Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-19, Aktenzeichen 15 K 5732/18
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2020:0619.15K5732.18.00

Tenor:
Die Beschlüsse des Rates der Beklagten vom 27. September 2018 sowie die entsprechenden Ordnungsgeldbescheide vom 12. Oktober 2018 den jeweiligen Kläger betreffend werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leisten.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind Mitglieder des Rates der Beklagten und bilden die Ratsgruppe O. /P. .
Die Beklagte schrieb die zum 1. Januar 2019 zu besetzende Beigeordnetenstelle für das Dezernat Bauen und Infrastruktur aus. Auf diese Stelle gab es 14 Bewerbungen, unter anderem von Herrn F. , seinerzeit und auch heute noch Bürgermeister der Stadt G. . Die Wahl des Beigeordneten sollte in der Ratssitzung am 12. Juli 2018 stattfinden.
Mit Schreiben vom 18. Juni 2018, ergänzt mit Schreiben vom 21. Juni 2018, übersandte der Oberbürgermeister der Beklagten den Mitgliedern des Rates einen Bewerbungsspiegel mit den Namen der 14 Bewerber, einigen weiteren Informationen zu den einzelnen Bewerbern und der Einstufung, ob der Bewerber das Anforderungsprofil erfüllt und für das weitere Verfahren in Betracht kommt oder nicht. Danach erfüllte Herr F. das Anforderungsprofil. In dem Schreiben wies der Oberbürgermeister daraufhin, dass die übermittelte Übersicht schützenswerte personenbezogene Daten beinhalte und die sich daraus ergebende Verschwiegenheitspflicht gemäß § 30 GO NRW.
In ihrer Pressemitteilung vom 26. Juni 2018 unter der Überschrift „G.°°° Bürgermeister F. will Beigeordneter für das Dezernat „Bauen und Infrastruktur“ in der Stadt E. und werden“ teilte die Ratsgruppe O. /P. unter anderem mit „Unter den eingegangenen Bewerbungen befand sich auch die Bewerbung von Herrn F. , welcher seit 2012 parteiloser Bürgermeister der Stadt G. ist und erst im letzten Jahr mit 82,1 % wiedergewählt wurde. .... wirft diese Bewerbung Fragen auf. Warum will ein erst im letzten Jahr wieder gewählter Bürgermeister seiner Stadt den Rücken kehren und Beigeordneter in E. werden? Wie reagieren die betroffenen Bürger in G. auf die Bewerbung ihres Stadtoberhauptes? Was machen die E. Genossen mit dieser Bewerbung wenn man bedenkt, dass die Verwaltung Herrn F. als Beigeordneten für geeignet hält, da er schon als Abteilungsleiter des Vermessungsamtes der Stadt Q. und als Bürgermeister in G. gearbeitet hat?“ Die Pressemitteilung wurde auf der Internetseite des E. Echos sowie auf einer Internetseite der Ratsgruppe veröffentlicht und offensichtlich auch an die örtliche Presse in G. weitergeleitet.
Mit Schreiben vom 31. August 2018 beschwerte sich Herr F. beim Oberbürgermeister der Beklagten über die Veröffentlichung seiner Bewerbung, die er an den Oberbürgermeister persönlich gesandt habe und bei der er davon ausgegangen sei, dass dieser vertraulich und gemäß geltender Rechtsgrundlage des Kommunalrechts und des Datenschutzes mit seinen personenbezogenen Daten um-gehe. Die massive Negativberichterstattung und die gezielte Verletzung seiner Persönlichkeitsrechte hätten zu zahlreichen Reaktionen geführt, die ihm sehr geschadet hätten.
Mit zumindest dem Kläger zu 1. zugegangenen Schreiben vom 9. Juli 2018 wurden die Kläger zur beabsichtigten Festsetzung eines Ordnungsgeldes wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht durch die Pressemitteilung angehört.
In seiner über die Prozessbevollmächtigten der Kläger abgegebenen Stellungnahme verwies der Klägers zu 1. darauf, dass der Oberbürgermeister nicht berechtigt gewesen sei, eine Verschwiegenheitspflicht gegenüber den Ratsmitgliedern anzu-ordnen. Im Übrigen seien keine schützenswerten sensiblen Daten der Öffentlichkeit preisgegeben worden. Vielmehr habe die Öffentlichkeit ein Recht darauf zu erfahren, wer sich auf den hochdotierten und wichtigen Posten des Baudezernenten bewerbe. Es sei auch nicht ungewöhnlich, dass in der Öffentlichkeit über Bewerber berichtet werde, die sich auf einen Dezernentenposten bewerben würden. Infolgedessen würden auch die Beschlussvorlagen zur Wahl von Dezernenten öffentlich gestellt, wobei auch konkrete Namensvorschläge üblich seien. Auch die Beschlussvorlage zur Wahl des Beigeordneten für das Dezernat Bauen und Infrastruktur (Drucksache Nr.: 00000‑00) sei öffentlich gestellt und eben nicht für den nicht-öffentlichen Teil der Ratssitzung vorgesehen gewesen. Zwar könne auch die Wahl eines Beigeordneten unter in der Regel nicht öffentliche Personalangelegenheiten gefasst werden. Die Geschäftsordnung für den Rat der Stadt, seine Ausschüsse, Kommissionen und Bezirksvertretungen (RatGeschOrd) sehe in ihrem § 10 Abs. 2 aber genau das Gegenteilige vor, wonach zwar Personalangelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung zu erledigen seien, jedoch mit Ausnahme solcher nach § 71 GO NRW. Mithin sei das Geschehen um die Wahl des Beigeordneten im Umkehrschluss eine Angelegenheit der Öffentlichkeit. Entsprechend werde diese Wahl und auch die Vorstellung möglicher Bewerber im öffentlichen Teil der Ratssitzungen abgehandelt. Schließlich werde bestritten, dass der Kläger zu 1. eine ihm obliegende Verschwiegenheitspflicht verletzt habe.
In seiner Sitzung am 27. September 2018 fasste der Rat der Beklagten die beiden Beschlüsse, jeweils gegen die Kläger ein Ordnungsgeld von 200 € wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht festzusetzen.
Der den jeweiligen Kläger betreffenden Ratsbeschluss vom 27. September 2018 wurde ihm mit ansonsten gleichlautenden Bescheid vom 12. Oktober 2018 bekannt gegeben. Zur Begründung wurde darauf verwiesen, dass der Kläger mit der Veröffentlichung der Pressemitteilung vom 26. Juni 2018 zum Bewerbungsverfahren des Beigeordneten für das Dezernat Bauen und Infrastruktur und der Bekanntgabe der Bewerbung des Herrn F. , Bürgermeister der Stadt G. , gegen die ihm als Ratsmitglied obliegende Verschwiegenheitspflicht verstoßen habe. Er habe über geheimhaltungsbedürftige Inhalte aus dem Bewerberspiegel berichtet. Dabei handele es sich um Angelegenheiten, die ihrer Natur nach geheimhaltungs-bedürftig seien. Davon sei auszugehen, auch wenn die Wahl von Beigeordneten grundsätzlich in öffentlicher Sitzung des Rates erfolge. Falls jedoch in Ausnahme-fällen das Bedürfnis bestehe, noch vor der Wahl eine Aussprache über die Personen der Bewerber durchzuführen, solle die Öffentlichkeit nur für diese Aussprache aus-geschlossen werden. Deshalb sei ein Ausschluss der Öffentlichkeit bei tiefer-gehenden Bewerbervorstellungen oder den Vorbereitungen zur Wahl eines Beigeordneten denkbar, womit einem Bedürfnis nach Geheimhaltung Rechnung getragen werden könne. Vorliegend habe die Übersendung des Bewerberspiegels der Vorbereitung zur Beigeordnetenwahl gedient, sodass gerade zu diesem frühen Zeitpunkt ein Geheimhaltungsbedürfnis sachgerecht und angemessen gewesen sei. Zu den geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten würden insbesondere solche zählen, deren Mitteilung dem berechtigten Interesse einzelner Personen zuwider-laufe. Vorliegend stehe das berechtigte arbeits- bzw. dienstrechtliche sowie das persönlichkeitsrechtliche Interesse des jeweiligen Bewerbers im Fokus, wonach seine Bewerbung innerhalb des Bewerbungsverfahrens zumindest solange nicht öffentlich bekannt werde, bis durch entsprechende Beratungen der Mitglieder des Rates und der Fraktionen Konkretisierungen erfolgt seien. Das sei zu diesem äußerst frühen Zeitpunkt des Verfahrens am 26. Juli 2018 mit der Veröffentlichung der Pressemitteilung noch nicht anzunehmen gewesen. Damit seien die Informationen, die der Kläger als Ratsmitglied im Vorfeld der Beigeordnetenwahl im Rahmen des Bewerberspiegels erhalten habe, ihrer Natur nach ‑ zumindest zu diesem Zeitpunkt ‑ geheimhaltungsbedürftig. Die Geheimhaltungspflicht sei auch nicht wegen Offenkundigkeit der veröffentlichen Inhalte aufgehoben gewesen. Im Übrigen hätte es dem Kläger im Rahmen der Organtreue oblegen, sich im Vorfeld zu vergewissern, dass eine öffentliche Stellungnahme einer zwischen Stadt und Bewerber etwaig bestehenden Interessenlage nicht entgegenstehe. Bei der Höhe des Ordnungs-geldes sei die Möglichkeit eines nicht auszuschließenden Wiederholungsfalles sowie die Erstmaligkeit des Handelns berücksichtigt worden.
Dagegen haben die Kläger am 12. November 2018 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholen und vertiefen sie die Ausführungen des Klägers zu 1. im Rahmen seiner Anhörung. Darüber hinaus machen sie geltend, dass der Kläger zu 2. vor der Fest-setzung des Ordnungsgeldes nicht angehört worden sei. Das entsprechende Anhörungsschreiben vom 9. Juli 2018 habe ihn nicht erreicht. Weiterhin sei es für die in öffentlicher Sitzung zu erfolgende Wahl eines Beigeordneten unabdingbar, dass die Kernbestandteile für die Beschlussfassung auch öffentlich beraten werden könnten. Dazu gehöre selbstverständlich, welche Personen als Bewerber für die Wahl in Betracht kämen. Insbesondere sei bei solchen Besetzungsfragen schon deshalb eine gewisse Transparenz erforderlich, damit nicht der Eindruck in der Öffentlichkeit weiter verstärkt werde, dass Ämter, die eine Nahtstelle zwischen Politik und Verwaltung bilden würden, zwischen den Mehrheitsfraktionen ausgeklügelten und sachliche Gesichtspunkte bei der Wahl des Beigeordneten den politischen unter-geordnet würden. Im Übrigen habe der Rat der Beklagten mit der Verhängung des Ordnungsgeldes gegen das Gebot der Organtreue verstoßen. Vor einer derart einschneidenden Maßnahme wäre die Einholung einer Stellungnahme der Kommunalaufsicht geboten gewesen.
Die Kläger beantragen,
den Beschluss des Rates der Beklagten vom 27. September 2018 sowie den entsprechenden Ordnungsgeldbescheid vom 12. Oktober 2018 aufzuheben, mit dem gegen den Kläger zu 1. ein Ordnungsgeld i.H.v. 200 € festgesetzt worden ist, sowie
den Beschluss des Rates der Beklagten vom 27. September 2018 sowie den entsprechenden Ordnungsgeldbescheid vom 12. Oktober 2018 aufzuheben, mit dem gegen den Kläger zu 2. ein Ordnungsgeld i.H.v. 200 € festgesetzt worden ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie zunächst Bezug auf die beiden gegenüber den Klägern erlassenen Ordnungsgeldbescheide. Darüber hinaus verweist sie darauf, dass dem Kläger zu 2. das Anhörungsschreiben nach der Zustellungsbestätigung sowohl am 6. als auch am 18. Juli 2018 in elektronischer Form bekannt gegeben worden sei. Zudem könne eine eventuell unterbliebene Anhörung durch das vorliegende Gerichtsverfahren als geheilt angesehen werden. Weiterhin habe der Oberbürger-meister in seinem Übersendungsschreiben vom 18. Juni 2018 keine Pflicht zur Verschwiegenheit angeordnet, sondern nur auf die bereits kraft Gesetz bestehende Verschwiegenheitspflicht in dieser Angelegenheit hingewiesen. Diese ergebe sich unmittelbar aus §§ 30 Abs. 1 S. 1 1.Var., 43 Abs. 2 GO NRW, wonach ein Rats-mitglied über die ihm bekannt gewordenen Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich sei, Verschwiegenheit zu wahren habe. Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Pressemitteilung seien die Bewerberdaten ihrer Natur nach noch geheim gewesen, weil ihre Offenbarung dem berechtigten Interesse der einzelnen Bewerber zuwider gelaufen wäre. Ein Bewerber, der beispielsweise ein kommunales Wahlamt innehabe und sich aus dieser Stellung heraus um ein Wahlamt in eine andere Gemeinde bewerbe, sei in der Regel durchaus bestrebt, dass seine Bewerbung nicht frühzeitig veröffentlicht werde. So habe er ein berechtigtes Interesse, bei seinem gegenwärtigen Dienstherrn keine unnötige Beunruhigung hervorzurufen, die sich später gegebenenfalls als unbegründet erweise, wenn die Bewerbung dann doch nicht weiterverfolgt werde. Nichts anderes gelte bei Bewerbern aus der freien Wirtschaft. Auch bestehe ein legitimes Interesse des Bewerbers, seine Position bei etwaigen künftigen Bewerbungen um öffentliche Spitzenämter nicht dadurch zu schwächen, dass seine früheren ‑ gegebenenfalls fehlgeschlagenen ‑ Bewerbungen öffentlich bekannt würden. Die Ausschreibung der Beigeordnetenstellen und die Wahl von Beigeordneten als Akt des Verfassungs-lebens in einer Gemeinde in öffentlicher Sitzung würden nicht zu dem Schluss führen, dass der gesamte Besetzungsvorgang einer Beigeordnetenstelle öffentlich gemacht werden dürfe. Vielmehr könnten die dargelegten Interessen des Bewerbers es in den übrigen Stadien des Besetzungsverfahren durchaus gebieten, Einzelheiten der Bewerbung nicht in der Öffentlichkeit zu erörtern. Deshalb sei davon auszu-gehen, dass eine Weitergabe von Bewerberdaten insbesondere in einem derart frühen Stadium des Bewerbungsverfahrens nur an Personen erfolgen dürfe, die bestimmungsgemäß zur Mitwirkung an dem Verfahren berufen seien. Schließlich sei der Rat der Beklagten nicht verpflichtet gewesen, vor der Festsetzung der Ordnungs-gelder eine Stellungnahme der Kommunalaufsicht einzuholen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungs-vorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO. Die Kläger begehren die Aufhebung der gegen sie mit Ratsbeschlüssen vom 27. September 2018 verhängten und mit Bescheiden vom 12. Oktober 2018 bekanntgegebenen Ordnungsgelder. Hierbei handelt es sich um Verwaltungsakte im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG NRW. Die Ordnungsgelder betreffen die Kläger nicht nur in ihrer organschaftlichen Stellung als Ratsmitglieder, sondern berühren sie auch in ihrem Vermögen. Mit der Verhängung der Ordnungsgelder hat der Rat der Beklagten es nicht bei einer Feststellung der Verschwiegenheitspflichtverletzung belassen, sondern zusätzlich eine Vermögenssanktion ausgesprochen. Diese verbindliche Setzung einer vermögensbelastenden Rechtsfolge stellt eine über das mandatliche Binnenverhältnis zwischen Rat und Ratsmitglied hinausgehende Maßnahme dar, die die Kläger als natürliche Personen trifft und der damit Außenwirkung zukommt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. September 1962 ‑ III A 1627/59 ‑; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. November 1990 ‑ 15 K 3473/89 ‑; VG Düsseldorf, Urteil vom 14. August 2009 ‑ 1 K 6465/08 ‑, juris; Rehn/ Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, Loseblatt, Stand Januar 2020, § 29 III.2.; Burgi, Kommunal-recht, 6. Auflage 2019, 3. Teil § 12 Rdnr. 36.
Beklagte ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nach dem Rechtsträgerprinzip die Stadt E. .
Die Klage ist auch begründet.
Die Beschlüsse des Rates der Beklagten vom 27. September 2018 und die Bescheide der Beklagten vom 12. Oktober 2018 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die angefochtene Festsetzung der Ordnungsgelder sind die §§ 29 Abs. 3 S. 1, 30 Abs. 1 S. 1 u. Abs. 6, 43 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW. Danach kann der Rat bei Verletzung der Verschwiegenheitspflicht durch ein Ratsmitglied diesem gegenüber ein Ordnungsgeld bis zu 250 € festsetzen, sofern die Pflichtverletzung nicht mit Strafe bedroht ist.
Sofern von einer Verschwiegenheitspflichtverletzung ausgegangen wird, ist nach § 29 Abs. 6 S. 2 GO NRW nichts für das Vorliegen eines Straftatbestandes ersichtlich. Für eine Verletzung von Privatgeheimnissen gemäß § 203 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 StGB fehlt es den Klägern an der Amtsträgereigenschaft. Rats-mitglieder sind keine Amtsträger im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB, wenn sie über ihre Mandatstätigkeit nicht zusätzlich mit konkreten Verwaltungsaufgaben betraut sind, wofür es vorliegend keine Anhaltspunkte gibt. Insbesondere ist nach Buchstabe c) der Vorschrift eine Bestellung bei einer Behörde oder sonstigen Stelle zur Wahrnehmung von Aufgaben öffentlicher Verwaltung nicht erfolgt. Ratsmitglieder üben ihre Tätigkeit in der kommunalen Volksvertretung als freies Mandat aus und nicht im Rahmen eines die Amtsträgereigenschaft begründenden Dienst- oder Auftragsverhältnisses.
Vgl. BGH, Urteil vom 12. Juli 2006 ‑ 2 StR 557/05 ‑, m.w.N., juris.
Gleiches gilt für eine etwaige Verletzung des Dienstgeheimnisses und einer besonderen Geheimhaltungspflicht nach § 353b Abs. 1 Nrn. 1 o. 2 StGB.
Formell sind die Ratsbeschlüsse und Bescheide nicht zu beanstanden.
Die Kläger sind zuvor ordnungsgemäß gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden. Dies gilt auch für den Kläger zu 2., den das Anhörungsschreiben vom 9. Juli 2018 nach den Zustellungsbestätigungen sowohl am 18. Juli 2018 als auch ein weiteres Mal am 6. September 2018 in elektronischer Form übermittelt worden ist und was durch seine Ausführungen zu seinen Problemen mit dem städtischen Rats-Laptop nicht konkret infrage gestellt wird. Im Übrigen könnte ein etwaiger Anhörungs-mangel gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 u. Abs. 2 VwVfG NRW als geheilt angesehen werden.
Die Ratsbeschlüsse sind jedoch materiell rechtswidrig.
Nach §§ 30 Abs. 1, 43 Abs. 2 GO NRW hat ein Ratsmitglied über die ihm bei seiner Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich, besonders vorgeschrieben oder vom Rat beschlossen ist, Verschwiegenheit zu wahren.
Insoweit kann die Pflicht zur Verschwiegenheit gemäß § 43 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW gegenüber einem Ratsmitglied nicht vom Bürgermeister gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 4. Var. GO NRW angeordnet werden. Eine solche Anordnung ist vorliegend durch den Oberbürgermeister der Beklagten in seinem Schreiben an die Ratsmitglieder vom 18. Juni 2018 auch nicht erfolgt. Vielmehr sind seine Ausführungen zum Ende des Schreibens lediglich als Hinweis auf die nach seiner Ansicht sich aus der gesetzlichen Regelung in § 30 Abs. 1 GO NRW ergebende Verschwiegenheitspflicht zu verstehen.
Auch hat der Rat der Beklagten keine Geheimhaltung nach § 30 Abs. 1 S. 1 3. Alt. GO NRW hinsichtlich der Bewerbungen für die ausgeschriebene Stelle als Beigeordneter beschlossen. Ein ausdrücklicher Ratsbeschluss ist insoweit nicht gefasst worden. Auch fehlt es an einem Ratsbeschluss, wonach die Bewerbungen in nicht-öffentlicher Sitzung gemäß § 48 Abs. 2 S. 2 u. 3 GO NRW beraten werden sollten. In der Behandlung einer Angelegenheit in nicht-öffentlicher Sitzung bzw. in dem Beschluss des Rates, die Öffentlichkeit auszuschließen liegt konkludent ein Beschluss des Rates über die Geheimhaltung im Sinne von § 30 Abs. 1 S. 1 3. Var. GO NRW.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2016 ‑ 15 A 1095/15 ‑, vom 7. April 2011 ‑ 15 A 441/11 – und vom 23. Dezember 2009 ‑ 15 A 2126/09 ‑, jeweils juris; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblatt Stand Dezember 2019, GO § 30 Nr. 2.3.
Bei der Bewerbung von Herrn F. auf die Stelle des Beigeordneten hat es sich auch nicht um eine Angelegenheit gehandelt, deren Geheimhaltung gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 1. Var. GO NRW ihrer Natur nach erforderlich war. Nach Satz 2 der Vorschrift sind ihrer Natur nach geheim insbesondere Angelegenheiten, deren Mitteilung an andere, dem Gemeinwohl oder dem berechtigten Interesse einzelner Personen zuwiderlaufen würde. Bei der Auslegung dieses Rechtsbegriffes sind die verfassungsrechtlich gebotenen Restriktionen der Verschwiegenheitspflicht der Ratsmitglieder zu beachten. Dafür ist die Funktion der Ratsmitglieder zu berücksichtigen. In der kommunalen Selbstverwaltung, deren Bedeutung als ein im Volk wurzelndes Grundelement der demokratischen Verfassung der Bundesrepublik schon an Art. 28 Abs.1 S. 2 u. 3 GG deutlich wird, haben insbesondere die Gemeindevertreter die Aufgabe, bei den Bürgern um Legitimität, Konsens für politische Programme und Personalentscheidungen zu werben. Eine demokratisch verstandene Kommunalpolitik muss zudem dauerhaft der Einflussnahme und Kontrolle durch die Öffentlichkeit zugänglich sein. Auch dies setzt die Vermittlung insbesondere durch die Gemeindevertreter voraus. Dazu gehört, dass Ratsmitglieder über Angelegenheiten, die ihnen bei ihrer Tätigkeit als Gemeindevertreter bekannt geworden sind, grundsätzlich auch öffentlich müssen informieren können. Die Verschwiegenheitspflicht der Ratsmitglieder muss daher schon von Verfassung wegen restriktiv interpretiert werden. Danach kann bei Ratsmitgliedern ein entgegen-stehendes Geheimhaltungsinteresse umso weniger angenommen werden, als deren kommunalpolitische Funktion einer Weitergabe der Information verlangt oder rechtfertigt.
Vgl. Lange, Kommunalrecht, 2. Auflage 2019, Rdnrn. 151 u. 152;
Allgemein kann davon ausgegangen werden, dass bei Personalangelegenheiten grundsätzlich die Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist. In Personal-angelegenheiten bedarf der Einzelne regelmäßig des Schutzes vor unbefugten Einblicken in seine persönlichen, nur ihn und den Dienstherrn angehenden Angelegenheiten. Die Behandlung von Personalsachen ist meist mit einer ein-gehenden Würdigung persönlicher Fähigkeiten und Charaktereigenschaften ver-bunden, deren Ausbreitung vor der Öffentlichkeit auch für die Verwaltung eine erhebliche Erschwerung bedeuten würde.
Vgl. BVerwG zur Geheimhaltungsbedürftigkeit von Personalakten nach § 99 VwGO, Beschluss vom 19. August 1964 ‑ VI B 15.62 ‑, BVerwGE 19, 179; OVG NRW, Urteil vom 8. September 1954 ‑ III A 1207/53 ‑, OVGE 9, 92; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, a.a.O. § 30 Nr. II.2.a) und § 48 Rdnr. 31; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungs-recht NRW, a.a.O. § 30 Nr. 2.1. und § 48 Nr. 10.3.b); Knirsch, Information und Geheimhaltung im Kommunal-recht, 1987, S. 30 u. 68.
Entsprechend sieht auch § 10 Abs. 2 RatGeschOrd vor, dass Personal-angelegenheiten mit einer Ausnahme in nicht-öffentlicher Sitzung zu erledigen sind, also nach den zuvor gemachten Ausführungen zu den geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten gehören.
Von entscheidender Bedeutung für die vorliegend vorzunehmende Ausnahme von dem Grundsatz, dass Personalangelegenheiten von ihrer Natur her geheimhaltungs-bedürftig sind, ist der Umstand, dass es um die Bewerbung für eine Beigeordneten-stelle ging. Dem entspricht auch die vorerwähnte Ausnahme bei den Personal-angelegenheiten in § 10 Abs. 2 RatGeschOrd mit der Personalsache nach § 71 GO NRW. Diese Vorschrift regelt die Wahl der Beigeordneten.
Die Beigeordneten sind gemäß § 71 Abs. 1 S. 2 GO NRW kommunale Wahlbeamte. Bei ihnen handelt es sich um an der Führung der Gemeinde unmittelbar teilnehmende Spitzenkräfte. Durch die Mitverantwortung im Verwaltungsvorstand, § 70 Abs. 1 u. 2 GO NRW, wird diese Einschätzung noch verstärkt. Der Beigeordnete greift mit seiner Tätigkeit in die Politik über, vermittelt dem politischen Willen in die Verwaltung und wirkt in die Öffentlichkeit als eine Art „Minister“ für sein Arbeitsgebiet. Mit dieser in den politischen Raum übergreifenden Stellung wird das kommunalverfassungsrechtliche Amt des Beigeordneten über die eines sonstigen Gemeindebeamten herausgehoben. Der Beigeordnete steht deshalb in ähnlicher Weise wie der Hauptverwaltungsbeamte im Grenzbereich zwischen Beamtenrecht und Kommunalverfassungsrecht bzw. im Schnittpunkt politischer Willensbildung und fachlicher Verwaltung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. April 1981 ‑ 12 B 441/81 ‑, m.w.N., Städte- und Gemeinderat 1982, 176; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, a.a.O., § 71 Nr. 2; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, a.a.O. § 71 Rdnr. 1; Articus/Schneider, Gemeindeordnung NRW, 5. Aufl. 2016, § 71 Nr. 1.
Deshalb handelt es sich bei der in § 71 Abs. 1 S. 3 GO NRW gesetzlich vorgegebenen Wahl der Beigeordneten für die Dauer von acht Jahren auch nicht um eine Personalangelegenheit, die grundsätzlich in nicht-öffentlicher Sitzung zu behandeln wäre, sondern um einen Akt des Verfassungslebens der Gemeinde. Derartige Wahlentscheidungen sind grundsätzlich öffentlich durchzuführen. Während bei Personalangelegenheiten in der Regel eine persönliche Angelegenheit und Erörterung einzelner schutzwürdiger persönlicher Daten in Rede steht, wird bei Wahlentscheidungen im Rahmen eines Akts des gemeindlichen Verfassungslebens ein Amt nach demokratischen Grundsätzen besetzt.
Vgl. OVG NRW zur Wahl der Mitglieder des Hochschulrates, Beschluss vom 28. Oktober 2010 ‑ 15 A 3225/08 ‑, NWVBl 2011, 182; Articus/Schneider, Gemeindeordnung NRW, a.a.O. § 71 Nr. 5; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, a.a.O. § 71 Rdnr. 4.
Die Wahl wird gemäß § 50 Abs. 2 S. 1 GO NRW durch eine offene Abstimmung voll-zogen und erfolgt nach § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW regelmäßig in einer öffentlichen Ratssitzung. Auch wenn für ein Wahlamt lediglich ein Bewerber vorgeschlagen wird, handelt es sich um eine Wahl im Sinne von § 50 Abs. 2 GO NRW. In der Regel ist aber davon auszugehen, dass bei einer Wahl mehr als ein Bewerber zur Wahl stehen. Insoweit steht den zur Wahl eines Beigeordneten berufenen Ratsmitgliedern das organschaftliche Recht zu, sich über den Kreis aller Bewerber um das Amt im Vorfeld der Wahl zu informieren. Dieses Recht schließt die Geheimhaltung von Bewerbern gegenüber dem Rat aus. Die sachgerechte Ausübung des Rechts der Ratsmitglieder zur Entscheidung über den Beschlussgegenstand setzt die Möglichkeit zu umfassender Information über die Entscheidungsgrundlagen voraus. Ob und weshalb ein vorgeschlagener Kandidat besser geeignet ist als andere, lässt sich für die allein zur Entscheidung berufenen Ratsmitgliedern nur bei Kenntnis des gesamten Bewerberfeldes beurteilen. Die Möglichkeit einer Einflussnahme auf die zu treffende Auswahlentscheidung besteht für die Ratsmitglieder nur dann, wenn ihnen der Zugang zu allen im Ausschreibungsverfahren gewonnenen Informationen er-möglicht wird. Nur auf dieser Grundlage können Alternativvorschläge erarbeitet und kann Einfluss auf die Mehrheitsposition im Rat Einfluss genommen werden. Das setzt voraus, dass ihnen der Zugang zu allen für die Entscheidung maßgebenden Informationen möglich ist. Eine Geheimhaltung von Bewerbern ist hiermit nicht vereinbar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 ‑ 15 A 2604/99 ‑, NWVBl 2002, 381; Articus/Schneider, Gemeindeordnung NRW, a.a.O. § 71 Nr. 5; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, a.a.O., § 71 Nr. 7.2.2 u. 7.3.
Hat der Rat in einer Angelegenheit eine Entscheidung zu treffen, sei es Beschlüsse nach § 50 Abs. 1 GO NRW oder Wahlen nach Abs. 2 der Vorschrift, und erfolgt diese Entscheidung in einer öffentlichen Ratssitzung, so gilt das Prinzip der Öffentlichkeit nicht nur für den abschließenden Ratsbeschluss oder die Wahl, sondern grund-sätzlich auch für alle der Entscheidung zugrunde liegenden Informationen, wie z.B. eine für eine Ratsangelegenheit erstellte Drucksache der Verwaltung oder von einem Ratsmitglied konkret nachgefragte weitere Information. Danach fehlt es nicht nur einem Ratsbeschluss oder einer Wahl in öffentlicher Sitzung an der Geheimhaltungs-bedürftigkeit, sondern auch den umfassenden Informationen als Grundlage der zu treffenden Entscheidung. Dies gilt in gleicher Weise für die in einer öffentlichen Rats-sitzung stattfindende Wahl eines Beigeordneten. Die Kenntnis aller für die Stelle des Beigeordneten in Betracht kommenden Bewerber und ihre fachlichen Qualifikationen gehören zwingend zu den notwendigen Informationen der Ratsmitglieder für die Wahlentscheidung.
Danach müssen die Bewerber um die Stelle eines Beigeordneten als kommunaler Wahlbeamter davon ausgehen, dass ihre Bewerbung allein schon deshalb der Öffentlichkeit bekannt werden kann, da die Wahl des Beigeordneten durch den Rat regelmäßig in öffentlicher Sitzung erfolgt. Dies entspricht auch dem bestehenden Interesse der Einwohner einer Gemeinde, wer sich alles für eine offene Beigeordnetenstelle beworben hat und für wen sich die Ratsmitglieder bei ihrer Wahl letztlich entschieden haben. Dies steht einer Einstufung des gesamten Bewerbungs-verfahrens mit der abschließenden Wahl als ihrer Natur nach geheim zuhaltende Angelegenheit im Sinne von § 30 Abs. 1 S. 1 1. Var. GO NRW entgegen.
Keiner Vertiefung bedarf hier die Frage, ob über die Kenntnis der sich bewerbenden Personen hinaus einzelne Informationen über die Personen der Geheimhaltung bedürfen, da ansonsten deren Persönlichkeitsrechte in unzulässiger Weise beeinträchtigt würden. Denn die Kläger haben in der Pressemitteilung vom 26. Juni 2018 nur über die Bewerbung des G.°°°Bürgermeisters F. auf die Beigeordnetenstelle für das Dezernat Bauen und Infrastruktur in E. ohne dem Persönlichkeitsschutz unterliegende weitere Einzelheiten zur Person berichtet. Nach den zuvor gemachten Ausführungen musste Herr F.°°° jedoch davon ausgehen, dass anders als bei Personalangelegenheiten seine Bewerbung wegen der notwendigen Wahl im Rat der Beklagten in der Öffentlichkeit und damit auch in G. bekannt wird.
Zwar hat ein Rat die Möglichkeit, sich insbesondere zur Vorbereitung der Wahl-entscheidung nähere Vorstellungen über die Personen der Bewerber zu verschaffen und dafür die Öffentlichkeit nach § 48 Abs. 2 S. 3 GO NRW auszuschließen. Für die Wahl selbst dürfte ein Ausschluss der Öffentlichkeit dann jedoch nur noch in Ausnahmefällen in Betracht kommen.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, a.a.O. § 71 Rdnr. 4; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, a.a.O., § 71 Nr. 7.3.
Diese Möglichkeit eines gestuften Wahlverfahrens mit einer Vorbereitungsphase nach Eingang der Bewerbungsunterlagen und der abschließenden Wahl-entscheidung führt jedoch nicht dazu, dass es sich bei der Vorbereitung der Wahl um eine Angelegenheit handelt, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist, auch wenn insoweit der Beklagten einzuräumen ist, dass das Bewerbungsverfahren eine gewisse Nähe zu den sonstigen Personalangelegenheiten aufweist. Vielmehr bedürfte es dann eines ausdrücklichen Beschlusses des Rates über die Geheim-haltung gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 3. Alt. GO NRW. Da es vorliegend, wie bereits aus-geführt, an einem derartigen Ratsbeschluss fehlt, handelte es sich bei der Bewerbung des G.°°° Bürgermeisters F. um die Beigeordnetenstelle nicht um eine geheim zuhaltende Angelegenheit. Damit bestand für die Kläger insoweit auch keine Pflicht zur Verschwiegenheit, gegen die sie mit der Pressemitteilung vom 26. Juni 2018 hätten verstoßen können.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Frage, ob es sich bei dem Bewerbungsverfahren für die Wahl eines Beigeordneten nach § 71 GO NRW um eine Angelegenheit handelt, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist, von grundsätzlicher Bedeutung und bisher höchstrichterlich bzw. obergerichtlich nicht geklärt ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 30 GO
§ 71 GO
§ 99 VwGO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 35 S. 1 VwVfG
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 29 Abs. 3 S. 1, 30 Abs. 1 S. 1 u. Abs. 6, 43 Abs. 2 Nr. 1 GO
§ 29 Abs. 6 S. 2 GO
§ 203 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 StGB
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB
§ 353b Abs. 1 Nrn. 1 o. 2 StGB
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 u. Abs. 2 VwVfG
§ 30 Abs. 1, 43 Abs. 2 GO
§ 43 Abs. 2 Nr. 1 GO
§ 30 Abs. 1 GO
§ 30 Abs. 1 S. 1 3. Alt. GO
§ 48 Abs. 2 S. 2 u. 3 GO
§ 71 Abs. 1 S. 2 GO
§ 70 Abs. 1 u. 2 GO
§ 71 Abs. 1 S. 3 GO
§ 50 Abs. 2 S. 1 GO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 50 Abs. 2 GO
§ 50 Abs. 1 GO
§ 48 Abs. 2 S. 3 GO
§ 30 Abs. 1 S. 1  3. Alt. GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 28 Abs.1 S. 2 u. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 19, 179
III A 1627/59
15 K 3473/89
1 K 6465/08
2 StR 557/05
15 A 1095/15
15 A 441/11
15 A 2126/09
VI B 15.62
III A 1207/53
12 B 441/81
15 A 3225/08
15 A 2604/99