Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-05-13, Aktenzeichen 4 K 1142/02
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2004:0513.4K1142.02.00

Tenor:
1. Soweit der Kläger zu 1) seine Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Insoweit trägt der Kläger zu 1) 1/6 der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten des Beklagten sowie 1/3 seiner eigenen außergerichtlichen Kosten. Der Beigeladene trägt seine eigenen außergerichtlichen Kosten zu 1/3.
2. Die Beschlüsse des Beklagten vom 6. Mai 2002 und vom 23. Mai 2002 über die Ungültigkeit der Wahlen zum Bürgermeister der Stadt X. vom 12. und 26. September 1999 werden aufgehoben. Auf die Klage des Klägers zu 2) wird der Beklagte verpflichtet, die Gültigkeit der Wahlen zum Bürgermeister der Stadt X. vom 12. und 26. September 1999 festzustellen.
Der Beklagte und der Beigeladene tragen jeweils 5/12 der Gerichtskosten und 1/3 der außergerichtlichen Kosten des Klägers zu 1) sowie die Hälfte der außergerichtlichen Kosten des Klägers zu 2). Der Beklagte trägt seine eigenen außergerichtlichen Kosten zu 5/6. Der Beigeladene trägt seine eigenen außergerichtlichen Kosten zu 2/3.

Tatbestand:
Der Kläger zu 1) ist der Bürgermeister der Stadt X. . Kläger zu 2) ist der Landrat des Kreises I1. als kommunale Aufsichtsbehörde. Sie wenden sich gegen Beschlüsse des Beklagten, mit denen dieser die Ungültigkeit der Wahlen zum Bürgermeister der Stadt X. vom 12. September und 26. September 1999 festgestellt hat.
Am 15. September 1999 wurden im Amtsblatt der Stadt X. die Ergebnisse der Kommunalwahlen vom 12. September 1999, am 29. September 1999 wurde das Ergebnis der Bürgermeisterstichwahl bekannt gegeben.
Am 26. Oktober 1999 gingen bei der Stadt X. fünf Schreiben der CDU- Fraktion vom gleichen Tag ein, die jeweils als Einspruch überschrieben und vom stellvertretenden Vorsitzenden der CDU-Fraktion Dr. Konstantin T. verfasst waren. Dieser führte im sogenannten "1. Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl vom 26. September 1999" aus, es lägen der CDU-Fraktion mündliche und schriftliche Aussagen von Wählern vor, die bestätigten, dass diese am 26. September 1999 angerufen worden seien mit der sinngemäßen Aufforderung, wählen zu gehen und Bürgermeister Erdweg ihre Stimme zu geben. Im Übrigen wisse die CDU von verschiedenen Wahlvorstandsmitgliedern, dass in verschiedenen Wahllokalen aus dem Wahllokal heraus Anrufe getätigt worden seien. Es liege die Vermutung nahe, dass bestimmte Personen angerufen worden seien. Hierin liege ein schwerer Verstoß gegen § 81 der Kommunalwahlordnung, gegen das Wahlgeheimnis und eine massive Beeinflussung der Wähler. Zur Klärung dieser Vorwürfe beantrage die CDU-Fraktion die Sicherstellung der Telefonaufzeichnungsdaten sämtlicher Wahllokale sowie der Telefone der Gesamtschule oberhalb des Wahllokales für den 26. September 1999.
Im sogenannten "2. Einspruch der CDU-Fraktion gegen die Gültigkeit der Wahl vom 26. September 1999" wurde ausgeführt, dass der CDU-Fraktion bekannt geworden sei, dass politische Bewerber und Vertreter mit amtlichen Wählerverzeichnissen bei Wählern vorstellig geworden seien und diese Wähler mit der Feststellung konfrontiert hätten, diese hätten am 12. September 1999 nicht gewählt, und ob sie nicht bereit wären, Briefwahl zu beantragen. Diese Wähler seien dann so oft besucht worden, bis diese entnervt zugestimmt hätten. Danach seien diese Bewerber auch bereit gewesen, die Briefwahl dieser Wähler zur Verwaltung zu bringen. Dies stelle einen schweren Verstoß gegen das Wahlgeheimnis und eine massive Beeinflussung der Wähler dar.
Im sogenannten "3. Einspruch der CDU-Fraktion gegen die Gültigkeit der Wahl vom 26. September 1999" wurde ausgeführt, dass bei der Vorbereitung der Wahl Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien. Alle Bürger in X. hätten eine "Wahlbenachrichtigung" erhalten mit der unmissverständlichen Aufforderung, einen bestimmten Kandidaten zu wählen. Darin liege eine massive Beeinflussung der Wähler. Es sei eine Vortäuschung einer amtlichen Wahlbenachrichtigung und somit ein Verstoß gegen die Wahlordnung festzustellen.
Im sogenannten "4. Einspruch der CDU-Fraktion gegen die Gültigkeit der Wahl am 26.09.1999" wurde ausgeführt, dass der CDU-Fraktion und anderen bekannt sei, dass Bewerber und Vertreter die Briefwahl in den einzelnen Haushalten gesammelt und in größeren Mengen beim Wahlamt abgegeben hätten. Gemäß § 56 Abs. 1 Kommunalwahlordnung sei aber zu gewährleisten, dass "wer durch Briefwahl wählt, übersendet den Wahlbrief durch die Post an den Gemeindedirektor oder gibt den Wahlbrief dort ab". Somit liege ein eindeutiger Verstoß gegen die Geheimhaltung von Wahlen vor. Es sei nämlich geheim zu halten nicht nur, was der Wähler gekennzeichnet habe sondern auch, ob er überhaupt gewählt habe.
Im sogenannten "5. Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl vom 26. September 1999" wurde ausgeführt, dass viele Wähler in den Wahllokalen mit der Absicht zu wählen erschienen seien. Sie seien jedoch abgewiesen worden, weil bereits ein Sperrvermerk in der Wählerliste eingetragen worden sei. Diese Wähler hätten aber bekundet, dass sie keine Briefwahl beantragt und auch keine Briefwahl gemacht hätten. In Anbetracht dessen, dass eine Differenz von 331 Briefwahlunterlagen vorliege zwischen denen vom Wahlleiter versandten und den als gültig erklärten, liege die Vermutung nahe, dass eine Unregelmäßigkeit vorliege. Diese Differenz könne auf die Zuteilung der Sitze von entscheidendem Einfluss gewesen sein.
Mit Schreiben vom 11. November 1999 teilte der Wahlleiter dem Wahlprüfungsausschuss mit, gegen die Gültigkeit der Kommunalwahlen 1999 seien insgesamt 6 Einsprüche fristgerecht eingelegt worden. Neben den Einsprüchen der CDU-Fraktion war ein weiterer Einspruch eingelegt worden, über den die Kammer bereits mit Gerichtsbescheid vom 23. August 2000 (4 K 755/00) abschlägig entschieden hat.
Ebenfalls mit Schreiben vom 11. November 1999 teilte die Staatsanwaltschaft B. dem Wahlleiter im Ermittlungsverfahren 97 UJs 1122/99 gegen Unbekannt wegen Verletzung des Dienstgeheimnisses u. a. mit, dass strafbare Handlungen im Zusammenhang mit den Namenslisten, die am 26. September 1999 an einzelne Personen mit dem Auftrag verteilt worden seien, die darauf aufgeführten Personen im Auftrag der SPD anzurufen und zur Wahl aufzufordern, nicht festgestellt werden könnten. Die betreffenden Listen seien mit einem im Handel frei erhältlichen Computerprogramm namens "Clicktel 98" erstellt worden. Ein Abgleich der Liste mit den Wählerlisten des Stimmbezirks "Johanniter Kindergarten" in X. habe ergeben, dass von den auf der Liste aufgeführten Personen bei der Hauptwahl 68 tatsächlich gewählt, 23 Briefwahlunterlagen beantragt und 39 nicht gewählt hätten sowie 38 im Wählerverzeichnis nicht aufgeführt seien. Damit könne der mehrfach geäußerte Verdacht, die Liste der anzurufenden Personen enthalte ausschließlich Wahlberechtigte, die bei der Hauptwahl nicht gewählt hätten und deren Namen unter Bruch des Wahlgeheimnisses bekannt geworden seien, als ausgeräumt betrachtet werden.
Mit Schreiben vom 18. November 1999 listete der Wahlleiter dem Vorsitzenden des Wahlprüfungsausschusses die 6 Einsprüche auf.
Ende Januar 2000 verfasste die Verwaltung zur Vorbereitung der Sitzung des Wahlprüfungsausschusses vom 17. Februar 2000 sowie der Sitzung des Stadtrates vom 16. März 2000 fünf Beschlussvorlagen jeweils mit dem Inhalt, die Einsprüche der CDU-Fraktion gegen die Gültigkeit der Wahl vom 26. September 1999 zurückzuweisen. Die Beschlussvorlagen wurden in den Sitzungen des Wahlprüfungsausschusses sowie des Rates zurückgewiesen und die Verwaltung wurde beauftragt, weitere Überprüfungen und Auswertungen vorzunehmen.
Am 19. Dezember 2001 beauftragte der Beklagte den Rechtsanwalt Prof. Dr. Schmeken mit der Erstellung eines Gutachtens über die Gültigkeit der Kommunalwahlen in X. vom September 1999. Zum 16. März 2002 legte Prof. Dr. Schmeken sein Gutachten zur Frage der Gültigkeit der Kommunalwahlen 1999 in der Stadt X. vor, in dem er zum Ergebnis kam, dass keine Unregelmäßigkeiten gegeben seien, die zur Feststellung der Ungültigkeit der Kommunalwahlen berechtigten.
Für die zweite Sitzung des Wahlprüfungsausschusses am 8. April 2002 erarbeitete die Verwaltung im Hinblick auf die fünf Einsprüche der CDU-Fraktion mehrere Beschlussvorlagen, deren vorläufige Fassungen gegenüber den Endfassungen abweichende rechtliche Beurteilungen enthielten. In den Endfassungen wurde dem Ausschuss und dem Rat jeweils vorgeschlagen, die sogenannten Einsprüche zurückzuweisen (TOP 3). In der 2. Sitzung des Wahlprüfungsausschusses am 8. April 2002 wurde unter Tagesordnungspunkt 3 über die Einsprüche der CDU-Fraktion abgestimmt. Der Vorschlag des Wahlleiters, die Einsprüche Nr. 1 bis 4 der CDU-Fraktion zurückzuweisen und dem Einspruch Nr. 5 stattzugeben, wurde mit 6 Ja-Stimmen zu 7 Nein-Stimmen abgelehnt. Der Antrag der CDU-Fraktion, den Einsprüchen Nr. 1, 2, 4 und 5 der CDU-Fraktion stattzugeben, wurde mit 7 Ja-Stimmen zu 6 Nein-Stimmen angenommen. Der Einspruch Nr. 3 war zurückgenommen worden. Unter Tagesordnungspunkt 5 wurde der Beschlussvorschlag des Wahlleiters, die Bürgermeisterwahlen in der Stadt X. vom 12. September 1999 und vom 26. September 1999 für gültig zu erklären, mit 6 Ja-Stimmen zu 7 Nein-Stimmen abgelehnt. Der Antrag der CDU-Fraktion, die Bürgermeisterwahlen in der Stadt X. vom 12. September 1999 und vom 26.09.1999 für ungültig zu erklären, wurde mit 7 Ja-Stimmen und 6 Nein-Stimmen angenommen.
In der Sondersitzung des Rates der Stadt X. vom 6. Mai 2002 wurde zur Gültigkeit der Bürgermeisterwahlen unter TOP 4a und 4b verhandelt. Prof. Dr. Schmeken hatte zuvor unter TOP 3a sein Gutachten erläutert und dabei zu verschiedenen Umständen der Kommunalwahl, insbesondere zu dem Umgang mit Briefwahlunterlagen, Stellung genommen. Zum Abschluss seiner Ausführungen erklärte der Gutachter, nachdem ihm ein anonymes Schreiben über verwaltungsinterne Vorgänge und ein Vermerk über ein Gespräch des Vorsitzenden des Wahlprüfungsausschusses mit einer Wahlberechtigten zugegangen seien, könne er dem Rat weder vorschlagen, die Bürgermeisterwahl für gültig noch sie für ungültig zu erklären. Im Anschluss hieran verlas der Vorsitzende der CDU-Fraktion eine Stellungnahme, die der Niederschrift als Anlage beigefügt wurde. In dieser Stellungnahme wurde erneut auf die Stellungnahme der CDU vom 8. April 2002 verwiesen, in der diese ihre Auffassung zu den von verschiedenen Stellen ermittelten Verfehlungen darstellt.
Bei der folgenden Abstimmung unter TOP 4a über die Einsprüche der CDU- Fraktion wurde der Beschlussvorschlag des Wahlleiters, die Bürgermeisterwahlen vom 12. und 26. September 1999 für gültig zu erklären, mit 15 Nein-Stimmen gegen 14 Ja-Stimmen bei einer Enthaltung zurückgewiesen und mit 15 Ja-Stimmen gegen 11 Nein-Stimmen bei einer Enthaltung beschlossen:
"Den Einsprüchen Nr. 1,2,4 und 5 der CDU-Fraktion vom 26. Oktober 1999 wird stattgegeben, da im Zuge der Ermittlungen und Berichte insgesamt Unregelmäßigkeiten im Sinne des § 40 Abs. 1 lit. b KWahlG begründet gerügt und festgestellt wurden, die auf das Ergebnis der Kommunalwahl 1999 von entscheidendem Einfluss sein können."
Im Anschluss hieran wurde unter TOP 4b der Beschlussvorschlag, die Bürgermeisterwahlen für gültig zu erklären, mit 15 Nein-Stimmen gegen 12 Ja- Stimmen zurückgewiesen und dann mit 15 Ja-Stimmen gegen 11 Nein-Stimmen bei einer Enthaltung beschlossen:
"Die Bürgermeisterwahlen in der Stadt X. vom 12. September 1999 und vom 26. September 1999 werden für ungültig erklärt."
Daraufhin erklärte der Beigeordnete Bente als allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters, dass er diesen Ratsbeschluss gemäß § 54 Absatz 2 GO NW beanstande. Mit Schreiben vom 16. Mai 2002 wies die Bezirksregierung Köln den Kläger zu 2), den Landrat des Kreises I1. , an, gegen den Beschluss des Rates der Stadt X. vom 6. Mai 2002 über die Ungültigkeit der Bürgermeisterwahlen fristgerecht seine Klagebefugnis auszuüben.
In seiner Sitzung vom 23. Mai 2002 bekräftigte der Beklagte seine Entscheidung, die Bürgermeisterwahlen für ungültig zu erklären, und wies dementsprechend die Beanstandung des Ratsbeschlusses vom 6. Mai 2002 zurück.
Unter dem 4. Juni 2002 erstattete Prof. Dr. T1. ein zweites Ergänzungsgutachten, in dem er zu seiner ursprünglichen Aussage zurückkehrte, wonach die Kommunalwahlen in X. gültig seien. Anlass für diese Beurteilung sei nunmehr insbesondere eine eidesstattliche Versicherung einer Wahlberechtigten über den Inhalt und den Verlauf eines Gespräches mit dem Vorsitzenden des Wahlprüfungsausschusses.
Der Kläger zu 1) hat am 4. Juni 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt, er werde durch den Beschluss des Beklagten über die Ungültigkeit der Bürgermeisterwahlen in eigenen Rechten verletzt. Dieser Beschluss verstoße gegen § 40 KWahlG NRW. Dies ergebe sich aus dem Gutachten von Prof. Dr. T1. . Die als richtig unterstellten Unregelmäßigkeiten seien nicht von entscheidendem Einfluss gewesen. Weder die behandelten Einsprüche noch die von Amts wegen durchgeführten Ermittlungen trügen die angegriffenen Beschlüsse. Auch führe das Unterlassen der Anordnung einer Wiederholungswahl zur objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses. Bereits der Umstand, dass der Rat bzw. die Ratsmehrheit bewusst die Anordnung einer Wiederholungswahl unterlassen habe, begründe die Rechtswidrigkeit des Beschlusses.
Der Kläger zu 2) hat bereits am 28. Mai 2002 Klage erhoben. Er führt aus, er sei durch eine Verfügung der Bezirksregierung Köln vom 16. Mai 2002 angewiesen worden, von der ihm zustehenden Klagebefugnis Gebrauch zu machen. Die Ratsbeschlüsse über die Ungültigkeit der Bürgermeisterwahlen seien materiell rechtswidrig. Ungeachtet der Frage, ob bzw. in welchem Umfang es bei den Wahlen zu Unregelmäßigkeiten gekommen sei, sei jedenfalls nicht feststellbar, dass etwaige Unregelmäßigkeiten von wahlentscheidendem Einfluss gewesen seien.
Nachdem der Kläger zu 1) seine Klage in der mündlichen Verhandlung teilweise zurückgenommen hat, beantragt er nunmehr,
die Beschlüsse des Beklagten vom 6. und 23. Mai 2002 über die Feststellung der Ungültigkeit der Bürgermeisterwahl vom 12. September 1999 und der Bürgermeisterstichwahl vom 26. September 1999 aufzuheben.
Der Kläger zu 2) beantragt,
die Beschlüsse des Beklagten vom 6. und 23. Mai 2002 über die Feststellung der Ungültigkeit der Bürgermeisterwahl vom 12. September 1999 und der Bürgermeisterstichwahl vom 26. September 1999 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Bürgermeisterwahlen in der Stadt X. vom 12. und 26. September 1999 für gültig zu erklären.
Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,
die Klagen abzuweisen.
Der Beigeladene führt aus, dass die Klagen unzulässig seien. Es fehle der Verpflichtungsklage des Klägers zu 2) an der erforderlichen Klagebefugnis, da ein Anspruch auf Feststellung der Gültigkeit der Wahl nicht bestehe. Weiterhin fehle vorliegend das gemäß § 68 VwGO erforderliche Vorverfahren, denn § 41 Absatz 1 Satz 3 KWahlG NRW sei nicht anwendbar, da kein Ratsbeschluss gemäß § 40 Absatz 1 KWahlG NRW vorliege. Dem Beschluss des Rates vom 6. Mai 2002 fehle es an der Wirkung des § 40 Absatz 3 KWahlG NRW. Der Rat habe sich aus wohl erwogenen Gründen darauf beschränkt, die Ungültigkeit der Wahl festzustellen. Das Fehlen der Anordnung einer Wiederholungswahl führe nicht zur objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses. Das Gesetz mache keine Vorgaben, wann die Wiederholungswahl angeordnet werden müsse. Im Übrigen seien die angegriffenen Ratsbeschlüsse rechtmäßig. Die Stichwahl sei ungültig, da sie nicht erforderlich gewesen sei. Schon bei der Wahl am 12. September 1999 sei es zu ergebnisrelevanten Unregelmäßigkeiten gekommen.
Mit einem am 25. November 2003 bei Gericht eingegangenen Schreiben hat der Bürgermeister der Stadt X. mitgeteilt, dass nunmehr alle strafrechtlichen Verfahren im Zusammenhang mit den Kommunalwahlen im September 1999 eingestellt bzw. mit Freispruch beendet worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Wahlleiters und des Wahlamtes der Stadt X. Bezug genommen.
En t s c h e i d u n g s g r ü n d e : 1. Soweit der Kläger zu 1) seine Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren nach § 92 Absatz 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen. Insoweit hat der Kläger zu 1) die Kosten des Verfahrens im tenorierten Umfang zu tragen. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Kläger zu 1) insoweit die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, vgl. § 162 Absatz 3 VwGO, da sich der Beigeladene hinsichtlich des zurückgenommenen Teils der Klage keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat. Der Klageabweisungsantrag des Beigeladenen ist in der mündlichen Verhandlung erst nach der Teilrücknahmeerklärung des Klägers zu 1) gestellt worden.
2. Die Klagen sind im aufrecht erhaltenen Umfang zulässig und begründet. Die Klage ist hinsichtlich der begehrten Aufhebung der Ratsbeschlüsse jeweils als Anfechtungsklage statthaft, da die Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehren. Der Beschluss über die Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Kommunalwahl ist ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. Februar 1991 - 15 A 1518/90 - OVGE 42, 152 und vom 28. November 1980 - 15 A 1660/80 - OVGE 35, 144.
Die Kläger sind klagebefugt. Die Klagebefugnis des Klägers zu 1) ergibt sich aus § 42 Absatz 2 VwGO, da die Ungültigerklärung der Bürgermeisterwahl in dessen Rechtsstellung mit der Folge eingreift (§ 40 Absatz 3 Satz 1 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen - KWahlG NRW), dass er diese verlieren würde und sich einer Wiederholungswahl stellen müsste, um diese Rechtsstellung erneut zu erwerben,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 1991 - 15 A 1518/90 - OVGE 42, 152.
Die Klagebefugnis des Klägers zu 2) folgt aus § 41 Absatz 1 Satz 2 KWahlG NRW.
Im Hinblick auf den Kläger zu 2) ist auch der über die Anfechtung des Ratsbeschlusses hinausgehende Verpflichtungsantrag zulässig. Die dem Kläger zu 2) als Aufsichtsbehörde durch § 41 Absatz 1 Satz 2 KWahlG NRW eingeräumte besondere Klagebefugnis setzt naturgemäß keine subjektive Rechtsbetroffenheit oder Anspruchsgrundlage voraus, sondern soll eine hiervon unabhängige objektive Rechtskontrolle eröffnen. § 41 Absatz 1 KWahlG NRW weist der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit zu, "gegen den Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1" Klage zu erheben, bestimmt jedoch nicht explizit, worauf die Klage gerichtet werden kann. Nach der Systematik des nordrhein-westfälischen Wahlprüfungsrechts soll die gerichtliche Kontrolle aber zu einer abschließenden Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl führen. An dieser bei der Entstehung der hier maßgeblichen Vorschriften bzw. ihrer Vorgängernormen maßgeblichen Rechtsauffassung, die ihren Eingang in die Vorschriften des Gesetzes gefunden hat, vgl. OVG, Urteil vom 23. November 1949 - 3 A 22/49 - OVGE 1, 27, 30 und hierauf Bezug nehmend Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gemeindewahlgesetzes vom 8. Januar 1954 - Landtagsdrucksache 02/1411, Seite 52,
hat sich auch im Zuge mehrerer Gesetzesänderungen nichts geändert.
Die der Aufsichtsbehörde durch § 41 Absatz 1 Satz 2 KWahlG NRW eingeräumte objektivrechtliche Kontrollmöglichkeit kann aber angesichts der damit verbundenen Verdrängung der allgemeinen kommunalaufsichtsrechtlichen Instrumentarien nur effektiv sein, wenn das Gericht auf eine Verpflichtungsklage hin den Streit über die Ungültigkeit der Wahl durch Klageabweisung oder Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der Gültigkeit abschließen kann.
Die Klagefrist des § 41 Absatz 1 Satz 1 KWahlG NRW wurde jeweils eingehalten.
Ein Vorverfahren fand nach § 41 Absatz 1 Satz 3 KWahlG NRW zutreffend nicht statt. Die Rechtsauffassung, vorliegend handele es sich nicht um einen Beschluss nach § 40 Absatz 1 KWahlG NRW, ist unzutreffend. Das Fehlen der Anordnung einer Wiederholungswahl macht den Beschluss ggf. rechtswidrig, ändert aber im Übrigen nichts an seiner rechtlichen Einordnung.
Das Begehren der Kläger hat auch in der Sache Erfolg. § 40 Absatz 1 Buchstabe b) KWahlG NRW als allein in Betracht zu ziehende Rechtsgrundlage rechtfertigt die angefochtenen Ratsbeschlüsse nicht.
Der Rat hat mit seinen Beschlüssen keine "Unregelmäßigkeiten" im Sinne des § 40 Absatz 1 lit. b) KWahlG NRW festgestellt, so dass er nach § 40 Absatz 1 lit. d) KWahlG NRW verpflichtet war, die Wahl für gültig zu erklären. Die anderslautenden Beschlüsse vom 6. und 23. Mai 2002 sind daher rechtswidrig.
Die "Einsprüche" der CDU-Fraktion sind unmittelbar für die verwaltungsgerichtliche Prüfung schon deswegen ohne Bedeutung, weil es sich vorliegend nicht um ein Einspruchsverfahren handelt. Die jeweiligen Kläger sind keine Einspruchsführer. Im Übrigen gehört die CDU-Fraktion nicht zum Kreis der nach § 39 Absatz 1 Satz 1 KWahlG NRW zum Einspruch Berechtigten (örtliche Wahlberechtigte, örtliche Parteileitung und Aufsichtsbehörde). Allerdings gehört der Verfasser der Einsprüche, der stellvertretende Fraktionsvorsitzende Dr. T. , zum Kreis der Wahlberechtigten (aufgeführt im Wählerverzeichnis des Wahlbezirks 12). Ob der von ihm im Namen der CDU-Fraktion formulierte "Einspruch" jeweils als Einspruch eines Wahlberechtigten oder der örtlichen Parteileitung ausgelegt werden könnte, kann jedoch dahinstehen, da der Rat eine Entscheidung gegen die Gültigkeit der Kommunalwahlen getroffen hat. Maßgeblich sind daher die Unregelmäßigkeiten, wegen derer der Rat seinen Ungültigkeitsbeschluss gefasst hat.
Die Ratsbeschlüsse vom 6. und 23. Mai 2002 zur Ungültigkeit der Bürgermeisterwahlen vom 12. und 26. September 1999 enthalten hierzu keinerlei Angaben. Sie nehmen auch keinerlei Bezug auf Unterlagen, in denen die relevanten Unregelmäßigkeiten in tatsächlicher Hinsicht aufgeführt wären. Damit fehlt es in den Ratsbeschlüssen selbst an der in § 40 Absatz 1 lit. b) KWahlG NRW vorausgesetzten Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten. Eine solche Feststellung kann auch nicht durch das Gericht im Wege der eigenen Ermittlung von Unregelmäßigkeiten herbeigeführt werden, da die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im nordrhein-westfälischen Wahlprüfungsrecht der Sache nach beschränkt ist. Der Prüfungsumfang etwaiger Unregelmäßigkeiten wird im Einspruchsverfahren inhaltlich bestimmt durch die in den Einsprüchen gerügten Sachverhalte. Diese müssen bereits im vorgerichtlichen Verfahren substantiiert vorgetragen worden sein. Dem Gericht ist es verwehrt, "eigene" Ungültigkeitsgründe seiner Entscheidung zu Grunde zu legen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1971 - 3 A 35/71 - OVGE 27, 209 und Beschluss vom 11. März 1966 - 3 A 1039/65 - OVGE 22, 141.
Diese Begrenzung des verwaltungsgerichtlichen Prüfungsumfangs gilt nicht nur im Einspruchsverfahren, sondern auch dann wenn - wie hier - Klagen gegen einen Ratsbeschluss erhoben werden, mit dem eine Kommunalwahl für ungültig erklärt worden ist,
vgl. so wohl auch OVG NRW, Urteil vom 30. April 1991 - 15 A 2036/90 - S. 29 des Urteilsabdrucks.
Nur so lässt sich der Zweck des Wahlprüfungsrechts erreichen, in kurzer Zeit Klarheit über die Tatsachen zu schaffen, die gegen die Gültigkeit der Wahl eingewandt werden. Aus dieser Beschränkung der gerichtlichen Prüfung folgt, dass entweder bereits im vorgerichtlichen Wahlprüfungsverfahren - im Einspruchsverfahren durch den Einspruchsführer oder bei einer Erklärung für ungültig von Amts wegen durch den Rat selbst - substantiiert dargelegt werden muss, welche Sachverhalte als erhebliche Unregelmäßigkeiten im Sinne von § 40 Absatz 1 lit. b) KWahlG NRW dem Einspruch oder der Ungültigkeitsfeststellung zu Grunde gelegt werden. Entsprechendes gilt für die Aufsichtsbehörde, die innerhalb der Klagefrist des § 41 Absatz 1 Satz 1 KWahlG die von ihr erachteteten Unregelmäßigkeiten im Einzelnen bezeichnen und darlegen muss. Dabei dürfte es unschädlich sein, wenn der Einspruchsführer, der Rat oder die Aufsichtsbehörde die als Unregelmäßigkeiten gewerteten Sachverhalte nicht im Einspruchsschreiben, im Ratsbeschluss oder in der Klageschrift selbst darstellt, sondern auf anderweitige Darstellungen konkret Bezug nimmt. Zumindest muss sich aber im vorliegenden Fall der Ungültigerklärung der Wahl im Wege der Auslegung eindeutig entnehmen lassen, auf welche Unregelmäßigkeiten die Ungültigkeitsfeststellung gestützt wird. So kann etwa auf den Inhalt der Beschlussvorlage abzustellen sein, wenn und soweit der Rat mit seinem Beschluss erkennbar dieser Vorlage gefolgt ist. Die hier maßgebliche Beschlussvorlage ist die Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses vom 8. April 2002 (dort TOP 5), die jedoch ebenso wie der Ratsbeschluss vom 6. Mai 2002 keine Unregelmäßigkeiten benennt.
Ob die Annahme, der Rat habe konkrete Unregelmäßigkeiten (mehrheitlich) festgestellt, dann gerechtfertigt ist, wenn er - wie im vorliegenden Fall - in derselben Sitzung vor seinem Beschluss über die Ungültigkeit der Wahl, Einsprüchen hiergegen stattgegeben hat, ob also in diesem Fall ohne Bezugnahme im Ratsbeschluss ohne weiteres davon ausgegangen werden kann, die Gründe für diese Stattgabe gälten auch für den (späteren) Beschluss zur Ungültigkeit der Wahl, lässt die Kammer offen. Sie braucht diese Frage letztlich nicht zu entscheiden, weil - wäre sie zu bejahen - jedenfalls der jeweilige Inhalt der "Einspruchsschreiben" den Anforderungen an die Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten, wie auszuführen sein wird, nicht genügt.
Bezogen auf die Bürgermeisterausgangswahl vom 12. September 1999 kommt es hierauf allerdings schon deswegen nicht an, weil sich alle "Einsprüche" ausdrücklich nur gegen die Bürgermeisterstichwahl vom 26. September 1999 richteten. Gegen die (erste) Wahl zum Bürgermeister vom 12. September 1999 lagen mithin keine "Einsprüche" vor. Mangels irgendwelcher konkreter Feststellungen von Unregelmäßigkeiten durch den Rat insoweit war es nicht gerechtfertigt, diese Wahl für ungültig zu erklären.
Bezogen auf die Bürgermeisterstichwahl vom 26. September 1999 ist im Anschluss an die obigen Ausführungen davon auszugehen, dass jedenfalls der jeweilige Inhalt der "Einsprüche" nicht den Anforderungen an die Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten durch den Rat genügt: Der Einspruch 1) "Telefonaktion" stellt selbst keine konkreten Unregelmäßigkeiten fest, sondern ist beschränkt auf die pauschale Wiedergabe von Aussagen nicht näher bezeichneter Wähler zu ihnen gegenüber am 26. September 1999 erfolgten Aufforderungen, Herrn F.--weg zu wählen. Dies stellt bereits tatbestandlich keine Unregelmäßigkeit im Sinne von § 40 Absatz 1 Lit. b) KWahlG NRW dar, denn derartige Aufforderungen sind den Parteien und ihren Kandidaten erlaubt. Der nachfolgende Hinweis auf Anrufe aus Wahllokalen beinhaltet ebenfalls keine Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten, ist viel zu vage und kann allenfalls als einen weitere Ermittlungen erfordernden Hinweis angesehen werden.
Der Einspruch 2) "Hausbesuch von politischen Bewerbern mit amtlichen Wählerverzeichnissen" enthält ebenfalls keine eigene Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten. Im Übrigen wäre das Aufsuchen als solches keine Unregelmäßigkeit im Sinne des nordrhein-westfälischen Kommunalwahlrechts. Relevant könnte allein sein, wenn ein Wahlorgan politischen Bewerbern amtliche Wählerverzeichnisse der Ausgangswahl mit den aktuellen Kennzeichnungen zur Verfügung gestellt hätte. Dies wird im Einspruch nicht explizit behauptet. Erst recht fehlt es an der konkreten Feststellung, dass und wie dies geschehen sein soll.
Der Einspruch 4) "Transport von Briefwahlunterlagen durch politische Bewerber" ist unbeachtlich, da politische Bewerber nach geltender Rechtslage Briefwahlunterlagen zum Wahlamt bringen dürfen. Die Abgabe der Briefwahlunterlagen beim Wahlamt muss nicht persönlich erfolgen.
Der Einspruch 5) "Gefälschte und abhanden gekommene Briefwahlunterlagen" beschränkt sich auf den pauschalen Hinweis auf nicht näher bezeichnete Wähler, die in nicht näher bezeichneten Wahllokalen mit der Begründung abgewiesen worden seien, es sei ein Sperrvermerk eingetragen. Dies stellt keine konkrete Feststellung von Unregelmäßigkeiten dar. Der Hinweis auf eine Differenz bei den Briefwahlunterlagen in Höhe von 331 Stück zwischen der Anzahl der versandten Briefwahlunterlagen zu der Anzahl der für Gültig Erklärten enthält den Zusatz, dass dieser Umstand eine "Vermutung" nahe lege. Eine Vermutung stellt jedoch keine Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten dar, sondern hätte zu weiteren Ermittlungen und abschließenden Feststellungen Anlass geboten. Unabhängig hiervon ist es aus dem Charakter einer Stichwahl erklärlich, wenn es zu einer niedrigeren Anzahl gültiger Stimmen kommt, da von denjenigen Wählern, die wegen Ortsabwesenheit Briefwahl beantragt hatten und bis zur Stichwahl nicht wieder in der Gemeinde anwesend sind, eine Stimmabgabe bei der Stichwahl nicht erwartet werden kann.
Alle Einsprüche enthielten somit im Kern lediglich Hinweise und Vermutungen, die Anhaltspunkte für weitere Ermittlungen boten. Solche Ermittlungen haben insbesondere durch den Gutachter Prof. Dr. T1. sowie die Staatsanwaltschaft bzw. die Strafgerichte stattgefunden. Gerade angesichts dessen, dass nach Meinung der Staatsanwaltschaft und Prof. Dr. T1. jedenfalls wahlergebnisrelevante Unregelmäßigkeiten nicht vorlagen, hätte der Beklagte die von ihm als relevant erachteten Sachverhalte aufgreifen, konkret benennen und verifizieren (lassen) müssen, um sie zur Überprüfung durch das Gericht stellen zu können. Stattdessen hat er sich darauf beschränkt, seine Entscheidung auf die in den Einsprüchen enthaltenen pauschalen Hinweise und Vermutungen zu stützen. Dies genügt den Anforderungen an die Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten nicht.
Auf Erklärungen einzelner Rats- und/oder Ausschussmitglieder, die keinerlei Niederschlag im Beschlusstext gefunden haben, kann bei der Bestimmung von maßgeblichen Unregelmäßigkeiten hingegen nicht zurückgegriffen werden, da ansonsten nicht mit der erforderlichen Sicherheit festgestellt werden kann, ob und inwieweit sich der Rat die Gründe einzelner Ratsmitglieder oder dritter Personen zu eigen gemacht hat. Gleiches gilt für Stellungnahmen einzelner Fraktionen, insbesondere wenn im Rat keine Fraktion über die absolute Mehrheit verfügt.
Dass sich die Feststellungen konkreter Unregelmäßigkeiten aus dem Ratsbeschluss unmittelbar oder im oben beschriebenen Sinn mittelbar ergeben müssen, stellt an den Rat weder unangemessene noch unerfüllbare Anforderungen. Soweit in der dem Rat vorgelegten Beschlussvorlage konkrete Unregelmäßigkeiten festgestellt werden, kann sich der Rat hierauf in seinem Beschluss ohne weiteres beziehen. Fehlt es jedoch, wie im vorliegenden Fall, an einer inhaltlich geeigneten Vorlage, muss der Rat bzw. die Ratsmehrheit entweder selbst derartige Feststellungen formulieren oder diese vom Wahlleiter, der Verwaltung oder dritten Personen zusammenstellen lassen und auf sie in seinem Beschluss eindeutig und konkret Bezug nehmen. Angesichts der besonderen rechtlichen Bedeutung, die der Ungültigerklärung einer Wahl zukommt, kann hiervon nicht abgesehen werden. Der Rat greift mit seinem Beschluss in den zentralen demokratischen Legitimationsakt ein. Mit Bestandskraft seines Beschlusses wird der geäußerte Wählerwille annulliert. Eine solch weitreichende Entscheidung erfordert deshalb die konkrete Darlegung der hierfür maßgeblichen Gründe und die nachvollziehbare Kenntlichmachung, dass diese vom Rat bzw. der Ratsmehrheit getragen werden.
Mangels Vorliegens dieser Voraussetzungen im vorliegenden Fall war es der Kammer verwehrt, die gutachterlichen Erörterungen von Prof. Dr. T1. und dort insbesondere diejenigen zum verwaltungsinternen Umgang mit Briefwahlunterlagen einer Überprüfung zu unterziehen.
Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen sind die Ratsbeschlüsse vom 6. und 23. Mai 2002 auch deshalb rechtswidrig, weil - worauf sich allerdings nur der Kläger zu 2) mit Erfolg berufen kann - die gesetzlich vorgeschriebene Anordnung einer Wiederholungswahl fehlt. Nach § 40 Absatz 1 lit. b) KWahlG NRW ist bei der Feststellung von wahlergebnisrelevanten Unregelmäßigkeiten die Wahl für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen. Das Gesetz sieht eine Anordnung zu einem späteren Zeitpunkt nicht vor. Angesichts der Regelungen der §§ 40 Absatz 1 lit. b), 42 Absatz 4 KWahlG NRW kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Wiederholungswahl so bald wie möglich stattfinden soll. Ein Aufschieben ihrer Anordnung ist damit nicht vereinbar. Im Übrigen folgt die Unzulässigkeit einer späteren Beschlussfassung zur Anordnung der Wiederholungswahl auch daraus, dass für den Fall des Nichteintretens der Bestandskraft des Beschlusses über die Ungültigkeit der Wahl nicht gesichert ist, dass für die Anordnung der Wiederholungswahl später eine Mehrheit noch zustande kommt.
Allerdings kann der Kläger zu 1) seine Klage nicht auf diesen Rechtswidrigkeitsgrund stützen, da die Verpflichtung zur Anordnung der Wiederholungswahl nicht dazu dient, die Rechte des Inhabers des Bürgermeisteramtes zu schützen, sondern im öffentlichen Interesse die Ausübung des Wahlrechts der Bürger sichert.
Da die Ratsbeschlüsse vom 6. und 23. Mai 2002 die für eine Ungültigkeitserklärung erforderlichen Feststellungen nicht enthalten und auch mangels Anordnung einer Wiederholungswahl rechtswidrig sind, ist der Beklagte auf die Klage des Klägers zu 2) verpflichtet, die Gültigkeit der Bürgermeisterwahlen vom 12. und 26. September 1999 festzustellen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Absatz 1, Absatz 3 1. Halbsatz, 159 Satz 2 VwGO.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 KWahlG
§ 68 VwGO
§ 40 Abs. 1 lit. b KWahlG
§ 54 Absatz 2 GO
§ 41 Absatz 1
Satz 3 KWahlG
§ 40 Absatz 3 KWahlG
§ 92 Absatz 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 162 Absatz 3
VwGO
§ 42 Absatz 2 VwGO
§ 41 Absatz 1 Satz 2 KWahlG
§ 41 Absatz 1 KWahlG
§ 41 Absatz 1 Satz 1 KWahlG
§ 41 Absatz 1 Satz 3 KWahlG
§ 40 Absatz 1 KWahlG
§ 39 Absatz 1 Satz 1 KWahlG
§ 154 Absatz 1, Absatz 3 1. Halbsatz, 159
Satz 2 VwGO
§ 81 der Kommunalwahlordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 K 755/00
97 UJs 1122/99
15 A 1518/90
15 A 1660/80
3 A 22/49
3 A 35/71
3 A 1039/65
15 A
2036/90