Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2014-12-22, Aktenzeichen 10 LC 65/13

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin werden das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 5. Juli 2007 geändert und der Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Bremerhaven vom 9. April 2003 sowie der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 18. Mai 2006 aufgehoben, soweit danach Zinsen auf die Rückforderung der Mutterkuhprämien für den Zeitraum bis zum Jahresende 1998 zu zahlen sind.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Nach einer Abtrennung, Aussetzung und Wiederaufnahme des Verfahrens streiten die Beteiligten noch um die Frage, ob die Beklagte von der Klägerin Zinsen auf die bestandskräftige Rückforderung der der Klägerin für die Wirtschaftsjahre 1994/1995 bis 1997/1998 gewährten Mutterkuhprämien bereits für den Zeitraum ab der jeweiligen Auszahlung dieser Prämien bis zum Jahresende 1998 durch Leistungsbescheid erheben darf.
Der Klägerin, einer aus den Eheleuten D. bestehenden, Ende April 2007 aufgehobenen Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wurden für die o.a. Jahre von 1994 bis 1998 Mutterkuhprämien in einer Gesamthöhe von 24.784,92 EUR bewilligt und ausgezahlt; die erste (Vorschuss-)Zahlung (für das Wirtschaftsjahr 1994/1995) erfolgte am 26. November 1994, die letzte Zahlung (für das Wirtschaftsjahr 1997/1998) am 31. März 1998; wegen der Auszahlungszeitpunkte im Einzelnen wird auf die Anlage zum Schriftsatz der Beklagten vom 12. März 2014 „Beginn der Verzinsung“ verwiesen. Noch am 26. April 1999 beantragte die Klägerin unter Berufung auf ihr zugeteilte Prämienansprüche die Gewährung von Mutterkuhprämien.
Mit dem hier noch nur hinsichtlich der o.a. Teilregelung zur Zinserhebung streitigen Bescheid vom 9. April 2003 hob der Funktionsvorgänger der Beklagten u.a. die Bewilligungsbescheide für die vorgenannten Jahre auf und forderte den überzahlten Betrag nebst Zinsen in Höhe von 5% über dem jeweiligen Referenzzinssatz ab jeweiliger Auszahlung zurück. Zugleich wurde der Bescheid vom 8. Mai 2000 zurückgenommen, mit dem der Klägerin 48,2 Mutterkuhprämienansprüche neu zugeteilt worden waren. Zur Begründung wurde ausgeführt, bei Vor-Ort-Kontrollen sei festgestellt worden, dass der Betrieb der Klägerin mit dem Betrieb des Sohnes E. ihrer Gesellschafter eine organisatorische und wirtschaftliche Einheit bilde. Die Milchreferenzmenge, über die der Sohn und damit der Gesamtbetrieb verfügt habe, schließe die Gewährung von Mutterkuhprämien aus. Die Zinsforderung wurde auf Art. 14 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 i. V. m. § 14 Abs. 1 MOG gestützt.
Der frühere Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin erhob namens und in Vollmacht der Klägerin Widerspruch u.a. gegen den o. a. Bescheid vom 9. April 2003. Mit Wider-spruchsbescheid vom 18. Mai 2006, zugestellt am 23. Mai 2006, wies die Beklagte diesen Widerspruch zurück und nahm zur Begründung im Wesentlichen auf den Ausgangsbescheid Bezug.
Die Klägerin hat am 22. Juni 2006 Klage erhoben und u.a. - soweit hier noch von Bedeutung - beantragt,
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Bremerhaven vom 9. April 2003 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 18. Mai 2006 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 5. Juli 2007, zugestellt am 25. Juli 2007, abgewiesen und zur Rechtmäßigkeit der - damals von den Beteiligten nicht näher thematisierten - Zinsforderung auf § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG i. V. m. Art. 14 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 verwiesen.
Die Klägerin hat am 6. August 2007 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und nach gewährter Verlängerung der Frist zur Begründung der Berufung am 25. Oktober 2007 begründet.
Mit Beschluss vom 19. November 2011 hat der Senat das vormals unter dem Aktenzeichen 10 LC 190/07 geführte Verfahren abgetrennt, soweit sich die Klägerin gegen die jetzt noch streitige Erhebung von Zinsen für den Zeitraum vor dem 1. Januar 1999 wendet, unter dem neuen Aktenzeichen 10 LC 201/11 fortgeführt und ausgesetzt.
Ausschlaggebend hierfür waren Unsicherheiten über die Frage, ob sich die Einzelheiten der Verjährung von Zinsansprüchen, d.h. zur Länge, insbesondere aber zum Fristbeginn sowie zur Unterbrechung/Hemmung der Verjährung, ganz oder teilweise nach Gemeinschaftsrecht, d.h. insbesondere nach Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 in ggf. entsprechender Anwendung, oder nach nationalem Recht bestimmen:
Für den Zeitraum ab dem 1. Januar 1999 sei insoweit keine Entscheidung erforderlich, da nach allen in Betracht kommenden Varianten keine Verjährung eingetreten sei. Insoweit und hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der der Zinsforderung zu Grunde liegenden Rückforderung der Mutterkuhprämie u.a. für die Wirtschaftsjahre 1994/1995 bis 1997/1998 als Hauptforderung ist das Verfahren unter dem alten Aktenzeichen 10 LC 190/07 fortgeführt und die Klage zwischenzeitlich rechtskräftig abgewiesen worden, und zwar für die Verjährung der Zinsforderung unter Anwendung nationalen Rechts (vgl. Senatsurt. v. 20. 12. 2011, - 10 LC 190/07 -, S. 24 f. des Urteilsabdrucks, und Beschl. des Bundesverwaltungsgerichts v. 27.12.2012 - 3 B 16/12 -).
Für den Zeitraum bis zum Ende Dezember 1998 komme es hingegen mutmaßlich (teilweise) auf die o. a. Frage nach dem maßgeblichen Recht an (vgl. S. 1 ff. der Verfügung der früheren Berichterstatterin v. 1. Juni 2011). Insoweit ist das unter dem neuen Aktenzeichen 10 LC 201/11 fortgeführte Verfahren zugleich nach § 94 VwGO ausgesetzt worden, da die sich insoweit teilweise stellenden Fragen auch Gegenstand der (Hilfs-)Fragen 2 bis 4 des Vorlagebeschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2010 (- 3 C 3/10 -) waren. Eine vom Gericht angeregte einvernehmliche Verfahrensbeendigung ist insoweit nicht zustande gekommen (vgl. Schriftsatz der Beklagten v. 8.8.2011, S. 6; Schriftsatz der Klägerin v. 15.9.2011, S. 2 a. E.).
Der Europäische Gerichtshof hat über den Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts am 29. März 2012 (C-564/10) entschieden, die (Hilfs-)Fragen 2 bis 4 aber nicht beantwortet. Denn im Vorlageverfahren war - anders als im vorliegenden Fall - die Rückforderung nur nach Maßgabe des nationalen Rechts (und nicht nach Gemeinschafts-/Unionsrecht) zu verzinsen und für diesen Fall hat der Europäische Gerichtshof auf die erste Vorlagefrage entschieden, dass sich dann auch die unter den Ziffern 2 bis 4 aufgeworfenen Fragen nach der Länge, dem Beginn und der Unterbrechung/Hemmung der Verjährung der Zinsforderung nach nationalem Recht bestimmten.
Das vorliegende Verfahren ist darauf hin unter dem neuen o.a. Aktenzeichen 10 LC 65/13 wiederaufgenommen und fortgeführt worden.
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 24. September 2013 zunächst geltend gemacht, dass Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 - nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes in seinem Urteil vom 29. März 2012 unter den Randnummern 39 und 47 - auch Zinsforderungen i. S. d. Art. 4 Abs. 2 dieser Verordnung erfasse und „somit die hier in Rede stehenden Zinsen verjährt seien.“ Auf die gerichtliche Verfügung vom 20. Juni 2014, auf die verwiesen wird, ist dann mit Schriftsatz vom 24. Juli 2014 vorgetragen worden, dass die insoweit offene Auslegungsfrage des Gemeinschaftsrechts vom Europäischen Gerichtshof zu beantworten sei.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 5. Juli 2007 zu ändern und den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Bremerhaven vom 9. April 2003 sowie den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 18. Mai 2006 aufzuheben, soweit danach Zinsen auf die Rückforderung der Mutterkuhprämien für den Zeitraum bis zum Jahresende 1998 zu zahlen sind.
Die Beklagte beantragt sinngemäß,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, dass die Klage wegen der Auflösung der Klägerin bereits unzulässig sei. Hinsichtlich der Verjährung hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 15. Juni 2014 zunächst darauf verwiesen, dass vorliegend das Günstigkeitsprinzip keine Anwendung finde; die verzinste Hauptforderung habe keinen Sanktionscharakter. Die Zinsfestsetzung sei deshalb zu Recht ab Auszahlung der jeweiligen Prämie erfolgt. Die Verjährung bestimme sich nach dem o.a. Urteil des Europäischen Gerichtshofes und den Schlussanträgen der Generalanwältin „eindeutig“ nach Unionsrecht, in keinem Falle aber ausschließlich nach nationalem Recht. Die (vierjährige) Verjährungsfrist habe deshalb erst mit der letzten Antragstellung (für das Jahr 1999) am 26. April 1999 begonnen und sei somit im Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheides vom 9. April 2003 noch nicht abgelaufen gewesen.
Sie werde allerdings für den Zeitraum bis zum 13. Dezember 1998 den Zinssatz von 5% auf 3% über dem Referenzzinssatz vermindern.
Die Beteiligten haben übereinstimmend erklärt, dass sie mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter einverstanden sind.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte in diesem Verfahren sowie in den Verfahren 10 LC 190/07 und 10 LC 66/13 und die jeweiligen Beiakten verwiesen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin, über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter nach §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist auch begründet. Die Anfechtungsklage gegen die allein noch streitige Zinsforderung für den Zeitraum bis zum Jahresende 1998 ist zulässig und begründet, weil die Forderung insoweit verjährt ist und sich die Klägerin hierauf wirksam berufen hat.
Die Klägerin ist trotz ihrer Auflösung im Jahr 2007 weiterhin beteiligtenfähig i. S. d. § 61 Nr. 2 VwGO. Denn eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts - wie die Klägerin - gilt für schwebende Auseinandersetzungen um Forderungen und Verbindlichkeiten gemäß § 730 Abs. 2 Satz 1 BGB als fortbestehend (vgl. bereits das o. a. Senatsurt. v. 20.12.2011, S. 9 des Urteilsabdrucks, m. w. N.); eine solche schwebende Auseinandersetzung ist hier gegeben, da die Klage bereits im Jahr 2006 und damit vor der Auflösung der Klägerin erhoben worden ist.
Die Klage ist auch begründet.
Das noch streitige Zinsverlangen hinsichtlich der Rückforderung von Mutterkuhprämien für die Wirtschaftsjahre bis 1997/1998 ist für den Zeitraum bis zum Jahresende 1998 wegen Verjährung, auf die sich die Klägerin wirksam berufen hat, nach dem maßgeblichen nationalen Recht nicht mehr durch Leistungsbescheid durchsetzbar, § 222 BGB a. F., § 214 BGB (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.2011 - 3 C 13/10 -, juris, Rn. 30).
Nach Art. 14 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, die nach Art. 53 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 weiter für Beihilfeanträge gilt, die sich - wie hier - auf vor dem 1. Januar 2002 auslaufende Wirtschaftsjahre beziehen, ist bei zu Unrecht gezahlten Beträgen der Betriebsinhaber zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich Zinsen verpflichtet.
a) Ein solcher Fall ist vorliegend gegeben, da die Rückforderung der Mutterkuhprämien für die Wirtschaftsjahre 1994/1995 bis 1997/1998 bestandskräftig ist. Die Klägerin schuldet damit grundsätzlich auch Zinsen auf die Rückforderung.
b) Der Zinsanspruch ist nicht nach Art. 14 Abs. 3 UnterAbs. 3 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 ausgeschlossen.
Danach sind keine Zinsen zu entrichten, wenn die zu Unrecht erfolgten Zahlungen auf einem Irrtum der zuständigen Behörde beruhen bzw. auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen sind.
Diese Vorschrift ist so auszulegen, dass Zinsen - wenn die zu Unrecht erfolgten Zahlungen auf einem Irrtum der zuständigen Behörde beruhen bzw. auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen sind - nur dann nicht zu entrichten sind, wenn dieser Irrtum vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte (so bereits das o.a. Senatsurt. v. 20.12. 2011, S. 23 des Abdrucks). Zwar lässt sich diese Einschränkung dem Wortlaut - anders als bei Absatz 4 - nicht entnehmen. Jedoch sind die Vorschriften Ausfluss des im Gemeinschaftsrecht geltenden Grundsatzes des Vertrauensschutzes. Auf diesen kann sich der Beihilfeempfänger nicht berufen, wenn er einen Irrtum der zuständigen Behörde billigerweise hätte erkennen können. Diese Auslegung findet eine Bestätigung in der Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 2419/2001. Nach Art. 49 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung nebst Zinsen nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde selbst oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 sollte die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 aus Gründen der Klarheit und Übersichtlichkeit ersetzen (vgl. Erwägungsgrund 1 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001). Den Erwägungsgründen lässt sich nicht entnehmen, dass damit eine Änderung hinsichtlich der Erhebung von Zinsen auf Rückforderungsbeträge verbunden sein sollte.
Selbst wenn also davon ausgegangen würde, dass die zu Unrecht erfolgten Zahlungen der Mutterkuhprämien auf einem Irrtum der zuständigen Behörde beruhten bzw. auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen waren, hätte die Klägerin diesen Irrtum jedenfalls billigerweise erkennen können. Da ihr für den streitigen Zeitraum keine Mutterkuhprämienansprüche zugeteilt worden waren, dies aber Voraussetzung für die Gewährung von Mutterkuhprämien war, hätte sie die Rechtswidrigkeit der dennoch erfolgten Prämienzahlungen zumindest erkennen können.
c) Die Zinsen durften gemäß Art. 14 Abs. 3 UnterAbs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 i. d. F. der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 bereits ab Empfang der jeweiligen Prämie festgesetzt werden.
Etwas anderes ergibt sich nicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 (sog. Günstigkeitsprinzip) i. V. m. Art. 49 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 bzw. entsprechenden Nachfolgeregelungen.
Mit dem Inkrafttreten des Art. 49 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 als erste Nachfolgeregelung zu Art. 14 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 ist zwar der Zeitpunkt, ab dem Zinsen auf die Rückforderung erhoben werden dürfen, verschoben worden. Seitdem (vgl. die bis zum Jahr 2009 fortgeführte Übersicht in der weiteren Anlage zum Schriftsatz der Beklagten v. 12.3.2014) werden die Zinsen nur noch für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber (zzgl. einer Zahlungsfrist ab der - in der o.a. Anlage noch nicht berücksichtigten - Änderung des Art. 80 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 937/2012 v. 12. Oktober 2012 (ABl. L 280, S. 1)) und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. - bei Verrechnung mit weiteren Beihilfen - dem Abzug berechnet.
Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 gelten im Fall einer späteren Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend. Art. 49 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 sowie die entsprechenden Nachfolgeregelungen sind aber nur dann Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen in diesem Sinne, wenn die verzinste Hauptforderung Sanktionscharakter trägt (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 3 C 7/10 -, NVwZ - RR 2011, 275 ff.). Dies ist bei der hier verzinsten Hauptforderung nicht der Fall, da sie eine bloße Rückforderung der zu Unrecht ausgezahlten Mutterkuhprämien darstellt.
d) Die Zinsansprüche für die Zeit bis zum Jahresende 1998 sind jedoch verjährt und somit - jedenfalls nachdem sich die Klägerin hierauf beruft - nicht mehr eigenständig durch Leistungsbescheid durchsetzbar.
Die Verjährung beruht auf der Anwendung nationalen Rechts (aa), nach dem die maßgebliche Verjährungsfrist von vier Jahren mit der jeweiligen Auszahlung begonnen hat und damit mangels rechtzeitiger Hemmung/Unterbrechung für den hier streitigen Zeitraum verstrichen ist (bb).
aa) Materielle gemeinschaftsrechtliche Rechtsgrundlage für die Gewährung der - hier verzinst zurückgeforderten - Mutterkuhprämien war die Verordnung (EWG) Nr. 805/68 i. V. m. der Durchführungsverordnung (EWG) Nr. 3886/92. Beide Regelwerke enthielten jedoch keine Bestimmungen über die Rückabwicklung von zu Unrecht gewährten (Mutterkuh-)Prämien. Dies war vielmehr Regelungsgegenstand der (Durchführungs)-Verordnung (EWG) Nr. 3887/92. Deren bereits wiederholt o.a. Art. 14 Abs. 1 regelte - wie dargelegt - auch die Zinspflicht der Rückforderung dem Grunde nach sowie den Zeitraum, ab dem Zinsen zu zahlen waren, während nach Abs. 3 UnterAbs. 2 dieser Bestimmung „der anzuwendende Zinssatz gemäß den Bestimmungen des nationalen Rechts festgesetzt wurde, der jedoch in keinem Fall den bei der Rückforderung nationaler Beträge geltenden Zinssatz unterschreiten durfte.“ Regelungen zur Verjährung der Zinsen enthielt aber auch diese verfahrensrechtliche Durchführungsverordnung ebenso wenig die Nachfolgebestimmungen. Insoweit kann gemeinschaftsrechtlich vielmehr allenfalls auf die allgemeine sektorenübergreifende Regelung in der Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 zurückgegriffen werden. Sie enthält in Art. 3 Bestimmungen über die Länge, den Beginn und die Unterbrechung der Verjährung einschließlich - in ihrer Reichweite umstrittener (vgl. Senatsurt. v. 19.1.2010 - 10 LC 148/09 -, Leitsatz 3; Krüger, ZfZ 2008, 244, 246; Busse, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Fachanwaltes Agrarrecht, S. 191, Rn. 48, sowie zuletzt EuGH, Urt. v. 13.12.2012 - C-670/11 -, Rn. 43) - sektorenbezogener und nationaler Öffnungsklauseln. Nach dem Wortlaut und der Systematik beziehen sich diese Verjährungsregelungen auf die Verjährung der „Verfolgung“ (Abs. 1) bzw. die „Vollstreckung der Entscheidung“ (Abs. 2). Zinsen werden in Art. 3 der Verordnung nicht ausdrücklich angeführt. Sie werden nur in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung insoweit angesprochen, als sich die Ahndung einer Unregelmäßigkeit i. S. d. Abs. 1 auf den Entzug des erlangten Vorteils zzgl. - falls dies vorgesehen ist - die Zinsen beschränkt, die pauschal festgelegt werden können.
Durch das bereits o.a. Urteil des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass die in Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 enthaltenen Verjährungsregelungen zwar unstreitig für die Rückforderung eines rechtswidrig aus dem Gemeinschafts-/Unionshaushalt erlangten Vorteils, nicht aber auch für die Erstattung der infolge dieser Forderung angefallenen Zinsen gelten, wenn diese nicht nach Gemeinschafts-/Unionsrecht geschuldet sind, sondern allein nach nationalem Recht (vgl. auch Senatsurt. v. 27.6.2012 - 10 LB 27/10 -, juris, Rn. 125).
Die damit noch nicht geklärte, hier maßgebliche Frage, ob (und ggf. mit welchem Inhalt genau) die Verjährungsregelungen des Art. 3 dieser Verordnung, insbesondere über den Beginn der Verjährungsfrist und die Unterbrechung, für die Zinsen gelten, die dem Grunde nach bereits nach dem Gemeinschafts-/Unionsrecht auf die Rückforderung einer - wie hier - rechtswidrig aus dem Gemeinschaftshaushalt erlangten Agrarbeihilfe geschuldet sind, ist zu verneinen (ebenso wohl Busse, a. a. O., S. 195, Rn. 62). .
Hierfür sprechen zunächst die in dem o.a. Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts (unter Rn. 26) angeführten systematischen Gründe:
Danach ist „Art. 3 der Verordnung nach seiner Regelungskonzeption nicht auf Zinsansprüche angelegt … . Die Vorschrift regelt "die Verjährung für die Verfolgung" von Unregelmäßigkeiten, hat also die Befugnis (und die Pflicht) der Behörde vor Augen, eine Unregelmäßigkeit mit einer verwaltungsrechtlichen Maßnahme oder Sanktion zu ahnden. Diese Befugnis wird schon durch die Unregelmäßigkeit selbst begründet. Dementsprechend knüpft der Beginn der Verjährung an die Begehung der Unregelmäßigkeit selbst an, bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten an deren Beendigung. All dies liegt bei Zinsansprüchen anders. Zinsansprüche entstehen nicht schon mit der Unregelmäßigkeit, sondern sukzessive mit jedem weiteren Zeitablauf. Bei andauernden und wiederholten Unregelmäßigkeiten können Zinsansprüche auch schon für Zeiträume entstehen, während derer die Unregelmäßigkeit noch nicht beendet ist. Das wirft die Frage auf, wann die Verjährung derartiger Zinsansprüche beginnt. Hätte das Gemeinschaftsrecht auch die Verjährung von Zinsansprüchen erfassen wollen, so wäre zu erwarten gewesen, dass es hierfür besondere Regelungen getroffen hätte.“
Unterstrichen wird diese Ansicht durch die Ausführungen der Generalanwältin F. vom 26. Januar 2012 in der Rechtssache C-564/10 zu dem Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts. Sie nimmt zwar an, dass Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 nach deren Sinn und Zweck grundsätzlich auch für die Verjährung von Zinsforderungen nach Unregelmäßigkeiten gelte (Rn. 53 - 73). Sie muss aber nachfolgend einräumen, dass „diese Auslegung sofort zu dem schwierigen Problem führt, wie die Verordnung Nr. 2988/95 mangels detaillierter ausdrücklicher Bestimmungen über akzessorische Zinsansprüche anzuwenden ist“ (Rn. 74). Der Europäische Rechnungshof habe deshalb jüngst „die Einführung ausdrücklicher Regelungen für die Geltendmachung von Zinsforderungen auf Unionsebene“ gefordert, „um die finanziellen Interessen der Union wirksam zu schützen“ (Rn. 79), was bislang unterblieben ist. Nachfolgend wird ab Rn. 80 weiter ausgeführt:
„Der Gerichtshof hat bereits im Jahr 1970 entschieden, dass Regelungen über verfahrensrechtliche Verjährungsfristen im Voraus festgelegt werden und den Erfordernissen der Rechtssicherheit genügen müssen … .
Aus Gründen der Verfahrenslogik sollten Verjährungsvorschriften in Form eines Maßnahmenbündels u. a. die Dauer der Verjährungsfrist, die Kriterien für die Bestimmung des Zeitpunkts, ab dem die Frist zu laufen beginnt, die Vorgänge, die eine Unterbrechung oder Aussetzung der Verjährung bewirken, sowie die anwendbaren Zinssätze regeln. Bei der Zusammenstellung eines solchen Vorschriftenbündels sind die Interessen der zuständigen mitgliedstaatlichen Behörden und die Interessen der Wirtschaftsteilnehmer sowie die Aufsichtsfunktion der Kommission beim Schutz der finanziellen Interessen der Union zu berücksichtigen.
Ich bin zu der Auffassung gelangt, dass Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2988/95 so verstanden werden kann, dass er eine vierjährige Verjährungsfrist für Zinsansprüche vorschreibt … . Damit ist jedoch nicht gesagt, dass der Gerichtshof bestrebt sein sollte, eine komplette „Verjährungsregelung“ für Zinsforderungen zu schaffen, indem er etwas in den Wortlaut hineinliest, was ganz offensichtlich dort nicht vorhanden ist. Ein solches Vorgehen liefe dem Gebot der Rechtssicherheit zuwider. Der Unionsgesetzgeber sollte vielleicht prüfen, ob er harmonisierte Durchführungsbestimmungen für die Anwendung der vierjährigen Verjährungsfrist bei der Geltendmachung von Zinsansprüchen erlassen muss. Nach dem derzeitigen Stand gibt es solche unionsrechtlichen Bestimmungen nicht.“
Hieran anknüpfend wird in den Randnummern 95 ff. zu der hier vorrangig maßgeblichen Frage nach dem Beginn der Verjährungsfrist für den Zinsanspruch (bei ggf. wiederholten bzw. andauernden Unregelmäßigkeiten) auf das nationale Recht verwiesen.
Es wäre mit der zutreffend von der Generalanwältin selbst betonten erforderlichen Rechtssicherheit für die Festlegung von Verjährungsvorschriften (vgl. ergänzend EuGH, Urt. v. 21.12.2011 - C- 465/10 - Rn. 60) nicht zu vereinbaren, wenn sie sich erst aus einem selbst für Spezialisten kaum noch überschaubaren Normengeflecht bzw. „Maßnahmenbündel“ von nationalen Regelungen, die - wie nachfolgend unter bb) dargelegt - jedenfalls im Bundesgebiet für den hier maßgeblichen Rechtsbereich auch erst richterrechtlich entwickelt worden sind, sektorenspezifischen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen (hier teilweise in Art. 14 Abs. 3 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92) und ergänzend unionsrechtlich durch Bestimmungen zusammensetzen würden, die letztlich erst vom Europäischen Gerichtshof durch entsprechende Anwendung des Art. 3 der sektorenübergreifenden Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 geschaffen werden. Dies gilt erst recht, wenn die maßgeblichen Verjährungsregelungen nicht lediglich zukunftsbezogen, sondern - wie im vorliegenden Fall - auf die Rückabwicklung einer Fallgestaltung anzuwenden sind, die inzwischen mehr als 15 Jahre zurückliegt. Denn der Europäische Gerichtshof hat in einem weiteren Urteil vom 5. Mai 2011 (- C 201 und 202/10 -, Rn. 34) betont, dass es zwar grundsätzlich zulässig ist, auf richterrechtlich entwickelte Verjährungsregeln abzustellen, diese Praxis aber ihre Grenze im Grundsatz der Rechtssicherheit findet, der „eine hinreichend vorhersehbare Rechtsprechungspraxis“ verlangt. Hieran würde es bei der erst noch zu entwickelnden entsprechenden Anwendung von Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 mangeln.
Gegen die Annahme, die Verjährung von Zinsen auf Rückforderungen von gemeinschaftlichen Agrarbeihilfen nach Art. 14 Abs. 1, 3 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 sei in Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 geregelt, spricht weiter die folgende Überlegung: Art. 49 (EG) Nr. 2419/2001 als erste Nachfolgeregelung zu Art. 14 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 enthielt in den Absätzen 5 und 6 Fristen für die Rückforderung, die von denen in Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 abwichen, mit dieser allgemeinen, sektorenübergreifenden verfahrensrechtlichen Regelung also nicht abgestimmt waren (vgl. nochmals das o.a. Senatsurt. v. 19.1.2010 - 10 LC 148/09 -, juris, Rn. 50 ff., 59). Nach Satz 1 des 7. Erwägungsgrundes zur Verordnung (EG) Nr. 118/2004, mit der die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 geändert worden ist, „hat die Verordnung Nr. 2419/2001 Verjährungsvorschriften betreffend die Rückforderungen zu Unrecht geleisteter Zahlungen eingeführt“. Kann also schon nicht festgestellt werden, dass dem Gemeinschaftsnormgeber - hier der Kommission - bei Erlass dieser sektorenspezifischen Regelung über die Einzelheiten der Rückforderung von Agrarbeihilfen (ebenso noch Art. 73 Abs. 5 und 6 Verordnung (EG) Nr. 796/2004, aber nicht mehr nach Art. 80 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) die allgemeine sektorenübergreifende Regelung hierzu in Art 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95, der die o.a. teilweise abweichenden Verjährungsvorschriften betreffend die Rückforderungen zu Unrecht geleisteter Zahlungen bereits enthielt, bewusst war, so kann erst recht nicht angenommen werden, er habe hinsichtlich der Verjährung von Zinsen nach Art. 14 Abs. 1, 3 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 eine diese Norm ergänzende (entsprechende) Anwendung des Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 beabsichtigt. Diese Annahme liegt auch deshalb fern, weil aus den von der Generalanwältin genannten Gründen eine geschlossene, in sich stimmige Gesamtregelung über die Zinsen geboten erscheint, dies aber bei einem Normenbündel aus sektorenspezifischem Recht (hier jedenfalls hinsichtlich des Beginns der Zinspflicht in Art. 14 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92), ergänzendem nationalem Recht (hier jedenfalls hinsichtlich der Höhe der Zinsen und ggf. teilweise hinsichtlich der Verjährung) und schließlich sektorenübergreifendem Recht (hier bei der streitigen ergänzenden Anwendung von Art. 3 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 auf die Verjährung der Zinsen) nicht gewährleistet ist.
Schließlich gilt bei dem indirekten Vollzug von (materiellen) Unions-/Gemeinschaftsrecht durch die hier dann erforderliche ergänzende Anwendung von nationalem Verfahrens- bzw. genauer Verjährungsrecht ohnehin der allgemeine Grundsatz, dass die Anwendung dieses nationalen Verfahrensrecht weder diskriminierend sein noch die effektive Durchsetzung des Unions-/Gemeinschaftsrechts behindern darf (gemeinschaftsrechtliches Äquivalenz- und Effizienzgebot, vgl. BVerwG, Urt. v. 22.10.2009 - 1 C 26/08 -, BVerwGE 135, 137 ff.; Rn. 22; sowie die Nachweise bei Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., Einführung II, Rn. 40 ff.). Damit steht der ergänzenden Anwendung nationalen Verjährungsrecht auch nicht entscheidend die Befürchtung entgegen, auf diese Weise könne die gemeinschaftsrechtlich dem Grunde nach bestehende Zinspflicht durch kurze nationale Verjährungsfristen „ins Leere laufen“.
bb) Ausdrückliche Regelungen über die Länge, den Beginn und die Unterbrechung/Hemmung der Verjährung von Zinsforderungen fehlen auch im nationalen öffentlichen Recht für den hier maßgeblichen Bereich der Agrarförderung - mit Ausnahme des § 53 VwVfG über die Unterbrechung/Hemmung der Verjährung. Es ist jedoch anerkannt, dass ein Rückgriff auf die Verjährungsbestimmungen des BGB für Zinsansprüche von Behörden aus öffentlichem Recht grundsätzlich möglich ist (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 21.3.2013 - 3 C 14/12 (3 C 4/10) -, a. a. O., Rn. 22; Teilurt. v. 21.10.2010 - 3 C 4/10 -, juris, Rn. 47, m. w. N.).
aaa) Insoweit bedarf es zunächst einer intertemporalen Abgrenzung. Denn mit dem Schuldrechts-Modernisierungsgesetz vom 26. November 2001 (BGBl. I S. 3138) sind die Verjährungsregelungen im BGB grundlegend umgestaltet worden. Die Abgrenzung erfolgt hier nach der Grundregel des Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB. Danach finden die Vorschriften über die Verjährung in der neuen Fassung nur auf die am 1. Januar 2002 bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung.
Dies führt dazu, dass es hinsichtlich der Zinsen für Zeiträume bis einschließlich des Jahres 2000 - wie hier - bei der bisherigen „alten“ Verjährungsfrist bleibt (vgl. Senatsurt. v. 18.1.2011 - 10 LC 284/08 -, juris, Rn. 46); gleiches, d.h. die Fortgeltung alten BGB-Rechts, gilt auch für die Regelungen über den Beginn der Verjährung und die Unterbrechung/Hemmung.
bbb) Nach nationalem Recht galt für die Zinsen gemäß § 197 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung (= a. F.) eine vierjährige Verjährungsfrist.
ccc) Diese Frist von vier Jahren begann nach § 201 Satz 1 BGB a. F. mit dem Schluss des Jahres, in welchem der nach den §§ 198 bis 200 maßgebende Zeitpunkt eintrat, wobei nach § 198 Satz 1 BGB die Verjährung mit der Entstehung des Anspruchs begann. Abweichend hiervon bestimmte § 201 Satz 2 BGB: „Kann die Leistung erst nach dem Ablauf einer über diesen Zeitpunkt hinausgehenden Frist verlangt werden, so beginnt die Verjährung mit dem Schluss des Jahres, in welchem die Frist abläuft.“
ddd) Hier in Betracht kommende Regelungen über die Hemmung der Verjährung etwa durch Anhörung enthielt das BGB a. F. nicht.
Gemäß § 208 BGB a. F. wurde die Verjährung unterbrochen, wenn der Verpflichtete dem Berechtigten gegenüber den Anspruch durch Abschlagzahlung, Zinszahlung, Sicherheitsleistung oder in anderer Weise anerkannte. Ebenfalls unterbrochen wurde die Verjährung - gemäß § 209 Abs. 1 Satz 1 BGB a. F. -, wenn der Berechtigte auf Befriedigung oder auf Feststellung des Anspruchs, auf Erteilung der Vollstreckungsklausel oder auf Erlassung des Vollstreckungsurteils Klage erhob.
Insoweit bestimmte allerdings § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (des Bundes) in der bis zum Jahresende 2001 geltenden Fassung ergänzend, dass (auch) ein Verwaltungsakt, der zur Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wurde, die Verjährung dieses Anspruchs unterbrach. Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in der seit dem Jahresbeginn 2002 geltenden Fassung hemmt ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, die Verjährung dieses Anspruchs.
eee) Der Anwendbarkeit der aufgezeigten nationalen Verjährungsregeln steht schließlich nicht das vorgenannte gemeinschaftsrechtliche Äquivalenz- und Effizienzgebot entgegen.
Die Verjährungsregeln des BGB a.F. gelten für alle nationalen und gemeinschafts-/unionsrechtlichen Fälle gleich, sind also nicht diskriminierend, sondern äquivalent.
Ihre Anwendung behindert die effektive Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts nicht. Zwar kann danach der Beginn der Zinspflicht vor einem Zeitpunkt liegen, ab dem die Zinsforderung tatsächlich durchgesetzt werden kann, sie kann also bis dahin ggf. teilweise bereits verjährt sein. Damit wird aber nur einer auch gemeinschaftsrechtlich gebotenen Begrenzung der andernfalls übermäßigen Zinsforderung Rechnung getragen. Zudem dürfte unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit selbst bei einem unterstellten Verstoß ohnehin nur ein gesetzgeberischer Anpassungsbedarf für die Zukunft, nicht aber für die Vergangenheit bestehen.
Hieran gemessen sind die Zinsansprüche der Beklagten für den Zeitraum bis zum Jahresende 1998 verjährt, so dass die exakte Höhe der Ansprüche offen bleiben kann.
Die Rückforderungsansprüche sind jeweils mit der Auszahlung entstanden, zuletzt also (für das Wirtschaftsjahr 1997/1998) am 31. März 1998. Damit und nicht erst mit der Vollziehbarkeit der Rückforderung entstand auch der Zinsanspruch i. S. d. der Verjährungsbestimmungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.3.2013 - 3 C 14/12 (3 C 4/10) -, a. a. O., Rn. 23, m. w. N.; Vorlagebeschl. v. 21.10.2010 - 3 C 3/10 -, a. a. O., Rn. 15; Teilurt. v. 21.10.2010 -, 3 C 4/10 -, a. a. O., Rn. 47; dem nunmehr folgend BFH, Urt. v. 11.12.2012 - VII R 61/10 -, juris, Rn. 17). Auch aus § 201 Satz 2 BGB a. F., soweit er denn überhaupt entsprechend im öffentlichen Recht anwendbar ist, ergibt sich kein späterer Zeitpunkt für die Entstehung des Zinsanspruchs. Denn die Zinsen konnten zwar erst nach der Vollziehbarkeit der Rückforderung durchgesetzt werden; bei der Vollziehbarkeit der Rückforderung handelt es sich aber um ein Ereignis bzw. eine Bedingung und keine „Frist“.
Entstand somit bereits mit der jeweiligen Auszahlung der Zinsanspruch, so begann die Verjährungsfrist von vier Jahren jeweils zum Jahresende des Auszahlungsjahres zu laufen, für die letzte Auszahlung vom März 1998 also zum Jahresende 1998.
Die Frist von vier Jahren endete somit auch für die letzte hier streitige Auszahlung zum Jahresende 2002, da bis dahin keine Unterbrechung oder Hemmung nach den o.a. Normen eingetreten war. Der nach § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zur Hemmung der Verjährung führende streitige Bescheid ist erst danach - im April 2003 - erlassen worden.
Dass die Berufung der Klägerin auf die Verjährung hier etwa wegen Missbrauchs oder Verwirkung ausgeschlossen wäre, macht die Beklagte nicht geltend und ist auch sonst nicht zu erkennen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 94 VwGO
§ 222 BGB
§ 214 BGB
§ 53 VwVfG
§ 197 BGB
§ 208 BGB
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 1 MOG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 730 Abs. 2 Satz 1 BGB
§ 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB
§ 201 Satz 1 BGB
§ 198 Satz 1 BGB
§ 201 Satz 2 BGB
§ 209 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 135, 137
10 LC 190/07
10 LC 201/11
3 B 16/12
3 C 3/10
10 LC 65/13
10 LC 66/13
3 C 13/10
3 C 7/10
10 LC 148/09
10 LB 27/10
1 C 26/08
3 C 14/12
3 C 4/10
10 LC 284/08
VII R 61/10