Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-08, Aktenzeichen 4 K 1631/06
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:0208.4K1631.06.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 9. August 2005 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 3. März 2006 verpflichtet, dem Kläger auf seine Voranfrage vom 22. Juni 2005 einen positiven planungsrechtlichen Vorbescheid für die Bebauung des rückwärtigen Bereichs des Grundstücks B Straße 32 in E1, Gemarkung G1, mit einem Einfamilienhaus zu erteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten des Klägers für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
Der Kläger stellte mit Schreiben vom 22. Juni 2005 beim Beklagten eine Bauvoranfrage für die Bebauung des Grundstücks B Straße 32 in E1, Gemarkung G1. Eigentümerin des Grundstücks ist seine Ehefrau. Auf dem Grundstück steht zur Straße hin ein Wohnhaus. Gegenstand der Voranfrage ist die Errichtung eines weiteren Wohnhauses (Einfamilienhauses) im rückwärtigen Bereich des Grundstücks. Es soll eine Breite von 9 m, eine Tiefe von bis zu 15 m und eine Höhe (Erdgeschoss, Obergeschoss und Spitzboden) von insgesamt 8,3 m haben. Die Vorderfront des Hauses ist etwa 25 m vom Straßenrand entfernt. Die Herstellung einer Durchfahrt durch das Erdgeschoss des bestehenden Wohnhauses ist vorgesehen. Die Voranfrage fragte nach der planungsrechtlichen Zulässigkeit und danach, ob eine deichaufsichtliche Erlaubnis notwendig ist und ggf. in Aussicht gestellt werden kann.
Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich der Fluchtlinienpläne 5185/04 und 5185/13 der Stadt E1. Der Fluchtlinienplan 5185/04 aus dem Jahre 1931 setzt beiderseits der B Straße eine Fluchtlinie nach dem Flucht- liniengesetz vom 2. Juli 1875 fest. Diese Festsetzung ist im Fluchtlinienplan 5185/13 aus dem Jahre 1960 dahingehend geändert, dass die Fluchtlinie als Baufluchtlinie, nicht aber als Straßenfluchtlinie weitergilt; weiter zur Straße hin ist eine neue Straßenfluchtlinie festgesetzt.
Unter dem 9. August 2005 beschied der Beklagte die Voranfrage negativ: Das Vorhaben verstoße gegen die festgesetzte Baulinie und füge sich auch im Sinne des § 34 BauGB nicht ein. Die tatsächlich vorhandene Bebauung des betreffenden Bereichs sei durch eine straßenrandnahe Bebauung der vorderen Grundstücksflächen geprägt. Den Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung E1 mit Widerspruchsbescheid vom 3. März 2006, zugestellt am 7. März 2006, zurück.
Am 5. April 2006 hat der Kläger Klage erhoben.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 9. August 2005 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 3. März 2006 zu verpflichten, ihm auf seine Voranfrage vom 22. Juni 2005 einen positiven planungsrechtlichen Vorbescheid für die Bebauung des rückwärtigen Bereichs des Grundstücks B Straße 32 in E1, Gemarkung G1, mit einem Einfamilienhaus zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Berichterstatter hat durch Ortsbesichtigung Beweis erhoben; für die Einzelheiten wird auf das Protokoll vom 24. Januar 2007 verwiesen. Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Widerspruchsbehörde, ferner auf die von dem Beklagten überreichten Ausfertigungen der Fluchtlinienpläne 5185/04 und 5185/13 nebst Aufstellungsvorgängen sowie die beigezogenen Hausakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 9. August 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 3. März 2006 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Der Kläger hat einen Anspruch auf Erteilung eines positiven planungsrechtlichen Vorbescheides (Bebauungsgenehmigung) für die Bebauung des rückwärtigen Bereichs des Grundstücks B Straße 32 in E1, Gemarkung G1, mit einem Einfamilienhaus gemäß seiner Voranfrage vom 22. Juni 2005. Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich zulässig, §§ 75 Abs. 1 Satz 1, 71 Abs. 2 BauO NRW.
1. Die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens (§ 29 BauGB) richtet sich in erster Linie nach den Festsetzungen des Fluchtlinienplanes 5185/13, im übrigen nach § 34 BauGB (§ 30 Abs. 3 BauGB); denn der Fluchtlinienplan gilt als einfacher Bebauungsplan weiter.
Dies ergibt sich aus dem Bundesbaugesetz von 1960 (BBauG), das am 29. Juni 1961 in Kraft trat. Danach galten bereits festgestellte Pläne als Bebauungspläne weiter, soweit sie verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthielten, § 173 Abs. 3 BBauG. Der Fluchtlinienplan ist in der Sitzung der Ratsversammlung vom 15. Septem- ber 1960 und damit vor dem 29. Juni 1961 förmlich festgestellt worden. Er enthält mit den Fluchtlinien (Straßen- und Baufluchtlinien) verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art. Der übergeleitete Bebauungsplan gilt auch unter dem heutigen BauGB fort (§ 233 Abs. 3 BauGB).
2. Die Festsetzungen des Fluchtlinienplanes 5185/13 stehen dem Vorhaben nicht entgegen.
2.1. Für den Inhalt der Festsetzungen maßgebend ist die zum Zeitpunkt der Aufstellung des Fluchtlinienplanes geltende Baupolizeiverordnung für den Regierungsbezirk E1 (Sonderblatt zum Amtsblatt der Regierung zu E1 vom 2. September 1939) in der damals gültigen Fassung (4. Abänderung vom 13. März 1953, ABl. Bezirksregierung E1 1957, Sonderausgabe Nr. 35a). Die Baupolizeiverordnung für den Regierungsbezirk E1 (im folgenden: BauPolVO) gilt in Verbindung mit örtlichen Plänen und ihnen gleichstehenden Vorschriften fort, wenn sie diese ergänzt. Das Planungsrecht setzt sich insoweit aus Ortsrecht mit ergänzendem überörtlichen Recht zusammen. Der Inhalt ist durch Auslegung zu konkretisieren. Dieses Recht ist insgesamt nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG übergeleitet worden. Einer ausdrücklichen Verweisung im örtlichen Recht auf das überörtliche Recht bedarf es nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Juni 2003 - 10 A 372/00 - unter Bezugnahme auf OVG NRW, Urteil vom 22. April 1965 - VII A 819/63 -, OVGE MüLü 21, 227.
Demgegenüber ist § 23 BauNVO nicht anwendbar, da der Bebauungsplan bei Inkrafttreten der BauNVO (1. August 1962) bereits ausgelegt war (§ 25 BauNVO); die Auslegung war nach der Planurkunde vom 14. März bis 11. April 1960. Ohne Planänderung findet die BauNVO auf alte Pläne keine Anwendung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1967 - IV C 96.65 -, BRS 18 Nr. 11.
2.2. Der Inhalt der hier interessierenden für die Grundstücke auf der westlichen Straßenseite der B Straße festgesetzten Baufluchtlinie des Fluchtlinienplanes 5185/13 ergibt sich demnach im einzelnen aus den Bestimmungen der BauPolVO, soweit diese den Fluchtlinienplan ergänzt. Eine derartige Ergänzung enthält § 6 Nr. 2 Satz 1 BauPolVO. Er verweist für den Inhalt von Baufluchtlinien auf das Baufluchtliniengesetz vom 2. Juli 1875. Nach diesem Gesetz bilden die Straßenfluchtlinien regelmäßig zugleich die Baufluchtlinien; aus besonderen Gründen kann aber eine hinter die Straßenfluchtlinie zurückweichende Baufluchtlinie festgesetzt werden (§ 1 Abs. 4 BauFlLG 1875). Dies ist hier durch den Fluchtlinienplan geschehen, der den früheren Plan 5185/04 im Sinne eines Auseinanderfallens von Straßen- und Baufluchtlinie abgeändert hat. Mit diesem Inhalt ist er insoweit an dessen Stelle getreten, ohne dass es einer förmlichen Außerkraftsetzung des früheren Planes bedurft hätte.
2.3. Die Baufluchtlinie nach dem BauFlLG 1875 steht dem Vorhaben des Klägers nicht entgegen. Baufluchtlinien waren im Verständnis dieses Gesetzes „die Grenzen, über welche hinaus die Bebauung ausgeschlossen ist" (§ 1 Abs. 4 Satz 1 BauFlLG 1875). In der heutigen Terminologie würde man von Baugrenzen sprechen (vgl. § 23 Abs. 3 BauNVO). Anders als bei Baulinien (vgl. § 23 Abs. 2 BauNVO) bestand kein Gebot, auf der Baufluchtlinie zu bauen. Ein Zurückweichen hinter die Baufluchtlinie war dem Bauherrn nicht verwehrt.
Vgl. Otto Meyer/Carl Saß, Straßen- und Baufluchtengesetz vom 2. Juli 1875, Kommentar, 7. Aufl. 1934 (unveränderter Nachdruck 1957), § 1 Bem. 19.
Selbst das Verbot, über die Grenze hinaus zu bauen, bedurfte erst der Konkretisierung durch eine untersagende Anordnung der Polizeibehörde (§ 11 Satz 1 BauFlLG 1875).
Vgl. Meyer/Saß a.a.O., § 11 Bem. 1.
2.4. Die weitere Anordnung der BauPolVO (§ 6 Nr. 2 Satz 2), dass alle Gebäude mit der Flucht des aufgehenden Mauerwerks in der Baufluchtlinie errichtet werden müssen, ist auf den Fluchtlinienplan 5185/13 nicht anwendbar. Dieser Plan wird insoweit nicht durch die BauPolVO ergänzt. Dies ergibt eine Auslegung des Planes anhand der Aufstellungsvorgänge, auch zu seinem Vorgängerplan 5185/04.
2.4.1. Bei der Festsetzung der Fluchtlinien im Plan 5185/04 stand die angestrebte Breite und Gliederung der Straße im Vordergrund. Die Einzelheiten ergeben sich aus dem unter dem 30. Oktober 1931 gefertigten Schreiben an den Landeshauptmann der Rheinprovinz E1 (Aufstellungsvorgänge, Beiakte H. 5):
„Die für die Bstrasse vorgesehene Breite von 25 m soll die im beiliegenden Lageplan angegebene Querteilung erhalten. Da eine Freilegung in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist, die Anlage eines Radfahrweges und Bürgersteiges wegen des starken Kraftwagenverkehrs aber ein dringendes Bedürfnis ist, so soll unter Berücksichtigung des jetzigen Zustandes auf der westlichen Straßenseite ein Radfahrweg und ein Bürgersteig angelegt werden."
Über die Stellung der Baukörper zu beiden Seiten der B Straße wurden ausweislich der Aufstellungsvorgänge demgegenüber keine Überlegungen angestellt. Folgerichtig wurde im Plan eine einheitliche Fluchtlinie festgesetzt und keine Differenzierung nach Bau- und Straßenflucht getroffen. Schon damals waren, wie in der Bestandeinzeichnung im Fluchtlinienplan 5185/04 zu sehen, etliche Gebäude im Hintergelände vorhanden.
2.4.2. Die Änderung der Fluchtlinie im Fluchtlinienplan 5185/13 erfolgte in erster Linie im Hinblick auf den Ausbauzustand der Straße. Diese war entgegen der ursprünglichen Planung lediglich 20 m breit geworden. Im Hinblick darauf wurden die Straßenfluchtlinien um 5 m enger aneinandergeführt; die bisherige Fluchtlinie für die Grundstücke westlich der B Straße galt nur noch als Baufluchtlinie weiter. Eine Einschränkung der Baumöglichkeiten war damit nicht bezweckt. Die Aufstellungsvorgänge (Beiakte H. 6) geben insbesondere keinen Anhalt dafür, dass die Baufluchtlinie entgegen ihrer bisherigen Funktion als Baugrenze im heutigen Sinne (oben 2.3.) nunmehr als Baulinie (im heutigen Sinne) gelten sollte. Vielmehr führte der Oberstadtdirektor zum Zweck der Planung aus (Schreiben vom 25. März 1960):
„Nach diesem Plan sollen zur Anpassung an die in einer einheitlichen Breite von 20 m ausgebauten B Straße die Straßenfluchtlinien sowie Höhen aufgehoben bzw. Straßenfluchtlinien festgesetzt werden. Gleichzeitig sollen zur Anpassung an die vorhandene Bebauung bzw. für eine weitere Aufschließung die Baufluchtlinien für einen Teil der B Straße aufgehoben bzw. festgesetzt werden."
Daraus ergibt sich, dass der Plan der gewachsenen Bebauung Rechnung tragen und diese nicht etwa einschränken, sondern eher im Gegenteil ihren weiteren Ausbau ermöglichen sollte.
2.5. Dass sich das streitgegenständliche Vorhaben bis in eine Tiefe von etwa 40 m erstreckt, ist im Hinblick auf den Fluchtlinienplan unbedenklich. Dieser trifft für die Bebauung keine Tiefenbegrenzung.
2.5.1. Die Bestimmungen der BauPolVO enthielten allerdings ein Höchstmaß der zulässigen Bebauungstiefe. Es betrug in Wohngebieten 14 m, von der festgesetzten Baufluchtlinie an gerechnet (§ 7 IV 1 BauPolVO). Das Baugebiet richtete sich nach der Sonderbaupolizeiverordnung für die jeweilige Stadt; soweit dort eine Ausweisung nicht getroffen war, galten für die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegenden Grundstücke die Bestimmungen für das Wohngebiet (§ 7 I B 4 BauPolVO). Für die B Straße ist, soweit ersichtlich, eine Gebietsausweisung erstmalig durch die nach § 7 BauPolVO ergangene Verordnung über die Ausweisung von Baugebieten und die Abstufung der Bebauung für das Gebiet der Landeshauptstadt E1 vom 23. Mai 1961 (ABl. Regierungsbezirk E1 Sonderausgabe Nr. 25a) erfolgt, die in ihrem § 7 die Sonderbaupolizeiverordnung für die Stadt E1 vom 1. April 1939 einschließlich der Nachträge 1 bis 8 außer Kraft setzte. Nach ihrem Anhang (b Nr. 1) wurde das Wohngebiet in L unter anderem von der Westseite der Grundstücke B Straße 22 bis 116 und der Nordseite des Grundstückes B Straße 116 begrenzt. Die sich daraus ergebende Bebauungstiefe von 14 m wurde durch § 4 der Verordnung vom 23. Mai 1961 für das Wohngebiet bei offener Bauweise bis 13 m eingeschränkt, für das übrige Wohngebiet bis 12 m. Ausnahmen um weitere 2 m konnten zugelassen werden. Diese Bestimmungen würden dem Vorhaben des Klägers entgegenstehen, wenn sie noch gültig wären. Bei Annahme einer offenen Bauweise und einer zugunsten des Klägers unterstellten Zulassung einer Ausnahme von weiteren 2 m ergäbe sich eine zulässige Bebauungstiefe von lediglich 15 m.
2.5.2. Die genannten Vorschriften der BauPolVO sind indessen außer Kraft getreten. Dies ergibt sich aus § 53 Abs. 2 OBG NRW in der am 6. November 1956 bekannt gemachten Fassung (GV. NRW. S. 289). Zu den von dieser Vorschrift erfassten Anordnungen, die spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 1964 außer Kraft traten, gehörten auch die planungsrechtlichen Vorschriften in den Bezirksbauordnungen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1965 - VII A 809/63 -, BRS 16 Nr. 9.
Die durch § 7 BauPolVO bewirkte Begrenzung der Bebauungstiefe galt auch nicht mit dem Fluchtlinienplan 5185/13 als eine ihn ergänzende Bestimmung fort (oben 2.2.). Es handelt sich nicht um eine Begriffsbestimmung von Baufluchtlinien, sondern um eine weitere selbstständige Regelung, die lediglich tatbestandlich an die festgesetzten Baufluchtlinien anknüpft.
3. Nach § 34 Abs. 1 BauGB ist das Vorhaben zulässig.
3.1. Es fügt sich nach den in der Vorschrift bezeichneten Merkmalen in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Dies ist hinsichtlich Art und Maß der baulichen Nutzung sowie der Bauweise unproblematisch. Insoweit macht auch der Beklagte keine Einwände geltend. Aber auch nach der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, fügt sich das Vorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Der Begriff bezieht sich einmal auf § 23 BauNVO, ferner auf die konkrete Größe der Grundfläche der baulichen Anlage und ihre räumliche Lage innerhalb der vorhandenen Bebauung. Auf die Grenzen des Baugrundstücks kommt es nicht an,
vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 34 Rdnr. 47.
Nach diesen Kriterien ist es zulässig, dass sich der von dem Kläger geplante Baukörper in eine - von der tatsächlichen Straßengrenze gemessene - Bebauungstiefe (§ 23 Abs. 4 BauNVO) von etwa 40 m erstreckt. In dem maßgeblichen Bereich westlich der B Straße ist eine faktische hintere Baugrenze an den Örtlichkeiten nicht abzulesen. Vielmehr standen dort - wie bereits aus den Bestandseinzeichnungen in den Fluchtlinienplänen 5185/04 und 5185/13 ersichtlich - schon seit jeher Gebäude im Hinterland. Die von dem Kläger angestrebte Bebauungstiefe ist dort nichts Ungewöhnliches. Dies legt bereits der von dem Kläger vorgelegte Plan mit Einzeichnung einer durchgehenden Linie auf der Höhe der Rückfront des streitgegenständlichen Bauvorhabens (Gerichtsakte Bl. 19) nahe. Die Ortsbesichtigung durch den Berichterstatter, deren Ergebnisse er der Kammer anhand der dabei gefertigten Lichtbilder vermittelt hat, sowie die Auswertung der durch den Beklagten vorgelegten Hausakten hat den sich bereits aus dem Kartenmaterial ergebenden Eindruck bestätigt. Hervorzuheben sind besonders die Gebäude B Straße 50a und 52a (Lichtbild 6) sowie 44a und 44b (Lichtbild 8). In beiden Fällen befinden sich tief im Hinterland massive zu Wohnzwecken genutzte Baukörper. Die dabei erreichte Bebauungstiefe bleibt ebenso wenig wie im Falle des Klägers unter 40 m zurück. In diesen Fällen hatte auch der Beklagte keine Bedenken, die Baugenehmigungen auszusprechen. Die Wohngebäude 52a und 50a wurden 1984 und 1994 genehmigt (Hausakte B Straße 52, Bd. 2; Hausakte B Straße 50a, Bd. 2), die Wohngebäude 44a und b im Jahre 1997 (Hausakte B Straße 44a und b, Bd. 4).
Darauf, ob es sich um Bebauung in zweiter Reihe handelt, kommt es dabei nicht entscheidend an. Dieser Begriff ist kein gesetzliches Tatbestandsmerkmal. Ob sich ein Vorhaben der Hinterlandbebauung nach der zu überbauenden Grundstücksfläche innerhalb des Rahmens der die Eigenart der näheren Umgebung prägenden Bebauung hält, ist nicht davon abhängig, ob die Bebauungstiefe auf den schon bebauten Grundstücken der maßgebenden Umgebung von einem einzigen Gebäude oder von mehreren hintereinander gestaffelten Gebäuden erreicht wird,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. November 2001 - 7 A 1143/00 -.
Davon abgesehen stellen vor allem die genannten Gebäude B Straße 44a, 50a und 52a auch ein Vorbild für Bebauung in zweiter Reihe dar.
3.2. Die Erschließung ist gesichert. Der Kläger hat in den Bauvorlagen zu der Voranfrage eingezeichnet, wie er den Zugang von der Straße aus herbeiführen will, nämlich durch einen Durchbruch im Erdgeschoss des bestehenden straßenrandnahen Gebäudes B Straße 32.
4. Fragen des Deichrechts oder des Landschaftsschutzes sind nicht (mehr) Gegenstand der Voranfrage mit dem im Klageverfahren weiter verfolgten Inhalt. Diese Fragen sind im Baugenehmigungsverfahren zu klären.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO. Der Ausspruch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren ergibt sich aus § 162 Abs. 2 Satz 2VwGO. Dem Kläger war es nicht zuzumuten, den rechtlich und tatsächlich nicht einfachen Rechtsstreit ohne anwaltlichen Beistand zu führen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 75 Abs. 1 Satz 1, 71 Abs. 2 BauO NRW.
§ 34 BauGB
§ 29 BauGB
§ 9 BBauG
§ 23 BauNVO
§ 25 BauNVO
§ 7 IV
§ 7 BauPolVO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 30 Abs. 3 BauGB
§ 173 Abs. 3 BBauG
§ 233 Abs. 3
BauGB
§ 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG
§ 6 Nr. 2
Satz 1 BauPolVO
§ 1 Abs. 4 BauFlLG
§ 1 Abs. 4 Satz 1 BauFlLG
§ 23 Abs. 2 BauNVO
§ 11 Satz 1
BauFlLG
§ 53 Abs. 2 OBG
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 23 Abs. 4 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2VwGO
§ 4 der
Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 10 A 372/00
VII A 819/63
IV C 96.65
VII A 809/63
7 A 1143/00