Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-23, Aktenzeichen 1 L 75/21.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2021:0223.1L75.21.MZ.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der vorläufige Rechtsschutzantrag des Antragstellers hat keinen Erfolg.
Der Antragsteller beantragt „nach § 47 Abs. 6 VwGO, den § 2 Abs. 9 (Alkoholverbot im öffentlichen Raum) der Fünfzehnten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz (15. CoBeLVO) vom 8. Januar 2021 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22. Januar 2021 vorläufig außer Vollzug zu setzen.“ Dieser Antrag ist bereits nicht statthaft und wäre daher unzulässig, da die 15. CoBeLVO durch die Ministerin für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Demografie erlassen worden ist und § 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – ein verwaltungsgerichtliches Normenkontrollverfahren bei Rechtsverordnungen, die von einem Verfassungsorgan erlassen worden sind, ausschließt (vgl. OVG RP, Beschluss vom 16. April 2020 – 6 B 10497/20.OVG –, juris Rn. 4).
Die vorstehend dargestellte Rechtslage führt jedoch nicht dazu, dass der Antragsteller rechtsschutzlos gestellt ist. Vielmehr besteht für ihn die Möglichkeit, im Verfahren der Hauptsache eine negative Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO, gerichtet gegen die individuelle Verbindlichkeit des angegriffenen Ge- oder Verbots, zu erheben (BVerfG, Beschluss vom 31. März 2020 – 1 BvR 712/20 –, juris Rn. 15; VerfGH RP, Beschluss vom 29. April 2020 – VGH B 26/20 –, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 –, juris Rn. 30); zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes kann eine solche Feststellung auch vorläufig im Eilverfahren erfolgen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. April 2003 – 1 BvR 2129/02 –, juris Rn. 14 f., sowie vom 31. März 2020, a.a.O.; VerfGH RP, Beschluss vom 29. April 2020, a.a.O.; OVG RP, Beschluss vom 29. August 2018 – 6 B 10774/18.OVG –, NVwZ-RR 2019, 103 Rn. 6).
Anders als der Antragsgegner meint, erscheint vorliegend eine Umdeutung des Antrags des – anwaltlich nicht vertretenen – Antragstellers in einen Antrag auf vorläufige Feststellung der individuellen Unverbindlichkeit des in § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO geregelten Verbots geboten. Zwar ist der Antrag des Antragstellers eindeutig auf die allgemeinverbindliche Außervollzugsetzung des § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO gerichtet; ferner beruft sich der Antragsteller zur Begründung der Dringlichkeit der Rechtsschutzgewährung in seiner Antragsschrift vom 8. Februar 2021 nicht auf subjektive, in seiner Person liegende Umstände, sondern den Gesichtspunkt, dass durch die – seiner Auffassung nach rechtswidrige – Norm eine Vielzahl von Menschen im gesamten Bundesland Rheinland-Pfalz mit dem Alkoholverbot belegt werde. Diese Antragstellung nebst Begründung kann jedoch gerade auf die fehlerhafte Annahme der Statthaftigkeit einer abstrakten Normenkontrolle zurückzuführen sein und erscheint daher – vor allem bei nicht anwaltlich vertretenen Antragstellern – grundsätzlich nicht ausreichend für die Annahme, (allein) die Feststellung der individuellen Unverbindlichkeit des angegriffenen Verbots würde nicht dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers entsprechen. Im Übrigen hat der Antragsteller in seinem Schriftsatz vom 20. Februar 2021 zumindest einen Bezug zu seiner Person hergestellt, indem er (im Zusammenhang mit dem festzusetzenden Streitwert) ausführt, dass er sich „voraussichtlich nicht mehr als einmal beim Alkoholkonsum im Kurgarten C. O. erwischen lassen werde“. Angesichts der danach vorzunehmenden Umdeutung des Antrags hat die Kammer von einer (Weiter-)Verweisung des Verfahrens an das für ein Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich zuständige Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz abgesehen.
Der Antrag des Antragstellers bleibt jedoch auch nach Umdeutung in einen Antrag auf vorläufige Feststellung der individuellen Unverbindlichkeit des in § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO geregelten Verbots ohne Erfolg. Ungeachtet der Frage der Zulässigkeit des Antrags im Übrigen – insbesondere der Frage der Antragsbefugnis des Antragstellers – ist der Antrag jedenfalls unbegründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen (auch) zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung). Voraussetzung hierfür ist, dass der Antragsteller einen Anordnungsgrund und einen Anordnungsanspruch glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 der Zivilprozessordnung – ZPO –). Liegen diese Voraussetzungen vor, muss das Gericht eine einstweilige Anordnung treffen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 123 Rn. 23 ff.; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: Juli 2020, § 123 Rn. 132).
Das Begehren des Antragstellers ist bei sachgerechter Auslegung auf eine dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung grundsätzlich widersprechende – im Hinblick auf die Geltungsdauer der 15. CoBeLVO bis zum 28. Februar 2021 – voraussichtlich endgültige Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet. Um einen effektiven Rechtsschutz unter Beachtung der betroffenen Grundrechte zu gewährleisten (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG), kann das grundsätzliche Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache im Einzelfall ausnahmsweise nachrangig sein. Allerdings kann in einer solchen Konstellation die einstweilige Anordnung nur ergehen, wenn Rechtsschutz in der Hauptsache nicht rechtzeitig erlangt werden kann und dies zu schlechthin unzumutbaren, insbesondere anders nicht abwendbaren Nachteilen für den Antragsteller führt, die sich auch bei einem Erfolg in der Hauptsache nicht ausgleichen lassen. Zudem muss ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache bestehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1988 – 2 BvR 745/88 –, juris Rn. 17; BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 – 10 C 9/12 –, juris Rn. 22, und Beschluss vom 3. August 1999 – 2 VR 1/99 –, juris Rn. 24; OVG RP, Beschlüsse vom 11. Mai 2020 – 2 B 10626/20.OVG –, S. 3 BA, und vom 22. August 2018 – 2 B 11007/19.OVG –, juris Rn. 5).
Vorliegend spricht zwar nach Auffassung der Kammer vieles für das Bestehen eines Anordnungsgrundes (nachfolgend a). Der Antragsteller hat jedoch einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht (nachfolgend b).
a) Die Kammer teilt nach der in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung die vom Antragsteller – unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 19. Januar 2021 (– 20 NE 21.76 –) – vorgetragenen Zweifel am Vorliegen einer ausreichenden gesetzlichen Verordnungsermächtigung bezüglich der Regelung in § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO.
Zwar findet sich in den Vorschriften der § 28, § 28a Abs. 1, § 32 Satz 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen – Infektionsschutzgesetz, IfSG – eine gesetzliche Verordnungsermächtigung für den Erlass von Alkoholverboten im öffentlichen Raum. § 28a Abs. 1 Nr. 9 IfSG sieht ausdrücklich vor, dass eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag (vgl. Plenarprotokolle 19/154, S. 19169C sowie 19/191, S. 24100) ein umfassendes oder auf bestimmte Zeiten beschränktes Verbot der Alkoholabgabe oder des Alkoholkonsums auf bestimmten öffentlichen Plätzen oder in bestimmten öffentlich zugänglichen Einrichtungen sein kann. Die hier in Rede stehende Regelung in § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO geht jedoch über diese Ermächtigungsgrundlage hinaus. Denn § 28a Abs. 1 Nr. 9 IfSG enthält in örtlicher Hinsicht eine Einschränkung bzw. Begrenzung auf bestimmte öffentliche Plätze oder bestimmte öffentlich zugängliche Einrichtungen; der Begriff „umfassend“ bezieht sich ausschließlich auf die zeitliche Komponente der Norm. Die hier streitgegenständliche Regelung in § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO untersagt jedoch den Konsum von alkoholischen Getränken „im öffentlichen Raum“, ohne dies weiter einzuschränken, und beansprucht damit Geltung für den gesamten öffentlichen Raum des Landes Rheinland-Pfalz (so auch zu vergleichbaren Regelungen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. Februar 2021 – OVG 11 S 10/21 –, juris Rn. 13 ff.; BayVGH, Beschluss vom 19. Januar 2021 – 20 NE 21.76 –, juris Rn. 26 ff.; VG Hamburg, Beschluss vom 27. Januar 2021 – 2 E 195/21 –, S. 4 f. BA, abrufbar auf der Internetseite des VG Hamburg).
Ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dürfte – anders als der Antragsgegner meint – nicht zulässig sein (so auch: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. Februar 2021, a.a.O., juris Rn. 17; BayVGH, Beschluss vom 19. Januar 2021, a.a.O., juris Rn. 31; a.A.: VG Hamburg, Beschluss vom 27. Januar 2021, a.a.O., S. 5 ff. BA). Zwar beinhaltet § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG keinen abschließenden Maßnahmenkatalog, sondern benennt nur Regelbeispiele (vgl. den Wortlaut: „insbesondere“). Ein (ergänzender) Rückgriff auf die Generalklausel erscheint jedoch nicht zulässig, soweit der Gesetzgeber für einen Lebenssachverhalt in § 28a Abs. 1 IfSG eine spezielle Regelung geschaffen hat. Dies gilt für den hier in Rede stehenden Lebenssachverhalt – den Konsum von Alkohol im öffentlichen Raum – in besonderem Maße, weil der Gesetzgeber diesen Lebensbereich durch das Regelbeispiel in § 28a Abs. 1 Nr. 9 IfSG detailliert ausgestaltet hat, indem er den zeitlichen und örtlichen Umfang einer etwaigen Untersagung konkret und zudem auch noch in unterschiedlicher Weise geregelt hat (ähnlich: BayVGH, Beschluss vom 19. Januar 2021, a.a.O.). Schließlich ist insoweit auch zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Einführung des § 28a in das Infektionsschutzgesetz ausweislich der Begründung des Regierungsentwurfs (BT-Drs. 19/23944, S. 21) dem Gesetzesvorbehalt Rechnung tragen wollte, indem er „Dauer, Reichweite und Intensität möglicher Maßnahmen“ gesetzlich präzisiert und die „wesentlichen Entscheidungen“ regelt (so auch: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. Februar 2021, a.a.O.); dem liefe ein Rückgriff auf § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG im vorliegenden Fall zuwider.
b) Es fehlt allerdings an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes. Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihm ohne den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare, später nicht wieder gutzumachende Nachteile entstünden, zu deren Beseitigung eine nachfolgende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre.
Der Antragsteller beruft sich in seiner Antragsschrift vom 8. Februar 2021 zur Begründung der Dringlichkeit der Rechtsschutzgewährung allein darauf, „dass durch die rechtswidrige Norm eine Vielzahl von Menschen im gesamten Land Rheinland-Pfalz mit dem ausgesprochenen Verbot belegt“ würden und Verstöße gegen die Untersagung bußgeldbewehrt seien. Hierbei handelt es sich zwar um Gesichtspunkte, die in einem Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO als objektivem Rechtsbeanstandungsverfahren zum Tragen kommen, da für die Frage, ob eine vorläufige Außervollzugsetzung zur Abwehr eines schweren Nachteils geboten ist, grundsätzlich auf den von der Norm unmittelbar betroffenen Personenkreis und nicht nur auf die Person des Antragstellers abzustellen ist (vgl. hierzu BayVGH, Beschluss vom Beschluss vom 19. Januar 2021 – 20 NE 21.76 –, juris Rn. 32 m.w.N.). Im Falle des – hier allein statthaften – Antrags auf vorläufige Feststellung der individuellen Unverbindlichkeit des angegriffenen Verbots ist für die Frage des Anordnungsgrundes bzw. der Dringlichkeit der Rechtsschutzgewährung jedoch allein die Person des jeweiligen Antragstellers in den Blick zu nehmen. Davon ausgehend ist vorliegend festzustellen, dass der Antragsteller bereits nicht konkret dargelegt hat, ob bzw. in welchem Maße er persönlich von dem Alkoholverbot im öffentlichen Raum betroffen ist. Zwar ist er im Geltungsbereich des Landes Rheinland-Pfalz wohnhaft und damit in formaler Hinsicht von dem Verbot in § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO ohne Weiteres erfasst. Der Anordnungsgrund setzt jedoch – zumindest – voraus, dass der Antragsteller auch in tatsächlicher Hinsicht von dem Verbot betroffen ist, was bei dem hier streitgegenständlichen Verbot – dem Konsum von Alkohol im öffentlichen Raum – nicht einfach unterstellt werden kann. Der Vortrag des Antragstellers im Schriftsatz vom 20. Februar 2021, wonach er sich „voraussichtlich nicht mehr als einmal beim Alkoholkonsum im Kurgarten C. O. erwischen lassen werde“ und der Streitwert daher mit maximal 100,00 € zu beziffern sei, lässt zwar vermuten, dass der Antragsteller beabsichtigt, im Kurgarten C. O. – also im Geltungsbereich des streitgegenständlichen Verbots – Alkohol zu konsumieren; dies könnte möglicherweise – was jedoch vorliegend nicht entschieden zu werden braucht – für die Annahme der Antragsbefugnis des Antragstellers für das vorliegende Verfahren genügen (vgl. zu den Anforderungen im Falle einer im Wege der Allgemeinverfügung verfügten Ausgangsbeschränkung: OVG RP, Beschluss vom 12. Februar 2021 – 6 B 10215/21.OVG –). Für die Darlegung des Anordnungsgrundes vermag dieser Vortrag allerdings nicht zu genügen. Denn insoweit ist der konkrete Zusammenhang des Vortrags – die Höhe des festzusetzenden Streitwerts – zu berücksichtigen; es erscheint danach zumindest nicht fernliegend bzw. ausgeschlossen, dass der Antragsteller auf einen etwaigen Verstoß gegen das Alkoholverbot lediglich aus Gründen der Reduzierung des Streitwerts hinweist. Darüber hinaus hat der Antragsteller seinen Vortrag im Schriftsatz vom 8. Februar 20201 auch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO). Nach alledem hat der Antragsteller vorliegend nicht glaubhaft gemacht, dass ihm ohne die vorläufige Feststellung der individuellen Unverbindlichkeit der Regelung in § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO rechtserhebliche unzumutbare Nachteile entstünden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Der Anregung des Antragstellers, den Streitwert mit maximal 100,00 € zu beziffern, da er sich voraussichtlich nicht mehr als einmal beim Alkoholkonsum im Kurgarten C. O. erwischen lassen werde, war nicht zu folgen, da der mit dem vorliegenden Antrag begehrten (zumindest) individuellen Außervollzugsetzung des in § 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO geregelten Alkoholverbots zuvörderst ein ideeles, wirtschaftlich also nicht bezifferbares Interesse zugrunde liegt. Eine Reduzierung des Streitwerts im Hinblick auf den Eilrechtsschutz war wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht angezeigt (Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 294 ZPO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 9 der 15. CoBeLVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 294 der Zivilprozessordnung
§ 28a Abs. 1 Nr. 9 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2019, 103
6 B 10497/20
1 BvR 712/20
8 C 19/09
1 BvR 2129/02
6 B 10774/18
2 BvR 745/88
10 C 9/12
2 VR 1/99
2 B 10626/20
2 B 11007/19
20 NE 21.76
11 S 10/21
2 E 195/21
6 B 10215/21