Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-20, Aktenzeichen 3 K 323/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0420.3K323.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Land Berlin stellt den Trägern von genehmigten Ersatzschulen zweckgebundene Zuschüsse zur Verfügung. (Rn.14)
2. Die dem Grunde nach unterschiedliche Art und Weise der Zuschussberechnung für allgemeinbildende und berufliche Schulen führt in der Praxis in aller Regel zu keiner unterschiedlichen Finanzierung der Höhe nach. (Rn.18)
3. Die staatliche Förderung der Ersatzschulen muss das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG beachten. (Rn.19)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheit in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Trägerin der privaten berufsbildenden Fachschule für Sozialpädagogik und Heilerziehungspflege, einer staatlich anerkannten Ersatzschule mit Sitz in Berlin. Sie begehrt im Wesentlichen, dass ihr – wie den allgemeinbildenden Ersatzschulen – 93 % der vergleichbaren Personalkosten als Zuschuss bewilligt wird.
Mit Bescheid vom 19. Juli 2022 – mit Ab-Vermerk vom 29. Juli 2022 – bewilligte der Beklagte der Klägerin für den Betrieb ihrer Schule einen Personalkostenzuschuss für das Haushaltsjahr 2022 in Höhe von 1.446.539,52 Euro. Zuschussgrundlage seien die von ihr in dieser Höhe geltend gemachten tatsächlichen Personalkosten, die unter 93 % der vergleichbaren Personalkosten – hier 1.564.042,82 Euro – lägen.
Hiergegen hat die Klägerin am 2. September 2022 Klage erhoben und eine Bescheidkopie mit Eingangsstempel für den 5. August 2022 vorgelegt. Sie ist der Ansicht, dass der Zuschuss für berufsbildende Schulen nicht auf 100 % der tatsächlichen Personalkosten beschränkt werden dürfe. Die dem zugrunde liegende Vorschrift des § 101 Abs. 2 Nr. 1 des Berliner Schulgesetzes gelte nicht für allgemeinbildende Schulen, welche daher den Zuschussbetrag, der sich wie bei den berufsbildenden Schulen aus den vergleichbaren Personalkosten errechne, durch alle Ausgaben nachweisen könnten, die dem Schulzweck dienten. Dieser Unterschied sei verfassungswidrig und verstoße insbesondere gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz. Zudem rügt sie weiter, dass die Personalkosten nach den zu einem Stichtag bekannten Tarifregelungen berechnet wurden. Das Schulgesetz enthalte keine Verordnungsermächtigung hinsichtlich einer solchen Regelung.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Abänderung des Bescheides der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie vom 19. Juli 2022 zu verpflichten, ihr für das Haushaltsjahr 2022 weitere Zuschüsse i.H.v. 117.503,31 Euro sowie weitere Zuschüsse unter Berücksichtigung der Tariferhöhung 2022 zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der aufgrund des Verwendungsnachweises zuzubilligende Betrag entspreche 100 % der tatsächlichen Personalkosten. Dem Schulgesetzgeber käme bei der Ausgestaltung der Förderung ein weiter Spielraum zu. Berufsbildende Schulen in freier Trägerschaft wiesen häufig geringere Personalkosten auf als entsprechende öffentliche Schulen. Ein erheblicher Anteil der berufsbildenden Schulen in freier Trägerschaft erreiche mit seinen tatsächlichen Personalkosten nicht die Grenze von 93 % der vergleichbaren Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen. Dies möge unter anderem auch damit zusammenhängen, dass die berufsbildenden Schulen in freier Trägerschaft in größerem Umfang Honorarkräfte beschäftigen. Bei den, gemessen an den Schülerzahlen, oft sehr viel größeren öffentlichen Schulen bestehe auch in Fächern mit geringerem Stundenumfang Bedarf für fest angestellte Lehrkräfte in Voll- und Teilzeitbeschäftigung, während an kleineren Schulen in freier Trägerschaft ein solcher Bedarf nur stundenweise bestehe und über Honorarkräfte abgedeckt werde. Bei der Beschäftigung von Honorarkräften entfalle für den Schulträger jedoch die Pflicht zur Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen, was deutliche Minderausgaben zur Folge habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes nimmt das Gericht neben den eingeführten Erkenntnismitteln Bezug auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang (Zuschussakte 2022), die – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Die Klage ist zulässig. Zwar ist der Verpflichtungsantrag nur teilweise konkret beziffert, obwohl die Klage gemäß § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO einen bestimmten und als Tenor vollstreckungsfähigen Antrag enthalten soll. Daran fehlt es in der Regel, wenn das Klagebegehren auf Verpflichtung des Beklagten zu einer nicht bezifferten Zuschussbewilligung gerichtet ist (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 14. September 2004 – 8 B 12.02 –, juris Rn. 38). Sind von der Verwaltung jedoch noch umfangreiche Ermittlungen und komplexe Berechnungen durchzuführen – wie hier bezüglich der nach Ansicht der Klägerin früher einzubeziehenden Tariferhöhung 2022 – ist die auf Bescheidung des Antrags auf Erlass eines begünstigenden Bescheides gerichtete Klage ausnahmsweise zulässig (vgl. VG Berlin, Urteil vom 15. November 2022 – VG 3 K 309/21 –, juris Rn. 19 m.w.N.).
Die Klägerin hat ihre Klage zudem noch fristgemäß innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides vom 19. Juli 2022 erhoben (vgl. § 74 Abs. 1 VwGO). Dem steht auch nicht entgegen, dass der Verwaltungsvorgang einen Ab-Vermerk für den 29. Juli 2022 aufweist. Zwar gilt nach § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Bln ein schriftlicher Verwaltungsakt, der im Inland durch die Post übermittelt wird, am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben. Der Postaufgabevermerk des Sachbearbeiters beweist jedoch nur die Abgabe an die Poststelle und nicht die Versendung durch die Poststelle (vgl. U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl., 2022, VwVfG § 41 Rn. 120 m.w.N.). Hierzu ist gerichtsbekannt, dass der Ab-Vermerk auf einem solchen Bescheid der vorliegend zuständigen Behörde gerade nicht bedeutet, dass der Bescheid auch an diesem Tag zur Post aufgegeben worden ist (vgl. VG Berlin, Urteil vom 25. Januar 2023 – VG 3 K 559/21 –, juris).
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen weitergehenden Anspruch als den, der ihr zugebilligt worden ist (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
a) Rechtsgrundlage des streitgegenständlichen Bescheides ist § 101 Abs. 1, 2 des Schulgesetzes für das Land Berlin (SchulG) vom 26. Januar 2004 (GVBl. S. 26), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 10. Februar 2023 (GVBl. S. 66). Danach stellt das Land Berlin den Trägern von genehmigten Ersatzschulen zweckgebundene Zuschüsse nach Maßgabe der folgenden Absätze zur Verfügung. Die Zuschüsse für genehmigte Ersatzschulen betragen danach bei beruflichen Schulen 100 Prozent der Personalkosten der Ersatzschulen (tatsächliche Personalkosten), höchstens 93 Prozent der Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen (vergleichbare Personalkosten) und bei allgemein bildenden Schulen 93 Prozent der vergleichbaren Personalkosten. Darin enthalten ist ein Zuschuss für Sachkosten und die Kosten, die dem Träger für die Beschaffung und den Betrieb der erforderlichen Schulräume entstehen.
Danach stehen der Klägerin allein 100 Prozent ihrer Personalkosten, höchstens 93 Prozent der Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen (vergleichbare Personalkosten) zu. Diesen Anspruch hat der Beklagte mit der Zuschussgewährung durch Bescheid vom 19. Juli 2022 erfüllt. Einen weitergehenden Anspruch hat die Klägerin nicht.
Die vom Gesetzgeber insoweit getroffene Differenzierung zwischen allgemein bildenden und beruflichen Schulen begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere verstößt sie nicht gegen Art. 7 Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Anders als die Klägerin meint liegt diese streitgegenständliche Differenzierung allein in der unterschiedlichen Zuschussberechnung und nicht hingegen – wie von ihr im Verfahren VG 3 K 559/21 vorgetragen (vgl. dazu das Kammerurteil vom 25. Januar 2023 – VG 3 K 559/21 –, juris) – in der unterschiedlichen Möglichkeit der Mittelverwendung.
So ergibt sich aus § 101 Abs. 2 Satz 2 SchulG, dass die Schulen in freier Trägerschaft – ob allgemein bildende oder berufliche Schulen – auch dann über die ihnen bewilligten Zuschüsse zweckgebunden verfügen, wenn sie diese faktisch für Sachkosten verwenden (vgl. VG Berlin, Urteil vom 25. Januar 2023 – VG 3 K 559/21 –, juris Rn. 20). Auch wenn die gewährten Zuschüsse bei den beruflichen Schulen rein faktisch regelmäßig durch die tatsächlich angefallenen Personalkosten grundsätzlich verbraucht sein dürften, liegt danach dennoch eine zweckentsprechende Mittelverwendung vor, soweit die Klägerin diese tatsächlich für Sachkosten aufwendet. Damit wird die Regelung – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes (vgl. Beschluss vom 9. März 1994 – 1 BvR 1369/90 –, juris) gerecht, weil das Land Berlin die Kosten, welche der Klägerin etwa für die Beschaffung des erforderlichen Schulraums entstehen, jedenfalls nicht vollständig unberücksichtigt lässt (vgl. a.a.O. –, juris Rn. 65). Entgegen der Auffassung der Klägerin kann der Beklagte nämlich auch den privaten Schulträgern – wie hier – einen festen Vomhundertsatz der Personalkosten erstatten und diesen so wählen, dass er deutlich über das hinausgeht, was der Staat verengt auf die Personalkosten mindestens zur Existenzsicherung beisteuern müsste und so durch eine entsprechend bemessene finanzielle Hilfe bei einem gewichtigen Ausgabeposten das Existenzminimum für die Schule insgesamt sichern (vgl. a.a.O. –, juris Rn. 71).
Die dem Grunde nach unterschiedliche Art und Weise der Zuschussberechnung für allgemein bildende und berufliche Schulen führt jedoch offenbar in der Praxis in aller Regel zu keiner unterschiedlichen Finanzierung der Höhe nach. So hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass es – von dem in der mündlichen Verhandlung nicht bestritten – die Ausnahme sei, dass eine berufliche Schule in freier Trägerschaft (lediglich) 100 Prozent der tatsächlichen Personalkosten als Zuschuss erhält und diese – wie hier – unter 93 % der vergleichbaren Personalkosten liegen. Vielmehr machten die beruflichen Schulen in der Regel tatsächliche Personalkosten geltend, die höher als 93 % der Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen sind. Dies erklärt im Übrigen auch, warum die Kammer seit Einführung der Regelung im Jahre 1998 über die von der Klägerin aufgeworfene Frage erstmalig in der Sache entscheiden soll.
Soweit es die Vorschrift in ihrer konkreten Anwendung dennoch zulässt, dass eine berufliche Schule allein ihre tatsächlichen Personalkosten als Zuschuss bekommt und diese – wie hier – hinter 93 % der vergleichbaren Personalkosten zurückbleiben, kann die Kammer auch keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 GG erkennen. Zwar muss die staatliche Förderung der Ersatzschulen das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG beachten. Eine gleichheitswidrige Benachteiligung kann sich sowohl gegenüber anderen vergleichbaren Ersatzschulen als auch gegenüber den entsprechenden öffentlichen Schulen ergeben. Allerdings muss die Beurteilung, ob eine ungleiche Förderung im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot sachlich gerechtfertigt ist, den sich aus Art. 7 Abs. 4 GG ergebenden Handlungsspielraum für Art und Umfang der Förderung beachten. Daher verstößt eine ungleiche Förderung nur dann gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sich kein Grund für die Ungleichbehandlung findet, der im Hinblick auf Art. 7 Abs. 4 GG nachvollziehbar ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. November 2016 – BVerwG 6 B 27/16 –, juris Rn. 12 m.w.N.).
Ein solcher Grund im Sinn des Art. 7 Abs. 4 GG für die unterschiedliche Zuschussberechnung liegt hier in der unterschiedlichen Struktur von allgemein bildenden und beruflichen Schulen, der letztlich zu einer unterschiedlichen Kostenkalkulation und Kostenstruktur führt: So kommt es nach den Erkenntnissen der Kammer in berufsbildenden Ausbildungsgängen an Schulen in freier Trägerschaft regelmäßig zu einer deutlich höheren Zahl an Ausbildungsabbrechern als im Bereich der allgemeinbildenden Schulen. Dies führt grundsätzlich zu einem geringeren als dem zunächst kalkulierten Personalbedarf und damit ggf. auch zu einer Verringerung der Personalkosten bei den beruflichen Ersatzschulen. Ausgehend von den für den Landesgesetzgeber im Jahr 1998 maßgeblichen Zahlen verließen etwa 12,16 % der Schülerinnen und Schüler die allgemein bildenden Schulen in Berlin ohne Hauptschulabschluss (vgl. Statistisches Bundesamt, Bildung und Kultur, Fachserie 11, Reihe 1, Allgemeinbildende Schulen, Schuljahr 1997/98, S. 33, 4455 Schüler ohne Hauptschulabschluss zu 36646 Schülern insgesamt). An den beruflichen Schulen Berlins lag der Anteil der Schülerinnen und Schüler mit Abgangszeugnis hingegen bei rund 25,68 % (vgl. Statistisches Bundesamt, Bildung und Kultur, Fachserie 11, Reihe 2, Berufliche Schulen, Schuljahr 1997/98, S. 25, 7612 mit Abgangszeugnis zu 29640 Schulentlassenen insgesamt). Dieser erhebliche Unterschied bei der Höhe der Abbruchquote besteht nach wie vor. So lag in Berlin auch im Schuljahr 2020/2021 die Abbruchquote an den beruflichen Schulen mit 18,92 % höher als im Bereich der allgemein bildenden Schulen, an denen der Anteil der Schülerinnen und Schüler ohne Berufsbildungsreife selbst bei Einbeziehung der Förderschulen lediglich 6,8 % betrug (vgl. Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie, Blickpunkt Schule, Bericht Schuljahr 2021/22, S. 40 und 42). Für das Jahr 2021/22 lag der Anteil derjenigen, die eine Berufsschule ohne Beendigung des Bildungsgangs verlassen haben, bei 29,3% und bei Fachschulen bei 16,8 % (vgl. Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie, Blickpunkt Schule, Bericht Schuljahr 2022/23, S. 76). Dieser Anteil lag hingegen im gleichen Schuljahr bei allgemein bildenden Schulen in freier Trägerschaft bei lediglich 3,0 % (vgl. Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie, Blickpunkt Schule, Bericht Schuljahr 2022/23, Allgemeinbildende Schulen, S. 40). Überdies ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass an beruflichen Schulen wie Fachschulen in freier Trägerschaft regelmäßig ein hoher Anteil von Lehrkräften mit Honorarverträgen beschäftigt ist, die konkrete Unterrichtsgestaltung – anders als bei allgemein bildenden Schulen – etwa auch in Blockseminaren stattfinden kann und sich aufgrund der teilweise kleineren Gruppengrößen Unterrichtseinheiten wesentlich flexibler zusammenlegen lassen, was sich letztlich auch auf die Kostenkalkulation und Kostenstruktur auswirkt.
Diesem nachvollziehbaren Grund für die Ungleichbehandlung bei der Zuschussberechnung steht nicht entgegen, dass nach der Entstehungsgeschichte der Vorschrift in erster Linie fiskalische Erwägungen Grund der im Streit stehenden Ungleichbehandlung waren (vgl. Plenarprotokoll 13/46 vom 11. Juni 1998, S. 3528 A; Kostenbericht der Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport an den Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 24. März 1998) und fiskalische Bemühungen, Ausgaben zu sparen, für sich genommen in aller Regel nicht ausreichen, um eine differenzierende Behandlung verschiedener Personengruppen zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Juni 1965 – 2 BvR 616/63 –, juris Rn. 39 m.w.N.; BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 – 1 BvL 8/84 –, juris Rn. 103). Ein Zusammentreffen fiskalischer Erwägungen mit tatsächlich bestehenden objektiven Unterschieden schadet nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2004 – 1 BvL 4/97 –, juris Rn. 55). Im Übrigen kann der Gesetzgeber, soweit er Zuwendungen über das verfassungsrechtlich gebotene Mindestmaß hinaus vorsieht, die Höhe seiner Ausgaben auch dadurch begrenzen, dass er die insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel nach einem anderen Verteilungsschlüssel gleichmäßig aufteilt, soweit nicht besondere Gründe eine differenzierte Verteilung legitimieren (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 – 1 BvL 8/84 –, juris Rn. 103).
b) Entgegen der Auffassung der Klägerin begegnet die Stichtagsregelung in § 5 Nr. 2 der Verordnung über Zuschüsse für Ersatzschulen – ESZV – vom 29. November 2004 (GVBl. S. 479) zuletzt geändert durch Verordnung vom 16. Dezember 2010 GVBl. S. 664; 2011, 376) keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere verstößt sie nicht gegen höherrangiges Recht – hier § 101 SchulG – oder den Wesentlichkeitsvorbehalt. § 101 SchulG enthält keine Vorgaben zum für die Zuschussberechnung maßgeblichen Zeitraum und steht den Bestimmungen der Ersatzschulzuschussverordnung nicht entgegen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 15. November 2022 – VG 3 K 309/21 –, juris Rn. 30). Etwas anderes folgt auch nicht aus dem weiteren Vortrag der Klägerin, dass diese Auffassung nicht zutreffe, weil § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG festlege, dass Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten die Beträge für Vergütung und Löhne entsprechender Lehrkräfte und sonstiger schulischer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen sind. Die Vorschrift regelt insoweit nur, was die Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten im Grundsatz ist. Sie verhält sich indes nicht dazu, ob und inwieweit die Verwaltung berechtigt ist, zur jeweiligen Berechnung auf einen konkreten Stichtag abzustellen. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Argument der Klägerin, dass § 101 Abs. 2 SchulG für die vergleichbaren Personalkosten auf die Ist-Kosten abstellt, die nicht weiter beschrieben werden müssten. Insoweit weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass der Gesetzgeber der Verwaltung in § 101 Abs. 9 Nr. 3 SchulG gerade das Recht zugesprochen hat, die Berechnungsgrundlagen für die vergleichbaren Personalkosten und den Umfang der als tatsächliche Personalkosten geltenden Ausgaben der Schule näher durch Rechtsverordnung zu regeln. Letztlich kommt es auf die entsprechende Rüge der Klägerin gar nicht an, da ihre tatsächlichen Personalkosten im konkreten Fall jedenfalls unter 93 % der vergleichbaren Personalkosten liegen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung ist nicht gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil keine der dafür im Gesetz genannten Voraussetzungen vorliegt (vgl. § 124a VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 101 SchulG
§ 124a VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 101 Abs. 1, 2 des Schulgesetzes
§ 101 Abs. 2 Satz 2 SchulG
§ 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG
§ 101 Abs. 2 SchulG
§ 101 Abs. 9 Nr. 3 SchulG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 5 Nr. 2 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 7 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 B 12.02
3 K 309/21
3 K 559/21
1 BvR 1369/90
6 B 27/16
2 BvR 616/63
1 BvL 8/84
1 BvL 4/97