Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-15, Aktenzeichen 1 K 106/15.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2015:1215.1K106.15.KS.0A

Tenor:
Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden dem Kläger auferlegt.
Soweit die Klage abgewiesen wurde, ist das Urteil hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann insoweit die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls nicht zuvor die Beklagte Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt eine Ausnahmegenehmigung zur Bewilligung von Parkerleichterungen gem. § 46 Abs. 2 S. 1 StVO.
Mit Bescheid des Hessischen Amtes für Versorgung und Soziales A-Stadt vom 21. Januar 2014 wurde festgestellt, dass der Grad der Behinderung des Klägers 80 beträgt und die Voraussetzungen für die Merkzeichen "G" und "B" vorliegen, nicht aber die für die Feststellung des Merkzeichens "aG". Die Anerkennung des gesundheitlichen Merkmals "G" führt zu einem Nachteilsausgleich im Nahverkehr/bei der Kfz-Steuer wegen erheblicher Gehbehinderungen, das Merkmal "B" zur Berechtigung zur Mitnahme einer Begleitperson. Das Merkmal "aG" führt zu Parkerleichterungen wegen außergewöhnlicher Gehbehinderungen. Bei der Festsetzung wurden Funktionsstörungen nach Schlaganfall, eine Funktionsstörung der Wirbelsäule mit Ausstrahlungen, Schwerhörigkeit mit Ohrgeräuschen, Schulterfunktionsstörungen (rechts) und ein Nierensteinleiden berücksichtigt. Dabei wurde für die Funktionsstörungen nach Schlaganfall ein Einzel-GdB von 40, für die Schulterfunktionsstörungen von 20, für das Nierensteinleiden von 20, die Funktionsstörung der Wirbelsäule mit Ausstrahlungen von 30 und Schwerhörigkeit mit Ohrgeräuschen von 20 berücksichtigt.
Neben den bei der Feststellung des Grades der Behinderung berücksichtigten Funktionsstörungen liegt bei dem Kläger auch ein Aneurysma vor. Hinzu kam eine weitere Schädigung der Lendenwirbelsäule infolge eines Unfalls am 24. April 2015, also während des laufenden Verfahrens.
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2014 beantragte der Kläger die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Bewilligung von Parkerleichterungen für besondere Gruppen schwerbehinderter Menschen. Auf dem dazu vorgesehenen Antragsformular kreuzte er an, er beantrage die Ausnahmegenehmigung für "Schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem Grad der Behinderung (GdB) von wenigstens 80 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken)" und für "Schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem Grad der Behinderung (GdB) von wenigstens 70 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken) und gleichzeitig einem Grad der Behinderung von wenigstens 50 für die Funktionsstörungen des Herzens oder der Atmungsorgane". Eine weitere Begründung des Antrags erfolgte nicht.
Mit Bescheid vom 29. Dezember 2014 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte sie an, dass laut des Bescheides des Hessischen Amtes für Versorgung und Soziales und auch dessen ergänzender Stellungnahme vom 23. Dezember 2014 die Voraussetzungen keiner der in der Verwaltungsvorschrift zu § 46 Abs. 11 StVO genannten Ausnahmen erfüllt seien. Aufgrund des Ausnahmecharakters der Vorschrift sei eine Erteilung der Ausnahmegenehmigung auch unter Abwägung der öffentlichen Belange im Zusammenhang mit der Verkehrsbeschränkung, des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und der Interessen des Klägers nicht möglich. Bei einer anderen Entscheidung müssten Ausnahmegenehmigungen unter Berücksichtigung des Gleichheitsgrundsatzes auch vielen anderen Personen mit vergleichbaren Beeinträchtigungen erteilt werden, so dass der Ausnahmecharakter der Vorschrift nicht mehr zum Tragen käme.
Der Kläger hat am 26. Januar 2015 vor dem Verwaltungsgericht Kassel Klage erhoben. Er trägt vor, die Behörde habe bei der Ablehnung seines Antrags das ihr in § 46 StVO eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Sie sei unzutreffend davon ausgegangen, dass ihr über die in der VwV-StVO geregelten Fallgruppen hinaus kein Ermessen zustehe. Deshalb habe sie zu Unrecht nur die Feststellungen aus dem Bescheid über die Feststellung des Grades der Behinderung berücksichtigt und nicht auch den Gesundheitszustand des Klägers im Übrigen. Sie hätte berücksichtigen müssen, dass hier ein atypischer Fall vorliege. Dies folge daraus, dass bei ihm eine Funktionsstörung nach Schlaganfall vorliege, die sich auf die unteren Gliedmaßen auswirke, für die ein Grad der Behinderung von 40 % bei der Berechnung des GdB berücksichtigt wurde und eine Funktionsstörung der Wirbelsäule mit Ausstrahlungen in die Gliedmaße, für die ein Grad der Behinderung von 70 % anerkannt worden sei. Vor allem habe auch das Aneurysma Auswirkungen auf seine Laufleistung, da er sich keiner Anstrengung aussetzen dürfe, um ein Platzen des Aneurysmas zu verhindern. Außerdem sei eine Sehne im Arm des Klägers angerissen, so dass er keine Gehilfen benutzen könne.
Nachdem der Kläger im Klageschriftsatz vom 26. Januar 2015 zunächst beantragt hatte, den Bescheid der Beklagten vom 29. Dezember 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger eine Ausnahmegenehmigung gem. § 46 Abs. 1 StVO zu erteilen, beantragt er nunmehr,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 29. Dezember 2014 (Az.: ....) zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Antrag des Klägers vom 16. Dezember 2014 auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO für besondere Gruppen schwerbehinderter Menschen neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist die Beklagte zunächst auf ihren ablehnenden Bescheid vom 29. Dezember 2014 und führt weiter aus, sie sei sich bewusst gewesen, dass § 49 Abs. 1 Nr. 11 StVO eine Ermessensvorschrift sei. Dies werde daraus deutlich, dass sie in der Begründung auf Seite zwei des Bescheides ausgeführt habe, dass eine Abwägung stattgefunden habe, bei der der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, die Interessen des Klägers und der angeführten Gesundheitsbeeinträchtigungen berücksichtigt worden seien. Vertiefte Ermessenserwägungen seien hingegen nur möglich, wenn der Kläger sich nicht auf die Fallgruppen der VWV-StVO berufe, sondern darlege, dass es sich um einen atypischen Einzelfall handele. Dies sei hier nicht geschehen.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 27. Juli 2015 auf den Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf Gerichts- und Behördenakten.

Entscheidungsgründe:
Der Einzelrichter ist zuständig, nachdem ihm die Kammer den Rechtsstreit mit Beschluss vom 27. Juli 2015 gem. § 6 Abs. 1 VwGO zur Entscheidung übertragen hat.
Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Vorliegend handelt es sich bei der Umstellung der Klage von einer ursprünglich erhobenen Verpflichtungsklage zur Bescheidungsklage um eine Klagerücknahme, denn der Kläger begehrt jetzt weniger, als er bei Klageerhebung begehrt hat (ebenso OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 27. September 2007 - 2 L 224/05 -, Rn. 24, juris).
So verstanden ist die Klage zulässig. Ein Vorverfahren gem. § 68 VwGO war nicht durchzuführen, da dies gem. § 16a Abs. 1 HessAGVwGO i.V.m. Nr. 11.1 der Anlage zu § 16a Abs. 1 entbehrlich ist.
Sie ist jedoch unbegründet. Der den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO ablehnende Bescheid der Beklagten vom 29. Dezember 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte den genannten Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu bescheidet (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO in der hier maßgeblichen Fassung dieser Verordnung vom 6. März 2013 (BGBl. I S. 367). Danach können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von den Verboten oder Beschränkungen genehmigen, die durch Vorschriftszeichen, Richtzeichen, Verkehrseinrichtungen oder Anordnungen erlassen sind. Die Entscheidung darüber steht, wie sich aus dem Gesetzeswortlaut ("... können ...") ergibt, im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, so dass Antragstellern von Gesetzes wegen kein unbedingter Rechtsanspruch auf die begehrte Parkerleichterung eingeräumt ist.
Eine gerichtliche Überprüfung der Ermessensausübung findet nur in dem durch § 114 VwGO vorgegebenen Rahmen statt (vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 - Rdnr. 26 - juris; vgl. zum Prüfungsumfang des Gerichts auch W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO Kommentar, 21. A., 2015, § 114, Rn. 4). Das Gericht prüft danach lediglich, ob die Behörde ihr Ermessen überhaupt ausgeübt hat, sich die Entscheidung innerhalb des gesetzlichen Rahmens des Ermessens hält und das Ermessen in einer dem Zweck der Vorschrift entsprechenden Weise ausgeübt wurde (vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 - Rdnr. 26 - juris, ebenfalls bezogen auf § 46 StVO).
Das ist im Ergebnis der Fall. Ermessensfehler liegen nicht vor.
Das der Behörde durch § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO eingeräumte Ermessen wird zunächst - auf der Ebene des Bundesrechts - durch Nr. 11 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 46 StVO - AVwV - konkretisiert. Nach deren Abschnitt I Nr. 1 kann Schwerbehinderten mit außergewöhnlicher Gehbehinderung eine Ausnahme von bestimmten Park- und Halteverbotsvorschriften erteilt werden. Als Schwerbehinderte mit außergewöhnlicher Gehbehinderung sind gemäß Abschnitt II Nr. 1 AVwV Rdnr. 129 und 130 solche Personen anzusehen, die sich wegen der Schwere ihres Leidens dauernd nur mit fremder Hilfe oder nur mit großer Anstrengung außerhalb ihres Kraftfahrzeuges bewegen können. Zu dem dort aufgeführten Personenkreis der Schwerbehinderten - namentlich Gelähmten und (Einfach- bzw. Doppel-) Amputierten bzw. Schwerbehinderten, bei denen das Versorgungsamt eine außergewöhnliche Gehbehinderung festgestellt hat - gehört der Kläger unstreitig nicht. Ihm ist auch in dem im Verlauf des Klageverfahrens vorgelegten Feststellungsbescheid des Versorgungsamtes vom 21. Januar 2014 ungeachtet der dort anerkannten und mit einem Grad der Behinderung von 100 bedachten Funktionsbeeinträchtigungen das Merkzeichen "aG" nicht zuerkannt worden. An diese - für den Kläger im Hinblick auf die erstrebte Ausnahmegenehmigung ungünstige - versorgungsärztliche Feststellung war die Beklagte bei ihrer Entscheidung gebunden. Hierüber kann sich auch das Verwaltungsgericht im Rahmen des vorliegenden Verwaltungsstreitverfahrens nicht hinwegsetzen und eine davon abweichende tatsächliche Feststellung treffen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1992 - BVerwG 5 C 48.88 -, NVwZ 1993, 586). Der Kläger hat auch nicht vorgetragen, dass er zu der Gruppe der in Abschnitt II Nr. 1 AVwV Rdnr. 133 bis 139 genannten Personen gehört.
Die VwV-StVO ist aber nicht abschließend. Da Krankheiten in unterschiedlichster Form vorkommen können, kann die VwV-StVO nicht alle denkbaren Fallgestaltungen erfassen. In Fällen, die nicht von dieser erfasst sind, ist die Behörde daher nicht durch die VwV-StVO gebunden, sondern hat eine Einzelfallwürdigung vorzunehmen und das ihr in der Rechtsgrundlage eingeräumte Ermessen dementsprechend auszuüben. Im Rahmen dieser Einzelfallprüfung ist festzustellen, ob die in dem vorliegenden atypischen Fall bestehende Behinderung bzw. Erkrankung im Vergleich mit den Fallgruppen der VwV-StVO eine vergleichbare Entscheidung begründet (vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 - Rdnr. 75; VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 24. Februar 2015 - 4 K 2673/13 - Rdnr. 18 - juris). Der Zweck dieser Verwaltungsvorschrift zur Ermessensausübung ist es, den Personenkreis schwerbehinderter Menschen zu bestimmen, die Parkerleichterungen bedürfen. Es war daher zu prüfen, ob der Kläger durch seine Behinderungen in einer mit den in der VwV-StVO genannten Fallgruppen vergleichbare Weise beeinträchtigt wird, wenn er im öffentlichen Raum einen Parkplatz sucht und dann Wege zurücklegen muss (vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 05. Juni 2013 - 4 K 4243/12.F - Rdnr. 22 - juris).
Ausgehend hiervon liegt kein Ermessenfehler vor.
Zunächst liegt kein Ermessensfehler in Form des Ermessensnichtgebrauchs vor. Aus dem Bescheid der Beklagten wird vielmehr deutlich, dass eine Abwägung im Einzelfall stattgefunden hat. Die Behörde hat sich zutreffend nicht allein auf die Stellungnahme des Amtes für Versorgung und Soziales gestützt, sondern eine eigene Abwägungsentscheidung getroffen. Dabei wurden die öffentlichen Belange, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Interessen des Klägers einbezogen.
Die Beklagte hat auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft gehandelt, weil sie einen unzutreffenden bzw. unvollständigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat (vgl. zu diesem Ermessensfehler im Allgemeinen W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO Kommentar, 21. A., 2015, § 114, Rn. 12).
Bei der Frage, welche tatsächlichen Umstände in eine Ermessensentscheidung einzubeziehen sind, unterscheidet die einhellige höchstrichterliche Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1992 - 1 C 49/88 -. NVwZ 1992, 1211 ff) zwischen Sachverhalten, in denen eine Ermessensreduzierung vorliegt und solchen, in denen dies nicht der Fall ist.
Danach gilt für die gerichtliche Überprüfung von Ermessensentscheidungen, dass grundsätzlich auf den Kenntnisstand der Behörde zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist (ebenso BVerwG, Urteil vom 13. November 1981 - BVerwG 1 C 69.78 -, NJW 1982, 1413; Beschluss vom 20. Mai 1985 - 1 B 46/85 -, Rn. 4, juris; ebenso VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. September 1993 - 14 S 1946/93 -, juris). Nur dann, wenn ein Fall einer Ermessensreduzierung "auf Null" geltend gemacht wird, ist die Ermessensentscheidung nach der Sachlage im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsacheninstanz zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1992, a.a.O., Rn. 19).
Diese Rechtsprechung vermag zu überzeugen, denn es kann einer Behörde nicht angelastet werden, dass sie ihr nicht bekannte Umstände in einer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt hat. Eine Abwägung kann schon denknotwendig nur immer diejenigen Tatsachen berücksichtigen, die dem Abwägenden bewusst sind. Würde man in Fällen wie dem vorliegenden einen Ermessensfehler annehmen, so würde der Beklagten einseitig und ungerechtfertigt das Prozessrisiko aufgebürdet, obwohl es Sache des Klägers war, rechtzeitig alle Umstände vorzutragen, die zu seinen Gunsten sprechen und möglicherweise eine Ausnahmegenehmigung rechtfertigen könnten.
Ob dies dann anders sein muss, wenn der Behörde eine unzureichende Sachverhaltsermittlung vorgeworfen werden kann, kann hier dahingestellt bleiben, da Anhaltspunkte hierfür nicht vorliegen. Die Beklagte durfte davon ausgehen, dass der Kläger alle ihm bekannten und relevanten Tatsachen vortragen würde, da nur ihm sein Gesundheitszustand und die hieraus resultierenden Beeinträchtigungen bekannt waren. Einen Anlass, weitere Nachforschungen anzustellen, gab es nicht.
Es liegt auch kein Ausnahmefall vor, aufgrund dessen nach der oben zitierten Rechtsprechung auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen wäre, da eine Ermessensreduzierung nicht vorliegt. Dass die Erkrankungen des Klägers so gravierend wären, dass ihm in jedem Fall die begehrte Ausnahmegenehmigung erteilt werden müsste, vermag das Gericht nicht zu erkennen. Offensichtlich geht auch der Kläger nicht von einer solchen Ermessensreduzierung aus, denn er hat seine ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage inzwischen teilweise zurückgenommen und begehrt lediglich eine Neubescheidung seines Antrags.
Zusammenfassend bleibt es damit bei dem Grundsatz, dass die Beklagte nur die Umstände in ihre nach § 46 Abs. 1 StVO zu treffende Ermessensentscheidung einzustellen hatte, die ihr zum Zeitpunkt des Erlasses des Ablehnungsbescheides auch bekannt waren. Dies ist erfolgt, so dass ein Ermessensfehler nicht vorliegt.
Die Entscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus §§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Streitwertbeschluss:
Der Streitwert beträgt 5.000,-- €.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte zur Bewertung des von dem Kläger verfolgten Interesses hat das Gericht den Auffangstreitwert in Ansatz gebracht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 Abs. 2 S. 1 StVO
§ 46 Abs. 11 StVO
§ 46 Abs. 1 StVO
§ 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO
§ 49 Abs. 1 Nr. 11 StVO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 16a Abs. 1 HessAGVwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 586
NVwZ 1992, 1211
NJW 1982, 1413
2 L 224/05
8 A 2247/10
5 C 48.88
4 K 2673/13
4 K 4243/12
1 C 49/88
1 C 69.78
1 B 46/85
14 S 1946/93