Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-05-24, Aktenzeichen 12 K 2878/11
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2013:0524.12K2878.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2011.
Im August 2010 stellte der Kämmerer des Beklagten den Kämmerern der kreisan-gehörigen Kommunen die Eckpunkte des Kreishaushaltsentwurfs 2011 vor. Dabei wurde das Ziel formuliert, den Zahlbetrag der Kreisumlage auf denjenigen des Vorjahres, insgesamt 129,6 Mio. €, zu begrenzen und den Zahlbetrag der Jugend-amtsumlage gegenüber dem Vorjahr um 2,1 Mio. € zu vermindern.
Hierzu sollte mit Blick auf die schwierige Finanzsituation der Kommunen der für die allgemeine Kreisumlage errechnete Bedarf des Kreises i.H.v. 144,6 Mio. € durch eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage i.H.v. 6,5 Mio. € und durch Budget-kürzungen i.H.v. 8,5 Mio. € reduziert werden. Wegen Unwägbarkeiten bei verschiedenen Haushaltsansätzen wurde angekündigt, ggf. einen Nachtragshaushalt aufzustellen, falls sich nach Verabschiedung des Haushalts ein höherer Finanzbedarf des Kreises ergeben sollte.
Der Vorschlag des Kreises wurde nach der Sitzungsniederschrift von den übrigen Kämmerern mitgetragen.
Auf einer Bürgermeisterkonferenz am 7. September 2010 wurde zum Ausdruck gebracht, dass die Vorabverständigung in kleiner Runde als richtige Vorgehensweise empfunden werde. In der weiteren Diskussion wurden insbesondere die mögliche Notwendigkeit eines Nachtragshaushalts für 2011, auch infolge einer späteren Änderung der Umlagegrundlagen, und die künftige Entwicklung der Kreisumlage ab 2012 thematisiert.
Unter dem 17. September 2010 wurde der Entwurf der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2011 öffentlich bekannt gemacht.
Im November 2010 übersandten die kreisangehörigen Städte und Gemeinden eine gemeinsame Stellungnahme zum Haushaltsentwurf, in der unter anderem ausgeführt war:
Der Kreis bemühe sich mit dem aufgestellten Haushaltsentwurf für das Jahr 2011 erkennbar um eine Umlagefinanzierung, die für die krisengeschädigten Kommunen nicht zu zusätzlichen Belastungen führe. Der Entwurf sehe im Vergleich zu 2010 für die Grundlast und die VHS keine Anhebung des Umlagebedarfs vor und für das Jugendamt sinke der Umlagebedarf. In Ergänzung zum vorgelegten Satzungsentwurf wünschten die Kommunen eine gesonderte Beschlussfassung des Kreistags dahin, dass dieser bei gegenüber der Haushaltssatzung geänderten Umlagegrundlagen 2011 die Hebesätze anpassen werde. Dies würde klarstellen, dass geänderte Umlagegrundlagen nicht zu höheren Belastungen für die Kommunen führen und insofern deren Planungen finanziell absichern. Im Weiteren enthielt die Stellung-nahme Ausführungen zu einem möglichen Nachtragshaushalt für 2011 und zu den Finanzplanungen für 2012 bis 2014.
Am 16. Dezember 2010 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung für das Jahr 2011 mit einem Hebesatz der allgemeinen Kreisumlage i.H.v. 43,60 % (Aufkommen 129.657.720 €) und der Jugendamtsumlage i.H.v. 21,95 % (Aufkommen 32.515.801 €). Weiter beschloss er, dass die Hebesätze der Kreisumlagen über eine Nachtrags-haushaltssatzung 2011 den Datenlagen des endgültigen Gemeindefinanzierungs-gesetzes (GFG 2011) angepasst werden.
Nach einer weiteren Sitzung der Kämmerer im April 2011 – hierbei waren diese unterrichtet worden, dass ein Verfehlbetrag des Beklagten von rund 8 Mio. € zu erwarten sei - teilten die Vertreter des Beklagten bei einer Bürgermeisterkonferenz am 10. Mai 2011 mit, dass sich bei einer Beibehaltung des Hebesatzes von 43,60 % Mehreinnahmen des Kreises in Höhe von 5,3 Mio. € ergäben. Der Betrag werde jedoch nicht in voller Höhe, sondern lediglich in einer Höhe von 4 Mio. € eingefordert. Auf die Differenz von 1,3 Mio. € werde seitens des Kreises verzichtet. Die Bezirks-regierung habe bei dieser Vorgehensweise die Genehmigung des Kreishaushalts in Aussicht gestellt. Nach kurzer weiterer Diskussion stellte die Landrätin des Beklagten die Zustimmung der Bürgermeister zu dieser Vorgehensweise fest.
Gegenüber der Bezirksregierung B. führte der Kreiskämmerer in einem Schreiben vom 11. Mai 2011 hierzu aus: Vor dem Hintergrund der Absprachen mit den Städten und Gemeinden, dass konkrete Mehrbelastungen des Kreises und damit die Grundlast der Kreisumlage über den Weg einer Nachtragshaushaltssatzung anzupassen seien, habe in mehreren Gesprächen und abschließend in der gestrigen Bürgermeisterkonferenz mit allen Städten und Gemeinden einvernehmlich das folgende Ergebnis erzielt werden können: Eine Nachtragshaushaltssatzung des Kreises sowie eventuell daraus notwendig werdende Nachtragshaushaltssatzungen in den Kommunen und eine Anpassung des Hebesatzes nach unten sollten ver-mieden werden. Die effektive Mehrbelastung des Kreishaushaltes in 2011 betrage rund 8 Mio. €. Der Kreis einerseits und die Städte und Gemeinden andererseits trügen hiervon je die Hälfte, also je rund 4 Mio. €. Eine Korrektur des Hebesatzes von 43,60 % solle nicht vorgenommen und die Kreisumlage in dessen Anwendung festgesetzt werden, doch sollten davon aufgrund der schwierigen Situation der Stadt- und Gemeindehaushalte rund 1,3 Mio. € erlassen werden, so dass der tatsächliche Zahlbetrag 133,6 Mio. € (129,6 Mio. € + 4 Mio. €) betrage. Dieses Vorgehen stelle eine einvernehmlich abgestimmte und gemeinsame Lösung aller 14 Städte und Gemeinden und des Kreises für 2011 dar.
Im Juni 2011 genehmigte der Regierungspräsident die am 16. Dezember 2010 be-schlossene Erhöhung des Umlagesatzes für die allgemeine Kreisumlage auf eine Höhe von 43,16 % der Umlagegrundlagen unter der Auflage, dass der Kreistag der mit den Bürgermeistern der kreisangehörigen Kommunen getroffenen Vereinbarung zum Zahlbetrag der allgemeinen Kreisumlage und damit der tatsächlich vereinbarten Erhöhung der Kreisumlage auf einen Hebesatz von 43,16 % beitrete. Zur Begrün-dung führte er aus: Der im Dezember 2010 beschlossene Hebesatz von 43,60 % entspräche unter Berücksichtigung der im GFG 2011 ermittelten Umlagegrundlagen einem Mehrertrag von rund 5,3 Mio. €. Mit den Bürgermeistern aller Städte und Gemeinden habe dann am 10. Mai 2011 Einvernehmen erzielt werden können, dass nur ein Mehrbetrag von 4 Mio. € und damit ein Zahlbetrag von insgesamt 133.657.721 € realisiert werden solle, was einem Hebesatz von 43,16 % entspreche. Die Genehmigung könne nur für einen Hebesatz in dieser Höhe erteilt werden, der durch einen Kreistagsbeschluss anzupassen sei.
Der Kreistag fasste am 29. Juni 2011 einen entsprechenden Beitrittsbeschluss, der gemeinsam mit der Haushaltssatzung für das Jahr 2011 am 1. Juli 2011 bekannt gemacht wurde.
Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 setzte der Beklagte unter Ansatz von Hebesätzen i.H.v. 43,16 % (Gesamtaufkommen 133.671.369 €) bzw. 21,95 % (Gesamtaufkommen 32.775.980 €) gegenüber der Klägerin eine allgemeine Kreis-umlage i.H.v. 4.275.137 € bzw. eine Jugendamtsumlage i.H.v. 2.174.218 € fest. Dem Bescheid war keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.
Zur Begründung ihrer am 8. November 2011 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend:
In der Eröffnungsbilanz des Beklagten zum 1. Januar 2008 sei das Risiko einer möglichen Inanspruchnahme aus einer Bürgschaft zugunsten des Deutschen Roten Kreuzes (DRK) nicht ausreichend berücksichtigt worden. Erst mit dem Jahres-abschluss 2008 sei eine Rückstellung von rund 12 Mio. € hierfür gebildet worden, wodurch die Ausgleichsrücklage für die Folgejahre erheblich geschmälert worden sei. Dies habe einen entsprechenden Mehrbetrag bei der Kreisumlage zur Folge und sei durch eine nachträgliche Berichtigung der Eröffnungsbilanz zu korrigieren. Zumindest in den Jahresabschlüssen 2009 und 2010 seien Wertberichtigungen auf RWE- Aktien i.H.v. rund 8 Mio. € vorgenommen worden. Diese außerplanmäßigen Abschreibungen hätten die Ausgleichsrücklage in unzulässiger Weise weiter geschmälert. Im Hinblick auf das im Jahr 2011 bezogene Rettungszentrum des Beklagten, das im Rahmen einer Public- Private- Partnership (PPP) realisiert worden sei, stelle sich die Frage, ob das Gebot der Wirtschaftlichkeit hinreichend beachtet worden sei. Im Rahmen der Umlageerhebung würden die kreisweiten Soziallasten auf die Kommunen verteilt, ohne dass unterschieden werde, wie viele Bedarfs-gemeinschaften es in den einzelnen Kommunen gebe. Da sie selbst tendenziell wenige Bedarfsgemeinschaften habe, werde sie über die Kreisumlage über-proportional belastet. Im Jahresabschluss 2010 habe der Beklagte auch Pensions- und Beihilferückstellungen nicht im gebotenen Umfang aufgelöst. Der Beklagte habe zudem Fehlbeträge aus seiner Beteiligung an der Westfälischen Landeseisenbahn GmbH (WLE) auf alle Kommunen umgelegt, obwohl deren Bahnlinien einzelnen Teilen des Kreises in besonderem Maße zugute kämen, so dass eine Sonderumlage hätte erhoben werden müssen. Schließlich deuteten verschiedene Umstände darauf hin, dass die Jugendamtsumlage nicht umlagefähige Positionen enthalte.
Ihren Einwendungen könne nicht entgegengehalten werden, dass sie sich im Mai 2011 mit der Erhebung einer Kreisumlage in der nun geforderten Höhe einver-standen erklärt habe. Beim Einverständnis handele es sich um eine Verpflichtungs-erklärung zu Lasten der Gemeinde, die der Bürgermeister allein nicht wirksam habe abgegeben können und die der Schriftform bedurft habe. Zudem hätten die betroffenen Gemeinden seinerzeit ausschließlich die Höhe der Umlage anerkannt, nicht aber ihren Inhalt. Die einzelnen Haushaltspositionen hätten sie damals noch nicht vollumfänglich gekannt, so dass sie vom Einvernehmen nicht umfasst gewesen seien. Eine Vereinbarung über die Höhe der Kreisumlage sei im Übrigen ausge-schlossen, denn deren Erhebung erfolge nach Maßgabe des Gesetzes und ihre Höhe stehe nicht zur Disposition des Umlagegläubigers und des Umlageschuldners.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 4. Juli 2011 aufzuheben, soweit darin eine den Betrag von 4.225.137 € übersteigende allgemeine Kreisumlage und eine den Betrag von 2.124.218 € übersteigende Jugendamtsumlage festgesetzt worden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht zur Begründung geltend:
Die Klage sei bereits unzulässig, denn der angefochtene Bescheid sei im Einver-ständnis mit der Klägerin ergangen.
Die Höhe der Kreisumlage 2011 sei im Einvernehmen mit sämtlichen kreisange-hörigen Kommunen und insbesondere auch im Einvernehmen mit der Klägerin festgelegt worden. Im Mai 2011 sei als Ergebnis der Gespräche festgehalten worden, dass die effektive Mehrbelastung des Kreishaushaltes i.H.v. rund 8 Mio. € nur zur Hälfte auf die Kommunen umgelegt werde, wozu in erheblichem Umfang die Ausgleichsrücklage aufgezehrt worden sei. Die Klägerin habe also ihr Einvernehmen zu einem Umlagebescheid erteilt, dem ein Verzicht des Kreises in maßgeblicher Höhe zugrunde liege. Es sei widersprüchlich und missbräuchlich, zunächst ein Einverständnis zu erklären, um in den Genuss einer Wohltat zu kommen, und sodann Klage zu erheben, um sich einen zusätzlichen Vorteil zu verschaffen.
Es handele sich beim Einverständnis der Klägerin auch nicht um eine formbedürftige Verpflichtungserklärung, denn der Verlust des Rechtsmittels durch das widersprüch-liche Verhalten der Klägerin sei lediglich ein Rechtsreflex. Bei der Erhebung der Kreisumlage handele sich zudem um ein Geschäft der laufenden Verwaltung und es sei treuwidrig, sich nun auf einen Formverstoß zu berufen. Die Klägerin sei bei Erklärung ihres Einverständnisses auch hinreichend informiert gewesen, denn sie habe den Haushaltsentwurf für 2011 bereits im September 2010 erhalten, als er im Übrigen auch öffentlich bekannt gemacht worden sei. In die Stellungnahme der Kommunen von November 2010 habe jedoch kein einziger der jetzt geltend ge-machten Punkte Eingang gefunden. Ein Einverständnis mit der Höhe der Kreis-umlage, das die Klägerin einräume, bedeute dabei gerade, dass Einzelpositionen nicht mehr angegriffen werden könnten.
Die Klage sei auch unbegründet.
Hinsichtlich der DRK- Bürgschaft werde lediglich eine im Haushaltsjahr 2008 gebildete Rückstellung in Anspruch genommen, so dass die Rechtmäßigkeit der Kreisumlage 2011 hierdurch nicht berührt werde. Im Übrigen sei der Kreis nach dem Erkenntnisstand bei Erstellung der Eröffnungsbilanz nicht verpflichtet gewesen, eine Rücklage zu bilden. Abschreibungen auf RWE- Aktien seien, anders als in den Vor-jahren, im Haushaltsjahr 2011 weder im Haushaltsansatz noch in der Ausführung des Haushalts vorgenommen worden. Im Übrigen würden sie zu den im Haushalt auszuweisenden ordentlichen Aufwendungen gehören und wären somit umlagefähig. Die vermeintliche Unwirtschaftlichkeit des PPP- Modells Rettungszentrum könne der Erhebung der Kreisumlage nicht entgegengehalten werden und sei auch tatsächlich nicht gegeben. Bei der WLE handele es sich weder um eine Einrichtung des Kreises, noch komme sie in besonderem Maße einzelnen Gemeinden zugute. Die geringe Zahl von Bedarfsgemeinschaften wirke sich dahin aus, dass sich die Schlüsselzu-weisungen der Klägerin und damit die Umlagelast verringerten. Eine doppelte Berücksichtigung könne die Klägerin nicht verlangen. Die Pensions- und Beihilfe-rückstellungen seien nicht relevant überhöht und in der Jugendamtsumlage seien, soweit sie überhaupt wirksam angefochten sei, ausschließlich umlagefähige Positionen enthalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte nebst Beiakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist bereits unzulässig, denn die Anfechtung des Bescheides vom 4. Juli 2011 verstößt in rechtsmissbräuchlicher Weise gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens.
Nach dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. § 242 des Bürgerlichen Gesetzbuches – BGB -) kann die Ausübung eines Rechtes - hier des Klagerechts der Klägerin – unzulässig sein, wenn der Beteiligte sich dadurch zu seinem früheren Verhalten in Widerspruch setzt (venire contra factum proprium). Widersprüchliches Verhalten ist rechtsmissbräuchlich, wenn für den anderen Teil ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist oder wenn besondere Umstände die Rechtsausübung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Letzteres ist der Fall, wenn das frühere Verhalten zu dem späteren in unlösbarem Widerspruch steht.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 2. Juli 1992– 5 C 51/90 –, JURIS
Diese Voraussetzungen liegen vor, denn die Klägerin setzt sich, wie noch zu zeigen ist, mit der Anfechtung des Umlagebescheides in einen nicht auflösbaren Wider-spruch zu ihrem vorangegangenen Verhalten.
Dies gilt hier umso mehr, als die Klägerin nach dem Grundsatz der Organtreue, der entgegen der in der mündlichen Verhandlung vertretenen Ansicht der Klägerin im vorliegenden Fall Anwendung findet, in besonderem Maße zu einem widerspruchs-freien Verhalten verpflichtet war.
Der ungeschriebene Grundsatz der (Verfassungs-)Organtreue ist im Staatsrecht entwickelt worden. Er umfasst die Verpflichtung der Verfassungsorgane und ihrer Gliederungen zur gegenseitigen Rücksichtnahme. Diese Pflicht fordert von allen Staatsorganen, dass sie bei der Ausübung ihrer Befugnisse den Funktionsbereich respektieren, den die davon mitbetroffenen Staatsorgane in eigener Verantwortung wahrzunehmen haben. Nur unter dieser Voraussetzung ist ein sinn- und planvolles Zusammenwirken mehrerer prinzipiell gleichgeordneter Staatsorgane im Interesse bestmöglicher Verwirklichung des Gemeinwohls zu erreichen.
Vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein- Westfalen (VerfGH NRW), Urteil vom 4. Oktober 1993 – 15/92 –, JURIS
Die Pflicht zu organtreuem Verhalten gilt nach gefestigter Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) auch im Bereich des Kommunalverfassungsrechts und des Hochschulverfassungsrechts. Namentlich begründet sie die Obliegenheit eines kommunalverfassungsrechtlichen Organs, Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der anstehenden Beschlussfassung eines anderen Organs in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig und unmissverständlich geltend zu machen. Wird diese Obliegenheit verletzt, ist die spätere Geltendmachung einer Rechtsverletzung treuwidrig und deshalb unzulässig.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 –, Beschlussvom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 –, Urteil vom 2. September 2008– 15 A 2426/07 –, Beschluss vom 12. September 2008 – 15 A 2129/08 –, Beschluss vom 16. Juli 2009 – 15 B 945/09 –, Beschluss vom 19. August 2011 – 15 A 1555/11 –, Urteil vom 6. Dezember 2011 – 15 A 1544/11 –, JURIS
Der Grundsatz der Organtreue findet auch im Verhältnis zwischen einem Kreis und seinen kreisangehörigen Gemeinden Anwendung, auch wenn die Gemeinden weder Organe noch als solche Mitglieder des Kreises sind.
Dies folgt schon daraus, dass sowohl die Gemeinden als auch die Landkreise als Gemeindeverbände jeweils von Verfassungs wegen vorgesehene Organe des Gesamtstaatsgefüges sind (vgl. Art.28 Abs.2 des Grundgesetzes - GG -) und daher als prinzipiell gleichgeordnete, jeweils dem Gemeinwohl verpflichtete Staatsorgane bereits nach Verfassungsrecht die gebotene Rücksicht aufeinander zu nehmen haben.
Abgesehen davon gelten die Grundsätze der Organtreue aber auch auf kommunal-rechtlicher Ebene nicht allein zwischen dem Organ eines Rechtssubjekts und anderen Organen bzw. dem Rechtssubjekt selbst, sondern bei vergleichbarer Interessenlage, namentlich bei gesetzlich vorgesehenen Mitwirkungsrechten, auch zwischen zwei Rechtssubjekten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2011 – 15 A 1544/11 – zum Verhältnis einer Gemeinde zu einem Zweckverband
Eine vergleichbare Interessenlage besteht hier, denn die kreisangehörigen Gemeinden sind gerade im Hinblick auf die hier in Rede stehende Erhebung der Kreisumlage nicht allein außenstehende Empfänger entsprechender Umlagebescheide, sondern in die Willensbildung des Kreises maßgeblich mitein-bezogen.
§ 55 der Kreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (KrO NRW) in der hier einschlägigen, bis zum 28. September 2012 gültigen Fassung gewährte den kreisangehörigen Gemeinden frühzeitig einsetzende, umfassende Beteiligungsrechte bei der Aufstellung des Kreishaushaltes. Sie waren bei der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen in geeigneter Weise zu beteiligen (Abs.1 S.1) und ihnen war Gelegenheit zu geben, zu allen Inhalten der Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur vorgesehenen Höhe des Umlagesatzes, Stellung zu nehmen (Abs.1 S.2). Über die Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden war vom Kreistag in öffentlicher Sitzung zu beschließen (Abs.2 S.1) und die kreisangehörigen Gemeinden konnten verlangen, dass der Kreise ihnen das Beratungsergebnis mitteilt und begründet (Abs.2 S.2).
Diese Beteiligungsrechte, die den Gemeinden sowohl in ihrem eigenen Interesse als auch im Bestreben des Gesetzgebers eingeräumt sind, konfligierende Interessen der Gemeinden und des Kreises möglichst schon im Vorfeld des Erlasses der Haushaltssatzung auszugleichen, gebieten es, dass die Gemeinde im Gegenzug ihr Verhalten im Rahmen dieser Beteiligung an den Grundsätzen der Organtreue ausrichtet und namentlich das hieraus folgende Gebot der wechselseitigen Rücksichtnahme beachtet.
Dabei mag dahinstehen, ob sich ein Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue im Einzelfall schon daraus ergeben kann, dass eine Gemeinde es im Rahmen ihrer Vorabbeteiligung nach § 55 KrO NRW unterlässt, rechtliche Bedenken gegen die Haushaltssatzung geltend zu machen, nach Erlass der Haushaltssatzung aber den Kreisumlagebescheid wegen vermeintlicher Rechtswidrigkeit der Haushaltssatzung anficht.
Denn das Verhalten der Klägerin erschöpfte sich nicht darin, dass sie die nun erhobenen rechtlichen Bedenken gegen die Haushaltssatzung 2011 im Rahmen ihrer Beteiligung – wie der Beklagte allerdings zu Recht bemerkt – nicht artikuliert hat.
Es konnte vielmehr billigerweise nur dahin verstanden werden, dass sie sich mit der Forderung einer Kreisumlage in der nun festgesetzten Höhe explizit einverstanden erklärt, so dass die nachträgliche Anfechtung eben dieser von ihr konsentierten Umlage nach den Grundsätzen von Treu und Glauben namentlich bei Zugrunde-legung der weiteren dargelegten Verpflichtungen zu einem organtreuen Verhalten als widersprüchlich und rechtsmissbräuchlich erscheint.
Schon in der Vorbesprechung der Kämmerer im August 2010 wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Gemeinden eine Begrenzung der Kreisumlage auf den Zahlbetrag des Vorjahres und die in Aussicht genommene Verminderung der Jugendamtsumlage „mittragen“. Dies geschah erkennbar vor dem Hintergrund der den Gemeinden günstigen Ankündigung des Kreises, auf eine vollständige Umlage des ermittelten Finanzbedarfs zu verzichten, dazu an sich vorgesehene Ausgaben zu kürzen und zum Vorteil der Kommunen insbesondere in erheblichem Umfang seine Ausgleichsrücklage in Anspruch zu nehmen.
Auch in der Bürgermeisterkonferenz im September 2010 wurde das Einvernehmen aller Bürgermeister mit der Festlegung der Kreisumlage 2011 in der vorgesehenen Weise deutlich, denn die dortige Diskussion bezog sich nurmehr auf einen künftigen Nachtragshaushalt infolge geänderter Parameter und die weitere Entwicklung der Kreisumlage ab 2012, wohingegen Bedenken gegen den Beschluss einer (ersten) Haushaltssatzung für 2011 entsprechend den bereits im August 2010 vorgestellten Vorgaben nicht erhoben wurden. Zudem wurde hier betont, dass die Vorabver-ständigung als richtige Verfahrensweise empfunden werde, und damit zum Ausdruck gebracht, dass zwischen dem Kreis und sämtlichen Gemeinden eine einvernehmliche Regelung getroffen werden sollte.
Dementsprechend enthielt auch die gemeinsame Stellungnahme der Städte und Gemeinden aus November 2010 nurmehr Anregungen bzw. Vorbehalte in Bezug auf eine spätere Veränderung der Umlagegrundlagen und einen möglichen Nachtrags-haushalt 2011 sowie die weiteren Finanzplanungen ab 2012, während im Hinblick auf die zur Beschlussfassung anstehende (Ausgangs-)Haushaltssatzung hervor-gehoben wurde, dass der Kreis sich hier darum bemühe, die Kommunen nicht zusätzlich zu belasten. Der gemeindlichen Anregung einer förmlichen Beschluss-fassung des Kreistags dahin, dass im Falle geänderter Umlagegrundlagen die Hebesätze den abgesprochenen Zahlbeträgen angepasst werden, ist der Kreistag mit seiner Beschlussfassung am 16. Dezember 2010 dabei gefolgt.
Konnte demnach schon das Verhalten der Klägerin vor dem Satzungsbeschluss vom 16. Dezember 2010 nur als Einverständnis mit der einvernehmlich festgelegten Höhe der Kreisumlagen (allgemeine Kreisumlage und Jugendamtsumlage) gewertet werden, so gilt dies erst recht unter weiterer Berücksichtigung der Bürgermeister-konferenz vom 10. Mai 2011, in der ausdrücklich die Zustimmung der Bürgermeister zu der geplanten Verteilung des Mehrbedarfs des Kreises erklärt wurde, der sich zwischenzeitlich auch unter Berücksichtigung der Umlagegrundlagen nach dem GFG 2011 ergeben hatte. Insofern wurde zwischen dem Kreis und den Kommunen abgesprochen, dass der sich nach aktueller Datenlage ergebende Mehrbedarf des Kreises i.H.v. rund 8 Mio. € nur zur Hälfte an die Gemeinden weitergegeben werden und der Zahlbetrag der allgemeinen Kreisumlage sich damit auf insgesamt 133,6 Mio. € belaufen sollte.
Diese Abrede, in der auch keine Vorbehalte mehr wegen des in der Kämmerer-konferenz im April 2011 noch thematisierten, gegenüber dem um gut 2 Mio. € reduzierten früheren Ansatz geringfügig gestiegenen Aufkommens der Jugend-amtsumlage zum Ausdruck gebracht wurden, sollte dabei, für alle Beteiligten erkennbar, auch Grundlage der haushaltsrechtlichen Genehmigung der Aufsichts-behörde werden und ist dies auch geworden. Ist in dem Gesamtverhalten der Klägerin mithin ein ausdrückliches Einverständnis mit der Erhebung einer Kreis- und Jugendamtsumlage in der nun geforderten Höhe zu sehen, das mit Blick auf ein für sie vorteilhaftes Verhalten des Kreises erklärt wurde, so setzt sich die Klägerin mit deren nachträglicher Anfechtung in einen nicht aufzulösenden Widerspruch zu ihrem vorangegangenen Verhalten. Dies gilt umso mehr in Ansehung dessen, dass die Städte und Gemeinden im Rahmen ihrer Beteiligung am Erlass der Haushalts-satzung 2010 noch dezidiert zahlreiche Bedenken vorgebracht hatten (vgl. Beiakte Heft 5). Die Klägerin verletzt damit ihre besondere Pflicht zur Organtreue und verstößt hierdurch derart nachhaltig gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, dass sie eine sachliche Überprüfung des ergangenen Festsetzungsbescheides nicht mehr verlangen kann.
Die hiergegen erhobenen Einwände der Klägerin rechtfertigen keine andere Beurteilung.
Die Erklärungen ihres Kämmerers und ihres Bürgermeisters, mit der diese die Zustimmung der Klägerin mit der Höhe der nun erhobenen Umlagen zum Ausdruck brachten, waren zunächst keine Verpflichtungserklärungen der Gemeinde im Sinne des § 64 Abs.1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) in der hier maßgeblichen, bis zum 28. September 2012 gültigen Fassung und bedurften daher weder der Schriftform noch der Mitwirkung anderer Bediensteter der Gemeinde.
Gemäß § 64 Abs.1 GO NRW a.F. bedurften Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden sollte, der Schriftform (S.1). Sie waren vom Bürger-meister und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit die GO NRW nichts anderes bestimmte (S.2).
Unter Verpflichtungserklärungen in diesem Sinne sind rechtsgeschäftliche Willens-erklärungen öffentlich- rechtlichen oder privaten Inhalts zu verstehen, die auf die Begründung einer Verpflichtung der Gemeinde abzielen, sofern sich die aus der Erklärung ergebende Verpflichtung nicht als bloße Nebenfolge darstellt.
Vgl. etwa Kleerbaum / Palmen, GO NRW, 1. Auflage, 2008, § 64 GO, Anm. II; Articus / Schneider, GO NRW, 3. Auflage, 2009, § 64 GO NRW, Anm.1
Das in der oben erläuterten Weise im Beteiligungsverfahren erklärte Einverständnis des Bürgermeisters und des Kämmerers der Klägerin mit der Höhe der nun ge-forderten Kreisumlagen zielte indes nicht darauf ab, eine Zahlungsverpflichtung der Gemeinde zu begründen, sondern war eine Erklärung zu den beabsichtigten Haushaltsbeschlüssen und zur Höhe eines künftig zu erlassenden Umlagebe-scheides, der die Zahlungsverpflichtung der Gemeinde in Vollzug der Haushalts-beschlüsse erst begründen würde. Dass aus den Bekundungen des Kämmerers und des Bürgermeisters in Zusammenschau mit den weiteren Umständen des Einzelfalls nach dem Grundsatz von Treu und Glauben bzw. der Organtreue der Verlust des Anspruchs auf eine sachliche Prüfung des Umlagebescheides abzuleiten ist, ist lediglich eine mittelbare Folge dieses Verhaltens und verleiht den Äußerungen nicht den Charakter einer unmittelbaren und finalen Verpflichtungserklärung im Sinne des § 64 Abs.1 GO NRW a.F..
Der Annahme eines Verstoßes gegen den Grundsatz von Treu und Glauben bzw. der Organtreue steht auch nicht die Erwägung der Klägerin entgegen, sie habe sich lediglich mit der Höhe der Kreisumlage einverstanden erklärt, nicht aber mit deren „Inhalt“.
Die vorstehend dargestellten Absprachen des Kreises und der kreisangehörigen Kommunen konnten vernünftigerweise nur dahin verstanden werden, dass hiermit ein Einvernehmen über die Kreisumlagen in dem Sinne hergestellt werden sollte, dass die Gemeinden – mit Blick auf die Zusage des Kreises, die Umlagen auf bestimmte Beträge zu begrenzen – das abgesprochene Umlageaufkommen als Ganzes akzeptieren und auch hinsichtlich einzelner Positionen des Haushalts nicht mehr in Frage stellen. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund, dass die abgesprochene Gesamthöhe der Umlagen aus der Summe der Einzelpositionen folgte und gerade hierdurch bestimmt war. Ansonsten hätte es den Gemeinden offen gestanden, im Rahmen einer Anfechtung des Umlagebescheids trotz der getroffenen Abrede sämtliche Haushaltspositionen und damit die Höhe der Kreisumlage insgesamt erneut zur Überprüfung zu stellen. Eine so verstandene Absprache der Umlagehöhe wäre indes namentlich für den Beklagten offenkundig sinnlos gewesen, so dass ihr ein dahingehender Inhalt billigerweise nicht beigelegt werden kann.
Kann die Abrede zwischen dem Beklagten und den kreisangehörigen Kommunen mithin nur dahin ausgelegt werden, dass hierdurch im Wege eines wechselseitigen Entgegenkommens das Gesamtaufkommen der Umlagen pauschal vereinbart werden und einer nachträglichen Überprüfung im Hinblick auf einzelne Einnahmen oder Ausgaben entzogen sein sollte, so ist auch der – ohnehin nicht im Einzelnen konkretisierte - Einwand der Klägerin unbeachtlich, dass ihr bestimmte Sachverhalte im Zusammenhang mit den nun beanstandeten Haushaltspositionen erst nachträglich bekannt geworden seien.
Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang weiter geltend macht, eine Verein-barung über die Höhe der Kreisumlage sei ausgeschlossen, da ihre Erhebung nach Maßgabe des Gesetzes erfolge und ihre Höhe nicht zur Disposition des Umlage-gläubigers und des Umlageschuldners stehe, greift auch dies nicht durch.
Zunächst haben die Beteiligten, wie bereits dargelegt, keine eine Zahlungsver-bindlichkeit der Klägerin begründende vertragliche Vereinbarung geschlossen, so dass die Erklärungen der Klägerin auch nicht etwa darüberhinaus an den Vor-schriften über die Zulässigkeit öffentlich- rechtlicher Verträge zu messen sind. Vielmehr steht allein in Rede, dass die Klägerin einen gesetzlich vorgesehenen Umlagebescheid des Beklagten nach den Grundsätzen von Treu und Glauben nicht mehr anfechten kann, weil sie sich zuvor im eigenen Interesse mit den dort getroffenen Regelungen einverstanden erklärt hat und sich daher widersprüchlich verhält. Ein solcher Verlust des Klagerechts ist nicht davon abhängig, ob der streitige Verwaltungsakt zur Disposition der Beteiligten steht. Ein letztlich zur Bestandskraft des Bescheides führender Verlust des subjektiven Klagerechts kann selbst dort eintreten, wo Streit über den Erlass eines gebundenen Verwaltungsakts, etwa in Form eines seiner Höhe nach gesetzlich eindeutig vorgegebenen Abgabenbe-scheids, besteht. Im Übrigen ist die Erhebung der Kreisumlage gesetzlich keineswegs derart determiniert ist, dass ihre Höhe gleichsam von vorneherein feststünde. Im Gegenteil hat der Kreis bei der Aufstellung seines Haushalts, aus dem sich der über die Kreisumlage zu deckende Fehlbedarf erst ergibt, anerkannter-maßen einen weiten Gestaltungsspielraum, so dass es umso weniger Bedenken begegnet, die hier getroffene Absprache zwischen Kreisen und Gemeinden über die Höhe der Kreisumlage unter dem Gesichtspunkt der unzulässigen Rechtsausübung für beachtlich zu halten.
Schließlich liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit dem nach außen hin vom Bürgermeister bzw. Kämmerer der Klägerin erklärten Einverständnis die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angesprochene Budgethoheit des Rates verletzt worden sein könnte. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Bürgermeister und Kämmerer ohne Duldung des Rates oder gar gegen dessen Willen gehandelt hätten. Entsprechendes ist weder vorgetragen worden noch war es für den Beklagten bei Erlass des Bescheides oder ist es zum heutigen Zeitpunkt sonst ersichtlich. Die Klägerin muss daher das die Treuwidrigkeit der nun erhobenen Klage begründende Verhalten ihrer Vertreter im Rahmen des Beteiligungsverfahrens gegen sich gelten lassen, ohne dass dies im Hinblick auf die Budgethoheit des Rates Bedenken begegnen würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 S.1 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 55 KrO
§ 64 GO
§ 64 GO NRW
§ 167 VwGO
§ 242 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 64 Abs.1 der Gemeindeordnung
§ 64 Abs.1 GO NRW
§ 154 Abs.1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 124 a Abs.1 S.1 VwGO
§ 55 der Kreisordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 C 51/90
15 A 817/04
15 B 634/07
15 A 2426/07
15 A 2129/08
15 B 945/09
15 A 1555/11
15 A 1544/11