Staatsgerichtshof des Landes Hessen (Hessen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-05-05, Aktenzeichen P.St. 2729
ECLI: ECLI:DE:STGHHE:2021:0505.P.ST.2729.00

Tenor:
Die Grundrechtsklage wird zurückgewiesen.
Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet.

Tatbestand:
1. Der Antragsteller ist Journalist, Herausgeber der Tageszeitung „…“ und Mitautor des 20… erschienenen Buchs „…“. Im Rahmen seiner journalistischen und publizistischen Tätigkeit untersucht er die Mordserie des sog. „Nationalsozialistischen Untergrunds“ (NSU) sowie den Mord an dem Kasseler Regierungspräsidenten Dr. Walter Lübcke. Er geht dabei der Frage nach, ob die Morde durch ein Unterstützersystem der rechtsextremen Szene begünstigt wurden, und will ferner aufklären, ob der hessische Verfassungsschutz, einzelne seiner Mitarbeiter oder V-Leute mit den Taten in Verbindung gebracht werden können.
2. Im Juli 2019 wandte sich der Antragsteller an das Landesamt für Verfassungsschutz Hessen. Er begehrte gestützt auf den Auskunftsanspruch gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse (Hessisches Pressegesetz - HPresseG -) die Beantwortung von insgesamt 17 Fragen, die sich auf zwei als Verschlusssachen gemäß § 2 Abs. 1 des Hessischen Sicherheitsüberprüfungs- und Verschlusssachengesetzes - HSÜVG - eingestufte Berichte des Verfassungsschutzes zum NSU aus den Jahren 2013 und 2014 bezogen. Die Fragen betrafen den Mitarbeiter des Landesamts für Verfassungsschutz B., den als V-Mann tätigen C. sowie D., den damaligen Hauptverdächtigen im Mordfall Lübcke, der zwischenzeitlich – noch nicht rechtskräftig – durch das Oberlandesgericht Frankfurt am Main wegen Mordes verurteilt wurde.
3. Nachdem das Landesamt für Verfassungsschutz das Auskunftsersuchen vollständig zurückgewiesen hatte, reichte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Wiesbaden (im Folgenden: Verwaltungsgericht) einen Antrag im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ein.
Das Verwaltungsgericht gab dem Antrag mit Beschluss vom 19. August 2019 teilweise statt und gab dem durch das Landesamt für Verfassungsschutz vertretenen Land Hessen im Wege der einstweiligen Anordnung auf, dem Antragsteller die folgenden Fragen zu beantworten:
• An wie vielen Stellen wird im Zwischenbericht zum NSU von 2013 und im Abschlussbericht von 2014 zum NSU der Name B. genannt?
• An wie vielen Stellen wird im Zwischenbericht zum NSU von 2013 und im Abschlussbericht von 2014 zum NSU der Name D. genannt?
• An wie vielen Stellen wird im Zwischenbericht zum NSU von 2013 und im Abschlussbericht von 2014 zum NSU der Name C. genannt?
Im Übrigen lehnte es den Antrag ab.
Soweit der Antrag Erfolg hatte, sah das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen des Anspruchs aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG als gegeben an. Hinsichtlich einer weiteren Frage ging es von einer zwischenzeitlichen Erfüllung des Auskunftsanspruchs aus. Bezogen auf die darüber hinausgehenden Fragen des Antragstellers gelangte es zu der Auffassung, dass diese zum Teil auf eine von § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG nicht umfasste Auskunftsgewährung durch Akteneinsicht gerichtet seien. Weitere Fragen des Antragstellers zielten nicht auf eine bloße Auskunftserteilung, sondern auf die Schaffung neuer Dokumente, in denen das Landesamt für Verfassungsschutz eine eigene, auf Wertungen beruhende Einschätzung vornehmen solle. Ein solcher Anspruch ergebe sich weder aus § 3 Abs. 1 HPresseG noch unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz - GG - oder aus Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention - EMRK -. Auch § 1 Abs. 1 Satz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes - IFG - scheide als Anspruchsgrundlage aus, da diese Norm nur für Bundesbehörden gelte. Der Beantwortung der übrigen Fragen stünden wegen des Vorliegens materieller Geheimhaltungsgründe die Vorschriften der §§ 22 Abs. 1 Satz 1, 23 des Hessischen Verfassungsschutzgesetzes - HVSG - sowie § 30 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - entgegen.
4. a) Auf die gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde des Antragstellers änderte der Hessische Verwaltungsgerichtshof (im Folgenden: Verwaltungsgerichtshof) mit Beschluss vom 20. November 2019 die Entscheidung des Verwaltungsgerichts teilweise ab. Er verpflichtete das Landesamt für Verfassungsschutz, dem Antragsteller über diejenigen Fragen hinaus, zu deren Beantwortung es bereits durch den angefochtenen Beschluss verpflichtet worden war, noch folgende Fragen zu beantworten:
• Was steht im NSU-Zwischenbericht von 2013 und im NSU-Abschlussbericht 2014 an den Stellen, an denen der Name B. genannt ist?
• Wie oft wird Herr C. mit Herrn B. zusammen genannt?
• Wie oft hat laut den beiden Berichten der damalige Innenminister Bouffier in der Sache B. interveniert, schriftlich, telefonisch oder persönlich, gegebenenfalls mit welchem Inhalt?
• Was steht im NSU-Zwischenbericht von 2013 und im NSU-Abschlussbericht 2014 an den Stellen, an denen der Name D. genannt ist?
• Wie oft wird Herr C. mit Herrn D. zusammen genannt?
• Was steht im NSU-Zwischenbericht von 2013 und im NSU-Abschlussbericht 2014 an den Stellen, an denen der Name C. genannt ist?
Im Übrigen wurde die Beschwerde zurückgewiesen, so dass der Eilantrag hinsichtlich der nachfolgenden Fragen des Antragstellers erfolglos blieb:
• Wie oft wird Herr C. mit Herrn B. in Verbindung gebracht?
• Mit welchen anderen Personen wird Herr B. gemeinsam genannt bzw. in Verbindung gebracht – ausgenommen Mitglieder der Familie des Herrn E.?
• Welche Erkenntnisse zu Herrn B. ergeben sich aus den beiden Berichten?
• Wie oft wird Herr C. mit Herrn D. in Verbindung gebracht?
• Mit welchen anderen Personen wird Herr D. zusammen genannt bzw. in Verbindung gebracht?
• Welche Erkenntnisse zu Herrn D. ergeben sich aus den beiden Berichten?
• Mit welchen anderen Personen wird Herr C. mit Herrn B. zusammen genannt bzw. in Verbindung gebracht?
• Mit welchen anderen Personen wird Herr C. gemeinsam genannt bzw. in Verbindung gebracht?
• Welche Erkenntnisse zu Herrn C. ergeben sich aus den beiden Berichten?
b) Zur Begründung führte der Verwaltungsgerichtshof aus, ein auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG gestütztes Auskunftsverlangen müsse sich auf Tatsachen zu einem bestimmten Sachverhalt beziehen. Auskünfte über Einschätzungen, Kommentare, rechtliche Bewertungen und sonstige „Meinungsäußerungen“ der Behörde könnten nicht verlangt werden. Zudem sei der Auskunftsanspruch beschränkt auf bei der Behörde vorhandene Informationen. Die Behörde sei nicht verpflichtet, bestimmte Informationen selbst erst zu erarbeiten oder einzuholen, sie in einer bestimmten Form zusammenzustellen oder aufzubereiten. Ein Anspruch auf Akteneinsicht bestehe in aller Regel nicht. Weiterhin bestehe der Auskunftsanspruch nicht schrankenlos. Er werde durch die in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG normierten Ausschlussgründe begrenzt. Diese seien nur insoweit abschließend, als Ausschlussgründe nicht an anderer Stelle ausdrücklich gesetzlich geregelt seien, wie dies z.B. durch materielle Geheimhaltungsvorschriften vielfach der Fall sei.
aa) Ausgehend von diesen Maßstäben könne der Antragsteller Auskunft darüber verlangen, was an den Stellen stehe, an denen die Herren B., D. und C. in den beiden NSU-Berichten genannt sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Antrag des Antragstellers insoweit nicht als ein solcher auf Akteneinsicht zu verstehen. Es handele sich stattdessen um ein Auskunftsersuchen, da es dem Antragsteller darum gehe zu wissen, welche tatsächlichen Feststellungen zu den genannten Personen an den jeweiligen Stellen aufgeführt seien. Die so verstandenen Fragen ließen sich auch mit einer mehr oder weniger ausführlichen, den Bedürfnissen der Presse gerecht werdenden zusammenfassenden Mitteilung dessen, was an den fraglichen Stellen über die jeweilige Person vermerkt sei, beantworten. Ferner seien die Fragen auch hinreichend bestimmt. Es sei klar erkennbar, welche Informationen der Antragsteller begehre. Hinzu komme, dass die Beantwortung von Fragen durch die Gewährung von Akteneinsicht ohnehin nicht gänzlich ausgeschlossen sei, sondern jedenfalls dann in Betracht komme, wenn alle anderen Formen der Auskunftserteilung unsachgemäß und ermessensfehlerhaft seien.
Insoweit stehe dem Auskunftsanspruch des Antragstellers, was der Verwaltungsgerichtshof im Einzelnen ausführte, auch weder einer der in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG aufgeführten Gründe noch eine sonstige materielle Geheimhaltungsvorschrift entgegen.
bb) Auch hinsichtlich der Frage, mit der der Antragsteller Auskunft darüber begehre, wie oft der seinerzeitige Innenminister Bouffier ausweislich der beiden Berichte in Sachen B. interveniert habe, sei ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es handele sich dabei um eine einfach zu beantwortende konkrete Fragen, die vom Auskunftsanspruch gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG gedeckt sei und hinsichtlich derer ebenfalls keine Auskunftsverweigerungsgründe vorlägen.
cc) Abzulehnen gewesen sei der Antrag jedoch insoweit, als der Antragsteller eine Auskunft darüber begehrt habe, wie oft Herr C. in den beiden Berichten jeweils mit Herrn B. bzw. mit Herrn D. in Verbindung gebracht werde. Insoweit habe der Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht, weil das Begehren von § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG nicht mehr gedeckt sei. Das Ziel der Frage gehe über die bloße Mitteilung von Fakten hinaus. Stattdessen ersuche der Antragsteller um Auskunft über vom Antragsgegner aufgrund der festgestellten Tatsachen getroffene Wertungen. Es gehe dem Antragsteller nicht mehr um die bloße Anzahl der Stellen, an denen die betroffenen Personen zusammen genannt werden, sondern darum zu erfahren, an wie vielen Stellen der jeweilige Bericht eine Verbindung zwischen ihnen herstelle. Dies erfordere jedoch eine anhand von ermittelten Tatsachen getroffene Bewertung der Fakten.
dd) Hinsichtlich der Fragen des Antragstellers, mit welchen anderen Personen die Herren B., D. und C. in den beiden Berichten zusammen genannt bzw. in Verbindung gebracht werden, fehle es ebenfalls an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Diese Fragen könne der Antragsgegner gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG verweigern. Denn bei den anderen, von dem Antragsteller nicht näher bezeichneten Personen könne es sich gegebenenfalls um V-Leute oder weitere Mitarbeiter des Landesamtes für Verfassungsschutz handeln, deren Arbeit für den Verfassungsschutz bislang noch nicht aufgedeckt sei. Eine vollständige und wahrheitsgemäße Beantwortung der Fragen würde daher unter Umständen bisher nicht bekannte Verbindungen der Herren B., D. und C. zu anderen V-Personen aufdecken und so dem Quellenschutz zuwiderlaufen. Der Quellenschutz sei aber eine wesentliche Voraussetzung für die weitere Nutzung aktiver und die Gewinnung neuer Informationsquellen. Von besonderer Bedeutung sei dabei die Einhaltung von Vertraulichkeitszusagen. Diese sei unverzichtbare Voraussetzung für die Anwerbung und Führung von V-Personen. Die Effektivität der Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste unter Einsatz von V-Leuten sei davon abhängig, dass das Vertrauen in die Einhaltung gegebener Vertraulichkeitszusagen nicht erschüttert werde. Würden Informationen über V-Leute und sonstige verdeckte Quellen herausgegeben, schwächte dies das Vertrauen in die Wirksamkeit von Geheimhaltungszusagen. Das gelte insbesondere für den Fall, dass eine V-Person oder eine sonstige Quelle enttarnt werde. Darüber hinaus könne auch in diesem Zusammenhang bereits der (subjektive) Eindruck ausreichen, die Vertraulichkeit sei nicht gesichert, um aktive Quellen von einer weiteren Zusammenarbeit abzuhalten und die Gewinnung neuer Quellen zu erschweren.
ee) Auch die Beantwortung der Fragen des Antragstellers, welche Erkenntnisse über die drei genannten Personen sich aus den beiden Berichten ergeben, gehe über die bloße Mitteilung von Fakten hinaus, so dass es auch insoweit an einem Anordnungsanspruch fehle. Denn „Erkenntnisse“ seien „durch geistige Verarbeitung von Eindrücken und Erfahrungen gewonnene Einsichten“. Sie erforderten daher neben einer Zusammenstellung der Fakten deren Bewertung, d.h. eine Einschätzung der Lage durch die Behörde aufgrund der gesammelten Informationen, was vom Auskunftsanspruch des § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG nicht umfasst sei.
ff) Ein Anspruch des Antragstellers auf Beantwortung derjenigen Fragen, hinsichtlich derer die Beschwerde erfolglos geblieben ist, folge auch nicht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Der vom Bundesverwaltungsgericht insoweit für Auskunftsersuchen gegen Bundesbehörden entwickelte Anspruch finde jedenfalls im Anwendungsbereich der landesrechtlich geregelten Auskunftsansprüche der Presse keine Anwendung. Die von dem Antragsteller geltend gemachten Ansprüche richteten sich gegen das Land Hessen und unterfielen somit § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG, so dass es eines Rückgriffs auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der ohnehin keine weitergehenden Auskünfte vermittele, nicht bedürfe.
gg) Ein solcher Anspruch ergebe sich auch nicht aus Art. 10 Abs. 1 Satz 2 EMRK, der es einem Konventionsstaat untersage, eine Person am Empfang von Informationen Dritter zu hindern. Diese Vorschrift könne grundsätzlich nicht so verstanden werden, dass sie dem Staat die Pflicht auferlege, bestimmte Informationen bereitzustellen. Zwar könne ausnahmsweise etwas anderes gelten, wenn der Staat in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse über ein Informationsmonopol verfüge und eine Informationsquelle aus anderen rechtlichen Gründen zur öffentlichen Zugänglichkeit bestimmt sei. Selbst dann verbiete Art. 10 EMRK jedoch nur eine willkürliche zensurähnliche Verhinderung des Informationszugangs, die eine angemessene Presseberichterstattung unmöglich mache. Um einen solchen Fall handele es sich hier aber schon deshalb nicht, weil dem Antragsteller ein presserechtlicher Auskunftsanspruch im dargelegten Umfang zustehe, der ihm eine angemessene Presseberichterstattung ermögliche.
hh) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG komme als Anspruchsgrundlage ebenfalls nicht in Betracht, da hiernach nur der Informationszugang gegenüber den Behörden des Bundes gewährt werde. Schließlich könne der Antragsteller den von ihm geltend gemachten Anspruch, soweit die Beschwerde zurückgewiesen wurde, auch nicht mit Erfolg auf § 80 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetzes - HDSIG - stützen, denn § 82 Nr. 1 HDSIG schließe den Informationszugang bei Verschlusssachen nach § 2 Abs. 1 HSÜVG ausdrücklich aus.

Entscheidungsgründe:
Gegen den seinen Verfahrensbevollmächtigten am 22. November 2019 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs hat der Antragsteller am 21. Dezember 2019 Grundrechtsklage erhoben.
Er macht geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe mit seiner Entscheidung gegen das aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 1 Abs. 1 der Verfassung des Landes Hessen (kurz: Hessische Verfassung - HV -) folgende Willkürverbot verstoßen. Daneben rügt er eine Verletzung des Grundrechts auf Pressefreiheit, das er u.a. in Art. 11 HV gewährleistet sieht, sowie des Grundrechts auf Informationsfreiheit aus Art. 13 HV.
1. Einen Verstoß gegen das Willkürverbot sieht er darin, dass der Verwaltungsgerichtshof die in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG genannten Ausschlussgründe nicht als abschließend aufgefasst, sondern bezüglich der Fragen des Antragstellers, die darauf zielten, mit welchen anderen Personen die Herren B., D. und C. in den beiden NSU-Berichten zusammen genannt bzw. in Verbindung gebracht werden, ein Auskunftsverweigerungsrecht des Landesamtes für Verfassungsschutz auf § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG gestützt hat. Hiermit habe der Verwaltungsgerichtshof das einfache Recht willkürlich falsch angewendet. Seine Rechtsfindung sei grob fehlerhaft. Die Annahme, dem Auskunftsanspruch aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG könnten neben den in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG normierten Ausnahmen noch weitere Ausnahmevorschriften entgegengehalten werden, erweise sich als unvertretbar. Eine solche Auslegung widerspreche dem eindeutigen Wortlaut des § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG („… können eine Auskunft nur verweigern …“). Auch der Sinn und Zweck des Hessischen Pressegesetzes sowie der Wille des Gesetzgebers stünden diesem Verständnis der Vorschrift entgegen. Der Informationsanspruch aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG solle die Presse in die Lage versetzen, ihrer verfassungsmäßigen Aufgabe nachzukommen, welche in einer Informations- und Kontrollfunktion bestehe. Dem werde nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur Genüge getan, wenn der Presse ein „prinzipiell ungehinderter Zugang zu Informationen“ gewährt werde. Daher müssten etwaige Ausnahmevorschriften eng ausgelegt werden. Hätte der Gesetzgeber weitere Ausnahmen schaffen wollen, so hätte er problemlos eine Öffnungs- oder Verweisungsklausel in das Hessische Pressegesetz aufnehmen können, was er jedoch nicht getan habe. Stattdessen lasse sich der Gesetzesbegründung die Intention des Gesetzgebers entnehmen, die Ausschlussgründe so genau wie möglich im Hessischen Pressegesetz wiederzugeben.
2. Weiterhin habe der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs in das Landesgrundrecht der Pressefreiheit eingegriffen, auf das sich der Antragsteller berufen könne.
Zwar sei die Pressefreiheit in der Hessischen Verfassung nicht ausdrücklich normiert. Sie werde jedoch durch Art. 11 HV als Unterfall der Meinungsfreiheit geschützt. § 11 Abs. 2 HV, der eine Pressezensur verbiete, stehe im unmittelbaren Kontext zu der in § 11 Abs. 1 HV garantierten Meinungsfreiheit, was verdeutliche, dass die Presse- und die Meinungsfreiheit in der Hessischen Verfassung untrennbar verknüpft seien. Der Antragsteller verweist in diesem Zusammenhang auf die Entstehungsgeschichte der Hessischen Verfassung, insbesondere auf die Rolle der amerikanischen Militärregierung im Verfassungsgebungsprozess, sowie auf die Begründung zum Hessischen Gesetz über Freiheit und Recht der Presse vom 23. Juni 1949 (GVBl. S. 75). Die Existenz eines Grundrechts der Pressefreiheit folge zudem aus Art. 125 Abs. 1 Satz 3 HV. In dieser Vorschrift sei geregelt, dass einige Grundrechte der Hessischen Verfassung unter bestimmten Voraussetzungen außer Kraft gesetzt werden dürften. Genannt sei neben der Freizügigkeit (Art. 6 HV), der Versammlungsfreiheit (Art. 14 HV) und dem Postgeheimnis (Art. 12 HV) ausdrücklich auch die Pressefreiheit. Sie stehe ganz selbstverständlich in einer Reihe mit anderen, in der Verfassung ausdrücklich normierten Grundrechten, woraus abgeleitet werden könne, dass der Verfassungsgeber die Pressefreiheit als ein diesen Rechten gleichwertiges Grundrecht angesehen habe. Anderenfalls wäre es unnötig gewesen, die Pressefreiheit an dieser Stelle ausdrücklich zu nennen. Wäre die Pressefreiheit kein Grundrecht der Hessischen Verfassung, bedürfte es auch keiner Verfassungsnorm, um sie außer Kraft zu setzen oder einzuschränken. Die verfassungsrechtlich verbürgte Pressefreiheit umfasse grundsätzlich auch das Recht der Presse auf Zugang zu Informationen. Aus diesem Grund folge aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein Auskunftsanspruch der Presse gegenüber dem Staat, mithin ein Leistungsanspruch. Selbiges müsse auch für die durch die Hessische Verfassung gewährleistete Pressefreiheit gelten. Der Gehalt dieses verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs sei bei der Auslegung des einfachgesetzlichen Landespresserechts heranzuziehen.
3. Ferner vertritt der Antragsteller die Auffassung, der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs greife in den Schutzbereich der Informationsfreiheit gemäß Art. 13 HV ein.
Während es früher der ständigen Rechtsprechung entsprochen habe und allgemein anerkannt gewesen sei, dass von der Informationsfreiheit nur solche Informationen erfasst seien, die für den öffentlichen Zugang geeignet und bestimmt sind, und Behördenakten daher in der Regel nicht der Informationsfreiheit unterfielen, habe die Einführung der Informationsfreiheitsgesetze zu einem diesbezüglichen Wandel geführt. In Hessen habe der Gesetzgeber mit dem Hessischen Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetz (HDSIG) vom 3. Mai 2018 (GVBl. S. 82) das Regel/Ausnahme-Verhältnis umgekehrt. Nunmehr sei alles öffentlich, was nicht ausnahmsweise geheim sei. Dabei sei er jedoch dem verfassungsrechtlichen Gewicht der Informationsfreiheit aus Art. 13 HV nicht gerecht geworden. Er habe ein widersprüchliches Gesetz geschaffen, das auf der einen Seite das Recht auf Informationszugang des Einzelnen anerkenne, auf der anderen Seite jedoch gemäß § 81 Abs. 2 Nr. 1, 2. Alt. HDSIG den Anspruch auf Informationszugang bezogen auf das Landesamt für Verfassungsschutz ausschließe. Der Gesetzgeber habe bei der Schaffung dieser Regelung verkannt, dass das Informationszugangsrecht des Art. 13 HV dem Einzelnen eine Rechtsposition zusichere, die nicht unterschritten werden dürfe. Dadurch, dass er den Verfassungsschutz pauschal vom Informationsfreiheitsanspruch ausgenommen habe, sei der Gesetzgeber hinter das verfassungsrechtliche Mindestmaß zurückgefallen, weshalb sich insoweit der Informationsanspruch unmittelbar aus Art. 13 HV ergebe. Nur mit einem Leistungsanspruch des Einzelnen lasse sich ein wirksames Informationsfreiheitsrecht garantieren. Dass die von dem Antragsteller begehrten Informationen, über die das Landesamt für Verfassungsschutz verfüge, nicht öffentlich zugänglich seien, lasse seinen Auskunftsanspruch nicht entfallen, sondern begründe ihn erst.
4. Der Verwaltungsgerichtshof habe die so verstandenen Grundrechte des Antragstellers aus Art.11 HV und Art. 13 HV mit der angefochtenen Entscheidung dadurch verletzt, dass er bei der Auslegung des § 3 Abs. 1 HPresseG sowie des § 23 Abs. 1 HVSG die Reichweite der durch die Verfassung garantierten Pressefreiheit verkannt habe.
a) Indem er die Auffassung vertreten habe, die Fragen des Antragstellers, inwieweit die drei Personen B., D. und C. in den beiden NSU-Berichten zueinander in Verbindung gebracht werden, und die Fragen danach, welche Erkenntnisse sich aus den Berichten zu diesen Personen ergeben, seien schon nicht vom Anspruch aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG umfasst, da sie nicht auf die Mitteilung von Tatsachen gerichtet seien, habe er die Grundrechte des Antragstellers in verfassungswidriger Weise verkürzt. Denn § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG sei im Lichte von Art. 11 und Art. 13 HV in der Weise auszulegen, dass die Presse ihre Funktion wirksam wahrnehmen könne und einen prinzipiell ungehinderten Zugang zu Informationen erhalte. Daher sei eine Auslegung geboten, die dem Antragsteller einen möglichst umfangreichen Informationszugang gewähre. In jeder einschränkenden Auslegung liege eine Grundrechtsverletzung.
Der Verwaltungsgerichtshof habe indes schon den Inhalt der Fragen des Antragstellers in verfassungswidriger Weise ausgelegt, indem er angenommen habe, es ginge dem Antragsteller nicht um die Mitteilung von Fakten, sondern um eine neue Bewertung von Tatsachen. Verfassungskonform hätten die Fragen so verstanden werden müssen, dass der Antragsteller Auskunft über schon vorhandene Informationen begehrte. Die Beantwortung der Fragen nach Verbindungen zwischen den Herren B., D. und C. sowie nach Erkenntnissen über diese Personen habe bei einer pressefreundlichen Auslegung keine neue Bewertung durch das Landesamt für Verfassungsschutz erfordert. Die Fragen hätten auf einen abgeschlossenen Vorgang gezielt. Etwaige Verbindungen seien durch den Verfassungsschutz bereits hergestellt, etwaige Erkenntnisse bereits gewonnen worden. Der Verwaltungsgerichtshof habe den Anwendungsbereich der Norm auf solche Fragen verkürzt, die sich durch eine numerische Angabe oder durch eine kurze Wiedergabe einer genau bezeichneten Textpassage beantworten ließen. Dies werde dem verfassungsrechtlichen Gewicht des Informations- und Aufklärungsinteresses der Presse nicht gerecht. Es liege auf der Hand, dass viele Sachverhalte zu komplex seien, um sie mit wenigen, präzisen Fragen sachgerecht erforschen und vollständig durchdringen zu können; umso mehr, weil die Presse als Außenstehende gar nicht wissen könne, welche Fragen genau sie zu stellen habe. Sofern das Landesamt für Verfassungsschutz daher Erkenntnisse gewonnen habe, sei es – vorbehaltlich etwaiger Ausschlussgründe – verpflichtet, diese auf Nachfrage wahrheitsgemäß und vollständig mitzuteilen. Soweit ein solcher Anspruch nicht aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG folgen sollte, ergebe er sich unmittelbar aus Art. 11 und Art. 13 HV. Falls der betroffene Sachverhalt zu komplex sei, um ihn anhand konkreter Fragen und Antworten zu erfassen, verdichte sich der Auskunftsanspruch sogar zu einem Einsichtsanspruch, wenn der Sachverhalt nur auf diese Weise vollständig und wahrheitsgemäß vermittelt werden könne.
Die durch den Verwaltungsgerichtshof bewirkte Grundrechtsverkürzung sei auch nicht durch widerstreitendes Verfassungsrecht gerechtfertigt. Es sei nicht erkennbar, weshalb ein weitreichender Informationsanspruch der Presse oder einzelner Personen grundsätzlich der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Staates entgegenstehen solle. Diese könnten nur dann beeinträchtigt sein, wenn der Staat unter der Last der Informationsanfragen zusammenbräche, was jedoch erkennbar nicht der Fall sei.
b) Soweit der Verwaltungsgerichtshof einem Anspruch des Antragstellers auf Beantwortung der Fragen, mit welchen anderen Personen die Herren B., D. und C. in den beiden Berichten gemeinsam genannt oder in Verbindung gebracht werden, unter Verweis auf den Quellenschutz den Ausschlussgrund des § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG entgegengehalten habe, widersprächen die hierzu erfolgten Erwägungen ebenfalls den sich aus Art. 11 und Art. 13 HV ergebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben, nach denen es geboten sei, dem Antragsteller einen möglichst weiten Auskunftsanspruch einzuräumen. Der Verwaltungsgerichtshof hätte daher zunächst prüfen müssen, ob selbst bei Vorliegen des Ausschlussgrundes gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG der Auskunftsanspruch des Antragstellers tatsächlich vollumfänglich habe zurückgewiesen werden müssen oder ob nicht wenigstens eine Abstufung hätte vorgenommen werden können. Denn die Fragen hätten nicht allein auf V-Leute oder Mitarbeiter des Landesamtes für Verfassungsschutz gezielt, die der Öffentlichkeit noch nicht bekannt seien. Denkbar sei stattdessen auch, dass die Herren B., D. und C. jeweils gemeinsam genannt wurden mit V-Leuten oder Mitarbeitern, die schon bekannt oder schon verstorben sind, oder etwa mit Politikern oder mit Personen aus der rechten Szene, bei denen es sich nicht um V-Leute handele. Solche Personen könnten sich aber überhaupt nicht auf den Quellenschutz berufen. Es wäre problemlos möglich gewesen, die Auskunftspflicht des Landesamtes für Verfassungsschutz auf Personen zu beschränken, die sich nicht auf den Quellenschutz berufen können. Im Zweifel hätte dies über ein „in camera“-Verfahren geklärt werden müssen.
Auch hätte im Hinblick darauf, dass das Grundrecht der Pressefreiheit für die demokratische Gesellschaft „schlechthin konstituierend“ sei und die Presse in der Lage sein müsse, ihre verfassungsrechtliche Kontrollfunktion gegenüber dem Staat wahrzunehmen, der Auskunftsanspruch des Antragstellers nicht mit Hinweis auf den nötigen Quellenschutz pauschal abgelehnt werden dürfen. Stattdessen hätte eine Abwägung erfolgen müssen zwischen dem Informationsinteresse der Presse und der durch die Preisgabe der von dem Antragsteller verlangten Informationen möglicherweise eintretenden Gefährdung des Rechts der körperlichen Unversehrtheit oder gar des Lebens der betroffenen Personen. Die widerstreitenden Positionen hätten im Wege der praktischen Konkordanz in Einklang gebracht werden müssen. Eine solche auf den Einzelfall bezogene Abwägung, die eine differenzierte Lösung verlangt hätte, habe der Verwaltungsgerichtshof jedoch unterlassen. Der von ihm angenommene vollständige Ausschluss der Auskunftsrechte des Antragstellers erweise sich als unverhältnismäßig.
c) Schließlich habe der Verwaltungsgerichtshof verkannt, dass ein Auskunftsanspruch des Antragstellers nicht nur aus der einfachgesetzlichen Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG, sondern auch unmittelbar aus Art. 11 und Art. 13 HV folge.
Der Antragsteller beantragt
1. festzustellen, dass der Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. November 2019, Az. 8 B 1938/19, die Grundrechte des Antragstellers aus Art. 1, Art. 11 und Art. 13 der Hessischen Verfassung verletzt, soweit die Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen wurde, und den Beschluss insoweit aufzuheben,
2. die Sache an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.
III.
Der Antragsgegner hält die Grundrechtsklage für unbegründet. Soweit der Antragsteller eine Verletzung der Grundrechte aus Art. 11 und Art. 13 HV rüge, sei sie darüber hinaus mangels Antragsbefugnis des Antragstellers bereits unzulässig.
1. Der Antragsteller habe schon nicht in einer den Anforderungen des § 43 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - genügenden Weise dargelegt, dass die Grundrechte aus Art. 11 und Art. 13 HV den von ihm angenommenen Inhalt haben und deshalb durch den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs verletzt sein können.
a) Seine Annahme, Art. 11 HV garantiere nicht nur die von ihm inhaltlich nicht näher beschriebene Pressefreiheit, sondern auch das Recht der Presse auf prinzipiell ungehinderten Zugang zu staatlichen Informationen und sogar einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch gegenüber dem Staat, leite der Antragsteller im Wesentlichen aus Überlegungen zur Entstehung des Hessischen Pressegesetzes vom 23. Juni 1949 ab. Dieses könne jedoch als einfaches Gesetzesrecht kaum Aufschluss geben über den Inhalt der Verfassung. Mit der Bestimmung des Art. 11 HV befasse sich die Antragsschrift allenfalls flüchtig. Die Ausführungen des Antragstellers beschränkten sich insoweit auf die Feststellung, die Pressefreiheit sei nicht ausdrücklich in der Hessischen Verfassung normiert, werde aber in Art. 125 Abs. 1 Satz 3 HV erwähnt, woraus zwingend folge, dass der Verfassungsgeber sie als ein der Versammlungsfreiheit, der Freizügigkeit oder dem Postgeheimnis gleichwertiges Grundrecht angesehen habe. Inwiefern sich daraus ein der Presse durch die Verfassung garantierter Zugang zu staatlichen Informationen sowie ein ihr zustehender verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch ergeben soll, den der Antragsteller dem von ihm angeführten Grundrecht entnehme, erläutere er nicht. Auf den Verfassungswortlaut gehe die Grundrechtsklage nicht näher ein, die systematischen Bezüge der von dem Antragsteller herangezogenen Bestimmungen würden nur gestreift, ihr Telos werde unter Rückgriff auf Äußerungen allein der amerikanischen Militärregierung lediglich behauptet, aber nicht anhand der Entstehungsgeschichte im Übrigen überprüft. Die für das Verständnis von Art. 11 HV unerlässliche Befassung mit dem Zustandekommen der Vorschrift unter Auswertung der Erörterungen in der Verfassungberatenden Landesversammlung Groß-Hessen und ihres Verfassungsausschusses fehle völlig. Stattdessen folgere der Antragsteller, obwohl das Grundgesetz erst nach Inkrafttreten der Hessischen Verfassung verabschiedet worden sei, umstandslos, die Pressefreiheit, die er in der Hessischen Verfassung verbürgt sieht und der er einen Leistungsanspruch entnimmt, müsse denselben Inhalt haben wie das durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährte Grundrecht. Dies genüge nicht den sich aus der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes ergebenden Substantiierungsanforderungen des § 43 Abs. 2 StGHG.
b) Für die Ausführungen des Antragstellers zur Informationsfreiheit gemäß Art. 13 HV gelte dasselbe. Sie erschöpften sich in der Behauptung, Art. 11 und Art. 13 HV forderten einen prinzipiell ungehinderten Informationszugang, ohne eine verfassungsrechtliche Begründung für diese These zu bieten. Auch erschließe sich die Ansicht des Antragstellers nicht, dass der Landesgesetzgeber ein in der Hessischen Verfassung vorhandenes Grundrecht erst durch das Hessische Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetz aktivieren, dabei aber gleichzeitig das verfassungsrechtliche Mindestmaß verfehlen könne. Sache des Antragstellers sei es gewesen darzulegen, aus welchen Bestimmungen sich dieses Mindestmaß ergebe, worin es bestehe und weshalb es dem Landesgesetzgeber, der Verwaltung und den Gerichten versagt sei, den Zugang zu amtlichen Informationen auch und gerade der Presse zu verwehren. Eine solche Darlegung habe er unterlassen.
c) Den Vortrag des Antragstellers zu dem von ihm gerügten Verstoß gegen das aus Art. 1 Abs. 1 HV folgende Willkürverbot sieht der Antragsgegner als – jedenfalls noch – ausreichend substantiiert an, um die Möglichkeit der beanstandeten Grundrechtsverletzung aufzuzeigen.
2. Die Grundrechtsklage sei jedoch insgesamt unbegründet. Die Hessische Verfassung garantiere der Presse keinen unbegrenzten Zugang zu amtlichen Informationen und gewähre ihr auch keinen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch. Beides lasse sich auch nicht unter Verweis auf etwaige Gewährleistungen des Grundgesetzes begründen. Der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs sei bereits einfachrechtlich vertretbar und deshalb nach Maßgabe des verfassungsrechtlichen Willkürverbots nicht zu beanstanden.
a) In ihrer Stellungnahme gelangt der Antragsgegner infolge einer die Entstehungsgeschichte einbeziehenden Auslegung des Verfassungstextes zu der Auffassung, dass die Hessische Verfassung die allein in Art. 125 Abs. 1 Satz 3 HV erwähnte Pressefreiheit als bloßes Abwehrrecht verstehe, das der Presse eine Tätigkeit ohne inhaltliche Zensur und ohne staatliche Erlaubnis gewährleisten solle. Eine institutionelle Garantie, erst recht aber eine leistungsrechtliche Komponente habe dieses Recht nach den Vorstellungen der Verfassungberatenden Landesversammlung hingegen nicht enthalten. Insbesondere habe kein unbeschränkter Zugang zu amtlichen Informationen gewährleistet werden sollen. Für eine solche Zielrichtung finde sich im gesamten Entstehungsprozess von Art. 11 und Art. 13 HV keinerlei Anhaltspunkt, weshalb diesen Bestimmungen erst recht kein verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch entnommen werden könne.
b) Ob Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen solchen Anspruch gewähre, könne, da der Staatsgerichtshof den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs allein am Maßstab der Hessischen Verfassung prüfe, ebenso offenbleiben wie die vorgelagerte Frage, ob der Schutzgehalt dieser grundgesetzlichen Gewährleistung über den der Art. 11 und Art. 13 HV hinausgehe. Auch sei der Staatsgerichtshof nicht gehalten, Art. 11 HV zu extendieren, sollte sich Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein unmittelbarer verfassungsrechtlicher Auskunftsanspruch der Presse entnehmen lassen. In diesem Fall bliebe zwar Art. 11 HV hinter der Gewährleistung des Grundgesetzes zurück, widerspräche ihr jedoch nicht und bliebe daher im Umfang seiner „Mindergewährleistung“ gemäß der Vorgabe des Art. 142 GG in Kraft.
c) Der Verwaltungsgerichtshof habe auch das Willkürverbot nicht verletzt. Weder habe er das Hessische Pressegesetz oder das Hessische Verfassungsschutzgesetz willkürlich fehlerhaft ausgelegt oder angewendet noch habe er die Fragen des Antragstellers grundrechtsverkürzend interpretiert.
aa) Bereits die gesetzessystematische Stellung des § 3 HPresseG deute darauf hin, dass die Auskunftspflicht der Behörden nicht Ausfluss des der Presse nach § 1 Abs. 1 Satz 2 HPresseG gewährleisteten Rechts sei, sich Nachrichten zu beschaffen und zu verbreiten. Dieses Recht der Nachrichtenbeschaffung garantiere der Presse die Freiheit von staatlichen Eingriffen in den Nachrichtenfluss. Es verpflichte aber nicht umgekehrt die Behörden, der Presse eigene Informationen als Nachrichten verfügbar zu machen. Diese Leistungspflicht in Gestalt einer Pflicht zur Auskunft folge erst aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG, sei vom Eingriffsverbot des § 1 Abs. 1 HPresseG zu unterscheiden und stehe von vornherein unter dem Vorbehalt des § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG. Die Behörden seien demnach zwar im Grundsatz verpflichtet, der Presse „die gewünschten Auskünfte“ zu erteilen. Damit seien aber allein solche Auskünfte gemeint, über deren Preisgabe die jeweilige Behörde aufgrund der geltenden Gesetze selbst disponieren könne. Sei ihr die Weitergabe von Informationen hingegen gesetzlich verboten, begründe § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG weder die Pflicht noch verleihe er der Behörde auch nur die Befugnis, hierauf bezogenen Auskunftsbitten der Presse zu entsprechen. Dies folge schon daraus, dass auch die Presse gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 HPresseG den allgemeinen Gesetzen unterworfen sei, die für und gegenüber jedermann gelten. Vorschriften, nach denen es staatlichen Stellen verboten sei, bestimmte Informationen an wen auch immer weiterzugeben, schlössen mithin auch Auskünfte an die Presse aus. Bestätigt werde dies durch den Sinn und Zweck und durch die Entstehungsgeschichte des § 3 HPresseG, die ebenfalls zeige, dass der Presse keineswegs ein die übrige Rechtsordnung überspielendes Auskunftsrecht habe verschafft werden sollen.
bb) Der Verwaltungsgerichtshof sei daher in seiner angefochtenen Entscheidung zutreffend davon ausgegangen, dass Presseanfragen nicht nur auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG abgelehnt werden können, sondern auch dann, wenn Geheimhaltungsvorschriften in anderen Gesetzen die begehrten Auskünfte verbieten. § 3 HPresseG sei nicht in der Weise abschließend, dass nur er bestimme, ob und wann der Presse Auskünfte zu versagen seien, und außerpresserechtliche Vorschriften verdränge. Stünden der Auskunft jedoch keine solchen außerpresserechtlichen Bestimmungen entgegen und richte sich die Beantwortung einer Anfrage folglich allein nach dem Pressegesetz, so bestimme dessen § 3 insoweit abschließend, unter welchen Voraussetzungen die Auskunft versagt werden könne. Mithin habe der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich einzelner Fragen des Antragstellers zu Recht neben dem Hessischen Pressegesetz auch das Hessische Verfassungsschutzgesetz herangezogen.
cc) Auch habe er die einschlägigen gesetzlichen Regelungen in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise angewandt und hierbei auch die Fragen des Antragstellers vertretbar gedeutet. Hierbei habe er zunächst zutreffend ausgeführt, dass sich das Auskunftsverlangen nach § 3 HPresseG auf Tatsachen beziehen müsse. Einschätzungen, Kommentare, rechtliche Bewertungen und sonstige „Meinungsäußerungen“ der Behörde könnten hingegen nicht verlangt werden. Ebenso zu Recht habe der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass der Antragsteller mit seinen Fragen, die sich darauf bezogen, inwieweit die Personen B., D. und C. in den beiden Berichten zum NSU untereinander oder zu anderen Personen „in Verbindung gebracht“ werden, eine vom Landesamt für Verfassungsschutz noch zu treffende Bewertung gefordert habe. Der Verwaltungsgerichtshof habe daher, ohne dass damit ein wirkliches Informationsdefizit des Antragstellers einhergegangen sei, zu Recht angenommen, dass die Fragen des Antragstellers auf eine Bewertung durch die Behörde zielten, soweit die Antworten darüber hinausgehen sollten, lediglich die Anzahl der gemeinsamen Nennungen der drei in Rede stehenden Personen anzugeben. Ebenfalls sei es schon einfachrechtlich, erst recht aber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verwaltungsgerichtshof dem Antragsteller keinen Auskunftsanspruch darüber zuerkannt habe, welche „Erkenntnisse“ sich aus den beiden Berichten zu bestimmten Personen ergeben. Um diese Fragen zu beantworten, hätte das Landesamt für Verfassungsschutz zunächst seinerseits auslegen müssen, was unter „Erkenntnisse“ zu verstehen sei. Es hätte die Berichte sodann auf Erkenntnisse dieser Art durchsehen und seine Befunde schließlich gesondert zusammenstellen müssen.
Auch gegen die auf § 23 HVSG gestützte Verneinung eines Auskunftsanspruchs hinsichtlich derjenigen Fragen des Antragstellers, die darauf zielten zu erfahren, mit welchen anderen Personen die Herren B., D. und C. in den Berichten jeweils zusammen genannt werden, sei verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Der Verwaltungsgerichtshof habe die Preisgabe dieser Informationen unter Berufung auf den Quellenschutz nach § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG zu Recht versagt. In nicht zu beanstandender Weise habe er dabei angenommen, dass aus Gründen des für die Nachrichtendienste essentiellen Quellenschutzes die Anfragen des Antragstellers nicht zu beantworten seien. Eine Verkürzung des vermeintlichen landesverfassungsrechtlichen Informationsanspruchs der Presse habe dies schon deshalb nicht dargestellt, weil ein solcher Anspruch nicht bestehe. Für eine Abwägung mit diesem nicht existenten Recht habe mithin kein Anlass bestanden. Stattdessen habe sich der Verwaltungsgerichtshof in gebotener Weise mit der Rechtslage auseinandergesetzt und seine Entscheidung mit sachlichen Argumenten begründet.
IV.
Auch die Landesanwaltschaft vertritt die Auffassung, die Grundrechtsklage sei insgesamt unbegründet und, soweit der Antragsteller eine Verletzung von Art. 11 und Art. 13 HV rüge, mangels ausreichender Substantiierung einer möglichen Grundrechtsverletzung bereits unzulässig.
1. Der Antragsteller habe nicht substantiiert dargelegt, dass die von ihm als verletzt gerügten Rechte der Presse auf Auskunft und Informationszugang gegenüber Behörden in Art. 11 oder Art. 13 HV überhaupt verankert seien.
a) In Bezug auf Art. 11 HV habe er die vermeintliche Gewährung eines Auskunftsrechts der Presse durch diese Vorschrift damit begründet, dass ein solches Recht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt werde. Seine Annahme, die Pressefreiheit müsse, da sie durch das Grundgesetz gewährleistet werde, im selben Umfang auch durch die Hessische Verfassung verbürgt sein, habe der Antragsteller jedoch nicht mit Nachweisen belegt. Sie sei auch aus sich heraus nicht zutreffend, da Landesgrundrechte nicht notwendigerweise denselben Inhalt wie Bundesgrundrechte haben müssten, solange sich beide nicht widersprächen.
b) Auch die von dem Antragsteller vorgenommene Herleitung eines solchen Rechts aus der Entstehungsgeschichte der Hessischen Verfassung zeige die Möglichkeit der Gewährung eines Leistungsrechts der Presse durch Art. 11 HV nicht auf. Seine diesbezüglichen Ausführungen seien zwar geeignet, ein der Presse durch Art. 11 HV gewährtes Abwehrrecht darzulegen. Ein darüber hinausgehendes Leistungsrecht begründe der Antragsteller indes nur mit der Grundeinstellung der amerikanischen Militärregierung zur Pressefreiheit. Seine hierzu erfolgten Ausführungen stützten indes nur den bereits aus dem Wortlaut ersichtlichen Inhalt der Art. 11 und 13 HV in Gestalt eines Abwehrrechts der Presse gegen Einflussnahme des Staates. Wie sich daraus aber ein Informationszugangs- oder Auskunftsrecht gegenüber Behörden begründen lasse, bleibe offen.
c) Auch in Bezug auf Art. 13 HV versuche der Antragsteller, ein in dieser Bestimmung enthaltenes Informationszugangsrecht der Presse gegen Behörden durch einen Verweis auf Art. 5 Abs. 1 GG herzuleiten, was jedoch unzureichend sei. Seine Annahme, das in Art. 13 HV verankerte Recht der Informationsfreiheit könne nur durch einen Leistungsanspruch des Einzelnen garantiert werden, begründe der Antragsteller nicht. Stattdessen schlussfolgere er ohne weitere Erläuterung, dass sich aus Art. 13 HV ein Recht auf ungehinderte Kenntniserlangung über alle allgemein zugänglichen Tatsachen ergebe, was auch bisher nicht öffentlich zugängliche Informationen umfasse. Diese Argumentation erscheine aber eher widersprüchlich als plausibel.
2. Die Landesanwaltschaft schließt sich mit ihrer Auffassung, die Grundrechtsklage sei unbegründet, der Argumentation des Antragsgegners an.
a) Auch sie vertritt, was sie im Einzelnen ausführt, die Ansicht, Art. 11 HV, der in seinem Absatz 2 ausdrücklich auf die Presse Bezug nehme und das Verbot der Pressezensur festlege, sowie Art. 13 HV, der jedermann Zugang zu Informationen in Medien und „auf sonstige Weise“ garantiere, gewährten der Presse ausschließlich Abwehrrechte gegen staatliche Einflussnahme, begründeten aber keinen auf Informationszugang oder Auskunft gerichteten Leistungsanspruch, weshalb die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs die sich aus diesen Verfassungsbestimmungen folgenden Grundrechte der Presse- und der Informationsfreiheit nicht verletzt haben könne.
b) Der angegriffene Beschluss verstoße auch nicht gegen das Willkürverbot.
Die Möglichkeit einer Begrenzung des Informationszugangs der Presse aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG durch Normen außerhalb des Pressrechts ergebe sich einerseits aus dem Hessischen Pressegesetz selbst und andererseits auch aus der Struktur der Hessischen Verfassung. Eine auf dieser Annahme beruhende gerichtliche Entscheidung könne daher nicht sachfremd oder gar willkürlich sein.
aa) Zwar bestimme § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG, dass der Auskunftsanspruch der Presse gegen eine Behörde nur unter den dort genannten Voraussetzungen abgelehnt werden dürfe, die vorliegend nicht einschlägig seien. Ferner ordne § 2 Abs. 1 HPresseG an, dass die Pressefreiheit nur durch die Verfassung unmittelbar und in ihrem Rahmen durch das Hessische Pressegesetz eingeschränkt werden könne. Beide Normen könnten so zu verstehen sein, dass sämtliche einfachgesetzlichen Regelungen außerhalb des Hessischen Pressegesetzes nicht herangezogen werden können, um die Rechte der Presse einzuschränken. Dem stehe jedoch § 2 Abs. 2 Satz 1 HPresseG entgegen. Dieser stelle ausdrücklich klar, dass auch die Presse den für jedermann geltenden Gesetzen unterworfen sei. Aus den in § 1 HPresseG enthaltenen Regelungen werde deutlich, dass der Zweck des Hessischen Pressegesetzes darin liege, die Abwehrrechte der Presse gegen den Staat auszugestalten. Normiert seien die Befugnis der Presse, sich Nachrichten aus dem In- und Ausland zu beschaffen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 HPresseG) sowie das Verbot der Zensur (§ 1 Abs. 1 Satz 3 HPresseG). Jedermann stehe es frei, durch die Presse jede Ansicht zu äußern, zu verbreiten oder zu verteidigen (§ 1 Abs. 2 HPresseG), und niemandem dürfe es verwehrt werden, sich durch die Presse über alle Nachrichten und Meinungen zu unterrichten (§ 1 Abs. 3 HV). Eine Sonderbesteuerung der Presse sei verboten (§ 1 Abs. 4 HPresseG). All dies belege, dass es um den Schutz der Presse vor staatlicher Einflussnahme und vor der Unterbindung einer freien Berichterstattung gehe. Ebenso deutlich sei jedoch, dass durch die vorgenannten Regelungen lediglich pressespezifische Einschränkungen untersagt würden. So erkläre § 2 Abs. 2 HPresseG in seinem Satz 2 Sondergesetze gegen die Presse für unzulässig, ordne aber in Satz 1 die Bindung der Presse an die allgemeinen, für jedermann geltenden Gesetze an. Zweck des Hessischen Pressegesetzes sei es demnach nicht, die Presse über jegliche anderen Gesetze zu stellen.
bb) Gestützt werde diese Auslegung auch durch die Struktur der Hessischen Verfassung. Für eine Sonderstellung der Presse, die über alle sonstigen Regelungen, und zwar auch solche, die andere in der Verfassung enthaltene Grundrechte konkretisieren, erhaben sei, fänden sich in der Verfassung keinerlei Anhaltspunkte. Das Gegenteil sei der Fall. Schon die Rangfolge der Grundrechte in der Hessischen Verfassung zeige, dass die Presse keine vorrangige Stellung einnehme. Zudem sei die Pressefreiheit nicht einmal ausdrücklich als Grundrecht erwähnt, sondern werde als Unterfall der für jedermann geltenden Meinungsfreiheit angesehen. Eine Überhöhung der Presse durch eine dahingehende Auslegung der einfachgesetzlichen Norm des § 3 Abs. 1 HPresseG, dass die Presse keinerlei Einschränkungen durch sonstige gesetzliche Normen unterliege, sei unvertretbar. In letzter Konsequenz würde die Bejahung einer solchen „Unantastbarkeit“ der Pressetätigkeit bedeuten, dass das Auskunftsrecht der Presse beispielsweise über den Vorschriften des Datenschutzes und auch über den Regelungen des § 203 Abs. 2 oder § 353b Strafgesetzbuch - StGB - stehe, mit denen der Schutz personenbezogener Daten bezweckt werde. Sobald ein berechtigtes Interesse an der öffentlichen Bekanntgabe der gewünschten personenbezogenen Informationen zu bejahen sei (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 HPresseG), müssten nach der von dem Antragsteller vertretenen Auslegung des § 3 Abs. 1 HPresseG die von der Presse angeforderten Daten stets öffentlich gemacht werden. Dies würde indes dazu führen, dass sich die Presse im Falle eines öffentlichen Interesses an den begehrten Auskünften in einem mehr oder weniger rechtsfreien Raum bewegen könnte. Derartiges sei weder mit der Struktur der Hessischen Verfassung noch mit den Grundgedanken des Hessischen Pressegesetzes in Einklang zu bringen.
Hiernach sei es keineswegs sachfremd oder willkürlich, den Auskunftsanspruch aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG so zu interpretieren, dass er sich nur auf die „nach der Rechtsordnung insgesamt zulässigen“ Auskünfte beziehe.
V.
Die Akten des Ausgangsverfahrens sind vom Staatsgerichtshof beigezogen worden.
B
Die Grundrechtsklage ist zulässig, aber offensichtlich unbegründet.
1. Die Grundrechtsklage ist zulässig.
a) Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. November 2019 stellt, soweit mit ihm die Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen und diesem dadurch der begehrte einstweilige Rechtsschutz nach § 123 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - versagt wurde, einen zulässigen Gegenstand der Grundrechtsklage dar. Denn gegenüber dem Hauptsacheverfahren ist das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes selbständig.
- StGH, Beschluss vom 13.09.1989 - P.St. 1077 -, StAnz. 1989, 2084 [2087] = juris, Rn. 44; Beschluss vom 10.06.1992 - P.St. 1128 -, StAnz. 1992, 1584 [1586] = juris, Rn. 24; Beschluss vom 12.12.1995 - P.St. 1191 -, StAnz. 1996, 413 [416] -
b) Der Antragsteller ist antragsbefugt, soweit er gestützt auf Art. 11 HV eine Verletzung des Grundrechts der Pressefreiheit rügt.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes setzt § 43 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 StGHG für die Zulässigkeit einer gegen eine gerichtliche Entscheidung gerichteten Grundrechtsklage voraus, dass der Antragsteller substantiiert einen Sachverhalt schildert, aus dem sich – seine Richtigkeit unterstellt – plausibel die Möglichkeit einer Verletzung der von ihm benannten Grundrechte der Hessischen Verfassung durch die angegriffene Entscheidung ergibt.
- StGH, Beschluss vom 11.03.2003 - P.St. 1791 -, StAnz. 2003, 2837 [2838] = juris, Rn. 27; Urteil vom 13.12.2004 - P.St. 1842 -, StAnz. 2005, 553 [557] = juris, Rn. 52 -
aa) Der Antragsteller hat plausibel die Möglichkeit aufgezeigt, dass die Hessische Verfassung ein Grundrecht der Pressefreiheit verbürgt, dessen Schutzbereich durch die fachgerichtliche Entscheidung über einen presserechtlichen Auskunftsanspruch berührt wird. Er hat ferner die Möglichkeit hinreichend substantiiert dargelegt, dass er durch den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs in diesem Grundrecht verletzt wurde.
(1) Zwar wird im Schrifttum vertreten, der Schutz, den die Pressefreiheit durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfahren habe, gehe über denjenigen hinaus, den die Hessische Verfassung den Trägern dieses Grundrechts verbürge. Die Landesverfassung enthält nach dieser Auffassung keine gesonderte Gewährleistung der Pressefreiheit, sondern bringt in Art. 11 Abs. 2, Art. 13 und Art. 125 Abs. 1 Satz 3 HV nur mittelbar zum Ausdruck, dass ein solches Institut existiert. Eine grundrechtliche Garantie der Pressefreiheit in dem durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Umfang und eine institutionelle Gewährleistung der freien Presse ließen sich den eher beiläufigen Erwähnungen in der Hessischen Verfassung nicht entnehmen. Insofern bleibe ihr Schutzbereich hinter demjenigen des Grundgesetzes zurück.
- Löhr, Die Rechte des Menschen in der Verfassung des Landes Hessen im Lichte des Grundgesetzes, 2007, S. 259; eine gesonderte Gewährleistung der Pressefreiheit ebenfalls verneinend: Hinkel, Kommentar zur Verfassung des Landes Hessen, 1999, Art. 11 Anm. 5; Schmidt, in: Meyer/Stolleis, Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Auflage, 2000, S. 45; Müller-Franken, Landesgrundrechte in Hessen, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Bd. VIII, 2017, § 251 Rn. 24 Fn. 67 -
Diese bloß mittelbare Gewährleistung der Pressefreiheit folge daraus, dass die Hessische Verfassung anders als das Grundgesetz dieses Grundrecht nach dem Vorbild des Art. 118 der Weimarer Reichsverfassung - WRV - noch als Unterfall der Meinungsfreiheit betrachte.
- Groß, Die Ausformung der Meinungsfreiheit durch das Hessische Pressegesetz, in: Eichel/Möller, 50 Jahre Verfassung des Landes Hessen, 1997, S. 151 f.; Hecker, in: Staats- und Verwaltungsrecht (Reihe Hessisches Landesrecht), 1. Auflage, 2002, Rn. 226 -
Die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierte Pressefreiheit sei auf der Ebene des hessischen Landesrechts nur einfachgesetzlich durch das Hessische Pressegesetz anerkannt.
- Stein, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: 16. Lieferung, Juni 1999, Art. 11 Anm. 7 -
(2) Ob dieser Sichtweise zu folgen ist, hat der Antragsteller hinreichend substantiiert in Zweifel gezogen. Der Staatsgerichtshof hat sich in seiner bisherigen Rechtsprechung nicht mit der Frage befasst, in welchem Umfang die Hessische Verfassung das Grundrecht der Pressefreiheit gewährt. Es findet sich lediglich eine sehr frühe Entscheidung, in der es heißt, in Art. 11 Abs. 1 HV und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG werde inhaltsgleich das „Grundrecht der freien geistigen Wirksamkeit“ geschützt.
- StGH, Beschluss vom 07.11.1951 - P.St. 98 -, juris, Rn. 34 -
Dem zitierten Beschluss lässt sich indes nicht entnehmen, ob mit dieser Aussage der Gewährleistungsgehalt des Art. 11 Abs. 1 HV abschließend bezeichnet werden sollte.
Es erscheint somit, worauf der Antragsteller zutreffend hinweist, jedenfalls möglich, dass sich das in der Hessischen Verfassung enthaltene Grundrecht der Pressefreiheit nicht in einem bloßen Abwehrrecht als Unterfall der Meinungsfreiheit erschöpft, sondern dass ihm darüber hinaus, wie für Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG anerkannt, eine objektive Bedeutung zukommt, wodurch die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und Meinung mit der Folge garantiert wird, dass auch die medienspezifische Informationsbeschaffung durch das Grundrecht geschützt wird
- Vgl. zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG: BVerfG, Beschluss vom 15.11.1982 - 1 BvR 108, 438, 437/80 -, BVerfGE 62, 230 [243] = juris, Rn. 30; Beschluss vom 25.01.1984 - 1 BvR 272/81 -, BVerfGE 66, 116 [133] = juris, Rn. 46 -
und ein ihm beizumessender leistungsrechtlicher Gehalt in Betracht zu ziehen ist.
bb) Die Möglichkeit einer Verletzung seines die Informationsfreiheit des Einzelnen gewährleistenden Grundrechts aus Art. 13 HV hat der Antragsteller indes nicht substantiiert dargelegt. Hinsichtlich dieser Rüge fehlt dem Antragsteller die Antragsbefugnis, da durch die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs schon der Schutzbereich der Informationsfreiheit nicht berührt wird.
(1) Für das Bundesgrundrecht der Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG ist anerkannt, dass dieses kein Recht auf Eröffnung einer Informationsquelle gewährt, sondern als Abwehrrecht nur den Zugang zu allgemein zugänglichen Informationsquellen gegen staatliche Beschränkungen sichert.
- BVerfG, Urteil vom 24.01.2001 - 1 BvR 2623/95, 622/99 -, BVerfGE 103, 44 [59 f.] = juris, Rn. 55; Beschluss vom 19.12.2007 - 1 BvR 620/07 -, BVerfGE 119, 309 [319] = juris, Rn. 28 -
Ein sich aus dem Grundgesetz ableitendes Recht gegen den Staat auf Zugang besteht nur in den Fällen, in denen eine im staatlichen Verantwortungsbereich liegende Informationsquelle aufgrund rechtlicher Vorgaben zur öffentlichen Zugänglichkeit bestimmt ist, der Staat den Zugang aber in nicht hinreichender Weise eröffnet.
- BVerfG, Urteil vom 24.01.2001 - 1 BvR 2623/95, 622/99 -, BVerfGE 103, 44 [60] = juris, Rn. 56; Beschluss vom 19.12.2007 - 1 BvR 620/07 -, BVerfGE 119, 309 [319] = juris, Rn. 28; Beschluss vom 20.06.2017 - 1 BvR 1978/13 -, BVerfGE 145, 365 Rn. 20 -
(2) Für das Landesgrundrecht des Art. 13 HV, das jedermann das Recht einräumt, sich auf allen Gebieten des Wissens und der Erfahrung sowie über die Meinung anderer durch den Bezug von Druckerzeugnissen, das Abhören von Rundfunksendern oder auf sonstige Weise frei zu unterrichten, gilt nichts anderes. Auch dieses ist auf den Zugang zu allgemein zugänglichen Informationen beschränkt,
- Stein, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: 16. Lieferung, Juni 1999, Art. 13 Anm. 2 -
weshalb allein aus ihm kein verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch gegen staatliche Behörden abgeleitet werden kann. Erst dann, wenn die im staatlichen Verantwortungsbereich liegende Informationsquelle geeignet und aufgrund rechtlicher Vorgaben dazu bestimmt ist, der Allgemeinheit, also einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen, ist das Grundrecht der Informationsfreiheit betroffen. Die Eröffnung seines Schutzbereichs erfordert daher eine Anordnung der grundsätzlichen öffentlichen Zugänglichkeit von staatlichen Vorgängen und damit zugleich deren Öffnung als Informationsquelle durch den Gesetzgeber. Erst nach Herstellung der Allgemeinzugänglichkeit und nur in ihrem Umfang ist der Schutzbereich des Grundrechts berührt, der mithin normgeprägt ist.
- BVerfG, Urteil vom 24.01.2001 - 1 BvR 2623/95, 622/99 -, BVerfGE 103, 44 [60] = juris, Rn. 56; Beschluss vom 20.06.2017 - 1 BvR 1978/13 -, BVerfGE 145, 365 Rn. 20; VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.10.2017 - VGH B 37/16 -, juris, Rn. 13 -
Gesetzgeberische Festlegungen, die staatliche Informationsquellen allgemein zugänglich machen und somit, worauf der Antragsteller im Ausgangspunkt zutreffend hinweist, das Grundrecht der Informationsfreiheit aktivieren können, finden sich in den Informationsfreiheitsgesetzen des Bundes und der Länder.
- Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.07.2011 - 7 B 14.11 -, juris, Rn. 9; Beschluss vom 27.05.2013 - 7 B 43.12 -, juris, Rn. 13; Nolte, Die Gewährung des Zugangs zu Daten der Exekutive durch das Grund- recht der Informationsfreiheit, NJW 2018, 521 [523, 525] -
In Hessen gewährt § 80 Abs. 1 Satz 1 HDSIG jedem einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen gegenüber öffentlichen Stellen. Der Anspruch besteht jedoch nur nach Maßgabe der Vorgaben, die sich im Vierten Teil des Hessischen Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetzes finden. Hierzu zählt indes die Regelung des § 81 Abs. 2 Nr. 1, 2. Alt. HDSIG, die den Informationsfreiheitsanspruch gegenüber dem Landesamt für Verfassungsschutz ausschließt.
Nimmt aber der Gesetzgeber bestimmte Bereiche oder Informationen schon als solche aus dem Informationszugangsanspruch heraus, fehlt es an der allgemeinen Zugänglichkeit der Informationen. Ihnen kommt daher von vornherein nicht der Charakter als allgemein zugängliche Informationen zu, die für die Eröffnung des Schutzbereichs der Informationsfreiheit Voraussetzung ist.
- VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.10.2017 - VGH B 37/16 -, juris, Rn. 15; vgl. auch Nolte, Die Gewährung des Zugangs zu Daten der Exekutive durch das Grundrecht der Informationsfrei- heit, NJW 2018, 521 [525] -
Die durch den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs erfolgte Ablehnung eines gegen das Landesamt für Verfassungsschutz gerichteten Auskunftsanspruchs kann daher das Grundrecht des Antragstellers aus Art. 13 HV nicht verletzt haben.
(3) Soweit der Antragsteller hiergegen einwendet, der Gesetzgeber habe mit der pauschalen Herausnahme des Landesamtes für Verfassungsschutz aus dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsanspruchs gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 HDSIG das verfassungsrechtliche Mindestmaß eines freien Zugangs zu behördlichen Informationen unterschritten, berücksichtigt er nicht hinreichend die Normgeprägtheit des Grundrechts der Informationsfreiheit.
Obwohl dieses eine notwendige Ergänzung der Meinungsfreiheit bildet und ihm eine nicht zu vernachlässigende Bedeutung für die eigenverantwortliche Beteiligung des Bürgers am demokratischen Prozess zukommt, ergibt sich aus ihm für den staatlichen Bereich allenfalls eine objektive Verpflichtung zur Herstellung von Öffentlichkeit als Verfassungsdirektive. Das Demokratieprinzip zwingt auch unter der Prämisse, es könne über seine objektiv-rechtliche Zielrichtung hinaus einen Anspruch auf Sicherung eines Mindeststandards an Informationen gewähren, im Zusammenspiel mit der Informationsfreiheit nicht zur Schaffung einer umfassenden allgemeinen Zugänglichkeit amtlicher Informationen.
- VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.10.2017 - VGH B 37/16 -, juris, Rn. 17 -
cc) Schließlich hat der Antragsteller die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung auch insoweit nicht substantiiert dargelegt, als er rügt, der Verwaltungsgerichtshof habe dadurch gegen das aus dem Gleichheitssatz des Art. 1 Abs. 1 HV folgende allgemeine Willkürverbot verstoßen, dass er in § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG einen Ausschlussgrund erkannt hat, der dem presserechtlichen Auskunftsanspruch aus § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG entgegengehalten werden kann.
(1) Die Anwendung und Auslegung einfachen Rechts durch ein Gericht überschreitet die Schwelle zur Willkür, wenn sie bei verständiger Würdigung der die Verfassung bestimmenden Prinzipien nicht mehr verständlich ist und sich der Schluss aufdrängt, dass die Entscheidung auf sachfremden Erwägungen beruht. Nicht jede fehlerhafte Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen rechtfertigt indes den Schluss auf die Willkürlichkeit staatlichen Handelns. Erst recht ist es nicht Aufgabe des Staatsgerichtshofes als Verfassungsgericht, die einfachgesetzlich zutreffende Interpretation einer Norm den Fachgerichten verbindlich vorzugeben. Willkür liegt vielmehr erst bei einer grob fehlerhaften oder sachwidrigen Rechtsfindung vor, also wenn beispielsweise eine offensichtlich einschlägige Norm überhaupt nicht berücksichtigt oder der Inhalt einer Norm in krasser Weise missdeutet worden ist. Davon kann nicht ausgegangen werden, wenn sich das Gericht mit der Rechtslage eingehend auseinandersetzt und seine Auffassung nicht jeden sachlichen Grundes entbehrt.
- StGH, Beschluss vom 10.10.2001 - P.St. 1415 -, ESVGH 52, 7 [9 f.] = juris, Rn. 25; Beschluss vom 10.10.2012 - P.St. 2358 -, StAnz. 2012, 1190 [1193] = juris, Rn. 48 m.w.N. -
(2) Hiernach liegt eine Verletzung des Willkürverbots durch den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs nicht vor. Dessen Auslegung von § 3 Abs. 1 HPresseG sowie von § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG beruht weder auf sachfremden Erwägungen noch erweist sie sich als grob fehlerhaft. Sie ist vielmehr bereits einfachrechtlich vertretbar.
Der Senat hat ausgeführt, die in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG normierten Tatbestände seien nicht abschließend, sondern ließen den Rückgriff auf weitere Ausschlussgründe zu, die an anderer Stelle gesetzlich geregelt sind, wie dies z.B. für materielle Geheimhaltungsvorschriften vielfach der Fall sei. Hierbei hat er auf die von ihm als zutreffend bewertete Würdigung des Verwaltungsgerichts verwiesen. Dieses hat in seinem mit der Beschwerde des Antragstellers angegriffenen Beschluss die Ansicht vertreten, vor dem Hintergrund der Einheitlichkeit der Rechtsordnung berechtigten neben den in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG normierten Gründen auch in anderen Gesetzen enthaltene Ausschlussgründe die Behörde zur Auskunftsverweigerung gegenüber Pressevertretern. Um ein solches allgemein geltendes Gesetz, das die Übermittlung von Informationen durch das Landesamt für Verfassungsschutz untersage, handele es sich bei der Vorschrift des § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG, die insbesondere dem Quellenschutz diene. Aus der Begründung des Hessischen Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse vom 23. Juni 1949
- Hessischer Landtag, I. Wahlperiode, Drucksache Abteilung I, Nr. 1078, S. 1407 -
ergebe sich, dass das Hessische Pressegesetz sicherstellen solle, dass kein willkürlicher Eingriff in den freien Fluss und die freie Verbreitung von Nachrichten und Drucksachen seitens der Polizei oder anderer Verwaltungsorgane erfolge. An einem derartigen willkürlichen Eingriff fehle es jedoch, wenn einem auf § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG gestützten Auskunftsbegehren wegen Vorliegens eines gesetzlichen Schweigegebots nicht entsprochen werde, auch wenn dieses nicht unter die in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG enumerativ aufgezählten Ausschlussgründe falle.
Diese Auffassung des Verwaltungsgerichts, der sich der Verwaltungsgerichtshof angeschlossen hat, findet eine zusätzliche Stütze in der Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 1 HPresseG, die anordnet, dass auch die Presse den für jedermann geltenden Gesetzen unterworfen ist. Sie wird ferner im Schrifttum vertreten.
- Soppe, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 31. Edition, Stand: 01.02.2021, § 3 HPresseG Rn. 27 f.; Groß, Die Ausformung der Meinungsfreiheit durch das Hessische Pressegesetz, in: Eichel/Möller, 50 Jahre Verfassung des Landes Hessen, 1997,S. 156 -
Mithin liegt eine grob fehlerhafte, schlechterdings nicht mehr verständliche und auf sachfremden Erwägungen beruhende Rechtsfindung durch den Verwaltungsgerichtshof, die Voraussetzung für einen Verstoß gegen das Willkürverbot wäre, nicht vor.
c) Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen der Grundrechtsklage sind gegeben.
aa) Die Klage wurde mit ihrer Einreichung am 21. Dezember 2019 innerhalb der Monatsfrist des § 45 Abs. 1 StGHG erhoben, nachdem der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs den Verfahrensbevollmächtigten des Antragstellers am 22. November 2019 zugestellt worden war.
bb) Da gegen diesen die Beschwerde des Antragstellers teilweise zurückweisenden Beschluss gemäß § 152 Abs. 1 VwGO kein Rechtsmittel gegeben ist, hat der Antragsteller vor Erhebung der Grundrechtsklage auch nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StGHG den Rechtsweg erschöpft. Der Erhebung einer Anhörungsrüge nach § 152a VwGO bedurfte es hierzu nicht, weil der Antragsteller weder ausdrücklich noch der Sache nach eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör rügt.
- Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.07.2013 - 1 BvR 3057/11 -, BVerfGE 134, 106 Rn. 23 -
cc) Auch der Grundsatz der Subsidiarität verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes steht der Zulässigkeit der Grundrechtsklage nicht entgegen.
Zwar erfordert dieser Grundsatz im Ausgangspunkt, dass der jeweilige Antragsteller vor Erhebung einer Grundrechtsklage, die sich gegen eine im Eilrechtsschutzverfahren ergangene letztinstanzliche Entscheidung richtet, zunächst das fachgerichtliche Hauptsacheverfahren durchzuführen hat.
- StGH, Beschluss vom 13.09.1989 - P.St. 1077 -, StAnz. 1989, 2084 [2087] = juris, Rn. 45; Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 44 Rn. 15 -
Abweichend hiervon kann die Grundrechtsklage in diesen Fällen aber unmittelbar gegen die letztinstanzliche Entscheidung im Eilverfahren gerichtet werden, wenn spezifische, allein die Entscheidung über den vorläufigen Rechtsschutz betreffende Verfassungsverletzungen geltend gemacht werden, dem Antragsteller bei Verweisung auf den Rechtsweg in der Hauptsache ein nicht mehr ausgleichbarer Nachteil entsteht oder ihm die Verweisung auf das Hauptsacheverfahren wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit der Klage unzumutbar ist.
- StGH, Beschluss vom 13.09.1989 - P.St. 1077 -, StAnz. 1989, 2084 [2087] = juris, Rn. 46; Beschluss vom 10.06.1992 - P.St. 1128 -, StAnz. 1992, 1584 [1586] = juris, Rn. 24; Beschluss vom 12.12.1995 - P.St. 1191 -, StAnz. 1996, 413 [416] -
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
(1) Dem Antragsteller entstünde ein nicht mehr ausgleichbarer Nachteil, wenn er vor Erhebung der Grundrechtsklage zunächst das Hauptsacheverfahren durchführen, sich also bemühen müsste, sein Auskunftsbegehren mit einer Klage vor den Verwaltungsgerichten durchzusetzen.
Denn dieses Bemühen um fachgerichtlichen Hauptsacherechtsschutz würde die von dem Antragsteller beabsichtigte Berichterstattung zur Rolle des hessischen Verfassungsschutzes im Zusammenhang mit der Mordserie des NSU sowie dem Mord an dem Regierungspräsidenten Lübcke erheblich verzögern. Dies wiederum berührt den Schutzbereich des Grundrechts der Pressefreiheit, wie es unabhängig von seiner konkreten Ausgestaltung in der Hessischen Verfassung jedenfalls durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt wird. Die Pressefreiheit schützt die Befugnis von Presseangehörigen, selbst darüber zu entscheiden, ob und wie sie über ein bestimmtes Thema berichten. Das „Ob“ und „Wie“ der Berichterstattung ist Teil des Selbstbestimmungsrechts der Presse, das auch die Art und Weise ihrer hierauf gerichteten Informationsbeschaffungen grundrechtlich schützt. Unter das Selbstbestimmungsrecht fällt auch die Freiheit der Presse zu entscheiden, ob eine Berichterstattung zeitnah erfolgen soll.
- BVerfG (K), Beschluss vom 08.09.2014 - 1 BvR 23/14 -, juris, Rn. 29 -
Hieraus folgert das Bundesverfassungsgericht, dass bei der Geltendmachung presserechtlicher Auskunftsansprüche gegen Behörden im Rahmen des fachgerichtlichen Eilrechtsschutzes ein Anordnungsgrund bejaht werden muss, wenn ein gesteigertes öffentliches Interesse und ein starker Gegenwartsbezug der Berichterstattung vorliegen. Dabei dürften angesichts der Fähigkeit der Presse, selbst Themen zu setzen, und im Hinblick auf ihre Kontroll- und Vermittlungsfunktion an die Aktualität der Berichterstattung keine überhöhten Anforderungen gestellt werden.
- BVerfG (K), Beschluss vom 08.09.2014 - 1 BvR 23/14 -, juris, Rn. 30 -
Vor diesem Hintergrund bedeutet das Abwarten einer rechtskräftigen verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheentscheidung für den Antragsteller einen Nachteil, der nachträglich nicht mehr beseitigt werden kann. Denn die damit verbundene zeitliche Verzögerung hindert ihn daran, die von ihm begehrten Informationen aktuell im Rahmen seiner beabsichtigten Berichterstattung zu verwenden, obwohl diese auf ein gesteigertes öffentliches Interesse trifft und auch einen starken Gegenwartsbezug aufweist. Der Mord an dem Regierungspräsidenten Dr. Walter Lübcke ereignete sich im Juni 2019. Die Hauptverhandlung im Strafverfahren gegen D. und einen weiteren Mitangeklagten vor dem Oberlandesgericht Frankfurt am Main endete erst im Januar 2021 und das Urteil gegen D. ist infolge der eingelegten Revision noch nicht rechtskräftig. Gegenwärtig befasst sich ein Untersuchungsausschuss des Hessischen Landtags mit dem Mordfall. Etwaige Versäumnisse des Landesamtes für Verfassungsschutz bei der Beobachtung von D. oder der Szene, in der er sich vor dem Mord bewegte, weisen daher einen unmittelbaren Bezug zu aktuellen Geschehnissen von hohem öffentlichen Interesse auf. Nichts anderes gilt für die NSU-Mordserie. Auch bei dieser handelt es sich nicht um einen abgeschlossenen historischen Vorgang. Sie ist weiterhin im öffentlichen Bewusstsein, welches insbesondere dann Aktualisierung erfährt, wenn in den Medien über rechtsextremistisch motivierte Straftaten oder über Entwicklungen in der rechtsextremen Szene berichtet wird. Die Verweisung auf den fachgerichtlichen Hauptsacherechtsschutz würde den Antragsteller somit in seinem durch die Pressefreiheit geschützten Recht beeinträchtigen, selbst über den Zeitpunkt seiner journalistischen Berichterstattung zu entscheiden, deren Vorbereitung die von ihm begehrten Auskünfte dienen sollen.
(2) Die vorliegende Grundrechtsklage ist aber auch deswegen gegenüber dem verwaltungsgerichtlichen Hauptsachverfahren nicht subsidiär, weil sich dieses als offensichtlich aussichtslos darstellt und daher für den Antragsteller unzumutbar ist.
Der Verwaltungsgerichtshof, der in der Berufungsinstanz (§ 124 VwGO) bzw. im Verfahren über die Zulassung der Berufung (§ 124a Abs. 4, Abs. 5 VwGO) erneut über den Auskunftsanspruch zu entscheiden hätte, den der Antragsteller durchzusetzen sucht, hat sich in seinem angefochtenen Beschluss vom 20. November 2019, obwohl dieser im Eilrechtsschutzverfahren ergangen ist, nicht auf eine summarische Prüfung beschränkt, sondern eine umfassende rechtliche Prüfung vorgenommen, die auf dem vollständigen Sachverhalt beruhte, der auch im Hauptsachverfahren keiner weiteren Aufklärung bedürfte. Dass das Verwaltungsgericht oder der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen ihrer Befassung mit einer vom Antragsteller erhobenen Hauptsacheklage zu einer anderen rechtlichen Bewertung des geltend gemachten Auskunftsanspruchs gelangen würden, erscheint ausgeschlossen.
Zwar würde im Falle eines nach vorheriger Berufungszulassung (§ 124 Abs. 2 VwGO) ergehenden Urteils des Verwaltungsgerichtshofs der Rechtsweg zum Bundesverwaltungsgericht führen. Dieses könnte der Antragsteller aber nur nach vorheriger Zulassung der Revision durch den Verwaltungsgerichtshof (§ 132 Abs. 1 VwGO) oder aber mit der Nichtzulassungsbeschwerde anrufen (§ 133 VwGO). Zu einer sachlichen Überprüfung des Berufungsurteils in der Revisionsinstanz käme es nur bei Vorliegen eines der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionszulassungsgründe. Bei Nichtvorliegen eines Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) käme nur die Grundsatzrevision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO in Betracht, da der Verwaltungsgerichtshof, soweit er einen Auskunftsanspruch des Antragstellers verneint hat, nicht im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder des Bundesverfassungsgerichts abgewichen ist. Grundsätzliche Bedeutung könnte zwar der Frage zukommen, wie die in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG normierten Ausschlussgründe auszulegen sind und ob sie sich, wie von dem Antragsteller vertreten, auch gegenüber der Geheimhaltungsvorschrift des § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG als abschließend erweisen. Jedoch handelt es sich bei diesen Vorschriften um Landesrecht, das nicht nach § 137 Abs. 1 VwGO revisibel ist. Soweit der Antragsteller rügt, der Verwaltungsgerichtshof habe bei der Auslegung und Anwendung dieser Bestimmungen die Bedeutung und Reichweite der Pressefreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verkannt, würde dies die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nur dann begründen können, wenn der Inhalt der auf die Auslegung des Landesrechts einwirkenden grundgesetzlichen Vorgaben ihrerseits klärungsbedürftig wäre und den ungeklärten, sich auf die bundes(verfassungs)rechtliche Maßstabsnorm beziehenden Fragen grundsätzliche Bedeutung zukäme, nicht aber, wenn nur das Landesrecht klärungsbedürftig ist.
- BVerwG, Beschluss vom 16.06.2011 - 9 BN 4.10 -, juris, Rn. 7 m.w.N. -
Dafür, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sein könnten, ist nichts ersichtlich. Ein Erfolg des Antragstellers im Hauptsachverfahren ist stattdessen aus den vorstehenden Gründen derart fernliegend, dass sich dessen Durchführung als unzumutbar erweist.
2. Die Grundrechtsklage ist aber offensichtlich unbegründet.
a) Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. November 2019 verletzt den Antragsteller nicht in seinen Grundrechten.
Aus den bereits dargestellten Gründen scheiden eine Verletzung des Grundrechts der Informationsfreiheit aus Art. 13 HV sowie ein Verstoß gegen das allgemeine Willkürverbot des Art. 1 Abs. 1 HV aus. Auch eine Verletzung des Landesgrundrechts der Pressefreiheit ist nicht gegeben.
aa) Der Begriff der Pressefreiheit wird in der Hessischen Verfassung nur an einer Stelle ausdrücklich genannt: Art. 125 Abs. 1 Satz 3 HV bestimmt, dass der Landtag im Falle einer durch ihn mit mindestens zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder festgestellten Gefährdung des verfassungsmäßigen Zustandes des Landes in dem diese Feststellung treffenden Beschluss neben der Freizügigkeit, dem Postgeheimnis und dem Versammlungsrecht auch das Recht der Pressefreiheit außer Kraft setzen oder einschränken kann. Die Hessische Verfassung setzt an dieser Stelle die Pressefreiheit voraus, benennt sie jedoch in Teil I. des Ersten Hauptteils, der die Mehrzahl ihrer grundrechtlichen Verbürgungen enthält, nicht ausdrücklich. Dort wird in Art. 11 Abs. 2 HV allein das Verbot der Pressezensur für unstatthaft erklärt. Unter Zensur wird allgemein die Vorzensur verstanden, also ein präventives Verfahren, vor dessen Abschluss ein Werk nicht publiziert werden darf.
- BVerfG, Beschluss vom 25.04.1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52 [71 f.] = juris, Rn. 71 f.; Beschluss vom 27.11.1990 - 1 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130 [155] = juris, Rn. 87; Stein, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: 16. Lieferung, Juni 1999, Art. 11 Anm. 8 -
Kennzeichnend für die Zensur ist somit die Verpflichtung, Äußerungen oder Medienprodukte vorab einer Behörde zuzuleiten, die über die Zulässigkeit der Verbreitung und Verwendung entscheidet.
- Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 16. Auflage, 2020, Art. 5 Rn. 77 -
Der Wortlaut des Art. 11 Abs. 2 HV bringt zum Ausdruck, dass die Angehörigen der Presse eine derartige staatliche Kontrolle ihrer Tätigkeit nicht dulden müssen, die Presse also frei sein soll von den Einschränkungen der Zensur. Dies weist auf eine abwehrrechtliche Position hin, in die der Staat nicht eingreifen darf. Aus der Normierung des Verbots der Pressezensur in Absatz 2 des Art. 11 HV und somit im unmittelbaren systematischen Zusammenhang mit der in Absatz 1 dieses Artikels gewährleisteten Meinungsfreiheit folgt, dass die Hessische Verfassung das Grundrecht der Pressefreiheit, welches sie in Art. 125 Abs. 1 Satz 3 HV aufgreift, als Recht der im Pressewesen Tätigen versteht, ihre Meinung in Pressepublikationen frei von staatlichen Beschränkungen zu äußern.
bb) Ob sich der Gewährleistungsgehalt des Landesgrundrechts in dieser abwehrrechtlichen Dimension erschöpft oder ob ihm darüber hinaus ein objektiv-rechtlicher Gehalt beizumessen ist, aus dem sich entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Folgerungen für den einfachgesetzlich normierten Auskunftsanspruch der Presse gegen Behörden ableiten lassen, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Gleiches gilt für die Frage, ob sich ein presserechtlicher Auskunftsanspruch auch unmittelbar aus der Hessischen Verfassung herleiten ließe.
Denn auch unter Zugrundelegung eines solchen, weitergehenden Verständnisses des durch die Hessische Verfassung gewährten Rechts der Pressefreiheit ist der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
(1) Der Antragsteller rügt eine aus seiner Sicht fehlerhafte Anwendung der den presserechtlichen Auskunftsanspruch normierenden Vorschrift des § 3 Abs. 1 HPresseG. Der Verwaltungsgerichtshof habe das Grundrecht der Pressefreiheit dadurch verletzt, dass er die Ausschlusstatbestände nach § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG nicht als abschließend aufgefasst, sondern ein Auskunftsverweigerungsrecht aus § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG bejaht habe. Er beanstandet ferner, dass der Verwaltungsgerichtshof den Inhalt eines Teils der Fragen des Antragstellers, hinsichtlich derer die Beschwerde erfolglos geblieben ist, durch die Annahme, die Fragen seien nicht auf die Mitteilung von Fakten, sondern auf die Bewertung von Tatsachen gerichtet, in grundrechtsverkürzender Weise fehlerhaft ausgelegt habe. Bei der Auslegung des von ihm herangezogenen Ausschlussgrundes nach § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG habe der Verwaltungsgerichtshof ferner nicht hinreichend beachtet, dass sich die Fragen des Antragstellers, mit welchen anderen Personen die Herren B., D. und C. in den beiden verfahrensgegenständlichen Berichten in Verbindung gebracht werden, auch auf Personen bezogen hätten, die sich von vornherein gegenüber dem Landesamt für Verfassungsschutz nicht auf den Quellenschutz berufen könnten, so dass die entsprechenden Fragen nicht vollumfänglich hätten zurückgewiesen werden dürfen. Schließlich sei eine Abwägung zwischen den Belangen des Quellenschutzes und der verfassungsrechtlichen Kontrollfunktion der Presse ebenso unterblieben wie die Prüfung eines sich unmittelbar aus der Hessischen Verfassung ergebenden presserechtlichen Auskunftsanspruchs.
(2) Die verfassungsgerichtliche Kontrolle fachgerichtlicher Entscheidungen durch den Staatsgerichtshof ist indes auf die Prüfung der Verletzung spezifischen Verfassungsrechts beschränkt. Diese Beschränkung des Prüfungsumfangs bei der Grundrechtsklage gegen gerichtliche Entscheidungen folgt funktional aus der Aufgabenverteilung zwischen Fach- und Verfassungsgerichten. Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgericht ist keine zusätzliche Instanz, die die – wenn auch durch die Grundrechte mitbestimmten – Subsumtionsvorgänge innerhalb des einfachen Rechts ein weiteres Mal nachvollzieht und kontrolliert. Eine – vom Staatsgerichtshof danach allein zu prüfende – verfassungsspezifische Verletzung hessischer Grundrechte durch die fachgerichtliche Auslegung oder Anwendung einer an sich verfassungsgemäßen Norm liegt dementsprechend nur vor, wenn diese willkürlich sind oder auf einer grundsätzlich falschen Anschauung des betroffenen Grundrechts beruhen beziehungsweise die Grundrechtsrelevanz schlechthin verkennen oder bei der Subsumtion willkürlich ein völlig unzutreffender Sachverhalt zugrunde gelegt worden ist. In diesen Grenzen bleibt die Ausgestaltung des Verfahrens, die Festlegung und Würdigung des Sachverhalts, die Auslegung des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den Einzelfall Sache der Fachgerichte, deren diesbezügliche Kompetenz vom Staatsgerichtshof zu respektieren ist.
- Ständige Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, vgl. Beschluss vom 26.08.2009 - P.St. 2208 -, StAnz. 2009, 2517 [2520 f.] = juris, Rn. 42 m.w.N. -
(3) Nach diesen Maßstäben verletzt die von dem Verwaltungsgerichtshof vorgenommene Auslegung und Anwendung der einfachgesetzlichen Vorschriften des § 3 Abs. 1 HPresseG sowie des § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG auch dann kein spezifisches Landesverfassungsrecht, wenn angenommen wird, dass die in der Hessischen Verfassung verbürgte Pressefreiheit einen Informationsauskunftsanspruch gewährleistet.
(a) Zu der durch das Grundgesetz garantierten Pressefreiheit hat das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, dass eine freie, nicht von der öffentlichen Gewalt gelenkte, keiner Zensur unterworfene Presse ein Wesenselement des freiheitlichen Staates ist; insbesondere ist eine freie, regelmäßig erscheinende politische Presse für die moderne Demokratie – zu der sich auch die Hessische Verfassung in ihrem Art. 65 bekennt – unentbehrlich.
- BVerfG, Teilurteil vom 05.08.1966 - 1 BvR 586/62 -, BVerfGE 20, 162 [174] = juris, Rn. 36; Beschluss vom 06.11.1979 - 1 BvR 81/76 -, BVerfGE 52, 283 [296] = juris, Rn. 39 -
Der Funktion der freien Presse im demokratischen Staat entspricht hiernach ihre Rechtsstellung nach dem Grundgesetz. Dieses gewährleistet in Art. 5 die Pressefreiheit. Wird damit zunächst – entsprechend der systematischen Stellung der Bestimmung und ihrem traditionellen Verständnis – ein subjektives Grundrecht für die im Pressewesen tätigen Personen und Unternehmen gewährt, das seinen Trägern Freiheit gegenüber staatlichem Zwang verbürgt und ihnen in gewissen Zusammenhängen eine bevorzugte Rechtsstellung sichert, so hat die Bestimmung zugleich auch eine objektiv-rechtliche Seite. Sie garantiert das Institut „Freie Presse“. Der Staat ist – unabhängig von subjektiven Berechtigungen Einzelner – verpflichtet, in seiner Rechtsordnung überall, wo der Geltungsbereich einer Norm die Presse berührt, dem Postulat ihrer Freiheit Rechnung zu tragen. Freie Gründung von Presseorganen, freier Zugang zu den Presseberufen, Auskunftspflichten der öffentlichen Behörden sind prinzipielle Folgerungen daraus; doch ließe sich etwa auch an eine Pflicht des Staates denken, Gefahren abzuwehren, die einem freien Pressewesen aus der Bildung von Meinungsmonopolen erwachsen könnten.
- BVerfG, Teilurteil vom 05.08.1966 - 1 BvR 586/62 -, BVerfGE 20, 162 [175 f.] = juris Rn. 38 -
Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Pressefreiheit ist dabei nicht nur ein Unterfall der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG verbürgten Meinungsfreiheit, sondern gewährleistet darüber hinaus in ihrer objektiven Bedeutung die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und Meinung; dies schließt das Recht der im Pressewesen tätigen Personen ein, ihre Meinung in der ihnen geeignet erscheinenden Form ebenso frei und ungehindert zu äußern wie jeder andere Bürger.
- BVerfG, Beschluss vom 15.11.1982 - 1 BvR 108, 438, 437/80 -, BVerfGE 62, 230 [243] = juris, Rn. 30; Beschluss vom 25.01.1984 - 1 BvR 272/81 -, BVerfGE 66, 116 [133] = juris, Rn. 46 -
Aber auch jede Tätigkeit medienspezifischer Informationsbeschaffung ist von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützt, weil zwischen einer freien Presse und der Informationsbeschaffung ein besonders enger Funktionszusammenhang besteht.
- Grabenwarter, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 92. EL, August 2020, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Rn. 275 -
Erst der prinzipiell ungehinderte Zugang zur Information versetzt die Presse in den Stand, die ihr in der freiheitlichen Demokratie zukommende Funktion wirksam wahrzunehmen.
- BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 - 2 BvR 154/78 -, BVerfGE 50, 234 [240] = juris, Rn. 32; Beschluss vom 14.07.1994 - 1 BvR 1595, 1606/92 -, BVerfGE 91, 125 [134] = juris, Rn. 34; Urteil vom 24.01.2001 - 1 BvR 2623/95, 622/99 -, BVerfGE 103, 44 [59] = juris, Rn. 54 -
(b) Für gegen Bundesbehörden gerichtete Auskunftsbegehren von Pressevertretern hat das Bundesverwaltungsgericht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch hergeleitet. Grund hierfür war die Auffassung des Gerichts, dass sich die einfachgesetzlichen Auskunftsansprüche der Landespressegesetze nur gegen Landesbehörden richten, da den Ländern die Gesetzgebungskompetenz fehle, Informationspflichten der Behörden des Bundes zu begründen. Wo es im Verhältnis zu den Bundesbehörden an einer positiven, den Auskunftsanspruch der Presse normierenden bundesgesetzlichen Regelung fehle, müsse unmittelbar auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zurückgegriffen werden. Das Bundesverwaltungsgericht leitet diesen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch, den es zunächst auf das Niveau eines „Minimalstandards“ begrenzte, dann aber dahingehend konkretisierte, dass sein materiell-rechtlicher Gehalt nicht hinter dem Inhalt der in den Landespressegesetzen normierten Auskunftsansprüchen zurückbleiben dürfe, aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt der grundgesetzlichen Pressefreiheit ab, der in einen subjektiv-rechtlichen Anspruch umschlage, da die Pressefreiheit anderenfalls in ihrem objektiv-rechtlichen Gewährleistungsgehalt (bereichsweise) leerliefe.
- BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 - 6 A 2.12 -, BVerwGE 146, 56 Rn. 29; Urteil vom 25.03.2015 - 6 C 12.14 -, BVerwGE 151, 348 Rn. 24; Beschluss vom 20.07.2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 6; Urteil vom 16.03.2016 - 6 C 65.14 -, BVerwGE 154, 222 Rn. 13, 17 -
Ob dieser Ansicht zu folgen ist, ein Auskunftsanspruch der Presse unter Rückgriff auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG also unmittelbar aus dem Grundgesetz abgeleitet werden kann, hat das Bundesverfassungsgericht in einer Kammerentscheidung offengelassen, mit der es die Verfassungsbeschwerde gegen das zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Februar 2013, das das Vorliegen der Voraussetzungen eines solchen Anspruchs im konkreten Fall verneint hatte, nicht zur Entscheidung annahm.
- BVerfG (K), Beschluss vom 27.07.2015 - 1 BvR 1452/13 -, juris, Rn. 12 -
(c) Die einfachrechtlichen Vorschriften in den Landespressegesetzen (in Hessen: § 3 Abs. 1 HPresseG), die der Presse einen Auskunftsanspruch gegen Behörden und hiermit verbunden das Recht einräumen, bei der Behörde vorhandene Informationen auch dann zu erhalten, wenn diese nicht zur allgemeinen Zugänglichkeit bestimmt sind, gehen daher über die abwehrrechtliche Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hinaus. Sie sind prinzipielle Folge der in dieser Bestimmung enthaltenen objektiv-rechtlichen Garantie des Instituts der „Freien Presse“,
- BVerfG, Teilurteil vom 05.08.1966 - 1 BvR 586/62 -, BVerfGE 20, 162 [174 f.] = juris Rn. 38; BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 - 6 A2.12 -, BVerwGE 146, 56 Rn. 27; Urteil vom 25.03.2015 - 6 C12.14 -, BVerwGE 151, 348 Rn. 26 -
aus der sich die Pflicht des Staates ergibt, die Aufgabe der Presse zu respektieren, die darin liegt, am Prozess der Bildung der öffentlichen Meinung teilzunehmen und dadurch an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Zu dieser Pflicht gehört auch die Erteilung von Auskünften.
- BVerwG, Urteil vom 13.12.1984 - 7 C 139.81 -, BVerwGE 70, 310 [314] = juris, Rn. 25 -
Sinn und Zweck der behördlichen Auskunftspflichten ist es, der Presse zu ermöglichen, umfassend und wahrheitsgetreu Informationen über Geschehnisse von öffentlichem Interesse im staatlichen Bereich zu erhalten, und dadurch in die Lage versetzt zu werden, die Öffentlichkeit entsprechend zu unterrichten,
- BVerfG (K), Beschluss vom 27.07.2015 - 1 BvR 1452/13 -, juris, Rn. 14 -
mithin ihre in der repräsentativen Demokratie unerlässliche Kontroll- und Vermittlungsfunktion zu erfüllen.
- BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 - 6 A 2.12 -, BVerwGE 146, 56 Rn. 27 -
(d) Die Frage, ob sich die vorstehenden Grundsätze auf das durch die Hessische Verfassung gewährte Grundrecht der Pressefreiheit übertragen lassen, kann dahinstehen. Denn auch nach den zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entwickelten Maßstäben verletzt die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs den Antragsteller nicht in seinem Grundrecht der Pressefreiheit.
(aa) Aus den bereits dargestellten Gründen liegt in der Annahme des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, neben den in § 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG normierten Ausschlussgründen könnten auch Geheimhaltungsvorschriften außerhalb des Hessischen Pressegesetzes – hier: § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG – ein Auskunftsverweigerungsrecht der Behörde begründen, keine willkürliche Rechtsfindung.
(bb) Gleiches gilt für die in der fachgerichtlichen Rechtsprechung und im Schrifttum geteilte Annahme, der presserechtliche Auskunftsanspruch sei allein auf die Mitteilung von Tatsachen gerichtet, die bei der Behörde vorhanden sind, nicht jedoch auf die Vornahme einer Bewertung dieser Tatsachen.
- Vgl. hierzu: BVerfG (K), Beschluss vom 27.07.2015 - 1 BvR 1452/13 -, juris, Rn. 15 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 - 6 A 2.12 -, juris, Rn. 30; OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 23.05.1995 - 5 A 2875/92 -, juris, Rn. 12; OVG Bremen, Urteil vom 30.10.2019 - 1 LB 118/19 -, juris, Rn 89; Soppe, in: BeckOK Informations- und Medien-recht, 31. Edition, Stand: 01.02.2021, § 3 HPresseG Rn. 15 -
Die Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs, die Fragen des Antragstellers, welche „Erkenntnisse“ sich aus den beiden Berichten zu den Herren B., D. und C. ergeben und wie oft die drei Genannten zueinander und mit anderen Personen „in Verbindung gebracht“ werden, seien auf solche, aufgrund festgestellter Tatsachen getroffene Wertungen gerichtet und gingen über die vom Anspruchsinhalt allein umfasste Mitteilung vorhandener Tatsachen hinaus, fällt in die Kompetenz des Fachgerichts. Diese hat der Staatsgerichtshof hier zu respektieren, da sich die rechtliche Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs weder als willkürlich erweist noch auf einer grundsätzlich falschen Anschauung des Grundrechts der Pressefreiheit beruht. Sie ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- Vgl. BVerfG (K), Beschluss vom 27.07.2015 - 1 BvR 1452/13 -, juris, Rn. 16 -
(cc) Auch bei der Anwendung der Vorschrift des § 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG, die u.a. dem Schutz der vom Landesamt für Verfassungsschutz als Quellen herangezogenen Personen dient, hat der Verwaltungsgerichtshof die Reichweite und Bedeutung der Pressefreiheit nicht verkannt. Er hat angenommen, eine vollständige und wahrheitsgemäße Beantwortung der Fragen des Antragstellers, mit welchen anderen Personen die Herren B., D. und C. in den beiden Berichten zusammen genannt werden, könne unter Umständen bisher nicht bekannte Verbindungen dieser drei Personen zu anderen V-Leuten aufdecken und so dem Quellenschutz zuwiderlaufen. Unter Darstellung der Bedeutung des Quellenschutzes für die Arbeit des Verfassungsschutzes hat er sodann ein Auskunftsverweigerungsrecht des Landesamtes bejaht. Soweit der Antragsteller beanstandet, seine sich auf weitere Personen beziehenden Fragen hätten mit dieser Begründung nicht vollständig, sondern nach Vornahme einer Abwägung allenfalls insoweit zurückgewiesen werden dürfen, als sich ihre Beantwortung tatsächlich auf vom Quellenschutz erfasste Personen bezogen hätte, rügt er hiermit eine seiner Auffassung nach fehlerhafte Anwendung des einfachen Rechts. Auch insoweit lässt sich jedoch ein Verstoß gegen spezifisches Verfassungsrecht nicht feststellen, da die Rechtsfindung des Verwaltungsgerichtshofs auch an dieser Stelle willkürfrei erfolgt ist und die Relevanz des Grundrechts der Pressefreiheit hinreichend beachtet wurde.
(dd) Einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch des Antragstellers hat der Verwaltungsgerichtshof unter Verweis auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und die oben zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geprüft, jedoch mit der Begründung verneint, ein solcher Anspruch finde im Anwendungsbereich der landesrechtlich geregelten Auskunftsansprüche der Presse keine Anwendung und könne ohnehin kein über § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG hinausreichendes Recht auf weitergehende Ansprüche vermitteln. Diese Würdigung wäre auch dann (landes-)verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich ein entsprechender verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch, wie vom Antragsteller angenommen, aus der Hessischen Verfassung ableiten ließe. Denn des Rückgriffs auf einen sich unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Auskunftsanspruch bedarf es nur dann, wenn es an einem einfachgesetzlichen, die funktionsgemäße Betätigung der Presse ermöglichenden Auskunftsanspruch fehlt,
- Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 - 6 A 2.12 -, BVerwGE 146, 56 Rn. 29 -
und auch in diesem Fall ist für eine Verletzung der Pressefreiheit nichts ersichtlich, solange die Fachgerichte den Presseangehörigen im Ergebnis einen Auskunftsanspruch einräumen, der hinter dem Gehalt der auf eine Abwägung zielenden Auskunftsansprüche der Landespressegesetze nicht zurückbleibt.
Dem hat der Verwaltungsgerichtshof Rechnung getragen, indem er das Auskunftsbegehren des Antragstellers anhand der vorrangigen Anspruchsgrundlage des § 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG geprüft und hierbei, wie schon dargestellt, die Bedeutung und Reichweite der Pressefreiheit hinreichend beachtet hat.
b) Nach alledem erweist sich die Grundrechtsklage als unbegründet. Dies ist im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 StGHG „offensichtlich“, da über das von den Beteiligten Vorgetragene hinaus kein Gesichtspunkt erkennbar ist, der der Grundrechtsklage zum Erfolg verhelfen könnte. Die Beurteilung, ein Antrag sei offensichtlich unbegründet, setzt nicht voraus, dass seine Unbegründetheit auf der Hand liegt; sie kann auch, wie es hier der Fall ist, das Ergebnis vorgängiger gründlicher Prüfung sein.
- StGH, Beschluss vom 29.01.1993 - P.St. 1158 e.V. -, StAnz. 1993, 654 [657] = juris, Rn. 52; BVerfG, Beschluss vom 18.09.1990 - 2 BvE 2/90 -, BVerfGE 82, 316 [319 f.] = juris, Rn. 8; Beschluss vom 17.07.1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1 [14 f.] = juris, Rn. 41 -
Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 StGHG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 HPresseG
§ 23 HVSG
§ 1 HPresseG
§ 353b Strafgesetzbuch
§ 152a VwGO
§ 124 VwGO
§ 133 VwGO
§ 28 StGHG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 HPresseG
§ 3 Abs. 1 HPresseG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes
§ 3 Abs. 1 Satz 2 HPresseG
§ 23 Abs. 1 Nr. 2 HVSG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 82 Nr. 1 HDSIG
§ 2 Abs. 1 HSÜVG
§ 11 Abs. 2 HV
§ 11 Abs. 1 HV
§ 81 Abs. 2 Nr. 1, 2. Alt. HDSIG
§ 23 Abs. 1 HVSG
§ 43 Abs. 2 StGHG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 HPresseG
§ 1 Abs. 1 HPresseG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 HPresseG
§ 2 Abs. 1 HPresseG
§ 1 Abs. 1 Satz 3 HPresseG
§ 1 Abs. 2 HPresseG
§ 1 Abs. 3 HV
§ 1 Abs. 4 HPresseG
§ 2 Abs. 2 HPresseG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 HPresseG
§ 123 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 StGHG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 HDSIG
§ 45 Abs. 1 StGHG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 Satz 1 StGHG
§ 124a Abs. 4, Abs. 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 137 Abs. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 StGHG
Art. 11 und 13 HV
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 1 Abs. 1 der Verfassung
Art. 11 HV
Art. 13 HV
Art. 125 Abs. 1 Satz 3 HV
Art. 6 HV
Art. 14 HV
Art. 12 HV
Art. 1 Abs. 1 HV
Art. 142 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 11 Abs. 1 HV
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 11 Abs. 2 HV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 62, 230
BVerfGE 66, 116
BVerfGE 103, 44
BVerfGE 119, 309
BVerfGE 145, 365
NJW 2018, 521
BVerfGE 134, 106
BVerfGE 33, 52
BVerfGE 83, 130
BVerfGE 20, 162
BVerfGE 52, 283
BVerfGE 50, 234
BVerfGE 91, 125
BVerwGE 146, 56
BVerwGE 151, 348
BVerwGE 154, 222
BVerwGE 70, 310
BVerfGE 82, 316
BVerfGE 95, 1
8 B 1938/19
2 L 1168/19
1 BvR 272/81
1 BvR 2623/95
1 BvR 620/07
1 BvR 1978/13
7 B 14.11
7 B 43.12
1 BvR 3057/11
1 BvR 23/14
9 BN 4.10
1 BvL 13/67
1 BvR 402/87
1 BvR 586/62
1 BvR 81/76
2 BvR 154/78
6 A 2.12
6 C 12.14
6 VR 1.15
6 C 65.14
1 BvR 1452/13
7 C 139.81
5 A 2875/92
1 LB 118/19
2 BvE 2/90
2 BvF 2/93