Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-21, Aktenzeichen 8 S 687/08

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Dezember 2007 - 6 K 4797/07 - geändert. Nummer II der gebührenrechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 24. Juli 2007, der Gebührenbescheid der Beklagten vom 24. Juli 2007 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 8. August 2007 werden insoweit aufgehoben, als darin Gebühren festgesetzt werden, die den Betrag von 2.100,-- EUR übersteigen.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt 43 v.H., die Beklagte trägt 57 v.H. der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klage betrifft Gebühren für eine baurechtliche Genehmigung.
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Die Klägerin, die in der Rechtsform einer GmbH einen Baustoffhandel betreibt, beantragte bei der Beklagten am 28.03.2007 die Erteilung einer Baugenehmigung für Werbeanlagen auf ihrem Grundstück. Im Einzelnen handelt es sich dabei um die Anbringung von Werbeschriftzügen (jeweils 11 m²) an fünf verschiedenen Außenwänden der Gebäude, in denen die Klägerin ihren Handel betreibt, sowie um einen Rahmen für Wechselwerbung mit 49 m². Die Beklagte erteilte unter dem 08.05.2007 die beantragte Baugenehmigung sowie die Baufreigabe. Die Baugenehmigung wurde bestandskräftig.
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Mit Gebührenbescheid vom 08.05.2007 setzte die Beklagte Gebühren in Höhe von insgesamt 3.200,-- EUR (davon 3.100,-- EUR für die Baugenehmigung und 100,-- EUR für die Bauüberwachung/Abnahme) fest. Auf den Widerspruch der Klägerin wurde dieser Bescheid mit „gebührenrechtlicher Entscheidung“ vom 24.07.2007 zurückgenommen. Nach Nummer II dieser gebührenrechtlichen Entscheidung tritt der beigefügte Gebührenbescheid vom 24.07.2007 an die Stelle des bisherigen Gebührenbescheids. Mit dem gleichzeitig erlassenen neuen Gebührenbescheid wurden die von der Klägerin zu zahlenden Gebühren auf 4.850,-- EUR (4.750,-- EUR für die Baugenehmigung und 100,--EUR für die Bauüberwachung/Abnahme) festgesetzt. Zur Begründung wurde auf §§ 1 bis 4 der Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten vom 14.12.2006 Bezug genommen.
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Gegen die beiden Bescheide vom 24.07.2007 erhob die Klägerin am 31.07.2007 Widerspruch. Die Festsetzung der Gebühren sei rechtswidrig, weil sie mit der Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten nicht im Einklang stehe. Nach Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses, das der Verwaltungsgebührensatzung als Anlage beigefügt sei, sei für die „Genehmigung von Werbeanlagen“ als Gebühren vorgesehen: „Je m² Quadratmeter Werbefläche 50,-- EUR, mindestens jedoch 100,-- EUR, höchstens jedoch 2.000,-- EUR“. Im vorliegenden Fall habe die Beklagte mit einer Baugenehmigung sechs Werbeanlagen genehmigt. Folglich sei der genannte Gebührentatbestand auch nur einmal erfüllt, so dass nur die Höchstgebühr von 2.000,-- EUR entstanden sei. Eine andere Auslegung des Gebührentatbestandes sei unzulässig und entspreche auch nicht der Praxis der Beklagten.
5
Mit Widerspruchsbescheid vom 08.08.2007 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Die Gebühr für die sechs genehmigten Werbeanlagen sei richtigerweise nach Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses berechnet worden. Da es sich um sechs Werbeanlagen verschiedener Größe handele, sei für jede dieser Anlagen die darauf entfallende Gebühr einzeln berechnet worden. Hinzu kämen 100,-- EUR Mindestgebühr für die Bauüberwachung. Der Rechtsauffassung der Klägerin sei nicht zu folgen. Aus der Formulierung „Genehmigung von Werbeanlagen“ könne nicht geschlossen werden, dass die Flächen der zu genehmigenden Werbeanlagen unabhängig von ihrer Anzahl zu addieren seien und die Gebühr aus der Flächensumme zu berechnen sei. Andernfalls wäre die Genehmigung einer singulären Werbeanlage überhaupt nicht gebührenpflichtig. Im Übrigen gebe es an anderer Stelle des Gebührenverzeichnisses mehrere Gebührentatbestände, die gleichartig formuliert seien. Die Verwendung des generalisierenden Plurals sei in der Gesetzessprache allgemein üblich und könne daher nicht als missverständlich beanstandet werden.
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Die Klägerin hat hiergegen am 04.09.2007 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und beantragt, Nummer II der gebührenrechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 24.07.2007 und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 24.07.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 08.08.2007 aufzuheben.
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Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und zur Begründung auf ihren Widerspruchsbescheid Bezug genommen. Dass mehrere Gebühren desselben Gebührentatbestandes zu einer Gebührensumme zusammengezählt werden könnten, sei eine Selbstverständlichkeit, die in der Satzung nicht ausdrücklich erwähnt werden müsse.
8
Mit Urteil vom 14.12.2007 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Gemäß § 4 Abs. 3 des Landesgebührengesetzes i.V.m. der Verwaltungsgebührensatzung erhebe die Beklagte für öffentliche Leistungen, die sie auf Veranlassung oder im Interesse Einzelner vornehme, Gebühren. Nach Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses werde für die Genehmigung von Werbeanlagen eine Gebühr von mindestens 100 und höchstens 2.000,-- EUR festgesetzt. Die öffentliche Leistung bestehe in der Genehmigung, wobei nicht danach differenziert werde, ob die Genehmigung mehrerer Werbeanlagen durch einen Bescheid oder durch jeweils einen Bescheid pro Werbeanlage erfolge. Der Gebührentatbestand Nr. 3.7 sei demnach auslegungsbedürftig. Sein Normzweck gebiete es, ihn dahingehend auszulegen, dass es für die Berechnung der Gebührenhöhe keinen Unterschied machen dürfe, ob für mehrere Werbeanlagen nur ein Genehmigungsbescheid erteilt oder ob jede Werbeanlage für sich in einem Bescheid genehmigt werde. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung des Abgabenrechts nehme ihr noch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit. Der rechtsstaatliche Grundsatz der Normenklarheit verlange jedoch, dass ein Gebührentatbestand durch seine Unbestimmtheit den Behörden und Gerichten nicht die Möglichkeit einer willkürlichen Handhabung eröffne. Die vorgenommene Auslegung verhindere gerade, dass die Behörde bei der Berechnung der Gebühren für die Genehmigung mehrerer Werbeanlagen willkürlich handeln könne. Sie könne insbesondere nicht die Höchstgrenze von 2.000,-- EUR durch das Addieren der Quadratmeter der Werbeflächen sämtlicher Werbeanlagen annehmen. Die Beklagte habe daher zu Recht für jede der sechs Werbeanlagen eine Gebühr berechnet. Dabei spiele es keine Rolle, dass drei Werbeanlagen bereits vorhanden und lediglich neu positioniert worden seien. Denn bei Entfernung einer Werbeanlage erlösche die Baugenehmigung und das erneute Anbringen der Werbeanlage sei baugenehmigungspflichtig. Die Klägerin könne nicht mit Erfolg einwenden, dass § 3 Abs. 9 der Verwaltungsgebührensatzung der hier insgesamt sechsmal erhobenen Gebühr nach Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses entgegenstehe. Denn diese Regelung sei dahingehend zu verstehen, dass die jeweils festzusetzenden Gebühren zusammengezählt würden, wenn bei dem Erbringen einer öffentlichen Leistung verschiedene Gebührentatbestände zusammenträfen. So verhalte es sich hier jedoch nicht. Die Beklagte habe insgesamt sechsmal eine öffentliche Leistung erbracht, indem sie sechs Werbeanlagen genehmigt habe. Diese Genehmigung habe sie allerdings nur in einem Bescheid ausgesprochen.
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Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: Das erstinstanzliche Urteil sei unrichtig, weil es fälschlicherweise von der Auslegungsbedürftigkeit von Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses ausgehe. Daran fehle es schon deswegen, weil der Wortlaut dieses Gebührentatbestandes klar und eindeutig formuliert sei. Danach richte sich die Gebühr für eine Genehmigung von Werbeanlagen allein nach der Quadratmeterzahl der zur Genehmigung gestellten Werbefläche. Im Übrigen sei auch die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung falsch. Der klare Wortlaut sowie die Systematik der Gebührentatbestände Nr. 3.6 bis 3.8 ließen bei einem objektiven Beobachter keinen anderen Schluss zu, als dass die Gebühr für eine Genehmigung von Werbeanlagen die Gebühr auslöse, die jeweils in der Spalte rechts daneben genannt sei. Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses umfasse daher die Genehmigung sowohl einzelner als auch mehrerer Werbeanlagen. Auch unter Beachtung des Normzwecks gelange man nicht zu einem anderen Ergebnis. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung übersteige die hierfür bestehenden rechtlichen Grenzen. Soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt habe, dass es keine Rolle spiele, dass drei der sechs Werbeanlagen bereits vorhanden seien, handele es sich dabei um verfahrensfreie Instandhaltungsarbeiten nach § 50 Abs. 4 LBO. Die Genehmigungsfrage sei nicht neu aufgeworfen worden. Folglich hätten drei der sechs Werbeanlagen keiner erneuten Baugenehmigung bedurft, weshalb der Gebührentatbestand ebenfalls nicht greife. Eine bei einem verfahrensfreien Vorhaben erteilte Baugenehmigung könne keine Gebühr auslösen, da sie schlichtweg irrelevant sei.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14.12.2007 - 6 K 4797/07 - zu ändern und Nummer II der gebührenrechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 24.07.2007, den Gebührenbescheid der Beklagten vom 24.07.2007 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 08.08.2007 aufzuheben sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
14
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Die Ausführungen der Klägerin konnten nicht überzeugen, da sie sich mit der am nächsten liegenden Möglichkeit des Verständnisses der Gebührentatbestands Nr. 3.7 nicht befassten. „Genehmigung von Werbeanlagen“ bedeute nämlich wegen der Verwendung des generalisierenden Plurals nichts anderes als „Genehmigung einer Werbeanlage“.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten sowie die Gerichtsakten vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt dieser Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat kann mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 101 Abs. 2 VwGO).
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Die zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung der Klägerin ist teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Unrecht vollständig abgewiesen. Die - auch im Berufungsverfahren in vollem Umfang angefochtenen - Bescheide sind insoweit rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, als darin Gebühren festgesetzt werden, die den Betrag von 2.100,-- EUR übersteigen. Im Übrigen sind die Bescheide jedoch rechtmäßig, weshalb die Berufung insoweit zurückzuweisen ist.
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Grundlage für die mit den angefochtenen Bescheiden geltend gemachten Gebühren ist § 4 Abs. 3 LGebG in Verbindung mit der Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten vom 14.12.2006. Gegen die Vereinbarkeit dieser Satzung mit höherrangigem Recht bestehen keine Bedenken. Die Gebührenfestsetzung der Beklagten findet darin jedoch nur eine Rechtsgrundlage für Gebühren in Höhe von insgesamt 2.100,-- EUR. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus 2.000,-- EUR für die erteilte Baugenehmigung (1.) und 100,-- EUR für die Bauüberwachung und die Abnahme (2.).
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1. Im Hinblick auf die Baugenehmigung vom 08.05.2007 folgt der Gebührenanspruch der Beklagten aus § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 4 Abs. 1 der Verwaltungsgebührensatzung, da die Beklagte eine Aufgabe als untere Baurechtsbehörde, die auch beendet ist, wahrgenommen hat. Gebührenschuldnerin ist die Klägerin (§ 2 Abs. 1 Buchst. a der Verwaltungsgebührensatzung).
20
Die Höhe der geschuldeten Gebühr ergibt sich nach § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Verwaltungsgebührensatzung aus dem Gebührenverzeichnis, das Bestandteil der Satzung ist. Die Gebühr beläuft sich danach (Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses) auf 2.000,-- EUR.
21
a) Nach Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses beträgt die Gebühr für die Genehmigung von Werbeanlagen „je m² Werbefläche 50,00,-- EUR, mindestens jedoch 100,00, höchstens jedoch 2.000,-- EUR“. Derartige nach der Größe der Werbefläche gestaffelte Gebührensätze sind rechtlich zulässig und stehen insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang, da eine Schematisierung, die - wie hier - die Gebührenbelastung nach festen Tatbeständen und Gebührensätzen unter Ausschaltung behördlichen Ermessens ordnet, durchaus rechtsstaatlich ist und der gebührenrechtlichen Gleichheit vielfach besser dient als die Verwendung bloßer Ermessenstatbestände (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1967 - IV C 179.65 - BVerwGE 26, 305). Die Frage, ob die Größe von Werbeanlagen bei der Ausübung behördlichen Ermessens als einziger maßgeblicher Gesichtspunkt der Gebührenfestsetzung innerhalb einer Rahmengebühr Berücksichtigung finden darf (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.07.1990 - 14 S 1378/88 - juris), kann daher hier offen bleiben.
22
b) aa) Der hier allein maßgebliche Gebührentatbestand der Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses knüpft nach seinem klaren Wortlaut an die „Genehmigung“ als die die Gebührenpflicht auslösende öffentliche Leistung (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG) an. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte nur eine einzige Genehmigung - die Baugenehmigung vom 08.05.2007 - erteilt, die sich auf mehrere Werbeanlagen bezog. Damit sind die tatbestandlichen Voraussetzungen von Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses nach ihrem Wortlaut erfüllt. Dieser Gebührentatbestand hat im vorliegenden Fall zur Folge, dass der Höchstsatz von 2.000,-- EUR anzuwenden ist, da die genehmigten Werbeanlagen insgesamt eine Fläche von 104 m² einnehmen; dieser Wert würde ohne den Höchstsatz zu einer Gebühr von 5.200,-- EUR führen.
23
bb) Die Beklagte ist demgegenüber der Auffassung, auf jede der von ihr in der Baugenehmigung vom 08.07.2007 genehmigten Werbeanlagen finde Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses Anwendung, und gelangt daher zu einer Gebühr von 4.750,-- EUR (fünf Werbeanlagen zu je 11 m² [2.750,-- EUR] und eine Werbeanlage zu 49 m² [Höchstsatz von 2.000,-- EUR]). Doch ist der Beklagten darin nicht zu folgen. Sie verweist auf die Verwendung des „generalisierenden Plurals“, aus der sich ergebe, dass der Singular „mit eingeschlossen sei“. Dies führt aber schon deswegen nicht zu einem anderen Ergebnis, da in dem maßgeblichen Gebührentatbestand nur das Wort „Werbeanlagen“, nicht aber das Wort „Genehmigung“ im Plural steht. Bedeutung könnte der Begriff des „generalisierenden Plurals“ daher nur in dem (von dem Beteiligten ausführlich erörterten) Fall gewinnen, dass die Genehmigung einer einzelnen Werbeanlage in Rede steht. Darum geht es aber hier gerade nicht. Es liegt nur eine einzelne Genehmigung für sechs Werbeanlagen vor, die entgegen der Auffassung der Beklagten nicht in gebührenrechtlicher Hinsicht als eine Mehrzahl von sechs Genehmigungen anzusehen ist. Sowohl in der Baugenehmigung selbst als auch in den angefochtenen Bescheiden ist ausschließlich von einer Baugenehmigung die Rede; hieran muss sich die Beklagte auch im Hinblick auf die Gebührenerhebung festhalten lassen.
24
cc) Die Rechtsauffassung der Beklagten lässt sich ferner nicht auf normsystematische Erwägungen stützen, namentlich nicht auf die von der Beklagten erwähnten, aber nicht näher bezeichneten gleichartigen Formulierungen in ihrem Gebührenverzeichnis. Soweit in Nr. 3.6 des Gebührenverzeichnisses von „einer oder mehrerer“ Anlagen die Rede ist, lässt dies nicht den Schluss zu, dass Nr. 3.7 (entgegen seinem Wortlaut) stets nur die Genehmigung einer einzelnen Anlage meine. Denn Nr. 3.6 des Gebührenverzeichnisses sieht lediglich eine Festgebühr bei Werbung für eine zeitlich begrenzte Veranstaltung vor, während Nr. 3.7 eine Differenzierung nach der Größe der Anlagen innerhalb der Mindest- und der Höchstgebühr anordnet.
25
dd) § 3 Abs. 9 der Verwaltungsgebührensatzung hat ebenfalls nicht zur Folge, dass zunächst auf jede der sechs Werbeanlagen Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses anzuwenden wäre und die so ermittelten Teilbeträge addiert werden müssten. Treffen - so bestimmt § 3 Abs. 9 der Verwaltungsgebührensatzung - verschiedene Gebührentatbestände zusammen, werden die jeweils festzusetzenden Gebühren zusammengezählt. Diese Vorschrift setzt - wie sich aus ihrem Wortlaut ergibt - das Vorliegen „verschiedener Gebührentatbestände“ voraus, trägt aber nichts zur Beantwortung der vor der Anwendung der Norm zu klärenden Frage bei, wann nur ein Gebührentatbestand und wann verschiedene Tatbestände vorliegen. Hier ist wie bereits dargelegt nur ein Gebührentatbestand erfüllt, so dass § 3 Abs. 9 der Verwaltungsgebührensatzung nicht eingreift.
26
ee) Die Beklagte kann schließlich auch nicht Sinn und Zweck der hier maßgeblichen Regelungen des Gebührenrechts für sich ins Feld führen. Vielmehr steht ein Verständnis der Vorschrift, das an der Erteilung der Baugenehmigung und nicht an der Zahl der Werbeanlagen anknüpft, mit den aus § 7 LGebG folgenden für die Gebührenbemessung maßgeblichen Grundsätzen in Einklang. So werden die Verwaltungskosten (§ 7 Abs. 1 LGebG) angemessen berücksichtigt, da mit einer Baugenehmigung auch nur eine öffentliche Leistung erbracht wird. Dies gilt auch dann, wenn sich wie hier die Genehmigung auf mehrere Werbeanlagen bezieht, zumal die Werbeanlagen teilweise gleichförmig waren und sich an nur zwei Gebäuden befanden; ein typischerweise mit der Anzahl und Größe der Werbeflächen zunehmender Verwaltungsaufwand findet seinen Niederschlag in der Staffelung der Gebühren, die Nr. 3.7 des Gebührenverzeichnisses grundsätzlich vorsieht. Die Höchstgrenze von 2.000,-- EUR wiederum berücksichtigt typisierend, dass der Verwaltungsaufwand für die Erteilung einer einzelnen Baugenehmigung sowie deren wirtschaftliche Bedeutung für den Gebührenschuldner (§ 7 Abs. 2 LGebG) nicht proportional zu der von den Anlagen eingenommenen Fläche unbegrenzt steigt, und vermeidet dadurch auch, dass die Gebühr in ein Missverhältnis zur öffentlichen Leistung gerät (vgl. § 7 Abs. 3 LGebG).
27
c) Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob es sich bei drei der sechs Werbeanlagen um verfahrensfreie Vorhaben (§ 50 LBO) handelt, bedarf keiner Klärung. Abgesehen davon, dass bereits im Hinblick auf den von der Baugenehmigung erfassten Rahmen für Wechselwerbung, den auch die Klägerin für genehmigungspflichtig ansieht, wegen seiner Größe von 49 m² der Höchstsatz der Gebühr erreicht ist, könnte die Klägerin auch etwaige Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung wegen ihrer mittlerweile eingetretenen Bestandskraft nicht mehr geltend machen.
28
2. Die Gebühr von 100,-- EUR für die Bauüberwachung und die Abnahme findet ihre Rechtsgrundlage in Nr. 7 des Gebührenverzeichnisses. Gegen den festgesetzten Mindestbetrag von 100,-- EUR sind rechtliche Bedenken weder vorgetragen noch ersichtlich.
29
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.
30
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht erfüllt sind.
31
Beschluss vom 21. April 2010
32
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 4.850,-- EUR festgesetzt (entsprechend der Wertfestsetzung im ersten Rechtszug).
33
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 LGebG
§ 50 LBO
§ 50 Abs. 4 LBO
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 3 LGebG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG
§ 7 Abs. 1 LGebG
§ 7 Abs. 2 LGebG
§ 7 Abs. 3 LGebG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 4 Abs. 3 des Landesgebührengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 26, 305
6 K 4797/07
IV C 179.65
14 S 1378/88
3 GKG auf 4.85