Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-05, Aktenzeichen 8 S 808/12

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 30. November 2011 - 4 K 637/10 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin ist eine Gemeinde im Landkreis Ravensburg und Unterzentrum mit einem Schwerpunkt für Industrie und Gewerbe. Sie begehrt die Genehmigung für die 2. Änderung ihres Flächennutzungsplans.
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Gegenstand dieser Änderung ist die Darstellung einer 27,85 ha großen gewerblichen Baufläche (G) auf einer landwirtschaftlich genutzten und bisher nicht qualifiziert überplanten Fläche an der L 314 südöstlich des Weilers Zwings (Plangebiet). Zugleich soll eine etwa 21 ha große Fläche südlich von Brugg, die bisher als gewerbliche Baufläche dargestellt ist, zukünftig als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt werden. Die Änderung erfolgt im Parallelverfahren mit der Aufstellung des Bebauungsplans „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach (OGI)“. Das Plangebiet liegt außerhalb des Siedlungszusammenhangs im Zentrum der Haidgauer Heide ca. 1.000 m nordwestlich des Rohrsees und ca. 2.000 m südwestlich des Wurzacher Rieds. Das Wurzacher Ried und der Rohrsee sind Naturschutzgebiete und Teil des Biotopverbunds „Natura 2000“. Nördlich des Plangebiets verläuft die Landesstraße 314, südlich die von der Klägerin betriebene eingleisige Güterbahnlinie Roßberg-Bad Wurzach. In einer Entfernung von 140 bis 400 m befinden sich Siedlungssplitter. Der Ortsteil Mennisweiler ist ca. 700 m entfernt. Der Regionalplan Bodensee-Oberschwaben aus dem Jahr 1996 sieht zwischen Bad Waldsee, Bad Wurzach und Leutkirch eine regionale Entwicklungsachse vor. Der Plansatz 3.3.5 Z des Regionalplans legt für das Plangebiet einen freizuhaltenden Grundwasserschutzbereich fest.
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Der 2. Änderung des Flächennutzungsplans war ein gescheiterter Ansiedlungsversuch der Firma xxx vorausgegangen, die im Jahr 2005 einen Betriebsstandort von mindestens 50 ha für die industrielle Holzproduktion suchte. Bei der in diesem Zusammenhang durchgeführten Standortprüfung hatte das Ingenieurbüro xxx das Gelände bei Zwings im Vergleich mit fünf weiteren Standorten als am besten geeignet ermittelt. Die Klägerin erwarb im zeitlichen Zusammenhang mit dem Ansiedlungsplan der Firma xxx xxx einen erheblichen Teil des Plangebiets. Nach dem Scheitern dieses Projekts prüfte das genannte Ingenieurbüro Standortalternativen für die Ansiedlung eines von der Klägerin, der Stadt Bad Waldsee und der Gemeinde Wolfegg getragenen interkommunalen Industriegebiets. Die hierzu erstellte Studie vom 08.12.2006 kam im Vergleich von neun Standorten zu dem Ergebnis, dass der Standort Zwings (Plangebiet) am besten geeignet sei.
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Für die Realisierung eines interkommunalen Gewerbe- und Industriegebiets bei Zwings wurde im Weiteren der Zweckverband „Oberschwäbischer Gewerbe-und Industriepark Bad Wurzach“ (OGI) gegründet. Die entsprechende Satzung wurde am 31.05.2008 öffentlich bekannt gemacht. An dem Zweckverband sind die Klägerin mit 47%, die Stadt Bad Waldsee mit 33% und die Gemeinden Wolfegg und Bergatreute mit jeweils 10% beteiligt. Das Verbandsgebiet entspricht dem Plangebiet. Verbandszweck ist die Erschließung des gemeinsamen Gewerbe- und Industriegebiets „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach – OGI“ und die dortige Ansiedlung von Betrieben. Das Eigentum an den von der Klägerin zwischen 2005 und 2008 erworbenen Flächen wurde auf den Zweckverband übertragen.
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Der Gemeinderat der Klägerin fasste am 05.05.2008 einen Aufstellungsbeschluss zur 2. Änderung des Flächennutzungsplans und einen Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans „Oberschwäbischer Gewerbe- und Industriepark Bad Wurzach (OGI)“. In dem parallel zur 2. Änderung des Flächennutzungsplans entwickelten Bebauungsplanentwurf ist die Festsetzung von 28,79 ha gewerblichen Bauflächen mit erheblichen Nutzungseinschränkungen vorgesehen, davon 8,23 ha als Industriegebiet und 9,06 ha als Gewerbegebiet.
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Am 22.09.2008 beantragte der Zweckverband OGI beim Regierungspräsidium Tübingen eine Abweichung von dem Ziel „Schutzbedürftiger Bereich für die Wasserwirtschaft, Grundwasserschutz Nr. 10 Haidgauer Heide, Waldseerinne“ im Plansatz 3.3.5 Z des Regionalplans von 1996. Mit Entscheidung vom 22.12.2008 ließ das Regierungspräsidium die beantragte Zielabweichung mit der Maßgabe zu, dass dem vorbeugenden Grundwasserschutz auf der Ebene der Bauleitplanung in besonderer Weise Rechnung zu tragen sei. In der Begründung des Bescheids wird u.a. ausgeführt, die am Zweckverband beteiligten Kommunen hätten angesichts des rechnerischen Überschusses an vorhandenen Gewerbeflächen im Verhältnis zum Bedarf eine näher spezifizierte Flächenkompensation in einer Größenordnung von über 40 ha zugesagt. Vor diesem Hintergrund spreche der im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigende Plansatz 3.1.9 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002), wonach Siedlungsentwicklungen vorrangig am Bestand auszurichten seien, unter Berücksichtigung der Landesentwicklungsachse Ulm – Biberach – Bad Waldsee und Ravensburg/Friedrichshafen gemäß Plansatz 2.6.2 LEP 2002 sowie der Plansatz 2.4.2 des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben von 1996 mit der Festlegung von Bad Waldsee und der Klägerin als regionalbedeutsame Schwerpunkte für Industrie und Gewerbe, nicht gegen die Zulassung der Zielabweichung.
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Am 18.02.2009 beschloss der Gemeinderat der Klägerin einstimmig die 2. Änderung des Flächennutzungsplans. Mit Schreiben vom 20.03.2009, eingegangen am 23.03.2009, beantragte die Klägerin beim Landratsamt Ravensburg, für diese Änderung die Genehmigung zu erteilen. Das Landratsamt lehnte den Antrag mit Bescheid vom 16.06.2009, zugestellt am 22.06.2009, ab. Der Flächennutzungsplan sei bereits nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, denn ihm stehe wegen der erheblichen Beeinträchtigung des Natura 2000-Gebiets ein rechtliches Verbot entgegen. Zudem fehle es an einem schlüssigen städtebaulichen Konzept, da kein Bedarf an zusätzlichen Gewerbeflächen bestehe, Industrie aber in dem Plangebiet kaum angesiedelt werden könne. Die Planänderung sei auch abwägungsfehlerhaft. Wesentliche Belange seien nicht hinreichend ermittelt. Dies betreffe insbesondere Luftschadstoffe, Stäube, Wechselwirkungen zwischen dem Natura 2000-Gebiet und dem Vogelschutzgebiet und die Standortalternativenprüfung, die kleinere Standorte nicht in Betracht gezogen habe. Fehlerhaft sei auch die Bewertung des Landschaftsbilds.
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Mit ihrem Widerspruch trug die Klägerin vor, das Ziel der Planung, der negativen Arbeitsmarktentwicklung durch Darstellung gewerblicher Bauflächen entgegenzuwirken, begründe die städtebauliche Erforderlichkeit. Die notwendige Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung sei durchgeführt worden und habe die Verträglichkeit bestätigt. Hinsichtlich des Abwägungsgebots stelle das Landratsamt überspannte Anforderungen. Alle erheblichen Gesichtspunkte seien in einer Vielzahl von Gutachten und Untersuchungen ermittelt und bewertet worden. Hinsichtlich des Standorts gebe es keine Alternativen, die sich aufdrängten oder nahelägen. Dies gelte auch bei dem nun zugrundliegenden reduzierten Flächenansatz. Mit Bescheid vom 26.02.2010, zugestellt am 05.03.2010, wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch zurück. Zusätzlich zur Vertiefung der Begründung im Ablehnungsbescheid rügte es die Fehlgewichtung landes- und regionalplanerischer Vorgaben. Zwar seien das Ziel im Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002, wonach die Siedlungsentwicklung vorrangig am Bestand auszurichten sei, sowie das Ziel im Plansatz 2.2.1 Z des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben von 1996, wonach die Siedlungsentwicklung, der Ausbau der Infrastruktur und die Schaffung von Arbeitsplätzen vorrangig auf die Siedlungsbereiche der Entwicklungsachsen und der regional bedeutsamen Verkehrsverbindungen zu konzentrieren seien, jeweils lediglich „vorrangig“ anzustreben, so dass die hier vorgesehene Darstellung einer gewerblichen Fläche ohne Anbindung an den bestehenden Siedlungsbereich nicht notwendigerweise gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstoße. Die Darstellung einer gewerblichen Fläche außerhalb des Siedlungszusammenhangs weiche aber gleichwohl von den planerischen Leitvorstellungen ab, die jedenfalls im Rahmen der Abwägung mit entsprechendem Gewicht einzustellen seien. Die Klägerin habe das Gewicht dieser Belange in der Abwägung verkannt.
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Am 01.04.2010 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Im Klageverfahren hat sie eine weitere Standortalternativenprüfung des Ingenieurbüros xxx aus xxx vorgelegt, die sieben Standorte vergleichend untersucht und wiederum den Standort Zwings als vorzugswürdig bewertet. Hinsichtlich der Vereinbarkeit der 2.Änderung des Flächennutzungsplans mit dem Plansatzes 3.1.9 Z LEP 2002 hat die Klägerin dargelegt, dass es sich dabei trotz der Kennzeichnung als Ziel materiell nur um einen Grundsatz handele, der im Rahmen der Abwägung hinreichend berücksichtigt worden sei. Die Klägerin hat beantragt, den Beklagten unter Aufhebung der Behördenentscheidungen zu verpflichten, die Genehmigung für ihre am 18.02.2009 beschlossene 2. Änderung des Flächennutzungsplans zu erteilen. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage nach Einnahme eines Augenscheins mit Urteil vom 30.11.2011 abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung, weil die 2. Änderung des Flächennutzungsplans i. S. des § 6 Abs. 2 BauGB rechtswidrig sei. Ob sie mit § 1 Abs. 3 und 4 BauGB vereinbar oder wegen fehlenden Nachweises der Verträglichkeit mit dem benachbarten Natura 2000-Gebiet rechtswidrig sei, könne insoweit offen bleiben. Denn die 2. Änderung des Flächennutzungsplans verstoße jedenfalls gegen das Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 7 BauGB. Abwägungsmängel ergäben sich daraus, dass die Standortalternativen-Prüfung vom 08.12.2006 fehlerhaft sei und dass die Abwägung zu Unrecht von einem nicht gedeckten Bedarf an gewerblichen Bauflächen ausgehe, die Interkommunalität als eigenen Belang berücksichtige und die Zerstörung der Landschaft in der Haidgauer Heide im Verhältnis zu dem Gewinn an gewerblicher Baufläche, vor allem solcher, die auch als Industriegebiet festgesetzt werden könnte, unzutreffend gewichte.
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Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung legt die Klägerin dar: Die Kritik an der Standortalternativen-Prüfung sei nicht gerechtfertigt. Sie wäre insbesondere nur dann fehlerhaft, wenn eine Alternative eindeutig vorzugswürdig sei. Dies sei nicht der Fall. Ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. Plansatz 3.1.9 Z des Landesentwicklungsplans 2002 komme schon deshalb nicht in Betracht, weil dieser Plansatz materiell kein Ziel, sondern nur ein Grundsatz der Raumordnung sei. Als Grundsatz sei die Vorgabe hinreichend berücksichtigt worden. Bad Wurzach sei im Regionalplan aus dem Jahr 1996 als Schwerpunkt für Siedlung wie auch für Industrie und Gewerbe festgelegt. Unter Berücksichtigung des Trennungsgrundsatzes gemäß § 50 BImSchG sei eine bestandsnahe Darstellung gewerblicher Bauflächen kaum möglich. Ausgehend von den konkreten örtlichen Gegebenheiten hätten alle Standortuntersuchungen gezeigt, dass in der Nähe von baulichem Bestand ein Industrie-/Gewerbegebiet nicht darzustellen sei.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 30.11.2011 - 4 K 637/10 - zu ändern, den Bescheid des Landratsamts Ravensburg vom 16.06.2009 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 26.02.2010 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die 2. Änderung des Flächennutzungsplans entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 23.03.2009 zu genehmigen sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Die Genehmigung könne nicht erteilt werden, da die Planänderung gegen § 1 Abs. 3, 4 und 7 BauGB sowie gegen § 1a Abs. 4 BauGB i.V.m. § 34 BNatschG verstoße. Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 sei materiell ein Ziel der Raumordnung mit Regel-Ausnahme-Struktur. Er bestimme hinreichend deutlich, dass im Regelfall eine Siedlungsentwicklung, die keine räumliche Verbindung zum Bestand aufweise, unzulässig sei. Auch die Ausnahme sei hinreichend klar. Aus dem Gesamtzusammenhang folge, dass dann, wenn in der konkreten Situation eine Konstellation vorliege, in der die Einhaltung des Ziels nicht möglich sei, weil entsprechende Flächen ausnahmsweise nicht zur Verfügung stünden, keine Bindungswirkung bestehe. Da nach einer Potenzialanalyse der Klägerin mit Stand vom 18.06.2008 Flächen zur Verfügung stünden, auf denen weitere Gewerbe- und Industrieflächen dargestellt werden könnten, ohne gegen Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 zu verstoßen, liege kein Ausnahmefall vor, der von der strikten Zielbindung dispensiere. Wenn Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 nicht als Ziel einzuordnen sei, sei er jedenfalls in der Abwägung nicht zutreffend gewichtet worden.
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Der Senat hat in der Berufungsverhandlung das Plangebiet und dessen nähere Umgebung in Augenschein genommen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Planungsakten der Klägerin, die Akten des Genehmigungsverfahrens des Beklagten, die Widerspruchsakten und die Gerichtsakten einschließlich der von den Beteiligten übersandten Anlagen vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der nachgereichte Schriftsatz des Beklagten-Vertreters vom 26.02.2014 gibt aus den nachfolgend dargelegten Gründen keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen.
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I. Die nach § 124 Abs. 1 VwGO statthafte und auch sonst zulässige, insbesondere fristgerecht (§ 124a Abs. 3 VwGO) begründete Berufung ist zulässig, jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung für die streitige 2. Änderung ihres Flächennutzungsplans gemäß § 6 Abs. 1 BauGB, denn diese verstößt gegen das zwingende Gebot des § 1 Abs. 4 BauGB, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Ob die 2. Änderung des Flächennutzungsplans vom 18.02.2009 gegen weitere Rechtsvorschriften verstößt, bedarf folglich keiner Entscheidung.
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1. Gemäß § 6 Abs. 1 BauGB bedarf der Flächennutzungsplan der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Dies gilt gemäß § 1 Abs. 8 BauGB auch für die Änderung des Plans. Gemäß § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem Baugesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Die Genehmigungsbehörde darf nur die Rechtmäßigkeit des Flächennutzungsplans prüfen.
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2. Zwingende Rechtmäßigkeits- und damit Genehmigungsvoraussetzung für einen Flächennutzungsplan oder dessen Änderung ist die Anpassung an die Ziele der Raumordnung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB.
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Ziele der Raumordnung sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten sie zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sie sich über diese aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329; Senatsurteil vom 15.11.2012 - 8 S 2525/09 - DVBl. 2013, 384, juris Rn. 29). Insbesondere sind sie keiner weiteren Abwägung auf einer nachfolgenden Planungsstufe zugänglich (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301, juris Rn. 7; Senatsurteil vom 15.11.2012, a.a.O., juris Rn. 29). Um als Ziel im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB eine Anpassungspflicht auszulösen, muss auf der Ebene der Regional- oder Landesplanung allerdings eine letztverbindlich abgewogene, hinreichend konkrete und bestimmte Festlegung getroffen worden sein. Bereits aus der Formulierung muss sich ergeben, dass es sich um eine verbindliche Handlungsanweisung und nicht nur um eine Abwägungsdirektive handelt (vgl. Senatsurteil vom 15.11.2012, a.a.O., juris Rn. 29 zu § 4 Abs. 1 S. 1 ROG).
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Auch landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender Bestimmtheit oder zumindest Bestimmbarkeit festgelegt sind (BVerwG, Urteile vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54, 58, vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -BVerwGE 119, 217, 222 f. und vom 16.12.2010 - 4 C 7/10 - BVerwGE 138, 301, juris Rn. 8). Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, die Reichweite seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht notwendig eine Abwägung für die nachfolgenden Planungsstufen eröffnet. Dies zeigt auch die Systematik des § 6 ROG, nach dessen Absatz 1 im Raumordnungsplan von Zielen der Raumordnung Ausnahmen festgelegt werden können, während Absatz 2 die Möglichkeit eines Zielabweichungsverfahrens eröffnet. Beide Alternativen beziehen sich auf Ziele der Raumordnung. Davon zu unterscheiden sind Plansätze, die als Grundsätze den nachfolgenden Planungsstufen nur Abwägungsvorgaben machen.
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3. Plansatz 3.1.9 Z des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg (Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002, GBl. S. 301) - LEP 2002 -ist ein Ziel der Raumordnung. Die streitige 2. Änderung des Flächennutzungsplans verstößt gegen dessen Regelaussage und kann sich nicht auf eine Ausnahme stützen. Ein für die Abweichung erforderliches Zielabweichungsverfahren wurde in Bezug auf diesen Plansatz nicht durchgeführt.
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a) Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 bestimmt: „Die Siedlungsentwicklung ist vorrangig am Bestand auszurichten. Dazu sind die Möglichkeiten der Verdichtung und Arrondierung zu nutzen, Baulücken und Baulandreserven zu berücksichtigen sowie Brach-, Konversions- und Altlastenflächen neuen Nutzungen zuzuführen. Die Inanspruchnahme von Böden mit besonderer Bedeutung für den Naturhaushalt und die Landwirtschaft ist auf das Unvermeidbare zu beschränken."
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Dieser Plansatz ist nicht nur nach dem Willen des Planungsträgers durch die Kennzeichnung mit einem Z gemäß § 7 Abs. 4 ROG formell, sondern auch materiell ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Er enthält eine abschließend abgewogene textliche Festsetzung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Der Plansatz gibt hinreichend bestimmt, jedenfalls aber bestimmbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.06.2007 - 4 BN 17.07 - BauR 2007, 1712, juris Rn. 9 m.w.N.) verbindlich vor, dass die Siedlungsentwicklung am Bestand auszurichten ist. Ziel des Plansatzes ist der sparsame und schonende Umgang mit Grund und Boden, der als Belang der Raumordnung in § 2 Abs. 2 Nr. 2 letzter Satz ROG niedergelegt ist. Bestand bedeutet angesichts dieses Ziels eine bereits tatsächlich vorhandene, Grund und Boden einnehmende Bebauung von raumplanerischer Relevanz im Lichte von Satz 2 des Plansatzes 3.1.9 Z LEP 2002, der - eingeleitet mit der Konjunktion „dazu“ - Mittel zur bestandsnahen Siedlungsentwicklung nennt. Beide Sätze zusammen zeigen vielfältige Möglichkeiten der Konkretisierung einer bestandsnahen Siedlungsentwicklung, vor allem aber die klare und eindeutige Entscheidung des Planungsträgers gegen Siedlungsentwicklungen ohne räumliche Anknüpfung an bereits bestehende Siedlungen, also „auf der grünen Wiese“.
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Der Letztverbindlichkeit dieses Plansatzes steht die Verwendung des einschränkenden Zusatzes „vorrangig“ nicht entgegen. Dieser Zusatz zwingt nicht zu der Auslegung, dass er den nachfolgenden Planungsstufen eine Abwägung mit gegenläufigen Belangen eröffnet (vgl. <zu Plansatz 3.3.7.2 Z LEP 2002> VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425, juris Rn. 70). Gegen eine solche Auslegung spricht schon die formelle Kennzeichnung als Ziel. Sie ist zwar nur ein Indiz, legt aber bereits die rechtliche Einordnung als Grundsatz nicht nahe. Eine Auslegung im Sinne einer Eröffnung von Abwägungsspielräumen ist hier jedenfalls deswegen ausgeschlossen, weil der Plansatz als Ziel mit Regel-Ausnahme-Struktur im Sinne des § 6 Abs. 1 ROG verstanden werden kann. Durch die Verwendung des Begriffs „vorrangig“ bringt der Planungsträger ähnlich wie bei „Soll-Zielen“ zum Ausdruck, dass das Ziel nicht ausnahmslos gilt, sondern im Ausnahmefall zurückweicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat für Soll-Ziele entschieden, dass diese Formulierung der für die Einordnung als Ziel der Raumordnung notwendigen Letztverbindlichkeit dann nicht entgegensteht, wenn sich aus den Zielvorstellungen des Plangebers und dem Normzusammenhang der Regelung im Wege der Auslegung der atypische Fall bestimmen lässt (BVerwG, Urteile vom 16.12.2010 - 4 C 7.10 - BVerwGE 138, 301, juris Rn. 9 und vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 - BVerwGE 140, 54, juris Rn. 26). Dieser Maßstab ist auch auf Plansätze mit dem einschränkenden Zusatz „vorrangig“ anzuwenden.
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Zielvorstellung des Plangebers beim Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 ist die bestandsnahe Siedlungsentwicklung im Interesse des Freiraumschutzes und eines möglichst sparsamen Umgangs mit Grund und Boden. Die Reichweite und Bestimmtheit der Ausnahme ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang mit den in Satz 2 dieses Plansatzes aufgelisteten Mitteln der Zielerreichung. Nach Satz 2 sind zur Erreichung des Ziels der bestandsnahen Siedlungsentwicklung die Möglichkeiten der Verdichtung und Arrondierung zu nutzen, Baulücken und Baulandreserven zu berücksichtigen sowie Brach-, Konversions- und Altlastenflächen neuen Nutzungen zuzuführen. Gibt es im konkreten Fall keine dieser Möglichkeiten einer bestandsnahen Siedlungsentwicklung, ist die Zielbeachtung unmöglich und ist damit zugleich eine hinreichend klar umschriebene Ausnahme eröffnet. Die Ausnahme der Unmöglichkeit zielkonformer bestandsnaher Siedlungsentwicklung ist allerdings nicht von der konkreten Bauleitplanung abhängig. Dies würde das Bindungsverhältnis zwischen Raumordnung und Bauleitplanung umkehren. Vielmehr haben die nachgeordneten Planungsebenen ihre Planungen an dem Ziel auszurichten. Ist eine zielkonforme Siedlungsentwicklung nicht an und für sich, sondern nur im Hinblick auf Größe und Inhalt einer bestimmten Bauleitplanung ausgeschlossen, liegt keine Ausnahme vor, sondern ist gegebenenfalls in einem Zielabweichungsverfahren zu prüfen, ob diese Bauleitplanung dennoch unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die weiteren Voraussetzungen für eine Zielabweichung erfüllt.
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Als eine weitere vom Planungsträger vorgesehene Ausnahme lässt sich auch Plansatz 3.4.1 Z LEP 2002 ansehen, wonach verdichtete Räume, insbesondere Verdichtungsräume und deren Randzonen, nach Möglichkeit von militärischen Anlagen größeren Umfangs freigehalten und entlastet werden sollen.
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Demgegenüber ergibt sich aus Plansatz 3.3.6 G LEP 2002, wonach die Entwicklung interkommunaler Gewerbegebiete intensiviert werden soll, keine Ausnahme. Dies folgt aus dem systematischen Zusammenhang mit Plansatz 3.3.6 Z LEP 2002, der festlegt, dass Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen an solchen Standorten zu erweitern und im Anschluss an bestehende Siedlungsflächen neu vorzusehen sind, wo aus infrastruktureller Sicht und unter Beachtung der Umweltbelange die besten Ansiedlungsbedingungen gegeben sind. Der zielförmige Plansatz 3.3.6 Z LEP 2002 ist dem nachfolgenden Grundsatz sowohl im Text vorgeordnet als auch in seiner Verbindlichkeit uneingeschränkt formuliert, so dass der nachfolgende Grundsatz nicht als Ausnahme von dem Erfordernis der bestandsnahen Siedlungsentwicklung verstanden werden kann. Vielmehr folgt aus dem textlichen und systematischen Zusammenhang zwischen Ziel und Grundsatz, dass die Ansiedlung interkommunaler Gewerbegebiete ihrerseits nur als Standortweiterung oder Neuentwicklung im Anschluss an bestehende Siedlungsflächen erfolgen darf, denn nur der bündelnde interkommunale Ansatz an zielkonformen Standorten kann einen Beitrag zum Freiraumschutz leisten.
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b) Die Darstellung einer gewerblichen Baufläche für das interkommunale Gewerbegebiet in der 2. Änderung des Flächennutzungsplans ist nicht an das Ziel der Raumordnung im Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 angepasst. Denn sie liegt - das ist zwischen den Beteiligten unstreitig - abseits bestehender Siedlungen im bisher landwirtschaftlich genutzten Außenbereich. Eine Ausnahme wegen Unmöglichkeit bestandsnaher Siedlungsentwicklung liegt nicht vor. Sowohl die im Planaufstellungsverfahren wie die im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Standortalternativen-Prüfungen, die im Rahmen des Zielabweichungsverfahrens in Bezug auf das Ziel 3.3.5 Z des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben von 1996 zugesagte Flächenkompensation von insgesamt rund 40 ha wie auch die im erstinstanzlichen Verfahren von der Klägerin vorgelegte Flächenbilanz zeigen, dass eine zielkonforme gewerbliche Siedlungsentwicklung als solche nicht unmöglich war. Beispielhaft zu nennen ist aus dem Standortalternativen-Gutachten von 2006 der Alternativstandort Ziegelbach. Der Vortrag der Klägerin, dass es „kaum möglich“ sei, unter Berücksichtigung des Trennungsgrundsatzes gewerbliche Bauflächen von der mit dem OGI geplanten Art auszuweisen, genügt nicht für die Bejahung der Ausnahme. Unter diesen Umständen stellt sich vielmehr die Frage, ob eine Ansiedlung dieser Art und Größe in der konkreten Planungssituation unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt, so dass eine Zielabweichung möglich ist.
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c) Eine Zielabweichung vom Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 wurde nicht beantragt oder zugelassen. Die Erwägungen des Regierungspräsidiums zur Vereinbarkeit der 2. Änderung des Flächennutzungsplans mit diesem Plansatz in der Begründung seiner - gegenüber dem Zweckverband ergangenen - Entscheidung vom 22.12.2008 über die Zulassung einer Abweichung vom Plansatz 3.3.5 Z des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben aus dem Jahr 1996 sind insoweit ohne rechtliche Bedeutung. Denn in Bestandskraft erwächst allein der Rechtsfolgenausspruch, nicht aber die Begründung der Entscheidung. Es kann daher dahinstehen, ob eine bestandskräftige Zielabweichungsentscheidung im Rahmen der Überprüfung einer Bauleitplanung der gerichtlichen Kontrolle unterliegt (für Tatbestandswirkung OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 04.07.2012 - 10 D 47/10 N.E - BRS 79 Nr. 4, juris Rn. 38). Offen bleiben kann auch, ob die gegenüber dem Zweckverband ergangene Entscheidung über die Zielabweichung überhaupt Rechtswirkungen zugunsten der Klägerin entfaltet.
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4. Der Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 verstößt als Ziel im materiellen Sinne auch nicht gegen die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 der Landesverfassung. Die von der Verfassungsgarantie geschützte gemeindliche Planungshoheit steht der gemeindlichen Bindung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht prinzipiell entgegen (BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181, 184). Das Grundgesetz wie auch die Landesverfassung gewähren die kommunale Selbstverwaltung nur, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Beschränkungen auf gesetzlicher Grundlage müssen allerdings ihrerseits durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sein. Der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist zu beachten und es ist eine Güterabwägung vorzunehmen (BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 a.a.O., 185).
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Das Raumordnungsgesetz sieht in § 2 Abs. 2 Nr. 2 ausdrücklich als Grundsatz der Raumordnung vor, dass die Flächeninanspruchnahme im Freiraum zu begrenzen ist. Dieser Grundsatz wird im Plansatz 3.1.9 Z LEP 2002 konkretisiert. Der Freiraumschutz ist zwar hinsichtlich der jeweiligen Möglichkeiten seiner Verwirklichung von örtlichen Gegebenheiten abhängig, nicht aber hinsichtlich der Zielvorgabe als solcher. Mit ihm werden gewichtige Belange der Siedlungsstruktur, des Bodenschutzes, des Umwelt-, Natur- und Landschaftsschutzes verfolgt. Die zielförmige landesplanerische Vorgabe, die Siedlungsentwicklung am Bestand auszurichten, ist ein geeignetes Mittel des Freiraumschutzes, wie der zu entscheidende Fall deutlich zeigt. Dieses Mittel ist auch erforderlich. Als Grundsatz ausgestaltet, wäre ein entsprechender Planungssatz der Abwägung zugänglich und damit in seiner Durchsetzungskraft erheblich geschmälert. Eine unverhältnismäßige Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit durch die zielförmige Vorgabe einer bestandsnahen Siedlungsentwicklung ist nicht feststellbar. Das Ziel lässt den nachfolgenden Planungsstufen und insbesondere den Gemeinden erheblichen eigenen Planungsspielraum sowohl hinsichtlich der räumlichen wie auch hinsichtlich der inhaltlichen Umsetzung. Ein solcher Spielraum bliebe selbst bei einer ausnahmslosen Zielformulierung ohne den Zusatz „vorrangig“. Durch die Eröffnung der Ausnahme insbesondere im Falle des Fehlens sämtlicher Möglichkeiten und Mittel einer siedlungsnahen Entwicklung wird der gemeindlichen Planungshoheit zusätzlich Raum gegeben. Zudem trägt die Möglichkeit der Zielabweichung gemäß § 6 Abs. 2 ROG Härtefällen und damit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.11.2012 – 4 B 21/12 – BauR 2013, 558, juris Rn. 7; Senatsurteil vom 15.11.2012 – 8 S 2525/09 – DVBl. 2013, 384, juris Rn. 52).
36
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Ein Grund für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegt nicht vor.
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Beschlussvom 28. März 2014
38
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird endgültig auf 30.000,00 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG, in Anlehnung an Nr. 9.9 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit Fassung Juli 2004, NVwZ 2004, 1327).
39
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 50 BImSchG
§ 34 BNatschG
§ 6 ROG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 und 4 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3, 4 und 7 BauGB
§ 1a Abs. 4 BauGB
§ 124 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 3 VwGO
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1 S. 1 ROG
§ 7 Abs. 4 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 letzter Satz ROG
§ 6 Abs. 1 ROG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ausdrücklich als Grundsatz der Raumordnung
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 90, 329
BVerwGE 138, 301
BVerwGE 119, 54, 58
BVerwGE 119, 217, 222
BVerwGE 140, 54
BVerwGE 118, 181, 184
NVwZ 2004, 1327
4 K 637/10
4 NB 20.91
8 S 2525/09
4 C 8.10
4 CN 20.02
4 CN 6.03
4 C 7/10
4 BN 17.07
3 S 351/11
4 C 7.10
4 CN 4.10
10 D 47/10
4 CN 9.01
4 B 21/12