Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-10, Aktenzeichen 3 M 1/05

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt seit 1970 eine thermische Abfallbehandlungsanlage für Hausmüll und hausmüllähnliche Gewerbeabfälle in N.. 1993 wurde die Rauchgasreinigungsanlage modernisiert. Mit immissionsschutzrechtlichem Bescheid vom 11.2.1994 (Gerichtsakten, Anlage K2), S. 24, wurden für die Schadstoffe Gesamtstaub, Schwefeloxide und Stickoxide die Halbstundenmittelwerte mit 30 mg/cbm, 200 mg/cbm und 400 mg/cbm an die Emissionsgrenzwerte in § 5 I Nr. 2 der 17. BImSchVO angepasst; demgegenüber wurden die Tagesmittelwerte mit 5 mg/cbm, 30 mg/cbm und 100 mg/cbm gegenüber der 17. BImSchVO auf rund die Hälfte verschärft.
Im vorliegenden Verfahren geht es um eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung.
Mit Änderungsgenehmigungsantrag vom 12.6.2003, eingegangen am 16.6.2003 (Verfahrensordner der Behörde Bl. 2), beantragte die Klägerin eine Kapazitätserweiterung, um auch externe Abfälle anzunehmen. Die stündliche Kapazität sollte von 8,5 Tonnen pro Stunde auf maximal 10,6 Tonnen pro Stunde und die Jahreskapazität von bisher 120.000 Tonnen Abfall pro Jahr auf 150.000 Tonnen Abfall pro Jahr gesteigert werden.
Genehmigungsantrag, Anlagen- und Betriebsbeschreibung, S. 4, im Antragsordner 1/2 der Klägerin, Bl. 30/33.
In der Anlagen- und Betriebsbeschreibung (S. 4) ist ausgeführt, dass nach Modernisierungen 1999 und 2001 die Abgasreinigungstechnik den neuesten Anforderungen der Technik und der Emissionsminderung genüge und der 17. BImSchVO in dem Änderungsentwurf von 2003 mit der jetzigen Technik bereits Rechnung getragen sei.
Dem Antrag war eine Immissionsprognose der proTerra vom 10.6.2003 beigefügt (Antragsorder 1/2, Bl. 171). Die Immissionsprognose kam zu dem Ergebnis, dass die Immissionszusatzbelastung irrelevant (S. 12) und die gemessene Immissionsvorbelastung an den Messpunkten der Nachbarschaft gering sei ( S. 27). Der Beklagte überprüfte im Behördenverfahren die Plausibilität der Immissionsprognose durch TÜV-Gutachten vom 24.5.2004 (in den Gerichtsakten, Anlage K6). Der TÜV korrigierte einzelne Werte wie insbesondere die Zusatzbelastung für Stickstoffoxide, bei der der Anteil von Stickstoffmonoxid übersehen war (TÜV-Gutachten S. 19), kam aber hinsichtlich der Irrelevanz der Zusatzbelastung nach der Irrelevanzgrenze von 3 % auch bei Stickstoffoxiden zu keinem anderen Ergebnis (S. 19 und 24). Auch im Übrigen verblieb es nach dem TÜV-Gutachten (S. 19) bei der Irrelevanz der Zusatzbelastung durch das Änderungsvorhaben. Bei den vorgeschlagenen Halbstundenmittelwerten für Gesamtstaub, Schwefeloxide und Stickstoffoxide orientierte sich der TÜV in seinem Gutachten (S. 49) an der 17. BImSchVO.
Nach Durchführung eines Erörterungstermins am 4.12.2003 (Verfahrensordner Bl. 182) hörte der Beklagte mit Schreiben vom 20.9.2004 (Verfahrensordner Bl. 216) die Klägerin zu den Nebenbestimmungen des beabsichtigten Bescheides und damit insbesondere zu der Verschärfung von Grenzwerten an. Bei den vorgesehenen Halbstundenmittelwerten (Verfahrensordner Bl. 213/212) beabsichtigte der Beklagte für Gesamtstaub die Festlegung des Grenzwertes auf 20 mg/cbm statt 30 mg/cbm nach § 5 I Nr. 2 der 17. BImSchVO, für Schwefeloxide auf 150 mg/cbm statt 200 mg/cbm und für Stickoxide auf 350 mg/cbm statt 400 mg/cbm. Weitere Grenzwertverschärfungen wie etwa für Quecksilber sind nicht Gegenstand des vorliegenden Prozesses.
Mit Schreiben vom 18.10.2004 (Verfahrensordner Bl. 225/223) widersprach die Klägerin im Behördenverfahren der vorgesehenen Verschärfung für die Halbstundenmittelwerte von Gesamtstaub, Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid. Nach der vorliegenden Immissionsprognose gebe es keinen Anlass für die Verschärfung dieser Werte. Jede Verschärfung geltender Grenzwerte bedeute für sie eine spürbare Reduzierung des für eine zuverlässige Abfallbehandlung zwingend erforderlichen Sicherheitsabstandes der tatsächlichen, häufig schwankenden Emissionswerte gegenüber den normativen Emissionsgrenzwerten.
Mit immissionsschutzrechtlichem Änderungsgenehmigungsbescheid vom 15.2.2005 (Verfahrensordner Bl. 287) wurde die Kapazitätserhöhung antragsgemäß genehmigt. Zu den Nebenbestimmungen des Bescheides gehört die Regelung in Nr. 1.2.2 für die Halbstundenmittelwerte (S. 5 des Bescheides, Verfahrensordner Bl. 285). Damit setzt der Beklagte die angekündigten verschärften Halbstundenmittelwerte für Gesamtstaub, Schwefeloxide und Stickoxide auf jeweils 20 mg/cbm, 150 mg/cbm und 350 mg/cbm fest. Zur Begründung ist insbesondere ausgeführt, durch die von der Klägerin realisierte Abgasreinigungstechnik seien die Mindeststandards der 17. BImSchVO bei weitem übertroffen (Bescheid S. 62). Bei der Absenkung der Halbstundenmittelwerte handele es sich nicht um eine Verschärfung im eigentlichen Sinn, sondern lediglich um eine Anpassung der Halbstundenmittelwerte an die bereits 1994 genehmigten Tagesmittelwerte und damit den von der Betreiberin realisierten Stand der Emissionsminderungstechnik (Bescheid S. 63).
Der Änderungsgenehmigungsbescheid wurde der Klägerin am 15.2.2005 zugestellt (Verfahrensordner Bl. 293).
Am 14.3.2005 hat die Klägerin vor dem Oberverwaltungsgericht gegen den Bescheid Klage erhoben. Gegenstand der Klage sind allein die streitigen verschärften Auflagen für Gesamtstaub, Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid. Gegen diese Auflagen wendet sich die Klägerin mit einem Anfechtungsantrag als Hauptbegehren und einem Verpflichtungsantrag als Hilfsbegehren.
In der Sache selbst macht sie geltend, für die angeordnete Verschärfung der Grenzwerte gegenüber den bisherigen Grenzwerten der 17. BImSchVO und – gleich lautend – des Vorgängerbescheides vom 11.2.1994 fehle es an einer Rechtsgrundlage. Zwar sei die Tatsache unstreitig, dass die festgesetzten Grenzwerte von ihrer Anlage sicher eingehalten würden (Gerichtsakte Bl. 150). Dieser bloße tatsächliche Umstand sei aber in keiner Weise entscheidungserheblich dafür, ob der Beklagte die Konkretisierung des Standes der Technik in § 5 I der 17. BImSchVO im Genehmigungsbescheid unterschreiten dürfe.
Die technikbezogene Vorsorge werde in der 17. BImSchVO abschließend konkretisiert. Eine Öffnung der 17. BImSchVO für Verschärfungen im individuellen Einzelfall widerspreche zunächst einmal dem gesetzgeberischen Ziel der Schaffung eines generalisierenden, dem Gebot der Gleichbehandlung entsprechenden Vorsorgekonzepts zur langfristigen, auf einheitliche und gleichmäßige Durchsetzung angelegten Umsetzung. Aufgrund des Legalitätsprinzips, d. h. des Vorrangs des Gesetzes, sei die Genehmigungsbehörde gehindert, im Einzelfall formelles Recht durch eigene Ermessensentscheidungen zu ersetzen. Ein solches Ermessen sei auch dann nicht eröffnet, wenn die einzelne Anlage die Emissionsgrenzwerte sicher unterschreite.
Auch das vom Beklagten angeführte Europarecht gebe für eine fortlaufende Konkretisierung des Standes der Technik durch die jeweilige Genehmigungsbehörde nichts her. Soweit das europäische Recht die Anwendung der besten verfügbaren Technik verlange, sei das Kriterium der bestmöglichen Technologie nur eines von mehreren bei der Bestimmung des Standes der Technik zu beachtenden Kriterien. Vor allem müsse mit Blick auf das Europarecht gesehen werden, dass die letzte Novellierung der 17. BImSchVO im Jahre 2003 zur Umsetzung der europäischen Abfallverbrennungsrichtlinie 2000/76/EG erfolgt sei. Mit dieser Richtlinie seien europaweit die Werte der 17. BImSchVO aufgegriffen worden. Der übereinstimmende Grenzwertstand der europäischen Richtlinie und der 17. BImSchVO gebe den Stand der geltenden Emissionsminderungstechnik wieder. Es liege ein Konzept gruppenspezifischer Generalisierung der Anforderungen für Abfallverbrennungsanlagen vor, das nicht zur Disposition der Behörde stehe.
Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Vorschrift des § 20 der 17. BImSchVO. Eine Verschärfung von Anforderungen werde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dort nur für atypische Sonderfälle eröffnet. Ein solcher Fall liege etwa bei hoher Vorbelastungen im Beurteilungsgebiet oder bei außergewöhnlichen topografischen Situationen vor. Ein solcher Fall scheide hier aus, weil nach dem Gutachten die Vorbelastung des maßgeblichen Beurteilungsgebiets keine signifikanten Auffälligkeiten aufweise und die Emissionen der geänderten Anlage unter der Bagatellgrenze blieben.
Schließlich ergebe sich auch aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 – keine Grundlage für die Verschärfung im vorliegenden Fall. Bezogen auf den dort entschiedenen Fall eines Zementwerks habe das Bundesverwaltungsgericht zwar eine Verschärfung von Grenzwerten, die in der Anlage sicher eingehalten werden könnten, gebilligt. Dieses Urteil sei aber auf die vorliegende Abfallbehandlungsanlage nicht übertragbar. Der Sachverhalt unterscheide sich in entscheidungserheblicher Weise. Im Gegensatz zu dem überschaubaren und beeinflussbaren Stoffinput eines Zementwerks sei die Zusammensetzung der Hausmüllabfälle und hausmüllähnlicher Abfälle ausgesprochen inhomogen. Die Zusammensetzung des angelieferten inhomogenen Mülls sei keine Grundlage für ein gesichertes Emissionsverhalten. Weiterhin müsse gesehen werden, dass die Betreiberin einer Abfallbehandlungsanlage im Gegensatz zu einem Zementwerk unter einem rechtlichen Annahmezwang stehe. Sie müsse die Abfallmengen der Entsorgungspflichtigen annehmen, während ein Zementwerk die Qualität der Einsatzstoffe selbst bestimmen könne. Der dargelegte Unterschied wirke sich aber vor allem für die Zukunft aus. Die Schadstoffinventare des Hausmülls würden sich künftig im Zuge der fortschreitenden Veränderung entstehender Produkte und der daraus resultierenden Abfälle verändern. Die Klägerin müsse auch die künftig veränderten Abfälle mit neuen Schadstoffzusammensetzungen annehmen. Auch deshalb scheide für sie eine Sicherheit für die Zukunft aus. Alle diese Gesichtspunkte führten dazu, dass das nur für ein Zementwerk einschlägige Urteil des Bundesverwaltungsgerichts von 2001 auf ihre im Sachverhalt entscheidungserheblich unterschiedliche Abfallbehandlungsanlage nicht übertragen werden könne. Letztlich ergebe sich die Rechtswidrigkeit der verschärfenden Auflagen daraus, dass die Rechtsgrundlage des § 12 I BImSchG ausschließlich Auflagen zulasse, die zur Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen der §§ 6, 5 BImSchG erforderlich seien. Dies sei nicht der Fall und deshalb fehle es hier insgesamt an einer Rechtsgrundlage für die Verschärfung.
Die Klägerin beantragt,
den immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigungsbescheid des Beklagten vom 15.2.2005 hinsichtlich der Auflagenziffern 1.2.2.a (Gesamtstaub), 1.2.2.e (Schwefeldioxid) und 1.2.2.f (Stickstoffdioxid) aufzuheben,
hilfsweise,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigungsbescheides vom 15.2.2005 zu verpflichten, die Halbstundenmittelwerte der Anlage für Gesamtstaub, Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid ohne Verschärfung gegenüber dem Bescheid vom 11.2.1994 festzusetzen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zum Sachverhalt trägt er vor, die geänderte Anlage werde unstreitig auch nach den verschärften Grenzwerten genehmigungskonform betrieben. Seit dem 2.5.2005 sei der geänderte Betrieb aufgenommen; die zwischen den Beteiligten vereinbarte tägliche Berichterstattung über die streitigen Halbstundenmittelwerte habe die Einhaltung der Grenzwerte bestätigt. Die Betriebswerte für Staub lägen unter 1,5 mg/cbm gegenüber dem streitigen verschärften Grenzwert von 20 mg/cbm, für Schwefeloxide unter 20 mg/cbm gegenüber dem Grenzwert von 150 mg/cbm und die Betriebswerte für Stickoxide unter 60 mg/cbm gegenüber dem Grenzwert von 350 mg/cbm.
Klageerwiderung vom 18.11.2005, S. 3, Gerichtsakte Bl. 116.
Der Rechtstreit betreffe allein die rechtliche Zulässigkeit der behördlichen Verschärfung der normativen Grenzwerte der 17. BImSchVO. Zwischen den Beteiligten bestehe ein grundlegender Auffassungsunterschied über den Rechtsbegriff des Standes der Technik. Es handele sich um einen dynamischen Rechtsbegriff. Dies ergebe sich insbesondere aus den Vorgaben des Europarechts. Europarechtlich gelte nach der IVU-Richtlinie das Anforderungsniveau der besten verfügbaren Techniken. Soweit die deutsche Umsetzung in § 3 VI BImSchG lediglich von fortschrittlichen Techniken spreche, sei dies EG-rechtskonform in einem anspruchsvollen Sinn zu verstehen. Nach dem Stand der Technik gehe es immer um eine bestmögliche Erfüllung der Betreiberpflichten. Vor diesem europarechtlichen Hintergrund sei der Stand der Technik in der 17. BImSchVO nicht etwa abschließend konkretisiert, sondern einem dynamischen Wandel unterworfen. In der Fachliteratur sei viele Jahre darüber diskutiert worden, ob die TA Luft überholt sei. Trotz des Unterschiedes zwischen einer Verwaltungsvorschrift und einer Rechtsverordnung könne man vergleichbare Überlegungen anstellen, ob die Maßstäbe der 17. BImSchVO mit Blick auf das europarechtliche Niveau der zu fordernden besten Techniken überholt seien. Dabei komme es, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung betont, nicht nur auf die Grenzwerte, sondern die Techniken selbst an.
Abgesehen von diesem europarechtlichen Gesichtspunkt ergebe sich auch aus den Regelungen der 17. BImSchVO, dass keine abschließende Konkretisierung der Vorsorgepflicht vorliegen könne. § 20 der 17. BImSchG stelle die Befugnis der Immissionsschutzbehörde klar, weiter gehende Anforderungen an Abfallverbrennungsanlagen zu stellen. Solche Anordnungen kämen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Einzelfall bei atypischen Sachverhaltslagen in Betracht. Damit werde für den Einzelfall eine triftige Begründung verlangt. Genügen könne eine besonders moderne Technik. Dies brauche aber im vorliegenden Verfahren nicht abschließend geklärt zu werden.
Der Beklagte habe nie in Frage gestellt, dass die streitgegenständliche Anlage dem dargelegten anspruchsvollen Stand der Technik voll und ganz entspreche. Ihm gehe es mit den Nebenbestimmungen mithin nicht darum, von der Klägerin einen höheren Stand der Technik zu fordern als den in der 17. BImSchVO festgelegten. Vielmehr zielten die Nebenbestimmungen allein darauf ab, eine sinnvolle Kontrolle zu ermöglichen, ob die Anlage den bereits erreichten Stand der Technik auch im Betrieb einhalte. Einschlägig sei die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.6.2001. Das Urteil sei auch von einem Zementwerk auf die hier streitige Abfallbeseitigungsanlage übertragbar. Das Argument der Inhomogenität der Hausabfälle bestreitet der Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich, zumal im Müllvorratsbunker eine Homogenisierung stattfinde. Außerdem spiele für die hier streitigen Schadstoffe Gesamtstaub, Stickoxide und Schwefeloxide das Sonderproblem einer Schwermetallbelastung durch illegale Sondermüllentsorgung im Hausmüll keine Rolle. Entgegen der Meinung der Klägerin sei für die künftige Schadstoffzusammensetzung von Hausmüll eine günstige Prognose zu stellen, da unter Beachtung neuerer Rechtsvorschriften in der Produktion zunehmend darauf geachtet werde, umweltverträgliche Materialien zu verwenden. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts von 2001 im Fall eines Zementwerks sei mithin auch auf Abfallbehandlungsanlagen übertragbar. Die Verschärfung sei rechtmäßig.
Zur Ergänzung des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Antragsunterlagen der Klägerin (2 Ordner), sowie der Behördenunterlagen (2 Ordner und 2 Hefter) Bezug genommen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Der Senat ist für die erhobene immissionsschutzrechtliche Klage der Klägerin erstinstanzlich zuständig. Verfahren über die wesentliche Änderung von Abfallverbrennungsanlagen fallen dann in die erstinstanzliche Zuständigkeit des OVG nach § 48 I Nr. 5 VwGO, wenn die Jahresleistung der Anlage mehr als 100.000 Tonnen beträgt. Dies ist hier der Fall, da die Jahreskapazität bisher 120.000 Tonnen und nach der Änderung 150.000 Tonnen beträgt.
Der als Anfechtungsantrag gestellte Hauptantrag ist unzulässig. Zwar würde eine Anfechtung von Auflagen zur Grenzwerteinhaltung nicht unter jedem denkbaren Gesichtspunkt ausscheiden. Indessen schließt sich der Senat der überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an, wonach immissionsschutzrechtliche Auflagen sowohl zum Input als auch zu einem Emissionsgrenzwert keine einer selbstständigen Anfechtung zugänglichen „echten“ Auflagen sind, vielmehr den Umfang der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung kennzeichnen und mithin ein „Mehr“ an Genehmigung nur durch eine Verpflichtungsklage erreichbar ist.
BVerwG, Urteil vom 17.2.1984 – 7 C 8/82 -.
Das Bundesverwaltungsgericht hat einen wie hier als Hauptantrag gestellten Anfechtungsantrag als unzulässig angesehen, und so sieht es auch der Senat.
Dagegen ist der Hilfsantrag der Klägerin zulässig. Mit dem Verpflichtungsantrag begehrt die Klägerin unter teilweiser Aufhebung des Änderungsgenehmigungsbescheides eine Festlegung der Halbstundenmittelwerte für Gesamtstaub, Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid auf dem Niveau des Vorgängerbescheides vom 11.2.1994 und damit exakt auf dem Niveau des § 5 der 17. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes – 17. BImSchVO – in der Bekanntmachung vom 14.8.2003 (BGBl. I, S. 1633) ohne zusätzliche Verschärfung. In dieser Form stellt die Klägerin in zulässiger Weise ein „Mehr“ an Genehmigung zur Entscheidung des Senats.
Der danach zulässige hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag ist in der Sache unbegründet.
Die im Genehmigungsbescheid, S. 5, unter Nr. 1.2.2 a, e und f festgesetzten Halbstundenmittelwerte der Emissionen von Gesamtstaub, Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid betragen 20 mg/cbm, 150 mg/cbm und 350 mg/cbm; demgegenüber liegen die normativ festgesetzten entsprechenden Grenzwerte nach § 5 I Nr. 2 a, e und f der 17. BImSchV bei 30 mg/cbm, 200 mg/cbm und 400 mg/cbm. Außer Streit steht zwischen den Beteiligten, dass die Kapazitätserhöhung des Abfallheizkraftwerks von 120.000 Tonnen pro Jahr auf 150.000 Tonnen pro Jahr eine wesentliche Betriebsänderung im Sinne des § 16 I Bundesimmissionsschutzgesetz – BImSchG – in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25.6.2005 (BGBl. I S. 1865) darstellt und eine genehmigungsbedürftige Anlage gemäß § 2 der 4. BImSchVO in der Fassung der Verordnung vom 20.6.2005 (BGBl. I S. 1687) in Verbindung mit dem Anhang, Spalte 1, Nr. 8.1, dort ohne Mindestkapazitätsgrenze, vorliegt.
Der Streit der Beteiligten betrifft allein die Frage, ob die der Vorsorge nach § 5 I Nr. 2 BImSchG dienenden Emissionsgrenzwerte für Gesamtstaub, Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid als Halbstundenmittelwerte – im Folgenden als streitige Emissionsgrenzwerte bezeichnet – strenger festgesetzt werden durften als es den Vorgaben der speziell für Abfallverbrennungsanlagen geltenden 17. BImSchVO entspricht. Die Klägerin ist der Auffassung, maßgebend seien allein die nach einem generellen und langfristigen Konzept festgesetzten Grenzwerte der Verordnung und für eine Verschärfung im konkreten Behördenverfahren gebe es weder in der 17. BImSchVO noch in der zugrunde liegenden Vorsorgepflicht nach § 5 I Nr. 2 BImSchG eine Rechtsgrundlage. Dem hält der Beklagte entgegen, die 17. BImSchVO könnte mit Blick auf Technik und Grenzwerte europarechtlich überholt sein. Sie enthalte nur Mindestbedingungen. Außerdem erlaube § 20 der 17. BImSchVO zumindest in atypischen Sachverhaltslagen weiter gehende Anforderungen an die Grenzwerte. Schließlich entspreche es dem Vorsorgegebot des § 5 I Nr. 2 BImSchG, zur Kontrolle eines ordnungsgemäßen Betriebs die Grenzwerte als Kontrollwerte nahe an die von der Anlagentechnik nachweisbar erreichbaren günstigeren Betriebswerte heranzuführen.
Bei einer Gesamtbetrachtung dieser beiden Rechtsstandpunkte hat die Klägerin eher ein statisches und generelles Bild von normativ festgesetzten Grenzwerten, während der Beklagte eher ein dynamisches und individuelles Bild der normativen Grenzwerte der 17. BImSchVO zugrunde legt. Er hält eine behördliche Anpassung der Grenzwerte an eine besonders fortgeschrittene Anlagentechnik und insoweit eine Dynamisierung der generell festgelegten Grenzwerte für zulässig. Im Kern des Streits der Beteiligten geht es also um die Statik oder Dynamik normativer Emissionsgrenzwerte.
Zur Klarstellung bedarf es noch einer Abgrenzung. Es geht hier nicht um die anerkannte Dynamik der Betreiberpflichten gegenüber früheren Bescheiden. Die gesetzlichen Betreiberpflichten sind sowohl im Immissionsschutzrecht als auch im Abfallrecht dynamisch gegenüber den früheren Festsetzungen bestandskräftiger Bescheide.
BVerwG, Beschluss vom 3.6.2004 – 7 B 14.04 -, DÖV 2004, 1043.
Darum geht es hier nicht. Die Klägerin beruft sich zu Recht nicht auf die Bestandskraft der ihr günstigeren früheren Festsetzungen der Halbstundenwerte in dem Bescheid vom 11.2.1994; der in den Antrag aufgenommene Bescheid vom 11.2.1994 stellt nur das mit der 17. BImSchVO übereinstimmende Bezugsniveau dar. Sie stellt auch nicht in Frage, dass sich eine normative Änderung der 17. BImSchVO gegenüber einem früheren, für sie günstigeren bestandskräftigen Bescheid durchsetzen würde.
Es geht im vorliegenden Rechtstreit darum, ob die normativ unveränderten Grenzwerte der 17. BImSchVO von der Behörde bis zu einer anderweitigen Entscheidung des Normgebers praktisch statisch anzuwenden sind oder einer Dynamisierung mit Blick auf eine fortgeschrittenere Anlagentechnik unterliegen. Zusammenfassend geht es also nicht um die Dynamik gegenüber Bescheiden, sondern um die Dynamik gegenüber Normen.
Für diese Frage ist zunächst einmal das geltende Recht zu bestimmen.
Der Senat wendet bei der Streitentscheidung die 17. BImSchVO als geltendes Recht an. Die 17. BImSchVO in der Bekanntmachung vom 14.8.2003 (BGBl. I S. 1633) – 17. BImSchV 2003 - ist entgegen den europarechtlichen Bedenken des Beklagten geltendes Recht. Die Übergangsregelungen sind nach § 17 der 17. BImSchV 2003 bereits 2005 ausgelaufen. Die Verordnung ist mit Blick auf den Stand der Technik weder bezogen auf technische Maßnahmen noch auf Grenzwerte überholt.
Nach § 5 I Nr. 2 BImSchG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25.6.2005 (BGBl. I S. 1865) ist Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen zu treffen, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen. Die Betreiberpflichten hängen also vom Stand der Technik ab. Die 17. BImSchV 2003 konkretisiert die Anforderungen normativ für Abfallverbrennungsanlagen.
Dem hält der Beklagte die bestmögliche Erfüllung der Betreiberpflichten entgegen. Der Beklagte meint, bei der 17. BImSchVO könne man Überlegungen anstellen, ob sie noch den Stand der Technik widerspiegele, da der Stand der Technik europarechtskonform in einem anspruchsvollen Sinn zu verstehen sei.
Europarechtlich wird nach Art. 2 Abs. 11 der maßgebenden IVU-Richtlinie 96/61/EG vom 24.9.1996 (Amtsblatt Nr. L 257 vom 10.10.1996, S. 26) der Stand der Technik durch beste verfügbare Techniken umschrieben. Nach dieser Vorschrift sind beste Techniken diejenigen, die am wirksamsten zur Erreichung eines allgemeinen hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt sind; verfügbar sind die Techniken, die nach einem Maßstab entwickelt sind, der unter Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen ermöglicht. Bei der deutschen Umsetzung in § 3 VI BImSchG sowie im Anhang zu § 3 VI BImSchG ist Stand der Technik als Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren umschrieben, wobei die Bestimmung des Standes der Technik insbesondere die Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen einschließt.
Vorweg ist festzustellen, dass sowohl nach dem Europarecht als auch dem umgesetzten deutschen Recht der Begriff Stand der Technik kein eindimensional technischer Begriff ist. Entgegen dem nahe liegenden Sprachsinn bedeutet der Stand der Technik also nicht eindimensional die technische Machbarkeit oder die beste Technologie überhaupt. Eine solche Reduzierung hat das Bundesverwaltungsgericht bereits unter der Geltung der IVU-Richtlinie abgelehnt.
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 – zitiert nach Beck-online.
Vielmehr ist der Stand der Technik erkennbar ein „zweidimensionaler“ Begriff mit einer untrennbaren technischen und einer wirtschaftlichen Dimension.
Die deutsche Umsetzung der europarechtlichen Festlegung des Standes der Technik ist unterschiedlich gelungen. In dem technischen Teil der Definition wird der europarechtlich fortschrittlichste Entwicklungsstand im Sinne der wirksamsten Techniken nach Art. 2 Abs. 11 der IVU-Richtlinie in § 3 VI BImSchG lediglich in den Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren umgesetzt. Das bedeutet nicht die bestmögliche Technologie. Insofern bestehen die Bedenken des Beklagten zu Recht. Die Umsetzung ist übereinstimmend mit Jarass als zurückhaltende und nicht zureichende Umsetzung anzusehen.
Jarass, BImSchG, 6. Auflage 2005, § 3 Rdnr. 102.
Fortschrittliche Verfahren können aber im Sinne des Europarechtes als weitestgehend fortschrittliche Verfahren und damit EG-rechtskonform ausgelegt werden.
Ebenso im Ergebnis Jarass, BImSchG, 6. Auflage, § 3 Rdnr. 102, der eine Auslegung im Sinne besonders wirksamer Techniken vorschlägt.
Wesentliche Bedeutung für die Rechtsanwendung hätte dieser Rechtsunterschied nur, wenn es beim Stand der Technik eindimensional um die technische Machbarkeit ginge. In diesem Fall wäre die Vorsorge europarechtlich auf dem schmalen Stand des fortschrittlichsten Verfahrens und damit die beste Technologie überhaupt begrenzt, während das deutsche Recht einen breiteren Stand fortschrittlicher Verfahren zuließe, der aber im Sinne des Europarechts eingeengt werden müsste. Die vom Beklagten befürwortete bestmögliche Erfüllung der Betreiberpflichten würde dann unmittelbar eine dynamische Pflicht zur Verwendung der besten Technologie bedeuten.
Entscheidend für die Rechtsanwendung ist, dass der Stand der Technik auch wirtschaftliche Voraussetzungen hat, die notwendig gegeben sein müssen. Im europäischen Recht müssen nach Art. 2 Abs. 11 der IVU-Richtlinie die besten Techniken auch verfügbar sein, wobei verfügbar unter Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses normativ ausdrücklich wirtschaftlich vertretbare Verhältnisse einschließt. Umgesetzt ist dies im deutschen Anhang zu § 3 VI BImSchG durch die Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen bei der Bestimmung des Standes der Technik. Bei dieser Umsetzung der wirtschaftlichen Voraussetzungen wurde die wirtschaftliche Vertretbarkeit im Industriesektor in wirtschaftliche Verhältnismäßigkeit umgesetzt. Hier ist die deutsche Umsetzung innerhalb des verbleibenden Umsetzungsspielraumes eher fortschrittlicher als die europäische Formulierung. Der europäische Begriff der wirtschaftlichen Vertretbarkeit eröffnet eher einen weiteren Auslegungsspielraum als der Begriff der Verhältnismäßigkeit und begünstigt damit eher eine größere Bandbreite fortschrittlicher verfügbarer Verfahren als das deutsche Recht. Entscheidend für die Gesamtumsetzung des Begriffs des Standes der Technik ist, dass bereits nach dem europäischen Recht technische und wirtschaftliche Voraussetzungen kumulativ vorliegen müssen und nicht getrennt werden können. Die Vorsorge verlangt mithin nach europäischem Recht nur diejenigen besten Techniken, die auch wirtschaftlich vertretbar sind. Dem kommt das deutsche Recht mindestens gleich, wenn es auf fortschrittliche Verfahren mit verhältnismäßigem Aufwand abstellt. Bereits diese Verfahren genügen den Betreiberpflichten. Das Europarecht hat also mit Blick auf eine raschere Umsetzung rein technischer Fortschritte als im deutschen Recht keine steuernde Funktion, eher hat das Merkmal der wirtschaftlichen Vertretbarkeit bremsende Funktion.
Es gibt also insofern kein europarechtliches Problem.
Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die ohne europarechtliche Problematisierung beim Stand der Technik nicht nur auf die technische Machbarkeit emissionsbegrenzender Maßnahmen, sondern auch auf den dafür notwendigen wirtschaftlichen Aufwand abstellt.
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 – zitiert nach Beck-Online; ebenso bereits BVerwG, Urteil vom 17.2.1984 – 7 C 8/82 -, dort im Sinne einer komplexen Bewertung des technisch Machbaren und des volkswirtschaftlich Verhältnismäßigen.
Im Ergebnis hat der festzulegende Stand der Technik durch die einzubeziehende wirtschaftliche Dimension eine größere Bandbreite als die der jeweiligen technischen Machbarkeit. Die größere Bandbreite führt im praktischen Ergebnis dazu, dass unterschiedliche Verfahren dem Stand der Technik entsprechen können und damit den Betreiberpflichten genügen. So ist in der Rechtsprechung des BayVGH anerkannt, dass in der Müllverbrennung thermische Verfahren sowohl die übliche Verbrennung als auch alternative thermische Verfahren umfassen und vom Verordnungsgeber als Stand der Technik anerkannt werden können.
BayVGH, Urteil vom 31.1.2000 – 22 A 99.40009 -.
Die 17. BImSchVO trägt dem Stand der Technik bei der Abfallverbrennung entgegen den Bedenken des Beklagten Rechnung und ist deshalb nicht überholt. Für die Grundverfahren der Abfallverbrennungstechnik hat sie erstmals in § 2 Nr. 6 Satz 1 und 2 in der jetzt geltenden Fassung vom 14.8.2003 (BGBl. I S. 1614) eine Öffnungsklausel für die Grundverfahren aufgenommen. Während thermische Verfahren nach Satz 1 der allgemeinere Begriff sind, werden sie in Satz 2 wie folgt definiert:
Diese Verfahren umfassen die Verbrennung durch Oxidation der oben genannten Stoffe und andere vergleichbare thermische Verfahren wie Pyrolyse, Vergasung oder Plasmaverfahren, soweit die bei den vorgenannten thermischen Verfahren aus Abfällen entstehenden festen, flüssigen oder gasförmigen Stoffe verbrannt werden.
Insbesondere werden bei dem Plasmaverfahren Abfälle im Plasmalichtbogen bei Temperaturen zwischen 10.000 und 20.000 Grad Celsius pyrolysiert.
Römpp, Lexikon Umwelt, 2. Auflage 2000, Stichwort Abfallbehandlung.
Aufgrund dieser ausdrücklichen Öffnungsklausel der 17. BImSchVO für die Technik der Abfallverbrennungsanlagen bedarf die technische Offenheit dieser Verordnung keiner indirekten Herleitung mehr.
So noch BayVGH, Urteil vom 31.1.2000 – 22 A 99.40009, unter Hinweis auf Formulierungen in der 4. BImSchVO und damit der Genehmigungsverordnung.
Mit Blick auf die Filtertechnik im Einzelnen enthält sich die 17. BImSchVO einer Regelung und ist deshalb für technische Veränderungen ebenfalls offen. So wird für die Entstaubung keine bestimmte Technik vorgesehen und lediglich in § 4 Abs. 9 der 17. BImSchVO angeordnet, Flugascheablagerungen möglich gering zu halten. Nach dem Stand der Technik 2004 gehören zu den wirksamsten Verfahren der Staubabscheidung Elektroabscheider als Trockenabscheider, aber auch als Nassabscheider.
Vgl. systematische Tabelle 5.6 der Staubabscheider in Förstner, Umweltschutztechnik, 6. Auflage 2004, S. 144.
Die Anlage der Klägerin würde also dem Stand der Technik bereits genügen, wenn sie Elektrofilter als Trockenabscheider verwenden würde. Tatsächlich sind in der Anlage faktisch im Sinne einer bestmöglichen Lösung kumulativ Elektrofilter als Trockenelektrofilter und als Nasselektrofilter eingebaut, die damit zu einer anspruchsvollen Reduktion der Staubemissionen führen.
Anlagen- und Betriebsbeschreibung, im Antragsordner 1/2, Bl. 30 ff., Seite 9 und 10 der Betriebsbeschreibung; zur Entschwefelung wird nach Seite 9 der Betriebsbeschreibung die basische Wäscherstufe verwendet und damit ein Nassabscheideverfahren, das nach Förstner, Umweltschutztechnik, 6. Auflage 2004, Seite 150, dem Stand der Technik entspricht; für die Entstickung verwendet die Anlage nach Seite 9 der Betriebsbeschreibung einen SCR-Katalysator und damit das Verfahren der selektiven katalytischen Reduktion, das nach Förstner, Seite 152, dem Stand der Technik entspricht.
Die Beteiligten sind sich zu Recht darüber einig, dass die Anlage der Klägerin dem Stand der Emissionsminderungstechnik in anspruchsvoller Weise entspricht. Sie verwendet insbesondere zur Entstaubung ein bestmöglich wirksames kumuliertes technisches Verfahren, das im vorderen Bereich der Bandbreite des Standes der Technik liegt.
Die faktisch anspruchsvolle Technik der Anlage der Klägerin kann aber nicht, wie von dem Beklagten mit seinen Bedenken angedeutet, als erster Anhaltspunkt für eine Überholung der 17. BImSchVO als Konkretisierung der Abfallanlagentechnik angesehen werden. Insbesondere hat die 17. BImSchVO seit 2003 eine Öffnungsklausel für besonders fortschrittliche Grundtechniken aufgenommen wie etwa das Plasmaverfahren, das gegenüber der konventionellen Verbrennungstechnik der Anlage der Klägerin noch weiter fortgeschritten ist. Es kann also keine Rede davon sein, dass gesicherte Erkenntnisfortschritte in der Technik den Einschätzungen der 17. BImSchVO den Boden entziehen würden.
Zu dieser Formel für die TA Luft BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -.
Insbesondere hat der Verordnungsgeber nicht gesicherte Erkenntnisfortschritte über den Stand der Technik negiert oder in unvertretbarer Weise fehlgewichtet.
BayVGH, Urteil vom 31.1.2000 – 22 A 99.40009, speziell zur fehlenden Überholtheit der 17. BImSchVO im Anschluss an die atomrechtliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, BVerwG vom 16.2.1998 – 11 B 5/98 -, zitiert nach Juris, dort zur StrahlenschutzVO.
Nach allem ist der Senat davon überzeugt, dass die 17. BImSchVO bezogen auf die technischen Maßnahmen nach dem Stand der Abfallverbrennungstechnik nicht überholt ist. Die gesetzliche Vorsorgepflicht nach § 5 I Nr. 2 BImSchG wird mithin auf dem Gebiet der technischen Maßnahmen hinreichend entsprechend dem heutigen Stand der Abfallverbrennungstechnik konkretisiert.
Klar von den technikbezogenen Anforderungen der gesetzlichen Vorsorgepflicht sind die grenzwertbezogenen Anforderungen der Vorsorgepflicht zu unterscheiden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Vorsorge zwar primär technikbezogen. Daraus folgt aber nicht, dass die normative Festsetzung von Emissionsgrenzwerten daneben überflüssig wäre. Die normative Festsetzung solcher Emissionsgrenzwerte hat den Sinn, das Ziel anzugeben, das die technischen Vorkehrungen erreichen sollen. Die einzubauende Technologie soll sich nach den Grenzwerten als Zielwerten richten. Die Notwendigkeit der Grenzwerte als Zielwerte kann daher nicht ernstlich in Frage gestellt werden.
Zu alldem BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -; zur Doppelnatur der Vorsorge als Zielvorgabe und als Vorgabe technischer Maßnahmen auch bereits BVerwG, Beschluss vom 13.8.1996 – 7 VR 2/96 -.
Der Beklagte äußert Bedenken, ob die 17. BImSchVO nicht auch im Hinblick auf die normativen Emissionsgrenzwerte europarechtlich überholt ist. Er leitet diese Bedenken insbesondere aus der bestmöglichen Erfüllung der Betreiberpflichten nach dem Gesichtspunkt der technischen Machbarkeit ab. Nach den gemessenen Betriebswerten der Anlage, die nicht streitig sind, ist die Entstaubung so wirksam, dass im Tagesmittelwert nur ein Betriebswert von weniger als 1 mg/cbm erreicht wird, im Halbstundenmittelwert ein tatsächlicher Wert von weniger als 1,5 mg/cbm.
Vgl. die Übersichtsliste über die normativen Grenzwerte, die Genehmigungswerte und die tatsächlichen Betriebswerte im Verfahrensordner, Bl. 230.
Demgegenüber liegen die normativen Emissionsgrenzwerte der 17. BImSchVO auch in ihrer neuesten Fassung von 2003 etwa eine Größenordnung höher. Der Tagesmittelwert für Gesamtstaub in Abfallverbrennungsanlagen beträgt nach § 5 I 1 a der 17. BImSchVO 10 mg/cbm und der Halbstundenmittelwert nach § 5 I Nr. 2 a der 17. BImSchVO 30 mg/cbm. Diese Grenzwerte decken sich mit den Grenzwerten in Anhang V lit.b der zugrunde liegenden Abfallverbrennungsrichtlinie 2000/76/EG vom 4.12.2000 (Amtsblatt Nr. L 332 vom 28.12.2000, S. 91). Mit der fortgeschrittenen Technik der Anlage der Klägerin, die sowohl einen Trockenelektrofilter als auch einen Nasselektrofilter besitzt, werden also die inhaltsgleichen Anforderungen der 17. BImSchVO und der Abfallverbrennungsrichtlinie um etwa eine Größenordnung besser erfüllt als normativ vorgeschrieben. Mit Blick allein auf die technische Machbarkeit könnte mithin der normative Grenzwert auf einen bestmöglichen Wert mit Konsequenzen für die einzubauende Technologie herabgesetzt werden. Darin liegt aber wie vom Senat bereits dargelegt eine nur eindimensionale technische Betrachtung. Selbst eine seit langem gegebene technische Erreichbarkeit wesentlich niedriger Werte ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für eine Überholung der Norm nicht ausreichend.
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -.
Durch eine Kumulation wirksamer Filter für denselben Schadstoff lässt sich mit Energieaufwand regelmäßig die Wirksamkeit verbessern. Es muss aber auch der Aufwand in dem entsprechenden Industriesektor in den Blick genommen werden. Dabei ist von Bedeutung, dass die Konkretisierung der Vorsorgepflicht durch die 17. BImSchVO eine gruppenspezifische Generalisierung für die Vorsorgeanforderungen gerade an Abfallverbrennungsanlagen enthält.
BVerwG, Beschluss vom 10.6.1998 – 7 C 25/98 -.
In das Konzept ist die wirtschaftliche Verhältnismäßigkeit eingeschlossen. Das gruppenspezifische Konzept ist durch eine strengere Behandlung der Abfallverbrennungsanlagen gegenüber anderen Industriesektoren wie insbesondere Kohlekraftwerken nach wie vor gekennzeichnet. Nach § 3 I Satz 2 Nr. 1 a der 13. BImSchVO vom 20.7.2004 (BGBl. I S. 1717) beträgt für Großfeuerungsanlagen mit festen Brennstoffen wie Kohlekraftwerke der Tagesmittelwert für Gesamtstaub 20 mg/cbm und ist damit doppelt so hoch wie der für Abfallverbrennungsanlagen dargelegte Tagesmittelwert von 10 mg /cbm. Im Halbstundenmittelwert gilt für Kohlekraftwerke nach § 3 I 2 Nr. 2 der 13. BImSchVO ein Wert von 40 mg/cbm gegenüber 30 mg/cbm bei Abfallverbrennungsanlagen. Der Verordnungsgeber der 17. BImSchVO hat diese höheren Anforderungen in § 5 a der 17. BImSchVO 2003 nunmehr auch auf Mitverbrennungsanlagen ausgedehnt. Insofern haben die strengeren Grenzwerte einen weiteren Anwendungsbereich im Lauf der normativen Entwicklung erhalten. Aus dem Blickwinkel der Umweltschutztechnik wird dies nach dem Stand von 2004 so gewürdigt, dass für die Mitverbrennung von Abfällen nunmehr auch anspruchsvolle Grenzwerte mit strengen Anforderungen gelten.
Förstner, Umweltschutztechnik, 6. Auflage 2004, S. 292; Römpp, Lexikon Umwelt, 2. Auflage 2000, Stichwort Abfallverbrennungsanlagen-Verordnung, weist auf das ursprüngliche Konzept des Normgebers im Sinne verschärfter Anforderungen gerade an Abfallverbrennungsanlagen gegenüber der übrigen Industrie hin.
Werden die Emissionsgrenzwerte der 17. BImSchVO aber auch nach dem Stand von 2004 umwelttechnisch noch als anspruchsvolle Grenzwerte angesehen, kann keine Rede davon sein, dass den Einschätzungen des Normgebers bereits der Boden entzogen wäre.
Zu dieser Formel bezogen auf die TA Luft BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -.
Im Übrigen hat der Normgeber der 17. BImSchVO auch nicht technische Erkenntnisfortschritte negiert oder in unvertretbarer Weise fehlgewichtet. So hat der Normgeber in der neuen Fassung der 17. BImSchVO vom 14.8.2003 (BGBl. I S. 1633) in § 5 I Nr. 1 h und § 5 I Nr. 3 c der 17. BImSchVO Grenzwerte für Kohlenmonoxid sowie – als Summenwert – für Benzo(a)pyren eingeführt, die in § 5 der vorausgehenden Fassung der 17. BImSchVO vom 27.7.2001 (BGBl. I S. 1950) nicht enthalten waren.
Bei einer Gesamtwürdigung enthält die 17. BImSchVO 2003 Grenzwerte gruppenspezifisch für Abfallverbrennungsanlagen, die immer noch strengere Anforderungen enthalten als für andere Großemittenten und die aus der Sicht der Umwelttechnik nach wie vor anspruchsvolle und wirtschaftlich verhältnismäßige Werte bedeuten; außerdem sind bei der letzten Änderung erstmalig neue Grenzwerte in das gruppenspezifische Konzept aufgenommen worden.
Die geltenden Grenzwerte entsprechen im Niveau exakt dem Europarecht (Anhang V lit. b der Abfallverbrennungsrichtlinie 2000/86/EG vom 4.12.2000), das mithin gerade keine strengere Konsequenzen aus dem vom Beklagten als streng hervorgehobenen europäischen Begriff der besten verfügbaren Techniken zieht. Vielmehr werden die mit den deutschen Werten inhaltsgleichen europäischen Grenzwerte in dem Erwägungsgrund 7 der Abfallverbrennungsrichtlinie ausdrücklich als strenge Emissionsgrenzwerte bezeichnet. Weiterhin enthält die Abfallverbrennungslinie in Anhang V schonende europäische Übergangsregelungen bis zum 1.1.2008 sowie bis zum 1.1.2010 für Staub sowie Stickoxide und damit einen weiten zeitlichen Horizont. Bei diesem Gesamtstand gibt es keinen vernünftigen Anhaltspunkt für Bedenken , den Grenzwerten der 17. BImSchV sei bereits 2006 – vor Ablauf der Übergangsfrist 2010 - der Boden entzogen. Für einen wirtschaftlich verhältnismäßigen Fortschritt, der der 17. BImSchV 2003 den Boden entziehen würde, hat der Beklagte keinen überzeugenden Gesichtspunkt dargetan. Der Senat hat deshalb keinen Anhaltspunkt, in eine Beweisaufnahme über die Überholung der 17. BImSchVO einzutreten.
Übereinstimmend BayVGH, Urteil vom 31.1.2000 – 22 A 99.40009 -, wonach sich dem Verwaltungsgerichtshof bezogen auf den Stand 2000 keine Beweisaufnahme durch einen gerichtlichen Sachverständigen zur Überholung der 17. BImSchVO aufdrängt.
Nach allem ist dem gruppenspezifischen Konzept der 17. BImSchVO weder mit Blick auf technische Maßnahmen noch mit Blick auf Grenzwerte durch gesicherte Erkenntnisfortschritte der Boden entzogen im Sinne einer Überholung der Norm. Das Konzept entspricht dem Stand der Technik einschließlich der wirtschaftlichen Verhältnismäßigkeit.
Vor allem sprechen die europarechtlichen Übergangsfristen bis 1.1.2010 eindeutig gegen eine jetzige europarechtliche Überholung der 17. BImSchVO.
Mithin wendet der Senat für den weiteren Streit der Beteiligten die 17. BImSchVO als geltendes Recht an.
Ausgehend von der mithin gültigen 17. BImSchVO setzt der angefochtene Bescheid Emissionsgrenzwerte fest, die gegenüber den generellen Emissionsgrenzwerten der 17. BImSchVO verschärft sind.
Dafür bedarf es, wie die Klägerin mit Recht fordert, einer Rechtsgrundlage.
Auf der Suche nach einer solchen Rechtsgrundlage hat der Beklagte mehrere Möglichkeiten in Betracht gezogen: Die Auffassung, dass die Grenzwerte der 17. BImSchVO nur Mindestwerte sind und mithin die Verschärfung unmittelbar zur Disposition der Behörde steht, den Gesichtspunkt, dass § 20 der 17. BImSchVO eine Ermächtigung für eine Verschärfung im Einzelfall enthalte sowie die weitere Überlegung, dass die verschärften Grenzwerte nur Kontrollwerte statt Zielwerten sind, die im Betrieb der Anlage die Erfüllung der Vorsorgepflicht durch eine ordnungsgemäß funktionierende Technik sichern sollen.
Der Senat geht nacheinander auf diese Gesichtspunkte ein.
Vorweg ist klarzustellen, dass das Europarecht ungeachtet der europaweit einheitlich geltenden Werte der Abfallverbrennungsrichtlinie keine Sperre für eine Verschärfung der Werte durch die Mitgliedstaaten enthält. Im Erwägungsgrund 5, Satz 3, der Abfallverbrennungsrichtlinie 2000/76/EG heißt es bezogen auf die Pflichten der Mitgliedstaaten:
Diese Richtlinie beschränkt sich auf die Mindestanforderungen für Verbrennungs- und Mitverbrennungsanlagen.
Die Umsetzungspflicht nach Art. 21 der Richtlinie wird also nicht verletzt, wenn das umgesetzte Recht eine Öffnung für eine Verschärfung der Grenzwerte enthält.
Nach der ursprünglichen Auffassung des Beklagten, wie sie in dem ergangenen Bescheid, S. 62, geäußert ist, enthalten die Emissionsgrenzwerte der 17. BImSchVO nur Mindeststandards. Von diesem Standpunkt aus hätte die Behörde die Verschärfung und im Zeitrahmen gesehen die Dynamisierung der Grenzwerte ohne einzuhaltende Tatbestandsvoraussetzungen selbst in der Hand. Die Behörde und die sie kontrollierenden Gerichte würden bei dieser Auffassung das Konzept des Verordnungsgebers im Einzelfall kontinuierlich fortschreiben und verändern.
Das überzeugt nicht.
Zunächst einmal lässt die Auffassung außer Acht, dass Emissionsgrenzwerte im Sinne der 17. BImSchVO seit deren Bekanntmachung vom 17.8.2003 (BGBl. I S. 1633) in § 2 Nr. 4 ausdrücklich wie folgt definiert sind:
Die in § 5 Abs. 1 oder in Anhang II fest vorgegebenen oder gemäß den Vorgaben des Anhangs II zu berechnenden Massenkonzentrationen von Luftverunreinigungen im Abgas, die in dem jeweils festgelegten Beurteilungszeitraum nicht überschritten werden dürfen.
Der Wortlaut spricht klar erkennbar für Grenzwerte, von der die Behörde grundsätzlich weder nach oben noch nach unten abweichen kann. Nicht zu berechnende Grenzwerte sind nach dieser Vorschrift „fest vorgegeben“ und unterliegen mithin nicht der Disposition der Behörde nach oben oder unten ohne weitere Tatbestandsvoraussetzungen.
Dieses Verständnis von Grenzwerten ergibt sich auch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dort für die Grenzwerte der TA Luft, die eine geringere Bindungswirkung als die einer förmlichen Verordnung hat. Das Bundesverwaltungsgericht sieht die Werte der TA Luft als echte Grenzwerte an, bei deren behördlicher Umsetzung grundsätzlich weder nach oben noch nach unten abgewichen werden darf.
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -, Zementwerkfall, zitiert nach Beck-Online.
Begründet hat das Bundesverwaltungsgericht dies mit der Systemfunktion der TA Luft. Die Auffassung, es handele sich dort bei dem Emissionsgrenzwert für Gesamtstaub nur um eine Mindestanforderung, gehe an dem Regelungssystem der TA Luft vorbei, das einen gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug mit generellem Standard sicherstellen solle. Die den Gesetzesvollzug vereinheitlichende normkonkretisierende Funktion der TA Luft würde weithin entwertet, müssten die in ihr niedergelegten Emissionsgrenzwerte als bloße Mindestanforderungen begriffen werden, die im Einzelfall zu verschärfen der jeweils zuständigen Behörde überlassen bliebe.
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -, zitiert nach Beck-Online.
Dieses Systemargument gilt aber verstärkt für das mit formellem Verordnungsrang ausgestattete System der 17. BImSchVO. Auch dort handelt es sich um echte Grenzwerte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verfolgt der Normgeber der 17. BImSchVO ein Konzept der gruppenspezifischen Generalisierung der Grenzwerte für Abfallverbrennungsanlagen.
BVerwG, Beschluss vom 30.8.1996 – 7 VR 2/96 -, zitiert nach Beck-Online; BVerwG, Beschluss vom 10.6.1998 – 7 B 25/98 -, zitiert nach Beck-Online.
Dieses Konzept soll für den Regelfall die an Abfallverbrennungsanlagen zu stellenden Vorsorgeanforderungen verbindlich festlegen.
BVerwG, Beschluss vom 10.6.1998 – 7 B 25/98 -, zitiert nach Beck-Online.
Soweit die generelle Konkretisierung reicht, darf sie nicht in einer die Bedeutung ihres gleichmäßigen Vollzugs vernachlässigenden Weise dahin missgedeutet werden, dass vorrangig die jeweiligen Verhältnisse des Einzelfalls in den Blick genommen werden.
BVerwG, Beschluss vom 30.8.1996 – 7 VR 2/96 -, zitiert nach Beck-Online.
Zusätzlich muss auch im Immissionsschutzrecht der Gesichtspunkt der gebotenen Wettbewerbsneutralität beachtet werden.
BVerwG, Beschluss vom 30.8.1996 – 7 VR 2/96 -, im Zusammenhang mit immissionsschutzrechtlichen Anordnungen.
Das generelle, wettbewerbsneutrale Konzept der 17. BImSchVO würde mithin weit gehend entwertet, wenn die Verschärfung der Grenzwerte im Einzelfall und damit auch ihre Dynamisierung der jeweils zuständigen Behörde überlassen bliebe. Vielmehr hat es dabei zu verbleiben, dass die hier einschlägigen Emissionsgrenzwerte im Regelfall ohne Abweichungsmöglichkeiten gelten.
Weiter hat der Beklagte zu seinen Gunsten auf die Verschärfungsvorschrift des § 20 I der 17. BImSchVO hingewiesen. Diese Vorschrift lautet:
Die Befugnis der zuständigen Behörde, andere oder weitergehende Anforderungen, insbesondere zur Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 des BImSchG zu treffen, bleibt unberührt.
Auch der Beklagte nimmt aber an, dass eine Verschärfung nach dieser Vorschrift im Einzelfall einer triftigen Begründung bedarf.
Die Bedeutung der Ausnahmevorschrift des § 20 I der 17. BImSchVO ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.
BVerwG, Beschluss vom 10.6.1998 – 7 B 25/98 -, zitiert nach Beck-Online, betreffend das Abfallheizkraftwerk Pirmasens.
Die Norm enthält nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schon nach ihrem Wortlaut keine eigenständige Handlungsermächtigung, sondern will lediglich klarstellen, dass die auf Rechtsgrundlagen außerhalb der 17. BImSchVO beruhenden immissionsschutzrechtlichen Befugnisse der Behörden, etwa nach dem Schutzgrundsatz des § 5 I Nr. 1 BImSchG, nicht durch diese Verordnung verdrängt werden.
BVerwG, Beschluss vom 10.6.1998 – 7 B 25/98 -; zustimmend zu dieser Entscheidung Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band 2, Stand 1.9.2005, § 20 der 17. BImSchVO Rdnr. 2; im Ergebnis ebenso Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1, Stand 2005, Kommentierung zu § 20 der 17. BImSchVO unter Rückgriff auf die amtliche Begründung der Verordnung von 1990, BR-Drucks. 303/90.
Die mögliche Verschärfung der Grenzwerte nach § 20 der 17. BImSchVO zielt mithin nicht auf die Ausschöpfung der konkreten Anlagentechnik, sondern in erster Linie auf eine besondere Schutzbedürftigkeit von Nachbarn und der Allgemeinheit. § 20 der 17. BImSchV betrifft nur das Vorliegen eines atypischen, von der 17. BImSchV nicht erfassten Sachverhalts.
BVerwG, Beschluss vom 10.6.1998 – 7 B 25/98 -.
Ein Grund für eine Verschärfung wäre insbesondere eine lokal erhöhte Vorbelastung.
Vorbelastungsmessungen in der Nachbarschaft sind im vorliegenden Fall durchgeführt worden. Methodisch liegt dabei nach Nr. 4.6.2.8 und Nr. 4.6.2.4. der TA Luft vom 24.7.2002 (GmBl. S. 511) eine Messdichte zugrunde, bei der Stundenmittelwerte gemessen werden müssen über einen Messzeitraum von mindestens sechs Monaten. Ausgehend von dem Gutachten der proTerra vom 10.6.2003 (im Ordner 1/2 der Klägerin Bl. 171, Gutachten S. 25-27) ist von einer geringen Vorbelastung im Sinne der TA Luft (Nr. 4.6.2.1) für die gemessenen Werte auszugehen. Eine geringe Vorbelastung liegt nach dieser Vorschrift insbesondere dann vor, wenn der Grenzwert zu weniger als 85 % ausgeschöpft ist. Nach den Feststellungen des Gutachtens (S. 27) ist zusammenfassend die Immissionsvorbelastung an den Messpunkten für die gemessenen Schadstoffe gering im Sinne der TA Luft; insbesondere beträgt nach der Tabelle 13 (S. 26 des Gutachtens) der Ausschöpfungsgrad für Staubniederschlag an den beiden Messorten 30 % beziehungsweise 27,2 % und für Quecksilber 32,9 % beziehungsweise 23,5 %. Allein auffällig im Sinne der Vorbelastung ist es (S. 27 des Gutachtens), dass zwei Einzelmessungen von Quecksilber innerhalb der Messserie überhöhte Spitzenwerte enthalten. Ausweislich des Protokolls vom 2.3.2004 waren diese überhöhten Einzelwerte bei den Quecksilber-Immissionsmessungen Gegenstand des Erörterungstermins vom 2.3.2004.
Protokoll vom 2.3.2004, Verfahrensordner der Behörde, Bl. 182, dort S. 11 bis 13.
Die Herkunft dieser überhöhten Quecksilber-Immissionen konnte durch die Behörde nicht geklärt werden (S. 13 des Protokolls, Bl. 176 des Verfahrensordners). Die festgestellte Besonderheit in der Immissionsbelastung der Nachbarschaft mit einer ungeklärten Spitzenbelastung konnte aber allenfalls im Sinne eines atypischen Sachverhalts Anlass für eine Verschärfung der Quecksilberemissionswerte der Anlage sein. Der Beklagte ist auch diesen Weg gegangen. Während nach § 5 I Nr. 1 g und Nr. 2 g der 17. BImSchVO normativ der Tagesmittelwert für Quecksilberemissionen 0,03 mg/cbm beträgt und der Halbstundenwert 0,05 mg/cbm, hat der Beklagte in dem angefochtenen Bescheids (Nr. 1.2.1 g und Nr. 1.2.2 g des Bescheid auf S. 4/5) den Tagesmittelwert für Quecksilber dreifach auf 0,01 mg/cbm verschärft und den Halbstundenmittelwert auf 0,03 mg/cbm verschärft.
Diese Verschärfung, für die allenfalls die Regelung des § 20 der 17. BImSchVO in Anspruch genommen werden kann, hat die Klägerin aber hingenommen. Sie ist nicht Gegenstand der vorliegenden Klage. Für die hier streitige Verschärfung bei Gesamtstaub, Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid gibt die lokale Besonderheit der Vorbelastung mit ungeklärten überhöhten Spitzenwerten der Quecksilbermessungen nichts her. Für die hier streitigen Stoffe ist ein atypischer Sachverhalt vom Beklagten nicht vorgetragen und aus den Gutachten nicht ersichtlich.
Gerichtliche Ermittlungen sind insoweit nur dann erforderlich, wenn überhaupt hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Sachverhalts bestehen.
Daran fehlt es. Der Beklagte meint schließlich auch selbst, dass eine atypische Sachverhaltslage im vorliegenden Verfahren nicht abschließend geklärt werden müsse (Schriftsatz vom 18.11.2005, S. 8, Gerichtsakte Bl. 121).
Die bisher vom Senat geprüften Gesichtspunkte ergeben übereinstimmend mit der Rechtsauffassung der Klägerin keinen rechtlich durchgreifenden Grund, warum für die Anlage der Klägerin ein strengerer Zielwert der Vorsorge gelten sollte, als es dem generellen Konzept der 17. BImSchVO entspricht.
Als letzten wesentlichen Gesichtspunkt hat der Beklagte vorgetragen, dass es ihm nicht um eine eigentliche Verschärfung des Grenzwertes im Sinne einer strengeren Zielvorgabe für die bestmögliche Technologie geht, sondern lediglich um eine Anpassung des Wertes an die bestehende Technik. Es solle festgestellt werden, ob die dem Stand der Technik entsprechende Anlage auch ordnungsgemäß funktioniere.
Mit diesem Gesichtspunkt geht es dem Beklagten im Grunde nicht um einen Zielwert, sondern um einen bloßen Kontrollwert. Gerade dieser Rechtskonstruktion widerspricht die Klägerin. Der damit erreichte Kernstreitpunkt der Beteiligten betrifft die Frage, ob das für ein Zementwerk ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 – auch auf eine Abfallbehandlungsanlage zu übertragen ist.
Zunächst ist auf die vom Bundesverwaltungsgericht bereits entschiedenen Sachverhaltskonstellationen einzugehen.
In dem Urteil vom 21.6.2001 hatte das Bundesverwaltungsgericht eine Fallkonstellation zu entscheiden, wie es sie umgekehrt bereits in seinem Beschluss vom 30.8.1996 – 7 VR 2//96 – zu entscheiden hatte. Gemeinsam ist den zu betrachtenden Sachverhaltskonstellationen, dass zwischen dem Immissionsgrenzwert oder anderen rechtlichen Vorgaben und dem effektiven Betriebswert der Anlage eine deutliche Diskrepanz bestehen kann. In dem zuerst entschiedenen Fall von 1996
BVerwG, Beschluss vom 30.8.1996 – 7 VR 2/96 -, zitiert nach Beck-online, betreffend eine Sinteranlage (Erzröstanlage)
blieb die Anlagentechnik einer Sinteranlage mit ihrem Dioxinausstoß negativ deutlich hinter den rechtlichen Vorgaben des insoweit einschlägigen Emissionsminimierungsgebots nach Nr. 3.1.7 TA Luft zurück. Im tatsächlichen Ergebnis überstieg der Emissionsmassenstrom allein dieser Sinteranlage mit seinem Dioxinausstoß die Dioxinemissionen aller Abfallverbrennungsanlagen in Deutschland. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Diskrepanz dadurch gelöst, dass es die Pflicht zum Einbau eines Aktivkoksfilters bestätigt hat. Die Anlagentechnik musste also den rechtlichen Zielvorgaben nachkommen.
In dem 2001 entschiedenen Fall
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 –
lag eine umgekehrte Fallkonstellation vor. Bezogen auf die Entstaubungswirkung war die Anlagentechnik positiv deutlich effektiver als der insoweit maßgebende Grenzwert nach der TA Luft. Nach Nr. 3.1.3 TA Luft a.F. war der Emissionsgrenzwert für Gesamtstaub auf 50 mg/cbm festgelegt. Demgegenüber erreichten moderne Gewebefilter in dem zur Entscheidung anstehenden Zementwerk Staubwerte von deutlich unter 20 mg/cbm. Die Immissionsschutzbehörde hatte deshalb den Emissionsgrenzwert auf 20 mg/cbm verschärft und es stand außer Streit, dass das Zementwerk bei ordnungsgemäßem Anlagenbetrieb den auferlegten Grenzwert nachweisbar einhalten konnte.
Betrachtet man die Zielfunktion der Grenzwerte, geben sie das Ziel an, das die technischen Vorkehrungen erreichen sollen.
So das BVerwG in dem einschlägigen Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -, zitiert nach Beck-online.
Die Zielwerte bestimmen die einzubauende Technologie. Geht man ausschließlich von dieser Zielfunktion des Grenzwertes aus, ist eine „Übererfüllung“ durch eine wesentlich bessere Technik des Betreibers für ihn rechtlich unschädlich. Als Lösung liegt es durchaus nahe, dass dem Betreiber der Vorteil der besseren Anlagentechnik in weitem Abstand von dem Grenzwert als Bonus erhalten bleibt, und zwar als eine Art „Sicherheitspuffer“. So hatte der Betreiber des Zementwerks argumentiert und so hat auch die Klägerin des vorliegenden Verfahrens im Genehmigungsverfahren argumentiert.
Vgl. zum Ersteren die Argumentationswiedergabe im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -, zitiert nach Beck-online, dort S. 5; für das vorliegende Verfahren Schriftsatz der Klägerin im Behördenverfahren vom 18.10.2004, S. 4, im Verfahrensordner Bl. 225/222, wonach sie einen zwingend erforderlichen Sicherheitsabstand vom Grenzwert für sich reklamiert.
Tatsächlich hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem zu dem Zementwerk ergangenen Urteil vom 21.6.2001 den Gedanken eines Sicherheitspuffers ausdrücklich verworfen.
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -, zitiert nach Beck-online, dort S. 5.
Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht nunmehr von einer Doppelfunktion der Grenzwerte aus, die nicht nur das Ziel der einzubauenden Technik angeben, sondern auch Kontrollwerte für die genehmigte Anlage sind. Wörtlich heißt es dazu im Urteil vom 21.6.2001 (zitiert nach Beck-online, S. 4):
Da – wie ebenfalls bereits ausgeführt – der nach 3.1. TA Luft festzusetzende Emissionsgrenzwert das Ziel angibt, das mit Hilfe dieser technischen Vorkehrungen erreicht werden soll, und damit auch den Maßstab der Prüfung ihrer Tauglichkeit bildet, muss er hinreichenden Bezug zum Emissionsverhalten der genehmigten Anlage bei ihrem ordnungsgemäßen Betrieb haben.
Als Kontrollwert muss der festgesetzte Emissionsgrenzwert nach diesem Urteil geeignet sein, um die Funktionstüchtigkeit der ergriffenen technischen Maßnahmen zu beurteilen. Vor diesem Hintergrund lief das Verlangen der seinerzeitigen Klägerin nach einem Sicherheitspuffer nach der Rechtsüberzeugung des Bundesverwaltungsgerichts darauf hinaus, dass die Immissionsschutzbehörden in diesem Rahmen einen nicht ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb dulden müssten. Das wäre aber mit der nach dem Stand der Technik gebotenen Vorsorge nach § 5 I Nr. 2 BImSchG, die insbesondere durch die angeordneten technischen Vorkehrungen zur Emissionsbegrenzung konkretisiert wird, nicht zu vereinbaren. Das Bundesverwaltungsgericht stützt sich bei der Kontrollfunktion der Grenzwerte darauf, dass die technischen Vorkehrungen die nach dem Stand der Technik gebotene Vorsorge enthalten. Auf dieser Grundlage muss der Anlagenbetrieb übereinstimmend mit der Vorsorgepflicht nach § 5 I Nr. 2 BImSchG ordnungsgemäß sein, einen nicht ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb muss die Behörde nicht dulden.
Ungeachtet der Beschränkung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts auf bloße Kontrollwerte muss gesehen werden, dass diese Entscheidung im Ergebnis durchaus einen Dynamisierungseffekt hat: Baut der Betreiber eines Zementwerks eine Anlagentechnik mit dem fortschrittlichsten Stand innerhalb der Bandbreite der Technik ein, dürfen die behördlich festgesetzten Grenzwerte alsbald diesem fortschrittlichsten Stand als Kontrollwerte folgen, auch wenn die normativen Grenzwerte unverändert bleiben.
Streitig ist die Einschlägigkeit des Zementwerkurteils für den vorliegenden Fall.
Die Klägerin hat zwar unstreitig gestellt, dass die verschärften Halbstundenmittelwerte für die hier einschlägigen Emissionen an Staub, Stickoxiden und Schwefeldioxid sicher eingehalten werden können.
Schriftsatz vom 24.2.2006, S. 2, Gerichtsakte Bl. 150.
Sie meint aber, eine solche Sicherheit der Grenzwerteinhaltung könne für die Zukunft nicht gewährleistet werden.
Schriftsatz vom 6.10.2005, S. 8, Gerichtsakte Bl. 111.
Darauf kommt es aber nach dem Zementwerkurteil des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht an. Eine Gewährleistung für die Zukunft hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Zementwerkurteil nicht verlangt, sondern sich damit begnügt, dass die auferlegten Grenzwerte gegenwärtig nachweisbar eingehalten werden.
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001, zitiert nach Beck-online, S. 4.
Dies leuchtet auch ein, weil sich nach dem Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts der Zeithorizont der Kontrolle jeweils auf dem gegenwärtigen ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb stützt und nicht auf eine noch nicht absehbare Zukunft. Auch § 16 I der 17. BImSchVO stellt bei Kontrollen auf unverzügliche Maßnahmen des Betreibers ab. Muss die Immissionsschutzbehörde einen nicht ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb generell nicht dulden, kommt es unter dem Gesichtspunkt der Kontrolle des ordnungsgemäßen Anlagenbetriebs nicht auf noch gar nicht absehbare Zukunftsentwicklungen etwa in der Abfallzusammensetzung an.
Nach der Argumentation der Klägerin bestehen weiterhin wesentliche Unterschiede zwischen Zementwerken und Abfallbehandlungsanlagen, die gegen eine Übertragung des Urteils auf den vorliegenden Fall sprechen.
Zunächst einmal verweist die Klägerin darauf, dass der Einsatzstoff Müll deutlich inhomogener ist als der Einsatzstoff (Kalk und Ton) der Zementwerke.
Zum Einsatzstoff der Zementwerke Der Brockhaus Technik, 2001, Stichwort Zement; zur komplexen Hausmüllzusammensetzung, Förstner, Umweltschutztechnik, 6. Auflage 2004, S. 278.
Dies gilt auch nach einer technisch nur unvollständigen Homogenisierung im Müllbunker. Der Beklagte bestreitet die Inhomogenität der streitigen Einsatzstoffe mit ihrem Stickstoff- und Schwefelanteil in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich. Der Senat geht deshalb alternativ zunächst von der Inhomogenität des Mülls aus und dann von der Homogenität.
Ausgehend zunächst von der Inhomogenität des Hausmülls wirkt diese sich insbesondere in einer stärkeren Schwankung der kurzfristigen Schadstoffemissionen aus, um die es hier geht. Die stärkere Schwankung gerade bei Müllverbrennungsanlagen ist aber bereits vom Normgeber und damit übereinstimmend auch vom Beklagten berücksichtigt worden.
Dies macht etwa der Vergleich mit Kohlekraftwerken deutlich, für die die Grenzwerte des § I Nr. 1 und Nr. 2 der 13. BImSchVO in der Fassung vom 20.7.2004 gelten. Die Grenzwerte sind zwar insgesamt weniger streng als diejenigen für Abfallverbrennungsanlagen. Indessen beträgt der Schwankungsaufschlag für Halbstundenmittelwerte gegenüber den Tagesmittelwerten nach der Regelung des § 3 I Nr. 2 der 13. BImSchVO einheitlich das Doppelte, mithin macht der Schwankungsaufschlag 100 % aus. Bei den entsprechenden Grenzwerten für Abfallverbrennungsanlagen in § 5 I Nr. 1 und Nr. 2 der 17. BImSchVO sind die Schwankungsaufschläge individuell unterschiedlich und überwiegend höher; für Stickstoffdioxid beträgt der Schwankungsaufschlag zwar nur 100 %, für Schwefeldioxid indessen 300 % und für Gesamtstaub 200 %. Kurzfristigen Schwankungen des Schadstoffinhalts, insbesondere des Schwefelanteils und damit der Inhomogenität des Mülls auch nach Homogenisierung im Müllbunker wird mithin vom Normgeber zugunsten einer größeren Variationsbreite bei den zulässigen Kurzzeitwerten Rechnung getragen.
Der Beklagte hat bei den im Bescheid festgesetzten Tageswerten und Halbstundenmittelwerten einen Schwankungsaufschlag berücksichtigt, der den Schwankungsaufschlag der 17. BImSchVO jeweils übersteigt und damit der Inhomogenität des Mülls stärker Rechnung trägt. Ausweislich des Bescheides (S. 4/5) beträgt der festgesetzte Tagesmittelwert für Gesamtstaub 5 mg/cbm, der Halbstundenmittelwert 20 mg/cbm und damit der Aufschlag von 15 mg/cbm 300 % statt wie nach der 17. BImSchVO nur 200 %. Für Schwefeldioxid beträgt der behördlich festgesetzte Tagesmittelwert 30 mg/cbm, der Halbstundenmittelwert 150 mg/cbm und der Schwankungsaufschlag von 120 mg/cbm 400 % statt 300 % nach der 17. BImSchVO. Für Stickstoffdioxid beläuft sich der vom Beklagten festgesetzte Tagesmittelwert auf 100 mg/cbm, der Halbstundenmittelwert auf 350 mg/cbm und damit der Schwankungsaufschlag von 250 mg/cbm auf 250 % statt nach der 17. BImSchVO auf nur 100 %. Der Beklagte hat also bei der Verschärfung der Tagesmittelwerte die Schwankungsaufschläge verstärkt und damit der Inhomogenität von Müll besser Rechnung getragen.
Da die Schwankungsaufschläge der Verordnung als ausreichend anzusehen sind, ist der Beklagte mit der Festsetzung höherer Schwankungsaufschläge auf der sicheren Seite geblieben. Dies folgt auch aus dem unstreitigen Ergebnis, dass die kontinuierlich gemessenen Stundenmittelwerte die Grenzwerte sicher einhalten. Sollte einmal eine Betriebsstörung auftreten, gilt dafür die Regelung des § 16 I der 17. BImSchVO (Störungsbehebung oder Außerbetriebnahme). Nach allem ist der Besonderheit von Müllverbrennungsanlagen mit Blick auf die Inhomogenität von Müll bereits verstärkt Rechnung getragen, so dass daran die Übertragung des Urteils zur Vorsorge in einem Zementkraftwerk nicht scheitert.
Geht man dagegen mit dem nicht ohne Weiteres einleuchtenden Tatsachenvortrag des Beklagten von der Homogenität der streitigen Einsatzstoffe einschließlich des Schwefelanteils aus, ist der Beklagte mit den Schwankungsaufschlägen erst recht auf der sicheren Seite geblieben. Im Fall der Homogenität von Hausmüll scheitert die Übertragbarkeit des Zementwerksurteils auf Abfallbehandlungsanlagen erst recht nicht.
Mithin kommt es auf den entsprechenden Streit der Beteiligten nicht an.
Einen weiteren deutlichen Unterschied zwischen der Rechtslage bei Zementwerken und bei Abfallbehandlungsanlagen sieht die Klägerin darin, dass letztere im Rahmen der Entsorgungspflichtigkeit des Vertragspartners gezwungen sind alle Hausmüllabfälle und hausmüllähnlichen Abfälle anzunehmen und zu behandeln.
Schriftsatz vom 6.10.2005, S. 7/8, Gerichtsakte Bl. 110/111.
Der Hinweis der Klägerin auf den Annahmezwang für Abfallbeseitigungsanlagen trifft rechtlich zu. Nach § 27 I 1 Krw-/AbfG dürfen Abfälle zum Zwecke der Beseitigung nur in den dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (Abfallbeseitigungsanlagen) behandelt, gelagert oder abgelagert werden. Der darin geregelte Anlagenbenutzungszwang hat die Bedeutung einer Konzentrationsmaxime für die Abfallbeseitigung.
Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 3. Auflage 2002, § 27 Rdnr. 1 und Rdnr. 2.
Er führt notwendigerweise für die Abfallbeseitigungsanlagen zu einem Annahmezwang. Ein solcher Annahmezwang für Einsatzprodukte besteht in der Zementindustrie sicherlich nicht, sondern allenfalls ein wirtschaftlicher Zwang. Der Zweck des dargelegten Benutzungszwangs liegt darin, einen geordneten umweltverträglichen Umgang mit Abfällen sicher zu stellen.
Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 3. Auflage 2002, § 27 Rdnr. 2.
Geht es bei dem Benutzungszwang gerade um die Sicherstellung der Umweltverträglichkeit, können aus diesem Gesichtspunkt heraus nicht Abstriche an der Umweltverträglichkeit verglichen mit allgemeinen Anlagen verlangt werden. Der Normgeber hat vielmehr in der 17. BImSchVO für Abfallverbrennungsanlagen strengere Grenzwerte aufgestellt als für allgemeine Industrieanlagen. Mithin kann aus dem Annahmezwang gerade keine günstigere umweltschutzrechtliche Behandlung hergeleitet werden.
Verlangt das Bundesverwaltungsgericht daher für ein Zementwerk die Einhaltung der Kontrollfunktion der Grenzwerte für einen ordnungsgemäßen Betrieb, gilt dies für eine Abfallverbrennungsanlage mindestens im gleichen Umfang. Einen immissionsschutzrechtlichen Bonus im Sinne eines Sicherheitspuffers kann die Klägerin mithin nicht mit Blick auf den für sie geltenden Annahmezwang verlangen. Der dargelegte Gesichtspunkt überzeugt nicht.
Weiterhin vertieft die Klägerin ihre Argumentation dadurch, dass sie im Sinne eines Zukunftsszenarios die Gesichtspunkte der Veränderungen des Abfalls und des bleibenden Annahmezwangs kombiniert. Sie legt dar, die bisher beobachtete, für das Emissionsverhalten der Müllverbrennungsanlage relevanten Schadstoffinventare würden sich im Zuge der fortschreitenden Veränderungen entstehender Produkte und damit des zukünftigen Abfalls verändern, während die Klägerin nach wie vor gezwungen sei, alle Hausmüllabfälle und hausmüllähnlichen Abfälle anzunehmen und zu behandeln und dabei die verschärften Grenzwerte einzuhalten.
Gemeint ist mit der Veränderung der Produkte und damit des zukünftigen Abfalls eine schädliche Veränderung, da sie anderenfalls keine Probleme mit der Veränderung hätte.
Bei der von der Klägerin ins Auge gefassten Produktveränderung hat sie indessen nicht die Steuerungsfunktion des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit insbesondere die Produktverantwortung des Herstellers nach § 22 I Krw-/AbfG berücksichtigt sowie nunmehr die europäische Produktverantwortung nach Art. 3 I a der Richtlinie 2006/12/EG vom 5.4.2006. Die Produktverantwortung schließt das Ziel ein, die Erzeugnisse so zu gestalten, dass die umweltverträgliche Verwertung und Beseitigung der nach dem Gebrauch entstandenen Abfälle sichergestellt ist. Das Kreislaufwirtschaftsrecht enthält als Zielvorgabe auch die Sicherstellung der umweltverträglichen Verwertung und Beseitigung der nach dem Gebrauch entstehenden Abfälle, womit letztlich auch Luftverunreinigungen vermieden werden sollen.
Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 3. Auflage 2002, § 22 Rdnr. 6.
Auch wenn die Durchsetzung dieser europäischen und deutschen Zielvorgabe und der dazu erlassenen Verordnungen ein längerer Prozess sein mag, führt die Steuerungswirkung des Kreislaufwirtschaftsrechts zumindest tendenziell zu einer günstigeren Zukunftsveränderung im Schadstoffpotential der Abfälle. Die von der Klägerin offenbar angenommenen ungünstigen Zukunftsveränderungen in der Zusammensetzung des Hausmülls liegen übereinstimmend mit der Sicht des Beklagten eher fern. Sie sind aber immerhin denkbar. Kommt es wider Erwarten zu einer derartigen negativen Zukunftsveränderung, bedeutet das Argument der Klägerin letztlich, dass sie in eine Pflichtenkollision gerät. Sie muss einerseits ihre abfallrechtliche Pflicht aus dem Benutzungszwang des § 27 I 1 Krw-/AbfG erfüllen. Andererseits muss sie die verschärften Grenzwerte in dem angefochtenen Bescheid erfüllen.
Unterstellt man zugunsten der Klägerin, es käme bei unveränderter Bezeichnung „Hausmüll“ zu einer derart wesentlichen Inhaltsverschlechterung, dass sie wegen der Inputveränderung die verschärften Grenzwerte nicht mehr erfüllen kann, lässt sich diese Pflichtenkollision immissionsschutzrechtlich lösen. Nach § 16 I 1 BImSchG steht dazu das Instrument der immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung zur Verfügung. Ändert sich der Betrieb einer Anlage so wesentlich, dass die Genehmigungsvoraussetzungen berührt sein können, bedarf der weitere Betrieb einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung; diese Voraussetzungen sind gerade auch für eine wesentliche Änderung der Einsatzstoffe gegeben, wie der Senat für den Fall der Zugabe von Klärschlamm zur Kohle entschieden hat.
Urteil des Senats vom 16.9.2005 – 3 M 2/04 -.
Maßgebend ist für die Betriebsweise der Inhaltsunterschied, nicht der Namensunterschied.
Als Lösung des immissionsschutzrechtlichen Problems käme insbesondere die Rückkehr der Grenzwerte zu dem Niveau der 17. BImSchVO oder der dann geltenden Nachfolgerechtsnorm in Betracht oder der Einbau einer effektiveren Technik oder eine Kombination von Grenzwertveränderungen und Technikveränderungen. Jedenfalls käme es auch in dem ungünstigsten, hier nur unterstellten Fall nicht zu einer unauflösbaren Pflichtenkollision der Klägerin.
Mithin kann in einer solchen künftigen Pflichtenkollision kein durchgreifender Gesichtspunkt dafür gesehen werden, dass Abfallbehandlungsanlagen von der Rechtsprechung günstiger behandelt werden müssten als allgemeine Industrieanlagen wie Zementwerke. Mit Blick darauf, dass bei Abfallverbrennungsanlagen die entfernte Möglichkeit einer zukünftigen Pflichtenkollision besteht, die so in der allgemeinen Industrie und bei Zementwerken nicht besteht, rechtfertigt letztlich nicht einen Rechtsprechungsbonus für Abfallbehandlungsanlagen mit Blick auf Kontrollwerte für den gegenwärtigen ordnungsgemäßen Betrieb. Im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 21.6.2001 müsste die Immissionsschutzbehörde trotz des Unverzüglichkeitsmaßstabes des § 16 I der 17. BImSchVO über einen langfristigen Zeitraum einen nicht ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb lediglich deshalb dulden, weil die zukünftige Möglichkeit einer Pflichtenkollision besteht. Darin liegt kein Gesichtspunkt von Gewicht für die Tauglichkeitsprüfung der eingebauten Technik durch die Immissionsschutzbehörde. Mithin kommt es auf das von den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung unterschiedlich gesehene Zukunftsszenario eines schlechteren oder besseren Zukunftsmülls für die Übertragbarkeit des Zementwerksurteils letztlich nicht an; der Streit der Beteiligten darüber ist rechtsunerheblich.
Bei einer zusammenfassenden Betrachtung sprechen noch zwei weitere Gesichtspunkte gegen die Rechtsansicht der Klägerin.
In dem vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 21.6.2001 entschiedenen Fall hatte sich der Betreiber in der Revisionsverhandlung darauf berufen, er benötige den günstigeren Grenzwert im Hinblick auf die mögliche gleichzeitige Verbrennung von Stoffen nach der 17. BImSchVO und damit günstigere Mischwerte. Das Bundesverwaltungsgericht hat dem in dem Urteil entgegengehalten
BVerwG, Urteil vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 -, zitiert nach Beck-online, dort S. 5,
zum einen finde in dem Zementwerk noch keine derartige Verbrennung statt und zum anderen entspreche es nicht dem immissionsschutzrechtlichen Vorsorgegebot, einen angesichts der eingesetzten Filtertechnik zu günstigen Grenzwert für Gesamtstaub dazu zu benutzen, die Anforderungen der 17. BImSchVO erträglicher zu gestalten. Das Bundesverwaltungsgericht ist mithin, wenn auch beiläufig, auf die Rechtslage nach der 17. BImSchVO eingegangen und sieht auch dort keinen Grund dafür, die Anforderungen durch einen technikbezogenen zu günstigen Grenzwert erträglicher zu gestalten.
Gegen die Rechtsansicht der Klägerin spricht vor allem ein allgemeiner Gesichtspunkt. Das Bundesverwaltungsgericht lehnt einen Sicherheitspuffer ausdrücklich mit Blick auf das immissionsschutzrechtliche Vorsorgegebot nach § 5 I Nr. 2 BImSchG ab. Das Vorsorgegebot des § 5 I Nr. 2 BImSchG gilt aber einschränkungslos für alle genehmigungsbedürftigen Anlagen und macht mithin keinen Unterschied zwischen bestimmten Branchen wie Abfallbeseitigungsanlagen oder allgemeinen Industrieanlagen. Nach seiner Reichweite bezieht sich das Vorsorgegebot gemäß § 5 I BImSchG sowohl auf die Errichtung als auch auf den Betrieb der Anlage; der Betrieb der Anlage erfasst seinerseits nicht nur die Produktion im engeren Sinne, sondern die gesamte Betriebsweise einschließlich Wartung und Unterhaltung.
Jarass, BImSchG, 6. Auflage 2005 § 4 Rdnr. 47 unter Rückgriff auf die amtliche Begründung BT-Drs. 7/179.
In sämtlichen genehmigungsbedürftigen Anlagen aller Branchen muss also die Wartung der eingebauten Technik ordnungsgemäß sein und gerade dies hat nach der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Behörde mit Kontrollwerten zu überprüfen. Der völlig allgemeine Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts, der unmittelbar auf die gesetzliche Vorsorgepflicht für alle Industrieanlagen zurückgreift, spricht unabhängig von dem Tatsachenstreit der Beteiligten um Inhomogenität oder Homogenität des Mülls und die Entwicklung des Zukunftmülls dafür, dass das für ein Zementwerk nach der TA Luft ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.6.2001 mit dem dargelegten Dynamisierungseffekt auf alle genehmigungsbedürftigen Anlagen anzuwenden ist.
Das Urteil des BVerwG von 2001 trägt auch dem bereits dargelegten Gebot Rechnung, dass das Vorsorgekonzept generell und wettbewerbsneutral sein soll. Betreiber aller Anlagen innerhalb der Bandbreite des Stands der Technik müssen durch gleichmäßige Wartung dafür sorgen, dass ihre Anlagentechnik ordnungsgemäß funktioniert.
Nach allem ist dem Beklagten Recht zu geben, dass das zwischen den Beteiligten streitige Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 – auch für den vorliegenden Fall Geltung beansprucht. Danach erweisen sich die verschärften Grenzwerte als von der Vorsorgepflicht gebotene Kontrollwerte (nicht: Zielwerte) als rechtmäßig. Sie verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Die Klage ist mithin abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 I VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 II Nr. 1 VwGO liegen vor, da es auch für andere Fälle grundsätzliche Bedeutung hat, ob die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.6.2001 – 7 C 21/00 – branchenübergreifend über den dort entschiedenen Fall für ein Zementwerk nach den Emissionswerten der TA Luft mit dem dargelegten Dynamisierungseffekt bei dem Einbau der fortschrittlichsten Technik Grundsatzbedeutung für alle Anlagen einschließlich Abfallverbrennungsanlagen hat und wie Zielwerte und Kontrollwerte grundsätzlich voneinander abzugrenzen sind.
Streitwertbeschluss
Der Streitwert wird übereinstimmend mit der vorläufigen Streitwertfestsetzung nach § 63 I 1, 52 I GKG n.F. nunmehr endgültig gemäß § 63 II 1, § 52 I GKG n.F. bedeutungsangemessen auf 50.000,-- Euro festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 5 BImSchG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§ 5 I Nr. 2 der 17. BImSchVO
§ 5 I der 17. BImSchVO
§ 20 der 17. BImSchVO
§ 12 I BImSchG
§ 3 VI BImSchG
§ 20 der 17. BImSchG
§ 48 I Nr. 5 VwGO
§ 5 I Nr. 2 a, e und f der 17. BImSchV
§ 2 der 4. BImSchVO
§ 5 I Nr. 2 BImSchG
§ 17 der 17. BImSchV
§ 4 Abs. 9 der 17. BImSchVO
§ 5 I 1 a der 17. BImSchVO
§ 5 I Nr. 2 a der 17. BImSchVO
§ 3 I Satz 2 Nr. 1 a der 13. BImSchVO
§ 3 I 2 Nr. 2 der 13. BImSchVO
§ 5 a der 17. BImSchVO
§ 5 I Nr. 3 c der 17. BImSchVO
§ 20 I der 17. BImSchVO
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 des BImSchG
§ 5 I Nr. 1 BImSchG
§ 20 der 17. BImSchV
§ 5 I Nr. 1 g und Nr. 2 g der 17. BImSchVO
§ 16 I der 17. BImSchVO
§ 3 I Nr. 2 der 13. BImSchVO
§ 5 I Nr. 1 und Nr. 2 der 17. BImSchVO
§ 16 I 1 BImSchG
§ 5 I BImSchG
§ 154 I VwGO
§ 132 II Nr. 1 VwGO
§ 63 I 1, 52 I GKG
§ 52 I GKG
§ 5 der 17. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes
§ 16 I Bundesimmissionsschutzgesetz – BImSchG – in der Fassung des Änderungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2004, 1043
7 C 21/00
7 C 8/82
7 B 14.04
22 A 99.40
11 B 5/98
7 VR 2/96
7 C 25/98
7 B 25/98
3 M 2/04