Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-02-14, Aktenzeichen 2 S 2626/06

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 31. Juli 2006 - 6 K 1401/06 - wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.
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Unter Berücksichtigung der im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung zu beschränken hat (vgl. § 146 Abs. 4 S. 6 VwGO), hat das Verwaltungsgericht zu Recht den Antrag der Antragsteller auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Die Antragsteller haben keinen Anspruch auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die von der Antragsgegnerin erlassene Verfügung vom 9.5.2006, mit der den Antragstellern aufgegeben worden ist, „das Anbringen einer Trägerkonstruktion einschließlich Haltevorrichtung sowie die erforderlichen Leitungen für Beleuchtungskörper der Straßenbeleuchtung an ihrem Gebäude in ..., ..., Grundstück Flst.Nr. ..., zu dulden“. Denn die angefochtene Duldungsverfügung ist voraussichtlich rechtmäßig (1. und 2.). Darüber hinaus liegt auch ein besonderes Vollzugsinteresse im Sinne von § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO vor (3.).
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1. Entgegen der Auffassung der Antragsteller beruht die angefochtene Duldungsverfügung nicht auf einer unzureichenden Legitimation bzw. nicht auf einer unzureichenden Beschlussgrundlage des Gemeinderats.
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a) Mit den Beteiligten geht der Senat davon aus, dass die Entscheidung über das Beleuchtungskonzept in der Innenstadt von Gaggenau, die Grundlage für das Anbringen einer Beleuchtungskonstruktion am Haus der Antragsteller ist, vom Gemeinderat der Antragsgegnerin als deren Hauptorgan zu treffen ist (§ 24 Abs. 1 S. 1 GemO). Die Straßenbeleuchtung stellte ursprünglich eine Aufgabe der Gefahrenbeseitigung dar, die von dem Träger der örtlichen „Polizeilasten“, der Gemeinde, wahrzunehmen war, deren Erfüllung der Überwachung durch die zuständigen Staatsorgane (Ortspolizeibehörde) unterlag und erforderlichenfalls auch im Aufsichtswege durchgesetzt werden konnte. Diese an dem Gesichtspunkt der (polizeilichen) Gefahrenabwehr orientierte Begründung der allgemeinen Straßenbeleuchtung erscheint nach den heutigen Verhältnissen aber zu eng. Die allgemeine Beleuchtung ist, je größer die Gemeinde ist, desto mehr ein Mittel zur Förderung des gemeindlichen Lebens, zur Belebung der wirtschaftlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Bestrebungen, zur Hebung der Bequemlichkeit der Bürger und des Ansehens der Stadt. Die Straßenbeleuchtung ist daher über die ihr ursprünglich allein innewohnende polizeiliche Bedeutung hinausgewachsen zu einer jener Angelegenheiten, deren Regelung in eigener Verantwortung der örtlichen Gemeinschaft verfassungsrechtlich gewährleistet ist (Art. 28 Abs. 2 GG). Die Straßenbeleuchtung ist mithin als eine selbständige öffentliche Aufgabe im Rahmen der Daseinsvorsorge und damit als Selbstverwaltungsangelegenheit anzusehen (vgl. zum Ganzen: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl., Kapitel 41, Rdnrn. 41 bis 43). Vor diesem Hintergrund hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin nach § 24 Abs. 1 S. 1 und S. 2 GemO über die Gesamtplanung zu entscheiden und damit die große Linie sowie die wesentliche Ausgestaltung des Beleuchtungskonzepts festzulegen.
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b) Gemessen daran stellt der Beschluss des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 28.2.2005 unter TOP 25 „Umgestaltung der Hauptstraße“ die erforderliche Grundentscheidung für die Beleuchtung im Bereich des Hausanwesens der Antragsteller dar. Zwar ist im Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 28.2.2005 etwas missverständlich Folgendes festgehalten: „Sodann beschließt der Gemeinderat mehrheitlich bei zwei Stimmenthaltungen Folgendes: B: Der Gemeinderat nimmt das Straßenraum- und Beleuchtungskonzept zur Kenntnis“. Bei sinnorientierter Auslegung des Sitzungsprotokolls ist aber davon auszugehen, dass der Gemeinderat das Beleuchtungskonzept nicht nur zur Kenntnis genommen, sondern mehrheitlich gebilligt und damit beschlossen hat. Dies ergibt sich zum einen aus der Vorlage für die Sitzung des Gemeinderats am 28.2.2005. In dieser Vorlage wird das Beleuchtungskonzept, das durch Schaffung einer besonderen Beleuchtung die Hauptstraße zu einer attraktiven Einkaufsmeile umgestalten soll, im Einzelnen erläutert und dem Gemeinderat Folgendes vorgeschlagen: „Das vorgestellte Straßenraum- und Beleuchtungskonzept für die ... ... wird grundsätzlich gebilligt“. Dass der Gemeinderat abweichend von dieser Beschlussvorlage das Beleuchtungskonzept nur zur Kenntnis genommen hat, ist wenig plausibel. Denn laut Gemeinderatsprotokoll hat der Gemeinderat nach Vorstellung des Beleuchtungskonzepts einen Beschluss „mehrheitlich bei zwei Stimmenthaltungen gefasst“; aus dieser Formulierung wird deutlich, dass über das Beleuchtungskonzept „streitig“ abgestimmt und das Konzept nicht lediglich formlos zur Kenntnis genommen worden ist. Außerdem hatte sich der Gemeinderat ausweislich des Protokolls bereits in seiner Sitzung vom 15.9.2003 mit dem Beleuchtungskonzept befasst und in dieser Sitzung beschlossen, beim Beleuchtungskonzept die Überspannlösung (= das Beleuchtungskonzept, das der Sitzungsvorlage am 28.2.2005 zugrunde lag) weiterzuverfolgen; deshalb spricht viel dafür, dass der Gemeinderat in der nachfolgenden Sitzung am 28.2.2005 das Beleuchtungskonzept nicht nochmals zur Kenntnis genommen, sondern - entsprechend der Sitzungsvorlage - das weiter ausgearbeitete Konzept tatsächlich auch gebilligt hat.
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Soweit die Antragsteller im Zusammenhang mit der Beschlussfassung des Gemeinderats am 28.2.2005 ferner rügen, die Sitzungsniederschrift entspreche nicht den Vorgaben nach § 38 GemO, ist dies unerheblich. Eine vorschriftsmäßig gefertigte Sitzungsniederschrift ist nicht Wirksamkeitsvoraussetzung für die in der Sitzung gefassten Beschlüsse des Gemeinderats. Eine Verletzung des § 38 GemO führt lediglich dazu, dass der Sitzungsniederschrift als öffentlicher Urkunde eine erhöhte Beweiskraft im Sinne der §§ 415 ff. ZPO nicht zukommt.
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c) Der Gemeinderat musste sich im Rahmen seiner Entscheidungsfindung -entgegen der Ansicht der Antragsteller - auch nicht damit auseinandersetzen, ob jeder der betroffenen Eigentümer mit dem Anbringen der Beleuchtungskonstruktion an seinem Gebäude einverstanden war. Denn der Gemeinderat legt - wie oben dargelegt - lediglich die „Generallinie“ fest, die erforderliche Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung des - bezogen auf das jeweilige Grundstück - konkreten Sachverhalts und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist dagegen als klassisches Geschäft der laufenden Verwaltung nach § 44 Abs. 2 S. 1 GemO zu qualifizieren; dafür ist aber gerade nicht der Gemeinderat, sondern der Bürgermeister zuständig. Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist es ausreichend, dass der Gemeinderat das Beleuchtungskonzept „grundsätzlich gebilligt“ hat; bei lebensnaher Betrachtung war es den Gemeinderäten jedenfalls bewusst, dass die Realisierung des beschlossenen Beleuchtungskonzepts einen Eingriff in die bestehenden Gebäude an der Hauptstraße erforderlich machen würde. Eine weitergehende Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen an der Verwirklichung des Beleuchtungskonzepts und den privaten Interessen der betroffenen Hauseigentümer war auch deshalb entbehrlich, weil sich bereits aus § 126 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB ergibt, dass die Eigentümer das Anbringen von Haltevorrichtungen und Beleuchtungskörper im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums grundsätzlich zu dulden haben (vgl. dazu: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.7.1966 - IV 276/64 -, ESVGH 17, 90).
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2. Auch die auf der Grundlage des Gemeinderatsbeschlusses erlassene Duldungsverfügung selbst ist voraussichtlich rechtmäßig.
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a) Die Duldungsverfügung ist von der Antragsgegnerin zu Recht auf § 126 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB gestützt worden. Die Vorschrift normiert nicht nur die Pflicht des Eigentümers, das Anbringen der Beleuchtungsanlage zu dulden. Weigert sich ein Verpflichteter, die Duldungspflicht dem Grunde oder dem Umfang nach anzuerkennen, ist die Gemeinde befugt, zur Durchsetzung der Duldungspflicht - wie hier - einen Verwaltungsakt zu erlassen, durch den die Duldungspflicht in einem bestimmten Umfang angeordnet wird (vgl. Driehaus in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 126 Rdnr. 4).
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Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die von der Antragsgegnerin gewählte Beleuchtungsanlage auf Grund der Trägerkonstruktion zugleich geeignet ist, eine sog. „Event-Beflaggung“ aufzunehmen. Vorrangiges Ziel der geplanten Maßnahme ist die Ausleuchtung und die damit zusammenhängende lichtgestalterische Erschließung der .... Die zusätzliche Option der „Event-Beflaggung“ steht dagegen nicht im Vordergrund. Das Beleuchtungskonzept ist auf die gewählte Trägerkonstruktion ausgerichtet; auch ohne die zusätzliche Option der „Event-Beflaggung“ hätte das von der Antragsgegnerin gewählte Beleuchtungskonzept, das den Straßenraum mit Überspannungsleuchten unter Minimierung der Lichtimmissionen gleichmäßig ausleuchten soll, dieselbe Trägerkonstruktion erforderlich gemacht. Steht nach alledem die Straßenbeleuchtung im Vordergrund, so gehört die Maßnahme zu einer ordnungsgemäßen Erschließung und kann damit auf § 126 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB als Rechtsgrundlage gestützt werden.
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b) Die Duldungsverfügung ist auch hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 LVwVfG. Indem sich die Vorschrift mit hinreichender Bestimmtheit begnügt, werden die Anforderungen an die Bestimmtheit relativiert. Das Maß an Eindeutigkeit richtet sich nach dem Sachgebiet und den Besonderheiten des umzusetzenden materiellen Rechts sowie nach der Art der Maßnahme und den Umständen seines Erlasses (BVerwG, Urteil vom 15.2.1990 - 4 C 41.57 -, BVerwGE 84, 335; Urteil vom 18.4.1997 - 8 C 43.95 -, BVerwGE 104, 301 [317]). Es genügt, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung des Verwaltungsakts, aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses sowie den dem Erlass vorausgegangenen Schriftverkehr, im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 37 Rdnr. 12). Gemessen daran ergab sich für die Antragsteller die Stelle, an der die Trägereinrichtung an ihrer Gebäudefront angebracht werden soll, zwar nicht aus dem Tenor und den Gründen der streitgegenständlichen Duldungsverfügung. Die Antragsteller haben aber in ihrer Antragsschrift zum erstinstanzlichen Verfahren umfangreiche Unterlagen - Pläne, Schnitte - vorgelegt, die ihnen offensichtlich im Vorfeld des Erlasses der Duldungsverfügung ausgehändigt worden sind, aus denen sich der Anbringungsort bzw. der Ort des Eingriffs an der Gebäudefront hinreichend deutlich ergibt; als Anlage 3 haben sie sogar ein Foto ihres Gebäudes ... vorgelegt, auf welchem eingezeichnet ist, wo die Trägervorrichtung angebracht werden soll. Dass für die Antragsteller - auch wegen der noch vorzunehmenden statischen Untersuchung der Hausfassade - der Anbringungsort nicht zentimetergenau bestimmbar ist, ist dagegen unerheblich. Für sie war jedenfalls ausreichend erkennbar, welche behördliche Maßnahme an welchem Bereich ihrer Hausfront auf der Grundlage der Verfügung zu dulden ist. Dass die Anbringung des Trägergerüsts und die entsprechende Duldungspflicht vom Ergebnis der noch vorzunehmenden statischen Untersuchung der Gebäudewand abhängt, führt nicht zur Unbestimmtheit der Verfügung; sollte sich im Zuge der statischen Untersuchung herausstellen, dass die Gebäudewand im maßgeblichen Bereich für die Trägerkonstruktion nicht geeignet ist, würde die Duldungsverfügung ins Leere gehen. Das Anbringen der Trägerkonstruktion an einem ganz anderen Bereich der Hausfassade würde demnach den Erlass einer nochmaligen - neuen - Duldungsverfügung voraussetzen.
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c) Die Duldungsverfügung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin vor ihrem Erlass keine statische Untersuchung der Hauswand auf ihre Tragfähigkeit vorgenommen hat. In diesem Zusammenhang kann offen bleiben, ob sich die Antragsteller unter dem Gesichtspunkt des Rechtsmissbrauchs schon deshalb auf diesen Gesichtspunkt nicht berufen können, weil sie - so die Antragsgegnerin - die statische Untersuchung ihres Gebäudes ausdrücklich untersagt haben. Es ist jedenfalls als ausreichend anzusehen, wenn die Antragsgegnerin die erforderliche statische Untersuchung vor Anbringung der Trägerkonstruktion durchführt und damit sicherstellt, dass nicht unverhältnismäßig ins Eigentum der Antragsteller eingegriffen wird. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Antragsgegnerin die statische Untersuchung der Hauswand - ohne ausdrückliche Zustimmung der Eigentümer -erst mit dem Erlass bzw. dem Wirksamwerden einer Duldungsverfügung durchführen kann. Wer verpflichtet ist, das Anbringen der Beleuchtungseinrichtungen zu dulden, muss auch das Betreten seines Grundstücks zu diesem Zweck dulden. Denn ohne ein solches Betreten ist das Anbringen in aller Regel nicht möglich. Die Duldungspflicht erstreckt sich also auch notwendigerweise auf solches Betreten (Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Kommentar, § 126 Rdnr. 7 a). Gleiches gilt für die Durchführung einer statischen Untersuchung, auch diese wird durch die Duldungspflicht ermöglicht.
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Dieses Vorgehen der Antragsgegnerin macht die Duldungsverfügung auch nicht unverhältnismäßig. Bei einer Gesamtschau des Inhalts der Duldungsverfügung und der nachfolgenden Schreiben der Antragsgegnerin - insbesondere ihrer Antragserwiderung vom 26.6.2006 im erstinstanzlichen Verfahren -steht außer Frage, dass die Antragsgegnerin - wie bei allen betroffenen Grundstückseigentümern, die sich von vornherein mit der Trägerkonstruktion einverstanden erklärt haben - vor Durchführung der Maßnahme eine statische Untersuchung am Gebäude der Antragsteller vornehmen wird; die Duldungsverfügung steht damit bei sinnorientierter Auslegung unter der Voraussetzung bzw. unter der Bedingung, dass die statische Untersuchung die Tragfähigkeit der Gebäudewand feststellt.
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d) Soweit die Antragsteller sinngemäß rügen, die Antragsgegnerin habe sich für eine weniger in ihr Eigentum eingreifende Beleuchtungskonzeption entscheiden müssen, kann dies ebenfalls der Beschwerde nicht zum Erfolg verhelfen. Die Duldungspflicht liegt nur dann im Rahmen der Sozialbindung, wenn und soweit das öffentliche Interesse sie unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtfertigt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.7.1966, aaO). Davon ausgehend steht der Gemeinde aber bei der Auswahl und Ausgestaltung der Beleuchtungsanlage ein weiter Ermessensspielraum zu, solange der Verpflichtete nicht unverhältnismäßig belastet wird. Da - wie oben dargelegt - die Duldungspflicht nur greift, wenn die noch vorzunehmende statische Untersuchung die Tauglichkeit des Mauerwerks für die gewählte Konstruktion feststellt, ist ein Nachteil für die Antragsteller, der außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg steht, nicht erkennbar. Dass die Antragsgegnerin keine Beleuchtungsvariante wählen muss, die ohne die Inanspruchnahme des Eigentums der Antragsteller auskommt, ergibt sich bereits aus der gesetzlichen Duldungspflicht in § 126 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB.
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3. Entgegen der Auffassung der Antragsteller liegt auch ein besonderes Vollzugsinteresse vor. Ist der Verwaltungsakt - wie hier - voraussichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen der §§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, 80 Abs. 5 S. 1, 2. Alternative VwGO zusätzlich der Feststellung des Dringlichkeitsinteresses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts. Dieses muss - ohne Bindung des Gerichts an die behördliche Entscheidung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) - positiv festgestellt werden, weil der gesetzliche Regelfall hier derjenige des Aufschubinteresses (§ 80 Abs. 1 VwGO) ist. Es muss also anhand der Umstände des konkreten Falles ein von der Beurteilung der Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs unabhängiges, zusätzliches Beschleunigungsinteresse als besonderes Vollzugsinteresse ermittelt werden, das in der Eilbedürftigkeit der Realisierung des als wahrscheinlich rechtmäßig erkannten Verwaltungsakts liegt (vgl. zum Ganzen: Schoch in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, § 80 Rdnr. 265).
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Gemessen daran dürfte sich das besondere Beschleunigungsinteresse nicht allein mit dem Vortrag der Antragsgegnerin begründen lassen, die Umsetzung des Beleuchtungskonzepts in einem Zug sei im Hinblick auf die Baustelleneinrichtung und die Maßnahmen der Straßensperrung wesentlich kostengünstiger; damit ist noch nicht ausreichend dargelegt, dass die Realisierung des Beleuchtungskonzepts in einem Zug dringend sofort zu erfolgen hat und nicht der Abschluss des Hauptsacherechtsbehelfs abgewartet werden kann. Auch soweit die Antragsgegnerin fiskalische Interessen mit dem Vortrag bemüht, es drohten Sanierungsmittel zu verfallen, ist das Vollzugsinteresse nicht ausreichend dargelegt; weder wird die Höhe der Sanierungsmittel benannt noch wird der Vortrag im Übrigen belegt. Das besondere Beschleunigungsinteresse ergibt sich aber aus dem öffentlichen Interesse an der Umsetzung des Beleuchtungskonzepts, um die ... städtebaulich aufzuwerten und die Attraktivität der Innenstadt zu steigern. Die Verwirklichung dieses Allgemeinwohlinteresses ist auch deshalb als eilbedürftig zu qualifizieren, weil private Interessen der Antragsteller von beachtlichem Gewicht gerade nicht ersichtlich sind; die zügige Aufwertung der Innenstadt ist mit anderen Worten vorrangig vor dem Aufschubinteresse der Antragsteller.
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Zu Unrecht gehen die Antragsteller in diesem Zusammenhang davon aus, das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Duldungsverfügung könne ausschließlich mit Gesichtspunkten der Verkehrssicherheit begründet werden. Bei der Aufgabe der Straßenbeleuchtung handelt es sich - wie unter 1 a) dargelegt - nicht allein um eine „polizeiliche“ Aufgabe und damit um eine Aufgabe zur Verwirklichung der Verkehrssicherheit; die Straßenbeleuchtung unterfällt vielmehr inzwischen der Daseinsvorsorge und umfasst auch vielfältige planerische Aspekte. § 126 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB als Rechtsgrundlage dient damit auch der Durchsetzung der dargelegten planerischen Gesichtspunkte, so dass auch unter dem Blickwinkel der Ermächtigungsnorm das Beschleunigungsinteresse damit gerechtfertigt werden kann.
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 2, 159 S. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren findet ihre Grundlage in § 47 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 3 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG.
20
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 415 ff. ZPO
§§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, 80 Abs. 5 S. 1, 2. Alternative VwGO
§§ 154 Abs. 2, 159 S. 2 VwGO
§ 38 GemO
§ 146 Abs. 4 S. 6 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 24 Abs. 1 S. 1 GemO
§ 24 Abs. 1 S. 1 und S. 2 GemO
§ 44 Abs. 2 S. 1 GemO
§ 126 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 335
BVerwGE 104, 301
6 K 1401/06
4 C 41.57
8 C 43.95