Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-20, Aktenzeichen 16 A 1920/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0920.16A1920.09.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Juni 2009 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg wird zurückgewiesen.
Auf die Anschlussberufung der Klägerin wird der Änderungsbescheid des Beklagten vom 3. August 2016 aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der Kosten der Anschlussberufung.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Baumschulbetrieb, wendet sich gegen eine bodenschutzrechtliche Ordnungsverfügung des Beklagten. Gegenstand der Ordnungsverfügung ist die Sanierung PFT-belasteter Flächen im I. , die die Klägerin in der Vergangenheit gepachtet hatte. Inzwischen ist sie Eigentümerin einiger der Grundstücke.
PFT (perfluorierte Tenside) sind synthetisch hergestellte Substanzen, die in der Natur nicht vorkommen. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass sie gleichzeitig wasserabweisend (hydrophob), fettabweisend (lipophob) und schmutzabweisend wirken. Aufgrund dieser besonderen Eigenschaften werden sie in vielen Industriebereichen eingesetzt. Verwendung finden (oder fanden) PFT etwa bei der galvanischen Oberflächenbeschichtung und in der Fotoindustrie sowie bei der Herstellung von Antihaftbeschichtungen in Töpfen und Pfannen, von wasserabweisender Kleidung und von speziellen Feuerlöschschäumen. Zu den PFT gehören unter anderem die Verbindungen PFOS (Perfluoroctansulfonat) und PFOA (Perfluoroctansäure). Aufgrund ihrer hohen Stabilität werden die chemischen Verbindungen der PFT durch die in der Umwelt üblichen Abbauprozesse praktisch nicht zerstört. Dementsprechend lassen sie sich auch dem Abwasser durch die in Kläranlagen gängigen Abbauverfahren, die im Wesentlichen auf dem Einsatz von Mikroorganismen beruhen, nicht entziehen. Mittlerweile sind sie weltweit in der Umwelt nachweisbar. PFT sind für Menschen und Tiere toxisch und stehen im Verdacht, in hohen Dosen fortpflanzungsgefährdend und krebserregend zu sein. Im Körper reichern sie sich im Blut und im Organgewebe an und werden nur langsam ausgeschieden.
PFT waren bis 2006 nicht Gegenstand der behördlichen Umweltüberwachung. Im Frühjahr 2006 stieß das Institut für Hygiene und Öffentliche Gesundheit (IHÖG) der Universität C. im Rahmen einer Studie auf auffällig erhöhte PFT-Konzentrationen in der S. und nachfolgend auch in der Möhne, die neben anderen Zuflüssen den gleichnamigen Stausee speist und bei B. -O. in die Ruhr mündet. Nach den Angaben in einer ersten Veröffentlichung ermittelte das IHÖG an der Mündung der Möhne in die Ruhr eine PFT-Belastung von 767 ng/l und in dem einige Kilometer flussaufwärts gelegenen Stausee eine Belastung von 822 ng/l. Bei der etwa 10 km nordwestlich von C1. gelegenen Ansiedlung I. betrug die PFT-Fracht des Flusses 4.385 ng/l, während bei C1. selbst lediglich 17 ng/l gemessen wurden. In diesem Abschnitt münden die Bäche
T. und C3. in die Möhne; die C3. wird weiter oberhalb unter anderem von dem Bach L. gespeist. Die T. und das L. entspringen nordwestlich des Ortsteils T. der Stadt C1. und durchziehen ein land- und forstwirtschaftlich genutztes Gelände. Eine weitere erhebliche PFT-Belastung stellte das IHÖG darüber hinaus in der Elpe fest, die nordostwärts von C2. in die Ruhr mündet; dort betrug der gemessene PFT-Gehalt 4.268 ng/l.
Bei der Ermittlung der Emissionsquelle konzentrierten sich die zuständigen Fach-behörden zunächst auf Gewerbebetriebe und die Begutachtung von Altdeponien und Altlastenstandorten im Raum T. . Nachdem die Beprobung von Abwässern insoweit jedoch negativ verlaufen war, wurde anschließend über das Flächenverzeichnis für die Aufbringung von Klärschlämmen und Bioabfällen recherchiert. Anhand der topographischen Gegebenheiten konnte dabei ein Zusammenhang zwischen einer von der Firma U. W. GmbH & Co. KG (im Folgenden: U. W. ) mit Bioabfall belieferten und nachfolgend mit dem Material beaufschlagten Fläche in C1. -T. und den Verunreinigungen der Gewässer T. und C3. hergestellt werden. Bei der fraglichen Fläche handelt es sich um die Parzellen Gemarkung T. Flur 3, Flurstücke 21, 22, 24, 25, 46, 67, 70, 175 und 176, die verschiedenen Eigentümern gehörten und (jedenfalls) seit 1998/99 an die Klägerin verpachtet waren. Diese hatte dort vormals eine Weihnachtsbaumkultur betrieben und baute im Jahr 2006 Mais an. Die Pachtverträge liefen überwiegend bis zum 31. Dezember 2008 (Flurstücke 21, 22, 24, 25, 46, 70 und 176). Lediglich für die Flurstücke 67 und 175 war der Pachtablauf abweichend für den 31. Dezember 2007 bzw. 31. Dezember 2009 vereinbart. Die genannten Flurstücke bilden ein im Wesentlichen zusammenhängendes Gelände, das von einem von Südwesten nach Nordosten verlaufenden Weg in eine sog. Nordhälfte und eine sog. Südhälfte geteilt wird. Südostwärts dieses Wegs erstrecken sich die Parzellen 67 und 70, während die übrigen Flurstücke nördlich des Wegs liegen. Dort, zwischen den Flurstücken 22 und 24, befindet sich noch das Flurstück 23, das nicht von der Klägerin gepachtet war. Der Weg, der die in Rede stehenden Flächen teilt, verläuft ohne nennenswerte Neigungen auf einer Höhe von etwa 450 m über NN; von hier aus fällt das Gelände nach Nordwesten in Richtung T. und nach Südosten in Richtung L. ab.
Geschäftsführerin der die fraglichen Bioabfälle liefernden U. W. war die U. W. Verwaltungs GmbH. Deren Geschäftsführer wiederum war S. X. , der zugleich als Geschäftsführer der H. -V. Verwaltungs-GmbH fungierte. Die H. -V. Verwaltungs-GmbH war Geschäftsführerin der H. -V. GmbH & Co. KG (im Folgenden: H. -V. ). Letztere betrieb in C3. (Kreis Q. ) auf einem vormals militärisch genutzten Gelände ein Bodenmischwerk, dessen Errichtung bzw. Änderung das Staatliche Umweltamt C4. mit Bescheid vom 15. April 1998 auf der Grundlage des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genehmigt hatte.
Seit spätestens 2003 bestanden geschäftliche Kontakte zwischen der H. -V. und der belgischen Aktiengesellschaft P. NV in N. (im Folgenden: P. ). Die P. war im Bereich der Vermittlung und dem Handel von Abfällen tätig. Im Zeitraum vom 6. November 2002 bis zum 8. Juni 2006 wurden mehrere 10.000 t Abfall an die H. -V. geliefert. Diese Lieferungen waren im Rahmen von insgesamt fünf Notifizierungsverfahren genehmigt worden, an denen auf deutscher Seite die Bezirksregierung E. bzw. das Staatliche Amt für V. und Arbeitsschutz P. -M. beteiligt waren. Ausweislich der eingereichten Notifizierungsunterlagen sollte es sich bei den Abfällen um Schlämme aus betriebseigener Abwasserbehandlung aus Betrieben der Lebensmittelindustrie handeln. In der Verfahrensbeschreibung der H. -V. war als Verwendungszweck der Abfälle die Herstellung organischer Bodenverbesserer gemäß dem Düngemittelgesetz oder der Einsatz als Mutterbodenersatzstoff im Landschaftsbau genannt.
Mit dem in C3. gemischten Material belieferten die H. -V. und die U. W. unter anderem unter der Bezeichnung „U. G. “ seit 2002 kostenlos Landwirte in verschiedenen Kreisen, darunter im Kreis T. und im I1. , die für das Ausbringen auf ihren Feldern z. T. sog. Einarbeitungsprämien erhielten. Insgesamt wurden allein im I1. und im Kreis T. ca. 750 Flächen beaufschlagt. Das Gemisch wurde zunächst als „Bodenhilfsstoff“ vertrieben, der nicht dem Regelungsregime der Verordnung über die Verwertung von Bioabfällen auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich und gärtnerisch genutzten Böden (Bioabfallverordnung - BioAbfV -) und der Klärschlammverordnung (AbfKlärV) unterfallen sollte; verpflichtende Untersuchungen des Bodens und des Gemischs erübrigten sich dadurch. Diese Vorgehensweise stieß bei mehreren Behörden, u. a. bei der Umweltbehörde H1. , auf Vorbehalte. Im Landwirtschaftlichen Wochenblatt berichtete die Landwirtschaftskammer im Jahr 2002 unter dem Titel „Bloß ein ,Bodenhilfsstoff’?“, dass das Umweltamt H1. in diesem Zusammenhang ein Verfahren gegen die H. V. eingeleitet habe. Zu einer Untersagung des Vertriebs oder anderen Maßnahmen kam es in der Folge aber nicht; lediglich ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen S. X. führte zu einer gerichtlichen Bestätigung eines Bußgeldbescheides wegen eines Verstoßes gegen die Klärschlammverordnung.
In späteren Jahren vertrieb die U. W. das Produkt U. G. als Gemisch nach der Bioabfallverordnung und zeigte Beaufschlagungen bei den zuständigen Behörden an. Der Deklaration zufolge sollte es sich bei U. G. um einen organischen Dünger handeln, der zu 90 % aus Fugaten aus der Nahrungsmittelindustrie (Obst-, Gemüse- und Kartoffelproduktion) und zu 10 % aus Gesteinsmehl bestand. Auf dem Deklarationsblatt heißt es weiter, bei einer Aufbringung auf landwirtschaftliche Flächen seien Anwendungs- und Mengenbeschränkungen aus abfallrechtlichen Vorschriften (BioAbfV) zu beachten.
Nach Maßgabe der entsprechenden Lieferscheine gab die U. W. am 13. Mai 2004 468,30 t und am 10./11. Januar 2006 220,37 t des Produkts U. G. an die Klägerin ab. Während die Lieferung aus dem Jahr 2004 gänzlich auf die oben näher bezeichnete, insgesamt 10,5628 ha große Fläche in C1. -T. aufgebracht und ausweislich eines Vermerks des Beklagten über einen Ortstermin von einem Lohnbetrieb eingepflügt wurde, erfolgte mit dem im Januar 2006 abgegebenem Material im Umfang von 50 t auch eine Beaufschlagung einer ca. 3 ha großen, ebenfalls von der Klägerin bewirtschafteten Fläche in der Gemeinde S1. (Flur 1, Flurstück 198/204). Der Lieferschein aus dem Jahr 2006 ist - anders als der Lieferschein aus dem Jahr 2004 - nicht vom Inhaber der Klägerin unterzeichnet.
Am 3. Juni 2006 wurden von den beaufschlagten Flächen in C1. -T. erste Bodenproben entnommen. Dabei wurde lediglich das vor Ort deutlich erkennbare, aus der Beaufschlagung vom Januar des Jahres herrührende, schwarze Aufbringungsmaterial aufgenommen. Dieses wies eine Belastung von 670 µg/kg auf.
Ausweislich des Protokolls einer am 7. Juni 2006 vom Beklagten durchgeführten Besprechung zur PFT-Problematik ging Herr Dr. G1. vom IHÖG davon aus, dass die festgestellten Belastungen der Möhnetalsperre nicht einzig auf die letzte behördlich dokumentierte Flächenbeaufschlagung im Januar des Jahres zurückzuführen seien. Es sei vielmehr von einem länger andauernden Ereignis auszugehen.
Am 12. Juni 2006 meldete sich ausweislich eines entsprechenden Aktenvermerks in den Verwaltungsvorgängen Herr S2. L. telefonisch bei dem Beklagten und gab an, Besitzer von drei hobbymäßig betriebenen Fischteichen zu sein, die an der T. kurz vor deren Einmündung in die Möhne lägen. Er berichtete, vor etwa zwei Jahren sei auf den „bekannten“ Flächen in großer Menge „Schlamm“ aufgebracht worden. In der Folgezeit sei es zu einer Eintrübung des Gewässers gekommen. Die von ihm gezüchteten Forellen hätten aber damals wie heute keine äußerlichen Auffälligkeiten gezeigt und es seien auch keine Tiere verendet. Ausweislich eines Protokolls über eine Probeentnahme erhielt der Beklagte am 14. August 2006 eine Forelle als Probe zum Zweck der Untersuchung auf PFT von der Teichanlage L. . Auf dem Protokoll ist handschriftlich vermerkt, dass der Fisch am 4. November 2005 gefangen und eingefroren worden sei. Laut Gutachten des Staatlichen Veterinäruntersuchungsamtes B. vom 29. August 2006 wies die Forelle einen PFOS-Wert von 56 µg/kg auf. Der Fisch sei als nicht sicheres Lebensmittel zu beurteilen.
Im Zuge der weiteren Sachverhaltsaufklärung beauftragte die Bezirksregierung B. mit Schreiben vom 18. Juli 2006 die Institut für Umweltanalyse Projekt-GmbH (im Folgenden: IFUA Projekt-GmbH) mit Bodenuntersuchungen im Rahmen eines Pilotverfahrens. Ausweislich des Zwischenberichts vom November 2006 wurden dabei zunächst von sieben Flächen im Kreis T. und im I1. Bodenproben genommen. Auswahlkriterien waren vor allem die Ergebnisse eines vorangegangenen Screenings verschiedener Ausbringungsflächen, wobei sowohl hoch als auch weniger stark mit PFT belastete Flächen einbezogen wurden. Die vorgenommenen Pilotuntersuchungen führten auf allen sieben Flächen zu einem PFT-Nachweis. Mit Abstand am stärksten belastet war danach das Areal in C1. -T. . Im Oberboden wurden im Tiefenabschnitt 0,0 - 0,3 m ein Gesamtgehalt von 1.910 µg/kg Trockensubstanz (TS), im Tiefenabschnitt 0,3 - 0,6 m ein Gesamtgehalt von 6.310 µg/kg TS (jeweils Summe PFOA und PFOS) und in einer Materialprobe (Oberflächensammelprobe) von 9.250 µg/kg TS gemessen. Die noch im Boden vorhandene Gesamtmenge PFT schätzte die IFUA Projekt-GmbH auf 391 kg.
Im Anschluss an die vorbezeichneten Pilotuntersuchungen wurden in den Folgejahren ergänzende Bodenuntersuchungen auf einer Vielzahl weiterer mit U. G. beaufschlagter Flächen durchgeführt, in deren Rahmen auf einem Maisacker in der Nähe der Ortschaft S3. (Kreis T. ) eine Spitzenbelastung im Oberboden von bis zu 35.000 µg/kg TS und eine mittlere Belastung von etwa 9.000 µg/kg TS (überwiegend PFOS) gemessen wurde. Zur Sanierung dieser 2,4 ha großen Fläche ließ der Kreis T. Erdreich bis zu einer Tiefe zwischen 0,3 und 1,0 m ausheben und auf einer Deponie entsorgen. Die Kosten der Maßnahme beliefen sich auf 2,35 Mio. Euro. Nachdem der Kreis T. den dortigen Pächter zunächst durch Ordnungsverfügung vom 20. Mai 2008 uneingeschränkt zur Sanierung herangezogen hatte, schlossen die Beteiligten am 14./16. Juni 2008 einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, in dem der betroffene Pächter sich zur Wiederverfüllung der ausgekofferten Ackerbereiche verpflichtete. Ausweislich des Vertrags beliefen sich die vorkalkulierten Kosten für die gesamte Sanierungsmaßnahme auf 2.699.113,- Euro, von denen 350.681,- Euro auf die Wiederverfüllung entfielen.
Eine im Juni 2008 vom Beklagten in Auftrag gegebene Beprobung des von der Klägerin bewirtschafteten Grundstücks in der Gemeinde S1. ergab einen Gesamtgehalt von 90 µg/kg TS (1. Probe) bzw. 110 µg/kg TS (2. Probe, jeweils überwiegend PFOS). Sanierungsmaßnahmen bezüglich dieses Grundstücks wurden weder ergriffen noch vom Beklagten angeordnet.
Parallel zu den Bodenuntersuchungen erfolgten umfangreiche Untersuchungen der Oberflächengewässer. Bereits im Juni 2006 hatte das Staatliche Umweltamt M. Wasserproben aus der Ruhr und ihren Nebenflüssen durch das Landesumweltamt untersuchen lassen. Dabei hatte das Amt im Bereich des Wasserwerks „N1. “, das zahlreiche Haushalte der Stadt B. mit Trinkwasser versorgt, im sog. Rohwasser einen PFOA-Gehalt von 570 ng/l, am Ausgang des Wasserwerks einen Gehalt von 560 ng/l sowie in der Möhne selbst einen Gehalt von 570 ng/l festgestellt. Diese Erkenntnisse veranlassten die Stadtwerke B. , das Wasserwerk mit Aktivkohlefiltern auszustatten, wodurch die PFT-Last des Trinkwassers gesenkt werden konnte.
Eine von der beim Umweltbundesamt angesiedelten Trinkwasserkommission des Bundesministeriums für Gesundheit am 21. Juni 2006 erstellte vorläufige Bewertung von PFT im Trinkwasser kam zu der Einschätzung, dass derzeit zumindest ein sekundär gentoxisches Wirkungspotential von PFOA und ein daraus abzuleitendes karzinogenes Potential von PFOA und/oder PFOS für den Menschen in vorerst nicht quantifizierbarer Höhe nicht sicher auszuschließen sei. Ausgehend davon empfahl die Trinkwasserkommission unter anderem als Höchstwerte für die Summen aus PFOA und PFOS im Trinkwasser einen lebenslang duldbaren Vorsorgewert (GOW) von ≤ 0,1 µg/l und einen lebenslang gesundheitlich duldbaren Leitwert für alle Bevölkerungsgruppen von ≤ 0,3 µg/l.
Mit Verfügung vom 26. September 2006 gab der Beklagte der U. W. auf, umgehend die Sanierung der oben genannten Flurstücke in C1. -T. zu veranlassen und eine weitere Belastung der Gewässer, des Grundwassers und der Trinkwasserversorgung zu unterbinden bzw. zu minimieren. Zu diesem Zweck bezeichnete der Beklagte zahlreiche Einzelmaßnahmen sowie zu beachtende Fristen. Gegen diese Entscheidung erhob die U. W. Widerspruch, dem der Beklagte mit Bescheid vom 13. Oktober 2006 teilweise abhalf, indem er Fristen neu regelte. Im Übrigen wies die Bezirksregierung B. den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30. Januar 2007 zurück. Klage wurde nicht erhoben; ein zuvor eingeleitetes Eilrechtsschutzverfahren war in beiden Rechtszügen im Wesentlichen erfolglos geblieben (VG Arnsberg, Beschluss vom 6. Oktober 2006 - 14 L 943/06 -; OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2006 ‑ 20 B 2273/06 -).
Mit Bescheid vom 31. Oktober 2006 setzte der Beklagte gegen die U. W. die Ersatzvornahme im Hinblick auf die aufgegebene Beauftragung eines sachkundigen Gutachterbüros mit der Detailplanung der Sanierungsmaßnahmen fest und beauftragte damit am 15. November 2006 die IFUA Projekt-GmbH. Diese schloss die Detailplanung am 20. November 2006 ab. Mit Bescheid vom 5. Dezember 2006 wurde daraufhin die Ersatzvornahme zunächst hinsichtlich der in Bezug auf die Nordfläche zu ergreifenden Sanierungsmaßnahmen festgesetzt und in der Folge mit den notwendigen Arbeiten begonnen.
Bereits kurz nach Erlass der Sanierungsverfügung vom 26. September 2006 hatte die U. W. einen Antrag auf Einleitung des Insolvenzverfahrens gestellt, woraufhin das Amtsgericht N2. mit Beschluss vom 19. Dezember 2006 die vorläufige Insolvenzverwaltung anordnete. Vor diesem Hintergrund untersuchte der Beklagte ausweislich eines Aktenvermerks vom 16. November 2006 die Möglichkeit der Inanspruchnahme weiterer Störer. Dort heißt es, angesichts des noch ungewissen Ausgangs des Antrags auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens sei kein kompletter Störerwechsel geboten, jedoch die parallele Heranziehung weiterer Störer. In Ausübung pflichtgemäßen Ermessens erscheine es angezeigt, neben der U. W. die H. -V. , die das PFT-belastete Material gemischt und in Verkehr gebracht habe, Herrn S. X. persönlich, der als Geschäftsführer die Geschicke beider Firmen geleitet und damit letztlich auch das Inverkehrbringen des Materials gelenkt habe, sowie die Pflanzen-H2. GmbH als Pächterin der betroffenen Flächen in Anspruch zu nehmen. Zur finanziellen Leistungsfähigkeit dieser Störer lägen keine abschließenden Erkenntnisse vor. Gleichwohl dürfe zum gegenwärtigen Zeitpunkt davon ausgegangen werden, dass diese gegeben sei, jedenfalls fehle es an entgegenstehenden Informationen. Die ebenfalls denkbare Inanspruchnahme der Flächeneigentümer gestalte sich aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hingegen als problematisch, zumal der Verkehrswert der Grundstücke deutlich unter den Sanierungskosten liege. Unter Effektivitätsgesichtspunkten erscheine die Inanspruchnahme mehrerer Eigentümer für eine Maßnahme zudem eher hinderlich. Ferner seien die Flächen gänzlich verpachtet gewesen, sodass die Eigentümer auf die Ausbringung des fraglichen Bioabfalls keinen Einfluss gehabt hätten.
Unter dem 17. November 2006 - konkretisiert durch Bescheid vom 21. November 2006 - verfügte der Beklagte sodann gegenüber der H. -V. Sanierungsanordnungen. Ein gegen die Ordnungsverfügungen gerichteter Eilantrag wurde in zweiter Instanz abgelehnt (OVG NRW, Beschluss vom 21. März 2007 - 20 B 99/07 -). Am 25. Juli 2008 wurde über das Vermögen der H. -V. das Insolvenzverfahren eröffnet.
Unter dem 17. November 2006 erließ der Beklagte außerdem eine an S. X. persönlich gerichtete Ordnungsverfügung - wiederum konkretisiert durch Verfügung vom 21. November 2006 - mit der er diesem die Sanierung der Grundstücke in C1. -T. aufgab. Sowohl das dagegen angestrengte Eilrechtsschutzverfahren als auch die erhobenen Widersprüche und Klagen blieben erfolglos (VG Arnsberg, Urteil vom 22. Juni 2009 - 14 K 1699/08 -; OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 - 16 A 1686/09 -; BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2016 - 7 B 36.15 -). Auch gegen S. X. wurde mit mehreren Bescheiden die Ersatzvornahme der mit den Ordnungsverfügungen auferlegten Sanierungspflichten festgesetzt.
Mit Bescheid vom 23. November 2006 nahm der Beklagte auch die Pflanzen-H2. GmbH als vermeintliche Pächterin der Flächen in T. in Anspruch. Nachdem diese im angestrengten gerichtlichen Eilverfahren (VG Arnsberg, Beschluss vom 19. Dezember 2006 - 14 L 1162/06 -) schließlich angegeben hatte, Pächterin der fraglichen Grundstücke sei nicht sie, sondern die Klägerin, wurden der Sanierungsbescheid sowie zwischenzeitlich ergangene weitere Bescheide betreffend die Pflanzen-H2. GmbH durch Abhilfebescheid vom 7. März 2007 aufgehoben und das gerichtliche Eilverfahren (OVG NRW - 20 B 100/07 -) für erledigt erklärt.
Nachdem der Beklagte selbst auf Grundlage der festgesetzten Ersatzvornahmen gegen die übrigen Störer bereits die ersten Sanierungsschritte veranlasst hatte, nahm er mit Ordnungsverfügung vom 6. Februar 2007 - nach erfolgter Anhörung unter dem 30. Januar 2007 - schließlich die Klägerin in Anspruch. Er gab dieser auf, umgehend die weitere Sanierung der Grundstücke in C1. -T. zu veranlassen und eine weitere Belastung der Gewässer, des Grundwassers und der Trinkwasserversorgung zu unterbinden bzw. zu minimieren. Dazu sei unter Einbindung der seinerzeit bereits vorhandenen wie auch der zwischenzeitlich teilweise installierten Dränage ein geeignetes System zur vollständigen bzw. weitgehenden Erfassung des verunreinigten Oberflächen- und Sickerwassers sowie eine Behandlungsanlage zu errichten und kontinuierlich zu betreiben (Nr. 1). Er ordnete weiter an, die Sanierung habe unter gutachterlicher Begleitung eines nach § 18 Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) zugelassenen Büros zu erfolgen (Nr. 2). Die erforderlichen Anlagen seien unverzüglich zu errichten und in Betrieb zu nehmen, wobei sich die Sanierung in drei Arbeitsbereiche gliedere, nämlich Maßnahmen auf der Nordfläche, Maßnahmen auf der Südfläche sowie Bau und Betrieb einer Wasserbehandlungsanlage (Nr. 3). Die durchzuführenden Maßnahmen entsprächen weitestgehend denen, die der Firma Pflanzen-H2. GmbH auferlegt worden seien. Art, Umfang und zeitliche Erfordernisse würden daher in Anlehnung an die Inanspruchnahme der Pflanzen-H2. GmbH angeordnet (Nr. 3.1). Die Klägerin werde parallel neben weiteren Störern herangezogen. Nicht mehr auferlegt würden Schritte, die zwischenzeitlich bereits im Wege der Ersatzvornahme durchgeführt worden seien. Eingeschlossen seien im weiteren Sanierungsverlauf u. a. auch die gutachterliche Begleitung, das Monitoring sowie evtl. erforderliche Modifikationen. Weitere Einzelheiten seien jeweils mit ihm - dem Beklagten - und dem zu beauftragenden Gutachter abzustimmen (Nr. 3.2). Die Detailplanungen für die Südfläche würden kurzfristig zur Verfügung gestellt. Mit den entsprechenden Bau- und Installationsarbeiten sei spätestens binnen 14 Tagen nach Bekanntgabe des konkretisierenden Bescheides zu beginnen. Die Detailplanungen zu den auf der Nordfläche bzw. bezüglich der Wasserbehandlungsanlage zu ergreifenden Maßnahmen seien der Klägerin bereits aus der Inanspruchnahme der Pflanzen-H2. GmbH bekannt. Die diesbezügliche Beauftragung oder Veranlassung habe spätestens bis zum 15. Februar 2007 zu erfolgen (Nr. 3.3). Als Sanierungszielwert für das unbehandelte Sickerwasser werde ein Wert von ≤ 0,1 µg/l PFT gesamt festgesetzt (Nr. 4). Für den Fall, dass die Klägerin den Anordnungen nicht, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, werde das Zwangsmittel der Ersatzvornahme angedroht (Nr. 5). Schließlich versah der Beklagte seine Entscheidung mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung (Nr. 6).
Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Rechtsgrundlage des Bescheids seien §§ 10, 4 BBodSchG. Die inzwischen vorliegenden Bodenuntersuchungsergebnisse auf den von der U. W. in den Jahren 2004 bis 2006 beaufschlagten Flächen sowie die Untersuchungen im Bodenmischwerk der Herstellerfirma H. -V. in C3. belegten, dass die PFT-Belastung von den beaufschlagten Materialien ausgehe. Das von der U. W. vertriebene Bioabfallgemisch U. G. sei bekanntermaßen - ausweislich der vorliegenden Lieferscheine - in den Jahren 2004 und 2006 auf die zu sanierende Fläche aufgebracht worden. Zur Sanierung seien bislang die H. -V. , S. X. sowie die Pflanzen-H2. GmbH als Störer herangezogen worden. Im Rahmen der Inanspruchnahme Letzterer sei - erstmals mit Schreiben vom 10. Januar 2007 - zum Ausdruck gebracht worden, dass nicht die GmbH, sondern die Klägerin Pächterin der maßgeblichen Flächen sei. Dies habe man zum Anlass genommen, nunmehr die Klägerin in Anspruch zu nehmen. Sie sei als Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG und somit als verantwortliche Handlungsstörerin anzusehen, da sie als Pächterin der Flächen letztlich die Beaufschlagung mit den Materialien (zumindest im Jahr 2004) durchgeführt bzw. veranlasst habe. Diese Handlung sei bei wertender Betrachtung als entscheidender Verfahrensschritt anzusehen, der die nicht hinwegzudenkende Grundlage für die Verbindung des belasteten Materials mit der Umwelt bewirke. Daher bilde das Aufbringen und anschließende Einarbeiten ungeachtet der tatsächlichen Herkunft des PFT-Anteils einen maßgeblichen Kausalitätsbeitrag. Es stelle nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung den entscheidenden - die Gefahrenschwelle überschreitenden - Verfahrensschritt dar, der die vorliegende schädliche Bodenveränderung und die daraus resultierende Sanierungsnotwendigkeit verursacht habe. Selbst wenn die Beaufschlagung im Jahr 2006 tatsächlich eigenmächtig seitens der U. W. durchgeführt worden sein sollte, so sei zumindest die Beaufschlagung im Jahr 2004 absprachegemäß erfolgt. Das Veterinäramt habe im August 2006 die Beprobung von Fischen veranlasst, die im November 2005 aus einem unterhalb der Fläche gelegenen und von der belasteten T. gespeisten Fischteich geangelt und sodann eingefroren worden seien. Bei der daher später noch möglichen Analyse sei ausweislich des Beprobungsergebnisses des Staatlichen Untersuchungsamtes B. vom 29. August 2006 ein PFOS-Gehalt von 56 µg/kg festgestellt worden („nicht“ sicheres Lebensmittel i. S. v. Art. 14 Abs. 2 Buchstabe a VO EG 178/2002). Durch diese Beprobung sei hinreichend belegt, dass bereits die im Jahr 2004 aufgebrachten Materialien in erheblichem Maße mit PFT belastet gewesen seien. Hinsichtlich der Beaufschlagung im Jahr 2006 sei vorsorglich auf die Stellung der Klägerin als Geschäftsherrin i. S. v. § 17 Abs. 3 OBG NRW zu verweisen; auch insoweit treffe sie eine Verantwortlichkeit.
Als Pächterin sei die Klägerin außerdem Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die maßgeblichen Grundstücke und daher nach § 4 Abs. 3 BBodSchG gleichzeitig als Zustandsstörerin anzusehen. Da die zunächst in Anspruch genommenen Firmen U. W. und U. W. Verwaltungs-GmbH einen Insolvenzantrag gestellt hätten und deren tatsächliche Leistungsfähigkeit somit fraglich sei, sei es insbesondere vor dem Hintergrund der Effizienz der Gefahrenabwehr angezeigt, parallel zu deren Inanspruchnahme auch den weiteren Störern die Durchführung der Sanierung aufzuerlegen.
Die auferlegten Maßnahmen seien geeignet, da sie den PFT-Schadstoffeintrag in den Boden sowie die Gewässer unterbänden bzw. erheblich minimierten. Sie seien auch erforderlich, da weniger einschneidende, zielführende Maßnahmen nicht ersichtlich seien. Der Beklagte habe in Zusammenarbeit mit dem Landesumweltamt sowie der Bezirksregierung B. mögliche Sanierungsvarianten erörtert. Als die mit Abstand kostengünstigste geeignete Sanierungsvariante hätten sich die Installation eines Dränage-/Wasserfassungssystems und die Errichtung und der Betrieb einer Behandlungsanlage für Sickerwasser herausgestellt. Um die Sanierung fachgerecht ausführen zu können, sei vorab die Erstellung von Planungsunterlagen erforderlich. Die zwischenzeitlich im Wege der Ersatzvornahme für die U. W. beauftragte Detailplanung erfolge durch das nach § 18 BBodSchG zugelassene Gutachterbüro IFUA Projekt-GmbH aus C4. . Die getroffenen Anordnungen seien auch verhältnismäßig. Ein Bodenaustausch erscheine zurzeit als zu aufwändig und wegen der Mobilität der Stoffe auch kaum sinnvoll. Eine Sanierung allein mittels Bakterieneinsatzes sei nach derzeitigem Erkenntnisstand ungeeignet. Über tatsächlich geeignete Verfahren lägen noch keine Informationen vor. Eine weitere Verzögerung zum Zweck der Durchführung entsprechender Versuchsreihen sei insbesondere im Hinblick auf die PFT-Belastungen in Möhne und Ruhr nicht tolerierbar. Die Kosten der angedrohten Ersatzvornahme beliefen sich auf etwa 2,1 Mio. Euro.
Die Klägerin legte gegen den Bescheid vom 6. Februar 2007 mit Schreiben vom 9. Februar 2007 Widerspruch ein. Zur Begründung berief sie sich im Wesentlichen darauf, dass die Beaufschlagung im Jahr 2006 eigenmächtig durch die Firma U. W. durchgeführt worden sei und auch im Übrigen die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme als Störerin nicht vorlägen. Die Voraussetzungen für eine Verantwortlichkeit als Verhaltensstörerin seien durch die bloße Beauftragung zur Beaufschlagung mit Biodünger nicht erfüllt. Eine Verantwortlichkeit als Zustandsstörerin scheide ebenfalls aus, weil ein Pachtverhältnis im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung nicht mehr bestehe. Die Pachtverträge seien mittlerweile gekündigt worden. Den Besitz an den Flächen habe die Klägerin aufgegeben.
Dem Vortrag der Klägerin in Bezug auf die Pachtverträge lag zugrunde, dass sie mit Schreiben vom 8. Mai 2007 den Eigentümern und Eigentümerinnen sämtlicher streitgegenständlicher Flurstücke gegenüber die fristlose Kündigung der Pachtverhältnisse wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage ausgesprochen hatte. Jedenfalls die Eigentümerinnen/Nießbrauchsberechtigten des Flurstücks 25, Frau F. I1. und Frau H3. I1. , wiesen jedoch die Kündigung zurück und verlangten von der Klägerin die Beseitigung der PFT-Verunreinigungen. Das sich anschließende zivilgerichtliche Verfahren beendeten die Betroffenen durch einen Vergleich, in dem sich die Klägerin zum Erwerb des Grundstücks zu einem Kaufpreis von 10.000,- Euro verpflichtete.
Mit Widerspruchsbescheid vom 13. August 2008 wies die Bezirksregierung B. den Widerspruch der Klägerin gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Februar 2007 zurück. Die Klägerin sei Handlungs- und Zustandsstörerin. Entgegen ihrem Vortrag bestünden die Pachtverhältnisse fort, da die Kündigungen keinen Erfolg gehabt hätten. Auch eine analoge Anwendung der Dereliktion auf das Pachtverhältnis entlasse die Klägerin nach § 4 BBodSchG nicht aus der Haftung.
Mitte 2006 im Nachgang zu den festgestellten PFT-Verunreinigungen aufgenommene staatsanwaltliche Ermittlungen führten Anfang 2010 zur Anklageerhebung unter anderem gegen S. X. , den Betriebsleiter der H. -V. in C3. , N3. B1. , sowie mehrere Verantwortliche der belgischen P. . Am 11. April 2013 stellte das Landgericht Q. das Strafverfahren (- 2 KLs 4/10 -) nach 15-monatiger Verhandlung gegen Zahlung von Geldauflagen (in Höhe von insgesamt 440.000,- Euro) ein. Ein gegen den Inhaber der Klägerin wegen Gewässerverunreinigung eingeleitetes Ermittlungsverfahren war bereits am 23. März 2007 gem. § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden.
Die Klägerin hat am 26. August 2008 Klage erhoben und zu deren Begründung im Kern vorgetragen:
Sie sei weder Verhaltens- noch Zustandsstörerin. Sie habe lediglich im Jahr 2004 einen (Einzel-)Auftrag für das Aufbringen von Biokompost erteilt. Dieses Verhalten überschreite nicht die nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung maßgebliche Gefahrenschwelle. Im Übrigen sei nicht hinreichend dargelegt und bewiesen, dass die fraglichen Flächen bereits im Jahr 2004 mit PFT belastet gewesen seien. Eine Zustandsverantwortlichkeit scheide jedenfalls deshalb aus, weil maßgeblich dafür allein der Besitz als tatsächlicher Anknüpfungspunkt sei. Ein Besitz der Klägerin an den fraglichen Flächen habe aber im entscheidungserheblichen Zeitpunkt nicht mehr bestanden. Ein bloßes Besitzrecht reiche hingegen nicht aus.
Die Klägerin hat beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Februar 2006 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 13. August 2008 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat sich zur Begründung auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide bezogen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angefochtenen Urteil stattgegeben. Der Beklagte sei - jedenfalls während der Geltung der über das Gelände in T. geschlossenen Pachtverträge - befugt gewesen, die Klägerin auf der Grundlage von § 4 Abs. 2 BBodSchG i. V. m. § 10 Abs. 1 BBodSchG zur Sanierung der PFT-belasteten Flächen heranzuziehen. Dort seien in den letzten Jahren, zuletzt noch 2006, Klärschlämme ausgebracht worden, die in beträchtlichem Ausmaß perfluorierte Tenside enthielten. Es könne dahinstehen, ob die Klägerin Verursacherin der hierdurch entstandenen schädlichen Bodenveränderung sei. Die Klägerin sei aber jedenfalls Inhaberin der tatsächlichen Gewalt im Sinne von § 4 Abs. 2 BBodSchG. Sie habe die Flächen nicht nur gepachtet, sondern sie auch faktisch bewirtschaftet. Die tatsächliche Gewalt habe sie auch bis zum Ende der Pachtzeit nicht verloren. Gleichwohl erweise sich die Sanierungsanordnung des Beklagten als rechtswidrig, weil sie dem Gleichheitssatz widerspreche. Es gebe vorliegend keinen vernünftigen, sachlich einleuchtenden Grund, die Klägerin wesentlich anders zu behandeln als den Pächter der im Kreis T. gelegenen Flächen, von denen ebenfalls in nennenswertem Umfang PFT in die Möhne gelangt sei. Letzterer werde indes nur mit 13 % der Sanierungskosten belastet, während die Klägerin für die vollen Kosten aufkommen solle. Auch die finanzielle Leistungsfähigkeit vermöge keine Differenzierung zu rechtfertigen. Es fehle bereits an hinreichenden Erkenntnissen zur wirtschaftlichen Potenz der Klägerin. Schließlich stelle der Umstand, dass von den Sanierungsmaßnahmen Pächter in verschiedenen Kreisen betroffen und deshalb verschiedene Behördenzuständigkeiten begründet seien, keine Rechtfertigung dar. Beide Behörden unterlägen nämlich den gleichen Rechtsvorschriften und hätten die gleichen Sachverhalte zu beurteilen. Außerdem seien die Maßnahmen im I. und im Landkreis T. von Anfang an koordiniert worden.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor:
Durch das angefochtene Urteil werde der vom Verwaltungsgericht herangezogene Grundsatz der Rechtsanwendungsgleichheit auf den Kopf gestellt. Während die sehr vermögende, zur Sanierung grundsätzlich verpflichtete und diese Sanierungspflicht durchgängig abstreitende Klägerin von allen Sanierungspflichten freigestellt werde, werde der in Bezug genommene Pächter aus S3. mit den ihm auferlegten Kosten teilweise belastet, obwohl er sehr viel unvermögender sei, seine Sanierungspflicht anerkannt und sich kooperativ zur Sanierung verhalten habe. Die Klägerin habe die noch im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgeschlagene vergleichsweise Einigung, sich zu 13 % an den Kosten zu beteiligen, vehement abgelehnt. Sie bzw. ihr Inhaber besitze im Bereich H4. -I2. ein ca. 300 ha großes Waldrevier. Allein dieses dürfe einen Wert von mehreren Millionen Euro besitzen. Zu dessen Eigentum gehörten noch die Firma Pflanzen-H2. GmbH und Immobilien. Die Klägerin sei eine der größten Sauerländer Baumschulen, die sich auf Weihnachtsbaumkulturen spezialisiert habe, mit erheblichen Flächen und Umsätzen. Dass die streitgegenständliche Ordnungsverfügung keine Begrenzung der Kostentragungspflicht enthalte, sei im Übrigen dem Umstand geschuldet, dass sie sich zu den Kosten gar nicht verhalte. Sie verpflichte die Klägerin dem Grunde nach zur Vornahme von Sanierungsmaßnahmen; eine nur anteilige Sanierung sei schon technisch nicht möglich. Auch die vom Landkreis T. abgeschlossene Vereinbarung lasse die Sanierungspflicht zu 100 % bestehen. Die Haftung sei auch dort nicht auf 13 % beschränkt, da der Betroffene im Falle einer nachträglichen Vermögensmehrung mehr leisten müsse. Die Kostentragungspflicht bestehe demnach weiter in voller Höhe und sei nur in gewissem Umfang gestundet. Dementsprechend könne sich die Frage einer quotalen Kostentragungspflicht auch vorliegend erst im Rahmen des Streits über die Rechtmäßigkeit eines Leistungsbescheides stellen, mit dem die Kosten einer Ersatzvornahme geltend gemacht würden.
Die Klägerin sei auch Verhaltens- und Zustandsstörerin. Es sei in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass die Zivilgerichte in dem gegen eine der Eigentümerinnen der fraglichen Flächen geführten Verfahren davon ausgegangen seien, dass die Klägerin in Bezug auf die PFT-Belastung Störerin im Sinne von § 1004 BGB sei. Der Bundesgerichtshof habe im Urteil vom 21. Mai 2010 (- V ZR 244/09 -, juris, Rn. 16) ausgeführt, dass das Anliefern und Aufbringen des Biodüngers für die Klägerin kostenfrei erfolgt seien. Dies lasse die Vermutung zu, dass es der U. W. nicht um die Lieferung biologisch wertvollen Materials, sondern um die Deponierung großer Mengen entsorgungsbedürftigen Abfalls gegangen sei, für die sie von dritter Seite bezahlt worden sei. Für einen unbefangenen Betrachter müsse gegenüber einem solchen Geschäftsmodell Vorsicht geboten sein.
Es ergäben sich infolge der zivilgerichtlichen Feststellungen Zweifel daran, ob die Klägerin dem kriminellen Verhalten der Firmengruppe X. tatsächlich hilflos ausgeliefert gewesen sei. Auch der Umstand, dass laut der Strafanzeige eines benachbarten Fischteichbesitzers Ende 2005 auf dem Gelände nachts eine stinkende Masse aufgebracht worden sei, dürfe für einen unbefangenen Betrachter ungewöhnlich erscheinen.
Die Inanspruchnahme der Klägerin rechtfertige sich darüber hinaus aus ihrer Eigenschaft als Zustandsstörerin. Solange die Klägerin Pächterin der betroffenen Grundstücke gewesen sei, sei sie als Zustandsstörerin ordnungspflichtig gewesen. Dem könne sie sich nicht durch die Erklärung, den Besitz aufgeben zu wollen, entziehen. Wenn sich der die Haftung konkretisierende und auslösende Vorfall bereits ereignet habe, sei eine Dereliktion der Sache, die zu einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung geworden sei, grundsätzlich nicht mehr mit der Folge möglich, dass die Haftung entfalle. Das Dereliktionsrecht führe deshalb nicht zu einer Beschränkung des Ordnungsrechts. Nichts anderes könne für eine Besitzaufgabe nach § 856 BGB gelten. Für die Dauer der Pachtverträge könne sich die Klägerin auch nicht darauf berufen, ihre Haftung müsse entsprechend der Haftungsbegrenzung des Eigentümers auf die Verwertung der aufstehenden Feldfrucht begrenzt werden. Anders als für den Eigentümer bedeute eine ordnungsrechtliche Inanspruchnahme für den Pächter keinen Eingriff in eine grundrechtlich geschützte Position. Im Übrigen habe die Klägerin nach Kenntnis des Beklagten zwischenzeitlich etwa 60 % der betroffenen Grundstücke erworben, sodass sie zumindest für diesen Teil der Fläche seitdem auch aufgrund ihrer Eigenschaft als Eigentümerin ordnungspflichtig sei.
Im Laufe des Berufungsverfahrens hat sich der Beklagte zur Überprüfung der Sanierungszielwertfestsetzung entschlossen und zu diesem Zweck die IFUA Projekt-GmbH mit der gutachterlichen Ableitung eines einzelfallbezogenen Sanierungszielwerts beauftragt. Nach Vorlage des Gutachtens vom Dezember 2014 hat der Beklagte mit Bescheid vom 3. August 2016, der Klägerin zugegangen am 15. August 2016, die unter Nr. 4 der Ordnungsverfügung vom 6. Februar 2007 getroffene Anordnung mit Wirkung für die Zukunft teilweise widerrufen und anstelle des bisherigen Sanierungszielwerts einen neuen vorläufigen Sanierungszielwert für das unbehandelte Sickerwasser von ≤ 0,1 µg/l für PFOS festgesetzt.
In Bezug auf den Änderungsbescheid hat die Klägerin am 15. September 2016 Anschlussberufung eingelegt.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 22. Juni 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen sowie die Anschlussberufung der Klägerin zurückzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen und den Bescheid des Beklagten vom 3. August 2016 aufzuheben.
Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil, wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus:
Der vom Verwaltungsgericht angenommene Gleichheitsverstoß liege vor. Soweit der Beklagte auf Unterschiede hinsichtlich der finanziellen Leistungsfähigkeit verweise, so könne dies nur als Differenzierungskriterium dienen, wenn die finanziellen Verhältnisse umfassend ermittelt worden seien. Solche Ermittlungen seien vorliegend aber nicht angestellt worden. Es handle sich insoweit lediglich um Mutmaßungen. Im Übrigen stellten diese Erwägungen eine nachgeschobene Begründung dar, die die Grenzen des § 114 Satz 2 VwGO überschreite. Auch das Bestreiten der Ordnungspflicht durch die Klägerin sei kein geeignetes Differenzierungskriterium. Insbesondere liege kein rechtsgrundloses Bestreiten vor, wie das erstinstanzliche Urteil gezeigt habe. Im Übrigen handele es sich bei dem Bestreiten einer Ordnungspflicht nicht um ein ungehöriges Verhalten, sondern um ein durch Art. 19 Abs. 4 GG geschütztes Recht. Ein sachlicher Differenzierungsgrund könne nicht aus einem verlangten Verzicht auf Grundrechte gefolgert werden.
Die Klägerin sei darüber hinaus keine Störerin i. S. v. § 4 BBodSchG. Bezogen auf die Beaufschlagung im Jahr 2006 scheide eine Inanspruchnahme als Verhaltensstörerin schon deshalb aus, weil diese nicht von der Klägerin in Auftrag gegeben worden sei. Der entsprechende Lieferschein trage keine Unterschrift des Inhabers der Klägerin. Aber auch in Bezug auf die Beaufschlagung im Jahr 2004 sei die Klägerin keine Verhaltensstörerin, weil ihrem Verhalten im Verhältnis zu den Verursachungsbeiträgen der H. V. , der U. W. sowie des S. X. nahezu keine objektive Gefährlichkeit und damit keine eigenständige ordnungsrechtliche Relevanz beigemessen werden könne. Die Annahme, dass die Beauftragung der Beaufschlagung als Verursachung die Gefahrenschwelle überschreite, begründe eine nicht gewollte konturenlose Gefährdungshaftung für jegliche Folgen gewerblicher Tätigkeit. Die Beauftragung zur Beaufschlagung von Feldern mit Biodünger bzw. Kompost sei ein in der Landwirtschaft täglich tausendfach vorkommender Vorgang, der bei objektiver Betrachtung nicht typischerweise eine Entwicklung in Gang setze, die in eine Belastung der beaufschlagten Felder mit PFT münde. Der Beklagte selbst sei es gewesen, der die grundsätzliche Eignung der aufgebrachten Stoffe bescheinigt habe; ohne diese Bescheinigung wäre keine Beaufschlagung erfolgt. Insoweit liege im Hinblick auf die Beteiligten ein gleichwertiger, mittelbarer Verursachungsbeitrag vor.
Eine Inanspruchnahme als Zustandsstörerin scheide ebenfalls aus, weil die Klägerin den tatsächlichen Besitz an den fraglichen Grundstücken, auf den es allein ankomme, aufgegeben habe. Die Aufgabe der tatsächlichen Gewalt könne auch durch die einseitige Preisgabe erfolgen. Durch die Kündigung der Pachtverträge habe die Klägerin ihren Besitzaufgabewillen zum Ausdruck gebracht und die Aufgabe erklärt. Sie habe zudem den Besitz den Verpächtern bzw. Eigentümern wieder eingeräumt. Der Besitzverlust sei daher schon mit Ausspruch der Kündigungen und nicht erst zum Ende der Pachtzeit eingetreten. Eine Nachhaftung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt sei im - insoweit abschließenden - Bundes-Bodenschutzgesetz gerade nicht vorgesehen. Im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts habe die Klägerin den Besitz an allen fraglichen Flächen bereits aufgegeben; auf den Zeitpunkt, zu dem die Pachtverträge jeweils wirksam beendet wurden, komme es insoweit nicht an.
Der Beklagte könne nicht mit dem Vortrag gehört werden, dass eine Begrenzung der Kosten noch nicht im streitgegenständlichen Bescheid habe aufgenommen werden können. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssten Behörden und Gerichte anhand mehrerer Verhältnismäßigkeitskriterien bei Inanspruchnahme eines Zustandsstörers eine Begrenzung der finanziellen Belastungen überprüfen, die Kostenverteilung in der Sanierungsanordnung selbst regeln und damit bereits bei deren Erlass über eine erforderliche Begrenzung der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen entscheiden.
Die Klägerin habe mittlerweile einen Teil der ursprünglich angepachteten Flächen erwerben müssen. Daraus folge jedoch nicht, dass sie nunmehr in vollem Umfang sanierungspflichtig sei. Eine Inanspruchnahme aufgrund der Eigentümerstellung sei ermessensfehlerhaft. Der Senat habe im Urteil vom 20. Mai 2015 (- 16 A 1686/09 -) bereits ausgeführt, dass der eingetretene Schaden eindeutig in die Risikosphäre des dortigen Klägers falle. Die Klägerin bzw. deren Inhaber hingegen hätten keinerlei Kenntnis darüber gehabt, woher das Material stamme oder dass es Giftstoffe enthalte. Die Heranziehung der Klägerin als Eigentümerin und Zustandsstörerin sei daher unverhältnismäßig. Die Störerauswahl müsse sich nicht nur am Grundsatz der Effektivität der Sanierung, sondern auch am Grundsatz der gerechten Lastenverteilung orientieren. Zwar bestehe ein interner Ausgleichsanspruch nach § 24 Abs. 2 BBodSchG i. V. m. § 426 Abs. 1 Satz 2 BGB. Dies sei aber unbillig, da der zunächst in Anspruch Genommene das Insolvenzrisiko der übrigen Verantwortlichen zu tragen habe. Im Übrigen müsse bei einer Inanspruchnahme als Eigentümerin jedenfalls eine Haftungsbegrenzung erfolgen. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stelle der Verkehrswert des Grundstücks nach der Sanierung in der Regel die Kostengrenze dar. Diese Grenze könne aber unter bestimmten Bedingungen auch nach unten oder oben verschoben werden. Vorliegend hätten die inzwischen im Eigentum der Klägerin stehenden Flächen für diese keinen Wert, da die Sanierung der Grundstücke noch jahrzehntelang fortdauern werde. Die Flächen könnten daher langfristig nicht bewirtschaftet werden und seien im Ergebnis auch unverkäuflich. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin die Grundstücke nicht freiwillig angekauft, sondern sich im zivilgerichtlichen Verfahren dazu gezwungen gesehen habe. Durch den Ankauf sei bereits ein erheblicher finanzieller Aufwand entstanden, ohne dass die Klägerin einen wirtschaftlichen Gegenwert erhalten habe. Vor diesem besonderen Hintergrund müsse nicht nur eine Begrenzung der Kostenlast vorgenommen werden, sondern sei die Kostentragung insgesamt aufzuheben.
Zur eingelegten Anschlussberufung führt die Klägerin aus: Der Änderungsbescheid vom 3. August 2016 sei rechtswidrig. Zwar sei die Festlegung des neuen Sanierungszielwertes vom Senat im Urteil vom 20. Mai 2015 (- 16 A 1686/09 -) in Bezug auf den dortigen Kläger für ordnungsgemäß befunden worden. Die individuelle Zumutbarkeit sei allerdings deshalb bejaht worden, weil der eingetretene Schaden eindeutig in die Risikosphäre des S. X. falle. Eine Obergrenze der Kostenlast aus Verhältnismäßigkeitsgründen habe der Senat daher abgelehnt. Diese Erwägungen träfen jedoch nicht auf die hiesige Klägerin zu. Eine risikobehaftete Tätigkeit könne der Klägerin nach den obigen Ausführungen gerade nicht vorgeworfen werden. Im Verhältnis dazu seien die mit dem neuen Sanierungszielwert verbundenen Kosten nicht mehr angemessen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der dazu beigezogenen Vorgänge und Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet. Die Anschlussberufung der Klägerin hat Erfolg.
I. Berufung und Anschlussberufung sind zulässig. Letztere ist insbesondere fristgemäß innerhalb eines Monats nach Zustellung der Berufungsbegründung erfolgt (§ 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO).
II. Die Berufung ist unbegründet, die Anschlussberufung begründet.
Die zulässige Klage ist begründet. Die Sanierungsverfügung des Beklagten vom 6. Februar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 13. August 2008 sowie in Gestalt des Änderungsbescheides vom 3. August 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Klageänderung, die die Klägerin durch den im Wege der Anschlussberufung gestellten zusätzlichen Anfechtungsantrag vorgenommen hat, begegnet keinen Bedenken, weil der Beklagte der Klageänderung in der mündlichen Verhandlung zugestimmt hat (§ 91 Abs. 1 VwGO). Die Erweiterung um die Anfechtungsklage gegen den Änderungsbescheid ist ferner innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO erfolgt.
Als Rechtsgrundlage für die Sanierungsanordnungen kommen vorliegend § 10 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Betracht, deren Voraussetzungen jedoch zum hier maßgeblichen Zeitpunkt für die Überprüfung der Sach- und Rechtslage (1.) nicht vorliegen (2.).
1. Für die rechtliche Überprüfung der Sanierungsanordnungen ist im Grundsatz auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides abzustellen. Nach ständiger Rechtsprechung richtet sich der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht. Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2011 - 8 C 11.10 -, ZfWG 2013, 150 = juris, Rn. 17.
Das ist hier nicht der Fall. Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält keine Vorschriften, die dahin auszulegen wären, dass es für die rechtliche Beurteilung der auf sie gestützten Maßnahmen auf einen späteren Zeitpunkt als den der letzten Behördenentscheidung ankommen soll.
So ausdrücklich OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 ‑ 16 A 1686/09 -, juris, Rn. 67; Thür. OVG, Urteil vom 26. März 2012 - 3 KO 843/07 -, DVBl. 2013, 1055 = juris, Rn. 46; für die Maßgeblichkeit der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung auch Bay. VGH, Beschluss vom 17. Februar 2005 - 22 ZB 04.3472 -, NVwZ-RR 2005, 466 = juris, Rn. 13; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 8. November 2007 - 11 B 14.05 -, UPR 2008, 154 = juris, Rn. 47; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. März 2013 - 10 S 1190/09 -, NuR 2014, 54 = juris, Rn. 47.
Es handelt sich vorliegend auch nicht um Dauerverwaltungsakte, bei deren Beurteilung die Gerichte die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedenfalls dann zu berücksichtigen haben, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt.
Vgl. auch dazu BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2011, a. a. O., Rn. 17.
Allerdings ist unabhängig davon, dass die angefochtene Sanierungsanordnung im eigentlichen Sinne nicht auf Dauer angelegte Rechtsverhältnisse zur Entstehung bringt und so wirkt, als wenn sie immer zu jedem Zeitpunkt neu erlassen werden würde,
zu den Merkmalen eines Dauerverwaltungsakts vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 113 Rn. 43,
nicht zu verkennen, dass die Herbeiführung der vorgegebenen Sanierungszielwerte für das unbehandelte Sickerwasser rein tatsächlich einen jahrzehntelangen Betrieb der Wasserbehandlungsanlage erfordert. Das zugrunde gelegt weist die Sanierungsverpflichtung bis zu ihrem endgültigen Vollzug zumindest eine (begrenzte) Dauerwirkung auf. Dies rechtfertigt es nach der Auffassung des Senats, die streitigen Ordnungsverfügungen losgelöst von ihrer rechtlichen Qualifikation insoweit einem Dauerverwaltungsakt gleichzusetzen.
Daraus wiederum folgt, dass die erlassende Behörde während der „Laufzeit“ der Verwaltungsakte verpflichtet bleibt, diese „unter Kontrolle“ zu halten, und namentlich etwa neueren Erkenntnissen zur Schadens- bzw. Gefahrenbeurteilung - wie hier mit der Änderung des ursprünglichen Sanierungszielwerts - fortlaufend Rechnung tragen muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 71 ff. m. w. N.
2. Ausgehend hiervon lässt sich nicht feststellen, dass die hier in Rede stehenden Sanierungsanordnungen zu Recht ergangen sind. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde die Maßnahmen treffen, die zur Erfüllung der sich unter anderem aus § 4 BBodSchG ergebenden Pflichten notwendig sind; nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG haben unter anderem der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung sowie der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück den Boden so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Hinsichtlich der streitgegenständlichen Flächen ist zwar vom Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung auszugehen (a)), die weiteren Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme der Klägerin fehlen indes (b)).
a) Auf der streitgegenständlichen Fläche in C1. -T. liegt ausweislich der Ergebnisse der zahlreichen Bodenuntersuchungen eine erhebliche Belastung des Bodens mit PFT vor. Diese (erhebliche) PFT-Belastung stellt auch eine schädliche Bodenveränderung im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG dar.
Siehe dazu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 79 ff., dem die Sanierungsverpflichtung hinsichtlich der identischen Fläche zugrunde lag.
b) Die Klägerin ist jedoch nicht als Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung i. S. v. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG anzusehen (aa)). Ob sie als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt im entscheidungserheblichen Zeitpunkt grundsätzlich sanierungsverantwortlich war, kann offen bleiben, weil der Bescheid insoweit jedenfalls ermessensfehlerhaft ist (bb)).
aa) Verursacher ist jede natürliche oder juristische Person, die an einer Bodenkontamination zumindest als Teilverantwortlicher mitgewirkt hat. Die Mitwirkung kann gleichermaßen in einem Handeln, Dulden oder Unterlassen bestehen. Allerdings reicht eine bloße Kausalität im naturwissenschaftlichen Sinne für eine Verhaltenshaftung nicht aus. Vielmehr bedarf es insbesondere bei mehreren möglichen Verursachern und unterschiedlichen Verursachungsbeiträgen einer wertenden Zurechnung der vorgefundenen Kontamination. Nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung ist derjenige Störer, der bei wertender Betrachtung und unter Einbeziehung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls durch seinen Beitrag die Gefahrenschwelle überschritten und dadurch die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt hat. Dabei kommt es entscheidend auf das Vorliegen eines hinreichend engen Wirkungs- und Ursachenzusammenhangs zwischen dem Überschreiten der Gefahrengrenze und dem Verhalten einer Person an, der es gerechtfertigt erscheinen lässt, die Pflichtigkeit dieser Person zu bejahen. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg gesetzt haben, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere gegeben haben, sind keine Verursacher. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann allerdings auch ein als „Veranlasser“ auftretender Hintermann (mit)verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermannes in die Polizeipflicht rechtfertigt.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. April 2006 - 7 B 30.06 -, juris, Rn. 4 und vom 28. Februar 2008 - 7 B 12.08 -, NVwZ 2008, 684 = juris, Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2007 - 20 B 61/07 -, NWVBl. 2007, 400 = juris, Rn. 17, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 96; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, 1998, § 4 Rn. 31; Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Auflage 2005, § 4 Rn. 42 f.
Eine Inanspruchnahme als Verursacher setzt zunächst den Nachweis voraus, dass der pflichtige Handlungsstörer überhaupt einen Verursachungsbeitrag gesetzt hat. Die Verantwortlichkeit im naturwissenschaftlich-kausalen Sinn muss feststehen. Insofern kann eine Verhaltensverantwortlichkeit nicht auf die bloße Möglichkeit eines bestimmten Geschehensablaufs gestützt werden. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG begründet keine konturenlosen Gefährdungshaftung für jegliche Folgen gewerblicher oder sonstiger Tätigkeit allein wegen eines objektiv gefahrenträchtigen Verhaltens.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 98; Schl.-H. OVG, Beschluss vom 14. Juli 1995 ‑ 2 M 7/95 -, UPR 1996, 194 = juris, Rn. 3; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 3. September 2002 - 10 S 957/02 -, NVwZ-RR 2003, 103 = juris, Rn. 22 m. w. N., und vom 11. August 2015 - 10 S 980/15 -, VBlBW 2016, 108 = juris, Rn. 13.
Auch und gerade im Bodenschutzrecht kann allerdings der Nachweis eines Verursacherbeitrags nicht immer unmittelbar - etwa unter Rückgriff auf naturwissenschaftlich-technische Methoden - geführt werden. Zum Ausschluss spekulativer Erwägungen und bloßer Mutmaßungen müssen deshalb jedenfalls objektive Faktoren als tragfähige Indizien vorhanden sein, die in ihrer Gesamtheit den Schluss rechtfertigen, dass zwischen dem Verhalten einer Person und der eingetretenen Gefahrenlage ein gesicherter Ursachenzusammenhang besteht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Januar 2014 - 16 A 242/10 -, juris, Rn. 7 m. w. N., Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 100; VGH Bad.- Württ., Beschluss vom 3. September 2002, a. a. O., Rn. 22.
Gemessen daran ist vorliegend zwar davon auszugehen, dass die Klägerin eine im naturwissenschaftlichen Sinne kausale Ursache für die vorliegende schädliche Bodenveränderung gesetzt hat, indem sie die U. W. im Jahr 2004 mit der Beaufschlagung ihrer Flächen beauftragt und das Material durch eine Lohnfirma unterpflügen lassen hat ((1)). Die Kontamination kann ihr aber bei wertender Betrachtung nicht als Verursacherin zugerechnet werden ((2)).
(1) Mit der entsprechenden Beauftragung hat die Klägerin nach Auffassung des Senats die Ursache für die Beaufschlagung mit U. G. gesetzt. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die U. W. im Jahr 2004 auch ohne eine entsprechende Vereinbarung mit der Klägerin die Beaufschlagung vorgenommen hätte.
Die Beaufschlagung der streitgegenständlichen Flächen mit U. G. im Jahr 2004 und das anschließende Einarbeiten haben auch zur schädlichen Bodenveränderung in Form der PFT-Belastung geführt.
Siehe zur Belastung des „Bodenverbesserers“ U. G. mit PFT bereits ausführlich OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 106 ff.
Die Klägerin wendet in diesem Zusammenhang zwar ein, dass eine PFT-Belastung von U. G. bereits im Jahr 2004 nicht hinreichend sicher feststehe und sie danach keine weiteren Aufträge zur Beaufschlagung an die U. W. erteilt habe. Wenngleich aus Sicht des Senats gewichtige Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass bereits die erste Charge U. G. aus dem Jahr 2004 erheblich PFT-belastet und daher kausal für die schädliche Bodenveränderung war, kann dies im Ergebnis aber letztlich dahinstehen. Für eine Belastung des von der Klägerin unstreitig bestellten Beaufschlagungsmaterials spricht allerdings unter anderem das Beprobungsergebnis der im November 2005 - und damit vor der erneuten Beaufschlagung Anfang des Jahres 2006 - in einer hobbymäßig betriebenen Fischzucht an der T. gefangenen Forelle. Die T. hat ihren Ursprung unmittelbar am Nordwestrand der sanierungsbedürftigen Fläche, deren Nordteil in die T. entwässerte. Angesichts dessen dürfte davon auszugehen sein, dass die Belastung der Forelle von den nachweislich hochbelasteten streitgegenständlichen Grundstücken herrührt. Für eine Belastung des 2004 gelieferten Gemischs spricht außerdem der Umstand, dass 50 t der im Jahr 2006 erfolgten Lieferung von U. G. auf einer anderen, gut 3 ha großen Fläche des Baumschulbetriebs H2. in C1. -T. aufgebracht wurden und diese - ausweislich der Ergebnisse der im Juni 2008 durchgeführten Beprobung - keinen der in C1. -T. vergleichbaren PFT-Belastungsgrad aufweist. In dieselbe Richtung deuten schließlich Angaben des IHÖG (Dr. G1. ) im Rahmen einer Besprechung mit Verantwortlichen des I. am 8. Juni 2006, wonach mit Blick auf die PFT-Belastung der Möhnetalsperre von einem länger andauernden Ereignis auszugehen sei.
Vgl. auch dazu bereits OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 117.
(2) Der Verursachungsbeitrag der Klägerin, der ausgehend von dem zuvor Dargelegten nach Auffassung des Senats im naturwissenschaftlichen Sinn kausal für die schädliche Bodenveränderung gewesen ist, ist allerdings nicht geeignet, bei wertender Betrachtung eine Verhaltensstörereigenschaft der Klägerin zu begründen. Voraussetzung dafür ist nach den obigen Ausführungen, dass ihr Handeln die Gefahrenschwelle überschritten und dadurch die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt hat.
Als Bewertungskriterien dafür, ob ein Verhalten die maßgebliche Gefahrenschwelle überschreitet, ist auf die Rechtswidrigkeit der Verursachungshandlung und auf die Zuordnung von Risikosphären abzustellen. Eine Handlung überschreitet dann die Gefahrengrenze, wenn sie nicht mehr denjenigen Anforderungen entspricht, die die Rechtsordnung im Interesse eines störungsfreien Gemeinschaftslebens verlangt. Umgekehrt kann nicht derjenige Störer sein, der sich den Forderungen der Rechtsordnung entsprechend verhält und lediglich die von der Rechtsordnung vorgesehene Möglichkeit der Rechtsausübung in sozialüblicher Weise wahrnimmt. Dabei kommt es im Recht der Gefahrenabwehr auf ein Verschulden der handelnden Personen nicht an, vielmehr gilt es, Verantwortungsbereiche objektiv zuzurechnen. Es ist mithin darauf abzustellen, in wessen Risiko- und Pflichtensphäre die Verantwortung für einen gefährlichen Zustand fällt.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 140; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 26. November 2008 - 8 A 10933/08 -, NVwZ-RR 2009, 280 = juris, Rn. 27; Denninger, in:Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Auflage 2001, Kapitel E, Rn. 69 ff., jeweils m. w. N.
Ausgehend davon ist die Verunreinigung der streitgegenständlichen Grundstücke mit PFT der Klägerin nicht zuzurechnen. Die Beauftragung der U. W. , die Flächen kostenlos mit U. G. zu beaufschlagen und die Veranlassung der nachfolgenden Einarbeitung des Gemischs durch eine Drittfirma, stellen für sich genommen noch kein riskantes Verhalten mit der Folge dar, dass schon darin bei wertender Betrachtung ein Überschreiten der Gefahrengrenze für das spätere Schadensereignis angenommen werden kann.
Diesen Handlungen an sich haftete noch kein Risikopotential an, weil sich sowohl die Bestellung als auch die beauftragte Einarbeitung ein als Bodenverbesserer gehandeltes Material betraf, das nach Angaben des Lieferanten unter das Regelungsregime der Bioabfallverordnung fiel. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die Aufbringung von Bioabfällen auf landwirtschaftliche Flächen bzw. deren Veranlassung schon für sich betrachtet ein riskantes Verhalten darstellt, weil es von vornherein eine im Verhältnis zum Normalmaß erhöhte Gefahrentendenz aufweist.
Vgl. in diesem Zusammenhang zu Betriebshandlungen des Bergbaus OVG NRW, Urteil vom 26. September 1996 - 21 A 7041/95 -, ZfB 1997, 36 = juris, Rn. 30.
Eine solche Gefahrenträchtigkeit der Handlung, die es rechtfertigen würde, bereits wegen der entsprechenden Beauftragung zur Beaufschlagung und Einarbeitung eine Verhaltensstörereigenschaft zu bejahen, ist nicht gegeben. Sie lässt sich insbesondere nicht aus dem Umstand ableiten, dass der Verordnungsgeber diesen Vorgang als regelungsbedürftig angesehen und deshalb die Bioabfallverordnung erlassen hat. Entscheidend ist vielmehr darauf abzustellen, dass die Beaufschlagung nicht genehmigungs-, sondern lediglich anzeigepflichtig ist (vgl. § 11 Abs. 2a BioAbfV), wodurch der Verordnungsgeber zum Ausdruck gebracht hat, dass er eine präventive Kontrolle - die bei besonders gefahrenträchtigem Verhalten der Regelfall ist - nicht für erforderlich erachtet.
Gegen eine unmittelbare Überschreitung der Gefahrenschwelle durch die Klägerin spricht, dass die Herstellung, der Inhalt und der Vertrieb des PFT-belasteten Produkts U. G. allein in die Sphäre der H. -V. und der U. W. fielen. Diese verantworteten die Verwendung von PFT-belasteten industriellen Schlämmen und/oder sonstigen Abfällen bei der Herstellung des zur landbaulichen Verwendung bestimmten Produkts. Diesem unmittelbaren Verursachungsbeitrag von H. -V. und U. W. für die Kontamination haftete vorliegend ein solches Risikopotential an,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 142,
dass das Verhalten der Klägerin, die auf die maßgeblichen unternehmerischen Abläufe, die schließlich zu einer Belastung von U. G. mit PFT geführt haben, weder rechtlich noch tatsächlich irgendeinen Einfluss hatte, dahinter vollständig zurücktritt.
Vgl. zur (grds. verneinten) Haftung im Falle der Beauftragung eines selbständigen Unternehmens Frenz, BBodSchG, 2000, § 4 Abs. 1, Rn. 79 ff.; Schäling, Grenzen der Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2008, S. 174 m. zahlr. w. N.; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage 1985, S. 309 f.; Schoch, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Auflage 2005, 2. Kapitel, Rn. 142.
Ein Überschreiten der Gefahrengrenze schon durch die Beauftragung der U. W. zur Beaufschlagung sowie einer Drittfirma zur Einarbeitung des Gemischs lässt sich auch nicht daraus herleiten, dass die Klägerin gegen ausdrückliche Handlungsverbote verstoßen hätte. Als Quelle solcher Handlungsverbote ist vorliegend auf die Bioabfallverordnung abzustellen. Zwar war diese letztlich für die Beaufschlagung der Flächen mit U. G. nicht einschlägig, da gem. § 2 Nr. 1 BioAbfV Bioabfälle Abfälle tierischer oder pflanzlicher Herkunft sind, die durch Mikroorganismen, bodenbürtige Lebewesen oder Enzyme abgebaut werden können. Dies trifft auf PFT-haltige Materialien aber nicht zu.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015, a. a. O., Rn. 146.
Im Hinblick auf die Handlungspflichten der Klägerin ist gleichwohl auf die Regelungen der Bioabfallverordnung zurückzugreifen, weil - trotz der grundsätzlich verschuldensunabhängigen Haftung des Verhaltensstörers - im Hinblick auf das Regelungsregime, dem im konkreten Fall zur Bestimmung von Risikosphären Handlungspflichten entnommen werden können, nur darauf abgestellt werden kann, wie sich der fragliche Vorgang bei ex-ante Betrachtung durch einen seinen Sorgfaltspflichten entsprechenden Betrachter darstellte. Gölte dies nicht und wäre auch in Bezug auf die Bestimmung des anwendbaren Regelungsregimes eine objektive ex-post-Betrachtung anzustellen, würden die maßgeblichen Risikosphären und Verantwortungsbereiche in nicht mehr vertretbarer Weise verschoben. Dies gilt jedenfalls vorliegend, wo die Firmen U. W. bzw. H. -V. , denen die Verunreinigung des Produkts U. G. zuzurechnen ist, bewusst den Eindruck vermittelten, es handele sich bei U. G. um ein Gemisch, das den Regelungen der Bioabfallverordnung unterliegt. So hieß es etwa in der Deklaration zu U. G. , dass die Mengenbeschränkungen der Bioabfallverordnung zu beachten seien; ferner war auch der Lieferschein als „Lieferschein gemäß § 11 BioAbfV“ bezeichnet.
Eine andere Betrachtungsweise hätte zur Folge, dass die Klägerin vor einer Beaufschlagung ihrer Flächen letztlich jeden dafür verwendeten Stoff, unabhängig von den Angaben des jeweiligen Lieferanten, selbständig einer umfassenden chemischen Analyse unterziehen müsste, um sich zu vergewissern, um welches Material es sich handelt. Erst bei genauer Kenntnis dieses Umstands könnte sie nämlich schlussfolgern, ob hinsichtlich der von ihr zu erfüllenden Pflichten das Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz), die Bioabfallverordnung, die Klärschlammverordnung oder etwa § 12 BBodSchV maßgeblich sind.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin Handlungspflichten, die sich aus der Bioabfallverordnung in der hier maßgeblichen Fassung vom 26. November 2003 ergeben, verletzt hat. Nach der Systematik der Bioabfallverordnung trifft der Großteil der Pflichten im Zusammenhang mit der Aufbringung von der Verordnung unterfallenden Stoffen Entsorgungsträger (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 BioAbfV), Erzeuger und Besitzer von Bioabfällen oder Gemischen (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 BioAbfV), Bioabfallbehandler (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 BioAbfV) sowie Gemischhersteller (§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BioAbfV). Entsorgungsträger, Erzeuger und Besitzer sowie Bioabfallbehandler haben Bioabfälle vor einer Aufbringung einer bestimmten Behandlung zuzuführen (§ 3 BioAbfV). Bioabfallbehandler dürfen Bioabfälle nur abgeben oder aufbringen, wenn diese gewisse Schwermetallgehalte und Fremdstoffanteile nicht überschreiten (§ 4 Abs. 2 bis 4 BioAbfV) und müssen bei der Behandlung bestimmte Untersuchungen der verwendeten Bioabfälle durchführen (§ 4 Abs. 5 bis 9 BioAbfV). Entsprechendes gilt im Wesentlichen für Gemischhersteller (§ 5 Abs. 2 BioAbfV). Auch die in § 11 BioAbfV normierten Nachweispflichten richten sich überwiegend an Bioabfallbehandler und Gemischhersteller. Bewirtschafter von Flächen (§ 1 Abs. 2 Nr. 5 BioAbfV), wie die Klägerin, treffen hingegen nur geringere Handlungs- bzw. Sorgfaltspflichten. So haben sie - ebenso wie alle Übrigen nach der Bioabfallverordnung Verpflichteten - grundsätzlich darauf hinzuwirken, dass die in der Verordnung genannten Schadstoffhöchstwerte für Bioabfälle und Gemische soweit wie möglich unterschritten werden (§ 1 Abs. 5 Satz 1 BioAbfV). Es gilt gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BioAbfV grundsätzlich eine Beschränkung der Aufbringungsmenge von 20 t Trockenmasse pro Hektar innerhalb von drei Jahren. Werden strengere Schadstoffgrenzwerte (§ 4 Abs. 3 Satz 2 BioAbfV) eingehalten, erhöht sich die zulässige Aufbringungsmenge auf 30 t Trockenmasse (§ 6 Abs. 1 Satz 3 BioAbfV). Im Falle von Feldgemüse- und Feldfutterflächen müssen die Bioabfälle und Gemische ferner vor dem Anbau oberflächig eingearbeitet werden (§ 7 Abs. 2 BioAbfV). Bei der erstmaligen Aufbringung von behandelten Bioabfällen oder Gemischen nach dem Inkrafttreten der Bioabfallverordnung obliegt es dem Bewirtschafter, die betreffenden Flächen der zuständigen Behörde anzugeben und eine Bodenuntersuchung auf Schwermetalle und pH-Wert durchzuführen (§ 9 Abs. 1 und 2 BioAbfV). Schließlich hat der Bewirtschafter in seiner Ausfertigung des Lieferscheins die eindeutige Bezeichnung der Aufbringungsfläche einzutragen und den Lieferschein 30 Jahre lang aufzubewahren (§ 11 Abs. 2 Satz 4 und 5 BioAbfV).
Es liegt kein Anhaltspunkt dafür vor, dass die Klägerin eine der genannten, ihr nach der Bioabfallverordnung obliegenden Pflichten im Zusammenhang mit der Aufbringung von U. G. im Jahr 2004 verletzt hat. Insbesondere wurden selbst die strengeren Schadstoffgrenzwerte nach § 4 Abs. 3 Satz 2 BioAbfV ausweislich des Lieferscheins deutlich unterschritten. Ferner hielt sich die Beaufschlagung innerhalb der Mengenbeschränkungen des § 6 Abs. 1 BioAbfV. Ausweislich des Zwischenberichts der IFUA-Projekt GmbH vom November 2006 belief sich bei Zugrundelegung eines mittleren Trockensubstanzanteils von 41 % die Trockenmasse des in den Jahren 2004 und 2006 aufgebrachten Materials auf 25,12 t/ha (siehe dort S. 19). Berechnet man ausgehend davon die Trockenmasse des im Jahr 2004 aufgebrachten Gemischs, so ergibt sich ein Wert von 18,16 t/ha.
Die abstrakte Verteilung der Verantwortlichkeiten und Aufgaben nach der Bioabfallverordnung verdeutlicht außerdem, dass die Gewähr für die ordnungsgemäße Beschaffenheit von Bioabfällen und Gemischen (und damit auch die Verantwortlichkeit für eine daraus resultierende Gefahr) in erster Linie in die Risikosphäre des Bioabfallbehandlers bzw. Gemischherstellers fällt.
Dies bedeutet jedoch nicht, dass die von der Zusammensetzung eines Bioabfalls oder Gemischs herrührenden Gefahren den Verantwortungsbereich des Bewirtschafters überhaupt nicht berühren können. Trotz grundsätzlicher Abgrenzung dieser Verantwortungsbereiche muss eine Verursachung durch den Bewirtschafter jedenfalls angenommen werden, wenn Mängel des aufgebrachten Stoffes bzw. die Gefahr einer schädlichen Bodenveränderung offen zu Tage liegen.
Vgl. für die Abgrenzung der Verantwortungsbereiche für den Zustand einer Anlage und den Befüllvorgang im Falle eines Öltanks OVG Rh.-Pf., Urteil vom 26. November 2008, a. a. O., Rn. 29 f.; für die Relevanz der Erkennbarkeit von Gefahren bei Auftragsverhältnissen sowie Sorgfaltspflichten bei der Auswahl des Unternehmens auch Frenz, a. a. O., § 4 Abs. 1, Rn. 83, 86.
Zum selben Ergebnis gelangt man auch unter Heranziehung der Rechtsfigur des sog. Zweckveranlassers. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann ein als „Veranlasser“ auftretender Hintermann (mit)verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt. Eine derartige natürliche Einheit besteht typischerweise beim „Zweckveranlasser“ als demjenigen, der die durch den Verursacher bewirkte Polizeiwidrigkeit gezielt auslöst.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. April 2006, a. a. O., Rn. 4; OVG NRW, Beschlüsse vom 11. November 2002 - 5 A 4177/00 -, NWVBl. 2003, 320 = juris, Rn. 11, und vom 11. April 2007 - 7 A 678/07 -, NVwZ-RR 2008, 12 = juris, Rn. 4.
Diese Voraussetzungen sind indes vorliegend nicht gegeben. Es ist weder ersichtlich, dass der Inhaber der Klägerin von der Verunreinigung des aufgebrachten Stoffes wusste und sein Verhalten insofern auf die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung abzielte noch, dass die Mängel des Produkts offen zu Tage traten und jedenfalls billigend in Kauf genommen wurden. Eine positive Kenntnis - die auch der Beklagte nicht ausdrücklich behauptet - konnte dem Inhaber der Klägerin im Strafverfahren wegen Gewässerverunreinigung nicht nachgewiesen werden, weshalb dieses nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wurde.
Auch für die Annahme einer billigenden Inkaufnahme fehlt es an fundierten Anhaltspunkten. Auf eine solche kann insbesondere nicht deshalb geschlossen werden, weil die Aufbringung des Materials kostenlos erfolgte. Insoweit stellt sich die Sachlage für die Klägerin anders dar als aus Sicht der Firma U. W. und ihres Geschäftsführers S. X. . Der Klägerin als Unternehmen des Garten- und Landschaftsbaus, das in untergeordnetem Umfang auch Landwirtschaft betrieb, musste sich aus der Kostenfreiheit des Produkts nicht aufdrängen, dass es der H. -V. bzw. U. W. letztlich nicht um den Vertrieb biologisch wertvoller Stoffe, sondern um die Verwertung entsorgungsbedürftigen Abfalls ging. Es war bzw. ist in der landwirtschaftlichen Branche durchaus üblich, dass Klärschlämme und Bioabfälle kostenlos abgegeben werden und darüber hinaus sogar Einarbeitungsprämien an Landwirte gezahlt werden. Dieses Geschäftsmodell erklärt sich daraus, dass Abfallerzeuger für die Verwertung ihrer Abfälle zahlen und die Generierung von Gewinn bei den Abfallverwertern typischerweise aus diesen Einnahmen erfolgt. Es ist dann für den Verwerter immer noch wirtschaftlicher, den durch Weiterverarbeitung hergestellten Kompost kostenlos oder sogar gegen ein Entgelt an Landwirte abzugeben, als den Bioabfall anderweitig zu entsorgen (etwa durch Verbrennung).
Dementsprechend hat die Landwirtschaftskammer O. im Strafverfahren gegen S. X. mit Stellungnahme vom 2. November 2006 ausgeführt, dass die Rückführung von Nährstoffen aus Siedlungsabfällen in den Nährstoffkreislauf durch Ausbringen als Dünger auf landwirtschaftlichen Flächen grundsätzlich ökologisch sinnvoll sei. Dabei sei die Zahlung sog. Einarbeitungsprämien nicht unüblich. Ein Grund dafür sei in der Entwicklung des Marktes für organische Düngemittel aus Reststoffen zu sehen. Aufgrund einer verschärften Umweltgesetzgebung würden immer mehr organische Stoffe erfasst oder aus dem Abwasser und dem Müll herausgefiltert. Dadurch sei das Angebot an aus solch organischer Substanz hergestellten Düngemitteln in den vergangenen Jahrzehnten kontinuierlich gestiegen. Gleichzeitig sei der Nährstoffbedarf in der Landwirtschaft aufgrund verbesserter Produktionsmethoden und einer effektiveren Düngung eher rückläufig. Dazu komme, dass die Verbrennung oder Deponierung der Stoffe als Alternative zur Ausbringung auf landwirtschaftliche Flächen erheblich teurer seien. Die Anbieter organischer Düngemittel wie Klärwerke und Kompostwerke stünden daher untereinander in Konkurrenz und zahlten Einarbeitungsprämien, um die Abnahme ihrer Düngemittel attraktiver zu machen. Die Ausbringung organischen Düngers sei im Vergleich zu der Ausbringung von Handelsdüngern mit einem höheren Aufwand für die notwendige Einarbeitung verbunden. Während die im Handel erhältlichen mineralischen Düngemittel in der Regel sehr einfach und arbeitssparend mit dem Düngerstreuer ausgebracht würden, müssten Komposte oder Klärschlamm nach der Ausbringung in den Boden eingearbeitet werden. Hierbei entstehe ein zusätzlicher Arbeits- und Kraftstoffaufwand. Die Aussage, dass solche Zahlungen auch als Risikoausgleich für den Fall dienten, dass Giftstoffe in Düngern zu Wertverlusten der Flächen führten, konnte die Landwirtschaftskammer O. hingegen nicht bestätigen.
Auch eine telefonische Nachfrage bei der Landwirtschaftskammer O. am 25. August 2017 bestätigte, dass die kostenlose Abgabe von Kompost in der Landwirtschaft nicht unüblich ist und insbesondere im Falle eines Angebotsüberhangs und vergleichsweise geringerer Qualität des Produkts angeboten wird.
Vgl. zur Kostenfreiheit von Biokompost auch Riedel, Staatliches Weinbauinstitut Freiburg, Kostenlose Humuszufuhr in Rebflächen?, S. 3.
Der Klägerin ist im Zusammenhang mit der Auswahl der U. W. auch im Übrigen kein Sorgfaltsverstoß vorzuwerfen. Die U. W. belieferte über mehrere Jahre Hunderte von Landwirten mit ihrem Produkt; allein im I. und im Kreis T. wurden ca. 750 Flächen beaufschlagt. Angesichts der existenziellen Bedeutung, die der Qualität des Bodens für landwirtschaftliche Betriebe zukommt, ist es fernliegend, dass eine solch große Anzahl an Landwirten Risiken für ihre Felder und Tiere sehenden Auges in Kauf nahm.
Es war auch von Seiten der Behörden bis zum Sommer 2006 - abgesehen von einem Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen eines Verstoßes gegen die Abfallklärschlammverordnung - zu keinem Einschreiten gegen die U. W. , die H. -V. oder ihren Geschäftsführer gekommen. Zwar waren die Firmen U. W. und H. -V. bereits zuvor bei den Behörden wegen ihres auffälligen Geschäftsgebarens in den Blick geraten - insbesondere in den Kreisen Q. und H1. , wie eine weitere telefonische Auskunft der Landwirtschaftskammer O. vom 25. August 2017 sowie eine E-Mail eines Mitarbeiters der Abteilung V. des Kreises H1. vom 12. Oktober 2006 im Strafverfahren X. belegen. Insbesondere die Verteilung der Geschäftssitze auf unterschiedliche Bundesländer, die ein koordiniertes behördliches Einschreiten erschwerte, sowie die anfängliche Vermarktung des Gemischs als (nicht der Bioabfallverordnung unterfallender) Bodenhilfsstoff weckten die Aufmerksamkeit der Landwirtschaftskammer sowie des Kreises H1. . Mangels nachweisbarer Gesetzesverstöße erfolgte jedoch kein juristisches Einschreiten. Die von der Landwirtschaftskammer O. und dem Kreis H1. an die Landwirte hinsichtlich der Geschäftspraktiken erteilten Informationen bzw. Warnungen erfolgten teilweise nur regional begrenzt in den Kreisen Q. und H1. .
Soweit im Jahr 2002 im Landwirtschaftlichen Wochenblatt unter dem Titel „Bloß ein ,Bodenhilfsstoff’?“ überregional kritisch über die Geschäftspraktiken der H. -V. berichtet worden war, lässt sich daraus ebenfalls kein Sorgfaltsverstoß der Klägerin ableiten. In dem Artikel wird berichtet, dass der Kreis H1. ein Verfahren gegen die H. -V. eingeleitet habe. Die Firma vertreibe Bodenhilfsstoffe unter der Bezeichnung w. und v. , die Landwirten kostenlos angeboten würden. Als „Bodenhilfsstoffe“ fielen die Gemische weder unter die Düngemittel- noch unter die Bioabfallverordnung, was insbesondere die Folge habe, dass keine aufwendigen Nachweisverfahren zu führen seien. Kammerexperten und Behördenvertreter hegten den Verdacht, dass es sich bei den als Bodenhilfsstoffen vertriebenen Materialien in Wirklichkeit um ein Düngemittel handele, das eigentlich nach den Vorgaben der Bioabfallverordnung behandelt werden müsse. Untersuchungen hätten belegt, dass die Analyseergebnisse, die die H. -V. den Landwirten an die Hand gegeben habe, nicht mit dem übereingestimmt habe, was nachträgliche Behördenanalysen ergeben hätten. So sei etwa der Phosphatwert zu hoch gewesen, um als Bodenhilfsstoff zu gelten. Der damalige Sachgebietsleiter Abfall und Bodenschutz beim Kreis H1. riet zur Vorsicht und engen Zusammenarbeit mit den Experten der Landwirtschaftskammer. Jeder Landwirt solle sich die genauen Deklarationen der eingesetzten Substrate vorlegen lassen, also welche Gehalte an Nährstoffen und Schadstoffen vorlägen. Zwar weist der Artikel auf den Verdacht dubioser Geschäftspraktiken und Umgehung der gesetzlichen Vorgaben durch die H. -V. hin. Allerdings lag der einzige Vorwurf darin, ein Produkt zu Unrecht als Bodenhilfsstoff zu vertreiben und damit die Bioabfallverordnung und die damit einhergehenden, aufwändigen behördlichen Überwachungs- und Nachweispflichten zu umgehen. Eine solche Konstellation lag in Bezug auf U. G. aber gerade nicht vor, weil dieses Produkt auch nach den Angaben von U. W. der Bioabfallverordnung unterfiel und die damit einhergehenden Nachweispflichten erfüllt wurden. Den in diesem Zusammenhang an die Landwirte gerichteten Rat, Vorsicht im Umgang mit Bodenhilfsstoffen von der H. -V. walten zu lassen, hat die Klägerin mit der Bestellung von U. G. daher nicht verletzt. Im Übrigen ist der Klägerin zu Gute zu halten, dass auch der Beklagte soweit ersichtlich bis Mitte 2006 keinerlei Warnungen oder sonstige Maßnahmen in Bezug auf das massenhaft aufgebrachte U. G. ergriffen hatte. Obwohl eine Beschwerde aus der Bevölkerung über Geruchsbelästigungen dazu führte, dass sich ein Mitarbeiter des Beklagten im Mai 2004, unmittelbar im Anschluss an die Aufbringung des Produkts in C1. -T. , einen Eindruck vor Ort verschaffte, führte dies zu keinerlei weiterführenden Beanstandungen.
Eine Inanspruchnahme der Klägerin als Verursacherin kommt schließlich auch nicht unter dem Aspekt der Haftung für Verrichtungsgehilfen (vgl. § 17 Abs. 3 OBG NRW) in Betracht. Dabei kann dahinstehen, ob im Bodenschutzrecht eine solche Zurechnung der Verursachung Dritter möglich ist, obwohl § 4 Abs. 3 BBodSchG keine ausdrückliche Regelung hinsichtlich der Einstandspflicht für einen Verrichtungsgehilfen enthält.
Offen gelassen in BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000 ‑ 3 C 2.00 -, DVBl. 2000, 1353 = juris, Rn. 33; vgl. zum Meinungsstand etwa Schäling, a. a. O., S. 167 f. m. zahlr. w. N.
Voraussetzung für eine Zurechnung der Verursachung durch den Verrichtungsgehilfen ist, dass zwischen dem Geschäftsherrn und dem Gehilfen ein durch Leitungs- und Weisungsbefugnis gekennzeichnetes Abhängigkeitsverhältnis besteht.
Denninger, in: Lisken/Denninger, a. a. O., Kapitel E, Rn. 91; vgl. ferner etwa Frenz, a. a. O., § 4 Abs. 1, Rn. 78.
An einem solchen Abhängigkeitsverhältnis fehlt es bei einem bloßen vertraglichen Auftragsverhältnis in aller Regel.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 6. Oktober 1995 - 10 S 1389/95 -, VBlBW 1996, 221 = juris, Rn. 18; Frenz, a. a. O., § 4 Abs. 1, Rn. 79; Drews/Wacke/Vogel/Martens, a. a. O., S. 310; anders noch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13. Dezember 1989 - 5 S 3807/88 -, NVwZ 1990, 684 = juris, Rn. 16.
Es ist auch weder ersichtlich noch sonst dargelegt, dass zwischen der Klägerin und der U. W. im Hinblick auf die Beaufschlagung der Felder mit U. G. über die bloße Auftragserteilung hinaus soziale oder rechtliche Abhängigkeitsverhältnisse vorgelegen haben, die die Einordnung der U. W. als Verrichtungsgehilfin der Klägerin erlauben würden.
bb) Ob die Klägerin, die damals noch nicht Eigentümerin der streitgegenständlichen Flächen war, im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung,
vgl. zur Relevanz dieses Zeitpunkts bereits unter Ziffer 1. sowie ergänzend BVerwG, Urteil vom 23. September 2004 - 7 C 22.03 -, BVerwGE 122, 75 = juris,
als Pächterin Inhaberin der tatsächlichen Gewalt im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG und damit als Zustandsstörerin sanierungspflichtig war, kann vorliegend offen bleiben, weil der Bescheid insoweit jedenfalls ermessensfehlerhaft ist.
Der Begriff des Inhabers der tatsächlichen Gewalt ist nach öffentlich-rechtlichen Maßstäben zu bestimmen und nicht deckungsgleich mit dem zivilrechtlichen Besitz. Entscheidend ist, dass der Betreffende auf das Grundstück einwirken kann, ohne dass er sich hierfür der Hilfe anderer bedienen muss. Ob ein Recht zum Besitz vorliegt, ist demgegenüber unerheblich.
Vgl. VG München, Beschluss vom 9. August 2000 ‑ M 2 S 00.2987 -, juris, Rn. 33; ferner etwa Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, a. a. O., § 4 Rn. 18 f.; Frenz, a. a. O., § 4 Abs. 2, Rn. 50 ff.; Schoch, in: Schmidt-Aßmann, a. a. O., 2. Kapitel, Rn. 151; Schäling, NuR 2009, 693; Steenbuck, Die Sanierungs- und Kostenverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2004, S. 171 f.
Die Klägerin hatte die fraglichen Flächen vorliegend gepachtet. Pächter sind gemessen an den obigen Voraussetzungen nur dann Inhaber der tatsächlichen Gewalt, wenn sie diese über ein Grundstück auch ausüben. Die tatsächliche Einwirkungsmöglichkeit ist nur gegeben, wenn ein entsprechender Herrschaftswille vorliegt.
Denninger, in: Lisken/Denninger, a. a. O., Kapitel E, Rn. 100.
Ob ein solcher Herrschaftswille vorliegend noch vorhanden war, nachdem die Klägerin mit Schreiben vom 8. Mai 2007 sämtliche Pachtverträge über die streitgegenständlichen Flächen gekündigt hatte, begegnet Bedenken. Für die Frage der Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt dürfte zwar die rechtliche Wirksamkeit der Kündigung irrelevant sein. Allerdings gilt es zu berücksichtigen, dass jedenfalls ein Teil der Eigentümer der Kündigung der Pacht widersprochen und von der Klägerin die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands der Flächen verlangt hatte. Ob dies - und ggf. im Hinblick auf welche Flächen - dazu geführt hat, dass sich der Herrschaftswille der Klägerin wieder aktualisierte, weil sie die Grundstücke nicht erfolgreich abstoßen konnte, hat der Beklagte nicht hinreichend aufgeklärt. Als Indiz für eine solche Reaktivierung wäre es etwa einzuordnen, wenn die Klägerin sich in der Folge ihres Pachtrechts gerühmt oder noch nach Ausspruch der Kündigungen in irgendeiner Form auf die Grundstücke eingewirkt hätte. Jedenfalls von Letzterem dürfte unterdessen nicht auszugehen sein, weil die Felder infolge der bereits Ende 2006 eingeleiteten Sanierung nicht mehr zu bewirtschaften waren.
Soweit der Beklagte im Hinblick auf die Eigenschaft der Klägerin als Zustandsstörerin darauf abstellt, dass die Aufgabe der Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt die Haftung nicht ausschließen könne, wenn sie erfolge, nachdem sich der die Haftung konkretisierende und auslösende Vorfall bereits ereignet habe, dürfte dem nicht zu folgen sein. Eine solche „Nachhaftung“ des Inhabers der tatsächlichen Gewalt käme - mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung - nur auf Grundlage einer analogen Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 BBodSchG in Betracht. Die Vorschrift normiert die Sanierungspflicht des früheren Eigentümers, der sein Eigentum an einem belasteten Grundstück aufgibt. Eine analoge Anwendung der Regelung auf den Inhaber der tatsächlichen Gewalt scheidet indes aus. Weder liegt insoweit eine planwidrige Regelungslücke noch eine vergleichbare Interessenlage vor.
Die Struktur des § 4 Abs. 3 BBodSchG, die in einer katalogartigen Aufführung einer Vielzahl von Personen besteht, spricht bereits für eine abschließende Regelung des Kreises der Verantwortlichen. Im Übrigen dürfte es auch nicht planwidrig gewesen sein, dass der Gesetzgeber eine Haftung des früheren Inhabers der tatsächlichen Gewalt nicht vorgesehen hat, weil nicht angenommen werden kann, dass ihm diese Problematik unbekannt geblieben war. So wurde etwa die Freigabe belasteter Gegenstände durch den Konkursverwalter, bei der es sich ebenfalls um eine Aufgabe der tatsächlichen Gewalt handelt, schon lange vor Schaffung des Bundes-Bodenschutzgesetzes diskutiert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2004, a. a. O., Rn. 20 f.
Ferner liegt im Falle der Aufgabe der tatsächlichen Gewalt keine der Dereliktion vergleichbare Interessenlage vor. Die Sanierungspflicht des Derelinquenten beruht auf der Erwägung, dass der Eigentümer, der in der Vergangenheit die Nutzungen aus dem Eigentum gezogen hat, die mit dem Eigentum einhergehenden Belastungen nicht auf die Allgemeinheit soll verlagern können. Die zeitweilige Wahrnehmung der tatsächlichen Gewalt ist aber zum einen mit der Ausübung umfassender Eigentümerbefugnisse schon nicht vergleichbar. Zum anderen besteht die Gefahr einer Verlagerung der Sanierungskosten nicht in gleichem Maße, weil i. d. R. selbst bei fehlendem oder nicht greifbarem Verursacher jedenfalls noch der Eigentümer als Sanierungspflichtiger vorhanden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2004, a. a. O., Rn. 22; die Sanierungspflicht des ehemaligen Inhabers der tatsächlichen Gewalt im Ergebnis ablehnend etwa auch Sanden, in: Sanden/Schoeneck, a. a. O., § 4 Rn. 45; Bickel, BBodSchG, 4. Auflage 2004, § 4 Rn. 56; Frenz, a. a. O., § 4 Abs. 3, Rn. 114; Erbguth/Stollmann, DVBl. 2001, 601, 606; Knopp, DVBl. 1999, 1010, 1013; Schäling, NuR 2009, 693, 695; Tollmann, Die umweltrechtliche Zustandsverantwortlichkeit: Rechtsgrund und Reichweite, 2007, S. 330; vgl. ferner Bay. VGH, Beschluss vom 26. November 2002 - 22 CS 02.2403 -, NVwZ 2003, 363 = juris, Rn. 22; in Bezug auf die Regelung des § 7 PolG BW bereits VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30. Januar 1990 - 5 S 1806/89 -, DVBl. 1990, 1046 = juris, Rn. 17.
Letztlich bedarf es aber keiner abschließenden Entscheidung über die Zustandsstörereigenschaft der Klägerin, weil der angegriffene Bescheid selbst bei einer unterstellten Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt ermessensfehlerhaft und daher rechtswidrig ist. Der Beklagte hat die individuelle Zumutbarkeit der Sanierung bis zum Erreichen der festgelegten Zielwerte, insbesondere die dadurch für die Klägerin eintretende finanzielle Belastung, ausweislich der Begründung der Ordnungsverfügung unzureichend geprüft und abgewogen.
Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass zwar die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers als solche mit der Verfassung im Einklang steht, aus Art. 14 GG aber abgeleitet, dass das Ausmaß dessen, was dem Eigentümer zur Gefahrenabwehr abverlangt werden darf, nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (der Höhe nach) begrenzt sein kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91 u. a. -, BVerfGE 102, 1 = juris.
Diese Grundsätze sind auf den Pächter als Inhaber der tatsächlichen Gewalt übertragbar.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 26. November 2002, a. a. O., Rn. 23; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 19. Mai 2010 - 8 A 10162/10 -, juris, Rn. 19; Frenz, a. a. O., § 4 Abs. 2, Rn. 56; Ginzky, DVBl. 2003, 169, 174; Tollmann, a. a. O., S. 330 f.; Franz, Die Sanierungsverantwortlichen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2007, S. 126; Schäling, NuR 2009, 693, 696.
Für eine solche Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht für den Eigentümer entwickelten Grundsätze spricht zunächst der Umstand, dass auch das Besitzrecht des Pächters dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfällt. Das Bundesverfassungsgericht hat den Schutz der Eigentumsfreiheit ausdrücklich auf das Besitzrecht des Mieters an der gemieteten Wohnung erstreckt. Es hat zur Begründung ausgeführt, dass angesichts der Funktion der Eigentumsgarantie, dem Einzelnen einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich zu erhalten und die eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen, alle vermögenswerten Rechte, die der Inhaber aufgrund der Rechtsordnung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf, in den Schutzbereich des Art. 14 GG fielen. In Übereinstimmung mit diesem Grundsatz und unter Zugrundelegung der faktischen Bedeutung der Wohnung für die Befriedigung der elementaren Lebensbedürfnisse des Großteils der Bevölkerung erfülle das Besitzrecht des Mieters - insbesondere im Hinblick auf dessen Abwehrrechte i. S. d. §§ 862 Abs. 1, 858 Abs. 1, 861 Abs. 1, 823 Abs. 1 BGB - Funktionen, wie sie typischerweise dem Sacheigentum zukämen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1993 - 1 BvR 208/93 -, BVerfGE 89,1 = juris, Rn. 20 ff.
Für das Besitzrecht des gewerblichen Pächters gelten diese Überlegungen entsprechend. Zwar erfüllt ein zu gewerblichen Zwecken gepachtetes Grundstück für den Pächter andere Funktionen als eine Mietwohnung. Gleichwohl kommt ihm ebenfalls eine wirtschaftlich existentielle Bedeutung zu, weil - insbesondere im landwirtschaftlichen Bereich sowie im Gartenbau - die Verfügbarkeit von Grund und Boden unabdingbare Voraussetzung für den Betrieb eines Gewerbes ist. Die besondere Bedeutung des Besitzrechts des Pächters spiegelt sich auch darin wider, dass die für das Besitzrecht des Mieters geltenden genannten bürgerlich-rechtlichen Abwehrrechte auch dem Pächter zu Gute kommen.
Für eine Erstreckung des Eigentumsschutzes aus Art. 14 Abs. 1 GG auf das Besitzrecht des Pächters im Ergebnis auch BVerwG, Urteil vom 4. März 1983 - 4 C 74.80 -, DÖV 1983, 678 = juris, Rn. 15; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Band 2, Loseblatt (Stand: Dezember 2016), Art. 14 Rn. 201 f.; Schäling, NuR 2009, 693, 696 m. w. N.; ablehnend etwa Depenheuer, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 1, 4. Auflage 1999, Art. 14 Rn. 157 ff.
Im Falle der Inanspruchnahme des Eigentümers ist als (erster) Orientierungswert für die Frage der Verhältnismäßigkeit der Verkehrswert des jeweiligen Grundstücks heranzuziehen. Eine diese Grenze überschreitende Belastung kann insbesondere dann unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die von dem Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrührt. Eine Belastung des Zustandsverantwortlichen mit Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswertes kann ferner in Fällen unzumutbar sein, in denen das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen bildet und die Grundlage seiner Lebensführung darstellt. Es kommt allerdings auch eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des Grundstücks überschreitet, in Betracht, etwa wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat oder soweit Risikoumstände beim Erwerb des Grundstücks oder bei der Nutzungsgewährung an Dritte zwar erkennbar waren oder im Verlauf der Nutzung hätten erkannt werden können, der Eigentümer aber in fahrlässiger Weise die Augen davor verschlossen hat. Aber selbst in den zuletzt genannten Fällen darf die Kostenbelastung in der Regel nicht auf die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers bezogen werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000, a. a. O., Rn. 56 ff.
Inwieweit diese Grundsätze - insbesondere im Hinblick auf den Ausgangspunkt des Verkehrswerts - im Falle der Inanspruchnahme eines Pächters als Inhaber der tatsächlichen Gewalt der Modifizierung bedürfen, kann vorliegend offen bleiben.
Diskutiert wird in diesem Zusammenhang etwa die Heranziehung des Nutz- oder Ertragswerts, vgl. etwa Ginzky, DVBl. 2003, 169, 174; Schäling, NVwZ 2004, 543, 546 f.; Schäling, a. a. O., S. 251 ff.; vgl. ferner Bay. VGH, Beschluss vom 26. November 2002, a. a. O., Rn. 23; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 19. Mai 2010, a. a. O., Rn. 19.
Denn der Beklagte hat - unter Zugrundelegung einer Verhaltensstörereigenschaft insoweit konsequent - überhaupt keine entsprechende Sachverhaltsaufklärung betrieben und insbesondere in der angegriffenen Ordnungsverfügung keinerlei diesbezüglichen Zumutbarkeitserwägungen angestellt. Angesichts des bereits im Zeitpunkt des Bescheiderlasses auf etwa 2,1 Mio. Euro geschätzten Kostenumfangs der auferlegten Sanierungsmaßnahmen erübrigten sich derartige Erwägungen auch angesichts der Größe des Betriebs der Klägerin nicht von vornherein. Da dieser Betrag sowohl den Verkehrs- als auch den Ertragswert der betroffenen Grundstücke deutlich übersteigen dürfte, hätte es zum einen der Darlegung der Erwägungen dazu bedurft, warum vorliegend eine diese Grenzen übersteigende Inanspruchnahme zumutbar war. Zum anderen hätte zumindest überprüft werden müssen, ob eine Kostenbelastung von 2,1 Mio. Euro nicht die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin in Anspruch nimmt und für sie existenzbedrohend ist. Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang mangels anderweitiger Anhaltspunkte die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin unterstellt und im gerichtlichen Verfahren auf das Eigentum an einer ca. 300 ha großen Waldfläche verweist, ist dies zum einen deshalb unzureichend, weil zur Einschätzung der finanziellen Leistungsfähigkeit den Vermögenswerten zumindest - soweit ermittelbar - auch die bestehenden Verbindlichkeiten hätten gegenübergestellt werden müssen. Zum anderen stellt dieses Vorbringen angesichts des völligen Fehlens diesbezüglicher Ermessenserwägungen in den angegriffenen Bescheiden auch keine zulässige Ergänzung der Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO mehr dar.
Soweit der Beklagte ausweislich der Verwaltungsvorgänge Erwägungen angestellt hat, ggf. im Rahmen eines zu erlassenden Leistungsbescheides der Zumutbarkeit der finanziellen Belastung Rechnung zu tragen, ist dies ebenfalls nicht ausreichend. Eine ggf. auszusprechende Begrenzung der mit der Sanierungspflicht einhergehenden Kostenlast sowie die zugrunde liegenden Ermessenserwägungen müssen schon in der Sanierungsanordnung erfolgen. Sind der Verwaltung die dafür in den Blick zu nehmenden Aspekte im Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht oder nicht vollständig bekannt, ist die Verfügung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung zu verbinden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000, a. a. O., Rn. 65.
Auch an einem solchen Vorbehalt fehlt es vorliegend.
Aus der Rechtswidrigkeit der Sanierungsanordnungen folgt auch die Rechtswidrigkeit der Androhung der Ersatzvornahme.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10, 4 BBodSchG
§ 18 BBodSchG
§ 4 BBodSchG
§ 1004 BGB
§ 856 BGB
§ 4 BBodSchG
§ 12 BBodSchV
§ 3 BioAbfV
§ 11 BioAbfV
§ 7 PolG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 17 Abs. 3 OBG
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 4 Abs. 2 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 BBodSchG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 426 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 11 Abs. 2a BioAbfV
§ 2 Nr. 1 BioAbfV
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 BioAbfV
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 BioAbfV
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 BioAbfV
§ 1 Abs. 2 Nr. 4 BioAbfV
§ 4 Abs. 2 bis 4 BioAbfV
§ 4 Abs. 5 bis 9 BioAbfV
§ 5 Abs. 2 BioAbfV
§ 1 Abs. 2 Nr. 5 BioAbfV
§ 1 Abs. 5 Satz 1 BioAbfV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BioAbfV
§ 4 Abs. 3 Satz 2 BioAbfV
§ 6 Abs. 1 Satz 3 BioAbfV
§ 7 Abs. 2 BioAbfV
§ 9 Abs. 1 und 2 BioAbfV
§ 11 Abs. 2 Satz 4 und 5 BioAbfV
§ 6 Abs. 1 BioAbfV
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 862 Abs. 1, 858 Abs. 1, 861 Abs. 1,  823 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 466
NVwZ 2008, 684
NVwZ-RR 2003, 103
NVwZ-RR 2009, 280
NVwZ-RR 2008, 12
NVwZ 1990, 684
BVerwGE 122, 75
NVwZ 2003, 363
BVerfGE 102, 1
BVerfGE 89,1
DÖV 1983, 678
NVwZ 2004, 543, 546
14 L 943/06
20 B 2273/06
20 B 99/07
14 K 1699/08
16 A 1686/09
7 B 36.15
14 L 1162/06
20 B 100/07
2 KLs 4/10
V ZR 244/09
8 C 11.10
3 KO 843/07
22 ZB 04.34
11 B 14.05
10 S 1190/09
7 B 30.06
7 B 12.08
20 B 61/07
2 M 7/95
10 S 957/02
10 S 980/15
16 A 242/10
8 A 10933/08
21 A 7041/95
5 A 4177/00
7 A 678/07
3 C 2.00
10 S 1389/95
5 S 3807/88
7 C 22.03
2 S 00.29
22 CS 02.24
5 S 1806/89
1 BvR 242/91
8 A 10162/10
1 BvR 208/93
4 C 74.80