Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-08, Aktenzeichen 9 A 890/16
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2017:0308.9A890.16.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die durch den Beklagten als Kommunalaufsicht erteilte Genehmigung einer Änderung ihrer Hauptsatzung.
In seiner Sitzung vom 14.04.2016 beschloss der Stadtrat der Stadt A-Stadt nach der Beratung über einen von den Fraktionen DIE LINKE, CDU und SPD eingebrachten Antrag auf Änderung der Hauptsatzung die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt A-Stadt. Mit dieser erfolgte in § 4 (Entscheidungskompetenzen des Stadtrates) die Einfügung der Ziffer 8 mit folgendem Inhalt
„Die Eröffnung, Fortführung und Einstellung von gerichtlichen Verfahren sowie über dies betreffende Vergleiche, sofern diese nicht die laufende Verwaltung betreffen und einen Streitwert von 20.000 € übersteigen. Dies gilt insbesondere für Personalangelegenheiten.”
Eine Abänderung des § 6 Absatz 4 erfolgte dahingehend, dass der Hauptausschuss beschließt über:
1. die Ernennung, Einstellung und Entlassung von Beamten sowie die Einstellung und Entlassung von Beschäftigten, über die nicht nur vorübergehende Übertragung einer anders bewerteten Tätigkeit bei einem Beschäftigten sowie die Festsetzung des Entgeltes, sofern kein Anspruch aufgrund eines Tarifvertrages besteht soweit ihnen nicht die Leitung von Dezernaten und Ämtern übertragen worden ist, jeweils im Einvernehmen mit dem Bürgermeister.
2. über Rechtsgeschäfte i. S. v. § 45 Abs. 2 Nr. 7 und 10 KVG LSA, wenn der Vermögenswert 10.000 Euro übersteigt (bisher: 50.000,00 Euro),
3. über Rechtsgeschäfte i. S. v. § 45 Abs. 2 Nr. 16 KVG LSA, wenn der Vermögenswert 5.000 € übersteigt (bisher: 15.000,00 Euro),
5. über die Vergabe von Zuschüssen aus Programmen der Städtebauförderung, soweit der Betrag 5.000 € übersteigt (bisher: 15.000,00 Euro).
6. die Eröffnung, Fortführung und Einstellung von gerichtlichen Verfahren sowie über dies betreffende Vergleiche, sofern diese nicht die laufende Verwaltung betreffen und einen Streitwert von 5.000 € übersteigen. Bei Streitwerten über 20.000 € entscheidet der Stadtrat. Dies gilt insbesondere in Personalangelegenheiten (Ziffer neu eingefügt).
Der § 9 Abs. 1 Satz 2 über die Zuständigkeiten des Bürgermeisters erhielt folgende Fassung:
Zu den Geschäften der laufenden Verwaltung nach § 66 Abs. 1 Satz 3 KVG LSA gehören die regelmäßig wiederkehrenden Geschäfte, die nach bereits festgelegten Grundsätzen entschieden werden und keine wesentliche Bedeutung haben oder die im Einzelfall einen Vermögenswert von 10.000 Euro nicht übersteigen (bisher: 25.000,00 Euro).
Die Vorgängerregelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HS-2014, wonach dem Bürgermeister zur alleinigen Erledigung die Entscheidung über die Einstellung, Eingruppierung und Entlassung der Beschäftigten und Beamten in den Entgelt- bzw. Besoldungsgruppen bis 8 TVöD bzw. bis A 8 übertragen war, fiel mit der Änderung ersatzlos weg (siehe nun § 6 Abs. 4 Zif. 1). Im Übrigen verblieb es laut Regelung in der Hauptsatzung bei der Erledigungszuständigkeit des Bürgermeisters insoweit, als die in § 6 Abs. 4 Nr. 2 - 6 der Hauptsatzung bestimmten Wertgrenzen nicht überschritten werden.
In der Sitzung begründeten die Fraktionen ihren Antrag. Soweit es auf den Inhalt entscheidungserheblich ankommt, wird an entsprechender Stelle hierzu näher ausgeführt werden.
Die Bürgermeisterin der Klägerin legte noch in der Sitzung Widerspruch gegen den Ratsbeschluss ein und begründete diesen mit Schriftsatz vom 28.04.2016 mit einer Nachteiligkeit der Änderungen für die Stadt, denn es erfolge ein Eingriff in die innere Organisationsfreiheit. In seiner Sitzung vom 26.05.2016 fasste der Stadtrat erneut den Beschluss über die Änderung der Hauptsatzung. Dagegen legte die Bürgermeisterin am 01.06.2016 nochmals Widerspruch ein und erbat mit weiterem Schreiben vom 15.06.2016 die Entscheidung des Beklagten als Kommunalaufsicht. Dieser teilte der Bürgermeisterin mit, deren Widersprüche vom 28.04. und 01.06.2016 seien unbegründet. Die Beschlüsse des Stadtrates seien sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht rechtmäßig ergangen. Mit demselben Schreiben forderte der Beklagte die Bürgermeisterin auf, die Genehmigung der 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung zu beantragen. Die Beantragung der Genehmigung erfolgte mit Schreiben vom 26.07.2016 und mit Bescheid vom 29.07.2016 erteilte der Beklagte die Genehmigung der 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung. Hiergegen erhob die Klägerin durch die Bürgermeisterin mit Schreiben vom 12.08.2016 Widerspruch, den sie wieder mit einer durch die Änderungssatzung erfolgenden Verletzung innerorganisatorischer Kompetenzen i. S. eines objektiven Rechtswidrigkeitsgrundes begründete. Der Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und legte diesen dem Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt zur Entscheidung vor. Mit Widerspruchsbescheid vom 21.10.2016 wies dieses den Widerspruch als unzulässig zurück. Es liege in dem Widerspruchsverfahren gegen die Genehmigung der Hauptsatzungsänderung eine Angelegenheit von erheblicher Bedeutung, welche einen Beschluss des Stadtrates voraussetze; dieser liege bisher nicht vor. Jedenfalls fehle es mangels Beschwer an einer Widerspruchsbefugnis. Die antragsgemäße Genehmigung der Satzungsänderung stelle einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, welcher unter keinem Gesichtspunkt eine belastende Wirkung entfalten könne. Adressat des Widerspruches sei die Gemeinde, nicht ein einzelnes Organ derselben und es komme nicht darauf an, ob sich der Hauptverwaltungsbeamte in seinen Rechten verletzt sehe. Der Gesetzgeber habe über die Regelung des § 65 Abs. 3 S. 5 KVG LSA hinaus dem Hauptverwaltungsbeamten keine Möglichkeit eingeräumt, gegen Beschlüsse der Vertretung vorzugehen. Dieses Recht habe die Bürgermeisterin der Klägerin mit ihren Widersprüchen und der Vorlage zur Entscheidung durch den Beklagten ausgeübt. Die Verletzung von Organrechten des Bürgermeisters könne nur im Wege eines Organstreitverfahrens geltend gemacht werden.
Hiergegen hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 02.11.2016, beim Gericht erstmalig erfasst am 20.12.2016, Klage erhoben mit der Begründung, die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung verstoße gegen geltendes Recht, so dass die Genehmigung nicht hätte erteilt werden dürfen. Sie übersandte dem Gericht ferner einen auf den 02.11.2016 datierten Faxsendebericht, auf welchem sich die Faxnummer des Verwaltungsgerichts Magdeburg als angewählte Rufnummer, eine übermittelte Seitenzahl von 60 sowie der Vermerk „Ergebnis OK” finden; als Erläuterung dieses Vermerks ist auf diesem Bericht hierzu „Kommunikation OK” angegeben.
Die Klägerin macht zudem einen formellen Mangel der Satzung geltend, der zu deren Nichtigkeit führe. In der Stadt A-Stadt sei entgegen der in der Hauptsatzung vom 03.07.2014 vorgesehenen Bestimmung über die amtliche Bekanntmachung ab Februar 2015 die Verbreitung des Stadtanzeigers als amtliches Mitteilungsblatt geändert worden. Der „Stadtanzeiger A-Stadt” sei ab diesem Zeitpunkt nicht mehr direkt an alle Haushalte versandt, sondern nur noch an bestimmten, von der Verwaltung festgelegten Orten zur Mitnahme ausgelegt worden. Die vom Stadtrat der Klägerin seither beschlossenen Satzungen seien damit nicht mehr ordnungsgemäß bekannt gemacht und hätten keine Wirksamkeit entfaltet. Dies betreffe auch die 1. Änderungssatzung vom 05.03.2015, mit welcher eine Änderung der öffentlichen Bekanntmachung der Sitzungen des Stadtrates erfolgt sei. Im Übrigen habe es für die Klageerhebung durch die Bürgermeisterin keines Ratsbeschlusses bedurft, denn ihr komme die umfassende ausschließliche Vertretungsmacht für die Gemeinde zu, auch wenn intern ggf. Kompetenzen überschritten würden. Im Übrigen ergänzte die Klägerin das Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren dahin, der Stadtrat habe sich bei seiner Tätigkeit auf die Angelegenheiten von wesentlicher Bedeutung zu beschränken und müsse die Möglichkeit der Aufgabenübertragung auf den Bürgermeister entsprechend der örtlichen Verhältnisse vollumfänglich nutzen. Er habe vorliegend bei seiner Entscheidung den Aufgabenumfang, die anfallende Verwaltungs- und Leistungsfähigkeit sowie das Haushaltsvolumen und die Haushaltsdisziplin nicht berücksichtigt.
Die Klägerin beantragt,
die Genehmigung der 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung vom 29.07.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 21.10.2016 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Genehmigungserteilung sei eine zureichende Ermittlung und Aufarbeitung der Sach- und Rechtslage vorausgegangen. Die Bekanntmachungspraxis in der Stadt A-Stadt entspreche den rechtlichen Vorgaben, denn die Ausgestaltung des Amtsblattes, dessen Erscheinungshäufigkeit und Verteilung lägen im Ermessen des Bürgermeisters, der insoweit nur an die rechtsstaatlichen Grundsätze gebunden sei. Das Amtsblatt werde in der Stadt weiterhin bekannt gemacht i. S. d. § 18 der Hauptsatzung, die bloße Änderung der Verteilungspraxis begegne keinen rechtsstaatlichen Bedenken.
Die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung ist bisher noch nicht bekannt gemacht.
Die Bürgermeisterin der Klägerin führt in ihrer Funktion als Hauptverwaltungsbeamtin gesondert gegen den Stadtrat der Klägerin ein Organstreitverfahren betreffend die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung (9 A 881/16 MD).
Der Stadtrat der Klägerin hat die hinter der Bürgermeisterin stehende Person nach Rechtshängigkeit des hiesigen Verfahrens vorläufig des Dienstes enthoben. Eine endgültige Entlassung ist bisher nicht erfolgt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Anfechtungsklage hat Erfolg. Die streitgegenständliche Genehmigung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, denn dieser hat die Genehmigung der 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung zu Unrecht erteilt.
1. Die Klage ist zulässig.
a) Diese hat die Klägerin zwar nicht fristgerecht erhoben. Die Klagefrist beträgt gemäß § 74 Abs. 1 S. 1 VwGO einen Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheides. Der Widerspruchsbescheid vom 21.10.2016 ging bei der Klägerin am 26.10.2016 ein. Die Frist zur Klageerhebung lief damit gemäß § 57 VwGO i. V. m. § 222 Abs. 1 ZPO, §§ 188 Abs. 2, 187 Abs. 1 BGB am 27.11.2016 ab. Bei dem erkennenden Gericht ging jedoch erstmals am 20.12.2016 und somit deutlich nach Ablauf der Klagefrist ein auf den 02.11.2016 datierter Klageschriftsatz ein. Die Klagefrist ist aber bei einer Klageübermittlung per Fax nur dann gewahrt, wenn der Schriftsatz vor Ablauf des letzten Tages der Frist vom Telefaxgerät des Gerichts vollständig empfangen (gespeichert) worden ist (vgl. BGH, Beschl. v. 25.04.2006 - IV ZB 20/05 -, juris m. w. N.). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Anderes folgt auch nicht aus dem von der Klägerin vorgelegten Faxbericht vom 02.11.2016, der den Übertragungsvermerk „OK” enthält. Denn dieser dient nur dem Nachweis, dass der Schriftsatz vom Urheber auf den Weg zum Empfänger gebracht wurde; ein Beweiswert dahingehend, dass das zu übermittelnde Schriftstück auch den Empfangsbereich des Adressaten erreicht hat, kommt einem solchen Faxbericht nicht zu (st. Rspr. des BGH, vgl. Urt. v. 07.12.1994 - VIII ZR 153/93 -, juris).
Der Klägerin ist aber Wiedereinsetzung in die Klagefrist zu gewähren. Gemäß § 60 Abs. 1 - 2 VwGO ist auf Antrag Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (hier der Klagefrist) zu gewähren, wenn jemand ohne Verschulden an der Einhaltung einer gesetzlichen Frist gehindert war. Der Antrag ist binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses zu stellen; die Tatsachen zur Begründung des Antrags sind glaubhaft zu machen und die versäumte Rechtshandlung ist innerhalb der Antragsfrist nachzuholen. Ist dies geschehen, kann die Wiedereinsetzung auch ohne Antrag gewährt werden.
Die Klägerin erhielt durch ihre schriftlichen und fernmündlichen Anfragen an das Verwaltungsgericht Magdeburg am 19.12. und 21.12.2016 Kenntnis davon, dass ihre Klageschrift nicht beim Gericht als Eingang vermerkt und bearbeitet worden war. Die Nachholung der versäumten Klageerhebung erfolgte hieraufhin mit Faxschreiben vom 20.12. und 22.12.2016, mit welchen die Klageschrift vom 02.11.2016 nebst Anlagen (60 Seiten insg.) übermittelt wurden. Die Klägerin hat mittels der Vorlage des Faxsendeberichts vom 02.11.2016 auch einen Wiedereinsetzungsgrund glaubhaft gemacht. Wird ein fristgebundener Schriftsatz per Telefax übermittelt, genügt es für die Ausgangskontrolle, dass ein vom Faxgerät des Absenders ausgedrucktes Sendeprotokoll die ordnungsgemäße Übermittlung an den Adressaten belegt und dieses vor Fristablauf zur Kenntnis genommen wird. Trägt der Sendebericht den Vermerk "OK", kann es einem am Verfahren Beteiligten nicht als schuldhaftes Verhalten angelastet werden, wenn es bei dem elektronischen Übertragungsvorgang dennoch zu - nicht aus dem Sendeprotokoll ersichtlichen - Fehlern kommt (vgl. BGH, Beschlüsse v. 17.01.2006 - XI ZB 4/05 -, m. w. N; v. 11.12.2013 - XII ZB 229/13 -; v. 14.10.2010 - V ZB 112/10 -; v. 01.03.2016 – VIII ZB 57/15 -; alle juris). Sie liegt es hier. Die Klägerin hat den Faxbericht vom 02.11.2016 dem Gericht zum Nachweis übersandt, dass bereits am 02.11.2016 die Klageschrift und weitere Schriftstücke auf den Weg gebracht wurden und dass für sie bzw. die für sie handelnde Bürgermeisterin mit dem in diesem Faxbericht enthaltenen Übertragungsvermerk „OK” und den weiteren Angabe (Übermittlung um 16:32 Uhr über einen Zeitraum von 7 Minuten und 15 Sekunden, Unterlagen im Umfang von sechzig Seiten) kein Anhalt für die Annahme bestand, dass ihre Klageschrift beim erkennenden Gericht nicht eingehen würde. Eine eidesstattliche Versicherung zur Glaubhaftmachung ist für die Klägerin zwar nicht abgegeben; dem Erfordernis der Glaubhaftmachung ist der Auffassung des Gerichts jedoch bereits auf der Grundlage des von der Klägerin vorgelegten Faxberichtes genügt. Denn die vollständige Klageschrift, wie sie von der Klägerin mit ihrem Schriftsatz vom 22.12.2016 dem Gericht übermittelt wurde, umfasst mit allen Anlagen sechzig Seiten; die von der Klägerin zur Faxübermittlung angewählte Nummer ist die dem Faxgerät des Verwaltungsgerichts zugeordnete Faxnummer. Mit dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG ist den Anforderungen an den Nachweis, dass die Klägerin kein Verschulden an der Versäumung der Klagefrist trifft genügt.
Die Klageschrift ist der Klägerin auch zuzurechnen. Dem steht nicht entgegen, dass der als Klageschrift eingereichte Schriftsatz jedenfalls in den dem Gericht vorliegenden Exemplaren nicht den Briefkopf der Klägerin, ggf. ergänzt um den Zusatz „Die Bürgermeisterin”, trägt. Denn dieser trägt die Unterschrift der Bürgermeisterin und ist im Übrigen vom Aufbau her wie die sonst offiziellen Schreiben der Klägerin gestaltet; so sind im rechten oberen Bereich das zuständige Amt, der zuständige Bearbeiter, Telefon- und Faxnummern und die Homepage-Adresse der Klägerin angegeben; oben auf dem Schriftstück ist als Absender auch „Stadt-HDL Personal” angegeben. Jedenfalls mit der Erkundigung über den Eingang im Dezember 2016 und der (erneuten) Übersendung der Unterlagen ist das Gericht überzeugt, dass die Klägerin dieses Schriftstück für und gegen sich gelten lässt.
b) Die Anfechtungsklage ist vorliegend gemäß §§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO, 154 KVG LSA die statthafte Klageart. Diese setzt nur das auf Aufhebung eines Verwaltungsaktes gerichtetes Begehren voraus; keine Voraussetzung der Statthaftigkeit ist, dass die Klage sich gegen einen Verwaltungsakt mit belastender Wirkung richtet. Die streitgegenständliche Genehmigung stellt sich gegenüber der Klägerin, die dem Beklagten als Kommunalaufsicht insoweit als individuelles Rechtssubjekt gegenüber tritt, als Verwaltungsakt i. S. d. § 35 VwVfG dar, denn mit diesem werden Rechte der betreffenden Kommune begründet.
c) Der Klägerin kommt auch die für die Erhebung der Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis zu. Mit ihrem Vortrag erscheint eine Rechtsverletzung durch die kommunalaufsichtsrechtliche Genehmigung der Hauptsatzungsänderung jedenfalls als möglich. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass eine typische Anfechtungskonstellation hier nicht gegeben ist, denn die Klägerin wendet sich gegen einen rechtsgewährenden Verwaltungsakt. Es stellt sich vorliegend hingegen nicht als widersprüchlich oder gar rechtsmissbräuchlich dar, dass die Klägerin nunmehr die Aufhebung der Genehmigung begehrt, deren Erlass sie zuvor als Voraussetzung für das Wirksamwerden ihres Ortsrechts beantragt hatte. Denn das Gericht berücksichtigt dabei, dass die Bürgermeisterin der Klägerin die ihr zukommenden Mittel der Rechtskontrolle mit ihren Widersprüchen gegen die Beschlüsse des Stadtrates mit der abschließenden Vorlage an die Kommunalaufsicht ausgeschöpft hatte (vgl. § 65 Abs. 3 S. 1 – 5 KVG LSA). Nach § 65 Abs. 1 KVG LSA bereitet der Hauptverwaltungsbeamte die Beschlüsse der Vertretung und ihrer Ausschüsse vor und führt sie aus. Nach Ablehnung ihres zweiten Widerspruchs durch den Stadtrat war die Bürgermeisterin mithin verpflichtet, die Genehmigung der Änderungssatzung beim Beklagten zu beantragen. Als Teil der unteren Staatsverwaltung unterliegt die Kommune jedoch der Bindung an die Gesetze (vgl. Art. 86 Abs. 1 LVerf LSA, §" 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 KVG LSA). Hieraus resultiert das wehrfähige Recht der betreffenden Gemeinde, sich gegen eine ihrer Ansicht nach zu Unrecht erteilte Genehmigung und so gegen die Verpflichtung zur Bekanntmachung rechtswidrigen Ortsrechts zu wehren. Denn nach der Genehmigungserteilung ist das beabsichtigte Ortsrecht in der Regel unverzüglich bekannt zu machen (§§ 65 Abs. 1, 9 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA), wodurch das Rechtssetzungsverfahren abgeschlossen und den Normen allgemeine Gültigkeit verliehen wird. Mit der Anfechtung der die Wirksamkeit solcher Rechtssetzungsakte mitbegründenden Genehmigung kann die Kommune jedoch der Manifestierung eines zu ihren Lasten gesetzeswidrigen Zustandes begegnen und diesen bei erfolgreicher Anfechtung beseitigen. Die Gefahr einer unzulässigen Popularklage besteht nicht, denn Maßstab ist allein die Gesamtheit des geltenden objektiven Rechts. Anders gewendet: Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung trotz rechtsgewährenden Verwaltungsakts besteht bei Rechtsstreitigkeiten der Kommune mit der Kommunalaufsicht immer dann, wenn die aufsichtsrechtliche Verfügung sich als objektiv rechtswidrig darstellt und die Kommune nachfolgend zu einem rechtsstaatswidrigen Handeln (hier: Bekanntmachung der 2. Änderungssatzung) veranlasst würde.
d) Die Klageerhebung ist wirksam durch die Bürgermeisterin der Klägerin erfolgt. Dem steht nicht entgegen, dass der Stadtrat der Klägerin keinen Beschluss über die Führung des Prozesses gegen die Kommunalaufsicht gefasst hat (vgl. § 45 Abs. 2 Nr. 19 KVG LSA). Denn gemäß § 60 Abs. 2 KVG LSA repräsentiert und vertritt der Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter die Kommune. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, dass die organschaftliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters im Außenverhältnis allumfassend und unbeschränkt ist. Die Gemeinde wird durch seine Erklärungen grundsätzlich auch dann verpflichtet, wenn es an einem erforderlichen Beschluss der Gemeindevertretung fehlt (vgl. BGH, Urt. v. 20.04.1966 - V ZR 50/65 -; BGH, Urt. v. 16.11.1978 - III ZR 81/77 -; BGH, Urt. v. 20.09.1984 - III ZR 47/83 -; BGH, Urt. v. 4.11.1997 - VI ZR 348/96 -; Beschl. v. 18.03.2016 – V ZR 266/14 -; alle juris). Dies orientiert sich an der im Kommunalrecht anerkannten strikten Unterscheidung zwischen interner Willensbildung und externer Vertretungsbefugnis (BGH, Urt. v. 17.04.1997 - III ZR 98/96 -, juris) und an der herrschenden Meinung für die Vertretung juristischer Personen des Zivilrechts durch ihre Organe (BGH, Urt. v. 20.02.1979 - VI ZR 256/77 -, juris).
2. Das Anfechtungsbegehren der Klägerin hat Erfolg. Die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung verstößt gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Willkürverbot und die im Kommunalverfassungsgesetz gesetzlich normierte Zuständigkeitsverteilung zwischen den gleichrangigen Gemeindeorganen Rat und Bürgermeister (vgl. § 7 Abs. 1 KVG LSA). Damit war die beabsichtigte Satzungsänderung nicht genehmigungsfähig.
a) Satzungen, Beschlüsse und andere Maßnahmen der Kommune, die - wie hier die Hauptsatzung gemäß §§ 8 Abs. 2 S. 2, 10 Abs. 2 S. 2 KVG LSA - der Genehmigung der Kommunalaufsicht bedürfen, werden gemäß § 150 Abs. 1 S. 1 KVG LSA erst mit der Genehmigung wirksam. Die Kommunalaufsicht hat in Selbstverwaltungsangelegenheiten der Kommunen sicherzustellen, dass deren Verwaltung im Einklang mit den Gesetzen erfolgt, § 143 Abs. 2 KVG LSA. Aus der Stellung des § 150 KVG LSA im Teil 8. unter der Überschrift „Aufsicht” folgt, dass der Kommunalaufsichtsbehörde bei der Entscheidung über die Genehmigung der kommunalen Satzung - hier der Hauptsatzung - die Funktion der Rechtsaufsicht zukommt. Der o. g. Genehmigungsvorbehalt ist damit Mittel der präventiven Rechtsaufsicht, Versagungsgründe können dabei nur in gesetzlichen Grundlagen enthalten sein. Die Genehmigung ist, aber auch nur dann, zu erteilen, wenn eine Genehmigungspflicht besteht und die von der Kommune beabsichtigte Maßnahme den geltenden Rechtsvorschriften entspricht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 09.02.2000 - A 2 S 404/97 -, juris; Miller in: Bücken/Thielmeyer/Grimberg/Miller/Schneider/Wiegand/Gundlach/Fenzel, KVG LSA-Kommentar, LBW, § 150 S. 3 – 5, Stand 05/2015). Anders gewendet: Verstößt die Satzung der Kommune gegen geltendes Recht, ist durch die Kommunalaufsicht als Rechtsaufsicht die Erteilung der Genehmigung zu versagen.
So liegt der Fall hier. Die Kammer hat zur fehlenden Vereinbarkeit der beabsichtigten Neuregelungen in der Hauptsatzung der Klägerin mit höherrangigem Recht in dem Verfahren 9 A 881/16 MD am 08.03.2017 wie folgt ausgeführt:
„…Unter Berücksichtigung des Vorstehenden verstößt die hier in Rede stehende Entscheidung des Beklagten gegen das Willkürverbot und die gesetzlich normierte Zuständigkeitsverteilung zwischen Rat und Bürgermeister und verletzt die Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.
aa) Eine Verletzung organschaftlicher Rechte der Klägerin wird durch die Neuregelungen in § 4 Nr. 8 und § 6 Abs. 4 Nr. 6 bewirkt. Dies schon deshalb, weil damit das der Bürgermeisterin nach § 60 Abs. 2 KVG LSA eingeräumte Recht zur Außenvertretung, zu der auch das Führen von Rechtsstreitigkeiten gehört, eingegriffen wird. Denn nach den beabsichtigten Regelungen kann sie nur noch solche Rechtsstreitigkeiten in eigener Verantwortung „führen”, deren Wert 5.000,00 Euro nicht übersteigt. Dass eine solche Beschränkung rechtlich überhaupt zulässig ist, begegnet bereits erheblichen Bedenken. Ihre kommunalverfassungsrechtliche Zulässigkeit unterstellt, ist dies jedoch auch im Lichte von § 45 Abs. 2 Nr. 19 KVG LSA zu beurteilen. Danach kann die Vertretung Entscheidungen über die Führung von Rechtsstreitigkeiten von erheblicher Bedeutung nicht übertragen. Die Erheblichkeit einer Rechtsstreitigkeit kann wertmäßig jedoch nicht abschließend bestimmt werden. Anders als die weiteren, im Katalog des § 45 Abs. 2 KVG LSA aufgezählten Angelegenheiten, beinhaltet die Nummer 19 keine ausdrückliche Öffnungsklausel i. S. e. wertmäßig zu bestimmenden Übertragungsmöglichkeit. Der Begriff der Erheblichkeit bedarf damit der Auslegung im Einzelfall, wobei bereits mit der Wortbedeutung eine gesteigerte Bedeutung der Angelegenheit zu fordern ist. Die betragsmäßige Bestimmung in der Hauptsatzung, wie sie hier vom Beklagten vorgenommen wurde, kann insoweit lediglich Indiz für die vom Gesetzeswortlaut geforderte Erheblichkeit sein; vielmehr sind sämtliche Umstände des Einzelfalls zur Bewertung heranzuziehen (z. B. Häufigkeit, Schwierigkeit der Rechtsfrage; Belastung für den kommunalen Haushalt etc.). Denn es sind Rechtsstreitigkeiten denkbar, die sich dem Streitwert nach unterhalb dieses Grenzbetrages bewegen, gleichwohl jedoch für die Kommune von solcher Relevanz sein können, dass die Entscheidung durch die Vertretung zu treffen ist. So sind Rechtsstreitigkeiten mit der Kommunalaufsicht stets von erheblicher Bedeutung (vgl. Klang/Gundlach/Kirchmer, a.a. O. § 44 Rn. 26; Miller in: Bücken-Tielmeyer u. a., a. a. O., § 45 S. 9, Stand: 1.2016), selbst wenn diese dem Streitwert nach unterhalb der hier eingeführten Wertgrenze von 5.000,00 € liegen können. Gegen die Erforderlichkeit der wertmäßigen Bestimmung einer solchen Erheblichkeitsschwelle spricht vorliegend auch, dass die Hauptsatzungen der Stadt A-Stadt in ihren bisherigen Fassungen weder vor dem 03.07.2014 noch danach eine wertmäßig bestimmte Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Stadtrat und dem Hauptverwaltungsbeamten für diese Angelegenheiten vorsahen.
Die Wertgrenze von 5.000,00 Euro für das Führen von Rechtsstreitigkeiten steht zudem im Widerspruch zu der in der Hauptsatzung insoweit für die vom Bürgermeister zu erledigenden Geschäfte der laufenden Verwaltung bestimmte Wertgrenze von 10.000,00 Euro. Denn mit dem Wortlaut der §§ 4 Nr. 8 und 6 Abs. 4 Nr. 6 i. V. m. § 9 Abs. 1 S. 2, 3 Nr. 2 erfolgt eine Verknüpfung zwischen dem Begriff der laufenden Verwaltung und dem Streitwert von 5.000 € als Abgrenzungskriterium dergestalt, dass die Zuständigkeit des Bürgermeisters zur Führung von Rechtsstreitigkeiten nur dann gegeben ist, wenn gerichtliche Verfahren Geschäfte der laufenden Verwaltung betreffen und einen Streitwert von 5.000,00 Euro nicht übersteigen, obwohl er Geschäfte der laufenden Verwaltung bis zu einem Vermögenswert von 10.000,00 Euro selbstständig erledigt. Sachliche Erwägungen für die Einführung einer und gerade dieser Wertgrenze für das Führen von Rechtsstreitigkeiten bzw. für die Divergenz der Wertgrenzen sind - auch mit der Begründung des Änderungsantrages der Fraktionen im Stadtrat – nicht festzustellen.
bb) Sachgerechte Erwägungen für die streitgegenständliche Entscheidung über die Herabsetzung der Wertgrenzen(§§ 45 Abs. 2 Nr. 7, 10, 16, 66 Abs. 1 Ziffer 3 KVG LSA) sowie die Wahrnehmung personalrechtlicher Befugnisse zur Bestimmung derjenigen Angelegenheiten, die vom Bürgermeister eigenverantwortlich wahrzunehmen sind, sind nicht festzustellen. Als sachgerechte Erwägung kann jedenfalls nicht die Durchführung eines Disziplinarverfahrens gegen die Bürgermeisterin belastet werden, denn die Bestimmung von Wertgrenzen und die Einleitung von Disziplinarmaßnahmen verfolgen unterschiedliche Ziele; erstere hat sich an der Arbeitsfähigkeit der Vertretung und der kommunalen Bedeutung bestimmter Angelegenheiten zu orientieren, nicht jedoch an der Qualität der Aufgabenerfüllung durch den Hauptverwaltungsbeamten. Sofern der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, der Entscheidung hätten sachliche Erwägungen zugrunde gelegen, fehlt es am Vorbringen diesbezüglicher Tatsachen. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass die Gründe für die individuelle Entscheidung des einzelnen Mitglieds einer abschließenden Aufklärung nicht zugänglich sein dürften, denn diese sind in der Ausübung ihres Mandats grundsätzlich frei (§ 43 Abs. 1 KVG LSA). Die Klägerin hat jedoch umfangreich zu den die wertmäßige Bestimmung von Zuständigkeitsschranken beeinflussenden Faktoren vorgetragen. Dem ist der Beklagte nicht entgegengetreten.
Den Protokollen zu den Beratungen über die Änderung der Hauptsatzung vom 14.04. und 26.05.2016 sind keine Ausführungen dafür zu entnehmen, dass er sich durch eine Änderung der tatsächlichen Umstände, wie sie im Jahr 2014 seiner Entscheidung über die Festlegung der Wertgrenzen zugrunde gelegen hatten, hat leiten lassen. Die Begründung des Antrages auf Änderung der Hauptsatzung lässt vielmehr den Schluss zu, dass die Entscheidung der Vertretung von Erwägungen getragen war, die sich nicht in den Grenzen des Willkürverbotes halten. Die Stadtratsfraktionen DIE LINKE, CDU und SPD haben die Einbringung ihres Änderungsantrages in der Sitzung vom 14.04.2016 damit begründet, dass sie in der letzten Zeit den Eindruck gewonnen hätte, die Entscheidungen der Klägerin seien von persönlichen Einstellungen und Überzeugungen geprägt, welche nichts mit der Führung einer Verwaltung und Aufgabenerfüllung der Klägerin zu tun habe. Die übertragenen Ermächtigungen würden nicht unter Abwägung objektiver Gegebenheiten zum Wohle der Stadt A-Stadt umgesetzt. In der Sitzung vom 26.05.2016 ist keine erneute Diskussion der Änderung erfolgt. Der Fokus der Änderung lag damit nicht auf der Wesentlichkeit der Angelegenheit für die Gemeinde, welche maßgeblichen Einfluss auf die Beurteilung der Zuständigkeit der Vertretung hat; vielmehr vermag sich das Gericht des Eindrucks nicht zu erwehren, dass die nunmehr begründeten Zuständigkeiten als verkappte Disziplinarmaßnahme des Beklagten gegenüber der Klägerin wirken sollen.
Diese Annahme rechtfertigt sich für das Gericht auch aus der vergleichenden Betrachtung mit den Wertgrenzen. Hierbei hat das Gericht die öffentlich über das Internet abrufbaren Hauptsatzungen anderer, der Klägerin der Größe und Bedeutung nach vergleichbarer Städte (z. B. Gardelegen, Köthen, Merseburg, Burg) betrachtet. Aus diesem Vergleich folgt, dass die nunmehr vom Beklagten bestimmten Beträge - im Einzelnen, aber auch in ihrer Gesamtheit - deutlich unterhalb der dort üblichen Wertschranken liegen. Sofern der Beklagte in diesem Zusammenhang den Vergleich mit den Wertgrenzen in anderen Gemeinden unter Verweis auf die Selbstverwaltungsfreiheit einer jeden Kommune zurückgewiesen hat, ist ihm insoweit zwar zuzugeben, dass diese Bestimmungen in der Entscheidungsfreiheit einer jeden Kommune stehen. Gleichwohl sind der gerichtlichen Bewertung solche Umstände nicht vollends entzogen, denn sie stellen jedenfalls ein Indiz für die Bewertung der Sachgerechtigkeit dar, zumal gesetzliche Vorgaben, welche als Maßstab dienen könnten, fehlen.
Der Beklagte muss sich für die Sachwidrigkeit seiner Entscheidung auch entgegenhalten lassen, dass bereits die Hauptsatzung der Stadt A-Stadt HS-2002 Wertgrenzen enthielt, die ebenfalls deutlich höher lagen, dies mindestens um ein Drittel, überwiegend sogar noch mehr. Die Wertgrenzen in der HS-2014 gingen über diese teilweise sogar noch hinaus. Die tatsächlichen Gegebenheiten, die bei der ursprünglichen Wertfestlegung Berücksichtigung fanden, haben jedenfalls nicht ersichtlich eine wesentliche Änderung erfahren. Dass die bisherigen Wertgrenzen zur Bestimmung der Zuständigkeiten zwischen Rat, Hauptausschuss und Bürgermeister aus anderen Gründen unsachgemäß gewesen sind, ist ebenfalls nicht festzustellen. Dies hat der Beklagte auch nicht substantiiert geltend gemacht. Zur Überzeugung des Gerichts spricht dieser Umstand gegen die Annahme einer Anpassungsbedürftigkeit, wie sie vom Beklagten angestrebt wird.
Einer abschließenden Entscheidung über die sachgerechte Höhe der Wertgrenzen bedarf es nicht. Zu einer solchen ist das Gericht auch nicht berufen, denn dies fällt in die alleinige Zuständigkeit des Beklagten; entscheidungsgegenständlich ist nur die Frage, ob die Herabsetzung der Wertgrenzen und die Änderung der Zuständigkeiten im Vergleich zu den bisherigen Festlegungen in der Hauptsatzung den gesetzlichen Maßstäben für solche Entscheidungen gerecht wird. Dafür, dass die Änderung der Hauptsatzung nicht von sachgerechten Erwägungen getragen ist, spricht zudem der Umfang des Entzugs von Zuständigkeiten der Klägerin in eigener Verantwortung. Mag sich in Bezug auf eine einzelne Angelegenheit eine an der Funktionalität orientierte Sachgerechtigkeit ohne Weiteres einstellen, verlangt dies bei einer Vielzahl von Angelegenheiten schon nach einer besonderen Rechtfertigung.”
Diese Ausführungen macht sich die Kammer auch für das hiesige Verfahren, mit der Folge zu eigen, dass der festgestellte Verstoß der Änderungen der Hauptsatzung höherrangiges Recht verletzt.
b) War die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung aus den vorstehenden Gründen mit höherrangigem Recht nicht vereinbar, ist auch die hier streitgegenständliche kommunalrechtliche Genehmigung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in eigenen Rechten, weshalb ihr ein Aufhebungsanspruch zur Seite steht. Letzteres resultiert daraus, dass sie ansonsten gehalten wäre, die 2. Änderungssatzung bekannt zu machen, wodurch ein rechtswidriger Zustand eintreten würde.
Es kommt vorliegend mithin nicht entscheidungserheblich darauf an, ob die Beschlussfassung über die 2. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung auch deshalb, wie von der Klägerin geltend gemacht, an dem formellen Mangel leidet, weil sie in einer Sitzung beschlossen wurde, die nicht entsprechend der Vorschriften über die öffentliche Bekanntmachung (§§ 52 Abs. 4 KVG LSA, 18 Abs. 1 HS-2014) bekannt gemacht worden ist.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. der Empfehlung gem. Ziffer 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, wonach das klägerische Begehren mit 15.000,00 Euro zu bemessen war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 188 Abs. 2, 187 Abs. 1 BGB
§§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO, 154 KVG
§§ 65 Abs. 1, 9 Abs. 1 Satz 1 KVG
§§ 8 Abs. 2 S. 2, 10 Abs. 2 S. 2 KVG
§§ 45 Abs. 2 Nr. 7, 10, 16, 66 Abs. 1 Ziffer 3 KVG
§§ 52 Abs. 4 KVG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 57 VwGO
§ 35 VwVfG
§ 150 KVG
§ 167 VwGO
§ 45 Abs. 2 Nr. 7 und 10 KVG
§ 45 Abs. 2 Nr. 16 KVG
§ 66 Abs. 1 Satz 3 KVG
§ 65 Abs. 3 S. 5 KVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 65 Abs. 1 KVG
§ 45 Abs. 2 Nr. 19 KVG
§ 60 Abs. 2 KVG
§ 7 Abs. 1 KVG
§ 150 Abs. 1 S. 1 KVG
§ 143 Abs. 2 KVG
§ 45 Abs. 2 KVG
§ 43 Abs. 1 KVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 881/16
1 BGB am 27.11
IV ZB 20/05
VIII ZR 153/93
XI ZB 4/05
XII ZB 229/13
V ZB 112/10
VIII ZB 57/15
V ZR 50/65
III ZR 81/77
III ZR 47/83
VI ZR 348/96
V ZR 266/14
III ZR 98/96
VI ZR 256/77
2 S 404/97