Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-25, Aktenzeichen 1 K 1495/20
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2023:0125.1K1495.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
Für die staatliche Anerkennung als Hochschule müssen die in § 70 Abs. 3 LHG (juris: HSchulG BW) im Einzelnen geregelten Voraussetzungen erfüllt sein. Mit diesen Anerkennungsvoraussetzungen trifft der Gesetzgeber nicht nur Bestimmungen über die formale Organisation der Lehre. Sie zielen zumindest auch mittelbar auf die allgemeine und auf die Lehre bezogene Selbstorganisation der Bildungseinrichtung und deren Haushalt.(Rn.60)
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerinnen die Klage gegen die Auflage 2g in dem Bescheid des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.03.2020 mit Schriftsatz vom 12.08.2022 zurückgenommen haben.
Die Befristungsentscheidung in Nr. 1 des Bescheids des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.03.2020, abgeändert durch dessen Bescheid vom 25.11.2022, wird aufgehoben.
Die Klägerinnen tragen gesamtschuldnerisch ¼ und der Beklagte trägt ¾ der Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerinnen - eine Privathochschule und deren Trägerin - wenden sich (zuletzt) gegen die Befristung der staatlichen Anerkennung als Hochschule bis zum 30.06.2024.
Die Klägerin zu 1 ist die Trägerin der Klägerin zu 2, einer privaten Hochschule. Die Klägerin zu 2 ist aus der Wissenschaftlichen Hochschule L. hervorgegangen; die Klägerin zu 1 hat die Hochschule mit den bestehenden Studiengängen und den verbliebenen Studierenden zum 01.07.2015 als neue Trägergesellschaft übernommen. Sie wird seither unter einem neuen Namen und an einem neuen Standort als Hochschule für angewandte Wissenschaften fortgeführt. Die Hochschule bietet einen Bachelor-Studiengang und vier Master-Studiengänge an. Sie ist auf Fernstudiengänge spezialisiert und möchte eine zeit- und ortsunabhängige Studienform anbieten.
Bereits vor der Übernahme hatten die Klägerinnen sich bemüht, auch den Fortbestand der staatlichen Anerkennung zu sichern. Mit Bescheid des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg (im Folgenden: Wissenschaftsministerium) vom 22.05.2015 erhielt die Klägerin zu 2 erstmals eine staatliche Anerkennung, die bis Ende Juni 2018 befristet war.
Die Vorlage der für das folgende Akkreditierungsverfahren beim Wissenschaftsrat erforderlichen Unterlagen war ursprünglich für Ende 2016 terminiert und in der Folge einvernehmlich verschoben worden. Die Klägerin zu 1 reichte mit Schreiben vom 27.07.2018 den Antrag auf Einleitung des Verfahrens auf institutionelle Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat nebst Anlagen beim Wissenschaftsministerium ein, den sie auf Nachfragen des Wissenschaftsrates aktualisierte und ergänzte. In der Folge verlängerte das Wissenschaftsministerium die staatliche Anerkennung zunächst bis zum 31.12.2019 und mit Bescheid vom 19.12.2019 bis zum 31.03.2020.
Das Akkreditierungsverfahren des Wissenschaftsrats wurde am 31.01.2020 mit einer negativen Entscheidung abgeschlossen. Der Wissenschaftsrat vertrat in seiner Bewertung die Auffassung, dass wesentliche für die Hochschulförmigkeit konstitutive Voraussetzungen bei der Klägerin zu 2 nicht erfüllt seien.
Mit Schreiben vom 12.02.2020 teilte das Wissenschaftsministerium der Klägerin zu 1 das Ergebnis der Stellungnahme des Wissenschaftsrates mit und forderte sie auf, bis spätestens zum 28.02.2020 zu sämtlichen Monita des Wissenschaftsrats im Einzelnen Stellung zu nehmen und darzulegen, welche konkreten Maßnahmen seitens der Hochschule zu deren Beseitigung geplant seien. Mit Schreiben vom 24.02.2020, eingegangen beim Wissenschaftsministerium am 26.02.2020, legten die Klägerinnen eine ausführliche Stellungnahme zu den vom Wissenschaftsrat aufgeführten Monita nebst Nachweisen über die bereits erfolgte Mängelbeseitigung und weitere geplante Maßnahmen inklusive Zeithorizont für deren Umsetzung vor. Zudem fügten sie der Stellungnahme ein Rechtsgutachten des Klägerinnen-Vertreters zum Akkreditierungsverfahren der Klägerin zu 2 vom 23.02.2020 bei.
Auf dieser Grundlage fand am 11.03.2020 ein Gespräch zwischen den Klägerinnen und dem Wissenschaftsministerium statt. Im Nachgang zu diesem Gespräch holte das Wissenschaftsministerium weitere Informationen zu der Klägerin zu 2 ein, insbesondere über das wissenschaftliche Personal, die Betreiber- und Trägerstruktur der Hochschule sowie über die laufenden und von den Mitgliedern der Hochschule betreuten Promotionsverfahren.
Mit Aktenvermerk vom 17.03.2020 hielt das Wissenschaftsministerium seine maßgeblichen Erwägungen zur Entscheidung über die Verlängerung der staatlichen Anerkennung der Klägerin zu 2 fest. Darin führte es hinsichtlich der Befristung der staatlichen Anerkennung aus, dass vorgeschlagen werde, eine für einen vergleichsweise kurzen Zeitraum befristete Verlängerung der staatlichen Anerkennung auszusprechen und diese mit aus Sicht des Wirtschaftsministeriums erforderlichen Auflagen zu verbinden. Als Ende des Verlängerungszeitraums werde der 31.12.2022 vorgeschlagen. Damit würde der Klägerin zu 2 einerseits eine ambitionierte und andererseits eine realistische Zeitspanne für die Erfüllung der Auflagen gewährt. Bezugnehmend auf ein anderes Anerkennungsverfahren werde eine ähnliche Verlängerungsfrist vorgeschlagen. Ferner solle die Klägerin zu 2 nach den von ihr zu erfüllenden Auflagen möglichst rasch einem erneuten Verfahren auf institutionelle Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat unterzogen werden. Als Zeitpunkt für eine erneute Antragstellung werde unter Beachtung der Einreichungsfristen beim Wissenschaftsrat der 01.09.2021 vorgeschlagen. Dazu seien die erforderlichen Antragsunterlagen bis spätestens 01.07.2021 beim Wissenschaftsministerium einzureichen. Vor diesem Hintergrund sei der Befristungsvorschlag bis zum 31.12.2022 angemessen, da für die Dauer eines solchen Verfahrens rund ein Jahr ab Zeitpunkt der Antragstellung zu veranschlagen sei.
Mit Bescheid vom 25.03.2020 verlängerte das Wissenschaftsministerium die staatliche Anerkennung der Klägerin zu 2 vom 22.05.2015, zuletzt verlängert durch den Bescheid vom 19.12.2019, befristet bis zum 31.12.2022 (Ziffer 1). Zudem verband es die Entscheidung mit den in Ziffer 2a - g niedergelegten Auflagen. Unter 2g regelte es, dass die Klägerin zu 2 zum 01.09.2021 beim Wissenschaftsrat einen erneuten Antrag auf Durchführung eines Verfahrens auf institutionelle Akkreditierung einzureichen habe, bis spätestens 01.07.2021 beim Wissenschaftsministerium die hierzu erforderlichen Antragsunterlagen in vollständiger und weiterleitungsfähiger Form vorzulegen seien und eine erneute staatliche Anerkennung zu beantragen sei. In Ziffer 3 nahm das Wissenschaftsministerium über die sonstigen gesetzlichen Widerrufsvorbehalte hinaus den Vorbehalt für einen - gegebenenfalls auch teilweisen - Widerruf für den Fall auf, dass seitens der Klägerin zu 2 die Erfüllung einzelner unter Ziffer 2 der Entscheidung aufgeführter Auflagen nicht in der vorgegebenen Frist nachgewiesen werde oder dass einzelne der vorstehenden Auflagen nach entsprechender Prüfung durch das Ministerium als nicht erfüllt anzusehen seien (a), ein von der Hochschule durchgeführter Studiengang nicht oder nicht mehr über eine Akkreditierung durch den Akkreditierungsrat verfüge (b), die für den Fall wirtschaftlicher Schwierigkeiten festgelegten Sicherheiten nicht mehr fortbestünden oder (c) die Hochschule ihre Grundordnung ohne Abstimmung mit dem Wissenschaftsministerium ändere, insbesondere die Regelungen über das Zusammenwirken zwischen Träger und Hochschulselbstverwaltung (d).
Zur Begründung führte es aus: Nach dem Votum des Wissenschaftsrats und der sich daran anschließenden Anhörung der Klägerin zu 2 stehe fest, dass sie gegenwärtig nicht alle Voraussetzungen des § 70 Abs. 2 LHG (a.F.) erfülle. Das Wissenschaftsministerium komme nach den Einlassungen der Klägerin zu 2 im Rahmen der Anhörung zu dem Schluss, dass eine Behebung der vorhandenen Defizite über die Erteilung entsprechender Auflagen grundsätzlich möglich sei. Die Akkreditierungsentscheidungen des Wissenschaftsrats hätten den Charakter von Fachgutachten. Sie seien insoweit nicht bindend für die Entscheidungen des Ministeriums. Andererseits hätten sie rein tatsächlich aber eine so erhebliche Bedeutung, dass eine nicht fristgerecht nachgewiesene oder nachträglich weggefallene Akkreditierung dem Wissenschaftsministerium Anlass gebe, sich erneut mit der Sachlage zu befassen und ggf. seine Entscheidung zu überprüfen. Aktuell bestehe für die Klägerin zu 2 keine institutionelle Akkreditierung beim Wissenschaftsrat. Mit den unter 2a bis g der Entscheidung aufgeführten Auflagen werde ihr zunächst ein angemessener Zeitraum zur Behebung der bestehenden Defizite gewährt. Bei fristgerechtem Nachweis der Erfüllung der Auflagen seitens der Klägerin zu 2 solle bereits zum 01.09.2021 ein erneuter Antrag auf Durchführung eines Verfahrens auf institutionelle Akkreditierung beim Wissenschaftsrat eingereicht werden. Bis spätestens 01.07.2021 seien beim Wissenschaftsministerium die hierzu erforderlichen Antragsunterlagen vorzulegen und eine erneute staatliche Anerkennung zu beantragen. Vor diesem Hintergrund erfolge die Verlängerung der staatlichen Anerkennung derzeit nur befristet bis zum 31.12.2022.
Die Klägerinnen haben am 22.04.2020 Klage gegen die Befristung in Ziffer 1 und gegen die Auflage 2g des Bescheids des Wissenschaftsministeriums vom 25.03.2020 erhoben. Diese belastenden Nebenbestimmungen seien selbstständig anfechtbar. Höchst hilfsweise würden ein Verpflichtungs- und ein Bescheidungsantrag gestellt.
Innerhalb von 15 Monaten ein neues Verfahren gerichtet auf institutionelle Anerkennung durchführen zu müssen, sei ein tiefer Eingriff in die von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützte Privathochschulfreiheit der Klägerinnen. Damit werde die grundrechtlich geschützte Planungssicherheit der Privathochschule gefährdet. Das Berufungsverfahren werde ganz erheblich erschwert. Eine Hochschule, die nur für kurze Zeit staatlich anerkannt sei, finde keine geeigneten professoralen Lehrkräfte. Der Anerkennungsbescheid sei insofern nicht schlüssig: Zum einen werde eine zügige Besetzung der Professuren gefordert, zum anderen sei Folge der Befristung der Anerkennung, dass Bewerbungen unattraktiv würden und die Klägerin zu 2 auf dem Bewerbermarkt in eine aussichtslose Situation gebracht werde. Weiter bestünden Wettbewerbsnachteile bei der Gewinnung neuer Studierender. Es sei auch kaum zu verantworten, dass Studienverträge geschlossen würden, deren Erfüllung durch das Auslaufen der staatlichen Anerkennung verunmöglicht werden könnten. Die gravierenden Folgen der Corona-Pandemie für die Gestaltungs- und Arbeitsmöglichkeiten der Klägerin zu 2 seien im Anerkennungsbescheid nicht berücksichtigt worden. Ferner komme es zu einer übermäßigen Belastung mit internen und externen Kosten. In seiner Akkreditierungsentscheidung gehe das Bundesverfassungsgericht ausführlich auf die Kostenbelastung durch die Akkreditierung von Studiengängen ein. Diese Überlegungen ließen sich auf die Verfahren der staatlichen Anerkennung und der Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat übertragen.
Aus den vorgenannten Gründen habe der Landesgesetzgeber offensichtlich davon abgesehen, Befristungen der staatlichen Anerkennung gesetzlich zu regeln. Dies sei jedoch geboten. Dem könne nicht entgegengehalten werden, nach § 70 Abs. 2 LHG (a.F.) stehe die Entscheidung über die staatliche Anerkennung im Ermessen des Wissenschaftsministeriums. Dieser Einwand scheitere daran, dass Grundrechtseingriffe nicht nach Ermessen der Verwaltung statthaft seien.
Auch nach dem gesetzlichen Regelungssystem sei eine Befristung der staatlichen Anerkennung ausgeschlossen. An der Spitze des Regelungssystems stehe § 70 LHG. Dieser regele die gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen eine staatliche Anerkennung ausgesprochen werden könne. Danach gelte, dass die einmal ausgesprochene staatliche Anerkennung zurückgenommen oder widerrufen werden könne. Das Wissenschaftsministerium übe über die privaten Hochschulen eine Rechtsaufsicht aus und könne die Betätigung untersagen, wenn die Voraussetzungen des § 70 Abs. 2 und 6 Satz 3 LHG (a.F.) nicht erfüllt seien. Das Wissenschaftsministerium habe nach dem gesetzlichen Regelungsgefüge alle Handlungsmöglichkeiten, um die Einhaltung der Voraussetzungen der staatlichen Anerkennung von privaten Hochschulen zu kontrollieren und durchzusetzen.
Jedenfalls sei eine Fristverlängerung der staatlichen Anerkennung der Klägerin zu 2 vom Verhältnismäßigkeitsprinzip geboten. Durch Auflagen könne die Einhaltung der in Art. 70 Abs. 2 LHG (a.F.) geregelten Anerkennungsvoraussetzungen gesichert werden. Nach alledem widerspreche es dem Vorbehalt des Gesetzes für Eingriffe in die durch Art. 5 Abs. 3 GG geschützte Privathochschulfreiheit sowie dem Verhältnismäßigkeitsprinzip, auf dieses effektive System von Information und Kontrolle noch eine weitere, in die in Art. 5 Abs. 3 GG geschützte Wissenschaftsfreiheit empfindlich eingreifende Maßnahme „draufzusatteln“.
Darüber hinaus sei die Befristung im angefochtenen Bescheid rechtswidrig, weil die Ablehnung der institutionellen Akkreditierung zu Unrecht erfolgt sei. Hätte sich der Wissenschaftsrat an die gesetzlichen Vorgaben des § 70 Abs. 2 LHG (a.F.) gehalten, wäre die staatliche Anerkennung der Hochschule unbefristet erfolgt, jedenfalls aber mit einer deutlich längeren Fristsetzung. Es liege damit eine besondere Form des Rechtswidrigkeitszusammenhangs vor: In der Befristung des Anerkennungsbescheids gehe das Ministerium davon aus, dass die Nichtakkreditierung durch den Wissenschaftsrat eine erhebliche Bedeutung habe. Wegen dieser faktischen Bindungswirkung habe man sich veranlasst gesehen, in der äußerst knapp bemessenen Frist dem Wissenschaftsrat ein weiteres Akkreditierungsverfahren zu ermöglichen.
Die Klägerin zu 2 habe die Auflagen des Anerkennungsbescheides vom 25.03.2020 inzwischen fristgerecht erfüllt und einen beträchtlichen Zuwachs an Studierenden zu verzeichnen. Vorliegend sei die letzte mündliche Verhandlung der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage. Zweifel daran, dass die Klägerin zu 2 bereit und in der Lage sei, die Auflagen im Anerkennungsbescheid zu erfüllen, hätten nie bestanden und bestünden auch derzeit nicht. Hinzu komme die Verbesserung der Positionierung der Klägerin zu 2 am Ausbildungsmarkt. Seit März 2020 habe sich der Studienbetrieb der Klägerin zu 2 äußerst positiv entwickelt. Die Studierendenzahlen hätten sich deutlich nach oben verändert. Derzeit habe die Klägerin zu 2516 Studierende. Sie verzeichne in den Bachelor- und Masterstudiengängen eine Steigerungsrate von 20% innerhalb eines Jahres. Diese Steigerung sei unter anderem auf die hohe Qualität des Studiums zurückzuführen. Die Klägerin zu 2 habe gezeigt, dass sie auf Dauer allen gesetzlichen Anerkennungsvoraussetzungen entspreche.
Auch die Rechtslage habe sich geändert. In § 70a Abs. 3 Satz 4 LHG sei nun geregelt, dass Akkreditierungen und Reakkreditierungen in der Regel auf mindestens fünf Jahre befristet würden.
Angesichts der positiven Entwicklungen sei eine Befristung der staatlichen Anerkennung auf 7 oder 8 Jahre geboten. Es bestünden keine Gründe, die staatliche Anerkennung nur für eine kürzere Frist zu gewähren. Dies sei auch deshalb der Fall, weil der Beklagte mit den von ihm verfügten Auflagen die Einhaltung der gesetzlich geregelten Anerkennungsvoraussetzungen durchzusetzen vermöge. Der Beklagte nenne keinen einzigen sachlichen Grund, der die angegriffene extrem kurze Befristung der staatlichen Anerkennung rechtfertige. Er nenne auch keine konkreten Defizite, die von der Klägerin zu 2 zu beheben wären. Die im Bescheid vom 25.03.2020 erteilten Auflagen hätten weitgehend den Charakter eines Berichtswesens, sie beinhalteten jedoch nicht die Behebung von Mängeln.
Mit Bescheid vom 25.11.2022 verlängerte das Wissenschaftsministerium die staatliche Anerkennung der Klägerin zu 2 bis zum 30.06.2024 und hielt alle Verpflichtungen aus den vorangegangenen Bescheiden aufrecht. Zweck der Verlängerung sei die erneute Durchführung eines Verfahrens auf institutionelle Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat, das von den Klägerinnen aus der verlängerten staatlichen Anerkennung heraus betrieben werden könne. Die Dauer der Befristung gewährleiste den ordnungsgemäßen Abschluss des Verfahrens der Begutachtung durch den Wissenschaftsrat. Die Trägergesellschaft und ihre Hochschule seien verpflichtet, an dem Verfahren vor dem Wissenschaftsrat mitzuwirken, alle ihrerseits erforderlichen Unterlagen unverzüglich vorzulegen und die anfallenden Gebühren rechtzeitig zu zahlen.
Die Klägerinnen haben die Klage bereits mit Schriftsatz vom 07.06.2022 zurückgenommen, soweit sie ursprünglich beantragt hatten, die Auflage 2g des Bescheids des Wissenschaftsministeriums vom 25.03.2020 aufzuheben.
Sie beantragen zuletzt,
die Befristungsentscheidung in Nr. 1 des Bescheids des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.03.2020, abgeändert durch den Bescheid des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.11.2022, aufzuheben,
hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin zu 2 unbefristet staatlich anzuerkennen und den Bescheid des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.03.2020, abgeändert durch den Bescheid des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.11.2022, aufzuheben, soweit er dem entgegensteht,
höchst hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerinnen auf unbefristete staatliche Anerkennung der Klägerin zu 2 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden und den Bescheid des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.03.2020, abgeändert durch den Bescheid des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.11.2022, aufzuheben, soweit er dem entgegensteht,
weiter höchst hilfsweise festzustellen, dass die Befristungsentscheidung inNr. 1 des Bescheids des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg vom 25.03.2020 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei insoweit unzulässig, als sie von der Klägerin zu 2 erhoben werde. Diese sei eine rechtlich unselbstständige Einrichtung der Klägerin zu 1. Ihr fehle mangels eigener Rechtsfähigkeit sowohl die Beteiligtenfähigkeit als auch die Klagebefugnis.
Die Klage der Klägerin zu 1 sei zulässig, aber unbegründet. Das Landeshochschulgesetz in der zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung geltenden Fassung äußere sich zur Dauer einer staatlichen Anerkennung nicht. Eine Befristung sei möglich, weil es sich bei der Entscheidung über die Anerkennung um eine Ermessensentscheidung handele. Damit werde dem Umstand Rechnung getragen, dass für die Anerkennung die Voraussetzungen nicht nur zu einem Stichtag vorliegen müssten, sondern dass die begründete Erwartung bestehen müsse, dass die Hochschulförmigkeit auch für die gesamte Dauer der Anerkennung gewahrt bleibe. Eine solche Entscheidung habe Prognosecharakter, sodass dem Land ein gewisser Einschätzungsspielraum zustehe. Diese Prognose basiere auf den Erfahrungen mit der Einrichtung in der Vergangenheit, dem aktuell erreichten Zustand sowie den bereits ergriffenen Maßnahmen für eine zukünftige Weiterentwicklung und eine substantiierte Zukunftsplanung. In der Anerkennungspraxis des Landes werde eine ggf. unbefristete oder zehnjährige Anerkennung nur ausgesprochen, wenn die staatliche Anerkennung nach einer nach mehrjähriger Bewährung im Wesentlichen ohne Auflagen gewährten staatlichen Anerkennung erneut im Wesentlichen ohne Auflagen verlängert werde. Bestehe noch keine solche langjährige Bewährung oder seien mit der staatlichen Anerkennung wesentliche Auflagen verbunden, betrage die Anerkennungsdauer in der Regel fünf Jahre. Wenn aber wegen schwerwiegender Mängel überhaupt keine positive Prognose gerechtfertigt sei, könne nur eine Ablehnung oder eine kurze Frist im Sinne einer letzten Chance zur Nachbesserung in Betracht kommen. So liege der Fall hier. Die Monita des Wissenschaftsrats seien unter Berücksichtigung des Zeitablaufs seit der Vor-Ort-Begehung und der Bemühungen seitens der Klägerin zu 2 gewürdigt und gewichtet worden. Das Wissenschaftsministerium sei nicht an die Entscheidungen des Wissenschaftsrats gebunden, sondern lasse diese gutachterlichen Äußerungen in seine eigene Ermessensentscheidung einfließen. Das Wissenschaftsministerium sei zu dem Ergebnis gekommen, dass die Voraussetzungen des § 70 Abs. 2 LHG (a.F.) perspektivisch mit den strengen Auflagen erfüllt werden könnten. Die gleichwohl eingeräumte Frist für eine erneute Antragstellung zur institutionellen Akkreditierung und staatlichen Anerkennung stelle deshalb lediglich eine letzte Chance dar, durch eine verbesserte Personalplanung und ein überzeugendes Geschäftsmodell Anspruch und Möglichkeiten zu einem hochschuladäquaten Betrieb der Einrichtung in Einklang zu bringen.
Im vorliegenden Fall finde § 36 Abs. 2 LVwVfG Anwendung, da hier keine gebundene Entscheidung vorliege. § 70 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 LHG (a.F.) vermittele einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag auf staatliche Anerkennung. Die Betätigung des Ermessens sei dabei wesentlich von den Grundrechten geprägt (vgl. § 40 LVwVfG), an die der Staat sowohl gegenüber der Trägerin als auch gegenüber der Hochschule einerseits und gegenüber denjenigen, die von der Tätigkeit der nicht selbst grundrechtsverpflichteten Hochschule betroffen seien, andererseits gebunden sei. Soweit und solange (noch) nicht alle Voraussetzungen erfüllt seien, sei der Staat nicht nur berechtigt, sondern mit Blick auf diejenigen Personengruppen, gegenüber denen er selbst nach Art 1 Abs. 3 GG durch die Grundrechte gebunden sei, verpflichtet, eine Befristung auszusprechen. Ansonsten wäre die Anerkennung mit negativen Folgen für die antragstellende Träger- bzw. Bildungseinrichtung zu versagen, für die die staatliche Anerkennung beantragt werde.
Neben den unter Gesetzesvorbehalt stehenden Grundrechten aus Art. 12 Abs.1, 2 Abs. 1 GG sei die Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG sowie Art. 20Abs. 1 LV zwar vorbehaltlos, aber nicht schrankenlos gewährleistet. Ihr seien durch die verfassungsmäßige Ordnung, insbesondere die Grundrechte Dritter und anderer Schutzgüter von Verfassungsrang, Grenzen gesetzt, die einfachgesetzlich ausgestaltet seien. Auf der Grundlage der in Art. 5 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommenden Wertentscheidung des Verfassungsgebers müsse verlangt werden, dass der nichtstaatliche Träger bei der Ausgestaltung seiner Hochschule seinerseits die Wissenschaftsfreiheit als wertentscheidende Grundsatznorm hinreichend berücksichtige. § 70 LHG sei insoweit auch Ausdruck einer Gewährleistungsverantwortung des Staates. Die gesetzlich geregelten Voraussetzungen würden jedenfalls dem Schutz dreier Personengruppen - der Studierenden, der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Hochschule sowie der Verbraucherinnen und Verbraucher, die zu einem späteren Zeitpunkt Leistungen derjenigen in Anspruch nähmen, die ihre Ausbildung an der Hochschule absolviert hätten - dienen. Die Befristung bis zum 31.12.2022 sei angemessen, gerade weil gravierende Defizite vorhanden seien, die beseitigt werden müssten, um dem Anspruch an eine staatlich anerkannte Hochschule gerecht zu werden.
Zwar erweitere die Begutachtung des Wissenschaftsrats nur die Grundlage für die Entscheidung über die staatliche Anerkennung. Die Entscheidung des Wissenschaftsministeriums, die staatliche Anerkennung vorliegend trotz eines negativen Votums des Wissenschaftsrates - obgleich befristet - auszusprechen, lege davon Zeugnis ab, dass das Votum des Wissenschaftsrats die Entscheidung des Ministeriums nicht determiniere. Gleichwohl bilde das Gutachten eine wesentliche Erkenntnisgrundlage für die Entscheidung des Wissenschaftsministeriums, sodass sich - abgesehen von völlig atypischen Fallgestaltungen - ohne vorherige Begutachtung durch den Wissenschaftsrat eine Entscheidungsreife nicht erreichen lasse. Eine solche atypische Situation sei hier nicht ersichtlich.
Rein vorsorglich werde unter Bezugnahme auf Art. 14 Abs. 2 des Vierten Hochschulrechtsänderungsgesetzes (LT Drs. 16/9501, S. 28) darauf hingewiesen, dass der ab 01.09.2022 geltende § 70a Abs. 1 LHG (neu) die Einholung von Stellungnahmen des Wissenschaftsrates durch das Wissenschaftsministerium bei befristet anerkannten Einrichtungen als Soll-Vorschrift und bei unbefristet anerkannten Einrichtungen als Kann-Vorschrift statuiere und damit die bisherige Verfahrenspraxis ausdrücklich gesetzlich festschreibe.
Der Beklagtenvertreter hat in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Vorsitzenden erklärt, dass inzwischen alle Auflagen aus dem Anerkennungsbescheid vom 25.03.2020 erfüllt seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten (2 Hefte) und auf die Akten des Beklagten (3 Hefte) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
I. Die Klage der Klägerinnen ist zulässig.
1. Beide Klägerinnen sind beteiligtenfähig. Dies gilt insbesondere auch für die Klägerin zu 2, obgleich sie keine juristische Person ist. Sie ist als Privathochschule gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig. Nach dieser Vorschrift sind fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann.Die Bestimmung ist über ihren unmittelbaren Wortlaut hinaus weit auszulegen.§ 61 Nr. 2 VwGO greift auch für Personenmehrheiten, die trotz fehlender Rechtsfähigkeit Zuordnungssubjekt eines Rechtssatzes sein können und die außerdem ein Mindestmaß an innerer Organisation aufweisen. Darunter fallen unter anderem Hochschulen, die nicht als öffentlich-rechtliche Körperschaft organisiert sind (Bier/Steinbeiß-Winkelmann, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 43. EL August 2022, § 61 Rn. 5; vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 19.11.2013 - 3 Bs 274/13 -, juris), und daher auch die Klägerin zu 2.
2. Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Die Klägerinnen können die Befristung als Nebenbestimmung der der Klägerin zu 2 erteilten staatlichen Anerkennung isoliert anfechten (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, vom 21.06.2007 - 3 C 39.06 - und vom 17.10.2012 - 4 C 5.11 -, jeweils juris). Ob die Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist jedoch eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Für eine offenkundige Unmöglichkeit der isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung ist vorliegend nichts ersichtlich (vgl. hierzu auch VG Minden, Urteil vom 08.02.2022 - 10 K 10124/17 -, juris Rn. 38 ff.).
3. Gegenstand der Anfechtungsklage ist die Befristungsentscheidung im Bescheid des Wissenschaftsministeriums vom 25.03.2020 in der durch den Bescheid des Wissenschaftsministeriums vom 25.11.2022 abgeänderten Form (Änderungsbescheid). Die geänderte Regelung zur Frist stellt einen neuen Streitgegenstand dar. Die Klägerinnen haben den Änderungsbescheid mit einer aufgrund der Einwilligung des Beklagten zulässigen Klageänderung (§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO) in das Verfahren einbezogen. Der Beklagte hat sich in der mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen, ohne ihr zu widersprechen. Zudem ist die Klageänderung sachdienlich, weil sie die endgültige Beilegung des Streites fördert und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. hierzu Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 43. EL August 2022, § 91 Rn. 61).
Dabei erweist sich die Anfechtungsklage auch hinsichtlich des Änderungsbescheids als zulässig. Dies gilt trotz des Umstandes, dass die Klägerinnen den Bescheid vom 25.11.2022 erst im Termin zur mündlichen Verhandlung in das Verfahren einbezogen haben. Zwar entbindet eine zulässige Klageänderung einen Kläger grundsätzlich nicht von der Einhaltung sämtlicher Sachurteilsvoraussetzungen für die geänderte Klage und damit auch nicht von der Einhaltung der Klagefrist. Sind die ursprünglich angefochtene Regelung und die mit der Klageänderung einbezogene Regelung jedoch nach materiellem Recht unteilbar, bedarf es für die Anfechtung der nachträglich einbezogenen Regelung ausnahmsweise keiner erneuten Einhaltung der Klagefrist (vgl. hierzu insgesamt BVerwG, Urteil vom 11.11.2020 - 8 C 22.19 -, juris). So liegt der Fall hier. Die angegriffenen Bescheide über die befristete staatliche Anerkennung vom 25.03.2020 und vom 25.11.2022 sind tatsächlich und rechtlich miteinander verbunden, da der abändernde Bescheid die staatliche Anerkennung unter Fortbestand sämtlicher Verpflichtungen der vorangegangenen Bescheide lediglich verlängert.
4. Die Klägerinnen sind auch weiterhin nach § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO klagebefugt und ihnen steht das erforderliche allgemeine Rechtsschutzbedürfnis zu. Diese Voraussetzungen sind entgegen der Ansicht des Beklagten nicht deshalb entfallen, weil die staatliche Anerkennung der Klägerin zu 2 mit dem Abänderungsbescheid vom 25.11.2022 bis zum 30.06.2024 verlängert worden ist. Denn damit ist die staatliche Anerkennung der Klägerin zu 2 weiterhin befristet; ihr Begehren ist ausweislich des Klageantrags indes darauf gerichtet, die Befristung ganz aufzuheben.
II. Die Klage ist auch begründet. Die Befristung im Bescheid des Wissenschaftsministeriums vom 25.03.2020, abgeändert durch dessen Bescheid vom 25.11.2022, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerinnen in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Dabei kann dahinstehen, ob - wie die Klägerinnen geltend machen - eine Befristung der staatlichen Anerkennung als Hochschule nach dem gesetzlichen Regelungssystem der §§ 70 ff. LHG generell ausgeschlossen sein soll, zumal die Befristung der staatlichen Anerkennung als Hochschule im Landeshochschulgesetz anders als Rücknahme und Widerruf (vgl. § 71 LHG) nicht ausdrücklich normiert ist. In dem zum 01.09.2022 in Kraft getretenen § 70a Abs. 3 Satz 4 LHG ist zwar nunmehr geregelt, dass Akkreditierungen und Reakkreditierungen in der Regel auf mindestens fünf Jahre befristet werden. Eine Regelung zur Befristung der staatlichen Anerkennung als Hochschule gibt es aber nach wie vor nicht.
Ebenfalls kann dahinstehen, ob es sich bei § 70 Abs. 2 LHG a.F. bzw. § 70 Abs. 3 LHG n.F. - entsprechend des Wortlauts - um eine Ermessensnorm handelt oder ob jedenfalls dann, wenn alle Voraussetzungen der Vorschrift erfüllt sind, ein gebundener Anspruch auf Erteilung der staatlichen Anerkennung als Hochschule besteht (str., vgl. einerseits z.B. VG Düsseldorf, Urteil vom 07.08.2020 - 15 K 141/18 -, juris Rn. 137; VG Minden, Urteil vom 08.02.2022 - 10 K 10124/17 -, juris Rn. 61 f.; Krausnick, in: von Coelln/Haug, BeckOK Hochschulrecht Baden-Württemberg, 24. Edition, Stand: 01.03.2021, § 70 Rn. 17 und andrerseits z.B. Messer, in: Haug, Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg, 2. Auflage 2009, Rn. 1112; Sandberger, Landeshochschulgesetz Baden-Württemberg, 2. Auflage 2015, § 70 Rn. 2; offenlassend VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.11.2022 - 9 S 432/22 -, n.v.).
2. Selbst wenn vorliegend mit dem Beklagten davon ausgegangen wird, dass es sich bei § 70 Abs. 2 LHG a.F. bzw. § 70 Abs. 3 LHG n.F. um eine Ermessensnorm handelt und demnach § 36 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG grundsätzlich anwendbar ist, hat die Klage in der Sache Erfolg.
Gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG darf unbeschadet des Absatzes 1 ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden mit einer Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endetoder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung). Der Beklagte hat jedenfalls das ihm eingeräumte Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt.
a) Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt deswegen rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
Der Beklagte war verpflichtet, das ihm zustehende Ermessen nach dem Zweck der Ermächtigung auszuüben (§ 40 LVwVfG). Ein Ermessensfehler liegt dann vor, wenn das Ermessen überhaupt nicht ausgeübt wurde, wenn in die Entscheidung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den jeweiligen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Ermessensfehlerhaft ist ein Verwaltungsakt insbesondere, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, in Wahrheit nicht gegebenen, unvollständigen oder falsch gedeuteten tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgeht, Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art berücksichtigt, die nach Sinn und Zweck des vollziehenden Gesetzes oder aufgrund anderer Rechtsvorschriften oder allgemeiner Rechtsgrundsätze dabei keine Rolle spielen können oder dürften, oder umgekehrt wesentliche Gesichtspunkte außer Acht lässt, die zu berücksichtigen wären. Dasselbe gilt, wenn sie sachfremde, nicht durch den Zweck des Gesetzes gedeckte Erwägungen anstellt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.07.2015 - 8 A 2499/11 -, juris Rn. 13). Im vorliegenden Fall hat der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensbetätigung insbesondere auch die Wertentscheidung des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG zu berücksichtigen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.11.2022 - 9 S 432/22 -, n.v.).
b) Hier liegt jedenfalls deshalb ein Ermessensfehler vor, weil der Beklagte nicht alle betroffenen Belange mit dem ihnen zukommenden Gewicht in seine Ermessensentscheidung eingestellt hat. Der Beklagte hat die den Klägerinnen zustehende Grundrechtsposition aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG nicht hinreichend gewichtet und demgegenüber dem Ergebnis des Gutachtens des Wissenschaftsrats ein zu hohes Gewicht beigemessen.
Abzustellen ist hierbei auf die bei Erlass des - erst zwei Monate vor der mündlichen Verhandlung ergangenen - Änderungsbescheids vom 25.11.2022 gegebene Sach- und Rechtslage, da es sich bei der - verlängerten - Befristung um eine bei materieller Betrachtungsweise einheitliche und unteilbare Entscheidung handelt. Daher kann offenbleiben, ob es im vorliegenden Fall für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung oder auf den der letzten mündlichen Verhandlung ankommt; in der Zwischenzeit ist insoweit keine maßgebliche Änderung mehr eingetreten. Insbesondere ist hier die mit dem Vierten Hochschulrechtsänderungsgesetz (LT Drs. 16/9501) eingeführte, zum 01.09.2022 in Kraft getretene Fassung des Landeshochschulgesetztes zu Grunde zu legen.
Aus Sicht der Kammer spricht allerdings Vieles dafür, dass es sich bei der hier angegriffenen Entscheidung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, der angesichts der betroffenen Grundrechte unter Kontrolle gehalten werden muss; dementsprechend hat auch der Beklagte seine ursprüngliche Entscheidung vom 25.03.2020 überprüft und die staatliche Anerkennung der Klägerin zu 2 mit dem Änderungsbescheid vom 25.11.2022 verlängert.
aa) Der Beklagte hat die Befristungsentscheidung in den Bescheiden vom 25.03.2020 und vom 25.11.2022 jeweils maßgebend damit begründet, dass die Klägerin zu 2 über (noch) keine institutionelle Akkreditierung beim Wissenschaftsrat verfüge und die Befristung solange bemessen sei, bis mit einem aktuellen Gutachten des Wissenschaftsrats zu rechnen sei.
Zwar hat der Beklagte in der Begründung des Bescheids vom 25.03.2020 darüber hinaus auf aus seiner Sicht bestehende Defizite bei der Klägerin zu 2 hingewiesen und ausgeführt, dass sie noch nicht alle Voraussetzungen gemäß § 70 Abs. 2 LHG a.F. erfülle. Damit hat er jedoch ersichtlich die ebenfalls in dem Bescheid geregelten Auflagen begründen wollen. Insbesondere aber zeigt die Begründung des Änderungsbescheids vom 25.11.2022, in der es heißt, „Zweck der Verlängerung ist die erneute Durchführung eines Verfahrens der institutionellen Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat, das von der Trägerin und der Hochschule aus der verlängerten staatlichen Anerkennung heraus betrieben werden kann“, dass der Beklagte die staatliche Anerkennung nur deshalb befristet verlängert hat, damit das Verfahren auf institutionelle Akkreditierung durchgeführt werden kann.
Anderes ergibt sich auch nicht aus dem Aktenvermerk des Beklagten vom 17.03.2020, in welchem er seine Erwägungen zu der Entscheidung vom 25.03.2020 festgehalten hat, oder aus sonstigen Umständen. In dem Aktenvermerk hatte der Beklagte seine Entscheidung zwar insgesamt ausführlich begründet und dabei auch auf vergleichbare Fälle Bezug genommen, in welchen ähnliche Befristungen ausgesprochen worden seien. Daneben hat er auch dort maßgeblich auf die fehlende institutionelle Akkreditierung sowie die Dauer des zu erwartenden erneuten Akkreditierungsverfahrens abgestellt. Ferner sprechen die geregelten Befristungen insoweit für sich, da sie sich in der Sache jeweils an dem geforderten erneuten Akkreditierungsverfahren und dessen voraussichtlichem Abschluss orientieren.
bb) Es ist in rechtlicher Hinsicht zu beanstanden, dass der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensentscheidung die den Klägerinnen zustehende Grundrechtsposition des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG nicht in gebührendem Maße berücksichtigt und gewichtet hat.
(1) Die Klägerinnen sind Trägerinnen der von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten Privathochschulfreiheit (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 17.02.2016 - 1 BvL 8/10 -, juris; Gärditz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 99. EL September 2022, Art. 5 Abs. 3 GG Rn. 135). Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG schützt Hochschullehrende, Fakultäten, Fachbereiche und Hochschulen. Daher können sich Privathochschulen ebenso wie andere Privatrechtssubjekte im Rahmen ihrer wissenschaftlichen Betätigung auf Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG berufen, der nach der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung nicht eine bestimmte Auffassung von Wissenschaft oder eine bestimmte Wissenschaftstheorie schützen will, sondern jedwede wissenschaftliche Tätigkeit umfasst und sich damit auf alles erstreckt, was nach Inhalt und Form als ernsthafter planmäßiger Versuch zur Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist (BVerfG, Urteil vom 29.05.1973, - 1 BvR 424/71 u. 1 BvR 325/72 -, juris).
(2) Auszugehen ist davon, dass die Befristung der staatlichen Anerkennung als Hochschule nicht nur unerheblich in das durch Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG gewährleistete Recht der Wissenschaftsfreiheit eingreift.
Bereits der in § 70 Abs. 3 LHG normierte Anerkennungsvorbehalt greift in diese Grundrechtsposition ein. Zwar ist es Bildungseinrichtungen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, durch das baden-württembergische Hochschulrecht nicht untersagt, sich ohne Anerkennung als staatliche Hochschule wissenschaftlich zu betätigen. Will eine private Bildungseinrichtung aber unter anderem etwa als Hochschule firmieren(§ 70 Abs. 6 LHG) oder Hochschulprüfungen abnehmen, Hochschulgrade verleihen und Zeugnisse erteilen, die die gleichen Berechtigungen verleihen wie Prüfungen, Grade und Zeugnisse an staatlichen Hochschulen (§ 70 Abs. 7 LHG) oder das Promotionsrecht oder das Habilitationsrecht erhalten (§ 70 Abs. 4 LHG), bedarf sie hierfür nach Maßgabe der zitierten Vorschriften jeweils der staatlichen Anerkennung als Hochschule. Dabei ist solchen Bildungseinrichtungen die staatliche Anerkennung mit Blick auf die Akzeptanz der von ihnen angebotenen Ausbildungen auf dem Arbeitsmarkt auch und gerade im (wirtschaftlichen) Wettbewerb mit anderen Hochschulen etwa um die Gewinnung von Studierenden sowie den Erhalt von Fördergeldern zumindest mittelbar nützlich. Dieser jedenfalls faktische Zwang zur Anerkennung als staatliche Hochschule beschränkt auch die Freiheit der Bildungseinrichtung, über Inhalt, Ablauf und methodischen Ansatz ihres Ausbildungsangebots sowie die hierfür erforderlichen Organisationsstrukturen ausschließlich selbst zu bestimmen. Für die staatliche Anerkennung als Hochschule müssen die in § 70 Abs. 3 LHG im Einzelnen geregelten Voraussetzungen erfüllt sein. Mit diesen Anerkennungsvoraussetzungen trifft der Gesetzgeber nicht nur Bestimmungen über die formale Organisation der Lehre. Sie zielen zumindest auch mittelbar auf die allgemeine und auf die Lehre bezogene Selbstorganisation der Bildungseinrichtung und deren Haushalt (vgl. zu alledem VG Düsseldorf, Urteil vom 07.08.2020 - 15 K 141/18 -, juris Rn. 76 ff. mit Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 17.02.2016 - 1 BvL 8/10 -, juris).
Auch die Befristung der staatlichen Anerkennung, nach deren Ablauf eine private Hochschule sich einer erneuten Prüfung der Voraussetzungen nach § 70 Abs. 3 LHG stellen muss, wenn sie ihre staatliche Anerkennung als Hochschule und damit auch die mit der staatlichen Anerkennung einhergehenden Befugnisse und Rechte zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht verlieren möchte, greift daher in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG ein. Hinzu kommt, dass eine - insbesondere kurze - Befristung der staatlichen Anerkennung die Planungssicherheit und den Ausbau einer privaten Hochschule erheblich behindert und damit letztlich auch das Erfüllen der Voraussetzungen nach § 70 Abs. 3 LHG erschweren kann. Dies betrifft etwa Berufungsverfahren, da es für eine Hochschule, die nur für - kurze - Zeit staatlich anerkannt ist, erschwert wird, geeignete Professoren zu finden. Weiter kann dies zu Schwierigkeiten bei der Gewinnung neuer Studierender führen.
(3) Auch das Erfordernis eines Verfahrens auf institutionelle Akkreditierung, mit welchem der Beklagte seine Befristungsentscheidung verknüpft hat, greift in das durch Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG gewährleistete Recht der Wissenschaftsfreiheit ein. Zwar gebietet das baden-württembergische Landeshochschulgesetz privaten Hochschulen nicht ausdrücklich, ein Akkreditierungsverfahren durchzuführen. Auch ist das Verfahren auf institutionelle Akkreditierung keine zwingende Voraussetzung, um nach § 70 LHG als Hochschule staatlich anerkannt zu werden. Da das Wissenschaftsministerium vor der Entscheidung über die staatliche Anerkennung aber (regelmäßig) eine gutachterliche Stellungnahme des Wissenschaftsrats einholen soll (vgl. § 70a LHG), ist eine Hochschule dennoch faktisch gezwungen, ein Verfahren auf institutionelle Akkreditierung durchzuführen, wenn sie staatlich anerkannt werden möchte (vgl. zur Akkreditierung von Studiengängen ausführlich BVerfG, Beschluss vom 17.02.2016 - 1 BvL 8/10 -, juris Rn. 50 ff.).
In diesem Zusammenhang machen die Klägerinnen zu Recht geltend, dass das Verfahren auf institutionelle Akkreditierung für eine Hochschule keine leicht zu erfüllende Förmlichkeit darstellt, sondern mit hohen Kosten und viel Aufwand verbunden ist. Denn die Klägerinnen haben das Entgelt für das Gutachten des Wissenschaftsrats aufzubringen und die organisatorische, zeitliche und personelle Belastung durch das Erstellen des Selbstberichts zu tragen. Bezüglich der Akkreditierung von Studiengängen gehen die Landesrechnungshöfe von regelmäßigen Belastungen durch Zahlungen der Hochschulen an die Agenturen in Höhe von 10.000 Euro bis 15.000 Euro pro Studiengang aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.02.2016 - 1 BvL 8/10 -, juris Rn. 54 mit Verweis auf: Bayerischer Oberster Rechnungshof, Jahresbericht 2012, S. 93; Landesrechnungshof Brandenburg, Jahresbericht 2011, S. 174 ff.; Wissenschaftsrat, Empfehlungen zur Akkreditierung als Instrument der Qualitätssicherung, Drs. 2259-12 vom 25.05.2012, S. 33, 143); die zusätzlichen internen Kosten der Hochschulen werden zwischen 30.000 Euro und 38.000 Euro pro Studiengang bemessen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.02.2016 - 1 BvL 8/10 -, juris Rn. 54 mit Verweis auf: Thüringer Rechnungshof, Jahresbericht 2008, S. 115; Wissenschaftsrat, a.a.O., S. 46, zu Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Thüringen). Die Klägerinnen haben vorgebracht, für jedes Verfahren auf institutionelle Akkreditierung mit über 100.000 Euro belastet zu werden. Es seien über 60.000,00 Euro Akkreditierungskosten an den Wissenschaftsrat zu zahlen und zusätzlich die internen Kosten aufzubringen, unter anderem für die Erstellung des erforderlichen ausführlichen Selbstberichts. Dieser schätzungsweisen Berechnung ist weder der Beklagte entgegengetreten noch besteht bei einem Vergleich mit den allein für die Akkreditierung eines Studiengangs aufzubringenden Kosten Anlass für die Kammer, sie anzuzweifeln.
(4) Derartige Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit bedürfen gemäß Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, wobei der Gesetzgeber die für die Grundrechtsverwirklichung wesentlichen Regelungen selbst zu treffen hat. Insoweit enthält § 70 Abs. 3 LHG die maßgeblichen gesetzgeberischen Entscheidungen zu den Voraussetzungen einer staatlichen Anerkennung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.11.2022 - VGH 9 S 432/22 -, n.v.; vgl. zum nordrhein-westfälischen Hochschulrecht auch VG Düsseldorf, Urteil vom 07.08.2020 - 15 K 141/18 -, juris Rn. 112 ff.).
Die Regelung des § 70 Abs. 3 LHG hat der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung über die Befristung der staatlichen Anerkennung der Klägerin zu 2 nicht hinreichend in den Blick genommen. Auch die Entscheidung über das Ob einer Befristung und deren Bemessung hat sich im Rahmen der für den Hauptverwaltungsakt maßgeblichen gesetzlichen Regelung zu halten (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 30.11.2021 - 1 A 210/20 -, juris Rn. 24).
Es ist insbesondere zu beanstanden, dass der Beklagte bei Erlass des Änderungsbescheids vom 25.11.2022 nicht hinreichend berücksichtigt hat, dass die Klägerin zu 2 bis dahin alle im Bescheid vom 25.03.2020 geregelten Auflagen fristgerecht erfüllt hatte. Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass die Klägerin zu 2 inzwischen den Voraussetzungen des § 70 Abs. 3 LHG gerecht wird. Auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung war dies weiterhin der Fall.
Aber auch bereits bei der zunächst getroffenen Befristungsentscheidung vom 25.03.2020 hatte der Beklagte die Regelung des § 70 Abs. 2 LHG a.F. nicht ausreichend beachtet. Erwägungen dazu, dass sich die Klägerinnen in den Verfahren auf institutionelle Akkreditierung und staatliche Anerkennung zuverlässig und kooperationsbereit gezeigt hatten und dass die Klägerin zu 2, die erst 2015 aus der wissenschaftlichen Hochschule L. hervorgegangen war, bereits während des letzten laufenden Akkreditierungsverfahrens wesentliche Fortschritte bezüglich der vom Wissenschaftsrat aufgezeigten Monita erzielen konnte, fehlten auch dort. Ferner wurde nicht in den Blick genommen, inwiefern das Vorliegen der Voraussetzungen nach § 70 Abs. 2 LHG a.F. vor diesem Hintergrund auch (allein) durch entsprechende Auflagen und Widerrufsvorbehalte gesichert werden könnte. Insoweit ist hier insbesondere zu beanstanden, dass der Beklagte nicht erwogen hat, ob anstatt der Befristung auch die - im Bescheid vorbehaltene und gesetzlich in § 71 LHG geregelte - für die Klägerinnen weniger belastende Möglichkeit des Widerrufs der staatlichen Anerkennung zur Ausübung bzw. Durchsetzung der Rechtsaufsicht genügen könnte.
Unter diesen Umständen ist es jedenfalls ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte den Belangen der Klägerinnen kein höheres Gewicht beigemessen hat. Ausführungen dazu, inwiefern die Grundrechtsposition der Klägerinnen - und dabei insbesondere die mit einer Befristung einhergehenden Einschränkungen für ihre Planungssicherheit und ihre Weiterentwicklung sowie die finanzielle Belastung durch ein weiteres Akkreditierungsverfahren - gesehen und gewichtet worden ist und versucht worden ist, ein Ausgleich mit kollidieren Interessen zu finden, fehlen. Dabei wäre es spätestens bei Erlass des Änderungsbescheids vom 25.11.2022 angezeigt gewesen, sich eingehend mit den Belangen der Klägerinnen zu befassen und diese gebührend zu gewichten. Denn zu diesem Zeitpunkt hatten sie - wie bereits dargelegt - unstreitig alle Auflagen aus dem Bescheid vom 25.03.2020 rechtzeitig erfüllt, und der Beklagte hat im Änderungsbescheid vom 25.11.2022 auch keine weiteren Auflagen hinzugefügt. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die Klägerin zu 2 mittlerweile alle Voraussetzungen des§ 70 Abs. 3 LHG erfüllt. Warum der Beklagte dennoch (weiterhin) eine - kurze - Befristung der staatlichen Anerkennung für sachgerecht und angemessen erachtet, erschließt sich der Kammer nicht ohne Weiteres.
Ferner gilt das zuvor Ausgeführte auch vor dem Hintergrund, dass die Befristung für den Beklagten nicht die einzige Handhabe darstellt, um das Vorliegen der Voraussetzungen nach § 70 Abs. 3 LHG zu überprüfen und sicherzustellen. Nach § 70a Abs. 1 Satz 2 und 3 LHG besteht für den Beklagten sowohl bei befristet als auch bei unbefristet staatlich anerkannten nichtstaatlichen Hochschulen die Möglichkeit, eine gutachterliche Stellungnahme des Wissenschaftsrats einzuholen, um das Fortbestehen der Anerkennungsvoraussetzungen zu überprüfen. Wenn die Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung weggefallen sind und diesem Mangel trotz Aufforderung nicht fristgemäß abgeholfen worden ist, ist die staatliche Anerkennung zu widerrufen (§ 71 Abs. 2 Satz 1 LHG). Ein Widerruf der Anerkennung nach den Vorschriften des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes bleibt dabei unberührt (§ 71 Abs. 2 Satz 3 LHG). Ferner sind Rücknahme und Erlöschen der staatlichen Anerkennung in § 71 LHG geregelt.
Daneben hat der Beklagte unter Ziffer 3 des Bescheids vom 25.03.2020 Widerrufsvorbehalte geregelt. Er hat sich den Widerruf für die Fälle vorbehalten, dass seitens der Klägerin zu 2 die Erfüllung einzelner unter Ziffer 2 der Entscheidung aufgeführter Auflagen nicht in der vorgegebenen Frist nachgewiesen wird oder dass einzelne der vorstehenden Auflagen nach entsprechender Prüfung durch das Ministerium als nicht erfüllt anzusehen sind (a), ein von der Hochschule durchgeführter Studiengang nichtoder nicht mehr über eine Akkreditierung durch den Akkreditierungsrat verfügt (b), die für den Fall wirtschaftlicher Schwierigkeiten festgelegten Sicherheiten nicht mehr fortbestehen oder (c) die Hochschule ihre Grundordnung ohne Abstimmung mit dem Wissenschaftsministerium ändert, insbesondere die Regelungen über das Zusammenwirken zwischen Träger und Hochschulselbstverwaltung (d). Weshalb über diese Möglichkeiten des Widerrufs hinaus (weiterhin) eine Befristung für erforderlich erachtet wird, ist nicht dargelegt.
Bei alledem verkennt die Kammer nicht, dass - wie der Beklagte zu Recht geltend macht - § 70 LHG Ausdruck einer Gewährleistungsverantwortung des Staates ist und die gesetzlich geregelten Voraussetzungen auch dem Schutz der Interessen Dritter - insbesondere etwa der Studierenden und der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Hochschule - dienen. Allerdings entbindet dies den Beklagten nicht davon, diese Interessen mit den Belangen der durch Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten Klägerinnen abzuwägen und dabei alle Belange angemessen zu gewichten.
cc) Demgegenüber hat der Beklagte dem Votum des Wissenschaftsrats bei seiner Ermessensentscheidung über die Befristung der staatlichen Anerkennung der Klägerin zu 2 ein zu hohes Gewicht beigemessen.
Allerdings kommt dem Gutachten des Wissenschaftsrats im Verfahren der staatlichen Anerkennung als Hochschule eine wichtige Funktion zu (vgl. hierzu allgemein auch BVerfG, Beschluss vom 17.02.2016 - 1 BvL 8/10 -, juris Rn. 60). Gemäß § 70a Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz LHG (vgl. auch bereits § 70 Abs. 1 Satz 5 LHG a.F.) soll das Wissenschaftsministerium vor der Entscheidung über die staatliche Anerkennung eine gutachterliche Stellungnahme des Wissenschaftsrats einholen. Dabei stellt der Bericht des Wissenschaftsrats eine gutachterliche Äußerung dar, welche die Entscheidungsgrundlagen des Beklagten erweitert. An der Entscheidungszuständigkeit des Beklagten, der eine eigene Prüfung und Abwägung der Argumente vorzunehmen hat, ändert die Beteiligung des Wissenschaftsrats jedoch nichts (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.11.2022 - VGH 9 S 432/22 -, n.v.; Sandberger, Landeshochschulgesetz Baden-Württemberg, 2. Auflage 2015, § 70 Rn. 3). Insoweit regelt § 70a Abs. 4 LHG nunmehr ausdrücklich, dass die gutachterliche Stellungnahme durch die im Verfahren erbrachte sachverständige Bewertung die Erkenntnisgrundlagen des Wissenschaftsministeriums erweitert, die Entscheidung des Wissenschaftsministeriums (aber) weder ganz noch teilweise vorwegnimmt.
Die vom Wissenschaftsministerium bei seiner originären Entscheidung über die staatliche Anerkennung als Hochschule zu prüfenden Voraussetzungen sind in § 70 Abs. 3 LHG geregelt. Diese Vorschrift enthält die maßgeblichen gesetzgeberischen Entscheidungen zu den Voraussetzungen einer staatlichen Anerkennung, die auch die Wertentscheidung des - vorbehaltlos gewährleisteten - Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG berücksichtigt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.11.2022 - 9 S 432/22 -, n.v.). Auch die Entscheidung über die Befristung der staatlichen Anerkennung als Hochschule ergeht demnach auf der Grundlage des Gutachtens des Wissenschaftsrats. Letztlich hat sie sich aber ebenfalls - aufgrund einer eigenständigen Prüfung des Beklagten - an der Regelung des § 70 Abs. 3 LHG und damit namentlich an der Frage, ob die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt sind und prognostisch (weiterhin) erfüllt sein werden, zu orientieren. Davon ausgehend ist es aus Sicht der Kammer zu beanstanden, dem Votum des Wissenschaftsrats bei der Befristungsentscheidung das ausschlaggebende Gewicht beizumessen, wenn - wie hier - mittlerweile unbestritten die Voraussetzungen des § 70 Abs. 3 LHG erfüllt sind.
Insoweit hat zwar auch der Beklagte in der Begründung des Bescheids vom 25.03.2020 und in der Klageerwiderung ausgeführt bzw. eingewandt, dass er die Entscheidung über die staatliche Anerkennung und deren Befristung aufgrund einer eigenständigen Ermessensentscheidung treffe und die Akkreditierungsentscheidungen des Wissenschaftsrats (lediglich) den Charakter von Fachgutachten hätten. Das Gericht verkennt dabei nicht, dass der Beklagte die staatliche Anerkennung verlängert hat, obwohl der Wissenschaftsrat ein negatives Votum abgegeben hatte. Hinsichtlich der Befristungsentscheidung vermag das Gericht angesichts der Begründungen in den angefochtenen Bescheiden jedoch nicht zu erkennen, dass der Beklagte diese letztlich nach einer eigenständigen Abwägung sämtlicher Belange - und dabei namentlich auch der von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten Belange der Klägerinnen - getroffen hat. Auch in der Sache wird angesichts der getroffenen Regelung deutlich, dass sich das Wissenschaftsministerium bei der Befristungsentscheidung maßgeblich an dem fehlenden positiven Gutachten des Wissenschaftsrates und dem zu erwartenden neuen Verfahren auf institutionelle Akkreditierung orientiert, diesem also eine über die Funktion als Fachgutachten hinausgehende Bedeutung beigemessen hat. Es ist insoweit widersprüchlich, wenn der Beklagte einerseits anführt, eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen, und andererseits darlegt, das Ergebnis des Votums des Wissenschaftsrates habe dennoch faktisch ein so erhebliches Gewicht, dass er seine Befristungsentscheidung damit begründet (vgl. hierzu ähnlich VG Minden, Urteil vom 08.02.2022 - 10 K 10124/17 -, juris Rn. 84).
dd) Soweit der Beklagte in der Klageerwiderung vorgetragen hat, dass die vorliegende Befristung im Einklang mit der ständigen Befristungspraxis des Ministeriums stehe, führt dies hier zu keiner anderen Bewertung. Er hat insoweit ausgeführt, dass eine unbefristete oder zehnjährige Anerkennung nur ausgesprochen werde, wenn die staatliche Anerkennung nach einer nach mehrjähriger Bewährung im Wesentlichen ohne Auflagen gewährten staatlichen Anerkennung erneut im Wesentlichen ohne Auflagen verlängert werde; bestehe noch keine solche langjährige Bewährung oder seien mit der staatlichen Anerkennung wesentliche Auflagen verbunden, betrage die Anerkennungsdauer in der Regel fünf Jahre; wenn wegen schwerwiegender Mängel überhaupt keine positive Prognose gerechtfertigt sei, könne nur eine Ablehnung oder eine kurze Frist im Sinne einer letzten Chance in Betracht kommen.
Zwar ist es nicht zu beanstanden, wenn in der Behördenpraxis im Rahmen einer gewissen Pauschalierung Fallgruppen gebildet werden und sich die Entscheidung über die Befristung und deren Länge grundsätzlich daran orientiert (vgl. hierzu VG Berlin, Urteil vom 23.11.2021 - VG 10 K 273/20 -, BeckRS 2021, 37743). Eine solche Befristungspraxis kann angesichts des zuvor Dargelegten jedoch nicht die erforderliche Berücksichtigung der Umstände sowie Gewichtung der jeweiligen Belange im Einzelfall ersetzen. Dies gilt angesichts des mit einer Befristung einhergehenden Eingriffs inArt. 5 Abs. 3 Satz 1 GG umso mehr, wenn die Hochschule - wie hier sowohl zum Zeitpunkt des Änderungsbescheids vom 25.11.2022 als auch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung - unbestritten alle Voraussetzungen gemäß § 70 Abs. 3 LHG erfüllt.
3. Der begünstigende Verwaltungsakt kann sinnvoller- und rechtmäßigerweise auch ohne die Befristung Bestand haben. Für die Frage, ob ein Verwaltungsakt rechtmäßigerweise auch ohne die angefochtene Nebenbestimmung bestehen bleiben kann, kommt es darauf an, ob die Rechtsordnung die Begünstigung auch ohne die Nebenbestimmung erlaubt. Dies ist hier der Fall. Nicht entscheidend ist indes, ob der verbleibende Verwaltungsakt über die in Zusammenhang mit der Nebenbestimmung stehenden rechtlichen Anforderungen hinaus in jeder Hinsicht rechtmäßig ist oder ein Anspruch auf seinen Erlass besteht (BVerwG, Beschluss vom 29.03.2022 - 4 C 4.20 -, juris; vgl. auch VG Minden, Urteil vom 08.02.2022 - 10 K 10124/17 -, juris).
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Satz 1 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Berufung nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 70 ff. LHG
§ 70 LHG
§ 40 LVwVfG
§ 71 LHG
§ 70a LHG
§ 70 Abs. 3 LHG
§ 70 Abs. 2 LHG
§ 70 Abs. 2 und 6 Satz 3 LHG
§ 70a Abs. 3 Satz 4 LHG
§ 36 Abs. 2 LVwVfG
§ 70 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 LHG
§ 70a Abs. 1 LHG
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 70 Abs. 6 LHG
§ 70 Abs. 7 LHG
§ 70 Abs. 4 LHG
§ 70a Abs. 1 Satz 2 und 3 LHG
§ 71 Abs. 2 Satz 1 LHG
§ 71 Abs. 2 Satz 3 LHG
§ 70a Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz LHG
§ 70 Abs. 1 Satz 5 LHG
§ 70a Abs. 4 LHG
§ 154 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 70 Abs. 2 LHG
Art. 5 Abs. 3 GG
Art 1 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs.1, 2 Abs. 1 GG
Art. 20  
    Abs. 1 LV
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 Bs 274/13
11 C 2.00
3 C 39.06
4 C 5.11
10 K 10124/17
8 C 22.19
15 K 141/18
9 S 432/22
8 A 2499/11
1 BvL 8/10
1 BvR 424/71
1 BvR 325/72
00 Euro bis 15.00
00 Euro und 38.00
1 A 210/20
10 K 273/20
4 C 4.20