Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-29, Aktenzeichen 2 K 1417/09.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2010:0929.2K1417.09.GI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festgesetzten Kostenbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt eine Molkerei. Als solche unterlag sie der Beitragspflicht nach dem Gesetz über die Errichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der Deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (Absatzfondsgesetz – AbsFondsG). Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 03.02 2009 – 2 BvL 54/06– (BVerfGE 122, 316 ff) entschieden, dass die gesetzlichen Grundlagen für diese Abgabenerhebung, nämlich § 2 Abs. 1 bis Abs. 4 S. 1, Abs. 6, § 10 Abs. 1 bis Abs. 8, sowie die §§ 11 und 12 AbsatzfondsG in der Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 1993 (BGBl. I S. 998) mit den nachfolgenden Änderungen, zuletzt in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des AbsatzfondsG vom 4. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2342) seit dem 01. Juli 2002 mit dem Grundgesetz (Art. 12 i. V. m. Art. 105 und Art. 110) unvereinbar und nichtig sind.
Mit ihrer Klage wendet sich die Klägerin gegen die Erhebung der Abgaben, die sie für den Zeitraum Dezember 2004 bis September 2005 in Höhe von insgesamt 29.734,67 Euro entrichtet hat.
Grundlage der Abgabenerhebungen waren monatliche Mitteilungen der Klägerin an das Regierungspräsidium Gießen über die Menge der von hessischen Erzeugern angelieferten Milch. Nach Erfassung der Mengenangaben errechnete das Regierungspräsidium Gießen nach vorgegebenem Beitragssatz die Höhe der jeweiligen monatlichen Abgabe und verschickte an die Klägerin Serienbriefe mit folgendem Wortlaut: „Aufgrund des § 10 Abs. 3 Nr. 6 Absatzfondsgesetz vom 08.11.1976 i.V.m. § 3 der Verordnung über die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz in der jeweils geltenden Fassung bitten wir Sie im Rahmen der Selbstveranlagung zur Zahlung des Beitrages für den Monat: …“. Genannt ist dann der betreffende Monat, des Weiteren die Menge der angelieferten Milch multipliziert mit 1,22 Euro/1.000 kg. Die Schreiben enthielten eine Zahlungsfrist zum 15. des auf den Beitragsmonat folgenden übernächsten Monats.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 04. Mai 2009 – vorab per Fax am gleichen Tag bei dem Regierungspräsidium Gießen eingegangen - beantragte die Klägerin unter Bezugnahme auf die vorbezeichnete Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die rechtskräftigen Bescheide ab dem Zeitraum Juli 2002 aufzuheben und die in den Bescheiden festgesetzten Beträge zu erstatten. Zur Begründung wies sie darauf hin, dass nach der Nichtigkeitserklärung der maßgeblichen Vorschriften des Absatzfondsgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht bei anderen Molkereien eine Erstattung vorgenommen worden und somit aufgrund der gegebenen Wettbewerbssituation von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen sei. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung erfordere die Rücknahme der Bescheide. Hilfsweise werde ein Widerruf nach § 49 HVwVfG bzw. ein Wiederaufgreifen nach § 51 HVwVfG beantragt.
Mit Bescheid vom 25. Mai 2009 hat das Regierungspräsidium Gießen den Antrag abgelehnt. Zur Begründung ist ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Aufhebung der Beitragsbescheide. Einer Aufhebung stehe die Bestandskraft der Bescheide entgegen. Diese seien weder nichtig noch im Rahmen einer Verpflichtung zum Wiederaufgreifen der bestandskräftig abgeschlossenen Verfahren aufzuheben.
Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 Abs.1 HVwVfG. Auch unter Berücksichtigung des pflichtgemäßen Ermessens (§ 51 Abs. 5 i. V. m. § 48 VwVfG) habe der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens keinen Erfolg. Hier habe die Behörde einerseits zwischen der materiellen Gerechtigkeit im Einzelfall und andererseits dem durch die Bestandskraft der Bescheide eingetretenen Rechtsfrieden abzuwägen und der Rechtssicherheit den Vorrang eingeräumt, was auch der Gesetzgeber so entschieden habe, indem er für die Anfechtung von Verwaltungsakten Fristen vorschreibe. Das gelte umso mehr, als es sich um in großer Anzahl erlassene unanfechtbare Verwaltungsakte handele, deren Rechtsfolgen in der Vergangenheit abgeschlossen seien. Da die Klägerin über viele Jahre hinweg von der Möglichkeit, innerhalb der Rechtsbehelfsfristen Widerspruch einzulegen, keinen Gebrauch gemacht habe, könne sie sich nunmehr nicht auf Vertrauensschutz oder Billigkeitserwägungen berufen um die eingetretene Bestandskraft zu überwinden. Die vereinnahmten Beiträge seien vom RP Gießen an den Absatzfonds zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben, der Durchführung von Absatzförderungsmaßnahmen, abgeführt worden. Dieser habe die ihm zur Verfügung gestellten Mittel auch zur Absatzförderung verwendet, wovon die Klägerin profitiert habe. Darüber hinaus spräche gegen eine Stattgabe des Antrags auch die praktische Durchführung eines solchen Wiederaufgreifens aller Verfahren. Dies würde einen nicht leistbaren Personal- und Zeitaufwand bedeuten. Schließlich sei auch das Fehlen von Rückstellungen hinsichtlich bestandskräftiger Bescheide zu bedenken.
Der am 25. Mai 2009 zur Post gegebene Bescheid ist dem Klägerbevollmächtigten nach eigenen Angaben am 28. Mai 2009 zugegangen.
Am 29. Juni 2009 – einem Montag – hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, unter Aufhebung des ablehnenden Bescheids vom 25.05.2009 die rechtskräftigen Festsetzungen der Beitragserhebungen zum Absatzfonds für den Zeitraum ab Juli 2002 zurückzunehmen und die geleisteten Beiträge zu erstatten. Mit Schriftsätzen vom 31.08.2009 und 30.10.2009 hat sie dargelegt, dass die Beitragserhebungen im Zeitraum Dezember 2004 bis September 2005 erfolgten und ihr Klagebegehren unter Auflistung der konkreten Beitragserhebungen und –zeiträume entsprechend präzisiert. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Schriftsätze Bezug genommen.
Die Klägerin ist der Auffassung, die im sog. „Selbstveranlagungsverfahren“ erlassenen Verwaltungsakte seien ungeachtet einer formellen Bestandskraft in keinem Fall in materielle Bestandskraft erwachsen. Für das Verfahren zur Abgabenerhebung nach dem Absatzfondsgesetz seien die Vorschriften der Abgabenordnung (AO) entsprechend heranzuziehen. Zur Begründung verweist sie auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.05.1984 – 3 C 86.82– , juris; B. v. 22.08.1986 – 3 B 48.85–, juris) und des VG Köln (Urt. v. 30.04.2009 – 13 K 156/08–, juris) in denen aufgrund der strukturellen Ähnlichkeit der Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz und der Steuererhebung für die Regelungsbereiche der Verjährung und des Erlasses aus Billigkeitsgründen sowie der Prozesszinsen eine Regelungslücke angenommen worden sei. Die Klägerin habe die Zahlungen aufgrund der Monatsmeldungen entsprechend dem Hinweis des Beklagten in den jeweiligen Bescheiden „im Rahmen der Selbstveranlagung“ erbracht. Bei der Entgegennahme von Beiträgen im Selbstveranlagungsverfahren durch den Beklagten handele es sich nicht um förmliche Steuerbescheide gemäß § 155 AO. Der Klägerin stehe in jedem Fall die Möglichkeit der Nachprüfung gemäß §§ 164, 168 AO zu, die wegen § 170 AO auch jetzt noch bestehe. Eine Überprüfung der im Selbstveranlagungsverfahren entrichteten Beiträge durch den Beklagten habe zu keinem Zeitpunkt stattgefunden. Die seitens der Klägerin erbrachten Zahlungen seien daher als „unter Vorbehalt der Nachprüfung“ erbracht anzusehen. Die Nachprüfungsverpflichtung beziehe sich auch auf die Frage, ob die Beitragserhebung verfassungsgemäß gewesen sei. Ein Ermessen des Beklagten sei aufgrund der vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Nichtigkeit des Absatzfondsgesetzes „auf Null“ reduziert. Gegebenenfalls sei im Rahmen der Ermessensentscheidung die Neuveranlagung „auf Null“ vorzunehmen. Die Klägerin führt insoweit im anwaltlichen Schriftsatz vom 29.12.2009 aus, sie gebe hiermit unmittelbar an das Regierungspräsidium Gießen im Rahmen der Selbstveranlagung die Erklärung ab, dass die Abgabe nach dem Absatzfondsgesetz für alle streitbefangenen Monate 0,00 Euro betrage. Gleichzeitig richte sie vorsorglich ausdrücklich den Antrag an den Beklagten, erstmals Bescheide über die Erhebung der Abgabe nach dem Absatzfondsgesetz zu erlassen und dabei die Abgabe mit 0,00 Euro festzusetzen.
Unabhängig von der Anwendbarkeit der Regelungen der Abgabenordnung sei der Beklagte verpflichtet, die Verwaltungsakte aufzuheben. Er habe stets die Auffassung vertreten, die Abgabe an den Absatzfonds der Land- und Ernährungswirtschaft sei mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, verfassungsrechtliche Zulässigkeitsbedenken hinsichtlich dieser Sonderabgabe bestünden nicht. Soweit angesichts der Begründung des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung vom 3.02.09 nicht bereits eine Nichtigkeit der entsprechenden Bescheide angenommen werden müsse, sei unabhängig von der evtl. formellen Bestandskraft allein die Aufhebung der rechtswidrigen Bescheide ermessensgerecht. Die Sach- und Rechtslage habe sich wesentlich geändert, das Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung erfordere die Aufhebung. Nach Maßgabe der gegebenen Wettbewerbssituation sei die Aufrechterhaltung der Verwaltungsakte schlechthin unerträglich, da es mehr oder weniger von Zufällen abhänge, ob eine Erstattung erfolge oder nicht. Die Aufhebung der rechtswidrigen Verwaltungsakte habe daher gemäß § 48 VwVfG (Rücknahme) zu erfolgen. Hilfsweise sei der Widerruf nach § 49 VwVfG, höchst hilfsweise das Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG geboten. Soweit der Beklagte argumentiert habe, die Klägerin habe von den Maßnahmen des Absatzfonds profitiert, werde dies durch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 03.02.2009 widerlegt.
Die Klägerin beantragt,
1. unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 25.05.2009 den Beklagten zu verpflichten, die Beitragsbescheide über Beiträge zum Absatzfonds gegenüber der Klägerin für den Zeitraum Dezember 2004 bis September 2005 zurückzunehmen, hilfsweise, zu widerrufen, weiter hilfsweise, die Verfahren wieder aufzugreifen; hilfsweise: unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 25.05.2009 die oben genannten Beitragsbescheide aufzuheben, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, die Absatzfondsbeiträge auf 0 festzu- setzen; 2. den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin € 29.734,67 nebst Verzugszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basissatz, jeweils ab dem Zeitpunkt des Entrichtens des Absatzfondbeitrages, zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum lägen schriftlich erlassene bestandskräftige Verwaltungsakte hinsichtlich der erbrachten Beitragszahlungen vor; die Klägerin habe keinen Anspruch auf Rücknahme bzw. Widerruf der ergangenen Beitragsbescheide.
Entgegen der Auffassung der Klägerin sei das spezielle Verfahrensrecht der Abgabenordnung (AO) auf die Erhebung der vorliegenden Sonderabgabe nach dem Absatzfondsgesetz nicht anwendbar. Der Geltungsbereich der Abgabenordnung sei gemäß § 1 AO auf Steuern beschränkt. Auch eine analoge Anwendung komme nicht in Betracht, da keine Regelungslücke vorliege, die die Anwendung der Abgabenordnung rechtfertige. Vorliegend verfüge das Verwaltungsverfahrensrecht über ein ausdifferenziertes System zur Behandlung von bestandskräftigen Verwaltungsakten. In der Rechtsprechung seien der Abgabe nach dem Absatzfonds vergleichbare Sonderabgaben auf der Grundlage des Verwaltungsverfahrensrechts abgewickelt worden. Hierzu verweist der Beklagte auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.04.1995 zu § 5 Abs. 4 der Verordnung zur Durchführung des Weinwirtschaftsgesetzes. Auch das VG Köln habe in seinen Entscheidungen zum Absatzfondsgesetz (vgl. nur Urt. v. 30.04.2009 – 13 K 4793/09) keine Veranlassung gesehen, auf die Abgabenordnung zurückzugreifen.
Die Ablehnung des Antrags auf Wiederaufgreifen nach § 51 HVwVfG sei zu Recht erfolgt. Ergänzend zu den Ermessenserwägungen im ablehnenden Bescheid vom 25.05.2010 trägt der Beklagte vor, das beklagte Land habe nicht dadurch ermessensfehlerhaft gehandelt, dass es nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zwar ab sofort keine Beiträge mehr nach dem Absatzfondsgesetz erhoben, bei den durch einen bestandskräftigen Bescheid bereits abgeschlossenen „Altfällen“ aber keine Änderung der Beitragserhebung mehr vorgenommen habe. Insbesondere werde mit dieser Verfahrensweise nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Es treffe auch nicht zu, dass es von Zufällen abhänge, ob eine Erstattung erfolge. Vielmehr werde in keinem Fall, in dem ein bestandskräftiger Beitragsbescheid vorliege, eine Rückerstattung von bereits gezahlten Beiträgen vorgenommen. So werde bundesweit aufgrund einer Absprache zwischen den Bundesländern, der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung sowie dem Absatzfonds verfahren (vgl. den Ergebnisvermerk vom 13.02.2009, Bl. 164, 165 der Akte). Bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts habe es keine Veranlassung gegeben, an der Verfassungsgemäßheit der Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz zu zweifeln.
Desweiteren trägt der Beklagte „vorsorglich“ vor, ungeachtet seiner Rechtsauffassung zum Vorliegen schriftlicher Bescheide seien in den stillschweigenden Entgegennahmen der Mitteilungen der Klägerin durch das Regierungspräsidium Gießen Verwaltungsakte, die die Feststellung der Milchmenge und der sich daraus schematisch errechneten Beitragshöhe beinhalteten, zu sehen.
Das Regierungspräsidium Gießen hat mit Schreiben vom 7.01.2010 den im gerichtlichen Verfahren gestellten Antrag der Klägerin, im Rahmen einer Neuveranlagung für den streitbefangenen Zeitraum (erstmals) Bescheide über die Erhebung einer Abgabe nach dem Absatzfondsgesetz zu erlassen und die Abgabe mit 0,00 Euro festzusetzen mit der Begründung abgelehnt, eine Grundlage sei hierfür nicht zu erkennen.
Auf gerichtliche Nachfrage hat der Beklagte das praktizierte Erhebungsverfahren im Einzelnen dargestellt. Insoweit wird auf Bl. 162, 163 der Akte Bezug genommen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte des Verwaltungsgerichts Gießen mit dem Aktenzeichen 2 K 1414/09.GI.A sowie eines Hefters Behördenunterlagen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat weder mit ihrem Hauptantrag (I.) noch dem Hilfsantrag (II.) Erfolg.
Das mit Klageerhebung anhängig gemachte Klagebegehren der Klägerin entspricht demjenigen, das sie mit ihrem Antrag in der mündlichen Verhandlung zum Ausdruck gebracht hat. Mit der Präzisierung ihres Klageantrags im anwaltlichen Schriftsatz vom 10.10.2009, der eine Auflistung der konkreten Beitragserhebungen und –zeiträume beinhaltet und die Aufhebung der Beitragsbescheide für den Zeitraum Dezember 2004 bis September 2005 und die Rückerstattung der allein für diesen Zeitraum erbrachten Beitragszahlungen zum Gegenstand hat, hat die Klägerin daher nicht etwa eine als Klagerücknahme zu wertende Beschränkung des Klageantrags (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. A. , § 91, Rdnr. 9) vorgenommen. Zwar hat die Klägerin in der Klageschrift den Antrag angekündigt, „den Beklagten zu verpflichten …. die rechtskräftigen Festsetzungen der Beitragserhebungen zum Absatzfonds für den Zeitraum ab Juli 2002 zurückzunehmen ….“ Erkennbar hat sie jedoch mit ihrer Klage dem Streitgegenstand den Sachverhalt der tatsächlich erbrachten Beitragszahlungen zu Grunde legen wollen; wie im anwaltlichen Schriftsatz vom 31.08.10 ausgeführt, ist aber vor Dezember 2004 keine Milch aus Hessen an die Klägerin geliefert worden und sind für den Zeitraum davor auch keine Beitragserhebungen erfolgt. Die Formulierung in der Klageschrift orientierte sich offenbar an dem Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht die gesetzlichen Grundlagen der Beitragserhebung für den Zeitraum ab Juli 2002 für nichtig erklärt hat; zudem sind der angekündigte Antrag und der Inhalt der Klageschrift im Übrigen nicht konkretisiert, da hieraus weder hervorgeht, wann der Zeitraum endet, noch eine Bezifferung der Beträge, deren Erstattung begehrt wird, erfolgt ist.
I. Die mit dem Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage ist gemäß § 42 VwGO zulässig, jedoch unbegründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 25.05.2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die im Wege der Rücknahme begehrte Aufhebung der bestandskräftigen Beitragsbescheide, womit auch kein Anspruch auf Erstattung der geleisteten Beitragszahlungen und Verzinsung besteht.
Eine Aufhebung kommt weder auf der Grundlage der Regelungen der Abgabenordnung, noch nach den vorliegend einschlägigen Regelungen des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) in Betracht.
Den Beitragserhebungen liegen bestandskräftige Verwaltungsakte zu Grunde. Rechtsgrundlage der Erhebung von Beiträgen zum Absatzfonds war § 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 6 AbsFondsG i. d. F. v. 8.08.2002 (BGBl. I S. 3114). Danach betrug der Beitrag für Molkereien 1,22 Euro je 1000 Kilogramm angelieferte Milch. Hinsichtlich des Verfahrens der Beitragserhebung von den Molkereien, Milchsammelstellen und Rahmstationen verweisen § 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 der gemäß § 10 Abs. 8 AbsFondsG erlassenen Verordnung über die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz i. d. F. v. 04.07.1994 (BGBl. I S. 1456) zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 25.06.2001 (BGBl I S. 1215) – AbsFondsGBeitrV – auf das Verfahren nach § 22 des Milch- und Fettgesetzes i. d. F. v. 10.12.1952 (BGBl I S. 811, zuletzt geändert durch Art. 193 der Verordnung v. 29.10.2001 (BGBl I S. 2785) – MilchFettG –. Nach § 3 Abs. 1 der aufgrund § 22 MilchFettG erlassenen hessischen Verordnung über die Erhebung einer Umlage zur Förderung der Milchwirtschaft vom 1.12.1981 (GVBl I S. 427) zuletzt geändert durch Verordnung v. 01.12.2005 (GVBl I S. 808) – MilchWUmlV HE – hat der Umlageschuldner dem Regierungspräsidium Gießen bis zum 15. jeden Monats eine Erklärung über die im vergangenen Monat angelieferte Milch abzugeben und gleichzeitig die sich danach ergebende Umlage zu entrichten. Abs. 2 der Bestimmung regelt, dass das Regierungspräsidium Gießen den Umlagebetrag durch Bescheid festsetzt, wenn der Umlageschuldner seiner Erklärungspflicht nach Abs. 1 nicht oder nicht vollständig nachkommt.
Aus dem Zusammenhang zwischen Abs. 1 und Abs. 2 des § 3 MilchWUml HE folgt, dass im Regelfall (Abgabe der Erklärung) kein förmlicher Bescheid ergeht. Ein Bescheid wird auch nicht gesetzlich fingiert, wie dies in den Ländern, in denen diese Umlage nicht erhoben wird, der Fall ist (vgl. § 3 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV). Aus dem Umstand, dass die MilchWUmlV HE keine Fiktion entsprechend der Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV enthält, ist allerdings nicht der Schluss zu ziehen, dass der Beitragserhebung nach § 3 Abs. 1 MilchWUmlV HE kein Verwaltungsakt zugrunde liegt. Eine solche Schlussfolgerung hat auch nicht etwa der Verordnungsgeber der AbsFondsGBeitrV vorgegeben, indem er aus Praktikabilitätsgründen auf die Vorschriften über das Erhebungsverfahren und die Fälligkeit der Umlage nach § 22 MilchFettG zurückgegriffen hat.
Der den monatlichen Abgabenzahlungen jeweils zugrunde liegende Verwaltungsakt liegt in der widerspruchslosen Entgegennahme der für den Zeitraum Dezember 2004 bis September 2005 an das Regierungspräsidium Gießen jeweils übermittelten monatlichen Mitteilungen der Klägerin über die Menge der von hessischen Erzeugern angelieferten Milch.
Entgegen der Auffassung der Klägerin sind diese Mitteilungen jedoch nicht einer Steueranmeldung, der die Wirkung einer Steuerfestsetzung unter Vorbehalt der Nachprüfung zukommt und deren Aufhebung sie mithin innerhalb der vierjährigen Festsetzungsfrist beantragen könnte (vgl. §§ 164, 168 AO), gleichzusetzen. Die Abgabenordnung findet vorliegend weder unmittelbar noch entsprechend Anwendung.
Der unmittelbare Geltungsbereich der Abgabenordnung ist auf Steuern beschränkt, § 1 AO. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3.02.2009 – 2 BvL 54/06– (a.a.O.) handelt es sich aber bei den Beiträgen nach dem AbsFondG um eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion. In den vorliegend maßgeblichen Vorschriften findet sich für den hier zu beurteilenden Regelfall, dass der Umlageschuldner seiner Erklärungspflicht aus § 3 Abs. 1 MilchWUmlVHE nachkommt, weder eine unmittelbare noch mittelbare Verweisung auf die entsprechende Anwendung der Abgabenordnung. Die Regelung in § 23 MilchFettG, wonach die Beitreibung der Umlage nach den Bestimmungen der AO durchgeführt werden kann, ist vorliegend nicht einschlägig, denn aus § 10 Abs. 8 AbsFondsG folgt, dass das Beitreibungsverfahren von dem Erhebungsverfahren zu unterscheiden ist; § 3 Abs. 1 AbsFondsGBeitrV verweist für den Beitrag nach dem AbsatzFondsG allein auf die entsprechende Anwendung der Vorschriften über das Erhebungsverfahren und die Fälligkeit für die Umlage nach § 22 MilchFettG, wobei er die Regelung des § 9 AbsFondsGBeitrV, die im Falle der Säumnis, Säumniszuschläge festlegt, unberührt lässt. Die MilchWUmlV HE (§ 3 Abs. 2 Satz 2) sieht nur im (Ausnahme-)Fall, dass der Umlageschuldner seiner Erklärungspflicht nicht oder nicht vollständig nachkommt, die entsprechende Anwendung von Vorschriften der AO vor, die dann eine Festsetzung des Umlagebetrags durch Amtsermittlung und Schätzung ermöglichen, vgl. §§ 88 bis 92, 96, 97, 155, 157, 158 und 162 AO. Diese Regelung ist auch erforderlich, denn, anders als § 4 Abs. 3 Satz 2 AbsFondsGBeitrV, regelt die MilchWUmlV HE diese Möglichkeit nicht. Auch bietet das HVwVfG insoweit keine Handhabe.
Schließlich liegt keine Regelungslücke vor, die für den Regelfall (Abgabe der Erklärung) die analoge Anwendung der für die Steueranmeldung in § 168 AO geregelten Rechtsfolgeverweisung auf die Vorbehaltsfestsetzung nach § 164 AO rechtfertigte. Eine Regelungslücke hat das Bundesverwaltungsgericht, soweit ersichtlich, lediglich bei der Frage der Verjährung und des Erlasses aus Billigkeitsgründen angenommen und die entsprechende Anwendung der Vorschriften der AO als gerechtfertigt angesehen (Urt. v. 15.05.1984 -3 C 86.82 -, BVerwGE 69, 227, 234; B. v. 22.08.1986 – 3 B 48.85 -, juris). Ebenfalls eine entsprechende Anwendung der AO haben das VG Köln (Urt. v. 30.04.2009 – 13 K 156/08 -, juris) und das OVG NW (Urt. v. 22.06.2010 – 20 A 1271/09 -, juris) für die Verzinsung einer Rückzahlungsforderung von Beiträgen nach dem Absatzfondsgesetz angenommen, entgegen der sonst bei öffentlich-rechtlichen Geldforderungen erfolgenden sinngemäßen Anwendung der Vorschrift des § 291 ZPO.
Anders als in diesen Fällen, in denen eine Regelungslücke besteht, bietet vorliegend das Verwaltungsverfahrensrecht ein der Besonderheit des vorliegenden Umlageverfahrens gerecht werdendes Regelungssystem sowohl hinsichtlich der Abgabenerhebung als auch der Rückabwicklung.
Verwaltungsakt ist nach der gesetzlichen Definition des § 35 HVwVfG (ebenso des § 118 AO) jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Reglung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine hoheitliche Maßnahme in diesem Sinne bedarf grundsätzlich keiner besonderen Form, Verwaltungsakte können daher auch in einem konkludenten Verhalten zu sehen sein. Während Untätigkeit oder bloßes Schweigen im Regelfall nicht genügt, ist diese Form des Verwaltungsakts allgemein in der Literatur und Rechtsprechung anerkannt (vgl. BFH, B. v. 25.03.1986, VII B 164-165/85, juris). Für die Beurteilung eines behördlichen Akts als Verwaltungsakt ist maßgeblich darauf abzustellen, ob dieser Akt sich nach objektiver Betrachtung als verbindliche und auf Rechtsbeständigkeit hin abzielende und von der Behörde erkennbar so gewollte Regelung darstellt oder nicht (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. A., § 35 Rn. 20, 22 m. w. N.).
Die vorbehaltlose Entgegennahme einer Selbsterrechnungserklärung bei Abgaben, bei denen eine förmliche Festsetzung nicht vorgesehen ist, genügt diesen Anforderungen. Dies gilt zumindest dann, wenn der Zahlungspflichtige – wie vorliegend – den von ihm selbst errechneten Betrag kennt und auch zahlt und dementsprechend das Heranziehungsverfahren mit der Entgegennahme abgeschlossen ist. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht für den Fall einer Steuerpflicht (Heranziehung zur Lohnsummensteuer gem. § 26 GewStG a.F.) entschieden (stdg. Rspr. Urt. v. 18.09.1970, - VII C 68.68 -, KStZ 1971, 10; v. 18.08.1972, - VII C 55.70 -, KStZ 1972, 236 und v. 30.06.1972, -VII C 36.70 -, juris) und dabei auf den Sinn und Zweck des Verfahrens abgestellt. Das Gesetz verpflichte den Steuerpflichtigen zur Abgabe einer Erklärung über die Berechnung der Steuer und schreibe ihm die Methode der Berechnung vor. Er sei auch dann zur Zahlung verpflichtet, wenn er die Steuer für verfassungswidrig halte; aus dem Gesetz ergebe sich, dass ein förmlicher Steuerbescheid nicht ergehe, wenn der Steuerpflichtige die Steuer entrichtet habe. Die Behörde habe, soweit sie nichts anderes erkläre, einen entsprechenden Bescheidungswillen, um etwaige Einwendungen des Steuerpflichtigen an Rechtsmittelfristen zu binden. Denn die Steuererhebung im Wege der Selbsterrechnung erfülle ihren Zweck nur, wenn der Steuerpflichtige nicht die Möglichkeit erlange, seine Einwendungen gegen die Heranziehung zeitlich unbegrenzt geltend zu machen, was mit dem Prinzip der Rechtssicherheit nicht mehr zu vereinbaren wäre. Die gesetzliche Regelung des formlosen Heranziehungsverfahrens bleibe weiterhin nur sinnvoll, wenn auch die Bekanntgabe des Heranziehungsakts, auf die die §§ 58 Abs. 2, 70 VwGO für den Beginn der Anfechtungsfrist abstellten, in der unbeanstandeten Entgegennahme der Steuererklärung durch die Behörde gesehen werde; dem Steuerpflichtigen, der die Selbsterrechnungserklärung abgegeben und die Steuer gezahlt habe, sei dieser Heranziehungsakt bekannt. Praktikabilitäts- wie Billigkeitsgesichtspunkte forderten daher die Wertung, dass mit der widerspruchslosen Entgegennahme der Selbsterrechnungserklärung auch die Bekanntgabe anzunehmen sei. Da die behördliche Bestätigung der sachlichen Richtigkeit der Steuererklärung durch das „zum-Soll-Stellen“ oder Verbuchen des erklärten Steuerbetrags behördenintern bleibe, beginne die Frist schon mit dem Zugang der Steuererklärung bei der Behörde zu laufen. Denn mit dem Zugang der Selbsterrechnungserklärung beim Adressaten sei dessen Kenntnisnahme regelmäßig möglich und nach den Gepflogenheiten des Verkehrs zu erwarten. Diese gelte für beide Beteiligte, solange die Behörde für den Zeitpunkt der Wirksamkeit ihres Heranziehungsbescheids keine andere Erklärung abgegeben habe. Der Zugang sei aus dem Eingangsstempel der Steuererklärung ersichtlich und für den Steuerpflichtigen ohne besondere Mitteilung hinreichend sicher bestimmbar, weil für ihn das Absendedatum feststehe (BVerwG, Urt. v. 18.08.1972, - VII C 55.70 -, a.a.O.).
Dieser Auffassung schließt sich das erkennende Gericht an.
Die Konstruktion eines Verwaltungsakts durch vorbehaltlose Entgegennahme als Rechtsgrundlage der Beitragszahlungen wird nicht durch das spätere Inkrafttreten der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder, in Frage gestellt.
Der Gesetzgeber hat mit den Begriffsmerkmalen des Verwaltungsakts in § 35 VwVfG/HvwVfG keine neuen, sondern lediglich die zuvor bereits in Rechtsprechung und Schrifttum zu §§ 42, 113 VwGO entwickelten Kriterien aufnehmen und positivieren wollen; gleiches gilt für das in § 41 VwVfG/HVwVfG geregelte Erfordernis der Bekanntgabe und die in § 43 VwVfG/HVwVfG geregelte Wirksamkeit des Verwaltungsakts, wobei die Vorschriften selbst keine Definition des Begriffs der Bekanntgabe und der Wirksamkeit eines Verwaltungsakts enthalten (vgl. Kopp/Ramsauer a.a.O., § 35 Rdnr. 3; § 41 Rdnrn. 2, 7; § 43 Rdnr. 1).
Auch hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 27.04.1995 (AZ.: 3 C 9/95, NVwZ-RR, 1996, 107) an der Konstruktion einer konkludenten Willensäußerung durch widerspruchslose Entgegennahme einer Mitteilung festgehalten. In diesem zu § 5 Abs. 4 der Verordnung zur Durchführung des Weinwirtschaftsgesetzes ergangenen Urteil führt es aus, die Bestimmung, wonach die Mitteilung des Abgabeschuldners als Abgabebescheid gilt, wenn der Betrag der Abgabe darin zutreffend angegeben worden ist, bedürfe der gesetzeskonformen Auslegung, da es sich nach der Definition des § 35 VwVfG beim Verwaltungsakt um eine hoheitliche Maßnahme handele, die eine Behörde treffe. Gegenstand der Klage könne daher nicht die Abgabemitteilung als solche sein, sondern deren stillschweigende Annahme durch die Behörde.
Jüngere Anwendungsfälle in der höchstrichterlichen Rechtsprechung, bei denen es an einer nach außen wahrnehmbaren „Maßnahme der Behörde“– verstanden als Willensäußerung – fehlt, betreffen die Entgegennahme einer Steuererklärung bei Abgaben, bei denen eine förmliche Festsetzung nicht vorgesehen oder nicht üblich ist. Dies hat der Bundesfinanzhof mit ähnlichen Erwägungen wie das Bundesverwaltungsgericht in dessen älteren Entscheidungen für die Entgegennahme der Mitteilungen der Molkereien über die Summe der Referenzmengen nach § 4 Abs. 5 Satz 2 der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGVO) und die Entgegennahme der Anmeldung der Summe der Abgaben gemäß § 11 MGVO entschieden (B. v. 25.03.1986, VII B 164-165/85 u. v. 16.07.1985, VII B 53/85, juris), ebenso das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 18.12.1985, AZ: 2 BvR 1167/84, juris) und das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 23.04.1993, AZ: 3 C 12/91, juris).
Die vorgenannte Rechtsprechung ist auch nicht durch die AO 1977 mit Schaffung von ausdrücklichen Normen, die den Sachverhalt der Selbsterrechnungserklärung im Steuerrecht regeln, den §§ 164, 168 AO, gegenstandslos geworden. Insbesondere ist damit nicht die Wertung der Beitragsmitteilungen als Vorbehaltsfestsetzung vorgezeichnet. Diese Normen geben der Steueranmeldung die Wirkung einer Steuerfestsetzung unter dem Vorbehalt der Nachprüfung, welche bereits alle Wirkungen eines Verwaltungsakts (Steuerbescheids) hat. Insoweit handelt es sich um eine gesetzliche Verwaltungsaktfiktion (vgl. Tipke/Kruse, AO, § 168 Tz. 1). Die Steueranmeldung ist, wie die streitgegenständliche Beitragsmitteilung, dadurch gekennzeichnet, dass der Steuerpflichtige die Steuer selbst errechnet (§ 150 Abs. 1 Satz 2 AO) und den von ihm errechneten Betrag an das Finanzamt abzuführen hat. Eine Festsetzung ist nur dann erforderlich, wenn das Finanzamt von einer Steueranmeldung abweichen will oder der Steuerpflichtige die Steueranmeldung nicht abgibt, § 167 AO.
Sinn einer Steuerfestsetzung unter Vorbehalt der Nachprüfung ist es, dass einerseits, wie beim Umlageverfahren auch, eine rasche Steuererhebung möglich ist, andererseits der Steuerfall offengehalten wird, und zwar sowohl zugunsten des Fiskus als auch zugunsten des Steuerpflichtigen. Einzige Voraussetzung für die Beifügung des Vorbehalts nach § 164 AO ist, dass der Steuerfall noch nicht abschließend geklärt ist; nach abschließender Prüfung entfällt die Rechtfertigung für den Vorbehalt (vgl. Klein, AO, 6. A. § 164, 1., 7.). Mithin hat der Gesetzgeber durch die Fiktion in § 168 AO zum Ausdruck gebracht, dass er es auch bei der Steueranmeldung als zentral ansieht, dass der Steuerfall noch nicht abgeschlossen ist. Erst mit Ablauf der 4-jährigen Festsetzungsfrist entfällt der Vorbehalt, gemäß § 164 Abs. 4 AO. Vergleichbare Regelungen bzw. Regelungszusammenhänge enthalten das AbsFondsG und die dazu ergangenen Verordnungen nicht. Die MilchWumlV HE verweist weder auf die einschlägigen Regelungen der AO noch regelt sie, dass die Beitragsmitteilung eine Steueranmeldung ist, wie das der Gesetzgeber hinsichtlich der Lohnsummensteuererklärung mit Art. 12 Nr. 7 des Einführungsgesetzes zur Abgabenordnung (EGAO 1977) vom 14.12.1976 (BGBl. I S. 3341), der den § 26 Abs. 2 Satz 3 GewStG entsprechend neu fasst, getan hat. Die Kammer sieht jedenfalls keine Gründe, die dafür sprechen, dass allein die Vorbehaltsfestsetzung nach der AO den Besonderheiten des vorliegenden Heranziehungsverfahrens gerecht werden könnte. Auf allgemeine Rechtsgrundsätze und Auslegungsregeln kann daher vorliegend ebenso zurückgegriffen werden wie auf die oben aufgezeigte frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, zumal auch das Bundesverwaltungsgericht in der oben genannten Entscheidung vom 27.04.1995 (AZ: 3 C 9/95, a.a.O.) die Abgabenmitteilung nach dem Verwaltungsverfahrensrecht beurteilt hat. Schließlich sind auch in den bisher ergangenen Entscheidungen betreffend der Anfechtung bzw. Rückabwicklung von Beitragszahlungen nach dem AbsatzFondsG nicht die Vorschriften der AO bei der Charakterisierung des Verwaltungsakts herangezogen worden (vgl. VG Köln, Urt. v. 10.06.2010 – 13 K 5186/09 -, juris; Urt. v. 24.06.2010 - 13 K 5847/09 -, juris).
Anknüpfend an die oben dargestellte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Selbsterrechnungserklärung stellt die Kammer bei der Beurteilung des Regelungscharakters der Beitragsmitteilungen auf Sinn und Zweck des vorliegenden Heranziehungsverfahrens unter Berücksichtigung von Praktikabilitäts- und Billigkeitserwägungen ab. Hiernach gelangt sie zu der Auffassung, dass das Erhebungsverfahren mit der jeweiligen Beitragsmitteilung ebenso abgeschlossen sein soll, wie wenn ein förmlicher Bescheid mit anschließender Zahlung vorläge. Denn die lediglich für den Ausnahmefall (§ 3 Abs. 2 MilchWUmlV HE) geregelte Festsetzung des Beitrags durch Bescheid ist nur sinnvoll, wenn auch im Regelfall ein entsprechender Bescheid zustande kommen soll, der die Rechtsbehelfsfristen in Lauf setzt. Gründe, die ein Abweichen vom Verwaltungsverfahrensrecht gebieten, indem der Heranziehungsakt offen zu halten wäre, wie bei der Steueranmeldung, sind nicht ersichtlich. Vielmehr erscheint die vier-jährige Festsetzungsfrist aus Gründen der Rechtssicherheit auch nicht sinnvoll. Die Behörde kann unmittelbar mit Erfassung der angegebenen Mengenmitteilungen und der vorgegebenen zeitgleichen Zahlung Plausibilitätskontrollen durchführen und die Höhe des errechneten Beitrags nachprüfen. Im Falle einer erst nach Eintritt der Bestandskraft festgestellten unzutreffenden Mengenmitteilung steht der Behörde der Weg der Rücknahme nach § 48 HVwVfG offen. Der Abgabeschuldner kennt die von ihm selbst errechneten und gezahlten Beiträge (1,22 € je 1000 kg), so dass es der Billigkeit entspricht, dass er diese auch als für sich rechtlich verbindlich festgestellt annimmt. Mit der unbeanstandeten Entgegennahme der monatlichen Mitteilungen des Abgabeschuldners bringt die Behörde konkludent den Willen zum Ausdruck, den aufgrund der mitgeteilten Menge errechneten Beitrag vereinnahmen zu wollen und trifft damit jeweils hoheitliche Maßnahmen. Maßgeblich ist mithin der Zugang bei der Behörde; dieser kann in entsprechender Anwendung der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften vom Absender errechnet und davon ausgegangen werden, dass die Mitteilungen binnen 3 Tagen nach Absendung eingegangen sind (vgl. § 41 Abs. 2 HVwVfG). Mit diesem Verständnis wird den Gesichtspunkten der Rechtssicherheit und der Verwaltungsökonomie zugleich Rechnung getragen, was umso mehr gilt, als es im Regelfall bei dieser Berechnung sein Bewenden hat, wie der vorliegende Fall bestätigt. Der Vertreter des Beklagten hat nämlich in der mündlichen Verhandlung erklärt, es sei keine Beitragszahlung angefochten worden und Plausibilitätskontrollen hätten zu keinen Beanstandungen geführt. Was die monatlichen Schreiben des Beklagten an die Klägerin betrifft, handelt es sich hierbei hinsichtlich der Beitragshöhe um eine bloße Wiedergabe eines bereits vorhandenen Verwaltungsakts ohne neuen Regelungsgehalt hinsichtlich der Beitragshöhe (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35 Rdnr. 55; § 41 Rdnr. 19), verbunden mit der Regelung einer verlängerten Zahlungsfrist, die der Beklagte im Rahmen seiner nach § 4 MilchWUmlV HE gegebenen Zuständigkeit ab dem 01.01.2005 mit der Umstellung des Rechnungswesens aus Gründen der haushaltsmäßigen Abwicklung treffen durfte.
Der damit bestehende Rechtsgrund für die Erlangung der entrichteten Beiträge ist auch nicht nachträglich wieder entfallen. Die als Beitragsbescheide geltenden Beitragsmitteilungen sind nicht durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nichtig geworden. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 03.02.2009 – 2 BvL 54/06 -, BVerfGE 122, 316) die gesetzlichen Grundlagen der Beitragserhebung (§ 10 Abs. 1 bis Abs. 8 AbsFondsG) als mit dem Grundgesetz unvereinbar und damit nichtig erklärt. Nach § 31 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) hat die Entscheidung Gesetzeskraft und entfaltet damit Allgemeinwirkung. Nach §§ 82 Abs. 1, 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG bleiben jedoch die auf einer für nichtig erklärten Norm beruhenden, nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen davon unberührt.
Auch liegt eine Nichtigkeit nach § 44 HVwVfG nicht vor. Zwar stellt der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht die Beitragsregelung für nichtig erklärt hat, einen besonders schwerwiegenden Fehler dar, weil die Ermächtigungsgrundlage wegen deren Verfassungswidrigkeit fehlt; die Unvereinbarkeit der Beitragsregelung mit dem Grundgesetz war jedoch im Zeitraum der Heranziehungen nicht offenkundig im Sinne dieser Vorschrift. Mehrere Gerichte haben die Beitragserhebung selbst dann noch für zulässig erachtet bzw. die Verfassungswidrigkeit des AbsFondsG nicht als offensichtlich bezeichnet, als der Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 18.05.2006 bereits dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorgelegen hat (so VG München, B. v. 8.01.2007 – M 18 S 06.4166 -, juris; Bay VGH, B. v. 4.04.2007 – 19 CS 07.400-, juris). Daran gemessen fehlt es hier an der zu fordernden Evidenz.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Rücknahme der Beitragsbescheide nach § 48 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG, denn die dafür erforderliche Ermessensreduzierung auf Null liegt nicht vor.
Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG kann ein rechtswidriger belastender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die vorliegenden Beitragsbescheide sind aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts rechtswidrig geworden. Damit war der Beitragserhebung formell wie materiell bereits bei Erlass der Beitragsbescheide, auf den es maßgeblich ankommt, die Rechtsgrundlage entzogen.
Einer Rücknahme steht § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, durch den die Rechtsfolgen der Nichtigkeit im Interesse des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit begrenzt werden, auch nicht entgegen (vgl. Bethge, in Maunz/W./Bleibtreu/ Klein/ Ulsamer, BVerfGG, § 79, Rdnr. 56 m.w.N.).
Der Beklagte hat jedoch ermessensfehlerfrei die Rücknahme abgelehnt.
Bei der Ausübung des Rücknahmeermessens hinsichtlich belastender Verwaltungsakte kommt dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zu als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.01.1974 – 8 C 20.72 –BverwGE 44, 333). Das der materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufige Gebot der Rechtssicherheit ist ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit und damit ein Konstitutionsprinzips des Grundgesetzes. Aus ihm folgt die grundsätzliche Rechtsbeständigkeit unanfechtbarer Verwaltungsakte. Gibt die Rechtsordnung der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit, durch Hoheitsakt für ihren Bereich das im Einzelfall rechtlich Verbindliche festzustellen, zu begründen oder zu verändern, so besteht auch ein verfassungsrechtliches Interesse daran, die Bestandskraft des Hoheitsaktes herbeizuführen. Diese mögliche Folge, auch rechtswidrige, aber bestandskräftige Verwaltungsakte hinzunehmen, wird in ihren Auswirkungen begrenzt durch die Möglichkeit der fristgerechten Anfechtung belastender Verwaltungsakte mit Widerspruch und Anfechtungsklage. Die mit dem Verstreichen der Anfechtungsfrist regelmäßig einhergehende Bestandskraft eines Verwaltungsakts ist mithin das Instrument zur Gewährleistung von Rechtssicherheit (vgl. BVerfG, B. v. 20.04.1982 – 2 BvL 26/81– BverfGE 60, 253). Tritt der Grundsatz der Rechtssicherheit mit dem Gebot der Gerechtigkeit im Einzelfall in Widerstreit, so ist es zunächst Sache des Gesetzgebers und dann der Rechtsprechung, das Gewicht, das ihnen in dem zu regelnden Fall zukommt, abzuwägen und zu entscheiden, welchem der beiden Prinzipien der Vorrang gegeben werden soll (vgl. BVerfG, B. v. 14.03.1962 – 1BvL 28/62 – BverfGE 15, 313). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das erkennende Gericht folgt, besteht mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes, wenn dessen Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ ist. Ob sich die Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes als schlechthin unerträglich erweist, hängt von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte ab. Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist etwa dann schlechthin unerträglich, wenn die Behörde gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dadurch verstößt, dass sie in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen in der Regel von ihrer Befugnis zur Rücknahme Gebrauch macht, hiervon jedoch in anderen Fällen ohne rechtfertigenden Grund absieht. Genauso liegt es, wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen. Auch eine – im Zeitpunkt des Erlasses - offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kann die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich. Ferner kann in dem einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung in der Weise vorgegeben sein, dass das Ermessen im Regelfall nur durch die Entscheidung für die Rücknahme des Verwaltungsaktes ausgeübt werden kann, so dass sich das Ermessen in diesem Sinne als intendiert erweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.07.2004 – 6 C 24.03 -, BVerwGE 121, 226 ff m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 – 6 C 32,06, NVwZ 2007, 709 ff ).
Nach diesen Grundsätzen scheidet hier die Annahme einer Reduzierung des Rücknahmeermessens auf Null von vornherein aus. Die von dem Beklagten getroffene Ermessensentscheidung, die Beitragsbescheide nicht zurückzunehmen, führt nicht zu einem „schlechthin unerträglichen“ Ergebnis. Allein der Umstand, dass damit auf verfassungswidriger Grundlage ergangene Bescheide aufrecht erhalten bleiben, begründet eine solche Bewertung keinesfalls, wie § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG aufzeigt.
Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Beitragsbescheide im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses ist – wie unter I. bei der Frage der Nichtigkeit der Beitragsbescheide ausgeführt - nicht gegeben. Auch im Übrigen liegen keine Umstände vor, die die Aufrechterhaltung der Beitragsbescheide als „schlechthin unerträglich“ erscheinen ließen und daher zu einer Ermessensreduzierung führen könnten. Dem einschlägigen Fachrecht lässt sich nichts für eine zwingende Rücknahme Sprechendes entnehmen, so dass es bei dem in § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG niedergelegten allgemeinen Grundsatz verbleibt. Der Gesetzgeber räumt darin dem der materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufigen Gebot der Rechtssicherheit grundsätzlich den Vorrang ein.
Nichts anderes gilt in Ansehung der von der Klägerin in besonderer Weise betonten gravierenden Verletzung des Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG oder auch der weiteren, zur Begründung der Nichtigkeit vom Bundesverfassungsgericht genannten Verfassungsverstöße. Soweit die Klägerin diesen eine entsprechende Durchschlagswirkung auf die zu treffende Ermessensentscheidung beimisst, steht dem entgegen, dass es sich hier um Elemente handelt, die u. a. zur Verfassungswidrigkeit geführt haben bzw. vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung bereits berücksichtigt wurden. Einer von der Klägerin letztlich angestrebten Doppelverwertung dieser Elemente, sowohl bei der Rechtswidrigkeit der Bescheide selbst als auch bei der Rücknahmeentscheidung im Wege der Ermessensreduzierung, steht, wie oben bereits ausgeführt, die Ratio des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG entgegen. Auch ein Verstoß gegen Treu und Glauben oder die guten Sitten liegt nicht vor. Aus den oben dargelegten Gründen zur offensichtlichen Rechtswidrigkeit war es für den Beklagten nicht ersichtlich, dass das Absatzfondsgesetz in maßgeblichen Teilen verfassungswidrig war. Er hat daher nicht „sehenden Auges“ verfassungswidrige Beitragsbescheide erlassen in der Hoffnung, dass sie mangels Anfechtung bestandskräftig würden.
Die Ablehnungsentscheidung des Beklagten hält sich auch im Übrigen im Rahmen der gesetzlichen Grenzen des Ermessens (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Zu Recht hat der Beklagte in die Erwägungen einbezogen, dass die Rechtsfolgen der bestandskräftigen Verwaltungsakte in der Vergangenheit abgeschlossen und bereits seit mehreren Jahren unanfechtbar sind. Soweit der Beklagte ausführt, die Bescheide seien mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen gewesen, trifft dies zwar nicht zu. Dies ist jedoch unerheblich, da der Beklagte hier, wie aus den weiteren Ausführungen in diesem Zusammenhang folgt, ersichtlich hat darauf abstellen wollen, dass die Klägerin die Beitragserhebungen über die Jahre akzeptiert hat. Ein Ermessensfehlgebrauch liegt auch nicht, wie der Klägerbevollmächtigte in der mündlichen Verhandlung unter Bezugnahme auf den Wortlaut des Ergebnisvermerks vom 13.02.2009 meint, darin, dass der Beklagte etwa gar keine eigene Ermessensentscheidung getroffen, sondern schlicht eine Weisung des Bundesjustizministeriums, Wiederaufgreifensanträgen nicht zu entsprechen, umgesetzt hatte. Dem hat der Beklagte zu Recht entgegnet, es liege keine verbindliche Vorgabe vor, der Vermerk beinhalte eine reine Aufzeichnung der Besprechung.
Weiterhin war die Erwägung des Beklagten nicht ermessensfehlerhaft, er habe die vereinnahmten Beiträge an den Absatzfonds zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben, der Durchführung von Absatzförderungsmaßnahmen, abgeführt und dieser die ihm zur Verfügung gestellten Mittel auch zur Absatzförderung verwendet. Soweit sich der Beklagte ferner auf die Vielzahl der im Falle einer Rücknahme ebenfalls wiederzueröffnender Verfahren und den damit verbundenen, nicht zu bewältigenden Personal- und Zeitaufwand berufen hat, handelt es sich zwar grundsätzlich um legitime Ermessenserwägungen. Vorliegend erscheint diese Erwägung allerdings nicht tragfähig, da das Regierungspräsidium Gießen lediglich für die Beitragserhebungen eines überschaubaren Kreises von Molkereien, Milchsammelstellen und Rahmstationen, an die hessische Erzeuger Milch liefern, zuständig war. Wie der Beklagte im Schriftsatz vom 23.11.2009 zum Parallelverfahren 2 K 1414/09.GI.A für die Kammer überzeugend ausgeführt hat, hat er allerdings diesen Erwägungen auch kein tragendes Gewicht beigemessen.
Die Klägerin kann auch nicht auf dem Wege des Wiederaufgreifens der Verfahren die begehrte Aufhebung der bestandskräftigen Beitragsbescheide verlangen.
Die Voraussetzungen des von den Wiederaufgreifensgründen allein in Betracht kommenden § 51 Abs. 1 Nr. 1 HVwVfG liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes – hier: der bestandskräftigen Beitragsbescheide - zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zu Gunsten des Betroffenen geändert hat. Durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, mit der die hier maßgeblichen Normen des Absatzfondsgesetzes für nichtig erklärt worden sind, ist jedoch eine Änderung der Rechtslage in diesem Sinne nicht eingetreten (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 51, Rn. 30). Gerichtliche Entscheidungen über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften wirken nicht konstitutiv auf das materielle Recht ein. Vielmehr bestätigen Nichtigerklärungen eine schon gegenüber dem Verwaltungsakt jedenfalls von den Gerichten aufgrund des richterlichen Prüfungsrechts durch eigene Verwerfung oder gegebenenfalls Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu beachtende, unverändert gebliebene Rechtslage (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 51 Rdnr. 100). Von dieser rechtstheoretischen Grundannahme hat sich ersichtlich auch der Gesetzgeber leiten lassen, wenn er in dem einzigen Fall, in dem gerichtlichen Entscheidungen ausdrücklich Gesetzeskraft beigemessen wird (vgl. § 31 BVerfGG), in dem also nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ein Wiederaufgreifen alter Verfahren grundsätzlich geboten sein könnte, in § 79 Abs. 2 BVerfGG geregelt hat, dass die Bestandskraft unanfechtbarer, auf der nichtigen Norm beruhenden Entscheidungen unberührt bleibt. Eine Auslegung des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG, nach der die Nichtigkeitserklärung des Bundesverfassungsgerichts eine Änderung der Rechtslage bedeutete und mithin zu einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens führte, würde in einem Wertungswiderspruch zu der ausdrücklichen Regelung des § 79 Abs. 1 BVerfGG stehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.10.1966 – 1 BvR 178/64, BVerfGE 20, 230).
Unabhängig davon, dass bereits ein Wiederaufgreifensgrund nicht vorliegt, steht einem Anspruch der Klägerin entgegen, dass sie nicht ohne grobes Verschulden außer Stande gewesen ist, den Grund für das Wiederaufgreifen in den früheren Verfahren insbesondere durch Rechtsbehelfe geltend zu machen (§ 51 Abs. 2 VwVfG). Sie hat gegen die Beitragsbescheide für den Zeitraum ab Oktober 2005 , also zeitlich vor dem Vorlagebeschluss des VG Köln vom 18.05.2006, Rechtsmittel eingelegt, gleiches hätte sie auch bereits hinsichtlich der streitgegenständlichen Zeiträume tun können.
II. Da den Beitragsmitteilungen nach den obigen Ausführungen nicht die Wirkung von Steuerfestsetzungen unter Vorhalt der Nachprüfung gemäß § 168 AO zukommt, dringt die Klägerin auch mit ihrem Hilfsantrag auf Aufhebung der Beitragsbescheide nicht durch. Entsprechend besteht auch für die weiter hilfsweise begehrte Verpflichtung des Beklagten, die Absatzfondsbeiträge auf 0 festzusetzen, keine Rechtsgrundlage.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 und 12 AbsatzfondsG
§§ 164, 168 AO
§§ 88 bis 92, 96, 97, 155, 157, 158 und 162 AO
§§ 42, 113 VwGO
§ 49 HVwVfG
§ 51 HVwVfG
§ 48 VwVfG
§ 155 AO
§ 170 AO
§ 49 VwVfG
§ 51 VwVfG
§ 1 AO
§ 42 VwGO
§ 22 MilchFettG
§ 23 MilchFettG
§ 9 AbsFondsGBeitrV
§ 168 AO
§ 164 AO
§ 291 ZPO
§ 35 HVwVfG
§ 118 AO
§ 26 GewStG
§ 35 VwVfG
§ 11 MGVO
§ 167 AO
§ 48 HVwVfG
§ 4 MilchWUmlV
§ 44 HVwVfG
§ 31 BVerfGG
§ 154 VwGO
§ 167 VwGO
§ 51 Abs.1 HVwVfG
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 6 AbsFondsG
§ 10 Abs. 8 AbsFondsG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV
§ 3 Abs. 1 MilchWUmlV
§ 3 Abs. 1 AbsFondsGBeitrV
§ 4 Abs. 3 Satz 2 AbsFondsGBeitrV
§ 58 Abs. 2, 70 VwGO
§ 150 Abs. 1 Satz 2 AO
§ 164 Abs. 4 AO
§ 26 Abs. 2 Satz 3 GewStG
§ 3 Abs. 2 MilchWUmlV
§ 41 Abs. 2 HVwVfG
§ 10 Abs. 1 bis Abs. 8 AbsFondsG
§ 82 Abs. 1, 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG
§ 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
§ 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 HVwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 79 Abs. 2 BVerfGG
§ 79 Abs. 1 BVerfGG
§ 51 Abs. 2 VwVfG
§ 10 Abs. 3 Nr. 6 Absatzfondsgesetz vom 08.11.1976 i.V.m. § 3 der Verordnung
§ 5 Abs. 4 der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 122, 316
BVerwGE 69, 227, 234
BVerwGE 121, 226
NVwZ 2007, 709
BVerfGE 20, 230
2 BvL 54/06
3 C 86.82
3 B 48.85
13 K 156/08
13 K 4793/09
2 K 1414/09
20 A 1271/09
VII C 68.68
VII C 55.70
VII C 36.70
3 C 9/95
VII B 53/85
2 BvR 1167/84
3 C 12/91
13 K 5186/09
13 K 5847/09
18 S 06.41
19 CS 07.40
8 C 20.72
2 BvL 26/81
6 C 24.03
1 BvR 178/64