Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-30, Aktenzeichen 12 B 27/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2020:0630.12B27.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 7.500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Untersagung ihres Online-Casino-Angebots.
Bei der Antragstellerin handelt es sich um eine juristische Person des Privatrechts mit Sitz auf A-Stadt. Sie ist die Betreiberin der Seiten www….com, www….com und www….com. Auf diesen Seiten bietet sie gegen Entgelt die Teilnahme an öffentlichen Glückspielen an. Folgende Spiele werden dort im Echtgeldmodus angeboten:
- Spiele, die vom Zufallsgenerator abhängen, wie Roulette, Blackjack, Videopoker sowie Slotgames oder Walzenspiele;
- Live-Casino-Spiele, u.a. Roulette oder Blackjack, die mit Hilfe eines menschlichen Croupiers gegen die Bank gespielt werden.
Nachdem der Antragsgegner festgestellt hatte, dass in Schleswig-Holstein erfolgreich Registrierungen und die Teilnahme an Spielen vorgenommen worden waren, obwohl eine Erlaubnis zur Veranstaltung der Glücksspiele im Internet weder in Schleswig-Holstein noch in den Ländern Bayern, Hamburg, Bremen, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Thüringen, Nordrhein-Westfalen, Berlin, Sachsen-Anhalt oder Rheinland-Pfalz vorlag, hörte er die Antragstellerin zu seiner Annahme an, dass ihr Online-Casino-Angebot unzulässig sei. Eine Reaktion der Antragstellerin erfolgte nicht.
Mit Bescheid vom 22. Januar 2020 untersagte der Antragsgegner der Antragstellerin die Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von Online-Casino-Spielen insbesondere über die oben genannten Seiten selbst oder durch Dritte in den Ländern Schleswig-Holstein, Bayern, Hamburg, Bremen, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Thüringen, Nordrhein-Westfalen, Berlin, Sachsen-Anhalt oder Rheinland-Pfalz vorzunehmen (Ziff. 1). Bereits abgeschlossene Verträge dürfen nicht erfüllt werden, insbesondere dürften Gewinnauszahlungen nicht vorgenommen werden (Ziff. 2). Für die Umsetzung der Untersagung wurde eine Frist von 7 Tagen eingeräumt (Ziff. 3). Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte der Antragsgegner ein Zwangsgeld in Höhe von 30.000,00 € an (Ziff. 4).
Gegen diesen Bescheid erhob die Antragstellerin bei dem beschließenden Gericht unter dem 18. Februar 2020 (Az.: 12 A 29/20) Klage.
Nachdem der Antragsgegner mit Bescheid vom 24. Februar 2020 gegen die Antragstellerin ein Zwangsgeld in Höhe von 30.000,00 € festgesetzt hatte, erhob die Antragstellerin auch gegen diesen Bescheid mit Klageschrift vom 13. März 2020 (Az. 12 A 47/20) Klage vor dem beschließenden Gericht.
Unter dem 20. April 2020 hat die Antragstellerin das beschließende Gericht um vorläufigen Rechtsschutz gegen den Bescheid vom 22. Januar 2020 nachgesucht und die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 18. Februar 2020 beantragt.
Zur Begründung führt sie aus, dass bereits unabhängig von der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung ihr Aussetzungsinteresse dem Vollziehungsinteresse des Antragsgegners überwiege. Aufgrund der Tatsache, dass am 1. Juli 2021 ein neuer Glücksspielstaatsvertrag in Kraft trete, der die Erlaubnisfähigkeit von Online-Casino-Spielen ausdrücklich vorsehe, wenn die Voraussetzungen vorlägen, entfalle das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der streitgegenständlichen Verfügung. Die Liberalisierung mache deutlich, dass von Online-Spielen kein Gefahrenpotential ausgehe, welches einen Sofortvollzug rechtfertige. Sie verfüge darüber hinaus über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis in A-Stadt. Das Angebot sei zudem kontenbasiert. Daher sei die anonyme Nutzung der Angebote ausgeschlossen, sodass insbesondere eine Gefährdung von Minderjährigen verhindert werde.
Weiter und insbesondere fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. Die einschlägigen Vorschriften für die Verfügung seien verfassungswidrig.
Die Bestimmung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (GlüStV) verstoße sowohl gegen unionsrechtliche als auch verfassungsrechtliche Vorgaben. Die Norm stelle einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit dar, der nicht ausreichend begründet worden sei. Die Beweis- und Darlegungslast dafür, dass die Eingriffe legitime Zwecke verfolgten und verhältnismäßig seien, liege bei den Mitgliedstaaten. Die schlichte Bezugnahme des Antragsgegners auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) stelle keine Auseinandersetzung mit den empirischen Daten und wissenschaftlichen Studien dar, die nach den unionsrechtlichen Vorgaben zu erfolgen habe. Die Einschränkung der Grundfreiheiten könne nur auf objektiv nachvollziehbare Untersuchungsergebnisse gestützt werden. Das BVerwG habe aber seine jüngste Entscheidung (Urt. v. 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 - juris) auf rechtstatsächliche Hypothesen gestützt und damit die Darlegungs- und Beweislast der Mitgliedstaaten verkehrt. Die Annahme, dass auch vom Online-Glücksspiel ein besonderes Gefahrenpotential ausgehe, sei lediglich theoretischer Natur und durch keine wissenschaftliche Studie belegt. Im Gegenteil zeigten entsprechende Studien, dass eine höhere Gefährlichkeit von Online-Casinos und Online-Pokerspielen gegenüber anderen Glückspielangeboten nicht anzunehmen sei.
Das BVerwG hätte zudem allein aufgrund der inkohärenten Ausgestaltung des deutschen Glückspielrechtes die Unionsrechtswidrigkeit des GlüStV annehmen müssen. Erst wenn eine Maßnahme geeignet sei, die Verwirklichung des angestrebten Ziels tatsächlich zu erreichen und Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise begrenzt werden könnten, sei eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen. Insbesondere sei es erforderlich, dass horizontale Kohärenz bestehe, die sektorübergreifend sei. Alle Arten von Glücksspiel müssten zwar nicht in derselben Weise geregelt werden. Allerdings sei es erforderlich, dass die restriktiven Begrenzungen der Dienstleistungsfreiheit im gesamten Glücksspielmarkt kohärent und systematisch eingesetzt würden. Wenn der Gesetzgeber aber aus vorgeblichen Gründen der Suchtprävention einige Glücksspielarten besonders reguliere, gleichzeitig aber andere Arten mit einem vergleichbar hohen oder höheren Suchtpotential weniger streng reguliere, sei dies nicht der Fall. Zusätzlich müssten die nationalen Regelungen dem Gebot der inneren Kohärenz genügen und in sich genommen stimmig sein. Das BVerwG habe aber bei seiner jüngsten Entscheidung außer Acht gelassen, dass die Ungleichbehandlung von Online-Casinos und Online-Pokerspielen mit Offline-Glücksspiel nicht gerechtfertigt sei. Es sei nicht ersichtlich, weshalb es möglich sein solle, Erlaubnisse für die stärker suchgefährdenden Sportwetten und Spielautomaten zu erlangen. Es gebe keine empirischen Belege für die Hypothese des spezifischen Gefahrenpotentials von Online-Spielen. Diese Annahme blende die gegenteiligen Erkenntnisse in der Forschung aus. Auch beim Online-Glücksspiel gebe es effektive Möglichkeiten des Spielerschutzes mit Identitäts- und Alterskontrollen.
Dies gelte auch für die Annahme des BVerwG, dass Online-Casinos eher zur Geldwäsche geeignet seien. Die kontenbasierte Ausgestaltung führe dazu, dass jede Transaktion nachverfolgt werden könne. Die Erlaubnis von Online-Sportwetten und dem Verbot von Online-Casinos und Online-Pokerspielen begründe eine weitere Inkohärenz im deutschen Glücksspielrecht, ohne dass es Belege für ein höheres Gefahrenpotential gebe.
Auch die vom BVerwG angenommene Kanalisierung der Nachfrage hin zu legalen Angeboten sei nicht belegt oder nachgewiesen. Die Bezugnahme auf besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung stelle ebenfalls keine tragfähige Grundlage für die Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar. Hierbei handele es sich nicht um ein Alleinstellungsmerkmal von Online-Casinos oder einen essentiellen Wesenszug, der nicht an gesetzliche Vorgaben angepasst werden könnte. Bei Online-Angeboten lasse sich im Gegenteil die Spielfrequenz effektiver regulieren als bei stationären Spielhallen.
Darüber hinaus sei das Totalverbot unverhältnismäßig. Es fehle an der Geeignetheit, weil die Kanalisierungshypothese nach einem Abgleich mit der Rechtswirklichkeit keinen Bestand haben könne. Auch die Europäische Kommission habe Zweifel daran geäußert, dass der Glücksspielstaatsvertrag die Regulierungsziele erreichen könne. Die fehlende Eignung sei dadurch belegt, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages in großem Umfang umgangen werden könnten. Aufgrund der Gegebenheiten des Internets seien die Aufsichtsbehörden faktisch nicht dazu in der Lage, das Verbot effektiv umzusetzen. Auch die Nutzung neuer technischer Vollzugsmöglichkeiten verspreche keinen Erfolg. Erfahrungen aus den USA mit dem …. Internet ….. hätten gezeigt, dass vielmehr eine negative Kanalisierung zu unerlaubten Angeboten verstärkt worden sei. Dort werde dieser technische Ansatz mittlerweile als gescheitert betrachtet.
Ein Internetverbot sei auch nicht erforderlich. Die angestrebten Gemeinwohlziele ließen sich mit weniger beschränkenden Maßnahmen erreichen, insbesondere mit einer Öffnung des Marktes für weitere Formen des Online-Glücksspiels. Entsprechende Angebote seien unter deutschen Nutzern bereits jetzt abseits jeglicher hoheitlicher Kontrolle weit verbreitet. Mit der Öffnung wäre der Aufsicht die Möglichkeit eröffnet, die gesetzgeberischen Ziele effektiv zu erreichen. Dies gelte insbesondere dafür, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in legale überwachte Bahnen zu lenken.
Das Online-Verbot verstoße auch gegen die Verfassung, weil es eine unzulässige Einschränkung der Berufsfreiheit darstelle. Dies folge bereits aus der Unionsrechtswidrigkeit. Das Verbot der Veranstaltung von Online-Glücksspielen lasse sich nur mit der Abwehr nachweisbarer schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut rechtfertigen. Das Verbot sei aber bereits nicht geeignet, das vom Gesetzgeber in den Blick genommene Ziel zu fördern und erfülle damit nicht einmal die Minimalanforderungen. Die angenommenen spezifischen Gefahren lägen nicht vor. Es läge auch ein weitaus weniger beschränkendes Mittel in Form der Schaffung eines dezidierten Regulierungsrahmens unter einheitlicher Aufsicht für die Veranstaltung von Online-Glücksspielen vor. Das Verbot sei auch unangemessen, weil ihre erheblichen wirtschaftlichen Nachteile, die der Antragstellerin, einem gescheiterten Regelungsansatz gegenüberstehe.
Die konkrete Untersagungsanordnung des Antragsgegners sei zu unbestimmt und daher formell rechtswidrig. Der Antragsgegner lasse offen, mit welchen Mitteln sie, die Antragstellerin, die lokalen Begrenzungen der Verfügung umsetzen solle. Der Antragsgegner hätte aber das Mittel bestimmen müssen. Die Verfügung verlange keine vollständige Sicherheit, lasse aber offen, in welchem Rahmen eine Fehlerquote akzeptiert werde.
Auch die materielle Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung leide daran, dass sie keine Ausführungen darüber enthalte, gegen wie viele Anbieter nach welchem Konzept vorgegangen worden sei. Dies lege den Schluss nahe, dass der Antragsgegner willkürlich vorgehe. Sie, die Antragstellerin, sei keine besonders bekannte oder häufig besuchte Anbieterin von Online-Spielen. Auf welche Daten der Antragsgegner seine Annahme der Bekanntheit stütze, sei nicht erkennbar. Sie, die Antragstellerin, gehöre nicht zu den zehn größten Anbietern von Online-Glücksspielen nach Marktanteilen, gegen die der Antragsgegner nicht vorgegangen sei. Auch die Suchergebnisse mit Suchmaschinen im Internet ließen keinen andern Schluss zu.
Schließlich sei auch die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes unverhältnismäßig. Es lägen insbesondere auch keine Gründe für eine besondere Dringlichkeit vor. Der Antragsgegner habe es versäumt, vorzutragen, dass von den Webseiten überhaupt eine Gefahr ausgehe. Bei der Festsetzung der Höhe des Zwangsgeldes habe der Antragsgegner Ermessen auszuüben, für dessen Beachtung aber keinerlei Ausführungen im Bescheid zu finden seien.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung der Klage vom 18. Februar 2020 (Az.: 12 A 29/20) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. Januar 2020 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Hierzu verweist er zunächst auf seine Bescheide. Ergänzend führt er aus, die geplante Liberalisierung des Online-Marktes zeige gerade nicht, dass von Online-Casino-Spielen und Online-Poker keine Gefahren ausgingen. Diesen Gefahren würde mit einer Vielzahl von materiellen Anforderungen begegnet, welche legale Angebote erfüllen müssten. Andernfalls blieben die Online-Angebote verboten. Noch sei unklar, wie die Bestimmungen der Genehmigung konkret umgesetzt werden würden. Ebenso sei nicht sicher, ob und inwieweit das streitgegenständliche Angebot der Antragstellerin die Anforderungen und Voraussetzungen tatsächlich erfülle bzw. im Juli 2021 erfüllen werde. Es könne derzeit nicht davon ausgegangen werden, dass eine bloße formelle Illegalität vorliege. Die Antragstellerin habe gerade nicht dargelegt, dass sie die Voraussetzungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages erfülle.
Die Lizenz der A-Stadt A. …. entfalte in Schleswig-Holstein keine Wirkung. Es bestehe auch kein Anspruch auf Anerkennung der Lizenz. Insbesondere lägen die einzureichenden Schutzkonzepte nicht vor, sodass nicht beurteilt werden könne, ob nach Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages Genehmigungsfähigkeit überhaupt vorliege.
Die Untersagungsverfügung sei offensichtlich rechtmäßig. Insbesondere stellten die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages eine wirksame Rechtsgrundlage dar. Dies sei höchstrichterlich bestätigt worden. Die vorgebrachten Argumente der Antragstellerin überzeugten nicht. Online-Glücksspiele unterlägen keinen räumlichen und zeitlichen Beschränkungen. Die Verfügbarkeit sei daher im Vergleich zum Offline-Spielbetrieb um ein Vielfaches höher. Glücksspiele im Internet wiesen oftmals eine deutlich höhere Ereignisfrequenz auf. Abgesehen von technischen Problemen gebe es keine Störungen im Spielablauf. Darüber hinaus sei es den Spielern möglich, mehrere Spiele gleichzeitig zu spielen. Außerdem kämen Marketingstrategien zum Einsatz, die es offline nicht gebe. Eine zusätzliche Gefahr bestehe durch kostenlose Spiele mit Spielgeld. Es bestehe eine besondere Anfälligkeit für die Nutzung zu Zwecken der Geldwäsche. Aus diesem Grund habe der Gesetzgeber bei Casinospielen einschließlich Poker das Angebot auf die Spielbanken beschränkt.
Sämtliche von der Antragstellerin vorgelegten Untersuchungen seien nach dem Inkrafttreten des Staatsvertrages veröffentlicht worden und vermöchten eine andere Beurteilung als das BVerwG nicht begründen. In zahlreichen Studien sei festgestellt worden, dass die Teilnahme an Online-Glücksspielen häufiger als bei anderen Spielformen mit problematischem bzw. pathologischem Spiel assoziiert werde. Eine systematische Auswertung von Studien habe ergeben, dass die Mehrzahl dieser ein erhöhtes Gefährdungspotential bzw. besondere Suchtgefahren von Online-Glücksspielen nachwiesen. Nicht wissenschaftlich geklärt sei die Kausalitätsbeziehung. Der nachweisbare Zusammenhang zwischen der Teilnahme an Online-Glücksspielen und erhöhten glücksspielbezogenen Problemen könnte womöglich entweder darauf zurückgeführt werden, dass die Teilnahme am Online-Glücksspiel derartige Probleme vermehrt auslöse, oder darauf, dass Online-Glücksspiel vermehrt von Problemspielern wahrgenommen werde. Beide Varianten sprächen für die besondere Gefährlichkeit der im Internet angebotenen Glücksspiele.
Zwar gebe die Mehrzahl der wegen pathologischen Glücksspiels behandelten Personen die Automatenspielsucht als Hauptglücksspielform an. Dabei sei aber zu beachten, dass es bei Online-Glücksspielen auf dem deutschen Markt noch lange dauern werde, bis sich Veränderungen des Marktes in einem Anstieg problematischer Spieler bemerkbar machten. Bereits jetzt aber wiesen Online-Spiele den größten Anteil an mindestens problematischen Spielern aus.
Bis zum Vorliegen anderslautender hinreichend belastbarer Studien seien die Länder nicht gehindert, nach Maßgabe des Glücksspielstaatsvertrages präventive Maßnahmen zu ergreifen. Sie seien vielmehr verpflichtet, geltendes Recht zu vollziehen. Schließlich stehe die Einschätzung der Gefährlichkeit von Glücksspielen mit der aktuellen Rechtsprechung des EuGH in Einklang.
Etwaige Probleme des Staates, Verbote im Glücksspielwesen wirksam durchzusetzen, stünden der grundsätzlichen Eignung der Maßnahmen nicht entgegen. Zwischen den Bundesländern bestehe eine abgestimmte, kohärente Verwaltungspraxis zur Durchsetzung der Verbote, womit kein strukturelles Vollzugsdefizit vorliege. Gerade im Internet werde es immer auch illegale Formen des Glücksspiels geben. Aus der technischen und ökonomischen Entwicklung folgende Vollzugshindernisse ließen die Eignung jedoch nicht entfallen. Die Maßnahmen seien auch erforderlich, weil andere gleichwirksame Mittel nicht zur Verfügung stünden.
Die Untersagung sei auch angemessen. Der Schutz der Gesundheit rechtfertige hier ein Einschreiten. Auch das Unionsrecht verlange selbst bei angenommener Rechtswidrigkeit des hier vorliegenden Verbotes keine Öffnung des Marktes ohne präventive Kontrolle. Auch ein Anspruch auf Duldung ergebe sich hieraus nicht. Hinzu komme, dass die Antragstellerin zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Erlaubnis gestellt habe.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den elektronischen Verwaltungsvorgang des Antragsgegners verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (Az.: 12 A 29/20) gegen die Untersagungsverfügung und Zwangsgeldandrohung des Antragsgegners vom 22. Januar 2020 hat keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber unbegründet.
Der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist statthaft im Sinne des § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), weil ihre Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. Januar 2020 sowohl hinsichtlich der Untersagungsverfügung in Ziff. 1 bis 3 als auch im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung in Ziff. 4 keine aufschiebende Wirkung entfaltet. Die Untersagung, öffentliches Glücksspiel in Form von Casinospielen gegen Entgelt über das Internet zu veranstalten, vermitteln und zu bewerben, ist gemäß § 9 Abs. 2 (Glücksspielstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011, zuletzt geändert durch Vertrag vom 18. April 2019, GVBl. 2019 S. 538, 2020 S. 10 - GlüStV) in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO sofort vollziehbar. Selbiges gilt für die Zwangsgeldandrohung (§ 248 Abs. 1 Satz 2 Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein (LVwG SH) in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO).
Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in diesen Fällen ganz oder teilweise anordnen bzw. wiederherstellen (Satz 1). Der Antrag ist nicht fristgebunden (Satz 2). Die gerichtliche Entscheidung über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Interesse an einem Aufschub der Vollziehung und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte, wenn aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung Erfolg oder Misserfolg des Rechtsbehelfs offensichtlich erscheinen. Lässt sich bei der Prüfung weder die offensichtliche Rechtmäßigkeit noch die offensichtliche Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung feststellen, bedarf es zur Entscheidung einer weiteren Interessenabwägung. Diese Abwägung zwischen Aufschub und Vollzugsinteresse erfordert eine Berücksichtigung der Folgen, die einträten, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg versagt wäre (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 3. Juli 2019 - 4 MB 14/19 - juris Rn. 5; VG Schleswig, Beschl. v. 28. Januar 2019 - 12 B 38/18 - juris Rn. 46).
Gemessen an diesem Maßstab bestehen gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. Januar 2020 keine rechtlichen Bedenken, sodass entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin die Kammer die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung bzw. Zwangsgeldandrohung nicht annehmen kann.
Zunächst ist der Bescheid vom 22. Januar 2020 in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere ist die Untersagungsverfügung bestimmt genug im Sinne des § 108 Abs. 1 LVwG SH. Dabei ist es unschädlich, dass der streitgegenständliche Bescheid der Antragstellerin keine Handlungsanweisung mitteilt, wie sie gehalten ist, die Untersagungsverfügung umzusetzen. Das Verbot der Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung ihrer Online-Angebote selbst ist eindeutig. Die Hinweise des Antragsgegners darauf, dass Geolokalisation verwendet werden kann und eine gewisse Fehlerquote dennoch zu erwarten ist, stellt hierbei keine Verfügung, sondern eine bloße Hilfestellung dar, die es der Antragsgegnerin erleichtern soll, die Untersagungsverfügung umzusetzen, ohne ihr Glücksspielangebot im Internet vollständig einstellen zu müssen. Dieser bloße Hinweis der Verfügung lässt hingegen die Bestimmtheit der Untersagung selbst nicht entfallen.
Auch in materieller Hinsicht bestehen keine Bedenken gegen den Bescheid vom 22. Januar 2020. Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Verfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (Satz 2). Sie kann insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen (Satz 3 Nr. 3).
Dass die Voraussetzungen dieser Regelung vorliegend erfüllt sind, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Insbesondere verfügt die Antragstellerin nicht über eine behördliche Erlaubnis zur Veranstaltung von öffentlichen Online-Glücksspielen, die gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV als verboten einzustufen sind. Die Antragstellerin hat die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis auch nicht beantragt.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin durfte der Antragsgegner auch auf Grundlage der vorstehenden Vorschrift tätig werden. Die Regelung des § 9 GlüStV stellt für die Verfügung eine geeignete Ermächtigungsgrundlage dar, die weder unions- noch verfassungswidrig ist (vgl. VG Düsseldorf, Beschl. v. 9. April 2020 - 3 L 2847/19 - juris, Rn. 39 ff., m.w.N.).
Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 26. Oktober 2017 ausführt, stehen weder das Unions- noch das Verfassungsrecht der Wirksamkeit des generellen Verbots von Online-Glücksspielen in § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26. Oktober 2017 - 8 C 18/16 - juris, Rn. 30 ff.). Der Antragstellerin ist es im vorliegenden Verfahren nicht gelungen, die Kammer davon zu überzeugen, von der höchstrichterlichen Rechtsprechung abzuweichen. Insbesondere geht sie nicht davon aus, dass vom Online-Glücksspiel eine geringere Gefahr ausgeht als vom Glücksspiel in Spielhallen oder Casinos.
Bereits am 20. Februar 2020 hat das beschließende Gericht in seinem Urteil (Az.: 12 A 183/18) festgestellt, dass entgegen den Ausführungen der Antragstellerin Online-Glücksspiele nicht als weniger gefährlich anzusehen sind als andere Glücksspielformen:
„Dass Online-Glücksspiele nicht als gefährlicher einzuschätzen sind als stationäre Glücksspielangebote, ergibt sich aus der Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung aus dem Jahr 2017 und der Meta-Studie von Lischer, auf die die Klägerin hinweist, nicht. Das OVG Schleswig hat dazu in seinem Beschluss vom 03.07.2019 (4 MB 14/19, juris Rn. 21 ff.) ausgeführt:
„Die zitierte Feststellung aus der Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) aus dem Jahre 2017, wonach die Teilnahme an Internet-Casinospielen im Jahr 2017 zwar leicht gestiegen, insgesamt aber auf sehr niedrigem Niveau verblieben sei, trifft zur Frage der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebsweges Internet schon keine Aussage. Die Studie wurde dem Senat im Übrigen nicht vorgelegt. Lt. OVG Lüneburg spricht sie eher für als gegen die unionsrechtliche Verhältnismäßigkeit des Internetverbots (Urt. v. 28.02.2019 - 11 LB 497/18 -, juris Rn. 65). In der beigebrachten Meta-Studie von Lischer wird die BZgA-Studie zitiert (Das Gefährdungspotential von Internet-Glücksspielen und Möglichkeiten des Spielerschutzes, ZfWG Sonderbeilage 5/2018, S. 2 ff., GA Bl. 220 ff.). Eine verlässliche Aussage über die Gefährlichkeit speziell von Glücksspielen im Internet ergibt sich daraus aber nicht. Online-Glücksspiele sollen überhaupt erst in jüngerer Zeit eine größere Verbreitung erfahren haben, so dass das exakte Ausmaß der Sucht bei Online-Glücksspielen noch unklar sei und es noch einige Zeit dauern werde, bis sich im Zusammenhang mit diesen Spielen auftretende Probleme „epidemiologisch niederschlagen“ würden. Die Prävalenzen seien gegenwärtig noch schwankend (Lischer a.a.O. S. 9). Laut BZgA sei die Nutzung von Casino-Spielen im Internet durch problematische oder pathologische Spieler in den vergangenen Jahren zwar moderater ausgefallen als jene von z.B. Geldspielautomaten, doch habe sich die Nutzung der verschiedenen Arten von Casino-Spielen durch problematische Spieler in der letzten Erhebung angeglichen (Lischer a.a.O. S. 10). Demgegenüber weist der Fachverband Glücksspielsucht e.V. in einer Stellungnahme gegenüber dem Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 23. April 2019 unter Bezugnahme auf Erkenntnisse der BZgA-Studie darauf hin, dass der Anteil mindestens problematisch Glücksspielender in dem kleinen Teilnehmerfeld an Online-Casinospielen auffallend hoch sei (lt. Studie liege der Anteil bei 26,9%; damit würde er im Vergleich zu anderen Spielarten die größte Gruppe bilden). Gerade diese Kombination von geringer Teilnahmeprävalenz und hohem Anteil problematisch Glücksspielender sei eines der Anzeichen für ein riskantes Glücksspiel (LT-Umdr. 19/2353 S. 2 mit Abb. 2). Auf dieser Basis kann auch der zitierten Aussage, dass Jugendliche zwischen 16 und 17 Jahren weit häufiger an Automatenspielen teilnähmen als an Internet-Casinospielen, keine maßgebliche Bedeutung beigemessen werden. Der Anteil der Teilnehmer an Internet-Casinospielen in dieser Altersgruppe ist jedenfalls von 0,1 im Jahre 2013 auf 0,3 im Jahre 2017 gestiegen (s. Tab. 41 auf S. 14 des Schriftsatzes der Antragstellerin vom 26.02.2019, GA Bl. 193).
Einen überzeugenden Beleg dafür, dass die Risiken von Online-Casinospielen nicht stärker ausgeprägt seien als jene vergleichbarer Spiele im stationären Bereich, liefert auch die zitierte Lischer-Studie (a.a.O.) nicht. Mit dem Antragsgegner ist festzustellen, dass sie überwiegend nur Fragestellungen aufwirft, aber keine abschließenden Schlussfolgerungen trifft. In Bezug auf die Technologie des Internets bedürfe es weiterer Forschungsarbeiten, um neue Spielerschutzmaßnahmen zu entwickeln (S. 9: internationale und nationale Befundlage zur Prävalenz von glücksspielbedingten Problemen bei Online-Spielen; S. 12: Analyse von Verhaltensdaten und diagnostische Früherkennungssysteme zum Zwecke des Spielerschutzes). Der mehrfache Hinweis auf die technischen Möglichkeiten des Internet-Angebots besagt auch noch nichts über deren tatsächlichen Einsatz. Im Jahre 2008 hatte das Bundesverfassungsgericht zwar erwogen, technikgestützte Authentifizierungs- und Identifizierungssysteme als alternative Maßnahmen anzuerkennen, dies aber nicht weiterverfolgt, weil der Beschwerdeführerin des dortigen Verfahrens die Implementierung solcher Maßnahmen zu aufwändig und teuer erschien (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, juris Rn. 48). Auch der Verweis auf die Möglichkeit der Vereinbarung von Spielbeschränkungen oder -sperren überzeugt nicht. Eine solche Vereinbarung kann nur auf Freiwilligkeit beruhen (Lischer a.a.O. S. 12 f.) und wird daher allenfalls von Personen genutzt werden, denen ihr problematisches Spielverhalten bereits bewusst ist. Sofern der Abschluss entsprechender Vereinbarungen also überhaupt angeboten wird, dürfte ein solches Angebot insbesondere im Bereich der Prävention und des Jugendschutzes kaum Wirkung entfalten. Insgesamt wirkt diese Studie daher spekulativ und wenig überzeugend (so schon OVG Lüneburg, Urt. v. 28.02.2019,- 11 LB 497/18 -, juris Rn. 69).
Dessen ungeachtet gibt es aus dem Bereich der Suchtprävention und -bekämpfung durchaus anderslautende Stellungnahmen (vgl. nur die aktuell eingeholten Stellungnahmen zum Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU, Bündnis 90/Die Grünen, FDP und der Abgeordneten des SSW - Entwurf eines Gesetzes zur Übergangsregelung für Online-Casinospiele v. 13.03.2019, LT-Drs. 19/1343, z.B. LT-Umdr. 19/2325, 2327, 2336, 2353 und 2354). Eine isolierte Heranziehung der Lischer-Studie würde sich schließlich auch deshalb verbieten, weil es sich bei ihr offenbar um eine Auftragsstudie aus der Glücksspielbranche handelt. In der Veröffentlichung ist angegeben, dass sie im Mai 2018 durch Tipico Services Ltd. gefördert worden ist.“
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an.
An dieser Auffassung hält die Kammer auch im vorliegenden vorläufigen Rechtsschutzverfahren fest. Der Antragstellerin ist es nicht gelungen, die Gefahren, die vom Online-Glücksspiel ausgehen, zu widerlegen. Im Gegenteil fehlt es den Ausführungen der Antragstellerin insbesondere daher an Überzeugungskraft, weil auf der einen Seite betont wird, dass gerade das kontenbasierte Glücksspiel sowohl im Hinblick auf Jugend- und Gesundheitsschutz aber auch in Bezug auf Geldwäsche deutlich bessere Kontrollmöglichkeiten bietet, als dies beim stationären Glücksspiel der Fall wäre. Andererseits trägt die Antragstellerin gleichzeitig vor, dass sich Angebote im Internet kaum kontrollieren und überwachen ließen, was für eine inkohärente und damit rechtswidrige Ausgestaltung des Totalverbots spreche. In dieser Argumentation ist ein Zirkelschluss zu sehen, dem das Gericht nicht folgen kann.
Dass der Antragsgegner in seinem Bescheid vom 22. Januar 2020 nicht dargelegt hat, mit welcher Strategie er gegen welche Anbieter von Online-Glücksspielen das Verbot der Veranstaltung von Online-Glücksspiel umsetzt, führt ebenfalls nicht zu der zwingenden Annahme, dass die Auswahl der Antragstellerin als Adressatin der Untersagung willkürlich war. Diese Behauptung ist insoweit als pauschal und unsubstantiiert zurückzuweisen. Der Antragsgegner war insbesondere nicht gehalten, ein Eingriffskonzept in seinem Bescheid darzulegen.
Darüber hinaus kann hier zugunsten der Antragstellerin nicht angenommen werden, dass trotz der anzunehmenden Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung, das Vollziehungsinteresse des Antragsgegners ausnahmsweise hinter ihrem Aussetzungsinteresse zurückstehen muss. Dies gilt auch in Anbetracht der Tatsache, dass der hier zur Anwendung gekommene Glücksspielstaatsvertrag demnächst von einer neuen Regelung abgelöst werden soll. Hierzu stellte die Kammer bereits fest (vgl. Urt. v. 20. Februar 2020 - 12 A 183/18 - nicht veröffentlicht):
„Zwar soll am 01.07.2021 ein neuer Staatsvertrag in Kraft treten, mit dem das staatliche Glücksspielmonopol bundesweit für private Online-Anbieter geöffnet werden soll (s. FAZ vom 23. und 24.01.2020). Bis dahin sind die Länder jedoch nicht gehindert, nach Maßgabe des derzeit gültigen GlüStV präventiv restriktive Maßnahmen zu ergreifen, sondern vielmehr verpflichtet, geltendes Recht zu vollziehen (OVG Schleswig, Beschluss vom 03.07.2019, a.a.O., Rn. 34 mit weit. Nachw.). Die Regelung, wonach bereits erteilte Genehmigungen für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Casinospielen in Schleswig-Holstein längstens bis zum 30.06.2021 - bis dahin ist der geltende GlüStV befristet - weiterhin als erteilt gelten (§ 1 des Gesetzes zur Übergangsregelung für Online-Casinospiele vom 11.06.2019, GVOBl. S. 145), gilt nur für eine Übergangszeit. Um Erteilung einer solchen Genehmigung hatte sich die Klägerin seinerzeit nicht bemüht. Einen Anspruch auf Duldung kann die Klägerin daraus nicht herleiten. Auch auf der Grundlage des bis 07.02.2013 geltenden Glücksspielgesetzes Schleswig-Holstein vom 20.10.2011 (GVOBl. S. 280) bedurfte die Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel der Genehmigung (§ 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes), die an bestimmte Voraussetzungen geknüpft war, insbesondere auch mit Nebenbestimmungen versehen werden konnte, um eine ordnungsgemäße Durchführung der Tätigkeit zu gewährleisten und den Zielen des Gesetzes gerecht zu werden (§ 4 Ab. 2 bis 5). Der GlüStV enthält gegenwärtig kein entsprechendes Regelungssystem, so dass die Erteilung einer solchen Erlaubnis den Zielen des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV zuwiderliefe (OVG Schleswig, Beschluss vom 03.07.2019, a.a.O., Rn. 42).“
Auch an dieser Auffassung hält die Kammer fest. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der Tatsache, dass in Ermangelung des abschließenden Regelwerks bis heute nicht rechtsverbindlich geprüft werden kann, ob eine Zulässigkeit des Angebots der Antragstellerin von Online-Casinos überhaupt in Betracht kommt.
Die Zwangsgeldfestsetzung in Ziff. 4 des Bescheides vom 22. Januar 2022 findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 235 Abs. 1 Nr. 1, 236 LVwG. Gemäß § 236 Abs. 1 Satz 1 LVwG müssen Zwangsmittel schriftlich angedroht werden. Gemäß Abs. 5 muss die Androhung in bestimmter Höhe erfolgen.
Dies zugrunde gelegt ist es der Antragstellerin nicht gelungen, hinreichende Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung geltend zu machen. Nach dem Vorstehenden liegt insbesondere eine hinreichende Gefahr für den Rückgriff auf ein Zwangsmittel vor, weil die Online-Glücksspielangebote der Antragstellerin gegenwärtig trotz des Verbotes genutzt werden können. Auch die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes erscheint angemessen. Nach § 237 Abs. 3 LVwG beträgt das Zwangsgeld mindestens 15 € und höchstens 50.000,00 €. Vor dem Hintergrund, dass die gewählte Höhe geeignet sein muss, eine Befolgung der Untersagungsverfügung zu bewirken, erscheint es nicht unangemessen hoch. Ebenso wenig kann der Antragstellerin gefolgt werden, wenn sie davon ausgeht, dass der Antragsgegner kein Ermessen ausgeübt habe. So hat er ausdrücklich sowohl Umsatz- als auch Gewinnerwartungen sowie den sozialen Schaden, der durch die Veranstaltung des unerlaubten Glücksspiels entstehen kann bei der Wahl der Höhe berücksichtigt. Dass er seine Kalkulationsgrundlage offenlegt, ist hingegen nicht erforderlich.
Die Kostenentscheidung findet ihre Rechtsgrundlage in § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 GKG in Verb. mit Ziff. 54.2.1 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) auf 7.500,00 € festgesetzt. Danach beträgt der Streitwert für ein ausgeübtes Gewerbe mindestens 15.000,00 €. Dieser Betrag ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 235 Abs. 1 Nr. 1, 236 LVwG
§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 9 GlüStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 108 Abs. 1 LVwG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 236 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 237 Abs. 3 LVwG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 12 A 29/20
12 A 47/20
8 C 18.16
12 B 38/18
3 L 2847/19
8 C 18/16
12 A 183/18
11 LB 497/18
1 BvR 928/08