Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2010-07-14, Aktenzeichen 2 ME 167/10

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Göttingen - 4. Kammer - vom 25. Februar 2010 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin bietet bundesweit Repetitorien zur Vorbereitung auf juristische Prüfungen an. Auf ihre Veranstaltungen weist sie unter anderem durch Handzettel, Plakate und persönliche Ansprachen (auch) in den Räumlichkeiten der Antragsgegnerin hin.
Mit Bescheid vom 11. September 2009 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin für alle von der Antragsgegnerin genutzten Gebäude und Grundstücke Werbemaßnahmen für ihr kommerzielles Repetitorium durchzuführen und erteilte der Antragstellerin sowie ihren Hilfspersonen ein Hausverbot, soweit der räumliche Bereich der Antragsgegnerin zu Werbezwecken betreten wird. Sie ordnete die sofortige Vollziehung der Maßnahme an und drohte bei Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld an.
Dagegen hat die Antragstellerin Klage erhoben (4 A 258/09), über die noch nicht entschieden ist, und zugleich um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht dem Begehren entsprochen und die aufschiebende Wirkung der Klage wiederhergestellt bzw. angeordnet. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, zwar sei die Antragsgegnerin grundsätzlich aufgrund ihres Hausrechts berechtigt, gegen Werbetätigkeiten kommerzieller Repetitorien vorzugehen, zumal die Werbung für solche Veranstaltungen gerade im räumlichen Bereich der Antragsgegnerin geeignet sei, bei den Studierenden den Eindruck zu vermitteln, dass die Antragsgegnerin selbst ihr Lehrgebot nicht für ausreichend erachte. Schon diese Beeinträchtigung des Vertrauens in die Leistungsfähigkeit der Antragsgegnerin stelle eine Störung der Zweckbestimmung der Antragsgegnerin dar. Gleichwohl erweise sich die Verfügung als ermessensfehlerhaft, weil die Antragsgegnerin den Gleichheitssatz des Art. 3 GG nicht hinreichend beachtet habe; denn sie sei gegen andere ebenfalls auf dem Gelände der Antragsgegnerin werbende juristische Repetitorien nicht in gleicher Weise eingeschritten und habe auch keine zureichenden Vorkehrungen dafür getroffen, dass bei künftigen Werbemaßnahmen von Konkurrenten der Antragstellerin zeitnah gegen diese vorgegangen werde.
Die dagegen von der Antragsgegnerin eingelegte Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens bestehen weiterhin Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides (1). Zudem fehlt es an einem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Anordnung des Sofortvollzuges (2).
1) Rechtsgrundlage des Hausverbots ist § 37 Abs. 3 S. 1 NHG. Danach übt das Präsidium das Hausrecht aus. Ob und welche Maßnahme in einer konkreten Situation ergriffen wird, ist jeweils im Einzelfall zu entscheiden. Dem Inhaber des Hausrechts kommt ein Ermessensspielraum zu (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 26.3.2010 - 3 N 33.10 - NJW 2010, 1620), der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Das Gericht darf die Entscheidung dabei nur anhand derjenigen Erwägungen überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat. Tragen diese die Entscheidung nicht, so ist sie rechtswidrig und aufzuheben. Das Gericht darf die Entscheidung nicht aus Gründen, die nicht oder nicht allein ausschlaggebend waren, im Ergebnis aufrechterhalten; denn es würde sich damit unzulässig an die Stelle der Behörde setzen (BVerwG, Urt. v. 8.8.1981 - 1 C 185/79 - BVerwGE 64, 7, v. 14.11.1989 - 1 C 5/89 - BVerwGE 84, 93, Beschl. v. 15.12.1993 - 1 B 193/93 - InfAuslR 1994, 130). Es kommt also nicht auf die Begründbarkeit der Entscheidung an, sondern auf ihre tatsächliche Begründung.
Danach bestehen nach wie vor Zweifel, ob der angefochtene Bescheid als rechtmäßig anzusehen ist.
Unerheblich dürfte allerdings voraussichtlich sein, ob die Antragsgegnerin die Antragstellerin vor Erlass des Bescheides zureichend abgemahnt hat und ob die erforderliche Anhörung (§ 28 VwVfG) erfolgt ist; denn beides dürfte durch den ausführlichen Schriftwechsel im Rahmen dieses Eilverfahrens als geheilt anzusehen sein (§ 1 Abs. 1 NVwVfG iVm § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG).
Die Antragstellerin dürfte sich zudem nicht darauf berufen können, dass in den vergangenen Jahren vergleichbare Werbemaßnahmen von der Antragsgegnerin nicht unterbunden worden sind. Allein die Einräumung von Werbemöglichkeiten in der Vergangenheit hindert die Antragsgegnerin nicht, nunmehr von ihrem Hausrecht bei Vorliegen der Voraussetzungen und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ermessensfehlerfrei Gebrauch zu machen.
Auch hat die Antragsgegnerin zwischenzeitlich dargelegt, Maßnahmen getroffen zu haben, um in Zukunft einheitlich gegen etwaige in den Räumen und auf den Grundstücken der Antragsgegnerin werbende kommerzielle juristische Repetitorien vorgehen zu können; denn sie hat durch Vorlage entsprechender Anweisungen im Beschwerdeverfahren belegt, dass die Mitarbeiter der Universität verpflichtet sind, aufgefundenes Werbematerial unverzüglich an den dafür zuständigen Bearbeiter zur Abmahnung/Unterbindung weiterzuleiten.
Gleichwohl bleibt weiterhin zweifelhaft, ob die Begründung des angefochtenen Bescheides die Untersagung ermessensfehlerfrei trägt.
a) Die Begründung des Bescheides ist zum einen wesentlich darauf gestützt, dass der Bildungsauftrag der Universität bei weiterer Zulassung von Werbemaßnahmen behindert werde, weil die Werbung dem Ausbildungsziel der Universität (nämlich den Studenten ein erfolgreiches juristisches Studium aus eigener Kraft ohne zusätzliche finanzielle Aufwendungen zu ermöglichen) zuwider laufe, da bei Zulassung der Werbung der kommerziellen Repetitorien im Bereich der Gebäude und Grundstücke der Antragsgegnerin der Eindruck erweckt werde, die Universität selbst halte das juristische Studium ohne zusätzliche finanzielle Aufwendungen für nicht durchführbar. Ob - wovon die Antragsgegnerin und das Verwaltungsgericht ausgegangen sind - allein durch das Zulassen der Werbung von kommerziellen Repetitorien das Vertrauen der Studenten in die Leistungsfähigkeit der Antragsgegnerin beeinträchtigt wird und dieses eine Störung der Zweckbestimmung der Antragsgegnerin und einen Eingriff in den Kernbereich der Tätigkeit der Antragsgegnerin darstellt (so OLG Karlsruhe, Urt. v. 13.5.2009 - 6 U 50/08 - u. OLG Hamm, Urt. v. 16.11.2000 - 5 U 2/00 -, iVm Ansprüchen aus § 21ff GWB bzw. § 1004 BGB, jeweils juris) oder ob eine ergänzende private Aus- und Fortbildung nicht nur bei der staatlichen Referendarausbildung sondern auch schon während des juristischen Studiums als üblich anzusehen ist, ohne dass damit die Effektivität und Güte der staatlichen Ausbildung in Frage gestellt wird (so zur Referendarausbildung BVerwG, Urt. v. 29.10.1987 - 2 C 57/86 -, BVerwGE 78, 211 = NJW 1988,1159), muss jedoch der Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Soweit die Antragsgegnerin betont, das Haus- und Werbeverbot richte sich (nur) gegen kommerzielle Repetitorien (GA Bl. 375), begegnet auch dieses Argument möglicherweise Bedenken; denn nach diesem Vortrag würde die Antragsgegnerin die Werbung von nichtkommerziellen Repetitorien - ihr Vorhandensein unterstellt - zulassen wollen, obgleich auch dadurch der Eindruck entstehen könnte, die Universität halte das juristische Studium ohne zusätzlichen außeruniversitären Unterricht für nicht durchführbar.
Eine Ungleichbehandlung könnte darüber hinaus in Bezug auf die Repetitorien anderer Studiengänge bestehen; denn in der medizinischen Fakultät ist - zumindest nach derzeitiger Erkenntnislage - das Repetitorium B. nicht mit einer entsprechenden Untersagungsverfügung belangt worden (GA Bl. 321). Ob es einen diese unterschiedliche Behandlung rechtfertigenden Grund darstellt, dass die Antragsgegnerin mit diesem Repetitorium nach eigenem Vortrag zusammenarbeitet und im medizinischen Studiengang ein vergleichbares Konkurrenzverhältnis zu den jeweiligen Repetitorien wie im Rahmen der von der Antragsgegnerin angebotenen juristischen Ausbildung nicht besteht (GA Bl. 368), kann abschließend ebenfalls erst in dem Hauptsacheverfahren geklärt werden.
b) Soweit die Antragsgegnerin zur Begründung in dem angefochtenen Bescheid zum anderen geltend macht, die Werbemaßnahmen störten (auch) den Betriebsablauf, weil Werbematerial an die Studierenden unmittelbar während deren Vorbereitung auf eine Prüfung abgegeben werde und mit dem Werbematerial zudem offizielle Mitteilungen der Antragsgegnerin überdeckt würden, vermag dieser Vorhalt die generelle Untersagung aller Voraussicht nach nicht zu rechtfertigen. Unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes wäre vielmehr zunächst (nur) das Werbeverhalten der Antragstellerin, das konkret den Ablauf des Universitätsbetriebes beeinträchtigt, zu unterbinden. Sollten die Werbemaßnahmen der Antragstellerin in der Vergangenheit generell ausgeufert sein, wäre unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zunächst (nur) eine Anordnung in Betracht zu ziehen, die Werbemaßnahmen auf den früheren Stand zu reduzieren. Zureichende Anhaltspunkte, dass die Antragstellerin entsprechende Vorgaben nicht beachten würde, liegen bislang nicht vor.
Die aufgezeigten Bedenken werden schon deswegen nicht durch den als Allgemeinverfügung anzusehenden Beschluss des Präsidiums der Antragsgegnerin vom 31. März 2010 (veröffentlicht in den "Amtlichen Mitteilungen der Antragsgegnerin", BA A und GA Bl. 316) ausgeräumt, weil diesem Beschluss keine Begründung beigegeben ist.
2) Sind die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens mithin offen, geht die vorzunehmende Interessenabwägung (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 80 Rnr. 159; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl.; 2008, Rnr. 983) zu Lasten der Antragsgegnerin aus.
Bei der Abwägung der beteiligten Interessen fällt wesentlich ins Gewicht, dass an Universitäten und damit auch bei der Antragsgegnerin - wie dem Senat aus eigener Anschauung bekannt ist - seit langem juristische Repetitorien neben dem juristischen Studium Angebote an die Studenten unterbreiten (vgl. zum bisherigen Verhältnis zwischen Repetitor/Universität und einem angestrebten Wandel: Knödler, Zur Koalition von Universität und kommerziellem Repetitor, JuS 1999, 1032). Auch die Antragstellerin ist - soweit aus den Akten ersichtlich - bereits seit mehr als zwei Jahrzehnten als Repetitorium in Göttingen vertreten (GA Bl. 224). Es hat in der Vergangenheit unter anderem (sogar) Podiumsdiskussionen zwischen der Antragsgegnerin und den ortsansässigen Repetitorien, auch der Antragstellerin, gegeben (GA Bl. 331). Vor diesem Hintergrund vermag die zur Begründung des Sofortvollzuges geäußerte Befürchtung - ohne das Verbot würden erhebliche Gefahren für die Gewährleistung der Erfüllung des der Universität obliegenden Bildungsauftrages drohen, weil sich bei dem Abwarten bis zum Abschluss eines Klageverfahrens der Eindruck verfestigen würde, die Antragsgegnerin sei von der Qualität und Leistungsfähigkeit ihres Bildungsangebots (selbst) nicht überzeugt, dieses wiederum würde zu einem nicht mehr rückgängig zu machenden Vertrauens- und Reputationsschaden führen ein überwiegendes öffentliches Interesse schon deswegen nicht zu begründen, weil die Antragsgegnerin in der Vergangenheit für einen langen Zeitraum keine Bedenken an der Werbetätigkeit der juristischen Repetitorien in ihren Gebäuden/auf ihren Grundstücken gesehen und einen Vertrauens- und Reputationsschaden nicht befürchtet hat. Zu berücksichtigen ist zudem, dass nahezu allen Studenten der Rechtswissenschaft bekannt ist, dass es neben dem universitären Angebot verschiedene juristische Repetitorien gibt, ohne dass das Verhalten der Studenten darauf hindeutet, dass diese dem Lehrangebot der Antragsgegnerin kein Vertrauen mehr entgegenbringen. Dagegen spricht schon die hohe Zahl der seit jeher bei der Antragsgegnerin in dem juristischen Fachbereich eingeschriebenen Studenten. Vor diesem (zeitlichen) Hintergrund kommt dem privaten Interesse der Antragstellerin, ihre seit Jahrzehnten vonseiten der Antragsgegnerin unbeanstandet gelassene Werbetätigkeit in den Räumen/auf den Grundstücken der Antragsgegnerin (zumindest zunächst) weiter fortzuführen und die Rechtmäßigkeit des nunmehr ausgesprochenen Verbotes unter Beachtung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage in einem Klageverfahren zu klären, ein höheres Gewicht bei.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 28 VwVfG
§ 1004 BGB
§ 37 Abs. 3 S. 1 NHG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2010, 1620
BVerwGE 64, 7
BVerwGE 84, 93
InfAuslR 1994, 130
BVerwGE 78, 211
NJW 1988,1159
4 A 258/09
3 N 33.10
1 C 185/79
1 C 5/89
1 B 193/93
6 U 50/08
5 U 2/00
2 C 57/86