Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-11, Aktenzeichen 129/13
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2014:0411.129.13.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der VerfGH ist im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle befugt, die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin nach der Kompetenzordnung des GG zu überprüfen (vgl VerfGH Berlin, 13.05.2013, 32/12 ).(Rn.34)
2. Art 26 Verf BE schützt auch den individuellen Entschluss, sein Grundrecht durch Teilnahme an der kollektiven öffentlichen Meinungskundgabe in freier Selbstbestimmung wahrzunehmen (innere Versammlungsfreiheit). Hiermit wäre es unvereinbar, wenn Versammlungen ihren staatsfreien, unreglementierten Charakter durch exzessive Observationen und Registrierungen verlieren würden (vgl BVerfG, 14.05.1985, 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, 315 <349> ).(Rn.48)
3. Wegen der spezifischen Wirkungen auf die Versammlungsfreiheit ist das angegriffene Gesetz in erster Linie an Art 26 Verf BE zu messen. Aus der Schrankenbestimmung des Art 33 S 3 Verf BE und aus Art. 14 Verf BE ergeben sich insoweit keine weitergehenden Anforderungen.(Rn.50)
4. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen und dabei seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl VerfGH Berlin, 25.03.1999, 35/97, ). Die notwendige Bestimmtheit fehlt nicht schon deshalb, weil sie der Auslegung bedarf. Der VerfGH hat nur zu prüfen, ob der Gesetzgeber auslegungs- und anwendungsfähige Merkmale verwendet hat.(Rn.52) (Rn.53)
5. Hier:
a. Die teilweise Ersetzung des § 19a VersammlG durch das VersAufn/AufzG BE ist verfassungsgemäß. Sie wahrt die Anforderungen des Rechtsprechung des BVerfG, wonach eine Ersetzung nur dann zulässig ist, wenn „der Landesgesetzgeber [...] einen abgrenzbaren Teilbereich in eigener Verantwortung regelt“ (BVerfG, 09.06.2004, 1 BvR 636/02, BVerfGE 111, 10 <30>).(Rn.40) (Rn.41)
aa. Die Vorschriften des angegriffenen Gesetzes bilden insofern einen in sich geschlossenen Regelungszusammenhang.(Rn.42)
bb. Aus dem Titel des angegriffenen Gesetzes geht klar hervor, welche Regelungen das Land Berlin selbst und eigenverantwortlich treffen will. (Rn.43)
b.Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass Übersichtsaufnahmen iSd § 1 Abs 3 VersAufn/AufzG BE Versammlungsteilnehmer in ihrer Grundrechtsausübung beeinflussen oder sogar von ihr abhalten können.(Rn.49)
c. Die als fehlend gerügte Abgrenzung zwischen Identifizierung und „Individualisierung“ von Versammlungsteilnehmern, das Tatbestandsmerkmal der Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes und das Tatbestandsmerkmal der Größe oder Unübersichtlichkeit einer Versammlung machen § 1 Abs 3 VersAufn/AufzG BE nicht unbestimmt. (Rn.54) (Rn.55)
d. § 1 Abs 3 VersAufn/AufzG BE begegnet bei der gebotenen Auslegung und Anwendung im Lichte der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit keinen Bedenken hinsichtlich seiner Verhältnismäßigkeit.
aa. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die mündliche Übermittlung von Lagebildern durch Beamte vor Ort für weniger geeignet gehalten hat.
bb. Die Offenheit der Maßnahme ist ein wichtiger Beitrag zur Wahrung ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn. Die Auswahl wahrnehmbarer Standorte und die Information der Versammlungsleitung (§ 1 Abs 3 S 3 VersAufn/AufzG BE) dienen der Herstellung der gebotenen Offenheit.(Rn.63)
cc. Angesichts der einzelnen Tatbestandsmerkmale ist das Ausmaß der Grundrechtsberührung aber nicht als schwerwiegend anzusehen. Es ist davon auszugehen, dass (auch potentiellen) Versammlungsteilnehmern die restriktiven Voraussetzungen einer Anfertigung von Übersichtsaufnahmen bekannt sind oder jedenfalls bekannt sein können.(Rn.64)
dd. Dem bei einer Gesamtbetrachtung vergleichsweise wenig intensiven Eingriff mit eher nur potentiellen Auswirkungen auf die innere Versammlungsfreiheit steht das im öffentlichen Interesse verfolgte Ziel einer effizienten Einsatzleitung gegenüber, das nicht zuletzt auch im Interesse der Versammlungsteilnehmer liegt.(Rn.65)
6. Abweichende Meinung des Richters Starostik:
§ 1 Abs 3 S 3 VersAufn/AufzG BE ist mit der Versammlungsfreiheit (Art 26 Verf BE) unvereinbar.
a. Bei der Abwägung, ob die Schwere der gesetzlichen Grundrechtsbeschränkung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht, würdigt die Entscheidung die Schwere des Eingriffs durch die abschreckende Wirkung polizeilicher Videoaufnahmen nicht ausreichend. (Rn.76)
Insb muss im Rahmen der Abwägung berücksichtigt werden, dass die Teilnehmer idR erkennbar seien und dass die Teilnehmer den Zweck der Aufnahmen nicht erkennen können. Zudem fehlt ein Sicherheitskonzepts für die Datenübertragung. (Rn.78)
b. Gegenüber dem öffentlichen Interesse an einem erleichterten Einsatz der Polizeikräfte überwiegen bei der Abwägung das Interesse an einer öffentlichen Meinungs- und Willensbildung ohne behördliche Eingriffe und das Interesse des Einzelnen, das Grundrecht aus Art 26 Verf BE ohne die Befürchtung einer behördlichen Erfassung wahrnehmen zu dürfen.(Rn.84)
c. Der Gesetzgeber hätte wegen der Gefahr des Missbrauchs der erhobenen Aufnahmen durch politische Gegner oder ausländische Nachrichtendienste ein Sicherheitskonzept für den Transport der Bildaufnahmen anordnen müssen.(Rn.86)
1. § 1 Abs. 3 des Gesetzes über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23. April 2013 (GVBl. S. 103) ist mit der Verfassung von Berlin vereinbar.
2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
3. Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Gegenstand des Normenkontrollantrags ist das Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23. April 2013 (VersammlG Bln) Antragsteller sind zuletzt - nach Ausscheiden des ursprünglichen Antragstellers zu 38 aus dem Abgeordnetenhaus - 62 Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin.
1. Mit dem Erlass des Versammlungsgesetzes von 1953 - VersammlG - hatte der Bund von seiner bis 2006 bestehenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht Gebrauch gemacht. Durch Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 8. August 2006 (BGBl I, 2034) ging die Kompetenz im Rahmen der Föderalismusreform auf die Länder über. Das Versammlungsgesetz des Bundes gilt nach der Übergangsregelung in Art. 125a Abs. 1 GG seitdem als Bundesrecht fort, bis es durch eigene Regelungen der Länder ersetzt wird.
Als erstes Land machte Bayern mit dem Erlass des Bayerischen Versammlungsgesetzes vom 22. Juli 2008 - BayVersG - von seiner Kompetenz Gebrauch und schuf dabei in Art. 9 eine gesetzliche Grundlage für Bild- und Tonaufnahmen sowie Aufzeichnungen. Auf eine hiergegen gerichtete Verfassungsbeschwerde ordnete das Bundesverfassungsgericht durch Beschluss vom 17. Februar 2009 (- 1 BvR 2492/08 -, BVerfGE 122, 342 ff.) im Wege der einstweiligen Anordnung an, dass Übersichtsaufnahmen von Versammlungen zur Lenkung und Leitung eines Polizeieinsatzes einstweilen nur zulässig sind, wenn sie wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung im Einzelfall erforderlich sind. Nach Änderung des Gesetzes nahm das Bundesverfassungsgericht die aufrecht erhaltene Rechtssatzverfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an, weil jetzt sämtliche Maßnahmen offen und damit für den einzelnen Betroffenen wahrnehmbar zu erfolgen haben, so dass zunächst um fachgerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht werden kann (Beschluss vom 21. März 2012 - 1 BvR 2492/08 -).
Im Juli 2010 entschied das Verwaltungsgericht Berlin, dass die Beobachtung von Versammlungen mittels eines Videowagens der Polizei und die Übertragung der Bilder in Echtzeit im so genannten Kamera-Monitor-Prinzip unabhängig von einer Speicherung der Bilder einen Eingriff in die Grundrechte auf Versammlungsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung darstellten und somit einer Rechtsgrundlage bedürften. Eine solche gesetzliche Grundlage existiere in Berlin nicht (VG Berlin, Urteil vom 5. Juli 2010 - 1 K 905.09 -).
2. Als Reaktion auf das Urteil des Verwaltungsgerichts brachte der Senat von Berlin (Beteiligter zu 2) einen Gesetzesentwurf in das Abgeordnetenhaus (Beteiligter zu 1) zur Regelung von Bild- und Tonaufnahmen bei Versammlungen ein. Das nach verschiedenen Änderungen im Laufe der parlamentarischen Beratung verabschiedete und von den Antragstellern angegriffene „Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen“ vom 23. April 2013 - VersammlG Bln - hat folgenden Wortlaut:
§ 1
(1) 1Die Polizei darf Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmerinnen und Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. 2Die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden.
(2) 1Die Unterlagen sind nach Beendigung der öffentlichen Versammlung oder zeitlich und sachlich damit unmittelbar im Zusammenhang stehender Ereignisse unverzüglich zu vernichten, soweit sie nicht benötigt werden
1. für die Verfolgung von Straftaten von Teilnehmerinnen und Teilnehmern oder
2. im Einzelfall zur Gefahrenabwehr, weil die betroffene Person verdächtigt ist, Straftaten bei oder im Zusammenhang mit der öffentlichen Versammlung vorbereitet oder begangen zu haben, und deshalb zu besorgen ist, dass von ihr erhebliche Gefahren für künftige öffentliche Versammlungen oder Aufzüge ausgehen.
2Unterlagen, die aus den in Satz 1 Nummer 2 aufgeführten Gründen nicht vernichtet wurden, sind in jedem Fall spätestens nach Ablauf von drei Jahren seit ihrer Entstehung zu vernichten, es sei denn, sie würden inzwischen zu dem in Satz 1 Nummer 1 aufgeführten Zweck benötigt.
(3) 1Im Übrigen darf die Polizei Übersichtsaufnahmen von Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen sowie ihrem Umfeld nur anfertigen, wenn dies wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung oder des Aufzuges im Einzelfall zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes erforderlich ist. 2Die Übersichtsaufnahmen sind offen anzufertigen und dürfen weder aufgezeichnet noch zur Identifikation der Teilnehmerinnen und Teilnehmer genutzt werden. 3Die Versammlungsleitung ist unverzüglich über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen in Kenntnis zu setzen.
§ 2
Dieses Gesetz schränkt das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes) ein.
§ 3
Dieses Gesetz ersetzt § 19a des Versammlungsgesetzes.
§ 4
Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin in Kraft.
3. Auf Kleine Anfragen zur Anwendung des neuen Gesetzes (Abghs-Drs. 17/12032 und 17/12143) antwortete der Senat dem Abgeordnetenhaus, am 1. Mai 2013 seien in zwei Fällen Übersichtsaufnahmen gefertigt worden. Dabei seien Hubschrauber sowie eine stationäre Kameraposition im Nahbereich genutzt worden. Die Aufgaben seien klar getrennt worden („nur Übersichtsaufnahmen“ und „nur beweissichernde Aufnahmen“, die zudem von unterschiedlichen Polizeibeamten mit unterschiedlicher technischer Ausstattung wahrgenommen worden seien). Die für Übersichtsaufnahmen eingesetzten Kameras seien nicht für Aufnahmen nach anderen Rechtsgrundlagen verwendet worden. Die Aufnahmen seien mit 2,3 GHz Sende- und Empfangsanlagen digital übertragen worden, wodurch der Zugriff durch Dritte wesentlich erschwert sei. Die bei Versammlungen und Großveranstaltungen filmenden Beamten würden in einem zweiwöchigen Lehrgang geschult; Ausbildungsschwerpunkte seien Rechts- und Gerätekunde. Es fänden regelmäßig Fortbildungen statt. Zu dem neuen Versammlungsgesetz Berlin habe es besondere Fortbildungen gegeben. Die Entscheidung, wann und auf welcher Rechtsgrundlage gefilmt werde, sei abhängig von der jeweiligen gesetzlichen Grundlage, vom Einsatzanlass und der Einsatzsituation. In der Regel werde über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen nach § 1 Abs. 3 VersammlG Bln durch die Polizeiführung des Einsatzes entschieden. Über die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen nach § 1 Abs. 1 VersammlG Bln entschieden grundsätzlich die Dienstkräfte vor Ort.
4. Die Antragsteller haben mit Schriftsätzen vom 10. September und 7. Oktober 2013 das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie halten das Gesetz wegen förmlicher und sachlicher Unvereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin für nichtig.
Es sei insgesamt wegen Kompetenzüberschreitung formell verfassungswidrig. Nach Art. 125a Abs. 1 GG sei nur eine gänzliche oder teilweise Neuregelung, nicht hingegen die Abänderung oder Ergänzung von Bundesrecht zulässig. Da die Durchführung von Übersichtsaufnahmen bislang nicht gesetzlich geregelt sei, ersetze die nunmehr getroffene Regelung nicht bestehendes Bundesrecht, sondern ergänze dieses und schließe eine Regelungslücke. Das Gesetz ziele nicht auf die Regelung eines abgrenzbaren Teilbereichs. § 1 Abs. 1 und Abs. 2 VersammlG Bln dienten der Gefahrenabwehr und stünden in Konkurrenz zu § 100h StPO bzw. lägen tatbestandlich an der Schwelle zu Maßnahmen nach dieser Vorschrift. § 1 Abs. 3 VersammlG Bln erscheine nicht als spezifische Gefahrenabwehrmaßnahme. Der Einsatz bildgebender technischer Verfahren führe bei normativer Betrachtung nicht zu einem einheitlichen Regelungsgegenstand.
§ 1 Abs. 3 VersammlG Bln sei außerdem materiell verfassungswidrig. Die Erhebung von Bilddaten von Versammlungsteilnehmern stelle stets einen Grundrechtseingriff dar. Bei Verwendung digitaler Technik ließen sich grundsätzlich auch anhand von Übersichtsaufnahmen einzelne Personen in Versammlungen oder sonstigen Menschenmengen identifizieren. Auch unabhängig von einer Identifizierungsmöglichkeit beeinträchtige jede technikgestützte amtliche Beobachtung die sog. innere Versammlungsfreiheit.
Die Regelung genüge nicht dem Bestimmtheitsgebot. Der Begriff der Übersichtsaufnahme ergebe sich nicht klar aus dem Gesetz. Wann eine Aufnahme den Charakter einer Übersichtsaufnahme verliere und zu einer Einzelaufnahme werde, erschließe sich weder aus der Norm noch aus ihrer normativen Umgebung. Eine Verwendung derselben technischen Geräte für Aufnahmen nach Abs. 1 und Abs. 3 werde nicht ausgeschlossen. Eine visuelle Verfolgung einzelner - auch nicht identifizierter - Teilnehmer etwa zum Zweck des Zugriffs sei nicht ausgeschlossen. Die Vorschrift beschränke weder qualitativ die eingesetzte Technik - auch hinsichtlich luftgestützter Trägersysteme und zukünftiger Entwicklungen - noch beschränke sie die Aufnahmegeräte quantitativ. Die Beobachtungsintensität sei damit nicht effektiv eingehegt. Nicht nachvollziehbar sei, inwieweit die Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes auch Maßnahmen gegen Einzelne einschließe. Das Merkmal der Erforderlichkeit mache den Einsatz von Übersichtsaufnahmen für den Einzelnen nicht vorhersehbar. Hinzu komme, dass ein Beurteilungsspielraum bestehen könne. Damit sei weder das Beobachtungsrisiko einschätzbar noch bestünden Maßstäbe für eine gerichtliche Überprüfung. Außerdem sei das miterfasste Umfeld einer Versammlung nicht abgegrenzt. Für eine hinreichende Bestimmtheit spreche auch nicht, dass der Tatbestand sich an der Formulierung des Bundesverfassungsgerichts in der einstweiligen Anordnung zum Bayerischen Versammlungsgesetz orientiere. Dabei handele es sich um eine vorläufige Regelung im Rahmen einer Folgenabwägung.
§ 1 Abs. 3 VersammlG Bln erweise sich außerdem als unverhältnismäßig. Der Rechtfertigungsbedarf werde durch die erhebliche Streubreite und die Wirkung auf Freiheit und Unbefangenheit der Kommunikation in der Gesellschaft insgesamt erhöht. Der Eingriff verfolge zwar einen legitimen Zweck. Es werde aber nicht nur eine effektive Beschränkung des Einsatzes der Maßnahme verfehlt, sondern auch die Wahl milderer Mittel nicht angeleitet. Der Verzicht auf Übersichtsaufnahmen vor Inkrafttreten des Gesetzes habe nicht zu Nachteilen geführt. Der verfolgte Zweck sei zur Rechtfertigung des Eingriffs zu wenig gewichtig. Die Vorschrift ziele nicht auf eine Ermöglichung, sondern nur auf eine Erleichterung der Lenkung und Leitung eines Polizeieinsatzes. Die Größe und Unübersichtlichkeit einer Versammlung hätten die Betroffenen aber nicht zu vertreten. Es gäbe auch keine verfahrensrechtlichen Sicherungen zur Beschränkung auf ein verfassungsrechtlich erträgliches Maß. Zwar werde ein Aufzeichnungsverbot angeordnet, welches eine Zweckentfremdung auf der Zeitschiene effektiv begrenze. Die Streubreite und die für Außenstehende nicht verständliche Funktion der eingesetzten Technik würden aber nicht verfahrensrechtlich begrenzt. Eine besondere Kennzeichnung der Maßnahme sei - anders als nach § 31b Abs. 2 BlnDSG, § 19a Abs. 2 und § 24a Abs. 2 ASOG - nicht angeordnet. Den Teilnehmern werde allenfalls durch (ggf. zufälligen) Augenschein ihre potentielle Betroffenheit verdeutlicht. Die Publizität gegenüber der Versammlungsleitung vermöge dies nicht zu kompensieren.
Die Antragsteller beantragen,
das Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23. April 2013 für nichtig zu erklären.
Der Beteiligte zu 1 hält das Gesetz für verfassungsgemäß. Das Bundesverfassungsgericht sehe es als zulässig an, wenn Länder beim Gebrauch ihrer Ersetzungskompetenz gem. Art. 125a Abs. 1 GG auch abgrenzbare Teilbereiche in eigener Verantwortung regelten. Entscheidend sei die Vermeidung einer Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für denselben Regelungsgegenstand. Das Versammlungsgesetz Berlin regele einen solchen abgrenzbaren Teilbereich. Änderungen des Bundesrechts seien zulässig, solange das verbleibende Bundesrecht eine sinnvolle Regelung darstelle. In der Rechtsprechung bestehe eine Tendenz, den Begriff des Ersetzens eher weit auszulegen. Das Versammlungsgesetz Berlin entspreche den danach geltenden Maßstäben. Es wirke nicht in den Kernbereich des Versammlungsrechts hinein. Es werde lediglich ein Randbereich erfasst, nämlich die Durchführung von Videoaufnahmen bei Versammlungen unter freiem Himmel. Das übrige Versammlungsgesetz des Bundes stelle weiterhin eine sinnvolle Regelung dar.
§ 1 Abs. 3 VersammlG Bln verstoße auch nicht gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Dafür reiche es aus, wenn sich mithilfe juristischer Methoden eine zuverlässige Grundlage für Auslegung und Anwendung gewinnen lasse. Dies sei der Fall. Der Begriff der Übersichtsaufnahme erkläre sich aus dem Wortlaut und der Abgrenzung zu Bildaufnahmen nach § 1 Abs. 1 und 2 VersammlG Bln. Auch der Begriff der Erforderlichkeit sei hinreichend bestimmt und bewirke kein Kontrolldefizit bei der gerichtlichen Überprüfung. Eine Legaldefinition einzelner Begriffe sei nicht geboten und würde die Regelung unübersichtlich und für die praktische Anwendung weniger geeignet machen. Der Berliner Gesetzestext entspreche im Übrigen weitgehend der Formulierung des Bundesverfassungsgerichts in dessen Beschluss zum Bayerischen Versammlungsgesetz sowie dem Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe aus dem Jahr 2004 (abgedruckt bei Dietel/Gintzel/Kniesel [Hrsg.], Versammlungsgesetz, 15. Aufl. 2008, S. 7 ff.).
§ 1 Abs. 3 VersammlG Bln entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Regelung verfolge den legitimen Zweck der effektiven Lenkung und Leitung von Polizeieinsätzen bei Versammlungen unter freiem Himmel. Übersichtsaufnahmen seien dafür geeignet, weil sich die Einsatzleitung dadurch in Echtzeit ein unmittelbares Bild von der Lage verschaffen und dadurch angemessen reagieren könne. Beschreibungen durch Polizisten vor Ort stellten keinen gleichwertigen Ersatz dar. Die Nachteile stünden auch in angemessenem Verhältnis zu den Vorteilen für die Allgemeinheit. Der Eingriff sei im Vergleich zu sonstigen staatlichen Einwirkungen auf Versammlungen nicht besonders schwerwiegend, da er offen erfolge und, anders als bei Aufnahmen, die einzelne Personen erkennbar machten, nur darin liege, dass sich einzelne Demonstranten durch den Anblick eines Videowagens oder bereits durch die Möglichkeit einer Videoaufnahme subjektiv gehemmt oder gestört fühlen könnten. Auch das Bundesverfassungsgericht spreche in dem Beschluss zum Bayerischen Versammlungsgesetz bezüglich Übersichtsaufnahmen von einem „deutlich geringeren Gewicht“ der damit verbundenen Nachteile.
Auch der Beteiligte zu 2 hält das Gesetz für verfassungsgemäß. Es genüge den Anforderungen an die Regelung eines abgrenzbaren Teilbereichs aus Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG. Der Einsatz bild- und tongebender Verfahren bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen stelle ein eindeutiges Abgrenzungskriterium zu den verbleibenden Eingriffsbefugnissen nach dem fortgeltenden Versammlungsgesetz des Bundes dar; er werde umfassend und abschließend geregelt. Die Nichtübernahme von § 12a Abs. 3 VersammlG betreffe allein das normsystematische Verhältnis zwischen Regelungen des Bundesrechts; für eine landesrechtliche Regelung habe es insoweit weder Regelungsbedarf noch Regelungsspielraum gegeben. Es handele sich nicht um eine bloße Ergänzung von Bundesrecht. Übersichtsaufnahmen seien keine anlassunabhängigen Eingriffe in die Versammlungsfreiheit, sondern dienten der Abwehr abstrakter Gefahren, die großen und unübersichtlichen Versammlungen typischerweise immanent seien. § 1 Abs. 3 VersammlG Bln beschränke die Versammlungsfreiheit nur geringfügig und auf verhältnismäßige Weise. Die Regelung sei geeignet, frühzeitig Gefahren für Versammlungsteilnehmer, Polizeibeamte und Dritte zu erkennen, um schnell und angemessen auf das jeweilige Geschehen zu reagieren. Es sei kein milderes Mittel ersichtlich. Die Grundrechtsbeschränkung stehe in einem angemessenen Verhältnis zu ihrem hochrangigen Ziel. Die Polizei müsse Übersichtsaufnahmen in zurückhaltender Weise anfertigen, die Einschüchterungseffekte vermeide, ohne verdeckt zu sein. § 1 Abs. 3 VersammlG Bln ermächtige auch nicht zu einer Erhebung personenbezogener Daten. Schließlich verstoße die Regelung nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, weil sie hinreichend klar eingrenze, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen Versammlungsteilnehmer mit welcher Maßnahme rechnen müssten. Durch das Abstellen auf den Einzelfall und die Erforderlichkeit werde hinreichend klargestellt, dass die Polizei vor jedem Einsatz von Übersichtsaufnahmen einzelfallbezogen sorgfältig abzuwägen habe, ob die damit verbundene Einschränkung der Versammlungsfreiheit notwendig sei. Der Begriff der „Übersichtsaufnahme“ grenze den Anwendungsbereich dahingehend ein, dass die Aufnahmen der Polizei einen Überblick über einen größeren oder unübersichtlichen Bereich geben sollen. Das Verbot der Verwendung zur Identifikation in Verbindung mit der Regelung in § 1 Abs. 1 VersammlG Bln mache auch hinreichend klar, dass es nicht erlaubt sei, einzelne Teilnehmer durch Heranzoomen individualisiert erkennbar zu machen. Die Regelung zu Übersichtsaufnahmen beziehe sich auf durch ihre Größe oder Unübersichtlichkeit gefahrträchtige Versammlungen.
In der mündlichen Verhandlung haben sich die Antragsteller und die Beteiligten ergänzend geäußert.
Nach Auffassung der Antragsteller ergeben sich aus Art. 33 Satz 3 der Verfassung von Berlin - VvB - strengere Schranken für die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen, die auch im vorliegenden Fall zu berücksichtigen seien. Falls das angegriffene Gesetz der Gefahrenabwehr dienen solle, fehle es an einer Definition der Gefahr. Es sei verfassungsrechtlich nicht haltbar, ab einer bestimmten Größe einer Versammlung generell von einer abstrakten Gefahr auszugehen. Die bisherige Vollzugspraxis werde im angegriffenen Gesetz nicht vorgeschrieben und könne sich jederzeit ändern. Soweit in der Anwendung des Gesetzes die Unübersichtlichkeit einer Versammlung mit dem Verhalten der Versammlungsteilnehmer begründet worden sei, finde dies im Gesetz keine Stütze. Ein Wechsel zwischen dem identifizierenden Filmen nach § 1 Abs. 1 VersammlG Bln und Übersichtsaufnahmen auf Grundlage von Abs. 3 der Vorschrift durch dieselben Beamten mit derselben Technik werde im Gesetz nicht ausgeschlossen. Für den einzelnen Teilnehmer sei nicht erkennbar, auf welcher Grundlage gefilmt werde. Von einer Offenheit der Maßnahme im Sinne des Gesetzeswortlauts könne nicht gesprochen werden. Deren Herstellung sei auch nicht Aufgabe der Versammlungsleitung. Die einzige Möglichkeit für Versammlungsteilnehmer, einen Grundrechtseingriff zu vermeiden, läge in einem Verzicht auf die Grundrechtsausübung. Schließlich sei auch ein polizeiliches Vorgehen gegen eine Gruppe von Versammlungsteilnehmern aufgrund einer angefertigten Übersichtsaufnahme nicht grundrechtsneutral.
Nach Ansicht des Beteiligten zu 2 folgen aus Art. 33 VvB keine weitergehenden Anforderungen. Die Bestimmbarkeit des Tatbestandsmerkmals der Unübersichtlichkeit lasse sich auch aus einer Entscheidung zum Niedersächsischen Versammlungsgesetz ableiten (VG Göttingen, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 1 A 283/12 -). Die Quantität der Aufnahmen lasse sich nicht abstrakt gesetzlich regeln. Insgesamt sei vor dem Hintergrund der Versammlungsfreiheit eine restriktive Anwendung geboten.
Ein leitender Beamter des Polizeipräsidenten in Berlin hat auf Nachfragen ausgeführt, die Berliner Polizei gehe mit der Ermächtigung zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen zurückhaltend um. Bei ungefähr 3800 Versammlungen in Berlin im Jahr 2013 seien nur in drei Fällen Übersichtsaufnahmen angefertigt worden. Die eingesetzten Kameras könnten technisch zwar zoomen und aufzeichnen, beides werde in den Einsatzbefehlen aber untersagt. In die Kameras würden, falls möglich, keine Speichermedien eingesetzt. Die Beamten seien angewiesen, die Kameras allein im Weitwinkelformat zu verwenden. Es werde weiterhin jeweils getrenntes Personal mit getrennter Technik für Übersichtsaufnahmen und Beweissicherungsaufnahmen eingesetzt. Eine Vermischung von Technik und Personal werde vermieden. Die eingesetzten Beamten würden für den Einsatz speziell geschult. Übersichtsaufnahmen würden entweder vom Hubschrauber aus oder von stationären Kamerastandorten erstellt. Aus Hubschraubern heraus würden ausschließlich Übersichtsaufnahmen angefertigt. Zoomen sei den dort eingesetzten Beamten erlaubt, um bei Veränderungen der Position des Hubschraubers im Weitwinkelformat zu bleiben. Die stationär vom Boden aus filmenden Beamten würden vom Versammlungsgeschehen abgesetzt posi-tioniert. Sie trügen Uniform sowie grüne Westen mit der Aufschrift Polizei. Die Versammlungsleitung werde unverzüglich von der Anfertigung von Übersichtsaufnahmen informiert. In der Regel geschehe dies über den Verbindungsbeamten, der sich an deren Seite befinde. Die Entscheidung über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen werde von der Gesamteinsatzleitung getroffen. Die Aufnahmen würden in deren Befehlsstelle sowie zu den Abschnittsleitern auf handelsübliche Fernsehgeräte übertragen. Die Bildübertragung erfolgte mit einer 128-Bit-Verschlüsselung und im PAL-Format. Dadurch werde die Erkennbarkeit einzelner Teilnehmer etwa gegenüber dem bei der Beweissicherung eingesetzten HD-Format beschränkt. Der Einsatz werde im Einzelnen dokumentiert. Die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen sei für die Teilnehmer praktisch schwierig zu erkennen, soweit die Versammlungsleitung die Informationen darüber nicht an sie weitergebe.

Entscheidungsgründe:
1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Er ist von mehr als einem Viertel der Mitglieder des Abgeordnetenhauses gestellt (Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 der Verfassung von Berlin - VvB -, § 14 Nr. 4 und § 43 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG -).
Die Antragsteller bezeichnen einen zulässigen Antragsgegenstand (Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 VvB, § 43 Nr. 1 VerfGHG). Sie machen geltend, das angegriffene Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23. April 2013 sei insgesamt wegen förmlicher Unvereinbarkeit infolge fehlender Gesetzgebungskompetenz und § 1 Abs. 3 des Gesetzes wegen sachlicher Unvereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin nichtig.
Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass der geltend gemachte förmliche Verfassungsverstoß aus der Kompetenzordnung des Grundgesetzes folgen soll. Durch diese Rüge wird das Grundgesetz nicht selbst zum Gegenstand des Antrags. Vielmehr machen die Antragsteller eine Verletzung der Verfassung von Berlin durch einen Kompetenzmangel geltend. Der Verfassungsgerichtshof ist im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle befugt, die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu überprüfen (vgl. Urteile vom 22. Oktober 1996 - VerfGH 44/96 - LVerfGE 5, 37 <42 ff.>, vom 13. Mai 2013 - VerfGH 32/12 - und - VerfGH 155/11 -, wie alle nachfolgend ohne Fundstelle zitierten Entscheidungen unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de, Rn. 59 bzw. Rn. 31).
Wie der Verfassungsgerichtshof bereits entschieden hat, sind die Normen der Landesverfassung vorrangiger Prüfungsmaßstab und alleiniger Entscheidungsmaßstab für den Verfassungsgerichtshof als Landesverfassungsgericht. Allerdings kann die Landesverfassung eine eigenständige Anordnung dahingehend enthalten, dass die Landesstaatsgewalt die Verbandskompetenzordnung der Bundesverfassung zu beachten hat (Urteil vom 13. Mai 2013 - VerfGH 32/12 - a. a. O., Rn. 58 f. unter Hinweis auf BVerfGE 60, 175 <205>; 103, 332 <350 f.>). Eine solche Anordnung enthält die Berliner Verfassung speziell für die Zuläs-sigkeit von Volksbegehren in Art. 62 Abs. 1 VvB (Urteil vom 13. Mai 2013 - VerfGH 32/12 - a. a. O. Rn. 58). In ähnlicher Weise gilt dies für Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 VvB, der die Prüfung der förmlichen Verfassungsgemäßheit einer Norm im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle dem Verfassungsgerichtshof überantwortet. Hierzu zählt nämlich insbesondere und in erster Linie die Gesetzgebungsbefugnis (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 1 BvR 1299/05 -, BVerfGE 130, 151 <185> = juris Rn. 127). Das Land Berlin hat aufgrund seiner Eigenstaatlichkeit ein unabgeleitetes Recht der Gesetzgebung, im föderalen System der Bundesrepublik aber nur, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund vorrangige Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). Die Verpflichtung zur Wahrung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung als einem Kernelement der bundesstaatlichen Verfasstheit ergibt sich zudem aus der Gliedstaatsklausel in Art. 1 Abs. 2 VvB (entsprechend: VerfGH NW, Urteil vom 19. Mai 1992 - 5/91 -, juris Rn. 54, 65 und 66; VerfGH Rh-Pf, Urteil vom 2. November 2000 - VGH N 2/00 -, juris Rn. 14; SächsVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2012 - Vf. 77-II-11 -, juris Rn. 93; vgl. auch Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand: Juli 2007, § 85 Rn. 31; a. A. zu Art. 64 der Bremischen Landesverfassung: BremStGH, Urteil vom 12. April 2013 - St 1/12 -, juris, Rn. 47 ff. und Sondervotum Rn. 81 ff. m. w. N. zum Streitstand). Außerdem bindet Art. 1 Abs. 3 VvB die Ausübung der Landesstaatsgewalt ausdrücklich an die Beachtung der Bundesverfassung. Inwieweit Art. 1 Abs. 2 und Art. 1 Abs. 3 VvB über die Kompetenzordnung des Grundgesetzes hinaus allgemein eine (mittelbare) Prüfung des Verfassungsgerichtshofes am Maßstab des Bundesrechts gebieten, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Vertiefung.
Die Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts wird nicht berührt. Art. 100 Abs. 3 GG setzt voraus, dass die Auslegung des Grundgesetzes Gegenstand der Rechtsfindung des Verfassungsgerichts eines Landes sein und insbesondere bei Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes eine Rolle spielen kann (BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 <355> = juris Rn. 75); er sichert zugleich die einheitliche Auslegung des Grundgesetzes und das Letztentscheidungsrecht des Bundesverfassungsgerichts. Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht betroffen, soweit lediglich mittelbar auf die Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes zurückgegriffen wird (vgl. Urteil vom 13. Mai 2013 - VerfGH 32/12 - a. a. O. unter Hinweis auf VerfG Bbg, Urteil vom 20. März 2003 - VerfG 54/01 -, juris Rn. 57).
2. Der Normenkontrollantrag ist unbegründet. Das Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23. April 2013 - VersammlG Bln - ist, soweit es zur Überprüfung steht, förmlich und sachlich mit der Verfassung von Berlin vereinbar.
a) Die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht ist im Zuge der Föderalismusreform durch die Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG vom Bund auf die Länder übergegangen (vgl. Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034). Das Land Berlin hat seither die Kompetenz zur gesetzlichen Regelung des Versammlungsrechts nach Art. 70 Abs. 1 i. V. m. Art 125a GG. Soweit das Versammlungsgesetz des Bundes nach Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG zunächst als Bundesrecht fort gilt, kann es nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG durch Landesrecht „ersetzt“ werden. Von dieser Ersetzungsbefugnis hat das Land Berlin mit dem Erlass des angegriffenen Gesetzes in Übereinstimmung mit der Verfassung von Berlin sowie der von ihr vorausgesetzten und anerkannten bundesstaatlichen Kompetenzordnung Gebrauch gemacht.
Der Landesgesetzgeber hat zwar keine umfassende Regelung des Versammlungsrechts für Berlin getroffen, sondern lediglich den als Bundesrecht fortgeltenden § 19a VersammlG, welcher die entsprechende Anwendung von § 12a VersammlG für Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen anordnet, ersetzt. Ansonsten gilt das Versammlungsgesetz des Bundes fort. Diese teilweise Ersetzung ist verfassungsgemäß. Die Zulässigkeit einer Teilersetzung wird weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur grundsätzlich in Zweifel gezogen (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 -, BVerfGE 111, 10 <30> = juris Rn. 105; BVerwG, Beschluss vom 23. Juni 2010 - 6 P 8/09 -, juris Rn. 36; OVG Münster, Urteil vom 12. Februar 2013 - 3 A 2192/10 -, juris Rn. 55 f. m. w. N.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. Juni 2012 - OVG 4 B 2.10 -, juris Rn. 26; Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl. 2011, Art. 125a Rn. 6; Stettner, in: Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl. 2008, Art. 125a Rn. 9; Uhle, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 46. EL [Stand: März 2006], Art. 125a Rn. 30; Wolff, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 125a Rn. 27; a. A. wohl hinsichtlich der Ersetzung einzelner Normen Kirn, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl. 2012, Art. 125a Rn. 3).
Soweit es den Ländern nach Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG für diejenigen Sachgebiete, die vor der Föderalismusreform eine konkurrierende Zuständigkeit des Bundes nur begründeten, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich machte, verwehrt sein sollte, während des Fortbestands der bundesrechtlichen Regelung (nur) „einzelne Vorschriften zu ändern“ (BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004, a. a. O. zu Art. 125 Abs. 2 Satz 2 GG a. F.), steht dies nicht entgegen. Das Bundesverfassungsgericht sah den maßgeblichen Grund hierfür darin, dass die andernfalls entstehende „Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich“ im bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper wäre und der verfassungsändernde Gesetzgeber seinerzeit eine solche Lage nicht ermöglichen wollte. Es hat deshalb eine Ersetzung des Bundesrechts nur dann für zulässig angesehen, wenn „der Landesgesetzgeber die Materie, gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung regelt“ (BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004, a. a. O.).
Einen solchen abgrenzbaren Teilbereich des Versammlungsrechts hat der Landesgesetzgeber mit dem angegriffenen Gesetz in eigener Verantwortung geregelt. Es bedarf daher keiner weiteren Erörterung, inwieweit die zitierten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts auch für den Regelungsbereich des Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG n. F. Geltung beanspruchen. Das ist bereits fraglich, weil in den Fällen des Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG jedenfalls keine gleiche Mischlage wie bei fortbestehender Regelungskompetenz nach Abs. 2 Satz 2 eintreten kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004, a. a. O., Rn. 105). Vor allem aber hat der verfassungsändernde Gesetzgeber 2006 im Rahmen der Föderalismusreform zusätzlich erstmals in Art. 72 Abs. 3 GG n. F. für einzelne Gebiete eine Abweichungsbefugnis der Länder von Bundesrecht geschaffen, die zu umfangreichen - nunmehr anders als bei der Einfügung des Art. 125a GG im Jahr 1994 verfassungsrechtlich gebilligten - Mischlagen aus Bundes- und Landesrecht führen kann.
An einer eigenverantwortlichen und abgrenzbaren Teilbereichsregelung bestehen keine Bedenken. Bereits in der Gesetzesüberschrift kommt zum Ausdruck, welchen Anwendungsbereich das Gesetz „über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen“ hat. Es baut zum einen auf der durch Art. 26 VvB vorgegebenen Abgrenzung zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen auf. Zum anderen bezeichnen Bild- und Tonaufnahmen eine eigenständige Handlungskategorie. Auch könnte das angegriffene Gesetz sogar ohne die übrigen fortgeltenden Bestimmungen des Versammlungsgesetzes des Bundes Anwendung finden. Denn die Ausübung der Versammlungsfreiheit ist in der Verfassung von Berlin unmittelbar durch Art. 26 VvB gewährleistet. Einer gesetzlichen Grundlage bedarf die Grundrechtsausübung nicht, lediglich deren Beschränkung (Art. 26 Satz 2 VvB). Die Vorschriften des angegriffenen Gesetzes bilden dafür einen in sich geschlossenen Regelungszusammenhang. Ob und in welcher Weise bei Versammlungen und Aufzügen unter freiem Himmel in Berlin auf versammlungsrechtlicher Grundlage Bild- und Tonaufnahmen angefertigt werden dürfen, entscheidet sich alleine nach dem angegriffenen Gesetz. Wie weit die Sperrwirkung versammlungsrechtlicher Vorschriften darüber hinaus auch gegenüber den repressiven Befugnissen der Polizei aus der Strafprozessordnung und dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten reicht, bedarf an dieser Stelle keiner Betrachtung (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 - 7 C 50/88 -, juris Rn. 15; OVG Münster, Beschluss vom 2. März 2001 - 5 B 273/01 -, juris Rn. 21; VGH Mannheim, Urteil vom 26. Januar 1998 - 1 S 3280/96 -, juris Rn. 39). Dies betrifft das Verhältnis zu anderen Eingriffsgrundlagen und stellt die Abgrenzbarkeit innerhalb des Versammlungsrechts nicht in Frage.
Schon aus dem Titel des angegriffenen Gesetzes geht ferner klar hervor, welche Regelungen das Land Berlin damit selbst und eigenverantwortlich treffen will. Dem widerspricht es nicht, dass § 1 Abs. 1 und Abs. 2 des Gesetzes praktisch wörtlich § 12a Abs. 1 und Abs. 2 VersammlG entsprechen, auf den § 19a VersammlG verweist. Dem Landesgesetzgeber steht es im Rahmen des Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG frei, Bundesrecht entweder durch eine inhaltlich und textlich neue Regelung oder durch ein mit dem bisherigen Bundesrecht gleich lautendes Landesrecht zu ersetzen (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004, a. a. O.). Unerheblich ist weiterhin, dass der Landesgesetzgeber den Verweis auf die Befugnisse zur Erhebung personenbezogener Informationen nach Maßgabe der Strafprozessordnung und des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten in § 12a Abs. 3 VersammlG nicht übernommen hat.
b) § 1 Abs. 3 VersammlG Bln, den die Antragsteller auch wegen sachlicher Unvereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin angreifen, ist verfassungsgemäß.
Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist in erster Linie das in Art. 26 VvB - in weitgehender Übereinstimmung mit Art. 8 GG - verbürgte Grundrecht für Männer und Frauen, sich zu gesetzlich zulässigen Zwecken friedlich und unbewaffnet zu versammeln (Satz 1); für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden (Satz 2). Aus den zugleich berührten Grundrechten auf freie Meinungsäußerung nach Art. 14 Abs. 1 VvB und auf freie Bestimmung über die Preisgabe persönlicher Daten nach Art. 33 VvB ergeben sich für den vorliegenden Zusammenhang keine weiterreichenden Einschränkungen.
aa) Nach § 1 Abs. 3 VersammlG Bln darf die Polizei Übersichtsaufnahmen von Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen sowie ihrem Umfeld nur anfertigen, wenn dies wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung oder des Aufzuges im Einzelfall zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes erforderlich ist (Satz 1). Die Übersichtsaufnahmen sind offen anzufertigen und dürfen weder aufgezeichnet noch zur Identifikation der Teilnehmerinnen und Teilnehmer genutzt werden (Satz 2). Die Versammlungsleitung ist unverzüglich über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen in Kenntnis zu setzen (Satz 3).
Die danach einfachrechtlich zulässigen Übersichtsaufnahmen ohne Aufzeichnung nach dem sog. Kamera-Monitor-Prinzip greifen zwar in Grundrechte der Versammlungsteilnehmer ein. Sie sind jedoch vom Gesetzesvorbehalt gedeckt.
Die Videobeobachtung einer Versammlung greift auch unabhängig von der Identifizierbarkeit einzelner Versammlungsteilnehmer in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit ein. Ein solcher Eingriff liegt nämlich nicht nur dann vor, wenn eine Versammlung verboten oder aufgelöst wird, sondern bereits dann, wenn die Art und Weise ihrer Durchführung durch staatliche Maßnahmen beschränkt wird. Dasselbe gilt, wenn von staatlichen Maßnahmen eine Wirkung ausgeht, die den Einzelnen davon abhalten kann, sein Grundrecht auszuüben (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 15). Art. 26 VvB schützt in diesem Sinne auch die so genannte innere Versammlungsfreiheit, das heißt den individuellen Entschluss, sein Grundrecht durch Teilnahme an der kollektiven öffentlichen Meinungskundgabe in freier Selbstbestimmung wahrzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 - 1 BvR 2492/08 -, BVerfGE 122, 342 <369> = juris Rn. 131). Unvereinbar mit dem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit wäre es namentlich, wenn Versammlungen ihren staatsfreien, unreglementierten Charakter durch exzessive Observationen und Registrierungen verlieren würden (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 - BVerfGE 69, 315 <349> = juris Rn. 70 [Brokdorf]). Denn wer damit rechnet, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und ihm dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf die Ausübung seines Grundrechts verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil die kollektive öffentliche Meinungskundgabe eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten demokratischen und freiheitlichen Gemeinwesens ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009, a. a. O. unter Hinweis auf BVerfGE 65, 1 <43>).
Nach diesen Grundsätzen kann nicht ausgeschlossen werden, dass auch eine Videobeobachtung durch eine bloße Übersichtsperspektive ohne Aufzeichnung, zu der § 1 Abs. 3 VersammlG Bln ermächtigt, einschüchternde Wirkung auf Versammlungsteilnehmer entfalten und diese in ihrer Grundrechtsausübung beeinflussen oder sogar von ihr abhalten kann. Der einzelne Versammlungsteilnehmer kann regelmäßig oder häufig aus seiner Perspektive nicht - bzw. allenfalls nach einer entsprechenden Information durch die Polizei oder die Versammlungsleitung - erkennen, ob ihn eine Kamera identifizierend aufnimmt und ob die Aufnahme aufgezeichnet wird. Ein schon durch diese Unsicherheit entstehendes Gefühl des Beobachtetseins bei Versammlungen unter freiem Himmel kann sich in einer die Eingriffsschwelle übersteigenden Art und Weise auf die innere Freiheit zur Grundrechtsbetätigung auswirken (a. A. Waldhoff, JuS 2011, 479 <480>).
In das gemäß Art. 33 VvB gewährleistete Recht auf Schutz persönlicher Daten greifen Videoaufnahmen nur ein, wenn einzelne Personen zumindest identifizierbar sind, weil erst dann personenbezogene Daten vorliegen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 BlnDSG). Ob dies der Fall ist, kann ebenso offen bleiben wie die daraus folgende Frage, ob die nicht gänzliche ausschließbare Identifizierbarkeit einzelner Versammlungsteilnehmer zusätzlich als Eingriff in das Recht des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu bestimmen (Art. 33 S. 1 VvB), gewertet werden müsste. Denn angesichts der spezifischen Wirkungen auf die Versammlungsfreiheit ist das angegriffene Gesetz in erster Linie an Art. 26 VvB zu messen. Aus der Schrankenbestimmung des Art. 33 Satz 3 VvB ergeben sich insoweit keine weitergehenden Anforderungen. Entsprechendes gilt für die mit der Teilnahme an Versammlungen typischerweise verbundene, durch Art. 14 VvB geschützte Meinungskundgabe.
bb) Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist die Regelung zu Übersichtsaufnahmen in § 1 Abs. 3 VersammlG Bln hinreichend bestimmt.
Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen und dabei seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (Beschluss vom 25. März 1999 - VerfGH 35/97 - Rn. 19; vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 2436/10 -, juris Rn. 126 m. w. N.). Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können, und die gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden. Die notwendige Bestimmtheit fehlt einer Norm allerdings nicht schon deshalb, weil sie der Auslegung bedarf. Es ist in erster Linie Aufgabe der Rechtsanwendung, Zweifelsfragen zu klären und Auslegungsprobleme mit den herkömmlichen Mitteln juristischer Methode zu bewältigen (Beschlüsse vom 25. März 1999, a. a. O.; und vom 14. Juli 2010 - VerfGH 39/09 - Rn. 69; zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013, a. a. O., Rn. 127 m. w. N.).
Diesen Anforderungen genügt die angegriffene Vorschrift. Der Verfassungsgerichtshof hat insoweit nur zu prüfen, ob der Gesetzgeber auslegungs- und anwendungsfähige Merkmale verwendet hat. Das ist für § 1 Abs. 3 VersammlG Bln insgesamt und auch hinsichtlich des Begriffs der Übersichtsaufnahme der Fall. Seine Bedeutung ergibt sich hinreichend klar und auslegungsfähig aus dem Wortlaut, dem Zweck der Bestimmung und ihrem systematischen Zusammenhang. Eine Übersichtsaufnahme ist danach schon begrifflich auf die Herstellung einer Übersicht, d. h. der einen großräumigen Überblick vermittelnden Erfassung der Versammlung insgesamt oder eines wesentlichen Teils von ihr gerichtet. Dies wird bestätigt durch § 1 Abs. 1 VersammlG Bln. Danach sind Bild- und Tonaufnahmen von einzelnen oder mehreren Versammlungsteilnehmern mit dem Ziel der Identifizierung nur bei tatsächlichen Anhaltspunkten für die Annahme zulässig, dass von diesen Personen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. In systematischer Abgrenzung hierzu setzen nach Absatz 3 zulässige Übersichtsaufnahmen voraus, dass sie die Versammlung oder einen wesentlichen, hinreichend großen Ausschnitt so abbilden, dass einzelne Teilnehmer nicht identifizierbar sind. Dies folgt ebenso aus § 1 Abs. 3 Satz 2 VersammlG Bln, der jede Identifikation und jeden auf Übersichtsaufnahmen gestützten Zugriff auf einzelne Versammlungsteilnehmer untersagt. Im Übrigen ist die weitere Überprüfung der Auslegung und Anwendung der Norm einschließlich der Bestimmung, wann allgemein und im Einzelfall eine Übersichtsaufnahme anzunehmen ist, vornehmlich Aufgabe der Fachgerichte, die hierbei stets die grundlegende Bedeutung des Grundrechts aus Art. 26 VvB in den Blick zu nehmen haben.
Die Antragsteller bemängeln weiter, im Gesetz fehle eine eindeutige Abgrenzung zwischen Identifizierung und „Individualisierung“ von Versammlungsteilnehmern. Auch bei Übersichtsaufnahmen, die einzelne Teilnehmer nicht identifizierbar erkennen lassen, ist - wie in der mündlichen Verhandlung erörtert - nicht sicher vermeidbar, dass gleichwohl Merkmale (wie etwa eine auffällige Jackenfarbe oder Kopfbedeckung) erfasst und dargestellt werden, die Rückschlüsse auf ein Individuum zulassen können. Dies macht die Regelung in § 1 Abs. 3 Satz 1 VersammlG Bln indes nicht unbestimmt. Gleiches gilt für eine - mangels Aufzeichnung ohnehin kaum mögliche - spätere Identifizierung von Personen, die durch Übersichtsaufnahmen ausnahmsweise in der beschriebenen Art (individualisierbar) abgebildet werden.
Das Tatbestandsmerkmal der Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes ist zwar durchaus weit gefasst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009, a. a. O., S. 368 = juris Rn. 129), im Gesamtzusammenhang der Ermächtigung aber ebenfalls ausreichend bestimmt. Denn der Gesetzgeber hat die Ermächtigung zu Übersichtsaufnahmen - in Anlehnung an die Entscheidungsgründe und die Anordnungen zur vorläufigen Weitergeltung des Bayerischen Versammlungsgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 a. a. O., S. 372 f. = juris Rn. 135; vgl. auch § 16 Abs. 2 Satz 1 des Musterentwurfs eines Versammlungsgesetzes, in: Arbeitskreis Versammlungsrecht, Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes, Enders/Hoffmann-Riem/Kniesel/Poscher/Schulze-Fielitz [Hrsg.], 2011, mit Begründung zu § 16, S. 71) - zusätzlich an weitere Voraussetzungen geknüpft. Übersichtsaufnahmen sind danach erst und nur dann zulässig, wenn sie wegen der Größe und Unübersichtlichkeit der Versammlung im Einzelfall zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes erforderlich sind. Dies ist unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit so wenig zu beanstanden wie die Verwendung des in der verwaltungsrechtlichen und verfassungsrechtlichen Rechtsprechung und Literatur eindeutigen Begriffs der Erforderlichkeit. Keinen Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit unterliegt schließlich das weitere Tatbestandsmerkmal der Größe oder Unübersichtlichkeit einer Versammlung. Das kann insbesondere anzunehmen sein, wenn die Versammlung von zentral postierten Polizeibeamten aufgrund der Zahl der Teilnehmer oder der Beschaffenheit des Versammlungsorts nicht überblickt werden kann (vgl. zum Niedersächsischen Versammlungsgesetz VG Göttingen, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 1 A 283/12 -, juris Rn. 26 m. w. N.). Ob die tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen, unterliegt im Streitfall ebenfalls voller Überprüfung durch die Fachgerichte.
Eine mangelnde Bestimmtheit des § 1 Abs. 3 Satz 1 VersammlG Bln kann ferner nicht daraus abgeleitet werden, dass Übersichtsaufnahmen auch das Umfeld einer Versammlung einbeziehen dürfen. Aus Wortlaut und Zusammenhang geht hinreichend deutlich hervor, dass damit keine vor- oder nachgelagerten Überwachungsbefugnisse für Versammlungen geschaffen werden. Es geht stets um das räumliche Umfeld einer stattfindenden Versammlung. Darüber hinaus werden auch Übersichtsaufnahmen des Umfelds einer Versammlung durch deren Erforderlichkeit zur Lenkung und Leitung eines versammlungsbezogenen Polizeieinsatzes begrenzt.
cc) Die Ermächtigung zu Übersichtsaufnahmen nach § 1 Abs. 3 VersammlG Bln begegnet bei der gebotenen Auslegung und Anwendung im Lichte der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit keinen Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit (a. A. Neskovic/Uhlig, NVwZ 2014, 335 ff.).
Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass das gewählte Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und der damit verbundene Grundrechtseingriff nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck steht (Beschluss vom 1. April 2008 - VerfGH 120/07 - Rn. 54 m. w. N.). Die Geeignetheit erfordert verfassungsrechtlich nicht, dass das Regelungsziel stets tatsächlich erreicht wird, sondern es genügt, wenn die Regelung die Zweckerreichung fördert (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 - 1 BvR 256/08 -, BVerfGE 125, 260 <317 f.>, juris Rn. 207; st. Rspr.). Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung, wenn kein anderes geeignetes und mindestens gleich wirksames, aber das beschränkte Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel zur Verfügung steht. Dabei verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 - 1 BvR 2011/07 -, BVerfGE 126, 112 <145> = juris Rn. 103).
Daran gemessen bestehen weder Bedenken gegen die Geeignetheit der angegriffenen Regelung noch an deren Erforderlichkeit. Sie verfolgt mit der Förderung einer effizienten Lenkung und Leitung von Polizeieinsätzen bei großen oder unübersichtlichen Versammlungen einen legitimen Zweck, nämlich die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die erfahrungsgemäß von großen und unübersichtlichen Versammlungen ausgehen können. Ihre Anwendung hat sich dabei stets auch daran zu orientieren, dass es vorrangige Aufgabe der Polizei ist, die Ausübung des Grundrechts, sich frei und friedlich zu versammeln, zu gewährleisten und zu schützen. Dafür ist § 1 Abs. 3 VersammlG Bln auch geeignet und erforderlich. Gleich geeignete mildere Mittel als die Anfertigung offener Übersichtsaufnahmen ohne Aufzeichnung sind nicht erkennbar. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die mündliche Übermittlung von Lagebildern durch Beamte vor Ort für weniger geeignet gehalten hat (vgl. Abghs-Drs. 17/0642, S. 4).
Die Ermächtigung zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen ist schließlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die mit ihr verbundene Schwere der gesetzlichen Grundrechtsbeschränkung steht bei einer Gesamtabwägung mit dem Ziel, einen angemessenen Ausgleich zwischen Individual- und Allgemeininteresse herzustellen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 -, juris Rn. 109; st. Rspr.), nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe.
Auch bei Berücksichtigung der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit für eine demokratische Gesellschaft haben die betroffenen Allgemeininteressen, nämlich der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor möglichen, von einer Versammlung ausgehenden Gefahren und damit die Wahrung des öffentlichen Friedens, ein hohes Gewicht. Gleichzeitig ist die Intensität des in der Anfertigung von der Übersichtsaufnahmen liegenden Eingriffs mit Rücksicht auf die zu beachtenden normativen Einschränkungen und die in der mündlichen Verhandlung berichteten Vorkehrungen der Berliner Polizei bei der Anwendung des Eingriffstatbestandes als vergleichsweise gering anzusehen.
Übersichtsaufnahmen sind nach den angegriffenen Vorschriften nur rechtmäßig, wenn und soweit sie bei großen oder unübersichtlichen Versammlungen im Einzelfall erforderlich sind (vgl. dazu auch VG Göttingen, a. a. O., Rn. 26 f.). Sie stellen somit keine stets zulässige Maßnahme bei derartigen Versammlungen dar. Es müssen vielmehr einzelfallbezogene Gründe bestehen, die eine Anwendung dieses Instruments erforderlich machen. Insofern ist, wie der Beteiligte zu 2 in seiner Stellungnahmen zu Recht angesprochen hat, zumindest eine abstrakte Gefahrenprognose erforderlich. Daraus müssen sich Anhaltspunkte ergeben, die im Einzelfall eine Anfertigung von Übersichtsaufnahmen erfordern. Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist es aber nicht zu beanstanden, dass sich nach der Einschätzung des Gesetzgebers derartige abstrakte Gefahren aus der Größe und Unübersichtlichkeit von Versammlungen ergeben können. Die Entscheidung über den Einsatz von Übersichtsaufnahmen und ihre Anfertigung sind im Übrigen vollständig gerichtlich überprüfbar.
Hinsichtlich der Intensität und des Gewichts des Grundrechtseingriffs durch Übersichtsaufnahmen ist zunächst die nach § 1 Abs. 3 Satz 2 und 3 VersammlG Bln angeordnete offene (d. h. zumindest wahrnehmbare, vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. März 2012 - 1 BvR 2492/08 -, juris Rn. 12) Anfertigung solcher Aufnahmen einschließlich der Pflicht zur Unterrichtung der Versammlungsleitung zu beachten. Die Offenheit der Maßnahme ist ein wichtiger Beitrag zur Wahrung ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn. Heimliche Eingriffe stehen stets unter einem erhöhten Rechtfertigungszwang (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07 -, BVerfGE 120, 274 <325> = juris Rn. 220). Ein verdeckter oder verschleierter Einsatz von Übersichtsaufnahmen ist nach der gesetzlich angeordneten Offenheit stets unzulässig, auch wenn aus tatsächlichen Gründen die Erkennbarkeit für jeden einzelnen Teilnehmer nicht zu jedem Zeitpunkt gewährleistet werden kann und muss. Bei den hierfür nach § 1 Abs. 3 Satz 1 VersammlG Bln voraussetzungsgemäß allein in Betracht kommenden großen oder unübersichtlichen Versammlungen kann eine sichere Erkennbarkeit nicht zuverlässig garantiert werden, ohne durch eine auffällige Art und Weise der Anfertigung oder durch ständige oder besonders plakative Hinweise die Gefahr von Einschüchterungseffekten sogar noch zu erhöhen. Bei der Auswahl der Standorte ist gleichwohl stets auf Wahrnehmbarkeit zu achten. Der Herstellung der gebotenen Offenheit dient im Übrigen auch die Information der Versammlungsleitung über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen (§ 1 Abs. 3 S. 3 VersammlG Bln). Diese ist zwar nicht zur laufenden Weitergabe dieser Information an die Versammlungsteilnehmer verpflichtet. Die Teilnehmer haben damit aber einen möglichen Ansprechpartner, um sich ggf. über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen vor, während oder nach der Versammlung zu informieren. Eine unzureichende Information der Versammlungsleitung kann zur formellen Rechtswidrigkeit der Maßnahme führen. Die Gewährleistung der Offenheit wird daneben auch durch die bisherige Praxis der Polizei gefördert, für die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen und individualisierenden Aufnahmen jeweils getrenntes Personal mit unterschiedlicher Technik einzusetzen. Damit kann sichergestellt werden, dass aus Hubschraubern heraus und von den stationären Kamerastandpunkten nicht zwischendurch auch individualisierende Einzelaufnahmen angefertigt werden. Außerdem stellen regelmäßige Schulungen der eingesetzten Beamten eine wesentliche Organisationsmaßnahme dar. Die kontinuierliche Überprüfung und Weiterentwicklung aller organisatorischen Maßnahmen und technischen Möglichkeiten zur grundrechtsschonenden Anwendung der gesetzlichen Ermächtigung ist in erster Linie Aufgabe der vollziehenden Gewalt, die dabei der Kontrolle durch die Fachgerichte unterliegt (zur Bedeutung einer den Grundrechtsschutz effektuierenden Organisations- und Verfahrensgestaltung im Versammlungsrecht vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985, a. a. O., S. 355 f. = juris Rn. 83). Im Übrigen trifft insoweit auch den Gesetzgeber eine Beobachtungs- und Überprüfungsobliegenheit sowie ggf. eine Nachbesserungspflicht (vgl. Beschluss vom 15. Januar 2014 - VerfGH 109/13 - Rn. 37 m. w. N.)
Weiterhin ist das Verbot der Identifikation einzelner Teilnehmer zu beachten. Zwar kann eine Identifizierbarkeit von Versammlungsteilnehmern im Einzelfall technisch möglich sein und tatsächlich - unabsichtlich durch technisches Versehen oder bewusst illegal - nicht gänzlich ausgeschlossen werden. § 1 Abs. 3 Satz 2 VersammlG Bln verbietet jedoch ausdrücklich, die Aufnahmen zur Identifikation von Teilnehmerinnen und Teilnehmern einer Versammlung zu nutzen. Das steht - auch nach der Auffassung der Berliner Polizei, wie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen - zugleich jeder weiteren Verwendung aller aus Übersichtsaufnahmen etwa gewonnenen personenbezogenen Erkenntnisse zu Eingriffen im Rahmen der Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes entgegen. Gleichwohl mögliche Einschüchterungseffekte gegenüber (auch potentiellen) Versammlungsteilnehmern sind angesichts der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit zwar nicht bedeutungslos. Schon angesichts der gesetzlich angeordneten offenen Anfertigung und der flüchtigen Natur von Übersichtsaufnahmen nach dem Kamera-Monitor-Prinzip sowie des Verbots der Identifikation ist das Ausmaß der Grundrechtsberührung aber nicht als schwerwiegend anzusehen (vgl. zum Bayerischen Versammlungsgesetz: BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009, a. a. O., S. 372 f. = juris Rn. 135). Durch die mit der Veröffentlichung von Gesetzen verbundene Publizitätswirkung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2002 - 1 BvR 1321/00 -, juris Rn. 12) ist überdies davon auszugehen, dass (auch potentiellen) Versammlungsteilnehmern die restriktiven Voraussetzungen einer Anfertigung von Übersichtsaufnahmen im Land Berlin bekannt sind oder jedenfalls bekannt sein können.
Daneben ist schließlich zu würdigen, dass der Berliner Gesetzgeber - abweichend von bisher verfassungsrechtlich nicht verworfenen anderen landesgesetzlichen Regelungen und von Vorschlägen etwa in dem Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes des Arbeitskreises Versammlungsrecht (von Enders/Hoffmann-Riem/Kniesel/Poscher/Schulze-Fielitz [Hrsg.], a. a. O.) - auf die Aufzeichnung von Übersichtsaufnahmen gänzlich verzichtet hat. Dem danach bei einer Gesamtbetrachtung vergleichsweise wenig intensiven Eingriff mit eher nur potentiellen Auswirkungen auf die innere Versammlungsfreiheit steht das im öffentlichen Interesse verfolgte Ziel einer effizienten Einsatzleitung gegenüber, das nicht zuletzt auch im Interesse der Versammlungsteilnehmer liegt. Aus verfassungsrechtlicher Sicht besteht die Aufgabe der Polizei dabei wegen des im Ausgangspunkt staatsfreien, unreglementierten Charakters von Versammlungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985, a. a. O., S. 349 = juris Rn. 70) ausschließlich darin, die freie und friedliche Durchführung von Versammlungen zu gewährleisten, indem sie feststellbare abstrakte und konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (einschließlich und namentlich für die Unversehrtheit der Versammlungsteilnehmer und Dritter) abwendet.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 33 Abs. 1 und § 34 Abs. 2 VerfGHG. Eine Auslagenerstattung kommt hiernach nicht in Betracht (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2011 - VerfGH 159/10 - Rn. 31 m. w. N.).
Die Entscheidung ist mit 8 : 1 Stimmen ergangen.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.
Abweichende Meinung
Abweichende Auffassung des Richters Starostik
Nach meiner Auffassung ist § 1 Abs. 3 des Berliner Gesetzes über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23. April 2013 (VersammlG Bln) mit der Verfassung von Berlin nicht vereinbar, denn die Ermächtigung der Polizei zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen bei öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen verletzt das Grundrecht aus Art. 26 der Verfassung von Berlin (VvB).
1. Das Gesetz greift in die Grundrechte aus Art. 26 und 33 VvB ein. Prüfungsmaßstab ist Art. 26 VvB, das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 33 VvB kommt lediglich als komplementärer Prüfungsmaßstab in Betracht.
a) Art. 26 VvB gewährt - weitgehend übereinstimmend mit Art. 8 GG - die Versammlungsfreiheit, anders aber als Art. 8 GG, als Menschenrecht.
Zu der verfassungsrechtlichen Gewährleistung dieses Grundrechtes gehört insbesondere seine „Staatsfreiheit“. Das Grundrecht schützt seine Träger vor staatlichen Eingriffen in deren Entschluss, ob und an welcher Versammlung sie sich auf welche Art und Weise beteiligen wollen. Es ist ein ganz wesentlicher Bestandteil unmittelbarer demokratischer Meinungs- und Willensbildung. Versammlungsteilnehmer, die so an der demokratischen Auseinandersetzung teilnehmen, machen den Staat im wörtlichen Sinne zur „res publica“, zur öffentlichen Angelegenheit. Dem trägt sowohl das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung (vgl. Beschluss vom 17. Februar 2009 - 1 BvR 2492/08 -, BVerfGE 122, 342 <369> = juris Rn. 131 f.) als auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in seiner Rechtsprechung zur Gewährleistung der Versammlungsfreiheit durch Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) Rechnung (vgl. Urteil vom 15. März 2012 - 39692/09, 40713/09, 41008/09 - Austin u. a./Vereinigtes Königreich, NVwZ-RR 2013, 785 Ls. 6). Der EGMR betont in seiner ständigen Rechtsprechung insbesondere, dass wegen der hohen Bedeutung der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit in einer demokratischen Gesellschaft, auf Seiten der staatlichen Behörden große Zurückhaltung und Toleranz erforderlich ist, weil sonst das Grundrecht inhaltslos werden könnte (vgl. Urteil vom 5. März 2009 - 31684/05 - Barraco/Frankreich, NVwZ 2010, 1139 <1140 Rn. 43> m. w. N).
a)
b) Soweit die Polizei infolge der Ermächtigung zur Fertigung von Übersichtsaufnahmen persönliche Daten erhebt und durch Funkübertragung an die Einsatzzentrale übermittelt, sind vom einfachen Gesetzgeber die Sicherheitsanforderungen zu beachten, die sich aus der Grundrechtsgewährung des Art. 33 VvB ergeben. Hierzu gehört insbesondere die Gewährleistung eines Sicherheitsniveaus bei der Übertragung der Daten, das dem Stand der Technik entspricht, durch den Gesetzgeber selbst (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteile vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 u. a. - BVerfGE 65, 1 Ls. 2, und 2. März 2010 - 1 BvR 256/08 u. a. -, BVerfGE 125, 260 Ls. 4).
2. Diese beiden verfassungsrechtlichen Anforderungen finden in der Entscheidungsbegründung der übrigen Mitglieder des Gerichtshofes keine hinreichende Berücksichtigung. Hinsichtlich der vom Gericht festgestellten Tatsachen beziehe ich mich im Folgenden auf die Feststellungen des Urteils. Insofern besteht keine Divergenz.
a) Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, also der Abwägung, ob die Schwere der gesetzlichen Grundrechtsbeschränkung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht, würdigt die Entscheidung die Schwere des Eingriffs durch die abschreckende Wirkung polizeilicher Videoaufnahmen nicht ausreichend.
aa) Empirische Untersuchungen über die abschreckende Wirkung von Polizeipräsenz mit entsprechender Videotechnik liegen nicht vor. Folgende Erwägungen sind verfassungsrechtlich in die Abwägung einzustellen:
i. Demonstrationsteilnehmer werden rechtlich gezwungen, erkennbar zu sein, § 17a Abs. 2 des Versammlungsgesetzes, es sei denn, es handelt sich um eine religiöse Versammlung.
ii. Es ist nicht ohne weiteres erkennbar, ob es sich um ein Beweissicherungs- oder ein Übersichtsaufnahmeteam der Polizei handelt.
iii. In der ursprünglichen Bildaufnahme sind nach heutiger Kameratechnik alle Personen zu erkennen.
iv. Es bestehen keine schwer überwindbaren Sicherungen bei der Bildübertragung.
v. Übersichtsaufnahmen sind bisher selten für erforderlich erachtet worden.
vi. Die Erforderlichkeit des Eingriffs ist bereits bei einer abstrakten Gefahr gegeben, also gegenüber dem Tatbestand eines unmittelbar bevorstehenden Schadenseintritts weit vorverlegt.
bb) Bei der Abwägung überwiegt das öffentliche Interesse an einer öffentlichen Meinungs- und Willensbildung ohne behördliche Eingriffe und das private Interesse des einzelnen Grundrechtsträgers, das Grundrecht aus Art. 26 VvB ohne die Befürchtung einer behördlichen Erfassung wahrnehmen zu dürfen gegenüber dem öffentlichen Interesse an einem erleichterten Einsatz der Polizeikräfte bei öffentlichen Versammlungen. Die vom Gesetz zugelassenen Übersichtsaufnahmen sind lediglich ein Mittel der Erleichterung der polizeilichen Aufgaben, indem in einem Leitstand jederzeit ein Überblick auch über den Verlauf einer friedlichen Versammlung gewonnen werden kann. Ist aber die Versammlung friedlich, so kann die Polizei zunächst davon ausgehen, dass der Ablaufplan derselben, bei Demonstrationen insbesondere die Route, eingehalten wird, wobei gerade geringere Störungen des Ablaufs ein polizeiliches Einschreiten nicht erforderlich machen (vgl. EGMR, Urteil vom 5. März 2009, a. a. O.).
cc) Demgegenüber ist der zur Erkennbarkeit gezwungene Versammlungsteilnehmer bei Übersichtsaufnahmen vor die Wahl gestellt, sich zu entfernen oder eine mögliche Erfassung durch die Polizei in Kauf zu nehmen. Der Versammlungsteilnehmer hat keinen gesetzlich angeordneten hinreichenden technischen Schutz davor, dass unbefugte Dritte, z. B. gewalttätige Gegner der von ihm verfolgten Ziele, die an die polizeiliche Leitzentrale gesendeten Bilder „abfangen“ und so die Teilnehmer persönlich identifizieren können, da in der ursprünglich getätigten Bildaufnahme alle Personen erkennbar sind. Dies ist im Hinblick auf die Tatsache, dass Art. 26 VvB ein Menschenrecht gewährt, also auch Ausländer Grundrechtsträger sind, von besonderer Bedeutung. Viele dieser Grundrechtsträger kommen aus undemokratischen Staaten und müssen befürchten, dass durch nachrichtendienstliche Tätigkeit der Sicherheitsorgane ihrer Staaten die Bildaufnahmen der Polizei abgefangen und in ihren Heimatländern gegen sie verwendet werden können.
b) Soweit ein Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung vorliegt, der sich auf das Berliner Grundrecht aus Art. 26 VvB auswirkt und von mir daher im Rahmen dieses Grundrechtes zu prüfen ist, ist neben den vorerwähnten Gründen das fehlende Sicherheitskonzept des Gesetzgebers bei der verfassungsrechtlichen Prüfung zu berücksichtigen. Ordnet der Gesetzgeber eine Datenerhebung an, so kann die Sensibilität der erhobenen Daten verfassungsrechtlich besondere Schutzvorkehrungen verlangen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteile vom 15. Dezember 1983 und 2. März 2010, jeweils a. a. O.). Da die Gefahr des Missbrauchs der durch die Polizei erhobenen Bilder der individuellen Teilnehmer einer Versammlung durch politische Gegner oder ausländische Nachrichtendienste besonders naheliegend ist, hätte der Gesetzgeber ein Sicherheitskonzept für den Transport der Bildaufnahmen, z. B. durch entsprechend sichere Verschlüsselungstechniken, anordnen müssen. Es genügt insofern nicht, dass die Polizeibehörde die aus ihrer Sicht erforderlichen Maßnahmen trifft.
3. Im Ergebnis komme ich zu der Auffassung, dass aufgrund der Abschreckungs-wirkung von polizeilichen Bildaufnahmen bei Versammlungen und der mangelnden gesetzlichen Regelung der zu treffenden Sicherheitsvorkehrungen bei der Verarbeitung der erhobenen Daten, die derzeitige Regelung des § 1 Abs. 3 VersG Berlin nicht mit der Verfassung von Berlin vereinbar ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 19a VersammlG
§ 100h StPO
§ 12a VersammlG
§ 1 Abs. 3 VersammlG
§ 1 Abs. 1 VersammlG
§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 VersammlG
§ 31b Abs. 2 BlnDSG
§ 24a Abs. 2 ASOG
§ 1 Abs. 1 und 2 VersammlG
§ 12a Abs. 3 VersammlG
§ 43 Nr. 1 VerfGHG
§ 12a Abs. 1 und Abs. 2 VersammlG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BlnDSG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 VersammlG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 VersammlG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 und 3 VersammlG
§ 1 Abs. 3 S. 3 VersammlG
§ 34 Abs. 2 VerfGHG
§ 1 Abs. 3 VersG
§ 19a des Versammlungsgesetzes
§ 17a Abs. 2 des Versammlungsgesetzes
Art. 26 und 33 VvB
Art. 125a Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 33 Satz 3 der Verfassung
Art. 33 VvB
Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 der Verfassung
Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 VvB
Art. 62 Abs. 1 VvB
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 2 VvB
Art. 1 Abs. 3 VvB
Art. 100 Abs. 3 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG
Art 125a GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 125 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 72 Abs. 3 GG
Art. 125a GG
Art. 26 VvB
Art. 26 Satz 2 VvB
Art. 8 GG
Art. 14 Abs. 1 VvB
Art. 33 S. 1 VvB
Art. 33 Satz 3 VvB
Art. 14 VvB
Art. 26 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 69, 315
BVerfGE 111, 10
BVerfGE 122, 342
BVerfGE 60, 175
BVerfGE 130, 151
BVerfGE 103, 332
BVerfGE 65, 1
NVwZ 2014, 335
BVerfGE 125, 260
BVerfGE 126, 112
BVerfGE 120, 274
NVwZ-RR 2013, 785
NVwZ 2010, 1139
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
1 BvR 636/02
1 BvR 2492/08
1 K 905.09
1 A 283/12
1 BvR 1299/05
2 BvK 1/00
6 P 8/09
3 A 2192/10
4 B 2.10
7 C 50/88
5 B 273/01
1 S 3280/96
1 BvR 2636/04
2 BvE 6/08
2 BvR 2436/10
1 BvR 256/08
1 BvR 2011/07
1 BvR 1215/07
1 BvR 370/07
1 BvR 1321/00
1 BvR 209/83