Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-07-26, Aktenzeichen 7 B 28/15
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2016:260716B7B28.15.0

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Der Kläger ist Insolvenzverwalter. Er wendet sich gegen die Anordnung von Sicherungsmaßnahmen in einer Tongrube. Die Insolvenzschuldnerin hatte seit den 1990er Jahren Ton im Tagebau abgebaut. Im Rahmen eines Sonderbetriebsplans war es ihr gestattet, zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche die Tongrube teilweise mit Abfällen zu verfüllen. Hierzu verwendete sie entgegen den Festlegungen Abfälle mit einem hohen Anteil an Hausmüll und hausmüllähnlichen Gewerbeabfällen. Zur Herstellung von Betriebsstraßen wurden ebenfalls solche Abfälle verbaut. Mit Bescheid vom 7. August 2012, der auf Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes gestützt war, gab der Beklagte dem Kläger unter Androhung der Ersatzvornahme auf, im Bereich Südböschung eine Müllbetonstraße zu beseitigen (Nr. 1.1.a.), diese Böschung zur Verhinderung von Rutschungen und Setzungen dauerhaft standsicher zu gestalten (Nr. 1.1.b.) und im Bereich Ostsee das Wasserreservoir abzupumpen und anschließend die Nord- und Ostböschung dauerhaft standsicher zu gestalten (Nr. 1.2.). Die hiergegen erhobene Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage gegen die Anordnung in Nr. 1.1.a. des Bescheids abgewiesen. Im Übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Der Bescheid sei in Nr. 1.1.a. zu Recht auf § 10 BBodSchG gestützt worden. Die Vorschriften des Abfallrechts seien insoweit nicht vorrangig anzuwenden. Abweichendes gelte indes hinsichtlich Nr. 1.1.b. und Nr. 1.2 des Bescheids.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richten sich die Beschwerden des Klägers und des Beklagten.
II
1. Die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde des Klägers hat keinen Erfolg.
Den vom Kläger bezeichneten Fragen
Können Stoffe oder Gegenstände, die zu Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 KrWG geworden sind und die zu Bau- oder Entsorgungszwecken in den Boden eingebracht werden, nach § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG, wonach die Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes nicht für "Böden am Ursprungsort (Böden in situ), einschließlich nicht ausgehobener, kontaminierter Böden und Bauwerke, die dauerhaft mit dem Grund und Boden verbunden sind" gelten, vom Geltungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ausgeschlossen sein?
Gilt der Ausschluss von Abfällen, die in den Boden eingebracht werden, aus dem Geltungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG auch für solche Abfälle, die die Anforderungen der behördlichen Zulassung für ihren Einbau nicht einhalten oder zu einer Gefahr für den Boden und/oder das Grundwasser führen?
kommt nicht die rechtsgrundsätzliche Bedeutung zu, die er ihnen beimisst. Das vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte Verständnis des Anwendungsausschlusses nach § 2 Abs. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG) vom 24. Februar 2012 (BGBl I. S. 212), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 4. April 2016 (BGBl I S. 569) ist zutreffend. Diese Feststellung bedarf angesichts des klaren Wortlauts und des Regelungszusammenhangs nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens.
§ 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG dient der Umsetzung des Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien - Abfallrahmenrichtlinie - AbfallRRL (ABl. L 312 S. 3). Die Norm trägt dem Umstand Rechnung, dass der weite Abfallbegriff des Unionsrechts nicht auf bewegliche Sachen beschränkt ist, sondern sich auf alle Stoffe und Gegenstände bezieht (Art. 3 Nr. 1 AbfallRRL; § 3 Abs. 1 KrWG), die Anwendung des Abfallrechts auf Böden und gegebenenfalls komplexe Sicherungs- und Sanierungsvorgänge aber nicht als sachangemessen erachtet wurde (vgl. hierzu Kropp, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, EL 5/09, 7460, Art. 2 AbfallrahmenRL Rn. 10; Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 2 Rn. 110). Der Anwendungsausschluss führt im Ergebnis dazu, dass die Regelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes wie nach der alten Rechtslage im Wesentlichen auf bewegliche Sachen ausgerichtet sind (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 70).
Vom Geltungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes sind Böden - im Sinne von § 2 Abs. 2 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502) zuletzt geändert durch Art. 101 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) am Ursprungsort ("in situ") ausgenommen. § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG stellt auf die räumliche Zuordnung zum Ursprungsort und nicht darauf ab, wie der Boden sich zusammensetzt. Maßgeblich ist allein, ob die Bestandteile des Bodens - ebenso wie Bauwerke, die dauerhaft mit dem Grund und Boden verbunden sind - im Rechtssinne gemäß § 94 Abs. 1 BGB als wesentlich anzusehen sind (BT-Drs. 17/6052 S. 70). Allein hiernach richtet es sich - auch in zeitlicher Hinsicht -, wie lange abgelagerte Stoffe und Gegenstände sich am betroffenen Ort befunden haben müssen, bis dieser zu deren Ursprungsort im Rechtssinne geworden ist (siehe hierzu Epiney/Heuck, in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, Stand Juni 2011, Bd. 10, 9313, Art. 2 RL 2008/98/EG Rn. 11). Unerheblich ist demnach, ob die Stoffe und Gegenstände vor ihrer Einbringung in den Boden als Abfall einzustufen waren. Unterfallen sie danach nicht mehr dem Anwendungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, kann es auch nicht mehr darauf ankommen, wann nach dessen Regelungskonzept die Abfalleigenschaft endet.
Aufgrund dieser gesetzlichen Systematik ist eine aus Gründen des Umweltschutzes gebotene Abwehr der durch die Ab- und Einlagerung schädlicher Stoffe und Gegenstände im Boden (als dessen wesentlicher Bestandteil) hervorgerufenen Gefahren die Aufgabe anderer Regelungen außerhalb des Abfallrechts. Ist hiernach eine Sanierung nur "ex situ" möglich und folglich ein Bodenaushub erforderlich, wird das dabei anfallende verunreinigte Erdreich zum Abfall (§ 3 Abs. 1 KrWG), so dass das Abfallrecht wieder einschlägig ist (vgl. hierzu Kropp, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, EL 5/09, 7460, Art. 2 AbfallrahmenRL Rn. 11).
2. Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde des Beklagten führt ebenso wenig zur Zulassung der Revision.
a) Die Revision ist nicht wegen der geltend gemachten Abweichung des angefochtenen Urteils von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zuzulassen.
Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten und deren Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 21. April 2015 - 7 B 9.14 - Buchholz 451.222 § 3 BBodSchG Nr. 3 Rn. 5 m.w.N.). Dem genügt das Vorbringen des Beklagten nicht.
aa) Der Beklagte rügt zunächst eine Divergenz in Bezug auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen der Anwendungsbereich des § 40 KrWG eröffnet ist. Er entnimmt den zur insoweit mit § 40 KrWG gleichlautenden Vorschrift des § 36 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705), zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 6. Oktober 2011 (BGBl. I. S. 1986) ergangenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 31. August 2006 - 7 C 3.06 - BVerwGE 126, 326; Beschlüsse vom 7. Dezember 2000 - 3 B 148.00 - Buchholz 451.221 § 36 KrW-/AbfG Nr. 3 und vom 22. Juli 2010 - 7 B 12.10 - NVwZ-RR 2010, 759) den Rechtssatz, dass weder der Grundstückseigentümer noch der Insolvenzverwalter, der nicht selbst Betreiber einer Deponie ist, den Stilllegungs- und Nachsorgepflichten des § 36 KrW-/AbfG unterliegt. Demgegenüber habe das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung den abweichenden Rechtssatz zugrunde gelegt, wonach die abfallrechtlichen Sanierungspflichten nach § 40 KrWG immer schon dann anwendbar seien und damit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG immer schon dann das Bodenschutzrecht verdrängten, wenn behördliche Maßnahmen auf einem Gelände durchgeführt werden sollten, das unter den Deponiebegriff falle. In welchem Maße dieser Rechtssatz in Bezug auf die "behördlichen Maßnahmen" einzuschränken und zu präzisieren wäre, damit er den tragenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts entspricht, kann dahinstehen. Denn eine entscheidungserhebliche Abweichung ist mit diesen Rechtssätzen schon deswegen nicht belegt, weil sie sich auf unterschiedliche Rechtsfragen beziehen und sich daher nicht widersprechen.
Das Bundesverwaltungsgericht legt in der vom Beklagten herangezogenen Rechtsprechung dar, wer tauglicher Adressat einer auf § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG gestützten Anordnung sein kann, und klärt insoweit den personalen Anwendungsbereich der in § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG enthaltenen Ermächtigungsgrundlage, die allein den Inhaber/Betreiber der Deponie verpflichtet. Hierzu setzt sich das Oberverwaltungsgericht nicht in Widerspruch, da es sich zur Frage des Adressaten nicht verhält. Die Ausführungen, auf die der Beklagte sich bezieht, betreffen - was auch der Beklagte selbst nicht verkennt - vielmehr in erster Linie die Auslegung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG und demnach die Maßstäbe für die Abgrenzung von Bodenschutz- und Abfallrecht. Das Oberverwaltungsgericht geht davon aus, dass die "Anwendbarkeit des § 40 KrWG" die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes sperrt. Diese Sperrwirkung tritt gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG dann ein, wenn die speziellere Vorschrift "Einwirkungen auf den Boden regelt". Der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts liegt ersichtlich die Rechtsauffassung zu Grunde, dass hiervon auszugehen ist, wenn die betreffende Vorschrift den konkreten Sachverhalt erfasst. Demgegenüber kommt es für das Oberverwaltungsgericht nicht darauf an, ob die hiernach vorrangige deponierechtliche Bestimmung im konkreten Fall das Eingreifen gegenüber der Person erlaubt, die nach dem Bodenschutzrecht jedenfalls Adressat einer Sanierungsanordnung sein könnte. Der Beklagte zeigt nicht auf, dass sich das Oberverwaltungsgericht mit dieser Rechtsauffassung in Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt.
bb) Die auf den Begriff der "Deponie" (§ 3 Abs. 27 KrWG) bezogene Divergenzrüge bleibt gleichfalls ohne Erfolg. Sie knüpft an den zum Begriff der "Beseitigung" komplementären Begriff der "Verwertung" an (§ 3 Abs. 26 Satz 1, Abs. 23 Satz 1 KrWG).
Der Beklagte entnimmt dem Urteil des beschließenden Senats vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - (BVerwGE 123, 247 <250 ff.>) den Rechtssatz, dass auch dann von einer Maßnahme der Verwertung von Abfällen auszugehen ist, wenn die der Maßnahme zugrunde liegende Genehmigung auf eine Verwertung von Abfällen abzielte und nur eine Verwertungsmaßnahme zuließ, in tatsächlicher Hinsicht aber für den Verwertungszweck ungeeignete Abfälle verwendet werden, so dass der angestrebte Verwertungszweck tatsächlich verfehlt wird. Das ist indessen so nicht zutreffend. Das Bundesverwaltungsgericht hat nicht ausgeführt, dass es für die Einstufung als Verwertungsmaßnahme nicht von Bedeutung ist, wenn entgegen der zugrunde liegenden Genehmigung "in tatsächlicher Hinsicht für den Verwertungszweck ungeeignete Abfälle" verwendet werden. Vielmehr geht das Bundesverwaltungsgericht im genannten Urteil vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - (BVerwGE 123, 247 <251 f.>) davon aus, dass es für die Einstufung einer Verfüllungsmaßnahme als Verwertungsvorgang maßgeblich darauf ankommt, dass die Abfälle aufgrund ihrer stofflichen Eigenschaft geeignet sein müssen, ihren Verwendungszweck - die Nutzung des Volumens - zu erfüllen. Erst im Anschluss hieran stellt das Bundesverwaltungsgericht fest, dass der Einwand der Schadstoffhaltigkeit der - wie zuvor ausgeführt, nach der stofflichen Eigenschaft grundsätzlich für die Verwertung geeigneten - Abfälle nicht bewirken kann, dass die Verfüllung als Vorgang der Abfallbeseitigung einzustufen ist. Wird festgestellt, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß und schadlos erfolgt, liegt ein Rechtsanwendungsfehler vor, der nicht geeignet ist, einen Verwertungsvorgang in einen Beseitigungsvorgang umzuwandeln. Hiernach wird in dieser Rechtsprechung danach unterschieden, ob der Abfall die für die beabsichtigte Verwertung erforderliche Eigenschaft besitzt oder nicht; trifft letzteres zu, fehlt es an einem Umstand, der für die Einstufung als Verwertung gerade konstitutiv ist. Die Bewertung der Modalitäten einer Verwertung als ordnungsgemäß und schadlos (§ 7 Abs. 3 Satz 1 KrWG) und einer Beseitigung als gemeinwohlverträglich (§ 15 Abs. 2 Satz 1 KrWG) schließt sich daran an. Mit diesen Ausführungen stellt das Bundesverwaltungsgericht als zentrales Merkmal der Verwertung die Substitutionswirkung des Entsorgungsverfahrens heraus (siehe nunmehr auch die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 17/6052 S. 74).
b) Mit den Grundsatzrügen dringt der Beklagte ebenso wenig durch. Aus seinem Vorbringen ergibt sich nicht, dass die Rechtssache die rechtsgrundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat, die der Beklagte ihr beimisst.
aa) Dies gilt zunächst für die Fragen, die sich auf die Eröffnung des Anwendungsbereichs von § 40 KrWG im Rahmen der Prüfung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG beziehen.
(1) Bei der Frage
Verdrängt das Abfallrecht nach § 40 KrWG auch dann das Bodenschutzrecht gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG oder/und sonstiges Bundes- und Landes-Ordnungsrecht, wenn eine andere Person als der Deponiebetreiber zu Maßnahmen, die auf dem Deponiegelände durchgeführt werden sollen, herangezogen werden soll?
wird hinsichtlich des Verhältnisses des Abfallrechts zum "sonstigen Bundes- und Landes-Ordnungsrecht" die Klärungsfähigkeit nicht substantiiert dargelegt. So fehlt es bereits an jeglicher Erläuterung, welche bundesrechtlichen Vorschriften hier als Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung einschlägig sein könnten. Soweit der Beklagte in Bezug auf das Landesordnungsrecht auf die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 13 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Mai 2014 - SOG LSA - (GVBl. 2014, S. 182, 183, 380) verweist, legt er nicht dar, dass die dann einschlägigen Vorschriften wiederum die die angefochtene Verfügung erlassende Behörde als zuständig bezeichnen. Nur dann käme es auf die Möglichkeit einer Auswechslung der Rechtsgrundlage überhaupt an. Es kann demnach auch dahinstehen, wie die Ausführungen der Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates zum Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht (siehe BT-Drs. 17/6645, zu Nummer 24, S. 7) - auch vor dem Hintergrund der vom Beklagten in anderem Zusammenhang zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur allgemeinen Abgrenzung von Bundes- und Landesrecht im Bereich der Abfallentsorgung (siehe zuletzt BVerwG, Beschluss vom 5. November 2012 - 7 B 25.12 - juris Rn. 10 ff. m.w.N.) - zu verstehen sind.
Die des Weiteren aufgeworfene Frage nach dem Verhältnis des § 40 KrWG zum Bodenschutzrecht ist entgegen der Ansicht des Beklagten nicht klärungsbedürftig. Ihre Beantwortung ergibt sich bei Anlegung der üblichen Auslegungskriterien ohne Weiteres aus dem Gesetz.
Nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG findet das Gesetz auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung, soweit die Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes über die Stilllegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Soweit die als Spezialgesetz in Betracht kommende Norm - hier § 40 KrWG - entsprechende Regelungen enthält, sperrt sie demnach die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Eine Vorschrift "regelt Einwirkungen auf den Boden", wenn sie hierauf bezogene generalisierende Bestimmungen enthält, die den betreffenden Sachverhalt tatbestandlich erfassen und daran anknüpfend eine (Rechts-)Folge festlegen (vgl. etwa Peine, in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, Stand September 2011, Bd. 6, § 3 BBodSchG Rn. 173). Insoweit ist eine konkrete Betrachtungsweise geboten. Diese geht allerdings nicht so weit, dass es für die Sperrwirkung auch darauf ankäme, ob auf der Grundlage des Spezialgesetzes Anordnungen gegen bestimmte Personen erlassen werden können. Im Wortlaut kommt dies nicht zum Ausdruck; er stellt auf den sachlich-gegenständlichen Regelungsbereich ab. Dies wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Danach lehnt sich die Abgrenzung des Anwendungsbereichs des Bundes-Bodenschutzgesetzes vom Anwendungsbereich anderer Fachgesetze an die im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht der Länder üblichen Subsidiaritätsklauseln an (BT-Drs. 13/7891 S. 38). Nach diesen Vorschriften ist die polizeiliche Generalklausel in zweifacher Hinsicht subsidiär. Sie ist zum einen dann nicht einschlägig, wenn das Polizeigesetz insgesamt von einer spezielleren Rechtsmaterie verdrängt wird. Zum anderen ist der Anwendungsbereich der Generalklausel dann nicht eröffnet, wenn es in den Polizeigesetzen selbst spezielle Befugnisnormen gibt (vgl. etwa § 14 Abs. 1 BPolG). Diese Bestimmungen gehen generalisierend vom Vorrang der speziellen Vorschriften aus, die sich durch besondere Umstände sowohl auf der Tatbestands- als auch auf der Rechtsfolgenseite auszeichnen können; sie stellen den Vorrang nicht unter den Vorbehalt, dass im Einzelfall etwa eine bestimmte Person jedenfalls auf der einen oder auf der anderen Rechtsgrundlage in Anspruch genommen werden kann. Der Vorrang hängt namentlich nicht davon ab, ob die speziellere Norm in der Sache hinter den Anforderungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes zurückbleibt oder nicht (siehe die Ablehnung eines entsprechenden Änderungsantrags in den Ausschussberatungen, BT-Drs. 13/7891 S. 27 f.) oder ihr personaler Anwendungsbereich enger ist (vgl. auch Frenz, BBodSchG, 2000, § 3 Rn. 11, 23).
Im Übrigen hätte die Annahme, dass demjenigen, der nicht Betreiber einer Deponie ist und folglich nicht Adressat einer auf § 40 Abs. 2 Satz 1 KrWG gestützten Anordnung sein kann, die Berufung auf die Sperrwirkung nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG verwehrt ist, zur Folge, dass der Inanspruchnahme des Betreffenden auf der Grundlage des Bundes-Bodenschutzgesetzes schon während der Stilllegungsphase nichts entgegenstünde. Davon ist der Gesetzgeber im Zusammenhang mit seinen Überlegungen zu den Rechtswirkungen der Rückausnahme in § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG aber ersichtlich nicht ausgegangen (siehe Stellungnahme des Bundesrates zu § 40 Abs. 2 Satz 2, BT-Drs. 17/6052 S. 119 und Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 17/6645 S. 6 f.; vgl. Attendorn, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 40 Rn. 40).
(2) Auch die auf den Begriff der Deponie zielenden Fragen
Ist auch dann von einer Maßnahme der Verwertung von Abfällen auszugehen, wenn die der Maßnahme zugrunde liegende Genehmigung auf eine Verwertung von Abfällen abzielte und nur eine Verwertungsmaßnahme zuließ, in tatsächlicher Hinsicht aber für den Verwertungszweck ungeeignete Abfälle verwendet werden, so dass der angestrebte Verwertungszweck tatsächlich verfehlt wird?
Wird aus einer zugelassenen Maßnahme der Abfallverwertung eine Maßnahme der Abfallbeseitigung, wenn der Genehmigungsinhaber Abfälle einsetzt, die für den Verwertungszweck ungeeignet sind?
rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. Sie sind ohne Weiteres zu bejahen.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass auch eine illegale, d.h. ohne die erforderliche Genehmigung (§ 35 Abs. 2 und 3 KrWG) betriebene Deponie der Vorschrift des § 40 KrWG unterfällt (vgl. zu den Vorgängervorschriften BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 1995 - 7 B 270.94 - Buchholz 451.22 § 10 AbfG Nr. 1 und Urteil vom 31. August 2006 - 7 C 3.06 - BVerwGE 126, 326). Eine Deponie ist nach § 3 Abs. 27 Satz 1 KrWG eine Beseitigungsanlage zur Ablagerung von Abfällen. Eine Beseitigung ist gemäß § 3 Abs. 26 Satz 1 Halbs. 1 KrWG jedes Verfahren, das keine Verwertung ist. Die Verwertung ist gemäß § 3 Abs. 23 Satz 1 KrWG jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie insbesondere andere Materialien ersetzen. Diese Substitutionswirkung prägt auch die Verfüllung als sonstige Verwertung gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 4 KrWG. Kann diese Wirkung aufgrund der stofflichen Eigenschaften der eingesetzten Abfälle nicht erreicht werden, fehlt es insoweit an den tatbestandlichen Voraussetzungen einer Verwertung. Daran ändert die Tatsache nichts, dass in einer Genehmigung - ausgehend vom (vorgesehenen) Einsatz anderer Abfälle und deswegen zu Recht - eine Verwertung zugelassen worden ist. Denn eine solche notwendigerweise auf einer ex-ante-Betrachtung beruhende Entscheidung fingiert keine Verwertung ungeachtet der tatsächlich verwendeten Abfälle.
(3) Die die nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrWG möglichen Anordnungen betreffenden Fragen
Ist jede auf einer Deponie durchgeführte Maßnahme, die auf die Beherrschung des von den dort abgelagerten Abfällen ausgehenden Gefahrenpotenzials zielt bzw. der Abwehr einer von den dort abgelagerten Abfällen ausgehenden Gefahr dient, als eine Maßnahme der abfallrechtlichen Stilllegung der Deponie gemäß § 40 KrWG zu qualifizieren?
Liegt auch dann eine abfallrechtliche Maßnahme der Deponiestilllegung nach § 40 KrWG vor, wenn die Maßnahme (die zudem gegen eine andere Person als den Deponiebetreiber gerichtet wird) der Abwehr einer von den dort abgelagerten Abfällen ausgehenden Gefahr, die bereits eingetreten ist, dient und sich der Inhalt der angeordneten Maßnahme deswegen nicht bloß im Vollzug der abfall- und deponierechtlichen Maßgaben für eine ordnungsgemäße und idealtypische Deponiestilllegung erschöpft?
Findet § 40 KrWG auch auf Böschungen/Bereiche Anwendung, die sich außerhalb des Verfüllkörpers einer "illegalen Deponie" befinden?
rechtfertigen die Zulassung der Revision ebenso wenig.
Der Beklagte legt den beiden ersten Fragen ganz generelle, nicht weiter spezifizierte Situationen zugrunde, ohne sich indessen, wie zur ordnungsgemäßen Darlegung eines entscheidungserheblichen Klärungsbedarfs geboten, mit der Vorschrift des § 40 Abs. 2 Satz 1 KrWG näher auseinanderzusetzen. Diese Bestimmung erlaubt insbesondere nach ihrer Nr. 2 die Anordnung aller erforderlichen Vorkehrungen, um die in § 36 Abs. 1 bis 3 KrWG genannten Anforderungen auch nach Stilllegung der Deponie zu erfüllen. Nach § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG ist sicherzustellen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, insbesondere keine Gefahren für die in § 15 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Schutzgüter hervorgerufen werden und Vorsorge gegen die Beeinträchtigung dieser Schutzgüter getroffen wird. Zu diesen Schutzgütern zählen nach § 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 KrWG neben den Gewässern auch die Böden. Die Handlungsoptionen der Behörde werden des Weiteren durch die Verordnung über Deponien und Langzeitlager - Deponieverordnung (DepV) - vom 27. April 2009 (BGBl. I S. 900) ausgeformt. Die Beschwerde arbeitet vor diesem Regelungshintergrund hinreichend konkretisierte klärungsfähige Fragen nicht heraus. Entsprechendes gilt auch für die dritte Frage, die ihrerseits darüber hinaus durch die Besonderheiten des Einzelfalls geprägt ist.
bb) Schließlich dringt die Beschwerde auch mit den beiden auf die Voraussetzungen der Rückausnahme nach § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG bezogenen Fragen
Ist eine ohne erforderliche abfallrechtliche Zulassung betriebene Deponie auch dann stillgelegt bzw. endgültig stillgelegt i.S.d. § 40 Abs. 2 und Abs. 3 KrWG, wenn die Person, die auf der Deponie Abfälle abgelagert hat, und alle weiteren über die Deponie verfügungsberechtigten Personen auf der Deponie endgültig keine Maßnahmen mehr vornehmen werden, weder solche der Abfallablagerung noch solche des Abschlusses der Deponie?
Kommt es für den Begriff "endgültiger Stilllegung" im Sinne des § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG auch bei "illegalen Deponien" stets zwingend auf das Erfordernis behördlicher Feststellung nach § 40 Abs. 3 KrWG an?
nicht durch. Die Fragen bedürfen keiner Klärung in einem Revisionsverfahren.
Ist § 40 KrWG auf illegale Deponien grundsätzlich entsprechend anwendbar, so können Abstriche von seinem Regelungsprogramm nur insoweit gemacht werden, als es um Normbestandteile geht, die allein bei dem vom Gesetzgeber vorgesehenen Regelfall sinnvoll angewendet werden können. Hiernach kann bei der illegalen Deponie die in § 40 Abs. 1 KrWG vorgesehene Anzeige der beabsichtigten Stilllegung entbehrlich sein. Demgegenüber findet die Anordnungsbefugnis des § 40 Abs. 2 Satz 1 KrWG ohne Weiteres auf eine illegale Deponie Anwendung. Denn gerade hier gilt es in besonderem Maße, Gefahren zu beseitigen und deren Entstehung entgegenzutreten (BVerwG, Urteil vom 31. August 2006 - 7 C 3.06 - BVerwGE 126, 326 Rn. 9). Auch die Bestimmung des § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG, die den Zeitpunkt der Anwendbarkeit bodenschutzrechtlicher Bestimmungen regelt, ist in gleicher Weise auf legale wie auf illegale Deponien anwendbar. Denn in beiden Konstellationen kann ohne Weiteres zwischen den verschiedenen Abschnitten der Betriebs-/Ablagerungs-, Stilllegungs- und Nachsorgephase (siehe § 2 Nr. 2, Nr. 32 und Nr. 27 DepV) unterschieden und daher auch eine Feststellung nach § 40 Abs. 3 KrWG getroffen werden, von deren Vorliegen nach § 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG die Anwendbarkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes abhängt.
c) Mit den geltend gemachten Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) dringt der Beklagte ebenso wenig durch. Ein Verfahrensmangel ist im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nur dann bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird. Dem wird das Vorbringen des Beklagten nicht gerecht.
aa) Soweit der Beklagte mit der Rüge einer Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes Rechtsansichten des Oberverwaltungsgerichts - die Einordnung einer fehlgeschlagenen Verwertung als Beseitigung - bemängelt, die nach seiner Ansicht die Denkgesetze verletzen, scheidet ein Verfahrensmangel von vornherein aus. Die Auslegung und Anwendung des Gesetzes gehört revisionsrechtlich dem sachlichen Recht und nicht dem prozessualen Verfahren an. Mit dem Vorwurf, dem Richter seien bei der Feststellung des sachlichen Rechts Fehler unterlaufen, kann ein Verfahrensmangel demnach nicht begründet werden; Ausnahmen hiervon sind selbst bei einem Verstoß gegen Denkgesetze oder objektiver Willkür nicht zuzulassen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1990 - 4 C 28.89 - BVerwGE 84, 271 <272> sowie Beschluss vom 13. Januar 2016 - 7 B 8.15 - RdL 2016, 142 m.w.N.).
Aber auch soweit sich das Vorbringen auf die Sachverhaltswürdigung des Oberverwaltungsgerichts zur Frage des Vorliegens einer Abfallbeseitigung bezieht, ist eine als Verfahrensfehler rügefähige Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes nicht dargetan. Die Grenzen der Freiheit der richterlichen Überzeugungsbildung sind mit der Folge des Vorliegens eines Verfahrensfehlers nur dann überschritten, wenn das Gericht seiner Sachverhalts- und Beweiswürdigung nicht das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde legt, sondern nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt oder wenn die von ihm gezogenen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen oder sonst von objektiver Willkür geprägt sind (stRspr, siehe etwa BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2016 - 7 B 8.15 - RdL 2016, 142 ). Eine solche Ausnahmesituation legt der Beklagte aber nicht dar. Er trägt vor, dass die Schlussfolgerung von bestimmten stofflichen Eigenschaften auf eine mutmaßlich mit der Verfüllung verbundene subjektive Zweckbestimmung offensichtlich unzutreffend sei und gegen die Denkgesetze verstoße. Diese Argumentation wird schon dem normativen Hintergrund nicht gerecht, denn für die Abgrenzung der Verwertung von der Beseitigung stellt das Gesetz gemäß § 3 Abs. 23 KrWG nicht mehr auf den "Hauptzweck", sondern auf das "Hauptergebnis" des Verfahrens ab; mit diesem Merkmal wird eine stärkere "Verobjektivierung" bewirkt (vgl. Delfs, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 3 Rn. 110; siehe im Übrigen zur Änderung der Rechtslage BVerwG, Beschluss vom 5. Mai 2015 - 7 B 1.15 - juris Rn. 7). Darüber hinaus kann ein revisionsrechtlich beachtlicher Verstoß gegen die Denkgesetze nur dann bejaht werden, wenn eine Schlussfolgerung aus Gründen der Logik schlechthin nicht gezogen werden kann. Das ist nicht bereits dann der Fall, wenn der Tatrichter andere Schlüsse gezogen hat, als sie nach Auffassung eines Beteiligten hätten gezogen werden müssen, selbst wenn ein anderer Schluss sogar näher liegt als der vom Gericht gezogene (BVerwG, Urteil vom 29. Februar 2012 - 7 C 8.11 - Buchholz 419.01 § 26 GenTG Nr. 1 Rn. 44 m.w.N.).
bb) Schließlich ist auch die Rüge unbegründet, das Urteil sei nicht mit Gründen versehen (§ 138 Nr. 6, § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Nach § 117 Abs. 2 Nr. 5, § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO müssen im Urteil die Gründe schriftlich niedergelegt werden, die für die Überzeugungsbildung des Gerichts maßgeblich waren. Nicht mit Gründen versehen ist eine Entscheidung nur dann, wenn die Entscheidungsgründe keine Kenntnis darüber vermitteln, welche tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte für die Entscheidung maßgebend waren und wenn den Beteiligten und dem Rechtsmittelgericht deshalb die Möglichkeit entzogen ist, die Entscheidung zu überprüfen. Das ist nur dann der Fall, wenn die Entscheidungsgründe vollständig oder zu wesentlichen Teilen des Streitgegenstandes fehlen oder rational nicht nachvollziehbar, sachlich inhaltslos oder aus sonstigen Gründen derart unbrauchbar sind, dass sie unter keinem denkbaren Gesichtspunkt geeignet sind, den Urteilstenor zu tragen. Der in § 138 Nr. 6 VwGO vorausgesetzte grobe Verfahrensfehler liegt indessen nicht schon dann vor, wenn die Entscheidungsgründe lediglich unklar, unvollständig, oberflächlich oder unrichtig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. April 2015 - 7 B 9.14 - Buchholz 451.222 § 3 BBodSchG Nr. 3 Rn. 25 m.w.N.).
Nach diesen Maßstäben hat das Oberverwaltungsgericht im Hinblick auf die Ausführungen zum Vorrang des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegen seine Begründungspflicht nicht verstoßen.
Das Oberverwaltungsgericht ist nicht davon ausgegangen, dass es für den Vorrang des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG i.V.m. § 40 Abs. 2 KrWG auch auf den personalen Anwendungsbereich der letztgenannten Bestimmung ankommt. Folglich bedurfte es hierzu auch keiner Darlegungen. Des Weiteren hat das Oberverwaltungsgericht den Vorrang allein unter Hinweis auf das Vorliegen einer stillgelegten Deponie bejaht. Das mag, wie der Beklagte rügt, wegen der fehlenden Erörterung der nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrWG möglichen Maßnahmen ungeachtet dessen unvollständig sein, dass die Einordnung der verfügten Anordnungen unter den weiten Begriff der Vorkehrungen im Interesse des Schutzes des Bodens (§ 36 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a und b, § 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 KrWG) jedenfalls nicht fernliegend ist. Der grobe Verfahrensfehler des Fehlens einer Begründung ist damit jedenfalls nicht erreicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 BBodSchG
§ 3 BBodSchG
§ 40 KrWG
§ 36 KrW-/AbfG
§ 10 AbfG
§ 26 GenTG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 KrWG
§ 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG
§ 94 Abs. 1 BGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 27 KrWG
§ 3 Abs. 26 Satz 1, Abs. 23 Satz 1 KrWG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 14 Abs. 1 BPolG
§ 40 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG
§ 40 Abs. 2 Satz 2 KrWG
§ 35 Abs. 2 und 3 KrWG
§ 3 Abs. 27 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 23 Satz 1 KrWG
§ 6 Abs. 1 Nr. 4 KrWG
§ 36 Abs. 1 bis 3 KrWG
§ 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 KrWG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 KrWG
§ 40 Abs. 2 und Abs. 3 KrWG
§ 40 Abs. 3 KrWG
§ 40 Abs. 1 KrWG
§ 2 Nr. 2, Nr. 32 und Nr. 27 DepV
§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 3 Abs. 23 KrWG
§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 138 Nr. 6 VwGO
§ 40 Abs. 2 KrWG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 2 Rn. 110). Der Anwendungsausschluss führt im Ergebnis dazu, dass die Regelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 126, 326
NVwZ-RR 2010, 759
BVerwGE 123, 247
BVerwGE 84, 271
2 RL 2008/98
7 B 9.14
7 C 3.06
3 B 148.00
7 B 12.10
7 C 26.03
7 B 25.12
7 B 270.94
4 C 28.89
7 B 8.15
7 B 1.15
7 C 8.11