Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-11-28, Aktenzeichen 3 LA 9/22
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2024:1128.3LA9.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Auch im öffentlich-rechtlichen Kontext sind Werturteile und Meinungsäußerungen – anders als unwahre Tatsachenbehauptungen – einem Widerruf grundsätzlich nicht zugänglich (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 29.06.2022 - 6 C 11.20 -, juris Rn. 34 m. w. N.).(Rn.14)
2. Eine Äußerung, die auf Werturteilen beruht, kann sich bei näherer Betrachtung – unter Berücksichtigung des Äußerungszusammenhangs – als Tatsachenbehauptung erweisen, wenn und soweit bei dem Adressaten zugleich die Vorstellung von konkreten, in die Wertung eingekleideten Vorgängen hervorgerufen wird (vgl. BGH, Urt. v. 28.07.2015 - VI ZR 340/14 -, juris Rn. 24 m. w. N.; s. auch Beschl. d. Senats v. 21.12.2021 - 3 MB 9/21 -, juris Rn. 26).(Rn.16)
Verfahrensgang
Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 10. Februar 2022 wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg. Das Vorbringen der Zulassungsantragstellerin, das den Prüfungsumfang für das Oberverwaltungsgericht bestimmt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO), rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht.
1. Das Verwaltungsgericht hat der Klage einer Gemeindevertreterin der Beklagten stattgegeben, die auf den Widerruf bestimmter in einer Gemeindevertretungssitzung getätigter Äußerungen des Bürgermeisters der Beklagten gerichtet war. Konkret wurde die Beklagte verurteilt, in der nächsten öffentlichen Sitzung der Gemeindevertretung die Äußerung zu widerrufen, das Amt B-Stadt habe ein gegen die Klägerin eingeleitetes Bußgeldverfahren wegen der angeblichen Nichtanzeige von Ausschließungsgründen gemäß § 22 GO nur deshalb eingestellt, weil die Klägerin im Verfahren eidesstattliche Versicherungen vorgelegt hätte, aus denen sich ergäbe, dass der Ehemann der Klägerin zum Zeitpunkt der Gemeinderatssitzungen vom 25. April und 9. Mai 2018 kein Kaufinteresse mehr an einem später von der Gemeinde erworbenen Grundstück gehabt hätte, sowie ferner, dass dieses Verhalten der Klägerin moralisch bedenklich sei und die Anwesenden sich ihren Teil hierzu denken mögen.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass der Bürgermeister der Beklagten als Hoheitsträger rechtswidrig eine in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Klägerin eingreifende Äußerung vorgenommen habe, indem er in der Gemeindevertretungssitzung am 22. Januar 2019 mitgeteilt habe, das Bußgeldverfahren gegen die Klägerin sei eingestellt worden, weil diese eidesstattliche Versicherungen entlastenden Inhalts vorgelegt habe, und er daraufhin geäußert habe, das Verhalten der Klägerin sei „moralisch bedenklich“ und die Anwesenden möchten „sich ihren Teil hierzu denken“. Die Äußerung sei insgesamt als ehrverletzendes Werturteil anzusehen, da ihre wertenden Bestandteile untrennbar mit der vorausgeschickten erwiesenermaßen unwahren Tatsachenbehauptung, das (in Wahrheit offenbar bloß der Verfolgungsverjährung anheimgefallene) Bußgeldverfahren sei wegen der Vorlage eidesstattlicher Versicherungen eingestellt worden, verbunden seien und das Gesamtbild der Äußerung prägten. Der Bürgermeister der Beklagten habe suggeriert, die Klägerin habe auf unredliche Weise – womöglich durch Vorlage eidesstattlicher Versicherungen unzutreffenden Inhalts – eine Einstellung des Bußgeldverfahrens erwirkt. Ein anderer Bedeutungsgehalt der Äußerungen sei nicht erkennbar. Es sei das Verständnis eines objektiven Dritten maßgeblich, der von den früheren Vorgängen in der Gemeindevertretung keine Kenntnis habe, sodass es auf das mögliche subjektive Verständnis des Bürgermeisters, der mit seiner Äußerung die Nichtanzeige von Ausschließungsgründen durch die Klägerin (die Anlass für das Bußgeldverfahren war) kritisiert haben will, nicht ankomme. Die Äußerung verletze das Sachlichkeitsgebot, da ihre wertenden Bestandteile auf einem erwiesenermaßen unwahren Tatsachenkern beruhten. Es habe zudem an einem inhaltlichen Zusammenhang zu dem auf der Gemeindevertretungssitzung diskutierten Gegenstand „Einstellung des Bußgeldverfahrens“ beziehungsweise an einem konkreten Bezug zur Erfüllung einer gemeindlichen Aufgabe gefehlt. Für die öffentliche moralisch-wertende Einordnung des Verhaltens der Klägerin im Bußgeldverfahren durch den Bürgermeister habe vor dem Hintergrund des Umstands, dass das Verfahren ohne Nennung einer Begründung eingestellt worden sei, keine Veranlassung bestanden.
2. Der von der Beklagten geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils liegt nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nach ständiger Rechtsprechung auch des beschließenden Senats gegeben, wenn ein Erfolg des Rechtsmittels, dessen Zulassung begehrt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie dessen Misserfolg, wobei die Zweifel das Ergebnis der Entscheidung betreffen müssen (vgl. nur Beschl. d. Senats v. 12.11.2024 - 3 LA 72/21 -, juris Rn. 4 m. w. N.). Das ist hier nicht der Fall. Das Zulassungsvorbringen stellt die Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils jedenfalls im Ergebnis nicht in Frage.
Insbesondere überzeugt den Senat der neuerliche Vortrag der Beklagten nicht, der Bürgermeister habe mit seinen Äußerungen nicht an die Umstände, die zur Einstellung des Bußgeldverfahrens geführt haben, anknüpfen wollen, sondern an das dem Bußgeldverfahren zugrundeliegende Verhalten der Klägerin. Die Würdigung des Verwaltungsgerichts, wonach der Bürgermeister sich mit den wertenden Äußerungsbestandteilen „moralisch bedenklich“ und die Beteiligten möchten „sich ihren Teil hierzu denken“ auf vermeintliche Umstände bezogen hat, die zur Einstellung des Bußgeldverfahrens führten, sieht sich ernstlichen Richtigkeitszweifeln nicht ausgesetzt.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht (vgl. Urt.-Abdr. S. 8) darauf abgestellt, dass für die Deutung des objektiven Sinns einer Äußerung das Verständnis eines unvoreingenommenen Durchschnittspublikums maßgeblich ist und nicht die subjektive Absicht des sich Äußernden oder das subjektive Verständnis der von der Äußerung Betroffenen. Ergänzend ist hervorzuheben, dass stets vom Wortlaut der Äußerung auszugehen ist, dieser aber ihren Sinn aber nicht abschließend festlegt. Er wird vielmehr auch von dem sprachlichen Kontext, in dem die umstrittene Äußerung steht, und den Begleitumständen, unter denen sie fällt, bestimmt, soweit diese für die Rezipienten erkennbar waren (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 11.04.2024 - 1 BvR 2290/23 -, juris Rn. 31 m. w. N.).
Diese Maßgaben reichen aber nicht so weit, dass sich – wie die Beklagte meint – der Empfängerhorizont wegen des institutionellen Rahmens einer Gemeindevertretungssitzung auf eine „interessierte W…dorfer Öffentlichkeit“ verengt. Dem widerspricht schon das zutreffende Verständnis der Öffentlichkeit im Sinne von § 35 Abs. 1 GO, das sogar Ortsfremde einschließt (vgl. Dehn, in: Praxis der Kommunalverwaltung, B 1 SH, Werkstand: Juli 2024, § 35 GO Rn. 4). Es liegt danach nicht nahe, dass die Teilnehmer und Besucher der öffentlichen Gemeindevertretungssitzung aufgrund „ihres genaueren Verständnisses von den politischen Vorgängen in W…dorf“ auch ohne konkrete Kenntnis der Vorgänge aus früheren Sitzungen gleichsam selbstverständlich einen Zusammenhang der Äußerungen des Bürgermeisters mit dem Anlass des Bußgeldverfahrens, dessen Einstellung Gegenstand des Berichts war, hergestellt haben.
Vielmehr ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis kommt, die Äußerungen des Bürgermeisters seien eindeutig auf die von diesem zuvor behaupteten Geschehnisse bezogen gewesen, die zur Einstellung des Bußgeldverfahrens geführt haben sollen. Zur Begründung bezieht sich das Verwaltungsgericht – für den Senat ohne weiteres nachvollziehbar – insbesondere darauf, dass die Äußerungen im Kontext des Berichts über die Einstellung des Bußgeldverfahrens getätigt worden sein sollen. Zudem habe der Bürgermeister in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, die Nichtanzeige von Befangenheitsgründen (den Anlass für das Bußgeldverfahren) nicht noch einmal ausdrücklich angesprochen zu haben, als er seine Äußerungen abgab (vgl. Urt.-Abdr. S. 8).
Das Verständnis des Verwaltungsgerichts wird im Übrigen gestützt durch die Niederschrift über die Sitzung der Gemeindevertretung der Beklagten vom 22. Januar 2019 (Gerichtsakte OVG Bl. 33 f.). Darin heißt es auf Seite 6 oben (= Gerichtsakte OVG Bl. 38), dass der Bürgermeister im Rahmen des Tagesordnungspunkts 6 „Bericht des Bürgermeisters und der Ausschussvorsitzenden“ über die Einstellung des Bußgeldverfahrens gegen die Klägerin berichtet habe. Dass der Verfahrensabschluss Berichtsgegenstand war, legt nicht nahe, dass es erneut schwerpunktmäßig um den Sachverhalt ging, der Anlass für das Verfahren war. Dass die Klägerin sich sodann unter dem Tagesordnungspunkt 7 „Fragestunde für Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter“ – so die ursprüngliche Fassung des seitens der Amtsverwaltung geführten Protokolls – zu der Hervorhebung genötigt sah, dass das Bußgeldverfahren aufgrund der Verfolgungsverjährung eingestellt wurde, spricht ebenfalls dafür, dass sich der Bürgermeister zuvor unzutreffend zu den Gründen für die Einstellung äußerte und zugleich insinuierte, die Klägerin habe die Einstellung mit unlauteren Mitteln erreicht. Dass die Äußerung des Bürgermeisters einen solchen Eindruck erwecken sollte, hebt auch das Verwaltungsgericht hervor (vgl. Urt.-Abdr. S. 7 unten). Untermauert wird dies noch durch die im Nachgang auf der folgenden Gemeindevertretungssitzung vorgenommene Änderung des Protokollwortlauts. Wie den entsprechenden öffentlich zugänglichen Internetseiten des Bürgerinformationssystems der Amtsverwaltung zu entnehmen ist, hat die Gemeindevertretung der Beklagten auf ihrer Sitzung am 20. Februar 2019 mit neun Ja-Stimmen bei einer Enthaltung beschlossen, den Protokollwortlaut bei Tagesordnungspunkt 7 dahingehend zu ändern, dass die Klägerin mitgeteilt habe, dass „anders als von … [dem Bürgermeister der Beklagten] vorgetragen, im Schreiben der Amtsverwaltung kein Grund genannt wurde, der zur Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens geführt hat. Neben dem von … vorgetragenen Punkt – der Benennung von Zeugen – sei zudem auch Verfolgungsverjährung eingetreten.“ Diese nahezu einmütige Beschlussfassung zeigt, dass es offenbar auch dem Verständnis der Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter entsprach, dass Diskussionsgegenstand auf der Gemeindevertretungssitzung am 22. Januar 2019 die Einstellung des Bußgeldverfahrens und die dieser zugrundeliegenden Umstände waren und nicht erneut die Nichtanzeige von Ausschließungsgründen durch die Klägerin.
Es lässt sich auch nicht aus der in der Niederschrift über die Sitzung vom 20. Januar 2019 festgehaltenen Bitte der Klägerin an den Bürgermeister der Beklagten, er möge sich auf den Gemeindevertretungssitzungen öffentlicher persönlicher Kommentare zu dem Verfahren enthalten, schlussfolgern, dass selbst die Klägerin keinen Zusammenhang zwischen den unzutreffenden Angaben des Bürgermeisters über die Einstellung des Bußgeldverfahrens und den geäußerten „moralischen Bedenken“ gesehen habe. Dass die Klägerin ersichtlich großen Wert darauf legte, den Anschein zu beseitigen, sie habe mit vermeintlich unlauterem prozesstaktischem Vorgehen die Einstellung des Bußgeldverfahrens erwirkt, legt vielmehr nahe, dass sie den wertenden Äußerungsteil des Bürgermeisters auf das ihr unterstellte Verhalten während des Verfahrens bezog und nicht auf die vorangegangene Nichtanzeige von Ausschließungsgründen.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht vor diesem Hintergrund den objektiven Bedeutungsgehalt der Aussage des Bürgermeisters als eindeutig angesehen, sodass es – entgegen der Auffassung der Beklagten – nicht vor der Verurteilung zum Widerruf der Äußerung etwaige alternative Deutungen mit tragfähigen Gründen ausschließen musste.
Damit geht dasjenige Zulassungsvorbringen der Beklagten ins Leere, welches zugrunde legt, dass Anknüpfungspunkt der wertenden Äußerungsteile des Bürgermeisters nicht die von ihm zuvor berichteten vermeintlichen Umstände der Einstellung des Bußgeldverfahrens waren, sondern das Verhalten der Klägerin, das Anlass für das Bußgeldverfahren war. Da sich die Äußerung nicht auf einen vermeintlichen Verstoß der Klägerin gegen die Vorschrift des § 22 GO bezog, kommt es auf die Ausführungen, ob für Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter, denen ein Fehlverhalten als Organmitglied vorgeworfen wird, ein herabgesetztes Schutzniveau des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts gilt, nicht entscheidungserheblich an. Gleiches gilt hinsichtlich der Fragen, ob in solchen Fällen die Anforderungen an das Sachlichkeitsgebot verschoben werden beziehungsweise ob ein Aufgabenbezug der Äußerungen des Bürgermeisters darin zu erblicken ist, dass es um die Einhaltung der verfahrensrechtlichen Vorschriften bei der Beschlussfassung der Gemeindevertretung geht.
Jedenfalls im Ergebnis ohne Erfolg rügt die Beklagte schließlich, dass das Verwaltungsgericht sie nicht zum Widerruf der streitgegenständlichen Äußerung habe verurteilen dürfen.
Zwar trifft es zu, dass auch im öffentlich-rechtlichen Kontext Werturteile und Meinungsäußerungen – anders als unwahre Tatsachenbehauptungen – einem Widerruf grundsätzlich nicht zugänglich sind (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 29.06.2022 - 6 C 11.20 -, juris Rn. 34 m. w. N.; s. auch Kalscheuer/Jacobsen, in: Conrad/Grünewald/Kalscheuer/Milker, Handbuch Öffentlich-rechtliches Äußerungsrecht, 2022, § 10 Rn. 43). Die rechtliche Einordnung der Äußerung des Bürgermeisters der Beklagten durch das Verwaltungsgericht „insgesamt als Werturteil“ (Urt.-Abdr. S. 8) erfasst nach Auffassung des Senats jedoch nicht den gesamten Kontext in zutreffender Weise. Es handelt sich bei der streitbefangenen Äußerung letztlich um die verdeckte Behauptung erweislich unwahrer Tatsachen.
Im Einklang mit der zu vergleichbaren Konstellationen ergangenen Rechtsprechung geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Abgrenzung zwischen Tatsachenbehauptung und Werturteil bei „gemischten Äußerungen“ anhand des Schwerpunktes der Äußerung vorzunehmen ist (Urt.-Abdr. S. 7). Im Rahmen seiner Analyse der Äußerung erkennt das Verwaltungsgericht auch, dass die Verknüpfung der (unwahren) Tatsachenbehauptung, die Einstellung des Bußgeldverfahrens sei wegen der Vorlage eidesstattlicher Versicherungen durch die Klägerin erfolgt, mit der Bezeichnung dieses Vorgehens unter anderem als „moralisch bedenklich“ den Anschein erweckt, die Klägerin habe die Einstellung des Verfahrens in unredlicher Weise (durch die Vorlage eidesstattlicher Versicherungen unwahren Inhalts) erwirkt. Allein die Bewertung der Äußerung als reines Werturteil greift zu kurz.
Eine Äußerung, die auf Werturteilen beruht, kann sich nämlich bei näherer Betrachtung – unter Berücksichtigung des Äußerungszusammenhangs – als Tatsachenbehauptung erweisen, wenn und soweit bei dem Adressaten zugleich die Vorstellung von konkreten, in die Wertung eingekleideten Vorgängen hervorgerufen wird (vgl. BGH, Urt. v. 28.07.2015 - VI ZR 340/14 -, juris Rn. 24 m. w. N.; s. auch Beschl. d. Senats v. 21.12.2021 - 3 MB 9/21 -, juris Rn. 26). So liegt der Fall auch hier. Wie bereits ausgeführt, ergibt sich aus dem Gesamtkontext der Äußerung des Bürgermeisters der Beklagten beim Zuhörer der Eindruck, die Klägerin habe in unlauterer Weise die Einstellung des Bußgeldverfahrens erwirkt, indem sie der Bußgeldbehörde sie entlastende eidesstattliche Versicherungen unwahren Inhalts vorgelegt habe. Der – für sich genommen neutrale, wenngleich unzutreffende – Bericht, das Bußgeldverfahren sei aufgrund von der Klägerin vorgelegter eidesstattlicher Versicherungen eingestellt worden, verknüpft mit der Würdigung des Äußernden, er halte das Verhalten der Klägerin für „moralisch bedenklich“ und die Anwesenden möchten sich „ihren Teil hierzu denken“, enthält zwar nicht offen, wohl aber verdeckt die (Tatsachen-)Behauptung, die Verfahrenseinstellung beruhe auf einem manipulativen Verhalten der Klägerin. Dieses Verständnis legt auch das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde. Den Zuhörern musste sich damit, obwohl vordergründig schwerpunktmäßig eine Wertung geäußert wurde, die Vorstellung aufdrängen, der Vorgang der Verfahrenseinstellung habe sich in tatsächlicher Hinsicht auf eine bestimmte Weise zugetragen. Die Behauptung eines solchen Hergangs durch den Bürgermeister der Beklagten ist einer Überprüfung mit den Mitteln des Beweises zugänglich und erweist sich, wie auch das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf den Verwaltungsvorgang hervorhebt (vgl. Urt.-Abdr. S. 7 oben), als haltlos. Der Bürgermeister hatte zum Zeitpunkt der Äußerung auch keinen Anlass, den von ihm gleichwohl nahegelegten Hergang (irrig) für objektiv richtig zu halten (vgl. zu einer solchen Konstellation BVerwG, Urt. v. 29.06.2022 - 6 C 11.20 -, juris Rn. 37 ff.).
In Anbetracht dessen überzeugt es auch nicht, wenn die Beklagte im Zulassungsverfahren noch vorbringt, ihr Bürgermeister habe mit der streitbefangenen Äußerung lediglich eine (einen Unterfall des Werturteils darstellende) „Rechtseinschätzung“ zu der Einstellungsentscheidung des Amtes B-Stadt abgeben wollen. Mit den Formulierungen „moralisch bedenklich“ und die Anwesenden möchten sich „ihren Teil hierzu denken“ hat sich der Bürgermeister der Beklagten unzweifelhaft auf ein Verhalten der Klägerin (und nicht der zuständigen Amtsverwaltung) bezogen. Eine rechtliche Bewertung der Einstellungsentscheidung lässt sich dem Äußerungskontext unter keinem denkbaren Gesichtspunkt entnehmen. Bei der streitbefangenen Äußerung handelt es sich gerade nicht um die grundsätzlich als Meinungsäußerung geschützte Bewertung eines Vorgangs anhand rechtlicher oder sittlicher Maßstäbe. Die Äußerung soll in der Zusammenschau vielmehr nahelegen, ein solcher Vorgang habe sich auf eine bestimmte Weise zugetragen.
Die ehrverletzende Verbreitung erweislich unwahrer Tatsachen führt dazu, dass die Person, die Ziel jener unwahren Tatsachenbehauptungen geworden ist, auf Grundlage des öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruches den Widerruf dieser Äußerung verlangen kann (vgl. Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 372). Entsprechend liegt der Fall hier. Dass die streitbefangenen Äußerungen richtigerweise als verdeckte Behauptung erweislich unwahrer Tatsachen zu qualifizieren sind, ändert nichts an ihrem ehrverletzenden Charakter, da der anlasslose Vorwurf moralisch verwerflichen Verhaltens geeignet ist, den sozialen Geltungsanspruch der Klägerin negativ zu beeinträchtigen. Es versteht sich von selbst, dass die Behauptung unwahrer Tatsachen durch einen Amtsträger, die geeignet ist, eine Person – unabhängig davon, ob es sich dabei um eine Gemeindevertreterin handelt – öffentlich zu diskreditieren, nicht dem aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entspricht und auch das Sachlichkeitsgebot nicht wahren kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 22 GO
§ 35 GO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 35 Abs. 1 GO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 C 11.20
VI ZR 340/14
6 A 170/19
3 LA 72/21
1 BvR 2290/23