Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-01, Aktenzeichen 2 K 1919/10
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2012:0301.2K1919.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten - die klagende Kreistagsfraktion C. und der beklagte Kreistag des Kreises Q. - streiten über die Frage, ob die Nachwahl zur Verbandsversammlung eines Zweckverbandes nach den Grundsätzen der Verhältniswahl oder aber nach denen der Mehrheitswahl durchzuführen war.
Der Kreis Q. bildet zusammen mit den Kreisen H. , I. , I1. und M. sowie der Stadt C1. den Zweckverband O. U. X. /F. .
Zu Beginn der Legislaturperiode wählte der Beklagte in seiner Sitzung vom 23. November 2009 aufgrund eines einheitlichen Wahlvorschlages neben einem Mitglied der Verwaltung vier Kreistagsmitglieder zu Vertretern für die Verbandsversammlung dieses Zweckverbandes. Dabei stellte die Fraktion der D. zwei Vertreter, des Weiteren entfielen jeweils ein Vertreter auf die Fraktionen von T. und G. . Dieser Wahlvorschlag spiegelte die Mehrheitsverhältnisse im beklagten Kreistag wider. Er besteht seit der Kommunalwahl 2009 aus 54 Mandaten. Davon entfallen auf die D. 28 Sitze, auf die G. 6 Sitze, auf die G1. 2 Sitze, auf die Klägerin 6 Sitze, auf die T. 10 Sitze und auf E. 2 Sitze. Zwischen den Fraktionen der G. und der G2. besteht ausweislich des an den Landrat des Kreises Q. gerichteten Schreibens vom 18. November 2011 eine Zählgemeinschaft.
Im März 2010 beschloss die Verbandsversammlung des o.g. Zweckverbandes u.a., mit Blick auf einen geänderten Umlageschlüssel die Sitze der Kreise I1. , M. und Q. in der Verbandsversammlung um jeweils einen Sitz zu erhöhen. Die Klägerin vertrat in der Folgezeit die Auffassung, die erforderliche Nachwahl müsse nach den Grundsätzen der Verhältniswahl erfolgen.
Nach Einschaltung der Kommunalaufsicht vertrat der Beklagte die Auffassung, nach § 35 Abs. 4 KrO müsse eine Nachwahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl im Sinne des § 35 Abs. 3 KrO nur dann stattfinden, wenn der Kreistag zwei oder mehr Vertreter zu bestellen oder vorzuschlagen habe. Dabei komme es nicht darauf an, ob es sich insoweit um die Neuwahl eines Gremiums oder aber um eine Ergänzungswahl handele. Gehe es hingegen - wie hier - lediglich um die Wahl einer Person, sei auf jeden Fall das Mehrheitswahlrecht nach § 35 Abs. 2 KrO anzuwenden, wie sich aus einer entsprechenden Anwendung von § 35 Abs. 4 Satz 3 KrO ergebe. Diese mit der Kommunalaufsicht abgestimmte Rechtsauffassung teilte der Landrat des Kreises Q. den Fraktionsvorsitzenden des Kreistages mit Schreiben vom 26. April 2010 mit.
Die Klägerin beantragte daraufhin, den Beschluss vom 23. November 2009 über die Wahl der in die Verbandsversammlung zu entsendenden Kreistagsmitglieder aufzuheben und die zu entsendenden Mitglieder der Zweckverbandsversammlung insgesamt neu zu wählen.
Der beklagte Kreistag lehnte diesen Antrag in seiner Sitzung vom 27. April 2010 ab und wählte im Wege der Mehrheitswahl das Kreistagsmitglied O1. zum weiteren Mitglied der Zweckverbandsversammlung.
Die Klägerin hat Anfang August 2010 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Verändere sich nach der ursprünglichen Wahl die Zusammensetzung des Gremiums, für das gewählt worden sei, müsse die Nachwahl in jedem Fall nach den Grundsätzen der Verhältniswahl erfolgen. Das VG Düsseldorf habe dies durch Urteil vom 17. September 2004 - 1 K 5749/02 - für den Fall entschieden, dass das betreffende Gremium verkleinert werde und sich deshalb die Zahl der von der Kommune zu entsendenden Mitglieder verringere. Nichts anderes könne bei einer Vergrößerung des Gremiums gelten, wenn man dem Minderheitenschutz, dem das Verhältniswahlrecht diene, in ausreichendem Maße Rechnung tragen wolle. Hierfür spreche auch das Urteil des OVG NRW vom 26. April 1989 - 15 A 650/87 -, NVwZ 1990, S. 188 ff., das darauf hinweise, dass der Gesetzgeber die Wahl von mehreren Mitgliedern in Gesellschaftsvertretungen ausdrücklich dem Verhältniswahlrecht habe unterwerfen wollen. In dieselbe Richtung weise auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -, nach der es verfassungsrechtlich geboten sei, die Ausschüsse einer Kommune stets als verkleinertes Spiegelbild des Gesamtstadtrates auszugestalten.
Die Klägerin beantragt, festzustellen, dass die Wahl eines zusätzlichen Mitglieds für die Verbandsversammlung des Zweckverbandes O. U. X. /F. in der Sitzung des Beklagten vom 27. April 2010 die Klägerin in ihren Rechten verletzt.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, die am 27. April 2010 erfolgte Nachwahl sei rechtlich nicht zu beanstanden. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Entgegen der Auffassung der Klägerin seien die Grundsätze des Mehrheitswahlrechts anwendbar gewesen. Eine Regelungslücke, die in Analogie zu den in § 35 Abs. 3 KrO normierten Grundsätzen der Verhältniswahl geschlossen werden müsse, liege nicht vor. Anders als bei der dem Urteil des VG Düsseldorf vom 17. September 2004 zugrunde liegenden Verkleinerung des Gremiums, zu dem gewählt worden sei, stelle sich bei der hier vorliegenden Vergrößerung des Gremiums nicht die Frage der Abberufung eines bereits gewählten Mitgliedes und das allein damit zusammenhängende Problem des Minderheitenschutzes. Vielmehr sei die Wahl eines zusätzlichen Mitgliedes vergleichbar mit dem Fall eines vorzeitig ausgeschiedenen Mitgliedes, für das ein Nachfolger zu wählen sei. Für diese Konstellation sehe § 35 Abs. 4 Satz 3 KrO die Anwendung des Mehrheitswahlrechts nach § 35 Abs. 2 KrO vor. Obwohl auch dort der Proporz durchbrochen werde, liege nach einhelliger Auffassung keine Verletzung des Minderheitenschutzes vor. Das von der Klägerin herangezogene Urteil des VG Düsseldorf gebe daher für den vorliegenden Fall nichts her. Gleiches gelte für das Urteil des OVG NRW vom 26. April 1989 - 15 A 650/87 -. Denn dort sei es um die Wahl mehrerer Gesellschaftsmitglieder gegangen, während vorliegend nur die Nachwahl eines zusätzlichen Mitgliedes in Rede stehe. Auch führe das vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 - hervorgehobene Prinzip der Spiegelbildlichkeit nicht zu einem anderen Ergebnis. Dieses Prinzip gelte nur für Ausschüsse innerhalb der Kommune, nicht aber für externe Gremien im Sinne des § 113 GO. Die Sichtweise des Beklagten werde schließlich gestützt durch das Urteil des VG Düsseldorf vom 22. August 2008 - 1 K 4682/07 -, das sich mit der Neubestellung des Nachfolgers für einen während der laufenden Ratsperiode vorzeitig aus dem Gremium einer juristischen Person ausgeschiedenen Vertreter befasse. Das VG Düsseldorf habe hier ausführlich begründet, warum die Grundsätze des Mehrheitswahlrechts anwendbar seien. Diese Argumente seien auf den vorliegenden Fall übertragbar.
Die Klägerin tritt dieser Argumentation unter Wiederholung und Vertiefung ihrer eigenen Auffassung entgegen.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Band) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO im Rahmen einer kommunalen Verfassungsstreitigkeit zulässig. Der Klägerin steht als Kreistags-fraktion im vorliegenden Fall das für die Bejahung der Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesene wehrfähige subjektives Organrecht zu. Dieses subjektive Organrecht ergibt sich aus der in § 35 Abs.3 und 4 KrO geregelten Mitwirkungsbefugnis der Fraktionen, die durch das praktizierte Mehrheitswahlverfahren des Beklagten vereitelt würde, wenn die Rechtsauffassung der Klägerin zuträfe. Angesichts dieser Mitwirkungsrechte kommt es für die Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO auch nicht darauf an, ob bei der Durchführung einer Verhältniswahl der Vertreter der Klägerin zum Zuge gekommen wäre, was angesichts des fehlenden Nachweises der vorherigen Bildung einer Zählgemeinschaft mit einer anderen Fraktion aufgrund der gegebenen Stimmenverhältnisse eher zweifelhaft erscheint.
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 27. April 2010 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren organschaft-lichen Mitwirkungsrechten.
Der Beklagte hat die infolge der Vergrößerung der Verbandsversammlung des Zweckverbandes O. U. X. /F. nötig gewordene Nachwahl eines zusätzlichen Vertreters zu Recht in entsprechender Anwendung des in § 35 Abs. 4 Satz 3 KrO normierten Mehrheitswahlrechts vorgenommen. Hierfür spricht bereits der Wortlaut der Vorschrift, der bei der Nachwahl eines einzigen Vertreters ohne Berücksichtigung von Proporzerwägungen das Mehrheitswahlrecht vorsieht. Bestätigt wird diese Einschätzung durch die Entstehungsgeschichte der Norm. Zwar sah der Gesetzentwurf der Landesregierung zu einem Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer Kommunalverfassungsgesetze des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28. November 1983 für die Regelung der Nachwahl ursprünglich vor, dass bei einem vorzeitigen Ausscheiden eines Vertreters die jeweilige Kommunalvertretung auf Vorschlag derjenigen Fraktion oder Gruppe, die den ausgeschiedenen Vertreter vorgeschlagen hatte, einen Nachfolger wählen müsse.
Vgl. LT-Drs. 9/2973, S. 8 f., 16 f.
Jedoch ist diese Regelung gerade nicht Gesetz geworden, was die nach dem Wortlaut der Norm naheliegende oben genannte Auslegung bestätigt. Der systematische Zusammenhang des § 35 Abs. 4 Satz 3 KrO zum übrigen Regelungsgehalt der gesamten Vorschrift spricht ebenfalls für die Anwendung des Mehrheitswahlrechts. § 35 KrO regelt ebenso wie § 50 GO unterschiedliche Abstimmungsverfahren. Für Beschlüsse und Wahlen gilt grundsätzlich das in Abs. 1 und 2 der Norm niedergelegte Mehrheitswahlrecht, das damit den gesetzlichen Regelfall bildet und somit stets zur Anwendung gelangt, wenn das Gesetz nicht ausnahmsweise etwas anderes bestimmt.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 22. August 2008 - 1 K 4682/07 -.
Solche anderweitigen gesetzlichen Ausnahmebestimmungen finden sich namentlich in § 35 Abs. 3 und 4 KrO, nach denen das Mehrheitswahlrecht bei der Besetzung von Ausschüssen des Kreistages generell (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 7 KrO), ansonsten jedoch nur bei der Wahl oder Nachwahl von zwei oder mehr Vertretern zugunsten des Verhältniswahlrechts ausgeschlossen ist. Da § 35 Abs. 4 Satz 1 KrO lediglich den Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift des § 35 Abs. 3 KrO für externe Gremien erweitert,
ebenso VG Düsseldorf, Urteil vom 22. August 2008 - 1 K 4682/07 - für die Regelung des § 50 Abs. 4 Satz 1 GO,
während § 35 Abs. 4 Satz 3 KrO für Einzelpersonenentscheidungen weiterhin die Mehrheitswahl vorsieht, spricht der Normzusammenhang dafür, dass das geltende Regel-Ausnahmeverhältnis von Mehrheits- und Verhältniswahl auch dort gewahrt bleibt und die Verhältniswahl gerade nicht auf die Wahl einzelner Personen ausgedehnt werden sollte, wie dies eng begrenzt in § 35 Abs. 3 Satz 7 KrO allein für die Wahl zu Ausschüssen des Kreistages vorgesehen ist.
Der von der Klägerin hervorgehobene Minderheitenschutz gebietet keine ihr günstigere Entscheidung. Die bei der Verkleinerung eines Gremiums um einen Sitz nach einhelliger Auffassung erforderliche Anwendung des Prinzips der Verhältniswahl,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 17. September 2004 - 1 K 5742/02 -,
resultiert allein aus der Notwendigkeit der Abwahl eines bereits in das Gremium entsandten Vertreters. Wäre bei einer solchen Abwahl das Mehrheitswahlrecht anwendbar, hätte es die jeweilige Mehrheit im Kreistag in der Hand, ggf. durch sukzessive Abwahlentscheidungen die Zusammensetzung des Gremiums, in das die Vertreter des Kreises entsandt werden, entgegen der gesetzgeberischen Wertung des § 35 Abs. 4 Satz 1 KrO nachträglich zugunsten der Kreistagsmehrheit zu beeinflussen und damit den gesetzlich intendierten Minderheitenschutz zu konterkarieren. Eine solche Gefahr besteht jedoch bei der Vergrößerung des Gremiums, auf die der Kreistag keinen Einfluss hat, gerade nicht.
Schließlich gebietet das von der Klägerin hervorgehobene Prinzip der Spiegelbildlichkeit nicht die Anwendung der Verhältniswahl. Dieses Prinzip kann schon deshalb keine Anwendung finden, weil es sich bei der Verbandsversammlung des Zweckverbandes nicht um ein ausschließlich vom Beklagten plural zu besetzendes Gremium handelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2011 - 15 A 693/11 -; VG Köln, Urteil vom 2. Februar 2011 - 4 K 915/10 -.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 113 GO
§ 35 KrO
§ 50 GO
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 4 KrO
§ 35 Abs. 3 KrO
§ 35 Abs. 2 KrO
§ 35 Abs. 4 Satz 3 KrO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs.3 und 4 KrO
§ 35 Abs. 3 und 4 KrO
§ 35 Abs. 3 Satz 7 KrO
§ 35 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 50 Abs. 4 Satz 1 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 K 5749/02
15 A 650/87
8 C 18.03
1 K 4682/07
1 K 5742/02
15 A 693/11
4 K 915/10