Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2014-12-11, Aktenzeichen 11 ME 211/14

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 5. Kammer - vom 5. August 2014 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.
Dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren liegt der Bescheid vom 20. Juni 2014 zugrunde, mit dem der Antragsgegner der Antragstellerin untersagte, in ihrer Betriebsstätte B. -Str. 31 in C. Sportwetten zu vermitteln. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde die Anwendung von unmittelbarem Zwang angedroht. Zur Begründung führte der Antragsgegner aus: Nach den Feststellungen anlässlich von Kontrollen vor Ort vermittle die Antragstellerin öffentlich Glücksspiele in Gestalt der Vermittlung von Sportwetten. Diese Tätigkeit sei unerlaubt und auch nicht erlaubnisfähig. Sie verstoße gegen das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV. Die Betriebsstätte der Antragstellerin und die benachbarte, unter der Adresse B. -Str. 32 untergebrachte Spielhalle grenzten direkt aneinander und befänden sich daher in einem Gebäudekomplex im Sinne der genannten Vorschrift. Selbst bei einer restriktiven Auslegung des Begriffes „Gebäudekomplex“ ergebe sich kein anderes Ergebnis. Die Norm diene der Spielsuchtprävention. Es sei zu vermeiden, dass Spielerinnen und Spieler nach dem Verlassen einer Spielhalle oder Spielbank bzw. einer Sportwettvermittlungsstelle sogleich mit der nächsten ähnlichen Spielgelegenheit konfrontiert werden, ohne die Möglichkeit des Innehaltens zu haben. Davon könne bei der Lage der Betriebsstätte der Antragstellerin und der benachbarten Spielhalle zueinander angesichts der vorhandenen geschlossenen Bebauung, der einheitlichen Baugestaltung der benachbarten Gebäude, die eine Zusammengehörigkeit vermittelten, und der kurzen Entfernung zwischen den Eingängen der beiden gewerblichen Einrichtungen nicht ausgegangen werden. Die Vermittlungstätigkeit einschließlich der darauf bezogenen Werbung sei daher zwingend zu untersagen.
Dagegen hat die Antragstellerin Klage erhoben (5 A 113/14) und um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Den Eilrechtsschutzantrag hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Erfolgsaussichten der in der Hauptsache erhobenen Anfechtungsklage seien als offen zu bezeichnen. Die Beantwortung der streitentscheidenden Frage, ob ein Gebäudekomplex vorliege, sei schwierig und müsse daher dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung komme dem Umstand maßgebliche Bedeutung zu, dass eine Klage gegen die Untersagung einer glücksspielrechtlichen Tätigkeit keine aufschiebende Wirkung entfalte. Ausgehend von dieser gesetzgeberischen Grundentscheidung sei das Interesse der Allgemeinheit, die Spielsuchtprävention zu fördern und die mit der Glücksspielsucht einhergehenden Gefahren einzudämmen, höher zu bewerten als das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, in ihrer Betriebsstätte weiterhin Sportwetten vermitteln zu dürfen. Die mit dem Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bezweckte Spielsuchtprävention gehöre zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls. Die Antragstellerin habe nicht belegt, dass durch ihr Wettangebot eine Gefahr für potenzielle Kunden der benachbarten Spielhalle nicht bestehe. Soweit die Antragstellerin vortrage, eine abschlägige Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren schaffe unumkehrbare Fakten, sei zu berücksichtigen, dass eine mögliche Schließung ihrer Betriebsstätte die regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzuges sei. Das vorgetragene Investitionsvolumen von 100.000 EUR sei nicht belegt. Im Übrigen könnten erworbene Ausstattungsgegenstände und Technik in einem anderen Wettbüro verwendet oder verkauft werden. Dass die Existenz der Antragstellerin durch die Schließung ihrer Betriebsstätte in C. bedroht sein könnte, sei nicht ersichtlich, zumal sie in Niedersachsen ein weiteres Wettbüro betreibe. Angesichts der Aufnahme der Vermittlungstätigkeit weit nach Inkrafttreten der Änderung des Glückspielstaatsvertrages habe die Antragstellerin zudem das Risiko einer Untersagung zumindest in Kauf genommen oder hätte es aufgrund der örtlichen Gegebenheiten erkennen können.
Die dagegen vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO setzt voraus, dass das private Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der durch Gesetz angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit des Untersagungsbescheides das öffentliche Interesse überwiegt. Ein solches Interesse fehlt grundsätzlich dann, wenn anzunehmen ist, dass die Klage keinen Erfolg haben wird (BVerwG, Beschl. v. 6.9.1995 - 1 VR 2.95 -, NVwZ 1997, 68, juris, Rn. 15). Davon ist im vorliegenden Fall auszugehen.
Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012, 190, 196) - GlüStV -, in Kraft getreten am 1. Juli 2012, und § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG. Danach hat die zuständige Behörde - hier der Antragsgegner gemäß § 23 Abs. 1 NGlüSpG - die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter öffentlicher Glücksspiele sowie die Werbung hierfür zu untersagen. Unstreitig vermittelt und bewirbt die Antragstellerin in ihrer Betriebsstätte in C. öffentlich Glücksspiele, in dem sie in den Geschäftsräumen Sportwetten vermittelt und bewirbt.
Die genannte Tätigkeit verstößt gegen § 21 Abs. 2 GlüStV. Nach dieser Vorschrift dürfen in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befinden, Sportwetten nicht vermittelt werden. Das Verwaltungsgericht hat die Frage, ob sich die Betriebsstätte der Antragstellerin in der B. -Str. 31 und die Spielhalle in der B. -Str. 32 in einem Gebäudekomplex befinden, offen gelassen. Die Antragstellerin trägt mit der Beschwerdebegründung vor, der Untersagungsbescheid des Antragsgegners sei offensichtlich rechtswidrig, da hier nach allen Auslegungsmethoden kein Gebäudekomplex vorliege. Nach dem Wortlaut der Vorschrift müsse es sich um ein ungewöhnliches, nicht alltägliches, sich von der Masse abhebendes Gebäude handeln. Der Begriff Gebäudekomplex setze die Möglichkeit voraus, im Innern zwischen den verschiedenen Gebäuden wechseln zu können. Aneinandergebaute Gebäude oder Gebäude in geschlossener Bauweise seien kein Gebäudekomplex. Soweit in der Gesetzesbegründung als Grund für die Einführung des Trennungsgebotes die „Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs“ genannt werde, könne daraus abgeleitet werden, dass eine „übermäßige“ Ausnutzung des Spieltriebs nur bei einer direkten Verbindung zwischen Wettbüro und Spielhalle vorstellbar sei. Es gebe auch keinen ein Verbot rechtfertigenden Beleg dafür, dass besondere Gefahren für Kunden einer benachbarten Spielhalle durch ein Wettbüro ausgehen könnten. Bei den Besuchern von Spielhallen einerseits und Wettbüros andererseits handele es sich um völlig unterschiedliche Spielertypen. Auch gesetzessystematisch müsse zwischen einem - hier vorliegenden - bloßen baulichen Verbund von Gebäuden und einem Gebäudekomplex, der unmittelbare Durchgänge im Innern voraussetze, unterschieden werden. Auch nach ihrem Sinn und Zweck erfasse die Regelung lediglich Umgehungstatbestände, die hier nicht vorlägen. Mit dieser Ansicht dringt die Antragstellerin nicht durch.
Die Betriebsstätte der Antragstellerin und die benachbarte Spielhalle befinden sich in einem Gebäudekomplex im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV. Der Begriff „Gebäudekomplex“ ist gesetzlich nicht definiert. Ein Rückgriff auf das öffentliche Baurecht oder das Bauordnungsrecht hilft nicht weiter, da der Begriff in diesen Rechtsmaterien ebenfalls nicht gesetzlich definiert ist. Architektonisch wird von einem Gebäudekomplex gesprochen, wenn eine Gruppe von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind, als Gesamteinheit wahrgenommen werden (OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 -, juris, Rn. 25; Bay. VGH, Beschl. v. 27.5.2014 - 10 CS 14.503 -, juris, Rn. 18; Hecker/Ruthig, in: Dietlein/Hecker/Ruthig, Glücksspielrecht, 2. Aufl., § 21 GlüStV, Rn. 39). Entgegen der Ansicht der Antragstellerin muss ein Gebäudekomplex nicht eine komplizierte oder ungewöhnliche Struktur haben. Ein Komplex bezeichnet nach der von dem Antragsgegner aufgezeigten Herleitung des Wortes aus dem Lateinischen lediglich eine Zusammenfassung von Teilen oder eine zusammenhängende Gruppe, also beispielsweise eine aus mehreren Gebäuden zusammengesetzte Bebauung. Der Begriff Gebäudekomplex setzt auch nicht die Möglichkeit voraus, im Innern zwischen den verschiedenen Gebäuden wechseln zu können. Denkbar sind unterschiedliche Baugestaltungen. Sie reichen von Einkaufszentren mit innenliegenden Verbindungen zwischen den einzelnen Geschäften, über Bahnhöfe und Flughafengebäude (Hecker/Ruthig, a.a.O., § 21 GlüStV, Rn. 39) bis hin zu überwiegend innerstädtisch und in geschlossener Bebauung anzutreffenden Gebäudeblöcken, in denen benachbarte Gebäude, die zu einer Straßenseite ausgerichtet sind, regelmäßig auch benachbarte Zugangsbereiche haben.
Angesichts dieser Variationsbreite wird in der Rechtsprechung (OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 -, juris, Rn. 25; Bay. VGH, Beschl. v. 27.5.2014 - 10 CS 14.503 -, juris, Rn. 18) und in der Kommentarliteratur (Hecker/Ruthig, a.a.O., § 21 GlüStV, Rn. 39) zu Recht eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ befürwortet, die sich daran zu orientieren hat, dass es sich bei dem Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV um eine Maßnahme der Spielsuchtprävention handelt, mit der die übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs vermieden werden soll (vgl. die Begründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV, abgedruckt in der Drs. 16/4795, 90, des Niedersächsischen Landtages). Aus dieser Zielsetzung folgt, dass zwischen der Spielhalle (oder Spielbank) und der Betriebsstätte zur Vermittlung von Sportwetten eine räumliche Nähebeziehung, die einen kurzläufigen Wechsel zwischen den Einrichtungen ermöglicht, oder jedenfalls ein Sichtkontakt bestehen muss. Nach übereinstimmenden wissenschaftlichen Forschungsergebnissen ist die Verfügbarkeit bzw. „Griffnähe“ der Glücksspiele ein wesentlicher Faktor der Entwicklung und des Auslebens der Spielsucht (Bay. VGH, Beschl. v. 27.5.2014 - 10 CS 14.503 -, juris, Rn. 18 und 23; Hecker/Ruthig, a.a.O., § 21 GlüStV, Rn. 38). Das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (LT-Drs. 16/4795, 90, zu §§ 24 bis 26). Die räumliche - oder auch sichtbare - Verknüpfung von gewerblichem Geldautomatenspiel und einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten bietet daher für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrages (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) unerwünschten Anreiz, sich auch dem Wetten zuzuwenden (Bay. VGH, Beschl. v. 27.5.2014 - 10 CS 14.503 -, juris, Rn. 23; OVG Saarland, Beschl. v. 6.12.2012 - 3 B 268/12 -, juris, Rn. 12).
Nach diesem im Glücksspielrecht anzulegenden Maßstab befinden sich das Wettbüro der Antragstellerin in der B. -Str. 31 und die Spielhalle in der B. -Str. 32 in einem Gebäudekomplex im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV. Die Gebäude, in denen die genannten Betriebsstätten untergebracht sind, grenzen unmittelbar aneinander. Unmaßgeblich ist, dass beide Gebäude mit einem unterschiedlichen Außenanstrich versehen sind, eigene Hausnummern haben und nach Angaben der Antragstellerin unterschiedliche Flurstücknummern besitzen. Hierauf kommt es nach dem Vorgesagten nicht an. Die beiden Gebäude mit den Hausnummern 31 und 32 sind Teil einer Blockbebauung, die wegen ihrer geschlossenen Bauweise als Gesamteinheit wahrgenommen wird. Der Zutritt zu dem Wettbüro der Antragstellerin und zu der Spielhalle erfolgt jeweils über den Bürgersteig an der B. -Straße. Die Zugangsbereiche beider Betriebsstätten liegen räumlich dicht beieinander. Die Entfernung beträgt nur wenige Meter. Besucher, die die Spielhalle verlassen, haben sofort Blickkontakt zu der benachbarten Betriebsstätte der Antragstellerin. Es besteht somit die erforderliche räumliche Nähe zwischen beiden Betrieben und zusätzlich auch eine Sichtbeziehung.
Die von der Antragstellerin geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Auslegung des Begriffes „Gebäudekomplex“ in dem Bescheid des Antragsgegners teilt der Senat nicht. Bei der zur Anwendung gelangten engen Auslegung stellt der durch das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bewirkte Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechende Berufsausübungsregelung dar (Bay. VGH, Beschl. v. 25.6.2013 - 10 CS 13.145 -, juris, Rn. 19). Dem mit der Regelung verfolgten Zweck der Suchtprävention kommt angesichts der erheblichen Folgen pathologischen Spiel- und Wettverhaltens für den Einzelnen und die Allgemeinheit hohes Gewicht zu. Demgegenüber wiegt die der Antragstellerin als Vermittlerin von Sportwetten durch § 21 Abs. 2 GlüStV auferlegte Beschränkung ihrer Tätigkeit nicht besonders schwer. Ihr wird diese Tätigkeit nicht vollständig verboten. Die Antragstellerin darf sie lediglich nicht in einem Gebäudekomplex ausüben, in dem sich bereits eine Spielhalle befindet. Außerdem zieht das Verwaltungsgericht in einem anderen rechtlichen Zusammenhang zutreffend in Zweifel, dass bei der Antragstellerin ein schützenswerter Vertrauenstatbestand in Bezug auf die Ausübung ihrer gewerblichen Tätigkeit entstehen konnte, da sie die Vermittlungstätigkeit erst am 21. Oktober 2013 aufgenommen hat, zu einem Zeitpunkt, zu dem die Änderung des Glücksspielstaatsvertrages mit der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV bereits in Kraft getreten war.
Selbst wenn das von der Antragstellerin nicht näher erläuterte Betriebseigentum dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG zugerechnet werden könnte, läge im gesetzlichen Trennungsgebot lediglich eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung für die Nutzung eines Gewerbebetriebes (Bay. VGH, Beschl. v. 27.5.2014 - 10 CS 14.503 -, juris, Rn. 22). Das von ihr vorgetragene Investitionsvolumen hat die Antragstellerin im Übrigen nicht belegt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die möglicherweise dem Betriebseigentum zuzuordnenden Ausstattungsgegenstände und die Technik nicht in einem anderen Wettbüro verwendet werden könnten.
Ob die Annahme des Antragsgegners, er müsse zur Durchsetzung des Trennungsgebotes in § 21 Abs. 2 GlüStV jedem Störer die Fortführung seiner nach dem Glücksspielrecht nicht erlaubnisfähigen Tätigkeit untersagen, unabhängig von der Frage, ob die ebenfalls in dem Gebäudekomplex untergebrachte Spielhalle baurechtlich und gewerberechtlich genehmigt sei, kann in dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren auf sich beruhen. Nach den Ermittlungen des Antragsgegners befindet sich die benachbarte Spielhalle in der B. -Str. 32 dort seit 1996. Auf telefonische Nachfrage hat die zuständige Stadt C. dem Antragsgegner nach seinem erstinstanzlichen Vorbringen mitgeteilt, dass die derzeitige Betreiberin der Spielhalle über eine Spielhallenerlaubnis nach § 33 i GewO verfüge und es auch in baurechtlicher Hinsicht keine Beanstandungen gebe. Durchgreifende Zweifel an der Richtigkeit dieser Auskunft trägt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerdebegründung nicht vor.
Bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wird danach die auf Aufhebung des Untersagungsbescheides gerichtete Klage voraussichtlich keinen Erfolg haben. Gründe, die es rechtfertigen könnten, trotz der mangelnden Erfolgsaussichten ausnahmsweise die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 21 GlüStV
§ 33 i GewO
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 23 Abs. 1 NGlüSpG
§ 21 Abs. 2  GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1997, 68
5 A 113/14
1 VR 2.95
4 B 574/13
10 CS 14.50
3 B 268/12
10 CS 13.14