Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-03-13, Aktenzeichen 8 B 1928/11
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2012:0313.8B1928.11.0A

Tenor:
Die Beschwerden der Antragstellerinnen gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 12. September 2011 – 7 L 1960/11.F – werden bezüglich der Antragstellerin zu 3. als unzulässig verworfen und bezüglich der Antragsteller zu 1. und 2. zurückgewiesen.
Die Antragsteller haben die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller zu 1. und 2. gehören für die Partei C... dem Kreistag des Hochtaunuskreises, dem Antragsgegner des vorliegenden Verfahrens, als Mitglieder an. Da nach dessen Geschäftsordnung die Mindeststärke für eine Fraktion auf vier Kreistagsabgeordnete festgesetzt ist, haben sie sich als „Gruppe“ zu der Antragstellerin zu 3. zusammengeschlossen. Sie wehren sich gegen die Zusammensetzung von Kreistagsausschüssen.
In seiner konstituierenden Sitzung am 30. Mai 2011 beschloss der Antragsgegner, vier Ausschüsse zu bilden und diese im sog. Benennungsverfahren nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zu besetzen. Der Vorsitzende des Antragsgegners informierte die Kreistagsmitglieder mit Schreiben vom 9. Juni 2011 über die Benennung der Ausschussmitglieder durch die Fraktionen.
Der Antragsgegner ergänzte in seiner Sitzung vom 20. Juni 2011 § 11 seiner Geschäftsordnung dahin, dass je ein Vertreter einer im Kreistag vertretenen Gruppe ohne Fraktionsstatus an den Ausschusssitzungen beratend ohne Stimmrecht teilnehmen kann.
Mit Schreiben vom 22. Juni 2011 haben die Antragsteller gegen die Feststellung der Ausschussmitglieder „Einspruch“ eingelegt.
Am 20. Juli 2011 haben sie beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main den vorliegenden Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Entscheidung des Antragsgegners vom 30. Mai 2011 gestellt, die Ausschüsse im sog. Benennungsverfahren zu besetzen; am 25.Juli 2011 haben sie dagegen eine Feststellungsklage – 7 K 1998/11.F – erhoben.
Sie haben geltend gemacht, die Ausschussbesetzung im Benennungsverfahren gemäß § 33 Abs. 2 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) i.V.m. § 62 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) verletze den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Bei einer Ausschussbesetzung nach einer Verhältniswahl wäre jedenfalls eins der Gruppenmitglieder als ordentliches Mitglied vertreten gewesen.
Die Antragsteller haben beantragt,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, in seiner nächsten Sitzung seine Ausschüsse im Verhältniswahlverfahren neu zu bilden.
Der Antragsgegner hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat er u. a. geltend gemacht, der Antrag der Antragstellerin zu 3. sei unzulässig, weil nur Kreistagsmitgliedern, nicht aber Fraktionen oder Gruppen ein Widerspruchsrecht gemäß § 55 Abs. 6 Satz 1 HGO zustehe. Die Anträge der Antragsteller zu 1. und 2. seien ebenfalls unzulässig, weil in dieser Vorschrift eine einstweilige Anordnung nicht vorgesehen sei. Die Anträge seien jedenfalls unbegründet, weil die Besetzung der Ausschüsse im Benennungsverfahren das Spiegelbildlichkeitsprinzip nicht verletze, sondern ihm im Gegenteil diene, weil gemeinsame Listenvorschläge ausgeschlossen seien. Angesichts der Neuregelung in der Geschäftsordnung und der dadurch ermöglichten Mitarbeit der Antragsteller in den Ausschüssen bestehe auch keine Dringlichkeit.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die Anträge mit Beschluss vom 12. September 2011 – 7 L 1960/11.F – abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Für die vorliegende kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit seien die Antragsteller entsprechend § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig; das gelte auch für die Antragstellerin zu 3., weil sie als Gruppe seit der Änderung in § 11 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Antragsgegners anerkannt sei und nach § 26 a Abs. 1 Satz 4 HKO schon zwei Kreistagsabgeordnete den Fraktionsstatus erhalten könnten. Sie sei auch antragsbefugt, weil sie bei einer Verhältniswahl gemäß § 55 Abs. 3 Satz 1 HGO Wahlvorschläge einbringen könnte.
Der gegen den Beschluss des Antragsgegners vom 30. Mai 2011 gerichtete Eilantrag sei aber unzulässig. Dieser Beschluss stelle nur eine vom nachfolgenden Benennungsverfahren unabhängige Vorstufe dar und werde deshalb von der Wahlanfechtung gemäß § 55 Abs. 6 HGO nicht erfasst. Darüber hinaus sei die der Sicherung eines Individualanspruchs dienende einstweilige Anordnung im Wahlanfechtungsverfahren nicht gegeben. Schließlich ziele der einstweilige Rechtsschutzantrag letztlich auf die Überprüfung der Festsetzung der erforderlichen Fraktionsmindeststärke auf vier Personen in der Geschäftsordnung des Antragsgegners. Das sei aber einem konkreten Normenkontrollverfahren vorbehalten, das hier vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof durchgeführt und mit Beschluss vom 22. März 2007– 8 N 2359/06– erfolglos abgeschlossen worden sei.
Abgesehen davon sei der Eilantrag auch unbegründet, weil für die begehrte Regelungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht sei. Die Besetzung der Ausschüsse im Wege des Benennungsverfahrens gemäß § 62 Abs. 2 HGO verstoße nicht gegen den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz für die Ausschussbildung. Nach dem Benennungsverfahren würden die Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zusammengesetzt. Der Gesetzgeber habe in § 26 a Abs. 1 Satz 4 HKO die personale Mindeststärke einer Fraktion bewusst in das Ermessen der Landkreise gestellt. Notwendige Folge aus dem Zusammenspiel von § 26 a Abs. 1 Satz 4 HKO und § 62 Abs. 2 HGO i.V.m. § 33 Abs. 2 HKO sei es, dass Kreistagsabgeordnete einer Partei unterhalb der Fraktionsmindeststärke bei der Ausschussbesetzung im Wege des Benennungsverfahrens keine Berücksichtigung finden könnten. Da sich die Repräsentation der Gemeindebürger auch in den Ausschüssen vollziehen müsse, könnten diese nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, was durch das Benennungsverfahren gesichert werde. Für den Beschluss des Antragsgegners seien auch sachfremde Erwägungen nicht ersichtlich. Der Schutz der Minderheiten werde gemäß § 62 Abs. 4 Satz 2 HGO gewährleistet, wonach Fraktionen, auf die bei der Besetzung eines Ausschusses kein Sitz entfallen sei, berechtigt seien, für diesen Ausschuss einen Gemeindevertreter mit beratender Stimmung zu entsenden. Durch die Änderung des § 11 Abs. 1 seiner Geschäftsordnung habe der Antragsgegner den Antragstellern dieses Recht sogar unabhängig vom Fraktionsstatus eingeräumt.
In seiner Sitzung vom 19. September 2011 hat der Antragsgegner die Widersprüche der Antragsteller gemäß § 55 Abs. 6 HGO gegen die Feststellung der Ausschussmitglieder zurückgewiesen, weil das seit je her praktizierte Benennungsverfahren dem Spiegelbildlichkeitsprinzip diene.
Am selben Tag haben die Antragsteller gegen den ihren Verfahrensbevollmächtigten am 16. September 2011 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 12. September 2011 Beschwerde eingelegt, die sie am 10. Oktober 2011 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof begründet haben; am selben Tag haben sie beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage – 7 K 3305/11.F – erhoben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Streitakten und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 147 Abs. 1 und § 146 Abs. 4 Sätze 1 und 3 VwGO form- und fristgerecht am 19. September 2011 beim Verwaltungsgericht elektronisch eingelegten und am 10. Oktober 2011 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof begründeten Beschwerden der Antragsteller gegen den ihren Verfahrensbevollmächtigten am 16. September 2011 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 12. September 2011 haben keinen Erfolg.
Die Beschwerde der Antragstellerin zu 3. ist als unzulässig zu verwerfen, weil der „Gruppe C... im Kreistag des Hochtaunuskreises“ entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die von Amts wegen zu prüfende Beteiligungsfähigkeit gemäß § 61 Nr. 2 VwGO für das vorliegende Verfahren fehlt. Nach dieser Vorschrift genügt für die Beteiligungsfähigkeit von nicht generell rechtsfähigen Vereinigungen zwar, dass ihnen für einzelne Angelegenheiten ein Recht zustehen kann. Es reicht aber nicht irgendein Recht, sondern es muss das im konkreten Rechtsstreit betroffene Recht sein (vgl. von Albedyll, in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll/Kuntze, VwGO, 5. Aufl. 2011, Rdnr. 9 zu § 61).
Da es vorliegend nicht um die beratende Beteiligung der Antragsteller an Ausschusssitzungen geht, kann hier § 11 Abschnitt 1 der Geschäftsordnung des Antragsgegners nicht herangezogen werden. Soweit die Antragsteller Rechtsschutz gegen den Beschluss des Antragsgegners vom 30. Mai 2011 zur Durchführung eines Benennungsverfahrens nach § 62 Abs. 2 Satz 1 HGO i.V.m. § 33 Abs. 2 HKO für die Besetzung der Ausschüsse begehren, könnte eine Wahlanfechtung entsprechend § 55 Abs. 6 HGO i.V.m. § 32 Satz 2 HKO in Frage kommen; das Wahlanfechtungsrecht steht aber nur den Kreistagsmitgliedern selbst und nicht Fraktionen zu (vgl. Schneider/Dreßler/Lüll, HGO, Stand: April 2010, Erl. 5 zu § 55) und damit erst recht nicht einer „Gruppe“ unterhalb der Fraktionsstärke. Mit dem Begehren, anstelle des Benennungsverfahrens für die Ausschussbesetzungen ein Verhältniswahlverfahren durchzuführen, könnten die Antragsteller ihr Recht auf einen gemeinsamen Wahlvorschlag gemäß § 55 Abs. 3 Satz 1 HGO für eine Verhältniswahl durchsetzen wollen; dieses Recht steht aber ebenfalls nur den Antragstellern zu 1. und 2., nicht aber einer „Gruppe“ als solcher unterhalb der Fraktionsmindeststärke zu. Nach einer das Spiegelbildlichkeitsprinzip berücksichtigenden einschränkenden Auslegung dieser Vorschrift steht den Kreistagsmitgliedern die Aufstellung von Wahlvorschlägen nicht völlig frei, sondern solche können bei einer Verhältniswahl im Wege einer entsprechenden Anwendung des § 10 Abs. 2 des Hessischen Kommunalwahlgesetzes (KWG) nur von einzelnen Fraktionen politischer Parteien, also ebenfalls nicht von „Gruppen“ eingereicht werden (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 6. Mai 2008 – 8 UE 746/07– NVwZ-RR 2008 S. 807 ff. = HGZ 2008 S. 441 ff. = juris Rdnr. 41), so dass auch insoweit der Antragstellerin zu 3. kein eigenes Recht zustehen kann.
Die Beschwerden der Antragsteller zu 1. und 2. sind demgegenüber zwar zulässig, aber nicht begründet.
Die Prüfungskompetenz des Beschwerdegerichts beschränkt sich gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die frist- und formgerecht dargelegten Gründe des Beschwerdeführers, so dass es im Beschwerdeverfahren im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes im Ergebnis zu einer Amtsermittlung gemäß § 86 Abs. 1 VwGO nur insoweit kommt, wie die den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechende Darlegung dazu Anlass gibt.
Die Beschwerdebegründung muss danach neben einem bestimmten Antrag die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung so auseinandersetzen, dass tragende Erwägungen des Verwaltungsgerichts in Anlehnung an die Darlegungsvoraussetzungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage gestellt werden, dass die Richtigkeit des angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Beschlusses nach der im vorliegenden Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung erfolgreich in Zweifel gezogen wird.
Diesen Anforderungen wird die Beschwerdebegründung der Antragsteller vom 10. Oktober 2011 nicht gerecht, denn die dort erhobenen Einwände sind jedenfalls im Ergebnis nicht geeignet, Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses zu begründen.
Die Einwände der Antragsteller gegen die verwaltungsgerichtliche Annahme der Unzulässigkeit ihrer Eilanträge sind zwar geeignet, die Folgerichtigkeit der Argumentation des Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen, sie sind aber im Ergebnis nicht durchschlagend.
Den Antragstellern ist darin zuzustimmen, dass das Verwaltungsgericht aus seiner Annahme, der Beschluss des Antragsgegners vom 30. Mai 2011 über die Durchführung des Benennungsverfahrens unterliege als unabhängige Vorstufe zur „eigentlichen Wahlprozedur“ nicht der Wahlanfechtung gemäß § 55 Abs. 6 HGO, „die falschen Schlüsse gezogen“ hat.
Da das Verwaltungsgericht daraus die Unzulässigkeit eines Rechtsbehelfs gegen diese Beschlussfassung hergeleitet hat, bestünde in der Tat eine „Rechtsschutzlücke“, aufgrund derer etwa eine sachwidrige und missbräuchliche Beschlussfassung nicht (gerichtlich) überprüfbar wäre; ob in Bezug auf einen derartigen kommunalverfassungsinternen Organstreit Art. 19 Abs. 4 GG anwendbar ist, erscheint allerdings zweifelhaft.
Wenn das Verwaltungsgericht auf den vorliegenden Streit § 55 Abs. 6 HGO für nicht anwendbar hält, kann es auch den Ausschluss einer einstweiligen Anordnung nicht damit begründen, dass eine solche im Wahlanfechtungsverfahren nicht vorgesehen sei. Dieser Ausschluss ergibt sich nämlich gerade daraus, dass das Wahlprüfungsverfahren gemäß § 55 Abs. 6 HGO von einem Gemeindevertreter unabhängig von seiner subjektiven Rechtsverletzung aufgrund einer popularklageähnlichen Befugnis eingeleitet werden kann, der objektiven Überprüfung auf Wahlfehler dient und dass deshalb der Rechtsbehelf einer einstweiligen Anordnung nicht vorzusehen war, weil dieser der Sicherung eines Individualanspruchs dient (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17. Januar 1984 – 2 TG 293/84– NVwZ 1985 S. 849 f.).
Dass das Begehren der Antragsteller letztlich auf eine Korrektur der Festsetzung der Fraktionsmindeststärke in § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Antragsgegners zumindest für die Ausschussbesetzung zielt, führt nicht zur Unzulässigkeit des vorliegenden Antrags auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes; dementsprechend hat das Verwaltungsgericht auch keine Sachentscheidungsvoraussetzung benannt, die deshalb nicht gegeben wäre. Allenfalls ist dies ein Gesichtspunkt im Rahmen der Begründetheitsprüfung, der auf den Seiten 9 f. des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses auch berücksichtigt ist.
Den Antragstellern und damit auch dem Verwaltungsgericht ist aber schon in der Ausgangsannahme nicht zu folgen, dass der gemäß § 62 Abs. 2 Satz 1 HGO erfolgte Beschluss vom 30. Mai 2011 zur Durchführung des Benennungsverfahrens als bloße unabhängige Vorstufe dem Wahlanfechtungsverfahren entsprechend § 55 Abs. 6 HGO nicht unterfalle.
Es entspricht allgemeinen Wahlgrundsätzen, dass nicht nur Handlungen im Zusammenhang mit der Vorbereitung, Durchführung und Ergebnisfeststellung der Wahl als solche, sondern auch Maßnahmen und Entscheidungen im Vorfeld und mit Bezug zu einer Wahl, wie etwa die Kandidatenaufstellung, die Eintragung in Wählerverzeichnisse, die Ausgestaltung der Wahlunterlagen, die Behandlung von Bewerbern oder Parteien bei der Vergabe von Räumen, Sendezeiten und sonstigen Medienmöglichkeiten, Fragen der Parteienfinanzierung etc., Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens sind und nur in diesem und zwar erst nach Abschluss der Wahl mit dem Ziel ihrer Ungültigkeitserklärung zur (gerichtlichen) Überprüfung gestellt werden können (vgl. etwa Winkelmann, Erläuterung zu § 2 Wahlprüfungsgesetz, in: Das Deutsche Bundesrecht, Stand: Dezember 2010; VG Stuttgart, Urteil vom 9. Juli 2001 – 9 K 1101/01 – VBlBW 2002 S. 261 f.). So unterliegt etwa auch die Kandidatenaufstellung durch die Parteien als möglicher Wahlfehler dem Wahlprüfungsverfahren und ist die Korrektur etwaiger Wahlfehler einschließlich solcher, die Verletzungen subjektiver Rechte enthalten, dem Rechtsweg des Art. 19 Abs. 4 GG entzogen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1993 – 2 BvC 2/91– BVerfGE 89 S. 243 ff. = DVBl 1994 S. 105 ff. = juris, und Urteil vom 14. März 1984 – 2 BvC 1/84 – BVerfGE 66 S. 232 ff. = juris Rdnr. 6).
Dem würde es widersprechen, die Beschlussfassung gemäß § 62 Abs. 2 Satz 1 HGO dem Wahlanfechtungsverfahren gemäß § 55 Abs. 6 HGO zu entziehen und nur insoweit eine isolierte Überprüfung auf subjektive Rechtsverletzungen zu ermöglichen, obwohl das nachfolgende Benennungsverfahren diesen Beschluss zwingend voraussetzt und ihn nur noch durch die Benennung der Ausschussmitglieder durch die Fraktionen und die entsprechende Feststellung des Vorsitzenden der Gemeindevertretung umsetzt. Dementsprechend sind die Antragsteller selbst auch von diesem engen Zusammenhang ausgegangen, in dem sie ihren „Einspruch“ vom 22. Juni 2011 gegen die Feststellung der Ausschussmitglieder auf Seite 3 ihres Einspruchsschreibens damit begründet haben, dass „die Rechtswidrigkeit des Beschlusses über die Bildung der Ausschüsse im Benennungsverfahren … zwangsläufig auch die Rechtswidrigkeit ihrer Feststellung über die Zusammensetzung der Ausschüsse zur Folge“ habe; diesen Widerspruch hat der Antragsgegner in seiner Sitzung vom 19. September 2011 dementsprechend auch im Rahmen des § 55 Abs. 6 HGO im Wesentlichen mit der Begründung zurückgewiesen, dass die Entscheidung für das Benennungsverfahren das Spiegelbildlichkeitsprinzip wahre und deshalb rechtmäßig gewesen sei.
Da danach auch schon die Beschlussfassung gemäß § 62 Abs. 2 Satz 1 HGO dem popularklageähnlichen Wahlanfechtungsverfahren unterfällt, ist der vorliegende, der eigentlichen Wahlanfechtung durch Widerspruch vom 22. Juni und Klage vom 10. Oktober 2011 vorhergehende und zur Sicherung subjektiver Rechte der Antragsteller gestellte Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom 20. Juli 2011 nach obigen Ausführungen nicht zulässig. Aus diesem Zusammenhang mit dem Wahlverfahren folgt weiterhin, dass der Beschluss gemäß § 62 Abs. 2 Satz 1 HGO entsprechend dem etwa auch in § 44a VwGO zum Ausdruck gekommenen Grundsatz und nach den oben dargestellten allgemeinen Wahlgrundsätzen als bloße Vorstufe zum eigentlichen „Wahlverfahren“ nicht isoliert Gegenstand eines Rechtsbehelfs, sondern – wie von den Beteiligten im Widerspruchsverfahren entsprechend § 55 Abs. 6 HGO auch gehandhabt – nur ein unselbständiger Teil der „Wahlprüfung“ sein kann.
Darüber hinaus sind auch die Einwände der Antragsteller zur Begründetheit ihrer Anträge nicht überzeugend. Die Durchführung des Benennungsverfahrens zur Besetzung der Ausschüsse gemäß § 62 Abs. 2 HGO i.V.m. § 33 Abs. 2 HKO verstößt in Übereinstimmung mit der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht gegen das Spiegelbildlichkeitsprinzip, sondern bringt dieses vielmehr auf „Fraktionsebene“ zur Geltung. Eine weitere proporzgenaue Abbildung in den Ausschüssen ist aber – entgegen der Auffassung der Antragsteller – nicht geboten.
Soweit sie auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juli 1991 – 2 BvE 1/91– (BVerfGE 84 S. 304 ff. = NJW 1991 S. 2474 ff. = DVBl 1991 S. 992 ff. = juris Rdnrn. 98 ff.) verweisen, ist zunächst zu berücksichtigen, dass es dort um Bundestagsausschüsse ging, dass sonstigen Gruppierungen unterhalb der Fraktionsmindeststärke in § 10 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Bundestages ein besonderer Status eingeräumt ist und dass das Bundesverfassungsgericht die Regelung des § 12 Satz 1 der Geschäftsordnung des Bundestages, wonach die Zusammensetzung der Ausschüsse im Verhältnis der Stärke der Fraktionen vorzunehmen ist, gerade nicht beanstandet und die Frage offen gelassen hat, ob dies auch für den Fall gilt, dass Mitglieder des Bundestages sich zu einer Gruppe im obigen Sinne zusammengeschlossen haben. Es hat in dieser Entscheidung lediglich ausgeführt, dass in Ausschüsse gewählte fraktionslose Mitglieder, die sich wegen gleicher Parteizugehörigkeit oder aufgrund eines Wahlbündnisses zusammengeschlossen haben, in dem Ausschuss keinen Status minderen Rechts im Vergleich zu den von den Fraktionen entsandten Mitgliedern haben dürften.
In einem späteren Urteil vom 8. Dezember 2004 – 2 BvE 3/02– (BVerfGE 112 S. 1118 ff. = NJW 2005 S. 203 ff. = DVBl 2005 S. 185 ff. = juris Rdnrn. 64 ff.) hat das Bundesverfassungsgericht zur Zusammensetzung der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss aber u. a. ausgeführt, der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gelte nicht uneingeschränkt. Er müsse im Konfliktfall mit dem Prinzip stabiler parlamentarischer Mehrheitsbildung in Einklang gebracht werden. Der gleichheitsgerechte Status von Abgeordneten und Fraktionen lasse beim Vorliegen besonderer Gründe Differenzierungen zu. Die für die Teilnahme am Prozess der parlamentarischen Willensbildung geltenden Gleichheitsanforderungen würden durch das Verfassungsgebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments und durch den demokratischen Grundsatz der Mehrheitsentscheidung begrenzt. Kollidierten der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und der Grundsatz, dass bei Sachentscheidungen die die Regierung tragende parlamentarische Mehrheit sich auch in verkleinerten Abbildungen des Bundestages durchsetzen können müsse, so seien beide Grundsätze zu einem schonenden Ausgleich zu bringen. Das Prinzip der proportionalen Repräsentation ende als Gleichheitsanspruch und Minderheitenschutz gleichsam dort, wo Entscheidungen in der Sache getroffen würden, demokratische Willensbildung als Mehrheitswille in Erscheinung treten müsse und eine stabile parlamentarische Mehrheit im Einklang mit den die Regierung bildenden politischen Kräften erforderlich sei. Verkleinerte Abbildungen des Bundestages müssten deshalb zwar personell dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gehorchen, Abweichungen seien aber in begrenztem Umfang gerechtfertigt, wenn im verkleinerten Gremium nur dadurch Sachentscheidungen ermöglicht würden, die eine realistische Aussicht hätten, mit dem Willen einer in Plenum bestehenden politischen „Regierungsmehrheit“ übereinzustimmen.
Eine entsprechende Abwägung zwischen Funktionsfähigkeit einer Vertretungskörperschaft und dem Demokratieprinzip des Art. 28 Abs. 1 GG, auf dem auch das Spiegelbildlichkeitsprinzip beruht, lag auch dem Urteil des Senats im Normenkontrollverfahren vom 22. März 2007 – 8 N 2359/06– (LKRZ 2007 S. 262 ff. = HGZ 2007 S. 253 ff. = juris Rdnrn. 46 und 63) zugrunde, mit dem er die Festsetzung der Mindestfraktionsstärke auf vier Kreistagsabgeordnete gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Antragsgegners für rechtmäßig erachtet hat. Dazu hat der Senat ausgeführt, dass dem Antragsgegner als kommunalem Vertretungsorgan für die ihm vom Gesetzgeber gemäß § 26 a Abs. 1 Satz 3 HKO übertragene Befugnis, das Nähere über die Bildung einer Fraktion, die Fraktionsstärke, ihre Rechte und Pflichten innerhalb des Kreistages in der Geschäftsordnung zu regeln, aufgrund seiner Geschäftsordnungsautonomie ein weiter Ermessensspielraum zustehe. Dieser ermögliche ihm die Entscheidung, zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen und effektiven Geschäftsganges und damit im Interesse seiner Funktionsfähigkeit eine Fraktionsmindestgröße festzulegen. Denn Fraktionen dienten dem Zweck, durch eine kollektive Vorbereitung der Willensbildung in Gruppen politisch Gleichgesinnter den Meinungs- und Entscheidungsprozess zu fördern und durch diesen Bündelungseffekt die Arbeit im Kreistag zu straffen und zu konzentrieren. Die Bildung von Kleinstfraktionen könnte diesem Zweck der Fraktionsbildung aber gerade zuwiderlaufen und die Kreistagsarbeit erschweren. Anlass für diese gesetzliche Neuregelung sei die 1999 erfolgte völlige Aufhebung der 5 %-Sperrklausel und die Einführung des Panaschierens und des Kumulierens bei hessischen Kommunalwahlen gewesen, die es auch kleinsten politischen Gruppierungen ermöglicht habe, in die „Kommunalparlamente“ einzuziehen, mit der Folge, dass eine effiziente parlamentarische Arbeit nach dem Erfahrungsbericht des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom Dezember 2001 erheblich erschwert worden sei. Eine durch die Herabsetzung – oder wie in Hessen: die völlige Streichung – der Sperrklausel im Kommunalwahlrecht herbeigeführte Erhöhung der Zahl der in einem kommunalen Vertretungsorgan vertretenen politischen Gruppen könne es aber rechtfertigen, zur Sicherung seiner Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit für die Bildung von Fraktionen strengere Geschäftsordnungsregeln aufzustellen, insbesondere die Fraktionsmindestgröße zu erhöhen.
Aufgrund dieser, vom Senat im Falle des Antragsgegners anerkannten Gesichtspunkten erscheint es nicht nur zulässig, sondern im Interesse einer effektiven Ausschussarbeit durchaus sachgerecht, das Spiegelbildlichkeitsprinzip in den Ausschüssen auf die „Fraktionsebene“ zu begrenzen.
Dem Minderheitenschutz der Antragsteller wird dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass ihre „Gruppe“ nach § 11 Abschnitt 1 der Geschäftsordnung des Antragsgegners mit je einem Vertreter an den Ausschusssitzungen beratend ohne Stimmrecht teilnehmen kann (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 – 2 BvE 1/88– BVerfGE 80 S. 188 ff. = NJW 1990 S. 373 ff. = NVwZ 1990 S. 253 ff. = DVBl 1989 S. 820 ff. = juris Rdnrn. 114 ff.).
Nach alledem sind die Beschwerden der Antragsteller mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 und § 159 VwGO zurückzuweisen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 2 GKG und folgt der Begründung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung, wobei die Anzahl der Antragsteller wegen des einheitlichen Streitgegenstandes unberücksichtigt bleibt.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 Wahlprüfungsgesetz
§ 44a VwGO
§ 159 VwGO
§ 55 Abs. 6 Satz 1 HGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 26 a Abs. 1 Satz 4 HKO
§ 55 Abs. 3 Satz 1 HGO
§ 55 Abs. 6 HGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 62 Abs. 2 HGO
§ 33 Abs. 2 HKO
§ 62 Abs. 4 Satz 2 HGO
§ 62 Abs. 2 Satz 1 HGO
§ 32 Satz 2 HKO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 26 a Abs. 1 Satz 3 HKO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 11 Abs. 1 der Geschäftsordnung
§ 11 Abschnitt 1 der Geschäftsordnung
§ 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung
§ 10 Abs. 4 der Geschäftsordnung
§ 12 Satz 1 der Geschäftsordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 28 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 L 1960/11
7 K 1998/11
8 N 2359/06
7 K 3305/11
8 UE 746/07
2 TG 293/84
9 K 1101/01
2 BvC 2/91
2 BvC 1/84
2 BvE 1/91
2 BvE 3/02
2 BvE 1/88