Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-13, Aktenzeichen 1 A 1677/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0213.1A1677.18.00

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 8. März 2018 wird teilweise abgeändert und wie folgt neu gefasst:
Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 14. Oktober 2015 und des Widerspruchsbescheides vom 20. April 2016 verpflichtet, dem Kläger für die im Zeitraum vom 27. Mai 2015 bis zum 9. Juni 2015 geleisteten Einsatzstunden weiteren Freizeitausgleich in Höhe von 166,5 Stunden sowie für die im Zeitraum vom 10. Juni 2015 bis 14. Juni 2015 geleisteten Einsatzstunden weiteren Freizeitausgleich in Höhe von 6 Stunden zu gewähren.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9 BBesO) der Bundespolizei. Er begehrt zusätzlichen Freizeitausgleich für seine Einsätze vom 27. Mai 2015 bis zum 9. Juni 2015 anlässlich des G7-Gipfels in F. und wegen der sog. Bilderberg-Konferenz in Österreich vom 10. Juni 2015 bis zum 14. Juni 2015.
Er gehörte bei dem unter der Gesamteinsatzleitung des Präsidenten der Bundespolizeidirektion N. stehenden Einsatz anlässlich des G7-Gipfels der „Beweissicherungs- und Festnahmehundertschaft“ (BF Hu) an, die Teil des Einsatzabschnitts „Eingreifkräfte“ war. Im Vorfeld wurde der Einsatz im Rahmen der Besonderen Aufbauorganisation – BAO – AETOS umfassend geplant und diese Planung in mehreren Einsatzbefehlen niedergelegt. Für alle Einheiten war ein Wechsel von Volldienst, Ruhe in der Unterkunft und Bereitschaft vorgesehen. Im Einsatzbefehl Nr. 2 der Bundespolizeidirektion N. vom 20. Mai 2015 ist unter Ziffer 6.2.2 ausgeführt:
„Die erforderliche Mehrarbeit wird hiermit auf Grundlage des § 88 BBG angeordnet. Bei Vorliegen der Voraussetzungen sollen die Regelungen des § 11 BPolBG in Verbindung mit der hierzu gültigen Erlass-/Verfügungslage Anwendung finden. Die Entscheidung über die Höhe des Freizeitausgleichs trifft in diesem Fall der Polizeiführer nach dem Einsatz. Eine vorherige Anordnung/Festlegung ist unzulässig.“
Für die Dauer dieses Einsatzes war der Kläger mit seiner Hundertschaft in einem Hotel in T. untergebracht. Unmittelbar nach Beendigung des Einsatzes wurde der Kläger mit seiner Einheit bei der sog. Bilderberg-Konferenz in Österreich eingesetzt. Während dieses Einsatzes war die Hundertschaft in zwei Hotels in N1. untergebracht.
Mit Mitarbeiterbrief vom 14. Juli 2015 teilte der Präsident des Bundespolizeipräsidiums mit, dass die Abrechnung der Arbeitszeit während des Einsatzes beim G7-Gipfel auf der Grundlage des tatsächlich geleisteten Dienstes nach § 88 Bundesbeamtengesetz (BBG) erfolgen werde, also eine sogenannte „spitze“ Abrechnung erfolgen solle. Darüber hinaus solle unter Fürsorgeaspekten zusätzlich zur Anrechnung der tatsächlich geleisteten Dienste ein besonderer Zeitausgleich ermöglicht werden. Die Beklagte errechnete – unter Zugrundelegung von 159,5 Volldienststunden und 10 Bereitschaftsstunden – für den Kläger einen Freizeitausgleich von 90,75 Stunden. Hierbei rechnete sie Einsatzzeiten zu 100 % und Bereitschaftsdienste mit 50 % als Dienstzeiten an. Zusätzlich wurde dem Kläger entsprechend der Ankündigung im Mitarbeiterbrief vom 14. Juli 2015 ein besonderer Zeitausgleich genehmigt, der zwei Tage betrug. Die Ruhezeiten (166,5 Stunden) wurden nicht ausgeglichen.
Für den Einsatz bei der sog. Bilderberg-Konferenz in Österreich gewährte die Beklagte dem Kläger einen einheitlichen Freizeitausgleich in Höhe von 50 Stunden auf der Grundlage des § 11 Bundespolizeibeamtengesetz (BPolBG). Die Berechnung erfolgte unter Berücksichtigung der in dem Durchführungserlass des Bundesministeriums des Inneren vom 16. Mai 2008 zu § 11 BPolBG - Az. B 1 – 630 215 – 1/3 – wie folgt dargelegten Maßgaben.
Bei der Festsetzung des einheitlichen Freizeitausgleichs sei nach den langjährigen Einsatzerfahrungen in der Bundespolizei grundsätzlich von einer Aufteilung eines 24-Stunden-Einsatztages in 12 Stunden Volldienst, 8 Stunden Bereitschaftsdienst und 4 Stunden Ruhezeit auszugehen (Ziffer 2.1). Bei einem 24-stündigen Einsatz-/Übungstag ergebe sich ein einheitlicher Ansatz von 17 Stunden für die Berechnung des Freizeitausgleichs. Um eine Ungleichbehandlung von Bereitschaftszeiten im Einsatz und im Regeldienst zu vermeiden, würden 8 Stunden Bereitschaftsdienst mit 50 % angerechnet. Hinzu kämen 12 Stunden Volldienst und eine Anrechnung der 4 Stunden Ruhezeit mit 20 %, so dass der einheitliche Freizeitausgleich in der Summe 17 Stunden betrage. Daher sei bei der Festsetzung des einheitlichen Freizeitausgleichs nach § 11 BPolBG für jeden Einsatz-/Übungstag von einheitlich 17 Stunden auszugehen (Ziffer 2.2).
Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben setzte die Beklagte für den Kläger bei einer tatsächlichen Gesamteinsatzdauer von 105 Stunden 41,5 Volldienststunden, 5 Bereitschaftsstunden und 13,5 Ruhestunden an. Aus der Gesamteinsatzdauer von 105 Stunden errechnete die Beklagte unter Ansetzung des Faktors von 17/24 (entsprechend der Maßgabe des Durchführungserlasses) zu vergütende Einsatzstunden in Höhe von 74,5 Stunden. Nach Abzug der in dem Einsatzzeitraum zu leistenden Sollarbeitsstunden von 24,5 Stunden ergab sich auszugleichende Mehrarbeitszeit in Höhe von 50 Stunden.
Unter dem 17. August 2015 beantragte der Kläger den von ihm geleisteten Bereitschaftsdienst anlässlich des Einsatzes beim G7-Gipfel vom 2. Juni 2015 bis 14. Juni 2015 im Rahmen der sog. „spitzen Abrechnung“ zu vergüten. Die Kräfte der BF Hu Bundespolizeiabteilung T1. B. seien angewiesen worden, während des gesamten Einsatzzeitraums außerhalb der vorgegebenen Einsatzzeiten in der Einsatzunterkunft in T. zu verbleiben, um bei entsprechender Lageentwicklung den Dienst aufnehmen zu können. Die Ruhezeit in der Unterkunft sei daher als Bereitschaftsdienst zu berücksichtigen.
Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 14. Oktober 2015 ab. Die Abrechnung sei auf der Grundlage der Festlegung des Polizeiführers des Einsatzes G7 erfolgt und entspreche dem, was der Präsident des Bundespolizeipräsidiums mit dem Mitarbeiterbrief vom 14. Juli 2015 bekannt gegeben habe. Im Vorfeld des Einsatzes seien für die Einsatzabschnitte in der BAO Dienstpläne erstellt worden, so dass verschobene Dienstzeiten vorgelegen hätten, nicht aber angeordnete Mehrarbeit. Mit diesen Dienstplänen habe für die Dauer des Einsatzes für alle in den Einsatzabschnitten der BAO eingesetzten Kräfte eine abweichende Einteilung der regelmäßigen Arbeitszeit gegolten. Nach Zustimmung des Polizeiführers seien dies die verbindlichen Dienstpläne gewesen, die für die Dauer des Einsatzes die für den Regeldienst bei den Stammdienststellen der Allgemeinen Aufbauorganisation (AA) geltenden Dienstpläne ersetzt hätten. Die gemäß Einsatzbefehl Nr. 2 der Bundespolizeidirektion N. vom 20. Mai 2015 vorsorgliche Anordnung von Mehrarbeit sei für den Bedarfsfall notwendig gewesen, um auch auf ungeplante, vorübergehende Spitzenbelastungen während des laufenden Einsatzes vorbereitet zu sein, die über die bestehende Dienst- und Kräfteplanung hinaus hätten eintreten können. Dem Einsatzbefehl Nr. 2 könne keine Anordnung von Bereitschaftsdiensten entnommen werden. Dies sei jedoch Voraussetzung für eine entsprechende Abrechnung. Durch den jeweils zuständigen Einheitsführer seien Dienstbeginn und Dienstende des jeweiligen Tages lageabhängig festgelegt worden. Ein durchgehender Dienst habe nicht vorgelegen.
Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 8. Dezember 2015 Widerspruch ein, den die Beklagte mit Bescheid vom 20. April 2016 zurückwies.
Der Kläger hat am 19. Mai 2016 Klage erhoben. Zur Begründung hat er auf sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren Bezug genommen und ergänzend ausgeführt, von den vor Ort zuständigen und verantwortlichen Polizeiführern sei angeordnet worden, dass alle Einsatzkräfte über den gesamten Zeitraum in der Einsatzunterkunft zu verbleiben hätten. Es sei damit zu rechnen gewesen, bei einer entsprechenden Entwicklung der polizeilichen Lage jederzeit und unverzüglich den Dienst aufnehmen zu müssen. Es komme dabei nicht darauf an, ob der generelle Einsatzbefehl Bereitschaftsdienst angeordnet habe. Als Polizeivollzugsbeamter sei er vor Ort an die Anordnungen seines Dienstvorgesetzten gebunden, der Bereitschaftsdienst angeordnet habe. Unter Arbeitszeit und Dienstzeit sei nach Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG die Zeitspanne zu verstehen, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeite, dem Arbeitgeber zur Verfügung stehe und seine Tätigkeit ausübe oder Aufgaben wahrnehme. Nach dieser Begriffsbestimmung würden auch Zeiten des Bereitschaftsdienstes als Arbeitszeit gelten, wenn der Beamte sie an einem vom Dienstherrn bestimmten Ort außerhalb des Privatbereichs leiste, sich zu einem jederzeitigen unverzüglichen Einsatz bereit halte und wenn erfahrungsgemäß mit einer dienstlichen Inanspruchnahme zu rechnen sei. Der Bereitschaftsdienst sei daher in die Berechnung der wöchentlichen Arbeitszeit in vollem Umfang einzubeziehen.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 14. Oktober 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. April 2016 zu verpflichten, bei dem von ihm geleisteten Dienst im Zusammenhang mit dem Einsatz beim G7-Gipfel in F. und bei der Bilderberg-Konferenz in der Zeit vom 27. Mai 2015 bis 14. Juni 2015 auf Grundlage der tatsächlich geleisteten Dienste die als Ruhezeiten ausgewiesenen Zeiten als Bereitschaftsdienst mit 100 % zu berechnen und anzuerkennen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie unter Bezugnahme auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren ausgeführt, ein Einsatzbefehl, in dem eine ständige Verpflichtung zum Aufenthalt in der Einsatzunterkunft festgelegt worden sei, habe nicht vorgelegen. Die Einsatzkräfte hätten über ihre Ruhezeit, wenn auch im Einsatzraum, verfügen können.
Das Verwaltungsgericht hat zur Frage der näheren Umstände des Einsatzes und der Weisungslage Zeugenbeweis erhoben durch Vernehmung des Leiters des Einsatzabschnitts „Eingreifkräfte“, Polizeidirektor G. , und des Führers der diesem unterstellten „Beweissicherungs- und Festnahmehundertschaft“, Erster Polizeihauptkommissar H. ; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der dortigen mündlichen Verhandlung Bezug genommen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Abänderung des Bescheides vom 14. Oktober 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. April 2016 verurteilt, dem Kläger für seinen Einsatz anlässlich des G7-Gipfels weiteren Freizeitausgleich in Höhe von insgesamt 5 Stunden zu gewähren. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Der Kläger habe (nur) Anspruch auf die Gewährung einer weiteren Dienstbefreiung nach § 88 BBG in Höhe von 5 Stunden. Er habe während des G7-Einsatzes 10 Stunden Bereitschaftsdienst geleistet, der bislang nur zur Hälfte mit Freizeitausgleich ausgeglichen worden sei. Bereitschaftsdienst sei hinsichtlich des Freizeitausgleichs wie Volldienst zu behandeln. Der zeitliche Umfang der Dienstbefreiung müsse dem zeitlichen Umfang der geleisteten Mehrarbeit entsprechen.
Ein weitergehender Anspruch auf Freizeitausgleich bestehe nicht. Das gelte zunächst für den Zeitraum des Einsatzes anlässlich des G7-Gipfels. Insoweit bestehe weder ein Anspruch aus § 88 BBG noch aus § 11 BPolBG. Ein Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich für Mehrarbeit folge zunächst nicht aus § 88 BBG. Es liege über den berücksichtigten 10-stündigen Bereitschaftsdienst hinausgehend kein weiterer Bereitschaftsdienst vor. Die Zeit der Anwesenheit im Einsatzhotel außerhalb der bereits angerechneten Dienstzeiten (Ruhezeit) sei kein Bereitschaftsdienst. Bereitschaftsdienst sei nach § 2 Nr. 12 Arbeitszeitverordnung (AZV) die Pflicht, sich, ohne ständig zur Dienstleistung verpflichtet zu sein, an einer vom Dienstherrn bestimmten Stelle aufzuhalten, um im Bedarfsfall den Dienst aufzunehmen, wenn dabei Zeiten ohne Arbeitsleistung überwögen. Bereitschaftsdienst im Sinne der vorgenannten Vorschrift setze daher eine ausdrückliche Anordnung voraus. Hieran fehle es vorliegend. Bereitschaftsdienst sei nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme auch nicht von dem Führer des Einsatzabschnitts „Einsatzkräfte“ angeordnet worden. Vielmehr seien danach für die Einheiten jeweils Einsatz-, Bereitschafts- und Ruhezeiten konkret festgelegt worden. In den Zeiträumen des Aufenthalts im Einsatzhotel sei die Einheit des Klägers nach der Aussage des Zeugen G. als ruhend gemeldet gewesen. Zwar sei nach dessen weiterer Aussage nach der Einsatzplanung vorgesehen gewesen, auch auf die in Ruhe befindlichen Beamten zurückzugreifen, wenn sich die Lage durch die Volldienst- und Bereitschaftskräfte nicht mehr hätte bewältigen lassen. Es sei nicht ausgeschlossen gewesen, dass der Kläger aus der Ruhezeit zunächst in Bereitschaft versetzt und anschließend auch zum Einsatz herangezogen worden wäre. Daher habe für die in Ruhezeit befindlichen Beamten die Weisung bestanden, keinerlei Alkohol zu sich zu nehmen, jederzeit erreichbar zu sein und die Unterkunft nur mit entsprechender Genehmigung des Hundertschafts- oder des Teileinheitsführers zu verlassen. Diese Weisungslage begründe aber keine Anordnung eines Bereitschaftsdienstes. Der Aufenthalt im Einsatzhotel habe der Ruhe dienen sollen und nicht darauf gezielt, eine Bereitschaft der Einheit für eine Dienstleistung zu ermöglichen. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme sei in den dienstfreien Zeiten des Klägers auch nicht typischerweise mit nennenswerten Einsätzen zu rechnen gewesen, die den dienstfreien Zeiten das Gepräge eines Bereithaltens für einen jederzeit möglichen Einsatz gegeben hätten. Zwar sei der Zeuge G. aufgrund seiner Erfahrungen aus vergleichbaren früheren Einsätzen (G8-Gipfel in I.-------damm, NATO-Gipfel in L. , Castor-Transporte) im Vorfeld des Geschehens davon ausgegangen, dass Situationen entstehen könnten, in denen Beamte aus Ruhezeiten zur Dienstverrichtung herangezogen werden. Die genannten einzelnen Einsatzlagen rechtfertigten jedoch nicht die Schlussfolgerung, dass typischerweise mit nennenswerten Einsätzen zu rechnen gewesen sei. Vergleichbare Einsatzlagen aus anderen Einsätzen seien nicht bekannt. Zudem seien aus den Erfahrungen vorheriger Einsätze Schlussfolgerungen gezogen worden, um mit geänderten Einsatzmethoden und verstärkten Kräften eine Wiederholung vergleichbarer kritischer Einsatzlagen zu vermeiden.
Ein Anspruch des Klägers auf Freizeitausgleich aus § 11 BPolBG bestehe bereits deshalb nicht, weil die Norm kein subjektives Recht vermittle. Die Regelung betreffe allein organisatorische Belange. Sie diene der möglichst einfachen Ermittlung geleisteter Arbeitszeit bei längeren Einsätzen, der Abstimmung des den Polizeikräften des Bundes und der Länder nach gemeinsamen Einsätzen zu gewährenden Freizeitausgleichs sowie der angemessenen Berücksichtigung weiterer Beanspruchungen der Beamten etwa durch Reisezeiten und Unterbringung in Behelfsunterkünften. Rechte des Beamten seien durch die Ablehnung eines Freizeitausgleichs nach § 11 BPolBG nicht verletzt, da in diesem Fall die tatsächlich erbrachte Mehrarbeit für jeden Beamten ermittelt und nach § 88 BBG ausgeglichen werden müsse. Trotz seines Wortlauts ("wird … festgesetzt") gebe § 11 Satz 1 BPolBG bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen keine gebundene Entscheidung vor, die ein subjektives Recht des Beamten vermittele. Aus der Regelung des § 11 Satz 2 BPolBG, nach der die Entscheidung der Bundesminister des Innern oder die von ihm bestimmte Dienststelle trifft, ergebe sich nämlich, dass der bezeichneten Stelle Ermessen über die Entscheidung gewährt werden solle, bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen eine Abrechnung nach § 11 BPolBG vorzunehmen.
Auch für den Zeitraum der sog. Bilderberg-Konferenz, für die ein einheitlicher Freizeitausgleich nach § 11 BPolBG gewährt worden sei, bestehe kein Anspruch des Klägers auf weitergehenden Freizeitausgleich. Das Ansetzen der pauschal ermittelten Bereitschaftsdienstzeiten mit 50 % sei anders als bei der Abrechnung nach § 88 BBG zulässig.
Der Kläger hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung wie folgt begründet: Das Urteil verstoße gegen Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG, § 2 Nr. 12 AZV sowie § 88 BBG und § 11 BPolBG.
Ihm stehe für den Einsatz bei dem G7-Gipfel ein Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich nach § 88 Satz 2 BBG zu. Die als Ruhezeit eingeplanten Zeiten seien als Mehrarbeit in Form von Bereitschaftsdienst anzusehen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts verkenne den Begriff des Bereitschaftsdienstes und berücksichtige in seiner Beweiswürdigung nicht die von den Zeugen dargelegten Umstände der Inanspruchnahme des Klägers während des Einsatzzeitraums. Aus der Beweisaufnahme habe sich ergeben, dass die in Ruhezeit befindlichen Beamten angewiesen worden seien, keinerlei Alkohol zu sich zu nehmen, jederzeit erreichbar zu sein, ihre persönliche Ausstattung jederzeit mit sich zu führen und die Unterkunft nur mit entsprechender Genehmigung zu verlassen. Sie hätten nach den Zeugenaussagen jederzeit damit rechnen müssen, in den Dienst versetzt zu werden. Zeit zur freien Verfügung, insbesondere für sonstige Freizeitaktivitäten sei nicht gegeben gewesen. Nach den Zeugenaussagen sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch mit nennenswerten Einsätzen während der Ruhezeit zu rechnen gewesen. Die Zeugen hätten ausgesagt, dass für die Planung auf die Erfahrungen des G8-Gipfels in I.--damm, der Castortransporte und ähnlicher Einsätze zurückgegriffen worden sei. Dabei habe es sich um vergleichbare Einsätze gehandelt, so dass auch mit vergleichbaren Unruhen und Ausschreitungen sowie dem Einsatz der Einheit aus der Ruhezeit heraus gerechnet worden sei. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass es nicht darauf ankomme, ob die Beamten tatsächlich herangezogen worden seien oder in einer Nachbetrachtung mit einer Heranziehung habe gerechnet werden können. Entscheidend sei allein das Bereithalten für die Aufnahme des Dienstes. Dies sei durch die Anordnung, das Hotel nicht zu verlassen, gegeben gewesen. Ruhezeit bedeute demgegenüber, dass der Beamte über seine Zeit frei verfügen und privaten Dingen nachgehen könne. Über ihre Zeit hätten die Beamten aufgrund der Weisungslage nach den Aussagen der Zeugen gerade nicht frei verfügen können. Soweit das Verwaltungsgericht auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Januar 2009 – 2 C 90.07 – Bezug nehme, beziehe sich diese auf den besonderen Fall der Freiwachen auf See und sei vorliegend nicht anwendbar. Während der Freiwachen könnten die Beschäftigten das Schiff nicht verlassen, weshalb nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts diese Zeiten nur dann als Bereitschaftsdienst anzusehen seien, wenn sich dies nach Art der Aufgaben und der organisatorischen Gestaltung des Dienstbetriebes an Bord rechtfertigen lasse. Es komme dann auf die im Regelfall zu erwartende Häufigkeit der dienstlichen Inanspruchnahme an. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass im Unterschied hierzu die Beamten vorliegend nicht wie an Bord eines Schiffes zwangsweise aufgrund der Natur der Sache in der Unterkunft gebunden gewesen seien, sondern aufgrund ausdrücklicher Weisung.
Hilfsweise stütze er seinen Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich auf § 11 Satz 1 BPolBG. Gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, § 11 Satz 1 BPolBG vermittle kein subjektives Recht, spreche bereits der Wortlaut der Regelung. Danach „wird“ bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ein einheitlicher Freizeitausgleich festgesetzt. Zugunsten der betroffenen Beamten sei damit eine gebundene Entscheidung der Behörde vorgegeben. Im Übrigen habe die Beklagte das ihr von dem Verwaltungsgericht zugebilligte Ermessen hinsichtlich der Frage der Festsetzung eines einheitlichen Freizeitausgleichs nicht ausgeübt.
Für den Einsatz bei der sog. Bilderberg-Konferenz stehe ihm ein weitergehender Freizeitausgleich zu, weil die Beklagte im Rahmen der Abrechnung nach § 11 BPolBG den pauschal ermittelten Bereitschaftsdienst unter Verstoß gegen europäisches Recht lediglich mit 50 % angesetzt habe.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil abzuändern und die Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 14. Oktober 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. April 2016 zu verpflichten, dem Kläger für die im Zeitraum 27. Mai 2015 bis zum 9. Juni 2015 geleisteten Einsatzstunden weiteren Freizeitausgleich in Höhe von 166,5 Stunden sowie für die im Zeitraum vom 10. Juni 2015 bis zum 14. Juni 2015 geleisteten Einsatzstunden weiteren Freizeitausgleich in Höhe von 6 Stunden zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Der Kläger habe keinen Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich. Die Ruhezeiten in dem Einsatzhotel seien nicht als Bereitschaftsdienst anzusehen. Der Kläger habe in der Ruhezeit nicht mit einer Heranziehung zum Dienst rechnen müssen. Der Zeuge G. habe in der Beweisaufnahme bestätigt, dass man nicht damit gerechnet habe, Kräfte aus der Ruhezeit heranziehen zu müssen. Er habe ferner ausgesagt, dass die Einsatzkräfte sich nach vorheriger Abmeldung von der Unterkunft hätten entfernen dürfen. Allein die Weisung, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten, die Erreichbarkeit sicherzustellen und keinen Alkohol zu trinken, begründe keine Dienstzeit. Selbst bei Annahme von Bereitschaftsdienst stelle dieser aufgrund eklatanter Verstöße gegen die Arbeitszeitverordnung rechtswidrige Zuvielarbeit dar. Diese sei nur bei entsprechender Rüge durch den Beamten erstattungsfähig, an der es fehle. Soweit die Klage auf § 11 BPolBG gestützt sei, sei sie wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig. Es fehle an einem einklagbaren subjektiven Recht. Die Regelung diene allein der Verwaltungsvereinfachung und damit ausschließlich dem öffentlichen Interesse. Sie stelle eine Ausnahmeregelung dar, deren Anwendung im Ermessen der Verwaltung liege. Die Möglichkeit, im Rahmen der Abrechnung nach § 11 BPolBG die dienstliche Beanspruchung zu berücksichtigen, begründe kein subjektives Recht des einzelnen Beamten. Ob und wie besondere Beanspruchungen berücksichtigt würden, stehe allein im Ermessen des Dienstherrn.
Ein Anspruch auf Freizeitausgleich aus dem Einsatz wegen der sog. Bilderberg-Konferenz stehe nicht im Zusammenhang mit dem G7-Gipfel und sei in der ersten Instanz nicht explizit Streitgegenstand gewesen.
Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Senats vom 13. Februar 2020 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Kläger hat Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich von 166,5 Stunden für den Einsatz anlässlich des G7-Gipfels 2015 (I.). Für den Einsatz wegen der sog. Bilderberg-Konferenz steht ihm ein Anspruch auf die Gewährung weiteren Freizeitausgleichs von 6 Stunden zu (II.). Der Bescheid der Beklagten vom 14. Oktober 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20. April 2016 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)).
I. Der Anspruch des Klägers auf Gewährung von weiterem Freizeitausgleich für den Einsatz beim G7-Gipfel beruht auf § 88 Satz 2 BBG (1.). § 11 BPolBG vermittelt einen solchen Anspruch dagegen – anders als der Kläger meint – nicht (2.).
1. Rechtsgrundlage für die Gewährung des Freizeitausgleichs für den Einsatz wegen des G7-Gipfels ist § 88 Satz 2 BBG. Danach ist Beamtinnen und Beamten, die durch dienstlich angeordnete oder genehmigte Mehrarbeit mehr als fünf Stunden im Monat über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus beansprucht werden, innerhalb eines Jahres für die Mehrarbeit, die sie über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus leisten, entsprechende Dienstbefreiung zu gewähren. Voraussetzung für den Freizeitausgleich ist damit, dass Mehrarbeit angeordnet oder genehmigt wurde; es kommt nicht darauf an, ob sie angeordnet oder genehmigt werden durfte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. November 2016– 2 C 23.15 –, juris, Rn.12.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Kläger hat während des G7-Gipfels auf dienstliche Anordnung Mehrarbeit im Umfang von weiteren 166,5 Stunden geleistet; diese als Ruhezeiten bezeichneten, tatsächlich jedoch als Zeiten des Bereitschaftsdienstes zu qualifizierenden Stunden sind in die Berechnung des Freizeitausgleichs mit einzustellen (dazu a). Dem Kläger ist für je eine Stunde dieses Bereitschaftsdienstes eine Stunde Freizeitausgleich zu gewähren (dazu b).
a) Die Ruhezeiten während des G7-Gipfels waren in der Sache Zeiten des Bereitschaftsdienstes und damit Arbeitszeit (dazu aa). Sie sind als Mehrarbeit dienstlich angeordnet worden (dazu bb).
aa) Die Ruhezeiten sind Zeiten des Bereitschaftsdienstes. Als solche sind sie Arbeitszeit.
Dies ergibt sich sowohl in Anwendung des Art. 2 Nr. 1 und 2 RL 2003/88/EG und unter Berücksichtigung der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs als auch in Anwendung der hier einschlägigen Arbeitszeitverordnung, die die unionsrechtlichen Vorgaben der Richtlinie 2003/88/EG umsetzt und konkretisiert.
Arbeitszeit ist gemäß Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG jede Zeitspanne, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeitet, dem Arbeitgeber zur Verfügung steht und seine Tätigkeit ausübt oder Aufgaben wahrnimmt. Maßgeblich ist, dass der Arbeitnehmer sich an einem vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufhalten und diesem dort zur Verfügung stehen muss, um seine beruflichen Leistungen erbringen zu können. Nicht erforderlich ist dagegen, dass tatsächlich solche Leistungen erbracht werden; weder die Intensität der vom Arbeitnehmer geleisteten Arbeit noch dessen Leistung gehören zu den wesentlichen Merkmalen des Begriffs „Arbeitszeit“. Vor diesem Hintergrund sind auch Zeiten des Bereitschaftsdienstes Arbeitszeit. Zwar muss sich der Arbeitnehmer während des Bereitschaftsdienstes nicht am Arbeitspatz aufhalten und zur Verfügung halten, er ist aber objektiv in gleicher Weise in seinen Möglichkeiten eingeschränkt, seinen Aufenthaltsort zu bestimmen und sich seinen persönlichen oder sozialen Interessen zu widmen, weil er an einem (anderen) vom Arbeitgeber bestimmten Ort anwesend sein muss (auch wenn dies seine Wohnung ist) oder sich jedenfalls innerhalb weniger Minuten an seinem Arbeitsplatz einzufinden hat, um gegebenenfalls sofort die geeigneten Leistungen erbringen zu können. Ebenso wie die Anwesenheit und Verfügbarkeit des Arbeitnehmers am Arbeitsplatz Bestandteil der Wahrnehmung seiner Aufgaben und damit Arbeitszeit sind, sind die Anwesenheit und Verfügbarkeit an einem anderen vom Arbeitgeber bestimmten Ort Bestandteil der Wahrnehmung seiner Aufgaben, und zwar ebenfalls unabhängig davon, ob und welche Arbeitsleistung tatsächlich erbracht wird.
Der Begriff der Arbeitszeit steht im Gegensatz zur Ruhezeit; beide Begriffe schließen einander aus. Dementsprechend ist Ruhezeit jede Zeitspanne außerhalb der Arbeitszeit, vgl. Art. 2 Nr. 2 RL 2003/88/EG. Im Umkehrschluss zur Arbeitszeit ist Ruhezeit dadurch geprägt, dass der Arbeitnehmer frei über seinen Aufenthaltsort bestimmen und sich seinen persönlichen und sozialen Interessen widmen kann. Ruhezeit liegt daher auch dann (noch) vor, wenn der Arbeitnehmer für den Arbeitgeber zwar ständig erreichbar sein, sich aber nicht am Arbeitsplatz oder an einem anderen vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufhalten muss (Rufbereitschaft). Auch wenn ein jederzeit erreichbarer Arbeitnehmer dem Arbeitgeber zur Verfügung steht, kann er doch freier seinen Aufenthaltsort bestimmen und über seine Zeit verfügen als während der Arbeitszeit. Arbeitszeit ist in dieser Situation nur die Zeit, in der tatsächlich berufliche Leistungen erbracht werden.
Vgl. EuGH, Urteile vom 3. Oktober 2000 – C-303/98 (SIMAP) –, juris, Rn. 47, 48 und 52 zur Arbeitszeit und zum Bereitschaftsdienst sowie Rn. 50 und 52 zur Rufbereitschaft; vom 9. September 2003 – C-151/02 (Jaeger) –, juris, Rn. 48 zu Arbeitszeit und Ruhezeit, 51 f. zur Rufbereitschaft und Rn. 63 zur Einordnung des Bereitschaftsdienstes als Arbeitszeit; vom 1. Dezember 2005 – C-14/04 (Dellas), juris, Rn. 46 m. w. N. zum Bereitschaftsdienst als Arbeitszeit in vollem Umfang; vom 10. September 2015 – C-266/14 (Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras) –, juris, Rn. 37 zur Ruhezeit und vom 21. Februar 2018 – C-518/15 (Matzak) –, juris, Rn. 53 ff. zusammenfassend und insbesondere Rn. 55 ff. zur Abgrenzung von Rufbereitschaft und Bereitschaftsdienst.
In Umsetzung dieser unionsrechtlichen Vorgaben hat der Gesetzgeber in der Arbeitszeitverordnung Rufbereitschaft nach § 2 Nr. 11 AZV als die Pflicht definiert, sich außerhalb des Arbeitsplatzes bereitzuhalten, um bei Bedarf sofort zu Dienstleistungen abgerufen werden zu können. Bereitschaftsdienst ist nach § 2 Nr. 12 AZV die Pflicht, sich, ohne ständig zur Dienstleistung verpflichtet zu sein, an einer vom Dienstherrn bestimmten Stelle aufzuhalten, um im Bedarfsfall den Dienst aufzunehmen, wenn dabei Zeiten ohne Arbeitsleistung überwiegen.
Entscheidendes Kriterium der Abgrenzung von Arbeitszeit und Ruhezeit ist danach, inwieweit der Arbeitnehmer seinen Aufenthaltsort und – damit untrennbar verbunden – die Gestaltung seiner Zeit selbst bestimmen kann. Je weniger autonom der Arbeitnehmer seinen Aufenthaltsort bestimmen und seine Zeit gestalten kann, desto eher ist die Zeit in dem Spektrum von Ruhezeit mit Rufbereitschaft und Arbeitszeit mit Bereitschaftsdienst als Arbeitszeit anzusehen. Ist der Arbeitnehmer (noch) frei, seinen Aufenthaltsort selbst zu bestimmen und seine Zeit zu gestalten, so liegt Ruhezeit vor. Bestimmt der Arbeitgeber, wo der Arbeitnehmer sich aufzuhalten hat und schränkt damit auch den Spielraum ein, wie dieser seine Zeit nutzen kann, so handelt es sich um Arbeitszeit.
Im Ergebnis trägt dem auch die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Abgrenzung von Rufbereitschaft und Bereitschaftsdienst und damit von Ruhezeit und Arbeitszeit Rechnung. Danach liegt Arbeitszeit in Form des Bereitschaftsdienstes vor, wenn der Bedienstete verpflichtet ist, sich an einem vom Dienstherrn bestimmten Ort außerhalb des Privatbereichs zu einem jederzeitigen unverzüglichen Einsatz bereitzuhalten, und erfahrungsgemäß mit einer dienstlichen Inanspruchnahme zu rechnen ist. Entscheidend ist danach, ob typischerweise mit nennenswerten Einsätzen zu rechnen ist, die den in Rede stehenden Zeiten das Gepräge eines Bereithaltens für einen jederzeit möglichen Einsatz geben oder ob sich diese Zeiten bei wertender Betrachtung als Freizeit oder als eine Form der Rufbereitschaft darstellen, die allenfalls sporadisch von Einsätzen unterbrochen wird. Dienstliche Einsätze der Beamten müssen während dieser Zeiten zur Wahrnehmung regelmäßig anfallender dienstlicher Aufgaben unabdingbar oder doch vom Dienstherrn eingeplant sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2009 – 2 C 90.07 –, juris, Rn. 14, 17.
Auch danach ist für die Einordnung als Arbeitszeit entscheidend, inwieweit der Bedienstete in seiner Autonomie eingeschränkt ist, weil der Dienstherr seinen Aufenthaltsort bestimmt. Hat der Bedienstete sich an einem vom Dienstherrn bestimmten Ort bereitzuhalten und mit einem jederzeitigen unverzüglichen Einsatz zu rechnen, prägt gerade das Bereithalten diese Zeit und kann er diese nicht mehr autonom gestalten.
Nach diesen Maßstäben sind die Ruhezeiten während des Einsatzes anlässlich des G7-Gipfels in F. als Bereitschaftsdienst zu qualifizieren. Der Kläger konnte in den Ruhezeiten weder seinen Aufenthaltsort frei wählen noch seine Zeit frei gestalten. Er war vielmehr verpflichtet, sich auch während dieser Zeiten an dem vom Dienstherrn bestimmten Ort – dem Einsatzhotel – aufzuhalten. Das Hotel durfte er allenfalls zu bestimmten Anlässen und nur nach vorheriger Genehmigung, nicht jedoch nach eigenem Belieben – etwa zur Freizeitgestaltung – verlassen. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Akteninhalt, dem Vortrag der Beteiligten und insbesondere den durchweg nachvollziehbaren Zeugenaussagen in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung.
Auch während der Ruhestunden musste der Kläger – wie alle Beamten seiner Hundertschaft – in dem Einsatzhotel verbleiben. Nach den Angaben des Zeugen H. sei die Hundertschaft als taktische Reserve u.a. für Sonderlagen und zur Unterstützung von Einheiten vorgesehen gewesen, die entstehende Gefahrenlagen nicht mehr vollständig selbst bewältigen konnten. Die Beamten der Hundertschaft hätten deshalb stets geschlossen in der Unterkunft verbleiben müssen und seien angewiesen gewesen, das Hotel und das unmittelbare Gelände um das Hotel herum nicht zu verlassen, insbesondere auch nicht zur individuellen persönlichen Freizeitgestaltung. Allenfalls notwendige, nur kurze Zeit in Anspruch nehmende und mit einer nur geringfügigen Entfernung von der Unterkunft verbundene persönliche Verrichtungen seien möglich gewesen. Auch der Zeuge G. , dem als Leiter des Einsatzabschnitts „Eingreifkräfte“ die Hundertschaft, der der Kläger angehörte, unterstand, hat erklärt, die in Ruhezeit befindlichen Beamten seien angewiesen gewesen, jederzeit erreichbar zu sein und die Unterkunft nur mit entsprechender Genehmigung des Hundertschaftsführers oder des Teileinheitsführers zu verlassen.
Die Ruhezeit war auch durch dieses ständige Sich-Bereithalten für eine jederzeitige dienstliche Inanspruchnahme geprägt. Nach der Aussage des Zeugen H. mussten die Beamten ihre persönliche Ausrüstung (Waffen und sonstige persönliche Einsatzmittel) ständig bei sich führen und auf Alkohol verzichten. Auf Letzteres hat auch der Zeuge G. hingewiesen. Beide Zeugen haben zudem erklärt, die Anordnung, das Hotelgelände nicht bzw. nur nach vorheriger Genehmigung zu verlassen und jederzeit erreichbar zu sein, habe gerade dazu gedient, im Bedarfsfall eine alsbaldige Dienstaufnahme zu ermöglichen. Mit dieser mussten die Beamten auch während der Ruhezeiten rechnen. Der Zeuge G. hat ausgesagt, dass aufgrund entsprechender Erfahrungen aus vorherigen Einsätzen bei vergleichbaren Großereignissen wie dem G8-Gipfel in I.-------damm und dem NATO-Gipfel in L. bei der Einsatzplanung mit einer Heranziehung auch der Ruhezeitkräfte gerechnet und deren Einsatz eingeplant worden war. Die beschriebenen Weisungen seien ergangen, um die jeweiligen Beamten auch in der Ruhezeit erreichen und in den Bereitschafts- oder Volldienst versetzen zu können. Es sei vor dem Einsatz wie auch während des Einsatzes in F. selbst bis zur abschließenden Großdemonstration die Gefahr gesehen worden, dass sich Lagen in einer Weise entwickeln könnten, die ein Eingreifen der Einsatzkräfte erforderten. Der Zeuge H. hat bestätigt, dass die Hundertschaft nicht nur bei bereits absehbaren, eingeplanten Anlässen habe eingesetzt werden sollen, sondern auch die Aufgabe gehabt habe, auf unerwartete oder kurzfristige Lageänderungen zeitnah reagieren zu können.
Dem steht – anders, als die Beklagte meint – nicht entgegen, dass die in "Ruhezeit" befindlichen Kräfte erst nachrangig nach den Bereitschaftskräften herangezogen und erst vor einem unmittelbaren Einsatz in Bereitschaft versetzt werden sollten. Beide Stufen der Einsatzplanung sind als Bereitschaftsdienst einzuordnen, weil sie dadurch geprägt waren, dass die jeweiligen Beamten sich für einen jederzeit möglichen Einsatz bereithielten, der vom Dienstherrn eingeplant war. Schon die Ermöglichung des Einsatzes als Bereitschaftskräfte durch die erfolgten Weisungen enthält implizit die Ermöglichung einer alsbaldigen Dienstaufnahme. Im Übrigen schloss diese Planung nach den Zeugenaussagen nicht aus, dass die Ruhekräfte, wenn erforderlich, auch unmittelbar herangezogen werden konnten.
bb) Die der Sache nach Bereitschaftsdienst darstellenden Ruhestunden während des G7-Gipfels sind als Mehrarbeit auch dienstlich angeordnet worden.
Die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit ist eine einzelfallbezogene, d. h. auf den einzelnen Beamten und auf konkrete einzelne Mehrarbeitszeiten zugeschnittene Ermessensentscheidung des Dienstherrn auf der Grundlage und unter Abwägung der im konkreten Zeitpunkt maßgebenden Umstände. Der Dienstherr hat dabei zu prüfen, ob nach den dienstlichen Notwendigkeiten überhaupt eine Mehrarbeit erforderlich ist und welchem Beamten sie übertragen werden soll.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. Mai 2009 – 1 A 2655/07 –, juris, Rn. 77, m. w. N., und vom 24. August 2015 – 1 A 421/14 –, juris, Rn. 114.
Gemessen an diesen Voraussetzungen ist in Bezug auf die als Ruhezeit bezeichneten Stunden Mehrarbeit für den Kläger hinreichend konkret und zeitlich abgegrenzt angeordnet worden. Einer individuellen Anordnung von Mehrarbeit für jeden einzelnen Beamten einer Hundertschaft bedarf es unter den hier gegebenen logistischen Bedingungen eines über mehrere Planungs- und Entscheidungsebenen koordinierten Großeinsatzes einer erheblichen Zahl von Beamten nicht. Der einzelne Beamte ist bei einer solchen Sachlage vielmehr schon dann hinreichend personenscharf von einer Anordnung erfasst, wenn diese seine Hundertschaft und ihn damit mittelbar als deren Mitglied betrifft. Der hierarchisch geordneten Struktur der Gesamtplanung entspricht es dabei ohne weiteres, wenn auch die Anordnung von Mehrarbeit auf der Grundlage von § 88 BBG – wie hier – in einem stufenweise konkreter werdenden Entscheidungsprozess über das „Ob“ und das „Wie“ von Mehrarbeit ergeht. Dieser Prozess enthält die notwendige einzelfallbezogene Ermessensentscheidung. Im Gesamtgefüge wird auf der letzten Stufe eine hinreichend konkret auf den einzelnen Beamten zugeschnittene, von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls abhängige Entscheidung getroffen. Da die Entscheidung letztlich von allen Entscheidungsebenen koordiniert getroffen wird, gibt es kein Zuständigkeitsproblem.
Vorliegend enthält Ziffer 6.2.2. des Einsatzbefehls Nr. 2 der Bundespolizeidirektion N. vom 20. Mai 2015 zunächst auf einer ersten vorgelagerten Stufe die grundsätzliche Entscheidung, dass bei Bedarf Mehrarbeit stattfinden soll, und damit die allgemeine „Ermächtigung“ der nachgeordneten Entscheidungsstufen, die Mehrarbeit bei entsprechendem Bedarf im Einzelfall vor Ort konkret zu regeln und anzuordnen. Dies entspricht auch dem Verständnis des Zeugen G. , der erklärt hat, aus seiner Sicht habe Ziffer 6.2.2. bereits die Anordnung von Mehrarbeit enthalten, so dass er keinen Anlass mehr für eine weitere Anordnung gesehen habe. Eine Entscheidung über das grundsätzliche „Ob“ von Mehrarbeit musste er in der Tat nicht mehr treffen. Die allgemeine Entscheidung des Einsatzbefehls wurde dann auf der nächsten Stufe in den zu Beginn und während des Einsatzes erstellten Ablaufplänen umgesetzt, die die Mehrarbeit zunächst in zeitlicher Hinsicht konkretisiert haben, indem sie für die einzelnen Einsatzkräfte jeweils Volldienst-, Bereitschafts- und Ruhezeiten vorsahen, die dem jeweiligen Bedarf angepasst wurden. Auf einer letzten Stufe wurde mit den Anweisungen des Abschnittsleiters und des Hundertschaftsführers, wie die Beamten die Ruhestunden im Einsatzhotel konkret zu verbringen haben, die Mehrarbeit abschließend angeordnet.
b) Die in § 88 Satz 2 BBG als Rechtsfolge vorgesehene „entsprechende Dienstbefreiung“ verlangt eine zeitlich entsprechende Freistellung, d.h. für eine Stunde Bereitschaftsdienst durch Ruhezeit ist eine Stunde Freizeitausgleich zu gewähren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. November 2016– 2 C 23.15 –, juris, Rn. 16 ff.
Für den Kläger sind während des Einsatzes nach den Ausführungen der Beklagten 166,5 Stunden Ruhezeit angefallen. Diese sind im vollen Umfang auszugleichen. Sollstunden sind nicht abzusetzen. Die Beklagte hat die Sollstunden bei der Berechnung des dem Kläger für den Einsatz bereits gewährten Freizeitausgleichs schon hinreichend berücksichtigt.
2. Nachdem dem Kläger der begehrte Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich in beantragter Höhe bereits nach § 88 Satz 2 BBG zukommt, kann dahinstehen, ob ihm ein solcher auch nach § 11 Satz 1 BPolBG zusteht. Lediglich ergänzend merkt der Senat an, dass § 11 Satz 1 BPolBG kein subjektives öffentliches Recht auf Festsetzung eines pauschalierten Freizeitausgleichs vermittelt. § 11 BPolBG dient hinsichtlich der Frage, ob ein einheitlicher Freizeitausgleich festgesetzt wird, allein öffentlichen Interessen. Sowohl nach dem Wortlaut als auch der Historie und dem sich daraus ergebenden Sinn und Zweck der Norm soll die Regelung dem Dienstherrn ermöglichen, den Freizeitausgleich ohne nennenswerten Verwaltungsaufwand pauschal festzusetzen. Auf die weiteren Ausführungen des Senats in dem Urteil vom heutigen Tage in dem Verfahren 1 A 1671/18 (demnächst in juris) wird verwiesen.
II. Dem Kläger steht ferner ein Anspruch auf (weiteren) Freizeitausgleich für den Einsatz bei der sog. Bilderberg-Konferenz vom 10. Juni 2015 bis zum 14. Juni 2015 in Höhe der beantragten 6 Stunden zu.
Das entsprechende Begehren enthält entgegen der Auffassung der Beklagten keine unzulässige Klageänderung. Der Anspruch auf Berücksichtigung des bei der sog. Bilderberg-Konferenz geleisteten weiteren Dienstes in Form der Ruhestunden war bereits Streitgegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens. Der Kläger hat mit seinem Antrag vom 17. August 2015 bei der Beklagten Vergütung der als Ruhezeit geleisteten Bereitschaftsdienste für den Einsatz vom 27. Mai 2015 bis 14. Juni 2015, d. h. auch für den Zeitraum des Einsatzes bei der sog. Bilderberg-Konferenz beantragt. Der ursprünglich angekündigte Klageantrag vom 19. Mai 2016 bezog sich auf diesen Antrag und begehrte Freizeitausgleich unter Berücksichtigung der als Ruhezeit ausgewiesenen Zeiten als Bereitschaftsdienst zu 100 %. Auch mit dem in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellten Klageantrag begehrte der Kläger Freizeitausgleich unter Berücksichtigung der als Ruhezeiten ausgewiesenen Zeiten als Bereitschaftsdienst in voller Höhe. Der Kläger hat damit durchgehend die Gewährung weiteren Freizeitausgleichs unter Berücksichtigung der als Ruhestunden ausgewiesenen Zeiten als Bereitschaftsdienst zu 100 % auch für den Einsatz bei der sog. Bilderberg-Konferenz begehrt.
Der Anspruch auf (weiteren) Freizeitausgleich ergibt sich aus § 11 BPolBG i. V. m. § 88 BBG. Wird nach § 11 BPolBG anstelle einer Dienstbefreiung nach § 88 BBG ein einheitlicher Freizeitausgleich festgesetzt, sind die für § 88 BBG geltenden Maßstäbe zu berücksichtigen. Mehrarbeit in Form des Bereitschaftsdienstes ist auch in diesem Fall wie Vollzeit zu behandeln und im Verhältnis 1:1 auszugleichen. § 11 BPolBG trifft keine von § 88 BBG abweichende Regelung dafür, wie der einheitliche Freizeitausgleich im Grundsatz zeitlich zu bemessen ist. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Norm, nach dem die Festsetzung eines einheitlichen Freizeitausgleichs „anstelle“ einer Dienstbefreiung nach den §§ 87 und 88 BBG ermöglicht wird. Er bietet keinen Anhalt dafür, dass bei der Gewährung des einheitlichen Freizeitausgleichs – abweichend von § 88 Satz 2 BBG – nicht die zeitliche Inanspruchnahme, sondern (auch) die Intensität der Mehrleistung maßgebend sein soll. § 11 BPolBG stellt auf den zeitlichen Umfang der geleisteten Mehrarbeit ab, nicht auf das Maß und die Intensität der dienstlichen Inanspruchnahme. § 11 BPolBG nennt als bei der Bemessung der Pauschalierung zu berücksichtigende Kriterien neben der Dauer des Einsatzes oder der Übung zwar auch die damit verbundene dienstliche Beanspruchung. Dieses Kriterium meint aber – wie sich aus der Wortwendung "damit verbunden" ergibt – die mit dem Einsatz oder der Übung einhergehenden, weiteren Einschränkungen oder Belastungen des Beamten (An- und Rückreisezeiten, Einsatzbedingungen).
Für dieses am Wortlaut der Norm orientierte Verständnis spricht auch ihre Entstehungsgeschichte. Wie oben ausgeführt, soll die Regelung zur Vermeidung von Verwaltungsaufwand dem Dienstherrn lediglich eine weitere, nämlich pauschalierende Berechnungsart des festzusetzenden Freizeitausgleichs zur Verfügung stellen. Nichts anderes folgt aus Sinn und Zweck der Norm. Der Anspruch auf Freizeitausgleich dient der Einhaltung der regelmäßigen Arbeitszeit.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 B 29.18 –, juris, Rn. 8 ff., insbes. 11 ff.
Die Beklagte hat zudem in dem Erlass des BMI vom 16. Mai 2008 unter Nr. 2.2 selbst ausgeführt, dass eine Ungleichbehandlung von Bereitschaftszeiten im Einsatz und im Regeldienst unangebracht sei.
Die Beklagte hat für den Einsatz des Klägers wegen der sog. Bilderberg-Konferenz nur unzureichenden Freizeitausgleich gewährt. Der Freizeitausgleich für die insgesamt 105 Einsatzstunden (41,5 Volldienststunden, 50 Bereitschaftsdienststunden und 13,5 Ruhestunden) belief sich auf nur 50 Stunden. Mit den 50 Stunden Freizeitausgleich hat die Beklagte die in Mehrarbeit geleisteten Volldienststunden in Höhe von (41,5 – 24,5 =) 17 Stunden sowie 25 Bereitschaftsstunden und 8 Ruhestunden (17 Volldienststunden + 25 Bereitschaftsdienststunden = 42 Stunden) ausgeglichen. Dem Kläger stehen damit noch (13,5 – 8 =) 5,5 Stunden Freizeitausgleich für die Ruhestunden zu. Die Ruhestunden sind aus den unter I. genannten Gründen als Bereitschaftsdienst anzusehen. Wie sich aus der Aussage des Zeugen H. ergibt, galten bei dem Einsatz wegen der sog. Bilderberg-Konferenz hinsichtlich der Ruhezeiten die gleichen einschränkenden Vorgaben wie bei dem G7-Einsatz. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass nach Ziffer 2.2 des Erlasses des BMI vom 16. Mai 2008 30 Minuten und mehr auf die volle Stunde aufgerundet werden, ergibt sich ein Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich von 6 Stunden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 und 88 BBG
§ 88 BBG
§ 11 BPolBG
§ 88 Bundesbeamtengesetz
§ 11 BPolBG
§ 88 BBG
§ 167 VwGO
§ 11 Satz 1 BPolBG
§ 11 Satz 2 BPolBG
§ 2 Nr. 12 AZV
§ 88 Satz 2 BBG
§ 11 Satz 1 BPolBG
§ 11 Satz 1 BPolBG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Nr. 11 AZV
§ 2 Nr. 12 AZV
§ 88 Satz 2 BBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 RL 2003/88
1 RL 2003/88
2 C 90.07
2 C 23.15
2 RL 2003/88
1 A 2655/07
1 A 421/14
1 A 1671/18
2 B 29.18