Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-11, Aktenzeichen 4 K 35/08.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2008:0811.4K35.08.KO.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens, einschließlich der Kosten des Beigeladenen, trägt die Klägerin.
Zur Begründung wird auf die Verfügung vom 20. August 2008 verwiesen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Widerspruchsbescheids, mit dem ein Ausbaubeitrags-Vorausleistungsbescheid teilweise aufgehoben wurde.
Der Beigeladene ist Miteigentümer des unbebauten Eckgrundstücks in Flur 44, Parzelle 18/6 (Größe 84 qm), das an die D.-Straße (Ortsdurchfahrt der K ...) und an die Straße „Im R.“ angrenzt. Außerdem ist er Miteigentümer des benachbarten, ebenfalls unbebauten Grundstücks, Parzelle 18/10 (Größe 234 qm), welches nur an die Straße „Im R.“ angrenzt.
Die Straße „Im R.“ ist ca. 90 m lang und erschließt 6 Grundstückskomplexe. Sie verbindet die O.-Straße mit der D.-Straße (K ...).
Am 10. März 1992 vergab der Gemeinderat die Bauarbeiten für den Ausbau der O.-Straße an die Firma T. Der Ausbau umfasste die Fahrbahn, den Kanal und die Beleuchtung in dieser Straße. Im Rahmen der Bauarbeiten baute die Firma T zugleich auch 15 m der Straße „Im R.“ aus. Die Schlussrechnung ging im Jahre 1993 – wahrscheinlich gegen Ende des Jahres - bei der Beklagten ein.
Am 9. September 1993 beschloss der Rat, die Straße „Im R.“ in das Investitionsprogramm für 1994 aufzunehmen.
Am 18. August 1994 wurde der Ausbau der Straße „Am B.“ beschlossen. In der Beschlussvorlage hieß es, die Maßnahme solle zusammen mit dem Ausbau der Straße „Im R.“ bei der 1000-Jahrfeier in 1995 abgeschlossen sein.
Am 4. Oktober 1994 wollte die Verwaltung die Bauarbeiten für das restliche Teilstück der Straße „Im R.“ vergeben. Der Stadtrat lehnte dies jedoch ab, weil er den Ausbau im damaligen Zeitpunkt nicht für erforderlich hielt.
Am 15. Dezember 1994 wurde beschlossen, die Ausbaumaßnahme in der Straße Im R. „frühestens 1996 fortzuführen und eine Beitragserhebung bis dahin zurückzustellen“.
Am 4. Oktober 2004 wurde der Ausbau der Straße „Im R.“ in das Investitionsprogramm für 2006 aufgenommen.
Am 19. Juni 2006 beschloss der Rat einen Gemeindeanteil für die Straße „Im R.“ in Höhe von 30 % und die Erhebung von Vorausleistungen in Höhe von 100 %, sobald die Bauarbeiten „für das restliche Teilstück bis zur D.-Straße“ begonnen hätten. In der Beschlussvorlage hieß es, die Stadt Kirchberg habe 1992/93 ein erstes Teilstück von 15 m erneuern lassen. Es sei nunmehr beabsichtigt, das restliche Teilstück auszubauen. Beides zusammen stelle eine beitragspflichtige Maßnahme dar, für die einmalige Beiträge zu erheben seien.
Die Klägerin ermittelte sodann Gesamtkosten von 66.000 € für die neue Maßnahme und 14.420 € für die alte Maßnahme. Von den insgesamt 80.420 € ermittelte sie 8.000 € für die Beleuchtung und 72.420 € für die Fahrbahn. Die Teilbeträge verteilte sie nach Abzug des Gemeindeanteils auf 6.228,60 qm für die Fahrbahnkosten und 5.005,70 qm für die Beleuchtungskosten.
Mit Bescheid vom 23. März 2007 zog sie den Beigeladenen zu Ausbaubeitragsvorausleistungen in Höhe von 3.866,57 € heran. Die Veranlagung war auf die Ausbaubeitragssatzung vom 26. Mai 1997 in der Fassung der zweiten Änderungssatzung vom 19. August 2005 gestützt. Die beiden Grundstücke des Beigeladenen wurden als wirtschaftliche Einheit zusammengefasst. Der Teilbeitrag für die Fahrbahn betrug 3.619,48 € und auf die Beleuchtung entfiel ein Anteil von 247,09 €.
Hiergegen legte der Beigeladene am 3. April 2007 Widerspruch ein, den er im Wesentlichen damit begründete, dass für den Ausbau der ersten 15 m im Jahre 1992 kein Ratsbeschluss, keine Ausschreibung und keine Vergabe existiert hätten. Er bot zwei Zeugen an, die bestätigen könnten, dass jenes Teilstück ohne Beschluss ausgebaut worden sei, weil es sich technisch angeboten habe; es sei auf einmal da gewesen.
Die Klägerin half dem Widerspruch nicht ab und erklärte mit Schreiben vom 27. September 2007, dass außer den vorgelegten Ratsbeschlüssen weitere Aussagen in den Beschlüssen nicht gefunden werden konnten. Im Termin vor dem Kreisrechtsausschuss erklärte die Klägerin ferner, dass kein offizieller Beschluss für den Ausbau der ersten 15 m in der Straße „Im R.“ vorliege. – Der Beigeladene beschränkte seinen Widerspruch auf einen Beitrag, der 3.149,79 € überstieg.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. November 2007 hob der Kreisrechtsausschuss den Vorausleistungsbescheid im beantragten Umfang auf. Zur Begründung war ausgeführt, die Kosten für die Straßenbaumaßnahme 1992/93 seien nicht beitragsfähig. Nach Angaben des Ingenieurbüros J. und S., das damals die Bauleitung inne gehabt habe, habe es keinen Auftrag für die ersten 15 m gegeben. Anlässlich des Ausbaus der O.-Straße habe sich der Ausbau der trichterförmigen Erweiterung der Straße „Im R.“ angeboten; andernfalls wäre die Gefahr von Frostschäden sehr hoch gewesen. Weiter heißt es in dem Widerspruchsbescheid, mangels Ausbauprogramms sei fraglich, ob überhaupt eine abrechenbare Ausbaumaßnahme vorliege. Dies bedürfe aber keiner abschließenden Entscheidung. Es könne auch offen bleiben, ob es sich um eine bloße Instandsetzungsmaßnahme gehandelt habe. Denn wenn im Jahre 1992/93 tatsächlich eine Ausbaumaßnahme vorgelegen hätte, sei inzwischen Festsetzungsverjährung eingetreten. Die Herausrechnung der 14.420 € führe zu dem tenorierten Betrag.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 13. Dezember 2007 zugestellt.
Am 11. Januar 2008 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, im Jahre 1992/93 „mussten“ die ersten 15 m der Straße „Im R.“ ausgebaut werden. Die Stadt Kirchberg habe entschieden, hier einen Komplettausbau und nicht nur eine Reparatur durchzuführen. Die Maßnahme sei damals nicht abgeschlossen gewesen. Aus den Ratsbeschlüssen von 1992 – 1994 gehe eindeutig hervor, dass der Ausbau der Straße „Im R.“ stets beabsichtigt gewesen sei. Er habe sich nur verzögert.
Die Klägerin beantragt,
den Widerspruchsbescheid vom 21. November 2007 aufzuheben und den Widerspruch des Beigeladenen gegen den Vorausleistungsbescheid zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, es fehle jeder Nachweis für die Behauptung, dass der Stadtrat den Ausbau der ersten 15 m beschlossen habe. Die Maßnahme sei 1993 beendet gewesen, denn damals sei die Schlussrechnung eingegangen.
Der Beigeladene beantragt ebenfalls,
Er hält die Klage einerseits für unzulässig, anderseits meint er aber, dass die Klägerin in Selbstverwaltungsangelegenheiten doch klagebefugt sein könne. Die Klage sei jedenfalls unbegründet, denn die Maßnahme im Jahre 1992 stelle nur eine Reparaturmaßnahme dar. Außerdem sei Festsetzungsverjährung eingetreten.
Die Beteiligten haben sich mit eine Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist zulässig. Entgegen der Meinung des Beigeladenen kann eine Gemeinde gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eine isolierte Anfechtungsklage gegen einen Widerspruchsbescheid erheben, wenn dieser einen kommunalen Abgabenbescheid ganz oder teilweise aufgehoben hat. Denn der Widerspruchsbescheid enthält insoweit im Verhältnis zur Gemeinde eine erstmalige Beschwer. Die Klagebefugnis der Gemeinde ergibt sich aus Art. 28 GG.
Nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz, der sich das erkennende Gericht (damals noch als 8. Kammer) in ebenso ständiger Rechtsprechung angeschlossen hat (vgl. z. B. VG Koblenz, Urteil vom 09.11.1984 – 8 K 48/84 – und OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1986 – 6 A 2/85 –), ist es aus prozessökonomischen Gründen auch zulässig, nicht nur die Aufhebung des Widerspruchsbescheids, sondern zugleich auch die Zurückweisung des Widerspruchs zu beantragen. Denn andernfalls wäre der Kreisrechtsausschuss nach Rechtskraft eines (nur) kassatorischen Urteils gezwungen, erneut über den Widerspruch zu entscheiden und den Widerspruch zurückzuweisen. Der Widerspruchsführer erhielte dann formal eine erneute Klagemöglichkeit, obwohl er als Beigeladener des vorausgegangenen Gerichtsverfahrens an die Rechtskraft des Urteils gebunden wäre (§ 121 Nr. 1 VwGO) und obwohl das Gericht dann seinerseits die Klage des Beigeladenen abweisen müsste (§ 318 ZPO).
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der angefochtene Widerspruchsbescheid ist nicht zu beanstanden. Er hat die Kosten für die erste Teilstrecke der Straße „Im R.“ zu Recht für nicht beitragsfähig erachtet. Die Klägerin war nicht berechtigt, die im Jahre 1993 entstandenen Kosten in Höhe von (angeblich) 14.420 € für die ersten 15 m der Straße „Im R.“ zusammen mit dem im Jahre 2006 begonnenen Ausbau des restlichen Straßenteils über Vorausleistungen abzurechnen.
Letzteres wäre nur möglich gewesen, wenn es von Anfang an ein einheitliches Ausbauprogramm für die Straße „Im R.“ gegeben hätte. Denn dann wäre der Ausbau der ersten 15 m nur ein technischer Bauabschnitt gewesen, der – auch noch nach vielen Jahren – Bestandteil des Gesamtprogramms geblieben wäre. Dem war aber nicht so. Und die nachträgliche Einbeziehung einer ohne Ratsbeschluss und ohne Vertrag durchgeführte Maßnahme in eine spätere Maßnahme ist nicht möglich. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Der Stadtrat der Klägerin hat zu keinem Zeitpunkt ein einheitliches Ausbauprogramm für die Straße „Im R.“ beschlossen. Insoweit ist zu betonen, dass allein der Rat für die Entscheidung über die Erforderlichkeit einer Ausbaumaßnahme (ob, wann und wie) zuständig ist, denn insoweit handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung. Es kommt deshalb nicht darauf an, was die Verwaltung gewollt hat.
Der Ausbau der ersten 15 m im Jahre 1992/93 erfolgte unstreitig ohne Ratsbeschluss. Dies hat die Beklagte ausweislich der Sitzungsniederschrift des Kreisrechtsausschusses vom 21. November 2007 selbst zu Protokoll erklärt. Es gab auch keine sonstigen Ratsbeschlüsse, die diesbezügliche Aussagen enthielten. Letzteres folgt aus dem Schreiben der Beklagten vom 27. September 2007 an den Kreisrechtsausschuss.
Der erste Ratsbeschluss, der den Ausbau dieser Straße überhaupt nur erwähnte, war der Beschluss vom 9. September 1993, mit dem der Ausbau der Straße in das Investitionsprogramm für 1994 aufgenommen wurde. Abgesehen davon, dass dieser Beschluss gerade kein konkretes Ausbauprogramm enthielt, ist festzuhalten, dass der Ausbau frühestens im Jahre 1994 erfolgen sollte. Im Zeitpunkt des Ratsbeschlusses waren aber die Ausbauarbeiten für die O.-Straße (und gleichzeitig auch der ersten 15 m in der Straße „Im R.“) bereits in vollem Gange, wenn nicht sogar schon beendet. Daraus folgt, dass die Straße „Im R.“ im Jahre 1994 – wenn überhaupt – nur im restlichen Teil hätte ausgebaut werden können. Es wäre einem Schildbürgerstreich gleichgekommen, wenn die Straße im Jahre 1994 (oder später) dennoch auf voller Länge ausgebaut worden wäre, denn dies wäre eindeutig nicht erforderlich gewesen. Dasselbe gilt erst recht für alle nachfolgenden Ratsbeschlüsse, soweit sie sich mit dem Ausbau der Straße „Im R.“ befassten.
Nur am Rande sei darauf hingewiesen, dass der Gemeinderat auch keinen ausdrücklichen Beschluss zur Einbeziehung des ersten Teilstücks in die jetzige Ausbaumaßnahme beschlossen hat. Zwar enthält die Sitzungsvorlage zum Ratsbeschluss vom 19. September 2006 den Hinweis, dass die Maßnahme des Jahres 1992/93 zusammen mit der jetzigen Maßnahme eine beitragspflichtige Maßnahme darstelle, die gemeinsam abgerechnet werden müsse. Allerdings wurde dies nicht in irgendeiner Form verbindlich festgestellt. Der Rat beschloss vielmehr nur den Gemeindeanteil und die Erhebung von Vorausleistungen. Es ist nicht zulässig, abweichend vom Wortlaut des Beschlusses entscheidend auf den Inhalt der Beschlussvorlage abzustellen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.11.1998 - 6 A 12484/98.OVG -).
Unabhängig von dem fehlenden Ausbauprogramm sind die Kosten für die ersten 15 Meter der Straße „Im R.“ auch aus folgenden Gründen nicht beitragsfähig:
Nach § 10 Abs. 8 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 3 KAG gehören zu den beitragsfähigen Investitionsaufwendigen „die gesamten Ausgaben … der kommunalen Gebietskörperschaft, die diese zur Herstellung oder zum Ausbau der Einrichtung oder Anlage aufwenden muss“. Die Gemeinde muss alles aufwenden, was sie für die Durchführung einer Ausbaumaßnahme nach Gesetz oder Vertrag schuldet (so auch BVerwG, Beschluss vom 04.05.1979, KStZ 1979, 192 zum Erschließungsbeitragsrecht). Im vorliegenden Fall gab es weder eine vertragliche noch eine gesetzliche Pflicht der Gemeinde zur Zahlung der 14.020 € für die ersten 15 m.
Ausweislich des Widerspruchsbescheids hat das Ingenieurbüro J. und S. erklärt, dass es für den Ausbau der ersten 15 m keinen Auftrag gegeben habe. Die Maßnahme sei anlässlich des Ausbaus der O.-Straße durchgeführt worden, weil sie sich – aus der Sicht des Werkunternehmers – technisch angeboten habe; andernfalls sei die Gefahr von Frostschäden sehr hoch gewesen. Dem hat die Klägerin nicht widersprochen. Die Ausführungen des Widerspruchsbescheids werden ferner durch die Angaben des Beigeladenen gestützt. Dieser hatte in der Widerspruchsbegründung Zeugen angeboten, die bestätigen könnten, dass die 1992/93 durchgeführte Maßnahme in der Straße „Im R.“ ohne Ratsbeschluss, ohne Ausschreibung und ohne Auftrag erfolgt sei „weil sie sich technisch anbot“. Auch diesem Vortrag hatte die Klägerin nicht widersprochen. Wenn sie demgegenüber nunmehr vorträgt, „die Stadt Kirchberg“ habe entschieden, die Straße „Im R.“ auf den ersten 15 m komplett auszubauen, mag dies zwar für die Verwaltung zutreffen, aber nicht für den allein entscheidungsberechtigten Gemeinderat.
Bei dieser Sachlage war die Gemeinde nicht gezwungen, die – bis heute nicht in den Akten befindliche – Schlussrechnung aus dem Jahre 1993 (soweit sie die ersten 15 m in der Straße „Im R.“ betrifft) zu bezahlen. Da insoweit keine Ausschreibung vorlag, konnte kein Vertrag zustande kommen. Eine Zusatzvereinbarung im Rahmen der Auftragsvergabe für die O.-Straße ist nach Aktenlage ebenfalls nicht zustande gekommen, denn nach den unbestrittenen Angaben des Beigeladenen und des Ingenieurbüros lag kein Auftrag vor. Eine Zahlung, die vertraglich nicht geschuldet ist, ist nicht beitragsfähig.
Die Klägerin war auch nicht nach §§ 812 ff BGB gezwungen, dem Bauunternehmer kraft Gesetzes Geldersatz für die ohne Rechtsgrund erbrachte Ausbauleistung zu erstatten. Denn sie hätte die Einwendung aus § 814 BG geltend machen können. Nach dieser Vorschrift entfällt eine Erstattungspflicht, wenn der Leistende gewusst hat, dass er zur Leistung nicht verpflichtet war. Dies trifft hier zu. Der Bauunternehmer wusste ganz genau, dass er keinen Auftrag für den Ausbau der ersten 15 m hatte. Wenn eine Gemeinde auf die Geltendmachung von Einreden oder Einwendungen verzichtet, bedeutet dies nicht, dass die diesbezüglichen Aufwendungen deshalb beitragsfähig wären. Denn die Gemeinde ist an die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit gebunden; sie hat insoweit keinen Entscheidungsspielraum, wie er ihr bei der Beurteilung der Angemessenheit von Kosten im Übrigen zukommt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 01.02.2005 – 6 A 11716/04.OVG zum Verzicht auf eine zivilrechtliche Verjährungseinrede).
Der Höhe nach ist der Widerspruchsbescheid ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Herausrechnung der 14.420 € aus dem Gesamtaufwand von 72.420 € für die Fahrbahn führt nach Abzug eines Gemeindeanteils von 30 % und bei einer Verteilung auf 6.228,60 qm zu einem Beitragssatz von 6,52 €/qm. Bezogen auf die beitragspflichtige Fläche der wirtschaftlichen Grundstückseinheit des Beigeladenen von 445,20 qm ergibt dies eine anteilige Vorausleistung von 2.901,96 € für die Fahrbahn. Hinzu kommt der unverändert gebliebene Anteil von 247,09 € für die Beleuchtung. Insgesamt ergibt dies einen Betrag von 3.149,05 €. Die darüber hinaus gehende Vorausleistung wurde zu Recht aufgehoben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 161 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 716,78 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff BGB gezwungen, dem Bauunternehmer kraft Gesetzes Geldersatz für die ohne Rechtsgrund erbrachte Ausbauleistung zu erstatten. Denn sie hätte die Einwendung aus § 814 BG
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 318 ZPO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 161 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 K 48/84
6 A 2/85
6 A 12484/98
6 A 11716/04