Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2012-07-18, Aktenzeichen 7 KS 4/12

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Ankündigung einer Durchführung von Vermessungsarbeiten für die Anlage neuer Rastplätze nördlich und südlich der Bundesautobahn (BAB) A 2, Betr.-km 152, in den Gemarkungen Boimstorf und Rotenkamp (nordwestlich von Königslutter).
Nach dem Konzept der Beklagten für das Parken von Lastkraftwagen (Lkw) an Bundesautobahnen in Niedersachsen fehlen an der A 2 im hier betroffenen Abschnitt - besonders nachts - Lkw-Parkstände. Sie plant daher im bezeichneten Abschnitt nördlich und südlich der BAB zwei neue Rastanlagen (PWC-Anlagen) mit 100 neuen Lkw-Plätzen, 3 Bus-Plätzen und maximal 35 Pkw-Plätzen (W 3 a/b).
Mit amtlicher Bekanntmachung u.a. im Mitteilungsblatt der Stadt Königslutter vom 01.10.2011 kündigte die Beklagte an, zur Herstellung vermessungstechnischer Grundpläne für die weitere Planung im Zeitraum 43. bis 50. Kalenderwoche 2011 Vermessungsarbeiten durchzuführen; die betroffene Fläche ergebe sich aus der mit abgebildeten Übersichtskarte. Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte seien nach § 16a des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - verpflichtet, die Arbeiten zu dulden. Flurschäden würden nach Möglichkeit vermieden. Sollten sie dennoch eintreten oder sich Wirtschaftserschwernisse ergeben, würden die Betroffenen entschädigt. Mit den Arbeiten sei noch keine Entscheidung über Art und Umfang der Ausführung der Rastplätze verbunden. Für weitere Auskünfte stehe telefonisch ihr Geschäftsbereich Hannover zur Verfügung.
Am 31.10.2011 hat die Klägerin, Eigentümerin des Grundstücks Flur E., Flurstück F. der Gemarkung Boimstorf, zunächst Anfechtungsklage erhoben und nach Umstellung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag zur Begründung ausgeführt: Die Duldungsverfügung sei nicht ausreichend bestimmt gewesen. Die Beklagte habe die betroffenen Grundstücke nicht flurstücksgenau bezeichnet. Der Betretenszeitpunkt sei wegen des lediglich angegebenen Zeitrahmens unklar geblieben. Das habe die Anordnung auch unverhältnismäßig gemacht. Undeutlich sei geblieben, was genau unter dem pauschalen Begriff Vermessungsarbeiten zu verstehen gewesen sei und wie etwa bleibende Markierungen beschaffen gewesen wären. Nicht zu überblicken gewesen sei auch, ob und gegebenenfalls welche landwirtschaftlichen Arbeiten behindert worden wären, wenn etwa von eventuellen Flurschäden die Rede sei. Dass die beabsichtigten Arbeiten hinreichend präzise bezeichnet werden könnten, zeige die Entgegnung der Beklagten im Klageverfahren. Mit diesen Zusätzen wäre der Bescheid ausreichend konkret gewesen. Weiter müsse befürchtet werden, dass bereits eine Umweltverträglichkeitsprüfung oder sogar erste Ausführungsarbeiten geplant gewesen seien. Eine anonyme Begehung durch Bedienstete oder Beauftragte der Beklagten wäre im Übrigen unzweckmäßig gewesen; sachdienlich wäre eine Beteiligung des Eigentümers oder Pächters gewesen, um frühzeitig bei der Planaufstellung Fehler zu vermeiden.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Duldungsverfügung der Beklagten vom 01.10.2011, soweit Vorarbeiten auf ihrem Grundstück ausgeführt werden sollten, rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie entgegnet: Die angekündigten Vorarbeiten hätten der Vorbereitung der Planung gedient und seien dafür notwendig im Sinne von § 16a Abs. 1 S. 1 FStrG gewesen. Es habe sich lediglich um Vermessungsarbeiten zur Erstellung von Grundplänen gehandelt. Unter Vermessung verstehe man die Erfassung von Punkten auf der Erdoberfläche, die für einen bestimmten Zweck benötigt würden. Dieser habe hier in der Aufnahme des Geländeprofils bestanden. Weiterführendes sei nicht vorgesehen gewesen. So hätten auch keine Bodenproben genommen oder Markierungen, wie etwa Holzpflöcke, in landwirtschaftlich genutzte Flächen der Klägerin eingebracht werden sollen. Nur an den Rändern öffentlicher Wege und Gewässer seien als Lage- und Höhenfestpunkte dauerhaft unterirdische Vermarkungen vorgesehen gewesen, in Asphalt- oder Betonflächen auch Vermessungsbolzen, die höhengleich mit dem Belag abschlössen. Beeinträchtigungen der Verkehrs- und Nebenflächen seien damit nicht verbunden. Der Hinweis auf Behinderungen oder Flurschäden sei rein vorsorglich gegeben worden. Der Vermessungstrupp sei in der Regel am Rande der bewirtschafteten Flächen zu Fuß unterwegs.
Das - entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung - zunächst angerufene Verwaltungsgericht Hannover hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 11.11.2011 an das Verwaltungsgericht Braunschweig verwiesen; dieses hat ihn mit Beschluss vom 03.01.2012 an das von ihm für erstinstanzlich zuständig gehaltene Oberverwaltungsgericht weiterverwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang (Beiakte A) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Duldungsverfügung vom 01.10.2011 war rechtmäßig, § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO.
1.1 Die Verweisung des Rechtsstreits an das Oberverwaltungsgericht ist für dieses bindend, § 83 S. 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 S. 3 GVG. Anderes würde gelten, wenn sie auf einer schwerwiegenden und offensichtlichen Verkennung der Zuständigkeitsvorschriften beruhte (Kopp/Schenke, VwGO, 17. A., Rn. 15 zu § 83 m.w.N.). Das ist nicht der Fall. Die unter Hinweis u.a. auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts v. 12.06.2007 - 7 VR 1.07 - (NVwZ 2007, 1095) vorgenommene Auslegung des die instanzielle Zuständigkeit begründenden § 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 VwGO durch das Verwaltungsgericht erscheint vertretbar.
1.2 Die Klage ist mit dem Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig, § 113 Abs.1 S. 4 VwGO.
1.2.1 Die zunächst erhobene Anfechtungsklage, §§ 42 Abs. 1, 1. Alt., VwGO, ist unzulässig geworden, nachdem der Zeitraum, innerhalb dessen die Vorarbeiten auf dem Grundstück der Klägerin ausgeführt werden sollten, mit Ablauf der 50. Kalenderwoche 2011 (d.h. am 18.12.2011) verstrichen ist. Die Frist stellt für die betroffenen Grundeigentümer den wesentlichen Regelungsgehalt und Mindestinhalt der Duldungsanordnung nach § 16a Abs. 1 S. 1, Abs. 2, FStrG dar, weil die Verpflichtung darauf beschränkt ist, den Behördenvertretern den Zugang nicht zu verwehren und absehbare eigene Aktivitäten mit den - hier - Messarbeiten kompatibel zu halten. Eine vollkommen offene Zeitspanne, die bei Annahme etwa einer bloßen Teilerledigung "übrig" bliebe (vgl. dazu Gerhardt in Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, VwGO, Rn. 82 zu § 113), würde diesen wesentlichen Regelungszweck verfehlen. Damit ist das für die Anfechtungsklage - auch aktuell - erforderliche Aufhebungsinteresse der Klägerin entfallen.
1.2.2 Hat sich der angefochtene Verwaltungsakt erledigt, kann das Gericht nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO auf Antrag durch Urteil aussprechen, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
Die Klägerin hat auf diesen Antrag umgestellt. Das dafür erforderliche Feststellungsinteresse liegt vor. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass eine ganz ähnliche neue Duldungsanordnung vorbereitet werde. Die Klägerin ist deshalb befugt, ihre Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Duldung gerichtlich klären zu lassen.
2. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unbegründet. Die am 01.10.2011 bekanntgemachte Duldungsanordnung der Beklagten war rechtmäßig, § 113 Abs. 1 S.
4 VwGO.
Nach § 16a Abs. 1 S. 1 des Bundesfernstraßengesetzes i.d.F. v. 28.06.2007 (BGBl. I, 1206) - FStrG - haben Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte zur Vorbereitung der Planung und Baudurchführung notwendige Vermessungen, Boden- und Grundwasseruntersuchungen einschließlich der vorübergehenden Anbringung von Markierungszeichen und sonstigen Vorarbeiten durch die Straßenbaubehörde oder von ihr Beauftragte zu dulden. Nach Absatz 2 der Vorschrift ist die Absicht, solche Arbeiten auszuführen, dem Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten mindestens zwei Wochen vorher unmittelbar oder durch ortsübliche Bekanntmachung in den Gemeinden, in deren Bereich die Vorarbeiten durchzuführen sind, bekanntzugeben.
2.1 Die Klägerin greift die zutreffend auf diese Vorschriften gestützte Anordnung (vgl. Nds.OVG, Urt. v. 27.04.2010 - 7 KS 85/09 -, NVwZ-RR 2010, 793) der Beklagten im Wesentlichen mit der Rüge an, sie sei inhaltlich nicht hinreichend bestimmt gewesen, § 37 Abs. 1 VwVfG.
Das trifft - jedenfalls nach dem Klageerwiderungsschriftsatz der Beklagten - nicht zu.
Hinreichende Bestimmtheit eines belastenden Verwaltungsakts bedeutet, dass der "Entscheidungssatz" der Regelung - ggf. im Zusammenhang mit den Gründen - für den Betroffenen klar und unzweideutig erkennen lässt, was von ihm verlangt wird und die Behörde auf der Grundlage der ausgesprochenen Regelung ggf. eine Vollstreckung durchführen könnte. Im Einzelnen richtet sich der Maßstab nach dem jeweiligen Regelungsgehalt und den Besonderheiten des angewendeten materiellen Rechts (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. A., Rn. 5 u. 6 zu § 37).
2.1.1 Die am 01.10.2011 öffentlich bekanntgemachte Anordnung ließ durch den beigefügten Übersichtsplan die betroffenen Grundstücke erkennen, auch ohne dass jeder einzelne betroffene Eigentümer oder Nutzer gesondert aufgeführt wurde. Die Klägerin macht nicht geltend, bei der Identifizierung ihrer betroffenen Liegenschaften Schwierigkeiten gehabt zu haben.
Gefordert wurde von der Klägerin lediglich, die Vermessungsarbeiten innerhalb eines überschaubaren Zeitraums von knapp zwei Monaten zu dulden, also erscheinenden Bediensteten oder Beauftragten in dieser Zeit den Zugang nicht zu untersagen oder sonstwie unmöglich zu machen. Es ist weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich, welche Unklarheit sie daran gehindert hätten, dieser lediglich passiven Verpflichtung nachzukommen, gleichgültig, ob auf den Feldflächen gerade gearbeitet worden wäre oder nicht. In der Bekanntmachung wurden für weitere erklärende Auskünfte Anschrift und Telefonnummer der Beklagten genannt, so dass ein eventuell weitergehender Informationsbedarf auf diese Weise ohne große Mühe befriedigt werden konnte.
2.1.2 Wollte man als zur Bestimmtheit gehörend darüber hinausgehend verlangen, dass der Umfang der mit der Duldung verbundenen Pflichten genauer beschrieben werden musste, um nach der Messung etwa zu erwartende dauerhafte Erschwernisse oder einen eventuellen Koordinierungsbedarf im Vorhinein präzise einschätzen - und sei es auch nur ausschließen - zu können (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 22.11.2010 - RO 09.00083 u.a., zitiert nach juris, Rn. 83), wäre dem mit dem Klageentgegnungsschriftsatz der Beklagten v. 08.11.2011 (GA Bl. 19) genügt worden.
Darin werden die beabsichtigt gewesenen Vermessungsarbeiten näher beschrieben und wird klargestellt, dass in den Ackerflächen selbst keine Markierungskörper gesetzt werden sollten. Lediglich auf oder an Straßen- und Wegeflächen sollte dies in einer Weise geschehen, die zu keiner Beeinträchtigung des Verkehrs führen konnte. Dass damit zudem ausschließlich öffentliche und keine privaten Straßen und Wege gemeint waren, hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bekräftigt. Zu dulden waren damit allein zeitlich beschränkte Vermessungsarbeiten ohne bleibende Hindernisse, wie es die angegriffene Anordnung auch zum Ausdruck bringt. Mit Flurschäden brauchte plausiblerweise nicht gerechnet zu werden, weil die Vermessungstrupps in aller Regel lediglich am Rande der bewirtschafteten Flächen und zu Fuß unterwegs sind.
Selbst wenn man also die bekanntgemachte Duldungsanordnung ursprünglich wegen des Fehlens dieser Klarstellungen als inhaltlich nicht ausreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG ansähe, wäre dieser Mangel zum Zeitpunkt der tatsachengerichtlichen Entscheidung geheilt. Dies wäre, weil es sich um einen materiellen Mangel gehandelt hätte, zwar nicht nach § 45 Abs. 1 - in dem § 37 VwVfG auch nicht aufgeführt wird -, Abs. 2 VwVfG der Fall gewesen (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 45, Rn. 151). Es ist aber in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Behörde gleichwohl - ähnlich wie nach § 45 VwVfG - befugt ist, einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG, der den Verwaltungsakt - wie hier - nicht nichtig macht, durch nachträgliche Klarstellung zu heilen, und zwar auch noch im gerichtlichen Verfahren (so ausdrücklich BVerwG, Beschl. v. 21.06.2006 - 4 B 32.06 -, NVwZ-RR 2006, 589; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rn. 41 zu § 37). Sofern die Einlassung der Klägerin, bei früherer Erläuterung hätte kein Anlass zur Klageerhebung bestanden, Ausdruck einer anderen Auffassung sein sollte, wäre diese Auffassung unrichtig.
2.2 Auch weitere Mängel der Duldungsanordnung sind nicht ersichtlich.
Anordnungen nach § 16a Abs. 1 S. 1 FStrG können nur mit der Begründung angefochten werden, dass die Vorarbeiten nach Art und Umfang nicht notwendig seien. Denn dann brauchen Eigentümer nicht einmal die regelmäßig damit verbundenen nur geringfügigen Beeinträchtigungen hinzunehmen. Für den Nachweis der Notwendigkeit genügen die Planungsabsicht und die Lage des zu betretenden Grundstücks im Planungsbereich. Die planerische Absicht bedarf keiner Konkretisierung. Denn die Vorarbeiten sollen gerade erst die notwendigen Erkenntnisse für konkrete Möglichkeiten der Planverwirklichung liefern. Einwendungen gegen die Planungen sind deshalb noch nicht möglich und unbeachtlich (Nds.OVG, a.a.O. <793>).
2.2.1 Die Voraussetzungen der Vorschrift lagen hier vor. Die Planungsabsicht für die Rastanlagen ist ausreichend dokumentiert (Beiakte A, Bl. 2 f.), und das Grundstück der Klägerin liegt im Planungsbereich. Beides wird auch nicht bestritten, ebenso wenig wie die - selbstverständliche - Notwendigkeit von Messungen zur Erstellung vermessungstechnischer Grundpläne. Für die Behauptung, es sollten bei dieser Gelegenheit bereits eine Umweltverträglichkeitsprüfung und erste Baumaßnahmen stattfinden, fehlt jeder Anhaltspunkt.
Selbst wenn letzteres geplant gewesen wäre, hätte dies die Duldungsanordnung, die derartiges zweifelsfrei nicht erlaubte, nicht rechtswidrig gemacht.
2.2.2 Die Notwendigkeit der zu duldenden Maßnahmen war schließlich auch nicht dadurch ganz oder teilweise in Frage gestellt, dass sie ohne aktive Beteiligung der Klägerin durchgeführt werden sollten. Es ist nicht ersichtlich, dass ihre Anwesenheit bei der Durchführung der Messungen nötig oder auch nur nützlich wäre. Das schließt nicht aus, dass die Bediensteten oder Beauftragten der Beklagten im Bedarfsfall an die Klägerin hätten klärende Fragen stellen können. Wenn die Klägerin eine Nützlichkeit darin sah, dass damit "bei der Planaufstellung" frühzeitig Fehler hätten vermieden werden können, ist dem entgegenzuhalten, dass es in dieser Phase des Verfahrens noch nicht um die Planaufstellung ging.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 Abs. 1, 1. Alt., VwGO
§ 37 VwVfG
§ 45 VwVfG
§ 16a des Bundesfernstraßengesetzes
§ 16a Abs. 1 S. 1 FStrG
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 83 S. 1 VwGO
§ 17a Abs. 2 S. 3 GVG
§ 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 VwGO
§ 113 Abs.1 S. 4 VwGO
§ 16a Abs. 1 S. 1, Abs. 2, FStrG
§ 16a Abs. 1 S. 1 des Bundesfernstraßengesetzes
§ 37 Abs. 1 VwVfG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 1095
NVwZ-RR 2010, 793
NVwZ-RR 2006, 589
7 VR 1.07
7 KS 85/09
1 Die am 01.10
4 B 32.06