Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-12-21, Aktenzeichen 1 B 203/17
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2017:1221.1B203.17.00

Tenor:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8.500,-- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ist zulässig, bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg.
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Zwangsgeldfestsetzung in dem Bescheid vom 17. November 2017 und gegen die weitere Zwangsgeldandrohung in demselben Bescheid anzuordnen, ist zulässig. Insbesondere stellt er die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO iVm §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG statthafte Rechtsschutzform dar, da es sich bei der Festsetzung und Androhung von Zwangsgeldern um Vollzugsmaßnahmen handelt, bei denen gegen sie gerichteten Rechtsbehelfen kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung zukommt.
Die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO ergeht regelmäßig auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das Aufschubinteresse des Antragstellers einerseits und das öffentliche Interesse an der Voll-ziehung des streitbefangenen Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte, wenn aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung Erfolg oder Misserfolg des Rechtsbehelfs offensichtlich erscheinen. Lässt sich bei der summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne Weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs (wieder-)herzustellen, weil an einer sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, so führt dies in Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges regelmäßig dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 06. August 1991 – 4 M 109/91 –, juris Rn. 5).
Gemessen an diesen Maßstäben erweist sich der Antrag als unbegründet. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts das private Interesse der Antragstellerin an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung. Die Festsetzung der Zwangsgelder und die Androhung weiterer Zwangsgelder in dem Bescheid vom 17. November 2017 erweisen sich nämlich als offensichtlich rechtmäßig.
Nach § 228 Abs. 1 LVwG können Verwaltungsakte, die auf die Vornahme einer Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden (Vollzug). Als Zwangsmittel nennt das Gesetz in § 235 Abs. 1 Nr. 1 LVwG das Zwangsgeld. Das Zwangsgeld ist nach § 237 Abs. 1 Nr. 1 LVwG zulässig, wenn der Pflichtige - wie hier - angehalten werden soll, eine Handlung vorzunehmen. Vollzugsvoraussetzung ist nach § 229 Abs. 1 LVwG, dass ein unanfechtbarer oder sofort vollziehbarer Verwaltungsakt vorliegt. Vollstreckbarer Grundverwaltungsakt ist hier der Bescheid vom 27. Februar 2017, in dem der Antragstellerin verschiedene Handlungspflichten auferlegt worden sind und für den Fall der Nichtbefolgung Zwangsgelder angedroht wurden (§ 236 Abs. 1 Satz 1 LVwG). Dieser Bescheid ist, da dagegen kein Rechtsbehelf eingelegt worden ist, bestandskräftig geworden, so dass grundsätzlich aus diesem Bescheid der Verwaltungsvollzug betrieben werden kann.
Der Antragstellerin ist mit Bescheid vom 27. Februar 2017 unter anderem auferlegt worden, umgehend ein anerkanntes Fachbüro mit der erneuten artenschutzrechtlichen Begutachtung der betroffenen Fläche im Hinblick auf den verursachten Schaden zu beauftragen und bis zum 15. März 2017 bei der unteren Naturschutzbehörde einen zeitlichen Ablaufplan zur Schadensbegutachtung und -sanierung vorzulegen (Ziffer 1), über den zeitlichen Ablaufplan aus Nr. 1 hinaus gemäß Ziffer 2 mindestens folgende Punkte durch das Fachbüro zu erfassen und die Ergebnisse bis zum 15. Oktober 2017 bei der unteren Naturschutzbehörde vorzulegen: a) quantitative Erfassung des verbleibenden Bestandes der Zauneidechse nach einschlägiger Erfassungsmethodik (6 Begehungen zwischen April und September 2017), b) gutachterliche Beschreibung der Eingriffsfolgen auf den Erhaltungszustand der lokalen Zauneidechsenpopulation, c) Planung von Ersatzhabitatflächen für die Zauneidechse in optimaler Habitatausstattung auf einer Fläche von mindestens 2.500 m² im Aktionsradius der lokalen Population, d) Darstellung von weiterführenden Pflegemaßnahmen zur langfristigen Gewährleistung einer geeigneten Vegetationsstruktur, e) Darstellung von Maßnahmen zur Stützung des Zauneidechsenbestandes auf der Umsiedlungsfläche durch Nachzuchttiere. Bei der erforderlichen Bemessung der für einen mittelfristig lebensfähigen Zielbestand erforderlichen Anzahl sind voraussichtliche Verluste bei der Umsiedlung in Höhe von 30 % sowie die artspezifische Mindestpopulationsgröße zu beachten, f) Ermittlung der Betroffenheit sonstiger national geschützter Arten durch qualifizierte Potenzialanalyse, g) Planung von Maßnahmen für sonstige national geschützte Arten unter Benennung von Zielarten und -funktionen und der zu entwickelnden Habitatqualitäten. Für den Fall der Nichtbefolgung drohte der Antragsteller die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 EUR für den Fall der Nichtbefolgung seiner Anordnung zu 1. und 5.000 EUR für den Fall der Nichtbefolgung der Anordnung zu 2. an. Daneben enthielt die Verfügung weitere Anordnungen mit Zwangsgeldandrohungen.
Nach einem Gesprächsprotokoll des Antragsgegners habe am 10. März 2017 ein Gespräch zwischen Vertretern der Antragstellerin einschließlich des beauftragten Biologen Herrn XXX vom Büro XXX und der unteren Naturschutzbehörde stattgefunden. Herr XXX habe erklärt, dass bei der Neuanlage eines Ersatzhabitats für die Zauneidechsen die Umsiedlung erst erfolgen könne, wenn die Eignung des Ersatzhabitats nachgewiesen worden sei. Die Aussetzung der gefangenen Eidechsen könne frühestens im Sommer 2018 erfolgen. Fraglich bleibe bis zur Bestandsaufnahme, in welchem Umfang die Zauneidechse noch vorhanden sei. Eventuell müssten Tiere aus entsprechender Zucht dazu gekauft werden, um eine lebensfähige Population erhalten zu können Herr xxx von der unteren Naturschutzbehörde habe mitgeteilt, dass durch den ungenehmigten Eingriff nun sämtliche auf der Fläche vorkommenden, geschützten Arten wie die Zauneidechse begutachtet und geschützt werden müssten. Das Planungsbüro yyyy habe das Vorkommen der Waldeidechse bereits in seinem Gutachten bestätigt, so dass zumindest auch für die Waldeidechse nun ein neuer Lebensraum geschaffen werden müsse. Ab April bis September sollten die noch vorhandenen Zauneidechsen ausgezählt, entsprechend ein Konzept zur Umsiedlung ausgearbeitet und der neue Lebensraum hergerichtet werden. Bis diese Arbeiten nicht abgeschlossen seien, bleibe die Kiesgrube stillgelegt und jegliche Arbeiten seien untersagt.
Die Antragstellerin legte bei der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht B-Stadt eine Untersuchung der Reptilienpopulation und Status der Zauneidechse des Biologenbüros XXX vom 25. September 2017 vor, die der Antragsgegner erst später erhielt. In dem Untersuchungsbericht heißt es, Ziel der Untersuchung sei es gewesen, den gegenwärtigen Reptilienbestand zu erfassen. Es erfolgten 173 Nachweise, die sich auf 3 Reptilienarten verteilten, Waldeidechse (100 Exemplare), Blindschleiche (65 Exemplare), Ringelnatter (8 Exemplare). Die Zauneidechse sei nicht nachgewiesen worden. In dem Untersuchungsbericht heißt es, dass zur Klärung der Aufgabenstellung am 6. März 2017 eine gemeinsame Begehung des Geländes zwischen der unteren Naturschutzbehörde und dem Biologenbüro XXX sowie ein Gespräch im Kreishaus Plön am 10. März 2017 stattgefunden hätten. Es sei beschlossen worden, zunächst in der Vegetationsperiode 2017 den aktuellen Status der Zauneidechse vor Ort zu klären. Das Ergebnis liege hiermit vor. Es hätten zwischen dem 6. März und dem 20. September 2017 24 Begehungen stattgefunden. Die Zauneidechse sei nicht nachgewiesen worden. Es sei sehr unwahrscheinlich, dass Zauneidechsen 2017 übersehen worden seien, da die 3 anderen Reptilienarten zahlreich und regelmäßig gefunden worden seien. Die Zauneidechse komme im Gebiet nicht vor. Es erscheine durch Habitat gestaltende Maßnahmen im Rahmen der Fortsetzung des Kiesabbaus möglich, den langfristigen Erhalt der Reptilienpopulation zu sichern. Die für die Reptilien offenen bis halboffenen Habitate gingen ohne eine entsprechende Gestaltung durch Aufwachsen von Gehölzen mit der Zeit verloren. Die möglichen neuen Reptilienhabitate müssten eine gewisse Größe haben. Am besten erscheine nach bisherigem Kenntnisstand die Ostseite der Abbaugrube für die Entwicklung eines Reptilienhabitats geeignet.
Die Antragstellerin hat mit der Vorlage des Gutachtens zunächst nicht die Anordnung in Ziffer 1 des Bescheides vom 27. Februar 2017 befolgt. Danach war nicht nur umgehend ein anerkanntes Fachbüro mit der erneuten artenschutzrechtlichen Begutachtung im Hinblick auf den verursachten Schaden zu beauftragen, sondern auch bis zum 15. März 2017 bei der unteren Naturschutzbehörde ein zeitlicher Ablaufplan zur Schadensbegutachtung und -sanierung vorzulegen. Die Antragstellerin hat zwar ein anerkanntes Fachbüro mit der erneuten artenschutzrechtlichen Begutachtung beauftragt und den zeitlichen Ablauf zur Schadensbegutachtung mit der Schadensbegutachtung selbst dargelegt, jedoch keinen zeitlichen Ablauf für die Schadensanierung aufgezeigt. Damit hat sie auch unter Berücksichtigung des vorgelegten Untersuchungsberichts gegen die Handlungspflicht in Ziffer 1 des Bescheides vom 27. Februar 2017 verstoßen.
Die Antragstellerin hat darüber hinaus gemäß Ziffer 2a der Verfügung vom 27. Februar 2017 eine quantitative Erfassung des verbleibenden Bestandes der Zauneidechse nach einschlägiger Erfassungsmethodik und gemäß Ziffer 2b eine gutachterliche Beschreibung der Eingriffsfolgen auf den Erhaltungszustand der lokalen Zauneidechsenpopulation vorgelegt. Hingegen hat die Antragstellerin weder mit dem vorgelegten Gutachten noch in sonstiger Weise bis zum 15. Oktober 2017 eine Planung von Ersatzhabitatflächen für die Zaun-eidechse in optimaler Habitatausstattung auf einer Fläche von mindestens 2.500 m² im Aktionsradius der lokalen Population, eine Darstellung von weiterführenden Pflegemaßnahmen zur langfristigen Gewährleistung einer geeigneten Vegetationsstruktur, eine Darstellung von Maßnahmen zur Stützung des Zauneidechsenbestandes durch Nachzuchttiere, eine qualifizierte Potenzialanalyse hinsichtlich sonstiger national geschützter Arten sowie eine Planung von Maßnahmen für sonstige national geschützte Arten unter Benennung von Zielarten und -funktionen und der zu entwickelnden Habitatqualitäten vorgelegt. Sie hat damit gegen die Handlungspflichten aus Ziffer 2 des Bescheides vom 27. Februar 2017 verstoßen.
Eine Rechtswidrigkeit des angefochtenen Festsetzungsbescheides folgt nicht daraus, dass es hinsichtlich der Ziffer 2 der Verfügung vom 27. Februar 2017 wegen der unterschiedlichen Handlungspflichten in Ziffer 2 an der erforderlichen Androhung eines Zwangsgeldes in bestimmter Höhe fehlen könnte. Dies ist nämlich nicht der Fall. Nach § 236 Abs. 1 Satz 1 LVwG sind Zwangsmittel schriftlich anzudrohen. § 236 Abs. 5 LVwG verlangt, dass die Androhung eines Zwangsgelds "in bestimmter Höhe" erfolgt. Dies dient dem Zweck, dem Vollzugsschuldner zu erkennen zu geben, für welchen Fall der Nichterfüllung einer Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflicht ihm ein Zwangsgeld in welcher Höhe droht. Die Androhung nur eines bestimmten Zwangsgeldhöchstbetrags reicht hierfür nicht aus. An der Androhung eines Zwangsgeldes in bestimmter Höhe fehlt es vorliegend in Bezug auf Ziffer 2 der Verfügung vom 27. Februar 2017 nicht deshalb, weil der Antragstellerin in Ziffer 2 unterschiedliche, teilweise aufeinander aufbauende Handlungspflichten auferlegt worden sind, für die ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 EUR angedroht wurde. Würde allerdings die Zwangsgeldandrohung an einem so schwerwiegenden Fehler leiden, der ihre hinreichende Bestimmtheit ausschließt, könnte sie trotz Unanfechtbarkeit nicht taugliche Grundlage für eine Zwangsgeldfestsetzung sein. Dies wäre notwendige Folge des Aufeinanderbezogenseins der verschiedenen Stufen des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens, wenn auch ansonsten grundsätzlich die Bestandskraft einer Zwangsgeldandrohung dazu führt, dass sie ausreichende Grundlage für eine androhungsgemäß erfolgende Zwangsgeldfestsetzung ist, ohne dass deren Rechtmäßigkeit von der etwaigen Rechtswidrigkeit der bestandskräftigen Androhung berührt würde (Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 17. August 1995 – 5 S 71/95 –, Rn. 34, juris).
Vorliegend ist die Zwangsgeldandrohung zu Ziffer 2 so auszulegen, dass der Beklagte das Zwangsgeld in Höhe von 5.000 EUR zur Durchsetzung jedes einzelnen Punktes in Ziffer 2, jedoch insgesamt zu Ziffer 2 nicht mehr als ein Zwangsgeld von insgesamt 5.000 EUR androhen wollte. Eine solche „gebündelte“ Zwangsgeldandrohung ist mit dem Bestimmtheitsgrundsatz vereinbar (Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. Oktober 2015 – 1 S 1130/15 –, Rn. 19, juris). Eine entsprechende Auslegung folgt vorliegend nicht nur aus dem Wortlaut des Bescheides, sondern auch aus dem Sinn und Zweck der Einzelanordnungen, die auf ein einheitliches Ziel, nämlich ein umfassendes Konzept für einen Ausgleich der Eingriffsfolgen für geschützte Arten, gerichtet waren.
Im Übrigen bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes in Höhe von jeweils 5.000 EUR für Ziffer 1 und 2 der Grundverfügung. Die Festsetzung eines Zwangsgeldes wird durch dessen angedrohte Höhe begrenzt. Einwendungen gegen den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt sowie gegen die Androhung des Zwangsmittels können im Rahmen der Anfechtung seiner Festsetzung grundsätzlich nicht mehr geltend gemacht werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn die voraufgegangenen Verwaltungsakte unanfechtbar geworden sind Die Festsetzung eines Zwangsgeldes ist zulässig, wenn sie – wie hier – der Androhung entspricht. Bei der Festsetzung eines angedrohten Zwangsgeldes hat die Behörde im Übrigen hinsichtlich dessen Höhe grundsätzlich nicht nochmals Ermessen auszuüben (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 22. April 2002 – 1 EO 184/02 – juris; siehe auch VGH Kassel, Beschluss vom 04. Oktober 1995 – 4 TG 2043/95 – juris). Was im Rahmen eines mehrstufigen Vollstreckungsverfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf – ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit – zugrunde gelegt werden. Denn die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30/03 –, BVerwGE 122, 293, juris, Rz. 15; Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 45/87 –, juris, Rz. 23).
Die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von je 7.000 EUR in dem Festsetzungsbescheid vom 17. November 2017 ist nach dem hier anzulegenden Prüfungsmaßstab ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 235 Abs. 2 LVwG und kann mit der erstmaligen Festsetzung eines Zwangsgeldes direkt verbunden werden, da Zwangsmittel wiederholt werden dürfen, bis der Verwaltungsakt befolgt oder in anderer Weise erledigt ist. Die Bestimmung der Höhe des angedrohten weiteren Zwangsgeldes liegt im Ermessen der Behörde. Abzuwägen sind das Gewicht der zu schützenden Interessen, die Dringlichkeit der Anordnung und die Wichtigkeit des von der Verwaltung verfolgten Zwecks, die Intensität des zu erwartenden Widerstandes des Pflichtigen, das Vorliegen eines Wiederholungsfalles als Indiz für die Gefahr weiterer Zuwiderhandlungen sowie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und das wirtschaftliche Interesse des Pflichtigen. § 237 Abs. 3 LVwG gibt dabei einen Rahmen für die Höhe des Zwangsgeldes von 15,-- bis 50.000,-- € vor. Der Antragsgegner war vorliegend nicht verpflichtet, die Gründe, die sie für die Bemessung der Höhe des angedrohten weiteren veranlasst haben, detailliert darzulegen. Die Androhung eines Zwangsgeldes (das „Ob") zur Durchsetzung einer ordnungs-rechtlichen Verpflichtung ist grundsätzlich ermessensfehlerfrei und muss in der Regel nicht gesondert begründet werden. Die Androhung eines Zwangsmittels soll der Erfüllung des mit der Ordnungsverfügung verfolgten Zwecks dienen und den Pflichtigen zur Vornahme der auferlegten Handlung veranlassen. Eine Ermessensfehlerhaftigkeit bzw. Unverhältnismäßigkeit drängt sich hier nicht hinsichtlich der Höhe des angedrohten weiteren Zwangsgeldes auf. Insbesondere bestehen keine Zweifel an der Verhältnismäßigkeit des wiederholt angedrohten Zwangsgeldes. Der Antragsgegner hat in der weiteren Zwangsgeldandrohung das angedrohte Zwangsgeld maßvoll von jeweils 5.000 auf 7.000 EUR erhöht. Dies stellt eine angemessene Reaktion auf die bisherige Nichtbefolgung der Handlungspflichten dar und ist geeignet, die Befolgung der Handlungspflichten zu fördern.
Eine nach Festsetzung des Zwangsgeldes erfolgende Zweckerreichung im Sinne des § 241 Abs. 1 Nr. 4 LVwG durch Befolgung der Handlungspflichten würde nicht zur Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldfestsetzung führen, sondern einen Anspruch auf Einstellung des Vollzuges begründen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG. Die Kammer hat dabei zunächst das festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR sowie die Hälfte des angedrohten Zwangsgeldes in Höhe von 7.000 EUR, insgesamt die noch 17.000 EUR zu Grunde gelegt und diesen Wert wegen der Vorläufigkeit des Rechtsschutzverfahrens halbiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG
§§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 228 Abs. 1 LVwG
§ 235 Abs. 1 Nr. 1 LVwG
§ 237 Abs. 1 Nr. 1 LVwG
§ 229 Abs. 1 LVwG
§ 236 Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 236 Abs. 5 LVwG
§ 235 Abs. 2 LVwG
§ 237 Abs. 3 LVwG
§ 241 Abs. 1 Nr. 4 LVwG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 122, 293
4 M 109/91
5 S 71/95
1 S 1130/15
1 EO 184/02
4 TG 2043/95
1 C 30/03
4 C 45/87