Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-07, Aktenzeichen 8 A 10859/17
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2017:1107.8A10859.17.00

Tenor:
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 16. September 2015 wird festgestellt, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 644 „Luitpoldhafen Süd“ am 17. Juni 2016 verpflichtet gewesen ist, der Klägerin den beantragten Vorbescheid des Inhalts zu erteilen, dass die Wiedererrichtung der zerstörten Lagerhalle … an der H. Straße … auf der Parkinsel in Ludwigshafen an der gleichen Stelle und in den bisherigen Ausmaßen und Materialen grundsätzlich bauplanungsrechtlich zulässig ist.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 644 „Luitpoldhafen Süd“ am 17. Juni 2016 verpflichtet gewesen ist, ihr den beantragten Bauvorbescheid für die Wiedererrichtung der zerstörten Lagerhalle … an der H. Straße … in Ludwigshafen zu erteilen.
Die Klägerin ist eine GmbH und seit 1960 Betreiberin der Hafenbetriebe Ludwigshafen am Rhein. Am Luitpoldhafen hat sie das 246.159 m² große Grundstück an der H. Straße, Flurstück Nr. …, vom Land Rheinland-Pfalz gepachtet. Auf einer Teilfläche zwischen dem Hafenbecken im Westen und der parallel dazu verlaufenden H. Straße im Osten war aufgrund einer Baugenehmigung vom 12. Mai 1969 eine Lagerhalle von 170 m x 56 m x 7,45 m Größe entstanden. Durch Tekturgenehmigung vom 2. September 1971 wurde die Nutzungsänderung von der Getreidelagerung zur Lagerung von Kunststoffen (Polystyrolmarken) der B. erlaubt. Diese Halle wurde durch einen Großbrand am 22. Juni 2013, ausgelöst durch einen technischen Defekt an der Photovoltaikanlage auf dem Dach, nahezu vollständig zerstört. Auf dem abgeräumten Gelände existiert lediglich noch die Bodenplatte der ehemaligen Lagerhalle. Nördlich an dieses Gelände schließt sich ein E-Großmarkt an, südlich davon befinden sich Bürogebäude und zahlreiche Gewerbebetriebe, vorwiegend aus der Logistikbranche. Westlich der H. Straße befinden sich ausschließlich Wohnhäuser.
Im Dezember 2013 stellte die Klägerin eine Bauvoranfrage zum Wiederaufbau der zerstörten Halle in der bisherigen Größe. Zur geplanten Nutzung führte die Klägerin in einem Begleitschreiben ihres Architekten vom 11. Dezember 2013 aus, dass die gelagerten Güter – wie in dem Bauschein vom 2. September 1971 genehmigt – in erster Linie aus Kunststoffen der B. bestehen sollten. Auf Nachfrage der Beklagten ergänzte die Klägerin mit Schreiben vom 7. Februar 2014, dass neben der Lagerung üblicher Handels- und Kaufmannsgüter die Lagerung und der Umschlag folgender Stoffgruppen in Betracht komme: Styropor, Neopor, Lignatec-Beads, E-por, Luwax EVA sowie Vorprodukte für die Farb- und Lackherstellung u.Ä.. Derzeit könne allerdings nicht endgültig geklärt werden, welche Stoffe in welchem Umfang zukünftig gelagert und umgeschlagen würden. Insgesamt werde von einer Lagerkapazität von 8.000 bis 10.000 t ausgegangen, was angesichts des Volumens der Lagerhalle etwa 30 Fahrzeugbewegungen pro Tag ausmache. Ein Lieferverkehr zu schützenswerten Zeiten, insbesondere in den Nacht- oder Feiertagsstunden, sei nicht beabsichtigt. Die Fahrzeugbewegungen sollten ebenso wie die Ladetätigkeit möglichst wasserseitig erfolgen. Mit Schreiben vom 14. Februar 2014 stellte die Klägerin gegenüber der Beklagten klar, dass Gegenstand der Bauvoranfrage lediglich die „grundsätzliche bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens (Bebauungsgenehmigung) in dem durch die beigefügten Pläne dargestellten Maße“ sei. Nach der Stellungnahme der Struktur- und genehmigungsdirektion Süd, Gewerbeaufsicht, vom 24. März 2014 bestehen gegen das Bauvorhaben keine grundsätzlichen Bedenken. Entsprechend äußerte sich der Vertreter der städtischen Feuerwehr mit Schreiben vom 10. April 2014, fügte allerdings ergänzend hinzu, dass es aufgrund des Brandereignisses im Juni 2013 inmitten eines Wohngebiets als bedenklich angesehen werde, dass Lagergut mit einer hohen Brandgefährdung in der Halle gelagert werde; die Ansiedlung eines Störfallbetriebes nach der Störfallverordnung sei in unmittelbarer Nähe des Wohngebietes grundsätzlich nicht zulässig; eine Detailprüfung des Brandschutzkonzeptes mit abschließender gefahrschutztechnischer Stellungnahme erfolge im Baugenehmigungsverfahren.
Am 7. April 2014 beschloss der Stadtrat der Beklagten die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 644 „Luitpoldhafen Süd“ mit dem Ziel, auf dem fraglichen Gelände zwischen H. Straße und Luitpoldhafen die große Nachfrage nach innenstadtnahen Grundstücken für hochwertige Ein- oder Zweifamilienhausbebauung befriedigen zu können sowie die Lärm- und Verkehrsbelastung der bestehenden Wohnbebauung östlich der H. Straße durch Gewerbebetriebe zu mindern. Es sei deshalb die Festsetzung einer Wohn- bzw. gemischten Nutzung beabsichtigt.
Mit Bescheid vom 6. August 2014 lehnte die Beklagte den begehrten Bauvorbescheid mit der Begründung ab, das Vorhaben füge sich nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Diese bestehe aus einer Gemengelage aus unvereinbaren Gewerbe- und Wohnnutzungen. Aufgrund der geplanten Größe der Lagerhalle sei davon auszugehen, dass die LKW-Transporte einen Umfang erreichten, der nicht mehr mischgebietskonform und damit nicht mehr wohnverträglich sei. Die Brandschutzanforderungen seien aufgrund der Beschaffenheit des Lagergutes möglicherweise nicht einzuhalten. Aus den genannten Gründen seien auch die Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse für die östliche Seite der H. Straße nicht gewährleistet. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Stadtrechtsausschuss mit Widerspruchsbescheid vom 3. Dezember 2014 im Wesentlichen mit der Begründung zurück, dass sich das Bauvorhaben auch nach seiner Auffassung nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge. Das Vorhaben verstoße gegen das Gebot der Rücksichtnahme. Bereits vor dem Brandereignis habe es Beschwerden von Anwohnern der H. Straße bezüglich des An- und Abfahrtverkehrs der gewerblichen Anlieger der H. Straße gegeben. Die Angaben der Klägerin zum Umfang der Fahrzeugbewegungen seien zu vage. Zudem werde durch die in der Halle zu lagernden Stoffe ein erhöhtes Gefahrenpotential für die benachbarte Wohnnutzung begründet. Dieses Gefahrenpotential habe sich in der Brandkatastrophe im Juni 2013 realisiert; das Vorhandensein eines städtebaulichen Missstandes sei offenkundig. Es habe sich um einen der größten Brände in der Geschichte der Stadt gehandelt. Lediglich den günstigen Windverhältnissen sei es zu danken, dass sich das Feuer nicht weiter auf die Wohnhäuser ausgebreitet habe.
Zur Begründung der dagegen erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen ausgeführt: Sie habe einen Anspruch auf den begehrten Bauvorbescheid. Ihr Bauvorhaben sei in dem faktischen Gewerbegebiet bauplanungsrechtlich zulässig. Es wirke sich auch nicht rücksichtslos auf die Nachbarschaft aus, die durch die langjährige Hallennutzung vorbelastet sei. Im Übrigen könne die Beklagte den Bauvorbescheid gegebenenfalls mit immissionsschutzrechtlichen Auflagen verbinden. Eventuelle Auflagen hinsichtlich des Zulieferverkehrs und der zu lagernden Stoffe seien dem Baugenehmigungsverfahren vorzubehalten.
Die Beklagte ist dem entgegengetreten und hat die Rücksichtslosigkeit des Bauvorhabens wegen der von ihm ausgelösten bodenrechtlichen Spannungen betont. Es handele sich um eine städtebaulich unbefriedigende Gemengelage von Gewerbe- und Wohnnutzung. Die sich hieraus ergebende Planungspflicht indiziere die Rücksichtslosigkeit.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 16. September 2015 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Das Bauvorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Der Bauplatz sei zwar keine sog. „Außenbereichsinsel“, sondern liege innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Denn die dort früher vorhandene Halle sei für das Gebiet weiterhin prägend, weil die Klägerin sich bereits Monate nach dem Brandereignis um eine Bebauung bemüht habe. Das Vorhaben füge sich zwar nach der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung ein, die als faktisches Gewerbegebiet aufzufassen sei. Dieses Gebiet reiche bis zur H. Straße, die eine Zäsur zu dem östlich angrenzenden Wohngebiet darstelle. Indes füge sich das Bauvorhaben der Klägerin hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung nicht ein. Keines der Gebäude in der näheren Umgebung des Bauplatzes erreiche die für die Lagerhalle der Klägerin geplante Grundfläche von 9.405,34 m². Die größte Grundfläche bei den in der Nachbarschaft vorhandenen Gebäuden weise mit 2.860 m² der E.-Großmarkt in der H. Straße … auf. Eine ausnahmsweise bauplanungsrechtliche Zulässigkeit trotz Überschreitens des bauplanungsrechtlichen Rahmens scheitere hier daran, dass das Bauvorhaben der Klägerin bodenrechtlich bewältigungsbedürftige Spannungen auslöse, die nur unter Einsatz der Bauleitplanung aufgelöst werden könnten. Das Vorhaben der Klägerin könne schließlich auch nicht nach § 34 Abs. 3a Satz 1 BauGB zugelassen werden, weil die Neuerrichtung einer so großen Halle zur Lagerung von Gütern mit einer hohen Brandgefährdung unmittelbar gegenüber einer Wohnbebauung städtebaulich nicht vertretbar sei. Der Großbrand vom Juni 2013 habe den städtebaulichen Missstand einer unmittelbaren Nachbarschaft von Gewerbenutzung und Wohnbebauung offenbart. Gerade die Größe der Lagerhalle berge auch bei angenommener Einhaltung der Brandschutzvorschriften ein unkalkulierbares Risiko für die umgebende Wohnbebauung.
Die Klägerin hat zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung im Wesentlichen vorgetragen: Ihr Bauvorhaben sei bauplanungsrechtlich zulässig. Es halte sich innerhalb des vorgegebenen bauplanungsrechtlichen Rahmens. Dies gelte auch für das Maß der baulichen Nutzung. Auch insofern präge die frühere, seit 45 Jahren bestehende Lagerhalle mit. Sie sei auch in ihrer Größe hafengebietsprägend und kein „singulärer Ausreißer“. Die Wiedererrichtung der Halle erweise sich auch nicht als rücksichtslos gegenüber der Nachbarschaft. Sie führe nicht zu einer Verschlechterung der gegenwärtigen Situation. Sie berge auch keine besondere Brandgefahr. Laut Brandsachverständigen bestünden gegen das Bauvorhaben keine Bedenken. Die Gefahr eines sog. „Dennoch-Störfalls“ sei hinzunehmen. In der Halle sollten keine gefährlichen Güter gelagert werden. Im Übrigen sei das Bauvorhaben jedenfalls nach § 34 Abs. 3a BauGB zulässig. Insbesondere sei es als hafenaffines Vorhaben städtebaulich vertretbar. Es sei gerade das Ziel der Vorschrift, eine Privilegierung in städtebaulich unerwünschten Gemengelagen zu schaffen.
Nachdem die Beklagte die am 7. Dezember 2015 für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 644 „Luitpoldhafen Süd“ beschlossene Veränderungssperre am 17. Juni 2016 öffentlich bekannt gemacht und die Klägerin hiergegen einen Normenkontrollantrag gestellt hat, hat der Senat mit Beschluss vom 26. Juli 2016 das Verfahren bis zur Entscheidung über die Normenkontrolle ausgesetzt.
Im Anschluss an das rechtskräftige Normenkontrollurteil des Senats vom 23. November 2016 – 8 C 10662/16.OVG –, BauR 2017, 852, hat die Klägerin ihr Klagebegehren auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Sie habe ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, da sie die Absicht habe, wegen des ihr entstandenen Schadens gegen die Beklagte einen Amtshaftungsanspruch bzw. einen Anspruch auf Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff vor dem Zivilgericht einzuklagen. Weil ihre Gesellschafter ausschließlich öffentlich-rechtliche Körperschaften, vor allem das Land Rheinland-Pfalz, seien, sei sie nicht zuletzt aus haushaltsrechtlichen Gründen zu einem solchen Vorgehen verpflichtet. Der Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff wegen entgangener Nutzungsmöglichkeiten stehe auch dem Pächter eines Grundstücks zu.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 16. September 2015 festzustellen, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 644 „Luitpoldhafen Süd“ am 17. Juni 2016 verpflichtet gewesen ist, ihr den beantragten Vorbescheid des Inhalts zu erteilen, dass die Wiedererrichtung der zerstörten Lagerhalle … der Klägerin H. Straße …, Parkinsel, in Ludwigshafen an gleicher Ort und Stelle in den bisherigen Ausmaßen und Materialien genehmigt wird.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Nach ihrer Auffassung könne die Klägerin sich für das geänderte Klagebegehren nicht auf ein Feststellungsinteresse berufen. Sie habe nicht dargetan, dass mit der Zivilklage hinreichend sicher zu rechnen sei. Die Geltendmachung eines Amtshaftungsanspruchs scheitere angesichts des Urteils des Verwaltungsgerichts an dem fehlenden Verschulden der Behördenbediensteten. Für die Geltendmachung des Entschädigungsanspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff sei lediglich der Eigentümer des Baugrundstücks anspruchsberechtigt, hier also das Land Rheinland-Pfalz und nicht die Klägerin. Im Übrigen sei die Bauvoranfrage zu Recht abgelehnt worden. Die Baufläche stelle eine sog. Außenbereichsinsel dar. Darüber hinaus füge sich das Bauvorhaben der Klägerin nach dem Maß der baulichen Nutzung nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Insofern sei zu sehen, dass bereits die frühere Lagerhalle der Klägerin die nähere Umgebung nicht geprägt habe, weil sie darin als Fremdkörper erschienen sei. Mit ihrer im Vergleich zum nächstgrößeren Gebäude viermal größeren Grundfläche sei sie ein Unikat gewesen, das die nähere Umgebung nicht habe prägen können. Jedenfalls verletze das Vorhaben das Rücksichtnahmegebot. Die Wiedererrichtung der Halle wirke sich unzumutbar auf die benachbarte Wohnbebauung aus. Eine Vorbelastung durch die frühere Halle bestehe nicht. Eine prägende Wirkung des Altbestandes beziehe sich allenfalls auf die Merkmale der „näheren Umgebung“ und des „Bebauungszusammenhangs“. Unzumutbar für die Nachbarschaft sei der erhebliche Zu- und Ablieferverkehr mit den dadurch hervorgerufenen Immissionen. Zudem entfalte das Vorhaben mit knapp 10.000 m² Grundfläche eine erdrückende Wirkung auf die Nachbarschaft.
Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung den Antrag gestellt, Beweis durch Inaugenscheinnahme des Senats zu der Frage zu erheben, ob die Größe der unbebauten Freifläche auf dem Grundstück der ehemaligen Lagerhalle geeignet sei, den Bebauungszusammenhang unter den gewerblich genutzten Grundstücken zwischen H. Straße und Hafenbecken zu unterbrechen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Behördenakten, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
I.
Die in einen Fortsetzungsfeststellungsantrag geänderte Klage ist zulässig.
Der Fortsetzungsfeststellungsantrag ist in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO – unabhängig von den Voraussetzungen nach § 91 VwGO – statthaft und auch im Übrigen zulässig (vgl. hierzu allgemein: Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113, Rn. 97 ff). Das ursprünglich zulässige Begehren auf Verpflichtung zur Erteilung eines Bauvorbescheids hat sich durch das Inkrafttreten der Veränderungssperre zum 17. Juni 2016 erledigt. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.
Das Feststellungsinteresse ergibt sich aus der erklärten Absicht der Klägerin, wegen der entgangenen Nutzungsmöglichkeiten auf dem von ihr angepachteten Grundstück Schadensersatz- bzw. Entschädigungsklage zu erheben. Die Klägerin hat hinreichend glaubhaft gemacht, diese Klage alsbald einreichen zu wollen (vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 9. März 2005 – 2 B 111.04 –, juris, Rn. 7; auch: BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 – 4 C 1.03 –, BVerwGE 121, 169 und juris, Rn. 5 und Rn. 17; auch: BayVGH, Urteil vom 22. Mai 2006 – 1 B 04.3531 –, NVwZ-RR 2007, 653 und Rn. 42 „erklärte Absicht“).
Das mit der Absicht der Erhebung einer zivilprozessualen Klage begründete Feststellungsinteresse kann nur dann verneint werden, wenn sich der beabsichtigte Zivilprozess als offensichtlich aussichtslos erweist. Davon ist dann auszugehen, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete zivilrechtliche Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2006, a.a.O., juris, Rn. 21). Soweit die Klägerin zunächst vorgetragen hat, einen Amtshaftungsanspruch geltend machen zu wollen, wird man diesen Anspruch als offensichtlich ausgeschlossen betrachten müssen. Denn das für diesen Anspruch erforderliche Verschulden der Behördenbediensteten ist nach ständiger Rechtsprechung zu verneinen, wenn ein Kollegialgericht das Verhalten der Behörde als rechtmäßig gewertet hat (vgl. BVerwG, ebenda). Dies ist hier aufgrund des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 16. September 2015 der Fall.
Soweit die Klägerin jedoch ergänzend geltend macht, die beabsichtigte Zivilklage auch auf den Anspruch auf Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs stützen zu wollen, erscheint dies nicht offensichtlich aussichtslos. Die rechtswidrige Ablehnung einer Bauvoranfrage kann nämlich einen solchen Eingriff darstellen und einen auf die „Bodenrente“ gerichteten Anspruch begründen (vgl. BGH, Urteil vom 10. März 1994 – III ZR 9/93 –, BGHZ 125, 258, LS 2; BayVGH, Urteil vom 22. Mai 2006, a.a.O., juris, Rn. 42). Entgegen der Auffassung der Beklagten kann die Anspruchsberechtigung nicht – jedenfalls nicht mit der gebotenen Offensichtlichkeit – auf den Inhaber des Grundstückseigentums beschränkt werden. Das richterrechtlich anerkannte Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs setzt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs voraus, dass von hoher Hand in eine durch Art. 14 GG (eigentumsmäßig) geschützte Rechtsposition unmittelbar eingegriffen wird (vgl. BGH, Urteil vom 7. Juni 1990 – III ZR 74/88 –, BGHZ 111, 349 und juris, Rn. 8 und Rn. 23; auch: Pasternak, in: Aust/Jacobs/Pasternak, Die Enteignungsentschädigung, 6. Aufl. 2007, Rn. 219). In der Rechtsprechung wird jedoch die Entschädigung wegen enteignungsgleichen (oder enteignenden) Eingriffs nicht auf die Folgen für den Grundstückseigentümer beschränkt. Als eigentumsrechtlich geschützte Rechtsposition wird vielmehr auch das Nutzungsinteresse aufgrund eines Pachtverhältnisses angesehen (vgl. BGH, Urteil vom 13. Dezember 2007 – III ZR 116/07 –, BGHZ 175, 35 LS 2 [Durchschneidung landwirtschaftlicher Pachtflächen infolge Straßenbau]; ähnlich: BGH, Urteil vom 2. Februar 1984 – III ZR 170/82 –, MDR 1984, 647 und juris, Rn. 10; ferner: BGH, Beschluss vom 10. Juli 1986 – III ZR 269/85 –, juris, Rn. 3 [enteignender Eingriff in das der Klägerin zustehende Pachtrecht]; BGH, Urteil vom 15. Februar 1996 – III ZR 49/95 –, DVBl. 1996, 671 und juris, Rn. 15 [enteignender Eingriff aufgrund Denkmalschutzverordnung in das Bimsabbauinteresse einer Pächterin]; OLG Koblenz, Urteil vom 14. Februar 2001 – 1 U 1675/97 –, juris, Rn. 76 ff. [Klage auf Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs für Überschwemmungsschäden infolge fehlerhafter Bachverrohrung, Aktivlegitimation auch der Pächterinnen nicht in Frage gestellt]). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung erscheint es nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass die Klägerin auch als bloße Grundstückspächterin eine Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs beanspruchen kann.
II.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet, denn die Klägerin hatte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre einen Anspruch auf Erlass des begehrten Bauvorbescheids.
1. Die Bauvoranfrage der Klägerin ist bescheidungsfähig.
Die Bauvoranfrage der Klägerin – und dementsprechend ihr Klagebegehren - zielt auf die Feststellung der „grundsätzlichen bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit“ der Wiedererrichtung der Lagerhalle (Schreiben der Klägerin vom 14. Februar 2014, Bl. 24 der Behördenakte), wobei Einzelheiten der Gefährdungsbeurteilung dem späteren Verfahren vorbehalten bleiben sollen (vgl. E-Mail der Klägerin vom 27. Juni 2014, Bl. 80 der Behördenakte).
Nach § 72 Satz 1 LBauO kann vor Einreichung des Bauantrags zu einzelnen Fragen des Vorhabens ein schriftlicher Bescheid (Bauvorbescheid) beantragt werden. Dieser Antrag muss hinreichend bestimmt sein, damit im Falle seiner positiven Bescheidung der Umfang seiner Bindungswirkung für das Baugenehmigungsverfahren feststeht. Über diese Bestimmtheit der Bauvoranfrage hinaus ist der Bauantragsteller bei der Festlegung des Verfahrensgegenstandes weitgehend frei. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Bauvorbescheid auch lediglich über die „grundsätzliche“ Zulässigkeit der Bebauung eines Grundstücks mit einem Vorhaben ergehen darf, dessen Ausführung im Einzelnen der Prüfung in einem nachfolgenden Genehmigungsverfahren vorbehalten bleibt. Auch ein Vorbescheid dieses Inhalts kann für den Bauwerber eine günstige Rechtsposition begründen. Allerdings lässt die Bindungswirkung eines darauf ergehenden positiven Bescheids die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens in seiner konkreten Ausführung noch offen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1987 – 4 C 41.84 –, NVwZ 1987, 884 und juris, LS 1 und Rn. 13; auch: OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013 – 2 A 204/12 –, BauR 2014, 676 und juris, Rn. 42 bis 45; Urteil vom 19. Juli 2017 – 7 A 768/16 –, juris, Rn. 29 f.). Eine solche Bauvoranfrage zielt damit – wie hier - auf die Feststellung, dass das zunächst nur allgemein umschriebene Vorhaben nicht schon bereits grundsätzlich und unabhängig von den Details der Bauausführung und des konkreten Nutzungskonzepts bauplanungsrechtlich unzulässig, vielmehr durch eine bestimmte Art der baulichen Gestaltung und durch technische Vorkehrungen so plan- und ausführbar ist, dass es nicht zu unzumutbaren Beeinträchtigungen kommt. Mit welchen baulichen und technischen Vorkehrungen und mit welchen Nutzungsauflagen sich das Bauvorhaben einfügt und dem Rücksichtnahmegebot gerecht wird, ist dem nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren vorbehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1987, a.a.O., juris, Rn. 24).
2. Die Klägerin konnte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre zum Bebauungsplan Nr. 644 „Luitpoldhafen Süd“ die Feststellung beanspruchen, dass die Wiedererrichtung der Lagerhalle am alten Standort und in den Maßen der abgebrannten Halle grundsätzlich bauplanungsrechtlich zulässig ist.
Damit steht fest, dass dem Bauvorhaben der Klägerin in dem bislang nur grob skizzierten Umfang zu Art und Weise des Betriebsablaufs (Lagerkapazität von 8.000 bis 10.000 t, Fortführung der Lagerung der bislang genehmigten Stoffe mit nachzureichendem Brandschutzkonzept, ca. 30 LKW-Bewegungen am Tag) in bauplanungsrechtlicher Hinsicht nicht bereits grundsätzliche Hinderungsgründe entgegenstanden.
a) Rechtsgrundlage für die Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens der Klägerin ist § 34 BauGB.
Denn die zur Wiedererrichtung der Lagerhalle vorgesehene Fläche ist Teil eines „im Zusammenhang bebauten Ortsteils“ i.S.v. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Ein solcher Bebauungszusammenhang liegt vor, soweit eine tatsächlich aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt. Hierzu zählen auch unbebaute Grundstücke bzw. Flächen, sofern es sich bei ihnen um eine Baulücke im engeren Sinne handelt, das heißt um ein zwar unbebautes aber bebauungsfähiges Grundstück, das trotz der fehlenden Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit der umgebenden Bebauung nicht stört (so: BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2015 – 4 C 5.14 –, BVerwGE 152, 275, Rn. 13). Hiernach spricht unter Auswertung der zu den Akten gereichten Lagepläne und Luftbildaufnahmen alles dafür, dass die Fläche der ehemaligen Lagerhalle Teil des Bebauungszusammenhangs ist. So handelt es sich schon nicht um eine gänzlich unbebaute Fläche, da die Bodenplatte der abgebrannten Halle noch vorhanden ist. Aber auch unabhängig davon tritt die Fläche nach der Verkehrsauffassung als Teil des von gewerblich genutzten Anlagen gebildeten Bebauungszusammenhangs im Süden der S. Allee zwischen der H. Straße im Osten und dem Hafenbecken im Westen in Erscheinung. Entgegen der Auffassung der Beklagten handelt es sich bei dieser Fläche aber jedenfalls deshalb nicht um eine sog. „Außenbereichsinsel“ im Innenbereich, weil die durch den Brand im Juni 2013 zerstörte Halle den Charakter der näheren Umgebung noch weiter prägt. So ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass bei der Frage, ob ein Grundstück innerhalb eines Bebauungszusammenhangs liegt, der beseitigte Altbestand noch als rechtlich fortwirkend zu berücksichtigen sein kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 – 4 C 15.84 –, BVerwGE 75, 34, LS 2 [Errichtung eines Hotels nach Abriss eines Sanatoriums]; fortgeführt in: BVerwG, Urteil vom 23. November 2016 – 4 CN 2.16 –, NVwZ 2017, 412, Rn. 20). Maßgeblich für die prägende Wirkung der abgerissenen Gebäude ist, ob die Verkehrsanschauung mit einem Wiederaufbau oder der Wiederaufnahme einer gleichartigen Nutzung rechnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2016, ebenda). Dies ist hier in dem insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der Stellung der Bauvoranfrage am 11. Dezember 2013 ohne weiteres zu bejahen.
Weil die abgebrannte Lagerhalle hinsichtlich des Bebauungszusammenhangs als rechtlich fortwirkend zu berücksichtigen ist, liegt insofern keine „unbebaute Freifläche“ vor, weshalb sich die von der Beklagten beantragte Ortsbesichtigung erübrigt und der Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung abzulehnen war.
Von einer „unbebauten Freifläche“ ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht deshalb auszugehen, weil die abgebrannte Lagerhalle als Fremdkörper hätte gewertet werden müssen. Denn der Aspekt des Fremdkörpers hat lediglich Bedeutung für die Bildung des bauplanungsrechtlichen Rahmens, nicht hingegen für das hier allein interessierende Merkmal des Bebauungszusammenhangs. Abgesehen davon ist der Senat der Auffassung, dass es sich bei der ehemaligen Lagerhalle der Klägerin nicht um einen Fremdkörper gehandelt hat, was noch auszuführen ist.
b) Das Bauvorhaben der Klägerin ist nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB grundsätzlich bauplanungsrechtlich zulässig.
Es fügt sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Denn es hält sich innerhalb des vorgegebenen bauplanungsrechtlichen Rahmens und wahrt auch abstrakt, das heißt nach Maßgabe des bislang grob umschriebenen Nutzungsumfangs und ohne Kenntnis der Betriebsabläufe im Einzelnen, die gebotene Rücksichtnahme auf die in der unmittelbaren Umgebung vorhandene Bebauung.
Das „Einfügen“ ist zunächst für die Art der baulichen Nutzung zu bejahen. Dies ist wegen des Vorhandenseins anderer gewerblich genutzter Gebäude in der unmittelbaren Umgebung zwischen den Beteiligten unstreitig, weshalb in dieser Hinsicht letztlich dahingestellt bleiben kann, ob es sich bei der näheren Umgebung um ein faktisches Gewerbegebiet oder eine sog. Gemengelage handelt. Auch die Anforderungen an die Bauweise und die überbaubare Grundstücksfläche sind zwischen den Beteiligten nicht streitig.
Die Wiedererrichtung der Lagerhalle fügt sich aber auch nach dem Maß der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts entfaltet der abgebrannte Altbestand prägende Wirkung nicht nur für das Vorliegen eines Bebauungszusammenhangs und für die Beurteilung der Art der baulichen Nutzung, sondern für die „Eigenart der näheren Umgebung“ insgesamt, das heißt auch hinsichtlich des Merkmals des Maßes der baulichen Nutzung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 1986, a.a.O., LS 3 und 4 m.w.N.). Weil das Bauvorhaben der Klägerin hinsichtlich seiner Maße mit denjenigen der abgebrannten Lagerhalle übereinstimmt, hält es sich auch insofern ohne Weiteres in dem vorgegebenen bauplanungsrechtlichen Rahmen.
(1) Entgegen der Auffassung der Beklagten entbehrt der abgebrannte Altbestand nicht deshalb einer prägenden Wirkung, weil er als sog. „Fremdkörper“ ausgeblendet werden müsste.
Die Eigenart der näheren Umgebung wird durch dasjenige bestimmt, was auf dem Baugrundstück selbst und in der näheren Umgebung tatsächlich vorhanden ist und nach außen wahrnehmbar in Erscheinung tritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 2016, a.a.O., Rn. 10). Nicht jegliche vorhandene Bebauung in der näheren Umgebung bestimmt jedoch ihren Charakter. Vielmehr muss die Betrachtung auf das Wesentliche zurückgeführt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2009 – 4 B 50.08 –, BauR 2009, 1564 und juris, Rn. 6). Außer Acht zu lassen ist dasjenige, was die Bebauung nicht prägt, weil es nicht die Kraft hat, die Eigenart der näheren Umgebung zu beeinflussen, oder in ihr gar als Fremdkörper erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 2016, a.a.O., Rn. 13). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind bei der Ermittlung der Eigenart der näheren Umgebung singuläre Anlagen, die in einem auffälligen Kontrast zu der sie umgebenden im Wesentlichen homogenen Bebauung stehen, regelmäßig als Fremdkörper unbeachtlich, soweit sie nicht ausnahmsweise ihre Umgebung beherrschen oder mit ihr eine Einheit bilden. Es sind also solche Anlagen aus der Bestimmung der Eigenart der näheren Umgebung auszusondern, die nach ihrer Qualität völlig aus dem Rahmen der sie umgebenden Bebauung herausfallen und wegen ihrer ausgeprägt vom übrigen Charakter der Umgebung abweichenden Struktur gleichsam isoliert dastehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 23.86 –, BVerwGE 84, 322 und juris, LS 1 und 15). Wenn demzufolge die Betrachtung der vorhandenen Bebauung in der näheren Umgebung zwar auf das Wesentliche zurückzuführen ist, so erlaubt § 34 BauGB doch nicht, die Eigenart der näheren Umgebung auf das zu beschränken, was von der vorhandenen Bebauung städtebaulich wünschenswert ist; auch eine städtebaulich unerwünschte Bebauung darf bei der Bildung des Maßstabs nicht einfach von vornherein vernachlässigt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990, a.a.O., juris, Rn. 12).
In Anwendung dieser Maßstäbe kann dem bisherigen Hallengebäude seine (weiterhin) prägende Wirkung nicht abgesprochen werden. Dabei geht der Senat davon aus, dass die sog. „Fremdkörperrechtsprechung“ nicht nur – wie in aller Regel – auf die Art der baulichen Nutzung Anwendung findet, sondern auch für die Beurteilung des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung von Bedeutung ist. Danach ergibt sich, dass die Lagerhalle der Klägerin trotz ihrer Größe von 170 m x 56 m in dem Gebiet östlich des Hafenbeckens nicht als Fremdkörper erscheint. Der gesamte Bereich zwischen Hafenbecken und H. Straße ist ebenso wie der Bereich auf der anderen Seite des Hafenbeckens durch größere gewerblich genutzte Gebäude geprägt. Auch wenn der Luitpoldhafen seine Hafenfunktion weitgehend verloren hat, weist die Bebauung entlang des Hafenbeckens zum Teil doch noch den Charakter einer hafenaffinen Nutzung auf. In dieser Umgebung stellt sich ein großes Lagerhaus nicht als einzelner Ausreißer in einer im Übrigen homogenen kleinteiligen Bebauung dar. Vielmehr repräsentieren gerade die großen Lagerhäuser die überkommene gewerbliche Nutzung am Hafen und prägen dadurch die Eigenart der näheren Umgebung. Deshalb fällt auch die besondere Größe der Lagerhalle der Klägerin, insbesondere mit ihrer straßenseitigen Länge von 170 m, nicht derart aus dem Rahmen, dass sie als unbeachtlicher Fremdkörper aus der Betrachtung ausgeschlossen werden muss. Im Gegenteil hat gerade diese Halle mit ihrer Größe die gewerbliche Nutzung entlang des Hafenbeckens dominiert und dadurch die Eigenart der näheren Umgebung, auch hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung geprägt.
(2) Dem Bauvorhaben der Klägerin kann die grundsätzliche bauplanungsrechtliche Zulässigkeit auch nicht deshalb abgesprochen werden, weil es sich ungeachtet der detaillierten Prüfung der in der Bauvoranfrage noch nicht im Einzelnen mitgeteilten Betriebsabläufe bereits von vornherein als rücksichtslos für die nähere Umgebung erweist.
Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist für die Beurteilung des Einfügens eines Bauvorhabens in die Eigenart der näheren Umgebung zunächst auf den aus der Umgebungsbebauung ablesbaren bauplanungsrechtlichen Rahmen abzustellen. Dieser bauplanungsrechtliche Rahmen ist allerdings gegebenenfalls zum einen mittels des Rücksichtnahmegebots einzuschränken (entsprechend der Funktion des § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO im beplanten Gebiet), zum anderen bei Verneinung bodenrechtlicher Spannungen (entsprechend der Funktion des § 31 Abs. 2 BauGB) zu erweitern (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 11. März 1988 – 4 C 56.84 –, UPR 1988, 268 [270] und juris, Rn. 24; Urteil vom 8. Dezember 2016 – 4 C 7.15 –, ZfBR 2017, 263, Rn. 17). Danach fügt sich ein Bauvorhaben, das sich in jeder Hinsicht innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens hält, nur dann nicht in die nähere Eigenart der Umgebung ein, wenn es nicht die gebotene Rücksichtnahme auf die in der Nachbarschaft vorhandene Bebauung wahrt. Auf das Entstehen bodenrechtlich beachtlicher Spannungen kommt es hingegen nur an, wenn das Bauvorhaben den vorhandenen bauplanungsrechtlichen Rahmen übersteigt (so bereits das von der Beklagten zitierte Urteil des BVerwG vom 26. Mai 1978 – IV C 9.77 –, BVerwGE 55, 369 und juris, Rn. 46 f.).
Ziel des Rücksichtnahmegebots ist es, einander abträgliche Nutzungen in rücksichtsvoller Weise zuzuordnen. Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab, namentlich davon, was dem Rücksichtnahmebegünstigten einerseits und dem Rücksichtnahmeverpflichteten andererseits nach Lage der Dinge zuzumuten ist (st. Rspr.; BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1977 – IV C 22.75 –, BVerwGE 52, 122 [125]; Urteil vom 20. Dezember 2012 – 4 C 11.11 –, BVerwGE 145, 290, Rn. 32).
Nach diesem Maßstab erweist sich das Bauvorhaben der Klägerin noch nicht abstrakt und ungeachtet möglicher Schutzauflagen im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens als gegenüber der umliegenden Wohnbebauung rücksichtslos.
Das Rücksichtnahmegebot setzt für das sich innerhalb des bauplanungsrechtlichen Rahmens haltende Bauvorhaben eine äußerste Grenze des für die Nachbarschaft nicht mehr Zumutbaren. Daher erweist sich nicht bereits jedwede städtebaulich unerwünschte Entwicklung als rücksichtslos. Dies gilt auch für das Zusammentreffen unterschiedlicher Nutzungsstrukturen, wie hier (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 3. Dezember 2009 – 4 C 5/09 – [Seveso-Richtlinie], BauR 2010, 726 und juris, Rn. 18 – zum Merkmal gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse bei einer Gemengelage aus Störfallbetrieb und schutzbedürftigen Nutzungen –). Eine solche städtebaulich unerwünschte Gemengelage mag das Bedürfnis für eine bauleitplanerische Konfliktbewältigung hervorrufen, rechtfertigt jedoch noch nicht zwingend den Ausschluss grundsätzlich zulässiger Nutzungsinteressen (vgl. zum Rücksichtnahmegebot insgesamt: Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, 125. Ergänzungslieferung 2017, § 34 Rn 48; Uechtritz, DVBl. 2016, 90 ff).
(a) Soweit die Beklagte im ablehnenden Bescheid auf die durch die LKW-Transporte zur und von der Halle hervorgerufenen Lärmimmissionen hinweist, ergibt sich daraus keine die Ablehnung der Bauvoranfrage rechtfertigende grundsätzliche Unzumutbarkeit des Bauvorhabens der Klägerin.
Insofern hat die Behörde zwar zutreffend darauf hingewiesen, dass hier von einer Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme auszugehen ist. Einerseits muss die Klägerin beim Betrieb ihrer Lagerhalle Rücksicht auf die angrenzende Wohnbebauung nehmen. Andererseits müssen sich die Bewohner der benachbarten Wohnhäuser die Vorbelastung durch den seit Jahren stattfindenden Lieferverkehr anrechnen lassen. Als Maßstab für den für die Wohnbebauung noch zumutbaren Verkehrslärm dürfte die Beklagte daher zutreffend auf das Schutzniveau für ein Mischgebiet abgestellt haben. Für die Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze bei Anwendung des Rücksichtnahmegebots kommt der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm – TA Lärm – bindende Wirkung zu (BVerwG, Urteil vom 29. November 2012 – 4 C 8.11 –, BVerwGE 145, 145 und juris, Rn. 19 [zu § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO]; Beschluss vom 26. März 2014, BauR 2014, 1129 und juris Rn 6 [zu § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr.3 BauGB]). Nach Ziffer 7.4 sind als Anlagengeräusche auch Fahrzeuggeräusche zu werten, die auf dem Betriebsgrundstück sowie bei der Ein- und Ausfahrt stattfinden, wenn sie im Zusammenhang mit dem Betrieb der Anlage stehen. Dem Rücksichtnahmegebot ist in einem Mischgebiet genügt, wenn die Immissionsrichtwerte von tags 60 dB(A) und nachts 45 dB(A) eingehalten werden. Für den Tagwert kommt es auf den Mittelungspegel während der Beurteilungszeit von 6:00 Uhr bis 22:00 Uhr an, für den Nachtwert auf den Pegel während der lautesten Nachtstunde (Ziffer 6.4 TA Lärm). Nach diesen Maßstäben ist nichts dafür ersichtlich, dass der An- und Abfahrverkehr zu der Lagerhalle zwingend, d.h. ungeachtet möglicher Lärmschutzauflagen in der Baugenehmigung, zur Überschreitung der maßgeblichen Immissionsrichtwerte führen wird. Dies umso weniger, als die hierzu angehörte Fachbehörde keine grundsätzlichen Einwendungen gegen das Vorhaben erhoben, sondern lediglich darauf hingewiesen hat, dass die Einhaltung der immissionsschutzrechtlichen Vorgaben im weiteren Verfahren (d.h. im Baugenehmigungsverfahren) nachzuweisen sei (vgl. Stellungnahme der SGD Süd, Gewerbeaufsicht, vom 29. März 2014). Dementsprechend hätte die Beklagte in dem begehrten Bauvorbescheid klarstellen können, dass Einschränkungen sowohl in zeitlicher (Andienung lediglich werktags während der Tagstunden) als auch in örtlicher Hinsicht (Andienung wasserseitig) im Baugenehmigungsverfahren vorbehalten blieben.
(b) Auch soweit die Beklagte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine erdrückende Wirkung der geplanten Halle für die gegenüberliegende Wohnbebauung geltend macht, begründet dies ebenfalls keinen Verstoß gegen das Rücksichtnahmegebot.
Ein solcher Verstoß scheidet aus tatsächlichen Gründen in aller Regel dann aus, wenn die landesrechtlichen Abstandsvorschriften eingehalten werden (vgl BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 1999 -4 B 128/98-, NVwZ 1999, 879). Dies ist hier bei der geplanten Höhe der Halle von 7,45 m der Fall. Dass eine Bebauung darüber hinaus wegen ihrer optisch bedrängenden Wirkung auf Nachbargebäude gegen das Gebot der Rücksichtnahme verstößt, ist ausnahmsweise dann anzunehmen, wenn die baulichen Dimensionen des „erdrückenden“ Gebäudes aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalles derart übermächtig sind, dass sie die benachbarten Flächen vollkommen dominieren oder das Bauvorhaben das Nachbargrundstück regelrecht abriegelt (vgl. OVG RP, Urteil vom 2. Mai 2011 – 8 C 11261/10.OVG –; OVG NRW, Urteil vom 9. August 2006 – 8 A 3726/05 –, NWVBl. 2007, 59). Angesichts der moderaten Höhe der geplanten Halle kann trotz ihrer Länge von 170 m hier eine solche erdrückende Wirkung nicht angenommen werden. Dagegen spricht einerseits die Entfernung zwischen der Halle und der gegenüberliegenden Wohnbebauung von 26 m. Gegen eine abriegelnde Wirkung der Halle spricht aber vor allem, dass sich die H. Straße in dem Bereich südlich der S. Allee insgesamt als Zäsur zwischen deutlich unterschiedlichen Nutzungsstrukturen darstellt. Im Übrigen kann die Wirkung des Hallenbauwerks durch die Anpflanzung von Bäumen entlang der Straße abgemildert werden, so wie dies zu Zeiten der früheren Halle bereits der Fall war, was sich aus den in den Akten enthaltenen Luftbildaufnahmen ergibt.
(c) Schließlich erweist sich das Bauvorhaben der Klägerin auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Brandgefahr ungeachtet möglicher brandschutztechnischer Auflagen im Baugenehmigungsbescheid als grundsätzlich rücksichtslos, so dass die Bauvoranfrage auch aus diesem Grunde nicht hätte abgelehnt werden dürfen.
Insbesondere kann dem Rücksichtnahmegebot hier nicht bereits abstrakt die zwingend einzuhaltende Pflicht zur Wahrung eines größeren Abstands zwischen der Lagerhalle und der schutzwürdigen Wohnbebauung entnommen werden. Bei den Anforderungen an den Brandschutz handelt es sich zunächst einmal um bauordnungsrechtliche Pflichten, deren Beachtung nicht Gegenstand der hier zu beurteilenden Bauvoranfrage zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens ist. Allerdings bringen die in allen Landesbauordnungen enthaltenen Vorschriften zum Brandschutz die Auffassung der Landesgesetzgeber zum Ausdruck, dass den Anforderungen des Brandschutzes grundsätzlich durch gebäudebezogene Maßnahmen auf dem Baugrundstück, d.h. durch die Art und Weise der Errichtung und Ausgestaltung der Gebäude Rechnung getragen werden kann. So müssen nach § 15 Abs. 1 LBauO bauliche Anlagen so angeordnet und beschaffen sein, dass der Entstehung eines Brandes und der Ausbreitung von Feuer und Rauch vorgebeugt wird und bei einem Brand die Rettung von Menschen und Tieren und wirksame Löscharbeiten möglich sind. Als Vorkehrungen gegen die Brandausbreitung, d.h. des Übergreifens eines Brandes auf benachbarte Gebäude, kommen neben der Einhaltung ausreichender Gebäudeabstände (auf dem Baugrundstück) unter anderem in Betracht: Brandfrüherkennungsanlage, Brandabschnitte im Gebäudeinnern, Verwendung von Baustoffen und Bauteilen mit hoher Feuerwiderstandsdauer, Sprinkleranlage, Rauchabzugsanlage sowie die Zugänglichkeit des Gebäudes für die Feuerwehr (vgl. Jeromin, LBauO RP, 4. Aufl. 2016, § 15, Rn. 8 f.). § 50 LBauO ermächtigt zu zusätzlichen Anforderungen bei Brandschutzvorkehrungen für Sonderbauten, wie etwa bauliche Anlagen mit erhöhter Brandgefahr sowie gewerblich genutzte Anlagen (§ 50 Abs. 2 Nrn. 9 und 10 LBauO; hierzu: OVG RP, Urteil vom 24. Mai 2017 – 8 A 11825/16.OVG –, BauR 2017, 1524 – Löschwasserrückhaltung –). Brandschutz ist danach durch ausreichende Vorkehrungen zur Verhinderung eines Brandfalles, durch Maßnahmen zur rechtzeitigen Erkennung des Brandfalles sowie durch geeignete Vorkehrungen zur Brandbekämpfung zu gewährleisten. Bezieht man diese Wertung bei Interpretation und Anwendung des bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebots ein, verbietet sich die Annahme, die Errichtung eines Gebäudes erweise sich schon ungeachtet der gebotenen Schutzvorkehrungen allein wegen der Nähe zu schutzwürdigen Gebäuden als rücksichtslos.
Auch die Anhörung der Brandsachverständigen in der mündlichen Verhandlung hat ergeben, dass die gebäudebezogenen Maßnahmen des Brandschutzes grundsätzlich geeignet sind, der von der Lagerhalle ausgehenden Brandgefahr zu begegnen. Wie der im Beistand der Klägerin aufgetretene Brandsachverständige R. im Einzelnen erläutert hat, gehört hierzu insbesondere die Installation von Branddetektoren und automatisch einsetzenden Löscheinrichtungen (Sprinkleranlage), um Brände möglichst früh zu erkennen und rasch zu bekämpfen, bevor sich der Brand weiter ausbreiten kann. Darüber hinaus seien abgestimmt auf das jeweilige Brandschutzkonzept und die - hier auf das jeweilige Lagergut bezogene - Brandlastberechnung geeignete Brandschutzabschnitte zu bilden, um wiederum die Ausbreitung eines Brandes wirksam zu begrenzen. Hierzu gehörten auch geeignete Rauchabzugseinrichtungen, hier in Gestalt von Fenstern im Flachdach. Soweit Branddirektor B. von der städtischen Feuerwehr der Beklagten bei entsprechenden ungünstigen Windverhältnissen eine Ausbreitung von gefährlichem Rauch auch über diese Rauchabzugsöffnungen befürchtet hat, ist der Sachverständige R. dem überzeugend mit dem Hinweis entgegengetreten, dass sich diese Öffnungen auf dem Flachdach, das heißt in 7,50 m Höhe, befänden und die Rauchsäule zunächst senkrecht austrete, bevor sie eventuell durch Wind abgelenkt werden könne. Zu den gebäudeorientierten Maßnahmen des Brandschutzes gehören schließlich auch Vorkehrungen über die Rückhaltung von verunreinigtem Löschwasser, worauf Branddirektor B. bei seinen Ausführungen zutreffend hingewiesen hat. Schließlich hat der Sachverständige R. auch überzeugend dargelegt, dass sich die brandschutztechnischen Anforderungen auch auf die geplante Photovoltaik-Anlage auf dem Gebäudedach beziehen müssten. Auch hier seien Abschnitte zu bilden, die die Ausbreitung eines Brandherdes verhinderten. Diese Abschnitte dürften dann keinesfalls durch Elektrokabel miteinander verbunden sein, so wie es bei der früheren Lagerhalle der Fall gewesen und wodurch der Vollbrand der Halle über die einzelnen Brandabschnitte hinweg entstanden sei.
Dass die am Gebäude orientierten Maßnahmen des Brandschutzes grundsätzlich ausreichend sind, um der Brandgefahr zu begegnen mit der Folge, dass die Errichtung eines solches Gebäudes mit diesen Schutzvorkehrungen nicht als abstrakt rücksichtslos gewertet werden kann, zeigt auch die grundsätzlich positive gefahrschutztechnische Stellungnahme der städtischen Feuerwehr vom 10. April 2014 (Bl. 51 ff der Behördenakte). Danach bestehen gegen den Wiederaufbau der zerstörten Lagerhalle „bei Ausführung gemäß Planunterlagen keine Bedenken aus brandschutztechnischer Sicht“, wenn die näher aufgeführten brandschutz-technischen Bestimmungen eingehalten werden. Soweit Brandamtmann G. von der städtischen Feuerwehr in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, ihm sei bei Abgabe der Stellungnahme nicht bewusst gewesen, was und in welcher Menge in der Halle gelagert werden solle, mag dies im Hinblick auf die – letztlich „nicht endgültige“ – Benennung von Stoffgruppen im Schreiben der Klägerin vom 7. Februar 2014 (Bl. 35 f. der Behördenakte) zutreffen. In dem der Bauvoranfrage als Anlage beigefügten Schreiben des Architekten vom 11. Dezember 2013 war allerdings bereits erwähnt, dass das Lagergut „– wie bisher genehmigt – in erster Linie aus Kunststoffen der B. bestehen“ werde (Bl. 17 der Behördenakte). Von daher durfte die grundsätzliche Bewertung im Schreiben vom 10. April 2014 durchaus auf einen Lagerbetrieb in dem bisherigen Umfang verstanden werden. Als grundsätzlich unzulässig ist in der Stellungnahme nur die Ansiedlung eines Störfallbetriebs angesehen worden (vgl. Ziff. 12 des Schreibens vom 10. April 2014).
Wenn die Vertreter der städtischen Feuerwehr in der mündlichen Verhandlung aufgrund ihrer Erfahrungen bei dem Großbrand vom Juni 2013 sich dennoch nachdrücklich gegen die Errichtung der Halle zum Zwecke der Lagerung von Kunststoffen mit hoher Brandlast an diesem Standort ausgesprochen haben, so erheben sie damit die Forderung nach einer weitergehenden Risikovorsorge. Zu deren Umsetzung bedarf es indes bei der vorliegenden Fallgestaltung des Mittels der Bauleitplanung, wie es hier von der Beklagten auch ergriffen worden ist. Die Bauleitplanung ist der Ort, um die für bestimmte Nutzungen vorgesehenen Flächen vorsorgend aneinander so zuzuordnen, dass schädliche Umwelteinwirkungen und von schweren Unfällen hervorgerufene Auswirkungen auf schutzbedürftige Gebiete so weit wie möglich vermieden werden (sog. Trennungsgebot gemäß § 50 Satz 1 BImSchG).
Die Forderung, bei der Errichtung eines Gewerbebetriebs über die auf das Gebäude bezogenen Maßnahmen des Brandschutzes hinaus zwingend noch einen angemessenen Abstand zu einer benachbarten Wohnbebauung einzuhalten, ergibt sich lediglich aus Art. 13 Abs. 2 Buchstabe a) der Richtlinie 2012/18/EU („Seveso-III-Richtlinie“, zuvor: Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG („Seveso-II-Richtlinie“). Nach Art. 13 RL 2012/18/EU haben die Mitgliedstaaten bei der Flächenausweisung oder Flächennutzung das Ziel zu verfolgen, schwere Unfälle zu verhüten und ihre Folgen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu begrenzen. Hierzu haben sie dafür zu sorgen, dass zwischen den unter die Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und – unter anderem – Wohngebieten andererseits ein angemessener Sicherheitsabstand gewahrt bleibt (Art. 13 Abs. 2 Buchstabe a RL 2012/18/EU). Dieses Abstandsgebot der Störfall-Richtlinie ist im Wege europarechtskonformer Auslegung bei der Anwendung des Rücksichtnahmegebots nach § 34 Abs. 1 BauGB zu berücksichtigen (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2012 – 4 C 11.11 –, NVwZ 2013, 719, LS; Söfker, a.a.O., § 34, Rn. 76a). Indes ist hier diese Störfall-Richtlinie ebenso wie die Störfall-Verordnung – 12. BImSchV – nach dem Vorbringen der Klägerin nicht anwendbar, da in ihrer Lagerhalle keine gefährlichen Stoffe im Sinne dieser Vorschriften gelagert werden sollen (vgl. zu deren Anwendbarkeit: Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Nr. 1 Richtlinie 2012/18/EU und § 1 und § 2 Nr. 4 i.V.m. Anhang I der 12. BImSchV), was gegebenenfalls in einer Baugenehmigung per Auflage hätte festgeschrieben werden können.
Insgesamt ergibt sich damit, dass die Beklagte nicht berechtigt war, die gestellte Bauvoranfrage zur grundsätzlichen bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Wiedererrichtung der sich innerhalb des vorgegebenen bauplanungsrechtlichen Rahmens haltenden Lagerhalle aus Gründen des Rücksichtnahmegebots abzulehnen.
c) Der von der Klägerin begehrten Feststellung der grundsätzlichen bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens kann auch nicht entgegengehalten werden, bei Wiedererrichtung der Halle seien die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse i.S.v. § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht gewahrt.
Nach Auffassung der Beklagten wird diesen Anforderungen hier deshalb nicht genügt, weil der Betrieb der Lagerhalle zu unzumutbaren Lärmimmissionen durch den LKW-Verkehr führe und auch das mit dem Lagerbetrieb verbundene Brandrisiko der Nachbarschaft nicht zumutbar sei. Insofern kommt dem Gebot gemäß § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB schon deshalb keine eigenständige Bedeutung zu, weil die Pflicht zur Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen bereits Inhalt des Rücksichtnahmegebots ist (vgl. Söfker, a.a.O., § 34, Rn. 66). Soweit die Beklagte darüber hinaus geltend macht, hier gehe es um die Abwehr eines städtebaulichen Missstandes, ist auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinzuweisen, wonach ein durch die Anwendung von § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu verhindernder städtebaulicher Missstand nicht bereits dann zwingend vorliegt, wenn eine Gemengelage zwischen einem immissionsschutzrechtlich genehmigten (Störfall-) Betrieb und schutzbedürftigen Nutzungen in der Nachbarschaft besteht (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 3. Dezember 2009 – 4 C 5.09 –), BauR 2010, 726 und juris, Rn. 17 f.). Ungesunde Wohnverhältnisse im Sinne dieser Vorschrift liegen demnach nicht bereits dann vor, wenn nach den Maßstäben der Bauleitplanung eine vorsorgende und gehörige Trennung unterschiedlicher Nutzungsstrukturen geboten erscheint.
d) Liegen die Voraussetzungen für die begehrte Feststellung der grundsätzlichen bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit vor, so kann dahingestellt bleiben, ob die Klägerin die begehrte Feststellung auch aufgrund der Ermessensvorschrift in § 34 Abs. 3a BauGB beanspruchen kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren war im Hinblick auf die Komplexität des Falles für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar (§ 167 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO).
Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 47, 52 GKG und unter Berücksichtigung von Ziff 1.3. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Anschluss an den Streitwertbeschluss des Verwaltungsgerichts auf 252.376,28 € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47, 52 GKG
§ 91 VwGO
§ 34 BauGB
§ 50 LBauO
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 3a Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 3a BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 72 Satz 1 LBauO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr.3 BauGB
§ 15 Abs. 1 LBauO
§ 50 Abs. 2 Nrn. 9 und 10 LBauO
§ 50 Satz 1 BImSchG
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 708 ff. ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 169
NVwZ-RR 2007, 653
BGHZ 125, 258
BGHZ 111, 349
BGHZ 175, 35
MDR 1984, 647
NVwZ 1987, 884
BVerwGE 152, 275
BVerwGE 75, 34
NVwZ 2017, 412
BVerwGE 84, 322
BVerwGE 55, 369
BVerwGE 52, 122
BVerwGE 145, 290
BVerwGE 145, 145
NVwZ 1999, 879
NVwZ 2013, 719
8 C 10662/16
2 B 111.04
4 C 1.03
1 B 04.35
III ZR 9/93
III ZR 74/88
III ZR 116/07
III ZR 170/82
III ZR 269/85
III ZR 49/95
1 U 1675/97
4 C 41.84
2 A 204/12
7 A 768/16
4 C 5.14
4 C 15.84
4 CN 2.16
4 B 50.08
4 C 23.86
4 C 56.84
4 C 7.15
IV C 9.77
IV C 22.75
4 C 11.11
4 C 5/09
4 C 8.11
4 B 128/98
8 C 11261/10
8 A 3726/05
8 A 11825/16
13 RL 2012/18
4 C 5.09