Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-10, Aktenzeichen 6 L 102/20

Tenor:
Orientierungssatz
1. Wird Wohnraum ohne die erforderliche Genehmigung zweckentfremdet, soll das zuständige Bezirksamt anordnen, dass Verfügungsberechtigte oder Nutzungsberechtigte die Wohnräume wieder Wohnzwecken zuzuführen haben. (Rn.17)
2. Auch ohne der Verfügungsbeschränkung kann der Leerstand beendet werden, indem der Wohnraum vermietet wird. (Rn.22)
3. Die Beeinträchtigung ist verhältnismäßig, wenn der Eigentümer eine Rendite in Höhe der ortsüblichen Miete behält. (Rn.24)
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine sofort vollziehbare Rückführungsaufforderung nach dem Zweckentfremdungsverbot-Gesetz (ZwVbG).
Sie ist Eigentümerin des Grundstücks W... in 1... Berlin, das mit einem Mehrparteienwohnhaus bebaut ist. Streitbefangen ist der Wohnraum im V..., zwei Zimmer, 50,00 m², der seit Oktober 2017 leer steht. Im Jahr 2017 teilte sie das Wohnhaus in Wohnungseigentum auf. Hierfür gab sie eine erhaltungsrechtliche Verpflichtungserklärung gemäß § 172 Abs. 4 Nr. 6 des Baugesetzbuches (BauGB) ab, innerhalb von sieben Jahren nur an Mieter zu veräußern. Im Gebäude und in dem Wohnraum führte sie Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen durch. Zu diesem Zweck genehmigte der Antragsgegner den Leerstand zuletzt bis zum 1. Oktober 2019.
Im Februar 2020 hörte der Antragsgegner die Antragstellerin zu einer zweckfremden Nutzung des Wohnraums wegen Leerstands an. Hiergegen führte die Antragstellerin an, sie müsse den Wohnraum nach dem bußgeldbewehrten Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG Bln) zu einer Miete vermieten, mit der sich ihre Aufwendungen nicht amortisierten. Sie habe Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt, die zu einer deutlich höheren Umlage als dem Betrag von 1,00 Euro/qm führten, auf den § 7 Abs. 1 MietenWoG Bln die Umlage nach Modernisierung beschränke. Das MietenWoG Bln sei verfassungswidrig. Wegen des MietenWoG Bln habe sie im Juni 2019 Verhandlungen über einen Mietvertragsabschluss abgebrochen. Sie sei nun gezwungen, einen Härtefallantrag zu stellen. Die Veräußerungsbeschränkung des § 172 Abs. 4 Nr. 6 BauGB sei nicht mehr tragbar.
Mit Bescheid vom 17. April 2020 forderte der Antragsgegner die Antragstellerin auf, den Wohnraum bis zum 31. Mai 2020 wieder Wohnzwecken zuzuführen. Für den Fall des fruchtlosen Fristablaufs drohte er ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro an.
Ende April 2020 beantragte die Antragstellerin, den Wohnraum aus der gemäß Verpflichtungserklärung nach § 172 Abs. 4 Nr. 6 BauGB abgegebenen Verpflichtung zu entlassen. Gegen die Versagung legte die Antragstellerin Widerspruch ein, der noch nicht beschieden ist.
Bereits am 22. Mai 2020 legte die Antragstellerin gegen die Rückführungsaufforderung Widerspruch ein und beantragte die Aussetzung der Vollziehung. Sie habe die Verpflichtungserklärung gemäß § 172 Abs. 4 Nr. 6 BauGB in der Erwartung abgegeben, die Modernisierungskosten durch Mieteinnahmen zu amortisieren. Die „Mietpreisbremse“ gemäß §§ 556 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) komme hier aufgrund ihrer erheblichen Investitionen nicht zur Anwendung. Wegen des MietenWoG Bln sei ihr eine Vermietung nun unzumutbar. Im Hinblick auf das Antragsverfahren nach §§ 172, 173 BauGB und das Gebot effektiven Rechtsschutzes liege keine Zweckentfremdung vor, da die Ausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 4 ZwVbG (analog) anwendbar sei. Jedenfalls sei der Leerstand zu genehmigen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 4. Juni 2020 wies der Antragsgegner den Widerspruch zurück und lehnte den Aussetzungsantrag ab. Die Ausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 4 ZwVbG greife nicht, da das Antragsverfahren gemäß §§ 172,173 BauGB nicht genannt sei und auch kein vergleichbarer Sachverhalt vorliege. Die Frage, ob sich die Vermietung bzw. der Verkauf des Wohnraums lohne, lasse die Rückführungspflicht unberührt. Eine Existenzgefährdung sei nicht ersichtlich.
Mit Bescheid vom 14. Juli 2020 lehnte der Antragsgegner den Antrag auf Genehmigung des Leerstands ab. Hiergegen legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 29. Juli 2020 Widerspruch ein, der unbeschieden ist.
Am 10. Juni 2020 hat sie Klage gegen den Widerspruchsbescheid vom 4. Juni 2020 erhoben (VG 6 K 103/20) und zugleich vorläufigen Rechtsschutz beantragt. Sie macht geltend, sie wolle die Räumlichkeiten nun an einen Selbstnutzer verkaufen. Für den Umbau habe sie Kosten in Höhe von ca. 700 Euro/qm aufgewandt. Die nach Maßgabe des MietenWoG Bln zulässige Miete liege unterhalb der Miete, die sie vor der Sanierung erhalten habe. Die Unzumutbarkeit werde durch §§ 7 und 8 MietenWoG Bln nicht kompensiert. Die Härtefallklausel verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Ihr Schaden sei nachträglich nicht zu beseitigen. Ein Mietvertrag wirke zivilrechtlich fort.
Sie beantragt,
die aufschiebende Wirkung der Klage (VG 6 K 103/20) gegen den Bescheid vom 17. April 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Juni 2020 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Wegen des weiteren Sachverhalts und Vortrags wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist zulässig. Er ist statthaft gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Var. i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), da dem Widerspruch von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. § 4 Abs. 4 Satz 1 des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes – ZwVbG – in der am 20. April 2018 in Kraft getretenen Fassung, GVBl. S. 211).
Der Antrag ist unbegründet. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung der widerstreitenden Interessen geht zulasten der Antragstellerin aus. Die Rückführungsaufforderung mit Bescheid vom 17. April 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Juni 2020 ist nach summarischer Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren rechtmäßig.
Rechtsgrundlage der Rückführungsaufforderung ist § 4 Sätze 1 und 2 ZwVbG. Wird Wohnraum ohne die erforderliche Genehmigung zweckentfremdet, soll das zuständige Bezirksamt nach dieser Bestimmung anordnen, dass Verfügungsberechtigte oder Nutzungsberechtigte die Wohngebäude, Wohnungen oder Wohnräume wieder Wohnzwecken zuzuführen haben (Rückführungsgebot). Das zuständige Bezirksamt setzt hierfür eine Frist, die im Regelfall einen Monat beträgt. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
1. Die tatbestandlich vorausgesetzte Zweckentfremdung von Wohnraum liegt hier gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 ZwVbG vor, weil der Wohnraum länger als drei Monate leer steht. Ausweislich des ersten Genehmigungsantrags aus dem Jahr 2017 ist der Wohnraum seitdem rechtlich und tatsächlich frei.
Die Antragstellerin handelt bereits seit dem 2. Oktober 2019 ohne die für diesen Leerstand erforderliche Genehmigung. Die Leerstandsgenehmigung wurde zuletzt bis zum 1. Oktober 2019 verlängert. Eine dreimonatige Vermietungsfrist nach Ablauf des genehmigten Zeitraums, von der in dem Schreiben des Antragsgegners vom 27. Dezember 2019 ausgegangen wurde, sieht das ZwVbG nicht vor (vgl. zutreffend die handschriftliche Anmerkung auf Bl. 57 des Verwaltungsvorgangs).
2. Die Antragstellerin kann nichts aus der Ausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 4 ZwVbG ableiten. Nach dieser Bestimmung liegt keine Zweckentfremdung vor, wenn „Wohnraum zügig umgebaut, instand gesetzt oder modernisiert wird und deshalb bis zu zwölf Monate unbewohnbar ist oder leer steht oder aus anderen objektiven Gründen nicht mehr vermietet werden kann; dasselbe gilt, wenn eine Klage auf Duldung von Modernisierungs- beziehungsweise Sanierungsmaßnahmen im Sinne der §§ 555a und 555b des Bürgerlichen Gesetzbuches erhoben wurde, bis zur Klärung im rechtskräftigen Urteil und bis zum Abschluss der sich hieran anschließenden zügigen Baumaßnahmen“. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, da weder Umbauarbeiten andauern, noch die genannte Duldungsklage erhoben ist. Vielmehr ist der Wohnraum vermietbar, wie die im Juni 2019 abgebrochenen Verhandlungen über einen Mietvertragsabschluss zeigen.
3. Diese Ausnahmen des § 2 Abs. 2 Nr. 4 ZwVbG lassen sich nicht dahin erweitern, dass auch das von der Antragstellerin eingeleitete Antragsverfahren gemäß § 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB die Zweckentfremdung tatbestandlich entfallen ließe. Die Bestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 4 ZwVbG ist von vorneherein keiner erweiternden Analogie zugänglich (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22. April 2020 – VG 6 K 386.18 –). In gesetzessystematischer Hinsicht handelt es sich um eine eng auszulegende Ausnahme vom grundsätzlichen Zweckentfremdungsverbot gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 ZwVbG. Zudem hat der Gesetzgeber das Zweckentfremdungsverbot als repressives Verbot mit Genehmigungsvorbehalt formuliert, bei dem Ausnahmen restriktiv zu handhaben sind.
Auch unter Berücksichtigung höherrangigen Rechts, insbesondere des Rechts auf einen effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG), bedarf es keiner erweiternden Auslegung oder analogen Anwendung des § 2 Abs. 2 Nr. 4 ZwVbG. Auch ohne die begehrte Löschung ihrer Verfügungsbeschränkung, die Ziel des Antrags nach § 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB ist, kann die Antragstellerin den Leerstand beenden, indem sie den Wohnraum vermietet. Zudem kann sie ihn vermieten und nachfolgend an den Mieter verkaufen. Die Beseitigung der Zweckentfremdung ist ihr rechtlich und tatsächlich möglich. Demgegenüber rechtfertigt sich die privilegierende Behandlung der Umbaumaßnahmen bzw. der Duldungsklagen durch den sachlichen Unterschied, dass es dem Eigentümer in diesen Fällen unmöglich ist, den Leerstand zu beenden, wenn zuvor Umbaumaßnahmen abzuschließen sind oder private Dritte ihre Rechte geltend machen.
4. Ohne Erfolg argumentiert die Antragstellerin, es liege keine verbotene Zweckentfremdung vor, weil ihr eine Vermietung nach Maßgabe des MietenWoG Bln vom 11. Februar 2020 (GVBl. Seite 50) wirtschaftlich unzumutbar sei. Die Kammer versteht das Vorbringen dahin, dass eine Zweckentfremdung im Fall der Antragstellerin aus verfassungsrechtlichen Erwägungen schon tatbestandlich auszuschließen sei. Diese Argumentation trägt nicht, auch wenn anzunehmen ist, dass die Antragstellerin den Wohnraum nach Maßgabe des MietenWoG Bln vermieten müsste, weil sie ihn im Übrigen wegen der erhaltungsrechtlichen Verfügungsbeschränkung nur an – zurzeit nicht vorhandene – Mieter veräußern dürfte. Hieraus ergibt sich auch im Licht von Art. 14 Abs. 1 GG und des Verhältnismäßigkeitsprinzips keine Ausnahme des Zweckentfremdungsverbots.
a) Im Ausgangspunkt ist festzuhalten, dass das Zweckentfremdungsverbot die schutzwürdigen Eigentumsinteressen verhältnismäßig beeinträchtigt, wenn der Eigentümer „eine Rendite in Höhe der vertraglichen Miete, der Kostenmiete oder der ortsüblichen Vergleichsmiete“ behält und in besonders gelagerten Fällen eine Ausnahmegenehmigung erhalten kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1975 – 2 BvL 5/74 –, juris Rn. 68). Danach sieht das Bundesverfassungsgericht die Eigentumsinteressen grundsätzlich durch die jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelungen des Mietrechts hinreichend gewahrt (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 25. August 1997 – 10 A 500-96 –, NZM 1998, 589 [591]). Nachfrageabhängig kann zweckentfremdungsrechtlich auch eine Vermietung zu einer Miethöhe unterhalb der mietpreisrechtlich höchstzulässigen Miete geboten sein (vgl. VG Berlin, Gerichtsbescheid vom 2. März 1983 – VG 13 A 304.82 –, Das Grundeigentum 1984, 233; VG Berlin, Beschluss vom 25. August 1997, a.a.O., 589 [590]). Eine untere Grenze wird im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG und unter verfassungskonformer Auslegung des Zweckentfremdungsverbots zu ziehen sein, wenn eine Vermietung auf Dauer nicht mehr kostendeckend möglich wäre (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 16. Juli 1976 – II B 107/75 –, NJW 1977, 314; BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18. Juli 2019 – 1 BvL 1/18 –, juris Rn. 69).
b) Die Antragstellerin bleibt auch unter Berücksichtigung dieser verfassungsrechtlichen Maßstäbe zweckentfremdungsrechtlich verpflichtet, den Leerstand zu beenden. Auf die Frage, ob das MietenWoG Bln mit dem GG vereinbar ist, kommt es hierfür nicht an.
Ob das MietenWoG Bln einer verfassungsrechtlichen Prüfung standhält, ist offen (vgl. BVerfG, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 10. März 2020 – 1 BvQ 15/20 –, juris Rn. 19 m.w.N., zuletzt LG Berlin, Urteil vom 31. Juli 2020 – 66 S 95/20 –, Pressemitteilung Nr. 45/2020 vom 31. Juli 2020). Sollte das MietenWoG Bln mit dem Grundgesetz vereinbar sein, wäre es der Antragstellerin auch von Verfassungs wegen zuzumuten, sich an die gesetzlichen Bestimmungen der Mietpreisbildung zu halten.
Aber auch die Annahme, das MietenWoG Bln sei verfassungswidrig, wirkte sich hier zweckentfremdungsrechtlich nicht aus. Unzumutbare Nachteile, die eine verfassungskonforme Reduzierung des Zweckentfremdungsverbots verlangten, sind im Fall der Antragstellerin nicht erkennbar.
aa) Sie hat nicht glaubhaft gemacht, dass eine Vermietung nach Maßgabe des MietenWoG Bln zu einer verfassungswidrigen Kostenunterdeckung führte. Es fehlt schon eine substantiierte Darlegung, dass die nach dem MietenWoG Bln monatlich zulässige Miete ihre laufenden Aufwendungen im Sinne der Kapital- und Bewirtschaftungskosten einschließlich einer Abschreibung für das Mietobjekt nicht mehr deckten. Erst recht ist nicht ersichtlich, dass eine Vermietung auf Dauer zu Verlusten der Antragstellerin oder zu einer Substanzgefährdung des Wohnraums führte. Bei einer solchen Darlegung wäre einzustellen, dass nach Maßgabe von § 7 MietenWoG Bln eine Modernisierungsumlage in Höhe von 1 Euro/qm möglich ist und die Antragstellerin einen Härtefallantrag gemäß § 8 MietenWoG Bln insbesondere zur Vermeidung von Verlusten oder zur Substanzgefährdung stellen kann.
Diesen Anforderungen wird der Vortrag der Antragstellerin nicht gerecht. Er erschöpft sich im Wesentlich darin, sie habe 700 Euro/qm an Umbaukosten aufgewandt und unter Anwendung des MietenWoG Bln sei ihr die ursprünglich geplante Amortisierung der Baukosten nicht mehr möglich. Selbst wenn dies unterstellt wird, belegt dies noch keine verfassungswidrige Kostenunterdeckung bzw. keinen wirtschaftlich unzumutbaren Vermietungszwang. Schon der relative wirtschaftliche Nachteil aufgrund des MietenWoG Bln ist nicht konkret dargelegt, da nicht glaubhaft gemacht ist, in welchem Zeitraum sie die – nicht belegten – Baukosten im Rahmen einer frei vereinbarten Miete hätte umlegen können.
bb) Unabhängig von diesen Erwägungen scheiden unzumutbare Nachteile aufgrund einer Vermietung nach dem MietenWoG Bln aus, weil die Antragstellerin sich bei einer Neuvermietung für den Fall, dass das MietenWoG Bln für grundgesetzwidrig erklärt werden wird, vertraglich eine höhere Miete versprechen lassen kann (vgl. BVerfG, a.a.O, Rn. 27). Schon aus diesem Grund sind keine wirtschaftlichen Schäden oder zivilrechtlichen Bindungen erkennbar, die nachträglich nicht korrigierbar wären. Zudem muss die Antragstellerin sich auf die Möglichkeit verweisen lassen, den Leerstand durch zeitlich befristete Vermietungen zu Wohnzwecken zu beenden (vgl. VG Berlin, Urteil vom 4. März 2020 – VG 6 K 420.19 –, juris Rn. 47). Die von der Antragstellerin geltend gemachte Zwangslage aufgrund der Veräußerungsbeschränkung und des als verfassungswidrig unterstellten MietenWoG Bln betrifft damit allenfalls nur eine Übergangszeit bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts oder ggf. bis zu einer Löschung der Veräußerungsbeschränkung, die zudem gemäß § 172 Abs. 4 Nr. 6 BauGB zeitlich befristet ist. Auch ein Verkauf des Wohnraums bliebe bei einer Vermietung weiterhin möglich.
Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, warum selbst eine befristete Vermietung zu Wohnzwecken wirtschaftlich untragbar sein soll. Die Antragstellerin hat die Baukosten ohnehin aufgewandt. Sie erhält keinerlei Einnahmen, wenn sie den Wohnraum leer stehen lässt, bis die Veräußerungsbeschränkung nicht mehr besteht oder ggf. das Bundesverfassungsgericht das MietenWoG Bln als unvereinbar mit dem GG erklärt. Als Nachteil verbleibt damit allein eine geringere Renditeerwartung, die ein Verkauf nach einer Vermietung bedeuten könnte. Dass dies zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich unzulässigen Härte den andauernden Leerstand rechtfertigen könnte, ist schon nicht konkret dargelegt.
5. Ermessen bezüglich der Rückführungsaufforderung ist hier nicht eröffnet. Die Ausgestaltung als „Soll“-Vorschrift verpflichtet das Bezirksamt in der Regel zum Einschreiten, wenn – wie hier – eine Zweckentfremdung vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1992 – BVerwG 5 C 80.88 –, juris Rn. 16). Anhaltspunkte für atypische Umstände oder einen offensichtlichen Anspruch auf Genehmigung sind aus den genannten Gründen nicht ersichtlich.
6. Die Frist zur Rückführung hat der Antragsgegner beanstandungsfrei gesetzt. Er hat einen längeren Zeitraum als die in § 4 Satz 2 ZwVbG vorgesehene Monatsfrist eingeräumt.
7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 39, 52 f. GKG i.V.m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. https://www.bverwg.de/user/data/media/ streitwertkatalog.pdf.) Dabei legt die Kammer für die Rückführungsaufforderung den Auffangwert von 5.000,00 Euro zugrunde. Für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes wird von der Hälfte dieses Betrages ausgegangen (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 556 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 172, 173 BauGB
§§ 172,173 BauGB
§§ 7 und 8 MietenWoG
§§ 555a und 555b des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 39, 52 f. GKG
§ 7 MietenWoG
§ 8 MietenWoG
§ 7 Abs. 1 MietenWoG
§ 172 Abs. 4 Nr. 6 BauGB
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ZwVbG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 4 ZwVbG
§ 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB
§ 4 Satz 2 ZwVbG
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 172 Abs. 4 Nr. 6 des Baugesetzbuches
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Var. i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NZM 1998, 589
NJW 1977, 314
6 K 103/20
6 K 386.18
2 BvL 5/74
13 A 304.82
II B 107/75
1 BvL 1/18
1 BvQ 15/20
66 S 95/20
6 K 420.19
5 C 80.88