Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-06-21, Aktenzeichen 10 K 292/20
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2021:0621.10K292.20.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat.
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 20. Januar 2020 und des Widerspruchsbescheids vom 10. März 2020 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 15. August 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den dort bezeichneten Standorten im öffentlichen Straßenraum der Beklagten mit Ausnahme des Standortes „A.Straße“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/15 und die Beklagte zu 14/15.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar, für die Klägerin gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages, für die Beklagte ohne Sicherheitsleistung. Insoweit darf die Klägerin die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, die ein Unternehmen betreibt, welches sich auf die professionelle Sammlung von Alttextilien spezialisiert hat, begehrt die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an verschiedenen Standorten im öffentlichen Straßenraum der Beklagten.
Die Beklagte schloss am 1. Juli 2014 mit dem Deutschen Roten Kreuz (DRK) B. einen Pachtvertrag zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an verschiedenen Standorten auf dem Gebiet der Beklagten. Ausweislich § 1 Abs. 1 des Vertrages überlasst der Verpächter „ausschließlich dem Pächter jeweils Teilflächen zur Aufstellung von Altkleidercontainern in der Gemeinde C.“. Nach § 2 Abs. 1 des Vertrages verpflichtet sich der Pächter, „dem Verpächter für jeden Containerplatz 230,00 €/Jahr zzgl. der gesetzlichen MwSt. im Jahr zu bezahlen“. In der Anlage 1 sind 16 Standorte in der Kategorie „DRK-Container mit Vergütung“ sowie vier weitere Standorte in der Kategorie „DRK-Container kostenfrei“ aufgelistet. § 3 des Vertrages lautet: „Das vorher bestehende Pachtverhältnis wird fortgeführt und gilt für 3 Jahre ab dem Datum der Unterzeichnung. Es verlängert sich um jeweils ein weiteres Jahr, wenn nicht von einer Partei 3 Monate vor Ablauf des Pachtjahres gekündigt wird. Das Pachtjahr läuft jeweils vom 01.01. eines jeden Kalenderjahres bis zum 31.12. des folgenden Kalenderjahres.“ Nach § 6 Abs. 1 kann der Verpächter zudem „das Pachtverhältnis außer in den in § 3 vorgesehenen Fällen fristlos kündigen, wenn der Pächter trotz schriftlicher Abmahnung das Pachtgrundstück nicht im bisherigen Umfang bewirtschaftet, so dass dem Verpächter eine Fortsetzung des Pachtverhältnisses nicht mehr zugemutet werden kann“.
Unter dem 15. August 2019 stellte die Klägerin einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von 15 Altkleidersammelcontainern auf öffentlichen Verkehrsflächen im Gebiet der Beklagten für den Zeitraum von drei Jahren. Hinsichtlich der einzelnen Standorte erklärte sie unter Nennung des Straßennamens bzw. Bezeichnung der Örtlichkeit sowie des Stadtteils, dass es sich um Altglassammelstellen handle. Sie führte zudem aus, dass sie ausschließlich neue Metallcontainer mit den Maßen 1,15 m x 1,15 m x 2,15 m verwende, so dass eine Grundfläche von 1,15 m² pro Standort in Anspruch genommen werde. Die Container seien in verschiedenen Farben sowie mit diversen Beschriftungen verfügbar und sie gehe bei der konkreten Gestaltung der Container auf die Wünsche der Beklagten ein, um eine gelungene Anpassung an das Umgebungsbild zu gewährleisten. Die Container würden mindestens einmal pro Woche angefahren und geleert. Im Bedarfsfall könnten die Container auch innerhalb von ein bis zwei Tagen angefahren werden. Für Verschmutzungsmeldungen stünden der Außendienst sowie die Zentrale der Klägerin zur Verfügung.
Nach Anhörung der Klägerin lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 20. Januar 2020 den Antrag ab. Zur Begründung führte sie aus, sie müsse den Antrag ablehnen. An den entsprechenden Standorten seien bereits Altkleidersammelcontainer aufgestellt. Zum Teil erfolge dies durch karitative Einrichtungen, zum Teil bestünden Verträge mit Aufstellern. Auf dem Gemeindegebiet stünden auch keine weiteren öffentlichen Flächen zur Verfügung, die für eine Containeraufstellung unter Beachtung der straßenrechtlichen Bestimmungen geeignet seien. Bei ihrer Entscheidung habe sie die gegenläufigen Interessen verschiedener Straßennutzer und die Belange eines angemessenen Straßen- und Ortsbildes zu berücksichtigen.
Die Klägerin hat am 4. Februar 2020 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt, dass der Bescheid der Beklagten ermessensfehlerhaft sei. Der zwischen der Beklagten und dem DRK B. geschlossene Vertrag mit automatischer Verlängerung habe zur Konsequenz, dass faktisch Sondernutzungserlaubnisse mit einer Ewigkeitsgarantie vorlägen, da der Vertrag nicht gekündigt würde. Dies führe zu einer zeitlich unbeschränkten Monopolstellung des DRK B., die mit der Wettbewerbsneutralität sowie der Ausgleichs- und Verteilungsfunktion des Straßenrechts nicht vereinbar sei. Das Berufen der Beklagten auf eine „Ausschließlichkeitsvereinbarung“ sei ermessensfehlerhaft, weil diese gegenüber Dritten keine Rechtswirkungen entfalte. Der angeblich fehlende Bedarf für weitere Altkleidersammelcontainer stelle eine rein abfallwirtschaftliche Erwägung dar, die keinen straßenrechtlichen Bezug habe. Dass durch die Aufstellung Verkehrsteilnehmer beeinträchtigt würden und das Ortsbild überfrachtet werde, sei nicht substantiiert vorgetragen. Es fehle an einem konkreten Vortrag zur städtebaulichen Situation am jeweiligen Standort.
Während des Klageverfahrens hat die Klägerin für die beantragten Standorte, mit Ausnahme des Standortes „A.Straße“, jeweils ein Foto vorgelegt, auf welchem sie den gewünschten konkreten Platz für den Container markiert hat.
Ebenfalls mit Bescheid vom 20. Januar 2020 setzte die Beklagte eine Verwaltungsgebühr von 72,00 Euro fest. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies sie mit Bescheid vom 10. März 2020, zugestellt am 13. März 2020, zurück, weil die Gebühr nach ihrer Gebührensatzung rechtmäßig erhoben worden sei. Danach entstehe eine Gebührenpflicht für Genehmigungen, Erlaubnisse, Bescheide, Ausnahmebewilligungen und Bescheinigungen. Nach Ziffer 3 des aktuellen Gebührentarifs betrage die Gebühr je angefangene halbe Stunde 24,00 Euro. Vorliegend seien insgesamt eineinhalb Stunden aufgewandt worden. Gegen die Gebührenfestsetzung hat die Klägerin am 14. April 2020, dem Osterdienstag, Klage erhoben und zu ihrer Begründung ausgeführt, dass die Gebührenfestsetzung rechtswidrig sei, weil der zugrundeliegende Ablehnungsbescheid rechtswidrig sei. Das Verfahren, welches zunächst unter dem Aktenzeichen 10 K 899/20 beim erkennenden Gericht geführt wurde, ist durch Beschluss vom 24. April 2020 mit dem hiesigen Verfahren verbunden worden.
Nachdem die Klägerin ursprünglich die Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers auch für den Standort „A.Straße“ beantragt hatte, beantragt sie nunmehr noch,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 20. Januar 2020 und des hinsichtlich der Gebührenfestsetzung ergangenen Widerspruchsbescheids vom 10. März 2020, zu verpflichten, über ihren Antrag vom 15. August 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den dort konkret bezeichneten Standorten im öffentlichen Straßenraum der Beklagten mit Ausnahme des Standortes „A.Straße“ in F. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, dass im Rahmen der Einführung des Dualen Systems in der Gemeinde ein Containerkonzept erstellt worden sei, in dem die Aufstellflächen für Glassammelcontainer festgelegt worden seien. Unmittelbar nach Errichtung der Containerstandorte seien diese auch mit Altkleidersammelcontainern ausgestattet worden. Lediglich an drei Standorten sei aus Platzgründen darauf verzichtet worden, unter anderem an den Standorten G. und M-Straße. Bei der Auswahl der Containerstandorte sei ein besonderes Augenmerk auf die Geeignetheit der Flächen in Bezug auf Erreichbarkeit und geringe Belästigung der Anwohner gelegt worden. Mit der Anzahl der Containerstandorte erfülle sie die Vorgaben des Zweckverbandes Entsorgungsregion West (ZEW). Danach sei eine ausreichende Entsorgungsmöglichkeit gegeben, wenn mindestens ein Altkleidersammelcontainer je 1.000 Einwohner bereitgestellt werde. Vorliegend gebe es 25 Container an 20 Standorten bei rund 18.000 Einwohnern. Die vorhandene Stand- und Containerdichte sei somit für die angelieferten Altkleider ausreichend und bedarfsgerecht. Die Ausstattung der einzelnen Containerstandorte erfolge im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung durch das DRK B. Die Erlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den Standorten F. (H-Straße), C. (Stadion), I. (Großparkplatz) und J. (Kirmesplatz) erfolge aufgrund dieser Vereinbarung ohne Zahlung einer Vergütung. Hiermit würdige sie das soziale Engagement des DRK B. bei gemeindlichen und caritativen Veranstaltungen. Für alle anderen Standorte werde eine jährliche Vergütung von 273 Euro gezahlt. Der Vertrag laufe noch bis zum 31. Dezember 2021. Eine Erteilung weiterer Genehmigungen werde abgelehnt, weil in der bestehenden vertraglichen Vereinbarung festgelegt sei, dass während der Laufzeit des Pachtvertrages ausschließlich das DRK B. berechtigt sei, Altkleidersammelcontainer auf den von der Gemeinde eingerichteten Containerstandplätzen aufzustellen. Das Aufstellen weiterer Container an den vorhandenen Standorten sei ohne Beeinträchtigungen nicht möglich. Eine Erweiterung der Containerstandplätze sei nur zu Lasten anderer Verkehrsteilnehmer möglich, weil Parkplätze wegfielen oder der Nutzungsraum verkleinert werden müsste. Bei einigen Standorten sei dies allein aufgrund der räumlichen Enge nicht realisierbar. Auch bestehe durch die Aufstellung weiterer Container die Gefahr einer Überfrachtung des öffentlichen Straßenraums. Dies sei zum Schutz des Straßen- und Ortsbildes unbedingt zu vermeiden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Soweit die Klägerin die Klage hinsichtlich des Standorts Ecke „A-Straße“ zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen (vgl. § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]).
B. Die aufrechterhaltene Klage wird unter Berücksichtigung des klägerischen Begehrens (vgl. § 88 VwGO) dahingehend ausgelegt, dass die Klägerin die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zukunftsorientiert für einen Zeitraum von drei Jahren begehrt und nicht etwa für den Zeitraum von drei Jahren beginnend mit dem Tag der Antragstellung bei der Beklagten oder lediglich für die Jahre 2019-2021.
Nach § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden; es hat vielmehr das tatsächliche Rechtsschutzbegehren zu ermitteln. Maßgebend für den Umfang des Klagebegehrens ist das aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Klagebegründung, zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel. Insoweit sind die für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätze (§§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches [BGB]) anzuwenden. Wesentlich ist der geäußerte Parteiwille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter deren Sinn und Zweck zurück. Neben dem Klageantrag und der Klagebegründung ist auch die Interessenlage des Klägers zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Parteivortrag und sonstigen für das Gericht und den Beklagten als Empfänger der Prozesserklärung erkennbaren Umständen ergibt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. März 2019 - 2 B 58.18 -, juris, Rn. 8, m. w. N.
Die für § 88 VwGO entwickelten Grundsätze sind auch auf die Auslegung der Anträge bei der Behörde (vgl. § 22 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen [VwVfG NRW]) anzuwenden.
Vgl. Ramsauer, in: VwVfG Kommentar, 21. Auflage 2020, § 22, Rn. 59.
Die Klägerin hat in ihrem Antrag vom 15. August 2019 angegeben, die Altkleidersammelcontainer „für drei Jahre“ aufstellen zu wollen, ohne eine Einschränkung hinsichtlich bestimmter Jahre getroffen zu haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris, Rn. 32.
Die offene Formulierung zeigt, dass es dem Interesse der Klägerin entspricht, generell für einen dreijährigen Zeitraum Container im Gebiet der Beklagten aufzustellen. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das klägerische Begehren zur Aufstellung der Container mit einem fixen Jahr endet. In der mündlichen Verhandlung in dem Parallelverfahren 10 K 1524/19 hat sie überdies ausdrücklich erklärt, nicht auf einen bestimmten Zeitraum festgelegt zu sein, und dass ihr - wortgleicher - Antrag nicht so gemeint sei, dass die Sondernutzungserlaubnis lediglich für die Jahre 2019, 2020 und 2021 begehrt werde, sondern vielmehr zukunftsoffen für drei Jahre.
C. Die so verstandene Klage hat insgesamt Erfolg.
I. Sie ist hinsichtlich der Ablehnung der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zulässig und begründet.
1. Insoweit ist sie als Verpflichtungsklage in Form einer Bescheidungsklage gem. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO statthaft. Das Begehren der Klägerin hat sich insbesondere nicht durch Zeitablauf erledigt, denn die Klägerin beansprucht mit ihrem Antrag vom 15. August 2019 - wie ausgeführt - die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern generell für einen Zeitraum von drei Jahren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 36 (dort allerdings eine Teilerledigung annehmend).
2. Die Klage ist insoweit auch begründet.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 15. August 2019 hinsichtlich der dort benannten Standorte mit Ausnahme des Standortes „A.Straße“. Der Bescheid der Beklagten vom 20. Januar 2020 ist im (noch) angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei einer Verpflichtungsklage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 113, Rn. 102.
Dies gilt auch hier, denn es liegt kein Fall vor, in dem ausnahmsweise aufgrund des materiellen Rechts ein früherer Zeitpunkt maßgeblich wäre.
Rechtsgrundlage für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ist § 18 Abs. 1 Satz 2 des Straßen- und Wegegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW). Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.
a. Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an Standorten, die im öffentlichen Straßenraum liegen, stellt eine Sondernutzung dar.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris, Rn. 38 f., m. w. N.
b. Der von ihr gestellte und im Laufe des Klageverfahrens auf 14 Standorte beschränkte Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ist hinreichend bestimmt und prüffähig.
Die Sondernutzungserlaubnis wird nur auf Antrag erteilt (§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW); im Verwaltungsverfahren besteht gemäß § 26 Abs. 2 VwVfG NRW eine Mitwirkungspflicht des Antragstellers.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 47 f., m. w. N.
Damit die Behörde prüfen kann, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorliegen, muss der Antragsteller sie insbesondere über Ort, zeitliche Dauer und Umfang seines Vorhabens in Kenntnis setzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 49 f., m. w. N.
Erforderlich ist, dass der jeweilige Standort für die Altkleidersammelcontainer durch eine konkrete räumliche Eingrenzung dem Antrag zu entnehmen ist. Für eine hinreichende Identifizierung des Standorts ist es vielfach nicht ausreichend, lediglich den Straßennamen mit Hausnummer zu benennen. Vielmehr ist eine Präzisierung etwa durch Lagepläne, Flurkarten oder Lichtbilder mit in Frage kommendem und gekennzeichnetem Standort regelmäßig notwendig.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Januar 2014 - 11 A 1986/13 -, juris, Rn. 9 und vom 15. September 2014 - 11 A 624/14 -, juris, Rn. 6 ff., vgl. auch Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - juris, Rn. 51; Bay. VGH, Beschlüsse vom 22. Januar 2018 - 8 ZB 17.1590 -, juris, Rn. 3 f., und vom 1. August 2017 - 8 ZB 17.1015 -, juris, Rn. 7; Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 8. Auflage 2021, Kapitel 26, Rn. 53, m. w. N.; wohl a. A.: OVG Saarl., Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 308/19 -, juris, Rn. 45.
Es ist - unbeschadet der Amtsermittlungspflicht nach § 24 Abs. 1 VwVfG NRW - nicht Aufgabe der Beklagten, für die Klägerin einen genehmigungsfähigen Standort auszusuchen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris, Rn. 52, und Beschluss vom 27. Januar 2014 - 11 A 1986/13 -, juris, Rn. 9; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. Dezember 2018 - 16 K 15140/17 -, unveröffentlicht, Urteilsabdruck S. 7, m. w. N; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 22, Rn. 77; Heßhaus, in: BeckOK, VwVfG, 51. Edition, Stand: 1. April 2021, § 22 VwVfG, Rn. 28; vgl. zu einer „alternativen“ Antragstellung aber: OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - juris, Rn. 51.
Dieser Pflicht ist die Klägerin hinsichtlich der noch beantragten 14 Aufstellungsorte nachgekommen. Sie hat Straßennamen, Straßenecken und zusätzliche Beschreibungen der Örtlichkeiten angegeben und diese im Klageverfahren um Fotos ergänzt, auf welchen sie jeweils die konkrete Aufstellfläche mittels Kreuzmarkierungen und durch zusätzliche Beschriftungen gekennzeichnet hat. Für den Fall mehrerer gesetzter Kreuze hat sie durch Erläuterung der Beschriftung „alternativ“ für die Beklagte hinreichend nachvollziehbar gemacht, in welcher Reihenfolge sie die jeweiligen Aufstellflächen begehrt. Durch die Strukturierung in Haupt- und Hilfsantrag hat sie der Beklagten eine konkrete Prüfreihenfolge an die Hand gegeben.
c. Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW).
aa. Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 55 ff., m. w. N.
Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 58 f., m. w. N.
Ob die Sondernutzung durch einen Altkleidersammelcontainer eines gemeinnützigen oder gewerblichen Aufstellers geschieht, ist straßenrechtlich ohne Belang. Das Sondernutzungsrecht ist im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral. Straßenrechtlich zu beanstanden sind etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale. So fehlt auch dem im Marktrecht entwickelten Grundsatz „bekannt und bewährt“ der straßenrechtliche Bezug. Die Zuverlässigkeit ist grundsätzlich ebenfalls ein subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 60 f., m. w. N.
Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris, Rn. 64 f., m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 -, juris, Rn. 22; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 114, Rn. 22, 74 ff.
bb. Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft.
(1) Die Begründung, dass sie wegen eines mit dem DRK B. abgeschlossenen Pachtvertrages, der es ausschließlich diesem gestattet, im Gebiet der Beklagten Altkleidersammelcontainer aufzustellen, gehindert ist, der Klägerin die Sondernutzung zu erlauben, trägt nicht.
Der abgeschlossene Vertrag stellt keine vorweggenommene Ermessensentscheidung dar, auf die sich die Beklagte in ihrem Bescheid ohne weitergehende Einzelfallprüfung hätte berufen können.
(a) Der Abschluss der Ausschließlichkeitsvereinbarung zugunsten des DRK B. leidet bereits an einem formellen Fehler, weil er eines Ratsbeschlusses bedurft hätte (vgl. § 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen [GO NRW]).
Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ist der Rat der Gemeinde für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Abgesehen von den in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW enumerativ aufgezählten Fällen kann der Rat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragen (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Geschäfte der laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rats als auf den Bürgermeister übertragen, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält (§ 41 Abs. 3 GO NRW). Bei den „Geschäften der laufenden Verwaltung“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen die nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit üblichen Geschäfte darunter, deren Erledigung nach feststehenden Grundsätzen „auf eingefahrenen Gleisen“ erfolgt und die für die Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer Größe und Finanzkraft weder wirtschaftlich noch grundsätzlich von wesentlicher Bedeutung sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - juris, Rn. 81 ff., m. w. N.
Ausgehend hiervon zählt zwar u. a. die Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen regelmäßig zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Der Erlass allgemeiner Richtlinien oder Anweisungen, die die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, gehört jedoch regelmäßig nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine solche Entscheidung ist vielmehr wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge entwickelt, dem Gemeinderat vorbehalten, wenn nicht die zu regelnde Angelegenheit für die Gemeinde ausnahmsweise von untergeordneter Bedeutung ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 84 f., m. w. N.; OVG Saarl., Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 198/20 -, juris, Rn. 48.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21. April 2021 - 5 S 1996/19 -, juris, Rn. 63, m. w. N.; Nds. OVG, Beschluss vom 31. Januar 2013 - 7 LA 160/11 -, juris, Rn. 6; Hebeler, Auslegung des kommunalrechtlichen Normmerkmals „Geschäfte der laufenden Verwaltung“, JA 2020, 159-160.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze war der Abschluss des Pachtvertrages mit dem DRK B. dem Rat vorbehalten. Der Rat hat den Vertragsabschluss nicht auf die handelnden Ausschüsse oder den Bürgermeister gemäß § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW übertragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2015 - 11 A 1131/13 -, juris, Rn. 46.
Der Abschluss des Pachtvertrages gilt auch nicht als „Geschäft der laufenden Verwaltung“ als auf den Bürgermeister gemäß § 41 Abs. 2 GO NRW übertragen. Zwar wird durch die getroffene Entscheidung nicht festgelegt, dass eine bestimmte Art der Sondernutzung grundsätzlich oder generell ausgeschlossen ist,
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 13. Mai 2019 - 11 A 2057/17 -, juris, Rn. 49 ff.,
jedoch kommt der Entscheidung eine vergleichbar weitgehende Bedeutung zu.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris, Rn. 87; VG Karlsruhe, Urteil vom 20. Februar 2014 - 3 K 2095/13 -, juris, Rn. 29; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9. Dezember 1999 - 5 S 2051/98 -, juris, Rn. 46; Sundermann, Die Geschäfte der laufenden Verwaltung in den Gemeinden - unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in NRW -, DVP 2009, 48 (49).
Mit Abschluss des Vertrages hat die Beklagte entschieden, die Entsorgung von Altkleidern nur noch in die Hand des DRK B. zu geben (sog. „Alles-aus-einer-Hand-Prinzip“) und eine bestimmte Anzahl von Standorten für die Aufstellung der Container festgelegt. Zwar deutet § 3 des Pachtvertrages an, dass zwischen der Beklagten und dem DRK B. bereits zuvor ein Pachtverhältnis bestand, jedoch ist weder ersichtlich, dass dieses mit dem im Juli 2014 geschlossenen Pachtvertrag identisch ist, noch, dass es seinerseits auf einem Ratsbeschluss beruhte. Anhand des vor Vertragsabschluss gewechselten Schriftverkehrs zwischen den Vertragsparteien ist erkennbar, dass es nun erstmalig „zu einer planbaren vertraglichen Vereinbarung“ kommen sollte. Es bestehen insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass auch das vorausgegangene Pachtverhältnis dem DRK B. ein Ausschließlichkeitsrecht für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern auf dem Gebiet der Beklagten einräumte.
Die getroffene Regelung hat unmittelbare Auswirkungen auf alle zukünftigen Antragstellungen. Zumindest diejenigen, die während der Laufzeit des Vertrages gestellt werden, werden pauschal ausgeschlossen. Die Entscheidung erweist sich unter Berücksichtigung der Größe der Beklagten und der Bedeutung der eingeschränkten Sondernutzung mit einer Vielzahl möglicher, von der Grundsatzentscheidung potentiell betroffener Containerstandplätze im Gebiet der Beklagten auch nicht ausnahmsweise als unbedeutend.
(b) Der Vertrag steht zudem materiell-rechtlich nicht in Einklang mit den Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 StrWG NRW.
(aa) Grundsätzlich ist es zulässig, im Rahmen der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen, dass für die beantragten Standorte bereits einem anderen Anbieter die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern genehmigt wurde. Für dieselbe öffentliche Straßenfläche kann nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW darf diese Erlaubnis nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden. Ist der Zeitraum, für den die Sondernutzungserlaubnis an einen Dritten erteilt worden ist, noch nicht abgelaufen, ist es in aller Regel ermessensfehlerfrei, den Antrag mit Blick auf diesen Umstand abzulehnen. Ist für die beantragte Fläche bereits eine unbefristete Erlaubnis erteilt, bedürfte es eines Widerrufs der dem Dritten erteilten Erlaubnis. Ein subjektives Recht darauf, dass die einem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen wird, besteht aber grundsätzlich nicht. Denn § 18 Abs. 1 StrWG NRW vermittelt keinen Drittschutz. Treffen für ein- und dieselbe Straßenfläche mehrere Anträge unterschiedlicher Nutzer zusammen, hat die Behörde eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu treffen. Sind diese Anträge bezogen auf ein- und dieselbe Straßenfläche in zeitlicher Hinsicht nacheinander gestellt, kann das Prioritätsprinzip eine legitimes Auswahlkriterium sein, wenn andere, im konkreten Fall bessere Kriterien nicht zur Verfügung stehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 78, und Urteil vom 16. Juni 2015 - 11 A 1131/13 -, juris, Rn. 48; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 408.
Die Einräumung des Rechts zur Sondernutzung für einen Dritten kann sowohl durch einen Verwaltungsakt als auch durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgen (§ 54 VwVfG NRW).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris, Rn. 49 f., m. w. N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Januar 2013 - 16 K 6801/12 -, juris, Rn. 19; Majcherek, in: Hengst/Majcherek, StrWG NRW, Kommentar, Stand: Februar 2020, § 18 Ziffer 1.2.
Dass eine Regelung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag per se mit dem Straßenrecht unvereinbar ist, kann nicht festgestellt werden. Die vertraglichen Regelungen können so getroffen werden, dass sichergestellt ist, dass das Prüfungs- und Entscheidungsprogramm nach dem Straßenrecht nicht umgangen wird.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 29. Oktober 2008 - 8 B 05.1468 -, juris, Rn. 56 ff.
Soweit Verträge eine sog. Ausschließlichkeitsklausel enthalten, also eine Regelung, die ausschließlich dem Vertragspartner eine bestimmte Sondernutzung gestattet, werden diese jedoch als grundsätzlich bedenklich eingestuft.
Vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 461 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 20. Juli 2017 - 7 LB 58/16 -, juris, Rn. 42 f.; Bay. VGH, Urteil vom 29. Oktober 2008 - 8 B 05.1468 -, juris, Rn. 56 ff.; Hess. VGH, Urteil vom 21. September 2005 - 2 UE 2140/02 -, juris, Rn. 24; so nunmehr auch OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - juris, Rn. 69, in Abkehr vom Beschluss vom 14. Februar 2000 - 11 A 3887/96 -, juris, Rn. 42 ff., m. w. N. und vom Urteil vom 6. Juni 1990 - 23 A 2104/87 -, unveröffentlicht.
Eine Nutzungsvereinbarung mit Ausschließlichkeitsrecht kann nicht so weit reichen, dass sie einen nach § 18 Abs. 1 StrWG NRW und Art. 3 Abs. 1 GG bestehenden Rechtsanspruch auf Sondernutzungserlaubnis hindert. Eine ermessensgerechte Ablehnung der Sondernutzung eines anderen Interessenten kann sie allein nicht rechtfertigen.
Vgl. Nds. OVG, Urteile vom 20. Juli 2017 - 7 LB 58/16 -, juris, Rn. 42 f., und vom 23. April 1992 - 12 A 166/88 -, NVwZ-RR 1993, 393 (394); letzteres bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 11 C 57.92 -, juris, Rn. 12.
Verträge dieser Art werden ausnahmsweise für zulässig gehalten, soweit sie zulässige Ermessenserwägungen, etwa ein Gestaltungskonzept, umsetzen.
Vgl. VG Greifswald, Urteil vom 6. Juli 2017 - 6 A 1245/14 -, juris, Rn. 18 f., m. w. N.
(bb) Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann sich der Beklagte hinsichtlich der Ablehnung des Antrags der Klägerin nicht auf den mit dem DRK B. geschlossenen Vertrag berufen. Denn diese Berufung vereitelt eine ermessensfehlerfreie Entscheidung nach § 18 Abs. 1 StrWG NRW.
Die Entscheidung über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis erfordert eine Abwägung der Rechte des Antragstellers sowie der Belange des Straßenrechts. Die Behörde darf eine Erlaubnis nur aus spezifischen straßenrechtlichen Erwägungen versagen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 11 C 57.92 -, juris, Rn. 13; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 382, m. w. N.; Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 8. Auflage 2021, Kapitel 26, Rn. 24.
Da Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein kann, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer (Verteilungs- und Ausgleichsfunktion) auszugleichen, kann im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessensausgleich erforderlich werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 66 f., m. w. N.
Soweit als Schutzzweck auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis des Ausgleichs gegenläufiger Nutzungsinteressen genannt wird, sind damit nicht nur unterschiedliche Nutzungen verschiedener Straßenbenutzer, sondern auch gleichartige Nutzungen verschiedener Straßenbenutzer gemeint. Denn sobald Sondernutzungsinteressen an einer bestimmten Straßenfläche entstehen, treffen - unabhängig davon, ob es sich um gleichartige oder verschiedene Sondernutzungsinteressen handelt - grundsätzlich gegenläufige Nutzungsinteressen aufeinander, die im Rahmen der Prüfung, ob und an wen eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen ist, einen Interessenausgleich erforderlich machen können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 68 f., m. w. N.
Diese Ausgleichs- und Verteilungsfunktion der Sondernutzungserlaubnis kann bei entsprechender Ermessenshandhabung und Abwägung der gegenseitigen Belange durch die Erlaubnisbehörde auch unabhängig von den Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs zu einer räumlichen und (oder) zeitlichen Begrenzung bestimmter Sondernutzungen führen. Allerdings dürfen auch im Rahmen des „Verteilungsermessens“ nicht solche Belange herangezogen werden, die überhaupt keinen Bezug zum Bestand und zur Nutzung der Straße haben, also keine straßenbezogenen Belange mehr darstellen. Was insoweit sachlich gerechtfertigt ist, bestimmt sich nach dem allgemeinen Gleichheitssatz unter Berücksichtigung des Lebenssachverhalts, in dessen Rahmen das Ermessen ausgeübt wird. So dürfen etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale im spezifisch straßenrechtlichen Ermessensprogramm nicht berücksichtigt werden. Differenzierungsgründe können demnach weder die Gemeinnützigkeit einzelner Sammelunternehmer noch der im Marktrecht entwickelte Grundsatz „bekannt und bewährt“ sein. Dagegen sind auf den Straßenkörper bezogene oder mit dem Widmungszweck im Zusammenhang stehende Erwägungen zulässig.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 73 f., m. w. N., und vom 18, Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris, Rn. 66 f.; Nds. OVG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 7 LC 63/13 -, juris, Rn. 61; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 408.
Der hier geschlossene Vertrag lässt weder Raum für eine Abwägung der für und gegen die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis sprechenden Gründe noch für eine am Straßenrecht orientierte Auswahlentscheidung. Der Pachtvertrag schließt jede nicht dem DRK B. erteilte Sondernutzungserlaubnis aus, weil vereinbart ist, dass die Beklagte ausschließlich dem DRK B. die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Gemeindegebiet erlaubt. Die Beklagte hätte jedoch berücksichtigen müssen, dass so faktisch eine Monopolstellung des DRK B. geschaffen wird und bei den Anträgen von Dritten auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis diese so als generell nicht berücksichtigungsfähig eingestuft werden.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. November 2015 - 14 K 1438/13 -, juris, Rn. 64 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 29. Oktober 2008 - 8 B 05.1468 -, juris, Rn. 58 ff.; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 463; BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 11 C 57.92 -, juris, Rn. 13.
Dies belegt insbesondere die Erklärung der Beklagten, während der Laufzeit des Pachtvertrages sei ausschließlich das DRK B. berechtigt, Altkleidersammelcontainer auf den von der Gemeinde eingerichteten Containerstandplätzen aufzustellen. Zudem wird dies daran deutlich, dass sich die Beklagte bezüglich sämtlicher von der Klägerin beantragten Standorte auf die vertragliche Regelung beruft, obwohl nicht alle Vertragsgegenstand sind.
Die vertragliche Regelung steht überdies nicht in Einklang mit der Vorschrift des § 18 Abs. 2 StrWG NRW. Danach darf die Erlaubnis nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden.
Zwar wird vorliegend ein Wechsel der Sondernutzungserlaubnisnehmer nicht grundsätzlich unmöglich gemacht.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. November 2015 - 14 K 1438/13 -, juris, Rn. 68.
Jedoch wird nicht die gesetzlich vorgesehene Systematik abgebildet.
Der Vertrag zwischen der Beklagten und dem DRK B. ist ursprünglich für die Dauer von 3 Jahren, also zeitlich befristet, geschlossen worden. Jedoch verlängert er sich automatisch um ein weiteres Jahr, wenn er nicht gekündigt wird. Dies widerspricht dem Grundverständnis einer nur auf Zeit erteilten Sondernutzungserlaubnis, weil diese automatisch mit Zeitablauf ihre Wirksamkeit verliert und somit zwingend eine neue Antragstellung und eine erneute Überprüfung der örtlichen Gegebenheit durch die Behörde erforderlich werden. Durch die vertragliche Regelung wird dieses Prinzip jedoch in ihr Gegenteil verkehrt, weil sich der Vertrag automatisch verlängert. Es ist gerade ein Tätigwerden der Behörde erforderlich, um die Fortgeltung der Erlaubnis zu verhindern und nicht ein Tätigwerden des Erlaubnisnehmers, um weiterhin die Sondernutzung ausüben zu können. Die automatische Verlängerung erschwert die Möglichkeit der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis an Dritte massiv. Die Problematik zeigt sich gerade auch darin, dass die Beklagte selbst den Antrag der Klägerin nicht zum Anlass genommen hat, das Vertragsverhältnis zu beenden, sondern dass dieses vielmehr unverändert weiterläuft. Frühester Beendigungszeitpunkt ist nunmehr der 31. Dezember 2021, jedoch unter der Bedingung einer Kündigungserklärung bis Ende September 2021.
Durch die vertraglichen Regeln wird ebenso wenig die von § 18 Abs. 2 StrWG NRW alternativ vorgesehene Möglichkeit der Erlaubniserteilung auf Widerruf abgebildet. § 3 des Pachtvertrages bestimmt, dass die Beklagte ihr Kündigungsrecht spätestens drei Monate vor Ablauf des Pachtjahres ausüben muss. Eine fristlose Kündigung durch die Beklagte kommt nach § 6 des Vertrages lediglich dann in Betracht, wenn der Pächter trotz schriftlicher Abmahnung das Pachtgrundstück nicht im bisherigen Umfang bewirtschaftet, so dass dem Verpächter eine Fortsetzung des Pachtverhältnisses nicht zugemutet werden kann.
Ein Widerruf der Sondernutzungserlaubnis ist ebenfalls eine Ermessensentscheidung, die sich an denselben straßenrechtlichen Erwägungen wie die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis messen lassen muss.
Vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 444 f.; Bühs, Zum Sammeln alter Kleider - Die Altkleidersammlung im Spannungsverhältnis zwischen dem Kreislaufwirtschafts- und Straßenrecht, S. 152; Sächs. OVG, Beschluss vom 28. August 2017 - 3 B 96/17 -, juris, Rn. 6, m. w. N.
Übertragen auf einen öffentlich-rechtlichen Vertrag bedeutet das, dass eine Kündigung nur aus Gründen möglich ist, die auch eine Versagung der Sondernutzungserlaubnis rechtfertigen könnten.
Vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 464.
Dies ist vom Pachtvertrag jedoch gerade nicht vorgesehen.
(2) Die zusätzlichen Ermessenserwägungen der Beklagten führen nicht zu einer Rechtmäßigkeit der ablehnenden Entscheidung.
Denn für sie war allein entscheidungstragend, dass der Pachtvertrag mit dem DRK B. die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainer durch einen anderen nicht zulässt. An diesen Vertrag hat sich die Beklagte gebunden gefühlt und eine Erlaubniserteilung von vornherein nicht in Betracht gezogen. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass sich die Beklagte - wie bereits ausgeführt - bezüglich sämtlicher von der Klägerin beantragten Standorte auf die vertragliche Regelung beruft, obwohl nicht alle Vertragsgegenstand sind. Die Geltendmachung einer drohenden Übermöblierung und eines fehlenden Bedarfs an weiteren Altkleidersammelcontainern trägt die Entscheidung daher gerade nicht.
Unabhängig davon handelt es sich bei der Erwägung der Beklagten, keine weitere Aufstellung von Containern zu erlauben, weil die Gemeinde mit der vorhandenen Anzahl von Containerstandorten die Vorgaben des ZEW erfülle, nicht um einen Belang des Straßenrechts.
Die Entscheidung, die Containeranzahl zu begrenzen, kann zulässig sein, sofern sie einen straßenrechtlichen Bezug aufweist. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn die Begrenzung der Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums und dem Schutz der Anlieger vor nutzungsbedingtem Lärm und Abgasen dient, und Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs verhindert werden sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 96, und vom 16. Juni 2015, - 11 A 1141/13 -, juris, Rn. 47, 75.
Die Begrenzung der Containeranzahl allein aus Gründen des fehlenden Bedarfs stellt jedoch keine straßenrechtliche, sondern vielmehr eine abfallrechtliche bzw. eine vordergründig wirtschaftliche Erwägung dar.
Vgl. OVG Saarl., Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 308/19 -, juris, Rn. 66; Nds. OVG, Urteil vom 18. Mai 2017 - 7 LC 85/15 -, juris, Rn. 41; VG Mainz, Urteil vom 20. Juni 2018 - 3 K 907/17.MZ -, juris, Rn. 27; wohl auch OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2015 - 11 A 1131/13 -, juris, Rn. 46.
Aus Sicht der Straße spielt es keine Rolle, ob oder in welchem Ausmaß das durch die Sondernutzung vermittelte Angebot tatsächlich in Anspruch genommen wird. Ebenso wenig wie es für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erheblich ist, wie stark etwa die beantragte Außengastronomie ausgelastet ist,
vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2014 - 5 S 348/13 -, juris, Rn. 41,
kommt es darauf an, ob die Altkleidersammelcontainer tatsächlich von der Bevölkerung genutzt werden. Für die Straße macht es keinen Unterschied, ob der Container mit Altkleidern befüllt ist oder leer steht. Inwieweit Bedarf besteht oder nicht, dürfte sich über den Markt, also die Nachfrage, regeln. Auch die Aufsteller von Altkleidersammelcontainern dürften kein Interesse daran haben, diese an Standorten aufzustellen, an denen sie von der Bevölkerung im Ergebnis als überflüssig eingestuft werden.
II. Hinsichtlich der Gebührenfestsetzung ist die Klage ebenfalls zulässig und begründet.
1. Sie ist insoweit als Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und insbesondere fristgerecht erhoben. An dieser Stelle kann dahin stehen, ob die Durchführung des Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO i. V. m. § 110 Abs. 1 und 2 Nr. 6 des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) tatsächlich erforderlich war. Denn auch wenn gegen den streitgegenständlichen Bescheid unmittelbar Klage vor dem Verwaltungsgericht zu erheben gewesen wäre, wäre vorliegend die Klage nicht verfristet. Denn die Klägerin wurde in der dem streitgegenständlichen Bescheid beigefügten Rechtsmittelbelehrung auf das Widerspruchsverfahren verwiesen, sodass - sollte man vom Erfordernis einer unmittelbaren Klageerhebung ausgehen - keine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung vorgelegen hätte und die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO greifen würde, die vorliegend eingehalten ist. Im Übrigen hat die Klägerin innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 VwGO Klage gegen den Widerspruchsbescheid erhoben.
2. Die Klage ist auch hinsichtlich der Anfechtung der Gebührenfestsetzung begründet.
Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung ist nicht - wie die Beklagte angenommen hat - das Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG), sondern das Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW).
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 5. Dezember 2018 - 16 K 15140/17 -, unveröffentlicht, Urteilsabdruck S. 12.
Bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis handelt es sich um eine besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (Amtshandlung) einer Behörde der Gemeinde im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW. Ausweislich der nach § 2 GebG NRW erlassenen Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) kann für die Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gem. § 18 StrWG NRW eine Gebühr von 50 bis 750 Euro erhoben werden (Tarifstelle 24a.1). Soweit - wie im Fall der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis - ein Antrag notwendig ist, entsteht die Kostenschuld dem Grunde nach mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, der Höhe nach mit Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW).
Vorliegend ist die Gebührenfestsetzung in Höhe von 72,00 Euro jedenfalls verfrüht ergangen. Denn durch die Aufhebung der Ablehnungsentscheidung und die Verpflichtung der Beklagten zur Neuentscheidung über den von der Klägerin gestellten Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis ist das Erlaubnisverfahren noch nicht beendet.
D. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 VwGO. Das Gericht berücksichtigt dabei, dass die Klägerin im Umfang von 1/15 die Klage zurückgenommen hat und die Beklagte hinsichtlich der aufrechterhaltenen Klage unterliegt. Zudem hat die Kammer miteinbezogen, dass die Kosten hinsichtlich der verhältnismäßig geringfügigen Gebührenfestsetzung letztlich nicht ins Gewicht fallen, da diese sich zwar streitwerterhöhend auswirkt, jedoch keinen Gebührensprung verursacht (vgl. Anlage 2 zu § 34 des Gerichtskostengesetzes [GKG] und Anlage 2 zu § 13 Abs. 1 Satz 3 des Rechtsanwaltsvergütungsgesetzes [RVG]).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 88 VwGO
§ 22 VwVfG
§ 40 VwVfG NRW
§ 54 VwVfG NRW
§ 2 GebG NRW
§ 18 StrWG NRW
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 26 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 2 GO NRW
§ 18 Abs. 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 22 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 110 Abs. 1 und 2 Nr. 6 des Justizgesetzes
§ 34 des Gerichtskostengesetzes [GKG] und Anlage 2 zu § 13 Abs. 1 Satz 3 des Rechtsanwaltsvergütungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1993, 393
10 K 899/20
2 B 58.18
11 A 566/13
10 K 1524/19
11 A 390/19
11 A 1986/13
11 A 624/14
8 ZB 17.15
8 ZB 17.10
1 A 308/19
11 A 4178/18
16 K 15140/17
1 C 34.93
1 A 198/20
5 S 1996/19
7 LA 160/11
11 A 1131/13
11 A 2057/17
3 K 2095/13
5 S 2051/98
11 A 2068/14
16 K 6801/12
8 B 05.14
7 LB 58/16
2 UE 2140/02
11 A 3887/96
23 A 2104/87
7 LB 58/16
12 A 166/88
11 C 57.92
6 A 1245/14
7 LC 63/13
14 K 1438/13
3 B 96/17
11 A 1141/13
7 LC 85/15
3 K 907/17
5 S 348/13