Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-08-30, Aktenzeichen 2 B 877/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0830.2B877.21.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Gründe die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.
Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung der Klage VG Düsseldorf 11 K 619/21 wiederhergestellt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, bei Erlass des Zurückstellungsbescheides hätte eine Zurückstellung auf der Grundlage des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht erfolgen dürfen, da die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nicht gegeben gewesen seien. Das erforderliche Mindestmaß dessen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans Nr. 0000 – M. Straße/X. - sein solle, sei nicht erkennbar, so dass es an der erforderlichen Sicherungsfähigkeit der Planung fehle. Dem bisherigen Verlauf des durch den Aufstellungsbeschluss vom 7. Dezember 2020 eingeleiteten Planverfahrens ließen sich hinreichend konkrete Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin nicht entnehmen. Die Begriffe der "höherwertigen" bzw. "ansprechenderen" Nutzung von Gewerbegrundstücken seien in ihrer Abstraktheit bereits nicht geeignet, Grundlage einer konkreten planerischen Zielvorstellung zu sein. Unabhängig davon fehle es jedenfalls an einer hinreichenden Konkretisierung der Planungsvorstellungen. Insoweit sei eine Planung zu fordern, die über die bloße Benennung einzelner abstrakter städtebaulicher Belange hinausgehe; die Begründung des Aufstellungsbeschlusses vermittele hier an keiner Stelle eine über den Ausschluss von Lagerplätzen bzw. Außenverkaufsflächen (und damit die Verhinderung des Vorhabens des Antragstellers) hinausgehende Vorstellung davon, wie die Antragsgegnerin ihre Planungsziele erreichen wolle. Dabei sei Teil der dem Aufstellungsbeschluss zugrundeliegenden Vorlage VO/0842/20 sogar die Aufhebung des bisher geltenden Bebauungsplans Nr. 000 für den Geltungsbereich des zu sichernden Bebauungsplans Nr. 0000. Dennoch solle an dessen Festsetzungen für die bisher gewerblich genutzten Grundstücke an der M. Straße grundsätzlich festgehalten werden, so dass das Gewerbegebiet an der M. Straße, für das der Ausschluss gelten solle, fast vollständig von dem Grundstück des Antragstellers eingenommen werde, während unmittelbar nordwestlich (Flurstück 001) ein ebenfalls zum Zwecke des Kfz-Handels mit Außenflächen genutztes Grundstück angrenze, das wegen seiner Zugehörigkeit zum Mischgebiet jedoch vom Ausschluss nicht betroffen wäre. Bei einer konsequenten Umsetzung der Planziele müsste die Antragsgegnerin eine Reihe notwendiger Festsetzungen zwar nicht detailliert ausarbeiten, aber mindestens in den Blick nehmen. Denn auch bei Beibehaltung der bisherigen Baugebietsarten wären sowohl die Aufwertung der bestehenden Gewerbegrundstücke als auch der Schutz der Wirkungen des denkmalgeschützten Wasserspeichers allein mit dem Ausschluss von Lagerplätzen bzw. Außenverkaufsflächen nicht zu erreichen. Einem von den bisher geltenden Festsetzungen nur durch diesen Ausschluss abweichenden Bebauungsplan fehlte es an einem schlüssigen Plankonzept, da im betroffenen Gewerbegebiet, erst recht aber im angrenzenden Mischgebiet zahlreiche andere Nutzungsarten zulässig blieben, die in gleicher oder vergleichbarer Weise den Planzielen der Aufwertung, der Wohnverträglichkeit und des Denkmalschutzes entgegenstünden; in diesem Zusammenhang hat das Verwaltungsgericht sich auf ein Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 1. August 2013 – 8 S 2965/11 – gestützt, und weiter ausgeführt, die zwingende Notwendigkeit weiterer Festsetzungen werde hier im Planaufstellungsbeschluss verkannt. Es bleibe vielmehr völlig offen, ob überhaupt weitere planerische Maßnahmen ergriffen würden.
Das Ergebnis der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Abwägungsentscheidung wird mit den Gründen, auf die sich die Beschwerde stützt, nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB darf eine Zurückstellung (nur) erfolgen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde. Maßgeblich ist danach, ob die konkreten Planungsabsichten, wie sie sich in dem Beschluss über die Planaufstellung, aber auch in einem späteren Satzungsbeschluss darstellen können, überhaupt rechtlich oder tatsächlich verwirklichungsfähig sind. Insoweit kommt es auf beurteilungsfähige, mithin konkrete Planungsabsichten an.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. September 1987 – 4 B 185.87 -, juris Rn. 4 [zu § 15 BBauG]; OVG NRW, Beschluss vom 12. November 2019 – 2 B 648/19 -, S. 5/6 des Beschlussabdrucks, und Rieger in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, 9. Auflage 2019, § 15 Rn. 8, beide m. w. N.
Das (Mindest-)Maß der Konkretisierung der planerischen Vorstellungen des zuständigen Gremiums der Gemeinde kann sich dabei aus gemeindeinternen Beschlussvorlagen oder Niederschriften über die Beratung und Beschlussfassung ergeben, aber auch aus anderen Unterlagen und Umständen wie Akten oder der anderweitig bekannten Vorgeschichte. Gespräche zwischen Beteiligten reichen aber nicht aus, wenn das zuständige Beschlussgremium sie sich nicht zu eigen gemacht hat.
Vgl. Stock, a. a. O.; § 15 Rn. 32a a. E: unter Bezugnahme auf OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 1. Februar 2017 – 11 S 31.16 -, juris Rn. 26.
Das erforderliche Mindestmaß an Vorstellungen muss geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat und dieser insbesondere eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermöglichen. Der der Zurückstellung zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit einer Zurückstellung besteht nicht. Es ist gerade dessen Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist aber, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 5. März 2021 – 4 BN 66/20 -, juris Rn. 6, und vom 1. Oktober 2009 – 4 BN 34.09 -, BRS 74 Nr. 21 = juris Rn. 9; Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 28; Stock in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2019, § 15 Rn. 30 m. w. N.
Eine Veränderungssperre kann und darf nur eine bestimmte Planung, nicht aber allgemein die Planungsmöglichkeit der Gemeinde oder den Planungsprozess als solchen schützen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 30, sowie OVG NRW, Urteil vom 16. April 2021 – 2 D 106/20.NE – juris Rn. 43 f. m. w. N.
Die Ausführungen der Beschwerdebegründung geben keine Veranlassung, die mindestens gut nachvollziehbare Annahme des angefochtenen Beschlusses, die Zurückstellung sei rechtswidrig, weil sie der Umsetzung einer nicht hinreichend konkretisierten Planung diene, in Zweifel zu ziehen.
Die Antragsgegnerin meint, positive Planvorstellungen würden in der Vorlage VO/0842/20 bereits auf S. 1 benannt und fasst diese dahingehend zusammen, dass "die eingeleitete Planung auf die Steuerung der Zulässigkeit von Gewerbebetrieben zur Steigerung der städtebaulichen Attraktivität abzielt [und] dies auch explizit genannt [wird], sowohl in den Gewerbegebieten (M. Straße) als auch in den Mischgebieten (X1. Straße, J. I. )". Irgendeine konkrete Vorstellung davon, was unter „Steigerung der städtebaulichen Attraktivität“ in den jeweiligen unterschiedlichen Bereichen gemeint sein könnte, ist jedoch weder den Aufstellungsvorgängen zur beabsichtigten Planung noch der Beschwerdebegründung zu entnehmen. Dass das "Antragsgrundstück wegen seiner Nähe zu dem Baudenkmal X. im besonderen Fokus steht", sagt über zumindest ansatzweise substantiierte Planungsvorstellungen weder für sich betrachtet noch im Zusammenhang mit den anderen Planvorstellungen, die die Beschwerdebegründung der Vorlage VO/0842/20 entnimmt, etwas aus. Die "Überprüfung und ggf. Erweiterung von wohnbaulichen Nutzungen in den festgesetzten Mischgebieten an der X1. Straße" wird nicht ansatzweise spezifiziert und bleibt in dieser Form ebenfalls zu allgemein.
Eine hinreichende Konkretisierung dessen, was unter der auf S. 5 der Beschlussvorlage VO/0842/20 als Planungsziel genannten "höherwertiger[en]" oder "städtebaulich ansprechender[en]" Nutzung der Gewerbegrundstücke zu verstehen ist, kann der Begründung des Aufstellungsbeschlusses ebenfalls nicht entnommen werden. Zwar mag es sein, dass in der Planungspraxis mit diesen Begriffen häufig eine arbeitsplatzintensive Nutzung für das handwerkliche oder produzierende Gewerbe (oder aber für Dienstleistungen) umschrieben sein wird, doch geht dies dann zumindest ansatzweise aus den Aufstellungsvorgängen hervor, woran es hier fehlt. Im Gegenteil spricht die Begründung des Aufstellungsbeschlusses dafür, dass ein solches Verständnis hier in der gegebenen Situation gerade nicht ohne Weiteres zugrunde gelegt werden kann. Denn dort ist unter III. ("Steuerungsmaßnahmen zu den aktuellen Bauanträgen") davon die Rede, der Bauantrag für die bereits ungenehmigt durchgeführten Geländeveränderungen und Errichtung eines Lagerplatzes – auf den sich der Zurückstellungsbescheid bezieht – stehe den "Zielen einer qualitätsvollen, gewerblichen Nutzung (im Nahbereich des denkmalgeschützten Wasserspeichers) entgegen, so dass das Vorhaben zunächst für die Dauer von 12 Monaten zurückgestellt werden kann". Dagegen sei die Nutzungsänderung des ehemaligen Pumpenwerks in eine KFZ-Aufbereitung und Wagenpflege aus Sicht der Unteren Bauaufsicht "grundsätzlich genehmigungsfähig und würde auch nach Aufstellung des neuen Bebauungsplans vermutlich weiterhin zulässig bleiben, weil ansonsten die Einschränkungen in dem Gewerbegebiet zu weit gingen." Eine KFZ-Aufbereitung und Wagenpflege kann aber jedenfalls nicht ohne Weiteres als (höherwertige) arbeitsplatzintensive Nutzung für das handwerkliche oder produzierende Gewerbe in dem oben genannten Sinne angesehen werden. Auch die Beschwerdebegründung verhält sich nicht ansatzweise dazu, was mit einer höherwertigen, qualitätsvolleren oder ansprechenderen Nutzung der Gewerbegrundstücke gemeint sein soll und wie dies mit dem avisierten Bebauungsplan erreicht werden könnte. Damit bleiben die planerischen Vorstellungen mindestens für den gewerblichen Bereich an der M. Straße, in dem auch das Vorhabengrundstück liegt, weitgehend offen. Letztlich geht es der Antragsgegnerin hier um die Freihaltung von – noch nicht entwickelten – Planungsoptionen. Das reicht indes für eine Zurückstellung gerade nicht aus.
Klarstellend ist insoweit allerdings darauf hinzuweisen, dass das vom Verwaltungsgericht u. a. herangezogene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 1. August 2013 – 8 S 2965/11 – durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. September 2015 – 4 CN 8.14 -, BRS 83 Nr. 4 = juris 14 ff., aufgehoben wurde. Darin (Rn. 17 f.) hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass (im Rahmen des § 1 Abs. 3 BauGB) bei Vorliegen positiver städtebaulicher Gründe (lediglich) zu prüfen ist, ob der festgesetzte Nutzungsausschluss geeignet ist, einen Beitrag zur Förderung dieses Ziels (dort: Schaffung eines hochwertigen Gewerbegebietes für Dienstleistungen und produzierendes Gewerbe) zu leisten; mehr sei grundsätzlich nicht zu verlangen. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf S. 6 unten des Beschlusses gehen hierüber möglicherweise hinaus.
Ungeachtet dessen fehlt es aber auch aus den vom Verwaltungsgericht im Übrigen angestellten Erwägungen an einer hinreichenden Konkretisierung der genannten Begriffe.
Die Beschwerdebegründung (dort S. 4) will der Begründung zum Aufstellungsbeschluss entnehmen, es solle quasi auf zwei Ebenen planerisch gesteuert werden:
Zum einen bestehe der klare Wille, "dass bestimmte Betriebsarten, konkret Autolager- und Autohandelsflächen künftig nicht mehr Bestandteil der Gewerbegebiete sein sollen", hierzu sollten Feinsteuerungen der Betriebsarten und -anlagen auch für die Baugebiete entlang der X1. Straße und der Straße B. I. erfolgen. Soweit das Verwaltungsgericht darauf abgestellt habe, das Gebiet, für das der Ausschluss gelten solle, werde fast vollständig vom Grundstück des Antragstellers eingenommen, während unmittelbar nordwestlich ein ebenfalls zum Zwecke des Kfz-Handels mit Außenflächen genutztes Grundstück (Flurstück 001) wegen seiner Zugehörigkeit zum Mischgebiet von einem Ausschluss nicht umfasst werde, treffe dies angesichts der in der Beschlussvorlage unter II. genannten Zielvorstellungen nicht zu. Damit wird allerdings die tragende Annahme des Verwaltungsgerichts, es fehle eine über den Ausschluss von Lagerplätzen bzw. Verkaufsflächen hinausgehende hinreichende Vorstellung über die Planungsziele, aus den genannten Gründen nicht in Frage gestellt.
Zum Anderen sollten für die nordwestlichen Teilräume des Plangebiets, wo es bereits Durchmischungen von Gewerbe und Wohnen gebe, zusätzliche Flächenpotentiale für den Wohnbau "ermittelt" werden. Auch in diesem Zusammenhang findet sich im Aufstellungsbeschluss aber – abgesehen von den beabsichtigten "Ermittlungen" bzw. "genaueren Prüfungen" - nichts Konkreteres. Außerdem befindet sich die von der Beschwerdebegründung zitierte Passage (unter I., S. 3 der Beschlussvorlage) im Zusammenhang mit "Positionen der Verwaltung" aus dem Jahre 2018 (dort I. S. 2 unten), von denen nunmehr – wie z. B. mit einer Abkehr von dem 2018 durch den Rat beschlossenen "Handlungsprogramm Gewerbeflächen" (dort I. S. 4) - gerade abgewichen werden soll, so dass "eine generelle Auseinandersetzung mit den Nutzungsstrukturen im gesamten Plangebiet erforderlich" wird (dort II., S. 4 unten zur "Einleitung des neuen Bebauungsplanes 1271"). Der Senat verkennt nicht, dass die künftigen Festsetzungen in einem solchen (frühen) Verfahrensstadium noch nicht – erst recht nicht im Einzelnen – feststehen können, doch bleiben die Vorstellungen auch insoweit recht nebulös, zumal insoweit von "Wohnbauergänzungen" oder "Wohngebietsergänzungen" (dort II, S. 4 und 5) die Rede ist. Im Übrigen gehen diese Überlegungen an dem – offenbar auch aus Sicht der Antragsgegnerin abtrennbaren – Bereich der beabsichtigten Planung vorbei, in dem sich das Vorhabengrundstück befindet.
Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht mindestens gut nachvollziehbar ausgeführt, dass die mit dem bislang konkret allein benannten Ausschluss von Lagerplätzen bzw. Außenverkaufsflächen erreichte Verhinderung des Vorhabens des Antragstellers nicht nur Auslöser der Planung, sondern bisher – einschließlich des damit verbundenen Zeitgewinns – auch ihr einzig erkennbares Ziel sei, und dies auch daran deutlich werde, dass ausweislich der Beschlussbegründung "der beantragte Lagerplatz für PKW … den Zielen einer qualitätsvollen, gewerblichen Entwicklung in dem Nahbereich des denkmalgeschützten Vorhabens in dem Nahbereich des denkmalgeschützten Wasserspeichers entgegen [stehe], so dass das Vorhaben zunächst für die Dauer von 12 Monaten zurückgestellt werden … und die Gemeinde nach dem Aufstellungsbeschluss unmittelbar handeln kann." Damit greift die Begründung des Aufstellungsbeschlusses der Sache nach die Bewertungen der Unteren Bauaufsichtsbehörde auf, die bereits unter dem 7. Oktober 2020 – und damit noch vor Eingang der nachgeforderten Bauvorlagen – sowie in der Folgezeit wiederholt für eine Zurückstellung des Vorhabens plädiert hatte. Selbst wenn mit "Zurückstellung" als Ergebnis der Teamsitzung vom 7. Oktober 2020 trotz der bereits seinerzeit in Gang gekommenen Geländeveränderungen auf dem Vorhabengrundstück keine Zurückstellung im Sinne des § 15 BauGB gemeint gewesen sein sollte, wie die Antragsgegnerin in der Klageerwiderung im Verfahren 11 K 619/21 geltend gemacht hat, spricht der weitere Verfahrensablauf dafür, die Zielrichtung der Planung als letztlich allein auf die Verhinderung des Vorhabens ausgerichtet anzusehen. So ist z. B. unter dem 26. Oktober 2020 von der beabsichtigten "Abwendung des Vorhabens" oder unter dem 13. November 2020 davon die Rede, es sei "sicherlich sinnvoll … möglichst schnell die Voraussetzungen für eine Zurückstellung zu schaffen"; diese Überlegungen sind aus den genannten Gründen auch in die Vorlage VO/0842/20 eingegangen, die der am 7. Dezember 2020 erfolgten Beschlussfassung des Rates zugrunde lag. Darüber hinausgehende Ansätze einer planerischen Konzeption sind – möglicherweise auch vor dem Hintergrund der kurzfristig entstandenen kommunalpolitischen Diskussionen - nicht entwickelt worden.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG
Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG
§ 15 BBauG
§ 15 BauGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 138
11 K 619/21
8 S 2965/11
4 B 185.87
2 B 648/19
11 S 31.16
4 BN 66/20
4 BN 34.09
4 CN 16.03
2 D 106/20
4 CN 8.14