Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-02-10, Aktenzeichen OVG 6 S 56.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0210.OVG6S56.15.0A

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. November 2015 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsteller.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller ist Redakteur bei einer Berliner Tageszeitung. Nach erfolglosem Bemühen, von dem Antragsgegner entsprechende Auskünfte zu erhalten, beantragte er bei dem Verwaltungsgericht Berlin, dem Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO aufzugeben, ihm Auskunft darüber zu erteilen,
1.
welche verfassungsrechtlichen Bedenken der Bundespräsident/das Bundespräsidialamt bei der Ausfertigungsprüfung des Betreuungsgeldgesetzes im Einzelnen hatte und wie diese begründet sind,
2.
falls schriftliche Dokumente zu diesen Bedenken vorliegen, welchen wesentlichen Inhalt diese haben,
3.
bei welchen weiteren Ausfertigungsprüfungen der Präsident/das Bundespräsidialamt in der laufenden Amtszeit verfassungsrechtliche Bedenken hatte, die im Ergebnis aber nicht so durchgreifend waren, dass sie einer Ausfertigung im Wege gestanden hätten,
4.
welche öffentlichen Stellen der Bundespräsident/das Bundespräsidialamt über die verfassungsrechtlichen Bedenken zum Betreuungsgeldgesetz informiert und wie er/sie diese begründet hat,
5.
welche öffentlichen Stellen der Bundespräsident/das Bundespräsidialamt in der laufenden Amtszeit gegebenenfalls über die verfassungsrechtlichen Bedenken zu anderen Gesetzen informiert und wie er/es diese begründet hat,
6.
ob der Bundespräsident/das Bundespräsidialamt bei der Verfassungsprüfung im Rahmen der Ausfertigung EU-Recht berücksichtigt.
Das Verwaltungsgericht Berlin hat mit Beschluss vom 24. November 2015 die Anträge zurückgewiesen, da der Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht mit der für die Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit des Obsiegens in der Hauptsache glaubhaft gemacht habe.
II.
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht ist zunächst zutreffend davon ausgegangen, dass der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet ist, da Streitgegenstand nicht die verfassungsrechtliche Betätigung des Bundespräsidenten bei der Ausfertigung von Gesetzen als solche, sondern die Frage ist, ob ein Anspruch auf Erteilung von Auskünften über den Ausfertigungsprozess für das Betreuungsgeldgesetz und andere Gesetze, bei denen verfassungsrechtliche Bedenken sich als nicht durchgreifend erwiesen hätten, sowie dazu, ob bei der Ausfertigungsprüfung EU-Recht berücksichtigt werde, besteht. Insoweit nimmt der Senat auf die Begründung des angegriffenen Beschlusses Bezug. Soweit der Antragsgegner darauf hinweist, dass im vorliegenden Fall ausschließlich Verfassungsrecht geprüft worden sei, vermag dies die Annahme einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit nicht zu begründen. Zu den verfassungsrechtlichen Streitigkeiten, die von der Rechtswegzuweisung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgenommen sind, gehören in der Regel nur solche Prozesse, die die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander betreffen, nicht hingegen Streitigkeiten zwischen dem Bürger und dem Staat, selbst wenn ein Verfassungsorgan daran beteiligt ist und über Verfassungsrecht gestritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1976 - VII C 71.75 - BVerwGE 51, 69, zitiert nach juris Rn. 14; Ehlers/Schneider in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2015, § 40 Rn. 136; Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, § 40 Rn. 189 f. jeweils m.w.N.). Dafür, dass der vorliegende Fall eines presserechtlichen Auskunftsanspruchs ausnahmsweise einer verfassungsgerichtlichen Prüfung vorbehalten sein müsste, bestehen keine Anhaltspunkte.
I. Die Beschwerde bleibt jedoch ohne Erfolg, da der Antragsteller im Beschwerdeverfahren hinsichtlich sämtlicher Auskunftsbegehren einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht hat (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es für die Gewährung von Eilrechtsschutz ausreichend, wenn ein gesteigertes öffentliches Interesse und ein starker Gegenwartsbezug der Berichtserstattung vorliegen. Dies kann nicht deshalb verneint werden, weil die Berichterstattung nicht auf unaufschiebbare Berichte wie etwa die Aufdeckung von schweren Rechtsbrüchen zielt und sie auch später möglich bleibt; denn dies ist angesichts der Fähigkeit der Presse, selbst Themen zu setzen, immer denkbar. Die Presse kann ihre Kontroll- und Vermittlungsfunktion vielmehr nur wahrnehmen, wenn an den Eilrechtsschutz in Auskunftsverfahren auch hinsichtlich der Aktualität einer Berichterstattung keine überhöhten Anforderungen gestellt werden (BVerfG, Beschluss vom 8. September 2014 - 1 BvR 23/14 -, juris Rn. 30).
Hiervon ausgehend hat der Antragsteller in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Eilentscheidung über die Beschwerde (vgl. Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, § 123 Rn. 86) nicht glaubhaft gemacht, dass für seine Auskunftsbegehren sowohl ein gesteigertes öffentliches Interesse als auch ein starker Gegenwartsbezug vorhanden sind.
1. Der Antragsteller hat weder im erstinstanzlichen Verfahren noch mit seiner Beschwerde hinreichend deutlich gemacht, warum seine unter 1., 2. und 4. gestellten Anfragen zur Ausfertigungsprüfung des Betreuungsgeldgesetzes, nachdem dieses von dem Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 21. Juli 2015 (1 BvF 2/13) wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz des Bundes für nichtig erklärt und auch keine Übergangsregelung angeordnet worden ist, eine solche Eile zukommt, dass hierüber nur im Wege einstweiligen Rechtsschutzes, zumal unter Vorwegnahme der Hauptsache, entschieden werden kann. Zwar können auch zurückliegende Vorgänge unter veränderten Umständen plötzlich eine Relevanz bekommen oder nach wie vor eine Relevanz besitzen, die eine Eilbedürftigkeit begründet. Wenn der Antragsteller Auskünfte über zurückliegende Vorgänge verlangt, so obliegt es ihm, näher dazu vorzutragen, warum er für die jetzige Berichterstattung sogleich Einsicht in diese Dokumente benötigt und warum diese Berichterstattung ohne diese Dokumente in nicht hinzunehmender Weise erschwert wird (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 31). Dafür genügt es nicht, lediglich darauf hinzuweisen, dass Erörterungen und Bezugnahmen um und auf das Betreuungsgeld weiterhin Gegenstand öffentlicher Debatten seien. Auch die hierzu von dem Antragsteller vorgelegte aktuelle Berichterstattung mehrerer Presseorgane gibt für die Darlegung, warum er die angefragten Auskünfte für eine effektive Presseberichterstattung sofort benötigt, nichts her. Die vorgelegten Presseberichte beschäftigen sich mit dem Datenbericht zum Betreuungsgeld für den Zeitraum von 2013 bis 2015, die das Deutsche Jugendinstitut und die Technische Universität Dortmund im Auftrag des Bundesfamilienministeriums zu den Wirkungen des Betreuungsgeldes auf die Betreuungsgeldbezieher und die Betreuungssituation vorgelegt haben. Die bereits höchstrichterlich geklärte Frage der Verfassungswidrigkeit des Betreuungsgeldgesetzes ist ebenso wenig Gegenstand der vorgelegten Berichterstattung wie die Ausfertigung des Gesetzes durch den Antragsgegner. Es ist dem Antragsteller zuzumuten, näher darzulegen, warum er gerade die angefragten Auskünfte für eine effektive Presseberichterstattung benötigt, zumal der Antragsgegner die Eilbedürftigkeit in seiner Beschwerdeerwiderung verneint hat.
2. Der Antragsteller hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass für den unter 3. und 5. begehrten Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Erteilung von Auskünften über Ausfertigungsprüfungen anderer Gesetze ein Anordnungsgrund vorliegt. Hierzu hat der Antragsteller im Ausgangsverfahren vorgetragen, dass sich die von ihm geplante Berichterstattung nicht nur auf das Betreuungsgeldgesetz, sondern auch auf die Ausfertigungspraxis und deren kommunikative Handhabung durch den Antragsgegner erstrecke. Dies könne im Fall der Ausfertigung des verfassungsrechtlich umstrittenen Gesetzes zur Tarifeinheit aktuell bedeutsam sein. Dies genügt nicht zur Darlegung, warum der Antragsteller die Auskünfte sofort benötigt. Das von ihm für den Aktualitätsbezug herangezogene Tarifeinheitsgesetz ist bereits am 3. Juli 2015 ausgefertigt worden und am 10. Juli 2015 in Kraft getreten (vgl. BGBl. I S. 1130). Im Beschwerdeverfahren hat der Antragsteller seinen Vortrag nicht aktualisiert.
3. Soweit der Antragsteller mit dem Antrag zu 6. die Auskunft begehrt, ob der Antragsgegner bei der Ausfertigungsprüfung EU-Recht berücksichtige, hat er im Beschwerdeverfahren ebenfalls die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderliche Dringlichkeit nicht glaubhaft. Das von ihm in erster Instanz hierzu angeführte Mautgesetz ist bereits am 10. Juni 2015 ausgefertigt worden (vgl. Drittes Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßenmautgesetzes, BGBl. I S. 922). Auf das daraufhin von der EU-Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren beruft sich der Antragsteller nicht. Die Beschwerdebegründung enthält keine weiteren Darlegungen zum Vorliegen eines Anordnungsgrundes.
II. Dessen ungeachtet ist die Beschwerde auch in der Sache nicht begründet. Das Beschwerdevorbringen, das allein Gegenstand der Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigt keine Aufhebung oder Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses.
Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung die Auffassung vertreten, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat. Der Auskunftsanspruch werde durch Vertraulichkeitsinteressen ausgeschlossen, die der Gesetzgeber für die vorliegende Sachkonstellation als Ausschlussgrund normieren dürfte. Für die Annahme eines abwägungsfesten Ausschlussgrundes spricht nach Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Vorbereitung der Ausfertigung von Gesetzen durch den Bundespräsidenten eine interne Vorbereitungshandlung darstellt, die schutzwürdige Vertraulichkeitsinteressen begründe. Der Rechtsgedanke des Schutzes von Vorbereitungshandlungen gegenüber Auskunftsansprüchen finde sich an mehreren Stellen der Rechtsordnung, namentlich in dem Ausschlussgrund des exekutiven Kernbereichs und im Bereich der Rechtsprechung in dem richterlichen Beratungsgeheimnis. Dem entspreche, dass Fragen der Ausfertigungsprüfung auch nicht dem Anspruch auf Akteneinsicht nach dem Informationsfreiheitsgesetz unterlägen. Eine Veröffentlichung der vorbereitenden Erwägungen aus der verfassungsrechtlichen Prüfung von Gesetzen würde die Integrationsfunktion des Bundespräsidenten in Frage stellen. Mit der Annahme eines Ausschlussgrundes für den Bereich der Ausfertigung von Gesetzen nach Art. 82 Abs. 1 GG bleibe die effektive funktionsgemäße Betätigung der Presse gewährleistet.
Die dagegen von dem Antragsteller erhobenen Einwände, die eine im Ergebnis nicht mehr hinnehmbare Einschränkung der Pressetätigkeit begründen sollen, bieten keinen Anlass für eine abweichende rechtliche Beurteilung.
1. Soweit der Antragsteller geltend macht, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht den gesamten Bereich der Vorbereitung der Ausfertigungsentscheidung – und damit auch die bloße Empfangnahme eines verabschiedeten Gesetzes und seine formelle Behandlung bei dem Antragsgegner – von dem presserechtlichen Auskunftsanspruch ausgenommen habe, trifft dies nicht zu. Die erstinstanzliche Entscheidung bezieht sich ausschließlich auf die eigentliche Vorbereitung der Ausfertigung von Gesetzen einschließlich der verfassungsrechtlichen Prüfung (UA S. 11). Dies entspricht dem Antragsbegehren, das sich auf die vorbereitenden Erwägungen des Antragsgegners bezieht, und ist mit Blick auf den Ablauf des Ausfertigungsverfahrens in den hier allein in Rede stehenden Fällen, in denen an einem Gesetz verfassungsrechtliche Bedenken nicht so durchgreifend gewesen sind, dass sie einer Ausfertigung im Wege gestanden hätten, nicht zu beanstanden. In diesen Fällen werden die verfassungsrechtlichen Zweifelsfragen zunächst im Verfassungsreferat des Bundespräsidialamtes aufbereitet und mit dem Bundespräsidenten in sog. Hausgesprächen diskutiert. Auch kann es zur Einholung externen Sachverstandes kommen. Bestehen die Zweifel fort, wird Kontakt mit der Bundesregierung aufgenommen und regelmäßig um eine verfassungsrechtliche Stellungnahme gebeten. Alle maßgeblichen Äußerungen der konsultierten Experten werden sodann in einer Vorlage an den Bundespräsidenten zusammengefasst, der diese gegebenenfalls nochmals mit den Beamten des Bundespräsidialamtes diskutiert. Abschließend trifft der Bundespräsident eine eigene Entscheidung, mit der das Ausfertigungsverfahren endet (vgl. zum Ablauf des Ausfertigungsverfahrens im Bereich des Bundespräsidenten Butzer in Maunz-Dürig, Grundgesetz, Stand Dezember 2014, Art. 82 Rn. 218 ff.). Dieser Ablauf zeigt, dass der Vorbereitungsbereich des Ausfertigungsverfahrens mehrere eng miteinander verknüpfte Phasen umfasst, die hinsichtlich der Vertraulichkeitsinteressen nicht isoliert betrachtet werden können. Sowohl die hausinternen wie auch die externen Gespräche dienen der Entscheidungsfindung des Bundespräsidenten und unterliegen daher der Vertraulichkeit. Das gilt auch für die nicht öffentliche Einschaltung der Bundesregierung. Der von dem Verwaltungsgericht angenommene Ausschlussgrund ist daher hinreichend konkret auf den Vorbereitungsbereich des Ausfertigungsverfahrens begrenzt worden.
2. Ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, dass sich die von ihm begehrten Auskünfte nicht auf den Kernbereich der Exekutive, sondern ausschließlich auf eine generell nicht schutzwürdige Rechtsprüfung bezögen, bei der außerrechtliche Motive keine Rolle spielten und sämtliche Erwägungen normativ abgeleitet sein müssten. Dem steht entgegen, dass der Bundespräsident bei Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit eines auszufertigenden Gesetzes eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat. Der Bundespräsident darf Nachteile, die seines Erachtens eintreten würden, wenn das Gesetz nicht in Kraft träte, mit den Vorteilen abwägen, die entstünden, wenn das Gesetz in Kraft träte (vgl. dazu im Einzelnen Butzer, a.a.O., Rn. 209 ff.).
3. Soweit der Antragsteller meint, dass der von dem Verwaltungsgericht gezogene Vergleich mit dem richterlichen Beratungsgeheimnis unzutreffend sei, da in den Urteilsgründen die rechtlichen Begründungen und Erwägungen des Gerichts öffentlich zugänglich gemacht würden, greift er damit keine den angegriffenen Beschluss tragende Erwägung an. Das Verwaltungsgericht erwähnt den Schutz des richterlichen Beratungsgeheimnisses nur ergänzend, um zu verdeutlichen, dass der Gedanke eines Schutzbereiches von Vorbereitungshandlungen in der gesamten Rechtsordnung zu finden ist. Im Übrigen ist maßgeblich, dass für die Ausfertigungsentscheidung des Bundespräsidenten eine Begründungspflicht nicht besteht. Eine solche sieht weder Art. 82 Abs. 1 GG vor noch ist sie verfassungsrechtlich geboten. Eine Offenlegung der Entscheidungsfindung geriete damit in Konflikt.
4. Ohne Erfolg wendet der Antragsteller unter Hinweis auf die Rechtsförmlichkeitsprüfung von Gesetzentwürfen ein, dass Rechtsprüfungen von Gesetzen durch staatliche Stellen grundsätzlich öffentlich seien. Die Rechtsförmlichkeitsprüfung, für die ausschließlich das Bundesjustizministerium zuständig ist (vgl. Butzer, a.a.O., Rn. 189), bezieht sich allein auf Gesetzentwürfe und hat zu erfolgen, bevor ein Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Beschluss vorgelegt wird (vgl. §§ 46 Abs. 1, 42 Abs. 1 GGO). Der Gesetzentwurf befindet sich zu diesem Zeitpunkt in der Diskussion und kann an das Ergebnis der Rechtsförmlichkeitsprüfung angepasst werden. Die von dem Bundespräsidenten vorzunehmende Ausfertigung eines Gesetzes erfolgt hingegen nach Abschluss des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens und dient der Prüfung der Authentizität des Gesetzesbeschlusses sowie dessen verfassungsgemäßen Zustandekommens, wobei dem Bundespräsidenten neben dem formellen auch ein materielles Prüfungsrecht zuerkannt wird (vgl. zum Streitstand Nierhaus in Sachs, GG, 7. Auflage 2014, Art. 82 Rn. 5 ff.).
5. Soweit der Antragsteller der Auffassung ist, dass die Integrationsfunktion des Bundespräsidenten seinem Auskunftsverlangen nicht entgegenstehe, kann dem nicht gefolgt werden. Die Vorstellung des Antragstellers, dass der Bundespräsident die Veröffentlichung seiner Verfassungsprüfung im Sinne seiner Integrationsaufgabe nutzen könne, indem er eine konstruktive Erörterung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen unter Beteiligung der Bürger herbeiführte, steht mit der Funktion der Ausfertigungsentscheidung als integrierender Bestandteil des Rechtsetzungsaktes (vgl. dazu auch Butzer, a.a.O., Art. 82 Rn. 110), wie sie das Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt hat, nicht in Einklang. Der öffentliche Diskussionsprozess soll nach der Konzeption des Grundgesetzes nicht auf der Stufe der Ausfertigung, sondern bereits zuvor im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren stattfinden. Es wird daher der Integrationsfunktion des Bundespräsidenten gerecht, dass die Vorbereitung der Ausfertigung dem presserechtlichen Auskunftsanspruch entzogen bleibt. Dies zugrunde gelegt kommt es auf die von dem Verwaltungsgericht erörterte Frage, wie sich die Veröffentlichung des Inhalts der Ausfertigungsprüfungen auf das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Bundespräsidenten und dem Bundesverfassungsgericht auswirken würde, nicht entscheidungserheblich an.
6. Die von dem Antragsteller begehrte Auskunft, ob der Bundespräsident bei seinen Ausfertigungsprüfungen EU-Recht berücksichtige, betrifft ebenfalls die dem Vertraulichkeitsinteresse unterliegenden vorbereitenden Erwägungen. Bei der Frage, ob im Rahmen der Ausfertigungsprüfung auch die Vereinbarkeit des auszufertigenden Gesetzes mit Unionsrecht zu prüfen ist, handelt es sich um eine Rechtsfrage, die kontrovers diskutiert wird (vgl. zum Meinungsstand Butzer, a.a.O., Art. 82 Rn. 190 ff.). Wie der Bundespräsident diese Rechtsfrage bewertet, gehört zum Kernbereich präsidialer Eigenverantwortung und muss daher nicht öffentlich zugänglich gemacht werden. Daran ändert sich nichts dadurch, dass das Auskunftsbegehren losgelöst von Einzelbeispielen formuliert ist. Eine wie auch immer ausfallende Auskunft ließe Rückschlüsse auf den Prüfungsmaßstab, den der Bundespräsident im Rahmen seiner Ausfertigungsentscheidungen berücksichtigt, zu. Das Vertraulichkeitsinteresse muss sich daher auch auf Ausfertigungsprüfungen für Gesetze beziehen, die das Bundesverfassungsgericht später für verfassungswidrig erklärt hat.
7. Soweit der Antragsteller eine Verletzung des Demokratieprinzips befürchtet, weil der Bundespräsident ein Bundesgesetz beseitigen könnte, ohne dies begründen zu müssen, entspricht dies bereits nicht der gängigen Staatspraxis der bisherigen und des amtierenden Bundespräsidenten. In den Fällen, in denen bislang Bundespräsidenten die Ausfertigung von Gesetzen verweigerten, haben sie die hierfür wesentlichen Gründe nicht nur den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorganen Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat, sondern – soweit ersichtlich – stets auch der Öffentlichkeit bekannt gegeben (vgl. Butzer, a.a.O., Rn. 223). Im Übrigen ist das Auskunftsbegehren nur auf Gesetze gerichtet, die im Ergebnis ausgefertigt worden sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 46 Abs. 1, 42 Abs. 1 GGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 82 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 51, 69
VII C 71.75
1 BvR 23/14
1 BvF 2/13