Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-08-12, Aktenzeichen 15 A 1822/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0812.15A1822.15.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 99.996,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch führen sie auf besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.).
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.
Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
1. das beklagte Land unter Abänderung des Zuwendungsbescheides vom 30. Juni 2014 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 31. Juli 2014, 9. Dezember 2014 und 2. März 2015 zu verpflichten, der Klägerin eine weitere Zuwendung für die Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich in Höhe von 99.996,- € zu gewähren,
2. hilfsweise das beklagte Land zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 11. März 2014 auf Gewährung einer Zuwendung für die Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die von dem Beklagten bei seiner Entscheidung berücksichtigten Richtlinien des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder NRW vom 12. Februar 2003 in der jeweils geltenden Fassung sowie der Runderlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung NRW vom 23. Juni 2014 verstießen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Beklagte habe sich bei der Vergabe der Plätze mit erhöhtem Fördersatz für das Schuljahr 2014/2015 auch an den Vorgaben der vorgenannten Erlasse orientiert.
Die dagegen von der Klägerin vorgetragenen Rügen haben keinen Erfolg.
a) Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, der Runderlass vom 23. Juni 2014 verstoße insoweit gegen Art. 3 Abs. 1 GG, als er hinsichtlich des Fördersatzes für Kinder mit sonderpädagogischem Unterstützungsbedarf nach der besuchten Schulform (Förderschule oder Regelschule) differenziere.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, begründen ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen schon durch ihr Vorhandensein Ansprüche. Sie sind dazu bestimmt, für die Verteilung der Fördermittel Maßstäbe zu setzen, und suchen auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die Bewilligungsbehörden zu steuern. Deshalb bewirken sie zunächst nur eine interne rechtliche Bindung des Verwaltungsermessens. In ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger ist die Bewilligungsbehörde – abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns – nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. April 2012 - 8 C 18.11 ‑, juris Rn. 31 f., vom 23. April 2003 - 3 C 25.02 -, juris Rn. 14 und 17, vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, juris Rn. 19, und vom 17. Januar 1996 - 11 C 5.95 -, juris Rn. 21.
Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen keiner eigenständigen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 ‑, juris Rn. 24, Beschluss vom 11. November 2008 - 7 B 38.08 -, juris Rn. 9, Urteil vom 17. Januar 1996 - 11 C 5.95 -, juris Rn. 21.
Bei der diesbezüglichen Anwendung des Art. 3 Abs. 1 GG ist zu berücksichtigen, dass dem Staat im Rahmen seiner Freiheit, Fördermittel zu gewähren, auch im Hinblick auf die Gestaltung der zugehörigen Verwaltungsvorschriften ein weites Gestaltungsermessen eingeräumt ist.
Vgl. BverfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008- 1 BvF 4/05 -, juris Rn. 88; BVerwG, Urteile vom11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, juris Rn. 58 und 63, und vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, juris Rn. 20 f.;OVG NRW, Urteil vom 15. Oktober 2012 - 12 A 1054/11 -, juris Rn. 115; OVG Rh.-Pf., Urteil vom27. November 2014 - 7 A 10445/14 -, juris Rn. 37.
Art. 3 Abs. 1 GG gibt daher nur vor, dass der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten verteilen darf. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen ihm in weitem Umfang zu Gebote, solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt. Darüber hinaus müssen Differenzierungen zwischen Gruppen von förderungsfähigen Begünstigten auf hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen beruhen.
Vgl. BverfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008- 1 BvF 4/05 -, juris Rn. 88; OVG NRW, Urteil vom 15. Oktober 2012 - 12 A 1054/11 -, juris Rn. 115.
Typisierungen sind zulässig, wenn sie möglichst realitätsnah und die bewirkten Ungleichheiten unvermeidbar sind, diese nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz von geringer Intensität ist. Dabei sind für die Frage der Unvermeidbarkeit auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht.
Vgl. dazu etwa OVG NRW, Urteil vom 15. Oktober 2012 - 12 A 1054/11 -, juris Rn. 117, m.w.N.
Gemessen an diesen Maßstäben ergibt sich aus dem Zulassungsvorbringen nicht, dass das - in seinen hier interessierenden Grundzügen im Zulassungsantrag nochmals beschriebene - Zuwendungssystem des Runderlasses vom 23. Juni 2014 gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.
Zwar schreibt Buchstabe b) dieses Runderlasses fest, dass für Förderschulen beantragte Plätze losgelöst von weiteren Zuwendungskriterien Mittel wie beantragt erhalten. Allerdings liegt allein darin schon deswegen keine Verletzung des Gleichheitssatzes, weil diese Bestimmung in dem ausdifferenzierten Gesamtzusammenhang des Zuwendungserlasses zu sehen ist. Dieser verhindert ein sachlich nicht begründetes Ungleichgewicht zugunsten einer Förderung des Besuchs von Förderschulen durch Kinder mit erhöhtem Förderbedarf, der das gesetzliche Ziel der Inklusion (vgl. zu diesem etwa § 20 Abs. 2, Abs. 3 SchulG NRW) konterkarieren würde. Denn Buchstabe a) des Runderlasses vom 23. Juni 2014 stellt zugleich den Grundsatz auf, dass alle Schulträger mindestens so viele Plätze mit erhöhtem Fördersatz wie im Schuljahr 2013/2014 erhalten, ausgenommen diejenigen, die weniger solcher Plätze beantragt haben. Dies soll unabhängig davon gelten, ob die Quote von 7,35 % (das Verhältnis zwischen den Plätzen mit grundständigem und den Plätzen mit erhöhtem Fördersatz aus dem Schuljahr 2013/2014 auf Landesebene einschließlich der Plätze in Förderschulen) damit erreicht, unter- oder überschritten wird. Dieser Bestandsschutz im Hinblick auf die Förderung der Plätze mit erhöhtem Fördersatz stellt förderrechtlich sicher, dass die Anzahl der insoweit insgesamt je Schulträger geförderten Plätze nicht hinter das einmal erreichte (Inklusions-)Niveau zurückfällt. Sachlich abgerundet wird der Zuwendungserlass überdies insbesondere durch seinen Buchstaben d), demzufolge die über den Bestandsschutz hinausgehenden Plätze mit erhöhtem Fördersatz möglichst gleichmäßig auf die Schulträger verteilt werden, unabhängig davon, ob es dort schon Plätze mit sonderpädagogischem Förderbedarf gab oder nicht. Auch diese Klausel verhindert, dass übermäßige zuwendungsrechtliche Anreize dafür geschaffen werden, dass das OGS-Platzangebot für Kinder mit sonderpädagogischem Unterstützungsbedarf - und damit die entsprechende Schülerzahl - an Grundschulen abnimmt und an Förderschulen steigt.
Auf diese Weise erreicht der Beklagte - wie er es in seiner Klageerwiderung vom 9. Dezember 2014 auch erläutert hat - mit Hilfe des Runderlasses vom 23. Juni 2014 einen angemessenen Gesamtausgleich zwischen den divergierenden Zielen einer auskömmlichen finanziellen Ausstattung der Schulträger bei der Einrichtung offener Ganztagsschulen im Primarbereich, einer größtmöglichen Gleichbehandlung der Schulträger untereinander sowie - mit Blick auf die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel - einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung.
Dass der Beklagte sich womöglich auch für ein anderes Zuwendungsmodell hätte entscheiden können, das die Verteilungskriterien für Plätze mit erhöhtem Fördersatz gänzlich von der Schulform abkoppelt, liegt außerhalb des Prüfungsrahmens desArt. 3 Abs. 1 GG. Dem Beklagten kommt insoweit - wie ausgeführt - ein weites Gestaltungsermessen zu, das er hier nicht überschritten hat. Denn bei typisierender Betrachtung erscheint die Annahme zumindest als vertretbar, dass bei Förderschulen generell ein höherer Förderbedarf besteht als bei Regelschulen, die nur zu einem Teil von Kindern mit erhöhtem Förderbedarf besucht werden. Diesem Umstand trägt Buchstabe b) des Runderlasses vom 23. Juni 2014 Rechnung.
b) Im Anschluss daran zeigt der Zulassungsantrag nicht auf, dass die - bereits erwähnte - Verteilungsquote von 7,35 % gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.
Auch diese Quote ist vor dem Hintergrund der soeben unter 1. a) behandelten Gesamtsystematik des Runderlasses vom 23. Juni 2014 zu sehen, der einen Ausgleich zwischen den verschiedenen rechtlichen Parametern herstellt, die bei der streitigen Zuwendung zu beachten sind. In Anbetracht dessen ist der Beklagte im Rahmen seines weiten Gestaltungsermessens nicht verpflichtet, seine Zuwendungsentscheidung ausschließlich von einem bestimmten tatsächlich bestehenden Bedarf abhängig zu machen. Er kann als eine Leitlinie auch auf eine - nicht starr zu handhabende - Förderquote zurückgreifen, die er in einem bestimmten Zeitraum in seinem Zuständigkeitsbereich faktisch angetroffen hat.
Vgl. zum Gestaltungsspielraum des Staates bei der Festlegung der Fördervoraussetzungen bzw. der Beibehaltung eines Förderprogramms nochmals BVerwG, Urteile vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, juris Rn. 57 f. und 63, und vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 ‑, juris Rn. 20 f.
Dass es im Schuljahr 2014/2015 aufgrund der Förderpraxis des Beklagten im Vergleich der einzelnen Schulträger im Zuständigkeitsbereich der Bezirksregierung Detmold zu teils deutlichen Unterschieden in den Förderquoten (Schüleranteil mit erhöhtem Förderbedarf an der Gesamtzahl der Schüler in der OGS) kam, ist - wie auch die Klägerin selbst hervorhebt - systemimmanente Folge der Bestandsschutzregelung des Buchstaben a) des Runderlasses vom 23. Juni 2014, der eine bestimmte Schulbesuchsstruktur des jeweiligen Schulträgers im vorhergehenden Schuljahr widerspiegelt. Da dieser bestandsschutzbezogene Vergabeansatz - wie dargelegt - seinerseits sachlich begründet ist, führen auch die verschiedentlichen Abweichungen von der Verteilungsquote von 7,35 % noch nicht auf einen Gleichheitsverstoß.
2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.
Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Klägerin gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Rechtssache auch ansonsten nicht auf. Die entscheidungserheblichen Fragen lassen sich auf der Grundlage der vorliegenden einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Gerichts beantworten. Der Umfang und die Komplexität des Sachverhalts gehen nicht über vergleichbare Fälle hinaus. Dass es im Zuwendungsrecht nachträglich zu Änderungsbescheiden kommt, etwa weil Nachberechnungen anzustellen sind, ist nicht ungewöhnlich. Auch der Umfang des Urteils des Verwaltungsgerichts und sein Begründungsaufwand deuten nicht auf besondere Schwierigkeiten der Rechtssache i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO hin.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 20 Abs. 2, Abs. 3 SchulG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 18.11
3 C 25.02
3 C 6.95
11 C 5.95
10 C 15.14
7 B 38.08
1 BvF 4/05
5 C 10.05
12 A 1054/11
7 A 10445/14