Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-07-01, Aktenzeichen 5 A 113/19

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Verurteilung des Beklagten, ihr eine Freigabeerklärung zu erteilen, um sich in einem anderen Bundesland bewerben zu können.
Die am 23. April 1979 geborene Klägerin wurde durch das Land Niedersachsen mit Wirkung zum 3. September 2012 zur Lehrerin ernannt. Mit Wirkung vom 31. Dezember 2015 wurde ihr die Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit verliehen. Unter dem 10. Januar 2016 beantragte die Klägerin im Rahmen des Lehreraustauschverfahrens die Versetzung vom Schuldienst des Landes Niedersachsen in den Schuldienst des Landes Sachsen-Anhalt mit der Begründung Familienzusammenführung. Der Antrag wurde mit Bescheid vom 19. Mai 2016 abgelehnt. Unter dem 3. Januar 2017 stellte die Klägerin einen erneuten Antrag auf Versetzung im Rahmen des Lehreraustauschverfahrens. Auch diesen begründete sie mit einer beabsichtigten Familienzusammenführung, der Übernahme der Pflege und Betreuung von Eltern und Schwiegereltern und der Übernahme einer Immobilie. Dieser Antrag wurde mit Bescheid vom 26. April 2017 abgelehnt. Bereits unter dem 10. Februar 2017 erteilte das Land Niedersachsen der Klägerin aber eine Freigabeerklärung für die Teilnahme am Bewerbungsverfahren eines anderen Bundeslandes.
Die Klägerin bewarb sich erfolgreich auf eine vom Land Sachsen-Anhalt ausgeschriebene Stelle an der Grundschule B. Daraufhin versetzte sie das Land Niedersachsen mit Bescheid der Niedersächsischen Landesschulbehörde vom 15. Juni 2017 mit Wirkung vom 1. August 2017 in den Schuldienst des Landes Sachsen-Anhalt. Der Beklagte wies die Klägerin mit Einweisungsverfügung vom 26. Juni 2017 in ein abstrakt-funktionelles Amt an der Grundschule B. ein. Zudem wurde der Klägerin am 1. August 2017 eine Urkunde ausgehändigt, mit der sie mit Wirkung vom 1. August 2017 zur Beamtin auf Lebenszeit ernannt wurde.
Unter dem 21. Dezember 2018 beantragte die Klägerin, sie im Rahmen des Lehreraustauschverfahrens in den Dienst des Freistaates Sachsen zu versetzen. Zur Begründung gab sie an, ihr Arbeitsweg von A-Stadt nach B-Stadt werde von LKWs stark frequentiert und betrage pro Richtung 45 Minuten. Die Hin- und Rückfahrt zusammen beliefen sich auf 1,5 Stunden. Ihr Partner sei arbeitsbedingt in der Regel nach 19:00 Uhr zu Hause oder müsse durch Dienstreisen zum Stammsitz seines Arbeitgebers auswärts übernachten. Sie strebe einen wohnortnahen Arbeitsplatz an, um Beruf und Familie besser vereinbaren zu können. Die Belastung durch den Arbeitsweg stelle sich für sie als großes Hindernis dar. Des Weiteren werde ihre ältere Tochter in 2 Jahren in Sachsen eingeschult. Die Großeltern könnten sie nicht unterstützen, weshalb auf sie Probleme mit der Betreuung zukommen würden.
Mit Mail-Schreiben vom 11. April 2019 teilte der Beklagte mit, dass die Abstimmung zwischen den Bundesländern zwischenzeitlich erfolgt sei und ihrem Antrag nicht habe zugestimmt werden können.
Bereits am 7. Januar 2019 beantragte die Klägerin, ihr eine Freigabeerklärung für eine Versetzung nach Sachsen zum Schuljahresbeginn 2019/20 zu erteilen. Zur Begründung wiederholte sie den Vortrag im Versetzungsantrag. Dieser Antrag wurde von dem Beklagten mit Schreiben vom 4. Februar 2019 abgelehnt.
Die Klägerin erhob am 18. Februar 2019 Widerspruch, der mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 14. Juni 2019 zurückgewiesen wurde. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, grundsätzlich werde an den Schulen im Land Sachsen-Anhalt eine Unterrichtsversorgung i.H.v. 103 % angestrebt. Die Grundschule B. wäre im Falle des Weggangs der Klägerin mit einer Unterrichtsversorgung von 79,94 % unterversorgt. Das entspreche einer wöchentlichen Minderstundenzahl von 37,5. Ein Ausgleich durch geeignete Personalmaßnahmen der umliegenden Schulen sei nicht möglich, da diese unter Anrechnung von bereits geplanten Abordnungen über keine ausreichende Unterrichtsversorgung verfügten. Im Ergebnis sei festzustellen, dass unter Berücksichtigung der Versorgungslage dem Antrag nicht zugestimmt werden könne. Grundsätzlich solle die Vereinbarkeit von Familie und Beruf gefördert werden. Dieser Grundsatz könne allerdings nicht alleiniges Entscheidungskriterium sein. Der Klägerin sei bei der Wahl des Wohnortes und der Entscheidung, die Tätigkeit an der Grundschule B. aufzunehmen, die Entfernung zwischen beidem bekannt gewesen. Dies falle in ihre private Sphäre und sei nicht durch den Dienstherrn zu vertreten. Zudem sei bereits die Versetzung von Niedersachsen nach Sachsen-Anhalt mit dem Ziel der Familienzusammenführung erfolgt. Der Widerspruchsbescheid wurde am 19. Juni 2019 mit Postzustellungsurkunde zugestellt.
Die Klägerin hat am 17. Juli 2019 beim erkennenden Gericht Klage erhoben. Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren. Sie verweist auf einen KMK-Beschluss. Danach solle die Freigabe so großzügig wie möglich erteilt werden.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Freigabeerklärung für die Versetzung in den Dienst des Freistaates Sachsen zu erteilen und den Bescheid des Beklagten vom 4. Februar 2019 und dessen Widerspruchsbescheid vom 14. Juni 2019 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Bescheid und den Widerspruchsbescheid. Eine Freigabeerklärung könne der Klägerin aufgrund der nicht gesicherten Unterrichtsversorgung an ihrer Stammschule nicht erteilt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten mit dieser Verfahrensweise einverstanden sind, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage ist zulässig.
Die Klägerin begehrt eine Freigabeerklärung. Das ist ein Rechtsinstitut, das im Beamtenrecht nicht kodifiziert ist. Ziel der Klägerin ist es aber, in den Dienst des Freistaates Sachsen, also in den Dienst eines anderen Dienstherrn versetzt zu werden. Die Versetzung selbst kann die Klägerin aber nicht unmittelbar einklagen.
Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die mittelbar begehrte Versetzung ist § 15 des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern vom 17. Juni 2008 (BGBl. I S. 1010), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. Juni 2021 (BGBl. I S. 2250) - BeamtStG –. Nach § 15 Abs. 1 BeamtStG können Beamtinnen auf Antrag in den Bereich eines Dienstherrn eines anderen Landes in ein Amt einer Laufbahn versetzt werden, für die sie die Befähigung besitzen. Eine solche Versetzung wird von dem abgebenden im Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt (§ 15 Abs. 3 BeamtStG). Eine solche Versetzung will der Beklagte nicht vornehmen. Die Klägerin kann die Versetzung auch nicht mit Erfolg einklagen, weil das konstitutive Einverständnis des aufnehmenden Dienstherrn fehlt. Dieses Einverständnis kann auch nicht durch das erkennende Gericht ersetzt werden. Das Einverständnis ist zwar grundsätzlich ein im Verfahren erforderlicher Zwischenschritt. Auf diesen kann § 44a VwGO nicht angewandt werden. Dem Einverständnis muss nämlich eine Entscheidung des aufnehmenden Dienstherrn zugrunde liegen, die eine Versetzung anstrebende Beamtin in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis bei ihm zu übernehmen. Dabei kann offenbleiben, ob eine solche Entscheidung grundsätzlich an Art. 33 Abs. 2 GG zu messen ist, jedenfalls ist eine wertende Entscheidung zu treffen, ob die Bewerberin die Eignung und Befähigung für das angestrebte Amt besitzt. Solche Entscheidungen unterliegen rechtlicher Kontrolle, aufgrund des föderalen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland aber nicht durch Gerichte eines anderen Bundeslandes. Anders gewendet, die Gerichte eines Bundeslandes dürfen nicht über die Maßnahmen eines anderen Bundeslandes zu Gericht sitzen. Das ist nur anders, wenn das andere Bundesland hierfür seine Zustimmung erklärt hat, sei es in Form der gesetzlichen Zusammenlegung von Gerichten, sei es durch die Schaffung von Mehrländeranstalten. So liegt der Fall hier aber nicht.
Andererseits bedarf die Klägerin für die Teilnahme an einem Auswahlverfahren über ausgeschriebene Lehrerstellen im Freistaat Sachsen der begehrten Freigabeerklärung. Denn ohne eine solche wird der Freistaat Sachsen ihre Bewerbung bereits aus diesem Grund ablehnen; ein Vorgehen das rechtlich nicht zu beanstanden ist. Effektiver Rechtsschutz im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG kann die Klägerin deshalb nur erlangen, wenn sie die Erteilung einer Freigabeerklärung einklagen kann und auf diese Klage eine gerichtliche Überprüfung der Frage erfolgt, ob eine solche Erklärung vom Dienstherrn abzugeben ist.
Die Freigabeerklärung selbst ist eine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG i.V.m. § 1 VwVfG LSA. Nach dieser Norm ist eine Zusicherung eine von einer zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen.
Zwar wird in einer Freigabeerklärung nicht ausdrücklich ein zukünftig zu erlassender Verwaltungsakt benannt. Die Freigabeerklärung selbst hat aber den gegenüber der betroffenen Beamtin, aber auch gegenüber anderen Bundesländern abgegebenen Inhalt, im Falle einer erfolgreichen Bewerbung in einem anderen Bundesland eine Versetzung vorzunehmen. Zu prüfen ist deshalb, ob eine Versetzung aus Sicht des abgebenden Dienstherrn infrage kommt. Genau das hat der Beklagte gemacht.
Aufgrund des zuvor aufgezeigten Zusammenhangs kann ausnahmsweise eine Zusicherung eingeklagt werden auch dann, wenn der Erlass des dementsprechenden Verwaltungsaktes nicht möglich ist.
Die Klage ist aber nicht begründet. Die Klägerin besitzt keinen Anspruch auf Erteilung einer Freigabeerklärung.
§ 15 Abs. 1 BeamtStG ermöglicht zwar die Versetzung in den Bereich eines anderen Dienstherrn, sieht hierfür aber eine Ermessensentscheidung vor. Der Dienstherr ist deshalb berechtigt, aber auch verpflichtet, auf Antrag einer Beamtin zu entscheiden, ob er einer Versetzung zustimmt. Abzuwägen sind die Belange der Beamtin mit den Erfordernissen des Dienstes. Maßgeblich kommt es dabei auf die Frage an, ob die Beamtin aus Sicht des Dienstherrn verzichtbar ist oder ob ihre Dienstleistung benötigt wird. Die Interessen der Beamtin sind nicht ohne Gewicht, sie müssten aber die dienstlichen Belange überwiegen. Zur Beurteilung der Gewichtigkeit der privaten Belange sind die beamtenrechtlichen Grundsätze, insbesondere die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, zu beachten. Aus letzteren ergibt sich, dass die Beamtin grundsätzlich auf Lebenszeit ihre Arbeitskraft vollumfänglich dem Dienstherrn zur Verfügung stellen muss und hierbei vom Dienstherrn dort eingesetzt werden kann, wo der Dienstherr die Notwendigkeit der Dienstverrichtung sieht. Mit dem Eintritt in ein Beamtenverhältnis nimmt die Beamtin gleichzeitig die in den Beamtengesetzen nur wenig begrenzte Versetzbarkeit in Kauf; nicht die Dienststelle muss in Wohnortnähe sein, vielmehr ist die Beamtin gehalten, ihre Wohnung so zu nehmen, dass die ordnungsgemäße Wahrnehmung der Dienstgeschäfte nicht beeinträchtigt wird (§ 58 Abs. 1 LBG LSA). Eine Einschränkung des Ermessens kann sich nur durch die Selbstbindung der Verwaltung und damit aus Art. 3 GG ergeben.
In Anwendung dieser Grundsätze kann die Klägerin eine Freigabeerklärung nicht beanspruchen. Wie der Beklagte schon im Widerspruchsbescheid deutlich dargelegt hat, wäre im Falle ihrer Versetzung in den Dienst des Freistaates Sachsen an der Grundschule „Stadtmitte“ Zeitz die Unterrichtsversorgung nicht gesichert. Schon das würde dem Versetzungswunsch als durchgreifender Belang entgegenstehen. Grundsätzlich muss der Dienstherr nämlich nicht prüfen, ob die durch die Versetzung der Klägerin entstehende Unterversorgung durch Versetzung von anderen Lehrerinnen und Lehrern ausgeglichen werden kann. Denn der Dienstherr müsste dann auch überprüfen, in welchem Verhältnis die Nachteile der betroffenen Lehrerinnen oder Lehrer zu den Vorteilen der Klägerin durch die Versetzung stehen. Jedenfalls aber hat der Beklagte die Unterrichtsversorgung nahegelegener Schulen mit in seine Überlegungen einbezogen und festgestellt, dass auch von diesen über Abordnungen und Versetzungen keine Abhilfe geschaffen werden kann. Erst recht ist der Dienstherr nicht verpflichtet, landesweit die Verteilung der Lehrkräfte auf die Schulen in Frage zu stellen, um eventuell dem Versetzungswunsch der Klägerin nachkommen zu können.
Aufgrund ihrer Pflichten aus dem Beamtenverhältnis kann der Klägerin – wenn der Arbeitsweg zu umständlich ist oder die Fahrt zu lange dauert – auch angesonnen werden, ihren Wohnort zu verlegen, ggf. an den Ort ihrer Dienststelle in Zeitz.
Auch aus KMK-Beschlüssen ergibt sich nichts anderes. KMK-Beschlüsse sind schon keine Rechtsgrundlage. Die Kammer muss auch nicht der Frage nachgehen, ob das Land Sachsen-Anhalt in ständiger Verwaltungspraxis diese umsetzt. Jedenfalls sind die Voraussetzungen für eine – unterstellte – Selbstbindung nicht gegeben. Mit der Übernahme von Lehrkräften aus anderen Ländern befassen sich der Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10. Mai 2001 „Übernahme von Lehrkräften aus anderen Ländern“ (https://www.kmk.org/fileadmin/Dateien/veroeffentlichungen_beschluesse/2001/2001_05_10-Uebernahme-von-Lehrkraeften.pdf) und der Beschluss der Kultusministerkonferenz vom November 2002 i. d. F. vom 2. März 2012 „Verfahrensabsprache zur Durchführung der Vereinbarung der Kultusministerkonferenz „Übernahme von Lehrkräften aus anderen Ländern“ vom 10.05.2001“ (https://www.kmk.org/fileadmin/Dateien/veroeffentlichungen_beschluesse/2002/2002_11 _07 -Verfahrensabsprache-Uebernahme-Lehrkraefte.pdf). Nach diesen Beschlüssen sind Freigabeerklärungen so großzügig wie möglich unter Beachtung dienstlicher Interessen zu erteilen (Nr. 1.2. Übernahme von Lehrkräften aus anderen Ländern). Schon der Wortlaut zeigt, dass auch hier die Beachtung dienstlicher Interessen erforderlich ist und diese ggf. Vorrang bekommen können.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44a VwGO
§ 38 VwVfG
§ 1 VwVfG LSA
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 1 BeamtStG
§ 15 Abs. 3 BeamtStG
§ 58 Abs. 1 LBG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 GG