Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-21, Aktenzeichen 4 L 350/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:0921.VG4L350.20.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage VG 4 K 351/20 gegen die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 26. August 2020, bekannt gegeben durch die Veröffentlichung im Amtsblatt Nr. 37 vom 4. September 2020, wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, eine Dienstleistungsgewerkschaft, wendet sich gegen die Festsetzung zweier verkaufsoffener Sonntage im zweiten Halbjahr 2020 im Land Berlin.
Bereits im Januar 2020 initiierte die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales (nachfolgend: Senatsverwaltung) die Vorbereitungen zum Erlass einer Allgemeinverfügung zur Festlegung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an zusätzlichen Sonntagen im zweiten Halbjahr 2020. Hierzu wurden zahlreiche Betroffene und Interessenten gehört. Infolge der SARS-CoV-2-Pandemie und den in diesem Zusammenhang erlassenen Verordnungen zu deren Eindämmung kam es wegen des damit einhergehenden Verbots von Großveranstaltungen zunächst nicht zu einer Identifizierung geeigneter Anlässe. Nachdem die Bestimmungen teilweise wieder gelockert worden waren, einigten sich ausweislich eines Aktenvermerks vom selben Tage der Staatssekretär für Arbeit und Soziales der genannten Verwaltung und der Hauptgeschäftsführer des Handelsverbandes Berlin-Brandenburg am 14. August 2020 darauf, die verkaufsoffenen Sonntage (nach Vorlage und Prüfung der erforderlichen Informationen zu Format und Größe der jeweiligen Veranstaltungen) auf den 4. Oktober 2020 und den 8. November 2020 festzulegen. Dabei sollten zuvor noch Daten u.a. zu dem in Blick genommenen Abschiedsfest für den Flughafen Tegel sowie zu den Veranstaltungen in Berlin zu „30 Jahre Deutsche Einheit“ eingeholt werden.
In einer internen E-Mail innerhalb der Senatsverwaltung vom 21. August 2020 wies die Verfasserin darauf hin, dass Erwägungen wie der Erhalt des Einzelhandels in Berlin, der Erhalt von Arbeitsplätzen in Berlin im Einzelhandel oder die Bekämpfung der Folgen der Corona-Pandemie kein öffentliches Interesse im Sinne von § 6 des Berliner Ladenöffnungsgesetzes rechtfertigten. In einem weiteren Vermerk vom 25. August 2020 heißt es unter anderem: Die zentralen Festlichkeiten zum Fest „30 Jahre Deutsche Einheit“ fänden in Potsdam statt. Es sei derzeit immer noch nicht bekannt, welche Veranstaltungen in Berlin zu diesem Zeitpunkt durchgeführt würden. Zum Abschiedsfest für den Flughafen Tegel lägen noch kaum Angaben zum Veranstaltungsformat, zur Größe oder Besucherzahl vor. Unabhängig davon sei auch noch nicht sicher, ob der Flughafen BER tatsächlich am 31. Oktober 2020 eröffnet werde. Nach den bisherigen Erkenntnissen solle die Veranstaltung eher „bescheiden ausfallen“. Auch zum JazzFest Berlin lägen noch keine substantiierten Informationen vor, das Programm erscheine voraussichtlich im September 2020, weshalb derzeit keine ausreichenden Entscheidungsgrundlagen bekannt seien. Gleiches gelte für die „Berlin Science Week“. Auch dieses Programm solle erst Ende September veröffentlicht werden, ein Zeitpunkt werde nicht konkretisiert, weshalb auch hier keine ausreichenden Entscheidungsgrundlagen bekannt seien. Aus fachlicher Sicht könnten daher die in Bezug genommenen Anlässe „30 Jahre Deutsche Einheit“ und „Abschiedsfest für den Flughafen Tegel“ und „JazzFest Berlin“ kein hinreichendes öffentliches Interesse rechtfertigen.
Mit Allgemeinverfügung vom 26. August 2020, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 37 vom 4. September 2020, legte die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales zwei Sonntage im zweiten Halbjahr 2020 fest, an denen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ausnahmsweise in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr für das Anbieten von Waren geöffnet sein dürfen. Dabei handelt es sich um den 4. Oktober 2020 – zu den Festivitäten zum Tag der Deutschen Einheit und zum Festival „Berlin leuchtet“ und den 8. November 2020 – zum Abschiedsfest für den Flughafen Tegel, JazzFest Berlin und Berlin Science Week (Nr. 1 a und b). Die Genehmigung zum Offenhalten der Verkaufsstellen an dem jeweiligen Termin gilt unter der Bedingung, dass „die Veranstaltung wie geplant und im analogen Veranstaltungsformat an diesem Termin stattfindet“ (Nr. 2). Soweit sich aus der Verordnung über erforderliche Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Berlin (SARS-CoV-2-Infektionsschutzverordnung in der jeweils geltenden Fassung) weitergehende Einschränkungen ergeben, sollen diese den Bestimmungen einer Sonntagsöffnung für die unter Nummer 1 genannten Terminen vorgehen. Eine Öffnung von Verkaufsstellen an dem jeweiligen Termin unter Nummer 1 ist nicht zulässig, wenn (Groß- )Veranstaltungen aufgrund von infektionsschutzrechtlichen Maßgaben untersagt sind und damit im öffentlichen Raum des Stadtgebietes Berlin in bemerkbarer Weise nicht mehr stattfinden dürfen (Nr. 3). Eine Begründung lässt sich der Allgemeinverfügung nicht entnehmen. Die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung wurde unter Nr. 5 angeordnet und damit begründet, dies sei zur langfristigen Planungssicherheit erforderlich, da im Vorfeld einer Sonntagsöffnung umfangreiche planerische und organisatorische Maßnahmen seitens des Veranstalters und der teilnehmenden Einzelhandelsgeschäfte unabdingbar seien. Ansonsten sei im Falle einer Klage nicht mehr mit einer abschließenden Entscheidung in der Hauptsache zu rechnen.
In einem Vermerk vom 26. August 2020 heißt es, eine Begründung für die Möglichkeit der Sonntagsöffnung an beiden Tagen „könnte wie folgt dargelegt“ werden: Mit der Ausbreitung des Infektionserregers SARS-CoV-2 liege eine neue Situation vor, die weder im Urteil des Bundesverfassungsgerichts noch in der Gesetzesbegründung Berücksichtigung habe finden können. Das Virus habe zu erheblichen Einschränkungen im gesellschaftlichen Leben geführt, insbesondere den Einzelhandel mit einer einmonatigen Schließung betroffen. Es sei von einer zunehmend verringerten Passantenfrequenz in Berlin und zugleich einer Verlagerung des Kaufgeschehens in Richtung Online-Handel auszugehen. Die Aufstellung einer fundierten Prognose von Besucherströmen werde durch die verspätete Programmveröffentlichung erheblich erschwert. Die Festivitäten zum Tag der Deutschen Einheit und das Festival „Berlin leuchtet“ hätten in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes, wobei es auf eine zahlenmäßigen Wirkung der Veranstaltung bzw. auf die Größe des Veranstaltungsformats aufgrund der Pandemie nicht ankomme. Das Abschiedsfest am Flughafen Tegel zeige insbesondere in Verbindung mit dem Flughafen Berlin Brandenburg eine besondere internationale Bedeutung für die Hauptstadt. Nicht zuletzt durch eine mediale Präsenz ziehe dies sowohl national als auch international Aufmerksamkeit nach sich, die für Berlin von hoher Relevanz sei. Das JazzFest Berlin sei ein internationaler Treffpunkt der Musikszene und eine der wichtigsten Musikveranstaltungen, der für Berlin eine außergewöhnliche gesamtstädtische Bedeutung zukomme. Es biete ein breites Spektrum an musikalischen Darbietungen und stärke damit nicht nur im Allgemeinen, sondern gerade in Zeiten der Pandemie die Kultur in Berlin in besonderer Weise. Die Wissenschaftswoche „Berlin Science Week“ werde erstmalig in den Fokus nicht nur aufgrund seiner internationalen Präsenz in der steigenden Besucherzahlen, sondern vielmehr mit Blick auf die aktuelle Ausbreitung des Infektionserregers SARS-CoV-2 genommen. Der Wissenschaftsstandort Berlin leiste einen nicht unwesentlichen Beitrag zur effektiven Eindämmung des Coronavirus. Die drei genannten Veranstaltungen hätten deshalb in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes, wobei es auf eine zahlenmäßige Wirkung der Veranstaltung bzw. die Größe des Veranstaltungsformats aufgrund der Pandemie nicht ankomme.
Gegen die Allgemeinverfügung wendet sich die Antragstellerin mit der am 15. September 2020 eingegangenen Klage (VG 4 K 351/20). Zugleich hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hält die Sonntagsöffnungen für rechtswidrig und führt zur Begründung aus: Die Allgemeinverfügung sei schon nicht hinreichend bestimmt. Die Bedingung, wonach die Öffnung unter der Bedingung stehe, dass „die Veranstaltung wie geplant und im analogen Veranstaltungsformat an diesem Termin stattfindet“, genüge dem Bestimmtheitsgebot nicht. Es sei unklar, welcher Maßstab für die Bedingung „wie geplant" gelten solle, da nicht zu erkennen sei, auf welchen Planungszeitpunkt die Allgemeinverfügung abstelle. Es bleibe auch offen, wann eine Planabweichung vorliegen und ob dies bereits der Fall sein solle, wenn etwa ein Konzert des JazzFests Berlin ausfalle oder ein wichtiger Redner bei der Science Week fehle. Gleiches gelte für das Merkmal „analoges Veranstaltungsformat". Der Begriff erkläre sich nicht von selbst, und es bleibe auch unklar, ab welchem Zeitpunkt hiervon noch geredet werden könne, wenn etwa auch digitale Möglichkeiten genutzt würden. Soweit die Bedingung darauf abstelle, dass „die Veranstaltung" stattfinde, bleibe durch die Verwendung der Singularform offen, ob die Abweichungen alle Veranstaltungen betreffen müssten oder ob es ausreiche, wenn eine Veranstaltung nicht „wie geplant" stattfinde.
Des Weiteren liege kein hinreichender Sachgrund für die Öffnungen im geregelten Umfang vor. Es bestehe kein öffentliches Interesse an der Sonntagsöffnung. Maßgeblich für die Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine Öffnung nach § 6 Abs. 1 des Berliner Ladenöffnungsgesetztes (BerlLadöffG) vorlägen, könne aufgrund der Bedingung, dass die Veranstaltungen „wie geplant" stattfinden, nur die jeweilige Planung sein. Aus der Allgemeinverfügung ergebe sich jedoch schon nicht, auf welche Planung Bezug genommen werde. Die Allgemeinverfügung sei sowohl nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) als auch derjenigen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) rechtswidrig. Die sog. Anlassrechtsprechung des letztgenannten Gerichts sei auf den Fall und die Rechtslage in Berlin übertragbar. Der entgegen stehenden Rechtsauffassung des OVG Berlin-Brandenburg sei nicht zu folgen, was sich aus dem Urteil des BVerwG vom 22. Juni 2020 ergebe. Denn die in der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg maßgeblich zur Begründung seiner Entscheidung vom 14. Mai 2020 (OVG 1 B 6.19) in Bezug genommenen Entscheidungen des OVG Münster und des VGH Mannheim habe das BVerwG in dem zeitlich nachfolgendem Urteil gerade aufgehoben. Auch trage das Argument des OVG Berlin-Brandenburg, die sog. „Anlassrechtsprechung“ sei auf Berlin nicht anwendbar, weil das BVerfG die Vereinbarkeit der Regelung des § 6 Abs. 1 BerILadÖffG mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Sonn- und Feiertagsschutz bereits festgestellt habe, nicht. Denn dieser Ansatz unterscheide nicht hinreichend zwischen der Verfassungsmäßigkeit der Rechtsgrundlage und der verfassungsgemäßen Anwendung dieser Regelung. Ferner setze das OVG die Anforderungen an das hinreichende Gewicht eines die Sonntagsöffnung rechtfertigenden Sachgrundes im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG zu niedrig an. Im Übrigen berücksichtige das OVG bei seiner Auslegung nicht, dass das BVerfG einen hinreichenden Zusammenhang zwischen dem Anlass einerseits sowie der räumlichen Reichweite, den einbezogenen Warengruppen und der zeitlichen Lage der Sonntagsöffnungen andererseits verlange. Nach den Kriterien der demnach zugrundezulegenden „Anlassrechtsprechung“ würden schon die als Anlässe genannten Veranstaltungen nicht im gesamten Stadtgebiet von Berlin als prägend wahrgenommen werden. Zunächst müsse überhaupt erst einmal eine Veranstaltung stattfinden, die nach außen als prägend wahrgenommen werden könne. Dies treffe allenfalls für die Aktion „Berlin leuchtet" am 4. Oktober 2020 zu. Die anderen Veranstaltungen am 4. Oktober 2020 und 8. November 2020 fänden entweder gar nicht (Veranstaltungen zum Fest der Deutschen Einheit bzw. Abschiedsfest für den Flughafen Tegel) oder nicht mit präsentem Publikum (Science Week und JazzFest Berlin) statt. Damit schieden diese Ereignisse mangels äußerer Wahrnehmbarkeit als Anlassveranstaltungen aus. Hinsichtlich der der Aktion „Berlin leuchtet" am 4. Oktober 2020 fehle es für eine prägende Wirkung am erforderlichen zeitlichen Zusammenhang, weil diese zeitlich nach der Sonntagsöffnung stattfinde und deshalb während der Öffnungszeiten nicht prägend sein könne. Auch die Besucherströme sprächen gegen eine prägende Wirkung. Denn grundsätzlich müsse die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung in den von der Öffnung erfassten Bereichen mehr Besucher anziehen als die alleinige Sonntagsöffnung. Daran fehle es, weil die Aktion „Berlin leuchtet" während der Öffnungszeiten keine Besucher anziehen werde, da sie zu diesem Zeitpunkt noch nicht stattfinde; die anderen Veranstaltungen fänden entweder nicht mit Publikumsverkehr oder gar nicht statt, weshalb auch von diesen kein Besucherstrom ausgelöst werden könne. Gemessen an den sonstigen Besucherströmen an gewöhnlichen Samstagen, die im gesamten Stadtgebiet zu verzeichnen seien, sei ausgeschlossen, dass eine der Veranstaltungen einen ähnlichen Besucherstrom auslösen könne. Vor allem sei auch zu berücksichtigen, dass die Zahl der Besucher einer Veranstaltung durch die aktuelle Corona-Verordnung stark eingeschränkt werde und sich gleichzeitig nicht mehr als 5.000 Besucher bei einer Veranstaltung aufhalten dürften. Auch dies schließe es aus, dass durch die Veranstaltung mehr Besucher angezogen werde als durch die Sonntagsöffnung. Die Aktion „Berlin leuchtet" finde im Wesentlichen in den Innenstadtbezirken statt. In den weiter außerhalb gelegenen Stadtteilen würden keine Gebäude angestrahlt. Schließlich habe der Antragsgegner sein Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage VG 4 K 351/20 gegen die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 26. August 2020, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 37 vom 4. September 2020, über das Offenhalten von Verkaufsstellen an zusätzlichen Sonntagen am 4. Oktober 2020 und am 8. November 2020 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er meint, die Allgemeinverfügung genüge den an sie zu stellenden formellen und materiellen Voraussetzungen. Die Auslegung des Begriffs des „öffentlichen Interesses“ sei verfassungsrechtlich vorgegeben und müsse sich an den Vorgaben des Art. 139 WRV orientieren. Ein öffentliches Interesse könne sich nicht nur im Zusammenhang mit einer Veranstaltung ergeben. Die Vorschrift des § 6 des Berliner Ladenöffnungsgesetzes lege dies nicht ausdrücklich fest. Der Landesgesetzgeber habe in seiner Gesetzesbegründung ausdrücklich darauf verwiesen, dass der Begriff entsprechend den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts auszulegen sei. Die sogenannte „Anlassrechtsprechung“ sei im Land Berlin nicht anwendbar. Vielmehr könnten bereits das Umsatzinteresse des Einzelhandels und das „Shopping-Interesse“ der Kunden ein öffentliches Interesse an der Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonntag begründen, soweit nach einer Gesamtschau ein gewichtiges Interesse an der Sonntagsöffnung bestehe. Das Schutzkonzept des Gesetzes stelle das Regel-Ausnahme-Verhältnis sicher. Im vorliegenden Fall hätten die in Bezug genommenen Veranstaltungen einen Bezug zu Berlin als Ganzes und rechtfertigten deshalb die Sonntagsöffnungen. Überdies liege die Öffnung im Interesse der Konjunkturförderung aufgrund der Corona-Pandemie, weil verkaufsoffene Sonntage grundsätzlich geeignet seien, den stationären Einzelhandel zu stärken und dadurch langfristig die örtliche Nahversorgung der Bevölkerung auch außerhalb der zentralen Einkaufsstraßen zu sichern. Dies gelte umso mehr, als der Einzelhandel Umsatzeinbußen aufgrund der Geschäftsschließungen habe hinnehmen müssen. Die Sonntagsöffnung trage auch zum Erhalt von Arbeitsplätzen im stationären Einzelhandel bei, der sich durch den Online-Handel erheblichem Wettbewerbsdruck ausgesetzt sehe. Zudem diene die Öffnung dem Gesundheitsschutz, weil die Entzerrung der Einkaufenden aufgrund der Corona-Pandemie erforderlich sei. Dies werde durch die zusätzliche Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonntag erheblich erleichtert. Die Allgemeinverfügung sei auch formell hinreichend bestimmt. Es sei ohne Weiteres erkennbar, dass die Bedingung, dass „die Veranstaltung“ stattfinde, so zu verstehen sei, dass schon bei Nichtdurchführung einer der in Bezug genommenen Veranstaltung der Sachgrund für die Genehmigung der Sonntagsöffnung entfalle. Diese Bedingung sei bereits in entsprechenden Allgemeinverfügungen in der Vergangenheit enthalten gewesen, und die Gerichte hätten dies zu keinem Zeitpunkt beanstandet. Lediglich die Ergänzung „im analogen Format“ sei neu und der aktuellen Pandemie geschuldet. Soweit die Allgemeinverfügung ursprünglich keine Begründung enthalten habe, mache der Antragsgegner im Wege der Antragserwiderung von einer Heilungsmöglichkeit nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG Gebrauch.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte sowie auf den vom Antragsgegner übersandten Verwaltungsvorgang (zwei Leitzordner) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
1. Er ist zulässig und insbesondere nach §§ 123 Abs. 5, 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO statthaft. Denn der Antragsgegner hat die in Rede stehende Allgemeinverfügung im Sinne von § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 35 Satz 2 VwVfG nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt, so dass der hiergegen erhobenen Klage VG 4 K 351/20 keine aufschiebende Wirkung zukommt. Ein solcher Antrag wäre in der hier vorliegenden Konstellation auch nicht subsidiär. Vor dem Hintergrund, dass die Allgemeinverfügung vorliegend die Genehmigung zum Offenhalten der Verkaufsstellen an dem jeweiligen Termin unter die Bedingung stellt, dass „die Veranstaltung“ wie geplant stattfindet, könnte zwar erwogen werden, ob die Antragstellerin effektiveren Rechtsschutz über einen Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO des Inhalts erlangen könnte, vorläufig feststellen zu lassen, dass eine solche Bedingung jeweils nicht eingetreten ist. Da es indes zum gegenwärtigen Zeitpunkt zwar – wie noch zu zeigen ist – sehr unwahrscheinlich, aber denklogisch nicht auszuschließen ist, dass jedenfalls ein Teil der in Bezug genommenen Veranstaltungen stattfinden wird, erscheint ein solches Vorgehen nicht angezeigt.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog, da sie geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht es aus, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die – wie die Antragstellerin – im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 –, juris Rn. 5; Beschluss vom 30. August 2017 – OVG 1 S 45.17 –, juris Rn. 15 unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 17. Mai 2017 – BVerwG 8 CN 1.16 –, juris Rn. 10 ff. und vom 11. November 2015 – BVerwG 8 CN 2.14 –, juris Rn. 15 ff.).
2. Der Antrag ist begründet. Das öffentliche Interesse an der formell rechtmäßig angeordneten sofortigen Vollziehung überwiegt nicht das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache verschont zu bleiben. Denn nach der in diesem Verfahren gebotenen summarischen Prüfung ist die Allgemeinverfügung vom 26. August 2020 offensichtlich rechtswidrig. An der sofortigen Vollziehung eines solchen Verwaltungsakts besteht aber kein öffentliches Interesse.
a. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids entspricht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach darf die Begründung nicht bloß formelhaft bleiben, sondern muss einzelfallbezogen sein. Diesen Anforderungen wird die vorhandene Begründung gerecht. Der Antragsgegner hat das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung hinreichend deutlich und einzelfallbezogen damit begründet, dass über eine Klage nicht mehr vor der zugelassenen Sonntagsöffnung entschieden werden wird, und damit hinreichend deutlich gemacht, dass der Suspensiveffekt des Rechtsmittels ansonsten die mit der Verfügung bezweckte Wirkung verhindern würde.
b. Vorliegend wird sich die Allgemeinverfügung vom 26. August 2020 aber mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen. Die Allgemeinverfügung beruht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006 (GVBl. S. 1045), geändert durch das Erste Änderungsgesetz vom 16. November 2007 (GVBl. S. 580) und das Zweite Änderungsgesetz vom 13. Oktober 2010 (GVBl. S. 467). Danach legt die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr durch Allgemeinverfügung fest. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
aa) Die Allgemeinverfügung erscheint schon formell fehlerhaft. Es ist nämlich bereits zweifelhaft, ob sie dem Begründungserfordernis (1) bzw. dem Bestimmtheitsgebot (2) genügt und ob das im BerlLadÖffG vorgesehene Verfahren eingehalten wurde (3).
(1) Nach § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. Nach Abs. 2 Nr. 5 bedarf es einer Begründung zwar nicht, wenn eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben wird. Darauf kann sich der Antragsgegner aber hier nicht berufen. Die Bedingung des Nicht-Bedürfens einer Begründung ist verfassungskonform nämlich dahin einzuschränken, dass es einer Begründung nur dann nicht bedarf, wenn sie aus praktischen Gründen nicht möglich ist. Für schriftliche Allgemeinverfügungen ist daher kaum ein Fall denkbar, in dem eine Begründung nicht möglich oder der Behörde unzumutbar ist (BeckOK VwVfG/Tiedemann, 48. Ed. 1.7.2020 Rn. 93, VwVfG § 39 Rn. 93). Der Gesetzgeber ging davon aus, dass bestimmte Arten von Allgemeinverfügungen – etwa Verkehrszeichen – ohne Begründung aus sich heraus verständlich sind (Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 39 Rn. 104). Mit der generellen Annahme, bei allein öffentlich bekannt gegebenen Allgemeinverfügungen sei eine „Aus-Sich-Heraus-Verständlichkeit“ gegeben, ist die mögliche Komplexität der durch Allgemeinverfügungen regelbaren Sachverhalte jedoch unterschätzt worden. Um den Anforderungen von § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Rechnung zu tragen, ist Absatz 2 Nr. 5 daher restriktiv zu verstehen: Nur dann kann die Begründung entfallen, wenn und soweit die Allgemeinverfügungen aus sich heraus verständlich ist (Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 39 Rn. 106; HK-VerwR/ Kyrill-Alexander Schwarz, 4. Aufl. 2016, VwVfG § 39 Rn. 45). Hier liegt weder eine aus sich heraus ohne Begründung verständliche Verfügung vor, noch war die Begründung hier nicht möglich oder der Behörde unzumutbar. Abgesehen davon, dass dem Gericht aus einer Reihe parallel gelagerter Verfahren der vergangenen Jahre, in denen die hiesige Antragstellerin ebenfalls die Sonntagsöffnungen betreffende Allgemeinverfügungen angegriffen hat, bekannt ist, dass diese mit einer (zuvor vorhandenen) Begründung versehen waren, zeigt der Antragsgegner mit seiner Antragserwiderung gerade, dass ihm dies durchaus möglich ist.
Ob der Schriftsatz des Bevollmächtigten des Antragsgegners vom 18. September 2020 den Verfahrensfehler heilen kann, erscheint fraglich. Zwar ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die den Verwaltungsakt nicht nach § 44 nichtig macht, nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG unbeachtlich, wenn die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird; dies kann grundsätzlich auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erfolgen. Soweit der Schriftsatz auf Seiten 8/9 ausführt, die „in Bezug genommenen Veranstaltungen hätten jeweils eine Bedeutung für Berlin als Ganzes“, stellt sich dies indes vor dem Hintergrund, dass – wie noch zu zeigen ist – die dort genannten Veranstaltungen z.T. nicht oder jedenfalls so nicht stattfinden werden, weniger als eine Begründung denn als eine Behauptung dar. Soweit die Begründung im Übrigen auf die Konjunkturförderung, den Erhalt von Arbeitsplätzen und den Gesundheitsschutz abstellt, genügt dies dem Begründungserfordernis deshalb nicht, weil § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG erfordert, dass die Gründe für den Erlass des Verwaltungsaktes tatsächlich maßgebend waren, die Behörde diese also tatsächlich angestellt hatte (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 45 Rdnr. 18). Auch dies erscheint hier zweifelhaft, da diese Aspekte ausweislich des Vermerks im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners vom 21. August 2020 gerade nicht maßgeblich sein sollten. Gleiches gilt für die im Vermerk vom 26. August 2020 dargelegten Ansätze, weil sie im Konjunktiv formuliert sind („könnte … dargelegt werden“), so dass nicht erkennbar wird, dass diese sämtlich oder nur zum Teil Geltung beanspruchen sollen. Unabhängig hiervon sind diese (wohl) erst nach Erlass der Allgemeinverfügung formuliert worden.
(2) Ebenfalls formellen Bedenken begegnet die Regelung in Nr. 2 der Allgemeinverfügung, wonach die Genehmigung zum Offenhalten der Verkaufsstellen an dem jeweiligen Termin unter der Bedingung gilt, dass die Veranstaltung „wie geplant und im analogen Veranstaltungsformat an diesem Termin“ stattfindet. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn die durch ihn getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig zu erkennen ist, dass für die Adressaten ohne Weiteres erkennbar ist, was genau von ihnen gefordert wird, und wenn sie ihr Verhalten danach richten können (BeckOK VwVfG/Tiedemann, 48. Ed. 1.7.2020, VwVfG § 37 m.w.N.). Soweit sich die Kritik der Antragstellerin zum einen darauf richtet, es sei nicht klar, ob mit der Verwendung der Formulierung „die Veranstaltung“ im Singular bereits die Absage einer Veranstaltung dazu führe, dass die Bedingung für die auch im Zusammenspiel mit den anderen Veranstaltungen begründete Sonntagsöffnung entfalle, liegt hierin allerdings kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot. Denn dieser Wortlaut ist ungeachtet der Frage, ob ein solches Verständnis Sinn ergibt (Zweifel folgen daraus, dass - siehe dazu sogleich - jedenfalls zum gerichtlichen Entscheidungszeitpunkt nicht von einem Stattfinden aller Veranstaltungen auszugehen ist), eindeutig, und auch der Antragsgegner geht ausweislich seines Erwiderungsschriftsatzes hiervon aus. Die Kammer teilt indes die Bedenken, die sich aus dem Abstellen auf ein „analoges Veranstaltungsformat“ ergeben. Dies ist darin begründet, dass die beiden mehrtägigen Veranstaltungen „JazzFest Berlin“ und „Berlin Science Week“ (wohl) jeweils aus Einzelveranstaltungen bestehen sollen, die ausweislich der aktuell vorliegenden Planung z.T. gerade digital stattfinden sollen. So lässt sich der ansonsten noch keine konkreten Konzertveranstaltungen enthaltenden Homepage des „JazzFest Berlin“ aktuell entnehmen, „besondere Zeiten erforder(te)n besondere Formate“. Weiter heißt es:
„Angesichts der Corona-Krise befragt das JazzFest Berlin 2020 in der neuen Programmsparte JazzFest off-Stage Musiker*innen und Kulturschaffende in audiovisuellen Online-Projekten zu den Herausforderungen der Gegenwart. Mit künstlerischen Auftragsarbeiten, Videostatements, Interviews und Diskussionen erweitert sich das Festival in Raum und Zeit, schlägt kreative Brücken in die Stadt, nach Europa und über den Atlantik und lässt die Bühne hinter sich, um nach den Dissonanzen in der Welt ‚da draußen‘ zu horchen“ (vgl. https://www.berlinerfestspiele.de/de/JazzFest-berlin/start.html).
Daneben lässt sich auch der Homepage für die Berlin Science Week (https://berlinscienceweek.com/de/) zwar noch kein Programm entnehmen („coming soon“), wohl aber der Hinweis:
„In diesem Jahr wechseln wir von physischen Veranstaltungen zu einem globalen virtuellen Festival für alle. Wir erkennen die gemeinsamen Anstrengungen von Wissenschaftlern weltweit an, um die Pandemie und ihre vielfältigen Auswirkungen zu überwinden. Nehmen Sie unbedingt an diesem Festival teil, bei der sich einige der besten Forscher der Welt treffen, um die jüngsten Durchbrüche in Wissenschaft und Gesellschaft aus aller Welt zu diskutieren und zu feiern. Nehmen Sie außerdem an einer Vielzahl von meist digitalen Veranstaltungen teil, wie Workshops, Symposien, Ausstellungen oder Science Slams, die von renommierten internationalen akademischen Institutionen organisiert werden.“
Vor diesem Hintergrund lässt sich dem Abstellen auf ein „analoges Veranstaltungsformat“ nicht hinreichend entnehmen, ob und in welchem Umfang das „JazzFest Berlin“ und die „Berlin Science Week“ noch den Charakter einer die Sonntagsöffnung rechtfertigenden Präsenzveranstaltung tragen, wenn hierbei offensichtlich auch virtuelle Ereignisse stattfinden sollen.
(3) Das Gericht hat in formeller Hinsicht schließlich Zweifel daran, ob der Antragsgegner mit der Veröffentlichung der Allgemeinverfügung am 4. September 2020 das nach § 6 Abs. 1 Satz 3 BerlLadÖffG vorgesehene Verfahren einhält. Danach soll die Allgemeinverfügung bis spätestens zum Ende des zweiten Quartals beziehungsweise zum Ende des vierten Vorjahresquartals für das folgende Halbjahr verkündet werden. Dem gesetzgeberischen Willen hätte es also entsprochen, die Sonntagsöffnungen im konkreten Fall bis zum 30. Juni 2020 zu veröffentlichen. Mag die aktuelle Corona-Pandemie hier eine Ausnahme vom in der Regel in diesem Sinne gebundenen Ermessen rechtfertigen, weist das Gericht darauf hin, dass das höchst kurzfristige Vorgehen des Antragsgegners – die erste zugelassene Öffnung soll nur einen Monat nach Veröffentlichung möglich sein – Interessenverbänden wie der Antragstellerin effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes – GG –) erschwert. Zudem werden die hiervon betroffenen Inhaber von Ladengeschäften hierdurch einer hohen Planungsunsicherheit ausgesetzt. Denn auf diesem Wege tritt die Bestandskraft der Allgemeinverfügung erst zu einem Zeitpunkt ein, in dem die erste Sonntagsöffnung am 4. Oktober 2020 bereits vorüber ist.
bb) Die – aktenkundig gegen den ausdrücklichen Rat der Fachebene des Antragsgegners erlassene – Allgemeinverfügung ist auch materiell rechtswidrig. Bei der in diesem Verfahren nur möglichen überschlägigen Prüfung fehlt an einem öffentlichen Interesse im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG. Die Sonntagsöffnungen am 4. Oktober 2020 und am 8. November 2020 sind schon nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jeweils nicht von einem verfassungsrechtlich gebotenen hinreichenden Sachgrund getragen.
Soweit zwischen der Kammer und dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Uneinigkeit darüber besteht, ob die sogenannte „Anlassrechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts, welche die einzelnen (bundes-)verfassungsrechtlichen Maßgaben für Sonntagsöffnungen konkretisiert, auf die Berliner Rechtslage übertragbar ist (vgl. dafür: Urteil der Kammer vom 5. April 2019 – VG 4 K 527.17 –; dagegen: Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. Mai 2020 – OVG 1 B 6.19 –, jeweils juris), kann dies hier dahinstehen. Die Kammer legt der Entscheidung ihre bisherige Rechtsprechung hier ausdrücklich nicht zugrunde. Sie sieht sich indes zu dem – hier nicht entscheidungserheblichen – Hinweis veranlasst, dass sie noch nicht vollends von der Richtigkeit der obergerichtlichen Entscheidung überzeugt ist, weil das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 22. Juni 2020 (– BVerwG 8 CN 3.19 – juris) die vom Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg in dem genannten Beschluss zugrunde gelegte Entscheidung des OVG Münster vom 17. Juli 2019 (– OVG 4 D 36/19.NW –) gerade aufgehoben hat (bekräftigt durch das ebenfalls am 22. Juni 2020 ergangene, eine Entscheidung des VGH Mannheim vom 20. März 2019 – VGH 6 S 325/17 – betreffende Urteil BVerwG 8 CN 1.19). Überdies ist über den von der hiesigen Antragstellerin gegen die Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg eingelegten Antrag auf Zulassung der Revision noch nicht entschieden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der objektivrechtliche Schutzauftrag, der in der Sonn- und Feiertagsgarantie begründet ist, auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. – juris Rn. 149). Er sichert mit seinem Schutz eine wesentliche Grundlage für die Rekreationsmöglichkeiten des Menschen und zugleich für ein soziales Zusammenleben und ist damit auch Garant für die Wahrnehmung von Grundrechten, die der Persönlichkeitsentfaltung dienen (BVerfG, a.a.O., Rn. 139). Er konkretisiert inhaltlich die materiellen Vorgaben für die Ausgestaltung des grundrechtlich gebotenen Mindestschutzniveaus für die Sonn- und Feiertage durch den Gesetzgeber (BVerfG, a.a.O., Rn. 149). Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber, der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert. Grundsätzlich hat die typische „werktägliche Geschäftigkeit" an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren (BVerfG, a.a.O, Rn. 152, vgl. zu den Einzelheiten das Urteil der Kammer vom 5. April 2019 – VG 4 K 527.17 –, S. 16 ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
Zu der hier in Rede stehenden Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG – seinerzeit in der Fassung des Gesetzes vom 14. November 2006 folgenden Inhalts: „Die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung kann im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen" – hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u.a., a.a.O., Rn. 179 ff.) ausgeführt:
„bb) Die Regelung, wonach die Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier (weiteren) Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen kann (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG), ist mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV jedenfalls bei einschränkender Auslegung vereinbar.
(1) Hinsichtlich der Zahl von vier Tagen lässt sich gegen die Regelung im Blick auf die Gesamtzahl von regelhaft 52 Sonntagen im Jahr und von insgesamt neun je nicht zwingend auf einen Sonntag fallenden weiteren Feiertagen nichts erinnern, zumal bestimmte Feiertage von dieser Öffnungsmöglichkeit ausgenommen sind (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG). Da die Freigabe durch Allgemeinverfügung erfolgt, bedarf es einer Verwaltungsentscheidung, die die Möglichkeit eröffnet, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter konkret in eine Abwägung einzubeziehen.
(2) Bedenken begegnet indessen die weite, allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung: Erforderlich ist lediglich, dass die ausnahmsweise Öffnung "im öffentlichen Interesse" liegt. Dabei handelt es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der es bei einem allein am Wortlaut orientierten Verständnis ermöglicht, jedes noch so geringe öffentliche Interesse genügen zu lassen. Hier ist eine der Wertung des Art. 139 WRV genügende Auslegung geboten. Danach ist ein öffentliches Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertigt. Dazu genügen das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche "Shopping-Interesse" auf der Kundenseite nicht.
Der Begriff des "öffentlichen Interesses" soll der Gesetzesbegründung zufolge für "besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen" zusätzliche Öffnungszeiten zulassen. Dabei soll es um "große Veranstaltungen" gehen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen. Damit sind Veranstaltungen und Ereignisse gemeint, die auch "über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen" (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 13). Auf diese Weise wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lässt. Für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen werden nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen können.“
Nach diesem Maßstab fehlt es für beide Tage an auch nur einer („großen“) Veranstaltung, die als Sachgrund wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen könnte. Weder einzeln noch – worauf der Antragsgegner offenbar, wie die jeweilige Kumulation mehrerer Ereignisse, aber auch die seiner eigenen Auffassung nach eindeutig formulierte Bedingung in Nr. 2 der Allgemeinverfügung zeigen, selbst abstellt – in ihrem Zusammenwirken können die für den 4. Oktober 2020 und die für den 8. November 2020 herangezogenen Veranstaltungen Bedeutung für Berlin als Ganzes haben.
(1) Für die Sonntagsöffnung am 4. Oktober 2020 gilt demnach Folgendes: Die angeführten Festivitäten zum Tag der Deutschen Einheit können die Ausnahme nicht rechtfertigen. Obwohl der Antragsgegner dem Verwaltungsvorgang nach vor der Entscheidung über die Sonntagsöffnungen zunächst Format und Größe der jeweiligen Veranstaltungen ermitteln wollte, hat er diese eigene Vorgabe von vornherein außer Acht gelassen. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung war mit Blick auf die Feierlichkeiten zum Tag der Deutschen Einheit nämlich „immer noch nicht bekannt, welche Veranstaltungen in Berlin zu diesem Zeitpunkt durchgeführt würden.“ Das Gericht hält ein solches Vorgehen des Antragsgegners für prognosefehlerhaft. Der Entscheidung zum Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen wohnt als Grundvoraussetzung inne, dass eine in Bezug genommene Veranstaltung, die „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ haben soll, überhaupt stattfindet. Das schließt nicht aus, die Genehmigung für den Fall der Absage einer fest geplanten Veranstaltung nachträglich entfallen zu lassen, erfordert aber jedenfalls zum Zeitpunkt der Festlegung der Ausnahmen eine überwiegende Gewissheit ihrer Durchführung. Anderenfalls ist eine Prognose zu den erwarteten Besucherzahlen als ein Indiz für die Bedeutung der Veranstaltung schlechthin nicht möglich. Daran fehlte es hier offenkundig. Denn im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung sah § 6 Abs. 1 Satz 2 der durch die nachfolgenden Verordnungen insoweit nicht geänderten Zweiten Verordnung zur Änderung der SARS-CoV-2-Infektionsschutzverordnung vom 21. Juli 2020 (GVBl. S. 625) Personenobergrenzen bei Veranstaltungen vor und regelte, dass vom 1. September bis zum Ablauf des 24. Oktober 2020 Veranstaltungen im Freien mit mehr als 5.000 zeitgleich Anwesenden verboten sind. Es war zu diesem Zeitpunkt also sogar rechtlich ausgeschlossen, dass Fest zur Deutschen Einheit überhaupt in nennenswertem Umfang im Vergleich zu den Dimensionen der Vorjahre abzuhalten. Dies gilt nach wie vor. Der Verweis des Antragsgegners im Erwiderungsschriftsatz, die Feierlichkeiten seien jedenfalls „noch nicht abgesagt“, vermag hieran daher offenkundig nichts zu ändern. Im Gegenteil lässt sich im Internet unter dem Link: https://www.berlin.de/events/2716319-2229501-tag-der-deutschen-einheit-am-brandenburg.html der ausdrückliche Hinweis finden, dass „aufgrund der Corona-Pandemie (…) das Bürgerfest wahrscheinlich in diesem Jahr nicht statt(findet).“ Ungeachtet dessen spricht auch der Umstand, dass noch sechs Wochen vor Beginn der (auch nur erhofften) Veranstaltung unsicher war, ob ein öffentliches Interesses an einer begleitenden Sonntagsöffnung gegeben sein könnte, eher gegen das Vorliegen einer „Großveranstaltung“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (so Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. September 2018 – OVG 1 S 100.18 – Rn. 21, juris, zur Berlin Art Week).
An der Bewertung der Sonntagsöffnung des 4. Oktober 2020 ändert auch das als weiterer Anlass angeführte Festival „Berlin leuchtet“ nichts. Zu diesem Lichterfest hat die Kammer bereits mit Beschluss vom 12. September 2018 (– 4 L 323.18 – Rn. 41, juris) festgestellt, dass unklar bleibe, in welchem Umfang diese Veranstaltung tatsächlich Touristen nach Berlin bringe. Zudem gebe die geringe zeitliche Überschneidung mit der von 13.00 Uhr bis 20.00 Uhr verfügten Ladenöffnung – das Lichterfest beginnt erst um 19.00 Uhr – keine Anhaltspunkte dafür her, dass von ihm (seinerzeit im Zusammenspiel mit der „Berlin Art Week“) im Vergleich mit der Ladenöffnung die prägendere Wirkung für den Sonntag ausgehe. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat diese Erwägungen in seinem Beschluss vom 26. September 2018 (– OVG 1 S 100.18 – Rn. 15, juris) nicht beanstandet, so dass die Kammer hieran festhält.
(2) Nicht anders ist demnach auch die Sonntagsöffnung am 8. November 2020 einzuschätzen. Zum Abschiedsfest für den Flughafen Tegel lagen im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung noch „kaum Angaben zum Veranstaltungsformat, zur Größe oder Besucherzahl vor“, und dies ist weiterhin nicht der Fall. Vielmehr heißt es unter dem Link https://www.berlin.de/events/6014663-2229501-danke-tegel-TXL-abschiedsfest- flughafen-.html aktuell: „Hinweis: Im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie wurde die Veranstaltung noch nicht bestätigt.“ Das Gericht geht davon aus, dass diese Feierlichkeit nicht bzw. nicht mit nennenswerter Publikumsbeteiligung stattfinden wird, und zwar auch deshalb weil § 6 Abs. 2 Satz 2 der aktuell geltenden SARS-CoV-2-Infektionsschutzverordnung vom 1. September 2020 (GVBl. S. 665) Veranstaltungen in geschlossenen Räumen mit mehr als 1.000 zeitgleich Anwesenden vom 1. Oktober bis zum Ablauf des 31. Dezember 2020 verbietet. Auch wenn außer Frage steht, dass der nunmehr außer Betrieb zu nehmende Flughafen Tegel (bislang) eine überragende Bedeutung für Berlin als Ganzes hatte, knüpft die Verfügung nicht hieran an, sondern an ein bloß erhofftes, nicht aber reales Ereignis.
Soweit sich die Sonntagsöffnungen für den genannten Tag schließlich auf das JazzFest Berlin und die Berlin Science Week stützen, lässt sich mangels genauer Details zu den einzelnen Veranstaltungen ebenso wenig eine hinreichende Prognose zu etwaigen Besucherzahlen und damit der Bedeutung der beiden Ereignisse treffen. Gerade auch wegen der durch die Corona-Pandemie bedingten Situation und der hiermit einhergehenden rechtlichen Beschränkungen für öffentliche Veranstaltungen werden beide Formate voraussichtlich gerade darauf bedacht sein, Besucherströme in engen Grenzen zu halten, was deren prägende Wirkung jedenfalls 2020 offensichtlich ausschließt. Im Übrigen verweist das Gericht darauf, dass das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit den „Finals – Berlin 2019“ eine Veranstaltung, zu der allein an einem Wochenende 3.400 Sportler, 2.00 Helfer und 130.000 Besucher erwartet wurden, als nicht ausreichend angesehen hat, eine Sonntagsöffnung zu rechtfertigen (vgl. Beschluss vom 18. Juli 2019 – OVG 1 S 62.19 – juris, Rn. 33 f.). Selbst wenn also die beiden genannten Veranstaltungen regulär wie in den Vorjahren stattfänden (zur Berlin Science Week waren im Jahre 2019 an allen Veranstaltungen insgesamt 20.000 Besucher zu verzeichnen, vgl. https://berlinscienceweek.com/de/about/), reichte dies für die Annahme eines öffentlichen Interesses nicht aus (vgl. auch zur Berlin Art Week OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. September 2020 – OVG 1 S 100.18 – juris).
(3) Ein öffentliches Interesse an den Sonntagsöffnungen folgt schließlich auch nicht aus der (nachgeschobenen) Begründung des Antragsgegners im Schriftsatz vom 18. September 2020, selbst wenn dies prozessual zulässig sein sollte. Er will das öffentliche Interesse nunmehr mit der Stärkung des Einzelhandels, dem Erhalt von Arbeitsplätzen und dem Gesundheitsschutz begründen. Die pandemiebedingte Betroffenheit des örtlichen Einzelhandels kann aber nach der hierzu bislang ergangenen Rechtsprechung (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. September 2020 – 7 ME 89/20 –; OVG Münster, Beschluss vom 28. August 2020 – 4 B 1261/20.NE – und vom 3. September 2020 – 4 B 1253/20.NE –; VG Magdeburg ausweislich der Pressemitteilung Nr. 10/2020 vom 7. September 2020, jeweils juris) sowohl landes- als auch bundesweit und für jeden Sonntag angeführt werden und damit keinen Ausnahmecharakter vom landesweit geltenden Gebot der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen begründen. Diese rechtfertigt daher für sich genommen keine anlasslosen, gebietsweiten und sortimentsübergreifenden Ladenöffnungsfreigaben an Sonntagen. Das bloße wirtschaftliche Umsatzinteresse stellt unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben aber keinen sonstigen rechtfertigenden Sachgrund dar. Dem schließt sich die Kammer an, wobei die Erwägungen auf den hier zusätzlich angeführten Gesundheitsschutz übertragbar sind. Ungeachtet dessen setzt sich der Antragsgegner mit der Begründung, eine Sonntagsöffnung führe zur „Entzerrung“ der Kaufinteressenten, in gewissen Widerspruch mit dem Ziel, den Einzelhandel zu stärken, er also erkennbar nur von einer anderen Verteilung der Käuferströme, nicht aber einem Zuwachs ausgeht.
cc. Im Übrigen besteht kein sofortiges Vollziehungsinteresse, soweit dies der Antragsgegner – angesichts der Knappheit der Veröffentlichung ohnehin kaum überzeugend – mit der „langfristigen Planungssicherheit“ für die teilnehmenden Einzelhandelsgeschäfte begründen will. Hiervon kann nämlich angesichts der Tatsache, dass zwei der ins Feld geführten Veranstaltungen wie aufgezeigt mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit gar nicht stattfinden werden, die Allgemeinverfügung die Sonntagsöffnung aber gerade unter die Bedingung von deren Abhaltung stellt, nicht die Rede sein.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Eine Reduzierung des Streitwerts kommt wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht in Betracht (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2017 – OVG 1 S 45.17 – juris Rn. 34). Die Kammer hat dabei für die beiden betroffenen Sonntage den Regelwert ohne Abschlag zugrunde gelegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 Abs. 1 BerILadÖffG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 139 WRV
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 K 351/20
1 B 6.19
1 S 4.18
1 S 45.17
8 CN 1.16
8 CN 2.14
4 K 527.17
8 CN 3.19
4 D 36/19
6 S 325/17
8 CN 1.19
1 BvR 2857/07
1 S 100.18
4 L 323.18
00 Uhr bis 20.00
1 S 62.19
7 ME 89/20
4 B 1261/20
4 B 1253/20