Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-12, Aktenzeichen 8 A 2725/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0812.8A2725.13.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Ordnungsverfügung, mit der der Klägerin eine Sicherheitsleistung auferlegt worden ist.
Die Bezirksregierung Detmold erteilte der Rechtsvorgängerin der Klägerin im Mai 1995 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur wesentlichen Änderung einer bestehenden Anlage zur Herstellung von Zementklinker und Zement in Q. . Gegenstand der Änderungsgenehmigung war die Errichtung und Inbetriebnahme eines Zwischenlagers für Reifen und Reifenschnitzel mit einer Lagermenge von max. 7.000 t im Steinbruch des Zementwerks. Die zwischengelagerten Reifen und Reifenschnitzel werden in der Produktion des Zementwerks energetisch und stofflich verwertet.
Mit Schreiben vom 14. Mai 2012 gab die Bezirksregierung Detmold der Klägerin die Gelegenheit, zur nachträglichen Festsetzung einer Sicherheitsleistung für den Betrieb einer Abfallentsorgungsanlage Stellung zu nehmen. Mit der Sicherheitsleistung sollten die gemäß § 5 Abs. 3 BImSchG für den Fall einer Betriebseinstellung bestehenden Verpflichtungen gesichert werden. Angesichts einer zugelassenen Lagermenge von 7.000 t Reifen und Reifenschnitzel sowie geschätzten Kosten für die Entsorgung i. H. v. 75 Euro je Tonne und für Transport und Analytik i. H. v. 10 Euro je Tonne ergebe sich eine Sicherheitsleistung von insgesamt 595.000 Euro.
Die Klägerin äußerte sich hierzu am 4. Juni 2012 und erklärte, dass es sich bei dem Reifenlager ihrer Ansicht nach nicht um eine Abfallentsorgungsanlage handele. Eine solche setze voraus, dass die Behandlung oder Lagerung von Abfällen der Hauptzweck der Anlage sei. Für das Zementwerk stelle das Altreifenlager lediglich eine Nebeneinrichtung dar. Maßgeblich sei die einheitliche Genehmigung nach Nr. 2.3 des Anhangs zur 4. BImSchV.
Mit Schreiben vom 28. Juni 2012 wies die Bezirksregierung Detmold auf den Erlass des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz (MKULNV) vom 5. Januar 2011 - Aktenzeichen V-2 - hin. Danach seien Abfallentsorgungsanlagen auch Nebeneinrichtungen einer sonstigen genehmigungsbedürftigen Anlage, soweit diese - gesondert betrachtet - der Nr. 8 der Anlage zur 4. BImSchV unterfielen.
Die Klägerin teilte am 4. Juli 2012 mit, dass sie weiterhin keine Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung einer Sicherheitsleistung sehe. Darüber hinaus sei hinsichtlich der angesetzten Entsorgungskosten für Altreifen zu bemerken, dass die Annahmeerlöse im Zementwerk Q. bereits nahe bei null Euro je Tonne lägen und nicht ausgeschlossen werden könne, dass künftig für die Annahme von Altreifen sogar Kosten entstünden. Somit seien wegen der Nachfrage anderer Zement- oder Kraftwerke allenfalls die Transport- und Handling-, aber keine Entsorgungskosten anzusetzen. Diese lägen etwa bei 10 Euro bis 20 Euro je Tonne, in keinem Fall aber höher als 40 Euro je Tonne. Letzteres könne nur der Fall sein, wenn die Reifen ausnahmsweise nicht in ein anderes Zementwerk in Norddeutschland verbracht werden könnten.
Die Bezirksregierung Detmold erließ am 11. September 2012 die verfahrensgegenständliche Ordnungsverfügung und gab der Klägerin auf, eine Sicherheitsleistung i. H. v. 280.000 Euro zu erbringen. Die Sicherheit sei durch die Bestellung einer selbstschuldnerischen Bürgschaft einer deutschen Großbank unter Verzicht auf die Einrede der Vorausklage zu leisten. Die Bürgschaftsurkunde sei bis zum 26. Oktober 2012 einzureichen. Zur Begründung führte die Bezirksregierung aus: Gemäß § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG solle die zuständige Behörde bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 BImSchG eine Sicherheitsleistung anordnen. Dies gelte auch für Abfallentsorgungsanlagen, die Teil oder Nebeneinrichtung einer sonstigen genehmigungsbedürftigen Anlage seien und - gesondert betrachtet - der Nr. 8 des Anhangs der 4. BImSchV unterfielen. Dies sei vorliegend der Fall. Die Klägerin sei Betreiberin einer Anlage zur Herstellung von Zementklinker und Zement. Zu der Anlage gehöre ein Abfallzwischenlager für Reifen und Reifenschnitzel mit einer Lagermenge von max. 7.000 t, welches nach Nr. 8.12 Spalte 2 Buchst. b) aa) der der Anlage 1 zur 4. BImSchV in der (damals geltenden) Fassung vom 17. August 2012 genehmigungspflichtig sei. Die Sicherheitsleistung werde angeordnet, um im Falle einer Betriebseinstellung die Erfüllung der der Klägerin nach § 5 Abs. 3 BImSchG obliegenden Pflichten zu gewährleisten, ohne dass die öffentliche Hand die Kosten der Nachsorge übernehmen müsse. Wie sich aus der Verwendung des Wortes „soll“ in § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG ergebe, bestehe ein Ermessen nur eingeschränkt. Besondere Umstände, die ein Absehen von einer Anordnung rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Die Höhe der geschätzten Entsorgungskosten sei angesichts der Ausführungen der Klägerin zu den Verhältnissen am Altreifenmarkt reduziert worden. Die Ordnungsverfügung wurde der Klägerin am 14. September 2012 zugestellt.
Gegen die Ordnungsverfügung hat die Klägerin am 28. September 2012 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, die Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG lägen nicht vor, denn es sei keine Abfallentsorgungsanlage gegeben. Die Anlage einschließlich des Sekundärbrennstofflagers werde gemäß § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV durch die erteilte Genehmigung als Anlage zur Herstellung von Zementklinker und Zement qualifiziert. Für die von dem Beklagten vorgenommene isolierte Betrachtung von Nebeneinrichtungen könnten dem Gesetz keine Anhaltspunkte entnommen werden. Auch materiell liege keine Abfallentsorgungsanlage vor, da es zur Abgrenzung von Abfallentsorgungs- und sonstigen Anlagen auf den Hauptzweck ankomme. Zweck der Gesetzesinitiative sei gewesen, besser gegen die Annahme und Anhäufung von Abfällen ohne Verwertungsabsicht oder mit unzureichendem Verwertungskonzept vorgehen zu können. Dies sei jedoch bei Produktionsanlagen nicht zu befürchten. Jedenfalls erweise sich die Ordnungsverfügung als ermessensfehlerhaft. Vorliegend sei von einem atypischen Fall auszugehen, in dem von einer Sicherheitsleistung Abstand zu nehmen sei. Auch die Höhe der geforderten Sicherheitsleistung sei ermessensfehlerhaft. Allenfalls seien Transport- und Handlingkosten i. H. v. von 10 Euro bis maximal 20 Euro je Tonne anzusetzen.
Die Klägerin hat beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. September 2012 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt: Zwar handele es sich bei dem Lager um eine Nebeneinrichtung des Zementwerks. Es falle aber zusätzlich unter Nr. 8.12 Spalte 2 Buchst. b) aa) des Anhangs der 4. BImSchV, da die Altreifen und Reifenschnitzel als Abfall im Sinne des § 3 Abs. 1 bis 4 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) zu qualifizieren seien. Dass das Zementwerk selbst, auch wenn es Abfälle als Sekundärbrennstoff einsetze, nicht als Abfallentsorgungsanlage einzustufen sei, stehe dem nicht entgegen. Auch wenn eine Abfallentsorgungsanlage die Funktion einer Nebeneinrichtung einer sonstigen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen (Produktions-)Anlage habe, seien die gesetzlichen, üblicherweise an Abfallanlagen zu stellenden Anforderungen einzuhalten. Dies entspreche auch der Ziffer I. des Erlasses betreffend Sicherheitsleistungen bei Abfallentsorgungsanlagen des MKULNV NRW vom 5. Januar 2011.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, das zu dem Zementwerk gehörende Zwischenlager stelle eine Abfallentsorgungsanlage nach § 17 Abs. 4a Satz 1 i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG dar. Anknüpfungspunkt sei nach § 4 Abs. 1 BImSchG i. V. m. der 4. BImSchV nicht die Genehmigung, sondern die Genehmigungsbedürftigkeit. Mithin komme es auf die Frage, als was eine Anlage formal genehmigt worden sei, nicht an. Vielmehr schließe die Zugehörigkeit einer Anlage zu einem Anlagentyp des Anhangs zur 4. BImSchV eine Zugehörigkeit einer Nebenanlage oder eines Anlagenteils zu einem weiteren Anlagentyp nicht aus. So verhindere die bestehende Genehmigung für das Zementwerk einschließlich des Zwischenlagers nicht, das Reifenlager als Abfallentsorgungsanlage zu verstehen. Die Festsetzung der Sicherheitsleistung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Aus dem Hauptzweck der Produktion folge keine Pflicht, von der Festsetzung abzusehen. Die Kosten der öffentlichen Hand bei einer Insolvenz unterschieden sich nicht. Eine atypische Situation ergebe sich auch nicht aus einem positiven Marktwert der Abfälle. Für die Frage des Marktwerts sei auf den Zeitpunkt der Anlieferung abzustellen. Derzeit könne noch nicht von einem positiven Marktwert ausgegangen werden. Im Übrigen lege die Sicherheitsleistung nur die Transport- und Handlingkosten zu Grunde.
Die Klägerin hat gegen das ihr am 22. November 2013 zugestellte Urteil am 3. Dezember 2013 die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung führt sie aus: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, es handele sich bei dem Sekundärbrennstofflager um eine Abfallentsorgungsanlage. Die Annahme einer sich bei isolierter Betrachtung ergebenden materiellen Genehmigungsbedürftigkeit als Abfallentsorgungsanlage nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erweise sich als nicht tragfähig. Maßgeblich für die Zuordnung sei der primäre Zweck der Anlage. Das Lager sei durch den Bescheid vom 11. Mai 1995 nach Nr. 2.3 des Anhangs zur 4. BImSchV und somit als Nebeneinrichtung der Anlage zur Herstellung von Zementklinker und Zement genehmigt worden. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG unterscheide ausdrücklich zwischen Anlagen und ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen. Das Erfordernis einer Sicherheitsleistung sei allein für letztere vorgesehen. Es entspreche der Systematik des Immissionsschutzrechts, dass Nebenanlagen nicht eigenständig genehmigt würden und somit keine eigenständigen Anlagen im Sinne des § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV seien. Wie sich aus § 2 Abs. 1 Satz 2 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) ergebe, knüpfe der Gesetzgeber, wenn dies gewollt sei, an die Eigenschaft als Nebeneinrichtung an. Dies sei im Fall des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG nicht erfolgt.
Auch Sinn und Zweck der Vorschrift sprächen gegen eine Anwendung der Vorschrift auf den vorliegenden Fall. Absicht des Gesetzgebers sei es gewesen, die öffentliche Hand bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage vor den zum Teil erheblichen Sicherungs-, Sanierungs- und Entsorgungskosten zu bewahren. Dies sei insbesondere dann der Fall, wenn die Annahme und Lagerung von Abfällen ohne Verwertungsabsicht oder hinreichendes Verwertungskonzept erfolge. Insoweit bestehe bei reinen Abfallentsorgungsanlagen im Vergleich zu Produktionsbetrieben ein höheres Risiko. Zwar sei auch sie - wie jeder Anlagenbetreiber - einem Insolvenzrisiko ausgesetzt. Das spezifische, der Regelung des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG zu Grunde liegende Insolvenzrisiko einer Abfallentsorgungsanlage bestehe aber bei einem Produktionsbetrieb nicht. Jedenfalls habe der Beklagte sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Da es sich bei dem Reifenlager um eine bloße Nebenanlage handele, liege ein atypischer Fall vor.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 13. November 2013 abzuändern und die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. September 2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung bezieht sich der Beklagte auf das erstinstanzliche Urteil sowie seinen Vortrag erster Instanz und führt vertiefend aus: Zwar handele es sich bei dem Lager um eine Nebeneinrichtung des Zementwerks im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV, so dass sich die für das Zementwerk bestehende Genehmigung auch auf das Lager erstrecke. Hieraus folge aber nicht, dass die für Abfallentsorgungsanlagen geltenden Regelungen auf das Abfalllager der Klägerin nicht anzuwenden seien. Die Anwendung der - nunmehr geltenden - Nr. 8.12.2 des Anhangs zur 4. BImSchV werde nicht dadurch ausgeschlossen, dass das Lager in Bezug auf das Zementwerk die Funktion einer Nebeneinrichtung habe. Eine gegenteilige Annahme lasse sich weder aus dem Wortlaut noch aus der Gesetzessystematik oder dem Sinn und Zweck der Vorschrift ableiten. Durch § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV werde klargestellt, dass es im Hinblick auf immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagenteile oder Nebeneinrichtungen lediglich einer Genehmigung bedürfe. Dies beantworte aber nicht die Frage, ob diese - isoliert betrachtet - als Abfallentsorgungsanlagen zu qualifizieren seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung Detmold ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Detmold vom 11. September 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Bezirksregierung Detmold war nach § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG befugt, gegenüber der Klägerin eine Sicherheitsleistung anzuordnen. Nach dieser Vorschrift soll zur Erfüllung der Pflichten aus § 5 Abs. 3 BImSchG bei Abfallentsorgungsanlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Sicherheitsleistung angeordnet werden. Auch ein - isoliert betrachtet genehmigungsbedürftiges - Abfalllager, das eine Nebenanlage einer anderweitig immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage darstellt, ist eine Abfallentsorgungsanlage nach § 17 Abs. 4a Satz 1 i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG (dazu I.). Die Einstufung einer Abfallentsorgungsanlage als Nebenanlage eines Produktionsbetriebs rechtfertigt nicht die Annahme eines atypischen Falls, der der Behörde Ermessen hinsichtlich des Ob der Festsetzung einer Sicherheitsleistung eröffnen würde; über Art und Höhe der Sicherheitsleistung entscheidet sie nach pflichtgemäßem Ermessen (dazu II.). Die für das Reifenlager der Klägerin festgesetzte Sicherheitsleistung steht mit § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG in Einklang (dazu III.).
I. Abfallentsorgungsanlagen im Sinne des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG sind auch Nebenanlagen, die - gesondert betrachtet - genehmigungsbedürftig sind. Der von dieser Vorschrift in Bezug genommene Begriff der Abfallentsorgungsanlage i. S. d. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG umfasst auch Nebenanlagen (dazu 1.). Der Regelung des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG liegt kein abweichender Begriff der Abfallentsorgungsanlage zu Grunde (dazu 2.).
1. Auch Nebenanlagen, die - isoliert betrachtet - genehmigungsbedürftig wären, sind vom Begriff der Abfallentsorgungsanlage in § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erfasst. Die systematische Auslegung (dazu a) steht im Einklang mit der Genese des Begriffs (dazu b).
a) Entgegen der Auffassung der Klägerin scheidet eine Anwendung des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG nicht deshalb aus, weil die Vorschrift des § 4 Absatz 1 Satz 1 BImSchG Abfallentsorgungsanlagen, die als Nebeneinrichtungen einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage keiner gesonderten Genehmigung bedürfen, von vornherein nicht erfassen würde. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG knüpft nicht an die tatsächlich erteilte Genehmigung an. Die Vorschrift bestimmt vielmehr abstrakt, welche Anlagentypen vom Verordnungsgeber materiell der Genehmigungspflicht unterworfen werden sollen bzw. müssen.
Vgl. Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Januar 2015, § 4 BImSchG Rn. 7.
Zu diesen abstrakt benannten Anlagentypen gehören auch ortsfeste Abfallentsorgungsanlagen zur Lagerung und Behandlung von Abfällen. Der Kreis der in Anwendung dieser abstrakten Kriterien konkret genehmigungsbedürftigen Anlagen bestimmt sich gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG nach § 1 Abs. 1 i. V. m. Anhang 1 der 4. BImSchV. Ob eine materiell genehmigungsbedürftige Abfallentsorgungsanlage i. S. d. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG vorliegt, bestimmt sich mithin allein danach, ob materiell-rechtlich eine nach Nr. 8 ff. der Anlage 1 zur 4. BImSchV immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlage zur Verwertung und Behandlung von Abfällen und sonstigen Stoffen vorliegt.
Zur Maßgeblichkeit des Genehmigungsbedürfnisses vgl. Hansmann, NVwZ 1993, 921, 923; Grete/Küster, NuR 2002, 467, 468.
Dem steht - anders als die Klägerin meint - nicht entgegen, dass § 1 der 4. BImSchV im Rang unter der gesetzlichen Vorschrift des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG steht. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz überlässt die genaue Bestimmung der genehmigungsbedürftigen Anlagen nach § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG - verfassungskonform - dem Verordnungsgeber.
Vgl. Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Januar 2015, § 4 BImSchG Rn. 10.
Die Anlagenbeschreibungen des Anhangs 1 differenzieren auch nicht zwischen Haupt-, Hilfs- und Nebenanlagen. Aus der Tatsache, dass der Verordnungsgeber auch einzelne Aggregate, die stets innerhalb eines größeren Betriebs eingesetzt werden, als genehmigungsbedürftige Anlagen bezeichnet, folgt, dass es für die materielle Genehmigungsbedürftigkeit nicht darauf ankommt, in welcher Funktion eine Anlage innerhalb eines Gesamtbetriebs eingesetzt wird.
Vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, Band IV, Stand: Januar 2015, § 1 der 4. BImSchV Rn. 5.
Somit ist auch ein Abfalllager, das – wie hier - funktional als Nebenanlage zu betrachten ist, als Anlage zur zeitweiligen Lagerung von nicht gefährlichen Abfällen, auf die die Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetz Anwendung finden, mit einer Gesamtlagerkapazität von 100 t und mehr nach Nr. 8.12 Spalte 2 Buchst. b) aa) der Anlage 1 zur 4. BImSchV in der (damals geltenden) Fassung vom 7. August 2012 zu qualifizieren. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass es nach § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV formal keiner gesonderten Genehmigung bedarf. § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV setzt voraus, dass die Anlagen, die (nur) in einem bestimmten Kontext lediglich als Nebenanlagen anzusehen sind und (nur) daher keine eigenständigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfen, weiter genehmigungsbedürftige Anlagen i. S. d. § 4 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG sind. Die materielle Genehmigungsbedürftigkeit des Anlagenteils geht nicht in der Genehmigungsbedürftigkeit der Hauptanlage auf. Wird etwa innerhalb der insgesamt genehmigungsbedürftigen Anlage nachträglich ein selbständig genehmigungsbedürftiger Anlagenteil errichtet, bedarf es einer Genehmigung zur wesentlichen Änderung der Gesamtanlage.
Vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, Band IV, Stand: Januar 2015, § 1 der 4. BImSchV Rn. 29; Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 4 Rn. 15; Feldhaus, in: Feldhaus, BImSchG, Stand: März 2015, § 4 BImSchG Rn. 29; Kretz, UPR 1994, 44, 46.
Die Frage, ob eine einzelne Anlage (auch) als Abfallentsorgungsanlage zu qualifizieren ist, wenn sie neben ihrem Primärzweck noch der Abfallbeseitigung oder ‑verwertung dient - etwa bei der (Mit)Verbrennung von Abfällen als Sekundärbrennstoff im Rahmen des Primärzwecks Energieerzeugung,
vgl. speziell zum Fall der Mitverbrennung von Abfällen in Zementwerken: Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 4 Rn. 8; Hansmann/Ohms, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Januar 2015, § 17 BImSchG Rn. 193; vgl. weiterhin: Wasielewski, in: GK-BImSchG, Stand: Juni 2014, § 12 Rn. 30; Czajka, in: Feldhaus, BImSchG, Stand: März 2015, § 12 Rn. 50 -,
kann offen bleiben. Ein solcher Fall liegt hier bezogen auf das Abfalllager nicht vor.
Die von der Klägerin zur Untermauerung ihrer Ansicht angeführte Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG rechtfertigt keine andere Bewertung. Im Gegenteil zeigt sie, dass der Bundesgesetzgeber auch in anderen Gesetzen Nebeneinrichtungen als Anknüpfungspunkt eigener Rechtsfolgen wählt. § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG knüpft wie § 4 Abs.1 Satz 1 BImSchG an die genehmigungsbedürftige Anlage selbst an, auch wenn sie im konkreten Fall nur einen Teil einer anderen Anlage darstellt. Auf die erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung, von der die Nebeneinrichtung im konkreten Fall miterfasst wird, kommt es gerade nicht an.
Vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2013 - 7 C 18/11 -, Buchholz 406.255 § 7 ZuG 2012 Nr. 1 = juris Rn. 21.
b) Dieses Ergebnis deckt sich mit der Genese des Begriffs der Abfallentsorgungsanlage. Die Zulassung von ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen bedurfte ursprünglich nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Abfallbeseitigungsgesetz (AbfG) der Planfeststellung. Dieser Begriff umfasste auch Nebenanlagen. So konnte die zuständige Behörde dem Inhaber einer Abfallbeseitigungsanlage nach § 3 Abs. 6 AbfG 1971 die Beseitigung von Abfallstoffen übertragen. Ausweislich der Begründung des Regierungsentwurfs,
vgl. Bundestags-Drs. VI/2401, Seite 12,
sollte diese Regelung insbesondere Industriebetriebe erfassen, die selbst große Abfallmengen produzierten und diese in ihrer eigenen Abfallbeseitigungsanlage (als Nebenanlage) günstiger beseitigen konnten.
Durch Art. 6 Nr. 1 und Art. 7 Nr. 1 Buchst. a) des Gesetzes zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland vom 22. April 1993 (BGBl. I, 466) wurde die Zulassung dieser Anlagen in das Immissionsschutzrecht überführt, um die dringend erforderliche Entsorgungsinfrastruktur in den neuen Bundesländern schneller aufbauen zu können. Eine Änderung des Begriffs war damit nicht verbunden.
Vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Bundesrats-Drs. 868/92, Seite 77.
2. Auch der Regelung des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG im Übrigen ist nicht zu entnehmen, dass hiervon solche Abfallentsorgungsanlagen, die als Nebeneinrichtungen zu qualifizieren sind, nicht erfasst wären. Hiergegen sprechen sowohl der Sinn und Zweck der Vorschrift (dazu a), die Gesetzgebungshistorie (dazu b) als auch systematische Erwägungen (dazu c).
a) Eine an Sinn und Zweck des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG orientierte Auslegung spricht für eine Einbeziehung isoliert betrachtet genehmigungspflichtiger Abfallentsorgungs-(neben-)anlagen. § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG stellt - ebenso wie § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG bezogen auf die erstmalige Genehmigung von Anlagen - sicher, dass die dem Betreiber in § 5 Abs. 3 BImSchG auferlegten Pflichten auch im Falle der Insolvenz erfüllt werden. Genehmigungsbedürftige Anlagen sind nach § 5 Abs. 3 BImSchG so zu errichten, zu betreiben und stillzulegen, dass auch nach einer Betriebseinstellung von der Anlage oder dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteile und erheblichen Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen werden können (Nr. 1), vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden (Nr. 2) und die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustands des Anlagengrundstücks gewährleistet ist (Nr. 3). Im Falle einer insolvenzbedingten Betriebseinstellung besteht die Gefahr, dass mangels verwertbarer Unternehmensaktiva letztlich die Allgemeinheit insbesondere die Kosten einer notwendigen Abfallbeseitigung und gegebenenfalls Sanierung des Anlagengrundstücks sowie der vorhergehenden Sicherung tragen muss. Ziel der Vorschrift ist es daher, die immissionsschutzrechtlichen Nachsorgepflichten präventiv durchzusetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris Rn. 27 unter Bezugnahme auf den Gesetzesantrag des Landes Brandenburg, BR-Drs. 408/00, Seite 1, bestätigt durch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 1. September 2009 - 1 BvR 1370/08 -, NVwZ 2009, 1484 = juris Rn. 21; Wasielewski, in: GK-BImSchG, Stand: Juli 2014, § 12 Rn. 33; Grete/Küster, NuR 2002, 467 f.
Die Nachsorgepflichten des § 5 Abs. 3 BImSchG gelten zwar für alle immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen. Auch das Risiko, dass im Fall einer Betriebseinstellung - gleich aus welchem Grund - diese Pflichten nicht mehr erfüllt werden können, weil die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel nicht verfügbar sind, besteht grundsätzlich bei allen Anlagen. Abfallentsorgungsanlagen stellen jedoch einen besonderen Fall dar. Bei einer Insolvenz entstehen hier regelmäßig hohe Kosten für die Erfüllung der Pflichten aus § 5 Abs. 3 BImSchG, weil die gelagerten Abfälle überwiegend einen negativen Marktwert haben und für die Entsorgung hohe Beträge aufgewendet werden müssen. Die dem Betreiber für die Annahme der Abfälle zugeflossenen Entgelte stehen hingegen meist nicht mehr zur Verfügung. Dieses strukturelle Risiko besteht auch, wenn der Annahme und Lagerung der Abfälle ein ordnungsgemäßes Verwertungskonzept zugrunde liegt.
Maßgeblich für die Risikobewertung sind somit allein die für die öffentliche Hand entstehenden Kosten im Falle einer Insolvenz. Dieses besondere Risiko besteht bei Abfallentsorgungsanlagen unabhängig davon, ob die Abfälle in einer „reinen“ Abfallentsorgungsanlage oder in einer Nebenanlage lagern. Im ersteren Fall liegt das Risiko einer Insolvenz zwar möglicherweise höher, weil die Einnahmequelle am Beginn des Lagervorgangs liegt, während die Kosten (bei der Entsorgung) am Ende anfallen. Im Unterschied dazu erzielen Produktionsbetriebe ihre maßgeblichen Einnahmen am Ende eines Verarbeitungs- und Wertschöpfungsprozesses. Ihr Geschäftszweck ist anders als bei „reinen“ Abfallentsorgungsanlagen auch nicht primär auf die Annahme von Abfällen ausgerichtet.
Das abfallspezifische Kostenrisiko ist im Fall der Insolvenz des Unternehmens aber nicht dadurch geringer, dass dessen wesentliche Einnahmen nicht durch die Annahme von Abfällen, sondern durch die Erstellung eines Wirtschaftsgutes generiert werden. Das Kostenrisiko bestimmt sich in allen Fällen entscheidend nach der Frage, welche Aufwendungen für die Erfüllung der Nachsorgepflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG im Allgemeinen und insbesondere für die Entsorgung der Abfälle selbst aufzuwenden sind. Zwar ist ein Produktionsbetrieb weniger abhängig von den Abfallannahmepreisen und den Entsorgungskosten als ein „reiner“ Entsorgungsbetrieb. Ist die Insolvenz aber eingetreten und stehen deshalb keine anderen Mittel für die Erfüllung der Nachsorgepflichten zur Verfügung, kann mit ausreichenden Erlösen aus dem Produktverkauf nicht mehr gerechnet werden. Entgegen den Ausführungen der Klägerin kann auch aus dem Vorhandensein von Produktionsanlagen im Fall der Insolvenz nichts anderes folgen. Selbst wenn diese veräußert werden könnten, wären allenfalls längerfristig Einnahmen zu erwarten, die für die erforderliche zeitnahe Erfüllung der Pflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG nicht herangezogen werden könnten.
Auch in der Situation drohender Insolvenz unterscheiden sich „reiner“ Abfallentsorgungsbetrieb und Nebenanlage im Hinblick auf das finanzielle Risiko für die öffentliche Hand nicht erheblich. Aufgrund des regelmäßig negativen Marktwerts der anzunehmenden Abfälle wird ein „reiner“ Abfallentsorgungsbetrieb häufig weiter Abfälle annehmen, obwohl eine Kosten verursachende Entsorgung möglicherweise nicht mehr sichergestellt ist. Aber auch bei einer Abfallentsorgungsanlage als Nebenanlage ist davon auszugehen, dass die Annahme von Abfällen nicht prophylaktisch eingestellt wird. Zum einen generiert auch hier - wenngleich zu einem bezogen auf das Gesamtvolumen wesentlich geringeren Anteil - die Annahme von Abfällen Einnahmen. Zum anderen werden Abfälle regelmäßig insbesondere deshalb angenommen, weil sie als Sekundärbrennstoffe verwendet werden. Ihre thermische Verwertung weist gegenüber Primärbrennstoffen wie Öl, Gas oder Kohle gerade den Vorteil auf, dass keine Beschaffungsaufwendungen anfallen und somit die Produktionskosten geringer sind. Hierauf wird ein Unternehmen gerade im Fall der drohenden Insolvenz nicht verzichten wollen.
b) Die Gesetzesmaterialien sprechen ebenfalls für eine weite Auslegung des Begriffs der Abfallentsorgungsanlage. Die Einfügung sowohl des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG als auch des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG erfolgte auf Vorschlag des Bundesrates. Der Gesetzesentwurf des Bundesrates,
siehe den Entwurf eines Gesetzes zur Sicherstellung der Nachsorgepflichten bei Abfalllagern, Bundestags-Drs. 14/4926,
ging auf einen entsprechenden Antrag des Landes Brandenburg zurück. Unmittelbarer Anlass der Gesetzesinitiative war ausweislich der Begründung die „zielgerichtete Ausnutzung von Gesetzeslücken durch unseriöse Betreiber in der Abfallentsorgungsbranche“.
Vgl. den Gesetzentwurf den Gesetzesantrag des Landes Brandenburg, BR-Drs. 408/00, Seite 3 der Anlage.
Allein in Brandenburg bestünden 50 Abfallentsorgungsanlagen, deren Betreiber nicht bereit oder in der Lage seien, die nach der Betriebseinstellung gebotene Räumung durchzuführen. Die Anhäufung von Abfällen erfolge ohne Verwertungsabsicht - zum Teil mit krimineller Energie - oder jedenfalls ohne hinreichendes Verwertungskonzept. Hierdurch entstünden der öffentlichen Hand hohe Kosten.
Vgl. die Erklärung zu Punkt 77 der Tagesordnung, Plenarprotokoll des Bundesrates, 753. Sitzung vom 14. Juli 2000, Seite 331.
Der Gesetzentwurf des Bundesrates ist in seiner Begründung aber nicht auf diesen unmittelbaren Anlass beschränkt. Die - auch zu § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG heranzuziehende - Begründung zu § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG führt aus, dass von der Regelung solche Anlagenarten erfasst sein sollten, bei denen eine Annahme und Lagerung von Abfällen erfolge. Dies ist - wie vorstehend schon ausgeführt - auch der Fall, wenn die Abfallentsorgung nicht den Hauptzweck der Gesamtanlage bestimmt, sondern sich die Annahme und Lagerung auf eine Nebenanlage beschränkt. Der Gesetzesentwurf stellt dabei generalisierend Produktionsbetriebe und „Abfallanlagen“ gegenüber. Letztere hätten ein wirtschaftliches Interesse an der Annahme von Abfall gegen Entgelt, dessen weitere (anderweitige) Entsorgung mit Kosten verbunden wäre.
Vgl. Bundestag-Drs. 14/4926, Seite 6, zu Art. 1 Nr. 1.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Begriff der Produktionsbetriebe in diesem Kontext nicht so zu verstehen, dass hiervon auch alle Abfallanlagen als Nebenanlagen umfasst sein sollen. Vielmehr soll unterschieden werden zwischen Anlagen, in denen Abfällen angenommen und gelagert werden, und allen anderen, bei denen zwar ebenfalls Umweltrisiken bestehen können, dieses Risiko aber insbesondere im Hinblick auf die Pflichten des § 5 Abs. 3 BImSchG generalisierend als geringer eingeschätzt wird als bei Abfallentsorungsanlagen.
c) Auch eine systematische Auslegung spricht für eine Einbeziehung isoliert betrachtet genehmigungspflichtiger Abfallentsorgungs-(neben-)anlagen. Wie ausgeführt wurde das Genehmigungsregime für Abfallentsorgungsanlagen durch das Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland zum Zwecke der Beschleunigung der Genehmigungsverfahren aus dem Abfall- in das Immissionsschutzrecht überführt. Solange die Genehmigung aufgrund von § 7 AbfG erfolgte, konnte auf der Grundlage von § 8 Abs. 2 AbfG eine Sicherheitsleistung verlangt werden.
Zur Erstreckung auch auf Anlagen zur Lagerung und Behandlung von Abfällen vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris Rn. 35; Schwermer, in: Kunig/Schwer- mer/Versteyl, AbfG, 2. Auflage 1991, § 8 Rn. 31.
Der Begriff der Abfallentsorgungsanlage im Abfallgesetz umfasste schon zuvor ‑ wie ausgeführt - auch Nebenanlagen. Diese Möglichkeit bestand nach der Überführung des Genehmigungsregimes in das Bundes-Immissionsschutzgesetz zunächst nicht mehr. Die §§ 12 Abs. 1 Satz 2 und 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG sollten diese Regelungslücke in Bezug auf die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen schließen. Dies entsprach auch der Absicht der Gesetzesinitiative des Landes Brandenburg.
II. § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG bindet die Behörde regelmäßig bei ihrer Entscheidung, ob eine Sicherheitsleistung anzuordnen ist; nur im Ausnahmefall entscheidet sie über die Sicherheitsleistung als solche nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen (dazu 1.). Art und Höhe der Sicherheitsleistung setzt sie nach pflichtgemäßem Ermessen fest (dazu 2.).
1. Nach § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG soll die zuständige Behörde bei einer Abfallentsorgungsanlage i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Sicherheitsleistung anordnen. Die Regelung, dass sich eine Behörde in bestimmter Weise verhalten soll, ist im Regelfall für diese rechtlich zwingend und verpflichtet sie, grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Im Regelfall bedeutet das "Soll" ein "Muss". Nur bei Vorliegen konkret überwiegender Umstände, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Juni 1961 - VI C 148.59 -, BVerwGE 12, 284, 285, vom 17. August 1978 - V C 33.77 -, BVerwGE 56, 220 = juris Rn. 8, vom 14. Januar 1982 - 5 C 70.80 -, BVerwGE 64, 318 = juris Rn. 14, und vom 2. Juli 1992 - 5 C 39.90 -, BVerwGE 90, 275 = juris Rn. 15 f.; Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 9 B 79.09 -, juris Rn. 2; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 40 Rn. 64; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 40 Rn. 26; Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 40 Rn. 32.
Ob ein atypischer Fall vorliegt, unterliegt dabei vollständiger gerichtlicher Kontrolle.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Juli 1992 - 5 C39.90 -, BVerwGE 90, 275 = juris Rn. 19, und vom 22. November 2005 - 1 C 18/04 -, BVerwGE 124, 326 = juris Rn. 14; Sachs, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 40 Rn. 27.
Wann er angenommen werden kann, ist anhand des Sinns und Zwecks der Vorschrift zu ermitteln.
Vgl. allgemein BVerwG, Urteile vom 16. Mai 1983 - 1 C 28.81 -, NJW 1984, 70 = juris Rn. 33, und vom 31. März 1987 - 1 C 29.84 -, BVerwGE 77, 164 = juris Rn. 59; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 40 Rn. 27.
Im Unterschied zu der bis zum Jahr 2010 geltenden Fassung, nach der die Sicherheitsleistung angeordnet werden „konnte“, sieht § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG in der durch Art. 2 Nr. 3 des Rechtsbereinigungsgesetzes Umwelt vom 11. August 2009 geänderten Fassung (BGBl. I, 2723) vor, dass die Anordnung erfolgen soll. Damit ist die Anordnung einer Sicherheitsleistung im Regelfall obligatorisch. Die Vorschrift dient dazu - wie ausgeführt - sicherzustellen, dass die öffentliche Hand im Falle der Insolvenz des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage die zum Teil erheblichen Sicherungs-, Sanierungs- und Entsorgungskosten nicht zu tragen hat. Dabei entstehen die Nachsorgepflichten erst nach einer ‑ gleich aus welchem Grund erfolgenden - Betriebseinstellung und damit zu einem bei Erlass der Anordnung nicht vorhersehbaren zukünftigen Zeitpunkt. Ob der Anlagenbetreiber in diesem Zeitpunkt noch über ausreichende liquide Mittel verfügen wird, ist im Allgemeinen nicht vorhersehbar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris Rn. 28 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2011 - 8 B 1675/10 -, UPR 2011, 195 = juris Rn. 12; Hess. VGH, Beschluss vom 23. September 2009 - 6 A 263/09.Z -, juris Rn. 12; OVG Nds., Urteil vom 16. November 2009 - 12 LB 344/07 -, UPR 2010, 151 = juris Rn. 38.
Das Insolvenzrisiko hängt selbst bei „reinen“ Abfallentsorgungsablagen nicht davon ab, ob ein ordnungsgemäßes Verwertungskonzept vorliegt. Ein solches schließt die Insolvenz weder aus noch macht es sie unwahrscheinlicher, weil die Frage eines gewinnbringenden Betriebs maßgeblich von den Marktentwicklungen abhängt. Diese können aber für die Zukunft nur schwerlich vorhergesagt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris Rn. 28 ff.
Etwas anderes gilt auch nicht für Anlagen, deren Hauptzweck die Produktion ist und für die die Abfallentsorgungsanlage lediglich eine Nebeneinrichtung darstellt. Ein Insolvenzrisiko haftet grundsätzlich jedem Anlagenbetreiber an. Dies ist lediglich dann nicht der Fall, wenn der Anlagenbetreiber - etwa als öffentlich-rechtliche Körperschaft - aus Rechtsgründen nicht insolvent werden kann. Schon ein latentes Insolvenzrisiko im Zusammenhang mit der Lagerung von Abfällen genügt nach der Intention des Gesetzgebers, um die Anordnung der Sicherheitsleistung zu rechtfertigen und damit nicht von einem atypischen Fall auszugehen.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 ‑ 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris Rn. 29, bestätigt durch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 1. September 2009 - 1 BvR 1370/08 -, NVwZ 2009, 1484 = juris Rn. 21; OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2011 - 8 B 1675/10 -, UPR 2011, 195 = juris Rn. 12; Sächs. OVG, Beschluss vom 5. Juli 2010 - 4 B 129/07 -, juris Rn. 5; Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 17 Rn. 64; Hansmann/Ohms, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Januar 2015, § 17 BImSchG Rn. 195; Diekmann, UPR 2010, 178.
Ein atypischer Fall kann dann anzunehmen sein, wenn alle gelagerten oder zu lagernden Abfälle einen positiven Marktwert haben und somit für den Fall der Betriebseinstellung eine Belastung der öffentlichen Hand auszuschließen ist, weil die Abfälle ohne weitere Behandlung an Dritte veräußert bzw. abgegeben werden können und eine hinreichend große Nachfrage besteht. Dabei sind auch die auftretenden Marktschwankungen zu berücksichtigen, die dazu führen können, dass im Zweifel gleichwohl Mittel für die Entsorgung aufzuwenden sind.
Vgl. etwa VG Augsburg, Urteil vom 27. Februar 2013 - Au 4 K 12.431 -, juris Rn. 53; Wasielewski, in: GK-BImSchG, Stand: Juni 2014, § 12 Rn. 32; vgl. weiterhin BVerwG, Urteil vom 13. März 2008- 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris Rn. 36, OVG Nds., Urteil vom 16. November 2009 - 12 LB 344/07 -, UPR 2010, 151 = juris Rn. 39, 42.
2. Die Art der Sicherheitsleistung (dazu a) und ihre Höhe (dazu b) stehen - im Gegensatz zur Frage des Ob der Anordnung - auch nach Änderung der Vorschrift im Ermessen der zuständigen Behörde, dessen Einhaltung das Gericht ausschließlich in den Grenzen des § 114 Satz 1 VwGO überprüft.
Vgl. OVG S.-A., Urteil vom 25. Oktober 2012 - 2 L 87/11 -, ZUR 2013, 284 = juris Rn. 71; VG Augsburg, Urteil vom 27. Februar 2013 - Au 4 K12.431 -, juris Rn. 55; Hansmann/Ohms, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Januar 2015, § 17 BImSchG Rn. 195; im Ergebnis auch: Diekmann, UPR 2010, 178, 179; Kopp-Assenmacher, AbfallR 2010, 150, 152.
a) Bei der Bestimmung der Art der zu leistenden Sicherheit hat sich die Behörde am Sicherungszweck zu orientieren. Insoweit kommen nur solche Sicherungsmittel in Betracht, die - jedenfalls in Bezug auf den Anlagenbetreiber - insolvenzfest sind. Hierbei kann sich die Behörde sachgerecht an § 18 Abs. 2 Deponieverordnung (DepV) i. V. m. § 232 BGB orientieren. Neben der Hinterlegung von Geld kommt insbesondere die Abgabe einer Bürgschaftserklärung durch einen tauglichen Bürgen in Betracht.
Vgl. VG Augsburg, Urteil vom 27. Februar 2013- Au 4 K 12.431 -, juris Rn. 55; Diekmann, UPR 2010, 178, 179 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 - 7 C 50/07 -, BVerwGE 131, 251; vgl. auch Kopp-Assenmacher, AbfallR 2010, 150, 153.
Dabei erweist sich die Anforderung einer tauglichen Bürgschaftserklärung im Vergleich zur Hinterlegung von Geld als die weniger belastende Maßnahme, weil dem Anlagenbetreiber keine liquiden Mittel entzogen werden und sich die zu zahlende Avalprovision an der finanziellen Situation orientieren wird. Ein Anlagenbetreiber mit geringem Ausfallrisiko wird daher weniger belastet.
b) Auch bei der Höhe der festzusetzenden Sicherheit hat sich die Behörde am Zweck des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG und damit an den zu erwartenden Kosten für die Erfüllung der sich aus § 5 Abs. 3 BImSchG ergebenen Pflichten zu orientieren. Hinsichtlich der einzuhaltenden Ermessensgrenzen ist der Prognosecharakter der Festsetzung zu berücksichtigen. Angesichts der Zukunftsbezogenheit der Sicherheitsleistung und dem häufig schwankenden Marktumfeld für Abfälle ist die Anordnung lediglich daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde bei ihrer Entscheidung den zutreffenden Maßstab zugrunde gelegt hat und ob ihre Prognose über die voraussichtlichen Sanierungs- und Entsorgungskosten nachvollziehbar und vertretbar ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2011 ‑ 8 B 1675/10 -, UPR 2011, 195 = juris Rn. 47; OVG S.-A., Urteil vom 25. Oktober 2012 - 2 L 87/11 -, ZUR 2013, 284 = juris Rn. 47; Hansmann/Ohms, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand: Januar 2015, § 17 BImSchG Rn. 195.
Zur Ermittlung der Nachsorgekosten kann die Behörde auf die in der Anlage bei Betriebseinstellung potentiell lagernden Abfälle abstellen und jedenfalls die durch die immissionsschutzrechtliche Genehmigung maximal zugelassene Abfallmenge (mit negativem Marktwert) zu Grunde legen. Soll entsprechend dem Gesetzeszweck die öffentliche Hand vor anfallenden Nachsorgekosten bewahrt bleiben, ist dieses Vorgehen sachgerecht, weil der konkrete Umfang der Abfalllagerung im Zeitpunkt einer Insolvenz nicht abzusehen ist. Der Anlagenbetreiber ist berechtigt, die Abfallmenge bis zur zugelassenen Gesamtkapazität ohne Mitteilung zu erhöhen und die Abfallart innerhalb des Genehmigungsrahmens zu variieren. Insbesondere bei Abfällen mit negativem Marktwert kann - wie schon ausgeführt - auch nicht davon ausgegangen werden, dass ihre Annahme bei drohender Insolvenz eingeschränkt oder gar eingestellt würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris Rn. 41 f.; OVG Nds., Urteil vom 16. November 2009 - 12 LB 344/07 -, UPR 2010, 151 = juris Rn. 39; OVG S.-A., Urteil vom 25. Oktober 2012 - 2 L 87/11 -, ZUR 2013, 284 = juris Rn. 49; VG Halle, Urteil vom 1. September 2014 - 4 A 62/13 -, juris Rn. 44; Diekmann, UPR 2010, 178, 179.
Für die Ermittlung der Nachsorgekosten ist der Inhalt und Umfang der Betreiberpflichten aus § 5 Abs. 3 BImSchG maßgeblich. Nach § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG sind vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos zu verwerten oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen. Damit kann die Behörde die Kosten der fachgerechten Entsorgung der Abfälle ansetzen und dabei den Anlieferungszustand zu Grunde legen. Zu den Entsorgungskosten gehören auch Aufwendungen für Transport und gegebenenfalls die Abfallanalyse. Bei der Ermittlung der anzusetzenden Kosten kann die Behörde berücksichtigen, dass ‑ etwa wenn sie kurzfristig im Wege der Ersatzvornahme vorzugehen hat - die ihr angebotenen Konditionen regelmäßig ungünstiger sein werden als die, die ein kundiger Marktteilnehmer nach gründlicher Sondierung erzielen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 -, BVerwGE 131, 11 = juris Rn. 42; OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2011 - 8 B 1675/10 -, UPR 2011, 195 = juris Rn. 37; OVG Nds., Urteil vom 16. November 2009 - 12 LB 344/07 -, UPR 2010, 151 = juris Rn. 43; Sächs. OVG, Beschluss vom 5. Juli 2010 - 4 B 129/07 -, juris Rn. 6; OVG S.-A., Urteil vom 25. Oktober 2012 - 2 L 87/11 -, ZUR 2013, 284 = juris Rn. 48 f.; VG Halle, Urteil vom 1. September 2014 - 4 A 62/13 -, juris Rn. 51; Diekmann, UPR 2010, 178, 179; Kopp-Assenmacher, AbfallR 2010, 150, 152.
III. Unter Zugrundelegung der vorstehenden Maßstäbe ist die Festsetzung der Sicherheitsleistung in Höhe von 280.000 Euro durch Stellung einer Bankbürgschaft rechtmäßig.
Das Reifenlager im Werk der Klägerin ist bei isolierter Betrachtung eine nach § 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt., Satz 3 BImSchG, § 1 Abs. 1 Satz 1 der 4. BImSchV immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlage. Nach Nr. 8.12 Spalte 2 Buchst. b) aa) des Anhangs zur 4. BImSchV in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung geltenden Fassung (nunmehr Ziffer 8.12.2) bedurften Anlagen zur zeitweisen Lagerung nicht gefährlicher Abfälle mit einer Gesamtlagerkapazität von 100 t oder mehr mit Ausnahme hier nicht einschlägiger Einschränkungen der Genehmigung. Das verfahrensgegenständliche Lager dient ausweislich der Genehmigung vom 11. Mai 1995 der Zwischenlagerung von maximal 7.000 t Reifen und Reifenschnitzel; Hinweise auf eine abweichende tatsächliche Nutzung bestehen nicht.
Die Bezirksregierung Detmold hat bei der Festsetzung der Sicherheitsleistung in Übereinstimmung mit den obigen Ausführungen die maximal zulässige Abfallmenge zu Grunde gelegt. Bei der Prognose der Entsorgungskosten hat sie zu Gunsten der Klägerin vorausgesetzt, dass auch in Zukunft eine hinreichend große Nachfrage nach Altreifen bestehen wird. Dabei ist sie von einem Marktwert der Abfälle von null Euro ausgegangen. Diese Annahme ist jedenfalls nicht zu Lasten der Klägerin rechtsfehlerhaft. Im Verwaltungsverfahren hat die Klägerin selbst vorgetragen, die Erlöse, die sie für die Annahme von Altreifen erziele, seien gesunken. Sie lägen nun noch bei 35 Euro pro Tonne. Soweit sie die Erwartung äußert, in Zukunft könne der Marktpreis für Altreifen sogar positiv werden, handelt es sich hierbei um eine (nicht substantiierte) Vermutung. Auch die von dem Beklagten angesetzten Transport- und Handlingkosten in Höhe von 40 Euro sind rechtlich nicht zu beanstanden. Die Klägerin geht selbst davon aus, dass Kosten in dieser Höhe für Verladung und Transport anfallen können, wenn die Reifen zu einem weiter entfernten Zementwerk transportiert werden müssten. Dies sei allerdings nur dann anzunehmen, wenn kein näher gelegenes Zementwerk aufnahmebereit sei, was regelmäßig nicht der Fall sein werde. Angesichts der Zielrichtung der Vorschrift und des jedenfalls nicht gänzlich unwahrscheinlich in dieser Höhe entstehenden Transportaufwands konnte die Bezirksregierung Detmold Kosten in dem angesetzten Umfang berücksichtigen. Der sich ergebende Betrag der Sicherheitsleistung ist rechnerisch zutreffend ermittelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 BImSchG
§ 17 BImSchG
§ 7 ZuG 2012
§ 7 AbfG
§ 232 BGB
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 BImSchG
§ 1 Abs. 4 der 4. BImSchV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Absatz 1 Satz 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 1 der 4. BImSchV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG
§ 4 Abs.1 Satz 1 BImSchG
§ 3 Abs. 6 AbfG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 8 Abs. 2 AbfG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 und 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt., Satz 3 BImSchG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der 4. BImSchV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 921, 923
BVerwGE 131, 11
NVwZ 2009, 1484
BVerwGE 12, 284, 285
BVerwGE 56, 220
BVerwGE 64, 318
BVerwGE 90, 275
BVerwGE 124, 326
NJW 1984, 70
BVerwGE 77, 164
BVerwGE 131, 251
7 C 18/11
7 C 44.07
1 BvR 1370/08
VI C 148.59
V C 33.77
5 C 70.80
5 C 39.90
9 B 79.09
1 C 18/04
1 C 28.81
1 C 29.84
8 B 1675/10
6 A 263/09
12 LB 344/07
7 C 44.07
4 B 129/07
4 K 12.43
2 L 87/11
7 C 50/07
4 A 62/13