Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-12-18, Aktenzeichen 10 S 744/12

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20. April 2011 - 1 K 1716/09 - geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen eine bodenschutzrechtliche Verfügung sowie gegen die Anordnung der Ersatzvornahme.
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Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. ..., ...straße ... in N... Auf dem Grundstück befand sich eine Färberei und chemische Reinigung. Diese wurde von Juni 1939 bis September 1981 von Albert ... betrieben und vom Oktober 1981 bis Januar 1983 von K... Sch... Anschließend wurde der Betrieb endgültig eingestellt. Laut historischer Erhebung fand der Betrieb spätestens seit 1948 auf dem Grundstück ...straße ... statt; laut Gewerbekartei war das Betriebslokal zumindest seit 12.09.1955 in der ...straße ... Das Grundstück stand - mit einer kurzen Unterbrechung - bis 1985 im Eigentum von Albert ... und seiner Ehefrau Anna ... und wurde im Januar 1985 von den Eltern des Klägers erworben; seit September 2002 ist der Kläger Grundstückseigentümer. Der im Jahre 1982 abgetrennte rückwärtige Grundstückteil (Flst.-Nr...), der mit einem Wohnhaus bebaut ist, steht nach wie vor im Eigentum der Eltern des Klägers.
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Albert ... verstarb im Oktober 1992 und wurde von seiner Ehefrau beerbt. Anna ... verstarb im Juni 2000 und wurde von ihrer Nichte I. R... und ihrem Neffen E. T... beerbt. K... Sch... verstarb im Dezember 1998.
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Im Jahr 1983 wurden bei Abwasser- und Schlammproben im Zusammenhang mit dem Neuanschluss des Grundstücks an die öffentliche Wasserversorgung hohe Konzentrationen von chlorierten Kohlenwasserstoffen (CKW) in einer Abwassergrube festgestellt. Zwischen den Beteiligten ist umstritten, ob es sich um die Abwassergrube vor dem Hinterhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... handelt oder um die Abwassergrube unterhalb des Kellers des Vorderhauses auf dem Flst.-Nr. ... Im Januar 1984 wurde der damalige Eigentümer des Grundstücks Albert ... aufgefordert, die Grube vollständig zu leeren und den Grubeninhalt als Sondermüll zu entsorgen sowie im Bereich des Zulaufs der gewerblichen Abwässer die Grubensohle aufzubrechen und das Material einer Sondermülldeponie zuzuführen. Im März 1984 wurde er weiter aufgefordert, das unter der Grubensohle anstehende verunreinigte Bodenmaterial bis zu einer Tiefe von 50 cm zu entfernen und als Sonderabfall zu entsorgen sowie den Bereich bis zu 50 cm oberhalb der ehemaligen Grubensohle mit Magerbeton zu verfüllen. Ob und in welchem Umfang noch weitere Maßnahmen erforderlich seien, werde zwischen dem Wasserwirtschaftsamt und dem Geologischen Landesamt abgesprochen werden müssen. Diesbezüglich werde er einen weiteren Bescheid erhalten. Mit Aktenvermerk des Wasserwirtschaftsamts Heidelberg vom 07.03.1984 wurde festgestellt, dass sich die kontaminierte Fläche mit Sicherheit weit über den eigentlichen Sohlenbereich hinaus erstrecke, insofern habe eine geringfügige weitere Bodenentnahme im Sohlenbereich keine nennenswerten zusätzlichen Effekte. Eine weitere Auskofferung wurde aus statischen Gründen für schwierig gehalten, weil sich die aufgebrochene Grube unmittelbar neben einer tragenden Gebäudewand befinde. Die massivsten Verunreinigungen hätten entfernt werden können. Weitere Maßnahmen müssten zwischen den beteiligten Behörden abgesprochen werden. Mit Schreiben vom 20.07.1984 teilte Albert ... der Behörde die Durchführung der angeordneten Maßnahmen mit. Weitere Erkundungs- bzw. Sanierungsmaßnahmen erfolgten zunächst nicht.
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Nachdem das Landratsamt im Zuge flächendeckender historischer Erhebungen im Jahr 2000 erneut auf den Standort aufmerksam geworden war, führte die Gesellschaft für Umwelttechnik (Dr. F...) im Sommer 2003 eine Gefahrenerforschungsmaßnahme durch. Die Boden- und Bodenluftproben ergaben im Bereich des ehemaligen Standplatzes der Reinigungsmaschine und im Bereich des ehemaligen Chemikalienlagers im Keller des Vordergebäudes sehr hohe Konzentrationen von Leichtflüchtigen halogenierten Kohlenwasserstoffen - im Folgenden: LHKW - (Rammkernsondierung RKS 3 und 4). Im Bereich der ehemaligen Abwassergrube im Keller des Gebäudes konnten aufgrund von Bohrhindernissen keine Untersuchungen durchgeführt werden (RKS 2a, 2b, 2c). Im Bereich der Abwassergrube auf dem Hinterliegergrundstück Flst.-Nr. ... war der Befund unauffällig (RKS 1). Im Ergebnis schloss der Gutachter eine Grundwassergefährdung nicht aus und empfahl eine weitere Gefährdungsabschätzung (Ergebnisbericht September 2003).
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Im Dezember 2004 wurde eine Grundwassermessstelle (MS 1) in der Nordwestecke des Grundstücks Flst.-Nr. ... errichtet. Mit Gutachten vom 19.01.2005 kam das Sachverständigenbüro für Umweltgeologie - Dr. S... - zu dem Ergebnis, dass ein dringender weiterer Handlungsbedarf bestehe. Dies gelte sowohl für die festgestellte Verunreinigung in der ungesättigten Bodenzone als auch für die Gebäude und das Grundwasser. Die beiden Grundwasserproben hätten außerordentlich hohe LHKW-Gesamtgehalte ergeben (11.122 µg/l bzw. 10.819 µg/l), wobei Tetrachlorethen, ein reinigungstypisches Lösemittel, den Hauptkontaminanten darstelle. Der Gutachter schlug als weitere Maßnahmen u.a. die Einrichtung von weiteren Grundwassermessstellen an der Nordostecke des Grundstücks Flst.Nr. ... und an der westlichen Hauswand des Vordergebäudes vor.
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Mit Verfügung vom 27.12.2005 verpflichtete das Landratsamt den Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, zur Erkundung des Grundwasserschadens durch LHKW auf dem Grundstück Flst.Nr. ... weitere Erkundungsmaßnahmen durchführen zu lassen. Insbesondere wurden dem Kläger fünf Rammkernsondierungen (RKS) im Parkplatzbereich bzw. zwischen Geschäftshaus und Parkplätzen aufgegeben. Aus den Rammkernsondierungen ist jeweils eine Bodenluftprobe auf LCKW zu entnehmen (Ziffer 1 der Verfügung). Gefordert wurde ferner eine Grundwassermessstelle (MS 3) in der Hofeinfahrt in Höhe der RKS 2a (Ziffer 2), eine Grundwassermessstelle (MS 2) auf der gegenüberliegenden Hofeinfahrt des Gebäudes (Ostseite) in Höhe der MS 1 (Ziffer 3) sowie eine weitere Grundwassermessstelle (MS 4) in der ...straße im direkten Abstrom der Hauptbelastung, die mittels Grundwassergleichenplänen zu ermitteln sei (Ziffer 4). Die genaue Lage und Tiefe der unter Ziffer 1 bis 4 aufgeführten Sondierungen und Grundwassermessstellen ist mit der unteren Bodenschutzbehörde abzusprechen (Ziffer 5). An allen vier Messstellen sind im Abstand von mindestens vier Wochen Pumpwasserproben zu entnehmen und jeweils auf LCKW zu untersuchen (Ziffer 10). An den Messstellen MS 1 oder MS 2 ist ein dreitägiger Pumpversuch durchzuführen, der analytisch zu begleiten ist (Ziff. 13 und Ziff. 14). Das geförderte Grundwasser ist in die Kanalisation zu leiten. Sofern die Einleitgrenzwerte in die öffentliche Kanalisation nicht eingehalten werden, ist eine Aktivkohlefilteranlage zur Grundwasseraufbereitung zu installieren (Ziffer 16). Im Keller des Geschäftshauses sowie im Gebäude auf dem Nachbargrundstück ist eine Raumluftuntersuchung durchzuführen und auf LCKW hin zu analysieren (Ziff. 20). Die Maßnahmen sind gutachterlich zu begleiten und zu dokumentieren (Ziff. 21). Im Übrigen werden einzelne Bestimmungen über die Lage und die Beschaffenheit der Grundwassermessstellen sowie über die Durchführung der Probeentnahmen und des Pumpversuchs getroffen. Für den Fall, dass der Kläger der Verfügung nicht bis 31.01.2006 nachkommen werde, wurde die Ersatzvornahme angedroht.
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Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, auf dem Grundstück des Klägers gebe es vier potenzielle Eintragsstellen für eine Untergrundverunreinigung durch LHKW. Hierbei handele es sich um das ehemalige Chemikalienlager, um den ehemaligen Standort der großen Reinigungsmaschine und um eine Art „Bodeneinlauf“, jeweils im Keller des Vordergebäudes, sowie um die ehemalige Abwassergrube im rückwärtigen Hofbereich. Aufgrund der bei den Untersuchungen festgestellten Werte könne davon ausgegangen werden, dass der größte Schadstoffanteil im Bereich der ehemaligen Abwassergrube im rückwärtigen Hofbereich durch die Auskofferung im Jahr 1983 habe saniert werden können. An den übrigen Stellen lägen hohe LHKW-Werte vor. Rechtsgrundlage für die Durchführung der Erkundungsmaßnahmen seien §§ 9 Abs. 2, 4 Abs. 3 BBodSchG. Auf dem Betriebsgelände der ehemaligen Färberei und chemischen Reinigung seien in der Bodenluft und im Grundwasser LHKW-Gehalte bis 21.136 mg/qm³ (RKS 4) bzw. 11.000 µg/l (MS 1) festgestellt worden, wobei die Geringfügigkeitsschwellen um ein Vielfaches überschritten würden. Es sei daher bereits ein erheblicher Grundwasserschaden eingetreten. Weiter bestehe ein dringender Sanierungsbedarf, wobei jedoch noch entsprechende Untersuchungen erforderlich seien. Die angeordneten Maßnahmen seien erforderlich und geeignet, die festgestellte Grundwasser- und Bodenverunreinigung in ihrem Ausmaß näher zu untersuchen und geeignete Sanierungsmaßnahmen zu planen. Durch die drei weiteren Grundwassermessstellen könne das Ausmaß der Grundwasserverunreinigung und die Fließrichtung erkundet werden. Durch die Pumpversuche und die Bodenluftabsaugversuche könne das Schadstoffpotenzial aufgezeigt werden. Mittels dieser Erkenntnisse könne ein Sanierungskonzept erarbeitet werden. Mit den Raumluftuntersuchungen im Vorderhaus und im Nachbargebäude müsse geprüft werden, ob eine Gefahr für die Menschen bestehe. Weniger einschneidende Maßnahmen seien nicht ersichtlich. Der Kläger sei als Grundstückseigentümer zur Durchführung der notwendigen Untersuchungen nach § 4 Abs. 3 BBodSchG verpflichtet. Zwar seien auch der Verursacher der schädlichen Bodenveränderung bzw. dessen Erbe pflichtig; diese könnten aber nicht mehr zu den Untersuchungen herangezogen werden, weil sowohl Albert ... als auch seine Erbin Anna ... verstorben seien. Die beiden Erben von Anna ... könnten nicht verpflichtet werden, weil diese nicht Verursacherin der Untergrundverunreinigung gewesen sei. Da die Reinigung nur 15 Monate durch K... Sch... betrieben worden sei, sei davon auszugehen, dass der immense Grundwasserschaden nicht durch ihn verursacht worden sei. Im Übrigen sei auch er bereits verstorben. Als frühere Eigentümer seien auch die Eltern des Klägers pflichtig, weil davon auszugehen sei, dass sie bei Eigentumsübergang die schädliche Bodenveränderung oder Altlast kannten oder hätten kennen müssen. Da der Kläger als Eigentümer aber direkten Zugriff auf das Grundstück besitze, werde er als Zustandsstörer herangezogen. Nach Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens werde der Kläger in Anspruch genommen, weil davon auszugehen sei, dass er zum Vollzug der Verfügung in der Lage sei.
9
Gegen diese Verfügung legte der Kläger Widerspruch ein, zu dessen Begründung er u.a. vortrug, die Behörde habe den Sachverhalt mangelhaft ermittelt. Im hinteren Hofbereich habe es zwar eine Abwassergrube gegeben; in diese seien jedoch keine Abwässer aus dem Vordergebäude, in dem die Reinigung betrieben worden sei, eingeleitet worden. Die im Jahr 1983/84 untersuchte Abwassergrube befinde sich innerhalb des Vordergebäudes. Diese sei in einem förmlichen Verfahren beantragt und genehmigt worden. Hieraus folge eine Legalisierungswirkung.
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Am 11.04.2006 stellte der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO. In diesem Verfahren räumte das Landratsamt mit Schriftsatz vom 19.04.2006 ein, dass in der Verfügung vom 27.12.2005 die Abwassergruben verwechselt worden seien. Hierdurch ergebe sich jedoch keine Änderung an den festgesetzten Bohransatzpunkten. Die Beteiligten erklärten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt.
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Mit Bescheid vom 07.07.2009 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch des Klägers gegen die Verfügung vom 27.12.2005 zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 2 BBodSchG. Aufgrund der in den Jahren 2003 und 2004 durchgeführten Untersuchungen bestehe der hinreichende Verdacht einer Altlast. Zum Schutz der Allgemeinheit und der sich im Gebäude aufhaltenden Personen sei es erforderlich, die vorliegenden Grundwasser- und Bodenverunreinigungen in ihrem tatsächlichen Ausmaß näher zu bestimmen und hierdurch Grundlagen für geeignete Sanierungsmaßnahmen zu schaffen. Das Landratsamt sei bei seiner Entscheidung zwar fälschlicher Weise davon ausgegangen, dass sich die ehemalige Abwassergrube des Reinigungsbetriebs im hinteren Hofbereich befunden habe. Daraus, dass in diesen Bereichen nur geringfügig erhöhte LHKW-Bodenluftwerte gemessen worden seien, sei gefolgert worden, dass diese Grube seinerzeit größtenteils saniert worden sei. Das Schreiben vom 19.04.2006, mit dem die Verwechslung eingeräumt worden sei, stelle jedoch eine Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes im Sinne des § 47 LVwVfG dar. Die Störerauswahl des Landratsamts sei frei von Ermessensfehlern. Ein Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers sei nicht mehr vorhanden. Die Ehefrau Anna ... sei zu keinem Zeitpunkt Betreiberin der Chemischen Reinigung gewesen, so dass sie nicht als Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung betrachtet werden könne. Eine Inanspruchnahme ihrer Erben sei daher weder als Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers noch als frühere Eigentümer des Grundstücks möglich, da sich das Anwesen bereits seit 1985 im Eigentum der Familie des Klägers befunden habe. Aufgrund des kurzen Zeitraums seiner Betriebsführung sei es auch nicht ermessensfehlerhaft, K... Sch... nicht in Anspruch zu nehmen. Der Umfang der Inanspruchnahme des Klägers sei auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht unverhältnismäßig. Bei Erwerb des Grundstücks im Jahre 1985 seien umgerechnet 270.000,-- EUR bezahlt worden. Die voraussichtlichen Kosten der Detailuntersuchung beliefen sich auf ca. 50.000,--EUR und lägen damit weit unterhalb des Verkehrswertes des Grundstücks nach Abschluss der Sanierung. Die vom Kläger geltend gemachte pflichtwidrige Untätigkeit der zuständigen Behörden von 1984 bis 2002 hindere nicht die Inanspruchnahme des Zustandsstörers, dessen Heranziehung sich aus der Sozialbindung des Eigentums ergebe. Die Zustandsverantwortlichkeit bestehe ohne Berücksichtigung des konkreten Ursachenzusammenhangs, auf den der Gefahrenzustand zurückzuführen sei. Ein möglicherweise pflichtwidriges Verhalten Dritter habe daher nicht zur Folge, dass der Grundstückseigentümer von seinen öffentlich-rechtlichen Pflichten entbunden werden könne. Etwaige Schadensersatz- oder Freistellungsansprüche seien auf privatrechtlichem Weg vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen. Eine Legalisierungswirkung durch die abwasserrechtliche Genehmigung vom 02.09.1959 sei nicht eingetreten, weil die Vorgaben zum Gewässerschutz in Ziffern 4 bis 8 des Genehmigungsbescheids nicht eingehalten worden seien. Die Abwasseranlage sei somit zu keinem Zeitpunkt vorschriftsgemäß betrieben worden. Auch der Umfang der angeordneten Erkundungsmaßnahme begegne keinen rechtlichen Bedenken. Die Rammkernsondierungen befänden sich in den Bereichen der vermuteten Haupteintragsorte; die Grundwassermessstellen in der Nähe des vermuteten Kontaminationsherdes sowie im Grundwasserstrom. Die angegriffene Verfügung enthalte auch keine über den Regelungsbereich des § 9 Abs. 2 BBodSchG hinausgehenden Sanierungsanordnungen. Die Bodenluftabsaugung und die Grundwasserentnahmen dienten ausschließlich dazu, die Schadensintensität und das Schadensausmaß zu ermitteln. Nur wenn das im Rahmen der Grundwasserbeprobung geforderte Grundwasser so stark verunreinigt sei, dass es nicht in die öffentliche Kanalisation zurückgeleitet werden könne, seien aus Gründen des Gewässerschutzes weitere Schritte erforderlich. Die für diesen Fall geforderte Grundwasseraufbereitungsanlage diene ausschließlich der Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Durchführung der Erkundungsmaßnahmen.
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Mit Verfügung vom 12.04.2006 ordnete das Landratsamt die Ersatzvornahme an. Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 09.07.2009 mit der Begründung zurück, die gesetzlichen Voraussetzungen der Ersatzvorname lägen vor.
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Am 24.07.2009 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Er hat vorgetragen, weder seine Eltern noch er selbst hätten beim Erwerb des Grundstücks Kenntnis von einem Altlastenverdacht gehabt. Die Rolle des Zustandsstörers sei ihm nur deshalb zugewachsen, weil der Beklagte vor mehr als 25 Jahren versäumt habe, eine ihm bekannt gewesene und als gravierend eingeschätzte Altlast entsprechend seinen Amtspflichten zu ermitteln und einer Sanierung zuzuführen. Bereits 1971 und erneut im Jahre 1983 hätten die Behörden davon Kenntnis erhalten, dass die Abwassergrube nicht entsprechend den Auflagen im Genehmigungsbescheid vom 02.09.1959 errichtet und betrieben worden sei. Im August 1983 seien bedenklich hohe Konzentrationen an CKW ermittelt und festgestellt worden, dass eine Grundwasserbeeinträchtigung nicht auszuschließen sei. Die angekündigten weiteren Maßnahmen und Untersuchungen seien in den darauf folgenden Jahren nicht vorgenommen worden. Dies stelle eine Amtspflichtverletzung dar. Denn die Behörden seien von Verfassungs wegen verpflichtet, Boden und Grundwasser als Bestandteil der natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen. Das Interesse, Ursachen und Ausmaß der Verunreinigungen zu erkunden und die gegebenen Möglichkeiten einer Sanierung zu klären, habe besonders großes Gewicht und sei zeitnah durchzuführen. Aufgrund ihrer jahrzehntelangen Untätigkeit habe die Behörde ihm gegenüber die gesetzlichen Eingriffsbefugnisse verwirkt. Seine Heranziehung als Zustandsstörer erscheine grob rechtsmissbräuchlich und treuwidrig, weil die Behörde selbst die Ursache für seine Inanspruchnahme und für die eingetretene Verschlechterung der Bodensituation gesetzt habe. Seine Inanspruchnahme sei darüber hinaus unverhältnismäßig. Seine persönliche und berufliche Existenz werde in hohem Maße gefährdet. Die aus seinem Sanitärbetrieb erwirtschafteten Überschüsse reichten nicht aus, um die Aufwendungen einer Bodensanierung zu bezahlen. Die Nachlässigkeit der Behörden zeige sich auch darin, dass sie nach wie vor von einem falschen Standort der Kontaminationsquelle ausgehe. Der Kläger hat beantragt, die Verfügung des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 27.12.2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2009 und die Verfügung des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 12.04.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.07.2009 aufzuheben und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat die angegriffenen Bescheide verteidigt und macht geltend, die Frage von Amtspflichtverletzungen sei vor dem Zivilgericht zu klären.
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Mit Urteil vom 20.04.2011 hat das Verwaltungsgericht die Verfügungen des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 27.12.2005 und vom 12.04.2006 und die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2009 und vom 09.07.2009 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Es könne offen bleiben, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 BBodSchG oder eine andere Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der mit Verfügung vom 27.12.2005 getroffenen Anordnungen gegeben seien. Diese Verfügung sei jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil das Landratsamt bei der Auswahl des Adressaten sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Es habe verkannt, dass durchaus Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers Albert ... vorhanden seien, die ebenfalls herangezogen werden könnten. Das Landratsamt habe in seiner Verfügung den Gesamtrechtsnachfolger mit dem Erben gleichgesetzt und damit verkannt, dass es auch eine sukzessive Rechtsnachfolge im Wege der Universalsukzession gebe (Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 7 C 3/05 -, BVerwGE 125, 325; BayVGH, Beschluss vom 06.02.2004 - 22 Cs 98.2925 - NVwZ-RR 2004, 648). Aus den Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden ergebe sich, dass das Landratsamt und die Widerspruchsbehörde rechtsirrtümlich davon ausgegangen seien, dass die Erben von Anna ..., die vom Landratsamt ermittelt und namentlich bekannt gewesen seien, nicht als Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers hätten in Anspruch genommen werden können. Da der Grundverwaltungsakt rechtswidrig sei, sei auch die Anordnung der Ersatzvornahme in der Verfügung vom 12.04.2006 rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten.
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Das Urteil ist dem Beklagten am 02.05.2011 zugestellt worden. Der Beklagte hat am 20.05.2011 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und diesen am 21.06.2011 begründet. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 11.04.2012, dem Beklagten zugestellt am 17.04.2012, zugelassen. Am 02.05.2012 hat der Beklagte einen Berufungsantrag gestellt und die Berufung begründet. Er führt aus, die Voraussetzungen für eine Untersuchungsanordnung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG hätten unstreitig vorgelegen. Die Störerauswahl sei nicht zu beanstanden. Der Kläger sei Eigentümer des Grundstücks. Weitere Adressaten bzw. Störer seien im vorliegenden Fall nicht ersichtlich, so dass die Behörde kein Auswahlermessen gehabt habe. Die Eltern des Klägers als frühere Eigentümer seien als Adressaten ausgeschieden, da sie die schädlichen Bodenveränderungen bzw. die Altlast zum Zeitpunkt des Eigentumsübergangs auf ihren Sohn nicht gekannt hätten. Der Kläger sei erst nach dem Eigentumserwerb im Jahre 2002 von der unteren Bodenschutzbehörde über das Ergebnis der historischen Untersuchung informiert worden. Als Gesamtrechtsnachfolgerin des Verursachers Albert ... wäre Anna ... zwar eine mögliche Adressatin der Verfügung gewesen. Sie sei aber im Jahre 2000 verstorben. Ihre Erben könnten zivilrechtlich nicht mehr als Gesamtrechtsnachfolger von Albert ... angesehen werden, da im Erbrecht immer nur der Erbe Gesamtrechtsnachfolger des Erblassers werde. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG spreche insoweit eindeutig vom Verursacher sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger. Andernfalls entstehe eine Art Ewigkeitshaftung für die weiteren Erbengenerationen. Die vom Verwaltungsgericht zitierten Urteile seien nicht einschlägig. Die Gesamtrechtsnachfolge im Wege des Handels- und Gesellschaftsrechts lasse sich mit reinen Erbfällen nicht vergleichen. Im Übrigen seien die Erben der Anna ... auch aus Effektivitätsgründen nicht in Anspruch genommen worden. Die Inanspruchnahme des Klägers sei auch nicht rechtsmissbräuchlich. In den Jahren 1983/1984 habe die Behörde nicht erkennen müssen, welches gewaltige Ausmaß die Bodenverunreinigungen angenommen hatten. Anlass der Überprüfungen im Jahr 1983/1984 sei ein Abwasserproblem auf dem Grundstück gewesen. Es habe sich herausgestellt, dass das Grundstück nicht ordnungsgemäß an die Kanalisation angeschlossen gewesen sei. Ein Anschluss des Vordergebäudes habe unter Umgehung der hinter dem Wohngebäude vorhandenen Abwassergrube realisiert werden sollen. Die hintere Abwassergrube sei damals noch benutzt worden und habe intensiv nach LHKW gerochen. Nachdem die größten Verunreinigungen entfernt worden seien, sei die Abwasserangelegenheit auf dem Grundstück in der ...straße ... zunächst einmal erledigt gewesen. Der Kläger verkenne, dass die heute bekannten massiven Verunreinigungen gerade nicht von der damals überprüften Grube stammten, sondern vom Standort der Reinigungsmaschine selbst, die sich im Vordergebäude befunden habe. Dass die Standorte von Reinigungsmaschinen Auslöser erheblicher Boden- und Grundwasserverunreinigungen seien, sei nach dem damaligen Erkenntnisstand noch nicht bekannt gewesen; zur damaligen Zeit habe man sich auf größere Industriezweige konzentriert. Da der eigentliche Herd der Verunreinigung nicht bekannt gewesen und der Bereich um die Abwassergrube saniert worden sei und das Grundstück auch nicht in einem Wasserschutzgebiet liege, sei es nicht zu beanstanden, dass die Priorität weiterer Erkundungen auf diesem Gelände verneint worden sei. Amtspflichten seien mithin nicht verletzt worden, zumal das Bundesbodenschutzgesetz dem Gemeinwohlinteresse und nicht der Wahrnehmung privater Interessen diene. Nach alledem begegne auch die Anordnung der Ersatzvornahme keinen Bedenken.
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Der Beklagte beantragt,
18
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20.04.2011 - 1 K 1716/09 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
19
Der Kläger beantragt,
20
die Berufung zurückzuweisen.
21
Der Kläger wiederholt und vertieft sein bisheriges Vorbringen. Die Behörde habe die Möglichkeit zur Inanspruchnahme der Erben von Anna ... von vornherein ausgeschlossen. Die pflichtgemäße Ausübung des Ermessens erfordere aber, dass die potenziell Sanierungspflichtigen im Rahmen der Ermessensbetätigung zutreffend erfasst würden. Eine Beschränkung der Haftung der Erben des Verursachers führe im Ergebnis dazu, dass die Erben zwar die Aktiva des Nachlasses vereinnahmen dürften, die zum Nachlass gehörenden Verbindlichkeiten und Pflichten aus der Haftung des Verursachers aber ignorieren könnten. Dies würde bedeuten, dass der aktuelle Grundstückseigentümer, der schuldlos ein altlastenbehaftetes Grundstück erwerbe, sanierungspflichtig werde. Eine Rechtfertigung für die Bevorzugung der Erben des Verursachers sei nicht erkennbar. Das Unionsrecht kenne den Zustandsstörer nicht; auch im Immissionsschutz gelte das Verursacherprinzip. Vor dem Hintergrund des grundgesetzlichen Eigentumsschutzes ergebe sich, dass die Inanspruchnahme des Eigentümers bei Altlasten nachrangig sein müsse, wenn der Verursacher oder dessen Gesamtrechtsnachfolger feststehe. § 24 Abs. 2 BBodSchG gebe dem in Anspruch genommenen Eigentümer lediglich einen Regressanspruch gegen den Verursacher, nicht aber gegen dessen Erben. Dies müsse die Behörde im Rahmen ihres Auswahlermessens berücksichtigen. Hätte die Behörde im Jahre 1983 pflichtgemäß gehandelt, wäre das Grundstück im Zeitpunkt seines Erwerbs längst saniert gewesen. Die Behörde müsse daher als Mitverursacherin der heute gegebenen Bodenkontamination angesehen werden, weil sie durch die jahrzehntelange Untätigkeit die Verantwortung dafür habe, dass eine Kontamination des Grundwassers eingetreten und zwangsläufig höhere Sanierungskosten entstanden seien. Es könne dahinstehen, ob dies unter dem Gesichtspunkt des Rechtsmissbrauchs, der Treuwidrigkeit, der Verwirkung oder der Verhältnismäßigkeit zu würdigen sei; jedenfalls könne dieser Umstand im Rahmen der Ermessensausübung nicht unberücksichtigt bleiben.
22
Mit Schriftsatz vom 22.10.2012 hat der Beklagte ergänzend vorgetragen, neben den rechtlichen Bedenken habe die untere Bodenschutzbehörde auch die Effektivität der Sanierung durch die Erben von Anna ... bezweifelt. E. T... habe Informationen über seine Vermögensverhältnisse mit der Begründung verweigert, er könne aus Rechtsgründen nicht herangezogen werden. I. Rx-... habe mitgeteilt, dass sie aus finanziellen Gründen nicht in der Lage sei, die Sanierung durchzuführen.
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Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis (6 Leitzordner), die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Karlsruhe und die Akten des Verwaltungsgerichts vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
24
Die Berufung ist zulässig und begründet. Die Anfechtungsklage hat keinen Erfolg, weil die Verfügung des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 27.12.2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2009 und die Verfügung des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 12.04.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.07.2009 rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§§ 125 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).I.
Die Berufung ist zulässig und begründet. Die Anfechtungsklage hat keinen Erfolg, weil die Verfügung des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 27.12.2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2009 und die Verfügung des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 12.04.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.07.2009 rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§§ 125 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
25
Die Verfügung des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 27.12.2005 begegnet im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken.
26
1. Rechtsgrundlage für die Anordnung von Maßnahmen zur Erkundung des Grundwasserschadens mit Verfügung vom 27.12.2005 ist § 9 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenverunreinigungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundesbodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17.03.1998 (BGBl. I S. 502). Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen oder von Sachverständigen oder Untersuchungsstellen durchführen zu lassen haben, wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.
27
Die Bestimmung des § 9 BBodSchG sieht in ihren Absätzen 1 und 2 bei der Frage der Pflichtigkeit für die Untersuchung einer altlastverdächtigen Fläche i.S.v. § 2 Abs. 6 i.V.m. § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG ein gestuftes Verfahren vor. Solange es sich nicht bereits um eine Altlast i.S.v. § 2 Abs. 5 BBodSchG handelt, weil der Verdacht bereits zur Gewissheit geworden ist, unterscheidet das Gesetz zwischen einem Anfangsverdacht („Anhaltspunkte“) und einem „hinreichenden Verdacht“ (siehe § 9 Abs. 1 und 2 BBodSchG). Diese Vorschrift trifft damit eine Abgrenzung zwischen der Amtsermittlungspflicht der Behörde und der Sanierungsverantwortung des Sanierungspflichtigen. Sofern ein Anfangsverdacht besteht, bedarf es einer „orientierenden Untersuchung“, die den Anfangsverdacht entweder entkräften oder erhärten kann (§ 9 Abs. 1 BBodSchG, § 2 Nr. 3 der Bundesbodenschutz- und Altlastenverordnung vom 12.07.1999 - BBodSchV -, BGBl. I S. 1554). Orientierende Untersuchungen obliegen demnach der Behörde, erst nach Erhärtung des Anfangsverdachts beginnt die Verantwortlichkeit der in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 09.07.2003 - 20 CS 03.103 - NVwZ 2003, 1281). Vom Vorliegen von Anhaltspunkten i.S.v. § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann bereits dann ausgegangen werden, wenn eine - auch nur geringe - Tatsachenbasis besteht, die den Schluss rechtfertigt, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht ganz unwahrscheinlich ist. Eine hinreichende Wahrscheinlichkeit bzw. ein hinreichender Verdacht i.S.v. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG ist dagegen nur dann zu bejahen, wenn sich die Hinweise auf eine schädliche Bodenveränderung bzw. eine Altlast so weit verdichtet haben, dass mehr als eine bloße, insbesondere spekulative Möglichkeit gegeben ist (vgl. hierzu Senatsurteil vom 18.12.2007 - 10 S 2351/06 - NuR 2008, 424). Gemäß § 3 Abs. 4 BBodSchV liegen konkrete Anhaltspunkte, die den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast i.S.v. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG begründen, regelmäßig dann vor, wenn Untersuchungen eine Überschreitung von Prüfwerten ergeben oder wenn aufgrund einer Bewertung nach § 4 Abs. 3 BBodSchV eine Überschreitung von Prüfwerten zu erwarten ist.
28
Bei Anwendung dieser Grundsätze liegt im vorliegenden Fall ein hinreichender Verdacht i.S.d. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG vor. Die Bodenschutzbehörde hat 2003 und 2004 orientierende Untersuchungen i.S.d. § 2 Nr. 3 BBodSchV durchgeführt. Diese ergab eine erhebliche (1000fache) Überschreitung der Prüfwerte der Bundesbodenschutzverordnung für LHKW - (Grundwasserproben 2004: 11.122 µg/l bzw. 10.819 µg/l LHKW; Prüfwert gemäß Nr. 3.1 Anhang 2 zur Bodenschutzverordnung: 10 µg/l). Bereits aufgrund dieser Überschreitung der Prüfwerte ist nach der Konzeption des Bundesbodenschutzgesetzes eine weitere Gefahrerforschung und -abschätzung durch Anordnung von Detailuntersuchungen vorzunehmen.
29
Die angeordneten Maßnahmen sind auch notwendig im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG, d.h. geeignet, erforderlich und verhältnismäßig (vgl. Giesberts in Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar, Band 4, § 9 BBodSchG Rn. 117).
30
Vom Kläger wird nicht bestritten, dass die angeordneten Maßnahmen prinzipiell geeignet sind, die Menge und die räumliche Verteilung der Schadstoffe, das Ausmaß der Bodenverunreinigung sowie die Ausbreitungsmöglichkeiten im Grundwasserstrom zu ermitteln (vgl. § 2 Nr. 4 BBodSchV).
31
Die Notwendigkeit der angeordneten Maßnahmen wird auch nicht durch die wechselnden Einlassungen der Behörde dazu, welche Abwassergrube in den Jahren 1983/1984 untersucht und teilsaniert worden ist, in Frage gestellt. Es spricht zwar vieles dafür, dass damals - entgegen dem Vortrag des Landratsamts in der Berufungsbegründung - die Abwassergrube unterhalb des Kellerauslaufs im Vordergebäude Gegenstand der behördlichen Maßnahmen war. Andernfalls wäre es nicht erklärlich, warum aufgrund statischer Bedenken wegen einer tragenden Wand von weiteren Maßnahmen einstweilen abgesehen wurde. Auch nach der Zeugenaussage eines Mitarbeiters des Bauunternehmens H. im Zivilprozess (Behördenakte 03 Seite 77 f.), das die Behörde anlässlich von Bauarbeiten über den Fall informiert hat, und nach dem Aktenvermerk des Bürgermeisters Sch. vom 20.02.1984 (Behördenakte 03 S. 75) ging es um eine Grube im Haus. Auf diese im Laufe des Verwaltungsverfahrens umstrittene Frage kommt es aber im Ergebnis nicht an. Das Landratsamt hat mit Schreiben vom 19.04.2006 gegenüber dem Verwaltungsgericht klargestellt, dass eine Verwechslung der Abwassergruben keine Auswirkungen auf die angeordneten Maßnahmen habe. Diese Einschätzung ist zutreffend, denn das Landratsamt ist bei Erlass der Verfügung davon ausgegangen, dass die Abwassergrube beim Hinterhaus (Flst.-Nr. ...) vollständig saniert worden ist, weil die orientierende Untersuchung 2003 (RSK 1) dort unauffällige LHKW-Werte ergeben hatte. Als potentielle Eintragsstellen wurden nur noch Orte im vorderen Grundstücksbereich angesehen. Die angeordneten Detailuntersuchungen grenzen dementsprechend den Schadensherd im Keller des ehemaligen Reinigungsgebäudes auf dem Grundstück des Klägers Flst.-Nr. ... ein. Insoweit ist unerheblich, ob in die Abwassergrube im rückwärtigen Grundstücksbereich (heute Flst.-Nr. ...) - wie der Kläger behauptet - niemals Abwässer der Reinigung eingeleitet worden sind, oder ob diese Grube - wie das Landratsamt nunmehr erneut behauptet - damals auf Anordnung des Wasserwirtschaftsamts erfolgreich saniert wurde. Ist die angefochtene Verfügung insoweit rechtmäßig, bedarf es entgegen der Auffassung der Widerspruchsbehörde keiner Umdeutung nach § 47 LVwVfG.
32
Auch der Einwand des Klägers, dass die Verpflichtung zur Installierung einer Grundwasseraufbereitungsanlage (Ziffer 16 der angefochtenen Verfügung vom 27.12.2005) über eine Gefährdungsabschätzung hinausgehe und bereits Teil der Sanierung sei, greift nicht durch. Wie bereits im Widerspruchsbescheid vom 07.07.2009 zutreffend ausgeführt, wird die Aufbereitung des beprobten Grundwassers nur insoweit angeordnet, als dies zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Durchführung der Erkundungsmaßnahmen erforderlich ist; sie ist daher als eine für die räumliche Eingrenzung der Schadstoffeinträge notwendige und diese begleitende Maßnahme von der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2 BBodSchG gedeckt. Es kann deshalb dahinstehen, ob die Anordnung in Ziffer 16 ihre Ermächtigungsgrundlage auch in § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG findet.
33
2. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Kläger als Sanierungspflichtiger herangezogen wird.
34
2.1 Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG kann der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu Detailuntersuchungen verpflichtet werden. Nach § 4 Abs. 6 BBodSchG kann unter den dort genannten Voraussetzungen auch der frühere Eigentümer herangezogen werden. Danach ist der Kläger als sog. Zustandsstörer möglicher Adressat einer Erkundungs- bzw. Sanierungsanordnung.
35
2.2 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Störerauswahl des Landratsamts nicht zu beanstanden, jedenfalls nachdem die Behörde ihre diesbezüglichen Ermessenserwägungen im Schriftsatz vom 22.10.2012 und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat in zulässiger Weise nach § 114 Satz 2 VwGO i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG ergänzt hat. Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob Gesamtrechtsnachfolger im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG auch die nachfolgenden Erbengenerationen sind, bedarf daher keiner abschließenden Entscheidung.
36
Im Falle einer sog. Störermehrheit ist bei der behördlichen Auswahlentscheidung, welcher Störer mit einer Verfügung herangezogen wird, zwischen der primären Ebene und der sekundären Ebene zu unterscheiden; dabei sind die Auswahlkriterien nicht notwendigerweise identisch (vgl. zur Kostenheranziehung auf Sekundärebene Senatsurteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 - NVwZ-RR 2012, 387). Auf der primären Ebene geht es aus einer ex ante-Sicht um die Gefahrenabwehr. Leitender Gesichtspunkt für die Störerauswahl ist die Effektivität der Gefahrenabwehr; anzustreben ist die schnelle und wirksame Gefahrenbeseitigung. Ein gesetzliches Rangverhältnis zur gefahrenabwehrrechtlichen Heranziehung von Störern gibt es grundsätzlich nicht. Bei der Ausübung ihres Auswahlermessens hat sich die Behörde in erster Linie von dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes leiten zu lassen. Dies schließt nicht aus, dass daneben auch andere Gesichtspunkte berücksichtigt werden; dies kann z. B. die größere Gefahrennähe eines der Störer sein. Ferner darf die Behörde bereits auf der Primärebene den Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung berücksichtigen (vgl. zum Ganzen Senatsurteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 - a.a.O. m.w.N.; Senatsbeschluss vom 29.04.2002 - 10 S 2367/01 -VBlBW 2002, 431; Senatsbeschluss v. 04.03.1996 - 10 S 2687/95 - NVwZ-RR 1996, 387; Senatsurteil. v. 30.4.1996 - 10 S 2163/95 - VBlBW 1996, 351; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.3.1995 - 8 S 525/95 - VBlBW 1995, 281).
37
Nach diesem Maßstab hat der Beklagte den Kreis der möglichen Adressaten der Verfügung zutreffend ermittelt und das ihm eingeräumte Auswahlermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt.
38
Die Beteiligten gehen übereinstimmend und zutreffend davon aus, dass der Betrieb der Chemischen Reinigung W... die Bodenverunreinigungen verursacht hat. Hauptbestandteil der aufgefundenen LHKW ist Tetrachlorethen (PER), das typischer Weise als Lösungsmittel in chemischen Reinigungen Verwendung findet. Dies ergibt sich aus dem Sachverständigengutachten vom 19.01.2005 (Dr. S...) und ist dem Senat auch aus vielen anderen Verfahren bekannt. Andere Schadstoffquellen als der Reinigungsbetrieb W... sind auch nicht ersichtlich.
39
Eine Inanspruchnahme des Betreibers der Reinigung bis zum Jahr 1981, Albert ..., als Handlungsstörer kommt aber nicht in Betracht, weil dieser verstorben ist. Zutreffend geht die Behörde auch davon aus, dass andere Handlungsstörer nicht vorhanden sind. Die Ehefrau des Betreibers, Anna ..., ist ebenfalls verstorben. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass sie als Verursacherin in Betracht kommen könnte. Sie war zwar bis ca. 1985 Miteigentümerin des Grundstücks ...straße ... Es gibt aber keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass sie in irgendeiner Weise (Mit)Betreiberin der Reinigung war. Der Betrieb firmierte unter dem Namen „Färberei und Chem. Reinigung Albert ...“; in der Gewerbekartei wird als Inhaber des Betriebs nur Albert ... genannt. Auch sonst ist eine Mitverantwortung von Anna ... für die Betriebsabläufe und die rechtlichen und geschäftlichen Angelegenheiten der Reinigung an keiner Stelle aktenkundig geworden. Bau- und sonstige Anträge sind nur von Albert ... unterzeichnet worden; nur dieser war bei den Ortsterminen und Besprechungen in den Jahren 1983/1984 anwesend. Auch der Kläger vermochte seine Behauptung, Anna ... sei maßgeblich in den Betrieb einbezogen gewesen, nicht zu substantiieren.
40
K... Sch..., der den Reinigungsbetrieb in der Zeit von Oktober 1981 bis Januar 1983 leitete, ist ebenfalls verstorben ist. Davon abgesehen, wäre seine ausschließliche Heranziehung als Handlungsstörer voraussichtlich ermessensfehlerhaft gewesen. Nach der Rechtsprechung des Senats kann bei mehreren Handlungsverantwortlichen zwar grundsätzlich jeder Verursacher auf die vollständige Beseitigung der Störung in Anspruch genommen werden. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit setzt dies aber eine Erheblichkeit des Verursachungsbeitrags voraus (vgl. Senatsbeschluss vom 03.09.2002 - 10 S 957/02 -NVwZ-RR 2003, 103; Senatsurteil vom 30.04.1996 - 10 S 2163/95 - a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 27.03.1995 - 8 S 525/95 - a.a.O.; Senatsurteil vom 10.10.1993 - 10 S 2045/91 - NVwZ-RR 1994, 565; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 a.a.O.). Hieran fehlt es im vorliegenden Fall. Da K... Sch... die Reinigung im Vergleich zur gesamten Betriebsdauer nur für einen sehr kurzen Zeitraum als Pächter betrieben hat, fällt sein Verursachungsbeitrag nicht weiter ins Gewicht.
41
Es ist ermessensfehlerfrei, dass der Beklagte von der Inanspruchnahme der noch lebenden Erben der Verursacher abgesehen hat.
42
Eventuelle Gesamtrechtsnachfolger von K... Sch... sind namentlich nicht bekannt. Es ist rechtlich aber im Hinblick auf den Effektivitätsgrundsatz nicht zu beanstanden, dass die Behörde von der Ermittlung der Erben des K... Sch... abgesehen hat. Da die Inanspruchnahme des Erblassers K... Sch... – wie ausgeführt - aufgrund seines allenfalls geringfügigen Verursachungsbeitrags unverhältnismäßig gewesen wäre, hätte dies erst recht für seine Rechtsnachfolger gegolten. Durfte die Behörde diese Personen ermessensfehlerfrei von vorneherein als mögliche Adressaten der Verfügung ausschließen, waren diesbezüglich auch keine aufwendigen und ins Leere gehenden Ermittlungen geboten.
43
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Klägers hat das Landratsamt auch ermessensfehlerfrei von der Inanspruchnahme der Erben der Anna ..., I. R... und E. T..., abgesehen.
44
Das Landratsamt hat sich bei Erlass der Verfügung zum einen von der Überlegung leiten lassen, dass die Erben der Anna ... nicht Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers Albert ... seien, wie es der Wortlaut des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG erfordere, und bei Annahme einer sukzessiven Gesamtrechtsnachfolge von natürlichen Personen im Wege des Erbfalls eine Art Ewigkeitshaftung begründet werde. Zum anderen hat die Behörde - zumindest hilfsweise - auch aus Gründen der Effizienz von der Inanspruchnahme der zweiten Erbengeneration abgesehen. Nach dem ergänzenden Vortrag des Landratsamts im Schriftsatz vom 22.10.2012 und in der mündlichen Verhandlung seien dabei die Erwägungen tragend gewesen, dass I. R... nur eine geringe Rente erhalte, das Erbe der Anna ... verbraucht sei und sie daher schon aus finanziellen Gründen nicht zu Sanierungsmaßnahmen in der Lage sei. Von der Heranziehung des E. T... sei abgesehen worden, weil dieser - anders als der Kläger - keinen Zugriff auf das Grundstück habe und die Mitwirkung an der Aufklärung seiner Vermögensverhältnisse mit der Begründung verweigere, er sei nicht sanierungspflichtig. Für die Heranziehung des Klägers sei demgegenüber entscheidend gewesen, dass er direkten Zugriff auf das betroffene Grundstück habe und bei den angeordneten Maßnahmen außerdem auf seinen laufenden Geschäftsbetrieb Rücksicht zu nehmen sei.
45
Die ergänzenden Ausführungen des Beklagten zur Störerauswahl sind in die rechtliche Prüfung einzubeziehen. Nach § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des angefochtenen Verwaltungsakts auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ergänzen. Nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 LVwVfG kann die erforderliche Begründung eines Verwaltungsakts bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz nachgeholt werden. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Ergänzung von Ermessenserwägungen durch die Behörde gemäß § 114 Satz 2 VwGO, sofern im einschlägigen materiellen Recht und Verwaltungsverfahrensrecht dafür eine Rechtsgrundlage eröffnet ist, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 30.04.2010 - 9 B 42.10 - juris; BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1998 -BVerwG 1 C 17.97-BVerwGE 106, 351). Damit ist allerdings kein uneingeschränktes Nachschieben von Ermessenserwägungen eröffnet, insbesondere nicht deren vollständige Nachholung oder Auswechslung, sondern nur die Ergänzung einer zumindest ansatzweise bereits vorhandenen Ermessensentscheidung (BVerwG, Beschluss vom 30.04.2010 a.a.O.; BVerwG, Urteile vom 5. Mai 1998 a.a.O., und vom 17. Juli 1998 -BVerwG 5 C 14.97-BVerwGE 107, 164). So liegt es hier. Sowohl in der angefochtenen Verfügung vom 27.12.2005 als auch im Widerspruchsbescheid vom 07.07.2009 kommen umfangreiche Ermessenerwägungen zur Störerauswahl zum Ausdruck. Die Erben der Anna ... sind zunächst auch in den Kreis der potentiellen Adressaten einbezogen und zum Sachverhalt angehört worden. Zwar hat die Behörde die Inanspruchnahme der zweiten Erbengeneration in der Folge in erster Linie aus rechtlichen Erwägungen ausgeschlossen; bereits in der angefochtenen Verfügung wird aber im Rahmen der Ermessensausübung im Ansatz auch auf den Gesichtspunkt der Effektivität abgestellt, indem die Heranziehung des Klägers zusammenfassend und abschließend damit begründet wird, dass er zur Sanierung in der Lage sei.
46
Die Ermessenserwägungen des Beklagten sind auch in der Sache nicht zu beanstanden. Wie ausgeführt, hat sich die Behörde bei der Auswahl unter mehreren Störern primär von dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr leiten zu lassen. In der vorliegenden Konstellation durfte die Behörde bei der Abwägung deshalb maßgeblich darauf abstellen, dass der Adressat der Verfügung als Eigentümer und Inhaber der tatsächlichen Gewalt einen direkten Zugriff auf das Grundstück hat und an seiner finanziellen Leistungsfähigkeit keine grundlegenden Zweifel bestehen, wohingegen die Inanspruchnahme des Verursachers ausscheidet und die Möglichkeit der Inanspruchnahme der anderen potentiellen Adressaten aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen zumindest zweifelhaft ist. Die fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Sanierungspflichtigen darf unter dem Gesichtspunkt der Effektivität des ordnungsrechtlichen Handelns in die Ermessenserwägungen auf der Primärebene eingestellt werden (vgl. Senatsurteil vom 30.04.1996 - 10 S 2163/95 - a.a.O.). I. R... hat ihre wirtschaftliche Leistungsunfähigkeit substantiiert geltend gemacht; die Leistungsfähigkeit von E. T... ist zumindest unklar.
47
Ungeachtet der Frage der finanziellen Leistungsfähigkeit der Erben von Anna ... ist auch nicht abschließend geklärt, ob diese Personen bodenschutzrechtlich als Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG anzusehen sind. Der erkennende Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass ein Einschreiten gegen den Zustandsstörer jedenfalls dann nicht ermessensfehlerhaft ist, wenn unklar ist, ob und in welchem Umfang eine Haftung bestimmter Personen als Verhaltensstörer in Betracht kommt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 27.03.1995 - 8 S 525/95 - a.a.O. m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25.10.1999 - 8 S 2407/99 - VBlBW 2000, 154). Gleiches gilt, wenn es um die eventuelle Inanspruchnahme der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers geht.
48
Wie ausgeführt, gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass Anna ... Betreiberin der Reinigung war; ihre Erben können daher nicht als (unmittelbare) Gesamtrechtsnachfolger der Verursacherin herangezogen werden. Ob sie als sukzessive Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers Albert ... in Anspruch genommen werden können, ist zweifelhaft. Soweit ersichtlich, ist die Frage, ob auch die nachfolgenden Erbengenerationen in die abstrakte, noch nicht durch einen Verwaltungsakt konkretisierte Polizeipflicht nach Bundesbodenschutzgesetz eintreten, weder in der Rechtsprechung noch im umfangreichen Schrifttum zur Gesamtrechtsnachfolge im Bodenschutzrecht vertieft erörtert worden. Insbesondere sind die vom Verwaltungsgericht zitierten Gerichtsentscheidungen - worauf der Beklagte zutreffend hinweist - insoweit nicht aussagekräftig. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Beschl. v. 06.02.2004 - 22 CS 98.2925 - NVwZ-RR 2004, 648, juris) hat lediglich festgestellt, dass die Fragestellung in den Wassergesetzen der Länder nicht beantwortet wird; die genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 7 C 3/05 - BVerwGE 125,325) betrifft eine gesellschaftsrechtliche Gesamtrechtsnachfolge. Auch die Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte behandelt - soweit ersichtlich - nur die Universalsukzession im Gesellschaftsrecht.
49
Die Gesetzesmaterialien verhalten sich nicht ausdrücklich zur sukzessiven Gesamtrechtsnachfolge im Gesellschafts- oder Erbrecht. Die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers war im ursprünglichen Entwurf des Bundesbodenschutzgesetzes nicht enthalten und wurde auf Betreiben des Bundesrats durch Vorschlag des Vermittlungsausschusses nachträglich eingefügt. Die Aufnahme des Gesamtrechtsnachfolgers in den Kreis der Verpflichteten sollte einerseits dem Verursacherprinzip stärker Rechnung tragen; zum anderen sollte für den Anwendungsbereich des Gesetzes die bislang umstrittene Rechtsfrage geklärt werden, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit stattfindet (vgl. BT-Drs. 13/6701 S. 51). Gleichwohl könnte die vom Gesetzgeber beabsichtigte Stärkung des Verursacherprinzips für die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts und des Klägers sprechen, dass auch nachfolgende Erbengenerationen heranzuziehen sind. Denn der dieses Prinzip tragende Gedanke, dass aus dem Vermögen des Verursachers die Kosten der Sanierung zu begleichen sind, greift grundsätzlich auch dann, wenn dieses Vermögen im Wege der Gesamtrechtsnachfolge ein- oder mehrmals übergegangen ist. Hinzu kommt, dass der Wortlaut des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht zwischen der gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge juristischer Personen und der Gesamtrechtsnachfolge bei natürlichen Personen durch Erbfall differenziert. Bei der gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge geht die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung aber ohne weiteres von einer sukzessiven Gesamtrechtsnachfolge aus (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 a.a.O.; Senatsurteil vom 18.12.2007 a.a.O.; Senatsurteil vom 22.02.2005 - 10 S 1478/03 -, VBlBW 2005, 388). Bedenken gegen die Inanspruchnahme der nachfolgenden Erbengenerationen könnte dadurch Rechnung getragen werden, dass die Haftung der Erben - ähnlich wie beim Zustandsstörer - verfassungskonform auf den Wert des übernommenen Vermögens begrenzt wird.
50
Für die vom Beklagten vertretene Rechtsauffassung spricht hingegen, dass der Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. BBodSchG („Der Verursacher und dessen Gesamtrechtsnachfolger…“) auf den (oder die) Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers Bezug nimmt. Nach allgemeiner Auffassung ist der Begriff des Gesamtrechtsnachfolgers zivilrechtlich geprägt. Die Vererblichkeit öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen als solche bestimmt sich zwar nach öffentlichem Recht (vgl. Leipold in Münchener Kommentar, Bürgerliches Gesetzbuch, 3. Auflage, Band 9, Erbrecht, Einleitung Rn. 86 ff.; § 1967 Rn. 75 ff.); wann ein Fall der Gesamtrechtsnachfolge vorliegt, beantwortet sich aber unter Rückgriff auf das Zivilrecht (BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 a.a.O.; Senatsbeschluss vom 11.12.2000 - 10 S 1188/00 - VBlBW 2001, 281 m.w.N.; Bickel; Bundes - Bodenschutzgesetz, Kommentar, 3.Aufl. Rn. 23; Frenz, BBodSchG Kommentar, 1. Aufl., § 4 Abs. 3 Rn. 57). Gesamtrechtsnachfolger ist diejenige natürliche oder juristische Person, die kraft gesetzlicher Anordnung oder vertraglicher Vereinbarung in die gesamten Rechte und Pflichten einer anderen Person eintritt. Die öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG durch Gesamtrechtsnachfolge knüpft an jenen zivilrechtlichen Vorgang an, setzt also den Eintritt einer Rechtsnachfolge im Sinne des Zivilrechts voraus (Senatsbeschluss vom 11.12.2000 - a.a.O. m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 09.09.1999 - 8 UE 656/95 - juris). Im Fall der Erbfolge tritt die Gesamtrechtsnachfolge durch den Erbfall ein (vgl. §§ 1922, 1967 BGB). Damit ist nur der unmittelbare Erbe Gesamtrechtsnachfolger des Erblassers; eine „sukzessive Gesamtrechtsnachfolge“ der zweiten und weiterer Erbengenerationen kennt das Erbrecht - unbeschadet eventueller Ausnahmen bei Vor- und Nacherbschaft - hingegen nicht. Zivilrechtlich gesehen ist die zweite Erbengeneration mithin nicht Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers. Auch Sinn und Zweck der Regelung erfordern nicht zwingend eine zeitlich unbegrenzte Haftung der nachfolgenden Erbengenerationen, zumal sich die Erbfolge unter natürlichen Personen in wesentlichen Punkten von der gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge unterscheidet. Der innere Grund für die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers, das gefahrenabwehrrechtliche Verursacherprinzip, ist bei der Erbfolge nicht ohne weiteres tragfähig, weil die Erben gerade nicht die Verursacher der Bodenverunreinigung sind; vielmehr wird ihnen ein Verhalten des Verursachers zugerechnet (vgl. Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355, 360; Joachim/Lange, ZEV 2011, 53). Die Gefahrennähe geht mit den ferneren Erbengenerationen zunehmend verloren. Ist Zurechnungsgrund aber nicht das eigene Verhalten, sondern die Übernahme des Vermögens des Verursachers, wäre verfassungsrechtlich wohl eine Begrenzung der Haftung auf das vom Verursacher übernommene Vermögen geboten (vgl. Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355, 360; Joachim/Lange, ZEV 2011, 53); dies würde es mit sich bringen, dass die Behörde über den Verbleib des Vermögens - zwar nicht erfolglose, aber typischerweise aufwendige - Nachforschungen anstellen müsste, was dem Grundsatz der effektiven und raschen Gefahrenabwehr zuwiderliefe. Auch die Intention des Gesetzgebers, es den verantwortlichen Unternehmen durch die Sanierungspflichtigkeit der Gesamtrechtsnachfolger zu erschweren, sich der Verantwortung für Altlasten durch das Herbeiführen einer rechtsgeschäftlichen Gesamtrechtsnachfolge zu Lasten der Allgemeinheit zu entziehen, greift bei einer Gesamtrechtsnachfolge, die durch den Tod einer natürlichen Person eintritt, naturgemäß nicht ein. Anders als im Handels- und Gesellschaftsrecht passt auch der Gedanke der freiwilligen Risikoübernahme nicht. Im Unterschied zur gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge tritt die Gesamtrechtsnachfolge im Erbfall kraft Gesetzes ein. Die Möglichkeit zur Ausschlagung der Erbschaft ist zeitlich eng begrenzt (vgl. § 1944 BGB). Ansonsten kann der Erbe seine Haftung nur durch einen Antrag auf Nachlassverwaltung beschränken (§ 1981 BGB). Ungeachtet der Frage, ob ein solcher Antrag der zweiten und den nachfolgenden Erbengenerationen zumutbar ist, sind auch dem gewisse Grenzen gesetzt (Siegmann in Münchener Kommentar, Bürgerliches Gesetzbuch, 3. Auflage , Band 9 Erbrecht § 1981 Rn. 2 Fn. 4). Eine Gleichbehandlung des Erbfalls mit der gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge ist mithin nicht zwingend geboten.
51
Nach alledem sprechen gute Gründe sowohl für den vom Verwaltungsgericht und dem Kläger vertretenen als auch für den vom Beklagten vertretenen Rechtsstandpunkt. Insbesondere im Hinblick auf die Heranziehung des E. T..., der anwaltlich vertreten bereits rechtliche Bedenken gegen seine Inanspruchnahme geltend gemacht hat, hätte die Behörde auch mit einer ggf. langwierigen rechtlichen Auseinandersetzung mit ungewissem Ausgang rechnen müssen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht als ermessensfehlerhaft zu bewerten, wenn die Behörde zur Abwehr einer Gefahr auf der Primärebene nicht die Personen in Anspruch nimmt, die aus rechtlichen Gründen nur möglicherweise als Störer in Betracht kommen, sondern denjenigen heranzieht, an dessen Störereigenschaft es keinen Zweifel gibt (ähnlich VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25.10.1999 - 8 S 2407/99 - a.a.O.). Im Hinblick auf diese rechtliche Unsicherheit ist es dann aber auch nicht zu beanstanden, dass die Behörde von weiteren Ermittlungen bezüglich der Vermögensverhältnisse des E. T... abgesehen hat.
52
2.3 Auch im Übrigen leidet die Störerauswahl nicht an Rechtsfehlern. Die Behörde hat erkannt, dass nach § 4 Abs. 6 BBodSchG grundsätzlich auch die Eltern des Klägers als ehemalige Grundstückseigentümer unter den dort genannten Voraussetzungen als Sanierungspflichtige in Betracht kommen. Ungeachtet des wechselnden Vortrags der Behörde zu der Frage, ob die Eltern des Klägers Kenntnis von der Altlast hatten oder hätten haben müssen, ist es jedenfalls frei von Ermessensfehlern, dass das Landratsamt letztlich von ihrer Inanspruchnahme mit der Begründung abgesehen hat, der Kläger habe unmittelbaren Zugriff auf das Grundstück. Dieses an der Effizienz der Sanierung orientierte Auswahlkriterium ist nach dem Vorstehenden rechtlich nicht zu beanstanden.
53
2.4 Zu Unrecht macht der Kläger schließlich eine Verhaltensverantwortlichkeit der Behörde durch Unterlassen geltend, weil diese trotz Kenntnis vom Sanierungsfall jahrzehntelang keine Erkundungs- und Sanierungsanordnungen getroffen und damit die Inanspruchnahme des Handlungsstörers unmöglich gemacht habe. Mit diesem Vortrag wird nicht dargetan, dass die Behörde als Handlungsstörerin durch ein eigenes Tun oder Unterlassen einen Verursachungsbeitrag zu der Bodenverunreinigung geleistet hat, selbst wenn ihre Untätigkeit dazu geführt haben mag, dass der Verhaltensstörer nicht mehr in Anspruch genommen werden kann. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die Bodenverunreinigung durch die eventuelle Säumigkeit der Behörde ab 1983/1984 wesentlich vergrößert hätte; denn der Betrieb der Reinigung wurde bereits im Januar 1983 endgültig eingestellt (ähnlich BayVGH, Beschl. v. 22.03.2001 - 22 ZS 01.738 - NVwZ 2001, 812). Darüber hinaus kommt der Behörde allein aufgrund ihrer Kenntnis von einer möglichen Kontamination und ihrer gesetzlichen Zuständigkeit keine eine polizeirechtliche Störerhaftung begründende Garantenstellung zu, wie sie für die Unterlassenshaftung erforderlich ist. Fehlerhaftes behördliches Handeln oder behördliche Überwachungsdefizite beseitigen weder die grundsätzliche Verantwortlichkeit des Zustands- oder Verhaltensstörers noch begründen sie eine eigene Störerhaftung der Behörde (Senatsurteil vom 18.09.2001 - 10 S 259/01 - ZUR 2002, 227; Senatsbeschluss vom 11.12.2000 - 10 S 2075/00 – a.a.O.; Senatsbeschluss vom 17.03.1998 - 10 S 177/97 -VBlBW 1998, 467; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.07.1990 -5 S 2021/89-; Kloepfer, NuR 1987, 7). Denn die polizeiliche Störerhaftung steht nicht unter dem Vorbehalt einer ordnungsgemäßen Überwachung durch die Polizeibehörde. Vielmehr sind der Verursacher eines rechtswidrigen Zustandes und der Eigentümer einer störenden Sache völlig unabhängig von der Frage einer möglichen oder sogar gebotenen Kontrolle durch die zuständigen Behörden verpflichtet, den rechtswidrigen Zustand auf ihre Kosten zu beseitigen. Die Vorschriften über die Überwachungspflichten dienen dem Schutz der Allgemeinheit vor Schäden, nicht aber dem Schutz der zu überwachenden Personen vor einer Belastung mit Kosten für Maßnahmen, die zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes notwendig sind. Abgesehen davon, dass es insoweit auch an der unmittelbaren Verursachung im Sinne des Polizeirechts fehlte, würde andernfalls die Allgemeinheit zum Polizeipflichtigen, was letztlich die im Polizeirecht angelegte Differenzierung zwischen Verhaltensstörer und Zustandsstörer auflösen würde. Allein durch möglicherweise fehlerhaftes behördliches Handeln wird eine eigene Störerhaftung der Behörde mithin nicht begründet (vgl. zum Ganzen Senatsurteil vom 18.09.2001 a.a.O.).
54
3. Der Inanspruchnahme des Klägers stehen auch keine sonstigen rechtlichen Bedenken entgegen.
55
3.1 Der Beklagte hat die Befugnis, gegenüber dem Kläger einzuschreiten, nicht verwirkt. Nach der Rechtsprechung des Senats können polizei- und ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr nicht verwirkt werden. Diesen Befugnissen kommt im öffentlichen Interesse ein überragendes Gewicht zu, das deren Verwirkung nicht zulässt. Polizeiliche bzw. ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse, die die zuständigen Behörden unter den verschiedensten sachlichen Aspekten ermächtigen, gegen bestehende Störungen vorzugehen, stellen kein subjektives Recht dar, dessen Bestand oder Ausübung durch Nicht- oder Fehlgebrauch in Frage gestellt und daher in letzter Konsequenz verwirkt werden könnten. Sie knüpfen vielmehr an das Vorhandensein einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. einer Gefahr an und sind den zuständigen Behörden im öffentlichen Interesse an der Gewährleistung rechtmäßiger Zustände zur pflichtgemäßen Erledigung auferlegt. Dieses öffentliche Interesse und diese zur pflichtgemäßen Erledigung übertragene Aufgabe werden nicht dadurch geschmälert oder gar obsolet, dass zu deren Durchsetzung von der Behörde über längere Zeit hinweg nichts bzw. wenig unternommen worden ist (vgl. im Einzelnen Senatsurteile vom 01.04.2008 - 10 S 1388/06 - VBlBW 2008, 339 und vom 18.12.2007, - 10 S 2352/06 - NuR 2008, 424, jeweils m.w.N.).
56
Unabhängig davon steht einer Verwirkung entgegen, dass der Beklagte keinen entsprechend eindeutigen Vertrauenstatbestand geschaffen hatte, der bei dem Kläger ein schützenswertes Vertrauen darauf entstehen lassen konnte, dass er nicht mehr sanierungsrechtlich in Anspruch genommen werden würde. Vielmehr hat die Behörde in den Schreiben und Verfügungen im Jahre 1984 ausdrücklich angekündigt, weitere Maßnahmen prüfen zu wollen. Abgesehen hiervon ist nichts dafür ersichtlich, dass sich beim Kläger gerade aufgrund der Maßnahmen der Behörde in den Jahren 1983/1984 und ihrer anschließenden Untätigkeit ein konkretes Vertrauen auf die Altlastenfreiheit des Grundstücks gebildet hat, das durch dessen Erwerb betätigt worden ist. Nach Aktenlage spricht vielmehr alles dafür, dass dem Kläger bzw. seinen Eltern die Vorgeschichte nicht bekannt war; dem entspricht auch der eigene Vortrag des Klägers. Der behördliche Schriftwechsel wurde ausschließlich mit dem Betreiber der Reinigung geführt.
57
3.2 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Heranziehung des Klägers auch nicht als treuwidrig angesehen werden kann. Wie ausgeführt, hatte die Behörde weder eine Garantenstellung inne noch hat sie einen wie immer gearteten Vertrauenstatbestand gegenüber dem Kläger gesetzt.
58
3.3 Auch eine Verjährung steht der Inanspruchnahme des Klägers nicht entgegen. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, welche eine Verjährungsfrist für die Befugnis bestimmt, von einer polizeirechtlichen Ermächtigung Gebrauch zu machen, existiert nicht. Entsprechendes gilt für die Befugnis aus einer bodenschutzrechtlichen Ermächtigung. Die Verpflichtungen des Verursachers einer Bodenverunreinigung unterliegen daher nach der ständigen Rechtsprechung des Senats keiner Verjährung, insbesondere scheidet eine entsprechende Anwendung zivilrechtlicher Regelungen aus (vgl. im Einzelnen Senatsurteile vom 01.04.2008 - 10 S 1388/06 - a.a.O. und vom 18.12.2007 - 10 S 2351/06- a.a.O.; Beschluss vom 03.09.2002 -10 S 2687/95- a.a.O.; Beschluss vom 04.03.1996 -10 S 957/02- a.a.O.).
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3.4 Entgegen der Ansicht des Klägers kann er sich auch nicht auf eine Legalisierung der Bodenverunreinigungen durch die Genehmigung der Abwassereinleitung berufen. Es spricht vieles dafür, dass sich der Zustandsstörer, anders als der Handlungsstörer, von vorneherein nicht auf eine eventuelle Legalisierungswirkung durch behördliche Betriebsgenehmigungen oder sonstige Erlaubnisse berufen kann. Denn diese Genehmigungen erlauben nicht einen polizeiwidrigen Grundstückszustand, sondern ein bestimmtes Verhalten. Dies kann aber dahinstehen, denn ein Genehmigungstatbestand liegt ohnehin nicht vor. Eine "Legalisierungswirkung", die den Betreiber vor einer Inanspruchnahme aufgrund ordnungsrechtlicher Bestimmungen schützen könnte, lässt sich allenfalls aus Gegenstand, Inhalt und Umfang der konkreten Regelung des Genehmigungsbescheids herleiten (BVerwG, Urteil vom 02.12.1977, BVerwGE 55, 118, 123; Senatsbeschluss vom 04.03.1996 a.a.O.). Mit Genehmigungsbescheid der Stadt ... vom 02.09.1959 wurde der Färberei Albert ... die Genehmigung zur Einleitung von „Brauch- und Fäkal- sowie von gewerblichen Abwässern“ aber ausdrücklich unter dem Vorbehalt vorheriger Reinigung erteilt. In den dem Bescheid beigefügten Bedingungen Ziffern 4 - 7 wird im Einzelnen ausgeführt, dass die gewerblichen Abwässer klar und farblos, neutral, frei von Giften und praktisch frei von Ölen und organischen Lösungsmitteln sein müssen. Der LHKW-Gehalt der Abwässer und seine Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit, den Boden und das Grundwasser wurden bei der Genehmigungserteilung offensichtlich nicht geprüft und waren daher auch nicht Gegenstand der erteilten Erlaubnis. Darüber hinaus wird die Verursachung gemeinwohlwidriger Gefahren, wie sie hier bestehen, durch die Legalisierungswirkung einer Genehmigung rechtlich nicht gedeckt. Auch einer etwaigen behördlichen Duldung oder Untätigkeit ist eine solche Wirkung nicht beizulegen (vgl. Senatsbeschluss vom 04.03.1996 a.a.O.).
60
3.5. Schließlich ist die Inanspruchnahme des Klägers auch nicht unverhältnismäßig.
61
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 u.a. - BVerfGE 102, 1) begegnet es grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, die Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit dahingehend auszulegen, dass der Eigentümer eines Grundstücks wegen seiner durch die Sachherrschaft vermittelten Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahrenverursachende Sache verpflichtet werden kann, von dem Grundstück ausgehende Gefahren zu beseitigen, auch wenn er die Gefahrenlage weder verursacht noch verschuldet hat. Der Belastung des Eigentümers mit den Kosten der Sanierungsmaßnahme wird durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Grenzen gesetzt, soweit sie dem Eigentümer nicht zumutbar ist. Als Anhaltspunkt dient insoweit der Verkehrswert des Grundstücks nach Durchführung der Sanierung. Die Belastung des Zustandsverantwortlichen mit Sanierungskosten kann auch bis zur Höhe des Verkehrswertes in den Fällen unzumutbar sein, in denen das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen bildet und die Grundlage seiner privaten Lebensführung einschließlich seiner Familie darstellt.
62
Nach diesem Maßstab ist die Heranziehung dem Kläger zumutbar. In der Verfügung vom 27.12.2005 wurde die Kostenbelastung des Klägers auf 50.000 EUR geschätzt. Die tatsächlichen Kosten liegen deutlich niedriger. Mit Kostenbescheid vom 07.07.2010 hat das Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis die Kosten der Ersatzvornahme auf 29.594,06 EUR festgesetzt (vgl. das Verfahren 10 S 1567/11). Der Marktwert des Grundstücks nach Sanierung unter Berücksichtigung der Altlast bemisst sich auf 96.000 EUR, sofern das für das Grundstück bestehende Nießbrauchsrecht der Eltern des Klägers berücksichtigt wird; ohne Nießbrauch beträgt der Grundstücksmarktwert ca. 181.000 EUR (vgl. Markwertgutachten vom 21.10.2010 - Behördenakte 03). Der Verkehrswert des Grundstücks nach Sanierung wird daher durch die Kosten der angeordneten Erkundungsmaßnahmen nicht überschritten. Es ist auch nicht hinreichend substantiiert dargetan oder sonst ersichtlich, dass dem Kläger und seiner Familie die wirtschaftliche Lebensgrundlage entzogen werden würde, zumal die Volksbank N. mit Urteil des Oberlandesgerichts Karlsruhe vom 01.07.2008 zur Freistellung des Klägers von allen öffentlich-rechtlichen Forderungen aus dem Altlastenfall verpflichtet worden ist.II.
Nach diesem Maßstab ist die Heranziehung dem Kläger zumutbar. In der Verfügung vom 27.12.2005 wurde die Kostenbelastung des Klägers auf 50.000 EUR geschätzt. Die tatsächlichen Kosten liegen deutlich niedriger. Mit Kostenbescheid vom 07.07.2010 hat das Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis die Kosten der Ersatzvornahme auf 29.594,06 EUR festgesetzt (vgl. das Verfahren 10 S 1567/11). Der Marktwert des Grundstücks nach Sanierung unter Berücksichtigung der Altlast bemisst sich auf 96.000 EUR, sofern das für das Grundstück bestehende Nießbrauchsrecht der Eltern des Klägers berücksichtigt wird; ohne Nießbrauch beträgt der Grundstücksmarktwert ca. 181.000 EUR (vgl. Markwertgutachten vom 21.10.2010 - Behördenakte 03). Der Verkehrswert des Grundstücks nach Sanierung wird daher durch die Kosten der angeordneten Erkundungsmaßnahmen nicht überschritten. Es ist auch nicht hinreichend substantiiert dargetan oder sonst ersichtlich, dass dem Kläger und seiner Familie die wirtschaftliche Lebensgrundlage entzogen werden würde, zumal die Volksbank N. mit Urteil des Oberlandesgerichts Karlsruhe vom 01.07.2008 zur Freistellung des Klägers von allen öffentlich-rechtlichen Forderungen aus dem Altlastenfall verpflichtet worden ist.
II.
63
Nach alldem ist auch die Anordnung der Ersatzvornahme mit Verfügung vom 12.04.2006 rechtlich nicht zu beanstanden.
64
Die Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 2 Nr. 2, § 18, § 19 Nr. 2, § 20 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 5 und § 25 LVwVG. In der Verfügung vom 27.12.2005 war die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet und die Ersatzvornahme unter Angabe der voraussichtlichen Kosten angedroht worden. Spezifisch vollstreckungsrechtliche Einwendungen sind vom Kläger nicht erhoben worden.III.
Die Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 2 Nr. 2, § 18, § 19 Nr. 2, § 20 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 5 und § 25 LVwVG. In der Verfügung vom 27.12.2005 war die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet und die Ersatzvornahme unter Angabe der voraussichtlichen Kosten angedroht worden. Spezifisch vollstreckungsrechtliche Einwendungen sind vom Kläger nicht erhoben worden.
III.
65
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
66
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
67
Beschluss vom 18.12.2012
68
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 30.000 EUR festgesetzt.
69
70
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG. Die Herabsetzung gegenüber der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung beruht darauf, dass die tatsächlichen Kosten der im Wege der Ersatzvornahme durchgeführten Erkundungsmaßnahmen niedriger als die geschätzten Kosten bei Erlass der Grundverfügung waren. Die hiervon abweichende Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts ändert der Senat in Ausübung seiner Befugnis nach § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG.
71
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 Abs. 2, 4 Abs. 3 BBodSchG
§§ 125 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 1922, 1967 BGB
§ 47 LVwVfG
§ 9 BBodSchG
§ 1944 BGB
§ 1981 BGB
§ 25 LVwVG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 und 2 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG
§ 3 Abs. 4 BBodSchV
§ 4 Abs. 3 BBodSchV
§ 2 Nr. 3 BBodSchV
§ 2 Nr. 4 BBodSchV
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 6 BBodSchG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 LVwVfG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. BBodSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 125, 325
NVwZ-RR 2004, 648
NVwZ 2003, 1281
NVwZ-RR 2012, 387
NVwZ-RR 1996, 387
NVwZ-RR 2003, 103
NVwZ-RR 1994, 565
BVerwGE 106, 351
BVerwGE 107, 164
BVerwGE 125,325
NVwZ 1999, 355, 360
NVwZ 2001, 812
BVerwGE 55, 118, 123
BVerfGE 102, 1
1 K 1716/09
7 C 3/05
22 Cs 98.29
20 CS 03.10
10 S 2351/06
10 S 1476/11
10 S 2367/01
10 S 2687/95
10 S 2163/95
8 S 525/95
10 S 957/02
10 S 2045/91
9 B 42.10
1 C 17.97
5 C 14.97
8 S 2407/99
22 CS 98.29
10 S 1478/03
10 S 1188/00
8 UE 656/95
22 ZS 01.73
10 S 259/01
10 S 2075/00
10 S 177/97
5 S 2021/89
10 S 1388/06
10 S 2352/06
1 BvR 242/91
10 S 1567/11