Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2017-06-20, Aktenzeichen 10 LB 83/16

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig – 1. Kammer – vom 15. Oktober 2015 geändert und wie folgt neu gefasst:
Der Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2014 betreffend die Kreisumlage für das Jahr 2014 wird aufgehoben, soweit gegen die Klägerin eine Umlage von mehr als 519.656,00 Euro festgesetzt worden ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die gerichtlichen Kosten des Verfahrens im ersten Rechtszug und die außergerichtlichen Kosten des erstinstanzlich beteiligten Klägers zu 1. (Flecken Lutter am Barenberge) und des Beklagten im ersten Rechtszug tragen der erstinstanzlich beteiligte Kläger zu 1. zu drei Fünftel und der Beklagte zu zwei Fünftel. Die außergerichtlichen Kosten der Klägerin im ersten Rechtszug trägt der Beklagte.
Die Kosten des Verfahrens im zweiten Rechtszug trägt der Beklagte.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2014, soweit sie über die Kreisumlage mittelbar Zahlungen des Beklagten an die Beigeladene anlässlich der Fusion der Beigeladenen mit der Gemeinde Vienenburg mitfinanziert.
Die Klägerin ist Mitgliedsgemeinde des beklagten Landkreises, zu dem u. a. die beigeladene Stadt Goslar sowie der Flecken Lutter am Barenberge gehören.
Durch das Gesetz über die Vereinigung der Städte Vienenburg und Goslar, Landkreis Goslar vom 19. Juni 2013 (Nds. GVBl. 2013, 163) wurden die Städte Vienenburg und Goslar mit Wirkung vom 1. Januar 2014 in der Weise vereinigt, dass die Stadt Vienenburg in die Stadt Goslar eingegliedert und aufgelöst wurde (§§ 1, 6 Abs. 1 des Gesetzes).
Der Vereinigung ging voraus, dass die Stadt Goslar und die (ehemalige) Stadt Vienenburg am 13. Februar 2013 mit dem Land Niedersachsen einen so genannten Zukunftsvertrag schlossen. Danach sicherte das Land Niedersachsen den beteiligten Gemeinden Tilgungshilfen in Höhe von 75 % ihrer bis zum 31. Dezember 2009 aufgenommenen Liquiditätskredite sowie auf diesen Teil der Liquiditätskredite bezogene Zinshilfen zu (§ 14a Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über den Finanzausgleich, NFAG). Im Gegenzug verpflichteten sich die beteiligten Gemeinden, durch eigene Konsolidierungsmaßnahmen ab dem Haushaltsjahr 2014 bis zum Ende der Vertragslaufzeit des Zukunftsvertrages ein ausgeglichenes Ergebnis des Ergebnishaushaltes zu erzielen.
Mit Vertrag vom 26. September 2013 schlossen die beigeladene Stadt Goslar und der beklagte Landkreis Goslar einen „öffentlich-rechtlichen Vertrag über kommunale Zusammenarbeit“. Gemäß § 4 dieses Vertrages befürwortet und unterstützt der Beklagte die Fusion der Städte Goslar und Vienenburg und gewährt der beigeladenen Stadt daher für einen Zeitraum von 6 Jahren ab dem Fusionszeitpunkt eine jährliche Zuwendung als Festbetrag in Höhe von 306.000 Euro. Basis für die Berechnung der Zuwendung sind danach die durch die Fusion insgesamt erzielten Nebeneinnahmen des Landkreises im Rahmen des Finanzausgleichs.
Gemäß den weiteren Bestimmungen des § 4 des Vertrages ergibt sich der Betrag aus einer Gegenüberstellung der aus der Fusion der Städte Goslar und Vienenburg für den Beklagten resultierenden Mehrerträge abzüglich näher genannter Mindererträge. Die in diese Vergleichsberechnung eingestellten Mehrerträge ergaben sich aus der Erwartung, dass dem Beklagten infolge der Fusion der Städte Goslar und Vienenburg über die Kreisumlage höhere Einnahmen zufließen. Beide Vertragsparteien legten zugrunde, dass die Einwohnerzahl der Stadt Goslar durch die Fusion mit der vorher eigenständigen Stadt Vienenburg die Grenze von 50.000 Einwohnern übersteigen würde. Gemäß § 5 Abs. 1, 3 NFAG würde sich somit der Bedarfsansatz für Schlüsselzuweisungen für Gemeindeaufgaben infolge der Fusion erhöhen. Dieser Bedarfsansatz setzt sich aus dem Produkt von Einwohnergrößenzahl und Gemeindegrößenansatz zusammen. Der Gemeindegrößenansatz steigt gemäß § 5 Abs. 3 NFAG mit der Einwohnerzahl an (sogenannte Einwohnerveredelung). Da die Höhe der Schlüsselzuweisungen gemäß § 15 Abs. 2 NFAG eine der Umlagegrundlagen für die Bemessung der Kreisumlage bildet, zieht eine Erhöhung der Schlüsselzuweisungen an die Beigeladene auch eine Erhöhung der Kreisumlage nach sich. Diese taxierten die Vertragsparteien auf 1.298.584 Euro (Basis FAG 2012). Bei Gegenüberstellung des fusionsbedingten Mehrertrags und des Schlüsselzuweisungs-Minderertrags ergebe sich ein Nettomehrertrag von 452.928 Euro, von dem ein Betrag von 147.300 Euro abzuziehen sei. Dieser Betrag sollte den erwarteten Minderaufwand in der Verwaltung abgelten, der dadurch entstehen würde, dass infolge der Fusion Aufgaben, die vorher vom Beklagten wahrgenommen wurden, nunmehr durch die Stadt Goslar als große selbständige Stadt im Sinne des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts wahrgenommen werde. Dadurch ergab sich ein Ausgleichsbetrag (vom Beklagten auch Fusionsgewinn genannt) in Höhe von 305.628 Euro.
Die Haushaltssatzung des beklagten Landkreises Goslar vom 16. Dezember 2013 für das Haushaltsjahr 2014 berücksichtigte erstmals den der beigeladenen Stadt Goslar vertraglich zugesicherten Betrag von 306.000 Euro. § 5 Nr. 1.1 der Haushaltssatzung bestimmt, dass der Umlagesatz für die Kreisumlage bezogen auf die Steuerkraftzahlen 53,2 % sowie bezogen auf die Schlüsselzuweisungen (90 v. H.) 51,2 % beträgt. Auf der Grundlage dieser Haushaltssatzung setzte der Beklagte mit Bescheiden vom 12. Juni 2014 u. a. gegenüber der Klägerin die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2014 auf 522.104 Euro (Bl. 341 Beiakte Kreisumlage II) sowie gegenüber dem erstinstanzlich beteiligten Kläger zu 1. (Flecken Lutter am Barenberge) auf 687.912,00 Euro fest. Die Bescheide enthielten keine Rechtsbehelfsbelehrung.
Insgesamt erhob der Beklagte von allen kreisangehörigen Städten, Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebieten eine Kreisumlage in Höhe von 64.883.992 Euro. Gemessen an den Umlagegrundlagen (§ 15 Abs. 2 NFAG) für beide Umlagesätze von 123.390.012 Euro beläuft sich der Betrag von 306.000 Euro, den der Beklagte der Beigeladenen jährlich zuwendet, auf 0,25 %.
Gegen die Bescheide vom 12. Juni 2014 haben die Klägerin und der erstinstanzlich beteiligte Kläger zu 1. (Flecken Lutter am Barenberge) am 16. Oktober 2014 Klage erhoben.
Sie haben die Ansicht vertreten, die Gewährung einer „Sonderbedarfszuweisung“ an die Beigeladene infolge ihrer Fusion mit der Stadt Vienenburg sei ein unzulässiger kreisinterner Finanzausgleich. Daher könnten die Kläger auch nicht anteilig an den Kosten dieses Finanzausgleichs beteiligt werden. Der Beklagte sei ein Gemeindeverband, der sich weitgehend aus Umlagen finanziere. Dies bedeute, dass er nur im Rahmen seiner gesetzlichen Aufgabenzuweisung tätig werden dürfe. Die Kreisumlage sei somit rechtswidrig, soweit damit Aufgaben des Landkreises finanziert würden, die nicht von der gesetzlichen Aufgabenzuweisung gedeckt seien. Ein kreisinterner Finanzausgleich sei jedoch nicht von der – allein in Betracht kommenden – Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion der Landkreise gedeckt. Eine solche Ausgleichstätigkeit kollidiere mit dem Finanzausgleichssystem des jeweiligen Bundeslandes. Nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts seien Zahlungen des Landkreises an die kreisangehörigen Kommunen nur zulässig, wenn sie auf einem nachvollziehbaren System beruhten, also willkürfrei ohne Rangplatztausch und mit sachlicher Begründung erfolgten. Überdies sei ein Kreisumlagehebesatz, der eine „Frakturlinie“ von 50 % überschreite, besonders rechtfertigungsbedürftig. Eine sachliche Begründung für Zahlungen an die Beigeladene liege aber nicht vor. Eine außergewöhnliche Lage der Beigeladenen bestünde ebenso wenig wie ein besonderer Aufgabenstand. Vielmehr sei die Stadt gerade im Gegenteil durch die Fusion und den damit verbundenen Zukunftsvertrag mit dem Land Niedersachsen entschuldet worden. Es sei davon auszugehen, dass sich der Beklagte allein an der Praxis anderer Landkreise habe orientieren wollen, die ebenfalls die fusionsbedingten Mehreinnahmen an die fusionierenden Gemeinden zurückfließen lassen würden. Ein rechtfertigender Grund, etwa eine notwendige finanzielle Unterstützung der durch die Fusion angestrebten Konsolidierung, werde gar nicht genannt. Überdies verfüge die beigeladene Stadt Goslar im Vergleich zu den klagenden Gemeinden über eine deutlich höhere Steuereinnahmekraft, was zeige, dass durch den kreisinternen Finanzausgleich die finanzschwächeren kreisangehörigen Kommunen die finanzstärkere unterstützen würden.
Die Kläger in erster Instanz haben errechnet, dass ohne die Zahlung von 306.000 Euro an die Beigeladene ihr eigener Anteil am entsprechend reduzierten Gesamtaufkommen der Kreisumlage um 2.448 Euro im Falle der Klägerin bzw. um 3.233 Euro im Fall des erstinstanzlich beteiligten Klägers zu 1. (Flecken Lutter am Barenberge) sinken würde. Der Hebesatz für Schlüsselzuweisungen hätte um 0,24 Prozentpunkte, der für die Steuerkraft um 0,25 Prozentpunkte gesenkt werden können.
Sie haben daher beantragt,
den Bescheid des Beklagten gegenüber dem erstinstanzlich beteiligten Kläger zu 1. (Flecken Lutter am Barenberge) vom 12. Juni 2014 aufzuheben, soweit dieser den Betrag in Höhe von 684.679,00 Euro übersteigt, sowie den Bescheid der Beklagten gegenüber der Klägerin vom 12. Juni 2014 über die Kreisumlage 2014 aufzuheben, soweit der danach zu zahlende Betrag 519.656,00 Euro übersteigt.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Zahlung an die Beigeladene als von der Ergänzungsfunktion der Landkreise nach der Niedersächsischen Kommunalverfassung gedeckt angesehen. Zudem hat er für sich einen aus dem Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes folgenden Gestaltungsspielraum in Anspruch genommen. Er hat ferner darauf verwiesen, dass in vergleichbaren und von ihm näher aufgelisteten Fällen eine Zahlung der fusionsbedingten Mehreinnahmen des jeweiligen Landkreises an die fusionierenden Gemeinden bereits im Zukunftsvertrag geregelt worden sei. Mit der zusätzlichen finanziellen Unterstützung habe er bezweckt, die Beigeladene mit einer zu erwartenden stärkeren Wirtschaftskraft und einem damit verbundenen verbesserten kommunalen Steueraufkommen in die Lage zu versetzen, langfristig über die Kreisumlage auch den Beklagten selbst zu stärken. Die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden sei berücksichtigt worden. Im Einzelnen hat der Beklagte hierzu ausgeführt, dass die klagenden Gemeinden in den nächsten Jahren einen ausgeglichenen Haushalt erreichen würden. Für die kreisangehörigen Gemeinden Braunlage sowie die (zum 1. Januar 2015 ebenfalls aufgelöste und in die neue Berg- und Universitätsstadt Clausthal-Zellerfeld eingemeindete) Samtgemeinde Oberharz seien die Finanzdaten hingegen schlecht. Die Beigeladene erwarte infolge des Zukunftsvertrages Haushaltsüberschüsse. Der Beklagte hat ferner darauf verwiesen, dass er infolge eines eigenen mit dem Land Niedersachsen abgeschlossenen Zukunftsvertrages bereits im Haushaltsjahr 2013 die Kreisumlagehebesätze gesenkt habe und eine weitere Senkung im Jahr 2015 in Planung sei.
Die beigeladene Stadt Goslar hat keinen Antrag gestellt und darauf verwiesen, dass ihre Einwohner pro Kopf deutlich höhere Zahlungen im Rahmen der Kreisumlage leisten würden als die übrigen kreisangehörigen Gemeinden. Die Hebesätze für Realsteuern seien überdurchschnittlich hoch. Zudem nehme sie zentralörtliche Aufgaben als Mittelzentrum wahr.
Mit Urteil vom 15. Oktober 2015 hat das Verwaltungsgericht Braunschweig die Klage abgewiesen. Die Zahlung an die Beigeladene sei als kreisinterner Finanzausgleich von den dem Beklagten zugewiesenen Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben umfasst. Unter Berufung auf die Rechtsprechung des Senats hat das Gericht ausgeführt, das Niedersächsische Gesetz über den Finanzausgleich stehe einem kreisinternen Finanzausgleich nicht entgegen. Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit der Kreisumlagehebesätze wie auch der gewährten Zuwendung allein wegen deren Höhe lägen nicht vor. Die Ungleichbehandlung der beigeladenen Stadt Goslar einerseits und der klagenden Gemeinden andererseits sei sachlich gerechtfertigt. Sie beruhe auf dem sachlichen Grund, dass es der beigeladenen Stadt Goslar aufgrund der Höhe ihrer Verschuldung überhaupt möglich geworden sei, einen Zukunftsvertrag mit dem Land Niedersachsen abzuschließen. Auch ein Verstoß gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot liege nicht vor. Wegen der gebotenen Rücksicht auf die politische Gestaltungsfreiheit sei die gerichtliche Kontrolle auf eine Willkürkontrolle beschränkt. Es sei aber nicht willkürlich, der beigeladenen Stadt zusätzlich zur Sicherung der dauerhaften Leistungsfähigkeit weitere Zuwendungen zu gewähren. Die Begünstigung führe noch nicht zu einer Nivellierung der Leistungskraft der Gemeinden, indem sich künftig durch die Zuwendung die Reihenfolge hinsichtlich der Finanzkraft der Gemeinden im Kreisgebiet umkehren würde.
Gegen dieses Urteil, dem Kläger-Bevollmächtigten am 26. Oktober 2015 zugestellt, hat nur die Klägerin mit Schriftsatz vom 24. November 2015, eingegangen beim Verwaltungsgericht Braunschweig am 26. November 2015, die Zulassung der Berufung beantragt.
Mit Beschluss vom 9. November 2016 (10 LA 67/15), der Beklagten zugestellt am 14. November 2016, hat der Senat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen und darauf hingewiesen, dass nach der Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte eine gerichtliche Kontrolle der Kreisumlage erst nach dem Überschreiten einer Bagatellgrenze einsetze.
Mit Schriftsatz vom 9. Dezember 2016, eingegangen vorab per Fax am gleichen Tag, hat die Klägerin die Berufung begründet. Die Klage sei zulässig. Eine Bagatellgrenze sei allenfalls dann anzuerkennen, wenn es nicht – wie hier – um die Frage gehe, ob dem Landkreis für die Aufgabe überhaupt eine Kompetenz zustehe, sondern darum, ob der Landkreis eine – zulässige – Aufgabe unter Verletzung des Gebotes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit wahrnehme. Rechnerische Fehler seien von Fehlern bei der Aufgabenwahrnehmung abzugrenzen. Jedenfalls sei hilfsweise eine Klage auf Feststellung zulässig, dass die Sonderbedarfszuweisung unzulässig sei. In der Sache selbst wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen in erster Instanz. Das Niedersächsische Gesetz über den Finanzausgleich regele die Finanzierung der Kommunen abschließend. Eine Feinsteuerung durch die Landkreise sei unzulässig. Die Verbesserung der kommunalen Strukturen und die Schaffung finanzieller Anreize zu diesem Zweck sei allein eine Angelegenheit des Landes. Überdies komme es zu einem Rangplatztausch. Die Finanzkraft der kreisangehörigen Städte Braunlage und Goslar sei gleich, die Sonderbedarfszuweisung sorge jedoch für eine Besserstellung der Stadt Goslar gegenüber der Stadt Braunlage.
Die Klägerin beantragt,
1. unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 15. Oktober 2015 den Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2014 über die Kreisumlage 2014 aufzuheben, soweit diese 519.656 Euro übersteigt,
hilfsweise
2. festzustellen, dass eine Sonderbedarfszuweisung an die Beigeladene auf der Grundlage von § 4 des öffentlich-rechtlichen Vertrages über die kommunale Zusammenarbeit zwischen dem Beklagten und der Beigeladenen unzulässig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Bemessung der Kreisumlage unterfalle nicht der gerichtlichen Kontrolle, weil die gerügte Ausgabenposition von 306.000 Euro gemessen an den Gesamtaufwendungen von ca. 213 Mio. Euro einen Anteil von deutlich unter einem Prozentpunkt (0,14 %) ausmache. Die Umlagesätze für die Kreisumlage würden sich selbst dann, wenn man die Zuwendung an die Beigeladene als nicht umlagefähig ansehen würde, – unter Zugrundelegung von Berechnungen der Klägerin – lediglich um 0,24 % bezogen auf die Schlüsselzuweisungen bzw. 0,25 % bezogen auf die Steuerkraftzahlen verringern. Gemessen an dem Haushaltsvolumen der klagenden Samtgemeinde würden sich die Gesamtaufwendungen im Falle eines Klageerfolgs nur um 2.448 Euro, also um einen Anteil von 0,08 % reduzieren.
Selbst dann, wenn die konkrete fusionsbedingte Zuwendung unzulässig sei, sei die Höhe des Kreisumlagesatzes überdies nicht rechtswidrig. Der Beklagte könne sich darauf berufen, dass er die Kreisumlage in genau der festgesetzten Höhe auch in Kenntnis der Unzulässigkeit der Zahlung festgesetzt hätte. Aufgrund eines eigenen, mit dem Land Niedersachsen abgeschlossenen Zukunftsvertrages, sei der Beklagte selbst gehalten, seine Kassenkredite zurückzuführen. Diese Bemühungen habe er nur zugunsten der beigeladenen Stadt zum Teil zurückgestellt.
Im Übrigen wiederholt und vertieft die Beklagte ihr Vorbringen in erster Instanz.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie macht geltend, der Vertrag zwischen ihr und dem Beklagten sei letztlich auf ihre mangelnde Leistungsfähigkeit zurückzuführen, die Grundlage für den Zukunftsvertrag gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist zulässig und begründet.
Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nur das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig betreffend die Klage der Klägerin. Soweit das Verwaltungsgericht die Klage des Flecken Lutter am Barenberge gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2014 mit Urteil vom 15. Oktober 2015 abgewiesen hat, ist das Urteil in Rechtskraft erwachsen.
Die Berufung hat Erfolg, weil die Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2014, soweit gegen die Klägerin eine Kreisumlage in Höhe von mehr als 519.656 Euro festgesetzt worden ist, zulässig (dazu unter I.) und begründet (dazu unter II.) ist. Der Kreisumlagebescheid an die Klägerin ist im angegriffenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
I.
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu Recht als zulässig angesehen.
Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann, durch den Kreisumlagebescheid in ihren Rechten verletzt zu sein. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Erhebung der Kreisumlage, soweit sie der Deckung der der Beigeladenen durch den Beklagten gewährten Zahlung dient, unzulässig in die Finanzhoheit der Klägerin als Samtgemeinde eingreift. Gemäß § 1 Abs. 1 NKomVG verwalten die Kommunen, zu denen u.a. auch Samtgemeinden gehören, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. Teil dieses verfassungsrechtlich gemäß Art. 57 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung wie auch gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG verbürgten Selbstverwaltungsrechts ist nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Verfassungsgerichte der Länder auch die Finanzhoheit (Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 25. November 1997 – 14/95 –, Rn. 87, juris m.w.N.; vgl. auch BayVGH, Urteil vom 21.3.2011 – 4 BV 10/108 –, Rn. 37, juris).
Die Klagebefugnis entfällt auch nicht deshalb, weil die finanziellen Auswirkungen der Veranlagung der Klägerin zur Kreisumlage, soweit diese mit der Klage angegriffen wird, als geringfügig anzusehen wären. Die Klägerin macht geltend, aufgrund des vom Beklagten zu hoch angesetzten Bedarfs sei die ihr gegenüber festgesetzte Kreisumlage von 522.104 Euro um 2.448 Euro zu hoch (= 0,47 %) bzw. der für sie geltende Umlagesatz (51,2 % der Schlüsselzuweisungen (90 v.H.)) sei bei geringerem Bedarfsansatz um 0,24 % zu senken. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in einem Normenkontrollverfahren gegen die Haushaltssatzung eines Landkreises entschieden, bei einer Unterschreitung von 0,1 vom Hundert der Umlagegrundlagen sei eine Rechtsverletzung nicht mehr dargetan, da eine Festsetzung des Umlagesatzes unterhalb einer solchen Größenordnung auch in Ausnahmefällen in der Verwaltungspraxis nicht mehr zu verzeichnen sei (OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8.12.1998 – 7 C 11935/97 –, Rn. 41, juris). Unabhängig davon, dass diese Grenze im vorliegenden Fall überschritten wäre (306.000 Euro als Anteil der für die Kreisumlagesätze maßgeblichen Umlagegrundlagen von insgesamt 123.390.012 Euro = 0,25 %), kann der Senat dieser Auffassung für das niedersächsische Landesrecht nicht beipflichten.
Eine derartige Bagatellschwelle ist in Niedersachsen für die Überprüfung von Kreisumlagebescheiden oder die Festsetzung der Umlagesätze in der Haushaltssatzung eines Landkreises gesetzlich nicht vorgesehen (anders dagegen § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG für kommunale Abgabensatzungen). Auch der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung die Rechtmäßigkeit angefochtener Kreisumlagebescheide geprüft, ohne die Klagebefugnis von der Überschreitung einer derartigen Geringfügigkeitsschwelle abhängig zu machen (so Senatsurteil vom 27. Januar 1999 – 10 L 6950/95 –). Daran wird festgehalten:
Ohne gesetzliche Regelung kann ein Entfallen der Klagebefugnis wegen Geringfügigkeit nur dann angenommen werden, wenn der geltend gemachte Rechtsverstoß keine spürbaren Auswirkungen auf die Finanzhoheit der Klägerin hätte. Dies ist bei den vorgenannten Auswirkungen eines - unterstellt - überhöhten Bedarfs auf die Höhe der Kreisumlage der Klägerin nicht der Fall. Im Übrigen fehlte für die Festlegung einer bestimmten prozentualen Geringfügigkeitsschwelle schon bei der Klagebefugnis auch die erkennbare rechtliche Anknüpfung, ohne die eine Grenzziehung gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Gewährung effektiven Rechtsschutzes und das Willkürverbot verstoßen könnte. Davon zu trennen ist die Frage, ob die gerichtliche Prüfung der Haushaltsansätze, die der Umlage zugrunde liegen, Fehlertoleranzgrenzen berücksichtigen darf und wie weit der Gestaltungsspielraum des Landkreises bei der Aufgabenwahrnehmung geht (vgl. Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, Rn. 40, juris). Wäre die gerichtliche Kontrolldichte aus diesen Gründen reduziert, führte dies aber nur zu Unbegründetheit der Klage, nicht zur Unzulässigkeit.
Das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Umlagebescheid fehlt auch nicht deshalb, weil für das damit verfolgte Rechtsschutzziel vorrangig die Normenkontrolle gegen die Haushaltssatzung des Landkreises nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 75 des Nds. Justizgesetzes in Betracht käme, da dort die Festsetzung der Kreisumlage mit Umlagesoll und Umlagesätzen gerichtlich überprüft werden kann. Der gegen die Haushaltssatzung gerichtete Normenkontrollantrag und die Anfechtungsklage gegen den Kreisumlagebescheid stellen für die betroffenen Gemeinden gleichrangige Rechtsschutzalternativen dar, so dass das Rechtsschutzinteresse für das eine Verfahren nicht wegen der Möglichkeit des anderen Verfahrens verneint werden kann (vgl. BVerwG vom 29.1.1992 – 4 NB 22/90 –, Rn. 9, juris; Bayerischer VGH, Urteil vom 21.3.2011 – 4 BV 10.108 –, Rn. 44, juris).
II.
Die zulässige Klage ist auch entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts begründet.
Der Bescheid vom 12. Juni 2014 ist im Umfang der Anfechtung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kreisumlage ist § 15 Abs. 1 NFAG in der zum 1. Januar 2012 durch Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über den Finanzausgleich vom 18. Juli 2012 (Nds. GVBl. 2012, 279) geänderten Fassung in Verbindung mit der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2014. Gemäß § 15 Abs. 1 NFAG ist eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebieten zu erheben, soweit die anderen Erträge eines Landkreises seinen Bedarf nicht decken. Die Umlage wird gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 in der Haushaltssatzung des Kreises in Hundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätzen) gemäß § 15 Abs. 2 NFAG festgesetzt. Sie wird sodann gemäß § 111 Abs. 2 NKomVG i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 NFAG durch den Landkreis gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden des Landkreises festgesetzt.
Die Höhe der Kreisumlage bestimmt sich maßgeblich am Finanzbedarf des Beklagten, § 15 Abs. 1 NFAG. Der Bedarf des Beklagten wird von der Erfüllung der dem Beklagten obliegenden Aufgaben bestimmt. Die hiernach in Betracht zu ziehenden Aufgaben sind diejenigen, die der Beklagte in zulässiger Weise wahrzunehmen hat. Die Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung begrenzt damit den Bedarf des Beklagten und die zu dessen Deckung zu erhebende Kreisumlage (ständige Rechtsprechung des Senats, statt aller Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, Rn. 39, juris).
Zu den zulässigen Aufgaben gehören sowohl die Aufgaben, die die Landkreise im eigenen Wirkungskreis erfüllen, als auch die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (§ 4 Satz 1 NKomVG). Zu Letzteren gehören neben den staatlichen Aufgaben, die den Landkreisen aufgrund Rechtsvorschrift im übertragenen Wirkungskreis zugewiesen worden sind (§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKomVG) sowie neben den ihnen durch Rechtsvorschrift als Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung im eigenen Wirkungskreis zugewiesenen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG) auch die freiwillig übernommen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 NKomVG). Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 NKomVG sind die Landkreise, soweit in Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist, in ihrem Gebiet Träger der öffentlichen Aufgaben, die von überörtlicher Bedeutung sind oder deren zweckmäßige Erfüllung die Verwaltungs- und Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden übersteigt. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG unterstützen die Landkreise die ihnen angehörenden Gemeinden und Samtgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und sorgen für einen angemessenen Ausgleich der Gemeindelasten.
Der Senat hat zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung des § 3 Abs. 2 NKomVG, dem § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Landkreisordnung in der bis zum 31. Oktober 2011 geltenden Fassung, bereits entschieden, dass diese Norm nach ihrem Regelungscharakter nicht nur die Funktionen der Landkreise umschreibt, sondern eine an sie gerichtete Aufgabenzuweisung enthält (vgl. Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, Rn. 40, juris). Gleiches gilt für § 3 Abs. 2 NKomVG. Die Landkreise sollen befugt sein, ergänzend auch solche öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen, die die Gemeinden im Rahmen der ihnen obliegenden Selbstverwaltung durchführen können, die aber ihre Leistungsfähigkeit übersteigen; hinzu kommt die Ausgleichsaufgabe der Landkreise. Daran hält der Senat auch unter Geltung des NKomVG fest.
Soweit in diesem Zusammenhang mit den Haushaltsansätzen über die Gestaltung oder Intensität der Aufgabenwahrnehmung entschieden wird, steht dem Landkreis ein Gestaltungsspielraum zu, der maßgeblich von seiner Struktur sowie seinen planerischen und politischen Entscheidungen geprägt wird. Von dieser selbstverantworteten und von der kreisangehörigen Gemeinde im Rahmen der gesetzlichen Aufgabenverteilung als rechtmäßig hinzunehmenden Aufgabenbestimmung hängt die Höhe der Kreisumlage ab (vgl. Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, Rn. 40, juris, m.w.N.).
Nach diesen Maßstäben ist die gegenüber der Klägerin erhobene Kreisumlage zu hoch, weil in die Umlagegrundlagen ein Bedarf für die Erfüllung von Aufgaben einbezogen wurde, die der Beklagte nicht wahrnehmen darf.
Der Beklagte hat mit der vertraglich vereinbarten Zuwendung von 306.000 Euro an die beigeladene Stadt Goslar keine ihm obliegende Aufgabe im Sinne des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts wahrgenommen.
Der Beklagte kann sich für die Zuwendung zur Unterstützung der Fusion der Städte Goslar und Vienenburg allenfalls auf die Kompetenznorm des § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG stützen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24.4.1996 – 7 NB 2/95 –, Rn. 16, juris). Durch § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG sind den Landkreisen die sogenannten Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zugewiesen. Die Finanzhilfe (vom Beklagten auch als Sonderbedarfszuweisung oder Fusionsgewinn bezeichnet) von 306.000 Euro ist jedoch weder als Ergänzungs- noch als Ausgleichsaufgabe anzusehen.
Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichts hat der Senat bereits entschieden, dass das NFAG weder ausdrücklich noch konkludent finanzielle Ausgleichsaufgaben der Landkreise grundsätzlich ausschließt (vgl. Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, a.a.O.).
Ergänzende Funktionen dürfen die Kreise nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von Verfassungs wegen aber lediglich wahrnehmen, wenn und soweit kreisangehörige Gemeinden allein eine Aufgabe nicht zureichend bewältigen können. Ihre Ausgleichsfunktion ist allein darauf gerichtet, Unterschiede im örtlichen Leistungsvermögen auszugleichen und die Einwohner im Kreisgebiet gleichmäßig zu betreuen und zu versorgen. Voraussetzung für die Wahrnehmung der Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben ist stets das Fehlen der Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Nur wenn und soweit einzelne oder sämtliche kreisangehörige Gemeinden bestimmte ihnen obliegende Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft deshalb nicht wahrnehmen können, weil ihre Verwaltungs- oder Finanzkraft dazu nicht ausreicht, darf der Kreis anstelle der Gemeinde zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im Kreisgebiet tätig werden (Ergänzungsaufgaben). Zu demselben Zweck dürfen Kreise auf landesrechtlicher Grundlage den kreisangehörigen Gemeinden administrative oder finanzielle Hilfen gewähren, um Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft auszugleichen (Ausgleichsaufgaben) (BVerwG, Beschluss vom 24.4.1996 – 7 NB 2/95 –, Rn. 10, juris; Beschluss vom 28.2.1997 – 8 N 1/96 –, Rn. 12, juris).
Die Voraussetzungen für ein ausgleichendes Tätigwerden des Beklagten gegenüber der Beigeladenen lagen indes im hier relevanten Haushaltsjahr 2014 nicht vor. Weder die mangelnde Leistungsfähigkeit der beigeladenen Stadt Goslar noch Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft sind vom Beklagten dargetan oder für den Senat erkennbar.
Der Beklagte nimmt gar nicht für sich in Anspruch, mit der angefochtenen Zuwendung das Ziel verfolgt zu haben, einer mangelnden Leistungsfähigkeit der Beigeladenen entgegen zu wirken. Aus dem Vortrag des Beklagten im Berufungsverfahren ergibt sich mit aller Deutlichkeit, dass der Beklagte mit der Zahlung lediglich beabsichtigte, den ihm durch die Fusion zufließenden Mehrertrag (auch bezeichnet als „Fusionsgewinn“) als „aufgedrängte Bereicherung“ an die Gemeinde abzuführen, auf deren Fusionsprozess dieser Gewinn beruht. Allein mit der Begründung, die Fusion der Städte Braunlage und Clausthal-Zellerfeld mit den jeweils fusionierten Gemeinden hätte keine höheren Schlüsselzuweisungen an den Beklagten zur Folge gehabt, begründet der Beklagte nämlich, warum er diesen Städten eine entsprechende Zahlung aus dem Aufkommen aus der Kreisumlage nicht gewähren konnte. Dies deckt sich auch mit der Zweckbestimmung, die sich aus § 4 des Vertrags mit der Beigeladenen und den Beschlussvorlagen zur „Sonderbedarfszuweisung an die Stadt Goslar“ ergibt. Als Grund für die vereinbarte Zuwendung wird dabei nicht eine mangelnde Leistungsfähigkeit angegeben, sondern die beabsichtigte Unterstützung der Fusion.
Soweit der Beklagte die Zuwendung auch damit zu rechtfertigen sucht, dass die Beigeladene weiterhin Jahresfehlbeträge in Höhe von rund 23 Mio. Euro verkraften müsse, vermag dies keinen Ausgleichszweck zu begründen. Aus dem eigenen Vorbringen des Beklagten ergibt sich, dass er die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden nicht zum Maßstab seiner Entscheidung gemacht hat. Wäre dies der Fall gewesen, hätte der Beklagte u. U. zur Wahrung des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots auch anderen kreisangehörigen Gemeinden Finanzhilfen gewähren müssen. So stuft der Beklagte die finanzielle Lage der Städte Braunlage und Clausthal-Zellerfeld als „äußerst angespannt“ ein. Für Braunlage seien „drastische Maßnahmen“ notwendig, um den zwischen dieser Stadt und dem Land Niedersachsen geschlossenen Zukunftsvertrag einzuhalten. Die Berg- und Universitätsstadt Clausthal-Zellerfeld werde „auf Dauer von Bedarfszuweisungen des Landes abhängig sein“. Die beigeladene Stadt Goslar hingegen erwartete nach seinen Darlegungen ab dem Jahr 2014 einen ausgeglichenen Haushalt bzw. sogar Überschüsse.
Unter Zugrundelegung dessen ist nicht nachvollziehbar, dass der Beklagte den Kommunen Braunlage und Clausthal-Zellerfeld keine Finanzhilfen zum Ausgleich einer mangelnden Leistungsfähigkeit zukommen ließ, obwohl deren Bedarf nach den eigenen Darlegungen des Beklagten dringender als der der Beigeladenen war, um die Zukunftsfähigkeit dieser Gemeinden zu erhalten. Jedenfalls ist nicht erkennbar, aus welchen sachlichen Gründen – ausgenommen der Tatsache, dass die Fusion in jenen Fällen nicht zu erhöhten Schlüsselzuweisungen und damit auch nicht zu einer höheren Kreisumlage führte – der Beklagte derartige Differenzierungen zulasten der anderen Mitgliedsgemeinden vornahm.
Überdies legt der Beklagte nicht dar, inwiefern die Ausgleichszahlungen zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlich waren. Dass bestimmte Aufgaben von der beigeladenen Stadt mangels finanzieller Möglichkeiten nicht wahrgenommen werden konnten und sich die Lebensverhältnisse daher derart von den Verhältnissen andernorts im Landkreis unterschieden, dass ein Eingreifen des Landkreises erforderlich wurde, ist weder vorgetragen noch anderweitig ersichtlich. Soweit der Beklagte und die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung die Zuwendung des Beklagten auch im Hinblick auf zentralörtliche Funktionen der Beigeladenen sowie den Umfang der von ihr als großer selbständiger kreisangehörigen Stadt wahrzunehmenden Aufgaben zu rechtfertigen suchten, findet dies weder in dem zitierten öffentlich-rechtlichen Vertrag noch in der Beschlussvorlage zur „Sonderbedarfszuweisung an die Stadt Goslar“ seinen Niederschlag. Auch die Höhe der vertraglich gewährten Zuwendung orientierte sich allein daran, in welcher Höhe dem Beklagten infolge der erwarteten höheren Schlüsselzuweisungen an die Beigeladene Mehreinnahmen zufließen. Ein etwaiger Mehraufwand der Beigeladenen für die Erfüllung besonderer Aufgaben wurde weder beziffert noch in anderer Weise bei der Kalkulation der Höhe der Zuwendung berücksichtigt.
Der Senat lässt offen, ob die beanstandete Zuwendung an die Beigeladene auch deshalb unzulässig wäre, weil der Beklagte diese Zahlung ohne jede Zweckbindung der zugewandten Mittel vornahm (kritisch wegen eines möglichen Konflikts mit dem landesinternen kommunalen Finanzausgleichs BVerwG, Beschluss vom 24.4.1996 – 7 NB 2/95 –, BVerwGE 101, 99-112, Rn. 18, juris). Der Senat hat zwar mit seinem Urteil vom 7. Juli 2004 – 10 LB 4/02 – derartige Zuwendungen ohne Zweckbindung grundsätzlich als zulässig und insbesondere mit der Niedersächsischen Verfassung und dem Finanzausgleichssystem gemäß dem NFAG als vereinbar erachtet (kritisch Meyer in: KVR-NKomVG, Loseblatt, Stand: September 2016, § 3, Rn. 40 ff.). Er hat dies aber an die weitere – hier nicht gegebene – Voraussetzung geknüpft, dass die finanziellen Hilfen in Form eines kreisinternen Finanzausgleichs unter Wahrung des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots allen bedürftigen Gemeinden in gleicher Weise zugutekommen.
Der Beklagte kann sich auch nicht darauf berufen, er hätte die Kreisumlage auch ohne die vertragliche Verpflichtung gegenüber der Beigeladenen in gleicher Höhe erhoben und die so erlangten Mittel, statt sie an die Beigeladene auszukehren, zum Abbau eigener Schulden verwendet. Maßstab der gerichtlichen Prüfung kann nur die konkrete Haushaltssatzung des Beklagten sein, die für das Veranlagungsjahr Gültigkeit beansprucht. Sieht diese die Erhebung einer Umlage für Aufgaben außerhalb der Verbandskompetenz des Landkreises vor, ist die Umlage insofern rechtswidrig zu hoch. Die hypothetische Betrachtung, für welche Aufgaben innerhalb der Verbandskompetenz die Beiträge zulässig hätten erhoben werden können, vermag die konkrete Angabe der Ausgabenziele nicht zu ersetzen. Zutreffend weist die Klägerin darauf hin, dass es Sache des Kreistags als Vertretung des Beklagten ist, mit der Haushaltssatzung auch den Haushaltsplan festzusetzen (vgl. §§ 114 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1, 112 Abs. NKomVG). Dem Beklagten ist es somit verwehrt, einen unzulässigen Haushaltsansatz mit einem eventuell zulässigen Ansatz zu hinterlegen, der aber von dem zuständigen Organ des Landkreises gar nicht beschlossen wurde.
Ebenso können die Umlagesätze für die Kreisumlage nicht unter Verweis darauf erfolgreich verteidigt werden, dass der Beklagte in den Vorjahren die Umlagesätze freiwillig gesenkt habe. Dies verkennt, dass die Umlage in jedem Jahr gerade so hoch festgesetzt werden darf, dass sie zusammen mit den übrigen Einnahmen des Landkreises dessen Bedarf deckt. Prüfungsmaßstab ist also immer, welcher Bedarf für die im Veranlagungsjahr zulässig vom Landkreis wahrzunehmenden Aufgaben anfällt und inwiefern der Landkreis zur Deckung dieses Bedarfs der Umlage bedarf.
Der Fehler bei dem Ansatz des nach § 15 Abs. 1 NFAG auf die kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebiete umzulegenden Bedarfs ist auch nicht von derart geringem Gewicht, dass er für die Wirksamkeit der Kreisumlagesätze unbeachtlich wäre.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zieht ein Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls durch den Ansatz von Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben die Nichtigkeit der Haushaltssatzung und damit die Rechtswidrigkeit von Umlagebescheiden nur dann nach sich, wenn er spürbar in die Finanzwirtschaft eingreift, sich also auf den Umlagesatz mit einem Prozentpunkt oder mehr auswirkt (BayVGH, Urteil vom 21.3.2011 – 4 BV 10.108 –, Rn. 76, juris; so auch ThürOVG, Urteil vom 11.12.2001 – 2 KO 141/97 –, Rn. 67 ff., juris). Zur Begründung führt das Gericht an, eine Grenzziehung zwischen den Aufgaben des Landkreises und den Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden sei in der Praxis schwierig. Zuordnungsfehler ließen sich nicht immer vermeiden. Es sei aber unangemessen, wenn bereits geringfügige Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung führen würden. Mit im Wesentlichen gleichlautenden Erwägungen nimmt auch das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren gegen die Haushaltssatzung eines Landkreises an, dass fehlerhafte Ansätze im Umlagesoll nicht zu beanstanden sind, wenn sie nicht dazu führen, dass der Umlagesatz um 0,5 % niedriger festzusetzen wäre (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20.12.1994 – 2 K 4/94, Rn. 58, juris). Diese Grenze orientiert sich an dem empirischen Befund, dass die Umlagesätze in Schleswig-Holstein aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität nicht in kleineren als 0,5 %-Abständen festgesetzt werden.
Eine solche Bagatellgrenze/Geringfügigkeitsschwelle ist bezogen auf die gerichtliche Kontrolle von Kreisumlagesätzen bislang weder dem niedersächsischen Landesrecht zu entnehmen (anders § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG für kommunale Abgabensatzungen) noch Gegenstand der Senatsrechtsprechung gewesen. Zwar ist der rechtliche Ansatz für eine solche Bagatellgrenze grundsätzlich nicht zu beanstanden und sachlich gerechtfertigt. Denn damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Ansätze im Haushaltsplan - ebenso wie bei Kalkulationen in anderen Rechtsbereichen - auf einer Prognose der in dem betreffenden Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben beruhen, bei der Rechen- oder Zuordnungsfehler nicht vollständig vermeidbar sind. Daher wäre es unverhältnismäßig, wenn jeder noch so kleine Fehler die Nichtigkeit der gesamten Haushaltssatzung nach sich zöge (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8.12.1998 - 7 C 11935/97 -, juris, Rn. 409). Eine Geringfügigkeitsschwelle kann dem Satzungsgeber bei leichten Rechen- oder Zuordnungsfehler daher grundsätzlich zuzubilligen sein. Der Senat sieht allerdings für das Niedersächsische Landesrecht keine hinreichende rechtliche Anknüpfung dafür, warum diese Schwelle der spürbaren finanziellen Auswirkungen für die kreisangehörigen Gemeinden zwingend bei 1 %, 0,5 % oder nur 0,1 % des festgelegten Umlagesatzes anzusetzen wäre. Anders als in Schleswig-Holstein entspricht es offenbar in Niedersachsen nicht der Verwaltungspraktikabilität, die Umlagesätze nicht in kleineren als 0,5 %-Abständen festzulegen. Denn der Beklagte hat sowohl im Haushaltsjahr 2014 als auch in den nachfolgenden Jahren die Umlagesätze so festgelegt, dass die Umlagesätze 0,2 %-Abstände enthalten (z.B. 51,2 % der Schlüsselzuweisungen, 53,2 % der Steuerkraftzahlen).
Der konkrete Fall bietet dem Senat auch keine Veranlassung für die Festlegung einer bestimmten Bagatellgrenze/Geringfügigkeitsschwelle, weil die Auswirkungen des überhöhten Bedarfsansatzes von 306.000 Euro mit 0,25 % auf die Umlagegrundlagen für beide Umlagesätze in § 5 Nr. 1.1 der Haushaltssatzung (insgesamt 123.390.012 Euro) bzw. 0,47 % auf das Umlagesoll (Gesamtsumme der Kreisumlage i.H.v. 64.883.992 Euro) bzw. 0,47 % auf die Kreisumlage der Klägerin (2.448 Euro von 522.104 Euro) nicht so geringfügig sind, dass sie finanziell nicht spürbar wären.
Hat der Beklagte somit bei der Ermittlung der in § 5 Nr. 1.1 der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2014 festgelegten Kreisumlagesätze einen zu hohen, weil nicht durch seine Aufgabenkompetenz gedeckten Bedarf gemäß § 15 Abs. 1 NFAG berücksichtigt, führt dieser nicht nur geringfügige Fehler zu einem zu hohen Ansatz des Umlagesolls und damit zu rechtswidrig überhöhten Umlagesätzen. Der Senat hat nicht darüber zu entscheiden, ob der für die Erhebung der Kreisumlage gegenüber der Klägerin maßgebliche Umlagesatz von 51,2 % der Schlüsselzuweisungen (90 v. H.) – wie von der Klägerin geltend gemacht – um 0,24 % niedriger festzusetzen wäre oder ob die für die Festlegung zuständige Vertretung des Beklagten einen geringeren Bedarfsansatz auch in anderer Weise berücksichtigen könnte. Denn diese Entscheidung haben weder die Verwaltung des Beklagten noch das Gericht zu treffen. Vielmehr führen die rechtswidrig zu hohen Umlagesätze zur Nichtigkeit der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2014, da der Satzung ohne wirksame Kreisumlagesätze ein wesentlicher, unverzichtbarer Bestandteil fehlt (vgl. entsprechend BayVGH, Urteil vom 7.12.2005 – 4 BV 03.868 – juris, Rn. 41).
Der Kreisumlagebescheid ist damit mangels wirksamer satzungsrechtlicher Grundlage rechtswidrig und infolge dessen – im Umfang seiner Anfechtung – aufzuheben.
Über den Hilfsantrag war nicht zu entscheiden, nachdem die Berufung bereits mit dem Hauptantrag Erfolg hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass der Beklagte im Rechtsmittelverfahren vollständig unterlegen ist, die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens anteilig aber von dem dortigen Kläger zu 1. zu tragen sind, dem gegenüber das erstinstanzliche Urteil rechtskräftig geworden ist.
Der Beigeladenen waren keine Kosten aufzuerlegen, weil sie im Verfahren keine Anträge gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil sie mangels Antragstellung kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe, die Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG
§ 15 Abs. 1 NFAG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 101, 99
10 LA 67/15
4 BV 10/10
04 Euro um 2.44
7 C 11935/97
10 L 6950/95
10 LB 4/02
4 NB 22/90
4 BV 10.10
10 LB 4/02
7 NB 2/95
8 N 1/96
7 NB 2/95
4 BV 10.10
2 KO 141/97
2 K 4/94
7 C 11935/97
48 Euro von 522.10
4 BV 03.86