Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-12-17, Aktenzeichen 8 S 2187/15

Tenor:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 21.Oktober 2015 - 7 K 2547/14 - wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen auf jeweils 237,50 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die zulässige, insbesondere form- und fristgerecht erhobene und begründete Beschwerde (§§ 146 f. VwGO) ist unbegründet. Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht den Senatsbeschluss vom 27.02.2014 - 8 S 2146/13 - insoweit geändert, als die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragsgegners gegen die Zwangsgeldandrohungen in dem Bescheid des Landratsamts Alb-Donau-Kreis vom 22.05.2013 angeordnet worden ist, und den Antrag auch insoweit abgelehnt. Die im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben zu einer Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts keinen Anlass.
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1. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass die im Ermessenswege getroffene Entscheidung, Verwaltungsvollstreckungsmaßnahmen einzuleiten, hinreichend begründet worden sei. Das Landratsamt habe darauf abgestellt, dass die Rückbauverfügung aus dem Jahr 1997 rechtskräftig sei und Gespräche mit dem Antragsgegner über deren Umsetzung erfolglos geblieben seien. Es sei nun auch begründet worden, weshalb im Falle des Antragsgegners Vollstreckungsmaßnahmen eingeleitet würden, obwohl in anderen Fällen noch keine - bestandskräftigen - Beseitigungsverfügungen vorlägen.
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a) Der Antragsgegner macht hiergegen geltend, dass in der Begründung des ergänzenden Bescheids vom 22.05.2014 darauf hingewiesen werde, dass sein Anwesen mehrere bauliche Anlagen mit insgesamt 440 m3 umbauten Raum im Außenbereich umfasst. Der ergänzende Bescheid enthalte keine Ausführungen zur Vergleichbarkeit dieser Anlagen mit weiteren Baulichkeiten im Gebiet der Erbacher Seenplatte. Dies werde dem Begründungserfordernis, das der Senat in seinem Beschluss vom 27.02.2014 festgehalten habe, in keiner Weise gerecht.
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b) Dieses Vorbringen vermag den Beschluss des Verwaltungsgerichts nicht erfolgreich in Zweifel zu ziehen.
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aa) Nach § 39 Abs. 1 LVwVfG ist u.a. ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen (Satz 1). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (Satz 2). Die Begründung von Ermessensentscheidung soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (Satz 3). Bei der Pflicht aus § 39 Abs. 1 LVwVfG handelt es sich um eine nur formale Pflicht. Darauf, ob die von der Behörde gegebene Begründung auch inhaltlich trägt und die getroffene Entscheidung hinreichend zu rechtfertigen vermag, kommt es deshalb in diesem Zusammenhang nicht an (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.08.2014 - 9 S 1722/13 - juris Rn. 50 m.w.N.).
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bb) Diesen Vorgaben wird die Begründung der Zwangsgeldandrohung, wie sie sich im ergänzenden Bescheid vom 22.05.2014 findet, erkennbar gerecht. Denn in der Begründung wird erläutert, weshalb die Verwaltungsvollstreckung eingeleitet worden ist, weshalb das Zwangsmittel des Zwangsgelds gewählt wurde und welche Erwägungen den Antragsteller bei der Bestimmung der Höhe des jeweiligen Zwangsgelds geleitet haben. Die von der Beschwerde im Zusammenhang mit dem Begründungserfordernis aufgeworfenen Fragen richten sich jeweils auf die inhaltlichen Anforderungen einer Ermessensentscheidung und deren Rechtmäßigkeit. Diese sind, wie dargelegt, im Rahmen des § 39 Abs. 1 LVwVfG entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht zu prüfen.
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2. Das Verwaltungsgericht hat weiter entschieden, dass die Erwägungen in dem ergänzenden Bescheid vom 22.05.2014 im Ergebnis nicht zu beanstanden seien. Der Vergleich der baulichen Anlagen des Antragsgegners mit den von ihm in Bezug genommenen Vergleichsfällen zeige, dass die unterschiedliche Behandlung dieser Fälle sachlich gerechtfertigt sei. Die bezeichneten Vergleichsobjekte seien überwiegend deutlich kleiner und wiesen häufig einen provisorischen Charakter auf, während die Anlagen des Antragstellers sich eher als „Freizeitpark“ darstellten. Auch sei anerkannt, dass rechtswidrige Zustände nicht stets flächendeckend zu bekämpfen seien. Vielmehr dürfe die zuständige Behörde auch anlassbezogen vorgehen. Befänden sich innerhalb eines bestimmten räumlichen Bereichs mehrere rechtswidrige Anlagen und werde nicht gegen alle eingeschritten, müsse dem behördlichen Einschreiten allerdings ein der jeweiligen Sachlage angemessenes Konzept zu Grunde liegen. Voraussetzung sei dafür u.a. eine systematische Erfassung des rechtswidrigen Baubestands. Diesem Erfordernis habe der Antragsteller jedenfalls mit den weiteren, im vorliegenden Verfahren angestellten Ermittlungen genügt.
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a) Der Antragsgegner macht hiergegen geltend, dass dem Bescheid nach wie vor ausreichende Ermessenserwägungen dazu fehlten, weshalb gegen zahlreiche ungenehmigte Bauten, die seit den 1980er Jahren Gegenstand von mehreren Bestandsaufnahmen gewesen seien, im Einzelnen nicht vergleichbar seien. Der Bescheid berücksichtige überdies nicht, dass sich die baulichen Anlagen auf verschiedenen Grundstücken befänden und nicht - wie im Bescheid geschehen - als ein umbauter Raum zusammengerechnet werden könnten. Die einzelnen Gebäude seien mit anderen rechtswidrigen Einzelgebäuden zu vergleichen. Sie stellten keineswegs eine Gesamtanlage dar. Weiter wird vorgebracht, dass es für zwei ungenehmigte Gebäude im Bereich der Erbacher Seenplatte Abbruchverfügungen aus dem Jahr 1978 gebe. Weder seien die Anlagen abgebrochen worden noch habe der Antragsteller die Verfügungen vollstreckt.
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b) Auch dieses Vorbringen zieht den angegriffenen Beschluss nicht erfolgreich in Zweifel.
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aa) Der Ansatz sowohl des Verwaltungsgerichts als auch der Beschwerde, eine zutreffende Ermessensausübung bei der Entscheidung über die Androhung des Zwangsgelds erfordere, dass eine systematische Erfassung des rechtswidrigen Baubestands erfolge, trifft bereits nicht zu.
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(1) Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzung ist, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt unanfechtbar geworden ist (§ 2 Nr. 1 LVwVG) oder die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt (§ 2 Nr. 2 LVwVG). Ist ein Verwaltungsakt unanfechtbar geworden, kommt es im Rahmen seiner Vollstreckung nicht darauf an, ob er rechtmäßig ist. Denn es ist ein tragender Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts, dass die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit Bedingung für die Rechtmäßigkeit der folgenden Akte und letztlich der Anwendung des Zwangsmittels ist (BVerwG; Urteile vom 13.04.1984 - 4 C 31.81 - NJW 1984, 2591 <2592> und vom 25.09.2008 - 7 C 5.08 - NVwZ 2009, 122 Rn. 12; Senatsurteil vom 10.01.2013 - 8 S 2919/11 -VBlBW 2013, 341; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.01.2008 - 10 S 2350/07 - VBlBW 2008, 305; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20.04.2012 - 13 E 64/12 - ZfWG 2012, 208). Dieser Grundsatz ist verfassungsrechtlich unbedenklich (BVerfG, Beschluss vom 07.12.1998 - 1 BvR 831/89 - NVwZ 1999, 290).
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Einwendungen gegen die Grundverfügung können im Vollstreckungsverfahren allenfalls in Analogie zu § 767 Abs. 2 ZPO dann zu berücksichtigen sein, wenn sie nach deren Unanfechtbarkeit entstanden sind und ihre Aufrechterhaltung als rechtswidrig erscheinen lassen (so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.02.1980 - III 1333/79 - BauR 1980, 346; offengelassen im Senatsbeschluss vom 02.06.1997 - 8 S 577/07 - VBlBW 1998, 19). Ob § 767 Abs. 2 ZPO in diesen Fällen tatsächlich zur Anwendung gelangt, kann auch im vorliegenden Verfahren offen bleiben, denn der Antragsgegner hat im Beschwerdeverfahren keine Einwendungen gegen die Grundverfügung vorgetragen, die nach dem 13.01.2009 - dem Tag der Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde durch das Bundesverwaltungsgericht (4 B 70.08) im Verfahren um die Anfechtung der Abbruchanordnung vom 08.10.1997 - entstanden wären.
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(2) Hiervon ausgehend legen das Verwaltungsgericht - und ihm insoweit im Ansatz folgend - die Beschwerde zu hohe Maßstäbe an die Ermessensentscheidung des Antragstellers zur Einleitung des Vollstreckungsverfahrens an. Es steht für das Vollstreckungsverfahren zunächst bindend fest, dass die zu vollstreckende Abbruchanordnung vom 08.10.1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 25.03.2004 rechtmäßig ist. Die vom Verwaltungsgericht geforderte systematische Erfassung des rechtswidrigen Baubestands und die Verfolgung eines Konzepts beim Einschreiten gegen rechtswidrige Bauten gehört zu den Voraussetzungen einer ordnungsgemäßen, den Anforderungen des Art. 3 GG gerecht werdenden Ermessensbetätigung beim Erlass einer Abbruchsanordnung im Sinne des § 65 Satz 1 LBO, wenn trotz einer Mehrzahl rechtswidriger baulicher Anlagen nicht flächendeckend gegen diese vorgegangen werden soll (Senatsurteil vom 29.02.1996 - 8 S 3371/95 - NVwZ-RR 1997, 465; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.04.2014 - 3 S 1962/13 - juris). Die Beachtung dieser Anforderungen ist deshalb im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung einer solchen Anordnung nicht erneut zu prüfen.
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Vielmehr ist die Ermessensentscheidung, ob eine bestandskräftige Abbruchsanordnung mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden soll, hinsichtlich des Gleichbehandlungsgrundsatzes nur daraufhin zu überprüfen, ob bei mehreren vollstreckbaren Grundverfügungen hinreichend sachliche Gründe dafür vorhanden sind, dass allein eine dieser Verfügungen vollstreckt wird, während die Vollstreckung von Abbruchanordnungen gegenüber anderen Adressaten unterbleibt. Unter anderem kann die Baurechtsbehörde ohne Rechtsverstoß aus ihrer Sicht besonders schwerwiegende Verstöße - auch mit Blick auf eine mögliche Vorbildwirkung - zum Anlass nehmen, die Vollstreckung einzuleiten während sie in anderen Fällen von einer Vollstreckung absieht (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 07.11.1995 - 2 R 17/94 - BRS 57 NR. 251).
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bb) Gemessen an diesen Maßstäben legt die Beschwerde einen Ermessensfehler nicht dar. Mit ihr werden allein zwei Fälle benannt, bei denen trotz bestandskräftiger Abbruchanordnung bis heute kein Abbruch und keine Vollstreckungsmaßnahmen erfolgt seien. Auch ohne Untersuchung der Gründe für die fehlende Einleitung eines Vollstreckungsverfahrens in diesem Einzelfall lässt sich aus dem Beschwerdevorbringen eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende Ermessensausübung zulasten des Antragsgegners nicht ableiten. Dies käme nur in Betracht, wenn die Handhabung zu seinen Lasten willkürlich wäre. Dies legt der Antragsgegner jedoch nicht dar. Mit seinem Vortrag, zwei Verfügungen zum Abbruch einmal einer Hütte mit einer Grundfläche von 31 -32 m2 und einmal eines ungenehmigten Gebäudes jeweils aus dem Jahr 1978 seien bis heute nicht vollstreckt worden, legt der Antragsgegner nicht dar, dass es sich bezogen auf die von der an ihn gerichteten Abbruchanordnung vom 08.10.1997 erfassten Gebäude um gleichgelagerte Fälle handelt. Insbesondere vermag der Antragsgegner mit seinem Vorbringen, seine zum Abbruch anstehenden Gebäude stellten keine Gesamtanlage dar, im Rahmen der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sachlage nicht durchzudringen. Vielmehr drängt sich angesichts der - nicht angegriffenen - Funktionsbezeichnungen „Gebäude mit Hausmeisterwohnung“, Gebäude mit Dusche, Sauna und WC“, „Bootshaus“ und „Wochenendhaus“ der Schluss, es handele sich insgesamt um einen großzügig angelegten, ungenehmigten Freizeitpark, geradezu auf. Rechtlich unerheblich für die Einordnung der baulichen Anlagen als Gesamtanlage ist, ob die einzelnen von der Abbruchverfügung erfassten baulichen Anlagen auf verschiedenen Grundstücken stehen. Vielmehr kommt es allein auf den optischen Eindruck sowie den funktionalen Zusammenhang der baulichen Anlagen und nicht auf vor Ort nicht ohne Weiteres wahrzunehmende Grundstücksgrenzen an. Einen Ermessensfehler zeigt die Beschwerde daher nicht auf.
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Dies gilt auch, soweit mit der Beschwerde geltend gemacht werde, die baulichen Anlagen könnten nicht als ein umbauter Raum zusammengerechnet werden. Es trifft zwar zu, dass in der am 22.05.2014 ergänzten Begründung der Zwangsgeldandrohung angegeben wird, dass die baulichen Anlagen insgesamt 440 m3 umbauten Raumes aufwiesen. Hingegen geht der Vorwurf fehl, der Antragsteller gehe letztlich von einem umbauten Raum aus. Der Bescheid mit seiner ergänzten Begründung lässt deutlich erkennen, dass es dem Antragsteller bewusst war, dass hier verschiedene bauliche Anlagen in Rede stehen.
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3. Auch das Vorbringen, nach so langer Zeit fehlten die Gründe, die für einen Sofortvollzug sprächen, die Antragstellerin müsse sich fragen lassen, weshalb nach so langer Zeit und einem so langen Abbruchsverfahren die Vollstreckung im Wege des Sofortvollzugs durchgeführt und nicht jedenfalls auf das Hauptsacheverfahren gewartet werde, verhilft der Beschwerde nicht zum Erfolg.
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a) Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zu prüfen, ob überwiegende öffentliche Belange dafür streiten, den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Der Rechtsschutzanspruch des Betroffenen ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirkt. Das gilt unabhängig davon, ob der Sofortvollzug eines Verwaltungsakts einer gesetzlichen (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1-3 VwGO) oder einer behördlichen Anordnung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) entspringt (BVerfG, Beschluss vom 21.03.1985 - 2 BvR 1642/83 - BVerfGE 69, 220 < 228 f.>; BVerfG (K), Beschluss vom 11.05.2007 - 2 BvR 2483/06 - BVerfGK 11, 179 < >). Die hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil des Betroffenen ausgehen wird, reicht - auch bei gesetzlich angeordnetem Sofortvollzug - nicht aus, um die Umsetzung der Maßnahme vor der endgültigen Klärung ihrer Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren zu rechtfertigen. So bedürfen etwa vorläufige Berufsverbote und Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung von Ausländern eine besondere Rechtfertigung, die von einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und eine Gefährdungsprognose bezogen auf den Zeitraum zwischen beabsichtigtem Vollzug und Rechtskraft der Entscheidung im Hauptsacheverfahren erfordert (BVerfG (K), Beschluss vom 24.08 2011 - 1 BvR 1611/11 - NVwZ 2012, 104 <105>).
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b) Gemessen hieran vermag die lange Dauer des Verwaltungsverfahrens das besondere Vollzugsinteresse nicht in Frage zu stellen. Denn die zeitnahe Durchsetzung bestandskräftiger Entscheidungen mit den Mitteln des Verwaltungszwangs steht einerseits bereits regelmäßig im öffentlichen Interesse, wenn der Betroffene ihr nicht freiwillig Folge leistet. Weder das faktische Ruhen des Widerspruchsverfahrens gegen die Abbruchanordnung in der Zeit zwischen Oktober 1997 und März 2004 - der Antragsgegner begründete seinen Widerspruch erst am 29.03.2003 - noch die Dauer des Verwaltungsrechtsstreits gegen die Abbruchanordnung lassen das besondere öffentliche Interesse am Vollzug der Zwangsgeldandrohung entfallen oder gering erscheinen. Vielmehr durfte der Antragsteller bis zum Eintritt der Bestandskraft der Abbruchanordnung nicht im Vollstreckungswege tätig werden, insbesondere wäre die Anordnung des Sofortvollzugs der Abbruchanordnung rechtlich nicht zulässig gewesen (vgl. Senatsbeschluss vom 11.03.2013 - 8 S 159/13 -juris). Dagegen besteht nunmehr das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Rechtsordnung in besonderer Weise.
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung und Abänderung des Streitwerts beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und folgt den Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 56) in Nrn. 1.5 und 1.7.1). Danach ist bei der Androhung von Zwangsmitteln die Hälfte der Höhe des Zwangsgelds in Ansatz zu bringen. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist nur ein Viertel hiervon als Streitwert in Ansatz zu bringen (1.900 EUR x ½ x ¼ = 237,50 EUR), was das Verwaltungsgericht übersehen hat.
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Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 146 f. VwGO
§§ 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 39 Abs. 1 LVwVfG
§ 2 Nr. 1 LVwVG
§ 2 Nr. 2 LVwVG
§ 767 Abs. 2 ZPO
§ 65 Satz 1 LBO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1984, 2591
NVwZ 2009, 122
NVwZ 1999, 290
NVwZ-RR 1997, 465
BVerfGE 69, 220
NVwZ 2012, 104
7 K 2547/14
8 S 2146/13
9 S 1722/13
4 C 31.81
7 C 5.08
8 S 2919/11
10 S 2350/07
13 E 64/12
1 BvR 831/89
8 S 577/07
4 B 70.08
8 S 3371/95
3 S 1962/13
2 R 17/94
2 BvR 1642/83
2 BvR 2483/06
1 BvR 1611/11
8 S 159/13