Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-15, Aktenzeichen 7 K 2277/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:0215.7K2277.04.00

Tenor:
Der Bescheid der Oberbürgermeisterin der Stadt N1 vom 21. Juli 2003 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1 vom 26. Februar 2004 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, die Anträge des Klägers vom 29., 30. und 31. Januar 2003 auf Erteilung je einer Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit zwei Krankentransportwagen und einem Rettungswagen im Stadtgebiet der Stadt N1 nach der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.
Die Kostentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
Der Kläger, ein eingetragener Verein, der sich u.a. auf dem Gebiet des Krankentransports und Rettungswesens betätigt, war im Bereich des Beklagten bis zum 1. Januar 1993 mit zwei Krankentransportwagen (KTW) in den öffentlichen Rettungsdienst, Teilbereich Krankentransport, eingebunden gewesen. Mit Schreiben vom 29. und 30. Januar 2003 beantragte er die Erteilung je einer Genehmigung gemäß § 18 RettG zur Durchführung von Krankentransporten in N1 mit einem KTW für eine Betriebszeit von werktäglich sieben bis sechzehn bzw. bis neunzehn Uhr. Unter dem 31. Januar 2003 stellte er den Antrag auf eine Genehmigung zur Durchführung von Sekundärtransporten mit einem Rettungswagen (RTW), wobei eine Betriebszeit nicht angegeben wurde. Zu dem letztgenannten Antrag erklärte er auf fernmündliche Nachfrage des Beklagten, dieser solle sich nicht auf die Wahrnehmung von Aufgaben des Rettungsdienstes im engeren Sinn beziehen, sondern lediglich Krankentransporte zum Gegenstand haben.
Der Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 4. Februar 2003 mit, durch den inzwischen in Kraft getretenen Rettungsdienstbedarfsplan sei das Volumen der Rettungsmittel festgelegt, für weitere Genehmigungen sei deshalb gegenwärtig kein Raum. Auf den gegen dieses Schreiben vom Kläger erhobenen Widerspruch kündigte der Beklagte unter dem 6. März 2003 den Erlass eines förmlichen rechtsmittelfähigen Bescheides an, wies aber zugleich darauf hin, die Bescheidung werde einige Zeit benötigen, da er noch Zahlenmaterial erheben müsse. Nachdem der Prozessbevollmächtigte des Klägers sich Beschwerde führend an die Bezirksregierung E1 gewandt und um Bescheidung des „Widerspruchs" vom 17. Februar 2003 gebeten hatte, berichtete der Beklagte unter dem 9. Juli 2003 an die Bezirksregierung über die rettungsdienstliche Situation in N1 in der Weise, dass der gesamte Krankentransport durch gemäß § 13 eingebundene Organisationen einerseits, durch sieben außerhalb dieser Einbindung betriebene KTW des privatrechtlich organisierten Deutschen Hilfsdienstes (DHD) andererseits sichergestellt werde. Auf dieser Zweiteilung beruhe der Rettungsdienstbedarfsplan für den Bereich Krankentransport.
Mit Bescheid vom 21. Juli 2003 lehnte der Beklagte dann die beantragten Genehmigungen ab. Er berief sich auf die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG NRW, welche vorsehe, dass Genehmigungen an private Betreiber nur bis zum Erreichen der Verträglichkeitsgrenze für den öffentlichen Rettungsdienst erteilt werden könnten. Er könne sich auf diese Klausel berufen, da er mit dem Rettungsdienstbedarfsplan eine den Anforderungen des § 12 Abs. 2 RettG NRW entsprechende flächendeckende Versorgung für das gesamte Stadtgebiet geschaffen habe. Beim Hinzutreten der beantragten drei Fahrzeuge für den Krankentransport werde die Auslastung der Fahrzeuge des öffentlichen Rettungsdienstes zwangsläufig sinken, was dazu führen müsse, dass der Zuschussbedarf, der schon in den letzten Jahren immer den Betrag von einer Million Euro überschritten habe, weiter steigen und den Bestand des öffentlichen Rettungsdienstes gefährden werde. Der öffentlich organisierte Rettungsdienst halte ständig fünf KTW vor und habe drei in Reserve für einen eventuellen Spitzenbedarf. Die für den öffentlichen Hilfsdienst veranschlagte Zahl von 16.000 Fahrten im Jahr hoffe er im Wesentlichen mit den fünf Fahrzeugen abwickeln zu können. Auf den außerhalb des von der Stadt verantworteten Rettungsdienstes tätigen DHD mit sieben Fahrzeugen entfielen etwa 19.000 Transporte im Jahr. Die Sicherstellungsverpflichtung treffe aber allein die öffentliche Hand, da private Betreiber sich jederzeit aus dem Geschäft zurückziehen könnten.
Gegen diesen Bescheid legte der Kläger wiederum Widerspruch ein, den der Prozessbevollmächtigte mit Schreiben vom 22. Dezember 2003 im Wesentlichen damit begründete, es sei gar nicht deutlich, von welcher rechtlichen Grundlage der Beklagte ausgehe, wo insbesondere die Grenze einer zumutbaren Beeinträchtigung liege. Eine bloße Schmälerung der Einnahmen könne in diesem Zusammenhang nicht ausreichen. Wenn der Beklagte auf die Neuordnung des Rettungswesens durch den Bedarfsplan abstelle, so überzeuge das auch nicht; vor der Neuordnung sei der Rettungsdienst doch offenbar auch überlebensfähig gewesen. Jegliche Prognose der wirtschaftlichen Entwicklung fehle ebenso wie eine Benennung konkreter Zahlen.
Die Bezirksregierung E1 wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 26. Februar 2004 im Wesentlichen aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurück und betont, für die Beurteilung der Frage, ob ein bedarfsdeckender öffentlicher Rettungsdienst vorhanden sei, sei wesentlich auf die Eintreffzeiten abzustellen. Die diesbezüglichen Vorgaben des Rettungsdienstbedarfsplans würden in N1 für Rettungswesen im engeren Sinne und Krankentransport eingehalten, wobei das Problem im Krankentransport schon heute die noch nicht optimale Auslastung der vorhandenen öffentlichen Kapazitäten sei. Wesentlich sei, dass schon heute 55% des Krankentransports durch ein privates, nicht in den Rettungsdienst eingebundenes Unternehmen abgewickelt würden. Für die im Rahmen der Prüfung vorzunehmende Feststellung eines Bedarfs sei auf die zur Verfügung stehenden privaten und öffentlichen Rettungsmittel zusammen abzustellen.
Am 31. März 2004 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, eine sachgerechte Prognose könne nicht zu einer Beeinträchtigung des Rettungsdienstes führen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Oberbürgermeisterin der Stadt N1 vom 21. Juli 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 26. Februar 2004 zu verurteilen, dem Kläger die Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit zwei Krankentransportwagen und einem Rettungswagen im Stadtgebiet der Stadt N1 zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er begründet erneut seine Auffassung, der öffentliche Rettungsdienst werde bei Erteilung der von dem Kläger beantragten Genehmigungen in seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigt. Nach Einführung des Rettungsdienstbedarfsplans sei der Kostendeckungsgrad, der in den Jahren 2000 bis 2002 durchschnittlich 88% betragen habe, über 80% im Jahr 2003 auf nur noch 78% im Jahr 2004 gesunken. Bei weiterer Senkung der Auslastung, die sich nach Erteilung weiterer Genehmigungen zwangsläufig einstellen werde, sei die Funktionsfähigkeit beeinträchtigt. Die geforderten Eintreffzeiten würden sowohl mit RTW (durchgängig acht Minuten) als auch mit KTW (eine halbe Stunde) in mehr als 90% der Einsätze eingehalten. Auf entsprechende Nachfrage des Gerichts hat sich der Beklagte zur Entwicklung der Eintreffzeiten der RTW in neuerer Zeit geäußert und mitgeteilt, die Fallzahlen für Sekundärtransporte, die in der Bedarfsplanung bei den RTW berücksichtigt worden sei, beliefen sich auf etwa 750 pro Jahr, wobei jeweils 500 von RTW und 250 von KTW ausgeführt würden.
Der Kläger hat erneut ausgeführt, das bisher vorgelegte Zahlenwerk sei undurchsichtig, eine nachvollziehbare Kostenkalkulation, insbesondere hinsichtlich der Personalkosten, sei nicht vorgelegt worden. Die Entreffzeiten seien lediglich behauptet, aber nicht nachvollziehbar glaubhaft gemacht worden. Es liege schon deshalb nicht auf der Hand, dass die Zulassung der beantragten Fahrzeuge des Klägers sich auf den öffentlichen Rettungsdienst nachteilig auswirke, weil der Krankentransport von Fahrzeugen privater Organisationen ausgeführt werde, auch soweit diese in den Rettungsdienst eingebunden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und - ganz überwiegend - begründet.
Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 21. Juli 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 26. Februar 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat den von der Klägerin erhobenen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit den drei beantragten, zum Zweck des qualifizierten Krankentransports einzusetzenden Krankenkraftwagen zu Unrecht abgelehnt.
Der Erteilung einer Genehmigung nach den §§ 18 ff. RettG, die hier allein als Anspruchsgrundlage in Betracht kommen, steht die sog. Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG, auf die der Beklagte sich beruft, nicht entgegen. Danach ist die Genehmigung zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 RettG beeinträchtigt wird.
Allerdings kann sich nach ständiger Rechtsprechung des OVG NRW, der sich die Kammer insoweit angeschlossen hat, eine Behörde gegenüber Privatunternehmern nur dann auf die Funktionsschutzklausel berufen, wenn sie selbst bzw. der zuständige Träger der Rettungswache die Pflicht zur Schaffung eines bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienstes erfüllt hat, ein funktionsfähiger Rettungsdienst also bereits existiert.
Vgl. Beschluss vom 15. März 2004, 13 B 16/04, juris; Beschluss vom 5. Juli 2001, 13 B 452/01, NZV 2001, 444; Beschluss vom 22. Oktober 1999, 13 B 5617/98, NWVBl. 2000, 103; Beschluss vom 26. März 1996, 13 B 1975/95, NZV 1996, 335; Beschluss vom 2. August 1994, 13 B 1085/94, NWVBl. 1995, 26.
Rettungsdienst ist dabei nach der Rechtsprechung des OVG,
vgl. Beschluss vom 20. August 2004, 13 A 2272/04, NWVBl. 2005, 110,
ebenso wie bereits nach dem Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW der „im Sinne von § 6" RettG NRW, das heißt, der von den Kreisen und kreisfreien Städten als Trägern des Rettungsdienstes sicherzustellende, vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW. Nicht einzubeziehen sind hier bei der Prüfung, ob eine bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung vorhanden ist, die auf diesem Gebiet außerhalb einer Einbindung gemäß § 13 RettG NRW von Privaten eingesetzten Krankenfahrzeuge. Diese Privaten können sich nämlich, etwa dann, wenn ihnen die Fortführung ihrer Tätigkeit im Rettungswesen nicht mehr lukrativ erscheint, jederzeit aus ihrer Tätigkeit zurückziehen. Zur Sicherstellung im Sinne von § 6 RettG NRW tragen sie deshalb nicht bei. Die Kammer führte zu diesem Fragenkreis in ihrem Urteil vom 23. Juni 2004, 7 K 431/02, an dem der Einzelrichter insoweit festhält, aus:
Der in diesem Zusammenhang von der Klägerin erhobene Einwand, der Träger des Rettungsdienstes müsse Fahrzeuge und Personal nicht im bisherigen Umfang vorhalten, wenn ein Unternehmer Leistungen des Krankentransports anbiete, vielmehr könne die Behörde auf private Betätigung reagieren, indem sie ihre Organisation entsprechend reduziere, beruht auf einer Verkennung der Rechtslage. Die Tätigkeit von Unternehmern kann den öffentlichen Rettungsdienst nicht (ganz oder teilweise) ersetzen; ansonsten würde der Träger des Rettungsdienstes den Sicherstellungsauftrag (§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW) verfehlen. Dieser gesetzliche Auftrag besteht unabhängig davon, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auch Unternehmer Leistungen der Notfallrettung oder des Krankentransports anbieten. Es geht nicht um ein Mit-, sondern um ein Nebeneinander von Rettungsdienst einerseits und unternehmerischer Tätigkeit andererseits. Dies folgt aus der Systematik des RettG NRW. Der Rettungsdienst (einschließlich der Sicherstellungsverpflichtung) ist Gegenstand von dessen zweitem Abschnitt. Dem stellt das Gesetz die Betätigung von Unternehmern in einem eigenen (dritten) Abschnitt gegenüber. Eben dieses Nebeneinander war für den Gesetzgeber, wie dargelegt, der Grund dafür, die Funktionsschutzklausel in das RettG NRW aufzunehmen. Einer solchen Regelung hätte es nicht bedurft, wenn der Träger des Rettungsdienstes seine Organisation an die Tätigkeit von Unternehmern (bis hin zu einem völligen Rückzug) anpassen könnte. Die Zulassung privaten Krankentransports (ebenso wie privater Notfallrettung) führt daher zwingend zu höheren Kapazitäten (wobei die Frage, ob diese Kapazitätserhöhungen so erheblich sind, dass sie das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst beeinträchtigen, dann Gegenstand des § 19 Abs. 4 RettG NRW ist). Nur in dem Fall, dass private Hilfsorganisationen oder Unternehmer gemäß (dem zum zweiten Abschnitt des Gesetzes gehörenden) § 13 RettG NRW in den Rettungsdienst eingegliedert, also selbst Teil des Rettungsdienstes sind, kann dessen Träger eigene Kapazitäten (seiner Berufsfeuerwehr) reduzieren. Um eine solche Eingliederung der Klägerin in den Rettungsdienst des Beklagten geht es hier jedoch nicht.
Sichergestellt ist die Versorgung im Sinne von § 6 RettG NRW deshalb nur dann, wenn sie durch Rettungsmittel gewährleistet ist, die innerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes eingesetzt werden.
Danach war und ist hier im Zuständigkeitsbereich des Beklagten eine flächendeckende Versorgung auf dem Gebiet des qualifizierten Krankentransports nicht sichergestellt. Zwar kann davon ausgegangen werden, dass die durch den am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Rettungsdienstbedarfsplan der Stadt N1 vorgesehenen Eintreffzeiten von dreißig Minuten in mindestens 90% der Fälle, die nach dem RettG als ausreichend anzusehen sind, eingehalten werden. Diese Eintreffzeiten sind jedoch nicht sichergestellt. Aus dem Widerspruchsbescheid, dessen Richtigkeit von dem Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht in Frage gestellt wurde, ergibt sich vielmehr, dass der Krankentransport von vornherein so angelegt ist, dass er etwa jeweils zur Hälfte vom öffentlichen Rettungsdienst und vom DHD als privatem Betreiber abgearbeitet wird. Dieser Aufteilung entsprach auch schon das dem Rettungsdienstbedarfsplan 2000 zu Grunde gelegte Zahlenmaterial. Das Schaubild auf Blatt 20 oben verdeutlicht diese Aufteilung. In der mündlichen Verhandlung erklärte der anwesende Bedienstete der Feuerwehr des Beklagten, dass diese Zahlenverhältnisse bis heute in etwa fortbestünden, sich möglicherweise eher noch zu Lasten der Stadt verändert hätten. Da die „größere Hälfte" der Transporte von den sieben Fahrzeugen des DHD durchgeführt wird, kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass diese sieben Fahrzeuge dann, wenn der öffentliche Rettungsdienst auch seine drei Reservefahrzeuge neben den fünf ständig eingesetzten in dauernder Bereitschaft hielte, ersetzt werden könnten. Zwangsläufig könnten die Vorgaben des Rettungsdienstbedarfsplans dann bei weitem nicht eingehalten werden, sodass hier dahinstehen kann, ob überhaupt das für einen dauernden Betrieb der Reservefahrzeuge benötigte Personal vorgehalten wird. Der von dem Träger des Rettungsdienstes zu erfüllende Sicherstellungsauftrag wird deshalb hier bereits auf dem Gebiet des Krankentransports nicht eingehalten, sodass es nicht darauf ankommt, ob für die Prüfung der Sicherstellung auch der Bereich der Eintreffzeiten der RTW in den Blick zu nehmen ist.
vgl. zu dieser Fragestellung Urteil der Kammer vom 23. Juni 2004a.a.O.
Aus der vom OVG immer wieder,
vgl. aus jüngerer Zeit Beschluss vom 20. August 2004 a.a.O.,
betonten Einheitlichkeit des Rettungsdienstes folgt auf der Grundlage der Auffassung des OVG, dass beide Teilbereiche funktionsfähig sein müssen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 a.a.O., Urteil der Kammer vom 31. März 2004, 7 K 7982/02.
Wenn also, wie hier, eine ungenügende Ausstattung des vorhandenen Krankentransport- wesens festgestellt wird, so schließt bereits dieser Umstand auch auf der Grundlage der ständigen Rechtsprechung des OVG eine Berufung des Trägers des Rettungsdienstes auf die Funktionsschutzklausel aus. Mängel im Krankentransport können durch Einhaltung oder gar Übererfüllung der Eintreffzeiten im Rettungsdienst i.e.S. auch danach nicht kompensiert werden.
Da die Konstruktion des Krankentransports in N1 von der Zeit der Antragstellung durch den Kläger im Januar/Februar 2003 bis heute gleich geblieben ist, kann hier auch offen bleiben, auf welchen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sachlage abzustellen ist.
Vgl. dazu Urteil des Einzelrichters vom 1. Dezember 2004, 7 K 3268/01.
Da sich der Beklagte für seine Entscheidung mithin auf die Funktionsschutzklausel nicht berufen kann, sind weitere Erwägungen mit dem Ziel, die Zahl der an Private zu erteilenden Genehmigungen durch den tatsächlichen Bedarf an KTW im Stadtgebiet zu begrenzen, nicht anzustellen. Eine Rechtsgrundlage für derartige Erwägungen ist im RettG NRW nicht vorhanden. Eine Bedarfs- bzw. Verträglichkeitsprüfung ist gemäß § 19 Abs. 4 RettG NRW nur dann vorgesehen, wenn private Rettungsmittel zu einem funktionsfähigen Rettungsdienst hinzukommen. Unterhalb dieser Schwelle können Bewerber vor dem Hintergrund des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht unter Hinweis auf einen bereits gedeckten Bedarf abgewiesen werden. Gegen die beantragten drei KTW kann deshalb seitens des Beklagten nicht eingewandt werden, sie überschritten den in der Stadt N1 vorhandenen Bedarf und beeinträchtigten die Auslastung der öffentlichen Rettungsmittel.
Sonstige Ausschlussgründe, die dem Recht des Antragstellers auf Wahrnehmung seiner Berufstätigkeit entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere hat der Beklagte hinsichtlich der persönlichen Eignung der bei dem Kläger maßgeblichen Personen keine Einwendungen erhoben. Gleichwohl muss eine Verurteilung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigungen hier ausscheiden. Das Gericht kann, auch wenn es sich um einen gebundenen Verwaltungsakt handelt, eine Sache nicht spruchreif machen, wenn nach materiellem Recht ein besonderes Verwaltungsverfahren Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des begehrten Verwaltungsaktes ist.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 113 Rdnr. 194, 197.
Das ist hier der Fall. In § 21 RettG NRW ist nämlich ein besonderes Anhörungsverfahren vorgeschrieben, von dem nur abgesehen werden kann, wenn die Behörde einen Antrag ablehnen will.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Kosten wurden im vollen Umfang dem Beklagten auferlegt, weil der Kläger nur in geringem Umfang unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO. Die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren war angesichts der schwierigen Sach- und Rechtsfragen für notwendig zu erklären, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat und das Urteil auch nicht von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichtes, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 ff. RettG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 18 RettG
§ 13 RettG
§ 6 RettG
§ 21 RettG
§ 19 Abs. 4
RettG
§ 12 Abs. 2 RettG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 4 RettG
§ 19 Abs. 4 Satz 1 RettG
§ 6 Abs. 1 Satz 1
RettG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NZV 2001, 444
NZV 1996, 335
13 B 16/04
13 B 452/01
13 B 5617/98
13 B 1975/95
13 B 1085/94
13 A 2272/04
7 K 431/02
7 K 7982/02
7 K 3268/01