Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-09-02, Aktenzeichen 4 K 147.12
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2013:0902.4K147.12.0A

Tenor:
Das Verwaltungsgericht Berlin ist örtlich zuständig.

Tatbestand:
Mit Bescheid vom 2. Juni 2011 setzte die Beklagte, die Deutsche Akkreditierungsstelle GmbH (DAkkS), die der Klägerin, die ihren Sitz außerhalb Berlins hatte und hat, erteilte Akkreditierung als Prüflaboratorium für die akkreditierten Prüfverfahren am Standort A..., aus. Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit ihrem Widerspruchsbescheid vom 15. März 2012 zurück und belehrte dahin, dass dagegen Klage bei dem Verwaltungsgericht Berlin erhoben werden könne. Die Klägerin hat am 12. April 2012 Klage erhoben, auf die die Beklagte mit Schriftsatz vom 18. Februar 2013 erwidert hat. Auf gerichtlichen Hinweis auf den Beschluss der 14. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. Dezember 2012 – VG 14 K 260.12 -, NVwZ-RR 2013, 485, hat sich die Klägerin mit Schriftsatz vom 10. Juli 2013 bejahend zur örtlichen Zuständigkeit des angerufenen Gerichts geäußert. Die Beklagte hat sich nicht dazu geäußert.

Entscheidungsgründe:
Nach § 83 Satz 1 VwGO gelten für die örtliche Zuständigkeit die §§ 17 bis 17b GVG entsprechend. Von der durch § 17a Abs. 3 Satz 1 GVG eingeräumten Befugnis, vorab auszusprechen, dass der beschrittene Rechtsweg zulässig ist, macht das Gericht in entsprechender Anwendung aus Anlass der Veröffentlichung des Beschlusses der 14. Kammer Gebrauch und spricht aus, dass das Verwaltungsgericht Berlin örtlich zuständig ist.
Das Verwaltungsgericht Berlin ist für Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen der hier vorliegenden Art gegen die DAkkS von Personen, die – wie die Klägerin - ihren Sitz oder Wohnsitz außerhalb Berlins haben, zuständig, weil § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO anzuwenden ist, da die in Berlin ansässige DAkkS eine Bundesbehörde in diesem Sinne ist. Entgegen der Rechtsprechung der jedenfalls seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr für Streitigkeiten nach dem Akkreditierungsgesetz zuständigen 14. Kammer (Beschluss vom 27. Dezember 2012 – VG 14 K 260.12 -, NVwZ-RR 2013, 485) ist § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nicht einschlägig ist.
Die VwGO spricht an drei Stellen (§§ 52 Nr. 2 Satz 1, 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 99 Abs. 2 Satz 2) von Bundesbehörden, an zwei dieser Stellen von obersten Bundesbehörden. Sie definiert den Begriff „Bundesbehörde“ aber nicht und bietet auch mit ihren Materialien (Deutscher Bundestag, Drucksachen 3/55 und 3/1094) dafür keinen Anhalt. Einer solchen Definition enthält sich auch der Beschluss der 14. Kammer. Sie teilt nur mit, die DAkkS sei zwar eine Behörde, aber keine Bundesbehörde im Sinne des § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO.
In der Literatur wird der Begriff vereinzelt dahin definiert, dass Bundesbehörde eine vom Bund eingerichtete Verwaltungseinheit ist, die nach außen selbständig handelt (Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 52 Rn. 15, Seite 979). Das erscheint plausibel. Die DAkkS erfüllt diese Merkmale. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 AkkStelleG wird die Akkreditierung als hoheitliche Aufgabe des Bundes durch die Akkreditierungsstelle durchgeführt. Das entspricht der unmittelbar wirksamen Vorgabe durch Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2009 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 339/93 des Rates (ABl. vom 13. August 2008 L 218/30). Danach betraut ein Mitgliedstaat seine nationale Akkreditierungsstelle mit der Durchführung der Akkreditierung als einer hoheitlichen Tätigkeit, wenn die Akkreditierung nicht direkt von den Behörden selbst vorgenommen wird. Die Akkreditierungsstelle handelt nach außen selbständig, wie sich auch an § 9 Abs. 1 Satz 2 AkkStelleG zeigt, wonach die Aufsicht über sie so ausgeübt wird, dass die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Akkreditierungsstelle bei Akkreditierungsentscheidungen gewahrt bleibt. Das entspricht der Vorgabe durch Art. 8 Nr. 2 der Verordnung Nr. 765/2008, wonach die nationale Akkreditierungsstelle durch ihre Organisation und Arbeitsweise gewährleistet, dass bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten Objektivität und Unparteilichkeit gewahrt sind. Für die Definition unerheblich ist, dass die DAkkS eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung ist. Denn als Verwaltungseinheit zur Erfüllung der hoheitlichen Aufgabe der Akkreditierung ist sie erst durch ihre Beleihung durch § 1 Abs. 1 AkkStelleGBV eingerichtet.
An anderer Stelle werden als Bundesbehörden alle Behörden der bundeseigenen Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 und 3 GG) auf jeder hierarchischen Ebene sowie die selbständigen Bundesbehörden bezeichnet (Kugele, VwGO, 2013, § 52 Rn. 6; Berstermann in Poser/Wolff, VwGO, 2008, § 52 Rn. 8; ähnlich Scheidler in Gärditz, VwGO, 2013, § 52 Rn. 16; v. Albedyll in Bader u.a., VwGO, 5. Aufl. 2011, § 52 Rn. 16; Kraft in Eyermann/Fröhler, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 52 Rn. 15; Bier/Schenk in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 52 Rn. 18). Diese eher beschreibende als definierende Betrachtung („Bundesbehörden sind die selbständigen Bundesbehörden“) schließt die DAkkS nicht aus. Denn Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG erfasst auch Beliehene (so Ibler in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 87 Rn. 261; Hennecke in Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 87 Rn. 9). Die Auffassung, beliehene Unternehmer zählten mangels öffentlich-rechtlicher Rechtsfähigkeit nicht dazu (Jestaedt in Umbach/Clemens, GG, Bd II Art. 87 Rn. 103) überzeugt nicht, wenn man mit Ibler den Wortlaut des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG wie den des Art. 86 GG für offen hält.
Gleichwohl wird auch auf der Grundlage der dargestellten Definition/Beschreibung überwiegend vertreten, Beliehene seien keine Bundesbehörden im Sinne des § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO (Ziekow, aaO; Scheidler, aaO; v. Albedyll, aaO; Redeker/v. Oertzen, VwGO, 15. Aufl., § 52 Rn. 12; seit der 17. Aufl. auch Kopp/Schenke, VwGO, § 52 Rn. 9; VG Würzburg, Beschluss vom 19. Oktober 2011 – W 3 K 11.456 -, und VG Hamburg, Beschluss vom 4. Februar 2002 – 15 VG 2656/2001 - jeweils juris; a.A. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl, § 52 Rn. 9; Bamberger in Wysk, VwGO, 2011, § 52 Rn. 6). Soweit diese Stimmen Argumente anführen, sind diese nicht zwingend. Zutreffend wird angeführt (zB VG Hamburg, aaO), dass die Aufzählung in § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO enger gefasst ist als der Behördenbegriff in § 1 Abs. 4 VwVfG. Das ist leicht damit erklärt, dass § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO für die Fülle von denkbaren Streitigkeiten um Verhalten von Behörden (im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG) nur für Anfechtungsklagen und nur für einige Behörden, darunter Bundesbehörden, eine Regelung traf. Einen zwingenden Rückschluss darauf, wie man den Begriff der Bundesbehörde zu verstehen hat, ermöglicht das nicht. Zirkelhaft wirkt die Berufung auf die dem Konzentrationsprinzip verpflichtete besondere Zwecksetzung des § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO (zB VG Hamburg, aaO). Es gibt kein außerhalb dieser Norm begründetes Konzentrationsprinzip, das den Inhalt der Norm bestimmte. Vielmehr wird die Wirkung der Norm, Streitigkeiten auf das Verwaltungsgericht zu konzentrieren, in dessen Zuständigkeitsbereich sich der Sitz der Bundesbehörde befindet, zum Konzentrationsprinzip erhoben. Warum eine Konzentrationswirkung nicht auch in Bezug auf vom Bund zur Wahrnehmung einer seiner Aufgaben Beliehene eintreten soll, ist damit nicht erklärt. Zumeist wird auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25. November 1999 – 9 U 1/99 -, AS 28, 190, zur Begründung der Auffassung, Beliehene könnten keine Bundesbehörde im Sinne des § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO sein, verwiesen. Dessen Ausführungen überzeugen aber nicht. Das Gericht meinte, bei einer privatrechtlichen Gesellschaft sei § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO schon vom Wortlaut her nicht einschlägig, weil „die dortige Zuständigkeitsregelung ersichtlich alleine öffentlich-rechtliche Einrichtungen betrifft“. Damit wird aber zur Begründung nur behauptet, was zu begründen wäre. Es ist nach den vorstehenden Überlegungen gerade nicht ersichtlich, dass Beliehene keine Bundesbehörde im Sinne des § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO sind. Zudem übergeht das Gericht, dass ein Beliehener eine öffentlich-rechtliche Einrichtung ist. Ohne die Beleihung mag es sich um eine privatrechtliche Person handeln. Durch den öffentlich-rechtlichen Akt der Beleihung wird sie auch zu einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung. Die weitere Überlegung des Gerichts, Vorschriften des formellen Rechts seien eng auszulegen, ist ebenfalls nur eine Rechtsbehauptung (vgl. etwa zur Anlegung eines großzügigen Maßstabs an die Anforderungen einer Unterschrift, Bundesgerichtshof, Beschluss vom 27. September 2005 – VIII ZB 105/04 -, NJW 2005, 3775), die in ihrer Allgemeinheit vor Art. 19 Abs. 4 GG und dem Gebot zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes kaum Bestand haben dürfte. Angemerkt sei, dass der Rechtsausschuss des Deutschen Bundestags der Meinung war, der Begriff „Behörde“ in (damals) § 53 Nr. 3 (entspricht § 52 Nr. 3 VwGO) sei im weitesten Sinne zu verstehen (Drucksache 3/1094, Seite 6 zu § 53). Auch der Umstand, dass es hier um die Bestimmung des gesetzlichen Richters geht, gebietet keine enge Auslegung. Regelungen, die der Bestimmung des gesetzlichen Richters dienen, müssen im Voraus so eindeutig wie möglich festlegen, welches Gericht, welcher Spruchkörper und welche Richter zur Entscheidung des Einzelfalls berufen sind. Insbesondere müssen sie im Voraus generell-abstrakt die Zuständigkeit der Spruchkörper und die Zuweisung der einzelnen Richter regeln, damit die einzelne Sache "blindlings" an den berufenen Richter gelangt (so Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18. März 2009 – 2 BvR 229/09 -, NJW 2009, 1734 bei Rn. 24). Dem genügt eine Auslegung des Begriffs „Bundesbehörde“ in § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO dahin, dass er auch einen Beliehenen wie die DAkkS umfasst. Wie bis zum Beschluss der 14. Kammer vom 27. Dezember 2012 ist damit generell-abstrakt im Voraus bestimmt, dass bei Anfechtungsklagen gegen einen Verwaltungsakt der DAkkS das Verwaltungsgericht zuständig ist, in dessen Bezirk sie ihren Sitz hat.
Ob man noch der Erwägung Raum geben will, dass die DAkkS durch § 1 Abs. 2 AkkStelleGBV zu einer Widerspruchsbehörde erklärt wird, die damit vom Bund mit der Erfüllung einer seiner hoheitlichen Aufgaben betraut wird, es dann aber befremdlich ist, dass sie gleichwohl keine Bundesbehörde sein soll, kann offen bleiben.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 83 Satz 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17 bis 17b GVG
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 3 Satz 1 GVG
§ 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 AkkStelleG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 AkkStelleG
§ 1 Abs. 1 AkkStelleGBV
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 52 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 2 AkkStelleGBV
§ 83 Satz 2 VwGO
Art. 87 Abs. 1 und 3 GG
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 86 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2013, 485
NJW 2005, 3775
NJW 2009, 1734
14 K 260.12
08 L 218/30
3 K 11.45
15 VG 2656/20
9 U 1/99
VIII ZB 105/04
2 BvR 229/09