wohl bereits im Urteil vom 5. Dezember 2017, Deutschland/Rat (C‑600/14, EU:C:2017:935), getroffen.
82. Was den Verstoß angeht, kann die Prüfung recht kurz ausfallen, da die Bundesrepublik Deutschland den Sachvortrag der Kommission nicht bestreitet und zudem die Einrede der Rechtswidrigkeit zurückgenommen hat.
83. Die Niederschrift der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses lässt keinen Raum für Zweifel: Die Bundesrepublik Deutschland hat ihre Ansichten zu den Punkten 4 und 7 der Tagesordnung des OTIF‑Revisionsausschusses zum Ausdruck gebracht und ein Stimmrecht entgegen dem im Beschluss 2014/699 festgelegten Standpunkt der Union ausgeübt. Auch hinsichtlich des Tagesordnungspunkts 7 hat die Bundesrepublik Deutschland ein Stimmrecht zu entgegen den in diesem Beschluss festgelegten Abstimmungsmodalitäten ausgeübt.
84. Darüber hinaus hat der Gerichtshof klargestellt, dass die Europäische Union zuständig war, den Beschluss zu erlassen. Darum geht es hier jedoch nicht. Nachdem der Beschluss 2014/699 erlassen war, war Deutschland verpflichtet, ihn zu beachten und durchzuführen. In der Europäischen Union, die auf Rechtsstaatlichkeit gründet, gilt für Handlungen der Organe die Vermutung der Rechtmäßigkeit. Es gibt Verfahren für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit solcher Handlungen. Deutschland kann danach jede Handlung nach den Bestimmungen von Art. 263 Abs. 1 AEUV angreifen, ohne ein Rechtsschutzinteresse nachweisen zu müssen. In einer solchen Situation ist von einem Mitgliedstaat zu erwarten, dass er „die Zähne zusammenbeißt“ und den Beschluss einhält – unabhängig davon, ob dies dem Mitgliedstaat gefällt oder nicht. Keinesfalls darf der Mitgliedstaat das Recht in die eigene Hand nehmen. Einseitiges Handeln ist nicht möglich. Nach ständiger Rechtsprechung ist ein Mitgliedstaat nicht berechtigt, einseitig Ausgleichs- oder Abwehrmaßnahmen zu ergreifen, um einer (möglichen) Missachtung der unionsrechtlichen Vorschriften durch ein Organ(34) entgegenzuwirken. Die Bundesrepublik Deutschland hat daher den Bestimmungen des Beschlusses 2014/699 zuwidergehandelt und somit gegen sie verstoßen.
2. Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 EUV
85. Die Kommission macht geltend, die Tatsache, dass die Bundesrepublik Deutschland auf der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses entgegen dem Standpunkt der Union abgestimmt, sich von der Stimmabgabe der Union distanziert und auf der Ausübung ihres Stimmrechts bestanden habe, obwohl dieses Recht auf die Union übertragen gewesen sei, habe Anlass zu Verwirrung hinsichtlich des Abstimmungsergebnisses gegeben und die Glaubwürdigkeit und das Ansehen der Union, die Geschlossenheit ihrer internationalen Vertretung und ihr Image im Allgemeinen beeinträchtigt. Dieses Verhalten habe daher den in Art. 4 Abs. 3 EUV niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verletzt.
86. Die Bundesrepublik Deutschland ist dagegen der Ansicht, die Kommission habe weder für eine tatsächliche Beeinträchtigung der Glaubwürdigkeit und des Ansehens der Union noch für die Verursachung einer solchen Beeinträchtigung durch das Verhalten Deutschlands einen Nachweis erbracht. Ursache für die Verwirrung bei der Abstimmung in diesem Gremium seien, im Gegenteil, der Beitritt der Europäischen Union zur OTIF, der die OTIF vor neue Herausforderungen gestellt habe, und die überstürzte Art und Weise der Vorbereitung der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses durch die Unionsorgane gewesen.
87. Art. 4 Abs. 3 EUV bestimmt, dass sich nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, achten und unterstützen. Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Organe der Union ergeben. Die Mitgliedstaaten unterstützen die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgabe und unterlassen alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.
88. Diese für die Unionsrechtsordnung zentrale Bestimmung, die die Gewährleistung der Funktionsweise der Union bezweckt(35) und die als „Geschäftsgrundlage des gesamten europäischen Integrationsprojekts“(36) bezeichnet worden ist und die den durch Reziprozität geprägten Charakter der Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten unterstreicht, ist eine allgemeine Norm, der in verschiedenen anderen Bestimmungen des Vertrags eine konkrete Ausprägung gegeben wurde(37).
89. Da jeder Verstoß gegen Unionsrecht – so wie der Verstoß gegen den Beschluss 2014/699 – den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten verletzt(38), tritt Art. 4 Abs. 3 EUV grundsätzlich hinter den spezifischen Verstoß zurück und entfaltet keine eigenen rechtlichen Wirkungen. In vielen Fällen hat er daher deklaratorischen Charakter. Der Gerichtshof sieht z. B. in Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Nichtumsetzung von Richtlinien, sobald er eine fehlende Umsetzung festgestellt hat, von der Prüfung dieses Grundsatzes ab, da er nicht geprüft zu werden „braucht“(39).
90. Es gibt jedoch Fälle, in denen Art. 4 Abs. 3 EUV eine selbständige Grundlage für Verpflichtungen bildet(40).
91. Hier ist Raum für eine solche gesonderte Anwendung von Art. 4 Abs. 3 AEUV gegeben, nicht zuletzt deshalb, weil der Streitgegenstand in den Bereich der Außenbeziehungen der Union fällt.
92. Insbesondere im Bereich gemischter Abkommen(41) hat der Gerichtshof mehrfach hervorgehoben, dass eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Unionsorganen sowohl bei der Aushandlung und dem Abschluss eines Übereinkommens als auch bei dessen Durchführung sicherzustellen sei, wenn dessen Gegenstand teils in die Zuständigkeit der Union, teils in diejenige der Mitgliedstaaten falle. Diese Pflicht zur Zusammenarbeit ergibt sich aus der Notwendigkeit eines geschlossenen Auftretens der Europäischen Union auf der internationalen Ebene(42).
93. Ich würde behaupten, dass diese Aussage(43) gleichermaßen zutrifft, wenn man Ursache und Wirkung umdreht und das Erfordernis eines geschlossenen Auftretens als Ausfluss der Pflicht zur Zusammenarbeit betrachtet(44).
94. Darüber hinaus hat der Gerichtshof entschieden, dass eine Vereinbarung zwischen dem Rat und der Kommission über die Abstimmung innerhalb einer internationalen Organisation (der United Nations Food and Agriculture Organization [Welternährungsorganisation der Vereinten Nationen] FAO) die Erfüllung dieser Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten im Rahmen der betreffenden internationalen Organisation darstelle(45).
95. Obgleich in keinem dieser Fälle die Glaubwürdigkeit und das Ansehen der Union auf internationaler Ebene konkret gefährdet war, ist dieser Rechtsprechung zu entnehmen, dass dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit im Bereich der Außenbeziehungen besondere Bedeutung zukommt und dass er speziell auf die Ausübung der Stimmrechte im Bereich der geteilten Zuständigkeit Anwendung findet(46).
96. Meines Erachtens braucht der Gerichtshof daher im vorliegenden Fall nichts weiter zu tun, als diesen Gedanken um eine weitere Überlegung zu ergänzen. Er sollte klarstellen, dass das Ansehen und die Glaubwürdigkeit der Union auf internationaler Ebene ein gesondertes rechtliches Interesse darstellen, das durch Art. 4 Abs. 3 EUV geschützt ist und das – in der vorliegenden Rechtssache – in Wortlaut und Zweck des Beschlusses 2014/699 zum Ausdruck kommt.
97. Durch die Nichteinhaltung dieses Beschlusses in Verbindung mit der klaren Bekundung der Ablehnung seines Inhalts nimmt das Ansehen der Union auf internationaler Ebene Schaden. Es vermittelt den Eindruck, die Europäische Union handle bei der Vorbereitung auf die Sitzung einer internationalen Organisation als Einheit nicht hinreichend effektiv.
98. Die bloße Tatsache, dass die Stimme der Bundesrepublik Deutschland keine Auswirkung auf das Ergebnis der Sitzung hatte, ändert – wie die Kommission zutreffend geltend macht – an dieser Feststellung nichts.
V. Ergebnis
99. In Anbetracht dieser Ausführungen bin ich deshalb der Auffassung, der Gerichtshof sollte
– feststellen, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen den Beschluss 2014/699/EU des Rates vom 24. Juni 2014 zur Festlegung des im Namen der Europäischen Union anlässlich der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses zu bestimmten Änderungen des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) und seiner Anhänge zu vertretenden Standpunkts sowie gegen Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen hat, indem sie auf der 25. Sitzung des Revisionsausschusses der Zwischenstaatlichen Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr (OTIF) gegen den in diesem Beschluss festgelegten Standpunkt abstimmte und öffentlich Widerspruch gegen diesen Standpunkt sowie gegen die darin geregelte Ausübung der Stimmrechte durch die Union aussprach;
– der Bundesrepublik Deutschland die Kosten auferlegen.
1 Originalsprache: Englisch.
2 Beschluss des Rates zur Festlegung des im Namen der Europäischen Union anlässlich der 25. Sitzung des OTIF‑Revisionsausschusses zu bestimmten Änderungen des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) und seiner Anhänge zu vertretenden Standpunkts (ABl. 2014, L 293, S. 26).
3 C‑600/14, EU:C:2017:935.
4 Gemäß Art. 5 Abs. 2 EUV.
5 Siehe Govaere, I., „To Give or To Grab: The Principle of Full, Crippled and Split Conferral of Powers Post-Lisbon“, in M. Cremona, Structural Principles in EU External Relations Law, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon 2018, S. 71 bis 91, S. 73.
6 Beschluss des Rates vom 16. Juni 2011 über die Unterzeichnung und den Abschluss der Vereinbarung zwischen der Europäischen Union und der Zwischenstaatlichen Organisation für den Internationalen Eisenbahnverkehr über den Beitritt der Europäischen Union zum Übereinkommen über den Internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) vom 9. Mai 1980 in der Fassung des Änderungsprotokolls von Vilnius vom 3. Juni 1999 (ABl. 2013, L 51, S. 1).
7 Mit Urteil vom 5. Dezember 2017, Deutschland/Rat (C‑600/14, EU:C:2017:935), hat der Gerichtshof die Klage der Bundesrepublik Deutschland in vollem Umfang abgewiesen.
8 Urteil vom 5. Dezember 2017, Deutschland/Rat (C‑600/14, EU:C:2017:935).
9 Die Bundesrepublik Deutschland verweist auf die folgenden Rechtssachen: Urteile vom 5. Juni 2003, Kommission/Italien (C‑145/01, EU:C:2003:324, Rn. 15), vom 27. Oktober 2005, Kommission/Italien (C‑525/03, EU:C:2005:648, Rn. 15), und vom 11. Oktober 2007, Kommission/Griechenland (C‑237/05, EU:C:2007:592, Rn. 29).
10 Beschluss vom 18. September 2015 zur Festlegung des im Namen der Europäischen Union auf der 12. Generalversammlung der Zwischenstaatlichen Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr (OTIF) zu bestimmten Änderungen des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) und seiner Anhänge zu vertretenden Standpunkts (ABl. 2015, L 252, S. 43).
11 Wörtlich „der Zug ist abgefahren“, was der englischen Wendung „das Schiff hat abgelegt“ entspricht.
12 C‑362/90, EU:C:1992:158, Rn. 11 bis 13.
13 Siehe z. B. Urteile vom 24. März 1988, Kommission/Griechenland (240/86, EU:C:1988:173, Rn. 15 und 16), und vom 15. Januar 2002, Kommission/Italien (C‑439/99, EU:C:2002:14, Rn. 16 und 17). Einen umfassenden Überblick über die Rechtsprechung in früheren Vertragsverletzungsverfahren gibt Prete, L., Infringement proceedings in EU law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn 2017, S. 151 bis 154.
14 Urteil vom 31. März 1992 (C‑362/90, EU:C:1992:158).
15 Siehe Urteil vom 31. März 1992, Kommission/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:158, Rn. 11 und 12). In einer anderen das Vergaberecht betreffenden Rechtssache hat der Gerichtshof, was die Vergabe öffentlicher Aufträge betrifft, befunden, dass eine Vertragsverletzungsklage unzulässig sei, wenn bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist alle Wirkungen des betreffenden Vertrags bereits erschöpft gewesen seien: Urteil vom 2. Juni 2005, Kommission/Griechenland (C‑394/02 EU:C:2005:336, Rn. 18). In jenem Fall war der Vertrag bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist jedoch noch nicht vollständig beendet, da die Arbeiten erst zu 85 % abgeschlossen waren. Siehe auch Urteil vom 29. Oktober 2009, Kommission/Deutschland (C‑536/07, EU:C:2009:664, Rn. 23). Auch hier waren bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nicht alle Wirkungen des betreffenden Vertrags, nämlich des streitigen Vorhabens in seiner Gesamtheit betrachtet, allein dadurch erschöpft, dass die zu errichtenden Bauwerke fertiggestellt waren, weil nämlich der Abschnitt „Miete“ dieses Vorhabens zu diesem Zeitpunkt weiterhin seine Wirkungen entfaltete.
16 Siehe Urteil vom 31. März 1992, Kommission/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:158, Rn. 12). Diese Formel wurde im Urteil vom 25. Oktober 2001, Deutschland/Kommission (C‑276/99, EU:C:2001:576, Rn. 32), wiederholt. Das letztgenannte Urteil erging aufgrund von Art. 88 des inzwischen ausgelaufenen Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl. Hier unterschieden sich die Vertragsverletzungsverfahren insofern, als die Rollen bei Abschluss des Vorverfahrens im Vergleich zu Art. 258 AEUV umgekehrt verteilt waren: Statt einer mit Gründen versehenen Stellungnahme erließ die Kommission eine Entscheidung (Art. 14 EGKS, in dieser Hinsicht Art. 288 AEUV vergleichbar), die der Mitgliedstaat dann vor dem Gerichtshof anfechten konnte.
17 Siehe Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache Kommission/Griechenland (C‑237/05, EU:C:2007:98, Nr. 42, Fn. 11).
18 Nach dieser Regel „[ist b]ei vor [Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist] beendeten Verstößen … grundsätzlich kein Raum, das Rechtsschutzinteresse zu bejahen“, siehe Schlussanträge des Generalanwalts Lenz in der Rechtssache Kommission/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:95, Nr. 12).
19 Siehe Schlussanträge des Generalanwalts Lenz in der Rechtssache Kommission/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:95, Nr. 13).
20 Dabei ist zu betonen, dass wir uns in dieser Sache noch in der Zulässigkeitsprüfung befinden. Ob zum maßgeblichen Zeitpunkt tatsächlich eine Vertragsverletzung vorlag, ist natürlich eine Frage der Begründetheit der Klage; siehe auch Schlussanträge des Generalanwalts Alber in der Rechtssache Kommission/Österreich (C‑328/96, EU:C:1999:5, Nr. 30).
21 Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache Kommission/Griechenland (C‑237/05, EU:C:2007:98, Nr. 66).
22 Siehe Schlussanträge des Generalanwalts Geelhoed in den verbundenen Rechtssachen Kommission/Deutschland (C‑20/01 und C‑28/01, EU:C:2002:717, Nr. 53). Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass dieses Zitat Zuwiderhandlungen gegen eine „Richtlinie [betrifft], die anhand rechtlich unantastbarer Verträge mit langer Geltungsdauer vorgenommen würden“ (in jener Rechtssache ging es um Vergabeverfahren).
23 Siehe Urteil vom 7. Februar 1973, Kommission/Italien (39/72, EU:C:1973:13, Rn. 10).
24 Siehe Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Kommission/Italien (C‑385/02, EU:C:2004:276, Nr. 15). Siehe auch Nowak, C., „§ 10 Vertragsverletzungsverfahren“, Nr. 44, in Leible, St., Terhechte, J. Ph., Europäisches Rechtsschutz- und Verfahrensrecht (Enzyklopädie Europarecht, Band 3), Nomos, Baden-Baden, 2014, wo weiter differenziert wird zwischen den Begriffen „Rechtsschutzinteresse“, „Rechtsschutzbedürfnis“ und „Klageerhebungsinteresse“. Vgl. auch Półtorak, N., „Commentary on Article 258 TFEU“ in A. Wróbel (Hrsg.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz Lex, Bd. II, Warschau 2012, S. 269.
25 Siehe Urteil vom 10. April 2003, Kommission/Deutschland (C‑20/01 und C‑28/01, EU:C:2003:220, Rn. 29 und 30 und die dort angeführte Rechtsprechung). Siehe auch Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs in der Rechtssache Kommission/Griechenland (C‑394/02, EU:C:2005:105, Nr. 15). Vgl. ferner Taborowski, M., Konsekwencje naruszania prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Lex – Wolters Kluwer, Warschau 2012, S. 265 ff.
26 Interessanterweise erkennt die Bundesrepublik Deutschland in ihrer Klagebeantwortung – als Teil ihrer Ausführungen zur Einrede der Rechtswidrigkeit (siehe nachstehend in den vorliegenden Schlussanträgen), um eine solche Einrede im Zusammenhang mit einem Vertragsverletzungsverfahren zu begründen – selbst an, dass der Gerichtshof in Fällen, in denen andernfalls die Gefahr einer Rechtsschutzlücke bestanden hätte, die relevanten Vertragsbestimmungen weit ausgelegt oder sogar über ihren Wortlaut hinaus fortgebildet habe.
27 Vgl. z. B. Urteile vom 27. Februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, Rn. 19 bis 26), und vom 25. Juli 2018, AY (Haftbefehl – Zeuge) (C‑268/17, EU:C:2018:602, Rn. 23 bis 31).
28 Vgl. Urteil vom 23. April 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, Rn. 24).
29 Vgl. Urteil vom 22. Mai 1990, Parlament/Rat (C‑70/88, EU:C:1990:217, Rn. 26).
30 Siehe Urteil vom 25. Juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rat (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, Rn. 45).
31 Auf die in der mündlichen Verhandlung an die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Frage, warum dieser Aspekt – dass es sich um einen rechtlich inexistenten Akt handele – nicht bereits in der Rechtssache Deutschland/Kommission (C‑600/14) geltend gemacht worden sei, antwortete diese, sie sei darauf erst zu einem späteren Zeitpunkt aufmerksam geworden.
32 In jener Rechtssache hatte die Bundesrepublik Deutschland die Auffassung vertreten, der Beschluss 2014/699 verletze den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV), sei nicht ausreichend begründet und verstoße gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in Verbindung mit dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes.
33 Es mag einiges dafür sprechen, einem Mitgliedstaat, der einen von ihm für existent gehaltenen Rechtsakt bereits mit der Nichtigkeitsklage angefochten hat, das Recht zu verwehren, sich später auf dessen angebliche Inexistenz zu berufen, doch ist es natürlich Sache des Gerichtshofs, die Frage, ob es sich um einen inexistenten Akt handelt, von Amts wegen zu prüfen.
34 Vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 12. Februar 2009, Kommission/Griechenland (C‑45/07, EU:C:2009:81, Rn. 26). Dasselbe gilt auch für den Fall eines Verstoßes durch einen anderen Mitgliedstaat, vgl. Urteil vom 23. Mai 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, Rn. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung).
35 Siehe Obwexer, W., in von der Groeben, H., Schwarze, J., Hatje, J. A. (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. Aufl., Nomos, Baden-Baden 2015, Art. 4 EUV, Rn. 67.
36 Vgl. Kahl, W., in Calliess, Chr., Ruffert, M. (Hrsg.), EUV/AEUV, 5. Aufl., C. H. Beck, München 2016, Art. 4 EUV, Rn. 35. Vgl. auch Sikora, A., Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Lex – Wolters Kluwer, Warschau 2011, S. 38 ff.
37 Z. B. in Art. 344 AEUV, siehe Urteil vom 30. Mai 2006, Kommission/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345, Rn. 169).
38 Vgl. z. B. Franzius, C., in Pechstein, M., Nowak, C., Häde, U. (Hrsg.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Bd. II, Mohr Siebeck, Tübingen 2017, Art. 4 EUV, Rn. 101.
39 Vgl. Urteile vom 13. Oktober 1993, Kommission/Spanien (C‑378/92, EU:C:1993:843, Rn. 6), und vom 19. Januar 1995, Kommission/Belgien (C‑66/94, EU:C:1995:13, Rn. 6).
40 Vgl. Lenz, C. O., in Lenz, C. O., Borchardt, K.‑D., EU-Verträge Kommentar, 6. Aufl., Bundesanzeiger Verlag, Köln 2013, Art. 4 EUV, Rn. 17 ff; Streinz, R., in Streinz, R. (Hrsg.), EUV/AEUV (Kommentar), 2. Aufl., C. H. Beck, München 2012, Art. 4 EUV, Rn. 27.
41 Zur Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit bei gemischten Abkommen, siehe Heliskoski, J., Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States, Kluwer Law International, Den Haag 2001, S. 61 bis 67, und Cremona, M., „Defending the Community Interest: the Duties of Cooperation and Compliance“, in de Witte, B., Cremona, M. (Hrsg.), EU Foreign Relations Law, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon 2008, S. 158 bis 161.
42 Siehe auch Beschluss vom 14. November 1978 (1/78, EU:C:1978:202, Rn. 34 bis 36) (analog zum EAG-Vertrag), Gutachten 2/91 (Übereinkommen Nr. 170 der IAO) vom 19. März 1993 (EU:C:1993:106, Rn. 36), Gutachten 1/94 (WTO-Abkommen) vom 15. November 1994 (EU:C:1994:384, Rn. 108) und Gutachten 2/00 (Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit) vom 6. Dezember 2001 (EU:C:2001:664, Rn. 18). Vgl. auch Gutachten 1/08 (Abkommen zur Änderung der Listen spezifischer Verpflichtungen nach dem GATS) vom 30. November 2009 (EU:C:2009:739, Rn. 136) und Urteil vom 20. April 2010, Kommission/Schweden (C 246/07, EU:C:2010:203, Rn. 73).
43 In der Zwischenzeit scheint der Gerichtshof das Erfordernis eines geschlossenen Auftretens aufgegeben zu haben, vgl. Urteil vom 28. April 2015, Kommission/Rat (C‑28/12, EU:C:2015:282, Rn. 54).
44 Ähnlich Hillion, Chr., „Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the ‚Duty of Cooperation‘“, in Hillion, Chr., Koutrakos, P., Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon 2010, S. 87 bis 115, S. 89, der die Ansicht vertritt, dass die Rechtsgrundlage für die Pflicht zur Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV zu finden sei. Auf S. 91 führt er überzeugend aus, dass „das Erfordernis … ursprünglich nicht als Grundlage der Pflicht zur Zusammenarbeit vorgesehen [war], sondern als Mittel, sie auf den EWG-Kontext anzuwenden, da ihre Grundlage dieselbe ist wie im Euratom-Kontext, nämlich der allgemeine Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit“.
45 Siehe Urteil vom 19. März 1996, Kommission/Rat (C‑25/94, EU:C:1996:114, Rn. 49). Hinsichtlich der Ereignisse, die zu diesem Rechtsstreit geführt hatten, siehe Heliskoski, J., „Internal struggle for international presence: the exercise of voting rights within the FAO“, in Dashwood, A., Hillion, Chr., The general law of E.C. external relations, Sweet & Maxwell, London 2000, S. 79 bis 99.
46 Zur Vermeidung von Missverständnissen sei gesagt, dass ich den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV so verstehe, dass er die „Pflicht zur Zusammenarbeit“ einschließt, auf die der Gerichtshof in der Vergangenheit in den vorstehend angeführten Rechtssachen Bezug genommen hat. So verstehe ich auch die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston zum Gutachten 2/15 (Freihandelsabkommen mit Singapur) vom 16. Mai 2017 (EU:C:2016:992, Nr. 569). Darüber hinaus ist dies insbesondere seit der Entscheidung über die MOX-Anlage klar, in der der Gerichtshof in diesem Zusammenhang erstmals direkt auf die frühere Vertragsbestimmung des Art. 10 EG Bezug genommen hat (obgleich es in der Sache im Wesentlichen um die speziellere Bestimmung des Art. 344 AEUV ging), vgl. Urteil vom 30. Mai 2006, Kommission/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345, Rn. 114). Vgl. zu diesem Punkt auch Hillion, Chr., „Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the ‚Duty of Cooperation‘“, in Hillion, Chr., Koutrakos, P., Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon 2010, S. 87 bis 115, S. 90 und 91.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 278 und 279 AEUV
Art. 258 AEUV
Art. 4 Abs. 3 EUV
Art. 5 Abs. 2 EUV
Art. 296 AEUV
Art. 258 Abs. 1 AEUV
Art. 4 Abs. 3 AEUV
Art. 263 Abs. 4 AEUV
Art. 263 AEUV
Art. 267 AEUV
Art. 288 Abs. 4 AEUV
Art. 277 AEUV
Art. 288 Abs. 5 AEUV
Art. 263 Abs. 1 AEUV
Art. 288 AEUV
Art. 4 EUV
Art. 344 AEUV
Art. 10 EG
Art. 344 AEUV