Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-01-18, Aktenzeichen 8 K 1464/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:0118.8K1464.05.00

Tenor:
1. Es wird festgestellt, dass der Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes NRW vom 15. September 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. März 2005 rechtswidrig war.
2. Der Festsetzungsbescheid des Landesumweltamtes NRW vom 19. Juli 2006 wird aufgehoben, soweit darin ein Wasserentnahmeentgelt in Höhe von 478.299,02 Euro festgesetzt worden ist.
3. Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 478.299,02 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
4. Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit bis zum 31. Juli 2006 auf 30.558,90 Euro zu zahlen.
5. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
6. Das Urteil ist hinsichtlich der Zahlungsansprüche unter 3. und 4. und hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
7. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine GmbH, die u.a. auf den Gebieten der Förderung von Grundwasser und der Trink- und Betriebswasserversorgung tätig wird. Sie wendet sich gegen die Heranziehung zur Zahlung eines Wasserentnahmeentgelts für das Veranlagungsjahr 2004.
Die Beklagte erteilte der Klägerin und der M (M) mit Bescheid vom 23. November 2000 die Bewilligung zum Zutagefördern von Grundwasser im C Feld zum Zweck der Flurabstandsregulierung, das nach Aufbereitung der Trinkwasserversorgung sowie der Versorgung mit Betriebswasser im Versorgungsgebiet der Klägerin und der Bewässerung von Gräben, Teichen und Baggerseen dient, sowie die Erlaubnis zum Einleiten des geförderten und nicht anderweitig genutzten Grundwassers über die Abschlagsbauwerke C1 und X sowie den Auslass Lohkanal in den Rhein.
Mit Bescheid vom 15. September 2004 setzte das Landesumweltamt NRW für das Veranlagungsjahr 2004 gemäß § 6 Abs. 1 WasEG eine Vorauszahlung auf die Entnahme von Wasser in Höhe von 508.657,92 Euro fest. Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Grundwasserförderung auf der Grundlage des Bewilligungs- und Erlaubnisbescheides der Beklagten vom 23. November 2000 sei gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 8 2. Alternative WasEG entgeltfrei, da sie primär der dauerhaften Grundwasserabsenkung und Flurabstandsregulierung im Fördergebiet diene und damit im Gemeinwohlinteresse liege. Die teilweise weitere Nutzung zur Trink- und Betriebswasserversorgung und Bewässerung sei nebenrangig, was auch in Nr. 1.3 Sätze 5 und 6 des Bescheides zum Ausdruck komme. Danach sei die Grundwasserförderung innerhalb der ausgewiesenen Höchstmengen nämlich stets auf die zur Polderung erforderlichen Mengen beschränkt. § 1 Abs. 2 Nr. 8 WasEG knüpfe die Entgeltbefreiung an den primären Förderungszweck an; nachfolgende Sekundärnutzungen begründeten nicht wieder die Entgeltpflicht. Dies ergebe sich schon aus dem Wortlaut. Er setzte nämlich nicht voraus, dass das geförderte Wasser keiner weiteren Nutzung zugeführt werde. Entgeltpflicht wie Entgeltbefreiung stellten auf den Zeitpunkt der Entnahme ab. Spätere Nutzungen begründeten keine Entgeltpflicht, da es an der Entnahmehandlung fehle. Auch aus der Systematik ergebe sich die Entgeltfreiheit der Nachfolgenutzung. Denn die Befreiung in § 1 Abs. 2 Nr. 8 WasEG stelle anders als in Nr. 9 der Vorschrift nicht darauf ab, dass das entnommene Grundwasser nicht anderweitig genutzt werde. Sinn und Zweck des Wasserentnahmeentgeltsgesetzes stünden dieser Auslegung des § 1 Abs. 2 Nr. 8 WasEG nicht entgegen. Ziel des Gesetzes sei neben der Finanzierungs- vor allem die Lenkungsfunktion mit dem Ziel einer Verminderung der Wasserentnahmemengen. Dem widerspreche aber nicht die Entgeltfreiheit einer weiteren Nutzung des zur Polderung geförderten Grundwassers, da diese Wasserentnahme zur dauerhaften Flurabstandsregulierung in jedem Fall erforderlich sei unabhängig von Folgenutzungen und nicht vermieden werden könne. Eine Entgeltpflicht für Mehrfachnutzung sei nicht gesetzlich geregelt. Für eine Abgabeerhebung sei aber eine ausdrückliche Regelung erforderlich (Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit). Der Abgabentatbestand und die Bemessung der Abgabe müssten klar und berechenbar geregelt sein.
Mit Bescheid vom 8. März 2005 wies das Landesumweltamt Nordrhein-Westfalen den Widerspruch zurück und führte im Wesentlichen aus: Die Tatbestände für eine Entgeltbefreiung seien in § 1 Abs. 2 WasEG abschließend geregelt. Die Privilegierung greife aber nur ein, wenn keine weitere über den Ausnahmetatbestand hinausgehende Nutzung erfolge. Das ergebe sich aus der Systematik des Wasserentnahmeentgeltgesetzes. Grundsätzlich sei jede Entnahme mit nachfolgender Nutzung entgeltpflichtig. Die Entgeltpflicht lebe wieder auf, wenn über den Privilegierungstatbestand hinaus eine nicht-privilegierte Nutzung erfolge. Aus einem Vergleich mit § 1 Abs. 2 Nr. 9 WasEG könne nichts anderes gefolgert werden; soweit hierin auf eine anderweitige Nutzung abgestellt werde, diene dies lediglich der Klarstellung. Die Entgeltpflichtigkeit einer weiteren Nutzung ergebe sich auch aus der Gesetzesbegründung. Danach solle der wirtschaftliche Vorteil der Wasserentnahme und der Wassernutzung abgeschöpft werden.
Am 31. März 2005 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft. Ergänzend führt sie im Wesentlichen aus: Dem Gesetzgeber sei aufgrund des Gutachtens des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln (FiFo), das im Gesetzgebungsverfahren eingeholt worden sei, bekannt, dass in anderen Bundesländern Befreiungstatbestände und sogenannte Rückausnahmen ausdrücklich geregelt seien. Er selbst habe solche Rückausnahmen in § 1 Abs. 2 Nr. 4, 6 und 9 WasEG ebenfalls ausdrücklich vorgesehen. Das dies in Nr. 8 der Vorschrift nicht geschehen sei, sei also kein Versehen, sondern gewollt. Der Gesetzeszweck der Vorteilsabschöpfung stehe hier nicht entgegen, da gerade dieser Zweck bei Befreiungstatbeständen keine Rolle spiele. Sinn der Ausnahmetatbestände sei es gerade, in bestimmten Fällen auf Vorteilsabschöpfung zu verzichten. Nicht jeder Sondervorteil solle abgeschöpft werden, sondern nur solche, die eine vermeidbare Belastung für den Wasserhaushalt darstellten, ohne dass ein Entnahmeerfordernis bestünde.
Die Klägerin, die zunächst Klage mit dem Ziel der Aufhebung des Vorauszahlungsbescheides in der Gestalt des Widerspruchsbescheides erhoben hat, beantragt nunmehr, nachdem das Landesumweltamt NRW mit Bescheid vom 19. Juli 2006 das Wasserentnahmenentgelt für das Veranlagungsjahr 2004 auf 478.299,02 Euro festgesetzt hat,
1. festzustellen, dass der Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes NRW vom 15. September 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. März 2005 rechtswidrig war,
2. den Festsetzungsbescheid des Landesumweltamtes NRW vom 19. Juli 2006 aufzuheben, soweit darin ein Wasserentnahmeentgelt von 478.299,02 Euro festgesetzt worden ist,
3. die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin 478.299,02 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen,
4. die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit bis zum 31. Juli 2006 auf 30.358,90 Euro zu zahlen.
Die Beklagte beantragt
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus: Das Wasserentnahmeentgeltgesetz verfolge primär den Zweck, Sondervorteile abzuschöpfen; die Lenkungsfunktion träte dahinter zurück. Ein Sondervorteil könne auch bei einer Folgenutzung abgeschöpft werden.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage ist zulässig.
Die beklagte Bezirksregierung E ist passiv legitimiert, nachdem gemäß Art. 1 § 2 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein- Westfalen vom 12. Dezember 2006 das Landesumweltamt mit Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2007 aufgelöst und gemäß Art. 3 dieses Gesetzes die Bezirksregierung E an seine Stelle getreten ist (§ 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Erhebung eines Entgelts für die Entnahme von Wasser aus Gewässern (Wasserentnahmeentgeltgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen - WasEG - vom 27. Januar 2004 in der Fassung des Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2006).
Die mit dem Klageantrag zu 1. verfolgte Fortsetzungsfeststellungsklage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Mit Erlass des Festsetzungsbescheides vom 19. Juli 2006 hat sich der Vorauszahlungsbescheid vom 15. September 2004, der zunächst in der Ge-stalt des Widerspruchsbescheides alleiniger Klagegegenstand gewesen war, erledigt. Der Festsetzungsbescheid bestimmt abschließend unter Anrechnung der geleisteten Vorauszahlungen die Höhe des Wasserentnahmeentgelts für den Veranlagungszeitraum (§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 WasEG).
Vgl. zur vergleichbaren Situation im Kommunalabgabenrecht Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 8 Rdn. 147 m.w.N.
Der Klägerin steht auch, wie sie mit Schriftsatz vom 23. August 2006 zutreffend ausgeführt hat, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zur Seite. Dies ergibt sich zum einen aus dem mit den Klageanträgen zu 3. und 4. geltend gemachten Anspruch auf Prozesszinsen, die der Klägerin nur bei Feststellung der Rechtswidrigkeit des Vorauszahlungsbescheides schon ab Rechtshängigkeit zustehen; denn der Festsetzungsbescheid ersetzt den Vorauszahlungsbescheid lediglich mit Wirkung ex nunc. Das Feststsellungsinteresse ist außerdem gegeben, weil die geltend gemachten Gründe für die Rechtswidrigkeit des Vorauszahlungsbescheides auch die Rechtswidrigkeit des endgültigen Festsetzungsbescheides zur Folge haben.
Vgl. hierzu Driehaus a.a.O.; Redeker/von Oertzen, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2004, § 113 Rdn. 32 m.w.N.
Die in der Umstellung des Begehrens auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (Klageantrag zu 1.) und der Einbeziehung des Festsetzungsbescheides in dieses Verfahren (Klageantrag zu 2.) liegende Klageänderung ist zulässig, weil sie sachdienlich ist und die Beklagte eingewilligt hat (§ 91 Abs. 1 VwGO).
Die Klage ist hinsichtlich des Klageantrags zu 2. auch ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässig.
Vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 1969 - VIII C 36.69 -, BVerwGE 32, 243, 247; Redeker/von Oertzen, a.a.O., § 79 Rdn. 3 a m.w.N.
Denn dem Zweck des Vorverfahrens ist bereits durch die auf den Widerspruch gegen den Vorauszahlungsbescheid ergangene Entscheidung des Landesumweltamtes vom 8. März 2005 Genüge getan, da der Festsetzungsbescheid keinen neuen Gegenstand regelt, sondern lediglich die Entgelthöhe für das streitige Veranlagungsjahr endgültig bestimmt.
II.
Die Klage ist auch begründet.
Sowohl der Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes NRW vom 15. September 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. März 2005 als auch der Festsetzungsbescheid des Landesumweltamtes NRW vom 19. Juli 2006 sind rechtswidrig, soweit ein Wasserentnahmeentgelt erhoben wird, und verletzen die Klägerin deshalb in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte ist zwar gemäß § 1 Abs. 1 WasEG grundsätzlich befugt, ein Wasserentnahmeentgelt zu erheben. Nach dieser Vorschrift erhebt das Land u.a. für das Zutagefördern von Grundwasser (Nr. 1) ein Wasserentnahmeentgelt, sofern das entnommene Wasser einer Nutzung zugeführt wird. Gemäß § 1 Abs. 2 WasEG wird das Entgelt u.a. nicht erhoben für dauerhafte Grundwasserabsenkungen im Gemeinwohlinteresse (Nr. 8 2. Alternative). Diesen Regelungen lässt sich jedoch eine Abgabepflicht der Klägerin nicht mit der gebotenen Klarheit entnehmen (Grundsatz der Tatbestandbestimmtheit),
vgl. zum Steuerrecht: Drüen in: Tipke/Kruse, Abgabenordnung, Kommentar, Stand: November 2006, § 3 Rdn. 33 ff..
Es kann dahinstehen, ob überhaupt die Voraussetzungen des Entgelttatbestandes in § 1 Abs. 1 WasEG gegeben sind. Zwar fördert die Klägerin aufgrund des Bewilligungs- und Erlaubnisbescheides der Beklagten vom 23. November 2000 Grundwasser zum Zwecke der Flurabstandsregulierung zutage, das anschließend zumindest teilweise nach Aufbereitung der Trinkwasserversorgung und der Versorgung mit Betriebswasser im Versorgungsgebiet der Klägerin sowie der Bewässerung von Gräben, Teichen und Baggerseen zugeführt wird (Ziff. 1.1 des Bescheides). Diese Grundwasserförderung dient in erster Linie dem aufgrund der durch den umgehenden Steinkohlenbergbau eingetretenen Bergsenkungen notwendigen Polderungserfordernis im C Feld (Ziffer 13.2 Abs. 1 Satz 1 des Bescheides). Infolge dessen dürfen die bewilligten und im einzelnen aufgeführten Höchstfördermengen stets nur in dem Maße entnommen werden, wie es zur Flurabstandsregulierung notwendig ist (Ziffer 1.3 Satz 5 und 6 des Bescheides). Vor diesem Hintergrund ist es nicht von vornherein von der Hand zu weisen, dass eine Entgeltpflicht der Klägerin deshalb nicht besteht, weil das entnommene Wasser dem primären Förderzweck entsprechend keiner Nutzung zugeführt wird.
Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 12. Dezember 2006 - 11 K 2693/05 - für den Fall einer Wasserentnahme, die ausschließlich zum Zwecke der Grundwasserabsenkung erfolgt.
Auch bei einer Gesamtbetrachtung des mit Bescheid der Beklagten vom 23. November 2000 genehmigten Vorgangs verbleiben durchgreifende Zweifel an der Entgeltpflichtigkeit der Klägerin, die zu Lasten der die Abgabe fordernden Beklagten gehen. Denn in diesem Fall erfüllt die Klägerin zwar den Entgelttatbestand des § 1 Nr. 1 WasEG, indem sie Grundwasser zutage fördert, das zumindest teilweise einer Nutzung zugeführt wird. Es spricht aber Überwiegendes dafür, dass das Entgelt nach § 1 Abs. 2 Nr. 8 2. Alternative WasEG nicht erhoben wird. Dieser Befreiungstatbestand macht nämlich deutlich, dass die Erhebung eines Wasserentnahmeentgeltes für dauerhafte Grundwasserabsenkungen im Gemeinwohlinteresse, wozu Sümpfungsmaßnahmen gehören, nicht gewollt ist und lässt anders als die Befreiungstatbestände in § 1 Abs. 2 Nr. 4 und 9 WasEG eine weitere Nutzung des entnommenen Wassers unberücksichtigt. Während gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 4 und 9 WasEG bei einer nachfolgenden Verwendung des Wassers die Entgeltpflicht wieder auflebt, sieht § 1 Abs. 2 Nr. 8 WasEG eine solche Ausnahme von der Ausnahme gerade nicht vor.
Vgl. hierzu auch Posser/Willbrandt, Das neue Wasserentnahmeentgeltgesetz NRW, NWVBl 2005, 410 (415 f).
Dieser sich vom Wortlaut der Regelung und der Systematik der Entgelt- und Befreiungstatbestände aufdrängenden Auslegung steht der Gesetzeszweck nicht entgegen. Ein wesentliches Ziel des Wasserentnahmeentgeltgesetzes, auf einen gemeinwohlverträglichen und sparsamen Umgang mit der Ressource Wasser hinzuwirken - Wasserentnahmeentgelt als ökologischer Kostenfaktor - (LT- Drucksache 13/4528, S. 29), kann bei dauerhaften Grundwasserabsenkungen im Gemeinwohlinteresse, die - wie hier - zur Flurabstandsregulierung in Bergsenkungsgebieten unumgänglich sind, nicht greifen. Der weitere Gesetzeszweck, durch das Wasserentnahmeentgelt den wirtschaftlichen Vorteil, den der Einzelne durch die Inanspruchnahme seines Rechts auf Wasserentnahme erzielt, abzuschöpfen (LT-Drucksache 13/4528, S. 29), kann durch eine Befreiung der Klägerin nicht erreicht werden, macht aber das oben dargestellte Verständnis des § 1 Abs. 2 Nr. 8 WasEG auch nicht schlechterdings sinnwidrig. Denn der Verzicht auf die Abschöpfung eines Sondervorteils ist angesichts der unumgänglichen, im Gemeinwohl liegenden Flurabstandsregulierung nachvollziehbar.
Vgl. hierzu VGH Kassel, Beschluss vom 3. April 2003 - 5 TG 2223/01 -, NVwZ RR 2003, 776 . zur vergleichbaren Regelung im hessischen Grundwasserabgabengesetz.
Eine dem Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit entsprechende Begründung der Entgeltpflichtigkeit der Klägerin kann schließlich nicht daraus gefolgert werden, dass das dem Gesetzentwurf der Landesregierung zugrunde liegende Gutachten des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts der Universität zu Köln vom Juni 2003 davon ausgeht, dass die Sümpfungswässer des Bergbaus unbelastet bleiben, „soweit sie ohne Nutzung abgeleitet werden". Diese Vorstellung liegt zwar auch dem in § 1 Abs. 1 WasEG formulierten Entgelttatbestand zugrunde und fließt in die Gesetzesbegründung (LT-Drucksache 13/4528, S. 30) mit dem lapidaren Satz ein: „Entnommenes Wasser, das keiner Nutzung zugeführt wird, ist nicht entgeltpflichtig." Im Gesetz selbst fehlt es jedoch - wie oben dargelegt - an einer hinreichend deutlichen (Wieder-) Begründung der Entgeltpflicht bei Eingreifen des Befreiungstatbestandes des § 1 Abs. 2 Nr. 8 WasEG.
Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO hat die Klägerin Anspruch auf die im Klageantrag zu 3. begehrte Zahlung der nach Erlass des Festsetzungsbescheides verbleibenden 478.299,02 Euro.
Der Anspruch auf die mit den Klageanträgen zu 3. und 4. geltend gemachten Prozesszinsen ergibt sich aus §§ 291, 289 Abs. 1 Satz 2 BGB.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 291, 289 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 6 Abs. 1 WasEG
§ 1 Abs. 2
Nr. 8 2. Alternative WasEG
§ 1 Abs. 2 Nr. 8 WasEG
§ 1 Abs.
2 Nr. 8 WasEG
§ 1 Abs. 2 Nr. 8
WasEG
§ 1 Abs. 2 WasEG
§ 1 Abs. 2 Nr. 9 WasEG
§ 1 Abs. 2
Nr. 4, 6 und 9 WasEG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2
WasEG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 WasEG
§ 1 Nr. 1 WasEG
§ 1 Abs. 2 Nr. 8 2. Alternative WasEG
§ 1 Abs. 2 Nr. 4 und 9 WasEG
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2
VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 32, 243, 247
VIII C 36.69
11 K 2693/05
5 TG 2223/01