Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-08-17, Aktenzeichen 8 C 11319/21.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2022:0817.8C11319.21.00

Tenor:
Die Erhaltungssatzung der Antragsgegnerin für die B. in A. (1) vom 18. November 2020 wird hinsichtlich der Teilbereiche A, B, D, E und F für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Teilbereiche A, B, D, E und F der Erhaltungssatzung der Antragsgegnerin für die B. in A. (1).
Sie ist als Wohnungsbaugenossenschaft Eigentümerin und Erbbauberechtigte mehrerer in der B. gelegener, mit Wohngebäuden bebauter Grundstücke, die im Geltungsbereich der angegriffenen Satzung - und zwar in deren Teilbereichen A, B, D, E und F - gelegen sind.
Ihr Eigentum erstreckt sich insoweit auf folgende in der Flur 22 der Gemarkung A. gelegene Grundstücke:
1. Grundstücke, die zwischen der G.straße im Nordosten, der H.-Straße im Südosten, der I.straße im Süd-Westen und der J.-Straße im Nordwesten gelegen sind:
- Flurstücke-Nrn. 169, 170, 171/3, 172/2, 173, 174, 175, 176, 177/1, 178/1, 179/1, 180/1, 181/1, 182/3 und 183/1
2. Grundstücke, die südwestlich der I.straße im Nordosten, zwischen der L.-Straße im Südosten und der J.-Straße im Nordwesten gelegen sind:
- Flurstücke-Nrn. 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 195/2, 196, 197, 198, 199, 204, 214, 215, 218 und 219.
Darüber hinaus ist die Antragstellerin Erbbauberechtigte an den folgenden, ebenfalls in der Flur 22 der Gemarkung A. gelegenen Grundstücken:
- Flurstücke-Nrn. 167/3 (G.straße 35 – 35 a), 168 (G.straße 31 - 33), 227/8 und 228/13 (W.straße 2) sowie 227/9 und 228/14 (L.-Straße 5 – 7).
Das Verfahren zur Aufstellung der Satzung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Anlässlich eines im Dezember 2018 eingegangenen Antrags auf Baugenehmigung für die Errichtung eines Stellplatzes im Vorgartenbereich eines Grundstücks in der I.straße beschloss der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 13. Februar 2019 die Aufstellung der Satzung. Der Beschluss wurde am 15. Februar 2019 öffentlich bekannt gemacht.
Die Antragsgegnerin führte in der Zeit vom 25. Februar 2019 bis zum 1. April 2019 eine freiwillige Beteiligung der Öffentlichkeit durch.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 29. März 2019 nahm die Antragstellerin zu der geplanten Satzung Stellung und führte insbesondere aus, es fehle bereits an einer Ermächtigungsgrundlage, weil die Satzung ausschließlich darauf abziele, begrünte Vorgärten zu erhalten, bei denen es sich jedoch nicht um bauliche Anlagen i. S. v. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB handele. Zudem sei die Satzung unverhältnismäßig, weil sie sich nach ihrem § 3 auf bauliche Maßnahmen aller Art erstrecken solle. Ferner lasse sie die konkrete Verkehrssituation völlig außer Acht, obwohl ein Verbot von Stellplätzen im Vorgartenbereich dazu führen werde, dass der Parkdruck auf die Siedlung weiter steige, was mit unnötigen Lärm- und Abgasimmissionen verbunden sein werde. Schließlich sei auch das Ziel der Erhaltung der in der Begründung hervorgehobenen umweltschutzrelevanten Funktion der Vorgärten von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt.
In seiner Sitzung vom 18. November 2020 beschloss der Rat der Antragsgegnerin unter Abwägung der privaten und öffentlichen Belange nach Maßgabe einer Beschlussvorlage die Erhaltungssatzung.
Die Erhaltungssatzung wurde am 26. November 2020 ausgefertigt und am 4. Dezember 2020 öffentlich bekannt gemacht.
Nach deren § 1 Abs. 1 ist Ziel und Zweck der Erhaltungssatzung, das städtebauliche Erscheinungsbild der B. zu erhalten und unter Beachtung der vorhandenen städtebaulichen Strukturen nachhaltig zu entwickeln (Satz 1); im Geltungsbereich der Satzung sollen die noch vorhandenen und die Eigenart des Gebietes prägenden Vorgartenbereiche erhalten werden (Satz 2). In § 1 Abs. 2 der Satzung heißt es sodann: „Im Geltungsbereich dieser Satzung soll die jeweilige städtebauliche Eigenart der Siedlungen aufgrund ihrer städtebaulichen Gestalt erhalten werden (§ 172 Abs. 1 Nr. 1 BauGB).“
Nach ihrem § 3 („Sachlicher Anwendungsbereich“) ist die Satzung „anzuwenden bei baulichen Maßnahmen aller Art, wie Abbruch, Umbauten, Erweiterungen, Instandsetzungen, Modernisierungen, Nutzungsänderungen, Wiederaufbauten sowie Neubauten.“ Die Satzung regelt sodann in § 4 Abs. 1 und 2 die Genehmigungspflicht der Errichtung, des Abbruchs, der Änderung sowie der Nutzungsänderung baulicher Anlagen in ihrem Geltungsbereich entsprechend den gesetzlichen Regelungen in § 172 Abs. 1 und 3 Satz 1 und 2 BauGB; ausgenommen von der Genehmigungspflicht werden nach § 4 Abs. 1 Satz 2 interne Umbauten und Änderungen, die das äußere Erscheinungsbild der baulichen Anlage und die Nutzungsart nicht verändern. In § 5 der Satzung werden folgende „allgemeine Erhaltungsanforderungen“ bestimmt:
„In der B. sollen die jeweiligen Bereiche nach ihrer derzeitigen gestalterischen Ausprägung erhalten werden. Die jeweiligen Bereiche sind in einer Karte, die Bestandteil der Satzung ist, dargestellt. Als prägende Merkmale gelten insbesondere:
- Im Bereich A
° Vorgarten ohne Sockel- oder Mauereinfassung
° Großflächig angelegt, Rasenfläche
° Teilweise Hecke und Baumbestand
- Im Bereich B
° Vorgarten mit vorwiegend Mauersockel
° Kleinteilig angelegt
° Bepflanzt
- Im Bereich C (…)
- Im Bereich D
° Vorgarten teilweise mit und teilweise ohne Sockel- oder Mauereinfassung
° Rasenfläche
- Im Bereich E
° Vorgarten mit Sockeleinfassung
° Teilweise Hecke
- Im Bereich F
° Vorgarten mit teilweise hohen Mauereinfassungen bzw. Mauer-Hecken-Kombinationen
- Im Bereich G (…)“
In der Begründung der Satzung wird unter 3. „Erfordernis der Planung und Planungsziel“ u. a. ausgeführt, aufgrund der gestalterischen und stadtbildpflegerischen Bedeutung sei es Ziel der Satzung, die noch vorhandenen Vorgartenbereiche zu erhalten und sie vor der Errichtung von baulichen Anlagen – zu denen nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 LBauO auch Stellplätze zählten – zu schützen. Neben der stadtbildprägenden Bedeutung komme den Vorgärten weiterhin eine umweltschutzrelevante Funktion zu, da sie einen gewissen Ausgleich zu den bebauten oder anderweitig versiegelten Flächen böten. Insofern könne neben dem städtebaulichen Erhaltungsziel noch ein weiterer positiver Effekt erzielt werden und dem geforderten Ziel, den Klimaschutz zu unterstützen, Rechnung getragen werden. Unter 5.2 „Bestandsaufnahme und prägende Elemente Bereiche Städtebauliche Eigenart“ werden zu jedem der 7 Teilbereiche Ausführungen zu den dort jeweils gegebenen städtebaulichen und gestalterischen Merkmalen gemacht, wobei als „prägende Merkmale“ jeweils ausschließlich solche der Vorgärten benannt werden (insbesondere Art der Bepflanzung sowie teilweise Sockel- und Mauereinfassungen).
Zur Begründung ihres am 8. November 2021 eingegangenen Normenkontrollantrags macht die Antragstellerin im Wesentlichen Folgendes geltend:
Ihr Antrag sei zulässig. Sie werde durch die Teilbereiche A, B, D, E und F der angegriffenen Erhaltungssatzung in ihren Rechten i. S. v. § 47 VwGO verletzt, weil die Bebaubarkeit ihrer Grundstücke insoweit durch die Satzung eingeschränkt werde.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet, denn die Erhaltungssatzung sei hinsichtlich ihrer Teilbereiche A, B, D, E und F materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Nr. 1 BauGB lägen nicht vor. Im Einzelnen sei folgendes festzustellen:
Die Antragsgegnerin habe verkannt, dass das in der Satzungsbegründung als eigentliches Ziel bzw. Hauptziel der Erhaltungssatzung genannte Ziel, nämlich der Erhalt der Vorgärten bzw. des Grünbestandes, ebenso wenig wie die als Nebenziel formulierte Erhaltung der umweltschutzrelevanten Funktion der Vorgärten Regelungsziel einer Erhaltungssatzung auf Grundlage von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB sein könne. Diese Bestimmung eröffne den Gemeinden die Möglichkeit, bestimmte Vorhaben zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart eines Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt im Wege des Erlasses einer Satzung einer präventiven Kontrolle dahingehend zu unterwerfen, ob sie die städtebauliche Gestalt des Gebiets wahren, wobei die zum Erlass der Satzung berechtigenden Erhaltungsziele abschließend geregelt seien. Städtebaulicher Erhaltungsschutz ziele dabei, wie sich auch aus § 172 Abs. 1 Satz 2 BauGB ergebe, auf die Wahrung der städtebaulichen Funktion baulicher Anlagen ab, deren Bezugspunkt die städtebauliche Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt sei. Die städtebauliche Bedeutung sei zwar nicht auf Aspekte des sog. städtebaulichen Denkmalschutzes beschränkt, müsse sich aber aus optisch wahrnehmbaren Wirkungen der baulichen Anlagen ergeben, die zur städtebaulichen Gestalt des Gebiets beitragen können. Mit dem durch § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB geschaffenen Instrument könnten die Gemeinden nicht mehr, aber auch nicht weniger als den Erhalt baulicher Anlagen, d. h. den Erhalt schützenswerter Bausubstanz sichern. Hiervon abweichend begründe die angegriffene Satzung mit der Zielvorstellung, Vorgärten mit einem vorhandenen Grünbestand, also Anlagen bzw. Elemente der Gartengestaltung zu sichern, Erhaltungsschutz für Anlagen, die keine baulichen Anlagen seien, während von den im Satzungsgebiet bestehenden baulichen Anlagen, insbesondere den bestehenden Gebäudekörpern, offenbar kein besonderer Gestaltungswert ausgehe, der nach Maßgabe des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB schützenswert sein könnte. Dass Stellplätze zu den baulichen Anlagen i. S. v. § 2 Abs. 1 Nr. 4 LBauO zählen, könne kein anderes Ergebnis rechtfertigen, weil Ziel der Satzung gerade nicht der Erhalt von (als schützenswert erkannten) Stellplätzen sei, sondern deren Verhinderung im Bereich der Vorgärten. Zudem wäre eine Regelung zur Gestaltung der Vorgärten dem Baugestaltungsrecht und nicht dem Bodenrecht i. S. v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG zuzuordnen, so dass die bundesgesetzliche Regelung in § 172 Abs. 1 BauGB auch deshalb nicht Rechtsgrundlage der angegriffenen Satzung sein könne.
Die Satzung könne auch nicht auf § 172 Abs. 1 BauGB gestützt werden, soweit sie auf ein generelles Verbot der Errichtung von Stellplätzen abziele. Dies folge bereits aus der in § 172 BauGB zum Ausdruck kommenden Zweistufigkeit des Verfahrens, bei dem auf der ersten Stufe durch Satzung ein Erhaltungsbereich geschaffen werde, in dem u. a. die Errichtung baulicher Anlagen der Genehmigungspflicht unterliege, während sich das Verfahren auf der zweiten Stufe konkretisiere und individualisiere und auf Antrag des Vorhabenträgers über die Schutzwürdigkeit des konkreten Bauwerks und die Zulässigkeit von Veränderungen entschieden werde. Bei dem in der Satzungsbegründung zum Ausdruck gebrachten Ziel, dass die Errichtung von Stellplätzen generell verboten sein solle, bestehe der von § 172 Abs. 1 BauGB vorausgesetzte Entscheidungsspielraum nicht mehr.
Zudem fehle es bei den hier in Rede stehenden Teilbereichen an der Schutzbedürftigkeit des Erhaltungsgebiets. Voraussetzung sei insoweit eine gewisse Eigentümlichkeit der ortsbild- bzw. stadtgestaltprägenden Bauwerke bzw. der städtebaulichen Bedeutung. Da nur optisch wahrnehmbare Gegebenheiten gestaltend wirkten und deshalb zur städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt beitragen könnten, müsse das Gebiet – äußerlich erkennbar – Besonderheiten aufweisen und deshalb erhaltenswert sein. Auf diese optisch erkennbaren Besonderheiten müssten die aus Sicht der Gemeinde erhaltenswerten baulichen Anlagen funktional bezogen sein. Den Erhaltungsgründen müsse ein solches Gewicht zukommen, dass ihnen Vorrang vor den Interessen des Eigentümers zuzubilligen sei. Eine solche Eigentümlichkeit, anhand derer sich das hier in Rede stehende Gebiet der K-Siedlung von anderen überwiegend zu Wohnzwecken genutzten Gebieten der Antragsgegnerin unterscheide und die es rechtfertigen würde, die Interessen der Eigentümer an ungehinderter Veränderung baulicher Anlagen gegenüber dem allgemeinen Interesse an der Erhaltung von Bauten, die das Ortsbild prägen oder von städtebaulicher Bedeutung sind, zurückzustellen und Änderungen einem Genehmigungsvorbehalt zu unterwerfen, lasse sich hier nicht erkennen. Die von der Antragsgegnerin in § 5 der Satzung benannten Umstände, wie das gänzliche oder teilweise Vorhandensein von Sockel- und Mauereinfassungen, der Umstand der Groß- und Kleinteiligkeit sowie das Vorhandensein von Anpflanzungen in unterschiedlicher Kombination und Ausprägung, träfen auf eine Vielzahl von Gebieten zu. Zudem handele es sich jedenfalls bei den Anpflanzungen nicht um prägende Bebauungsstrukturen i. S. v. § 172 Abs. 1 BauGB, deren Erhalt über den satzungsrechtlich begründeten Genehmigungsvorbehalt gesichert werden könne. Denn dieser gelte ausdrücklich nur für die Errichtung, den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen.
Schließlich seien auch die Regelungen in §§ 1 Abs. 1 und 3 Abs. 1 der Satzung unwirksam. Soweit die Satzung in § 1 Abs. 1 als weiteres Ziel die künftige Entwicklung des Erhaltungsgebiets benenne, gehe die Satzung über die Rechtsgrundlage hinaus, nach der Erhaltungssatzungen nur der Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt dienten. Gleiches gelte für § 3 Abs. 1, wonach die Satzung nicht nur den Rückbau (Abbruch), Änderungen (Umbau, Erweiterungen), Nutzungsänderungen und die Errichtung baulicher Anlagen (Wiederaufbauten sowie Neubauten) erfasse, sondern auf bauliche Maßnahmen „aller Art“, insbesondere auch Instandsetzungen und Modernisierungen anzuwenden sei. Auch insoweit überschreite die Satzung die ihr durch § 172 Abs. 1 BauGB gesetzten Grenzen.
Die Antragstellerin beantragt,
die Erhaltungssatzung für die B. in A. (1) der Antragsgegnerin vom 18. November 2020, in Kraft getreten am 5. Dezember 2020, hinsichtlich der in ihr definierten Bereiche A, B, D, E und F für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie tritt der Normenkontrolle im Einzelnen unter Hinweis auf den Inhalt und die Begründung der Satzung entgegen und führt In Bezug auf das Vorbringen der Antragstellerin insbesondere noch aus:
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin erfülle die Satzung die Vorgaben des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Wie mit Erlass der Satzung für das in deren § 2 genannte Gebiet verdeutlicht worden sei, erachte die Stadt die städtebauliche Eigenart der Siedlung aufgrund ihrer städtebaulichen Gestalt für erhaltungswürdig, und zwar insbesondere wegen der gebietsprägenden Anordnung der Gebäude in der Art, dass zur Straße hin Freiräume (Vorgärten) entstanden seien. Diese Vorgartenbereiche könnten aufgrund ihrer unterschiedlichen, die städtebauliche Eigenart prägenden Gestaltungsmerkmale in verschiedene Unterbereiche gegliedert werden; die jeweils prägenden Merkmale seien in § 5 der Satzung und insbesondere in der Begründung niedergelegt und ließen sich in 7 Gruppen – als Bereiche A bis G bezeichnet – zusammenfassen.
Die Stadt verfolge mit der Gebietsfestlegung zulässige Erhaltungsziele. Die B. sei im Jahre 1924 im Rahmen der Gartenstadt-Bewegung errichtet worden und folge deren Prinzipien, als Gegenentwurf zu den Blockrandbebauungen des späten 19. Jahrhunderts die Bevölkerung sowohl mit Wohnraum als auch mit Licht, Luft und Sonne zu versorgen und dies bereits durch die städtebauliche Grundstruktur zu ermöglichen. Auch die B. sei von der Idee geprägt, durch die großzügige Anlage von Freiräumen, die miteinander verbunden seien und die Wohngebäude „umspülen“, den seinerzeit vorherrschenden schlechten Wohn- und Lebensverhältnissen sowie steigenden Grundstückspeisen entgegen zu wirken. Durch die häufig genutzte Form der Zeilenbebauung ergebe sich in der B. durch die Verbindung von bebauten und nicht bebauten Flächen ein ganz besonderes städtebauliches Bild, das einen Wiedererkennungswert habe. Insbesondere durch die den Gebäuden vorgelagerten unbebauten Freibereiche (Vorgärten) entstehe eine städtebauliche Wirkung der Offenheit, Helligkeit und Lichtdurchlässigkeit. Zugleich seien diese Bereiche gestalterisch mit Zuwegungen inszeniert, ließen klare Baufluchten erkennen und verschafften den Gebäuden mit ihren architektonischen Gestaltungselementen den notwendigen Raum und Abstand zur Ermöglichung von deren Wahrnehmung zueinander. Die rückwärtigen Bereiche dienten der Freizeitgestaltung und Erholung, zur Entstehungszeit auch der Selbstversorgung. Dieses Prinzip der Bebauungs- und Freiraumstruktur wiederhole sich in der Siedlung in Anwendung auf verschiedene Bautypen (Zeilenbebauung mit Geschosswohnungsbau, Reihenhausbebauung, vereinzelt auch freistehende Gebäude). Die städtebauliche Struktur zeige deutlich eine Abfolge von bebauten und unbebauten Flächen in besonderer Regelmäßigkeit: Vorgarten – Gebäude – Garten. Durch die beidseitige Flankierung der öffentlichen Straße durch begrünte Vorgärten werde der städtebauliche Raum besser erfahrbar. Bei Wegfall der Vorgartenzone einschließlich der Einfriedungen würde sich die versiegelte Fläche jeweils bis zur Fassade erstrecken und es entstünde ein im Vergleich zur Gebäudehöhe unproportionierter Raum ohne Akzentuierung durch Bäume und Vegetation. Mit dieser Baustruktur unterscheide sich die B. von anderen in der Stadt vertretenen Baustrukturen, sowohl von Villengebieten als auch von Siedlungen mit Blockrandbebauung.
Die einzelnen Freiraumbereiche der Siedlung seien mit unterschiedlichen Gestaltungsmerkmalen ausgestattet; die prägenden Merkmale der einzelnen Teilbereiche seien umfangreich analysiert und in der Satzungsbegründung dargestellt. Insgesamt werde die baulich-räumliche Struktur der B. gerade durch das Zusammenspiel von bebauten und nicht bebauten Bereichen (Vorgärten/Gärten) in besonderer Weise sichtbar geprägt und sei damit so charakteristisch für die städtebauliche Eigenart der Siedlung, dass sie die Erhaltungswürdigkeit des Gebiets rechtfertige.
Die von der Antragstellerin vorgebrachten Kritikpunkte seien nicht stichhaltig:
Entgegen ihrer Ansicht sei der Erhalt von Vorgärten und Grünflächen im Kern nicht Ziel der Satzung. Geschützt und erhalten werden solle vielmehr die aus der Anordnung der baulichen Anlagen im Zusammenspiel mit den ihnen zugeordneten Freiraumstrukturen resultierende Stadtgestalt, die auch durch die nicht überbauten Grundflächen vor den Gebäuden (Vorgärten) gekennzeichnet sei. Diese Freiflächen seien für die Siedlung auch aufgrund ihrer Begrünung maßgeblich prägend.
Die Satzung enthalte auch kein generelles Bauverbot für Stellplätze für Kfz. Vielmehr werde über die Errichtung baulicher Anlagen nach § 172 BauGB in zwei aufeinanderfolgenden Stufen entschieden, wobei durch die Satzung auf der ersten Stufe ein Erhaltungsbereich geschaffen werde, in dem u. a. auch die Errichtung baulicher Anlagen der Genehmigungspflicht unterfalle, während erst auf der zweiten Stufe auf einen Antrag eines Vorhabenträgers über die Zulässigkeit der konkreten baulichen Anlage entschieden werde; die Versagungsgründe seien insoweit in § 172 Abs. 3 BauGB abschließend festgelegt. Zwar sei nicht auszuschließen, dass der Schutz der städtebaulichen Gestalt der Siedlung im Einzelfall zur Versagung der Genehmigung für die Errichtung von Stellplätzen führen könne. Da die Satzung jegliche baulichen Anlagen verhindern solle, die dem Erhalt der städtebaulichen Eigenart der Siedlung zuwiderliefen, könne sie sich möglicherweise wie ein Verbot auswirken, sie enthalte es aber nicht.
Soweit die Antragstellerin die Besonderheiten in der städtebaulichen Gestalt der B. anhand der in § 5 aufgeführten Gestaltungsmerkmale nicht erkennen könne, komme es nicht darauf an, ob, welche und wie viele städtebaulich relevante Gestaltungsmerkmale in § 5 genannt würden; es sei nicht erforderlich, in einer Erhaltungssatzung die einzelnen Merkmale, die die besondere städtebauliche Eigenart eines Gebiets prägen, überhaupt zu nennen oder zu erläutern. Inhalt der Satzung müsse lediglich die Bezeichnung des Erhaltungsgebiets (Festlegung und räumliche Abgrenzung), die Nennung des Schutzziels (Angabe des oder der Gründe, die nach Abs. 1 Satz 1 auf dieses Gebiet zutreffen) sowie die Festlegung des Genehmigungsvorbehalts sein; diese Anforderungen seien hier mit den Regelungen in § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, § 2 und § 4 Abs. 1 der Satzung erfüllt. Zudem bedürfe die Erhaltungssatzung als „sonstige Satzung“ auch keiner Begründung.
Anders, als die Antragstellerin meine, werde in § 1 Abs. 1 der Satzung mit der Bezugnahme auf eine nachhaltige Entwicklung des Erscheinungsbildes der B. auch kein über § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB hinausgehendes Satzungsziel benannt; die Formulierung diene lediglich zur Untermauerung des Ziels der Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebietes.
Ebenso wenig werde in § 3 Abs. 1 der Satzung deren Anwendungsbereich unzulässigerweise auf bauliche Maßnahmen „aller Art“, auch auf Instandsetzungen und Modernisierungen, erstreckt. Es sei jedoch denkbar, dass landläufig als Instandsetzungen und Modernisierungen bezeichnete Baumaßnahmen die Schwelle der „Änderung“ einer baulichen Maßnahme überschritten, die unstreitig gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1, 2. HS. BauGB der Genehmigungspflicht unterworfen sei.
Im Übrigen würde eine Unwirksamkeit der Satzung in diesen Punkten nur zu deren Teilunwirksamkeit führen, da die Satzung auch ohne diese Inhalte eine sinnvolle städtebauliche Ordnung zur Erreichung der vom Satzungsgeber verfolgten Ziele enthalte.
Der Senat hat Beweis durch Einnahme des richterlichen Augenscheins in einer Ortsbesichtigung am 17. August 2022 erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 17. August 2022 verwiesen.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte und den beigezogenen Akten des Planaufstellungsverfahrens, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Die Antragstellerin ist insbesondere gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Wird im durch sonstige Satzung nach § 172 Abs. 1 S. 1 BauGB bezeichneten Gebiet – wie hier – das Erhaltungsziel nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB („Erhaltung der städtebaulichen Eigenart …“) verfolgt, kommen als Antragsbefugte nur Eigentümer von Grundstücken sowie sonstige Rechtsinhaber i. S. v. § 200 Abs. 2 BauGB in Betracht, die Eigentum oder andere Rechte an Grundstücken haben, die im Gebiet gelegen sind; zwar begründet die förmliche Gebietsfestlegung auch im Gebiet noch keine Rechtsverletzung; es genügt aber, dass eine Rechtsverletzung i. S. v § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO in absehbarer Zeit zu erwarten sein kann; dies ist bei Lage des Grundstücks im Erhaltungsgebiet in aller Regel zu bejahen, weil die Satzung die allgemeine Handlungsfreiheit des Betroffenen konkretisiert, indem sie insbesondere die Möglichkeit des Erlasses belastender Verwaltungsakte (etwa die Versagung von Genehmigungen nach Maßgabe von § 172 Abs. 3 BauGB) eröffnet (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 138. EL Mai 2020, § 172, Rn. 213).
Da die Antragstellerin mit zahlreichen Grundstücken, an denen sie Eigentum oder Erbbaurechte besitzt, im Geltungsbereich der Erhaltungssatzung gelegen (vgl. die Tabellen in der Klageschrift sowie die Anlage dazu, Bl. 10 GA) und deshalb nach dem zuvor Gesagten unmittelbar eigentumsbetroffen ist, steht ihre Antragsbefugnis außer Frage. Dem Umstand, dass ihre Grundstücke nur in den Teilbereichen A, B, D, E und F (also nicht in den Teilbereichen C und G) der Satzung gelegen sind, hat die Antragstellerin bereits zutreffend dadurch Rechnung getragen, dass sie die mit der Normenkontrolle begehrte Unwirksamerklärung der Satzung auf diese Teilbereiche beschränkt hat (vgl. zur Beschränkung des Rechtsschutzinteresses auf die Anfechtung nur solcher abtrennbarer und selbständig lebensfähiger Gebietsteile – z. B. – einer Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 S. 1 BauGB, in denen der Ast. über Grundstücke verfügt, das Senatsurteil vom 4. November 2020 – 8 C 11686/19.OVG -, juris, Rn 63 ff.). Daran, dass die Teilbereiche A, B, D, E und F jeweils für sich und insbesondere auch ohne die Teilbereiche C und G abtrennbar und selbständig lebensfähig sind, bestehen hier keine Zweifel.
II. Der danach zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die Antragsgegnerin hat von der gesetzlichen Ermächtigung des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht in zulässiger Weise Gebrauch gemacht, was zur Unwirksamkeit der – vorliegend allein angefochtenen – Teilbereiche A, B, D, E und F der Satzung führt.
1. Die Erhaltungssatzung der Antragsgegnerin leidet allerdings nicht an formellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit der allein zu prüfenden Teilbereiche A, B, D, E und F führen würden.
Vielmehr ist ein Verstoß gegen einschlägige formelle oder verfahrensrechtliche Vorschriften nicht ersichtlich.
Das Verfahren zur Aufstellung einer sonstigen Satzung nach § 172 Abs. 1 BauGB unterscheidet sich wesentlich von dem Verfahren der Festlegung eines Erhaltungsgebiets in einem Bebauungsplan: Wählt die Gemeinde – wie hier – die sonstige Satzung, so findet weder das übliche Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans noch ein diesem nachgebildetes besonderes Verfahren statt; insbesondere ist keine Beteiligung von Bürgern und Trägern öffentlicher Belange vorgesehen; auch eine Begründung muss die sonstige Satzung nicht enthalten, auch wenn eine solche zumindest zum Nachweis der Festlegungsvoraussetzungen sowie der (allerdings nur eingeschränkt erforderlichen) Abwägung zweckmäßig ist (vgl. Stock, a.a.O., § 172, Rn. 66, m.w.N.). Ein Aufstellungsbeschluss ist nur für den Fall von Maßnahmen zur Sicherung der sonstigen Satzung nach § 172 Abs. 2 BauGB erforderlich (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 67). Als Rechtsnorm bedarf die sonstige Satzung jedoch der Verkündung, und zwar gemäß § 172 Abs. 1 S. 3 BauGB in Form der Bekanntmachung nach Maßgabe von § 16 Abs. 2 BauGB, also entweder in Form der Bekanntmachung der Satzung selbst in den dafür vorgesehenen Verkündungsblättern (§ 16 Abs. 2 S. 1 BauGB) oder in Form der Ersatzverkündung nach § 16 Abs. 2 S. 2 BauGB (vgl. Stock, a.a.O., § 172, Rn. 71).
Danach sind hier Form- bzw. Verfahrensfehler nicht ersichtlich (und im Übrigen von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht worden). Insbesondere ist die angegriffene Satzung am 4. Dezember 2020 nach Maßgabe von §§ 172 Abs. 1 S. 3 i. V. m. 16 Abs. 2 S. 1 BauGB als solche im Amtsblatt der Stadt Mainz öffentlich bekannt gemacht worden.
Dass die Antragsgegnerin darüber hinaus aufgrund des Ratsbeschlusses vom 13. Februar 2019 sogar eine „freiwillige Öffentlichkeitbeteiligung“ (durch Auslegung des Entwurfs der Satzung in der Zeit vom 25. Februar 2019 bis 1. April 2020, öffentlich bekanntgemacht am 15. Februar 2019) durchgeführt hat, war nicht erforderlich, aber unschädlich und für die Abwägung zweckmäßig.
Schließlich bestehen auch keine Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit der Abgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung insgesamt als auch der Teilbereiche A bis G untereinander, nachdem die Satzung neben der verbalen Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs in § 2 eine Planzeichnung umfasst, in der der Geltungsbereich insgesamt entsprechend Nr. 15.13 der Anlage zur PlanzV gekennzeichnet und innerhalb desselben die Teilbereiche A bis G mit Buchstaben markiert und farblich unterschiedlich hervorgehoben sind (vgl. zu den Anforderungen z. B. Möller, in: Schrödter, BauGB, 9. A. 2019, § 172, Rn. 15).
2. Die Erhaltungssatzung der Antragsgegnerin steht jedoch mit höherrangigem materiellem Recht nicht im Einklang, weil die Antragsgegnerin mit der Satzung keine nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB zulässigen Erhaltungsziele verfolgt. Dies hat die Unwirksamkeit der hier allein zur Prüfung stehenden Teilbereiche A, B, D E und F zur Folge.
a. Für die Festlegung von Erhaltungsgebieten durch eine sonstige Satzung gelten im Wesentlichen folgende Grundsätze:
§ 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB eröffnet den Gemeinden die Möglichkeit, zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart eines Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt im Wege des Erlasses einer Satzung bestimmte Vorhaben einer präventiven Kontrolle dahingehend zu unterwerfen, ob sie mit den von der Gemeinde verfolgten Erhaltungszielen im Einklang stehen.
Die zum Satzungserlass berechtigenden Erhaltungsziele sind in § 172 Abs. 1 S. 1 BauGB abschließend geregelt. Nach der – hier allein in Betracht kommenden – Nr. 1 der Vorschrift kann die Gemeinde (u. a.) durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen „zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt (Abs. 3)“ der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung (sowie gemäß § 172 Abs. 1 S. 2 auch die Errichtung) baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Städtebaulicher Erhaltungsschutz zielt dabei auf die Wahrung der städtebaulichen Funktion baulicher Anlagen ab, deren Bezugspunkt die städtebauliche Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt ist. Da nur optisch wahrnehmbare Gegebenheiten gestaltend wirken und deshalb zur städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt beitragen können, muss das Gebiet – äußerlich erkennbar – Besonderheiten aufweisen und aus diesem Grund erhaltenswert sein. Auf diese optisch erkennbaren Besonderheiten müsse die aus Sicht der Gemeinde erhaltenswerten baulichen Anlagen funktional bezogen sein. Optisch nicht wahrnehmbare Funktionen können demgegenüber nichts zur städtebaulichen Gestalt eines Gebiets beitragen und rechtfertigen deshalb auch nicht den Erlass einer Erhaltungssatzung. (Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 11, m.w.N.).
Die Gründe für den städtebaulichen Erhaltungsschutz werden durch § 172 Abs. 3 S. 1 BauGB weiter dahin konkretisiert, dass in dem Erhaltungsgebiet bauliche Anlagen vorhanden sein müssen, die das Orts- oder Landschaftsbild oder die Stadtgestalt prägen oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung sind. Die städtebauliche Bedeutung ist nicht auf Aspekte des sog. städtebaulichen Denkmalschutzes beschränkt, muss sich aber aus optisch wahrnehmbaren Wirkungen der baulichen Anlagen ergeben, die zur städtebaulichen Gestalt des Gebiets beitragen können (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 12, m.w.N.).
Zur näheren Erläuterung und Konkretisierung der Erhaltungszwecke, die zum Erlass einer Erhaltungssatzung berechtigen, kann auf die in § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB abschließend bestimmten Versagungsgründe für Genehmigungen im Erhaltungsgebiet zurückgegriffen werden. Nach dieser Vorschrift darf – in den Fällen des § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB - die im Erhaltungsgebiet für den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung erforderliche Genehmigung nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist. (Vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 13, m.w.N.). Ergänzend gilt nach § 172 Abs. 3 S. 2 BauGB, dass die Genehmigung zur Errichtung baulicher Anlagen nur versagt werden darf, wenn die städtebauliche Gestalt des Gebiets durch die beabsichtigte bauliche Anlage beeinträchtigt wird.
Über die Erhaltung von baulichen Anlagen nach § 172 BauGB wird in zwei aufeinanderfolgenden Schritten – Erhaltungssatzung, Genehmigung – entschieden: Auf der ersten Stufe wird gem. § 172 Abs. 1 BauGB durch gemeindliche Satzung ein Erhaltungsbereich geschaffen, in dem der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung (sowie die Errichtung) baulicher Anlagen der Genehmigungspflicht unterfallen; auf der zweiten Stufe konkretisiert und individualisiert sich das Verfahren, indem auf Antrag des Vorhabenträgers über die Schutzwürdigkeit des konkreten Bauwerks und die Zulässigkeit von Veränderungen entschieden wird. Die abschließend in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB geregelten Versagungsgründe sind auch für die Konkretisierung der Satzungsermächtigung von Bedeutung, weil die Gemeinde mit der Satzung keine Zwecke verfolgen darf, die im Vollzug der Satzung mangels eines entsprechenden Versagungsgrundes nicht durchsetzbar sind; dies folgt aus der Bezugnahme des Gesetzgebers in sämtlichen Ermächtigungstatbeständen nach § 172 Abs. 1 S. 1 BauGB durch Klammerzusätze auf die Versagungsgründe nach § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB (vgl. zum Ganzen: BVerwG, a.a.O., Rn. 13, m.w.N.).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze kommt es vorliegend darauf an, ob das in der angegriffenen Satzung festgelegte Erhaltungsgebiet eine städtebauliche Eigenart aufweist, die sich aus seiner städtebaulichen Gestalt ergibt (Erhaltungswürdigkeit des Gebiets); diese wird im Einzelnen bestimmt durch die Elemente „Ortsbild“, „Stadtgestalt“ oder „Landschaftsbild“ (hier nicht einschlägig) (vgl. OVG RP, Urteil vom 31. Juli 2008 – 1 A 10361/08.OVG -, BauR 2019, S. 81 u. juris, Rn. 42). M. a. W.: Im Erhaltungsgebiet müssen – objektiv – bauliche Anlagen vorhanden sein, die allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild und die Stadtgestalt prägen (vgl. OVG Bln.-Bbg., Beschluss vom 24. Juli 2020 – 2 A 6.18 -, juris, Rn. 47). Dabei setzen die gesetzlichen Erhaltungsgründe eine städtebauliche Eigentümlichkeit der ortsbildprägenden erhaltenswerten Bauten voraus (vgl. OVG NDS, Urteil vom 27. April 1983 – 1 C 1/82 -, NJW 1984, S. 2905, S. 2909).
Dabei zielt der Begriff „Ortsbild“ auf die optische Wirkung bzw. das Erscheinungsbild des Gebiets ab: Unter Ortsbild ist die bauliche Ansicht eines Ortes oder Ortsteils bei einer Betrachtung sowohl von innen als auch von außen unter Einschluss der Fernwirkung des Ortsumrisses zu verstehen; Ortsbild ist danach die bauliche Ansicht eines Ortsteils, Straßenzugs, Platzes oder eines sonstigen Bebauungszusammenhangs, d. h. das überwiegend durch bauliche Anlagen bestimmte Erscheinungsbild (vgl. OVG Bln.-Bbg., a.a.O., Rn. 48, im Anschluss an BVerwG, a.a.O., Rn. 15). Für das Ortsbild prägend ist ein Bauwerk dann, wenn die von ihm ausgehenden optischen Wirkungen – allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen – die Charakteristik des Ortsteils ausmachen (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 15, m.w.N.).
Der Begriff der „Stadtgestalt“ geht über den Begriff des Ortsbildes hinaus, auch wenn sich die Anwendungsbereiche beider Begriffe häufig überschneiden, weil die Stadtgestalt auch das Ortsbild prägen kann. Unter „Stadtgestalt“ ist vor allem die baulich-räumliche Struktur einer Stadt oder eines Siedlungsbereichs – einschließlich der Freiräume – zu verstehen, wie sie insbesondere durch den Grundriss, das Maß der baulichen Nutzung einschließlich der Gebäudehöhe, der Stellung der Gebäude zueinander sowie ihre Zuordnung zu den Straßen, aber auch durch die bauliche Gestaltung bestimmt wird. Die Stadtgestalt schließt bestimmte typische Formen der Bodennutzung ein und stellt vor allem auf baulich relevante Strukturen und Funktionen ab (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 16, m.w.N.).
b. In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass die Antragsgegnerin mit der angefochtenen Satzung – grundsätzlich und damit auch in Bezug auf die allein angefochtenen Teilbereiche - keine im Sinne der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Satzungserlass nach § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB berechtigenden Erhaltungsziele verfolgt, was die Unwirksamkeit der Satzung hinsichtlich der angefochtenen Teilbereiche A, B, D, E und F zur Folge hat.
Der Senat teilt die Auffassung der Antragstellerin, dass das von der Antragsgegnerin in der Satzungsbegründung (aber auch schon in § 1 Abs. 1 S. 2 der Satzung) als eigentliches bzw. Hauptziel genannte Ziel der Erhaltung der „noch vorhandenen und die Eigenart des Gebiets prägenden Vorgartenbereiche“ – ebenso wie das als Nebenziel (insoweit nur in der Begründung) genannte Ziel der Erhaltung der umweltschutzrelevanten Funktion der Vorgärten – nicht Regelungsziel einer auf der Grundlage des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB erlassenen Erhaltungssatzung sein kann.
Die Antragstellerin trägt insoweit im Wesentlichen vor, diese Bestimmung eröffne den Gemeinden die Möglichkeit, zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart eines Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt bestimmte Vorhaben im Wege einer Satzung einer präventiven Kontrolle zu unterwerfen, ob diese die städtebauliche Gestalt des Gebiets wahren. Dabei ziele der städtebauliche Erhaltungsschutz auf die Wahrung der städtebaulichen Funktion baulicher Anlagen ab, weil diese Bezugspunkt der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt seien; mithin müsse sich die städtebauliche Bedeutung aus optisch wahrnehmbaren Wirkungen baulicher Anlagen ergeben, die zur städtebaulichen Gestalt des Gebiets beitragen könnten. Mit dem Instrument des § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB könnten daher die Gemeinden den Erhalt baulicher Anlagen, d. h. den Erhalt schützenswerter Bausubstanz sichern. Abweichend hiervon solle durch die angegriffene Satzung mit der Zielvorstellung, Vorgärten mit dem vorhandenen Grünbestand zu sichern, Erhaltungsschutz für Anlagen begründet werden, die keine baulichen Anlagen seien, während den im Satzungsgebiet vorhandenen baulichen Anlagen, insbesondere den vorhandenen Gebäuden, von der Antragsgegnerin offenbar kein besonderer, erhaltungswürdiger Gestaltungswert beigemessen werde. Dass Stellplätze nach § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBauO als bauliche Anlagen gelten, rechtfertige kein anderes Ergebnis, weil Ziel der Satzung gerade nicht der Erhalt etwaiger (als schützenswert angesehener) Stellplätze sei, sondern deren Verhinderung im Bereich der Vorgärten.
Diese Kritik ist aus Sicht des Senats berechtigt:
Zunächst ist festzuhalten, dass mit dem städtebaurechtlichen Instrument der Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. BauGB keine reine „Freihalteplanung“ dergestalt verfolgt werden kann, dass Ziel der Satzung ausschließlich die Freihaltung von begrünten Vorgärten von jeglicher Bebauung (außer vorhandenen Einfriedungen) sein soll. Vielmehr ergibt sich aus den oben zusammengefassten Grundsätzen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die – soweit ersichtlich – im Einklang mit der obergerichtlichen Rechtsprechung und in Übereinstimmung auch mit der Kommentarliteratur stehen, dass sich die nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB als Erhaltungsziel maßgebliche „städtebauliche Eigenart“ eines Gebiets „aus der durch die bereits vorhandene Bebauung geprägten Gestalt dieses Gebiets“ ergibt; denn bereits im Wortlaut der Satzungsermächtigung kommt zum Ausdruck, dass der Erhaltungszweck einer Erhaltungssatzung auf „optisch wahrnehmbare, für die städtebauliche Gestalt eines Gebiets bedeutsame bauliche Gegebenheiten gerichtet sein muss“; da nur optisch wahrnehmbare Gegebenheiten gestaltend wirken und deshalb zur städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt beitragen können, muss das Gebiet – äußerlich erkennbar – Besonderheiten aufweisen und aus diesem Grund erhaltenswert sein; auf diese optisch erkennbaren Besonderheiten müssen die aus Sicht der Gemeinde erhaltenswerten baulichen Anlagen funktional bezogen sein (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 10 f.); dabei werden die Gründe für den städtebaulichen Erhaltungsschutz durch § 172 Abs. 3 S. 1 BauGB weiter dahin konkretisiert, „dass in dem Erhaltungsgebiet bauliche Anlagen vorhanden sein müssen, die das Orts- oder Landschaftsbild oder die Stadtgestalt prägen oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung sind“ (so ebenfalls ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 12; so auch z. B. OVG Bln-Bbg., Beschluss vom 24. Juli 2020, a.a.O., Rn. 45 f. u. Senatsurteil vom 4. November 2020, a.a.O., Rn. 78 f.; maßgeblich auf den „Schutz baulicher Anlagen“ als Erhaltungsziel abstellend auch Bank, in Brügelmann, BauGB, 92. Lieferung Okt. 2014, § 172, Rn. 19 ff.; auf die Erhaltung prägender „baulicher Anlagen“ abstellend Möller, in: Schrödter, BauGB, 9. A. 2019, § 172, Rn. 25 ff.; ähnlich Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 172, Rn. 4: „Die städtebauliche Eigenart oder auch Qualität ergibt sich dabei aus der vorhandenen Bebauung“).
Daraus ist nach Überzeugung des Senats zu folgern, dass Hauptziel einer Erhaltungssatzung die Erhaltung einer vorhandenen, optisch wahrnehmbare Besonderheiten aufweisenden und deshalb das Ortsbild oder die Stadtgestalt prägenden Bebauung sein muss. Optisch prägend können dabei nur bauliche Anlagen von einigem Gewicht, i. d. R. Gebäude sein, aber nicht, jedenfalls nicht allein, den vorhandenen Gebäuden völlig untergeordnete Nebenanlagen wie Einfriedungsmauern oder Hecken, Zäune u. ä.; dabei steht allerdings ebenso außer Frage, dass sich das Erhaltungsziel auch auf die die vorhandene prägende Bebauung umgebenden Freiflächen erstrecken kann, so dass die unbebauten Flächen innerhalb eines Siedlungsbereichs, wie Brach-, Grün, Frei- und Erholungsflächen etwa vom Begriff des „Ortsbilds“ in § 172 Abs. 3 S. 1 BauGB miterfasst werden und der Begriff der „Stadtgestalt“ auch Platz- und Freiräume einschließt (so zutr. Mitschang, a.a.O., Rn. 5 f.; s. a. Hönes, DÖV 2021, S. 122, 124 zur Prägung des Ortsbilds „durch das Nebeneinander von baulichen Anlagen sowie etwaiger Freiräume“).
Nichts Anderes folgt aus dem Beschluss des BVerwG vom 3. Dezember 2002 – 4 B 47/02 – (ZfBR 2002, S. 265 u. juris, Rn. 5, „Hamburg-Winterhude“). Danach kann zwar auf der Grundlage von § 172 Abs. 3 S. 2 BauGB auch die Genehmigung zur Errichtung einer baulichen Anlage verweigert werden, wodurch diese Vorschrift als insoweit einschlägige Rechtsgrundlage „u. a. die Freihaltung von Flächen von jeglicher Bebauung“ gestattet (so BVerwG unter Hinweis auf Stock, a.a.O., jetzt 144. EL Okt 2021, Rn. 168): „Mit dem Institut der Erhaltungssatzung lässt sich mithin erreichen, dass eine Baugenehmigung für ein Vorhaben zu versagen oder nicht in Aussicht zu stellen ist, das zwar planungsrechtlich zulässig ist, jedoch als Fremdkörper den Zielen der Erhaltungssatzung widerstreiten würde“ (so BVerwG, a.a.O., m.w.N.). Diese Entscheidung kann indessen keineswegs dahin verstanden werden, dass das BVerwG damit einer reinen „Freihalteplanung“ als zulässigem Hauptziel einer Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB das Wort reden wollte. Abgesehen davon, dass sich die Entscheidung (nur) auf die Auslegung von § 172 Abs. 3 S. 2 BauGB als Ermächtigungsgrundlage für die Versagung der Errichtung baulicher Anlagen bezieht, aber nicht auf die Frage, was zulässiges Erhaltungsziel einer Satzung nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr.1 BauGB sein kann, gibt die dem Beschluss zugrundeliegende Fallkonstellation für ein solches Verständnis der Entscheidung nichts her: Wie sich aus der veröffentlichten erstinstanzlichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg ergibt, lag der angegriffenen Baugenehmigungsversagung eine Erhaltungsverordnung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 30. Mai 1995 zugrunde, mit der das Ortsbild bzw. die Stadtgestalt an einer Straße in Hamburg-Winterhude erhalten werden sollte, das/die „durch eine homogene straßenparallele Bebauung mit großzügigen rückwärtigen Freiflächen“ geprägt war: Das Ortsbild wurde insoweit „durch eine baukünstlerisch anspruchsvolle homogene und gleichwohl gestalterisch subtil differenzierte Bebauung in einer aufwendigen Parklandschaft gekennzeichnet“ (so VG Hamburg, Urteil vom 19. August 1998 – 3 VG 5347/97 –, juris, Rn. 19). M. a. W.: Gegenstand des Verfahrens war eine Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB, deren Erhaltungsziel sich auf ein bestimmtes, durch besondere Gebäude („Villen“) einschließlich der sie umgebenden Freiflächen geprägtes Ortsbild bezog, aber keine reine „Freihalteplanung“. In diesem Rahmen entschied das BVerwG über eine Revisionsnichtzulassungsbeschwerde, die die Rechtmäßigkeit der Versagung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines Gebäudes auf einer rückwärtigen Freifläche eines Grundstücks betraf, das zur Straße hin mit einem „repräsentativen Klinkergebäude“ bebaut war.
Indessen ist weder aus dem normativen Teil der angegriffenen Erhaltungssatzung noch aus der ihr beigefügten Begründung hinreichend erkennbar, dass die Antragsgegnerin mit der Satzung als Hauptziel mehr als lediglich eine „Freihalteplanung“, konkret: die Freihaltung der vorhandenen Vorgartenflächen von Bebauung, insbesondere von der Errichtung von Kfz-Stellplätzen, verfolgt; namentlich ist nicht hinreichend erkennbar, dass es ihr um die Erhaltung vorhandener, optisch wahrnehmbarer und das Ortsbild bzw. die Stadtgestalt aufgrund bestimmter Besonderheiten prägender baulicher Anlagen geht, bei deren Schutz die Vorgartenbereiche lediglich mitumfasst werden sollen.
So wird in § 1 Abs. 1 S. 1 der Satzung unter der Überschrift „Ziel und Zweck der Satzung / Erhaltungsziele“ zunächst nur sehr allgemein in Anlehnung an den Wortlaut von § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB formuliert, Ziel und Zweck der Satzung sei es, das städtebauliche Erscheinungsbild der B. zu erhalten und (insoweit allerdings über den Gesetzeswortlaut hinausgehend) „unter Beachtung der vorhandenen städtebaulichen Strukturen nachhaltig zu entwickeln“. Anhaltspunkte dafür, um welche als erhaltungswürdig angesehenen „städtebaulichen Strukturen“ es sich handeln soll, ergeben sich daraus nicht. Dies wird aber im nachfolgenden Satz 2 konkretisiert: Danach sollen „im Geltungsbereich dieser Satzung … die noch vorhandenen und die Eigenart des Gebietes prägenden Vorgartenbereiche erhalten werden.“ Damit wird als Erhaltungsziel dezidiert (und nicht lediglich „insbesondere“) nur die Erhaltung vorhandener Vorgartenbereiche postuliert.
Letztlich nichts Anderes ergibt sich aus § 5 („Allgemeine Erhaltungsanforderungen“) der Satzung. Auch hier wird in Satz 1 zunächst sehr allgemein und ohne nähere Konturierung ausgeführt: „In der B. sollen die jeweiligen Bereiche nach ihrer gestalterischen Ausprägung erhalten werden.“ Welche „gestalterischen Ausprägungen“ in welchen Bereichen damit gemeint sein könnten, ergibt sich auch hieraus nicht. Erst aus dem – an die Verweisung an die in der beigefügten Karte dargestellten Bereiche in Satz 2 anschließenden – Satz 3 ergibt sich, welche „prägenden Merkmale“ (mit dem Zusatz „insbesondere“) in den durch Buchstaben gekennzeichneten Teilbereichen der Satzung maßgeblich sein sollen. In der nachfolgenden, nach den Teilbereichen A bis G gegliederten Auflistung werden sodann lediglich Merkmale der dort vorhandenen Vorgartenbereiche aufgeführt (und auch dies nur sehr allgemein und teilweise identisch/austauschbar), so etwa im Bereich A „Vorgarten ohne Sockel- oder Mauereinfassung, großflächig angelegt, Rasenfläche, teilweise Hecke und Baumbestand“ oder im Bereich B „Vorgarten mit vorwiegend Mauersockel, teilweise Hecke und Baumbestand, kleinteilig angelegt, bepflanzt“.
Auf bauliche Anlagen nimmt allerdings die Regelung in § 3 der Satzung („Sachlicher Geltungsbereich“) insofern Bezug, als in Abs. 1 ausgeführt wird, die Satzung sei „anzuwenden bei baulichen Maßnahmen aller Art, wie Abbruch, Umbauten, Erweiterungen, Instandsetzungen, Modernisierungen, Nutzungsänderungen, Wiederaufbauten sowie Neubauten.“ Vor dem Hintergrund, dass § 5 als maßgebliche „prägende Merkmale“ in allen Teilbereichen nur bestimmte Gegebenheiten in den Vorgärten aufführt, erschließt sich allerdings nicht, auf welche „baulichen Maßnahmen“ diese sehr weitgefasste Regelung – außer auf Maßnahmen in den Vorgärten wie Abbruch, Erweiterungen oder Neuerrichtungen von Mauersockeln u. ä. – Anwendung finden soll. Die Absätze 2 und 3 des § 5 geben auch keinen weiteren Aufschluss, weil darin nur (Abs. 2) auf die etwaige Erforderlichkeit einer denkmalrechtlichen Genehmigung von Veränderungen an „Bau- und Kulturdenkmälern“ (obwohl solche nach Aktenlage im Satzungsgebiet gar nicht vorhanden sind) sowie (Abs. 3) darauf verwiesen wird, dass „Maßnahmen und bauliche Anlagen, die vor Rechtskraft dieser Satzung rechtmäßig errichtet wurden“, Bestandsschutz genössen. Auch hier bleibt völlig offen, auf welche von den Erhaltungszielen erfassten „baulichen Anlagen“ sich dies beziehen könnte.
Schließlich kann auch aus § 4 („Genehmigungspflicht, Versagungsgründe“) der Satzung nichts Maßgebliches für konkrete, über die Freihaltung von Vorgartenflächen hinausgehende Erhaltungsziele hergeleitet werden. § 4 Abs. 1 Satz 1 lehnt sich mit der Formulierung, dass im Geltungsbereich der Satzung „die Errichtung, der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung von baulichen Anlagen“ der Genehmigung bedarf, an den Gesetzeswortlaut von § 172 Abs. 1 S. 1 und 2 BauGB an (was grds. nicht zu beanstanden ist, vgl. Stock, a.a.O., Rn. 60, 3. Abs.). Es fällt lediglich auf, dass die Satzung den Genehmigungstatbestand der „Errichtung baulicher Anlagen“, der erst durch das BauGB 1987 als neuer Satz 2 in § 172 Abs. 1 eingefügt wurde (vgl. dazu Möller, a.a.O., Rn. 46), an den Anfang stellt – auch dies ein Indiz dafür, dass es vor allem darum geht, die Errichtung von Stellplätzen u. ä. in Vorgärten einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen. Ansonsten dürfte die Hervorhebung der Genehmigungspflicht für Errichtung, Rückbau, Änderung oder Nutzungsänderung "baulicher Anlagen“ (soweit es nicht um solche in Vorgärten geht) praktisch leerlaufen, weil mangels erkennbarer Erhaltungsziele für andere prägende bauliche Anlagen im Gebiet keine konkreten Entscheidungsmaßstäbe für Versagungsentscheidungen aus dem Satzungszweck ableitbar sind; deshalb dürfte auch der als Satz 2 angehängten Einschränkung, die Genehmigungspflicht gelte „nicht für interne Umbauten und Änderungen, die das äußere Erscheinungsbild der baulichen Anlage und die Nutzungsart nicht verändern“, keine praktische Bedeutung zukommen. § 4 Abs. 2 („Versagungsgründe“) erschöpft sich schließlich in einer annähernd wörtlichen Wiederholung der Regelungen in § 172 Abs. 3 Satz 1 und 2 BauGB, wobei auch nicht recht ersichtlich ist, auf welche „baulichen Anlagen“ außerhalb der geschützten Vorgärten die Regelung Anwendung finden könnte.
Allerdings ist anerkannt, dass hinsichtlich der Frage, welche konkreten Erhaltungsziele und -zwecke mit der Satzung nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB von der Gemeinde verfolgt werden, (auch) auf die der Satzung beigefügte Begründung zurückzugreifen ist (vgl. etwa Senatsurteil vom 4. November 2020, a.a.O., Rn. 88 ff.). Zwar bedarf die Gebietsfestlegung durch „sonstige Satzung“ – im Gegensatz zur Gebietsfestlegung durch Bebauungsplan – keiner Begründung; den Gemeinden wird jedoch u. a. zur Erleichterung des Vollzugs der Satzung und auch zur Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit sowie zur Nachvollziehbarkeit der Abwägung empfohlen, eine Begründung mit einer möglichst ausführlichen Dokumentation der Gründe für den Satzungsbeschluss zu erstellen (vgl. Bank, a.a.O., Rn. 55, m.w. N.). Vorliegend hat die Antragsgegnerin der Satzung eine durchaus umfangreiche Begründung beigefügt. Indessen kann auch dieser nicht entnommen werden, dass die Antragsgegnerin mit der Satzung über den Zweck, die noch vorhandenen Vorgartenbereiche als begrünte Flächen zu erhalten und dort die Errichtung insbesondere von Stellplätzen zu verhindern, auch konkret den Schutz der in der B. vorhandenen baulichen Anlagen, insbesondere der Wohngebäude, aufgrund einer diesen (ggf. im Zusammenwirken mit den sie umgebenden Freiflächen) zukommenden, besonderen und optisch wahrnehmbaren, die Eigenart des Gebiets im Hinblick auf Ortsbild oder Stadtgestalt prägenden Bedeutung bezweckt.
So wird bereits unter 2. („Anlass“) maßgeblich nur darauf abgestellt, dass die B. „bis heute … noch von begrünten Vorgärten geprägt“ sei und „durch die Errichtung von Parkflächen in Vorgärten … eine Gefährdung des städtebaulichen Erscheinungsbildes“ entstehe.
Unter 3. („Erfordernis der Planung und Planungsziel“) wird – nach längeren Ausführungen über die Zunahme der Motorisierung und die daraus resultierende „Problematik der Stellplätze“ – zwar darauf hingewiesen, dass die B. „unterschiedliche Wohnformen“ aufweise, nämlich „freistehende Einfamilienhäuser, Reihenhäuser bis hin zu Mehrfamilienhäusern“; über diese – eher banale – Aufzählung hinaus werden hinsichtlich der vorhandenen Gebäude jedoch keinerlei optisch wahrnehmbare und prägende Besonderheiten – etwa Bauformen, Gestaltungselemente, Zusammenfassung zu Ensembles oder andere städtebauliche, baukünstlerische oder stadtgeschichtliche Aspekte - benannt, die Anhaltspunkte dafür sein könnten, dass die Antragsgegnerin auch hinsichtlich der Gebäude selbst von einer erhaltens- und schützenswerten Bausubstanz ausgeht (zur Erhaltungssatzung als Instrument eines „städtebaulichen Denkmalschutzes“ vgl. z. B. Hönes, a.a.O., S. 122). Vielmehr wird im folgenden Satz sogleich wieder hervorgehoben, dass „sowohl die freistehenden Einfamilienhäuser und Reihenhausbebauungen als auch die Mehrfamilienhäuser … meist über private Grünbereiche wie Gärten und Vorgärten“ verfügten. Sodann heißt es: „Den noch vorhandenen Vorgartenzonen innerhalb des Straßenraumes kommt eine besondere Bedeutung zu, da sie im Zusammenwirken mit der Bebauung die stadtgestalterische Eigenart in besonderen Maße prägen.“ Und im übernächsten Absatz wird die (alleinige) Zielrichtung der Satzung ganz eindeutig wie folgt zusammengefasst: „Aufgrund der gestalterischen und stadtbildpflegerischen Bedeutung ist es Ziel dieser Satzung, die noch vorhandenen Vorgartenbereiche zu erhalten und sie vor der Errichtung von baulichen Anlagen - zu denen nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 LBauO auch Stellplätze zählen – zu schützen.“ Anschließend wird dann noch – ausdrücklich als Nebenzweck – die umweltschutzrelevante Funktion der Vorgärten hervorgehoben, „da sie einen gewissen Ausgleich zu den bebauten oder anderweitig versiegelten Flächen bieten.“
Auch die umfangreiche „Bestandsaufnahme und Begründung Festsetzungen“ unter Nr. 5 der Satzungsbegründung gibt für einen über die Erhaltung begrünter Vorgärten und die Verhinderung der dortigen Errichtung von Stellplätzen hinausgehenden Erhaltungszweck in Bezug auf vorhandene prägende Bausubstanz letztlich nichts Hinreichendes her. So heißt es zwar unter 5.1 einleitend, prägende Elemente für das Ortsbild seien (nur) „unter anderem die Vorgartenzonen“. Welche „Elemente“ sonst noch „prägend“ sein sollen, wird aber nachfolgend nicht ausgeführt. Vielmehr folgt sodann eine Untergliederung (nur) der „Vorgartenbereiche“ in drei Kategorien: „Bereits (voll) versiegelte Flächen“, „teilversiegelte Flächen“, „begrünte Flächen, Vorgarten ist noch vorhanden.“
Als Kernstück der Begründung schließt sich unter 5.2 (“Bestandaufnahme und prägende Elemente Bereiche“) eine „Bestandsanalyse“ der 7 Teilbereiche A bis G der Satzung an. In den Abschnitten zu den einzelnen Bereichen wird zwar eingangs auch kurz festgestellt, welche Gebäudetypen bzw. Wohnungsbauformen dort jeweils vorhanden sind (z. B. im Bereich A „Geschosswohnungsbauten“, im Bereich B „vorwiegend Einfamilienhäuser in Form von Ketten-, Reihen- oder freistehenden Häusern“ usw.). Über die bloße Benennung der Gebäudetypen wird jedoch in keiner Weise ausgeführt, inwiefern die vorhandene Gebäudesubstanz als solche von der Stadt als erhaltungswürdig angesehen wird. Nähere Angaben werden vielmehr stets nur zum Charakter, der Ausstattung und der vorhandenen Gestaltung der Vorgartenbereiche gemacht und nur insoweit diejenigen Merkmale als „prägend“ aufgelistet, die sich dann auch in § 5 der Satzung wiederfinden. Dies ist umso verwunderlicher, als die Ortsbesichtigung des Senats ergeben hat, dass jedenfalls entlang beider Seiten der I.straße sowie teilweise auch entlang der J.-Straße noch eine dreigeschossige Reihenhausbebauung vorhanden ist, die Bauformen, Fassadengestaltungs- und Farbelemente aufweist, die auf die Entstehungszeit der B. nach 1924 zurückgehen, zum Teil im Original erhalten, zum Teil als originalgetreue Rekonstruktionen aus der Nachkriegszeit nach Kriegszerstörungen (vgl. dazu im Einzelnen die Sitzungsniederschrift vom 17. August 2022). Gerade vor dem Hintergrund der in der Antragserwiderung geschilderten Entstehungsgeschichte der Siedlung im Zusammenhang mit der Gartenstadtbewegung hätte es nahegelegen, zumindest diesen Gebäudebestand in seiner Eigenart als erhaltungswürdig anzusehen und ausdrücklich in die Erhaltungsziele aufzunehmen. Dies ist indessen auch in der Satzungsbegründung mit keinem Wort geschehen.
Auch die Ausführungen unter 6. („Abwägung“) geben hierfür nichts Entscheidendes her. Vielmehr wird auch dort noch einmal hervorgehoben, „die heute noch vorhandene und vom Betrachter als wohltuend empfundene abschnittsweise Proportionierung/Gliederung des Straßenraumes durch begrünte und baumbestandene Vorgärten und asphaltierte Verkehrsfläche andererseits, wäre dann“ (wenn Stellplätze in den Vorgärten errichtet würden) „unwiederbringlich verloren.“ Zwar wird hier erstmals der Blick über die Vorgärten hinaus auf das Verhältnis Vorgarten – Straßenraum erweitert; ein über die Zielsetzung der Freihaltung von Vorgärten hinausgehender Schutzzweck – namentlich in Bezug auf vorhandenen Bausubstanz – ergibt sich aber auch daraus nicht.
Zwar hat sich die Antragsgegnerin in ihrer recht umfangreichen Antragserwiderung (Bl. 30 ff. GA) – in Reaktion auf die Rüge der Antragstellerin, das Erhaltungsziel der bloßen Freihaltung von Vorgärten von Stellplätzen sei nicht durch die Ermächtigungsgrundlage des § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB gedeckt – veranlasst gesehen, das mit der Satzung angestrebte Erhaltungsziel weiter zu fassen: Die Stadt erachte die städtebauliche Eigenart der B. aufgrund ihrer städtebaulichen Gestalt „insbesondere wegen der gebietsprägenden Anordnung der Gebäude in der Art, dass zur Straße hin Freiräume (Vorgärten) entstanden sind“, für erhaltungswürdig, „wie bereits aus „§ 1 Abs. 1 S. 2 der Satzung hervorgeht“. In diesem Zusammenhang wird – durchaus aufschlussreich – die Prägung der städtebaulichen Gestalt der B. durch die Ideen der sog. Gartenstadtbewegung, in deren Rahmen auch die B. seit 1924 entstanden sei, näher dargestellt. Erstmals überhaupt bemüht sich die Antragsgegnerin dabei, auch hinsichtlich der vorhandenen Bebauung bestimmte städtebauliche Gestaltungsmerkmale herauszuarbeiten, die sie als erhaltungswürdig ansieht: „Häufig genutzte Form der Zeilenbebauung mit teilweise zueinander versetzten Baukörpern“, wodurch sich in der B. „durch die Verbindung von bebauten und nicht bebauten Flächen ein ganz besonderes städtebauliches Bild, das einen Wiederkennungswert in sich trägt“, ergebe; Entstehung einer städtebaulichen Wirkung der Offenheit, Helligkeit und Lichtdurchlässigkeit durch die den Gebäuden vorgelagerten Freibereiche (Vorgärten); Inszenierung dieser Bereiche „gestalterisch mit Zuwegungen“, Erkennbarkeit klarer Baufluchten, wodurch „den Gebäuden mit ihren architektonischen Gestaltungselementen“ (die als solche allerdings weder hier noch an anderer Stelle konkret benannt werden) der „notwendige Raum und der Abstand zueinander“ gegeben werde, „um diese Elemente wahrnehmen zu können“; Dienen der rückwärtigen Bereiche (Gärten) für „Freizeitgestaltung, Erholung und zur Zeit der Entstehung der Siedlung auch der damals wichtigen Selbstversorgung.“
Es kann jedoch offenbleiben, ob die von der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung (erstmals) benannten, sich aus der Anordnung der Baukörper und ihr Verhältnis zu den sie umgebenden Freiflächen ergebenden städtebaulichen Strukturen grundsätzlich (trotz einiger Unbestimmtheiten) geeignet wären, als vorhandene, optisch wahrnehmbare und auch architekturgeschichtlich fundierte bauliche Gegebenheiten einen nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB legitimen, den Erlass einer Erhaltungssatzung rechtfertigenden Erhaltungszweck zu bilden, soweit sie auf die Bewahrung einer durch vorhandene bauliche Anlagen und ihr Umfeld geprägten städtebaulichen Gestalt bezogen sind. Indessen kann ein so gefasstes, über die bloße Freihaltung der Vorgärten erweitertes Erhaltungsziel weder dem normativen Teil der Satzung noch der Begründung der Satzung und auch sonst nicht den Planaufstellungsvorgängen entnommen werden, so dass keine Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass eine solche Zielsetzung der Willensbildung des Rates beim Satzungsbeschluss wirklich zugrunde lag. Insbesondere geht aus § 1 Abs. 2 der Satzung gerade nicht hervor, dass über die Erhaltung der „noch vorhandenen … prägenden Vorgärten“ hinaus auch der Schutz bestimmter Gebäudeanordnungen, Stellungen von Baukörpern, Verläufe von Zuwegungen oder gar bestimmte – nicht näher benannte – „architektonische Gestaltungselemente“ Ziel der Satzung sein sollte. Insbesondere liefern die in § 5 der Satzung benannten, ausschließlich auf die Vorgärten in den 7 Teilbereichen bezogenen „prägenden Merkmale“ keinerlei verwertbare Maßstäbe für die Genehmigungspraxis auf der 2. Stufe, wenn es etwa um die Frage der Genehmigungsfähigkeit von „Rückbau, Änderung und Nutzungsänderung“ von Wohngebäuden in der Siedlung geht; nicht einmal eine Errichtung baulicher Anlagen in den der „Freizeitgestaltung und Erholung“ dienenden „rückwärtigen Bereichen (Gärten)“ kann danach gesteuert werden, weil auch § 5 der Satzung nur die „Vorgärten“ in den Blick nimmt. Darüber hinaus kranken die Ausführungen in der Antragserwiderung daran, dass sie nur sehr allgemein auf das gesamte Gebiet der B. bezogen sind, aber hinsichtlich eines etwaigen schützenswerten Baubestandes keine Differenzierungen nach den 7 Teilbereichen vornehmen. So kommt etwa die „häufig genutzte Form der Zeilenbebauung“ nach der Bestandsaufnahme in Nr. 5.2 der Satzungsbegründung nicht in allen Teilbereichen in prägender Weise vor, sondern z. B. im Bereich B „Einfamilienhäuser in Form von Ketten-, Reihen- oder freistehenden Häusern“. Insofern ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens in der Antragerwiderung nicht ersichtlich, welche Eigenart der städtebaulichen Gestalt in Bezug auf jeweils vorhandene, optisch prägende Bausubstanz erhalten werden soll.
Insgesamt ist danach festzuhalten, dass mit der angegriffenen Erhaltungssatzung kein mit den Vorgaben des § 172 BauGB zu vereinbarendes Erhaltungsziel verfolgt wird. Dies führt zur Unwirksamkeit der Satzung hinsichtlich der allein angegriffenen Teilbereiche A, B, D, E und F. Die Planerhaltungsvorschriften der §§ 214, 215 BauGB sind – soweit sie überhaupt auf die „sonstige Satzung“ nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB Anwendung finden können – inhaltlich nicht einschlägig, weil es hier nicht um die Verletzung dort genannter Verfahrens- und Formvorschriften oder Abwägungsmängel geht.
Danach besteht auch keine Notwendigkeit mehr für den Senat, sich mit den weiteren Einzelfragen zu Satzungsregelungen befassen zu müssen, die die Antragstellerin noch aufgeworfen hat.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO i. V. m. 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe hierfür gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§§ 167 VwGO i. V. m. 708 ff. ZPO
§ 47 VwGO
§ 172 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 und 3 Satz 1 und 2 BauGB
§ 2 Abs. 1 Nr. 4 LBauO
§ 172 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 3 BauGB
§ 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 172 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 200 Abs. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 172 Abs. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 S. 3 BauGB
§ 16 Abs. 2 BauGB
§ 16 Abs. 2 S. 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 S. 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 S. 3 i. V. m. 16 Abs. 2 S. 1 BauGB
§ 172 Abs. 3 S. 1 BauGB
§ 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 3 S. 2 BauGB
§ 172 Abs. 3 bis 5 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBauO
§ 172 Abs. 1 S. 1 Nr. BauGB
§ 172 Abs. 1 S. 1 Nr.1 BauGB
§ 172 Abs. 1 S. 1 und 2 BauGB
§ 172 Abs. 3 Satz 1 und 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 11686/19
1 A 10361/08
2 A 6.18
1 C 1/82
4 B 47/02
3 VG 5347/97