Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-02-05, Aktenzeichen 3 A 245/23
ECLI: ECLI:DE:VGGOETT:2025:0205.3A245.23.00

Tenor:
[Tatbestand]
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zur Kostenerstattung für den Anschluss an die Anlagen zur Schmutz- und Niederschlagswasserbeseitigung.
Die Kläger sind Eigentümer der Flurstücke 33/5 (62m2) und 47/1 (368m2) auf Flur 5 in I. mit der Anschrift A-Straße, die gemeinsam angeschlossen wurden.
Die Gemeinde A-Stadt übertrug durch Aufgabenübertragungsvertrag vom 11.12.2002 die hoheitliche Aufgabe der Abwasserentsorgung an den Beklagten, der diese Aufgabe zunächst im Rahmen privatrechtlicher Vertragsverhältnisse unter Stellung seiner Allgemeinen Entsorgungsbedingungen (AEB).
Am 10.06.2022 beantragten die Kläger die Herstellung eines Schmutzwasseranschlusses und eines Niederschlagswasseranschlusses für ihr Wohngebäude. Der Beklagte fertigte am 15.08.2022 jeweils eine "Entwässerungsgenehmigung" für Schmutz- und Niederschlagswasser aus und beauftragte sodann die J. Straßenbau GmbH mit der Ausführung der Arbeiten. Die "Entwässerungsgenehmigung" für den Schmutzwasseranschluss (Beiakte 7 im Verfahren 3 A 245/23, Blatt 7 (nicht nummeriert)) enthält eine tabellarische Aufstellung mit Leistungspositionen, nach der insgesamt 1814,60€ (mit unterschiedlichen Schlüsseln aufgeteilt auf drei Vollgeschosse mit 430m2 Grundstücksfläche) für den Abwasseranschluss zu zahlen sind. Die "Entwässerungsgenehmigung" für den Niederschlagswasseranschluss enthält eine tabellarische Aufstellung mit einer Leistungsposition in Höhe von 516,00€ für den Niederschlagswasseranschluss mit 430m2 Grundstücksfläche.
Mit Wirkung vom 01.01.2023 erließ der Beklagte eine Abwassersatzung und eine dazugehörige Abgabensatzung (Abwasserabgabensatzung) für seinen in Niedersachsen belegenen Versorgungsgebietsteil, um die Abwasserentsorgung zukünftig vollständig öffentlich-rechtlich zu gestalten. Unter dem 09.02.2023 schrieb der Beklagte die Kläger mit der Betreffzeile "Hinweis zum Hausanschlussantrag für die Entsorgung von Abwasser" an (Beiakte 7 im Verfahren 3 A 245/23, Blatt 1 verso (nicht nummeriert)). In dem Schreiben führte der Beklagte aus, er habe die Abwasserentsorgung auf ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis umgestellt und werde die bestehenden Verträge beenden; die rechtliche Grundlage der Entwässerungsgenehmigung werde sich ändern. Als Begründung für diesen Schritt gab der Beklagte an, dass ansonsten 19% Umsatzsteuer zu erheben seien.
Mit insgesamt vier Bescheiden vom 16.08.2023 zog der Beklagte die Kläger für ihre Flurstücke zur Kostenerstattung und zum Herstellungsbeitrag jeweils für Schmutz- und Niederschlagswasser heran. Im Einzelnen setzte der Beklagte Folgendes fest:
407,64€ Beitrag für die Herstellung der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung (unter Berufung auf § 32 Abs. 1 der Abwasserabgabensatzung)
2218,37€ Beitrag für die Herstellung der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Schmutzwasserbeseitigung (unter Berufung auf § 11 Abs. 1 der Abwasserabgabensatzung)
1746,92€ Kostenerstattung für die Herstellung des Grundstücksanschlusses an die öffentliche Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung (unter Berufung auf § 38 der Abwasserabgabensatzung)
7887,55€ Kostenerstattung für die Herstellung des Grundstücksanschlusses an die öffentliche Einrichtung zur zentralen Schmutzwasserbeseitigung (unter Berufung auf § 17 der Abwasserabgabensatzung)
Gegen diese Bescheide haben die Kläger am 18.09.2023 Klage erhoben.
Das Gericht hat das Verfahren hinsichtlich der Herstellungsbeitragsbescheide mit Beschluss vom 13.11.2023 abgetrennt. Insoweit wird das Verfahren unter den neuen Aktenzeichen 3 A 275/23 und 3 A 276/23 fortgeführt.
Die Kläger sind der Auffassung, das Mitte 2022 begründete privatrechtliche Werkvertragsverhältnis sei weder durch Kündigung noch durch Satzungsrecht aufgehoben worden. Das Schreiben vom 09.02.2023 sei schon nicht als Kündigungserklärung zu verstehen. Außerdem bestehe kein Kündigungsgrund. Die Abwassersatzung stehe dem Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages nicht entgegen, zumal Verträge über die Abwasserbeseitigung nach § 26 Abs. 4 der Abwassersatzung des Beklagten nicht berührt werden sollten. Herstellungs- und Kostenerstattungsbescheide könnten sich daher nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage der Abwasserabgabensatzung des Beklagten stützen, sondern könnten allenfalls auf dem Privatrechtsweg geltend gemacht werden. Eine Rechtsverletzung bestehe schon deshalb, weil sich der Beklagte berühme, die Geldforderung hoheitlich einfordern und vollstrecken zu können.
Sie beantragen daher,
die Kostenerstattungsbescheide (Schmutz- und Niederschlagswasser) des Beklagten vom 16.08.2023 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, das Schreiben vom 09.02.2023 habe einen etwaigen Vertrag wirksam gekündigt, weil es als Kündigungserklärung zu verstehen sei. Es sei zwischen der Herstellung des Anschlusses und der Abwasserbeseitigung zu unterscheiden. Verträge über eine Abwasserbeseitigung seien erst nach Grundstücksanschluss geschlossen worden. Die Übergangsvorschrift des § 26 Abs. 4 seiner Abwassersatzung umfasse nur diese Verträge, nicht jedoch Verträge über die Erstherstellung der Grundstücksanschlüsse. Dem Beklagten stehe nach § 5 Abs. 1 NKAG die Formenwahlfreiheit zu; zum 01.01.2023 sei die privatrechtliche Grundlage durch die Satzungen abgelöst worden. Hilfsweise sei ein etwaiger Werkvertrag wegen Störung der Geschäftsgrundlage nach § 313 BGB zu modifizieren, denn eine privatrechtliche Abwicklung sei nicht mehr möglich. Maßgeblich sei nicht der Zeitpunkt der Genehmigung, sondern die tatsächliche Errichtung des Grundstücksanschlusses, hier im Februar 2023. Die Verzögerung bis ins Jahr 2023 liege außerhalb seines Verantwortungsbereiches. Außerdem seien die Kläger auch nach § 10 Abs. 4 AEB zur Kostenerstattung verpflichtet.
Bezüglich der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Akten verwiesen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
A.
Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene, Klage ist begründet, da die angefochtenen Bescheide die Kläger in ihren Rechten i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzen. Der Beklagte ist hinsichtlich der Herstellungskosten für den Grundstücksanschluss auf eine privatrechtliche Rechtsdurchsetzung beschränkt. Der privatrechtliche Vertrag zwischen den Parteien schließt eine Festsetzung der Beträge durch Verwaltungsakt aus.
I.
Zwischen den Parteien wurde ein privatrechtlicher Vertrag über die Herstellung eines Grundstücksanschlusses für Schmutz- und Niederschlagswasser abgeschlossen, denn zum Zeitpunkt von Antrag (hier im Sinne der Terminologie des BGB, vgl. § 145 BGB) und Annahme wollte der Beklagte offensichtlich und unstrittig privatrechtlich handeln.
Dieser Vertrag besteht ungekündigt fort.
Es liegt zwar eine Kündigungserklärung vor. Die im "Hinweis" vom 09.02.2023 gewählte Formulierung "Um dies zu vermeiden, beenden wir formal die bestehenden Verträge und stellen auf öffentlich-rechtliche Benutzungsverhältnisse mit Satzungen und Gebühren um." bringt vor dem objektivierten Empfängerhorizont gem. §§ 133, 157 BGB eindeutig den Willen des Beklagten zum Ausdruck, alle bestehenden privatrechtlichen Vertragsverhältnisse zum nächstmöglichen Zeitpunkt zu beenden, mithin zu kündigen. Auch die Angabe, die "Entwässerungsgenehmigung" bleibe wirksam, ändert daran nichts, denn durch die darauffolgende Angabe, dass diese auf eine andere Rechtsgrundlage gestellt werden soll, ist sie vor dem objektivierten Empfängerhorizont dahingehend auszulegen, dass die alte Rechtsgrundlage gerade nicht mehr gelten soll. Eine Unklarheitenregelung zu Lasten des Erklärenden (interpretatio contra proferentem), wie in der Klagebegründung klägerseits in Anspruch genommen, besteht hingegen im Allgemeinen nicht, wie sich im Umkehrschluss aus der speziellen Anordnung des § 305c Abs. 2 BGB für AGB ergibt (vgl. auch vor dieser gesetzlichen Regelung BGH, Urteil vom 19.11.1970, VII ZR 238/68); zudem liegen bei der oben zitierten Formulierung Zweifel eher fern.
Es fehlt jedoch an einem Kündigungsrecht des Beklagten.
Als einseitige Gestaltungserklärung kann sich eine Kündigung anders als eine vertragliche Regelung nicht auf die Privatautonomie der Parteien als Geltungsgrund stützen. Durch die Wahl der privatrechtlichen Handlungsform ist auch eine Berufung auf hoheitliche Rechte unstatthaft, weshalb eine Satzungsregelung (zumindest unmittelbar) kein Kündigungsrecht begründen kann.
Ein derartiges Kündigungsrecht besteht vorliegend lediglich für die laufende Abwasserentsorgung, nicht aber für die einmalige Erstherstellung des Grundstücksanschlusses.
Weder der individuelle Vertragsteil noch die allgemeinen Entsorgungsbedingungen des Beklagten (AEB) enthalten eine Regelung über das Kündigungsrecht. Dieses ist daher anhand des dispositiven Gesetzesrechts und hilfsweise im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung zu ermitteln. Der Wasserentsorgungsvertrag ist dabei dem gesetzlichen Vertragstyp des Werkvertrags zuzuordnen, da mit der Beseitigung des Abwassers ein Erfolg geschuldet wird, der nach den AEB auch nicht nach Aufwand, sondern nach beseitigter Menge berechnet wird.
Ein ordentliches Kündigungsrecht besteht (nur) für die laufende Entsorgung.
Das Werkvertragsrecht kennt kein ordentliches Kündigungsrecht, da der Werkvertrag typischerweise kein Dauerschuldverhältnis darstellt, sondern lediglich zu einer Einzelleistung verpflichtet. Es ist allerdings in Einzelfällen auch denkbar, dass bestimmte werkvertragliche Gestaltungen materiell als Dauerschuldverhältnis zu beurteilen sind (MüKo-BGB/Gaier, 9. Auflage 2022, § 314 BGB Rn. 11 m. w. N.). Dann ist in analoger Anwendung entsprechender Vorschriften aus Vertragstypen, die gesetzlich als Dauerschuldverhältnis ausgestaltet sind, ein ordentliches Kündigungsrecht mit angemessener Frist anzunehmen, sofern das Kündigungsrecht nicht vertraglich ausgeschlossen wurde (BGH NJW-RR 1993, 1460 [BGH 25.05.1993 - X ZR 79/92]; BGH NJW 1972, 1128, 1129 [BGH 28.02.1972 - III ZR 212/70] vorletzter Absatz).
Vorliegend sind - mit dem Vortrag des Beklagten - materiell zwei Vertragsteile zu unterscheiden, nämlich der Vertrag über die Herstellung des Grundstücksanschlusses und der Vertrag über die laufende Abwasserentsorgung. Dagegen spricht zwar die Formulierung § 2 Abs. 1 AEB, der festlegt: "Der WV schließt den Abwasserbeseitigungsvertrag mit dem Grundstückseigentümer." (Hervorhebung durch das Gericht). Schon die Formulierung der gem. § 305b BGB vorrangigen individuellen Erklärungen in Antrag und Annahme sprechen aber eher für einen zunächst auf die Anschlussherstellung beschränkten Vertrag ("wird die Neuherstellung einer Anschlussleitung [...] beantragt", "Ihr Antrag auf Herstellung eines neuen Anschlusses", Nennung nur der Anschlusskosten in der Kalkulation). Auch das gem. § 133, 157 BGB zu berücksichtigende mutmaßliche Parteiinteresse geht in diese Richtung, da Anschluss und Benutzung sich in den Anforderungen an die materielle Regelung deutlich unterscheiden, zumal ersteres eine einmalige Leistung und letzteres eine Dauerschuld darstellt.
Dementsprechend besteht für den Grundstücksanschlussvertrag als (normalem) Werkvertrag kein ordentliches Kündigungsrecht, während ein solches für den Vertrag über die laufende Entsorgung als Dauerschuldverhältnis bestehen muss, um den Beklagten nicht ohne dessen ausdrücklichen Willen ewig an den Vertrag zu binden. Ein ausdrücklicher Wille im Sinne eines vertraglichen Ausschlusses des Kündigungsrechts ist vorliegend nicht ersichtlich.
Das spezielle dispositive Gesetzesrecht des Werkvertrags kennt nur das Kündigungsrecht aus wichtigem Grund gem. § 648a BGB, welches aber vorliegend nicht einschlägig ist, da der bloße Wille des Vertragspartners, künftig andere Rechtsgestaltungen vorzunehmen, vor dem Hintergrund des Grundsatzes "pacta sunt servanda" offensichtlich keinen wichtigen Grund darstellen kann. Auch die dem Beklagten zuzubilligende Formenwahlfreiheit führt nicht zu einem Recht, eine bereits (vertraglich verbindlich) getroffene Formenwahl nachträglich einseitig zu korrigieren.
Ein Kündigungsrecht ergibt sich auch nicht aus § 313 Abs. 3 Satz 2 BGB. Der Beklagte ist der Auffassung, es läge eine Störung der Geschäftsgrundlage vor, weil die privatrechtliche Abwicklung ab dem Zeitpunkt der Umstellung auf das Gebührenrecht nicht mehr möglich gewesen sei. Dieser Vortrag kann nur auf die Annahme eines Kündigungsrechts gem. § 313 Abs. 3 Satz 2 BGB gerichtet sein, denn eine Anpassung nach § 313 Abs. 1 BGB würde weiterhin zu einer privatrechtlichen Abwicklung führen. Dies übersieht jedoch, dass das dispositive Gesetzesrecht für den Fall der Unmöglichkeit mit § 275 BGB schon abschließende vertragliche Regelungen trifft, sodass die Anwendung des § 313 BGB gesperrt ist. Außerdem ist die Vertragserfüllung dem Beklagten offensichtlich nicht unmöglich, denn der Abwasseranschluss wurde ja hergestellt. Zudem beruft sich der Beklagte für die Umstellung auf eine öffentlich-rechtliche Abwicklung gerade zutreffend auf seine Formenwahlfreiheit; es ist kein Grund ersichtlich, aus dem er aus Rechtsgründen gehindert sein sollte, vor Inkrafttreten der neuen Satzung geschlossene privatrechtlich abgeschlossene Verträge abschließend auch privatrechtlich zu erfüllen. Eine - früher vertretene - gedankliche Trennung des Staates in ein öffentlich-rechtliches und ein privatrechtliches Rechtssubjekt ist staatstheoretisch überholt (Stern/Sodan/Möstl/Klement: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, 2. Auflage 2022, § 80 Rn. 36).
Offenbleiben kann vorliegend die genaue Dauer der Kündigungsfrist. Die Kündigungserklärung vom 09.02.2023 ist hinsichtlich der streitgegenständlichen Leistung im selben Monat jedenfalls nicht fristgerecht.
II.
Der Vertrag schließt die Befugnis aus, für die geschuldete Leistung Abgaben hoheitlich zu erheben.
Nach § 8 NKAG i. V. m. § 17 bzw. 38 der Abwasserabgabensatzung des Beklagten sind dem Beklagten Aufwendungen für die Herstellung eines Grundstücksanschlusses in der tatsächlich entstandenen Höhe zu ersetzen.
In dem durch die Satzung geregelten - hoheitlichen - Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten ist dem Beklagten jedoch kein tatsächlicher Aufwand entstanden, denn der Kläger hat rechtlich - durch den Beklagten als Werkunternehmer - die Anschlüsse auf eigene Kosten hergestellt, indem er einen entsprechenden privatrechtlichen Vertrag geschlossen und damit ein separates Rechtsverhältnis begründet hat. Die in diesem Vertrag geschuldete Leistung ist als Realakt auch nicht zwingend hoheitlicher Art.
Die Forderung aus dem privatrechtlichen Vertrag ist indes der Festsetzung durch Verwaltungsakt nicht zugänglich. Selbst durch öffentlich-rechtlichen Vertrag begründete Pflichten können grundsätzlich nicht durch den Erlass von Verwaltungsakten durchgesetzt werden; eine Ausnahme hiervon bedarf einer besonderen gesetzlichen Grundlage (BVerwG, Urteil vom 24.01.1992, 3 C 33/86, NVwZ 1992, 769, 770). Umfang und genaue dogmatische Grundlage sind im Einzelnen in Literatur und Rechtsprechung umstritten. So wird in der Literatur teilweise - unter Annahme eines recht weiten Ausschlusses der Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes - der Gedanke zu Grunde gelegt, dass eine einseitige hoheitliche Durchsetzung von Ansprüchen ausgeschlossen ist, wenn sich die Verwaltung auf die Ebene der Gleichordnung hinabbegeben hat; zur Begründung wird dabei auf die Formulierung des § 61 VwVfG verwiesen (Barczak, JuS 2024, 289, 294 Fn. 75 m. w. N.). Das Bundesverwaltungsgericht hingegen sieht in § 61 VwVfG lediglich eine Möglichkeit der Durchsetzung vertraglicher Ansprüche, die neben die Möglichkeit eines Leistungsbescheides tritt, soweit für diesen eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage besteht (BVerwG, Urteil vom 03.03.2011, 3 C 19/10, NVwZ 2011, 1193, 1195 Rn. 22). Letztlich beschränkt danach lediglich der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes die Möglichkeit zum Erlass eines Verwaltungsaktes (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/Ulrich Stelkens: VwVfG, 10. Auflage 2022, § 35 Rn. 25). Auf diese Differenzierung kommt es jedoch für die hier gegenständliche Einordnung der Durchsetzung eines privatrechtlichen Vertrages nicht an. Hier ergibt sich nämlich der Unterschied, dass das Privatrecht seiner Natur nach keine Festsetzung durch Hoheitsakt kennt, mithin eine gesetzliche Grundlage für eine Ausnahme vom Verbot der Festsetzung durch Verwaltungsakt in keinem Fall vorliegen kann.
Schließlich wäre es dem Beklagten auch bei Vorliegen einer Rechtsgrundlage für den Erlass eines Leistungsbescheides über die privatrechtliche Forderung verwehrt, Aufwendungsersatz in der begehrten Höhe festzusetzen. Durch den Vertrag hat sich der Beklagte dazu verpflichtet, diesen Anschluss zum vereinbarten Preis herzustellen; insoweit trifft ihn das Erfüllungsrisiko. Nach dem Vertragsinhalt, welcher durch Auslegung gem. §§ 133, 157 BGB zu bestimmen ist, trifft die Kläger entgegen dem Vortrag des Beklagten gerade keine Erstattungspflicht in der begehrten Höhe. Stattdessen sind die im Annahmeschreiben aufgeführten Konditionen maßgeblich, nach denen für den Schmutzwassergrundstücksanschluss 1814,60€ und für den Niederschlagswassergrundstücksanschluss 516,00€ zu entrichten waren.
Es ist zwar zutreffend, dass die AEB in § 10 Abs. 4 einen Aufwendungsersatzanspruch vorsehen, der in der Höhe der streitgegenständlich geltend gemachten Erstattung entsprechen würde. Nach dem Wortlaut gilt dies aber nur, wenn die Kosten nicht im Rahmen des in § 9 AEB geregelten Baukostenzuschusses berücksichtigt wurden. Der Baukostenzuschuss ist dabei das privatrechtliche Äquivalent zum Herstellungsbeitrag. In Altgebieten - von deren Vorliegen das Gericht mangels entgegenstehenden Vortrags aufgrund der Berechnung im Annahmeschreiben ausgegangen ist - richtet sich der Baukostenzuschuss nach § 9 Abs. 3 nach der Anlage zu den AEB. Diese sieht in Abschnitt A1.2.11 für die Gemeinde A-Stadt vor, dass der Baukostenzuschuss die Grundstücksanschlusskosten enthält. Abschnitt A1.2.11.1 regelt zudem Pauschalen für den Baukostenzuschuss, welche der Berechnung in den jeweiligen Annahmeschreiben entsprechen. Durch die individuelle Berechnung im Annahmeschreiben sind diese Sätze - die auch dem Antrag durch Bezugnahme auf die AEB zu Grunde lagen - zudem Inhalt des individuellen Vertragsteiles (vgl. § 305b BGB) geworden. Ein derartiges Verständnis hatte der Beklagte offenbar auch noch nach Erlass der Satzungen, als der zuständige Sachbearbeiter Mehrkosten in Höhe von 12862,12€ durch die geplante Umstellung errechnete (Beiakte 7, etwa Blatt 42 (nicht nummeriert)).
B.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 313 BGB
§ 145 BGB
§ 314 BGB
§ 305b BGB
§ 648a BGB
§ 275 BGB
§ 8 NKAG
§ 61 VwVfG
§ 9 AEB
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 1 NKAG
§ 10 Abs. 4 AEB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 305c Abs. 2 BGB
§ 2 Abs. 1 AEB
§ 313 Abs. 3 Satz 2 BGB
§ 313 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: NJW-RR 1993, 1460
NJW 1972, 1128, 1129
NVwZ 1992, 769, 770
NVwZ 2011, 1193, 1195
3 A 245/23
3 A 275/23
3 A 276/23
VII ZR 238/68
X ZR 79/92
III ZR 212/70
3 C 33/86
3 C 19/10