Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-24, Aktenzeichen 10 B 1451/20
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0924.10B1451.20.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 30. April 2020 – 2 L 134/20.WI – wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren und – insoweit unter Änderung des angefochtenen Beschlusses - auch für das erstinstanzliche Verfahren auf jeweils 2.500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den im Tenor genannten Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 30. April 2020 ist zulässig, insbesondere statthaft sowie rechtzeitig eingelegt und fristgerecht begründet worden. Der angefochtene Beschluss ist der Antragstellerin am 4. Mai 2020 zugestellt worden, so dass mit der am 18. Mai 2020 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Beschwerde die Rechtsmittelfrist von zwei Wochen nach § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO gewahrt worden ist. Die Antragstellerin hat ihre Beschwerde mit am 29. Mai 2020 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz vom selben Tag begründet, so dass auch die Begründungsfrist von einem Monat nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO eingehalten worden ist.
Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet.
Die Beschwerde der Antragstellerin ist bereits deswegen zurückzuweisen, weil der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Anordnungsbescheid des Antragsgegners vom 26. September 2019 wegen fehlender Antragsbefugnis unzulässig ist.
Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die genannte Regelung ist auf Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entsprechend anzuwenden (Dombert, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Aufl. 2011, Rn. 74 mit Hinweisen zur Rechtsprechung). Diese Antragsbefugnis setzt voraus, dass der Antragsteller geltend macht, durch den Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Allein die Betroffenheit in ideellen, wirtschaftlichen oder sonstigen Interessen reicht hierfür nicht aus (Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 42, Rn. 59 mit Nachweisen zur Rechtsprechung insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts). Ist – wie hier – der Antragsteller nicht Adressat des streitbefangenen Bescheides, kommt es darauf an, ob er sich für sein Begehren auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm auch ihn als Dritten schützt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 – 6 C 8/01 –, BVerwGE 117, 93, juris, Rn. 15; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30. Januar 2018 – 8 B 1060/17 –, juris, Rn. 5). Für eine Gemeinde kann sich aus der kommunalen Planungs- oder Finanzhoheit in Fällen, in denen die Gemeinde nicht selbst Adressat des Verwaltungsakts ist, eine Klagebefugnis allenfalls dann ergeben, wenn von diesem Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde unmittelbare Rechtswirkungen ausgehen können (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Februar 2014 – 5 S 1667/12 –, juris, Rn. 27). Im vorliegenden Fall ist eine mögliche Verletzung von Rechten der Antragstellerin in diesem Sinne nicht ersichtlich.
Die Antragstellerin ist in ihrer Funktion als Trägerin der Sozialhilfe der Auffassung, durch die streitgegenständliche heimaufsichtsrechtliche Anordnung gegenüber der Beigeladenen in dem Anordnungsbescheid vom 26. September 2019 sei wegen der hierin vorgeschriebenen Aufstockung des Personals mit einer Erhöhung der Kosten zu rechnen, die im Ergebnis sie selbst – die Antragstellerin – für Heimbewohner zu tragen habe, deren Einkünfte zur Bestreitung des Heimentgelts nicht ausreicht und die daher ergänzend Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen müssen. Bei den Verhandlungen für abzuschließende Pflegesatzvereinbarungen habe die Beigeladene eine günstigere Verhandlungsposition aufgrund der ergangenen heimaufsichtsrechtlichen Anordnung. Dies reicht jedoch für die Annahme einer Rechtsverletzung im dargestellten Sinne nicht aus.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in einem vergleichbaren Fall die Anfechtungsklage eines Sozialhilfeträgers gegen eine mit kostenträchtigen Auflagen versehene Anordnung gegen den Träger eines Heimes für sehbehinderte und geistig behinderte Kinder und Jugendliche als unzulässig angesehen und darauf hingewiesen, dass sich Heimträger einer Vielzahl von behördlichen Anordnungen – etwa zum Baurecht – ausgesetzt sehen können, gegen die die Sozialhilfeträger nicht aus eigenem Recht vorgehen können, auch wenn sie zu höheren Kosten führen. Dies gelte auch etwa für Tarifverträge, aus denen höhere Personalkosten erwachsen (Bay. VGH, Beschluss vom 19. April 2004 - 12 B 02.1339 -, juris). Der beschließende Senat teilt diese Auffassung. Es ist nicht ersichtlich, in welchem eigenen Recht die Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens durch die nicht an sie selbst ergangene heimaufsichtsrechtliche Anordnung verletzt sein könnte. Vielmehr handelt es sich bei den von ihr vorgetragenen möglichen finanziellen Belastungen lediglich um mittelbare Auswirkungen, ohne dass hierdurch eine Rechtsverletzung der Antragstellerin erkennbar würde.
Insbesondere ist eine Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die nach Satz 2 der Regelung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung umfasst, nicht erkennbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet die verfassungsrechtlich geschützte kommunale Finanzhoheit den Kommunen eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft. Hiermit ist ihnen jedoch nur garantiert, dass ihnen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben nicht aus der Hand genommen wird. Sie sind jedoch nicht davor geschützt, dass ihnen weitere kostenträchtige Aufgaben auferlegt werden (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 27. November 1986 – 2 BvR 1241/82 –, NVwZ 1987,123, juris, Rn. 12 mit Hinweisen auf frühere Entscheidungen). Für Kommunen ergeben sich finanzielle Verpflichtungen aus vielfältigen Umständen wie etwa kraft Gesetzes zugewiesenen Aufgaben, Tarifverträgen, baurechtlichen Anforderungen und anderes mehr. Eine Klagebefugnis für alle Fälle mehr oder minder mittelbare finanzielle Auswirkungen ergibt sich hieraus jedoch nicht (BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 2004 – 5 B 68/04 –, juris, Rn. 19). Der Umstand, dass sich die finanziellen Verpflichtungen der Antragstellerin durch die mit der streitgegenständlichen Verfügung erstrebte Aufstockung der Personalstärke der Beigeladenen im Ergebnis erhöhen mögen, stellt indessen lediglich eine mittelbare Auswirkung dieser Anordnung dar. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass sich für die Antragstellerin finanzielle Verpflichtungen in einem Umfang ergeben würden, die zu einer Einschränkung ihrer Handlungsfähigkeit und damit Beeinträchtigung ihrer Finanzhoheit führen würden.
Die Antragstellerin selbst nennt keine konkrete öffentlich-rechtliche Vorschrift, die im vorliegenden Fall anzuwenden ist und ihr eigene Rechte zubilligt, die durch die angefochtene Verfügung verletzt sein könnten. Auch in ihrem Schriftsatz vom 13. August 2020 macht sie lediglich geltend, die Pflegesätze müssten zwischen ihr und der Beigeladenen neu ausgehandelt werden, wobei die angefochtene Verfügung berücksichtigt werden müsse. Diese gesetzliche Obliegenheit sei unmittelbare Folge des Anordnungsbescheides. Insofern sei sie nicht lediglich in rein wirtschaftlichen Interessen betroffen, sondern in ihrer geschützten Rechtsposition, indem in ein gesetzlich geregeltes Verfahren zur Pflegesatzverhandlung direkt und vorab eingegriffen werde. Diese Auffassung teilt der Senat nicht. Eine solche unmittelbare Auswirkung durch die angefochtene Anordnung ließe sich nur dann feststellen, wenn hierdurch die Höhe der auszuhandelnden Pflegesätze unmittelbar bestimmt würde. Dies ist nicht der Fall. Vielmehr bleibt es nach wie vor den Verhandlungen der Vertragspartner, also der Antragstellerin und der Beigeladenen, vorbehalten, die Höhe der Pflegesätze zu bestimmen. Dass hierbei die Personalkosten eine erhebliche Rolle spielen, ist selbstverständlich. Dennoch lässt sich hieraus kein Recht der Antragstellerin ableiten, die Personalausstattung des von der Beigeladenen betriebenen Heimes zu bestimmen bzw. gegen Anordnungen der Heimaufsicht, die die Erhöhung der Personalstärke zur ordnungsgemäßen Betreuung der Bewohner für erforderlich hält, Rechtsmittel einzulegen.
Deutlich gegen die Auffassung der Antragstellerin zu ihrer Antragsbefugnis spricht die Regelung in § 17 Abs. 2 Satz 3 HeimG. Nach der genannten Vorschrift kann gegen Anordnungen nach Satz 2, also Anordnungen, die eine Erhöhung der Vergütung nach § 75 Abs. 3 SGB XII zur Folge haben können, neben dem Heimträger auch der Träger der Sozialhilfe Widerspruch einlegen und Anfechtungsklage erheben. Hieraus wird deutlich, dass auch der Bundesgesetzgeber davon ausgegangen ist, dass die allgemeine Regelung in § 42 Abs. 2 VwGO ein Klagerecht des Sozialhilfeträgers gegen heimrechtliche Anordnungen gegenüber (potentiellen) Vertragspartnern von Vereinbarungen nach § 76 SGB XII nicht zu begründen vermag, weil ansonsten die Einführung der genannten Bestimmung des Heimgesetzes überflüssig gewesen wäre (so auch Bay. VGH, Beschluss vom 19. April 2004, a. a. O.). Hierbei handelt es sich um eine gesetzliche Regelung, durch die etwas „anderes bestimmt ist“ im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO und durch die eine Klagebefugnis auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit eingeräumt wird.
Das Heimgesetz (des Bundes) ist im Land Hessen nicht mehr anwendbar, nachdem der Hessische Landesgesetzgeber mit dem Hessischen Gesetz über Betreuungs- und Pflegeleistungen (HGBP) vom 7. März 2012, das am 20. März 2012 veröffentlicht worden (GVBl 2012 Seite 34) und am darauffolgenden Tag in Kraft getreten ist (§ 24 Satz 1 HGBP), Landesrecht geschaffen hat, wodurch die durch Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG angeordnete Fortgeltung des Heimgesetzes (des Bundes) nach Satz 2 der Bestimmung beendet worden ist. Damit ist auch § 17 Abs. 2 Satz 3 HeimG nicht (mehr) anwendbar.
Im HGBP fehlt indessen eine dem § 17 Abs. 2 Satz 3 HeimG entsprechende Regelung zur Klagebefugnis. Obwohl auch durch ein Landesgesetz „anderes bestimmt“ werden kann im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO (Kopp/Schenke, a. a. O., § 42, Rn. 180), hat der Hessische Gesetzgeber darauf verzichtet, eine entsprechende Klagebefugnis auch in das HGBP aufzunehmen. § 21 HGBP sieht lediglich die Zusammenarbeit der für die Heimaufsicht zuständigen Behörden mit anderen Behörden, u.a. mit den Trägern der Sozialhilfe, in einem formalisierten Verfahren in Arbeitsgemeinschaften vor. Jedoch ist eine Regelung zu einem Klagerecht der verschiedenen Behörden untereinander dort nicht enthalten. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, aus dieser Vorschrift sei eine Klage- und Antragsbefugnis abzuleiten.
Vielmehr ist den Erwägungen, die der Bayerische VGH in seiner o.g. Entscheidung zu den Beteiligungsrechten in § 45 Abs. 3 SGB VIII in der zum Zeitpunkt der Entscheidung geltenden Fassung angestellt hat, beizutreten. In § 45 Abs. 6 Satz 2 SGB VIII derzeitige Fassung ist festgelegt, dass für den Fall, dass sich die – anzuordnende – Beseitigung der Mängel (in einer Einrichtung, in der Kinder oder Jugendliche ganztägig oder für einen Teil des Tages betreut werden) auf Entgelte oder Vergütungen nach § 134 SGB IX oder nach § 76 SGB XII auswirken kann, der Träger der Eingliederungshilfe oder der Sozialhilfe, mit dem Vereinbarungen nach diesen Vorschriften bestehen, an der Beratung zu beteiligen ist. Satz 4 sieht vor, dass die zuständige Behörde nach Anhörung des Trägers der Eingliederungshilfe oder der Sozialhilfe über die Erteilung der Auflage entscheidet. Hierin ist lediglich ein Beteiligungsrecht unter anderem des Sozialhilfeträgers zu sehen, aus dem sich jedoch eine Klage- bzw. Antragsbefugnis gegen eine bestimmte von der zuständigen Behörde getroffene Auflage an einen Heimbetreiber nicht ableiten lässt.
Allenfalls kann sich hieraus ein Anspruch auf Beteiligung ergeben, der aber nicht zu einem Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung führt. So wird etwa in der Kommentarliteratur darauf hingewiesen, die Pflicht zur Anhörung erfordere nur das Herstellen des „Benehmens“, jedoch kein „Einvernehmen“ (Mörsberger, in: Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 45, Rn. 107; insgesamt kritisch zu dieser Regelung, weil durch die wohl erstrebte Einführung eines „pekuniären Aspekts“ das staatliche Wächteramt und damit den Schutzauftrag „desavouiert wird“: Nonninger in LPK-SGB VIII, 6. Aufl. 2016, § 45, Rn. 52). Soweit erkennbar wird weder in Rechtsprechung noch in der Literatur aus dieser Regelung eine Klage- bzw. Antragsbefugnis des Sozialhilfeträgers gegen Anordnungen der zuständigen Heimaufsicht über Jugendhilfeeinrichtungen abgeleitet.
Die in § 21 HGBP vorgesehene Zusammenarbeit der zuständigen Behörden mit den Pflegekassen und ihren Landesverbänden, den Verbänden der privaten Krankenversicherung, dem medizinischen Dienst der Krankenversicherung, dem Prüfdienst des Verbandes der privaten Krankenversicherung e.V. und den Trägern der Sozialhilfe in einer Arbeitsgemeinschaft beinhaltet noch nicht einmal ein Recht der genannten Stellen zur Beteiligung an konkreten Maßnahmen gegenüber Heimträgern. Vorschriften über Prüfung von Heimen und die Beseitigung von Mängeln sind in §§ 14 bis 16 HGBP enthalten. Sozialhilfeträger sind hierbei nur insofern aufgeführt, als nach § 14 Abs. 3 beanstandungsfreie Überprüfungen u. a. durch den Träger der Sozialhilfe zur Einschränkung des Umfangs der regelmäßigen Prüfungen führen können und nach § 14 Abs. 4 HGBP Vereinbarungen zur arbeitsteiligen Überprüfung der Heime zwischen dem medizinischen Dienst der Krankenversicherung, dem Prüfdienst des Verbandes der privaten Krankenversicherung e.V. und dem Träger der Sozialhilfe mit der zuständigen Behörde getroffen werden sollen. Auch hier ist eine Beteiligung welcher Art auch immer bei der Durchführung von Prüfungen und der Beseitigung von Mängeln im konkreten Fall nicht vorgesehen. Die Beteiligungsrechte der Sozialhilfeträger sind nach dem HGBP somit noch geringer als nach der oben aufgeführten Regelung in § 45 Abs. 6 SGB VIII derzeitige Fassung. Aus den Regelungen des HGBP lässt sich somit erst recht eine Antragsbefugnis der Antragstellerin im vorliegenden Fall nicht ableiten.
Hieraus folgt, dass bereits der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Anordnungsbescheid vom 26. September 2019 mangels Antragsbefugnis unzulässig ist, weshalb die Beschwerde der Antragstellerin bereits aus diesem Grunde zurückzuweisen ist.
Es bedarf daher auch keines Eingehens darauf, ob – wie der Antragsgegner und die Beigeladene meinen – wegen des zwischenzeitlich erfolgten Abschlusses einer Pflegesatzvereinbarung der vorliegende Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist. Die Antragstellerin ist dieser Auffassung jedenfalls mit Schriftsatz vom 10. September 2020 entgegengetreten. Für den in dem genannten Schriftsatz enthaltenen Antrag, die Vollziehung nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO aufzuheben, ist daher ebenfalls kein Raum, so dass es keines Eingehens darauf bedarf, ob die Voraussetzungen der genannten Vorschrift vorliegen oder nicht.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens hat nach § 154 Abs. 2 VwGO die Antragstellerin zu tragen, weil sie mit ihrem Rechtsmittel erfolglos bleibt, wobei allerdings keine Veranlassung besteht, unter Anwendung von § 162 Abs. 3 VwGO die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen ebenfalls der Antragstellerin aufzuerlegen, zumal sich die Beigeladene mangels Stellung eines Antrags im Beschwerdeverfahren nicht ihrerseits in ein Kostenrisiko begeben hat (§ 154 Abs. 3 Halbs. 1 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG. Anders als das Verwaltungsgericht hält der Senat die Festsetzung des einfachen Auffangwertes nach § 52 Abs. 2 GKG für angemessen, der wegen der Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens auf Erlangung einstweiligen Rechtsschutzes um die Hälfte zu reduzieren ist (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit). Die vom Verwaltungsgericht angeführte Begründung für die von ihm vorgenommene zweifache Anwendung des Auffangwertes überzeugt nicht. Das Verwaltungsgericht hat insofern ausgeführt, die Beigeladene habe die zusätzlichen Kosten im Jahr auf mindestens 350.000,00 € beziffert. Hierin kann jedoch bereits deswegen ein hinreichender Anhaltspunkt für die Bemessung des Streitwertes nicht gesehen werden, weil nicht die Bedeutung für die Beigeladene maßgeblich ist, sondern nach § 52 Abs. 1 GKG die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin, die nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nur einen Bruchteil dieser Kosten zu tragen haben wird. Der Senat macht daher von der Möglichkeit des § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG Gebrauch, den Streitwert auch für das erstinstanzliche Verfahren von Amts wegen abzuändern.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 76 SGB XII
§ 134 SGB IX
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 2 Satz 3 HeimG
§ 75 Abs. 3 SGB XII
§ 45 Abs. 3 SGB VIII
§ 45 Abs. 6 Satz 2 SGB VIII
§ 45 Abs. 6 SGB VIII
§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 117, 93
NVwZ 1987,123
2 L 134/20
6 C 8/01
8 B 1060/17
5 S 1667/12
12 B 02.13
2 BvR 1241/82
5 B 68/04