Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-09, Aktenzeichen 2 K 596/15
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2017:0309.2K596.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Abstimmungsbescheinigung nach § 10 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Verordnung zur Ausführung des Alten- und Pflegegesetzes Nordrhein-Westfalen und nach § 92 SGB XI (APG DVO NRW) für ihre Pflegeeinrichtung M. in Aachen.
Die Klägerin ist Trägerin und Betreiberin von bundesweit insgesamt sieben Pflegeeinrichtungen, von denen vier in Nordrhein-Westfalen, u.a. auch die streitgegenständliche vollstationäre Pflegeeinrichtung, das Seniorenzentrum M. in Aachen C. , liegen. Derzeit verfügt sie dort über 155 zugelassene vollstationäre Pflegeplätze in insgesamt vier Gebäuden, wobei die Auslastung 98% beträgt und 77 Zimmer (50%) als Einzelzimmer genutzt werden.
Der Klägerin wurde mit Bescheid vom 12. November 2008 eine Abstimmungsbescheinigung nach damaliger Rechtslage (gemäß § 1 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung über allgemeine Grundsätze der Förderung von Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz (AllgFörderPflegeVO)) für die genannte Pflegeeinrichtung für einen geplanten Umbau und die Erweiterung der Pflegeeinrichtung erteilt. Aus wirtschaftlichen Gründen konnte der Umbau jedoch nicht realisiert werden. Die Klägerin teilte daraufhin der Beklagten im September 2012 mit, dass sie den Abriss der Einrichtung sowie die Errichtung eines Ersatzneubaus unter Beibehaltung der bislang vorgesehenen und genehmigten 124 Pflegeplätze beabsichtige. Sie begehrte zunächst die Übertragung der Finanzierungsbedingungen aus der bereits erteilten Abstimmungsbescheinigung auf den Ersatzneubau.
Die Beklagte teilte der Klägerin mit, dass eine Übertragung der erteilten Abstimmungsbescheinigung auf den geplanten Neubau nicht möglich sei, da es sich um eine vollständig neue Maßnahme handele, die einen neuen Antrag erforderlich mache.
Am 26. Januar 2015 fanden zwischen der Klägerin und der Beklagten erneut Gespräche statt. In der Folge beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 19. Februar 2015 die Erteilung einer Abstimmungsbescheinigung nach § 10 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG DVO NRW für den geplanten Ersatzneubau mit 124 vollstationären Pflegeplätzen als Einzelzimmer. Ein Ersatzneubau sei erforderlich, um die bis 2018 verbindlich umzusetzenden Anforderungen an die Wohnqualität nach dem Wohn- und Teilhabegesetz (WTG) in der Fassung vom 2. Oktober 2014 zu erfüllen. Der geplante Ersatzneubau sei viergeschossig konzipiert und sehe drei baulich als Einzelbaukörper ablesbare Cluster vor, die über einen zentralen Verbindungsflur miteinander verbunden seien. Die drei Clusterbauten sollten je Etage jeweils eine Hausgemeinschaft mit 9-12 Einzelzimmern beherbergen. Der geplante Ersatzneubau erfülle die Vorgaben des
§ 11 Abs. 3 Alten- und Pflegegesetz Nordrhein-Westfalen (APG NRW). Insbesondere würden die Anforderungen an die Wohnqualität erfüllt werden. Einzig die Soll-Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG könne nicht eingehalten werden. Eine weitere Reduzierung auf 80 Plätze sei wirtschaftlich nicht vertretbar, ebenso wenig wie eine Teilung des Angebotes in mehrere Einrichtungen mit jeweils 80 Plätzen. Eine Reduzierung sei auch aus pflegefachlichen Gründen nicht erforderlich. Die neue Konzeption sehe überschaubare Wohngruppen vor sowie eine räumliche Gestaltung, die die Orientierung der Bewohner erleichtere.
Mit Bescheid vom 17. März 2015 lehnte die Beklagte den Antrag mit der Begründung ab, dass die Abstimmungsbescheinigung nicht erteilt werden könne, weil gemäß § 11 Abs. 3 APG NRW Voraussetzung für die Bewilligung die Beachtung der Anforderungen an die Wohnqualität nach dem WTG sei und diese Voraussetzung hier nicht erfüllt werde. Hier stehe die Regelung des § 20 Abs. 2 WTG entgegen, wonach Einrichtungen nicht mehr als 80 Plätze haben sollten. Zwar könne nach § 6 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des Wohn- und Teilhabegesetzes (WTG DVO) unter Berücksichtigung besonderer konzeptioneller, betriebsorganisatorischer und wirtschaftlicher Bedingungen von den Vorgaben des § 20 Abs. 2 WTG abgewichen werden, sofern die Grundsätze der Überschaubarkeit, Wohnortnähe und Dezentralität gewahrt blieben. Wirtschaftserwägungen alleine könnten jedoch keine Abweichung von der Soll-Norm rechtfertigen. Zahlreiche gut funktionierende Einrichtungen belegten, dass auch diese Einrichtungsgröße wirtschaftlich zu betreiben sei. Insofern seien die seitens der Klägerin vorgetragenen ausschließlich wirtschaftlichen Gründen nicht anzuerkennen. Zudem habe eine Belegungsabfrage bei allen stationären Pflegeeinrichtungen in ihrem Zuständigkeitsbereich zum 31. Dezember 2014 ergeben, dass die Auslastung in der Stadt Aachen lediglich bei 94% liege und somit 134 Plätze nicht belegt seien. Weiter sei zu berücksichtigen, dass aufgrund der Veränderungen im Bereich des 11. Sozialgesetzbuches – SGB XI- und dem Landespflegegesetz mit einer Stärkung der ambulanten Versorgungsstrukturen zu rechnen sei, so dass trotz der demographischen Entwicklungen der Bedarf für vollstationäre Pflege nicht steigen werde. Auch die gemäß § 2 Abs. 2 des APG NRW einzubeziehende Stadt Aachen habe sich für eine Beschränkung auf 80 Plätze ausgesprochen.
Am 31. März 2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, ihr sei es nicht möglich, die Begrenzung auf 80 Plätze umzusetzen. Die bisherigen Baupläne müssten komplett aufgegeben werden, neue erstellt und ein neues Konzept, welches mit einem deutlichen Personalabbau verbunden sei, erarbeitet werden. Die Bestimmung des § 20 Abs. 2 WTG greife in ihr Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ein. Dies sei verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn der Regelung vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls zugrunde lägen und sie sich als zweckmäßig und als verhältnismäßig erweise. Die in der Gesetzesbegründung geltend gemachten Gründe, nämlich dass unübersichtliche Strukturen vermieden und keine unübersichtlichen Großeinrichtungen geschaffen werden sollten, stellten lediglich einen politischen Willen, aber keine verfassungsgemäße Rechtfertigung dar. Insbesondere könne ein solcher Eingriff nicht durch pflegefachliche Aspekte gerechtfertigt werden. Denn bei entsprechender Gestaltung der Wohn- und Pflegegruppen sei die Gesamtgröße der Einrichtung im Hinblick auf die Übersichtlichkeit für die Bewohner nicht von entscheidender Bedeutung. Auch in den Gesetzgebungsunterlagen fänden sich keine Hinweise darauf, aus welchen fachlichen Gründen eine Begrenzung der Platzzahl auf 80 erforderlich sei. Weiter sei zweifelhaft, ob das Ziel des Gesetzgebers überhaupt sinnvoll umgesetzt werden könne. Aufgrund der begrenzten Platzzahl könnten vor allem auch die entstehenden Fixkosten einer Einrichtung nicht durch die erzielbaren Erlöse gedeckt werden. Insoweit müssten "verlorene" Eigenmittel aufgebracht werden. Der Umstand, dass einige Pflegeheime auch mit einer geringen Platzzahl wirtschaftlich betrieben werden könnten, bedeute nicht, dass dies auch für alle anderen Pflegeheime gelte. Aber auch wenn unterstellt werde, dass Pflegeeinrichtungen mit 80 Plätzen wirtschaftlich geführt werden könnten, sei zu beachten, dass dies nicht für Pflegeeinrichtungen gelte, die ursprünglich eine deutlich höhere Platzzahl aufgewiesen hätten. Die Regelung sei auch nicht verhältnismäßig. Der Gesetzgeber habe nicht das mildeste Mittel zur Zielerreichung gewählt. Hierfür hätte es gereicht, auf übersichtliche Strukturen für die Bewohner vor allem durch die Gestaltung der Einrichtung und insbesondere der jeweiligen Wohngruppen hinzuwirken. Die Begrenzung der Gesamtplatzzahl sei nicht erforderlich. Gerade größere Einrichtungen wiesen größere Spielräume in wirtschaftlicher Hinsicht und im Hinblick auf den zugrunde liegenden Personalschlüssel auf und könnten so eine besonders gute Voraussetzung dafür schaffen, ein räumlich und personell abgestimmtes Angebot für die Bewohner herzustellen. Die Begrenzung der Platzzahl auf 80 greife auch in unzulässiger Weise in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG ein. Hierbei sei zu beachten, dass es sich bei der Vorgabe des § 20 Abs. 2 WTG um eine Sollvorschrift handele. Die Verwaltung verstehe die Bestimmung allerdings als zwingende Norm. Dem stehe der Eigentumsschutz der Träger von Pflegeeinrichtungen entgegen. Denn eine ausnahmslose Regelung, die dazu führen würde, dass künftig keine Einrichtungen mehr errichtet, renoviert oder ersetzt werden dürften, welche eine größere Platzzahl als 80 aufwiesen, bedürfe der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Hieran fehle es. Die Klägerin könnte die Nutzung ihres Eigentums jedenfalls in dem bisherigen Umfang nicht fortsetzen. Sie müsste den geplanten Ersatzneubau vollständig umplanen, 44 Plätze müssten ersatzlos gestrichen werden. Sollte ihr Konzept nicht mehr aufgehen, weil lediglich zwei Drittel der Plätze verfügbar wären, sei die Umplanung nicht zu finanzieren und es fehlte zudem an dem schlüssigen und wirtschaftlichen Gesamtkonzept, mit dem die Pflegeeinrichtung künftig betrieben werden könnte. Vor diesem Hintergrund sei eine verfassungskonforme Auslegung des § 20 Abs. 2 WTG i.V.m. § 6 Abs. 1 WTG DVO geboten. Die Beklagte habe nicht ernsthaft geprüft, ob für die Klägerin eine Ausnahme von der Sollvorschrift in Betracht komme. Sie hätte vor allem den Gesichtspunkt des Überlebens des Pflegeheims mit in die Entscheidung einbeziehen müssen. Schließlich verstoße die Platzzahlbegrenzung auch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 2 GG. Die unterschiedlichen Pflegeeinrichtungen und ihre Immobilien würden von den neuen Regelungen in unterschiedlicher Weise betroffen. Dies sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Durch die neuen Anforderungen des WTG seien viele Pflegeeinrichtungen gezwungen, Ersatzneubauten zu errichten. Dem gegenüber stünden andere Pflegeeinrichtungen, die die Anforderungen an die Wohnqualität ohne bauliche Veränderungen durchführen könnten. Nicht gerechtfertigt sei vor allem die Ungleichbehandlung in Bezug auf den Bestandsschutz gemäß § 47 Abs. 6 WTG, wonach Einrichtungen, die ihre Gebäude aus baulichen Gründen vollständig ersetzen müssten, von der Inanspruchnahme des Bestandsschutzes ausgeschlossen seien. Hierdurch entstünden erhebliche wirtschaftliche Unterschiede für die jeweiligen Träger der Pflegeeinrichtungen.
Vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Bedenken sei die Beklagte jedenfalls verpflichtet gewesen, eine detaillierte Einzelfallprüfung vorzunehmen. Eine solche sei jedoch nicht erfolgt. Insbesondere habe sich die Beklagte nicht mit den Besonderheiten ihres Anlagenkonzepts auseinandergesetzt. Durch die geplante bauliche Gestaltung werde die „private Häuslichkeit“ für die Bewohner erreicht. Das geplante dreiflügelige Gebäude umfasse ein Erdgeschoss und drei Obergeschosse. Durch seine geringe Höhe und die Kürze der einzelnen Flügel vermeide es jeglichen Eindruck einer anonymen, unübersichtlichen „Anstalt“. Das Gebäude werde von einem barrierefrei erschlossenen Garten umgeben. Je Geschoss wohnten in einer Wohngruppe 9,10 oder 12 Bewohner. Insgesamt entstünden zwölf Wohngruppen. Jeder Bewohner werde über ein eigenes, ca. 19 m² großes, wohnlich möbliertes Zimmer mit eigenem Duschbad verfügen. Zu jeder Wohngruppe gehöre ein wohnlich eingerichteter, geräumiger Wohn- und Aufenthaltsraum mit jeweils einem eigenen Balkon. Im Eingangsbereich entstehe eine Cafeteria. Vom Foyer des Hauses aus könnten die Bewohner die Hauskapelle erreichen. Soweit die Beklagte die Ansicht vertrete, sie könne eine weitere Einrichtung betreiben, um die finanziellen Nachteile auszugleichen, sei ihr dies konzeptionell und mit Blick auf die zusätzlichen Kosten für einen Grundstückserwerb und für die Personalausstattung wirtschaftlich nicht zumutbar.
Die Beklagte hätte zumindest von der Ausnahmevorschrift des § 6 Abs. 1 WTG DVO zu ihren Gunsten Gebrauch machen müssen. Vor allem lägen besondere wirtschaftliche Bedingungen vor, die eine Ausnahme von der Platzzahlbegrenzung rechtfertigten. Durch die Finanzierung des Ersatzneubaus, des Abrisses des vorhandenen Bestandes sowie des Personalabbaus für die Platzzahlreduzierung von 155 auf 124 Plätze sei sie bereits erheblich finanziell belastet. Komme hier eine weitere Reduzierung auf 80 Plätze hinzu, stiegen die Kosten so wesentlich an, dass diese von ihr und ihrer Trägergesellschaft nicht mehr getragen werden könnten. Nach der letzten veröffentlichten Bilanz der Trägergesellschaft zum Ende 2015 habe die vom Wirtschaftsprüfer empfohlene Liquiditätsreserve der gesamten Gesellschaft 10,98 Mio. € betragen. Bei einer Reduzierung auf 80 Plätze erlitte die Gesellschaft einen jährlichen Erlösausfall in Höhe von fast 3 Mio. €. Dies entspreche ca. 50 % des Gesamtbudgets der derzeitigen Einrichtung. Vor dem Hintergrund, dass der Anteil der Personalkosten am Jahresbudget des M1. ca. 75 % betrage, bestehe die größte Aufgabe in der Reduzierung der Personalkosten. Zusätzlich liefen auch während des Abbaus der 75 Plätze zahlreiche Sachkosten weiter. Die nach Erfahrungen an anderen Standorten zu erwartende Abfindungssumme für überwiegend notwendige betriebsbedingte Kündigungen werde rund 542.000 € betragen. Hier kämen teilschließungsbedingte Zusatzkosten aufgrund der Ungleichzeitigkeit des Umsatzverlustes und des Kostenabbaus in Höhe von rund 360.000 € sowie weitere Kosten für den notwendigen Einsatz von Leiharbeitern während des Teilschließungsprozesses in Höhe von rund 370.000 € hinzu. Die gesamten nicht durch Pflegesätze und Entgelte refinanzierbaren, sondern aus Eigenmitteln des Trägers zu bezahlenden Kosten betrügen danach 1,28 Mio. €. Hinzu kämen die auf rund 800.000 € veranschlagten Abrisskosten und der nicht refinanzierbare Anteil für den Ersatzneubau in Höhe von rund 2,24 Mio. €. Insgesamt summiere sich der projektbezogene Eigenmittelbedarf auf mindestens 4,3 Mio. €. Bei der Bewertung der auf sie zukommenden Kosten müsse darüber hinaus berücksichtigt werden, dass sie für die Fortsetzung des bestehenden Versorgungsauftrags in einem Umfang von 124 Pflegeplätzen gezwungen wäre, eine weitere Einrichtung mit 44 Plätzen zu errichten. Deshalb müssten bei der Gegenüberstellung der (nicht refinanzierbaren) Kostenlast zu den Kosten für die Verwirklichung einer Einrichtung mit 80 Plätzen die Kosten für die Errichtung der weiteren Einrichtung mit 44 Plätzen hinzugerechnet werden. Sie betrügen voraussichtlich rund 4 Mio. €, die mit Eigenmitteln zu decken wären. Für das geplante Vorhaben mit 124 Pflegeplätzen müsste sie demgegenüber nicht refinanzierbare Eigenmittel in einer Größenordnung von 4,6 Mio. € aufwenden. Die vorhandenen Eigenmittel der Trägergesellschaft würden darüber hinaus aber auch für weitere im Einzelnen aufgeführte Investitionsprojekte an anderen Standorten benötigt. Insgesamt sei es für das M. von existenzieller Bedeutung, das Ausmaß der kostenverursachenden Reduzierung der Platzzahl auf das Notwendigste, nämlich auf 124 Plätze zu begrenzen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 17. März 2015 zu verpflichten, der Klägerin eine Abstimmungsbescheinigung gemäß § 10 Abs. 3 APG DVO NRW für den Ersatzbau von 124 vollstationären Pflegeplätzen zu erteilen;
hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 17. März 2015 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Abstimmungsbescheinigung gemäß § 10 Abs. 3 APG DVO NRW für den Ersatzbau von 124 vollstationären Pflegeplätzen unter Beachtung der Rechtsausfassung des Gerichtes neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht geltend, die Klägerin übersehe im Zusammenhang mit den wirtschaftlichen Erwägungen die Bestimmung des § 3 APG DVO. Diese Bestimmung solle den Träger gerade vor Nachteilen schützen, indem ihm die Möglichkeit eingeräumt werde, die durch den Ersatzneubau mit 80 Plätzen wegfallenden Plätze an einem anderen Standort mit denselben Refinanzierungsmöglichkeiten wie eine Modernisierung zu errichten. Im Übrigen sei die Ablehnungsentscheidung rechtmäßig. Gemäß den Regelungen des §§ 18 und 20 Abs. 3 Satz 2 WTG gelte die Einrichtung der Klägerin als eine Großeinrichtung. Eine solche Einrichtung sei aber mit dem in § 12 Abs. 1 Satz 2 WTG niedergelegten Grundsatz der Häuslichkeit nicht vereinbar. Die bauliche Gestaltung in Form von übersichtlichen Wohngruppen sei nicht ausreichend, um von der gesetzlichen Regelung abweichen zu können. § 20 Abs. 2 WTG sei eine Soll-Vorschrift, von der nach § 6 WTG DVO Ausnahmen erteilt werden könnten. Die Klägerin habe jedoch bereits nicht dargelegt, dass die Voraussetzungen des § 6 WTG DVO für ihre Einrichtung vorlägen. So habe sie nicht vorgetragen, dass die Grundsätze der Überschaubarkeit, Wohnortnähe und Dezentralität gewahrt würden. Wirtschaftliche Gründe allein könnten eine Ausnahme nicht rechtfertigen. Die von der Klägerin aufgeführten "Besonderheiten“ seien mittlerweile Standard. Die Ablehnungsentscheidung sei auch verhältnismäßig. Sie stelle zwar für die Klägerin einen Nachteil dar, dieser sei aber im Hinblick auf die Bedürfnisse der älteren und pflegebedürftigten Menschen nach einer kleineren, quartiersnahen Versorgung mit Betreuungsleistungen hinnehmbar. Darüber hinaus sei auch die Regelung des § 20 Abs. 2 Satz WTG verfassungsgemäß. Es läge durch die Regelung bereits kein Eingriff in die Schutzbereiche des Art. 12, 14 und 3 GG vor. Denn der Klägerin stehe es frei, ein weiteres Seniorenheim an anderer Stelle zu betreiben. Ein etwaiger Eingriff sei jedenfalls in Hinblick auf den mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Paradigmenwechsel hin zu kleineren, quartierseingebundenen Angeboten gerechtfertigt. Denn ältere oder pflegebedürftige Menschen sollten ihre Persönlichkeit frei entfalten und am Leben in der Gesellschaft teilhaben können. Bezüglich der Personalplanungen sei darauf hinzuweisen, dass der Betreiber eine lange Vorlaufzeit gehabt habe; die gesetzliche Grundlage mit einer Übergangsfrist von 15 Jahren stamme aus dem Jahre 2003. Bei der Darlegung der Wirtschaftlichkeitserwägungen der Klägerin vermisse sie die Erwähnung von alternativen Angeboten, wie sie das Gesetz vorsehe. Hier seien der Bau einer Tagespflegeeinrichtung oder von ambulanten Wohngemeinschaften zu erwähnen. Mit Bezug auf die von der Klägerin angeführten Finanzierungskosten müsse auch in den Blick genommen werden, dass ein Ersatzneubau für 80 Plätze deutlich weniger Kostenaufwand als ein solcher für 124 Plätze bedeuten würde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere war hier nicht ein Vorverfahren gemäß § 68 Abs. 2, Abs.1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durchzuführen. Denn§ 110 Abs. 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) bestimmt, dass es vor der Erhebung einer Verpflichtungsklage der Nachprüfung in einem Vorverfahren nicht bedarf, § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
Zwar sieht § 110 Abs. 2 Nr. 10 JustG NRW vor, dass in Ausnahme zu Absatz 1 des§ 110 JustG NRW für den Erlass oder die Ablehnung der Vornahme von Verwaltungsakten, die im Bereich des Pflegewohngeldrechts erlassen werden, ein Vorverfahren erforderlich ist. Bei der hier begehrten Abstimmungsbescheinigung handelt es sich aber nicht um einen Verwaltungsakt, der im Bereich des Pflegewohngeldrechts erlassen wird. Die Abstimmungsbescheinigung ist vielmehr der tatsächlichen Bewilligung von Pflegewohngeld deutlich vorangestellt. Zudem spricht die Gesetzesbegründung des seit am 9. Dezember 2014 neu eigeführten§ 110 Abs. 2 Nr. 10 JustG NRW gegen das Erfordernis eines Vorverfahrens. Hiernach soll im Bereich des Pflegewohngeldrechts ein Vorverfahren durchgeführt werden, da Adressaten der Verwaltungsakte pflegebedürftige, ältere Menschen seien, die in vielen Fällen kognitiv eingeschränkt seien. Für diesen Personenkreis bilde ein Klageverfahren vor Gericht häufig eine Hemmschwelle. Zudem eigne sich ein Widerspruchsverfahren auch im Hinblick auf dessen Filterfunktion gegenüber den Verwaltungsgerichten. Oftmals erforderten die Rechtsstreitigkeiten keine vertiefte juristische Prüfung, sondern ließen sich durch eine Erörterung der Rechtslage klären. Darüber hinaus werde der Gleichklang mit den Rechtsbehelfsmöglichkeiten bei Sozialleistungen nach dem SGB XII wiederhergestellt.
Eine vergleichbare Situation besteht hier jedoch nicht. Auch wenn das Pflegewohngeld dem Heimbetreiber bewilligt wird, schützt es in besonderem Maße auch das Vermögen des Heimbewohners und kommt somit auch ihm zu Gute. Hinsichtlich der hier streitigen Abstimmungsbescheinigung ist eine solche Begünstigung des Heimbewohners jedoch nicht zu erkennen. Vielmehr stehen sich in einem möglichen Gerichtsverfahren der Betreiber der Pflegeeinrichtung sowie die Behörde gegenüber. Der Betreiber einer Pflegeeinrichtung ist aber nicht in gleicher Weise besonders schutzbedürftig wie der Heimbewohner.
Die Klage ist unbegründet.
Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 17. März 2015 ist rechtmäßig, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Die Klägerin hat weder Anspruch auf Erlass eines Bescheides über die Förderfähigkeit der durch den geplanten Ersatzneubau entstehenden Aufwendungen mit Bindungswirkung für das spätere Feststellungsverfahren (Abstimmungsbescheinigung) noch auf die Verpflichtung der Beklagten, ihren Antrag auf Erteilung einer Abstimmungsbescheinigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer sogenannten Abstimmungsbescheinigung sind §§ 10 Abs. 3, 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG DVO.
Voraussetzung für die Erteilung einer solchen Abstimmungsbescheinigung ist, dass die Vorgaben des § 11 Abs. 3 APG NRW eingehalten werden, vgl. § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG DVO. § 11 Abs. 3 APG NRW setzt seinerseits voraus, dass die Anforderungen an die Wohnqualität nach dem Wohn- und Teilhabegesetz und den hierauf beruhenden Rechtsverordnungen beachtet werden.
Der Erteilung der von der Klägerin begehrten Abstimmungsbescheinigung steht die Regelung des § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG entgegen.
§ 20 Abs. 2 Satz 1 WTG sieht vor, dass Einrichtungen nicht mehr als 80 Plätze umfassen sollen. Die Klägerin beabsichtigt mit den geplanten Ersatzbauten die Errichtung von 124 Pflegeplätzen.
Verfassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich dieser Regelung bestehen entgegen der Rechtsansicht der Klägerin nicht. Zwar berührt die Regelung des § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG Betreiber von Pflegeeinrichtung in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG sowie Art. 14 GG. Diese Eingriffe sind jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
Hier liegt ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG vor. Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet die Freiheit der beruflichen Betätigung. Da Art. 12 Abs. 1 GG auf möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt, stellt jede Regelung einen Eingriff in dieses Grundrecht dar, die bewirkt, dass eine berufliche Tätigkeit nicht in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann. Dieses Grundrecht schützt dabei allerdings nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind. Es genügt danach nicht, dass eine Rechtsnorm oder ihre Anwendung unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfaltet. Dies ist bei vielen Normen der Fall. Ein Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit liegt vielmehr erst dann vor, wenn die Norm, auf die die Maßnahme gestützt ist, berufsregelnde Tendenz hat. Diese Voraussetzung ist auch dann erfüllt, wenn eine Norm die Berufstätigkeit selbst unberührt lässt, aber im Blick auf den Beruf die Rahmenbedingungen verändert, unter denen er ausgeübt werden kann. Dabei kommt es nur darauf an, dass ein enger Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs besteht und dass nicht nur vom Staat ausgehende Veränderungen der Marktdaten oder allgemeinen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen eintreten.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschlüsse vom 8. April 1997 - 1 BvR 48/94 -, juris, Rn. 135 f., und vom 9. Oktober 2000 - 1 BvR 1627/95 -, juris, Rn. 27; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 CN 1/12 -, juris, Rn. 24.
Die Regelung des § 20 Abs. 2 WTG hat eine berufsregelnde Tendenz in diesem Sinne. Die auf die Verbesserung der Wohnqualität von Pflegeeinrichtungen zielende Bestimmung verändert gezielt die Rahmenbedingungen für die Berufstätigkeit des Betreibers einer Pflegeeinrichtung, indem sie seine unternehmerischen Möglichkeiten bei der Planung von neuen Pflegeheimen begrenzt.
Eingriffe in die Berufsfreiheit sind nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzmäßig erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit werden im Rahmen der Berufsfreiheit durch die so genannte „Stufenlehre“ näher konkretisiert. Danach ist zu unterscheiden, auf welcher Stufe der Berufsfreiheit die Regelung ansetzt. Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden. Allerdings müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. November 2010, a.a.O.
Die hier in Rede stehende Norm des § 20 Abs. 2 WTG wird diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben gerecht. Es handelt sich um ein förmliches Gesetz, welches der Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1 GG erlassen hat. Das Gesetz ist durch Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Norm betrifft nicht bereits den Zugang zur Ausübung eines Berufs, sie greift vielmehr in die Freiheit der Berufsausübung ein. Als solche ist sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert.
Die mit der in Rede stehenden Norm des WTG verfolgte Intention des Gesetzgebers lässt sich bereits den Normen des WTG selbst entnehmen. So bestimmt § 1 Abs. 1 WTG die Ziele des WTG wie folgt: "Dieses Gesetz hat den Zweck, die Würde, die Rechte, die Interessen und Bedürfnisse der Menschen, die Wohn- und Betreuungsangebote für ältere oder pflegebedürftige Menschen und Menschen mit Behinderung nutzen, vor Beeinträchtigungen zu schützen, die Rahmenbedingungen für Betreuungs- und Pflegekräfte positiv zu gestalten und die Einhaltung der den Leistungsanbieterinnen und Leistungsanbietern obliegenden Pflichten zu sichern. Es soll älteren oder pflegebedürftigen Menschen und Menschen mit Behinderung ein selbstbestimmtes Leben gewährleisten, deren Mitwirkung und Mitbestimmung unterstützen, die Transparenz über Gestaltung und Qualität von Betreuungsangeboten fördern und zu einer besseren Zusammenarbeit aller zuständigen Behörden beitragen. Dabei soll es insbesondere kleinere Wohn- und Betreuungsangebote fördern und eine quartiersnahe Versorgung mit Betreuungsleistungen ermöglichen."
Gemäß § 12 Abs. 1 WTG sollen Ermessensentscheidungen der Behörden so getroffen werden, dass die Teilhabe der Nutzerinnen und Nutzer am Leben in der Gesellschaft gefördert wird; Maßstab für die Entscheidung soll das Alltagsleben in einer privaten Häuslichkeit sein.
Die Landesregierung verfolgt das Ziel, zur Verbesserung der Wohnqualität der Bewohner von Altenpflegeeinrichtungen darauf hinzuwirken, dass keine Großeinrichtungen mehr gefördert werden, sondern kleine überschaubare und stadtteilbezogene Strukturen. Dies brachte sie bereits in der Begründung des Entwurfs eines Landespflegegesetzes 1996 zum Ausdruck:
„Zukünftig sollen keine Großeinrichtungen gefördert werden. Dies gilt insbesondere für vollstationäre Pflegeeinrichtungen. Diese Zielsetzung soll zur Verbesserung der baulich-atmosphärischen Voraussetzungen bei der vollstationären Versorgung Pflegebedürftiger beitragen. Der Gesetzgeber lässt sich dabei u.a. von der Überzeugung leiten, dass große, unübersichtliche bauliche Strukturen desorientierend wirken und den darin lebenden Menschen in einem höheren Maße als durch seine Pflegebedürftigkeit bedingt von fremder Hilfe abhängig machen. Ziel künftiger Förderung ist es deshalb, auf die Einrichtung kleiner, überschaubarer und stadtteilbezogener Strukturen hinzuwirken.
Der Grundsatz, nur die Errichtung wohnortnaher Einrichtungen zu fördern, verknüpft die Förderung von Investitionsmaßnahmen mit einer ortsgebundenen Planung von Pflegediensten und -einrichtungen. Auf diese Weise sollen Einrichtungen für Pflegebedürftige, ihre Angehörigen und andere Bezugspersonen in erreichbarer Nähe errichtet werden. Auch soll damit erreicht werden, dass die außerhäusliche Versorgung Pflegebedürftiger nicht mit sozialer Entwurzelung verbunden ist."
Vgl. Gesetzentwurf vom 5. Oktober 1995, LTDrs 12,194, S. 38.
Diese Zielsetzung hat die Landesregierung in der Folgezeit beibehalten. So bestimmte - entsprechend ihrem Gesetzentwurf - § 9 Abs. 2 des Landespflegegesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 3. Februar 2003 zu den Allgemeinen Grundsätzen der Förderung von Pflegeeinrichtungen: "Voraussetzung für die Förderung sind der Abschluss eines Versorgungsvertrages … Teil- und vollstationäre Pflegeeinrichtungen haben einen Anspruch auf Förderung, wenn es sich um für die Bewohnerinnen und Bewohner überschaubare, ortsnahe Einrichtungen von angemessener Größe handelt und sie angemessen baulich ausgestattet sind. Eine angemessene Größe stationärer Pflegeeinrichtungen liegt in der Regel vor, wenn 80 Plätze nicht überschritten werden. Bei der Modernisierung von Pflegeeinrichtungen soll das bis dahin bestehende Platzangebot nicht ausgeweitet werden. …"
Begründet wurde dies wie folgt:
„Die Träger vollstationärer Dauerpflegeeinrichtungen haben einen Anspruch auf Pflegewohngeld, wenn die Pflegeeinrichtung den baulichen Kriterien des § 9 entspricht. Besondere Kriterien wie Ortsnähe, Überschaubarkeit und angemessene Größe sind in Absatz 2 explizit aufgeführt. Durch das ortsnahe Angebot sollen familiäre und nachbarschaftliche Beziehungen auch bei Heimeinzug Pflegebedürftiger aufrechterhalten werden können. Im Hinblick auf die Zielsetzung der ortsnahen, überschaubaren Versorgung und auf die gesetzlichen Vorgaben über die angemessene Größe von stationären Pflegeeinrichtungen sollen größere Einrichtungskomplexe mit über 80 Plätzen und hohem Zentralitätsgrad zugunsten eines kleinteiligen und räumlich dezentralisierten Angebots vermieden werden. Seit Inkrafttreten des Landespflegegesetzes 1996 werden stationäre Einrichtungen mit in der Regel 40-80 Plätzen gefördert. Es hat sich gezeigt, dass dies eine Größenordnung darstellt, bei der zum einen Pflegeheime noch einen wohnlichen Charakter haben und zum anderen auch nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführt werden können. Der Bezug der Platzobergrenzen auf jeweils einen Standort eröffnet darüber hinaus die Möglichkeit der Förderung auch größerer Einrichtungen in dezentraler Anordnung."
Vgl. Gesetzentwurf vom 3. Februar 2003, LTDrs. 13/3498.
Die Verordnung über die allgemeinen Grundsätze der Förderung von Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz (AllgFörderPflegeVO) vom 15. Oktober 2003 sah allerdings in § 1 Abs. 2 vor, dass von den Anforderungen der Verordnung an die Größe, bauliche Ausstattung und technische Einrichtung teil- und vollstationärer Einrichtungen auf Antrag eines Einrichtungsträgers abgewichen werden konnte, sofern ordnungsbehördliche Bestimmungen nicht entgegenstanden und die Erfüllung der Bestimmungen der Verordnung im Wesentlichen als gesichert angesehen werden konnten. Für den Neubau vollstationärer Pflegeeinrichtungen bestimmte § 2 Abs. 1 S. 1 der AllgFörderPflegeVO dagegen, dass ein Angebot von höchstens 80 Pflegeplätzen eingehalten werden sollte.
Die hier diskutierte Bestimmung des § 20 Abs. 2 WTG beruht auf dem Gesetz zur Entwicklung und Stärkung einer demographiefesten, teilhabeorientierten Infrastruktur und zur Weiterentwicklung und Sicherung der Qualität von Wohn- und Betreuungsangeboten für ältere Menschen, pflegebedürftige Menschen, Menschen mit Behinderung und ihre Angehörigen (GEPA NRW) vom 26. Juni 2013. Mit diesem Gesetz verfolgte der Gesetzgeber u.a. das Ziel, die Anforderungen des (alten) Wohn- und Teilhabegesetzes vom 18. November 2008 mit denen des Pflegegesetzes abzustimmen. In der Begründung des Gesetzentwurfs führte die Landesregierung aus, dass durch das WTG sicherzustellen sei, dass pflegebedürftige Menschen und Menschen mit Behinderung wie alle anderen Menschen in den Wohnformen leben können, die ihren individuellen Wünschen entsprechen. Es sollten vor allem neue quartiersbezogene Wohn- und Betreuungsformen gefördert werden. Mit den Gesetzesreformen sollte das klare Ziel verfolgt werden, die ambulante Versorgung in der eigenen Häuslichkeit oder alternativen Wohnformen im Quartier zu stärken, um die wachsenden Zahlen von pflegebedürftigen Menschen bedarfsgerecht versorgen zu können. Bestehende stationäre Einrichtungen sollten im Prozess der Modernisierung und Qualifizierung ihrer Angebote unterstützt werden; sie würden weiterhin eine wichtige Säule der künftigen Versorgungsstruktur sein. Allerdings strebe die Landesregierung ausdrücklich keinen weiteren Ausbau der Kapazitäten im stationären Bereich an. Wünschenswert sei mittelfristig z.B. im Rahmen von Ersatzneubaumaßnahmen vielmehr ein Abbau stationärer Kapazitäten zu Gunsten von quartiersnahen, kleinräumigen Versorgungsangeboten.
Vgl. Gesetzentwurf vom 26. Juni 2013, LTDrs 16/3388.
Die geltende Fassung des § 20 Abs. 2 WTG beruht auf der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 24. September 2014. Der Ausschuss begründete diese gesetzliche Regelung, welche wörtlich aus dem Entwurf der WTG-DVO übernommen wurde, damit, dass aus den Gründen der so genannten Wesentlichkeitstheorie die Regelung in das Gesetz aufgenommen werden sollte. Die Begrenzung der maximalen Einrichtungsgröße entspreche einer bedeutenden, seit 2003 in NRW gesetzlich geregelten pflegepolitischen Zielsetzung.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales, LTDrs 16/6873, S. 137.
Mit Blick auf die Historie der hier diskutierten Regelung lässt sich feststellen, dass der Landesgesetzgeber mit ihr ein konkretes pflegepolitisches Konzept verfolgt, nämlich für die vollstationäre Versorgung alter Menschen dezentrale, kleine, überschaubare Einrichtungen im Unterschied zu den in früheren Jahrzehnten üblichen Großeinrichtungen vorzuhalten. Die Kammer hat keinen Zweifel daran, dass es sich insoweit um eine vernünftige Erwägung des Gemeinwohls handelt, die den mit der Regelung verbundenen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung des Betreibers der Pflegeeinrichtungen legitimiert.
Die Klägerin kann dieser rechtlichen Einschätzung nicht mit der Argumentation entgegentreten, dass die angeführten Gründe des Gesetzgebers keine Gründe des Gemeinwohls, sondern allenfalls Ausdruck eines politischen Willens seien, dass sich eine fachliche Begründung für eine zwingende Begrenzung der Platzzahl auf 80 aus der Fachliteratur oder sonstigen fachlichen Erwägungen nicht ableiten lasse, von größerer Relevanz vielmehr die Größe der Wohn- bzw. Pflegegruppen sei.
Der Klägerin ist einzuräumen, dass der Landesgesetzgeber sich für ein pflegepolitisches Konzept entschieden hat, welches nicht unumstritten war. Bereits im Gesetzgebungsverfahren 2003 war die Begrenzung der Größe der Pflegeeinrichtungen auf 80 Plätze von mehreren im Verfahren um Stellungnahme gebetenen Sachverständigen kritisch beurteilt worden. Begründet wurden diese Stellungnahmen überwiegend mit betriebswirtschaftlichen bzw. finanzpolitischen Erwägungen; auch wurde aus ebensolchen Erwägungen die Gefahr der Verschlechterung der Pflegeleistungen gesehen; für kleinere Einrichtungen sei die Fixkostenproblematik besonders belastend.
Vgl. Stellungnahmen des Verbandes der kommunalen Senioren- und Behinderteneinrichtungen in NRW e.V. vom 28. April 2003, der Kassenärztlichen Vereinigung Nordrhein vom 22. April 2003, der AOK Westfalen-Lippe vom 11. April 2003, von Harry Fuchs vom 19. April 2003, der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege des Landes NRW aus dem Jahr 2003, der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Nordrhein-Westfalen vom 17. April 2003, des Landesbezirks NRW der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft vom 28. April 2003.
Demgegenüber führte der Sozialverband Deutschland, Landesverband NRW, in seiner Stellungnahme vom 11. April 2003 aus, dass aus seiner Sicht die Platzzahlobergrenze ein richtiger, wenngleich bei weitem nicht ausreichender Schritt sei.
Vgl. Sozialverband Deutschland, Landesverband NRW, Stellungnahme vom 11. April 2003.
Im Gesetzgebungsverfahren 2013 nahm u.a. das Kuratorium Deutsche Altershilfe (KDA) zu den Vorschlägen der §§ 20 und 21 WTG zustimmend Stellung. Das Ziel, keine Neubauten mit mehr als 80 Plätzen vorzusehen und auf Einzelzimmer zuzugehen, werde geteilt.
Vgl. Stellungnahme des Kuratoriums Deutscher Altershilfe, LTDrs 16/1017.
In dem Band der KDA-Reihe Architektur + Gerontologie „Vom Pflegeheim zur Hausgemeinschaft“ aus 2008 fanden sich folgende Ausführungen:
„Die ganzheitliche Betreuung pflegebedürftiger Menschen in kleinen Gruppen und überschaubaren Häusern ist durch ihre offensichtlichen Vorteile für die Heimbewohnerinnen und -bewohner auch zunehmend zum sozialpolitischen Förderungsziel geworden. Heimkapazitäten werden begrenzt, Experimentierklauseln geben Raum für neue räumliche Konzepte, kleinräumige Wohngruppenkonzepte werden in Wohnungsbaumaßnahmen integriert, ambulante und stationäre Betreuungsformen nähern sich an. Das KDA hat sich in den letzten Jahren dafür eingesetzt, dass dem langjährig die Pflegelandschaft dominierenden „80-Betten-Haus“ eine neue Generation kleinteiliger, überschaubarer und wohnlicher Hausgemeinschaftsprojekte an die Seite gestellt wurde, damit auch die stationäre Pflege auf unterschiedliche Bedürfnisse reagieren und zum integrierbaren Bestandteil vielfältiger Quartierskonzepte werden kann."
Vgl. Leseprobe "Vom Pflegeheim zur Hausgemeinschaft - Empfehlungen zur Planung von Pflegeeinrichtungen", http://nullbarriere.de/pflegeheim-hausgemeinschaft.htm.
Diese Stellungnahmen von im Bereich der Altenpflege sachverständigen Organisationen belegen, dass für das hier diskutierte Landesgesetz jedenfalls als vernünftig zu bewertende Gründe des Gemeinwohls streiten.
In diesem Sinne bewertet die Kammer vor allem auch die Intention des Landesgesetzgebers, durch die Begrenzung der Platzzahl der stationären Pflegeeinrichtungen die Tendenz zu unterstützen, Pflegeeinrichtungen dezentral und wohnortnah zu schaffen. Es leuchtet ein, dass durch die Schaffung solcher Einrichtungen im Unterschied zu zentralen Großeinrichtungen eher dafür gesorgt werden kann, dass der alte Mensch, der seine Wohnung verlassen muss, zumindest in seiner gewohnten Umgebung verbleiben und von der Nähe zu seinen Angehörigen und seinem gewohnten sozialen Umfeld profitieren kann. Vor allem in Bezug auf diesen Gesichtspunkt greift auch nicht das Argument der Klägerin, dass sich die gesetzgeberische Intention allein oder jedenfalls besser durch die Binnenstrukturierung der Einrichtung durch kleine Wohngruppen erreichen ließe.
Die Regelung des § 20 Abs. 2 WTG ist auch verhältnismäßig. Sie ist geeignet, um das Ziel, nur noch vom Umfang her überschaubare stationäre Pflegeeinrichtungen zuzulassen und hierdurch die Wohnqualität der Bewohner zu verbessern, zu erreichen. Die gesetzliche Begrenzung der Größe ist hierzu auch erforderlich. Die Klägerin kann insoweit nicht geltend machen, dass das vom Landesgesetzgeber verfolgte Ziel der Qualitätsverbesserung besser und vor allem weniger belastend dadurch zu erreichen wäre, dass besondere Anforderungen an die Binnenstruktur der Einrichtung im Sinne von kleinen überschaubaren Wohngruppen gestellt würden. Diesem Aspekt kommt im Zusammenhang mit der Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität alter Menschen in Pflegeeinrichtungen nach heutiger verbreiteter Auffassung sicher maßgebliche Bedeutung zu. Dies heißt aber nicht, dass das Konzept kleiner überschaubarer Häuser daneben keinen "Mehrwert" darstellt. Dies dürfte schon mit Blick auf die ganz unterschiedlichen Bedarfe der möglichen Bewohner und deren Wahrnehmungs- und Bewegungsradius nicht eindeutig sein. Auch das Kuratorium Deutsche Altershilfe befürwortet neben der Fokussierung auf das Wohngruppenkonzept die Reduzierung der Einrichtungsgröße.
Vgl. Stellungnahme des Kuratoriums Deutscher Altershilfe, LTDrs 16/1017, Leseprobe "Vom Pflegeheim zur Hausgemeinschaft - Empfehlungen zur Planung von Pflegeeinrichtungen", http://nullbarriere.de/pflegeheim-hausgemeinschaft.htm.
Ein Mehrwert kann in der Reduzierung der Einrichtungsgröße - neben dem Wohngruppenkonzept - vor allem deshalb gesehen werden, weil nur dies das weitere Anliegen zu fördern geeignet ist, stationäre Einrichtungen möglichst dezentral und im vertrauten sozialen Umfeld des alten Menschen vorzuhalten.
Die Regelung ist schließlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Das mit der gesetzlichen Regelung verfolgte Gemeinwohlziel überwiegt das Interesse des Betreibers der Pflegeeinrichtung. Letzteres besteht darin, Neubauten von Pflegeeinrichtungen frei von begrenzenden Rahmenbestimmungen errichten zu können. Die hier in Rede stehende Rahmenbestimmung führt für den Betreiber von stationären Pflegeeinrichtungen aber nicht zu einer übermäßigen Belastung. Vor allem kann nach neueren Erkenntnissen nicht davon die Rede sein, dass Einrichtungen mit maximal 80 Pflegeplätzen nicht wirtschaftlich betrieben werden können. Hiergegen spricht vor allem, dass die überwiegende Zahl stationärer Pflegeeinrichtungen sowohl im Bundesgebiet als auch im Land Nordrhein-Westfalen mit Kapazitäten bis zu maximal 80 verfügbaren Plätzen betrieben wird. Nach der Pflegestatistik 2015 des Statistischen Bundesamts betreute ein Pflegeheim im Schnitt 63 Pflegebedürftige; der Anteil der Pflegeheime mit bis zu max. 80 Pflegebedürftigen betrug 71,6 %. Im Land Nordrhein-Westfalen machte der Anteil der Pflegeheime mit bis zu 80 Plätzen 53,05 % aus; ihre Gesamtzahl lag bei 1147, allein 558 Heime unterhielten 61-80 Plätze.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik 2005, Deutschland Ergebnisse; Pflegestatistik über stationäre Einrichtungen im Land Nordrhein-Westfalen, Stand 15.12.2015.
Die Klägerin hat demgegenüber keine substantiierten Angaben gemacht, aus denen geschlossen werden könnte, dass diese statistischen Daten nicht zum Beleg dafür herangezogen werden können, dass kleinere Einrichtungen wirtschaftlich zu betreiben sind. Die statistischen Daten widerlegen die Behauptung der Klägerin, dass allenfalls "einige Pflegeheime" auch mit einer geringen Platzzahl wirtschaftlich betrieben werden könnten. Es handelt sich vielmehr um die Mehrheit der im Bundesgebiet betriebenen Pflegeheime. Vor diesem Hintergrund erscheint die Festlegung auf maximal 80 Plätze auch nicht willkürlich. Der Gesetzgeber hat vielmehr von dem ihm hier zustehenden gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.
Eine den Betreiber von Pflegeheimen unzumutbare Belastung kann auch nicht für bereits bestehende Pflegeeinrichtungen mit größeren Kapazitäten gesehen werden. Eine Verpflichtung zum Rückbau auf maximal 80 Plätze besteht für diese Einrichtungen gerade nicht. Sie genießen vielmehr gemäß § 47 Abs. 6 WTG Bestandsschutz, solange sie keine wesentlichen Umbauten oder Ersatzbauten vornehmen. Den Fall, dass die sich aus den übrigen Vorschriften des WTG ergebende Notwendigkeit von Modernisierungsmaßnahmen einer bestehenden Großeinrichtung den Betreiber aufgrund eines Wirtschaftlichkeitsvergleich dazu zwingt, statt Baumaßnahmen im Bestand einen vollständigen Neubau vorzunehmen, nimmt zudem die Bestimmung des § 3 APG DVO in den Blick und schafft insoweit Erleichterungen. So kann der Betreiber mehrere kleinere Ersatzneubauten errichten und die - an sich für Modernisierungsmaßnahmen vorgesehene - günstigere Abschreibungsregelung nach § 3 Abs. 5 APG DVO in Anspruch nehmen, § 3 Abs. 6 APG DVO.
Nach allem lässt sich eine mit der Bestimmung des § 20 Abs. 2 WTG einhergehende unzumutbare Belastung des Betreibers einer Pflegeeinrichtung nicht erkennen. Soweit es durch die Anwendung der diskutierten Norm für einen Betreiber in einem Einzelfall dennoch zu einer besonderen Belastung kommen sollte, die auch nicht durch die Anwendung der Ermessensregelung (soll") bzw. der Ausnahmeregelung des § 6 WTG DVO abgewendet werden kann, ist dies hinzunehmen. Ein unverhältnismäßiger und deshalb verfassungswidriger Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit lässt sich hieraus nicht ableiten.
Auch im Hinblick auf die durch Art. 14 GG geschützten Rechte begegnet die Regelung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Der Eigentumsschutz erfasst zunächst das Betriebsgrundstück der Klägerin, die sächliche Ausstattung ihrer Pflegeeinrichtung und deren Nutzung. Er erfasst darüber hinaus den konkreten Bestand an Rechten und Gütern des Betriebs, bloße Umsatz- und Gewinnchancen werden dagegen nicht erfasst. Dies gilt auch im Hinblick auf die Rechtsfigur des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs, der keinen darüber hinaus gehenden Eigentumsschutz vermitteln kann. Daher kann offen bleiben, ob dieses im Fachrecht als sonstiges Recht gemäß § 823 Abs. 1 BGB anerkannte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb auch Eigentumsschutz nach Art. 14 Abs. 1 GG genießt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 -, juris, Rn. 240, mit zahlreichen Nachweisen.
Steht - wie vorliegend - nicht der Entzug von unter dem Eigentumsschutz stehenden Rechtsgütern im Sinne einer Enteignung im Raum, sondern wird durch eine gesetzliche (Neu-)Regelung die Ausübung des Eigentumsrechts berührt, handelt es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.
Das Bundesverfassungsgericht hat zum Eigentumsgrundrecht in seiner oben zitierten Entscheidung betr. die 13. Änderung des Atomgesetzes für den beschleunigten Atomausstieg folgendes ausgeführt:
"Der Gesetzgeber, der Inhalt und Schranken der als Eigentum grundrechtlich geschützten Rechtspositionen bestimmt, hat dabei sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) Rechnung zu tragen. Das Wohl der Allgemeinheit, an dem sich der Gesetzgeber hierbei zu orientieren hat, ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die Beschränkung der Eigentümerbefugnisse…Der Gesetzgeber hat die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen.. und sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen zu halten. Insbesondere muss jede Inhalts- und Schrankenbestimmung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Die Grenzen der Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers sind indessen nicht für alle Sachbereiche gleich. Die Reichweite des Schutzes der Eigentumsgarantie bemisst sich zum einen danach, welche Befugnisse einem Eigentümer zum Zeitpunkt der gesetzgeberischen Maßnahme konkret zustehen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Zum anderen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht.. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers wird insbesondere durch die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse geprägt.. Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie ist zudem der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen, der in Art. 14 Abs. 1 GG für vermögenswerte Güter eine eigene Ausprägung erfahren hat.. Darüber hinaus ist er an den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG auch bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und -pflichten gebunden ..
Der Gesetzgeber darf nicht nur nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Eigentumsrechten einen neuen Inhalt geben. Ebenso wie er neue Rechte einführen darf, kann er auch das Entstehen von Rechten, die nach bisherigem Recht möglich waren, für die Zukunft ausschließen. Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen.. Selbst die völlige Beseitigung bisher bestehender, durch die Eigentumsgarantie geschützter Rechtspositionen kann unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sein.. Der Gesetzgeber unterliegt dabei jedoch besonderen verfassungsrechtlichen Schranken.. Der Eingriff in die nach früherem Recht entstandenen Rechte muss durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein.. Die Gründe des öffentlichen Interesses, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand seines Rechts, das durch den Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG innewohnenden Bestandsschutz gesichert wird. Auch das zulässige Ausmaß des Eingriffs hängt vom Gewicht des dahinterstehenden öffentlichen Interesses ab.. Die völlige, übergangs- und ersatzlose Beseitigung einer Rechtsposition kann jedenfalls nur unter besonderen Voraussetzungen in Betracht kommen.."
Vgl. BVerfG , Urteil vom 6. Dezember 2016, a.a.O., Rn. 268 f.
Durch die Bestimmung des § 20 Abs. 2 WTG begrenzt der Gesetzgeber die nach der bisherigen Rechtslage bestehende Freiheit des Betreibers einer vollstationären Pflegeeinrichtung, die Größe des Betriebs nach eigenen, insbesondere wirtschaftlichen Maßstäben zu bestimmen. Mit dem Inkrafttreten der Neuregelung soll ein Neu- bzw. Ersatzbau der Pflegeeinrichtung die Zahl von 80 Plätzen nicht überschreiten. Bestehende Einrichtungen genießen dagegen Bestandsschutz, d.h. Einrichtungen mit mehr als 80 Plätzen dürfen weiter betrieben werden.
Diese mit der Regelung des § 20 Abs. 2 WTG vorgenommene Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentumsrechts der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie ist verhältnismäßig. Zwar beschränkt sie die Dispositionsbefugnis des Betreibers der Pflegeeinrichtung hinsichtlich geplanter Entwicklungen und Modernisierungsmaßnahmen. Sie ist jedoch aus Gründen des öffentlichen Interesses gerechtfertigt. Insoweit kann auf die für das Gesetz streitenden Argumente, die oben im Zusammenhang mit Art. 12 GG dargelegt worden sind, verwiesen werden. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist auch zu berücksichtigen, dass das betroffene Eigentumsobjekt als Pflegeeinrichtung in einem sozialen Bezug steht und eine soziale Funktion erfüllt, ein Umstand, der dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum einräumt. Demgegenüber ist die Betroffenheit des Eigentümers der Pflegeeinrichtung sowohl inhaltlich als auch vom Ausmaß her nur beschränkt. Vor allem bedroht das Gesetz nicht typischerweise den Bestand des Unternehmens; dieses kann vielmehr ungeschmälert fortgeführt und auch im Rahmen des vorhandenen Bestandes weiter entwickelt werden.
Soweit die Klägerin in ihrem Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage betroffen wird, ist dies im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 GG nicht schützenswert. Der Gesetzgeber darf nicht nur nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Eigentumsrechten einen neuen Inhalt geben. Ebenso wie er neue Rechte einführen darf, kann er auch das Entstehen von Rechten, die nach bisherigem Recht möglich waren, für die Zukunft ausschließen. Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016, a.a.O., Rn. 269.
Der Gesetzgeber unterliegt dabei insoweit besonderen verfassungsrechtlichen Schranken, als der Eingriff in nach früherem Recht bestehende Rechte durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein muss. Diese Schranken sind hier eingehalten.
Der Umstand schließlich, dass größere Einrichtungen wirtschaftlich rentabler sind, stellt keinen Eingriff in die nach Art. 14 GG geschützten Rechte dar. Denn Umsatz- und Gewinnchancen und tatsächliche Gegebenheiten sind zwar für das Unternehmen von erheblicher Bedeutung, sie werden vom Grundgesetz eigentumsrechtlich jedoch nicht dem geschützten Bestand des einzelnen Unternehmens zugeordnet.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Oktober 1991 – 1 BvR 314/90 –, juris Rn 2.
Schließlich verstoßen die hier zu prüfenden Bestimmungen des WTG auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Januar 2016 - 1 BvR 1687/14 -, juris, m.w.N.
Die Klägerin rügt, eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung bestehe in den unterschiedlichen Regelungen des Bestandsschutzes für solche Einrichtungen, die eine notwendige Modernisierung nur durch einen vollständigen Neubau der Pflegegebäude realisieren können, auf der einen Seite und für solche Einrichtungen, die diese Modernisierung im vorhandenen Gebäudebestand durchführen können, auf der anderen Seite. Während die Ersteren für ihren Ersatzbau an die 80-Plätze-Grenze gebunden seien, könnten die Einrichtungen der zweiten Gruppe ihr vorhandenes Platzangebot uneingeschränkt beibehalten. Diese Ungleichbehandlung im Geltungsbereich der Übergangsregelungen nach § 47 WTG knüpft jedoch an Unterschiede zwischen den jeweiligen Gruppen an, welche die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Der vollständige Neubau der Pflegeeinrichtung ist zunächst etwas wesentlich anderes als der Umbau im Bestand. Es ist gerechtfertigt, diese beiden Vorgänge, was den Bestandsschutz betrifft, unterschiedlich zu behandeln. Die Übergangsregelungen knüpfen an den Gebäudebestand an, welcher den sächlichen Hauptbestandteil des Betriebes abbilden dürfte. Während das Vertrauen des Einrichtungsbetreibers auf den Fortbestand der Nutzungsmöglichkeiten der vorhandenen Gebäude geschützt werden soll, wird dieser Vertrauensschutz dem Betreiber, der ein vollständig neues Gebäude errichtet, nicht gewährt. Letzterer kann seine Neuplanungen und seine wirtschaftlichen Überlegungen auf das zum Zeitpunkt des Neubaus geltende Recht abstimmen und muss dies auch. Mit den Regelungen des § 20 WTG verfolgt der Gesetzgeber das (vernünftige) Ziel, ab seinem Inkrafttreten für die Zukunft auf eine Verbesserung der Wohnqualität der Bewohner von Pflegeeinrichtungen hinzuwirken. Dieses Ziel ließe sich nicht wirksam in absehbarer Zeit verwirklichen, wenn alle schon bestehenden Pflegeeinrichtungen Modernisierungsmaßnahmen durchführen könnten, ohne hierbei an die gesetzlichen Neuregelungen gebunden zu sein. Es ist daher der eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigende Sinn der in Rede stehenden Übergangsregelungen, Ausnahmen von der sofortigen Geltung der Neuregelungen nur für solche Pflegeeinrichtungen vorzusehen, die die nach altem Recht errichteten und genutzten Gebäude weiter nutzen wollen. Für diese Einrichtungen beruht die Einrichtung eines Bestandsschutzes auf einem verfassungsrechtlichen Gebot nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Er wird begründet, wenn und weil eine schutzwürdige (materiell) legale Eigentumsausübung vorliegt und dient der Sicherung des durch die Eigentumsausübung Geschaffenen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5.Juli 1974 – IV XC 76.71-, juris Rn. 24.
Die Klägerin kann schließlich nicht einen Gleichheitsverstoß geltend machen, weil der Landesgesetzgeber keine differenzierten Übergangsregelungen geschaffen hat, die sich an den wirtschaftlichen/finanziellen Rahmenbedingungen der betroffenen Einrichtungen orientieren. Diese Gesichtspunkte erscheinen von vorne herein nicht als geeignete Unterscheidungskriterien, schon weil sie komplexe und vor allem höchst individuelle Umstände darstellen, die eine praktikable Verwaltungstätigkeit unmöglich machten.
Die Klägerin erfüllt nicht die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 WTG. Ihr beabsichtigter Neubau sieht 124 vollstationäre Heimplätze vor.
Die Klägerin kann zunächst nicht geltend machen, dass die Beklagte ihren Anspruch ermessensfehlerhaft abgelehnt habe. Zwar räumt § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG der Beklagten insoweit Ermessen ein, da es sich um eine Sollvorschrift handelt. Dies bedeutet bezüglich der Ermessensentscheidung eine strikte Bindung für den Regelfall. Eine Sollvorschrift bindet zwar in der Regel die Behörde nicht einschränkungslos. Bei der Anwendung von Sollvorschriften ist der Ermessensspielraum der zuständigen Stelle aber sehr eng. Nur wenn ein wichtiger Grund der vorgesehenen Handhabung entgegensteht, also in atypischen Fällen, darf sie anders verfahren, als im Gesetz vorgesehen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1975 – VIII C 77.74 –, juris Rn. 34, Urteil vom 4. März 1993 – 5 C 27/91 –, juris Rn. 7.
Ein solcher atypischer Fall liegt hier nicht vor. Die Beklagte hat zu Recht ausgeführt, allein wirtschaftliche Gesichtspunkte könnten keinen Ausnahmefall begründen. Denn die Problematik, der sich die Klägerin baulich und wirtschaftlich ausgesetzt sieht, stellt keinen atypischen Ausnahmefall dar. Die Einhaltung der Regelung des § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG stellt alle größeren bestehenden Einrichtungen, die Neubauten errichten wollen oder müssen, vor finanzielle Herausforderungen.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Zulassung einer Abweichung nach § 13 Abs. 1 WTG. Nach dieser Bestimmung kann von den Anforderungen nach diesem Gesetz oder auf Grund dieses Gesetzes mit der Genehmigung der zuständigen Behörde abgewichen werden, wenn hierdurch der Zweck des Gesetzes nicht gefährdet wird. Die Klägerin erfüllt keine der in Satz 1 des § 13 Abs. 1 WTG aufgeführten Alternativen. Sie kann vor allem nicht geltend machen, dass ohne die Abweichung ein besonderes Betreuungskonzept nicht umgesetzt werden könne, vgl. § 13 Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 WTG - eine der beiden anderen Alternativen des § 13 Abs. 1 S. 1 kommt ersichtlich nicht in Betracht. Die Klägerin beabsichtigt, mit den geplanten Ersatzbauten eine Anpassung ihrer Pflegeeinrichtung an die gesetzlichen Vorschriften. Ein besonderes Betreuungskonzept oder eine neue Betreuungsform, für dessen Verwirklichung sie von der Bestimmung des § 20 Abs. 2 WTG abweichen müsste, ist nicht beabsichtigt.
Auch eine Abweichung gemäß § 13 Abs. 2 WTG kommt nicht in Betracht. Gemäߧ 13 Abs. 2 WTG kann von den Anforderungen an die Wohnqualität auch dann abgewichen werden, wenn der Leistungsanbieterin oder dem Leistungsanbieter die Erfüllung einer Anforderung zur Wohnqualität im vorhandenen Gebäudebestand technisch oder aus denkmalschutzrechtlichen Gründen nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar ist und die Abweichung mit den Maßstäben des Alltags eines häuslichen Lebens, der Sicherung der Privatsphäre sowie den durch dieses Gesetz geschützten Interessen und Bedürfnissen der betroffenen Nutzerinnen und Nutzern vereinbar ist. Dies gilt jedoch nur im vorhandenen Gebäudebestand. Die Reglung gilt daher nur für Angebote, die in bereits bestehenden Gebäuden eingerichtet werden sollen, und nicht – wie im Fall der Klägerin - für Neubauten. Denn die Regelung des § 13 Abs. 2 WTG soll im Sinne einer quartiersnahen Versorgung die Nutzung von Bestandsimmobilien ermöglichen.
Vgl. amtl. Begründung, LT-Drucksache 16/3388, S. 87.
Die Klägerin ist auch nicht aus Gründen des Bestandsschutzes von der Einhaltung der 80-Platz-Regelung befreit.
Ein solcher Bestandsschutz kann zunächst nicht aus § 47 Abs. 4 WTG hergeleitet werden. Nach dem Wortlaut des § 47 Abs. 4 WTG gilt die Regelung des "§ 20 Abs. 2 Satz 3 WTG" für nach Inkrafttreten des Gesetzes in Betrieb genommene Einrichtungen nicht, wenn eine Einrichtung bereits vor dem 1. Juni 2013 über eine Abstimmungsbescheinigung verfügte beziehungsweise sämtliche zur Erteilung einer solchen Bescheinigung wesentlichen Unterlagen bei der zuständigen Behörde eingereicht hatte und den Bau des Vorhabens innerhalb von anderthalb Jahren nach dem Erhalt der Abstimmungsbescheinigung tatsächlich begonnen hat.
Mit diesem Wortlaut geht die Übergangsregelung ins Leere, da § 20 Abs. 2 WTG tatsächlich keinen Satz 3 aufweist. Allerdings spricht nach der Entstehungsgeschichte des Gesetzes vieles dafür, dass es sich bei der aktuellen Fassung des § 47 Abs. 4 WTG um ein Redaktionsversehen handelt und sich diese Übergangsregelung tatsächlich auf die mittlerweile in § 20 Abs. 3 Satz 3 WTG niedergelegte Verpflichtung bezieht, bei Neubauten ausschließlich Einzelzimmer vorzusehen. Denn die insgesamt fünf Sätze umfassende Regelung zur Einzelzimmerquote und den Sanitärräumen bildete ursprünglich den Absatz 2 des§ 20 WTG, bevor ein weiterer Absatz zur Frage der Gesamtzahl der Pflegeplätze je Einrichtung eingeschoben wurde. Entsprechend hat das Ministerium für Gesundheit, Pflege und Alter des Landes Nordrhein-Westfalen mit Erlass zum Inkrafttreten des neuen Wohn- und Teilhabegesetzes vom 13. November 2013 klargestellt, dass sich die Regelungen des § 47 Abs. 4, Abs. 5, Abs. 7 WTG auf die Regelungen zur Einzelzimmerquote, folglich auf § 20 Abs. 3 WTG beziehen. Demgegenüber gibt es keine Anhaltspunkte für die Annahme, § 47 Abs. 4 WTG müsse so verstanden werden, dass er sich auf die Pflegeplatzobergrenze des § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG bezieht.
Die klägerische Einrichtung genießt auch nicht Bestandsschutz nach § 47 Abs. 6 WTG. Nach dieser Bestimmung genießen bestehende Wohn- und Betreuungsangebote im Übrigen im Hinblick auf die Anforderungen an die Wohnqualität, demnach auch im Hinblick auf die Regelung des § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG Bestandsschutz. Voraussetzungen der Nr. 1 und Nr. 2 des § 47 Abs. 6 Satz 1 WTG ist, dass die Gebäude, deren Bau entweder bis zum Ablauf des 9. Dezember 2008 (Nr.1) oder in der Zeit vom 10. Dezember 2008 bis vor Ablauf des 15. Oktobers 2014 (Nr.2) genehmigt wurde, bis vor Ablauf des 15. Oktober 2014 genutzt wurden. Die Einrichtung der Klägerin erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Zwar wurde der Klägerin für die geplanten Ersatzneubauten eine Baugenehmigung erteilt. Die Klägerin hat jedoch bislang noch kein Gebäude errichtet, welches sie hätte nutzen können. Der an bestehende Gebäude anknüpfende Bestandsschutz kann nur für bestehende Gebäude und nicht für zwar genehmigte aber noch nicht errichtete Gebäude gelten. Denn Sinn und Zweck von Bestandsschutz ist die Sicherung des durch die Eigentumsausübung Geschaffenen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 05.Juli 1974 – IV XC 76.71-, juris Rn. 24.
Dementsprechend stellt auch § 47 Abs. 7 S. 1 WTG klar, dass die Aufgabe einer Nutzung, ein wesentlicher Umbau oder Ersatzbau zum Verlust des Bestandsschutzes führt.
Die Klägerin hat schließlich auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Abweichung gemäß § 6 Abs. 1 WTG DVO.
Gemäß § 6 Abs. 1 WTG DVO kann unter Berücksichtigung besonderer konzeptioneller, betriebsorganisatorischer und wirtschaftlicher Bedingungen mit Zustimmung der zuständigen Behörde von der Vorgabe nach § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG abgewichen werden, sofern die Grundsätze der Überschaubarkeit, Wohnortnähe und Dezentralität gewahrt bleiben.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm sind nicht erfüllt. Dabei kann hier offen bleiben, ob die Tatbestandsmerkmale der besonderen konzeptionellen, betriebsorganisatorischen und wirtschaftlichen Bedingungen, wie die Beklagte meint und was der Wortlaut der Bestimmung nahezulegen scheint, kumulativ erfüllt sein müssen oder das Vorliegen einer der genannten Bedingungen ausreicht. Denn das Vorhaben der Klägerin erfüllt keines dieser Merkmale.
Besondere konzeptionelle Bedingungen liegen nicht vor. Die Klägerin macht zwar geltend, ihr Ersatzneubau verfolge ein besonderes Konzept. Die geplanten Ersatzbauten sähen überschaubare Wohngruppen von maximal 9 – 12 Bewohnern je Flur sowie eine räumliche und farbliche Gestaltung vor, die die Orientierung der Bewohner erleichtern solle.
Dies stellt, wie die Beklagte unter Bezugnahme auf den Erlass der Bezirksregierung Köln vom 13. Oktober 2016 – 24.09.02-30/16-Ca - zu Recht geltend gemacht hat, jedoch kein besonderes Konzept dar. Vielmehr bildet die Aufteilung in Wohngruppen mit entsprechend baulich-räumlicher Gestaltung bei Neubauten den Regelfall, auf den etwa auch § 6 Abs. 2 WTG DVO Bezug nimmt. Der Wortlaut des § 6 Abs. 1 WTG DVO verdeutlicht durch die Verwendung des Begriffs „besondere“ jedoch schon, dass geltende und gesetzlich vorgesehene Standards von der Norm nicht umfasst sind.
Besondere betriebsorganisatorische Bedingungen hat die Klägerin nicht geltend gemacht. Solche sind auch nicht ersichtlich.
Der Klägerin ist es schließlich auch nicht gelungen, besondere wirtschaftliche Bedingungen im Sinne einer Unzumutbarkeit darzulegen. Wie seitens der Beklagten zu Recht ausgeführt, können allein wirtschaftliche Einbußen keine Ausnahme rechtfertigen.
Vor dem Hintergrund, dass mit der - verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden - Neuregelung in § 20 Abs. 2 WTG Einschränkungen des unternehmerischen Spielraums und damit grundsätzlich hinzunehmende wirtschaftliche Belastungen verbunden sind, kann die hier geprüfte Ausnahmevorschrift nicht bereits dann zur Anwendung kommen, wenn der Betreiber der Einrichtung solche typischerweise eintretenden wirtschaftlichen Belastungen anführt. Typischerweise treten in Folge der gesetzlichen Neuregelung Belastungen gerade dann ein, wenn der Betreiber einer lange bestehenden Einrichtung - wie hier - den veralteten Bestand nicht mehr sinnvollerweise den (gesetzlichen) Anforderungen an die heute verlangte Wohnqualität der Bewohner anpassen kann, sondern neu bauen muss. Eine besondere wirtschaftliche Belastung, die eine Ausnahme von den Anforderungen des Gesetzes rechtfertigen könnte, kann daher allenfalls angenommen werden, wenn die Einrichtung selbst oder sogar die Trägergesellschaft zwingend in ihrer Existenz bedroht sind.
Diese Betrachtungsweise wird auch durch den Vergleich mit der Vorschrift des § 13 WTG für bestehende Gebäude bestätigt. Gemäß der Begründung für § 13 Abs. 2 WTG soll eine Ausnahme erteilt werden, sofern die Erfüllung der Anforderungen an die Wohnqualität zu einer wirtschaftlichen Belastung führen würde, die das Angebot letztlich in seiner Existenz gefährden würde. Dabei sei grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen.
Die Klägerin hat die Kammer mit ihrem Vortrag, sie sei in dem Fall, dass sie die gesetzliche Vorgabe des § 20 Abs. 2 WTG einhalten müsste, in ihrer Existenz bedroht, nicht zu überzeugen vermocht.
Die Klägerin hat zunächst nicht vorgetragen, dass sie nicht über die wirtschaftlichen Mittel verfügt, die sie für einen Neubau einer Einrichtung mit maximal 80 Pflegeplätzen aufbringen müsste. Sie verfügt nach ihren Angaben aufgrund jahrelanger Rückstellungen für das M. über ein Vermögen, mit dem sie nach ihren Vorstellungen die nicht refinanzierbaren Erstellungskosten für eine Einrichtung mit 124 Plätzen decken kann. Die Errichtung einer Einrichtung mit 80 Plätzen würde diese Gesamtkosten - auch unter Berücksichtigung von deutlich höheren Personalabbaukosten - noch leicht unterschreiten. Davon, dass der Einsatz dieser vorhandenen Mittel für eine solche Einrichtung mit reduzierter Platzzahl keinesfalls wirtschaftlich vertretbar ist, vielmehr aus wirtschaftlichen Gründen von dem Vorhaben, die alte Einrichtung durch einen Neubau zu ersetzen, in diesem Fall gänzlich Abstand genommen werden müsste, hat die Klägerin die Kammer nicht überzeugen können.
Es ist bereits nichts dafür ersichtlich und auch von der Klägerin nicht substantiiert geltend gemacht worden, dass eine Einrichtung mit 80 Plätzen nicht wirtschaftlich betrieben werden kann. Gegen diese Annahme spricht bereits, dass auf der Grundlage des oben zitierten statistischen Materials die Mehrheit der Pflegeheime in der Bundesrepublik und auch in Nordrhein-Westfalen mit maximal 80 Plätzen betrieben wird. Den möglichen Gesichtspunkt, dass im Falle der Klägerin der Betrieb einer 80-Plätze-Einrichtung gerade aufgrund der Inanspruchnahme der erheblichen Eigenmittel in Höhe von rund 4,3 Mil. € keinesfalls mehr wirtschaftlich vertretbar wäre, weil die Einrichtung diese Eigenmittel - anders als im Falle der Errichtung einer 124-Plätze-Einrichtung - nicht mehr in einem überschaubaren Zeitraum erwirtschaften könnte, hat die Klägerin bereits nicht in den Mittelpunkt ihrer Argumentation gestellt. Sie hat diesen Gesichtspunkt auch im Rahmen der intensiven Erörterung ihrer wirtschaftlichen Lage in der mündlichen Verhandlung nicht nachvollziehbar substantiieren können. Nach den Darlegungen in der mündlichen Verhandlung befürchtet die Klägerin vor allem eine Gefährdung ihrer wirtschaftlichen Lage als Trägergesellschaft. So hat ihr Geschäftsführer hervorgehoben, dass die fortschreitende Reduzierung der derzeit insgesamt rund 730 Pflegeplätze in allen Einrichtungen der Klägerin sie als Trägerin von mehreren Altenpflegeeinrichtungen nachhaltig schwäche. Sie habe für ihre Einrichtungen zentrale Dienste gepoolt und sei so in der Lage, qualitativ hochwertige Leistungen in den einzelnen Einrichtungen sicherzustellen. Müsse sie im M. von derzeit 155 Plätzen auf 80 Plätze reduzieren, führe dies zu einem Wegfall ihres Erlöses in einer Größenordnung von rund 3 Mio. €. Diese Gelder fehlten zur Finanzierung der besonderen Aufgaben der Trägergesellschaft in den Bereichen Qualitätsmanagement, Verwaltung, Fachbegleitung, Fort- und Weiterbildungen.
Auch mit diesen Darlegungen konnte die Klägerin der Kammer nicht deutlich machen, dass die Belastungen ein solches Maß erreichen, dass hier von besonderen wirtschaftlichen Bedingungen im Sinne des § 6 Abs. 1 WTG DVO gesprochen werden kann. Den Darlegungen der Klägerin ist zu entnehmen, dass sie bei ihren Planungen vorhandene wirtschaftliche Spielräume nutzt, wenn diese auch durch den von ihr beklagten Schrumpfungsprozess zunehmend eingeengt werden. Wenn sie in dieser Lage bei ihren unternehmerischen Überlegungen zu dem Ergebnis gelangt, dass für sie der Neubau einer kleineren Einrichtung nicht mehr interessant ist, ist dies hinzunehmen, belegt aber noch nicht, dass die Realisierung der kleineren Einrichtung unter keinem Gesichtspunkt mehr wirtschaftlich vernünftig wäre. Im Gegenteil dürfte Einiges dafür sprechen, die vorhandenen Mittel für den Neubau einer Einrichtung mit 80 Plätzen einzusetzen, um den fortschreitenden Schrumpfungsprozess der Gesellschaft nicht noch zu beschleunigen.
Die Klägerin kann auch nicht geltend machen, dass ihre Kostenbelastung deshalb deutlich erhöht und damit unerträglich würde, weil sie neben dem Neubau der Einrichtung für 80 Plätze eine weitere Einrichtung mit 44 Plätzen finanzieren müsste, um im Rahmen des bestehenden Versorgungsauftrags dem tatsächlich bestehenden Bedarf weiterhin gerecht werden zu können. Die Klägerin ist nicht verpflichtet, von der Möglichkeit, die derzeit vorhandenen Pflegeplätze auf mehrere Einrichtungen zu verteilen, Gebrauch zu machen.
Es besteht keine rechtliche Verpflichtung dahin gehend, dass die Klägerin im Rahmen eines bestimmten Versorgungsauftrags 124 Plätze vorhalten muss. Soweit die Zahl der Pflegeplätze Inhalt eines mit den Pflegekassen abgeschlossenen Versorgungsvertrages ist, kann sich die Einrichtung durch (teilweise) Kündigung mit einer Frist von 1 Jahr hiervon lösen, §§ 72 Abs. 1, 84 Abs. 4 und 5, 85 Abs. 1, 74 SGB IX. Soweit die Klägerin auf die aufgezeigten "alternativen Planungen" der Beklagtenseite und des Ministeriumserlasses vom 19. Dezember 2016 Bezug nimmt, wonach die 124 Plätze auf zwei Standorte aufteilbar und genehmigungsfähig seien, lässt sich hieraus ebenfalls keine rechtliche Verpflichtung zur Bereitstellung von 124 Pflegeplätzen herleiten. Vielmehr wird dort allein darauf hingewiesen, dass der Betreiber der Einrichtung die Möglichkeit hat, eine höhere Platzzahl an zwei verschiedenen Standorten zu realisieren. Wenn der Betreiber von dieser ihm durch die besonderen Finanzierungsregelungen des § 3 APG DVO erleichterten Möglichkeit, die Anzahl der bisherigen Plätze beizubehalten, keinen Gebrauch machen will oder kann, muss er sich mit der - verfassungsrechtlich unbedenklichen - Reduzierung der Plätze begnügen.
Darüber hinaus ist die Argumentation der Klägerin auch insoweit nicht nachvollziehbar, als sie einen tatsächlichen Bedarf für weitere 44 Plätze in Aachen sieht. Nach den unwidersprochenen Ausführungen der Beklagten in dem angefochtenen Bescheid hatte eine Belegungsabfrage Ende 2014 ergeben, dass 134 Pflegeplätze in Aachen nicht belegt waren; von Seiten der Stadt Aachen war die Reduzierung der Zahl der Pflegeplätze der streitgegenständlichen Einrichtung auf 80 begrüßt worden.
Da nach allem die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 WTG DVO nicht erfüllt sind, hat die Klägerin auch keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Antrags. Damit ist auch der hilfsweise gestellte Antrag zur Verpflichtung auf Neubescheidung unbegründet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 und 20 Abs. 3 Satz 2 WTG
§§ 10 Abs. 3, 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG DVO
§§ 20 und 21 WTG
§§ 72 Abs. 1, 84 Abs. 4 und 5, 85 Abs. 1, 74 SGB IX
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 92 SGB XI
§ 3 APG
§ 6 WTG
§ 110 JustG NRW
§ 47 WTG
§ 20 WTG
§ 13 WTG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 APG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 WTG
§ 11 Abs. 3 APG
§ 20 Abs. 2 WTG
§ 2 Abs. 2 des APG
§ 6 Abs. 1 WTG
§ 47 Abs. 6 WTG
§ 10 Abs. 3 APG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 WTG
§ 20 Abs. 2 Satz WTG
§ 68 Abs. 2, Abs.1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 110 Abs. 2 Nr. 10 JustG NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1  WTG
§ 12 Abs. 1 WTG
§ 2 Abs. 1 S. 1 der AllgFörderPflegeVO
§ 3 Abs. 5 APG
§ 3 Abs. 6 APG
§ 823 Abs. 1 BGB
§ 13 Abs. 1 WTG
§ 13 Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 WTG
§ 13 Abs. 2 WTG
§ 47 Abs. 4 WTG
§ 20 Abs. 2 Satz 3 WTG
§ 20 Abs. 3 Satz 3 WTG
§ 47 Abs. 4, Abs. 5, Abs. 7 WTG
§ 20 Abs. 3 WTG
§ 47 Abs. 6 Satz 1 WTG
§ 47 Abs. 7 S. 1 WTG
§ 6 Abs. 2 WTG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 10 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung
§ 6 Abs. 1 der Verordnung
§ 9 Abs. 2 des Landespflegegesetzes
§ 1 Abs. 2 vor, dass von den Anforderungen der Verordnung
Art. 12, 14 und 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 48/94
1 BvR 1627/95
8 CN 1/12
1 BvR 2821/11
1 BvR 314/90
1 BvR 1687/14
IV XC 76.71
VIII C 77.74
5 C 27/91