Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-05-13, Aktenzeichen 4 B 1/15
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:0513.4B1.15.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 8. Dezember 2014 - 7 L 1822/14.DA- wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen hat die Antragstellerin zu tragen.
Der Streitwert wird - unter Abänderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses - für beide Instanzen auf 7.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg
Sie ist zulässig, insbesondere gemäß § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO form- und fristgerecht eingelegt und auch gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO fristgerecht begründet worden. Die Beschwerde erweist sich jedoch als nicht begründet. Die Antragstellerin hat mit ihren Darlegungen im Beschwerdeverfahren, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu berücksichtigen sind, die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage stellen können.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 08.09.2014 gegen die den Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 02.09.2014 mit der Begründung abgelehnt, der Antragstellerin mangele es an der erforderlichen Antragsbefugnis, da sie sich zum Entscheidungszeitpunkt nicht auf eine Verletzung ihrer Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen könne. Der Antragsgegner habe ihr versagtes Einvernehmen gemäß § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB unter Anordnung des Sofortvollzugs ersetzt. Da der von der Antragstellerin dagegen am 08.09.2014 erhobenen Klage (7 K 1557/14.DA) keine aufschiebende Wirkung zukomme und keine gerichtliche Vollziehungsaussetzung betrieben worden sei, sei wegen der fortbestehenden Vollziehbarkeit von einer wirksamen und damit bindenden Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens auszugehen. In diesem Zusammenhang hat sich das Verwaltungsgericht auf den Beschluss des Senats vom 19.07.2014 - 4 B 869/12 - bezogen.
Die Antragstellerin begründet ihre gegen die ablehnende Entscheidung des Verwaltungsgerichts erhobene Beschwerde damit, der Schutz der Planungshoheit der Gemeinde könne nicht auf die Verletzung der Verfahrensvorschriften des § 36 BauGB verkürzt werden, sondern müsse auch unmittelbar gegen die Verletzung der §§ 31 - 35 BauGB bei der Erteilung einer Baugenehmigung möglich sein. Der effektive Rechtsschutz der Gemeinde werde unzumutbar verkürzt, wenn sie gezwungen wäre, zunächst die Aussetzung der Vollziehung der Ersetzungsentscheidung zu betreiben und während dieser Zeit die Ausnutzung der Baugenehmigung durch den Bauherren nicht verhindern könne. Auch aus prozessökonomischen Gesichtspunkten erscheine es wenig sinnvoll, gleich mehrere Verfahren zur Erreichung des Rechtschutzziels anstrengen zu müssen. Dies widerspreche auch dem Rechtsgedanken des § 44 a VwGO, der für eine prozesswirtschaftliche Zusammenfassung zusammengehörender Verwaltungsvorgänge stehe, in dem er Rechtsschutz vorrangig nur gegen die endgültige Sachentscheidung gewähre. Es sei unverständlich, dass das Verwaltungsgericht angesichts seiner Rechtsprechung noch nicht über den zwischenzeitlich eingelegten Aussetzungsantrag betreffend die Ersetzungsentscheidung des Antragsgegners entschieden habe. Im Übrigen habe die Antragstellerin ihr gemeindliches Einvernehmen zu Recht versagt, da sich das Baugrundstück der Beigeladenen im Außenbereich nach § 35 BauGB befinde.
Mit dieser Begründung gelingt es der Antragstellerin nicht, den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 08.12.2014 erfolgreich anzugreifen.
Vielmehr ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass es der Antragstellerin hier für das von ihr angestrengte Eilverfahren gegen die dem Beigeladenen erteilte Baugenehmigung an der Antragsbefugnis fehlt.
Die Antragstellerin wäre in ihrer Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) verletzt, wenn die angegriffene Baugenehmigung ohne das nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliche gemeindliche Einvernehmen erteilt worden wäre. Indes hat der Antragsgegner das von der Antragstellerin binnen der 2-Monats-Frist des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB versagte Einvernehmen auf der rechtlichen Grundlage des § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB durch Bescheid vom 06.08.2014 ersetzt und zugleich die sofortige Vollziehung dieser Ersetzung angeordnet. Der von der Antragstellerin gegen diese Ersetzung ihres Einvernehmens erhobenen Klage vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt (Az.: 7 K 1557/14.DA) kommt keine aufschiebende Wirkung zu. Über den nach Ergehen des hier angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts gestellten Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Einvernehmensersetzung hat das Verwaltungsgericht bislang nicht entschieden. Solange nicht in diesem Eilverfahren eine Vollziehungsaussetzung erfolgt ist, ist wegen der derzeit geltenden Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Ersetzungsentscheidung des Antragsgegners nicht von einem Fehlen, sondern von einer wirksamen und damit bindenden Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens auszugehen. Diese mit Sofortvollzug versehene Einvernehmensersetzung ist im Eilverfahren gegen die Baugenehmigung vom Gericht zu berücksichtigen (vgl. Hess. VGH, Beschluss 19. Juli 2012 - 4 B 869/12 -, m.w.N.).
Der Antragstellerin gelingt es mit ihrer Beschwerdebegründung nicht, diese von dem Verwaltungsgericht herangezogene Rechtsprechung des Senats zu erschüttern. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden als Teil der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft das Recht, in eigener Verantwortung im Rahmen der Gesetze für ihr Gemeindegebiet die Bodennutzung festzulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2000 - 4 C 5.99 -, BRS 63 Nr. 115; vom 15. Dezember 1989, - 4 C 36.86 - , BVerwGE 84, 209; vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 - , BVerwGE 81, 95). Nach § 1 BauGB gehört zu ihren Aufgaben, für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung im Gemeindegebiet zu sorgen. Soweit dies nach ihrer jeweiligen städtebaulichen Konzeption erforderlich ist, haben sie die bauliche und die sonstige Nutzung der Grundstücke vorzubereiten und zu leiten. Der Gesetzgeber stellt ihnen dafür das Mittel der Bauleitplanung zur Verfügung. Hierbei ist er indes nicht stehen geblieben. Mit Hilfe flankierender Maßnahmen hat er Vorsorge dafür getroffen, dass die Gemeinden ihrer städtebaulichen Verantwortung gerecht werden können. Zu den Sicherungsinstrumenten, die das Baugesetzbuch insoweit bereithält, gehört neben den Abstimmungsvorschriften des § 2 Abs. 2 und des § 7 BauGB, den Sicherungsmaßnahmen der §§ 14 und 15 BauGB und dem Vorkaufsrecht nach den § 24 ff. BauGB auch die Beteiligungsregelung des § 36 BauGB. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die gemeindliche Planungshoheit nach der Wertung des Gesetzgebers auch dann berührt ist, wenn ein Vorhaben auf der Grundlage des § 35 BauGB zugelassen oder verwirklicht wird. Dies beruht auf der Erwägung, dass von der beabsichtigten oder der bereits ausgeführten Baumaßnahme ein Bereich betroffen ist, in dem die Gemeinde von der Möglichkeit der Überplanung überhaupt nicht oder jedenfalls nicht abschließend Gebrauch gemacht hat. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass die Situation im Gemeindegebiet überall dort dem Vorbehalt der planerischen Abstimmung der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung durch die Gemeinde unterliegt, die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben nicht durch einen qualifizierten oder einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan gesteuert wird. Zur Sicherung der planerischen Handlungsfreiheit trifft er in § 36 Abs. 1 BauGB Vorsorge dafür, dass die Gemeinde als sachkundige Behörde in Ortsteilen, in denen sie noch nicht geplant hat, an der Beurteilung der bebauungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzung mitentscheidend beteiligt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. April 2000 - 4 C 5.99 - , BRS 63 Nr. 115; vom 7. Februar 1986, - 4 C 43.83 - , BRS 46 Nr. 142; vom 10. August 1988 - 4 C 20.84 -, BRS 48 Nr. 144 und vom 31. Oktober 1990 - 4 C 85.88 -, Buchholz 406.11, § 35 BauGB Nr. 265).
Auch wenn sich § 36 BauGB darin erschöpft, das behördliche Genehmigungsverfahren näher auszugestalten und nach der Formel des Bundesverwaltungsgerichts nicht erst aus der Planungshoheit abgeleitete materielle Rechte begründet, sondern sie voraussetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2000 - 4 C 5.99 -, a.a.O.) und auf das Rechtsmittel der Gemeinde hin das Vorliegen der Voraussetzungen des § 35 BauGB in vollem Umfang nachzuprüfen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juli 2010 - 4 C 4.08 -, BVerwGE 137, 247 und vom 20. Mai 2010 - 4 C 117.09 -, BVerwGE 137, 74 m.w.N.), so sichert doch in den Fällen seiner Anwendbarkeit § 36 BauGB in vollem Umfang die Gewährleistung der gemeindlichen Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG. Die Gemeinde kann sich in diesen Fällen, entgegen der Auffassung der Antragstellerin, nicht losgelöst von dem Beteiligungsrecht nach § 36 BauGB auf einen vermeintlichen Verstoß gegen die Vorschriften den § 35 BauGB berufen. Denn die Gemeinde ist nicht aus sich heraus vom Gesetz dazu berufen, die Unversehrtheit des Außenbereichs und Belange des Naturschutzes zu wahren; vielmehr kommt ihr diese Aufgabe, wie gezeigt, nur im Rahmen und zur Sicherung ihrer gemeindlichen Planungshoheit zu (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 27. September 2004 - 2 TG 1630/04 -, ESVGH 55, 82 = BauR 2005, 436). Umgekehrt wäre das Beteiligungserfordernis nach § 36 BauGB überflüssig, wenn die Gemeinde bereits aus sich heraus Sachwalterin des Außenbereichsschutzes nach § 35 BauGB wäre.
Obwohl die Rechtsauffassung der Antragstellerin auch von Teilen des Schrifttums geteilt wird (vgl. etwa Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: November 2014, § 36 BauGB Rdnr. 43), hält der Senat daran fest, dass die betroffene Gemeinde im Falle der Ersetzung ihres Einvernehmens nach § 36 Abs. 2 BauGB primär Rechtsschutz gegen die Ersetzung des Einvernehmens suchen muss und nicht sogleich die Erteilung der Baugenehmigung an einen Dritten anfechten kann. Dies erscheint folgerichtig, da auch eine ohne wirksames Einvernehmen erteilte Baugenehmigung auf den Rechtsbehelf der Gemeinde aufzuheben ist, ohne dass es darauf ankäme, ob die Gemeinde ihr Einvernehmen verweigern durfte und ob ein Anspruch des Bauherrn auf Erteilung der Genehmigung bestand (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. August 2008 - 4 B 25.08 -, NVwZ 2008, 1347; Beschluss vom 5. März 1999 - 4 B 62.98 -, BauR 1999, 1281; Urteil vom 10. August. 1988 - 4 C 20.84 -, BauR 1988, 694; OVG Lüneburg, Urteil vom 23. Juni 2009 - 12 LC 136/07 -, BRS 74 Nr. 179; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: November 2014, § 36 BauGB Rdnr. 43).
Damit wird hier der effektive Rechtsschutz der Antragstellerin nicht unzumutbar verkürzt. Zwar ist ihr zuzugeben, dass es ihr nach der vom Senat vertretenen Auffassung nicht möglich ist, die Ausnutzung der Baugenehmigung durch die Bauherrschaft bis zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung der von ihrer gegen die Einvernehmensersetzung erhobenen Klage zu verhindern. Sie hat indes nicht glaubhaft gemacht, dass sie dadurch, dass die Bauherrschaft von der erteilten Baugenehmigung bereits Gebrauch machen würde, Gefahr läuft, dass hier vollendete Tatsachen zu ihren Lasten geschaffen werden. Ihr Rechtsschutz ist daher nicht eingeschränkt, weil sie für den Fall, dass ihr Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Ersetzung des Einvernehmens Erfolg hat, auch eine Abänderung dieses Beschlusses nach § 80 Abs. 7 VwGO erreichen kann (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 9. März 1999 - 1 M 405/99 -, juris).
Dieses Vorgehen stellt sich unter prozessökonomischen Gesichtspunkten entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht als unsinnig dar. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass sich der Prozessstoff soweit die Belange der Gemeinde berührt sind, bereits umfänglich in dem Verfahren über die Aussetzung der Vollziehung der Ersetzungsentscheidung klären lässt. Die Ergebnisse dieses Vorprozesses können dann ohne Weiteres in das Verfahren über die Drittanfechtung der Baugenehmigung übernommen werden bzw., in den Fällen, in denen die Baugenehmigung noch nicht erteilt worden sein sollte, ein solches verhindern.
Die vom Senat vertretene Rechtsauffassung widerspricht auch nicht dem Rechtsgedanken des § 44 a VwGO einer prozesswirtschaftlichen Zusammenfassung zusammengehörender Verwaltungsvorgänge, indem Rechtsschutz vorrangig nur gegen die endgültige Sachentscheidung gewährt wird. Zutreffend an diesem Ansatz der Antragstellerin ist, dass es sich beim gemeindlichen Einvernehmen in Bezug auf das Baugenehmigungsverfahren um ein bloßes Verwaltungsinternum handelt (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: November 2014, § 36 BauGB Rdnr. 23). Es besteht Einigkeit, dass der Bauherr nicht separat gegen die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens vorgehen kann, sondern darauf verwiesen ist, Rechtsschutz gegen die Sachentscheidung, also die Versagung der Baugenehmigung zu suchen (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: November 2014, § 36 BauGB Rdnr. 44 m.w.N.). Die Antragstellerin verkennt aber, dass es vorliegend nicht um diese Konstellation geht, sondern sich aus Sicht der betroffenen Gemeinde hier bereits die Entscheidung über die Ersetzung des Einvernehmens die maßgebliche Sachentscheidung in Bezug auf die zu wahrende kommunale Planungshoheit darstellt.
Weitere Beschwerdegründe sind nicht dargelegt. Die Beschwerde war daher zurückzuweisen.
Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil diese weder einen Antrag gestellt noch sich am Verfahren beteiligt haben (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 und 48 GKG. Zur Bewertung des insoweit maßgeblichen Interesses der Antragstellerin an der Aufhebung der den Beigeladenen erteilten Baugenehmigung zieht der Senat Ziffer 9.10 Streitwertkatalog 2013 entsprechend heran. Der dort für das Hauptsacheverfahren vorgegebene Wert von 15.000,- € ist für das vorliegende Eilverfahren zu halbieren. Entsprechend ist die Streitwertfestsetzung erster Instanz gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG abzuändern.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31 - 35 BauGB
§§ 14 und 15 BauGB
§ 44 a VwGO
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 24 ff. BauGB
§ 36 Abs. 1 BauGB
§ 36 Abs. 2 BauGB
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 und 48 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 209
BVerwGE 81, 95
BVerwGE 137, 247
BVerwGE 137, 74
NVwZ 2008, 1347
7 L 1822/14
7 K 1557/14
4 B 869/12
4 C 5.99
4 C 36.86
4 C 40.86
4 C 43.83
4 C 20.84
4 C 85.88
4 C 4.08
4 C 117.09
2 TG 1630/04
4 B 25.08
4 B 62.98
12 LC 136/07
1 M 405/99