Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-04-27, Aktenzeichen 2 A 3548/15 SN

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die denkmalrechtliche Auflage Nr. 1 in der Teilbaugenehmigung vom 25. Juni 2015 und der Baugenehmigung vom 17. Juli 2015 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 21. August 2015 und vom 06. Oktober 2015 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer denkmalrechtlichen Nebenbestimmung in der Teilbaugenehmigung und der Baugenehmigung für ein – mittlerweile realisiertes – fünfstöckiges Wohngebäude in der A-Stadt Altstadt.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks B-straße 20, A-Stadt mit der katasteramtlichen Bezeichnung Gemarkung A-Stadt, Flurbezirk…, Flur …, Flurstücke … und ….
Auf den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Wohnbebauung mit fünfgeschossiger Blockrandbebauung sowie dreigeschossiger Remise, Tiefgarage und Garage im Innenhof auf diesem Grundstück genehmigte der Beklagte mit Teilbaugenehmigung vom 25. Juni 2015 den Baugrubenverbau und Unterfangungen eines Telekom-Technikgebäudes einschließlich der entsprechenden Erdarbeiten sowie Erdarbeiten im Zusammenhang mit archäologischen Untersuchungen. Die Teilbaugenehmigung enthält auf Seite 1 folgenden Passus:
„Das Bauvorhaben liegt innerhalb des Bodendenkmals „Altstadt A-Stadt“. Die Baugenehmigung beinhaltet die gemäß § 7 Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern (DSchG M-V) vom 6. Januar 1998 (GVOBl. M-V S.12, 247), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 23. Februar 2010 (GVOBl. M-V S.66, 84) notwendige Genehmigung. Das Einvernehmen mit dem Landesamt für Kultur und Denkmalpflege Mecklenburg-Vorpommern wurde im Sinne des § 7 Abs. 6 DSchG M-V unter nachfolgenden Auflagen hergestellt:
1. Vor Beginn jeglicher Erdarbeiten muss die fachgerechte Bergung und Dokumentation der betroffenen Teile des Bodendenkmals „Altstadt A-Stadt“ sichergestellt werden. Die Kosten dieser Maßnahme trägt der Verursacher des Eingriffs (§ 6 Abs. 5 DSchG M-V). Über die in Aussicht genommenen Maßnahmen zur Bergung und Dokumentation des Bodendenkmals ist das Landesamt für Bodendenkmalpflege rechtzeitig vor Beginn der Erdarbeiten zu unterrichten.“
Am 17. Juli 2015 erteilte der Beklagte eine Baugenehmigung für das beantragte Bauvorhaben. Auch die Baugenehmigung enthält die zitierte denkmalrechtliche Auflage in der Anlage 1.
Am 21. Juli 2015 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die Auflage Nr. 1 der Teilbaugenehmigung. Zur Begründung machte sie geltend:
Es handele sich bei dem Grundstück nicht um ein Denkmal. Ob ein Denkmal bzw. ein Bodendenkmal vorliege, könne nicht durch Verwaltungsakt entschieden werden und hänge nicht von der Eintragung in die Denkmalliste ab, sondern ergebe sich direkt aus dem Gesetz. Ob sich in dem streitgegenständlichen Bauabschnitt Denkmale befinden würden, sei allerdings bislang noch nicht geklärt worden. Daher sei § 7 DSchG M-V noch nicht anwendbar. Der Anwendungsbereich des § 7 DSchG M-V werde auch nicht dadurch eröffnet, dass das Landesamt für Kultur und Denkmalpflege den Bereich „Altstadt A-Stadt“ als Bodendenkmal unter der Fundplatznummer 900 erfasst und nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 DSchG M-V inventarisiert habe. Von der Möglichkeit, die historische Altstadt A-Stadt zu einem Grabungsschutzgebiet zu erklären, sei nicht Gebrauch gemacht worden. § 14 DSchG M-V scheide daher als Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Nebenbestimmung aus. Auch § 12 DSchG M-V sei nicht einschlägig. Dieser betreffe lediglich Nachforschungen mit dem Ziel, Denkmale zu entdecken. Sie - die Klägerin - beabsichtige jedoch keine Nachforschungen, sondern die Errichtung eines Gebäudes. Im Übrigen erkenne sie ihre Verpflichtungen nach § 11 DSchG M-V an. Sie werde gemäß § 11 Abs.1 DSchG M-V unverzüglich Anzeige erstatten, wenn Sachen entdeckt würden, von denen anzunehmen sei, dass an ihrer Erhaltung ein öffentliches Interesse bestehe, und die Fundstelle gemäß § 11 Abs. 3 DSchG M-V in unverändertem Zustand erhalten.
Am 18. August 2015 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die Baugenehmigung vom 17. Juli 2015, soweit die Klägerin darin verpflichtet wurde, vor Beginn jeglicher Erdarbeiten die fachgerechte Bergung und Dokumentation der betroffenen Teile des angeblichen Bodendenkmals sicherzustellen, den Beigeladenen vor Beginn der Erdarbeiten über die in Aussicht genommenen Maßnahmen zur Bergung und Dokumentation des angeblichen Bodendenkmals zu unterrichten und sämtliche Kosten dieser Maßnahmen als Verursacher des Eingriffs tragen zu müssen. Zur Begründung verwies sie auf die Begründung ihres Widerspruchs gegen die Teilbaugenehmigung vom 21. Juli 2015.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. August 2015 wies der Beklagte den gegen die Teilbaugenehmigung erhobenen Widerspruch von 21. Juni 2016 zurück. Der Widerspruch gehe ins Leere, da die Baugenehmigung vom 17. Juli 2015 die Teilbaugenehmigung erfasse. Der Widerspruch sei auch unbegründet. Die Unterschutzstellung einer Fläche als Bodendenkmal bewirke den Schutz des Bodens, der Bodendenkmäler in sich berge. Das Denkmal reiche so weit, wie Fundstücke, Verfärbungen oder Beränderungen der natürlichen Bodenbeschaffenheit bestünden. Bodendenkmale seien nicht nur die Sache, die aus dem Boden herausgeholt werde. Entscheidend sei auch der Boden, der ein Bodendokument berge. Das Bauvorhaben liege innerhalb des vom Beigeladenen unter der Nr. 900 erfassten Bodendenkmals „Altstadt A-Stadt“ und bedürfe daher nach § 7 DSchG M-V einer Genehmigung. Das Einvernehmen mit dem Beigeladenen habe nur unter der im Bescheid enthaltenen Auflage erteilt werden können.
Hiergegen hat die Klägerin am 17. September 2015 Klage erhoben.
Mit ihrer Klage begehrte sie zunächst, unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 21. August 2015 die Nebenbestimmung Nr. 1 in der Teilbaugenehmigung des Beklagten vom 25. Juni 2015 aufzuheben.
Zur Begründung trägt sie in Ergänzung der Widerspruchsbegründung im Wesentlichen vor, die Baugenehmigung ersetze nach § 7 Abs. 6 DSchG M-V die denkmalschutzrechtliche Genehmigung. Bei der Erteilung des Einvernehmens gemäß § 7 Abs. 6 Satz 2 DSchG M-V handele es sich lediglich um ein Internum des Genehmigungsverfahrens. Es betreffe den Bauherren nicht, unter welchen zwischen dem Beigeladenen und dem Beklagten als Baugenehmigungsbehörde vereinbarten Auflagen das Einvernehmen intern erteilt worden sei. Sofern die Teilbaugenehmigung dahingehend ausgelegt werden müsse, dass die zwischen den Behörden vereinbarte Auflage auch zur Auflage der Teilbaugenehmigung gemacht worden sei, sei diese Nebenbestimmung rechtswidrig. Denkmalrechtliche Maßnahmen setzten voraus, dass ein Denkmal vorliege. Es genüge nicht, dass eine bestimmte Fläche in dem Verdacht stehe, dass sich dort voraussichtlich Bodendenkmale befinden könnten. Für diese Fälle komme für die untere Denkmalschutzbehörde nur in Frage, bestimmte Grundstücke zu Grabungsschutzgebieten zu erklären. Das sei hier nicht erfolgt. Letztlich habe die Erfassung der gesamten Innenstadt von A-Stadt keinerlei Rechtswirkungen nach außen. Lediglich § 11 DSchG M-V vermittele einen Schutz, wenn bei Baumaßnahmen Denkmale entdeckt würden. Anders als etwa das Denkmalschutzgesetz Sachsen-Anhalt, das bei begründeten Anhaltspunkten, dass Kulturdenkmäler entdeckt würden, eine Anzeigepflicht und Genehmigungspflicht vorsehe, enthalte das DSchG M-V außer den hier nicht einschlägigen §§ 14, 15 DSchG M-V keine Regelung für solche Verdachtsfälle. Eine Rechtsgrundlage für denkmalschutzrechtliche Maßnahmen bestehe daher nur, wenn ein Denkmal vorliege. Sie - die Klägerin - habe die Baugenehmigungen so verstehen müssen, dass der Beklagte von der Denkmaleigenschaft dennoch ausgehe und die streitgegenständliche Nebenbestimmung die Anwesenheit von Archäologen ab Beginn der Erdarbeiten beauflagt habe. Diese Auslegung ergebe sich auch aus den Begleitumständen. Bereits vor Beginn von Bauarbeiten zur Verlegung einer Fernwärmeleitung auf dem streitgegenständlichen Grundstück durch den Energieversorger habe ein Mitarbeiter des Beklagten bei Kontrollgängen die Bauarbeiten stoppen lassen und persönlich mündlich verfügt, dass immer ein Archäologe vor Ort sein müsse.
Der Beklagte wies sodann mit Widerspruchsbescheid vom 06. Oktober 2015 den gegen die denkmalrechtliche Auflage in der Baugenehmigung erhobenen Widerspruch vom 18. August 2015 zurück. Zur Begründung wiederholte er die Gründe des Widerspruchsbescheides vom 21. August 2015.
Den Widerspruchsbescheid vom 06. Oktober 2015 hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 24. Februar 2016 zum Gegenstand der Klage gemacht. Sie führt dazu aus, nachdem die Baumaßnahme beendet sei und sie die gefundenen Bodendenkmale geborgen und dokumentiert habe, sei Erledigung eingetreten. Ihr seien Kosten durch das auf Anweisung des Beklagten bereits von Beginn der Erdarbeiten bis zum Fund des ersten Bodendenkmals bestellte archäologische Personal entstanden. Zudem plane sie weitere Baumaßnahmen und müsse damit rechnen, wieder entsprechend beauflagt zu werden.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die denkmalrechtliche Auflage Nr. 1 zur Teilbaugenehmigung vom 25. Juni 2015 und der Baugenehmigung vom 17. Juli 2015, jeweils in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 21. August 2015 und 06. Oktober 2015 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt zur Begründung vor, die in der Teilbaugenehmigung enthaltene Nebenbestimmung sei mit dem Beigeladenen abgestimmt und werde regelmäßig verwendet. Eine Verpflichtung, ab Beginn der Erdarbeiten Archäologen auf der Baustelle vorzuhalten, sei daraus nicht ableitbar. Der Bauherr werde lediglich verpflichtet, die Bergung und Dokumentation der betroffenen Teile des Bodendenkmals sicherzustellen. Üblicherweise werde das Vorgehen in der Anlaufphase bis zur Auffindung von Bodendenkmalen zwischen Bauherrn, Beigeladenem und der Unteren Denkmalschutzbehörde abgesprochen. Eine solche Absprache habe im vorliegenden Fall jedoch nicht stattgefunden.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Er trägt vor, das Bodendenkmal „Altstadt A-Stadt“ werde durch das mittelalterliche Stadtareal gebildet. Der Schutz größerer zusammenhängender Flächen als einheitliches Bodendenkmal sei in der Rechtsprechung unstrittig. Als Nachweis für ein Bodendenkmal sei es ausreichend, wenn konkrete Tatsachen vorlägen, die nach den Erfahrungen darauf schließen ließen, dass entsprechende Objekte im Boden vorhanden seien. Solche konkreten Tatsachen lägen für da streitgegenständliche Areal in reichlicher Anzahl vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen, der seinem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung am 27. April 2017 gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
I. Die Klage, die zunächst zulässigerweise als Anfechtungsklage erhoben wurde, ist inzwischen als Fortsetzungsfeststellungsklage anhängig und als solche gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft.
1. Statthafte Klageart für das ursprüngliche Klagebegehren war die Anfechtungsklage, § 42 Abs. 1 1. Alt VwGO. Das Klagebegehren der Klägerin richtete sich ursprünglich auf Kassation der nach klarstellender Aussage des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht als bloßer Hinweis auf eine Absprache zwischen Beklagtem und Beigeladenem, sondern als Auflage beabsichtigten und von der Klägerin nach dem maßgeblichen Empfängerhorizont (vgl. BVerwG Urteil vom 28. Februar 1961 – I C 54.57 –, BVerwGE 12, 87, 91; BVerwG, Urteil vom 04. Dezember 2001 – 4 C 2/00 –, BVerwGE 115, 274, 279) auch als solche verstandenen Nebenbestimmung.
Bei der streitgegenständlichen Nebenbestimmung in der Teilbaugenehmigung und Baugenehmigung
„Vor Beginn jeglicher Erdarbeiten muss die fachgerechte Bergung und Dokumentation der betroffenen Teile des Bodendenkmals „Altstadt A-Stadt“ sichergestellt werden. Die Kosten dieser Maßnahme trägt der Verursacher des Eingriffs (§ 6 Abs. 5 DSchG M-V). Über die in Aussicht genommenen Maßnahmen zur Bergung und Dokumentation des Bodendenkmals ist das Landesamt für Bodendenkmalpflege rechtzeitig vor Beginn der Erdarbeiten zu unterrichten.“
handelt es sich auch nicht um eine die Baugenehmigung oder Teilbaugenehmigung modifizierende Auflage, die nicht selbstständig aufhebbar ist und eine qualitative Änderung der Gewährung in Bezug auf den Antragsgegenstand bewirkt (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.02.1974 - IV C 73.72 -, juris), sondern um eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung im Sinne von § 36 Landesverwaltungsverfahrensgesetz Mecklenburg-Vorpommern (VwVfG M-V).
2. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht in dem Fall, dass sich der Verwaltungsakt vor dem Urteilsausspruch durch Zurücknahme oder anders erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Fortsetzungsfeststellungsbegehrens der Klägerin - die Erledigung der in Rede stehenden Nebenbestimmung in Teilbaugenehmigung und Baugenehmigung sowie ein berechtigten Feststellungsinteresse - sind zu bejahen.
a) Die angegriffene Nebenbestimmung hat sich durch den Abschluss der Bodenarbeiten in der Sache erledigt. Ob die der Teilbaugenehmigung nachfolgende Baugenehmigung das gesamte Vorhaben zum Gegenstand hatte und ob in diesem Fall die Teilbaugenehmigung dürfte bereits mit Erlass der Baugenehmigung gegenstandslos geworden ist (vgl. VGH München, Beschluss vom 16. August 2001 – 2 ZS 01.1874 –, juris), kann offen bleiben, weil auch in Bezug auf die denkmalrechtliche Nebenbestimmung in der Baugenehmigung Erledigung eingetreten ist.
b) Ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin ist ebenfalls gegeben, da sie geltend gemacht hat, Schadensersatz unter dem Gesichtspunkt der Amtspflichtverletzung von dem Beklagten fordern zu wollen.
Ein eventuell bestehender Amtshaftungs- oder Entschädigungsanspruch wegen eines erledigten Verwaltungsaktes kann grundsätzlich ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründen, soweit der Verwaltungsakt tatsächlich rechtswidrig war. Dies setzt voraus, dass die im erledigten gerichtlichen Verfahren relevanten Fragen für das nachfolgende bzw. mittelbar angestrebte Schadensersatzverfahren erheblich sind. Insofern ist es erforderlich, dass die Klägerin konkrete Angaben zum behaupteten Schaden bzw. zur Schadenshöhe macht, aufgrund deren darauf geschlossen werden kann, dass der Schadensersatzprozess nicht offensichtlich erfolglos sein wird. Die allgemeine Behauptung eines eingetretenen Schadens, ohne diesen näher zu beziffern und eine Anspruchsgrundlage zu nennen, genügt in diesem Zusammenhang nicht (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 27. Mai 2010 – 2 L 329/06 –, juris).
Gemessen an diesen Vorgaben hat die Klägerin einen eingetretenen Schaden, der einen nachfolgenden Amtshaftungs- bzw. Schadensersatzprozess jedenfalls nicht als offensichtlich aussichtslos erscheinen lässt, hinreichend dargelegt. Sollte der Beklagte in rechtswidriger Weise die Sicherstellung der Bergung und Dokumentation beauflagt und die Beauftragung eines Archäologen gefordert haben, könnte ein entsprechender Haftungsanspruch wegen der der Klägerin dadurch entstandenen Kosten, die sie in der mündlichen Verhandlung mit wahrscheinlich 10.000 bis 20.000 € beziffert hat, bestehen.
II. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet. Die in der Teilbaugenehmigung und der Baugenehmigung enthaltene denkmalrechtliche Nebenbestimmung war rechtswidrig und hat die Klägerin in ihren Rechten verletzt.
1. Die Nebenbestimmung erweist sich bereits aufgrund mangelnder Bestimmtheit als rechtswidrig
Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG M-V verlangt, dass aus der getroffenen Regelung, das heißt aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten der Inhalt der Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann. Abzustellen ist dabei nicht auf die Vorstellungen oder den subjektiven wirklichen oder ggf. hypothetischen Willen der Behörde, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des dem Betroffenen Mitgeteilten, so wie dieses nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss. Unklarheiten gehen hierbei zu Lasten der Behörde. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick darauf, dass der befehlende Verwaltungsakt ohne weitere Erläuterungen als Grundlage für die Vollstreckung und die spätere Durchsetzung von Kostenersatzansprüchen geeignet sein muss, (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 08.03.2013 – 10 S 1190/09 -, juris; VG Schwerin, Beschluss vom 09. Juni 2016 – 2 B 1032/15 SN –, amtlicher Umdruck S. 11 f.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Ein Verwaltungsakt ist genügend bestimmt, wenn der Wille der Behörde für die Beteiligten des Verfahrens, in denen der Verwaltungsakt ergeht, eindeutig erkennbar und nicht einer unterschiedlichen subjektiven Bemessung zugänglich ist. Dabei ist es grundsätzlich als ausreichend anzusehen, wenn der Regelungsgehalt mit der erforderlichen Eindeutigkeit aus dem Inhalt des gesamten Verwaltungsakts im Zusammenhang mit den Beteiligten näher bekannten Umständen des Erlasses einschließlich des vorangegangenen Verwaltungsverfahrens unter Berücksichtigung von Treu und Glauben zu entnehmen ist (vgl. VG Greifswald, Beschluss vom 21. Januar 2015 – 2 B 1170/11 –; Urteil vom 28. April 2014 – 2 A 605/11 -; OVG Greifswald, Beschluss vom 23. Dezember 2013 – 3 L 220/12 –, juris).
Nach diesen Maßstäben ist die streitgegenständliche Nebenbestimmung als nicht hinreichend bestimmt anzusehen. Der Nebenbestimmung lässt sich lediglich entnehmen, dass die Klägerin vor Beginn der Erdarbeiten die fachgerechte Bergung und Dokumentation der betroffenen Teile des als Bodendenkmal bezeichneten Bereiches sichergestellt haben muss. Dies genügt nicht den Bestimmtheitsanforderungen. Denn schon welche Maßnahmen getroffen werden müssen, ist nicht näher bezeichnet. Der Verfügung ist zudem nicht zu entnehmen, was das geforderte Sicherstellen konkret ausmacht. Der Beklagte macht – auch in der Zusammenschau mit der Verwaltungsakte – in der Verfügung in keiner Weise deutlich, welche Maßregeln die Klägerin zur Erfüllung der ihr in der Nebenbestimmung auferlegten Verpflichtung zu befolgen hat. Die konkreten Anforderungen ergeben sich auch nicht aus dem Gesetz. Vielmehr war die Ausformung der in der Nebenbestimmung enthaltenen Verpflichtung in mit dem Bestimmtheitsgebot nicht zu vereinbarender Weise weiteren Vereinbarungen zwischen Beklagtem und Klägerin vorbehalten. Der Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die regelmäßig verwendete Nebenbestimmung üblicherweise zum Anlass für Gespräche genommen werde, in denen die konkreten Pflichten des Bauherren und die mögliche Durchführung der entsprechenden Maßnahmen durch den Beigeladenen selbst oder eine Drittfirma festgelegt werde. Nur angemerkt sei, dass auch der Umstand, dass entsprechende Gespräche im vorliegenden Fall nicht abgeschlossen wurden und die Klägerin sich mit der Durchführung einer archäologischen Betreuung durch den Beigeladenen nicht einverstanden erklärt hat, insofern nicht zu Lasten der Klägerin gehen.
2. Unabhängig davon besteht auch keine Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Nebenbestimmung.
§ 14 DSchG M-V ist nicht einschlägig. Das klägerische Grundstück ist nach übereinstimmender Aussage der Beteiligten nicht zum Grabungsschutzgebiet erklärt worden.
Die Nebenbestimmung kann auch nicht auf § 7 Abs. 5 DSchG M-V gestützt werden. Nach dieser Vorschrift kann bei Beseitigung oder Veränderung von Denkmalen die nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 DSchG M-V erforderliche Genehmigung der unteren Denkmalbehörde mit Nebenbestimmungen erteilt werden, soweit dies zum Schutz des Denkmals erforderlich ist.
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Nach dem eindeutigen Wortlaut knüpft § 7 Abs.1, 5 DSchG M-V an das tatsächliche Vorliegen eines Denkmals an. Der bloße Verdacht genügt – auch wenn er auf konkrete Tatsachen gestützt sein mag – nicht.
Die Nebenbestimmung enthält die Verpflichtung, schon vor Beginn von Erdarbeiten – bevor also festgestellt werden kann, dass sich tatsächlich Gegenstände von denkmalschutzrechtlichem Erhaltungsinteresse in dem von den Erarbeiten betroffenen Erdbereich befinden – die fachgerechte Bergung und Dokumentation der betroffenen Teile sicherzustellen. Dabei geht der Beklagte in dem streitgegenständlichen Bescheid davon aus, dass das klägerische Baugrundstück Teil eines die gesamte A-Stadt Altstadt umfassenden Bodendenkmals ist.
Dem folgt das erkennende Gericht nicht. Trotz einer Vielzahl in der Vergangenheit getätigter Funde von Bodendenkmälern ist die A-Stadt Altstadt nicht in ihrer Gesamtheit als Bodendenkmal zu klassifizieren.
Zunächst ist die historische Altstadt nicht schon aufgrund der Erfassung des Bereichs „Altstadt A-Stadt“ unter der Fundplatznummer 900 bzw. Inventarisierung nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 DSchG M-V als ein Bodendenkmal zu werten. Abgesehen davon, dass die Inventarisierung keine Eintragung in die Denkmalliste darstellt, wäre die vorliegend unstreitig nicht erfolgte Eintragung in die Denkmalliste nach hiesigem Landesrecht auch nicht konstituierend für die Denkmaleigenschaft. Nach § 5 Abs.1 Satz 1 DSchG M-V setzt die Eintragung die Denkmaleigenschaft vielmehr voraus. Auch § 5 Abs. 2 DSchG M-V bestimmt, dass der Schutz eines Denkmales unabhängig von seiner Eintragung in die Denkmalliste ist.
Es kommt daher für die Annahme eines Denkmals entscheidend auf das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 2 DSchG M-V an. Bodendenkmale im Sinne des § 2 Abs. 5 DSchG sind Sachen im Sinne unbelebter Materie, die einen Aussagewert für die archäologischen Wissenschaften haben. Dabei handelt es sich um klar umrissene, also räumlich eingrenzbare Sachen (vgl. VG Dessau, Urteil vom 06. April 2001 – 2 A 424/98 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 3 Januar 2013 – 5 L 974/11 –, juris, Rn. 44; Martin/Krautzberger, Denkmalschutz und Denkmalpflege, Teil C. Denkmalbegriff IV. Denkmalgattungen Rn. 103-108, beck-online). Auch Ensembles oder historische Ortsbildern können ein Denkmal darstellen, sofern dieses bzgl. räumlicher Ausdehnung und zu schützendem Denkmalwert eindeutig bestimmbar ist (vgl. Martin/Krautzberger a.a.O.). Dem Grunde nach sind Bodendenkmäler der Größe nach grundsätzlich nicht beschränkt, solange mehrheitliche Fundbeziehungen oder der innere Zusammenhang zeitlich und sachlich vorliegen. So sind Bodendenkmale, die mehr in die Fläche gehen, wie etwa die unter Tage liegenden Überreste einer Stadtmaueranlage, Wege- und Netzabschnitte oder Abwasseranlagen als ein einheitliches Bodendenkmal zu qualifizieren (vgl. OVG Münster, Urteil vom 05. März 1992 – 10 A 1748/86 –, NVwZ-RR 1993, 129, 130 (frühgeschichtliche Begräbnisstätten auf Höhenrücken); Urteil vom 27. August 2007 – 10 A 3856/06 –, juris (Römerstraße); Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, Rn. 92 zu § 2; Bülow, Rechtsfragen flächenbezogenen Denkmalschutzes, 1986, S. 232 f.).
Auch in Mecklenburg-Vorpommern können Mehrheiten von Bodendenkmalen dem denkmalrechtlichen Schutzregime unterfallen, da in der Generaldefinition des Denkmalbegriffs in § 2 Abs. 1 DSchG M-V Mehrheiten von Sachen unter den Denkmalbegriff subsumiert werden (Martin/Krautzberger, Denkmalschutz und Denkmalpflege, Teil C. Denkmalbegriff IV. Denkmalgattungen Rn. 103-108, beck-online). Die systematische Zusammenschau von § 2 Abs. 5 Satz 1 DSchG einerseits und Satz 2, 2. Alt. andererseits zeigt zudem, dass das Gesetz das Bodendenkmal und den Boden, in dem sich das Denkmal befindet, als Einheit ansieht: Werden nämlich als Bodendenkmale auch diejenigen "Veränderungen und Verfärbungen in der natürlichen Bodenbeschaffenheit" fingiert, "die durch nicht mehr selbständig erkennbare Bodendenkmale hervorgerufen worden sind", so belegt dies, dass sich das Gesetz die archäologische Sichtweise, den Boden mit den darin verborgenen Dokumenten als Ganzes zu begreifen, zu eigen macht. Diese Sichtweise ist, soweit erkennbar, in der Literatur unbestritten (vgl. Gahlen, NVwZ 1984, 687,688; OVG Münster, Urteil vom 05. März 1992 – 10 A 1748/86 –, Rn. 45, juris).
Nach diesen Maßstäben ist die Denkmaleigenschaft der Altstadt A-Stadt zu verneinen.
Beklagter und Beigeladener tragen vor, dass der im Gebiet der A-Stadt Innenstadt befindliche unbebaute oder überbaute Grund und Boden und somit auch das streitgegenständliche Grundstück aufgrund der dort vermuteten Bodendenkmale im Sinne des § 2 Abs. 5 DSchG M-V in Gänze als Bodendenkmal zu werten seien. Diese Kategorisierung stütze sich auf Erfahrungen aus in der Vergangenheit durchgeführten Bodenarbeiten und Grabungen, dass sich durch die auf das Mittelalter zurückgehende fortwährende Besiedelung dieses Gebietes in praktisch allen Bereichen des Bodens Sachzeugnisse mit denkmalschutzrechtlicher Bedeutung im Sinne des § 2 Abs. 5 DSchG M-V befinden dürften. Die Klägerin ist dagegen der Ansicht, es komme für die Denkmaleigenschaft des DSchG M-V nicht darauf an, ob in dem für eine Unterschutzstellung vorgesehenen Boden mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit Bodendenkmale verborgen, sondern, ob dort tatsächlich Denkmale vorhanden sind. Anders als etwa das Denkmalschutzgesetz Sachsen-Anhalt, das bei begründeten Anhaltspunkten, dass Kulturdenkmale entdeckt werden, eine Anzeigepflicht und Genehmigungspflicht vorsehe, enthalte das DSchG M-V gerade keine Regelung für solche Verdachtsfälle.
Im Ergebnis genügt es für die Annahme einer Grundstücksfläche als Bodendenkmal wegen des mit einer Unterschutzstellung verbundenen Eingriffs in Grundrechtspositionen der Grundstückseigentümer und -nutzer nicht, dass das Vorhandensein eines Bodendenkmals nur vermutet oder auch nur für überwiegend wahrscheinlich gehalten wird. Dies ist anzunehmen trotz der für Bodendenkmale bestehenden Besonderheit, dass eine durch Grabungen vermittelte sichere Anschauung gleichzeitig auch eine zumindest partielle Zerstörung des Denkmals bedeutet. Auch aus dem Umstand, dass ohne einen Eingriff in den Boden häufig keine vollständige Gewissheit über das Vorhandensein eines Bodendenkmals besteht, kann nach hiesigem Landesrecht nicht gefolgert werden, dass die Denkmaleigenschaft schon ohne sichere Kenntnis von dem tatsächlichen Vorliegen tatsächlicher Gegenstände von Denkmalwert anzunehmen ist. Für solche Verdachtsfälle sieht das Gesetz zum Schutz der vermuteten Bodendenkmale eine Erklärung des betreffenden Gebietes zum Grabungsschutzgebiet gemäß § 14 DSchG M-V vor. Von dieser Möglichkeit der Unterschutzstellung wurde vorliegend indes kein Gebrauch gemacht.
Nichts anderes ergibt sich daraus, dass im Rahmen der durchgeführten Baumaßnahme die Richtigkeit der Prognose des Beklagten schließlich erwiesen wurde und mehrere Bodendenkmale geborgen wurden. Denn bei der Betrachtung der Rechtmäßigkeit der hier streitgegenständlichen Bescheide kommt es auf die Betrachtung aus ex-ante Sicht an. Zudem dürften die einzelnen geborgenen Artefakte auch kaum zu einer Klassifizierung des gesamten von den Bodenarbeiten betroffenen Grundstücksbereiches als Denkmal führen. In welchem Ausmaß der die Artefakte umgebende Boden ex-post hier im Einzelnen als Denkmal zu werten ist, kann indes nach dem oben Gesagten dahinstehen.
Aufgrund der Unterschiede der landesrechtlichen Bestimmungen kann auch die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster (vgl. OVG Münster, Urteile vom 05. März 1992 - 10 A 1748/86 -, juris und vom 28. März 1995 - 11 A 3554/91 -; Beschlüsse vom 8. April 2003 - 8 A 3553/02 -; und vom 31. August 2006 - 10 A 1504/06 - "Arbeitserziehungslager Lahde"; Beschluss vom 27. August 2007 – 10 A 3856/06 –, Rn. 8, juris „Römerstraße“) keine Berücksichtigung finden. Der zitierten nordrhein-westfälischen Judikatur liegen die dortigen landesrechtlichen Regelungen zu Grunde, nach denen die Denkmaleigenschaft durch Eintragung in die Denkmalliste konstituiert wird. In diesen Fällen wird es für eine Eintragung für ausreichend gehalten, dass nach sorgfältiger Aufklärung des Sachverhaltes im Vorfeld der behördlichen Entscheidung zur Eintragung in die Denkmalliste ein hohes Maß an Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist im Hinblick darauf, dass in der unter Schutz gestellten Fläche überhaupt ein Bodendenkmal vorhanden ist, als auch, dass dies für die gesamte von der Unterschutzstellung betroffene Fläche gilt. Auf die hiesige Rechtslage, nach der ein Denkmal ohne behördliche Festsetzung oder Eintragung allein durch Annahme der Denkmaleigenschaften vorliegt, sind diese Entscheidungen indes nicht übertragbar.
Auch ermächtigt § 7 Abs. 5 i.V.m § 11 DSchG M-V nicht zur Verpflichtung eines Bauherren zur Heranziehung von archäologischen Aufsehern oder Baubegleitern. Ebenso wenig kann aus diesen Normen die Ermächtigung zur Verpflichtung eines Bauherren zur Bergung und Erfassung der gefundenen Denkmale oder zur Information über die in Aussicht genommenen Maßnahmen abgeleitet werden. Beides ist nach § 4 Abs. 2 i.V.m. § 11 Abs. 4 DSchG M-V originäre Aufgabe der Denkmalfachbehörde bzw. unteren Denkmalschutzbehörden. Die denkmalbezogenen Verpflichtungen des Bauherren beschränken sich im Wesentlichen auf die Auskunfts-, Anzeige- und Erhaltungspflicht (vgl. §§ 9 Abs. 1, 11 Abs. 2, 3 DSchG M-V). Mit der streitgegenständlichen Nebenbestimmung überträgt der Beklagte die beschriebenen behördlichen Aufgaben und Verpflichtungen auf die Bauherrin.
Die streitgegenständliche Auflage kann schließlich auch nicht auf § 16 DSchG M-V als denkmalrechtliche Generalklausel gestützt werden. Es fehlt schon an der Erforderlichkeit der Verpflichtung. Zum Schutz der im Boden vermuteten Bodendenkmale wäre es im vorliegenden Fall – insoweit ein Schutz nicht ohnehin durch die denkmalbezogenen Auskunfts-, Anzeige- und Erhaltungspflichten des Bauherren und die entsprechenden Verpflichtungen der Denkmalfachbehörde gemäß § 11 Abs. 3 DSchG M-V hinlänglich gewährleistet gewesen wäre – ausreichend gewesen, den Bauherren etwa zu einer bestimmten Methodik bei der Durchführung der Bodenarbeiten oder einer regelmäßigen baufachlichen Abstimmung mit der Unteren Denkmalschutzbehörde zu verpflichten. Die streitgegenständliche Nebenbestimmung geht in dem Ausmaß ihrer Verpflichtung darüber hinaus.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 15 DSchG M-V
§§ 9 Abs. 1, 11 Abs. 2, 3 DSchG M-V
§§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 7 DSchG
§ 14 DSchG
§ 12 DSchG
§ 11 DSchG
§ 2 DSchG
§ 16 DSchG
§ 7 Abs. 6 DSchG
§ 6 Abs. 5 DSchG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 DSchG
§ 11 Abs.1 DSchG
§ 11 Abs. 3 DSchG
§ 7 Abs. 6 Satz 2 DSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 1. Alt VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 7 Abs. 5 DSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 DSchG
§ 7 Abs.1, 5 DSchG
§ 5 Abs.1 Satz 1 DSchG
§ 5 Abs. 2 DSchG
§ 2 Abs. 5 DSchG
§ 2 Abs. 1 DSchG
§ 2 Abs. 5 Satz 1 DSchG
§ 11 Abs. 4 DSchG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 12, 87, 91
BVerwGE 115, 274, 279
NVwZ-RR 1993, 129, 130
NVwZ 1984, 687,688
I C 54.57
4 C 2/00
IV C 73.72
2 ZS 01.18
2 L 329/06
10 S 1190/09
2 B 1032/15 S
2 B 1170/11
2 A 605/11
3 L 220/12
2 A 424/98
5 L 974/11
10 A 1748/86
10 A 3856/06
11 A 3554/91
8 A 3553/02
10 A 1504/06