Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-07-19, Aktenzeichen 3 A 403/09

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Der "Änderungsbescheid" des Beklagten vom 29. Januar 2009 in der Fassung vom 19. Juli 2010 wird aufgehoben, soweit dieser nicht allein den Bewilligungszeitraum des Zuwendungsbescheides vom 28. Juni 1993 erweitert.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Änderungsbescheid, wonach eine ihm gewährte Zuwendung reduziert und er zur Rückzahlung aufgefordert wurde.
Unter dem 15.09.1992 beantragte der Kläger die Gewährung von Fördermitteln für wasserwirtschaftliche Maßnahmen, konkret für die Trinkwasserversorgung T-S-D. Der Kläger bestätigte, dass mit der Maßnahme noch nicht begonnen worden sei.
Diesen Antrag prüfte das Staatliche Amt für Umwelt und Natur (StAUN) Wismar und kam - nach Änderung des Finanzierungsmodells - ausweislich eines Prüfvermerks vom 19.05.1993 zu einer Förderfähigkeit des Antrages. Es legte diesen Prüfvermerk dem Beklagten unter dem 25.05.1993 vor sowie einen vom Kläger (unter dem 14.04.1993) gestellten Antrag auf Befreiung vom Verbot des vorzeitigen Baubeginns, den das Amt befürwortete. Dass eine Bescheidung dieses Antrages erfolgt wäre, lässt sich den vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen.
Mit Zuwendungsbescheid vom 28.06.1993 bewilligte der Funktionsvorgänger des Beklagten auf den klägerischen "Antrag vom 15.09.1992/25.05.1993" einen Zuschuss bis zur Höhe von 735.000,00 DM als Anteilfinanzierung von 50 % der zuwendungsfähigen Ausgaben. Im Rahmen der Nebenbestimmungen wurden die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung kommunaler Körperschaften (ANBest-K) zum Bestandteil des Bescheides erklärt.
Auf entsprechende Zahlungsanforderungen des Klägers wurden diesem im Juli 1993 588.000,00 DM ausgezahlt.
Unter dem 03.01.1995 legte der Kläger einen Verwendungsnachweis vor. In diesem kam er zu dem Ergebnis, dass für die förderfähige Maßnahme deutlich weniger Kosten angefallen waren; er zahlte an den Beklagten im Februar 1995 einen Betrag in Höhe von 301.412,26 DM zurück.
Das mit der Prüfung des Verwendungsnachweises befasste StAUN Wismar kam ausweislich seines Prüfvermerkes vom 01.11.1995 zu dem Ergebnis, dass die abgerechnete Maßnahme nicht vollständig förderfähig gewesen sei; Forderungen des Landes M-V stünden noch in Höhe von 4.032,89 DM offen.
Ausweislich eines Prüfvermerkes einer Mitarbeiterin des Ministeriums kam diese unter dem 14.03.1996 zu dem Ergebnis, das Ergebnis des StAUN könne nicht akzeptiert werden, da ein Großteil der Rechnungen laut Rechnungszusammenstellung bereits vor Beginn des Bewilligungszeitraums (28.06.1993) bezahlt worden sei. Sie ermittelte danach die zuwendungsfähigen Ausgaben; bei einer Anteilsfinanzierung von 50 % und unter Berücksichtigung der bereits erfolgten Rückzahlungen seien weitere 73.907,91 Euro zurückzuzahlen.
Eine Umsetzung dieser Überlegungen erfolgte nicht; vielmehr teilte der Beklagte dem Kläger unter dem 16.04.1997 mit, die Prüfung des Staatlichen Amts für Umwelt und Natur habe eine Überzahlung von 4.032,89 DM ergeben, diese Rückforderung erfolge vorbehaltlich der durch ihn zu treffenden endgültigen Prüfungsfeststellungen.
Daraufhin zahlte der Kläger den Betrag von 4.032,89 DM im April 1997 an den Beklagten zurück.
Eine unter dem 18.12.2008 vom Beklagten erstellte 'Plausibilitätsprüfung' weist "noch zurückzuzahlende Fördermittel" in Höhe von 35.726, 53 Euro aus; dieser Betrag entspricht der Differenz aus der gemäß Prüfvermerk vom 14.03.1996 errechneten Überzahlung und der im April 1997 erfolgten Rückzahlung.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 29.01.2009 "verringerte" der Beklagte - unter Erweiterung des Bewilligungszeitraumes - den Zuschuss für das fragliche Vorhaben um 522.320,16 DM und forderte unter Berücksichtigung der bisher erfolgten Rückzahlung den Kläger zur Zahlung eines Betrages in Höhe von 35.726,53 Euro auf. Zur Begründung ist ausgeführt, Bestandteil des Bewilligungsbescheides seien die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften gewesen, deren Nr. 2.1.1 regele, dass sich die Zuwendung bei einer Anteilfinanzierung ohne weitere Feststellung entsprechend dem Anteil verringere, um den sich die veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigt hätten. Die Verringerung der zuwendungsfähigen Gesamtausgaben führe unmittelbar zu einem anteiligen Wegfall der Vergünstigung, ohne dass es einer Aufhebung des Zuwendungsbescheides bedürfe. Die Ermäßigung des Zuschusses und damit die teilweise Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides träten mit Eintritt der Bedingung von selbst ein. Ein Ermessen stehe ihm nicht zu.
Der Kläger zahlte den fraglichen Betrag ausweislich der Zahlungsanzeige der Landeszentralkasse am 18.02.2009 "unter Vorbehalt".
Am 27.02.2009 hat er die vorliegende Klage erhoben.
Zur Begründung wendet er sich inhaltlich gegen die Rechtsauffassung des Beklagten bezogen auf die Regelungen der ANBest-K; der Beklagte spreche - entgegen der Regelung in den ANBest-K - von "förderfähigen" Gesamtausgaben, dies sei etwas anderes als "veranschlagte". Die Gesamtausgaben hätten sich nicht um die durch vorzeitigen Baubeginn und vor Bekanntgabe des Fördermittelbescheides angefallenen Kosten verringert, allenfalls könnte der vorzeitige Maßnahmebeginn dazu geführt haben, dass dieser Kostenanteil nicht zuwendungsfähig wäre. Der angefochtene Bescheid könne aber auch nicht (mehr) auf die §§ 48, 49 VwVfG M-V gestützt werden. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG M-V sei lange abgelaufen, ferner läge ein Ermessensausfall vor: Zum einen hätte der Zeitablauf berücksichtigt werden müssen, zum anderen, dass der Kläger seinerzeit den vorzeitigen Maßnahmebeginn mit dem staatlichen Amt für Umwelt und Natur mündlich abgestimmt habe - der damaligen Verwaltungspraxis entsprechend. Der Beklagte hätte im Rahmen seines Ermessens berücksichtigen müssen, dass die Gesamtkosten tatsächlich angefallen seien. Schließlich sei Verwirkung eingetreten; dies begründet er weitergehend.
Der Kläger beantragt,
den "Änderungsbescheid" des Beklagten vom 29.01.2009 in der heute modifizierten Fassung aufzuheben, soweit dieser nicht allein den Bewilligungszeitraum des Zuwendungsbescheides vom 28. Juni 1993 erweitert.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und tritt dem klägerischen Vorbringen entgegen. Der Kläger habe Fördermittel in Höhe von zuletzt 35.726,53 Euro zuviel erhalten, zu dessen Erstattung der Kläger auch rechtlich verpflichtet sei. Gemäß Nummer 2.1.1 ANBest-K ermäßige sich die Zuwendung automatisch entsprechend deren Anteil an den verringerten förderfähigen Gesamtausgaben. Es habe sich um eine auflösende Bedingung gehandelt, unter der die Zuwendung gewährt worden sei. Im Hinblick auf diese Regelung habe es keines ausdrücklichen Widerrufs der Zuwendung bedurft, die Jahresfristen gemäß §§ 48, 49 VwVfG M-V seien deshalb nicht zu beachten gewesen. Ebenso wenig sei dem Beklagten ein Ermessen bei Erlass des angegriffenen Bescheides eröffnet gewesen.
Im fraglichen Aktenvermerk vom 14.03.1996 sei keineswegs die Rede davon, dass das Vorhaben vollständig innerhalb des Bewilligungszeitraumes realisiert worden sei, sondern nur die förderfähigen Vorhabensteile. Begonnen sei aber "bereits vor dem im Zuwendungsbescheid festgelegten Zeitraum". Genau diese Ausgaben würden als nicht förderfähig herausgerechnet.
Es habe bis zum Herbst lediglich eine gewisse Unsicherheit wegen solcher Rechnungen bestanden, die sich auf Maßnahmen bezogen hätten, die bereits vor dem Bewilligungszeitraum realisiert worden waren, ohne dass ein vorzeitiger Baubeginn - hier beantragt - genehmigt worden wäre. Deshalb seien mit Bescheid vom 16.04.1997 vorbehaltlich endgültiger Prüfung zunächst nur 4.032,89 DM zurückgefordert worden. Die "Richtlinien zur Förderung wasserwirtschaftlicher Vorhaben" vom 08.10.1997 hätten diese Unsicherheit dann zwar geklärt, seien dann aber hinsichtlich dieses Projekts nicht umgesetzt worden, auch nicht bei der Fertigung des Änderungsbescheides vom 29.01.2009; insoweit wäre er nachzubessern.
In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte den Rückforderungsbetrag auf 29.314,56 Euro ermäßigt; die Beteiligten haben insoweit den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorganges.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen.
Im Übrigen erweist sich die zulässige Anfechtungsklage als begründet.
Der streitbefangene "Änderungsbescheid" im Streit stehenden Umfang stellt einmal eine im Wege einer auflösenden Bedingung "automatisch" eingetretene Verringerung der Zuschusshöhe aus dem Zuwendungsbescheid auf den Betrag von 108.741,47 Euro fest (im Folgenden 1.) . Darüber hinaus fordert er unter Anrechnung von bereits erfolgten Zahlungen des Klägers die weitere Rückzahlung eines Betrages von 35.726,54 Euro ein (2.). Beide Teile des Änderungsbescheides sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs.1 Satz 1 VwGO.
1. Die im Bescheidstenor ausgesprochene Verringerung stellt sich bei sachgerechter Auslegung unter Berücksichtigung seiner Begründung als Feststellung einer "automatischen" Reduzierung der Zuschusshöhe des Zuwendungsbescheids dar. Diese Reduzierung setzt für ihre Rechtmäßigkeit voraus, dass eine in diesem entsprechend "eingebaute" auflösende Bedingung eingetreten ist.
Ausweislich des Zuwendungsbescheides vom 28.06.1993 wurden die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung kommunaler Körperschaften (ANBest-K) zum Bestandteil des Bescheides erklärt. Da zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Bescheides derartige Nebenbestimmungen im Lande Mecklenburg-Vorpommern noch nicht erlassen waren, gelten aufgrund des 1. Bewirtschaftungserlasses 1991 der Finanzministerin (Bekanntmachung vom 5. April 1991, AmtsBl. M-V S. 232) die Verwaltungsvorschriften des Landes Schleswig-Holstein (mit der Maßgabe, dass die Besonderheiten Mecklenburg-Vorpommern Berücksichtigung finden; solche sieht die Kammer vorliegend indes nicht). Die insoweit einschlägige Nummer 2 der ANBest-K (SH) hat den folgenden Wortlaut:
"Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck, erhöhen sich die Deckungsmittel oder treten neue Deckungsmittel hinzu, so ermäßigt sich die Zuwendung ...".
Vorliegend steht nicht eine Erhöhung der Deckungsmittel in Rede, sodass nur die Alternative einer "Ermäßigung" in Betracht kommen könnte. Diese Ermäßigung bezieht sich nach dem Wortlaut der ANBest-K (SH) indessen auf die "veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck" diese aber haben sich vorliegend nicht ermäßigt. Die "veranschlagten Gesamtausgaben" verringern sich nicht dadurch, dass einzelne Ausgaben vor Beginn und nach dem Ende des bescheidlichen Bewilligungszeitraums erfolgen, wenn sie denn sachlich gerechtfertigte Ausgaben im Rahmen der veranschlagten Gesamtausgaben für das geförderte Projekt darstellen. Davon zu trennen ist die Frage, ob der Subventionsgeber die Nichteinhaltung des Bewilligungszeitraums nicht zum Anlass nehmen kann, an eine Rücknahme oder einen (Teil-)Widerruf des Zuwendungsbescheides zu denken (vgl. § 48, 49 VwVfg M-V). Maßgebend hier allein ist jedoch die zu verneinende Frage, ob die ANBest-K SH bei solchen Ausgaben außerhalb des Bewilligungszeitraums eine hinreichend eindeutige auflösende Bedingung in Punkt 2.1.1 enthält. Unklarheiten gehen hier zu Lasten des Bescheidsverfassers (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 22.12.2000 - 2 L 38/99 -, NVwZ 2002, 104).
Dies verkennt der Beklagte, der die Ausgaben des Klägers, die vor Beginn des bescheidlich festgesetzten Bewilligungszeitraum (28.06.1993) bezahlt worden sind, als nach dem Zuwendungsbescheid nicht zuwendungsfähig anerkennt, dadurch die "in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck" als ermäßigt ansieht und einen Eintritt der auflösenden Bedingung annimmt. Über diese Sichtweise gelangt er zur "automatischen" Reduzierung der Zuschusshöhe im "Änderungsbescheid" festgestellten Umfang.
Hintergrund für die Auffassung des Beklagten ist wohl, dass dieser zunächst von der Einschlägigkeit und vom Wortlaut der ANBest-K des Landes M-V aus dem Jahre 2001 (AmtsBl. M-V S. 632) ausgegangen ist. Wenn es dort unter Punkt 2.1.1 heißt
"Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben, ... so ermäßigt sich die Zuwendung ..."),
weicht die dort formulierte auflösende Bedingung nicht nur vom Wortlaut, sondern auch vom Inhalt durch die Aufnahme des Adjektivs "zuwendungsfähigen" von der hier einschlägigen Regelung ab. Die Inbezugnahme der ANBest-K im Zuwendungsbescheid stellt keinen dynamischen Verweis auf jeweils sich ändernde ANBest-K dar, vielmehr bestimmen diese Regelungen in der zum Zeitpunkt ihrer Inkorporation in den Zuwendungsbescheid geltenden Fassung das Zuwendungsverhältnis und die sich aus ihm ergebenden Rechte und Pflichten. Soweit der Beklagte in der abweichenden Formulierung in Nummer 2.1.1 ANBest-K (M-V) nur eine Klarstellung, keine Änderung sieht und behauptet, diese Regelung sei "damals bereits seit geraumer Zeit in EG- und bundesrechtlichen Zuwendungsbestimmungen als terminus technicus gebräuchlich" gewesen und vom Beklagten seit spätestens Mitte der 1990er Jahre "durchgängig synonym" verwendet worden, bedarf dies keiner Aufklärung. Maßgebend - wie ausgeführt - ist die Frage, was eine Wortlautauslegung unter Berücksichtigung des verobjektivierten Empfängerhorizonts des Subventionsempfängers unter dieser auflösenden Bedingung im Zuwendungsbescheid verstehen musste und durfte.
Ist die im Zuwendungsbescheid integrierte auflösende Bedingung nicht eingetreten, erweist sich der Feststellungsbescheid im angefochtenen "Änderungsbescheid" als rechtswidrig und ist auf die Klage des Klägers hin aufzuheben.
2. Dem im "Änderungsbescheid" weiter enthaltenen Rückforderungsbescheid über 35.726,53 Euro steht bereits entgegen, dass der Zuwendungsbescheid vom 28.06.1993 nicht automatisch in seiner Zuschusshöhe durch den Eintritt einer auflösenden Bedingung eine Änderung erfahren hat.
Desweiteren wäre der insoweit geltend gemachte Erstattungsanspruch aber auch verjährt.
Der Erstattungsanspruch infolge des Eintritts einer auflösenden Bedingung im Zuwendungsbescheid ist geregelt in § 49 a Abs. 1 VwVfG M-V. Eine eigenständige Verjährungsregelung fehlt allerdings dort.
Diese Regelungslücke ist (als sachnächste in Betracht kommenden Verjährungsregelung, vgl. BVerwG, Urteile vom 18.04.1986 - 8 A 1.83 -, Buchholz 454.4 § 19 II. WoBauG Nr 1 , und vom 4.10.1994 - 1 C 41.92 -, BVerwGE 97, 1 <7>) zu schließen unter entsprechender Heranziehung der Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -. Dies legt nicht nur die Bezugnahme in § 49a Abs. 2 VwVfG M-V auf die bereicherungsrechtlichen Vorschriften des BGB hinsichtlich des Umfangs des Erstattungsanspruches nahe, sondern ist auch inhaltlich sachgerecht und entspricht der ganz überwiegenden Rechtsprechung (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24.07.2008 - 7 A 2.07 -, NVwZ 2009, 599; Urteil vom 15.05.2008 - 5 C 25.07 - , BVerwGE 131, 153; Urteil vom 11.12.2008 - 3 C 37.07 -, BVerwGE 132, 324).
Ein derartiger Erstattungsanspruch verjährte nach dem bis zum Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes vom 26.11.2001 geltenden Recht nach 30 Jahren, § 195 BGB a. F., und konnte vorliegend zum Zeitpunkt der Neuregelung der Verjährungsvorschriften am 1.1.2002 demgemäß noch nicht verjährt sein.
Nach neuem Recht unterfällt der Anspruch, da kein im Gesetz vom Regelfall abweichender (wie etwa in § 197 BGB) Fall vorliegt, der regelmäßigen Verjährungsfrist, die gemäß § 195 BGB drei Jahre beträgt. Demzufolge gilt Abs. 4 Satz 1 des Art. 229 § 6 EGBGB, der Überleitungsvorschrift zum Verjährungsrecht nach dem Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts vom 26. November 2001, der wie folgt lautet:
Ist die Verjährungsfrist nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung kürzer als nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch in der bis zu diesem Tag geltenden Fassung, so wird die kürzere Frist von dem 1. Januar 2002 an berechnet.
Der Verjährungsbeginn nach neuem Recht ist in § 199 BGB geregelt; dessen Abs. 1 bestimmt:
Die regelmäßige Verjährungsfrist beginnt, soweit nicht ein anderer Verjährungsbeginn bestimmt ist, mit dem Schluss des Jahres, in dem1.der Anspruch entstanden ist und2.der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.
Vorliegend dokumentiert der Aktenvermerk einer Mitarbeiterin des Beklagten vom 14.03.1996 die Kenntnis aller maßgeblichen Umstände, so dass mit Ablauf des Jahres 2004 die dreijährige Verjährungsfrist abgelaufen war, da Hemmungstatbestände nicht gegeben sind. Die 10-jährige Verjährungsfrist nach Absatz 4 des § 199 BGB, die die kenntnisunabhängige Verjährung anspricht, ist demzufolge nicht anwendbar.
Da der Kläger den fraglichen Rückforderungsbetrag ausweislich der Zahlungsanzeige der Landeszentralkasse am 18.02.2009 "unter Vorbehalt" gezahlt hat, kann er nun seinerseits diesen Betrag vom Beklagten zurückverlangen; § 214 Abs. 2 Satz 1 BGB steht dem nicht entgegen (vgl. Palandt-Ellenberger, BGB, 69. Aufl. 2010, § 214 Rdnr. 4).
3. Ob der Geltendmachung der (unterstellten, s. o.) Erstattungsforderung zusätzlich Treu und Glauben entgegensteht, weil der Kläger frühzeitig mündlich beim StAUN einen Antrag auf Befreiung von der Vorbeginnsklausel gestellt und dies unter dem 14.4.1993 nochmals aktenkundig schriftlich erneuert hatte, der Beklagte diesen zu bescheiden indes unterlassen hat, bedarf nach alledem keiner weiteren Prüfung.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 709, 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG M-V gestützt werden. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG M-V
§§ 48, 49 VwVfG M-V
§§ 154 Abs. 1 und 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 709, 708 Nr. 11 ZPO
§ 195 BGB
§ 197 BGB
§ 6 EGBGB
§ 199 BGB
§ 113 Abs.1 Satz 1 VwGO
§ 49 a Abs. 1 VwVfG M-V
§ 19 II. WoBauG
§ 49a Abs. 2 VwVfG M-V
§ 214 Abs. 2 Satz 1 BGB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 104
BVerwGE 97, 1
NVwZ 2009, 599
BVerwGE 131, 153
BVerwGE 132, 324
2 L 38/99
8 A 1.83
1 C 41.92
7 A 2.07
5 C 25.07
3 C 37.07