Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2012-07-24, Aktenzeichen 4 LA 121/11

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil zuzulassen, hat keinen Erfolg. Denn der von der Klägerin allein geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.
Das Verwaltungsgericht hat die auf die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung forstwirtschaftlicher Maßnahmen für das Haushaltsjahr 2011 gerichtete Klage mit der Begründung abgewiesen, die Klägerin könne die begehrte Förderung nicht beanspruchen. Ein Anspruch ergebe sich weder aus der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung forstwirtschaftlicher Zusammenschlüsse (Runderlass des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 26.10.2007) noch aus einer Verletzung des in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Gleichheitssatzes. Nach der Richtlinie sei die Förderung der Klägerin ausgeschlossen, weil die Klägerin eine Betriebsfläche von nur 6.096,4 ha aufweise und damit die nach Nr. 4.3 i.V.m. Nr. 4.4.1 der Richtlinie erforderliche Mindestfläche von 10.000 ha für die in der Region Ostniedersächsisches Tiefland gelegenen forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse nicht erreiche. Die Klägerin könne einen Anspruch auch nicht aus einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung mit Betrieben in den beiden anderen niedersächsischen Regionen (Südniedersächsisches Bergland und Westniedersächsisches Tiefland), für die die Richtlinie ab dem Jahr 2010 Mindestflächen von lediglich 5.000 ha vorschreibe, herleiten. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes liege nämlich nicht vor. Nach Überzeugung des Gerichts sei der Gleichheitssatz durch die Unterteilung Niedersachsens in drei Regionen mit jeweils unterschiedlichen Förderkriterien im Hinblick auf die Betriebsgröße nicht verletzt. Die Bildung der drei Regionen leite sich daraus ab, dass die Strukturen der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in Niedersachsen bis 2007 sowohl in Bezug auf die Größe als auch auf den Grad der Selbständigkeit sehr heterogen gewesen seien. Die im Jahr 2005 bestehenden Strukturen der Zusammenschlüsse ließen erkennen, dass es im nordöstlichen Flachland die Forstbetriebsgemeinschaften mit der größten Betriebsgröße gebe, während sowohl im Westen als auch im Süden kleinere Betriebsgemeinschaften existierten, die einen höheren Förderungsbedarf hätten. Da die Förderung gerade das Ziel habe, die bestehenden Strukturen der Forstbetriebsgemeinschaften zu verändern und solche Größen herbeizuführen, die es den Betriebsgemeinschaften ermöglichten, auch ohne die im Jahr 2017 auslaufende Förderung wirtschaftlich betrieben werden zu können, sei es sachlich vertretbar, bei der Förderung nach vorhandenen Strukturen zu differenzieren und in weiterentwickelten Regionen die Förderung vom Erreichen anspruchsvollerer Ziele abhängig zu machen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehen im Ergebnis keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit dieses klageabweisenden Urteils.
Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klägerin die Förderungsvoraussetzungen der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung forstwirtschaftlicher Zusammenschlüsse vom 26. Oktober 2007 nicht erfüllt, weil sie die nach Nr. 4.4 i.V.m. Nr. 4.4.1 der Richtlinie erforderliche Mindestfläche von 10.000 ha für die in der Region Ostniedersächsisches Tiefland gelegenen forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse nicht vorweisen kann.
Im Ergebnis bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Auffassung der Vorinstanz, die Klägerin könne einen Anspruch auf die gewährte Förderung gleichfalls nicht aus einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung mit Betrieben in den beiden anderen niedersächsischen Regionen herleiten, weil kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vorliege.
Eine Ungleichbehandlung ist verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie auf einem tragfähigen, die Ungleichbehandlung rechtfertigenden sachlichen Grund beruht. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel daran, dass diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt ist. Denn die Ungleichbehandlung der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse, die darin besteht, dass die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung forstwirtschaftlicher Zusammenschlüsse vom 26. Oktober 2007 eine Förderung davon abhängig macht, dass die Zusammenschlüsse in den Jahren 2010 bis 2012 in der Region Ostniedersächsisches Tiefland eine Mindestfläche von 10.000 ha, in den Regionen Südniedersächsisches Bergland und Westniedersächsisches Tiefland aber von nur 5.000 ha überschreiten, dürfte durch einen tragfähigen, die Ungleichbehandlung rechtfertigenden sachlichen Grund gerechtfertigt sein.
Nach Nr. 1.1 der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung forstwirtschaftlicher Zusammenschlüsse ist Ziel und Zweck der Förderung die Überwindung struktureller Nachteile, insbesondere aus der Kleinflächigkeit und Besitzzersplitterung, durch überbetriebliche Zusammenarbeit im Rahmen forstwirtschaftlicher Zusammenschlüsse. Daneben sollen einerseits die Nutz-, Schutz- und Erhöhungsfunktionen des Waldes als Anreiz zur nachhaltigen Bewirtschaftung zugunsten des Gemeinwohls gesichert und nachhaltig entwickelt werden und andererseits die Produktions- und Absatzbedingungen in der Forstwirtschaft angesichts der Konzentrationsprozesse auf der Abnehmerseite fortlaufend modernisiert werden. Der Richtliniengeber verfolgt allerdings nicht nur durch die Förderung selbst besondere Zwecke. Vielmehr dient auch die Beschränkung der Förderung auf forstwirtschaftliche Zusammenschlüsse, die die in der Richtlinie aufgeführten Mindestflächen aufweisen, einem solchen Zweck. Denn durch diese Beschränkung der Förderung auf forstwirtschaftliche Zusammenschlüsse mit bestimmten Mindestgrößen soll ein Anreiz für forstwirtschaftliche Betriebe bzw. forstwirtschaftliche Zusammenschlüsse geschaffen werden, sich zu größeren Einheiten zusammenzuschließen, um die Förderung überhaupt in Anspruch nehmen zu können. Das ergibt sich schon daraus, dass die Richtlinie für die Jahre ab 2010 und ab 2013 jeweils deutlich größere Mindestflächen als für die Jahre 2007 bis 2009 vorschreibt. Dementsprechend hat das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung in seiner Stellungnahme vom 25. Februar 2011 auch darauf hingewiesen, dass "die im Jahr 2007 zu überschreitenden Mindestflächen in Verbindung mit der vom Beginn an attraktiven Zuwendungshöhe landesweit rasch zu der gewünschten Bildung größerer Zusammenschlüsse geführt haben".
Die forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in den drei Regionen Niedersachsens wiesen vor dem Erlass der Richtlinie vom 26. Oktober 2007 aber erhebliche Strukturunterschiede auf. Insbesondere in Bezug auf die Größe der Zusammenschlüsse bestanden wesentliche Unterschiede, die auch im Jahr 2010 noch vorhanden waren.
Die forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in der Region Westniedersächsisches Tiefland hatten im Jahr 2005 Größen zwischen 142 und 9.229 ha. Die mittlere Größe lag damals bei ca. 2.300 ha. In der Region Südniedersächsisches Bergland verfügten die Zusammenschlüsse im Jahr 2005 über Flächen von 1.709 bis 11.280 ha; die durchschnittliche Größe lag hier bei 3.700 ha. In der Region Ostniedersächsisches Tiefland wiesen die forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse im Jahr 2005 hingegen deutlich größere Flächen auf, nämlich 1.950 bis 48.007 ha. Die Durchschnittsgröße lag bei 7.100 ha und übertraf damit die durchschnittliche Größe der Zusammenschlüsse in den beiden anderen Regionen um einen Differenzbetrag von mehr als 200 bzw. knapp 100 Prozent. Damit bestanden erhebliche Größenunterschiede zwischen den forstwirtschaftlichen Zusammenschlüssen in den Regionen Westniedersächsisches Tiefland und Südniedersächsisches Bergland einerseits und der Region Ostniedersächsisches Tiefland andererseits.
Die durchschnittliche Größe der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in den beiden erstgenannten Regionen einerseits und der letztgenannten Region andererseits wies auch im Jahr 2010 noch deutliche Unterschiede auf. Während die durchschnittliche Größe der Zusammenschlüsse in den Regionen Westniedersächsisches Tiefland und Südniedersächsisches Bergland mit 9.416 ha und 10.962 ha nur wenig von einander abwichen, war die durchschnittliche Fläche der Zusammenschlüsse in der Region Ostniedersächsisches Tiefland mit 24.756 ha deutlich größer.
Diesen Größenverhältnissen hat der Richtliniengeber dadurch Rechnung getragen, dass er die Förderung der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse von unterschiedlichen Mindestgrößen in den niedersächsischen Regionen abhängig gemacht hat. So musste bzw. muss in den Regionen Südniedersächsisches Bergland und Westniedersächsisches Tiefland in dem Zeitraum von 2007 bis 2009 eine Mindestfläche von 1.500 ha und in dem Zeitraum von 2010 bis 2012 eine Mindestfläche von 5.000 ha überschritten sein, während für die Region Ostniedersächsisches Tiefland Mindestflächen von mehr als 5.000 ha (2007 bis 2009) bzw. 10.000 ha (2010 bis 2012) vorgeschrieben waren bzw. sind. Diese Mindestgrößen stehen in einem erkennbaren Zusammenhang zu den durchschnittlichen Größen der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in den drei Regionen in den Jahren 2005 und 2010. Bezogen auf das Jahr 2010 liegt die Mindestgröße in den Regionen Südniedersächsisches Bergland und Westniedersächsisches Tiefland bei etwa der Hälfte der durchschnittlichen Größe der dortigen Zusammenschlüsse, in der Region Ostniedersächsisches Tiefland ist die Mindestgröße verglichen mit der durchschnittlichen Größe der Zusammenschlüsse etwas geringer.
Dass der Richtliniengeber sich bei die Festsetzung der unterschiedlichen Mindestgrößen in den Regionen Südniedersächsisches Bergland und Westniedersächsisches Tiefland einerseits und der Region Ostniedersächsisches Tiefland andererseits an den durchschnittlichen Größen der Zusammenschlüsse in den Regionen orientiert hat, wird auch durch die "Informationen und Hinweise zur Einführung neuer Fördermaßnahmen und Neufassung der Förderrichtlinien ab dem 1.1.2007" des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 15. Dezember 2006 bestätigt. Denn diese besagen ausdrücklich, dass die Mindestflächen "auf der Grundlage der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen" in den drei niedersächsischen Regionen festgelegt worden sind.
Die Festlegung unterschiedlicher Mindestgrößen in der Region Ostniedersächsisches Tiefland einerseits und den Regionen Südniedersächsisches Bergland und Westniedersächsisches Tiefland andererseits erscheint auch als sachlich begründet. Denn dadurch wird zum einen erreicht, dass die forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in den Regionen Südniedersächsisches Bergland und Westniedersächsisches Tiefland, in denen die Zusammenschlüsse durchschnittlich erheblich weniger Flächen aufweisen, nicht überproportional von der Förderung ausgeschlossen sind und die Zusammenschlüsse in der Region Ostniedersächsisches Tiefland nicht überproportional gefördert werden. Zum anderen hat die Festlegung unterschiedlicher Mindestgrößen zur Folge, dass in allen Regionen im Wesentlichen gleichermaßen ein Anreiz für forstwirtschaftliche Betriebe bzw. forstwirtschaftliche Zusammenschlüsse, sich zu größeren Einheiten zusammenzuschließen, um die Förderung in Anspruch nehmen zu können, entsteht. Des Weiteren berücksichtigt die Festlegung unterschiedlicher Mindestgrößen auch den Umstand, dass eine einheitliche Mindestgröße in den Regionen angesichts der stark voneinander abweichenden durchschnittlichen Mindestgrößen der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse unterschiedlich schnell zu erreichen wäre. In der Stellungnahme des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung vom 25. Februar 2011 wird dazu ausgeführt, dass die unterschiedlichen Mindestgrößen der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in den Regionen auch "den aufgrund der in den Regionen bestehenden strukturellen Verhältnissen realistisch zu erreichenden Flächengrößen" Rechnung tragen.
Die Klägerin kann dagegen nicht mit Erfolg einwenden, dass es sachwidrig sei, forstwirtschaftlichen Zusammenschlüssen in einer Region, die dem mit der Förderung erstrebten Ziel, größere Zusammenschlüsse zu erreichen, bereits näher gekommen sei, größere Wachstumsvorgaben zu machen als Betrieben in den Regionen, die zum Erreichen dieses Ziels noch größere Anstrengungen unternehmen müssten. Denn die Annahme, dass die Förderrichtlinie durch die Festsetzung der Mindestflächen für die Region Ostniedersächsisches Tiefland, in der die forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse im Durchschnitt erheblich größer und damit dem Ziel, größere Einheiten zu schaffen, wesentlich näher sind, "größere Wachstumsvorgaben" als für die anderen Regionen gemacht habe, ist jedenfalls in Bezug auf das hier relevante Jahr 2011 unzutreffend. Wie bereits eingangs ausgeführt hat der Richtliniengeber die Mindestfläche in den Regionen Südniedersächsisches Bergland und Westniedersächsisches Tiefland für den Zeitraum von 2010 bis 2012 von 1.500 ha auf 5.000 ha erhöht und damit mehr als verdreifacht, während er die Mindestfläche in der Region Ostniedersächsisches Tiefland nur von 5.000 ha auf 10.000 ha erhöht und damit lediglich verdoppelt hat.
Schließlich kann die Klägerin der Festsetzung der Mindestgrößen in Anknüpfung an die durchschnittliche Größe der Zusammenschlüsse in den Regionen auch nicht erfolgreich entgegenhalten, dass die durchschnittlichen Betriebsgrößen schon dem Grunde nach ein sachlich ungeeignetes Differenzierungskriterium seien, weil sie "schon durch einen oder zwei "Ausreißer" innerhalb einer Region nach oben oder unten erheblich verfälscht bzw. beeinflusst werden" könnten. Denn Anhaltspunkte dafür, dass einer der Durchschnittswerte durch "Ausreißer" nach oben oder unten erheblich beeinflusst worden ist, sind weder konkret vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
Nach alledem ist nicht ernstlich zu bezweifeln, dass die Festsetzung unterschiedlicher Mindestgrößen in den Regionen durch tragfähige, die Ungleichbehandlung rechtfertigende sachliche Gründe gerechtfertigt ist.
Im Übrigen belegt die Entwicklung zwischen den Jahren 2005 und 2010, dass die differenzierte Förderung auch geeignet gewesen ist, die vom Richtliniengeber angestrebten Ziele zu erreichen. In dieser Zeit ist die Durchschnittsgröße der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in allen drei Regionen deutlich, nämlich um das 2,9 bis 4 fache gestiegen. Außerdem weisen die Steigerungen in den drei Regionen keine wesentlichen Unterschiede auf. Die Steigerung in der Region Ostniedersächsisches Tiefland um das 3,5 fache entspricht überdies etwa dem Durchschnitt der Steigerungen in den beiden anderen Regionen, obwohl die für die Förderung erforderliche Mindestfläche ab dem Jahr 2007 in der Region Ostniedersächsisches Tiefland deutlich über der Mindestfläche in den anderen Regionen lag. Auch dies verdeutlicht, dass das vom Richtliniengeber verfolgte Ziel, durch eine differenzierte Förderung in den Regionen auf größere forstwirtschaftliche Zusammenschlüsse hinzuwirken, in allen Regionen ohne wesentliche Unterschiede verwirklicht worden ist.
Schließlich besteht auch kein Grund für die Annahme, dass es für die vom Richtliniengeber vorgenommene Aufteilung Niedersachsens in drei Regionen keinen sachlichen Grund gebe. Ausweislich der Informationen und Hinweise zur Einführung neuer Fördermaßnahmen und Neufassung der Förderrichtlinien ab dem 1.1.2007 des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 15. Dezember 2006 sind diese Regionen "von den für die Auswertung der aktuellen Bundeswaldinventur gebildeten Regionen abgeleitet" worden, deren Abgrenzung sich wiederum "aus der Zusammenfassung von forstlichen Wuchsgebieten" ergibt. Ferner besagen die vorstehenden Informationen und Hinweise, dass die Grenzen der Wuchsgebiete aus Gründen der Praktikabilität mit den Grenzen der Landkreise "verschnitten" worden sind. Schließlich heben die Informationen und Hinweise auch hervor, dass die Situation der forstwirtschaftlichen Zusammenschlüsse in den drei Regionen hinsichtlich "Größe, Struktur und Aufgabenspektrum" unterschiedlich sind. Demnach ist die Aufteilung des Landes in die drei Regionen durch vernünftige Erwägungen sachlich gerechtfertigt.
Daher bestehen im Ergebnis keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG