Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-08, Aktenzeichen 8 B 1395/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:1108.8B1395.15.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 16. November 2015 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 25.625,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt eine Biogasanlage. Hierfür wurde mit Bescheid vom 28. Juni 2001 die immissionsschutzrechtliche „Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Verbrennungsmotorenanlage für den Einsatz von Biogas aus der Landwirtschaft, bestehend aus drei Motoren mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von 2.300 kW (872 kW el), sowie einer Anlage zur Lagerung von Gülle mit 11.540 m3 Gesamtlagervolumen“ erteilt. Zwischenzeitlich wurden die Blockheizkraftwerke durch zwei andere Kraftwerke mit einer elektrischen Leistung von je 537 kW ersetzt. Zusätzlich wurde eine Notfackel errichtet. Mit Bescheid vom 23. Juni 2015 ordnete der Antragsgegner unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die unverzügliche Stilllegung der zwei neuen Blockheizkraftwerke sowie der Notfackel an. Den hiergegen gerichteten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht abgelehnt.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage. Den sinngemäßen Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage VG Düsseldorf 3 K 4662/15 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 23. Juni 2015 wiederherzustellen (dazu 1.) sowie hinsichtlich der Androhung von Zwangsgeldern (dazu 2.) und der Gebührenfestsetzung (dazu 3.) anzuordnen, hat das Verwaltungsgericht zu Recht abgelehnt.
1. Der Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2015 ist zulässig, aber unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell rechtmäßig (dazu a). Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene gerichtliche Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist aller Voraussicht nach rechtmäßig (dazu b). Das öffentliche Interesse an deren sofortiger Vollziehung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs (dazu c).
a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin den formalen Begründungserfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Das mit dieser Vorschrift normierte Erfordernis einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts soll neben der Information des Betroffenen und des mit einem eventuellen Aussetzungsantrag befassten Gerichts vor allem die Behörde selbst mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Die Anforderungen an den erforderlichen Inhalt einer solchen Begründung dürfen hierbei aber nicht überspannt werden. Diese muss allein einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen. Dazu gehört es insbesondere, dass sie sich - in aller Regel - nicht lediglich auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt tragenden Gründe, auf eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen, namentlich solche ohne erkennbaren Bezug zu dem konkreten Fall, beschränken darf. Demgegenüber verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht, dass die für das besondere Vollzugsinteresse angeführten Gründe auch materiell überzeugen, also inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Mai 2016 - 8 B 866/15 -, BauR 2016, 1760 = juris Rn. 4 und vom 2. März 2016 - 1 B 1375/15 -, NWVBl. 2016, 295 = juris Rn. 5 f., m.w.N.
Gemessen daran ist die Begründung der Vollziehungsanordnung hier nicht zu beanstanden. Sie weist einen hinreichenden Bezug zum Einzelfall auf und erschöpft sich nicht in einer Wiederholung des Gesetzestextes. Der Antragsgegner hat zur Begründung ausgeführt, dass die Anlage ohne die erforderliche Genehmigung modifiziert worden sei und damit illegal betrieben werde. Zudem handele es sich bei dem Betrieb um eine Anlage, die den Grundpflichten der Zwölften Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Störfall-Verordnung - 12. BImSchV) und somit aufgrund ihrer Gefährlichkeit besonderen Pflichten hinsichtlich der Sicherheit der eingesetzten Aggregate unterliege. Des Weiteren sei es erforderlich, andere Betreiber von einem ähnlichen Verhalten abzuhalten. Auch erfülle das Betreiben einer illegalen Anlage den Straftatbestand des § 327 StGB. Schließlich bestünde die Gefahr, dass die Stilllegungsverfügung ins Leere laufe, weil ohne die Anordnung des Sofortvollzugs bis zum Abschluss des Klageverfahrens der illegale Zustand bestehen bleiben würde. Diese Ausführungen geben zu erkennen, dass der Antragsgegner die Anordnung der sofortigen Vollziehung fallbezogen erwogen hat und sich dabei des Ausnahmecharakters einer solchen Anordnung bewusst geworden ist. Dass es sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin gerade nicht um eine für sämtliche immissionsschutzrechtliche Anlagen schablonenhaft anwendbare Begründung handelt, ergibt sich bereits daraus, dass der Antragsgegner unter anderem wesentlich auf die Anwendbarkeit der 12. BImSchV und damit die gesteigerte Gefährlichkeit der konkreten Anlage abgestellt hat.
b) Die Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2015, mit der der Antragsgegner die unverzügliche Stilllegung des Betriebs der zwei Blockheizkraftwerke TCG 2016B V12 (mit einer elektrischen Leistung von jeweils 537 kW) auf dem Grundstück in O. , G. , Gemarkung M. , Flur , Flurstück , und der auf diesem Grundstück errichteten Notfackel angeordnet hat, ist aller Voraussicht nach rechtmäßig. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Bezirksregierung Düsseldorf für den Erlass dieser Ordnungsverfügung sachlich zuständig (dazu aa). Die Stilllegungsanordnung ist keine unzulässige Vollziehungsmaßnahme (dazu bb). Auch die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Stilllegungsanordnung liegen vor (dazu cc).
aa) Die sachliche Zuständigkeit des Antragsgegners für den Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 und 2 Satz 1 Nr. 2 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU NRW). Danach sind die Bezirksregierungen als obere Umweltschutzbehörden unter anderem für den Vollzug der im Teil A des Verzeichnisses zur Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz genannten Gesetze, zu denen das hier einschlägige Bundes-Immissionsschutzgesetz gehört, zuständig, soweit es sich um Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Anlagen nach Anhang I der ZustVU NRW oder um Anforderungen des Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrechts gegenüber dem Betreiber dieser Anlage handelt und soweit in Anhang II nichts anderes bestimmt ist.
Die mit immissionsschutzrechtlichem Bescheid vom 28. Juni 2001 genehmigte und von der angefochtenen Ordnungsverfügung betroffene Biogasanlage der Antragstellerin ist gemäß Anhang I 1. Spiegelstrich zur ZustVU NRW eine Anlage innerhalb eines Betriebsbereichs nach § 1 der Störfall-Verordnung (12. BImSchV). In ihr sind gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 der 12. BImSchV hochentzündliche und damit gefährliche Stoffe (§ 2 Nr. 1 der 12. BImSchV) vorhanden, deren im Rahmen des genehmigten Betriebs mögliche Höchstmenge (dazu aaa) nach Maßgabe des Erlasses des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Mai 2011 (dazu bbb) die in Anhang I Stoffliste Nr. 8, Spalte 4 der 12. BImSchV genannte Mengenschwelle von 10.000 kg überschreiten (dazu ccc).
aaa) Ob und in welcher Menge ein gefährlicher Stoff gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 der 12. BImSchV vorhanden ist, richtet sich hier danach, welche Höchstmenge auf der Grundlage der für die Errichtung und den Betrieb der von der angefochtenen Ordnungsverfügung betroffenen Biogasanlage erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 28. Juni 2001 auftreten kann.
Das Vorhandensein gefährlicher Stoffe setzt gemäß § 2 Nr. 2 der 12. BImSchV deren tatsächliches oder vorgesehenes Vorhandensein voraus oder ihr Vorhandensein, soweit davon auszugehen ist, dass sie bei einem außer Kontrolle geratenen industriellen chemischen Verfahren anfallen, und zwar in Mengen, die die in Anhang I der 12. BImSchV genannten Mengenschwellen erreichen oder überschreiten. Ob und inwieweit das Vorhandensein gefährlicher Stoffe „vorgesehen“ ist, richtet sich hier nach der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 28. Juni 2001, weil sie den Umfang des bestimmungsgemäßen Gebrauchs der Biogasanlage der Antragstellerin festlegt. In welchem Ausmaß gefährliche Stoffe im Falle eines illegalen Betriebs anfallen können, ist hingegen unerheblich.
Vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band IV, Stand Mai 2016, § 2 12. BImSchV Rn. 9; Wietfeldt/Neuser, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 3, Stand Juli 2016, § 2 12. BImSchV Rn. 23; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2011 - 8 D 58/08.AK -, NWVBl. 2012, 181 = juris Rn. 363.
Die für die Anwendung der einschlägigen Vorschriften zu berücksichtigenden Mengen gefährlicher Stoffe sind nach Anhang I Nr. 4 Satz 1 der 12. BImSchV die Höchstmengen, die zu irgendeinem Zeitpunkt vorhanden sind oder vorhanden sein können. Gefährliche Stoffe, die in einem Betriebsbereich nur in einer Menge von höchstens 2 % der relevanten Mengenschwelle vorhanden sind, bleiben bei der Berechnung der vorhandenen Gesamtmenge unberücksichtigt, wenn sie sich innerhalb eines Betriebsbereichs an einem Ort befinden, an dem sie nicht als Auslöser eines Störfalls an einem anderen Ort des Betriebsbereichs wirken können (Anhang I Nr. 4 Satz 2 der 12. BImSchV).
bbb) Der Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Mai 2011 (MKULNV-Erlass) empfiehlt mit der Arbeitshilfe „Berechnung der vorhandenen Masse von Biogas in Biogasanlagen zur Prüfung der Anwendung der StörfallV“ des Ausschusses „Anlagenbezogener Immissionsschutz/Störfallvorsorge“ der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz (LAI-Arbeitshilfe) eine zulässige Methode zur Berechnung der im Betriebsbereich der Antragstellerin vorhandenen Höchstmenge hochentzündlicher Stoffe.
Die LAI-Arbeitshilfe geht von zutreffenden rechtlichen Vorgaben aus. Insbesondere legt sie als Bezugsrahmen den in § 2 Nr. 2 der 12. BImSchV legaldefinierten Begriff des Vorhandenseins gefährlicher Stoffe und damit einen genehmigungskonformen und keinen illegalen Anlagebetrieb zugrunde. Ferner richtet sie sich an der Vorgabe in Anhang I Nr. 4 Satz 1 der 12. BImSchV hinsichtlich der zu berücksichtigenden Mengen aus. Fehler in den einzelnen Berechnungsformeln sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die von der Antragstellerin gegen die Anwendbarkeit der LAI-Arbeitshilfe vorgebrachten Einwände greifen nicht durch. Diese enthält zunächst keine unzulässige landesrechtliche Konkretisierung bundesrechtlicher Vorschriften. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz und die zu seiner Durchführung erlassenen Verordnungen führen die Länder gemäß Art. 83 GG als eigene Angelegenheit aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272 = juris Rn. 27; zur Anwendbarkeit des Art. 83 GG auf Rechtsverordnungen vgl. Dittmann, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 83 Rn. 19.
Sie dürfen deshalb Verwaltungsvorschriften erlassen, die diese bundesrechtlichen Vorschriften interpretieren oder ihren Vollzug regeln. Wegen des Vorrangs des Bundesrechts vor dem Landesrecht gemäß Art. 31 GG ist den Ländern hingegen der Erlass solcher Vorschriften verwehrt, die mit bundesrechtlichen Regelungen nicht in Einklang stehen.
Vgl. Thiel, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand Mai 2016, § 48 BImSchG, Rn. 10 f.
Die LAI-Arbeitshilfe steht nicht in Widerspruch zu einer abschließenden Bestimmung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder der 12. BImSchV. Sie beschränkt sich auf die Vorgabe einer Berechnungsmethode, anhand derer das Vorhandensein und die Menge gefährlicher Stoffe zu ermitteln sind, und enthält damit lediglich eine Regelung für den insoweit bundesrechtlich nicht determinierten Vollzug des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der 12. BImSchV.
Eine Berechnung der im Betriebsbereich vorhandenen Höchstmengen gefährlicher Stoffe auf der Grundlage der vom MKULNV-Erlass empfohlenen LAI-Arbeitshilfe scheidet hier nicht deshalb aus, weil sich dieser Wert bereits unmittelbar aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 28. Juni 2001 ergäbe. Zur Berechnung des Gasvolumens im Betriebsbereich sind nach Nr. 2.2 der LAI-Arbeitshilfe die Teilvolumina, die zu irgendeinem Zeitpunkt des bestimmungsgemäßen Betriebs vorhanden sind, zu berechnen. Dies sind entweder die in der Genehmigung bestimmten Volumina (Größen) oder die technisch maximal möglichen Volumina (Größen). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich das maximale Volumen hier aber nicht aus der Addition allein der im Genehmigungsbescheid vom 28. Juni 2001 genannten Volumina der Gasspeicher 1 bis 4 (BG 300, BG 310, BG 320 und BG 330). Deshalb sind nicht lediglich die Gasspeicher 1 und 2 mit jeweils 650 m³ und die Gasspeicher 3 und 4 mit jeweils 1.650 m³ und damit ein maximales Gasvolumen von 4.600 m³/5.980 kg in Ansatz zu bringen. Die Antragstellerin lässt die fachlich keinen Zweifeln unterliegende Vorgabe der LAI-Arbeitshilfe außer Acht, dass zur Berücksichtigung von Wartungs- und Instandhaltungsarbeiten das Volumen des zylindrischen Teils des größten Fermenters oder Nachgärers zu addieren ist (Nr. 2.2.1) und zudem die Volumina von Gärrestelagern vollständig zu berücksichtigen sind (Nr. 2.2.2). Diese Behälter(teile) können sich bei Wartungs- und Instandhaltungsarbeiten ebenfalls mit Gas füllen, so dass ihre Volumina bei der Berechnung der technisch maximal möglichen Gasmengen nicht außer Betracht bleiben können.
ccc) Im Betriebsbereich der Antragstellerin wird der in Anhang I Stoffliste Nr. 8, Spalte 4 der 12. BImSchV für hochentzündliche Stoffe genannte Mengenschwellenwert von 10.000 kg deutlich überschritten.
Dies zeigt die Berechnung des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) vom 18. März 2014, wonach eine Höchstmenge hochentzündlicher Gase von 13.906 m³ vorhanden sein könne, was bei einer ‑ von Nr. 2.1 der LAI-Arbeitshilfe vorgegebenen und auch von dem von der Antragstellerin beauftragten Privatgutachter C. angenommenen - Gasdichte von 1,3 kg/m³ ca. 18.078 kg entspreche. Diese Berechnung hat das LANUV in Einklang mit den Vorgaben der vom MKULNV-Erlass empfohlenen LAI-Arbeitshilfe auf der Grundlage der im Genehmigungsbescheid vom 28. Juni 2001 genannten Daten erstellt. Berechnungsfehler, die für das Überschreiten der Mengenschwelle ursächlich gewesen sein könnten, sind ihm nicht unterlaufen.
Das LANUV hat zutreffend zunächst die Gasspeicher 1 und 2 der beiden Fermenter mit jeweils 650 m³ in Ansatz gebracht, vgl. Nr. 2.2.4 der LAI-Arbeitshilfe. Weiter hat es gemäß Nr. 2.2 der LAI-Arbeitshilfe die beiden Endlager/Gärrestelager vollständig, d.h. sowohl die Betonbehälter mit jeweils 3.693 m³ als auch die Gasspeicher 3 und 4 mit jeweils 1.650 m³ (insgesamt jeweils 5.343 m³), berücksichtigt. Ferner hat es aufgrund Nr. 2.2.1 der LAI-Arbeitshilfe für die Berücksichtigung von Wartungs- und Instandhaltungsarbeiten, bei denen Behälter entleert werden, zusätzlich das Volumen des zylindrischen Teils des größten Fermenters addiert, dieses aber - zugunsten der Antragstellerin - nicht mit 2.077 m³ in Ansatz gebracht, sondern lediglich mit 1.870 m³. Dass das LANUV den Inhalt der Rohrleitungen - zu Lasten der Antragstellerin - mit geschätzt 50 m³ und nicht gemäß Nr. 2.2.5 der LAI-Arbeitshilfe mit 50 kg berücksichtigt hat, ändert an der Überschreitung der Mengenschwelle nichts.
Der Einwand der Antragstellerin, die beiden Gärreste-/Endlager seien bei der Bemessung des Gaslagervolumens im konkreten Fall nicht zu berücksichtigen, weil sie nicht über einen gasdichten Verschluss und nicht über einen relevanten Feststoffanteil verfügten, nicht beheizt würden und nicht mit dem Biogassystem verbunden seien, greift nicht durch.
Nach Nr. 2.2.3 Abs. 1 der LAI-Arbeitshilfe werden sonstige, d.h. nicht gasdichte, Behälter oder abgedeckte Endlager für vollständig vergorenes Substrat, die nicht beheizt werden und nicht mit dem Biogassystem verbunden sind, berücksichtigt, es sei denn, durch ein Messprogramm einer Messstelle nach § 26 BImSchG oder einer Zugelassenen Überwachungsstelle für den Bereich Explosionsschutz wird der Nachweis erbracht, dass die untere Explosionsgrenze verfahrens- oder anlagenbedingt nicht überschritten werden kann, wenn also kein hochentzündliches Gasgemisch gemäß der 12. BImSchV vorhanden sein kann. Geruchsmindernd abgedeckte Vorlagebehälter oder geruchsmindernd abgedeckte, hinter einem Separator angeordnete Endlager ohne relevanten Feststoffanteil, die nicht beheizt werden und nicht mit dem Biogassystem verbunden sind, können nach Nr. 2.2.3 Abs. 3 der LAI-Arbeitshilfe unberücksichtigt bleiben.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Für die Berechnung der vorhandenen Höchstmengen gefährlicher Stoffe kommt es - auch nach Auffassung der Antragstellerin - nicht auf den tatsächlichen, sondern auf den genehmigungskonformen Betrieb an. Der Antragsgegner weist hier zu Recht darauf hin, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 28. Juni 2001 ausweislich der ihr zugrundeliegenden Antragsunterlagen eine gasdichte Abdeckung der Endlager vorsieht (vgl. u.a. S. 7 f. der Bau-/Betriebsbeschreibung und Formular 2). Auch die nicht substantiierte Behauptung der Antragstellerin, die beiden Endlager seien nicht mit dem Gasspeicher der Fermenter verbunden, steht im Widerspruch zu den Genehmigungsunterlagen. Vor diesem Hintergrund bedarf es - ungeachtet dessen, dass es sich bei den Gärrestebehältern auch nicht um Endlager im Sinne der Nr. 2.2.3 der LAI-Arbeitshilfe handelt - nicht der vom LANUV in seiner Stellungnahme vom 1. April 2016 vorgeschlagenen Gasmessungen, um auszuschließen, dass in den Endlagern hochentzündliche Gase vorhanden sein können.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Inhalt des von der Antragstellerin vorgelegten Kurzgutachtens des landwirtschaftlichen Sachverständigen C. vom 15. März 2016. Der Sachverständige C. führt dort aus, dass die beiden Endlager nicht gasdicht abgedeckt seien. Die verwendete Abdeckung sei nachweislich nicht für Gaslager geeignet, sondern sie diene nur der Geruchsminderung. Da beide Endlager nicht mit dem Gasspeicher der Fermenter verbunden seien, sei eine Nutzung als Gasspeicher nicht möglich. Die Endlager würden mit separiertem Gärrest beschickt, der bereits ausgegast sei. Diese Feststellungen widersprechen nicht nur dem genehmigten Betrieb, sie sind ungeachtet dessen auch in sich nicht stimmig. So hat das LANUV in seiner Stellungnahme vom 1. April 2016 zutreffend darauf hingewiesen, dass der Sachverständige C. keine Aussage zur Verweilzeit des Substrats in den Fermentern und zum Gasbildungsprozess in den Endlagern treffe bzw. keine überzeugende Begründung für seine Annahme liefere, dass die Bildung und Ansammlung hochentzündlicher Gase in den Endlagern ausgeschlossen sei. Stattdessen ist das LANUV mit Blick auf die grundsätzliche Funktionsweise von Biogasanlagen und den genehmigten Betrieb der Anlage der Antragstellerin der nachvollziehbaren Auffassung, dass aufgrund der Einsatzstoffe, die nicht ausschließlich aus Gülle bestünden (vgl. insoweit S. 14 f. der Bau-/Betriebsbeschreibung), davon auszugehen sei, dass nach der ersten Vergärungsstufe im Fermenter auch im Endlager ein nicht unerhebliches Gasbildungspotential vorhanden sei. Dem ist die Antragstellerin nicht mehr entgegengetreten.
Die sonstigen in den Akten enthaltenen Berechnungen des Kreises Viersen, des Antragsgegners und des - von der Antragstellerin beauftragten - Ingenieurbüros Weber stellen die Berechnung des LANUV nicht in Frage. Soweit sie von der grundsätzlich zutreffenden Berechnung des LANUV - teils zu Gunsten der Antragstellerin, teils zulasten der Antragstellerin - abweichen, beruht dies auf unzutreffenden Eingaben bei der Anwendung des übereinstimmend benutzten Berechnungsprogramms. Dies bedarf keiner näheren Ausführungen, weil alle Berechnungen jedenfalls im Ergebnis zutreffend zu einer deutlichen Überschreitung des Mengenschwellenwertes von 10.000 kg gelangen.
bb) Dem Erlass der angefochtenen Stilllegungsverfügung steht der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 29. April 2015 (3 L 1443/15) entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht entgegen. Mit diesem hat das Verwaltungsgericht dem Antragsgegner aufgegeben, bis zu einer abschließenden Entscheidung der Kammer in dem dortigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO von Maßnahmen der Vollziehung gegenüber dem dortigen Antragsteller abzusehen. Die dagegen erhobene Beschwerde hat der Senat mit Beschluss vom 10. Juni 2015 (8 B 555/15) zurückgewiesen.
Soweit eine in § 80 VwGO nicht ausdrücklich geregelte Zwischenverfügung Bindungswirkung entfaltet, kann diese jedenfalls nicht über den in § 121 VwGO genannten Umfang hinausgehen.
Zur Anwendbarkeit des § 121 VwGO im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. November 2010 - 13 B 659/10 -, juris Rn. 25 f., m.w.N.
Nach dieser Vorschrift binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist, die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger und im Fall des § 65 Abs. 3 VwGO die Personen, die einen Antrag auf Beiladung nicht oder nicht fristgemäß gestellt haben. Beteiligter des Verfahrens VG Düsseldorf 3 L 1443/15 ist nicht die Regelungsadressatin der im vorliegenden Verfahren angefochtenen Stilllegungsverfügung, sondern ihr Geschäftsführer. Darüber hinaus ist Streitgegenstand des Verfahrens VG Düsseldorf 3 L 1443/15 nicht der Erlass einer Stilllegungsverfügung, sondern eine die Gestattung des Grundstückszutritts zum Zwecke einer Umweltinspektion gemäß § 52 Abs. 1 BImSchG sowie die Erteilung von Auskünften und die Vorlage von Unterlagen betreffende Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 17. April 2015. Die im vorliegenden Verfahren streitgegenständliche Ordnungsverfügung ist mithin ein davon inhaltsverschiedener Verwaltungsakt mit einem anderen Regelungsadressaten.
cc) Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der angefochtenen Stilllegungsanordnung sind aller Voraussicht nach erfüllt. Nach § 20 Abs. 2 Satz 1BImSchG soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist. Die Antragstellerin ist Betreiberin der Biogasanlage (dazu aaa). Der Einbau der im verfügenden Teil des angefochtenen Bescheides bezeichneten Blockheizkraftwerke (dazu bbb) sowie die Errichtung der Notfackel (dazu ccc) und der zwei weiteren sog. Satelliten-Blockheizkraftwerke (dazu ddd) sind jeweils eine ohne die erforderliche Genehmigung vorgenommene wesentliche Änderung der Anlage. Sein Ermessen hat der Antragsgegner fehlerfrei ausgeübt (dazu eee).
aaa) Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin gibt keinen Anlass zu einer näheren Auseinandersetzung mit der ihrer Auffassung nach klärungsbedürftigen Frage, ob sie oder ihr Geschäftsführer Betreiber der Biogasanlage sei. Regelungsadressat der hier angefochtenen Stilllegungsverfügung ist die Antragstellerin. Diese hat ihre Eigenschaft als Anlagenbetreiberin nicht in Frage gestellt, sondern sich in ihrem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes selbst als Betreiberin der Biogasanlage bezeichnet. Tatsachen, die die Richtigkeit dieser rechtlichen Beurteilung in Frage stellen könnten, hat sie nicht vorgetragen.
bbb) Der Einbau der beiden Blockheizkraftwerke TCG 2016B V12 mit einer elektrischen Nennleistung von je 537 kW ist eine wesentliche Änderung der Biogasanlage, die die Antragstellerin ohne die dafür erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung vorgenommen hat.
Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz BImSchG bedarf die Änderung der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage der Genehmigung, wenn durch die Änderung nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können und diese für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können (wesentliche Änderung). Das Vorliegen solcher Auswirkungen muss nicht feststehen. Es genügt, dass sie nach dem Maßstab der praktischen Vernunft möglich sind.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 3. August 2016 - 8 A 10377/16 -, juris Rn. 54; Reidt/Schiller, in: Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 Teil I, Stand Juli 2016, § 16 BImSchG Rn. 34; Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand Mai 2016, § 16 BImSchG Rn. 86.
Eine Genehmigung ist nach § 16 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz BImSchG stets erforderlich, wenn die Änderung oder Erweiterung des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage für sich genommen Leistungsgrenzen oder Anlagengrößen des Anhangs zur Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen erreichen. Eine Genehmigung ist nach § 16 Abs. 1 Satz 2 BImSchG nicht erforderlich, wenn durch die Änderung hervorgerufene nachteilige Auswirkungen offensichtlich gering sind und die Erfüllung der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ergebenden Anforderungen sichergestellt ist. Nach § 16 Abs. 5 BImSchG bedarf es einer Genehmigung nicht, wenn eine genehmigte Anlage oder Teile einer genehmigten Anlage im Rahmen der erteilten Genehmigung ersetzt oder ausgetauscht werden sollen.
(1.) Der Einbau der beiden Blockheizkraftwerke ist eine Änderung der Beschaffenheit der mit Bescheid vom 28. Juni 2001 genehmigten Anlage und nicht ein von vornherein gemäß § 16 Abs. 5 BImSchG genehmigungsfreier Austausch einzelner Anlagenteile im Rahmen der erteilten Genehmigung. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung wurde entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht lediglich leistungsbezogen erteilt. Eine Änderung liegt hier deshalb nicht erst dann vor, wenn die genehmigte Gesamtfeuerungswärmeleistung (tatsächlich) überschritten wird.
Ob der Austausch der beiden Blockheizkraftwerke von der am 28. Juni 2001 erteilten Genehmigung gedeckt ist oder von dieser abweicht, ist anhand ihres Regelungsgehalts zu beurteilen.
Vgl. Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 16 Rn. 15; Rebentisch, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 Teil I, Stand Juli 2016, § 15 BImSchG Rn. 30.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Auslegungsregeln zu ermitteln. Maßgeblich ist der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung des objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. März 2016 - 3 B 23.15 -, ZMGR 2016, 187 = juris Rn. 6, m.w.N.
Zu den in die Auslegung einzubeziehenden erkennbaren Begleitumständen gehören insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge und die zugrundeliegenden Rechtsnormen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2014 - 3 C 23.13 -, NVwZ-RR 2015, 21 = juris Rn. 18.
Die in einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung in Bezug genommenen Antragsunterlagen sind dabei insoweit von Bedeutung, als sie für die mit der Genehmigung getroffenen Regelungen relevant sein können, weil sie die Lage, die Beschaffenheit oder den Betrieb entscheidungserheblich konkretisieren.
Vgl. Fluck, VerwArch. 88 (1997), S. 265 (271 f.); Hansmann, NVwZ 1985, 27 (29); Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 15 Rn. 12; Rebentisch, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 Teil I, Stand Juli 2016, § 15 BImSchG Rn. 30 f.; Reidt/ Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand Mai 2016, § 16 BImSchG Rn. 64.
Davon ausgehend liegt eine Änderung der Anlagebeschaffenheit vor. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 28. Juni 2001 wurde hinsichtlich der Blockheizkraftwerke gerätetypenbezogen erteilt, um damit die Einhaltung sowohl der genehmigten maximalen Gesamtfeuerungswärmeleistung als auch der Emissionsgrenzwerte zu gewährleisten. Die Antragstellerin hat diese Blockheizkraftwerke durch nicht typgleiche, leistungsstärkere Geräte ersetzt.
Nach Ziffer I des verfügenden Teils der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 28. Juni 2001 wurde die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Verbrennungsmotorenanlage für den Einsatz von Biogas aus der Landwirtschaft, bestehend aus drei Motoren mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von 2.300 kW (872 kWel) erteilt. Die genehmigte (maximale) Gesamtfeuerwärmeleistung ergibt sich aus den Einzelleistungen der unter Ziffer III („BE 4 Gasverwertung“) des verfügenden Teils der Genehmigung aufgeführten drei Blockheizkraftwerke, von denen das Blockheizkraftwerk 1 (Zündstrahlmotor) eine Feuerungswärmeleistung von 592 kW und die beiden Blockheizkraftwerke 2 und 3 (Gasmotoren) eine Feuerungswärmeleistung von jeweils 854 kW erbringen. Dabei handelt es sich ausweislich der der Genehmigung zugrunde liegenden Bau-/Betriebsbeschreibung um spezifisch gerätetypbezogene (Höchst-)Leistungsparameter der speziell für die Stromerzeugung aus Klärgas konzipierten Blockheizkraftwerke. Namentlich werden dort als Modul ein 1‑Takt-Dieselmotor mit einer Dauerleistung bei Betrieb mit Biogas von 250 kWel und als Module II und III jeweils ein Motor TBG 6 16V08 K mit einer Leistung von jeweils 311 kWel angegeben.
Dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung gerätetypenbezogen erteilt wurde, zeigen darüber hinaus die unter Ziffer IV des verfügenden Teils erlassenen Nebenbestimmungen in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 30. Juli 2001 hinsichtlich der einzuhaltenden Emissionswerte. Diese korrespondieren mit der in der Bau-/Betriebsbeschreibung enthaltenen gerätespezifischen Beschreibung des Emissionsverhaltens der typgenau bezeichneten Blockheizkraftwerke. Unter anderem wird dort ausgeführt, dass alle Blockheizkraftwerkmodule mit Oxidationskatalysatoren ausgerüstet würden, durch die die Einhaltung der in der TA Luft geregelten Grenzwerte ermöglicht werde. Die Blockheizkraftwerkanlage werde entsprechend dieser Grenzwerte eingestellt. Sollten nach Inbetriebnahme bei den Abgasmessungen die Staubemissionen höher als 50 g/m³ sein, würden durch den Hersteller zusätzliche Rußfilter eingebaut. Vor diesem Hintergrund ist die Eignung der drei in den Antragsunterlagen näher bezeichneten Blockheizkraftwerktypen für einen Betrieb im Rahmen der Grenzwerte der TA Luft als entscheidungserheblich für die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung anzusehen.
(2.) Es ist möglich, dass diese Änderung nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 1 BImSchG hervorruft, die für die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können.
Anders als die in der Genehmigung vom 28. Juni 2001 und den zugrundeliegenden Antragsunterlagen genannten drei Blockheizkraftwerke haben die beiden in der Ordnungsverfügung bezeichneten Blockheizkraftwerke mit einer elektrischen Leistung von jeweils 537 kWel das Potential zur Überschreitung der genehmigten Gesamtfeuerungswärmeleistung von 872 kWel. Zugleich ist nicht ausgeschlossen, dass sie erhöhte Staub- und Geräuschemissionen zur Folge haben. Daraus ergibt sich zugleich die Erheblichkeit für die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG.
Es steht nicht fest, dass die durch diese Änderung hervorgerufenen nachteiligen Auswirkungen gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 BImSchG offensichtlich gering sind und die Erfüllung der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ergebenden Anforderungen sichergestellt ist.
Der Einwand der Antragstellerin, die Biogasanlage habe im Zeitpunkt des Erlasses der Stilllegungsverfügung nur noch aus einem Blockheizkraftwerk mit einer elektrischen Leistung von 537 kWel bestanden, weshalb die genehmigte Gesamtfeuerungswärmeleistung von 872 kWel nicht überschritten werden könne, verhilft der Beschwerde nicht zum Erfolg.
Ihre Behauptung, sie habe eines der beiden streitgegenständlichen Blockheizkraftwerke mit einer Nennleistung von 537 kWel im „April 2005“ (gemeint ist offenbar: „April 2015“) verkauft, so dass die Biogasanlage nur noch mit einem Blockheizkraftwerk betrieben werde und deshalb die genehmigte Gesamtfeuerungswärmeleistung von 2.300 kW nicht (mehr) überschritten werden könne, ist unglaubhaft. Zur Glaubhaftmachung legt sie lediglich eine nicht unterschriebene, der C1. Biogas GmbH & Co. KG in W. erteilte Rechnung vom 13. April 2015 über ein „gebrauchtes BHKW TCG 2016V12 (Austauschgerät für Biogasmotor)“ Baujahr 2004 vor. Bereits diese Rechnung lässt es aber als fernliegend erscheinen, dass das verkaufte Blockheizkraftwerk mit einem der streitgegenständlichen Blockheizkraftwerke identisch ist und es sich nicht etwa um eines der sog. Satelliten-Blockheizkraftwerke handelt. Denn während die von der Antragstellerin zur Glaubhaftmachung vorgelegten Messberichte des TÜV Süd vom 18. März 2010 und 5. Februar 2014 sich auf zwei Blockheizkraftwerke aus den Baujahren 2004 bzw. 2008 beziehen und das aus dem Baujahr 2004 stammende Blockheizkraftwerk mit der Motornummer 83038 angeben wird, weist die Rechnung vom 13. April 2015 das verkaufte Blockheizkraftwerk des Baujahres 2004 mit der Motornummer 2205294 aus. Hinzu tritt, dass der Geschäftsführer der Antragstellerin nach dem - unwidersprochen gebliebenen - wiederholten Vorbringen des Antragsgegners noch am 7. Mai 2015 und damit vor Erlass der Stilllegungsverfügung vom 23. Juni 2015 während eines Vororttermins den Verkauf eines Blockheizkraftwerks nicht erwähnt, sondern ausdrücklich davon gesprochen hat, dass er drei Blockheizkraftwerke auf dem Grundstück G. in O. besitze sowie zwei weitere sog. Satelliten-Blockheizkraftwerke auf dem Grundstück G. . Mit Blick auf das insoweit insgesamt widersprüchliche Vorbringen der Antragstellerin ist schließlich auch der vor dem angeblichem Verkauf des streitgegenständlichen Blockheizkraftwerks erstellte Messbericht des TÜV Süd vom 3. Februar 2015, der sich nur auf das Blockheizkraftwerk 2 mit dem Baujahr 2008 bezieht und darüber hinaus ausführt, dass das entstehende Gas einer Verbrennungsmotorenanlage bestehend aus einem Gasmotor sowie zwei Satelliten-Motoren zugeführt werde, kein belastbarer Beleg dafür, dass sich in der Biogasanlage auf dem Grundstück G. in O. nur noch ein Blockheizkraftwerk mit einer elektrischen Nennleistung von 537 kWel befindet.
Da es im Rahmen des § 16 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz BImSchG lediglich darauf ankommt, ob die Änderung das Potential hat, nachteilige Auswirkungen hervorzurufen, die für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können, ist es entgegen der Auffassung der Antragstellerin unerheblich, ob die Anlage in ihrem geänderten Zustand so betrieben wird, dass die in der Genehmigung vom 28. Juni 2001 definierte Gesamtfeuerungswärmeleistung tatsächlich nicht überschritten wird.
ccc) Die Errichtung der Notfackel auf dem Grundstück G. in O. ist, anders als die Antragstellerin meint, kein genehmigungsfreier Ersatz oder Austausch eines genehmigten Anlageteils, sondern ebenfalls eine ohne die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung vorgenommene wesentliche Änderung der Beschaffenheit der Biogasanlage gemäß § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG.
Die ausdrücklich erhobene Rüge der Antragstellerin, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, dass die Errichtung der Notfackel eine genehmigungsbedürftige wesentliche Änderung sei, weiche von einer gegenteiligen gerichtlichen Entscheidung ab, ist schon deshalb nicht nachvollziehbar, weil eine anders lautende rechtskräftige, die Beteiligten dieses Verfahrens bindende gerichtliche Entscheidung über die Genehmigungsbedürftigkeit der hier streitgegenständlichen Notfackel noch nicht ergangen ist.
Die Errichtung der Notfackel stellt im Vergleich zur genehmigten Biogasanlage eine Änderung dar. Auch wenn sie nach dem Vortrag der Antragstellerin die Funktion des genehmigten Zündstrahlmotors übernehmen soll, überschüssiges Gas zu verbrennen, stellt sie neben dem als zusätzliche Gasverbrauchseinrichtung installierten Zündstrahlmotor einen zusätzlichen Anlagenbestandteil und damit eine Erweiterung dar. Hinzu tritt, dass beide Einrichtungen grundverschieden funktionieren, weil die Notfackel überschüssiges Gas nicht innerhalb der geschlossenen Anlage, sondern unter freiem Himmel verbrennt.
Diese andersartige Funktionsweise hat zur Folge, dass die Notfackel gegenüber dem Zündstrahlmotor nachteilige Auswirkungen in Gestalt höherer Geruchs- und Lärmemissionen haben kann. So heißt es auch im Erläuterungsbericht zu der vom Geschäftsführer der Antragstellerin erstatteten Änderungsanzeige bzgl. der Aufstellung eines Ersatzzündstrahlmotors aus Dezember 2006, dass bei der Verwendung einer automatischen Notfackel wegen der bei der Zündung auftretenden Geräusche die Lärmimmissionsrichtwerte an den benachbarten Wohngebäuden überschritten würden. Diese möglichen nachteiligen Auswirkungen können für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 BImSchG erheblich sein.
Außerdem dienen Gasnotfackeln der Vermeidung einer gefährlichen, sicherheitsrelevanten und klimabeeinflussenden Freisetzung von Biogas. Wegen dieser sicherheitstechnischen Funktion müssen zusätzliche Gasverbrauchseinrichtungen nach der unwidersprochen gebliebenen Einschätzung der Kommission für Anlagensicherheit beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit verschiedene sicherheitstechnische Anforderungen erfüllen. Unter anderem muss die Einrichtung für den minimal und maximal anfallenden Gasvolumenstrom sowie den minimalen und maximalen Gasdruck sowie die Gaszusammensetzungen, die vorhanden sein können, ausgelegt sein. Schutzabstände zu anderen Anlageteilen der Biogasanlage und Sicherheitsabstände zur Anlagengrenze, zu differenzieren nach Leistung und Bauart der Gasverbrauchseinrichtung, sind einzuhalten.
Kommission für Anlagensicherheit beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Arbeitskreis Biogasanlagen (AK-BGA), Merkblatt Anforderungen an die zusätzliche Gasverbrauchseinrichtung - insbesondere Fackel - von Biogasanlagen (KAS-28), November 2013, S. 1 f.
Vor diesem Hintergrund können die nachteiligen Auswirkungen auch gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG mit Blick auf die Erfüllung der sich aus § 7 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V.m. §§ 3 ff. der 12. BImSchV ergebenden Grundpflichten erheblich sein.
Da es gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz BImSchG auf das Potential der Notfackel ankommt, nachteilige Änderungen hervorzurufen, die für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können, ist der Vortrag der Antragstellerin, dass weder der Zündstrahlmotor noch die Notfackel bisher zum Einsatz gekommen seien, unerheblich.
ddd) Der Antragsgegner hebt überdies zu Recht darauf ab, dass auch der Anschluss von zwei weiteren, auf dem Grundstück G. O. errichteten sog. Satelliten-Blockheizkraftwerken an die von der Antragstellerin auf dem Grundstück G. in O. betriebene Biogasanlage eine wesentliche Änderung ist, die die Antragstellerin ohne die dafür erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung vorgenommen hat.
eee) Die Anordnung der Stilllegung der in der Ordnungsverfügung näher bezeichneten Blockheizkraftwerke und der Notfackel ist ermessensfehlerfrei (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).
Wegen des hohen Rangs, den das Gesetz der Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen einräumt, und wegen der Bedeutung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens für die Erreichung dieses Ziels ermächtigt § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG die Behörde, wie aus der Verwendung des Wortes „soll“ deutlich wird, im Regelfall die Stilllegung einer ungenehmigten Anlage anzuordnen. Darin liegt zugleich die aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgende Beschränkung, dass in atypischen Fällen zu prüfen und darüber zu entscheiden ist, ob ein milderes Mittel ausreicht, die Einhaltung der Pflichten des Betreibers, wie § 5 BImSchG es erfordert, zu gewährleisten. Hat die Behörde begründeten Anlass zu der Annahme, die Anlage entspreche so, wie sie betrieben wird, materiell den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen, sei also lediglich formell illegal, kann von dem Erlass einer Stilllegungsverfügung abgesehen und dem Betreiber aufgegeben werden, unverzüglich die zur Einleitung eines Genehmigungsverfahrens erforderlichen Unterlagen einzureichen. Zweifel gehen indes zu Lasten des Betreibers der ungenehmigten Anlage. Die Behörde braucht bei der Prüfung, ob der gesetzlich vorausgesetzte Regelfall oder ein atypischer Sonderfall vorliegt, keine umfangreichen und zeitraubenden Ermittlungen über die materielle Genehmigungsfähigkeit der Anlage anzustellen. Sie darf dies umso weniger, je schädlicher die Umwelteinwirkungen sind, die von dem ungenehmigten Betrieb der Anlage ausgehen können. Dies gilt vor allem bei Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen. Der Schutz dieser Rechtsgüter vor möglichen Gefahren wiegt ungleich schwerer als das Interesse des Betreibers, den möglicherweise nicht gefährlichen Betrieb einer ungenehmigten Anlage vorerst fortsetzen zu dürfen.
OVG NRW, Beschluss vom 4. September 2013 - 8 B 892/13 -, BImSchG-Rspr. § 20 Nr. 59 = juris Rn. 8 f., m.w.N.
Gemessen daran lag hier kein atypischer Fall vor, den der Antragsgegner zum Anlass hätte nehmen müssen, ein milderes Mittel als die verfügte Stilllegung in Erwägung zu ziehen oder von einem Eingreifen sogar gänzlich abzusehen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kommt es dabei nicht darauf an, dass der Antragsgegner bislang keine Anhaltspunkte für die fehlende Genehmigungsfähigkeit der vorgenommenen Änderungen aufgezeigt hat. Entscheidend ist umgekehrt, dass es ‑ nicht zuletzt wegen der widersprüchlichen Einlassungen der Antragstellerin zum konkreten Zustand der Anlage - bislang keinen hinreichenden Grund für die Annahme gibt, dass die Änderungen genehmigt werden könnten.
Die Behauptung, dass der Betrieb der geänderten Anlage bislang keine konkreten Gefährdungen Dritter verursacht habe, ändert daran nichts. Die Befugnis zum Erlass einer Stilllegungsanordnung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG bezweckt nicht allein eine ordnungsbehördliche Reaktion auf einen rechtswidrigen Anlagenbetrieb und etwaige in der Vergangenheit eingetretene Gefahrensituationen, sondern darüber hinaus die effektive zukunftsbezogene Gefahrenabwehr. Es ist gerade nicht ausgeschlossen, dass die von der Antragstellerin vorgenommenen Änderungen zukünftig solche Gefahren auslösen können. Nichts anderes hat entgegen der Auffassung der Antragstellerin der Senat in seinem von ihr herangezogenen Beschluss vom 10. Juni 2015 (8 B 555/15) entschieden. Darin hat er unter anderem ausgeführt, es sei nicht erkennbar, dass über die vom Antragsgegner geltend gemachte formelle Illegalität der hier streitgegenständlichen Biogasanlage hinaus hinreichend konkrete Gefahren für gewichtige Rechtsgüter - wie etwa Leib und Leben - bestehen, die das Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG zurücktreten ließen. Diese Ausführungen beziehen sich nicht auf die Ermessensentscheidung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG. Insbesondere hat der Senat gerade nicht festgestellt, dass ein begründeter Anlass zu der Annahme bestehe, die Änderungen seien genehmigungsfähig. Seine Ausführungen stehen allein im Kontext mit einer Interessenabwägung im Rahmen des Erlasses einer Zwischenentscheidung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO betreffend Überwachungsmaßnahmen nach § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG. Der dabei vom Senat angelegte Prüfungsmaßstab, ob dem Grundrecht des jeweiligen Antragstellers aus Art. 19 Abs. 4 GG der Vorrang vor einem Interesse an dem Vollzug der angefochtenen Maßnahme noch während des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes gebührt, unterscheidet sich grundlegend von dem im Rahmen des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG anzulegenden Maßstab für ein ausnahmsweises Absehen vom Erlass einer Stilllegungs- oder Beseitigungsanordnung.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Stilllegungsverfügung auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Antragsgegner bei seiner Entscheidung einen durch behördliche Duldung der Änderungen geschaffenen Vertrauenstatbestand nicht in Rechnung gestellt habe. Dabei kann offen bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen mit Blick auf die mit der Eingriffsbefugnis des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG bezweckte Gefahrenabwehr Gesichtspunkte eines durch Duldung geschaffenen Vertrauenstatbestandes überhaupt ein mit dem Zweck der Ermessensermächtigung vereinbarer Anlass für das Absehen von einer Stilllegungsanordnung sein können.
Verneinend BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2008 - 7 B 47.07 -, juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19. September 2013 - 10 S 1725/13 - BImSchG-Rspr. § 20 Nr. 60 = juris Rn. 12; Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 20 Rn. 39; Koch, in: Koch/Pache/Scheuing, GK-BImSchG, Band II, Stand Juni 2014, § 20 Rn. 100; bejahend Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand Mai 2016, § 20 BImSchG Rn. 42, 50; Peschau, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 Teil I, Stand Juli 2016, § 20 BImSchG Rn. 58; offen lassend BVerwG, Beschluss vom 4. November 1992 - 7 B 160.92 -, Buchholz 406.25 § 20 BImSchG Nr. 3 = juris Rn. 3; Hamb. OVG, Urteil vom 13. August 1991 - Bf VI 33/89 - NVwZ-RR 1992, 540 = juris Rn. 65.
Die Antragstellerin kann sich jedenfalls aus tatsächlichen Gründen nicht auf eine vertrauensbegründende Duldung der vom Antragsgegner beanstandeten Änderungen der Beschaffenheit der Biogasanlage berufen.
Der Feststellungsbescheid des Staatlichen Umweltamts Krefeld vom 22. Dezember 2006 ist keine Grundlage für ein Vertrauen der Antragstellerin in die Genehmigungsfreiheit der vorgenommenen Änderungen. Mit diesem Bescheid hat das Staatliche Umweltamt L. festgestellt, dass die Aufstellung eines Ersatz-Zündstrahlmotors mit einer Feuerungswärmeleistung von 581 kW, der ausschließlich als Not-Blockheizkraftwerk beim Ausfall eines Motors betrieben wird, keiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 16 BImSchG bedürfe. Die Antragstellerin kann sich aber schon deshalb nicht auf diesen Feststellungsbescheid berufen, weil die ihm zugrunde liegenden Tatsachen nicht denjenigen entsprachen, die der Antragsgegner zum Anlass für den Erlass der Stilllegungsanordnung genommen hat. Weder waren im Zeitpunkt des Erlasses des Feststellungsbescheides vom 22. Dezember 2006 zwei Blockheizkraftwerke des Typs TCG 2016B V12 mit einer elektrischen Leistung von jeweils 537 kW installiert noch war bereits die Notfackel errichtet. Vertrauensschutz durch Duldung kann aber nur solange bestehen, als die dem vermeintlichen Vertrauenstatbestand zugrunde liegenden Umstände unverändert bleiben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2008 - 7 B 47.07-, juris Rn. 9.
Dass der Antragsgegner den Einbau der in der Stilllegungsanordnung genannten Blockheizkraftwerke und die Errichtung der Notfackel kannte und eine Duldung dieses Zustands zum Ausdruck gebracht hätte, legt die Antragstellerin nicht substantiiert dar.
Schließlich wäre ein etwaiges Vertrauen der Antragstellerin in die Legalität der vorgenommenen Änderungen auch deshalb nicht (mehr) schutzwürdig, weil sie ausweislich ihrer unklaren und widersprüchlichen Angaben zum Verbleib eines der in der Stilllegungsverfügung genannten Blockheizkraftwerke und des immissionsschutzrechtlich weder genehmigten noch angezeigten Anschlusses der sog. Satelliten-Blockheizkraftwerke den aktuellen Gesamtzustand der Biogasanlage offenbar zu verschleiern sucht.
c) Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der aller Voraussicht nach rechtmäßigen Stilllegungsanordnung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs. Die Biogasanlage unterfällt wegen der potentiell vorhandenen Menge hochentzündlicher Gase der Störfall-Verordnung und ist deshalb in einem gesteigerten Maße gefahrgeneigt. Ohne Prüfung der Genehmigungsfähigkeit der vorgenommenen Änderungen kann das konkrete Risikopotential nicht verlässlich beurteilt und der Schutz der Allgemeinheit nicht gewährleistet werden. Vor diesem Hintergrund überwiegt das Interesse der Allgemeinheit daran, den möglicherweise von der Anlage ausgehenden Gefahren bereits während des Klageverfahrens durch den sofortigen Vollzug der Stilllegungsverfügung effektiv zu begegnen. Das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin am vorläufig weiteren Betrieb der Anlage zum Zwecke der Entsorgung anfallender Dungstoffe und der Erfüllung eingegangener vertraglicher Verpflichtungen müssen dahinter zurücktreten.
2. Hinsichtlich der Androhung von Zwangsgeldern in Höhe von jeweils 25.000,- EUR hat die Beschwerde ebenfalls keinen Erfolg. Die Antragstellerin rügt, dass insbesondere bei Erstverstößen Zwangsgelder im unteren Drittel des Zwangsgeldrahmens festgesetzt würden. Zudem sei vorliegend nur ein Anlagenteil nicht genehmigt worden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, zeigen diese pauschalen Ausführungen nicht auf, dass der Antragsgegner bei seiner Ermessensentscheidung von unzutreffenden oder unzutreffend gewichteten Umständen ausgegangen oder unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG von einer etablierten Ermessenspraxis abgewichen wäre.
Ob die Androhung von Zwangsgeldern aus anderen Gründen rechtswidrig ist, kann mangels entsprechender Rügen der Antragstellerin offen bleiben.
3. Hinsichtlich der Festsetzung einer Gebühr in Höhe von 2.500,- EUR ist der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung unzulässig, weil die Antragstellerin entgegen § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO nicht zuvor erfolglos bei der Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung gestellt hat. Keiner der beiden in § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO geregelten Ausnahmetatbestände liegt vor. Weder hat die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden noch droht eine Vollstreckung.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist ein erfolgloser Aussetzungsantrag bei der Behörde hier nicht deshalb entbehrlich, weil dieser von vornherein aussichtslos gewesen wäre. Für die Anerkennung eines solchen außerhalb der gesetzlichen Regelung des § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO liegenden, ungeschriebenen Ausnahmetatbestands besteht kein Raum. Im Zuge der Einfügung des § 80 Abs. 6 VwGO durch Art. 1 Nr. 13 Buchst. c) des 4. Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2809) hat der Gesetzgeber bewusst aus Gründen der Rechtssicherheit auf die Übernahme unter anderem des in Art. 3 § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des inzwischen außer Kraft getretenen Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit (VGFGEntlG) geregelten Ausnahmetatbestands verzichtet.
Vgl. BT-Drs. 11/7030, S. 24 f.; Schoch, in: Schoch/ Schneider/Bier, VwGO, Stand Februar 2016, § 80 Rn. 512.
Nach Art. 3 § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VGFGEntlG bedurfte es bei Verfahren auf Aussetzung der Vollziehung nach § 69 Abs. 3 FGO a.F. eines vorherigen Aussetzungsantrags bei der Finanzbehörde nicht, wenn diese zu erkennen gegeben hat, dass sie die Vollziehung nicht aussetzen werde. Da der Gesetzgeber diesen Ausnahmetatbestand bewusst nicht in § 80 Abs. 6 VwGO übernommen hat, kann von einem vorherigen Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO nicht unter Hinweis auf dessen mutmaßliche Aussichtslosigkeit abgesehen werden.
OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 26. Februar 1999 - 6 B 10198/99 -, NVwZ-RR 1999, 810 f.; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 80 Rn. 186; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 80 Rn. 181.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Dabei bemisst der Senat das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren in Anlehnung an Ziffer 19.1.6 Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 nach dem durch die Stilllegung entgangenen Gewinn, den die Antragstellerin während eines etwaigen Klageverfahrens durch den weiteren Betrieb der Anlage erzielen wollte. Diesen Gewinn schätzt der Senat in Ermangelung konkreter Erkenntnisse auf 50.000,- EUR. Dabei orientiert er sich an den exemplarisch vorgelegten Abrechnungen, wonach die Antragstellerin im Januar 2014 62.221,33 EUR brutto und im März 2015 89.590,40 EUR brutto erwirtschaftet hat. Die angedrohten Zwangsgelder bleiben bei der Streitwertbemessung außer Betracht (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs). Der so ermittelte Betrag ist wegen der Vorläufigkeit der im vorliegenden Verfahren ergehenden Entscheidung zu halbieren; die angefochtene Gebührenfestsetzung wird in Höhe eines Viertels berücksichtigt (Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 327 StGB
§ 48 BImSchG
§ 26 BImSchG
§ 80 VwGO
§ 121 VwGO
§ 16 BImSchG
§ 15 BImSchG
§ 1 BImSchG
§ 5 BImSchG
§ 20 BImSchG
§ 152 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der 12. BImSchV
§ 2 Nr. 1 der 12. BImSchV
§ 2 Nr. 2 der 12. BImSchV
§ 2 12. BImSchV
§ 65 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 BImSchG
§ 20 Abs. 2 Satz 1BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 16 Abs. 5 BImSchG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 BImSchG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz BImSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VGFGEntlG
§ 69 Abs. 3 FGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 und 2 Satz 1 Nr. 2 der Zuständigkeitsverordnung
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 83 GG
Art. 83 GG
Art. 31 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 109, 272
NVwZ-RR 2015, 21
NVwZ 1985, 27
NVwZ-RR 1992, 540
NVwZ-RR 1999, 810
3 K 4662/15
8 B 866/15
1 B 1375/15
8 D 58/08
8 C 12.98
3 L 1443/15
8 B 555/15
13 B 659/10
8 A 10377/16
3 B 23.15
3 C 23.13
8 B 892/13
7 B 47.07
10 S 1725/13
7 B 160.92
7 B 47.07
6 B 10198/99