Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-10, Aktenzeichen 6 A 240/07

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleider- und Schuhcontainern im Gebiet der Beklagten.
Die Beklagte übertrug im Jahr 2000 die ihr nach den Abfallgesetzen obliegenden Aufgaben der Abfallentsorgung auf die F. GmbH. Die Geschäftsanteile dieser Gesellschaft hat inzwischen die G. Braunschweig GmbH erworben. Ihre Pflichten als Beauftragte der Beklagten im Bereich der Abfallentsorgung ergeben sich aus einem Vertrag vom 21. Dezember 2000 (sog. Leistungsvertrag II) und einer Klarstellungsvereinbarung der Vertragspartner vom 19. Mai 2004. Nach diesem Vertrag ist die Firma G. gegenüber der Beklagten unter anderem dazu verpflichtet, die anfallenden Abfälle zu entsorgen, soweit diese von der Entsorgungspflicht der Stadt erfasst werden, und Sammelstellen für Wertstoffe zu betreiben. Wesentliche Leistungen dürfen nach dem Vertrag nur mit schriftlicher Zustimmung der Beklagten auf Dritte übertragen werden.
Mit Bescheid vom 22. Juli 2004 erteilte die Beklagte der Firma F. als Rechtsvorgängerin der G. Braunschweig GmbH eine Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Recyclingbehältern auf näher bezeichneten Standorten im Stadtgebiet. Die Erlaubnis enthält u. a. die Auflagen, die genutzte Fläche sei sauber zu halten und eine Beeinträchtigung der Umgebung „durch herumliegendes Altglas, Papier etc.“ habe zu unterbleiben. Die Firma G. übertrug die Alttextilsammlung und -entsorgung mit Zustimmung der Beklagten durch Vertrag vom 16. Dezember 2004, der im September 2007 durch eine Ergänzungsvereinbarung bis Ende 2009 verlängert wurde, auf die Firma Altkleiderhandel H., nachdem sie Angebote mehrerer regionaler und überregionaler Anbieter eingeholt hatte. Wegen der Einzelheiten der Vereinbarungen wird auf die Verträge verwiesen (Bl. 127 ff. der Gerichtsakte).
Der Kläger ist Inhaber eines Unternehmens im Bereich des Alttextilhandels, das er als Einzelkaufmann führt und in dem er einen Mitarbeiter sowie eine Hilfskraft beschäftigt. Er hat gegenwärtig ca. 150 Alttextilcontainer im Gebiet der Beklagten und im Umland auf Privatgrundstücken, vor allem auf Parkplätzen von Supermärkten, abgestellt. Etwa 40 dieser Container stehen auf privaten Grundstücken im Gebiet der Beklagten. Die gesammelten Altkleider und Schuhe verkauft er an Sortierbetriebe in Holland. Mit Schreiben vom 12. September 2005 beantragte der Kläger bei der Beklagten, ihm Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Altkleider- und Schuhcontainern an 52 Standorten im Stadtgebiet zu erteilen. Die Standorte hatte er auf einer Liste unter Angabe des Stadtteils und der Straße oder einer anderen Ortsangabe bezeichnet sowie auf beigefügten Stadtplänen markiert. Die Beklagte teilte ihm nach Eingang mit, dass eine Entscheidung nicht kurzfristig erfolgen könne, sondern zunächst eine grundsätzliche Prüfung erforderlich sei.
In der Zwischenzeit erarbeitete die Beklagte ein „Standortkonzept für Altkleidercontainer“, das sie in einer Richtlinie vom 15. Mai 2006 schriftlich festlegte. Die Richtlinie wurde von der Verwaltung der Beklagten (Abteilung Stadtplanung) erstellt. Der Rat hat darüber nicht entschieden. In der Richtlinie heißt es, sie gelte für städtebauliche und gestalterische Fragen, die sich bei der Aufstellung von Altkleidercontainern im Straßenraum ergäben. Die Aufstellung sei aus städtebaulichen Gründen problematisch, weil es sich bei Wertstoffcontainern um die größten mobilen Möblierungselemente des öffentlichen Raumes handele. Die vorhandene Anzahl von Altkleidercontainern an über 150 Standorten im Stadtgebiet werde als vollkommen ausreichend betrachtet. Es sei nicht das Ziel der Beklagten, weitere Wertstoffsammelplätze mit solchen Containern auszustatten oder zusätzliche Standorte zuzulassen. Wegen der weiteren Einzelheiten der Bestimmungen wird auf die Richtlinie verwiesen (Bl. 26 ff. Beiakte A).
Mit zwei Bescheiden vom 18. Juli 2007 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab. Dazu führte sie aus, an 42 der im Antrag des Klägers bezeichneten Standorte bestünden bereits „Wertstoffsammelplätze mit einem Alttextilcontainer“; die anderen Straßen seien mit einem Wertstoffsammelplatz ohne Alttextilcontainer ausgestattet, der nächste Sammelplatz mit einem solchen Container befinde sich aber jeweils in einer Entfernung von unter 2000 Metern. Zur Begründung ihrer Entscheidung legte die Beklagte dar, im Hinblick auf die gestalterische und städtebauliche Problematik sowie die Entsorgungssicherheit werde die vorhandene Zahl von ca. 150 Alttextilcontainerstandorten als ausreichend angesehen. Auch die Aufstellung weiterer Altkleider- und Schuhcontainer sei nicht ihr Ziel. In städtebaulicher Hinsicht sei sie bestrebt, die Möblierungselemente im öffentlichen Raum zu reduzieren. Ein weiterer Grund dafür sei das ständig auftretende stadtgestalterische Problem der Verschmutzung. Immer wieder werde Müll - große Pappen, Scheiben u. a. - neben den Containern abgestellt. Bürger empfänden die so verschmutzten Standorte als „Schandflecke“; neben dem Wohnumfeld würden dadurch auch Geschäftsnutzungen erheblich gestört. Die Beklagte habe daher unter Berücksichtigung der Entsorgungssicherheit, des Marktzugangs und einer Maximalentfernung von 2000 Metern ein Standortkonzept für Altkleidercontainer erarbeitet. Im Übrigen wäre bei gleichzeitiger Nutzung eines Standortes durch verschiedene Entsorger eine klare Zuordnung der Verantwortlichkeit insbesondere im Hinblick auf die Reinigungspflicht nicht mehr möglich. Wegen der weiteren Ausführungen wird auf die Bescheide Bezug genommen (Bl. 11 ff. und 34 ff. der Gerichtsakte).
Am 14. und 15. August 2007 hat der Kläger gegen die Bescheide Klage erhoben. Er macht im Wesentlichen Folgendes geltend: Lediglich für Stellplätze außerhalb der Wertstoffsammelplätze sei eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich. Indem die Beklagte im Stadtgebiet Wertstoffsammelplätze eingerichtet habe, habe sie diese Flächen dem öffentlichen Verkehr durch Entwidmung entzogen. Bei den Plätzen handele es sich vielmehr um öffentliche Einrichtungen im Sinne des Kommunalrechts. Das Standortkonzept der Beklagten sei nicht vom Rat beschlossen worden und entspreche daher nicht den rechtlichen Anforderungen. Dem von ihr angeführten Problem der Verschmutzung der Containerstandorte hätte die Beklagte durch Nebenbestimmungen Rechnung tragen können; hierdurch hätte sie ihm die Reinigung aufgeben oder die Reinigungspflicht in bestimmten zeitlichen Abständen wechselnd einem der Sammler übertragen können. Es wäre auch in Betracht gekommen, dass er die Firma G. bezahle, wenn diese die Reinigungspflicht insgesamt übernehme. Soweit die Beklagte anderen Entsorgungsunternehmen Sondernutzungserlaubnisse für Standorte außerhalb der von ihr angenommenen 150 Stellplätze erteilt habe, verletze sie den Gleichbehandlungsgrundsatz. Indem die Beklagte darauf abstelle, dass kein Bedarf für weitere Container bestehe, stütze sie sich auf Gesichtspunkte, die nicht straßenbezogen seien und einen Ermessensfehler begründeten. Ob ein Bedarf an weiteren Alttextilcontainern bestehe, sei ausschließlich ein Problem des Marktes. Die Aufstellung weiterer Container an den Standorten, an denen bereits Behälter der Firma G. platziert seien, habe keine negativen Auswirkungen auf das Straßenbild. Eine Containerflut sei im Falle der Erlaubniserteilung nicht zu befürchten, weil er der einzige Antragsteller sei. Derzeit seien nicht nur 150, sondern nahezu 300 Sammelbehälter für Altkleider im Stadtgebiet abgestellt.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der beiden Bescheide vom 18. Juli 2007 zu verpflichten, ihm eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Altkleider- und Schuhcontainern an den in seinem Antrag vom 12. September 2005 bezeichneten Standorten zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht ergänzend im Wesentlichen geltend, die Übertragung des Betriebs der Wertstoffsammelstellen auf die Firma G. habe maßgebliche Vorteile. Die Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ gewährleiste, dass Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie eintretende Verschmutzungen möglichst gering gehalten werden können. Sonst würde sie stets feststellen müssen, welchem der Container der abgelagerte Fremdmüll zuzuordnen sei. Grundsätzlich rechtfertige schon der Umstand, dass sie einem anderen Unternehmen die Entsorgung von Alttextilien übertragen habe, für sich genommen die Versagung der beantragten Sondernutzungserlaubnis. Eine solche Erlaubnis würde zudem eine Flut weiterer Containeraufstellungen zur Folge haben und zusätzlichen Überwachungsaufwand verursachen. Eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Wertstoffcontainern habe nur die Firma G. erhalten. Für Sondernutzungen außerhalb der Innenstadt sei eine Ratsrichtlinie nicht erforderlich; eine Ratsrichtlinie dürfe im Übrigen die Verwaltungsentscheidungen nicht im Detail ersetzen, sodass der Erlass einer solchen Richtlinie für jegliche Art von Sondernutzungen kommunalrechtlich nicht zulässig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die angegriffenen Bescheide sind im Ergebnis rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihm die Aufstellung von Altkleider- und Schuhcontainern an den von ihm vorgesehenen Standorten im Stadtgebiet gestattet. Die Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Aufstellung der Container in allen Fällen eine nach dem Straßengesetz erlaubnispflichtige Sondernutzung darstellen würde (I.). Das ihr für die Entscheidung über die Erlaubnisanträge des Klägers eingeräumte Ermessen hat sie im Ergebnis fehlerfrei ausgeübt (II.).
I. Das Abstellen von Alttextilcontainern und anderen Wertstoffsammelbehältern im öffentlichen Straßenraum ist eine straßenrechtliche Sondernutzung, die nur zulässig ist, wenn der zuständige Träger der Straßenbaulast - hier die Beklagte - dies erlaubt (§ 18 Abs. 1 Satz 1 und 4 NStrG i. V. m. § 2 der Satzung der Beklagten über die Sondernutzung an Ortsstraßen und Ortsdurchfahrten in der Stadt Braunschweig v. 19.03.2002, i. d. F. der Änderungssatzung v. 08.07.2008, Abl. Nr. 10 v. 16.07.2008, S. 24 - im Folgenden: SNS-). Dabei ist unerheblich, ob die Behälter ihren Standort auf einem öffentlichen Platz, auf dem Straßengrund oder auf einem anderen Bestandteil der Straße - wie z. B. einem Rand-, Seiten- oder Sicherheitsstreifen - finden sollen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Nr. 1 NStrG). Soweit der Kläger als nicht von der Beklagten mit der Abfallentsorgung beauftragter privater Unternehmer beantragt hat, die Container auf den von der Beklagten eingerichteten Wertstoffsammelplätzen abstellen zu dürfen, ist die beabsichtigte Inanspruchnahme des Straßenraumes rechtlich nicht anders zu beurteilen. Dass diese Plätze dem allgemeinen Interesse an der Verwertung von Abfällen dienen, reicht für eine abweichende straßenrechtliche Beurteilung nicht aus (im Ergebnis ebenso Nds. OVG, B. v. 11.06.1998 - 12 L 1777/98 -, www.dbovg.niedersachsen.de - im Folgenden: dbovg - = NVwZ-RR 1998, 728 ff.; BayVGH, U. v. 19.07.1996 - 8 B 95.730 -, juris Rn. 11; Sauthoff, Straße und Anlieger, Rn. 558; a. A. für die Aufstellung durch kommunale Entsorgungsträger bzw. deren Erfüllungsgehilfen OVG Bremen, B. v. 14.03.1996 - 1 B 102/96 -, juris Rn. 16 = NVwZ-RR 1997, 385 ff.; s. a. B. v. 11.04.1997 - 1 B 129/96 -, NVwZ 1997, 1022).
Jede Nutzung der Straße über den erlaubnisfreien sogenannten Gemeingebrauch hinaus ist Sondernutzung (§ 18 Abs. 1 Satz 1 NStrG). Gemeingebrauch liegt nur dann vor, wenn die Straße im Rahmen der Widmung und der Verkehrsvorschriften zum Verkehr benutzt wird (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG). Auch die vom Kläger beabsichtigte Aufstellung von Alttextilcontainern auf Wertstoffsammelplätzen ist mit einer Benutzung der Straße zu anderen als Verkehrszwecken verbunden: Trotz des öffentlich-rechtlichen Bezugs, den dieses Vorhaben im Hinblick auf das abfallrechtliche Ziel der Verwertung von Abfällen (§ 4 Abs. 1 KrW-/AbfG) besitzt, verfolgt der Kläger damit jedenfalls auch eigene wirtschaftliche Interessen. Darüber hinaus wird dem Gemeingebrauch mit jedem im öffentlichen Straßenraum abgestellten Alttextilcontainer eine erhebliche Fläche faktisch entzogen. Die Nutzung der Container ist mit Handlungen verbunden, die wie das Einwerfen von Kleidung oder Schuhen nicht dem Verkehr dienen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, B. v. 15.07.1999 - 23 B 334/99 -, juris Rn. 11 ff.). Zweck der Sondernutzungserlaubnis ist es, gegenläufige Straßennutzungsinteressen auszugleichen. Da die Interessen anderer Verkehrsteilnehmer und öffentliche Interessen beeinträchtigt sein können, entspricht es dem Gesetzeszweck, wenn die Beklagte auch die begehrte Aufstellung von Alttextilcontainern auf Wertstoffsammelplätzen als Sondernutzung ansieht.
Der Kläger kann auch nicht erfolgreich geltend machen, die Beklagte habe die fraglichen Flächen „entwidmet“, also dem öffentlichen Verkehr entzogen, indem sie Wertstoffsammelplätze eingerichtet habe. Die „Entwidmung“ von Straßen sieht das Straßenrecht nicht vor. Eine dem Straßenverkehr gewidmete Straße verliert ihre Eigenschaft als öffentliche Straße durch Einziehung (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 NStrG); außerdem ist eine Teileinziehung möglich, mit der die Widmung nachträglich beschränkt werden kann (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 NStrG; s. a. Sauthoff, a.a.O., Rn. 361). Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte mit der Einrichtung der Sammelplätze eine dieser Maßnahmen treffen wollte. Das Gesetz sieht dafür ein bestimmtes Verfahren vor, das hier nicht durchgeführt worden ist (vgl. § 8 Abs. 2 und 3 NStrG). Im Übrigen ist es der erklärte Wille der Beklagten, die Aufstellung von Altkleidercontainern auch auf den Wertstoffsammelplätzen zu begrenzen. Dies ließe sich nicht erreichen, wenn die betroffenen Flächen ihre Eigenschaft als Bestandteile der öffentlichen Straße verlören. Dementsprechend hat die Beklagte auch der Firma G. bzw. ihrer Rechtsvorgängerin eine Sondernutzungserlaubnis erteilt und dem Kläger die Aufstellung auf den Sammelplätzen verweigert, weil eine solche Erlaubnis fehlt.
Die Wertstoffsammelplätze können daher entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht als öffentliche Einrichtungen im Sinne des § 22 NGO angesehen werden, für die er einen Zulassungsanspruch geltend machen könnte. Nicht zu den öffentlichen Einrichtungen gehören die öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch, denen auch die öffentlichen Straßen zuzurechnen sind (Sächs. OVG, U. v. 30.08.2006 - NVwZ-RR 2007, 549; Wefelmeier in: KVR-NGO, Stand: Dezember 2008, § 22 Rn. 7). Da es keine Anhaltspunkte für eine Einziehung oder Teileinziehung gibt, ist nicht zweifelhaft, dass es sich bei den betroffenen Flächen um Bestandteile öffentlicher Straßen handelt. Die Sammelplätze könnten im Übrigen nur dann als öffentliche Einrichtungen zu qualifizieren sein, wenn die Gemeinde sie durch Widmung den Einwohnerinnen und Einwohnern zur allgemeinen Benutzung zur Verfügung gestellt hätte. Dies ist hier weder durch einen formalen Akt (z. B. einen Ratsbeschluss) geschehen noch durch konkludentes Handeln. Gegen eine solche Widmung spricht, dass die Beklagte das Abstellen von Sammelbehältern bewusst nur auf der Grundlage straßenrechtlicher Sondernutzungserlaubnisse gestattet (vgl. VGH Baden-Württemberg, U. v. 17.03.2000 - 5 S 369/99 -, juris Rn. 57 = NVwZ-RR 2001, 159).
II. Der Kläger hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse. Die Beklagte hat die Erlaubnisse im Ergebnis rechtsfehlerfrei abgelehnt.
Es besteht grundsätzlich kein Rechtsanspruch darauf, Altkleidercontainer im öffentlichen Straßenraum abstellen zu dürfen. Die Erteilung der dafür erforderlichen Sondernutzungserlaubnis steht gemäß § 18 NStrG i. V. m. § 6 Abs. 2 Satz 1 SNS im Ermessen der Beklagten. Dieses Ermessen ist entsprechend dem Zweck des § 18 NStrG und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 40 VwVfG). Das Gericht hat die Ermessensentscheidung der Behörde nur darauf zu überprüfen, ob sie diesen rechtlichen Rahmen eingehalten hat (§ 114 Satz 1 VwGO).
Das Erlaubnisverfahren soll sicherstellen, dass die zuständige Behörde Kenntnis von Ort und Umfang der beabsichtigten Straßennutzung erhält, damit sie von vornherein erkennbare Störungen verhindern oder in zumutbaren Grenzen halten sowie die unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Nutzungsabsichten der Straßennutzer ausgleichen kann. Für ihre Entscheidung muss die Behörde dementsprechend die betroffenen Interessen gegeneinander abwägen. Zu berücksichtigen hat sie dabei insbesondere das Interesse des Antragstellers an der Durchführung des Vorhabens und die öffentlichen Belange, deren Schutz der zuständigen Behörde anvertraut ist. Die Regelungen dienen dem Schutz der Straße und ihrer Funktion. Als öffentliche Belange darf die Behörde ihrer Ermessensentscheidung daher nur Gesichtspunkte zugrunde legen, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Dazu gehören die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die Aufrechterhaltung eines störungsfreien Gemeingebrauchs, der Schutz der Straßenanlieger vor Störungen und der Schutz der Straßensubstanz, aber auch alle anderen Gesichtspunkte, die noch in engem Zusammenhang mit dem Widmungszweck der Straße stehen. Dagegen darf die Behörde die Sondernutzungserlaubnis nicht wegen anderer rechtlicher Gesichtspunkte - insbesondere wegen drohender Straftaten, Ordnungswidrigkeiten oder sonstiger Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften - ablehnen (vgl. nur VG Braunschweig, U. v. 15.01.2003 - 6 A 237/01 -; Sauthoff, a.a.O., Rn. 657, jeweils m. w. N).
Ein Anspruch auf eine Sondernutzungserlaubnis kann ausnahmsweise nur dann entstehen, wenn jede andere Entscheidung als die Erteilung der Erlaubnis rechtswidrig wäre (sog. Ermessensreduzierung auf Null). Diese Voraussetzung ist hier unter Berücksichtigung der dargelegten Maßstäbe nicht erfüllt. Die Entscheidung der Beklagten ist zwar fehlerhaft, soweit sie sich auf städtebauliche Erwägungen stützt (1.). Die Beklagte durfte die beantragte Aufstellung von Altkleidercontainern im Ergebnis jedoch ablehnen, weil sie sich dazu auf andere gewichtige öffentliche Belange berufen hat, die sie nach dem Zweck der gesetzlichen Regelung im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung berücksichtigen durfte und diese Entscheidung selbstständig tragen; insoweit ist auch ein Verstoß gegen höherrangiges Recht nicht ersichtlich (2.).
1. Die Entscheidung der Beklagten ist fehlerhaft, soweit sie sich auf die von ihr angeführten städtebaulichen Gründe - die Beeinträchtigung des Straßen- und Ortsbildes durch die Altkleidercontainer als „Möblierungselemente“ des öffentlichen Straßenraums - stützt.
Grundsätzlich können auch städtebauliche Erwägungen zum Schutz eines bestimmten Straßen- und Ortsbildes bei der Ermessensentscheidung nach § 18 Abs. 1 NStrG berücksichtigt werden, sofern sie einen Bezug zur Straße haben (vgl. Nds. OVG, U. v. 14.03.1994 - 12 L 2354/92 -, juris Rn. 23; VG Braunschweig, B. v. 22.11.2002 - 6 B 772/02 -, dbovg, m. w. N.; Sauthoff, a.a.O., Rn. 651; § 6 Abs. 2 SNS; einschränkend VGH Baden-Württemberg, U. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, NVwZ-RR 2000, 837, 839). Das Straßen- und Ortsbild kann insbesondere auch durch Altkleider- und Schuhcontainer, wie sie der Kläger aufstellen will, beeinträchtigt werden (vgl. VG Düsseldorf, U. v. 06.02.2001 - 16 K 4925/98 -, NVwZ 2001, 1191, 1192; VG München, U. v. 23.01.2001 - M 2 K00.1690 -, juris Rn. 18). Die Behörde darf die Sondernutzungserlaubnis aber nur dann mit derartigen städtebaulichen Erwägungen ablehnen, wenn sie auf einem hinreichend konkreten und willkürfrei umgesetzten städtebaulichen Konzept der Gemeinde beruhen. Dieses Konzept muss vom Rat der Gemeinde beschlossen werden (im Ergebnis ebenso VGH Baden-Württemberg, U. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, NVwZ-RR 2000, 837, 839; U. v. 06.07.2001 - 8 S 716/01 -, juris Rn. 22, 26; B. v. 26.01.2006 - 5 S 2599/05 -, juris Rn. 6; Sauthoff, a.a.O., Rn. 652; ders. in: Müller/Schulz, FStrG, § 8 Rn. 10; ders., NVwZ 2004, 674, 683 f.; von Mannstein, Die Nutzung der öffentlichen Straßen, S. 366, 371). Die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis ist rechtsfehlerhaft, soweit sie auf städtebauliche Richtlinien gestützt wird, die nicht der Rat, sondern ein unzuständiges Gemeindeorgan aufgestellt hat. In diesem Fall geht die Behörde unzutreffend davon aus, dass sie an die Richtlinien gebunden sei, und übt folglich das ihr vom Gesetz eingeräumte Ermessen nicht aus (vgl. VGH Baden-Württemberg, U. v. 27.02.2007 - 5 S 2185/86 -, VBlBW 1987, 344, 346; Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, § 8 Rn. 26).
Städtebauliche Konzepte, die die Gemeindeverwaltung bei ihren Entscheidungen binden sollen, sind Grundentscheidungen von besonderer Bedeutung für die Kommune und nach dem Kompetenzsystem des Kommunalrechts daher vom Rat aufzustellen. Ein Geschäft der laufenden Verwaltung, für das gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 6 NGO der Bürgermeister und damit die Stadtverwaltung zuständig wäre, liegt nicht vor. Geschäfte der laufenden Verwaltung sind Angelegenheiten, die mehr oder weniger regelmäßig wiederkehrend nach Größe, Umfang der Verwaltungstätigkeit und Finanzkraft der Gemeinde von sachlich weniger erheblicher Bedeutung sind, deren Wahrnehmung also nach feststehenden Grundsätzen „in eingefahrenen Gleisen“ erfolgt (Wefelmeier in: KVR-NGO, Stand: Dezember 2008, § 62 Rn. 35). Zweck des § 62 Abs. 1 Nr. 6 NGO ist es, die Beschlussgremien der Gemeinde von Alltagsgeschäften zu entlasten (Wefelmeier, a.a.O.). Nach diesen Maßstäben ist die Zuständigkeit der Stadtverwaltung nicht gegeben.
Ein bestimmtes Straßen- und Ortsbild kann nur geschützt werden, wenn eine konkretisierte Vorstellung darüber besteht, wie die Flächen zu gestalten sind. Dieses Leitbild festzulegen, ist eine Entscheidung von grundlegender und weitreichender Bedeutung für die Stadtgestaltung mit erheblichen Auswirkungen auf das äußere Erscheinungsbild der Stadt. Die Anwendung der Richtlinien und der in ihnen fixierten städtebaulichen Leitvorstellungen bewirkt in Verbindung mit dem Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG eine normähnliche Selbstbindung, die die Ermessenspraxis der Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen maßgeblich bestimmt. Darüber hinaus hat das fragliche Standortkonzept der Beklagten erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen für Unternehmen im Bereich der Alttextilentsorgung.
Die Beklagte weist zwar zutreffend darauf hin, dass Ratsrichtlinien die im Rahmen der Verwaltungsführung zu treffenden Entscheidungen nur in den Grundzügen vorprägen, nicht aber im Detail ersetzen dürfen (vgl. Blum in: KVR-NGO, Stand: Dezember 2008, § 40 Rn. 22). Dies steht dem Erfordernis einer Ratsentscheidung über das städtebauliche Konzept jedoch nicht entgegen. Dass eine Ratsentscheidung erforderlich ist, bedeutet nicht, dass der Rat detailliert über Sondernutzungserlaubnisse für Wertstoffcontainer entscheiden soll. Notwendig sind Vorgaben des Rates lediglich, um städtebauliche Belange bei der Ermessensentscheidung berücksichtigen zu dürfen. Insoweit genügt es, wenn der Rat in der Form einer Satzung oder Richtlinie die wesentlichen Grundsätze bestimmt, die in städtebaulicher Hinsicht für die Einzelfallentscheidung über Sondernutzungserlaubnisse für Alttextilcontainer zu beachten sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, U. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, NVwZ-RR 2000, 837, 839; VG Braunschweig, B. v. 22.11.2002 - 6 B 772/02 -, dbovg). Dabei handelt es sich um eine Grundsatzentscheidung, für die nach den Kompetenzregeln des Kommunalrechts der Rat als oberstes Gemeindeorgan zuständig ist (vgl. Blum, a.a.O., § 40 Rn. 21, 24).
Der demnach erforderliche Ratsbeschluss liegt hier nicht vor. Das Standortkonzept, auf das sich die Beklagte beruft, hat die Stadtverwaltung ausgearbeitet, ohne dazu einen Ratsbeschluss herbeizuführen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass sich ein hinreichend konkretes Konzept aus anderen vom Rat beschlossenen Regelungen ohne Weiteres ablesen lässt (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, U. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, NVwZ-RR 2000, 837, 839; VG Braunschweig, B. v. 22.11.2002 - 6 B 772/02 -, dbovg). Insbesondere lässt sich das erforderliche Gestaltungskonzept nicht der Sondernutzungssatzung der Beklagten entnehmen. Konkrete Vorgaben für die Entscheidung über Alttextilcontainer enthalten die Regelungen nicht. In § 7 Abs. 2 Satz 2 der Satzung ist lediglich bestimmt, dass sich die Anlagen „in das bestehende oder vorgesehene Straßen-, Orts- und Landschaftsbild positiv einfügen“ sollen , ohne dass die Vorstellungen der Beklagten über die Straßengestaltung konkretisiert werden und ersichtlich ist, unter welchen Voraussetzungen von dieser Soll-Vorschrift abgewichen werden darf.
2. Die Beklagte durfte die beantragte Erlaubnis aber jedenfalls aufgrund der von ihr angeführten weiteren Erwägungen ablehnen. Sie hat deutlich gemacht, dass sie die Aufstellung von Alttextilcontainern im öffentlichen Straßenraum auch begrenzen will, um effektiver gegen die an den Standorten von Wertstoffcontainern auftretenden Verschmutzungen vorgehen zu können. Dazu will sie hinsichtlich der Wertstoffsammelplätze die Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ sicherstellen und Ansatzpunkte für Folgeanträge anderer Unternehmer verhindern. Auch der von ihr zu betreibende Überwachungsaufwand solle damit begrenzt werden. Diese Erwägungen lassen keine Ermessensfehler erkennen.
a) Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte das Problem drohender Verschmutzung als einen bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden Gesichtspunkt angesehen hat. Nach ihren Erkenntnissen, die der Kläger nicht in Zweifel gezogen hat und von der Kammer nachvollzogen werden können, kommt es an Wertstoffcontainern immer wieder zu Verschmutzungen des Straßenraums durch abgelagerten Abfall wie z. B. Kartons, Pappen und Tüten. Das Ziel, derartige Verschmutzungen des Straßenraums zu vermeiden, ist ein unmittelbar auf den Straßengrund bezogenes Entscheidungskriterium, mit dem die Beklagte die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis begründen darf (vgl. OVG Saarland, B. v. 05.08.1998 - 2 V 14/98 -, juris Rn. 8 = NVwZ-RR 1999, 218; Sauthoff, Straße und Anlieger, Rn. 650).
Der Kläger kann nicht erfolgreich einwenden, dass das Problem drohender Verschmutzungen an den Standorten, an denen bereits Wertstoffcontainer abgestellt sind, unabhängig davon bestehe, ob weitere Sammelbehälter aufgestellt werden. Jeder weitere Container begründet die Gefahr zusätzlicher Verschmutzungen. Die Beklagte hat in diesem Zusammenhang nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass zu entsorgende Wertstoffe vielfach auch neben die Container gestellt werden, wenn die Behälter gefüllt sind. Im Übrigen darf die Beklagte im Rahmen der Ermessensentscheidung berücksichtigen, dass sie grundsätzlich mit jeder neuen Erlaubnis zur Aufstellung weiterer Alttextilcontainer einen Präzedenzfall schafft, der Folgeanträge anderer Unternehmer nach sich ziehen und dazu führen kann, dass diese unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz einen Rechtsanspruch auf die Platzierung zusätzlicher Sammelbehälter geltend machen (vgl. Nds. OVG, U. v. 14.03.1994 - 12 L 2354/92 -, juris Rn. 24; VG Düsseldorf, U. v. 06.02.2001 - 16 K 4925/98 -, NVwZ 2001, 1191, 1192). Dies würde der Zielsetzung der Beklagten zuwiderlaufen, die Zahl der Alttextilcontainer und der Standorte wegen des damit einhergehenden Verschmutzungsrisikos zu begrenzen. Einer derartigen Entwicklung braucht sie nicht Vorschub zu leisten, indem sie weitere Alttextilcontainer an Standorten mit Wertstoffsammelbehältern zulässt. Ob es konkrete Anhaltspunkte für Folgeanträge gibt, spielt keine Rolle. Die Beklagte darf mit ihrer Ermessensausübung im Einzelfall Vorsorge für mögliche andere Fälle treffen.
Die Behörden dürfen mit ihrer Ermessensentscheidung nach § 18 Abs. 1 NStrG über die Aufstellung weiterer Alttextilcontainer auch das Ziel verfolgen, für die Wertstoffsammelstellen die Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ zu gewährleisten, sofern diese Zielsetzung im konkreten Fall einen sachlichen Bezug zur Straße hat (im Ergebnis ebenso BayVGH, U. v. 19.07.1996 - 8 B 95.730 -, juris Rn. 14). Dies ist hier der Fall. Die Beklagte hat unter Hinweis auf häufig eintretende Verschmutzungen an Wertstoffsammelstellen nachvollziehbar dargelegt, dass eine umgehende Beseitigung der Ablagerungen geboten sei, um Beschwerden aus der Nachbarschaft nach- oder zuvorzukommen und Nachahmungseffekte zu verhindern. Würde sie aber verschiedenen Antragstellern für Wertstoffsammelplätze Sondernutzungserlaubnisse erteilen, so müsse sie erst feststellen, welchem der Container der „Fremdmüll“ zuzuordnen sei. Die Beklagte hat damit deutlich gemacht, dass sie hinsichtlich der Wertstoffsammelstellen die Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ anstrebt, um dem Problem der Verschmutzung in möglichst effektiver Weise zu begegnen und damit möglicherweise verbundene Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in Grenzen zu halten. Dabei handelt es sich um Erwägungen, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben und auf die die Behörden ihre Ermessensentscheidung nach § 18 Abs. 1 NStrG daher stützen dürfen.
Ob an einem Teil der Standorte, an denen der Kläger Container aufstellen will, bislang tatsächlich noch keine anderen Wertstoffcontainer stehen - wie die Beklagte behauptet -, kann die Kammer offenlassen. Selbst wenn dies der Fall wäre, durfte die Beklagte Sondernutzungserlaubnisse insoweit ablehnen, um keine Ansatzpunkte für Folgeanträge weiterer Alttextilsammler zu schaffen. Mit der Erlaubnis zusätzlicher Standorte würde sie entsprechenden Anträgen weiterer Unternehmer Tür und Tor öffnen. Dem braucht die Beklagte nicht Vorschub zu leisten (s. oben). Mit jedem neuen Container entsteht die Gefahr weiterer Verschmutzungen des öffentlichen Straßenraums. Darüber hinaus hat die Beklagte insoweit geltend gemacht, zusätzliche Standorte würden den Überwachungsaufwand für die Verwaltung - vor allem im Hinblick auf abgelagerten Fremdmüll - deutlich erhöhen. Auch dies ist ein Gesichtspunkt, den sie im Rahmen der Ermessensausübung berücksichtigen darf (s. VG Düsseldorf, a.a.O., S. 1192).
Die dargestellten Erwägungen durfte die Beklagte ihrer Ermessensentscheidung zugrunde legen, ohne dass dafür ein Ratsbeschluss erforderlich ist. Erwägungen, mit denen die Behörden das Ziel verfolgen, Verschmutzungen des öffentlichen Straßenraums zu vermeiden oder effektiver gegen solche Verschmutzungen vorzugehen, sind originär wegerechtlicher Natur. Schon deswegen darf die Gemeindeverwaltung sie ohne ein vom Rat beschlossenes Konzept bei der Entscheidung über die Sondernutzungserlaubnis berücksichtigen (vgl. VGH Baden-Württemberg, B. v. 26.01.2006 - 5 S 2599/05 -, juris Rn. 6). Entscheidungen über Erlaubnisanträge nach § 18 Abs. 1 NStrG, die unter Berücksichtigung solcher Gesichtspunkte zu treffen sind, gehören zu den regelmäßig wiederkehrenden und nach feststehenden Grundsätzen vorzunehmenden Maßnahmen; sie sind als „Geschäfte der laufenden Verwaltung“ daher der Zuständigkeit des Rates grundsätzlich entzogen (vgl. § 40 Abs. 2 NGO).
Ob die angegriffenen Bescheide dahin ausgelegt werden können, dass sie die Ermessenserwägungen der Beklagten zur Verschmutzungsproblematik bereits in vollem Umfang enthalten, braucht die Kammer nicht zu prüfen. Die Beklagte durfte ihre Ermessenserwägungen jedenfalls im gerichtlichen Verfahren ergänzen (vgl. § 114 Satz 2 VwGO).
b) Auf der Grundlage der Ermessenserwägungen zur Verschmutzungsproblematik, zur Konzentration der Erlaubnisse „in einer Hand“, zur Vermeidung von Folgeanträgen und zum Überwachungsaufwand darf die Beklagte Sondernutzungserlaubnisse für weitere Alttextilcontainer jedoch nur dann versagen, wenn sie damit nicht gegen das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 2 Nds. Verfassung verstößt. Dass ein Bewerber auf dieser Grundlage von Sondernutzungserlaubnissen ausgeschlossen wird, verstößt gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn die Differenzierung nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist oder wenn die Behörde nicht gleichmäßig nach den zugrunde gelegten Maßstäben entscheidet. Auch unter diesen Gesichtspunkten sind die Bescheide der Beklagten jedoch nicht zu beanstanden.
aa) Im Verhältnis zur Firma G. liegt eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung nicht vor. Dass der Kläger anders als diese Firma keine Erlaubnis zum Aufstellen von Alttextilcontainern erhalten hat, beruht auf sachlichen Gründen. Die Beklagte hat die ihr nach den Abfallgesetzen obliegenden Aufgaben der Abfallentsorgung allein der Firma G. als beauftragtem Dritten im Sinne des § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG übertragen (vgl. § 2 Abs. 2 Buchst. d und e des Vertrages über die Durchführung von Aufgaben der Abfallsammlung und Abfallentsorgung v. 21.12.2000 - Leistungsvertrag II - i. V. m. Nr. 4 der Klarstellungsvereinbarung zum Leistungsvertrag II v. 19.05.2004). Die Übertragung umfasst auch die Sammlung und Entsorgung von Alttextilien, d. h. insbesondere von Altkleidern und Schuhen (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 4 der Abfallentsorgungssatzung der Beklagten v. 17.12.2003, i. d. F. der Satzung v. 30.09.2008, Abl. Nr. 16 v. 07.10.2008, S. 51 - im Folgenden: AES -). Schon diese Regelungen rechtfertigen es, mit Anträgen anderer privater Wertstoffsammler auf die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen anders zu verfahren (im Ergebnis ebenso VG Köln, U. v. 29.09.1999 - 11 K 9055/95 - und VG München, a.a.O., juris Rn. 19). Die hieran anknüpfende differenzierende Entscheidungspraxis beruht auf einem mit Blick auf den Zweck der Sondernutzungserlaubnis und der zugrunde liegenden gesetzlichen Regelung sachgerechten Grund. Ein in einheitlicher Verantwortung stehendes System versetzt die Beklagte eher in die Lage, die mit Verschmutzungen der Containerstandorte verbundenen Beeinträchtigungen des öffentlichen Straßenraums rasch und mit begrenztem organisatorischem Aufwand zu beseitigen. Das streitanfällige Nebeneinander verschiedener Wertstoffsammler kann hierdurch mit der Folge eines reduzierten Ermittlungs- und Überwachungsaufwands für die Beklagte unterbunden werden (s. oben sowie BayVGH, U. v. 19.07.1996 - 8 B 95.730 -, juris Rn. 15; OVG Bremen, B. v. 14.03.1996 - 1 B 102/96 -, juris Rn. 20 f. = NVwZ-RR 1997, 385 ff.). Die Firma G. ist nach ihren personellen und technischen Kapazitäten grundsätzlich in der Lage, die mit der Konzentration der Sondernutzungserlaubnisse verbundene Zielsetzung der Beklagten umzusetzen.
Das Gleichbehandlungsgebot zwingt die Kommunen nicht dazu, Sondernutzungserlaubnisse für Alttextilcontainer in jedem Fall auf mehrere Unternehmen zu verteilen. Andere Unternehmer haben nur einen Anspruch darauf, nicht aus unsachlichen oder willkürlichen Gründen von solchen Erlaubnissen ausgeschlossen zu werden. Dem hat die Beklagte Rechnung getragen, indem sie allein demjenigen Unternehmen eine Erlaubnis erteilt hat, das ihr gegenüber kraft vertraglicher Vereinbarung zur Abfallsammlung und -entsorgung verpflichtet ist (s. oben).
bb) Die Beklagte hat die dargelegten Maßstäbe, mit denen sie den Antrag des Klägers abgelehnt hat, ihren Entscheidungen auch gleichmäßig zugrunde gelegt. Insbesondere hat sie ihrer Zielsetzung, für die Wertstoffsammelplätze die Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ sicherzustellen, durch ihre übrigen Entscheidungen zur Aufstellung von Alttextilcontainern Rechnung getragen und sich gegenüber dem Kläger daher willkürfrei auf diesen Gesichtspunkt berufen. Dem steht nicht entgegen, dass die Firma G., die über eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Alttextil- und anderen Wertstoffcontainern verfügt, die Alttextilsammlung und -entsorgung sowie Reinigungspflichten mit Zustimmung der Beklagten auf die Firma Altkleidersammlung H. übertragen hat. Die zur effektiven Bekämpfung von Verschmutzungen angestrebte Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ ist gewährleistet, wenn ein Unternehmen, dem Aufgaben der Wartung und Entsorgung übertragen sind, der Behörde in vollem Umfang für die Beseitigung von Verschmutzungen an den Wertstoffsammelstellen verantwortlich ist und dazu über die erforderlichen personellen und sachlichen Kapazitäten verfügt. Dies ist hier der Fall.
Die Firma G. bleibt trotz der vertraglichen Beteiligung der Firma H. an der Wertstoffsammlung und -entsorgung die alleinige Inhaberin von Sondernutzungserlaubnissen für Wertstoffsammelbehälter. In der Sondernutzungserlaubnis vom 22. Juli 2004 hat die Beklagte der Firma G., auf die die Erlaubnis unbestritten übergegangen ist, weitreichende Auflagen zur Reinigung der genehmigten Standorte erteilt. So ist G. verpflichtet, die genutzten Flächen „sauber zu halten“; die „Beeinträchtigung der Umgebung durch herumliegendes Altglas, Papier etc.“ hat zu unterbleiben. Die Verantwortung dafür, dass diese Auflagen erfüllt werden, liegt allein und in vollem Umfang bei der Firma G. als Inhaberin der Sondernutzungserlaubnis. Soweit G. einen Teil ihrer Reinigungspflichten durch § 5 des Vertrages vom 16. Dezember 2004 auf die Firma H. übertragen hat, berührt dies das Außenverhältnis zur Beklagten nicht. Im Verhältnis zur Beklagten bleibt G. aufgrund der ihr erteilten Auflagen dazu verpflichtet, Verschmutzungen zu beseitigen. Das gilt insbesondere auch für den Fall, dass die Firma H. ihre vertraglich gegenüber G. übernommenen Reinigungspflichten nicht erfüllt. Verletzungen der vertraglichen Vereinbarungen zwischen G. und H. können allenfalls zu (nachträglichen) vertraglichen Ansprüchen im Innenverhältnis zwischen diesen beiden Firmen führen. Nach ihren unbestritten gebliebenen Angaben in der mündlichen Verhandlung verfährt daher auch die Beklagte in ständiger Praxis so, dass sie bei Verschmutzungen der Containerstellplätze die Firma G. als alleinige Verantwortliche und Ansprechpartnerin ansieht. An den umfassenden Pflichten der Firma G. gegenüber der Beklagten würde sich selbst dann nichts ändern, wenn die Firma H. auf der Grundlage der Vereinbarung in § 8 des zwischen ihr und G. geschlossenen Vertrages einen weiteren Subunternehmer zur Erfüllung ihrer vertraglichen Pflichten beteiligt.
cc) Auch im Verhältnis zur Firma H. liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung nicht vor. Diese Firma hat wie der Kläger keine Sondernutzungserlaubnis von der Beklagten erhalten. Ihre Befugnisse im Hinblick auf Alttextilcontainer beruhen auf den vertraglichen Vereinbarungen mit der Firma G.. Die Ablehnung des vom Kläger gestellten Erlaubnisantrags verstößt auch nicht etwa deswegen gegen das Gleichbehandlungsgebot, weil die Beklagte die Beteiligung der Firma H. duldet. Diese Beteiligung führt zu einer ganz anderen Rechtsstellung als die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis. Insbesondere ändert sie nichts daran, dass die Firma G. im Verhältnis zur Beklagten in vollem Umfang dafür verantwortlich bleibt, Verschmutzungen an den Containerstandorten zu beseitigen (s. oben). Schon deswegen ist die Beklagte mit der vertraglich vorgesehenen Zustimmung zur Übertragung der Alttextilsammlung auf die Firma H. (§ 1 Abs. 3 Leistungsvertrag II) auch nicht von den Maßstäben abgewichen, auf die sie ihre Entscheidung über den Erlaubnisantrag des Klägers gestützt hat. Obwohl diese Firma beteiligt ist, ist das Prinzip der Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ gewahrt. Da die Beklagte keine zusätzliche Sondernutzungserlaubnis erteilt hat, hat sie auch keinen Präzedenzfall geschaffen, auf den sich andere Altkleidersammler bei Folgeanträgen nach § 18 Abs. 1 NStrG berufen könnten.
Dass das Ausschreibungsverfahren der Firma G., das zur Beteiligung der Firma H. geführt hat, unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgebotes rechtlich zu beanstanden ist, ist nicht ersichtlich. Fehler hat der Kläger insoweit nicht aufgezeigt. Im Übrigen hat er in der Verhandlung eingeräumt, dass er ein schriftliches Angebot dazu nicht abgegeben habe. In dem Auswahlverfahren ging es auch lediglich um die Übertragung des Rechts zur Alttextilsammlung und -entsorgung, nicht aber um die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon deswegen hätte ein fehlerhaftes Auswahlverfahren grundsätzlich keine Auswirkungen auf die Ermessensentscheidung der Beklagten über die vom Kläger beantragte Sondernutzungserlaubnis.
dd) Die Kammer hat unter Berücksichtigung der Angaben in der mündlichen Verhandlung auch nicht die Überzeugung gewinnen können, dass die Beklagte weiteren Unternehmen - also nicht nur der Firma G. - Sondernutzungserlaubnisse zur Aufstellung von Alttextilcontainern im Stadtgebiet erteilt hat. Für die entsprechende Behauptung des Klägers, die dieser nicht weiter substanziiert hat, gibt es keine Anhaltspunkte. Die Beklagte hat insbesondere nachvollziehbar ausgeführt, dass es sich bei den Containern, die in der vorgelegten Standortliste in der Spalte „fremd“ bezeichnet sind, um in der Nähe der öffentlichen Sammelplätze, aber auf Privatgrundstücken abgestellte Sammelbehälter handelt. Soweit Alttextilcontainer illegal - d. h. ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis - im öffentlichen Straßenraum abgestellt sind, kann der Kläger daraus keinen Anspruch auf die begehrten Erlaubnisse herleiten. Unabhängig davon ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte illegale Container duldet.
Auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, wie viele Alttextilcontainer gegenwärtig tatsächlich im Stadtgebiet abgestellt sind, kommt es für die Entscheidung des Gerichts nicht an. Da die Ablehnung der vom Kläger beantragten Sondernutzungserlaubnis durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist, die Beklagte die dabei zugrunde gelegten Maßstäbe gleichmäßig anwendet und nur die Firma G. eine Sondernutzungserlaubnis erhalten hat, ist ein Gleichheitsverstoß unabhängig von der Zahl der abgestellten Container nicht ersichtlich. Im Übrigen hat der Kläger aber auch nicht nachvollziehbar dargelegt, dass tatsächlich nahezu 300 Behälter auf der Grundlage der erteilten Sondernutzungserlaubnis aufgestellt sind. Er hat diese Angabe nicht näher substanziiert, sodass nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen werden kann, dass er illegal oder außerhalb des öffentlichen Straßenraums abgestellte Container mitgezählt hat. Die Beklagte dagegen hat eine detaillierte Standortliste vorgelegt, die ihre abweichenden Angaben stützt.
Anhaltspunkte für einen Gleichheitsverstoß gegenüber dem Kläger ergeben sich auch nicht aus den Regeln über die Anzahl der Sammelbehälter, die auf der Grundlage der Sondernutzungserlaubnis für die Firma G. abgestellt werden dürfen. Diese Zahl ist nach den vorliegenden Regelungen jedenfalls begrenzt. Zwar legt die Sondernutzungserlaubnis nach ihrem Wortlaut lediglich Standorte, nicht aber die Anzahl der dort erlaubten Alttextilcontainer fest. Eine Grenze wird insoweit aber durch die Bestimmungen im Vertrag der Firmen G. und H. vom 16. Dezember 2004 gezogen, die gemäß § 1 Abs. 3 des Leistungsvertrages II der Zustimmung der Beklagten unterliegen. Danach kann die Anzahl der Behälter an den Standplätzen auf maximal zwei erhöht werden (§ 1 Abs. 2 des Vertrages vom 16.12.2004). Im Übrigen weicht die Beklagte jedenfalls mit der Zulassung der gegenwärtig aufgrund einer Sondernutzungserlaubnis aufgestellten Anzahl von Alttextilcontainern nicht von den straßenbezogenen Maßstäben ab, die sie im Fall des Klägers angewandt hat. Selbst wenn - wie der Kläger behauptet - nahezu 300 Sammelbehälter aufgestellt wären, gäbe es keine Anhaltspunkte dafür, dass sich ihre dem Kläger entgegengehaltenen Ziele nicht verwirklichen ließen. Die Beklagte will für die Wertstoffinseln die Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ sicherstellen und Folgeanträge anderer Unternehmer verhindern, um auf diese Weise effektiver gegen die an den Standorten von Wertstoffcontainern auftretenden Verschmutzungen vorgehen zu können. Dieses Ziel kann sie jedenfalls auch noch bei einer Zahl von ca. 300 Containern erreichen. Maßgeblich ist insoweit nur, dass die Behälter auf der Grundlage der erteilten Sondernutzungserlaubnis aufgestellt sind und daher die Firma G. im Verhältnis zur Beklagten für die Beseitigung von Verschmutzungen verantwortlich ist.
c) Die Abwägung der gegenläufigen Interessen ergibt, dass die betroffenen und von der Beklagten angeführten öffentlichen Belange das Interesse des Klägers an der Aufstellung von Alttextilcontainern im öffentlichen Straßenraum überwiegen. Der Kläger ist zur Ausübung seines Gewerbes nicht auf die Nutzung öffentlicher Straßen angewiesen. Ihm ist unbenommen, Alttextilsammlungen durchzuführen, die nicht mit dem Abstellen von Sammelbehältern im öffentlichen Straßenraum verbunden sind. Insbesondere kann er Container - nach entsprechender Vereinbarung mit den Berechtigten - auf privaten Grundstücksflächen platzieren sowie Sammlungen in Privathaushalten durchführen. (s. a. § 21 Abs. 7 AES). Ihm werden durch die Versagung der Erlaubnis lediglich Erwerbschancen genommen, die nicht durch Grundrechte geschützt sind (vgl. Nds. OVG, U. v. 28.04.1994 - 12 L 299/90 -, dbovg = NdsVBl. 1994, 38 ff.; s. a. BayVGH, U. v. 19.07.1996 - 8 B 95.730 -, juris Rn. 15; OVG Bremen, B. v. 14.03.1996 - 1 B 102/96 -, juris Rn. 15 = NVwZ-RR 1997, 385 ff.; VG Köln, a.a.O.).
Demgegenüber verfolgt die Beklagte mit ihrer ablehnenden Entscheidung gewichtige öffentliche Belange, hinter die die wirtschaftlichen Interessen des Klägers zurücktreten müssen. Die Entscheidung dient der effektiven Bekämpfung von Verschmutzungen, die mit der Nutzung aufgestellter Wertstoffcontainer einhergehen. Die Beklagte hat dazu auch unter Bezugnahme auf eingegangene Bürgerbeschwerden nachvollziehbar dargelegt, dass an Wertstoffcontainern immer wieder Abfall und in den Behältern zu entsorgende Wertstoffe abgelagert werden. Diese Zustände können sich je nach der Größe und Beschaffenheit der an den Containern deponierten Gegenstände sowie dem Zuschnitt des konkreten Standorts auch auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs auswirken. So können etwa sperrige Gegenstände den für Fußgänger verbleibenden Raum einengen, aufgewirbeltes Papier kann zu Gefahren für den Pkw-Verkehr auf einer in der Nähe des Sammelplatzes gelegenen Straße führen. Es besteht ein besonderes öffentliches Interesse daran, derartige Zustände durch eine möglichst effektive, d. h. vor allem zeitnahe Beseitigung der Verschmutzungen zu vermeiden und dadurch so weit wie möglich zu verhindern, dass Nachahmungseffekte zum Tragen kommen können. Dies lässt sich durch die von der Beklagten praktizierte Konzentration von Wartung und Entsorgung „in einer Hand“ erreichen. Nach den bestehenden Regelungen ist im Außenverhältnis zur Beklagten nur die Firma G. in vollem Umfang dafür verantwortlich, Verschmutzungen an den Sammelplätzen zu beseitigen. Dies gewährleistet die effektive Beseitigung eingetretener Verschmutzungen, weil die sonst unter Umständen erforderlich werdenden langwierigen Ermittlungen zur Zuordnung konkreter Reinigungspflichten entfallen. Darüber hinaus lässt sich durch eine derart klare Zuordnung der Verantwortlichkeit der Überwachungsaufwand für die Behörde deutlich reduzieren. Die Aufstellung zusätzlicher Container durch den Kläger würde ein effektives Vorgehen gegen Verschmutzungen wesentlich erschweren. Bereits diese gewichtigen öffentlichen Belange überwiegen die Interessen des Klägers. Hinzu kommt, dass von wirksamen Maßnahmen gegen Verschmutzungen auch die Akzeptanz der Wertstoffsammelstellen bei den Bürgerinnen und Bürgern abhängt.
Die Entscheidung der Beklagten verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Verschmutzungsproblematik und das Ziel einer Wartung und Entsorgung aus einer Hand lassen sich nicht ebenso effektiv durch Nebenbestimmungen zu einer dem Kläger zu erteilenden Sondernutzungserlaubnis erreichen. Die Erteilung der Erlaubnis würde einen Präzedenzfall schaffen, auf den sich andere Unternehmer berufen könnten. Je mehr Unternehmer auf Wertstoffsammelplätzen Container abstellen dürfen, umso schwieriger wird eine klare Zuweisung der Reinigungspflichten, die im Bedarfsfall ohne langwierige oder umfangreiche behördliche Maßnahmen die zeitnahe Reaktion auf eingetretene Beeinträchtigungen ermöglicht. Soweit der Kläger vorgeschlagen hat, ihm mit der Erlaubnis eine Reinigungsauflage zu erteilen oder einen in bestimmten zeitlichen Abständen stattfindenden Wechsel der Reinigungspflichten zu regeln, lassen sich dadurch künftige Streitfälle um Ablagerungen nicht ebenso sicher vermeiden wie durch eine Konzentration der Verantwortung in einer Hand, die das konfliktträchtige Nebeneinander verschiedener Wertstoffsammler von vornherein verhindert. Dies gilt auch für die vom Kläger angeregte Alternative, die Reinigungspflicht insgesamt der Firma G. zu übertragen und ihn dafür zu Ausgleichszahlungen zu verpflichten. Auch Folgeanträgen kann die Beklagte durch eine derartige Auflage nicht mit ebenso hoher Aussicht auf Erfolg entgegenwirken. Mit jedem erfolgreichen Folgeantrag eines weiteren Unternehmers entsteht aber die Gefahr zusätzlicher, nicht in jedem Fall sofort zu beseitigender Verschmutzungen.
d) Dass die städtebaulichen Erwägungen der Beklagten fehlerhaft sind, hat nicht die Rechtswidrigkeit ihrer Ermessensentscheidung zur Folge. Ist eine Ermessensentscheidung auf mehrere Erwägungen gestützt, so ist sie rechtmäßig, wenn ein selbstständig tragender Grund rechtlich fehlerfrei ist. Dazu muss die Behörde zum Ausdruck bringen, dass sie nicht alle Gründe zusammen, sondern die fehlerfreien Erwägungen schon für sich genommen dazu veranlasst haben, die Entscheidung so zu treffen (vgl. BVerwG, U. v. 21.09.2000 - 2 C 5/99 -, juris Rn. 53; U. v. 19.05.1981 - 1 C 169/79 -, juris Rn. 22 = BVerwGE 62, 215 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 114 Rn. 6a). Dies ist hier der Fall.
Die Beklagte hat den Erlaubnisantrag des Klägers nicht nur mit städtebaulichen Erwägungen abgelehnt. Zur Begründung hat sie vielmehr außerdem darauf abgestellt, dass sie an den Containern entstehende Verschmutzungen effektiver verhindern und beseitigen wolle; dies will sie vor allem dadurch erreichen, dass sie Wartung und Entsorgung, insbesondere die Beseitigung von Verschmutzungen, in einheitlicher Verantwortung durchführen lässt und keine Ansatzpunkte für Folgeanträge schafft. Sie hat hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass diese Erwägungen ihre Entscheidung unabhängig von den angeführten städtebaulichen Belangen tragen sollen. Dies ergibt sich schon aus den Formulierungen in den angegriffenen Bescheiden, in denen das Verschmutzungsproblem als „ein weiterer Grund“ für die ablehnende Entscheidung bezeichnet und darauf hingewiesen wird, die Erlaubnis werde „darüber hinaus auch deshalb abgelehnt“. Im Übrigen hat die Beklagte im gerichtlichen Verfahren schriftlich ausgeführt, die Übertragung der Abfallentsorgung auf ein anderes Unternehmen rechtfertige für sich allein bereits die Versagung der Erlaubnis (Schriftsatz vom 15.01.2008). In der mündlichen Verhandlung hat sie bestätigt, dass diese zusätzlichen Erwägungen für sie von besonderer Bedeutung waren und ihre Entscheidung selbstständig tragen sollen. Dies ist auch deswegen nachvollziehbar, weil sie sich grundlegend von den städtebaulichen Gesichtspunkten unterscheiden und im Rahmen der Ausführungen der Beklagten zur Begründung ihrer Entscheidungen erheblichen Raum einnehmen.
Auch das Argument des Klägers, die Beklagte habe auf den fehlenden Bedarf an weiteren Alttextilcontainern und damit auf einen nicht straßenbezogenen Gesichtspunkt abgestellt, begründet keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ermessensentscheidung. Soweit die Beklagte von einem fehlenden Bedarf ausgegangen ist, handelt es sich lediglich um eine zusätzliche Erwägung. Unabhängig davon hat sie ihr Ermessen jedenfalls unter Hinweis auf die Konzentration von Wartung und Entsorgung „in einer Hand“, die Notwendigkeit effektiver Maßnahmen zur Verhinderung von Verschmutzungen an den Containerstandorten und das Ziel der Verhinderung von Folgeanträgen mit selbstständig tragenden Erwägungen rechtlich fehlerfrei ausgeübt. Im Übrigen weist die Frage nach dem Bedarf für die Aufstellung weiterer Wertstoffcontainer im öffentlichen Straßenraum aber auch einen hinreichenden Bezug zur Straße auf, sodass die Behörden sie im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis berücksichtigen dürfen (im Ergebnis ebenso VG München, a.a.O., juris Rn. 19 und VG Gießen, U. v. 14.12.2000 - 10 E 31/00 -, juris Rn. 47 = NVwZ-RR 2001, 436 ff.).
Da die Beklagte die Erteilung der Erlaubnis aufgrund ermessensfehlerfreier Erwägungen abgelehnt hat, hat der Kläger auch keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus der Anwendung der §§ 167 VwGO, 711 und 708 Nr. 11 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat sich dabei an der vom Kläger in der mündlichen Verhandlung unter Berücksichtigung der gegenwärtigen wirtschaftlichen Lage nachvollziehbar reduzierten Gewinnerwartung orientiert (vgl. den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327 ff., II. Nr. 43.1).
Gründe für die Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 1 VwGO sind nicht ersichtlich.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 711 und 708 Nr. 11 ZPO
§ 22 NGO
§ 18 NStrG
§ 40 VwVfG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 und 4 NStrG
§ 2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Nr. 1 NStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 4 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 NStrG
§ 8 Abs. 2 und 3 NStrG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 NStrG
§ 62 Abs. 1 Nr. 6 NGO
§ 40 Abs. 2 NGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 16 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 124a Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998, 728
NVwZ-RR 1997, 385
NVwZ 1997, 1022
NVwZ-RR 2007, 549
NVwZ-RR 2001, 159
NVwZ-RR 2000, 837, 839
NVwZ 2001, 1191, 1192
NVwZ 2004, 674, 683
NVwZ-RR 1999, 218
BVerwGE 62, 215
NVwZ-RR 2001, 436
NVwZ 2004, 1327
12 L 1777/98
8 B 95.73
1 B 102/96
1 B 129/96
23 B 334/99
5 S 369/99
6 A 237/01
12 L 2354/92
6 B 772/02
5 S 2051/98
16 K 4925/98
8 S 716/01
5 S 2599/05
5 S 2185/86
2 V 14/98
11 K 9055/95
12 L 299/90
2 C 5/99
1 C 169/79
10 E 31/00