Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-05-06, Aktenzeichen OVG 60 PV 16.08
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0506.OVG60PV16.08.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein nach Erledigung einer außerordentlichen Kündigung und eines strittigen Personalratsbeschlusses kann ein konkreter, auf den Personalratsbeschluss bezogener Feststellungsantrag nur dann auf einen abstrakten Feststellungsantrag umgestellt werden, wenn ein Bezug zum Anlassfall gegeben ist. Denn das Rechtsschutzbedürfnis für einen abstrakten Feststellungsantrag in Abgrenzung zu einem im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht zu beanspruchenden gerichtlichen Rechtsgutachten ist nur gegeben, wenn die für künftige Fälle zur Entscheidung gestellten Rechtsfragen hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen bzw. sie dem konkreten Vorgang zugrunde liegen bzw. durch ihn als entscheidungserheblich aufgeworfen werden; die Rechtsfragen müssen sich also auf künftige vergleichbare bzw. gleichartige Sachverhalte beziehen.(Rn.18)
2. Zwar ist die Zulässigkeit eines sogenannten Globalantrags, also eines Antrags, der eine Vielzahl von denkbaren Fallgestaltungen umfasst, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, allerdings nur in den Fällen, in denen der Dienststellenleiter (bzw. der Personalrat) das Bestehen von Mitbestimmungsrechten (bzw. hier das Bestehen von Verfahrensrechten) ebenso umfassend, d.h. rundweg für alle denkbaren Fallkonstellationen bestreitet. (Rn.19)
3. Für die Unbegründetheit eines Globalantrags genügt es, wenn mindestens eine Fallgestaltung darunter ist, bei der sich der Antrag als unbegründet erweist.(Rn.21)
Verfahrensgang
Das Verfahren betreffend den Antragsteller zu 2 wird eingestellt.
Die Beschwerde des Antragstellers zu 1 gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Juli 2008 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller zu 1 bis 3 sind Mitglieder des Personalrats des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf von Berlin (Beteiligter zu 1). Anlass des Verfahrens ist die Zustimmung des Beteiligten zu 1 zu einer außerordentlichen (fristlosen) Kündigung eines straffällig gewordenen Arbeitnehmers beim Ordnungsamt des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf von Berlin. Mit Schreiben vom 19. März 2008 teilte der Beteiligte zu 1 dem Beteiligten zu 2 mit, dass er in seiner Sitzung am selben Tag der Kündigung nicht zugestimmt habe, und begründete die Entscheidung. Nachdem die zwischen dem Beteiligten zu 2 und dem Hauptpersonalrat am 7. April 2008 geführte Einigungsverhandlung erfolglos geblieben war, unterrichtete der Beteiligte zu 2 den Beteiligten zu 1 am selben Tag darüber, dass er an der beabsichtigten Kündigung festhalte. Daraufhin beriet der Beteiligte zu 1 in seiner Sitzung am 9. April 2008 erneut über die Vorlage und erteilte nunmehr seine Zustimmung.
Die Antragsteller zu 1 bis 3 haben am 23. April 2008 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit dem Antrag eingeleitet festzustellen, dass die Zustimmung des Beteiligten zu 1 vom 9. April 2008 zur außerordentlichen Kündigung rechtswidrig gewesen ist. Zur Begründung haben sie vorgetragen, die zweite Beratung und Abstimmung in der Personalratssitzung am 9. April 2008 über den gleichen Beratungsgegenstand bei unveränderter Sach- und Rechtslage des Kündigungsvorgangs sei wegen Verstoßes gegen den Grundsatz „ne bis in idem“ unzulässig gewesen. Denn mit der Entscheidung in der Sitzung am 19. März 2008 sei die Zustimmung zur Vorlage des Beteiligten zu 2 vom 14. März 2008 bereits endgültig verweigert worden. Aufgrund der Entscheidung der Dienststelle, an der außerordentlichen Kündigung festzuhalten, habe dem Beteiligten zu 1 nur noch die Entscheidung darüber zugestanden, ob beim Hauptpersonalrat die Befassung der Einigungsstelle beantragt werde oder nicht. Damit auch in Zukunft nicht missliebige Abstimmungsergebnisse in Personalratssitzungen bei sich bietender Gelegenheit beliebig und willkürlich „gekippt“ würden, sei der Feststellungsantrag geboten.
Der Beteiligte zu 1 ist dem Antrag mit der Begründung entgegengetreten, seine Entscheidung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Ebenso wie die Dienststellenleitung sei auch der Personalrat im Hinblick auf seine jeweiligen Handlungsalternativen „Herr des Verfahrens“, was das Recht einschließe, seine Auffassung jederzeit allein aufgrund neuer Überlegungen bei ansonsten gleichem Sachstand zu ändern und eine ursprüngliche Zustimmungsverweigerung nicht mehr aufrecht zu erhalten. Der Beteiligte zu 2 habe ihm keinen neuen Antrag auf Zustimmung vorgelegt, vielmehr habe er ihm lediglich die nach dem Gesetz erforderliche weitere Entscheidung mitgeteilt. Das Gesetz gebe dem Personalrat in dieser Phase des Mitbestimmungsverfahrens das Recht darüber zu entscheiden, ob er das Mitbestimmungsverfahren fortsetzen wolle oder nicht.
Der Beteiligte zu 2 hat sich dahingehend geäußert, dass der Beteiligte zu 1 mit seiner Zustimmung gleichzeitig entschieden habe, beim Hauptpersonalrat keinen Antrag auf Anrufung der Einigungsstelle zu stellen. Der Beteiligte zu 1 habe in der Sitzung am 9. April 2008 über den Verlauf und das Ergebnis der Einigungsverhandlung beraten und danach in zulässiger Weise über die Ursprungsvorlage erneut abgestimmt.
Nachdem im Termin zur mündlichen Anhörung vor der Fachkammer am 4. Juli 2008 die Fragen der Beteiligung der Antragsteller an der Abstimmung am 9. April 2008, der rechtzeitigen Ladung zu dieser Personalratssitzung sowie der ordnungsgemäßen Abstimmung bei einer Gruppenangelegenheit erörtert worden sind, haben die Antragsteller beantragt,
1. festzustellen, dass im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens eine einmal getroffene Entscheidung des Personalrats nicht durch eine andere Entscheidung in derselben Sache ersetzt werden dürfe, insbesondere bei Kündigungsverfahren, und
2. festzustellen, dass die Ladungsfrist von einem Tag nicht rechtzeitig im Sinne von § 30 Abs. 2 PersVG sei.
Mit Beschluss vom 4. Juli 2008 hat das Verwaltungsgericht die Anträge zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Antrag zu 2 sei unzulässig; er stelle gegenüber dem Antrag vom 23. April 2008 eine Antragsänderung im Sinne einer Antragserweiterung dar, die unzulässig sei, weil der Beteiligte zu 1 der Änderung ausdrücklich widersprochen habe und sie auch nicht sachdienlich sei. Denn mit der Änderung werde eine völlig neue Behauptung aufgestellt, aus der sich die Unwirksamkeit des Beschlusses vom 9. April 2008 ergeben könne. Der Antrag zu 1 sei unbegründet. Der Beteiligte zu 1 könne während der gesamten Dauer des Mitbestimmungsverfahrens seine ablehnende Entscheidung korrigieren. Solange sich die Parteien des Stufenverfahrens nicht einigten, werde dem Personalrat ebenso wie dem Leiter der Dienststelle nicht die Kompetenz entzogen, eine einmal getroffene Entscheidung zu revidieren. Da zum Zeitpunkt der erneuten Entscheidung des Beteiligten zu 1 am 9. April 2008 das Mitbestimmungsverfahren noch nicht beendet gewesen sei, habe er der Vorlage des Beteiligten zu 2 noch wirksam zustimmen können.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers zu 1, zu deren Begründung er vorbringt: Der Personalratsbeschluss vom 9. April 2008 sei formell rechtswidrig, weil die Ladung erst am Nachmittag des 8. April 2008 und damit weniger als 24 Stunden vor der Sitzung erfolgt sei; zudem habe das Gesamtgremium den Beschluss gefasst, ohne dass die betroffene Gruppe dem zuvor zugestimmt habe. Der Beschluss leide außerdem an dem bereits erstinstanzlich vorgetragenen materiellen Fehler, weil über einen bereits abgeschlossen Beteiligungsvorgang ohne Änderung der Sach- und Rechtslage erneut entschieden worden sei. Das Feststellungsinteresse bestehe fort, auch nachdem das Arbeitsgericht Berlin mit rechtskräftigem Urteil vom 6. August 2008 festgestellte habe, dass das Arbeitsverhältnis zwischen dem betroffenen Mitarbeiter und dem Beteiligten zu 2 nicht durch fristlose Kündigung aufgelöst worden sei, weil die Beteiligten zu 1 und 2 der festen Überzeugung seien, in formell und materiell richtiger Weise gehandelt zu haben. Es bestehe deshalb die Befürchtung, dass sie in einer vergleichbaren Konstellation in gleicher Weise verfahren würden.
Der Antragsteller zu 1 beantragt,
unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Juli 2008 festzustellen, dass im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens eine einmal getroffene Entscheidung des Personalrats nicht zu jeder Zeit durch eine andere Entscheidung in derselben Sache unter den gleichen Voraussetzungen neu gefasst werden darf.
Der Beteiligte zu 1 sieht hierin eine Antragsänderung und stimmt ihr nicht zu. Er verteidigt den angegriffenen Beschluss und meint, dem Antrag fehle das Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Arbeitsgericht rechtskräftig auf Unwirksamkeit der Kündigung erkannt habe und eine Wiederholungsgefahr nicht dargestellt worden sei. In der Sache könne die Beschwerde keinen Erfolg haben, weil der Personalrat nach erfolgloser Einigungsverhandlung entscheiden müsse, ob er nach erneuter Entscheidung der Dienststelle bei seiner Ablehnung bleibe und beim Hauptpersonalrat innerhalb der gesetzlichen Frist um die Anrufung der Einigungsstelle nachsuche oder ob er davon absehe. Das Absehen von einem Antrag an den Hauptpersonalrat habe zur Folge, dass dann die Zustimmung als erteilt gelte, was im Ergebnis nichts anderes bedeute als die hier ausdrücklich erteilte Zustimmung.
Der Beteiligte zu 2 schließt sich den Ausführungen des Beteiligten zu 1 an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers zu 1 ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers zu 1 im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen.
Der Feststellungsantrag ist unzulässig.
Es kann dahinstehen, ob der Antragsteller zu 1 mit dem in der mündlichen Anhörung gestellten Antrag seinen erstinstanzlichen Antrag (zu 1) durch die Zusätze „nicht zu jeder Zeit“ und „unter den gleichen Voraussetzungen“ geändert hat und ob diese Änderung gegebenenfalls als sachdienlich zuzulassen wäre oder ob es sich lediglich um eine Klarstellung des ursprünglichen Antrags handelt. Denn jedenfalls ist der Feststellungsantrag - mangels Bezuges zum Anlassfall - weder als abstrakter Feststellungsantrag noch - mangels eines insoweit streitigen Rechtsverhältnisses - als sogenannter Globalantrag zulässig.
Im Ansatz zutreffend hat der Antragsteller zu 1 aus der Tatsache der Erledigung der gegenüber S. ausgesprochenen außerordentlichen Kündigung und des strittigen Personalratsbeschlusses vom 9. April 2008 die Konsequenz gezogen und den konkreten, auf den Personalratsbeschluss bezogenen Feststellungsantrag auf einen abstrakten Feststellungsantrag umgestellt. Ein solcher abstrakter Feststellungsantrag bedarf jedoch, darauf hat der Vorsitzende in der mündlichen Anhörung hingewiesen, eines Bezuges zum Anlassfall (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. Beschluss vom 23. März 1999 - BVerwG 6 P 10.97 -, juris Rn. 23 ff., fortgeführt in Beschlüssen vom 3. Dezember 2001 - BVerwG 6 P 12.00 -, juris Rn. 37 ff., vom 16. September 2004 - BVerwG 6 PB 6.04 -, juris Rn. 2 und vom 24. Juli 2008 - BVerwG 6 PB 18.08 -, juris Rn. 7). Denn das Rechtsschutzbedürfnis für einen abstrakten Feststellungsantrag in Abgrenzung zu einem im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht zu beanspruchenden gerichtlichen Rechtsgutachten ist nur gegeben, wenn die für künftige Fälle zur Entscheidung gestellten Rechtsfragen hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen bzw. sie dem konkreten Vorgang zugrunde liegen bzw. durch ihn als entscheidungserheblich aufgeworfen werden; die Rechtsfragen müssen sich also auf künftige vergleichbare bzw. gleichartige Sachverhalte beziehen. Daran fehlt es hier. Der anlassgebende Fall der Zustimmung zur außerordentlichen Kündigung des S. war dadurch gekennzeichnet, dass sich der Beteiligte zu 1 mit derselben beabsichtigten Maßnahme - der außerordentlichen Kündigung des S. - in einem bestimmten Abschnitt des Mitbestimmungsverfahrens erneut befasst hat, nämlich nach der auf das Scheitern der Einigungsverhandlung zwischen Dienstbehörde und Hauptpersonalrat ergangenen Entscheidung des Leiters der Abteilung Personal und Verwaltung, aber noch vor Anrufung der Einigungsstelle durch den Hauptpersonalrat. Dieser Bezug fehlt im Feststellungsantrag, der die zur Entscheidung gestellte Rechtsfrage weder nach der Art des Mitbestimmungsverfahrens noch nach dem maßgeblichen Zeitpunkt innerhalb des Verfahrens einschränkt.
Zwar ist die Zulässigkeit eines sogenannten Globalantrags, also eines Antrags, der eine Vielzahl von denkbaren Fallgestaltungen umfasst, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt (vgl. nur Beschluss vom 24. Juli 2008 - BVerwG 6 PB 18.08 -, juris Rn. 7, m.w.N.), allerdings nur in den Fällen, in denen der Dienststellenleiter (bzw. hier der Personalrat) das Bestehen von Mitbestimmungsrechten (bzw. hier das Bestehen von Verfahrensrechten) ebenso umfassend, d.h. rundweg für alle denkbaren Fallkonstellationen bestreitet. An einem solchen Streit fehlt es hier indes. Denn die Beteiligten zu 1 und 2 haben zu keinem Zeitpunkt die Auffassung vertreten, dass jeder Personalrat in jeder Phase des Mitbestimmungsverfahrens eine einmal getroffene Entscheidung in derselben Sache unter den gleichen Voraussetzungen neu fassen dürfe. Vielmehr haben sie nur das Recht des Beteiligten zu 1 zu einer Revision seiner Zustimmungsverweigerung in der Phase für gegeben erachtet, in der sich das Mitbestimmungsverfahren im konkreten Fall der außerordentlichen Kündigung des Arbeitnehmers S. befand. Dass der Streit zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens nicht in diesem Sinne umfassend bestehen kann, folgt im Übrigen auch schon daraus, dass das Mitbestimmungsverfahren im Berliner Personalvertretungsrecht zahlreiche Facetten aufweist, in denen durchaus unterschiedliche Beteiligte „Herr des Verfahrens“ sein können, ohne dass die Beteiligten zu 1 und 2 dazu eine Meinung auch nur haben müssten (z.B. im Fall des Stufenverfahrens nach § 80 Abs. 2 Satz 1 bis 3 PersVG Berlin bei Dienstbereichen, in denen ein Gesamtpersonalrat besteht; zu einem Fall im Stufenverfahren nach § 69 Abs. 3 BPersVG vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2009 - OVG 62 PV 14.07 -, juris Rn. 40 ff.).
Selbst wenn man aber entgegen der hier vertretenen Auffassung den globalen Feststellungsantrag des Antragstellers zu 1 für zulässig hielte oder aber den Antrag ungeachtet der fachkundigen Vertretung des Antragstellers zu 1 im Beschwerdeverfahren dahingehend auslegen wollte, dass er sich auf eine Feststellung in dem Anlassfall vergleichbaren zukünftigen Fälle beschränke, wäre der eine wie der andere Antrag unbegründet.
Für die Unbegründetheit eines Globalantrags genügt es, wenn mindestens eine Fallgestaltung darunter ist, bei der sich der Antrag als unbegründet erweist (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. aus jüngster Zeit nur Beschluss vom 12. November 2009 - BVerwG 6 PB 17.09 -, juris Rn. 21). Im anlassgebenden Fall der außerordentlichen Kündigung des S. aber war der Beteiligte zu 1 zu einer erneuten Befassung und Zustimmung ohne weiteres berechtigt, weshalb auch ein als zulässig unterstellter abstrakter Feststellungsantrag keinen Erfolg haben könnte. Das ergibt sich aus folgendem:
Wenn die Einigungsverhandlung zwischen der Dienstbehörde und dem Hauptpersonalrat nach § 80 Abs. 1 Satz 1 PersVG Berlin gescheitert ist und der Leiter der Abteilung Personal und Verwaltung im Bereich der Bezirksverwaltungen die Entscheidung getroffen hat, an der beabsichtigten Maßnahme festhalten zu wollen, entscheidet der Hauptpersonalrat nach § 81 Abs. 1 Satz 1 PersVG Berlin, ob die Einigungsstelle angerufen werden soll. Das setzt einen entsprechenden Antrag des Personalrats nach § 81 Abs. 1 Satz 1 PersVG Berlin an den Hauptpersonalrat voraus, an den dieser jedoch nicht gebunden ist (vgl. § 81 Abs. 1 Satz 2 PersVG Berlin). Fehlt es an einem Antrag des Personalrats, kann der Hauptpersonalrat nicht tätig werden und die Entscheidung nach § 80 PersVG Berlin wird nach Ablauf von zwei Wochen wirksam bzw. die Zustimmung gilt in entsprechender Anwendung von § 79 Abs. 2 Satz 4 PersVG Berlin als erteilt. Für diesen Verfahrensabschnitt liegt die Entscheidungshoheit also beim Personalrat. Zwar ist dem Antragsteller zu 1 einzuräumen, dass der Beschluss des Personalrats besser dahingehend zu fassen gewesen wäre, einen Antrag beim Hauptpersonalrat auf Anrufung der Einigungsstelle nicht zu stellen; eine Rechtsverletzung des einzelnen Personalratsmitglieds dadurch, dass der Beschluss stattdessen auf Erteilung der Zustimmung lautet, ist jedoch ausgeschlossen. Denn dieser Beschlusstenor läuft auf dasselbe Ergebnis hinaus, nämlich auf die Mitbestimmung der beabsichtigten Maßnahme. Das von dem Antragsteller zu 1 in den Vordergrund gestellte Interesse zu verhindern, dass missliebige Abstimmungsergebnisse „bei sich bietender Gelegenheit beliebig und willkürlich ‚gekippt‘“ werden, ist rechtlich nicht anzuerkennen, weil sich der Personalrat in der hier maßgeblichen Phase des Mitbestimmungsverfahrens mit der Sache erneut befassen muss und dem Gesetz keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen sind, dass er bei seiner Entscheidung, ob er die Anrufung der Einigungsstelle beim Hauptpersonalrat beantragt, keine andere Auffassung als im ersten Durchgang vertreten dürfte. Abgesehen davon bestehen die vom Antragsteller zu 1 unterstellten „gleichen Voraussetzungen“ in diesen Fällen nach dem Austausch der Argumente in der Einigungsverhandlung ohnehin nicht.
Die Frage des formell ordnungsgemäßen Zustandekommens des Personalratsbeschlusses vom 9. April 2008 ist nicht (mehr) Gegenstand des Verfahrens.
Nachdem der Antragsteller zu 2 seinen Antrag mit Zustimmung der Beteiligten zu 1 und 2 zurückgenommen hat, war das Verfahren insoweit einzustellen (vgl. § 91 Abs. 2 PersVG Berlin i.V.m. §§ 81 Abs. 2, 87 Abs. 2 Satz 3, 1. Halbsatz ArbGG).
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 PersVG
§ 30 Abs. 2 PersVG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 bis 3 PersVG
§ 69 Abs. 3 BPersVG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 81 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 81 Abs. 1 Satz 2 PersVG
§ 79 Abs. 2 Satz 4 PersVG
§ 91 Abs. 2 PersVG
§ 81 Abs. 2, 87 Abs. 2 Satz 3, 1. Halbsatz ArbGG

Zitierte Entscheidungen: 60 A 10.08
6 P 10.97
6 P 12.00
6 PB 6.04
6 PB 18.08
62 PV 14.07
6 PB 17.09