Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-11-19, Aktenzeichen 6 A 2180/13
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:1119.6A2180.13.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 1. Juli 2013 - 9 K 2730/12.F - wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des festzusetzenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich als Insolvenzverwalter über das Vermögen der X... AG gegen die Erhebung eines Jahresbeitrags für das Jahr 2011 zum Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute.
Das Amtsgericht Frankfurt am Main eröffnete mit Beschluss vom 13. November 2008 das Insolvenzverfahren über das Vermögen des Bankhauses und bestellte den Kläger zum Insolvenzverwalter. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) sah davon ab, der Gesellschaft die Bankerlaubnis zu entziehen, um die Abwicklung der Bankgeschäfte, insbesondere im Ausland, nicht zu erschweren. Voraussetzung dafür war die Zusage des Klägers, keine Neugeschäfte zu tätigen und die Bankerlaubnis einzig zur Abwicklung der vorhandenen Bankgeschäfte zum Zwecke der Liquidation zu verwenden.
Mit Bescheid vom 7. November 2011, dem Kläger zugegangen am 17. November 2011, setzte die Beklagte - ohne vorherige Anhörung des Klägers - den Jahresbeitrag zum Restrukturierungsfonds für das Beitragsjahr vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2011 auf 98.708,33 € fest. Die Beitragsberechnung erfolgte auf der Grundlage einer Schätzung nach § 12 Abs. 10 des Gesetzes zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute (Restrukturierungsfondsgesetz - RStruktFG) i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung über die Erhebung der Beiträge zum Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute (Restrukturierungsfonds-Verordnung - RStruktFV). Der Kläger legte dagegen mit Schreiben vom 12. Dezember 2011 Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2012 zurückwies.
Am 17. August 2012 hat der Kläger bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben und geltend gemacht, ein insolventes, in der Abwicklung befindliches Kreditinstitut dürfe mangels werbender Geschäftstätigkeit keine Beitragspflicht zum Restrukturierungsfonds treffen. Das ergebe bereits eine Auslegung der gesetzlichen Definition der beitragspflichtigen Unternehmen in § 2 RStruktFG; jedenfalls besitze die Schuldnerin nach § 12 Abs. 2 Satz 3 RStruktFG bzw. § 12 Abs. 4 Satz 5 RStruktFG einen Anspruch auf Befreiung von der Mindestbeitragspflicht aus § 3 Abs. 2 RStruktFV, da die Erhebung eine besondere Härte für sie und ihre Gläubiger darstelle. Die finanzverfassungsrechtlichen Voraussetzungen zur Erhebung von Sonderabgaben bestätigten dieses Ergebnis. Die ausnahmslose Erhebung von Mindestbeiträgen bei insolventen Instituten aufgrund der Ausnahmevorschrift des § 3 Abs. 2 RStruktFV sei verfassungsrechtlich unzulässig; sie überschreite den Rahmen der gesetzlichen Verordnungsermächtigung des § 12 Abs. 10 Satz 6 RStruktFG.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 7. November 2011 und deren Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2012 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Auffassung vertreten, die Auslegung von § 2 RStruktFG und der Restrukturierungsfonds-Verordnung ergebe eindeutig, dass insolvente Kreditinstitute, die - wie die Schuldnerin - die Bankerlaubnis aufrechterhielten, um von den Vorteilen des Finanzsystems zu profitieren, beitragspflichtig seien. Die Voraussetzungen für eine anders lautende verfassungskonforme Auslegung von § 2 RStruktFG lägen nicht vor. Die Beitragspflicht sei auch in der Sache verfassungsgemäß, da es sich bei den Beiträgen nach dem Restrukturierungsfondsgesetz um zulässige Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handele. Die Schuldnerin gehöre zur homogenen, vorstrukturierten Gruppe der Kreditinstitute, die dem besonderen Sachzweck der Bankenabgabe näher stehe als die Allgemeinheit; sie nehme die Vorteile der Teilnahme am Finanzsystem in Anspruch und profitiere damit zugleich vom Schutz dieses Systems durch das Restrukturierungsfondsgesetz. An der gruppennützigen Verwendung der Mittel könnten keine Zweifel bestehen. Eine Befreiung der Schuldnerin von der streitgegenständlichen Abgabe komme weder nach § 12 Abs. 2 Satz 3 RStruktFG noch nach § 12 Abs. 4 Satz 5 RStruktFG in Betracht.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. Juli 2013 abgewiesen und in den Entscheidungsgründen im Wesentlichen darauf abgestellt, dass sich die Beitragspflicht des Klägers aus § 2 Satz 1 RStruktFG ergebe. Der Wortlaut erlaube keine einschränkende Auslegung, da die Regelung nachvollziehbar und ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG maßgeblich darauf abstelle, ob das entsprechende Kreditinstitut über eine Bankerlaubnis im Sinne des Kreditwesengesetzes verfüge. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht auf die zutreffenden Ausführungen des Widerspruchsbescheids Bezug genommen. Eine Befreiung von der Beitragspflicht gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 RStruktFG komme nicht in Betracht, da die Beklagte erstmals im Jahr 2011 Beiträge erhebe und der Fonds derzeit noch nicht über ausreichend Mittel verfüge, um im Falle einer nach § 3 RStruktFG eintretenden Zahlungspflicht sämtliche insoweit erforderlichen Kosten decken zu können. Nach § 12 Abs. 4 Satz 5 RStruktFG könne die Beklagte zwar von der Erhebung eines Sonderbeitrags ganz oder teilweise absehen, nicht jedoch von der Erhebung eines Jahresbeitrags.
Das Urteil ist dem Kläger am 16. Juli 2013 zugestellt worden.
Der Senat hat die Berufung gegen das Urteil mit Beschluss vom 5. November 2013 (6 A 1881/13.Z) wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen.
Der Beschluss ist dem Kläger am 8. November 2013 zugestellt worden.
Am 6. Dezember 2013 hat der Kläger die Berufung begründet. Er hält daran fest, dass es sich bei der Schuldnerin nicht um ein beitrags- bzw. abgabepflichtiges Unternehmen im Sinne von § 2 Satz 1 RStruktFG handele. Eine Abgabepflicht der Schuldnerin widerspreche Sinn und Zweck des Restrukturierungsfondsgesetzes, der Systematik des Restrukturierungsfondsgesetzes und dem Willen des Gesetzgebers. Die Erhebung von Sonderabgaben bei der Schuldnerin sei verfassungswidrig. Die Mindestbeitragspflicht für in Abwicklung befindliche Institute überschreite die gesetzliche Ermächtigung des § 12 Abs. 10 Satz 6 RStruktFG und verstoße gegen die Grundsätze der Finanzverfassung; hilfsweise stehe dem Kläger ein Anspruch auf Befreiung von der Beitragspflicht nach § 12 Abs. 2 Satz 3 RStruktFG und § 12 Abs. 4 Satz 5 RStruktFG zu. Eine Einbeziehung insolventer, in der Abwicklung befindlicher Kreditinstitute in die Beitragspflicht verletzte darüber hinaus die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG und das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Schließlich verstoße der angefochtene Bescheid gegen die in § 3 Abs. 4 Satz 1 RStruktFV bestimmte Belastungsobergrenze.
Der Kläger hat zunächst - im Schriftsatz vom 6. Dezember 2013 - folgenden Antrag angekündigt:
Unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 1. Juli 2013 (Az. 9 K 2730/12.F) werden der Bescheid der Beklagten vom 7. November 2011 zur Erhebung des Jahresbeitrags zum Restrukturierungsfonds für das Beitragsjahr 2011 (Az. 1206177-2011-JB) und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 16. Juli 2012 (Az. 1206177-2011-JB-W-0013) aufgehoben.
Die hat Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil und vertritt die Auffassung, dass es für die Beitragspflicht eines Unternehmens nach dem Wortlaut des § 2 Satz 1 RStruktFG allein entscheidend sei, ob es über eine Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz verfüge. Für die Beitragspflicht sei es ohne Bedeutung, ob und gegebenenfalls aus welchen wirtschaftlichen oder rechtlichen Gründen das Unternehmen kein Neugeschäft mehr betreibe bzw. anstrebe. Auch die Ratio der Norm, der Wille des historischen Gesetz- und Verordnungsgebers sowie der systematische Zusammenhang mit § 35 KWG böten keine Grundlage dafür, den Erlaubnisbegriff des § 2 Satz 1 RStruktFG teleologisch zu reduzieren. Die Beitragspflicht der Schuldnerin verstoße nicht gegen Verfassungsrecht. Die Regelung zur Erhebung von Mindestbeiträgen gemäß § 3 Abs. 2 RStruktFV überschreite nicht die gesetzliche Ermächtigung durch das Restrukturierungsfondsgesetz, gegen die Beitragspflicht der Schuldnerin beständen auch in Anbetracht der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben keine Bedenken und die Beitragspflicht verstoße nicht gegen Grundrechte der Schuldnerin. Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass eine Befreiung der Schuldnerin von der Beitragspflicht nicht in Betracht komme. Die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung lasse sich auch nicht unter Hinweis auf die Belastungsobergrenze des § 3 Abs. 4 Satz 1 RStruktFV in Zweifel ziehen.
Mit Änderungsbescheid vom 9. September 2014 hat die Beklagte - nach vorheriger Anhörung des Klägers - den Jahresbeitrag zum Restrukturierungsfonds für das Beitragsjahr 2011 über den zunächst festgesetzten Betrag von 98.708,33 € hinausgehend um einen Betrag von 1.732.632,99 € erhöht und auf einen Gesamtbetrag von 1.831.341,32 € festgesetzt. Anlass für die Erhöhung des Jahresbeitrags, der ursprünglich auf einer Schätzung beruhte, war die Meldung des für das maßgebliche Geschäftsjahr 2010 aufgestellten und testierten Jahresabschlusses.
Der Kläger hat den Änderungsbescheid - ohne vorherige Durchführung eines Widerspruchsverfahrens - in das streitgegenständliche Verfahren einbezogen und beantragt nunmehr,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 1. Juli 2013 - 9 K 2730/12.F - abzuändern und die Bescheide der Beklagten vom 7. November 2011 (Aktenzeichen: 1206177-2011-JB), 16. Juli 2012 (Widerspruchsbescheid Aktenzeichen: 1206177-2011-JB-W-0013) und 9. September 2014 (Änderungsbescheid Aktenzeichen: 1206177-2011-JB) aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
Die Beklagte hält die Einbeziehung des Änderungsbescheids im Wege der Klageänderung nach Maßgabe von § 91 VwGO für zulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (4 Bände) und der Behördenakten (insgesamt 3 Hefter betreffend die Verfahren 6 A 2179/13 und 6 A 2180/13).

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage des Klägers gegen den Bescheid vom 7. November 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juli 2012 zu Recht als unbegründet abgewiesen. Die vorbezeichneten Bescheide sind rechtmäßig; dasselbe gilt für den im Wege der Klageänderung einbezogenen Änderungsbescheid vom 9. September 2014.
Als Rechtsgrundlage für die Erhebung des Jahresbeitrags 2011 hat sich die Beklagte im Bescheid vom 7. November 2011 auf § 12 Abs. 2 und 10 des Restrukturierungsfondsgesetzes - RStruktFG - in Verbindung mit der Restrukturierungsfonds-Verordnung berufen. Der Senat legt der Prüfung die im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung - also des Widerspruchsbescheids vom 16. Juli 2012 - maßgebende Fassung des Restrukturierungsfondsgesetzes vom 9. Dezember 2010 (BGBl. I, S. 1900, 1921) und der Restrukturierungsfonds-Verordnung vom 20. Juli 2011 (BGBl. I, S. 1406), jeweils zuletzt geändert durch Art. 6 bzw. Art. 7 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinien 2010/73/EU und zur Änderung des Börsengesetzes vom 26. Juni 2012 (BGBl. I, S. 1375) zu Grunde.
Der Bescheid vom 7. November 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juli 2012 ist in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Eine etwaige Unbestimmtheit des Bescheids vom 7. November 2011 wurde dadurch geheilt, dass der ursprünglich an die „Geschäftsleitung der X... AG“ adressierte Bescheid dem Kläger als Insolvenzverwalter über das Vermögen des Bankhauses mit einem entsprechenden Anschreiben übersandt wurde und der Widerspruchsbescheid zum Ausdruck brachte, dass sich die Beitragsforderung gegen den Kläger als Insolvenzverwalter richtet.
Der Bescheid vom 7. November 2011 ist auch nicht wegen unterbliebener Anhörung i. S. v. § 28 Abs. 1 VwVfG und fehlender Nachholung formell rechtswidrig. Das Verwaltungsgericht hat sich in dem angegriffenen Urteil zu Recht auf den Standpunkt gestellt, dass die Beklagte im Verlauf des Widerspruchsverfahrens und durch Erlass des Widerspruchsbescheids die Anhörung gem. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG nachgeholt hat.
Eine Verletzung der Anhörungspflicht ist dann gem. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich, wenn die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 14/09 -, BVerwGE 137, 199). Das setzt voraus, dass der Beteiligte - nachträglich - eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhält und die Behörde die vorgebrachten Argumente zum Anlass nimmt, die ohne vorherige Anhörung getroffene Entscheidung kritisch zu überdenken (Hess. VGH, Beschlüsse vom 23. September 2011 - 6 B 1701/11 -, NVwZ-RR 2012, 163, und vom 6. November 2012 - 6 B 1267/12 -, LKRZ 2013, 127; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 15. Aufl., 2014, § 45 Rdnr. 26; Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, Handkommentar, 3. Aufl., 2013, § 45 VwVfG, Rdnr. 29 f.).
Von einer Heilung in diesem Sinne ist auszugehen. Der Kläger hat im Widerspruchsverfahren eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungahme erhalten und die Beklagte hat die vorgebrachten Argumente zum Anlass genommen, die ohne vorherige Anhörung getroffene Entscheidung kritisch zu überdenken und dies im Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2012 dokumentiert.
In materieller Hinsicht streiten die Beteiligten lediglich über die Beitragspflicht des Klägers dem Grunde nach. Die mit Bescheid vom 7. November 2011 festgesetzte Beitragshöhe, die auf einer Schätzung beruhte, war nach den übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht unstreitig. Auch im Berufungsverfahren streiten die Beteiligten nicht über die dem Bescheid vom 7. November 2011 zu Grunde liegende Beitragsberechnung.
Das Verwaltungsgericht ist in dem angegriffenen Urteil zu Recht davon ausgegangen, dass die Beklagte den Kläger als Insolvenzverwalter über das Vermögen der X... AG zu einem Beitrag zum Restrukturierungsfonds für das Beitragsjahr 2011 heranziehen durfte.
Dem Grunde nach ergibt sich die Beitragspflicht aus § 2 RStruktFG, dessen Fassung sich seit dem Inkrafttreten des Gesetzes am 31. Dezember 2010 nicht verändert hat. Die Vorschrift hat folgenden Wortlaut:
„Beitragspflichtige Unternehmen sind alle Kreditinstitute im Sinne des § 1 Absatz 1 des Kreditwesengesetzes mit einer Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz, die die Vorgaben der Kreditinstituts-Rechnungslegungsverordnung einhalten müssen. Kreditinstitute, die gemäß § 5 Absatz 1 Nummer 2 des Körperschaftssteuergesetzes von der Körperschaftssteuer befreit sind, und Brückeninstitute nach § 5 Absatz 1 sind nicht beitragspflichtig.“
Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist (BVerfG, Urteil vom 20. März 2002 - 2 BvR 794/95 -, BVerfGE 105, 135 mit weiteren Hinweisen auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Hierbei helfen alle herkömmlichen Auslegungsmethoden - wie beispielsweise die sprachlich-grammatikalische Auslegung, die systematische Auslegung, die historische Auslegung und die teleologische Auslegung - in abgestimmter Berechtigung; unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen (vgl. dazu: BVerfG, Urteil vom 20. März 2002 - 2 BvR 794/95 -, a.a.O.). Dabei ist zu beachten, dass der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zukommt, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können (BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299 ff.).
Ausgangspunkt für die Auslegung ist der Wortlaut des § 2 RStruktFG. Satz 1 der Vorschrift bestimmt, dass die Beitragspflicht alle Kreditinstitute i. S. d. § 1 Abs. 1 KWG mit einer Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz trifft. Eine erste Einschränkung erfährt die Beitragspflicht gem. § 2 Abs. 1 a. E. RStruktFG dadurch, dass sie nur Kreditinstitute trifft, die die Vorgaben der Kreditinstituts-Rechnungslegungsverordnung einhalten müssen. Das sind gem. § 1 RechKredV diejenigen Institute und Zweigstellen, für die nach § 340 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 HGB der Vierte Abschnitt des Dritten Buchs des Handelsgesetzbuchs anzuwenden ist. Ausgenommen sind danach insbesondere die Deutsche Bundesbank und die Kreditanstalt für Wiederaufbau sowie weitere in § 2 Abs. 1, 4 und (vormals) 5 KWG genannte Unternehmen. Eine zweite Einschränkung der Beitragspflicht ergibt sich aus § 2 Satz 2 RStruktFG für diejenigen Kreditinstitute, die gem. § 5 Abs. 1 Nr. 2 KStG von der Körperschaftssteuer befreit sind, und für Brückeninstitute nach § 5 Abs. 1 RStruktFG. Von der Körperschaftssteuer befreit sind wiederum die Deutsche Bundesbank und die Kreditanstalt für Wiederaufbau sowie die Landwirtschaftliche Rentenbank und eine Reihe von Förderbanken der Länder (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 KStG).
Darüber hinausgehende Einschränkungen bzw. Ausnahmen von der Beitragspflicht sieht die gesetzliche Regelung nicht vor. Abgesehen von den vorgenannten Einschränkungen und Ausnahmetatbeständen knüpft der Gesetzeswortlaut einzig und allein an den Begriff des Kreditinstituts i. S. d. § 1 Abs. 1 KWG mit einer Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz an. Dabei bedarf die in der Literatur diskutierte Frage, ob auch solche Kreditinstitute beitragspflichtig sind, die Bankgeschäfte betreiben und einer Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz bedürfen, eine solche aber nicht vorweisen können (vgl. dazu: Fridgen in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, Kreditwesengesetz, Kommentar, 4. Aufl., 2012, § 2 RStruktFG, Rdnr. 3 m. w. N.), im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung. Jedenfalls für Kreditinstitute mit einer Erlaubnis nach § 32 KWG lassen sich aus dem Wortlaut des § 2 RStruktFG in Verbindung mit den dort genannten Vorschriften keine weiteren Einschränkungen oder Ausnahmen in Bezug auf die Beitragspflicht zum Restrukturierungsfonds entnehmen. Insbesondere für die vom Kläger vertretene These, § 2 RStruktFG gelte nur für sog. Vollerlaubnisse i. S. d. § 32 KWG, die den Abschluss von Neugeschäften ermöglichten, nicht dagegen für Erlaubnisse insolventer Kreditinstitute, die allein der Abwicklung dienten, gibt der Wortlaut des § 2 RStruktFG nichts her. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Hinweis des Klägers auf § 35 Abs. 2a KWG und die diesbezügliche Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/3024, S. 59). Danach soll die Erlaubnis durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht zwar aufgehoben werden, wenn über das Institut ein Insolvenzverfahren eröffnet oder die Auflösung des Instituts beschlossen worden ist (§ 35 Abs. 2a Satz 1 KWG). Nach der zitierten Gesetzesbegründung ist die Erlaubnis nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens regelmäßig zu entziehen; ein Ausnahmefall kann dann vorliegen, wenn der Insolvenzverwalter durch Tatsachen belegt, dass die erfolgreiche Durchführung eines Insolvenzplanverfahrens gem. §§ 217 ff. der Insolvenzordnung ernsthaft in Betracht kommt (BT-Drs. 17/3024, S. 59). Unabhängig davon, welche Vorstellungen der Gesetzgeber bei der Neuregelung des § 35 Abs. 2a KWG über den Widerruf bzw. das ausnahmsweise Absehen von einem Widerruf der Bankerlaubnis im Insolvenzfall hatte, haben diese Vorstellungen jedenfalls keinen Niederschlag im Wortlaut des Restrukturierungsfondsgesetzes gefunden. Eine Einschränkung des Inhalts, dass Kreditinstitute mit einer Erlaubnis i. S. d. § 32 KWG nur so lange beitragspflichtig sind, bis sie die Erlaubnis nur noch zum Zweck der Abwicklung des Bankbetriebs im Insolvenzverfahren nutzen, lässt sich dem Wortlaut des § 2 RStruktFG - ohne Heranziehung weiterer Auslegungsmethoden - nicht entnehmen.
Auch Sinn und Zweck des Restrukturierungsgesetzes sprechen nicht dafür, in der Abwicklung befindliche Kreditinstitute ebenso wie Förderbanken und andere nicht am Wettbewerb teilnehmende Kreditinstitute des Bundes und der Länder von der Beitragspflicht des § 2 RStruktFG auszunehmen.
Das Restrukturierungsfondsgesetz ist Teil des Gesetzes zur Restrukturierung und geordneten Abwicklung von Kreditinstituten, zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute und zur Verlängerung der Verjährungsfrist der aktienrechtlichen Organhaftung (Restrukturierungsgesetz - RStruktG) vom 9. Dezember 2010 (BGBl. I, S. 1900). Das mit dem Restrukturierungsgesetz verabschiedete Maßnahmenpaket sollte dazu dienen, geeignete Instrumente zur Verfügung zu stellen, um die Schieflage einer systemrelevanten Bank ohne Gefahr für die Stabilität des Finanzsystems zu bewältigen und dafür Sorge zu tragen, dass Eigen- und Fremdkapitalgeber die Kosten der Insolvenzbewältigung soweit wie möglich selbst tragen. Die finanziellen Mittel für die Restrukturierung und geordnete Abwicklung einer systemrelevanten Bank sollten nicht wie in der Vergangenheit durch die öffentliche Hand, sondern vorrangig durch den Finanzsektor bereitgestellt werden (BT-Drs. 17/3024, S 1). Das Restrukturierungsfondsgesetz als ein zentraler Baustein zur Erreichung dieses Ziels bestimmt in § 1 die Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute bei der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung. Der Fonds dient der Stabilisierung des Finanzmarktes durch Überwindung von Bestands- und Systemgefährdungen i. S. d. § 48b KWG (§ 3 Abs. 1 RStruktFG). Liegt eine Bestands- und Systemgefährdung i. S. d. § 3 Abs. 2 RStruktFG vor, so kann der Restrukturierungsfonds die ihm zur Verfügung stehenden Mittel für folgende Maßnahmen verwenden: Gründung von Brückeninstituten und Anteilserwerbe nach § 5, Gewährung von Garantien nach § 6, Durchführung von Rekapitalisierungen nach § 7 und sonstige Maßnahmen nach § 8. Derartige Maßnahmen sollen nur systemrelevanten Kreditinstituten zu Gute kommen, und zwar mit dem Ziel, deren Bestandsgefährdung und damit eine Gefährdung des Finanzsystems als Ganzes zu verhindern (Löw/Künzel/Brixner, Bilanzierung der Bankenabgabe, in: WPg 2012, S. 40 ff.; BT-Drs. 17/3024, S 4). Der Restrukturierungsfonds dient vorrangig der Bekämpfung einer systemischen Krise, im Gegensatz zur Abwehr der Krise eines einzelnen Instituts im Sinne des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes - EAEG - (Fridgen, a.a.O., § 3 RStruktFG, Rdnr. 19).
Dementsprechend sind grundsätzlich alle Kreditinstitute verpflichtet, Beiträge zum Restrukturierungsfonds zu leisten, nicht nur systemrelevante Kreditinstitute. Dem systemischen Risiko, also dem unterschiedlichen Grad der Vernetzung und damit der Risikolastigkeit eines einzelnen Kreditinstituts, soll durch die Höhe der Abgabe Rechnung getragen werden (BT-Drs. 17/3024, S. 4 und 71). Damit leistet die Abgabe - nach den Vorstellungen des Gesetzgebers - einen Beitrag für eine risikoadäquate Unternehmensführung bei den Kreditinstituten im Sinne einer Lenkungswirkung (BT-Drs. 17/3024, S. 4).
Für den so verstandenen Sinn und Zweck des Restrukturierungsfondsgesetzes spielt es keine Rolle, ob die gewünschte Lenkungswirkung tatsächlich eintritt bzw. überhaupt noch eintreten kann, ob von dem Kreditinstitut eine Systemgefährdung ausgehen kann und demzufolge diesbezüglich Maßnahmen nach §§ 5 bis 8 RStruktFG in Betracht kommen, ob das Kreditinstitut noch werbend am Markt tätig ist und ob es noch Neugeschäfte tätigt oder tätigen darf. Die Beitragspflicht knüpft allein an die Merkmale eines Kreditinstituts i. S. d. § 1 Abs. 1 KWG und das Innehaben einer Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz. Dies ist mit den Zielen des Restrukturierungsgesetzes auch dann vereinbar, wenn die Beitragspflicht ein in Abwicklung befindliches Kreditinstitut trifft, das nach wie vor Inhaber einer Erlaubnis gem. § 32 KWG ist.
Auch die Systematik des Restrukturierungsgesetzes und der Wille des Gesetzgebers sprechen nicht dagegen, in Abwicklung befindliche Kreditinstitute, deren Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz nicht aufgehoben worden ist, der Beitragspflicht des § 2 RStruktFG zu unterwerfen.
Der Gesetzgeber hat zwar im Rahmen des mit dem Restrukturierungsgesetz verabschiedeten Maßnahmenpakets u.a. § 35 Abs. 2a KWG neu eingefügt. Absatz 2a Satz 1 regelt, dass die Erlaubnis durch die Bundesanstalt aufgehoben werden soll, wenn über das Institut ein Insolvenzverfahren eröffnet oder die Auflösung des Instituts beschlossen worden ist. Absatz 2a Satz 2 enthält den Hinweis, dass der Wegfall der Erlaubnis die für die Liquidation zuständigen Personen nicht daran hindert, bestimmte Tätigkeiten des Instituts weiter zu betreiben, soweit dies für Zwecke des Insolvenz- oder Liquidationsverfahrens erforderlich oder angezeigt ist. Demgegenüber enthielt die Vorgängerregelung in § 35 Abs. 2 KWG eine Ermessensvorschrift, wonach die Bundesanstalt die Erlaubnis u.a. im Falle der Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Institut oder im Falle des Vorliegens sonstiger Gefahren für die Erfüllung der Verpflichtungen des Instituts gegenüber seinen Gläubigern aufheben konnte.
Die Neuregelung dient - ausweislich der Gesetzesbegründung für die Einfügung des § 35 Abs. 2a KWG - der Klarstellung, dass die Insolvenzeröffnung regelmäßig ein Erlaubnisaufhebungsgrund sei. Für Ermessenserwägungen im Zusammenhang mit der Aufhebung der Erlaubnis bestehe kein Anlass mehr, wenn die grundlegenden Kapital- und Liquiditätsvoraussetzungen - bestätigt durch den Eröffnungsbeschluss des Insolvenzgerichts - entfallen seien. Ein Ausnahmefall könne dann vorliegen, wenn der Insolvenzverwalter durch Tatsachen belege, dass die erfolgreiche Durchführung eines Insolvenzplanverfahrens gem. §§ 217 ff. InsO ernsthaft in Betracht komme. Durch Absatz 2a Satz 2 werde zudem klargestellt, dass die Erlaubnisaufhebung einer sachgerechten Abwicklung der laufenden Geschäfte nicht entgegenstehe (BT-Drs. 17/3024, S 59).
Nach der Neuregelung ist zwar für Ermessenserwägungen kein Raum mehr, ein Erlaubnisentzug im Falle der Insolvenz ist aber auch nicht zwingend vorgeschrieben. Daraus folgt, dass es sowohl nach der Vorgängerreglung als auch nach der Neuregelung Kreditinstitute gibt oder geben kann, die trotz Eröffnung eines Insolvenzverfahrens Inhaber einer Erlaubnis nach § 32 KWG bleiben. Wenn der Gesetzgeber in Kenntnis dieser Zusammenhänge die Beitragspflicht zum Restrukturierungsfonds mit der Erlaubnis verknüpft hat, kann jedenfalls nicht davon ausgegangen werden, dass insolvente Kreditinstitute nach dem Willen des Gesetzgebers generell keine Beitragspflicht zum Restrukturierungsfonds treffen sollte. Wäre das der Fall gewesen, so hätte es für den Gesetzgeber nahe gelegen, eine entsprechende weitere Einschränkung in den Wortlaut des § 2 RStruktFG mit aufzunehmen.
Die Beitragspflicht zum Restrukturierungsfonds gem. § 2 Satz 1 RStruktFG für insolvente und in Abwicklung befindliche Kreditinstitute verstößt - entgegen der Auffassung des Klägers - auch nicht gegen Verfassungsrecht. Die Mindestbeitragspflicht überschreitet nicht die gesetzliche Ermächtigung des § 12 Abs. 10 Satz 6 RStruktFG und verstößt nicht gegen die Grundsätze der Finanzverfassung.
Der Kläger vertritt zu Unrecht die Auffassung, die Anordnung einer Mindestbeitragspflicht für insolvente Kreditinstitute nach § 3 Abs. 2 RStruktFV sei durch die gesetzliche Ermächtigung des § 12 Abs. 10 RStruktFG nicht gedeckt und verstoße damit gegen Art. 20 Abs. 3 GG; die Ermächtigungsnorm selbst verstoße zudem gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 120 Abs. 3 GG.
Die in § 12 Abs. 10 RStruktFG enthaltene Regelung hat folgenden Wortlaut:
„(10) Die Zielgröße des Restrukturierungsfonds beläuft sich auf 70 Mrd. Euro. Das Nähere über die Folgen eines Erreichens oder Unterschreitens der Zielgröße, die Jahresbeiträge und die Sonderbeiträge sowie die Informationspflichten nach Absatz 7 regelt die Bundesregierung durch Rechtsverordnung, die er Zustimmung des Bundesrates bedarf. Die Höhe der Jahresbeiträge muss sich nach dem Geschäftsvolumen, der Größe und der Vernetzung des beitragspflichtigen Kreditinstituts im Finanzmarkt richten; hierbei ist die Summe der eingegangenen Verbindlichkeiten und der Umfang der noch nicht abgewickelten Termingeschäfte maßgebend. Für die Ermittlung der Jahresbeiträge und Sonderbeiträge ist vorzusehen, dass die folgenden Passivpositionen der Bilanz nicht zu berücksichtigen sind:
1. Verbindlichkeiten gegenüber Kunden, mit Ausnahme von Verbindlichkeiten gegenüber juristischen Personen, an denen das Kreditinstitut beteiligt ist,
2. Rechtskapital mit Ausnahme des Genussrechtskapitals mit einer Laufzeit unter zwei Jahren,
3. für allgemeine Bankrisiken,
4. Eigenkapital.
Die Rechtsverordnung hat vorzusehen, dass die Bemessungsgrundlage für die Ermittlung der Jahresbeiträge in Stufen unterteilt wird und diese Stufen mit unterschiedlichen Abgabesätzen zu belasten sind, wobei der Abgabesatz mit zunehmender Größe der Bemessungsgrundlage ansteigen soll. Die Rechtsverordnung kann auch die Erhebung von Mindestbeiträgen vorsehen, die unabhängig von der Erzielung eines Jahresüberschusses des Kreditinstituts erhoben werden können. Die Rechtsverordnung kann auch Bestimmungen zur Stundung und Fälligkeit von Beiträgen und Sonderbeiträgen und zur Erhebung von Verzugszinsen für verspätet geleistete Beiträge enthalten.“
Sie enthält also in Satz 2 eine Verordnungsermächtigung an die Bundesregierung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, u.a. in Bezug auf die Jahresbeiträge und die Sonderbeiträge. Neben bestimmten Vorgaben für die Ermittlung der Jahresbeiträge und der Sonderbeiträge enthält § 12 Abs. 10 Satz 6 RStruktFG die Regelung, dass die Rechtsverordnung auch die Erhebung von Mindestbeiträgen vorsehen kann, die unabhängig von der Erzielung eines Jahresüberschusses des Kreditinstituts erhoben werden können. Dementsprechend sieht § 3 Abs. 2 RStruktFV vor, dass die Kreditinstitute mindestens einen Jahresbeitrag in Höhe von 5 Prozent des nach § 1 Abs. 2 errechneten Jahresbeitrags - Mindestbeitrag - zu leisten haben, auch wenn diese Beitragshöhe über der Zumutbarkeitsgrenze des Absatzes 1 liegt. Durch die in der gesetzlichen Regelung enthaltene Vorgabe zur Erhebung von Mindestbeiträgen unabhängig von der Erzielung eines Jahresüberschusses soll insbesondere eine Beteiligung von solchen Kreditinstituten an der Finanzierung des Restrukturierungsfonds sichergestellt werden, die keine besondere Ertragsstärke aufweisen (Fridgen, a.a.O., § 12 RStruktFG, Rdnr. 32). Die Gesetzesbegründung dafür lautet: „Auch diese Kreditinstitute sind im Finanzsektor vernetzt und profitieren folglich von der Stabilisierung des Bankensystems durch die Einführung eines aufsichtsrechtlichen Restrukturierungsverfahrens für systemrelevante Kreditinstitute. Daher trifft auch sie insoweit eine Finanzierungsverantwortung, die durch die Leistung eines Mindestbeitrages abgegolten wird. Ein stabiles Finanzsystem ist unabdingbare Voraussetzung für den Marktauftritt eines jeden Kreditinstituts…“ (BT-Drs. 17/3024, S. 75). Dass diese Vorstellungen des Gesetzgebers auf ertragsschwache, aber operativ am Markt tätige Unternehmen beschränkt sein sollten, lässt sich - entgegen der Auffassung des Klägers - weder den gesetzlichen Vorschriften noch der Gesetzesbegründung entnehmen. Dadurch, dass der Gesetzgeber an das Innehaben einer Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz angeknüpft hat, erfasst die Beitragspflicht dem Grunde nach auch Kreditinstitute, die nicht mehr operativ am Markt tätig sind. Das gilt sowohl für insolvente Kreditinstitute, die entgegen der Regel des § 35 Abs. 2a KWG noch im Besitz einer Bankerlaubnis sind, als auch beispielsweise für Kreditinstitute, deren Geschäftsbetrieb seit Monaten nicht mehr ausgeübt worden ist, ohne dass die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, die Erlaubnis gem. § 35 Abs. 2 Nr. 1 KWG aufzuheben. Auch diese Kreditinstitute sind nach den Vorstellungen des Gesetzgebers im Finanzsektor vernetzt und profitieren damit von der Stabilisierung des Bankensystems.
Die Ermächtigungsnorm selbst - also § 12 Abs. 10 Satz 6 RStruktFG - verstößt auch nicht dadurch gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 20 Abs. 3 GG, dass sie keine weiteren Festlegungen zu Anlass, Zweck und Grenzen der Mindestabgabe enthält. Der Gesetzgeber hat die Beitragspflicht - auch für insolvente Kreditinstitute - allein an den Besitz der Bankerlaubnis geknüpft und für Kreditinstitute ohne besondere Ertragsstärke die Leistung eines Mindestbeitrages für gerechtfertigt gehalten. Dabei hat der Gesetzgeber die unterschiedlichen Gründe für das Fehlen von Jahresüberschüssen nicht für maßgeblich gehalten, er hat auch keine Differenzierung vorgenommen zwischen normalem Geschäftsbetrieb und dem Betrieb eines in Abwicklung befindlichen Unternehmens und er hat keine Befreiungsmöglichkeit hinsichtlich der Leistung von Mindest-Jahresbeiträgen geschaffen. Die Konsequenz daraus - nämlich die Möglichkeit, in allen Fällen fehlender Jahresüberschüsse Mindestbeiträge zu erheben - ist als vom Gesetzgeber gewollt anzusehen und stellt keinen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot dar.
Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die Mindestbeitragspflicht für insolvente Kreditinstitute gegen die Grundsätze der Finanzverfassung verstößt.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf sich der Gesetzgeber einer Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion nur im Rahmen eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Der Gesetzgeber darf zu der Abgabe nur eine homogene Gruppe heranziehen, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck und deshalb in einer besonderen Finanzierungsverantwortung steht. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet und haushaltsrechtlich vollständig dokumentiert und die sachliche Rechtfertigung der Sonderabgabe muss in angemessenen Zeitabständen überprüft werden (BVerfG, Beschluss vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, BVerfGE 124, 235 m. w. N.).
Der Senat hat bereits im Urteil vom 30. Juli 2014 - 6 A 1079/13 - (juris) ausgeführt, dass es sich bei dem Beitrag zum Restrukturierungsfonds - sog. Bankenabgabe - um eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion handelt, die grundsätzlich mit der Verfassung vereinbar ist. Die Abgabe knüpft an die volkswirtschaftliche Relevanz der Finanzinstitute für ein geordnetes und allen Wirtschaftssubjekten zu Gute kommendes Finanzsystem an und beabsichtigt dessen Stabilität; damit ist der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehende Sachzweck gegeben.
Auch die Mindestbeitragspflicht für insolvente Kreditinstitute verstößt nicht gegen die Grundsätze der Finanzverfassung. Insolvente Kreditinstitute, die nach wie vor eine Bankerlaubnis besitzen, sind - entgegen der Auffassung des Klägers - Teil einer homogenen Gruppe und weisen eine besondere Sachnähe zum Zweck des Restrukturierungsfonds auf, so dass sie auch eine besondere Finanzierungsverantwortung trifft; damit wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts setzt die Gruppenhomogenität voraus, dass die Abgabepflichtigen hinsichtlich gemeinsamer oder annähernd gemeinsamer, durch Rechtsordnung oder gesellschaftliche Wirklichkeit geprägter Interessen und Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar sind. Dabei muss die Gruppenhomogenität von einer Art sein, die geeignet ist, einen rechtfertigenden Zusammenhang mit einer spezifischen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die Wahrnehmung der Aufgabe herzustellen. Die erforderliche spezifische Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck näher steht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler (BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, NVwZ 2014, 646 und juris [Rdnr. 123 f.]). Für die sonderabgabenrechtliche Gruppenbildung stehen dem Gesetzgeber Spielräume zur Verfügung; es ist grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, die er als gleich ansehen und an die er dieselbe Rechtsfolge knüpfen will. Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber die Befugnis zu, bei der Gruppenbildung begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen (BVerfG, a.a.O., juris [Rdnr. 125]). Mit Blick auf die Typisierungsbefugnis des Sonderabgabengesetzgebers ist es insbesondere verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn der Gesetzgeber nicht auf die konkrete Tätigkeit, sondern auf den nach der Zulassung möglichen Tätigkeitskreis abstellt (BVerfG, Beschluss vom 24. November 2009 - 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348, und juris [Rdnr. 86]).
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber mit der Beitragspflicht zum Restrukturierungsfonds allein an die Kreditinstitutseigenschaft i. S. d. § 1 Abs. 1 KWG und die entsprechende Erlaubnis nach dem Kreditwesengesetz angeknüpft hat. Bei dem so umschriebenen Kreis der Beitragspflichtigen handelt es sich um eine homogene Gruppe. Der Gesetzgeber hat bei der Umschreibung von seiner Typisierungsbefugnis Gebrauch gemacht und alle Kreditinstitute mit entsprechender Erlaubnis in die Beitragspflicht einbezogen. Angesichts der Möglichkeit der Kreditinstitute, innerhalb der aufsichtsrechtlichen Zulassung jederzeit das eigene Geschäftsfeld einzuschränken oder auszuweiten, wäre ein Abstellen auf die konkrete Tätigkeit nicht praktikabel. Der Gesetzgeber war auch nicht gezwungen, bei der Gruppenbildung sog. nichtsystemrelevante Kreditinstitute oder zumindest diejenigen Kreditinstitute, die trotz Insolvenz noch im Besitz einer Bankerlaubnis sind, von der Beitragspflicht auszunehmen. Der Umstand, dass mit den Mitteln des Restrukturierungsfonds nur systemrelevante Kreditinstitute restrukturiert werden können, hat nicht zwangsläufig zur Folge, dass nur diese Kreditinstitute eine homogene Gruppe mit der spezifischen Sachnähe zur Leistung der sog. Bankenabgabe bilden. Dass sämtliche Kreditinstitute eine Risikogemeinschaft bilden, hat der Gesetzgeber mit dem besonders hohen Vernetzungsgrad zwischen den Kreditinstituten und der Gefahr von Dominoeffekten durch die Schieflage eines systemrelevanten Kreditinstituts begründet. Dem unterschiedlichen Grad der Vernetzung und damit der Risikolastigkeit des einzelnen Kreditinstituts hat er durch die Höhe der zu entrichtenden Sonderbeiträge Rechnung getragen (BT-Drs. 17/3024, S. 71).
Auf Grund der zulässigen Typisierung kommt es weder darauf an, ob und inwieweit die Schuldnerin noch am Markt tätig ist, ob ihre Interessenlage derjenigen anderer am Markt tätiger Kreditinstitute entspricht oder ob sie mit diesen in einem Wettbewerb steht oder lediglich eine Liquidierung bestehender Vermögenspositionen zum Ziel hat. Die besondere Sachnähe zum Zweck der Abgabe und damit auch eine besondere Finanzierungsverantwortung weist sie nach dem - nicht zu beanstandenden - Willen des Gesetzgebers allein dadurch auf, dass sie im Besitz einer Bankerlaubnis ist und damit am Finanzmarkt teilnimmt und im besonderen Maße von der Stabilität des Finanzsystems profitiert.
Das Verwaltungsgericht ist in dem angegriffenen Urteil auch zu Recht davon ausgegangen, dass ein Anspruch auf Befreiung von der Beitragspflicht weder nach § 12 Abs. 2 Satz 3 RStruktFG noch nach § 12 Abs. 4 Satz 4 RStruktFG in Betracht kommt.
Die in § 12 Abs. 2 RStruktFG enthaltene Regelung lautet wie folgt:
„Die beitragspflichtigen Kreditinstitute sind verpflichtet, jeweils zum 30. September eines Kalenderjahres Jahresbeiträge, erstmalig zum 30. September 2011, zu leisten. In der Rechtsverordnung nach Absatz 10 Satz 2 ist eine Obergrenze für die Erhebung von Jahresbeiträgen festzulegen. Die Anstalt kann mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde die Beitragspflicht herab- oder aussetzen, wenn die vorhandenen Mittel zur Deckung der Kosten für die in § 3 Abs. 2 genannten Maßnahmen und die nach § 11 der Anstalt zu erstattenden Kosten ausreichen.“
Dabei mag die Frage, ob das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen ist, dass der Fonds offensichtlich noch nicht über ausreichende Mittel verfügt, im Ergebnis offen bleiben. Jedenfalls ergibt sich aus der Gesetzesbegründung mit hinreichender Deutlichkeit, dass die Anstalt die Zumutbarkeit der Belastung der Kreditinstitute mit Jahres- und Sonderbeiträgen in einem Kalenderjahr sicherstellen und die Beitragspflicht herab- oder aussetzen soll, sofern die im Fonds angesammelten Mittel nach ihrer Einschätzung für die Erfüllung der Aufgaben des Fonds ausreichen (BT-Drs. 17/3024, S. 74). Daraus folgt zwar eine Möglichkeit zur generellen Herab- oder Aussetzung der Beiträge; ein Anspruch auf Herab- oder Aussetzung des Beitrags im Einzelfall zur Vermeidung besonderer Härten für einzelne Institute lässt sich allerdings weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus der Gesetzesbegründung ableiten.
Die in § 12 Abs. 4 Satz 5 RStruktFG enthaltene Regelung hat folgenden Wortlaut:
„(4) … Die Anstalt kann ein beitragspflichtiges Kreditinstitut von der Pflicht zur Leistung eines Sonderbeitrags ganz oder teilweise befreien, wenn durch die Gesamtheit der an den Restrukturierungsfonds zu leistenden Zahlungen eine Gefahr für die Erfüllung der Verpflichtungen dieses KRedi Die Anstalt kann ein beitragspflichtiges Kreditinstitut von der Pflicht zur Leistung eines Sonderbeitrags ganz oder teilweise befreien, wenn durch die Gesamtheit der an den Restrukturierungsfonds zu leistenden Zahlungen eine Gefahr für die Erfüllung der Verpflichtungen dieses Kreditinstituts gegenüber seinen Gläubigern bestehen würde.“
Diese Regelung sieht eine Befreiungsmöglichkeit ausdrücklich nur für Sonderbeiträge, nicht dagegen für Jahresbeiträge vor. Eine entsprechende Anwendung der Vorschrift auf Jahresbeiträge lässt sich auch nicht mit der Gesetzesbegründung rechtfertigen. In der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/3024, S. 75) heißt es zwar im Zusammenhang mit der Verordnungsermächtigung, unzumutbaren Härten für einzelne Kreditinstitute könne die Anstalt durch eine Befreiung von der Beitragspflicht nach Maßgabe von Absatz 4 Satz 4 entgegenwirken. Der damalige Entwurf des § 12 Abs. 4 Satz 4 RStruktFG - heute § 12 Abs. 4 Satz 5 RStruktFG - sprach allerdings nur von Sonderbeiträgen. Dass der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck bringen wollte, eine Befreiungsmöglichkeit im Einzelfall müsse es auch für Jahresbeiträge geben, lässt sich daraus nicht entnehmen.
Das gefundene Auslegungsergebnis wird - entgegen der Auffassung des Klägers - auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen in Frage gestellt. Die Einbeziehung insolventer und in Abwicklung befindlicher Kreditinstitute in die Beitragspflicht zum Restrukturierungsfonds verletzt diese weder in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG noch gebietet Art. 3 Abs. 1 GG eine Einschränkung bzw. Ausnahme von der Beitragspflicht.
Ob der Schutzbereich des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) durch die Erhebung von Jahresbeiträgen überhaupt betroffen ist, kann offen bleiben. Soweit der Kläger einen unverhältnismäßigen Eingriff in den Schutzbereich des Eigentums daraus herleitet, dass die Mindestbeitragserhebung bei insolventen Kreditinstituten gegen die Grundprinzipien der Finanzverfassung verstoße und ihre Regelungsgrundlage zu unbestimmt sei, scheidet eine Grundrechtsverletzung bereits aus den ausgeführten Gründen aus. Dass die Mindestbeitragserhebung im vorliegenden Fall die Schuldnerin übermäßig belaste und ihre Vermögensverhältnisse so grundlegend beeinträchtige, dass sie eine erdrosselnde Wirkung hätte, hat der Kläger nicht dargelegt.
Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) kommt nicht in Betracht, da diesem gegenüber den Rechtfertigungsanforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion keine strengeren Maßstäbe zu entnehmen sind.
Schließlich verstoßen die angefochtenen Bescheide auch nicht gegen die sog. Belastungsobergrenze gem. § 3 Abs. 4 Satz 1 RStruktFV. Die Vorschrift des § 3 RStruktFV enthält Regelungen zur Zumutbarkeitsgrenze, zum Mindestbeitrag und zur Belastungsobergrenze. Die in Absatz 4 Satz 1 enthaltene Regelung lautet wie folgt:
„(4) Die in einem Beitragsjahr insgesamt erhobenen Beiträge, bestehend aus dem Jahresbeitrag, den gegebenenfalls erhobenen Nacherhebungsbeträgen und den gegebenenfalls erhobenen Sonderbeiträgen, dürfen, vorbehaltlich des Satzes 3, 50 Prozent des Durchschnitts der letzten drei nach Absatz 1 ermittelten Jahresergebnisse nicht übersteigen (Belastungsobergrenze). …“
Ausweislich der Begründung der Bundesregierung zur Restrukturierungsfonds-Verordnung, die an die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Zulässigkeit der Erhebung von Sonderabgaben anknüpft, enthält § 3 RStruktFV Zumutbarkeitsvorgaben für die Erhebung von Jahresbeiträgen sowie eine „Belastungsobergrenze für die kumulierte Erhebung von Jahres- und Sonderbeiträgen in einem Kalenderjahr“. Danach wird in § 3 Abs. 4 RStruktFV nur die Belastungsobergrenze für die Kumulation von Jahres- und Sonderbeiträgen festgelegt (BT-Drs. 17/4977, S. 9).
Nach alledem hat der Kläger keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheids vom 7. November 2011 und des Widerspruchsbescheids vom 16. Juli 2012; das Verwaltungsgericht hat die diesbezügliche Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen.
Die Klageänderung durch Einbeziehung des Änderungsbescheids vom 9. September 2014 ist prozessual zulässig; der Änderungsbescheid vom 9. September 2014 ist auch in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Die Einbeziehung des Änderungsbescheids vom 9. September 2014 in das Verfahren durch Schriftsatz des Klägers vom 6. Oktober 2014 und entsprechender Ankündigung eines geänderten Klageantrags ist als Klageänderung i. S. d. § 91 VwGO anzusehen. Eine Klageänderung ist auch im Berufungsverfahren zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält (§ 91 Abs. 1 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beklagte hat bereits vor Einbeziehung des Änderungsbescheids in das streitgegenständliche Verfahren durch den Kläger auf den Erlass des Änderungsbescheids hingewiesen und erklärt, es stehe dem Kläger frei, den Änderungsbescheid im Wege der Klageänderung nach Maßgabe des § 91 VwGO in das Verfahren einzubeziehen. Gleichzeitig hat die Beklagte darauf hingewiesen, dass sich der Kläger im Rahmen der Anhörung zum Änderungsbescheid lediglich auf die bereits vorgetragenen Bedenken gegen die Beitragspflicht dem Grunde nach berufen und Einwände gegen die Beitragshöhe nicht geltend gemacht habe. Es sei daher nicht zu erwarten, dass sich im Falle einer Klageänderung wesentlich abweichende Sach- und Rechtsfragen stellten.
Selbst wenn man in diesen Erklärungen noch keine Einwilligung i. S. d. § 91 Abs. 1 VwGO sehen sollte, da eine solche Prozesshandlung „bedingungsfeindlich“ ist, hat sich die Beklagte jedenfalls im Termin zur mündlichen Verhandlung vom 19. November 2014 auf die geänderte Klage eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO).
Die übrigen Prozessvoraussetzungen für das geänderte Klagebegehren liegen ebenfalls vor, insbesondere ist das gem. § 68 Abs. 1 VwGO grundsätzlich erforderliche Vorverfahren ausnahmsweise entbehrlich. Die Rechtsprechung hat über die in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO genannten Ausnahmen vom Erfordernis der Durchführung eines Vorverfahrens weitere - ungeschriebene - Ausnahmen entwickelt. Danach ist ein Vorverfahren insbesondere dann entbehrlich, wenn der betreffende Verwaltungsakt einen anderen Verwaltungsakt ganz oder teilweise abändert, ersetzt oder wiederholt, gegen den bereits ein Vorverfahren durchgeführt wurde, sofern der neue Verwaltungsakt im Wesentlichen dieselben Sach- und Rechtsfragen zum Gegenstand hat (Wysk, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 211, § 68 Rdnr. 14 und § 91 Rdnr. 23 jeweils mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Insbesondere in Fällen von Klageänderungen hat das Bundesverwaltungsgericht die Entbehrlichkeit eines neueren Widerspruchsverfahrens bestätigt, wenn der Streitstoff im Wesentlichen derselbe geblieben ist (vgl. dazu: BVerwG, Urteile vom 18. August 2005 - 4 C 13/04 -, BVerwGE 124, 132, und vom 22. Juli 1999 - 2 C 14/98 -, NVwZ-RR 2000, 172).
Davon ist im vorliegenden Verfahren auszugehen. Die vom Kläger vorgebrachten Einwände gegen die Beitragserhebung dem Grunde nach waren bereits Gegenstand des Widerspruchsverfahrens betreffend den Bescheid vom 7. November 2011. Mit diesem Bescheid hatte die Beklagte den Jahresbeitrag 2011 auf der Grundlage von Schätzdaten festgesetzt, da der nach § 1 Abs. 3 RStruktFV maßgebliche Jahresabschluss für das Geschäftsjahr 2010 zum Ende der Meldefrist am 15. September 2011 noch nicht aufgestellt war. Nach Aufstellung und Testierung des Jahresabschlusses für das Geschäftsjahr 2010 und Meldung der in § 4 Abs. 1 RStruktFV genannten Daten änderte die Beklagte den Jahresbeitragsbescheid vom 7. November 2011 der Höhe nach gem. § 49 Abs. 1 VwVfG teilweise ab und setzte den Jahresbeitrag 2011 auf insgesamt 1.831.341,32 € fest.
Da der Kläger weder in seinem Anhörungsschreiben vom 1. September 2014 an die Beklagte noch im Schriftsatz vom 6. Oktober 2014 Einwände gegen die geänderte Beitragshöhe erhoben hat, würde die Abweisung der Klage insoweit wegen fehlenden Vorverfahrens „einen sachlich nicht zu rechtfertigenden Formalismus“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedeuten (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 - 2 C 14/98 -, NVwZ-RR 2000, 172 m. w. N.).
Der Änderungsbescheid vom 9. September 2014 ist formell rechtmäßig, insbesondere hat die gem. § 28 Abs. 1 VwVfG erforderliche Anhörung des Klägers mit Schreiben der Beklagten vom 18. August 2014 stattgefunden.
In materieller Hinsicht streiten die Beteiligten auch in Bezug auf den Änderungsbescheid lediglich über die Beitragspflicht des Klägers als Insolvenzverwalter über das Vermögen der X... AG dem Grunde nach. Die Beitragshöhe ist zwischen den Beteiligten - ausweislich der Erklärungen im Termin zur mündlichen Verhandlung vom 19. November 2014 - unstreitig. Dass die Beklagte den Kläger zu Recht zu einem Beitrag zum Restrukturierungsfonds herangezogen hat, ergibt sich bereits aus den Ausführungen zur Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 7. November 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juli 2012.
Nach alledem ist die Berufung des Klägers unbegründet.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der Kosten des Zulassungsantragsverfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 708 Nr. 10 und § 711 Satz 1 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gem. § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Da es sich - soweit ersichtlich - um einen Ausnahmefall des Absehens von einem Entzug der Bankerlaubnis trotz Insolvenz des Kreditinstituts handelt, kann von einem grundsätzlichen Klärungsbedarf i. S. d. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht ausgegangen werden.
Beschluss:
Der Streitwert wird für das Zulassungsantragsverfahren auf 98.708,33 € und für das Berufungsverfahren auf 1.831.341,32 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung für das Zulassungsantragsverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG und die Streitwertfestsetzung für das Berufungsverfahren auf § 47 Abs. 2 Satz 2, § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 66 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 217 ff. der Insolvenzordnung
§§ 5 bis 8 RStruktFG
§§ 217 ff. InsO
§ 2 RStruktFG
§ 3 RStruktFG
§ 35 KWG
§ 91 VwGO
§ 45 VwVfG
§ 1 RechKredV
§ 32 KWG
§ 48b KWG
§ 12 RStruktFG
§ 3 RStruktFV
§ 167 VwGO
§ 12 Abs. 2 Satz 3 RStruktFG
§ 12 Abs. 4 Satz 5 RStruktFG
§ 3 Abs. 2 RStruktFV
§ 12 Abs. 10 Satz 6 RStruktFG
§ 2 Satz 1 RStruktFG
§ 3 Abs. 4 Satz 1 RStruktFV
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 1 Abs. 1 KWG
§ 340 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 HGB
§ 2 Satz 2 RStruktFG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 KStG
§ 5 Abs. 1 RStruktFG
§ 35 Abs. 2a KWG
§ 35 Abs. 2a Satz 1 KWG
§ 3 Abs. 1 RStruktFG
§ 3 Abs. 2 RStruktFG
§ 35 Abs. 2 KWG
§ 12 Abs. 10 RStruktFG
§ 35 Abs. 2 Nr. 1 KWG
§ 12 Abs. 4 Satz 4 RStruktFG
§ 12 Abs. 2 RStruktFG
§ 3 Abs. 4 RStruktFV
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 3 RStruktFV
§ 4 Abs. 1 RStruktFV
§ 49 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 711 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung
§ 12 Abs. 2 und 10 des Restrukturierungsfondsgesetzes
§ 1 Absatz 1 des Kreditwesengesetzes
§ 5 Absatz 1 Nummer 2 des Körperschaftssteuergesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 120 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 137, 199
NVwZ-RR 2012, 163
LKRZ 2013, 127
BVerfGE 105, 135
BVerfGE 1, 299
BVerfGE 124, 235
NVwZ 2014, 646
BVerfGE 124, 348
BVerwGE 124, 132
NVwZ-RR 2000, 172
9 K 2730/12
6 A 1881/13
6 A 2179/13
6 A 2180/13
3 C 14/09
6 B 1701/11
6 B 1267/12
2 BvR 794/95
2 BvH 2/52
2 BvR 852/07
6 A 1079/13
2 BvR 1561/12
2 BvR 1387/04
4 C 13/04
2 C 14/98