Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-11-27, Aktenzeichen 1 L 1700/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:1127.1L1700.09.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu beurteilende Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der Klage 1 K 7178/09 vom 6. November 2009 gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 14. Oktober 2009 wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheides der Antragsgegnerin vom 14. Oktober 2009 ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat diese Anordnung in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise begründet. Sie hat hierzu darauf abgestellt, dass sich die Antragstellerin in einer äußerst angespannten Haushaltssituation befinde und die Überschuldung unmittelbar bevorstünde, wenn sie nicht bereits eingetreten sei. Das strukturelle Defizit im Verwaltungshaushalt der Stadt sei erheblich und werde sich voraussichtlich aufgrund der Auswirkungen der aktuellen Weltwirtschafts- und Finanzkrise noch vergrößern. Vor diesem Hintergrund sei es im öffentlichen Interesse erforderlich, weitere Belastungen des Haushalts der Antragstellerin durch weitere Einnahmeausfälle zu vermeiden. Durch diese Ausführungen wird hinreichend deutlich, welche Einzelfallerwägungen die Antragsgegnerin dazu veranlasst haben, einer etwaigen Klage gegen ihre Entscheidung die grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorgesehene aufschiebende Wirkung zu nehmen. Ob die angestellten Erwägungen das von der Antragsgegnerin angenommene überwiegende Vollziehungsinteresse inhaltlich tragen, ist keine Frage des formellen Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 VwGO.
In der Sache macht die Kammer von ihrer Befugnis, gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage wiederherzustellen Gebrauch, wenn auf Grund einer Abwägung das Suspensivinteresse des Antragstellers, den Verwaltungsakt zunächst nicht befolgen zu müssen, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung als vorrangig zu bewerten ist.
Diese Voraussetzung liegt zunächst hinsichtlich der von der Antragsgegnerin unter Nr. 1 ihres Bescheides getroffenen Anordnung nicht vor. Hierdurch wurde der Antragstellerin aufgegeben, mit Wirkung zum nächstmöglichen Zeitpunkt, spätestens jedoch zum 30. November 2009, eine Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E über die Erhebung von Elternbeiträgen in Kindertageseinrichtungen und Horten vom 3. Juli 2009 zu erlassen. Nach dieser zu beschließenden Änderungssatzung soll für das zweite und jedes weitere Kind ein Beitrag in Höhe von 25 % des einkommensabhängigen Elternbeitrages nach der Beitragstabelle zu entrichten sein, wenn mehr als ein Kind einer Familie oder von Personen, die nach § 2 Satz 3 der Satzung vom 3. Juli 2009 an die Stelle der Eltern treten, gleichzeitig elternbeitragspflichtige Einrichtungen und Angebote i.S. des § 90 Abs. 1 Ziff. 3 SGB VIII (Kindertageseinrichtung, Tagespflege) in Anspruch nehmen.
Die getroffene Anordnung erweist sich bei der in Verfahren der vorliegenden Art allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht als offensichtlich rechtswidrig; vielmehr sprechen die ganz überwiegenden Gesichtspunkte für die Rechtmäßigkeit der Anordnung. Anhaltspunkte für ein aus sonstigen Gründen überwiegendes Suspensivinteresse liegen nicht vor.
Die von der Antragsgegnerin als gemäß § 120 Abs. 2 Gemeindeordnung NRW (GO NRW) zuständige Kommunalaufsichtsbehörde getroffene Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 123 Abs. 1 GO NRW. Nach dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde, wenn die Gemeinde die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt, anordnen, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche zu veranlassen. Voraussetzung einer auf die genannte Vorschrift gestützten Anordnung ist demgemäß, dass die Gemeinde zur Zeit des Einschreitens der Aufsichtsbehörde hinsichtlich einer auf einer gültigen Rechtsnorm beruhenden oder von ihr ausgehenden öffentlich-rechtlichen Verpflichtung säumig ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 1995 – 15 A 1215/91 -; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, § 120 Anmerkung II 1, 2; Becker in Held/Becker/Decker, Gemeindeordnung NRW, § 123 Anmerkung 1.
Die danach erforderlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 123 Abs. 1 GO NRW liegen hier vor. Die Antragstellerin ist zur Beschaffung der für den Betrieb ihrer elternbeitragspflichtigen Einrichtungen i.S.d. § 90 Abs. 1 Ziff. 3 SGB VIII erforderlichen Finanzmittel aus § 77 Abs. 2 GO NRW verpflichtet, auch für zweite und weitere Kinder von Familien eine Beitragspflicht vorzusehen, wenn mehr als ein Kind dieser Familie gleichzeitig solche Einrichtungen in Anspruch nimmt.
Nach § 77 Abs. 2 GO NRW hat die Gemeinde, deren Haushalt gemäß § 75 Abs. 2 Satz 1 GO NRW in jedem Jahr ausgeglichen sein muss, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und im Übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Insbesondere darf sie nach Absatz 3 der Vorschrift Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.
Hieraus folgt nach der Rechtsprechung der Kammer sowie des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, dass Gemeinden gehalten sind, sich die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Deckungsmittel vorrangig aus speziellen Entgelten für die von ihnen erbrachten Leistungen zu beschaffen. Diese Verpflichtung zur Ausschöpfung von Einnahmequellen, die durch § 77 Abs. 2 GO NRW lediglich auf den Rahmen des Vertretbaren und Gebotenen eingeschränkt wird, gilt in besonderer Weise für Gemeinden, die wegen ihres defizitären Haushalts seit Jahren einer vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW unterliegen.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 29.09.1995 – 15 A 1215/91 – sowie Beschlüsse vom 24.05.2007 – 15 B 778/07 –, GemHs 2007, S. 166 und vom 22.08.2007 – 15 B 1328/07 –; VG Düsseldorf, Beschluss vom 17.08.2007 – 1 L 1316/07 – und Urteil vom 30.10.2009 – 1 K 3437/07 –.
Zu den nordrhein-westfälischen Kommunen mit erheblich defizitärer Haushaltslage gehört auch die Antragsstellerin, was von dieser auch nicht in Abrede gestellt wird. Nach dem Kommunalfinanzbericht 09/2009 des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (abrufbar über www.im.nrw.de) verfügt die Antragstellerin seit Jahren über kein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept mehr und ist inzwischen ihre Überschuldung eingetreten. Nach den im Internet verfügbaren Angaben ist die Antragstellerin landesweit neben P und T eine der Kommunen mit der höchsten Pro-Kopf-Verschuldung.
Vgl. Bericht des Bundes der Steuerzahler über die Kommunalverschuldung 2008, www.steuerzahler-nrw.de.
Zu den speziellen Entgelten i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW gehören auch die hier fraglichen Elternbeiträge für Kindertageseinrichtungen; jedenfalls ist § 77 Abs. 2 GO NRW direkt oder entsprechend anwendbar, wenn auch mit der Besonderheit, dass den Gemeinden bei der Bemessung der "vertretbaren und gebotenen" Höhe der Elternbeiträge ein gegenüber sonstigen Abgaben größerer Spielraum zur Berücksichtigung sozialer Belange zusteht.
OVG NRW, Beschluss vom 24.05.2007 – 15 B 778/07 -, a.a.O.
Danach ist die Gemeinde verpflichtet, bei der Entscheidung über Umfang und Gestaltung der Beitragserhebung eine sorgfältige Abwägung zwischen der gegenüber der Steuererhebung und der Kreditaufnahme vorrangigen Beitragserhebung einerseits und der Einbringung sozialer Gesichtspunkte in die Beitragsbemessung andererseits vorzunehmen.
Ausgehend hiervon dürfte die Entscheidung der Antragstellerin rechtswidrig sein, trotz ihrer desolaten Haushaltssituation auf Grundlage der vom Rat der Antragstellerin in seiner Sitzung vom 22. Juni 2009 mehrheitlich beschlossenen Satzung der Stadt E über die Erhebung von Elternbeiträgen in Kindertageseinrichtungen und Horten vom 3. Juli 2009 (Beitragssatzung 2009), die im Amtsblatt für die Stadt E vom 30. Juli 2009 bekannt gemacht wurde und nach ihrem § 8 zum 1. August 2009 in Kraft getreten ist, künftig abweichend von der vorherigen Regelung für Geschwisterkinder (vgl. § 3 Abs. 2 der Satzung) durch die Satzung der Stadt E über die Erhebung von Elternbeiträgen in Kindertageseinrichtungen und Horten vom 18. April 2008 (Beitragssatzung 2008) überhaupt keine Beiträge mehr vorzusehen und damit auf Einnahmen in der Größenordnung von 275.000,- Euro jährlich zu verzichten.
Die Einschätzung des voraussichtlichen Einnahmeausfalls beruht auf den in der Beschlussvorlage vom 11. Mai 2009 (Drucksache Nr. 09-0665) für die Ratssitzung vom 22. Juni 2009 enthaltenen Angaben der Verwaltung der Antragstellerin zu den finanziellen Auswirkungen der Abschaffung der Beitragspflicht für Geschwisterkinder.
Aufgrund der defizitären Haushaltslage und angesichts der zwischenzeitlich eingetretenen Überschuldung der Antragstellerin können die durch die Abschaffung der Beitragspflicht für Geschwisterkinder verursachten Einnahmeausfälle dieser Größenordnung nur durch eine höhere Kreditaufnahme und damit eine weitere Belastung des Haushalts ausgeglichen werden. Andere Kompensationsmöglichkeiten werden – abgesehen davon, dass solche wegen der desolaten Haushaltssituation der Antragstellerin wohl ohnehin ohne Rücksicht auf die Erhebung von Beiträgen für Geschwisterkinder zur Haushaltskonsolidierung genutzt werden müssten – von der Antragstellerin nicht geltend gemacht.
Anderes könnte nur gelten, wenn die fragliche Beitragserhebung für Geschwisterkinder unvertretbar wäre, insbesondere weil die Beitragshöhe bereits zuvor die Grenze des Zumutbaren erreicht hätte. Hierfür liegen indes keine objektivierbaren Anhaltspunkte vor, denn es werden seit der zum 1. August 2009 in Kraft getretenen Beitragssatzung 2009 überhaupt keine Beiträge für Geschwisterkinder mehr erhoben. Es entspricht aber der Regelung in § 23 Abs. 1 Gesetz zur frühen Bildung und Förderung von Kindern (Kinderbildungsgesetz – KiBiz), für die Inanspruchnahme von Angeboten in Kindertageseinrichtungen Elternbeiträge zu erheben, was grundsätzlich die Erhebung entsprechend erhöhter Beiträge für die Inanspruchnahme der Einrichtungen durch mehrere Kinder einschließt. Der Landesgesetzgeber räumt dem jeweiligen Jugendamt lediglich die Möglichkeit ein hiervon abzuweichen, indem nach Abs. 4 Satz 2 der Regelung ermäßigte Beiträge oder Beitragsfreiheit für Geschwisterkinder vorgesehen werden können.
Der von der Antragstellerin erhobene Einwand, § 23 Abs. 4 Satz 2 KiBiz stehe der hier aus den §§ 75 Abs. 2 Satz 1, 77 Abs. 2 GO NRW insbesondere für Gemeinden mit defizitärem Haushalt abgeleiteten Verpflichtung zur Ausschöpfung von Einnahmemöglichkeiten durch Erhebung von Elternbeiträgen auch für Geschwisterkinder entgegen, greift nicht durch. Die Vorschrift stellt zwar die Entscheidung, für Geschwisterkinder ermäßigte Beiträge oder Beitragsfreiheit vorzusehen, grundsätzlich in das Ermessen der Gemeinde. Allerdings enthält die Regelung, genauso wenig wie die bundesrechtliche Vorschrift des § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII,
vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 22.08.2007 – 15 B 1328/07 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 30.10.2009 – 1K 3437/07 – ,
wonach für die Inanspruchnahme von Kindertageseinrichtungen Kostenbeiträge festgesetzt werden können, selbst keine ausdrücklichen inhaltlichen Vorgaben für die Ausübung des durch § 23 Abs. 4 Satz 2 KiBiz eingeräumten Ermessens. Die lediglich unter sozialen Gesichtspunkten das Verhältnis zu den Beitragszahlern in den Blick nehmende Vorschrift lässt deshalb Raum für aus anderen landesrechtlichen Regelungen hier den haushaltswirtschaftlichen Grundsätzen der Finanzmittelbeschaffung – folgende Vorgaben für die Ermessensausübung bei der Entscheidung über die Einführung von Beitragsvergünstigungen für Geschwisterkinder.
Liegt danach in der zum 1. August 2009 in Kraft getretenen Neuregelung bzw. Abschaffung der Beitragspflicht für Geschwisterkinder ein Umstand vor, der die Antragsgegnerin gemäß § 123 Abs. 1 GO NRW zum Einschreiten berechtigte, ist weder deren Entscheidung zum kommunalaufsichtlichen Einschreiten noch die konkret getroffene Anordnung vom 14. Oktober 2009 zu beanstanden, wonach die Antragstellerin mit Wirkung zum nächstmöglichen Zeitpunkt, spätestens jedoch bis zum 30. November 2009 im Wege des Erlasses einer Änderungssatzung (wieder) die in Ziffer 1 der angegriffenen Verfügung im Einzelnen vorgegebene Beitragspflicht für Geschwisterkinder einzuführen hat.
Die Antragsgegnerin hat sich nach dem Inhalt ihrer Entscheidung mit Blick auf die prekäre Haushaltssituation und die jüngst eingetretene Überschuldung der Antragstellerin und damit aus sachgerechten Gründen zum kommunalaufsichtlichen Einschreiten entschlossen.
Die konkret gewählte Anordnung des Erlasses der inhaltlich im Einzelnen vorgegebenen Änderungssatzung in Ziffer 1 der Verfügung vom 14. Oktober 2009 dürfte rechtmäßig sein. Denn zunächst ist auch die rechtssetzende Tätigkeit der Gemeinde von der Rechtsaufsicht nicht ausgenommen. Dementsprechend erfasst das Anordnungsrecht nach § 123 Abs. 1 GO NRW auch die Möglichkeit, den Erlass einer Satzung anzuordnen und diese Anordnung erforderlichenfalls gemäß § 123 Abs. 2 GO NRW auch anstelle der Gemeinde selbst umzusetzen.
BVerwG, Beschluss vom 3.7.1992 – 7 B 149.91 –, NWVBl 1993, S. 49.
Die Gemeinde hat zwar bei der Ausfüllung der Begriffe "vertretbar" und "geboten" i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW grundsätzlich einen weiten, ihrem Selbstverwaltungsrecht zuzuordnenden Spielraum. Hier war sie aber – wie ausgeführt – aufgrund ihrer sich zuspitzenden Haushaltslage rechtlich gehindert, die bestehende Beitragspflicht für Geschwisterkinder abzuschaffen. Wenn die Gemeinde – wie hier die Antragstellerin – eine erforderliche Beitragserhebung generell ablehnt und damit von dem ihr eröffneten Satzungsermessen keinen rechtmäßigen Gebrauch macht, ist die Aufsichtsbehörde befugt, dieses Ermessen im Rahmen einer Aufsichtsmaßnahme unabhängig davon auszuüben, dass das Satzungsermessen grundsätzlich bei der Gemeinde verbleibt.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 24.05.2007 – 15 B 778/07 -, a.a.O..
Die staatliche Aufsicht über die Gemeinden ist ein notwendiges Korrelat ihrer Selbstverwaltung,
BVerfGE 6, 104 (118); 78, 331(341),
und soll gewährleisten, dass diese ihre Selbstverwaltungsbefugnisse im Einklang mit den für sie geltenden Rechtsvorschriften ausüben. Wird ein kommunalaufsichtliches Einschreiten nach § 123 Abs. 1 GO NRW erforderlich, weil die Gemeinde ihren Pflichten nicht nachgekommen ist, folgt schon aus der genannten Regelung, dass es an der Aufsichtsbehörde ist, das "Erforderliche" zu veranlassen, mithin bei gänzlicher Abschaffung einer Beitragspflicht auch zu entscheiden, welche konkrete Maßnahme in diesem Sinne erforderlich ist. Andernfalls wäre die Effizienz der Kommunalaufsicht gefährdet. So gehört zu den herkömmlichen Mitteln der kommunalen Rechtsaufsicht auch die hier in Ziffer 2 der angegriffenen Verfügung angedrohte Ersatzvornahme. Damit wird der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eingeräumt, anstelle der Gemeinde zu handeln, wenn diese einer gesetzlichen Handlungspflicht trotz Beanstandung nicht nachkommt. Da die rechtsetzende Tätigkeit der Gemeinde von der Rechtsaufsicht nicht ausgenommen ist, muss die Aufsichtsbehörde auch in diesem Bereich über entsprechende Eingriffsmöglichkeiten verfügen. Das bedeutet, dass eine etwaige gesetzliche Pflicht der Gemeinde zum Erlass bzw. zur Änderung einer Satzung von der Aufsichtsbehörde notfalls in gleicher Weise – nämlich durch ersatzweises eigenes Handeln – durchgesetzt werden kann, wie jede andere gemeindliche Handlungspflicht. Die landesrechtliche Möglichkeit des Erlasses einer Ortssatzung durch die Aufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme – und damit auch die vorhergehende Anordnung, eine solche Satzung zu erlassen – ist mithin notwendiger und selbstverständlicher Bestandteil der kommunalen Rechtsaufsicht. Dementsprechend wird der Satzungsoctroi durch die Aufsichtsbehörde in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne weiteres als mit dem Selbstverwaltungsrecht von Gemeinden und anderen Selbstverwaltungskörperschaften vereinbar angesehen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1992 – 7B 149.91 -, NWVBl 1993, S. 49 m.w.N.
Aus dem Sinn und Zweck der kommunalaufsichtlichen Regelungen folgt weiter, dass das "Erforderliche" im Sinne des § 123 Abs. 1 GO NRW nur eine inhaltlich mit dem geltenden Recht übereinstimmende Regelung sein kann.
Diese Voraussetzung dürfte indes hinsichtlich der angeordneten 25 %-igen Beitragspflicht für Geschwisterkinder gegeben sein. Die Regelung steht in Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben in § 23 Abs. 1, Abs. 4 Satz 2 KiBiz. Auch von der Antragstellerin werden keine substantiierten rechtlichen Bedenken dargelegt. Weiterhin spricht auch nichts dafür, dass die angeordnete Beitragspflicht für Geschwisterkinder offensichtlich nicht vertretbar oder nicht geboten im Sinne von § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW und deshalb offensichtlich rechtswidrig ist. Durch die von der Antragsgegnerin angeordnete Beitragserhebung für Geschwisterkinder würde die genannte, nach § 23 Abs. 4 Satz 2 KiBiz gegebene Ermäßigungsmöglichkeit immer noch zu 75 % ausgeschöpft. Diese Erwägung steht schon im Ansatz der Annahme entgegen, die Erhebung eines solchen ermäßigten Geschwisterkindbeitrages könnte i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW nicht (mehr) vertretbar sein. Hinzu kommt, dass die in der angegriffenen Verfügung angeordnete Beitragserhebung für Geschwisterkinder inhaltlich exakt der bis zum Inkrafttreten der Beitragssatzung 2009 geltenden und von der Antragstellerin auch angewandten Vorgängerregelung durch § 3 Abs. 2 der Beitragssatzung 2008 entspricht. Durch die Staffelung der in der niedrigsten Einkommensstufe (bis 15.000,- Euro Jahreseinkommen) Beitragsfreiheit vorsehenden Elternbeitragstabelle ist gewährleistet, dass sich die zusätzliche finanzielle Belastung an den in den Familien zur Verfügung stehenden Finanzmitteln orientiert. So würde die zusätzliche Tagesbetreuung (45 Betreuungsstunden) eines Geschwisterkindes in der Beitragsstufe 1 (bis 20.000,- Euro) zusätzliche monatliche Beiträge von 7,50 Euro und in der Beitragsstufe 7 (über 75.000,- Euro) von 78,75 Euro auslösen. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die so gestalteten Beitragssätze die Beitragsschuldner in unzumutbarer Weise belasten und deshalb nicht mehr vertretbar im Sinne der genannten Vorschriften sind, liegen nicht vor. Vor allem hinsichtlich der jedenfalls absolut durch die höheren Beitragssätze stärker belasteten Familien der höheren Beitragsstufen ist auch zu beachten, dass seit 2006 die Möglichkeit zum Abzug von zwei Dritteln der entstandenen Kinderbetreuungskosten vom zu versteuernden Einkommen (bis zum Höchstbetrag von 4.000,- Euro, vgl. §§ 4f, 9 Abs. 5 Satz 1, 10 Abs. 1 Nr. 5,8 EStG) besteht, die im Bereich der besserverdienenden Eltern zu einer erheblichen Begünstigung gegenüber der früheren Rechtslage führt. Schließlich können sich im Einzelfall durch die Beitragserhebung für Geschwisterkinder für Familien ergebende Härten durch die Regelung in § 7 der Beitragssatzung vom 3. Juli 2009 aufgefangen werden, wonach auf Antrag Elternbeiträge ganz oder teilweise erlassen werden, wenn die Belastung den Eltern und dem Kind nicht zuzumuten ist.
Die Beitragserhebung für Geschwisterkinder ist auch geboten. Nicht anderes gilt im Hinblick auf die von der Antragstellerin vage formulierten Handlungsalternativen, anstatt der (Wieder-)Begründung einer Beitragspflicht für Geschwisterkinder auch insgesamt höhere Beiträge für Erstkinder festsetzen zu können. Unbeschadet der Frage, ob die Antragstellerin als notleidende Kommune nach den oben dargestellten Grundsätzen nicht ohnehin verpflichtet wäre, zur Haushaltskonsolidierung sämtliche erzielbaren Mehreinnahmen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften wahrzunehmen (und vor diesem Hintergrund mögliche Einsparungen oder Mehreinnahmen an anderer Stelle grundsätzlich nicht gegen nicht realisierte Möglichkeiten für Mehreinnahmen "verrechnet" werden können), hätte es mindestens eines hier fehlenden konkreten, verifizierbaren Konzeptes bedurft, durch welche Maßnahmen zur Kompensation der entfallenden Einnahmen entsprechende Mehreinnahmen erzielt werden sollen.
Bei der Anordnung des Erforderlichen nach § 123 Abs. 1 GO NRW selbst ist die Aufsichtsbehörde auch nicht auf ein zur (Wieder-)Herstellung rechtmäßiger Zustände gerade ausreichendes "Interventionsminimum" beschränkt, sondern nach den vorstehenden Erwägungen berechtigt und verpflichtet, das grundsätzlich der Gemeinde zukommende Satzungsermessen auszuüben. Die in diesem Sinne erfolgende Anordnung des Erforderlichen nach § 123 Abs. 1 GO NRW wird ihrerseits – wie jedes staatliche Handeln – durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip begrenzt, wonach die Aufsichtsbehörde von mehreren gleich geeigneten und angemessenen Mitteln das die Gemeinde am wenigsten belastende auswählen muss.
Hieraus ergibt sich für die Antragstellerin allerdings im Ergebnis nichts. Die Vorgabe einer geringeren Beitragspflicht für Geschwisterkinder hätte zwar – weil der durch den vorhergehenden Ratsbeschluss vom 22. Juni 2009 dokumentierten Haltung des Rates der Antragstellerin näherkommend, für Geschwisterkinder keine Beiträge zu erheben – möglicherweise eine niedrigere Eingriffsintensität aufgewiesen. Gemessen an dem Ziel des kommunalaufsichtlichen Einschreitens, einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten und gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW die zur Erfüllung der Aufgaben der Antragstellerin erforderlichen Finanzmittel zuförderst aus speziellen Entgelten für die erbrachten Leistungen zu beschaffen, wäre sie aber auch ein weniger geeignetes Mittel gewesen. Anhaltspunkte dafür, dass die angeordnete Einführung einer (25 %-igen) Beitragspflicht für Geschwisterkinder außerhalb des durch § 77 Abs. 2 GO NRW vorgegebenen Rahmens liegen könnte, sind wie ausgeführt nicht gegeben.
Selbst wenn Bezugspunkt des Verhältnismäßigkeitsgebots neben den finanziellen Auswirkungen der angeordneten Beitragserhöhung auch der durch die kommunalaufsichtliche Anordnung bewirkte partielle Verlust des Selbstverwaltungsrechts – also die nicht mehr durch die Vertretung erfolgende Entscheidung über die Einführung und Ausgestaltung der Elternbeiträge für Geschwisterkinder – sein sollte, ergäbe sich nichts anderes. Bei dieser Betrachtungsweise läge der Eingriff im Verlust der Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeit durch die Vertretung selbst. Er erführe keine Intensivierung oder Abmilderung durch unterschiedliche Beitragsgestaltungen, so dass eine geringere Erhöhung auch insoweit keine gegenüber der Gemeinde mildere Maßnahme dargestellt hätte.
Auf andere, die Antragstellerin möglicherweise geringer belastende Mittel der Kommunalaufsicht, musste die Antragsgegnerin hier nicht zurückgreifen. Im Verhältnis der Aufsichtsmittel der Beanstandung nach § 122 Abs. 1 GO NRW und der Anordnung nach § 123 Abs. 1 GO NRW gilt Folgendes: Während mit der Beanstandung allein ein pflichtwidriges Handeln der Gemeindeorgane beseitigt werden kann, soll mit der Anordnung in Reaktion auf ein pflichtwidriges Tun oder Unterlassen der Gemeindeorgane der rechtmäßige Zustand hergestellt werden. Während die Beanstandung also auf einen ausschließlich kassatorischen Eingriff der Aufsichtsbehörde zielt, ermöglicht allein die Anordnung eine darüber hinausgehende aufsichtsbehördliche Regelung. Beinhaltet eine derartige Regelung als unselbstständigen Teil auch die Aufhebung eines der Anordnung entgegenstehenden Beschlusses des Rates, hat die Aufsichtsbehörde im Grundsatz ein Wahlrecht, ob sie sich zunächst auf eine Beanstandung beschränken oder unmittelbar von ihrem Anordnungsrecht Gebrauch machen will. Erwägungen hierzu bedarf es seitens der Aufsichtsbehörde dabei nur dann, wenn konkrete Hinweise darauf vorliegen, dass schon die Beanstandung die Gemeinde nicht nur zur Aufhebung bzw. Änderung des beanstandeten Beschlusses, sondern darüber hinaus auch zu der von der Aufsichtsbehörde angestrebten Regelung veranlassen wird. Andernfalls darf die Aufsichtsbehörde im Rahmen einer Anordnung nach § 123 GO NRW ohne weiteres auch eine Abänderung von Beschlüssen des Rates aufgeben.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 03.04.1995 – 15 B 947/95 – mwN.
Gemessen daran spricht ganz Überwiegendes dafür, dass die Antragsgegnerin hier aus den in ihrem angegriffenen Bescheid angeführten Erwägungen im Wege der Anordnung nach § 123 Abs. 1 GO NRW vorgehen durfte, denn nachdem die Beitragssatzung 2009 entgegen der im Schreiben der Antragsgegnerin vom 20. Juli 2009 geäußerten Bitte im Amtsblatt vom 30. Juli 2009 bekannt gemacht worden war, konnte eine praktikable und zweckmäßige (Wieder-)Einführung der Beitragspflicht für Geschwisterkinder wohl nur noch durch Erlass einer Änderungssatzung erreicht werden. Eine Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 dürfte zwar zur Nichtigkeit der beschlossenen Beitragssatzung 2009 und damit zur Fortgeltung der früheren Beitragssatzung 2008 führen, die eine der von der Antragsgegnerin angestrebten Beitragsregelung für Geschwisterkinder entsprechende Regelung enthielt. Hierdurch würden allerdings für die Beitragszahler wohl nicht nur Irritationen hinsichtlich der Rechtslage ausgelöst, sondern auch aufgrund der zwischenzeitlich praktizierten Beitragssatzung vom 3. Juli 2009 erheblicher Abwicklungs- und Verwaltungsaufwand entstehen. Hinzu tritt die angesichts der Entwicklung der Haushaltssituation der Antragstellerin ebenfalls nicht sachwidrige Erwägung der Antragsgegnerin, dass die gewählte Vorgehensweise am besten geeignet ist, um möglichst zeitnah wieder die Einnahmen aus Beiträgen für Geschwisterkinder zu realisieren.
Schließlich erlaubt auch der Einwand der Antragstellerin keine andere rechtliche Bewertung, die Antragsgegnerin verstoße gegen das Gleichbehandlungsgebot, wenn sie von der Antragstellerin, nicht aber von anderen Kommunen mit vergleichbarer Haushaltssituation die (Wieder-) Einführung einer Beitragspflicht für Geschwisterkinder verlange. Zwar dürfte aus dem von der Antragstellerin mit diesem Einwand geltend gemachten interkommunalen Gleichbehandlungsgebot,
vgl. allg. dazu VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 - 16/96 u.a., NWVBl 1998, 390f.,
das willkürliche, sachlich nicht vertretbare Differenzierungen in der Behandlung von Gemeinden und Gemeindeverbänden verbietet, folgen, dass die Antragsgegnerin bei der Ausübung der Kommunalaufsicht einheitliche Maßstäbe anwenden muss. Es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass die Antragsgegnerin hier zu Lasten der Antragstellerin in Abweichung von den von ihr sonst angewandten Maßstäben willkürlich eingeschritten wäre. Ein sachlicher Differenzierungsgrund liegt schon in der äußerst angespannten Haushaltssituation der Antragstellerin, die angesichts der jüngst eingetretenen Überschuldung und der im Landesvergleich besonders hohen Pro-Kopf-Verschuldung gerade nicht mit den von ihr angeführten Kommunen – ausgenommen P – vergleichbar ist. Weiterhin hat die Antragsgegnerin angeführt, sie habe sich gerade bei der Antragstellerin zum Einschreiten entschlossen, weil diese den Wegfall der Beitragspflicht für Geschwisterkinder anders als die Stadt P in dem Haushaltsjahr, in dem die Überschuldung eintrat, und damit zu einem Zeitpunkt beschlossen habe, in dem die Beiträge besonders dringend benötigt würden. Zudem würden bei der Stadt P in der Mehrzahl der Beitragsklassen höhere Elternbeiträge als bei der Antragstellerin erhoben. Auch diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden und lassen keinen Raum für die Annahme der Antragstellerin, die Antragsgegnerin sei willkürlich eingeschritten.
Auch die von der Antragsgegnerin in ihrem Bescheid vom 14. Oktober 2009 bestimmte Frist bis zum 30. November 2009 erweist sich nicht als zu kurz bemessen. Für die Antragstellerin bestand ausreichend Gelegenheit, der Anordnung notfalls im Rahmen einer außerplanmäßigen Ratssitzung nachzukommen.
Spricht danach alles für die Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin in Nr. 1 ihres Bescheides vom 14. Oktober 2009 getroffenen Anordnung, sind auch sonst keine Gründe für ein überwiegendes Suspensivinteresse der Antragstellerin ersichtlich. Vielmehr belegen die haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung (vgl. u.a. §§ 75 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1, 76, 77 Abs. 3), dass ein erhebliches öffentliches Interesse an einer Vermeidung von zusätzlichen Belastungen für den Haushalt der Antragstellerin besteht, die sich aufgrund eines zwischenzeitlich kreditfinanzierten Ersatzes des Einnahmeausfalls selbst dann ergeben könnten, wenn der rückwirkende Erlass einer entsprechenden Änderungssatzung möglich wäre und die nachzuentrichtenden Beiträge tatsächlich auch bei allen Beitragsschuldnern durchgesetzt werden könnten. Demgegenüber sind die sich aus der verbleibenden Unsicherheit über den Bestand der angeordneten Änderungssatzung ergebenden Erschwernisse (Vorläufigkeit von Beitragsbescheiden, mögliche Rückerstattungen) weniger gewichtig.
Auch hinsichtlich der unter Nr. 2 des angegriffenen Bescheids der Antragsgegnerin vorgenommenen Androhung der Ersatzvornahme für den Fall, dass die Antragstellerin der Anordnung nach Nr. 1 des Bescheides nicht oder nicht fristgerecht nachkommt, hat der Antrag keinen Erfolg.
Es ist bereits fraglich, ob der ausdrücklich gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gestellte, auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 1 K 7178/09 gerichtete Antrag insoweit zulässig ist. Ein solcher Antrag ist nur statthaft, wenn es sich bei der angegriffenen Entscheidung um einen belastenden Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) handelt, der behördlichen Maßnahme also u.a. Regelungswirkung zukommt. Das ist hier zweifelhaft. Denn im Rahmen der speziellen zweistufigen kommunalaufsichtsrechtlichen Befugnis zur Anordnung und Ersatzvornahme gemäß § 123 Abs. 1 und 2 GO NRW kann die gesetzlich nicht einmal ausdrücklich vorgesehene vorherige Androhung der Ersatzvornahme – anders als bei der Zwangsmittelandrohung gemäß § 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) – weder eine Festlegung auf eines von mehreren zur Auswahl stehenden Zwangsmitteln bewirken noch etwa die Höhe eines gegebenenfalls festzusetzenden Zwangsgeldes festlegen. Vor diesem Hintergrund spricht vieles dafür, die Androhung der Ersatzvornahme nach § 123 Abs. 2 GO NRW für den Fall der nicht fristgerechten Umsetzung der Anordnung nach Abs. 1 im Sinne einer Absichtserklärung ohne eigenen Regelungsgehalt zu verstehen.
Jedenfalls erweist sich die Androhung bei summarischer Prüfung nicht als offensichtlich rechtswidrig. Aus der Befugnis der Aufsichtsbehörde, die Ersatzvornahme gemäß § 123 Abs. 2 GO NRW nach Ablauf der gesetzten Frist durchzuführen, dürfte ohne weiteres auch die Berechtigung zur vorherigen Ankündigung dieser Maßnahme abzuleiten sein.
Auch hinsichtlich der Androhung der Ersatzvornahme sind schließlich keine Umstände ersichtlich, die für ein aus sonstigen Gründen überwiegendes Suspensivinteresse der Antragstellerin sprechen könnten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG, wobei im Hinblick auf die in diesem Verfahren nur mögliche vorläufige Rechtsschutzgewährung die Hälfte des in einem entsprechenden Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwertes,
vgl. hierzu Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der im Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen, Nr. 22.5, NVwZ 2004, S. 1327ff.,
festgesetzt wurde.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 75 Abs. 2 Satz 1, 77 Abs. 2 GO NRW
§§ 4f, 9 Abs. 5 Satz 1, 10 Abs. 1 Nr. 5,8 EStG
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG
§ 82 GO NRW
§ 123 GO NRW
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 120 Abs. 2 Gemeindeordnung
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 77 Abs. 2 GO NRW
§ 75 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW
§ 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 123 Abs. 2 GO NRW
§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW
§ 122 Abs. 1 GO NRW
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 123 Abs. 1 und 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 6, 104
1 K 7178/09
15 A 1215/91
15 B 778/07
15 B 1328/07
1 L 1316/07
1 K 3437/07
7 B 149.91
15 B 947/95