Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-10-30, Aktenzeichen 3 N 471/22
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2024:1030.3N471.22.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Schließung von Einzelhandelsbetrieben im Zeitraum vom 14. März 2021 bis zum 31. März 2021 aufgrund der Dritten Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung in der Fassung vom 12. März 2021 (Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO).
Die Antragstellerin betreibt einen Elektronikfachmarkt mit einer Verkaufsfläche von 1.750 m² in A… . Sie bietet ein Warensortiment an, das Haushaltsgroß- und Kleingeräte, Unterhaltungselektronik, Entertainment-, Informations- und Kommunikationstechnik sowie jeweiliges Zubehör und auch weitere Waren (Kaffee, Tee, Batterien, Druckerpatronen etc.) sowie Servicedienstleistungen aller Art (Anlieferung, Installation, Ein- und Umbau, Einweisung, Planung, Reparatur / Instandhaltung u. ä.) umfasst.
Am 14. Dezember 2020 erließen das Thüringer Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie (im Folgenden: TMASGFF) und das Thüringer Ministerium für Bildung, Jugend und Sport (im Folgenden: TMBJS) die Thüringer Verordnung zur Fortschreibung und Verschärfung außerordentlicher Sondermaßnahmen zur Eindämmung einer sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2, die im Wege einer Notveröffentlichung nach § 9 Thüringer Verkündungsgesetz (ThürVerkG) noch am selben Tag auf der Internetseite des TMASGFF und am 18. Dezember 2020 im Thüringer Gesetz- und Verordnungsblatt (S. 631 ff.) veröffentlicht wurde. Art. 1 dieser Mantelverordnung enthielt in Ablösung der Zweiten Thüringer SARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 29. November 2020 (GVBl. S. 583) die Dritte ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO. Diese Dritte ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO wurde durch Art. 1 der Verordnung vom 9. Januar 2021 (GVBl. S. 1), Art. 1 der Verordnung vom 25. Januar 2021 (GVBl. S. 57), Art. 2 der Verordnung vom 2. Februar 2021 (GVBl. S. 65), Art. 1 der Verordnung vom 18. Februar 2021 (GVBl. S. 95) und zuletzt durch Art. 1 der am 14. März 2021 in Kraft getretenen Verordnung vom 12. März 2021 (GVBl. S. 104) geändert. Die für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Bestimmungen der Verordnung hatten folgenden Wortlaut:
„§ 8
Geschäfte und Dienstleistungen
(1) Körpernahe Dienstleistungen, wie solche in Friseurbetrieben, Nagel-, Kosmetik-, Tätowier-, Piercing- und Massagestudios, sowie der Betrieb von Solarien und deren Inanspruchnahme sind zulässig, soweit die verantwortliche Person des Betriebs nach § 5 Abs. 2 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO ein angepasstes Infektionsschutzkonzept erstellt, vorhält und auf Verlangen der nach § 2 Abs. 3 ThürIfSGZustVO zuständigen Behörde vorlegt. Für die Inanspruchnahme der in Satz 1 genannten Dienstleistungen und Angebote sollen Kunden ein negatives Ergebnis einer nach § 9d Abs. 1 bis 3 entsprechenden Testung auf das Vorliegen einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 oder eine entsprechende Bescheinigung nach § 9d Abs. 4 vorweisen, sofern eine qualifizierte Gesichtsmaske nicht oder nicht durchgängig getragen werden kann. Die Kontaktnachverfolgung ist jeweils zu gewährleisten; § 3 Abs. 4 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO findet Anwendung.
(2) Geschäfte des Einzelhandels einschließlich Fabrikläden und Hersteller-Direktverkaufsstellen sind für den Publikumsverkehr zu schließen und geschlossen zu halten. Zulässig sind ausschließlich zum Versand, zur Lieferung oder zur Abholung vorgesehene Telefon- und Onlineangebote; die Abholung bestellter Waren durch Kunden ist nur zulässig, sofern die Übergabe kontakt- und bargeldlos außerhalb der Geschäftsräume erfolgt. Von der Schließung nach Satz 1 sind ausgenommen:
1. der Lebensmittelhandel einschließlich Bäckereien und Fleischereien, Getränke-, Wochen- und Supermärkte sowie Hofläden,
2. Reformhäuser,
3. Drogerien,
4. Sanitätshäuser,
5. Optiker und Hörgeräteakustiker,
6. Banken und Sparkassen,
7. Apotheken,
8. Filialen der Deutschen Post AG und Paketstellen von Logistikunternehmen,
9. Wäschereien und Reinigungen,
10. Tankstellen, Kfz-Handel, Kfz-Teile- und Fahrradverkaufsläden,
11. Tabak-, E-Zigaretten- und Zeitungsverkaufsstellen,
12. Tierbedarf,
13. Babyfachmärkte,
14. Kinderschuhgeschäfte,
15. Buchhandlungen,
16. Baumschulen, Gartenmärkte, Gärtnereien und Floristikgeschäfte
17. Brennstoffhandel sowie
18. der Fernabsatzhandel und der Großhandel.
(3) Geschäfte nach Absatz 2 Satz 1 mit gemischtem Sortiment dürfen für den Publikumsverkehr geöffnet bleiben, wenn und soweit
1. die angebotenen Waren dem regelmäßigen Sortiment entsprechen und
2. die Waren den Schwerpunkt des Sortiments bilden.
Geschäfte im Sinne des Satzes 1 sind solche, die neben den in Satz 1 genannten auch Waren aus nach Absatz 2 Satz 1 untersagten Geschäftsbereichen, für die keine Ausnahme nach Absatz 2 Satz 3 vorliegt, enthalten. Den Geschäften bleibt unbenommen, durch abgegrenzte Teilschließungen den Schwerpunkt in nach Absatz 2 Satz 3 zulässigen Sortimenten nach Satz 1 Nr. 2 zu gewährleisten.
(3a) Baumärkte dürfen nach vorheriger telefonischer oder elektronischer Vereinbarung Einzeltermine für einen bestimmten Zeitraum vereinbaren, an denen zeitgleich nur die Angehörigen eines gemeinsamen Haushalts teilnehmen; der vereinbarte Zeitrahmen darf nicht überschritten werden. Sofern gleichzeitig Einzeltermine für mehrere Kunden vergeben werden, darf sich nicht mehr als ein Kunde auf einer Fläche von 40 m² in dem Geschäft aufhalten. Die Infektionsschutzregeln nach den §§ 3 bis 5 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO sind zu beachten.
(4) Soweit Dienstleistungsbetriebe und Geschäfte nicht nach Absatz 2 zu schließen oder geschlossen zu halten sind, hat die jeweils verantwortliche Person nach § 5 Abs. 2 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO neben den Maßnahmen nach § 3 Abs. 1 bis 3 sowie den §§ 4 und 5 Abs. 1 bis 4 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO sicherzustellen, dass sich in den Geschäfts- und Betriebsräumen nicht mehr als ein Kunde pro 10 m² Verkaufsfläche aufhält.
(5) Abweichend von Absatz 4 gilt für die Verkaufsfläche ab 801 m² eine Obergrenze von einem Kunden pro 20 m². Die Werte nach Absatz 4 und Satz 1 sind entsprechend zu verrechnen. Für Einkaufszentren ist zur Berechnung der nach Absatz 4 und Satz 1 maßgeblichen Verkaufsfläche die Summe aller Verkaufsflächen in der Einrichtung zugrunde zu legen.
(…)
§ 16 Außerkrafttreten
Diese Verordnung tritt mit Ablauf des 31. März 2021 außer Kraft.“
Die Antragstellerin hat am 17. März 2021 beim Thüringer Oberverwaltungsgericht einen Normenkontrollantrag (3 N 179/21) mit dem Begehren, § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO in der Fassung vom 12. März 2021 für unwirksam zu erklären, gestellt und angekündigt, dass für den Fall, dass der Senat nicht bis zum Außerkrafttreten der Verordnung über den Antrag entscheiden wird, ihr Begehren sich auf die Feststellung der Unwirksamkeit der Normen richten wird.
Am 18. März 2021 hat die Antragstellerin beim Thüringer Oberverwaltungsgericht betreffend § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO in der Fassung vom 12. März 2021 den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO (3 EN 180/21) beantragt, der mit Beschluss vom 26. März 2021 abgelehnt wurde.
Mit Beschluss vom 2. Juni 2021 hat der Senat das Verfahren 3 N 179/21 angesichts des beim Thüringer Verfassungsgerichtshof anhängigen Normenkontrollverfahrens zur Überprüfung der Gültigkeit der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 14. Dezember 2020 (ThürVerfGH, 117/20) im Hinblick auf die vorgreifliche Bedeutung dieses Verfahrens für die Entscheidung im vorliegenden Verfahren gemäß § 47 Abs. 4 VwGO ausgesetzt.
Nachdem der Thüringer Verfassungsgerichtshof (ThürVerfGH) mit Beschluss vom 14. Dezember 2021 über den Normenkontrollantrag zur Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 14. Dezember 2020 entschieden hatte, hat der Senat das vorliegende Normenkontrollverfahren der Antragstellerin unter dem hiesigen Aktenzeichen fortgesetzt.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags verweist die Antragstellerin auf ihre Ausführungen zur Unwirksamkeit von § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO wegen eines Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in den Schriftsätzen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nach § 47 Abs. 6 VwGO. Ergänzend trägt sie vor, dass der Normenkontrollantrag auch nach Außerkrafttreten der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO in der Form des bereits gestellten Feststellungsantrages weiter zulässig sei, da zumindest aufgrund der präjudiziellen Wirkung für die in Aussicht genommenen Entschädigungsansprüche ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung bestehe. Wenn das angeordnete Öffnungsverbot rechtswidrig gewesen sei, könnte sie ihren Entschädigungsanspruch ohne Nachweis eines Sonderopfers auf das Rechtsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs stützen. Da selbst das Besitzrecht an einer Mietwohnung ein von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschütztes vermögenswertes Recht darstelle, sei auch das aus dem Gewerberaummietvertrag resultierende Nutzungsrecht zu dem im Mietvertrag vereinbarten Zweck als Einzelhandelsbetrieb vom Schutzbereich der Eigentumsgarantie umfasst. Der Antragsgegner habe durch das Öffnungsverbot in das zum eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gehörende Nutzungsrecht und damit in ihren durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Betrieb „im bisherigen Umfang“ eingegriffen. Der Bundesgerichtshof habe mit Urteil vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 - juris lediglich Entschädigungsansprüche vollumfänglich ausgeschlossen, wenn die Betriebsschließungen auf rechtmäßige Verordnungen gestützt gewesen seien, so dass die Entscheidung des BGH ihr Präjudizinteresse nicht in Frage stelle. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Der mit dem teilweisen Öffnungsverbot bewirkte Eingriff in geschützte Grundrechte, namentlich in Art. 34 ThürVerf verletze in mehrfacher Hinsicht Verfassungsrecht. Die Regelung des § 8 Abs. 2 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO stelle keine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28a Abs. 1 Infektionsschutzgesetz (IfSG) in der bis zum 30. März 2021 gültigen Fassung dar, um die Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) zu verhindern. Bei der Bewertung der Daten des Robert Koch-Instituts (RKI) habe der Antragsgegner außer Acht gelassen, dass der Einzelhandel entsprechend der Lageberichte keines der „Settings“ (Infektionsumfelder) dargestellt habe, die typischerweise mit Infektionsrisiken verbunden gewesen seien. Aus dem vom RKI zur Verfügung gestellten Überblick ergebe sich vorrangig, dass die hohen Infektionszahlen gerade nicht auf ihr Geschäft zurückzuführen gewesen seien. Der Antragsgegner könne nicht auf seinen Einschätzungs- und Prognosespielraum verweisen. Er sei bei der Gefahreneinschätzung sowie bei der Ausgestaltung der streitgegenständlichen Anordnungen von fehlerhaften Erwägungen ausgegangen. Zudem sei die von ihm zugrunde gelegte Gefahrenprognose nicht sachgerecht gewesen. Die Vorschriften des § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO verstießen in mehrfacher Hinsicht gegen das Gebot der Gleichbehandlung (Art. 3 GG, Art. 2 ThürVerf). Der Antragsgegner habe keine Vergleichsgruppenbildung vorgenommen und damit seinen Einschätzungs- und Prognosespielraum überschritten. Dass eine Vergleichsgruppenbildung von vornherein entfallen könne, mithin sämtliche Ungleichbehandlungen angesichts des Zwecks des IfSG gerechtfertigt seien, könne nicht überzeugen. Die angegriffenen Regelungen enthielten in zweifacher Hinsicht für sie einen rechtswidrigen Begünstigungsausschluss. Zum einen läge ein solcher Verstoß vor, weil ihr Geschäft in § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO ohne sachlichen Grund nicht als von der Schließungsanordnung ausgenommenes Geschäft benannt werde, obwohl es ebenso zu der infektionsschutzbezogenen erforderlichen Versorgung zähle. Denn der überwiegende Teil der angebotenen Elektrowaren sei essentiell, um soziale Kommunikation (Telefone, Internet-Soft-/Hardware), staatliche und mediale Information (Fernseher, Rundfunkgeräte, Computer) und Nahrungsaufbewahrung und -zubereitung (Kühlschränke, Küchengeräte) sowie grundlegende Haushaltsfunktionen (Waschmaschinen, Trockner) sicher zu stellen. Qualitativ sei damit kein Unterschied zur Sicherstellung der Individualmobilität (Autohäuser, Fahrräder) oder zum Bildungsangebot durch Bücher (Buchhandel) auszumachen, wenn der konkrete infektionsschutzbezogene Ansatzpunkt der Regelung betrachtet werde. Zum anderen folge ein Verstoß gegen Art. 2 ThürVerf aus dem Umstand, dass § 8 Abs. 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO ohne sachlichen Grund nur Baumärkten, nicht aber Elektronikfachmärkten die Begünstigung des „click & meet“ einräume. Allein das Bedürfnis einer Beratung und das Sammeln von Erfahrungen mit der schrittweisen Öffnung von Geschäften könne nicht als sachlicher Grund herangezogen werden, da auch die Kunden eines Elektronikfachmarktes Beratung benötigten und die Pandemie zum Zeitpunkt der Verkündung der Vorschrift schon über ein Jahr bestanden habe. Vor allem stelle der Verordnungsgeber keine pauschale Regelung auf, sondern führe willkürlich ein einziges Sortiment einer Privilegierung zu. Soweit der Senat im parallelen Eilverfahren (Beschluss vom 26. März 2021, 3 EN 180/21) einen Verstoß gegen das Gebot der Gleichbehandlung verneint habe, enthalte dieser keine Gründe für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des doppelten Begünstigungsausschlusses. Die letztlich allein am Willkürverbot orientierte Prüfung und Grenzziehung zum verfassungsrechtlich Erlaubten genüge nicht den sich aus Art. 2 ThürVerf ergebenden Anforderungen. Abgesehen davon wahre § 8 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO aber auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - im Hinblick auf Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit - nicht. Bereits an der Eignung bestünden durchgreifende Bedenken. Die statistische Datenlage belege, dass die Öffnung von Handelsbetrieben auf das Infektionsgeschehen und die Belastung der Arbeit in Krankenhäusern keinen oder zumindest keinen relevanten Einfluss genommen habe. Die gestiegenen Infektionszahlen seien nicht auf die Öffnung von Ladengeschäften zurückzuführen gewesen. Es habe sich vorwiegend um ein diffuses Geschehen mit zahlreichen Häufungen vor allem in Privathaushalten und Alten- und Pflegeheimen gehandelt. Der Antragsgegner habe die wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Infektionsgefahr im Einzelhandel missachtet und seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten. Das Öffnungsverbot sowie der Ausschluss vom „click & meet“-System seien vor diesem Hintergrund auch nicht erforderlich gewesen. Die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung, die Beschränkung der maximal zulässigen Kunden in Abhängigkeit zur Größe der Verkaufsfläche, die Beschränkung der Aufenthaltsdauer und die Pflicht zum Aufstellen eines Hygienekonzepts seien mildere Mittel gewesen. Das gleiche gelte für die Zulassung des „click & meet“-Systems. Das Öffnungsverbot erweise sich auch als erkennbar unangemessen. Es greife in schwerwiegender Form in ihre durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit und ihr durch Art. 14 Abs. 1 GG geschütztes Eigentumsgrundrecht ein, ohne dass dem ein nachweisbarer Nutzen für das Gemeinwohl gegenüberstehen würde, die die Schwere, Intensität und Dauer des Eingriffs rechtfertigen würde. Die Öffnung des Einzelhandels unter Beachtung der allgemeinen Hygienevorschriften sei im Hinblick auf das Infektionsrisiko ausreichend gewesen. Die Möglichkeiten des Verordnungsgebers zu der Durchführung eines Versand- beziehungsweise Onlinehandels habe dies nicht kompensieren können, da der von ihr betriebene Einzelhandel auf ein stationäres Geschäft ausgelegt sei. Schließlich sei die angegriffene Regelung als ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung auch wegen des Fehlens eines Entschädigungstatbestandes, der richtigerweise bereits unmittelbar in das IfSG aufgenommen hätte werden müssen, unverhältnismäßig.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 14. Dezember 2020, zuletzt geändert durch Artikel 1 Nr. 5 lit. c) und d) der Thüringer Verordnung zur Anpassung der Infektionsschutzmaßnahmen zur Eindämmung einer weiteren sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 sowie gefährlicher Mutationen vom 12. März 2021, unwirksam waren.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führt er aus, der Normenkontrollantrag sei bereits aufgrund des Fehlens eines Rechtsschutzbedürfnisses der Antragstellerin unzulässig. Die Antragstellerin verfüge nicht über das von ihr geltend gemachte berechtigte Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der angegriffenen Regelungen, nachdem der Bundesgerichtshof in seiner Entscheidung vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 - juris Rn. 16 ff. das Bestehen von Entschädigungsansprüchen für pandemiebedingte vorübergehende Betriebsschließungen im Frühjahr 2020 abgelehnt habe. Abgesehen davon sei der Antrag der Antragstellerin aber auch unbegründet. Die angegriffene Verordnungsregelung beruhe mit § 32 Satz 1 i. V. m. den §§ 28, 28a, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 und § 31 IfSG in der Fassung vom 21. Dezember 2020 auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage. § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO in der Fassung vom 12. März 2021 sei zudem formell und materiell rechtmäßig. Die Regelung des § 8 Abs. 2 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO stelle nach der damaligen Infektionslage in Thüringen eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28a Abs. 1 IfSG dar. Die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sei eine zulässige Maßnahme im Sinne von § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG gewesen. Auch hätten die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zum Zeitpunkt des Erlasses und der Geltung der angegriffenen Verordnungsregelung vorgelegen. Ausgehend von der Infektionslage in Vorbereitung und zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der streitgegenständlichen Regelung sei der Verordnungsgeber verpflichtet gewesen umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten ließen. Hierbei habe ihm für seine Maßnahmenkonzeption, insbesondere für die Annahme von Gefährdungsstufen und deren Kenngrößen sowie für die jeweils verfolgten Ziele, Strategien und Mittel der Pandemiebekämpfung im Hinblick auf die auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter, der Komplexität der Materie und der im Herbst/Winter 2020/2021 bestehenden Ungewissheiten im fachwissenschaftlichen Diskurs ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zugestanden, der von den Gerichten nur auf seine vertretbare Ausfüllung zu überprüfen sei. Zum damaligen Zeitpunkt sei keineswegs wissenschaftlich gesichert gewesen, in welchem Maße Infektionen auch im Bereich des Einzelhandels verbunden mit einer mittelbar hierdurch generierten Mobilität der Bevölkerung stattgefunden beziehungsweise deren Verbreitung gefördert habe. Eine durch § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO verursachte grundrechtswidrige Ungleichbehandlung liege nicht vor. Die in § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO aufgelisteten Ausnahmen beruhten auf den Vorgaben des § 28a Abs. 6 IfSG. Es habe sich bei den von der Ausnahmeregelung umfassten Geschäften, im Unterschied zu einem Elektronikfachgeschäft, um solche gehandelt, die den täglichen Bedarf der Bevölkerung sowohl im Rahmen der Ernährungsversorgung wie auch der Gesundheitsversorgung im weiten Sinne und die Versorgung mit für die Aufrechterhaltung der Arbeit erforderlichen Produkten sicherstellten. Eine Vergleichsgruppenbildung sei nicht erforderlich gewesen, denn im Vordergrund der Auswahl der nicht von der Schließung betroffenen Einzelhandelsgeschäfte habe der Schutzgedanke des IfSG gestanden. Die Privilegierung von Baumärkten in § 8 Abs. 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO diene zudem neben der Versorgung von Handwerkern auch der Beschaffung einer Vielzahl von Baumaterialien, technischen Komponenten, Ersatzteilen und Werkzeugen, welche die Bevölkerung im Alltag benötige. § 8 Abs. 2 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO halte zudem die sich aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit ergebenden Grenzen des dem Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsspielraums ein. Sie sei geeignet, erforderlich und angemessen gewesen um den Infektionsschutz hinreichend sicherzustellen. Die in § 8 Abs. 2 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO angeordnete Schließung von Geschäften des Einzelhandels sei angesichts der damit einhergehenden Kontaktreduzierung zur Erreichung dieses Ziels zunächst geeignet gewesen. Die Schließung von Geschäften des Einzelhandels unter Zulassung von Ausnahmen sei auch erforderlich gewesen. Die Entwicklung des Infektionsgeschehens in Thüringen habe es geboten, die weitreichenden Schutzmaßnahmen aufrechtzuerhalten und Lockerungen nur stufenweise einzuräumen. Soweit die Antragstellerin rüge, vom „click & meet“-System ausgeschlossen worden zu sein, sei zu berücksichtigen, dass sie nicht von der Möglichkeit des „click & collect“ nach § 8 Abs. 2 Satz 2 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO ausgeschlossen gewesen sei. Der Verordnungsgeber habe insoweit durchaus in korrekter Weise von seinem Gestaltungsspielraum Gebrauch gemacht und die Antragstellerin eben nicht vollständig von der Teilnahme am Marktgeschehen ausgeschlossen. Die mit angefochtenen Regelungen für die Antragstellerin verbundenen Nachteile seien im Hinblick auf die Verpflichtung des Staates zum Schutz der Bevölkerung auch angemessen gewesen. Zudem seien sie durch Ausgleichsmaßnahmen abgemildert worden. Die Ausführungen der Antragstellerin hinsichtlich einer nicht möglichen Einrichtung eines Telefon- und Onlineangebotes in ihrem Geschäftsbereich würden nicht überzeugen. Es sei insbesondere nicht nachvollziehbar aus welchem Grund die Abholung (telefonisch oder online) bestellter Waren im Wege einer kontakt- und bargeldlosen Übergabe außerhalb der Geschäftsräume nicht möglich gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens (zwei Bände) und des unter dem Aktenzeichen 3 EN 180/21 geführten Eilverfahrens (ein Band) sowie den Verwaltungsvorgang des Antragsgegners (ein Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über den Normenkontrollantrag entscheidet der Senat durch Beschluss, weil er die Durchführung einer mündlichen Verhandlung - nach Abschluss des parallelen Eilverfahrens 3 EN 180/21 sowie der ähnlich gelagerten Verfahren 3 N 233/21 und 3 N 472/22, bei denen der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin und der Antragsgegner beteiligt waren und überwiegend die gleichen Argumente, wie im hiesigen Verfahren vorgebracht worden sind (vgl. hierzu das im Verfahren 3 N 233/21 nach durchgeführter mündlicher Verhandlung ergangene Urteil des Senats vom 14. Dezember 2022 - juris und der im Verfahren 3 N 472/22 ergangene Beschluss des Senats vom 22. Dezember 2022) - nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
Der Senat versteht das Begehren der Antragstellerin im Rahmen sachgemäßer Auslegung (§ 122 Abs. 1 i. V. m. § 88 VwGO) so, dass sie § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO zur Überprüfung des Gerichts stellt, soweit danach Elektronikfachmärkte für den Publikumsverkehr zu schließen und geschlossen zu halten sind.
Dieses Begehren hat die Antragstellerin nach dem Außerkrafttreten der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO sinngemäß in zulässiger Weise auf die Feststellung der Unwirksamkeit von § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO, soweit danach Elektronikfachmärkte für den Publikumsverkehr zu schließen und geschlossen zu halten sind, umgestellt. Die Änderung stellt keine den Voraussetzungen des § 91 VwGO unterliegende Antragsänderung, sondern lediglich eine Einschränkung des Antrags gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO dar. Selbst unter der Annahme, es läge ein Fall einer Antragsänderung im Sinne des § 91 VwGO vor (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 18; Sächsisches OVG, Urteil vom 5. September 2022 - 3 C 29/20 - juris Rn. 18), wäre diese nach Auffassung des Senats jedenfalls sachdienlich und damit zulässig, da sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dienen und sich der Streitstoff jedenfalls nicht erheblich ändern würde (vgl. hierzu Thüringer OVG, Beschluss vom 21. August 2023 - 3 N 447/20 - juris Rn. 47).
Dieser Antrag ist zulässig, jedoch unbegründet.
1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
a. Seine Statthaftigkeit ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 4 ThürAGVwGO. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht auch außerhalb des Anwendungsbereiches des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von - wie hier - im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften.
b. Der Normenkontrollantrag ist form- und fristgerecht erhoben worden (§ 47 Abs. 2 i. V. m. § 82 VwGO).
c. Die Antragstellerin ist darüber hinaus auch nach Außerkrafttreten der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 VwGO. Es ist jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sie als Inhaberin eines Elektronikfachmarktes in Thüringen durch die vom Antragsgegner angeordnete Schließung des Einzelhandels in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG betroffen ist, was sie gemäß Art. 19 Abs. 3 GG als juristische Person auch geltend machen kann. Diese Schließungsanordnung beschränkt sich nicht auf das grundsätzliche Öffnungsverbot in § 8 Abs. 2 Satz 1 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO, sondern erstreckt sich vielmehr auch auf die entsprechenden Ausnahmeregelungen in § 8 Abs. 2 Satz 2 und 3 sowie § 8 Abs. 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO.
d. Schließlich liegt für den Normenkontrollantrag auch ein Rechtsschutzinteresse vor.
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geht zwar grundsätzlich von einer noch geltenden Rechtsvorschrift als Gegenstand des Normenkontrollantrages aus. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann ein Normenkontrollantrag gegen eine während des Normenkontrollverfahrens außer Kraft getretene Norm jedoch zulässig bleiben, wenn der Antragsteller neben der weiterhin bestehenden Antragsbefugnis ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat, dass die Norm unwirksam war (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2022 - 3 BN 8/21 - juris Rn. 6 m. w. N.). Ein berechtigtes Feststellungsinteresse besteht unter anderem dann, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 18. April 2024 - 3 CN 7/22 - juris Rn. 9, vom 16. Mai 2023 - 3 CN 5/22 - juris Rn. 15 und vom 21. Juni 2023 - 3 CN 1/22 - juris Rn. 13, jeweils m. w. N.).
Das ist hier der Fall. Innerhalb der Geltungsdauer der Verordnung war Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht zu erlangen. Der von der Antragstellerin geltend gemachte Eingriff in ihre durch Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG gewährleistete Berufsfreiheit hatte ein Gewicht, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Rechtsvorschrift rechtfertigt (vgl. hierzu Thüringer OVG, Beschluss vom 22. Dezember 2022 - 3N 472/22 -; BVerwG, Urteil vom 18. April 2024 - 3 CN 7/22 - juris Rn. 9). Aufgrund der Vorschrift durfte sie in der Zeit vom 14. März 2021 bis zum 31. März 2021 ihr Ladengeschäft nicht öffnen. Dieser Eingriff wirkt umso schwerer, als die Schließung der Geschäfte des Einzelhandels - wie hier des Elektronikfachmarktes der Antragstellerin - bereits seit dem 16. Dezember 2020 (vgl. Art. 1 § 8 Abs. 2 und Art. 4 der Thüringer Verordnung zur Fortschreibung und Verschärfung außerordentlicher Sondermaßnahmen zur Eindämmung einer sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 sowie zur Ergänzung der allgemeinen Infektionsschutzregeln vom 14. Dezember 2020 [GVBl. S. 631]) und damit über einen längeren Zeitraum andauerte.
Dass die Antragstellerin in der Rechtsform einer Kommanditgesellschaft (KG) - bei der die Komplementärstellung in der KG von einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) wahrgenommen wird - beruflich tätig ist, führt nicht zu einer anderen Bewertung (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2024 - 3 CN 7/22 - juris Rn. 9 m. w. N.).
Auf die Frage, ob die Antragstellerin zudem im Hinblick auf die Präjudizwirkung der begehrten Feststellung für einen Staatshaftungsprozess ein berechtigtes Interesse hat, kommt es damit nicht - mehr - an.
2. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO, soweit danach Elektronikfachmärkte für den Publikumsverkehr zu schließen und geschlossen zu halten sind, rechtswidrig waren. Die angefochtenen Regelungen beruhten auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (hierzu a.) und waren formell (hierzu b.) und materiell (hierzu c.) rechtmäßig.
a. Rechtsgrundlage von § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO ist § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. den §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14, Abs. 3, Abs. 6 IfSG in der Fassung vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) (IfSG).
Nach § 32 Satz 1 IfSG sind die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28, 28a und 29 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen (§ 32 Satz 2 IfSG).
Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG).
Notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) können für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere auch die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein (§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG).
Nach § 28a Abs. 3 IfSG sind Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 nach § 28a Abs. 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG, nach § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 und den §§ 29 bis 32 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten. Die Schutzmaßnahmen sollen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht regional übergreifend oder gleichgelagert sind. Die Länder Berlin und die Freie Hansestadt Hamburg gelten als kreisfreie Städte im Sinne des Satzes 2. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 35 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind breit angelegte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Unterhalb eines Schwellenwertes von 35 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen kommen insbesondere Schutzmaßnahmen in Betracht, die die Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen. Vor dem Überschreiten eines Schwellenwertes sind die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen insbesondere bereits dann angezeigt, wenn die Infektionsdynamik eine Überschreitung des jeweiligen Schwellenwertes in absehbarer Zeit wahrscheinlich macht. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Nach Unterschreitung eines in den Sätzen 5 und 6 genannten Schwellenwertes können die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich ist. Die in den Landkreisen, Bezirken oder kreisfreien Städten auftretenden Inzidenzen werden zur Bestimmung des nach diesem Absatz jeweils maßgeblichen Schwellenwertes durch das Robert Koch-Institut im Rahmen der laufenden Fallzahlenberichterstattung auf dem RKI-Dashboard unter der Adresse http://corona.rki.de im Internet veröffentlicht.
Nach § 28a Abs. 6 IfSG können Schutzmaßnahmen nach § 28a Abs. 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG, nach § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG und nach den §§ 29 bis 31 IfSG auch kumulativ angeordnet werden, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich ist. Bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 sind soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 vereinbar ist. Einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, können von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 nicht zwingend erforderlich ist.
Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieser Ermächtigungsgrundlagen bestehen nicht. Der Senat hält auch nach erneuter Prüfung an seiner bisher vertretenen Auffassung fest, dass keine durchgreifenden Anhaltspunkte für eine formelle oder materielle Verfassungswidrigkeit der §§ 32 Satz 1 und 2, 28, 28a IfSG erkennbar sind (vgl. hierzu eingehend die Ausführungen des Senats in seinen Beschlüssen vom 13. September 2024 - 3 N 238/21 -, vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 - und vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 61 ff., auf die, um Wiederholungen zu vermeiden, verwiesen wird; so auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 37/22 - juris Rn. 41 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 2023 - 13 D 102/21.NE - juris Rn. 64 ff.; BVerwG, Urteil vom 18. April 2024 - 3 CN 7/22 - juris Rn. 22; VerfGH Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. März 2021 - 4/21 - juris Rn. 92 ff.; ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 - 117/20 - juris Rn. 208 ff.).
Es ist insbesondere auch nicht erkennbar, dass die Ermächtigungsgrundlagen aufgrund der fehlenden Regelung eines gesetzlichen Entschädigungsanspruchs für die von den Betriebsuntersagungen oder -beschränkungen betroffenen Unternehmen die Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG verletzt. Der Senat hält insofern - auch nach erneuter Prüfung - daran fest, dass die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Betriebsuntersagungen und -beschränkungen im Verordnungswege bereits nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG eingreift (vgl. hierzu Thüringer OVG, Urteil vom 14. Dezember 2022 - 3 N 233/21 - juris Rn. 68 ff. und Beschluss vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 -). Selbst wenn ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG vorläge, wäre ein solcher jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt (vgl. hierzu Thüringer OVG, Urteil vom 14. Dezember 2022 - 3 N 233/21 - juris Rn. 68 ff.; so auch OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 69 ff.; BGH, Urteile vom 3. August 2023 - III ZR 54/22 - juris Rn. 40 ff. und vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 - juris Rn. 67 ff.).
aa. Soweit sich die Antragstellerin im Kern auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beruft, hat es das Bundesverfassungsgericht bislang offengelassen, ob diese einfachrechtlich anerkannte Position auch vom Schutzumfang des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst wird (zuletzt BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 16 m. w. N.; dagegen eine Schutzwirkung des Art. 14 Abs. 1 GG in Bezug auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb annehmend: BGH, Urteile vom 3. August 2023 - III ZR 54/22 - juris Rn. 35 und vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 - juris Rn. 65; offengelassen BVerwG, Urteil vom 18. April 2024 - 3 CN 7/22 - juris Rn. 10). Es hat jedoch wiederholt betont, dass der Schutz des Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weitergehen könne als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genieße und nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern erfasse; bloße Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten würden hingegen auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht von der Eigentumsgarantie erfasst (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Juni 2020 - 1 BvR 1679/17 u. a. - juris Rn. 86, vom 2. Juni 2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. - juris Rn. 240 und vom 10. Juni 2009 - 1 BvR 198/08 - juris Rn. 20). Art. 14 Abs. 1 GG schützt und gewährleistet den Betrieb allenfalls in seiner Existenz (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 1991 - 1 BvR 314/90 - juris Rn. 2 f.).
Ausgehend hiervon bleibt der Senat dabei, dass die durch § 28a IfSG ermöglichte vorübergehende Schließung von Einzelhandelsgeschäften regelmäßig noch nicht zu einem Eingriff in den konkreten Bestand an Rechten und Gütern der Betroffenen führt, vielmehr in erster Linie lediglich vorübergehende Umsatz- und Gewinneinbußen betrifft, die allein durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt sind (vgl. hierzu ausführlich Thüringer OVG, Urteil vom 14. Dezember 2022 - 3 N 233/21 - juris Rn. 70 m. w. N. und Beschluss vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 64; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13. Dezember 2023 - 3 KN 42/20 - juris Rn. 82; so wohl auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4/22 - juris Rn. 64 - Betroffenheit in Eigentumsrecht sei zweifelhaft). Dies gilt umso mehr, als im Zeitpunkt der hier streitgegenständlichen Verordnungsregelungen nicht zuletzt aufgrund der von staatlicher Stelle zur Verfügung gestellten wirtschaftlichen Hilfen (vgl. Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2021/02/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-corona-hilfen-fuer-unternehmen-und-beschaeftigte.html; Die Bundesregierung, Corona-Wirtschaftshilfen der Bundesregierung, Stand: 4. Januar 2022, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1995230/3838ef36ea352e9af06a13b4454416ed/2022-01-07-mpk-corona-wirtschafthilfen-data.pdf?download=1) nicht ohne Weiteres davon auszugehen war, dass die ergriffenen Schutzmaßnahmen im Regelfall zwangsläufig die betriebliche Existenz der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer vernichten werden.
bb. Ungeachtet dessen wäre ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Bei der Ermächtigungsgrundlage würde es sich auch ohne eine gesetzlich geregelte Entschädigungsregelung um eine angemessene Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums handeln (vgl. hierzu Thüringer OVG, Urteil vom 14. Dezember 2022 - 3 N 233/21 - juris Rn. 71 ff. und Beschlüsse vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 - und vom 13. September 2024 - 3 N 238/21 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. März 2021 - 1 S 677/21 - juris Rn. 64; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 69 ff.; BGH, Urteile vom 3. August 2023 - III ZR 54/22 - juris Rn. 40 ff. und vom 11. April 2024 - III ZR 134/22 - juris Rn. 67 ff.).
Inhalts- und Schrankenbestimmungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Eine Ausnahme hiervon hat das Bundesverfassungsgericht bislang nur in besonderen Härtefällen zulasten einzelner Eigentümer anerkannt, wenn der Gesetzgeber mittels einer Ausgleichsregelung im Einzelfall unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen des Eigentümers vermeiden und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung tragen konnte (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 - juris Rn. 258 ff. und Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 87 ff.). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor (so auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4/22 - juris Rn. 65 f.).
Die Coronapandemie hat es erfordert, diverse Maßnahmen zum Schutz vor gravierenden Folgen für das Leben und die Gesundheit der Bevölkerung, für die der Staat eine Schutzpflicht hat, und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems zu treffen. Angesichts des Gewichts der mit solchen Maßnahmen verfolgten Belange kann eine gesetzliche Regelung, die das Ergreifen solcher Maßnahmen ermöglicht, trotz möglicher erheblicher wirtschaftlicher Auswirkungen bei den Betroffenen auch ohne Berücksichtigung staatlicher Hilfsleistungen nicht ohne Weiteres als unzumutbar und unangemessen angesehen werden (vgl. hierzu Sächsisches OVG, Beschluss vom 20. Mai 2021 - 3 B 141/21 - juris Rn. 40; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 22. März 2021 - 3 R 22/21 - juris Rn. 66; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. März 2021 - 1 S 677/21 - juris Rn. 64; Sächsisches OVG, Beschluss vom 20. Mai 2021 - 3 B 141/21 - juris Rn. 40; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 72). Sich am Wirtschaftsleben beteiligende Betriebe, in denen es zu persönlichen Kontakten kommt, weisen im infektionsschutzrechtlichen Bereich einen stärkeren sozialen Bezug auf, da sie zur Verbreitung einer Infektionskrankheit beitragen können. Sie haben in diesem Bereich damit grundsätzlich auch eingriffsintensivere Inhalts- und Schrankenbestimmungen zu dulden (OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 72). Abgesehen davon ist das Vertrauen der betroffenen Unternehmen auf den ungestörten Fortgang ihrer Tätigkeit bereits deshalb weniger schutzwürdig, weil vorübergehende Betriebsschließungen als notwendige Schutzmaßnahmen auch schon vor der Schaffung des § 28a Abs. 1 IfSG möglich waren (vgl. hierzu Thüringer OVG, Urteil vom 14. Dezember 2022 - 3 N 233/21 - juris Rn. 73 und Beschlüsse vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 - und vom 13. September 2024 - 3 N 238/21 -).
Eine gesetzliche Ausgleichspflicht besteht - entgegen der Behauptung der Antragstellerin - auch nicht aufgrund eines gleichheitswidrigen Sonderopfers (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 22. März 2021 - 3 R 22/21 - juris Rn. 67; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 73). Hierfür muss der Grundrechtsträger, ohne dem Anlass und Zweck seiner Inanspruchnahme näherzustehen als die Allgemeinheit, für deren Interessen besonders belastet werden, während alle anderen von einer solchen Belastung verschont bleiben (vgl. hierzu VerfGH Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. März 2021 - 4/21 - juris Rn. 189). Dies ist hier nicht der Fall. Die Adressaten der Betriebsschließung unterscheiden sich im Ergebnis nicht von einer Vielzahl anderer Unternehmer, die unter den allgemein tiefgreifenden Auswirkungen der Infektionsschutzmaßnahmen auf weite Bereiche der Wirtschaft ernste Schwierigkeiten, Einbußen oder gar Ausfälle hinzunehmen haben, so dass sich ein Sonderopfer all dieser Unternehmer nicht feststellen lässt. Ein solches Sonderopfer ergibt sich insbesondere auch nicht daraus, dass manche Branchen mehr und manche weniger unter den Beschränkungen zu leiden hatten (VerfGH Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. März 2021 - 4/21 - juris Rn. 189; Sächsisches OVG, Urteil vom 20. Mai 2021 - 3 B 141/21 - juris Rn. 42).
b. Es bestehen keine Bedenken an der formellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Regelungen der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO (vgl. hierzu auch Thüringer OVG, Beschlüsse vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 - und vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 65 f.; ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 - 117/20 - juris Rn. 236 ff.); solche werden von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht.
c. Die von der Antragstellerin angefochtenen Regelungen der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO erweisen sich auch als materiell rechtmäßig.
aa. Maßgeblich für die Rechtmäßigkeitskontrolle von § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO sind die verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten im Zeitraum vom 14. März 2021 bis zum 31. März 2021.
Die materielle Rechtmäßigkeit einer gesetzlichen Vorschrift ist - ausgehend von der im Bereich des Gefahrenabwehrrechts allein maßgeblichen ex-ante-Betrachtung - anhand der verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten zum Zeitpunkt des Erlasses und während der Geltungsdauer der jeweiligen Bestimmung zu beurteilen (vgl. Thüringer OVG, Beschlüsse vom 28. Januar 2021 - 3 EN 22/21 - juris Rn. 60 und vom 20. Dezember 2023 - 3 N 250/21 - juris Rn. 106 sowie Urteil vom 14. Dezember 2022 - 3 N 233/21 - juris Rn. 77 f.; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4/22 - juris Rn. 42; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 57).
bb. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 14, Abs. 3 IfSG waren in diesem Zeitraum erfüllt.
Infolge der Corona-Pandemie, der vor Erlass der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO zuletzt mit Beschluss des Bundestages vom 18. November 2020 festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BT-Plenarprotokoll 19/191, 24109 C) und des erheblichen Infektionsgeschehens zu diesem Zeitpunkt war der Antragsgegner grundsätzlich verpflichtet, infektionsschutzrechtliche Maßnahmen zu ergreifen, die auch die Schließung von Geschäften des Einzelhandels umfassen konnten. Zweifel am Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ergeben sich auch nicht aus dem Vorbringen der Antragstellerin.
Dass der Verordnungsgeber nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG nur notwendige Schutzmaßnahmen erlassen durfte, stellte keine zusätzliche Tatbestandsvoraussetzung dar, sondern unterstrich nur die Geltung des ohnehin zu wahrenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2/21 - juris Rn. 12; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE - juris Rn. 130 f.).
cc. Die angegriffenen Vorschriften betreffend Betriebsschließungen vom 14. März 2021 bis 31. März 2021 stellten sich angesichts der damaligen Corona-Lage - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - auch als notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG dar. Danach müssen die Maßnahmen an dem Ziel ausgerichtet sein, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und sie müssen verhältnismäßig sein, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2/21 - juris Rn. 12). Die Schließung von Betrieben - unter anderem die von Elektronikfachmärkten - war an dem Ziel ausgerichtet, die Verbreitung von COVID-19 zu verhindern und war verhältnismäßig. Die angefochtenen Regelungen begründeten insbesondere keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG.
(1) Ein Verstoß gegen das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG scheidet bereits deshalb aus, weil die in den angefochtenen Regelungen der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO geregelte Schließung von Einzelhandelsgeschäften - wie bereits im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage dargelegt - mangels eines Eingriffs in den konkreten Bestand an Rechten und Gütern der Betroffenen nicht den Schutzbereich der Eigentumsgarantie berührte. Zudem ist, soweit die Antragstellerin die Unvereinbarkeit der Regelung mit Art. 14 Abs. 1 GG daraus ableitet, dass der Verordnungsgeber keinen entsprechenden Entschädigungstatbestand für die von den Betriebsuntersagungen betroffenen Unternehmen vorgesehen hatte, § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. den §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG hierzu keine entsprechende Ermächtigungsgrundlage zu entnehmen.
(2) § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO verletzten auch nicht in unzulässiger Weise die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit. Die Regelungen griffen zwar - wie bereits im Rahmen der Zulässigkeit aufgezeigt - in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübung ein. Dieser Eingriff war jedoch gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig. Die Schließung von Einzelhandelsgeschäften diente einem legitimen Zweck und war geeignet, erforderlich sowie angemessen, um diesen Zweck zu erreichen.
(a) Die angefochtenen Regelungen verfolgten einen legitimen Zweck.
Mit Blick auf die Intensität der angefochtenen Regelung als Berufsausübungsregelung fordert der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass der Eingriff mit vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls begründet werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 - juris Rn. 74). Dabei kommt dem Gesetzgeber und auch der von ihm zum Verordnungserlass ermächtigten Exekutive nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 - juris Rn. 10). Jedenfalls im besonderen Gefahrenabwehrrecht wie dem Infektionsschutzrecht ist die einzelne Entscheidung gerade im Hinblick auf diesen bestehenden Spielraum jedoch darauf zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruht. Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die verfassungsgerichtliche Kontrolle dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert (siehe BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 152 und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 171).
An diesen Maßstäben gemessen, verfolgte der Verordnungsgeber mit der in § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO angeordneten Schließung von Einzelhandelsgeschäften legitime Zwecke.
Die Dritte ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO generell - wie auch die hier im speziellen angegriffene Maßnahme der Schließung des Einzelhandels - diente (entsprechend der gesetzlichen Maßgabe des § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG) dazu, unter anderem durch die Vermeidung von Kontakten und die Einschränkung der Mobilität das stark angestiegene Infektionsgeschehen zu begrenzen und eine Überlastung des Gesundheitswesens zu verhindern (vgl. hierzu Thüringer OVG, Beschlüsse vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 85 ff. und vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 - m. w. N. u. a. Verweis auf die amtlichen Begründungen zu den Thüringer Verordnungen vom 14. Dezember 2020, 9. Januar 2021, 25. Januar 2021, 2. Februar 2021, 18. Februar 2021 und 12. März 2021; BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 174; ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 - 117/20 - juris Rn. 275). Der Verordnungsgeber wollte hierdurch erkennbar seine in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnde Schutzpflicht erfüllen. Diese umfasst den Schutz vor sämtlichen mit einer SARS-CoV-2-Infektion einhergehenden Gesundheits- und Lebensgefahren, insbesondere vor schweren Krankheitsverläufen und Langzeitfolgen (Long COVID). Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sind bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Gesetzeszwecke. Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst ein, wenn Verletzungen bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet. Aus Art. 2 Abs. 2 GG, der den Schutz des Einzelnen vor Beeinträchtigungen seiner körperlichen Unversehrtheit und seiner Gesundheit umfasst, kann daher auch eine Schutzpflicht des Staates folgen, Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen zu treffen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 155 und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 174 ff.).
Die Beurteilung des Verordnungsgebers beruhte auf hinreichend tragfähigen Informationen und Erkenntnismöglichkeiten.
Der sachlich fundierte Umgang mit einer neuartigen globalen Pandemie ist insofern gerade davon geprägt, dass wissenschaftliche Erkenntnisse, auf die Maßnahmen gestützt werden, die Eingriffe in Grundrechte bewirken, fortlaufend gewonnen, aufbereitet und auch korrigiert werden. Hier hat der Gesetzgeber mit der Aufgabenzuweisung an das Robert Koch-Institut (RKI) nach § 4 Abs. 1 IfSG im Grundsatz institutionell dafür Sorge getragen, dass die zur Beurteilung von Maßnahmen der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen erhoben und evaluiert wurden. Zu den Aufgaben des RKI gehört es, die Erkenntnisse zu solchen Krankheiten durch Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren und für die Bundesregierung und die Öffentlichkeit aufzubereiten (vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 159 f. und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 178).
Auf dieser Grundlage schätzte das RKI zum Zeitpunkt des Erlasses der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO am 12. März 2021 und während ihrer gesamten Geltungsdauer die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen insgesamt als sehr hoch ein.
Thüringen war zum Zeitpunkt des Erlasses und während der Geltungsdauer der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO seit Wochen das Bundesland mit den landesweit höchsten Inzidenzen. Diese stiegen bereits seit Mitte Februar 2021 in allen Altersgruppen kontinuierlich an und bewegten sich seit Mitte März 2021 deutlich über 100 Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohner innerhalb von 7 Tagen (7-Tage-Inzidenz), mit steigender Tendenz. Der Anstieg der Fallzahlen hatte sich etwa seit dem 10. März 2021 beschleunigt. Die 7-Tage-Inzidenz lag am 12. März 2021 (zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung) bei 146, am 14. März 2021 (zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung) bei 162 und am 31. März 2021 (zum Ende der Geltungsdauer der Verordnung) bei 242. Im Vergleich hierzu lag der Bundesdurchschnitt am 12. März 2021 bei 72, am 14. März 2021 bei 79 und am 31. März 2021 bei 132. Auch die Fallzahlen auf den Intensivstationen und die Todesfälle hatten zugenommen.
Während des Geltungszeitraums der ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 12. März 2021 war die „besorgniserregende SARS-CoV-2-Virusvariante (variant of concern - VOC) B.1.1.7“ der in Deutschland vorherrschende COVID-19-Erreger, der nach den maßgeblichen damaligen Erkenntnissen deutlich ansteckender war und vermutlich schwerere Krankheitsverläufe verursachte als andere Varianten. Zudem verminderte die zunehmende Verbreitung und Dominanz der VOC B.1.1.7 die Wirksamkeit der bis zu diesem Zeitpunkt erprobten Infektionsschutzmaßnahmen. Mit deutlich sichtbaren Erfolgen der Impfkampagne im zweistelligen Bereich war im gesamten Bundesgebiet erst in einigen Monaten zu rechnen (vgl. zum Ganzen: Tägliche Lageberichte des RKI zu COVID-19, Stand: 12. März 2021, 14. März 2021 und 31. März 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Maerz_2021/Archiv_Mrz_2021.html?nn=13490888).
Diese Datenlage einschließlich der Bewertung musste und durfte der Verordnungsgeber seinem Handeln zu Grunde legen (zur allgemeinen Berücksichtigung von Daten des RKI vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 159 f. und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 178). Dass sich die Überlastung des Gesundheitswesens letztlich nicht eingestellt hat, ist bei der Beurteilung der Vertretbarkeit der Prognoseentscheidung nicht von Relevanz (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 1067/20 - juris Rn. 176).
Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber diese Informationen und Erkenntnismöglichkeiten seiner Beurteilung nur unzureichend zugrunde gelegt hat, liegen nicht vor. Ausweislich der im Verfahren vorgelegten Unterlagen hat der Verordnungsgeber durch seine Einbindung in die auf Bundesebene geschaffenen mehrdimensionalen Netzwerke zur Behandlung von Pandemiefragen und der Schaffung einer Vielzahl von landeseigenen Gremien (z. B. den Corona-Koordinierungsstab „intern“, Krisenstab im TMASGFF, die Unterstabsstelle Hotspots, den Corona-Koordinierungsstab „extern“ und den Wissenschaftlichen Beirat des Kabinetts zu Corona) alle zweckdienlichen Informationen der einzelnen Fachbereiche ausgetauscht, verarbeitet und den Entscheidungsträgern kontinuierlich - unter Berücksichtigung insbesondere der Informationen des RKI - in Gestalt von Lageberichten und Statistiken zur Verfügung gestellt.
(b) Die angefochtene Schließung von Einzelhandelsgeschäften war zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts genügt für die Eignung eines Gesetzes bereits die Möglichkeit, durch die gesetzliche Regelung den Gesetzeszweck zu erreichen. Erst dann, wenn eine Regelung die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt, ist sie nicht mehr geeignet. Bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung steht dem Gesetzgeber ebenfalls ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die etwa erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel bezieht, um die Ziele des Gesetzes zu erreichen. Dieser Spielraum hängt einzelfallbezogen etwa von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter ab. Für Letzteres können auch das vom Eingriff betroffene Recht und das Eingriffsgewicht eine Rolle spielen. Auch hier gilt, dass bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne Weiteres zulasten der Grundrechtsträger gehen dürfen. Erfolgt aber der Eingriff zum Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt. Liegen der gesetzlichen Regelung prognostische Entscheidungen zugrunde, kann die Eignung nicht nach der tatsächlichen späteren Entwicklung, sondern lediglich danach beurteilt werden, ob die Prognose sachgerecht und vertretbar war. Selbst für den Fall, dass sich eine Prognose nachträglich als unrichtig erweist, stellt dies die ursprüngliche Eignung des Gesetzes nicht in Frage (vgl. zum Ganzen: BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 166 f. und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 185 f. - jeweils m. w. N.).
Diese Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht zunächst mit Blick auf den gesetzgeberischen Entscheidungsspielraum aufgestellt hat, gelten auch für die vom Gesetzgeber zum Verordnungserlass ermächtigte Exekutive (BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 - juris Rn. 10; ThürVerfGH, Urteile vom 1. März 2021 - 18/20 - juris Rn. 449, vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 501 und vom 26. Juni 2024 - 4/22 - juris Rn. 561; BVerwG, Urteile vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 - juris Rn. 59 und vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6/22 - juris Rn. 61; Thüringer OVG, Beschluss vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 -; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 104/20 - juris Rn. 85; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 - 13 D 38.20.NE - juris Rn. 185 ff.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 114).
Die Grenzen dieses Spielraums sind erst dann überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist. Ob dies der Fall ist, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 - juris Rn. 59).
Hieran gemessen ist die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden. Sie beruhte auf einer tragfähigen Grundlage und war auch vertretbar.
Nach den Erkenntnissen im maßgeblichen Zeitraum der Geltung von § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO erfolgte die Übertragung bei SARS-CoV-2 vorwiegend über direkten Kontakt zwischen Menschen durch Tröpfchen und Aerosole. Jeder Einschränkung von Kontakten zwischen Menschen wurde ein wesentlicher Beitrag zur Eindämmung der Virusübertragung zugesprochen (vgl. hierzu umfassend BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 - juris Rn. 193 ff.). Dies galt insbesondere für die im Geltungszeitraum der ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vorherrschende „besorgniserregende SARS-CoV-2-Virusvariante B.1.1.7“, die nach den maßgeblichen damaligen Erkenntnissen deutlich ansteckender war und vermutlich schwerere Krankheitsverläufe verursachte als andere Varianten. Zudem verminderte die zunehmende Verbreitung und Dominanz der VOC B.1.1.7 die Wirksamkeit der bis zu diesem Zeitpunkt erprobten Infektionsschutzmaßnahmen (vgl. hierzu: Tägliche Lageberichte des RKI zu COVID-19, Stand: 12. März 2021, 14. März 2021 und 31. März 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Maerz_2021/Archiv_Mrz_2021.html?nn=13490888).
Angesichts der aufgezeigten hohen Infektiosität und der Übertragungswege von SARS-CoV-2 während des gesamten Geltungszeitraums der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 14. März 2021 bis 31. März 2021 waren die Annahmen des Verordnungsgebers, durch die Schließung von Einzelhandelsgeschäften die Mobilität und den persönlichen Kontakt zwischen Menschen einzuschränken, um dadurch zum Lebens- und Gesundheitsschutz beizutragen und eine Überlastung des Gesundheitswesens zu verhindern ohne weiteres vertretbar und beruhten auf hinreichend tragfähigen Grundlagen.
Es gab im maßgeblichen Zeitraum, wie bereits aufgezeigt, auch keine Veränderungen, die dazu geführt hätten, dass der Verordnungsgeber im Rahmen seiner Beobachtungs- und Prüfpflicht seine erlassenen Anordnungen hätte revidieren müssen. Vielmehr stufte das RKI während des gesamten maßgeblichen Zeitraums die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland aufgrund der hohen Fallzahlen insgesamt als sehr hoch ein, wobei Thüringen zudem das Bundesland mit den höchsten Inzidenzen war, die kontinuierlich anstiegen.
Belastbare widerstreitende Erkenntnisse, dass es in Einzelhandelsgeschäften und bei der An- und Abreise zu ihnen nicht zu Ansteckungen kam, sind für den betreffenden Zeitraum nicht ersichtlich. Die von der Antragstellerin vorgelegten Daten belegen zwar, dass anderen Infektionsumfeldern ein größerer Einfluss auf das Infektionsgeschehen zuzuschreiben ist. Sie lassen jedoch nicht erkennen, dass im Einzelhandel kein Infektionsrisiko bestand (vgl. hierzu auch Thüringer OVG, Beschlüsse vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 117 f. und vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 120 ff.).
Schließlich fehlte es zum Zeitpunkt des Erlasses der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 12. März 2021 sowie während ihres Geltungszeitraums an belastbaren Erkenntnissen zu einer fehlenden infektiologischen Relevanz des Geschehens in Einzelhandelsgeschäften.
Dies steht auch im Einklang mit den Informationen des RKI, wonach der Infektionsort im maßgeblichen Zeitraum der Geltung der angefochtenen Regelungen bei einem Großteil der Fälle nicht bekannt gewesen ist (vgl. hierzu: Tägliche Lageberichte des RKI zu COVID-19, Stand: 12. März 2021, 14. März 2021 und 31. März 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Maerz_2021/Archiv_Mrz_2021.html?nn=13490888).
Gegenteiliges lässt sich - entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin - auch nicht daraus entnehmen, dass Einzelhandelsbetriebe nicht ausdrücklich als „Setting“ (Infektionsumfeld) in der Abbildung 11 - die die gemeldeten COVID-19 Fälle nach Infektions-umfeld und Meldewoche (Meldewochen in 2020/2021) darstellt - im täglichen Lagebericht des RKI zu COVID-19 vom 15. Juni 2021 benannt sind. Vielmehr führt das RKI in seinem Lagebericht vom 15. Juni 2021 im Zusammenhang mit der Abbildung 11 aus, dass die Angaben zum Infektionsumfeld von Ausbrüchen mit Zurückhaltung zu interpretieren sind; nur ein kleiner Teil der insgesamt gemeldeten COVID-19 Fälle einem Ausbruch zugeordnet werden kann und damit für eine Vielzahl der Fälle Informationen zur Infektionsquelle fehlen (vgl. hierzu: Täglicher Lagebericht des RKI zu COVID-19, Stand: 15. Juni 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Jun_2021/2021-06-15-de.pdf?_blob=publicationFile).
Wie bereits im Beschluss des Senats vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 118 ausgeführt, steht der Schließung des Einzelhandels auch der Stufenplan des RKI (vgl. ControlCOVID - Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021, Stand 19. März 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Downloads/Stufenplan-Fruehjahr21.pdf?_blob=publicationFile) nicht entgegen. Um Wiederholungen zu vermeiden wird auf die Ausführungen des Senats hierzu im Beschluss vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 118 Bezug genommen.
Auch aus der von der Antragstellerin vorgelegten Pressemitteilung der Berufsgenossenschaft Handel und Warenlogistik (BGHW) zu einer „Studie zu Corona-Risiko im Einzelhandel“ vom 5. Februar 2021, lässt sich nicht entnehmen, dass die gestiegenen Infektionszahlen im maßgeblichen Zeitraum vom 14. März 2021 bis 31. März 2021 nicht auf die Öffnung von Ladengeschäften zurückzuführen waren. Die „Studie“ kann bereits nicht für die Beurteilung der Sachlage im hiesigen Verfahren herangezogen werden. Wie sich aus der Pressemitteilung entnehmen lässt, wurden unter anderem Daten aus elf Einzelhandels-Unternehmen mit rund 331.000 Beschäftigten zwischen Mitte März 2020 und Ende Oktober 2020 ausgewertet (vgl. hierzu Pressemitteilung der BGHW vom 5. Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bghw.de/ueber-uns/presse/studie-zu-corona-risiko-im-einzelhandel). In diesem Zeitraum, der für das vorliegende Verfahren nicht maßgebend ist, war insbesondere noch nicht die „besorgniserregende Virusvariante B.1.1.7“ in Thüringen sowie in der gesamten Bundesrepublik vorherrschend.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin konnte der Antragsgegner auch nicht aus dem von ihr zitierten Bericht des Ärzteblatts vom 16. Dezember 2020 (https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119474/COVID-19-Welche-Massnahmen-die-Erkrankungswelle-am-ehesten-brechen-koennten) entnehmen, dass die Effektivität einer Schließung von Geschäften des Einzelhandels nur als gering, wenn nicht gar als zweifelhaft einzustufen war. Nach den Angaben im Bericht hat die Schließung aller nicht-essenziellen Geschäfte während der ersten Welle der COVID-19-Pandemie den Reproduktionswert des Virus um 27 Prozent gesenkt. Dieser Zahlenwert beruht auf Berechnungen von Mathematikern der Universität Oxford, die die zeitversetzt ergriffenen Maßnahmen in 41 Ländern (überwiegend aus Europa) während der ersten Welle der COVID-19-Pandemie mit den Erkrankungszahlen in Verbindung gesetzt haben, um die Auswirkungen von 7 verschiedenen nicht-pharmazeutischen Interventionen (NPI) zu berechnen. Dabei weist Jan Brauner von der OATML-Arbeitsgruppe („Oxford Applied and Theoretical Machine Learning“) bereits darauf hin, dass sich die Ergebnisse nur bedingt als Richtlinie für die derzeitige zweite Welle eignen.
Die Schließung von Geschäften des Einzelhandels führte letztlich dazu, dass das Ansteckungsrisiko in diesen Verkaufsstellen auf Null reduziert wurde, während anderenfalls ein Ansteckungsrisiko verblieben wäre. Im Übrigen dienten die Betriebsschließungen auch einer Reduzierung der Mobilität der Bevölkerung und damit der Reduzierung von Kontakten, die im Zusammenhang mit dem Aufsuchen von Einzelhandelsgeschäften stattfinden.
Dass die Eignung im Rückblick anders zu beurteilen sein könnte, ist bei der Beurteilung der Vertretbarkeit der Prognoseentscheidung nicht von Relevanz.
(c) Die in § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO angeordnete Schließung von Einzelhandelsgeschäften war auch erforderlich.
Nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist das Merkmal der Erforderlichkeit so zu verstehen, dass Grundrechtseingriffe nicht weitergehen dürfen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Dem Gesetzgeber beziehungsweise Verordnungsgeber steht grundsätzlich auch für die Beurteilung der Erforderlichkeit ein Einschätzungsspielraum zu. Der Spielraum bezieht sich unter anderem darauf, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen auch im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Der Spielraum kann sich wegen des betroffenen Grundrechts und der Intensität des Eingriffs verengen. Umgekehrt reicht er umso weiter, je höher die Komplexität der zu regelnden Materie ist (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 187 f. und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 204 m. w. N.).
Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss dabei auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein (vgl. ThürVerfGH, Urteile vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 504 und vom 26. Juni 2024 - 4/22 - juris Rn. 567; BVerwG, Urteile vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 - juris Rn. 64 und vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6/22 - juris Rn. 65). Das unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. ThürVerfGH, Urteile vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 504 und vom 26. Juni 2024 - 4/22 - juris Rn. 567; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2/21 - juris Rn. 17 ff.).
Ausgehend von den vorstehenden Maßstäben durfte der Verordnungsgeber im maßgeblichen Zeitraum der Geltung der angefochtenen Regelungen davon ausgehen, dass es kein gleich geeignetes milderes Mittel zur Verhinderung von Übertragungen des Coronavirus gab als die angegriffene Schließung von Geschäften des Einzelhandels, die, wie bereits unter Ziff. 2. lit. c. cc. (2) (b) ausgeführt, eine plausible Schutzmaßnahme darstellte. Dies galt auch vor dem Hintergrund, dass die Schließung von Geschäften des Einzelhandels bereits seit dem 16. Dezember 2020 andauerte (vgl. hierzu auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 134).
Andere möglicherweise ebenfalls geeignete Maßnahmen zur Erreichung des vom Verordnungsgeber verfolgten Ziels - eine weitere ungebremste Ausbreitung von Infektionen mit dem Corona-Virus zu verhindern - die in ihrer Wirkung den angeordneten Betriebsschließungen gleichkommen und daher als mildere Mittel „zwingend“ in Betracht zu ziehen gewesen wären, sind nicht ersichtlich.
Soweit die Antragstellerin als milderes Mittel die Umsetzung von Hygieneschutzkonzepten, eine Begrenzung der Kundenzahl und eine allgemeine Zulassung des „click & meet“-Systems benennt, verkennt sie bereits grundlegend die Zielrichtung der streitgegenständlichen Maßnahme. Wie bereits dargelegt, ist die Verordnung darauf ausgerichtet, in Zeiten eines erheblichen Infektionsgeschehens mit erheblichen Inzidenzwerten grundsätzlich Kontakte zwischen Personen zu vermeiden und deren Mobilität einzuschränken. Dieses Ziel kann durch die Vorgabe strenger Hygieneauflagen und die Zulassung eines - wenn auch - beschränkten Zugangs nicht erreicht werden (vgl. u. a. Beschlüsse des Senats vom 25. März 2021 - 3 EN 175/21 - juris Rn. 110 und vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 113 ff.).
Abgesehen davon hätten diese Maßnahmen aber auch bei einer allgemein auf die Verhinderung von Infektionen ausgerichteten Verordnung das Infektionsrisiko nicht wie die angefochtene Schließung der Geschäfte des Einzelhandels ausschließen, sondern lediglich minimieren können.
Die Einschätzung des Verordnungsgebers beruhte, wie bereits unter Ziff. 2. lit. c. cc. (2) (b) ausgeführt, auf ausreichend tragfähigen Grundlagen.
(d) Die angefochtenen Regelungen waren schließlich auch angemessen.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 203 und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 216; ThürVerfGH, Urteile vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 507 ff. und vom 26. Juni 2024 - 4/22 - juris Rn. 573 f.; BVerwG, Urteile vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 - juris Rn. 75 und vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6/22 - juris Rn. 68). Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird gesetzgeberisches Handeln umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die bei gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können. Auch bei der Prüfung der Angemessenheit besteht grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum des Normgebers. Die verfassungsrechtliche Prüfung bezieht sich dann darauf, ob dieser seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Bei der Kontrolle prognostischer Entscheidungen setzt dies wiederum voraus, dass die Prognose des Normgebers auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruht (BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - juris Rn. 203 f. und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 216 f. m. w. N.).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe erweisen sich die angegriffenen Betriebsschließungen in dem streitgegenständlichen Zeitraum als angemessen. Zwar griffen die Regelungen des § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO erheblich in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber der Geschäfte nach Art. 12 Abs. 1 GG ein (siehe hierzu bereits unter 1.d.) und machten diesen die Berufsausübung in den Verkaufsstellen vorübergehend weitgehend unmöglich, was der Verordnungsgeber zu berücksichtigen hatte.
Gleichzeitig durfte der Verordnungsgeber seiner Prognoseentscheidung aber auch zugrunde legen, dass der Eingriff in wirtschaftlicher Hinsicht durch zahlreiche Hilfsleistungen des Bundes und der Länder für die betroffenen Unternehmen abgemildert wurde (vgl. Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2021/02/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-corona-hilfen-fuer-unternehmen-und-beschaeftigte.html; Die Bundesregierung, Corona-Wirtschaftshilfen der Bundesregierung, Stand: 4. Januar 2022, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1995230/3838ef36ea352e9af06a13b4454416ed/2022-01-07-mpk-corona-wirtschafthilfen-data.pdf?download=1).
Eine weitere, gesetzliche Abmilderung des Eingriffs erfolgte durch die in § 8 Abs. 2 Satz 2 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO weiterhin als zulässig erachteten, ausschließlich zum Versand, zur Lieferung oder zur Abholung vorgesehenen Telefon- und Onlineangebote der betroffenen Unternehmen. Soweit die Antragstellerin als „stationärer Elektrohandel“ auf etwaige Schwierigkeiten bei dem Betrieb eines Telefon- und Onlinehandels verweist, kommt es hierauf im Rahmen der Prüfung der generalisierenden Norm bereits nicht an (vgl. hierzu auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 147).
Auf der anderen Seite durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass dem Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der betroffenen Unternehmen mit dem Lebens- und Gesundheitsschutz sowie der Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüberstanden, zu deren Wahrung dringender Handlungsbedarf bestand. Da im maßgeblichen Zeitraum weder ausreichender Impfschutz noch eine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung aufgrund einer überstandenen Infektion oder ausreichende Therapiemöglichkeiten für eine COVID-19-Erkrankung zur Verfügung standen, konnte sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems erfolgversprechend lediglich durch eine Begrenzung der Infektionszahlen und durch eine erhebliche Verminderung der Kontakte erreicht werden (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 228; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 144 ff.). Die schwerwiegenden Eingriffe in die Berufsfreiheit waren deswegen vorübergehend hinzunehmen.
(3) Schließlich liegt ein Verstoß von § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (der Art. 2 Abs. 1 ThürVerf entspricht) nicht vor.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Hierbei verbleibt ihm grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes liegt erst vor, wenn die unterschiedliche Behandlung nicht durch Sachgründe gerechtfertigt ist, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen vom bloßen Willkürverbot bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (st. Rspr. des BVerfG, vgl. u. a. Beschlüsse vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 - juris Rn. 156 und vom 18. Juli 2019 - 1 BvL 1/18 - juris Rn. 94 - jeweils m. w. N.; zu den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 2 Abs. 1 ThürVerf, der Art. 3 Abs. 1 GG entspricht, vgl. ThürVerfGH, Urteile vom 1. März 2021 - 18/20 - juris Rn. 511 ff. und vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 521 ff.).
Dieser dem parlamentarischen Gesetzgeber grundsätzlich vorgegebene Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum ist jedoch enger, da er von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen besteht (Art. 80 Abs. 1 GG) (vgl. u. a. BVerfG, Beschlüsse vom 26. Februar 1985 - 2 BvL 17/83 - juris Rn. 39 und vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 - juris Rn. 27). Der Verordnungsgeber darf insoweit keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsgemäßen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidung des Gesetzgebers bedeuten würden. Er muss vielmehr den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. In den Grenzen des ihm zustehenden Ermessens muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und sich von sachfremden Erwägungen freihalten (ThürVerfGH, Urteile vom 1. März 2021 - 18/20 - juris Rn. 511 und vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 521). Gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 152; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 270). Dies hat zur Folge, dass sich die Regelungen der Verordnung an den Zwecken der bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung auszurichten haben, wenn durch diese Ungleichbehandlungen erfolgen. Ungleichbehandlungen dürfen damit grundsätzlich allein aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erfolgen, da nur zu diesem Zweck die Verordnungsermächtigung erteilt ist (vgl. hierzu ThürVerfGH, Urteile vom 1. März 2021 - 18/20 - juris Rn. 512 und vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 522 m. w. N.).
Darüber hinaus können Ungleichbehandlungen auch aus anderen überragend wichtigen Gründen des Gemeinwohls - wie beispielsweise die Grundversorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern und der Schutz des Rechts auf schulische Bildung - gerechtfertigt werden (vgl. ThürVerfGH, Urteile vom 1. März 2021 - 18/20 - juris Rn. 513 und vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 523 m. w. N. jeweils unter Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. November 2020 - 1 S 3388/20 - juris Rn. 20 f.). Zudem darf der Verordnungsgeber Differenzierungen vornehmen, wenn diese zwar weder (allein) aus infektionsschutzrechtlichen Gründen noch aus überragend wichtigen Gründen des Gemeinwohls erfolgen, der Normgeber aber bei der Wahl des Differenzierungskriteriums weitere grundrechtsschonende Gesichtspunkte berücksichtigt (ThürVerfGH, Urteil vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 523 unter Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2020 - 1 S 3405/20 - juris Rn. 22 zur besonderen Konstellation der teilweisen Wiedergestattung untersagter Tätigkeiten nach einem umfassenden „Lockdown“). Um trotz der infektionsrechtlich notwendigen Schutzmaßnahmen größtmögliche Freiheiten zu gewährleisten und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen zu wahren, können im Rahmen eines schlüssigen Gesamtkonzepts des Verordnungsgebers als Ergebnis einer umfassenden Abwägung sämtlicher Belange und Risiken Differenzierungen auch aus weiteren Gründen gerechtfertigt sein. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn das Differenzierungskriterium an infektionsschutzrechtliche Motive wie beispielsweise die Nachverfolgbarkeit anknüpft. Der Verordnungsgeber kann zudem die Zwecke einzelner Betriebe und Einrichtungen mit Blick auf ihre Notwendigkeit unterschiedlich bewerten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6/22 - juris Rn. 83 f.). Er darf bestimmte Betriebe und Einrichtungen von den Schutzmaßnahmen auf der Grundlage eines schlüssigen Gesamtkonzepts ausnehmen, wenn zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 eine vollständige Schließung aller Betriebe und Einrichtungen nicht erforderlich ist. Soweit verschiedene, infektionsschutzrechtlich gleichwertige Lösungen in Betracht kommen, kann der Normgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums unter diesen wählen (ThürVerfGH, Urteil vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 523).
Der Verordnungsgeber ist daher in einer Situation von schrittweise möglichen Lockerungen oder Verschärfungen von Maßnahmen nicht verpflichtet nach dem Prinzip „Alles oder nichts“ vorzugehen. Vielmehr gebietet eine freiheitsschonende Pandemiebewältigung zeitlich und inhaltlich differenzierende Regelungen, so dass entsprechende Maßnahmen im Rahmen eines schlüssigen Gesamtkonzepts im Sinne eines „Lockerungsfahrplans“ oder „Maßnahmenverschärfungskonzepts“ Art. 3 Abs. 1 GG (entspricht Art. 2 Abs. 1 ThürVerf) nicht verletzen (vgl. zu einem sog. „Lockerungsplan“ auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. Februar 2022 - 13 B 203/22.NE - juris Rn. 131 ff.).
Der Verordnungsgeber muss auch nicht hinsichtlich mehrerer möglicher Lösungen die zweckmäßigste oder gar „vernünftigste“ wählen (vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 22. April 2020 - 2 B 130/20 - juris Rn. 23). Insbesondere im Falle von Massenerscheinungen, die sich - wie das weltweite Infektionsgeschehen in der Corona-Pandemie - auf eine Vielzahl von Lebensbereichen auswirken, ist dem Normgeber zuzugestehen, dass er auch generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen kann, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen (vgl. ThürVerfGH, Urteile vom 1. März 2021 - 18/20 - juris Rn. 513 und vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 525 jeweils unter Verweis auf BayVerfGH, Entscheidung vom 21. Oktober 2020 - Vf. 26-VII-20 - juris Rn. 24). Ihm kommt wegen der erforderlichen Prognoseentscheidung auf unsicherer Tatsachengrundlage sowie unter Zeitdruck und sich ständig verändernden Bedingungen eine weite Einschätzungsprärogative zu, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist (vgl. zum Ganzen: ThürVerfGH, Urteil vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 523 ff.).
Unter Berücksichtigung vorstehender Maßstäbe sind die vom Verordnungsgeber in § 8 Abs. 2 und 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 12. März 2021 vorgenommenen Differenzierungen zwischen verschiedenen Geschäften des Einzelhandels gleichheitsrechtlich nicht zu beanstanden.
(a) Dies gilt insbesondere sowohl für die grundlegende Entscheidung des Verordnungsgebers, in § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO bestimmte Geschäfte des Einzelhandels von der Schließungsanordnung in § 8 Abs. 2 Satz 1 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO auszunehmen als auch für die auf dieser Grundentscheidung aufbauende, in § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO erfolgte, konkrete Auflistung der Geschäfte, die von der Schließungsanordnung ausgenommen sind (vgl. hierzu die Ausführungen des Senats im Beschluss vom 22. Dezember 2022 - 3 N 472/22 - auf die zunächst, um Wiederholungen zu vermeiden, Bezug genommen wird).
Die vom Verordnungsgeber vorgenommene Privilegierung der in § 8 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO genannten Einrichtungen war angesichts bestehender Unterschiede hinsichtlich der jeweiligen epidemiologischen Rahmenbedingungen, der zu berücksichtigenden Bedürfnisse größerer Teile der Bevölkerung sowie der wirtschaftlichen, sozialen und gesellschaftlichen Auswirkungen von Verboten in unterschiedlichen Bereichen sachlich gerechtfertigt.
Die in § 8 Abs. 2 Satz 1 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO angeordneten Betriebsschließungen beruhten auf der überzeugenden Erwägung unter anderem durch die Vermeidung von Kontakten und die Einschränkung der Mobilität das stark angestiegene Infektionsgeschehen zu begrenzen und eine Überlastung des Gesundheitswesens zu verhindern - vgl. hierzu auch die Ausführungen unter Ziff. 2. lit. c. cc. (2) (a).
Die Differenzierungen, die der Verordnungsgeber vorgenommen hat, sind durch Sachgründe gerechtfertigt, die im Hinblick auf Ziel und Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Der Verordnungsgeber verfolgte mit der von ihm vorgenommenen Privilegierung die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung zur Aufrechterhaltung des täglichen Lebens. Er hat sich daher in nicht zu beanstandender Weise dazu entschieden, die in den Nummern 1 bis 18 aufgeführten Einrichtungen offen zu halten, die er für die Aufrechterhaltung des täglichen Lebens zwingend für erforderlich hielt. Dies betraf im Wesentlichen die Bereiche der Lebensmittelbeschaffung (Nrn. 1, 2, 13), altersgerechten Versorgung (Nr. 14), Versorgung mit Geldmitteln (Nr. 6), Hygiene- und Gesundheitsmitteln (Nrn. 2, 3, 4, 5, 7, 9) sowie Energie (Nr. 17), Informationsfluss beziehungsweise Kommunikation (Nr. 11, 15), Logistik (Nr. 8), Gewährleistung der Mobilität (Nr. 10) sowie Tierbedarf (Nr. 12), wobei die Aufnahme von ohnehin durch § 8 Abs. 2 Satz 1 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO nicht erfassten Dienstleistungen wie z.B. Banken, Logistik oder Handwerksbetrieben (z.B. Optiker) nur zur Klarstellung erfolgte. Ausgenommen von der Schließung waren auch Angebote, welche telefonisch oder Online geordert und versendet oder angeliefert werden konnten, wodurch Kontakte minimiert wurden; ausgenommen war in diesem Zusammenhang auch der Fernabsatzhandel (Nr. 18) (vgl. hierzu die amtlichen Begründungen zu den Thüringer Verordnungen vom 14. Dezember 2020, 9. Januar 2021, 25. Januar 2021, 2. Februar 2021, 18. Februar 2021 und 12. März 2021).
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber ab 1. März 2021 Baumschulen, Gartenmärkte, Gärtnereien und Floristikgeschäfte von der Schließung ausgenommen hat (Nr. 16, siehe hierzu Art. 1 Nr. 7 lit. b) aa) [Änderung der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO] der Thüringer Verordnung zur weiteren Eindämmung einer sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 sowie gefährlicher Mutationen vom 18. Februar 2021).
Deren Verkaufsprodukte werden zwar grundsätzlich nicht zwingend täglich benötigt. Mit Blick auf den im Frühjahr allgemein neu entstehenden Bedarf an Pflanzen und Gartenartikeln erscheint es jedoch unter Berücksichtigung des aufgezeigten Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers nicht sachwidrig, im Monat März 2021 auch diesen Bereich von der Schließungsanordnung auszunehmen (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 167; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Januar 2022 - 5 S 1/22 - juris Rn. 97; OVG Bremen, Beschluss vom 4. Januar 2022 - 1 B 479/21 - juris Rn. 54; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Dezember 2021 - 13 B 1858/21.NE - juris Rn. 56; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 22. März 2021 - 3 R 22/21 - juris Rn. 80). Im speziellen Fall von Blumen hat der Verordnungsgeber zudem in zulässiger Weise deren besondere Verderblichkeit berücksichtigt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Januar 2022 - 1 S 3781/21 - juris Rn. 125; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 30. Dezember 2021 - 3 MR 35/21 - juris Rn. 50; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28. Dezember 2021 - 13 B 1928/21.NE - juris Rn. 118).
Ungeachtet dessen, ist es der begonnenen Vorgehensweise einer schrittweisen Lockerung immanent, dass einige Bereiche früher von Lockerungen profitieren als andere und es daher zwangsläufig zu Ungleichbehandlungen kommt.
Die frühzeitige Öffnung der in Nr. 16 benannten Einrichtungen ist dabei - auch bezüglich Elektronikfachmärkten - nicht gleichheitswidrig. Zum einen handelt es sich bei Saatgut und Pflanzen - im Unterschied zu elektronischen Geräten - um Saisonware. Zum anderen verfügen die meisten Menschen im Hinblick auf elektronische Geräte über eine gewisse Grundausstattung, so dass der Erwerb weiterer Geräte im Regelfall für wenige Wochen aufgeschoben werden kann.
Auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin bestehen weiterhin keine Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber bei seiner Entscheidung nur die in § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO abschließend benannten Einrichtungen von der Schließungsanordnung auszunehmen, den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum in unvertretbarer Weise verlassen hat.
Dies gilt auch hinsichtlich der in Nrn. 10 und 15 geregelten Ausnahmen.
Der Verordnungsgeber hat mit Nr. 10 in nicht zu beanstandender Weise die Öffnung von Tankstellen, Kfz-Handel, Kfz-Teile- und Fahrradverkaufsläden vorgesehen. Wie sich aus der Verordnungsbegründung ergibt, sah er diese als bedeutsam für die während der Pandemie gebotene Aufrechterhaltung einer essentiell notwendigen Mobilität in der Bevölkerung an (vgl. hierzu die amtlichen Begründungen zu den Thüringer Verordnungen vom 14. Dezember 2020 und 12. März 2021). Die diesbezügliche Argumentation des Verordnungsgebers ist durchaus sachlich nachvollziehbar. Gerade in ländlichen Gegenden, wie in vielen Landesteilen Thüringens, ist ein Großteil der Bevölkerung bereits zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf Fahrräder oder Kraftfahrzeuge angewiesen. Zudem war es im Hinblick auf das damalige Infektionsgeschehen (stetig steigende Infektionszahlen) nicht angezeigt, Menschen allein wegen der fehlenden Möglichkeit, ein Kraftfahrzeug oder Fahrrad zu erwerben oder reparieren zu lassen, zur Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs zu veranlassen, was aller Voraussicht nach der beabsichtigen Kontaktreduzierung und Minimierung der Infektionszahlen entgegengestanden hätte (vgl. hierzu auch OVG Hamburg, Beschluss vom 30. April 2020 - 5 Bs 64/20 - juris Rn. 56; OVG Bremen, Beschluss vom 7. Mai 2020 - 1 B 129/20 - juris Rn. 43 m. w. N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 - 13 D 38/20.NE - juris Rn. 373 ff.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 163; a. A. BayVGH, Beschluss vom 27.04.2020 - 20 NE.793 - juris Rn. 39 zum großflächigen Fahrradhandel).
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin bestand auch für die Öffnung von Buchhandlungen (Nr. 15) mit der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 12. März 2021 (siehe hierzu Art. 1 Nr. 5 lit. c) aa) [Änderung der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO] der Thüringer Verordnung zur Anpassung der Infektionsschutzmaßnahmen zur Eindämmung einer weiteren sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 sowie gefährlicher Mutationen vom 12. März 2021) ein sachlicher Grund. Die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass aufgrund der langen Schließzeiten im Hinblick auf Buchhandlungen der Bedarf zur Versorgung der Bevölkerung mit Lesematerial - nicht zuletzt auch im beruflichen und schulischen Bereich - besteht, ist nicht zu beanstanden. Vielmehr reagiert der Verordnungsgeber mit der Öffnung der Buchhandlungen auf deren besonderen Versorgungsauftrag (vgl. hierzu OVG Hamburg, Beschluss vom 30. April 2020 - 5 Bs 64/20 - juris Rn. 55; OVG Bremen, Beschlüsse vom 23. März 2021 - 1 B 103/21 - juris Rn. 37 f. und vom 4. Januar 2022 - 1 B 479/21 - juris Rn. 54; Hessischer VGH, Beschluss vom 28. April 2020 - 8 B 1039/20.N - juris Rn. 59; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. Dezember 2021 - 11 S 109/21 - juris Rn. 56).
Soweit die Antragstellerin im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (3 EN 180/21) eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung darin erblickt, dass großflächige Lebensmittel- und Drogeriemärkte im Rahmen von § 8 Abs. 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO auch nicht privilegierte Waren - unter anderem Elektronikgeräte - weiterhin im Ladenverkauf führen können, soweit die privilegierten Waren den Schwerpunkt des Sortiments darstellen, während die Antragstellerin ihr Geschäft schließen muss, kann dem nicht gefolgt werden.
Diese Ungleichbehandlung findet ebenfalls eine sachliche Rechtfertigung (vgl. hierzu die Ausführungen des Senats unter anderem im Beschluss vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 136, auf die zunächst um Wiederholungen zu vermeiden Bezug genommen wird; so auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. Dezember 2021 - 11 S 109/21 - juris Rn. 57 f.; OVG Bremen, Beschluss vom 4. Januar 2022 - 1 B 479/21 - juris Rn. 54; Niedersächsisches OVG, Urteile vom 1. Juni 2023 - 4 KN 36/22 - juris Rn. 168 ff. und vom 11. Juli 2023 - 14 KN 35/22 - juris Rn. 234).
Die Regelung des § 8 Abs. 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO verfolgte legitime Zwecke. Sie diente dazu die Bevölkerung durch den stationären Handel einerseits in einem gewissen Umfang mit Waren zu versorgen und andererseits die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden.
Die Regelung war zur Erreichung dieser Ziele auch geeignet. Der Verordnungsgeber konnte durchaus rechtsfehlerfrei davon ausgehen, dass, nachdem er den Lebensmittel- und Getränkehandel zum Zwecke der Grundversorgung ohnehin geöffnet hielt, der Verkauf von anderen Produkten in diesen Geschäften jedenfalls dann, wenn sie nur einen untergeordneten Umfang annehmen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der durch die Öffnung des Einzelhandels ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen wird (vgl. hierzu Thüringer OVG, unter anderem Beschlüsse vom 23. März 2021 - 3 EN 119/21 - juris Rn. 132 und vom 26. März 2021 - 3 EN 180/21 - juris Rn. 136; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18. Februar 2021 - 1 S 398/21 - juris Rn. 108 und Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 276; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. März 2021 - 13 B 252/21.NE - juris Rn. 106 f. und Urteil vom 22. September 2022 - 13 D 38/20.NE - juris Rn. 385 f.; Niedersächsisches OVG, Urteile vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 174 f. und vom 11. Juli 2023 - 14 KN 35/22 - juris Rn. 234 f.; a. A. OVG Saarland, Urteile vom 21. Juli 2022 - 2 C 64/21 - juris Rn. 69 und vom 15. September 2022 - 2 C 62/2 - juris Rn. 50). Dem hat der Verordnungsgeber auch durch das Sortimentsveränderungsverbot entgegengewirkt. Denn nach § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO müssen die angebotenen Waren dem regelmäßigen Sortiment entsprechen, so dass sichergestellt ist, dass das Angebot an nicht privilegierten Waren - entgegen der infektionsschutzrechtlichen Intention - nicht ausgeweitet wird. Eine Öffnung der Geschäfte, die überwiegend nicht privilegierte Waren verkaufen oder gar aller Geschäfte würde hingegen zur Steigerung von Kontaktpunkten führen - was aus infektiologischer Perspektive unerwünscht war.
Die Regelung ist auch erforderlich. Eine Ungleichbehandlung ist nur dann erforderlich, wenn kein anderes Mittel zur Verfügung steht, mit dem der Gesetzgeber beziehungsweise Verordnungsgeber - unter Bewirkung geringerer Ungleichheiten - das angestrebte Regelungsziel gleich wirksam erreichen oder fördern kann, ohne dabei Dritte oder die Allgemeinheit stärker zu belasten, wobei dem Verordnungsgeber auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum verbleibt. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dabei in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei mehrpoligen Interessenlagen muss die Prüfung für jedes der kollidierenden Interessen zu einem positiven Ergebnis kommen (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 7. April 2022 - 1 BvL 3/18 u. a. - juris Rn. 310 f. m. w. N.; ThürVerfGH, Urteil vom 28. Februar 2024 - 110/20 - juris Rn. 536 f.). Der Verordnungsgeber konnte unter Berücksichtigung vorstehender Maßstäbe im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Regelungen und auch während des Geltungszeitraums von der Erforderlichkeit der Regelung ausgehen. In dem hier vorliegenden mehrpoligen Grundrechtsverhältnis waren auch diejenigen Belange des Infektionsschutzes - und damit des Schutzes von Leib und Leben der Bevölkerung -, der Versorgungssicherheit und aller weiteren Gewerbetreibenden zu berücksichtigen. Insbesondere hätte ein vollständiges Verkaufsverbot oder eine erhebliche Einschränkung des Verkaufs diejenigen Personen belastet, die im akuten Bedarfsfalle beispielsweise ein dringend benötigtes defektes Gerät hätten ersetzen müssen und den Onlinehandel nicht nutzen konnten - etwa, weil ihnen die Ausstattung oder die Fertigkeiten hierzu fehlten (vgl. hierzu Niedersächsisches OVG, Urteile vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 177 und vom 11. Juli 2023 - 14 KN 35/22 - juris Rn. 237).
Die durch § 8 Abs. 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO hervorgerufene Ungleichbehandlung ist (noch) angemessen. Die Regelung berücksichtigt die Belange des Infektionsschutzes, der Versorgungssicherheit und diejenigen aller Gewerbetreibenden - etwa im Hinblick auf eine „Wettbewerbsverzerrung“ in (noch) angemessener Weise (so auch Niedersächsisches OVG, Urteile vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 178 ff. und vom 11. Juli 2023 - 14 KN 35/22 - juris Rn. 238 ff.).
Der Verordnungsgeber konnte in vertretbarer Weise davon ausgehen, dass das gezielte Aufsuchen einer Verkaufsstelle, die ein gemischtes Sortiment anbietet, allein zum Einkaufen nicht privilegierter Ware - etwa eines elektronischen Gerätes - einen Ausnahmefall bilden und nicht zu einem Anstieg der Kontaktzahlen und damit der Infektionszahlen sowie einer Wettbewerbsverzerrung führen wird. Zudem hat er mit der Regelung des § 8 Abs. 2 Satz 2 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO für sämtliche Geschäfte des Einzelhandels - auch für Elektronikfachmärkte - die Möglichkeit des Telefon- und Onlinehandels eröffnet, die die Auswirkungen des Eingriffs in die Rechte der betroffenen Gewerbetreibenden abmilderte. Soweit die Antragstellerin als „stationärer Elektrohandel“ auf etwaige Schwierigkeiten bei dem Betrieb eines Telefon- und Onlinehandels verweist, kommt es hierauf im Rahmen der Prüfung der generalisierenden Norm bereits nicht an (vgl. hierzu auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 147). Zudem durfte der Verordnungsgeber rechtsfehlerfrei annehmen, dass die in großflächigen Lebensmittel- und Drogeriemärkten angebotenen elektronischen Geräte in der Regel ein gegenüber dem Fachhandel sehr eingeschränktes Angebot darstellen und dazu dienen, den notwendigen Lebensbedarf abzudecken, beispielsweise im Falle eines defekten Gerätes - sogenannte „Notfall-Käufe“ (vgl. hierzu Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 181 f.).
Soweit das OVG Saarland dies für die dortige Regelung der Ausnahmen von der allgemeinen Ladenschließung anders beurteilt, ist dies erkennbar auf die Sach- und Rechtslage in Thüringen nicht übertragbar (OVG Saarland, Urteile vom 21. Juli 2022 - 2 C 64/21 - juris Rn. 69 und vom 15. September 2022 - 2 C 62/21 - juris Rn. 50). Zudem wurden die Entscheidungen durch das BVerwG (Urteile jeweils vom 18. April 2024 - 3 CN 7/22 - juris und - 3 CN 12/22 - juris) aufgehoben.
(b) Unter Berücksichtigung der aufgezeigten gleichheitsrechtlichen Maßstäbe hat der Verordnungsgeber seinen Gestaltungsspielraum schließlich auch nicht dadurch in willkürlicher oder unverhältnismäßiger Weise überschritten, dass er Elektronikfachmärkte nicht in den Katalog des § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO aufgenommen hat.
Der Verordnungsgeber hat in § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO nur solche Einrichtungen aufgenommen, die für die Versorgung der Bevölkerung zur Aufrechterhaltung des täglichen Lebens zwingend erforderlich sind beziehungsweise einen besonderen Versorgungsauftrag erfüllen (vgl. hierzu die Ausführungen unter Ziff. 2. lit. c. cc. [3] [a] sowie die amtlichen Begründungen zu den Thüringer Verordnungen vom 14. Dezember 2020, 9. Januar 2021, 25. Januar 2021, 2. Februar 2021, 18. Februar 2021 und 12. März 2021).
Anders als die im Katalog benannten Einrichtungen haben Elektronikfachmärkte regelmäßig weder eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern der täglichen Lebensführung noch für die speziell im Geltungszeitraum der Verordnung saisonal kurzfristig zu deckenden Bedarfe der Allgemeinheit (vgl. hierzu auch Thüringer OVG, Beschluss vom 13. September 2024 - 3 N 238/21 -).
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin, handelt es sich bei Autohäusern, Fahrradkaufhäusern (die dem Ausnahmetatbestand der Nr. 10 des § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO unterfallen) und (großflächigen) Buchhandlungen (die dem Ausnahmetatbestand der Nr. 15 des § 8 Abs. 2 Satz 3 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO unterfallen) einerseits und dem Elektro-/Elektronikfachhandel anderseits nicht um zwei sich nicht wesentlich unterscheidende Vergleichsgruppen. Denn diese Einrichtungen gehören, wie bereits unter Ziff. 2. lit. c. cc. (3) (a) aufgezeigt, im Unterschied zu Elektronikfachmärkten, zu denen, die für die Versorgung der Bevölkerung zur Aufrechterhaltung des täglichen Lebens zwingend erforderlich sind beziehungsweise erfüllen einen besonderen Versorgungsauftrag.
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf die besondere Bedeutung elektronischer Geräte in den Bereichen der Berufsausübung und des Bildungswesens sowie darauf verweist, dass der überwiegende Teil der angebotenen Elektrowaren essentiell sei, um soziale Kommunikation (Telefone, Internet-Soft-/Hardware), staatliche und mediale Information (Fernseher, Rundfunkgeräte, Computer) und Nahrungsaufbewahrung und -zubereitung (Kühlschränke, Küchengeräte) sowie grundlegende Haushaltsfunktionen (Waschmaschinen, Trockner) sicher zu stellen, verkennt sie, dass elektronische Geräte Waren sind, die in aller Regel vorhanden und für den längerfristigen Gebrauch bestimmt sind, so dass der Erwerb derartiger Geräten im Regelfall über einen gewissen Zeitraum aufgeschoben werden kann.
Ungeachtet dessen, waren Angebot und Erwerb von elektronischen Geräten generell nach wie vor im Telefon- und Onlinehandel möglich (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2 der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO sowie die Ausführungen unter Ziff. 2. lit. c. cc. [2] [d]). Dies galt grundsätzlich für alle Geschäfte des Einzelhandels, so dass sich hieraus keine Ungleichbehandlung ergibt. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang als „stationärer Elektrohandel“ auf etwaige Schwierigkeiten bei dem Betrieb eines Telefon- und Onlinehandels verweist, kommt es hierauf im Rahmen der Prüfung der generalisierenden Norm - wie vorstehend gezeigt - bereits nicht an (vgl. hierzu auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 147).
Zudem verkennt die Antragstellerin die Bedeutung von Büchern im beruflichen sowie im schulischen Alltag. Bücher stellen auch im Zeitalter der Digitalisierung eine originäre Informationsquelle dar, die nach wie vor von essentieller Bedeutung ist, während die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang benannten elektronischen Geräte (Telefone, Handy, Computertechnik) lediglich als Hilfsmittel zur Beschaffung von Informationen fungieren beziehungsweise dem Grunde nach (Taschenrechner, Drucker) Bücher nicht ersetzen können.
(c) Schließlich ist auch die Entscheidung des Verordnungsgebers, in § 8 Abs. 3a der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO zumindest Baumärkten beschränkt eine Aufnahme der Geschäfte zu ermöglichen, nicht zu beanstanden. Wie Gartenmärkte weisen auch sie eine besondere Bedeutung für den saisonal im Frühjahr kurzfristig zu deckenden Bedarf an Pflanzen und Gartenartikeln auf. Darüber hinaus decken sie neben der Versorgung von Handwerkern einen besonderen kurzfristigen Versorgungsbedarf der Bevölkerung mit Werkzeugen und Baustoffen ab (vgl. hierzu Bayerischer VGH, Beschluss vom 27. April 2020 - 20 NE 20.793 - juris Rn. 16; Sächsisches OVG, Beschluss vom 30. März 2021 - 3 B 65/21 - juris Rn. 43; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 15. April 2021 - 3 MB 14/21 - juris Rn. 12, 17).
Im Unterschied hierzu kommt Elektronikfachmärkten eine solche - unter anderem saisonabhängige - besondere Bedeutung nicht zu. Es ist daher unter Berücksichtigung des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden, dass er bei Baumärkten, im Unterschied zu Elektronikfachmärkten, das „click & meet“-Modell, welches eine Beratung vor Ort in eingeschränktem Maße ermöglichte, nunmehr mit der streitgegenständlichen Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 12. März 2021 (siehe hierzu Art. 1 Nr. 5 lit. d) [Änderung der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO] der Thüringer Verordnung zur Anpassung der Infektionsschutzmaßnahmen zur Eindämmung einer weiteren sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 sowie gefährlicher Mutationen vom 12. März 2021) vorsah.
Ungeachtet dessen, ist es im Hinblick auf die in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnde Schutzpflicht des Verordnungsgebers gegenüber den Schutzgütern Leben und Gesundheit sowie die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems durchaus geboten, Lockerungen schrittweise unter genauer Beobachtung ihrer Auswirkungen auf das Infektionsgeschehen zu veranlassen. Solchen schrittweisen Lockerungen ist indes immanent, dass einige Bereiche früher von Lockerungen profitieren als andere und es so zwangsläufig zu Ungleichbehandlungen kommt. Diese Ungleichbehandlungen erfolgen allerdings - jedenfalls wenn die Lockerungen in einen entsprechenden „Lockerungsfahrplan“ eingebettet sind - nur für einen zeitlich begrenzten Zeitraum, so dass es sich im Ergebnis verbieten dürfte, die vom Verordnungsgeber vorgenommenen Differenzierungen an einem engen Verhältnismäßigkeitsmaßstab zu messen oder ein in dem Sinne folgerichtiges Konzept zu verlangen, nach dem identischen Gefährdungen in demselben Gesetz stets das gleiche Gewicht beizumessen wäre. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass der Verordnungsgeber auf das Infektionsgeschehen nicht in adäquater Weise reagieren kann. Letztlich muss jedoch noch ein einleuchtender Grund für die Differenzierung bestehen (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2022 - 13 D 38/20.NE - juris Rn. 350 ff.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 36/22 - juris Rn. 154).
Ein einleuchtender Grund für die Differenzierung zwischen Baumärkten und Elektronikfachmärkten ist vorliegend, wie bereits ausgeführt, gegeben. Da Thüringen zum Zeitpunkt des Erlasses (und dem Geltungszeitraum) der streitgegenständlichen Regelungen der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 12. März 2021 seit Wochen das Bundesland mit den landesweit höchsten Inzidenzen war, die Infektionszahlen wieder anstiegen und die Auslastung der Intensivstationen nach wie vor hoch war (vgl. hierzu im Einzelnen die Ausführungen unter Ziff. 2. lit. c. cc. [2] [d]) entschied sich der Verordnungsgeber in vertretbarer Weise die bisherigen Regelungen der Dritten ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 14. Dezember 2020, 9. Januar 2021, 25. Januar 2021, 2. Februar 2021 und 18. Februar 2021 unter Übernahme geeigneter, dem Infektionsgeschehen angepasster Lockerungen zu ergänzen und den 5-Stufenplan (der im Rahmen der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 3. März 2021 beschlossen wurde) noch nicht umzusetzen (vgl. hierzu die amtliche Begründung zu der Thüringer Verordnung vom 12. März 2021).
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang moniert, dass ein vollumfassendes Öffnungsverbot in Anbetracht der bereits über ein Jahr andauernden Pandemie nicht mehr gerechtfertigt gewesen sei, verkennt sie bereits, dass zum Zeitpunkt des Erlasses und während des Geltungszeitraums der streitgegenständlichen Regelungen die „besorgniserregende SARS-CoV-2-Virusvariante B.1.1.7“ der in Deutschland vorherrschende COVID-19-Erreger war, welcher nach den maßgeblichen damaligen Erkenntnissen deutlich ansteckender war und vermutlich schwerere Krankheitsverläufe verursachte als andere Varianten. Zudem verminderte die zunehmende Verbreitung und Dominanz der VOC B.1.1.7 die Wirksamkeit der bis zu diesem Zeitpunkt erprobten Infektionsschutzmaßnahmen (vgl. hierzu Tägliche Lageberichte des RKI zu COVID-19, Stand: 12. März 2021, 14. März 2021 und 31. März 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Maerz_2021/Archiv_Mrz_2021.html?nn=13490888).
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
5. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
6. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an gewerberechtliche Untersagungsverfahren ist das Interesse der Antragstellerin in Höhe von 15.000,00 € zu bemessen (vgl. Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai / 1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen). Dieser Wert ist angesichts der vorübergehenden Dauer der Maßnahme zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 28a und 29 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 32 IfSG
§ 31 IfSG
§ 88 VwGO
§ 91 VwGO
§ 4 ThürAGVwGO
§ 82 VwGO
§ 28a IfSG
§ 2 Abs. 3 ThürIfSGZustVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 4 VwGO
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 6 IfSG
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14, Abs. 3, Abs. 6 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1 und 2, 28, 28a IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 14, Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 34 ThürVerf
Art. 3 GG
Art. 2 ThürVerf
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 ThürVerf
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 N 179/21
3 EN 180/21
III ZR 79/21
3 N 233/21
3 N 472/22
13 KN 132/20
3 C 29/20
3 N 447/20
3 BN 8/21
3 CN 7/22
3 CN 5/22
3 CN 1/22
3 N 238/21
14 KN 37/22
13 D 102/21
1 D 126/21
III ZR 54/22
III ZR 134/22
1 BvR 1295/21
1 BvR 1679/17
1 BvR 2821/11
1 BvR 198/08
1 BvR 314/90
14 KN 36/22
3 KN 42/20
3 CN 4/22
1 S 677/21
1 BvL 7/91
3 B 141/21
3 R 22/21
3 EN 22/21
3 N 250/21
3 CN 2/21
13 D 283/20
1 BvR 596/56
1 BvR 1021/20
1 BvR 2649/21
1 BvR 781/21
1 S 1067/20
3 CN 1/21
3 CN 6/22
1 D 104/20
13 D 38.20
3 EN 175/21
1 BvR 469/20
1 BvL 1/18
2 BvL 17/83
2 BvR 1067/80
1 S 1079/20
1 S 3388/20
1 S 3405/20
13 B 203/22
2 B 130/20
5 S 1/22
1 B 479/21
13 B 1858/21
1 S 3781/21
3 MR 35/21
13 B 1928/21
5 Bs 64/20
1 B 129/20
13 D 38/20
1 B 103/21
8 B 1039/20
11 S 109/21
4 KN 36/22
14 KN 35/22
3 EN 119/21
1 S 398/21
13 B 252/21
2 C 64/21
1 BvL 3/18
2 C 62/21
3 CN 12/22
20 NE 20.79
3 B 65/21