Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2003-09-18, Aktenzeichen 7 LB 2437/01

Tenor:

Tatbestand:
Unter dem 29. Mai 1996 ersuchte das Umweltamt des Beklagten dessen dafür zuständiges Amt 66, das Planfeststellungsverfahren für den Bau einer Ortsumgehung Harsefeld von Bau-km 0+000 (Abzweigung von der F-H-Straße - L 124 -) bis Bau-km 2+684 (Einmündung in die B Straße - K 26 - ) in der Gemarkung Harsefeld durchzuführen. Die auf Grund einer Umweltverträglichkeitsstudie gewählte Trasse 6a verläuft in ihrem westlichen Teil zunächst innerörtlich auf dem Bahngelände. Im Bereich der Kreuzung mit der G Straße ( K 53) wird sie parallel zu den Bahngleisen geführt. Der östliche Teil kreuzt sodann den "Ebenkamp" sowie den "Klingenberg" und mündet schließlich gegenüber der Einmündung "Im Sande" in die K 26 (B Straße). In diesem Bereich soll die Straße in einem 1 m tiefen Trog geführt werden. Westlich ist ein 2 m hoher Lärmschutzwall vorgesehen.
Nach Beteiligung der Träger öffentlicher Belange lagen die Planunterlagen vom 19. August 1996 bis zum 19. September 1996 öffentlich zur Einsicht aus; dies und der Hinweis auf die Möglichkeit, bis zu zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist Einwendungen zu erheben, waren zuvor öffentlich bekannt gemacht worden.
Mit Schreiben vom 1. Oktober 1996 machte die Klägerin verfahrensrechtliche und inhaltliche Bedenken gegen die Planung geltend. Sie rügte, das zugrunde gelegte Verkehrsgutachten (vom April 1992) sei veraltet. Im übrigen könnten die dort formulierten Ziele durch die geplante OU nicht erreicht werden, weil diese im wesentlichen nur eine Verlagerung des Verkehrs in andere Wohngebiete mit sich bringen werde. Die Lösung der Verkehrsprobleme des Ortes liege nicht einer Ortsumgehung. Denn der Anteil des Durchgangsverkehrs betrage nur 11,4% und werde künftig weiter sinken. Nur diesen Verkehr werde die OU aber entlastend aufnehmen. Ziel- und Quellverkehr machten bisher 50% des Gesamtverkehrs aus; der Rest werde von Binnenverkehr verursacht. Diese Verkehre mit ihren negativen Auswirkungen würden im wesentlichen gleichbleiben oder nur innerörtlich verlagert. Weiter seien die Lärmbelastungen nicht ordnungsgemäß ermittelt worden und die Schallschutzanlagen unzureichend. Sie sei nicht bereit, ihren biologisch bewirtschafteten Garten auf dem Flurstück E., das u.a. für die geplanten Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommen werden solle, aufzugeben.
Nach Überarbeitung der schalltechnischen Untersuchung und Änderungen der vorgesehenen Lärmschutzmaßnahmen wurde die Planung am 14. Juli 1997 mit den Trägern öffentlicher Belange und am 15. Juli 1997 mit den privat Beteiligten - darunter der Klägerin, die ihre Einwendungen aufrechterhielt - erörtert.
Mit Planfeststellungsbeschluss vom 10. Juni 1998 (PfB) stellte der Beklagte den Plan unter Auflagen, Änderungen und Ergänzungen fest. Das Vorhaben wird darin ( I. 2. a) "aus Gründen der Planrechtfertigung mit den Maßnahmen des Fleckens Harsefeld zur Verkehrsberuhigung gekoppelt". Es dürfe "mit dem Bau der K 26n erst begonnen werden, wenn feststeht, dass die vom Flecken Harsefeld geplanten Verkehrsberuhigungsmaßnahmen, die mit Bestandteil der Verkehrsuntersuchung für die Rechtfertigung der K 26n sind, insbesondere die vorgesehenen Maßnahmen in der "MStraße", auch zur Durchführung gelangen." Gesichtspunkte, welche die dahingehenden Erwartungen festlegten und hinreichend verfestigten, "seien entsprechende Beschlüsse in den zuständigen Gemeindegremien" (2.a) aa). Sollten diese Beschlüsse "nicht rechtzeitig erbracht werden, bleibt eine abschließende Entscheidung nach § 74 Abs. 3 VwVfG vorbehalten"(2.a) bb).
In der Begründung heißt es, die Planrechtfertigung werde "im wesentlichen von drei Erwägungen getragen". Einmal sei der zur Ersetzung vorgesehene Abschnitt der K 26 nicht in der Lage, das künftige Verkehrsaufkommen zu bewältigen. Zum andern solle die Entlastungsstrecke "im Hinblick auf neue Gewerbe- und Wohngebiete eine Erschließungsfunktion übernehmen". Und schließlich sollten "durch die Herausnahme des Durchgangsverkehrs die innerörtlichen Verkehrsverhältnisse entlastet und damit gleichzeitig die Aufenthaltsqualität und die Attraktivität des Ortskerns im Interesse auch des nichtmotorisierten und kommunikativen Verkehrs verbessert bzw. erhöht werden". Diese drei Gesichtspunkte - und auch jeder für sich allein - seien grundsätzlich geeignet, die Planung der OU zu rechtfertigen und als öffentliche Belange die Abwägung zu tragen. Der Plan rechtfertige sich damit vor allem aus der Vorausschau auf künftige, im Planungsermessen der Gemeinde liegende Entwicklungen, wie auch aus der verfügten Koppelung ersichtlich werde. Dem gegenüber müssten die beeinträchtigten privaten Belange zurückstehen. Das gelte auch für die Klägerin, die für Trasse und Ausgleichsmaßnahmen 10.467 m² (jetzt noch 9.267 m²) Eigentumsfläche abgeben müsse, die teilweise verpachtet und teilweise ein Obstgarten sei.
Gegen den ihr am 22. Juni 1998 zugestellten PFB hat die Klägerin am 22. Juli 1998 Anfechtungsklage erhoben und zur Begründung vor allem ihr Vorbringen aus dem Anhörungsverfahren vertieft, dass die geplante OU die ihr zugedachte Aufgabe der Entlastung des Ortskerns vom Durchgangsverkehr wegen dessen geringen Anteils am gesamten Verkehr - nämlich 704 von ca. 8.000 Fahrzeugbewegungen im Zuge L 124 und K 26 - nicht erfüllen könne. B Straße und MStraße könnten jetzt und künftig den sie benutzenden Verkehr (8.000 Kfz/ 24 h) durchaus verkraften. Von übermäßigen Stauungen oder Unfällen sei nichts bekannt. Auch die Erschließung der angeführten Wohngebiete sei nicht erst durch die OU gegeben. Für das Gewerbegebiet Weißenfelder Straße bringe diese keine verkehrlichen Vorteile, weil der von dort ausgehende LKW-Verkehr Richtung Zeven/Sittensen und Buxtehude weiter den Weg über Griemshorst (nach Süden) Richtung Autobahn einschlagen werde; der Verkehr aus dem Gewerbegebiet Richtung Stade werde bei einer Sperrung der G Straße sogar einen weiteren Weg durch die Ortschaft nehmen müssen. Hauptziel der Planfeststellung sei ersichtlich die Förderung einer wie auch immer gearteten Verkehrsberuhigung im Ortskern, vor allem der MStraße. Hier wolle der Flecken Harsefeld nach allen bisherigen Bekundungen aber weiter die Zugänglichkeit durch den motorisierten Verkehr beibehalten; daran ändere die geplante OU mithin nichts, so dass auch der behauptete Zweck der Auflagen verfehlt werde. Diese seien im übrigen weitgehend unbestimmt und nicht vollzugsfähig. Auch der inzwischen aufgestellte Bebauungsplan Nr. 28 "Ortsmitte" weise die MStraße unverändert in ihrem vorherigen Zustand auf; die Gremien des Fleckens hätten sich auf bestimmte Verkehrsberuhigungsmaßnahmen konkret nicht festgelegt. Die MStraße sei zudem Teil der Kreisstraße 26, die nur nach entsprechender Planfeststellung (durch den Beklagten) geändert werden dürfe. Insgesamt - dazu gehörten auch die auf unzureichenden Grundlagen beruhenden Verkehrs- und Lärmprognosen - habe die Planfeststellungsbehörde das Gewicht der in die Abwägung einzustellenden öffentlichen und privaten Belange damit grundlegend verkannt.
Der Beklagte ist diesem Vorbringen entgegengetreten. Für das Vorhaben gebe es einen verkehrlichen Bedarf; damit entspreche es den Zielsetzungen des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG) und sei, wie im PfB ausgeführt, ausreichend gewichtig, die entgegenstehenden privaten Belange auch der Klägerin, deren Betroffenheit erkannt und gewürdigt worden sei, zu überwinden. Die MStraße sei durchaus stark belastet, und es komme zeitweise zu Stauungen. Die K 26n werde nicht nur Durchgangsverkehr, sondern auch einen Teil des bisherigen Ziel- und Quellverkehrs aus dem Ortszentrum aufnehmen und damit dessen vom Flecken Harsefeld gewünschte Aufwertung fördern.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 1. Februar 2001 stattgegeben und den PfB aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Dem festgestellten Planvorhaben fehle eine ausreichende Rechtfertigung, so dass die Klägerin, deren Grundeigentum in Anspruch genommen werden solle, dadurch in ihren Rechten verletzt werde. Die OU in der vorgesehenen Form sei für die angeführten verkehrlichen Zwecke nicht erforderlich .
Das gelte zunächst für die Absicht, Harsefeld vom Durchgangsverkehr zu entlasten. Hier könne es nur um den von Zeven nach Buxtehude und umgekehrt verlaufenden Verkehr gehen. Nur dieser verlaufe über die B Straße und die MStraße, die durch die geplante OU umgangen werden sollten. Nach der Verkehrsuntersuchung von 1992 bestehe dieser Verkehr aus 704 Kraftfahrzeugen pro Tag. Das seien weniger als 9% des dortigen Gesamtverkehrs (von 8.000 Kfz'n pro Tag). Ein so unbedeutender Teil reiche für die Rechtfertigung der geplanten OU nicht aus. Der überwiegende Anteil des Durchgangsverkehrs fließe auf der L 124 von Stade nach Zeven und umgekehrt. Daran werde sich nichts ändern.
Nicht der Durchgangsverkehr von Buxtehude nach Zeven, sondern der Ziel- und Quellverkehr sowie der Binnenverkehr seien die eigentliche Ursache für die als unerwünscht angesehene Belastung des Ortskerns von Harsefeld, insbesondere des Straßenzugs B Straße/MStraße. Nach den bekannt gewordenen Vorstellungen des Fleckens Harsefeld solle dessen Entlastung aber nicht durch eine Umgehungsstraße, sondern vor allem durch verkehrsberuhigende Maßnahmen erreicht werden.
Auch die Erschließung der Wohngebiete in den Bebauungsplänen Nr. 69 und Nr. 71 sowie des Gewerbegebiets W Straße (Bebauungsplan Nr. 41a) könne die K 26n jedenfalls als neue Kreisstraße nicht rechtfertigen. Die Herstellung derartiger Erschließungsstraßen sei vielmehr Aufgabe der Gemeinde, die für die K 26 jedoch nicht Träger der Straßenbaulast sei. Das geplante Straßenstück habe tatsächlich überwiegend Ortsstraßencharakter. Darüber hinaus sei es zur Erschließung der genannten Plangebiete nicht erforderlich, weil diese Gebiete nach der Begründung der Bebauungspläne bereits ausreichend erschlossen seien. Sollte das nicht der Fall sein, wären die Bebauungspläne rechtswidrig und bedürften einer Ergänzung durch den Plangeber, nicht aber des teilweisen Neubaus einer Kreisstraße.
Schließlich erweise sich der PfB deshalb als rechtswidrig, weil er seine Durchführbarkeit und eine seiner wesentlichen Rechtfertigungen durch die "Koppelung des festgestellten Vorhabens mit den Maßnahmen des Fleckens Harsefeld zur Verkehrsberuhigung" selbst in Frage stelle. Die Verbindlichkeit und der Inhalt der Beschlüsse, die vom Flecken hierzu gefasst werden sollten, blieben dabei letztlich offen. Das gelte unabhängig von den vom Flecken Harsefeld inzwischen dazu entwickelten Vorstellungen auch deshalb, weil sowohl MStraße wie G Straße Kreisstraßen in der Baulast des Beklagten seien, der damit auch für Planung und Durchführung von Änderungen zuständig sei. Die Gemeinde könne vor einer Herabstufung zur Gemeindestraße insoweit nur (unverbindliche) Vorschläge machen.
Jedenfalls führe der "Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung" bei nicht rechtzeitiger Beschlussfassung der Gemeinde (PfB I. 2. a) bb) zur Rechtswidrigkeit. Ein solcher Vorbehalt sei nach § 74 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - nur zulässig, wenn die damit zunächst unberücksichtigt bleibenden Belange kein solches Gewicht hätten, dass die Planungsentscheidung selbst als unabgewogen erscheinen könne. Die Vorschrift meine die Entscheidung über einzelne abtrennbare Maßnahmen, nicht indessen die über die Durchführung des Gesamtvorhabens, wie sie hier vorbehalten worden sei. Den Unterlagen lasse sich keine Prüfung der Frage entnehmen, wie sich der Verzicht auf Verkehrsberuhigungsmaßnahmen auf die Nutzung der OU auswirken werde. Es bleibe auch unklar, welchen Inhalt die "vorbehaltene Entscheidung" haben könnte. Nach der Begründung lasse sich vermuten, dass diese Entscheidung auch ohne Verkehrsberuhigung für den Bau ausfallen könnte. Dann sei aber unerfindlich, wie dies angesichts der nicht anzunehmenden Entlastungs- und Erschließungsfunktion gerechtfertigt werden könne. Damit liege (auch) ein gravierender Abwägungsmangel vor.
Gegen diese Entscheidung führt der Beklagte die vom Senat mit Beschluss vom 16. Juli 2001 zugelassene Berufung, zu deren Begründung er vorträgt:
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Planrechtfertigung des festgestellten Vorhabens gegeben.
Diese bestehe einmal in der Entlastung und damit der Verbesserung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im Ortskern von Harsefeld. Vor allem an der Kreuzung L 124 / K 26 / K53 komme es häufig zu Staubildungen. Aktuelle Untersuchungen hätten bestätigt, dass im Bereich MStraße an Spitzentagen derzeit ca. 12.000 Kfz/24 h festzustellen seien. Gegenüber 1990 bedeute dies eine Zunahme von ca. 35% (Gutachten November 2001: 28%). Bis 2015 werde nach der Untersuchung von November 2001 eine weitere Steigerung um gut 10% eintreten. Die geplante Straße werde hier eine erhebliche Entlastung schaffen, und zwar auch dann, wenn keine weiteren Maßnahmen zur Verkehrsberuhigung getroffen würden. Denn der Durchgangsverkehr K 26 / L 124 werde herausgenommen. Dieser werde größer als die vom Verwaltungsgericht angenommenen nur ca. 9% des Gesamtverkehrs sein, weil das neue Straßenstück etwa auch Berufsverkehr aus dem südlichen Bereich von Harsefeld nach Buxtehude, aus dem nördlichen Bereich nach Zeven sowie gewerblichen Verkehr aus dem Ort aufnehmen werde. Das werde auch durch das neue Verkehrsgutachten von November 2001 bestätigt. Im übrigen wolle der Flecken nach wie vor eine weitere Verkehrsberuhigung. Weitergehende Beschlüsse oder Maßnahmen gebe es allerdings nicht, weil zuvor die K 26n gebaut und in Betrieb genommen werden müsse. Die Verkehrsentlastung des Ortskerns sei aber selbst bei 9% Entlastung nicht als "unbedeutend" anzusehen, denn selbst eine nur geringe Reduzierung werde als positiv und lohnend eingeschätzt. Diese Bewertung liege im planerischen Ermessen des Beklagten und sei damit gerichtlich nicht angreifbar.
Weiter sei die Planung auch durch die mit ihr verbundene bessere Erschließung der neuen Gewerbe- und Wohngebiete gerechtfertigt. Diese reichten inzwischen bis an den nordöstlichen Teil der geplanten Trasse heran. Auch Kreisstraßen könne diese Funktion zukommen, denn nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Niedersächsischen Straßengesetzes - NStrG -brauchten sie nicht ausschließlich, sondern nur "überwiegend" dem überörtlichen Verkehr zu dienen. Sie könnten damit durchaus auch - wie hier - den Zweck haben, zusätzlich innerörtlichen Verkehr aufzunehmen sowie diesen örtlich und überörtlich weiterzuleiten. Innerhalb der Baugebiete seien ausreichend Erschließungsstraßen vorhanden; um deren Veränderung gehe es hier nicht.
Die Planrechtfertigung werde auch nicht durch Auflage I. 2. a) aa) des PfB's in Frage gestellt. Der Inhalt der dort bezeichneten Beschlüsse der Gemeinde sei jedenfalls durch Auslegung zu ermitteln. Weitergehendes als dort niedergelegt könne nicht verlangt werden, weil zunächst u.a. die notwendige Herabstufung der MStraße geklärt sein müsse, bevor in die Bausubstanz eingegriffen werden könne. Die Gremien des Fleckens hätten ihre Absichten zur Verkehrsberuhigung im übrigen stets glaubhaft zum Ausdruck gebracht. Diese Auflage, die rechtlich im übrigen nicht nötig sei, belaste lediglich den Vorhabensträger, der mit ihr aber einverstanden sei. Auch der Vorbehalt unter I.2.a) bb) stelle weder die Planrechtfertigung noch sonst die Rechtmäßigkeit des PfB's in Frage. Er, der Beklagte, habe zu keiner Zeit Zweifel an der späteren Realisierung von Verkehrsberuhigungsmaßnahmen durch die Gemeinde gehabt. Es sei ihm nur um eine Möglichkeit zum Eingreifen bei unvorhersehbaren Entwicklungen gegangen. Der Plan sei mit oder ohne Verkehrsberuhigung gerechtfertigt. Es sei dem Verwaltungsgericht allerdings einzuräumen, dass dieser Vorbehalt in seiner Begrifflichkeit zu unbestimmt sei, um Rechtswirkungen zu entfalten. Das wirke sich auf die Rechtmäßigkeit des PfB's im übrigen aber nicht aus.
Vorsorglich weise er darauf hin, dass Verkehrslärmschutz ausreichend gewährleistet sei. Auch leide die Planung nicht unter Abwägungsmängeln. Das öffentliche Interesse an der OU, deren Erforderlichkeit sachverständig untermauert und die auch in ihrer Trassenwahl nicht zu beanstanden sei, rechtfertige auch Enteignungen. Die Kritik der Klägerin daran halte einer sachverständigen Prüfung nicht stand.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 2. Kammer - vom 1. Februar 2001 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und entgegnet: Das Verwaltungsgericht habe den PfB zu Recht aufgehoben, weil es an einer nachvollziehbaren Rechtfertigung des Vorhabens fehle und damit auch die Abwägung fehlerhaft sei. Es habe dafür die angeführten Belange voll überprüfen dürfen, ohne dadurch in das Planungsermessen des Beklagten einzugreifen. Danach müsse es bei dem Befund bleiben, dass es für die OU in der geplanten Form keinen konkreten Bedarf gebe. Es sei zwar vorstellbar, dass sich bei einer Verkehrsberuhigung der Ortsmitte ein Anreiz zum Ausweichen auf die Umgehungsstraße ergeben würde. Eine solche Verkehrsberuhigung sei jedoch konkret nicht sichergestellt; der Vorbehalt im PfB sei dafür zu unbestimmt und nicht ausreichend.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Beiakten A bis V verwiesen, die in ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I.
1.) Kreisstraßen dürfen nach § 38 Abs. 1, Abs. 2 NStrG nur geändert werden, wenn die Änderung den gesetzlichen Bindungen entspricht, denen jede Planfeststellung unterworfen ist. Dazu gehört zunächst im Hinblick darauf, dass die Planung in Rechtspositionen Dritter gestaltend eingreift und Grundlage etwa notwendig werdender Enteignungen ist, eine auch vor Art. 14 GG standhaltende Rechtfertigung (BVerwG, Urt. v. 14.02.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56 ff. <59>,<60> - "B 42").
a.) Die Planrechtfertigung ist ein öffentlicher Belang, dessen gerichtliche Prüfung nur beanspruchen kann, wer von einem Planvorhaben potentiell enteignend betroffen wird; denn dann muss das Vorhaben auch "zum Wohle der Allgemeinheit" erforderlich sein (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 29.10.02 - 7 KS 68/01 -, Bl. 15). Die Klägerin ist in diesem Sinne betroffen, § 42 Abs. 2 VwGO.
b.) Eine straßenrechtliche Planung findet ihre Rechtfertigung darin, dass für das mit ihr beabsichtigte Vorhaben nach Maßgabe der (hier) in § 9 Abs. 1 S. 2 NStrG niedergelegten Ziele ein Bedürfnis besteht, die geplante Maßnahme "unter diesem Blickwinkel also objektiv erforderlich ist" (BVerwG, a.a.O., S. 60). Das bedeutet, dass sie auf die mit dem Gesetz generell verfolgten öffentlichen Belange ausgerichtet und dafür, bezogen auf das konkrete Vorhaben, erforderlich sein muss. Diese Voraussetzung ist nicht erst dann erfüllt, wenn die Planung unausweichlich erscheint, sondern bereits dann, wenn sie "vernünftigerweise geboten ist", d. h., sie dem Ziel des Gesetzes mit "hinreichender Plausibilität" dient. Das ist von den Gerichten voll zu überprüfen (BVerwG, Urt. v. 22.03.1985 - 4 C 15.83 -, BVerwGE 71, 166, <168>; Urt. v. 06.12.1985 – 4 C 59.82 -, BVerwGE 72, 282 <285>). Ob die Planung auch im übrigen rechtmäßig ist und etwa die Inanspruchnahme privaten Eigentums im Einzelfall rechtfertigt, ergibt sich abschließend erst aufgrund der konkreten Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange untereinander (BVerwG, Urt: v. 22.03.1985, a.a.O., <170>).
c.) Danach kann dem planfestgestellten Vorhaben die Rechtfertigung nicht abgesprochen werden. Die beabsichtigte Verflüssigung des west - östlichen Durchgangsverkehrs in Gestalt der Verlagerung eines Teils des Verkehrsstroms vom - hindernisanfälligen - Zentrum an den Rand des Ortes ist auch dann generell eine Verbesserung im Sinne von § 9 Abs. 1 S. 2 NStrG, wenn dadurch - dies unterstellt - der (bisherige) reine Durchgangsverkehr von etwa 8.000 Fahrzeugen pro Tag nur um etwa 700 Fahrzeuge und damit durchschnittlich etwa 9% abnehmen sollte. Dass eine solche südliche Umfahrung Harsefelds zu keiner Herausnahme des starken örtlichen Nord-Süd-Durchgangsverkehrs auf der L 124 (F-H-Straße / HStraße, Strecke Stade - Zeven) führt, lässt ihre Verbesserungsfunktion in Bezug auf einen jedenfalls nicht völlig unerheblichen Teil des übrigen Durchgangsverkehrs unberührt. Es erscheint verfehlt, im Rahmen der auf eine Plausibilitätsbetrachtung ausgelegten Prüfung der Zielkonformität eines bestimmten Vorhabens, wie sie für die Planrechtfertigung angebracht ist, bereits detaillierte Untersuchungen der genauen Entlastungseffekte anzustellen oder bereits auf dieser Ebene die Bewältigung anderer Planungskonflikte zu verlangen.
Jedenfalls ist die Planrechtfertigung zu bejahen, wenn man das vom PfB ebenfalls hervorgehobene Ziel der Erhöhung der Attraktivität des Ortskerns von Harsefeld im Bereich MStraße durch eine Verminderung bzw. Verlagerung des motorisierten Verkehrs mit in den Blick nimmt. Auch Maßnahmen, durch die der Verkehrswert einer Straße für schwächere Verkehrsteilnehmer wie Fußgänger oder Radfahrer erhöht wird, sind als "Verbesserung" im Sinne von § 9 Abs. 1 S. 2 NStrG anerkannt (Wendrich, NStrG, 4. A., Rn. 2 zu § 9). Das Verwaltungsgericht hat diesem Punkt keine Bedeutung zugemessen, weil es ihn isoliert beurteilt und damit als nicht in die Zuständigkeit des Kreisstraßenbaulastträgers fallend qualifiziert hat. Es ist dem Beklagten einzuräumen, dass eine solche Isolierung hier nicht statthaft ist. Kreisstraßen dienen nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 NStrG – zusammengefasst formuliert – zwar grundsätzlich dem überörtlichen Verkehr. Das braucht danach jedoch nur "überwiegend" der Fall zu sein und trägt dem Umstand Rechnung, dass sich im innerörtlichen Bereich die Verkehrsfunktionen einer Straße vielfach überschneiden. Eine zur Erschließung bestimmter Ortsteile dienende Straße kann zugleich die Funktion einer überörtlichen Verbindungsstraße (und umgekehrt) besitzen oder nachträglich einnehmen, wenn sie die Möglichkeit bietet, Engpässe im Zuge einer Ortsdurchfahrt zu umgehen oder diese abzukürzen (OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.12.1993 – 7 M 2914/93 –, BA Bl. 4). Für die Einordnung entscheidend ist der auf den Gesamtverkehr bezogene überwiegende Zweck (Wendrich, a.a.O., Rn. 2 zu § 3). Dieser ist nach der räumlichen Verkehrsbedeutung auch der K 26n als Bestandteil und Endstück der K 26 - unstreitig - weiter ein überörtlicher. Damit kann hier der Komplex "Verkehrsberuhigung des Ortskerns" durchaus als weiteres Element der Planrechtfertigung verstärkend herangezogen werden. Es ist auch anerkannt, dass sich das Verkehrsbedürfnis nicht nur aus der aktuellen Verkehrslage zu ergeben braucht, sondern dass insoweit auch künftige Entwicklungen herangezogen werden können (BVerwG, Urt. v. 06.12.1985, a.a.O., S. 286). Die beabsichtigte Verkehrsberuhigung lässt sich auch nicht dadurch als irrelevant abtun, dass nach dem Stand der Debatte in den Gremien der Gemeinde Harsefeld kein Verbot des motorisierten Verkehrs im Ortskern, sondern nur dessen Verlangsamung und Erschwerung erwogen wird. Denn auch dies ist jedenfalls generell geeignet, ein Bedürfnis nach einer (dann) reibungsloseren Querung des Ortskerns (und zwar auch für den Quell- und Zielverkehr im Umfeld) zu begründen, welchem mit der geplanten südlichen Umgehung objektiv Rechnung getragen werden kann.
2.) Auch sonst sind Fehler des PfB's, die außerhalb des Abwägungsgebotes (dazu unten II.) liegen und zur Aufhebung führen können, weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Lärmschutz- oder Entschädigungsfragen müssten, da sie nicht die Grundzüge der Planung berühren, mit einem Verpflichtungsbegehren verfolgt werden. Ein solcher Antrag steht – auch hilfsweise – nicht zur Entscheidung.
II.
Nach § 38 Abs. 2 NStrG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange abzuwägen.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in diese an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Ein Rechtsverstoß kann damit zwar nicht darin liegen, dass sich die Planfeststellungsbehörde in der Kollision zwischen den verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit – zwangsläufig – für die Zurückstellung des anderen entscheidet (vgl. erk. Senat, Urt. v. 29.10.2002, a.a.O., Bl.18 m.w.N.). Gerichtlich zu beanstanden ist es aber, wenn die Prüfung ergibt, dass bestimmten öffentlichen Belangen im konkreten Fall kein ausreichendes Gewicht zukommt, um entgegenstehende private Belange zu überwinden oder gar diese Prüfung nicht ausreichend präzise vorgenommen werden kann.
So liegt es hier.
1.) Entgegen der Behauptung des Beklagten im Klage- und Berufungsverfahren ergibt das Planfeststellungsverfahren keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der gegenwärtige oder der zu erwartende Verkehr im Straßenzug B Straße - MStraße allein eine Entlastung durch eine südliche Teilumgehungsstraße wichtig erscheinen lässt. So hat ein Vertreter des Fleckens Harsefeld im Erörterungstermin ausdrücklich erklärt, dass nach dem Stand der Gespräche in der Verkehrssicherheitskommission "aus dem Bereich MStraße keine schwerwiegenden Unfälle zu verzeichnen sind". Die gesamte begleitende Diskussion wie auch die dem PfB zugrunde gelegten Verkehrsuntersuchungen gehen stets von der begleitenden Auftragstellung aus, insbesondere die MStraße von vermeidbarem Kfz-Verkehr deshalb zu entlasten, um die Attraktivität des Kernbereichs zum Einkaufen und zum Aufenthalt zu steigern (etwa grundlegend VU GfL vom April 1992, Beiakte M). In diesem Zusammenhang wurde und wird eine Umgehungsstraße als notwendig angesehen, weil eine rein innerörtliche Lösung zu einer unerwünschten Verlagerung der Verkehre in andere Wohngebiete führe (ebda, S. 52 f.).
Dies kommt objektiv auch im PfB durch die dort in I. 2.a) vorgenommene "Koppelung" zum Ausdruck. Zu aa) heißt es dort ausdrücklich (und zutreffend), die Verkehrsberuhigungsmaßnahmen seien "mit Bestandteil der Verkehrsuntersuchung für die Rechtfertigung der K 26n gewesen, insbesondere die vorgesehenen Maßnahmen in der Markstraße".
Das bedeutet zwar noch nicht notwendig, dass die Entlastung vom reinen Durchgangsverkehr, die ohne Umgestaltung des Ortszentrums im wesentlichen nur zu erwarten wäre und die sich dann voraussichtlich in der von der Klägerin angegebenen Größenordnung bewegt, nicht auch bereits objektiv eine Verbesserung darstellen würde. Diese Verbesserung allein hätte als öffentlicher Belang jedoch ein nur geringes Gewicht. Dieses reicht nicht aus, um die mit dem Vorhaben verbundenen erheblichen Eingriffe in das Eigentum der Klägerin aufzuwiegen und ihre Belange insoweit zurücktreten zu lassen.
2.) Entscheidungserheblich verstärkt werden könnte das Gewicht der für das Planvorhaben sprechenden öffentlichen Belange allerdings durch ein konkretes Verkehrsberuhigungskonzept des Fleckens Harsefeld, von dem - in freilich noch weitgehend unbestimmter Weise - die Verkehrsuntersuchungen für die Zukunft ausgehen.
Da ein solches Konzept zur Bestimmung der öffentlichen Belange im Rahmen des Abwägungsgebotes notwendig wäre und damit materiell zu den grundlegenden Entscheidungsvoraussetzungen gehört, müsste es im Planfeststellungsbeschluss selbst oder zumindest durch Verweisung auf eine gleichermaßen verbindliche Entscheidung außerhalb desselben geregelt sein. Das war jedenfalls im für die Überprüfung des PfB's maßgeblichen Zeitpunkt seines Erlasses nicht der Fall.
Nach Auflage (besser Bedingung) I. 2. a) aa) waren derartige Beschlüsse des Fleckens Harsefeld erklärtermaßen noch nicht ergangen; dasselbe wird in Auflage bb) zum Ausdruck gebracht. Der PfB enthält deshalb lediglich eine gleichsam dynamische Verweisung auf noch zu fassende "entsprechende Beschlüsse" und muss damit entscheidende Elemente der Abwägung allein auf die Ebene des Vollzugs des PfB's verlagern.
a.) Das ist bereits deshalb unzulässig, weil materiellrechtliche Anforderungen der Planung Teil des Abwägungsprozesses selbst und in diesem Rahmen zu bewältigen sind. Sie dürfen nicht offengelassen werden (Grundsatz der planerischen Konfliktbewältigung, vgl. dazu etwa Hoppe/Schlarmann/Buchner, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen und anderen Verkehrsanlagen, 3. A., Rn. 615, 616). Ein unzulässiges Offenlassen liegt auch dann vor, wenn Abwägungsvorgänge zum Gegenstand eines (Auflagen)Vorbehalts nach § 74 Abs. 3 VwVfG gemacht werden. Ein solcher Vorbehalt scheidet aus, wenn es um die Regelung von Belangen geht, die in die planerische Entscheidung selbst eingehen müssen (Steinberg/Berg/Wickel, Fachplanung, § 3 Rn 133). So liegt es hier.
b.) Weiterhin reicht die in I. 2. a) des PfB's vorgenommene "Koppelung" für eine - unterstellt dieser zugeordnete - Abwägung deshalb nicht aus, weil ihr Inhalt nicht ausreichend bestimmt ist. Die in Bezug genommenen "Verkehrsberuhigungsmaßnahmen" sind im PfB an keiner Stelle konkret aufgeführt oder beschrieben. Sie sind auch nicht anderweitig hinreichend bestimmbar. Die Wendung "Durchführung der ... vom Flecken Harsefeld geplanten Verkehrsberuhigungsmaßnahmen, die mit Bestandteil der Verkehrsuntersuchung für die Rechtfertigung der K 26n sind", lässt offen, welche der mehreren Verkehrsuntersuchungen und vor allem welche "Planungen" der Gemeinde hier gemeint sind; eine Bezugnahme auf bestimmte Bebauungspläne oder Beschlüsse des Fleckens Harsefeld findet sich nicht. Unterstellt man, dass der Bebauungsplan Nr. 28, 1. Änderung, "Ortsmitte", rechtsverbindlich seit dem 6. März 1997 (BA D), gemeint ist, der nach seiner zu den "Verkehrsflächen" gegebenen Begründung auf das GfL-Gutachten von 1992 Bezug nimmt (Bl.5 f.), ist festzustellen, dass hier u.a. die Markstraße zwar mit der Zweckbestimmung "verkehrsberuhigter Bereich" festgesetzt worden ist, dies aber nur als Grundlage für später zu treffende Maßnahmen dienen soll. Denn ausgeführt wird dazu (Bl. 8): "Damit sind keine Aussagen zu Zeitpunkt und Art des Umbaus der MStraße vorweggenommen. Fragen der Beschilderung, der Grundstückszufahrten, der Fahrgassenanzahl und -breite, der Bepflanzung und Anlage von Parkbuchten werden in einer Detailplanung unter Beteiligung der Betroffenen zu beantworten sein". Ein weitergehender Stand der Planung war - nach Erlass des PfB's - erst am 4. Mai 2000 erreicht, als der Rat des Fleckens Harsefeld die "Durchführung verkehrsberuhigender Maßnahmen in der MStraße" beschlossen hat. Auch hier lässt sich dem Beschluss jedoch nicht entnehmen, welche Maßnahmen gemeint sind. Auch das im November 2001 von der "Verkehrs- und Regionalplanung GmbH" im Auftrag des Fleckens Harsefeld neu erstattete Gutachten zur "Umgestaltung MStraße" (GA Bl. 326) deutet darauf hin, dass die Maßnahmen im Detail noch immer unbestimmt sind. Denn in der dort vorhandenen "Beschreibung der Ausgangslage" heißt es, es bestehe die Notwendigkeit, "die Planungsabsichten des Fleckens Harsefeld noch einmal kritisch zu überprüfen" (Bl.1).
Damit kann insgesamt das mögliche Gewicht, mit dem die Verkehrsberuhigung in die Abwägung einbezogen werden könnte, bei der Prüfung des angefochtenen PfB's nicht berücksichtigt werden.
3.) a.) Der in der nicht ausreichend möglichen Bestimmung der für das Vorhaben sprechenden öffentlichen Belange liegende Mangel führt zur Disproportionalität des Abwägungsergebnisses und ist damit erheblich im Sinne von § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG.
b.) Es erscheint aber möglich, dass dieser Mangel durch eine ergänzendes Verfahren behoben werden kann § 75 Abs. 1a Satz 2 VwGO.
aa.) Aus den verkehrstechnischen Untersuchungen - besonders aus der zuletzt nachgereichten vom November 2001 (s. ob.) - ergeben sich wesentlich stärkere Entlastungen des innerörtlichen Straßenzuges B Straße - MStraße (von etwa 1000 Kfz/Std. in der Spitzenzeit im östlichen Ein-/Ausfall der K 26 auf nur etwa 300 Kfz/Std. in der B Straße und nur noch etwa 100 Kfz/Std. bis 120 Kfz/Std. in der MStraße). Danach ist fraglich, ob der bisherige Blick auf einen - abstrakten - Anteil am ganzen oder einem bestimmten "Durchgangsverkehr", dazu noch vermittelt über 24 Stunden, (allein) hinreichend aussagekräftig ist. Das bedürfte jedoch noch der fachkundigen Erläuterung und Darstellung. Relevant dürfte eher sein, wie die absoluten Verkehrszahlen auf den Verkehrszügen jetzt und künftig sein werden, in die dann nicht nur der bisherige Durchgangsverkehr, sondern auch ein Teil des Ziel- und Quellverkehrs fallen wird. Zusammen mit einer eine solche Verlagerung verstärkenden, hinreichend bestimmten und verbindlich gemachten Verkehrsberuhigung des Ortskerns bestehen ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass damit öffentliche Belange von Gewicht für die OU streiten können, die dann auch grundsätzlich Eingriffe in das Eigentum Privater rechtfertigen können.
bb.) Verfahrensrechtliche Konsequenz daraus ist, dass damit lediglich die Rechtswidrigkeit des PfB's mit der Folge der Nichtvollziehbarkeit (bis zum möglichen Ergehen eines der Prüfung standhaltenden Ergänzungsbeschlusses) festzustellen ist (BVerwG, Urt. v. 21.03.1996 - 4 C 19.94 -, BVerwGE 100, 370,<372>). Da die Klägerin mit ihrem weitergehenden Rechtsschutzziel (BVerwG, Urt: v. 27.01.2000 - 4 C 2.99, UA Bl. 8 -) der Aufhebung unterliegt, ist die Klage insoweit abzuweisen und die Berufung zu diesem Teil erfolgreich.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 38 Abs. 5 NStrG
§ 74 Abs. 3 VwVfG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG
§ 38 Abs. 1, Abs. 2 NStrG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 9 Abs. 1 S. 2 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 NStrG
§ 38 Abs. 2 NStrG
§ 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG
§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwGO
§ 74 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 48, 56
BVerwGE 71, 166
BVerwGE 72, 282
BVerwGE 100, 370
IV C 21.74
7 KS 68/01
4 C 15.83
4 C 59.82
7 M 2914/93
4 C 19.94
4 C 2.99