Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-03-05, Aktenzeichen 6 E 133/24
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2024:0305.6E133.24.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche des Antragstellers zu 1. vom 21. Dezember 2023 gegen die Bescheide vom 15. Dezember 2023 wird angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes abgelehnt.
Von den Kosten des Verfahrens tragen die Antragsgegnerin und die Antragstellerin zu 2. die Gerichtskosten je zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers zu 1. trägt die Antragsgegnerin. Die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin zu 2. trägt diese selbst. Die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin trägt die Antragstellerin zu 2. zur Hälfte; im Übrigen trägt die Antragsgegnerin diese selbst.
Der Streitwert wird auf 1.717,49 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes vom 10. Januar 2024 mit dem Begehr, das Gericht möge gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragsteller vom 21. Dezember 2023 gegen die Erschließungsbeitragsbescheide der Antragsgegnerin vom 15. Dezember 2023 anordnen, hat nur hinsichtlich des Antragstellers zu 1. Erfolg.
Soweit der Antrag von der Antragstellerin zu 2. erhoben worden ist, ist er mangels Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO bereits unzulässig. § 42 Abs. 2 VwGO setzt insbesondere im Eilverfahren voraus, dass eine Verletzung von Rechten schlüssig behauptet wird. Schlüssig in diesem Sinne ist eine Behauptung dann, wenn eine Verletzung von Rechten nach dem eigenen Vorbringen des Antragstellers jedenfalls nicht offensichtlich zu verneinen ist. Hierzu hat die Antragstellerin zu 2. indes nichts geltend gemacht. Da der Bescheid nur an den Antragsteller zu 1. als Miteigentümer gerichtet ist, nur dieser also gemäß § 134 Abs. 1 Satz 1 BauGB persönlich beitragspflichtig ist, wäre der Antragstellerin zu 2. allenfalls - was im Ergebnis aber höchst fraglich wäre - dann im Hinblick auf ihre gesamtschuldnerische Haftung oder die auf dem Grundstück ruhende öffentliche Last im Eilverfahren eine Antragsbefugnis zuzubilligen gewesen, wenn sie sich hierauf berufen hätte (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.1975, IV C 46/72, juris).
Demgegenüber hat der auch unter Berücksichtigung von § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO zulässige Antrag des Antragstellers zu 1. in der Sache Erfolg, weil ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide vom 15. Dezember 2023 bestehen.
Ernstliche Zweifel im Sinne von § 80 Abs. 4 Satz 3 Var. 1 VwGO an der Rechtmäßigkeit eines Abgabenbescheides liegen vor, wenn aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher als ein Unterliegen ist. Das ist hier der Fall.
Die Bescheide werden sich voraussichtlich als rechtswidrig erweisen. §§ 2 und 1 Nr. 3 des 24. Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Wegegesetzes vom 6. Dezember 2022 (HmbGVBl. S. 605, i. F.: Änderungsgesetz) sind unwirksam und unanwendbar (dazu 1.). Infolgedessen ist die sachliche Beitragspflicht im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB nicht entstanden, weil die Antragsgegnerin die Höhe des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes gemäß § 46 HWG in der weiterhin maßgeblichen, vor dem Änderungsgesetz gültigen Fassung weder nach Einheitssätzen noch nach Effektivkosten ermitteln durfte (dazu 2.). Sähe man das anders und ginge mit der Antragsgegnerin vom Vorliegen der Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht aus, wäre § 46 HWG in der Fassung des Änderungsgesetzes ebenfalls nicht anwendbar (dazu 3.).
1. § 2 des Änderungsgesetzes ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam (dazu a)), weshalb auch § 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes unwirksam ist (dazu b)) und beide Normen unanwendbar sind (dazu c)).
a) § 2 des Änderungsgesetzes ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.
Die Norm regelt, dass die Änderungen in § 1 des Änderungsgesetzes - darunter in § 1 Nr. 3 die Neufassung von § 46 Abs. 2 HWG - für alle noch nicht abgeschlossenen Sachverhalte gelten. Diese Regelung wird dem bundesverfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nicht gerecht.
Das Bestimmtheitsgebot findet seine Grundlage im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20, Art. 28 Abs. 1 GG). Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben es Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können. Der Gesetzgeber ist dabei gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder aufgrund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe. Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Verbleibende Ungewissheiten dürfen nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.11.1990, 1 BvR 402/87, juris Rn. 45; Urt. v. 27.2.2008, 1 BvR 370/07, juris Rn. 209; Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 125). Abgabebegründende Tatbestände müssen so bestimmt sein, dass der Abgabepflichtige die auf ihn entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen kann (BVerwG, Urt. v. 26.3.2015, 7 C 17/12, juris Rn. 29). Diesen Anforderungen genügt § 2 des Änderungsgesetzes nicht.
Im Einzelnen:
Im Sinne der Norm noch nicht abgeschlossen sind Sachverhalte bis zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht i.S.d. § 133 Abs. 2 BauGB (dazu aa)). Die sachliche Beitragspflicht entsteht - vorbehaltlich des Vorliegens weiterer Voraussetzungen - erst dann, wenn der entstandene Erschließungsaufwand der Höhe nach feststellbar ist (dazu bb)). Ob ein noch nicht abgeschlossener Sachverhalt vorliegt, hängt danach von der Beantwortung der Frage ab, ob § 46 HWG in seiner geänderten oder alten Fassung Anwendung findet, weshalb § 2 des Änderungsgesetzes zirkelschlüssig und sein Regelungsgehalt nicht hinreichend bestimmt ist (dazu cc)). Dem könnte nicht entgegengehalten werden, § 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes stelle sich als bloße gesetzgeberische Klarstellung dar (dazu dd)).
aa) Im Sinne von § 2 des Änderungsgesetzes noch nicht abgeschlossen sind Sachverhalte bis zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht i.S.d. § 133 Abs. 2 BauGB.
Die Gesetzesbegründung führt aus, dass die Formulierung der Übergangsregelung in § 2 des Änderungsgesetzes an die vom Bundesverfassungsgericht in Bezug auf eine unechte Rückwirkung verwendete Terminologie noch nicht abgeschlossener Sachverhalte anknüpft (Bü-Drs. 22/9274, S. 7). Eine unechte Rückwirkung liegt nach dieser Rechtsprechung vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet, etwa wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden („tatbestandliche Rückanknüpfung“). Im Einzelnen verlangt dies also einen ins Werk gesetzten, noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt, auf den die Norm für die Zukunft so einwirkt, dass eine nach altem Recht erreichte Position entwertet wird und gerade die Rechtsänderung Ursache dieser Entwertung ist (vgl. BVerfG, Stattg. Kammerbeschl. v. 12.11.2015, 1 BvR 2961/14, juris Rn. 42; Beschl. v. 30.6.2020, 1 BvR 1679/17, juris Rn. 130). In diesem Sinne noch nicht abgeschlossen ist ein erschließungsbeitragsrechtlicher Sachverhalt bis zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht.
Das Erschließungsbeitragsrecht zeichnet sich aus durch die Einmaligkeit der Erschließungsbeitragspflicht. Eine Beitragsforderung kann, ist sie einmal entstanden, nicht zu einem anderen Zeitpunkt noch einmal entstehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.4.1989, 8 C 83/87, juris Rn. 11). Dementsprechend ist ein Sachverhalt im Erschließungsbeitragsrecht bereits bzw. erst dann abgeschlossen im obigen Sinne, wenn die sachliche Beitragspflicht im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB (einmal) entstanden ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 23.6.2008, 9 ME 172/07, juris Rn. 2; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl. 2022, § 11 Rn. 90 f.; Grziwotz, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 151. EL August 2023, § 132 Rn. 35c; s. zum Ausbaubeitragsrecht auch OVG Weimar, Beschl. v. 29.9.1999, 4 ZEO 844/98, juris Rn. 13).
Die Anwendung von § 1 des Änderungsgesetzes auch in Fällen, in denen die sachliche Beitragspflicht schon entstanden ist, ein Beitragsbescheid aber noch nicht ergangen oder bestandskräftig geworden ist, bedeutete dementsprechend eine echte Rückwirkung im Sinne eines nachträglich ändernden Eingreifens in einen abgeschlossenen Sachverhalt (vgl. BVerfG, Stattg. Kammerbeschl. v. 12.11.2015, 1 BvR 2961/14, juris Rn. 41), weil damit einherginge, eine bereits entstandene Beitragspflicht unter den Prämissen von § 1 des Änderungsgesetzes erneut entstehen zu lassen. Entgegen dem Ansinnen des Gesetzgebers (vgl. Bü-Drs. 22/9274, S. 7) würde so eine mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes nicht im Einklang stehende Rechtslage geschaffen.
bb) Die sachliche Beitragspflicht im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB entsteht - vorbehaltlich des Vorliegens weiterer Voraussetzungen - erst dann, wenn der entstandene Erschließungsaufwand der Höhe nach feststellbar ist.
Der Erschließungsbeitrag dient der Deckung des anderweitig nicht gedeckten Aufwandes (§ 127 Abs. 1 BauGB). Die §§ 128 Abs. 1, 129 Abs. 1, 130, 131 und 132 BauGB legen demgemäß fest, welcher Aufwand als Erschließungsaufwand im Sinne des Gesetzes anzusehen ist, welcher Erschließungsaufwand beitragsfähig ist und wie dieser Erschließungsaufwand zu ermitteln und zu verteilen ist. Wenn man von der Möglichkeit absieht, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrages von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der „endgültigen Herstellung" im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ der Anlage, und zwar „voll ausgebildet“; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen. Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach „voll ausgebildet“, so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der „endgültigen Herstellung“ zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der - im Übrigen landesrechtlich zu bestimmenden - Verjährungsfrist führen. Die „endgültige Herstellung“ ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag - etwa mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung - der Höhe nach ermittelt werden kann (s. zu alledem BVerwG, Urt. v. 22.8.1975, IV C 11.73, juris Rn. 25 f.). Nach diesen Grundsätzen zur sachlichen Beitragspflicht als der Höhe nach „voll ausgebildeten“ Beitragspflicht verlangt deren Eintritt also, dass der beitragsfähige Erschließungsaufwand der Höhe nach anhand tatsächlicher Kosten oder wirksamer Einheitssätze zu ermitteln ist.
cc) Ob ein noch nicht abgeschlossener Sachverhalt gemäß § 2 des Änderungsgesetzes vorliegt, hängt nach alledem von der Beantwortung der Frage ab, ob § 46 HWG in seiner geänderten oder alten Fassung Anwendung findet, weshalb § 2 des Änderungsgesetzes zirkelschlüssig und sein Regelungsgehalt nicht hinreichend bestimmt ist. Das Vorliegen der Voraussetzung eines noch nicht abgeschlossenen Sachverhalts für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge, wonach u.a. die in § 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes geregelte Fassung von § 46 Abs. 2 HWG anzuwenden ist, lässt sich nicht in einer mit der Verfassung vereinbaren Art und Weise bestimmen.
§ 2 des Änderungsgesetzes regelt als Voraussetzung, dass ein noch nicht abgeschlossener Sachverhalt vorliegt. Zur Bestimmung des Regelungsgehalts dieser Voraussetzung muss zunächst geklärt werden können, ob und damit in welcher Höhe die sachliche Beitragspflicht i.S.d. § 133 Abs. 2 BauGB entstanden ist. Das hängt von der Feststellbarkeit des Erschließungsaufwandes ab, wofür die Frage beantwortet werden können muss, wie der beitragsfähige Erschließungsaufwand zu ermitteln ist, namentlich ob und in welchem Umfang dies nach tatsächlich entstandenen Kosten oder nach Einheitssätzen zu geschehen hat. Die für diese Entscheidung maßgebliche Regelung trifft das Landesrecht in § 46 HWG. Die Bestimmbarkeit dessen, ob ein abgeschlossener Sachverhalt vorliegt oder nicht, setzt damit die Anwendung von § 46 HWG voraus. Über dessen Anwendbarkeit als Vorfrage seiner Anwendung - namentlich in seiner neuen oder alten Fassung - kann wiederum erst befunden werden, wenn zuvor festgestellt wurde, ob ein noch nicht abgeschlossener Sachverhalt vorliegt oder nicht. Mit anderen Worten hängt die Bestimmbarkeit des Vorliegens der Voraussetzung eines noch nicht abgeschlossenen Sachverhalts von der vorherigen Feststellung eines (noch nicht) abgeschlossenen Sachverhalts ab, was zirkelschlüssig ist. Denn diese Feststellung ist nur möglich, wenn zuvor über die Anwendbarkeit von § 46 HWG in seiner neuen oder alten Fassung entschieden wurde; erst danach kann beantwortet werden, ob und damit in welcher Höhe die sachliche Beitragspflicht i.S.d. § 133 Abs. 2 BauGB entstanden ist.
Diese Zirkelschlüssigkeit steht der hinreichenden Bestimmtheit der von § 2 des Änderungsgesetzes geregelten Voraussetzung eines noch nicht abgeschlossenen Sachverhalts entgegen. Die Norm ist weder tauglicher Handlungsmaßstab für die Verwaltung noch justiziabel; Normbetroffene können die Rechtslage nicht erkennen und sich nicht auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen, geschweige denn den auf sie entfallenden Beitrag in gewissem Umfang vorausberechnen.
dd) Dem könnte nicht entgegengehalten werden, § 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes habe - auch nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers (s. Bü-Drs. 22/9274, S. 5) - nur klarstellende Wirkung, weshalb im Wege der Auslegung der Regelungsgehalt von § 2 des Änderungsgesetzes hinreichend bestimmbar sei. Die Kammer teilt bereits die mit dieser Annahme einhergehende Auslegung von § 46 HWG a.F. nicht (dazu (1)). Selbst wenn man diese Auslegung zugrunde legte, verhülfe dies § 2 des Änderungsgesetzes nicht zur hinreichenden Bestimmtheit (dazu (2)).
(1) Die Kammer teilt bereits die mit dieser Annahme einhergehende Auslegung von § 46 HWG a.F. nicht. Die Kammer ist auf Grundlage ihres Verständnisses der Norm, das sie u.a. in dem auch der Antragstellervertreterin bekannten Urteil vom 17. März 2022 in der Sache 6 K 5414/18 dargelegt hat, weiterhin der Auffassung, dass es sich gerade nicht um eine klarstellende, sondern um eine inhaltlich-konstitutive Gesetzesänderung handelt (zur Auseinandersetzung mit der gegenteiligen Auffassung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts s. im Einzelnen noch unten unter 2. b)).
An dieser Auffassung ist die Kammer auch nicht etwa deshalb gehindert, weil ihre Auslegung von § 46 HWG a.F. nicht derjenigen des Gesetzgebers entspricht. Denn die Auffassung eines Gesetzgebers, im Gesetzeswege eine bloße Klarstellung vorgenommen zu haben, ist für die Gerichte nicht verbindlich; sie schränkt weder die Kontrollrechte und -pflichten der Gerichte ein noch relativiert sie die für sie maßgeblichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe (vgl. BVerfG, Stattg. Kammerbeschl. v. 12.11.2015, 1 BvR 2961/14, juris Rn. 48).
(2) Selbst die im Wege einer Auslegung erlangte Annahme einer bloßen gesetzlichen Klarstellung verhülfe § 2 des Änderungsgesetzes nicht zur hinreichenden Bestimmtheit.
Dass die Frage der Anwendbarkeit von § 46 HWG wegen des auslegungsgemäß selben Regelungsgehalts der alten und neuen Gesetzesfassung nicht mehr von der Feststellung eines (noch nicht) abgeschlossenen Sachverhalts abhängig gemacht werden müsste, das Vorliegen eines (noch nicht) abgeschlossenen Sachverhalts also zunächst offen gelassen werden könnte, beseitigt weder die in der Regelungsstruktur angelegte Zirkelschlüssigkeit noch führt es zur hinreichenden Bestimmbarkeit der in § 2 des Änderungsgesetzes geregelten Voraussetzung des Vorliegens eines (noch nicht) abgeschlossenen Sachverhalts.
Zwar wäre es Konsequenz dieses Vorgehens, dass die Voraussetzung des Vorliegens eines (noch nicht) abgeschlossenen Sachverhalts im Ergebnis bestimmbar wäre. Denn der Erschließungsaufwand wäre nach Maßgabe entweder von § 46 a.F. oder n.F. anhand tatsächlich entstandener Kosten oder Einheitssätze feststellbar, die Prüfung des Eintritts der sachlichen Beitragspflicht in bestimmter Höhe möglich und damit die Bestimmung, ob ein abgeschlossener Sachverhalt vorliegt oder nicht.
Auf diese Weise die Bestimmbarkeit des Tatbestandsmerkmals einer Norm erst dadurch herzustellen, dass im Zuge eines von der Norm erforderten mehrstufigen Prüfungsprozesses auf Grundlage der Auslegung einer anderen Norm das gerade zu bestimmende Tatbestandsmerkmal zunächst offen gelassen wird - genauer gesagt: notgedrungen offen gelassen werden muss -, genügt aber nicht den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass Verweisungen als vielfach übliche und notwendige gesetzestechnische Methode anerkannt sind, sofern die Verweisungsnorm hinreichend klar erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen, und wenn die in Bezug genommenen Vorschriften dem Normadressaten durch eine frühere ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (BVerfG, Beschl. v. 1.3.1978, 1 BvR 787/70, juris Rn. 60). Wenn ein Gesetz nicht selbst den gesetzlichen Tatbestand festlegt, sondern auf andere Normen verweist, so muss es, um den Anforderungen der Rechtssicherheit zu genügen, für den Rechtsunterworfenen klar erkennen lassen, was Rechtens sein soll (BVerfG, Urt. v. 30.5.1956, 1 BvF 3/53, juris Rn. 16). Auch aus dem Zusammenwirken verschiedener Tatbestandsmerkmale sowie Verweisungen auf andere Normen und Verschachtelungen in Bezug genommener Tatbestände können sich im Gesamtgefüge der vom Gesetzgeber gewählten Regelungstechnik insoweit Mängel an hinreichender Normenbestimmtheit und Normenklarheit ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.3.2004, 1 BvF 3/92, juris Rn. 115, 127). An diesen Grundsätzen gemessen ist die in § 2 des Änderungsgesetzes geregelte Bezugnahme auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte nicht hinreichend bestimmt.
Die begriffliche Anknüpfung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur unechten Rückwirkung, welche wiederum bei Anwendung auf das Erschließungsbeitragsrecht auf das normative Konzept der Einmaligkeit der sachlichen Beitragspflicht verweist, zu deren Verständnis als nach der Höhe „voll ausgebildete“ Beitragspflicht die in der fachgerichtlichen Rechtsprechung erfolgte Auslegung von § 133 Abs. 2 BauGB nachvollzogen werden muss, stellt für sich genommen bereits eine höchst unübersichtliche, weil mehrfach verschachtelte Bezugnahme auf andere Rechtsnormen - die begriffliche Anknüpfung an die Rechtsprechung zu unechten Rückwirkung ist auch ein impliziter Verweis auf § 133 Abs. 2 BauGB und § 46 HWG -, aber auch Rechtsbegriffe und -konzepte dar, die die genügende Handhabbarkeit, Justiziabilität von § 2 des Änderungsgesetzes sowie dessen Nachvollziehbarkeit für den Normadressaten selbst im von Komplexität geprägten Erschließungsbeitragsrecht in Frage stellen. Wenn die Anwendung dieser Norm es allerdings zusätzlich erfordert, eine von ihr in Bezug genommene Norm - hier § 46 HWG - in einem bestimmten Sinne auszulegen, um der anzuwendenden Norm trotz ihrer strukturellen Zirkelschlüssigkeit eine Regelungsaussage entnehmen zu können, weist die vom Gesetzgeber gewählte Regelungstechnik von Verfassungswegen nicht hinnehmbare Mängel an Normenbestimmtheit und Normenklarheit auf, aufgrund derer im konkreten Anwendungsfall so weitgehende Ungewissheiten verbleiben, dass Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Verwaltungshandelns gefährdet sind. Dem Abgabepflichtigen, der die auf ihn entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen können muss, ist die aufgezeigte verschachtelte Prüfung unter Geltung des Rechtsstaatsprinzips nicht zuzumuten; was Rechtens sein soll, kann er mit zumutbarem Aufwand nicht mehr erkennen.
b) Verstößt § 2 des Änderungsgesetzes danach gegen höherrangiges Recht, so führt dies auch zur Unwirksamkeit von § 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes.
Zwar bewirkt die Unwirksamkeit einer oder mehrerer Bestimmungen eines Gesetzes grundsätzlich nicht die Unwirksamkeit anderer Bestimmungen oder des ganzen Gesetzes. Etwas anderes hat aber zu gelten, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, dass die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben, ferner, wenn die verfassungswidrigen Vorschriften Teil einer Gesamtregelung sind, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die unwirksame Bestimmung mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, dass sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.6.1981, 1 BvL 89/78, juris Rn. 122). So liegt es hier mit Blick auf §§ 2 und 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes.
§ 2 des Änderungsgesetzes ist als Teil einer Gesamtregelung mit § 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes dergestalt verflochten, dass von einer untrennbaren Einheit auszugehen ist. Es liegt auf der Hand, dass es nicht objektiver Sinn des Gesetzes ist, die Änderung des § 46 Abs. 2 HWG in verfassungswidriger Weise auf alle - also auch auf abgeschlossene - erschließungsbeitragsrechtliche Sachverhalte Anwendung finden zu lassen. Dafür spricht auch die bereits erwähnte Gesetzesbegründung, wonach die Änderungen des Änderungsgesetzes eine mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes im Einklang stehende Rechtslage schaffen sollten (Bü-Drs. 22/9274, S. 7).
c) §§ 2 und 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes sind auch unanwendbar, ohne dass es einer Vorlage bei dem Bundesverfassungsgericht bedarf. Als gemäß §§ 132 Nr. 2, 246 Abs. 2 BauGB satzungsvertretende Gesetzesbestimmungen zur Art der Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes unterliegen die Normen nicht der Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. näher VG Hamburg, Urt. v. 17.3.2022, 6 K 5414/18, n.v., sowie OVG Hamburg, Urt. v. 25.1.2023, 2 Bf 225/21, juris Rn. 128 ff., jeweils zu § 1 Einheitssätze-Gesetz).
2. Bei Anwendung der nach alledem weiter maßgeblichen Fassung von § 46 HWG in der Gestalt vor Inkrafttreten des Änderungsgesetzes ist die sachliche Beitragspflicht nicht entstanden. Die Antragsgegnerin konnte die Höhe des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes für die hier verfahrensgegenständliche erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage einschließlich der Einrichtungen für ihre Entwässerung und ihre Beleuchtung i.S.d. § 128 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB weder nach Einheitssätzen noch nach tatsächlich entstandenen Kosten ermitteln.
Die Antragsgegnerin hat die Höhe des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes vorliegend - entgegen der Antragserwiderung - für einen Teil der hergestellten Straßenentwässerungsleitungen nach Einheitssätzen ermittelt und im Übrigen nach den tatsächlich entstandenen Kosten. Dazu war sie nach dem allein maßgeblichen Landesrecht nicht befugt. Die Einheitssätze für Entwässerungseinrichtungen sind rechtswidrig (dazu a)). Eine Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes i.S.d. § 128 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB nach den tatsächlich entstandenen Kosten sieht § 46 HWG in der hier anzuwendenden alten Fassung nicht vor (dazu b)).
a) Die Einheitssätze für Entwässerungseinrichtungen sind rechtswidrig und unwirksam. Dahinstehen kann, ob es sich bei der hergestellten Entwässerungsleitung, die von der Antragsgegnerin als „SEL I“ bezeichnet wurde und für die der beitragsfähige Erschließungsaufwand unter Heranziehung des Einheitssatzes für Regenwassersiele gemäß § 1 Nr. 5 lit. a) der Einheitssätze-Verordnung (v. 28.1.2014, i. d. F. v. 10.1.2017, HmbGVBl. S. 10) ermittelt wurde (vgl. Bl. …), um ein Regenwassersiel in diesem Sinne oder aber um einen Straßenablauf einschließlich Anschlussleitung im Sinne von § 1 Nr. 5 lit. c) der Einheitssätze-Verordnung handelt (vgl. zur Abgrenzung OVG Hamburg, Urt. v. 25.1.2023, 2 Bf 225/21, juris Rn. 110). Beide Einheitssätze genügen bundesrechtlichen Vorgaben nicht. Insoweit wird für die Zwecke des Eilverfahrens auf das auch der Antragstellervertreterin bekannte Urteil der Kammer in der Sache 6 K 5414/18 vom 17. März 2022 Bezug genommen, das die durch die Einheitssätze-Verordnung zur Berücksichtigung von Preissteigerungen prozentual fortgeschriebenen Einheitssätze gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 5 lit. a) und c) Einheitssätze-Gesetz (v. 26.6.1989, HmbGVBl. S. 120, m. spät. Änd.) zum Gegenstand hatte (vgl. zu § 1 Abs. 1 Nr. 5 lit. c) Einheitssätze-Gesetz auch OVG Hamburg, a.a.O., juris Rn. 108 ff.).
b) Nach tatsächlich entstandenen Kosten kann der beitragsfähige Erschließungsaufwand für die erstmalige Herstellung von Erschließungsanlagen im Sinne von § 128 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht ermittelt werden, weil § 46 HWG a.F. dies nicht vorsieht und abschließend ist.
Die Kammer vertritt hierzu weiter die nachfolgende Auffassung (u. a. Urt. v. 17.3.2022, 6 K 5414/18, n.v.):
Zwar bestimmt § 46 Abs. 1 HWG, dass der beitragsfähige Erschließungsaufwand grundsätzlich nach tatsächlichen Kosten ermittelt wird. Diese Ermittlungsmethode steht jedoch unter dem expliziten Vorbehalt des Absatzes 2. In § 46 Abs. 2 Satz 1 HWG wird - insoweit abschließend - bestimmt, dass der beitragsfähige Erschließungsaufwand für die erstmalige Herstellung von Erschließungsanlagen (§ 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB) nach Einheitssätzen ermittelt wird. Das Hamburgische Wegegesetz geht also davon aus, dass der Erschließungsaufwand für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage ausschließlich nach Einheitssätzen ermittelt wird. Dies deckt sich auch mit dem Willen des Gesetzgebers. In der Gesetzesbegründung heißt es zu § 46 Abs. 2 Satz 1 HWG, dass „[d]er beitragsfähige Aufwand für die technische Herstellung (endgültige Herstellung und Ausbau) von Erschließungsanlagen […] künftig nach Einheitssätzen ermittelt werden [soll] (…)“ (Drucks. 13/3010, S. 5). Den Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 HWG beschreibt die Gesetzesbegründung damit, dass sich „[b]ei den Kosten für den Erwerb und die Freilegung der Flächen für Erschließungsanlagen […] eine Pauschalierung“ verbiete, weil diese Kosten zu unterschiedlich seien (Drucks. 13/3010, S. 6). Dass auch bei dem Aufwand für die erstmalige Herstellung von Erschließungsanlagen i.S.v. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB eine Ermittlung nach tatsächlichen Kosten möglich sein soll, geht weder aus dem Wortlaut des Gesetzes noch aus der Gesetzesbegründung hervor. Eine solche Rückfallmöglichkeit würde auch dem expliziten Ziel der Abrechnung nach Einheitssätzen, nämlich der schnelleren Festsetzung, einer verständlichen Formulierung von Festsetzungsbescheiden und einer früheren Abschätzung von Kosten (Drucks. 13/3010, S. 6), direkt widersprechen. Schließlich würde es auch erhebliche Gleichheitsprobleme aufwerfen, wenn die Entscheidung, eine Erschließungsanlage nach Effektivkosten oder Einheitssätzen abzurechnen, im Ermessen der Verwaltung stünde. Diese gesetzliche Regelungstechnik erlaubt - jedenfalls in Hamburg - deshalb für den Fall, dass Einheitssätze unanwendbar sind, keinen Rückfall auf eine Kostenermittlung nach Effektivkosten, soweit es um Kosten i.S.v. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB geht.
Auch eine bundesrechtskonforme Auslegung (siehe zur bundesrechtskonformen Auslegung des Hamburgischen Wegegesetzes im Hinblick auf das Bundesbaugesetz im Erschließungsbeitragsrecht: OVG Hamburg, Urt. v. 4.9.1980, OVG Bf II 16/78, HmbJVBl. 1981, 28, 29 f.; siehe auch OVG Hamburg, Beschl. v. 19.9.1994, Bs II 35/94, juris Rn. 7) führt nicht zu einem Rückfall auf die Kostenermittlung nach tatsächlich angefallenen Kosten. Dem würden vor dem Hintergrund des eindeutigen Wortlauts und Zwecks von § 46 Abs. 2 HWG schon die rechtsstaatlichen Grundsätze der Normenklarheit und Normenwahrheit widersprechen (vgl. zu diesen Grundsätzen BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, 2 BvL 9/98, juris Rn. 63 und Beschl. v. 12.2.2003, 2 BvL 3/00, juris Rn. 115; s. ferner OVG Hamburg, Urt. v. 31.1.2022, 4 Bf 10/21, juris Rn. 89 f.; BVerfG, Beschl. v. 20.7.2021, 2 BvF 1/21, juris Rn. 98). Soweit das Bundesverwaltungsgericht (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 25.8.1971, IV C 93/69, juris Rn. 8; Urt. v. 3.3.1972, IV C 49/70, juris Rn. 7; Urt. v. 27.9.1982, 8 C 145/81, juris Rn. 15; Urt. v. 15. 11. 1985, 8 C 41/84, juris Rn. 24, 27; vgl. auch Driehaus/Raden, 10. Aufl. 2018, § 14 Rn. 4 und 10) sich allgemein für einen solchen Rückfall ausspricht, vermag dies auch sonst nicht zu überzeugen.
Das Bundesverwaltungsgericht schließt aus der Reihenfolge, in der die Ermittlungsmethoden in § 130 Abs. 1 BauGB und die Ermittlungsräume in § 130 Abs. 2 BauGB genannt werden, darauf, dass es sich bei der Aufwandsermittlung nach tatsächlichen Kosten um den gesetzlichen Regelfall handele, woraus sich ein Stufenverhältnis ergebe (siehe BVerwG, Urt. v. 15. 11. 1985, 8 C 41/84, juris Rn. 24 m.w.N.). Dafür spreche auch, dass die Gemeinden nach § 127 Abs. 1 BauGB bundesrechtlich zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet seien (siehe BVerwG, Urt. v. 15. 11. 1985, 8 C 41/84, juris Rn. 27).
Tatsächlich ergibt eine vom Wortlaut ausgehende Auslegung der genannten Normen, dass ein Stufenverhältnis zwischen den beiden Ermittlungsmethoden nicht besteht.
Der Wortlaut von § 130 Abs. 1 Satz 1 BauGB lässt kein Stufenverhältnis zwischen den Ermittlungsmethoden bzw. einen gesetzlichen Regelfall erkennen. Er stellt die Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwands nach tatsächlichen Kosten oder Einheitssätzen selbstständig nebeneinander. Die Ermittlungsmethoden werden lediglich durch ein „oder“ getrennt, was eine freie Alternativität impliziert. Hinweise, die dafürsprechen könnten, dass eine der beiden Methoden der gesetzliche Regelfall sein soll, sind nicht erkennbar.
Auch der Vergleich des Bundesverwaltungsgerichts mit § 130 Abs. 2 BauGB greift nicht durch. Die Norm betrifft den Ermittlungsraum und nicht die Ermittlungsmethode. Auch der Umstand, dass die Ermittlungsräume in § 130 Abs. 2 BauGB wie in Absatz 1 aufgezählt und mit einem „oder“ getrennt werden, lässt keinen Rückschluss auf ein Stufenverhältnis der im ersten Absatz genannten Ermittlungsmethoden zu. Denn die Norm enthält auch hier nur das Wort „oder“, was die durch sie getrennten Alternativen lediglich aufzählt, aber nicht in ein Rangverhältnis setzt. Dass sich aus anderen Normen des Erschließungsbeitragsrechts ein „Rangverhältnis“ zwischen den Ermittlungsräumen dahingehend ergibt, dass eine sachliche Beitragspflicht bezogen auf die gesamte Erschließungsanlage sich unmittelbar aus dem Gesetz ergibt, während es für eine Entstehung zu einem Abschnitt einer abschnittsbildenden Entscheidung der Gemeinde bedarf, steht dem nicht entgegen. Denn bei Vorliegen der notwendigen Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nach Abschnitten steht die Wahl des Ermittlungsraumes der Gemeinde tatsächlich frei; eine gesetzliche Regel besteht insoweit nicht.
Schließlich kann auch das Argument, die sachliche Beitragspflicht entstehe bei Unanwendbarkeit von Einheitssätzen nach den Effektivkosten, weil die Gemeinde nach § 127 Abs. 1 BauGB zur Beitragserhebung verpflichtet sei, nicht überzeugen. Denn selbst wenn sich die Einheitssätze als unanwendbar erweisen, bedeutet dies nicht, dass eine Abrechnung nach Einheitssätzen ausgeschlossen ist und eine Abrechnung nach Effektivkosten die einzige Möglichkeit verbliebe, der Kostenerhebungspflicht nachzukommen. Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass unwirksame Beitragssatzungen (nach Bundesrecht) rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 16.9.1977, IV C 5/75, juris Rn. 27; Urt. v. 15.4.1983, 8 C 170/81, juris Rn. 14 ff.; Urt. v. 7.4.1989, 8 C 83/87, juris Rn. 15; zu Einheitssätzen siehe Urt. v. 25.8.1971, IV C 93/69, juris Rn. 15). Die Gemeinde hat also auch nachdem sich Einheitssätze als unanwendbar erwiesen haben die von § 130 Abs. 1 Satz 1 BauGB eröffnete Wahl, die Erschließungsanlage (bzw. Abschnitte davon) nach tatsächlichen Kosten oder über rückwirkend in Kraft gesetzte Einheitssätze abzurechnen. Warum die Gemeinde dabei auf eine Abrechnung nach Effektivkosten beschränkt sein sollte, ist nicht nachvollziehbar. Im Übrigen greift das Argument des Bundesverwaltungsgerichts schon vom Ansatz her nicht. Eine generelle Deckungspflicht zur Beitragserhebung kann - wie auch im Gebührenrecht - eine nichtexistierende Rechtsgrundlage für die Erhebung nicht ersetzen.
Dem Einwand der Beklagten hiergegen, der von § 46 Abs. 1 HWG geregelte Vorbehalt sei gleichsam als Vorbehalt des rechtlich Möglichen zu verstehen, ist nicht zu folgen. Hierfür gibt der Wortlaut der Norm nichts her; er beinhaltet insbesondere keine salvatorische Klausel für den Fall der Rechtswidrigkeit von Einheitssätzen.
Die dieser Auffassung entgegen gebrachten Argumente des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 25.1.2023, 2 Bf 225/21, juris Rn. 139 ff.) vermochten die Kammer nicht zu überzeugen. Im Einzelnen:
aa) § 46 Abs. 2 HWG a.F. stellt sich nicht als unvollkommene, sondern als abschließende Regelung dar; der Fassung der Norm kann deshalb auch nicht entnommen werden, der Gesetzgeber sei nicht davon ausgegangen, dass der Erschließungsaufwand für die erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage ausschließlich nach Einheitssätzen ermittelt werde (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 25.1.2023, 2 Bf 225/21, juris Rn. 147).
Die Norm ist entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht deshalb unvollständig, weil in ihr ohne jede Ausnahme Bezug genommen werde auf „die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlagen“, obwohl ausweislich der Gesetzesbegründung der Erwerb und die Freilegung von Wegeflächen weiterhin nach Effektivkosten abgerechnet werden solle. Denn soweit es in § 46 Abs. 2 Satz 1 HWG a.F. heißt, dass der „beitragsfähige Erschließungsaufwand für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlagen (§ 128 Absatz 1 Nummer 2 BauGB) nach Einheitssätzen ermittelt“ wird, wurde durch die Bezugnahme auf § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB geregelt, dass die Aufwandsermittlung nach Einheitssätzen gerade nicht die Kosten für den Erwerb und die Freilegung der Flächen für die Erschließungsanlagen betrifft, da diese schon in § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB geregelt wurden. Infolgedessen trifft es auch nicht zu, dass Kosten für den Erwerb und die Freilegung der Flächen nur deshalb nicht gemäß § 46 Abs. 2 HWG a.F. nach Einheitssätzen ermittelt werden könnten, weil das Einheitssätze-Gesetz hierfür keine Einheitssätze vorsehe. Damit geht einher, dass der Wortlaut von § 46 Abs. 2 Satz 2 HWG a.F. auch nicht deshalb ungenau ist, weil dem Einheitssätze-Gesetz nach § 46 Abs. 2 Satz 2 HWG a.F. nur die Bedeutung zukommen solle, die Höhe der Einheitssätze zu bestimmen.
bb) Auch folgt aus der Entstehungsgeschichte von § 46 HWG a.F. nicht, dass der Norm dahingehend eine das Bundesrecht ergänzende Funktion zukommen sollte, dass von dem Gesetzgeber der bundesrechtlichen Regelung in § 130 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB als gesetzlichem Regelfall die Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes nach tatsächlich entstandenen Kosten entnommen wurde, an die mit der Regelungssystematik von § 46 Abs. 1 und 2 HWG a.F. angeknüpft werden sollte (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 25.1.2023, 2 Bf 225/21, juris Rn. 144 f.).
Zutreffend ist, dass im Zuge der Novellierung des Hamburgischen Wegegesetzes im Jahr 1974 für den überwiegenden Teil des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes eine Ermittlung desselben nach tatsächlich entstandenen Kosten ermöglicht werden sollte. Hintergrund dessen waren jedoch die folgenden, ausdrücklich niedergelegten Zweckmäßigkeitserwägungen, die vor dem Hintergrund von § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG entwickelt wurden:
Das bisherige, an Wertstufen orientierte System genügte nicht den von der Rechtsprechung zu § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG entwickelten Maßgaben (Bü-Drs. VII/2805, S. 9).
Eine Pauschalierung von Grunderwerbskosten erachtete man für „rechtlich unangreifbar nicht möglich“, weil die Art des Erwerbs der Flächen sowie deren Werte stark differierten (a.a.O., S. 10).
Die Ermittlung der tatsächlich entstandenen Baukosten für die Herstellung von Erschließungsanlagen erschien dem Gesetzgeber „nicht aufwendiger“ als ein den Anforderungen von § 130 Abs. 1 BBauG entsprechendes Pauschalsystem zur Ermittlung des Erschließungsaufwandes zu errichten, das unter Berücksichtigung der Rechtsprechung „sehr umfangreich und kompliziert sein müsste“ und dessen Einheitssätze außerdem unter erheblichem Verwaltungsaufwand dem sich ändernden Kostenniveau angepasst werden müssten; beim Effektivkostensystem entfalle dieser Verwaltungsaufwand, da die Wegebaubeiträge dann automatisch der Kostenentwicklung folgten (a.a.O.).
Das Effektivkostensystem habe außerdem den Vorteil der größeren Rechtssicherheit, da von Fehlern nur die einzelne abgerechnete Erschließungsanlage, nicht aber das ganze Pauschalsystem betroffen seien (a.a.O.).
Der auf die Straßenentwässerung bzw. die Sielanlagen entfallende Anteil am Herstellungsaufwand sei demgegenüber aus Zweckmäßigkeitsgründen zu pauschalieren. Innerhalb eines Entwässerungssystems könne nach der Rechtsprechung nämlich auch dann ein einheitlicher Einheitssatz festgesetzt werden, wenn sich die Entwässerungskosten in den einzelnen Straßen dadurch wesentlich voneinander unterschieden, dass in Richtung auf den Vorfluter Rohre mit jeweils größerem Durchmesser erforderlich seien (a.a.O). Die Bildung von Einheitssätzen würde insoweit außerdem dadurch erleichtert, dass nur Kosten von Sielanlagen zu berücksichtigen seien, die nach dem 1. Januar 1972 abgenommen oder hergestellt worden seien (a.a.O.).
Dementsprechend gestaltete sich die Anknüpfung an § 130 Abs. 1 BBauG als Anknüpfung an die von der Rechtsprechung entwickelten Maßgaben zu § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG, nicht aber an die (nach einer unzutreffenden Auffassung, s. dazu unten unter dd) (1)) im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses begriffene Regelung in § 130 Abs. 1 Satz 1 BBauG.
Die Gesetzesbegründung beschränkt sich im Übrigen darauf, einleitend den Wortlaut von § 130 Abs. 1 Satz 1 BBauG wiederzugeben (a.a.O., S. 9); Ausführungen dazu, wie der Wortlaut von § 130 Abs. 1 Satz 1 BBauG verstanden wurde, fehlen. Allenfalls lässt die Gesetzesbegründung durch die fehlende Auseinandersetzung mit § 130 Abs. 1 Satz 1 BBauG erkennen, dass der Gesetzgeber sich dazu in der Lage sah, die Art der Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes einzig anhand eigener Zweckmäßigkeitserwägungen zu regeln, ohne dabei - anders als im Hinblick auf § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG - bundesrechtlichen Vorgaben aus § 130 Abs. 1 Satz 1 BBauG folgen zu müssen.
Soweit darüber hinaus in der Gesetzesbegründung auf das Verhältnis von Bundes- zu Landesrecht Bezug genommen wird, handelt es sich ausweislich der Gesetzesbegründung darum, dass im Zuge der Gesetzesnovelle der Abschnitt über die Erschließungsbeiträge nur noch die zur Ausfüllung der Rahmenvorschriften des Bundesbaugesetzes erforderlichen Regelungen enthalte, namentlich die nach § 132 BBauG zwingend vorgeschriebenen Regelungen sowie die den Gemeinden überlassenen Regelungen über die Kostenspaltung und die Ablösung von Erschließungsbeiträgen; Regelungen, die im Bundesbaugesetz abschließend getroffen wurden, würden nicht wiederholt (a.a.O., S. 6). Auch insoweit ließ der Landesgesetzgeber aber nicht erkennen, durch die landesrechtliche Regelung der Art der Ermittlung des Erschließungsaufwandes in § 46 HWG die bundesrechtliche Regelung von § 130 Abs. 1 Satz 1 BBauG dergestalt verstanden zu haben, dass ihm darin ein Regel-Ausnahme-Verhältnis vorgegeben wurde, bzw. dass er eine so verstandene bundesrechtliche Regelung landesrechtlich ergänzen wollte.
Eingedenk dessen stellte sich die Folgeänderung des Hamburgischen Wegegesetzes im Jahr 1989, im Zuge derer in § 46 Abs. 2 HWG die Bezugnahme auf öffentliche Sielanlagen ersetzt wurde durch Erschließungsanlagen im Sinne von § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, auch (nur) insoweit als Paradigmenwechsel dar, als der Gesetzgeber nun nicht mehr die Ermittlung des Erschließungsaufwandes nach tatsächlichen Kosten für zweckmäßiger erachtete, sondern die Ermittlung anhand von Einheitssätzen. Die Änderung sollte dazu führen, Erschließungsbeiträge „künftig schneller und zeitnäher als bisher“ festsetzen zu können (Bü-Drs. 13/3010, S. 5). Mit der Einführung von Einheitssätzen solle erreicht werden, dass Erschließungsbeiträge schneller als bisher festgesetzt werden könnten, ohne größeren Verwaltungsaufwand Vorausleistungen erhoben werden könnten, die Festsetzungsbescheide für den Bürger verständlicher würden und Anlieger und politische Gremien frühzeitiger über die Beitragshöhe informiert werden könnten (a.a.O., S. 6). Ähnlich wird dies im Rahmen der Begründung des zeitgleich erlassenen Einheitssätze-Gesetzes dargelegt, wonach die Neuregelung Verzögerungen bei der Beitragsfestsetzung durch die Effektivkostenermittlung vermeiden und so zu einem „schnelleren, überschaubaren und bürgerfreundlichen Verfahren bei der Beitragsfestsetzung“ und einem geringeren Verwaltungsaufwand führen sollte (a.a.O., S. 8).
Ausführungen auf eine das Bundesrecht ergänzende Funktion des Landesrechts finden sich in der Gesetzesbegründung nur insoweit, als in deren allgemeinem Teil auf Vorschriften des Erschließungsbeitragsrechts betreffende Änderungen im Baugesetzbuch Bezug genommen wird, die eine Anpassung der Vorschriften des Hamburgischen Wegegesetzes über Erschließungs- und Ausbaubeiträge erforderlich machten, insbesondere aufgrund der Einführung von Erschließungsbeiträgen für nicht befahrbare Wege durch § 127 Abs. 2 Nr. 2 BauGB (a.a.O., S. 4: A. Allgemeiner Teil, Nr. 1). Das betraf namentlich die Änderungen von §§ 7 Abs. 4, 19 Abs. 6, 44, 45 Satz 2, 47a, 49 HWG (a.a.O., S. 5 f., B. Zu den Einzelvorschriften, Nr. 1, 2, 3.2, 5 und 8), nicht aber § 46 HWG. Zu den Maßgaben des § 130 Abs. 1 Satz 1 BauGB verhält sich die Gesetzesbegründung nicht.
Nach alledem waren sowohl für die Gesetzesänderung im Jahr 1974 als auch für die Folgeänderung im Jahr 1989 Erwägungen zur Zweckmäßigkeit maßgeblich, die keine Bezug- oder Rücksichtnahme auf ein vermeintlich der Regelung des § 130 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu entnehmendes Regel-Ausnahme-Verhältnis erkennen lassen.
cc) Vor diesem Hintergrund kann die Formulierung des Vorbehalts in § 46 Abs. 2 HWG a.F. ferner auch nicht unter Berücksichtigung der Intention des 10. Änderungsgesetzes zum Hamburgischen Wegegesetz aus dem Jahr 1989 so verstanden werden, dass (nur dann) keine Abrechnung nach Effektivkosten vorzunehmen ist, falls und soweit der beitragsfähige Erschließungsaufwand sich in einem (wirksamen) Einheitssatz widerspiegelt (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 25.1.2023, 2 Bf 225/21, juris Rn. 145). Der Wortlaut der Norm ist weder unvollkommen noch lässt sich der Entstehungsgeschichte des Gesetzes eine solche Intention entnehmen.
Zutreffend dürfte allerdings die Annahme sein, dass der historische Gesetzgeber des 10. Änderungsgesetzes seine möglichen eigenen Fehler und deren Folgen nicht bedachte; das ist daran zu erkennen, dass er - wie die Kammer u.a. in der Sache 6 K 5414/18 ausgeführt hatte - eine salvatorische Klausel unwirksame Einheitssätze betreffend offenbar für verzichtbar hielt.
dd) Auch die Anwendung von Bundesrecht kann schließlich nicht zum Entstehen der sachlichen Beitragspflicht auf der Grundlage tatsächlich entstandener Kosten führen (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 25.1.2023, 2 Bf 225/21, juris Rn. 140 ff.). Ausgangspunkt der Betrachtung des Verhältnisses von Landesrecht und Bundesrecht muss insoweit die in Anwendung von § 132 Nr. 2 BauGB getroffene Regelung des § 46 HWG a.F. sein.
(1) § 46 HWG a.F. - insbesondere der Vorbehalt in § 46 Abs. 2 HWG a.F. - verstößt in der von der Kammer vertretenen Auslegung weder gegen § 130 Abs. 1 BauGB noch ist § 130 Abs. 1 BauGB ein Regelungsgehalt zu entnehmen, der zu einer einschränkenden bundesrechtskonformen Auslegung des Vorbehalts in § 46 Abs. 2 HWG a.F. zwingt. Im Einzelnen:
Die Kammer teilt weiterhin nicht die von dem Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 130 BBauG bzw. BauGB aus dem Jahr 1985, wonach die Aufwandsermittlung nach den tatsächlich entstandenen Kosten für eine einzelne Erschließungsanlage den (bundes-) gesetzlichen Regelfall darstellt, was sich „u.a. aus der vom Gesetzgeber gewählten Reihenfolge der beiden Ermittlungsmethoden und der (Aufwands-)Ermittlungsräume“ ergebe (BVerwG, Urt. v. 15.11.1985, 8 C 41/84, juris Rn. 24). Auf die oben zitierten Ausführungen in der Sache 6 K 5414/18 wird verwiesen.
Infolgedessen sind auch nicht die vom Bundesverwaltungsgericht an seinen Begründungsansatz geknüpften Schlussfolgerungen zu teilen, namentlich dass im Falle unwirksamer Einheitssätze mit Eingang der letzten Unternehmerrechnung - sofern alle übrigen Voraussetzungen erfüllt sind - kraft Gesetzes die (sachliche) Beitragspflicht nach Maßgabe der tatsächlichen Kosten eintritt mit der weiteren Folge, dass der damit der Höhe nach voll ausgebildete Erschließungsbeitrag nicht mehr veränderbar ist und von diesem Zeitpunkt an für eine Entscheidung, nach Einheitssätzen abzurechnen kein Raum mehr ist bzw. - anders gewendet - die den Gemeinden im Interesse der Verwaltungspraktikabilität, im Sinne einer Abrechnungserleichterung eröffnete Möglichkeit, den beitragsfähigen Erschließungsaufwand auch nach Einheitssätzen zu ermitteln, nur dann von Belang ist, wenn die Gemeinde von ihr rechtzeitig und rechtmäßig Gebrauch macht (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.1985, 8 C 41/84, juris Rn. 24).
Außerdem sind die oben in Bezug genommenen bisherigen Ausführungen der Kammer dahin zu ergänzen, dass sich der Begründungsansatz des Bundesverwaltungsgerichts mit der Entstehungsgeschichte von § 130 BBauG bzw. BauGB nicht in Einklang bringen lässt, auf welche das Bundesverwaltungsgericht aber durch Bezugnahme auf eine „vom Gesetzgeber gewählte“ Begriffsreihenfolge gerade verweist. Im Einzelnen:
Die im Zuge des Erlasses des Bundesbaugesetzes im Jahr 1960 (BGBl. I S. 341) in Kraft getretene Norm geht inhaltlich zurück auf eine wesentliche Umgestaltung des Regierungsentwurfs eines Bundesbaugesetzes (v. 16.4.1958, BT-Drs. III/336, i.F.: BBauG-E1) durch einen Entwurf des Ausschusses für Wohnungswesen, Bau- und Bodenrecht des Deutschen Bundestages (v. 12.4.1960, BT-Drs. III/1794, i.F.: BBauG-E2; s. auch den Schriftlichen Bericht des Ausschusses zu dieser Drs., i. F.: Schriftlicher Bericht).
§ 148 BBauG-E1 sah vor, zur Berechnung des Erschließungsbeitrags je Quadratmeter zulässiger Geschossfläche Einheitssätze zu ermitteln, deren Höhe sich grundsätzlich aus dem Verhältnis des Gesamtbetrages des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes innerhalb einer Erschließungszone zu der Summe der bauplanungsrechtlich zulässigen Geschossflächen ergab (BT-Drs. III/336, S. 37).
Diese Herangehensweise wurde als zeitgemäße Weiterentwicklung der bisherigen Regelungen für Anliegerbeiträge, namentlich in § 15 des Gesetzes betreffend die Anlegung und Veränderung von Straßen und Plätzen in Städten und ländlichen Ortschaften (v. 2.7.1875, PrFluchtlG) begriffen, wonach die Beitragsfestsetzung für jede einzelne Straße unter Umlage der Kosten entsprechend der Länge der Grenze der diese Straße berührenden Grundstücke erfolgte, mithin der für die Beitragsberechnung zugrunde zu legende Einheitssatz aus dem Verhältnis des Gesamtaufwandes zur Summe der Frontlängen der beitragspflichtigen Grundstücke zu ermitteln war (sog. Frontmetermaßstab). Weil mit der Erschließung eines Grundstücks aber dessen unmittelbarer Anschluss an das gesamte Erschließungsnetz einherging, sollte nach dem BBauG nicht mehr der Erschließungsaufwand für eine beschränkte Straßenstrecke, sondern für das Erschließungsnetz des Baulandes maßgeblich sein, das nach dem Gefüge seiner Erschließungsanlagen eine Einheit bildet (sog. Erschließungszonen einer Gemeinde, BT-Drs. III/336, S. 101 f.). Auf das gesamte Gemeindegebiet sollte wegen der tatsächlich vorhandenen Unterschiede in dem Ausmaß der Erschließung einzelner Baugebiete demgegenüber in aller Regel nicht abgestellt werden (a.a.O., S. 101 f.).
Der Umfang des Erschließungsaufwandes umfasste nach § 150 BBauG-E1 die von der Gemeinde endgültig zu tragenden Kosten für die erstmalige Herstellung der Verkehrs- und Grünanlagen sowie der Anlagen zur Behandlung, Beseitigung oder Verwertung von Abwasser und für die Bereitstellung der hierzu erforderlichen Flächen. Dabei waren die bereits vollständig oder teilweise hergestellten Verkehrs- und Grünanlagen sowie die Anlagen zur Behandlung, Beseitigung oder Verwertung von Abwasser bis zur Höhe der Herstellungskosten und die Flächen bis zur Höhe ihres Wertes zur Zeit der Ermittlung des Erschließungsaufwandes zu berücksichtigen. Gemäß § 151 BBauG-E1 war der bereits entstandene und noch entstehende Erschließungsaufwand für jede Erschließungszone zu ermitteln. Der Beitragspflicht unterlagen nach § 154 BBauG-E1 regelhaft alle nach den baurechtlichen Vorschriften bebaubaren Grundstücke innerhalb einer Erschließungszone. Der Erschließungsbeitrag für ein beitragspflichtiges Grundstück betrug das Vielfache aus der zulässigen Geschoßfläche dieses Grundstücks und den ermittelten Einheitssätzen (vgl. BT-Drs. III/336, S. 37 f., 102 f.).
Der zuständige Bundestagsausschuss nahm demgegenüber an, das Erhebungssystem des Regierungsentwurfs werde schwerlich allen städtischen und ländlichen Verhältnissen gleichermaßen gerecht werden und mit der Bildung von Erschließungszonen und der Einführung der zulässigen Geschossflächen als maßgebliche Bemessungsfaktoren unüberwindbare Schwierigkeiten für kleinere Gemeinden sowie erheblichen Verwaltungsaufwand mit sich bringen. Der Bundesrat habe darauf hingewiesen, dass die Vorschriften über den Erschließungsbeitrag mit tragbarem Verwaltungsaufwand nicht praktiziert werden könnten und konstruktiv nicht bedenkenfrei seien, sowie eine Vorbehaltsklausel für die Bundesländer gefordert. Aus diesen Erwägungen habe der Ausschuss beschlossen, sich auf die Aufnahme von Rahmenbestimmungen zu beschränken und den Gemeinden die Aufgabe zugewiesen, durch Ortssatzung ein ihren Verhältnissen angepasstes Erhebungssystem einzuführen. Diese hätten dabei den in den Rahmenvorschriften geregelten Erfordernissen zu genügen (Schriftlicher Bericht, S. 23).
§ 151a BBauG-E2 sah die später in § 130 BBauG und heute in § 130 BauGB getroffene Regelung zur Art der Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes betreffend die Ermittlungsmethode sowie den Ermittlungsraum vor. Nach § 151a Abs. 1 BBauG-E2 konnte der beitragsfähige Erschließungsaufwand nach den tatsächlich entstandenen Kosten oder nach Einheitssätzen ermittelt werden. Die Einheitssätze waren nach den in der Gemeinde für die üblicherweise durchschnittlich aufzuwendenden Kosten vergleichbarer Erschließungsanlagen festzusetzen. § 151a Abs. 2 BBauG-E2 enthielt die Regelung, dass der beitragsfähige Erschließungsaufwand für die einzelne Erschließungsanlage oder für bestimmte Abschnitte einer Erschließungsanlage ermittelt werden kann, und für mehrere Anlagen, die für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden, der Erschließungsaufwand insgesamt ermittelt werden kann (BT-Drs. III/1794, S. 96).
Zur Begründung führte der Ausschuss aus, die neugefasste Vorschrift solle gegenüber § 151 der Regierungsvorlage der Gemeinde für die Art der Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes „einen wesentlich weiteren Ermessensspielraum“ gewähren. Nach § 151a Abs. 1 BBauG-E2 könnten entweder die tatsächlich entstandenen Kosten oder Einheitssätze zugrunde gelegt werden. Die Ermittlung des Aufwandes nach Einheitssätzen vereinfache die Verwaltungsarbeit der Gemeinde und ermögliche den Beitragspflichtigen einen früheren Überblick über die voraussichtliche Höhe ihrer Belastung. Die Ermittlung des Aufwandes könne gemäß § 151a Abs. 2 BBauG-E2 entsprechend der bisherigen Praxis für jede einzelne Erschließungsanlage, aber auch für äußerlich erkennbar abgegrenzte Bauabschnitte durchgeführt werden. Darüber hinaus trage Absatz 2 der Tatsache Rechnung, dass im neuzeitlichen Städtebau für Siedlungseinheiten Erschließungssysteme entwickelt worden seien (Schriftlicher Bericht, S. 25). Gemäß § 151c BBauG-E2, der dem heutigen § 132 BauGB entspricht, seien die Gemeinden zur Ausfüllung der in den §§ 147 ff. BBauG-E2 enthaltenen Rahmenvorschriften nach Maßgabe der örtlichen Verhältnisse durch Satzung verpflichtet (BT-Drs. III/1794, S. 97; Schriftlicher Bericht, S. 25).
Auf der Grundlage dieser Entstehungsgeschichte liegt es fern, wie es das Bundesverwaltungsgericht tat, „u.a. [sic] aus der vom Gesetzgeber gewählten Reihenfolge der beiden Ermittlungsmethoden und der (Aufwands-)Ermittlungsräume“ abzuleiten, die Aufwandsermittlung nach den tatsächlich entstandenen Kosten für eine einzelne Erschließungsanlage stelle den gesetzlichen Regelfall dar, die Abrechnungserleichterungen griffen nur, wenn die Gemeinde von ihnen rechtzeitig rechtswirksam Gebrauch mache, andernfalls entstehe kraft Gesetzes unabhängig vom Willen der Gemeinde die Beitragspflicht auf der Grundlage der tatsächlichen Kosten (s. erneut BVerwG, Urt. v. 15.11.1985, 8 C 41/84, juris Rn. 24).
Zutreffend ist zwar noch die weitere Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, der Gesetzgeber habe die Regelung des § 130 BBauG bzw. BauGB zur Aufwandsermittlung nach Einheitssätzen im Interesse der Verwaltungspraktikabilität getroffen (BVerwG, a.a.O.).
Jedoch gibt die Entstehungsgeschichte keinerlei tragfähigen Anhalt für eine besondere Bedeutung oder gar bewusste gesetzgeberische Wahl der Reihenfolgen von Ermittlungsmethode bzw. Ermittlungsraum. Hinsichtlich des Ermittlungsraums ließe sich - allenfalls - vermuten, die einzelne Erschließungsanlage sei in § 151a Abs. 2 BBauG-E2 deshalb zuerst genannt worden, weil dieser Ermittlungsraum der bisherigen Praxis entsprach; fern läge es allerdings, aus der Bezugnahme auf eine überkommene Praxis zu schließen, der Gesetzgeber habe mit der Wahl dieser Reihenfolge auch eine Aussage zu einem gesetzlichen Regelfall in einem gänzlich überarbeiteten System der Erhebung von Erschließungsbeiträgen verbinden wollen.
Auch sonst ist es mit der Gesetzesbegründung nicht vereinbar, die Aufwandsermittlung nach tatsächlichen Kosten als gesetzlichen Regelfall anzunehmen, der unabhängig vom Willen der Gemeinde eintrete. Der Gesetzgeber hielt ausdrücklich fest, dass es ihm darum ging, den Gemeinden „einen wesentlich weiteren Ermessensspielraum“ einzuräumen, dessen Ausfüllung durch Satzung gemeindliche Aufgabe sei; das Erschließungsbeitragsrecht solle allein Rahmenbestimmungen darstellen (Schriftlicher Bericht, S. 23, 25).
Da es also Ziel des Gesetzesentwurfs war, die im Regierungsentwurf noch enthaltene gesetzliche Festlegung auf eine Art der Aufwandsermittlung aufzugeben zugunsten von Rahmenbestimmungen und eines weiteren gemeindlichen Ermessens, enthält die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts die durch nichts begründete Unterstellung, der Gesetzgeber habe sich durch eine Wahl der begrifflichen Reihenfolge von Ermittlungsmethoden bzw. -räumen zu seinem ausdrücklich geäußerten Willen in einen implizit gehaltenen Widerspruch gesetzt. Denn mit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts geht untrennbar einher, dass der Gemeinde versagt wird, nachträglich für unwirksam erkannte Einheitssätze durch wirksame Einheitssätze zu ersetzen - was nichts anderes bedeutet, als der Gemeinde gegen ihren Willen den in ihren Augen nicht angemessenen Verwaltungsaufwand aufzuerlegen, den sie durch die Bildung von Einheitssätzen vermeiden wollte; gerade Verwaltungspraktikabilität nach den Bedürfnissen städtischer und ländlicher, großer und kleiner Gemeinden war aber das zentrale Anliegen des Gesetzgebers.
Darüber hinaus ist auch die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts, gerade die Aufwandsermittlung nach tatsächlich entstandenen Kosten stelle den gesetzlichen Regelfall dar, mit der Gesetzgebungsgeschichte unvereinbar. Dieser ist vielmehr zu entnehmen, dass das auf Einheitssätzen fußende Ermittlungssystem des Regierungsentwurfs modifiziert und ergänzt werden sollte und wurde. Modifiziert wurde es, indem Einheitssätze nicht mehr anhand von Erschließungszonen, deren Bildung der Gesetzgeber als besonders aufwändig erachtete, festzulegen waren, sondern anhand von vergleichbaren Erschließungsanlagen; ergänzt wurde es durch die Aufwandsermittlung nach tatsächlich entstandenen Kosten. All das geschah - wie ausgeführt - zur Steigerung von Verwaltungspraktikabilität; Gemeinden sollten die ihren Bedürfnissen am besten entsprechenden Ermittlungsmethoden wählen können, anstatt (bundes-) gesetzlich auf eine Ermittlungsmethode festgelegt zu werden.
(2) § 46 HWG a.F. verstößt in der von der Kammer vertretenen Auslegung auch nicht gegen die in § 127 Abs. 1 BauGB geregelte Beitragserhebungspflicht bzw. die Beitragserhebungspflicht zwingt nicht zu einem den Vorbehalt des § 46 Abs. 2 HWG a.F. einschränkenden Normverständnis. Jedenfalls kann die sachliche Beitragspflicht im Falle nachträglich als rechtswidrig erkannter Einheitssätze durch eine satzungsmäßige Neuregelung derselben von der Gemeinde in Erfüllung der Beitragserhebungspflicht zum Entstehen gebracht werden.
Die dem entgegen stehende Schlussfolgerung des Bundesverwaltungsgerichts aus dessen Prämisse, in § 130 Abs. 1 BauGB sei ein gesetzlicher Regelfall angeordnet, wird nicht geteilt, da - wie unter (1) ausgeführt worden ist - bereits die Prämisse nicht überzeugen kann. Es gibt keine kraft Gesetzes unabhängig vom Willen der Gemeinde entstehende Beitragspflicht, die verhindern könnte, dass die Beitragspflicht in Gemäßheit zu nachträglich neu geregelten Einheitssätzen entsteht.
Dementsprechend trifft es auch nicht zu, wenn das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 1985 meinte, kraft Gesetzes entstehe die Beitragspflicht auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen Kosten, weshalb die Beklagte nicht gehindert, sondern mit Rücksicht auf die von § 127 Abs. 1 BBauG bzw. BauGB angeordnete Beitragserhebungspflicht sogar gehalten sei, diese tatsächlich entstandenen Kosten zu ermitteln und in den beitragsfähigen Erschließungsaufwand aufzunehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.1985, 8 C 41/84, juris Rn. 27). Liegt - wie in Gestalt von § 46 HWG a.F. - eine Entscheidung der Gemeinde vor, die Aufwandsermittlung nach Einheitssätzen vorzunehmen und dementsprechend die Beitragspflicht in der daraus resultierenden Höhe entstehen zu lassen, erfüllt die Gemeinde dadurch ihre Beitragserhebungspflicht.
(3) Letztlich kann auch das Kostendeckungsprinzip nicht zur Unwirksamkeit von § 46 HWG a.F. führen bzw. zu einer den Vorbehalt des § 46 Abs. 2 HWG a.F. einschränkenden Auslegung, indem daraus ein Vorrang der Abrechnung nach Effektivkosten abgeleitet wird (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 25.1.2023, 2 Bf 225/21, juris Rn. 142).
Zwar trifft es zu, dass dem in §§ 127 Abs. 1, 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB verankerten Kostendeckungsprinzip - bei einer restriktiven Lesart desselben - am ehesten bzw. sogar allein diejenige Beitragshöhe entspricht, die auf tatsächlich entstandene Kosten zurückgeführt werden kann.
Das erschließungsbeitragsrechtliche Kostendeckungsprinzip ist stattdessen jedoch in einem großzügigeren Sinne zu verstehen, nämlich dergestalt, dass es einer Pauschalierung des Erschließungsaufwandes in Gestalt von Einheitssätzen, die den Maßgaben von § 130 Abs. 1 Satz 2 BauGB genügen, von vornherein nicht entgegensteht.
Auch das Bundesverwaltungsgericht entschied in diesem Sinne bereits früh, dass die Aufwandsermittlung nach Einheitssätzen mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbar ist (BVerwG, Urt. v. 22.1.1971, IV C 60.69, juris Rn. 8):
Der Sinn eines Einheitssatzes im Sinne von § 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG ist es, die Abrechnung durch Pauschalierung zu vereinfachen. Letztlich bleiben die tatsächlichen Kosten auch bei einer solchen Pauschalierung Grundlage der Abrechnung, weil die Einheitssätze nach den durchschnittlich aufzuwendenden Kosten vergleichbarer Erschließungsanlagen zu ermitteln sind. Durch diese Vorschrift wollte der Gesetzgeber erreichen, dass die Pauschsätze den tatsächlichen Kosten nahekommen. Sie können natürlich auch im Einzelfall über den tatsächlich aufgewendeten Kosten liegen. Wenn das Berufungsgericht davon ausgeht, die tatsächlichen Kosten müssten in jedem Fall die obere Grenze darstellen, über die auch bei einer Abrechnung nach Einheitssätzen nicht hinausgegangen werden dürfe, so verkennt es das Wesen einer Pauschalabrechnung. Immerhin darf die Pauschalierung nicht zu grob sein, wie der erkennende Senat wiederholt ausgesprochen hat.
Mit anderen Worten ist der „wesentlich weitere“ Ermessensspielraum (Schriftlicher Bericht, S. 25), den der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Wahl der Aufwandsermittlungsmethode zubilligen wollte, - bei Beachtung der Maßgaben von § 130 Abs. 1 Satz 2 BauGB - durch das Kostendeckungsprinzip nicht zugunsten einer Aufwandsermittlung nach Effektivkosten intendiert; stattdessen wurde und wird die mit der Pauschalierung einhergehende Einschränkung des Kostendeckungsprinzips zugunsten einer Vereinfachung der Verwaltungsarbeit der Gemeinde gesetzlich gebilligt.
Auch unter dem Gesichtspunkt drohender Beitragsausfälle aufgrund der Fehleranfälligkeit der Festlegung von Einheitssätzen und des damit einhergehenden Zeitaufwandes zwingt das Kostendeckungsprinzip nicht dazu, einen Vorrang der Abrechnung nach Effektivkosten anzunehmen. Denn ein Beitragsausfall droht bereits deshalb nicht, weil die Gemeinde - wie dargestellt - nachträglich für unwirksam erkannte Einheitssätze im Satzungswege durch rechtmäßige Einheitssätze ersetzen und so die Beitragspflicht zum Entstehen bringen kann. Dass diesem Vorgang zulasten der Gemeinde ab dem Eintritt einer tatsächlichen Vorteilslage zeitliche Höchstgrenzen zu setzen sind, ist eine von Verfassungswegen hinzunehmende Einschränkung von Beitragserhebungspflicht und Kostendeckungsprinzip (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.11.2021, 1 BvL 1/19, juris Rn. 64 ff.).
3. Auch wenn man das anders sähe und mit der Antragsgegnerin vom Vorliegen der Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht ausginge, wäre § 46 HWG in der Fassung des (24.) Änderungsgesetzes hier nicht anwendbar. Denn dann wäre ein abgeschlossener Sachverhalt im Sinne von § 2 des Änderungsgesetzes anzunehmen, weil die sachliche Beitragspflicht auf der Grundlage von Effektivkosten bereits vor Inkrafttreten des Änderungsgesetzes am 14. Dezember 2022 entstanden wäre (vgl. Bl. …, wobei allerdings nicht schon auf den Abschluss der Baumaßnahmen und die Erfüllung des Bauprogramms am … 2018, sondern erst auf den Zeitpunkt des Eingangs der letzten Unternehmerrechnung vom … 2019 abzustellen wäre).
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 in entsprechender Anwendung und 159 Satz 1 VwGO. In Übereinstimmung mit dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde der Streitwert für das Hauptsacheverfahren nach dem Betrag der streitigen Abgabe - hier: ‭6.869,94‬ EUR - bemessen (Nr. 3.1 des Streitwertkatalogs) und für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auf ¼ reduziert (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs).‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 HWG
§ 132 BBauG
§ 130 BBauG
§ 130 BauGB
§ 132 BauGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 134 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 133 Abs. 2 BauGB
§ 46 Abs. 2 HWG
§ 127 Abs. 1 BauGB
§ 128 Abs. 1, 129 Abs. 1, 130, 131 und 132 BauGB
§ 132 Nr. 2, 246 Abs. 2 BauGB
§ 128 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 128 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 46 Abs. 1 HWG
§ 46 Abs. 2 Satz 1 HWG
§ 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 130 Abs. 1 BauGB
§ 130 Abs. 2 BauGB
§ 130 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 46 Abs. 2 Satz 2 HWG
§ 130 Abs. 1 BBauG
§ 46 Abs. 1 und 2 HWG
§ 130 Abs. 1 Satz 2 BBauG
§ 130 Abs. 1 Satz 1 BBauG
§ 127 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 7 Abs. 4, 19 Abs. 6, 44, 45 Satz 2, 47a, 49 HWG
§ 132 Nr. 2 BauGB
§ 127 Abs. 1 BBauG
§ 127 Abs. 1, 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 130 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 2 des Änderungsgesetzes
§ 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes
§ 1 des Änderungsgesetzes
§ 2 und 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes
§ 2 des Änderungsgesetzes ist als Teil einer Gesamtregelung mit § 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes
Art. 28 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: IV C 46/72
1 BvR 402/87
1 BvR 370/07
1 BvR 1314/12
7 C 17/12
1 BvR 2961/14
1 BvR 1679/17
8 C 83/87
9 ME 172/07
4 ZEO 844/98
IV C 11.73
6 K 5414/18
1 BvR 787/70
1 BvF 3/53
1 BvF 3/92
1 BvL 89/78
2 Bf 225/21
2 BvL 9/98
2 BvL 3/00
4 Bf 10/21
2 BvF 1/21
IV C 93/69
IV C 49/70
8 C 145/81
8 C 41/84
IV C 5/75
8 C 170/81
IV C 60.69
1 BvL 1/19