Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-29, Aktenzeichen 29 K 10136/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:1129.29K10136.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger war bis zum 31. Mai 2017 Mitglied des Landtages Nordrhein-Westfalen.
Mit Schreiben vom 13. Juli 2016 stellte der Kläger unter seinem Namen mit dem Briefkopf „Mitglied des Landtags Nordrhein-Westfalen“ beim Polizeipräsidium E. einen Antrag nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW (IFG NRW) zum Einsatz optisch-technischer Mittel in E. . Er beantragte den Informationszugang zu den durch das beklagte Land erstellten Dokumentationen nach § 15a Abs. 4 S. 1 PolG NRW, zu Anordnungen zu Maßnahmen nach dieser Vorschrift und zu allen Akten zur jährlichen Überprüfung der Voraussetzungen nach § 15a Abs. 4 S. 3 PolG NRW der letzten vier Jahre. Das Schreiben war unterzeichnet mit dem Namen des Klägers und dem Zusatz MdL.
Unter dem 29. Juli 2016 teilte das Polizeipräsidium E. mit, dass es dem Ersuchen nicht entsprechen könne. Der Informationsanspruch stehe jeder natürlichen Person zu. Als Mitglied des Landtags gelte der Kläger nicht als natürliche Person im Sinne des IFG NRW. Das Schreiben war nicht mit einer Rechtsbelehrung versehen.
Am 5. September 2016 hat der Kläger als Mitglied des Landtags Nordrhein-Westfalen hiergegen Klage erhoben. Er macht geltend: Ohne Zweifel habe er seine Anfrage an das Polizeipräsidium E. als natürliche Person gestellt. Die Verwendung seines Briefkopfes als Mitglied des Landtags ändere daran nichts. Eine natürliche Person könne Mitglied des Landtags sein. Bei seiner Anfrage an das Polizeipräsidium handele es sich nicht um ein Innenverhältnis zwischen Organen derselben Körperschaft. Die angefragten Unterlagen seien vorhandene Informationen im Sinne des IFG NRW, so dass die Überlassung auch keinen besonderen Aufwand darstelle. Die Landesregierung habe bereits auf seine Kleine Anfrage 4736 ausweichend geantwortet und ihn an das jeweilige Polizeipräsidium verwiesen. Dieses wiederum habe ihn an das Ministerium verwiesen. Dieses habe ihn trotz mehrfacher Nachfragen nur immer wieder hingehalten. Daraufhin habe er den Antrag nach IFG NRW gestellt.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 29. Juli 2016 zu verpflichten, seinen Antrag vom 13. Juli 2016 in vollständiger Form zu beantworten.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es trägt vor: Der Kläger habe seine Anfrage an das Polizeipräsidium E. als Mitglied des nordrhein-westfälischen Landtages gerichtet. Als Landtagsabgeordneter könne der Kläger den im IFG vorgesehenen freien Zugang zu amtlichen Informationen nicht beanspruchen. Vielmehr mache er Rechte aus seiner organschaftlichen Rechtsstellung geltend. Als Abgeordneter habe der Kläger einen Informationsanspruch gegenüber der nordrhein-westfälischen Landesregierung, der sich aus Art. 30 Abs. 2 der Landesverfassung ableite. Eine Überlassung der begehrten Informationen sei ferner deshalb abzulehnen, weil die öffentliche Sicherheit andernfalls beeinträchtigt würde. Im Übrigen sei eine Überlassung der begehrten Informationen gemäß § 7 Abs. 2 Buchst. a IFG NRW abzulehnen, weil dies Einfluss auf den Prozess der Willensbildung zwischen öffentlichen Stellen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Soweit der Kläger als Mitglied des Landtags Nordrhein-Westfalen einen Anspruch nach dem IFG NRW geltend macht, ist die Klage zulässig, aber unbegründet. Soweit er als natürliche Person einen Anspruch nach dem IFG NRW haben könnte, ist die Klage unzulässig.
Der angefochtene Bescheid vom 29. Juli 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Das beklagte Land hat den Antrag des Klägers auf Informationszugang zu Recht abgelehnt. Als Mitglied des Landtags Nordrhein-Westfalen hat der Kläger keinen Anspruch auf Auskunft nach dem IFG NRW (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Nach § 4 Abs. 1 IFG NRW hat jede natürliche Person nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen.
Den Anspruch auf Zugang zu Informationen des Polizeipräsidiums E. macht der Kläger mit seinem Antrag vom 13. Juli 2016 in seiner Eigenschaft als Mitglied des Landtags geltend. Dass er als Abgeordneter tätig geworden ist, ergibt sich eindeutig aus dem verwendeten Briefkopf, der neben der Kennzeichnung „Mitglied des Landtags Nordrhein-Westfalen“ unter dem Namen des Klägers das Wappen des Landes Nordrhein-Westfalen sowie die Kontaktdaten des Landtags, also Adresse, Telefon, Fax und E-Mail- Adresse enthält, sowie der mit dem Zusatz „MdL“ versehenen Unterschrift.
In seiner Eigenschaft als Mitglied des Landtags Nordrhein-Westfalen hat der Kläger nicht den im Informationsfreiheitsgesetz vorgesehenen freien Zugang zu den bei den öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen. Der Kreis der Informationsberechtigten ist im Informationsfreiheitsgesetz auf natürliche Personen im Sinne des § 4 Abs. 1 IFG NRW begrenzt. Der Kläger geht nicht als natürliche Person gegen das beklagte Land vor, sondern macht von seiner Person unabhängige Rechte aus seiner organschaftlichen Rechtsstellung als Abgeordneter geltend. Als Abgeordneter ist der Kläger Teil des Verfassungsorgans Landtag. Der Antrag richtet sich gegen eine Behörde der Landesregierung, die ebenfalls ein Verfassungsorgan ist. Der Hintergrund des Antrags ist parlamentarischer Natur: Der Kläger nimmt selbst Bezug auf eine Kleine Anfrage und bittet in seiner E-Mail an das Ministerium vom 31. Mai 2016 um kurzfristige Überlassung der Informationen, da er sie vor der aktuellen Plenardebatte prüfen wolle.
Das organschaftliche Innenverhältnis zweier Verfassungsorgane wird vom Informationsfreiheitsgesetz nicht erfasst.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2003 – 8 A 4282/02 - , juris, zum Informationszugangsanspruch eines Mitglieds der Vollversammlung einer Industrie- und Handelskammer.
Das Informationsfreiheitsgesetz regelt den Anspruch auf Informationszugang für die Bürgerinnen und Bürger des Landes Nordrhein-Westfalen; er richtet sich an alle dem Landesrecht unterliegenden Verwaltungen. Dieser Anspruch ist nach der Gesetzesbegründung als eigenständiger Bürgerrechtsanspruch konstruiert. Der Anspruch soll unter anderem die Akzeptanz der behördlichen Entscheidungen und der zu Grunde liegenden politischen Beschlüsse erhöhen, die Mitsprache der Bürger bei staatlichem Handeln verbessern und der Kontrolle staatlichen Handelns dienen. Angestrebt wird insbesondere eine Verbesserung der Transparenz und der bürgerschaftlichen Partizipation (LT-Drucksache 13/1311, S. 9). Nach dem Zweck des Gesetzes soll der Informationszugangsanspruch danach die Position des Bürgers verbessern, der sich außerhalb der öffentlichen Verwaltung befindet.
Vgl. Shirvani, Verhältnis zwischen Fragerechten nach IFG und Auskunftsrechten von Abgeordneten nach der Landesverfassung NRW am Beispiel des BLB NRW, Gutachten im Auftrag des Landtags Nordrhein-Westfalen, Mai 2015, Seite 36; www.landtag.nrw.de/Dokumentenservice/portal/WWW/ dokumentenarchiv/Dokument/MMI16-280.pdf.
Das Gesetz betrifft demnach nur das Außenrechtsverhältnis der öffentlichen Verwaltung zum (privaten) Bürger. Als Abgeordneter ist der Kläger zwar nicht Teil der öffentlichen Verwaltung. Er ist aber Mitglied des Landtags und damit Teil eines zentralen politischen Entscheidungsgremiums, das nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 S. 1 IFG NRW seinerseits Anspruchsverpflichteter sein kann. Als Amtsträger kann ein Abgeordneter nicht mit einem Bürger gleichgesetzt werden, der von den staatlichen Entscheidungen betroffen ist.
Vgl. Shirvani, a.a.O..
Das typische hoheitliche Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen Bürger und Verwaltung liegt im Verhältnis Mitglied des Landtags und Landesregierung gerade nicht vor.
In seiner Eigenschaft als Mitglied des Landtags steht dem Kläger gegenüber der Landesregierung ein Frage- und Informationsrecht zu. Diese Kontrollrechte folgen aus den verfassungsrechtlichen Statusrechten der Abgeordneten, die ihre Grundlage in Art. 30 Abs. 2 der Landesverfassung (LVerf NRW) finden, und aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz. Denn eine wesentliche Funktion des Frage- und Informationsrechts besteht darin, den Abgeordneten ein Instrument an die Hand zu geben, mit dessen Hilfe sie die ihnen gegenüber der Regierung zugewiesene Kontrollfunktion auch tatsächlich wahrnehmen können. Mit dem Frage- und Informationsrecht korrespondiert auf Seiten der Landesregierung eine Antwortpflicht. Der in Art. 30 Abs. 2 (LVerf NRW) gewährleistete Status des Abgeordneten schließt einen Anspruch auf vollständige und zutreffende Beantwortung seiner an die Landesregierung gerichteten Anfragen ein. Diesen verfassungsrechtlichen Status kann ein Abgeordneter im Organstreitverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen gegenüber der Landesregierung, die ebenfalls ein Verfassungsorgan ist, verteidigen. Sowohl die Antwortverweigerung als auch die schlichte Nichtbeantwortung und die nicht hinreichende Beantwortung der Fragen von Abgeordneten können diese konkret in ihren Rechten aus Art. 30 Abs. 2 LV NRW betreffen.
Vgl. VerfGH Münster, Urteil vom 15. Dezember 2015 – 12/14 -, juris, Rz. 63 f., m.w.N..
Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz ist für solche öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art nicht gegeben (§ 40 Abs. 1 VwGO).
Als Abgeordneter gehört der Kläger nach alledem nicht zum Kreis der Informationsberechtigten nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Ob ein Anspruch des Klägers auf Informationszugang nach diesem Gesetz auch deshalb ausscheidet, weil Art. 30 Abs. 2 Verf. NRW als eine besondere Vorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW angesehen werden kann, die eine abschließende Rechtsgrundlage für Auskunftsansprüche des Abgeordneten bildet,
bejahend: Shirvani, a.a.O., m.w.N.,
kann offen bleiben.
Soweit dem Kläger jedenfalls nach seinem Ausscheiden aus dem Landtag als natürliche Person im Sinne des § 4 Abs. 1 IFG NRW ein Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen beim Polizeipräsidium E. zustehen könnte, ist die Klage unzulässig. Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage ist, dass vor Erhebung der Verpflichtungsklage im Verwaltungsverfahren erfolglos ein Antrag auf Erlass des eingeklagten Verwaltungsakts gestellt wurde (vgl. §§ 68 Abs. 2, 75 VwGO). Es ist zunächst Sache der beklagten Verwaltung sich mit gegen sie gerichteten Ansprüchen zu befassen. Informationszugang nach dem IFG NRW wird nur auf Antrag gewährt (§ 5 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW). Als natürliche Person hat der Kläger beim beklagten Land vor Klageerhebung keinen Antrag gestellt. Das beklagte Land hat dementsprechend nur den Antrag des Klägers als Abgeordneter beschieden. Damit fehlt es an einer Sachurteilsvoraussetzung der Verpflichtungsklage, die nicht nachholbar ist. Dass sich das beklagte Land im Klageverfahren zur Sache eingelassen hat, ändert an der Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nichts.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,-- Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Abs. 2, 75 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO
§ 15a Abs. 4 S. 1 PolG NRW
§ 15a Abs. 4 S. 3 PolG NRW
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 1 IFG NRW
§ 2 Abs. 2 S. 1 IFG NRW
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 30 Abs. 2 LV

Zitierte Entscheidungen: 8 A 4282/02