Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-06-04, Aktenzeichen 23 L 228/12
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0604.23L228.12.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf EUR 7.500,00 festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage - 23 K 1509/12 - gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10.02.2012 wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
ist unzulässig.
Er ist nicht statthaft. Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist nur statthaft, wenn ein gegenüber dem Antragsteller noch nicht bestandskräftiger Verwaltungsakt vorliegt, der entweder kraft Gesetzes oder kraft behördlicher Anordnung sofort vollziehbar ist und gegen den in der Hauptsache die Anfechtungsklage statthaft wäre.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 80, Rz. 130
Das streitgegenständliche mit "Untersagung von Bauarbeiten und Zwangsmittelan-drohung" überschriebene Schreiben der Antragsgegnerin vom 10.02.2012 stellt trotz der äußeren Form entgegen der Auffassung des Antragstellers keinen Verwaltungsakt dar. Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 35 S. 1 VwVfG NRW jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Hier liegt keine Regelung vor. Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt ein Verwaltungsakt ist, ist nicht der innere Wille der Behörde, sondern dessen objektiver Erklärungswert, d.h., wie der Adressat unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen musste. Maßgeblich ist danach, ob für ihn aus dem Akt selbst oder den Umständen seines Erlasses objektiv erkennbar ist, dass eine einseitige und konkrete, verbindliche, der Rechtsbeständigkeit fähige Regelung kraft hoheitlicher Gewalt gewollt ist.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 35, Rz. 17 f.
Dies ist nicht der Fall bei einer sogenannten wiederholenden Verfügung. Darunter wird die Wiederholung einer Verfügung oder der Hinweis auf einen unanfechtbaren Verwaltungsakt verstanden, ohne dass eine erneute Sachentscheidung ergeht. Eine wiederholende Verfügung ist kein Verwaltungsakt, weil sie keine neue Regelung i.S.v. § 35 S. 1 VwVfG NRW enthält. Sie eröffnet nicht die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs gegen den unanfechtbaren Verwaltungsakt und unterscheidet sich insbesondere dadurch von einem sogenannten Zweitbescheid, der eine erneute Sachentscheidung trifft. Ob eine wiederholende Verfügung oder ein Zweitbescheid vorliegt, hängt davon ab, ob sich die tragenden Gedanken der behördlichen Aussage gegen- über dem Erstbescheid geändert haben, insbesondere, weil eine entscheidende Akzentverschiebung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in der neuen Begründung enthalten ist. Dabei können in einer wiederholenden Verfügung auch Gesichtspunkte angeführt werden, die in der Begründung des ersten Bescheids nicht zur Sprache gekommen waren, ohne dass es zu einer derartigen Akzentverschiebung kommt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11.12.2008 - 7 C 3/08 -, juris, Rz. 13 ff.; vom 10.10.1961 - VI C 123.59 -, juris, Rz. 11 ff.; OVG NRW, Urteil vom 18.02.2010 - 10 A 1013/08 -, juris, Rz. 23 f.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 51, Rz. 57 f.
Das Schreiben der Antragsgegnerin vom 10.02.2012 stellt sich nicht als Verwaltungsakt, sondern als wiederholenden Hinweis auf zuvor ergangene bestandskräftige Baueinstellungsverfügungen dar. Für einen mit der Sachlage vertrauten objektiven Empfänger des Schreibens war erkennbar, dass es keine erneute Sachentscheidung auf einer veränderten Entscheidungsgrundlage enthielt, sondern vielmehr auf die mündlich ergangene Stilllegungsverfügung vom 03.08.2011, die unter dem 04.08.2011 schriftlich bestätigt wurde, sowie auf die ebenfalls mündlich ergangene, mit Bescheid vom 07.10.2011 schriftlich bestätigte Stilllegungsverfügung vom 04.10.2011 hinwies. Es ist insofern unerheblich, dass die erste Einstellungsverfügung vom 03.08.2011 lediglich die geänderte Konstruktion der Treppe betraf, da die Ordnungsverfügung vom 04.10.2011 Bauarbeiten jeglicher Art auf dem gesamten Baugrundstück erfasste.
Gegen die Einordnung als wiederholende Verfügung sprechen auch nicht die Begründungselemente des streitgegenständlichen Schreibens, mit dem bereits in der Ordnungsverfügung vom 04.08.2011 aufgeführte sowie darüber hinaus festgestellte Abweichungstatbestände als Begründung für das Festhalten an der bestandskräftigen Stilllegungsverfügung zusammengefasst werden sollten. So waren neben der als Stahlkonstruktion errichteten Treppe die Ausführung der Decke über dem 3. OG als Holzbalkendecke und der Gebäudeabschlusswände im 3. OG als beplanktes Ständerwerk sowie mehrere Abweichungstatbestände (Ziffern 1., 3. - 4.) im vorgelegten Brandschutznachweis aufgelistet. Diese Feststellungen waren nicht Gegenstand einer erneuten Sachprüfung oder -entscheidung der Antragsgegnerin über die Baueinstellung, sondern dienten vielmehr als weitere Hinweise für deren Aufrechterhaltung. In dem Schreiben fehlt es insbesondere an einer erneuten inhaltlichen Auseinandersetzung mit der abweichenden Ausführung der Treppe als Stahlkonstruktion. Auch wird in dem Schreiben nicht erkennbar, dass die weiteren aufgezählten Feststellungen in irgendeiner Weise zu einer eigenen Entscheidung über die Stilllegung der Bauarbeiten geführt hätten. Diese nach Ansicht der Antragsgegnerin genehmigungswidrigen Tatbestände waren nicht geeignet, die Grundlage einer erneuten Sachentscheidung über die Stilllegung zu bilden, weil sie als solche eine Baufreigabe nicht hätten rechtfertigen können. Sie stellen sich bloß als hinzugetretene Tatsachen dar, die die bestandskräftig angeordnete Baueinstellung ergänzend bestätigen.
Angesichts des eindeutigen und für den Adressaten erkennbaren Inhalts des Schreibens kommt der äußeren Form wie etwa der standardmäßigen Überschrift, der Rechtsbehelfsbelehrung sowie den Formulierungen, die den zuvor ergangenen Ordnungsverfügungen entsprechen, keine Bedeutung zu.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die bestandskräftige Stilllegungsverfügung auch nicht inzident durch die ihm unter dem 29.11.2011 erteilte Änderungsbaugenehmigung aufgehoben worden, mit der die abweichend von der Baugenehmigung vom 21.02.2011 errichtete Dachgaube genehmigt wurde. Grundsätzlich besteht eine Stilllegungsverfügung als Dauerverwaltungsakt so lange fort, bis sie förmlich aufgehoben wird. Zwar kann eine erteilte Baugenehmigung im Rahmen ihres Regelungsumfangs angesichts ihrer verfügenden Wirkung (Baufreigabe) die Aufhebung einer zuvor ergangenen Stilllegungsverfügung beinhalten.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 25.01.1988 - 15 B 86.02382 -, juris, Rz. 38
Doch ist vorliegend die Stilllegungsverfügung nicht durch die Änderungsbaugenehmigung aufgehoben worden. Denn der Regelungsumfang der Änderungsbaugenehmigung bezog sich ausschließlich auf die Errichtung der Dachgaube über dem Treppenhaus, ohne dass die anderen Abweichungstatbestände, die einer Baufreigabe im Wege standen, legalisiert wurden. Angesichts des räumlich sehr umgrenzten Umfangs der Genehmigungswirkung war eine vollumfängliche Aufhebung der Stilllegungsverfügung weder in erkennbarer Weise gewollt noch in rechtlicher Hinsicht möglich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG und berücksichtigt die Bedeutung des Rechtsstreits für den Antragsteller. Ausgehend von dessen für das Antragsbegehren (vgl. § 88 VwGO analog) maßgeblichen Auffassung, dass das streitgegenständliche Schreiben eine Ordnungsverfügung darstellt, werden in Anlehnung an die Ziffern 10.) b), 1.) c) des Streitwertkataloges der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (BauR 2003, 1883) je streitgegenständliche Wohneinheit (2 Wohneinheiten im 3. OG, 2 Wohneinheiten im DG) EUR 3.750,00 zugrunde gelegt. Der sich daraus ergebende Betrag von EUR 15.000,00 (4 x EUR 3.750,00) ist angesichts des vorläufigen Charakters des Eilrechtsschutzverfahrens zu halbieren (vgl. Ziffer 12. a) des Streitwertkataloges).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 157, 133 BGB
§ 88 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 35 S. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 23 K 1509/12
7 C 3/08
VI C 123.59
10 A 1013/08
15 B 86.02