Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-02, Aktenzeichen OVG 4 N 34/20
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2021:0202.OVG4N34.20.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das der ihr am 14. April 2020 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf über 22.000 bis 25.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Das Gericht prüft nur die von der Klägerin dargelegten Gründe (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Gemessen an ihren Darlegungen hat das Verwaltungsgericht die von ihm für zulässig erachtete Verpflichtungsklage mit dem Ziel, den Beklagten zu verpflichten, die Altersgrenze der im Jahr 1963 geborenen Klägerin auf das vollendete 60. Lebensjahr, hilfsweise das vollendete 61. Lebensjahr festzusetzen, zu Recht abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat die vom Beklagten mit Bescheid vom 25. September 2014, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 16. März 2015, vorgenommene Berechnung der besonderen Altersgrenze (Ruhestand am 1. Februar 2026) als rechtmäßig im Sinn des § 110 LBG erkannt und ausgeführt, warum es die Anhebung der besonderen Altersgrenze nicht für verfassungswidrig hält.
1.) Die Klägerin nimmt besondere Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) an. Das betreffe die Frage, ob § 110 Abs 3, 5 LBG gegen Art. 33 Abs. 5 GG, den Fürsorgeanspruch der Klägerin und den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Die Komplexität ergebe sich vornehmlich daraus, dass der Gesetzgeber die besondere Altersgrenze mit einem neuen Regelungskonzept versehen, eine Angleichung an die gesetzliche Rentenversicherung vollzogen und die Anhebung, dabei für den gehobenen Polizeivollzugsdienst weitergehend, gestaffelt, eine Übergangsregelung für die Geburtsjahrgänge 1954 bis 1968 bestimmt und eine Antragsaltersgrenze eingeführt habe. Die bundesweit schärfsten Veränderungen ergäben für die Klägerin eine Veränderung der Zurruhesetzung vom Zeitpunkt des vollendeten 60. Lebensjahrs auf die Vollendung von 62 Lebensjahren und zwei Monaten. Auch angesichts der bisherigen Klärungen zu Art. 33 Abs. 5 GG stelle sich die Frage, ob der Brandenburger Gesetzgeber mit der deutlichen Anhebung der Altersgrenze für den gehobenen Polizeivollzugsdienst die verfassungsrechtlich zulässige Grenze seines Gestaltungsspielraums überschritten habe. Es frage sich, ob die Erhöhung um prinzipiell vier Jahre (bei der Klägerin um zwei Jahre zwei Monate) die Fürsorgepflicht verletze. Es frage sich weiter, ob die verfassungsrechtliche Überprüfung strenger als bei der Pflicht zur amtsangemessenen Alimentation sein müsse, welche prozeduralen Anforderungen und Begründungspflichten bestünden. Es frage sich schließlich, auf welche Erfahrungswerte und Ermittlungen der Gesetzgeber seine Entscheidung aufgebaut habe. Der Gesetzgeber lasse eine wissenschaftliche Analyse missen. Er habe durch die Ungleichbehandlung von Beamten des mittleren und des gehobenen Polizeivollzugsdienst außerdem gegen den Gleichheitssatz verstoßen. Es fehle an einem sachlichen Grund, jedenfalls an einer fundierten Analyse. Erhebungen des Innenministeriums genügten nicht.
Mit diesem Vorbringen sind besondere Schwierigkeiten der Rechtssache nicht aufgezeigt. Eine Rechtssache weist – nach einer Auffassung – besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern, wenn der Ausgang des Rechtsstreits aufgrund der summarischen Prüfung im Zulassungsverfahren als offen erscheint (so Seibert in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 106, 118; Happ in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 124 Rn. 27; in dieser Richtung der Beschluss des Senats vom 10. Juni 2010 – OVG 4 N 37.08 – juris Rn. 12). Nach anderer Auffassung sind besondere Schwierigkeiten gegeben, wenn die Streitsache überdurchschnittliche Schwierigkeiten macht, nämlich Schwierigkeiten, die das normale Maß übersteigen. Die Rechtssache muss Probleme aufwerfen, die das Verfahren in seinem Schwierigkeitsgrad von den in der verwaltungsgerichtlichen Praxis regelmäßig zu entscheidenden Streitsachen abheben (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. März 2017 – OVG 10 N 21.14 – juris Rn. 16; Rudisile, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2020, § 124 Rn. 28; beide Auffassungen zusammenführend: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. Dezember 2020 – OVG 2 N 65.17 - juris Rn. 29 ; Kuhlmann in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 124 Rn. 29 f. ). Jedenfalls ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes erforderlich, dass die Fragen, in Bezug auf die sich solche Schwierigkeiten stellen, konkret bezeichnet werden und erläutert wird, worin die besondere Schwierigkeit besteht (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 29. März 2017 – OVG 10 N 21.14 – juris Rn. 16 und vom 15. August 2019 – OVG 11 N 118.17 - juris Rn. 15).
Mit Blick auf die konkrete Bezeichnung und Erläuterung der Klägerin fehlt es hier nach beiden Auffassungen zu § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO an besonderen Schwierigkeiten. Wie die Klägerin selbst, wenn auch nur zum Teil, einräumt, sind die verfassungsrechtlichen Fragen, die sich bei einer Anhebung der besonderen Altersgrenze von Polizeivollzugsbeamten stellen, im Wesentlichen schon geklärt.
Das Bundesverfassungsgericht entschied im Beschluss vom 10. Dezember 1985 – 2 BvL 18/83 –, dass die Festsetzung der Altersgrenze auf ein bestimmtes Alter von Verfassungs wegen nicht geboten sei. Art. 33 Abs. 5 GG fordere weder eine auf ein bestimmtes Lebensalter gerichtete noch eine für alle Beamten einheitliche Festsetzung der Altersgrenze (juris Rn. 48). Der Gleichheitssatz sei verletzt, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund für die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lasse. Dies sei nur dann der Fall, wenn es der Gesetzgeber versäumt habe, tatsächliche Gleichheiten oder Ungleichheiten der zu ordnenden Lebenssachverhalte zu berücksichtigen, die so bedeutsam seien, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssten. Das Bundesverfassungsgericht könne nur die Einhaltung dieser äußersten Grenzen der gesetzgeberischen Freiheit nachprüfen, nicht aber, ob der Gesetzgeber im Einzelfall die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden habe (juris Rn. 51).
Das Bundesverfassungsgericht bekräftigte im Kammerbeschluss vom 23. Mai 2008 – 2 BvR 1081/07 – den genannten Beschluss vom 10. Dezember 1985 in Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG mit der Klarstellung, dass der Gesetzgeber für einzelne Beamtengruppen besondere Altersgrenzen festsetzen könne (daran schloss sich das Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 2. Dezember 2019 – 2 B 21.19 – juris Rn. 12 an). Der Gesetzgeber habe hier einen weiten Gestaltungsspielraum und könne auf der Grundlage von Erfahrungswerten generalisierende Regelungen dazu treffen, bis zu welchem Zeitpunkt er die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit der jeweiligen Beamtengruppe noch als gegeben ansehe. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Heraufsetzung der Altersgrenze für Polizeibeamte, welche die allgemeine Altersgrenze für Beamte nicht übersteige, sondern für alle Polizeibeamte bis auf die Beamten im höheren Dienst weiterhin darunter liege, auf einer Fehleinschätzung beruhe, die mit der Fürsorgepflicht nicht vereinbar wäre. Der Fürsorgepflicht des Dienstherrn werde im Übrigen dadurch Rechnung getragen, dass der Beamte bei einem früheren Eintritt der Dienstunfähigkeit im Einzelfall in den vorzeitigen Ruhestand versetzt werden könne (Beschluss vom 23. Mai 2008 – 2 BvR 1081/07 – juris Rn. 12).
Im selben Beschluss bestätigte das Bundesverfassungsgericht bei der Überprüfung differenzierter Altersgrenzen von Polizeivollzugsbeamten den maßgeblichen Gleichheitssatz (juris Rn. 14). Aufgrund der verhältnismäßig weiten Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber bei Regelungen des Versorgungsrechts – einschließlich der Altersgrenzen für den Eintritt in den Ruhestand – belasse, könne das Bundesverfassungsgericht nicht überprüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Regelung getroffen habe. Der Gesetzgeber sei insbesondere frei, darüber zu befinden, was als im Wesentlichen gleich und was als so verschieden anzusehen sei, dass die Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung rechtfertige. Er sei befugt, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Jede gesetzliche Regelung der Altersgrenzen müsse generalisieren und enthalte daher auch unvermeidbare Härten. Daraus sich ergebende Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssten in Kauf genommen werden, solange sich für die Gesamtregelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund anführen lasse (juris Rn. 15). Eine systemgerechte Neubestimmung der Altersgrenzen, welche die allgemeine Altersgrenze nicht überstiegen, sei nicht verboten (juris Rn. 17).
Die Staffelung der Altersgrenze nach Geburtsjahrgängen stelle eine verfassungsrechtlich zulässige Differenzierung dar. Der Gesetzgeber habe damit eine Übergangsregelung geschaffen, die den Interessen der Beamten am Fortbestand der bisherigen Rechtslage umso größeres Gewicht einräume, je näher sie bei Inkrafttreten der Neuregelung bereits dem Ruhestandsalter gewesen seien. Für die zu diesem Zeitpunkt bereits älteren Beamten werde die Altersgrenze gegenüber dem bisher maßgeblichen vollendeten 60. Lebensjahr schrittweise heraufgesetzt. Eine solche differenzierende Übergangsregelung sei als Ungleichbehandlung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht nur zulässig, sondern könne im Rahmen einer Abwägung zwischen dem Vertrauen des Beamten auf den Fortbestand der bisherigen Regelung und der Bedeutung des Anliegens des Gesetzgebers für das Wohl der Allgemeinheit sogar geboten sein (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2008 – 2 BvR 1081/07 – juris Rn. 21).
Das Bundesverwaltungsgericht entschied in dem (vom Bundesverfassungsgericht überprüften) Urteil vom 25. Januar 2007 – 2 C 28.05 – (juris Rn. 29), dass der Landesgesetzgeber im Rahmen des ihm eingeräumten Gestaltungsspielraums für die einzelnen Laufbahngruppen und Tätigkeitsbereiche pauschalierend und generalisierend von unterschiedlichen Belastungen habe ausgehen und für die Beamten des gehobenen Polizeidienstes niedrigere Altersgrenzen festlegen dürfen als für die Beamten des höheren Dienstes.
Das Bundesverwaltungsgericht kam am 17. Dezember 2008 zu dem Urteil – 2 C 26.07 – (juris Rn. 13 f.), dass zwischen der allgemeinen Altersgrenze der Beamtinnen und Beamten und den niedrigeren besonderen Altersgrenzen von bestimmten Beamtengruppen zu unterscheiden sei. Letzteren läge ausschließlich die generalisierende, auf Erfahrungswerten beruhende Einschätzung des Gesetzgebers zugrunde, das für die Dienstausübung erforderliche Leistungsvermögen und damit die Dienstfähigkeit dieser Beamten sei typischerweise bereits vor Erreichen der allgemeinen Altersgrenze nicht mehr gegeben.
Wie anhand der höchstgerichtlichen Judikatur gezeigt, stehen in Bezug auf die Anhebung und Differenzierung von besonderen Altersgrenzen nach Laufbahngruppen (mittlerer Polizeivollzugsdienst, gehobener Polizeivollzugsdienst) im Beamtenrecht sowie die Staffelung von Übergangsregelungen die Maßstäbe aus Art. 33 Abs. 5 GG sowie aus Art. 3 Abs. 1 GG fest. Eine explizite Begründungspflicht des Gesetzgebers (ablehnend schon der Beschluss des Senats vom 25. Juni 2014 – OVG 4 S 21.14 – juris Rn. 9) oder eine wissenschaftliche Grundierung der besonderen Altersgrenzen ist nicht geboten. Es reichen Erfahrungswerte aus.
Vor diesem Hintergrund bereitet es keine besonderen Schwierigkeiten, über die Verfassungsgemäßheit der Erhöhung der besonderen Altersgrenze der Klägerin von 60 auf 62 Jahre zwei Monate zu befinden. Das Vorbringen der Klägerin läuft darauf hinaus, die gesicherten Maßstäbe der Höchstgerichte müssten überdacht und letztlich modifiziert werden. Dazu zeigt ihr Vorbringen indes keinen nachvollziehbaren Grund auf.
2.) Die Klägerin misst der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) bei und beruft sich auf die von ihr als Beleg der besonderen Schwierigkeiten angeführten Rechts- und Tatsachenfragen: Es stelle sich die Frage, ob § 110 Abs 3, 5 LBG gegen Art. 33 Abs. 5 GG, den Fürsorgeanspruch der Klägerin und den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Das sei weder durch das Bundesverfassungsgericht, das Bundesverwaltungsgericht oder das Oberverwaltungsgericht geklärt worden. Die Verlängerung der aktiven Dienstzeit durch den Beklagten sei rein politisch motiviert und führe massenhaft zu Verunsicherung und erheblichem Vertrauensschwund. Nötig sei eine eingehende Auseinandersetzung mit der umfangreichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere zur Gruppengerechtigkeit und zur legislatorischen Pauschalierungsbefugnis sowie zum Vertrauensschutz. Das erstinstanzliche Gericht habe mit der Heranziehung von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2008 und des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2007 (zur rheinland-pfälzischen Anhebung der Altersgrenzen für Polizeivollzugsbeamte) gesetzgeberische Pflichten, die sich aus späteren Sachentscheidungen beider Gerichte ergäben, ungenügend einbezogen. Zudem blieben die erheblichen Unterschiede der Regelungen in Rheinland-Pfalz und Brandenburg außer Acht.
Mit diesem Vorbringen ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht dargetan. Zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes ist es erforderlich, dass eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich noch nicht geklärte, konkrete und zugleich entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen und dazu erläutert wird, warum sie über den Einzelfall hinaus bedeutsam ist und im Interesse der Rechtseinheit oder der Rechtsfortbildung in einem Berufungsverfahren geklärt werden muss (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 3. März 2020 – OVG 10 N 41.17 – juris Rn. 23). Die Frage von grundsätzlicher Bedeutung muss ausformuliert werden (OVG Münster, Beschluss vom 1. April 2020 – 10 A 2667/19 – juris Rn. 14). Einer Rechtsfrage fehlt die grundsätzliche Bedeutung, wenn sich die Antwort ohne Weiteres und unmittelbar aus dem Gesetz ergibt und keine Zweifel bestehen oder wenn sie bereits höchstrichterlich entschieden ist (Rudisile, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2020, § 124 Rn. 32).
Das ist der Fall. Für die ausformulierte Frage der Klägerin in ihrer Allgemeinheit stehen die höchstgerichtlichen Maßstäbe, wie unter 1.) dargestellt, bereits fest. Aus ihnen ergibt sich in Anwendung auf die verfassungsrechtliche Überprüfung von § 110 Abs. 3, 5 LBG die Antwort ohne Weiteres, nämlich in der Subsumtion unter die genannten Obersätze. Die in der Begründung des Zulassungsantrags angedeuteten Weiterungen werden von der Klägerin weder spezifiziert noch mit Belegen versehen. Das betrifft die Gruppengerechtigkeit, die legislatorische Pauschalierungsbefugnis sowie den Vertrauensschutz. Die Klägerin lässt es im Vagen, um welche „gesetzgeberischen Pflichten“ aus welchen späteren Sachentscheidungen der Höchstgerichte es ihr geht. Sodann stellt die Klägerin zu den von ihr nur angedeuteten Aspekten keine konkreten Fragen, aus denen sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergeben soll.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1, Satz 4 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 110 LBG
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 110 Abs 3, 5 LBG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 110 Abs. 3, 5 LBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1, Satz 4 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 N 37.08
10 N 21.14
2 N 65.17
11 N 118.17
2 BvL 18/83
2 BvR 1081/07
2 B 21.19
2 C 28.05
2 C 26.07
4 S 21.14
10 N 41.17
10 A 2667/19