Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-01-28, Aktenzeichen 10 KN 66/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0128.10KN66.22.00

Tenor:
Das Normenkontrollverfahren wird eingestellt, soweit die Antragsteller ihren Normenkontrollantrag zurückgenommen haben.
Die §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 der Niedersächsischen Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat vom 3. Mai 2021 (Nds. GVBl. S. 246, 378), in der durch die Änderungsverordnung vom 27. Oktober 2023 (Nds. GVBl. S. 261) geänderten Fassung, soweit damit nitratbelastete Gebiete (Gebietskulisse Grundwasser) ausgewiesen werden, sind unwirksam.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragsteller tragen ein Drittel, der Antragsgegner zwei Drittel der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen, soweit dem Antrag stattgegeben worden ist.

Tatbestand:
Die vier landwirtschaftlich tätigen Antragsteller wenden sich gegen die Niedersächsische Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat oder Phosphat (NDüngGewNPVO, im Folgenden: NDüGV) vom 3. Mai 2021 in der durch die Änderungsverordnungen vom 7. Februar 2023 und vom 27. Oktober 2023 geänderten Fassung, mit der unter anderem mit Nitrat belastete Gebiete ausgewiesen werden, in denen strengere Anforderungen für das Düngen gelten.
Gemäß § 1 NDüGV werden zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat gemäß § 13a Abs. 1 der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung - DüV) in Verbindung mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten vom 10. August 2022 (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA)
nach Nr. 1 in § 2 NDüGV
a) die Gebiete ausgewiesen, die im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2 oder 3 DüV mit Nitrat belastet sind (Gebietskulisse Grundwasser), und
b) hydrologische Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete von Oberflächenwasserkörpern ausgewiesen, die im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV eutrophiert sind (Gebietskulisse Oberflächengewässer),
nach Nr. 2
in den §§ 3 und 4 NDüGV für die in § 2 NDüGV ausgewiesenen Gebiete zusätzliche abweichende Anforderungen aufgestellt und
nach Nr. 3
in § 5 NDüGV ergänzende Anforderungen für Betriebsinhaberinnen und Betriebsinhaber in Bezug auf die in § 5 Abs. 1 NDüGV bezeichneten Betriebe geregelt.
Gemäß § 2 Abs. 1 NDüGV werden als mit Nitrat belastete und als eutrophierte Gebiete die aus der Übersichtskarte der Anlage 1 und den Detailkarten der Anlage 2 ersichtlichen Gebiete ausgewiesen. Die Anlagen 1 und 2 wurden als Anlagenband zu der Ausgabe Nr. 23/2023 des Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblattes herausgegeben, der Abonnenten auf Anforderung ohne besondere Berechnung, im Übrigen gegen Kostenerstattung übersandt. Den Außengrenzen in den Anlagen 1 und 2 liegt hinsichtlich der landwirtschaftlichen Flächen der Stand der Feldblöcke vom 5. Juli 2023 zugrunde (§ 2 Abs. 2 Satz 1 NDüGV). Bei einer Veränderung des Zuschnitts von Feldblöcken nach dem 5. Juli 2023 gehören die neu zugeschnittenen Feldblöcke zu der jeweiligen Gebietskulisse, wenn sich ihre Fläche mit einem Anteil von mindestens 20 Prozent in den nach Absatz 1 ausgewiesenen Gebieten befindet (§ 2 Abs. 2 Satz 2 NDüGV), wobei solche Änderungen gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 NDüGV jeweils am nachfolgenden 1. Januar, erstmalig im Jahr 2025, wirksam werden. Das Servicezentrum Landentwicklung und Agrarförderung stellt die Gebietskulissen unter der Internet-Adresse https://sla.niedersachsen.de/landentwicklung/LEA/ (vgl. zur Bedienung https://www.duengebehoerde-niedersachsen.de/duengebehoerde/news/40247_LEA-Portal_Informationen_zur_Gebietskulisse_abrufen) dar (§ 2 Abs. 3 NDüGV).
Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 DüV haben die Landesregierungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 und mit Abs. 5 des Düngegesetzes (DüngG) folgende Gebiete auszuweisen:
1. Gebiete von Grundwasserkörpern (im Folgenden: GWK) im schlechten chemischen Zustand nach § 7 der Verordnung zum Schutz des Grundwassers (Grundwasserverordnung - GrwV) auf Grund einer Überschreitung des in Anlage 2 der GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat; hiervon auszunehmen sind Gebiete von GWK, in denen weder eine Überschreitung des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat noch ein steigender Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat festgestellt worden ist,
2. Gebiete von GWK mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat,
3. Gebiete von GWK mit Überschreitung des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat oder Gebiete mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat, die innerhalb von GWK im guten chemischen Zustand nach § 7 Absatz 4 GrwV liegen, und
4. hydrologische Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete von Oberflächenwasserkörpern, bei denen a) durch Modellierungs- oder Monitoringergebnisse eine Eutrophierung durch signifikante Nährstoffeinträge, insbesondere Phosphat, aus landwirtschaftlichen Quellen nachgewiesen wurde, und b) die Werte für den guten ökologischen Zustand für Orthophosphat-Phosphor nach Anlage 7 Nr. 2.1.2 der Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer vom 20. Juni 2016 (Oberflächengewässerverordnung - OGewV, BGBl. I S. 1373) oder für Gesamtphosphor nach Anlage 7 Nr. 2.2 OGewV überschritten sind und c) die biologischen Qualitätskomponenten Makrophyten und Phythobenthos oder Phytoplankton nach Anlage 4 OGewV schlechter als in die Klasse guter Zustand eingestuft wurden.
Gemäß Anlage 2 GrwV beträgt der Schwellenwert für Nitrat 50 mg/l mit dem Ableitungskriterium Grundwasserqualitätsnorm gemäß RL 2006/118/EG (Grundwasserrichtlinie; vgl. Art. 1 Abs. 1 Sätze 1 und 2 Buchst. a), 3 Abs. 1 Buchst. a) i. V. m. Anhang I Nr. 1 RL 2006/118/EG: Qualitätsnorm 50 mg/l; Anhang I Buchst. A. Nr. 2 RL 91/676/EWG - Nitratrichtlinie; sowie zu der Herleitung: Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.11.2023 - 7 KS 8/21 -, juris Rn. 128).
§ 13a Abs. 1 Satz 2 DüV bestimmt: Zur Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung der Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 DüV erlässt die Bundesregierung auf der Grundlage von Art. 84 GG eine allgemeine Verwaltungsvorschrift. Hierauf beruht die AVV GeA vom 3. November 2020 (BAnz AT 10.11.2020 B4), zwischenzeitlich in der aufgrund der Rügen der Europäische Kommission (vgl. BR-Drs. 274/22, S. 1) geänderten Fassung vom 10. August 2022 (BAnz AT 16.8.2022 B2).
In den nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. a), 2 Abs. 1 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV ausgewiesenen Gebieten, die im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV mit Nitrat belastet sind, gelten gemäß § 13a Abs. 2 DüV ab dem 1. Januar 2021 die dort genannten "abweichenden oder ergänzenden Anforderungen" sowie weitere durch die Landesregierungen vorzuschreibende "zusätzliche abweichende oder ergänzende Anforderungen" (§ 13a Abs. 3 DüV; vgl. § 3 NDüGV und für eutrophierte Gebiete § 4 NDüGV).
Ausgangspunkt der Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete in Niedersachsen waren nach den Angaben des Antragsgegners die chemischen Zustände der nach hydraulischen und hydrogeologischen Kriterien abgegrenzten (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024 - Stellungnahme des NLWKN vom 12.2.2024, Bl. 96 d. elektr. Akte) GWK (Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 17): In einem ersten Schritt wurde die Landesfläche in 400 Teilgebiete von GWK gegliedert, die ein relativ hohes Maß an hydrogeologischer Einheitlichkeit aufweisen. In einem zweiten Schritt wurde dann nach den Kriterien der GrwV unter Berücksichtigung der flächenhaften Ausdehnung einer etwaigen vorhandenen Belastung ermittelt, wie der chemische Zustand der GWK (jeweils) insgesamt einzustufen ist. Die Abgrenzung nitratbelasteter und nicht nitratbelasteter Gebiete wurde in Niedersachsen flächendeckend nach dem Inverse Distance Weighting (IDW) Verfahren - einer Interpolationsmethode - durchgeführt, ohne dieses Verfahren, wie etwa im Freistaat Bayern (vgl. https://www.lfl.bayern.de/iab/duengung/316953/index.php; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 189), mit dem Voronoi-Verfahren zu kombinieren. Dabei wurden in Niedersachsen für jeden Ort, für den ein Wert bestimmt werden soll, die Messwerte der 12 nächstgelegenen Messstellen herangezogen, auch wenn diese in anderen GWK liegen (Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 29). Die Messwerte der 12 berücksichtigten Messstellen wurden entsprechend ihrer Entfernung zu dem jeweils zu beurteilenden Ort gewichtet. Überschreitet eine Messstelle die maßgeblichen Höchstwerte und eine andere Messstelle nicht, wird anhand eines Grenzwertes ermittelt, bis zu welcher (räumlichen) Grenze das dazwischenliegende Gebiet als belastet gilt (Niedersächsischer Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz - NLWKN - und Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie - LBEG -, Vorgehensweise und Durchführung der Überprüfung der Ausweisung mit Nitrat belasteter Gebiete für Niedersachsen (AVV GeA), vom 4.12.2023, S. 8, abrufbar über das LEA-Portal unter https://www.sla.niedersachsen.de/startseite/unsere_produkte/landentwicklung/anwendungen/lea_portal/lea_portal/lea-portal-86780.html, dort am unteren Bildschirmrand unter "NDüngGewNPVO", im Folgenden: Methodenbeschreibung). Auf diese Weise wurden zunächst Flächen / Polygone berechnet, in denen der Nitratwert in der Umgebung einer Messstelle größer als 37,5 mg/l ist, und solche, in denen der Nitratwert größer als 50 mg/l ist. Die Polygone mit dem Wert größer 37,5 mg/l wurden nach den Angaben des Antragsgegners dann für alle Messstellen mit einem Nitratwert größer 37,5 mg/l und einem steigenden Trend verwendet, die Polygone mit dem Wert größer 50 mg/l für alle anderen Messstellen (Methodenbeschreibung, S. 8). Die Geometrien wurden dann auf Grundwasserkörperebene geschnitten und alle Polygone ohne eine rote Messstelle (d. h. keine Nitratwerte > 50 mg/l oder > 37,5 mg/l mit steigendem Trend) herausgenommen. Ein Abschneiden der Polygone an der Grenze des jeweiligen GWK erfolgte allerdings nicht, wenn das rote Gebiet nach der Auffassung des Antragsgegners in einen benachbarten GWK "hinüberreicht" (Schriftsatz AG vom 27.5.2024, S. 9).
Ein Teil der von den Antragstellern landwirtschaftlich bewirtschafteten Flächen liegt in den als nitratbelastet ausgewiesenen Gebieten im GWK "Große Aue Lockergestein links".
Mit ihrem Normenkontrollantrag vom 6. Mai 2022 haben sie sich zunächst gegen die NDüGV vom 3. Mai 2021 (Nds. GVBl. S. 246, ber. S. 378) insgesamt gewandt. Mit Schriftsatz vom 7. September 2023 haben sie ihren Antrag gegen die durch die Änderungsverordnung vom 7. Februar 2023 (Nds. GVBl. S. 10) zwischenzeitlich geänderte Fassung der streitgegenständlichen Verordnung gerichtet und mit Schriftsatz vom 22. Juli 2024 haben sie sodann die durch die Änderungsverordnung vom 27. Oktober 2023 (Nds. GVBl. S. 261) geänderte aktuelle Fassung der NDüGV angegriffen. Mit Schriftsatz vom 9. Januar 2025 haben die Antragsteller ihren Normenkontrollantrag insoweit ausdrücklich zurückgenommen, als er gegen den ordnungswidrigkeitsrechtlichen § 6 NDüGV gerichtet gewesen ist.
Sie machen zur Begründung ihres Antrags geltend, dass die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch die NDüGV die bundesrechtlichen Vorgaben der AVV GeA als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift mit Außenwirkung nicht erfülle. So seien die Abgrenzung des GWK Große Aue Lockergestein links und die Ausweisung der unbelasteten Messstelle "Liebenau II X.2" als nitratbelastet fehlerhaft erfolgt, die Messnetzdichte sei zu gering, die dortigen Messstellen wiesen bautechnische Mängel, sonstige Fehler oder eine Beeinflussung durch nicht-landwirtschaftliche Quellen auf und der Antragsgegner habe kein geostatistisches Verfahren zur Abgrenzung der belasteten von den nichtbelasteten Gebieten durchgeführt. Die Ausweisung verstoße auch gegen die Vorgaben der Nitratrichtlinie sowie der Wasserrahmenrichtlinie und deren bundesgesetzliche Umsetzungsvorschriften und weise sowohl tatsächliche als auch methodische Fehler auf, die zur Ungültigkeit der Ausweisung führten. Zudem stehe sie mit dem umweltrechtlichen Verursacherprinzip und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht im Einklang. Auf die gerichtliche Verfügung vom 26. Februar 2024 (Bl. 138 ff. d. elektr. Akte) rügen die Antragsteller ferner die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete über die Grenzen von GWK hinaus sowie die Berücksichtigung außerhalb des GWK liegender Messwerte. Hinsichtlich der Einzelheiten ihrer konkreten Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der NDüGV wird insbesondere auf die Schriftsätze vom 7. September 2023, 22. Juli 2024 (Bl. 190 ff. d. elektr. Akte) und 9. Januar 2025 (Bl. 359 ff. d. elektr. Akte), jeweils mit Anlagen, Bezug genommen.
Die Antragsteller beantragen noch,
§§ 1 und 2 und Anlagen 1 und 2 der Niedersächsischen Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat oder Phosphat (NDüngGewNPVO) vom 3. Mai 2021 in der durch die Verordnung vom 27. Oktober 2023 geänderten Fassung für ungültig zu erklären,
hilfsweise, die Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten durch §§ 1 Nr. 1 a), 2 in Verbindung mit Anlagen 1 und 2 der Niedersächsischen Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat oder Phosphat (NDüngGewNPVO) vom 3. Mai 2021 in der durch die Verordnung vom 27. Oktober 2023 geänderten Fassung für ungültig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist insbesondere der Auffassung, dass die Antragsteller einen Anspruch auf Überprüfung der Verordnung in räumlicher Hinsicht nur bezüglich der ausgewiesenen Gebiete hätten, in denen die von ihnen bewirtschafteten Feldblöcke lägen, dass die AVV GeA die Anwendung des IDW-Verfahrens bei der derzeit vorhandenen Messnetzdichte gestatte, dass die Einhaltung der Vorgaben der lediglich norminterpretierenden AVV GeA bei der Gebietsausweisung nur einer Evidenzkontrolle unterliege und dass die NDüGV auch sonst nicht gegen höherrangiges Recht verstoße. GWK seien nicht unbedingt hydraulisch geschlossene Systeme, so dass die Abgrenzung von belasteten und unbelasteten Gebieten mittels des IDW-Verfahrens nicht für jeden GWK gesondert habe durchgeführt werden müssen. Auch könne es verfahrenstechnisch dazu kommen, dass das nitratbelastete Gebiet eine Messstelle mitumfasse, an der zwar Nitratwerte von mehr als drei Viertel des Grenzwerts gemessen worden seien, aber kein steigender Trend vorliege. Hinsichtlich der Einzelheiten seines konkreten Vorbringens zur Rechtmäßigkeit der NDüGV wird insbesondere auf die Schriftsätze vom 19. Februar 2024 (Bl. 31 ff. d. elektr. Akte), vom 27. Mai 2024 (Bl. 148 ff. d. elektr. Akte), vom 27. September 2024 (Bl. 254 ff. d. elektr. Akten) und vom 10. Januar 2025 (Bl. 417 ff. d. elektr. Akte), jeweils mit Anlagen, Bezug genommen.
Im Übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Normenkontrollverfahren war entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Antragsteller ihren ursprünglich umfassend gegen die NDüGV gerichteten Antrag ausdrücklich (hinsichtlich § 6 NDüGV) bzw. nachfolgend sinngemäß (hinsichtlich §§ 3 bis 5 und 7 NDüGV) zurückgenommen haben.
Mit dem fortgeführten Hauptantrag ist der Normenkontrollantrag zulässig, soweit er sich gegen die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete gemäß §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV richtet (dazu I.); eines Rückgriffs auf den insoweit deckungsgleichen Hilfsantrag bedarf es daher nicht. Hinsichtlich der Ausweisung der eutrophierten Gebiete nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. b) und 2 i. V. m. den Karten in den Anlagen 1 und 2 der NDüGV (Gebietskulisse Oberflächengewässer), bezüglich derer gesonderte Normenkontrollverfahren vor dem Senat anhängig sind, ist der Normenkontroll(haupt)antrag demgegenüber bereits unzulässig (dazu ebenfalls I.). Der im Übrigen zulässige Antrag ist auch begründet (dazu II.). Dementsprechend ist die Ausweisung der Gebietskulisse Grundwasser nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. den Karten in den Anlagen 1 und 2 NDüGV für unwirksam zu erklären.
I. Der nach zulässiger Antragsänderung entsprechend § 91 Abs. 1 und 2 VwGO gegen die aktuelle Fassung der NDüGV (vgl. auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 27; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 61/20 -, juris Rn. 39) einschließlich sich etwaiger aus § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 NDüGV erhebender Änderungen der Außengrenzen der ausgewiesenen Gebietskulissen und teilweiser Antragsrücknahme noch gegen die §§ 1 und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV gerichtete Antrag ist zulässig, soweit er sich gegen die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete gemäß §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlage 1 und 2 NDüGV richtet. Hinsichtlich der Ausweisung eutrophierter Gebiete nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. b) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV ist er demgegenüber unzulässig.
1. Der Normenkontrollantrag ist gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 Niedersächsisches Justizgesetz (NJG) statthaft, da es sich bei den angegriffenen Regelungen der NDüGV um im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften handelt.
2. Der Antrag wurde fristgerecht, nämlich innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, gestellt bzw. umgestellt.
3. Den Antragstellern fehlt auch insoweit nicht die erforderliche Antragsbefugnis, als sich ihr Normenkontrollantrag gegen die Ausweisung aller Gebiete als nitratbelastet gemäß §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV richtet.
Gem. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann - neben Behörden - jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, einen Normenkontrollantrag stellen. Ein Antragsteller muss insoweit geltend machen und hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einem subjektiven Recht verletzt wird (BVerwG, Urteil vom 29.11.2022 - 8 CN 1.22 -, juris Rn. 20; Senatsurteil vom 8.8.2018 - 10 KN 3/18 -, juris Rn. 20 m. w. N.). Demgegenüber fehlt ihm die Antragsbefugnis, wenn unter Zugrundelegung seines Vorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 29.11.2022 - 8 CN 1.22 -, juris Rn. 20 m. w. N.). § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verlangt dabei lediglich die Darlegung, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in einem bestimmten Aspekt rechtlich betroffen zu sein. Ist das Verfahren in dieser Weise zulässig angestrengt worden, muss das Gericht wegen der Funktion des Normenkontrollverfahrens als objektives Prüfungsverfahren die Norm grundsätzlich umfassend prüfen (BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15; Senatsurteil vom 8.8.2018 - 10 KN 3/18 -, juris Rn. 20).
Allerdings ist bei Normen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB (Teilnichtigkeit von Rechtsgeschäften) materiell teilbar sind, die verwaltungsgerichtliche Kontrolle auf den Teil des Normgefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht. Das hat zur Folge, dass ein dennoch auf den gesamten Normenbestand zielender Normenkontrollantrag jedenfalls insoweit (mangels Rechtsschutzinteresse, vgl. BVerwG, Beschluss vom 4.6.1991 - 4 NB 35.89 -, juris Rn. 21, 30) unzulässig ist, als er den Antragsteller nicht berührende Normteile erfasst, die schon aufgrund vorläufiger Prüfung offensichtlich und damit auch für den Antragsteller erkennbar unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers eigenständig lebensfähig und damit abtrennbar sind (BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15; Senatsurteil vom 8.8.2018 - 10 KN 3/18 -, juris Rn. 20). Eine Trennbarkeit in diesem Sinne setzt neben der objektiven Abtrennbarkeit der den Antragsteller nicht betreffenden Bestimmungen von der Restregelung auch voraus, dass der Normgeber die Norm auch ohne den den Antragsteller nicht betreffenden Teil erlassen hätte (Senatsurteil vom 8.8.2018 - 10 KN 3/18 -, juris Rn. 20; so auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.05.2017 - 2 K 56/15 -, juris Rn. 46; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 - 7 CN 1.11 -, juris Rn. 28, und Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, juris Rn. 13). Maßgeblich ist insoweit, ob die ohne den unwirksamen Teil bestehende Restregelung sinnvoll bleibt und ob mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den zur Unwirksamkeit führenden Teil erlassen worden wäre (BVerwG, Urteil vom 24.5.2023 - 9 CN 1.22 -, juris Rn. 50). Eine Teilbarkeit ist demgegenüber zu verneinen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge - bzw. einem wiederum abtrennbaren Teil davon - so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann, was wiederum dann der Fall ist, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt (BVerwG, Urteil vom 2.8.2012 - 7 CN 1.11 -, juris Rn. 28).
a) Nach diesen Maßgaben sind die Antragsteller hinsichtlich der Gebietskulisse Grundwasser antragsbefugt, da sich Teile ihrer betrieblichen Flächen in den nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV durch §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV ausgewiesenen nitratbelasteten Gebieten befinden und für die Antragsteller daher die in § 13a Abs. 2 DüV genannten abweichenden und ergänzenden Anforderungen sowie die in §§ 3 und 5 NDüGV bestimmten zusätzlichen abweichenden und ergänzenden Anforderungen gelten. Damit kommt eine Verletzung ihrer subjektiven Rechte aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG in Betracht (vgl. auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 26; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 91; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 18; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21.10.2021 - 2 K 224/20 -, ZUR 2022, 37; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15.7.2021 - 2 R 32/21 -, juris Rn. 32; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.11.2020 - 5 KN 10/20 -, juris Rn. 67; vgl. zum Eigentumsrecht auch EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 54 - 57).
Die NDüGV ist hinsichtlich der Gebietskulisse Grundwasser nicht schon aufgrund vorläufiger Prüfung unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers offensichtlich in einer Weise teilbar, dass bei einer Unwirksamkeitserklärung einzelner nitratbelasteter Gebiete bzw. der Gebietsausweisung in einem GWK die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete nach § 2 i. V. m. den Anlagen 1 und 2 NDüGV im Übrigen bzw. in den weiteren GWK bestehen bleiben könnte. Denn die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete erfolgte in Niedersachen nicht messstellen- oder - wie etwa in Bayern (vgl. dazu Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 28, 30, 189, 193, 196) - grundwasserkörperbezogen, sondern im Rahmen des IDW-Verfahrens grundwasserkörperübergreifend, indem für die gesamte Landesfläche (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 92 f., 97) die Messwerte der jeweils 12 dem zu beurteilenden Ort am nächsten gelegenen Messstellen für die Einstufung als nitratbelastet oder nicht nitratbelastet zu Grunde gelegt wurden. Ist für die Beurteilung der Flächen der Antragsteller eine Messstelle zu Unrecht in die Ausweisung einbezogen worden oder erweisen sich die Messwerte an einer solchen Messstelle als fehlerhaft, kann dies - wegen der nur teilweise, aber nicht stets vorgenommenen Abschneidung der Polygone an den GWK-Grenzen - folglich Auswirkungen zugleich auf die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete in weiteren benachbarten und aber auch nicht unmittelbar angrenzenden GWK haben, bei der die fehlerhafte Messstelle bzw. der unzutreffende Messwert ebenfalls mit einbezogen worden ist. Auch die Ausweisung dieser weiteren nitratbelasteten Gebiete könnte daher in der bisherigen Form nicht mehr in sinnvoller Weise bestehen bleiben, da sie nicht mehr rechtmäßig wäre (in diesem Sinne auch der Antragsgegner im Verfahren vor dem OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 93, 95 - 97). Dementsprechend geht auch der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren davon aus, dass von einem der vorbezeichneten Fehler nicht nur das Gebiet im o. a. GWK, sondern auch das "unmittelbare räumliche Umfeld" betroffen wäre (Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 62 f.) und die Auswirkungen gegebenenfalls näher zu ermitteln wären (Schriftsatz AG vom 27.5.2024, S. 14). Schon deshalb kann sich die gerichtliche Kontrolle nicht allein auf den GWK "Große Aue Lockergestein links" beschränken, in dem sich die von den Antragstellern bewirtschafteten Flächen befinden. Inwieweit die grundwasserkörperübergreifende Ausweisung nitratbelasteter Gebiete im Übrigen, wie der Antragsgegner meint, aufrechterhalten bleiben könnte, als keine fehlerhaften Messstellen oder unrichtigen Messwerte berücksichtigt worden wären, ist damit ebenfalls nicht in einer Weise offensichtlich, als dass deswegen der Normenkontrollantrag der Antragsteller hinsichtlich bestimmter Gebiete unzulässig wäre. Die dann dem Gericht obliegende Feststellung, welche Teilgebiete der in den Anlagen 1 und 2 ausgewiesenen nitratbelasteten Gebiete von einem - hier unterstellten - Fehler nicht betroffen wären und Bestand hätten und ihre hinreichend bestimmte Umschreibung, wären vielmehr im hohen Maße komplex und mutmaßlich ohne Hilfe des Antragsgegners gar nicht zu bewältigen. Erst recht wäre die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete mittels der NDüGV nicht teilbar, wenn ihre Rechtswidrigkeit, wie von den Antragstellern auch geltend gemacht, nicht (nur) aus einer mangelhaften Messstelle oder einem fehlerhaften Messwert resultieren würde, sondern aus einem materiellen Fehler, der die Ausweisung aller nitratbelasteter Gebiete bzw. alle GWK betrifft und damit die gesamte Ausweisung dieser Gebiete nicht der Rechtsordnung entspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.8.2012 - 7 CN 1.11 -, juris Rn. 28; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 96; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 27.3.2014 - 7 KN 85/11 -, juris Rn. 73). In diesem Fall läge bereits eine wirksame Restbestimmung, die sinnvollerweise aufrechterhalten bleiben und daher abgetrennt werden könnte, nicht vor. Ein mit höherrangigem Recht vereinbarer Teil (vgl. dazu Jan Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 47 Rn. 359) der Verordnung betreffend die Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete wäre nicht vorhanden, so dass sich auch nicht die Frage stellen würde, ob ein insoweit unwirksamer Teil der Norm auch zu der Unwirksamkeit ihres rechtmäßigen Teils und damit zu ihrer diesbezüglichen Gesamtunwirksamkeit führt.
Bei der ggf. erforderlichen Beurteilung im Detail, ob die Teilunwirksamkeit von Bestimmungen einer Norm aufgrund besonderer Umstände ausnahmsweise nicht zur Gesamtunwirksamkeit führt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5.5.2015 - 4 CN 4.14 -, juris Rn. 19), handelt es sich somit um eine Frage der Begründetheit (vgl. deshalb nachfolgend hier unter II. 5 und allgemein auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 20).
b) Unzulässig ist der Normenkontrollantrag jedoch hinsichtlich der Ausweisung der hydrologischen Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete von Oberflächenwasserkörpern, die im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV eutrophiert sind (Gebietskulisse Oberflächengewässer) nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. b) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV.
Die Flächen der Antragsteller liegen nicht in den als eutrophiert ausgewiesenen Gebieten, und die diesbezüglichen Regelungen sind in dem obigen Sinne abtrennbar, so dass, wovon materiell wohl auch die Beteiligten ausgehen (vgl. Schriftsatz ASt vom 22.7.2024, S. 15, und Schriftsatz AG vom 27.5.2024, S. 15), die Unwirksamkeit der Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete nach § 1 Nr. 1 Buchst. a) NDüGV nicht zugleich zur Unwirksamkeit der Ausweisung der eutrophierten Gebiete nach § 1 Nr. 1 Buchst. b) NDüGV führen würde.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von den Antragstellern in diesem Zusammenhang angesprochenen gemeinsamen grafischen Ausweisung nitratbelasteter und eutrophierter Gebiete nach § 2 Abs. 1 i. V. m. der Übersichtskarte in der Anlage 1 und den Detailkarten in der Anlage 2 NDüGV. Denn die eutrophierten und die nitratbelasteten Gebiete werden, wie von dem Vertretern des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung bestätigt, auch in diesen Karten durch die Verwendung unterschiedlicher Farben (gelb / rot) optisch deutlich getrennt dargestellt (vgl. Darstellung des Servicecentrums Landentwicklung und Agrarförderung, vgl. § 2 Abs. 3 NDüGV; https://sla.niedersachsen.de/landentwicklung/LEA/). Auch ist unter Berücksichtigung der gesonderten Verpflichtung des Antragsgegners zur Ausweisung der eutrophierten Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV, der bislang ohnehin lediglich für die Einzugsgebiete stehender Oberflächenwasserkörper nachgekommen wird (vgl. Begründung vom 15.9.2022 zur Änderungsverordnung vom 7.5.2023, elektr. Beiakten "Akte NDüngGewNPVO 2022, Seiten 763 bis 997", Bl. 793), mit Sicherheit anzunehmen, dass die Ausweisung der eutrophierten Gebiete in der NDüGV auch ohne die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete erfolgt wäre bzw. die NDüGV nach dem Willen des Verordnungsgebers jedenfalls insoweit weiter Geltung beanspruchen soll.
4. Den Antragstellern fehlt auch im Übrigen nicht das Rechtsschutzbedürfnis.
Diese Zulässigkeitsvoraussetzung soll verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern kann (BVerwG, Beschluss vom 4.1.2023 - 3 BN 1.22 -, juris Rn. 17 m. w. N.).
Dies ist hier nicht der Fall, auch wenn nach § 13a Abs. 4 Satz 1 DüV bei einer unterbliebenen Ausweisung der Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV ab dem 1. Januar 2021 die abweichenden und ergänzenden Anforderungen nach § 13a Abs. 2 DüV und die durch Rechtsverordnung nach § 13a Abs. 3 DüV vorgeschriebenen zusätzlichen Anforderungen für die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche im Gebiet des jeweiligen Grundwasserkörpers gelten (vgl. dazu auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 100; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646 -, juris Rn. 23 f., 76 f.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474, juris Rn. 28). Denn zum einen bezieht sich § 13a Abs. 4 Satz 1 DüV nach seinem eindeutigen Wortlaut nur auf die unterbliebene Ausweisung nitratbelasteter Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV, also solcher, "die innerhalb von Grundwasserkörpern im guten chemischen Zustand nach § 7 Absatz 4 der Grundwasserverordnung liegen" und nicht auf eine unterlassene Ausweisung nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 DüV (vgl. dazu auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 31). Und zum anderen könnte sich die Rechtsstellung der Antragsteller, wenn sie mit ihrem Normenkontrollantrag Erfolg hätten, durch den späteren Erlass einer neuen Verordnung, nach der ihre Flächen nicht oder nur geringere Teile ihrer Flächen den nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV ausgewiesenen Gebieten unterfallen, verbessern (vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 48; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 31; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 100; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 21 bis 24). Die Landesregierungen sind nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV verpflichtet, zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat durch Rechtsverordnung nitratbelastete Gebiete auszuweisen, so dass der Antragsgegner im Falle der Aufhebung der NDüGV eine neue Verordnung zur Gebietsausweisung zu erlassen hätte (vgl. auch OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21.10.2021 - 2 K 224/20 -, NordÖR 2022, 90, 91 f. [OVG Bremen 02.11.2021 - 1 LC 107/19]; Begründung vom 15.9.2022 zur Änderungsverordnung vom 7.5.2023, elektr. Beiakten "Akte NDüngGewNPVO 2022, Seiten 763 bis 997", Bl. 794). Schließlich ist auch nicht davon auszugehen, dass die frühere Fassung der NDüGV aus dem Jahr 2019 wieder aufleben würde, da der Antragsgegner mit der hier angegriffenen Neufassung der NDüGV die nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Juni 2018 (- C-543/16 -) im Jahr 2020 geänderten Regelungen in § 13a DüV und der AVV GeA umsetzen wollte und musste, denen die NDüGV in der 2019 beschlossenen Fassung nicht entsprochen hatte (vgl. Senatsbeschluss vom 30.7.2020 - 10 KN 172/20 -, n. v., und OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21.10.2021 - 2 K 224/20 -, NordÖR 2022, 90, 91 [OVG Bremen 02.11.2021 - 1 LC 107/19] sowie BR-Drs. 455/20, S. 1).
II. Der insoweit zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet, da die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV mit höherrangigem Recht nicht in Einklang steht.
Ist das Verfahren zulässig angestrengt worden, muss das Gericht wegen der Funktion des Normenkontrollverfahrens als objektives Prüfungsverfahren die Norm von Amts wegen umfassend prüfen (BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15; vgl. dazu auch Senatsurteil vom 21.8.2018 - 10 KN 10/18 -, juris Rn. 63), soweit diese den Antragsteller berührende oder nicht abtrennbare Normteile enthält (Senatsurteil vom 4.11.2021 - 10 KN 44/18 -, juris Rn. 47; vgl. BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15). Anders als bei der Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzt die Unwirksamkeit der den Antragsteller betreffenden Norm bzw. der entsprechenden Teile der Vorschrift weder eine Verletzung seiner Rechte voraus noch ist bzw. sind diese nur im Umfang einer solchen Rechtsverletzung zu verwerfen (BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15; Senatsurteil vom 4.11.2021 - 10 KN 44/18 -, juris Rn. 47 und vom 21.8.2018 - 10 KN 10/18 -, juris Rn. 58).
Danach ist hier die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete nicht nur beschränkt auf die landwirtschaftlichen Flächen der Antragsteller, auf den GWK "Große Aue Lockergestein links" oder ihn und sein unmittelbares räumliches Umfeld für unwirksam zu erklären, sondern ihre Ausweisung durch die NDüGV insgesamt.
Die streitgegenständliche Verordnung leidet nach den landesrechtlichen Vorgaben nicht bereits deshalb an einem durchgreifenden formellen Mangel, weil ihre Anlagen 1 und 2, aus denen die als mit Nitrat belastet und als eutrophiert ausgewiesenen Gebiete ersichtlich sind (§ 2 Abs. 1 NDüGV), nicht mit im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt Nr. 23/2023 (S. 261) veröffentlicht worden sind, sondern nur auf Anforderung als gedruckter Anlagenband zu dieser Ausgabe des Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblattes herausgegeben werden. Zwar hat die Verkündung einer Verordnung grundsätzlich ihren gesamten Umfang einschließlich dazugehöriger Anlagen zu umfassen (J. M. Hoffmann in Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Auflage 2021, NV Art. 45 Rn. 10). Dies ist jedoch ausnahmsweise nicht zwingend, wenn die Veröffentlichung der gesamten Norm, wie vorliegend mit den 1.450 Blättern der Anlagen, zu einer übermäßigen Belastung des Verkündungsblattes führen würde (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 19.7.1966 - 2 BvF 1/65 -, juris Rn. 105 zum Bundes-Haushaltsplan) In diesem Fall ist es auch landesrechtlich ausreichend, dass - wie hier - die Möglichkeit besteht, die - wenn auch nicht amtlich, aber immerhin jederzeit unentgeltlich im Internet unter der o. a. Behördenanschrift für jedermann zugänglichen - Anlagen in amtlich gedruckter Form auf Wunsch ohne Schwierigkeiten zu erhalten und hierauf in der veröffentlichten Rechtsnorm hingewiesen wird, auch wenn der maßgebliche Anlagenband für Nichtabonnenten des Verkündungsblattes nur entgeltlich erhältlich ist (vgl. zum Bundesrecht: BFH, Urteil vom 9.3.1993 - VII R 87/92 -, juris Rn. 12). Die Veröffentlichung zumindest der Übersichtskarte in Anlage 1 der NDüGV wäre alternativ in Betracht gekommen (vgl. etwa § 2 des Gesetzes über das Biosphärenreservat Flusslandschaft Elbe Mecklenburg-Vorpommern), war landesrechtlich aber ebenfalls nicht zwingend vorgegeben.
Inwieweit die sich - nach den Angaben des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung erstmals ab Jahresbeginn 2025 - aus § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 NDüGV ergebenden Änderungen der Außengrenzen der ausgewiesenen Gebietskulissen ohne Bekanntgabe der diesbezüglichen Änderungen in den Anlagen 1 und 2 im Verkündungsblatt rechtmäßig sind, bleibt mangels Entscheidungserheblichkeit hier offen.
Die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV steht aber materiell nicht mit höherrangigem Recht in Einklang.
Mit der streitgegenständlichen, aufgrund der §§ 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Nr. 3, Abs. 5 und 15 Abs. 5 DüngG, § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 3, Abs. 3 und 6 DüV erlassenen NDüGV werden insbesondere gemäß § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV i. V. m. der AVV GeA die nitratbelasteten Gebiete ausgewiesen, für die in § 13a Abs. 2 und 3 DüV i. V. m. §§ 3 und 5 NDüGV weitergehende Einschränkungen beim Düngen vorgesehen sind.
Die NDüGV soll, wie die DüV (und das DüngG), vor allem der Umsetzung der RL 91/676/EWG (Nitratrichtlinie) dienen (vgl. Fußnote Nr. 1 zum Titel der Verordnung).
Die RL 91/676/EWG hat gemäß ihres Artikels 1 zum Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen (vgl. auch Art. 1 RL 2000/60/EG - Wasserrahmenrichtlinie und Art. 1 RL 2006/118/EG - Grundwasserrichtlinie, die jeweils auch den Schutz des Grundwassers sowie eine Reduzierung seiner Verschmutzung zum Ziel haben; vgl. dazu auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.11.2023 - 7 KS 8/21 -, juris Rn. 127 ff.). Nach den Erwägungsgründen der Richtlinie (Nr. 1 bis 3 und 5) ist der Nitratgehalt der Gewässer in den Mitgliedsstaaten zu hoch, was insbesondere auf landwirtschaftliche Quellen, so die Ausbringung und Ableitung von Tierhaltungsabfällen und die übermäßige Verwendung von Düngemitteln, zurückzuführen ist (vgl. auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 83). Die Richtlinie dient dem Schutz der menschlichen Gesundheit und der lebenden Ressourcen und Ökosysteme der Gewässer sowie der Sicherung der rechtmäßigen Nutzung der Gewässer (Nr. 6). Dazu haben die Mitgliedsstaaten die gefährdeten Gebiete auszuweisen und die notwendigen Aktionsprogramme zur Verringerung der dortigen Gewässerverunreinigungen durch Stickstoffverbindungen aufzustellen und durchzuführen (Nr. 10). Gemäß Art. 3 Abs. 1 RL 91/676/EWG werden Gewässer, die von Verunreinigung (vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 37 f.) betroffen sind, und Gewässer, die von Verunreinigung betroffen werden könnten, falls keine Maßnahmen nach Art. 5 RL 91/676/EWG ergriffen werden, von den Mitgliedstaaten nach den Kriterien des Anhangs I RL 91/676/EWG bestimmt. Nach dem Anhang I Buchst. A. der RL 91/676/EWG werden Gewässer nach Art. 3 Abs. 1 RL 91/676/EWG unter anderem nach folgenden Kriterien bestimmt (vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 11.3.2004 - C-396/01 -, juris Rn. 25):
1. wenn Binnengewässer, insbesondere solche, die zur Trinkwassergewinnung genutzt werden oder bestimmt sind, eine höhere Nitratkonzentration als die nach der Richtlinie 75/440/EWG festgesetzte Konzentration enthalten oder enthalten können und keine Maßnahmen im Sinne des Art. 5 getroffen werden;
2. wenn Grundwasser mehr als 50 mg/l Nitrat enthält oder enthalten könnte und keine Maßnahmen im Sinne des Art. 5 getroffen werden;
3. wenn in Binnengewässern, Mündungsgewässern, Küstengewässern und in Meeren eine Eutrophierung festgestellt wurde oder in naher Zukunft zu befürchten ist und keine Maßnahmen im Sinne des Art. 5 getroffen werden.
Alle in ihrem Gebiet bekannten Flächen, die in nach Art. 3 Abs. 1 RL 91/676/EWG bestimmte Gewässer entwässern und die zur Verunreinigung beitragen, haben die Mitgliedstaaten gemäß Art. 3 Abs. 2 Satz 1 RL 91/676/EWG in einem zweiten Schritt innerhalb von 2 Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie als gefährdete Gebiete auszuweisen (vgl. Art. 2 Buchst. k) RL 91/676/EWG), sofern sie sich nicht dazu entscheiden, die Aktionsprogramme nach Art. 5 RL 91/676/EWG entsprechend Art. 3 Abs. 5 RL 91/676/EWG in ihrem gesamten Gebiet aufzustellen und durchzuführen (vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 22.9.2005 - C-221/03 -, juris Rn. 64 f., 73 m. w. N.). Nach Art. 5 Abs. 1 bis 4 i. V. m. Anhang III RL 91/676/EWG sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, in den nach Art. 3 Abs. 2 RL 91/676/EWG ausgewiesenen Gebieten insbesondere Aktionsprogramme zur Verringerung der dort durch Stickstoffverbindungen verursachten Gewässerverunreinigung durchzuführen, die vor allem Maßnahmen umfassen, mit denen das Ausbringen stickstoffhaltiger Düngemittel auf landwirtschaftlichen Flächen begrenzt wird und insbesondere spezifische Grenzwerte für das Ausbringen von Dung festgelegt werden (EuGH, Urteil vom 2.10.2003 - C-322/00 -, juris Rn. 42 f.; vgl. auch EuGH, Urteil vom 17.6.2010 - C-105/09 und C-110/09 -, juris Rn. 36). Gemäß Art. 5 Abs. 4 Buchst. a) RL 91/676/EWG müssen die Aktionsprogramme die im Anhang III RL 91/676/EWG verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen enthalten (vgl. auch EuGH, Urteil vom 2.10.2003 - C-322/00 -, juris Rn. 44). Darüber hinaus treffen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 5 Abs. 5 Satz 1 RL 91/676/EWG im Rahmen der Aktionsprogramme die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen, die sie für erforderlich halten, wenn von Anfang an oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 4 RL 91/676/EWG zur Verwirklichung der in Art. 1 RL 91/676/EWG genannten Ziele nicht ausreichen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind in den Aktionsprogrammen die besten verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse sowie die physischen, geologischen und klimatischen Merkmale der einzelnen Regionen zu berücksichtigen (EuGH, Urteile vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 58 unter Bezugnahme auf Art. 5 Abs. 3 Buchst. a) und b) RL 91/676/EWG, vom 21.6.2018 - C-543/16 -, juris Rn. 111, 160, vom 4.9.2014 - C-237/12 -, juris Rn. 157 und vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 46 auch im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz). Die der Umsetzung der RL 91/676/EWG dienenden nationalen Vorschriften müssen klar und bestimmt sein, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit voll zu genügen (EuGH, Urteile vom 21.6.2018 - C-543/16 -, juris Rn. 145, und vom 4.9.2014 - C-237/12 -, juris Rn. 31, 149). Gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 1 RL 91/676/EWG erlassen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe (am 19.12.1991, vgl. EuGH, Urteil vom 8.11.2001 - C-127/99 -, juris Rn. 11) nachzukommen.
Der in Anhang I Buchst. A. der RL 91/676/EWG genannte Grenzwert von 50 mg Nitrat/l gilt unabhängig davon, ob dieser ausschließlich durch landwirtschaftliche Tätigkeit verursacht wird (EuGH, Urteile vom 14.3.2024 - C-576/22 -, juris Rn. 66, vom 22.9.2005 - C-221/03 -, juris Rn. 84, und vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 30, 32). Der zulässige Höchstwert für die Nitratkonzentration im für den menschlichen Verbrauch bestimmten Wasser ist von den Erfordernissen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit bestimmt, da die Schädlichkeit der Verunreinigung durch Nitrat für die menschliche Gesundheit unabhängig davon ist, ob sie durch landwirtschaftliche oder industrielle Quellen verursacht wurde (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 34). Die Mitgliedstaaten sind auch nicht verpflichtet, den genauen Anteil der Nitrate aus landwirtschaftlichen Quellen an der Verunreinigung der Gewässer zu bestimmen (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 30). Angesichts des vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Zieles, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern oder ihr vorzubeugen, sowie des Umfangs der hierzu in Art. 5 RL 91/676/EWG vorgesehenen Maßnahmen, muss die Ableitung von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen jedoch erheblich zur Verunreinigung beitragen (EuGH, Urteile vom 14.3.2024 - C-576/22 -, juris Rn. 66 m. w. N., und vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 35). In diesem Fall sind die Mitgliedsstaaten zu den in Art. 5 RL 91/676/EWG vorgesehenen Maßnahmen und gegebenenfalls zu zusätzlichen Maßnahmen und verstärkten Aktionen verpflichtet (EuGH, Urteil vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 52, 64 m. w. N.). Für die Bestimmung der Erheblichkeit bietet das Gemeinschaftsrecht zwar kein eindeutiges Kriterium (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 38), nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs genügen für die Annahme eines erheblichen Beitrags aber jedenfalls 17 % (EuGH, Urteil vom 22.9.2005 - C-221/03 -, juris Rn. 86 bis 89; vgl. auch EuGH, Urteil vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 51). Die Mitgliedstaaten sind nicht gehindert, ihre Vorschriften auf Fälle anzuwenden, die nicht von der Richtlinie erfasst sind, wenn dies nach nationalem Recht zulässig ist (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 36). Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Rechtsakte, die die von Verunreinigung betroffenen Gewässer gemäß Art. 3 Abs. 1 RL 91/676/EWG bezeichnen, haben die nationalen Gerichte dem großen Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten (der sich in Anhang I widerspiegelt) Rechnung zu tragen, der mit der Komplexität der Prüfungen, die sie in diesem Zusammenhang vorzunehmen haben, verbunden ist (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 37, 39).
Danach gilt für die Bestimmung der von Verunreinigung betroffenen Gebiete und die Ausweisung der gefährdeten Gebiete, dass die Flächen zur Verunreinigung mit Nitrat beitragen müssen und die Zuführung von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen nach Auffassung des Mitgliedsstaats einen erheblichen Beitrag zu der Nitratkonzentration leistet (vgl. EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 40, und Urteil vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 51). Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe sind unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips (vgl. auch Art. 191 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 2 AEUV), als Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 52), daher nach der RL 91/676/EWG nicht verpflichtet, Belastungen zu tragen, die mit der Beseitigung einer Verunreinigung verbunden sind, zu der sie nicht beigetragen haben und deren Beseitigung durch sie in Anbetracht der Gegebenheiten daher nicht erforderlich ist, so dass die Mitgliedsstaaten bei der Durchführung der Richtlinie die anderen Verunreinigungsquellen zu berücksichtigen haben (vgl. EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 51 f.; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 23.936 -, juris Rn. 83). Dies kommt auch mit § 7 Abs. 3 Satz 2 GrwV im nationalen Recht jedenfalls insoweit zum Ausdruck, als Messstellen, an denen die Überschreitung eines Schwellenwerts auf natürliche, nicht durch menschliche Tätigkeiten verursachte Gründe zurückzuführen ist, wie Messstellen behandelt werden, an denen die Schwellenwerte eingehalten werden (vgl. auch Erwägungsgrund Nr. 10 RL 2006/118/EG). Darüber hinaus ist nach Art. 6 Abs. 2 RL 2006/118/EG der Eintrag von Schadstoffen aus diffusen Schadstoffquellen, die den chemischen Zustand des Grundwassers beeinflussen, soweit dies technisch möglich ist, zu berücksichtigen. Daraus folgt, dass Landwirte lediglich insoweit zur Reduzierung ihres die Nitratkonzentration erhöhenden Verhaltens verpflichtet werden können, als ihre landwirtschaftliche Tätigkeit nach der Auffassung des Mitgliedsstaats bzw. seiner zuständigen Behörden unter Berücksichtigung des ihnen zukommenden großen Ermessensspielraums zur Steigerung der Nitratkonzentration beiträgt (vgl. dazu auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 23.936 -, juris Rn. 83). Dies entspricht auch dem Grundsatz, dass Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen sind (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 53), d. h. Stickstoffeinträge soweit wie möglich verringert werden müssen (EuGH, Urteil vom 2.10.2003 - C-322/00 -, juris Rn. 75). Dabei ist allerdings auch zu berücksichtigen, dass nach den Erwägungsgründen der RL 91/676/EWG (vgl. auch EuGH, Urteil vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 5) die Verschmutzung der Gewässer der Gemeinschaft aus diffusen Quellen hauptsächlich durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursacht wird (Nr. 5) und die europäische Umweltpolitik gemäß Art. 191 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1 AEUV auf ein hohes Schutzniveau abzielt (EuGH, Urteil vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 49). Damit stünde die RL 91/676/EWG einer Einbeziehung aller Flächen, auf denen die landwirtschaftliche Tätigkeit einen erheblichen Beitrag zu der die Grenzwerte überschreitenden Nitratkonzentration im Grundwasser leistet, nicht entgegen (in diesem Sinne auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 83 f.). Die Mitgliedsstaaten sind bei der Umsetzung der Vorgaben der RL 91/676/EWG in jedem Fall dazu verpflichtet, darauf zu achten, dass ihre Ziele und mithin die Ziele der Unionspolitik im Bereich der Umwelt entsprechend den Anforderungen des Art. 191 Abs. 1 und 2 AEUV erreicht werden (EuGH, Urteile vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 54, und vom 4.9.2014 - C-237/12 -, juris Rn. 30).
Die Bundesrepublik Deutschland hat Aktionsprogramme im Sinne des Art. 5 RL 91/676/EWG für das gesamte Staatsgebiet aufgestellt, so dass sie entsprechend Art. 3 Abs. 5 RL 91/676/EWG von der Verpflichtung nach Art. 3 Abs. 2 RL 91/676/EWG, bestimmte Gebiete als gefährdete Gebiete auszuweisen, befreit ist (Schriftsatz AG vom 19.2.2024, S. 10 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.1.2024 - 20 D 8/19.AK -, juris Rn. 4, 111; vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 66; der Bayerische VGH geht in seinem Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 82, demgegenüber von der Ausweisung einzelner gefährdeter Gebiete nach Art. 3 Abs. 2 RL 91/676/EWG durch § 13a Abs. 1 DüV aus). In diesem Fall ist ihr gesamtes Gebiet als durch Nitrat gefährdet ausgewiesen (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 32, 27). Die auf Grundlage des DüngG (vgl. § 3 Abs. 4 und 5) ergangene DüV ist wesentlicher Bestandteil des nationalen Aktionsprogramms zur Umsetzung der RL 91/676/EWG (BR-Drs. 360/23, S. 2, vgl. auch BR-Drs. 98/20, S. 1; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.1.2024 - 20 D 8/19.AK -, juris Rn. 4, 111 - 115; vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 66). Die Regelungen der DüV, die insbesondere auch Vorgaben für die Anwendung von Düngemitteln sowie Anwendungsbeschränkungen und -verbote enthalten, sollen zu einem gezielteren Einsatz von Düngemitteln führen und damit dazu beitragen, die Nitrateinträge in Gewässer zu verringern (BR-Drs. 98/20, S. 2). Die darüber hinausgehenden zusätzlichen Beschränkungen für nitratbelastete und eutrophierte Gebiete gemäß § 13a DüV (vormals § 13 DüV) sollen dazu beitragen, die Ziele der RL 91/676/EWG schnellstmöglich zu erreichen (BR-Drs. 148/17, S. 119 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.1.2024 - 20 D 8/19.AK -, juris Rn. 4) und den in ihr enthaltenen Verpflichtungen entsprechend des Urteils des EuGH vom 21. Juni 2018 (- C-543/16 -) ausreichend nachzukommen (BR-Drs. 98/20, S. 1, 58). Danach gelten die mit den Vorschriften der DüV verbundenen Düngebeschränkungen bundesweit auf allen landwirtschaftlichen Flächen (vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 66), die die jeweiligen Voraussetzungen erfüllen, die strengeren Vorschriften des § 13a DüV i. V. m. den landesrechtlichen Düngeregelungen zusätzlich auf von den Ländern gemäß § 13a Abs. 1 DüV auszuweisenden nitratbelasteten und eutrophierten Gebieten (vgl. auch Anlage zu BR-Drs. 98/20, S. 3 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.1.2024 - 20 D 8/19.AK -, juris Rn. 4).
Das Land Niedersachsen hat Beiträge zu Bewirtschaftungsplänen (vgl. Art. 13 RL 2000/60/EG, Art. 4 Abs. 4 RL 2006/118) und Maßnahmenprogrammen (vgl. Art. 11 RL 2000/60/EG) erstellt (https://www.nlwkn.niedersachsen.de/Bewirtschaftungsplan_Massnahmenprogramm2021_2027/aktualisierte-wrrl-bewirtschaftungsplane- und-massnahmenprogramme-fur-den-zeitraum-2021-bis-2027-128758.html). Auch nach dem Niedersächsischen Beitrag zu den Bewirtschaftungsplänen 2021 bis 2027 der Flussgebiete Elbe, Weser, Ems und Rhein (im Folgenden: Bewirtschaftungsplan 2021) werden auf der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der Bundesrepublik Deutschland Aktionsprogramme durchgeführt und die Nitratrichtlinie auf Bundesebene mit dem DüngG und der DüV umgesetzt sowie durch die NDüGV ergänzt (S. 26). 39 von 90 niedersächsischen GWK (2014: 42 GWK), als abgrenzbare Grundwasservolumen und kleinste Bewirtschaftungseinheit, wiesen im Jahr 2020 einen aufgrund ihrer Nitratbelastung schlechten chemischen Zustand auf (S. 25, 114, 224). Grundlage für die Bewertung waren insbesondere die Daten aus den Jahren 2013 bis 2018 (S. 114). Auch 20 Jahre nach der Verabschiedung der europäischen Wasserrahmenrichtlinie (RL 2000/60/EG) zeigten die Ergebnisse der Grundwasserdaten nach den Ausführungen im Bewirtschaftungsplan 2021, dass der Zielerreichung in Niedersachsen weiterhin zahlreiche Belastungen entgegenstünden, die überwiegend auf die landwirtschaftliche Nutzung des Bodens zurückzuführen seien (S. 55). Die Bewirtschaftungsziele würden weiterhin in großem Umfang verfehlt (S. 185). Hinsichtlich des Parameters Nitrat werde die landwirtschaftliche Flächennutzung als Haupteintragsquelle identifiziert, die weiteren potentiellen Quellen spielten nur eine untergeordnete Rolle (S. 57 f.). In 52 GWK sei aufgrund der vorhandenen Nitratwerte die Zielerreichung des guten chemischen Zustands im Jahr 2027 als gefährdet anzusehen (S. 78). Lediglich in 8 der 39 GWK werde aufgrund der langwierigen Prozesse im Bereich des Grundwassers mit einer Zielerreichung für die Nährstoffe Nitrat und Orthophosphat vor 2045 gerechnet (S. 143). Wesentliche Maßnahme für die Reduzierung der Nährstoffbelastung sei die Umsetzung der DüV (S. 143). Die Risikoabschätzung der Zielerreichung im Jahr 2027 erfolgte auf der Grundlage von definierten Teilräumen eines GWK (S. 75). Nach dem Niedersächsischen Beitrag zu den Maßnahmenprogrammen 2021 bis 2027 der Flussgebiete Elbe, Weser, Ems und Rhein (im Folgenden: Maßnahmenprogramm 2021; vgl. dazu auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.11.2023 - 7 KS 8/21 -, juris) werden in den GWK, die den guten chemischen Zustand nicht erreichen, Teilräume ermittelt, die für das Verfehlen verantwortlich sind, um den Maßnahmenaufwand auf das erforderliche Maß zu beschränken (S. 146 f.). Nach dem Maßnahmenprogramm 2021 soll die AVV GeA eine rechtssichere, differenzierte und verursachergerechte Ausweisung der mit nitratbelasteten und eutrophierten Gebiete nach der DüV durch die Landesdüngeverordnungen ermöglichen (S. 149).
Unter Berücksichtigung der vorbeschriebenen Vorgaben und Umstände ist die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch die NDüGV bereits deshalb rechtswidrig, weil die Weiterübertragung der dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) mit dem DüngG eingeräumten Verordnungsermächtigung durch § 13a Abs. 1 und 3 DüV auf die Landesregierungen jedenfalls insoweit nicht mit höherrangigem Recht in Einklang steht, als die - die vorgesehene Gebietsausweisung ausgestaltenden - Vorgaben der AVV GeA in die DüV mit aufgenommen hätten werden müssen (dazu 1.). Unabhängig davon verletzt die NDüGV insoweit höherrangiges (Bundes-)Recht, als bei der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete in einem GWK auch an Messstellen in anderen GWK gemessene Nitratwerte für die Berechnung der Ausdehnung der Gebiete innerhalb des betroffenen GWK berücksichtigt wurden (dazu 2.). Darüber hinaus steht die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete auch insoweit nicht mit höherrangigem Recht in Einklang, als (u. a.) um unbelastete ("grüne") Messstellen, wie die Messstelle WW Liebenau II X.2, keine Fläche von der Ausweisung als mit Nitrat belastet ausgenommen worden ist (dazu 3.). Die weiteren gegen die Rechtmäßigkeit der NDüGV erhobenen Einwände der Antragsteller hätten demgegenüber grundsätzlich nicht durchgegriffen (dazu 4.). Die unter 1.) bis 3.) bezeichneten Mängel führen jeweils bereits allein zur Unwirksamkeit der Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV (dazu unter 5.).
1. Die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV ist rechtswidrig, weil jedenfalls die Nichtaufnahme der die Gebietsausweisung nach § 13a Abs. 1 DüV näher regelnden Vorgaben der AVV GeA in die DüV nicht mit höherrangigem Recht in Einklang steht.
Zwar steht der Rechtmäßigkeit der Subdelegation der dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) eingeräumten Verordnungsermächtigung gemäß § 13a Abs. 1 und 3 DüV an die Landesregierungen weder entgegen, dass die subdelegierende Bundesverordnung die Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen verpflichtet (dazu a)), noch, dass das BMEL von der gesetzlichen Ermächtigung teilweise selbst Gebrauch gemacht und die Befugnis lediglich im Übrigen und zusätzlich mit modifizierenden Vorgaben weitergegeben hat (dazu b)). Jedoch hätten die Vorgaben der AVV GeA, die die in § 13a Abs. 1 DüV vorgeschriebene Gebietsausweisung durch die Länder näher regeln, in die DüV mit aufgenommen werden müssen, um eine hinreichend einheitliche, zur Zielerreichung geeignete und auch gegenüber den von den damit verbundenen Rechtsfolgen (negativ) betroffenen Landwirten verbindliche Festlegung der mit Nitrat belasteten Gebiete zu gewährleisten (dazu c)).
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Ist durch Gesetz vorgesehen, dass eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung. Die Möglichkeit der Delegation der Rechtssetzungsbefugnis auf die Exekutive nach Art. 80 GG dient der Entlastung des Gesetzgebers, der Nutzung ihres spezifischen Sachverstands sowie der flexibleren Reaktionsmöglichkeiten der Verordnungsgebung; das Parlament soll sich aber auch nicht seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft entäußern (Uhle in BeckOK, GG, Stand: 15.9.2024, § 80 vor Rn. 1; vgl. auch Bauer in Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Art. 80 Rn. 12). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG soll unter anderem gewährleisten, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Ermächtigung selbst entscheidet, welche Fragen durch Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen (BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 - 2 BvF 1/15 -, juris Rn. 202). Bereits aufgrund der Ermächtigung soll vorhersehbar sein, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können, so dass sich die Normunterworfenen mit ihrem Verhalten darauf einstellen können (BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 - 2 BvF 1/15 -, juris Rn. 202). Dem Verordnungsgeber ist dementsprechend verwehrt, Regelungen zu erlassen, die die umfänglichen Grenzen wie die inhaltlichen Vorgaben der Ermächtigung missachten und in der Sache auf eine Korrektur der Entscheidung des Gesetzgebers hinauslaufen würden (Uhle in BeckOK, GG, Stand: 15.9.2024, § 80 Rn. 29a). Selbstverständlich müssen die Regelungen auch mit höherrangigem Recht in Einklang stehen (Uhle in BeckOK, GG, Stand: 15.9.2024, § 80 Rn. 31, 37; Remmert in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 80 Rn. 132; Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 82).
Dass sich die Rechtsverordnung in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung halten muss (BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 - 2 BvF 1/15 -, juris Rn. 209, und Beschluss vom 1.4.2014 - 2 BvF 1/12 -, juris Rn. 45), gilt auch im Falle einer Subdelegation (Uhle in BeckOK, Stand: 15.6.2024, Art. 80 Rn. 34a). Die subdelegierte Verordnung ist nur dann verfassungsgemäß, wenn sie sich im Rahmen der durch die subdelegierende Verordnung erteilten Ermächtigung hält und letztere ihrerseits den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen wahrt (BVerfG, Beschluss vom 18.6.2019 - 1 BvR 587/17 -, juris Rn. 23). Dem Verordnungsgeber kommt allerdings im Rahmen der (Sub-)Delegation auch eine eigenständige Gestaltungs- und Entscheidungsprärogative zu (Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, GG, Art. 80 Rn. 72). Insoweit liegt auch die Entscheidung über den Erlass der Rechtsverordnung grundsätzlich in seinem Ermessen (Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, GG, Art. 80 Rn. 74). Eine "Ermächtigung" ist allerdings nicht notwendig im Sinne völliger Freiheit der ermächtigten Stelle zu verstehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13.12.1961 - 1 BvR 1137/59 -, juris Rn. 22). Der Verordnungsgeber kann vielmehr auch ermächtigungsgesetzlich (Uhle in BeckOK GG, Stand: 15.6.2024, Art. 80 Rn. 30; Wallrabenstein in von Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 80 Rn. 21) oder etwa aufgrund der Erforderlichkeit der Umsetzung von EU-Richtlinien (Brenner in Huber/Voßkuhle/, GG, 8. Auflage 2024, GG, Art. 80 Rn. 75) zum Erlass einer Verordnung verpflichtet sein.
Der subdelegierende § 13a Abs. 1 und Abs. 3 DüV hält sich noch im durch Art. 80 Abs. 1 GG mit vorgegebenen Rahmen seiner Ermächtigungsgrundlage § 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG. Gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG (i. d. vom 16.5.2017 bis 26.6.2020 gültigen Fassung v. 5.5.2017) wird das BMEL ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Anwendung von Stoffen nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG näher zu bestimmen. In diesen Rechtsverordnungen können nach § 3 Abs. 4 Satz 2 DüngG insbesondere (1.) die Anforderungen der guten fachlichen Praxis im Sinne des Absatzes 2 näher bestimmt werden, (2.) Vorschriften zur Sicherung der Bodenfruchtbarkeit erlassen werden und (3.) bestimmte Anwendungen verboten oder beschränkt werden. Gemäß § 3 Abs. 5 DüngG können in Rechtsverordnungen nach § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 DüngG auch Vorschriften zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung, insbesondere durch Nitrat, erlassen werden insbesondere über (1.) Zeiträume, in denen das Aufbringen bestimmter Stoffe nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist, (2.) flächen- oder betriebsbezogene Obergrenzen für das Aufbringen von Nährstoffen aus Stoffen nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG, (3.) das Aufbringen von Stoffen nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen, (4.) das Aufbringen von Stoffen nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG auf wassergesättigten, überschwemmten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden, (5.) die Bedingungen für das Aufbringen von Stoffen nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG auf landwirtschaftlichen Flächen in der Nähe von Wasserläufen, (6.) die Berücksichtigung von beim Weidegang anfallenden sowie durch andere Maßnahmen als der Düngung zugeführten Nährstoffen, (7.) die Aufzeichnungen der Anwendung von Stoffen nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG sowie die Vorlage-, Melde- und Mitteilungspflichten der Anwender, (8.) die Technik und die Verfahren zum Aufbringen von Stoffen nach § 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG, (9.) die Lagerkapazität für Wirtschaftsdünger und Düngemittel, bei denen es sich um Gärrückstände aus dem Betrieb einer Biogasanlage handelt, und (10.) Anordnungen der zuständigen Behörden, die zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung, insbesondere zur Einhaltung der nach den Nr. 1 bis 9 erlassenen Vorschriften, erforderlich sind.
Diese Verordnungsermächtigung kann gemäß § 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG i. d. F. v. 5. Mai 2017 in den Rechtsverordnungen auf Grund dieses Gesetzes, ausgenommen § 11 DüngG, ganz oder teilweise auf die Landesregierungen übertragen werden. Soweit eine nach § 15 Abs. 5 Satz 1 DüngG (§ 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG a. F.) erlassene (Bundes-)Rechtsverordnung die Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt, sind diese befugt, (1.) außer im Falle einer Rechtsverordnung nach § 3 Abs. 5 Nr. 2 bis 6, 8 und 10 DüngG die Ermächtigung durch Rechtsverordnung ganz oder teilweise auf andere Behörden zu übertragen und (2.) im Falle einer Rechtsverordnung nach § 3 Abs. 4 auch i. V. m. Abs. 5 DüngG allgemein oder für den Einzelfall Ausnahmen von einzelnen Vorschriften zuzulassen, soweit dies erforderlich ist, um besonderen betrieblichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen oder unbillige Härten zu vermeiden (§ 15 Abs. 5 Satz 2 DüngG).
Aufgrund des § 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG hat das BMEL mit der Verordnung zur Änderung der Düngeverordnung und anderer Vorschriften vom 28. April 2020 (BGBl I 2020, 846) § 13a DüV eingefügt, mit dem zum Schutz der Gewässer insbesondere vor Verunreinigung durch Nitrat (§ 3 Abs. 5 Halbsatz 1 DüngG) bestimmte Anwendungen von Düngemitteln in - entsprechend dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz - zu ermittelnden besonders belasteten Gebieten verboten oder beschränkt (§ 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Nr. 3 DüngG) werden.
Mit § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV werden die Länder (subdelegierend) verpflichtet, durch Rechtsverordnung Gebiete von Grundwasserkörpern, die bestimmte Nitratkonzentrationen und gegebenenfalls einen steigenden Trend aufweisen, als nitratbelastet und weitere hydrologische Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete von Oberflächenwasserkörpern als eutrophiert festzulegen. Gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV soll die Bundesregierung zur Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung dieser Gebiete auf der Grundlage von Art. 84 GG eine allgemeine Verwaltungsvorschrift erlassen, was mit der AVV GeA vom 3. November 2020 bzw. der zwischenzeitlich geänderten AVV GeA vom 10. August 2022 auch erfolgte.
Für diese auszuweisenden Gebiete werden in § 13a Abs. 2 DüV einzelne von den übrigen Vorschriften der Düngeverordnung abweichende oder ergänzende Anforderungen aufgestellt, mit denen unter anderem das dortige Düngen weiter eingeschränkt wird. Zusätzlich wird mit § 13a Abs. 3 Satz 1 DüV den Landesregierungen (subdelegierend) aufgegeben, mindestens zwei weitere abweichende oder ergänzende Anforderungen vorzuschreiben, für deren Geeignetheit in § 13a Abs. 3 Satz 2 DüV Kriterien genannt werden und die in § 13a Abs. 3 Satz 3 DüV beispielhaft aufgezählt werden. Gemäß § 13a Abs. 7 DüV wird den Landesregierungen (subdelegierend) die Befugnis übertragen, durch Rechtsverordnung in anderen als den nach § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV ausgewiesenen Gebieten vorzuschreiben, dass Betriebe von bestimmten Vorgaben der Düngeverordnung ausgenommen sind und dass eine geringere Lagerkapazität rinderhaltender Betriebe für Flüssigdünger ausreichend ist. Ferner wird ihnen gem. § 13 Abs. 2 DüV die Befugnis übertragen, durch Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4, auch i. V. m. Abs. 5, oder auf Grund des § 4 DüngG Regelungen über Vorlage-, Melde- oder Mitteilungspflichten im Zusammenhang mit den Aufzeichnungen nach § 10 Abs. 1, 2 und 4 DüV sowie über die Form der genannten Aufzeichnungen zu erlassen, soweit dies zur Überwachung der Einhaltung der düngerechtlichen Vorschriften erforderlich ist.
Damit hat das BMEL von der Ermächtigungsgrundlage des § 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG zum Erlass einer Rechtsverordnung insoweit selbst Gebrauch gemacht, als es mit § 13a Abs. 2 DüV für die durch die Landesregierungen mit einer Landesverordnung auszuweisenden mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebiete Düngebeschränkungen festgelegt und zugleich die Landesregierungen mit § 13a Abs. 3 DüV verpflichtet hat, für dieselben Flächen durch Landesverordnung zusätzliche Beschränkungen vorzuschreiben.
a) Die Verpflichtung der Landesregierungen zum Erlass einer Verordnung verstößt für sich genommen nicht gegen höherrangiges Recht und hält sich im Rahmen der Anbindung an das Programm der Verordnungsermächtigung (vgl. Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 73), auch wenn diese Pflicht nicht ausdrücklich durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (vgl. dazu Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 75; Uhle in BeckOK GG, Stand: 15.6.2024, Art. 80 Rn. 30; Wallrabenstein in von Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 80 Rn. 21; Remmert in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 80 Rn. 119; BVerfG, Urteil vom 13.12.1961 - 1 BvR 1137/59 -, juris Rn. 22; BVerwG, Urteil vom 4.7.2002 - 2 C 13.01 -, juris Leitsatz 3 und Rn. 21, juris), sondern erst durch die subdelegierende Verordnung vorgegeben wird.
Denn eine Verpflichtung zum Erlass einer Rechtsverordnung nach § 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG, mit der bestimmte Anwendungen (insbesondere von Düngemitteln) zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung, insbesondere durch Nitrat, verboten oder beschränkt werden, ergibt sich bereits aus der Verpflichtung zur Umsetzung der europäischen Nitratrichtlinie RL 91/676/EWG (vgl. zu der Pflicht zum Erlass einer Verordnung zur Umsetzung von Unionsrecht u. a. Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 75; Bauer in Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Art. 80 Rn. 56), die nach ihrem Artikel 1 zum Ziel hat, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen. Daher ist nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber diese bereits durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage im DüngG faktisch vorgegebene Verpflichtung, diese als solche ausdrücklich benennend, an die Landesregierungen subdelegiert hat. Auch hierbei handelt es sich um eine Übertragung der Befugnis zum Erlass einer Rechtsverordnung durch eine Subdelegation (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 18.6.2019 - 1 BvR 587/17 -, juris Rn. 20 und 24, und Urteil vom 19.9.2018 - 2 BvF 1/15 -, juris Rn. 208), wie es die durch Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG ermöglichte Weiterübertragung voraussetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.6.2023 - 9 CN 2.22 -, juris Rn. 28); lediglich die ohnehin bestehende Verpflichtung zur Ausübung der Befugnis zum Erlass einer Verordnung wird deklaratorisch in die subdelegierende Regelung des § 13a Abs. 1 und 3 DüV ausdrücklich mit aufgenommen.
b) Allerdings hat das BMEL von der Befugnis zum Erlass einer Verordnung teilweise (über die Subdelegation als solche hinaus) selbst Gebrauch gemacht und die Verordnungsermächtigung durch den Gesetzgeber mit § 13a Abs. 1 und 3 DüV im Übrigen in der Weise erheblich modifizierend weitergegeben, dass das Bundesministerium selbst Vorgaben zum Inhalt der durch die Landesregierungen zu erlassenden Verordnung gemacht hat, die sich zwar im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bewegen, die darin noch enthaltene Gestaltungsfreiheit jedoch erheblich einschränken, indem insbesondere die Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten, in denen bestimmte durch die Bundesverordnung des BMEL festgelegte Düngebeschränkungen gelten, sowie die landesrechtliche Festlegung von mindestens zwei weiteren ergänzenden oder abweichenden Anforderungen vorgegeben werden. Auch dies ist für sich genommen aber im Ergebnis noch nicht zu beanstanden, auch wenn Art. 80 GG keine ausdrückliche Ermächtigung zu einer modifizierenden Subdelegation enthält.
Da es sich bei der Verordnungsgebung nicht lediglich um ausfüllende Rechtsanwendung handelt, sondern auch um Rechtsetzung, wird dem Verordnungsgeber mit dem ermächtigenden Gesetz eine eigenständige Gestaltungs- und Entscheidungskompetenz zugewiesen (vgl. Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 72 f.; BVerfG, Urteil vom 13.12.1961 - 1 BvR 1137/59 -, juris Rn. 23, Beschluss vom 14.5.1969 - 1 BvR 615/67 -, juris Rn. 38). Grundsätzlich ist damit auch das "Ob", "Wie" und "Inwieweit" in das Ermessen des Verordnungsgebers gestellt. Bei der Ausübung der ihm zukommenden Kompetenz ist der wohlverstandene Sinn der ihm erteilten Ermächtigung maßgeblich zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13.12.1961 - 1 BvR 1137/59 -, juris Rn. 23 zum Gleichheitsgebot, Beschluss vom 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 -, juris Rn. 51; Remmert in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 80 Rn. 119). Dies gilt auch für den Fall einer gesetzlich eingeräumten Subdelegationsbefugnis, bei der das Ermessen des Erstadressaten grundsätzlich auch das "Ob" und das "Wie" der Subdelegation umfasst (Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 64). Damit ist ihm grundsätzlich sowohl eine teilweise (so auch Nierhaus in Bonner Kommentar, GG, Stand: 21.11.2024, Art. 80 Rn. 258; Bauer in Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Art. 80 Rn. 39; in diesem Sinne auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.12.2011 - 13 LC 114/08 -, juris Rn. 48; OVG Brandenburg, Urteil vom 24.2.2004 - 4 A 777/01 -, juris Rn. 72) als auch eine modifizierende Weitergabe der Verordnungsermächtigung nicht verwehrt, wenn diese sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage bewegt und mit höherrangigem Recht in Einklang steht.
Danach sind zunächst die eigenständige Regelung von Teilbereichen und eine Subdelegation der Ermächtigungsbefugnis im Übrigen noch von der grundsätzlichen Möglichkeit gedeckt, eine Verordnungsermächtigung teilweise weiterzugeben, wie es auch ausdrücklich in § 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG a. F. (nunmehr § 15 Abs. 5 Satz 1 DüngG) vorgesehen war. Auch soweit umstritten ist, ob der Erstadressat der Verordnungsermächtigung bei einer Weiterübertragung berechtigt ist und bleibt, die ursprünglich ihm anvertraute Sachfrage im Wege der Verordnung selbst zu regeln (vgl. dazu Remmert in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 80 Rn. 87), dürfte diese Frage der fortbestehenden Regelungskompetenz des Erstadressaten lediglich den weitergegebenen Teilbereich betreffen und nicht die grundsätzliche Möglichkeit ausschließen, die Regelung der Sachfrage zwischen dem Erstadressaten und dem Subdelegatar (sofern sachgerecht) aufzuteilen.
Darüber hinaus wurde im vorliegenden Fall nicht nur die Befugnis zur Regelung eines abtrennbaren Teilbereichs, wie etwa zur konkreten Festlegung der mit nitratbelasteten Gebiete, an die sachnäheren Landesregierungen übertragen. Vielmehr hat das BMEL auch die an die Gebietsausweisung anknüpfenden Rechtsfolgen, die es zum Teil selbst in § 13a Abs. 2 DüV bestimmt hat, mit § 13a Abs. 3 Satz 1 DüV dergestalt subdelegiert, dass in den Landesverordnungen mindestens zwei zusätzliche abweichende oder ergänzende Anforderungen nach Maßgabe des § 13a Abs. 3 Sätze 2 und 3 DüV vorzuschreiben sind. Angesichts der die Verordnungsermächtigung betreffenden Materie (Vorschriften zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung, insbesondere durch Nitrat, die bestimmte Anwendungen verbieten oder beschränken, § 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG) erscheint es vorliegend jedoch sachlich gerechtfertigt, dass das BMEL hier zum einen selbst bundesweit geltende Düngebeschränkungen für die auszuweisenden Gebiete geregelt hat, um der unionsrechtlichen Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zur Reduzierung der Nitratbelastung des Grundwassers gerecht zu werden, und zum anderen die Befugnis zum (verpflichteten) Erlass weiterer, in § 13a Abs. 3 Satz 3 DüV beispielhaft aufgeführter Regelungen an die Landesregierungen weitergegeben hat, die damit zusätzlich landesspezifische Besonderheiten und regionale Unterschiede (vgl. dazu etwa Nierhaus in Bonner Kommentar, GG, Stand: 21.11.2024, Art. 80 Rn. 258; Mann in Sachs, GG, 10. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 34; Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 4. Auflage 2024, Rn. 408) berücksichtigen können. Auch dies ist noch von dem Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt. Insbesondere ist nicht grundsätzlich ausgeschlossen, dass - wie auch bei der gesetzlichen Delegation - der Delegierende bei der Subdelegation befugt bleibt, die Sachfrage zu regeln (vgl. Nierhaus in Bonner Kommentar, GG, Stand: 21.11.2024, Art. 80 Rn. 845; Remmert in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 80 Rn. 87 m. w. N.; Kment in Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 30; Mann in Sachs, GG, 10. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 34; Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 4. Auflage 2024, Rn. 409; a. A. Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, Stand: 8. Auflage 2024).
c) Vorliegend führen die weitgehend bundesrechtliche Festlegung der Rechtsfolgen und die landesrechtliche Bestimmung der Gebiete, in denen diese Rechtsfolgen eintreten, jedoch dazu, dass in den durch die Landesregierungen - mangels einheitlicher und verbindlicher Vorgaben in der DüV - nach unterschiedlichen Methoden ermittelten und ausgewiesenen nitratbelasteten Gebieten dieselben bundesrechtlichen Düngebeschränkungen des § 13a Abs. 2 DüV gelten. Auch der Antragsgegner spricht insofern von einer "beträchtliche[n] Gestaltungsbefugnis" der Landesregierungen betreffend die Gebietsausweisung (Schriftsatz AG vom 18.11.2024, S. 13, Bl. 322 d. elektr. Akte). Damit beruhen durch eine Bundesverordnung festgelegte Pflichten der betroffenen Landwirte (Düngebeschränkungen) auf Voraussetzungen (nach Landesrecht auszuweisende Gebiete), die sich von Bundesland zu Bundesland unterscheiden, ohne dass dies seinen Grund nur in landespezifischen Verhältnissen hätte. Dies zeigt sich hier gerade in den unterschiedlichen Methoden der verschiedenen Bundesländer bei der Ermittlung der nitratbelasteten Gebiete - so sind dazu etwa in Bayern im Rahmen des IDW-Verfahrens grundsätzlich nur die Werte der Messstellen innerhalb eines GWK, in Niedersachsen hingegen grundsätzlich grundwasserkörperübergreifend die Werte der 12 nächstgelegenen Messstellen herangezogen worden.
Dies steht mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht in Einklang, da so wesentlich Ungleiches gleichbehandelt wird (vgl. zum Gebot des Gleichheitssatzes, Ungleiches auch ungleich zu behandeln Senatsurteil vom 6.12.2022 - 10 LB 112/21 -, juris Rn. 26 m. w. N.). Soweit der Bundesverordnungsgeber selbst die sachliche Regelung trifft, muss er grundsätzlich auch selbst den Gleichheitssatz in seinem Zuständigkeitsbereich wahren und der Regelung ein einheitliches Regelungsprinzip zugrunde legen (BVerwG, Urteil vom 25.7.2007 - 3 C 10.06 -, juris Rn. 20, 22). § 13a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 DüV allein reicht dafür nicht aus. Er gibt zwar für die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete als Anknüpfungspunkt für die bundesrechtlich festgelegten Rechtsfolgen bundesweit einheitlich vor, bei Überschreitung welcher Grenzwerte (und gegebenenfalls zusätzlich dem Vorliegen eines steigenden Trends) Gebiete, d. h. letztlich Teilflächen, von GWK als nitratbelastet auszuweisen sind. Allein damit ist aber, letztlich auch nach der Auffassung des BMEL (wie sich aus § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV ergibt, nach dem eine zusätzliche Vereinheitlichung erforderlich ist), eine einheitliche Vorgehensweise der Länder bei der Bestimmung der Gebiete nicht gewährleistet. Denn die Vorgabe von solchen (Nitratbelastungs-)Grenzwerten allein, ohne die - wie hier - diffizile Methode zu ihrer Ermittlung und ihre Umsetzung in die auszuweisenden Gebiete ebenfalls zu regeln, reicht nicht aus. Insoweit gilt das vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 21.3.1996 - 4 C 9.95 -, juris Rn. 23 m. w. N.) für Lärmgrenzwerte Gesagte hier ebenso: Sie "erlangen ihre Aussagekraft nur im Zusammenspiel mit einem Meß- oder Berechnungsverfahren, in dem sie zu ermitteln sind. Ohne Bezugnahme auf ein derartiges Verfahren wären die Grenzwerte unbestimmt. Ihnen fehlte die maßgebende Bezugsebene". Durch die DüV als Bundesverordnung wird aber gerade nicht vorgegeben, welche Messstellen zur Ermittlung der Nitratwerte in den Gebieten des GWK herangezogen werden sollen, welchen Qualitätsanforderungen diese Messstellen genügen müssen, wie viele Messstellen in einem GWK mindestens vorhanden sein bzw. welchen Abstand diese zueinander haben müssen, welche ihrer Messwerte (Höchst- oder Durchschnittsmesswerte) in welchem Zeitraum berücksichtigt werden müssen und wie, d. h. mit welcher Methodik bzw. welchen Methoden, ausgehend von den danach maßgebenden Messwerten die Ermittlung der Ausdehnung der nitratbelasteten und der unbelasteten Gebiete in dem jeweiligen GWK zu erfolgen hat. Dies wäre jedoch erforderlich gewesen.
Diese fehlende Regelungsdichte in der DüV war nicht aufgrund landesspezifischer Besonderheiten sachlich gerechtfertigt oder gar erforderlich. Vielmehr folgt das Gegenteil aus der späteren Festlegung gerade einheitlicher Kriterien durch die AVV GeA der Bundesregierung, nachdem die Länder zuvor unterschiedlich vorgegangen waren (vgl. Wagner/Rohleder, Die Ausweisung belasteter Gebiete nach der Düngeverordnung, DVBl. 2021, 8, 10). Ein Spielraum der Länder verbleibt nach dieser allgemeinen Verwaltungsvorschrift - neben der Befugnis zur Übernahme weiterer Messstellen in das Ausweisungsmessnetz (§ 4 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA) - lediglich eng begrenzt hinsichtlich der Wahl des Verfahrens zur Abgrenzung der nitratbelasteten von den unbelasteten Gebieten, und dies auch nur übergangsweise bis spätestens 31. Dezember 2028 (§ 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA) und sofern die für das grundsätzlich einheitlich anzuwendende statistische Regionalisierungsverfahren erforderliche Messstellendichte von einer Messstelle je 20 bzw. 50 km2 (§ 5 Abs. 2 i. V. m. Anlage 2 Ziff. 1 Buchst. b) Abs. 2 AVV GeA) im jeweiligen GWK nicht erreicht wird. Im Übrigen macht die AVV GeA gerade die - in der DüV fehlenden - Vorgaben, die nach Maßgabe des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG erforderlich sind, um die einheitliche Ermittlung der nitratbelasteten Gebiete als Anknüpfungspunkt für die bundeseinheitlichen Anforderungen (§ 13a Abs. 2 DüV) zu gewährleisten.
Die Regelungen in der - nach § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV zur Vereinheitlichung der Gebietsausweisung in den Ländern vorgesehenen, durch die Bundesregierung gemäß Art. 84 Abs. 2 GG zu erlassenden - AVV GeA vermögen die fehlenden einheitlichen Vorgaben zur Ermittlung der nitratbelasteten Gebiete in der DüV selbst nicht zu ersetzen.
Zwar kann eine allgemeine Verwaltungsvorschrift nach Art. 84 Abs. 2 GG wohl auch Vorgaben zur Ausführung von Bundesverordnungen durch die Länder enthalten, soweit man unter "Bundesgesetzen" im Sinne der Art. 83, 84 Abs. 1 Satz 1 GG jedenfalls auch die vollzugsfähigen, zur Ausführung von formellen Bundesgesetzen erlassenen Verordnungen des Bundes (Suerbaum in BeckOK, GG, Stand: 15.9.2024, Art. 83 Rn. 15; F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 84 Rn. 51; Kment in Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 83 Rn. 5; Broß/Mayer in von Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 83 Rn. 21) versteht, die durch die Länder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden. Allgemeine Verwaltungsvorschriften sind Regelungen, die für eine abstrakte Vielzahl von Sachverhalten des Verwaltungsgeschehens verbindliche Aussagen treffen, ohne auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet zu sein (BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 2 BvF 1/94 -, juris Rn. 38); sie binden allerdings die Landesbehörden und ermöglichen dem Bund damit eine präventive Steuerung des Vollzugs (Suerbaum in BeckOK, GG, Stand: 15.9.2024, Art. 80 Rn. 49 f.). Mit der Befugnis nach Art. 84 Abs. 2 GG zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften soll demnach eine einheitliche Ausführung der "Bundesgesetze" gewährleistet werden (Winkler in Sachs, GG, 10. Auflage 2024, Art. 84 Rn. 39; Broß/Mayer in von Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021 Art. 84 Rn. 56). Solche Verwaltungsvorschriften ergehen, wie Rechtsverordnungen, als exekutive Regelungen zur Ausgestaltung von Parlamentsgesetzen (Hermes in Dreier, GG, 3. Auflage 2018, Art. 84 Rn. 83) bzw. von Bundesverordnungen.
Es ist aber jedenfalls sehr fraglich, ob der Begriff "ausführen" im Sinne der Art. 83, 84 Abs. 1 Satz 1 GG, auf den sich eine nach Art. 84 Abs. 2 GG erlassene allgemeine Verwaltungsvorschrift und die darin enthaltenen Vorgaben der Bundesregierung an die Länder beziehen, neben dem Erlass von Verwaltungsvorschriften und Verwaltungsmaßnahmen für den Einzelfall sowie Realakten auch den Erlass von Rechtsverordnungen, die - wie hier - auf der Ermächtigung des Art. 80 Abs. 1 GG, sei es nach Satz 1 oder nach Satz 4 (vgl. F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 83 Rn. 175), beruhen, durch die Länder einschließt (bejahend: F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 83 Rn. 172; Winkler in Sachs, GG, 10. Auflage 2024, Art. 83 GG Rn. 22; Broß/Mayer in von Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 83 Rn. 22; ablehnend: Kment in Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 83 Rn. 4; Trute in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 83 Rn. 55). Dagegen kann dogmatisch angeführt werden, dass der Erlass einer Rechtsverordnung nicht lediglich Gesetzesvollzug, sondern zu einem maßgeblichen Teil Rechtsetzung darstellt (vgl. dazu Brenner in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 80 Rn. 11, 72; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 27.6.2002 - 2 BvF 4/98 -, juris Rn. 76). Die Annahme, die Länder handelten insoweit gleichwohl nicht zur "Staatsleitung", sondern zur Ausführung von Bundesrecht gleichsam einer Behörde (F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 83 Rn. 175), findet ihre Grenze jedenfalls dort, wo sich die Länder der ihnen nach Art. 80 Abs. 4 GG alternativ zur Verfügung stehenden Handlungsform eines Landesgesetzes bedienen - das ist nach Wortlaut und Systematik schwerlich noch als "Ausführen" von Bundesgesetzen i. S. d. Art. 84 GG zu verstehen. Die Steuerung der Landesregierung bei dem Erlass einer Landesverordnung nach Art. 80 Abs. 1 GG, die hier mittels Erlass von Verwaltungsvorschriften durch den Bund beabsichtigt ist, ist allerdings nicht grundsätzlich als solche ausgeschlossen, sondern könnte jedenfalls rechtmäßig auch über entsprechende Vorgaben im Bundesgesetz oder in der subdelegierenden Bundesverordnung erfolgen, da es sich letztlich um einen Vollzug von Bundesrecht durch die Länder handelt (vgl. dazu auch F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 83 Rn. 175, und zu den diesbezüglichen Bedenken Hermes in Dreier, GG, 3. Auflage 2018, Art. 83 Rn. 32). Allerdings stellen sich die Fragen, warum es dann der zusätzlichen "schwächeren" Steuerungsmöglichkeit des Bundes nach Art. 84 Abs. 2 GG durch Verwaltungsvorschriften überhaupt bedarf und ob insoweit nicht jedenfalls die spezielleren Regelungen in Art. 80 GG, auch zu der Auswahl des Verordnungsgebers durch den Bundesgesetzgeber, ausreichen.
Diesen grundsätzlichen Bedenken gegen die Annahme, die Bundesregierung könne nach Art. 84 Abs. 2 GG eine allgemeine Verwaltungsvorschrift auch zur (bundesexekutiven) Ausgestaltung einer nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG durch ein Bundesministerium an die Landesregierung subdelegierten Verordnungsermächtigung erlassen, muss hier aber nicht abschließend nachgegangen werden.
Denn in der vorliegenden Konstellation genügen die Vorgaben der AVV GeA als "allgemeine Verwaltungsvorschrift" zum konkreten Vorgehen bei der Ermittlung der mit Nitrat belasteten Gebiete jedenfalls nicht, um die hier nach Art. 3 Abs. 1 GG erforderliche einheitliche und gerichtlich überprüfbare Ausweisung dieser Gebiete sicherzustellen. Vielmehr hätten die Vorgaben für den Erlass der Landes(gebiets)verordnungen aus den folgenden Gründen in die Bundesverordnung (- DüV -) mit aufgenommen werden müssen.
Die AVV GeA entfaltet als allgemeine Verwaltungsvorschrift - im Gegensatz zu einer Rechtsverordnung (Trute in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 84 Rn. 66) und einer sog. normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift - gegenüber den von der umstrittenen Gebietsfestlegung betroffenen Landwirten grundsätzlich keine Außenwirkung (vgl. etwa F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 84 Rn. 193), so dass diese die Nichteinhaltung der Vorgaben der AVV GeA und insbesondere einen Verstoß gegen eine nur darin vorgegebene, nicht bereits aus der DüV hervorgehende Methodik zur Ermittlung der Gebiete in einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren nicht erfolgreich geltend machen können (dazu aa)).
Werden - wie hier - konkrete Vorgaben für die Festlegung von Gebieten gemacht, aus der sich für die Betroffenen negative Rechtsfolgen ergeben, so müssen die Betroffenen jedoch in der Lage sein, deren Einhaltung gerichtlich überprüfen lassen zu können. Anknüpfend an die fehlende Außenwirkung allgemeiner Verwaltungsvorschriften bilden die Regelungen der AVV GeA im Allgemeinen keinen rechtlichen Maßstab der gerichtlichen Überprüfung (F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: April 2024, Art. 84 Rn. 197), was vorliegend zur Folge hat, dass die die Landesdüngeverordnungen überprüfenden Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe - mangels konkreter Vorgaben in der DüV - etwa selbst beurteilen können bzw. müssen, welche Messstellen zur Ermittlung der Nitratwerte in den Gebieten des GWK herangezogen werden müssen, welche Anforderungen diese zu erfüllen haben, wie viele Messstellen in einem GWK mindestens vorhanden sein bzw. welchen Abstand diese zueinander haben müssen, welche Messwerte (Höchst- oder Durchschnittsmesswerte) berücksichtigt werden müssen und wie, d. h. mit welcher Methodik bzw. welchen Methoden, die Ermittlung der Ausdehnung der nitratbelasteten und der unbelasteten Gebiete zu erfolgen hat. Dementsprechend unterschiedlich fallen auch die bisherigen Entscheidungen zur Berücksichtigung der diesbezüglichen Vorgaben der AVV GeA aus (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 11.8.2021 bzw. 21.10.2021 - 2 K 224/20 -, NordÖR 2022, 90, 92 [OVG Bremen 02.11.2021 - 1 LC 107/19], und Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1492/20.N -, juris Rn. 92 ff.: AVV GeA ist Prüfungsmaßstab; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 130: Nur ein wesentlicher Verstoß gegen die AVV GeA ist relevant; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3158 -, juris Rn. 86: AVV GeA ist Orientierungsmaßstab; Senatsbeschluss vom 3.6.2024 - 10 MN 52/24 -, juris Rn. 39 f.: AVV GeA ist grundsätzlich kein Prüfungsmaßstab). Damit ist das aus höherrangigem Recht folgende einheitliche, gerichtlich überprüfbare Vorgehen bei der Überprüfung einer landesrechtlichen Verordnung, wie hier der NDüGV, nicht ausreichend gewährleistet (dazu bb)).
aa) Der AVV GeA kommt als allgemeine Verwaltungsvorschrift keine Außenwirkung gegenüber den von der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete Betroffenen zu, und bei ihren Vorgaben handelt es sich dementsprechend nicht um solches höherrangiges Recht, an dem die Rechtmäßigkeit der NDüGV zu beurteilen wäre.
Nach § 1 AVV GeA enthält die allgemeine Verwaltungsvorschrift die Anforderungen an die Vorgehensweise bei der Ausweisung von Gebieten nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 DüV durch die Landesregierungen (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 3.6.2024 - 10 MN 52/24 -, juris Rn. 40). Sie richtet sich an die einzelnen Bundesländer, die nach § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV zur Gebietsausweisung verpflichtet sind und dient der Vereinheitlichung der Verfahrensweise in den verschiedenen Ländern, nachdem diese zuvor unterschiedlich vorgegangen waren (vgl. Wagner/Rohleder, Die Ausweisung belasteter Gebiete nach der Düngeverordnung, DVBl. 2021, 8, 10), und soll zur Verwaltungsvereinfachung beitragen (BR-Drs. 455/20, S. 26; BR-Drs. 275/22, S. 21). Dazu werden nach der Begründung der AVV GeA die in den Ländern vorzuhaltenden Grundlagen für die Gebietsausweisungen näher beschrieben, Mindeststandards festgelegt und die darauf aufbauenden Verfahren der Gebietsausweisung festgeschrieben (BR-Drs. 455/20, S. 30; BR-Drs. 275/22, S. 26). Mit der an die Länder gerichteten AVV GeA sollen damit in Umsetzung der Nitratrichtlinie Vorgaben zur einheitlichen Gebietsausweisung geschaffen (BR-Drs. 455/20, S. 25), bzw. soll mit der Neufassung die von der Europäischen Kommission bemängelte Vorgehensweise bei der Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten zur Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie geändert und weiter vereinheitlicht werden (BR-Drs. 275/22, S. 20).
Dementsprechend sind unter "allgemeinen Verwaltungsvorschriften" solche Regelungen zu verstehen, die für eine abstrakte Vielheit von Sachverhalten des Verwaltungsgeschehens verbindliche Aussagen treffen, ohne auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet zu sein (BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 2 BvF 1/94 -, juris Rn. 38; BVerwG, Urteil vom 23.6.2022 - 10 C 3.21 -, juris Rn. 19; vgl. auch Senatsbeschluss vom 3.6.2024 - 10 MN 52/24 -, juris Rn. 39; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 65). Allgemeine Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 84 Abs. 2 GG werden durch die Bundesregierung erlassen und richten sich an die Länder bzw. ihre Behörden, die hieran gebunden sind (Suerbaum in BeckOK GG, Stand: 15.8.2023, Art. 84 Rn. 50, 53; F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: August 2023, Art. 84 Rn. 189, 193). Durch diese soll vor allem eine einheitliche Ausführung von Bundesvorschriften gewährleistet werden (BVerfG, Beschluss vom 15.3.1960 - 2 BvG 1/57 -, juris Rn. 36; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 65; Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: August 2023, Art. 84 Rn. 189 f.; Winkler in Sachs, GG, 9. Auflage 2021, Art. 84 Rn. 39; Broß/Mayer in von Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 84 Rn. 56). Sie bilden damit Eigenrecht der Verwaltung zu einer hierarchisch fundierten Binnensteuerung nachgeordneter Behörden (Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: August 2023, Art. 84 Rn. 193; vgl. auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 65). Außenwirkung kommt ihnen gegenüber dem Bürger regelmäßig erst dann zu, wenn die Verwaltungsbehörden nach ihnen verfahren (H. A. Wolff in Hömig/Wolff, GG, 13. Auflage 2022, Art. 84 Rn. 15). Bei einem Rechtsstreit zwischen Bürger und Staat kann das Gericht daher, anders als bei einem Streit zwischen Bund und Land, diese Verwaltungsvorschriften als Binnenregeln behandeln, an die es im jeweiligen Rechtsverhältnis nach außen nicht gebunden ist; sie bilden daher im Allgemeinen keinen rechtlichen Maßstab der gerichtlichen Prüfung (Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: August 2023, Art. 84 Rn. 197; BVerwG, Urteil vom 26.6.2002 - 8 C 30.01 -, juris Rn. 23; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 8.3.2007 - 9 B 19.06 -, juris Rn. 3, und Urteil vom 25.11.2004 - 5 CN 1.03 -, juris Rn. 24; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 65). Damit handelt es sich bei allgemeinen Verwaltungsvorschriften (im Sinne des Art. 84 Abs. 2 GG) in einem Normenkontrollverfahren eines Bürgers gegen eine landesrechtliche Vorschrift grundsätzlich nicht um solches höherrangiges Recht, an dem die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschrift zu beurteilen ist (vgl. zur lediglich verwaltungsinternen Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften im Rahmen der Leistungsverwaltung auch Senatsurteil vom 12.12.2022 - 10 LC 76/21 -, juris Rn. 29 m. w. N.). Verwaltungsvorschriften sind grundsätzlich Gegenstand und nicht Maßstab gerichtlicher Kontrolle (BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 15). Die Gerichte dürfen ihren Entscheidungen vielmehr nur materielles Recht, zu dem Verwaltungsvorschriften nicht gehören, zugrunde legen und sind lediglich befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen (BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 15; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 73, 96). Auch im Umwelt- und Technikrecht haben die Gerichte regelmäßig im Einzelfall festzustellen, was beispielsweise eine allgemein anerkannte Regel der Technik oder der Stand der Technik ist (BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 15).
Ausnahmsweise kann Verwaltungsvorschriften, insbesondere im Umwelt- und Technikrecht aber eine normkonkretisierende Wirkung mit der Folge zukommen, dass sie unter bestimmten Voraussetzungen auch für Gerichte verbindlich und dann wie Normen auszulegen sind, wie etwa die nach § 48 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) von der Bundesregierung nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 51 BImSchG) mit Zustimmung des Bundesrats erlassenen Verwaltungsvorschriften der TA-Luft und der TA-Lärm (BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 16). Sie dienen nämlich der Ausfüllung eines der Verwaltung eingeräumten Beurteilungsspielraums durch eine einheitliche Auslegung und Anwendung sowie Weiterentwicklung naturwissenschaftlich-technischer Begriffe (BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 16 f.). Mit ihnen wird die Ausübung dieses Beurteilungsspielraums von der Einzelentscheidung im jeweiligen Verwaltungsakt in eine abstrakt generalisierende Regelung vorverlagert, um so die Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns sicherzustellen (BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 16). Weitere Voraussetzung der normkonkretisierenden Wirkung ist unter anderem, dass die Exekutive bei ihrem Erlass höherrangigen Geboten und dem für deren Konkretisierung wesentlichen Erkenntnis- und Erfahrungsstand Rechnung getragen hat und dass ihrem Erlass ein umfangreiches Beteiligungsverfahren vorangegangen ist, dessen Zweck es war, vorhandene Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis auszuschöpfen, weil nur dann die Verwaltungsvorschrift in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand verkörpert (BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 17). In diesen Fällen legt die Verwaltung mit den allgemeinen Verwaltungsvorschriften ihr Normverständnis durch abstrakt-generelle Regelungen fest (BVerwG, Urteil vom 14.10.2015 - 6 C 17.14 -, juris Rn. 33), indem durch diese, nach Anhörung der beteiligten Kreise etwa nach § 51 BImSchG, unbestimmte Rechtsbegriffe des Gesetzes durch grundsätzlich verbindliche Festlegungen und Vorgaben konkretisiert werden (BVerwG, Urteil vom 21.1.2021 - 7 C 9.19 -, juris Rn. 22). Ob der Erlass einer solchen normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift wegen ihrer beschriebenen atypischen, weit reichenden Wirkungen zusätzlich unmittelbar einer formalgesetzlichen Ermächtigung bedarf, bleibt hier offen.
Keine Bindungswirkung für die Gerichte entfalten demgegenüber norminterpretierende Verwaltungsvorschriften (BVerwG, Urteile vom 24.6.2020 - 6 C 23.18 -, juris Rn. 18, und vom 8.8.2019 - 5 C 6.18 -, juris Rn. 20) als reine Auslegungsvorgaben, die sich in der Feststellung des normativen Gehalts andernorts bereits konstituierter Regelungen erschöpfen und insofern Merkmale eines Erkenntnisakts aufweisen (BVerwG, Beschluss vom 30.4.2020 - 1 WB 23.19 -, juris Rn. 25), auch wenn sie verwaltungsintern Verbindlichkeit gegenüber denjenigen Stellen beanspruchen, die diese Normativbestimmungen - in der vorgegebenen Auslegung - zu vollziehen haben (BVerwG, Beschluss vom 30.4.2020 - 1 WB 23.19 -, juris Rn. 25). Dies sind vor allem Verwaltungsvorschriften, die die richtige, zweckmäßige und inhaltliche Ausübung der Verwaltungstätigkeit gewährleisten sollen (BVerwG, Beschluss vom 30.4.2020 - 1 WB 55.19 -, juris Rn. 25), etwa indem sie norminterpretierend Vorschriften konkretisieren und Zweifelsfälle im Sinne einer einfachen und gleichartigen Handhabung klären oder die Ausübung etwa vorhandener Ermessens- oder Beurteilungsspielräume lenken (BVerwG, Urteil vom 21.11.2017 - 5 C 2.16 -, juris Rn. 33).
Demzufolge können auch allgemeine Verwaltungsvorschriften Gegenstand eines Normenkontrollantrags sein, wenn die darin enthaltene Regelung der Exekutive sich nicht darauf beschränkt, (norminterpretierend) verwaltungsintern das Handeln nachgeordneter Behörden zu binden und zu steuern, sondern (normkonkretisierend) rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfaltet und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentliche Rechte unmittelbar berührt (BVerwG, Beschluss vom 22.12.2021 - 7 BN 1.21 -, juris Rn. 8, Beschluss vom 25.9.2012 - 3 BN 1.12 -, juris Rn. 4, Urteil vom 25.11.2004 - 5 CN 1.03 -, juris Rn. 24, und Beschluss vom 25.11.1993 - 5 N 1.92 -, juris Rn. 7 (Festsetzung von Sozialhilferegelsätzen); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, juris Rn. 44). Einer Regelung kommt unmittelbare Außenwirkung zu, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern Bindungswirkung auch gegenüber den Bürgern oder anderen Rechtssubjekten entfaltet und durch sie gleichsam als "Schlussstein" die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert werden (BVerwG, Beschluss vom 9.6.2023 - 10 B 13.22 -, juris Rn. 12 m. w. N.). Ist dies der Fall, dann hat ein Gericht die Regelung daraufhin zu überprüfen, ob sie auf willkürfreien Ermittlungen beruht und die Behörden in Anwendung dieser Vorschrift davon ausgehen dürfen, dass die Berücksichtigung der enthaltenen Vorgaben unbeschadet einzelner bestehender Unsicherheiten zu ausreichenden Ergebnissen führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, juris Rn. 44). An der Verbindlichkeit einer Regelung kann es demgegenüber fehlen, wenn sie von der tatsächlichen Entwicklung abhängig ist, sich also das Gewicht ihrer Aussage bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächen kann (BVerwG, Beschluss vom 9.6.2023 - 10 B 13.22 -, juris Rn. 12 m. w. N.).
Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben handelt es sich bei der AVV GeA insgesamt bereits deshalb nicht um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift mit Außenwirkung, weil ihrem Erlass in der aktuellen Fassung kein erkennbar (vgl. BR-Drs. 455/20; Wagner/Rohleder, Die Ausweisung belasteter Gebiete nach der Düngeverordnung, DVBl. 2021, 8, 11) umfangreiches Beteiligungsverfahren vorausgegangen ist, mit dem vorhandene Erfahrungen und der Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis ausgeschöpft und damit dem für die Konkretisierung höherrangigerer Gebote wesentlichen Erkenntnis- und Erfahrungsstand Rechnung getragen worden wäre, so dass ihre Regelungen in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand verkörpern würden. Insoweit mangelt es an einer Einbeziehung von (externen) Sachverständigen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 17), die den aktuellen wissenschaftlich-technischen Sachverstand vermitteln hätten können bzw. sollen (Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 69 f.). Eine solche Beteiligung ist im Übrigen in § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV, anders als in § 51 BImSchG, nach dem unter anderem auch ein auszuwählender Kreis von Vertretern der Wissenschaft anzuhören ist, auch gar nicht vorgesehen. Eine tatsächlich erfolgte Ausarbeitung durch Behördenvertreter unter Anhörung von Verbänden und Beteiligung des Umweltbundesamtes vermag vorhandene Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis nicht in gleicher Weise zu berücksichtigen, wie das in § 51 BImSchG vorgesehene Beteiligungsverfahren (Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 70 f.). Die Antragsteller gelangen zwar im Ergebnis zu einer anderen rechtlichen Bewertung, stützten sie aber nicht auf abweichende oder zusätzliche tatsächliche Erkenntnisse über das Beteiligungsverfahren beim Erlass der AVV GeA in der aktuellen Fassung.
Die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch die angegriffene Rechtsverordnung ist daher mangels einer Außenwirkung der AVV GeA nicht daraufhin zu überprüfen, ob die Vorgaben der AVV GeA im Einzelnen eingehalten worden sind (vgl. auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 72, 96; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 130 f., 138; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.9.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 40), sondern ob sie mit den Vorgaben in § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV sowie den übrigen Vorschriften der Düngeverordnung sowie des DüngG und sonstigem höherrangigen Recht, insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Einklang steht.
bb) Danach wird mit der AVV GeA mangels einer ihr zukommenden Außenwirkung gegenüber den von der Gebietsausweisung betroffenen Landwirten und mangels Verbindlichkeit für die die Rechtmäßigkeit der Landesdüngeverordnungen überprüfenden (Normenkontroll-)Gerichte die hier in Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG erforderliche bundesweit einheitliche Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete nicht hinreichend gewährleistet.
Soweit der Normgeber selbst die sachliche Regelung trifft, muss er nämlich, wie ausgeführt, den Gleichheitssatz in seinem Zuständigkeitsbereich wahren und dafür seiner Regelung ein einheitliches Regelungsprinzip zugrunde legen (BVerwG, Urteil vom 25.7.2007 - 3 C 10.06 -, juris Rn. 20, 22). Diesem Einheitlichkeitsgebot wird das BMEL als Verordnungsgeber aber nicht gerecht, wenn es nicht durch die von ihm erlassene DüV selbst hinreichend gewährleistet, dass die Gebiete, in denen die von ihm auf der Grundlage von § 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG erlassenen Düngebeschränkungen zur Reduzierung der landwirtschaftlich verursachten Gewässerverunreinigung durch Nitrat gelten, nach einheitlichen, zur Zielerreichung geeigneten und auch gegenüber den Betroffenen verbindlichen Maßgaben ermittelt und festgelegt werden.
Dementsprechend hätten die - die in § 13a Abs. 1 DüV vorgeschriebene Gebietsausweisung ausgestaltenden - Vorgaben der AVV GeA, die eine (einheitliche) Umsetzung der bundesverordnungsrechtlichen Vorschrift erst ermöglichen, mit in die DüV mit aufgenommen werden müssen. Allein durch nähere Regelungen dazu, wie die Länder zu der in § 13a Abs. 1 DüV im Ergebnis vorgegebenen Ausweisung nitratbelasteter Gebiete in einer Landesverordnung kommen sollen, in einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift, ist ein einheitliches Vorgehen der Länder bei der Ermittlung dieser Gebiete, für die § 13a DüV bundesweit einheitlich zusätzliche und ergänzende Anforderungen vorsieht, nicht in der erforderlichen Verbindlichkeit und einer zur Zielerreichung geeigneten Weise hinreichend sichergestellt.
Wie oben bereits dargestellt, sollten die zusätzlichen Beschränkungen für nitratbelastete und eutrophierte Gebiete gemäß § 13a DüV dazu beitragen, die Ziele der RL 91/676/EWG schnellstmöglich zu erreichen und den in ihr enthaltenen Verpflichtungen entsprechend des Urteils des EuGH vom 21. Juni 2018 (- C-543/16 -) ausreichend nachzukommen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die europäische Umweltpolitik gemäß Art. 191 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1 AEUV auf ein hohes Schutzniveau abzielt und die der Umsetzung der RL 91/676/EWG dienenden nationalen Vorschriften klar und bestimmt sein müssen, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit voll zu genügen. Nach dem Bewirtschaftungsplan 2021 handele es sich bei der Umsetzung der DüV um die wesentliche Maßnahme für die Reduzierung der Nährstoffbelastung. Nach dem Maßnahmenprogramm 2021 sollte mit den Vorgaben der AVV GeA eine rechtssichere, differenzierte und verursachergerechte Ausweisung der mit nitratbelasteten und eutrophierten Gebiete nach der DüV durch die Landesdüngeverordnungen ermöglicht werden. Diesen Zielen wird die Konstruktion der Vorgaben gegenüber den Ländern bei der Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete mittels einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift nach alledem auch nicht gerecht.
Ohne dass insoweit tragend darauf abgestellt wird, erscheint es schon widersprüchlich, wenn ein Bundesministerium die ihm vom Gesetzgeber erteilte Verordnungsermächtigung aufgrund der größeren Sachnähe und gegebenenfalls vorhandener regionaler Unterschiede hinsichtlich der Ermittlung der nitratbelasteten Gebiete an die Landesregierungen subdelegiert, gleichzeitig aber das konkrete Vorgehen der sachnäheren Landesregierungen bei der Ermittlung der Gebiete im Einzelnen wieder weitestgehend durch die Bundesregierung mit einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift vorgegeben wird; wenn - zu Recht - ein Bedarf für eine verbindliche weitere Steuerung der Gebietsausweisung besteht, hat der Bundesverordnungsgeber sich selbst dieser Aufgabe anzunehmen.
2. Unabhängig von dieser Unvollständigkeit der DüV steht die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV ohnehin mit § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV als höherrangigem Recht nicht in Einklang, weil (erstens) die Gebietsausweisung in Niedersachsen zu Unrecht nicht grundwasserkörperbezogen, sondern grundsätzlich in der Weise grundwasserkörperübergreifend erfolgte, dass an Messstellen in anderen GWK gemessene Nitratwerte für die Ausweisung mit Nitrat belasteter Gebiete in dem zu beurteilenden GWK berücksichtigt wurden (vgl. Anlage AG2 zum Schriftsatz vom 27.5.2024, Bl. 180 d. elektr. Akte, wonach mehr als 30 relevante Messstellen außerhalb des GWK "Große Aue Lockergestein links" liegen).
a) § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV geht jedoch entsprechend der RL 2000/60/EWG (vgl. etwa Art. 2 Nr. 19, 25, Anhänge II Ziff. 2 und V Ziff. 2.4) schon nach seinem Wortlaut und unter Bezugnahme auf die Vorschriften der GrwV von einer grundwasserkörperbezogenen Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten innerhalb der bereits nach § 2 Abs. 1 GrwV festgelegten Grenzen des jeweiligen Grundwasserkörpers aus (Senatsbeschluss vom 3.6.2024 - 10 MN 52/24 -, juris Rn. 38, 41; Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 63; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 102, 197; so auch bereits OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.11.2020 - 5 KN 10/20 -, juris Rn. 74 - 80 zu § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV a.F.). § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 DüV bezieht sich auf Gebiete von GWK im schlechten chemischen Zustand nach § 7 GrwV. Nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV kann der chemische Zustand dann nicht mehr als gut eingestuft werden, wenn der Nitratgrenzwert an einer Messstelle nach § 9 Abs. 1 GrwV im GWK überschritten wird. Nach § 9 Abs. 1 GrwV sind in jedem GWK Messstellen für eine repräsentative Überwachung unter anderem des chemischen Grundwasserzustands zu errichten und zu betreiben (vgl. auch Anlage 4 Nr. 1.2 GrwV). Von den so bestimmten "Gebieten", d. h. sinngemäß Grundwasserkörpern, im schlechten chemischen Zustand sind gemäß § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV "Gebiete", d. h. hier sinngemäß "Teilgebiete", von GWK auszunehmen, in denen weder eine Überschreitung des Nitratgrenzwerts noch ein steigender Trend von Nitrat und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Viertel des Nitratgrenzwerts festgestellt worden ist. Die letztgenannte Regelung bezieht sich damit auf eine Herausnahme nicht-nitratbelasteter Teilgebiete innerhalb eines im schlechten chemischen Zustand befindlichen GWK anhand der in ihm vorhandenen Messstellen bzw. gemessenen Nitratwerte, gebietet also eine sog. Binnendifferenzierung. Eine solche Binnendifferenzierung ist nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV auch "innerhalb von Grundwasserkörpern" im guten chemischen Zustand nach § 7 Abs. 4 GrwV vorzunehmen, wenn in diesen "Gebieten", d. h. wiederum sinngemäß Teilgebieten, von GWK eine Überschreitung des Nitratgrenzwerts oder ein steigender Trend von Nitrat und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Viertel des Nitratgrenzwerts vorliegt. Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DüV sind schließlich "Gebiete" von GWK mit einem steigenden Trend von Nitrat und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Viertel des Nitratgrenzwerts auszuweisen. Hinsichtlich des "steigenden Trends" nimmt § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV dabei jeweils auf § 10 GrwV Bezug, nach dem jeder signifikante und anhaltende steigende Trend "im Grundwasserkörper" zu ermitteln ist.
Unabhängig vom Wortlaut des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV wird damit auch aus dessen Aufbau deutlich, dass die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete an den einzelnen GWK und dessen jeweiligen chemischen Zustand anknüpft. Ausgehend davon sind dann im jeweiligen GWK - im Ergebnis - unter Berücksichtigung der dortigen Nitratmesswerte und gegebenenfalls der dortigen Trends die mit Nitrat belasteten und die insoweit unbelasteten Teilgebiete festzulegen.
Unterstrichen wird dieses Verständnis durch die Begründung zu § 13 DüV a. F. Danach erfolgte die Festlegung von Maßnahmen zur schnellstmöglichen Erreichung der Ziele der RL 91/676/EWG in Gebieten in einem GWK, in dem wiederum unbelastete Gebiete, die dem Teilbereich eines GWK entsprachen, ausgenommen werden konnten (BR-Drs. 148/17, S. 119 f.).
Die grundwasserkörperbezogene Ausweisung nitratbelasteter Gebiete wird im Übrigen auch in der AVV GeA vorausgesetzt, indem § 3 Abs. 1 AVV GeA ("klarstellend", BR-Drs. 275/22, S. 26) bestimmt, dass "Ausgangspunkt für die Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete [...] die nach § 2 der Grundwasserverordnung beschriebenen und von den zuständigen Stellen der Länder festgelegten Grundwasserkörper" sind, und § 5 Abs. 1 Satz 1 AVV GeA weiter vorgibt, dass "in den Grundwasserkörpern" nach § 3 Abs. 1 AVV GeA eine immissionsbasierte Abgrenzung von belasteten ("belastete Teilbereiche des Grundwasserkörpers", BR-Drs. 275/22, S. 27) und unbelasteten Gebieten auf Basis der gemessenen Nitratkonzentration zu erfolgen hat (vgl. dazu auch Senatsbeschluss vom 3.6.2024 - 10 MN 52/24 -, juris Rn. 41). Auch nach § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA ist eine übergangsweise mögliche Interpolation (zur Abgrenzung der belasteten Gebiete) "in allen Grundwasserkörpern" durchzuführen. Dementsprechend wird in der Begründung der AVV GeA auch die Möglichkeit genannt, in einem Land die Regionalisierungsverfahren IDW und VORONOI in unterschiedlichen GWK zur Anwendung zu bringen (BR-Drs. 275/22, S. 32), wie es auch in Bayern aufgrund der geringen Messnetzdichte in einzelnen GWK (vgl.https://www.lfl.bayern.de/iab/duengung/316953/index.php) erfolgt ist.
b) Ein gewässerkörperbezogenes Verfahren der Gebietsausweisung gebietet zudem der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bzw. das Verursacherprinzip. Denn danach dürfen zum Schutz des Grundwassers grundsätzlich nur die Flächen als nitratbelastet - mit den entsprechenden Beschränkungen (hinsichtlich des Düngens) - ausgewiesen werden, die für diesen Schutz nach den konkreten örtlichen Verhältnissen auch erforderlich sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.12.2021 - 7 BN 2.21 -, juris Rn. 11 zu der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets nach § 51 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts - Wasserhaushaltsgesetz), wobei diese Erforderlichkeit der Ausweisung eines zu schützenden belasteten Gebiets grundsätzlich gerichtlich voll überprüfbar ist und der räumlichen Ausdehnung des Gebiets Grenzen setzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.10.2021 - 7 BN 1.20 -, juris Rn. 15, und Urteil vom 26.11.2015 - 7 CN 1.14 -, juris Rn. 25, jeweils zu § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG). Deshalb müssen von den ausgewiesenen Flächen überhaupt (negative) Einwirkungen auf das zu schützende Gewässer ausgehen können (BVerwG, Beschluss vom 22.10.2021 - 7 BN 1.20 -, juris Rn. 15 m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 39). Maßgeblich für die räumliche Ausdehnung des Gebiets sind deshalb im Ausgangspunkt grundsätzlich und soweit möglich die hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.8.2012 - 7 CN 1.11 -, juris Rn. 21, vgl. auch Beschluss vom 30.12.2021 - 7 BN 2.21 -, juris Rn. 11 und 19, jeweils zu § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG). Wie bei der Grenzziehung eines Wasserschutzgebiets (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30.12.2021 - 7 BN 2.21 -, juris Rn. 19, und Urteil vom 2.8.2012 - 7 CN 1.11 -, juris Rn. 22) bestehen aber erst recht bei der bundesweiten Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV bzw. ihrer Abgrenzung zu unbelasteten Gebieten praktische Schwierigkeiten, da schon die Bestimmung aller GWK allein anhand der jeweiligen hydrogeologisch-hydraulisch zu ermittelnden Grenzen, jedenfalls in Niedersachsen, aktuell zeitnah nicht möglich ist und angesichts der gegenwärtigen Messstellendichte auch die notwendige Binnendifferenzierung innerhalb der so bestimmten GWK allenfalls pauschaliert möglich ist. Der dringend erforderliche effektive Grundwasserschutz durch die unionsrechtlich vorgegebenen Maßnahmen darf aber nicht an solchen praktisch unerfüllbaren Anforderungen scheitern (Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 96). Die Behörde kann sich daher bei der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete grundsätzlich mit wissenschaftlich abgesicherten, nachvollziehbaren Maßstäben und in sich schlüssigen Schätzungen (wie ggf. den in der AVV GeA vorgegebenen Verfahren) begnügen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 40 zu § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV) und in Kauf nehmen, dass die Gebietsausweisung in Folge dessen mit fachlichen Unsicherheiten behaftet ist (vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 78). Ob dazu in Anlehnung und - von den Antragstellern kritisierter - räumlicher Erweiterung der in den zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 30.12.2021 - 7 BN 2.21 -, juris Rn. 19, und Urteil vom 2.8.2012 - 7 CN 1.11 -, juris Rn. 22, jeweils zu § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG) verwandte, aber soweit ersichtlich vereinzelt gebliebene Begriff "administrativer Vereinfachungsspielraum" sachgerecht ist (so wohl Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 103; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 96, OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 131, und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 38, 40, jeweils zu § 13a Abs. 1 DüV), kann offen bleiben. Wie ebenfalls oben bereits ausgeführt, haben die nationalen Gerichte bei der hier angezeigten Prüfung der Rechtmäßigkeit der Rechtsakte zur Bestimmung der von Verunreinigung betroffenen Gewässer jedenfalls schon nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs "dem großen Ermessensspielraum" der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, der mit der Komplexität der Prüfungen, die sie in diesem Zusammenhang vorzunehmen haben, verbunden ist (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 37). Wie auch immer dieser Spielraum damit im Einzelnen dogmatisch benannt und qualifiziert wird, er ist in der Sache zur Bewältigung der fachlichen Komplexität und der praktischen Schwierigkeiten bei der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV unabdingbar (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 96).
Die, insbesondere auf die Formulierung in § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG "soweit [...] erfordert" gestützten, Gegenargumente der Antragsteller (Schriftsatz vom 22.7.2024, S. 23 f.) greifen nicht durch. Denn auch die nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV vorgesehene Gebietsausweisung setzt unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten grundsätzlich voraus, dass die Ausweisung eines mit Nitrat belasteten Gebiets "erforderlich" ist. Diese Erforderlichkeit kann wiederum aus den vorbezeichneten - insbesondere zeitlichen - Gründen nicht möglichst "wissenschaftlich-technisch", also nach hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen erfolgen.
Bei aller gebotenen Vereinfachung bleibt aber als Grundsatz und Leitschnur zu beachten, dass nach den oben dargestellten Regelungen der RL 2000/60/EG, der DüV und der GrwV (vgl. auch § 3 Abs. 1 GrwV) von einer landwirtschaftlichen Tätigkeit auf der oberirdischen Fläche eines - wie auch immer pauschaliert bestimmten - GWK negative Auswirkungen auf die Nitratbelastung in einemanderen GWK nicht ausgehen können.
Denn GWK sind schon definitionsgemäß nach § 3 Nr. 6 WHG und Art. 2 Nr. 12 RL 2000/60/EG abgegrenzte Grundwasservolumina innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter. Diese unterirdischen Grundwasservolumina sollen durch die oberhalb des GWK vorzunehmende Gebietsausweisung vor schädlichem Nitrateintrag durch die oberirdische Landbewirtschaftung geschützt werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 39). Die Lage und Grenzen der GWK im Sinne des § 3 Nr. 6 WHG werden insbesondere unter Berücksichtigung von Daten zur Hydrologie, Hydrogeologie, Geologie und Landnutzung von der zuständigen Behörde zum 22. Dezember 2013 festgesetzt und danach alle 6 Jahre überprüft und aktualisiert (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 GrwV; vgl. auch Anhang II Ziff. 2 RL 2000/60/EWG; LAWA-Arbeitsprogramm Flussgebietsbewirtschaftung 2019, Überprüfung und Aktualisierung der Bestandsaufnahme nach der EG Wasserrahmenrichtlinie, abrufbar unter https://www.lawa.de/documents/arbeitshilfe_umsetzung_wrrl_kap_grundwasser_1575970330.pdf). Da es sich bei GWK um abgegrenzte Grundwasservolumina handelt, genügt nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV für die Einstufung des GWK als in schlechtem chemischen Zustand grundsätzlich, dass der Schwellenwert an einer Messstelle nach § 9 Abs. 1 GrwV im jeweiligen GWK überschritten wird (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.11.2023 - 7 KS 8/21 -, juris Rn. 129 f.; vgl. auch Art. 4 Abs. 2 Buchst. b) RL 2006/118/EG; zu Ausnahmen vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 GrwV). Eine Schwellenwertüberschreitung in einem benachbarten GWK ist dementsprechend, selbst wenn sich die Messstelle in unmittelbarer Nähe zu dem anderen GWK befindet, nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV unerheblich (Senatsbeschluss vom 3.6.2024 - 10 MN 52/24 -, juris Rn. 38).
Damit wird bei der Festlegung der Grenzen eines GWK und der Bestimmung seines chemischen Zustands nach der GrwV zwar nicht allein an hydrologische und hydrogeologische Daten angeknüpft, ungeachtet dessen aber im Grundsatz vorausgesetzt, dass ein Austausch von (chemisch belastetem) Grundwasser zwischen so bestimmten benachbarten GWK nicht erfolgt.
Dementsprechend hat der NLWKN in der Anlage 1 zur Erwiderung des Antragsgegners vom 19. Februar 2024 (Bl. 96 d. elektr. Akten) auch beschrieben, dass die Abgrenzung der GWK (nach der GrwV) in Niedersachsen nach hydraulischen Grenzen und hydrogeologischen Kriterien erfolgt sei. Als hydraulische Grenzen seien die oberirdischen Wasserscheiden als oberstromige und die relevanten Oberflächengewässer als unterstromige Begrenzung herangezogen worden. Dabei sei vorausgesetzt worden, dass die Wasserscheiden der oberirdischen Gewässer großräumig auch die unterirdischen Wasserscheiden widerspiegelten (vgl. auch Bewirtschaftungsplan 2021, S. 25, abrufbar über https://www.nlwkn.niedersachsen.de/wasserwirtschaft/egwasserrahmenrichtlinie/umsetzung_egwrrl/bewirtschaftungsplaene/aktualisierte-wrrl-bewirtschaftungsplaene- und-manahmenprogramme-fuer-den-zeitraum-2015-bis-2021-128758.html). Zudem lägen alle den relevanten Hauptgewässern zuströmenden kleineren Oberflächengewässer mit den zugehörigen Einzugsgebieten in einem GWK und bildeten eine hydraulische Einheit. Örtlich könne es zwar aufgrund der hydrogeologischen Verhältnisse zu Abweichungen kommen, im Interesse der integrierten Bewirtschaftung von Oberflächenwasserkörpern und GWK sowie der Berücksichtigung von landeseinheitlichen Planungseinheiten bzw. Gebietskulissen sei diese Abweichung allerdings nachrangig
Dass für die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete, obwohl diese Ausweisung nach § 13a Abs. 1 DüV ausdrücklich an die Vorgaben der GrwV anknüpft, eine hiervon abweichende Beurteilung gewollt und in dem bezeichneten Rahmen möglich wäre, ist § 13a Abs. 1 DüV nicht zu entnehmen und erscheint angesichts der im Übrigen als ausreichend erachteten grundwasserkörperbezogenen Bewertung des chemischen Zustands der einzelnen GWK (etwa nach der RL 2000/60/EG, der DüV, der GrwV sowie dem Bewirtschaftungsplan 2021 und dem Maßnahmenprogramm 2021) auch sachlich nicht erforderlich.
Der Antragsgegner hat schon nicht substantiiert dargelegt, dass - entgegen dieser Grundannahme einer nur grundwasserkörperinternen flächenhaften Ausdehnung von chemisch relevanten Stoffen (vgl. auch § 6 Abs. 2 GrwV, Art. 4 Nr. 2 Buchst. c) i) RL 2006/118/EG) - aufgrund hydraulischer und hydrogeologischer Gegebenheiten doch ein relevanter Austausch von (mit Nitrat) belastetem Grundwasser zwischen verschiedenen (niedersächsischen) GWK erfolgen würde, der bei der von ihm selbst nach der GrwV erfolgten Festlegung der Grenzen dieser GWK nicht (hinreichend) berücksichtigt worden wäre; im Übrigen wären dann folgerichtig eigentlich die Grenzen der GWK zumindest für die Anwendung der DüV entsprechend allgemein oder einzelfallbezogen anzupassen, was unterblieben ist. War eine solche Anpassung aus den oben bezeichneten Gründen ausgeschlossen, so bleibt es bei der o. a. Grundannahme und kann nicht stattdessen überschießend grundsätzlich angenommen werden, eine (oberirdische) landwirtschaftliche Tätigkeit wirke sich grundwasserkörperübergreifend aus.
Es kann nicht, wie eine Vertreterin des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung vorgebracht hat, allein aus dem Umstand, dass sich nach den - gerade grundwasserkörperübergreifend erfolgten - Berechnungen des Antragsgegners in benachbarten GWK ggf. jeweils bis an die gemeinsame Grenze ein mit Nitrat belastetes Gebiet befindet, der Schluss gezogen werden, deshalb müsse zwischen den beiden GWK ein Grundwasseraustausch stattfinden. Vielmehr kann dies auch auf eigenständigen Nitrateinträgen in das Grundwasser des jeweiligen GWK beruhen, wobei diese Annahme angesichts der grundsätzlich abgegrenzten Wasservolumina in GWK sogar näher als ein danach gerade atypischer Austausch liegt. Damit waren bei Ausweisung schon nicht "die Messergebnisse von Messstellen, "die in benachbarten GWK liegen", zueinander in Beziehung" zu setzen (Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 13), und erst recht nicht auch noch Messwerte aus solchen GWK zu berücksichtigen, die nicht unmittelbar an den zu beurteilenden GWK angrenzen, sondern von diesem durch einen weiteren GWK getrennt sind (vgl. aber Anlage AG2, Bl. 180 d. elektr. Akte). Der Antragsgegner hat bei der landesweiten Ausweisung bzw. Interpolation auch nicht etwa die konkreten hydrogeologischen Verhältnisse oder hydraulische Verbindungen im Untergrund des jeweiligen GWK (vgl. dazu Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 14) berücksichtigt, sondern die Grenzen der einzelnen GWK generell außer Betracht gelassen. Dementsprechend sind auch nicht nur die Messstellen in benachbarten GWK für die Interpolation herangezogen worden, die sich in einem oberflächennahen Grundwasserleiter befinden, der sich über die GWK-Grenze hinweg erstreckt, wie der Antragsgegner auch erst im Nachgang zu der von ihm vorgenommenen Ausweisung ermittelt hat, sondern auch diejenigen Messstellen in benachbarten GWK, an deren gemeinsamer Grenze sich ein Grundwasserhemmer befindet (vgl. dazu Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 17 mit der Bezugnahme auf die beigefügte Anlage AG 4).
Auch in der Methodenbeschreibung des NLWKN und des LBEG wird im Ausgangspunkt davon ausgegangen, dass die Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten in denjenigen GWK erfolgt, die nach § 3 AVV GeA zu betrachten sind, und dass Grundlage hierfür die Zustandsbewertung und Trendermittlung ist, die gemäß §§ 7 und 10 GrwV zur Erstellung der Bewirtschaftungspläne durchgeführt wurde (S. 1). Dass und aus welchen Gründen die Ermittlung und Ausweisung nitratbelasteter Gebiete dennoch unabhängig von den Grenzen eines GWK vorgenommen wurde, ist der Methodenbeschreibung so nicht zu entnehmen. Dort wird vielmehr herausgestellt, dass die grundwasserkörperübergreifend ermittelten Polygone "auf Grundwasserkörperebene geschnitten" würden (S. 8). Im Schriftsatz des Antragsgegners vom 27. Mai 2024 wird diesbezüglich lediglich pauschal ausgeführt, dass die "Polygone an den Grenzen jedes GWK abgeschnitten werden, sofern das "rote" Gebiet nicht in den benachbarten GWK hinüberreicht (beispielsweise infolge eines Grundwasserflusses zwischen GWK)" (S. 9). Wenn sich ein Polygon bis zur GWK-Grenze erstrecke, aber auf der anderen Seite nicht an ein nitratbelastetes Gebiet anschließe, sei das umgebende Gebiet an der GWK-Grenze abgeschnitten worden (S. 13). In seinem Schriftsatz vom 27. September 2024 führt der Antragsgegner insoweit noch aus, dass es sich bei der Überschreitung der Grenze eines GWK durch ein belastetes Gebiet schlicht um eine Gebietsausweisung in dem benachbarten GWK handele (S. 12). Dass es grundsätzlich oder regelmäßig zu einem Grundwasseraustausch zwischen GWK kommen würde, so dass es fachlich angezeigt wäre, auf dieser Grundlage die Polygone und die nitratbelasteten Gebiete unabhängig von den Grenzen eines GWK bzw. über die Grenzen eines GWK hinaus zu ermitteln und festzulegen, ist damit weder dargelegt noch nachvollziehbar.
c) Die weiteren Argumente des Antragsgegners (insbesondere in den Schriftsätzen vom 27.5.2024, S. 3 - 9, sowie vom 27.9.2024, S. 3 - 6 und 12 - 19) für sein abweichendes Vorgehen greifen ebenfalls nicht durch.
Zunächst ist noch einmal hervorzuheben, dass die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV wesentlicher Bestandteil des nationalen Aktionsprogramms zur Umsetzung der RL 91/676/EWG ist und dazu beitragen soll, deren Ziele schnellstmöglich zu erreichen sowie den in der Richtlinie enthaltenen Verpflichtungen entsprechend des Urteils des EuGH vom 21. Juni 2018 (- C-543/16 -) ausreichend nachzukommen (BR-Drs. 360/23, S. 2; BR-Drs. 98/20, S. 1, 58; BR-Drs. 148/17, S. 120). § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 nimmt ausdrücklich auf Vorschriften der GrwV, die auch der Umsetzung der RL 2000/60/EWG und 2006/118/EG dienen, Bezug und baut auf dieser Verordnung auf.
Deshalb ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners, der auch selbst einräumt, dass die Gebietsausweisung nach § 13a DüV auf dem zur Umsetzung der RL 2000/60/EG geschaffenen System aufbaut (Schriftsatz vom 27.5.2024, S. 3), für die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete gerade kein spezifisches, eigenständiges düngerechtliches Instrumentarium geschaffen worden, das unter einer Lockerung der wasserrechtlichen Bezüge eine grundwasserkörperübergreifende Ermittlung und Festlegung nitratbelasteter Gebiete rechtlich ermöglichen und tatsächlich fachlich erforderlich erscheinen lassen würde. Im Hinblick auf die mit der Gebietsausweisung nach der DüV verbundenen Rechtsfolgen für die Landwirte hätte im Übrigen ein eigenständiges "düngerechtliches Instrumentarium" im Verhältnis zu dem nach der GrwV "die wasserrechtlichen Bezüge" zum GWK zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit nicht lockern, sondern schärfen müssen.
Der Antragsgegner führt weiter aus, es könne nicht ohne weiteres angenommen werden, dass im Rahmen des § 13a Abs. 1 DüV auch andere wasserrechtliche Vorschriften beachtlich seien, auf die diese Vorschrift nicht ausdrücklich verweise. Dies mag allgemein zutreffen. Soweit die wasserrechtlichen Vorschriften der GrwV auf fachlich fundierten tatsächlichen Annahmen beruhen, gelten diese aber normunabhängig und damit entsprechend auch im Rahmen der DüV bzw. bei der Ermittlung und Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete. Dies gilt auch für § 6 Abs. 2 GrwV, wonach bei Überschreitungen von Schwellenwerten in GWK die flächenhafte Ausdehnung der Belastung mit Hilfe geostatistischer oder vergleichbarer Verfahren zu ermitteln ist, weil damit ein allgemein geeignetes Fachverfahren bezeichnet wird. Im Übrigen verweist § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV bereits ausdrücklich auf § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) GrwV, der wiederum gerade an § 6 Abs. 2 GrwV anknüpft.
Schließlich lässt sich das methodische Vorgehen des Antragsgegners auch nicht aus der Anwendung des IDW-Verfahrens zur immissionsbasierten Abgrenzung nitratbelasteter von nicht nitratbelasteten Gebieten rechtfertigen, und zwar unabhängig davon, dass die Anwendung dieses Verfahren ohnehin nur in der - aus den unter II. 1. angeführten Gründen für den Senat unverbindlichen - AVV GeA vorgesehen ist.
Denn es erschließt sich bereits nicht, weshalb nach dem Vorbringen des Antragsgegners bei der mittels Interpolation durch das IDW-Verfahrens vorgenommenen Abgrenzung der belasteten von der nicht belasteten Fläche zwischen einer Messstelle mit einer über dem Grenzwert gemessenen Nitratbelastung und einer unbelasteten Messstelle die Grenzen des GWK nicht berücksichtigt werden könnten. Unter Berücksichtigung der vom Antragsgegner in Bezug genommenen "allgemeinen Erläuterungen zur Anwendung des IDW-Verfahrens" der Anbieter (Schriftsatz vom 27.5.2024, S. 10) dürfte es stattdessen methodisch auch bei Anwendung dieses Verfahrens grundsätzlich möglich sein, entweder als zu interpolierende Oberfläche statt der Landesfläche das Gebiet des jeweiligen GWK zu verwenden und so nur die Ergebnisse der (wenn auch zahlenmäßig geringeren) Messstellen als Eingabepunkte zu nutzen, die innerhalb des GWK liegen, oder die Grenzen des GWK als Barriere zu berücksichtigen mit der Folge, dass nur diejenigen Eingabereferenzpunkte berücksichtigt werden, die sich auf derselben Seite der Barriere wie die aktuell bearbeitete Zelle befinden, oder außerhalb des GWK liegende Eingabepunkte aus der Berechnung herauszunehmen (vgl. dazuhttps://pro.arcgis.com/de/pro-app/latest/tool-reference/spatial-analyst/how-idw-works.htm); soweit ein solches Vorgehen die Verwendung zusätzlicher Parameter, etwa für die Bewertung der Belastung an der Grenze eines GWK, erforderlich gemacht hätte, wären sie sachgerecht auszuwählen gewesen, kann aber nicht aus ihrem Fehlen auf die grundsätzlich fehlende Eignung des IDW-Verfahrens für eine grundwasserkörperbezogene Ermittlung geschlossen werden. Dementsprechend ist es wohl auch anderen Ländern, wie etwa Bayern, durchaus gelungen, bei Anwendung des IDW-Verfahrens grundsätzlich lediglich die Messstellen des jeweiligen GWK zu berücksichtigen und außerhalb liegende nur unter bestimmten Umständen im Einzelfall miteinzubeziehen (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 196 f.; https://www.lfu.bayern.de/wasser/grundwasser_nitrat/belastete_gebiete/index.htm, https://www.lfu.bayern.de/wasser/doc/duev/nitrat/infoblatt2022/1_G162_2022.pdf, S. 4, https://www.lfu.bayern.de/wasser/doc/duev/nitrat/infoblatt2022/2_G018_2022.pdf, S. 4). Dabei spricht die o. a. ausnahmsweise Berücksichtigung der Messwerte von außerhalb eines GWK liegender Messstellen in Bayern nicht, wie der Antragsgegner wohl meint (Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 13), für die Möglichkeit einer grundsätzlichen landesweiten grundwasserkörperübergreifenden Interpolation, sondern vielmehr gegen ein solch generelles, die konkreten örtlichen Verhältnisse per se außer Acht lassendes Vorgehen, wie es in Niedersachsen erfolgt ist. Auch nach den weiteren Ausführungen des Antragsgegners, nach denen die "Überlegung, das IDW-Verfahren nicht übergreifend, sondern jeweils innerhalb jedes einzelnen GWK anzuwenden, [...] behördlicherseits für Niedersachen aus mehreren Gründen nicht verfolgt worden" sei, ist es nicht ausgeschlossen, das IDW-Verfahren innerhalb des jeweiligen GWK anzuwenden (Schriftsatz vom 27.5.2024, S. 12).
Dass bei einer zuvor als eine Alternative angeführten Interpolation innerhalb eines GWK dessen Grenzen als Null-Messungen zu berücksichtigen wären, was zu einer sachwidrigen Verkleinerung der Flächen um belastete Messstellen führen würde, ist weder anhand der vom Antragsgegner in Bezug genommenen allgemeinen Erläuterungen zur Anwendung des IDW-Verfahrens noch anhand der grafischen Darstellungen der Ergebnisse der Interpolation in den bayrischen Informationsblättern zu den jeweiligen GWK nachvollziehbar. Die Informationsblätter zeigen vielmehr gerade eine Ausdehnung der als mit Nitrat belastet ausgewiesenen Flächen auch bis hin zu den Grenzen des GWK (vgl. etwa https://www.lfu.bayern.de/wasser/doc/duev/nitrat/infoblatt2022/2_G007_2022.pdf, S. 4). Eine relevante Verkleinerung der auszuweisenden Flächen bei einer grundwasserkörperbezogenen Interpolation erscheint danach fernliegend, zumal die These des Antragsgegners auch für die Landesgrenze gelten müsste, die gegenwärtige Ausweisung nitratbelasteter Gebiete in Niedersachsen allerdings auch zum Teil bis an die Grenze zu benachbarten Bundesländern erfolgt. Dementsprechend hat der Antragsgegner in einem späteren Schriftsatz auch eingeräumt, dass bei einer grundwasserkörperbezogenen Interpolation für die Ermittlung eines Gebiets von einer Messstelle in Richtung Außengrenze des GWK (nur) ein zusätzlicher Berechnungsfaktor oder eine zusätzliche Konvention (bzw. im obigen Sprachgebrauch "Parameter") einzuführen wäre (Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 15). Auch müsste nicht, wie der Antragsgegner meint, in bestimmten Fällen entgegen § 6 AVV GeA kein belastetes Gebiet ausgewiesen werden. So wurden in Bayern etwa in solchen Konstellationen, in denen das IDW-Verfahren keine belastete Gitterzelle erzeugt hatte, diejenige Gitterzelle, in der die belastete Messstelle liegt, dennoch als belastete Fläche berücksichtigt (https://www.lfu.bayern.de/wasser/doc/duev/nitrat/infoblatt2022/2_G007_2022.pdf, S. 1 und 5; https://www.lfu.bayern.de/wasser/doc/duev/nitrat/infoblatt2022/2_G018_2022.pdf, S. 1 und 4). Die in Bayern verwendeten Gitterzellen mögen größer als die in Niedersachsen sein (Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 15), dies hindert jedoch nicht eine gegebenenfalls sachgerechte Erweiterung der belasteten Fläche auf dann mehrere (kleinere) Gitterzellen.
Zusammenfassend ist deshalb darauf hinzuweisen, dass die sich aus § 13a DüV ergebende, vielfach beschriebene verbindliche Aufgabenstellung die sachgerechte Auswahl und Anwendung des dazu zu verwendenden Verfahrens bestimmt und nicht umgekehrt die Verwendung eines weder verbindlich vorgeschriebenen noch alternativlosen Verfahrens mit ggf. begrenzter Leistungsfähigkeit zu Abstrichen bei der Aufgabenerfüllung, d. h. der Gebietsausweisung, führen darf.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist die grundwasserkörperübergreifende Berücksichtigung von belasteten und unbelasteten Messstellen zur Ermittlung der Ausdehnung der nitratbelasteten Gebiete in dem betroffenen GWK auch nicht sachgerecht. Dies folgt bereits daraus, dass bei diesem Vorgehen eine weiter entfernte Messstelle innerhalb eines GWK weniger Einfluss auf die Ausweisung eines Gebiets um eine belastete Messstelle in diesem GWK haben würde als eine näher gelegene Messstelle in einem anderen GWK, obwohl doch nach vorherigen Ausführungen davon auszugehen ist, dass kein Austausch von Grundwasser zwischen den beiden GWK stattfindet und damit eine Beeinflussung der Nitratwerte in einem GWK durch eine landwirtschaftliche Tätigkeit oberhalb eines anderen GWK ausgeschlossen ist. Von einer eher "realitätsnahen Modellierung" (vgl. Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 16) kann daher insoweit nicht die Rede sein. Es trifft zu, dass dieses methodische Vorgehen im Falle der grenzüberschreitenden Berücksichtigung einer unbelasteten Messstelle zu einer - für die Bewirtschafter "günstigen" - Verkleinerung der belasteten Gebiete in dem betroffenen GWK führen kann (vgl. Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 18). Das ist aber gerade kein Argument für, sondern ein weiteres gegen die Anwendung dieser Methode. So werden nämlich, ausgehend von der Grundannahme, dass zwischen den GWK kein Grundwasseraustausch stattfindet, die mit Nitrat belasteten Gebiete nicht realistisch, sondern rechtswidrig zu klein abgebildet. Das ist unvereinbar mit dem von der DüV und der RL 91/676/EWG verfolgten Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen.
Soweit der Antragsgegner für seine Vorgehensweise (abstrakt) anführt, dass so sichergestellt werde, "das ursächlich prägende, diffuse Belastungsquellen (wie intensiv genutzte Ackerbauregionen), deren Auswirkungen GWK-Grenzen überschreiten, erfasst und berücksichtigt werden", geht hieraus wiederum nicht hervor, wie sich die landwirtschaftliche Tätigkeit oberhalb eines GWK auf den chemischen Zustand eines anderen GWK - hier bezüglich Nitrat - auswirken sollte.
Zur Rechtmäßigkeit der grundwasserkörperübergreifenden Berücksichtigung von in den umliegenden GWK gemessenen Nitratwerten führt auch nicht das vom Antragsgegner beschriebene sog. Abschneiden der die Grenzen eines GWK überschreitenden Polygons unter bestimmten Umständen in einem zweiten Schritt an den GWK-Grenzen. Dadurch werden die Auswirkungen dieses fehlerhaften Verfahrens begrenzt, aber nicht umfassend behoben. Denn ein solches Abschneiden der "Polygone an den Grenzen jedes GWK" erfolgt nur, sofern das "rote" Gebiet nicht in den benachbarten GWK hinüberreiche; aus den o. a. Gründen wird also in diesen Fällen des "Hinüberreichens" zu Unrecht ein grundwasserkörperübergreifender Austausch von Grundwasser vorausgesetzt. Darüber hinaus wirken sich auch bei einem Abschneiden der Polygone an den GWK-Grenzen die in anderen GWK gemessenen Nitratwerte in der Weise weiter aus, dass sie im Rahmen des IDW-Verfahrens das Ausmaß der als belastet bzw. unbelastet ausgewiesenen Gebiete mit beeinflusst haben. Denn der Umfang der flächenhaften Ausdehnung des Gebiets um eine Messstelle wurde auch in diesem Fall durch die an den zwölf nächstgelegenen Messstellen gemessenen Nitratwerte, auch der anderen GWK, bestimmt.
Gäbe es einen solchen, vom Antragsgegner vorausgesetzten Grundwasseraustausch zwischen verschiedenen GWK und damit eine Beeinflussung der Nitratwerte eines GWK durch die landwirtschaftliche Tätigkeit oberhalb eines anderen GWK, wäre zudem das Abschneiden der als nitratbelastet ausgewiesenen Polygone an der Grenze des GWK, wenn sich nur jenseits kein "rotes" Gebiet anschließt, auch inkonsequent. Denn dann würde man zu Unrecht eine negative Beeinflussung der Nitratwerte in einem GWK durch eine landwirtschaftliche Tätigkeit in einem benachbarten in Kauf nehmen.
Nach alledem sind die in §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV ausgewiesenen nitratbelasteten Gebiete landesweit nicht nach den Vorgaben des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV ermittelt worden.
3. Darüber hinaus steht (zweitens) die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete in einem GWK auch insoweit nicht mit § 13a Abs. 1 (hier: Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2) DüV in Einklang, als um bestimmte Messstellen, an denen weder eine den Grenzwert übersteigende Konzentration von Nitrat gemessen noch ein steigender Trend festgestellt wurde, kein Teilgebiet als nicht nitratbelastet von der Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten in diesem GWK ausgenommen worden ist; exemplarisch, aber nach den Angaben der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung nicht nur dort, sondern auch an einzelnen weiteren Messstellen, lässt sich dies an der Messstelle WW Liebenau II X.2 in dem GWK "Große Aue Lockergestein links" verdeutlichen, der verständlicher Weise besonders im Fokus der Antragsteller steht.
Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV sind von den nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 DüV als nitratbelastet auszuweisenden Gebieten von GWK die (Teil-) Gebiete auszunehmen, in denen weder eine Überschreitung des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat (50 mg/l) noch ein steigender Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Viertel des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat (= 37,5 mg/l) festgestellt worden ist.
Gemäß § 10 Abs. 1 GrwV ermittelt die zuständige Behörde auf der Grundlage der Überblicksüberwachung und der operativen Überwachung nach § 9 Abs. 2 GrwV für jeden GWK, der nach § 3 Abs. 1 GrwV als gefährdet eingestuft worden ist, jeden signifikanten und anhaltenden steigenden Trend im GWK nach Maßgabe der Anlage 6 GrwV. § 1 Abs. 3 GrwV definiert einen signifikanten und anhaltenden steigenden Trend als "jede statistisch signifikante, ökologisch bedeutsame und auf menschliche Tätigkeiten zurückzuführende Zunahme der Konzentration eines Schadstoffes oder einer Schadstoffgruppe oder eine nachteilige Veränderung eines Verschmutzungsindikators im Grundwasser." Nach Anlage 6 Ziff. 1.1 GrwV erfolgt die Ermittlung steigender Trends mit Hilfe (Ziff. 1.1.1) einer linearen Regression nach dem Gauß'schen Prinzip der kleinsten quadratischen Abweichung, die mit einem Ausreißertest zu koppeln ist, oder alternativ (Ziff. 1.2.2) eines Mann-Kendall-Trendtests. Eine Trendumkehr wird gemäß Anlage 6 Ziff. 2 Satz 1 GrwV durch die Bildung von gleitenden Sechs-Jahres-Intervallen über mindestens 3 Sechs-Jahres-Intervalle ermittelt, also vom 1. bis zum 6. Jahr, dann vom 2. bis zum 7. Jahr, vom 3. bis zum 8. Jahr und so weiter.
Ausweislich der Zeitreihe des NLWKN beträgt der Jahresmittelwert der für die angegriffene Ausweisung berücksichtigten Jahre 2018 bis 2021 an der o. a. Messstelle WW Liebenau II X.2 40,7 mg/l und liegt dort ein signifikant fallender Trend vor (abrufbar unterhttps://www.umweltkarten-niedersachsen.de/Download_OE/WRRL/GRW_Nitrat/200110060_SUL_Nitrat.pdf), wie auch aus der interaktiven Karte Grundwasser-Trends Nitrat hervorgeht (aufrufbar unter https://www.umweltkarten-niedersachsen.de/Umweltkarten/?topic=Wasserrahmenrichtlinie⟨=de&bgLayer=TopographieGrau&zoom=6&layers=GrundwasserTrendsNitrat,Grundwasserkoerper_WRRL,Grundwasserkoerper_HWS&E=485120.00&N=5830598.70). Da der Antragsgegner, wie ausgeführt, landesweit das arithmetische Mittel der vier Jahreshöchstwerte im Zeitraum 2018 bis 2021 (vgl. Methodenbeschreibung, S. 1) berücksichtigt hat und hiergegen keine durchgreifenden Bedenken bestehen, ist der dort erst im Folgejahr 2022 gemessene Nitratwert in Höhe von 67,4 mg/l (vgl. Schriftsatz AG vom 27.5.2024, S. 29) unerheblich.
Obwohl § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV nicht die Ausweisung eines Teilgebiets als mit Nitrat belastet erlaubt, das - wie die Messstelle WW Liebenau II X.2 - eine Nitratkonzentration von bis zu 50 mg/l ohne steigenden Trend nach § 10 GrwV aufweist, wurde um diese Messstelle WW Liebenau II X.2 (und weitere) kein "Gebiet" des GWK i. S. d. § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV von der Ausweisung als nitratbelastet ausgenommen.
Nach den Angaben des Antragsgegners beruht die Ausweisung des Gebiets um die Messstelle WW Liebenau II X.2 darauf, dass bei der Durchführung der Abgrenzung belasteter von unbelasteten Gebieten mittels des IDW-Verfahrens für die Messstellen mit einem Nitratwert von mehr als 37,5 mg/l (auch über 50 mg/l) sowie einem steigenden Trend Polygone mit einem Wert von (mehr als) 37,5 mg/l verwendet worden sind (Schriftsatz vom 27.5.2024, S. 16) und so die Umgebungsfläche einer solchen Messstelle eine benachbarte Messstelle mit einer Nitratkonzentration von mindestens 37,5 mg/l (aber weniger als 50 mg/l) ohne einen steigenden Trend mit einschließen kann (Schriftsatz vom 27.5.2024, S. 20).
Hinsichtlich der Messstelle WW Liebenau II X.2 soll daher maßgeblich für diesen Effekt die Messstelle Liebenau WW II G.13 sein, die einen Messwert von 83,88 mg/l (und einen signifikant steigenden Trend, vgl. http://www.wasserdaten.niedersachsen.de/cadenza/pages/selector/index.xhtml;jsessionid=990BF028540BF1F9719C9EB24B6FA375, dort unter "Nährstoffeinträge in Gewässer", "Nitrat im Grundwasser (Tabelle)") aufweist.
Gegen die Rechtmäßigkeit dieser vom Antragsgegner in seinem Schriftsatz vom 27. Mai 2024 näher erläuterten Vorgehensweise spricht bereits (vgl. die richterliche Verfügung vom 26. Februar 2024, Bl. 138 d. elektr. Akte), dass für die Berechnung der Ausdehnung eines Polygons um eine Messstelle mit einem steigenden Trend und einer Nitratkonzentration von mehr als 37,5 mg/l (und auch mehr als 50 mg/l) mittels Interpolation auch Polygone um Messstellen, an denen gerade kein steigender Trend festgestellt wurde, berücksichtigt wurden und in der Folge sich das Polygon um die Messstelle mit dem steigenden Trend (vgl. Schriftsatz AG vom 27.5.2024, S. 17) vergrößert. Zwar mag aus der Nähe einer belasteten Messstelle mit einem steigenden Trend zu weiteren (unbelasteten) Messstellen mit Nitratwerten von über 37,5 mg/l auf die Ausdehnung der Nitratbelastung als solche geschlossen werden können. Dies kann jedoch nicht gleichermaßen auch für den steigenden Trend gelten. So wird etwa der an der Messstelle WW Liebenau II G.13 ermittelte steigende Trend im Ergebnis auch auf die Messstelle WW Liebenau II X.2 und ihre unmittelbare Umgebung übertragen bzw. dort fingiert, obwohl dort eine eigenständige Ermittlung des Trends erfolgt ist und tatsächlich gerade keinen steigenden Trend ergeben hat. Im Ergebnis führt dies zu einer nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV unzulässigen Fiktion einer größeren Ausdehnung der Teilgebiete mit einer Belastung mit Nitratwerten von über 37,5 mg/l und zugleich mit einem steigenden Trend. Da nach dem für die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete maßgeblichen § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV der Trend für einzelne (Teil-)Gebiete des jeweiligen GWK zu ermitteln ist, ist unerheblich, ob eine solche Binnendifferenzierung auch in Anwendung von § 10 i. V. m. Anlage 6 GrwV erforderlich ist, was der Antragsgegner in Abrede stellt.
Die vom Antragsgegner konkret gewählte Methode der Interpolation darf angesichts dieser Vorgaben des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV also nicht dazu führen, dass um einzelne Messstellen, an denen eine Nitratkonzentration unter 50 mg/l ohne steigenden Trend festgestellt worden ist, keine unbelasteten (Teil-)Gebiete aus der Ausweisung herausgenommen werden. Der an einer solchen Messstelle tatsächlich festgestellte nicht steigende (ggf. sogar sinkende) Trend steht ihrer Einbeziehung in ein belastetes Teilgebiet aufgrund einer fiktiven Ermittlung der Ausdehnung eines Gebiets mit steigendem Trend, die die tatsächlichen Verhältnisse weniger genau als die Feststellung des Trends durch konkrete Messungen wiedergibt, entgegen. Daher können auch nicht, wie der Antragsgegner meint, unabhängig vom Vorliegen einer "grünen" Messstelle nur diejenigen Gebiete als unbelastet angesehen werden, für die sich nach der von ihm gewählten Methodik vergröbernd unbelastete Flächen ergeben. Denn dies würde, wie vorliegend ersichtlich, zu Ergebnissen führen, die in Widerspruch zu § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV stehen, nach dem ein Teilgebiet um eine ("grüne") Messstelle, an der ausweislich der Messungen kein steigender Trend vorliegt, gerade von der Gebietsausweisung auszunehmen ist. Soweit der Antragsgegner auf einen ihm zustehenden administrativ-technischen Vereinfachungsspielraum verweist, besteht ein solcher jedenfalls nur im Rahmen der Vorgaben des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV. Der Antragsgegner nimmt im Ergebnis und unter Verkennung der Normenhierarchie fehlerhaft an, dass dieser letztgenannten Norm letztlich keine konkreten Vorgaben für die Gebietsermittlung im Einzelnen zu entnehmen seien, sondern sie vielmehr so zu lesen sei, dass die Gebiete auszuweisen seien, die sich nach Anwendung eines in der AVV-GeA vorgesehenen Verfahrens ergäben. Schon deshalb kann er auch nicht mit seinem Vorbringen durchdringen, dass für eine solche "Herausnahme" einer Fläche aus der Ausweisung im IDW-Verfahren keine methodischen Ansätze bereitgestellt würden, eine weitere Unterteilung in eine Fläche mit und ohne steigenden Trend daher unsystematisch, angreifbar und nicht praktikabel sei. Unabhängig davon entstünde die problematische Fiktion des steigenden Trends an Messstellen, an denen tatsächlich kein steigender Trend festgestellt worden ist, von vornherein nicht, wenn bei der Interpolation nur Messstellen mit Nitratkonzentrationen von mehr als 37,5 mg/l und steigendem Trend bzw. ihre Gewichtung berücksichtigt würden. In diesem Fall bedürfte es dann auch keiner weiteren methodischen Ansätze für eine zusätzliche Unterteilung der Fläche nach dem Trend. Jedenfalls dürfte die Ausweisung einer unbelasteten Fläche um eine Messstelle, die die Voraussetzungen für eine Ausweisung als mit Nitrat belastet nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV nicht erfüllt bzw. nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV von der Ausweisung als belastet auszunehmen ist, "händisch" unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Gegebenheiten durchgeführt werden können, auch wenn damit - aufgrund einer nach den Ausführungen des Antragsgegners nicht verfügbaren Methodik im IDW-Verfahren - Ungenauigkeiten einhergehen würden. Eine dadurch bedingte Vergröberung der Herausnahme des Gebiets um die nicht belastete Messstelle wäre - wie bei der Hereinnahme einer Gitterzelle bei der bayerischen Ausweisung in Hinblick auf § 6 AVV GeA (vgl. https://www.lfu.bayern.de/wasser/doc/duev/nitrat/infoblatt2022/2_G018_2022.pdf, S. 4) - hinzunehmen. Zumindest das Rasterelement (vgl. Schriftsatz vom 27.5.2024, S. 17), in dem die unbelastete Messstelle liegt, je nach Größe der Rasterelemente auch die sie umgebenden Rasterelemente könnten und müssten ggf. herausgenommen werden.
Soweit der Antragsgegner weiter ausführt, dass sich die genaue Grenzziehung zwischen einem Gebiet mit und ohne steigenden Trend nur durch mehrere zusätzliche Messstellen erreichen ließe (Schriftsatz vom 27.5.2024, S. 30), so ist ihm zunächst unbenommen, den Ausbau des Ausweisungsmessnetzes, zu dem er gegenüber dem Bund ohnehin grundsätzlich bis zum 31. Dezember 2024 verpflichtet (gewesen) ist (§ 15 Abs. 2 Satz 1 AVV GeA), voranzutreiben und die für eine genauere Erfassung und Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen; im Übrigen ist andernfalls, wie ausgeführt, eine an den tatsächlichen Messwerten orientierte pauschalierte Grenzziehung zulässig und geboten.
Bei einer Berücksichtigung lediglich der Polygone um Messstellen mit einer Nitratkonzentration von mehr als 37,5 mg/l und steigendem Trend, deren gesonderter Gewichtung oder der händischen Herausnahme einer Fläche um eine unbelastete Messstelle wäre es auch nicht erforderlich, wie der Antragsgegner anführt, die Umgebungsfläche einer belasteten Messstelle, wie etwa der Messstelle Liebenau II G.13, entgegen § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 DüV und § 6 AVV GeA (aus der Ausweisung) herauszunehmen.
Für die Berechnung der Ausdehnung einer Nitratbelastung um eine Messstelle mit Werten von über 37,5 mg/l und einem steigenden Trend wären also lediglich die Werte der weiteren belasteten Messstellen in demselben GWK (das Polygon vergrößernd) zu berücksichtigen gewesen, und nicht auch Polygone der unbelasteten Messstellen mit Messwerten zwischen 37,5 und 50 mg/l ohne steigenden Trend, in der hier erfolgten konkreten Weise. Dann hätte sich etwa zwischen dem Gebiet um die (belastete) Messstelle WW Liebenau II G.13 und dem um die unbelastete Messstelle WW Liebenau II X.2 eine entsprechende Grenze ergeben. Alternativ - und möglicherweise die tatsächlichen Verhältnisse noch genauer abbildend - hätte entsprechend dem bayerischen Vorgehen bei der Ermittlung der Ausdehnung des belasteten Gebiets um eine Messstelle mit steigendem Trend berücksichtigt werden können, in welchem Maße / mit welchem Gewicht diese Messstelle zu den interpolierten Werten in den Rasterelementen beiträgt, und so hätten die Rasterelemente mit einer berechneten Nitratkonzentration von über 37,5 mg/l, für die noch ein steigender Trend angenommen wird, begrenzt werden können (vgl. https://www.lfu.bayern.de/wasser/doc/duev/nitrat/infoblatt2022/2_G018_2022.pdf, S. 4 f.).
4. Ohne dass es vorliegend noch darauf ankäme, dürften die weiteren Einwände der Antragsteller gegen die mit der NDüGV vorgenommene Ausweisung nitratbelasteter Gebiete demgegenüber grundsätzlich nicht durchgreifen bzw. ergeben sich aus ihren Rügen insoweit keine weiteren durchgreifenden Bedenken.
a) Die durch die streitgegenständliche Verordnung vorgenommene Ausweisung nitratbelasteter Gebiete verstößt nicht wegen einer fehlerhaften Abgrenzung des GWK "Große Aue Lockergestein links" gegen höherrangiges Recht (vgl. dazu Antragsbegründung vom 7.9.2023, S. 31 f.).
Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV sind bei der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete vielmehr, wie oben bereits dargestellt, die nach der GrwV festgelegten Grenzen der GWK zugrunde zu legen.
Die Antragsteller rügen insoweit (Antragsbegründung, S. 31 - 33), dass die Abgrenzung des GWK "Große Aue Lockergestein links" fehlerhaft sei, weil sie nicht nach den maßgeblichen hydrologischen Kriterien erfolgt sei. Denn die vom Antragsgegner der Gebietsausweisung zugrunde gelegten Grenzen des GWK würden die Linien der Grundwassergleichen und der hydrologischen Teilräume mehrfach schneiden, insbesondere werde im Süden die Grenze des Teilraums der Diepholzer Moorniederung mehrfach durchschnitten. Da sich die Abgrenzung der belasteten Gebiete an der Grenze des GWK orientiere, sei auch die Gebietsausweisung fehlerhaft.
Nach § 13a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 DüV erfolgt die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete in solchen GWK, die einen schlechten chemischen Zustand nach § 7 GrwV aufweisen. Die Lage und Grenzen der GWK im Sinne des § 3 Nr. 6 WHG (als abgegrenztes Grundwasservolumen) wurden behördlicherseits festgelegt und werden alle 6 Jahre überprüft und aktualisiert (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 GrwV). Die zuständige Behörde veröffentlicht gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 GrwV im Bewirtschaftungsplan nach § 83 WHG eine Zusammenfassung der Einstufung des chemischen Grundwasserzustands auf der Ebene der Flussgebietseinheiten. In der Karte 15 (Chemischer Zustand der Grundwasserkörper in Niedersachsen - Bewertung Nitrat) zum Bewirtschaftungsplan 2021 (abrufbar über https://www.nlwkn.niedersachsen.de/wasserwirtschaft/egwasserrahmenrichtlinie/umsetzung_egwrrl/bewirtschaftungsplaene/aktualisierte-wrrl-bewirtschaftungsplaene- und-manahmenprogramme-fuer-den-zeitraum-2015-bis-2021-128758.html) sind dementsprechend 39 GWK mit schlechtem chemischen Zustand hinsichtlich Nitrat und 51 mit einem gutem chemischen Zustand ausgewiesen (vgl. auch Bewirtschaftungsplan 2021, S. 113 bis 115). Die Grenzen der einzelnen GWK sind auch den Steckbriefen für GWK (abrufbar über https://www.nlwkn.niedersachsen.de/wasserrahmenrichtlinie/grundwasser/steckbriefe/grundwasserkorpersteckbriefee-2015-179409.html) sowie der interaktiven Karte des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz zu entnehmen (aufrufbar über https://www.umweltkarten-niedersachsen.de/Umweltkarten/?lang=de&topic=Natur&bgLayer=TopographieGrau&layers=Grundwasserkoerper_WRRL,Grundwasserkoerper_HWS&E=480160.00&N=5828420.00&zoom=7&catalogNodes=).
Durch die streitgegenständliche Verordnung werden demnach die Grenzen der GWK nicht neu festgelegt (vgl. auch Begründung vom 15.9.2022 zur Änderungsverordnung vom 7.5.2023, elektr. Beiakten "Akte NDüngGewNPVO 2022, Seiten 763 bis 997", Bl. 797 f.). Vielmehr folgt bereits aus § 13a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 DüV, dass nitratbelastete Gebiete in den GWK im Sinne der GrwV, und damit (grundsätzlich) in den bereits nach § 2 Abs. 1 GrwV festgelegten Grenzen der GWK, festzulegen sind (in diesem Sinne auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 102).
Dementsprechend ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner entsprechend den Vorgaben des § 13a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 DüV von den bereits festgelegten Grenzen der GWK ausgegangen ist (so auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 102; vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.11.2020 - 5 KN 10/20 -, juris Rn. 73 - 81 zu § 13 DüV a. F.), bei deren Abgrenzung nach den Ausführungen im Bewirtschaftungsplan 2021 (S. 25) auch berücksichtigt worden ist, dass bei der Orientierung an den Vorflutern und den Wasserscheiden der oberirdischen Gewässer, die großräumig auch die unterirdischen Wasserscheiden widerspiegeln, aufgrund von hydrogeologischen Gegebenheiten örtliche Abweichungen möglich sind. Vielmehr war dies dem Antragsgegner durch § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV bundesrechtlich vorgegeben. Ein Verstoß der NDüGV gegen höherrangiges Recht liegt damit nicht vor. Selbst wenn die Abgrenzung der GWK nach § 2 GrwV (noch) spezifischer hätte erfolgen können, etwa indem - wie von den Antragstellern unter Bezugnahme auf die "Fachliche Evaluierung der nitratbelasteten Gebiete im Grundwasserkörper "Große Aue Lockergestein links" nach dem Regularium der AVV GeA (2022)", Anlage AS 7a zur Antragsbegründung (im Folgenden: Fachliche Evaluierung) gerügt - die Fließdynamik des Grundwassers im Untergrund sowie die Linien der Grundwassergleichen und der hydrogeologischen Teilräume genauer berücksichtigt worden wären, folgt daraus nicht, dass die bisherige Abgrenzung der GWK nach der GrwV den aufgezeigten Spielraum bei ihrer Bestimmung überschritte (vgl. hierzu auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 96).
b) Die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch die NDüGV dürfte - bei Unterstellung einer rechtmäßigen Anwendung des IDW-Verfahrens und weiter in Anwendung der AVV GeA - auch nicht auf der Grundlage einer generell unzureichenden Messstellendichte erfolgt sein (vgl. dazu Antragsbegründung, S. 33 - 41).
Maßgeblich für die Einstufung des Gewässerzustands in einem GWK ist gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV im Ausgangspunkt (vgl. § 7 Abs. 3 GrwV), ob die in Anlage 2 GrwV enthaltenen oder die nach § 5 Abs. 1 Satz 2 oder Abs. 3 GrwV festgelegten Schwellenwerte an einer Messstelle nach § 9 Abs. 1 GrwV im GWK überschritten werden. Die hierfür notwendigen Daten müssen erhoben werden (EuGH, Urteil vom 22.9.2005 - C-221/03 -, juris Rn. 79). Nach § 9 Abs. 1 GrwV sind in jedem GWK Messstellen für eine repräsentative Überwachung des mengenmäßigen Grundwasserzustands nach Maßgabe der Anlage 3 GrwV und des chemischen Grundwasserzustands nach Maßgabe der Anlage 4 Nr. 1 GrwV zu errichten und zu betreiben (vgl. auch Anlage 1 Nr. 1.1, Art. 6 Abs. 1 Buchst. a) ii) RL 91/676/EWG). Gemäß der Anlage 4 Nr. 1.2 GrwV müssen die Messnetze so errichtet und betrieben werden, dass eine kohärente, umfassende und repräsentative Übersicht über den chemischen Grundwasserzustand in jedem GWK gegeben ist sowie signifikante und anhaltende steigende Trends von Schadstoffkonzentrationen im Sinne von § 1 Nr. 3 GrwV sowie deren Umkehr erkannt werden können (vgl. auch Art. 4 Abs. 3 RL 2006/118/EG, Anhang V Ziff. 2.4.1 RL 2000/60/EG). Dabei ist sicherzustellen, dass (Anlage 4 Nr. 1.2.1 GrwV) signifikante und anhaltende steigende Trends hinreichend zuverlässig, genau und so früh wie möglich erkannt und die Umkehr solcher Trends hinreichend zuverlässig und genau nachgewiesen werden und (Anlage 4 Nr. 1.2.2 GrwV) die zeitabhängigen physikalischen und chemischen Eigenschaften des GWK, einschließlich des Grundwasserströmungsverhaltens, der Grundwasserneubildungsraten sowie die Verweilzeit von Sicker- und Grundwasser im wassergesättigten und -ungesättigten Untergrund berücksichtigt werden. Berechnungen oder Schätzungen des Zuverlässigkeits- und Genauigkeitsgrades der im Rahmen der Überwachung ermittelten Ergebnisse sind für die Erstellung des Bewirtschaftungsplans festzuhalten (Anlage 4 Nr. 1.5 GrwV).
§ 4 Abs. 2 AVV GeA gibt hinsichtlich der Messstellendichte vor, dass für das Ausweisungsmessnetz sicherzustellen ist, dass bei stark variierenden hydrogeologischen Einheiten mindestens eine Messstelle je 20 km2 und bei großflächig verbreiteten hydrogeologischen Einheiten, was etwa für den GWK "Große Aue Lockergestein links" erfüllt ist, mindestens eine Messstelle je 50 km2 vorhanden ist (vgl. auch Anlage 2 Ziff. 1 Buchst. b) Abs. 2 Satz 2 AVV GeA). Dies schließt aber - unabhängig von der nicht gegebenen Außenwirkung der AVV GeA - nicht aus, dass auch eine geringere Messstellendichte den Anforderungen genügt, die nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV, § 7 Abs. 2 Nr. 1, 9 Abs. 1, Anlage 4 Nr. 1 GrwV zu erfüllen sind. Dementsprechend sieht auch § 15 Abs. 1 AVV GeA vor, dass, sofern die nach § 4 Abs. 2 AVV GeA angestrebte Messstellendichte bis zum 31. Dezember 2024 aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht erreicht werden kann, die zu diesem Zeitpunkt vorhandenen Messstellen im Sinne des § 4 Abs. 1 GrwV zugrunde zu legen sind.
Da nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV von den als nitratbelastet auszuweisenden Gebieten von GWK solche (Teil-)Gebiete von GWK, in denen eine Nitratbelastung nicht festgestellt worden ist, auszunehmen sind (Regionalisierung bzw. Binnendifferenzierung), erstrecken sich die Anforderungen der Messnetze nach Anlage 4 Nr. 1 GrwV im Grunde auch auf diese Abgrenzung; die Messstellen müssen daher auch so errichtet und betrieben werden, dass die kohärente, umfassende und repräsentative Übersicht über den chemischen Grundwasserzustand in jedem GWK hinsichtlich Nitrats sowie die Erkennung von signifikanten und anhaltenden steigenden Trends von Schadstoffkonzentrationen im Sinne von § 1 Nr. 3 GrwV eine Abgrenzung der nitratbelasteten von den nicht nitratbelasteten Gebieten innerhalb eines GWK ermöglicht wird. Dies dürfte auch für die Ausweisung der Gebiete von GWK nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 DüV gelten. Mit einer einzigen Messstelle in einem GWK ist diese erforderliche Binnendifferenzierung unmöglich. Ob sie mit zwei Messstellen in einem GWK (vgl. dazu die Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 31, Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 13) erreicht werden kann, erscheint fraglich, und dürfte auch in Abhängigkeit vom Ausmaß der Fläche und der Homogenität des jeweiligen GWK zu beurteilen sein.
Gemäß § 6 Abs. 2 GrwV werden die Flächenanteile der Ausdehnung der Belastung mit einem Stoff oder einer Stoffgruppe im GWK mit Hilfe geostatistischer oder vergleichbarer Verfahren ermittelt. Für die Einstufung des chemischen Grundwasserzustands nach § 7 Abs. 2 und 3 GrwV sind unter anderem der Vergleich des jährlichen arithmetischen Mittels (vgl. auch Anhang III Nr. 2 Buchst. c) RL 2006/118/EG) der Konzentrationen der für die Gefährdung des GWK nach § 3 Abs. 1 GrwV maßgeblichen Schadstoffe oder Schadstoffgruppen an jeder Messstelle nach § 9 Abs. 1 GrwV mit den Schwellenwerten sowie die Ergebnisse der nach § 6 Abs. 2 GrwV zu ermittelnden räumlichen Ausbreitung der Überschreitungen von Schwellenwerten zugrunde zu legen (§ 6 Abs. 3 Nr. 3 und 4 GrwV). Für die nach § 6 Abs. 2 GrwV vorgesehene Ermittlung der Flächenanteile im GWK mit Hilfe geostatistischer oder vergleichbarer Verfahren ist das in § 5 Abs. 2 i. V. m. Anlage 2 AVV GeA hinsichtlich der immissonsbasierten Abgrenzung durchzuführende geostatistische Regionalisierungsverfahren, das mindestens eine Messstelle je 20 km2 bzw. 50 km2 im jeweiligen GWK vorsieht (vgl. auch die Formulierung in § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA "in einem Grundwasserkörper"; so auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 104; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 142), grundsätzlich ein mögliches Verfahren. Dies schließt aber nach § 6 Abs. 2 Satz 2 GrwV nicht aus, dass die Abgrenzung auch in Anwendung anderer Verfahren in ausreichender Weise ermöglicht wird. So lässt auch § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA verschiedene Regionalisierungs- bzw. Abgrenzungsverfahren zu.
Aus der Übergangvorschrift des § 15 AVV GeA folgt, dass zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der Gebietsausweisung auch eine landesflächenbezogene Dichte von einer Messstelle je 50 km2 den Anforderungen der AVV GeA genügte (so im Ergebnis auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 106, 189, 191).
Nach § 15 Abs. 1 AVV GeA sind, sofern die nach § 4 Abs. 2 AVV GeA angestrebte Messstellendichte bis zum 31. Dezember 2024 aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht erreicht werden kann, die zu diesem Zeitpunkt vorhandenen Messstellen im Sinne des § 4 Abs. 1 AVV GeA zugrunde zu legen. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 AVV GeA haben die Länder die Messstellen hinsichtlich der Anforderungen aus der Anlage 2 erst bis zum 31. Dezember 2024 auszubauen. Sofern die Anforderungen an das geostatistische Regionalisierungsverfahren nach § 5 Abs. 2 AVV GeA (der auf die Anlage 2 AVV GeA Bezug nimmt) in einem Land in einem GWK nicht erreicht werden, hat das jeweilige Land gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA übergangsweise, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2028, in allen GWK entweder eine Interpolation nach den Anforderungen für deterministische Regionalisierungsverfahren nach Anlage 3 AVV GeA oder eine Abgrenzung nach hydrogeologischen, hydraulischen oder hydrogeologischen und hydraulischen Kriterien nach Anlage 4 AVV GeA durchzuführen. Die von Anlage 3 AVV GeA erfassten deterministischen Regionalisierungsverfahren haben sich zu gliedern in die Inverse Distance Weighting (IDW)-Interpolation und die Voronoi-Interpolation, wobei eine Voronoi-Interpolation nur zulässig ist, sofern in dem jeweiligen Land oder im Einzelfall die Anforderungen an die Messstellendichte für eine Inverse Distance Weighting (IDW)-Interpolation nach Anlage 3 Nr. 1 Buchst. b) AVV GeA nicht erfüllt werden können (§ 15 Abs. 2 Satz 3 AVV GeA). Danach sind die Länder zwar zu einem Ausbau der Zahl ihrer Messstellen (§§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 2 i. V. m. Anlage 2 Nr. 1 Buchst. b) AVV GeA) verpflichtet (§ 15 Abs. 2 Satz 1 AVV GeA; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 188). Solange die grundsätzlich erforderliche Anzahl an Messstellen nicht erreicht werden kann bzw. wird, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2028 (so auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 98 f.; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 107), hat das nach der AVV GeA jedoch lediglich zur Folge (so auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 98 f.; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 106 f., und OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 143 f.), dass das Land ersatzweise eines der in § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA vorgesehenen Abgrenzungsverfahren durchzuführen hat. Diese von der AVV GeA gegenüber den Ländern aufgestellten Anforderungen, die vorübergehend eine vergröbernde Abgrenzung nitratbelasteter von nicht nitratbelasteten Gebieten zulassen, sind unter Berücksichtigung des den Ländern zukommenden Spielraums und der zeitlichen Befristung bis Ende 2028 im Hinblick auf eine ausreichende Messstellendichte rechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden. Eine andere Beurteilung könnte aber gegebenenfalls im Einzelfall bei einer (völlig) unzureichenden Messstellenanzahl innerhalb eines GWK angezeigt sein.
Den so verstandenen - und hier hilfsweise als maßgeblich unterstellten - Vorgaben der AVV GeA ist das Verfahren des Antragsgegners bei der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete grundsätzlich gerecht worden, die damalige Messstellendichte in Niedersachsen dürfte den Anforderungen von § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV, § 7 Abs. 2 Nr. 1, 9 Abs. 1, Anlage 4 Nr. 1 GrwV noch genügt haben.
In Niedersachsen ist flächendeckend das in § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA vorgesehene IDW-Verfahren durchgeführt worden (Methodenbeschreibung, S. 7), durch das bei richtiger Anwendung (s. o.) grundsätzlich ausreichend, wenn auch vergröbernd, sichergestellt werden kann, dass die nitratbelasteten von den nicht nitratbelasteten Gebieten abgegrenzt werden und so nur diejenigen Flächen von den Düngebeschränkungen betroffen sind, die aufgrund ihrer Nutzung zu den erhöhten bzw. ansteigenden Nitratwerten erheblich beitragen.
Für die Anwendung des IDW-Verfahrens ist nach der Anlage 3 Nr. 1 Buchst. b) AVV GeA eine Dichte von mindestens einer Messstelle je 50 km2 bezogen auf die Landesfläche erforderlich, aber auch ausreichend (so auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 189, 191; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 145; nach dem Hessischen VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 95 - 104 ist auch eine Messstellendichte von 1 Messstelle je 123 km2 hinreichend). Dies genügt dementsprechend auch den Anforderungen der Anlage 3 Nr. 1 Buchst. a) AVV GeA, nach denen vor einer Regionalisierung ein weitgehend homogenisierter flächendeckender Mess-Datensatz vorliegen muss.
In Niedersachsen existierten 1.117 Messstellen zur Überwachung des chemischen Zustands (Bewirtschaftungsplan 2021, S. 112). Für die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete in Niedersachsen wurde ein Ausweisungsmessnetz herangezogen, dass 981 Messstellen umfasste (Methodenbeschreibung, S. 2), nachdem in den Jahren 2012 bis 2015 noch lediglich 102 Grundwassermessstellen verwendet worden waren (vgl. Schreiben der EU-Kommission vom 25.7.2019, Bl. 388 d. elektr. Akte, S. 13 und Anlage 1). Die Landesfläche Niedersachsens beträgt 47.614 km2. Daraus ergab sich eine Dichte von 1 Messstelle je 48,54 km2 Landesfläche (47.614 / 981). Dass von den 90 rein niedersächsischen Grundwasserkörpern 14 eine Dichte von 1 Messstelle je 20 km2, 41 GWK 1 Messstelle je 50 km2 und 35 GWK weniger als 1 Messstelle je 50 km2 aufwiesen (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 5), dürfte damit einer ausreichenden Messstellendichte nicht entgegengestanden haben.
Auch wenn ein geostatistisches Verfahren zu einer genaueren Abgrenzung von nitratbelasteten und nicht nitratbelasteten Gebieten innerhalb eines GWK führen würde, dürfte dies den Antragsgegner im noch nicht verstrichenen Übergangszeitraum nicht gehindert habe, das IDW-Verfahren anzuwenden, weil die Messstellendichte noch nicht für die Durchführung eines geostatistischen Verfahrens ausreichte (vgl. Begründung vom 15.9.2022 zur Änderungsverordnung vom 7.5.2023, elektr. Beiakten "Akte NDüngGewNPVO 2022, Seiten 763 bis 997", Bl. 798).
Dass - entgegen der Annahme der Antragsteller - die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 AVV GeA, nach denen die nach § 4 Abs. 2 AVV GeA angestrebte Messstellendichte aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht erreicht werden kann, bei der zuletzt im Oktober 2023 vorgenommenen Gebietsausweisung, erfüllt waren (nach Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 98, Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 107, und OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 143 ist vor dem 31.12.2024 keine Angabe der tatsächlichen oder rechtlichen Gründe erforderlich), folgt bereits daraus, dass in Niedersachsen tatsächlich nur 981 Messstellen im Sinne des § 4 Abs. 1 AVV GeA vorhanden waren, obwohl der Antragsgegner das Ausweisungsmessnetz überarbeitet und auch neue Messstellen mit aufgenommen hatte (vgl. Methodenbeschreibung, S. 2 f.; Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 3). Auch aus der Begründung zum Neuerlass der NDüGV vom 15. September 2022 (elektr. Beiakten "Akte NDüngGewNPVO 2022, Seiten 763 bis 997", Bl. 798) geht hervor, dass, wie von § 15 Abs. 1 AVV GeA vorausgesetzt, die nach § 4 Abs. 2 AVV GeA angestrebte Messstellendichte tatsächlich nicht erreicht war und deshalb das IDW-Verfahren gewählt worden ist. Der NLWKN sieht dementsprechend auch einen Neubaubedarf von mehreren hundert Messstellen (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 4 f.).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Länder nach § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 4 AVV GeA weitere Messstellen in ihr Ausweisungsmessnetz übernehmen dürfen, wenn diese die Anforderungen nach Anlage 1 Nr. 1 bis 4 AVV GeA erfüllen, und nach den Angaben der Antragsteller unter Bezugnahme auf die Wasserdatenbank des NLWKN (http://www.wasserdaten.niedersachsen.de/cadenza/pages/selector/index.xhtml;jsessionid=914D68F582FCDE8B7A1DC654E90982F6) (Fachliche Evaluierung, S. 24 f.) etwa im GWK "Große Aue Lockergestein links" 85 Grundwassermessstellen, davon 69 Grundwassergütemessstellen (inkl. der 13 WRRL-Messstellen), vorhanden sind. Denn der Antragsgegner hat insoweit substantiiert und nachvollziehbar ausgeführt, dass diese nicht hätten einbezogen werden können, weil sie aus unterschiedlichen Gründen eben nicht den dazu o. a. Anforderungen genügten, also etwa keine aussagekräftigen Unterlagen für die Messstellen (Dritter) vorlagen, die Messstellen nicht die bautechnischen Anforderungen der AVV GeA erfüllten, notwendige bautechnische Veränderungen noch nicht hätten durchgeführt werden können, keine Nitratwerte vorlägen bzw. diese nicht den Vorgaben der AVV GeA entsprächen, die Messstellen nicht an einem für die Regionalisierung geeigneten Standort lägen, das Einholen des Einverständnisses des Eigentümers zur Verwendung noch nicht vorläge oder erst noch Eignungsprüfungen erforderlich seien, um die Messstellen zu ertüchtigen (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 4). Im GWK "Große Aue Lockergestein links" lag nach den Angaben des Antragsgegners (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 6) ein Großteil der dortigen 57 Grundwassermessstellen mit Güteuntersuchungen aus den Jahren 2016 bis 2021 räumlich sehr eng beieinander, weshalb von diesen jeweils nur eine Messstelle in das Ausweisungsmessnetz aufgenommen worden sei. Die übrigen Messstellen der Landesdatenbank seien - aus jeweils näher ausgeführten Gründen - nicht geeignet für eine Verdichtung des Ausweisungsmessnetzes (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 4, 6, Anlage 2 zur Anlage AG1). Auch ein Aufruf an wasser- und landwirtschaftliche Institutionen, Messstellen zu melden, sei im Ergebnis erfolglos geblieben. Die Antragsteller haben keine konkreten Messstellen benannt, die dennoch einzubeziehen gewesen wären, insbesondere hat der Antragsgegner die Geeignetheit der in der von den Antragstellern vorgelegten fachlichen Evaluierung berücksichtigten Beregnungsbrunnen (vgl. dort S. 41 und Abb. 14) substantiiert in Abrede gestellt (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 13 f.). Damit dürfte der von den Antragstellern geltend gemachte Verstoß gegen § 4 AVV GeA nicht vorliegen.
Der Antragsgegner wäre auch grundsätzlich nicht zur zusätzlichen Einbeziehung bestimmter einzelner Messstellen verpflichtet gewesen. § 4 Abs. 1 Satz 1 AVV GeA schreibt den Ländern vor, welche Messstellen sie mindestens nutzen müssen, um eine zureichende Abgrenzung der nitratbelasteten von den nicht nitratbelasteten Gebieten zu gewährleisten. Die Vorschrift lässt dabei zwar Raum für die Einbeziehung weiterer Messstellen, zwingt hierzu aber grundsätzlich nicht (vgl. auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 110). Gegenteiliges folgt auch nicht aus anderen Regelungen in der AVV GeA. Nach dem - in Hinblick auf § 4 Abs. 1 Satz 1 AVV GeA klarstellenden - § 4 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA dürfen die Länder weitere Messstellen in das Ausweisungsmessnetz übernehmen, "müssen" dies aber nicht. Auch aus § 15 AVV GeA ergibt sich insoweit im vorliegenden Fall nichts anderes. Denn der Antragsgegner erfüllt auch die dort für ihn einschlägigen, übergangsweise gelockerten Anforderungen an die Messstellendichte, von nämlich "nur" 1 Messstelle je 50 km2 Landesfläche. Schon deshalb kann sich eine Verpflichtung zur Einbeziehung weiterer Messstellen schließlich auch nicht in Anwendung des Rechtsgedankens einer Ermessensreduzierung aus § 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2 AVV GeA ergeben.
Es ist daher unerheblich, ob im GWK "Große Aue Lockergestein links", wie die Antragsteller meinen, stark variierende hydrogeologische Einheiten vorliegen, die bei einer geostatistisch basierten Regionalisierung nach § 4 Abs. 2 AVV GeA eine Messstellendichte von 1 Messstelle je 20 km2 innerhalb des Grundwasserkörpers erfordern würden, oder großflächig verbreitete hydrogeologische Einheiten, bei denen nach § 4 Abs. 2 AVV GeA eine Messstelle je 50 km2 ausreichend wäre.
c) Die im GWK "Große Aue Lockergestein links" liegenden Messstellen des Ausweisungsmessnetzes weisen unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten wohl auch keine solchen (bau-/technischen) Mängel auf, die die Ergebnisse der vorgenommenen Messungen relevant beeinflusst und zu einer fehlerhaften Gebietsausweisung geführt haben könnten.
Über die bereits oben dargestellten Anforderungen an die Messstellen nach § 9 Abs. 1 i. V. m. Anlage 4 Nr. 1 GrwV hinaus beschreibt die GrwV nicht konkreter, wie die Messstellen auszubauen und zu betreiben sind, insbesondere verweist sie insoweit auch nicht auf anerkannte Regeln der (Mess-)Technik oder ähnliche Standards (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 -, juris Rn. 33).
Nach § 4 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Anlage 1 Nr. 2 Buchst. a) AVV GeA müssen die Messstellen hingegen gemäß den allgemein anerkannten Regeln der Technik ausgebaut sein, wobei frühere Stände des Regelwerks als gleichwertig gelten, sofern infolge der abweichenden Anforderungen keine signifikante Beeinflussung der Nitratkonzentration zu erwarten ist. Die Angaben zur Funktionsfähigkeit der Messstellen sind in den Messstellendatenbanken der Länder zu dokumentieren, was eine erstmalige Aufnahmeprüfung nach dem Arbeitsblatt DWA-A 908 Eignungsprüfung von Grundwassermessstellen oder nach einer vergleichbaren allgemein anerkannten Regel der Technik und eine Kontrolle bei der Probenahme / Messung durch geschultes Personal erfordert (§ 4 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Anlage 1 Nr. 2 Buchst. b) Sätze 1 und 2 AVV GeA). Die Kontrolle hat aufgrund einer regelmäßigen Inaugenscheinnahme der Messstelle zu erfolgen, die durchgeführten Pumpversuche sind zu dokumentieren, und eine sofortige Prüfung und Behebung von Auffälligkeiten ist zu veranlassen (§ 4 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Anlage 1 Nr. 2 Buchst. b) Sätze 3 und 4 AVV GeA). Regelmäßige Funktionsprüfungen gemäß den allgemein anerkannten Regeln der Technik werden nach § 4 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Anlage 1 Nr. 2 Buchst. b) Satz 5 AVV GeA empfohlen. Die Probenahme hat gemäß § 4 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Anlage 1 Nr. 3 AVV GeA nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik, zum Beispiel nach dem AQS-Merkblatt P-8/2 "Probenahme von Grundwasser", zu erfolgen.
Bei den "allgemein anerkannten Regeln der Technik" handelt es sich um solche technischen Regeln, die von den herrschenden Fachkreisen als richtig anerkannt sind und praktiziert werden; darüber hinaus müssen sie in der Praxis erprobt sein (BVerwG, Urteile vom 27.7.2021 - 4 A 14.19 -, juris Rn. 49, und vom 18.7.2013 - 7 A 4.12 -, juris Rn. 40; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18.12.1995 - 4 B 250.95 -, juris Rn. 4). Regeln der Technik finden sich insbesondere in DIN-Vorschriften und technischen Regelwerken der Fachverbände, z. B. den DVGW-Arbeitsblättern (vgl. auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.11.2018 - 13 KN 249/16 -, juris Rn. 71) oder den VDI-Richtlinien, die von Fachausschüssen nach einem festgelegten Verfahren unter Beteiligung der Fachöffentlichkeit und der betroffenen Kreise erstellt werden (Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Auflage 2023, § 60 Rn. 23; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.6.2013 - 3 C 21.12 -, juris Rn. 39). Rechtliche Relevanz erlangen Regeln der Technik grundsätzlich nur, soweit sie der Normgeber als solche in seinen Regelungswillen aufgenommen hat (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.3.2021 - 4 B 14.20 -, juris Rn. 13, und vom 30.9.1996 - 4 B 175.96 -, juris Rn. 3; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 -, juris Rn. 33). Durch die Verweisung auf von nichtstaatlichen Normungsgremien geschaffene Regelwerke sollen die von Privaten erarbeiteten technischen Standards unmittelbare Rechtsverbindlichkeit erlangen (BVerwG, Urteil vom 27.6.2013 - 3 C 21.12 -, juris Rn. 39). DIN-Normen oder vergleichbare Regelungen werden dabei für anwendbar erklärt, um den Begriff der "Regeln der Technik" auszufüllen (BVerwG, Urteil vom 27.6.2013 - 3 C 21.12 -, juris Rn. 39). Sind die allgemein anerkannten Regeln der Technik zu berücksichtigen, können sich die Behörden und Gerichte darauf beschränken, die herrschende Auffassung unter den technischen Praktikern zu ermitteln, um festzustellen, ob die jeweiligen Anforderungen erfüllt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8.8.1978 - 2 BvL 8/77 -, juris Rn. 107).
Damit wären die allgemein anerkannten Regeln der Technik jedoch selbst bei einer Außenwirkung der AVV GeA hier nicht, wie die Antragsteller meinen, in der Weise "als gerichtlicher Maßstab für die Überprüfung der zutreffenden Feststellung von Nitratbelastungen heranzuziehen", dass die Messergebnisse bereits dann nicht der Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete zugrunde gelegt werden könnten, wenn der Ausbau einer Messstelle oder deren Betrieb nicht in allen Details den allgemein anerkannten Regeln der Technik entspricht. Denn anerkannte Regeln der Technik können zwar eine tatsächliche Vermutung dafür begründen, dass sie Festlegungen enthalten, die einer objektiven Kontrolle standhalten; sie haben aber keinen Ausschließlichkeitsanspruch, insbesondere schließen sie den Rückgriff auf weitere Erkenntnismittel nicht aus (BVerwG, Beschluss vom 30.9.1996 - 4 B 175.96 -, juris Rn. 5; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 2.2.2005 - 7 BN 4.04 -, juris Rn. 7; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 13.3.2019 - 13 LA 160/18 -, juris Rn. 12). Damit kommt diesen Regeln kein solcher Ausschließlichkeitscharakter zu, dass die Messergebnisse allein bei ihrer Einhaltung als zutreffend anzusehen wären. Zwar mag bei ihrer Berücksichtigung die objektive Richtigkeit der Messergebnisse vermutet werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.9.1996 - 4 B 175.96 -, juris Rn. 5). Daraus folgt aber nicht zugleich im Umkehrschluss, dass bei nicht vollständiger Umsetzung der technischen Regeln die Messergebnisse bereits deshalb unrichtig wären. Insbesondere kann es auch aufgrund besonderer Umstände fachlich vertretbar sein, von den allgemein anerkannten Regeln der Technik abzuweichen.
Die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch die angegriffene Rechtsverordnung ist ebenfalls nicht daraufhin zu überprüfen, ob die Messstellen exakt und in allen Details mit den Bestimmungen des § 4 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Anlage 1 Nr. 1 bis 4 AVV GeA übereinstimmen, sondern ob etwaige Mängel geeignet gewesen sind, die maßgebliche, vielfach beschriebene Aufgabenstellung zu verfehlen, nämlich insbesondere eine kohärente, umfassende und repräsentative Übersicht über den chemischen Grundwasserzustand in dem GWK hinsichtlich Nitrats sowie die zuverlässige und genaue Erkennung von signifikanten und anhaltenden steigenden Trends zu gewährleisten.
Nach diesen Maßgaben gehen aus dem Vorbringen der Antragsteller keine solchen messstellenbezogenen Mängel hervor, die auf die dort gemessenen und der Gebietsausweisung zugrunde gelegten Nitratwerte einen relevanten Einfluss gehabt haben könnten.
(1) Hinsichtlich der Messstellen Sünder I, Wehrbleck, Glissen, WW Liebenau II X.2 und Bleckriede sehen die Antragsteller grundwasserschutzrelevante Mängel darin, dass an diesen Messstellen aufgrund ihres nicht den Regeln der Technik entsprechenden Ausbaus eine Kontamination durch Oberflächenwasser oder Wasser aus anderen Boden- und Grundwasserstockwerken möglich sei (dazu Antragsbegründung, S. 44 bis 46, Fachliche Evaluierung, S. 25 bis 27).
Bei der Messstelle Sünder I sei eine Ton-Wassersperre zwischen 8 bis 12 m unter Geländeoberkante (GOK) eingebracht, deren Mächtigkeit von 4 m im Verhältnis zur 10 m mächtigen bindigen (geringleitenden) Grundwasserüberdeckung (vgl. Fachliche Evaluierung, S. 32 Abb. 9) unzureichend sei. Zudem liege auch keine Dokumentation über das Vorhandensein der Abdichtung und deren Mächtigkeit vor.
Bei der Messstelle Wehrbleck sei eine 8 m mächtige bindige Deckschicht erbohrt worden. Im Ausbauplan sei eine Tonsperre nur zwischen 2 und 3 m unter GOK dokumentiert. Aufgrund der geringen Mächtigkeit sei die Sperre als Abdichtung nicht geeignet. Auch für eine oberflächennahe Abdichtung sei das eingebrachte Dichtungsmaterial zu geringmächtig.
Hinsichtlich der Messstelle Glissen habe nach den Ausführungen der Antragsteller bei geophysikalischen Untersuchungen im Jahr 2004 der im Schichtenverzeichnis dokumentierte Schluffhorizont in der Tiefe von 9 bis 11 m unter GOK nicht nachvollzogen werden können. Deshalb würde der erschlossene Grundwasserleiter als unbedeckt charakterisiert, und eine Tonsperre sei nicht erforderlich. Allerdings sei eine oberflächennahe Abdichtung notwendig, welche nicht eindeutig habe nachgewiesen werden können. Nach dem geophysikalischen Bericht werde vermutet, dass ein Schutz gegen das Eindringen von Oberflächenwasser allenfalls durch den Betonsockel gegeben sei. Dieser stelle keine regelrechte Abdichtung dar. Zudem sei die Hinterfüllung nachweislich lückenhaft und die Verrohrung leicht exzentrisch. Im Ergebnis der Untersuchung heiße es, dass die Messstelle aufgrund technischer Mängel nur eingeschränkt funktionsbereit sei.
Bei der Messstelle WW Liebenau II X.2 könne die eingebrachte Tonsperre ebenfalls nicht als regelgerecht bewertet werden. Laut Schichtenverzeichnis sei bis in eine Tiefe von 7 m Schluff (stark mittelsandig) erbohrt worden. Die laut Ausbauplan vorhandenen Tonsperren in Tiefen von 1 bis 2 m sowie 8 bis 9 m seien aufgrund der Mächtigkeit und regionalen Verbreitung der Deckschicht als nicht regelgerecht zu bewerten. Zudem seien die Tonsperren der im Jahr 1988 erbauten Messstelle geophysikalisch nicht nachgewiesen.
Im Bereich der Messstelle Bleckriede lägen bis zu 10 m mächtige bindige Schichten vor, die den Hauptgrundwasserleiter lokal untergliederten. Durch die Messstelle sei eine Schluffschicht in einer Tiefe von 8,5 bis 12 m erbohrt worden. Im Bereich der Schluffschicht sei eine laut Ausbauplan 2 m mächtige Tonsperre eingebracht, die im Bereich zwischen 10 und 11 m auch durch eine geophysikalische Messung nachgewiesen worden sei. Die Mächtigkeit der Tonsperre sei im Verhältnis zu der Mächtigkeit der bindigen Schichten im Umgebungsgestein zu gering. Sofern die oberen Sandschichten Wasser führten, was sehr wahrscheinlich sei, wäre eine oberflächennahe Abdichtung erforderlich.
Der Antragsgegner bringt demgegenüber vor, dass die Abdichtung zur GOK und der Einbau der Tonsperren bei allen von den Antragstellern gerügten Messstellen den zum Bauzeitpunkt gültigen Arbeitsblättern des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches (DVGW) entsprächen und, sofern diese aktualisiert worden seien, eine Beeinflussung der Nitratwerte ausgeschlossen werden könne (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 10). Das DVGW-Arbeitsblatt W 121 (1988) sehe zwar einen Abschluss zum Gelände durch eine Betonausfüllung und zum Schließen des Ringraums unterhalb der Geländeoberfläche eine Tonabdichtungsstrecke von mindestens 2 m vor, die in vorhandene wirksame Deckschichten einbinden müsse. Auch seien durchbohrte stockwerkstrennende Schichten durch Abdichtungen mit nach Möglichkeit 5 m Höhe wieder zu verschließen. Das neuere Arbeitsblatt des DVGW W 121 (2003) enthalte aber keine konkreten Empfehlungen für den Einbau bzw. die Beschaffenheit und Mächtigkeit einer Tonsperre zur Abdichtung zur Geländeoberkante mehr und gebe nur vor, dass auf geeignete Absperrungen gegen die grundwasserüberdeckenden Schichten und gegen andere Grundwasserleiter zu achten sei (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 8).
Nach den Angaben des Antragsgegners ist die Messstelle Wehrbleck (Baujahr 1981) durch einen betonierten Messstellenkopf gegen Sickerwasserzutritte von der Oberfläche in den Ringraum geschützt und weist der Ausbauplan Tonsperren von 0 bis 0,5 m sowie von 2 bis 3 m jeweils unter Gelände auf (Anlage AG 1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 9). Die Messstellen Glissen (Baujahr 1998) und Bleckriede (Baujahr 1978) seien jeweils durch ein Betonfundament und eine oberflächige Tonsperre gegen Sickerwasserzutritte geschützt, die Messstelle Sünder I (Baujahr 1970) durch ein Betonfundament und nach dem Ausbauplan mit einer Tonsperre von 8 bis 12 m unter Gelände. Bei der Messstelle WW Liebenau X.2, die durch den örtlichen Wasserversorger errichtet worden sei und durch diesen betrieben werde, seien Tonsperren, auch nach dem Ausbauplan, vorhanden.
Danach erscheint bei der Messstelle Sünder I die nach dem Ausbauplan vorhandene 4 m mächtige Tonsperre ausreichend, auch wenn die bindige Grundwasserüberdeckung mit 10 m deutlicher mächtiger ist. Aus welchen konkreten Gründen diese "unzureichend" sein bzw. nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprechen sollte, bringen die Antragsteller nicht weiter vor. Nach dem DVGW Arbeitsblatt 121 (2003) ist nach den Ausführungen des Antragsgegners insoweit lediglich auf geeignete Absperrungen zu achten, wenngleich nach dem früheren Arbeitsblatt 121 (1988) 5 m - sofern möglich - empfohlen worden sind. Auch die Antragsteller gehen davon aus, dass das aktuelle Regelwerk DVGW Arbeitsblatt 121 (2003) keine Angaben zur erforderlichen Mächtigkeit des verdichtenden Materials mache (Fachliche Evaluierung, Anhang 4, S. 9). Danach dürfte aus der "nur" 4 m mächtigen Tonsperre keine Gefahr einer relevanten Beeinflussung der gemessenen Nitratwerte resultieren. Soweit das tatsächliche Vorhandensein der Tonsperre bei Untersuchungen nicht bestätigt werden konnte und Undichtigkeiten an den Rohrverbindungen festgestellt worden waren, wurde nach den Angaben des Antragsgegners für die Messstelle ein Ersatz-Neubau errichtet, und die parallele Beprobung habe einen plausiblen, seit 2018 steigenden Verlauf mit aktuellen Nitratwerten von über 100 mg/l gezeigt, so dass der Schlussfolgerung des Antragsgegners gefolgt werden können dürfte, eine Beeinflussung der Nitratwerte habe ausgeschlossen werden können (vgl. Anlage AG1 zur Antragserwiderung, S. 9).
Dies gilt gleichermaßen für die Messstelle Wehrbleck mit Tonsperren von 0 bis 0,5 m sowie von 2 bis 3 m jeweils unter Gelände. Unter Berücksichtigung der von den Beteiligten zitierten DVGW Arbeitsblätter dürfte hierin kein "nicht regelhafter" Ausbau zu sehen sein, insbesondere da das aktuelle DVGW Arbeitsblatt die früher angenommene Mindestmächtigkeit von 2 m nicht mehr vorsieht (vgl. auch Fachliche Evaluierung, Anhang 4, S. 8). Auch die Antragsteller bringen nicht substantiiert vor, inwieweit allgemein anerkannte Regeln der Technik nicht eingehalten würden und hieraus erhöhte Nitratwerte an der Messstelle resultieren könnten. Allein, dass das Merkblatt "Bau von Grundwassermessstellen" des Arbeitskreises Grundwasserbeobachtung von 2012 "empfehle", eine 2 bis 3 m mächtige Ringraumabdichtung aus Ton einzubringen (Fachliche Evaluierung, Anhang 4, S. 8, 10), führt nicht dazu, dass eine 0,5 m mächtige Absperrung im konkreten Fall nicht zur Verhinderung des Eindringens von Oberflächenwasser in den Ringraum geeignet im Sinne des DVGW Arbeitsblatt 121 (2003) sein kann und damit nicht regelgerecht wäre. Hinzu kommt, dass zwischen 2 und 3 m eine weitere Absperrung vorhanden ist, die einen Wasserzufluss von eingedrungenem Oberflächenwasser zu der Verfilterung wohl zusätzlich verhindern würde. Schließlich wurde auch für diese Messstelle ein Ersatz-Neubau errichtet und hat die parallele Beprobung nach den Angaben des Antragsgegners einen plausiblen Verlauf mit aktuellen Nitratwerten von über 110 mg/l gezeigt, so dass mit dem Antragsgegner von nicht verfälschten Nitratmesswerten ausgegangen werden können dürfte.
Die Messstelle Glissen ist nach dem Vorbringen des Antragsgegners durch ein Betonfundament und eine oberflächige Tonsperre gegen Sickerwasserzutritte geschützt. Inwieweit dennoch eine (negative) Beeinflussung der Messerergebnisse für Nitrat durch das Eindringen von Oberflächenwasser möglich sein sollte, führen die Antragsteller nicht konkret aus. Die Ringraumverfüllung zeigt zwar Mängel auf, jedoch wurde nach den Angaben des Antragsgegners für die Messstelle ein Ersatz-Neubau errichtet und habe die parallele Beprobung einen plausiblen, seit 2018 steigenden Verlauf mit aktuellen Nitratwerten von über 50 mg/l gezeigt, so dass auch hier wiederum der Schlussfolgerung des Antragsgegners gefolgt werden können dürfte, dass trotz der Mängel bei der Verfüllung eine Beeinflussung der Nitratwerte ausgeschlossen werden kann (vgl. Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 8 f.).
Nach dem Vorbringen der Antragsteller ist bei der Messstelle Liebenau II X.2 bis in eine Tiefe von 7 m Schluff (stark mittelsandig) erbohrt worden, liegt dort der Grundwasserflurabstand bei ca. 12 m und ist der Bereich der bindigen Schichten damit ungesättigt. Daraus folgt nicht, dass Tonsperren von 1 bis 2 m und 8 bis 9 m als nicht regelrecht zu bewerten wären, zumal die tiefere Tonsperre, wenngleich auch nur mit einer Mächtigkeit von 1 m, innerhalb einer ungesättigten bindigen Schicht liegt. Auch aus dem pauschalen Verweis der Antragsteller auf "vgl. DVGW 2003 und DVGW 1998" (Fachliche Evaluierung, S. 27) ergibt sich keine solche Abweichung von den allgemein anerkannten Regeln der Technik, die die Brauchbarkeit der Messstellen und die Richtigkeit der gemessenen Nitratwerte substantiiert in Frage stellen würde.
Die Rügen der Antragsteller zu der Messstelle Bleckriede sind bereits deshalb unerheblich, weil dort im maßgeblichen Zeitraum von 2018 bis 2021 mit 0,92 mg/l ohnehin kein relevant erhöhter Durchschnitts-Nitratwert festgestellt worden ist und sie deshalb nicht - in einer die Antragsteller oder andere Betroffene belastenden Weise - zur Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete beigetragen hat.
(2) Bei allen 13 Messstellen des GWK machen die Antragsteller zudem weitere bautechnische, aus ihrer Sicht allerdings nicht grundwasserschutzrelevante Mängel geltend, insbesondere rügen sie ein fehlerhaftes Verhältnis zwischen dem Ausbau- und dem Bohrdurchmesser bei 11 Messstellen sowie die Ausgestaltung des Schüttmaterials bei 5 Messstellen (Antragsbegründung, S. 46, Fachliche Evaluierung, S. 26).
Aus dieser pauschalen, nicht näher ausgeführten Behauptung ergeben sich bereits keine Anhaltspunkte für eine Abweichung von den allgemein anerkannten Regeln der Technik, die eine fehlerhaft zu hohe Nitratmessung zur Folge haben könnte. Auch die Antragsteller gehen ausdrücklich nicht davon aus, dass diese von ihnen behaupteten Mängel Auswirkungen auf eine repräsentative Beprobung und damit die Messung der Nitratwerte gehabt haben könnten (Antragsbegründung, S. 41, 52). Zudem hält der Antragsgegner unter Bezugnahme auf die Ausführungen in den DVGW Arbeitsblätter W 121 (2003), W 123 (2001) sowie W 121 (1988) dem Vorbringen der Antragsteller entgegen, dass das Verfüllmaterial sowie das Verhältnis von Ausbau- zu Bohrdurchmesser bei allen Messstellen des GWK der zum Zeitpunkt des Baus gültigen DVGW Orientierungshilfen bzw. Vorgaben entsprächen und bei einer späteren Aktualisierung der Arbeitsblätter eine Beeinflussung der Nitratwerte aufgrund der Wahl des Verfüllmaterials ausgeschlossen werden könne (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 10).
(3) Die Messstellen Oeftinghausen, Glissen und WW Schwaförden PB 60 sind nach der Auffassung der Antragsteller, unter Berücksichtigung der Ergebnisse der vom Antragsgegner durchgeführten Funktionsprüfungen, ungeeignet für die Feststellung von Nitratbelastungen (Antragsbegründung, S. 47).
Konkret bringen die Antragsteller vor: Bei Kamerabefahrungen zur Funktionsprüfung seien in diesen Messstellen Fremdkörper festgestellt worden. Diese könnten unmittelbar Auswirkungen auf die Probenahme haben, weil sie dazu führen könnten, dass das erforderliche Volumen nicht abgepumpt werden könne. Zudem könnten die Fremdkörper auch unmittelbar zu stofflichen Belastungen in dem Grundwasser in der Messstelle führen. Bei der Messstelle WW Schwaförden PB 60 sei zudem bei einer Funktionsprüfung im November 2020 festgestellt worden, dass aufgrund des geringen Wasserstandes keine ordnungsgemäße Probenahme möglich gewesen sei. Ein zweiter erfolgreicher Versuch im Jahr 2021 habe jedoch eine gute hydraulische Anbindung gezeigt, so dass zumindest ab diesem Zeitpunkt eine Funktionstüchtigkeit der Messstelle unterstellt werden könne.
Mit diesem Vorbringen haben die Antragsteller weder die Funktionsunfähigkeit der Messstellen substantiiert in Zweifel gezogen noch dargelegt, dass ihr Ausbau oder Betrieb unter Berücksichtigung der allgemein anerkannten Regeln der Technik zu nicht verwendbaren Messergebnissen führen würde. Die von ihnen vorgebachten Bedenken aufgrund festgestellter Fremdkörper (vgl. dazu auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3158 -, juris Rn. 123) erschöpfen sich in rein theoretischen Überlegungen. Unabhängig davon sind die Fremdkörper nach den Angaben des Antragsgegners entfernt worden und die Messstellen aufgrund von Funktionsprüfungen in den Jahren 2020 / 2021 mit A1 bzw. B1 als funktionsfähig bewertet worden (Anlage AG1 zur Antragserwiderung vom 19.2.2024, S. 11; vgl. Schriftsatz AG vom 27.9.2024, S. 10 f., und zu den Kategorien den Abschlussbericht "Funktionsprüfungen an Grundwassergütemessstellen des WRRL-Messnetzes des NLWKN" vom 15.12.2020, abrufbar unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/download/190109/NLWKN_Abschlussbericht_Funktionspruefung_2020.pdf, zu den einzelnen Messstellen den unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/download/190108/Consulaqua_Abschlussbericht_Funktionspruefung_2020.pdf abrufbaren Abschlussbericht, und zu den Funktionsprüfungen im Jahr 2021 die unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/startseite/wasserwirtschaft/grundwasser/gun_messnetze/funktionsprufungen-von-grund-wassergutemessstellen-des-wasserrahmenrichtlinien-messnetzes-im-jahr-2021-217135.html abrufbaren Protokolle und Berichte).
An der Messstelle WW Schwaförden PB 60 ist im Rahmen einer Funktionsprüfung zwar - aufgrund des geringen Wasserstands - eine erste Probenahme fehlgeschlagen (vgl. dazu auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3158 -, juris Rn. 127); die zweite sodann erfolgreiche Probenahme ergab aber gerade keine grundsätzliche Funktionsuntüchtigkeit der Messstelle. Solche Überprüfungen dienen gerade dazu, das Funktionieren einer Messstelle sicherzustellen und Störungen zu beheben bzw. durch einen Ersatz-Neubau künftigen Störungen vorzubeugen, ohne dass dadurch (bei behebbaren Mängeln) die Messstelle unbrauchbar würde (vgl. dazu auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 154). Der Einfluss von etwaigen kurzfristigen Funktionsstörungen einer Messstelle und dadurch bedingten unzutreffenden Nitratmesswerten wird ausreichend dadurch begrenzt, dass für die Einstufung als nitratbelastet bzw. nicht belastet ein Mittelwert mehrerer Jahre gebildet wird, zumal im o. a. Fall aufgrund der konkreten Funktionsstörung in Form des niedrigen Wasserstands gerade keine Probenahme möglich war und bereits deshalb ein unzutreffend gemessener Nitratwert insoweit ausgeschlossen werden kann. In den Fällen, in denen an der Messstelle WW Schwaförden PB 60 Grundwasserproben entnommen worden sind, war nach den Angaben des Antragsgegners jeweils eine ausreichende Ergiebigkeit gegeben, wenngleich aufgrund sinkender Grundwasserstände ein Ersatz-Neubau errichtet worden ist.
(4) Die Antragsteller rügen ferner, dass die Messstelle WW Schwaförden PB 60 entgegen Anlage 1 Ziff. 2 Buchst. c) AVV GeA nicht im maßgeblichen Hauptwassergrundleiter, also dem oberflächennächsten wasserwirtschaftlich bedeutsamen Grundwasserleiter, verfiltert sei (dazu Antragsbegründung, S. 48, Fachliche Evaluierung, S. 35).
Die Behauptung der Antragsteller ist bereits nicht hinreichend substantiiert. In der von ihnen vorgelegten fachlichen Evaluierung wird insoweit lediglich ausgeführt, dass die Verfilterung von 1,60 m - 4,60 m unter GOK liege und daher unsicher sei, ob die Messstelle im oberflächennächsten, wasserwirtschaftlich bedeutsamen Grundwasserleiter verfiltert sei und nicht gegebenenfalls nur in einem nur lokal ausgebildeten, schwebenden Grundwasserleiter (Fachliche Evaluierung, S. 35). Dies erscheint angesichts des in Bezug genommenen Profilschnitts PS03 (Fachliche Evaluierung, Anhang 2, S. 11 f.), der eine Bedeckung nur für einen, wenngleich auch größeren Teilbereich des Trinkwassergewinnungsgebiets Schwaförden zeigt, zwar grundsätzlich möglich, aber, wie eben auch die Antragsteller zutreffend anmerken, nicht hinreichend sicher, zumal die Koordinaten der Messstelle (abrufbar unter www.wasserdaten.niedersachsen.de) gegen eine Verfilterung in einem oberen lokal begrenzten schwebenden Grundwasserleiter sprechen: Die Geo-Koordinaten 32487268 / 5841107 weisen auf eine deutlichere Nähe zu der aus dem Profilschnitt ersichtlichen Bohrung 3218HY0171 (32487453 / 5840609) im unbedeckten Bereich des oberen wasserwirtschaftlich bedeutsamen Grundwasserleiters als zu den Bohrungen im bedeckten Bereich (32486838 / 584145 bis 32485994 / 5841873) auf. Entsprechend des Profilschnitts geht auch der Antragsgegner davon aus, dass im Teilraum Syker Geest zwar quartärzeitliche Ablagerungen geringdurchlässiger Sedimente (Schluff) zu lokaler Stockwerkstrennung führten, durch die sehr begrenzte Ausdehnung dieser Trennschichten eine hydraulische Anbindung an den Hauptgrundwasserleiter aber dennoch gegeben sei. Die Messstelle sei im maßgeblichen oberen Grundwasserleiter verfiltert.
(5) Die Antragsteller rügen weiter, dass an 9 Messstellen (Oeftinghausen, Sünder I, Hahnhorst I, Nordsulingen I, Glissen, Bleckriede, Ströhen, Paschenburg (neu) und Voigtei-Sportplatz) bei der Probenahme in vielfältiger Weise von den qualitativen Anforderungen der AVV GeA abgewichen worden sei.
So sei insbesondere das quantitative hydraulische Kriterium nicht (immer) eingehalten worden, nach welchem unter Berücksichtigung der vorhandenen technischen Regeln (vgl. Anlage 1 Nr. 3 AVV GeA) das 1,5-fache Volumen des Kreiszylinders aus Filterlänge und Rohrdurchmesser zu fördern sei, bevor die Probe gezogen werde (Antragsbegründung, S. 49, Fachliche Evaluierung, S. 22, 37, Tab. 9). Bei diesen Probenahmen könne nicht ausgeschlossen werden, dass noch vorhandenes Standwasser die Probe beeinflusst habe, sodass die Belastbarkeit der Beprobung dann fraglich erscheinen könne.
Aus diesem Vorbringen geht nicht hinreichend hervor, dass die konkrete Art und Weise der Probenahme zu unzutreffenden Messergebnissen geführt hat bzw. aus den Ergebnissen der vom Antragsteller veranlassten Untersuchung der Probenahme darauf geschlossen werden kann, dass es an der jeweiligen Messstelle zu unrichtigen Messergebnissen, insbesondere zu unzutreffend zu hoch gemessenen Nitratwerten gekommen ist (vgl. in diesem Zusammenhang auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3158 -, juris Rn. 123). Allein aus einer Nichteinhaltung der von den Antragstellern als allgemein anerkannte Regel der Technik angeführte Formel für die Berechnung des Entnahmevolumens kann, wie auch den Formulierungen in der fachlichen Evaluierung zu entnehmen ist ("kann nicht ausgeschlossen werden", "Belastbarkeit [...] kann dann fraglich erscheinen"), noch nicht auf unzutreffende Messergebnisse geschlossen werden. Anlage 1 Nr. 3 AVV GeA verweist hinsichtlich der allgemein anerkannten Regeln der Technik "zum Beispiel" auf das AQS-Merkblatt P-8/2. Dieses nimmt zwar seinerseits auf die DIN 38402-13 und die dortige Berechnungsgrundlage und das DVGW Arbeitsblatt (W 112 (A)) sowie das DWA Regelwerk (A 909) Bezug, weist jedoch auch darauf hin, dass das hydraulische Kriterium nicht konstant und grundwasserstandsabhängig zu ermitteln ist, wenn der Grundwasserstand im Bereich des Filterkieses liegt (S. 5 1. Spiegelstrich, abrufbar über https://www.lawa.de/documents/p-08-2-probenahme-gw-2023-09_1709547351.pdf). Fehlen messstellenspezifische Angaben, die zur Ermittlung des hydraulischen Kriteriums benötigt werden, können diese nach dem AQS-Merkblatt P-8/2 u. a. mittels bohrlochgeophysikalischer Messungen ermittelt oder auf der Basis von Regelwerken zum Grundwassermessstellenbau und -ausbau (z. B. DVGW W 121 (A) [4]) abgeschätzt werden (S. 5 3. Spiegelstrich). Die vor der Probenahme abzupumpende Wassermenge kann auf der Grundlage der Messergebnisse aus Pumpversuchen messstellenspezifisch festgelegt werden und vom berechneten hydraulischen Kriterium abweichen (S. 6 3. Spiegelstrich). Dass und weshalb bei den von den Antragstellern gerügten Probenahmen von dem sich nach der Berechnungsformel für Lockergestein ergebenden Formel abgewichen werden konnte, hat der Antragsgegner nicht erläutert, aber ausgeführt, dass durch die Akkreditierung der Probenahmestandorte durch die Deutsche Akkreditierungsstelle die regelrechte Durchführung bescheinigt worden sei (vgl. auch Abschlussbericht "Funktionsprüfungen an Grundwassergütemessstellen des WRRL-Messnetzes des NLWKN" vom 15.12.2020, abrufbar unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/download/190109/NLWKN_Abschlussbericht_Funktionspruefung_2020.pdf). Dies entspricht auch dem AQS-Merkblatt P-8/2, nach dem die Prozesse objekt- und / oder prozessbezogen in geplanten, regelmäßigen Zeitabständen im Rahmen von dokumentierten auch externen (z. B. durch Begutachter der Akkreditierungsstelle) Audits im Gelände zu kontrollieren sind (S. 7 letzter Absatz). Damit kann letztlich, mangels konkreter Angaben des Antragsgegners, nicht abschließend beurteilt werden, ob im Hinblick auf das hydraulische Kriterium die allgemein anerkannten Regeln der Technik eingehalten worden sind. Da die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete mittels der NDüGV aber bereits aus anderen Gründen unwirksam ist, kann dies hier offenbleiben.
(6) Die Antragsteller halten ferner bei 5 Messstellen (Oeftinghausen, Wehrbleck, Glissen, Paschenburg (neu) und Voigtei-Sportplatz) weitere Untersuchungen für erforderlich, weil eine Beeinflussung der Nitratmesswerte durch anthropogene, nichtlandwirtschaftliche Quellen nicht ausgeschlossen werden könne und die Berücksichtigung dieser Messstellen der Anlage 1 Nr. 4 AVV GeA zuwiderlaufe (Antragsbegründung, S. 50 f., Fachliche Evaluierung, S. 35 - 37).
Aus ihrem diesbezüglichen Vorbringen geht jedoch bereits nicht in ausreichend substantiierter Weise hervor, dass die an diesen Messstellen gemessenen Nitratwerte tatsächlich in einem relevanten Maße durch menschliche Quellen nichtlandwirtschaftlicher Art beeinflusst worden sein könnten. Die Antragsteller halten auch selbst lediglich weitere Untersuchungen bei den 5 Messstellen, von denen 2 (Oeftinghausen und Wehrbleck) erhebliche Nitratbelastungen aufwiesen, für erforderlich, weil Ergebnisse zu einzelnen Indikatorstoffen für eine nicht landwirtschaftliche Beeinflussung vorlägen und in den Einzugsgebieten entsprechende Nutzungen, wie Kleinkläranlagen, Friedhöfe, Siedlungen, Ölfelder und Biogasanlagen, vorhanden seien (Antragsbegründung, S. 51, Fachliche Evaluierung, S. 35 f.).
Hinsichtlich der Messstelle Wehrbleck haben sie unter Bezugnahme auf die fachliche Evaluierung insoweit lediglich vorgebracht, dass im Jahr 2018 ein Röntgenkontrastmittel (Amidotrizoesäure) habe nachgewiesen werden können, dass auch in der Humanmedizin Verwendung finde und daher ein Indikator für einen Abwassereinfluss sein könne. Da dieses Mittel aber auch in der Veterinärmedizin angewendet würde, könne auch ein landwirtschaftlicher Ursprung nicht ausgeschlossen werden. Da in dem von den Antragstellern angenommenen Zustromgebiet nur eine Siedlung liegt, aber keine weiteren konkreten Anhaltspunkte für eine relevante Beeinflussung der Nitratmesswerte durch Abwasser statt durch eine landwirtschaftliche Nutzung vorliegen, dürfte kein weiterer Ermittlungsbedarf bestehen.
Für die weiteren 4 Messstellen sind schon keine (landwirtschaftsfremden) Indikatorstoffe nachgewiesen worden, machen die Antragsteller aber geltend, dass sich im jeweiligen Anstrom eine Kiesgrube (Glissen), ein Öl- und Erdgasunternehmen und / oder ein Ölfeld (Paschenburg (neu)), eine kleine Biogasanlage (Voigtoi-Sportplatz) und vermutlich eine Kleinkläranlage, Altlast und / oder ein Friedhof (Oeftinghausen) - als mögliche Einflussquellen - befänden. Auch hier dürfte mangels konkreter Anhaltspunkte für eine tatsächliche Beeinflussung der Nitratmesswerte durch nichtlandwirtschaftliche Quellen kein Anlass für etwaige weitere Ermittlungen bestehen, zumal an den ersten 3 genannten Messstellen lediglich durchschnittliche Nitratwerte von unter 35 mg/l bzw. 0,2 mg/l (vgl. Fachliche Evaluierung, S. 36) gemessen worden sind.
Die Berücksichtigung von Messstellen, an denen die dort gemessenen erhöhten Nitratwerte auch, aber nicht allein auf anthropogene Quellen nichtlandwirtschaftlichen Ursprungs zurückzuführen sind, führt darüber hinaus für sich genommen noch nicht zur Rechtswidrigkeit der Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete. Denn § 7 Abs. 3 Satz 2 GrwV, als gegenüber der NDüGV höherrangige Norm, sieht lediglich vor, dass bei der Einstufung des chemischen Zustands eines GWK nach § 7 Abs. 1 bis 3 Satz 1 GrwV, Messstellen, an denen die Überschreitung eines Schwellenwertes auf natürliche, nicht durch menschliche Tätigkeiten verursachte Gründe zurückzuführen ist, wie Messstellen zu behandeln sind, an denen die Schwellenwerte eingehalten werden. Auch aus dem Verursacherprinzip würde sich bei einer (zusätzlichen) nichtlandwirtschaftlichen Beeinflussung der Nitratmesswerte eine Rechtswidrigkeit der Gebietsausweisung nicht ergeben. Denn danach können landwirtschaftlichen Betrieben Einschränkungen auferlegt werden, wenn sie einen erheblichen Beitrag zu den hohen Nitratwerten leisten. Allein eine Mitverursachung der Nitratbelastung durch nichtlandwirtschaftliche Quellen entbindet nicht von der Verpflichtung zur Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete (vgl. EuGH, Urteil vom 22.9.2005 - C-221/03 -, juris Rn. 84). Stickstoffeinträge müssen in solchen Gebieten soweit wie möglich verringert werden (EuGH, Urteil vom 2.10.2003 - C-322/00 -, juris Rn. 75). Dem Vorbringen der Antragsteller sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass andere nichtlandwirtschaftliche Quellen in einem solchen Maße zu den erhöhten Nitratwerten beitragen würden, dass der landwirtschaftliche Verursachungsanteil lediglich unerheblich wäre. Auch sonst ist dies nicht ersichtlich. Zudem geht aus der Methodenbeschreibung substantiiert hervor, dass für 223 der 225 Messstellen mit erhöhten Nitratwerten in Niedersachsen anhand des Nachweises von Pflanzenschutzmitteln bzw. deren Metaboliten oder anhand von Luftbildern unter Berücksichtigung des Zustromgebiets eine landwirtschaftliche Beeinflussung der Nitratwerte belegt werden konnte (S. 6 f.). Die übrigen 2 Messstellen seien bei der Ausweisung nicht berücksichtigt worden.
Dies steht in Übereinstimmung mit der allgemeinen, der RL 91/676/EWG zugrunde liegenden Annahme, dass eine hohe Nitratkonzentration in einem Gebiet eines GWK, in dem eine landwirtschaftliche Tätigkeit unter Verwendung von stickstoffhaltigen Düngemitteln und / oder Dung ausgeübt wird, erheblich durch diese Nutzung mitverursacht ist. Nach deren Erwägungsgründen Nr. 3 und 5 wird die Verschmutzung der Gewässer der Gemeinschaft aus diffusen Quellen hauptsächlich durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen, insbesondere durch die übermäßige Verwendung von Düngemitteln, auch aufgrund der intensiven Viehwirtschaft, verursacht (vgl. auch Bayerischer VGH, Urteile vom 22.2.2024 - 13a N 23.936 -, juris Rn. 83, und - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 83). Daher geht das Unionsrecht mit den Art. 3 Abs. 5 und 5 Abs. 6 Unterabs. 2 RL 91/676/EWG davon aus, dass die Aktionsprogramme zur Verringerung bzw. Vorbeugung einer Nitratbelastung (vgl. Art. 5 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 RL 91/676/EWG) auch auf dem gesamten Gebiet eines Mitgliedsstaates angewendet werden können. Eine genaue Ermittlung bzw. Zuordnung des Anteils des Beitrags der Landwirtschaft in methodischer und tatsächlicher Hinsicht ist, anders als die Antragsteller wohl meinen, entbehrlich (vgl. EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 30; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 23.936 -, juris Rn. 83). Daher ist für die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete nicht erforderlich, dass für jede davon erfasste landwirtschaftliche Fläche im Einzelfall und ohne entgegenstehende Anhaltspunkte nachgewiesen werden muss, dass von dort aus ein erheblicher Verursachungsbeitrag der Landwirtschaft zu der erhöhten Nitratbelastung im Grundwasser ausgeht. Damit wird auch der menschlichen Gesundheit und den lebenden Ressourcen und Ökosystemen der Gewässer (Erwägungsgrund Nr. 6 RL 91/676/EWG, Erwägungsgrund Nr. 5 RL 2006/118/EG), deren Schutz die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete dient, Rechnung getragen, zumal es sich bei Grundwasser um eine wertvolle, aber auch empfindliche Ressource handelt, die eine Hauptquelle für die öffentliche Trinkwasserversorgung in vielen Regionen bildet und der damit eine kaum zu überschätzende Bedeutung zukommt (vgl. Erwägungsgründe Nr. 1 und 2 RL 2006/118/EG; BVerfG, Beschluss vom 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 -, juris Rn. 164).
d) Ferner machen die Antragsteller geltend, dass die mit der NDüGV vorgenommene Ausweisung nitratbelasteter Gebiete gegen die Vorgaben in § 5 AVV GeA zur immissionsbasierten Abgrenzung verstoße, weil der Antragsgegner nicht gemäß § 15 Abs. 2 AVV GeA vorübergehend von der in § 5 Abs. 2 AVV GeA vorgesehenen Pflicht zur Durchführung eines geostatistischen Regionalisierungsverfahren habe absehen und stattdessen ein deterministisches Regionalisierungsverfahren heranziehen dürfen (Antragsbegründung, S. 52 - 56, Fachliche Evaluierung, S. 41 f.). Dass der Antragsgegner dazu berechtigt war, ist jedoch bereits zuvor zur erforderlichen Messstellendichte hinreichend begründet worden.
e) Die Antragsteller sind letztlich noch der Auffassung, dass die mit der NDüGV vorgenommene Gebietsausweisung auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße (vgl. dazu S. 70 bis 73 der Antragsbegründung).
Sie bringen insoweit vor, dass die mit der Gebietsausweisung verbundenen Beschränkungen hinsichtlich der Ausbringung von Düngemitteln aufgrund der von ihnen gerügten Mängel zur Erreichung der Ziele des Gewässerschutzes nicht geeignet seien und sie unangemessen in ihren Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG beeinträchtige.
Es bestünden erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der Feststellungen des Antragsgegners zum Vorhandensein der Nitratbelastung aufgrund der grundwasserschutzrelevanten Mängel der Messstellen und der daraus resultierenden unzutreffenden Analyseergebnisse sowie zur flächenhaften Ausdehnung von Nitratbelastungen aufgrund der methodischen Fehler und der fehlenden Repräsentativität des Messnetzes. Die Gebietsausweisung sei daher mangels aussagekräftiger Datengrundlage nicht geeignet, das Ziel einer Verminderung von Nitrateinträgen aus der Landwirtschaft zu erreichen. Aufgrund der unterbliebenen Betrachtung von Zustrombereichen der Messstellen fehle es an einer Zuordnung der für die angenommenen Belastungen ursächlichen landwirtschaftlichen Flächen. Daher sei nicht feststellbar, inwiefern eine Beschränkung der Düngemittelausbringung durch die Antragsteller zu einer Verringerung und Vermeidung der Belastung führe. Solange nicht festgestellt werden könne, ob die Belastungen kausal durch die landwirtschaftliche Düngemittelausbringung verursacht würden und die Beschränkungen daher zu einer Verringerung der Nitratbelastung führten, sei die Gebietsausweisung mittels der NDüGV rechtswidrig.
Die mit der Verordnung einhergehenden Beschränkungen griffen auch darüber hinaus in unangemessener Weise in ihre - der Antragsteller - Rechte ein.
Da (insbesondere) mit der grundwasserköperübergreifenden Ermittlung und Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete im Rahmen der Regionalisierung mittels des IDW-Verfahrens sowie mit der Ausweisung von nitratbelasteten Gebieten mit einer Nitratkonzentration unter 50 mg/l ohne steigenden Trend bereits Verstöße gegen § 13a DüV als einfach-rechtliches höherrangiges Recht verbunden sind, die zu einer Unwirksamkeit der Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete durch §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV führen, kommt es nicht mehr maßgeblich darauf an, ob das methodische Vorgehen des Antragsgegners bzw. dessen Ergebnisse auch zu einem nicht gerechtfertigten Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen der Antragsteller führen, wovon allerdings mangels Rechtsgrundlage für das konkrete Vorgehen und sachlicher Nachvollziehbarkeit der Methodik auszugehen ist.
Vorsorglich wird aber darauf hingewiesen, dass die mit einer Ausweisung von nitratbelasteten Gebieten auf einer - anders als vorliegend - hinreichenden, den Verursacherprinzip Rechnung tragenden Rechtsgrundlage verbundenen Beschränkungen der landwirtschaftlichen Tätigkeit grundsätzlich mit Art. 14 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG sowie insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar wären.
Ein ungerechtfertigter Eingriff in die Berufsfreiheit und das Eigentumsrecht der Betroffenen folgt nicht bereits aus den in § 13a Abs. 2 DüV (i. V. m. §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 NDüGV) vorgesehenen Verpflichtungen, nach denen, so die Antragsteller, die Ausbringung von Düngemitteln auf nur noch 80 % des ermittelten Stickstoffbedarfs der jeweils angebauten Pflanze zu verringern sei (vgl. § 13a Abs. 2 Nr. 1 DüV) und das Düngen im Herbst zu Winterraps, zu Wintergerste sowie zu Zwischenfrüchten ohne Futternutzung (vgl. § 13a Abs. 2 Nr. 5 DüV) zu unterbleiben habe.
Diese Verpflichtungen entsprechen den Vorgaben der RL 91/676/EWG, nach deren Art. 5 Abs. 4 Buchst. a) i. V. m. Anhang III die Mitgliedsstaaten Aktionsprogramme aufzulegen haben. Diese Programme enthalten Vorschriften über die Zeiträume, in denen das Ausbringen von bestimmten Arten von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist (Anhang III Nr. 1 Ziff. 1; vgl. auch Anhang II Teil A Nr. 1, § 3 Abs. 5 Ziff. 1 DüngG), und über Grenzen (Anhang III Abs. 1 Ziff. 3; vgl. auch Anhang II Teil A, § 3 Abs. 5 Ziff. 2 und 10 DüngG) für das Ausbringen von Düngemitteln entsprechend den Regeln der guten fachlichen Praxis unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betroffenen Gebiets, worunter auch Zeiträume fallen, in denen Düngemittel nicht ausgebracht werden sollten (EuGH, Urteil vom 2.10.2003 - C-322/00, juris Rn. 312), Zur guten fachlichen Praxis gehört gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 DüngG, dass Art, Menge und Zeitpunkt der Anwendung am Bedarf der Pflanzen und des Bodens ausgerichtet werden. Das Verbot der Ausbringung von Düngemitteln in bestimmten Zeiträumen des Jahres ist eine wesentliche Bestimmung der RL 91/676/EWG (EuGH, Urteile vom 21.6.2018 - C-543/16 -, juris Rn. 105, und vom 4.9.2014 - C-237/12 -, juris Rn. 58).
Auch wenn die mit der Ausweisung eines Gebietes als nitratbelastet einhergehenden Einschränkungen der Landwirte beim Ausbringen von (stickstoffhaltigen) Düngemitteln und von Dung sie in ihrer Berufsfreiheit einschränken, entspricht die Gebietsausweisung den Erfordernissen des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der lebenden Ressourcen und Ökosysteme der Gewässer sowie der Sicherung sonstiger rechtmäßiger Nutzungen der Gewässer (RL 91/676/EWG Erwägungsgrund Nr. 6; vgl. auch Erwägungsgründe Nr. 1, 2 und 4) und verfolgt somit dem Gemeinwohl dienende hochrangige Ziele (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 -, juris Rn. 153, 164 zur Bedeutung des Grundwasserschutzes; Senatsbeschluss vom 3.6.2024 - 10 MN 52/24 -, juris Rn. 47), ohne das Recht der freien Berufsausübung oder das Eigentumsrecht der Landwirte in seinem Wesensgehalt anzutasten, sodass bei Einhaltung der Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Einschränkungen des Eigentums- bzw. Berufsausübungsrechts gerechtfertigt sind (vgl. EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 55 - 57; Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 67 - 90; Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 44 f., 47). Dabei ist im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hier zu berücksichtigen, dass die Mitgliedsstaaten nach Art. 5 Abs. 3 RL 91/676/EWG in den Aktionsprogrammen die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten, insbesondere über die jeweiligen Stickstoffeinträge aus landwirtschaftlichen und anderen Quellen, sowie Umweltbedingungen in den jeweiligen Regionen des Mitgliedsstaates zu berücksichtigen haben. Bei den im Rahmen dieser Programme verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 4 Buchst. a), Anhang III Ziff. 1. 3. RL 91/676/EWG sind ferner die besonderen Merkmale des betroffenen gefährdeten Gebietes zu berücksichtigen. Zudem ist die Wirksamkeit der Aktionsprogramme zu überwachen (Art. 5 Abs. 6 Unterabs. 1 RL 91/676/EWG), und sind diese nach Art. 5 Abs. 7 RL 91/676/EWG mindestens alle 4 Jahre zu überprüfen (vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 88; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 55), damit der Entwicklung der Gegebenheiten, sowohl was die Verunreinigung aus landwirtschaftlichen Quellen als auch was diejenige aus anderen Quellen angeht, Rechnung getragen werden kann (EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 46 bis 49). Diese Verpflichtungen der Mitgliedstaaten dienen der Sicherung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der die Landwirte treffenden Beschränkungen und damit auch der Verhältnismäßigkeit der Einschränkungen. In § 13a Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 DüV sind darüber hinaus für bestimmte Fälle Ausnahmen von einzelnen Beschränkungen vorgesehen (vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 85; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 55). So gilt etwa § 13a Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 1 DüV nicht für Betriebe, die im Durchschnitt der Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen, nicht mehr als 160 kg Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und davon nicht mehr als 80 kg Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr aus mineralischen Düngemitteln aufbringen; die Landesregierungen können zudem in einer Rechtsverordnung vorsehen, dass die Regelung auch nicht für Dauergrünlandflächen gilt, soweit der Anteil von Dauergrünlandflächen an der Gesamtfläche der jeweiligen ausgewiesenen Gebiete insgesamt 20 % nicht überschreitet und nachgewiesen ist, dass durch die Ausnahme keine zusätzliche Belastung der Gewässer durch Nitrat zu erwarten ist (§ 13a Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV). Ebenso sehen § 13a Abs. 2 Nr. 5 Halbsätze 2 und 3 DüV Ausnahmen von den § 13a Abs. 2 Nr. 5 Halbsatz 1 DüV aufgeführten Verpflichtungen in bestimmten Fällen vor und kann die nach Landesrecht zuständige Stelle im Fall von Zwischenfrüchten ohne Futternutzung bei einer Aussaat bis zum Ablauf des 1. September unter bestimmten weiteren Umständen eine längstens bis zum Ablauf des 1. Oktober 2021 befristete Ausnahme von der Verpflichtung genehmigen. Auch diese Ausnahmen gewährleisten die Verhältnismäßigkeit der mit der Gebietsausweisung verbundenen Einschränkungen.
Demgegenüber ist die mit den Beschränkungen beim Düngen einhergehende Belastung der Betroffenen in Form einer Reduzierung des Ertragspotenzials der betroffenen Flächen im Hinblick auf die mit der RL 91/676/EWG verfolgten Ziele, deren Umsetzung das DüngG, die DüV und die NDüGV dienen, lediglich ein wirtschaftliches Argument, das der mit der RL 91/676/EWG angestrebten Verringerung der Gewässerverunreinigung durch Nitrate nicht erfolgreich entgegengehalten werden kann (vgl. EuGH, Urteil vom 21.6.2018 - C-543/16 -, juris Rn. 117, 102). Die gewichtigeren Ziele der RL 91/676/EWG gehen insoweit vor (so auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 158). Selbst ein Totalverbot der Düngung auf bestimmten Flächen kann insoweit verhältnismäßig sein (vgl. EuGH, Urteil vom 21.6.2018 - C-543/16 -, juris Rn. 161, 162 zu um mehr als 15 % geneigten Weinanbauflächen im Hinblick auf die Gefahr der Abschwemmung von Stickstoff). Die genannten Ziele sind insoweit deutlich höher zu gewichten (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 -, juris Rn. 153, 164) als die monetären Interessen der Landwirte (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 56, 62 sowie Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 44 - 47) insbesondere an einem höheren Ertrag bzw. einer günstigen Entsorgung von tierischen Exkrementen, zumal die hydrologischen Verhältnisse in den Mitgliedsstaaten teilweise so beschaffen sind, dass es Jahre dauern kann, bis Schutzmaßnahmen zu einer Verbesserung der Wasserqualität führen (vgl. Erwägungsgrund Nr. 13 RL 91/676/EWG; so bereits auch Senatsbeschluss vom 3.6.2024 - 10 MN 52/24 -, juris Rn. 47). Mit den mit der Gebietsausweisung verbundenen, die Regeln der guten fachlichen Praxis berücksichtigenden Beschränkungen beim Düngen als Inhalts- und Schrankenbestimmungen bzw. Berufsausübungsregelungen gehen damit in Hinblick auf die so verfolgten hochrangigen Ziele, insbesondere den Schutz des Grundwassers mit seiner überragenden Bedeutung, keine unverhältnismäßigen Belastungen der betroffenen Landwirte einher (so auch Bayerischer VGH, Urteil vom 22.2.2024 - 13a N 21.3145 -, juris Rn. 51 - 55, 59 - 62; vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 84, 89 f.).
Dies gilt umso mehr, als nach dem BMEL bei einer Reduktion der Stickstoffdüngung um 20 % "lediglich" von einem Ertragsrückgang von bis zu 10 % einschließlich möglicher Qualitätseinbußen auszugehen ist (BR-Drs. 98/20, S. 49 f.; vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 27.8.2024 - 4 C 1035/20.N -, juris Rn. 75; Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 45). Aus der pauschalen Schilderung der Folgen der angegriffenen Düngebeschränkungen durch die Antragsteller geht hingegen nicht hervor, dass ihre weitere landwirtschaftliche Betätigung dadurch unrentabel würde.
§ 3 NDüGV bestimmt als eigenständige landesrechtliche Regelung lediglich, dass abweichend von § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 DüV vor dem Aufbringen wesentlicher Mengen an Stickstoff der im Boden verfügbare Stickstoff von dem Betriebsinhaber auf jedem Schlag oder jeder Bewirtschaftungseinheit, außer auf Grünlandflächen, Dauergrünlandflächen und Flächen mit mehrschnittigem Feldfutterbau, für den Zeitpunkt der Düngung, mindestens aber jährlich, durch Untersuchung repräsentativer Proben zu ermitteln ist, was jedoch nicht für die in § 10 Abs. 3 DüV genannten Flächen und Betriebe gilt, und dass abweichend von § 6 Abs. 1 Satz 1 DüV die dort genannten Düngemittel beim Aufbringen auf unbestelltes Ackerland unverzüglich, jedoch spätestens innerhalb einer Stunde nach Beginn des Aufbringens, einzuarbeiten sind.
Nach § 5 NDüGV haben solche Betriebsinhaberinnen und Betriebsinhaber, die nach § 10 Abs. 1 bis 3 DüV den Düngebedarf, Angaben über Düngungsmaßnahmen und die Gesamtsumme des Nährstoffeinsatzes aufzuzeichnen haben (§ 5 Abs. 1 Satz 3 NDüGV) und deren Flächen die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 Buchst. a) und b) NDüGV erfüllen, insbesondere ergänzend sicherzustellen, dass die jährliche betriebliche Gesamtsumme des Düngebedarfs nach § 10 Abs. 1 Satz 2 DüV, bei Stickstoff in Verbindung mit § 13a Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 1 DüV und unter Berücksichtigung der Ausnutzung im Jahr des Ausbringens nach § 3 Abs. 5 DüV, bei den Düngungsmaßnahmen nicht überschritten wird.
Diese spezifisch landesrechtlichen Regelungen greifen bereits aufgrund ihrer geringen Intensität und angesichts der hohen Güter, deren Schutz sie dienen, nicht ungerechtfertigt in Art. 12 Abs. 1 oder 14 Abs. 1 GG ein.
Ob Verfassungsrecht die Schaffung von Ausnahmeregelungen für Landwirte gebietet, denen der Nachweis gelingt, dass sie etwa durch besondere Bewirtschaftungsmethoden nicht zu einer Beeinträchtigung des Grundwassers beitragen, und wie ein solcher Nachweis dann zu führen wäre, muss hier nicht geklärt werden. Jedenfalls ist bereits nach dem o. a. Verursacherprinzip sicherzustellen, dass nur diejenigen landwirtschaftlichen Flächen den Einschränkungen beim Düngen unterliegen, die erheblich zu den erhöhten Nitratwerten in jeweils als nitratbelastet ausgewiesenen Gebieten beitragen. Zudem enthält die DüV Ausnahmeregelungen für Betriebe mit geringen Düngemengen, die vor allem der Berücksichtigung des Ökolandbaus dienen sollen (BR-Drs. 98/20, S. 49).
5. Sowohl aufgrund der Nichtaufnahme der die Gebietsausweisung nach § 13a Abs. 1 DüV näher regelnden Vorgaben der AVV GeA in die DüV (oben unter II. 1.) als auch aufgrund der mit § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV nicht in Einklang stehenden grundwasserkörperübergreifenden Ermittlung und Ausweisung nitratbelasteter Gebiete (oben unter II. 2.) und der Einbeziehung von Flächen um "unbelastete" Messstellen in diese Ausweisung (oben unter II. 3.) ist die NDüGV insoweit für ungültig zu erklären, als sie gemäß §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 mit Nitrat belastete Gebiete (Gebietskulisse Grundwasser) ausweist.
Die Ungültigkeitserklärung infolge der fehlerhaften grundwasserkörperübergreifenden Ermittlung der nitratbelasteten Gebiete ist insbesondere nicht auf den GWK "Große Aue Lockergestein links", in dem die Flächen der Antragsteller liegen, und dessen unmittelbares räumliches Umfeld zu beschränken (vgl. dazu auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 61/20 -, juris Rn. 44 ff.). Der aufgezeigte Mangel ist nämlich nicht auf diese Teilfläche räumlich begrenzt, sondern hat sich auch in weiteren GWK ausgewirkt, die damit (ebenfalls) nicht den Vorgaben des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV entsprechen.
Schließlich führt auch allein der unter II. 3 bezeichnete methodische Mangel zur Unwirksamkeit der Ausweisung der Gebiete nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. a) und 2 i. V. m. Anlagen 1 und 2 NDüGV insgesamt, da er sich zwar jeweils nur in einem räumlich eng begrenzten Umfeld ausgewirkt haben wird, dessen Bestimmung und notwendige genaue Beschreibung aber, wie oben ausgeführt, die Anwendung neuer Parameter sowie einen gerichtlich unvertretbaren Aufwand erforderten.
Es besteht hingegen kein Anlass, über das im Antrag zum Ausdruck kommende Begehren hinaus, an das der Senat als Normenkontrollgericht ggf. nicht gebunden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, juris, Leitsatz 1), ausnahmsweise auch weitere Normen der NDüGV für unwirksam zu erklären.
Dass die Ausweisung der Gebietskulisse Oberflächengewässer nicht untrennbar mit der für unwirksam erklärten Ausweisung der nitratbelasteten Gewässer verbunden ist, ist bereits im Rahmen der Zulässigkeit (unter I. 3.) begründet worden.
Dies gilt auch für die übrigen Regelungen der NDüGV. Sie gelten auch für eutrophierte Gebiete, so §§ 5 und 7 NDüGV, oder können sonst sinnvoll auch ohne den ungültigen Teil bestehen bleiben, so § 3 NDüGV. Die zusätzlichen abweichenden Anforderungen für die Gebietskulisse Grundwasser (§ 3 NDüGV; vgl. § 13a Abs. 3 DüV) gelten nach § 13a Abs. 4 Satz 1 DüV ab dem 1. Januar 2021 für die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche im Gebiet des jeweiligen GWK, für den die Landesregierungen Gebiete von GWK nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV nicht ausgewiesen haben (in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 77). Das Gebiet des jeweiligen GWK ist gemäß § 13a Abs. 4 Satz 1 DüV durch die nach Landesrecht zuständige Stelle festzulegen und bekannt zu machen.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10 (in entsprechender Anwendung, vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.2.2020 - 2 KN 2/17 -, juris Rn. 65; Niedersächsisches OVG, u. a. Urteile vom 12.5.2021 - 1 KN 167/20 -, juris Rn. 25 und vom 12.4.2021 - 12 KN 159/18 -, juris Rn. 126 sowie Beschluss vom 30.11.2020 - 13 KN 271/20 -, juris Rn. 9), 709 S. 2, 711 ZPO.
Die Revision wird zugelassen, soweit dem Normenkontrollantrag stattgegeben wurde. Den insoweit entscheidungserheblichen (Bundes-)Rechtsfragen, ob eine einheitliche und gerichtlich überprüfbare Vorgehensweise der Länder bei der Ermittlung und Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete durch die AVV GeA hinreichend gewährleistet ist oder die dortige nähere Ausgestaltung der Anforderungen in die DüV hätte mit aufgenommen werden müssen, ob § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV einer Ausweisung nitratbelasteter Gebiete in einem GWK entgegensteht, bei deren flächenhafter Ermittlung auch in anderen GWK gewonnene Nitratmesswerte berücksichtigt worden sind, und ob danach als nitratbelastete Gebiete auch Flächen um Messstellen ausgewiesen werden dürfen, bei denen die Nitratbelastung unter 50 mg/l ohne steigenden Trend liegt, kommt jeweils grundsätzliche Bedeutung zu (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Soweit der Antrag (als unzulässig) abgelehnt worden ist, sind hingegen keine Gründe für die Zulassung der Revision gegeben.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 und 4 NDüGV für die in § 2 NDüGV
§§ 3 bis 5 und 7 NDüGV
§§ 3 und 5 NDüGV
§§ 5 und 7 NDüGV, oder können sonst sinnvoll auch ohne den ungültigen Teil bestehen bleiben, so § 3 NDüGV
§ 1 NDüGV
§ 2 NDüGV
§ 5 NDüGV
§ 10 GrwV
§ 3 NDüGV
§ 4 NDüGV
§ 6 NDüGV
§ 139 BGB
§ 13a DüV
§ 13 DüV
§ 11 DüngG
§ 4 DüngG
§ 1 AVV
§ 51 BImSchG
§ 7 GrwV
§ 3 AVV
§ 6 AVV
§ 83 WHG
§ 2 GrwV
§ 15 AVV
§ 4 AVV
§ 5 AVV
§ 167 VwGO
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2 oder 3 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV
§ 5 Abs. 1 NDüGV
§ 2 Abs. 1 NDüGV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 NDüGV
§ 2 Abs. 2 Satz 2 NDüGV
§ 2 Abs. 2 Satz 3 NDüGV
§ 2 Abs. 3 NDüGV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 DüV
§ 7 Absatz 4 GrwV
§ 13a Abs. 1 Satz 2 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV
§ 13a Abs. 2 DüV
§ 13a Abs. 3 DüV
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 NDüGV
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 13a Abs. 4 Satz 1 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 DüV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 3 Satz 2 GrwV
§ 13a Abs. 1 DüV
§ 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG
§ 2 Nr. 1 und 6 bis 8 DüngG
§ 3 Abs. 4 Satz 2 DüngG
§ 3 Abs. 5 DüngG
§ 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 DüngG
§ 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG
§ 15 Abs. 5 Satz 1 DüngG
§ 3 Abs. 5 Nr. 2 bis 6, 8 und 10 DüngG
§ 3 Abs. 4 auch i. V. m. Abs. 5 DüngG
§ 15 Abs. 5 Satz 2 DüngG
§ 3 Abs. 5 Halbsatz 1 DüngG
§ 13a Abs. 1 Satz 1 DüV
§ 13a Abs. 3 Satz 1 DüV
§ 13a Abs. 3 Satz 2 DüV
§ 13a Abs. 3 Satz 3 DüV
§ 13a Abs. 7 DüV
§ 13 Abs. 2 DüV
§ 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG
§ 13a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 DüV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 AVV
§ 15 Abs. 2 Satz 2 AVV
§ 2 Abs. 1 GrwV
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 DüV
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV
§ 9 Abs. 1 GrwV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV
§ 7 Abs. 4 GrwV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DüV
§ 3 Abs. 1 AVV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 AVV
§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 3 Abs. 1 GrwV
§ 3 Nr. 6 WHG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 GrwV
§ 7 Abs. 3 Satz 1 GrwV
§ 6 Abs. 2 GrwV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV
§ 10 Abs. 1 GrwV
§ 9 Abs. 2 GrwV
§ 1 Abs. 3 GrwV
§ 15 Abs. 2 Satz 1 AVV
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 GrwV
§ 7 Abs. 5 Satz 1 GrwV
§ 7 Abs. 3 GrwV
§ 1 Nr. 3 GrwV
§ 4 Abs. 2 AVV
§ 15 Abs. 1 AVV
§ 4 Abs. 1 GrwV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 DüV
§ 6 Abs. 3 Nr. 3 und 4 GrwV
§ 6 Abs. 2 Satz 2 GrwV
§ 4 Abs. 1 AVV
§ 5 Abs. 2 AVV
§ 15 Abs. 2 Satz 3 AVV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AVV
§ 7 Abs. 1 bis 3 Satz 1 GrwV
§ 15 Abs. 2 AVV
§ 13a Abs. 2 Nr. 1 DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 5 DüV
§ 3 Abs. 2 Satz 2 DüngG
§ 13a Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 1 DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 5 Halbsatz 1 DüV
§ 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 DüV
§ 10 Abs. 3 DüV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 DüV
§ 10 Abs. 1 bis 3 DüV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 NDüGV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 DüV
§ 3 Abs. 5 DüV
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 13a Abs. 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 und mit Abs. 5 des Düngegesetzes
§ 7 der Verordnung
§ 47 Rn. 359) der Verordnung
§ 7 Absatz 4 der Grundwasserverordnung
§ 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG hat das BMEL mit der Verordnung
§ 2 der Grundwasserverordnung
Art. 84 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 80 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 84 Abs. 2 GG
Art. 83 GG
Art. 80 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2022, 90, 91
NordÖR 2022, 90, 92
1 RL 2006/11
7 KS 8/21
13a N 21.31
2 K 61/20
8 CN 1.22
10 KN 3/18
7 CN 6.04
4 NB 35.89
2 K 56/15
7 CN 1.11
4 CN 1.07
9 CN 1.22
2 K 9/22
13 S 3646/21
2 K 224/20
2 R 32/21
5 KN 10/20
7 KN 85/11
4 CN 4.14
3 BN 1.22
13a NE 21.24
4 C 1035/20
1 LC 107/19
10 KN 172/20
10 KN 10/18
10 KN 44/18
2 BvF 1/65
VII R 87/92
1 RL 2000/60
1 RL 91/67
5 RL 91/67
I RL 91/67
III RL 91/67
2 RL 91/67
4 RL 91/67
13a N 23.93
2 RL 2006/11
20 D 8/19
13 RL 2000/60
4 RL 2006/11
11 RL 2000/60
2 BvF 1/15
2 BvF 1/12
1 BvR 587/17
1 BvR 1137/59
2 C 13.01
9 CN 2.22
1 BvR 615/67
1 BvR 197/73
13 LC 114/08
4 A 777/01
10 LB 112/21
3 C 10.06
4 C 9.95
2 BvF 1/94
2 BvF 4/98
4 C 1492/20
10 MN 52/24
10 C 3.21
2 BvG 1/57
8 C 30.01
9 B 19.06
5 CN 1.03
10 LC 76/21
8 C 16.96
6 C 17.14
7 C 9.19
6 C 23.18
5 C 6.18
1 WB 23.19
1 WB 55.19
5 C 2.16
7 BN 1.21
3 BN 1.12
5 N 1.92
7 C 65.82
10 B 13.22
7 BN 2.21
7 BN 1.20
7 CN 1.14
12 RL 2000/60
2 RL 2000/60
3 RL 2006/11
3 C 22.02
4 A 14.19
7 A 4.12
4 B 250.95
13 KN 249/16
3 C 21.12
4 B 14.20
4 B 175.96
2 BvL 8/77
7 BN 4.04
13 LA 160/18
1 BvL 77/78
3 RL 91/67
7 RL 91/67
4 NB 3.91
2 KN 2/17
1 KN 167/20
12 KN 159/18
13 KN 271/20