Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-09, Aktenzeichen 25 K 1049/00
ECLI: ECLI:DE:VGK:2001:1109.25K1049.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Mit Baugenehmigung vom 16. Dezember 1996 errichtete die Klägerin ein Parkhaus auf dem Flughafen Köln/Bonn. Das Parkhausgebäude besteht aus vier Bauteilen, die durch Lichthöfe von einander getrennt sind; die Bauteile bestehen aus weit gehend gleichen Konstruktionseinheiten.
Mit dem im vorliegenden Verfahren streitigen Gebührenbescheid vom 04. Dezember 1998 machte der Beklagte gegenüber der Klägerin - ausgehend von einer Genehmigungsgebühr (ohne Berücksichtigung der Typengleichheit) in Höhe von 1.023.919,00 DM - für Baukontrollen eine Gebühr von 511.959,50 DM gemäß Tarifstelle 2.4.10.1 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO) und für die abschließende Bauzustandsbesichtigung eine Gebühr in Höhe von 204.783,50 DM nach Tarifstelle 2.4.10.3 AGT geltend, insgesamt 716.743,00 DM. Der Beklagte ging dabei von insgesamt sieben Baukontrollen aus - am 16. Dezember 1996, am 23. Januar 1997, am 17. Februar 1997, am 25. März 1997, am 15. April 1997, am 08. Januar 1998 und am 4. Februar 1998 -, brachte für die Gebührenfestsetzung aber nur drei dieser Kontrollen in Ansatz.
Mit ihrem gegen den Gebührenbescheid gerichteten Widerspruch machte die Klägerin geltend:
Die Bauüberwachungsgebühr nach Tarifstelle 2.4.10.1 AGT sei zu Unrecht für drei Baukontrollen berechnet worden, weil keine entsprechenden Begehungen der Baustelle stattgefunden hätten. Die Begehung vom 04. Februar 1998 sei keine Baukontrolle, sondern eine Vorbegehung zur Vorbereitung der abschließenden Bauzustandsbesichtigung am 26. Februar 1998 gewesen. Es werde bestritten, dass außer am 04. Februar 1998 Baustellenbegehungen stattgefunden hätten. Jedenfalls habe es sich nicht um gebührenpflichtige Baukontrollen im Sinne des § 81 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) gehandelt, sondern allenfalls um Begehungen im Rahmen der allgemeinen Überwachung nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW, die nicht gebührenpflichtig sei. Es habe auch kein Anlass zu Baukontrollen bestanden. Baukontrollen seien nur dann "erforderlich" im Sinne des § 81 Abs. 1 BauO NRW, wenn konkrete Anhaltspunkte für die Gefahr bestünden, dass bei der Ausführung des Bauvorhabens von den genehmigten Vorlagen abgewichen oder sonst gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoßen werde. Dies sei hier nicht der Fall gewesen. Darüber hinaus verstießen die der Gebührenerhebung zugrunde liegenden Vorschriften gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot, weil der Begriff der "Bauüberwachung" im Sinne des § 81 BauO NRW nicht eindeutig bestimmt sei. Schließlich verstießen die Tarifstellen 2.4.10.1 und 2.4.10.3 AGT ge- gen § 3 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW). Die genannten Tarifstellen seien nämlich weder mit dem Gleichbehandlungsgebot noch mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar, weil Baukontrollen und die Bauzustandsbesich- tigung nach Fertigstellung für den Bauherrn keinen nennenswerten wirtschaftlichen Wert darstellten, der eine Anknüpfung der Gebühren an die Rohbausumme rechtfer- tige. Vielmehr dürften sich diese Gebühren nur am Verwaltungsaufwand - etwa durch Festsetzung eines Stundensatzes - orientieren.
Mit Widerspruchsbescheid vom 03. Januar 2000 wies die Bezirksregierung Köln den Widerspruch zurück. Zur Begründung ist ausgeführt:
Nach dem Akteninhalt und einer ergänzend eingeholten dienstlichen Stellungnahme des zuständigen Sachbearbeiters (vom 28. Dezember 1998) stehe fest, dass die Baukontrollen an den oben bezeichneten Terminen stattgefunden hätten. Diese Baukontrollen seien auch im Sinne des § 81 BauO NRW erforderlich gewesen. Bei einer baulichen Anlage in der vorliegenden Größenordnung, das heißt bei einem Parkhaus für 5.580 Fahrzeuge über sechs Geschosse, einer Länge von über dreihundert Meter und einer Breite von teilweise einhundertvierzig Meter und ca. vierzehn Meter Höhe stehe es - unter Berücksichtigung einer Bauzeit von über einem Jahr - völlig außer Frage, dass mehrfache Baukontrollen stattzufinden hätten. Diese Überwachungsmaßnahmen könnten auch stichprobenartig erfolgen. Der Beklagte habe lediglich die ersten drei Baukontrollen in Ansatz gebracht und zu Recht gemäß Ziffer 2.4.10.1 AGT jeweils ein Sechstel der vollen, nicht ermäßigten Baugenehmigungsgebühr berechnet. Die zugrunde liegende Rechtsnorm sei hinreichend bestimmt; auch verstoße die Erhebung der Gebühren weder gegen den Gleichheitsgrundsatz noch gegen das Äquivalenzprinzip. Denn Baugenehmigung, Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung stellten ein Gesamtsicherheitssystem dar, so dass für alle Teile dieses Systems die Anknüpfung an die Rohbaukosten sachgerecht sei. Von der Gesamthöhe der Gebühren gehe auch keine prohibitive Wirkung aus. Bauüberwachungsgebühr und die Gebühr für die Bauzustandsbesichtigung machten hier weniger als ein Prozent der Gesamtinvestitionssumme, Baugenehmigungsgebühr, Bauüberwachungsgebühr und Gebühr für die Bauzustandsbesichtigung zusammen weniger als zwei Prozent des Gesamtinvestitionsvolumens aus.
Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Vorverfahren. Ergänzend macht sie geltend: Soweit nunmehr nach den Angaben des zuständigen Sachbearbeiters davon auszugehen sei, dass dieser die Baustelle an den genannten Terminen aufgesucht habe, könnten diese kurzen, mehr oder weniger flüchtigen Begehungen nicht als Gebühren auslösende Baukontrollen angesehen werden; dem Bauherrn sei durch diese Begehungen kein wirtschaftlicher Wert vermittelt worden, der es rechtfertigen könnte, für die Festsetzung der Gebühr an die Rohbaukosten anzuknüpfen.
Die Klägerin beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 04. Dezember 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 03. Januar 2000 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem klägerischen Vorbringen entgegen und verteidigt die angefochtenen Bescheide.
Der Berichterstatter hat den für die Baustellenbegehungen zuständigen Sachbearbeiter, Herrn T. , am 12. Januar 2001 informatorisch angehört. Auf das Protokoll über die Anhörung wird verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der angefochtene Gebührenbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO-).
Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Bauüberwachungsgebühren gemäß § 81 BauO NRW in der zur Zeit der Bauüberwachung geltenden Fassung sind § 1 Abs. 1 GebG NRW sowie Tarifstelle 2.4.10.1 AGT zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW in der Fassung der 17. Änderungsverordnung vom 10. September 1996, GVBl. NRW 1996, 360. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung betreffend die Bauzustandsbesichtigung nach abschließender Fertigstellung gemäß § 82 Abs. 3 Satz 3 BauO NRW ist Tarifstelle 2.4.10.3 AGT i.V.m. den genannten gesetzlichen Vorschriften. Danach sind die erhobenen Gebühren nach Grund und Umfang nicht zu beanstanden.
Das Gericht folgt zunächst den zutreffenden Ausführungen in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid, auf die gemäß § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen wird.
Das weitere Vorbringen der Klägerin führt zu keiner anderen Beurteilung. Die Bauaufsichtsbehörde hat die ordnungsgemäße Ausführung baulicher Anlagen, soweit erforderlich, zu überwachen. Die Überwachung kann sich auf Stichproben beschränken und erstreckt sich insbesondere auf die Prüfung, ob den genehmigten Bauvorlagen entsprechend gebaut wird (§ 81 Abs. 1 und 2 Nr. 1 BauO NRW a.F.). Danach ist der Umfang der von der Beklagten gebührenrechtlich in Ansatz gebrachten Bauüberwachung nicht zu beanstanden. Notwendigkeit, Umfang und Häufigkeit der Bauüberwachung richten sich nach der Schwierigkeit der Bauausführung unter Berücksichtigung möglicher Folgen, die sich aus der Nichtbeachtung von Bauvorschriften ergeben können (so auch Verwaltungsvorschrift - VV - BauO NRW zu § 81 Abs. 1). Angesichts der Größe und des Umfangs der Baumaßnahme war eine Bauüberwachung hier grundsätzlich erforderlich im Sinne des § 81 Abs. 1 BauO NRW. Es bedarf in einem solchen Fall deshalb auch - im Gegensatz zur Auffassung Dietleins in BauR 1998, 1178 f., 1182 - keiner konkreten Anhaltspunkte für einen Baurechtsverstoß, um Maßnahmen der Bauüberwachung durchzuführen. Hinreichender Anlass für Maßnahmen der Bauüberwachung ist bereits die Errichtung des genehmigten Bauwerks selbst; die allgemeine Befugnis - und Verpflichtung - zur Bauaufsicht, die sich aus § 61 Abs. 1 Bau NRW ergibt, wird für diesen Fall in § 81 Abs. 1 Bau NRW konkretisiert. Dies entspricht nahezu ein- helliger Auffassung und der ständigen, Jahrzehnte langen Praxis der Bauaufsichtsbehörden, die dem Gesetzgeber bekannt ist und zu deren Einschränkung er trotz mehrfacher Novellierung des Landesbaurechts keinen Anlass gesehen hat. Im Gegenteil ist durch den heute geltenden Wortlaut des § 81 Abs. 1 BauO NRW die Verpflichtung der Baubehörden, Maßnahmen der Bauüberwachung durchzuführen, noch einmal klar gestellt worden, indem der einschränkende Zusatz („soweit erforderlich") entfallen ist. Gegen die Ansicht Dietleins spricht im Übrigen bereits, dass der Gesetzgeber in § 81 Abs. 1 BauO NRW ausdrücklich stichprobenartige Überprüfungen zuläßt, die bereits begrifflich unabhängig von bestehenden Verdachtsmomenten sind.
Die einzelnen Überwachungsmaßnahmen hat der Beklagte nach dem üblichen Baufortschritt vorgenommen. Bei größeren Objekten, wie dem vorliegenden, sind drei Überwachungen, wie sie der Beklagte hier gebührenrechtlich in Ansatz gebracht hat, nicht zu beanstanden,
so auch die Rechtsprechung der früher für das allgemeine Verwaltungsgebührenrecht zuständigen 11. Kammer des VG Köln, vgl. z.B. Urteile vom 05. Dezember 1997 - 11 K 1243/97 - und vom 17. September 1999 - 11 K 1640/98 -.
Die der Gebührenerhebung zugrunde liegenden Überwachungsmaßnahmen haben auch tatsächlich stattgefunden. Dies ergibt sich aus den bei den Verwaltungsvorgängen befindlichen schriftlichen Notizen des zuständigen Sachbearbeiters, seiner im Widerspruchsverfahren abgegebenen ergänzenden Stellungnahme sowie aus seiner informatorischen Anhörung im gerichtlichen Verfahren. Danach steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass der zuständige Sachbearbeiter die Baustelle an den fraglichen Terminen aufgesucht, sich dort jeweils etwa eine Stunde aufgehalten und die Baustelle in Augenschein genommen hat. Bei diesen Baustellenbesichtigungen handelte es sich nach Prüfungsintensität und Umfang auch um Maßnahmen der Bauüberwachung im Sinne des § 81 BauO NRW. Der Sachbearbeiter hat bei seiner Anhörung glaubhaft erklärt, er habe die Übereinstimmung der Bauausführung mit den Bauvorlagen und die Baustellensicherung geprüft, indem er zunächst von einem Aussichtspunkt aus die ganze Baustelle eingesehen habe und anschließend um die Baustelle herum gegangen sei. Dies genügt den gesetzlichen Anforderungen an eine Maßnahme der Bauüberwachung im Sinne des § 81 Abs. 1 BauO NRW, insbesondere im Hinblick darauf, dass - wie bereits ausgeführt - eine lediglich stichprobenartige Kontrolle durch das Gesetz ausdrücklich als ausreichend angesehen wird. Dem steht nicht entgegen, dass der Sachbearbeiter hier nicht nur die Baustellensicherheit nach außen, sondern auch die - zur Zuständigkeit des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz gehörende - Sicherheit der Baustelle im Hinblick auf die dort Beschäftigten geprüft hat. Denn dieser Teil der Prüfung nahm jedenfalls keinen so wesentlichen Zeitraum im Rahmen der gesamten Baustellenbesichtigung ein, dass deren Charakter als Maßnahme der Bauüberwachung dadurch in Frage gestellt wäre. Der Gebührentatbestand gemäß Tarifstelle 2.4.10.1. AGT ist damit erfüllt. Nach Fertigstellung des Bauwerks hat auch eine Bauzustandsbesichtigung stattgefunden, für welche die Gebühr nach Tarifstelle 2.4.10.3 AGT angefallen ist.
Die streitigen Tarifstellen verstoßen auch nicht gegen die in § 3 GebG NRW zum Ausdruck gekommenen verfassungsrechtlichen Grundsätze des Gleichbehandlungsgebotes und des Äquivalenzprinzips. Wie im Widerspruchsbescheid zutreffend ausgeführt ist, sind Baugenehmigung, Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung Teile eines „Gesamtsicherheitssystems" für das Bauen,
vgl. Heintz in: Gaedtke-Böckenförde, Landesbauordnung Nordrhein- Westfalen, 9. Auflage, § 81 Rdn. 4, § 82 Rdn. 1.
Dieser Begriff findet sich bereits im Gesetzentwurf der Landesregierung zur Landesbauordnung vom 13. Juli 1983, Landtagsdrucksache 9/2721 S. 73. Nach der Konzeption der Landesbauordnung dienen sowohl das Genehmigungsverfahren als auch Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung der Gefahrenprävention: Es soll gewährleistet sein, dass von dem fertiggestellten Bauwerk keine Gefahren für die Nutzer und für die Allgemeinheit ausgehen. Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung haben deshalb dieselbe Funktion wie die Baugenehmigung, mit der sie in einem rechtssystematischen und tatsächlichen Zusammenhang stehen. Alle Teile des Gesamtsicherheitssystems liegen damit sowohl im öffentlichen Interesse als auch im Interesse des Bauherrn. Für die Baugenehmigung - welche die formelle Legalität herstellt - liegt dies auf der Hand, doch gilt dies auch für die Bauzustandsbesichtigung,
vgl. Heintz in: Gaedtke-Böckenförde, Landesbauordnung NRW, 9. Auflage, § 82 Rdn. 37,
und die Bauüberwachung. Mit der Bauzustandsbesichtigung, über die auf Verlangen des Bauherrn eine Bescheinigung ausgestellt werden kann, wird amtlich festgestellt, dass das fertiggestellte Bauwerk aus Sicht der Bauaufsichtsbehörde keine Mängel aufweist und nunmehr gefahrlos genutzt werden kann. Anders als die Baugenehmigung beinhaltet die Bauzustandsbesichtigung bzw. die darüber auf Antrag - wie hier - ausgestellte Bescheinigung zwar keine formelle Legalisierung, stellt aber von ihrer rein faktischen Wirkung her durchaus einen wirtschaftlichen Wert für den Bauherrn dar. Entsprechendes gilt für die zwischen Baugenehmigung und Bauzustandsbesichtigung liegenden, ebenfalls zum „Gesamtsicherheitssystem" bis zur Fertigstellung des Bauwerks gehörenden Maßnahmen der Bauüberwachung. Auch hier liegt es im Interesse des Bauherrn, dass etwaige Mängel in der Bauausführung möglichst frühzeitig festgestellt und behoben werden können. Für die Baugenehmigungsgebühr ist allgemein anerkannt - und wird auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen -, dass sie mit der grundsätzlichen Orientierung an der Rohbausumme sachgerecht als Wertgebühr im Sinne des § 4 GebG NRW ausgestaltet werden kann,
ständige Rechtsprechung, vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 19. April 2001 - 9 A 310/99 -, S. 14 des Urteilsabdrucks.
Wegen des oben dargestellten systematischen Zusammenhangs können diese Erwägungen auf die Bauüberwachungsgebühr und die Gebühr für die Bauzustandsbesichtigung übertragen werden. Wie für die Baugenehmigungsgebühr gilt deshalb auch für die vorliegend streitigen Gebühren, dass der Verwaltungsaufwand bezogen auf die Amtshandlung nicht mathematisch „genau" ermittelt werden muss. Es genügt vielmehr, dass er, wie das Gesetz selbst formuliert, (lediglich) „Berücksichtigung" gefunden hat. Daher darf der Verordnungsgeber zur Verwaltungsvereinfachung pauschalieren und typisieren und ist nicht zu einer Gebührenregelung gezwungen, bei der das Verhältnis der Kosten zum Nutzen der Amtshandlung in jeder Hinsicht ausgewogen ist. Es ist vielmehr ausreichend, wenn die Gebühren in keinem offensichtlichen Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen. Ein solches Missverhältnis liegt hier - ebenso wie bei der Baugenehmigungsgebühr - nicht vor,
anders Verwaltungsgericht Wiesbaden, Urteil vom 07. Oktober 1997 - 9 E 796/95 - für die vorliegend allerdings nicht einschlägige „wiederkehrende bauaufsichtliche Sicherheitsprüfung von Sonderbauten" (nach den Vorschriften des hessischen Verwaltungsgebührenrechts).
Bis zum Inkrafttreten der 11. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 06. Oktober 1992 (GV. NRW S. 412) war die Bauüberwachung mit den im Genehmigungsverfahren erhobenen Gebühren kostenmäßig abgegolten; in der Rechtsprechung ist die Höhe der Gebühren unter diesem Gesichtspunkt - soweit ersichtlich - nie beanstandet worden. Die Ausgliederung der Gebühr für die Bauüberwachung - bei gleichzeitiger Senkung der Baugenehmigungsgebühr - diente gerade dazu, die Gebührenerhebung an die tatsächliche Durchführung der Bauüberwachung zu koppeln und so ungerechtfertigte „automatische" Gebührenerhebungen zu unterbinden. Ziel der gebührenrechtlichen Neuregelung war gerade eine größere, nicht eine geringere Gebührengerechtigkeit,
vgl. Heintz in: Gaedtke-Böckenförde, Landesbauordnung NRW, 9. Auflage, § 81 Rdn. 10.
Zu Recht hat der Beklagte schließlich darauf verwiesen, dass von der Gesamthöhe der Gebühren im Verhältnis zum Investitionsvolumen keine prohibitive Wirkung ausgeht.
Die Kammer verkennt nicht, dass rechtspolitisch auch eine andere Gestaltung des Gebührenrechts - in dem von der Klägerin dargelegten Sinne - erwägenswert sein mag. Mit der geltenden Regelung der Gebühren für das in der Landesbauordnung angelegte, präventive „Gesamtsicherheitssystem" hat der Verordnungsgeber aber den ihm durch Gesetzes- und Verfassungsrecht - insbesondere den Grundsatz der Gebührengerechtigkeit und das Äquivalenzprinzip - eingeräumten Spielraum noch nicht überschritten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§
708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 81 BauO NRW
§
81 BauO NRW
§ 81 BauO
§ 3 GebG NRW
§ 4 GebG NRW
§ 167 VwGO
§ 61 Abs.
1 Satz 1 BauO NRW
§
81 Abs. 1 BauO NRW
§ 113 Abs. 1
Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs.
1 GebG NRW
§ 82 Abs. 3 Satz 3 BauO NRW
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 81 Abs. 1 und 2 Nr. 1 BauO NRW
§ 81 Abs. 1 BauO NRW
§ 81 Abs. 1
BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 81 Abs. 1 der
Bauordnung
§ 3 des Gebührengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 11 K 1243/97
11 K 1640/98
9 A 310/99
9 E 796/95