Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-11-30, Aktenzeichen 2 A 64/22
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2023:1130.2A64.22.00

Tenor:
Verfahrensgang
Der Bescheid vom 13. Januar 2016 und der Widerspruchsbescheid vom 24. Februar 2022 werden insoweit aufgehoben, als der Klägerin darin ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 € für den Fall der Nichtbefolgung der Beseitigungsanordnung angedroht wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Beseitigungsanordnung nebst Zwangsgeldandrohung und einen hierzu erlassenen Gebührenbescheid.
Die Klägerin war Eigentümerin des Flurstücks xxx/xx, Flur x der Gemarkung xxx, das im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. xx der Gemeinde xxx aus dem Jahr 1984 liegt. Der Bebauungsplan, der auch Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung und die örtlichen Verkehrsflächen enthält, weist das Grundstück als Sondergebiet – Wochenendhausgebiet – mit zwei Baufenstern aus.
An der nordwestlichen Spitze dieses Grundstücks befindet sich – außerhalb der vorgenannten Baufenster – ein eingeschossiges Gebäude mit einer überbauten Fläche von ca. 70 m².Dieses ist nach den Angaben der Klägerin ursprünglich in den 1930er Jahren dort errichtet worden. Das Gebäude verfügt über einen gemauerten Schornstein mit angeschlossenem Ofen. Im Übrigen wird das Flachdach des Gebäudes von einer Holzbalkenkonstruktion getragen, die auf einem Betonfundament fußt. Die Wände sind von außen mit OSB-Platten bzw. Holz verkleidet.
Im Rahmen einer Ortsbesichtigung am 25. September 2013 wurde festgestellt, dass die Klägerin verschiedene bauliche Maßnahmen an dem Gebäude vornehmen ließ. Im Einzelnen wurden insbesondere die Betonsohle ausgebessert und die Außenwände mindestens zu drei Seiten bis auf das tragende Ständerwerk entfernt und mit OSB-Platten neu aufgebaut. Die Fenster wurden in die neuen Außenwände eingepasst, wobei mindestens zwei von vier Fenstern durch neue ausgetauscht wurden. Ein Innenausbau war nur rudimentär vorhanden, insbesondere existierte kein Fußbodenbelag (vgl. Bl. 124 des beigezogenen Verwaltungsvorgangs). Der Beklagte erklärte gegenüber der Klägerin am 30. September 2013 telefonisch, dass die Baumaßnahmen nicht genehmigt und weitergehende Arbeiten daher unzulässig seien, wobei die Klägerin hierzu vorträgt, diese Erklärung aufgrund einer schlechten Telefonverbindung akustisch nicht wahrgenommen zu haben. Mit Bescheid vom 2. Oktober 2013 bestätigte der Beklagte unter der Überschrift „Baueinstellungsverfügung mit Zwangsgeldandrohung“ „die bereits am 30.09.2013 mündlich verfügte Baueinstellung“ und gab der Klägerin unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die Bauarbeiten an dem verfahrensgegenständlichen Vorhaben „weiterhin einzustellen“. Laut Postzustellungsurkunde (Bl. 134 des beigezogenen Verwaltungsvorgangs) wurde der Bescheid der Klägerin am 5. Oktober 2013 zugestellt.
Im Rahmen einer weiteren Ortsbesichtigung am 27. August 2014 wurden gegenüber dem am 25. September 2013 dokumentierten Zustand des Gebäudes insbesondere folgende Veränderungen festgestellt:
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Sämtliche Außenwände wurden von außen mit Holz neu verkleidet (die Verkleidung wurde auf den OSB-Platten angebracht); die neuen Wände wurden gedämmt und von innen neu verkleidet sowie tapeziert/gestrichen.
Die Decke wurde gedämmt und von innen neu verkleidet sowie tapeziert/gestrichen.
Das Badezimmer wurde erneuert (neue Fliesen, neues WC, neue Dusche, neues Waschbecken, neue Gastherme).
Die Heizkörper wurden ausgetauscht.
Der Kaminofen wurde ausgetauscht.
Es wurden ein neuer Estrich und ein neuer Fußboden aufgebracht.
Mit Bescheid vom 13. Januar 2016 forderte der Beklagte die Klägerin auf, das auf dem Flurstück xxx/xx, Flur x der Gemarkung xxx „errichtete Wochenendhaus“ zu entfernen und drohte ihr für den Fall der Nichtbefolgung der Anordnung bis zum 30. Oktober 2016 die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.500,00 € an. Zudem setzte er „für die erlassene Bauaufsichtsanordnung in Form einer Beseitigungsverfügung“ durch gesonderten Bescheid vom gleichen Tag eine Gebühr in Höhe von 100,00 € fest. Der Beklagte führt zur Begründung des Bescheides aus, dass die Klägerin für das Gebäude, welches sich außerhalb der festgelegten Baufenster befinde, keine Baugenehmigung vorweisen könne. Durch die von der Klägerin durchgeführten, umfangreichen Bauarbeiten sei auch ein etwaiger Bestandsschutz für das Gebäude entfallen. Die Bausubstanz sei durch die Erneuerung der Außenwände bis auf das tragende Ständerwerk, den Einbau neuer Fenster, die Veränderung bzw. Aufkantung der Betonsohle und den Einbau eines neuen Heizofens ausgetauscht worden. Die Anlage sei damit formell wie materiell illegal. Im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung sei zu berücksichtigen, dass bei formell und materiell baurechtswidrigen Anlagen ein Einschreiten der Behörde im Regelfall geboten sei. Die Beseitigungsanordnung sei auch verhältnismäßig. Gerade mit Blick auf den Umstand, dass die Klägerin sich nicht an die Baueinstellungsverfügung gehalten und die Baumaßnahmen fortgesetzt habe, könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin eine Nutzungsuntersagung als „milderes Mittel“ beachten würde. Zudem bliebe der baurechtswidrige Bestand des Gebäudes von einer Nutzungsuntersagung unberührt. Im Übrigen dürfe die Klägerin, die durch die Fertigstellung des Gebäudes vollendete Tatsachen geschaffen habe, gegenüber rechtschaffenen Bürgern, die sich der präventiven bauaufsichtlichen Kontrolle unterwerfen, nicht bevorzugt werden.
Die Klägerin erhob gegen die Bescheide vom 13. Januar 2016 am 10. Februar 2016 Widerspruch und begründete diesen wie folgt: Die Beseitigungsanordnung sei schon deshalb rechtswidrig, weil das betroffene Gebäude Bestandsschutz genieße. Die Baugenehmigung für das Gebäude sei im zweiten Weltkrieg durch Bombenangriffe auf das Verwaltungszentrum des Beklagten vernichtet worden. Die Baugenehmigung habe sich zum Zeitpunkt ihrer Zerstörung im Herrschaftsbereich der öffentlich-rechtlichen Verwaltung befunden, sodass der Verlust nicht zu ihren Lasten gehen könne. Außerdem seien in der Kriegszeit einst Flüchtlinge in das Gebäude eingewiesen worden (vgl. Bl. 210 des beigezogenen Verwaltungsvorgangs). Jedenfalls diese dem Staat zuzurechnende Nutzung als Wohngebäude habe die Legalität des Gebäudes begründet. Das Gebäude sei schon immer als Wohngebäude benutzt worden und werde auch noch heute durch ihren Sohn zu Wohnzwecken genutzt. Der Bestandsschutz sei auch nicht infolge der durchgeführten Baumaßnahmen entfallen. Es seien lediglich grundlegende Reparatur- und Sanierungsarbeiten vorgenommen worden, die für die fortlaufende Benutzung notwendig gewesen seien. Denn durch den Mieter, der vor Durchführung der Baumaßnahmen dort gewohnt habe, seien die Wände, der Fußboden, die Badeinrichtung sowie zwei Fenster erheblich beschädigt worden. Die tragende Konstruktion des Gebäudes sei durch die Baumaßnahmen jedoch in keiner Weise berührt worden. Die Kosten für die Arbeiten hätten weit unterhalb der für einen Neubau erforderlichen Kosten gelegen. Im Übrigen sei es unrichtig, dass sie, die Klägerin, im Jahr 2013 eine Baueinstellungsverfügung missachtet habe. Aufgrund einer schlechten Verbindungsqualität habe sie in dem Telefonat vom 30. September 2013 keine Aufforderung zur Einstellung der Bauarbeiten vernommen. Den Bescheid vom 2. Oktober 2013 habe sie erst nach dem Ende einer urlaubsbedingten Abwesenheit Ende Oktober 2013 tatsächlich zur Kenntnis genommen.
Der Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 24. Februar 2022 (Datum im Bescheid aufgrund eines Schreibversehens: 24. Februar 2021), der Klägerin zugestellt am 8. März 2022, zurück. Er führt darin zur Begründung aus, dass das Gebäude nicht nur deshalb materiell illegal sei, weil es sich außerhalb der vorgesehenen Baufenster befinde, sondern auch, weil es derzeit durch den Sohn der Klägerin zum dauernden Wohnen genutzt werde, was in einem Wochenendhausgebiet nicht zulässig sei. Die Klägerin könne sich auch nicht auf einen Bestandsschutz berufen. Wer sich auf einen Bestandsschutz berufe, sei für das Vorliegen seiner Voraussetzungen nachweispflichtig. Dass die Klägerin keine Baugenehmigung vorlegen könne, gehe deshalb zu ihren Lasten. Das Gebäude sei auch zu keinem Zeitpunkt in der Vergangenheit genehmigungsfähig gewesen. Zum Zeitpunkt seiner Errichtung sei das Gebäude wegen des absoluten Bauverbots im Außenbereich gemäß § 3 der Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 materiell illegal gewesen. Auch nach den Regelungen des § 35 BBauG bzw. § 35 BauGB habe das Wohngebäude als nicht-privilegiertes Vorhaben im Außenbereich öffentliche Belange beeinträchtigt, sodass es nach diesen Vorschriften zu keinem Zeitpunkt zulässig gewesen sei. Seit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. xx der Gemeinde xxx folge die materielle Illegalität des Gebäudes aus den bereits benannten Verstößen gegen dessen Festsetzungen. Soweit die Klägerin ihren Widerspruch unter Hinweis auf eine schriftliche Stellungnahme des ehemaligen Grundstückseigentümers damit begründe, dass einst Flüchtlinge in das Gebäude eingewiesen worden seien, so kann auch daraus kein Bestandsschutz abgeleitet werden. Selbst wenn das Gebäude als Behelfsheim genehmigt worden wäre, so berechtige eine solche Genehmigung nicht zu einer dauerhaften Wohnnutzung. Die veränderte Nutzung des Gebäudes als Wohnhaus führe daher ebenfalls zum Entfallen eines möglichen Bestandsschutzes. Im Übrigen sei ein etwaiger Bestandsschutz jedenfalls infolge der im Jahr 2013 vorgenommenen baulichen Veränderungen untergegangen.
Die Klägerin hat am 6. April 2022 Klage erhoben.
Sie verweist zur Begründung der Klage auf die Begründung ihres Widerspruchs und trägt ergänzend vor: Die Sanierungsarbeiten, die sie im Jahr 2013 habe vornehmen lassen, hätten keineswegs den für einen Neubau erforderlichen Aufwand erreicht. Auch die Bausubstanz sei nicht ausgetauscht worden. Nach dem Befund des Beklagten sei das Fundament lediglich ausgebessert und eine zusätzliche Dämmung und Trockenestrich aufgebracht worden. Die Außen- und Innenwandverkleidungen seien unter Beibehaltung des alten Ständerwerks erneuert worden. Unabhängig davon, dass das Gebäude Bestandsschutz genieße, habe der Beklagte jedenfalls sein Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. So habe er nicht berücksichtigt, dass das Gebäude bereits seit den 1930 er Jahren als Wohngebäude genutzt werde. Der Beklagte habe keinen Analogieschluss zu den zivilrechtlichen Vorschriften über die Ersitzung erwogen. Er habe auch nicht die Anwendung einer sog. Stichtagsregelung in Betracht gezogen. Eine solche sei geboten, denn gerade bei Beseitigungsanordnungen, die vor dem Ende des Zweiten Weltkriegs errichtete Bauten beträfen, seien die lange Untätigkeit der Bauaufsichtsbehörde und die mit dem Alter des Baukörpers einhergehenden Beweisschwierigkeiten in eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung einzustellen. Soweit der Beklagte behaupte, das verfahrensgegenständliche Gebäude sei bereits zur Zeit seiner Errichtung nicht zulässig gewesen, handele es sich um eine Behauptung ins Blaue hinein.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid vom 13. Januar 2016 über die Beseitigungsanordnung mit Zwangsgeldandrohung sowie den zugehörigen Kostenbescheid vom gleichen Tag in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Februar 2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist Begründung ihres Antrages im Wesentlichen auf die Begründung des Widerspruchsbescheides.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 26. Juli 2023 und vom 2. November 2023 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer erklärt.
Der Berichterstatter hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift vom 30. November 2023 nebst Anlagen und die gefertigten Lichtbilder verwiesen.
Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin erklärt, dass die Klägerin das Eigentum an dem Grundstück, auf dem sich das verfahrensgegenständliche Gebäude befindet, vor etwa einem halben Jahr auf ihren Sohn bzw. ihre Söhne übertragen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten konnte der Berichterstatter gemäß § 87a Abs. 2 und 3 VwGO anstelle der Kammer entscheiden.
Die zulässige Klage ist weit überwiegend unbegründet.
Die Anfechtungsklage ist hinsichtlich der im angegriffenen Bescheid vom 13. Januar 2016 getroffenen Beseitigungsanordnung zulässig. Sie ist auch nach Übertragung des Eigentums an dem streitbefangenen Grundstück auf den Sohn bzw. die Söhne der Klägerin statthaft. Die gegenüber der Klägerin ergangene Bauordnungsverfügung vom 13. Januar 2016 hat sich durch die Eigentumsübertragung insbesondere nicht gemäß § 112 Abs. 2 LVwG erledigt, sondern gilt kraft Gesetzes gemäß § 59 Abs. 4 LBO 2009/2016 bzw. § 58 Abs. 3 LBO 2021 auch für die neuen Eigentümer als Rechtsnachfolger (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 26. Mai 2021 – 1 LB 11/17 – juris Rn. 32).
Der Eigentumsübergang nach Rechtshängigkeit hat gemäß § 173 S. 1 VwGO i. V. m. § 265 Abs. 2 S. 1 ZPO in entsprechender Anwendung auf den Prozess keinen Einfluss (vgl. BVerwG, Urt. v. 4. Februar 2022 – 4 B 24.21 – juris Rn. 16; OVG Schleswig, Urt. v. 26. Mai 2021 – 1 LB 11/17 – juris Rn. 33).
Die Anfechtungsklage ist hinsichtlich der Beseitigungsanordnung unbegründet. Denn die Anordnung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren subjektiven Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Beseitigungsanordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 59 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LBO 2009/2016 (bzw. nunmehr 80 S. 1 LBO 2021). Danach haben die Bauaufsichtsbehörden die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Sie können insbesondere die teilweise oder vollständige Beseitigung von Anlagen anordnen, die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können, oder wenn aufgrund des Zustandes einer Anlage auf Dauer eine Nutzung nicht mehr zu erwarten ist, insbesondere bei Ruinen.
Die Beseitigungsanordnung ist formell rechtmäßig. Ein etwaiger Verstoß gegen das Anhörungserforderns des § 87 Abs. 1 LVwG ist jedenfalls im Rahmen des Widerspruchsverfahrens gem. § 114 Abs. 1 Nr. 3 LVwG geheilt worden.
Die Beseitigungsanordnung ist auch materiell rechtmäßig.
Die Beseitigungsanordnung ist zunächst hinreichend bestimmt i. S. v. § 108 Abs. 1 LVwG. Zwar wird die Klägerin in der Beseitigungsanordnung dazu aufgefordert, das auf dem Flurstück xxx/xx, Flur x der Gemarkung xxx „errichtete Wochenendhaus“ zu entfernen, obwohl sich auf dem Flurstück zumindest zwei Häuser befinden, die potentiell von der Anordnung betroffen sein könnten. Dem Gebot der hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit wird indes genügt, wenn sich der Inhalt der Regelung im Wege der Auslegung ermitteln lässt. Dabei ist auf den objektiven Erklärungsgehalt des Bescheides aus der Sicht des Adressaten abzustellen; es reicht aus, wenn sich der Inhalt der Beseitigungsanordnung anhand ihrer Begründung und unter Heranziehung der den Beteiligten bekannten Umstände bestimmen lässt. Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist eine Auslegung des angegriffenen Bescheids möglich. Denn aus seiner Begründung ergibt sich zweifelsfrei, dass sich die Beseitigungsanordnung auf das Haus im äußersten Nordwesten des Flurstücks bezieht, das sich außerhalb der festgesetzten Baufenster befindet und an dem im Jahr 2013 umfangreiche Baumaßnahmen durchgeführt wurden.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlageliegen vor.
Das vom verfahrensgegenständlichen Grundstück aufgrund der Beseitigungsanordnung zu entfernende Gebäude ist sowohl formell baurechtswidrig als auch wegen Verstoßes gegen bauplanungsrechtliche Vorschriften als im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet anzusehen, ohne dass auf andere Weise, d. h. durch eine nachträgliche Genehmigung, rechtmäßige Zustände hergestellt werden könnten.
Die Klägerin kann keine Baugenehmigung für das Gebäude vorweisen. Die fehlende Vorweisbarkeit einer Genehmigung wirkt sich zu Lasten der Klägerin aus. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts macht ein Bürger, der sich gegenüber einer Beseitigungsanordnung auf Bestandsschutz mit der Behauptung beruft, das Bauwerk sei genehmigt und deswegen formell baurechtmäßig, ein „Gegenrecht“ geltend. Er leitet aus der Vergangenheit ein Recht ab, das es ihm ermöglicht, sich gegen ein Beseitigungsverlangen durchzusetzen. Deswegen ist er auch beweispflichtig für das von ihm behauptete Vorliegen einer Baugenehmigung, abgesehen davon, dass eine Behörde, gerade wenn sie über keinerlei Bauakten für ein bestimmtes Bauvorhaben verfügt, in der Regel schon deswegen nicht in der Lage ist, positiv das Nichtvorliegen einer Baugenehmigung nachzuweisen (BVerwG, Beschl. v. 19. Februar 1988 – 4 B 33.88 – juris Rn. 3 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund rechtfertigt auch der Einwand der Klägerin, die Baugenehmigung sei im „Herrschaftskreis der öffentlichen Verwaltung“ verlustig gegangen, keine andere rechtliche Bewertung. Auch in Anbetracht des Umstands, dass das verfahrensgegenständliche Gebäude bereits vor mehreren Jahrzehnten errichtet wurde, greifen weder Beweiserleichterungen noch Vermutungsregeln ein, aufgrund derer zugunsten der Klägerin von dem Vorliegen einer Baugenehmigung ausgegangen werden könnte. Insbesondere existiert kein Erfahrungssatz dahingehend, dass bei besonders alten, zum Zeitpunkt ihrer Errichtung genehmigungspflichtigen Vorhaben eine Vermutung für das Vorliegen einer Baugenehmigung besteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19. Februar 1988 – 4 B 33.88 – juris Rn. 4; OVG Lüneburg, Beschl. v. 16. Mai 2022 – 1 LA 102/21 – juris Rn. 8; ausgehend von dem von der Klägerin angegebene Errichtungszeitpunkt in den 1930er Jahren wäre eine Genehmigung jedenfalls ab Einführung der Baupolizeiverordnung für das platte Land des Regierungsbezirks Schleswig vom 3. Mai 1930 - dort § 1 A. Nr. 1- erforderlich gewesen).
Den somit erforderlichen (Voll-) Beweis für die Erteilung einer Baugenehmigung hat die Klägerin nicht erbracht. Für die richterliche Überzeugungsbildung gilt der Maßstab des § 108 Abs. 1 S. 1 VwGO, wonach das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung entscheidet. Das Gericht muss hierfür die volle Überzeugung von der Wahrheit, nicht nur von der Wahrscheinlichkeit einer vorgetragenen und ggf. unter Beweis gestellten Tatsache gewinnen. Es darf aber keine unerfüllbaren Beweisanforderungen stellen und keine unumstößliche Gewissheit bei der Prüfung verlangen, ob eine Behauptung wahr und erwiesen ist. In zweifelhaften Fällen muss sich das Gericht daher mit einem für das praktische Leben brauchbaren Grad von Gewissheit begnügen, der Zweifeln Schweigen gebietet, ohne sie völlig auszuschließen (BVerwG, Beschl. v. 9. April 2019 – 4 B 10.19 – juris Rn. 7 m. w. N.).
Bei Anwendung dieses Maßstabs ist der Berichterstatter nicht davon überzeugt, dass das streitgegenständliche Gebäude bauaufsichtlich genehmigt worden ist. Es fehlt schon an hinreichend gewichtigen Indizien, die eine positive Überzeugungsbildung zu tragen vermögen. So ergibt sich etwa aus der von der Klägerin vorgelegten Auskunft (vgl. Anlage K3) lediglich, dass die ehemalige Grundstückseigentümerin in das Gebäude eingewiesen und das Gebäude sodann über viele Jahre zu Wohnzwecken genutzt worden sein soll. Konkrete Hinweise gerade auf eine förmliche Legalisierung des Gebäudes folgen aus der Auskunft indessen nicht. Auch der Umstand, dass schon vor Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 26 in dessen aktuellen Geltungsbereich mindestens zwölf Wochenendhäuser bzw. Wohngebäude existierten (vgl. S. 2 der Planbegründung), lässt nicht mit hinreichender Gewissheit den Rückschluss zu, dass jene zum Zeitpunkt des Inkrafttretens existenten Gebäude auch bauaufsichtlich genehmigt waren. Es ist lediglich denkbar, dass gegen diesen Gebäudebestand nur deshalb über Jahre nicht bauaufsichtlich eingeschritten wurde, weil er förmlich genehmigt war. Ein allgemeiner Erfahrungssatz besteht in dieser Hinsicht jedoch nicht (s.o.). Mehr als eine indizielle Bedeutung kann diesem Gesichtspunkt deshalb nicht beigemessen werden. Die Erteilung einer Baugenehmigung erscheint danach in Anbetracht der im Rahmen dieses Verfahrens vorliegenden Erkenntnisse allenfalls als möglich; ein so hoher Grad an Wahrscheinlichkeit, dass kein vernünftiger Zweifel an der Erteilung einer Baugenehmigung besteht, kann dagegen nicht angenommen werden.
Soweit die Klägerin meint, dass die von ihr vorgetragene Einweisung von Flüchtlingen in Kriegszeiten durch den Staat eine Legalisierung der baulichen Anlage bedingt habe, kann ihr darin nicht gefolgt werden. Denn selbst wenn die Errichtung des Gebäudes als Behelfsheim für Flüchtlinge förmlich genehmigt worden wäre, so würde diese Genehmigung weder eine Nutzung als Ferienhaus noch eine Dauerwohnnutzung legalisieren. Behelfsheime sind regelmäßig errichtet worden zur Behebung der damaligen Notsituation, in der dringend Wohnraum benötigt wurde. Die Legalität von Behelfsheimen ist nach der Beendigung der Notsituation, der mit der Errichtung der Behelfsheime begegnet werden sollte, entfallen. Hierzu hat die Rechtsprechung angenommen, dass dieser Zeitpunkt mit dem Ende der Wohnungsnot, spätestens mit der Aufhebung der Wohnraumbewirtschaftung im Jahr 1965 eingetreten ist (OVG Schleswig, Urt. v. 31. Januar 1997 – 1 L 170/96 – juris Rn. 50 m. w. N.). Wenn danach sogar eine förmliche Genehmigung für die Errichtung eines Behelfsheims der Klägerin keinen Bestandsschutz vermitteln würde, so kann ein solcher erst recht nicht aus der schlichten – wenn auch staatlich veranlassten – Einweisung von Flüchtlingen abgeleitet werden.
Die verfahrensgegenständliche bauliche Anlage verstößt auch seit ihrer Errichtung gegen materiell-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts. Mit Blick auf den an Art. 14 Abs. 1 GG anknüpfenden Bestandsschutz darf die Beseitigung einer baulichen Anlage auch dann nicht angeordnet werden, wenn sie bei ihrer Errichtung oder zumindest während eines namhaften Zeitraumes ihrer Existenz baurechtlich genehmigungsfähig gewesen ist (BVerwG, Urt. v. 23. Februar 1979 – IV C 86.76 – juris Rn. 12; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger/Söfker, BauGB, Stand: 150. EL Mai 2023, § 35 Rn. 179 m. w. N.). Der „materiell-rechtliche“ Bestandsschutz hat ebenfalls die Stellung eines „Gegenrechts“. Erweist sich also unaufklärbar, ob ein solches „Gegenrecht" besteht, so geht das zu Lasten dessen, der dieses Recht für sich in Anspruch nimmt, im vorliegenden Falle also zu Lasten der Klägerin (BVerwG, Urt. v. 23. Februar 1979 – IV C 86.76 – juris Rn. 14).
Vorliegend kann auch ein solches „Gegenrecht“ der Klägerin nicht konstatiert werden.
Selbst wenn zugunsten der Klägerin im Folgenden eine Errichtung des Gebäudes schon zum Zeitpunkt der Geltung der Verordnung über die Regelungen der Bebauung (BauRegVO) vom 15. Februar 1936 unterstellt wird – wofür die Klägerin nach den vorstehenden Grundsätzen die Beweislast trägt –, so wäre es als Wohngebäude materiell-rechtlich unzulässig gewesen. Nach § 3 Abs. 1 der Verordnung sollte die baupolizeiliche Genehmigung für bauliche Anlagen versagt werden, „die außerhalb von Baugebieten oder, soweit solche nicht ausgewiesen sind, außerhalb eines im Zusammenhang gebauten Ortsteiles ausgeführt werden sollen [...], wenn ihre Ausführung der geordneten Entwicklung des Gemeindegebietes oder einer ordnungsgemäßen Bebauung zuwiderlaufen würde". Da auch für die Auslegung der in § 3 Abs. 1 BauRegVO verwendeten Begriffe „geordnete Entwicklung des Gemeindegebiets" und „ordnungsgemäße Bebauung" ein behördliches Ermessen nicht besteht (BVerwG Urt. v. 25. Oktober 1956 – I C 119.56 – juris Rn. 7), ist festzustellen, dass die in § 3 Abs. 1 BauRegVO niedergelegten rechtlichen Anforderungen an den Schutz des Außenbereichs vor dem Eindringen einer ihm wesensfremden Bebauung weitgehend denjenigen des heutigen § 35 BauGB entsprechen. Bereits § 3 der BauRegVO zielte auf eine Siedlungsweise, die einerseits zur Bildung geschlossener und harmonischer Ortsbilder führte und die andererseits das Außengebiet durch Erhaltung seines vorgegebenen Charakters vor planloser, seiner naturgegebenen Nutzung wesensfremder Bebauung – wie planloser Entstehung von Wohn- bzw. Wochenendsiedlungen oder anderen unorganischen Siedlungsstrukturen – schützt. Daher konnte es sich bei den nach der BauRegVO zulässigen Bauten nur um solche handeln, die „durch das Wesen der Landschaft erfordert sind oder sich doch der Eigenart der Landschaft anpassen“ (BVerwG Urt. v. 25. Oktober 1956 – I C 119.56 – juris Rn. 8). Da das verfahrensgegenständliche (reine) Wohngebäude zum damaligen Zeitpunkt – soweit ersichtlich – nicht in einem Baugebiet errichtet wurde und auch damals weit abgesetzt vom nächstgelegenen Bebauungskomplex keinem im Zusammenhang bebauten Ortsteil angehörte, stand es dem Anliegen des § 3 Abs. 1 BauRegVO, den Außenbereich vor einer planlosen Entstehung unorganischer Siedlungsstrukturen freizuhalten, entgegen (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 15. Mai 2018 – 3 A 395/15 – juris Rn. 42). Vor Inkrafttreten der BauRegVO stand die Baupolizeiverordnung für das platte Land des Regierungsbezirks Schleswig vom 3. Mai 1930 (dort § 1 A. Nr. 1 i. V. m. §§ 13 ff. des ersten Anhangs zur Bau-Polizeiverordnung) der Errichtung reiner Wohnhäuser außerhalb von im Zusammenhang gebauten Ortschaften entgegen. Eine Genehmigung zur Errichtung solcher Wohngebäude durfte nur ausnahmsweise bei Vorliegen einer gesonderten Ansiedlungsgenehmigung erteilt werden. Auch nach den davor geltenden gesetzlichen Bestimmungen (vgl. II. § 13 des Gesetzes betreffend die Gründung neuer Ansiedlungen in der Provinz Schleswig-Holstein vom 13. Juni 1888; vgl. zudem § 1 des Gesetzes betreffend die Anlegung und Veränderung von Straßen und Plätzen in Städten und ländlichen Ortschaften vom 2. Juli 1875, wonach eine Bebauung über die festgesetzten Fluchtlinien hinaus im Grundsatz ausgeschlossen war) war eine solche Erlaubnis erforderlich.
Nach der ab dem 9. September 1950 geltenden Rechtslage waren reine Wohngebäude in sog. Außengebieten gem. § 47 der Verordnung über die Errichtung, Veränderung und den Abbruch von Bauten für das Land Schleswig-Holstein vom 1. August 1950 gleichsam unzulässig. Zu den Außengebieten zählten nach § 46 der Verordnung alle Flächen außerhalb von Baugebieten sowie solche „außerhalb eines im Zusammenhang gebauten Ortes oder Ortsteiles“. Gem. § 47 Abs. 2 der Verordnung war in Außengebieten – neben bäuerlichen Siedlungen und Landarbeiterwohnungen – die Errichtung von Wohngebäuden nur für forstwirtschaftliche, landwirtschaftliche oder erwerbsgärtnerische Zwecke zulässig.
Ab Inkrafttreten des BBauG vom 23. Juni 1960 war das verfahrensgegenständliche Wohngebäude bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es öffentliche Belange i. S. v. § 35 Abs. 2 der jeweiligen Fassung des vorstehend benannten Gesetzes beeinträchtigte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die räumliche Ausdehnung von (Wohn-) Bebauung in den Außenbereich als Erweiterung bzw. Beitrag zur Entstehung einer Splittersiedlung in der Regel ein Vorgang der – siedlungsstrukturell unerwünschten – Zersiedlung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30. August 2019 – 4 B 8.19 – juris Rn. 20; BVerwG, Urt. v. 19. April 2012 – 4 C 10.11 – juris Rn. 25). Dass es sich dabei um einen zu beachtenden öffentlichen Belang handelt, folgt seit dem Jahr 1976 explizit aus § 35 Abs. 3 S. 1 BBauG. In den Fällen der „Erweiterung“ von Siedlungen in den Außenbereich hinein ist eine solche in aller Regel auch „zu befürchten“ i. S. v. § 35 Abs. 3 BBauG. Gegen die Zulässigkeit der Erweiterung (einer Splittersiedlung) streitet gewissermaßen eine starke Vermutung; die Missbilligung eines solchen Vorhabens rechtfertigt sich in derartigen Fällen zumeist ohne Weiteres (vgl. BVerwG, Urt. v. 19. April 2012 – 4 C 10.11 – juris Rn. 25).
Das verfahrensgegenständliche Gebäude war danach auch am Maßstab des § 35 Abs. 2, Abs. 3 BBauG siedlungsstrukturell unerwünscht. Es befindet sich – wie bereits erwähnt – weit abgesetzt vom nächsten Bebauungskomplex östlich der Straße „xxx xxx“, wobei selbst hinsichtlich dieses Bebauungskomplexes fraglich erscheint, ob zwischen den einzelnen Gebäuden ein hinreichender Bebauungszusammenhang besteht bzw. bestand. Es war – damals wie heute – also nicht Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Da der Baustandort erst im Jahr 1984 überplant wurde, gehörte er davor zum Außenbereich (vgl. § 19 Abs. 2 BBauG). Die Errichtung des Gebäudes hätte unter der Geltung des BBauG wegen der damit verbundenen räumlichen Ausdehnung von Wohnbebauung in den Außenbereich öffentliche Belange beeinträchtigt.
Seit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 26 der Gemeinde xxx im Jahr 1984 widerspricht das Gebäude zumindest den darin enthaltenen Festsetzungen über Baugrenzen, sodass es seitdem nach § 30 BBauG bzw. § 30 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 23 Abs. 3 S. 1 BauNVO 1977 unzulässig war. Die nunmehr festgestellte Dauerwohnnutzung durch den Sohn der Klägerin steht hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung überdies im Widerspruch zur Festsetzung als Wochenendhausgebiet (vgl. BVerwG, Urt. v. 11. Juli 2013 – 4 CN 7.12 – juris Rn. 11 f.).
Es können auch nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden, weil der Bestand und die Nutzung des Gebäudes als Wohngebäude – wie dargelegt – derzeit nicht mit den bauplanungsrechtlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Eine Befreiung von den entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 31 Abs. 2 BauGB kommt ebenso wenig in Betracht, weil dadurch die Grundzüge der Planung berührt würden. Ein von den Festsetzungen des Bebauungsplans abweichendes Vorhaben berührt die Grundzüge der Planung, wenn es dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von der jeweiligen Planungssituation ab. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung in der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung durch den jeweiligen Träger der Planungshoheit und unter Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange möglich ist (BVerwG Urt. v. 18. November 2010 – 4 C 10.09 – juris Rn. 37; BVerwG Beschl. v. 19. Mai 2004 – 4 B 35.04 – juris Rn. 3). Auch nach der Streichung des Einzelfallerfordernisses in § 31 Abs. 2 BauGB sind bei der Erteilung von Befreiungen das Gesetzmäßigkeitsprinzip und damit die Bindungen des Bebauungsplans zu beachten. Der Verzicht auf jenes Einzelfallerfordernis führte daher vor allem insoweit zu einer Erweiterung der Befreiungsmöglichkeit, als eine Mehrzahl von Befreiungen im Plangebiet grundsätzlich nicht mehr ausgeschlossen ist. Gleichwohl hat der Bebauungsplan Rechtsnormcharakter; seine Festsetzungen sind im Ausgangspunkt verbindlich (BVerwG, Beschl. v. 5. März 1999 – 4 B 5.99 - juris Rn. 5). Vor diesem Hintergrund muss eine Befreiung ihre innere Rechtfertigung regelmäßig einer grundstückspezifischen Besonderheit finden. Denn Zweck der Befreiung ist es lediglich, bestimmten Fallgestaltungen Rechnung tragen zu können, die bis zum Erlass der Rechtsnorm nicht oder nicht so vorhersehbar waren (OVG Schleswig, Urt. v. 30. Mai 2001 - 1 L 121/00 – juris Rn. 32). Die Befreiung darf nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Entscheidung beiseite zu schieben (BVerwG, Beschl. v. 5. März 1999 – 4 B 5.99 - juris Rn. 6). Eine solche, dem erklärten Willen des Satzungsgebers entgegenstehende Befreiung würde die Grundzüge der Planung berühren. Die Abweichung von den Planvorgaben muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Planer gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Abweichung gekannt hätte.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ergibt sich schon aus der Begründung zum Bebauungsplan Nr. 26, dass insbesondere eine Befreiung von den Festsetzungen über Baugrenzen die Grundzüge der Planung berühren würde. Denn nach Ziffer 3 der Begründung war es ein Planungsziel der Gemeinde, der „in der Eigenart eines [Wochenendhausgebiets] liegenden übermäßigen Ausweitungstendenz entgegenzuwirken“. Aus diesem Grund wurden insgesamt nur 18 Baufenster festgesetzt und die Größe der Wochenendhäuser auf 60 m² Grundfläche begrenzt. Durch eine Zulassung des verfahrensgegenständlichen Baukörpers im Wege einer Befreiung würde faktisch ein weiteres Baufenster eröffnet, das im Bebauungsplan nicht vorgesehen ist. Im Ergebnis würde es zu einer von der planerischen Entscheidung nicht gedeckten Ausweitung der Bebauung kommen, welche die Gemeinde nach der Planbegründung explizit zu verhindern suchte. Die Baugrenzen wurden bewusst ohne Rücksicht auf die Existenz des verfahrensgegenständlichen Gebäudes festgesetzt. Das Gebäude wird in dem Bebauungsplan sogar nachrichtlich als „künftig entfallende bauliche Anlage“ beschrieben. Die Befreiung kann nicht als Vehikel dafür herhalten, jene von der Gemeinde xxx getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben. Es geht vorliegend nicht lediglich um die (geringfügige) Überschreitung einer Baugrenze durch den in Rede stehenden Baukörper. Dieser Baukörper befindet sich vielmehr in Gänze auf der nicht überbaubaren Grundstücksfläche.
Selbst wenn zugunsten der Klägerin ein formeller oder materieller Bestandsschutz bestünde, so ist dieser zwischenzeitlich entfallen. Der Bestandsschutz berechtigt nicht nur, eine rechtmäßig errichtete bauliche Anlage in ihrem Bestand zu erhalten und sie wie bisher zu nutzen; er berechtigt ggf. auch dazu, die zur Erhaltung und zeitgemäßen Nutzung der baulichen Anlage notwendigen Maßnahmen durchzuführen. Vom Bestandsschutz nicht mehr gedeckt sind allerdings solche Maßnahmen, die einer Neuerrichtung gleichkommen. Die Identität des wiederhergestellten mit dem ursprünglichen Bauwerk muss gewahrt bleiben. Kennzeichen dieser Identität ist es, dass das ursprüngliche Gebäude nach wie vor als die "Hauptsache" erscheint. Hieran fehlt es dann, wenn der mit der Instandsetzung verbundene Eingriff in den vorhandenen Bestand so intensiv ist, dass er die Standfestigkeit des gesamten Bauwerks berührt und eine statische Nachberechnung des gesamten Gebäudes erforderlich macht, oder wenn die für die Instandsetzung notwendigen Arbeiten den Aufwand für einen Neubau erreichen oder gar übersteigen, oder wenn die Bausubstanz ausgetauscht oder das Bauvolumen wesentlich erweitert wird (zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 17. Januar 1986 – 4 C 80.82 – juris Rn. 12 m. w. N.). Der passive Bestandsschutz entfällt, wenn der ursprünglich legale Bestand in seiner Substanz nicht mehr vorhanden ist. Es widerspräche dem Grundgedanken des Bestandsschutzes, auch gegenüber einer mittlerweile entgegenstehenden Gesetzeslage (lediglich) den ursprünglich legalen Bestand zu schützen, wenn dieser Bestand in seiner Substanz gar nicht mehr vorhanden ist (BVerwG, Beschl. v. 24. Mai 1993 – 4 B 77.93 – juris Rn. 5). Grundsätzlich kann schon die Verwendung moderner Wiederherstellungsmaterialien zu einer Änderung der Bausubstanz führen und den Bestandsschutz entfallen lassen (BVerwG, Beschl. v. 11. Dezember 1996 – 4 B 231.96 – juris Rn. 2). Soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf die oben zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Januar 1986 ausführt, es existiere über den Schutz des tatsächlich Vorhandenen hinaus sogar ein Anspruch auf eine begrenzte Erweiterung des Bestehenden, soweit die Beibehaltung und funktionsgerechte Nutzung des Vorhandenen dies erfordere, so kann daraus im hiesigen Fall hinsichtlich der Frage, ab welchem Grad der Substanzveränderung ein Verlust des Bestandsschutzes eintritt, kein abgeschwächter Beurteilungsmaßstab abgeleitet werden. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat diese Rechtsansicht mittlerweile explizit aufgegeben (BVerwG, Urt. v. 12. März 1998 – 4 C 10.97 – juris Rn. 24).
Vorliegend ist nach einem Vergleich des Zustandes der baulichen Anlage vor und nach den im Jahr 2013 durchgeführten Arbeiten eine Auswechselung wesentlich bestimmender Bauteile und damit ein massiver Eingriff in die Bausubstanz zu erkennen, wodurch eine Einordnung als Instandsetzungsarbeiten nicht mehr gerechtfertigt erscheint. Der Austausch der Bausubstanz in weiten Teilen – und nicht etwa nur punktuell – diente nicht mehr dem reinen Schutz des Baubestandes. Einem Verfall des durch Vandalismus und Feuchtigkeit massiv beschädigten Gebäudes – insbesondere der Außenwände – konnte durch bloße Instandsetzungsarbeiten nicht mehr entgegengewirkt werden. Vielmehr wurde das bereits teilweise verfallene Gebäude in wesentlichen Teilen neu errichtet. Ausweislich der im beigezogenen Verwaltungsvorgang enthaltenen Lichtbilder wurden die Außenwände inklusive der Fenster nahezu vollständig entfernt. Auch ein Fußbodenbelag sowie eine Deckenverkleidung fehlte. Zum Zeitpunkt der ersten Ortsbesichtigung am 25. September 2013 war das Gebäude in Ermangelung geschlossener Außenwände nicht als herkömmliches Wohngebäude nutzbar. Auf den im Verwaltungsvorgang enthaltenen Lichtbildern (Bl. 121 ff.) ist deutlich zu erkennen, dass die gesamte (westliche) Rückwand, die (nördlichen und südlichen) Seiten sowie ein Großteil der (östlichen) Vorderseite des Gebäudes neu mit OSB-Platten verkleidet wurden. Daraus folgt, dass das Gebäude zuvor derart entkernt wurde, dass der vorhandene Bestand im Wesentlichen auf den Betonboden, das Ständerwerk nebst Kaminschacht und das Dach reduziert war (diese Bestandsaufnahme entspricht im Übrigen auch den klägerischen Ausführungen im Schriftsatz vom 22. November 2023). Auch der Umstand, dass ein oder zwei zunächst entfernte Fensterelemente später wieder in das Gebäude eingebaut wurden, kann nicht über den massiven Austausch der Bausubstanz hinwegtäuschen, zumal der erneute Einbau von Elementen der ehemaligen Bausubstanz nichts daran ändert, dass jene zunächst entfernt wurden und schon diese Entfernung den Bestandsschutz tangiert. Die Qualität als Wohnhaus wurde erst durch die durchgeführten Arbeiten wiederhergestellt. Neben der Neuerrichtung nahezu aller Außenwände (mit Ausnahme des tragenden Ständerwerks) wurde fast die gesamte Fassade neu mit Holz vertäfelt. Auch die zugehörigen Innenwände und die Decke wurden neu verkleidet, gedämmt und anschließend tapeziert bzw. gestrichen. Ferner wurden alle Heizkörper und Heizungsrohre, die der Vormieter nach den Angaben der Klägerin mit Bauschaum aufgefüllt hatte (Bl. 125 des beigezogenen Verwaltungsvorgangs) ausgetauscht. Zudem wurde das Fundament ausgebessert, Estrich aufgebracht und ein neuer Fußboden verlegt. Auch die sanitären Einrichtungen wurden augenscheinlich komplett erneuert. Das Badezimmer wurde komplett neu gefliest, was sich schon daraus ergibt, dass auf den Lichtbildern vom 27. August 2014 (Bl. 140 des beigezogenen Verwaltungsvorgangs) ein blauer Zierstreifen fehlt, der auf den Lichtbildern vom 30. September 2013 (Bl. 121 des beigezogenen Verwaltungsvorgangs) noch vorhanden war. Aus diesen Bildern ergibt sich auch, dass die Duscharmatur an eine andere Wand versetzt wurde, was wiederum eine Modifikation der Wasserleitung erforderte. Gerade mit Blick darauf, dass das in Rede stehende Gebäude keine massive Bauweise aufweist, sondern vielmehr aus einer vergleichsweise einfachen Holzkonstruktion besteht, dienten die hier vorgenommenen Arbeiten, mögen sie auch nicht die Standfestigkeit des Gebäudes berührt haben, unter besonderer Berücksichtigung der ohnehin überschaubaren Bausubstanz nicht mehr dem bloßen Erhalt selbiger.
Die Anordnung ist in zulässiger Weise gegen den nach § 219 Abs. 1 LVwG verantwortlichen Zustandsstörer gerichtet worden. Dies war zunächst die Klägerin; die Maßnahme gilt nunmehr (auch) gegen ihre Rechtsnachfolger im Eigentum (§ 59 Abs. 4 LBO 2009/2016 bzw. § 58 Abs. 3 LBO 2021). Die Beseitigungsanordnung ist eine grundstücksbezogene (dingliche) Verfügung. Die Haftung dessen, der für den baurechtmäßigen Zustand seines Grundstücks einzustehen hat, ist folglich nicht höchstpersönlicher Natur (BVerwG, Urt. v. 4. Februar 2022 – 4 B 24.21 – juris Rn. 16; vgl. auch VGH München, Beschl. v. 21. März 2017 – 1 CS 16.2503 – juris Rn. 2, 4).
Auch die von dem Beklagten gewählte Rechtsfolge ist nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht, vgl. § 114 S. 1 VwGO.
Trotz der von der Klägerin erhobenen Einwände hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Der Beklagte hat seinen Ermessensspielraum erkannt und sich zur Begründung seiner Ermessensentscheidung im Wesentlichen auf die formelle sowie im Besonderen auf die materielle Baurechtswidrigkeit der baulichen Anlage berufen. Bei der Entscheidung, ob gegen einen baurechtswidrigen Zustand vorgegangen werden soll, stehen sich nämlich nicht in dem Sinne ein „Für und Wider“ gegenüber, dass es der zuständigen Behörde ohne gesetzliche Vorgabe freigestellt wäre, zwischen dem Einschreiten und dem Nichteinschreiten zu wählen. Vielmehr geht es ausschließlich darum, die Bauaufsicht in die Lage zu versetzen, von dem aus der Natur der Sache gerechtfertigten, ja gebotenen Einschreiten (ausnahmsweise) absehen zu dürfen, wenn sie dies nach den konkreten Umständen für opportun hält. Sie braucht daher im Regelfall bei einem Einschreiten gegen einen baurechtswidrigen Zustand keine weiteren Ermessenserwägungen anzustellen oder zu verlautbaren; etwas anderes gilt nur dann, wenn besondere Umstände des jeweiligen konkreten Sachverhalts gegeben sind, die es rechtfertigen könnten, ausnahmsweise auf ein bauaufsichtliches Vorgehen zu verzichten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 1980 – 4 B 67.80 – juris Rn. 6). Solche Umstände haben hier nicht vorgelegen.
Soweit die Klägerin demgegenüber meint, der Beklagte habe die Grenzen seines Ermessens überschritten, weil er einen Analogieschluss zu den zivilrechtlichen Vorschriften über die Ersitzung (§§ 937 ff. BGB) nicht in Erwägung gezogen habe, so will sie damit der Sache nach berücksichtigt wissen, dass das in Rede stehende Gebäude schon seit vielen Jahrzehnten existiert. In der Rechtsprechung ist vereinzelt angenommen worden, dass insbesondere bei sehr alten Bestandsbauten die dauerhafte Duldung eines baurechtswidrigen Zustands als Alternative zum Erlass einer Beseitigungsanordnung in Betracht zu ziehen sei. So vertritt das Oberverwaltungsgericht Münster (Urt. v. 24. Februar 2016 – 7 A 19/14 – juris Rn. 27 ff.) die Auffassung, dass Bauaufsichtsbehörden ihr Ermessen im Hinblick auf ein bauaufsichtliches Einschreiten gegenüber Gebäuden, die vor dem Ende des Zweiten Weltkrieges errichtet worden sind, nur dann pflichtgemäß ausüben würden, wenn sie bei ihrer Entscheidung eine sog. Stichtagsregelung in Betracht zögen. Denn bei der Ermessensausübung werde den zu beachtenden Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG ggf. auch dann genügt, wenn die Behörde nur gegen Schwarzbauten vorgehe, die nach einem bestimmten Zeitpunkt errichtet worden seien, um so die Verschlechterung einer vorgefundenen Situation zu verhindern.
Auch dieser Gesichtspunkt verhilft der Klage nicht zum Erfolg. Denn es kann in Ansehung des oben beschriebenen Austauschs der Bausubstanz ohnehin nicht mehr davon gesprochen werden, dass das verfahrensgegenständliche Gebäude in seiner jetzigen Form bereits seit mehreren Jahrzehnten besteht. Darüber hinaus war der Beklagte auch nicht gezwungen, eine Stichtagsregelung oder einen Analogieschluss zu den zivilrechtlichen Vorschriften über die Ersitzung in Betracht zu ziehen. In dem vom Oberverwaltungsgericht Münster zur Begründung seiner Entscheidung zitierten Judikat des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 24. Juli 2014 – 4 B 34.14 – juris Rn. 4) wird ausgeführt, dass das bundesrechtliche Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG bei jeder Ermessensausübung zu beachten sei. Die Behörde dürfe daher ihr Ermessen nicht ohne erkennbaren Grund unterschiedlich, systemwidrig oder planlos ausüben. Den Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG werde auch dann genügt, wenn die Behörde nur gegen Schwarzbauten vorgehe, die nach einem bestimmten Zeitpunkt errichtet worden seien, soweit ein entsprechender Stichtag sachlich begründet sei. Diesen Ausführungen kann keine abstrakte Vorgabe dahingehend entnommen werden, dass nach Ablauf einer bestimmten Anzahl von Jahren ermessensfehlerfrei gegenüber illegalen Bauwerken nur nach Prüfung einer „Stichtagsregelung“ eingeschritten werden darf (in diesem Sinne auch VGH Kassel, Beschl. v. 3. November 2022 – 3 A 2346/21.Z – juris Rn. 11, 15). Die Klägerin hat nicht dargelegt und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass der Beklagte hinsichtlich anderer Schwarzbauten im Außenbereich nicht ebenso wie in ihrem Fall einschreitet und daher ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG anzunehmen wäre.
Überdies kann eine Ermessensüberschreitung vorliegend auch nicht mit einem Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begründet werden. Denn einerseits ist zu beachten, dass ein Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände – entsprechend den obigen Ausführungen – regelmäßig geboten ist, ohne dass es dafür einer weitergehenden Rechtfertigung bedarf. Andererseits ist hier – wie der Beklagte zutreffend bemerkt – einzelfallbezogen zu berücksichtigen, dass die Klägerin eine vollziehbare Baueinstellungsverfügung vom 2. Oktober 2013 zumindest für einen nicht unerheblichen Zeitraum ignoriert hat. Dass sie nunmehr zur Beseitigung derjenigen Bausubstanz herangezogen wird, die unter Missachtung der Baueinstellungsverfügung aufgebaut wurde, erscheint keineswegs unangemessen, da die Klägerin insoweit erst recht nicht auf eine Duldung des baurechtswidrigen Zustands vertrauen durfte. Der Einwand der Klägerin, sie habe die Baueinstellungsverfügung tatsächlich erst Ende Oktober 2013 zur Kenntnis genommen, lässt die vorgenannte rechtliche Bewertung unberührt. Denn nach der im Verwaltungsvorgang (Bl. 134) befindlichen Postzustellungsurkunde wurde die Baueinstellungsverfügung der Klägerin am 5. Oktober 2013 zugestellt und damit bekanntgegeben (§§ 110 Abs. 5, 148 LVwG i. V. m. § 180 ZPO). Als öffentliche Urkunde im Sinne des § 418 Abs. 1 ZPO i. V. m. § 98 VwGO erbringt die Postzustellungsurkunde den vollen Beweis der darin bezeugten Tatsachen, hier also für die Einlegung der Baueinstellungsverfügung in den Briefkasten der Klägerin. Dass die Klägerin keine Vorkehrungen getroffen hat, um eine zeitnahe tatsächliche Kenntnisnahme des Schriftstücks sicherzustellen, liegt in ihrem Verantwortungsbereich, zumal sie zumindest in Ansehung des Telefonats mit dem Beklagten am 30. September 2013 – selbst wenn sie dessen Inhalt nicht vollständig wahrgenommen hat – mit bauaufsichtlichen Maßnahmen rechnen musste.
Auch unter Ermessensgesichtspunkten ist gegen die Inanspruchnahme der Klägerin als Zustandsstörerin und handlungsverantwortliche Bauherrin i.S.v. § 54 LBO 2009/2016 nichts zu erinnern.
Die Festsetzung eine Gebühr von 100,00 € für den Erlass der Beseitigungsanordnung durch gesonderten Bescheid vom 13. Januar 2016, der seine Rechtsgrundlage in den §§ 2 ff. VwKostG i. V. m. § 1 Abs. 1 BauGebVO 2009 i. V. m. der Tarifstelle 7 der Anlage 1 zur BauGebVO 2009 (Gebührenrahmen 100 € bis 2500 €) findet, ist ebenso wenig zu beanstanden.
Erfolgreich ist die Anfechtungsklage allein hinsichtlich der im Bescheid vom 13. Januar 2016 enthaltenen Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes i. H. v. 2.500,00 €.
Die Anfechtungsklage ist auch insoweit zulässig.
Insbesondere ist die Anfechtungsklage weiterhin statthaft, weil sich die Zwangsgeldandrohung nicht erledigt hat. Teilweise wird zwar vertreten, dass sich eine Zwangsgeldandrohung insbesondere dann erledigt, wenn die im Bescheid gesetzte Frist zur Erfüllung der jeweiligen Pflicht – wie hier mit Ablauf des 30. Oktober 2016 – abgelaufen ist und der Verpflichtete der Verpflichtung aus dem Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, wegen des Bestehens der aufschiebenden Wirkung seines gegen den Verwaltungsakt gerichteten Rechtsbehelfs nicht innerhalb der mit der Androhung verbundenen Frist nachzukommen brauchte (vgl. Weber, Die Gegenstandslosigkeit der Zwangsmittelandrohung – ein Mysterium?, in: NVwZ 2020 1313 f. m. w. N.). Wegen des Beugecharakters der Zwangsmittelandrohung und damit einhergehender fortlaufender Rechtswirkungen kann von einer Erledigung indes allenfalls dann ausgegangen werden, wenn die Behörde erklärt bzw. zu erkennen gibt, dass sie die erfolgte Androhung des Zwangsmittels nicht mehr als Grundlage der weiteren Vollstreckung ansieht (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 4. Juni 1991 – 4 L 62.91 – juris Rn. 33; OVG Bautzen, Urt. v. 22. März 2023 – 6 A 272/20 – juris Rn. 51 ff.). Der Beklagte hat eine entsprechende Äußerung jedoch weder im Hinblick auf die von ihm gesetzte Frist noch im Hinblick auf den nunmehr erfolgten Wechsel des Eigentums am streitbefangenen Grundstück, der jedenfalls die Zustandsstörereigenschaft der Klägerin entfallen ließ, getätigt. Dies gilt erst Recht in Ansehung des Umstands, dass der Beklagte den klägerischen Widerspruch unter expliziter Würdigung der Zwangsgeldandrohung als unbegründet zurückgewiesen und damit zu erkennen gegeben hat, dass er die Zwangsgeldandrohung als Grundlage für weitere Vollstreckungsmaßnahmen ansieht.
Die Anfechtungsklage ist hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung auch begründet. Die angegriffenen Bescheide des Beklagten erweisen sich insoweit als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren subjektiven Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Nach § 229 Abs. 1 LVwG ist der Vollzug von Verwaltungsakten im Grundsatz nur zulässig, wenn der Verwaltungsakt unanfechtbar ist (Nr. 1) oder ein gegen ihn gerichteter Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat (Nr. 2). Aus § 236 Abs. 3 LVwG ergibt sich zwar, dass die Androhung mit dem Verwaltungsakt, der vollzogen werden soll, verbunden werden kann. In dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Androhung maßgeblichen Zeitpunkt müssen die in § 229 Abs. 1 LVwG genannten allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen jedoch gegeben sein. Die Festsetzung bzw. Ausführung des Zwangsmittels nach Fristablauf setzt voraus, dass spätestens zu diesem Zeitpunkt der zu vollziehende Verwaltungsakt unanfechtbar ist oder einem gegen ihn gerichteten Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung zukommt. Ist dies nicht der Fall, ist nicht nur die Fristsetzung, sondern auch die Androhung aufzuheben, da die Androhung ohne Fristsetzung bei Handlungspflichten keinen Bestand haben kann (OVG Schleswig, Urt. v. 4. Juni 1991 – 4 L 62.91 – juris Rn. 37; OVG Bautzen, Urt. v. 22. März 2023 – 6 A 272/20 – juris Rn. 55; ausführlich: Weber, Die Gegenstandslosigkeit der Zwangsmittelandrohung – ein Mysterium?, in: NVwZ 2020 1313 ff.). Vorliegend wurde die Androhung als Vollzugsmaßnahme erlassen, obwohl die allgemeinen Vollzugsvoraussetzungen im Zeitpunkt des Ablaufs der gesetzten Frist am 30. Oktober 2016 nicht vorlagen. Der Androhung lag damit zu diesem Zeitpunkt keine vollstreckbare Grundverfügung zugrunde. Denn die Beseitigungsanordnung ist nicht unanfechtbar und der klägerische Widerspruch gegen selbige hat in Ermangelung einer Anordnung der sofortigen Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO aufschiebende Wirkung. Der Beklagte hat die getroffene Fristenregelung auch nicht im Widerspruchsbescheid modifiziert.
Die Rechtswidrigkeit der Androhung berührt die Rechtmäßigkeit der o. g. Gebührenfestsetzung nicht, weil diese ausschließlich für den Erlass der Grundverfügung festgesetzt worden ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Eine Entscheidung über den angekündigten Antrag, die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig zu erklären, erübrigt sich, da zugunsten der Klägerin kein Kostenerstattungsanspruch entsteht.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 937 ff. BGB
§§ 2 ff. VwKostG
§ 35 BBauG
§ 35 BauGB
§ 30 BBauG
§ 180 ZPO
§ 98 VwGO
§ 54 LBO
§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 112 Abs. 2 LVwG
§ 59 Abs. 4 LBO
§ 58 Abs. 3 LBO
§ 173 S. 1 VwGO
§ 265 Abs. 2 S. 1 ZPO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 59 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 Nr. 3 LBO
§ 87 Abs. 1 LVwG
§ 114 Abs. 1 Nr. 3 LVwG
§ 108 Abs. 1 LVwG
§ 108 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 BauRegVO
§ 3 der BauRegVO
§ 35 Abs. 3 S. 1 BBauG
§ 35 Abs. 3 BBauG
§ 35 Abs. 2, Abs. 3 BBauG
§ 19 Abs. 2 BBauG
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 23 Abs. 3 S. 1 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 219 Abs. 1 LVwG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 110 Abs. 5, 148 LVwG
§ 418 Abs. 1 ZPO
§ 1 Abs. 1 BauGebVO
§ 229 Abs. 1 LVwG
§ 236 Abs. 3 LVwG
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 S. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO
§ 3 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 der Verordnung
§ 47 der Verordnung
§ 46 der Verordnung
§ 47 Abs. 2 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 LA 71/23
4 LBO 2009/20
1 LB 11/17
4 B 24.21
3 LBO 2009/20
4 B 33.88
1 LA 102/21
4 B 10.19
1 L 170/96
IV C 86.76
I C 119.56
3 A 395/15
4 B 8.19
4 C 10.11
4 CN 7.12
4 C 10.09
4 B 35.04
4 B 5.99
1 L 121/00
4 C 80.82
4 B 77.93
4 B 231.96
4 C 10.97
1 CS 16.25
4 B 67.80
7 A 19/14
4 B 34.14
3 A 2346/21
54 LBO 2009/20
4 L 62.91
6 A 272/20