Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-17, Aktenzeichen 1 KN 12/10
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2011:0217.1KN12.10.0A

Tenor:
Die Satzung der Stadt S... über die Veränderungssperre für den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. 57 für das Gebiet „Mergenthalerstraße / Gutenbergstraße (Ostseepark)“ vom 21. September 2009 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegnerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Veränderungssperre der Antragsgegnerin vom 21. September 2009 zur Sicherung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 57. Bei dem zu überplanenden Bereich handelt sich um ein überwiegend durch großflächigen Einzelhandel geprägtes Gebiet, das bisher nicht durch einen wirksamen Bebauungsplan überplant ist (den sogenannten Ostseepark der ehemaligen Gemeinde Raisdorf). Die aktuell genutzte Verkaufsfläche im Ostseepark beträgt ca. 90.000 m².
Mit einem am 17. Juli 2008 beim Kreis Plön eingegangenen Bauantrag beantragte die Antragstellerin, die Eigentümerin mehrerer im Ostseepark belegener Grundstücke (… …, … und …) ist, auf einer Fläche von 1980 qm, auf der bisher ein Küchenmarkt betrieben wurde, einen Einzelhandelsmarkt zum Verkauf von Bekleidung, Textilien aller Art sowie Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs zu genehmigen. Dieser Antrag wurde durch Bescheid des Kreises Plön vom 08. Oktober 2008 gemäß § 15 BauGB zurückgestellt. Am 22. September 2008 hatte die Stadtvertretung der Antragsgegnerin bereits einen Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 57 gefasst, obwohl damals Zweifel über die Erforderlichkeit der Aufstellung eines Bebauungsplans bestanden. Zum Planungsziel heißt es im Aufstellungsbeschluss, dass durch die Aufstellung des Bebauungsplans die Weiterentwicklung der vorhandenen Strukturen des großflächigen Einzelhandels, insbesondere durch Umsetzung des in der Aufstellung befindlichen Einzelhandelskonzeptes, gesteuert und gesichert werden solle. Der Antragsgegnerin lag ein Einzelhandelsgutachten der GFK PRISMA vom Oktober 2007 für die damals noch selbständige Gemeinde Raisdorf („Einzelhandelskonzept für RAISDORF“) nebst Leitlinien für die Entwicklung des Einzelhandels im Ostseepark bis 2017 vor. Die Leitlinien befassten sich im Wesentlichen mit der Frage, ob und für welche Sortimente Verkaufsflächenerweiterungen zulässig seien.
Nach dem Zusammenschluss der ehemaligen Gemeinden Raisdorf und Klausdorf zur Stadt S... führte die Antragsgegnerin das von der Gemeinde Raisdorf begonnene Verfahren zur Aufstellung eines Einzelhandelskonzeptes fort. Auch die Antragsgegnerin hatte Zweifel, ob zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung ein Bebauungsplan erforderlich sei oder ob hierzu ein Einzelhandelskonzept ausreiche (vgl. zur Entwicklung der Planung und der Meinungsbildung innerhalb der Antragsgegnerin Schreiben der Bürgermeisterin vom 25.11.2008 an …; Diskussionspapier der Antragsgegnerin vom 09.02.2009). Nach Einholung eines Rechtsgutachtens (Gutachten … vom 02.02.2009), eines weiteren Einzelhandelsgutachtens (gutachterliche Untersuchung zum Einzelhandelskonzept S... der GFK vom Februar 2009) sowie von Stellungnahmen der Landesplanung und der Stadt Kiel beauftragte der Ausschuss für Bauwesen die Verwaltung durch einstimmigen Beschluss vom 31. August 2009, die Zweckmäßigkeit einer Teilung des vorgesehenen Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 57 in mehrere Einzelbebauungspläne zu prüfen. Daran anknüpfend fasste die Stadtvertretung am 10. September 2009 den Beschluss über die Veränderungssperre.
Mit Beschluss vom 31.05.2010 konkretisierte die Stadtvertretung das Planungskonzept. In dem Beschluss heißt es:
„1. Ausweisung eines zentralen Versorgungsbereichs,
2. Entwicklung einer Stadtmitte,
3. Verbesserung der Aufenthaltsqualität“
In der Folgezeit legten die PAN Planungsgesellschaft ARSU - NWP mbH eine Rahmenplanung für den Ostseepark (Oktober 2010) und die Bulwien Gesa AG ein Einzelhandelskonzept (30. August 2010) vor. Die Gutachten, die von den zuständigen Ausschüssen der Antragsgegnerin gebilligt wurden, sehen eine Aufteilung des Gebiets auf 4 Bebauungspläne (B-Pläne A, B, C und D) mit den Ausweisungen SO, MK und GE vor.
Am 09. August 2010 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen die Veränderungssperre gestellt. Sie führt zur Begründung aus: Die Veränderungssperre sei mangels planerischer Zielsetzung nicht erforderlich und damit unwirksam. Die Antragsgegnerin sei ausweislich der Dokumentation des Verfahrensablaufs im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht der Überzeugung gewesen, dass der Ostseepark mittels Bebauungsplan einer städtebaulich geordneten Entwicklung zugeführt werden müsse. Eine endgültige Aufgabe der Planung sei nach Aktenlage lediglich am Widerstand der Landesregierung und einiger umliegender Städte und Gemeinden gescheitert. Die Veränderungssperre sei ohne positives Planungsziel einzig darauf gerichtet, Zeit zu gewinnen und jede sich abzeichnende Veränderung so lange wie möglich zu unterbinden. Positive Planungsabsichten, die dieser ablehnenden Haltung zugrunde lägen, seien trotz der fast 16 Jahre dauernden Planungsphase der Antragsgegnerin im Bereich des Ostseeparks nicht zu erkennen. Die dokumentierten Planungsprozesse ließen keine Konzeption und keine eigenen planerischen Vorstellungen der Antragsgegnerin erkennen. Das alleinige Bestreben der Antragsgegnerin, den Ostseepark zu beleben und Leerstände zu beseitigen, könne die für den Erlass einer Veränderungssperre notwendigen planerischen Vorstellungen nicht ersetzen. Die Antragsgegnerin hätte zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses zumindest in den Grundzügen eine positive Vorstellung von der geplanten Einzelhandelsstruktur haben müssen. Dies sei jedoch nicht der Fall.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre vom 21. September 2009 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie hält die angefochtene Veränderungssperre für wirksam. Die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre lägen vor. Insbesondere liege der Veränderungssperre ein sicherungsfähiger Aufstellungsbeschluss zu Grunde, der ausreichend konkretisiert sei. Dies folge bereits aus der Begründung des Aufstellungsbeschlusses. Im Laufe des Verfahrens sei diese Zielvorstellung bis zum Erlass der Veränderungssperre weiter konkretisiert worden. Zur Beurteilung seien nicht nur die Niederschriften der Stadtvertretung maßgeblich, sondern alle anderen erkennbaren Unterlagen und Umstände. Sie nimmt insoweit Bezug auf Sitzungen ihres Ausschusses für Stadtentwicklung, Wirtschaft und Finanzen und den diesen Sitzungen zugrunde liegenden Gutachten der Firma GFK PRISMA. Sie weist ergänzend darauf hin, dass an das Ausmaß der Konkretisierung der Planungsvorstellungen bei einer Veränderungssperre keine hohen Anforderungen gestellt werden dürften. Aus § 9 Abs. 2a BauGB folge, dass dies in besonderer Weise für die Überplanung eines faktischen Gebiets für großflächigen Einzelhandel gelte.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten der Vorgänge über die Veränderungssperre und die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 57 wird auf die Planungsvorgänge (Beiakten A und C) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Die Antragstellerin ist insbesondere antragsbefugt, denn ihr Grundstück liegt im Bereich der Veränderungssperre. Der Umstand, dass die Zweijahresfrist des § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB aufgrund der Anrechnung der Zurückstellung gemäß § 17 Abs. 1 S. 2 BauGB bereits abgelaufen ist, führt weder zum Wegfall der Antragsbefugnis noch zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses. Da die Antragsgegnerin und die Bauaufsichtsbehörde den Bauanträgen der Antragstellerin die Veränderungssperre auch jetzt noch entgegenhalten, wird die Antragstellerin durch die Veränderungssperre weiterhin beschwert.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet, denn die streitige Veränderungssperre ist unwirksam.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hatte die Antragsgegnerin im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre allerdings den für den Erlass einer Veränderungssperre erforderlichen ernsthaften Willen, einen Bebauungsplan aufzustellen (vgl. dazu Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Kommentar, Loseblatt, Stand Sept. 2010, § 14 Rn. 59). Ein solcher Planungswille lag zwar noch nicht vor, als die Antragsgegnerin am 22. September 2008 die Aufstellung des Bebauungsplans beschloss. In der Beschlussvorlage heißt es ausdrücklich, dass es offen bleibe, ob die Planung Realität werde. Auch aus verschiedenen weiteren Sitzungsvorlagen (z.B. Niederschrift Nr. 12 über die Sitzung des Ausschusses für Bauwesen mit angefügter „Gegenüberstellung von Vor- und Nachteilen im Falle der Aufstellung eines qualifizierten B-Planes“) und Ausschussbeschlüssen geht hervor, dass die Antragsgegnerin es ernsthaft in Betracht gezogen hat, lediglich ein Einzelhandelskonzept zu erstellen, dies jedoch nicht in einen Bebauungsplan umzusetzen. Diese Verfahrensweise ist jedoch von dem Gutachter …, der Landesplanung (Beiakte C, Bl 38 ff) und der Stadt Kiel (Beiakte C, Bl 38 ff) - zu Recht - mit der Begründung abgelehnt worden, dass die bauliche Nutzung im Ostseepark allein durch ein von einem Gutachter erstelltes und von der Gemeinde beschlossenes Einzelhandelskonzept nicht gesteuert werden könne. Danach hat der Ausschuss für Bauwesen die Verwaltung mit Beschluss vom 31. August 2009 beauftragt, die Zweckmäßigkeit einer Teilung des vorgesehenen Geltungsbereichs Nr. 57 in mehrere Einzelbebauungspläne zu prüfen und Vorschläge für sinnvolle Bebauungspläne im Ostseepark zu entwerfen. Im Hinblick darauf hat die Stadtvertretung am 10. September 2009 die angefochtene Veränderungssperre beschlossen. Dieser Verfahrensablauf macht deutlich, dass die Antragsgegnerin bei Erlass der Veränderungssperre hinreichend fest dazu entschlossen war, den Bereich des Ostseeparks durch Bebauungsplan zu überplanen.
Die Planung war bei Erlass der Veränderungssperre allerdings nicht ausreichend konkretisiert. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 10. 09.1976 - 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121; Beschluss vom 27. 07.1990 - 4 B 156.89 - ZfBR 1990, 302; Beschluss vom 25. 11. 2003 - 4 BN 60.03 -, BRS 66 Nr. 115; BVerwG, Urteil vom 19.02.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bei Erlass der Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Sie muss zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung haben, sei es, dass sie einen bestimmten Gebietstyp nach der Baunutzungsverordnung, sei es dass sie bestimmte nach § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen im Blick hat (BVerwG Urt. v. 19.02.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138). Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (BVerwG, Urteil vom 10.09.1976 - 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121; Beschluss vom 5.02.1990 - 4 B 191.89 - ZfBR 1990, 206). Sie darf nicht eingesetzt werden, um lediglich die Planungszuständigkeit, die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138). Gerade dies ist jedoch der Fall, wenn eine Gemeinde eine Veränderungssperre erlässt, um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen. Die „Absicht zu planen“ genügt nicht. Diese Grundsätze gelten auch für die Sicherung der Aufstellung von Bebauungsplänen, die sich – wie hier – aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten besonders schwierigen Planungsaufgaben stellen. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind sie auch für die Überplanung faktischer großflächiger Einzelhandelsgebiete maßgeblich. Auch in solchen Fällen darf die Planung erst dann durch eine Veränderungssperre gesichert werden, wenn die Gemeinde jedenfalls grobe Vorstellungen entwickelt hat, in welche Richtung sich das Gebiet städtebaulich entwickeln soll. Ist sie selbst hierzu nicht aus eigener Kraft in der Lage, was bei einer schwierigen städtebaulichen Situation durchaus verständlich sein kann, so muss sie sich bereits in diesem Planungsstadium externer Hilfe bedienen, damit sie Zielvorstellungen über die ernsthaft in Betracht kommenden Grundlinien möglicher Planungen entwickeln kann.
Diesen Anforderungen wird die der Veränderungssperre zu Grunde liegende Planung nicht gerecht: Die Antragsstellerin hat im Aufstellungsbeschluss nicht klargestellt, wie das dem Beschluss zu Grunde liegende Gebiet genutzt werden soll. Der schlichte Hinweis darauf, dass die vorhandenen Strukturen des großflächigen Einzelhandels gesteuert und gesichert werden sollen, ist weitgehend inhaltsleer. So fehlte es im Zeitpunkt des Beschlusses über die Veränderungssperre an jeglichen Hinweisen darauf, wie das Gebiet entwickelt werden sollte. Insbesondere war nicht erkennbar, welche Art der baulichen Nutzung vorgesehen war. Angesichts der Größe des Gebiets und der Einwendungen der Landesplanung, die unter anderem darauf hingewiesen hatte, dass auf dem so genannten …-Gelände Einzelhandel ausgeschlossen werden müsse, konnte keineswegs davon ausgegangen werden, dass der gesamte Bereich, auf den sich der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre bezieht, als Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel ausgewiesen werden sollte. Besonders augenfällig wird die fehlende Konkretisierung durch den Beschluss des Ausschusses für Bauwesen vom 31. August 2009, mit dem der Ausschuss die Verwaltung beauftragt hat, die Zweckmäßigkeit einer Teilung des vorgesehenen Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 57 in mehrere Einzelbebauungspläne zu prüfen. Weder in dem Beschluss noch sonst aus den Planungsvorgängen wird auch nur ansatzweise deutlich, wo die Grenzen der jeweiligen Bebauungspläne liegen und wie die jeweiligen Gebiete genutzt werden sollen. Dass bei Erlass der Veränderungssperre die erforderliche Konkretisierung fehlte, folgt auch daraus, dass eine Beurteilung, ob eine Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB bewilligt werden kann, schlechthin nicht möglich war. Dies ist aber erforderlich, denn das notwendige Mindestmaß planerischer Konkretisierung gehört auch zur Konzeption des § 14 BauGB. Ob öffentliche Belange einem Vorhaben nicht entgegenstehen und somit eine Ausnahme von der Veränderungssperre zulässig ist, kann nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen nicht mehr völlig offen sind (z.B. BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 aaO, juris Rn. 28). Ob die planerische Konzeption durch den Beschluss der Stadtvertretung vom 31.05.2010, das Einzelhandelskonzept der Bulwien Gesa AG vom 30. August 2010 und durch die von der PAN Planungsgesellschaft ARSU - NWP mbH vorgelegte Rahmenplanung für den Ostseepark vom Oktober 2010, die eine Aufteilung des Gebiets auf 4 Bebauungspläne (B-Pläne A, B, C und D) mit den Ausweisungen SO, MK und GE vorsehen, ausreichend konkretisiert worden ist und ob diese Planung mittels mehrerer Bebauungspläne durch eine einzige Veränderungssperre gesichert werden kann, kann dahingestellt werden, denn eine nachträgliche Konkretisierung führt nicht zur Heilung der Veränderungssperre (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.10.1999 – 1 M 3614/99, BRS 62, Nr. 122 – juris Rn. 8; OVG Berlin, Urt. v. 02.12.1988 – 2 A 3.87, BRS 49, Nr. 111; Ernst-Zinkahn-Bielenberg, aaO, § 14 Rn. 49). Im Übrigen könnte die Veränderungssperre diese Planung selbst dann nicht sichern, wenn die ursprünglichen Planungsvorstellungen dahingehend auszulegen wären, dass ein hinreichend konkretisiertes einheitliches Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel vorgesehen war, denn die jetzige Planung verfolgt ein wesentlich anderes Konzept. Danach soll nur noch in einigen Teilbereichen großflächiger Einzelhandel ausgewiesen werden. Wesentlicher Teil der Planung ist es, in einem als Kerngebiet vorgesehenen Bereich eine Stadtmitte und in einem großen nördlichen Teilbereich Gewerbeflächen (GE) auszuweisen. Ein derart erheblicher Austausch der Planungsvorstellungen führt zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre (vgl. OVG Lüneburg aaO).
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1 sowie § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 50.000,-- EURO festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 15 BauGB
§ 14 BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 17 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 S. 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 51, 121
BVerwGE 120, 138
4 C 39.74
4 B 156.89
4 BN 60.03
4 CN 16/03
4 B 191.89
1 M 3614/99
2 A 3.87