Gericht der Europäischen Union (Europäische Union, )
Beschluss vom 2026-01-29, Aktenzeichen T-63/26
ECLI: ECLI:EU:T:2026:63

Tenor:
BESCHLUSS DES GERICHTS (Achte Kammer)
29. Januar 2026(*)
„ Nichtigkeitsklage – Staatliche Beihilfen – Steuerliche Behandlung von Spielbankunternehmern in Deuschland – Beschluss, mit dem das Nichtvorliegen einer staatlichen Beihilfe festgestellt wird – Keine unmittelbare Betroffenheit – Unzulässigkeit “
In der Rechtssache T‑261/25,
LM, vertreten durch Rechtsanwälte A. Bartosch und R. Schmidt,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch B. Stromsky, M. Farley und C. Kovács als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DAS GERICHT (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten I. Gâlea (Berichterstatter) sowie der Richterin M. J. Costeira und des Richters T. Tóth,
Kanzler: V. Di Bucci,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens
folgenden
Beschluss
1 Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragt die Klägerin, LM, die teilweise Nichtigerklärung des Beschlusses (EU) 2025/317 der Kommission vom 20. Juni 2024 zu den Maßnahmen Staatliche Beihilfen SA.44944 (2019/C ex 2016/FC) und SA.53552 (2019/C ex 2019/FC) – Steuerliche Behandlung von Spielbankunternehmern und mutmaßliche Garantie für Spielbankunternehmer (Wirtschaftlichkeitsgarantie) – Deutschland (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Vorgeschichte des Rechtsstreits
2 Die Klägerin ist eine Gesellschaft deutschen Rechts, die Spielhallen im Land Nordrhein-Westfalen (Deutschland) betreibt.
3 Am 22. März 2016 und am 4. Februar 2019 gingen bei der Europäischen Kommission vier Beschwerden ein, die von einem Wirtschaftsverband von Spielhallenbetreibern, dem Fachverband Spielhallen e. V., und einem Spielhallenbetreiber eingereicht wurden. Die Beschwerdeführer machten geltend, die Spielbankunternehmer erhielten im Rahmen unterschiedlicher Maßnahmen staatliche Beihilfen, die den Markt für Glücksspiele in Deutschland verzerrten.
4 Mit Beschluss vom 9. Dezember 2019 teilte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland mit, dass sie einen Teil der in Rede stehenden Maßnahmen nicht als Beihilfe ansehe. Sie beschloss jedoch, das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV in Bezug auf die besonderen Steuervorschriften einzuleiten, die in jedem der 16 Bundesländer allgemein auf Spielbankunternehmer anwendbar waren und die sich aus verschiedenen Steuerbefreiungen und besonderen Steuern zusammensetzten, einschließlich aller generellen und automatischen Merkmale dieser besonderen Steuern, sowie aus Ad-hoc-Beschlüssen der Behörden zur Ermäßigung der auf Spielbankunternehmer anwendbaren besonderen Steuern im Fall von Neueröffnungen und unter sonstigen Umständen.
5 Nach Erlass des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV gingen bei der Kommission Stellungnahmen der Bundesrepublik Deutschland, von beteiligten Dritten sowie der Beschwerdeführer ein.
6 Am 20. Juni 2024 erließ die Kommission den angefochtenen Beschluss, mit dem sie feststellte, dass die Steuerregelung für Spielbankunternehmer in Deutschland eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe darstelle, mit Ausnahme der Regelung für Spielbankunternehmer im Land Hamburg (Deutschland) ab dem 1. Januar 2024 (im Folgenden: in Rede stehende steuerliche Maßnahme), die keine Beihilfe darstelle.
7 Im angefochtenen Beschluss stellte die Kommission fest, dass die deutsche Rechtsordnung zwischen zwei Arten von Glücksspielen unterscheide. Zum einen gebe es Spielautomaten, die von spezialisierten Spielhallen (im Folgenden: Spielhallen) oder Gaststätten frei betrieben werden könnten, sofern bestimmte Vorschriften eingehalten würden.
8 Zum anderen gebe es die Casinospiele wie Black Jack, Roulette oder Poker und andere Spielautomaten, die als zu riskant angesehen würden und grundsätzlich nicht angeboten werden dürften. Abweichend von diesem Verbot dürften die Bundesländer es bestimmten Einrichtungen (im Folgenden: Spielbankunternehmern) unter den in den Spielbankgesetzen der Länder festgelegten Voraussetzungen erlauben, solche Spiele anzubieten.
9 In diesem Zusammenhang stellte die Kommission fest, dass Spielbankunternehmer in Bezug auf die nicht durch den Spielbetrieb erzielten Einkünfte (z. B. Gastronomie) dem normalen Steuersystem unterlägen. Was die Einkünfte aus dem Spielbetrieb und aus mit dem Spielbetrieb zusammenhängenden Tätigkeiten angehe, unterlägen die Spielbankunternehmer jedoch besonderen Steuern, die ausschließlich für sie gälten und bei denen als Bemessungsgrundlage meist der Bruttospielertrag, d. h. der Spieleinsatz abzüglich der an die Spieler ausgezahlten Gewinne, herangezogen werde. Außerdem seien Spielbankunternehmer von einer Reihe sonst anwendbarer Steuern befreit, wobei die Befreiungen untrennbar mit den besonderen Steuern verbunden seien.
10 Die Kommission stellte jedoch fest, dass Spielbankunternehmer in Hamburg mit Wirkung vom 1. Januar 2024 zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe verpflichtet seien, um sicherzustellen, dass sie mindestens den gleichen Steuerbetrag zahlten, den sie unter den normalen Steuervorschriften zahlen würden. Diese Ausgleichsabgabe entspreche der Differenz zwischen dem Steuerbetrag, der nach den normalen Steuervorschriften fällig wäre, und dem vom Spielbankunternehmer nach den steuerlichen Sonderregelungen zu zahlenden Steuerbetrag. Die normale Steuerbelastung umfasse insbesondere die Körperschaftsteuer oder die Einkommensteuer, die Gewerbesteuer und die Vergnügungsteuer.
11 Insoweit geht aus dem angefochtenen Beschluss hervor, dass sich die deutschen Behörden in Hamburg (Deutschland) verpflichtet hätten, die Vergnügungsteuer auf der Grundlage der für Glücksspielgeräte (Spielgeräte mit Geldgewinnmöglichkeit) geltenden Bestimmungen des Hamburgischen Spielvergnügungsteuergesetzes vom 29. September 2005 (HmbGVBl., S. 409) zu berechnen, die 5 % der in der Spielbank getätigten Einsätze betrage. In Fn. 9 des angefochtenen Beschlusses ist ausgeführt, dass die Höhe der Einsätze gemäß § 12 Abs. 1 des Hamburgischen Spielvergnügungsteuergesetzes auf das Vierfache des Einspielergebnisses festgesetzt werden könne, und dass die deutschen Behörden erklärt hätten, dass diese Bestimmung stellvertretend insbesondere für den Fall gelte, dass die Höhe der Einsätze nicht oder nur schwer zu ermitteln sei.
12 In Bezug auf die normalen Steuern, von denen die Spielbankunternehmer befreit seien, geht aus dem angefochtenen Beschluss hervor, dass Unternehmen, so auch Spielhallen, normalerweise einer Reihe allgemeiner Steuern unterlägen, hauptsächlich der Einkommen- oder Körperschaftsteuer, der Gewerbesteuer und der Umsatzsteuer.
13 Die Kommission stellte ferner fest, dass Unternehmen, die Glücksspielleistungen anböten, in der Regel einer besonderen Gemeindesteuer, nämlich der Vergnügungsteuer, unterlägen, wobei die Länder befugt seien, die Gemeinden dazu zu ermächtigen, diese zu erheben. Die Merkmale dieser Steuer (insbesondere die Steuersätze und die Bemessungsgrundlage) würden daher auf kommunaler Ebene innerhalb des gegebenenfalls auf Landesebene vorgegebenen Rahmens (Höchst- bzw. Mindeststeuersatz, Bemessungsgrundlage) festgelegt. Die Vergnügungsteuersatzungen der Gemeinden sähen eine Bemessungsgrundlage (in der Regel der Bruttospielertrag oder die Einsätze) und einen Steuersatz (je nach Bemessungsgrundlage: beim Bruttospielertrag etwa 20 %, bei den Einsätzen etwa 5 %) vor.
14 Die Kommission kam zu dem Schluss, dass eine bestimmte Gruppe von Unternehmern, nämlich Spielbankunternehmer, einer besonderen Steuerregelung unterliege und es keine allgemeine Bestimmung gebe, die automatisch ausschließe, dass die besondere steuerliche Behandlung günstiger sei als die normalen Steuervorschriften, so dass diese steuerliche Behandlung dieser Gruppe von Unternehmern einen Vorteil verschaffe. Sie wies jedoch darauf hin, dass in Hamburg im Rahmen der jüngsten Gesetzesänderung (Einführung einer Ausgleichsabgabe) sichergestellt werde, dass ab dem 1. Januar 2024 kein Vorteil für einen Spielbankbetreiber im Land Hamburg entstehen könne.
15 Darüber hinaus sollten die Beihilfen zurückgefordert werden, um die Lage wiederherzustellen, die vor der Gewährung bestanden habe. Der Rückforderungsbetrag entspreche der positiven Differenz zwischen dem Steuerbetrag, den die Spielbankunternehmer nach den normalen Steuervorschriften gezahlt hätten, und dem Steuerbetrag, den sie nach den besonderen Steuervorschriften tatsächlich gezahlt hätten. Die Steuerbelastung nach den normalen Steuervorschriften sollte von den deutschen Behörden ermittelt werden, indem sie die üblicherweise geltenden Vorschriften für die Körperschaftsteuer, Einkommensteuer (und damit zusammenhängende Zuschläge), Gewerbesteuer und Vergnügungsteuer anwendeten.
16 In Bezug auf die Vergnügungsteuer forderte die Kommission die deutschen Behörden auf, innerhalb einer bestimmten Frist nach Bekanntgabe des angefochtenen Beschlusses die geeignete Methode zur Berechnung der Vergnügungsteuer in den einzelnen Städten unter Berücksichtigung bestimmter Gesichtspunkte mitzuteilen. Die Städte müssten diesbezüglich die Besonderheit von Spielbanken in Bezug auf die Auszahlungsquote ordnungsgemäß berücksichtigen, wenn sie beschlössen, die Vergnügungsteuer in Form einer Steuer auf den Spieleinsatz zu erheben.
17 Da Spielbanken Spiele mit einer gegenüber Spielhallen höheren Auszahlungsquote anböten, sollte sich diese Besonderheit in dem von den Städten gewählten Steuersatz widerspiegeln. So könnten die deutschen Behörden bei der Berechnung der Vergnügungsteuer, die von Spielbankunternehmern geschuldet worden wäre, einen Steuersatz von 25 % des Bruttospielertrags erheben, was grundsätzlich die höchstmögliche Vergnügungsteuer darstelle, der Spielbankunternehmer unterworfen werden könnten, oder detailliertere Berechnungen anhand der konkreten Vergnügungsteuersätze der jeweiligen Kommunen vornehmen, um den genauen Betrag dieser Steuer zu ermitteln.
18 Jedenfalls sollten die von den Städten gewählten Berechnungsmethoden auf glaubhaften Belegen beruhen und mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts und des deutschen Rechts im Einklang stehen. Außerdem setzte die Kommission den deutschen Behörden eine Frist von vier Monaten, um in einem geeigneten und gestrafften Format die Erläuterungen zur Berechnungsmethode zu übermitteln, und eine Frist von sechs Monaten, um die genauen Berechnungen des genauen zurückzufordernden Beihilfebetrags vorzulegen.
Anträge der Parteien
19 Die Klägerin beantragt im Wesentlichen,
– den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit darin in Art. 1 Abs. 2 festgestellt wird, dass die in Rede stehende steuerliche Maßnahme keine Beihilfe darstellt;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
20 In ihrer nach Art. 130 der Verfahrensordnung erhobenen Einrede der Unzulässigkeit beantragt die Kommission,
– die Klage als unzulässig abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
21 Gemäß Art. 130 Abs. 1 und 7 der Verfahrensordnung kann das Gericht auf Antrag des Beklagten über die Unzulässigkeit oder die Unzuständigkeit vorab entscheiden. Da die Kommission im vorliegenden Fall beantragt hat, über die Unzulässigkeit zu entscheiden, beschließt das Gericht, das sich aufgrund der Aktenlage für hinreichend informiert hält, ohne Fortsetzung des Verfahrens über diesen Antrag zu entscheiden.
22 Die Kommission macht geltend, die vorliegende Klage sei u. a. deshalb unzulässig, weil die Klägerin nicht im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV klagebefugt sei, da sie von dem angefochtenen Beschluss nicht unmittelbar betroffen sei.
23 Zum einen macht die Kommission im Wesentlichen geltend, dass das Land Nordrhein-Westfalen die für Spielbankunternehmer im Land Hamburg geltende Regelung nicht realisiert habe. Zum anderen sei die Klägerin nicht der im Land Hamburg geltenden rechtlichen Regelung unterworfen gewesen und habe daher nicht nachweisen können, dass sie durch diese Regelung einem verfälschten Wettbewerb ausgesetzt gewesen sei. Daher habe die Klägerin nicht nachgewiesen, dass die in Rede stehende steuerliche Maßnahme sich auf ihre Rechtsstellung ausgewirkt habe.
24 Die Klägerin tritt dem Vorbringen der Kommission zur Zulässigkeit der Klage entgegen und macht geltend, sie sei von dem angefochtenen Beschluss unmittelbar betroffen.
25 Zunächst weist die Klägerin darauf hin, dass sie Spielhallen in unmittelbarer Nähe eines Spielbankbetreibers mit Monopolstellung im Land Nordrhein-Westfalen betreibe und dass das Land Nordrhein-Westfalen am 19. Dezember 2024 § 21a des Spielbankgesetzes NRW vom 29. Mai 2020 (im Folgenden: SpielbankG NRW) erlassen habe, dessen Begründung klarstelle, dass diese Bestimmung auf der Basis von Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses ergangen sei.
26 Sodann bestreitet die Klägerin, dass zwischen der Regelung des Landes Hamburg und der des Landes Nordrhein-Westfalen ein Unterschied bestehe, und macht geltend, dass der angefochtene Beschluss die Möglichkeit gewährleiste, den Bruttospielertrag anstelle der Spieleinsätze als Grundlage für die Vergnügungsteuer heranzuziehen, und dass dies aufgrund der unterschiedlichen Auszahlungsquoten die Besteuerungsungleichheit perpetuiere. Somit finde das „Hamburger Modell“ einer fiktiven Vergleichsberechnung, das als beihilferechtskonform angesehen worden sei, heute auch in Nordrhein-Westfalen Anwendung.
27 Die in Rede stehende steuerliche Maßnahme, die auch in Nordrhein-Westfalen eingeführt worden sei, benachteilige Spielhallen, da bei diesen und bei Spielbanken sehr unterschiedliche Auszahlungsquoten beständen.
28 Nach § 3 Abs. 3 des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank (Hamburgisches Spielbankgesetz) vom 24. Mai 1976 (HmbGVBl., S. 139) beruhe die Ausgleichsabgabe auf einer fiktiven Vergleichsberechnung zwischen der Sonderregelung für Spielbanken und der allgemeinen Steuerregelung. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 des Hamburgischen Spielvergnügungsteuergesetzes könne die Vergnügungsteuer für die Zwecke der fiktiven Vergleichsberechnung statt auf der Grundlage der Spieleinsätze auf der Grundlage der Bruttospielerträge berechnet werden. In den Fällen, in denen die Einsätze nicht erklärt würden, gelte somit das Vierfache der Bruttospielerträge als Spieleinsatz.
29 Darüber hinaus gebe der angefochtene Beschluss den deutschen Behörden die Möglichkeit, bei der Berechnung der Vergnügungsteuer, die von Spielbankunternehmern geschuldet worden wäre, einen Vergnügungsteuersatz von 25 % des Bruttospielertrags zu erheben. Eine solche Argumentation sei auch in Nordrhein-Westfalen durch § 21a des SpielbankG NRW übernommen und eingeführt worden.
30 Somit bestehe der Vorteil für die Spielbanken darin, dass sie sich in vorteilhafter Weise für eine Besteuerung auf der Grundlage des Bruttospielertrags statt einer Besteuerung auf der Grundlage der Spieleinsätze entscheiden könnten, so dass sie eine Auszahlungsquote von 95 % anwenden könnten, während die Spielhallen eine Auszahlungsquote von etwa 65 % anwendeten.
31 Es ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 263 Abs. 4 AEUV jede natürliche oder juristische Person gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben kann.
32 Zunächst ist festzustellen, dass der angefochtene Beschluss, wie aus seinem Art. 5 hervorgeht, allein an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet ist und nicht an die Klägerin. Die vorliegende Klage kann daher nicht nach der ersten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV für zulässig erklärt werden.
33 Die vorliegende Klage kann somit nach der zweiten und der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV nur dann für zulässig erklärt werden, wenn der angefochtene Beschluss die Klägerin entweder unmittelbar und individuell betrifft oder wenn er sie unmittelbar betrifft und es sich bei ihm um einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter handelt, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Dezember 2013, Telefónica/Kommission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, Rn. 19, vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, Rn. 44, und vom 17. September 2015, Mory u. a./Kommission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, Rn. 59). Daher ist im Hinblick auf die zweite und die dritte Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV die unmittelbare Betroffenheit der Klägerin zu prüfen, die eine gemeinsame Voraussetzung beider Varianten ist.
34 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs erfordert die in Art. 263 Abs. 4 AEUV genannte Voraussetzung, wonach eine natürliche oder juristische Person von der klagegegenständlichen Entscheidung unmittelbar betroffen sein muss, dass zwei Kriterien kumulativ erfüllt sind, nämlich zum einen, dass sich die beanstandete Maßnahme unmittelbar auf die Rechtsstellung des Einzelnen auswirkt, und zum anderen, dass sie den Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessen lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung weiterer Durchführungsvorschriften ergibt (vgl. Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci, C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
35 Speziell zu den beihilferechtlichen Regeln ist hervorzuheben, dass diese dem Ziel dienen, den Wettbewerb zu schützen. Daher lässt in diesem Bereich die Tatsache, dass ein Kommissionsbeschluss die Wirkungen nationaler Maßnahmen unberührt lässt, bezüglich deren die Klägerin in einer an die Kommission gerichteten Beschwerde geltend gemacht hat, sie seien mit diesem Ziel unvereinbar und versetzten sie in eine nachteilige Wettbewerbssituation, darauf schließen, dass dieser Beschluss die Rechtsstellung der Klägerin unmittelbar berührt, insbesondere ihr aus den beihilferechtlichen Bestimmungen des AEU-Vertrags folgendes Recht, keinem durch die fraglichen nationalen Maßnahmen verfälschten Wettbewerb ausgesetzt zu sein (vgl. Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci, C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
36 Jedoch darf die unmittelbare Betroffenheit eines Klägers nicht aus der bloßen Möglichkeit einer Wettbewerbsbeziehung abgeleitet werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci, C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37 Soweit die Voraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit erfordert, dass sich der angefochtene Rechtsakt unmittelbar auf die Rechtsstellung des Klägers auswirkt, müssen die Unionsgerichte vielmehr prüfen, ob der Kläger stichhaltig dargelegt hat, weshalb der Beschluss der Kommission geeignet ist, ihn in eine nachteilige Wettbewerbssituation zu versetzen und sich damit auf seine Rechtsstellung auszuwirken (Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci, C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 47).
38 Im vorliegenden Fall macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass ihr dadurch ein Schaden entstehe, dass die in Rede stehende steuerliche Maßnahme in Nordrhein-Westfalen eingeführt worden sei, wodurch sie gegenüber den im Land Nordrhein-Westfalen tätigen Spielbankunternehmern, die Steuervergünstigungen erhielten, benachteiligt werde.
39 Unter diesen Umständen ist zu prüfen, ob die Klägerin stichhaltig dargelegt hat, weshalb der angefochtene Beschluss geeignet ist, sie im Sinne des ersten von der oben in Rn. 37 angeführten Rechtsprechung definierten Kriteriums in eine nachteilige Wettbewerbssituation zu versetzen und sich damit auf ihre Rechtsstellung auszuwirken.
40 Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission in Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses lediglich festgestellt hat, dass die in Rede stehende steuerliche Maßnahme, die auf Spielbankunternehmer im Land Hamburg anwendbar sei, keine staatliche Beihilfe darstelle. Zudem behauptet die Klägerin nicht, im Wettbewerb mit den Spielbankunternehmern im Land Hamburg zu stehen, sondern nur mit den Spielbankunternehmern im Land Nordrhein-Westfalen.
41 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Kläger in den Rechtssachen, in denen das Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci (C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 50), ergangen ist, bewiesen hatten, dass sich ihre jeweiligen Einrichtungen in unmittelbarer Nähe von Stellen befanden, die grundsätzlich von den im betreffenden Beschluss geprüften nationalen Maßnahmen profitieren konnten, die den ihrigen ähnliche Tätigkeiten ausübten und somit auf demselben Dienstleistungsmarkt und demselben räumlichen Markt aktiv waren.
42 Im vorliegenden Fall macht die Klägerin nicht geltend, auf demselben räumlichen Markt wie die Spielbankunternehmer im Land Hamburg tätig zu sein, sondern trägt vor, sie sei von der in Rede stehenden steuerlichen Maßnahme dennoch allein dadurch unmittelbar betroffen, dass das Land Nordrhein-Westfalen eine ähnliche Besteuerung wie das Land Hamburg vornehme. Hierzu weist die Klägerin darauf hin, dass in der Gesetzesbegründung zum SpielbankG NRW klargestellt werde, dass der Wortlaut von § 21a Abs. 1 SpielbankG NRW „auf der Basis“ von § 3 Abs. 3 des Hamburgischen Spielbankgesetzes ergangen sei.
43 Da die Klägerin jedoch nicht im Land Hamburg tätig ist, unterliegt sie nicht der in Rede stehenden steuerlichen Maßnahme und behauptet nicht, in unmittelbarem Wettbewerb mit den Spielbankunternehmern in diesem Land zu stehen. Sie kann somit keine Auswirkung auf ihre Rechtsstellung geltend machen, die geeignet wäre, sie in eine nachteilige Wettbewerbssituation zu versetzen, die allein daraus resultiert, dass das Land Nordrhein-Westfalen eine ähnliche Regelung eingeführt hat.
44 Denn trotz des Zusammenhangs zwischen § 21a SpielbankG NRW und der in Rede stehenden steuerlichen Maßnahme richten sich die Argumente der Klägerin in Wirklichkeit hauptsächlich gegen § 21a SpielbankG NRW. Aus der Klageschrift geht somit insgesamt hervor, dass die von der Klägerin geltend gemachten Auswirkungen auf ihre Rechtsstellung nicht auf die in Rede stehende steuerliche Maßnahme zurückzuführen sind, sondern auf § 21a SpielbankG NRW.
45 Es ist jedoch festzustellen, dass, wie die Klägerin einräumt, § 21a SpielbankG NRW durch das Gesetz vom 19. Dezember 2024, also fast sechs Monate nach Erlass des angefochtenen Beschlusses, eingeführt wurde.
46 Mithin war eine solche Regelung zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses noch nicht in Kraft und daher nicht Gegenstand einer Kontrolle durch die Kommission. In Anbetracht dieser Umstände konnte sich der angefochtene Beschluss zum Zeitpunkt seines Erlasses in keiner Weise auf die Rechtsstellung der Klägerin auswirken. Daraus folgt, dass weder die in Rede stehende steuerliche Maßnahme noch folglich der angefochtene Beschluss, in dem festgestellt wird, dass diese Maßnahme keine Beihilfe sei, die von der Klägerin geltend gemachten Auswirkungen auf ihre Rechtsstellung, die geeignet sind, sie in eine nachteilige Wettbewerbssituation zu versetzen, haben können. Der Umstand, dass § 21a SpielbankG NRW auf der Basis der in Rede stehenden steuerlichen Maßnahme ergangen ist, vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern, da es sich um gesonderte Rechtsakte handelt, die eigenständige Rechtswirkungen erzeugen.
47 Da eines der beiden kumulativen Kriterien der Voraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit, die in der oben in Rn. 34 angeführten Rechtsprechung genannt sind, nicht erfüllt ist, kann die Klägerin nicht als von dem angefochtenen Beschluss unmittelbar betroffen angesehen werden.
48 Das Gericht ist jedoch der Auffassung, dass es im Interesse einer geordneten Rechtspflege liegt, das zweite in dieser Rechtsprechung aufgestellte Kriterium zu prüfen, wonach die in Rede stehende Maßnahme den Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessen lassen darf, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung weiterer Durchführungsvorschriften ergibt.
49 Richtet demnach ein Organ einen Unionsrechtsakt an einen Mitgliedstaat und hat die von dem Mitgliedstaat zur Umsetzung dieses Rechtsakts vorzunehmende Handlung automatischen Charakter oder stehen auf die eine oder andere Weise die Folgen dieses Rechtsakts eindeutig fest, so berührt der Rechtsakt jede Person unmittelbar, die von dieser Handlung betroffen ist. Räumt der Rechtsakt hingegen dem Mitgliedstaat die Möglichkeit ein, zu handeln oder nicht zu handeln, oder zwingt er ihn nicht, in einem festgelegten Sinn zu handeln, so ist es das Handeln oder Nichthandeln des Mitgliedstaats, das diese Person unmittelbar betrifft, und nicht der Rechtsakt selbst (vgl. Beschluss vom 22. Juni 2006, Freiherr von Cramer-Klett und Rechtlerverband Pfronten/Kommission, T‑136/04, EU:T:2006:170, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
50 Im vorliegenden Fall macht die Klägerin zu Unrecht geltend, dass § 21a SpielbankG NRW als automatische Folge von Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses im Sinne der oben in Rn. 49 angeführten Rechtsprechung erlassen worden sei. Aus Art. 4 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses geht nämlich hervor, dass die Kommission der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich der Änderungen, die an den im Glücksspielsektor geltenden Steuerregelungen vorzunehmen sind, ein Ermessen lässt. Im Übrigen war die Bundesrepublik Deutschland, wie sich aus Art. 2 Abs. 5 des angefochtenen Beschlusses ergibt, nur verpflichtet, die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilferegelungen einschließlich der in Nordrhein-Westfalen geltenden Regelung aufzuheben, ohne dass sie verpflichtet gewesen wäre, eine Steuerregelung zu erlassen, die sich an der im Land Hamburg geltenden Regelung orientiert.
51 Soweit die Klägerin der Kommission außerdem vorwirft, im 274. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses die Möglichkeit erwogen zu haben, dass die deutschen Behörden einen Vergnügungsteuersatz von 25 % des Bruttospielertrags erheben, ist zum einen festzustellen, dass diese Möglichkeit im Zusammenhang mit der Rückforderung der Beihilfen erwähnt wird. Die die Rückforderung betreffenden Erwägungsgründe des angefochtenen Beschlusses sind jedoch keine Gründe, auf denen der Erlass von Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses beruht.
52 Zum anderen ist festzustellen, dass der 274. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses eine Orientierungshilfe darstellt, die die Kommission den deutschen Behörden gibt. In diesem Zusammenhang waren die deutschen Behörden verpflichtet, innerhalb der von der Kommission genannten Fristen eine geeignete Methode zur Berechnung der Vergnügungsteuer für Spielbankunternehmer zu übermitteln sowie die genaue Berechnung des zurückzufordernden Beihilfebetrags vorzulegen (siehe oben, Rn. 18).
53 Was im Übrigen die möglichen Unterschiede zwischen Spielbanken und Spielhallenbetreibern betrifft, die sich aus den Auszahlungsquoten ergeben könnten, hat die Kommission auch darauf hingewiesen, dass die Behörden die Besonderheit von Spielbanken in Bezug auf die Auszahlungsquote gebührend berücksichtigen müssten, wie sie es bei der Einführung einer Vergnügungsteuer auf den Spieleinsatz für Spielhallen getan hätten (siehe oben, Rn. 17). Daher kann die Klägerin der Kommission nicht vorwerfen, sie habe eine steuerliche Benachteiligung, die sich aus der Unterschiedlichkeit der Auszahlungsquoten der Spielbanken und der Spielhallen ergebe, perpetuiert.
54 Folglich ist festzustellen, dass der angefochtene Beschluss im Licht der oben in Rn. 49 angeführten Rechtsprechung der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich der zu treffenden steuerlichen Maßnahmen ein Ermessen einräumt und dass nicht der angefochtene Beschluss die Klägerin betrifft, sondern seine Durchführung durch diesen Staat.
55 Aus alledem ergibt sich, dass die Klage unzulässig ist.
56 Erhebt der Beklagte nach Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung eine Einrede der Unzulässigkeit oder der Unzuständigkeit, so wird gemäß Art. 144 Abs. 3 der Verfahrensordnung über die Anträge auf Zulassung zur Streithilfe erst entschieden, nachdem die Einrede zurückgewiesen wurde oder die Entscheidung darüber dem Endurteil vorbehalten wurde. Außerdem ist die Streithilfe nach Art. 142 Abs. 2 der Verfahrensordnung akzessorisch zum Rechtsstreit zwischen den Hauptparteien und wird u. a. dann gegenstandslos, wenn die Klage für unzulässig erklärt wird. Die Anträge der Bundesrepublik Deutschland und von Merkur Spielbanken NRW auf Zulassung zur Streithilfe haben sich daher erledigt.
Kosten
57 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
58 Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission ihre eigenen Kosten und die Kosten der Kommission mit Ausnahme der im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten aufzuerlegen.
59 Nach Art. 144 Abs. 10 der Verfahrensordnung tragen ferner, wenn wie im vorliegenden Fall das Verfahren in der Hauptsache beendet wird, bevor über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entschieden wurde, der Antragsteller und die Hauptparteien jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit dem Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten. Gemäß dieser Bestimmung tragen die Klägerin, die Kommission, die Bundesrepublik Deutschland und Merkur Spielbanken NRW jeweils ihre eigenen Kosten im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe.
Aus diesen Gründen hat
beschlossen:
1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2. Die Anträge der Bundesrepublik Deutschland und der Merkur Spielbanken NRW GmbH auf Zulassung zur Streithilfe haben sich erledigt.
3. LM trägt ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission mit Ausnahme der im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
4. LM, die Kommission, die Bundesrepublik Deutschland und Merkur Spielbanken NRW tragen jeweils ihre eigenen Kosten im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe.
Luxemburg, den 29. Januar 2026
Der Kanzler
Der Präsident
V. Di Bucci
I. Gâlea
* Verfahrenssprache: Deutsch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21a SpielbankG
§ 21a des SpielbankG
§ 21a Abs. 1 SpielbankG
§ 21a des Spielbankgesetzes
Art. 263 AEUV
Art. 108 Abs. 2 AEUV
Art. 263 Abs. 4 AEUV