Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-05-20, Aktenzeichen 23 K 15695/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2022:0520.23K15695.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die friedhofsrechtliche Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb eines sogenannten Friedwaldes in kommunaler Trägerschaft.
2014/2015 traten die W GmbH und die U. Vermögensverwaltung GmbH gemeinsam mit dem Ansinnen an die Klägerin heran, in I. einen Friedwald zu errichten und zu betreiben. Dabei soll die Asche Verstorbener in einer biologisch abbaubaren Urne an den Wurzeln eines Baumes in freier Natur beigesetzt werden. Die betroffenen Waldgrundstücke sind Teil der überwiegend bewaldeten U1. berge und stehen im Eigentum der U. Vermögensverwaltung GmbH. Der Friedhof soll von der W GmbH betrieben werden. Hierzu unterbreitete die W GmbH ihr Konzept der klassischen Partnerschaft, nach dem zwischen Waldbesitzer, Gemeinde und W GmbH Verträge geschlossen werden, der Waldbesitzer die Waldfläche zur Verfügung stellt, die Gemeinde als Friedhofsträger die Genehmigung beantragt und die W GmbH als deren Verwaltungshelfer den Friedwald betreibt.
Die Klägerin verfügt bisher über keine kommunalen Friedhofseinrichtungen. Die Friedhöfe im Gemeindegebiet befinden sich in kirchlicher Trägerschaft (Evangelische Kirchengemeinde E. und Evangelische Kirchengemeinde I. ). Auf Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses der Klägerin im April 2015 wurden die Kirchengemeinden zu dem Vorhaben angehört; die Evangelische Kirchengemeinde E. sprach sich dagegen aus.
Im Februar 2016 richtete die Klägerin eine informelle Anfrage zur Genehmigungsfähigkeit an den Beklagten. Mit Ratsbeschluss vom 6. Juli 2016 entschied die Klägerin, die friedhofsrechtliche Genehmigung zu beantragen und die Verträge vorzubereiten.
Im August 2016 reichte die W GmbH Unterlagen zur Erläuterung und kartenmäßigen Darstellung des Vorhabens bei dem Beklagten ein. Von der beteiligten Landschaftsplanung wurden daraufhin Bedenken erhoben, weil der Landschaftsplan des Beklagten für den Raum I. /T. mit seinen Darstellungen und Festsetzungen, insbesondere mit seinem Betretungsverbot, dem Vorhaben entgegenstehe.
Am 26. September 2016 erfolgte eine Besprechung der Beteiligten zum Austausch über den Stand des Verfahrens nach Prüfung der vorgelegten Unterlagen. Dabei teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass keine grundsätzlichen Bedenken bestünden, aus Sicht der Unteren Landschaftsbehörde auch keine Bedenken aus materieller Sicht, jedoch müsse das formelle Problem, dass der Landschaftsplan mit dem allgemeinen Betretungsverbot dem Planungsziel entgegenstehe, überwunden werden. Dazu sei eine Bauleitplanung in Form einer Flächennutzungsplanänderung und eines (einfachen) Bebauungsplanes erforderlich. Die Klägerin trat dem mit einer im Auftrag der W GmbH gefertigten Stellungnahme von Prof. Dr. Dr. T1. vom 5. November 2016 entgegen, wonach das Betretungsverbot in Ermangelung einer tragfähigen Begründung nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu genügen vermöge, die Anpassung aber über eine landschaftsschutzrechtliche Befreiung im Rahmen des friedhofsrechtlichen Genehmigungsverfahrens erfolgen solle. Denn der friedhofsrechtlichen Genehmigung komme Konzentrationswirkung zu. Anfang März 2017 fand eine Unterredung zwischen Landrat und Bürgermeister statt, in der der Klägerin aufgezeigt wurde, dass ein Genehmigungsantrag nach dem Bestattungsgesetz NRW nicht erfolgversprechend sei.
Unter dem 25. April 2017 schloss die Klägerin einen Nutzungsvertrag mit der U. Vermögensverwaltung GmbH und einen Austauschvertrag mit der W GmbH, jeweils unter der aufschiebenden Bedingung, dass sämtliche erforderlichen Genehmigungen zum Friedwaldbetrieb vorliegen.
Am 2. Mai 2017 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten, die Einrichtung eines Friedwald-Standortes auf den Gemarkungen C. (Flur 0) und C1. (Flur 00) gemäß § 2 des Gesetzes über das Friedhofs- und Bestattungswesen (Bestattungsgesetz – BestG NRW) zu genehmigen.
Sämtliche Grundstücke liegen im Außenbereich des Gemeindegebietes. Der Flächennutzungsplan stellt hier Fläche für Wald dar; es besteht kein Bebauungsplan. Das Plangebiet befindet sich im Wasserschutzgebiet III B der Wassergewinnungsanlage C1. /H. der Niederrheinischen Gas- und Wasserwerke.
Die insgesamt ca. 44 ha großen Grundstücke liegen weiter im Geltungsbereich des am 27. Dezember 2004 in Kraft getretenen Landschaftsplanes des Kreises X. , Raum I. /T. , dort im Bereich des ca. 3.337 ha großen Landschaftsschutzgebiets X 0 „Landschaftsschutzgebiet Hauptterrasse südlich I. “. Zusätzlich zu den allgemeinen Festsetzungen des Landschaftsplans, nach denen es u.a. verboten ist, bauliche Anlagen im Sinne der Bauordnung des Landes Nordrhein-Westfalen zu errichten oder in einer das Landschaftsbild beeinträchtigenden Weise zu ändern, auch wenn sie keiner bauaufsichtlichen Genehmigung bedürfen (Ziff. 2.4.1 Verbot I.1), gilt hier auch das Verbot, Flächen außerhalb der Straßen, Wege, Park- und Stellplätze sowie Grillplätze zu betreten oder auf diesen zu reiten (Ziff. 2.4.2 Verbot I.14).
In ihrem Antrag führte die Klägerin aus, mittelfristig sei mit etwa 4-5 Beisetzungen pro Woche zu rechnen. Zuwegung und Parkplätze seien vorhanden. Zu Beisetzungszeiten seien etwa 15-20 Stellplätze notwendig; der öffentliche Wanderparkplatz biete ausreichend Stellplätze für alle Waldbesucher. Im Zugangsbereich vom Parkplatz in den Friedwald solle eine Informationstafel im Format DIN A0 mit hölzernem Rahmen aufgestellt werden, auf der die Friedwaldfläche deutlich gekennzeichnet sei. Zudem werde eine Satzungstafel im Bereich des Parkplatzes sowie eine mobile Toilette aufgestellt. Um kurze Andachtsfeiern abhalten zu können, werde ein kleiner Andachtsplatz auf einer Fläche von ca. 200-300 m² in einer existierenden Bestandslücke im Wald angelegt. Zusätzlich werde der Andachtsplatz mit natürlichen und standortgerechten Forstgehölzen eingefasst. Der Boden werde mit einem sand-wassergebundenen Material befestigt und sei somit wasserdurchlässig. Auf dem Andachtsplatz würden 6-8 Holzbänke sowie ein Urnenpult aus Naturstein oder einem Baumstammabschnitt aufgestellt sowie ein Holzkreuz errichtet. Dazu werde ein Metallschuh einbetoniert, sodass das Kreuz je nach Wunsch der Trauernden bei der Beisetzung aufgebaut oder mit wenigen Handgriffen entfernt werden könne. Von dem bestehenden, bereits asphaltierten M.--------weg aus sei zudem ein etwa 2,5-3 m breiter befestigter Waldweg hin zu dem gedachten Andachtsplatz geplant, ebenfalls in sandwassergebundener Form. Ein weiterer Wegeausbau sei nicht notwendig. Lediglich die bereits vorhandenen Waldwege und Pfade würden während des Friedwaldbetriebes so instandgehalten, dass sie mit festem Schuhwerk genutzt werden könnten. Im südlichen Plangebiet befinde sich eine von vier separaten Flächen eines gesetzlich geschützten Biotops. Im Bereich des Feuchtbiotops seien schon aufgrund der Bodenbeschaffenheit keine Beisetzungen möglich. Zudem werde zum Schutze des Biotops mindestens ein Abstand von 10 m eingehalten, in dem keine Beisetzungen durchgeführt würden. Ferner würden die Fußwege so geleitet, dass die Waldbesucher diesen schützenswerten Bereich nicht durchlaufen und somit auch nicht negativ beeinträchtigen könnten. Pro Hektar seien 85-100 Bestattungsbäume vorgesehen. An einem Baum könnten bis zu zehn Urnen beigesetzt werden. Ohne Abweichung von dem Betretungsverbot könne der Friedwald nicht betrieben werden. Daher werde eine Befreiung nach § 67 Abs. 1 Nr. 1 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) von dem Betretungsverbot in Ziffer 2.4.2 I.14 des Landschaftsplans beantragt. Es liege ein atypischer Fall vor. Friedwälder seien zur Zeit der Aufstellung des Landschaftsplans in den Jahren 2001-2004 in Deutschland noch weitgehend unbekannt gewesen. Das nordrheinwestfälische Bestattungsgesetz habe erst im Juni 2003 die Voraussetzungen für eine Zulassung von Bestattungswäldern geschaffen. An der Errichtung eines Bestattungswaldes bestehe ein öffentliches Interesse. Kommunen seien im Wege der Daseinsvorsorge verpflichtet, ausreichende Bestattungsmöglichkeiten vorzuhalten. Dabei bestehe auch ein öffentliches Interesse an der Ermöglichung alternativer Bestattungsformen. Im Rahmen der vorzunehmenden Abwägungsentscheidung überwiege das öffentliche Interesse. Vergleichbare Flächen zur Verwirklichung des Bedarfs an alternativen Gestaltungsmöglichkeiten existierten im Gemeindegebiet nicht. Demgegenüber würden durch das Betretungsverbot auf den antragsgegenständlichen Waldflächen keine einzigartigen oder besonders wertvollen Strukturen geschützt. Zudem werde der Zweck des Betretungsverbotes im Landschaftsschutzgebiet durch die Stille und pietätsvolle Nutzung der antragsgegenständlichen Waldflächen im Falle des Betriebes eines Friedwaldes kaum beeinträchtigt. Die Pflege und Entwicklung der Friedwaldflächen fördere den Zweck des Betretungsverbotes sogar in weiten Teilen. Die Befreiung könne gemeinsam mit der beantragten bestattungsrechtlichen Genehmigung erteilt werden.
In dem von dem Beklagten durchgeführten Beteiligungsverfahren wurden insbesondere seitens der Unteren und Oberen Wasserbehörde und der Unteren Gesundheitsbehörde keine grundsätzlichen Bedenken geäußert. Die Untere Bauaufsicht nahm dahingehend Stellung, dass der geplante Andachtsplatz einer bauaufsichtlichen Genehmigung bedürfe. Aus Sicht von Naturschutz und Landschaftspflege wurden die Darstellungen und Festsetzungen des Landschaftsplanes eingewandt, insbesondere das Betretungsverbot, das gegenüber jedermann und damit einem unbestimmten Personenkreis gelte und von dem nicht im Wege einer Befreiung abgewichen werden könne.
Mit Bescheid vom 16. August 2017 versagte der Beklagte die Genehmigung, da ihr öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden. Das Vorhaben stehe im Widerspruch zum Bauplanungsrecht. Es widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplanes. Ein Friedhof sei keine Waldnutzung. Auch bedürfe es einer förmlichen Planung nach § 1 Abs. 3 S. 1 Baugesetzbuch (BauGB), wenn – wie hier – eine umfassende Prüfung sämtlicher Belange im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens nicht möglich sei. Dabei stelle sich die Frage des gemeindlichen Bedarfs, und die hauptsächlich bezweckte Erzielung von Einnahmen verstoße wohl gegen § 107 der Gemeindeordnung NRW. Ferner stehe der Landschaftsplan als Vorschrift des öffentlichen Rechts dem Vorhaben an der geplanten Stelle entgegen. Die gemäß Ziffern 2.4.1 und 2.4.2 geltenden Ge- und Verbote, insbesondere das Verbot I.14, seien zur Erreichung des Schutzzwecks „Biotopverbund“ erforderlich. Das Betretungsverbot außerhalb der Wege, Park- und Stellflächen sei erforderlich, um den Biotopverbund dauerhaft zu gewährleisten. Es schütze insbesondere solche störempfindlichen Tierarten, deren arttypische Wanderbewegungen auf vernetzten, störungsfreien und hinsichtlich der Biotopstrukturen funktionsgerecht ausgestatteten Korridoren basierten. Eine Befreiung von den Ge- und Verboten des Landschaftsplanes komme nicht in Betracht. Der Geltungsanspruch des in Rede stehenden Verbotes dürfe durch eine Behördenentscheidung grundsätzlich nicht auf breiter Front durchbrochen werden. Dies sei nicht Inhalt der Ermächtigung zur Befreiung im Einzelfalle. Da das Betretungsverbot gegenüber jedermann und damit einem unbestimmten Personenkreis gelte, könne von der Norm nicht im Wege einer Befreiung abgewichen werden. Eine generelle Befreiung zur Überwindung des Betretungsverbotes komme somit für die Klägerin, aber auch für die W GmbH formalrechtlich nicht in Betracht. Ferner stehe das Eigentum Dritter einer Nutzung als gemeindlichem Friedhof entgegen. Mit Blick auf den Wasserschutz werde ein begleitendes Grundwassermonitoring gefordert, dessen Einzelheiten erst dann festgelegt würden, wenn die Ergebnisse der vom Umweltbundesamt in Auftrag gegebenen Forschungsarbeit „Evaluierung von Ausmaß und Ursachen einer Schadstofffreisetzung aus Urnen in Bestattungswäldern“ vorlägen. Einige Flächen des Vorhabens seien als Teil des Ökokontos der U. Vermögensverwaltung GmbH ausgewiesen. Bei der geplanten Nutzung könne die Anerkennung dieser Flächen als Ökokontoflächen nicht in Aussicht gestellt werden. Der erforderlichen baurechtlichen Genehmigung für die Befestigung des vorgesehenen Andachtsplatzes stehe der Landschaftsplan entgegen. Die Darstellungen hinsichtlich des Verkehrsaufkommens ließen keine Grundlage erkennen. Ein entsprechendes Verkehrsgutachten sei nicht vorgelegt worden. Forstrechtlich bestünden Anzeigepflichten. Für eine abschließende Beurteilung möglicher Beeinträchtigungen des im südlichen Planbereich gelegenen Biotops durch Bestattungen und Besucherverkehr seien konkrete Angaben zu den geplanten Eingriffen sowie Kompensationsmaßnahmen erforderlich und ein landschaftspflegerischer Begleitplan vorzulegen. Jagdrechtlich bestünden Informationspflichten. Die nach dem Bestattungsgesetz erforderliche Satzung sei nicht vorgelegt worden, ein Beleihungsakt nicht erfolgt und gegen die mobile Toilettenanlage bestünden erhebliche Bedenken, da sie negative Vorbildwirkung für Anlagen im Außenbereich habe. Die geplante Informationstafel genüge nicht zur Wahrung der Totenwürde.
Am 15. September 2017 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Einzelnen ausführt, dass die Ablehnungsgründe des Beklagten nicht trügen und auch im Übrigen Vorschriften des öffentlichen Rechts der Genehmigungserteilung nicht entgegenstünden. Die Genehmigungserteilung sei weder vom Vorliegen der Friedhofssatzung noch von der Vorlage ihres Entwurfs abhängig. Es handele sich schon nicht um ein Vorhaben im Sinne des BauGB; selbst wenn dies der Fall wäre, bestehe jedenfalls kein Planungserfordernis. Gegen den Flächennutzungsplan werde nicht verstoßen, da sich an der Nutzungsart „Wald“ nichts ändere. Das Betretungsverbot des Landschaftsplans sei unwirksam, da es nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt sei und gegen das Übermaßverbot verstoße. Es gebe keine substantiierte besondere Begründung für das Betretungsverbot. Eine Analyse zu erwartender Beeinträchtigungen bzw. Störungen sei offensichtlich nicht erfolgt. Die Rüge unterliege nicht der Geltendmachungsfrist. Jedenfalls bestehe ein Anspruch auf Befreiung vom Betretungsverbot. Dieses werde durch die Befreiung nicht generell aufgehoben; vielmehr handele es sich um einen vergleichsweise kleinen Personenkreis, der den Friedwald nutzen werde, und auch flächenmäßig sei bei einem Vorhabenbereich von 43/44 ha im Vergleich zur Gesamtfläche von ca. 3.300 ha keine breite Durchbrechung zu besorgen. Gegen das Bauverbot werde nicht verstoßen, da schon keine baulichen Anlagen geplant seien. Der Andachtsplatz könne anstatt mit einem Schottersandgemisch auch mit Holzhackschnitzeln befestigt werden. Selbst wenn es sich um bauliche Anlagen handeln sollte, bestünde ein Anspruch auf Befreiung vom Bauverbot, da hier noch offensichtlicher nicht die verfahrensrechtlichen Anforderungen an eine förmliche Satzungsänderung unterlaufen würden und das Landschaftsschutzgebiet nur punktuell und singulär betroffen sei. Der bloße Entwurf des Regionalplans Ruhr stelle noch keine verbindlichen Ziele der Raumordnung dar. In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung seien lediglich in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Sofern die Sache noch nicht spruchreif sei, sei der Beklagte zur Neubescheidung zu verpflichten. Das folge nicht allein aus den unzutreffenden rechtlichen Erwägungen des Beklagten, sondern bereits aus der unterbliebenen Anhörung der Klägerin vor Ablehnung ihres Antrags.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 16.08.2017 zu verpflichten, ihr die unter dem 02.05.2017 beantragte Genehmigung zur Errichtung eines kommunalen Friedhofs in I. auf den Grundstücken Gemarkung C1. , Flur 00, Flurstücke 000, 000, 000 und Gemarkung C. , Flur 0, Flurstücke 0, 00, 00, 00, 00, 00, 00 zu erteilen,
hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 16.08.2017 zu verpflichten, der Klägerin eine Befreiung nach § 67 Bundesnaturschutzgesetz für die Errichtung des unter dem 02.05.2017 beantragten kommunalen Friedhofs in I. zu erteilen und anschließend die unter dem 02.05.2017 beantragte bestattungsrechtliche Genehmigung zur Errichtung des Friedhofs zu erteilen,
weiter hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 16.08.2017 zu verpflichten, den Antrag vom 02.05.2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf die Gründe seines ablehnenden Bescheids und macht weiter geltend: Eine Anhörung der Klägerin vor Erlass des Ablehnungsbescheides sei nicht erforderlich gewesen, zumal sie bereits im Vorfeld auf die entscheidungsrelevanten Aspekte hingewiesen worden sei. Der Antrag sei unterdessen nicht entscheidungsreif, da die Klägerin keine vollständigen prüffähigen Unterlagen vorgelegt habe. Es fehle der Satzungsentwurf, in dem die wesentlichen Förmlichkeiten für die Nutzung des Friedhofs geregelt würden. Das Betretungsverbot sei wirksam. Die Klägerin sei mit ihren dagegen erhobenen Einwendungen schon präkludiert, weil die Rügefrist abgelaufen sei. Die Gründe für die Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes ergäben sich aus dem Landschaftsplan. Der Schutzzweck der landesweiten und regionalen Bedeutung für den Biotopverbund mache das festgesetzte Betretungsverbot notwendig. Entscheidend für die Schutzbedürftigkeit sei die gesamträumliche Situation. Es handelte sich nicht um ein beliebiges Landschaftsschutzgebiet, sondern um einen Schwerpunkt der Biotopvernetzung in der Region. Eine Auflistung zu schützender Tierarten sei entbehrlich. Die Erholungsfunktion werde nicht ausgeschlossen. Es bestehe ein ausgedehntes frei nutzbares Wander- und Reitwegenetz. Das Vorhabengebiet liege im Bereich eines künftigen Naturschutzgebiets. Die Regelung im Gesamtzusammenhang stelle kein repressives Verbot ohne Erlaubnisvorbehalt dar. Eine Befreiung vom Verbot für eine unbestimmte Zahl von Personen bzw. eine generelle Befreiung für die geplante Friedhofsfläche komme einer Planänderung gleich. Das Vorhaben verstoße auch gegen das Bauverbot. Der Andachtsplatz, die Errichtung neuer und der Ausbau vorhandener Wege sowie die Informationstafel seien bauliche Anlagen. Entscheidend sei, dass aufgrund der Bedeutung der in Rede stehenden Teile des Landschaftsschutzgebietes für den Biotopverbund gemäß § 21 BNatSchG und der Konkretisierungen durch das bestehende Landschaftsschutzgebiet eine Abweichung vom aktuellen Landschaftsplan nicht möglich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten und des Landschaftsplans des Kreises X. Raum I. /T. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten friedhofsrechtlichen Genehmigung (I.). Die hilfsweise begehrte Befreiung von den dem Vorhaben entgegenstehenden Verboten des Landschaftsplans kommt nicht in Betracht (II.). Insoweit erweist sich die Ablehnungsentscheidung des Beklagten vom 16. August 2017 als rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO). Hiernach besteht auch kein Anspruch auf die weiter hilfsweise begehrte Neubescheidung, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO (III.).
I. Die Klägerin kann von dem Beklagten nicht die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW erforderliche Genehmigung für die Errichtung eines Friedhofs einer kreisangehörigen Gemeinde beanspruchen.
Die Genehmigung ist gemäß § 2 Abs. 3 BestG NRW zu erteilen, wenn der Friedhof den Erfordernissen des Wasserhaushaltsrechts und des Gesundheitsschutzes entspricht und ihr sonstige Vorschriften des öffentlichen Rechts nicht entgegenstehen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend jedoch nicht gegeben. Der beantragten Genehmigung stehen die rechtsverbindlichen Festsetzungen des im Dezember 2004 in Kraft getretenen Landschaftsplans des Kreises X. , Raum I. /T. entgegen.
1. Nach Ziffer 2.4.2 I.14 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes ist es im Landschaftsschutzgebiet X 0 verboten, Flächen außerhalb der Straßen, Wege, Park- und Stellplätze sowie Grillplätze zu betreten oder auf diesen zu reiten. Dieses Betretensverbot steht der geplanten Friedwaldnutzung, bei der die Asche Verstorbener an den Wurzeln eines Baumes in freier Natur beigesetzt werden soll und die ein Betreten von Flächen abseits der Wege erfordert, entgegen.
Der Einwand der Klägerin, dieses Betretensverbot sei unwirksam und stehe dem Vorhaben nicht entgegen, weil es nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt sei und gegen das Übermaßverbot verstoße, verfängt nicht.
Dabei geht das Gericht davon aus, dass der Einwand entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten nicht bereits unbeachtlich ist nach der damals geltenden Vorschrift des § 30 Abs. 3 Nr. 2 des zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Landschaftsgesetzes NRW in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000 (im Folgenden: LG NRW). Die Klägerin rügt keine Mängel des Abwägungsergebnisses, die nach der vorstehenden, zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landschaftsplans im Dezember 2004 geltenden Vorschrift für die Rechtswirksamkeit des Landschaftsplans unbeachtlich sind, wenn sie nicht innerhalb von sieben Jahren seit Bekanntmachung des Landschaftsplans schriftlich geltend gemacht worden sind. Vielmehr beanstandet die Klägerin das Vorliegen der normativ vorgegebenen Kriterien für die Unterschutzstellung. Die Verbote müssen zur Erreichung des Schutzzwecks geeignet und notwendig (§ 19 LG NRW bzw. § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG), die Schutzmaßnahme also für das Gemeinwohl erforderlich sein. Erst dann sind ihre Auswirkungen mit den übrigen Zielen des Naturschutzes und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen.
Vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, 3. Aufl. (2021), § 22 Rn. 46.
Damit unterliegt die Schutzerklärung der verwaltungsgerichtlichen Inzidentkontrolle im Rahmen der Überprüfung der hierauf gestützten Genehmigungsversagung.
Das Betretensverbot ist aber materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Es entspricht den an den Erlass eines solchen Verbots gestellten Anforderungen und ist mit höherrangigem Recht vereinbar.
Es findet seine Rechtsgrundlage im seinerzeit geltenden § 34 Abs. 2 LG NRW. Danach sind in Landschaftsschutzgebieten nach Maßgabe näherer Bestimmungen im Landschaftsplan alle Handlungen verboten, die dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Diese näheren Bestimmungen werden in der Schutzerklärung festgelegt.
Repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt dürfen dabei nur dann erlassen werden, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotene Handlung dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderläuft. Denn landschaftsschutzrechtliche Verbote dürfen nicht weiterreichen, als im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist. Dem Schutzzweck nicht generell zuwider laufende Handlungen dürfen dagegen nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Schutzerklärung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden.
Vgl. HessVGH, Urteil vom 9. März 2017 – 4 C 328/16.N –, juris Rn. 85; OVG Lüneburg, Urteil vom 13. März 2003 – 8 KN 236/01 –, juris Rn. 46 m.w.N. und Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 12. Juli 1956 – I C 91.54 –, juris.
Bei dem streitgegenständlichen Verbot, Flächen außerhalb der Straßen, Wege, Park- und Stellplätze sowie Grillplätze zu betreten oder auf diesen zu reiten, handelt es sich um ein repressives Verbot ohne Erlaubnisvorbehalt. Jenseits diverser Maßnahmen und Nutzungen, die von dem Verbot unberührt bleiben (allgemeine Unberührtheitsklausel Ziffer 2.1 I., besondere Unberührtheitsklausel Ziffer 2.4.2 I.14 und Unberührtheiten gemäß textlichen Festsetzungen zum Landschaftsschutzgebiet X ), besteht nur die Möglichkeit der Befreiung nach § 69 Abs. 1 LG NRW (Ziffer 2.1 I. Befreiungen), die sich nach Außerkrafttreten dieser Vorschrift nunmehr in § 67 Abs. 1 BNatSchG findet.
Das solchermaßen ausgestaltete Betretensverbot war und ist wegen der Bedeutung des Gebietes für den landesweiten und den regionalen Biotopverbund erforderlich im Sinne der §§ 19, 21 LG NRW.
Wild lebende Tiere und Pflanzen sind Teil des Naturhaushalts, weshalb in Landschaftsschutzgebieten schon vor der durch das Bundesnaturschutzgesetz 2009 erfolgten Ergänzung von § 67 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG Ziele des Arten- und Biotopschutzes verfolgt werden konnten. Der nach § 21a LG NRW bzw. § 26 BNatSchG ermöglichte Schutz von Lebensstätten und Lebensräumen geht über das spezielle, nur für besonders geschützte Arten und unter weiteren Voraussetzungen greifende Störungsverbot nach § 44 Abs. 1 BNatSchG hinaus. In einem Landschaftsschutzgebiet sind zum Schutz von Lebensstätten und Lebensräumen alle Handlungen zu verbieten, die geeignet sind, die Lebensbedingungen der Pflanzen und Tierarten zu beeinträchtigen.
Vgl. HessVGH, Urteil vom 9. März 2017 – 4 C 328/16.N –, juris Rn. 62; Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 26 Rn. 23.
Repressive Verbote sind zur Abwehr von Beeinträchtigungen und Störungen z.B. durch Betreten möglich, wenn die Störung mit dem Schutzzweck schlechthin unvereinbar ist.
Vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 26 Rn. 41.
So verhält es sich vorliegend. Der Schutzzweck „Biotopverbund“ erfordert das Betretensverbot abseits der Straßen, Wege und Plätze.
Das großflächige Landschaftsschutzgebiet X 0 ist überwiegend bewaldet, und der Wald ist Teil des regional bedeutsamen Biotopverbundes. Außerdem hat das Gebiet in Verbindung mit den angrenzenden Naturschutzgebieten für den Arten- und Biotopschutz eine wichtige Habitatfunktion (Erläuterungsband zum Landschaftsplan, S. 67). Die gesamträumliche Bedeutung des Schutzgebiets auch für den landesweiten Biotopverbund und seine Besonderheit als Schwerpunkt der Biotopvernetzung in der Region ist aus der dem Erläuterungsband zum Landschaftsplan anliegenden Themenkarte „Biotopverbund“ zu ersehen. Ausweislich dieser Themenkarte erstreckt sich der Biotopverbund über das gesamte Landschaftsschutzgebiet. Nichts anderes ist dem von der Klägerin eingereichten Übersichtsplan des Ingenieur- und Planungsbüros M1. GbR von September 2019 (Anlage K 2 zum Schriftsatz vom 16. September 2019, Bl. 300 GA) zu entnehmen. Die Darstellung zeigt Biotopverbundsflächen mit besonderer oder stellenweiser herausragender Bedeutung im gesamten Landschaftsschutzgebiet. Soweit kennzeichnende Schraffuren unterbrochen sind, ist dem – wenn überhaupt – jedenfalls keine maßgebliche Bedeutung zuzumessen.
Auf dieser Grundlage ist seitens des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert worden, dass die Biotopvernetzung für das gesamte Schutzgebiet in alle Himmelsrichtungen gilt und das Schutzgebiet ein tragendes Element des landesweiten Biotopverbundes ist. Hier werden die Biotope des Hellweg-Bereiches zu den Lebensräumen an der Lippe und am Rhein miteinander verbunden.
Die Festsetzungen für das Landschaftsschutzgebiet haben den Zielsetzungen des Biotopverbunds Rechnung zu tragen. Als Ziel des Biotopverbunds hat der Gesetzgeber seinerzeit die nachhaltige Sicherung von heimischen Tier- und Pflanzenarten und deren Populationen einschließlich ihrer Lebensräume und Lebensgemeinschaften sowie die Bewahrung, Wiederherstellung und Entwicklung funktionsfähiger ökologischer Wechselbeziehungen formuliert (§ 2b Abs. 2 Satz 1 LG NRW). Der Plangeber hat zum Biotopverbund erläuternd ausgeführt, dass bestimmte Tierarten bzw. –gemeinschaften auf funktional zusammenhängende Lebensräume oder ein bestimmtes Minimalareal angewiesen seien; außerdem sei zum erforderlichen Austausch zwischen verschiedenen Tierpopulationen und für die erforderlichen Funktionsbeziehungen zwischen den Biotopen und Lebensräumen untereinander die Vernetzung bzw. der Verbund der Biotope zu gewährleisten (Erläuterungsband zum Landschaftsplan, S. 48). Es geht mithin um geschützte Rückzugsbereiche und die Ermöglichung von Wanderbewegungen der dort lebenden Tiere.
Das Betretensverbot ist zur Erreichung dieser Schutzfunktionen geeignet und erforderlich. Es sichert die Rückzugsräume der störempfindlichen waldbewohnenden Tierarten abseits des bestehenden dichten Wegenetzes. Es schützt insbesondere solche störempfindlichen Tierarten, deren arttypische Wanderbewegungen auf vernetzten, störungsfreien und hinsichtlich der Biotopstrukturen funktionsgerecht ausgestatteten Korridoren basieren. Letzteres hat der Beklagte bereits in seinem ablehnenden Bescheid vom 16. August 2017 ausgeführt (Seite 8). Insofern handelt es sich nicht um in der mündlichen Verhandlung erstmals neu vorgetragene Tatsachen, die das Betretensverbot rechtfertigen sollen. Vielmehr ist seitens des Beklagten der bisherige Vortrag erläutert und dargelegt worden, welche anderweitigen – bestandsgeschützten – Nutzungen zur Korridorbildung im Vorhabengebiet geführt haben.
Gleiches gilt für die Erläuterungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, welche Tiere u.a. auf Wandermöglichkeiten angewiesen sind (neben dem Rothirsch, Wolf und Biber Allerweltsarten wie Wildschweine und Rehe) und wie der Biotopverbund funktioniert (nachhaltige Sicherung heimischer Tier- und Pflanzenarten etwa durch den tierischen Transport von Pflanzensamen, genetischer Austausch von Arten).
Das Gericht hat hiernach keine Veranlassung, an der im Verfahren zur Aufstellung des Landschaftsplans getroffenen fachlichen Einschätzung zur Erforderlichkeit des Betretensverbots im Landschaftsschutzgebiet X 0 zu zweifeln. In der mündlichen Verhandlung ist seitens des Beklagten weiter nachvollziehbar erläutert worden, dass es Landschaftsschutzgebiete mit gleichlautendendem Schutzzweck (Biotopverbund), aber ohne Betretungsverbot gibt, weil es keines Betretungsverbotes bedarf, wenn die Vernetzung über Gewässer erfolgt oder es etwa darum geht, die Wanderbewegung von Vögeln zu sichern. Dies trifft auf das Landschaftsschutzgebiet X 0 nicht zu. Zweifel ergeben sich auch nicht daraus, dass dem Vorhaben im Rahmen der Voranfrage zunächst hauptsächlich formelle Bedenken entgegen gehalten worden sind. Der Inhalt der Verwaltungsvorgänge trägt die Erklärung, man sei auf Seiten des Beklagten (erst) nach intensiverer Auseinandersetzung mit der Angelegenheit zu dem Ergebnis gekommen, dass dem Vorbringen auch materielle Gründe entgegenstünden. Dies soll ausweislich eines Aktenvermerks in einem Gespräch zwischen Landrat und Bürgermeister auch der Klägerin vor Antragstellung aufgezeigt worden sein (Beiakte Heft 1 Bl. 212).
Der beantragten Beweiserhebung durch Einholung eines Sachverständigengutachtens bedurfte es bei dieser Sachlage nicht. Es besteht keine Veranlassung zu weiterer Sachaufklärung. Insbesondere geben die erläuternden Erklärungen des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung keine Veranlassung, die Erforderlichkeit des Betretensverbots im Landschaftsschutzgebiet X 0 weiter aufzuklären. Die erläuterte Korridorbildung im Vorhabengebiet und die Wanderbewegungen dort vorkommender Tierarten werden von der Klägerin selbst nicht bestritten. Das Vorkommen von Wölfen im Raum I. /T. ist zudem über die Presse hinlänglich bekannt und auch der Lebensraum des Rothirschs im Landschaftsschutzgebiet – außerhalb des Vorhabengebiets – seitens der U. Vermögensverwaltung GmbH in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden. Ausweislich des Kartenmaterials erstreckt sich der Biotopverbund – wie ausgeführt – über das gesamte Landschaftsschutzgebiet. Damit korrespondiert das flächendeckende Verbot zur Erreichung des Schutzzwecks.
Abgesehen davon würde die beantragte Beweiserhebung zur Verfahrensverzögerung führen. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin sind mit der Ladungsverfügung unter Hinweis auf die Folgen einer Fristversäumung aufgefordert worden, Erklärungen und Beweismittel innerhalb einer nach § 87b Abs. 1 und 2 VwGO gesetzten Frist vorzubringen. Das Beweismittel des Sachverständigenbeweises ist nicht bis zum 29. April 2022 bezeichnet worden, ohne dass dies genügend entschuldigt worden ist. Dem lässt sich nicht entgegen halten, Beweistatsachen seien erstmals in der mündlichen Verhandlung vorgebracht worden. Wanderbewegungen von Tieren auf störungsfreien Korridoren hat der Beklagte bereits im angefochtenen Bescheid angeführt und sein demnach nicht neues Vorbringen in der mündlichen Verhandlung lediglich konkretisierend erläutert. Die Klage stützt sich ganz wesentlich auf die Annahme, das Betretensverbot im Landschaftsschutzgebiet X 0 sei nicht erforderlich. Der darauf abzielende Beweisantrag hätte in allgemeiner Form fristgerecht angebracht werden können.
Das Betretensverbot ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Es verstößt nicht gegen das Übermaßverbot. Angesichts der zahlreichen Unberührtheiten – darunter sämtliche dem Bestandsschutz unterfallenden Nutzungen, die von dem Betretensverbot unberührt bleiben – und der bestehenden Nutzungsmöglichkeiten der freien Landschaft auf dem sehr dichten Wegenetz zu Erholungszwecken ist die Ausgestaltung als ansonsten repressives Verbot nicht zu beanstanden. Vielmehr ist nachzuvollziehen, dass das dichte Wegenetz und die sonstigen, den Biotopverbund einschränkenden Nutzungen es erfordern, in dem für den Verbund bedeutsamen Bereich der Tierwelt ohne weitere Einschränkungen Rückzugsräume zu sichern. Es liefe dem Schutzzweck schlechthin zuwider, die Flächen, die dem Lebensbereich von Tieren und Pflanzen vorbehalten bleiben sollen, weiterer Störung preiszugeben. Das Betreten dieser Flächen stört die Rückzugs- und Wandermöglichkeiten der dort lebenden Tiere und beeinträchtigt die Lebensräume wildwachsender Pflanzen. Dies ist ein wichtiger Grund des Naturschutzes und der Landschaftspflege, aus dem das Betreten des Waldes gemäß § 59 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG eingeschränkt werden kann.
2. Weiter ist es nach Ziffer 2.4.1 I.1 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes in allen Landschaftsschutzgebieten verboten, bauliche Anlagen im Sinne der Bauordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) zu errichten oder in einer das Landschaftsbild beeinträchtigenden Weise zu ändern, auch wenn sie keiner bauaufsichtlichen Genehmigung bedürfen. Auch dieses allgemeine Bauverbot steht der geplanten Friedwaldeinrichtung entgegen.
Bei den im Antrag vom 2. Mai 2017 genannten Bestandteilen des Friedwaldes handelt es sich um bauliche Anlagen gemäß § 2 Abs. 1 BauO NRW. Nach dieser Vorschrift sind bauliche Anlagen mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen (Satz 1). Eine Verbindung mit dem Erdboden besteht auch dann, wenn die Anlage durch eigene Schwere auf dem Boden ruht oder auf ortsfesten Bahnen begrenzt beweglich ist oder wenn die Anlage nach ihrem Verwendungszweck dazu bestimmt ist, überwiegend ortsfest benutzt zu werden (Satz 2).
Danach stellen der geplante 200-300 qm große Andachtsplatz mit Holzkreuz, Pult und Sitzbänken sowie die mobile Toilette, die Informationstafel und der Weg zum Andachtsplatz bauliche Anlagen dar. Sämtliche Einrichtungen sind aus Bauprodukten hergestellt, ruhen mindestens kraft eigener Schwere auf dem Boden und sind zur ortsfesten Verwendung bestimmt. Die Eigenschaft des Andachtsplatzes als bauliche Anlage entfällt auch nicht, wenn statt eines Sand-Kies-Gemisches Holzhackschnitzel zur Befestigung verwendet werden. Entscheidend ist die jedenfalls beabsichtigte Bodenbefestigung, nicht zuletzt als Vorkehrung für nasses Wetter.
Es handelt sich zugleich um ein bodenrechtlich (bauplanungsrechtlich) relevantes Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB, das der bauaufsichtlichen Genehmigung bedarf. Bei der Beurteilung der bodenrechtlichen Relevanz ist nicht die bauliche Anlage allein zu betrachten, sondern auch die ihr zugedachte Funktion einzubeziehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1988 – 4 C 50/87 –, juris Rn. 14 ff.
Bodenrechtliche Relevanz kommt den vorgenannten Einrichtungen in ihrer Gesamtheit im Hinblick auf ihre Funktion als (naturnahe) Friedhofseinrichtung zu, von der in Ziffer 8 der Hygiene-Richtlinien für die Anlage und Erweiterung von Begräbnisplätzen vorgesehenen Toilette bis hin zum Andachtsplatz für die Trauerfeier. Nichts anderes folgt aus dem von der Klägerin angeführten Erlass des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 22. Februar 2017, in dem ausdrücklich von Parkplätzen, Holzkreuzen, Sitzbänken, Einfriedungen, Wegebefestigungen und Sanitäranlagen als baulichen Vorhaben im Sinne des Bauplanungsrechts die Rede ist.
Dabei hilft es nicht weiter, dass die beabsichtigte Verlängerung eines bestehenden Weges als bloße Änderung einer vorhandenen baulichen Anlage nicht dem Bauverbot unterfallen mag, wenn sie das Landschaftsbild nicht beeinträchtigt. Das Bauverbot greift jedenfalls für die Gesamtanlage mit ihren weiteren Bestandteilen.
Eine Befreiung von den dem Vorhaben entgegenstehenden Verboten gemäß § 67 BNatSchG liegt nicht vor.
II. Die Klägerin kann auch nicht hilfsweise beanspruchen, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 16. August 2017 zur Erteilung einer Befreiung nach § 67 BNatSchG und sodann zur Erteilung der friedhofsrechtlichen Genehmigung zu verpflichten.
Für die Erteilung von Befreiungen nach § 67 BNatSchG ist gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LNatSchG NRW der Beklagte als untere Naturschutzbehörde zuständig. Es handelt sich um eine gesonderte Entscheidung, die ihrerseits mit Rechtsbehelfen angreifbar ist, wenn – wie hier – die Befreiung nicht durch eine andere Genehmigung ersetzt oder von der Konzentrationswirkung einer Genehmigung erfasst wird. Die Genehmigung nach § 2 Abs. 3 BestG NRW hat keine Konzentrationswirkung. Sie schließt nach anderen Gesetzen erforderliche Erlaubnisse oder Genehmigungen nicht ein.
Vgl. Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 13 Aufl. (2022), Kapitel 2 Rn. 40, 42.
Bedarf ein Vorhaben – so wie vorliegend – einer Genehmigung, die voraussetzt, dass dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, ist die Befreiung vorgreiflich.
Vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 67 Rn. 56.
Der Beklagte ist jedoch zutreffend davon ausgegangen, dass die Erteilung einer Befreiung hier nicht in Betracht kommt, weil es sich nicht um einen Einzelfall handelt, in dem nach § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG ein Dispens erteilt werden kann.
Die Funktion der Befreiung besteht darin, rechtlichen Unausgewogenheiten abzuhelfen, die sich bei Anwendung einer Norm auf Grund besonderer Umstände des Einzelfalles ergeben.
Vgl. Landmann/Rohmer UmweltR/Gellermann, 96. EL September 2021, BNatSchG § 67 Rn. 10.
Da der Anwendungsbereich von § 67 nur für besondere Einzelfälle eröffnet ist, darf mittels der Erteilung einer (oder mehrerer) Befreiung(en) nicht die Geltung der Norm an sich in Frage gestellt werden. Die Befreiung darf nach Umfang und Häufigkeit nicht dazu führen, dass die Norm ganz oder teilweise gegenstandslos oder funktionslos, die Norm sozusagen „in kleiner Münze“ aufgehoben wird. Damit würde die Entscheidung des Normgebers in unzulässiger Weise auf administrativem Weg konterkariert.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 – 4 B 1-11.92 –, juris Rn. 40; OVG NRW, Urteil vom 21. April 2020 – 8 A 311/19 –, juris Rn. 70 f.; VG Köln, Urteil vom 5. September 2017 – 2 K 6600/15 –, juris Rn. 70 ff.; Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, § 67 Rn. 10; BeckOK UmweltR/Teßmer, 61. Ed. 1.1.2022, BNatSchG § 67 Rn. 6.
Das Instrument der Befreiung erlaubt der Verwaltung nicht, grundlegende Korrekturen an den im Landschaftsplan getroffenen Festsetzungen zu treffen. Solche sind einzig dem Plangeber im Wege der Planänderung vorbehalten.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. September 2017 – 2 K 6600/15 –, juris Rn. 70 ff.
Eine naturschutzrechtliche Befreiung für ein Vorhaben kommt daher vor allem bei Planungen in Betracht, die das Schutzgebiet nur punktuell, „linear“ oder in Grenzbereichen berühren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 – 4 C 3/95 –, juris Rn. 30; OVG NRW, Urteil vom 21. April 2020 – 8 A 311/19 –, juris Rn. 72 f.
Dagegen sind Befreiungen nicht dafür konzipiert, bauliche Anlagen in nennenswertem Umfang, in für den Landschaftsschutz bedeutsamen Teilen eines Landschaftsschutzgebiets oder gar flächendeckend zuzulassen und auf diese Weise einen allgemeinen Konflikt zu lösen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. April 2020 – 8 A 311/19 –, juris Rn. 70.
In Rechtsprechung und Literatur wird zudem bezweifelt, dass es im Wege der Befreiung möglich sein soll, großflächig Bereiche eines Landschaftsschutzgebiets den Festsetzungen einer Landschaftsschutzverordnung zu entziehen.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. März 2014 – 10 S 216/13 –, juris Rn. 18 und Urteil vom 5. April 1990 – 8 S 2303/89 –, juris Rn. 20; BeckOK UmweltR/Teßmer, 61. Ed. 1.1.2022, BNatSchG § 67 Rn. 6; die Fläche als bestimmendes Kriterium ablehnend: VG Köln, Urteil vom 5. September 2017 – 2 K 6600/15 –, juris Rn. 75.
Nach Maßgabe dessen kommt hier die Erteilung einer Befreiung von den dem Vorhaben entgegenstehenden Verboten nicht in Betracht, weil dadurch das Vorhabengebiet den maßgeblichen Festsetzungen des Landschaftsplans entzogen und das Schutzgebiet verkleinert würde, was jedoch alleine dem Plangeber vorbehalten ist.
Das Friedwaldvorhaben ließe sich nur verwirklichen, wenn im Vorhabengebiet sowohl vom Bauverbot als auch – langfristig für die Dauer des Friedwaldbetriebes – von dem Betretensverbot befreit würde. Das Betretensverbot würde damit im Vorhabengebiet funktionslos. Soweit die Klägerin dem entgegenhält, von der Befreiung würden zweckgebunden nur diejenigen Personen Gebrauch machen können, die den Wald im Zusammenhang mit der Nutzung als Friedwald betreten, und dabei handele es sich um einen von der Allgemeinheit abgrenzbaren, vergleichsweise kleinen Personenkreis, lässt sie unberücksichtigt, dass Friedhöfe öffentlich zugänglich sind (Voraussetzung auch bei privater Trägerschaft, § 1 Abs. 6 BestG NRW). Sie können von jedermann, auch zu Erholungszwecken, aufgesucht werden. Faktisch wäre das Betretensverbot damit im Vorhabengebiet aufgehoben. Dies liefe jedoch dem planerischen Grundkonzept zuwider und würde das Schutzgebiet auch nicht nur punktuell, linear oder in Grenzbereichen berühren. Dabei ist nicht entscheidend auf die Fläche abzustellen, auf die sich die Befreiung erstrecken soll. Ihr Anteil von weniger als 1,5 % der Gesamtfläche des Landschaftsschutzgebietes X 0 scheint gering. Für sich betrachtet ist das Vorhabengebiet mit 44 ha hingegen als großflächig zu bezeichnen. Vor allem aber handelt es sich um einen zentralen Bereich für den Biotopverbund, wie aus der Themenkarte „Biotopverbund“ zu ersehen ist. Eine Aufhebung der besonderen Schutzanordnung, auf die es in der Sache hinausläuft, berührt die Grundzüge der Planung und kann nicht im Wege eines Dispenses nach § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG erfolgen.
III. Nach alledem hat die Klägerin auch keinen Anspruch auf die weiter hilfsweise geltend gemachte Aufhebung des Bescheides vom 16. August 2017 und Neubescheidung ihres Antrags vom 2. Mai 2017.
Dies setzte die Rechtswidrigkeit der Ablehnungsentscheidung und fehlende Spruchreife voraus. Die Versagung der begehrten Genehmigung, die im Übrigen als gebundene Entscheidung ausgestaltet ist, stellt sich jedoch als rechtmäßig dar.
Aus dem geltend gemachten Anhörungsfehler kann die Klägerin keinen Aufhebungsanspruch für sich herleiten. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Hiernach ist eine Anhörung nur bei Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes vorgesehen. Die Versagung eines begünstigenden Verwaltungsaktes fällt nach ständiger Rechtsprechung nicht hierunter.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 –, juris Rn. 35; OVG Magdeburg, Beschluss vom 21. April 2021 – 2 L 97/19 –, juris Rn. 32; VG Lüneburg, Urteil vom 10. Mai 2017 – 5 A 104/16 –, juris Rn. 28; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. (2019), § 28 Rn. 32; a.A.: Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: Juli 2020, § 28 Rn. 23; Kallerhoff/Mayer, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. (2018), § 28 Rn. 31 ff.; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. (2021), § 28 Rn. 26 ff.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 19, 21 LG NRW.
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 21 BNatSchG
§ 19 LG
§ 21a LG
§ 26 BNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 1 Abs. 3 S. 1 Baugesetzbuch
§ 107 der Gemeindeordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BestG
§ 2 Abs. 3 BestG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 2 LG
§ 69 Abs. 1 LG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 2b Abs. 2 Satz 1 LG
§ 87b Abs. 1 und 2 VwGO
§ 59 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 1 BauO NRW
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 1 Abs. 6 BestG
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 C 328/16
8 KN 236/01
I C 91.54
4 C 50/87
8 A 311/19
2 K 6600/15
4 C 3/95
10 S 216/13
8 S 2303/89
3 C 46.81
2 L 97/19
5 A 104/16