Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-07-14, Aktenzeichen 5 K 1128/19.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2020:0714.5K1128.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Die antragstellenden Bezirkspersonalräte machen eine Verletzung von Mitbestimmungsrechten geltend, weil das beteiligte Oberlandesgericht und die beteiligte Generalstaatsanwaltschaft im Justizblatt Rheinland-Pfalz Nr. 12 vom 25. November 2019 Beförderungsstellen nach den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 LBesG nicht getrennt nach den Funktionsbereichen („Töpfen“) Rechtspflege und Justizverwaltung ausgeschrieben haben.
Zum Beförderungstermin „18. Mai 2020“ wurden im Bezirk des Oberlandesgerichts C-Stadt und der Generalstaatsanwaltschaft C-Stadt Beförderungsstellen nach den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 jeweils gemeinsam ausgeschrieben und vergeben. Zu den Beförderungsterminen der Jahre 2014 bis 2019 waren die Beförderungsstellen A 12, A 13 und A 13 mit Amtszulage jeweils getrennt nach den Funktionsbereichen Rechtspflege und Justizverwaltung ausgeschrieben und besetzt worden. In den Jahren zuvor (seit 1977) waren diese Beförderungsstellen jeweils gemeinsam ausgeschrieben, jedoch nach den genannten Funktionsbereichen getrennt vergeben worden. Die Festlegung der Gesamtzahl der Beförderungsstellen und die verhältnismäßige Aufteilung der Stellen auf die beiden Funktionsbereiche der Rechtspflege und der Justizverwaltung erfolgte im Besetzungsbericht (zur Verwaltungspraxis vgl. OVG RP, Beschluss vom 3.2.2015 – 2 A 10567/14 –, IÖD 2015, 89 und juris, Rn. 2 ff.).
Im Bezirk des Pfälzischen Oberlandesgerichts Zweibrücken und der Generalstaatsanwaltschaft Zweibrücken wurden die vorgenannten Beförderungsstellen auch für den Beförderungstermin 2020 getrennt nach den Funktionsbereichen Rechtspflege und Justizverwaltung ausgeschrieben und vergeben.
Die Antragsteller vertraten gegenüber den Beteiligten u.a. mit Schreiben vom 4. November 2019 die Auffassung, dass die Änderung der Verwaltungspraxis bei Ausschreibung und Vergabe der Beförderungsstellen nach A 12, A 13 und A 13 mit Amtszulage der Mitbestimmung unterliege. Die Beteiligten verneinten das Vorliegen eines Mitbestimmungstatbestands.
Mit am 11. Dezember 2019 bei dem Gericht eingegangenen Antrag machen die Antragsteller geltend, die Abschaffung der Stellenausschreibung getrennt nach den beiden Bereichen Rechtspflege und Justizverwaltung sei nach § 79 Abs. 3 Nr. 4 und 5 LPersVG mitbestimmungspflichtig. Die vorgenommene Änderung betreffe Verfahrensschritte mit unmittelbarer Auswirkung auf die Auswahl und daher den mitbestimmungsrelevanten Erlass von Richtlinien über die personelle Auswahl und die Aufstellung von Grundsätzen über die Durchführung von Stellenausschreibungen. Diesbezügliche Fehler müssten frühzeitig vor dem Auswahlverfahren und losgelöst von diesem von der Personalvertretung gerügt und ggfls. gerichtlich verfolgt werden können. Mit der Aufgabe der Ausschreibungspraxis (allein) in dem Bezirk des OLG C-Stadt werde außerdem von der für die Stellenausschreibung und –vergabe weiterhin maßgeblichen Dienstvereinbarung aus dem Jahr 1977, die weder aufgehoben noch gekündigt worden sei, abgewichen. Ihre Einhaltung könne gerichtlich durchgesetzt werden. Die zwischen dem Ministerium der Justiz und dem damaligen Gesamtpersonalrat getroffene Dienstvereinbarung betreffe die Zuteilung von Beförderungsstellen, durch die eine gerechte Verteilung der Stellen zwischen Verwaltungsrechtspflegern und Rechtspflegern in der klassischen Rechtspflege sichergestellt werden solle. Die Verwaltungspraxis sei vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 3. Februar 2015 (2 A 10567/14) als rechtmäßig bestätigt worden. Derzeit sei die Beurteilungspraxis in der Gruppe der klassischen Rechtspfleger mit derjenigen in der (regelmäßig besser beurteilten) Justizverwaltung indes nicht vergleichbar, weshalb auch unter den bei Beförderungen geltenden Leistungsgesichtspunkten die Änderung der Verwaltungspraxis nicht nachvollziehbar sei. Mit Blick auf diese Wirkungen sei jedenfalls innerhalb der laufenden (zweijährigen) Regelbeurteilungsperiode ein Systemwechsel nicht gerechtfertigt. Die ursprüngliche Fassung der Dienstvereinbarung sei nicht mehr existent; sie sei aber regelmäßig fortgeschrieben und auch nach der Übertragung der Beförderungsbefugnis von dem Ministerium der Justiz auf die Präsidenten der oberen Landesgerichte sowie die Generalstaatsanwälte im Jahr 2004 bis zur Beförderungsrunde im Jahr 2019 angewandt worden. Die nunmehr unterschiedlichen Kriterien folgende Ausschreibungspraxis in den beiden OLG-Bezirken des Landes lege eine Mitbestimmung ebenfalls nahe.
Die Antragsteller beantragen,
1. festzustellen, dass sie vor der Ausschreibung der Beförderungsstellen A 12 bis A 13 mit Amtszulage für den Beförderungstermin am 18. Mai 2020 im Justizblatt Rheinland-Pfalz gemäß § 79 Abs. 3 Nr. 4 und 5 LPersVG zu beteiligten waren;
2. festzustellen, dass sie bei der Abschaffung der „Töpfe“ bei Beförderungen der Besoldungsgruppe A 12 bis A 13 mit Amtszulage nach § 79 Abs. 3 Nr. 4 und 5 LPersVG zu beteiligen waren;
3. festzustellen, dass sie bei Abweichung von der Dienstvereinbarung aus dem Jahr 1977 in ihrem Beteiligungsrecht verletzt worden sind.
Die Beteiligten beantragen,
den Antrag abzulehnen.
Sie halten diesen, wenn nicht für unzulässig, so jedenfalls für unbegründet. Die zum Beförderungstermin „18. Mai 2020“ geänderte Ausschreibungspraxis sei nicht mitbestimmungspflichtig. Ob eine Ausschreibung und Vergabe von Beförderungsstellen mit oder ohne Beschränkung des Bewerberkreises erfolge, entscheide die Dienststellenleitung und unterfalle nicht den in § 79 Abs. 3 Nr. 4 und 5 LPersVG genannten Grundsätzen. Ein Beteiligungsrecht könne aber auch nicht mit Blick auf die Änderung einer für das gesamte Land geltenden Dienstvereinbarung gegeben sein. Die Existenz einer solchen Vereinbarung habe sich bisher nicht – auch nicht in dem angesprochenen Konkurrentenstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz – feststellen lassen, weshalb auch keine Rechte aus ihr abgeleitet werden könnten. In der Sache werde für die Fortführung der bisherigen Trennung der Beförderungsstellen keine rechtliche Grundlage mehr gesehen und eine Änderung als alternativlos betrachtet. Dieses Verfahren werde nicht mehr dem Grundsatz der Bestenauslese gerecht, weil es seit einiger Zeit dazu führe, dass besser beurteilte Bewerber aus der Gruppe der Justizverwaltung wegen der Verteilungsbegrenzung hinter schlechter beurteilten Bewerbern der anderen Gruppe nicht zum Zuge kommen könnten. Damit werde im Übrigen auch der von den Antragstellern der behaupteten Dienstvereinbarung zugeschriebene Zweck, Dienstposten in der Justizverwaltung attraktiv zu machen, nicht mehr erreicht. Eine gemeinsame Ausschreibung mit anschließender Auswahlentscheidung stehe nunmehr allen Beamten unabhängig von der Zuordnung zu einem der beiden Bereiche nach dem Leistungsgrundsatz offen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsunterlagen verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist mit seinen Einzelanträgen zulässig, aber unbegründet. Die Antragsteller können im Zusammenhang mit der Änderung der Ausschreibung und Vergabe von Beförderungsstellen von A 12 bis A 13 mit Amtszulage (gebündelte Dienstposten) in den Bezirken des Oberlandesgerichts und der Generalstaatsanwaltschaft C-Stadt kein Mitbestimmungsrecht nach § 79 Abs. 3 Nr. 4b und Nr. 5 Landespersonalvertretungsgesetz – LPersVG – bzw. kein Beteiligungsrecht nach diesem Gesetz hinsichtlich einer Dienstvereinbarung aus dem Jahr 1977 geltend machen.
I. Die Feststellungsbegehren sind zulässig, es mangelt vor allem nicht an dem erforderlichen Feststellungsinteresse. Mit der personalvertretungsrechtlichen Überprüfung der mit dem Beförderungstermin 2020 eingeleiteten Aufgabe der Aufteilung der Beförderungsstellen auf die Bereiche Rechtspflege und Justizverwaltung durch die beteiligten Dienststellenleiter nehmen die Antragsteller das Gericht nicht für eine Entscheidung in Anspruch, die nach ihrem Ausspruch für die Verfahrensbeteiligten ohne rechtliche Auswirkung wäre. Denn die Dienststellenleiter beabsichtigen, auf die bislang (nahezu durchgängig) über Jahrzehnte hinweg praktizierte Aufteilung der Planstellen nach Bewerbergruppen auf Dauer zu verzichten.
Der Geltendmachung von Beteiligungsrechten hinsichtlich der Ausschreibung der Beförderungsstellen ist auch nicht mit Blick auf § 44 a Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ausgeschlossen. Seit der Änderung des Landespersonal-vertretungsgesetzes im Jahr 2010 sind die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung durch die Regelungen über das gerichtliche Beschlussverfahren nach dem Arbeitsgerichtsgesetz ersetzt worden (LT-Drs. 15/4466 S. 14), das eine dem § 44 a VwGO vergleichbare Vorschrift nicht enthält. Soweit im Übrigen die Ausschreibung von Stellen Gegenstand von Rechten der Personalvertretung nach dem Landespersonalvertretungsgesetz sein kann, gehen diese materiellen Rechte der prozessualen Regelung des § 44 a VwGO vor.
An dem Feststellungsantrag zur fehlenden Kostentragungspflicht im vorliegenden Verfahren haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung mit Blick auf das Nichtergehen einer Kostengrundentscheidung (s. am Ende des Beschlusses) und die insoweit geltende Verfahrensweise nach § 43 LPersVG nicht mehr festgehalten.
II. Der Antrag ist mit seinen Feststellungsgesuchen jedoch unbegründet. Beteiligungsrechte der Antragsteller sind mit der Aufgabe der Aufteilung von Beförderungsstellen für Rechtspfleger auf die Bereiche Rechtspflege und Justizverwaltung bei dem Beförderungstermin 2020 nicht verletzt worden.
1. Dies gilt zunächst hinsichtlich der mit dem Antrag zu 1) zur rechtlichen Prüfung gestellten Ausschreibungsänderung.
a) Mit dem Wechsel der Ausschreibungspraxis von Beförderungsstellen für die Statusämter A 12, A 13 und A 13 mit Amtszulage getrennt nach den Bewerbergruppen Rechtspflege und Justizverwaltung hin zu einer gemeinsamen Ausschreibung der Stellen haben die Beteiligten Mitbestimmungsrechte der Antragsteller weder nach § 79 Abs. 3 Nr. 5 LPersVG (aa) noch nach § 79 Abs. 3 Nr. 4b LPersVG (bb) missachtet.
aa) Nach der Vorschrift des § 79 Abs. 3 Nr. 5 LPersVG hat die Personalvertretung mitzubestimmen bei dem Erlass von Grundsätzen über die Durchführung von Stellenausschreibungen einschließlich Inhalt, Ort und Dauer. Zu Grundsätzen dieser Art gehören u.a. Regeln zu Inhalt, Form, Ort und Dauer der Ausschreibung sowie zu sachlichen Bewerbungsvoraussetzungen (vgl. Lautenbach/Renninger/-Beckerle/Enke/Winter, Personalvertretungsrecht Rheinland-Pfalz, § 78 Rn. 289; Helmes/Jacobi/Küssner, Personalvertretungsgesetz für Rheinland-Pfalz, § 78 Rn. 179). Zu den generalisierenden Regelungen über die Stellenausschreibung zählen hingegen nicht die Bestimmung des Anforderungsprofils der zu besetzenden Stelle und die Festlegung des Kreises der in Betracht kommenden Bewerber durch den Dienstherrn. Diese Maßnahmen sind der Mitbestimmung des Personalrats entzogen, weil der Dienstherr insoweit von seinem (gerichtlich nur auf Missbrauch zu überprüfendem) Organisationsermessen Gebrauch macht. Es ist dem Dienstherrn grundsätzlich unbenommen, wenn er aus Gründen der Personalentwicklung und Personalförderung das Bewerberfeld in besonderer Weise bestimmt oder beschränkt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17.6.2019 – OVG 4 S 21/19 –, juris, Rn. 9). Die Einflussnahme des Dienstherrn auf das Bewerberfeld dient dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Aufgabenerfüllung und geht dem Anspruch des Beamten oder Richters auf berufliche Förderung vor (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.12.1992 – 6 P 32/90 –, PersR 1993, 120 und juris, Rn. 25; OVG RP, Beschluss vom 4.7.2017 – 2 B 11166/17 –, ZBR 2018, 211 und juris, Rn. 4; OVG SA, Beschluss vom 1.2.2016 – 1 M 204/15 –, juris, Rn. 13 m.w.N.). Sie unterliegt daher nicht der Mitbestimmung unter dem Gesichtspunkt von Ausschreibungsgrundsätzen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 7.11.2019 – 3 CE 19.1578 –, juris, Rn. 3 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 18.10.2000 – 1 A 5334/98.PVL –, PersV 2003, 101 und juris, Rn. 30 ff.; OVG SA, Beschluss vom 1.2.2016 – 1 M 204/15 –, juris, Rn. 13 ff., 17 m.w.N.).
Auch hier wird von den Beteiligten mit dem Übergang von der Ausschreibungspraxis nach Bewerbergruppen auf eine gemeinsame Ausschreibung von Beförderungsstellen der in Rede stehenden Statusämter eine (geänderte) Bewerberkreisbestimmung vorgenommen, die nicht dem Mitbestimmungstatbestand für die Aufstellung von Auswahlgrundsätzen nach § 79 Abs. 3 Nr. 5 LPersVG unterfällt.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller liegt in der geänderten Ausschreibungsweise auch keine Vorwegnahme der Entscheidung über die personelle Auswahl der Bewerber, die nach allgemeiner Rechtsprechung ein Mitbestimmungsrecht begründen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.9.1994 – 6 P 32/92 –, BVerwGE 96, 355 und juris, Rn. 27). Eine vorgelagerte Auswahlentscheidung ist schon deshalb nicht gegeben, weil hier eine unbeschränkte Ausschreibung in Rede steht, die ihrem Gegenstand nach keine unmittelbare Verknüpfung zur Auswahl und Reihenfolge von Bewerbern beinhaltet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.12.1992 – 6 P 32/90 –, a.a.O. und juris, Rn. 24; OVG RP, Beschluss vom 27.5.2020 – 5 A 10073/20 –, juris, Rn. 27, 29; BayVGH, Beschluss vom 7.11.2019 – 3 CE 19.1578 –, juris, Rn. 6). Eine andere Würdigung ergibt sich aber auch nicht unter dem von den Antragstellern problematisierten Gesichtspunkt, dass die Aufgabe der an Funktionsgruppen orientierten Ausschreibepraxis für einige Bewerber die Beförderungschancen auf den gebündelten Dienstposten verringern kann. Auch insoweit fehlt es an einer unmittelbaren Verbindung zur Auswahl von Bewerbern. Die unbeschränkte wie die nach Funktionsgruppen beschränkte Ausschreibung von Beförderungsstellen erfolgen im Vorlauf zur und unabhängig von der eigentlichen Auswahlentscheidung. Die Entscheidung für die Festlegung eines offenen oder eines nach Funktionen getrennten Bewerberkreises bleibt eine vorgeschaltete Maßnahme der Stellenbewirtschaftung zur Erledigung öffentlicher Aufgaben. Es handelt sich lediglich um mittelbare Auswirkungen, wenn mit ihr im späteren leistungsgesteuerten Auswahlverfahren ein gewisser Ausschluss von potenziellen Bewerbern einhergehen kann, etwa weil eine Bewerbergruppe aufgrund ihrer Tätigkeit sich häufiger als besser geeignete Kandidaten dem Auswahlverfahren stellen. Es steht indes allen Bewerbern offen, sich auf solche Dienstposten zu bewerben, die für eine bessere Ausgangsposition in einem späteren Bewerbungsverfahren erfolgversprechender erscheinen. Die Antragsteller können sich insoweit auch nicht auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 2. März 1999 (5 A 12191/98) berufen, die sich zu einem anders gelagerten Fall – nämlich einer einschränkenden Stellenplanbewirtschaftung unter konkreter Festlegung von Auswahlkriterien – verhält. Die Entscheidung (S. 11 f. UA) weist am Ende vielmehr ausdrücklich darauf hin, dass es außerhalb einer Richtlinie zur personellen Auswahl und vielmehr im organisatorischen Bereich der Personalwirtschaft liegt, wenn vor der Auswahlentscheidung vorab eine Aufteilung des Stellenpools – etwa nach regionalen Verwaltungsbezirken oder sonstigen geeigneten Gesichtspunkten – vorgenommen wird.
Nach alldem muss möglichen Zweifeln an dem Vorliegen des streitgegenständlichen Mitbestimmungstatbestands, die sich aus dem Umstand der bloßen Rückkehr zu einer jahrzehntelangen (bis auf die Beförderungsjahre 2014 bis 2019) unbeschränkten Ausschreibepraxis ergeben können, nicht weiter nachgegangen werden. Eine Überprüfung der Einhaltung der Grenzen des Organisationsermessens ist hier ebenfalls nicht Gegenstand des gerichtlichen Beschlussverfahrens über das Vorliegen von Mitbestimmungsrechten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.12.1992 – 6 P 32/90 –, a.a.O. und juris, Rn. 28).
bb) Die Ausschreibungsänderung begründet aber auch kein Recht der Antragsteller gemäß § 79 Abs. 3 Nr. 4b LPersVG, der den Erlass von Richtlinien über die personelle Auswahl bei Beförderungen und vergleichbaren Maßnahmen mitbestimmungspflichtig macht.
Auswahlrichtlinien stellen Grundsätze auf, die für eine Mehrzahl der in der Vorschrift aufgeführten personellen Entscheidungen vorwegnehmend bestimmen, welche Kriterien im Zusammenhang mit den zu beachtenden fachlichen und persönlichen Voraussetzungen und sozialen Gesichtspunkten in welcher Weise zu berücksichtigen sind und in welchem Verfahren das Vorliegen der Entscheidungsvoraussetzungen festgestellt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.9.1990 – 6 P 27/87 –, PersR 1990, 332 und juris, Rn. 20, 22; OVG NRW, Beschluss vom 6.10.2010 – 16 A 1539/09 –, PersV 2011, 147 und juris, Rn. 28 f.; Helmes/Jacobi/Küssner, a.a.O., § 78 Rn. 167 m.w.N.). Zweck des Mitbestimmungstatbestandes ist es, Entscheidungen, die wesentlich durch Ermessens- und Beurteilungsspielräume gekennzeichnet sind, mittels bestimmter Vorgaben zu versachlichen und transparenter zu machen sowie einer Ungleichbehandlung von Beschäftigten und externen Bewerbern vorzubeugen (vgl. Lautenbach//Renninger/Beckerle/Enke/Winter, a.a.O., § 78 Rn. 279). In Auswahlrichtlinien enthaltene Verfahrensregelungen unterliegen allerdings nur der Mitbestimmung, soweit sie sich auf die Auswahl im eigentlichen Sinne auswirken können, d.h. sie müssen sich auf einen Bewerberkreis beziehen, der im geregelten Verfahrensgang jeweils schon vorhanden ist. Davon zu unterscheiden sind Verfahrensschritte, die – wie z.B. die Gestaltung einer Ausschreibung – dem Vorfeld der eigentlichen Auswahl zuzuordnen sind und lediglich den Umfang oder die Zusammensetzung des erst noch zu erwartenden bzw. des zur Bewerbung erst noch aufzufordernden Bewerberkreises beeinflussen (zu Vorstehendem vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.9.1990 – 6 P 27/87 –, a.a.O. und juris, Rn. 23; OVG RP, Beschluss vom 27.5.2020 – 5 A 10073/20 –, juris, Rn. 27). Mit ihnen werden so lediglich die Anforderungen festgelegt, die Bewerber um die ausgeschriebene Stelle erfüllen sollten. Sie haben nichts mit der Auswahl unter mehreren Bewerbern selbst zu tun und unterliegen daher nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung. Demzufolge fallen nach einhelliger Meinung in Rechtsprechung und Literatur Anforderungsprofile, Stellenbeschreibungen bzw. –bewertungen nicht unter die Richtlinien über die personelle Auswahl bei Personalmaßnahmen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 27.5.2020 – 5 A 10073/20 –, juris, Rn. 27 m.w.N.; OVG BW, Beschluss vom 15.5.1997 – PB 15 S 145/97 –, PersR 1997, 403 und juris, Rn. 18). Auch Regelungen, mit denen der Umfang oder die Zusammensetzung des Bewerberkreises festgelegt werden, unterliegen nach allgemeiner Auffassung als Maßnahmen im Vorfeld der eigentlichen Auswahl nicht dem Mitbestimmungstatbestand über Auswahlrichtlinien (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.9.1990 – 6 P 27/87 –, a.a.O. und juris, Rn. 23; VGH BW, Beschluss vom 15.5.1997 – PB 15 S 145/97 –, a.a.O. und juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 18.10.2000 – 1 A 5334/98.PVL –, a.a.O. und juris, Rn. 30; Lautenbach/Renninger/-Beckerle/Enke/Winter, a.a.O., § 78 Rn. 281; Helmes/Jacobi/Küssner, a.a.O., § 78 Rn. 173).
Danach stellt die in Bezug auf Bewerber unbeschränkte Ausschreibung der in Rede stehenden Beförderungsstellen eine Bestimmung des Bewerberfeldes dar, die dem Vorfeld der eigentlichen Auswahl zuzuordnen ist. Von daher wirkt sich auch unter diesem Mitbestimmungstatbestand die Bewerberkreisfestlegung nicht auf die personelle Auswahlentscheidung aus.
cc) Ein Mitbestimmungsrecht der Antragsteller mit Blick auf die geänderte Ausschreibung der Stellen an einen unbeschränkten Bewerberkreis ergibt sich des Weiteren nicht aus der sog. Allzuständigkeit des Personalrats nach § 73 Abs. 1 LPersVG.
Der Personalrat bestimmt hiernach grundsätzlich in allen personellen, sozialen und sonstigen innerdienstlichen sowie organisatorischen und wirtschaftlichen Angelegenheiten mit, soweit nicht eine abschließende gesetzliche oder tarifvertragliche Regelung besteht, die einen Beurteilungs- oder Ermessensspielraum ausschließt. Diese Allzuständigkeitsregelung findet indes eine Begrenzung durch die Beispielskataloge der §§ 78 ff. LPersVG. Diesen muss – nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – ein Wille des Gesetzgebers entnommen werden, dass andere als die in ihnen ausdrücklich erfassten Maßnahmen nur dann der Mitbestimmung des Personalrats unterliegen sollen, wenn sie in ihren Auswirkungen auf die Dienststelle und die Beschäftigten den beispielhaft geregelten Maßnahmen in etwa gleichkommen. Nach dieser Rechtsprechung ist zunächst zu prüfen, ob die betreffende Maßnahme thematisch von einer Nummer der Beispielskataloge erfasst wird. Ist dies der Fall, bedarf es ihrer Subsumtion unter den entsprechenden Mitbestimmungstatbestand. Ein Mitbestimmungsrecht kann in diesem Fall – unabhängig vom Ergebnis dieser Subsumtion – nicht über eine allgemeine Regelung begründet sein. Lässt sich die Maßnahme hingegen keinem Beispielstatbestand thematisch zuordnen, besteht ein Mitbestimmungsrecht nur dann, wenn sie einem der Beispielsfälle nach Art und Bedeutung vergleichbar ist. Dabei schlüsselt sich das Kriterium der Vergleichbarkeit nach Art und Bedeutung in zwei unterschiedliche Anforderungen auf: Ihrer "Art" nach ist eine Maßnahme mit einer ausdrücklich geregelten Maßnahme vergleichbar, wenn sie dieser in ihrer rechtlichen Struktur ähnelt, das heißt eine ähnliche rechtliche Wirkungsweise und eine ähnliche rechtliche Funktion aufweist. Ihrer "Bedeutung" nach ist eine Maßnahme mit einer ausdrücklich geregelten Maßnahme vergleichbar, wenn sie in ähnlicher Art und Weise wie diese die Interessen des Beschäftigten berührt und in ähnlichem Umfang kollektivrechtlichen Schutzbedarf auslöst. Insbesondere bei Prüfung der letztgenannten Anforderung ist darauf zu achten, dass keine Wertungen unterlaufen werden, die im Gesetz an anderer Stelle verankert sind (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 24. Juni 2014 – 6 P 1/14 – PersV 2014, 384 und juris, Rn. 17 ff.; OVG RP, Beschluss vom 4.4.2018 – 5 A 10062/18 –, PersV 2019, 63 und juris, Rn.25 ff.).
Ausgehend von diesen Maßstäben lässt sich auch aus § 73 Abs. 1 LPersVG ein Mitbestimmungsrecht der Antragsteller in Bezug auf die Änderung der Ausschreibepraxis nicht ableiten. Die Ausschreibung ohne Beschränkung des Bewerberkreises ist jedenfalls nach Art und Bedeutung mit keinem der Beispielsfälle der §§ 78 ff. LPersVG vergleichbar. Das Landespersonalvertretungsgesetz sieht für die einzelne Stellenausschreibung kein Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung vor. Allein für das Absehen von der Ausschreibung ist nach § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 18 LPersVG ein Mitbestimmungstatbestand geregelt. Damit vergleichbar ist nicht der Fall der Ausschreibung mit einer (materiellen) Bestimmung des Bewerberkreises.
2. Die Antragsteller können auch hinsichtlich der Aufgabe der Aufteilung der Planstellen auf die zwei Bewerbergruppen Rechtspflege und Justizverwaltung (sog. „Töpfe“) bei der Beförderung selbst (Antrag zu 2) wegen einer unterbliebenen Beteiligung keinen feststellungsfähigen Verstoß gegen Mitbestimmungsrechte geltend machen. Die beabsichtigte Vergabe der Beförderungsstellen für Rechtspfleger streng nach dem Leistungsgrundsatz (unter Außerachtlassung des Tätigkeitsbereichs der Bewerber) geht nach den vorstehenden Ausführungen auf eine im Organisationsermessen der Dienststellenleitung stehende Bewerberkreisfestlegung im Vorfeld der eigentlichen Auswahlentscheidung und ohne unmittelbare Verbindung zu dieser zurück. Von daher betrifft die Änderung der Auswahlpraxis weder Grundsätze über die Durchführung von Stellenausschreibungen (§ 79 Abs. 3 Nr. 5 LPersVG) noch Richtlinien über die personelle Auswahl (§ 79 Abs. 3 Nr. 4b LPersVG); sie wird auch nicht von der Allzuständigkeitsregelung nach § 73 Abs. 1 LPersVG erfasst.
3. Die Antragsteller können schließlich nicht mit ihrem Antrag zu 3) die Feststellung beanspruchen, die Aufgabe der Verteilung von Beförderungsstellen für Rechtspfleger auf die Bereiche Rechtspflege und Justizverwaltung durch die Beteiligten ohne personalvertretungsrechtliche Beteiligung verstoße gegen eine dieses Vergabeverfahren festschreibende Dienstvereinbarung des Justizministeriums mit dem Gesamtpersonalrat aus dem Jahr 1977.
Zwar steht der Personalvertretung ein subjektives Recht auf vertragsgemäße Durchführung einer Dienstvereinbarung zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.6.2019 – 5 P 2/18 –, NZA-RR 2020, 42 juris, Rn. 32). Es bestehen jedoch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass es eine (noch geltende, fortgeschriebene) Dienstvereinbarung aus dem Jahr 1977 gibt, die Regelungen über eine Aufteilung der Beförderungsstellen nach den genannten beiden Bewerberkreisen für die in Rede stehenden gebündelten Dienstposten enthält. Von daher bedurfte es hinsichtlich der Existenz einer solchen Dienstvereinbarung auch keiner weiteren gerichtlichen Aufklärung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.1.2020 – 1 WRB 6/18 –, juris, Rn. 36 ff.), wobei die Darlegungs- und Beweislast denjenigen trifft, der sich auf sie beruft.
Dienstvereinbarungen sind nach dem geltenden § 76 Abs. 1 LPersVG in allen Angelegenheiten des Personalvertretungsrechts zulässig, soweit sie nicht lediglich Einzelmaßnahmen betreffen und soweit nicht Rechtsvorschriften oder tarifliche Regelungen entgegenstehen. Sie sind durch Dienststelle und Personalrat gemeinsam zu beschließen, schriftlich niederzulegen (andernfalls sind sie unwirksam), von beiden Seiten zu unterzeichnen und in geeigneter Weise bekannt zu machen. Eine Dienstvereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen zwei Vertragsparteien mit unmittelbar geltendem Recht für die Beschäftigten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.6.2019 – 5 P 2/18 –, a.a.O. und juris, Rn. 36).
a) Schon in tatsächlicher Hinsicht ergeben sich keine Hinweise auf die Existenz einer zwischen dem Ministerium der Justiz und dem seinerzeitigen Gesamtpersonalrat im Jahr 1977 geschlossenen Dienstvereinbarung mit dem behaupteten Inhalt.
Die Antragsteller haben keine Unterlagen vorlegen können, die auch nur mittelbar auf das Bestehen einer solchen Dienstvereinbarung hätten hinweisen können; für die Wirksamkeit einer Dienstvereinbarung ist zwingende Voraussetzung schon immer eine schriftliche Niederlegung gewesen (vgl. nur § 66 Abs. 1 Satz 1 LPerVG 1971, GVBl. 1971, S. 93 ff.). Für eine die bisherige Verwaltungspraxis belegende (schriftliche) Dienstvereinbarung gibt auch eine von den Antragstellern vorgelegte Stellungnahme des damaligen Sachbearbeiters des seinerzeit für die Beförderungen zuständigen Justizministeriums nichts her. In der Stellungnahme heißt es u.a.:
„Nach ausführlicher Diskussion zwischen Ministerium, den Oberlandesgerichten und Generalstaatsanwaltschaften sowie dem Hauptpersonalrat ist den vorgenannten Gremien sinngemäß mitgeteilt worden, dass künftig
- frei werdende Rechtspflegerstellen mit Rechtspflegern und
- frei werdende (Justizverwaltungs)Stellen Geschäftsleitern usw. übertragen werden;
dies wurde als „Festschreibung des Ist- Zustands“ bezeichnet. Neue Stellen wurden je zur Hälfte Rechtspflegern und Justizverwaltung zugeordnet.
… Wie vorstehend ausgeführt, ist die Neuregelung erforderlich geworden, weil bei einer Beförderung auf alle Stellen in einem Verfahren in vielen Fällen die in der Rechtspflege tätigen Beamten nicht berücksichtigt werden konnten, weil (Justizverwaltungs) Beamte besser beurteilt waren. Dies war bei der Neuregelung nicht mehr der Fall.
Im Ministerium der Justiz ist damals überlegt worden, ob die getroffene Regelung im Justizblatt (als AV, RdSchr. oder Bek.?) veröffentlicht werden sollte. Davon wurde jedoch abgesehen; die Gründe hierfür sind mit nicht mehr in Erinnerung.“
Aus der Stellungnahme ergibt sich, dass das Justizministerium nach Anhörung der betroffenen Geschäftsbereiche und Personalvertretung lediglich eine geänderte Verfahrensweise bei der Vergabe von Beförderungsstellen nach A 12, A 13, A 13 mit Amtszulage festgelegt hat.
Auch in dem angesprochenen beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (vgl. Urteil vom 3.2.2015 – 2 A 10567/14 –, IÖD 2015, 89 und juris, Rn. 44 – 46) konnte die Existenz einer Dienstvereinbarung mit dem behaupteten Inhalt und ihre Fortschreibung nicht festgestellt werden, obgleich sie seinerzeit zur Stützung der Rechtsposition des Dienstherrn dienen sollte. Auch über den genauen (weiteren) Inhalt einer Dienstvereinbarung, ihre Geltungsdauer und Kündigungsregelungen haben die Antragsteller keine Angaben gemacht, was nicht nur die genaue Bestimmung ihres Inhalts und ihrer Auswirkungen hindert, sondern auch an ihrer Existenz zweifeln lässt. Ferner: Aufgrund der Verpflichtung nach § 11 Abs. 1 Landesbeamtengesetz (LBG), freie oder freiwerdende Planstellen auszuschreiben, hätte es nahegelegen, die Besonderheit der Ausschreibungen nach Funktionsgruppen für die in Rede stehenden Besoldungsgruppen in der Besetzungs-VV des Ministeriums der Justiz (Verwaltungsvorschrift vom 25. Juni 1990 in seiner Fassung vom 11. Oktober 2018) aufzunehmen. Diese enthält unter Ziffer 1.1 u.a. immerhin die Regelung, dass hinsichtlich Planstellen der Besoldungsgruppen A 9 bis A 11 des dritten Einstiegsamts von einer Ausschreibung abgesehen werden kann.
b) Aber auch in rechtlicher Hinsicht bestehen durchgreifende Bedenken an dem Bestehen einer Dienstvereinbarung mit dem von den Antragstellern angegebenen Inhalt. Ein solche Vereinbarung hätte nämlich im Jahr 1977 nicht in rechtlich zulässiger Weise geschlossen werden dürfen.
Seit dem Landespersonalvertretungsgesetz von 1958 (neu bekannt gemacht im Jahr 1971, GVBl. 1971, 93) sowie nach dem Landespersonalvertretungsgesetz vom 5. Juli 1977 (GVBl. 1977, 213) waren Dienstvereinbarungen nur zulässig, soweit das jeweilige Gesetz sie ausdrücklich vorsah (ebenso § 73 Abs. 1 Bundespersonalvertretungsgesetz – BPersVG –). Danach waren Dienstvereinbarungen nur in sozialen und innerdienstlichen Angelegenheiten ausdrücklich zugelassen, nicht aber in (hier betroffenen) Personalangelegenheiten. Erstmals das Landespersonalvertretungsgesetz 1992 enthält die im heutigen § 76 Abs. 1 LPersVG geregelte Möglichkeit zum Abschluss einer Dienstvereinbarung in allen Angelegenheiten des Personalvertretungsrechts. Des Weiteren wurden Auswahlrichtlinien im Sinne von § 79 Abs. 3 Nr. 4b LPersVG erst seit 1992 als Mitbestimmungstatbestand im Landespersonalvertretungsgesetz ausgewiesen, Ausschreibungsrichtlinien im Sinne von § 79 Abs. 3 Nr. 5 LPersVG sogar erst mit einer Gesetzesänderung im Jahr 2010 in den Katalog der Mitbestimmungstatbestände aufgenommen (vgl. LT-Drs. 15/4466, S. 19). Daraus ergibt sich zwingend, dass das Justizministerium mit dem Gesamtpersonalrat im Jahr 1977 eine Dienstvereinbarung über die Ausschreibung/Vergabe von Beförderungsstellen nach getrennten Bewerbergruppen nicht hätte rechtlich zulässig abschließen können (vgl. auch § 97 BPersVG). Jedenfalls würde eine Dienstvereinbarung außerhalb des für sie festgelegten Bereichs keine Rechtswirksamkeit entfalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.3.2009 – 6 PB 29/08 –, NZA-RR 2009, 509 und juris, Rn. 15). Dazu, dass eine Dienstvereinbarung später unter der Geltung des Landespersonalvertretungsgesetzes 1992 getroffen worden wäre mit der Folge, dass ihre Fortschreibungen noch heute von rechtlicher Relevanz sein könnten, ist nicht ansatzweise etwas – unter Darstellung der seinerzeitigen Hintergründe – vorgetragen worden oder ersichtlich. Überdies wäre in rechtlicher Hinsicht zu klären, welche Auswirkungen die Übertragung der Zuständigkeiten für Beförderungen der in Rede stehenden Statusämter vom Ministerium der Justiz auf die Präsidenten der Oberlandesgerichte und die Generalstaatsanwälte im Jahr 2004 (vgl. GVBl. 2004, S. 233) gehabt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.6.2003 – 6 P 1/03 –, PersR 2003, 361 und juris, Rn. 19; OVG Berlin – 60 PV 3.97 –). Zwangsläufig ist die Fortgeltung einer Dienstvereinbarung bei der Änderung von Behördenzuständigkeiten jedenfalls nicht.
c) Waren bis ins Jahr 1992 Dienstvereinbarungen in personellen Angelegenheiten gesetzlich ausgeschlossen, so bestehen Zweifel, ob auch nur eine formlose Vereinbarung zwischen Dienstherrn und Personalvertretung über die Beförderung nach Funktionsgruppen zulässig gewesen wäre. Formlose Dienstabsprachen haben jedoch keine normativen Wirkungen und begründen keine Ansprüche der Beschäftigten (vgl. Lautenbach/Renninger/Beckerle/Enke/Winter, a.a.O., § 76 Rn. 10). Eine von ihnen ausgehende Selbstbindung kann mit sachlicher Begründung ohne besondere weitere Hürden von einer Seite wieder aufgehoben werden. Jedenfalls ist hier weder ersichtlich noch vorgetragen, dass nach seinerzeitiger Absprache die Aufgabe einer Verwaltungspraxis, über die die antragstellenden Personalräte mit langem zeitlichem Vorlauf unter Darstellung der dienstlichen Hintergründe umfassend informiert worden sind, nur mit Zustimmung der Personalvertretungen hätte erfolgen können.
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, weil nach § 121 Abs. 2 LPersVG i.V.m. § 80 Abs. 1, Abs. 2a ArbGG und § 2 Abs. 2 Gerichtskostengesetz keine Kosten erhoben werden und in dem objektiv ausgestalteten Beschlussverfahren für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 78 ff. LPersVG
§ 44 a Verwaltungsgerichtsordnung
§ 44 a VwGO
§ 43 LPersVG
§ 97 BPersVG
§ 79 Abs. 3 Nr. 4 und 5 LPersVG
§ 79 Abs. 3 Nr. 5 LPersVG
§ 79 Abs. 3 Nr. 4b LPersVG
§ 73 Abs. 1 LPersVG
§ 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 18 LPersVG
§ 76 Abs. 1 LPersVG
§ 66 Abs. 1 Satz 1 LPerVG
§ 121 Abs. 2 LPersVG
§ 80 Abs. 1, Abs. 2a ArbGG
§ 2 Abs. 2 Gerichtskostengesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 96, 355
NZA-RR 2020, 42
NZA-RR 2009, 509
2 A 10567/14
4 S 21/19
6 P 32/90
2 B 11166/17
1 M 204/15
3 CE 19.15
1 A 5334/98
6 P 32/92
5 A 10073/20
5 A 12191/98
6 P 27/87
16 A 1539/09
B 15 S 145/97
6 P 1/14
5 A 10062/18
5 P 2/18
1 WRB 6/18
6 PB 29/08
6 P 1/03
60 PV 3.97