Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2023-02-23, Aktenzeichen 12 K 2675/22
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2023:0223.12K2675.22.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 2. August 2022 rechtswidrig war.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Gerichtsbescheides vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Versagung eines Reisepasses und die räumliche Beschränkung seines Personalausweises.
Er ist Gitarrist von „T“, einer Band, die vom Bundesamt für Verfassungsschutz als dem rechtsradikalen Spektrum zugehörig eingestuft wird und mit der er plante, an einer am 13. August 2022 in C stattfindenden Musikveranstaltung zu Ehren und in Gedenken an Ian Stuart Donaldson – dem Gründer der in Deutschland verbotenen rechtsextremistischen Vereinigung „Blood and Honour“ – teilzunehmen.
Mit E-Mail vom 1. August 2022 informierte das Polizeipräsidium (PP) Dortmund die Beklagte über diesen Sachverhalt und übersandte Informationen über die Band „T“. Darüber hinaus teilte das PP E mit, dass der Veranstalter „O, C.“ auf seiner Internetpräsenz angekündigt habe, die Käufer der Vorverkaufskarten würden am 12. August 2022 per E-Mail über den Treffpunkt in Kenntnis gesetzt. Weitere Informationen wolle man am Tag des Konzerts u.a. auf dem Telegram-Kanal veröffentlichen.
Daraufhin versagte die Beklagte dem Kläger mit Ordnungsverfügung vom 2. August 2022 die Ausstellung eines Reisepasses für die Bundesrepublik Deutschland bis zum 30. September 2022 und ordnete an, dass ein dem Kläger ausgestellter Personalausweis für den gleichen Zeitraum nicht zum Verlassen der Bundesrepublik Deutschland berechtige. Zudem erklärte die Beklagte die in der Ordnungsverfügung getroffenen Regelungen für sofort vollziehbar. Zur Begründung gab sie an: Der Kläger beabsichtige, nach V auszureisen, um dort bei einem rechtsradikalen Konzert als Teilnehmer der rechtsextremistischen Band „T“ aufzutreten. Dies sei geeignet, die innere und äußere Sicherheit beziehungsweise erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, da das Ansehen der Bundesrepublik erheblichen Schaden nehme, wenn sich deutsche Staatsangehörige als Teilnehmer einer Rechtsrockband im Rahmen eines Rechtsrockkonzerts im Ausland beteiligten. Um das Mitwirken des Klägers daran zu verhindern, sei eine Versagung der Ausreise aus dem Bundesgebiet das geeignete Mittel. Eine Beschränkung des Reisepasses als milderes Mittel komme nicht in Betracht, da zu befürchten sei, dass der Kläger über andere Reisewege an den Zielort gelangen könne. Daher sei ein generelles Ausreiseverbot anzuordnen. Die Passentziehung werde bis zum 30. September 2022 befristet, da zu erwarten sei, dass die Konzertsaison dann vorüber sei. Da nach alledem die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Passgesetzes (PassG) vorlägen, berechtige ein eventuell ausgestellter Personalausweis nach § 6 Abs. 7 Personalausweisgesetz (PAuswG) ebenfalls nicht zur Ausreise. Da die Veranstaltung bereits am 13. August 2022 stattfinde, sei zur effektiven Durchsetzung der Ordnungsverfügung deren sofortige Vollziehbarkeit nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 (VwGO) anzuordnen.
Hiergegen hat der Kläger am 11. August 2022 die vorliegende Klage erhoben. Er macht geltend, sein Besuch in C hätte dem Gedenken Ian Stuart Donaldsons und dem europäischen Gedanken der Völkerverständigung Geltung verschaffen sollen. Er wolle sich auch künftig ins europäische Ausland begeben, um dort an ähnlich gelagerten Konzerten und Vernetzungstreffen der rechten Szene teilzunehmen. Daher bestehe wegen einer konkreten Wiederholungsgefahr ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Darüber hinaus seien die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG nicht erfüllt. Das Tatbestandsmerkmal „Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland“ sei eng auszulegen. Die auf dem Konzert auftretenden Bands seien weder verboten noch lägen Anhaltspunkte dafür vor, dass es bei dem Konzert zu Gewalttaten komme. Was die Beklagte unter einem „rechtsradikalen Konzert“ verstehe, konkretisiere sie nicht. Sie habe auch nicht ausgeführt, ob das Konzert öffentlich habe stattfinden sollen oder nur einem begrenzten Teilnehmerkreis zugänglich gewesen sei. Letztlich habe das Konzert keine Außenwirkung gehabt. Die Beklagte habe ferner nicht geprüft, ob das Konzert von dem Versammlungsbegriff geschützt gewesen sei. Sie habe insgesamt keine Gefahrenprognose angestellt. Dass die Mitglieder von „T“ Deutsche seien, spiele bei dem Konzert und für dessen Besucher keine Rolle. Die Beklagte habe keine Anhaltspunkte für Straftaten des Klägers oder der Band. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Liedtexte strafrechtlich relevant seien. Im Ergebnis lägen keine bestimmten Tatsachen vor, die die Annahme rechtfertigen könnten, es habe eine Gefährdung i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG vorgelegen. Der Bescheid sei darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Insbesondere im Hinblick auf § 6 Abs. 7 PAuswG liege ein Ermessensausfall vor, da die Beklagte überhaupt nicht erkannt habe, dass ihr Ermessen zustehe. Die Beklagte habe zudem die dem Kläger zur Seite stehenden Grundrechtspositionen (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1, Art. 8 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland – Grundgesetz – GG) bei ihrer Entscheidung ausgeblendet und die Notwendigkeit einer Abwägung verkannt. Schließlich sei auch die Befristung der Ordnungsverfügung bis zum 30. September 2022 unverhältnismäßig gewesen. Die Beklagte habe insbesondere nicht dargelegt, dass der Kläger noch an weiteren Konzerten innerhalb der Konzertsaison teilzunehmen beabsichtigt habe.
Der Kläger hat ursprünglich beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 2. August 2022 aufzuheben. Nachdem er mit gerichtlicher Verfügung vom 17. Februar 2023 darauf hingewiesen worden ist, dass sich die streitbefangene Ordnungsverfügung nach Klageerhebung wegen Zeitablaufs erledigt haben dürfte, hat er die Klage umgestellt.
Der Kläger beantragt nunmehr – schriftsätzlich –,
festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 2. August 2022 rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt – schriftsätzlich –,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in der angegriffenen Ordnungsverfügung und trägt ergänzend vor: Bei Ian Stuart Donaldson handele es sich um den Kopf der international bekannten neonazistischen Band „T 2“ und Gründer von „C“, eines rechtsextremen Netzwerkes. Der Gedanke der Völkerverständigung sei bei einem derartigen Konzert wohl eher nicht vorhanden. Das internationale Ansehen und die Glaubwürdigkeit der Bundesrepublik Deutschland würden erheblichen Schaden erleiden, wenn der Eindruck entstünde, es würde nicht versucht, den Neonazismus, insbesondere grenzüberschreitend, zu unterbinden. Der Auftritt einer deutschen Rechtsrockband, dessen Mitglied der Kläger unbestritten sei, im Rahmen eines Rechtsrockkonzerts im Ausland sei somit geeignet, das internationale Ansehen der Bundesrepublik zu schädigen.
Die Beteiligten sind mit gerichtlicher Verfügung vom 9. November 2022 zu der angedachten Entscheidung durch Gerichtsbescheid angehört worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer entscheidet nach Anhörung und mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist, § 84 Abs. 1 VwGO.
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, weil sich die bis zum 30. September 2022 befristeten pass- und ausweisrechtlichen Maßnahmen in der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 2. August 2022 nach Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt haben (§ 43 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW).
Die Umstellung der anfänglich erhobenen Anfechtungsklage auf die Fortsetzungsfeststellungsklage ist als Beschränkung des ursprünglichen Klageantrags gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) zulässig.
Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtwidrigkeit der erledigten Ordnungsverfügung der Beklagten vom 2. August 2022. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Dabei muss der Kläger substantiiert darlegen, welchen Bedeutungsgehalt die begehrte Feststellung für ihn hat, und die Umstände vortragen, aus denen sich sein Feststellungsinteresse ergibt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 22. Januar 1998 – 2 C 4/97 –, juris, Rn. 20, und vom 12. September 1989 – 1 C 40/88 –, juris, Rn. 10; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteile vom 3. Mai 2016 – 12 A 2145/14 –, juris, Rn. 18, und vom 2. Juni 2014 – 10 A 1343/12 –, juris, Rn. 132.
In der Rechtsprechung haben sich vier Fallgruppen für das Bestehen eines besonderen Feststellungsinteresses herausgebildet: eine konkrete Wiederholungsgefahr, die Beseitigung einer fortbestehenden Diskriminierung (Rehabilitationsinteresse), ein schwerwiegender Grundrechtseingriff sowie die Klärung der Rechtswidrigkeit für einen beabsichtigten Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess. Maßgeblich ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14/12 –, juris, Rn. 20 m.w.N.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 267 ff.
Entgegen der Auffassung des Klägers besteht ein berechtigtes Interesse nicht schon unter dem Gesichtspunkt einer konkreten Wiederholungsgefahr. Eine solche liegt vor, wenn in absehbarer Zeit bei im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen mit einer gleichartigen negativen Entscheidung zu rechnen ist oder sich die in Bezug auf den erledigten Verwaltungsakt kontroversen Rechtsfragen zwischen den Beteiligten in anderer Weise erneut stellen werden. Die gerichtliche Entscheidung muss für die künftige behördliche Entscheidungspraxis von „richtungsweisender“ Bedeutung sein können. Es müssen konkrete Anhaltspunkte für den Eintritt einer vergleichbaren Belastung bei einem vergleichbaren und abzusehenden Sachverhalt vorgetragen werden; nicht ausreichend ist die vage oder abstrakte Möglichkeit einer Wiederholung oder die abstrakte Möglichkeit einer künftigen Handlung.
Vgl. st. Rspr. BVerwG, Beschluss vom 29. April 2008 – 1 WB 11.07 –, juris, Rn. 21, Urteil vom 12. Oktober 2006 – 4 C 12.04 –, juris, Rn. 8, und Beschluss vom 26. April 1993 – 4 B 31.93 –, juris, Rn. 26; Wolff, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 271 m.w.N.
Gemessen daran hat der Kläger eine konkrete Wiederholungsgefahr nicht dargetan. Soweit er geltend macht, er wolle sich auch künftig ins europäische Ausland begeben, um dort an ähnlich gelagerten Konzerten und Vernetzungstreffen der rechten Szene teilzunehmen, genügt dies nicht. Denn daraus geht nicht ansatzweise hervor, um welche Konzerte und Treffen es sich konkret handelt sowie wann und wo und in welchem organisatorischen Rahmen diese stattfinden sollen. Ist demnach schon nicht dargelegt, dass in absehbarer Zeit überhaupt vergleichbare Sachverhalte vorliegen, fehlt es auch an der Darlegung, dass diesbezüglich gleichgelagerte Entscheidungen der Beklagten zu erwarten sind.
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Klägers liegt jedoch wegen eines schwerwiegenden Grundrechtseingriffs vor. Grundsätzlich verlangt das Grundrecht auf effektiven Rechtschutz nach Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (Grundgesetz – GG) eine Ausweitung des Tatbestandsmerkmals des berechtigten Feststellungsinteresses über die Fallgruppen des rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses hinaus nur bei solchen Eingriffsakten, bei denen effektiver Rechtsschutz ansonsten in unerträglicher Weise nicht zu erlangen wäre. Davon ist – selbst im Falle gewichtiger Grundrechtsbeeinträchtigungen – nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten und hierdurch eine maßnahmenspezifische Rechtsschutzlücke entsteht. Maßgebend ist dabei grundsätzlich, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99 –, juris, Rn. 36; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 20/12 –, juris, Rn. 23.
Darauf kommt es hier jedoch ausnahmsweise nicht maßgeblich an. Soweit der Kläger durch die Passversagung und die Ausreisebeschränkung in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG beeinträchtigt worden ist, genügt dies zwar noch nicht für die Annahme eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses. Denn eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG allein ist nicht gewichtig genug, um ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu begründen. Aufgrund des umfassenden Schutzes der Rechtssphäre des Bürgers durch die Freiheitsgrundrechte, insbesondere durch Art. 2 Abs. 1 GG, würde andernfalls das Kriterium des berechtigten Interesses praktisch leer laufen, da über Art. 2 Abs. 1 GG jeder belastende Verwaltungsakt grundrechtsrelevant wäre.
Vgl. Verwaltungsgericht (VG) München, Urteil vom 24. Januar 2018 – M 7 K 16.5096 –, juris, Rn. 23; VG Düsseldorf, Urteil vom 3. Februar 2015 – 22 K 5865/13 –, juris, Rn. 55-57; Schmidt-Aßmann in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 99. EL September 2022, Art. 19 GG Rn. 245.
Der Kläger war durch die streitbefangenen Maßnahmen jedoch auch in seinen gewichtigen Grundrechten aus Art. 5 Abs. 1 (Meinungsfreiheit) und Abs. 3 Satz 1 (Kunstfreiheit) sowie – gegebenenfalls – Art. 8 Abs. 1 (Versammlungsfreiheit) und Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsausübungsfreiheit) betroffen. Der hohe Stellenwert dieser Grundrechte sowie die Kumulation der darauf bezogenen Eingriffe lässt – auch wenn die in Rede stehenden Maßnahmen sich nicht typischerweise kurzfristig erledigen –,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Mai 2015 – 19 A 2097/14 –, juris, Rn. 23; VG Berlin, Urteil vom 12. April 2018 – 23 K 1845.16 –, juris, Rn. 27 m.w.N. (Passversagungen und räumliche Beschränkungen des Ausweises sind grundsätzlich Dauerverwaltungsakte),
das Interesse des Klägers an der – auch nachträglichen Feststellung – der Rechtswidrigkeit gleichwohl als schutzwürdig erscheinen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99 u.a. –, juris, Rn. 37 ff. (für Eingriffe in das besonders schützenswerte Grundrecht der Freiheit der Person).
Gegen die weitere Zulässigkeit der Klage ist nichts zu erinnern.
Die Klage ist auch begründet. Die auf § 7 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 PassG und § 6 Abs. 7 PAuswG gestützte Ordnungsverfügung der Beklagten vom 2. August 2022 war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
Die Ordnungsverfügung begegnet in formeller Hinsicht rechtlichen Bedenken.
Zwar war die Beklagte die nach § 19 Abs. 1 PassG i.V.m. §§ 3 Abs. 1, 48 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz – OBG NRW) sachlich und nach § 19 Abs. 3 Satz 1 PassG örtlich zuständige Behörde für die Passversagung. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit der Beklagten für die räumliche Beschränkung des Ausweises folgte aus § 7 Abs. 1 PAuswG i.V.m. §§ 3 Abs. 1, 48 Abs. 1 OBG NRW beziehungsweise § 8 Abs. 1 Satz 1 PAuswG.
Auch die Form der Ordnungsverfügung (§§ 37, 39 VwVfG NRW) ist nicht zu beanstanden.
Es ist jedoch zu bezweifeln, dass das Absehen von der nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW vorgeschriebenen Anhörung vor Erlass der Ordnungsverfügung rechtmäßig war. Nach der – hier allein einschlägigen – Regelung des § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint. Liegen diese Voraussetzungen vor, ist der Behörde die Befugnis eingeräumt, nach Ermessen über einen Verzicht auf die Anhörung zu entscheiden. Die Ermessensentscheidung bedarf einer Begründung, die nicht gesondert erfolgen muss, sondern auch in der abschließenden Sachentscheidung erfolgen kann. Sie muss dabei erkennen lassen, auf welchen Erwägungen die Entscheidung, von der Anhörung abzusehen, beruht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 2021 – 5 A 1386/20 –, juris, Rn. 57 m.w.N.
Gemessen daran spricht zwar Vieles dafür, dass die Beklagte gehalten war, zeitnah zu entscheiden, weil das in Rede stehende Konzert/die Gedenkveranstaltung in C für den 13. August 2022 angesetzt war und die Beklagte erst am 1. August 2022 davon Kenntnis erlangt hatte, dass der Kläger plante, mit seiner Band daran teilzunehmen. Es ist jedoch zum einen nicht erkennbar, dass der Kläger bis dahin nicht mehr – gegebenenfalls formlos per Telefon, Fax oder E-Mail –,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 2021 – 5 A 1386/20 –, juris, Rn. 51,
hätte angehört werden können. Zum anderen geht aus der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nicht hervor, warum die Beklagte ausnahmsweise von dem Anhörungserfordernis abgesehen hat.
Ob diese Umstände die formelle Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 2. August 2022 zur Folge hatten oder – jedenfalls bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses – eine Heilung des Anhörungsmangels möglich gewesen wäre (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW), kann dahinstehen. Denn die Ordnungsverfügung war jedenfalls materiell rechtswidrig, weil die Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 PassG bzw. § 6 Abs. 7 PAuswG nicht vorlagen.
Nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ist der Pass zu versagen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. Die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland ist durch die Passerteilung gefährdet, wenn aus dem bisherigen Verhalten des Passbewerbers oder seiner bisherigen Tätigkeit zu schließen ist, dass er das innere Gefüge des Staates untergräbt oder zu untergraben beabsichtigt oder dass er äußeren Gegnern der Bundesrepublik in die Hände spielt. Die äußere Sicherheit der Bundesrepublik wird etwa durch die Vorbereitung von Angriffen auf das Bundesgebiet gefährdet, die von dem Passbewerber im Ausland zu befürchten ist. Eine Gefährdung der inneren Sicherheit kann vorliegen, wenn erwartet werden muss, dass der Passbewerber kriminelle, insbesondere terroristische Handlungen gegen die Bundesrepublik und deren demokratische Grundordnung führen wird.
Vgl. Wache, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (Stand: 243. EL August 2022), § 7 PassG Rn. 6; Hornung, in: Hornung/Möller, Passgesetz – Personalausweisgesetz, 1. Aufl. 2011, § 7 PassG Rn. 10.
Der Begriff „sonstige erhebliche Belange“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Vorliegen gerichtlich voll überprüfbar ist. Er erfasst Tatbestände, die in ihrer Erheblichkeit den beiden anderen Tatbestandsvarianten (innere und äußere Sicherheit) nahekommen. Sie müssen so gewichtig sein, dass die Passbehörde sie aus zwingenden staatspolitischen Gründen der freiheitlichen Entwicklung in der Bundesrepublik voranstellen muss. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang der drei Tatbestandsvarianten des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG. Als eine Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik können unter besonderen Umständen auch Handlungen gewertet werden, die geeignet sind, dem internationalen Ansehen Deutschlands zu schaden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 – 6 C 39/06 –, juris, Rn. 28; OVG NRW, Urteil vom 4. Mai 2015 – 19 A 2097/14 –, juris, Rn. 28 f.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 9. Dezember 2016 – 10 L 3365/16 –, juris, Rn. 13.
Besteht die Gefahr, dass der Passbewerber im Ausland Äußerungen tätigt, durch die erhebliche Belange der Bundesrepublik verletzt werden können (z.B. antisemitische Äußerungen), so ist das jedoch nur dann ein Versagungsgrund, wenn zu befürchten ist, dass der Passbewerber seine Meinung so nachhaltig verbreiten wird, dass es tatsächlich zu einer Schädigung des Ansehens der Bundesrepublik kommt. Zu bejahen ist dies bei der rechtsextremistischen Betätigung eines Repräsentanten einer verbotenen neonationalsozialistischen Vereinigung im Ausland, insbesondere in Ländern mit ehemals deutschen Gebieten.
Vgl. Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Beschluss vom 18. Mai 1994 – 1 S 667/94 –, juris, Rn. 4 f.; Wache, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (Stand: 243. EL August 2022), § 7 PassG Rn. 7 f.
Zwar kann danach der – hier in Rede stehende – Auftritt einer deutschen Rechtsrockband im Rahmen eines Rechtsrockkonzerts im Ausland nach der Rechtsprechung grundsätzlich geeignet sein, das internationale Ansehen der Bundesrepublik zu schädigen,
vgl. VG Frankfurt, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 5 L 2778/22.F –, juris, Rn. 23; VG Köln, Beschluss vom 24. November 2020 – 10 K 1309/20 –, juris, Rn. 10,
der Passversagungstatbestand in § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG erfordert jedoch (darüber hinausgehend) weiter, dass konkrete Tatsachen vorliegen, die die Begründetheit der behördlichen Gefahreneinschätzung nachvollziehbar rechtfertigen. Hinsichtlich dieser Gefahreneinschätzung erfordert § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG keine eindeutigen Beweise für diese Gefahreneinschätzung; es reicht vielmehr aus, wenn der begründete Verdacht einer Gefährdung der Belange der Bundesrepublik Deutschland besteht. Eine bloße Möglichkeit, eine reine Vermutung oder ein durch konkrete Tatsachen nicht belegbarer Verdacht genügen hingegen nicht, um eine konkrete Gefährdungslage im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zu begründen. Diese Herabstufung des anzulegenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs in Bezug auf die vorausgesetzte Gefährdung ergibt sich aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG, der lediglich verlangt, dass Tatsachen ‚die Annahme‘ einer Gefährdung im Sinne der Nr. 1 begründen, ohne dass die Gefährdung selbst vorliegen muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Mai 2015 – 19 A 2097/14 –, juris, Rn. 36 m.w.N., und Beschluss vom 16. April 2014 – 19 B 59/14 –, juris, Rn. 5.
Die Herabstufung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG erstreckt sich auf die von dieser Vorschrift vorausgesetzte Gefährdung, nicht aber auch auf die einzelnen ‚bestimmten Tatsachen‘ im Sinne dieses Eingriffstatbestandes. Diese Anknüpfungstatsachen für die Gefahrenprognose müssen nach Zeit, Ort und Inhalt so konkret gefasst sein, dass sie einer Überprüfung im gerichtlichen Verfahren zugänglich sind; für sie verbleibt es bei dem Regelbeweismaß der vollen richterlichen Überzeugungsgewissheit nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Mai 2015 – 19 A 2097/14 –, juris, Rn. 40, und Beschluss vom 16. April 2014 – 19 B 59/14 –, juris, Rn. 11.
Gemessen daran liegen zwar hinreichende Anhaltspunkte dafür vor, dass der Kläger als Mitglied einer deutschen Rechtsrockband an einem Rechtsrockkonzert im Ausland teilnehmen wollte. Er ist Gitarrist der dem rechtsradikalen Spektrum zugehörigen Band „T“.
Vgl. Verfassungsschutzbericht des Landes Nordrhein-Westfalen 2020, S. 113, abrufbar unter: https://www.im.nrw/system/files/media/document/file/VS_Bericht_NRW_2020.pdf (zuletzt abgerufen am 22.2.2023). Verfassungsschutzbericht Freistaat Thüringen 2020, S. 42, abrufbar unter: https://verfassungsschutz.thueringen.de/fileadmin/Verfassungsschutz/Oeffentlichkeitsarbeit/Verfassschutzber20_web.pdf (zuletzt angerufen am 22.2.2023).
Ausweislich des der E-Mail vom 1. August 2022 angehängten Schreibens des PP E sollte die Band im Rahmen des „Ian Stuart memorial gig“ – einem Rechtsrockkonzert zu Ehren und in Gedenken an den Gründer der in Deutschland verbotenen Vereinigung C –
vgl. zu „Blood and Honour“: Bundesamt für Verfassungsschutz, Rechtsextremismus: Symbole, Zeichen und verbotene Organisationen (Stand: September 2022), S. 30, abrufbar unter: https://www.verfassungsschutz.de/SharedDocs/publikationen/DE/rechtsextremismus/2022-02-rechtsextremismus-symbole-zeichen-organisationen.pdf?__blob=publicationFile&v=10 (zuletzt angerufen am 22.2.2023); https://de.wikipedia.org/wiki/Blood_and_Honour (zuletzt abgerufen am 22.2.2023),
am 13. August 2022 in C auftreten. Das ergibt sich auch aus der entsprechenden Ankündigung der Veranstaltung in Form eines Posters, auf dem die Band „T“ namentlich genannt ist.
Es steht jedoch nicht zur Überzeugung der Kammer fest, dass es im Geltungszeitraum der streitbefangenen Ordnungsverfügung auch tatsächlich zu einer Gefährdung des Ansehens der Bundesrepublik Deutschland im Ausland gekommen wäre. Zwar werden nach Angaben des PP E in den Liedtexten von „T“ die in der rechtsextremistischen Musikszene üblichen stereotypischen Inhalte behandelt, insbesondere die angebliche Überfremdung durch Flüchtlinge und Muslime. Zudem werde die Zeit des Nationalsozialismus teilweise thematisiert und verherrlicht. Selbst wenn die vorgenannten Erkenntnisse der Beklagten die Passversagung und die räumliche Beschränkung des Ausweises des Klägers bis zum Ende der Konzertveranstaltung am 13. August 2022 gerechtfertigt haben könnten, um eine Teilnahme des Klägers an dem Konzert und eine dadurch verursachte Gefährdung der Belange der Bundesrepublik Deutschland zu unterbinden, ist jedoch nicht erkennbar, dass eine etwaige Gefährdung der Belange der Bundesrepublik Deutschland über den 13. August 2022 hinaus bestanden hätte. Soweit die Beklagte in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung angibt, die Passentziehung werde bis zum 30. September 2022 ab Zustellung des Bescheides befristet, da sie davon ausgehe, dass dann die entsprechende Konzertsaison vorüber sei, ist damit allenfalls eine Begründung dafür gegeben, warum die Maßnahmen nicht unbefristet gelten sollten. Dass eine weitere Gefährdung der Belange der Bundesrepublik Deutschland nach Beendigung der Konzertveranstaltung am 13. August 2022 von dem Kläger ausgegangen wäre, ist damit indes nicht dargelegt. Es ist auch im Übrigen nicht ersichtlich, dass – und wenn ja, wann – weitere Rechtsrockkonzerte im Zeitraum vom 13. August 2022 bis zum 30. September 2022 stattgefunden hätten, an denen der Kläger als Mitglied der Band hätte teilnehmen wollen.
Vor diesem Hintergrund erweisen sich die angegriffenen Maßnahmen in ihrer konkreten Ausgestaltung auch als unverhältnismäßig. Im Hinblick auf die Passversagung hätte es zwar insbesondere nicht genügt, den Geltungsbereich des Passes des Klägers derart zu beschränken, dass er nicht zu einer Ausreise nach V – unmittelbar oder über ein Drittland – berechtigt hätte (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 PassG). Denn der Kläger hätte sich, ohne Angabe seines eigentlichen Ziels, zunächst in einen Anrainerstaat Ungarns begeben und erst von dort aus seine Weiterreise nach V organisieren und antreten können. In diesem Fall hätten die deutschen Grenzbehörden davon keine Kenntnis erlangt. Gleiches gilt für die räumliche Beschränkung nach § 6 Abs. 7 PAuswG.
Die bis zum 30. September 2022 befristeten Maßnahmen waren jedoch nicht für die Erreichung des damit verfolgten Zwecks erforderlich. Aus den oben genannten Gründen könnte von einer Erforderlichkeit in diesem Sinne allenfalls ausgegangen werden, soweit der Kläger durch die Maßnahmen im Zeitraum zwischen dem Erlass der Ordnungsverfügung am 2. August 2022 und der Konzertveranstaltung am 13. August 2022 an der Ausreise nach V gehindert war. Es war jedoch nicht erforderlich, dem Kläger auch nach Abschluss der Konzertveranstaltung am 13. August 2022 zum Schutz erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 PassG den Pass zu versagen und seinen Ausweis räumlich zu beschränken. Es ist nicht ersichtlich, dass in diesem Zeitraum ein Rechtsrockkonzert stattgefunden hätte, an dem der Kläger als Gitarrist der Band „T“ hätte teilnehmen wollen.
Die räumliche Beschränkung des Ausweises, die nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 7 PAuswG im Ermessen der Behörde steht („kann“) und deshalb gesondert von der (gebundenen) Maßnahme nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 PassG zu betrachten ist,
vgl. Hornung, in: Hornung/Möller, Passgesetz – Personalausweisgesetz, 1. Aufl. 2011, § 6 PAuswG Rn. 12 f.,
leidet zudem an einem Ermessenfehler in Form des Ermessensausfalls. Die Beklagte hat in der Ordnungsverfügung – wörtlich – ausgeführt: „Sie besitzen derzeit auch keinen gültigen Personalausweis. Da wie oben dargestellt, die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 PassG vorliegen, berechtigt ein evtl. ausgestellter Personalausweis nach § 6 Abs. 7 PAuswG ebenfalls nicht zur Ausreise.“ Die Beklagte ist augenscheinlich davon ausgegangen, dass das Vorliegen der Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 PassG gleichsam automatisch den Erlass einer räumlichen Beschränkung des Ausweises zur Folge hat. Sie hat damit das ihr eingeräumte Entschließungsermessen verkannt und dementsprechend auch kein Ermessen ausgeübt. Dass das Ermessen auf „Null“ reduziert oder in Richtung des Erlasses einer räumlichen Beschränkung intendiert gewesen wäre, ist weder dargetan noch anderweitig ersichtlich.
Eine Heilung des vollständigen Ermessensausfalls gemäß § 114 Satz 2 VwGO nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens kommt – ungeachtet des Umstandes, dass die Beklagte auch während des gerichtlichen Verfahrens und bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses keine Ermessenserwägungen angestellt hat – nicht in Betracht.
Vgl. etwa Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 43. EL August 2022, § 114 VwGO Rn. 255 m.w.N. aus der Rechtsprechung.
Zudem findet die Vorschrift des § 114 Satz 2 VwGO nach Eintritt des erledigenden Ereignisses schon keine Anwendung mehr, weil sie begrifflich das Vorliegen eines noch wirksamen Verwaltungsakts voraussetzt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 – 11 A 4178/18 –, juris, Rn. 76.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 84 Abs. 1 Satz 3, 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Gerichtsbescheid kann innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg) Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden. Der Antrag muss den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Gerichtsbescheides sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Gerichtsbescheides bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn der Gerichtsbescheid von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Zulassungsantrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster) einzureichen. Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung und dessen Begründung können in schriftlicher Form oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung (ERVV) eingereicht werden. Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der ERVV wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen vor dem Oberverwaltungsgericht als Bevollmächtigte zugelassen.
An Stelle der Zulassung der Berufung kann mündliche Verhandlung beantragt werden; wird von beiden Rechtsbehelfen Gebrauch gemacht, findet mündliche Verhandlung statt. Der Antrag ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbescheides bei dem Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg) zu stellen.
Der Antrag kann schriftlich oder mündlich zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV eingereicht werden. Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der ERVV wird hingewiesen.
Camen Dr. Urban Dr. Stellhorn
Beschluss:
Ferner hat die 12. Kammer des Verwaltungsgerichts Arnsberg
am gleichen Tag
durch
die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht Camen,den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Urban,den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Stellhorn
beschlossen:
Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und berücksichtigt Ordnungsziffer 30.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Gegen die Streitwertfestsetzung können die Beteiligten beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg) Beschwerde einlegen, über die das Oberverwaltungsgericht entscheidet, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft. Die Beschwerde gegen die Streitwertfestsetzung ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat. Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,- EUR nicht überschreitet.
Die Beschwerde kann schriftlich oder mündlich zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung (ERVV) eingereicht werden. Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der ERVV wird hingewiesen.

Zitierte Normen: §§ 37, 39 VwVfG NRW
§§ 84 Abs. 1 Satz 3, 167 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§§ 55a, 55d VwGO und der ERVV
§ 173 VwGO
§ 7 PassG
§ 6 PAuswG
§ 114 VwGO
§ 55a VwGO
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG
§ 6 Abs. 7 PAuswG
§ 84 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 264 Nr. 2 der Zivilprozessordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 19 Abs. 1 PassG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 PassG
§ 7 Abs. 1 PAuswG
§ 3 Abs. 1, 48 Abs. 1 OBG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 PAuswG
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 PassG
§ 7 Abs. 1 PassG
§ 6 Abs. 7 PAuswG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 43 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 4/97
1 C 40/88
12 A 2145/14
10 A 1343/12
8 C 14/12
1 WB 11.07
4 C 12.04
4 B 31.93
2 BvR 527/99
8 C 20/12
7 K 16.50
22 K 5865/13
19 A 2097/14
23 K 1845.16
5 A 1386/20
6 C 39/06
10 L 3365/16
1 S 667/94
5 L 2778/22
10 K 1309/20
19 B 59/14
11 A 4178/18