Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-09, Aktenzeichen 9 A 126/15
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2017:0309.9A126.15.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin auferlegt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung einer Schulverbandsumlage durch den Beklagten.
Die Klägerin ist eine amtsangehörige Gemeinde des Amtes B.. Im Jahre 2006 trat sie mit Wirkung zum 01.08.2006 dem Schulverband B. (Beklagter) durch Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 22.06.2006 (örV) bei. Die dem Vertrag zugrunde liegende Verbandssatzung vom 22.06.2006 sah in § 18 ein Kündigungsrecht unter den Voraussetzungen des § 127 LVwG mit einer Frist von zwölf Monaten zum Jahresende vor. Zu diesem Zeitpunkt existierte im Gemeindegebiet der Klägerin eine Grundschule, deren Trägerin sie war. Der Beklagte sollte mit dem Beitritt der Klägerin die uneingeschränkte Gesamtrechtsnachfolgerin und Trägerin der bestehenden Grundschule in G. werden (§ 1 Abs. 4 örV). Der Vertrag enthält in § 2 Abs. 3 eine Vereinbarung über die Vermögensauseinandersetzung im Falle der Schließung der Grundschule G.. Dem Beklagten sollte die Errichtung und Unterhaltung der Grundschule in B. mit der Außenstelle Siebeneichen, der Realschule mit Hauptschulteil, dem Förderzentren in B. sowie der Grundschule in G. nach den Vorschriften des Schleswig-Holsteinischen Schulgesetzes obliegen (§ 7 örV und § 3 Verbandssatzung).
Zum Schuljahr 2009/2010 wurde die Grundschule G. aufgelöst. Daraufhin fand ein Schülerwechsel zu den Grundschulen in B., S. und M. statt. Letztere liegen nicht im Gebiet des Beklagten; für diese fallen zusätzlich Schulkostenbeiträge an. Ca. 80 Schüler der Klägerin besuchen das Schulzentrum in B.. 2013 wurde mit einem Investitionsvolumen von ca. 4-5 Millionen € begonnen, dort eine gymnasiale Oberstufe einzurichten. Im Übrigen besuchen Schüler der Klägerin Gymnasien in M. und R. (außerhalb des Verbandsgebietes). Die jährliche Verbandsumlage beträgt für die Klägerin mit gewissen Schwankungen ungefähr 200.000 €.
Am 05.12.2013 beschloss die Klägerin „aus dem Schulverband B. fristgerecht zum 31.12.2013 mit Wirkung zum 31.12.2014 auszutreten.“ Ein entsprechendes Kündigungsschreiben vom 18.12.2013 wurde an den Beklagten versandt (Eingang dort 28.12.2013). Zugrunde lag die Überlegung, dass der Klägerin insgesamt Mehrbelastungen in Höhe von 80.000 € dadurch entstünden, dass für die 80 Schüler innerhalb des Schulverbandes pro Schüler ca. 2.500 € „Schulkostenbeitrag“ und damit ca. 1.000 € mehr als sonst üblich gezahlt werden müsste.
Nachfolgend fanden erfolglos Vermittlungsgespräche zum Verbleib der Klägerin im Schulverband zwischen den Beteiligten statt.
Mit Schreiben vom 19.07.2014 teilte der Klägervertreter dem Beklagten mit, dass an der Kündigung festgehalten werde und begründete diese näher damit, dass seit 2006 eine nicht vorhersehbare Entwicklung stattgefunden habe, insbesondere durch die Schließung der Grundschule G. im Jahre 2009. Die Schüler der Klägerin besuchten nun verbandsfremde Schulen in S. und M., wodurch wegen der Schulwahlfreiheit nicht veränderbare Schulkostenbeiträge zusätzlich zu zahlen seien. Die gleichbleibende Verbandsumlage von ca. 200.000 € jährlich trotz erheblich geringeren Nutzens und zugleich zu zahlender Gastschulbeiträge stünden sich unverträglich gegenüber und kumulierten zu nicht hinnehmbaren finanziellen Mehrbelastungen von ca. 80.000 €, was ca. 25 % des Haushaltes „Schule“ ausmache. Ein Handlungsspielraum sei nicht mehr gegeben.
Auf seiner Sitzung am 20.11.2014 stimmte der Beklagte mit 18 Nein-Stimmen, zwei Ja-Stimmen und einer Enthaltung gegen den Austritt der Klägerin aus dem Schulverband.
Mit Bescheid vom 30.01.2015 setzte der Beklagte die Schulumlage für den Schulverband B. für das Jahr 2015 fest. Adressiert war das Schreiben an „Bürgermeister XXX, XXX, XXX“. Darin heißt es: „Sehr geehrter Herr XXX, mit Beschluss der Schulverbandsversammlung vom 20.11.2014 wurde die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2015 beschlossen. Im Rahmen dieser Haushaltssatzung wurde die Schulverbandsumlage für das Haushaltsjahr 2015 auf 2.040.400 € festgesetzt. Die Verteilung der Umlage erfolgt aufgrund des Beschlusses der Schulverbandsversammlung vom 28.06.2007 zu 50 % nach den durchschnittlichen Schülerzahlen der letzten drei Jahre und zu 50 % nach der Finanzkraft der Gemeinde. Aufgrund der ermittelten Umlagegrundlagen (siehe hierzu beigefügte Anlage) setze ich die Schulumlage wie folgt fest: Schulumlage für das Jahr 2015: 219.343 €.“
Hiergegen legte der Klägervertreter mit Schreiben vom 25.02.2015 Widerspruch ein. In diesem zeigte er „(erneut) an, dass die politische Gemeinde G., vertreten durch Herrn Bürgermeister XXX, XXX, XXX, von uns anwaltlich beraten und vertreten wird. Ein auf uns lautendes Vollmachtsexemplar überreichen wir (nochmals) anliegend.“ Zur Begründung wurde ausgeführt, dass bereits Zweifel daran bestünden, ob der Adressat des Bescheides korrekt angegeben worden sei. Er sei gerichtet an Herrn Bürgermeister XXX, der sicherlich nicht Adressat dieses Bescheides sein könne. Der Bescheid wäre zu richten gewesen an die Klägerin, vertreten durch den Bürgermeister. Im Übrigen sei die Mitgliedschaft der Klägerin im Schulverband gekündigt und zum 31.12.2014 beendet worden. Er bat ausdrücklich darum, zukünftige Korrespondenz in dieser Angelegenheit über ihn zu führen.
Das beigefügte Vollmachtsexemplar datierte vom 24.02.2015. In der Kopfzeile heißt es: „Den Rechtsanwälten…wird hiermit Vollmacht erteilt in Sachen Gemeinde G. ./. Schulverband B. wegen…[wurde offen gelassen]…“. Unterzeichnet wurde dieses von XXX.
Am 05.05.2015 erließ der Beklagte einen zurückweisenden Widerspruchsbescheid. Zur Begründung führte er aus, dass der Widerspruch unzulässig sei, da der Bescheid vom 30.01.2015 ausdrücklich an den Bürgermeister XXX und gerade nicht an die Klägerin gerichtet gewesen sei. Der Widerspruch sei jedoch lediglich namens und in Vollmacht der Klägerin eingereicht worden und gerade nicht – zumindest „auch“ – für Herrn Bürgermeister XXX. Die Klägerin könne sich nicht als Dritte auf eine eigene Rechtsverletzung berufen, weshalb ihr die Widerspruchsbefugnis fehle.
Mit Rücknahmebescheid vom 08.05.2015, adressiert an „Herrn XXX, XXX, XXX“, darüber gekennzeichnet mit „Per Postzustellungsurkunde!“, hob der Beklagte den Bescheid vom 30.01.2015 auf Grundlage von § 116 Abs. 1 LVwG auf. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der Bescheid nicht ausdrücklich gegenüber der Klägerin ergangen sei, sondern an ihn persönlich. Gebührenschuldnerin sei aber die Klägerin.
Gemäß vom Bürgermeister am 30.06.2015 unterzeichnetem Empfangsbekenntnis erfolgte die Zustellung des Rücknahmebescheides vom 08.05.2015 bei ihm im Mai.
Am 12.05.2015 erließ der Beklagte einen weiteren Bescheid, nämlich über die Festsetzung der Schulumlage für den Schulverband B. für das Jahr 2015, adressiert an „Gemeinde G. vertreten durch den Bürgermeister Herrn XXX, XXX, XXX“ mit der Kennzeichnung „Per Postzustellungsurkunde!“. Zur Begründung wurde auf den Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2015 mit der darin beschlossenen Schulverbandsumlage in Höhe von 2.040.400 € abgestellt, worauf für die Klägerin eine Umlage in Höhe von 219.343 € entfalle. Der Bescheid enthält zudem Zahlungsaufforderungen zu bestimmten Terminen. Die Postzustellungsurkunde datiert auf den 13.05.2015.
Die Klägerin hat am 02.06.2015 Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 30.01.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 05.05.2015 erhoben.
Zur Begründung führt sie aus, dass der Bescheid vom 30.01.2015 in entsprechender Anwendung von §§ 133,157 BGB aus den Umständen heraus eindeutig die Klägerin als betroffene Gebietskörperschaft als Adressatin erfasse. Er enthalte keine Rechtsposition, die vom Bürgermeister als eigene Rechtsperson (Organwalter) erfüllt werden könne. Im Übrigen hebe der eingelegte Widerspruch den Bürgermeister namentlich als Vertretungsperson der Klägerin ausdrücklich hervor. Sollte der Bescheid nicht an die Klägerin, sondern an den Bürgermeister ad personam gerichtet gewesen sein, laufe die Umlage leer, da der Bürgermeister als eigene Rechtsperson nicht in Anspruch genommen werden könne.
Der Aufhebungsbescheid vom 08.05.2015 sei dem Bürgermeister direkt über das Amt B. und nicht dem Klägervertreter zugestellt worden. Gleiches gelte für den weiteren Festsetzungsbescheid vom 12.05.2015. Diese Vorgehensweise unter Missachtung des Klägervertreters sowie weitere Umstände vermittelten den Anschein, dass der Beklagte geradezu auf die Bestandskraft der Bescheide abgezielt habe, um vollendete Tatsachen zu schaffen. Deshalb sei es dem Beklagten unter dem Gesichtspunkt von § 242 BGB verwehrt, sich auf die Bestandskraft der Bescheide vom 08.05.2015 und 12.05.2015 zu berufen.
Es sei jedoch bereits nicht von der Bestandskraft dieser Bescheide auszugehen. Der Rücknahmebescheid vom 08.05.2015 sei wegen schwerwiegender offenkundiger Fehler gemäß § 113 Abs. 1 LVwG nichtig. Trotz (vorgelegter) Vollmacht seit Beginn des Kündigungsverfahrens sei dieser Bescheid nicht an den Prozessbevollmächtigten zugestellt worden, so dass die Zustellvorschrift des § 152 Abs. 1 LVwG missachtet worden sei, was einen schwerwiegenden Fehler darstelle. Selbst unter Anwendung des § 110 LVwG sei eine zwingende Zustellung an den Prozessbevollmächtigten notwendig gewesen, da es sich hier um eine echte Ermessensvorschrift handle und das Ermessen vorliegend wegen der besonderen Umstände des Falles auf Null reduziert gewesen sei. Zudem handele es sich hier um einen Ermessensnichtgebrauch. Diese Auffassung werde durch § 79 Abs. 3 LVwG gestützt, wonach sich die Behörde in der Regel an den Bevollmächtigten wenden solle. Eine besondere Verfahrenssituation habe nicht vorgelegen. Zudem sei der Widerspruchsbescheid vom 05.05.2015 noch an den Prozessbevollmächtigten zugestellt worden, der Bescheid vom 08.05.2015, also drei Tage später, jedoch trotz des engen zeitlichen und sachlichen Zusammenhangs direkt an den Bürgermeister. Die Heilungsvorschrift des § 153 LVwG sei vorliegend irrelevant, da es hier nur um die Begründung der Zustellungspflicht nach § 152 LVwG gehe. Eine solche Pflicht ergebe sich auch nach dem eigenen Vortrag des Beklagten, der für die Bescheide vom 08.05.2015 und 12.05.2015 die Zustellung mittels PZU gewählt habe. Da somit die Zustellung an den Bürgermeister unwirksam und der Bescheid dadurch materiell nicht in der Welt sei, könne er auch nicht bestandskräftig werden.
Die Missachtung der Zustellungsvorschrift des § 152 Abs. 1 LVwG stelle zudem einen besonders schwerwiegenden, offensichtlichen Fehler dar. Gleiches gelte hinsichtlich der Aufhebung, obwohl der Erklärungswert hinsichtlich des Inhaltsadressaten des Ausgangsbescheids vom 30.01.2015 – Klägerin – eindeutig sei. Darin läge auch ein Widerspruch zum Rechtsgedanken des § 117 Abs. 1 LVwG.
Im Übrigen sei der Rücknahmebescheid vom 08.05.2015 ermessensfehlerhaft ergangen, da er auf die falsche Adressierung abstelle, die aber nicht maßgeblich sei. Es komme allein darauf an, dass der Ursprungsbescheid vom 30.01.2015 wegen der wirksamen Kündigung des Schulverbandes rechtswidrig gewesen sei und damit keine Anspruchsgrundlage für die Festsetzung bestanden habe.
In der Folge komme dem sogenannten Neubescheid vom 12.05.2015 auch kein eigenständiger Regelungsgehalt zu; er wiederhole lediglich den Bescheid vom 30.01.2015. Vielmehr gehe es insoweit allein um eine der guten Ordnung halber vorgenommene Korrektur einer ohnehin schon erkennbaren Adressatenbezeichnung. Zudem sei für den Neubescheid vom 12.05.2015 bei Nichtigkeit des Aufhebungsbescheides vom 08.05.2015 kein Raum.
Im Übrigen sei die Klägerin zum 31.12.2014 wegen der wirksam erklärten Kündigung vom 18.12.2013 aus dem beklagten Verband ausgeschieden und gemäß § 12 Verbandssatzung nicht mehr umlagepflichtig. Die in § 16 GkZ vorgesehene zustimmende Beschlussfassung der Verbandsversammlung mit Zweidrittelmehrheit betreffe allein das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds außerhalb der Kündigung und sei daher nicht anzuwenden. Zudem widerlaufe diese Vorschrift dem Charakter einer Kündigung als einseitigem Gestaltungsrecht, welches dessen Inhaber eine subjektive Rechtsposition verleihe. Unabhängig von dem Grundsatz von Treu und Glauben nach § 242 BGB sei vorliegend ausdrücklich ein Kündigungsrecht in § 12 Abs. 2 örV vereinbart worden. Eine solche Vereinbarung sei nicht nur schlechthin statthaft, sondern nach § 18 Abs. 3 GkZ bei einer nicht befristeten Geltungsdauer der Vereinbarung – wie vorliegend – sogar ausdrücklich geboten. Gebe es überhaupt kein Kündigungsrecht im Sinne eines einseitigen Rechts zur Vertragsbeendigung, bestünde eine Rechtsbeziehung, die wegen des dann anzunehmenden Knebelcharakters sittenwidrig und damit nichtig wäre. Soweit mit dem Austritt der Klägerin aus dem Schulverband Änderungen der Verbandssatzung erforderlich würden, werde damit nur das durch die Kündigung bedingte Ausscheiden aus dem Zweckverband vollzogen, ohne dass es die Kündigung selbst berühre. Gestützt werde diese Ansicht durch Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 30.01.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 05.05.2015 aufzuheben
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der angefochtene Bescheid existiere nicht mehr. Diesen habe er mit bestandskräftigem Bescheid vom 08.05.2015 gemäß § 116 Abs. 1 LVwG zurückgenommen, da die Verbandsumlage nicht gegenüber dem Schuldner, also der Klägerin, sondern gegenüber dem Bürgermeister persönlich ergangen sei. Die Rücknahme habe der Rechtssicherheit gedient; Vertrauensschutzgesichtspunkte hätten nicht entgegengestanden. Dieser Bescheid sei dem Bürgermeister im Mai 2015 zugestellt worden.
Der Aufhebungsbescheid vom 08.05.2015 sei auch nicht nach § 113 Abs. 1 LVwG nichtig, denn es liege kein besonders schwerwiegender Fehler vor. Vielmehr habe eine rechtmäßige Korrektur eines vorhergehenden Fehlers stattgefunden. Dass die Rücknahme keine Neubescheidung an den richtigen Adressaten nach sich gezogen habe, begründe keinen schwerwiegenden Fehler. Der Erklärungswert des Bescheides vom 30.01.2015 sei nicht eindeutig gewesen, vielmehr sei er ausdrücklich an den Bürgermeister und nicht an die Klägerin gerichtet gewesen. Zur Zeit des Erlasses und der Bekanntgabe des Bescheides vom 08.05.2015 sei noch keine Klage anhängig gewesen, so dass auch keine Klage durch das Verhalten des Beklagten hätte unterlaufen werden sollen. Es bestehe auch keine Kollision mit dem Rechtsgedanken des § 117 Abs. 1 LVwG, da dieser sich auf rechtmäßige Bescheide beziehe, vorliegend es sich aber bei dem Bescheid vom 30.01.2015 um einen rechtswidrigen handle. Es seien keine Zustellungsvorschriften verletzt worden, da keine Zustellung erforderlich gewesen sei. Der Rücknahmebescheid sei nicht zustellungspflichtig gewesen, weshalb § 110 LVwG und nicht § 152 LVwG einschlägig sei. Es liege insoweit auch kein Ermessensfehler bei dem Beklagten durch die Zustellung an den Bürgermeister vor. Ebenfalls sei keine Ermessensreduzierung auf Null gegeben, da kein besonderer Ausnahmefall oder eine komplexe Rechtssache bestehe. Auch sei keine Selbstverpflichtung des Beklagten erfolgt, zumindest aber Heilung nach § 153 LVwG eingetreten. Daraus folge insgesamt, dass die Bekanntgabe an den Bürgermeister wirksam erfolgt sei und damit der Aufhebungsbescheid vom 08.05.2015 Bestandskraft habe.
Der Festsetzungsbescheid vom 12.05.2015 habe Regelungswirkung, er sei kein lediglich wiederholender Verwaltungsakt, dies schon deshalb nicht, weil der Bescheid vom 30.01.2015 durch den Aufhebungsbescheid vom 08.05.2015 wirksam zurückgenommen worden sei. Der Bescheid vom 12.05.2015 sei auch nicht Streitgegenstand. Er habe zudem eine eigene Regelungswirkung, da er gegenüber der Klägerin die Schulverbandsumlage 2015 festsetze und zudem konkrete Fälligkeitsregelungen enthalte. Auch dieser Bescheid sei nicht zustellungspflichtig gewesen.
Im Übrigen fehle es an einer wirksamen Kündigung des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 22.06.2006. Die erhöhten Anforderungen, die § 127 LVwG (§ 16 Verbandssatzung) an die Kündigung stelle, seien weder durch die finanzielle Belastung der Klägerin durch die Schulverbandsumlage, noch durch die Schließung der Grundschule G. und auch nicht durch die finanzielle Belastung der Klägerin durch Zahlung der Schulverbandsumlage und zusätzlicher Zahlung von Schulkostenbeiträgen für Gastschüler erfüllt. Zudem fehle es an dem zweiten notwendigen Schritt für den Austritt aus dem Schulverband, nämlich an der erforderlichen Satzungsänderung gemäß § 16 GkZ. Der Wortlaut der Vorschrift und die hierzu ergangene Kommentierung sein insoweit eindeutig. Die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung behandle eine andere landesrechtliche Gesetzeslage. Ein entsprechender Beschluss des Beklagten existiere jedoch nicht. Im Gegenteil: in seiner Sitzung vom 20.11.2014 habe er mit 18 Nein-Stimmen gegenüber zwei Ja-Stimmen und einer Enthaltung gegen die entsprechende Satzungsänderung gestimmt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf die Gerichtsakte und den vom Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO. Denn die Klägerin begehrt die Aufhebung des sie belastenden Festsetzungsbescheides vom 30.01.2015 (in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 05.05.2015). Dieser ist rechtlich existent und nicht durch den Rücknahmebescheid vom 08.05.2015 unwirksam geworden. Denn der Rücknahmebescheid ist seinerseits formell unwirksam. Gemäß § 110 Abs. 1 Satz 1 LVwG ist ein Verwaltungsakt derjenigen oder demjenigen Beteiligten bekanntzugeben, für die oder den er seinem Inhalt nach bestimmt ist oder die oder der von ihm betroffen ist. Maßgeblich ist nicht, wer nach den Regelungen des materiellen Rechts verpflichtet werden könnte, auch nicht, wer als Empfänger des Verwaltungsaktes bezeichnet worden ist, sondern derjenige, für den nach dem Inhalt der getroffenen Regelungen unmittelbar Rechte oder Pflichten begründet werden – materieller Adressatenbegriff (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl., § 43, Rn 10). Im Zweifel ist durch Auslegung zu ermitteln, ob derjenige, der im Anschriftenfeld des Verwaltungsakts aufgeführt ist, nicht nur der Bekanntgabe-, sondern auch der Inhaltsadressat des Verwaltungsakts ist. Dabei ist die Sicht eines verständigen Empfängers maßgebend. Außerdem sind die Begleitumstände, z. B. vorangegangene Erklärungen, zu berücksichtigen (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 19.12.2002 – 8 L 1823/99 –, juris). Danach ergibt sich für das Gericht, dass der Rücknahmebescheid vom 08.05.2015 seinem materiellen Inhalt nach unmittelbar gegenüber XXX wirken sollte aufgrund der dort als Rücknahmegrund beschriebenen fehlenden persönlichen Schuldnerstellung in Bezug auf die Schulverbandsumlage für das Jahr 2015. Dieser ist zugleich im Anschriftenfeld und der persönlichen Anrede des Bescheides benannt.
Dieser Bescheid wurde gegenüber XXX jedoch nicht wirksam bekannt gegeben. Zwar enthält die Bekanntgabevorschrift § 110 Abs. 1 LVwG kein besonderes Formerfordernis. Allerdings schreibt § 110 Abs. 5 LVwG vor, dass Vorschriften über die Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes durch Zustellung unberührt bleiben, d. h. sie haben Vorrang vor der allgemeinen Regelung, wenn durch Rechtsvorschrift die Zustellung nach §§ 146 ff. LVwG oder dem VwZG zwingend vorgeschrieben ist (vgl. Knieß in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: 09/2016, Landesverwaltungsgesetz, § 110, Tz. 6). Ein solcher Fall ist hier gegeben, denn der Beklagte hat in dem konkreten Fall auf dem Rücknahmebescheid die Zustellung per Postzustellungsurkunde angeordnet, so dass die Voraussetzungen des § 146 Abs. 1 LVwG erfüllt sind. Danach ist nach diesem Gesetz zuzustellen, wenn die Zustellung durch Rechtsvorschrift oder behördliche Anordnung bestimmt ist. Für die Zustellung gelten die §§ 147 bis 155 und, soweit sich aus ihnen nichts Abweichendes ergibt, die übrigen Vorschriften dieses Gesetzes (§ 146 Abs. 2 LVwG). § 148 Abs. 1 LVwG wiederum enthält Vorgaben über die Zustellung durch die Post mit Zustellungsurkunde und § 152 LVwG über die Zustellung an Bevollmächtigte. Danach können Zustellungen an die oder den allgemeinen oder für bestimmte Angelegenheiten bestellte Bevollmächtigte oder bestellten Bevollmächtigten gerichtet werden. Sie sind an sie oder ihn zu richten, wenn sie oder er schriftliche Vollmacht vorgelegt hat (§ 152 Abs. 1 Satz 1, 2 LVwG). Diese zwingende Zustellungsvorschrift ist auch im vorliegenden Fall anzuwenden, da die schriftliche Vollmacht für den Prozessbevollmächtigten vom 24.02.2015 auch für den Bürgermeister der Klägerin galt. Dies ergibt sich nach einer entsprechenden Auslegung der Vollmachtsurkunde, deren Inhalt und Umfang einer Auslegung zugänglich sind. Danach ist maßgebend, wie sie der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Das entspricht der auch im öffentlichen Recht anwendbaren Auslegungsvorschrift des § 133 BGB (vgl. BVerwG, B. v. 15.01.1988 – 8 C 8/86 –, juris). Hiernach spricht für die Gültigkeit der Vollmachtsurkunde (auch) für Angelegenheiten betreffend den Bürgermeister XXX, dass diese durch XXX unterzeichnet wurde. Zudem kann die Funktion des Bürgermeisters im Rahmen des Schulverbandes nicht sinnvoll unterteilt werden in eine persönliche Organwalterstellung einerseits und eine Behördenleiterfunktion andererseits, denn der Bürgermeister handelt für die Gemeinde und nicht in eigenem Namen, wie sich z. B. auch aus § 5 Abs. 1 Verbandssatzung ergibt, wonach die Schulverbandsversammlung aus den Bürgermeistern der verbandsangehörigen Gemeinden besteht. Die Vollmachtsurkunde enthält auch keine ausdrückliche persönliche oder gegenständliche Beschränkung nur auf die Gemeinde, d. h. ohne Berücksichtigung des Bürgermeisters, wenngleich es in der Kopfzeile heißt „Vollmacht erteilt in Sachen Gemeinde G. ./. Schulverband B. wegen…“. Dies korrespondiert in der Zusammenschau der Einreichung der Vollmacht mit dem Widerspruch gegen den Festsetzungsbescheid vom 30.01.2015 und der dortigen ausdrücklichen Erklärung, dass zukünftige Korrespondenz in dieser Angelegenheit über den Prozessbevollmächtigten geführt werden soll. Auch inhaltlich wurde in diesem Widerspruchsschreiben auf den Bürgermeister als Adressaten des Festsetzungsbescheides eingegangen und er wurde dort namentlich als Vertretungsperson der Klägerin benannt. Dadurch wird deutlich, dass sowohl der unterzeichnende Bürgermeister (als vermeintlicher Adressat des Bescheides vom 30.01.2015) als auch die ausdrücklich genannte Gemeinde sich durch den Prozessbevollmächtigten in der gesamten Angelegenheit betreffend die Kündigung der Mitgliedschaft und die Verbandsumlage des Beklagten vertreten lassen wollten. Die frühere Tätigkeit des Prozessbevollmächtigten umfasste gerade auch das Auftreten für die Gemeinde und den Bürgermeister in der gesamten Angelegenheit um die Kündigung der Mitgliedschaft im Schulverband, wie es sich z. B. aus den Schreiben des Prozessbevollmächtigten vom 19.07.2014 und 08.10.2014 sowie der Erwiderung des Beklagten vom 13.10.2014 ergibt und aus denen unzweifelhaft hervorgeht, dass auf Beklagtenseite die Bevollmächtigung des Klägervertreters und dessen ausschließliches Auftreten bekannt war und welches denklogisch nicht unterteilt werden konnte in die Vertretung der Gemeinde einerseits und den Bürgermeister andererseits.
Hat danach der Bürgermeister XXX dem Beklagten im Februar 2015 schriftliche Vollmacht vorgelegt, war der Rücknahmebescheid vom 08.05.2015 gemäß § 152 Abs. 1 Satz 2 LVwG zwingend an den Prozessbevollmächtigten zuzustellen, was unstreitig tatsächlich nicht geschehen ist. Vielmehr erfolgte gemäß des eingereichten Empfangsbekenntnisses des Bürgermeisters vom 30.06.2015 – nach Angaben des Beklagten als Ersatz für die aufgrund Poststreiks nicht zurückgesandte Postzustellungsurkunde – die Zustellung ihm gegenüber im Mai 2015. Eine Missachtung der Zustellungsverpflichtung an den Bevollmächtigten führt zur Unwirksamkeit der Zustellung, d. h. der tatsächliche Empfänger wird so gestellt, als hätte er das Dokument nicht erhalten. Dieser Zustellungsmangel wurde auch nicht gemäß § 153 LVwG geheilt, der vorsieht, dass für den Fall, dass sich die formgerechte Zustellung eines Dokumentes nicht nachweisen lässt oder es unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen ist, als in dem Zeitpunkt zugestellt gilt, in dem es der oder dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen ist. Eine fehlerhafte Zustellung an einen Ersatzempfänger ist nicht heilbar, weil dieser nicht der eigentliche Empfänger des Dokumentes ist. Denn es bedarf in jedem Fall eines Zustellungswillens der Behörde, der nur dann anzunehmen ist, wenn die Übergabe durch die Behörde an den Empfangsberechtigten erfolgt (vgl. BVerwG, B. v. 15.01.1988 – a.a.O.; Fischer in: Praxis der Kommunalverwaltung, a.a.O., § 153 LVwG; Tz. 3; Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl., Rn. 7). Eine solche – heilende – willentliche Übergabe des zuzustellenden Rücknahmebescheides vom 08.05.2015 an den Prozessbevollmächtigten des Bürgermeisters durch den Beklagten erfolgte unstreitig nicht.
Daraus folgt, dass der Rücknahmebescheid vom 08.05.2015 formell unwirksam ist und damit der hier streitgegenständliche Festsetzungsbescheid vom 30.01.2015 seine Wirksamkeit nicht verloren hat, mithin tauglicher Streitgegenstand für die vorliegende Anfechtungsklage ist, die folglich statthaft ist.
Die Klägerin ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Dies ergibt sich daraus, dass sie Adressatin des angefochtenen belastenden Festsetzungsbescheides vom 30.01.2015 ist und damit aus der Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 19 Abs. 3 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 GG). Denn in Anlehnung an die oben dargestellten Kriterien für die Bestimmung des Inhaltsadressaten eines Bescheides steht für das Gericht außer Zweifel, dass die Klägerin und nicht der Bürgermeister persönlich Inhaltsadressat dieses Bescheides ist. Bereits die Adressierung des Bescheides erfolgte nicht an „Herrn XXX“ (so jedoch der Rücknahmebescheid vom 08.05.2015), sondern an den „Bürgermeister XXX“ an die Anschrift des Bürgerhauses in der Gemeinde G., woraus deutlich wird, dass XXX in seiner Funktion als Behördenvertreter der Klägerin angesprochen wurde. Auch aus den Vorschriften des § 151 Abs. 2 Satz 2 LVwG und § 5 Abs. 1 Verbandsatzung ergibt sich die Vertreterstellung des Bürgermeisters in der Verbandsangelegenheit. In der gesamten (Vor-)Korrespondenz im Hinblick auf die Schulverbandsumlage, die insbesondere auch Grundlage für die ausgesprochene Kündigung der Klägerin gewesen ist, ist XXX als Behördenvertreter für die Klägerin aufgetreten und nicht in persönlicher Funktion als Organwalter. Materiell-inhaltlich konnte offensichtlich allein gegen die Klägerin als Mitglied des Schulverbandes ein Anspruch auf die Umlage geltend gemacht werden, was vor dem Hintergrund des Grundsatzes des Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (und deren Willen dazu) dafür spricht, dass diese durch den Festsetzungsbescheid auch in Anspruch genommen werden sollte. Zudem wird in dem Bescheid inhaltlich Bezug genommen auf den Beschluss der Schulverbandsversammlung vom 20.11.2014 über den Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2015 und die Verteilungsvorschrift der Umlage, wo insbesondere auf die durchschnittlichen Schülerzahlen und die Finanzkraft der Gemeinde abgestellt wurde, mithin auf die Klägerin als Verbandsmitglied.
Gegen die Einhaltung der weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen bestehen keine rechtlichen Bedenken.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der angefochtene Bescheid vom 30.01.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 05.05.2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Schulverbandsumlage gegenüber der Klägerin ist vorliegend § 56 Abs. 2 SchulG i.V.m. § 10 örV i.V.m. § 12 Abs. 1, 2 Verbandssatzung vom 24.08.2006 i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom 26.01.2010.
Die aktuelle Verbandssatzung vom 20.11.2014 ist nach deren § 20 erst am 29.01.2015 gemäß § 5 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (GkZ) vom 28.02.2003 (GVOBl. S. 122) i.d.F. vom 22.03.2012 genehmigt und am 24.02.2015 vom Verbandsvorsteher unterzeichnet sowie anschließend bekannt gemacht worden. Damit ist sie erst nach dem Erlass des streitigen Bescheides in Kraft getreten, so dass für die Festsetzung der Verbandsumlage noch auf die Vorgängerfassung vom 24.08.2006 i.d.F. der 3. Änderung vom 26.01.2010 abzustellen ist.
Nach § 56 Abs. 2 SchulG werden in Schulverbänden die mit dem Schulverband verbundenen Lasten nach der im Durchschnitt der letzten drei Jahre die Schulen besuchenden Anzahl der Schülerinnen und Schüler auf die einzelnen Mitglieder verteilt, sofern nicht die Verbandssatzung einen anderen Verteilungsmaßstab bestimmt. § 12 Abs. 1 der Verbandssatzung in der o. g. Fassung lautet: „Der Schulverband erhebt zur Deckung seines Finanzbedarfs von seinen Mitgliedern eine Umlage, soweit seine sonstigen Einnahmen nicht ausreichen.“ Nach Abs. 2 dieser Vorschrift wird der Verteilungsmaßstab in Abweichung zu § 56 Abs. 2 SchulG der Gestalt festgelegt, dass die mit dem Schulverband verbundenen Lasten zu 50 % nach dem Durchschnitt der letzten drei Jahre die Schule besuchenden Anzahl der Schülerinnen und Schüler und zu 50 % nach Maßgabe der Finanzkraft im Sinne des § 14 des Finanzausgleichsgesetzes auf die einzelnen Mitglieder verteilt werden.
Gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheides bestehen keine Bedenken. Insbesondere wurde die fehlende Anhörung vor Erlass des Festsetzungsbescheides durch das Widerspruchsverfahren, in dem auf die Kündigung der Mitgliedschaft der Klägerin abgestellt wurde, geheilt (§ 114 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 S. 1 LVwG).
Der angefochtene Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. Der Beklagte hat gegenüber der Klägerin einen Anspruch auf Festsetzung der Verbandsumlage sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach.
Denn die Klägerin ist weiterhin Mitglied in dem beklagten Schulverband und damit dem Grunde nach umlagepflichtig. Sie hat zwar unstreitig mit Schreiben vom 18.12.2013 nach Beschlussfassung des Gemeinderates vom 05.12.2013 gegenüber dem Beklagten die Kündigung ihrer Mitgliedschaft mit Wirkung zum 31.12.2014 ausgesprochen und dieses mit Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten vom 19.07.2014 näher begründet. Das Gericht hat jedoch erhebliche Bedenken, ob der Klägerin tatsächlich ein wichtiger Grund für die Kündigung zur Seite steht.
Grundlage für die Kündigung ist § 17 Abs. 1 S. 1 Verbandssatzung, wonach jedes Verbandsmitglied den öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Mitgliedschaft im Schulverband unter den Voraussetzungen des § 127 LVwG mit einer Frist von 12 Monaten zum Jahresende kündigen kann. § 127 Abs. 1 Satz 1 LVwG enthält folgende Vorgabe: „Haben die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann diese Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen.“ Nach § 127 Abs. 2 LVwG bedarf die Kündigung der Schriftform; die Kündigung soll zudem begründet werden. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des Abs. 1 ist entsprechend den Grundsätzen zur Geschäftsgrundlage dann anzunehmen, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens muss sich die Änderung auf die vertraglich relevanten tatsächlichen oder rechtlichen Umstände beziehen. Zweitens muss es sich um Änderungen handeln, mit denen die Vertragspartner nicht gerechnet haben, und die drittens so erheblich sind, dass davon auszugehen ist, dass der Vertrag bei Kenntnis dieser Umstände nicht mit demselben Inhalt geschlossen worden wäre. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Beteiligten Chancen und Risiken der Vereinbarung im Rahmen der Verfolgung von Eigeninteressen einkalkulieren und dafür auch die Verantwortung tragen. Deshalb kommen Kündigung bzw. Anpassung nur in Betracht, wenn und soweit es sich um grundlegende Änderungen handelt, die den Risikorahmen derart überschreiten, dass ein Festhalten am Vertrag zu einem für den betroffenen Beteiligten nach Treu und Glauben nicht zumutbaren Ergebnis führt. Die Geschäftsgrundlage eines Vertrages entfällt dabei nicht schon dann, wenn eine Vertragspartei nach ihrer heutigen Interessenlage vernünftigerweise nicht mehr in den Vertragsschluss einwilligen würde; erforderlich ist vielmehr, dass die Vertragspartner bestimmte, später weggefallene Umstände als gemeinsame Grundlage des Vertrages angenommen und vorausgesetzt haben (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 60, Rn. 19 m.w.N.).
Dies vorausgeschickt, spricht nach Auffassung des Gerichts überwiegendes dafür, dass die von der Klägerin angeführten Kündigungsgründe diese hohen Anforderungen an eine unzumutbare wesentliche Änderung der Verhältnisse nicht erfüllen.
Soweit die Klägerin allgemein vorträgt, dass die hohen finanziellen Belastungen durch die Zahlung an den Schulverband diese Voraussetzung erfüllen würde, kann dem deshalb nicht gefolgt werden, da die Klägerin an der finanziellen Entwicklung des Verbandes beteiligt gewesen ist. Sie hat die Entscheidungen durch ihr Abstimmungsverhalten in den Schulverbandsversammlungen mitgetragen. Insofern waren diese Belastungen, wie z. B. getätigte Investitionen für den baulichen Ausbau des Schulzentrums B., für sie auch nicht unvorhersehbar.
Auch die Schließung der Grundschule G. vermag für das Gericht keinen wichtigen Grund in dem oben skizzierten Sinne darstellen, auch wenn sich die Entwicklung nach Angaben der Klägerin erst in der Zeit Mai bis Juli 2009 rasant und zuvor nicht absehbar aufgezeigt hat. Denn es spricht einiges dafür, dass die grundsätzliche Thematik der Möglichkeit der Schließung dieses Schulstandortes bereits bei der Aufnahme in den Schulverband bekannt gewesen ist. Dies lässt sich für das Gericht sowohl aus § 2 Abs. 3 örV entnehmen, der bereits Vorgaben für die Rückabwicklung im Falle der Schließung der Grundschule G. enthält, als auch aus dem Protokoll (Punkt 5) der Schulkonferenz der Grundschule G. vom 14.03.2006 – mithin vor Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages –, woraus hervorgeht, dass der Schulleiter darauf hingewiesen hat, dass es keine Standortgarantie geben kann.
Im Übrigen sind die zusätzlich zu zahlenden Schulkostenbeiträge für den Besuch von Schulen außerhalb des Verbandsgebietes (vorliegend z. B. für den Besuch der Grundschulen in S. und M.) eine Ausprägung der Schulwahlfreiheit und stellen sich als ein Risiko dar, das jeden Schulträger gleichermaßen betrifft.
Die von der Klägerin angeführte finanzielle Mehrbelastung durch Verpflichtung zur Zahlung der Verbandsumlage und von Schulkostenbeiträge tragen nach Auffassung des Gerichts ebenfalls nicht. Die Schulkostenbeiträge haben ihre Grundlage in §§ 111, 48 Abs. 1 Nr. 3 und 4 SchulG. Die Höhe bestimmt sich aufgrund der laufenden Kosten nach § 48 Abs. 1 Nr. 3 und 4 SchulG sowie der Verwaltungskosten, die dem Schulträger jeweils unter Abzug erzielte Einnahmen umgerechnet auf die einzelne Schülerin und den einzelnen Schüler der jeweiligen Schule entstanden sind, zuzüglich einer Investitionskostenpauschale. Verwaltungskosten sind die Aufwendungen der Schulträger für Personal- und Sachmittel, die für die Wahrnehmung der Aufgaben nach § 48 SchulG erforderlich sind. Die Höhe des Investitionskostenanteils beträgt je Schülerin und Schüler 325 € (seit dem 01.01.2016, zuvor: 250 €). Abschreibungen und Tilgungen für Investitionen dürfen für die Berechnung des Schulkostenbeitrages nicht in Ansatz gebracht werden. Daraus folgt, dass eine unterschiedliche Höhe der Schulkostenbeiträge gegenüber der Umlage sich aus dem zugrunde liegenden System der Berechnung ergeben. Wird z. B. der Investitionskostenanteil durch tatsächlich getätigte Investitionen und daraus resultierender Abschreibungen und Tilgungen überschritten, erhöht sich automatisch der Schulkostenbeitrag. Hieraus resultiert auch die um ca. 1.000 € erhöhte Umlage der Schulverbandsmitglieder pro Schüler in den verbandsangehörigen Schulen (gegenüber den Schulbeiträgen für den Besuch verbandsfremder Schulen) durch die oben benannte Sanierung und Erweiterung des Schulzentrums B. in den vergangenen Jahren.
Ob die hohen rechtlichen Anforderungen an eine unzumutbare wesentliche Änderung der Verhältnisse für eine wirksame Kündigung tatsächlich erfüllen sind, kann im Ergebnis jedoch dahinstehen, denn unabhängig hiervon bedarf es zum Ausscheiden aus dem Schulverband eines notwendigen weiteren Aktes. Dies ergibt sich aus § 16 Satz 1 GkZ, der vorliegend Anwendung findet. Denn gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 und 3 SchulG können Gemeinden sich zu einem Zweckverband (Schulverband) als Schulträger zusammenschließen; mit Ausnahme des § 2 Abs. 3 GkZ findet das GkZ Anwendung. Es handelt sich um einen freiwilligen Zusammenschluss durch Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages (sog. Freiverband), § 2 Abs. 1 S. 1, § 5 Abs. 1 GkZ. Demgemäß formuliert § 1 Abs. 1 örV, dass die dort aufgezählten Gemeinden entsprechend dem Gesetz über kommunale Zusammenarbeit einen Schulverband mit dem Namen „Schulverband B.“ errichten. Bereits daraus ergibt sich, dass der von der Klägerin angeführte § 18 Abs. 3 GkZ vorliegend keine Anwendung findet, weil diese Vorschrift sich im Dritten Teil des Gesetzes über die öffentlich-rechtliche Vereinbarung befindet, die die Übertragung bestimmter kommunaler Aufgaben regelt. Diese steht selbstständig und rechtlich gleichwertig neben dem im Zweiten Teil normierten Zweckverband. Bei der Errichtung eines Zweckverbandes entsteht ein neuer Aufgabenträger mit körperschaftlicher Ausgestaltung, während die öffentlich-rechtliche Vereinbarung lediglich zu einer Kompetenzverschiebung zwischen vorhandenen kommunalen Aufgabenträgern führt (vgl. Dehn in: Praxis der Kommunalverwaltung, GkZ, Stand 11/2016, § 18, Erl. 1).
§ 16 GkZ lautet:
„Änderungen der Verbandssatzung über die Aufgaben des Zweckverbands, den Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben, bedürfen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde; der Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern ist der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Sie müssen mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung beschlossen werden. Die Verbandssatzung kann bestimmen, dass diese Änderungen außerdem der Zustimmung einzelner oder aller Verbandsmitglieder bedürfen. Sonstige Änderungen der Verbandssatzung bedürfen der einfachen Mehrheit.“
Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift bedarf es danach für das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern eines Beschlusses der Verbandsversammlung, und zwar mit Zweidrittelmehrheit der Stimmenzahl der Verbandsversammlung. Damit vollzieht sich das Ausscheiden aus dem Zweckverband in einem zweistufigen Verfahren. Zunächst bedarf es der Kündigung des der Mitgliedschaft zu Grunde liegenden öffentlich-rechtlichen Vertrages, was nur unter den Voraussetzungen des § 127 LVwG möglich ist. Sodann bedarf es im Zweiten Schritt des Verbandsbeschlusses mit Zweidrittelmehrheit. Unabhängig von der Kündigung des öffentlich-rechtlichen Vertrages scheidet das Mitglied erst mit dem In-Kraft-Treten der Satzungsänderung aus dem Zweckverband aus (vgl. Dehn in: Praxis der Kommunalverwaltung, a.a.O., § 16, Erl. 3.1; von Mutius/Rentsch, Kommunalverfassungsrecht Schleswig Holstein, Bd. 2, 6. Aufl., Erl. zu § 16 GkZ).
Dieses Normverständnis ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer Entscheidung (Beschluss vom 20.12.1973 - VII B 70.73 -, Buchholz 11 Art 28 GG Nr 28) ausgeführt, dass Vorschriften (in Gesetzen über die kommunale Zusammenarbeit und nachgebildetem Satzungsrecht) das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und das verfassungsrechtliche Übermaßverbot nicht dadurch verletzen, dass sie eine Zweidrittelmehrheit innerhalb der Verbandsversammlung (Freiverband) für das Ausscheiden eines Mitgliedes erforderlich machen. Die Vorschriften seien von vernünftigen Überlegungen getragen. Sie bezweckten offenbar, dass die Verbandsmitglieder nur unter erschwerten Voraussetzungen und mit Zustimmung der weit überwiegenden Mehrheit aus dem Verband, den sie freiwillig zur Erfüllung einer gemeinsamen Aufgabe gebildet hätten, ausscheiden könnten; eine solche Regelung dürfe der Gesetzgeber treffen, um die notwendige Stetigkeit bei der Erfüllung freiwillig übernommener gemeinsamer Aufgaben sicherzustellen und damit auch die übrigen Verbandsmitglieder weitgehend vor dem überraschenden Ausscheiden einzelner Partner zu sichern, das möglicherweise den Bestand des Verbandes und damit ihre eigenen Interessen entscheidend gefährden könnte. Auch das OVG Rheinland-Pfalz hat in einem Urteil vom 25.06.1962 (- 1 A 21/62 -, AS RP-SL 8, 368) ausgeführt, dass der Zusammenschluss zu einem (freiwilligen) Zweckverband nach dem Willen aller Beteiligten ein dauernder sein soll, so dass in der Regel kein Mitglied ohne Zustimmung des Zweckverbandes aus dem Verband ausscheiden dürfe, solange die vom Verband übernommene Aufgabe fortbestehe. Danach könne der Zweckverband nicht verpflichtet werden, dem Austritt des Verbandsmitglieds zuzustimmen; vielmehr sei dies seiner freien Entscheidung überlassen. Er dürfe selbst dann, wenn das Mitglied ein Recht zum Austritt haben sollte, dessen Verbleiben im Verband aus Zweckmäßigkeitsgründen für besser halten. Das Recht des Mitglieds würde hierdurch nicht beeinträchtigt.
Soweit sich die Klägerin für ihre Auffassung, dass es für den Austritt einer Mitwirkung der übrigen Verbandsmitglieder nicht bedarf, auf Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.12.2011 (15 A 1544/11-, juris) beruft, ist dem Folgendes entgegenzuhalten:
In der Entscheidung wurde ausgeführt, dass das einseitig erklärbare Austrittsrecht nach der Verbandssatzung nicht gegen § 20 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit – GkG – verstoße, wonach Änderungen der Verbandssatzung, insbesondere der Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern sowie die Auflösung des Zweckverbandes einer Mehrheit von 2/3 der satzungsmäßigen Stimmenzahl der Verbandsversammlung bedürfe, „falls die Verbandssatzung nichts anderes bestimmt“. Aus letztgenanntem Zusatz folgert das OVG Nordrhein-Westfalen, dass dieser Satzungsvorbehalt in Bezug auf das Ausscheiden eines Zweckverbandsmitglieds dahingehend weit zu verstehen sei, dass er eine Regelung in der Verbandssatzung erlaube, die das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds durch einseitige Erklärung ermögliche mit der Folge, dass der wegen § 9 Abs. 2 Satz 1 GkG erforderliche satzungsändernden Beschluss der Verbandsversammlung diese Änderung im Mitgliederbestand nicht selbst herbeiführe, sondern nur noch nachzeichne (Rn. 58). Dies ergebe sich auch daraus, dass dem GkG ein Ausscheiden durch einseitige Erklärung eines Mitglieds nicht fremd sei, so zum Beispiel das zeitlich befristete einseitige Ausscheiden eines Mitglieds aus dem Zweckverband, wenn die Gründe für die Bildung eines Pflichtverbandes entfallen seien und dieser als Freiverband fortbestehe (§ 20 Abs. 3 Satz 3 GkG, Rn. 59). Diese rechtliche Situation unterscheidet sich von der in Schleswig Holstein maßgeblich, denn in § 16 GkZ ist bereits kein vergleichbarer Satzungsvorbehalt enthalten und auch die nachfolgende Begründung im Hinblick auf § 20 Abs. 3 Satz 3 GkG trägt nicht, weil das GkZ ebenfalls keine Entsprechung hat.
Bedarf es danach gem. § 16 Satz 1 GkZ für den Austritt aus dem Zweckverband eines positiven Beschlusses der Verbandsversammlung mit Zweidrittelmehrheit der Stimmenzahl der Verbandsversammlung, ist diese Voraussetzung vorliegend nicht erfüllt. Ein solcher Beschluss der Verbandsversammlung existiert nämlich unstreitig nicht. Im Gegenteil: in der Sitzung vom 20.11.2014 stimmte die Versammlung mit 18 Nein-Stimmen gegenüber zwei Ja-Stimmen und einer Enthaltung ausdrücklich gegen den Austritt der Klägerin aus dem Schulverband. Somit konnte ihr gegenüber auch die Verbandsumlage als Schuldnerin dem Grunde nach festgesetzt werden.
Aber auch die Höhe der Umlagenfestsetzung mit 219.343 € unterliegt keinen rechtlichen Bedenken; solche werden von der Klägerin auch nicht geltend gemacht. § 12 Abs. 2 Verbandssatzung in der maßgeblichen Fassung lautet:
„Die mit dem Schulverband verbundenen Lasten werden zu 50 % nach dem Durchschnitt der letzten drei Jahre die Schule besuchenden Anzahl der Schülerinnen und Schüler und zu 50 % nach Maßgabe der Finanzkraft im Sinne des § 14 des Finanzausgleichsgesetzes auf die einzelnen Mitglieder verteilt.“
Der Bescheid vom 30.01.2015 führt wörtlich die vorgenannten Vorgaben als Grundlage zur Ermittlung der Umlage an. Nach den dem Gericht auf Anforderung vorgelegten Unterlagen gibt es eine Beschlussfassung über ein Gesamtausgabe und -einnahmevolumen des Schulverbandes im Verwaltungshaushalt in Höhe von 3.545.300 € und im Vermögenshaushalt in Höhe von 852.100 €. Die Verbandsumlage beträgt für das Haushaltsjahr 2015 zunächst 2.040.400 €. Gemäß den Vorgaben des § 12 Abs. 2 Verbandssatzung erfolgte die Verteilung der Umlage zu 50 % nach den durchschnittlichen Schülerzahlen der letzten 3 Jahren (75 = 9,56 % = 97.531,12 €) und zu 50 % nach der Finanzkraft der Gemeinde (1.421.731 € = 11,94 % = 121.811,88 €). Die Schulumlage für das Jahr 2015 beträgt für die Klägerin danach rechnerisch 219.343 €.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die über die vorläufige Vollstreckbarkeit gemäß § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133,157 BGB
§§ 146 ff. LVwG oder dem VwZG
§§ 147 bis 155 und, soweit sich aus ihnen nichts Abweichendes ergibt, die übrigen Vorschriften
§§ 111, 48 Abs. 1 Nr. 3 und 4 SchulG. Die Höhe bestimmt sich aufgrund der laufenden Kosten nach § 48 Abs. 1 Nr. 3 und 4 SchulG
§ 127 LVwG
§ 242 BGB
§ 110 LVwG
§ 153 LVwG
§ 152 LVwG
§ 16 GkZ
§ 133 BGB
§ 48 SchulG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 116 Abs. 1 LVwG
§ 113 Abs. 1 LVwG
§ 152 Abs. 1 LVwG
§ 79 Abs. 3 LVwG
§ 117 Abs. 1 LVwG
§ 18 Abs. 3 GkZ
§ 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO
§ 110 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 110 Abs. 1 LVwG
§ 110 Abs. 5 LVwG
§ 146 Abs. 1 LVwG
§ 146 Abs. 2 LVwG
§ 148 Abs. 1 LVwG
§ 152 Abs. 1 Satz 1, 2 LVwG
§ 152 Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 151 Abs. 2 Satz 2 LVwG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 56 Abs. 2 SchulG
§ 114 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 S. 1 LVwG
§ 127 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 127 Abs. 2 LVwG
§ 16 Satz 1 GkZ
§ 56 Abs. 1 Satz 1 und 3 SchulG
§ 2 Abs. 3 GkZ
§ 5 Abs. 1 GkZ
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GkG
§ 20 Abs. 3 Satz 3 GkG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 14 des Finanzausgleichsgesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art 28 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 L 1823/99
8 C 8/86
VII B 70.73
1 A 21/62
15 A 1544/11