Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-11-20, Aktenzeichen 4 K 2096/09

Tenor:
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, dem Antragsteller zu gestatten, aus den bei der Antragsgegnerin geführten Akten über die Prüfung des Antragstellers zum "Geprüften Industriemeister - Fachrichtung Metall" Fotokopien zu fertigen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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1. Der sachdienlich im Sinne der Beschlussformel auszulegende Antrag des Antragstellers ist zulässig.
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1.1 Die darin liegende Vorwegnahme der Hauptsache ( zur bedenkenswerten Kritik an dieser Rechtsfigur vgl. Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Okt. 2008, Bd. II, § 123 RdNrn. 88 ff. und 141 ff. m.w.N. ) ist aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes und zur Gewährleistung der materiellen grundrechtlich geschützten Rechtsposition des Antragstellers ( siehe unten ), deren Verwirklichung keinen Aufschub bis zur Klärung in einem (neben dem Verfahren über den Widerspruch gegen die Prüfungsentscheidung) weiteren Hauptsacheverfahren erlaubt, hinzunehmen ( siehe Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 123 RdNrn. 13 ff. m.w.N.; vgl. speziell zum Prüfungsrecht: Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. 2 Prüfungsrecht, 4. Aufl. 2004, RdNrn. 273 und 875 ).
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1.2 Auch § 44a Satz 1 VwGO, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können, steht der begehrten einstweiligen Anordnung hier nicht entgegen. Diese Vorschrift bedarf gerade im Recht der berufsbezogenen Prüfungsverfahren mit Blick auf die Art. 12 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG der verfassungskonformen Auslegung. Denn der Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung von Verfahrenshandlungen darf für den Rechtsuchenden nicht zu unzumutbaren Nachteilen führen, die in einem späteren Prozess nicht mehr vollständig zu beseitigen sind ( BVerfG, Beschluss vom 24.10.1990, NJW 1991, 415; Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 29 RdNr. 86; Geiger, in Eyermann: VwGO, 12. Aufl. 2006, § 44a RdNr. 16; speziell zum Prüfungsrecht: Niehues, a.a.O., RdNrn. 794, 875; Zimmerling/Brehm, Prüfungsrecht, 3. Aufl. 2007, RdNrn. 417 f; jew. m.w.N.. ) Dem steht - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin - auch der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 17.02.2000 - 2 B 10209/00 - nicht entgegen. Dort wird zwar der Ausschluss eines Rechtsbehelfs gegen eine behördliche Entscheidung, die Anfertigung von Fotokopien aus Prüfungsakten zu untersagen, im konkreten Fall mit § 44a Satz 1 VwGO begründet. Doch betraf diese Entscheidung einen Einzelfall. Dass § 44a Satz 1 VwGO auch nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz grundsätzlich einer Auslegung im Licht höherrangigen Rechts zugänglich ist, ergibt sich aus der ergänzenden Bemerkung in dem genannten Beschluss, wonach etwas anderes dann gelten könne, wenn mit der Verzögerung ein materieller Rechtsverlust verbunden wäre, was (in dem vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu entscheidenden Fall) aber nicht ersichtlich sei.
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Im Fall des Antragstellers spricht Überwiegendes dafür, dass das von der Antragsgegnerin ausgesprochene Verbot der Anfertigung von Fotokopien aus der Prüfungsakte für den Antragsteller einen unzumutbaren Nachteil bedeutet, der in einem späteren Prozess möglicherweise nicht mehr oder nur noch unter Inkaufnahme nicht unerheblicher Nachteile zu beseitigen wäre. Das ergibt sich aus den nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags.
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2. Der Antrag ist auch begründet. Der Antragsteller hat sowohl einen Anordnungsanspruch (2.1) als auch einen Anordnungsgrund (2.2) glaubhaft gemacht ( § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO ).
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2.1 Der Anordnungsanspruch auf Fertigung von Fotokopien aus Verfahrensakten ergibt sich hier für den Antragsteller aus § 29 Abs. 3 LVwVfG. Danach erfolgt die Akteneinsicht grundsätzlich bei der Behörde, die die Akten führt. Nach Satz 2 dieser Vorschrift kann die Behörde aber Ausnahmen hiervon gestatten. Dazu gehört auch die Entscheidung über die Übersendung der Akten in die Kanzlei eines bevollmächtigten Rechtsanwalts oder über die Zulassung der Fertigung von Abschriften oder Ablichtungen aus den Akten ( Niehues, a.a.O., RdNr. 271; im Erg. ebenso Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 29 RdNr. 42, und Bonk/Kallerhoff, a.a.O., § 29 RdNrn. 84 f., die jedoch insoweit keine konkrete Vorschrift als Rechtsgrundlage nennen ). Diese Entscheidung steht im Ermessen der Behörde, das aber nach allgemeiner Auffassung bei Vorliegen der Voraussetzungen für das Bestehen eines Akteneinsichtsrechts nach § 29 Abs. 1 LVwVfG, wie das hier - unstreitig - der Fall ist, aufgrund des Grundsatzes des fairen, bürgerfreundlichen Verfahrens regelmäßig zu Gunsten des (betreffenden) Verfahrensbeteiligten auf Null reduziert sein wird. Nur bei Vorliegen eines besonderen Interesses der Behörde - in Betracht kommt insoweit zum Beispiel die berechtigte Sorge um eine ordnungsgemäße Durchführung des Verwaltungsverfahrens bei (Weiter-)Verbreitung des Akteninhalts -, das das gegenläufige Interesse des Verfahrensbeteiligten an der Fertigung von Fotokopien überwiegt, wird eine Ablehnung der Fertigung von Abschriften oder Ablichtungen gerechtfertigt sein (vgl. Kallerhoff/Bonk, a.a.O., RdNr. 85 m.w.N.; Kopp/Ramsauer, a.a.O., RdNr. 42 ).
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Als gegen die Gestattung der Fertigung von Fotokopien gerichtete Interessen führt die Antragsgegnerin im vorliegenden Fall aus, dass die Prüfungsakten immer auch einen Inhalt haben könnten, der urheberrechtlich geschützt sei und Persönlichkeitsrechte Dritter betreffen könne, und dass die Funktionsfähigkeit der Aus- und Weiterbildung gefährdet sei, wenn gestellte Prüfungsaufgaben und Fragestellungen, die ggf. auch in künftigen Prüfungen verwendet werden sollen, in Originalfassung auch über das Internet verbreitet würden.
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Soweit die Antragsgegnerin sich auf mögliche Urheber- und/oder Persönlichkeitsrechte Dritter beruft, können diese Gesichtspunkte allenfalls dann Berücksichtigung finden, wenn solche Rechte in dem konkreten Verfahren tatsächlich betroffen sind. Eine abstrakt-generelle Berufung, wie sie der Entscheidung der Antragsgegnerin im vorliegenden Fall erkennbar zugrunde liegt, auf solche möglicherweise entgegen stehenden Rechte in allen Prüfungsfällen unabhängig davon, ob solche Rechte im konkreten Fall tatsächlich berührt sind, ist nicht geeignet, eine dem jeweiligen Einzelfall gerecht werdende Ermessensentscheidung zu tragen.
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Soweit die Antragsgegnerin sich darauf beruft, die Funktionsfähigkeit der Aus- und Weiterbildung sei gefährdet, wenn gestellte Prüfungsaufgaben und Fragestellungen, die ggf. auch in künftigen Prüfungen verwendet werden sollen, in Originalfassung (auch über das Internet) verbreitet würden, sind diese so begründeten Ermessenserwägungen zum einen zumindest unvollständig; zum anderen hat die Antragsgegnerin verkannt, dass die Interessen des Antragstellers an der Fertigung von Fotokopien aus seiner Prüfungsakte schwerer wiegen als die zuvor genannten Interessen der Antragsgegnerin.
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Die so begründeten Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin sind schon deshalb fehlerhaft, weil sie nicht erwogen hat, inwieweit ihre (oben genannten) Interessen nicht auf andere, die Interessen des Antragstellers stärker berücksichtigende Weise gewahrt werden können. Ein überzeugender Grund, weshalb es für die Antragsgegnerin nicht zum Beispiel in Betracht kam, dem Antragsteller nur Fotokopien auf seinerseits nicht kopierfähigem (z. B. dunkelrotem) Sicherheitspapier zu gestatten oder - wie es vom Gericht zur gütlichen Beilegung des Rechtsstreits vorgeschlagen wurde - dass der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers sich (als Rechtsanwalt und Organ der Rechtspflege) verpflichtet, die ihm aus den Prüfungsakten zur Verfügung gestellten bzw. von ihm selbst gefertigten Kopien keiner weiteren Person, auch nicht dem Antragsteller selbst, zu überlassen, von diesen Kopien keine weiteren Mehrfertigungen in analoger oder digitaler Form zu erstellen und die Kopien nach Abschluss des Verfahrens umgehend zu vernichten, ist nicht erkennbar. Dass sich auch unter solchen Umständen die Gefahr einer Verbreitung von Original-Prüfungsaufgaben realisieren würde, erscheint wenig wahrscheinlich.
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Aber auch unabhängig von den Überlegungen im vorstehenden Absatz wiegt das aus den Art. 12 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG folgende Interesse des Antragstellers an der Fertigung von Fotokopien aus seiner Prüfungsakte schwerer als die angeführten Interessen der Antragsgegnerin. Ein Prüfling, der eine Prüfung für rechtswidrig hält und sie deshalb anfechten will, muss seine Rügen gegen die Bewertung seiner Prüfungsleistung rechtzeitig und wirkungsvoll vorbringen sowie konkret, substantiiert, nachvollziehbar und zeitnah begründen ( Niehues, a.a.O., RdNrn. 756 ff., insbes. 758, 759, 762 ). Vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage ist es des Weiteren geboten, ein Vorverfahren durchzuführen. Soweit sich die Einwendungen auf prüfungsspezifische Wertungen der Prüfer beziehen, gebietet Art. 12 Abs. 1 GG, dass ein Vorverfahren in der Form eines eigenständigen verwaltungsinternen Kontrollverfahrens bzw. Überdenkensverfahrens durchgeführt wird. Denn die gerichtliche Kontrolle trägt dem Grundrechtsschutz des Prüflings nicht hinreichend Rechnung, weil den Prüfern bei prüfungsspezifischen Wertungen ein "gerichtsfreier" Bewertungsspielraum verbleibt. Das Überdenkensverfahren stellt deshalb im Prüfungsrecht einen nach den Art. 12 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG unerlässlichen Ausgleich für die beschränkten Kontrollbefugnisse der Gerichte dar ( Niehues, a.a.O., RdNrn. 759 ff. m.w.N., insbes. aus der Rspr. des BVerfG´s ). Damit kommt dem Vorverfahren gegenüber einem sich später evtl. anschließenden gerichtlichen Verfahren für den Grundrechtsschutz eine mindestens ebenso große Bedeutung zu. Das Verfahrensrecht kann deshalb in diesem Stadium nicht weniger Rechte gewähren als im Stadium des gerichtlichen Verfahrens, in dem ihm die vom Antragsteller reklamierten Verfahrensrechte ohne Weiteres zustünden ( siehe unten ). Ein Überdenkensverfahren findet aber (mit Aussicht auf Erfolg) nur insoweit statt, als der Prüfling konkrete und substantiierte Einwendungen erhoben hat. Solche Einwendungen gegen die Bewertung von Prüfungsleistungen kann der Prüfling regelmäßig nur vortragen, wenn er die ggf. mit Korrekturen vermerkten und Bewertungsbegründungen der Prüfer versehenen Prüfungsarbeiten und sonstigen -leistungen einer zeitlich und sachlich ausreichenden Überprüfung unterziehen kann. Das gilt insbesondere, wenn es darum geht, die fachliche Richtigkeit oder Vertretbarkeit eigener Ausführungen durch Gegenüberstellung mit anderen ernsthaft vertretenen Meinungen zu belegen ( BVerwG, Urteil vom 24.02.1993, NVwZ 1993, 681; OVG NW, Urteil vom 23.01.1995, NVwZ 1995, 800 ). Kann sich der Prüfling bei der Einsicht in seine Prüfungsakten allenfalls Notizen machen und wird ihm die Anfertigung von Kopien verwehrt, so wird ihm die Durchführung eines verwaltungsinternen Kontrollverfahrens und damit die Gewährung effektiven Rechtsschutzes unverhältnismäßig erschwert. Andererseits besteht regelmäßig kein anzuerkennendes Bedürfnis dafür, Ablichtungen oder Abschriften von Prüfungsarbeiten zu verweigern, da diese Arbeiten nach Abschluss der Bewertung keiner Geheimhaltung mehr unterliegen. Deshalb unterliegen die Prüfungsarbeiten in anhängigen Gerichtsverfahren der Verpflichtung zur Aktenvorlage nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO, was zur Folge hat, dass der Prüfling (spätestens) im gerichtlichen Verfahren gemäß § 100 Abs. 2 Satz 1 VwGO Anspruch auf Anfertigung von Ablichtungen auf seine Kosten hat. Dies bedeutet, dass der Schutz des Inhalts von Prüfungsakten vor einer unerwünschter Verbreitung ohnehin lückenhaft ist. Die Praxis der Antragsgegnerin hätte zur Folge, dass der Prüfling in jedem Fall erst Klage erheben muss, um eine Ablichtung seiner Prüfungsarbeit zu erhalten und seine Einwände formulieren zu können. Dies widerspräche aber der Zielsetzung der höchstrichterlichen Rechtsprechung, vor der Befassung der Verwaltungsgerichte ein Überdenkensverfahren als verwaltungsinternes Kontrollverfahren durchzuführen ( so - weitgehend wörtlich - Bayer. VGH, Urteil vom 30.04.1998 - 7 B 97.2986 -, m.w.N., in einem Fall, in dem die Verweigerung von Fotokopien aus Prüfungsakten sogar durch eine Rechtsverordnung gedeckt war; im Erg. ebenso FG Hamburg, Urteil vom 15.12.2001 - V 12/02 -; vgl. auch Niehues, a.a.O., RdNrn. 264 f. sowie RdNrn. 267 und 272 f. zu dem regelmäßig hinter die grundrechtlich geschützten Interessen eines Prüflings zurückstehenden Interesse an einer Geheimhaltung des Inhalts von Prüfungsakten; Zimmerlinger/Brehm, a.a.O., RdNrn. 411, 417 f. und 420; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 29 RdNrn. 37 f.; Bonk/Kallerhoff, a.a.O., § 29 RdNr. 75 ).
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2.2 Der Anordnungsgrund ergibt sich für den Antragsteller aus der auch zeitlichen Dringlichkeit eines wirksamen Vorbringens von Einwendungen gegen die von ihm als rechtswidrig angesehene Bewertung seiner Prüfungsleistung(en). Aus den vorstehenden Ausführungen zum Vorliegen eines Anordnungsanspruchs ergibt sich, dass der Antragsteller für eine erfolgversprechende Anfechtung des negativen Prüfungsbescheids bereits im Widerspruchs- bzw. Vorverfahren auf einen effektiven Zugriff auf die einschlägigen Prüfungsakten angewiesen ist und zu diesem Zweck die Möglichkeit haben muss, Ablichtungen aus dieser Akte zu fertigen. Er kann damit nicht auf die Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage gegen die Prüfungsentscheidung oder auf ein Hauptsacheverfahren über die Durchsetzung seines Rechts auf Fertigung von Fotokopien aus der Prüfungsakte verwiesen werden. Denn gerade im Prüfungsrecht kann Zeitverlust einen unwiederbringlichen Rechtsverlust bedeuten ( vgl. Niehues, a.a.O., RdNr. 273 ).
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 29 Abs. 3 LVwVfG
§ 29 Abs. 1 LVwVfG
§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1991, 415
NVwZ 1993, 681
NVwZ 1995, 800
2 B 10209/00
7 B 97.29