Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-25, Aktenzeichen 1 K 632/14.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2015:0225.1K632.14.NW.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Der Beklagte wird unter Abänderung der Bescheide vom 23. Januar 2014, 13. Februar 2014, 13. März 2014 und 15. April 2014 und Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 12. Juni 2014 verpflichtet, dem Kläger Beihilfe zu den Aufwendungen für Pflegesatz, Unterkunft, Verpflegung, Investitionskosten, Ausbildungszuschlag gemäß den Rechnungen des Landesvereins Innere Mission für die Monate August, September, Oktober, Dezember 2013 sowie Januar bis April 2014 zu bewilligen, soweit ein Eigenanteil des Klägers in Höhe von jeweils 70 % seiner monatlichen Gesamtbruttoversorgungsbezüge überschritten wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger zu 4/5, der Beklagte zu 1/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der 1944 geborene Kläger ist pensionierter Lehrer und lebt seit August 2013 im Hospital X in X, dessen Träger der Landesverein Innere Mission ist. Mit der vorliegenden Klage begehrt der Kläger Beihilfeleistungen zu den monatlichen Heimkosten für Pflegesatz, Unterkunft, Verpflegung, Investitions- und Ausbildungskosten.
Durch Einstufungsbescheid der privaten Pflegepflichtversicherung wurde aufgrund des Gutachtens des Medizinischen Dienstes der Privaten – MEDICPROOF – vom 6. September 2013 festgestellt, dass der notwendige zeitliche Hilfebedarf für die Pflegestufe I (erhebliche Pflegebedürftigkeit) beim Kläger mit 82 Minuten pro Tag nicht erreicht ist. Das medizinische Gutachten bestätigte allerdings, dass eine vollstationäre Unterbringung aus Krankheitsgründen erforderlich sei. Auch wurde zunächst ein erheblicher Bedarf an allgemeiner Beaufsichtigung und Betreuung anerkannt, der nach späteren MEDICPROOF-Gutachten seit April 2014 nicht mehr besteht.
Mit Beihilfeanträgen vom 16. Januar 2014 (ergänzt durch Schreiben vom 30. Januar 2014), 16. Februar 2014, 6. März 2014 und 10. April 2014 reichte der Kläger, vertreten durch seine Betreuerin, die monatlichen Rechnungen des Landesvereins Innere Mission für eine stationäre Pflege nach Pflegestufe 0 für die Monate August, September, Oktober und Dezember 2013 sowie Januar bis April 2014 bei der Beihilfestelle des Beklagten zur Erstattung ein. Die Rechnungen umfassten jeweils die täglichen Pflegesätze, Unterkunfts- und Verpflegungskosten, Investitionskosten und Ausbildungsrefinanzierungsbeträge sowie z.T. einen Barbetrag (Taschengeld) in Höhe von 100,- €. Daneben stellte das Heim Zusatzbeträge für die Beaufsichtigung und Betreuung in Rechnung, wozu die private Pflegeversicherung einen Anteil von monatlich 36,- € erstattete.
Mit Bescheiden vom 23. Januar 2014, 13. Februar 2014, 13. März 2014 und 14. April 2014 lehnte der Beklagte die Bewilligung von Beihilfeleistungen zu den Aufwendungen für Pflege, Unterkunft und Verpflegung, Investitions- und Ausbildungskosten ab mit der Begründung, die Beihilfenverordnung sehe ohne die Zuordnung zu einer Pflegestufe keine Beihilfeleistungen zu diesen Kosten vor. Lediglich die zusätzlichen Betreuungsleistungen wurden anerkannt und hierauf jeweils monatliche Abschlagszahlungen an den Heimträger vorgenommen.
Gegen die Bescheide erhob der Kläger Widerspruch: Rechtsgrundlage für seinen Anspruch sei § 66 Abs. 2 Landesbeamtengesetz, der gegenüber den Vorschriften der Beihilfenverordnung vorrangig sei. Seine Pension reiche nicht für die Heimunterbringungskosten aus, er müsse derzeit sein Sparvermögen aufbrauchen und ihm drohe die Sozialhilfebedürftigkeit. Ein Anspruch auf ergänzende Beihilfeleistungen sei nach der Rechtsprechung anzuerkennen in begründeten Ausnahmefällen außergewöhnlich hoher Belastungen, in denen die Alimentation des Beamten gefährdet sei. Die Beihilfenverordnung des Landes Rheinland-Pfalz weise insoweit eine Regelungslücke auf.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 2014 wies der Beklagte die Widersprüche zurück: Gemäß § 66 Abs. 5 Landesbeamtengesetz bestehe die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen zur Konkretisierung der Beihilfe, was durch die Vorschriften der Beihilfenverordnung erfolgt sei. Diese seien hier in der Fassung ab 1. Januar 2013 aufgrund des Pflegeneuausrichtungsgesetzes vom 23. Oktober 2012 anwendbar. Pflegeaufwendungen seien danach nur beihilfefähig, wenn eine Zuordnung zu einer Pflegestufe erfolgt sei. Für die Bewilligung von Beihilfe sei das Gutachten der privaten Pflegeversicherung maßgeblich. Der Einstufungsbescheid der Continentale Krankenversicherung sehe keine Einstufung des Klägers in eine Pflegestufe vor.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 16. Juni 2014 zugestellt.
Ein weiteres Widerspruchsverfahren zum Beihilfebescheid vom 8. Juli 2014, betreffend die Heimkosten für den Monat November 2013, setzte der Beklagte aus.
Am 14. Juli 2014 hat der Kläger Klage erhoben über eine Forderung von zunächst 15.025,99 €, die er in Höhe von 99,04 € wegen eines Rechnungsfehlers zurückgenommen hat. Die Klagesumme umfasst die Heimunterbringungskosten von August 2013 bis April 2014, einschließlich November 2013.
Zur Begründung der Klage trägt er unter Vertiefung seiner Ausführungen aus dem Vorverfahren vor: Durch die Höhe der Heimunterbringungskosten sei seine laufende Alimentation gefährdet. In diesem Ausnahmefall bestehe nach der Rechtsprechung ein Anspruch aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Seine Pension betrage 2.309,37 €, hinzu kämen 500,-- € Miete, die er von seiner getrennt lebenden Ehefrau erhalte, die in der gemeinsamen Immobilie wohne. Dem stünden Heimkosten in Höhe von rund 2.500,-- €, zuzüglich Beiträgen zur Kranken- und Pflegeversicherung in Höhe von 191,74 € und Tilgungsraten für das Hauseigentum in Höhe von 153,73 € gegenüber. Hinzu kämen unregelmäßige Kosten für Haftpflicht, Rechtsschutz, Grundsteuern u.ä.. Seine Ausgaben überstiegen damit seine Einnahmen. Das Sparvermögen sei ebenfalls aufgezehrt, so dass nur noch die Immobilie als einziges Vermögen bleibe, die aber durch die Mieteinnahmen mehr abwerfe, als er für die Tilgungsleistungen aufbringen müsse. Für die rechtliche Beurteilung dürfe nicht ausschlaggebend sein, dass er keiner Pflegestufe zugeordnet sei. Auch die Rechnung vom November 2013 liege dem Beklagten vor.
Der Kläger beantragt noch,
den Beklagten unter Aufhebung der Beihilfebescheide vom 23.01.2014, 13.02.2014, 13.03.2014 und 15.04.2014 und des Widerspruchsbescheids vom 12.06.2014 zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 14.926,95 € zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf den Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor: Die Begrenzung der Beihilfefähigkeit durch die Beihilfenverordnung auf die Zuordnung zu einer Pflegestufe sei rechtmäßig. Wenn nur ein Bedarf an allgemeiner Beaufsichtigung bestehe, stelle dies eine altersbedingte Verteuerung der Lebenshaltungskosten dar, die aus der allgemeinen Alimentation zu bestreiten seien. Nach dem maßgeblichen Gutachten liege hier keine Pflegebedürftigkeit vor, die eine vollstationäre Unterbringung rechtfertigen würde. Die entstehenden Kosten seien damit durch das allgemeine Lebensrisiko bedingt. Die vom Kläger zitierte Rechtsprechung betreffe demgegenüber Fälle einer Pflegebedürftigkeit mit Pflegestufe. § 66 Abs. 5 Landesbeamtengesetz biete eine gesetzliche Grundlage für die Begrenzung von Beihilfen, dies sei jedoch beim Fehlen der Notwendigkeit und Angemessenheit von Aufwendungen, wie hier, unerheblich. Der Kläger müsse gegen das Gutachten zur Einstufung in eine Pflegestufe vorgehen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die von ihnen vorgelegten Unterlagen und die Verwaltungsakten des Beklagten Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat teilweise Erfolg.
Im Hinblick auf die in der Klagesumme enthaltenen Heimkosten für den Monat November 2013 in Höhe von 2.357,20 € ist die Klage unzulässig. Der Beihilfebescheid vom 8. Juni 2014 über diese Aufwendungen wird im Klageantrag, der den Streitgegenstand mitbestimmt, nicht genannt. Auch der angefochtene Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 2014 umfasst diesen Bescheid nicht. Vielmehr hat der Beklagte das Vorverfahren im Hinblick auf die Aufwendungen für November 2013 ausgesetzt im Hinblick auf das vorliegende Klageverfahren, ohne dass der Kläger dies gegenüber dem Beklagten beanstandet hat. Dadurch entstehen ihm auch weder prozessuale noch finanzielle Nachteile, vielmehr kann der Beklagte kostensparend über die Aufwendungen aus November 2013 nach Abschluss des vorliegenden Verfahrens entscheiden. Nach alledem fehlt es für diesen Teil der Klagesumme sowohl an einem widerspruchsfreien Klageantrag als auch an einem Rechtsschutzbedürfnis.
Im Übrigen ist die Klage als Verpflichtungsklage zulässig, aber nur zum Teil begründet. Der Kläger hat einen Anspruch gegen den Beklagten auf ergänzende Beihilfeleistungen zu seinen Aufwendungen für die stationäre Pflege im Altenhilfezentrum X, allerdings nicht in der geltend gemachten Höhe. Soweit Beihilfeleistungen zu den monatlichen Rechnungen des Heimträgers vollständig abgelehnt wurden, sind die Bescheide rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.
Gemäß § 66 Abs. 2 LBG sind die notwendigen und angemessenen Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit beihilfefähig. Die nähere Ausgestaltung der Beihilfeleistungen in diesen Fällen wird auf der Grundlage des § 66 Abs. 5 LBG durch Teil 3 der Beihilfenverordnung vom 22. Juni 2011 (BVO) geregelt, die hier aufgrund des Rundschreibens des Ministeriums der Finanzen vom 12. Dezember 2012 bereits in der an das Gesetz zur Neuausrichtung der Pflegeversicherung vom 23. Oktober 2012 angepassten Fassung anzuwenden sind (vgl. MinBl. S. 450 sowie Landesverordnung vom 23. Juli 2014, GVBl. S. 147). Gemäß § 35 Abs. 1 BVO sind bei dauernder Pflegebedürftigkeit die Aufwendungen unter anderem für eine stationäre Pflege beihilfefähig. Pflegebedürftig ist gemäß Abs. 2 der Vorschrift, wer wegen einer körperlichen, geistigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung für die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens auf Dauer, voraussichtlich für mindestens sechs Monate, in erheblichem oder höherem Maß der Hilfe bedarf. Dazu ist erforderlich, dass die pflegebedürftige Person bei der Körperpflege, der Ernährung oder der Mobilität für wenigstens zwei Verrichtungen einmal täglich der Hilfe bedarf und zusätzlich mehrfach in der Woche Hilfe bei der hauswirtschaftlichen Versorgung benötigt. Diese Voraussetzungen erfüllte der Kläger im streitgegenständlichen Zeitraum, denn er ist ausweislich der Gutachten des MEDICPROOF für mindestens sechs Monate in den Bereichen Körperpflege, Ernährung und Mobilität für mehr als zwei Verrichtungen einmal täglich auf Hilfe angewiesen und benötigt zusätzlich mehrfach in der Woche Hilfe bei hauswirtschaftlichen Versorgungen (vgl. die Erfassung des Hilfebedarfs im Einzelnen auf Seite 7 des Gutachtens vom 6. September 2013). Die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen im Pflegefall wird allerdings durch § 35 Abs. 2 Satz 3 BVO eingeschränkt: Soweit nichts anderes bestimmt ist, sind danach Aufwendungen nach §§ 36 bis 42 BVO nur beihilfefähig, wenn die pflegebedürftige Person einer Pflegestufe zugeordnet ist.
Gemäß § 39 BVO, der die vollstationäre Pflege betrifft, ist bei Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung der nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit in Betracht kommende Pflegesatz beihilfefähig. Verbleiben unter Berücksichtigung der Beihilfe und Pflegeversicherungsleistungen ungedeckte pflegebedingte Aufwendungen, werden diese aber als ergänzende Beihilfe gezahlt. Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Investitionskosten und Zusatzleistungen sind dagegen grundsätzlich nicht beihilfefähig. Auch diese Aufwendungen werden aber jenseits eines vom Beamten zu übernehmenden Eigenanteils von bis zu 70% seiner Gesamtbruttobezüge als Beihilfe gezahlt. § 39 BVO enthält keine von § 35 Abs. 2 Satz 3 BVO abweichende Bestimmung, so dass auch hier die Aufwendungen nur beihilfefähig sind, wenn die pflegebedürftige Person einer Pflegestufe zugeordnet ist.
Die Pflegestufen sind in § 15 SGB XI gesetzlich geregelt. Danach gibt es nur die Pflegestufen I bis III, eine Pflegestufe 0 ist gesetzlich nicht vorgesehen. Nach dem Gutachten des MEDICPROOF vom 6. September 2013 ist der Kläger keiner der gesetzlichen Pflegestufen I bis III zugeordnet, weil der tägliche Pflegebedarf unterhalb der zeitlichen Grenzen des § 15 Abs. 3 SGB IX bleibt: Danach bestand ab August 2013 beim Kläger ein täglicher Bedarf für die Grundpflege von 37 Minuten Pflegezeit und für die hauswirtschaftliche Versorgung von 45 Minuten, mithin ein Gesamtzeitaufwand von 82 Minuten. Für die Zuordnung zur Pflegestufe I wären ein Grundpflegebedarf von mindestens 45 Minuten und ein Gesamtzeitaufwand von mindestens 90 Minuten erforderlich. Dementsprechend kommt das Gutachten in sich schlüssig zum Ergebnis, der Pflegebedarf bleibe unterhalb der Pflegestufe I in der sogenannten Pflegestufe 0. Da diese, wie ausgeführt, keine vorgesehene Pflegestufe ist, erfolgte damit keine Zuordnung des Klägers zu einer Pflegestufe. Gemäß § 62 Abs. 2 Satz 2 BVO hat der Beklagte aufgrund des für die Versicherung erstellten Gutachtens zu entscheiden, eine abweichende Zuordnung zu einer Pflegestufe durch den Beklagten kommt mithin nicht in Betracht.
Aus alledem ergibt sich, dass die Aufwendungen des Klägers für die Pflege und Unterbringung in dem Altenhilfezentrum – mit Ausnahme der im streitgegenständlichen Zeitraum bewilligten Leistungen für besondere Beaufsichtigung und Betreuung – nach der Verordnungslage von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen sind. Dies gilt unabhängig davon, dass das Versicherungsgutachten des MEDICPROOF vom 6. September 2013 bestätigt, der Hilfebedarf sei auf eine Erkrankung des Klägers zurück zu führen und seine vollstationäre Pflege sei aus gutachterlicher Sicht erforderlich.
In dieser Situation begegnet der vollständige und ausnahmslose Ausschluss pflegebedingter Aufwendungen, die durch eine notwendige und krankheitsbedürftige vollständige Heimunterbringung dem Kläger zwangsläufig entstehen, nach Überzeugung der Kammer rechtlichen Bedenken aus höherrangigem Recht.
Die Gewährung von Beihilfe findet ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 – 2 BvF 3/88 – BVerfGE 83, 89). Die Beihilfevorschriften konkretisieren diese Fürsorgepflicht und sind damit im Regelfall für die Beihilfeansprüche der Beamten abschließend, auch was darin enthaltene Leistungsbegrenzungen oder Leistungsausschlüsse betrifft. Allerdings setzt die Gültigkeit solcher Einschränkungen im Beihilferecht voraus, dass die verordnungsrechtliche Regelung nicht gegen höherrangiges Recht verstößt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2/07 – m. w. N.). Hier sind insbesondere der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, sowie das Recht auf amtsangemessene Alimentation und der Kernbereich der Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus Art. 33 Abs. 5 GG und schließlich der Gesetzesvorbehalt zu beachten.
Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten „Mischsystem“ aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzender Beihilfe festhält, ist der allgemeine Gleichheitssatz verletzt, wenn eine bestimmte Regelung die im Beihilfensystem angelegte Sachgesetzlichkeit ohne zureichenden Grund verlässt. Durch Leistungsausschlüsse darf sich der Verordnungsgeber innerhalb des geltenden Beihilfesystems nicht zu seiner grundsätzlichen Entscheidung in Widerspruch setzen, Beihilfe zu gewähren, soweit sie dem Grunde nach notwendig und der Höhe nach angemessen ist (hier: § 66 Abs. 2 LBG). Da jede Begrenzung der Beihilfefähigkeit notwendiger und angemessener Aufwendungen diesen Grundsatz einschränkt, bedarf ein Ausschluss oder eine Begrenzung in materieller Hinsicht einer inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhaltenden Rechtfertigung und in formeller Hinsicht einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010 – 2 C 12/10 – m. w. N.).
Die in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte beamtenrechtliche Fürsorgepflicht verlangt in ihrem Kernbereich zwar nicht, dass die Aufwendungen der Beamten in Krankheits- oder Pflegefällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Versicherung und ergänzenden Beihilfe stets vollständig gedeckt werden, oder dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2/07 – m. w. N.). Der Dienstherr darf die Ausgestaltung der Beihilfevorschriften aber nicht ohne Rücksicht auf die Versicherungsmöglichkeiten und die wirtschaftlichen Folgen von Leistungsausschlüssen für den Beamten vornehmen und muss sicherstellen, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2011 – 2 BvR 86/11 –, ZBR 2012, 195).
Die Ausgestaltung des Beihilferechts berührt auch den höherrangigen Anspruch der Beamten und Versorgungsempfänger auf amtsangemessene Alimentierung aus Art. 33 Abs. 5 GG. Ob und welche Leistungen der Dienstherr im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit erbringt, ist für den Beamten und seine Familie von herausragender Bedeutung. Der Umfang der Beihilfe bestimmt die Qualität der Versorgung bei Krankheit und Pflegebedürftigkeit sowie den Umfang der Eigenvorsorge. Die Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit, die Sicherung einer menschenwürdigen Existenz, auch bei dauernder Pflegebedürftigkeit, sowie die Wahrung eines amtsangemessenen Lebensunterhalt trotz laufender Aufwendungen für die Risikovorsorge oder besonderer Belastungen wegen Krankheit und Hilflosigkeit sind Schutzgüter mit Verfassungsrang. Sowohl die Bestimmungen über die Besoldung und die Versorgungsbezüge als auch die Vorschriften über den Schutz bei Krankheit- und Pflegebedürftigkeit haben deshalb Rücksicht zu nehmen auf die finanzielle Belastbarkeit der Beamten (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 C 50/02 –, juris).
Die Pflicht des Gesetzgebers zur Sicherstellung des amtsangemessenen Lebensunterhalts der Beamten und Versorgungsempfänger ist nicht beschränkt auf gewöhnliche Lebenssituationen, sondern erstreckt sich auch auf Lebenslagen, die einen erhöhten Bedarf begründen, wie dies im Falle von Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt und Tod der Fall sein kann. Von Verfassungswegen besteht ein Anspruch darauf, auch Krankheit, Pflegebedürftigkeit und andere besondere Situationen finanziell bewältigen zu können, ohne dass der amtsangemessene Lebensunterhalt beeinträchtigt wird (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 – 2 C 24/02 –, m. w. N.). Die gesetzliche Alimentation wird zudem unabhängig von sonstigem Einkommen oder Vermögen gewährt, was auch für die Alimentation in diesen besonderen Lebenslagen gelten muss. Deshalb dürfen Beamte oder Versorgungsempfänger weder bei der Beurteilung des amtsangemessenen Lebensunterhalts nach Abzug der Krankheits- oder Pflegekosten noch bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der Eigenvorsorge auf sonstiges Einkommen oder Vermögen verwiesen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012 – 2 C 24/10 –, juris).
Der Gestaltungsspielraum des Dienstherrn bei der Bestimmung des Umfangs von ergänzender Beihilfe und notwendiger Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten einerseits und die unmittelbare Wechselbezüglichkeit von Alimentation sowie ergänzender, von Bund und Ländern zu regelnder Beihilfe andererseits gebieten es schließlich, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die Verantwortung für teilweise erhebliche Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und Vorsorgestandard übernimmt. Anderenfalls hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der von Beamten und Versorgungsempfängern erwarteten Beteiligung an den Kosten der medizinischen und pflegerischen Versorgung festzulegen und dadurch das mit der gesetzlich festgelegten Besoldung und Versorgung erreichte Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers in beachtlichen Umfang abzusenken (BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004, a.a.O.).
Der Dienstherr muss nach alledem bei der Normierung von Leistungsausschlüssen und Leistungseinschränkungen im Beihilferecht immer im Blick behalten, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie nicht gefährdet werden darf. Dabei mag es sein, dass durch beihilferechtliche Leistungsausschlüsse die Erfüllung der Fürsorgepflicht gegenüber der überwiegenden Mehrzahl der Beamten nicht in Frage gestellt ist, solche Aufwendungen aber in Einzelfällen die finanziellen Möglichkeiten des Beamten erheblich übersteigen können. Für solche Fallgestaltungen muss der Dienstherr Vorkehrungen treffen – und zwar regelmäßig in Form einer normativen Härtefallregelung -, damit dem Einzelnen nicht Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind. Fehlt die gebotene Regelung für Härtefälle, wird der Leistungsausschluss nicht in vollem Umfang den verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010, a.a.O. m. w. N.). Wenn der Kernbereich der Fürsorgepflicht verletzt ist, weil der Betroffene nach Abzug von Krankheits- oder Pflegekosten seinen amtsangemessenen Lebensbedarf nicht mehr aus der Alimentation decken kann, ergibt sich der Anspruch auf ergänzende Beihilfe ausnahmsweise unmittelbar aus der Fürsorgepflicht, um unzumutbare Härten zu vermeiden oder zu beseitigen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13/10 –, juris, m.w.N.).
Für den vorliegenden Fall ergibt sich hiernach Folgendes:
In formeller Hinsicht beruht die streitgegenständliche Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Pflegeaufwendungen durch § 35 Abs. 2 Satz 3 BVO auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung. Diese ist in § 66 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2a LBG zu sehen. Gemäß § 66 Abs. 5 Satz 3 LBG kann durch die Beihilfenverordnung die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen begrenzt werden, insbesondere kann nach Nr. 2a die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen auf bestimmte Indikationen beschränkt werden. Durch die gesetzliche Grundlage müssen nach dem oben Ausgeführten die Grenzen des Handlungsspielraums für die Exekutive beim Ausschluss notwendiger und angemessener Aufwendungen von der Beihilfefähigkeit vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst ausreichend bestimmt vorgegeben werden. Zwar könnten daran im Hinblick auf die Gesamtregelung § 66 Abs. 5 Satz 3 LBG durchaus Zweifel bestehen, weil der Katalog der möglichen Begrenzungen und Beschränkungen vom Gesetz nicht abschließend geregelt wird. Durch die offene Formulierung („insbesondere“) erscheint die Gestaltungsermächtigung für die Exekutive, über die ausdrücklich normierten Fälle in Nrn. 1 und 2 hinaus, nicht hinreichend konturiert. Diese Fragestellung kann hier aber letztlich offen bleiben, weil die Beschränkung der Beihilfefähigkeit von pflegebedingten Aufwendungen auf die Zuordnung zu den Pflegestufen I bis III nach Auffassung des Gerichts der hinreichend bestimmten Spezialnorm des § 66 Abs. 5 Nr. 2a BVO zugeordnet werden kann. Auch Leistungsausschlüsse stellen begrifflich eine Begrenzung der Beihilfefähigkeit dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010 – 2 C 12/10 –, juris), und der Grad der Pflegebedürftigkeit kann als medizinische Indikation für das Entstehen pflegebedingter Aufwendungen verstanden werden: Die Leistungen der Beihilfe in bei dauernder Pflegebedürftigkeit werden durch § 35 Abs. 2 Satz 3 BVO auf bestimmte Indikationen, nämlich eine festgestellte Pflegebedürftigkeit des Betroffenen in den Pflegestufen I bis III, beschränkt.
Der Verordnungsgeber verlässt durch diese Beschränkung der Beihilfe noch nicht die Sachgesetzlichkeit des Beihilfesystems insgesamt. Nach dem gesetzlichen Programm des § 66 Abs. 2 LBG müssen den beihilfeberechtigten Beamten und Versorgungsempfängern im Krankheits- und Pflegefall grundsätzlich ergänzende Beihilfen für ihre notwendigen und angemessenen Aufwendungen zur Verfügung gestellt werden. Es gehört aber auch zur anerkannten Sachgesetzlichkeit im Beihilferecht, dass der Dienstherr nicht verpflichtet ist, alle entstehenden krankheits- oder pflegebedürftigen Aufwendungen lückenlos zu erstatten. Besteht ein sachlicher Grund, kann er vielmehr ohne Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG einzelne Aufwendungsarten von der Beihilfefähigkeit ausschließen, wie dies z. B. für nicht verschreibungspflichtige Medikamente (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010 – 2 C 12/10 –, a.a.O.) oder für wissenschaftlich nicht allgemein anerkannte Heilmethoden in der Rechtsprechung anerkannt ist (vgl. § 66 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2d BVO und z.B. BVerwG, Urteil vom 18.Juni 1998 – 2 C 24/97 –, juris).
Kein sachlicher Grund für eine Verweigerung der Beihilfe für pflegebedingte Aufwendungen unterhalb der Pflegestufe I stellt zunächst der vom Beklagten angeführte Gesichtspunkt dar, die Aufwendungen fielen in diesem Bereich überwiegend altersbedingt an und seien damit der allgemeinen Lebensführung zuzurechnen, die aus der allgemeinen Alimentation zu finanzieren sei. Dies würde nämlich für zahlreiche Krankheitsbilder gelten, die typischerweise erst oder auch aufgrund des fortgeschrittenen Alters eines Menschen auftreten, für deren Behandlung oder Linderung aber unzweifelhaft Beihilfe zusteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2003 – 2 C 26/02 -, juris). Ein sachlicher Grund für die Verweigerung von Beihilfeleistungen zu pflegebedingten Aufwendungen unterhalb der gesetzlich vorgesehenen Pflegestufe I kann aber darin gesehen werden, dass der entstehende Pflegebedarf in seinem Umfang und seiner Intensität geringer ist und dadurch regelmäßig auch geringere finanzielle Aufwendungen zu seiner Befriedigung entstehen, die Beamte oder Versorgungsempfänger im Allgemeinen aus ihrer Alimentation bestreiten können. So dürfte für die Mehrzahl der Pflegebedürftigen unterhalb der Pflegestufe I noch eine häusliche Pflege ausreichen, die mit deutlich weniger Zeit- und Geldaufwand zu leisten ist als eine Heimunterbringung. Das Einsetzen der Beihilfeleistungen erst ab einer bestimmten Schwelle dieses Hilfebedarfs erscheint nicht von vornherein sachwidrig. Des Weiteren erscheint es zumindest im Grundsatz nicht bedenklich, dass der Verordnungsgeber seine Leistungen an denjenigen der gesetzlichen Pflegeversicherung ausrichtet, auf die auch die privaten Pflegepflichtversicherungen der Beamten abgestimmt sind (§ 110 SGB XI).
Das Gericht hält nach alledem eine Differenzierung der Beihilfeleistungen entsprechend der gesetzlich vorgegebenen Pflegestufen noch für sachgerecht und dem Gleichheitsgrundsatz entsprechend – auch wenn gerade der vorliegende Fall zeigt, dass dies im Grenzbereich zur Pflegestufe I zu Härten führen kann: Von der Art her ist der Pflegebedarf des Klägers in den Bereichen der Mobilität, der Ernährung und der Grundpflege identisch mit den in Pflegestufe I notwendigen Hilfeleistungen, ihm fehlen nach dem medizinischen Pflegegutachten des MEDICPROOF lediglich acht Minuten tägliche Pflegezeit, um die Schwelle zur Pflegestufe I zu überschreiten. Er erhält jedoch keinerlei Leistungen der Pflegekasse zu den Pflegekosten und ist von der Beihilfegewährung ausgeschlossen, während einem Pflegebedürftigen der Pflegestufe I – mit einem nur minimal geringeren tatsächlichen Pflegebedarf - gemäß § 39 Abs. 3 BVO neben der eigentlichen Pflege sogar die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung, die von ihrer Art her gar nicht zu den beihilfefähigen Aufwendungen gehören, unter bestimmten Voraussetzungen im Wege der Beihilfe erstattet werden. Solche Härten, die durch typisierende und pauschalierende Regelungen im Einzelfall auch im Beihilferecht entstehen können, müssen indessen grundsätzlich hingenommen werden. Zudem ist es dem Betroffenen gerade in solchen Grenzfällen zumutbar, einen Versuch unternehmen, sich gegen das Gutachten der privaten Pflegeversicherung zur Wehr zu setzen und die Einstufung in die Pflegestufe I zu erreichen.
Trotz der hiernach grundsätzlichen Zulässigkeit der beihilferechtlichen Begrenzungsregelung in § 35 Abs. 2 Satz 3 BVO darf auch dieser (Teil-)Ausschluss von Pflegeaufwendungen von der Beihilfefähigkeit nach dem oben Ausgeführten nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Beamten erfolgen. Diese vom Dienstherrn zu beachtende Schranke gebietet es, Begrenzungen der Beihilfefähigkeit, die vorhersehbar zu erheblichen finanziellen Belastungen und einer Gefährdung der amtsangemessenen Alimentierung führen können, nicht ohne Härteregelung für den Einzelfall vorzunehmen (s. erneut BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010, a.a.O.). Eine solche Härteregelung enthält die Beihilfenverordnung für die vorliegende Fallkonstellation unstreitig nicht. Sie ist aber hier zwingend erforderlich, da die erheblichen monatlichen Kosten für eine notwendige Heimunterbringung gerade im Fall niedriger Besoldungsgruppen und/oder vorzeitiger Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit die naheliegende Gefahr birgt, dass die amtsangemessene Alimentation nicht mehr gewährleistet ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch die gesetzliche Pflegepflichtversicherung ohne Zuordnung zu einer Pflegestufe keine Zuschüsse für die anfallenden Pflegekosten erbringt und eine angemessene private Versicherungsmöglichkeit gegen das Risiko einer Heimpflegebedürftigkeit unterhalb der Pflegestufe I soweit erkennbar nicht besteht. An dieser verfassungsrechtlich gebotenen Forderung nach einer Härteregelung für den Einzelfall ändert nichts, dass sie im Bereich der gesetzlichen Pflegeversicherung nicht vorgesehen ist. Das Bestreben nach einer Angleichung der Systeme, das in der Leistungsbegrenzung des § 35 Abs. 2 Satz 3 BVO zum Ausdruck kommt, rechtfertigt nämlich keine Eingriffe in den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Fürsorgepflicht (vgl. das bereits mehrfach zitierte Urteil des BVerwG vom 5. Mai 2010, a.a.O.).
Das Gericht kann die normative Härteregelung nicht selbst treffen, ihre konkrete Ausgestaltung bleibt dem Dienstherrn vorbehalten. Für die Übergangszeit bis zum Erlass einer solchen Regelung durch den Beklagten hält die Kammer es zur Vermeidung unzumutbarer Folgen für den Kläger, insbesondere einer drohenden Sozialhilfebedürftigkeit, aber für erforderlich und angemessen, ihm Beihilfeleistungen in entsprechender Anwendung der in § 39 Abs. 3 BVO bereits vorhandenen abstrakt-generellen Härteregelung zu gewähren (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010, a.a.O. und Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2/07 –, juris). Dort hat der Dienstherr eine nachvollziehbare Belastungsgrenze bezüglich der - gleichfalls grundsätzlich von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossenen – Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Investitionskosten in einem Heim getroffen und denjenigen Anteil der Alimentation festgelegt, der dem Beihilfeberechtigten nach Abzug dieser Belastungen jedenfalls verbleiben muss. Dieser Anteil beträgt für ledige Beamte oder Versorgungsempfänger ohne berücksichtigungsfähige Angehörige, wie hier den Kläger, 30 % der Gesamtbruttobezüge (vgl. zu dieser Eigenbelastungsgrenze bei Zuordnung zu einer Pflegestufe aus der Rechtsprechung z.B. OVG NRW, Urteile vom 26. November 2009 – 1 A 1447/08 – und 1 A 1524/08 –, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012 – 2 C 24/10 -, und Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13/10 –; VG Regensburg, Urteil vom 28. April 2008 – RO 8 K 07.00678 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Juni 2012 – 13 K 5859/11 –; alle juris). Danach sind dem Kläger diejenigen Aufwendungen, die durch seine notwendigen stationäre Pflege im Altenhilfezentrum zwangsläufig für Pflegesatz, Unterkunft, Verpflegung und sonstige Kosten entstehen und insgesamt einen Eigenanteil in Höhe von 70 % seiner monatlichen Gesamtbruttoversorgung übersteigen, vom Dienstherrn als Beihilfe zu zahlen.
Daraus errechnen sich für die hier streitgegenständlichen Monate, je nach Anzahl der in Rechnung gestellten Pflegetage und Höhe der Gesamtbruttoversorgung, voraussichtlich zusätzliche Beihilfeansprüche des Klägers in Höhe von im Durchschnitt rund 400,- € im Monat. Dabei ist zu sehen, dass er aus den ihm zu belassenden 30 % seiner Bruttobezüge (rund 810,- bis 820,- €) jedenfalls die gesamte Einkommenssteuer und die Aufwendungen für zwingend anfallende Kranken- und Pflegeversicherung - neben den sonstigen, anzuerkennenden privaten Versicherungen - bestreiten muss, so dass ihm letztlich ein nicht unangemessener Barbetrag zur privaten Verwendung verbleiben wird. Auf der anderen Seite ist klarzustellen, dass der Dienstherr im Rahmen der Härteregelung nicht solche Aufwendungen ausgleichen muss, die dem Beihilfeberechtigten unabhängig von seiner Pflegebedürftigkeit entstehen und die unter Umständen so hoch sein können, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt aus anderen Gründen nicht mehr gesichert ist (z.B. durch private Schulden). Dieses persönliche Risiko muss der Dienstherr dem Beamten oder Versorgungsempfänger nicht abnehmen, weshalb er grundsätzlich pauschalierend auf die Gesamtbruttobezüge als Bemessungsgrenze für den Eigenanteil des Beamten abstellen darf, ohne auf individuelle Belastungen Rücksicht zu nehmen (vgl. z.B. zu scheidungsbedingten Kürzungen der Bezüge OVG Lüneburg, Beschluss vom 8. Juni 2013 – 5 LA 106/13 –, juris).
Aus alledem ergibt sich die im Tenor ausgesprochene Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung ergänzender Beihilfeleistungen an den Kläger für den hier streitgegenständlichen Zeitraum. Soweit der Kläger darüber hinaus Beihilfe zu den Rechnungen des Heimträgers in voller Höhe begehrt, ist seine Klage abzuweisen.
Aus dem Verhältnis des Obsiegens des Klägers (in Höhe von etwa 3.000,- € für die streitgegenständlichen acht Monate, wobei im Aufnahmemonat August 2013 geringere Kosten angefallen sind) zur Höhe des Klageantrags folgt die Kostenverteilung von 4/5 zu 1/5 zwischen den Beteiligten, § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassen, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 14.926,95 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist bei dem bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.
Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl. S. 33) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 36 bis 42 BVO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 39 BVO
§ 15 SGB XI
§ 110 SGB XI
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 66 Abs. 2 LBG
§ 66 Abs. 5 LBG
§ 35 Abs. 1 BVO
§ 35 Abs. 2 Satz 3 BVO
§ 15 Abs. 3 SGB IX
§ 62 Abs. 2 Satz 2 BVO
§ 66 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2a LBG
§ 66 Abs. 5 Satz 3 LBG
§ 66 Abs. 5 Nr. 2a BVO
§ 66 Abs. 5 Satz 3 Nr. 2d BVO
§ 39 Abs. 3 BVO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 2 Landesbeamtengesetz, der gegenüber den Vorschriften der Beihilfenverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 83, 89
2 BvF 3/88
2 C 2/07
2 C 12/10
2 BvR 86/11
2 C 50/02
2 C 24/02
2 C 24/10
2 B 13/10
2 C 24/97
2 C 26/02
1 A 1447/08
1 A 1524/08
8 K 07.00
13 K 5859/11
5 LA 106/13