Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-13, Aktenzeichen 6 K 545/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2008:0813.6K545.08.00

Tenor:
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 12. Februar 2008 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungs-betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
für R e c h t erkannt:

Tatbestand:
Der Kläger ist gemeinsam mit seiner Ehefrau Eigentümer des Grundstücks Gemarkung X. , Flur 38, Flur 767, mit der postalischen Anschrift "B. der L. ".
Mit Schreiben vom 13. Juli 2007 forderte die Beklagte den Kläger auf, den um sein Grundstück angebrachten Stacheldraht zu entfernen.
Mit Schreiben vom 28. Januar 2008 teilte die Beklagte dem Kläger mit, er sei der Aufforderung vom 13. Juli 2007 bislang nur zum Teil nachgekommen. Entlang der Grundstückseinfriedung "B. der L. " sei der Stacheldraht nach wie vor vorhanden (zur Lage des Stacheldrahtes siehe die Lichtbilder auf Blatt 18 der Beiakte I und auf Blatt 46 der Gerichtsakte). Dies sei jedoch nach § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Stadt X. vom 18. März 2005, zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. Februar 2007 (im Folgenden: Ordnungsbehördliche Verordnung), untersagt. § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung bestimmt, dass es untersagt ist, an Straßen, Häuserfronten oder Grundstücksgrenzen Stacheldraht oder sonstige gefährliche Gegenstände anzubringen oder zu belassen, sofern hierdurch Personen oder Sachen gefährdet werden können. Der Kläger werde daher aufgefordert, den Stacheldraht bis spätestens zum 8. Februar 2008 gänzlich zu entfernen.
Mit Ordnungsverfügung vom 12. Februar 2008, dem Kläger zugestellt am 13. Februar 2008, gab die Beklagte dem Kläger auf, bis zum 14. März 2008 den in seiner Einfriedungsvegetation auf seinem Grundstück entlang des öffentlichen Weges "B. der L. " angebrachten Stacheldraht gänzlich zu entfernen. Sollte der Kläger der Aufforderung der Beklagten zur Beseitigung des angebrachten Stacheldrahts nicht oder nicht vollständig nachkommen, drohte die Beklagte ihm an, den Stacheldraht auf seine Kosten im Wege der Ersatzvornahme beseitigen zu lassen. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Tatsache, dass der Kläger trotz Aufforderung den Stacheldraht nicht beseitigt habe, lasse den Schluss zu, dass er nicht gewillt sei, sich an die Ordnungsbehördliche Verordnung zu halten. Die Beklagte sehe sich im Rahmen ihres Ermessens veranlasst, mittels der Ordnungsverfügung die Einhaltung der Ordnungsbehördlichen Verordnung durchzusetzen, um die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer zu gewährleisten. Die Ermessensentscheidung falle daher zulasten des Klägers aus.
Der Kläger hat am 13. März 2008 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er unter anderem vor, es sei nicht erkennbar, worin eine konkrete Gefährdung durch den Stacheldraht liegen solle. Eine solche sei aufgrund der konkreten Ausgestaltung der Zaun- und Einfriedungsanlagen ausgeschlossen. Es bestehe auch keine latente Gefahr für besonders gefährdete Personengruppen wie Kinder und alte Menschen.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 12. Februar 2008 aufzuheben. Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, sie sei im März 2007 durch einen Beschwerdeführer auf den Stacheldraht auf dem klägerischen Grundstück aufmerksam gemacht worden. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ergebe sich bereits aus dem Verstoß gegen § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung. Darüber hinaus sei eine latente Gefahr für Passanten gegeben. Der Stacheldraht könne bei unbedachten Ausweichmanövern zu einer Stolperfalle werden, die zu nicht unerheblichen Verletzungen führen könne. Insbesondere gefährdet seien kleine Kinder und gehunsichere ältere Menschen, die häufig an dem Grundstück des Klägers entlang gingen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage wird im Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 87 a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter entschieden.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 12. Februar 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die an den Kläger gerichtete Aufforderung, den in seiner Einfriedungsvegetation auf seinem Grundstück entlang des öffentlichen Weges "B. der L. " angebrachten Stacheldraht gänzlich zu entfernen, lässt sich nicht auf die allein in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 14 Abs. 1 OBG stützen.
Nach dieser Vorschrift können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren.
Eine zum Einschreiten befugende konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft aufgrund objektiver Tatsachen mit dem Eintritt eines Schadens für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden muss. Es müssen hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen; die bloße Möglichkeit eines schädigenden Ereignisses aufgrund eines hypothetischen Sachverhalts genügt nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 ff. = NVwZ 2003, 95 = juris Rn. 35; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage 1986, S. 223 ff.
Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer konkreten Gefahr ist danach die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Deshalb kommt es entscheidend auf die durch die handelnde Behörde zu treffende Prognose zum Zeitpunkt der Entscheidung für das Einschreiten an. Diese Prognose muss hinreichend abgesichert sein, d. h. es müssen gewichtige tatsächliche Anhaltspunkte und/oder Erkenntnisse über die Einzelheiten des konkreten Falles vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Schadenseintritt rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 ff. = NVwZ 2003, 95 = juris Rn. 35.
Gemessen an diesem Maßstab liegt aus der Sicht des Zeitpunktes der gerichtlichen Entscheidung in der Anbringung und in dem Belassen des Stacheldrahts auf dem Grundstück des Klägers noch keine konkrete Gefahr.
Ein Verstoß gegen § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ist darin derzeit nicht zu sehen.
Die im Tatbestand zitierte Bestimmung des § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung untersagt die Anbringung und das Belassen von Stacheldraht an Grundstücksgrenzen, "sofern hierdurch Personen oder Sachen gefährdet werden können". Sie knüpft einen Normverstoß somit nicht bereits an das bloße Anbringen und Belassen von Stacheldraht an einer Grundstücksgrenze, sondern verlangt darüber hinaus eine Gefährdung von Personen oder Sachen durch den angebrachten und belassenen Stacheldraht. Infolgedessen ist die Ordnungsbehörde nach der Maßgabe des oben dargestellten Gefahrbegriffs erst dann berechtigt, gestützt auf § 14 Abs. 1 OBG die Untersagungsfolge des § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung im Wege des Erlasses einer Ordnungsverfügung im Einzelfall durchzusetzen, wenn eine Gefährdung von Personen oder Sachen konkret besteht.
Dass es in § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung heißt, "sofern hierdurch Personen oder Sachen gefährdet werden können", was dahingehend verstanden werden könnte, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers schon die Möglichkeit einer Gefährdung einen Verstoß gegen § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung soll, der zugleich zu einem Einschreiten im Einzelfall ermächtigte, steht dieser Lesart nicht entgegen.
Mit der Verwendung des Wortes "können" trägt der Verordnungsgeber lediglich dem Charakter ordnungsbehördlicher Verordnungen Rechnung, die gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 OBG zur Abwehr abstrakter Gefahren erlassen werden und sich damit in ihrem Bezugspunkt von Abwehrmaßnahmen im Einzelfall unterscheiden, die das Vorliegen einer konkreten Gefahr voraussetzen.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8/01 -, BVerwGE 116, 347 ff. = NVwZ 2003, 95 = juris Rn. 35.
Ein anderslautendes Verständnis von § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung würde diesen Unterschied zwischen ordnungsbehördlicher Verordnung und Ordnungsverfügung unbeachtet lassen.
Für die hier befürwortete Interpretation von § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung spricht ferner in systematischer Hinsicht zum einen, dass § 11 der Ordnungsbehördlichen Verordnung ausweislich seiner Überschrift insgesamt der Gefahrenabwehr dient und auch weitere Bestimmungen des § 11 der Ordnungs-behördlichen Verordnung wie Abs. 1 Sätze 1 und 3, Abs. 2 und Abs. 4 Satz 1 die darin statuierten Pflichten ausdrücklich von einer Gefährdung abhängig machen.
Zum anderen wird die vorliegend vorgenommene Auslegung durch einen Vergleich mit zwei § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung entsprechenden Regelungen in anderen ordnungsbehördlichen Verordnungen gestützt.
Gemäß § 18 Abs. 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über die öffentliche Sicherheit im Gebiet der Stadt Köln, insbesondere auf den Straßen und in den U-Bahn-Anlagen, vom 1. April 2005 in der Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 14. Mai 2006 dürfen an Straßen Stacheldraht oder andere gefährliche Gegenstände zur Einfriedung von Grundstücken nur ab einer Höhe von 2 m angebracht werden.
Die Stadt Köln verzichtet damit anders als die Stadt X. auf das einschränkende Tatbestandsmerkmal "sofern hierdurch Personen oder Sachen gefährdet werden können" und stuft das Anbringen von Stacheldraht zur Einfriedung von Grundstücken unterhalb einer bestimmten Höhe unabhängig von dem Eintritt einer konkreten Gefährdungssituation als gefährlich ein.
Eine ähnliche Konstruktion hat die Stadt Mönchengladbach gewählt: Nach § 7 Abs. 4 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf den Straßen und in den Anlagen im Stadtgebiet Mönchengladbach vom 18. September 1997, zuletzt geändert durch die Dritte Änderungsverordnung vom 14. Juni 2007, darf Stacheldraht zur Einfriedung an Straßenfronten verwendet werden, wenn er in mehr als 2 m Höhe oder in einem Abstand von mindestens 5 cm hinter mindestens 5 mm starkem Spanndraht angebracht wird.
Auch hier wird das Anbringen von Stacheldraht an Straßenfronten anhand einer Abstandsregelung sanktioniert. Indem die Stadt X. sich demgegenüber - im Übrigen ebenso wie die Landeshauptstadt Düsseldorf in § 10 Abs. 3 der Düsseldorfer Straßenordnung - Ordnungsbehördliche Verordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Landeshauptstadt Düsseldorf - vom 4. Oktober 2006 - für die Einfügung des einschränkenden Tatbestandsmerkmals der Gefährdung von Personen oder Sachen entschieden hat, bringt sie zum Ausdruck, dass das Anbringen und Belassen von Stacheldraht an einer Grundstücksgrenze jenseits bestimmter Abstände in der Stadt X. nicht ausnahmslos untersagt sein, sondern dass sich die Untersagungsfolge nach dem Gefährdungspotential im konkreten Einzelfall richten soll.
Aus der Sicht der gerichtlichen Entscheidung geht von dem Stacheldraht an der Grenze des klägerischen Grundstücks indes keine konkrete Gefahr für Personen oder Sachen aus, weshalb ein Verstoß gegen § 11 Abs. 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung und damit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht gegeben ist. Denn es ist gegenwärtig nicht aufgrund objektiver Tatsachen hinreichend wahrscheinlich, dass es infolge des Anbringens und Belassens des streitgegenständlichen Stacheldrahts in überschaubarer Zukunft zum Eintritt eines Schadens für Personen oder Sachen kommt. Hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte oder anderweitige Erkenntnisse, welche die Gefahrenprognose der Beklagten tragen, sind aktuell nicht vorhanden.
Die Beklagte hat keinen Referenzfall, der den Schluss auf ein zukünftiges Schadensereignis zulassen würde, benennen können, in dem es in der Vergangenheit zu einer konkreten Gefährdung etwa von Kindern oder älteren Menschen durch den klägerischen Stacheldraht gekommen wäre.
Vgl. insoweit auch VG Minden, Beschluss vom 11. Juli 2003 - 11 L 603/03 -, juris Rn. 20.
Würden Kinder die Straße "B. der L. " häufig zum Spielen nutzen und dabei in die Nähe des Stacheldrahtes geraten, wäre auch anzunehmen, dass es zu Beschwerden von Eltern bei der Beklagten kommen würde, wenn eine konkrete Gefährdung durch den Stacheldraht zu befürchten wäre. Derartige Beschwerden sind jedoch augenscheinlich nicht erhoben worden. Lediglich ein Beschwerdeführer hat den Stacheldraht bei der Beklagten moniert, ohne aber eine konkrete Gefährdungssituation darzutun.
Der Umstand, dass die Straße "B. der L. " Teil des Schulwegkonzepts der Stadt X. sei und auch von gehunsicheren älteren Menschen aus dem nahegelegenen Altenheim frequentiert werde - worauf der Vertreter der Beklagten im Erörterungstermin am 21. Mai 2008 hinwies -, genügt gleichfalls nicht, um eine konkrete Gefahr durch den Stacheldraht zu begründen. Eine Gefährdung von Menschen oder Sachen bewegt sich vielmehr auch angesichts dessen noch im Bereich der bloßen Möglichkeit.
Soweit die Beklagte vorträgt, es liege jedenfalls eine latente Gefahr vor, ist darauf hinzuweisen, dass diese keine polizeiliche Gefahr darstellt. Sie bezeichnet eine Lage, die nicht für sich allein, sondern erst durch den Hinzutritt neuer Umstände den Eintritt eines Schadens ernsthaft besorgen lassen würde.
Vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage 1986, S. 223 f.
Die in der Ordnungsverfügung vom 12. Februar 2008 erfolgte Androhung der Ersatzvornahme ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Denn mit der Aufhebung der Grundverfügung fehlt es an der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzung eines vollstreckbaren Grundverwaltungsaktes.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 87 a Abs. 2 und
3, 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1
und 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
116, 347
NVwZ 2003, 95
BVerwGE 116, 347
6 CN 8.01
6 CN 8/01
11 L 603/03