Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-07, Aktenzeichen OVG 11 S 62/20
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0907.11S62.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Gemäß § 22 Abs 2 S 1 VerpackG kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gegenüber den (dualen) Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs 1 VerpackG durchzuführende Sammlung von Leerverpackungen (LVP) bei privaten Haushaltungen hinsichtlich u.a. der Art und der Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um „Standard-Sammelbehälter“ handelt (Nr. 2), auszugestalten ist, sofern eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe).(Rn.13)
2. Grundsätzlich darf auch eine Kombination verschiedener Arten von Sammelbehältern (hier: Tonne und Sack) durch Rahmenvorgabe festgelegt werden.(Rn.14)
3. Unklar bleibt, wie die in der Gesetzesbegründung verwendete Formulierung „je nach Art der baulichen Nutzung“ zu verstehen ist, insbesondere ob damit auf die Begrifflichkeit in § 1 Abs 2 BauNVO verwiesen werden soll oder wie dies sonst zu verstehen ist..(Rn.23)
4. Die Festlegung einer konkreten Zahl jeweils aufzustellender Behälter für sämtliche Haushalte und die Zahl der dort wohnhaften Personen im Entsorgungsgebiet dürfte durch eine (allgemeine) Rahmenvorgabe gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG schon nicht möglich sein.(Rn.28)
5. Eine Systemumstellung von Säcken auf Tonnen ist nicht bereits deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil mit der Sammlung mittels Tonnen höhere Emissionen verbunden sind.(Rn.36)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 22. Juni 2020 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsgegner.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird unter Änderung der erstinstanzlichen Wertfestsetzung für beide Rechtsstufen auf 50.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin - ein (duales) System im Sinne des § 3 Abs. 16 Verpackungsgesetz (VerpackG) - wendet sich gegen die durch den Antragsgegner, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger für das Gebiet der Stadt B..., unter Anordnung sofortiger Vollziehung durch Bescheid vom 9. Januar 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2020 mittels Rahmenvorgabe gemäß § 22 Abs. 2 VerpackG verfügte Systemumstellung der bisher ganz überwiegend mittels (gelber) Säcke erfolgten Sammlung restentleerter Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen (LVP) aus privaten Haushalten auf eine Sammlung mittels ganz überwiegend Sammelbehältern (Tonnen) ab dem 1. Januar 2021.
Die gemeinsame Vertreterin der dualen Systeme nach § 22 Abs. 7 VerpackG, D...(nachfolgend: GP), lehnte diesen vom Antragsgegner aufgrund der Fortschreibung seines bisherigen städtischen Abfallwirtschaftskonzepts angestrebten Systemwechsel, mit dem die Umweltbelastungen durch Verunreinigungen des öffentlichen Straßenraumes durch herumfliegende und u.a. durch Tierverbiss beschädigte gelbe Säcke sowie Gesundheitsgefahren mit Blick auf durch den Inhalt der Säcke angezogene Ratten gemindert werden sollen, im Rahmen der Verhandlungen über eine neue Abstimmungsvereinbarung für den Zeitraum 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2023 ab. Daraufhin hörte der Antragsgegner die betroffenen (dualen) Systeme - insgesamt sind dies aktuell zehn, von denen neun operativ tätig sind - zunächst durch Schreiben vom 9. Dezember 2019 zum beabsichtigten Erlass der Rahmenvorgabe an und erließ sodann den streitgegenständlichen Bescheid vom 9. Januar 2020. Nach Ziffer 1. seines Tenors sind von der Systemumstellung auf Sammelbehälter (Tonnen) nur die in den Anlagen 1 und 2 genannten Straßen ausgenommen, für die die Sammlung der LVP weiterhin mittels Sammelsäcken durchzuführen sei. Die Anlage 1 beinhaltet eine „Straßenliste Gelbe Säcke“, die Anlage 2 eine diesbezügliche kartographische (Gesamt)Übersicht dieser Straßen im Stadtgebiet von B...in den Bereichen V1 bis V5 sowie entsprechende Einzelübersichten/Vergrößerungen für die Bereiche V1 bis V5, aus denen die Straßen nebst Grundstücksnummern im Einzelnen ersichtlich sind. Zur Begründung für diese Ausnahmen wird im Bescheid ausgeführt, hiermit werde dem Umstand Rechnung getragen, dass „die Aufstellung einer Tonne in einigen Gebieten bzw. Straßen wegen Platzmangels nicht möglich ist“. In Ziffer 2 des Bescheids wird geregelt, dass Tonnen mit einem Fassungsvermögen von jeweils 240 l bzw. 1,1 m³ „in erforderlicher Zahl“ kostenlos und in gelber Farbe bzw. schwarzer Farbe mit gelbem Deckel bereitzustellen seien. In Ziffer 3. finden sich Regelungen zum Material, dem Verschluss und dem Fassungsvermögen der Sammelsäcke sowie zu deren Bereitstellung, in Ziffer 4. zum Leerungs- bzw. Abholturnus, in Ziffer 5. zur zusätzlichen Bereitstellung von Tonnen auf dem Wertstoffhof sowie deren Leerung und in Ziffer 6. die Regelung, dass diese Vorgaben bei der Durchführung des Ausschreibungsverfahrens nach § 23 Abs. 1 VerpackG zu beachten und bei der entsprechenden Systembeschreibung umzusetzen seien. Nach Erlass des den Widerspruch weitgehend zurückweisenden Widerspruchsbescheids – nur die Ziffer 5. wurde ersatzlos aufgehoben - hat die Antragstellerin Klage erhoben (VG 14 K 860/20) und im vorliegenden Verfahren die Wiederherstellung ihrer aufschiebenden Wirkung, hilfsweise die Aufhebung der sofortigen Vollziehung beantragt.
Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag entsprochen und dies damit begründet, es spreche bereits Einiges dafür, dass der Antragsgegner das besondere öffentliche Interesse an der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht hinreichend gemäß § 80 Abs. 3 VwGO begründet habe, jedenfalls aber sei der angegriffene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides insgesamt offensichtlich rechtswidrig. Zwar sei die Rahmenvorgabe in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden und es sei nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG grundsätzlich zulässig, auch eine Kombination verschiedener Arten von Sammelbehältern (hier: Tonne und Sack) in einer Rahmenvorgabe festzulegen. Der Antragsgegner müsse jedoch eine Ermessensentscheidung treffen, warum er unterschiedliche Vorgaben für bestimmte Gebiete festlege, und sich dabei maßgeblich an dem in der Gesetzesbegründung als Differenzierungskriterium genannten Gesichtspunkt der (unterschiedlichen) Art der baulichen Nutzung orientieren. Soweit der Antragsgegner ausführe, die Ausnahmeregelung der Entsorgung mittels gelber Säcke für bestimmte Straßen sei erfolgt, weil die dortigen Platzverhältnisse eine Entsorgung mittels Tonnen nicht ermöglichten, liege darin keine ggf. noch weiter zu erläuternde Berücksichtigung der Art der baulichen Nutzung. Zwar schließe eine unterbliebene Äußerung zur Ermessensausübung es nicht aus, dass die Behörde sich gleichwohl Gedanken hierzu gemacht habe. Jedoch fehle es vorliegend an Anhaltspunkten, welche - sonstigen - Gesichtspunkte und Erwägungen im Einzelnen zu der Entscheidung geführt hätten, für bestimmte Straßen eine Entsorgung der LVP mittels Säcken festzulegen, und an Darlegungen zu etwaigen Erhebungen der genauen örtlichen Gegebenheiten. Solche wären auch deshalb geboten gewesen, weil der Antragsgegner die ihm selbst obliegende Entsorgung des Restmülls nach seiner diesbezüglichen Satzung ausnahmslos mittels grauer Restmülltonnen vornehme - lediglich im Einzelfall seien „zusätzlich“ Abfallsäcke zulässig - und er erwarte, dass Standplätze für die Abfallbehälter grundsätzlich auf den angeschlossenen Grundstücken eingerichtet würden. Warum die Aufstellung einer weiteren (gelben) Tonne dort nicht möglich sei, erschließe sich nicht. Nähere Darlegungen wären insbesondere auch vor dem Hintergrund der Heterogenität der Bebauung in den Gebieten der Anlage 2 erforderlich gewesen, was im Einzelnen beispielhaft erläutert wird. Eine nur teilweise Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage komme wegen der Erstreckung der Regelungen über den Systemwechsel in Ziffer 1. auf die Ziffern 2. und 4. und mangels eindeutig erkennbaren Willens des Antragsgegners in Bezug auf den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum in Ziffer 3. nicht in Betracht. Auf die im Parallelverfahren der GP aufgeworfenen Fragen zur erforderlichen Bestimmtheit der Rahmenvorgabe, zum Vorliegen des Ausschlussgrundes der Unzumutbarkeit oder zum Hinausgehen über den Entsorgungsstandard komme es nicht mehr an.
Hiergegen wendet sich der Antragsgegner mit der vorliegenden Beschwerde.

Entscheidungsgründe:
Die rechtzeitig erhobene und begründete Beschwerde hat auf der Grundlage der nach § 146 Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO maßgeblichen Darlegungen des Antragsgegners im Schriftsatz vom 16. Juli 2020 im Ergebnis keinen Erfolg.
Mit Blick auf das Beschwerdevorbringen teilt der Senat zwar weder die Bedenken des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Frage, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 3 VwGO hinreichend einzelfallbezogen begründet worden ist (1.), noch folgt er dessen Auffassung, der Bescheid des Antragsgegners vom 9. Januar 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. März 2020 sei bei summarischer Prüfung insgesamt offensichtlich rechtswidrig, vielmehr ist die Rechtmäßigkeit der hierin verfügten Rahmenvorgabe auch unter Berücksichtigung der im Parallelverfahren der GP zur Beschwerdeerwiderung geltend gemachten Einwände als offen anzusehen (2.). Jedoch ergibt die in einem solchen Fall erforderliche Interessenabwägung hier ein Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin gegenüber dem Vollzugsinteresse des Antragsgegners (3.).
1. Der in Ziffer 7. des Bescheides vom 9. Januar 2020 verfügten Anordnung der sofortigen Vollziehung fehlt es - wie der Antragsgegner unter Ziffer II.2. der Beschwerdebegründung zu Recht rügt - entgegen den diesbezüglichen Bedenken des Verwaltungsgerichts nicht an der gemäß § 80 Abs. 3 VwGO erforderlichen einzelfallbezogenen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehbarkeit des angegriffenen Bescheids.
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Begründung der Vollziehungsanordnung ein formelles Erfordernis darstellt und die behördliche Begründung im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht materiell auf ihre Rechtmäßigkeit, insbesondere nicht auf eine sachgerechte Ermessensausübung überprüft wird, sondern dass das Verwaltungsgericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO aufgrund eigener Abwägung darüber entscheidet, ob und inwieweit es die aufschiebende Wirkung wiederherstellt. Davon ausgehend ist es für die behördliche Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderlich, aber auch ausreichend, dass schriftlich mit dem nötigen Einzelfallbezug und über eine lediglich floskelhafte Wiederholung der gesetzlichen Anforderung hinaus zum Ausdruck gebracht wird, dass mit der Vollziehung des Bescheids nicht bis zur Klärung seiner Rechtmäßigkeit abgewartet werden kann (st. Rspr. des Senats, z.B. Beschluss vom 8. November 2018 - OVG 11 S 55.18 -, juris Rz 13).
Der angegriffene Bescheid vom 9. Januar 2020 begründet die Anordnung der sofortigen Vollziehung unter Ziffer II.5. mit dem überwiegenden öffentlichen Interesse an einer möglichst umweltverträglichen Erfassung der LVP, wobei er anschließend - was vom Verwaltungsgericht in seinem Beschluss anders als die weitere diesbezügliche Begründung nicht zitiert wird – konkretisierend ausführt: „Aufgrund der dargestellten Probleme im Zusammenhang mit der Sammlung der Abfälle mittels Säcken ist eine zeitnahe Realisierung dieser Vorgaben ab dem 01.01.2021 unumgänglich“. Hiermit nimmt diese Begründung für eine unumgänglich zeitnahe Realisierung der Rahmenvorgabe - rechtlich beanstandungsfrei und ohne dass es einer ausdrücklichen Wiederholung insoweit bedarf - ersichtlich Bezug auf die vorangegangenen Ausführungen im Sachverhaltsteil der (allgemeinen) Begründung des Bescheids unter Ziffer I., dort in Absatz 2 und 3. Danach habe es diverse Beschwerden und Anfragen der Bevölkerung zu Verschmutzungen des öffentlichen Straßenraumes im Stadtgebiet im Zusammenhang mit der LVP-Sammlung mittels gelber Säcke gegeben. Diese würden aufgrund ihres geringen Gewichts bei stürmischen Windverhältnissen herumfliegen, der Inhalt der sodann beschädigten und aufgerissenen Säcke werde großräumig verteilt. Ebenfalls komme es aufgrund von Tierverbiss zu aufgerissenen Säcken und somit zu Verunreinigungen und Umweltbelastungen. Auch die Fachgruppe Gesundheit der Stadt Brandenburg habe wiederholt auf das Rattenproblem als Folge gelagerter und aufgerissener gelber Säcke hingewiesen und zudem kritisiert, dass häufig in Höfen oder in Häusern und Fluren von Gebäuden gelagerte gelbe Säcke Ratten anzögen, was eine Gesundheitsgefahr darstelle und bekämpft werden müsse. Deshalb habe die Fachgruppe auf die Aufstellung von Tonnen anstelle von gelben Säcken gedrungen.
Auf diese (zulässige) Bezugnahme in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf die Verschmutzungen durch aufgerissene und beschädigte gelbe Sammelsäcke aufgrund von Verwehungen und Tierverbiss sowie die Gesundheitsaspekte insoweit hat der Antragsgegner in seiner Beschwerdebegründung unter Ziffer II.2. auch ausdrücklich hingewiesen und deren Nichtbeachtung durch das Verwaltungsgericht gerügt.
Zwar ist davon auszugehen, dass diese Verschmutzungs-, Hygiene- und Gesundheitsprobleme im Zusammenhang mit der LVP-Sammlung mittels gelber Sammelsäcke nicht erst kurzzeitig existieren. Das stellt jedoch die Berechtigung des Antragsgegners zu einem „zeitnahen“ Tätigwerden durch eine Systemumstellung auf feste Abfallbehälter (Tonnen), die diesen Problemen entgegen wirken soll, - in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung wird eine zeitnahe Realisierung der Rahmenvorgabe als „unumgänglich“ bezeichnet - nicht in Frage. Insofern ist nämlich zu berücksichtigen - und dies wird mit der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auch deutlich gemacht -, dass eine solche Systemumstellung nur im Zusammenhang mit der Ausschreibung für Sammelleistungen für die jeweils dreijährige Ausschreibungsperiode in Betracht kommen dürfte und dass die derzeit laufende Ausschreibungsperiode am 31. Dezember 2020 ausläuft. Im Falle des Unterbleibens der Anordnung sofortiger Vollziehung der Rahmenvorgabe würde sich deshalb angesichts der nach Ablehnung einer diesbezüglichen Abstimmungsvereinbarung zu erwartenden Rechtsbehelfe der (dualen) Systeme eine Beseitigung dieser Verschmutzungs-, Hygiene und Gesundheitsprobleme um mindestens drei Jahre verzögern. Dass der Antragsgegner dies nicht hinzunehmen bereit war, hat er in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung hinreichend deutlich gemacht.
2. Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Rahmenvorgaben im Bescheid des Antragsgegners vom 9. Januar 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2020 seien bei summarischer Prüfung insgesamt offensichtlich rechtswidrig.
Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gegenüber den (dualen) Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung von LVP bei privaten Haushaltungen hinsichtlich u.a. der Art und der Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um „Standard-Sammelbehälter“ handelt (Nr. 2), auszugestalten ist, sofern eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushal-tungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich un-zumutbar ist (Rahmenvorgabe). Die Rahmenvorgabe darf zudem gemäß § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt.
a. Davon ausgehend hat das Verwaltungsgericht, das das Vorliegen weiterer Tatbe-standsvoraussetzungen (insbes. das Vorliegen des Ausschlussgrundes der Unzumut-barkeit sowie ein etwaiges Hinausgehen über den Entsorgungsstandard) ausdrücklich offen gelassen hat, hier angenommen, dass der Antragsgegner zwar gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG grundsätzlich auch eine Kombination verschiedener Arten von Sammelbehältern (hier: Tonne und Sack) durch Rahmenvorgabe festlegen dürfe, dass dies jedoch eine Ermessensentscheidung erfordere, warum er unterschiedliche Vorgaben für bestimmte Gebiete festlege, wobei er sich an dem in der Gesetzesbegründung als Differenzierungskriterium genannten Gesichtspunkt der (unterschiedlichen) Art der baulichen Nutzung zu orientieren habe. Auf diesen Gesichtspunkt stelle der Antragsgegner jedoch nicht ab, wenn er zur Begründung für die Ausnahme der Entsorgung von LVP mittels Sammelsäcken für bestimmte Straßen auf dortige unzureichende Platzverhältnisse verweise. Zwar schließe der Umstand, dass eine behördliche Entscheidung sich nicht ausdrücklich zur Frage der Ermessensausübung äußere, es nicht aus, dass die Behörde sich gleichwohl hierzu Gedanken gemacht habe. Vorliegend fehle es jedoch an Anhaltspunkten, welche - sonstigen - Gesichtspunkte und Erwägungen im Einzelnen zur Entscheidung des Antragsgegners insoweit geführt hätten, und an Darlegungen zu etwaigen Erhebungen der genauen örtlichen Gegebenheiten. Das wäre auch deshalb geboten gewesen, weil der Antragsgegner ausweislich seiner diesbezüglichen Satzung den Restmüll ausnahmslos mittels Tonnen entsorge und von den angeschlossenen Grundstücken grundsätzlich die Einrichtung von Standplätzen für diese erwarte. Warum dann die Aufstellung einer weiteren (gelben) Tonne dort nicht möglich sei, erschließe sich nicht. Nähere Darlegungen wären insbesondere auch vor dem Hintergrund der Heterogenität der Bebauung in den Gebieten der Anlage 2 erforderlich gewesen, was im Einzelnen beispielhaft begründet wird.
Soweit das Verwaltungsgericht hiermit beanstandet hat, es sei nicht ersichtlich, inwieweit der Antragsgegner sich über den Verweis auf unzureichende Platzverhältnisse für die Straßen, für die er ausnahmsweise die Entsorgung von LVP mittels Sammelsäcken angeordnet habe, hinaus Gedanken zur Frage der Ermessensausübung gemacht habe, diesbezüglich fehle es an Anhaltspunkten zu den für die Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkten und Erwägungen sowie an Darlegungen zu etwaigen Erhebungen bezüglich der genauen örtlichen Gegebenheiten, hat der Antragsgegner mit der Beschwerdebegründung unter Ziffer II.1.2.b) und c) zum einen auf eine als Anlage B 1 vorgelegte „Begründung für die Ausnahmeentsorgung mit gelben Säcken“ vom 4. Dezember 2019 und zum anderen auf eine das Ergebnis dieser damaligen Prüfung bestätigende Ergänzung der Ermessenserwägungen mit einer straßenspezifischen Darstellung, die als Anlage B 2 vorgelegt worden ist, verwiesen.
Angesichts der Ausführungen in der Anlage B 1 ist nicht zweifelhaft, dass der Antragsgegner bereits vor Erlass des angegriffenen Bescheids vom 9. Januar 2020 Ermittlungen zu den genauen örtlichen Gegebenheiten in den Bereichen V1 bis V5 des Stadtgebiets durchgeführt hatte und welche Erwägungen für die dort vorgesehene „Ausnahmeentsorgung mit gelben Säcken“ jeweils maßgeblich waren. Zwar ergeben sich die maßgeblichen Gesichtspunkte hieraus nur teilweise „straßenbezogen“ - dies gilt insbesondere für den Bereich V4 Altstadt/Neustadt -, jedoch hat der Antragsgegner mit der Anlage B 2 eine auf jede einzelne Straße bezogene Begründung ergänzend nachgereicht. Insoweit handelt es sich um eine gemäß § 114 Satz 2 VwGO zulässige Ergänzung der Ermessenserwägungen. Damit hat der Antragsgegner seine Ermessenserwägungen, die für die Ausnahmeregelung der Entsorgung von LVP durch Säcke für bestimmte Straßen maßgeblich waren und die auf konkret bezeichnete Besonderheiten der jeweiligen örtlichen Situation gestützt wurden, nunmehr durchaus dargelegt.
Auch die vom Verwaltungsgericht vermissten Ausführungen dazu, warum der Antragsgegner, der ausweislich seiner diesbezüglichen Satzung den Restmüll ausnahmslos mittels Tonnen entsorge und von den angeschlossenen Grundstücken grundsätzlich die Einrichtung von Standplätzen für diese erwarte, dies für die Aufstellung gelber Tonnen nicht für möglich halte, finden sich – worauf der Antragsgegner in der Beschwerdebegründung zutreffend verweist - in den Anlagen B 1 und B 2. Diesen Anlagen sei zu entnehmen, dass neben baulichen Gegebenheiten (Häuser ohne oder mit sehr kleinen Höfen), die es zum Teil erforderten, dass die Tonnen durch die Hausflure gezogen werden müssten, insbesondere enge Straßen und schmale bzw. nicht vorhandene Gehwege zu der Entscheidung geführt hätten, bestimmte Straßen von der Sammlung mittels gelber Tonnen auszunehmen. Ein Teil dieser Straßen sei auch nicht für Müllfahrzeuge befahrbar oder es fehle an Wendemöglichkeiten. Die von den Bürgern in diesem Fall zu nutzenden Sammelplätze für die Restmülltonne seien nicht alle groß genug, um weitere Tonnen dort abzustellen, zumal es sich bei den zur LVP-Sammlung einzusetzenden (Standard-)Tonnen um solche mit einem Fassungsvermögen von 240 l bzw. 1,1 m³ handele, wohingegen Restmüll größtenteils in kleinen Tonnen mit einem Fassungsvermögen von 60 l, 80 l und 120 l gesammelt werde. Bei der Ermessensentscheidung sei zudem die Situation der betroffenen Bewohner der Grundstücke in den Blick genommen worden, die nicht zusätzlich dadurch hätten belastet werden sollen, dass sie noch weitere (und meist größere) Abfalltonnen an die zum Teil mehrere hundert Meter weit entfernten Sammelplätze hätten ziehen müssen, zumal die Wege zu den Sammelplätzen stellenweise unbefestigt seien. In den Straßen ohne oder mit schmalem Gehweg stelle es schon eine Herausforderung dar, kleine Abfallbehälter für Restmüll abzustellen. Angesichts dessen liege es auf der Hand, dass für zusätzliche Tonnen mit einem Mindestvolumen von 240 l kein Platz mehr vorhanden sei. Zum Teil seien es auch die fehlenden Platzkapazitäten auf dem Grundstück selbst, angesichts derer ein Aufstellen einer großen gelben Tonne entweder unmöglich oder jedenfalls für die Betroffenen nicht zumutbar sei. Das betreffe die Häuser ohne bzw. mit kleinem Hof, in denen schon der Abfallbehälter für den Restmüll durch den Hausflur oder gar durch Wohnräume - teilweise über Stufen - gezogen werden müssten. In einigen Fällen müssten die Tonnen in Abstellräumen gelagert werden, wo kein Platz mehr für weitere Tonnen sei.
Ob diese Erwägungen geeignet sind, die Zweckmäßigkeit und den Umfang der angeordneten Ausnahmen von der grundsätzlichen Entsorgungspflicht von LVP mittels Tonnen in der Sache zu begründen, bedarf indes genauerer Prüfung in der Hauptsache.
Die Antragstellerin, der die Antragsbegründung zwecks freigestellter Stellungnahme binnen zwei Wochen übersandt worden ist, hat zwar nicht geltend gemacht, dass die dargelegten Umstände für bestimmte Straßen oder generell nicht zutreffen. Soweit das Verwaltungsgericht beanstandet hat, dass die Ermessensentscheidung des Antragsgegners, für die in den Anlagen 1 und 2 des Bescheids genannten Straßen eine Entsorgung von LVP mittels gelber Säcke festzulegen, sich nicht an dem in der Gesetzesbegründung zu § 22 Abs. 2 VerpackG als Differenzierungskriterium genannten Gesichtspunkt der (unterschiedlichen) Art der baulichen Nutzung der Gebiete orientiere, trifft das allerdings in der Sache zu und wird in der Beschwerdebegründung auch nicht bestritten (s. dort Ziffer II.1.2.d).
Der Antragsgegner hält dem jedoch entgegen, im Stadtgebiet von B...fehle es zumeist an einer Festsetzung von Baugebieten im Sinne von § 1 Abs. 2 BauNVO, auf den das Verwaltungsgericht in seiner Begründung Bezug nehme. So betrage die Summe aller dort beplanten Flächen gerade einmal 3,9%, wie die Anlage B 3 belege. Zwar könnten die diesbezüglichen Regelungen der BauNVO auch im unbeplanten Innenbereich in Form einer Auslegungshilfe herangezogen werden, jedoch entsprächen die bebauten Bereiche im unbeplanten Innenbereich der Stadt B...nicht nur einem der in § 1 Abs. 2 BauNVO genannten Baugebiete, sondern wiesen Merkmale mehrerer Baugebiete auf, so dass in diesen Fällen ein Rückgriff hierauf untauglich sei. Letztlich könne dies aber auch dahinstehen, da aus den vorgenannten Gründen der besonderen baulichen und örtlichen Gegebenheiten, die eine Entsorgung von LVP mittels Tonnen für bestimmte Straßen nicht zuließen, eine Differenzierung allein nach der Art der baulichen Nutzung nicht geeignet sei, den tatsächlichen Verhältnissen gerecht zu werden. Somit ergebe sich zwingend, dass der in der Gesetzesbegründung genannte Gesichtspunkt einer möglichen gebietsscharfen Festlegung unterschiedlicher Vorgaben je nach Art der baulichen Nutzung nicht im Sinne einer abschließenden Regelung zu verstehen sei. Anderenfalls sei eine weite Auslegung des Begriffs „Art der baulichen Nutzung“ geboten. Im Übrigen stelle auch das Verwaltungsgericht, wie das von ihm zitierte Beispiel H...zeige, nicht allein auf die bauliche Nutzungsart eines Gebiets, sondern auch auf die Bauweise ab, wenn es auf die dortige offene oder geschlossene Bauweise verweise.
Ob dieser Auffassung in der Beschwerdebegründung des Antragsgegners gefolgt werden kann und deshalb Ausnahmen von der grundsätzlich mittels Tonnen vorgesehenen Entsorgung von LVP wegen besonderer baulicher und örtlicher Gegebenheiten, insbesondere unzureichender Platzverhältnisse, für bestimmte Straßen und dies gerade auch in dem festgelegten Umfang zulässig sind - nach Angaben des Antragsgegners beträgt der Anteil dieser Straßen am gesamten Versorgungsgebiet ca. 10% (VV Bl. 33) - oder ob innerhalb dieses Gebietes lediglich gebietsscharfe Festlegungen je nach Art der baulichen Nutzung, d.h. nur für bestimmte Gebiete, getroffen werden können, hält der Senat bei summarischer Prüfung im Ergebnis für offen und im Hauptsacheverfahren für klärungsbedürftig. Insoweit ist auf Folgendes zu verweisen:
Zwar unterliegt es keinen Zweifeln - und wird auch seitens der Antragstellerin nicht be-stritten -, dass durch eine Rahmenvorgabe festgelegt werden darf, dass eine Entsor-gung von LVP durch (gelbe) Tonnen oder mittels (gelber) Säcke zu erfolgen hat. Die Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/11274, S. 110) führt diesbezüglich aus, der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger könne „die konkrete Art und Größe der Sammelbehälter vorschreiben. Es spricht bei summarischer Prüfung auch alles dafür, dass der Gesetzgeber eine Rahmenvorgabe für zulässig erachtet hat, durch die eine Kombination verschiedener Arten von Sammelbehältern (Tonne und Sack) innerhalb eines Entsorgungsgebietes festgelegt wird. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass der Gesetzeswortlaut des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG dies nicht ausdrücklich ausschließt, dieser insbesondere nicht bestimmt hat, eine Festlegung hinsichtlich der Art und Größe der Sammelbehälter dürfe nur „einheitlich“ erfolgen. Dagegen spricht vielmehr - so auch das Verwaltungsgericht -, dass es in der Begründung des Gesetzentwurfes zu § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG heißt (a.a.O., S. 110): „Die Festlegungen nach den Nummern 1 bis 3 können auch gebietsscharf erfolgen, so dass es einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger möglich ist, je nach Art der baulichen Nutzung unterschiedliche Vorgaben für bestimmte Gebiete festzulegen“. Da die Festlegungen durch Rahmenvorgabe eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers immer nur sein Entsorgungsgebiet betreffen können, lässt das nur den Schluss zu, dass der Gesetzgeber innerhalb dieses Gebietes eine Binnendifferenzierung als zulässig angesehen hat.
Unklar bleibt allerdings, wie die in der Gesetzesbegründung verwendete Formulierung „je nach Art der baulichen Nutzung“ zu verstehen ist, insbesondere ob damit auf die Begrifflichkeit in § 1 Abs. 2 BauNVO verwiesen werden soll oder wie dies sonst zu verstehen ist. Auch die Fragen, ob die dortige Verwendung des Begriffs „gebietsscharf“ auf eine Festlegung unterschiedlicher Vorgaben für Sammelbehälter nur für „Gebiete“ – oder, wie die Antragstellerin meint, für komplette Abfuhrbezirke - zielt, und ob dies ggf. abschließend gemeint ist oder ob (und ggf. unter welchen Voraussetzungen) unterschiedliche Festlegungen - wie vorliegend vorgesehen – ausnahmsweise auch für einzelne Straßen(züge) innerhalb größerer „Gebiete“ damit vereinbar sind, ist rechtlich wie tatsächlich schwierig und kann im hiesigen Verfahren nicht geklärt werden.
Gegen eine sehr kleinteilige, teilweise – wie hier – sogar nach einzelnen Straßenzügen differenzierende Festlegung von einerseits Tonnen und andererseits Säcken als Sammelbehältern könnte insbesondere der Umstand sprechen, dass dies mit nicht unerheblichem logistischem - und damit auch kostenrelevantem - Aufwand für die dualen Systeme verbunden ist (so im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20 die dortige Antragstellerin). Dieser Gesichtspunkt ist deshalb zu berücksichtigen, weil Rahmenvorgaben in die unternehmerische Freiheit der (dualen) Systeme und der von ihnen beauftragten Entsorgungsunternehmen eingreifen und überdies mit erheblichen Kosten verbunden sein können, so dass sie aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf das zur Durchsetzung der berechtigten Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Erforderliche beschränkt sein müssen (Amtliche Begründung des Gesetzentwurfs, a.a.O., S. 110). Auch ist eine Rahmenvorgabe gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG nur zulässig, wenn sie nicht „wirtschaftlich unzumutbar“ ist und nicht über den Entsorgungsstandard des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinausgeht. Ob Ersteres der Fall ist, bedarf angesichts der von der Antragstellerin geltend gemachten Erhöhung der Kosten durch das angeordnete Mischsystem, die sich nach einem intern bei der Antragstellerin erstellten Referenzpreis-Modell auf 88,2 % - wohl gegenüber den bisherigen Kosten - beliefe, ebenso der genaueren Prüfung wie die Frage des Entsorgungsstandards. Denn einige Erwägungen des Antragsgegners (etwa zur Unzumutbarkeit einer „zusätzlichen Belastung“ durch den Transport der gelben Tonne für Bewohner, denen die Benutzung der Restmülltonne durchaus zugemutet wird) könnten diesen Einwand der Antragstellerin stützen.
b. Der Senat vermag bei der vorliegend nur gebotenen summarischen Prüfung auch nicht festzustellen, dass die Rahmenvorgaben im Bescheid des Antragsgegners vom 9. Januar 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2020 ansonsten offensichtlich rechtswidrig sind, wie dies von der Antragstellerin erstinstanzlich unter Verweis auf die diesbezüglichen Ausführungen der gemeinsamen Vertreterin der dualen Systeme geltend gemacht und von dieser in der Beschwerdeerwiderung vom 7. August 2020 im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20 ergänzend vertieft dargelegt worden ist.
(1) Dies gilt zunächst für die Rüge mangelnder Bestimmtheit der Regelung in Ziffer 2. des Bescheids vom 9. Januar 2020 in der Fassung der Änderung im Widerspruchsbe-scheid vom 12. März 2020, soweit dort aufgegeben worden ist, die zur LVP-Erfassung einzusetzenden Tonnen seien „in erforderlicher Zahl“ bereitzustellen.
Insoweit wird in der Beschwerdeerwiderung vom 7. August 2020 im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20 geltend gemacht, zwar sei es den Systembetreibern meist aus eigenen Erfahrungswerten heraus möglich, den entsprechenden Bedarf zu schätzen und in die Ausschreibung nach § 23 VerpackG aufzunehmen, jedoch müsse eine Regelung im Falle nicht ordnungsgemäßer Umsetzung auch vollziehbar sein, d.h. einen vollstreckbaren Inhalt haben, woran es aber für das Merkmal „in erforderlicher Zahl“ fehle. Auch eine gesetzliche Ausnahmeregelung wie in § 113 Abs. 3 BauGB fehle in § 22 Abs. 2 VerpackG.
Dem ist schon entgegenzuhalten, dass die Festlegung einer konkreten Zahl jeweils aufzustellender Behälter für sämtliche Haushalte und die Zahl der dort wohnhaften Personen im Entsorgungsgebiet durch eine (allgemeine) Rahmenvorgabe gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG schon nicht möglich sein dürfte. Denkbar erscheint allenfalls, ein abstraktes LVP-Volumen pro Person und Woche und eine darauf bezogene Zahl und Größe der Sammelbehälter festzulegen. Auch insoweit erscheint jedoch zweifelhaft, ob die Regelung in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG, wonach eine Rahmenvorgabe „die Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt“, regeln kann, die Festlegung einer konkreten Zahl und Größe aufzustellender Behälter in Abhängigkeit von einem solchen Volumen überhaupt zulässt. Vielmehr dürfte es näher liegen, dass nicht eine Rahmenvorgabe eine derartige nähere Bestimmung treffen muss, sondern dies der Abstimmung nach § 22 Abs. 1 VerpackG mit den (dualen) Systemen zu überlassen ist (so wohl auch VG Mainz, Beschluss vom 28. Juli 2020 - 4 L 316/20.MZ -, juris Rz. 48).
(2) Auch die Rüge, der Antragsgegner habe mit der streitgegenständlichen Rahmenvorgabe im Bescheid vom 9. Januar 2020 nicht die Vorlauffrist von mindestens einem Jahr für eine Änderung von Rahmenvorgaben gemäß § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG eingehalten, führt nicht auf eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des Bescheides.
Diesbezüglich hatte das Verwaltungsgericht ausgeführt, die dortige Regelung gelte nicht für den erstmaligen Erlass einer Rahmenvorgabe, sondern nur für jede Änderung einer solchen. Auch die Übergangsvorschrift in § 35 VerpackG schweige hierzu. Zwar dürfte sich aus dem zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehörenden Grundsatz von Treu und Glauben ergeben, dass eine Vorgabe innerhalb der Frist umsetzbar sein müsse, so dass eine frühzeitige Ankündigung geboten sei, jedoch sei diese Voraussetzung angesichts der Anhörung vom 9. Dezember 2019 zum Erlass der verfahrensgegenständlichen Rahmenvorgabe und der Bekanntgabe derselben am 14. Januar 2020, mithin mehr als elfeinhalb Monate vor Wirksamwerden am 1. Januar 2021, erfüllt.
Dass den (dualen) Systemen - bezogen auf den maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses vom 9. Januar 2020 - keine hinreichende Vorlaufzeit für die Systemumstellung einschließlich Durchführung des Ausschreibungsverfahrens gemäß § 23 VerpackG und Neuanschaffung von (gelben) Tonnen und entsprechenden Müllfahrzeugen mit Schüttmechanismus verblieben wäre, wird weder durch den Verweis der Beschwerdeerwiderung vom 7. August 2020 im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20 auf die nachfolgende Prüfung der Entlassung des verhandlungsführenden Systems aus der Hauptkostenverantwortung seitens des Bundeskartellamts noch durch das zwischenzeitliche Erreichen einer „ganz aktuellen“, durch die Dauer der gerichtlichen (Eil-)Verfahren markierten Grenze, durchgreifend in Frage gestellt, da die Auswirkungen beider Umstände auch bei Einhaltung der in § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG vorgesehenen - hier nur ganz knapp unterschrittenen - Jahresfrist kaum leichter handhabbar wären. Jedenfalls rechtfertigt dieses Vorbringen nicht die Annahme, insoweit sei von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit des Bescheids auszugehen.
(3) Auch die Behauptung, die angefochtene Rahmenvorgabe sei nicht zur Sicherstellung einer möglichst effektiven und umweltverträglichen Erfassung der LVP-Abfälle aus privaten Haushaltungen geeignet, wie dies gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG erforderlich sei (vgl. die Ausführungen der Beschwerdeerwiderung im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20), begründet keine offensichtliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die „Effektivität“ definiert wird als Erhöhung der Menge an wertstoffhaltigen Abfällen und die „Umweltverträglichkeit“ als Verringerung der durch die Sammlung regelmäßig verursachten Umweltbelastungen, z.B. Emissionen oder Standortverschmutzungen, und dass „die Förderung zumindest eines der Ziele ausreichend ist, sofern dies nicht zu Lasten des jeweils anderen Ziels geht (amtliche Begründung zu § 22 Abs. 2 des Gesetzentwurfs, a.a.O. S. 110).
Der angegriffene Bescheid begründet die Geeignetheit der Rahmenvorgabe damit, dass diese eine möglichst umweltverträgliche Erfassung der LVP-Abfälle sicherstellen solle. Denn die bisher auftretenden Verunreinigungen des öffentlichen Straßenraumes und der Grünflächen durch aufgerissene oder durch den Wind verwehte Säcke würden durch den vorwiegenden Einsatz von Abfallbehältern (Tonnen) minimiert. Gleichzeitig könne das durch die FG Gesundheit geltend gemachte Rattenproblem weitestgehend beseitigt werden. Hinzu komme, dass durch den Systemwechsel eine Entsorgung eines Großteils der bisher genutzten gelben Säcke - jährlich seien dies im Entsorgungsgebiet ca. 1,7 Millionen Säcke - entfalle, während eine Benutzung der gelben Tonnen für 10 bis teilweise 20 Jahre möglich sei. Diese Förderung der Umweltverträglichkeit der weitgehenden Entsorgung von LVP mittels Tonnen gehe auch nicht zu Lasten der Effektivität der Entsorgung (Sammelmenge von LVP), auch wenn sie diese nicht erhöhe. Für die Annahme einer Erhöhung der Fehleinwurfsquote bei Nutzung von Tonnen fehlten schon empirische Belege.
Soweit demgegenüber in der Beschwerdeerwiderung im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20 seitens des gemeinsamen Vertreters der dualen Systeme geltend gemacht wird, die geschilderten Umweltbelastungen durch aufgerissene und verwehte gelbe Säcke seien nicht hinreichend belegt und zudem auch nicht so massiv, dass sie eine Systemumstellung auf Tonnen rechtfertigen könnten, ursächlich könne auch die falsche Befüllung der Säcke sein, die durch eine verbesserte Öffentlichkeitsarbeit beseitigt werden könne, auch könne den Problemen eine bessere Qualität der Säcke und ihre bessere Befestigung abhelfen, zudem könnten gelbe Tonnen durch Wildschweine, Marder und Waschbären umgeworfen und zerstört werden, gebietet das keine andere Beurteilung.
Die erheblichen und aus Sicht des Antragsgegners eine Systemumstellung rechtfertigenden Probleme mit verwehten und beschädigten gelben Säcken werden durch die im Verwaltungsvorgang dokumentierten Feststellungen hinreichend belegt, erscheinen im Übrigen aber auch hinreichend plausibel. Die Rattenproblematik wird mit dem dargelegten Vorbringen überhaupt nicht in Frage gestellt. Dass Tonnen diese Probleme erheblich zu mindern geeignet sind, liegt auf der Hand. Hinsichtlich einer Verbesserung der Qualität der Säcke verweist schon der Widerspruchsbescheid vom 12. März 2020 darauf, dass diese beispielweise den Tierverbiss, aber auch die Verwehungen nicht verhindern könne, sich vielerorts eine hinreichend sichere Befestigung der Säcke nicht realisieren lasse und bessere Öffentlichkeitsarbeit diese Probleme nicht oder jedenfalls nicht ausreichend beheben könne. Dass (gelbe) Tonnen durch größere Tiere umgeworfen und zerstört werden können, lässt den Verbiss von Säcken durch kleinere Tiere unberührt und beseitigt auch nicht die vom Antragsgegner dargelegten anderen Probleme. Dass hiernach jedenfalls das dem Antragsgegner in der Frage der Geeignetheit einer Rahmenvorgabe zustehende Auswahlermessen (vgl. Hartwig/Gruneberg, Herausforderungen des neuen Verpackungsgesetzes: Handlungserfordernisse für die kommunale Entsorgungswirtschaft, Teil I, Abfallrecht 2017, S. 202, 204) fehlerhaft ausgeübt worden sein soll, ist nicht ersichtlich.
Dürfte danach die angefochtene Systemumstellung zwar geeignet sein, die festgestellten Standortverschmutzungen zu verringern (so auch das Verwaltungsgericht Göttingen (Beschluss vom 10. Juli 2020 – 4 B 135.20 -, juris Rz. 25), wird in der genannten Beschwerdeerwiderung allerdings zutreffend darauf hingewiesen, dass zur Umweltverträglichkeit auch der Gesichtspunkt hierdurch verursachter zusätzlicher Emissionen zählt. Insoweit wird seitens der Antragstellervertreterin im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20 geltend gemacht, dies sei vorliegend schon gar nicht geprüft worden und insoweit komme es zu einer Erhöhung der Emissionen. Denn die Leerung der Tonnen benötige wegen der längeren Wege (Holen der Tonne, Einklemmen in die Schüttvorrichtung, Auskippen, Ausklemmen und Zurückstellen) weitaus mehr Zeit als das bloße Aufnehmen und Aufwerfen von Müllsäcken auf die offene Ladefläche eines LKW. Angesichts der geringeren Sammelmenge pro Stunde würde im Schnitt pro Tour ein (Müll-)Fahrzeug nebst Fahrer und Lader mehr benötigt. Die langsamere Entsorgung mittels Tonnen behindere auch den Fahrzeugverkehr länger, was ebenfalls zu einer Erhöhung der Emissionen dieser Fahrzeuge führe.
Zwar ist dieser Hinweis durchaus plausibel. Er rechtfertigt jedoch noch nicht die Annahme, diese Systemumstellung sei offensichtlich rechtswidrig. Das Verwaltungsgericht Göttingen (a.a.O. Rz. 26) hat bereits zutreffend darauf verwiesen, dass der Einwand einer Erhöhung der CO²-Emissionen bei einer Entsorgung mittels Tonnen gegenüber der mit Säcken grundsätzlich nachvollziehbar sei, die Frage, ob die Vorteile einer Sammlung mittels Tonnen durch eine Erhöhung der Fahrzeugemissionen aufgezehrt werde, aufgrund ihrer Komplexität aber dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben müsse.
Nichts anderes gilt für die Behauptung in der Beschwerdeerwiderung im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20, die Erfahrungen zeigten, dass die meisten Bürger ihre LVP-Abfälle auch im Falle der Entsorgung mittels Tonnen zunächst in einen gelben oder anderen Kunststoffsack verstauten, so dass Tonnen nicht zu einer Entlastung insoweit führten, sondern zu einer nicht mit dem Ziel der Ressourcenschonung zu vereinbarenden Doppelnutzung. Dem könnte allerdings entgegenzuhalten sein, dass auch bei der Entsorgung mittels gelber Säcke vielfach zunächst kleinere Sammelsäcke genutzt werden, die sodann in den größeren gelben Säcken verstaut werden (so VG Mainz, a.a.O., Rz. 42). Ob dies der vom Antragsgegner angenommen zusätzlichen Umweltentlastung durch Systemumstellung auf Tonnen entgegensteht (Bescheid, S. 6 oben), ist letztlich im Hauptsachverfahren zu klären (vgl. auch Umweltbundesamt, Texte 37/2018, Analyse der Effizienz und Vorschläge zur Optimierung von Sammelsystemen der haushaltsnahen Erfassung von Leichtverpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen auf der Grundlage vorhandener Daten, Abschlussbericht, S. 156, wonach Sacksammlungen in ländlichen Gebieten - was hier allerdings nicht einschlägig sein dürfte - mit Blick auf die bessere Erfassungsqualität auch unter Berücksichtigung ihrer Nachteile - insbesondere Ortsbild, Verwehungen, Zerstörung von Säcken durch Tiere -, die durch entsprechende Ausgestaltung der Erfassung und verstärkte Öffentlichkeitsarbeit gemindert werden könnten, sinnvoll sein können).
Ob durch die Sammlung mittels gelber Tonnen auch die Effektivität der Entsorgung von LVP, d.h. deren Sammelmenge, gefördert wird, kann dahinstehen, da der Antragsgegner sich hierauf nicht gestützt hat und es nach den obigen Ausführungen ausreicht, dass eines der beiden Ziele gefördert wird und dies nicht zu Lasten des anderen geht. Dass im Fall der Umstellung auf eine Tonnensammlung eine Verschlechterung der Effektivität zu befürchten sei, wie die Antragstellerin insbesondere unter Verweis auf eine zu befürchtende höhere Fehleinwurfquote meint, ist allein aufgrund der dafür angeführten Studie des Umweltbundesamtes, die andererseits etwa auf höhere Sammelmengen bei Sammlung mittels gelber Tonnen verweist (Umweltbundesamt, Abschlussbericht, a.a.O. Ziffer 9.1.1 S. 149; hierauf verweist auch VG Mainz, Beschluss vom 28. Juli 2020 - 4 L 316.20.Mz -, juris Rz. 41), und ohne genauere, im Eilverfahren nicht mögliche Prüfung etwaiger Besonderheiten des konkreten Entsorgungsgebiets ebenfalls nicht hinreichend zu klären.
(4) Bei summarischer Prüfung nicht feststellbar ist auch, dass die streitgegenständliche Systemumstellung unverhältnismäßig ist, weil sie zu erheblichen Kostensteigerungen mit Blick auf die notwendige Neuanschaffung von Tonnen und geeigneten (Müll-)Fahrzeugen sowie auf den dadurch bedingten, aber auch zur Aussortierung des höheren Fehleinwurfs verursachten personellen Mehraufwand und auch den logistischen (finanziell relevanten) Mehraufwand für die vorliegende „Kombination“ von Sack und Tonne führt. In der Beschwerdeerwiderung im Parallelverfahren OVG 11 S 61.20 wird die Kostensteigerung hierdurch insgesamt mit 88,2% angegeben. Dies ist mit Blick auf die Tatbestandsvoraussetzung für die Zulässigkeit einer Rahmenvorgabe in § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG, dass eine solche nicht „wirtschaftlich unzumutbar“ sein darf (maßgeblich dürfte mit Blick auf § 7 Abs. 4 Satz 2 KrWG das Verhältnis zum angestrebten Zweck sein – Hartwig/Gruneberg, a.a.O. S. 205), auch zu berücksichtigen. Soweit der Antragsgegner eine höhere Fehleinwurfsquote bei Nutzung von gelben Tonnen als empirisch statistisch nicht belegt bestreitet, dürfte das im Übrigen unzutreffend sein (vgl. die Ausführungen im Abschlussbericht des Umweltbundesamtes, a.a.O., S. 149; so auch VG Mainz, a.a.O. Rz. 41).
(5) Schließlich ist auch nicht ohne genauere Prüfung feststellbar, dass die angefochtene Rahmenvorgabe der Regelentsorgung von LVP mittels Tonnen und die (ausnahmsweise) Entsorgung mittels Säcken nur für bestimmte Straßen entgegen § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG offensichtlich über den Entsorgungsstandard hinausgeht, den der öffentlich-rechtliche Versorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen (Restmüll) zugrunde legt.
Zwar sieht die diesbezügliche Satzung des Antragsgegners hierfür ausnahmslos die Entsorgung mittels Tonnen vor und lässt nur bei überschießenden Mengen die zusätzliche Verwendung von (Restmüll-)Säcken zu, während die Entsorgung von LVP mittels Tonnen nur dem Regelfall entspricht. Ob mit Blick auf die Ausnahmeregelung für bestimmte Straßen im dargelegten Umfang wegen baulicher bzw. örtlicher Besonderheiten überhaupt von einem erhöhten Entsorgungsstandard zu sprechen ist, ist im Wege einer „wertenden Gesamtbetrachtung“ zu beurteilen (Hartwig/Gruneberg, a.a.O., S. 205) und insbesondere dann zu bejahen, wenn die Erfüllung der Vorgaben für die Systeme mit höheren Kosten verbunden ist als dies bei einer inhaltsgenauen Kopie des kommunalen Entsorgungsstandards der Fall wäre (amtliche Begründung zu § 22 Abs. 2 VerpackG, a.a.O. S. 110). Dass dies hier der Fall ist, erscheint zwar nicht von vornherein ausgeschlossen, ist auf Grundlage des bisherigen Vorbringens der Antragstellerin, die lediglich die durch die Umstellung auf das Mischsystem entstehenden Mehrkosten gegenüber dem bisherigen System anführt, nicht feststellbar.
Nach alledem kann im Ergebnis weder von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der angegriffenen Rahmenvorgabe noch von deren offensichtlicher Rechtmäßigkeit ausgegangen werden.
3. Die mit Blick auf die offenen Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren erforderliche Interessenabwägung führt dazu, dass das Aussetzungsinteresse der dualen Systeme das Vollzugsinteresse des Antragsgegners überwiegt (im Ergebnis ebenso VG Göttingen, Beschluss vom 10. Juli 2020 - 4 B 135.20 -, juris Rz. 27 f.).
Die im Streit befindliche Systemumstellung der Entsorgung von LVP wäre - wie bereits dargelegt - mit erheblichen, insbesondere auch finanziellen Belastungen für die dualen Systeme verbunden. Diese ergeben sich aus der - für das Neuausschreibungsverfahren gemäß § 23 VerpackG zu berücksichtigenden - erforderlichen Neuanschaffung von Tonnen und (Müll)Fahrzeugen mit Schüttmechanismus sowie aus dem im Vergleich zur Entsorgung mittels Säcken sowohl für das Einsammeln als auch für die Beseitigung des höheren Fehleinwurfs erforderlichen, erheblich erhöhten Personalbedarf und schließlich aus dem erhöhten logistischen - und auch finanziellen - Aufwand für eine Regelentsorgung mittels Tonnen und für bestimmte Straßen mittels Säcken. Hätte das vorläufige Rechtsschutzbegehren keinen Erfolg und müsste die Anordnung deshalb für den bevorstehenden Ausschreibungszeitraum 2021 bis 2023 umgesetzt werden, ginge das Hauptsacheverfahren jedoch zu Gunsten der dualen Systeme aus, so wären die erfolgten Investitionen weitgehend entwertet und die hiermit erfolgten Belastungen nicht mehr rückgängig zu machen. Wird hingegen die aufschiebende Wirkung der Klage wiederhergestellt bzw. - wie vorliegend - weiter aufrecht erhalten, so würde es zwar bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache, zumindest aber für den Entsorgungszeitraum 2021 bis 2023, bei den festgestellten Standortverschmutzungen durch verwehte und hierbei bzw. durch Tierverbiss beschädigte gelbe Säcke und den dargelegten hygienischen Problemen bleiben. Die hiermit verbundenen nachteiligen Folgen sind jedoch keine neuen, auch können diese durch bestimmte Maßnahmen (v.a. die Anordnung zur generellen - und von den dualen Systemen selbst vorgeschlagenen - Benutzung von Säcken mit erhöhter Materialfestigkeit und eingelegtem Zugband wie in Ziffer 3. des Bescheids) teilweise abgemildert werden und sie haben auch - und vor allem - nicht annähend das Gewicht der nachteiligen, nicht wieder rückgängig zu machenden Folgen für die dualen Systeme im Falle der Ablehnung ihres Eilrechtsschutzbegehrens.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG und berücksichtigt das Vorbringen der Systeme, die Umstellung der LVP-Sammlung von Säcken auf Tonnen sei angesichts der notwendigen Neuanschaffung von Tonnen und Fahrzeugen mit Schüttmechanismus sowie einen höheren Personaleinsatz mit erheblichen Kostensteigerungen verbunden.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 23 VerpackG
§ 35 VerpackG
§ 14 Abs 1 VerpackG
§ 1 Abs 2 BauNVO
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG
§ 22 Abs. 2 VerpackG
§ 22 Abs. 7 VerpackG
§ 23 Abs. 1 VerpackG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG
§ 14 Abs. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 BauNVO
§ 113 Abs. 3 BauGB
§ 22 Abs. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG
§ 7 Abs. 4 Satz 2 KrWG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 14 L 365.20
14 K 860/20
11 S 55.18
11 S 61.20
4 L 316/20
4 B 135.20
4 L 316.20