Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-07-13, Aktenzeichen 4 K 501/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0713.4K501.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die in Malta ansässige Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle.
Sie beantragte – nachdem das Regierungspräsidium Darmstadt ihr im Oktober 2020 eine bundesweite Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten im Internet und über terrestrische Wettvermittlungsstellen erteilt hatte – am 30. Juni 2020 beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (im Folgenden: LABO) eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in der Q...in 6... Berlin. Betreiberin sollte die beigeladene Y... sein. Dieser Standort, an dem nach Angaben der Klägerin seit dem 26. Juni 2018 eine Wettvermittlungsstelle betrieben wird, befindet sich in einer fußläufigen Entfernung von etwa 50 m zu einer von der Q...betriebenen Spielhalle in der Q.... Diese verfügt ihrerseits über eine unter dem 26. November 2020 vom Bezirksamt Spandau von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) erteilte unbefristete Erlaubnis nach dem Spielhallengesetz des Landes Berlin, die eine frühere Erlaubnis vom 1. Juni 2010 ersetzte sowie eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags 2021 (in Kraft getreten am 1. Juli 2021, GVBl., S. 689; im Folgenden: GlüStV). Diese war ihr zunächst unter dem 26. November 2020 bis zum 30. Juni 2021 befristet erteilt und am 29. März 2022 auf Antrag bis zum 30. Juni 2031 verlängert worden. Sie sind Gegenstand der am 15. März 2022 von der Klägerin unter dem Aktenzeichen VG 4 K 168.22 erhobenen Anfechtungsklage.
Wegen der Nichteinhaltung eines Mindestabstands von 500 m zwischen der Wettvermittlungsstelle und der Spielhalle wies das LABO die Klägerin im Februar 2021 auf die voraussichtliche Ablehnung ihres Antrags hin und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Mit Bescheid vom 21. April 2022 lehnte das LABO den auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am begehrten Standort gerichteten Antrag ab (Ziffer 1.) und setzte eine Gebühr i.H.v. 500,- Euro fest (Ziffer 2.). Zur Begründung berief sich die Behörde auf die Nichteinhaltung des gesetzlich erforderlichen Mindestabstands zu der genannten erlaubten Spielhalle.
Unter dem 5. Mai 2022 erhob die inzwischen anwaltlich vertretene Klägerin gegen die Versagung ihrer Erlaubnis Widerspruch. Zur Begründung verwies sie darauf, es sei offensichtlich unionsrechtswidrig, Wettvermittlungsstellen, die bis jetzt formell legal betrieben worden seien, die Nichteinhaltung von Mindestabständen entgegenzuhalten. Der Wettvermittlungsstelle hätte im Zeitpunkt der Betriebsaufnahme – zu dem keine Mindestabstände einzuhalten gewesen seien – eine Sportwettvermittlungserlaubnis erteilt werden können und wohl auch müssen. Zudem sei der gesetzlich vorgesehene Mindestabstand zwischen Wettvermittlungsstelle und Spielhallen sowohl mit Unions- als auch mit Verfassungsrecht offensichtlich unvereinbar. Es fehle an einem die Regelung rechtfertigenden Gefahrennachweis. Die Regelung sei ferner inkohärent, da der Internetvertrieb eine gefährlichere Betriebsform sei und dennoch weder das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV) noch der GlüStV vergleichbare Beschränkungen für den Onlinevertrieb vorsehe. Darüber hinaus würden Spielhallen in rechtswidriger Weise bevorzugt, da erlaubte Spielhallen einer Erlaubniserteilung für eine Wettvermittlungsstelle entgegenstünden, obwohl es Wettvermittlungsstellen gar nicht möglich gewesen sei, zum gleichen Zeitpunkt Erlaubnisse zu erlangen. Spielhallen unterlägen keinen Mindestabstandsvorgaben zu Wettvermittlungsstellen. Zudem sei die Regelung völlig ungeeignet. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollten die verfügbaren Glücksspielangebote insgesamt verringert werden, um eine echte Spielpause zwischen der Nutzung mehrerer Glücksspielangebote zu gewähren. Glücksspielangebote seien jedoch jederzeit im Internet verfügbar. Die Regelung sei auch unverhältnismäßig. Insbesondere sei sie nicht erforderlich, da qualitative Anforderungen an das Angebot oder die Auswahl der Anbieter als mildere Mittel möglich gewesen wären. Sie verstoße auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da Spielhallen in rechtswidriger Weise gegenüber Wettvermittlungsstellen für Sportwetten privilegiert würden. Es gebe keinen nachvollziehbaren Grund, weshalb Spielhallen besser zu stellen wären als Wettvermittlungsstellen. Es hätte vorliegend eines Auswahlverfahrens bedurft. Die der Beigeladenen erteilten Erlaubnisse seien angesichts der gegen sie erhobenen Drittwidersprüche nicht bestandskräftig. Die Rechtsprechung zu Mindestabständen von Spielhallen zu Kinder- und Jugendeinrichtungen sei schon deshalb nicht auf Wettvermittlungsstellen übertragbar, da Wettvermittlungsstellen eine geringere Gefährlichkeit zukomme. Darüber hinaus habe sich die Rechtsprechung nicht mit Mindestabstandsregelungen zwischen verschiedenen terrestrischen Glücksspielangeboten befasst.
Mit Widerspruchsbescheid vom 23. September 2022, zugestellt am 10. Oktober 2022, wies das LABO den Widerspruch unter Verweis auf die Begründung des Ausgangsbescheides zurück (Ziffer 1.) und setzte eine Gebühr i.H.v. 500,- Euro fest (Ziffer 2.). Die im Widerspruch aufgeführten Gründe könnten nicht überzeugen und führten zu keiner anderen Beurteilung der Sach- und Rechtslage. Die Gebühr folge aus § 16 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge und sei in Höhe der Gebühr des Ausgangsbescheids festzusetzen.
Mit der am 24. Oktober 2022 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren unter Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren weiter.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 21. April 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 23. September 2022 zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort Q... zu erteilen, sowie
die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält an seinen Bescheiden fest. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis. Ihrer Erteilung stehe die Spielhalle am Standort Q... entgegen. Der Wettvermittlungsstelle komme kein formeller Bestandsschutz zu. Bereits im Zeitpunkt der Gewerbeanmeldung am 7. August 2018 zum 26. Juni 2018 habe festgestanden, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle potentiell nicht erlaubnisfähig sein würde. Schon in der seit dem 1. Juli 2012 geltenden Fassung des § 9 Abs. 4 Satz 5 AGGlüStV sei vorgesehen gewesen, dass Wettvermittlungsstellen eine räumliche Nähe zu Spielhallen oder Spielbanken zu vermeiden hätten. Der Betrieb sei auch nicht formell legal gewesen. Aus dem Umstand, dass die fehlende glücksspielrechtliche Erlaubnis Wettvermittlungsstellen im Rahmen eines Strafverfahrens oder Untersagungsverfahrens aufgrund des Verstoßes des zuvor bestehenden Sportwettmonopols gegen Unionsrecht nicht habe entgegengehalten werden dürfen, folge nicht, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle legal gewesen sei. Anders als die Klägerin meine, sei ein Auswahlverfahren zutreffenderweise nicht durchgeführt worden. Sowohl im Rahmen der der Bestandsspielhalle im Sonderverfahren erteilten Erlaubnis als auch bei der Verlängerung der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV seien nach den gesetzlichen Regelungen keine Abstandsvorschriften zu Wettvermittlungsstellen zu prüfen.
Die Regelung der Mindestabstände zwischen Wettvermittlungsstellen und Spielhallen sei sowohl mit Verfassungs- als auch mit Unionsrecht vereinbar. Die Abstandsregelung sei geeignet. Insbesondere laufe sie nicht angesichts der vermeintlich ubiquitären Verfügbarkeit von Glücksspielangeboten im Internet ins Leere, wobei es in der Natur der Sache liege, dass das Online-Glücksspielangebot keinen räumlichen Beschränkungen unterliegen könne. Der GlüStV sehe aber diverse online-spezifische Spielerschutzmechanismen vor, die zum Teil denselben Zweck wie Abstandsregelungen im terrestrischen Bereich, nämlich die Möglichkeit echter Spielpausen, verfolgten. Hierzu zählten etwa der sog. Panikbutton oder das anbieterübergreifende Einzahlungslimit. Hinzu komme, dass nicht alle Spieler online spielten. Die Regelung sei auch erforderlich. Zutrittsverbote für Minderjährige und gesperrte Spieler ermöglichten nicht die beabsichtigte Spielpause beim Wechsel zwischen verschiedenen Glücksspieletablissements. Die Abstandsregelungen wahrten ferner das unionsrechtliche Kohärenzgebot, da der Gesetzgeber sich hinsichtlich aller Glücksspielformen am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausrichte. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG bestehe nicht. Der Umstand, dass Spielhallen schon früher Erlaubnisse hätten erlangen können, die nun Wettvermittlungsstellen im Rahmen der Erlaubniserteilung entgegengehalten würden, sei keine ungerechtfertigte Benachteiligung von Wettvermittlungsstellen im Vergleich zu Spielhallen. Spielhallen seien nach § 33i der Gewerbeordnung bereits seit 1960 erlaubnisfähig gewesen; der Spielhallenmarkt in Deutschland sei also wesentlich älter als der Sportwettenmarkt. Sportwettenvermittler seien daher zu einem späteren Zeitpunkt auf den Markt getreten, und es liege in der Natur der Sache, dass Spielhallenbetriebe auch unter Bestandsschutzgesichtspunkten ihre Standorte hätten sichern können. Spielhallen, die keine Bestandsspielhallen seien, unterlägen ferner nach § 2 Abs. 4 des Spielhallengesetzes Berlin (SpielhG Bln) vom 20. Mai 2011 (GVBl. S. 223) in der Fassung vom 27. September 2021 (GVBl. S. 1117) grundsätzlich Mindestabstandsvorgaben zu Wettvermittlungsstellen. Die Regelung gelte für seit dem 6. April 2016 eröffnete Spielhallen. Das AGGlüStV regele eindeutig, wie Abstandskollisionen zu behandeln seien, ohne dass es dabei auf die Art des Glücksspiels ankomme. Der Berücksichtigungsfähigkeit der Spielhalle stehe auch nicht entgegen, dass die Klägerin Drittwiderspruch gegen die Erlaubnisse der Spielhalle erhobene habe, da diese bereits mangels Widerspruchsbefugnis unzulässig seien.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich nicht weiter geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten, welche vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 21. April 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 23. September 2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für die Erlaubnis ist § 9 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 7 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung vom 20. Juli 2012 (GVBl. S. 238), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. September 2021 (GVBl. S. 1035) – AGGlüStV –. Danach bedarf einer Erlaubnis, wer eine Wettvermittlungsstelle betreibt oder wer als Inhaber einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV eine Wettvermittlungsstelle durch einen Dritten betreiben lässt. Grundsätzlich besteht danach ein Anspruch auf die begehrte Erlaubnis, es sei denn, es liegen Versagungsgründe vor; dies ist hier der Fall.
A. Der Erlaubniserteilung steht § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV entgegen. Danach ist die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nach § 7 AGGlüStV unter anderem im Hinblick auf die Belange des Spielerschutzes zu versagen, wenn zu erlaubten Spielhallen ein Mindestabstand von jeweils 500 Metern unterschritten wird. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände ist nach § 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten. Die Voraussetzungen dieser Norm liegen hier vor (I.), und sie ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar (II.).
I. Der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in der Q...in 6... Berlin würde den Mindestabstand von 500 Metern zu einer erlaubten Spielhalle unterschreiten. Nach den Feststellungen des LABO, denen die Klägerin nicht entgegengetreten ist, beträgt der Abstand zu der in der Q...in 6... Berlin gelegenen Spielhalle lediglich ca. 50 Meter. Diese Spielhalle ist auch erlaubt i.S.v. § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV. Das zuständige Bezirksamt hat ihr die für den Betrieb erforderliche Erlaubnis nach § 2 SpielhG Bln erteilt. Nachdem aufgrund der Fiktionswirkung von § 15 Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV die bis zum 30. Juni 2021 befristete Erlaubnis nach § 24 GlüStV über diesen Zeitpunkt fortbestand, hat das Bezirksamt sie der Spielhalle erneut befristet bis zum 30. Juni 2031 erteilt. Die Spielhalle ist trotz der gegen die ihr erteilten Erlaubnisse nach § 2 SpielhG Bln und § 24 GlüStV erhobenen Rechtsbehelfe „erlaubt“ i.S.v. § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV, da die Drittanfechtung unstatthaft ist. Ein evident unzulässiger Rechtsbehelf entfaltet keine aufschiebende Wirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 1992 – BVerwG 7 C 24.92 – juris, Rn. 21; VGH Mannheim, Beschluss vom 20. September 1983 – 6 S 2246/83 – juris, LS; Kammerurteil vom 5. Oktober 2020 – VG 4 K 355.17 – UA S. 8 m.w.N.), so dass die Spielhalle der Erlaubniserteilung an die Klägerin entgegensteht. Zur Begründung verweist die Kammer in Anwendung des Rechtsgedanken des § 117 Abs. 5 VwGO auf das Urteil vom heutigen Tag in der Sache VG 4 K 168/22.
Die Erlaubnisse sind auch nicht deshalb unwirksam, weil sie nichtig i.S.v. § 43 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) wären. Ein Verwaltungsakt ist nach § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Hier fehlt es schon an einem solchen Fehler. Denn das Bezirksamt hat bei der Erteilung der beiden Erlaubnisse zutreffend § 9b Abs. 1 AGGlüStV nicht angewandt und deshalb keine Auswahl zwischen der Spielhalle und der Wettvermittlungsstelle vorgenommen. Nach dieser Vorschrift hat – wenn in Bezug auf untereinander einzuhaltende Abstandsvorschriften konkurrierende Anträge auf Erlaubnis von Wettvermittlungsstellen, Spielhallen oder Buchmacherörtlichkeiten vorliegen – derjenige Antrag Vorrang, der zuerst vollständig bei der zuständigen Behörde eingegangen ist. Hinsichtlich der zwei Erlaubnisse waren hier nach den einfachgesetzlichen Regelungen jedoch weder § 9b Abs. 1 AGGlüStV noch andere konkurrierende Abstandsregelungen anwendbar.
Die näheren glücksspielrechtlichen Erteilungsvoraussetzungen für die Erlaubnis nach § 24 GlüStV ergeben sich aus § 15 AGGlüStV, wobei sich die ausdrücklichen Versagungsgründe nach § 15 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV i.V.m. § 25 GlüStV richten, der für Abstandsregeln weiter auf § 15 Abs. 3 AGGlüStV verweist. Dieser bestimmt wiederum ausdrücklich, dass (nur) die Abstandsregeln des § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 5 des Spielhallengesetzes Anwendung finden (500 m zu anderen Spielhallen und 200 m zu Schulen) sowie bei einer Entscheidung anlässlich eines Sonderverfahrens sowie deren späterer Verlängerung nur die Maßgaben des §§ 5 – 9 MindAbStUmsG gelten (Abstand zu Schulen und anderen Spielhallen, Verbundverbot). Somit war im glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahren kein konkurrierendes Abstandsgebot zwischen der Spielhalle und der Wettvermittlungsstelle zu beachten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 6).
Nichts anderes gilt – unabhängig vom Zeitpunkt zu dem hinsichtlich der Spielhalle und der Wettvermittlungsstelle jeweils vollständiger Antrag vorlag – hinsichtlich der im Rahmen des Sonderverfahrens nach dem Gesetz zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen (Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin – MindAbstUmsG Bln) vom 22. März 2016 (GVBl. 2016, 117) erteilten unbefristeten Spielhallenerlaubnis. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 20. April 2023 – OVG 1 S 9/23 – BA S. 4f.) zutreffend ausgeführt:
„Hier standen schon deshalb keine konkurrierenden Abstandsregeln entgegen, da es sich bei der Spielhalle um eine sog. Bestandsspielhalle handelt, die ursprünglich eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO inne hatte. Die Bestandserlaubnis verlor zwar durch das zum 2. Juni 2011 erstmals in Kraft getretene Spielhallengesetz Berlin vom 20. Mai 2011 (GVBl. S. 223) zum 31. Juli 2016 ihre Wirksamkeit (§ 8 Abs. 1 SpielhG), da auch die Bestandsunternehmen – nach Ablauf einer fünfjährigen Übergangsfrist – den strengeren Regeln des Spielhallengesetzes unterworfen werden sollten (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2714, S. 13), insbesondere den neu eingeführten Abstandsvorschriften zu Kinder- und Jugendeinrichtungen sowie zwischen Spielhallen untereinander. Das Abstandsgebot von Spielhallen zu Wettvermittlungsstellen, Spielbanken und Buchmachern wurde demgegenüber erst zum 6. April 2016 durch § 2 Abs. 4 SpielhG eingeführt. Um den Betrieb nach dem 31. Juli 2016 fortsetzen zu können, mussten die Bestandsunternehmen die Neuerteilung einer Spielhallenerlaubnis nach dem Spielhallengesetz beantragen. Hierfür war das in § 1 Abs. 1 MindAbstUmsG legal definierte Sonderverfahren nach dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin vom 22. März 2016 zu durchlaufen, in dem die Anwendung des Abstandsgebots des § 2 Abs. 4 SpielhG zu Wettvermittlungsstellen, jedoch ausdrücklich durch § 4 Abs. 2 MindAbstUmsG ausgeschlossen ist. Bei der vorliegend erteilten unbefristeten Spielhallenerlaubnis handelt es sich um eine solche, im Sonderverfahren erteilte Erlaubnis.“
II. Darüber hinaus sind weder das für die Erteilung der Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle vorgesehene Verfahren noch die hier der Erteilung einer solchen Erlaubnis entgegenstehende Mindestabstandsregelung zu erlaubten Spielhallen in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV verfassungs- oder unionsrechtlich zu beanstanden.
1. Das Erlaubnisverfahren verstößt nicht gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot. Das Transparenzgebot soll gewährleisten, dass alle interessierten Wirtschaftsteilnehmer die Entscheidung über die Teilnahme an Ausschreibungen auf der Grundlage sämtlicher einschlägiger Informationen treffen können und die Gefahr von Günstlingswirtschaft und Willkür seitens der Vergabestelle ausgeschlossen ist. Es verlangt, dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens klar, genau und eindeutig formuliert sind, so dass zum einen alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt die genaue Bedeutung dieser Informationen verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können und zum anderen dem Ermessen der konzessionserteilenden Stelle Grenzen gesetzt werden und diese tatsächlich überprüfen kann, ob die Gebote der Bieter die für das betreffende Verfahren geltenden Kriterien erfüllen (EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14 – juris, Rn. 87).
Um ein solches Verfahren handelte es sich hier von vornherein nicht. Denn vorliegend geht es nicht um das Konzessionsverfahren zur Erlangung der generellen Erlaubnis zum Vertrieb von Sportwetten, über die die Klägerin bereits verfügt. Vielmehr geht es (lediglich) um die Erlaubnis zum Betrieb eines konkreten Standorts in der Q... Berlin, auf die sich ohnehin nur die Klägerin beworben hat und nur bewerben konnte. Ein Auswahlverfahren (zwischen mehreren Bewerbern) stand mithin nicht einmal im Raum.
Das Verfahren war ungeachtet dessen aber auch schon deshalb nicht intransparent, weil es genauen gesetzlichen (und damit offen festgelegten) Vorgaben folgte. Dies gilt schließlich auch für den Einwand, der Betreiber der Wettvermittlungsstelle nach § 9 Abs. 1 AGGlüStV i.V.m. § 7 AGGlüStV sei hieran nicht beteiligt worden. Diese Konzeption folgt aus § 21a Abs. 1 Hs. 2 i.V.m. § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, wonach der Veranstalter von Sportwetten den Erlaubnisantrag für den Betrieb einer bestimmten Wettvermittlungsstelle für den in seine Vertriebsorganisation eingegliederten Vermittler (vgl. § 3 Abs. 6 GlüStV) stellt. Sie ist auch sachlich gerechtfertigt. Die Verfahrensgestaltung dient der besseren Ausübung der Aufsicht über die Vermittler (Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, S. 101 und 129; Abghs.-Drs. 18/2472, S. 12). Angesichts der notwendigerweise zwischen Veranstalter und Wettvermittlungsstelle bestehenden vertraglichen Beziehung obliegt es ihnen und kann ihnen ohne Weiteres vom Gesetzgeber aufgegeben werden, ein etwaiges Informationsdefizit der Beigeladenen zu verhindern. Die Klägerin kann für sich auch nichts daraus ableiten, dass andere Bundesländer sich entschieden haben, das Erlaubnisverfahren anders auszugestalten (vgl. § 13 Abs. 2 AGGlüStV NRW). Denn es steht nach § 21a Abs. 5 GlüStV jeweils den Ländern zu, das Nähere zu Wettvermittlungsstellen zu regeln, also die Ausgestaltung der Verfahren und der Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung im Einzelnen eigenständig festzulegen.
2. Auf eine (erneut mögliche) Verfassungs- und/oder Unionsrechtwidrigkeit des Konzessionsverfahrens für Veranstalter von Sportwetten kann sich die Klägerin schon deshalb nicht mit Erfolg berufen, weil sie Inhaberin einer vom Regierungspräsidium Darmstadt erteilten Erlaubnis ist (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 10).
3. Der Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit der Klägerin gemäß Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG durch den in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV normierten Mindestabstand einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielhalle ist als Berufsausübungsregelung gerechtfertigt. Bei der Normierung eines Mindestabstands handelt es sich um einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit i.S.d. Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, dem die erforderliche Wettvermittlungserlaubnis wegen der Nichteinhaltung der Abstandsregelung versagt wird, wird hierdurch weder an der Berufswahl noch daran gehindert, jederzeit an einem geeigneten Ort eine neue Wettvermittlungsstelle zu eröffnen (OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 44). Berufsausübungsregelungen sind zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Dezember 2000 – 1 BvR 335/97 – juris, Rn. 26; BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2009 – 1 BvR 706/08 – juris, Rn. 165). So liegt es hier.
a) Die Regelung eines Mindestabstands zwischen einer Wettvermittlungsstelle und einer Spielhalle verfolgt das legitime Ziel der Spielsuchtprävention. Sie dient damit einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. zu Spielhallen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 133 ff., zur Übertragbarkeit der Rechtsprechung auf Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 15, und vom 10. Dezember 2020 – OVG 1 S 83/20 – EA S. 6, VG Bremen, Beschluss vom 14. Dezember 2022 – 5 V 1894/22 – juris, Rn. 40, bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss vom 6. April 2023 – 1 B 332/22 – juris, OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 42).
b) Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet. Geeignet ist eine gesetzliche Regelung nicht erst dann, wenn das Regelungsziel mit ihrer Hilfe unter allen Umständen auch tatsächlich erreicht wird. Ausreichend ist vielmehr, dass die Regelung die Zweckerreichung fördert (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 – juris, Rn. 207; BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvR 1299/05 – juris, Rn. 134). Dem Gesetzgeber kommt hierbei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 – juris, Rn. 112 und vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 133). Diesen Anforderungen ist hier Genüge getan.
Das Regelungsziel des Abstandsgebots (und der weiteren Abstandsgebote) wird in der Gesetzesbegründung (Abghs.-Drs. 18/2472, S. 14) wie folgt dargelegt:
„Die Abstandsvorschriften zu anderen Wettvermittlungsstellen und zu andersartigen Glücksspielbetrieben dienen der Angebotsbegrenzung und damit der Spielsuchtprävention. Sie setzen die Ziele des § 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 des Glücksspielstaatsvertrages um. Zugleich harmonisieren sie das Regelungsregime im Land Berlin. Die verfügbaren Glücksspielangebote insgesamt sollen verringert und räumliche Ruheräume geschaffen werden. Die Festlegung eines 500 m-Abstands ist zudem erforderlich, um eine echte Spielpause zwischen der Nutzung mehrerer Glücksspielangebote zu gewährleisten. Spielanreize sollen unterbrochen werden, damit die Spieler „auf andere Gedanken kommen“ können. Im Ergebnis werden die Abstandsvorschriften zwischen Wettvermittlungsstellen verschiedener Veranstalter, die bereits bisher im Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag festgelegt sind, aber mangels Erteilung von Sportwettkonzessionen nicht angewendet werden konnten, beibehalten. Die bereits im Spielhallengesetz festgelegten Abstandsvorschriften zwischen Spielhallen und Wettvermittlungsstellen werden explizit in das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag übernommen.“
Die Einschätzung des Gesetzgebers, mit der Festlegung eines Abstandsgebots das Ziel der Spielsuchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) durch eine Begrenzung der Wettvermittlungsstellendichte und damit Beschränkung des Gesamtangebots an Wettvermittlungsstellen (vgl. auch § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV) erreichen zu können, ist unter Berücksichtigung des gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Einschätzungs- und Prognosespielraums nicht zu beanstanden. Die gesetzgeberische Einschätzung, wonach der Abstand von 500 m zwischen Glücksspielangeboten dazu führt, dass Spieler sich nach Verlassen einer Spielhalle oder einer Wettvermittlungsstelle von deren Atmosphäre lösen oder „auf andere Gedanken“ kommen können, um so die Fortsetzung ihres Spiels in einer Spielhalle oder einer Wettvermittlungsstelle zu überdenken, ist plausibel. Es spricht nichts dafür, dass sich diese Angebote derart voneinander unterscheiden, dass die Wahrnehmung einer Spielhalle für den Spieler einer Wettvermittlungsstelle und umgekehrt keinen Spielanreize böte. Die Geeignetheit wird durch die Verfügbarkeit von Sportwettmöglichkeiten im Internet nicht in Frage gestellt. Die Möglichkeit der Teilnahme an Glücksspielangeboten im Internet, die ihrerseits unter anderem durch Regelungen zur Verhinderung des parallelen Spielens bei verschiedenen Anbietern und die Wartezeiten beim Anbieterwechsel (§ 6h GlüStV) eingegrenzt wird, begründet nicht die Ungeeignetheit einer Maßnahme, deren Zweck es ist, den durch „terrestrische“ Glücksspielangebote hervorgerufenen Suchtgefahren entgegenzuwirken. Denn es ist nachvollziehbar, dass Spieler unabhängig von Online-Angeboten von terrestrischen Glücksspielangeboten in ihrem Umfeld beeinflusst werden. Im Übrigen setzt ein Ausweichen auf Online-Angebote – unabhängig davon, dass diese teils unterschiedliche Spielertypen ansprechen – eine Medienaffinität voraus, die nicht ohne weiteres für alle Spieler angenommen werden kann, die terrestrische Wettmöglichkeiten wahrnehmen. Dass die der Abstandsregelung zugrundeliegenden Annahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung widersprächen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen mehr abgeben könnten (zu diesem Maßstab vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris, Rn. 140), vermag die Kammer nicht festzustellen (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 47).
Der Geeignetheit steht nicht entgegen, dass der Gesetzgeber nicht den wissenschaftlichen Nachweis der Eignung des Mindestabstands generell bzw. des genau zu Spielhallen einzuhaltenden Mindestabstands geführt hat. Eine solche Untersuchung – so sie angesichts der offenkundigen Vielzahl unterschiedlicher zu berücksichtigender Faktoren überhaupt möglich wäre – mag hilfreich sein, ist jedoch nicht erforderlich, um das Mindestabstandsgebot zu rechtfertigen. Die zur Rechtfertigung der Beschränkung der Berufsfreiheit (wie auch der unionsrechtlich geschützten Dienstleistungsfreiheit) bemühten Gefahren müssen nicht anhand wissenschaftlich ermittelter, genauer, objektiv nachprüfbarer, statistischer oder sonstiger belastbarer Angaben belegt werden (OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 54). Der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ist ein solches Erfordernis nicht zu entnehmen (OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 54; vgl. VGH München, Beschluss vom 12. März 2010 – 10 CS 09.1734 – juris, Rn. 46 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 13. November 2003, Lindman – C-42/02 – und Urteil vom 6. März 2007, Placanica, Palazzese und Sorricchio – C-338/04, C-359/04 und C-360/04 –, beide juris). So hat der Generalanwalt schon in den Schlussanträgen vom 4. März 2010 in dem Verfahren C-316/07 u.a. darauf hingewiesen, dass der EuGH niemals die Verpflichtung zur Untersuchung der Gefahren der Spielsucht gefordert habe. Vielmehr sei es zwar ein Vorteil, wenn eine Studie erstellt oder Untersuchungen durchgeführt würden, die als Grundlage der von einem Mitgliedsstaat geltend gemachten Rechtfertigung diene. Dies sei jedoch keine unabdingbare Voraussetzung für glücksspielrechtliche Regelungen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 – juris, 71 f.). Bei der Festlegung des konkreten Abstands kann der Gesetzgeber eine Vielzahl an Faktoren einfließen lassen, wobei fern liegt, dass es überhaupt einen „richtigen“ Abstand gibt. Zudem verfolgt der Gesetzgeber neben dem Ziel einer echten Spielpause auch das der Begrenzung der Anzahl der Wettvermittlungsstellen. Dem Gesetzgeber ist zuzugestehen, im Wege einer Pauschalierung einen bestimmten Mindestabstand festzulegen, soweit dieser nicht willkürlich gewählt ist. Davon ist bei dem in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV festgelegten Abstand von 500 Metern einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielhalle und anderen Glücksspielangeboten nicht auszugehen.
c) Das Mindestabstandsgebot ist erforderlich. Eine Regelung ist erforderlich, wenn kein anderes gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel zur Verfügung steht. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Juni 2020 – 1 BvR 1679/17 – juris, Rn. 105 und vom 29. September 2022 - 1 BvR 2380/21 u.a. – juris, Rn. 115; st. Rspr.). Die Grenzen dieser Einschätzungsprärogative sind erst überschritten, wenn nach den ihm bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisherigen Maßnahmen feststellbar ist, dass alternativ in Betracht kommende Grundrechtsbeschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten.
Gleich wirksame gesetzgeberische Mittel, um die genannten Ziele zu erreichen, sind hier nicht erkennbar. Der Erforderlichkeit der in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV getroffenen Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass – soweit ersichtlich – allein Mecklenburg-Vorpommern (§ 11 Abs. 3 GlüStVAG M-V; 200 Meter Luftlinie) und Sachsen-Anhalt (§ 18 Nr. 6 b) GlüG LSA i.V.m. GlüVO LSA; 200 Meter Luftlinie) überhaupt einen Mindestabstand zwischen Wettvermittlungsstellen und Spielhallen geregelt haben. Denn die Bundesländer als Vertragsparteien des GlüStV haben in § 21a Abs. 1 und § 21a Abs. 5 GlüStV vorgesehen, dass die Begrenzung der Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV in den Ausführungsbestimmungen der Länder zu regeln ist. Es liegt in der Einschätzungsprärogative der jeweiligen Landesgesetzgeber, die Spielsuchtprävention als besonders wichtiges Gemeinwohlziels zu gewichten und unter Berücksichtigung des vorhandenen Spielangebots und der sozialen Bevölkerungsstruktur Mindestabstände festzulegen und zu bemessen sowie Zulassungen zu begrenzen (vgl. zu Spielhallen: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 49 f.; zur Übertragbarkeit der Rechtsprechung auf Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 15, und vom 10. Dezember 2020 – OVG 1 S 83/20 – EA S. 6, VG Bremen, Beschluss vom 14. Dezember 2022 – 5 V 1894/22 – juris, Rn. 40, bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss vom 6. April 2023 – 1 B 332/22 – juris, OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 42).
Gleich geeignet wären auch weitere Vorgaben zum Kinder- und Jugendschutz nicht. So wären solche schon nicht geeignet, erwachsene Spieler vor problematischem Spielverhalten zu schützen. Die Spielersperre über das sog. OASIS-System stellt ebenso keine gleichgeeignete Maßnahme dar, da diese voraussetzt, dass sich Spielende dort sperren lassen (oder von anderen gesperrt werden). Sie setzt daher erst an, wenn problematisches Spielverhalten bereits entstanden ist und beugt damit der Entwicklung einer Sucht nicht wirksam vor.
d) Das Mindestabstandsgebot ist auch angemessen. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen dürfen (BVerfG, Beschluss vom 29. September 2022 – 1 BvR 2380/21 – juris, Rn. 119 m.w.N.). Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (BVerfG, Beschluss vom 20. August 2013 – 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12 – juris, Rn. 28, m.w.N.; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 49). Nach diesem Maßstab überschreitet der Mindestabstand auch unter Berücksichtigung der weiteren die Wettvermittlungsstellen einschränkenden Regelungen in § 9 AGGlüStV die Grenze der Zumutbarkeit nicht und belastet die Betroffenen nicht übermäßig.
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Einhaltung eines Mindestabstands zu einer erlaubten Spielhalle nicht dazu führt, dass es Vermittlern von Sportwetten in Berlin überhaupt unmöglich wäre, Wettvermittlungsstellen zu betreiben. Die Regelung hat vielmehr nur den Ausschluss bestimmter Standorte sowie eine absolute Begrenzung des Sportwettenangebots im Stadtgebiet zur Folge und entspricht damit dem ausdrücklichen und legitimen gesetzlichen Ziel (vgl. § 21a Abs. 1 GlüStV) der Begrenzung des Angebots. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erhöhten Suchtpotentials von Sportwetten hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das wirtschaftliche Interesse der Betreiber von Wettvermittlungsstellen, von der Verpflichtung zur Einhaltung dieser Erlaubnisvoraussetzung verschont zu bleiben. Sollte sich wegen der Abstandsregelungen eine bisher an einem bestimmten Ort ausgeübte berufliche Tätigkeit nicht länger realisieren lassen, ist dies nicht unverhältnismäßig. Es steht der Berufsgruppe der Wettvermittlungsstellenbetreiber im Grundsatz offen, eine Wettvermittlungsstelle an anderen Orten, etwa auch jenseits der Ballungszentren zu betreiben (OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 49). Es fehlt auch an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass das Mindestabstandsgebot – auch in Kombination mit den weiteren (z.B. bauplanungsrechtlichen) Regelungen – dazu führt, dass im Land Berlin tatsächlich keine Möglichkeit besteht, eine Wettvermittlungsstelle zu betreiben. So hat die Vertreterin der Beklagten auf Befragen des Gerichts angegeben, es seien bislang 51 Anträge auf Erteilung von Erlaubnissen für Sportwettvermittlungsstellen positiv beschieden worden. 35 Verfahren seien noch offen. Es sei derzeit damit zu rechnen, dass 70 bis 80 Erlaubnisse erteilt würden, wobei es 277 Anträge gegeben habe. Diese Anträge hätten nicht 277 Standorte betroffen, da es auch Betreiberwechsel gegeben habe. Dass es über diese ohnehin schon signifikante Anzahl hinaus keine weiteren erlaubnisfähigen und wirtschaftlich zu betreibenden Standorte im Land Berlin geben soll, liegt fern. Darüber hinaus führt die Regulierung der Glücksspielangebote durch die Einhaltung von Mindestabständen nicht zu einem statischen Bild erlaubnisfähiger Standorte. Vielmehr ist die „Karte“ erlaubnisfähiger Standorte nur eine Momentaufnahme, die einem ständigen Wandel unterworfen und damit von einer großen Dynamik gekennzeichnet ist. So ist zu erwarten, dass derzeit örtlich dem gewünschten Betrieb einer Wettvermittlungsstelle entgegenstehende Glücksspielangebote ihren Betrieb aufgeben (müssen). Neben der Kündigung oder Nichtverlängerung von Gewerberaummietverträgen ist für Spielhallen auch mit dem Widerruf von Erlaubnissen, etwa wegen Unzuverlässigkeit der Betreiber, zu rechnen. Dies entspricht auch der konkreten Erfahrung der Kammer, die mit Verfahren befasst ist, in denen sich Spielhallenbetreiber gegen den Widerruf von Spielhallenerlaubnissen oder die Feststellung von deren Erlöschen zur Wehr setzen. Einige der zahlreichen, ähnlich gelagerten in der Kammer anhängig gewesenen Klageverfahren von Wettveranstaltern, deren Ziel es war, Erlaubnisse für den Betrieb von Wettvermittlungsstellen zu erhalten, haben sich bereits wegen derartiger Änderungen erledigt.
Die Kammer verkennt nicht, dass die Einhaltung des Mindestabstands für Betreiber von Wettvermittlungsstellen in einigen Fällen einen intensiven Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen kann. Dies gilt insbesondere für Vermittler, die seit Längerem ohne Erlaubnis einen Standort betreiben und denen mangels eines abgeschlossenen Konzessionsverfahrens nicht die Möglichkeit offenstand, eine Erlaubnis zu erlangen. Angesichts der überragenden Bedeutung, die der Gesetzgeber der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht beimessen darf, stellt dies die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung jedoch nicht in Frage. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die aus den Mindestabstandsvorschriften resultierende Reduzierung des Sportwettenangebots nach Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 158). Angesichts ihrer überragenden Bedeutung könnten diese Allgemeinwohlbelange sogar eine objektive Berufswahlbeschränkung rechtfertigen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 50 mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01).
Die Grenze der Zumutbarkeit ist auch gewahrt, obgleich der Gesetzgeber für die Einhaltung des Abstandsgebots weder eine Ausnahmeregelung vorgesehen noch ein Ermessen eröffnet hat (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 15). Denn in Umsetzung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht hat sich der Gesetzgeber zur Begrenzung des Glücksspielangebots insgesamt bewusst dafür entschieden, in Abkehr von der Regulierung durch unbestimmte Rechtsbegriffe selbst räumliche Anforderungen durch Mindestabstände und Unverträglichkeiten verbindlich gesetzlich festzulegen (vgl. Abghs.-Drs. 18/2472, S. 13). Die Aufnahme von Ausnahmeregelungen oder Ermessensspielräumen würde diese Entscheidung des Gesetzgebers konterkarieren. Die damit angestrebte Rechtssicherheit und erleichterte Vollziehbarkeit der gesetzlichen Regelungen (vgl. Abghs.-Drs. 18/2472, S. 13) wären in ihr Gegenteil verkehrt. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt das wirtschaftliche Interesse der Wettvermittlungsstellenbetreiber, ohne Bestehen der (verschiedenen) Mindestabstände mehr Standorte betreiben zu können.
Die Angemessenheit wird auch nicht durch die Behauptung der Klägerin in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe es versäumt, eine Übergangsregelung für faktisch geduldete Wettvermittlungsstellen zu schaffen. Es kann dahinstehen, ob die in § 9 Abs. 9 Satz 1 AGGlüStV in der vom 29. März 2020 bis 24. September 2021 gültigen Fassung (im Folgenden: AGGlüStV 2020) getroffene Regelung, wonach am 1. Januar 2020 bestehende unerlaubte Wettvermittlungsstellen, für die bis zum 30. Juni 2020 kein inhaltlich im Sinne des Absatzes 2 zu bescheidender Antrag gestellt worden war, ihren Betrieb bis spätestens zum 30. September 2020 einstellen müssen, faktisch leer lief, da ein solcher Antrag das Vorliegen einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten voraussetzte, die erst im Oktober/November 2020 erteilt wurden. Denn zur Wahrung der Angemessenheit war eine Übergangsregelung nicht erforderlich. Dies wäre nur der Fall, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen der von einer Rechtsänderung Betroffenen – hier der Klägerin und der Beigeladenen – im Hinblick auf die bisherige Rechtslage bestünde. Das ist vorliegend nicht der Fall.
Weder die Klägerin noch die Beigeladene können sich auf eine Vertrauensschutz vermittelnde bestandskräftige Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle berufen, welche die Zumutbarkeit der Belastung in Frage stellen könnte. Bis Oktober 2020 konnte die antragsberechtigte Veranstalterin eine solche nicht erhalten, da es an der für die Erlaubniserteilung erforderlichen Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten fehlte. Dies führt nicht dazu, dass die Klägerin sich auf eine der Erlaubniserteilung gleichstehende schutzwürdige Rechtsposition berufen kann (so auch VG Bremen, Beschluss vom 14. Dezember 2022 – 5 V 1894/22 – juris, Rn. 61, bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss vom 6. April 2023 – 1 B 332/22 – juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 60). Hieran ändert auch nichts, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle wegen der nicht zu erlangenden Erlaubnis nicht untersagt werden durfte und diese faktisch über einen längeren Zeitraum betrieben werden konnte. Denn das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein – möglicherweise – rechtswidriges Verhalten lässt sich mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, nicht gleichsetzen (OVG Berlin-Brandenburg, OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 15, OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 60; vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 – BVerwG 8 B 29.18 – juris, Rn. 14). Dass es Wettvermittlungsstellen also überhaupt möglich war, die Standorte trotz der seinerzeitigen Abstandsgebote des § 9 Abs. 4 Satz 5 AGGlüStV a.F. (gültig vom 22. Juli 2016 bis 28. März 2020) und des 2016 eingeführten § 2 Abs. 4 Satz 1 SpielhG Bln zu eröffnen und entgegen dem Abstandsgebot des § 15 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 zu betreiben, beruht allein auf dem Umstand, dass ihnen die formelle Illegalität aus unionsrechtlichen Gründen ordnungsrechtlich nicht vorgehalten werden durfte. Im Ergebnis haben diese Betriebe damit aus dieser Situation Vorteile gezogen, die ihnen andernfalls versagt gewesen wären (vgl. OVG Berlin-Brandenburg – OVG 1 S 9/23 – BA. S. 6).
Weder die Klägerin noch die Beigeladene können sich auf eine ggf. besonderen Vertrauensschutz vermittelnde aktive Duldung berufen. Diese erfordert eine – regelmäßig schriftliche – Äußerung einer Behörde, der eindeutig und widerspruchsfrei zu entnehmen sein muss, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum der Weiterbetrieb von ihr geduldet wird, sie also nicht gegen den Betrieb – etwa einer Wettvermittlungsstelle – einschreiten wird. Dies ist vorliegend weder dargelegt noch ersichtlich, wobei der Betroffene insoweit darlegungs- und beweispflichtig wäre (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 10. Februar 2022 – 6 S 3680/21 – juris, Rn. 13). Weder das LABO noch das für das ordnungsrechtliche Eingreifen zuständige Bezirksamt haben zu irgendeinem Zeitpunkt einen Vertrauenstatbestand dahingehend gesetzt, zukünftig kein gesetzliches Erlaubnisverfahren durchzuführen. Im Gegenteil belegen die Entwicklung der Regulierung sowie die zahlreichen Rechtsstreitigkeiten, dass alle Bundesländer die Wettvermittlung im Interesse des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht in jedem Fall und dauerhaft einem Erlaubnisverfahren unterziehen wollten (Beschluss der Kammer vom 12. Januar 2023 – VG 4 L 382/22 – juris, Rn. 35; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 18; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Juli 2022 – OVG 1 S 42/22 – EA S. 5).
Bereits mit dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 wurde der bis dahin unregulierte Bestand der privaten Wettvermittlungsstellen erstmals einem Erlaubnisverfahren unterstellt. Angesichts dessen musste den Betreibern von Wettvermittlungsstellen seit Langem bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden sollte, von dem der Fortbestand ihres Gewerbes abhängen würde (OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 60). Die restriktive Zulassungsabsicht war von Anfang an im GlüStV erkennbar und hat sodann in § 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2012 (siehe nunmehr § 21a Abs. 1 GlüStV), wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV) zu begrenzen ist, auch normativ Ausdruck gefunden (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris, Rn. 98 ff.). Der Berliner Gesetzgeber hat bereits in § 9 Abs. 4 AGGlüStV in der Fassung vom 1. Juli 2012 verschiedene Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für Wettvermittlungsstellen vorgesehen. So war zur Lage der Wettvermittlungsstellen geregelt, dass eine flächendeckende Verteilung anzustreben und eine räumliche Nähe zu Spielhallen oder Spielbanken zu vermeiden sei. Auch dies verdeutlichte Veranstaltern und Vermittlern von Sportwetten, dass die Erlangung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle voraussetzt, dass diese gewisse standortbezogene Anforderungen erfüllt. Mit Inkrafttreten des § 9 Abs. 9 AGGlüStV 2020 am 29. März 2020 brachte der Landesgesetzgeber dann seinen Willen zum Ausdruck, dass formell nicht erlaubte und nicht erlaubnisfähige Wettvermittlungsstellen, die bisher betrieben worden waren, keinen Bestandsschutz genießen und nicht mit einem Weiterbetrieb rechnen dürfen sollten (vgl. Abghs.-Drs. 18/2472, S. 17). Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Weiterbetrieb einer ohne Erlaubnis nur faktisch geduldeten Wettvermittlungsstelle konnte sich bei Veranstaltern und Vermittlern auch deshalb nicht bilden, weil der Beklagte schon im Zeitraum der fehlenden Erlaubnismöglichkeit mit Untersagungs- und Beseitigungsverfügungen gegen Standorte vorgegangen ist, die wegen Nichteinhaltung von Mindestabständen, insbesondere zu Schulen und Jugend- und Kindereinrichtungen, materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig waren, und dieses Vorgehen gerichtlich nicht beanstandet wurde (vgl. nur VG Berlin, Beschlüsse vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris [bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12. Juni 2020 – OVG 1 S 82/20 –], und vom 29. April 2020 – 4 L 228.19 – juris). Dies kommt auch in § 9 Abs. 9 Satz 4 AGGlüStV 2020 zum Ausdruck, wonach die Möglichkeit der Betriebsuntersagung aufgrund fehlender materieller Erlaubnisfähigkeit nicht beschränkt sein sollte.
Auch durch die bis Oktober 2020 unterbliebene Erteilung bundesweiter Erlaubnisse für Sportwettenveranstaltungen wurde kein besonderes Vertrauen geschaffen. Vielmehr wurde hierdurch letztlich lediglich die – bereits zuvor absehbare – Regulierung des Wettvermittlungsmarktes zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 18, OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris, Rn. 105; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 60). Dass Wettvermittler Dispositionen oder Investitionen im Hinblick auf einen für sie günstigen, aber unsicheren und absehbar auslaufenden Zustand getätigt haben, ist ihr eigenes unternehmerisches Risiko. Sie mussten mit der Änderung dieser Lage sowie dem tatsächlichen Vollzug der bestehenden Gesetzeslage rechnen. Die bis zu diesem Zeitpunkt mögliche wirtschaftliche Betätigung stand erkennbar unter der auflösenden Bedingung der Erteilung der bundesweiten Veranstaltungserlaubnisse sowie eines nachfolgenden Erlaubnisverfahrens.
Die Klägerin musste demnach jederzeit mit einem Einschreiten aufgrund fehlender materiell-rechtlicher Erlaubnisfähigkeit (§ 9 Abs. 9 Satz 4 AGGlüStV 2020) oder mit der Beendigung der faktischen Duldung, insbesondere nach Abschluss des bundesweiten Erlaubnisverfahrens und des standortbezogenen Erlaubnisverfahrens, rechnen und dies bei ihren unternehmerischen Entscheidungen berücksichtigen. Soweit die Betreiber bei dieser Sachlage längerfristige Verbindlichkeiten eingegangen oder größere Investitionen getätigt haben sollten, geschah dies bewusst unter Inkaufnahme des erkennbaren und absehbaren Risikos kurzfristiger Rechtsänderungen (vgl. VG Leipzig, Beschluss vom 31. Januar 2022 – 5 L 23/22 – juris, Rn. 77). Ohnehin gibt es kein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen, wobei sogar ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts grundsätzlich keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz begründet (vgl. zu Spielhallenerlaubnissen nach § 33i Gewerbeordnung: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 189).
Aus den vorgenannten Gründen kann die Klägerin auch aus der Entscheidung des VGH München vom 21. März 2023 (– 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 48ff.) nichts für sich ableiten. Anders als nach bayerischem Landesrecht (vgl. Art. 15 Abs. 2 des Bayerischen Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Dezember 2007 i.d.F. vom 23. Juni 2021) sahen das Berliner Landesrecht und die Berliner Verwaltungspraxis gerade keine aktive Duldung und insbesondere keine Duldungsbescheide vor. Das Land Berlin hat zu keinem Zeitpunkt den Rechtsschein gesetzt, den formell illegalen Betrieb von Wettvermittlungsstellen dauerhaft tolerieren zu wollen und war dazu auch nicht verpflichtet. Der VGH München führt zutreffend weiter aus (VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 52):
„Demgegenüber konnte hinsichtlich Wettvermittlungsstellen, deren Betreiber sich nicht dem Duldungsverfahren unterworfen hatten und deren Betrieb deshalb lediglich faktisch geduldet worden war, weil gegen sie zunächst nicht eingeschritten wurde, ein schutzwürdiges Vertrauen auf einen weiteren Betrieb von vornherein nicht entstehen. Vielmehr mussten die Betreiber jederzeit, insbesondere auch bei der aufgrund der Laufzeit absehbaren Verabschiedung eines neuen Glücksspielstaatsvertrags, mit einer Änderung der Rechtslage und einer Verschärfung der Anforderungen an den Betrieb von Wettvermittlungsstellen rechnen. Soweit die Betreiber in dieser Situation längerfristige Verbindlichkeiten eingegangen sind oder größere Investitionen getätigt haben, geschah dies deshalb bewusst unter Inkaufnahme des Risikos zeitnaher Rechtsänderungen. Zudem besteht kein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen.“
4. Die Mindestabstandsvorschrift in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV verstößt auch nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Dieses fordert, dass der Mitgliedstaat mit Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich – auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen – zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele – namentlich solche finanzieller Art – anstreben darf, sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – BVerwG 8 C 10.12 – juris, Rn. 31 ff. m.w.N.) Diesen Voraussetzungen genügt § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV.
a) Die Wahrung des Kohärenzgebots wird insbesondere nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bundesländer die Glücksspielangebote in ihren Ausführungsgesetzen unterschiedlich gestalten. Denn nach § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV verfolgen alle Bundesländer unter anderem das Ziel, die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV zu begrenzen. Dass andere Bundesländer unter Berücksichtigung der jeweiligen Verhältnisse in ihrem Gebiet, teils andere Regelungen vorgesehen haben, um dieses Ziel zu erreichen, stellt die Kohärenz nicht in Frage, da das Kohärenzgebot, zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland, weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung erfordert (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 (D. N3.) – juris, Rn. 55, 64 ff., 6 und vom 6. November 2003 – C-243/01 (H2 u. a.) – juris, Rn. 66 f.; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – BVerwG 8 C 10.12 – juris, Rn. 31 ff. m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 – juris, Rn. 17 f.; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 55). Es verlangt auch keine die föderalen Zuständigkeiten übergreifende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen. Die Maßnahmen sind vielmehr allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedsstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 14.16 – juris, Rn. 38; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 – juris, Rn. 375ff.). Nach Art. 4 Abs. 2 EUV ist die jeweilige Zuständigkeit der Länder einschließlich der der lokalen Selbstverwaltung verbleibenden Ermessensspielräume auch unionsrechtlich zu achten (EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 – C-156/13 – juris, Rn. 34).
b) Der Zweck des Abstandsgebots durch die Regelungen im Land Berlin wird auch nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in einem anderen Bereich mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial unterlaufen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 16). Auch wenn der Gesetzgeber die verschiedenen Glücksspielformen jeweils unterschiedlichen Regelungen unterworfen hat, ändert dies nichts daran, dass er im Rahmen seines Gestaltungsspielraums insgesamt Bestimmungen gewählt hat, die ein kohärentes Konzept der Spielsuchtbekämpfung bilden.
Die Kammer vermag zunächst mit Blick auf die Zulassung des Online-Glücksspiels keine Inkohärenz erkennen. Zwar sehen die Bestimmungen zum Online-Glücksspiel naturgemäß kein vergleichbares Abstandsgebot vor. Dass mit dem Abstandsgebot Maßnahmen gegen stationäre Wettvermittlungsstellen zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht ergriffen werden, die aufgrund der Unterschiede in der Form der Wahrnehmung des Glücksspielangebots nicht auf den Online-Sektor übertragbar sind, begründet jedoch keine Inkohärenz. Es ist zulässig, dass die Regelungen für das Online-Glücksspiel anders ausgestaltet sind als die für den stationären Bereich, solange sie ebenfalls dem Spielerschutz dienen. Dies ist hier der Fall. Stationäres Spiel und Online-Spiel bilden nach den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags jeweils eigene Kategorien mit eigenem bereichsspezifischem Regulierungsregime, das jeweils kohärent die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes verfolgt. So etabliert der Glücksspielstaatsvertrag ein anbieter- und spielformübergreifendes Spielersperrsystem (§§ 8 - 8d GlüStV), das vor übermäßigen Ausgaben durch Fremd- und Selbstsperre schützt (vgl. auch Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag, S. 8). Die Teilnahme an einem erlaubten öffentlichen Glücksspiel im Internet darf nur mit einem anbieterbezogenen Spielkonto (§§ 6a und 6b GlüStV) erfolgen, wobei die Registrierung durch den Spieler beim Anbieter erfolgt, der die Angaben des Spielers anhand geeigneter Methoden zu überprüfen hat. Für die der Sperrdatei unterliegenden Glücksspiele im Internet wurde zudem ein verpflichtendes anbieterübergreifendes und behördlich überwachtes Einzahlungslimit (§ 6c GlüStV) eingeführt, dessen Höhe vom Spieler im Voraus selbst bestimmt werden muss, grundsätzlich jedoch 1.000,- Euro pro Monat nicht übersteigen kann. Außerdem kann ein wahlweises Verlustlimit bestimmt werden. Daneben werden Veranstalter von Online-Casinospielen, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen sowie Veranstalter und Vermittler von Sportwetten im Internet verpflichtet, ein automatisiertes System zur Früherkennung von glücksspielsuchtgefährdeten Spielern einzusetzen (§ 6i Abs. 1 GlüStV). Ferner sind für das virtuelle Automatenspiel zusätzlich erhebliche Begrenzungen der Spielabläufe vorgesehen. So ist der Einsatz pro Spiel auf einen Euro begrenzt (§ 22a Abs. 7 GlüStV), die Mindestspieldauer je Spiel darf durchschnittlich fünf Sekunden nicht unterschreiten (§ 22a Abs. 6 GlüStV) und nach einer Spielzeit von einer Stunde ist eine verbindliche Spielpause von fünf Minuten einzuhalten (§ 22a Abs. 9 GlüStV, vgl. insgesamt OVG Berlin-Brandenburg vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21/17 – juris, Rn. 68 ff.). Es liegt schlicht in der Natur der Sache, dass die Regulierung virtueller Glücksspiele ein anderes Konzept zum Schutz der Spieler vor Spielsucht verfolgt als das für „terrestrische“ Wettvermittlungsangebote (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 20. Oktober 2020 – 4 Bs 226/18 – juris, Rn. 48; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 – juris, Rn. 370).
Auch mit Blick auf andere terrestrische Glücksspielangebote ist keine Inkohärenz festzustellen. Insbesondere müssen Wettvermittlungsstellen ebenso wie Spielhallen und ähnliche Unternehmen im Sinne des § 1 Abs. 1 SpielhG Bln – anders als in Bayern – nach § 5 Abs. 3 Satz 4 MindAbstUmsG auch einen Mindestabstand von 200 Metern zu Schulen in öffentlicher und freier Trägerschaft der Schularten des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 bis 4 und § 17a des Schulgesetzes (SchulG Bln) vom 26. Januar 2004 (GVBl. S. 26), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Februar 2023 (GVBl. S. 66) wahren (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 16).
Auch hinsichtlich Lotto-Annahmestellen bestehen keine Kohärenzbedenken, auch wenn diese kein Mindestabstandsgebot zu anderen Glückspielangeboten oder Schulen einhalten müssen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 17). Die Anzahl der Lotto-Annahmestellen im Land Berlin wird vorrangig dadurch begrenzt, dass maximal 1.100 staatliche Lotto-Annahmestellen erlaubt sind (§ 8 Abs. 6 AGGlüStV). Darüber hinaus darf eine Erlaubnis nur für Räumlichkeiten erteilt werden, die nach Lage, Beschaffenheit, Ausstattung und Einteilung dem Ziel, nur ein begrenztes Glücksspielangebot zuzulassen, und den sonstigen Zielen des § 1 GlüStV nicht entgegenstehen (§ 8 Abs. 3 AGGlüStV). Diese Regelungen dienen ebenfalls dem Spielerschutz und sind auch mit Blick auf die anderen Glücksspielangebote kohärent, da mit letzteren höhere Suchtgefahren und ein höheres Gefährdungspotenzial einhergehen (vgl. schon Kammerbeschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris, Rn. 36, 40; bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – OVG 1 S 82/20 – BA S. 6f.). Denn in Lotto-Annahmestellen werden neben dem staatlichen Glücksspielangebot Artikel des täglichen Lebens wie Zeitungen, Tabakwaren, Schreibwaren, Getränke und Snacks verkauft, so dass auch Kunden, die nicht am Glücksspiel teilnehmen wollen, die Atmosphäre der Annahmestelle prägen und sie dementsprechend eine andere Gestaltung haben als andere terrestrische Glücksspielangebote. Die Tatsache, dass in Lotto-Annahmestellen auch Kunden ein- und ausgehen, die mit gewöhnlichen, ihren Alltagsbedarf deckenden Bedürfnissen befasst sind, gibt ihnen ein anderes, alltäglicheres und weniger auf die Befriedigung des Spieltriebs ausgerichtetes Gepräge. Wettvermittlungsstellen sind demgegenüber reine Sportwetteinrichtungen, in denen sich naturgemäß ausschließlich Kunden befinden, die Sportwetten abschließen möchten und sich hierfür gegebenenfalls auch über Stunden in den typischerweise bestuhlten – und damit zum längeren Verweilen einladenden – Örtlichkeiten aufhalten. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Angebot von TOTO-Wetten in Lotto-Annahmestellen, die die einzigen Lotterieangebote darstellen, die Bezug zum Bereich Sport haben. Im Vergleich zum umfangreichen Wettprogramm der Klägerin, das insbesondere Livewetten auf Sportwetten umfasst, ist das staatliche TOTO-Angebot verschwindend gering (Kammerbeschluss vom 12. Juni 2020 – VG 4 L 290.19 – juris, Rn. 33). Es werden lediglich die Auswahlwette TOTO 6aus45, die 45 Fußballspiele betrifft, sowie die TOTO 13er Ergebniswette angeboten, bei der 13 Fußballspiele Gegenstand der Wette sind.
5. Die Regelung verstößt auch nicht gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichbehandlungsgrundsatz.
a) Es liegt keine Art. 3 Abs. 1 GG widersprechende Ungleichbehandlung darin, dass der Gesetzgeber für Wettvermittlungsstellen keine mit der für Spielhallen geschaffenen Übergangsregelung (vgl. zu dieser, BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 180 ff.) vergleichbare Regelung vorgesehen hat. Es fehlt diesbezüglich bereits an einer Vergleichbarkeit, da die Bestandsspielhallen über bestandskräftige und in der Regel unanfechtbare gewerberechtliche Erlaubnisse nach § 33i GewO verfügten, als sie einem zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt unterworfen wurden. Die Übergangsregelung für Bestandsspielhallenbetreiber stellt demnach keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung der Wettvermittlungsstellenbetreiber dar, sondern trägt der abweichenden Situation im Bereich des Spielhallenrechts Rechnung. Die für Spielhallen geltenden Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsregelungen erfassten auch solche Spielhallenbetreiber, die in der Vergangenheit über eine Gewerbeerlaubnis verfügten, so dass der Gesetzgeber mit der Übergangsregelung das legitime Ziel verfolgte, unverhältnismäßige Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG zu verhindern. Bei den Spielhallen trat der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt neben die bereits bestehende gewerberechtliche Erlaubnispflicht. Damit wurde bei den Bestandsspielhallen in eine unanfechtbare, u.U. auch zeitlich unbefristete Betriebsgenehmigung eingegriffen, aus der sich wehrfähige Rechtspositionen ergeben konnten. Mit deren Situation ist die der Wettvermittlungsstellenbetreiber nicht vergleichbar (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 8 ff., OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 51). Für Wettvermittlungsstellen schuf § 10a Abs. 5 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 – im Übrigen bereits vor Beginn des Betriebs der vorliegenden Wettvermittlungsstelle – eine Erlaubnispflicht, ohne dass diese zuvor über eine Betriebserlaubnis verfügten. Wie bereits ausgeführt, führt auch die Verzögerung des Gesetzesvollzugs wegen des sich hinziehenden Konzessionsverfahrens für Sportwettenveranstalter nicht dazu, dass die Wettvermittlungsstellen eine vergleichbar schutzwürdige Rechtsposition erlangten wie Spielhallen.
Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt auch nicht darin, dass die Bestandsspielhallen vor den Wettvermittlern Erlaubnisse beantragen konnten und deshalb die Möglichkeit hatten, sich Standorte „zu sichern“, ohne dass der Gesetzgeber ein Auswahlverfahren zwischen Spielhalle und Wettvermittlern vorgesehen hat. Denn die Ungleichbehandlung der Bestandsspielhalle gegenüber der Wettvermittlungsstelle ist sachlich gerechtfertigt, da ihr Betrieb durchgehend erlaubt und damit legal war, während der Betrieb der Wettvermittlungsstelle nicht legal, sondern nur faktisch geduldet war und weder die Klägerin noch die Beigeladene ein Vertrauen auf den andauernden erlaubnis- und abstandsfreien Fortbestand entwickeln konnte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 18). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass auch Bestandsspielhallen einer strengen Regulierung, darunter verschiedenen Mindestabständen, unterworfen wurden. Die Durchführung des Sonderverfahrens hat dazu geführt, dass von den 497 Ende des Jahres 2016 bestehenden Spielhallen nach Abschluss des Sonderverfahrens noch etwa 120 Spielhallen betrieben werden (vgl. Abghs.-Drs. 18/23653, S. 3 und 4). Es sind demnach nur etwa 24% der – zuvor durchgängig legal – betriebenen Spielhallen verblieben.
Hinsichtlich Spielhallen, die keine Bestandsspielhallen sind, fehlt es demgegenüber bereits an einer relevanten Ungleichbehandlung. Denn die Erteilung der für den legalen Betrieb einer Spielhalle neben der glücksspielrechtlichen Erlaubnis erforderlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpielhG Bln hängt ihrerseits von der Wahrung von Abständen u.a. zu erlaubten Wettvermittlungsstellen ab. Nach § 2 Abs. 4 Satz 1 SpielhG Bln soll der Abstand Spielhallen zu Spielbanken, zu Vermittlungsstellen für Sportwetten, die über eine gültige Erlaubnis nach den §§ 7 und 9 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung vom 20. Juli 2012 (GVBl. S. 238) verfügen, sowie zu konzessionierten Örtlichkeiten der Buchmacher 500 Meter nicht unterschreiten. Eine Ungleichbehandlung wird auch nicht dadurch begründet, dass Spielhallen den Abstand einhalten „sollen“, während die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle zu versagen ist, wenn der Mindestabstand unterschritten ist (vgl. § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV). Denn in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass „Soll“-Vorschriften im Regelfall für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend sind und sie verpflichten, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2009 – BVerwG 9 B 79.09 – juris, Rn. 2).
b) Hinsichtlich derjenigen anderen Glücksspielangebote, die keinen Mindestabstand insbesondere zu anderen Glücksspielangeboten – darunter auch Spielbanken – einzuhalten haben, fehlt an einer Vergleichbarkeit der Glücksspielangebote. So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (fünf in Berlin, vgl. § 20 Abs. 1 GlüStV) aus dem Alltag herausgehoben, während das Glücksspiel in Wettvermittlungsstellen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Zusätzlich bestehen durch die Aufsicht des Senats hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können. Damit ist es den zuständigen Behörden aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte Beschränkung sowohl der Dependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzusetzen. Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin – soweit ersichtlich – auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 144ff.)
6. Aus den vorstehenden Erwägungen verstößt die Mindestabstandsregelung in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 auch nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und 49 AEUV). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre zwar eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge. Die Kammer hält die Eingriffe in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit aber durch die Spielsuchtprävention für gerechtfertigt. Zunächst ist eine Diskriminierung ausländischer Anbieter durch die Regelungen zum Mindestabstand nicht ersichtlich. Vielmehr gelten die Vorschriften gleichermaßen für private Anbieter aus dem Inland und dem EU-Ausland. Die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung ist dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 124 m.w.N.) und nicht über das erforderliche Maß hinweggehen (VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 31). Aufgrund des insoweit gleichen Maßstabs gilt das zu den Grundrechten des Grundgesetzes Gesagte entsprechend (OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 53; VG Bremen, Beschluss vom 14. Dezember 2022 – 5 V 1894/22 – juris, Rn. 40, bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss vom 6. April 2023 – 1 B 332/22 – juris).
B. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Einer Entscheidung zur Notwendigerklärung der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren bedurfte es nicht. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die aufgeworfenen Rechtsfragen nicht abschließend obergerichtlich geklärt und für eine Vielzahl an Fällen relevant sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 - 8d GlüStV
§§ 6a und 6b GlüStV
§§ 7 und 9 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag
§ 7 AGGlüStV
§ 2 SpielhG
§ 24 GlüStV
§ 15 AGGlüStV
§ 25 GlüStV
§ 33i GewO
§ 6h GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 9 AGGlüStV
§ 33i Gewerbeordnung
§ 6c GlüStV
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 4 Satz 5 AGGlüStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV
§ 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV
§ 15 Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 9b Abs. 1 AGGlüStV
§ 15 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV
§ 15 Abs. 3 AGGlüStV
§ 8 Abs. 1 SpielhG
§ 2 Abs. 4 SpielhG
§ 1 Abs. 1 MindAbstUmsG
§ 4 Abs. 2 MindAbstUmsG
§ 9 Abs. 1 AGGlüStV
§ 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 13 Abs. 2 AGGlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 11 Abs. 3 GlüStVAG
§ 21a Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 9 Satz 1 AGGlüStV
§ 2 Abs. 4 Satz 1 SpielhG
§ 15 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV
§ 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 4 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 Satz 4 AGGlüStV
§ 6i Abs. 1 GlüStV
§ 22a Abs. 7 GlüStV
§ 22a Abs. 6 GlüStV
§ 22a Abs. 9 GlüStV
§ 1 Abs. 1 SpielhG
§ 5 Abs. 3 Satz 4 MindAbstUmsG
§ 17a des Schulgesetzes
§ 8 Abs. 6 AGGlüStV
§ 8 Abs. 3 AGGlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 1 SpielhG
§ 20 Abs. 1 GlüStV
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 2 Abs. 4 des Spielhallengesetzes
§ 9 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 7 des Ausführungsgesetzes
§ 43 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 2 Abs. 1 Satz 2 bis 5 des Spielhallengesetzes
Art. 56 und 49 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 4 Abs. 2 EUV

Zitierte Entscheidungen: 4 K 168.22
7 C 24.92
6 S 2246/83
4 K 355.17
4 K 168/22
1 S 10/23
1 S 9/23
4 Bs 105/22
1 BvR 335/97
1 BvR 706/08
1 BvR 1314/12
1 S 83/20
5 V 1894/22
1 B 332/22
1 BvR 256/08
1 BvR 263/08
1 BvR 586/08
1 BvR 1299/05
1 BvR 1054/01
10 CS 09.17
1 BvR 1679/17
1 BvR 2380/21
8 C 6.15
1 BvR 2402/12
1 BvR 2684/12
8 B 29.18
6 S 3680/21
4 L 382/22
1 S 42/22
4 B 1864/21
4 L 290.19
1 S 82/20
4 L 228.19
5 L 23/22
23 CS 22.26
8 C 10.12
4 B 659/18
8 C 14.16
24 K 1475/21
1 B 21/17
4 Bs 226/18
9 B 79.09