Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-06-28, Aktenzeichen 6 B 618/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0628.6B618.06.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, die dem Polizeipräsidium C. zum 1. Februar 2006 und 1. März 2006 zugewiesenen Stellen der Besoldungsgruppe A 12 nicht mit den Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung der Antragstellerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist; die weitergehende Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen die Antragstellerin zu ¼ und der Antragsgegner zu ¾. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen haben diese selbst zu tragen.
Der Streitwert wird für beide Rechtszüge auf jeweils 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist nur zum Teil begründet. Die mit ihr dargelegten Gründe, die vom Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 bis 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) allein zu prüfen sind, führen nur in dem aus der Beschlussformel ersichtlichen Umfang zu einem Erfolg des Rechtsmittels.
Die Antragstellerin, Polizeihauptkommissarin der Besoldungsgruppe A 11 BBesO, erstrebt einstweiligen Rechtsschutz dagegen, dass der Dienstherr die dem Polizeipräsidium C. zum 1. Februar 2006 und 1. März 2006 zugewiesenen zwei Planstellen der Besoldungsgruppe A 12 BBesO jeweils nicht mit ihr, sondern mit den Beigeladenen besetzen will.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt: Die Antragstellerin habe nicht gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 der Zivilprozessordnung (ZPO) das Bestehen eines Anordnungsanspruchs bzw. Anordnungsgrundes glaubhaft gemacht. Für eine einstweilige Anordnung bis zur bestandskräftigen Entscheidung über die Bewerbung der Antragstellerin sei bereits ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht; den Nachteilen für den Dienstherrn und die Mitbewerber, die mit dem Erlass einer einstweiligen Anordnung verbunden seien, sei in Fällen der vorliegenden Art durch die Begrenzung der Wirkungsdauer der einstweiligen Anordnung bis zur Neubescheidung des Beförderungsantrags des jeweiligen Antragstellers Rechnung zu tragen. Im Übrigen habe die Antragstellerin auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die vom Antragsgegner beabsichtigte Beförderung der Beigeladenen begegne bei summarischer Prüfung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Die Beigeladenen hätten in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen jeweils das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) erhalten, die Antragstellerin hingegen das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen" (4 Punkte). Die aktuelle dienstliche Beurteilung der Antragstellerin erweise sich, soweit die verwaltungsgerichtliche Kontrolle reiche, nicht als fehlerhaft. Zwar habe der Endbeurteiler das Gesamturteil und die Bewertungen der Hauptmerkmale (vom Erstbeurteiler auf jeweils 5 Punkte festgelegt) auf jeweils 4 Punkte herabgesetzt. Die von ihm hierfür angeführte Begründung ("Quervergleich mit den Beamten im gleichen statusrechtlichen Amt") sei jedoch ausreichend. Umfang und Intensität der Abweichungsbegründung hätten sich daran auszurichten, was insoweit angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig sei. Beruhe die Abweichung - wie hier - auf einem allgemeinen Quervergleich unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze, müsse die Abweichungsbegründung diese Gesichtspunkte in den Mittelpunkt stellen. Die dabei maßgeblichen allgemeinen Erwägungen führten zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall. Die Begründung könne deswegen möglicherweise formelhaft wirken, ohne dass sich daraus ein zur Rechtswidrigkeit führendes Begründungsdefizit ergäbe. Seine Fürsorgepflicht verbiete es dem Dienstherrn, zur Plausibilisierung der Abweichung konkrete Angaben zu bestimmten vergleichbaren Beamten in die Begründung aufzunehmen; auch im anschließenden Widerspruchsverfahren und im gerichtlichen Verfahren sei dies nicht zulässig. Darüber hinaus sei ein Vergleich der Submerkmale ohnehin nicht geeignet, eine im Einzelfall erfolgte Herabstufung des Gesamturteils und der Bewertungen der Hauptmerkmale zu plausibilisieren. Denn Leistungs- und Befähigungsbewertungen seien keineswegs folgerichtiges Produkt der Benotungen der ihnen nachgeordneten Einzelbewertungen. In die höchstpersönliche Einschätzung des Endbeurteilers könnten auch Erwägungen einfließen, die in den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangt seien. Eine dienstliche Beurteilung sei erst dann nicht mehr plausibel, wenn sie in unlösbaren Widerspruch zu den Einzelbewertungen gerate. Dies sei hier aber nicht der Fall, zumal sich die Herabsetzung des Gesamturteils und der Bewertungen der Hauptmerkmale auf eine Notenstufe beschränke.
Mit ihrem Vorbringen hat die Antragstellerin das Vorliegen eines Anordnungsgrundes glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 und § 294 ZPO). Dieser folgt daraus, dass eine Übertragung der hier in Rede stehenden Beförderungsstellen an die Beigeladenen durch eine Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 BBesO nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte.
Die Antragstellerin hat in dem sich aus der Beschlussformel ergebenden Umfang auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Bei der Entscheidung darüber, welchem von mehreren in Betracht kommenden Beamten eine Beförderungsstelle übertragen wird, ist das Prinzip der Bestenauslese zu beachten (Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes, § 7 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen). Der einzelne Bewerber hat insoweit ein Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Stellenbesetzung. Dieses Recht ist nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO sicherungsfähig.
Der Erlass einer entsprechenden Sicherungsanordnung setzt voraus, dass die Verletzung des Rechts des betroffenen Beamten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Beförderungsbegehren glaubhaft ist und die Möglichkeit besteht, dass eine fehlerfreie Wiederholung der Auswahlentscheidung zur Beförderung des Antragstellers führt. Mit anderen Worten: Jeder Fehler im Auswahlverfahren einschließlich etwaiger Fehler der dabei zugrunde gelegten Beurteilungen vermag den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu rechtfertigen; vorausgesetzt werden dabei die Berücksichtigungsfähigkeit des Fehlers und dessen potentielle Kausalität für das Auswahlergebnis.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 13. September 2001 - 6 B 1776/00 -, in: Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl) 2002, 111, und vom 6. August 2004 - 6 B 1226/04 -.
Die dem Auswahlverfahren im vorliegenden Fall zugrunde gelegte aktuelle dienstliche Beurteilung der Antragstellerin vom 13. Januar 2006 ist rechtswidrig, weil das Gesamturteil und die Bewertungen der Hauptmerkmale mit jeweils 4 Punkten in Anbetracht der fast ausschließlich mit 5 Punkten bewerteten Submerkmale nicht plausibel sind.
Zwar verlangt das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen nicht, dass das Gesamturteil als zwingend folgerichtiges Produkt der Benotungen ihm nachgeordneter Einzelkriterien erscheint. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass in die höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers auch solche Überlegungen einfließen können, die bei den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangen.
Gleichwohl darf eine dienstliche Beurteilung nicht in unlösbarem Widerspruch zu ihren Einzelbewertungen stehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, in: NWVBl 2002, 158, m.w.N.
So liegt der Fall aber hier. Der in der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin enthaltene Widerspruch zwischen dem Gesamturteil und den Bewertungen der Hauptmerkmale einerseits und den Bewertungen der Submerkmale andererseits ist nicht - auch nicht nachträglich etwa im gerichtlichen Verfahren - aufgelöst worden.
Der Endbeurteiler verantwortet die dienstliche Beurteilung insgesamt und hat es in der Hand, bei einer Herabsetzung der Bewertung der Hauptmerkmale auch die Bewertung der zugehörigen Submerkmale ausdrücklich zu ändern. Unterlässt er dies und ändert nur die Bewertung der Hauptmerkmale, so muss er den hierdurch entstehenden Widerspruch zur Bewertung der Submerkmale in anderer Weise auflösen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, a.a.O.
Der Senat hat dies in seinem Urteil vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 - nochmals wie folgt bekräftigt:
"Im Ergebnis ist im Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit der Beurteilung zu fordern, dass sich der Endbeurteiler, der die Erstbeurteilung hinsichtlich des Gesamturteils abändert, auch zu den Benotungen der nachgeordneten Einzelmerkmale äußert. Ob er dabei die Bewertung dieser Merkmale im Einzelnen dem von ihm vergebenen Gesamturteil anpasst oder die erforderliche Anpassung in einer sonstigen geeigneten Weise - etwa durch entsprechende allgemeine Aussagen zu den Benotungen der Einzelmerkmale in der Abweichungsbegründung - herbeiführt, bleibt ihm überlassen."
Im vorliegenden Fall hat der Endbeurteiler eine solche - sich auch auf die Bewertung der Submerkmale erstreckende - Abweichungsbegründung nicht abgegeben. Vielmehr verweist er in seiner Abweichungsbegründung lediglich auf einen von ihm vorgenommenen "Quervergleich mit den Beamten im gleichen statusrechtlichen Amt". Dies reicht jedoch nicht aus.
In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass sich Umfang und Intensität der so genannten Abweichungsbegründung daran auszurichten haben, was insoweit angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist. Beruht die Endbeurteilung nicht auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, sondern auf einzelfallübergreifenden Erwägungen, etwa der Korrektur einer zu wohlwollenden oder zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers und/oder auf einem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen der weiteren zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze, muss die Abweichungsbegründung diese Gesichtspunkte in den Mittelpunkt stellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 - sowie Urteil vom 13. Februar 2001
- 6 A 2966/00 -.
Dies hilft aber nicht über einen Beurteilungsmangel der hier vorliegenden Art hinweg, denn die Widersprüchlichkeit einer Beurteilung, die auf einem nicht nachvollziehbaren Unterschied zwischen dem Gesamturteil und der Bewertung nachgeordneter Einzelmerkmale beruht, wird dadurch nicht beseitigt.
Die Widersprüchlichkeit zwischen den Bewertungen der Submerkmale und den Bewertungen der entsprechenden Hauptmerkmale kann im vorliegenden Fall auch nicht mit einer unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale erklärt werden. Der Senat hat entschieden, dass Abweichungen um überwiegend mehr als eine Notenstufe nicht mehr mit einer unterschiedlichen Gewichtung von Einzelmerkmalen erklärt werden können und deswegen im Interesse der Plausibilität einer näheren Begründung bedürfen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 a. a. O. - m.w.N..
Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass Abweichungen um nur eine Notenstufe - wie hier - grundsätzlich keiner näheren Begründung bedürften. Die Antragstellerin ist in fast allen Submerkmalen mit 5 Punkten bewertet worden, so das die Herabsetzung sämtlicher Hauptmerkmale auf 4 Punkte mit einer unterschiedlichen Gewichtung einzelner Submerkmale nicht erklärt werden kann. Davon abgesehen hat der Antragsgegner einen dahin gehenden Erklärungsversuch auch nicht unternommen.
Die Widersprüchlichkeit zwischen den Bewertungen der Submerkmale und den Bewertungen der entsprechenden Hauptmerkmale ist im vorliegenden Fall auch nicht dadurch ausgeräumt, dass mit der abweichenden Festsetzung des Gesamturteils und der Bewertungen der Hauptmerkmale der Endbeurteiler sich von der Benotung der Submerkmale distanziert habe und diese dadurch ihre Aussagekraft verloren hätten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Mai 2005 - 6 B 594/05 -.
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 - ausgeführt:
"Zwar wäre bei einer solchen Annahme die bemängelte Widersprüchlichkeit zwischen Gesamturteil und nachgeordneten Leistungsmerkmalen möglicherweise beseitigt, doch verbliebe eine unvollständige Beurteilung, die in späteren Auswahlverfahren unter Umständen für den Qualifikationsvergleich unbrauchbar sein könnte. Der Dienstherr muss nämlich bei gleichlautenden Gesamturteilen der Frage nachgehen, ob die Einzelfeststellungen in aktuellen dienstlichen Beurteilungen eine Prognose über die zukünftige Bewährung im Beförderungsamt ermöglichen. Er darf sich also im Rahmen des Qualifikationsvergleichs nicht ohne weiteres auf das Gesamturteil aktueller Beurteilungen beschränken.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2004 - 6 B 1584/04 -.
Um den ihnen zugewiesenen Auslesezweck zu erfüllen, müssen die in einem Auswahlverfahren herangezogenen Beurteilungen der jeweiligen Bewerber nicht nur im Hinblick auf den Zeitpunkt ihrer Erstellung und den Beurteilungszeitraum, sondern auch inhaltlich vergleichbar sein. An einer solchen inhaltlichen Vergleichbarkeit fehlt es, wenn für einen der Bewerber nur eine auf das Gesamturteil reduzierte Beurteilung vorliegt, während die Beurteilungen anderer Bewerber ausführliche Bewertungen von einzelnen Leistungsmerkmalen aufweisen."
Der festgestellte Mangel in der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin ist auch nicht nachträglich beseitigt worden. Ein Defizit in der Plausibilität kann grundsätzlich im Widerspruchsverfahren und auch noch im gerichtlichen Verfahren ausgeglichen werden. Dies ist hier jedoch nicht geschehen. Der Antragsgegner hat zwar mit Schriftsätzen vom 22. März 2006 und 12. Mai 2006 den Verfahrensgang bei der Erstellung der Beurteilung erläutert und dabei auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Richtsätze nach Nr. 8.2.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums NRW vom 25. Januar 1996 - MBl. NRW S. 278 -, geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999 - MBl. NRW S. 96 - ), im Folgenden: BRL, einzuhalten. Mit diesen allgemeinen Erwägungen hat er jedoch nicht den im Falle der Antragstellerin bestehenden Widerspruch zwischen dem Gesamturteil und den Bewertungen der Hauptmerkmale einerseits und den Bewertungen der Submerkmale andererseits aufgelöst. Seine Auffassung, es sei "bedingt durch die Entfernung des Endbeurteilers von der Alltagsarbeit der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten ... allein sachgerecht, dass sich der Endbeurteiler einer differenzierten Bewertung der mindestens 12 Submerkmale enthält", teilt der Senat nicht. Denn der Endbeurteiler kann, wenn er in einer Abweichungsbegründung auf die Submerkmale einzugehen hat, auf die Erkenntnisse personen- und sachkundiger Bediensteter zurückgreifen (vgl. Nr. 9.2 BRL). Von daher ist nicht nachvollziehbar, wenn der Antragsgegner vorträgt, dass jedes Bemühen eines Endbeurteilers, nachvollziehbare stichhaltige Einzelaussagen zu den Submerkmalen der zu Beurteilenden zu finden, unmöglich oder zumindest angreifbar wäre. Die vom Antragsgegner geäußerte Befürchtung, dass Erstbeurteiler bei einer Begründungspflicht des Endbeurteilers bezüglich der Submerkmale durch systematisch überhöhte Benotungen der Submerkmale dem Endbeurteiler die zur Einhaltung der Richtwerte erforderlichen Spielräume faktisch entziehen könnten, erscheint spekulativ.
Es ist nicht auszuschließen, dass der Antragsgegner bei einer neuen Auswahlentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts der Antragstellerin einen Qualifikationsvorsprung gegenüber den Beigeladenen zubilligt und ihr deswegen den Vorzug gegenüber den Beigeladenen gibt.
Soweit sich die einstweilige Anordnung über den in der Beschlussformel genannten Zeitpunkt hinaus bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit der Beförderungsentscheidung erstrecken soll, bleibt der Antrag der Antragstellerin hingegen erfolglos. Dem Rechtsschutzanspruch eines Beamten, der gegen eine Beförderungsentscheidung vorläufigen Rechtsschutz begehrt, ist in aller Regel hinlänglich Rechnung getragen, wenn die Wirkungsdauer der einstweiligen Anordnung nicht über die Neubescheidung seiner Bewerbung hinausreicht. Mehr als eine solche Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts kann er auch im Hauptsacheverfahren in aller Regel nicht erzielen. Die einstweilige Anordnung darf aber über das dort Erreichbare auch in zeitlicher Dimension nicht hinausgehen. Für eine bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Bewerbung geltende Anordnung ist deshalb im Allgemeinen kein Raum.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. September 2001 - 6 B 1776/00, a. a. O., 111, und vom 21. Februar 2005 - 6 B 1946/04 -.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1, § 154 Abs. 3 und § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 3 Nr. 1 und § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes. Im Hinblick auf den nur vorläufigen Charakter der begehrten Entscheidung war der Streitwert auf die Hälfte des sich bei Anwendung dieser Vorschriften ergebenden Betrages zu reduzieren. Eine Antragshäufung, die die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Verdoppelung des in der Verfahren der vorliegenden Art regelmäßig festzusetzenden Streitwerts rechtfertigen würde,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2003 - 6 E 1277/03 -,
ist im vorliegenden Fall nicht gegeben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 294 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 bis 6 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§
920 der Zivilprozessordnung
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 7 Abs. 1 des
Beamtengesetzes
§ 53 Abs. 3 Nr. 1 und § 52 Abs. 2 des
Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 B 1776/00
6 B 1226/04
6 A 2967/00
6 A 1216/04
6 A 3593/98
6 A 2966/00
6 B 594/05
6 B 1584/04
6 B 1946/04
6 E 1277/03