Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2025-12-09, Aktenzeichen 1 LA 46/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:1209.1LA46.25.00

Tenor:
Funktionslosigkeit einer Mischgebietsfestsetzung liegt nicht bereits dann vor, wenn sich die Herstellung einer plankonformen Nutzungsmischung nicht konkret abzeichnet. Vielmehr sind an die Funktionslosigkeit als ein Rechtsinstitut, das ohne entsprechende gesetzliche Verankerung das Außerkrafttreten einer demokratisch beschlossenen Rechtsnorm bewirkt, hohe Anforderungen zu stellen. Bloße Zweifel an der Verwirklichungsfähigkeit genügen insoweit nicht.
Das für die Annahme einer Funktionslosigkeit erforderliche Ausgeschlossensein einer künftigen plankonformen Nutzung ist nicht mit naturwissenschaftlicher oder rechtlicher Unmöglichkeit gleichzusetzen. Die rein theoretische Möglichkeit von Entwicklungen, die aber praktisch das Zusammentreffen einer Vielzahl von für sich genommen schon unwahrscheinlichen Entwicklungen voraussetzen, ist nicht ausreichend, um noch von einer Steuerungsfunktion eines Bebauungsplans auszugehen.
Bei sehr kleinen Mischgebieten wird eine Funktionslosigkeit äußerst selten anzunehmen sein.
Der Antrag des Beigeladenen auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 2. Kammer - vom 13. Februar 2025 wird abgelehnt.
Der Beigeladene trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beklagten; dieser trägt seine Kosten selbst.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 60.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich als benachbarte Gewerbetreibende gegen eine dem Beigeladenen erteilte Baugenehmigung zur Errichtung eines Wohnhauses. Im Berufungszulassungsverfahren streiten die Beteiligten nur noch über eine Funktionslosigkeit des für das Vorhabengrundstück geltenden Bebauungsplans.
Die Klägerin betreibt am Rande der Ortslage von A-Stadt auf einem unbeplanten Grundstück eine G.. Das Vorhabengrundstück liegt westlich des Betriebs, von diesem nur durch die G. - Straße getrennt, im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 141 "H.". Der derzeit aus fünf Grundstücken bestehende, dem Ziegeleibetrieb gegenüberliegende Teil des Plangebiets ist als Mischgebiet festgesetzt, größere Flächen nördlich und westlich dieses Gebiets weist der Plan als Allgemeines Wohngebiet aus. Tatsächlich stehen im Mischgebiet - mit Ausnahme des Vorhabengrundstücks, auf dem ein zu Wohnzwecken genutztes Vorgängergebäude bei Genehmigungserteilung bereits beseitigt worden war - ausschließlich Einfamilienhäuser mit teils großen Gärten.
Unter dem 6. April 2022 erteilte der Beklagte dem Beigeladenen eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit acht Wohneinheiten auf dem Vorhabengrundstück. Mit Beschluss vom 7. Februar 2023 (- 1 ME 107/22 -, BauR 2023, 1221 = juris) ordnete der Senat die aufschiebende Wirkung des fristgerecht erhobenen Widerspruchs der Klägerin gegen diese Genehmigung an. Das Vorhaben verletze § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO, da mit ihm die mischgebietstypische annähernd gleichwertige Kombination von Wohnen und nicht wesentlich störendem Gewerbe fehle. Zwar komme in Betracht, im Falle eines Mischgebiets, das wie hier einen "Puffer" zwischen Wohn- und Gewerbeflächen bilde, Abstriche bei der Gleichgewichtigkeit zu machen; ein völliges Fehlen einer Nutzung verletze aber den Gebietscharakter. Hierauf könne sich die Klägerin voraussichtlich berufen, da die Mischgebietsfestsetzung ausnahmsweise drittschützende Wirkung zu ihren Gunsten habe entfalten sollen. Dass das Vorgängergebäude des Vorhabens ebenfalls allein dem Wohnen gedient habe, sei unerheblich. Schließlich sei keine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans anzunehmen. Zwar möge eine Funktionslosigkeit beim vollständigen Verschwinden einer der Hauptnutzungen im Falle eines größeren Mischgebiets die Regel sein. Umfasse das Gebiet jedoch, wie hier, nur fünf Grundstücke, so könnten schon Nutzungsänderungen auf einem oder zweien dieser Grundstücke den planerisch gewollten Zustand herstellen. Dies gelte umso mehr, wenn man bei Mischgebieten mit "Puffercharakter" Abstriche bei der Gleichgewichtigkeit der Nutzungen zulasse.
Der nach längerer Nichtbescheidung ihres Widerspruchs von der Klägerin erhobenen Untätigkeitsklage hat das Verwaltungsgericht mit dem nun angegriffenen Urteil stattgegeben und zur Begründung die Ausführungen des Senats übernommen und vertieft. Zur fehlenden Funktionslosigkeit des Bebauungsplans hat es ergänzend ausgeführt, es sei insbesondere zu beachten, dass im streitentscheidenden Zeitpunkt der Genehmigungserteilung mindestens das Vorhabengrundstück unbebaut gewesen sei, da das dort befindliche Wohnhaus zuvor abgerissen wurde. Eine Nutzungsänderung, die zu einer Herstellung des festgesetzten Gebietscharakters führen könnte, sei somit unter Berücksichtigung der tatsächlichen Gegebenheiten denkbar. Nach den oben dargestellten Maßstäben hätten die tatsächlichen Entwicklungen in dem Gebiet auch nicht einen Zustand erreicht, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließe. Es sei nämlich nicht auszuschließen, dass in Zukunft weitere Bauvorhaben, die Einfluss auf den Gebietscharakter nehmen könnten, realisiert würden. Neben einer potenziellen, aber bei lebensnaher Betrachtung eher fernliegenden Umnutzung der bestehenden Wohnbebauung sei ein besonderes Augenmerk auf den Bereich zwischen der G. -Straße 7 und 11 zu richten. Dieser sei derzeit zwar mit einer Auffahrt bebaut, eine anderweitige zukünftige Bebauung mit einem Gebäude (zur gewerblichen Nutzung) erscheine hier aber nicht völlig ausgeschlossen.

Entscheidungsgründe:
Der dagegen gerichtete, auf die Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel und einer Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 4 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind dann dargelegt, wenn es dem Rechtsmittelführer gelingt, wenigstens eine erhebliche Tatsachenfeststellung oder einen tragenden Rechtssatz der angegriffenen Entscheidung mit plausiblen Gegenargumenten derart in Frage zu stellen, dass sich dadurch etwas am Entscheidungsergebnis ändern könnte. Überwiegende Erfolgsaussichten sind nicht erforderlich; es genügt, wenn sich diese auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens als offen erweisen. Das ist hier nicht der Fall.
Der Beigeladene greift insoweit ausschließlich die Einschätzung des Verwaltungsgerichts an, der Bebauungsplan Nr. 141 sei nicht funktionslos geworden. Der von ihm insoweit geltend gemachte Widerspruch zwischen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, eine Umnutzung der Bestandsgebäude G. -Straße 1, 3, 7 oder 11 sei bei lebensnaher Betrachtung eher fernliegend, und der Einschätzung, der Zwischenraum zwischen den Gebäuden G. -Straße 7 und 11 sei derzeit zwar mit einer Auffahrt bebaut, eine anderweitige zukünftige Bebauung mit einem Gebäude zur gewerblichen Nutzung erscheine aber nicht völlig ausgeschlossen, besteht tatsächlich nicht. Das Verwaltungsgericht hatte die bestehende Situation unter den Rechtssatz zu subsumieren, dass eine Funktionslosigkeit einen Zustand voraussetzt, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.5.2001 - 4 B 33.01 -, BauR 2001, 1550 = BRS 64 Nr. 72 = juris Rn. 5; Urt. v. 24.4.2024 - 4 C 2.23 -, BauR 2024, 1478 = juris Rn. 9). Insoweit ist zunächst festzuhalten, dass auch eine "bei lebensnaher Betrachtung eher fernliegende" Entwicklung nicht "auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen" in diesem Sinne ist. Selbst wenn man aber davon ausginge, dass das Verwaltungsgericht diese Gleichsetzung vorgenommen hätte, bliebe es dabei, dass es jedenfalls für die Freifläche eine Veränderung des baulichen status quo explizit nicht für ausgeschlossen gehalten hat; die Beifügung des Wortes "völlig" kehrt diese Aussage nicht, wie es der Beigeladene herzuleiten versucht, in ihr Gegenteil. Es hat vielmehr eine Abstufung seiner Prognose dahingehend vorgenommen, dass die Nachverdichtung auf einer Freifläche wahrscheinlicher ist als die Umnutzung oder der Umbau der Bestandsgebäude.
Ebenso wenig besteht ein Widerspruch zwischen der vorgenannten Prognose und der dem Urteil im Parallelverfahren 2 A 170/23 entnommenen, auf S. 6 der Zulassungsbegründung wiedergegebenen Einschätzung des Verwaltungsgerichts. Diese bezieht sich - konsequent, da an der angegebenen Fundstelle der gegenwärtige, allein durch das Vorhaben gedanklich zu modifizierende Gebietscharakter zu beurteilen war - explizit auf die gegenwärtige Nutzung der Freifläche als Auffahrt zu einem Wohnhaus. Die künftige Bebauung mit einem Gewerbeobjekt bezeichnet das Gericht auch dort als "durchaus realisierbar".
Das dem Zulassungsgrund der Divergenz zugeordnete, in der Sache aber eher dem Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel zuzuordnende Vorbringen auf S. 8 ff. der Zulassungsbegründung stellt die Ausführungen des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht in Frage. Das Vorbringen läuft darauf hinaus, dass angesichts der langjährigen durchgehenden Nutzung aller Grundstücke im Mischgebiet ausschließlich zu Wohnzwecken die Herstellbarkeit eines Mischgebietscharakters im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts tatsächlich auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen sei. Dem folgt der Senat nicht. Anders als der Beigeladene offenbar meint (S. 10 Mitte der Zulassungsbegründung), liegt Funktionslosigkeit nicht bereits dann vor, wenn sich die Herstellung der plankonformen Nutzungsmischung nicht konkret abzeichnet. Vielmehr sind an die Funktionslosigkeit als ein Rechtsinstitut, das ohne entsprechende gesetzliche Verankerung das Außerkrafttreten einer demokratisch beschlossenen Rechtsnorm bewirkt, hohe Anforderungen zu stellen. Bloße Zweifel an der Verwirklichungsfähigkeit genügen insoweit nicht (BVerwG, Urt. v. 18.11.2004 - 4 CN 11.03 -, BVerwGE 122, 207 = NVwZ 2005, 199 = juris Rn. 34). Der Begriff des Ausgeschlossenseins ist insoweit durchaus ernst zu nehmen und nicht mit dem der Unwahrscheinlichkeit gleichzusetzen. Dem Beigeladenen ist lediglich darin zuzustimmen, dass ein Ausgeschlossensein plankonformer Nutzung nicht mit einer naturwissenschaftlichen oder rechtlichen Unmöglichkeit gleichzusetzen ist. Die rein theoretische Möglichkeit von Entwicklungen, die aber praktisch das Zusammentreffen einer Vielzahl von für sich genommen schon unwahrscheinlichen Entwicklungen voraussetzen, ist nicht ausreichend, um noch von einer Steuerungsfunktion eines Bebauungsplans auszugehen. Dies hat den Senat veranlasst, in seinem Beschluss vom 7. Februar 2023 (- 1 ME 107/22 -, BauR 2023, 1221 = juris Rn. 11) auszuführen, in größeren Mischgebieten werde bei einer vollständigen Ausnutzung durch Wohnnutzung regelmäßig Funktionslosigkeit vorliegen. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Bereits die Umnutzung von einem oder zweien der fünf Objekte zu Gewerbezwecken - oder, wie das Verwaltungsgericht zutreffend hervorgehoben hat - die Neuerrichtung eines solchen in dem breiten Zwischenraum zwischen den Gebäuden G. -Straße 7 und 11 könnte den Gebietscharakter eines Mischgebiets herstellen. Die (für sich genommen vom Bundesverwaltungsgericht zu Recht für einen Fortbestand der Steuerungsfunktion für unzureichend gehaltene) punktuelle und die (dafür ausreichende) gebietsweite Durchsetzbarkeit des Plans fallen mithin bei sehr kleinen Mischgebieten zusammen. Dass infolgedessen bei diesen eine Funktionslosigkeit äußerst selten sein wird, trifft zu. Anderes gilt nur dann, wenn ausnahmsweise selbst punktuelle Veränderungen nicht mehr in Betracht kommen, etwa weil die Ansiedelung der zur Herstellung des Gebietscharakters nötigen Nutzungen wirtschaftlich unsinnig wäre. Dafür gibt es hier keine hinreichenden Anhaltspunkte. Dass ungeachtet der langjährigen Kontinuität in Bausubstanz und Nutzung des Gebiets eine Veränderung auf einzelnen Grundstücken keine rein theoretische Möglichkeit ist, zeigt gerade das Vorhaben des Beigeladenen und auch seine im Parallelverfahren gezeigte Bereitschaft, zu einer zumindest teilgewerblichen Nutzung seines Grundstücks überzugehen. Anhaltspunkte dafür, dass eine vergleichbare Entwicklung zu einem früheren Zeitpunkt von vornherein ausgeschlossen gewesen wäre (mit der Folge einer bereits in der Vergangenheit eingetretenen Funktionslosigkeit, die - darin ist dem Beigeladenen zuzustimmen - unumkehrbar wäre), sieht der Senat nicht, auch nicht für den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Plans im Jahr 1991.
2.
Die Darlegung des Zulassungsgrundes der Abweichung von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts setzt voraus, dass der Rechtsmittelführer einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz sowie einen damit im Widerspruch stehenden tragenden Rechtssatz einer Entscheidung der genannten Gerichte benennt. Daran fehlt es. Der Beigeladene räumt ein, dass das Verwaltungsgericht die von ihm wiedergegebenen, in Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts enthaltenen Rechtssätze selbst als Prüfungsmaßstab herangezogen hat. Sein Zulassungsvorbringen läuft vielmehr auf die Kritik hinaus, das Verwaltungsgericht habe diesen Maßstab unzutreffend angewandt. Die bloß unrichtige oder unterlassene Anwendung etwaiger vom Bundesverwaltungsgericht entwickelter Rechtsgrundsätze bedeutet für sich genommen indes noch keine Divergenz (st. Rspr., vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 24.8.2017 - 4 BN 35.17 -, BRS 85 Nr. 193 = juris Rn. 3 f.; Beschl. v. 20.12.1995 - 4 B 280/95 -, juris Rn. 3). Das Zulassungsvorbringen des Beigeladenen ist vielmehr dem Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel zuzuordnen; insoweit wird auf die Ausführungen unter 1. verwiesen.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO. Eine Entscheidung über die Erstattungsfähigkeit der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen ist wegen von dessen Kostentragungspflicht entbehrlich.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 4 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 und 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 122, 207
NVwZ 2005, 199
1 ME 107/22
4 B 33.01
4 C 2.23
2 A 170/23
4 CN 11.03
4 BN 35.17
4 B 280/95