Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2004-07-13, Aktenzeichen 3 B 167/04

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, bis zu einer Entscheidung in einem noch anhängig zu machenden Klageverfahren - bzw. bis zum Ablauf eines Monats nach einer Entscheidung über die Bewerbung der Antragstellerin um den Dienstposten der Leiterin des Amtes 40 - die Antragstellerin mit allen Funktionen einer Amtsleiterin des früheren Amtes 65 auszustatten und insbesondere die Antragstellerin und das ihr nachgeordnete Sachgebiet „Hochbau“ unmittelbar dem zuständigen Dezernenten zu unterstellen,
bleibt erfolglos. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen werden, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile, die der Antragstellerin drohen, von ihr abzuwenden. Da nach Wesen und Zweck dieses Verfahrens die vorläufige Regelung grundsätzlich nicht die Entscheidung in der Hauptsache vorweg nehmen darf (so die weitaus überwiegende Auffassung in Rechtsprechung und Literatur, vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 24.07.2002 - 5 ME 98/02 -; VG Göttingen, Beschluss vom 03.05.2002 - 3 B 3176/01 -; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl. 1998, Rn 211 m.w.N. in Fußnoten 35, 36), kann eine Verpflichtung einer Behörde zu einem bestimmten Tun nur dann ausgesprochen werden, wenn die Antragstellerin die tatsächlichen Voraussetzungen für das Bestehen des entsprechenden Anspruchs (sog. Anordnungsanspruch) und weiterhin glaubhaft macht, dass die Angelegenheit eilbedürftig ist, also eine Entscheidung des Gerichts in der Hauptsache höchstwahrscheinlich zu spät kommen würde und ihr dadurch unzumutbare Nachteile entstünden (sog. Anordnungsgrund).
Im vorliegenden Fall begehrt die Antragstellerin, vorläufig für die nicht absehbare Zeit bis zu einer Entscheidung in einem noch anhängig zu machenden Klageverfahren - bzw. bis zum Ablauf eines Monats nach einer Entscheidung über ihre Bewerbung um den Dienstposten der Leiterin des Amtes 40 - so behandelt zu werden, als wäre sie als Leiterin des ehemaligen Amtes 65 oder des Amtes 40 eingesetzt. Sie begehrt damit, bereits jetzt so gestellt zu werden, als hätte sie in einem - bisher nicht einmal, z.B. als Untätigkeitsklage gem. § 75 Satz 1 VwGO, rechtshängig gemachten - Klageverfahren gegen die Organisationsänderung beim Antragsgegner obsiegt. Hierdurch würde die Antragstellerin voraussichtlich für mehrere Jahre eine Rechtsposition gegenüber dem Antragsgegner erreichen, die sie in einem Klageverfahren äußerstenfalls erreichen könnte und die ihr nicht nur tatsächlich, sondern mangels Möglichkeit der Rückabwicklung auch rechtlich endgültig verbleiben würde. Eine derartige, sehr weitgehende und für einen nicht absehbaren Zeitraum endgültige Vorwegnahme einer Entscheidung in der Hauptsache wird nur vereinzelt generell für zulässig (vgl. die Nachweise bei Finkelnburg/Jank, aaO., Rn 213, Fn 39), jedoch überwiegend grundsätzlich für unzulässig gehalten (vgl. Finkelnburg/Jank, aaO., Rn 211 f). Selbst wenn die Kammer - wegen der in Art. 19 Abs. 4 GG verbürgten Effektivität des Rechtsschutzes - zu Gunsten der Antragstellerin annehmen würde, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Vorwegnahmeverbot im konkreten Fall vorliegen, weil der Hauptsacherechtsschutz zu spät kommen und dies für die Betroffene zu schlechthin unzumutbaren Nachteilen führen müsste, die auch bei einem erfolgreichen Hauptsacheverfahren nicht auszugleichen wären, könnte dies dem Antrag nicht zum Erfolg verhelfen. Denn in diesem Fall muss - wie auch nach den Vertretern der Auffassung, die ein Vorwegnahmegebot generell nicht anerkennen - das Risiko einer Fehlentscheidung proportional zu den durch die Eilentscheidung geschaffenen Fakten minimiert werden (vgl. Finkelnburg/Jank, aaO., Rn 214, 216 ff). Je weiter also die Vorläufigkeit der gerichtlichen Entscheidung zu Gunsten einer endgültigen Vorwegnahme der Hauptsache zurückgedrängt wird, desto höher muss die Wahrscheinlichkeit sein, dass die Antragstellerin in einem Hauptsacheverfahren obsiegen würde. Diese Anforderungen sind hinsichtlich des vorliegend gestellten Antrags nicht erfüllt.
Deutlich überwiegende Erfolgsaussichten in der Hauptsache vermag die Kammer nämlich nicht zu erkennen. Mit der Auflösung des Amtes 65 ist der von der Antragstellerin bisher bekleidete Dienstposten entfallen. Da ihre früheren Aufgaben um die mit der Amtsleitung verbundenen Funktionen vermindert worden sind, ihr jedoch weitere Tätigkeitsfelder baufachlicher Art übertragen werden (sollen), wendet die Kammer auf diesen Wechsel des Aufgabenbereichs die von Rechtsprechung und Literatur zur Umsetzung von Beamten entwickelten Maßstäbe entsprechend an. Denn als Umsetzung - bei der es sich nicht um einen Verwaltungsakt handelt - wird neben der nicht als Versetzung oder Abordnung (vgl. §§ 31 ff NBG) einzuordnenden Zuweisung eines (vollständig) anderen Dienstpostens auch die Übertragung anderer Aufgaben innerhalb derselben Behörde verstanden (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 21.12.2000 - 2 M 82/00 -, NVwZ-RR 2001, 457f m.w.N.).
Mit einer Umsetzung verbundene organisatorische Maßnahmen muss eine Beamtin nach Maßgabe ihres Amts im statusrechtlichen Sinne grundsätzlich hinnehmen. Der Dienstherr kann aus jedem sachlichen Grund den Aufgabenbereich der Beamtin verändern, solange dieser ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.11.1998 - 2 B 91.98 -, Buchholz 237.9 § 33 Nr. 1; OVG Greifswald, aaO.). Mit dem statusrechtlichen Amt, dessen Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe im Verhältnis zu anderen Ämtern, deren Zuordnung zu bestimmten Besoldungsgruppen sowie der laufbahnrechtlichen Einordnung werden abstrakt Inhalt, Bedeutung, Umfang, Verantwortung und damit die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck gebracht. Die Festlegung des Amtsinhalts des einer Beamtin durch Ernennung übertragenen Amtes erfolgt teils im Beamtenrecht durch den Gesetzgeber und teils im Haushaltsrecht durch die Einrichtung von Planstellen. In dem hierdurch gezogenen Rahmen liegt es in der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn, die einzelnen Dienstposten wertend bestimmten Ämtern zuzuordnen (BVerwG, Urteil vom 27.02.1992 - 2 C 45.89 -, NVwZ 1992, 1096 m.w. N.) und dabei über die Anforderungen an die Erfüllung der auf dem betreffenden Dienstposten wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben zu entscheiden. Diese Entscheidung, einschließlich einer möglichen Abwägung der Prioritäten im Verhältnis zu anderen Aufgaben, dient allein dem öffentlichen Interesse, nicht auch einem Laufbahninteresse der mit der Wahrnehmung der Aufgaben zu betrauenden Beamtin. Die Frage, ob die in Betracht kommenden öffentlichen Interessen untereinander fehlerfrei abgewogen sind oder ob gar die zweckmäßigste Lösung gefunden worden ist, berührt daher grundsätzlich nicht die Rechte der Beamtin (VGH BW, Beschluss vom 20.07.1999 - 4 S 1117/99 -, Schütz, BeamtR, ES/A II 4.3 Nr. 13).
Hat der Dienstherr einen Dienstposten einem bestimmten Amt zugeordnet, ist er zwar grundsätzlich gehindert, diesen mit einer Beamtin zu besetzen, die ein höheres Amt innehat; hiervon können aber - etwa in Notfällen oder übergangsweise - Ausnahmen gemacht werden. Entspricht die Bewertung dagegen dem von der Beamtin bekleideten Amt, so braucht sie die Zuweisung dieses Dienstpostens nur dann nicht hinzunehmen, wenn der Dienstherr seine Gestaltungsfreiheit als Manipulation zum Nachteil der betroffenen Beamtin missbraucht hat. Ob ein Missbrauch der Gestaltungsfreiheit vorliegt, hängt unter anderem von den dem Dienstherr tatsächlich gegebenen Gestaltungsmöglichkeiten ab. Auch im Verhältnis zwischen Beamtin und Dienstherrn gilt der allgemeine Grundsatz, dass Unmögliches nicht verlangt werden kann (vgl. § 275 BGB). Er kann insbesondere bei kleinen Verwaltungen eine Rolle spielen, etwa wenn nur eine Stelle eines bestimmten Amtes im statusrechtlichen Sinne vorhanden ist oder wenn eine spezielle fachliche Qualifikation der Beamtin ihren Einsatz auf den meisten Dienstposten der Behörde gar nicht erst zulässt. Im Idealfall sind die Beamten so eingesetzt, dass sie für Aufgaben zuständig sind, die ihrer Wertigkeit nach dem jeweiligen Beamtenstatus entsprechen; außerdem fallen im Idealfall ständig genau so viele Arbeiten dieser Wertigkeit an, dass jeder Beamte durchweg ausgelastet ist. Es liegt auf der Hand, dass dieser Idealfall in der Praxis kaum zu verwirklichen ist. Auch in größeren Verwaltungen mit homogener Aufgabenstruktur wird es sich kaum einrichten lassen, dass Beamte ausschließlich mit solchen Aufgaben betraut werden, die ihrem Amt genau entsprechen. Die Übertragung von höherwertigen Aufgaben ist aufstrebenden Beamten sogar in der Regel willkommen; aber auch die Übertragung unterwertiger Aufgaben kann ein Beamter nicht generell ablehnen. Der Dienstherr ist allerdings gehalten, erforderlichenfalls auch durch eine Umorganisation eine unterwertige Beschäftigung soweit wie möglich zu vermeiden. Allerdings muss er dabei die berechtigten Interessen aller Bediensteten berücksichtigen. Im Einzelfall kann danach ein Dienstposten auch so gestaltet sein, dass sowohl höher- als auch unterwertige Tätigkeiten anfallen, was sich ausgleicht und daher insgesamt als angemessener Einsatz zu betrachten ist (vgl. OVG Greifswald, aaO.).
Nach diesen Grundsätzen ist die Umsetzung der Antragstellerin bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtlich nicht zu beanstanden. Das statusrechtliche Amt der Antragstellerin wird durch die Maßnahme ebenso wenig berührt wie ihr Amt im abstrakt-funktionellen Sinne (Bauoberrätin beim Antragsgegner); die Änderungen betreffen nur ihr Amt im konkret-funktio-nellen Sinn. Die Antragstellerin ist gegen die Entziehung von dienstlichen Tätigkeiten, von einzelnen Aufgaben oder des Dienstpostens schlechthin, des Amts im konkret-funktio-nellen Sinne, in erheblich geringerem Maße geschützt als gegen die Entziehung des Amts im statusrechtlichen und auch des Amts im abstrakt-funktionellen Sinne. Zwar hat die Antragstellerin einen Anspruch auf Übertragung eines amtsgemäßen Aufgabenbereichs, nicht aber auf eine unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihr übertragenen Dienstpostens. Der Antragsgegner kann aus jedem sachlichen Grund den Aufgabenbereich der Antragstellerin verändern, solange ihr ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt. Besonderheiten des bisherigen Aufgabenbereichs, wie z.B. der Vorgesetzten- und Leitungsfunktion, Beförderungsmöglichkeiten oder einem etwaigen gesellschaftlichen Ansehen, kommt keine das Ermessen des Dienstherrn bei der Änderung des Aufgabenbereichs einschränkende Wirkung zu. Die Ermessenserwägungen des Dienstherrn können daher im verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Allgemeinen nur daraufhin überprüft werden, ob sie durch Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt sind (vgl. VGH BW, Urteil vom 17.06.2003 - 4 S 929/01 -, VBlBW 2004,187). Die durch die Organisationsänderung bezweckte Zusammenlegung kleinerer Organisationseinheiten zu neuen und wenigeren großen Ämtern ist eine dem verwaltungspolitischen Ermessen des Antragsgegners unterliegende, im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit wahrzunehmende Befugnis. Anhaltspunkte dafür, dass die vom Antragsgegner angegebene Begründung für die Eingliederung des früheren Amts 65 in das Amt 40 seiner tatsächlichen Einschätzung nicht entspricht und nur vorgeschoben ist, um eine in Wahrheit allein oder maßgebend mit auf anderen Beweggründen beruhende Entscheidung zu rechtfertigen, sind ebenso wenig zu erkennen wie andere Gründe, aus denen die Organisationsänderung beim Antragsgegner willkürlich sein könnte.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin seit der Eingliederung des ehemaligen Amtes 65 in das Amt 40 unterwertig beschäftigt würde. Zwar entfallen in dem ihrem derzeitigen Dienstposten zugeordneten Aufgabenbereich weitgehend - die Antragstellerin bleibt lediglich unmittelbare Vorgesetzte für mehr als 10 Beschäftigte im Sachgebiet „Hochbau“ - die Leitungsfunktionen, die mit einem Anteil von 50 % bei früheren Bewertungen des Dienstpostens der Amtsleiterin 65 die Zuordnung zur BesGr. A 14 BBesO rechtfertigten; dafür sollen dem Dienstposten der Antragstellerin aber neue Aufgaben zugeordnet werden, für deren Erfüllung ein fachtechnisches Hochschulstudium erforderlich ist. Bevor für den auf diese Weise teilweise neu geschaffenen Aufgabenbereich der Antragstellerin nicht eine Dienstpostenbewertung durchgeführt worden ist, kann eine nicht amtsangemessene, weil unterwertige Beschäftigung der Antragstellerin gar nicht festgestellt werden. Die Umsetzung der Antragstellerin wäre aber auch nicht ohne weiteres rechtswidrig, wenn sich herausstellen sollte, dass die Aufgaben ihres aktuellen Dienstpostens lediglich A-13-wertig wären. In diesem Fall wäre der Antragsgegner nach den vorstehenden Ausführungen lediglich gehalten, im Rahmen seiner Möglichkeiten die Antragstellerin entweder bei nächster Gelegenheit auf einen frei werdenden A-14-Dienstposten umzusetzen oder dem von ihr bekleideten Dienstposten möglichst bald zusätzliche oder höherwertige Aufgaben zuzuweisen, um die Dienstpostenbewertung auf BesGr. A 14 BBesO anheben zu können. Ein Anspruch einer umgesetzten Beamtin, dass ihrem neuen Dienstposten ein gleichbleibender Anteil an Leitungsfunktionen wie dem früheren zugeordnet sein muss, besteht nicht; eine amtsangemessene Beschäftigung kann sich sowohl aus Leitungs- als auch aus fachlichen Kompetenzen ergeben.
Es mag durchaus sein, dass die Prognose der Antragstellerin eintreten kann, wonach die Beigeladene als Beamtin des gehobenen Dienstes mangels technischer Vorbildung keine Fachaufsicht über das neue Sachgebiet „Hochbau“ des ihr unterstellten Amts 40 führen könne. Auch die Kammer sieht hierin zumindest dann ein Problem, wenn die Antragstellerin und die übrigen Bediensteten des Hochbaubereichs ihrer neuen Amtsleiterin in pflichtwidriger Weise die gesetzlich vorgeschriebene Unterstützung und Zusammenarbeit verweigern würden (vgl. § 63 NBG). Dennoch obliegt es nicht der Antragstellerin, die Kenntnisse, Fertigkeiten und Fähigleiten der Beigeladenen wertend zu beurteilen; vielmehr ist es allein die Aufgabe des Landrats des Antragsgegners, das ihm unterstehende Personal sachgerecht einzusetzen, Überforderungen zu vermeiden und seine Personalentscheidungen gegenüber dem Kreistag zu verantworten (vgl. § 57 Abs. 3 und 4 NLO). Es gibt auch keinen beamtenrechtlichen Grundsatz des Inhalts, dass in einer hierarchisch gegliederten Amtsstruktur - wie beim Antragsgegner - Leitungsaufgaben nur dem Beamten oder der Beamtin in der höchsten Besoldungsgruppe übertragen werden dürften. Ebenso wenig verstößt es gegen Rechtsnormen oder gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums, wenn eine Beamtin des höheren Dienstes einer Beamtin des gehobenen Dienstes als Vorgesetzter im Sinne vom § 3 Abs. 2 Satz 2 NBG unterstellt wird.
Einen im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes zu sichernden Anspruch auf eine Ausschreibung des Dienstpostens der Leitung des Amtes 40 hat die Antragstellerin nicht. Vielmehr steht es im Organisationsermessen des Landrats, entweder der fortbestehenden Leitung des Amtes 40 neue Aufgaben in Form der Eingliederung des ehemaligen Amtes 65 als Sachgebiet zuzuweisen, oder die beiden Ämter zu eine neuen Einheit zusammenzufassen und den Leitungsdienstposten nach einem Auswahlverfahren unter Beachtung der Grundsätze des § 8 NBG neu zu besetzen. Ohnehin könnte sich die Antragstellerin selbst im Falle der von ihr geforderten Ausschreibung als Leiterin des Amtes 40 nur dann bewerben, wenn die Stelle nach einer Dienstpostenbewertung nicht mehr der BesGr. A 13 (gD) BBesO, sondern der BesGr. A 14 BBesO zugeordnet werden würde. Das es dazu kommen könnte, ist nach dem vorliegenden Sachstand nicht zu erkennen.
Der im Juli 1987 zwischen den Beteiligten geschlossene Arbeitsvertrag, mit dem die Antragstellerin als Leiterin des Hochbauamtes eingestellt wurde; ist im vorliegenden Eilverfahren ohne Bedeutung, weil die Antragstellerin im Dezember 1989 in das Beamtenverhältnis wechselte, womit frühere arbeitsvertragliche Regelungen unwirksam wurden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, da sie keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit nicht am Kostenrisiko beteiligt hat. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F.. Mangels eines tatsächlichen Anhaltspunktes, welche wirtschaftliche Bedeutung die Entscheidung für die Antragstellerin haben könnte, ist im vorliegenden Verfahren der für die bis zum 30.06. 2004 rechthängig gewordenen Verfahren geltende Auffangstreitwert zu Grunde zu legen, welcher wegen der begehrten weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache nicht zu reduzieren ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31 ff NBG
§ 275 BGB
§ 63 NBG
§ 8 NBG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 33 Nr. 1; OVG
§ 57 Abs. 3 und 4 NLO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 NBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2001, 457
NVwZ 1992, 1096
5 ME 98/02
3 B 3176/01
2 M 82/00
2 B 91.98
2 C 45.89
4 S 1117/99
4 S 929/01