Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2008-06-17, Aktenzeichen 9 LC 252/07

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zur Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag für den Ausbau der H.Straße in einem bestimmten Abschnitt.
Die Klägerin ist Eigentümerin des 73.189m² großen Grundstücks mit der Flurstücksbezeichnung I. der Flur J., Gemarkung K.. Auf dem nördlich der H.Straße an diese in einer Länge von 111,90m anliegenden Grundstück betreibt die Klägerin das Wasserwerk „H.“. Im südlichen Bereich des Grundstücks unmittelbar an der H.Straße befindet sich ein Wohngebäude. In dem Gebäude dahinter sind Büro- und Lagerräume sowie die Werkstatt des Wasserwerks untergebracht. Westlich dieses Gebäudes schließen sich ein Wasserturm und eine Maschinenhalle an. Weiter nördlich endet die Bebauung mit der 1984 erbauten Warte Wasserwerk und der nördlich daran anschließenden unterirdischen -unter einer Rasenfläche befindlichen- Reinwasserbehälteranlage. Nördlich und westlich der genannten Bebauung schließen sich Wald und Freiflächen mit insgesamt 12Trinkwasserbrunnen an, aus denen Wasser für die Trinkwassergewinnung gefördert und den Anlagen des Wasserwerks zugeleitet wird. Die Garage des Wasserwerks sowie der „Riesler“ des Wasserwerks liegen im östlichen Bereich des Grundstücks. Nördlich davon sowie nordöstlich der Reinwasserbehälteranlage erstreckt sich ein Klärbecken.
Das gesamte Grundstück der Klägerin befindet sich im Wasserschutzgebiet. Die Brunnen gehören zur Schutzzone I und das übrige Grundstück zur Schutzzone II des Wasserschutzgebiets.
Die H.Straße ist eine in nordöstlicher Richtung stadtauswärts verlaufende Ausfallstraße. Für einen Ausbau der H.Straße in den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts, der sich etwa bis zur Höhe der westlich der M.straße gelegenen Tankstelle erstreckte, erhob die Beklagte von der Klägerin für den Abschnitt zwischen der M.straße, die dem Grundstück der Klägerin gegenüber liegt, und der Straße N.weg einen Straßenausbaubeitrag in Höhe von 180.761,51DM.
Auf der Teilstrecke der H.Straße stadteinwärts weiter westlich bis zum O.platz erfolgten die Ausbaumaßnahmen in den Jahren 2002 und 2006. Für diesen Ausbau zog die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 14.November 2005 zur Vorausleistung auf einen Straßenausbaubeitrag in Höhe von 226.956,80€ heran. Dabei berücksichtigte sie eine Teilfläche zur Größe von 22.394m² als Innenbereichsfläche mit einem Nutzungsfaktor 1,5 und 50.795m² als Außenbereichsfläche mit einem Nutzungsfaktor 1,0.
Die Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten sieht unter §7 eine Regelung der Nutzungsfaktoren für Grundstücksflächen mit sonstiger Nutzung wie folgt vor:
(1) Für die Flächen nach §5 Abs.4 gelten als Nutzungsfaktoren bei Grundstücken, die
1. aufgrund entsprechender Festsetzungen in einem Bebauungsplan nicht baulich oder gewerblich, sondern nur in vergleichbarer Weise nutzbar sind (z.B. Friedhöfe, Sport- und Festplätze, Freibäder, Dauerkleingärten) oder innerhalb des im Zusammenhang bebauten Ortsteiles so genutzt werden 0,5
2. im Außenbereich (§35 BauGB) liegen oder wegen entsprechender Festsetzungen in einem Bebauungsplan nur in anderer Weise nutzbar sind (z.B. landwirtschaftliche Nutzung), wenn
a) sie ohne Bebauung sind, bei
aa) Waldbestand oder wirtschaftlich nutzbaren Wasserflächen 0,0167
bb) Nutzung als Grünland, Ackerland oder Gartenland 0,0333
cc) gewerblicher Nutzung (z.B. Bodenabbau pp.) 1,0
b) sie in einer der baulichen oder gewerblichen Nutzungvergleichbaren Weise genutzt werden (z.B. Friedhöfe,Sport- und Festplätze, Freibäder, Dauerkleingärten, Campingplätze ohne Bebauung) 0,5
c) auf ihnen Wohnbebauung, landwirtschaftliche Hofstellenoder landwirtschaftliche Nebengebäude (z.B. Feldscheunen) vorhanden sind, für eine Teilfläche, die sich rechnerisch aus der Grundfläche der Baulichkeiten geteilt durch die Grundflächenzahl 0,2 ergibt, 1,0
mit Zuschlägen von je 0,25 für das zweite und jedes weiteretatsächlich vorhandene Vollgeschoss,
für die Restfläche gilt Buchstabe a),
d) sie als Sportplatz genutzt werden und eine Bebauung besteht, die nicht lediglich von untergeordneter Bedeutung -z.B. nur als Geräte-, Umkleide- oder Sanitärgebäude genutzt wird- ist für eine Teilfläche, die sich rechnerisch aus der Grundfläche der Baulichkeiten geteilt durch die Grundflächenzahl 0,2 ergibt, 1,0
für die Restfläche gilt Buchstabe b),
e) sie gewerblich genutzt und bebaut sind, für eine Teilfläche, die sich rechnerisch aus der Grundfläche der Baulichkeitengeteilt durch die Grundflächenzahl 0,2 ergibt, 1,5
mit Zuschlägen von je 0,375 für das zweite und jedes weitere tatsächlich vorhandene Vollgeschoss,
f) sie ganz oder teilweise im Geltungsbereich einer Satzung nach §35 Abs.6 BauGB liegen, für die von der Satzungerfassten Teilflächen
aa) mit Baulichkeiten, die kleinen Handwerks- oder Gewerbebetriebendienen, 1,5
bb) mit sonstigen Baulichkeiten oder ohne Bebauung 1,0
mit Zuschlägen von je 0,25 für das zweite und jedes weitere tatsächlich vorhandene Vollgeschoss.
Gegen den Heranziehungsbescheid vom 14.November 2005 hat die Klägerin am 7.Dezember 2005 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, die Ermittlung der zu veranlagenden Grundstücksfläche werde der gebotenen Vorgehensweise im vorliegenden Fall, in dem das Grundstück an zwei verschiedene Abschnitte angrenze, nicht gerecht. Die Beklagte habe zur Aufwandsverteilung das Grundstück nicht rechnerisch geteilt und nicht jeweils nur mit dem Anteil an den sich aus der einschlägigen Satzungsbestimmung ergebenden „Verteilungswerten“ berücksichtigt, der dem Verhältnis der Frontlängen an dem einen oder anderen Abschnitt entspreche. Die Beklagte habe bei der Abrechnung des 1995 abgerechneten Abschnitts die südliche Abrechnungsgrenze fehlerhaft bestimmt. Der Abschnittsbildungsbeschluss des Rates der Beklagten vom 19.Juni 1995 sei dahingehend zu verstehen, dass die Abrechnungsgrenze an der Mittelachse der M.straße zu Grunde zu legen sei. Dies hätte zu einer veränderten Frontlängenspaltung mit der Folge geführt, dass der im Jahr 1995 zu entrichtende Straßenausbaubeitrag höher hätte ausfallen müssen. Die Qualifizierung einer Teilfläche des Grundstücks der Klägerin von über 2ha als unbeplanter Innenbereich sei bedenklich. Das gelte vor allem für die zwischen 60m und 80m breite unbebaute Südwestecke des in Rede stehenden Grundstücks. Die Wasserwerksbebauung liege in einer für unbeplante Innenbereiche untypischen Weise relativ weit verstreut. Im Hinblick auf die der Beitragsveranlagung zugrunde gelegten Nutzungsfaktoren könnten Wasserwerke nicht in jeder Hinsicht gewerblichen Nutzungen gleichgestellt werden. Der Zu- und Abgangsverkehr zu den verhältnismäßig weit über eine Fläche von über einem Hektar verstreut liegenden Gebäuden eines Wasserwerks lasse sich nicht auf eine Stufe stellen mit Gewerbebetrieben. Ganze vier Beschäftigte seien vom Grundstück der Klägerin aus in der Lage, den Betrieb aller Wasserwerke auf dem Gebiet der Beklagten zu überwachen. Der Nutzungsfaktor 1,0 für Außenbereichsflächen sei ebenfalls nicht gerechtfertigt. Der Zu- und Abgangsverkehr zu den hinterliegenden Außenbereichsflächen sei noch viel geringer. Die Waldflächen mit den darin liegenden Brunnen würden keineswegs in einer Gewerbegrundstücken vergleichbaren Weise intensiv genutzt. Die Brunnen würden lediglich zweimal im Jahr von einer externen Firma gewartet. Auf diesem Teil des Betriebsgeländes gehe es an 350 Tagen im Jahr ruhiger zu als in jedem anderen forstwirtschaftlich genutzten Wald. Wenn es richtig sei, dass der durch eine Nutzung ausgelöste Ziel- und Quellverkehr maßgeblich für die Bestimmung von Nutzungsfaktoren sei, dann komme man entweder nicht an einem Nutzungsfaktor vorbei, der dem eines Waldgrundstücks entspreche, oder es hätte für die Nutzungsart „extensiv genutzte Versorgungs-/Wassergewinnungsflächen“ erstmals ein eigener Nutzungsfaktor festgesetzt werden müssen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 14.November 2005 aufzuheben, soweit er in Höhe von 218.779,80€ noch streitig ist.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Auffassung vertreten, die Klägerin habe bei der Frage der Abschnittsbildung übersehen, dass der Beschlussfassung durch den Rat der Beklagten eine den genauen Grenzverlauf darstellende Planskizze beigefügt gewesen sei. Die Nutzung des Wasserwerks sowohl im Innen- wie im Außenbereich sei als gewerbeähnlich anzusehen. Man habe den Einwänden der Klägerin durch Anwendung der 50m Tiefenbegrenzungsregelung dahingehend Rechnung getragen, dass die für den Außenbereich zu veranschlagenden Flächen von 50.795m² um 4.810m² auf 55.605m² zu erweitern seien. Allerdings seien diese Flächen nicht insgesamt als Wald zu bewerten. Denn ein Teil der Flächen müsse zu Wartungs- und Unterhaltungsarbeiten regelmäßig mit Fahrzeugen aufgesucht werden. Daher sei der für den Außenbereich berücksichtigte Nutzungsfaktor von 1,0 gerechtfertigt.
Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung den festgesetzten Straßenausbaubeitrag um 8.177,00€ auf 218.779,80€ reduziert hat, haben die Beteiligten insoweit den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 14.November 2005 aufgehoben, soweit er eine Vorausleistung von mehr als 101.263,20€ festsetzt, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, die Abschnittsbildung in Anknüpfung an die Abgrenzung aus der vorangegangenen Abrechnung im Jahr 1995 sei nicht zu beanstanden. Die Beklagte habe den Abschnitt von der Straße N.weg bis zur Ostseite der M.straße wirksam gebildet. Weil die seinerzeitige Festlegung der westlichen Grenze des Abschnitts gleichzeitig Vorgabe für die jetzige östliche Abschnittsgrenze sei, verlaufe die Grenze des Abschnitts nicht in der Mitte der Einmündung der M.straße, sondern an ihrem östlichen Rand. Es sei zulässig, dass der Rat -wie hier- ausdrücklich eine Grenzziehung entlang des Straßenrandes beschließe, solange dadurch die Beitragslasten nicht willkürlich verändert würden, wofür nichts ersichtlich sei. Anderenfalls entstünde in Höhe der M.straße ein ungeregelter Zustand, weil die Straßenlänge von ungefähr 5m von keinem Abschnitt erfasst wäre.
Die Heranziehung müsse mit der Maßgabe erfolgen, dass der Anteil des Grundstücks zu Grunde zu legen sei, der der Frontlänge am beitragsfähigen Abschnitt entspreche. Bei einer Gesamtfrontlänge von ungefähr 112m entfalle auf den zu veranlagenden Abschnitt eine Frontlänge von 32m, was einem Anteil von 28,57% entspreche. Lege man diese Berechnung zugrunde, führe dies zu einer Herabsetzung des Straßenausbaubeitrages auf 101.263,20€.
Eine weitergehende Herabsetzung der Vorausleistung sei indes nicht gerechtfertigt. Die von der Beklagten vorgenommene Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich sei ebenso wenig zu beanstanden wie die zugrunde gelegten Nutzungsfaktoren. Die rückwärtige Grenze des 22.394m² großen Innenbereichs verlaufe hinter den Baulichkeiten des Wasserwerks unter Einschluss des unbebauten, mit Bäumen bestandenen Geländes westlich der Wasserwerksbebauung. Diese unbebaute Fläche sei im Vergleich zu der durchgehenden Bebauung entlang der Straße mit ihrer großen Tiefe unbedeutend. Der für die Innenbereichsflächen angesetzte Faktor von 1,5 werde weder durch die geringe Anzahl der Beschäftigten noch durch den geringen Zu- und Abgangsverkehr in Frage gestellt. Auch wenn von großen gewerblich genutzten Grundstücken im Einzelfall nur geringe Verkehrsbewegungen ausgingen, seien diese Grundstücke ohne Abzug satzungsgemäß als Gewerbegrundstücke zu veranlagen. Der von der Beklagten für die beitragspflichtigen Außenbereichsflächen angewandte Nutzungsfaktor von 1,0 sei gerechtfertigt. Die in §7 der Straßenausbaubeitragssatzung aufgeführte Abstufung der Nutzungsfaktoren sei hinreichend vorteilsgerecht und berücksichtige ausreichend die nutzungsabhängig unterschiedliche Inanspruchnahme der ausgebauten Straße. Für die Zuordnung des Nutzungsfaktors sei entscheidend darauf abzustellen, dass die Klägerin ein Gewerbeunternehmen betreibe und aus der Nutzung des Außenbereichsgrundstücks als Brunnengelände ein Wirtschaftsgut beziehe, dass sie zu marktüblichen Preisen anbiete. In der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten sei der Nutzungsfaktor 1,0 für gewerblich genutzte Grundstücke ohne Bebauung vorgesehen und zulässig. Eine Abweichung davon sei nicht angebracht. Die Erwähnung des Beispielsfalles Bodenabbau in der Satzung schließe die Anwendung dieses Nutzungsfaktors auf die vorliegende Nutzung nicht aus. Das Beispiel sei zum einen nicht abschließend, sondern lasse die Anwendung des Faktors auch auf andere Nutzungen zu. Zum anderen diene es der Veranschaulichung von gewerblichen Nutzungen, die im Außenbereich ohne nennenswerte Bebauung zulässig seien und Verkehr verursachten, der die Beitragspflicht begründe. Entscheidend komme es auf die gewerbliche Nutzung an. Damit diese Nutzung möglich sei, müssten die Außenbereichsflächen von Kraftfahrzeugen erreicht werden können, wenn etwa Brunnen gereinigt, unterhalten oder gar neu angelegt würden. Der Nutzungsfaktor von 0,5, der nach der Straßenausbaubeitragssatzung etwa für Friedhöfe, Sport- oder Festplätze, Freibäder, Dauerkleingärten und Campingplätze ohne Bebauung vorgesehen sei, sei zu niedrig.
Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, soweit sie durch das angefochtene Urteil beschwert ist. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Abschnittsbildung sei fehlerhaft. Aus einem rechtmäßigen Abschnittsbildungsbeschluss und dessen rechtswidriger Umsetzung folge keineswegs die Notwendigkeit, später an die rechtswidrig angenommene Abschnittsgrenze anknüpfen zu müssen. Eine solche Verfahrensweise führe lediglich dazu, dass bestimmte nicht festgesetzte Beitragsanteile verjähren könnten. Insoweit sei eine Verjährung längst eingetreten. Es bestehe keinesfalls die Möglichkeit, einen Fehler in der Abschnittsbildung noch anlässlich der Abrechnung des nächsten Abschnitts zu beheben. Die Verwaltung der Beklagten habe im Zusammenhang mit der Ausarbeitung der Beschlussvorlage keine nachweisbaren Vorkehrungen getroffen, den Ratsmitgliedern ihren Standpunkt näher zu bringen. Sie könne nicht nachweisen, dass den Ratsmitgliedern damals tatsächlich eine zeichnerische Anlage zur Beschlussvorlage erläutert worden sei. Wäre dies der Fall gewesen und hätten die Ratsherren gegen die Regel dennoch die nördliche Straßenseite der einmündenden M.straße als Abschnittsgrenze wählen wollen, hätte es nahegelegen, darauf ausdrücklich im Wortlaut des Beschlusses Bezug zu nehmen. Es bleibe offen, wie die Ratssitzung tatsächlich verlaufen sei. Es müsse daher dabei sein Bewenden haben, dass bei einer Abschnittsbegrenzung durch eine einmündende Straße grundsätzlich deren Mitte als Abschnittsgrenze anzusehen sei.
Die gesamte Fläche des Wasserwerks sei dem Außenbereich zuzuordnen. Die Zweckbauten auf dem Grundstück der Klägerin stellten schon deshalb keinen Bebauungszusammenhang mit den nördlich und südlich benachbarten Baugrundstücken her, weil die verstreuten Bauten insgesamt nicht Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur seien. Die Tatsache, dass sämtliche Gebäude des Wasserwerks nicht allzu weit von der H.Straße entfernt lägen, stünde der Annahme der Zugehörigkeit der Grundstücke zum Außenbereich nicht entgegen. Die Bauten des Wasserwerks erwiesen sich aus der Nähe und bei einer Betrachtung aus der Luft als verstreut liegend, die nach Art und Maß keine Rückschlüsse auf eine wie auch immer geartete Fortsetzung der Bebauung innerhalb des eingezäunten Wasserwerksgeländes zuließen. Das ganze Gelände wirke nicht anders als jedes andere Wasserwerk auch.
Eine weitere Reduzierung des Straßenausbaubeitrages müsse erfolgen, weil der Nutzungsfaktor von 1,5 für die Innenbereichsflächen unter Berücksichtigung der Eigenheiten des vorliegenden Betriebs nicht angewendet werden dürfe. Es sei unter Vorteilsgesichtspunkten nicht vertretbar, unterschiedlichste Nutzungen wie zum Beispiel Wasserwerke und Großstadtbahnhöfe gleichermaßen zu bewerten. Der Bahnhof in Oldenburg verursache einen wesentlich höheren Zu- und Abgangsverkehr als das Wasserwerk. Vor diesem Hintergrund sei es zweifelhaft, ob die in der Satzung vorgenommene Aufteilung in drei Nutzungsfaktoren noch rechtmäßig sei. Im konkreten Fall bedürfe das gesamte Gefüge der Nutzungsfaktoren einer Neuregelung.
Abwegig erscheine die Annahme, auch die Außenbereichsflächen würden gewerblich genutzt. Ein Waldgrundstück, in dem -verteilt über eine sehr große Fläche- Brunnen für die Wasserversorgung lägen, sei ebenso wenig ein gewerblich genutztes Grundstück wie ein Wald, in dem Masten für eine Hochspannungsleitung stünden.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern, soweit die Klage abgewiesen worden ist, und den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 14.November 2005 im vollen Umfang aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie ist der Auffassung, dass die Abschnittsbildung im Jahr 1995 rechtmäßig erfolgt sei. Der tatsächlich gefasste Beschluss über die Abschnittsbildung sowie der Beschlusswille der Ratsmitglieder wie schließlich auch die Umsetzung durch die Verwaltung seien deckungsgleich gewesen. Ein Lageplan mit zeichnerischen Darstellungen sei Bestandteil aller Vorlagen gewesen, die Beschlüsse über eine Abschnittsbildung zum Ziel gehabt hätten. Damit sei die Grenzziehung in dem maßstäblich ausreichend dimensionierten Lageplan für alle Ratsmitglieder deutlich erkennbar gewesen. An der entsprechenden Willensbildung durch das zuständige Organ der Beklagten könne daher kein berechtigter Zweifel bestehen. Entgegen der Einschätzung des Klägers habe für die Abschnittsbildung auch ein nachvollziehbarer Grund bestanden. Die Beklagte habe es zunächst für unbillig gehalten, einen Abschnitt an der M.straße zu bilden, da man befürchtet habe, dass dann die Anlieger des übrigen Abschnitts (damals von der M.straße bis zur P.straße) einen deutlich höheren Beitragssatz hätten zahlen müssen als die Anlieger in dem Abschnitt von N.weg bis M.straße, wenn die Fläche des Wasserwerksgeländes bei einer Aufwandsverteilung fast ausschließlich den Anliegern im letzteren Abschnitt zu Gute gekommen wäre. Um die zu erwartende Differenz zwischen den Beitragssätzen des 1995 gebildeten Abschnitts und des voraussichtlich zukünftigen Abschnitts (M.straße bis P.straße) wenigstens etwas zu kompensieren und eine gerechtere Aufwandsverteilung zu erreichen, habe für die Beklagte nur die Möglichkeit bestanden, den Abschnitt nicht -wie im Regelfall üblich- genau in der Straßenmitte der M.straße enden zu lassen, sondern an deren Ostgrenze.
Die vorgenommene Abgrenzung des Außenbereichs vom Innenbereich sei nicht zu beanstanden. Dafür sei auf die tatsächlich vorhandene Bebauung und das dadurch objektiv vermittelte Gesamtbild abzustellen. Die auf dem Wasserwerksgelände vorhandenen Gebäude widersprächen nicht dem Bebauungszusammenhang in der Umgebung. Eine Unterbrechung der Siedlungsstruktur könne der Örtlichkeit nicht entnommen werden.
Das Verwaltungsgericht sei der Beklagten zutreffend in deren Anwendung des satzungsmäßigen Nutzungsfaktors für gewerbliche Nutzungen gefolgt. Eine weitergehende Differenzierung der Nutzungsfaktoren als diejenigen, die in ihrer Straßenausbaubeitragssatzung vorhanden seien, sei bei der angebrachten typisierenden Betrachtungsweise weder grundsätzlich noch hier im Einzelfall geboten. Die satzungsgemäßen Nutzungsfaktoren einschließlich der „Vervielfältiger“ seien typisierend. Das führe in einigen Fällen zwangsläufig zu dem Ergebnis, dass bestimmte Grundstücke oder Gruppen von Grundstücken im Hinblick auf den anzuwendenden Nutzungsfaktor gleich behandelt würden, auch wenn es dabei nicht zu verkennende Unterscheidungsmerkmale gebe, die aus Sicht der betroffenen Anlieger eine weitergehende Differenzierung als wünschenswert oder erforderlich erscheinen ließen. Die Nutzung des Wasserwerksgeländes auch im Außenbereich entspreche einer gewerblichen Nutzung und könne keineswegs mit einem herkömmlichen Wald verglichen werden.
Der Rat der Beklagten hat auf seiner Sitzung am 26.Februar 2007 beschlossen, dass der beitragsfähige Aufwand der Ausbaumaßnahme H.Straße für den Abschnitt von der Ostgrenze M.straße bis O.platz/Q.straße gesondert ermittelt wird.
Der Senat hat im Wege der Beweisaufnahme das Grundstück der Klägerin vor Ort in Augenschein genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht ohne Angabe eines Zulassungsgrunds im Sinne von § 124 Abs. 2 VwGO zugelassene Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht in Höhe von 101.263,20 € abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide sind auch in dieser Höhe rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Sie halten einer rechtlichen Überprüfung nicht stand, weil die Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 18. November 2002 keine wirksame Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin bildet. Im einzelnen sind für diese Feststellung folgende Erwägungen maßgeblich:
Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen ist § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG i. V. m. § 1 der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 18. November 2002 (Amtsblatt der Bezirksregierung Weser-Ems, S. 1160), wonach die Beklagte zur Deckung ihres Aufwands u. a. für die Verbesserung ihrer öffentlichen Straßen - insgesamt, in Abschnitten oder Teilen - (öffentliche Einrichtungen) Straßenausbaubeiträge erhebt. Gemäß § 6 Abs. 7Satz 1 NKAG und § 11 Satz 1 der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten können auf die künftige Beitragsschuld angemessene Vorausleistungen verlangt werden, sobald mit der Durchführung der Maßnahme begonnen worden ist. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 der Straßenausbaubeitragssatzung ermittelt die Beklagte den beitragsfähigen Aufwand jeweils für die einzelne Ausbaumaßnahme. Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 der Straßenausbaubeitragssatzung kann sie den Aufwand auch hiervon abweichend für bestimmte Teile einer Maßnahme (Aufwandspaltung) oder für einen selbstständig nutzbaren Abschnitt einer Maßnahme (Abschnittsbildung) gesondert ermitteln. Von der letzten Möglichkeit hat die Beklagte Gebrauch gemacht, indem sie den beitragsfähigen Aufwand der Ausbaumaßnahme H.Straße für den Abschnitt von der Ostgrenze M.straße bis O.platz/Q.straße gesondert ermittelt und im Wege der Vorausleistung abgerechnet hat. Die dazu mit Beschluss des Rates der Beklagten vom 26. Februar 2007 vorgenommene Bildung eines Abschnitts von der Ostgrenze M.straße bis O.platz/Q.straße ist entgegen der Auffassung der Klägerin rechtsfehlerfrei erfolgt.
Den Gemeinden steht bei ihrer Entscheidung darüber, ob und wo sie einen Abschnitt bilden, ein Ermessen zu, das seine Schranke im Willkürverbot findet und unter Beachtung des Zwecks, den der Gesetzgeber mit der Einführung des Rechtsinstituts der Abschnittsbildung verfolgt hat, ausgeübt werden muss. Nach dem Willen des Gesetzgebers stellt die Abschnittsbildung ein im Interesse der Finanzsituation der Gemeinden zugelassenes Vorfinanzierungsinstitut dar. Deren Ermessenerwägungen haben sich deshalb grundsätzlich an dieser Vorfinanzierungsfunktion auszurichten, so dass im Falle der gemeindlichen Entscheidung zugunsten einer Abschnittsbildung auf eine möglichst positive Entwicklung der Haushaltslage hingewirkt werden muss sowie zu beachten ist, dass im Rahmen der Beitragserhebungspflicht satzungsgemäße Möglichkeiten zur Refinanzierung entstandenen Aufwands auch ausgeschöpft werden müssen. Außerdem ist der Gesichtspunkt der Beitragsgerechtigkeit zu berücksichtigen. Bedeutungslos muss bei der Ermessensentscheidung hingegen bleiben, wie sich die genaue Bildung des Abschnitts auf die finanzielle Belastung der einzelnen Grundstückseigentümer auswirkt (so bereits Urteil des Senats vom 20.06.2007 - 9 LC 59/06 - NSt-N 2007, 317 -; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., 2007, § 14 Rdnr. 24 und 32, ders., Kommunalabgabenrecht, Stand Januar 2008, § 8 Rdnr. 114 a m.w.N.). Auf der anderen Seite verbleibt der Gemeinde hinsichtlich der genauen Festlegung der Abschnittsgrenze in der Regel kein Ermessen, wenn sich die abzurechnende Ausbaustrecke als Ergänzung und Fortführung des Ausbaus eines Teils der öffentlichen Einrichtung darstellt, der bereits im Wege der Abschnittsbildung abgerechnet worden ist; in einem solchen Fall ist unmittelbar an die vorgegebene Abschnittsbildung anzuknüpfen (vgl. Urteil des Senats vom 20.6.2007 - 9 LC 59/06 - a.a.O.; HessVGH, Beschluss vom 16.4.1998 - 5 ZU 3207/97 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, § 14 Rdnr. 29).
Unter Beachtung dieser rechtlichen Maßstäbe erweist sich die 2007 beschlossene Abschnittsbildung trotz des Umstands, dass die Abschnittsbildung von 1995 ermessensfehlerhaft war, als rechtmäßig. Der 1995 gebildete Abschnitt endete nicht - wie im Regelfall üblich - in der Mitte des Einmündungsbereichs M.straße, sondern an der östlichen Grenze des Einmündungsbereichs. Der Senat geht insoweit mit der Beklagten davon aus, dass der Ratsvorlage ein Lageplan beigefügt war, aus dem sich diese Grenzziehung hinreichend genau ergab. Ausweislich eines Vermerks der Beklagten vom 1. März 1995 hat sie die vom Regelfall abweichende Abschnittsbildung allein aus Gründen der Beitragsgerechtigkeit bevorzugt. Damit sollten nämlich die Anlieger des westlichen Restabschnitts entlastet werden; insgesamt sollte eine gerechtere Aufwandsverteilung zwischen den Anliegern in dem Abschnitt R. bis M.straße und den Anliegern in dem seinerzeit vorgesehenen Abschnitt M.straße bis P.straße erreicht werden. Die aus Sicht der Beklagten bezweckte gerechtere Aufwandsverteilung sollte dadurch bewirkt werden, dass bei der 1995 gewählten Abschnittslösung die an dem seinerzeit gebildeten Abschnitt gelegene Frontlänge des Grundstücks der Klägerin und damit die in die Aufwandsverteilung eingehende Beitragsfläche des Grundstücks geringer ausfällt als bei einer Abschnittsbildung, die in der Mitte des Einmündungsbereichs der M.straße endet. Die weitere Folge war, dass die Frontlänge des klägerischen Grundstücks an dem westlich anschließenden Abschnitt der H.Straße größer ausfiel und die damit einhergehende höhere Beitragsfläche des klägerischen Grundstücks im Rahmen der Gesamtabrechnung bei den Anliegern des westlichen Abschnitts zu einem etwas niedrigeren Straßenausbaubeitrag geführt hat. Dieser für die Anlieger des 2007 beschlossenen Abschnitts in gewissem Maße beitragssenkende Effekt tritt dadurch ein, dass das an beiden Abschnitten liegende Grundstück der Klägerin rechnerisch geteilt und jeweils nur mit dem Anteil an den sich aus der einschlägigen Satzungsbestimmung ergebenden Verteilungswerten berücksichtigt wird, der dem Verhältnis der Frontlängen an dem einen oder dem anderen Abschnitt entspricht (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, § 14 Rdnr. 30). Diese Überlegungen der Beklagten, auch den Anliegern des später gebildeten Abschnitts den Vorteil einer größeren Beitragsfläche beim Grundstück der Klägerin zukommen zu lassen, sind ersichtlich nicht mehr von der Vorfinanzierungsfunktion getragen, sondern allein von allgemeinen Billigkeitserwägungen, die nach den dargelegten Maßstäben nicht ermessensgerecht sind.
Die damit ermessensfehlerhafte Abschnittsbildung im Jahr 1995 wirkt sich indes auf den hier maßgeblichen - 2007 beschlossenen - Abschnitt westlich der östlichen Einmündungsgrenze M.straße nicht aus. Der seinerzeitige Ermessensfehler war nicht derart offenkundig und schwerwiegend, dass die 1995 erfolgte Abschnittsbildung nichtig und damit ohne jede Rechtswirkung war. Vielmehr bleibt die rechtswidrige Abschnittsbildung im Interesse der Rechtssicherheit und aus Gründen der vollen Kostendeckung insoweit rechtlich relevant, als dass sich daran ein weiterer Abschnitt anschließen kann, ohne dass der seinerzeitige Ermessensfehler Einfluss auf den Umfang des sich anschließenden Abschnitts hat. Die 2007 vorgenommene Entscheidung der Beklagten zugunsten des östlichen Einmündungsbereichs trägt dem Grundsatz des unmittelbaren Anknüpfens von Abschnitten gerade Rechnung.
Die von der Beklagten im Rahmen der Verteilung des umlagefähigen Aufwands vorgenommene und vom Verwaltungsgericht für rechtmäßig erachtete Abgrenzung von Flächen auf dem Grundstück der Klägerin, die dem Innenbereich nach § 34 Abs. 1 BauGB zuzuordnen sind, und solchen, die im Außenbereich (§ 35 BauGB) verbleiben, erweist sich nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung durch den Senat als nicht rechtmäßig. Die Verteilung des umlagefähigen Aufwandes auf die berücksichtigungsfähigen Grundstücke erfolgt nach § 5 Abs. 1 Satz 2 der Straßenausbaubeitragssatzung im Verhältnis der Nutzflächen, die sich für diese Grundstücke aus der Vervielfachung der maßgeblichen Grundstücksfläche mit dem nach den §§ 6 und 7 der Straßenausbaubeitragssatzung maßgeblichen Nutzungsfaktor ergeben. Je nachdem, wieweit das Grundstück der Klägerin als Innenbereichs- und wieweit als Außenbereichsfläche zu bewerten ist, ergibt sich für die Verteilungsberechnung eine unterschiedliche Grundstücksfläche und ein in Ansatz zu bringender unterschiedlicher Nutzungsfaktor nach § 6 der Straßenausbaubeitragssatzung. Als baulich oder gewerblich nutzbar im Sinne dieser Satzung gilt gemäß § 5 Abs. 3 Nr. 4 b) der Straßenausbaubeitragssatzung bei berücksichtigungsfähigen Grundstücken, für die kein Bebauungsplan und keine Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB besteht und die teilweise im Innenbereich (§ 34 BauGB) und teilweise im Außenbereich (§ 35 BauGB) liegen, die Fläche zwischen der öffentlichen Einrichtung und einer Linie, die in einem gleichmäßigen Abstand von 50 m zu ihr verläuft. Diese Regelung wird durch § 5 Abs. 3 Nr. 5 der Straßenausbaubeitragssatzung ergänzt, wonach im Fall der baulichen oder gewerblichen Nutzung über die sich nach Nr. 4 b) ergebenden Grenzen hinaus die Flächen zwischen der öffentlichen Einrichtung und einer Linie hierzu, die in dem gleichmäßigen Abstand verläuft, der der übergreifenden Bebauung oder gewerblichen Nutzung entspricht, zu berücksichtigen sind.
Die danach aufzuwerfende Frage, ob das Grundstück der Klägerin zu einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB zählt und wo die Grenze zwischen Innen- und Außenbereich verläuft, lässt sich nicht unter Anwendung von geographisch-mathematischen Maßstäben bestimmen, sondern bedarf einer Beurteilung aufgrund einer echten Bewertung des im Einzelfall vorliegenden konkreten Sachverhalts (BVerwG, Beschluss vom 2.4.2007 - 4 B 7.07 - ZfBR 2007, 480). Ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ein Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (BVerwG, Beschluss vom 10.7.2000 - 4 B 39/00 - NVwZ 2001, 70 = BRS 63 Nr. 101 = DÖV 2000, 1010). Der innere Grund für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB liegt darin, dass die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung eines Bereichs zugelassen werden soll. Dies setzt zunächst die Feststellung einer Bebauung voraus, die maßstabsbildend ist. Darunter fallen nur bauliche Anlagen, die optisch wahrnehmbar und nach Art und Gewicht geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten städtebaulichen Charakter zu prägen (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.9.1992 - 4 C 15.90 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 152 = NVwZ 1993, 985 = DVBl 1993, 111 und vom 17.6.1993 - 4 C 17.91 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 158 = NVwZ 1994, 294 = BRS 55 Nr. 72). Hierzu zählen grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.2.1984 - 4 C 55.81 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 97). Dazu können auch landwirtschaftlichen oder erwerbsgärtnerischen Zwecken dienende Betriebsgebäude gehören (BVerwG, Beschluss vom 2.4.2007 - 4 B 7.07 - a. a. O.). Baulichkeiten, die nur vorübergehend genutzt zu werden pflegen, sind unabhängig davon, ob sie landwirtschaftlichen Zwecken (z.B. Scheunen oder Ställe), Freizeitzwecken (z.B. kleine Wochenendhäuser, Gartenhäuser) oder sonstigen Zwecken dienen, in aller Regel keine Bauten, die für sich genommen als ein für die Siedlungsstruktur prägendes Element zu Buche schlagen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.3.1992 - 4 B 35.92 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 149). Ob ein Gebäude, das nur vorübergehend dem Aufenthalt von Menschen dient, nach Art und Gewicht eine den städtebaulichen Charakter der Umgebung mitbestimmende Baulichkeit darstellt, lässt sich allerdings abschließend nur nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalls beurteilen (BVerwG, Beschluss vom 11.7.2002 - 4 B 30.02 - ZfBR 2002, 808).
Zu einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil können auch Grundstücke oder Grundstücksteile gehören, auf denen sich überhaupt keine baulichen Anlagen oder nur bauliche Anlagen ohne maßstabsbildende Kraft befinden. Maßgeblich ist, wie weit eine aufeinander folgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und ob die zur Bebauung vorgesehene Fläche selbst diesem Zusammenhang angehört (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.8.2001 - 4 B 26/01 - BauR 2002, 277 m. w. N.).
In Anwendung dieser Maßstäbe ist insbesondere nach Auswertung der Beweisaufnahme vor Ort zunächst festzustellen, dass ein Betrachter, der vor dem Grundstück der Klägerin an der H.Straße steht, den Eindruck gewinnt, dass die auf dem Grundstück der Klägerin befindlichen Baulichkeiten entlang der H.Straße mit dem vermieteten Wohngebäude, dem seitlich nach hinten versetzten Büro- und Werkstattgebäude sowie dem westlich gelegenen Wasserturm und der dahinter befindlichen Maschinenhalle Bestandteil der westlich und östlich des Grundstücks der Klägerin entlang der H.Straße aufeinander folgenden Bebauung sind. Sie fügen sich gleichsam zwanglos in die vorhandene Umgebungsbebauung ein. Auch wenn die Umgebung des Grundstücks der Klägerin überwiegend durch eine auf weitaus kleineren Grundstücken vorhandene Bebauung mit Wohnnutzung oder gewerblicher Nutzung gekennzeichnet ist, prägt das Wasserwerk seinerseits den Bereich entlang der H.Straße mit. Dies beruht auf Umfang und Ausdehnung der Baulichkeiten in erster Reihe auf dem klägerischen Grundstück. Dem Wasserturm kommt zusammen mit der Maschinenhalle aufgrund seiner beträchtlichen Größe und Gestalt eine die Umgebung prägende Ausstrahlungswirkung zu. Das an der südlichen Grundstücksgrenze gelegene Wohngebäude wirkt mit dem dahinter liegenden Gebäude, das als Büro, Werkstatt und Lagerraum genutzt wird, nicht zuletzt aufgrund seiner Ausdehnung ebenfalls maßstabsbildend. Nach dem Ergebnis des Augenscheins nimmt an diesem Bebauungszusammenhang die Warte Wasserwerk, der „Riesler“ und die südlich davon gelegene Garage teil. Trotz der nordöstlich des Wasserwerks vorhandenen - parkartig angelegten - Grünflächen lässt die südlich der Warte Wasserwerk vorhandene gepflasterte Zufahrts-, Rangier- und Parkfläche eine Unterbrechung des Zusammenhangs mit der südlich gelegenen Bebauung nicht aufkommen. Gegen einen Abbruch des Bebauungszusammenhangs spricht zudem, dass die Warte Wasserwerk eine beträchtliche Größe aufweist. Der östlich der Warte Wasserwerk gelegene „Riesler“ sowie die südlich davon gelegene Garage werden als Neben- oder Hilfseinrichtungen des Wasserwerks mit in den Innenbereich „gezogen“. Ein Bebauungszusammenhang kann sich nämlich auch noch über den Baukörper der letzten maßstabsbildenden baulichen Anlage hinaus auf eine Baulichkeit oder einen Bereich erstrecken, die oder der dieser letzten maßstabsbildenden baulichen Anlage erkennbar zugeordnet ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7.7.2004 - 1 A 12039/03 - NVwZ-RR 2005, 603 = BauR 2004, 1577 = BRS 67 Nr. 92 m. w. N.; Söfker in: Ernst - Zinkahn - Bielenberg, BauGB Kommentar, Stand 2007, § 34 BauGB Rdnr. 25). Auch wenn der „Riesler“ als bauliche Anlage vergleichsweise kompakt und auffällig hoch erscheint, büßt er damit seine Funktion als untergeordnete Nebenanlage nicht ein. Denn die Warte Wasserwerk weist gegenüber dem „Riesler“ eine größere flächenmäßige Ausdehnung auf, die dem Beobachter deutlich vor Augen führt, dass die Warte Wasserwerk die Hauptanlage ist. Der Eindruck der Geschlossenheit und der Zusammengehörigkeit endet mithin nicht unmittelbar östlich der Warte Wasserwerk. In nördlicher Richtung unmittelbar hinter der Warte Wasserwerk ist - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - die dort unter Rasen befindliche -unterirdische - Reinwasserbehälteranlage nicht mehr Teil des Bebauungszusammenhangs, weil sie für den Beobachter vor Ort als solche nicht erkennbar ist. Das nordöstlich der Warte Wasserwerk in einiger Entfernung gelegene Klärbecken nimmt gleichfalls nicht am Bebauungszusammenhang teil, weil es an einem unmittelbaren örtlichen Zusammenhang als untergeordnete Nebenanlage zum Wasserwerk fehlt. Dafür liegt das Klärbecken von der Warte Wasserwerk zu weit entfernt. Zudem mangelt es dem Klärbecken an der maßstabsbildenden Kraft, weil es sich dem Beobachter bei einer optischen Bewertung eher als unbebaut darstellt (vgl. BVerwG vom 14.9.1992 - 4 C 15/90 - a. a. O.). Bei dem Klärbecken handelt es sich um ein lang gezogenes, offenes Absetzbecken, dem jegliche städtebaulich relevante Wirkung fehlt.
Dem Verwaltungsgericht zuzustimmen ist jedoch hinsichtlich der Zuordnung der westlich und südwestlich der Warte Wasserwerk gelegenen mit Bäumen bestandenen Fläche zum Innenbereich. Insoweit gibt das prägende Gewicht der Umgebungsbebauung den Ausschlag zugunsten des Innenbereichs. Diese ca. 70 m breite unbebaute Fläche wird von Osten her durch einen hohen Wasserturm, die Maschinenhalle und die Warte Wasserwerk geprägt. Westlich der unbebauten Fläche findet sich auf dem angrenzenden Grundstück unmittelbar anschließend eine zweigeschossige Wohnbebauung. Dass der Eindruck der Geschlossenheit durch die unbebaute Freifläche nicht unterbrochen wird, wird auch dadurch bewirkt, dass auf dieser Fläche ein - mehrere Meter breiter - gepflasterter Weg verläuft, auf dessen östlicher Seite sich eine gepflasterte, ebenfalls mehrere Meter breite Lagerfläche anschließt, auf der zum Zeitpunkt der Ortsbesichtigung Baumaterialien gelagert wurden und auf der ein Abfallcontainer abgestellt war. Insoweit fehlt es der unbebauten Fläche an der Ausrichtung in den Außenbereich, der sich nördlich einer Linie erstreckt, die nördlich der Warte Wasserwerk in Anwendung der Tiefenbegrenzungsregelung parallel zur H.Straße zwischen der westlichen und östlichen Grundstücksgrenze verläuft (vgl. die in Alternative 1 der Hilfsberechnung eingezeichnete Abgrenzungslinie zwischen Innen- und Außenbereich, Blatt 212 der Gerichtsakte).
Wie hoch die von der Klägerin geschuldete Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag bei der dargelegten Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich genau ist, lässt sich bei sachgerechter Auslegung des Vorteilsbegriffs im Sinne von § 6 Abs. 1 NKAG nicht auf der Grundlage der auf Nutzungsfaktoren abstellenden Verteilungsregelung in der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten ermitteln, was zur Rechtswidrigkeit des streitigen Heranziehungsbescheids führt. Der Beklagten und dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass von den in § 7 der Straßenausbaubeitragssatzung vorgesehenen Nutzungsfaktoren für Grundstücksflächen mit sonstiger Nutzung (siehe oben Seiten 3 und 4) für die Außenbereichsflächen auf dem Grundstück der Klägerin allein die spezielle Regelung in § 7 Abs. 1 Nr. 2 a) cc) einschlägig ist, wonach für Außenbereichsflächen ohne Bebauung bei gewerblicher Nutzung (z. B. Bodenabbau pp.) ein Nutzungsfaktor von 1,0 in Ansatz zu bringen ist. Unstreitig ist die Beklagte mit der Gewinnung und Veräußerung des geförderten Trinkwassers gewerblich tätig. Da sie die Außenbereichsflächen für diese gewerbliche Tätigkeit nutzt, scheidet ein Nutzungsfaktor nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 b) der Straßenausbaubeitragssatzung in Höhe von 0,5 aus, weil dafür eine der gewerblichen Nutzung vergleichbare Nutzung auf Außenbereichsflächen ohne Bebauung vorausgesetzt wird wie z. B. bei Friedhöfen, Sport- und Festplätzen, Freibädern, Dauerkleingärten und Campingplätzen ohne Bebauung, aber gerade keine gewerbliche Nutzung gefordert wird, wie sie auf den Außenbereichsflächen der Klägerin erfolgt. Auch wenn auf den Außenbereichsflächen der Klägerin neben den Förderbrunnen ein alter Waldbestand vorhanden ist, findet die Regelung in § 7 Abs. 1 Nr. 2 a) aa) der Straßenausbaubeitragssatzung keine Anwendung, weil sich die Regelung in § 7 Abs. 1 Nr. 2 a) cc) insoweit als die speziellere erweist, die unabhängig vom Vorhandensein eines Waldbestands auf die gewerbliche Nutzung der Außenbereichsfläche abzielt.
Die somit allein anwendbare Regelung in § 7 Abs. 1 Nr. 2 a) cc) der Straßenausbaubeitragssatzung führt bei Berücksichtigung der realen Zu- und Abfahrtsverhältnisse auf den Außenbereichsflächen der Klägerin sowie bei Gewichtung der Möglichkeit zur Inanspruchnahme dieser Außenbereichsflächen von der H.Straße aus nicht zu einer vorteilsgerechten Aufwandsverteilung. Die Vorteilsbemessung mit dem Nutzungsfaktor 1,0 nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 a) cc) für die gewerbliche Nutzung auf den Außenbereichsflächen trägt der realen Situation auf dem Grundstück der Klägerin nicht hinreichend Rechnung.
Im Ausbaubeitragsrecht sind an der Verteilung des umlagefähigen Aufwands grundsätzlich nur Grundstücke zu beteiligen, wenn und soweit deren Eigentümern im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten (Beendigung der beitragsfähigen Maßnahme) durch die Inanspruchnahmemöglichkeit der ausgebauten Anlage aktuelle, d.h. eine Beitragserhebung rechtfertigende (wirtschaftliche Sonder-) Vorteile geboten werden (vgl. Driehaus, a. a. O. § 35 Rdnr. 5). Die Annahme eines "besonderen wirtschaftlichen Vorteils" kann nicht losgelöst von der auf dem Grundstück ausgeübten zulässigen bzw. zugelassenen Nutzung gesehen werden. Für die Bewertung der Inanspruchnahmemöglichkeit und der auf ihr beruhenden Vorteile ist darauf abzustellen, in welchem Umfang erfahrungsgemäß eine Inanspruchnahme der ausgebauten Anlage von den jeweiligen Grundstücken ausgelöst wird. Das bedeutet, dass auf den Umfang der wahrscheinlichen Inanspruchnahme der ausgebauten Anlage abzuheben ist. Je größer die wahrscheinliche Inanspruchnahme der ausgebauten Anlage ist, desto wertvoller ist die Möglichkeit zu deren Inanspruchnahme und desto höher sind die durch sie gebotenen (wirtschaftlichen Sonder-) Vorteile. Die Höhe des durch die Inanspruchnahmemöglichkeit vermittelten Vorteils ist mithin abhängig von der Bewertung der Inanspruchnahmemöglichkeit mit Hilfe der Wahrscheinlichkeit. Deshalb ist für die Gestaltung eines Verteilungsmaßstabes an ein Merkmal anzuknüpfen, von dem angenommen werden darf, es sei von besonderem Aussagewert für den Umfang der wahrscheinlichen Inanspruchnahme der ausgebauten Anlage (ebenso z.B. VGH München, Beschluss vom 2.10.1985 - 23 CS 85 A. 2363 - BayVBl 1986, 500). Als ein solches Merkmal bietet sich zunächst die zulässige Grundstücksnutzung an. Das schließt jedoch ein Abstellen auf die tatsächliche Nutzung nicht aus.
Im vorliegenden Fall ist die gewerbliche Nutzung auf den Außenbereichsflächen über die dort eingeschränkte Bebaubarkeit hinaus weiter dadurch begrenzt, dass sich die Außenbereichsfläche in einem Wasserschutzgebiet befindet und damit zusätzlichen Restriktionen unterliegt.
Das Wasserschutzgebiet gliedert sich in unterschiedliche Schutzzonen. Die Schutzzone I ist der Bereich mit einem Radius von 10 m um den jeweiligen Entnahmebrunnen (Brunnenmitte) herum. Diese Zone ist im Vergleich zur Schutzzone II stärker geschützt. Nach § 2 Abs. 2 der Verordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets für die Wassergewinnungsanlagen I der Stadt Oldenburg in Oldenburg-H. vom 25. Mai 1973 (Amtsblatt Oldenburg, S. 408) fallen die auf dem Grundstück der Klägerin vorhandenen Brunnen I-VII in die Schutzzone I. Auf diesen Flächen sind die unter § 3 der Verordnung aufgeführten Handlungen und Anlagen verboten. Die außerhalb der Schutzzone I gelegenen Außenbereichsflächen auf dem Grundstück der Klägerin unterfallen der Schutzzone II, in der ebenfalls zahlreiche Handlungen und Anlagen verboten sind. Beispielsweise sind Gebäude auf der Außenbereichsfläche nach § 3 Nr. 17 der Verordnung weder in der Schutzzone I noch in der Schutzzone II zulässig.
Die Verbote um die Brunnenmitte der im Außenbereich vorhandenen Entnahmebrunnen herum reduzieren die zulässige Nutzung allein auf den Brunnenbetrieb und die Entnahme von Wasser. Ebenso eingeschränkt sind die Nutzungsmöglichkeiten in der Schutzzone II, in der im Vergleich zu den in der Schutzzone I bestehenden Verboten Sportplätze beschränkt zulässig wären. Aus dieser rechtlich sehr eingeschränkten Nutzungsmöglichkeit der Außenbereichsfläche, auf der eben wegen der Schutzgebietsausweisung privilegierte Außenbereichsvorhaben gem. § 35 Abs. 1 BauGB nicht zulässig sind, leitet sich die tatsächliche Nutzung ab, die sich nur in diesem Rahmen bewegen kann. Diese Nutzung vollzieht sich in der Weise, dass die Brunnen zu Wartungszwecken und Instandhaltungsarbeiten aufgesucht werden und die zu ihnen führenden Wege auf dem Gelände von Bewuchs frei gehalten werden. Der damit verbundene Zu- und Abgangsverkehr beschränkt sich nach Auswertung der von der Klägerin vorgelegten Angaben zu den auf der Außenbereichsfläche stattfindenden Arbeiten wie die Brunnenreinigung, die Grundwasserstandsmessungen, die Kontrolle der Schaltanlagen, die Probennahme bei den Peil- und Förderbrunnen und Rückschnitt und Rodungsarbeiten (vgl. Blatt 230 der Gerichtsakte) auf etwa durchschnittlich lediglich ca. 52 Fahrzeugbewegungen pro Jahr. Hinzu kommen weitere Nutzungen, die etwa mit der Pflege der Außenbereichsflächen zu tun haben. Diese Arten von Nutzung verursachen bei weitem nicht den Zu- und Abgangsverkehr wie er etwa für eine kontinuierliche gewerbliche Nutzung unbebauter Außenbereichsflächen vorkommen kann und dem der Satzungsgeber in Ausübung seines ortsgesetzgeberischen Bewertungsermessens Rechnung tragen wollte. Da auf der in Schutzzone I und II gelegenen Außenbereichsfläche allein die Nutzung der Brunnen zulässig ist, scheidet die Möglichkeit einer anderen gewerblichen Nutzung auf dieser Außenbereichsfläche aus, d. h. eine wesentliche Ausweitung der Fahrzeug- und Fußgängerbewegungen ist nicht zu erwarten.
Dass der für diese Art der Nutzung vorgesehene Nutzungsfaktor von 1,0 die Inanspruchnahmemöglichkeit nicht mehr vorteilsgerecht abbildet, zeigt der Vergleich mit den anderen in der Straßenausbaubeitragssatzung ausgewiesenen Nutzungsfaktoren. Insbesondere in Relation zu dem Nutzungsfaktor von ebenfalls 1,0 für baulich nutzbare Grundstücksflächen mit einem Vollgeschoss (vgl. § 6 Abs. 1 und 2 der Straßenausbaubeitragssatzung) erweist sich die Regelung in § 7 Abs. 1 Nr. 2 a) cc) als für Grundstücke der hier zu beurteilenden Art nicht vorteilsangemessen. Entscheidend ist, inwieweit die konkrete Nutzung der Außenbereichsflächen in ihrer Verkehrsauswirkung sich der normalen Inanspruchnahme der Straße, wie sie die Wohnnutzung auslöst, annähert. Eine solche Annäherung kann indes nicht festgestellt werden. Bereits nach allgemeiner Lebenserfahrung drängt sich auf, dass die durchschnittliche jährliche Inanspruchnahme der ausgebauten Straße durch den von einem eingeschossig bebauten Grundstück im Innenbereich ausgelösten Ziel- und Quellverkehr jeglicher Art um ein Vielfaches höher liegt als bei einer Außenbereichsfläche der hier zu beurteilenden Art.
Die Anwendung des in § 7 Abs. 1 Nr. 2 a) cc) der Straßenausbaubeitragssatzung vorgesehenen Nutzungsfaktors von 1,0 auf das Grundstück der Klägerin lässt sich nicht mit den zur Zulässigkeit von Typisierungen entwickelten Grundsätzen rechtfertigen. Eine die speziellen Verhältnisse des Grundstücks der Klägerin berücksichtigende Verteilungsregelung wäre danach nicht erforderlich, wenn das Grundstück bei der Gesamtabrechnung der H.Straße nach Anzahl und Ausdehnung nicht ins Gewicht fiele. So läge der Fall, wenn es nur bis zu 10 % der Beitragsfälle und der Beitragsfläche ausmachen würde. Die zweite Voraussetzung für eine zulässige Typisierung liegt indessen nicht vor. Denn bezogen auf das durch die Abschnittsbildung entstandene Abrechnungsgebiet macht allein die Außenbereichsfläche auf dem Grundstück der Klägerin mehr als ein Drittel der gesamten Beitragsfläche aus und übersteigt damit insoweit die Grenze von 10 % deutlich.
Die Beklagte ist damit für die Abrechnung des gebildeten Abschnitts der H.Straße satzungsrechtlich - durch Änderung ihrer bestehenden Straßenausbaubeitragssatzung oder den Erlass einer Sondersatzung - zu einer feineren Ausdifferenzierung des Nutzungsfaktors für - der gewerblichen Trinkwassergewinnung dienende - in einem Wasserschutzgebiet gelegene Außenbereichsflächen ohne Bebauung gezwungen, um dem Gebot der vorteilsgerechten Aufwandsverteilung im Sinne von § 6 Abs. 1 NKAG genüge zu tun. Nach Einschätzung des Senats dürfte sich für Grundstücke der von der Klägerin genutzten Art ein Nutzungsfaktor von 0,3 bis 0,5 als vorteilsangemessen erweisen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 BauGB
§ 34 BauGB
§ 34 BBauG
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG
§ 6 Abs. 7Satz 1 NKAG
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 6 Abs. 1 NKAG
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 2 der Verordnung
§ 3 der Verordnung
§ 3 Nr. 17 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 70
DÖV 2000, 1010
NVwZ 1993, 985
DVBl 1993, 111
NVwZ 1994, 294
NVwZ-RR 2005, 603
BayVBl 1986, 500
9 LC 59/06
5 ZU 3207/97
4 B 7.07
4 B 39/00
4 C 15.90
4 C 17.91
4 C 55.81
4 B 35.92
4 B 30.02
4 B 26/01
1 A 12039/03
4 C 15/90