Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-17, Aktenzeichen 4 A 6011/21
ECLI: ECLI:DE:VGHANNO:2023:0117.4A6011.21.00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Teilwiderruf der Bewilligung zur Entnahme von Grundwasser für ein Wasserwerk.
Die Klägerin ist mit einer Liefermenge von 100 Mio. m3 Trinkwasser pro Jahr der größte Wasserversorger Niedersachsens. Neben sechs Talsperren betreibt sie vier Grundwasserwerke, von denen eins das 1963 in Betrieb genommene Wasserwerk Ristedt im Kreisgebiet des Beklagten ist.
Der Beklagte erteilte der Klägerin zuletzt mit Bescheid vom 20.10.2010 die bis zum 31.12.2040 befristete wasserrechtliche Bewilligung zur Förderung von maximal 20 Mio m3 Grundwasser pro Jahr für das Wasserwerk Ristedt. Der ermittelte Jahresbedarf setzte sich zusammen aus einem bisherigen Bedarf von 16 Mio m3, einem Mehrbedarf aufgrund neuer Lieferverpflichtungen von 1,1 Mio m3, 1,7 Mio m3 Sicherheits- und 0,8 Mio m3 Trockenjahrzuschlag sowie einer Reserve von 0,4 Mio m3.
In den Jahren 2010 bis 2017 förderte die Klägerin durchschnittlich 16,05 Mio m3. Im Jahr 2017 förderte die Klägerin 16,16 Mio m3, im Jahr 2018 17,47 Mio m3, im Jahr 2019 17,00 Mio m3 und 2020 17,07 Mio m3. Mit Schreiben vom 26.10.2020 kündigte der Beklagte an, die Bewilligung auf Grundlage von § 18 Abs. 2 Nr. 1 WHG teilweise zu widerrufen und die Höchstfördermenge auf 17,5 Mio m3 zu begrenzen. Er verwies darauf, dass die bewilligten Entnahmemengen auch in den "Trockenjahren" 2017 und 2018 nicht ausgeschöpft worden seien und die zweckmäßige Verwendung des Grundwassers nicht durch nicht ausgeübte Nutzungsrechte blockiert werden dürfe. Die Klägerin trat dem mit Stellungnahme vom 26.11.2020 entgegen und verwies darauf, dass die Zuschläge und Reserve gerade dafür vorgesehen seien, nicht vollständig ausgeschöpft zu werden. Tatsächlich zeige die geringe Unterschreitung, dass die zugelassene Menge erforderlich sei, um auf schwankenden Bedarf zu reagieren.
Der Beklagte kündigte daraufhin an, die Bewilligung für eine Teilmenge von 0,4 Mio m3 zu widerrufen. Die jährliche Fördermenge von 19,6 Mio m3 ergebe sich aus dem Bedarf von 17,5 Mio m3 zzgl. eines Sicherheitszuschlags von 1,7 Mio m3 und einer Reserve von 0,4 Mio m3. Die Mindermenge von 400.000 m3 sei erheblich, weil sie die Schwelle der Nr. 13.3.2 Anlage 1 UVPG um ein Vielfaches überschreite und eine Fördermenge in dieser Höhe erhebliche Umweltauswirkungen haben könne. Die Mindermenge könne einer sinnvollen anderweitigen Nutzung zugeführt werden. Die Klägerin verwies darauf, dass eine Reservehaltung im Einklang mit dem Mengenbewirtschaftungserlass des Landes Niedersachsen stehe. Eine diesen Vorgaben entsprechende Bewirtschaftung könne nicht als erhebliche Unterschreitung der bewilligten Fördermenge i.S.v. § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG zu bewerten sein. Für die Beregnung lasse der Beklagte eine größere Reservehaltung zu, was im Hinblick auf die Bedeutung der Trinkwasserversorgung widersprüchlich sei.
Mit Bescheid vom 28.09.2021 widerrief der Beklagte den Bescheid vom 20.10.2010 teilweise und ordnete an, dass künftig nur noch 19,6 Mio m3 / Jahr gefördert werden dürften. Zur Begründung stellte er darauf ab, dass mit Fördermengen zwischen 17,0 bis 17,47 Mio m3 / Jahr in den Jahren 2018 bis 2020 zwischen 12,65 % und 15 % der bewilligten Fördermenge ungenutzt geblieben seien. Die ungenutzte Wassermenge könne entweder einem anderen sinnvollen Zweck zugeführt werden oder einen spürbaren Beitrag zur Schonung des Wasserhaushalts leisten. Schwankungen des Benutzungsumfanges seien zwar unvermeidbar, die Entnahmemengen der Klägerin hätten sich jedoch bislang zwischen 15,27 Mio m3 und 17,47 Mio m3 bewegt, sodass auch bei einer Höchstfördermenge von 19,6 Mio m3 hinreichend Puffer verbleibe. Die Mindernutzung sei auch nicht darauf zurückzuführen, dass der Trockenzuschlag nicht ausgeschöpft worden sei, weil es sich bei den Jahren 2018 und 2019 um Trockenjahre gehandelt habe, sodass davon auszugehen sei, dass von dem Zuschlag Gebrauch gemacht worden sei. Bei einer Mindernutzung von 400.000 m3 sei von einer Erheblichkeit auszugehen. Nr. 13.3.2 Anlage 1 UVPG sehe bei Neuvorhaben ab einer Fördermenge von 100.000 m3 die Verpflichtung vor, eine allgemeine Vorprüfung durchzuführen, weil ab dieser Schwelle erhebliche Umweltauswirkungen für den Wasserhaushalt denkbar seien; dieser Wert werde hier um das Vierfache überschritten. Die Menge reiche aus, um bei einem täglichen Verbrauch von 126 Litern eine ländliche Gemeinde mit bis zu 8.500 Einwohnern zu versorgen. Die Vorsorge für die Risiken des Klimawandels spreche im Rahmen des Ermessens dafür, Grundwasserreserven möglichst zu schonen und eine unnötige Bevorratung von Nutzungsrechten auch mit Blick auf bevorstehende Nutzungskonflikte zu unterbinden. Der niedersächsische Beitrag zu den Bewirtschaftungsplänen 2021 bis 2027 der Flussgebiete Elbe, Weser, Ems und Rhein (MNP) sehe Maßnahmen zur Reduzierung der Wasserentnahme für die öffentliche Wasserversorgung vor, um den guten Zustand des Gewässerkörpers zu erhalten; hierzu zähle die Anpassung der behördlichen Genehmigungen. Ein schutzwürdiges Interesse der Klägerin bestehe nicht, da sie die volle Fördermenge nie ausgeschöpft habe.
Die Klägerin hat gegen diese Entscheidung am 01.11.2021 Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, dass eine erhebliche Unterschreitung i.S.v. § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG nicht vorliege. Die Rechtsprechung gehe davon aus, dass dies erst in einer Größenordnung von 50 % des bewilligten Umfangs der Fall sei. Vorliegend handele es sich demgegenüber um eine sachlich gerechtfertigte Bevorratung, um im Bereich der Trinkwasserversorgung auf Engpässe durch steigende Nachfrage reagieren zu können. Minderförderungen von 20 % bis 25 % lägen im normalen Schwankungsbereich der öffentlichen Trinkwasserversorgung und seien nachfragebedingt. Ohne eine Bevorratung von Förderrechten könne auf einen Anstieg der Nachfrage nicht reagiert und die öffentliche Versorgung mit Wasser nicht sichergestellt werden; dies zeige sich etwa an den Verträgen der unterschiedlichen Stadtwerke, welche sich (um 20 %) größere Vorhaltemenge vertraglich von der Klägerin zusichern lassen. Auch das Arbeitsblatt W 1003 (A), "Resilienz und Versorgungssicherheit in der öffentlichen Wasserversorgung" des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfachs e.V. (DVGW) von Juni 2022 gehe erst bei einem Abschöpfungsgrad der Jahreswasserentnahmerechte von unter 80 % von einer hohen Versorgungssicherheit aus. Über 90 % sei die Versorgungssicherheit gering. Die Beklagte verkenne, dass daher für eine insgesamt "hohe" Versorgungssicherheit erstrebenswert sei, auch den Durchschnitt der Ausschöpfungsgrade der unterschiedlichen Wasserentnahmerechte unter 80 % zu halten. Solange sich die Klägerin in dieser Größenordnung bewege, könne ihr keine "erhebliche" Unterschreitung i.S.v. § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG vorgeworfen werden.
Die Bewirtschaftung durch die Klägerin entspreche dem niedersächsischen Mengenbewirtschaftungserlass von 2015 (MBwE, Nds. MBl. 2015, 790). Dieser sehe unter Ziff. 3.1.1 MBwE eine Entnahmemenge i.H des Bedarfs, zzgl. eines zehnprozentigen Sicherheitszuschlages, eines fünfprozentigen Trockenjahreszuschlags sowie der Rohrnetzverluste von bis zu 6 % vor. Dies zeige, dass in der Trinkwasserversorgung größere Mengen zuzulassen seien als tatsächlich benötigt würden. Dass die Sicherheitszuschläge nicht ausgenutzt werden, bedeute nicht, dass sie entbehrlich seien. Ihnen liege auch nicht das Konzept einer ex post Betrachtung zugrunde, bei der rückblickend der Verbrauch eines Trockenjahres festgestellt und die Fördermenge laufend angepasst werden solle. Eine exakte Prognose sei vielmehr kaum möglich, weshalb der Erlassgeber mit den genannten Aufschlägen Pufferregelungen geschaffen habe. Ein fortlaufender Abgleich mit den tatsächlichen Fördermengen konterkariere diesen pragmatischen Ansatz, nehme der Klägerin die Planungssicherheit und setze einen Fehlanreiz zum Verbrauch von mehr Grundwasser. Der Beklagte habe zudem zu Unrecht unterstellt, dass in der Fördermenge von 17,5 Mio m3 der Trockenjahreszuschlag bereits enthalten sei. Weder sei belegt, dass es sich um ein Trockenjahr gehandelt habe noch sei der Rückschluss gerechtfertigt, dass die Klägerin in jedem Trockenjahr ihren Trockenjahreszuschlag vollständig ausgeschöpft haben müsse.
Die Heranziehung der Nr. 13.3.2 Anlage 1 UVPG sei fernliegend, es werde ein völlig anderer Sachverhalt geregelt. Der Wert indiziere keine erheblichen Umwelteinwirkungen, es gehe hier nur um eine Umweltverträglichkeitsvorprüfung. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei demgegenüber erst ab einer Fördermenge von 25 Mio m3 / Jahr erforderlich. Im Übrigen müsse die Erheblichkeit i.S.v. § 18 Abs. 2 WHG relativ zur Fördermenge und nicht in absoluten Zahlen bestimmt werden. Auch die von dem Beklagten angeführten anderweitigen Nutzungsmöglichkeiten führten zu keinem Erkenntnisgewinn, weil sich letztlich für nahezu jede Fördermenge eine solche finden lasse.
Die Entscheidung sei auch ermessensfehlerhaft. Der Beklagte bleibe hinsichtlich der befürchteten, durch den Klimawandel bedingten Nutzungskonflikte im Abstrakten. Konkrete Konflikte seien nicht absehbar, auch zeichne sich keine bestimmte konkurrierende Nutzung ab, der Rechnung getragen werden müsse. Zudem sei der Grundwasserkörper in einem guten Zustand. Es müsse zumindest im Ansatz eine Prognose dazu vorliegen, welche Konflikte erwartet werden, andernfalls drohe der apodiktische Verweis auf die Folgen des Klimawandels jede Entscheidung zu rechtfertigen. Ein völlig im ungewissen liegender Nutzungskonflikt könne demgegenüber eine bereits erteilte Bewilligung nicht überflüssig machen. Zudem wögen nicht alle Nutzungsinteressen gleich schwer. Der Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser komme eine besondere Bedeutung zu, die auch in § 50 Abs. 1 WHG als Aufgabe der Daseinsvorsorge festgeschrieben sei und andere Nutzungsinteressen überwiege. Der Beklagte verkenne, dass die widerrufene Teilmenge für die Sicherheit der Trinkwasserversorgung erforderlich sei und ihre Entscheidung diese gefährde. Sollte es zu Engpässen kommen, gäbe es ohne den Puffer keine andere Möglichkeit, den Wasserbedarf anderweitig zu decken. Die Verbundsysteme der Klägerin ließen es nicht zu, hierfür Wasser aus anderen Regionen zu nutzen. Selbst wenn, wäre die Klägerin gezwungen, Wasserentnahmerechte an anderen Gewässerkörpern auszuschöpfen und den andernorts für die Gewährleistung der Versorgungssicherheit vorgesehenen Puffer zu verbrauchen. Gerade die Risiken des Klimawandels würden es erfordern, Vorsorge für die potenziell steigende Nachfrage zu treffen. Der Verweis des Beklagten auf künftige Genehmigungsverfahren gehe am Zweck der Ziff. 3.1.1 MBwE vorbei, denn dieser ziele gerade darauf ab, die Wiederholung kosten- und zeitintensiver wasserrechtlicher Genehmigungsverfahren entbehrlich zu machen. Auch der Verweis auf das MNP gehe fehl, da die dort beabsichtigte Verbesserung des mengenmäßigen Zustandes durch Maßnahmen zur Verringerung der Wasserentnahme für die öffentliche Wasserversorgung mit dem Verbesserungsgebot in § 47 Abs. 1 Nr. 3 WHG korrespondiere, welches aber nur für Gewässerkörper gelte, die nicht in einem guten Zustand seien. Der betroffene Grundwasserkörper sei jedoch in einem guten Zustand und halte auch für Dürrejahre eine ausreichende Dargebotsreserve bereit.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 28.09.2021 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt seine Entscheidung. Das Merkmal der erheblichen Unterschreitung müsse einzelfallbezogen geprüft werden. Der Regelungszweck des § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG bestehe darin, eine nutzlose Bindung von Wasserressourcen durch nicht ausgeschöpfte Nutzungsrechte zu vermeiden und diese wieder für die Allgemeinheit zugänglich zu machen. Auch in § 6 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG seien hiermit kongruente, übergeordnete Ziele formuliert, welche die Bewirtschaftung des Wasserhaushalts an der Vorbeugung der Folgen des Klimawandels und der Erhaltung und Schaffung bestehender oder künftiger Nutzungsmöglichkeiten ausrichte. Vor diesem Hintergrund sei die Menge von 400.000 m3 erheblich, denn es handele sich um eine Menge, die sinnvollerweise anderweitig genutzt werden könne. Ob eine konkrete anderweitige Nutzungsabsicht bestehe, sei für diese Voraussetzung irrelevant; es genüge das Potenzial. Die Heranziehung der Werte der Anlage 1 UVPG sei lediglich ergänzend erfolgt.
Normale Schwankungen des Benutzungsumfangs und die Nichtinanspruchnahme von Reservekapazitäten seien zwar nicht als erhebliche Unterschreitung anzusehen. Dem sei hier jedoch Rechnung getragen, denn die Fördermenge der Klägerin habe in den Jahren 2010 bis 2020 zwischen 15,27 Mio m3 und 17,47 Mio m3 gelegen. Hierin liege die Bandbreite der normalen Schwankungen und der Beklagte habe dem Rechnung getragen, indem der Entscheidung der Höchstwert zugrunde gelegt worden sei. Zudem sei davon auszugehen, dass in den Jahren 2018 und 2019 der Trockenjahrzuschlag von 0,8 Mio m3 in Anspruch genommen worden sei. Dies ergebe sich aus dem Grundwasserbericht des NLWKN. Nach Addition des im Bescheid vorgesehenen Sicherheitszuschlages von 1,7 Mio m3 sowie der Reserve von 0,4 Mio m3 ergebe sich eine Fördermenge von 19,6 Mio m3, womit 400.000 m3 Wasser ungenutzt blieben und die ursprüngliche Prognose berichtigungsbedarf aufweise. Dies stehe auch im Einklang mit dem MBwE, welches keinen Anspruch auf die dort benannten Fördermengen vermittele, sondern lediglich Obergrenzen festlege. Auch im Jahr 2020, welches kein Trockenjahr gewesen sei, habe die Klägerin nur 17,07 Mio m3 entnommen. Aus der zitierten Rechtsprechung ergebe sich für den hiesigen Fall nichts, da die Entscheidungen den Umkehrschluss darauf, wann eine erhebliche Unterschreitung nicht vorliege, nicht zuließen.
Der Beklagte habe die Sicherheit der Trinkwasserversorgung hinreichend gewürdigt. Diese stehe nicht in Frage, denn die Klägerin habe in den vergangenen 12 Jahren in keinem Jahr die Fördermenge von 17,5 Mio m3 überschritten; der demnach verbleibende Puffer von 2 Mio m3 sei ausreichend. Das angeführte DVGW-Arbeitsblatt W 1003 (A) nehme für die Beurteilung der Versorgungssicherheit eine Gesamtschau aller Wasserentnahmerechte vor und nicht eines einzelnen. Auch die Klägerin habe hier notfalls die Möglichkeit, über die Wassertransportleitung Söse Nord II und eine erhöhte Förderung in einem anderen Wasserwerk (Liebenau, Schneeren) Engpässe zu überbrücken. Außerdem handele es sich laut der vorangestellten Erörterung um einen vereinfachten Ansatz und keine abschließende Bewertung. Demgegenüber müsse der Beklagte Grundwasserreserven für künftige Trockenphasen und Dürren vorhalten, was sich auch aus § 6 Abs. 1 Nr. 5 WHG ergebe. Angesichts knapper werdender Grundwasserreserven sei es erforderlich, die Entnahmerechte strikter am tatsächlichen Bedarf auszurichten und eine Bevorratung zu unterbinden. Dies entspreche der wasserhaushaltsrechtlichen Vorgabe, den guten Zustand von Gewässerkörpern zu erhalten. Eine konkret beabsichtigte anderweitige Nutzung oder ein bestimmter bevorstehender Nutzungskonflikt seien für die Ermessensentscheidung nicht Voraussetzung. Dass diese sich häufen würden, sei bereits jetzt sichtbar; der Beklagte habe etwa am 25.08.22 eine Allgemeinverfügung zur zeitlichen Beschränkung der Beregnung im Kreisgebiet erlassen.
Im Rahmen der mündlichen Verhandlung ergänzte der Beklagte sein Vorbringen dahingehend, dass auch für das Jahr 2020, welches unstreitig kein Trockenjahr gewesen sei, von einer erheblichen Unterschreitung im Sinne der Vorschrift auszugehen sei. Die Klägerin habe in diesem Jahr 17,07 Mio m3 Wasser gefördert und die bewilligte Fördermenge somit um beinahe 3 Mio m3 unterschritten. Die Klägerin könne sich nicht auf die im Bescheid bewilligten Reserven und Zuschläge berufen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist als Anfechtungsklage statthaft und zulässig.
Die Klage ist auch begründet. Der angegriffene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin hierdurch in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Der angegriffene Teilwiderruf des Beklagten beruht auf § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG. Hiernach kann eine wasserhaushaltsrechtliche Bewilligung ohne Entschädigung ganz oder teilweise widerrufen werden, wenn der Inhaber der Bewilligung die Benutzung drei Jahre ununterbrochen nicht ausgeübt oder ihrem Umfang nach erheblich unterschritten hat. Die Klägerin ist vorliegend Inhaberin einer ihr mit Bescheid vom 20.10.2010 durch den Beklagten erteilten wasserrechtlichen Bewilligung zur Förderung von maximal 20 Mio. m3 Grundwasser pro Jahr aus dem Wasserwerk Ristedt, für dessen Widerruf § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG die zutreffende Rechtsgrundlage ist.
Die Voraussetzungen der Norm sind indes nicht erfüllt, denn die Klägerin hat die Benutzung nicht in drei Jahren ununterbrochen nicht ausgeübt oder ihrem Umfang nach erheblich unterschritten. Für die Prüfung ist hierbei abzustellen auf einen der behördlichen Entscheidung vorausgehenden zusammenhängenden dreijährigen Zeitraum. Wird die Gewässerbenutzung zwischendurch wieder ausgeübt, so wird die 3-Jahres-Frist erneut in Lauf gesetzt (Guckelberger, in: BeckOK UmweltR, 65. Ed. 1.1.2023, WHG § 18 Rn. 27). Auch mit dem Zweck der Vorschrift, eine Blockade der Ausnutzung der Grundwasservorräte durch nicht ausgeschöpfte Benutzungen zu verhindern und länger dauernden Ungewissheiten in wasserwirtschaftlicher Hinsicht zu begegnen, lässt sich nur diese Auslegungsweise vereinbaren. Ein Widerruf unter Anknüpfung an einen früheren dreijährigen Zeitraum bei später - nicht nur zum Schein - wiederaufgenommener Grundwasserförderung wäre dem Bestreben, nicht mehr benötigte Wasserrechte auszuräumen, nicht dienlich, sondern würde gerade auch wasserhaushaltsrechtliche Bewilligungen betreffen, die zum Zeitpunkt des Widerrufs - ggf. wieder - beansprucht werden. Daraus folgt für den im September 2021 erlassenen Bescheid, dass das Jahr 2020 für die Prüfung einer erheblichen Unterschreitung der genehmigten Fördermenge in drei konsekutiven Jahren nicht außer Betracht bleiben darf und es somit auf die Jahre 2018, 2019 und 2020 ankommt.
Jedenfalls für das Jahr 2020 lässt sich in der Förderung von 17,07 Mio. m3 Grundwasser keine in ihrem Umfang erhebliche Unterschreitung des Benutzungsrechts erkennen.
Das Merkmal der Erheblichkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff und in vollem Umfang der gerichtlichen Prüfung unterworfen. Angesichts der Verschiedenartigkeit der Gewässerbenutzungen kann die Erheblichkeit in keinem für alle Fälle geltenden Prozentsatz festgemacht werden. Diese ist vielmehr für jeden Einzelfall unter Berücksichtigung der Art der Gewässerbenutzung, ihres Zweckes und des in der Bewilligung festgelegten Benutzungsumfangs zu bestimmen. Regelmäßig wird man jedenfalls von einem erheblichen Unterschreiten sprechen können, wenn die erreichten Entnahmemengen nicht einmal mehr die Hälfte des bewilligten Umfangs der Gewässerbenutzung ausmachen. Bei der Feststellung des erheblichen Unterschreitens ist jedoch zu bedenken, dass Schwankungen des Umfangs der Benutzung bzw. dem Benutzungszweck zu eigen sein können, wie dies etwa bei der Wasserförderung der Fall ist, die nur bei Spitzenbedarf in der Trockenzeit vorgesehen ist. Bei der Bestimmung des erforderlichen Umfangs für die Gewässerbenutzung muss oftmals auf längere Jahre hinaus der künftigen Entwicklung Rechnung getragen und selbst ein nur selten auftretender Spitzenbedarf berücksichtigt werden. Eine solche sachlich begründete Vorratswirtschaft darf, wenn sie wasserrechtlich bewilligt wird, nicht nachträglich über die Widerrufsvorschriften zu Nichte gemacht werden (OVG Magdeburg, Urt. v. 12.07.2007 - 2 L 5/06 -, Rn. 49, juris; VG Würzburg, Urt. v. 18.05.2000 - W 1 K 99.655 -, Rn. 31, juris; Guckelberger, in: BeckOK UmweltR, 64. Ed. 1.10.2022, WHG § 18 Rn. 28). Ein solcher Fall ist insbesondere bei der Grundwasserförderung zum Zwecke der Trinkwasserversorgung anzunehmen (Schmid, in: Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, 2. Aufl. 2017, § 18 Rn. 42). Die Trinkwasserversorgung ist nicht nur aufgrund der Einordnung als Aufgabe der Daseinsvorsorge in § 50 Abs. 1 WHG von überragender Bedeutung und deshalb in besonderem Maße auf einen Grad von Verlässlichkeit angewiesen, der auch bei Trockenperioden, Nachfrageschwankungen oder unvorhergesehenen Ereignissen die Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser gewährleistet. Dem trägt auch Ziff. 3.1.1 MBwE Rechnung, die eine hinreichend sparsame Verwendung des Wassers bei der öffentlichen Wasserversorgung unterstellt, wenn bei der Bedarfsberechnung zum Bedarf höchstens ein zehnprozentiger Sicherheitszuschlag, ein fünfprozentiger Trockenjahreszuschlag sowie eine Pauschale von 6 % für Rohrnetzverluste und Wasserwerkseigenverbrach addiert werden. Auch der Beklagte hat diesem Umstand mit dem Bewilligungsbescheid vom 20.10.2010 Rechnung getragen und der Klägerin zusätzlich zum ermittelten Bedarf von 17,1 Mio. m3 Grundwasser Sicherheits- und Trockenjahrzuschläge von 1,7 Mio. m3 und 0,8 Mio. m3 sowie eine Reserve von 0,4 Mio m3 zugestanden.
Mit der angegriffenen Entscheidung unterläuft der Beklagte im Sinne der obigen Maßgabe in rechtswidriger Weise diese von ihm selbst in dem Ausgangsbescheid zutreffend gewürdigte sachlich begründete Vorratswirtschaft, indem er - wie in der mündlichen Verhandlung zuletzt vertreten - der Klägerin bei der Anwendung der Voraussetzungen der Widerrufsvorschriften über den tatsächlichen Bedarf keine Zuschläge mehr zubilligt und zur Bestimmung der Erheblichkeit der Unterschreitung den tatsächlichen Verbrauch im Jahre 2020 von 17,07 Mio. m3 nicht dem Bedarf von 17,1 Mio. m3 gegenüberstellt, sondern der Summe aus Bedarf und Zuschlägen von 20 Mio. m3. Ein solches nachträgliches Einkassieren von rechtlich gedeckten Sicherheitsabschlägen durch die Anwendung eines kapazitätsorientierten Widerrufs ist mit dem Zweck der herangezogenen Ermächtigungsgrundlage nicht vereinbar (vgl. Schmid, a.a.O.).
Erheblich kann demgegenüber eine Unterschreitung der bewilligten Grundwasserfördermenge bei Berücksichtigung einer sachlich begründeten Vorratswirtschaft nur dann sein, wenn die Unterschreitung sich auch nach Abzug des im Bewilligungsbescheid nicht zum jährlichen Verbrauch bestimmten Budgets, also von Sicherheits- und Trockenjahrzuschlägen sowie den Reserven, noch als ausreichend gewichtig erweist. Dabei kann das Gericht die für die Jahre 2018 und 2019 zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob hierbei auf die durch die Behörde im Bewilligungsbescheid zugestandene Bevorratung oder die in Ziff. 3.1.1 MBwE vorgesehenen höchstmöglichen Zuschläge abzustellen ist, dahingestellt lassen. Auch bei Heranziehung des - für den Beklagten - günstigeren Zahlenwerkes im Bewilligungsbescheid erweist sich die für den Widerruf relevante Unterschreitung nicht als erheblich, denn dem dort festgestellten Bedarf von 17,1 Mio. m3 steht ein Verbrauch von 17,07 gegenüber. Bei Berücksichtigung von Sicherheits- und Trockenjahrzuschlag sowie Reserve steht dem Bewilligungsumfang von 20 Mio m3 somit ein Gesamtbedarf von 19,97 Mio. m3 gegenüber, sodass die Unterschreitung i.H.v. 0,03 Mio. m3 mit 0,15 % zu beziffern ist. Anders als für die Vorjahre stellt sich für 2020 auch nicht die Frage, ob und in welchem Umfang der Trockenjahrzuschlag von 0,8 Mio. m3 von der Klägerin beansprucht worden ist, da es sich bei dem Jahr 2020 unstreitig nicht um ein Trockenjahr gehandelt hat. Auch wenn das Merkmal der Erheblichkeit nach dem eingangs genannten Maßstab sich nicht allgemeinverbindlich in prozentualen Werten bestimmen lässt, so ist aber jedenfalls bei einem Anteil von 0,15 % regelmäßig davon auszugehen, dass dieser nicht in einer Weise ins Gewicht fallen kann, der von dem Wortsinn des Merkmals "erheblich" noch abgedeckt sein kann. Auch mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift wäre dies nicht zu vereinbaren, denn es würde kein Raum mehr für die von der Norm vorgesehene Konstellation verbleiben, dass der Begünstigte von der Möglichkeit Gebrauch machen kann, die Bewilligung in nicht erheblichen Umfang nicht auszunutzen, ohne die Möglichkeit eines entschädigungslosen Widerrufs in Kauf nehmen zu müssen. Anhaltspunkte, die im hiesigen Fall eine andere Wertung rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich oder vorgetragen, zumal der Vortrag des Beklagten sich insoweit auf den - nach seiner rechtlichen Auffassung - für das Jahr 2019 festzustellenden Umfang der Unterschreitung von 0,4 Mio. m3 bezieht.
Überdies kann der Widerruf wegen erheblicher Unterschreitung des Umfangs der Benutzung nur erfolgen, soweit die Benutzung im bisherigen Umfang nicht mehr erforderlich ist (OVG Magdeburg, Urt. v. 12.07.2007 - 2 L 5/06 -, Rn. 49, juris). Die Fördermenge von 17,07 Mio. m3 im Jahre 2020 würde somit, selbst wenn man die Unterschreitung als erheblich erachten würde, allenfalls einen Widerruf im Umfang von 0,03 Mio. m3 tragen und nicht in dem hier regelten Umfang vom 0,4 Mio. m3.
Ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass sich der Bescheid auch als rechtswidrig erweist, wenn man nicht die letzten drei Jahre vor Bescheiderlass als maßgeblich erachtet. Auch für das Jahr 2018 ist eine erhebliche Unterschreitung im Sinne der Vorschrift bei der Fördermenge von 17,47 Mio. m3 Grundwasser nicht anzunehmen. Nach Ziffer 3.1.1 soll die Entnahme von Grundwasser den derzeitigen Bedarf zuzüglich eines zehnprozentigen Sicherheitszuschlages und eines fünfprozentigen Trockenjahreszuschlages sowie der Rohrnetzverluste bis zu 6 % und des Wasserwerkseigenverbrauchs nicht übersteigen. Der Erlass sieht somit einen Puffer von höchstens 21 % auf den Grundbedarf vor. Dem Beklagten ist zwar darin beizupflichten, dass es sich hierbei um Obergrenzen handelt und der Erlass keinen Anspruch auf eine entsprechende Bewilligung vermittelt; insoweit bleibt es dem Beklagten auch unbenommen, die Werte bei der Erteilung von Bewilligungen nicht auszuschöpfen, wie im hiesigen Ausgangsbescheid.
Gleichwohl erscheint die Heranziehung der verwendeten Werte aber als überzeugendster Ansatz zur Konkretisierung der Frage, wann jedenfalls nicht von einer erheblichen Unterschreitung gesprochen werden kann: Wenn die Schwankungen sich nämlich innerhalb eines Zuschlags bewegen, den der niedersächsische Erlassgeber als eine reguläre Bedarfsprognose unter Würdigung der naturgemäß auftretenden Schwankungen der Entnahmemenge bei der Trinkwasserversorgung ansieht, kann es sich hierbei nicht zugleich um eine erhebliche Unterschreitung der Fördermenge handeln, die einen Widerruf rechtfertigt. Der Regelung in 3.1.1 MBwE liegt die Wertung zugrunde, dass ein Mehrbedarf von 21 % innerhalb des "Normalen" liegt und es mit Blick auf die Sicherheit der öffentlichen Wasserversorgung auch unter Berücksichtigung des Gebotes der sparsamen Verwendung von Wasser hinnehmbar erscheint, eine entsprechende sachlich gerechtfertigte Bevorratung zu bewilligen. Hieraus ist zu schließen, dass eine Unterschreitung, die noch oberhalb von 82,6 % der bewilligten Fördermenge liegt, bereits deshalb nicht erheblich sein kann, weil selbst 3.1.1 MBwE zugesteht, dass in diesem Spektrum die für die öffentliche Trinkwasserversorgung erforderliche Entnahmemenge ohne Risiken nicht zuverlässiger zu bestimmen ist. Es handelt sich somit nicht um ein ungenutztes und sinnlos bevorratetes Förderrecht, sondern eine Vorkehrung zur Sicherstellung der Versorgungssicherheit. Selbst wenn man zugunsten des Beklagten unterstellt, dass die Klägerin in dem Jahresverbrauch von 17,47 Mio. m3 ihren Trockenjahreszuschlag im Jahr 2018 vollständig ausgeschöpft hat, lag der in Anspruch genommene Grundverbrauch folglich bei 16,67 Mio. m3 und daher bei 83,35% der bewilligten Fördermenge von 20 Mio. m3. Die Erkenntnisse des Arbeitsblattes DVGW W 1003 (A) zur Resilienz und Versorgungssicherheit in der öffentlichen Wasserversorgung widersprechen diesem Ergebnis zumindest nicht; sie legen vielmehr nahe, die Erheblichkeitsschwelle bei einem noch niedrigeren Ausschöpfungsgrad zu verorten. Mit dem Ansatz des Beklagten lassen sich die Bewertungen demgegenüber nicht in Einklang bringen. Tabelle 5 (S. 18) stellt Bewertungskriterien der Versorgungssicherheit in der Wasserversorgung dar. Hiernach spricht ein Ausschöpfungsgrad der Jahreswasserentnahmerechte von 80% - 90% für eine mittlere Versorgungssicherheit, über 90% sprechen für eine geringe und unter 80% für eine hohe Versorgungssicherheit. Unbenommen ist der Einwand des Beklagten, dass die Tabelle ausdrücklich einem vereinfachten Ansatz folgt und keine abschließende Bewertung zu ermöglichen sucht. Andererseits erscheint es wenig überzeugend, dass das Erreichen eines Ausschöpfungsgrades, welches die technische Regel als Indiz für eine wünschenswerte hohe Versorgungssicherheit ansieht (< 80 %), bereits den Teilwiderruf der Bewilligung gebietet. Eine hohe Versorgungssicherheit wäre mit diesem Ansatz nicht erreichbar. Der Verweis des Beklagten, dass die Tabelle die Gesamtmenge der Jahreswasserentnahmerechte als Bezugspunkt wählt, verfängt nicht, da auch in Bezug auf die Gesamtheit der Entnahmerechte keine hohe Versorgungssicherheit mehr erreichbar ist, solange die einzelnen Entnahmerechte bei einem Ausschöpfungsgrad von rund 83% bereits zum Teil widerrufen werden können.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 18 Abs. 2 Nr. 1 WHG
§ 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG
§ 18 Abs. 2 WHG
§ 50 Abs. 1 WHG
§ 47 Abs. 1 Nr. 3 WHG
§ 6 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG
§ 6 Abs. 1 Nr. 5 WHG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 18 Rn. 42). Die Trinkwasserversorgung ist nicht nur aufgrund der Einordnung

Zitierte Entscheidungen: 2 L 5/06
1 K 99.65