Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-04, Aktenzeichen 6 K 1371/09.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2010:0304.6K1371.09.WI.0A

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 25.06.2009 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 14.10.2009 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, die Kosten der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu 2/3, der Kläger zu 1/3 zu tragen
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls nicht der jeweilige Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet

Tatbestand:
Der Kläger begehrte ursprünglich die Löschung seiner im Schengener Informationssystem gespeicherten Daten und nunmehr die Erstattung der Kosten der Bevollmächtigung eines Rechtsanwaltes im Vorverfahren.
Der Kläger war ursprünglich von D. zur Vollstreckung eines Haftbefehls im Schengener Informationssystem ausgeschrieben. Hierdurch sollte ein Strafurteil aus D. vollstreckt werden, mit dem Taten abgeurteilt worden waren, für die bereits in Deutschland ein Strafurteil vorlag, mithin eine Doppelbestrafung.
Nachdem dem Kläger nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 04.09.2008, Az. 6 K 669/08.WI, Auskunft über die zu seiner Person im Schengener Informationssystem gespeicherten personenbezogenen Daten erteilt worden war, begehrte der Kläger nunmehr die Löschung dieser Daten im Schengener Informationssystem. Insoweit setzte der Bevollmächtigte des Klägers mit Schreiben vom 16.12.2008 dem Bundeskriminalamt letztmals eine Frist bis zum 29.12.2008. Das Bundeskriminalamt teilte dem Klägerbevollmächtigten daraufhin mit, dass die Löschung der Daten nur durch die ausschreibende Vertragspartei selbst vorgenommen werden könne und forderte den Kläger auf, sich an die zuständige Behörde in D: zu wenden (Bescheid vom 22.12.2008).
Hiergegen legte der Bevollmächtigte des Klägers mit Schreiben vom 30.12.2008 Widerspruch ein und verwies darauf, dass nach Art. 111 SDÜ (Schengener Durchführungsübereinkommen) jeder das Recht im Hoheitsgebiet jeder Vertragspartei habe, im Rahmen einer Klage gegen eine seine Person betreffende Ausschreibung und insbesondere auf Berichtigung, Löschung, Auskunftserteilung und Schadensersatz zu erheben. Insoweit sei auch beabsichtigt, gegen die Bundesrepublik Deutschland Schadensersatz gemäß Art. 116 SDÜ geltend zu machen. Es könne nicht angehen, dass nationale deutsche Behörden zwar von einer Doppelbestrafung ausgingen, dann jedoch das Bundeskriminalamt nicht tätig werde. Entweder gebe es eine europäische Regelung, die dann auch die Bundesrepublik Deutschland anzuwenden habe oder es könne jeder Staat machen, was er wolle.
Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens kam der Leiter ZD12-SIRENE Deutschland bei der Beklagten zu dem Ergebnis, dass dem Widerspruch abgeholfen werden sollte. Insoweit forderte das Bundeskriminalamt die D. Behörden am 05.01.2009 auf, die Rücknahme und die Löschung der im Schengener Informationssystem vorhandenen Fahndung nach dem Kläger zu prüfen. Für den Fall, dass bis zu dem gesetzten Termin keine Antwort von den D. Behörden eingehen würde, solle die Vorlage des Falles bei der gemeinsamen Kontrollinstanz zur Überprüfung gemäß Art. 106 Abs. 3 SDÜ i.V.m. Art. 115 Abs. 1 SDÜ erfolgen. Am 16.01.2009 wurde SIRENE Deutschland von SIRENE D. die Mitteilung gemacht, dass die zuständige Justizbehörde in D. bisher keine Mitteilung zu dem Schreiben vom 05.01.2009 gemacht habe. Daraufhin wurde der Fall zur Vorlage bei der gemeinsamen Kontrollinstanz vorbereitet. Am 10.02.2009 erhielt SIRENE Deutschland dann die Mitteilung, dass die zuständigen Justizbehörden mit Entscheidung vom 06.02.2009 die Fahndung nach dem Kläger widerrufen habe. Insoweit wurde eine Kopie der Entscheidung übersandt.
Hieraus ergibt sich, dass das Urteil des Gerichts von E. Nr. xxx vom 29.10.2001 bezüglich der Verurteilung des Klägers widerrufen wurde, da dieser bereits durch Urteil des Gerichts in B-Stadt vom 17.11.1999 bereits wegen derselben Straftat verurteilt wurde. Der am 02.06.1998 ergangene Haftbefehl und die entsprechenden Fahndungsausschreiben sowie der Vollstreckungsbefehl der Staatsanwaltschaft vom 23.05.2002 und die internationale Fahndung nach dem Kläger wurden widerrufen.
Dies teilte das Bundeskriminalamt dem Bevollmächtigten des Klägers mit Schreiben vom 16.02.2009 mit.
Daraufhin machte der Bevollmächtigte des Klägers mit Schreiben vom 03.06.2009 eine Kostenrechnung auf und bat diese zu erstatten. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Seite 2 des Schreibens vom 03.06.2009, Blatt 36 der Gerichtsakte, Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 25.06.2009 lehnte das Bundeskriminalamt den Antrag auf Festsetzung der im Rahmen des Widerspruchsverfahrens entstandenen Gebühren nach dem RVG ab. Dies, weil eine Kostenfestsetzung erst nach Unanfechtbarkeit der Kostengrundentscheidung erfolgen könne und diese nicht vorliege. Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG habe der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen habe, denjenigen, der Widerspruch erhoben habe, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich sei. Erledige sich hingegen das Widerspruchsverfahren ohne eine Entscheidung in der Sache selbst, so sei für eine Kostenentscheidung kein Raum. Dies sei vorliegend der Fall. Eine Löschung der Daten sei nur durch die ausschreibende Vertragspartei möglich gewesen. Eine Löschung der D. Fahndung durch die deutsche Behörde wäre weder rechtlich zulässig noch technisch möglich gewesen. Ein entsprechender Löschungsantrag sei damit nach dem SDÜ an die unzuständige Stelle zu richten und damit unzulässig. Dies mit der Folge, dass der Widerspruch auch hätte zurückgewiesen werden müssen.
Hiergegen legte der Bevollmächtigte des Klägers mit Schreiben vom 03.08.2009 Widerspruch ein. Insoweit verweist er auf Art. 111 SDÜ, wonach jeder das Recht habe, im Hoheitsgebiet jeder Vertragspartei eine Klage wegen einer seiner Person betreffenden Ausschreibung, insbesondere auf Berichtigung, Löschung, Auskunftserteilung oder Schadensersatz vor dem nach nationalen Recht zuständigen Gericht oder der zuständigen Behörde zu erheben. Insoweit habe sich der Kläger gerade nicht an die D. Behörden wenden müssen.
Mit Bescheid des Beklagten vom 14.10.2009 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass für eine Klage wegen der einer Person betreffenden Löschung das national zuständige Gericht zuständig sei, vorliegend das Verwaltungsgericht und nicht das Bundeskriminalamt. Soweit Art. 111 SDÜ von dem nach nationalem Recht zuständigen Gericht oder zuständigen Behörde spreche, trage er damit den unterschiedlichen Zuständigkeitsregelungen im Schengenraum Rechnung.
Mit Schriftsatz vom 04.11.2009, eingegangen beim Verwaltungsgericht Wiesbaden am 19.11.2009, erhob der Bevollmächtigte des Klägers die vorliegende Klage. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, dass er im Verwaltungsverfahren mandatiert gewesen sei. Nachdem das Auskunftsersuchen gerichtlich durchgesetzt worden sei und auch eine entsprechende Auskunft erteilt worden sei, habe man die entsprechende Löschung der unrichtigen Eintragung verlangt. Das Bundeskriminalamt sei hier die zuständige Behörde, da das Verfahren nach Art. 111 SDÜ i.V.m. Art. 109 begründet worden sei. Ein grundlegend anders gelagerter Sachverhalt sei im Vergleich zum Erstverfahren nicht gegeben. Die im Widerspruchsbescheid vertretene Auffassung, dass man sich sofort an die Gerichte wenden müsse, sei nach dem deutschen Verwaltungsrecht falsch. Die Gerichte hätten verfassungsrechtlich in der Bundesrepublik Deutschland lediglich die Aufgabe, entsprechende Verwaltungsakte etc. zu überprüfen. Sie seien jedoch keine Ausgangsinstanz.
Der Kläger beantragt,
das Bundeskriminalamt zu verurteilen, an den Kläger 1.444,55 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über den Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu bezahlen.
Das beklagte Bundeskriminalamt beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es ist der Auffassung, dass die Kosten des Verwaltungsverfahrens in Höhe von 561,09 € nicht erstattungsfähig seien. Denn hierbei handele es sich um keine Kosten, welche von § 80 VwVfG erfasst würden. Darüber hinaus gebe es auch keinen allgemeinen Grundsatz, dass Kosten, die einem Beteiligten durch eine Antragstellung oder im Verwaltungsverfahren vor der Ausgangsbehörde entstanden seien, zu erstatten seien.
Soweit der Kläger die Kosten des Widerspruchsverfahrens in Höhe von 883,46 € geltend mache, stünde diesem ebenfalls keine Anspruch zu. Gemäß § 72 VwGO entscheide die Behörde nur über die Kosten, wenn sie dem Widerspruchsbescheid für begründet halte und ihm deshalb abhelfe. Erledige sich das Widerspruchsverfahren ohne eine Entscheidung in der Sache selbst, so sei für eine Kostenentscheidung kein Raum mehr. Vorliegend habe das Bundeskriminalamt sowohl als Ausgangsbehörde wie auch als Widerspruchsbehörde dem Widerspruch weder abgeholfen noch stattgegeben. Damit scheide eine Anwendung des § 72 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG aus. Zwar sei auf Anregung der Ausgangsbehörde durch die D. Behörden im Ergebnis eine Rechtslage hergestellt worden, die objektiv dem Interesse des jetzigen Klägers entspreche. Dies sei jedoch kostenrechtlich nicht als Abhilfebescheid anzusehen. Ein Kostenerstattungsanspruch stehe dem Kläger auch nicht unter Berücksichtigung der Verfahrensgrundsätze einer fairen Verfahrensgestaltung und den Prinzipien von Treu und Glauben zu. Das Bundeskriminalamt habe die Entscheidung der D. Behörden nicht mit dem Ziel einer Kostenlast gemäß § 80 Abs. 1 VwVfG zu entgehen erwirkt. Das Herantreten an die D. Behörden sei vielmehr aufgrund der bestehenden rechtlichen Verpflichtung erfolgt. Es sei auch keine datenschutzrechtliche Verantwortung des Bundeskriminalamtes gegeben. Gemäß Art. 106 Abs. 1 SDÜ dürfe eine Änderung, Ergänzung, Berichtigung oder Löschung der Daten nur durch die ausschreibende Vertragspartei als der gemäß Art. 105 SDÜ datenschutzrechtlich verantwortlichen Stelle vorgenommen werden.
Mit Schriftsatz vom 08.02.2010 hat sich das Bundeskriminalamt mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt, mit Schriftsätzen vom 09.02.2010 und 04.02.2010 erklärte sich der Bevollmächtigte des Klägers mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter im schriftlichen Verfahren einverstanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Behördenakten (2 Heftstreifen) sowie die Gerichtsakten 6 K 669/08.WI und 6 K 821/08.WI Bezug genommen, welche sämtlich zum Gegenstand der Entscheidung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Auch wenn der Bevollmächtigte die Klage in der Form einer Leistungsklage erhoben hatte, so ist der Antrag entsprechend dem eigentlichen Klagebegehren auszulegen. Denn der Kläger will nichts anderes als die Erstattung der Kosten aus dem Vorverfahren, welches zwar in der Sache beendet ist, bei dem sich aber das Bundeskriminalamt weigert eine Kostenentscheidung im Sinne des Klägers zu treffen. Insoweit ist die Kostennote des Bevollmächtigten des Klägers vom 03.06.2009 nicht anders zu verstehen, als das dieser eine Feststellung eines Kostenerstattungsanspruches für die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren begehrt.
Hieran ändert sich auch nichts dadurch, dass der Kläger darüber hinaus die allgemeinen Kosten des Verwaltungsverfahren in Höhe von 561,09 € geltend macht, für die sich weder aus § 72 VwGO noch aus § 80 VwVfG ein entsprechender Kostenerstattungsanspruch ergibt. Denn darüber hätte das Bundeskriminalamt insoweit ablehnend entscheiden können. Weshalb insoweit die Klage abzuweisen ist
Dem Kläger stehen jedoch die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu. Gibt die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch – aus welchen Gründen auch immer – statt, so ist der eingelegte Widerspruch erfolgreich. In diesem Fall ist gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eine entsprechende günstige Kostenentscheidung geboten. Unterbleibt eine behördliche Entscheidung über den Widerspruch, so ist auch für eine Kostenentscheidung grundsätzlich kein Raum. Unterlässt die Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde bei Stattgabe des Widerspruchs eine ihre gebotene Kostenentscheidung, kann der widersprechende Bürger im Wege der Verpflichtungsklage eine „isolierte“ Kostengrundentscheidung verlangen.
Vorliegend ist die Ausgangsbehörde auch die Widerspruchsbehörde. Das Bundeskriminalamt ist auch aufgrund des Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes zum Schengener Informationssystem der 2. Generation vom 06.06.2009 die für das Schengener Informationssystem zuständige Behörde. Insoweit ist das Bundeskriminalamt auch für ein Verfahren nach Art. 111 Abs. 1 SDÜ die vor dem nach nationalem Recht zuständigen Gericht zu verklagende Behörde. Die nationale Verfahrensordnung lässt keine Klage sui generis zu, nach der ein Verwaltungsgericht ohne Beklagten, wie im vorliegenden Fall wohl von dem Bundeskriminalamt gewünscht, eine Löschungsverpflichtung auszusprechen vermag.
Die Frage, ob ein personenbezogenes Datum gelöscht wird oder nicht, stellt vielmehr nach nationalem Recht einen Verwaltungsakt dar, welcher in entsprechender Anwendung des Schengener Durchführungsübereinkommens nur von der nach nationalem Recht zuständigen Behörde - hier vorliegend das Bundeskriminalamt gemäß § 3 Abs. 1a BKAG– erlassen werden kann.
Zwar regelt Art. 105 SDÜ, dass nur die ausschreibende Partei für die Richtigkeit und die Aktualität der Daten sowie die Rechtmäßigkeit der Speicherung im Schengener Informationssystem verantwortlich ist. Dies wäre vorliegend D.. Zugleich regelt jedoch das Schengener Durchführungsübereinkommen, dass jeder das Recht hat, im Hoheitsgebiet jeder Vertragspartei eine Klage wegen einer seine Person betreffenden Ausschreibung, insbesondere auf Löschung vor dem nach nationalem Recht zuständigen Gericht zu erheben. Soll diese Regelung nicht leerlaufen, ist der Anspruch insoweit zunächst gegenüber dem zuständigen Bundeskriminalamt geltend zu machen.
Denn zwingende Prozessvoraussetzung für eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist ein Antrag bei der zuständigen Behörde und ein Vorverfahren gemäß § 68 VwGO; mithin ist auch ein Widerspruchsverfahren durchzuführen. Ein solches führt nicht das Gericht durch, sondern die zuständige Verwaltungsbehörde.
Insoweit ist in entsprechender Auslegung des Schengener Durchführungsübereinkommens das Bundeskriminalamt in Deutschland die zuständige Behörde, auch wenn diese für die gespeicherten Daten nicht die originäre datenschutzrechtliche Verantwortung trägt. Insoweit muss sich das Bundeskriminalamt jedoch das Verhalten der zuständigen Stelle, in diesem Fall der D. Behörden, zurechnen lassen. Hier gilt nichts anderes, als beispielsweise in einem Bauverfahren, in dem eine Bauaufsichtsbehörde eine Baugenehmigung nach § 34 BauGB zu versagen hat, wenn die Gemeinde das notwendige Einvernehmen nicht herstellt. Auch hier ist die Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde nach außen hin der richtige Gegner. Insoweit ist das Verhältnis zwischen dem Bundeskriminalamt und der zuständigen Behörden in D. ein Bereich des Innenverhältnisses, welches durch die Vertretung des Bundeskriminalamtes als national zuständige Behörde im Rahmen des Schengener Durchführungsabkommens seinen Ausdruck findet.
Mithin muss sich das Verhalten der ausschreibenden Vertragspartei das Bundeskriminalamt zurechnen lassen. Dass das Bundeskriminalamt insoweit gegenüber dem Kläger die verantwortliche Stelle ist, ergibt sich auch aus Art. 106 SDÜ. Zwar hat nach dessen Absatz 1 nur die ausschreibende Vertragspartei die Berechtigung eine Löschung der Daten vorzunehmen. Absatz 2 von Art. 106 SDÜ regelt jedoch, dass für den Fall, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Daten unrichtig oder unrechtmäßig gespeichert worden sind, eine Vertragspartei, die selber die Ausschreibung nicht veranlasst hat, der ausschreibenden Vertragspartei dieses mitzuteilen hat und diese wiederum zur unverzüglichen Prüfung verpflichtet ist. Soweit sich die nichtausschreibende Vertragspartei und die ausschreibende Vertragspartei nicht einigen können, ist gemäß Art. 106 Abs. 3 SDÜ die gemeinsame Kontrollinstanz zur Stellungnahme anzurufen.
Daraus ergibt sich, dass das Bundeskriminalamt alles zu unternehmen hat, dass eine Ausschreibungen, deren Unrichtigkeit das Bundeskriminalamt zwar selbst nicht zu verantwortende trotz alledem gelöscht werden.
Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall von Fällen, in denen ein erledigendes Ereignis durch andere Umstände eingetreten ist. Denn entgegen dem von dem Bundeskriminalamt erwähnten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ist es vorliegend gerade nicht so, dass das Bundeskriminalamt die Löschung der Daten nicht in der Hand gehabt hätte, im Gegenteil. Vorliegend ist der Erfolg des Widerspruchs gerade Teil des durchgeführten Widerspruchsverfahrens. Dies hat auch das Bundeskriminalamt selbst so gesehen, da es die zuständigen D. Behörden entsprechend Art. 106 SDÜ zum Handeln aufforderte unter gleichzeitiger Androhung der Anrufung der gemeinsamen Kontrollinstanz. Mithin ist die Löschung der Daten des Klägers im Schengener Informationssystem nicht zufällig geschehen, sondern gerade im Rahmen des Widerspruchsverfahrens, dessen Abhilfe das Bundeskriminalamt ganz richtiger Weise und zu Recht betrieben hat. Mithin hat das Bundeskriminalamt durch sein eigenes Verhalten letztendlich die nunmehrige Rechtslage selbst hergestellt und damit im Ergebnis dem Widerspruch abgeholfen.
Dies steht auch nicht im Widerspruch zur bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes. Vielmehr wird die Anwendung der §§ 72 ff. VwGO i.V.m. § 80 VwVfG im Lichte des Schengener Durchführungsübereinkommens ausgelegt. Denn der Gesetzgeber ist von Verfassungswegen nicht gehalten, ein, dem gerichtlichen Verfahren vorgeschaltetes Verfahren vorzusehen. Es steht in seinem Belieben, ob er ein derartiges Verfahren vorsieht und wie er es im Einzelnen ausgestaltet hat. Hat er jedoch, wie §§ 68 ff. VwGO i.V.m. § 80 VwVfG ergeben, aus Gründen eines verbesserten Rechtsschutzes sich zu einer behördlichen Vorprüfung entschieden, darf die Verwaltung diese gesetzgeberische Entscheidung, der auch eine grundrechtliche Zielrichtung zugrunde liegt, nicht durch eine sachwidrige Verwaltungsübung in Zweifel ziehen. Das Bundeskriminalamt darf deshalb keine Verfahrensweise an den Tag legen, das der widersprechende Bürger als Versuch ansehen muss, bei einem zulässigen und begründeten Widerspruch ihn um den an sich nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergebenden Kostenanspruch zu bringen. Denn die der Behörde eröffnete Wahlbefugnis ist dieser allein um der Sache selbst Willen gegeben. Gibt die Behörde das Junktim zwischen den behördlichen Entscheidungen nach §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO einerseits und der Kostenfolge des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG andererseits selbst aus sachwidrigen Gründen auf, dann entsteht zwar kostenrechtlich eine Regelungslücke. Diese besteht jedoch nur äußerlich. Tatsächlich wird die Behörde so gestellt, wie sie stünde, wenn sie sich nicht sachwidrig verhalten hätte (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.04.1996, Az. 4 C 6/95; BVerwG, Urteil vom 28.04.2009, Az. 2 A 8/08).
Insoweit wurde vorliegend dem Widerspruch des Klägers durch das Bundeskriminalamt im Außenverhältnis stattgegeben, auch wenn im Innenverhältnis die zuständige D. Behörde letztendlich die Entscheidung getroffen hat, mit der Folge, dass das Bundeskriminalamt die Kosten des Widerspruchverfahrens zu tragen hat und unter Würdigung aller Umstände die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit bezüglich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO entsprechend.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 72 ff. VwGO
§§ 68 ff. VwGO
§ 80 VwVfG
§ 72 VwGO
§ 68 VwGO
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 80 Abs. 1 VwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 6 K 669/08
6 K 821/08
4 C 6/95
2 A 8/08