Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-27, Aktenzeichen 8 K 982/24.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2025:0627.8K982.24.GI.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat (Nebenbestimmungen I. Nr. 4 Satz 1, II. Nr. 1, 4, 5, 7, 8 und 9) wird das Verfahren eingestellt.
Die Befristung und die Nebenbestimmungen I. Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 Satz 2 und Nr. 5, II. Nr. 2, Nr. 3, Nr. 6 sowie die Kostenentscheidung zur Erlaubnis zum Betrieb der Prostitutionsstätte "X" auf der Liegenschaft A-Straße, L. vom 16. Oktober 2023 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 11. Juni 2025 werden aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass sich der Leitende Verwaltungsdirektor Y. an der weiteren Mitwirkung an dem Verwaltungsverfahren zur Ausübung des Prostitutionsgewerbes in Form der Prostitutionsstätte der Klägerin unter dem Namen "X" auf der Liegenschaft A-Straße, L. zu enthalten hat.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/10 und der Beklagte zu 9/10.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Aufhebung einer Befristung und von Nebenbestimmungen in einer Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte im Wege einer Untätigkeits-Anfechtungsklage sowie den Ausschluss des am Verfahren mitwirkenden Amtswalters für das weitere Verwaltungsverfahren wegen Befangenheit.
Mit Antrag vom 3. November 2021 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten eine Erlaubnis für den Betrieb einer Prostitutionsstätte auf der Liegenschaft A-Straße, L.
Mit Schreiben vom 21. September 2023 übersandte der Beklagte ein Anhörungsschreiben über die geplante Erlaubnis unter Beifügung eines Erlaubnisentwurfs, der den gleichen Wortlaut wie die letztlich erteilte Erlaubnis enthielt. Ebenfalls enthielt der Entwurf der Erlaubnis – ebenso wie die später erteilte Erlaubnis – eine Befristung und Nebenbestimmungen sowie eine Rechtsbehelfsbelehrung über die Möglichkeit, Widerspruch zu erheben. Das Anhörungsschreiben war an den durch den Geschäftsführer der Klägerin "für Fragestellungen im Zusammenhang mit den für den Betrieb einer Prostitutionsstätte erforderlichen Zulassungen gegenüber Trägern öffentlicher Belange" bevollmächtigten Herrn H., Firma S- GmbH, L-Straße in F., gerichtet und enthielt folgenden Wortlaut:
"Sehr geehrter Herr H., beigefügt übersenden wir Ihnen den Entwurf der von uns geplanten Erlaubniserteilung mit der Bitte um Stellungnahme, ob bei Ihrem Auftraggeber Herr E., als Geschäftsführer der Antragstellerin, Einwände hiergegen bestehen. Etwaige Einwände sind entsprechend zu begründen."
Mit E-Mail an den Beklagten vom 2. Oktober 2023 teilte Herr H. folgendes mit:
"Wir danken Ihnen für die Übersendung des Erlaubnisentwurfs im Rahmen des Antragsverfahrens gemäß § 12 ProstSchG betreffend die geplante Prostitutionsstätte der C. GmbH in der A-Straße, L.. Herr W. hat uns informiert, dass er zu dem vorliegenden Entwurf keine Einwände erhebt. In seinem Namen möchten wir Sie daher bitten, die Erlaubnis für den Betrieb der Prostitutionsstätte der C. GmbH entsprechend zu erlassen."
Mit Bescheid vom 16. Oktober 2023, der Klägerin per Postzustellungsurkunde am 18. Oktober 2023 zugestellt, erteilte der Beklagte eine auf § 12 Abs. 1 ProstSchG gestützte, bis zum Ablauf des 31. Dezember 2024 befristete Erlaubnis für die Ausübung des Prostitutionsgewerbes (in Form einer Prostitutionsstätte) in der Betriebsstätte A-Straße, L. unter folgenden "Bedingungen" (I.) und "Auflagen" (II.):
"I. Bedingungen:
1. Die Öffnung der Betriebsstätte ist erst nach vorheriger Begehung der zuständigen Behörde mit positiver Abnahme gestattet. Die Genehmigungsinhaberin zeigt der Genehmigungsbehörde die Abnahmebereitschaft an. Der Termin ist mit der Behörde abzustimmen.
2. Alle für die Betriebsstätte rechtlich erforderlichen Erlaubnisse müssen zur Abnahme vorliegen und umgesetzt sein. Dies ist hiesiger Behörde mit der Anzeige nach Ziff. 1 nachzuweisen.
3. Die Anwesenheit des Betriebsleiters oder mindestens einem Stellvertreter ist während der Öffnungszeiten durchgehend zu gewährleisten. Ist keine der genannten Personen anwesend, ist die Prostitutionsstätte unverzüglich zu schließen.
4. Es ist sicherzustellen, dass während der Betriebszeiten die Funktionsfähigkeit des Notrufsystems gewährleistet ist und anwesendes geschultes Personal im Notfall sofort Hilfe leisten kann. Ein Nachweis über die jederzeitige Zutrittsmöglichkeit der Personen in Ziff. 3 zu den Arbeitsräumen ist mit der Anzeige gem. Ziff. 1 vorzulegen.
5. Die Anzahl der gleichzeitig im Betrieb anwesenden Prostituierten ist auf 12 beschränkt.
II. Auflagen:
1. Eine Ausfertigung des der Erlaubnis zugrundeliegenden Betriebskonzeptes ist in der Prostitutionsstätte bereitzuhalten. Den berechtigten Personen ist das Betriebskonzept auf Verlangen vorzulegen.
2. Die Verträge zwischen lhnen und den Prostituierten sind in der für die jeweilige Prostituierte verständlichen Sprache in der Betriebsstätte bereitzuhalten.
3. Das Betriebskonzept ist in den für die jeweiligen Prostituierten verständlichen Sprachen in der Betriebsstätte bereitzuhalten.
4. Es ist sicherzustellen, dass bei Wahrnehmung mehrerer Aufgaben durch die Arbeitskräfte, die Sicherheit und der Gesundheitsschutz zu den Betriebszeiten durchgehend gewährleistet wird.
5. Es ist sicherzustellen, dass die im Betriebskonzept und dem Hygienekonzept dargelegten Maßnahmen eingehalten und umgesetzt werden. Jede Änderung des Betriebs- oder Hygienekonzeptes ist meiner Behörde unverzüglich anzuzeigen.
6. Die Überwachungsmaßnahmen der zuständigen Behörden und deren Beauftragten und das jederzeitige Betreten des Grundstücks und der Geschäftsräume sind zu dulden. An der Durchführung ist mitzuwirken. Insbesondere sind Auskünfte, zu denen Sie gesetzlich verpflichtet sind, zu erteilen und entsprechende Unterlagen auf Verlangen unverzüglich vorzulegen. Sie haben dafür Sorge zu tragen, dass die Betriebsleitung, die Stellvertretung oder sonst zur Wahrnehmung des Hausrechts eingesetzte Personen, ungeachtet der Art der Rechtsbeziehung zu Ihnen als Betreiberin, hierüber unterrichtet sind.
7. Den Fachberatungsstellen für Prostituierte ist unter vorheriger Terminabstimmung für Beratungs- und Informationsgespräche Zutritt zu gewähren. Beratungs- und Informationsgespräche sind nach terminlicher Abstimmung zu dulden.
8. Die Betreiberin darf für Aufgaben der Stellvertretung, der Betriebsleitung und -beaufsichtigung, für Aufgaben im Rahmen der Einhaltung des Hausrechts oder der Hausordnung, der Einlasskontrolle und der Bewachung nur Personen einsetzen, die über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen. Dies gilt auch, wenn die entsprechenden Personen nicht in einem Beschäftigungsverhältnis zum Betreiber des Prostitutionsgewerbes stehen, sondern durch Dritte zur Verfügung gestellt werden.
9. Die zu Ziff. 8 genannten Personen sind vor Aufnahme der Tätigkeit unter Angabe von vollständigem Namen, Geburtsdatum und -ort und aktueller Adresse meiner Behörde anzuzeigen."
Weiter wurde ein Widerrufsvorbehalt für den Fall verfügt, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass die Erlaubnisvoraussetzungen nicht oder nicht mehr gegeben seien.
Die sofortige Vollziehung der Befristung und der Nebenbestimmungen wurde zunächst nicht angeordnet.
Die Befristung der Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2024 wurde damit begründet, dass die tatsächliche Umsetzung des Betriebs- und Hygienekonzepts beobachtet und kontrolliert werden müsse.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 1 wurde damit begründet, dass es einer vorherigen Begehung der Prostitutionsstätte bedürfe, um festzustellen, ob alle Anforderungen an die Prostitutionsstätte eingehalten würden; insbesondere sei die Umsetzung des Betriebs- und Hygienekonzepts sowie die Einhaltung der in der Erlaubnis verfügten Auflagen und der gesetzlichen Vorgaben zu überprüfen. Hierdurch könne der Schutz der Sicherheit der Gesundheit und der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten und der Kunden festgestellt werden. Erst nach einer positiven Abnahme könne der Betrieb aufgenommen werden.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 2 wurde damit begründet, dass neben der erforderlichen Erlaubnis nach § 12 ProstSchG die für die ordnungsgemäße Nutzung der Betriebsstätte weiteren gesetzlichen Anforderungen erfüllt werden müssten. Nur dann seien die Räumlichkeiten überhaupt zum Betrieb einer Prostitutionsstätte geeignet. Grundlage für das Betreiben einer Prostitutionsstätte sei eine entsprechende Baugenehmigung. Die Auflagen der Baugenehmigung seien vor Betriebsaufnahme umzusetzen und einzuhalten. Die baurechtlichen Vorschriften gestatteten die Nutzung erst mit Vorliegen einer vollständigen Baufertigstellungsanzeige. Die Nutzungsmöglichkeit aus baurechtlicher Sicht sei der Erlaubnisbehörde nachzuweisen, da die Erlaubnis nach dem ProstSchG gemäß dessen § 12 Abs. 2 für eine bestimmte bauliche Einrichtung erteilt werde. Selbiges gelte für die Anzeigepflicht nach dem Hessischen Gaststättengesetz. Die Pflichten nach anderen Vorschriften blieben von dieser Erlaubnis unberührt und müssten zusätzlich für den ordnungsgemäß ausgeübten Betrieb gegeben sein.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 3 wurde damit begründet, dass durch die Anwesenheit des Betriebsleiters oder mindestens eines Stellvertreters sichergestellt werde, dass die Sicherheit und der Schutz der Prostituierten von einer weisungsbefugten Person gewahrt werden könne. Der Betriebsleiter oder ein Stellvertreter stellten die räumlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen während der Betriebszeiten und könnten die Einhaltung des Betriebs- und Hygienekonzeptes überwachen.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 4 wurde mit dem Schutz vor Übergriffen durch Kundinnen und Kunden sowie dem schnellen Zugriff im Notfall begründet. Neben der technischen Funktionalität komme es auch darauf an, ob im Fall der Betätigung des Notrufs geeignete Maßnahmen ausgelöst würden, die dem Schutz der Prostituierten dienten. Die Eignung der Vorrichtung sei daher im Kontext des jeweiligen Betriebskonzepts zu beurteilen. Bei der jeweiligen technischen Lösung seien die konkreten Rahmenbedingungen des Betriebs zu berücksichtigen. Das vorgelegte Betriebskonzept weise in jedem der Arbeitszimmer zwei festinstallierte Notfallknöpfe aus. Diese lösten wiederum ein Signal an der Empfangsstation aus, welche sich im Thekenbereich im Untergeschoss befinde. Die Notrufstation könne mit Strom oder Akku betrieben werden. Welche der beiden Varianten genutzt werde, bleibe offen. Daher sei sicherzustellen, dass die Notrufknöpfe im Notfall tatsächlich einen Alarm auslösten, also technisch funktionsfähig seien. Darüber hinaus seien laut Betriebskonzept die Arbeitszimmer von außen mit einem Türknauf versehen und könnten ohne SchlüsseI nicht geöffnet werden. Ein Zimmerschlüssel werde an die Prostituierten zur Nutzung ausgegeben. Das Betriebskonzept enthalte hingegen keine Angabe darüber, wie der weisungsbefugte oder der unterwiesene Mitarbeiter im Notfall das Zimmer betreten könne und wo evtl. ein Zweitschlüssel für einen schnellen Zugang lagere.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 5 wurde damit begründet, dass keine ersichtliche Möglichkeit bestehe, dass die anwesenden Prostituierten nach Zahlung des Eintrittspreises in Anbetracht ihrer Arbeitszeit einen gerechten Umsatz in Ausübung ihrer selbständigen Tätigkeit erwirtschaften könnten. Eine Prostituierte habe die Möglichkeit von 15 bis 2 Uhr bzw. 17 bis 5 Uhr im Clubbetrieb tätig zu werden. Bei einer Anwesenheit von den in dem Betriebskonzept angegebenen 15 Prostituierten und den vorhandenen sechs Arbeitszimmern seien angemessene Umsätze unrealistisch.
Die Nebenbestimmungen unter II. wurden mit dem unvollständigen Betriebskonzept begründet.
Die Nebenbestimmungen unter II. Nr. 1 bis 3 wurde damit begründet, dass das Betriebskonzept vom 3. August 2023 Grundlage für die erteilte Erlaubnis sei. Gem. § 26 Abs. 5 Satz 1 ProstSchG bestehe für die Betreiberin einer Prostitutionsstätte die Pflicht, Prostituierten, die sexuelle Dienstleistungen in der Betriebsstätte erbringen wollten, auf deren Verlangen Einsicht in das Betriebskonzept zu gewähren. Sofern eine Prostituierte Einsicht in das Betriebskonzept nehmen wolle, müsse gewährleistet sein, dass es auch verstanden werden könne. Selbiges gelte für den Vertrag zwischen Betreiberin der Prostitutionsstätte und den Prostituierten, die den Inhalt des zustande kommenden Vertragsinhaltes nachvollziehen können müssten. Nach Unterzeichnung sei der Vertrag immerhin nicht nur für die Betreiberin der Prostitutionsstätte, sondern auch für die Prostituierte bindend. Hinzu komme der Umstand, dass die Prostitution nicht selten von Personen ausgeübt werde, die aus besonders belastenden Verhältnissen stammten, der deutschen Sprache nicht oder nur sehr eingeschränkt mächtig und nicht in der Lage seien, für ihre Rechte selbst einzutreten. Das Betriebskonzept und der Vertrag zwischen Betreiber und Prostituierten sei bislang lediglich in deutscher und englischer Sprache vorgelegt worden, was Sprachen seien, die häufig in den Herkunftsländern der Prostituierten nicht gängig seien.
Die Nebenbestimmung unter II. Nr. 4 wurde mit der Sicherheit und dem Schutz der Gesundheit gem. § 24 ProstSchG sowie der Einhaltung der Mindestanforderungen des § 18 Abs. 1 Nr. 1 ProstSchG begründet. Da nach dem vorgelegten Betriebskonzept Mitarbeiter mehrere Aufgaben zugeteilt bekommen könnten, sei es eine grundlegende Pflicht, die Anforderungen des § 24 ProstSchG sicherzustellen.
Die Nebenbestimmung unter II. Nr. 5 wurde damit begründet, dass Änderungen des Betriebs- und Hygienekonzepts der Erlaubnisbehörde unverzüglich anzuzeigen seien, damit geprüft werden könne, ob die gesetzlichen Mindestanforderungen weiterhin eingehalten würden.
Die Nebenbestimmung unter II. Nr. 6 wurde mit § 29 ProstSchG begründet, der vorsehe, dass die Beauftragten der zuständigen Behörde zur Wahrnehmung der Aufgaben nach dem ProstSchG die Orte, an denen Prostitution nachgegangen werde, kontrollieren könnten. Nach § 29 Abs. 2 ProstSchG bestehe diese Befugnis auch außerhalb der gewöhnlichen Geschäftszeiten. Durch die Bekanntgabe der Namen der eingesetzten Personen werde eine mögliche negative Beeinflussung der Überprüfungsmaßnahmen ausgeschlossen.
Die Nebenbestimmung unter II. Nr. 7 wurde mit dem Schutz der Rechtsgüter von Prostituierten begründet. Die Prostituierten seien für die Beratungsstellen durch die eigenständige Wahl ihres Arbeitsortes nur in Ausübung ihrer Tätigkeit greifbar. Es sei daher notwendig, den Beratungsstellen nach vorheriger Terminabstimmung die Beratung der Prostituierten zu ermöglichen.
Die Nebenbestimmungen unter II. Nr. 8 und 9 wurden mit der Umsetzung von § 25 Abs. 2 und 3 ProstSchG begründet, wonach das dort genannte Personal zuverlässig sein müsse. § 25 Abs. 3 ermächtige die Behörde außerdem zum Erlass eines Beschäftigungsverbotes, wenn diese Person nicht die für ihre Tätigkeit erforderliche Zuverlässigkeit besitze. Das setze voraus, dass die Behörde in die Lage versetzt werde, die Zuverlässigkeit des genannten Personals auch zu prüfen. Das sei nur möglich, wenn eine entsprechende Meldepflicht geschaffen werde.
Wegen der weiteren Begründung der Nebenbestimmungen wird auf den Bescheid vom 16. Oktober 2023 verwiesen.
Mit Schreiben vom 16. November 2023 legte die Klägerin, vertreten durch ihren Bevollmächtigten, einen als "Teil-Widerspruch" bezeichneten Widerspruch gegen die Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 ein, der ausdrücklich auf die Befristung der Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2024, die unter I. als Bedingungen bezeichneten Auflagen Nr. 1 bis 5, die Auflagen unter II. Nr. 1 bis 9 sowie auf die Kostenentscheidung beschränkt wurde.
Mit Schreiben vom 20. November 2023 bestätigte der Beklagte den Eingang des Widerspruchs vom 16. November 2023 am selben Tag und teilte mit, dass der Widerspruch aufschiebende Wirkung habe und die erteilte Genehmigung [sic] durch die Klägerin erst dann genutzt werden könne, wenn die aufschiebende Wirkung durch eine gerichtliche Entscheidung entfalle oder die durch die Klägerin vorgetragene Anfechtung letztinstanzlich gerichtlich bestätigt werde. Der Beklagte wies weiter darauf hin, dass der streitige Bescheid dem Vertreter der Klägerin im Volltext am 21. September 2023 im Sinne einer Anhörung zur Verfügung gestellt worden sei und der Vertreter der Klägerin hierzu mitgeteilt habe, dass keine Einwände erhoben würden; er habe sodann im Nachgang darum gebeten, die Erlaubnis für den Betrieb der Prostitutionsstätte entsprechend unverändert zu erlassen. Daher sei davon auszugehen, dass ein Rechtsmittelverzicht erklärt worden sei, sodass der eingelegte Widerspruch unzulässig sein dürfte.
Mit Schreiben vom 28. November 2023 begründete die Klägerin ihren Teil-Widerspruch. Die Erteilung der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 ProstSchG sei eine gebundene Entscheidung; Auflagen zur Erlaubnis könnten nach Vorgabe des § 17 Abs. 1 ProstSchG als Nebenbestimmungen erteilt werden. Die hier verfügten Auflagen fielen nicht unter § 17 Abs. 1 ProstSchG. Wenn überhaupt, könnten sich die verfügten Auflagen nur unter § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ProstSchG subsumieren lassen, wonach die Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 ProstSchG inhaltlich beschränkt oder mit Auflagen verbunden werden könne, soweit dies erforderlich sei zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden. Davon seien die Auflagen aber nicht gedeckt.
Die Befristung sowie die Bedingungen und Auflagen seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten. Auch habe der Beklagte sein Ermessen für den Erlass von Auflagen nicht fehlerfrei ausgeübt. Die Auflagen seien nicht verhältnismäßig. Es werde kein legitimes Ziel verfolgt, weiter seien weder Geeignetheit, noch Erforderlichkeit und Angemessenheit der Auflagen gegeben.
Die Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG setze im Wesentlichen personen- und objektbezogene Kriterien und ein Betriebskonzept voraus. Seien die verantwortlichen Personen zuverlässig, erfüllten die Ausstattungsmerkmale der Prostitutionsstätte die Anforderungen an die objektbezogenen Kriterien und seien örtliche Spannungsverhältnisse ausgeschlossen, sei auf der Grundlage des Betriebskonzepts die Erlaubnis zu erteilen. Nähmen dagegen die Auflagen lediglich die gesetzlichen Voraussetzungen für die Betriebsausübung einer Prostitutionsstätte auf, würden Grundsätze der Wesentlichkeitstheorie verletzt. Ermächtige nämlich der Gesetzgeber die Verwaltung zum Erlass von begünstigenden Verwaltungsakten, dürfe er die wesentlichen Ausgestaltungsmerkmale nicht an die Verwaltung delegieren. Dies bedeute, dass die Verwaltung die parlamentarischen Vorgaben der Normsetzung nicht zum Gegenstand von verpflichtenden Verwaltungsakten machen könne. Die Umsetzung gesetzlicher Vorgaben über Auflagen führe nämlich zu einer Durchberechnung des Vorbehalts des Gesetzes. Soweit also Auflagen nur das bestimmten, was im Gesetz selbst als Voraussetzung zum Betrieb eines Prostitutionsgewerbes vorgesehen sei, handele es sich um rechtswidrige Nebenbestimmungen.
Die Befristung der Erlaubnis könne nicht mit der Beobachtung und Überwachung des Betriebs der Prostitutionsstätte begründet werden. Dies sei kein Grund für eine Befristung. Das Gesetz knüpfe in § 12 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG an äußere Umstände an, damit in Fällen einer Unvertretbarkeit der Nutzung mit anderen äußeren Gegebenheiten kein Bestandsschutz entstehe. Demgegenüber sei die behördliche Überwachung des Prostitutionsgewerbes umfassend im 5. Abschnitt – Überwachung – des Prostituiertenschutzgesetzes geregelt. Die Notwendigkeit der Überwachung stelle keinen Grund für eine Befristung dar, sondern wirke auch über das Ende der Befristung am 31. Dezember 2024 nach. Darüber hinaus sehe § 23 ProstSchG die Rücknahme und den Widerruf der Erlaubnis unter den gesetzlichen Vorgaben vor. Auch dies schließe es aus, die Erlaubnis mit Hinweis auf eine Kontrollfunktion der Behörde zu befristen.
Zur weiteren Begründung des Teil-Widerspruchs die Bedingungen und Auflagen betreffend wird auf den Schriftsatz des Bevollmächtigten der Klägerin vom 28. November 2023 verwiesen.
Unter dem 28. November 2023 wandte sich die Klägerin bereits mit einem Antrag im vorläufigen Rechtsschutz an das Gericht und beantragte, im Wege der einstweiligen Anordnung den Beklagten zu verpflichten, die Ausübung des Prostitutionsgewerbes und das Betreiben der Prostitutionsstätte "X" auf der Liegenschaft A-Straße, L. bis zum Abschluss des Verwaltungs- und ggf. Verwaltungsstreitverfahrens über den Teil-Widerspruch der Klägerin vom 16. November 2023 gegen die befristete Erlaubnis für die Ausübung des Prostitutionsgewerbes vom 16. Oktober 2023 vorläufig zu gestatten (8 L 3023/23.GI). Hilfsweise wurde in diesem Verfahren beantragt, bis zu einer Entscheidung über den Eilantrag von Vollziehungsmaßnahmen abzusehen sowie die aufschiebende Wirkung des Teil-Widerspruchs vom 16. November 2023 zu Ziff. I. 1. und 2. der Verfügung vom 16. Oktober 2023 wiederherzustellen.
Mit Beschluss vom 8. Februar 2024 (8 L 3023/23.GI) wurden diese Anträge abgelehnt; der hilfsweise gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des (Teil-)Widerspruchs vom 16. November 2023 im Hinblick auf die in der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 enthaltenen Nebenbestimmungen I. Nr. 1 und 2 wurde mangels Statthaftigkeit als unzulässig abgelehnt; der Antrag sei nicht statthaft, da er das Begehren der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, den vorläufigen Betrieb der Prostitutionsstätte vorläufig zu gestatten, nicht abbilde. Die durch die Klägerin erhobene Beschwerde wurde zurückgenommen und das entsprechende Verfahren beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 7. März 2024 (6 B 282/24) eingestellt.
Mit E-Mail vom 19. März 2024 setzte der Bevollmächtigte der Klägerin dem Beklagten für die Bescheidung des Widerspruchs zur Vermeidung einer Untätigkeitsklage eine Frist bis spätestens 5. April 2024.
Mit E-Mail vom selben Tag teilte der Beklagte dem Bevollmächtigten der Klägerin mit, dass das gesetzlich vorgeschriebene Verfahren vor dem Anhörungsausschuss i. d. R. eine Untätigkeitsklage ausschließe; diese sei unzulässig.
Am 22. März 2024 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, in der sie mittels einer Untätigkeits-Anfechtungsklage die Befristung und die Nebenbestimmungen zur Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 anficht und zudem die Befangenheit des handelnden Amtsträgers festgestellt haben will und begehrt, dass dieser sich in dem weiteren Verwaltungsverfahren die Prostitutionsstätte in L. betreffend zu enthalten hat.
Mit Anordnung vom 25. März 2024 ordnete der Beklagte "für den Fall, dass der Widerspruch vom 16. November 2023 aufschiebende Wirkung hat", die sofortige Vollziehung der in der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 unter I. Nr. 1 bis 5 und II. Nr. 1 bis 9 enthaltenen Nebenbestimmungen an. Dies wurde damit begründet, dass zwar der Widerspruch vom 16. November 2023 dazu führe, dass dieser bzgl. der erteilten Erlaubnis für die Ausübung des Prostitutionsgewerbes vom 16. Oktober 2023 aufschiebende Wirkung entfalte; der Bescheid sei hierdurch in Gänze schwebend unwirksam, die festgesetzten Rechte könnten nicht ausgenutzt werden. Dennoch sei die sofortige Vollziehung der in der Erlaubnis festgelegten Bedingungen (I. Nr. 1 bis 5) und Auflagen (II. Nr. 1 bis 9) anzuordnen, da dies im besonderen öffentlichen Interesse geboten sei. Durch Anordnung der sofortigen Vollziehung sei sicherzustellen, dass die in der Erlaubnis festgelegten Bedingungen und Auflagen durchgesetzt werden könnten. Es sei zu vermeiden, dass für die Dauer der Rechtsbehelfsverfahren auf unbestimmte Zeit die Auflagen und Bedingungen der Erlaubnis nicht vollzogen werden könnten. Durch den Widerspruch vom 16. November 2023 seien alle Bedingungen und Auflagen der Genehmigung [sic] vom 16. Oktober 2023 angefochten worden. Der Beklagte vertrete die Auffassung, dass mit WiderspruchseinIegung sowohl der begünstigende Teil der Genehmigung wie auch die belastenden Bedingungen und Auflagen schwebend unwirksam seien. Dies stehe allerdings im Streit. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ergehe daher für den Fall, dass der behördlichen Auffassung nicht zu folgen sei. Die in der Erlaubnis enthaltenen Bedingungen und Auflagen dienten dem Schutz individueller Rechtsgüter von höchstem Rang, insbesondere dem Leben und der Gesundheit der Prostituierten, Arbeitnehmer und Kunden. Zudem dienten die Auflagen und Bedingungen dem Schutz der sexuellen Selbstbestimmung und der Persönlichkeitsrechte der Prostituierten. Die Interessen der Klägerin müssten hinter den Grundrechtsgütern dieser Beteiligten zurückstehen. Zur weiteren Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nebenbestimmungen wird auf den Bescheid des Beklagten vom 25. März 2024 verwiesen.
Am 10. April 2024 beantragte die Klägerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 16. November 2023 und der Untätigkeitsklage vom 22. März 2024 in Bezug auf die Nebenbestimmungen (I. Nr. 1 bis 5) und Auflagen (II. Nr. 1 bis 9) in der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 im Hinblick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 25. März 2024.
Zur Begründung führt sie an, der (Teil-)Widerspruch vom 16. November 2023 sei nicht wegen Rechtsmittelverzichts unzulässig. Sie, die Klägerin, habe nicht auf die Einlegung eines Widerspruchs verzichtet, indem Herr H. dem Beklagten mit E-Mail vom 2. Oktober 2023 mitgeteilt habe, dass der Geschäftsführer der Klägerin "keine Einwände" gegen den Entwurf der Erlaubnis habe. Im Übrigen habe der Entwurf der Erlaubnis ausdrücklich auch die Rechtsmittelbelehrung "Sie können gegen diesen Bescheid Widerspruch erheben" vorgesehen. Die befristete Erlaubnis samt den darin enthaltenen Bedingungen und Auflagen habe vor ihrer Erteilung durch den gesetzlichen Vertreter der Klägerin nur in dem Umfang Zustimmung gefunden, dass gegen den Bescheid noch Widerspruch erhoben werden könne. Sie, die Klägerin, habe sich danach ausdrücklich vorbehalten, den Bescheid insbesondere hinsichtlich der Befristung, der Bedingungen und Auflagen rechtlich und gerichtlich überprüfen zu lassen. Ein Rechtsmittelverzicht im verwaltungsrechtlichen Über-/Unterordnungsverhältnis setze im Übrigen zunächst den Erlass der behördlichen Entscheidung voraus. Demgegenüber komme ein Rechtsmittelverzicht im Verwaltungsverfahren vor Erlass eines Verwaltungsakts nicht in Betracht. Keine der notwendigen Voraussetzungen für ein Rechtsmittelverzicht läge hier vor. Sie, die Klägerin, habe weder eindeutig, noch unzweifelhaft und unmissverständlich erklärt, auf das ihr zustehende Rechtsmittel des Widerspruchs zu verzichten. Auch trage der Beklagte nicht vor, die Klägerin im Rahmen der Vorlage des Entwurfs der Erlaubnis über die Rechtsfolgen des mit der Verfahrenshandlung bezweckten Rechtsmittelverzichts belehrt zu haben. Angesichts der rechtlichen Tragweite müsse ein Verzicht im Übrigen eindeutig, unzweifelhaft und unmissverständlich erklärt werden. Insbesondere müsse der Betroffene über die Rechtsfolgen des Verzichts deutlich und unzweifelhaft belehrt werden. Dies sei nicht erfolgt.
Weiter treffe der Suspensiveffekt des (Teil-)Widerspruchs vom 16. November 2023 nicht die Erlaubnis zum Betrieb der Prostitutionsstätte selbst, sondern nur die Befristung und die Nebenbestimmungen zu der Erlaubnis. Diese könnten isoliert angefochten werden, womit sich der Suspensiveffekt nur auf die angegriffene Befristung sowie auf die verfügten Bedingungen und Auflagen erstrecke, nicht aber auf die Erlaubnis selbst.
Die sehr kurze Befristung sei rechtswidrig. Die Klägerin habe einen Anspruch auf eine unbefristete Erlaubnis.
Die Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 beschränke die Begründung der Befristung darauf, dass die tatsächliche Umsetzung des Betriebs- und Hygienekonzeptes zu überwachen sei. Durch die Neueröffnung der Prostitutionsstätte seien die Grundlagen zwar auf dem Papier geschaffen worden, die tatsächliche Umsetzung müsse hingegen beobachtet werden. Diese Begründung trage die Befristung nicht.
Zwar könne die Erlaubnis gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG befristet werden. Die Befristung setze zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung aber bereits bekannte Umstände voraus, die in Zukunft zu einer unverträglichen Nutzung wegen äußerer Gegebenheiten führen könnten. Nach der Gesetzesbegründung sei die Befristung ein notwendiges Instrument, um im Einzelfall auf die vorliegenden Umstände verhältnismäßig reagieren zu können. So sei sie beispielsweise dann sinnvoll, wenn das zur Prostitutionsausübung genutzte Gebäude über eine befristete Baugenehmigung verfüge oder auf einem Gelände angesiedelt sei, für das eine spätere, mit der Ausübung der Prostitution unverträgliche Nutzung bereits zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung feststehe.
Demgegenüber stütze der Beklagte die Befristung nicht auf zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung feststehende künftige in Betracht zuziehende Hinderungsgründe, sondern auf die der Behörde übertragenen Überwachungsaufgaben und Maßnahmen nach dem Prostituiertenschutzgesetz. Konsequenz der Feststellung von Verstößen, die im Rahmen der Überwachung bekannt würden, seien ordnungsrechtliche, im Prostituiertenschutzgesetz selbst geregelte Maßnahmen und Ahndungen, nicht aber eine Befristung. Anderenfalls könne ein rechtswidriger Zustand bis zum Ablauf der Befristung aufrechterhalten bleiben und damit behördliches Einschreiten leerlaufen.
Die verfügten Bedingungen und Auflagen seien rechtswidrig. Die Bedingungen unter I. als auch die Auflagen unter II. enthielten keine eigenständigen Regelungen, die über die gesetzlichen Vorgaben hinausgingen. Die Umsetzung von gesetzlichen Vorgaben zum Betrieb einer Prostitutionsstätte über verbindlich werdende Bedingungen und Auflagen sei nach § 17 ProstSchG ausgeschlossen. Hintergrund sei, dass die gesetzlichen Vorgaben einer Änderung unterliegen könnten und damit flexibel seien, während Bedingungen und Auflagen statisch und unveränderbar seien, wenn sie in Bestandskraft erwüchsen. Vor dem Hintergrund dieser rechtlichen Systematik sei es ausgeschlossen, Betriebsstätten des prostitutiven Gewerbes über Bedingungen und Auflagen einer betrieblichen Konzeption zu unterwerfen, deren Gestaltung durch den Gesetzgeber abgeändert werden könne.
Die aufschiebenden Bedingungen unter I. Nr. 1 und 2 seien rechtswidrig und verletzten ihre, der Klägerin, Rechte. Die Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG schließe das behördliche Prüfungsverfahren nach §§ 14, 15 ProstSchG ab. Die Erlaubnis dürfe nur erteilt werden, wenn keine Versagungsgründe im Sinn von § 14 ProstSchG vorlägen. Demgemäß könne die Eröffnung des Prostitutionsgewerbes nicht von weiteren Maßnahmen und Anforderungen abhängig gemacht werden. Vielmehr werde mit der Erteilung der Erlaubnis dem Rechtsanspruch der Klägerin entsprochen. Weitere behördliche Maßnahmen in Bezug auf die Betriebseröffnung seien ausgeschlossen. Damit fehle es der aufschiebenden Bedingung an der notwendigen rechtlichen Grundlage.
Im Übrigen verletzten die aufschiebenden Bedingungen den Bestimmtheitsgrundsatz und damit das Prinzip der Rechtssicherheit. Die Forderung nach einer positiven Abnahme lasse offen, ob die Einhaltung des Betriebskonzepts und Ausstattung der Prostitutionsstätte die Abnahmevoraussetzungen erfüllten oder die Genehmigungsbehörde noch weitergehende Abnahmevoraussetzungen aufstellen könne. Unbestimmt sei auch die Aufforderung zur Anzeige der Abnahmebereitschaft durch sie, die Klägerin. Mit dem Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG stehe unzweifelhaft fest, dass die Klägerin den angezeigten Betrieb so frühzeitig wie möglich aufnehmen wolle. Auch die Forderung, den Termin zur Abnahme mit der Behörde abzustimmen, kläre nicht auf, an welche Voraussetzung die Terminierung gebunden sein solle. Insbesondere unklar sei auch die Forderung unter I. Nr. 2, dass alle rechtlich erforderlichen Erlaubnisse zur Abnahme vorliegen und umgesetzt sein müssten. Ohne das Vorliegen sämtlicher rechtlich erforderlicher Erlaubnisse und deren tatsächliche Umsetzung hätte die Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 nicht erteilt werden können. Es sei also vollkommen offen, ob von Seiten des Beklagten weitere Anforderungen hinsichtlich rechtlicher Erlaubnisse gestellt würden. Sollte dies der Fall sein, sei zur Gewährleistung der Rechtssicherheit von dem Beklagten konkret anzugeben, welche rechtlich erforderlichen Erlaubnisse verlangt würden. Sie, die Klägerin, müsse erkennen können, welche Rechtsfolgen sich eventuell aus ihrem Verhalten ergäben. Die staatliche Reaktion auf Handlungen müsse voraussehbar sein, andernfalls sei sie der Willkür des Beklagten ausgesetzt. Das Prinzip der Rechtssicherheit setze demgemäß voraus, dass auch für Verwaltungsakte, mit denen der Staat dem Bürger gegenübertrete, eine hinreichend klare Formulierung und eine Bestimmung der Rechtsfolgen Voraussetzung sein müsse. Dies sei vorliegend ohne weiteres möglich, weil sich die Erlaubnis und das Genehmigungsverfahren mit einem konkreten und individuellen Lebenssachverhalt befassten, der detailliert im Einzelfall geregelt werden könne.
Soweit die Nebenbestimmung unter I. Nr. 1 und Nr. 2 der Sicherheit der sich in der Prostitutionsstätte aufhaltenden Personen dienten, würden durch den Beklagten ausschließlich baurechtliche Belange angeführt. Insoweit falle es nicht in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten, das Objekt zur Betriebsaufnahme freizugeben. Vielmehr sei die zuständige Bauaufsichtsbehörde eingeschaltet, die in baurechtlicher Hinsicht das weitere Verfahren hoheitlich gestalte. Der Nachweis bauordnungsrechtlicher Zustände sei nach Erteilung der Baugenehmigung keine Voraussetzung für die Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der Prostitutionsstätte.
Die Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der Prostitutionsstätte setze voraus, dass sämtliche rechtlich erforderlichen sonstigen Erlaubnisse vorliegen und umgesetzt würden. Abgesehen davon, dass es insoweit an der Bestimmtheit der Nebenbestimmung unter II. Nr. 2 fehle, habe die Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 nur deshalb erteilt werden können, weil alle sonstigen rechtlichen Voraussetzungen vorlägen.
Auch die Nebenbestimmung unter I. Nr. 3 sei rechtswidrig. Die Anwesenheitspflicht von Betriebsleiter bzw. dessen Stellvertreter sei keine über die gesetzlichen Vorgaben hinausgehende zusätzliche Regulierung der betrieblichen Gestaltung und Ausübung. Die Anwesenheit des Betriebsleiters oder eines Stellvertreters ergebe sich zwingend aus den §§ 24, 25, 36, 27 und 28 ProstSchG. Dies schließe einen eigenen Regelungscharakter der Nebenbestimmung unter I. Nr. 3 aus. Da in dieser Nebenbestimmung kein Einzelfall geregelt, sondern nur die gesetzliche Verpflichtung wiederholt werde, handele es sich nicht um einen wirksamen Verwaltungsakt.
Auch die Nebenbestimmung unter I. Nr. 4 sei rechtswidrig. § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG bestimme, dass in der Prostitutionsstätte mindestens gewährleistet sein müsse, dass die einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume über ein sachgerechtes Notrufsystem verfügten. Damit sei der Genehmigungsbehörde kein Gestaltungsspielraum hinsichtlich eines sachgerechten "Notrufsystems" eröffnet. Vielmehr müsse das Notrufsystem geeignet sein, im Notfall unterstützende Maßnahmen zu gewährleisten. Dies setze selbstverständlich eine jeweils aktuelle Funktionsweise und die Anwesenheit einer zur Überwachung befugten Person voraus. Damit treffe die Nebenbestimmung unter I. Nr. 4 keine über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehende Regelung. Danach erübrige sich auch eine entsprechende Anzeige, weil die Funktionsfähigkeit des Notrufsystems vor Erlaubniserteilung durch die Behörde zu überprüfen und die Zutrittsmöglichkeit verantwortlicher Personen Teil der Beschreibung des Notrufsystems sei.
Auch die Nebenbestimmung unter I. Nr. 5 sei rechtswidrig. Nach § 17 Abs. 2 ProstSchG könne unter den Voraussetzungen von § 17 Abs. 1 ProstSchG die Erlaubnis insbesondere mit einer Begrenzung der Anzahl der in diesem Prostitutionsgewerbe regelmäßig tätig werden Prostituierten oder der Anzahl der für sexuelle Dienstleistungen vorgesehen Räume versehen sowie auf bestimmte Betriebszeiten beschränkt werden. Die Gesetzesbegründung sage insoweit aus, dass die Zahl der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, soweit dies für die aus den in Absatz 1 genannten Gründen erforderlich sei, begrenzt werden könne, wenn sich im konkreten Fall, z. B. aus den Verhältnissen im Innenraum des Gebäudes, eine entsprechende Notwendigkeit ergebe. Danach seien von dem Beklagten keine wirtschaftlichen Betrachtungen bezüglich der Einnahmesituation der Prostituierten anzustellen. Es komme vielmehr nur auf die räumlichen Verhältnisse an. Ausweislich der Skizzen zum Betriebskonzept verdeutliche sich, dass sich in dem Objekt eine Vielzahl von Personen aufhalten könnten, ohne dass eine räumlich unzumutbare Enge entstehe. Darüber hinaus würden in der Begründung zur Nebenbestimmung I. Nr. 5 wirtschaftliche Überlegungen ohne jeden Bezug zu konkreten Einnahmeverhältnissen angestellt. Die Begründung sei in ihrer pauschalen Form nicht geeignet, die Berechtigung des wirtschaftlichen Eingriffs der Behörde in die Betriebsausübung zu rechtfertigen.
Auch die unter II. verfügten Auflagen seien rechtswidrig.
Die Auflagen erschöpften sich im Wesentlichen in einer Wiederholung der gesetzlichen Vorgaben ohne selbstständige gestalterische Wirkung.
Die unter II. Nr. 1 verfügte Auflage sei rechtswidrig. Nach § 26 Abs. 5 Satz 1 ProstSchG sei der Betreiber eines Prostitutionsgewerbes verpflichtet, Prostituierten, die in seinem Prostitutionsgewerbe sexuelle Dienstleistungen erbringen oder erbringen wollen, auf deren Verlangen Einsicht in das Betriebskonzept zu geben. Der Erlaubnisinhaber sei danach bereits ohne Auflagen an die gesetzlichen Vorgaben gebunden. Damit entfalle die Notwendigkeit und rechtliche Grundlage mangels Erforderlichkeit für die Auflage II. Nr. 1.
Die unter II. Nr. 2 verfügte Auflage sei ebenfalls rechtswidrig. Nach § 26 Abs. 3 ProstSchG seien Vereinbarungen über Leistungen des Betreibers eines Prostitutionsgewerbes gegenüber Prostituierten und über Leistungen von Prostituierten gegenüber dem Betreiber in Textform abzufassen. Nach der Gesetzesbegründung gehöre die schriftliche oder elektronische Form zu den Grundlagen, die erforderlich seien, um eine Ausbeutung von Prostituierten durch die Betreiber wirksam vorzubeugen und bei eventuellen Verstößen geeignete Maßnahmen veranlassen zu können. Damit sehe der Gesetzgeber in der vorgesehenen Textform von Verträgen eine geeignete Maßnahme, um die privatrechtlichen Verhältnisse zwischen Betreibern und Prostituierten zu kontrollieren. Nach § 23 Abs. 1 VwVfG sei die Amtssprache deutsch. Danach bedürfe es zur Ausübung der Kontrollfunktion bezüglich der Vereinbarungen zwischen Betreiber und Prostituierten nicht der Fassung in anderen Sprachen. Im Übrigen sei ein Vertrag zivilrechtlich auch dann wirksam, wenn die Vertragspartner den Inhalt nicht verstünden und dennoch die Vereinbarung abschlössen. Der Schutz der Prostituierten werde insoweit durch das verpflichtende behördliche Informations- und Beratungsgespräch nach § 7 Abs. 2 ProstSchG gewährleistet. Daher fehle es der Auflage unter II. Nr. 2 an einer rechtlichen Grundlage. Auch fehle es an einem der Behörde gesetzlich eröffneten Ermessensspielraum. Bei einer sprachlichen Fassung der Verträge in anderen Sprachen als der deutschen Amtssprache wäre der Betreiber, die Klägerin, zudem selbst nicht in der Lage, den Inhalt des Vertrages zu verstehen und zu überprüfen. Die Bindungswirkung von Verträgen erfordere es aber, dass man einen Vertrag, den man unterschreibe, auch verstehe.
Dasselbe gelte auch für die Nebenbestimmung unter II. Nr. 3.
Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG werde die Erlaubnis für das Betreiben einer Prostitutionsstätte zugleich für ein bestimmtes Betriebskonzept erteilt. Der Betreiber habe Prostituierten, die in seinem Prostitutionsgewerbe sexuelle Dienstleistungen erbringen oder erbringen wollen, auf deren Verlangen Einsicht in das Betriebskonzept zu geben. Nach § 16 Abs. 1 ProstSchG seien im Betriebskonzept die wesentlichen Merkmale des Betriebs und die Vorkehrungen zur Einhaltung der Verpflichtung nach dem Prostituiertenschutzgesetz zu beschreiben.
Gemäß § 26 Abs. 3 Satz 3 ProstSchG seien Vereinbarungen über Leistungen des Betreibers eines Prostitutionsgewerbes gegenüber Prostituierten und über Leistungen von Prostituierten gegenüber dem Betreiber in Textform abzufassen und nach Abs. 3 in Ausfertigung den Prostituierten zu überlassen oder elektronisch zu übermitteln.
Keine der gesetzlichen Dokumentationspflichten ließen eine unmittelbare Verpflichtung zur Übersetzung erkennen. Vielmehr diene das Betriebskonzept nach der Gesetzesbegründung der Schaffung von Transparenz im Hinblick auf die wesentlichen Merkmale des Betriebs und die zu erwartenden Arbeitsbedingungen. Damit bilde das Betriebskonzept eine wichtige Grundlage zur Beurteilung, ob die Ausgestaltung des Prostitutionsgewerbes den gesetzlichen Anforderungen genügt. Das Betriebskonzept solle erkennen lassen, dass sich die antragstellende Person der betriebsspezifischen Risiken des Gewerbes bewusst sei. Durch das Betriebskonzept erhalte die antragstellende Person die Gelegenheit, darzulegen, welche Vorkehrungen getroffen worden seien, um spezifischen Risiken zu begegnen und Verantwortung zu übernehmen, um im Bereich der Prävention sexuelle übertragbarer Krankheiten oder der Vorbeugung gegen Menschenhandel zu übernehmen. Weder das Gesetz, noch die Gesetzesbegründung sähen vor, dass das Betriebskonzept oder die Verträge in verständlichen Sprachen vorzuhalten und abzuschließen seien. Dies lasse sich auch nicht durch Auslegung ermitteln.
Zudem verlange § 12 Abs. 2 ProstSchG ein bestimmtes Betriebskonzept. Das Verlangen, das Betriebskonzept in den für die jeweiligen Prostituierten verständlichen Sprachen vorzuhalten, genüge bereits dem Bestimmtheitserfordernis nicht. Abgesehen davon, dass § 12 Abs. 2 ProstSchG ein bestimmtes Betriebskonzept voraussetze, müsse von der Verwaltung genau angegeben werden, in welchen Sprachen das Betriebskonzept zum Gegenstand der Erlaubnis zu machen sei. Das Betriebskonzept sei nämlich gemäß § 16 Abs. 1 ProstSchG Grundlage der Erlaubniserteilung. Da auch etwaige weitere, in vollkommen unbestimmten, weiteren Fremdsprachen vorzulegenden Betriebskonzepte von den Genehmigungsbehörden auf ihre inhaltliche Übereinstimmung zu überprüfen und unterschiedliche Fassungen aufeinander abzustimmen seien, seien gesetzestechnisch spätere Fassungen in anderen Sprachen auszuschließen. Dies führe zu der nicht beabsichtigten Konsequenz, dass Prostituierte die von dem ursprünglichen Spektrum der Erlaubnis gegenständlichen Betriebskonzepte nicht in ihrer Landessprache erfasst würden und letztendlich keinen Arbeitsplatz fänden.
Insgesamt führten die Auflagen II. Nr. 2 und II. Nr. 3, sowohl die Verträge, als auch das Betriebskonzept in einer für die jeweiligen Prostituierten verständlichen Sprache zu verfassen und bereitzuhalten, nicht zu einer Förderung des gesetzgeberischen Anliegens, die Prostituierten vor Ausbeutung zu schützen.
Die unter II. Nr. 4 verfügte Auflage sei ebenfalls rechtswidrig. Denn der Auflage unter II. Nr. 4 komme im Hinblick auf die Pflichten des Betreibers nach dem 4. Abschnitt des Prostituiertenschutzgesetzes kein eigener Regelungsgehalt zu. Die in der Auflage unter II. Nr. 4 aufgenommene Verpflichtung bezüglich der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes ergebe sich umfassend aus § 24 ProstSchG. Insoweit handele es sich bei Auflage unter II. Nr. 4 nicht um eine über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehende Regulierung, die Gegenstand einer Auflage oder Anordnung nach § 17 ProstSchG sein könne.
Die unter II. Nr. 5 verfügte Auflage sei ebenfalls rechtswidrig. Gemäß § 12 Abs. 2 ProstSchG werde die Erlaubnis für das Betreiben einer Prostitutionsstätte für ein bestimmtes Betriebskonzept erteilt. Danach sehe bereits das Gesetz vor, dass Abweichungen von dem der Erlaubnis zugrundeliegenden Betriebskonzept oder von dem Hygienekonzept der vorherigen Zustimmung der Behörde bedürften. Ein eigenständiger Regelungsgehalt komme der Auflage unter II. Nr. 5 danach ebenfalls nicht zu.
Auch die Auflage unter II. Nr. 6 wiederhole die gesetzlichen Vorgaben nach § 29 ProstSchG und § 30 ProstSchG. Damit komme auch der Auflage unter II. Nr. 6 kein eigener, gestaltender, Regelungsrahmen zu.
Eine Wiederholung gesetzlicher Vorgaben im Rahmen einer Auflage sei unzulässig. Anderenfalls würde bei einer Gesetzesänderung die behördliche Regulierung über eine Auflage im Falle der Bestandskraft der Erlaubnis weiterhin bestehen. Dies sei unzulässig, weil die gesetzlichen Regelungen individuellen Regelungen der Behörde vorgingen.
Die unter II. Nr. 7 verfügte Auflage sei ebenfalls rechtswidrig. Nach § 24 Abs. 3 ProstSchG sei der Betreiber einer Prostitutionsstätte verpflichtet, den zuständigen Behörden oder den von diesen beauftragten Personen auf deren Verlangen die Durchführung von Beratungen zu gesundheitserhaltenden Verhaltensweisen und zur Prävention sexuell übertragbarer Krankheiten in der Prostitutionsstätte zu ermöglichen. § 24 Abs. 4 ProstSchG verpflichte den Betreiber eines Prostitutionsgewerbes, Prostituierten jederzeit die Wahrnehmung von gesundheitlichen Beratungen nach § 10 ProstSchG sowie das Aufsuchen von Untersuchungs- und Beratungsangeboten, insbesondere der Gesundheitsämter, und von weiteren Angeboten gesundheitlicher und sozialer Beratungsangeboten ihrer Wahl, während deren Geschäftszeiten zu ermöglichen. Damit komme auch der Auflage unter II. Nr. 7 kein eigener Regelungsgehalt zu, die wiederum lediglich die gesetzlichen Vorgaben aufnehme.
Die unter II. Nr. 8 verfügte Auflage sei ebenfalls rechtswidrig. Denn sie wiederhole nahezu wortgleich den Gesetzestext in § 25 Abs. 2 ProstSchG; ihr komme damit ebenfalls kein eigener Regelungsgehalt zu.
Die unter II. Nr. 9 verfügte Auflage sei ebenfalls rechtswidrig. Nach § 13 ProstSchG bedürfe die Person des Stellvertreters und nach § 25 Abs. 2 ProstSchG der Einsatz weisungsbefugter Personen der vorherigen Zustimmung der Behörde. § 25 Abs. 3 ProstSchG räume weiterhin der Behörde die Möglichkeit ein, die Beschäftigung einer Person oder deren Tätigkeit zu untersagen, wenn die erforderliche Zuverlässigkeit nicht vorliege. Insoweit sähen die gesetzlichen Bestimmungen vor, dass jegliche Aufnahme und Änderung von weisungsbefugten Personen der vorherigen Zustimmung der Genehmigungsbehörde bedürften. Danach handele es sich bei der Auflage II. Nr. 9 um eine gesetzliche Vorgabe. Der Erlaubnisinhaber sei bereits ohne Auflage an diese gesetzliche Vorgabe gebunden. Damit entfalle die Notwendigkeit und rechtliche Grundlage mangels Erforderlichkeit auch für diese Auflage.
Die in der Anordnung der sofortigen Vollziehung weitergehende Begründung für die Bedingungen und Auflagen führe nicht zu deren Rechtmäßigkeit. Im Gegenteil seien die Bedingungen und Auflagen offensichtlich rechtswidrig, sodass an der sofortigen Vollziehung der Nebenbestimmungen kein öffentliches Interesse bestehen könne.
Zur Bedingung unter I. Nr. 4 führe die Vollziehungsanordnung vom 25. März 2024 an, dass die Funktionalität des Notrufsystems im Betriebskonzept vom 3. August 2023 nicht dargestellt sei. Dies sei unerheblich, denn die Erlaubnis sei zu dem Betriebskonzept vom 3. August 2023 bereits erteilt worden und das Notrufsystem sei in der letzten Begehung von dem Beklagten abgenommen worden.
Die Bedingung unter I. Nr. 5 hinsichtlich einer Beschränkung auf maximal zwölf gleichzeitig anwesende Prostituierte werde über die Begründung des Erlaubnisbescheides vom 16. Oktober 2023 nunmehr auch damit begründet, dass Prostituierte häufig psychischen und physischen Gefährdungen ausgesetzt seien, einer vulnerablen Gruppe angehörten und keinen anderen Zugang zu Erwerbsalternativen außer der prostitutiven Tätigkeit hätten. Unabhängig davon, dass die in kaufmännischen Überlegungen mündenden Ausgangsaspekte in keiner Weise belegt seien, fehle es der Argumentation zusätzlich an einer betriebswirtschaftlich nachvollziehbaren Betrachtung. Offensichtlich lägen dem Beklagten keine belastbaren Erkenntnisse über Einnahmemöglichkeiten von Prostituierten in prostitutiven Clubbetrieben vor. Dies werde bereits nachdrücklich durch die leicht nachvollziehbare Situation belegt, dass eine Prostitutionsstätte in Form eines Clubbetriebes mit nur einer oder wenigen Prostituierten keine werblichen Anreize für die Leistungsnehmer der gegenständlichen Branche biete. Im Gegenteil zeichne eine hohe Anzahl von Prostituierten die Qualität einer entsprechenden Einrichtung aus, die aufgrund einer hohen Besucherzahl auch den Prostituierten angemessene Einnahmemöglichkeiten biete. Der Beklagte verkenne auch, dass das Betriebskonzept auf der Grundlage einer wesentlich höheren Anzahl an Prostituierten und Gästen konzipiert und durch die Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 akzeptiert worden sei.
Auch die ergänzenden Ausführungen zur Vollziehungsanordnung vom 25. März 2024 unter II. Nr. 1 bis 3 griffen auf allgemeine, allerdings vollkommen unbelegte, Umstände zurück, um die Auflagen unter II. 2 und 3, dass die Verträge und das Betriebskonzept in mehreren Sprachen bereitzuhalten seien, zu rechtfertigen. Die von dem Beklagten geschilderte soziale Situation von Prostituierten habe der Gesetzgeber zum Anlass genommen, dass die prostitutive Tätigkeit nur nach einem ausführlichen Informations- und Beratungsgespräch gemäß § 7 ProstSchG und einer gesundheitlichen Beratung nach § 10 ProstSchG aufgenommen werden könne. Damit vermittelten die staatlichen Behörden im Auftrag des Gesetzgebers die notwendigen Intimationen für die berufliche Ausübung der Prostitution. Soweit es eine Prostituierte für erforderlich halte, dass die mit ihr abzuschließenden Verträge und das Betriebskonzept in der Landessprache verstanden würden, könnten ohne Weiteres Übersetzer eingeschaltet werden. Ein Vorhalten von sprachlich verfassten Dokumenten, die der Betreiber einer Prostitutionsstätte selbst nicht verstehen könne, sei ausgeschlossen.
Die Auflagen unter II. Nr. 4, 5, 6, 7, 8 und 9 enthielten auch nach der ergänzenden Erklärung in der Vollziehungsanordnung vom 25. März 2024 keine über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehenden Regelungen.
Wegen der weiteren Begründung der Klägerin zur Rechtswidrigkeit der einzelnen Nebenbestimmungen wird auf die Antragsschrift vom 10. April 2024 (8 L 1186/24.GI) verwiesen.
Mit Beschluss vom 23. Mai 2024 hat die Kammer die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Klägerin vom 16. November 2023 gegen die in dem Bescheid des Beklagten vom 16. Oktober 2023 enthaltenen Nebenbestimmungen I. Nr. 1, 2, 3, 4 Satz 2 und Nr. 5 und II. Nr. 6 wiederhergestellt und den Antrag im Übrigen abgelehnt.
Die durch den Beklagten eingelegte Beschwerde vom 7. Juni 2024 hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 23. April 2025 zurückgewiesen.
Den allein im vorliegenden Hauptsacheverfahren gestellten Antrag zu 2) begründet die Klägerin mit der Besorgnis der Befangenheit des mit dem Genehmigungsverfahren zur Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der Prostitutionsstätte "X", A-Straße, L. befassten Amtsträgers in Person des Leitenden Verwaltungsdirektors Y., weil ein Grund vorliege, der geeignet sei, Misstrauen gegen seine Unparteilichkeit zu rechtfertigen. So habe der Leitende Verwaltungsdirektor einen Rechtsmittelverzicht von ihr, der Klägerin, konstruiert. So habe dieser den Versuch unternommen, ihr, der Klägerin, den Zugang zu den Gerichten zu versperren und eine tatsächlich wirksame Kontrolle des Genehmigungsverfahrens durch die Gerichte auszuschließen. Zudem habe der Leitende Verwaltungsdirektor mit einem unmittelbar an sie, die Klägerin, gerichteten Schreiben in Aussicht gestellt, die Erlaubnis zur Betriebseröffnung nicht in Abhängigkeit der Erfüllung des Rechtsanspruchs nach objektiven und gesetzlichen Kriterien zu erteilen, sondern nur nach einer Aufgabe der anwaltlichen Vertretung durch die Klägerin. Andernfalls würde die Aufnahme der betrieblichen Tätigkeit über mehrere Jahre durch entsprechende Amtshandlungen verzögert.
Die Klägerin hat ursprünglich – mit Klageschriftsatz vom 22. März 2024 – beantragt,
1. die Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zum Betrieb der Prostitutionsstätte "X" auf der Liegenschaft A-Straße, L. vom 16. Oktober 2023 im Umfang der Befristung der Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2024; der unter Ziff. I als Bedingungen bezeichneten Auflagen zu Nr. 1., 2., 3., 4. und 5.; der Auflagen unter Ziff. II zu Nr. 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7., 8. und 9. und die gemeinsam mit den übrigen Widerspruchsgründen verbundene Kostenentscheidung aufzuheben
sowie
2. festzustellen, dass sich der Leitende Verwaltungsdirektor Y. an der weiteren Mitwirkung des Verwaltungsverfahrens zur Ausübung des Prostitutionsgewerbes in Form einer Prostitutionsstätte der Klägerin unter dem Namen "X" auf der Liegenschaft A-Straße, L. zu enthalten hat.
Nach den Beschlüssen im einstweiligen Rechtsschutz sowie der Verlängerung der Befristung vom 22. November 2024 bis zum 31. Dezember 2025 durch den Beklagten hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 19. Mai 2025 die Klage zum Teil (nämlich im Hinblick auf die Nebenbestimmungen I. Nr. 4 Satz 1, II. Nr. 1, 4, 5, 7., 8. und 9.) zurückgenommen.
Am 11. Juni 2025 erließ der Beklagte einen weiteren Änderungsbescheid. Darin verlängerte er die Befristung auf zwei Jahre nach Inbetriebnahme der Prostitutionsstätte. In Nr. 2 verfügte er, dass die Inbetriebnahme der Genehmigungsbehörde unverzüglich anzuzeigen sei.
Nummer I. 3 der in der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 enthaltenen Nebenbestimmungen modifizierte der Beklagte in Nummer 3 des Änderungsbescheids vom 11. Juni 2025 wie folgt:
"Die Anwesenheit des Betriebsleiters oder mindestens einem Stellvertreter ist während der Öffnungszeiten durchgehend zu gewährleisten. Der Genehmigungsinhaber kann weitere Personen mit der Betriebsführung oder Beaufsichtigung des Betriebes beauftragen. Diese Personen sind der Behörde unverzüglich mitzuteilen. Sie müssen die gleichen Zuverlässigkeitsvoraussetzungen, wie der Betriebsleiter, erfüllen. Die Erfüllung ist der Behörde mit der Mitteilung nachzuweisen. Ist keiner der genannten Personen anwesend, ist die Prostitutionsstätte unverzüglich zu schließen."
In der Nebenbestimmung I. Nr. 4 Satz 2 wurden mit dem Änderungsbescheid die Worte "mit der Anzeige gemäß Ziffer 1" gestrichen.
Die Nebenbestimmung I. 5 wurde insoweit geändert, als dass die Zahl "12" durch die Zahl "15" ersetzt wurde.
In Nebenbestimmung II. Nr. 6 wurde nach den Worten "Die Überwachungsmaßnahmen der zuständigen Behörden" in Satz 1 die Worte "nach dem Prostituiertenschutzgesetz" angefügt.
Der Änderungsbescheid wurde im Hinblick auf die Befristung mit dem zwischenzeitlich eingetretenen Zeitablauf begründet, im Weiteren wurde der Änderungsbescheid mit den Bedenken des Verwaltungsgerichts in dem Beschluss des Eilverfahrens begründet sowie mit Klarstellungsgründen und der Tatsache, dass die Anzeige gemäß I. Nr. 1 bereits erfolgt sei.
Der Änderungsbescheid enthält eine Rechtsmittelbelehrung, nach der gegen den Bescheid innerhalb eines Monats ab Bekanntgabe Widerspruch erhoben werden könne.
Die Klägerin trägt dazu vor, auch die Erstreckung der Befristung auf zwei Jahre nach Inbetriebnahme der Prostitutionsstätte sei rechtswidrig, es bestehe ein Anspruch auf eine unbefristete Erlaubnis.
Die Erstreckung der Anwesenheitspflicht auf Personen mit den gleichen Zuverlässigkeitsvoraussetzungen wie die Betriebsleiter sei ebenfalls rechtswidrig und verletze die Rechte der Klägerin. Die neue Auflage aus dem Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025, nach der die nach § 25 Abs. 2 ProstSchG eingesetzten Personen über die gleichen Zuverlässigkeitsvoraussetzungen wie die Betreiber verfügen müssten, fände keine Stütze im Gesetz.
Dies ergebe sich im Übrigen auch aus der Systematik des Gesetzes. Das Prostituiertenschutzgesetz nenne drei Personenkreise mit unterschiedlichen Kompetenzen und Verantwortlichkeiten, nämlich die betriebsleitende Person im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG, deren Stellvertreter gemäß § 13 ProstSchG sowie Personen nach § 25 Abs. 2 ProstSchG, die nicht zwingend über ein Beschäftigungsverhältnis mit dem Betreiber verbunden seien. Dieser Katalog unterschiedlicher Kompetenzträger eröffne der Behörde über abgestufte Zuverlässigkeitskriterien den Einsatz von Personal konkret in Bezug auf den jeweiligen Betrieb. Demgemäß sehe § 25 Abs. 2 ProstSchG nur vor, dass der hiervon erfasste Personenkreis nur über die "erforderliche" Zuverlässigkeit verfügen müsse.
Die weiterhin bestehende Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung I Nr. 4 Satz 2 folge bereits aus der Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmungen unter Ziff. I. Nr. 1 und Nr. 3.
Auch die nunmehr etwas erhöhte Beschränkung der gleichzeitig im Betrieb anwesenden Prostituierten von 12 auf 15 über die Nebenbestimmung I. Nr. 5 sei rechtswidrig.
Unabhängig von der Selbstbindung der Klägerin über das Betriebskonzept, die gleichzeitige Anwesenheit der Prostituierten auf 15 zu begrenzen, führe der Beklagte mit der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 in Bezug auf die Auflage I. Nr. 5 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 11. Juni 2025 eine ausschließlich wirtschaftliche Betrachtung an. Die entsprechende Begründung trage damit nicht die gesetzgeberische Vorgabe in § 17 Abs. 2 ProstSchG, die ausschließlich auf die räumlichen Verhältnisse abstelle.
Im Übrigen müsste sich die Klägerin eine zu genehmigende Änderung des Betriebskonzepts vorbehalten. Es handele sich um einen neuen Betrieb, ohne dass eine gesicherte Perspektive des späteren Geschäftsumfanges derzeit möglich sei. Sollte der Betrieb die vorläufigen Erwartungen übertreffen, müsse es möglich sein, das Betriebskonzept entsprechend anzupassen.
Der Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 verweise nunmehr in Bezug auf die Auflage II. Nr. 6 der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 auf die Zuständigkeit der Behörden nach dem Prostituiertenschutzgesetz. Allerdings trete auch insoweit keine erforderliche Konkretisierung ein, weil noch immer nicht ersichtlich sei, gegenüber welchen Behörden die Klägerin verpflichtet werde.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
1. die Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zum Betrieb der Prostitutionsstätte "X" auf der Liegenschaft A-Straße, L. vom 16. Oktober 2023 im Umfang der Befristung aus dem Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025; der unter Ziff. I. als Bedingungen bezeichneten Auflagen zu Nr. 1. und Nr. 2., sowie Nr. 3, Nr. 4 Satz 2 und Nr. 5 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 11. Juni 2025; der Auflagen unter Ziff. II. zu Nr. 2. und Nr. 3. sowie Nr. 6 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 11. Juni 2025 und die gemeinsam mit den Widerspruchsgründen verbundenen Kostenentscheidung aufzuheben,
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, die Klage sei unzulässig, da nicht ohne zureichenden Grund noch nicht über den Widerspruch der Klägerin vom 16. November 2023 entschieden worden sei. Insbesondere habe der Widerspruch wegen Abwesenheit der Behördenakten zu den von der Klägerin angestrebten Vielzahl von gerichtlichen Verfahren gegen den Beklagten dem Anhörungsausschuss nicht vorgelegt werden können, was den Fortgang des Widerspruchsverfahrens verhindert habe. Für den Beklagten sei zudem wegen des durch die Klägerin erklärten Rechtsmittelverzichts auch nicht erkennbar gewesen, dass diese den Beklagten mit einer Unzahl von gerichtlichen Verfahren überziehe und es notwendig sein würde, bei Abgabe der Original-Behördenakten eine vollständige Kopie in der Behörde zu belassen. Daher existiere in der Behörde nur eine unvollständige Handakte.
Zudem habe die vorliegende Sache einen besonderen Umfang, so dass auch daraus ein zureichender Grund folge, dass bislang noch nicht über den Widerspruch entschieden worden sei.
Zudem bezieht sich der Beklagte auf seinen, im Eilverfahren 8 L 1186/24.GI getätigten Vortrag, wonach der in dem Eilverfahren 8 L 1186/24.GI gestellte Antrag, und somit auch die hier vorliegende Hauptsacheklage mangels Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig sei.
Die Klägerin habe nämlich wirksam auf ein Rechtsmittel gegen den Bescheid vom 16. Oktober 2023 verzichtet. Seitens des Beklagten sei Herrn H. seinerzeit zugesichert worden, dass der Vorentwurf des beabsichtigten Bescheids im Wortlaut abschließend dem Bevollmächtigen und damit der Klägerin zur Verfügung gestellt werde. Es sei das gemeinsame Ziel gewesen, einen Bescheid zu entwickeln und letztendlich zu erlassen, der dann unmittelbar umgesetzt werden könne und Rechtsgrundlage für den zukünftigen Betrieb der Prostitutionsstätte habe sein sollen. Es sei das gemeinsame Ziel gewesen, evtl. langfristige Verwaltungsstreitverfahren zu vermeiden. Die Willenserklärung des Bevollmächtigen der Klägerin, Herrn H., vom 2. Oktober 2023 sei von der Diktion und der Erklärungsabsicht klar und eindeutig und weder auslegungsfähig noch auslegungsbedürftig. Herr H. habe damit für die Klägerin klar und eindeutig zu erkennen gegeben, dass diese den Erlass des Bescheides vom 16. Oktober 2023 in den bereits abgestimmten Wortlaut wünsche und keine Einwände erhebe. Damit habe sie wirksam, bereits vor Ergehen des Bescheides, bekundet, auf ein Rechtsmittel gegen den Bescheid, soweit er textlich unverändert ergehe, zu verzichten.
Zu den Nebenbestimmungen II. Nr. 2 und II. Nr. 3 trägt der Beklagte vor, als Betreiberin einer Prostitutionsstätte bestehe die Verpflichtung, die Prostituierten vor Aufnahme der Tätigkeit über die Bedingungen, Regelungen und Schutzmaßnahmen aufzuklären. Hierzu bediene sich die Klägerin einerseits der Verträge mit den Prostituierten, andererseits des Betriebskonzepts. Das vorgenannte Ziel könne allerdings nur dann sichergestellt werden, wenn die Prostituierten die Bedingungen verstehen und nachvollziehen können. Dies gelte erst recht vor dem Hintergrund, dass die Tätigkeit der Prostituierten im Rahmen des Hygienekonzepts zu deren gesundheitlichen Sicherheit, aber auch zur gesundheitlichen Sicherheit der Kunden von der Klägerin gefordert werde und in den Verträgen zwischen den Beteiligten vereinbart werde. Der Bevollmächtigte der Klägerin spreche selbst die Schaffung von Transparenz und auch den Schutz vor Ausbeutung als weiteren Grund an, was dem Willen des Gesetzgebers entspreche.
Es möge auch sein, dass die Amtssprache deutsch sei, es dürfe allerdings nicht verkannt werden, dass durch den Gesetzgeber in der Gesetzbegründung hervorgehoben werde, dass Prostituierte oftmals aus vulnerablen Gruppierungen stammten und folglich Schutz und Unterstützung benötigten. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht deutlich gemacht, dass die Prostitutionsstätte kein Amt im Sinne des Gesetzes ist, und damit die Vorgabe der Amtssprache auch für die Prostitutionsstätte nicht von Relevanz sei.
Selbst die Behörde führe die Aufklärungsgespräche mit Prostituierten vor Aushändigung der Anmeldebescheinigung immer unter Hinzuziehung eines entsprechenden Dolmetschers durch. Die bislang erlangte Verwaltungserfahrung zeige, dass die Prostituierten oftmals kaum bis gar kein deutsch sprächen und verstünden. Hinzu komme, dass die Prostituierten teilweise angäben, nicht einmal ein Handy zu besitzen, sodass auch keine technische Möglichkeit bestünde, Schriftstücke, wie die Verträge oder das Betriebskonzept mit Hilfe von technischen Übersetzungsmöglichkeiten lesbar zu machen.
Von Seiten des Beklagten sei bewusst darauf verzichtet worden, als Auflage festzulegen, dass die Kommunikation zwischen der Betreiberin und den Prostituierten in mündlicher wie in schriftlicher Form stets mit Hilfe eines amtlich zugelassenen Dolmetschers erfolgen solle. Eine solche Regelung sei aus Sicht der Behörde unverhältnismäßig im Gegensatz zu der Vorgabe, Schriftstücke in der Muttersprache der Prostituierten zu verwenden.
Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin seien die Nebenbestimmungen II. Nr. 2 und II. Nr. 3 auch nicht unbestimmt dadurch, dass keine konkreten Sprachen vorgegeben würden. Der Klägerin sei die Nationalität der Prostituierten und damit deren Muttersprache bekannt. Die Klägerin entscheide eigenständig, welche Personen mit welcher Nationalität in ihrem Betrieb tätig werden könnten. Deshalb müsse die Klägerin gewährleisten, dass die im Bereich der Prostitution gängigen Sprachen in ihrer Betriebsstätte hinterlegt seien, um zu vermeiden, dass ad hoc eine Übersetzung beschafft werden müsse. Eine Festlegung von bestimmten Sprachen in der Auflage könne zu Recht angegriffen werden, weil damit einerseits eine Diskriminierung von Prostituierten stattfände, und andererseits die Betreiberin auf Prostituierte bestimmter Nationalität festgelegt würde.
Der durch die Klägerin artikulierten Klageänderung und -erweiterung werde widersprochen.
Mit Beschluss vom 6. Januar 2025 hat die Kammer den Rechtsstreit der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und die des verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens 8 L 1186/24.GI sowie auf den als Papierakte geführten Verwaltungsvorgang (3 Ordner) Bezug genommen. Sämtliche Akten haben der mündlichen Verhandlung zugrunde gelegen.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage entscheidet die Berichterstatterin als Einzelrichterin, weil ihr der Rechtsstreit mit Beschluss vom 6. Januar 2025 (Bl. 209 der elektronischen Gerichtsakte) gem. § 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur Entscheidung übertragen worden ist.
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Die Klage hat vollumfänglich Erfolg.
Die Anträge zu 1) und 2) sind zulässig und begründet.
1.
Die Klage ist mit ihrem Antrag zu 1) als Untätigkeits-Anfechtungsklage gem. § 75 Satz 1 1. Alt. VwGO zulässig.
Über den Widerspruch der Klägerin gegen die Befristung und die Nebenbestimmungen vom 16. November 2023 ist bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 27. Juni 2025 – mithin lange über die in § 75 VwGO genannte Dreimonatsfrist hinaus – ohne zureichenden Grund nicht entschieden worden. Es sind lediglich zwei Änderungsbescheide (vom 22. November 2024 und vom 11. Juni 2025) mit nur marginalen Modifikationen der Befristung und der Nebenbestimmungen erlassen worden.
Ein zureichender Grund im Sinne von § 75 Satz 1 VwGO liegt insbesondere nicht darin, dass der Beklagte wegen der verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren, die vor Abschluss des Widerspruchsverfahrens anhängig gemacht wurden, die noch analog geführte Behördenakte zu den Gerichten geleitet hat, keine Kopie für seine Behörde gemacht hat und die Abwesenheit der Behördenakte als Begründung dafür angeführt hat, das Widerspruchsverfahren nicht weiterführen zu können, weil dem Anhörungsausschuss gem. § 7 HAGVwGO die Behördenakte nicht habe vorgelegt werden können.
Die Behörde ist verpflichtet, sich gerade für solche Fälle eine – vollständige – Kopie der Behördenakte zu erstellen, mit der im Falle der Vorlage der Originalakte an ein Gericht für die Durchführung eines gerichtlichen Eilverfahrens weitergearbeitet werden kann. Dies gilt auch für umfangreiche Akten. Dies folgt schon aus dem Grundsatz der zügigen Durchführung des Verwaltungsverfahrens nach § 10 Satz 2 HVwVfG, dessen Rechtsgedanke auch auf die Durchführung des Widerspruchsverfahrens zu erstrecken ist. Im Übrigen ist es auch für die Behörde sinnwidrig, sich für etwaigen Vortrag unter Bezugnahme auf bestimmte Aktenteile oder -seiten im gerichtlichen Eilverfahren der Grundlage für diesen Vortrag – der Behördenakte mit all ihren Feststellungen und wichtigen Daten über das Verwaltungsverfahren – zu berauben.
Die Weggabe der Behördenakte an das Verwaltungsgericht und die Nicht-Erstellung einer vollständigen Kopie zur Gewährleistung des weiteren Fortgangs von Verwaltungs- (bzw. hier: Widerspruchsverfahrens) stellt einen Verstoß gegen § 10 Satz 2 HVwVfG dar und begründet keinen zureichenden Grund, nicht über einen Widerspruch zu entscheiden.
Zudem war das hier in Rede stehende Erlaubnis-Erteilungsverfahren auch nicht derart komplex und schwierig, dass dies eine derart lange Zeit, in der nicht über den Widerspruch entschieden wurde, rechtfertigt. Dies, zumal hier bereits mehrere Jahre ins Land gegangen sind, seit die Klägerin ihren Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 12 ProstSchG gestellt hat. Dies war am 3. November 2021.
Andere – möglicherweise zureichende – Gründe für die Nichtbescheidung des Widerspruchs der Klägerin hat der Beklagte nicht vorgebracht und sind auch nicht ersichtlich.
Damit ist eine durch den Erlass eines Widerspruchsbescheids gekennzeichnete Beendigung des Widerspruchsverfahrens hier nicht erforderlich und die Anfechtungsklage damit ohne (erfolglosen) Abschluss eines Widerspruchsverfahrens zulässig.
Auch sonst ist die Untätigkeits-Anfechtungsklage zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt gem. § 42 Abs. 2 VwGO und rechtsschutzbedürftig. Sie hat gerade nicht, wie von dem Beklagten vorgetragen, auf Rechtsmittel verzichtet.
Ein – grundsätzlich zulässiger – wirksam erklärter Verzicht auf die Einlegung eines Rechtsmittels hätte zur Folge, dass ein gleichwohl erhobener Widerspruch und damit auch die Erhebung einer Untätigkeits-Anfechtungsklage, weil nicht über den eingelegten Widerspruch entschieden wird, unzulässig wäre und die erhobene Klage wegen Unzulässigkeit der Abweisung verfallen muss (BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1967 – VII C 191.64 –, NJW 1967, 2027; VG Neustadt an der Weinstraße, Beschluss vom 14. September 2017 – 5 K 686/17.NW –, BeckRS 2017, 139360, Rdnr. 8 m. w. N.; Hofmann-Hoeppel in: Eiding/Hofmann-Hoeppel, Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2022, § 5, Rdnr. 61; Porsch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werksstand: 44. EL März 2023, § 69 VwGO, Rdnr. 7, 10).
Die Klägerin hat aber keine (wirksame) Verzichtserklärung gegenüber dem Beklagten abgegeben.
Ein Verzicht auf die Einlegung eines Rechtsmittels kann zeitlich grundsätzlich erst nach der Bekanntgabe des Verwaltungsakts bzw. nach ggfs. vorgeschriebener Zustellung an den Verzichtenden erklärt werden, da dieser den Inhalt der Entscheidung kennen muss, um die Erfolgsaussichten abschätzen zu können und keinen voreiligen Verzicht zu erklären (Kastner in: Fehling/Kastner/Störmer, HK-VerwR, 5. Aufl. 2021, § 69 VwGO, Rdnr. 21).
Im vorliegenden Fall kannte die Klägerin wegen des mit dem Anhörungsschreiben vom 21. September 2023 mitübersandten Entwurfs des – letztlich wortgleich so bekanntgegebenen – Bescheids den Inhalt des Verwaltungsakts.
Selbst wenn der Zweck der grundsätzlich erst nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts möglichen Verzichtserklärung – Kenntnis des genauen Inhalts des Verwaltungsakts – hier durch die Übersendung des wortgleichen Entwurfs der Erlaubnis an die Klägerin im Anhörungsverfahren gewahrt wurde und damit eine Verzichtserklärung in dem vorliegenden Fall möglicherweise bereits vor der Bekanntgabe der Erlaubnis erfolgen hätte können, liegt aus mehreren Gründen keine (wirksame) Verzichtserklärung seitens der Klägerin vor.
Denn der Verzicht auf die Einlegung eines Widerspruchs muss gegenüber der Behörde unzweideutig, vorbehaltlos, ohne Bedingungen und unwiderruflich erklärt werden (Porsch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 44. EL März 2023, § 69 VwGO, Rdnr. 7; Geis in: Sodan/Ziekow, NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 69 VwGO, Rdnr. 97). Dies ist notfalls durch Auslegung zu bestimmen (Kastner in: Fehling/Kastner/Störmer, HK-VerwR, 5. Aufl. 2021, § 69 VwGO, Rdnr. 21).
Die Erklärung des Herrn H., die dieser gegenüber dem Beklagten mit E-Mail vom 2. Oktober 2023 getätigt hat, stellt aber schon keine eindeutige Erklärung dergestalt dar, dass ein Rechtsmittel von Seiten der Klägerin weder gewollt noch notwendig sei (vgl. VG Neustadt an der Weinstraße, Beschluss vom 14. September 2017 – 5 K 686/17.NW –, BeckRS 2017, 139360, Rdnr. 8). Die Worte "Widerspruch", "Rechtsmittel" oder "Verzicht" kommen in dieser E-Mail nicht vor. Auch sonst ist aus dem Wortlaut der E-Mail nicht zu schließen, dass sich die Klägerin nicht durch einen Rechtsbehelf gegen die angekündigte Erlaubnis mit der Befristung und den Nebenbestimmungen wehren werde und sich auch dessen bewusst ist, auf dieses Recht zu verzichten. Vielmehr hat Herr H. in der E-Mail lediglich mitgeteilt, dass seitens des Geschäftsführers der Klägerin, Herrn W., keine "Einwände" zu erheben seien; dies hat Herr H. offenbar in dem Wissen erklärt, dass der Entwurf der Erlaubnis auch eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, die ausdrücklich die Möglichkeit der Widerspruchseinlegung vorsah.
Des Weiteren ist die maßgebliche Erklärung des Herrn H. schon nicht in der für eine Verzichtserklärung erforderlichen Form erfolgt. Die Verzichtserklärung muss wegen ihrer prozessualen Auswirkungen entsprechend § 70 Abs. 1 VwGO wie auch eine Widerspruchserhebung schriftlich oder zur Niederschrift bei der Behörde erklärt werden (Geis in: Sodan/Ziekow, NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 69 VwGO, Rdnr. 97). Die hier in Rede stehende Erklärung durch einfache E-Mail genügt dem Schriftlichkeitserfordernis nach § 70 Abs. 1 VwGO nicht, denn diesem wird bei bestimmenden Schriftsätzen wie auch dem Widerspruch in der Regel nur durch eine eigenhändige Unterschrift genügt (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 3. November 2005 – 1 TG 1668/05 –, MMR 2006, 257; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 2. Mai 2016 – 1 O 42/16 –, NVwZ 2016, 1032). Ein durch einfache E-Mail eingelegter Widerspruch ohne qualifizierte Signatur – und damit auch eine per E-Mail abgegebene "Verzichtserklärung" – wahrt das Schriftformerfordernis nach § 70 Abs. 1 VwGO dagegen nicht (vgl. Hüttenbrink in: BeckOK VwGO, 68. Ed. 1. April 2023, § 70 VwGO, Rdnr. 9a; VG München, Urteil vom 29. Juni 2016 – M 6 K 16.1335 –, BeckRS 2016, 50949; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 2. Mai 2016 – 1 O 42/16 –, NVwZ 2016, 1032; Bay. VGH, Be-schluss vom 4. Dezember 2019 – 7 B 18.1945 –, BeckRS 2019, 32497, Rdnr. 23; Bay. VGH, Beschluss vom 23. September 2021 – 4 ZB 21.1847 –, BeckRS 2021, 30964, Rdnr. 4).
Der Beklagte hat die Klägerin auch nicht über die allgemeine Rechtsbehelfsbelehrung hinaus zusätzlich über den Umfang und die Bedeutung des von ihm nicht ausdrücklich, sondern "durch die Blume" mit der Bitte um Stellungnahme, ob bei Herrn W. Einwände hiergegen bestünden, geforderten Verzichts aufgeklärt und belehrt. Die Behörde kann sich auf einen in ihren Augen erklärten Verzicht des Verwaltungsakts-Adressaten nicht berufen, wenn dieser nach Lage des Falles den Umfang seiner Erklärung nicht zu übersehen vermochte. Wie weit eine erforderliche Belehrung und Aufklärung zu gehen hat, hängt sowohl von der rechtlichen Beurteilung als auch von den sonstigen Umständen des Einzelfalles ab (BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1957 – IV C 318.56 –, NJW 1957, 1374). In dem Anhörungsschreiben vom 21. September 2023 hat der Vertreter des Beklagten nicht darüber aufgeklärt, dass bei einer inhaltlich zustimmenden Stellungnahme bzw. der Erklärung, dass keine "Einwände" erhoben werden, seitens des Herrn H. diese von dem Beklagten als vollumfängliche Billigung des Inhalts der Erlaubnis nebst Befristung und Nebenbestimmungen gewertet werde und eine spätere Anfechtung mittels Widerspruch bzw. Klage – entgegen der in dem Bescheidentwurf befindlichen Rechtsbehelfsbelehrung – als nicht mehr zulässig qualifiziert werde, weil darin ein Verzicht auf die Erhebung des Widerspruchs gesehen werde.
Die Klägerin durfte das Anhörungsschreiben vom 21. September 2023 – insbesondere wegen der in dem Entwurf enthaltenen Rechtsbehelfsbelehrung – so verstehen, dass der im Entwurf angehangene Bescheid erlassen werden soll, gegen den dann noch Widerspruch erhoben werden kann. Über eine Unzulässigkeit des Widerspruchs trotz in dem Bescheid enthaltener Rechtsbehelfsbelehrung über einen Widerspruch hätte der Beklagte die Klägerin ausdrücklich und deutlich hinweisen müssen. Das hat er nicht getan.
Letztlich kann aus der Vollmacht, nach der die S-GmbH, vertreten durch u. a. Herrn H., keine Legitimation zur Einlegung von Rechtsbehelfen in einem behördlichen Verfahren – und umgekehrt auch keine Legitimation zu einer entsprechenden Verzichtserklärung – gelesen werden. Nach der dem Beklagten vorgelegten Vollmacht (Blatt 334 der Behördenakte) ist die S-GmbH, vertreten durch u. a. Herrn H. bevollmächtigt, die Klägerin "bei Fragestellungen im Zusammenhang mit den für den Betrieb einer Prostitutionsstätte erforderlichen Zulassungen gegenüber Trägern öffentlicher Belange" zu vertreten. Eine verfahrensrechtliche Vertretung, die die Einlegung von Rechtsbehelfen und auch die Befugnis, rechtserheblich auf diese zu verzichten, umfasst, ist davon nicht umfasst. Dies hätte die Vollmacht entsprechend konkret aufführen müssen.
Im Ergebnis liegt daher aus mehreren Gründen keine wirksame Verzichtserklärung der Klägerin vor, so dass weder die Einlegung des Widerspruchs noch die Erhebung der Untätigkeits-Anfechtungsklage unzulässig ist.
Streitgegenstand der vorliegenden Klage sind die Befristung und die Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheids vom 16. Oktober 2023 in Gestalt der Änderungen, die der Beklagte durch den Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 vorgenommen hat. Dieser Änderungsbescheid hat die bereits einmal erfolgte Verlängerung der Befristung in dem Bescheid vom 22. November 2024 überholt; letzterer hat sich damit in sonstiger Weise (vgl. § 43 Abs. 2 HVwVfG) erledigt.
Obgleich der Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 kein Widerspruchsbescheid ist und eine Rechtsbehelfsbelehrung dahingehend enthält, dass "gegen diesen Bescheid Widerspruch" erhoben werden könne, ist weder ein Widerspruchsverfahren noch sonstiges notwendig, um die Inhalte des Änderungsbescheides in die hiesige Klage einzubinden bzw. die Änderungen der Nebenbestimmungen zum Streitgegenstand des hiesigen Verfahrens zu machen. Denn ein Änderungsbescheid, der dem Widerspruch nur teilweise stattgibt, wird automatisch Gegenstand des anhängigen Widerspruchsverfahrens; einer weitergehenden Erklärung des Widerspruchsführers oder gar eines erneuten Widerspruchs bedarf es nicht (Hüttenbrink in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand 1. April 2025, 73. Ed., § 72 VwGO Rdnr. 6, zudem OVG Bautzen, Beschluss vom 28. Mai 1998 – 1 S 149/98 –, NVwZ-RR 1999, 101, 102: "Ungeachtet der beigefügten Rechtsmittelbelehrung führt (..) jede andere Lösung dazu, (…) den Rechtsschutz unnötig zu verlängern und zu komplizieren. Für einen Bescheidempfänger ist nur schwer verständlich, daß er gegen einen Bescheid, der gegen ihn im Zuge des von ihm angestrebten Widerspruchsverfahrens ergeht, erneut Widerspruch einlegen muß. Es spricht daher alles dafür, daß Änderungsbescheide (…) ohne weiteres automatisch Gegenstand des anhängigen Widerspruchsverfahrens werden." Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. März 1981, BVerwGE 62, 80).
Denn der Bescheid-Adressat könnte auf diese Weise in eine Endlos-Schleife von Widerspruch und Änderungsbescheiden geschickt werden, weil niemals ein Widerspruchsbescheid ergeht, sondern stets ein Änderungsbescheid, gegen den erneut Widerspruch eingelegt werden müsste.
Da es sich bei der vorliegenden Klage um eine Untätigkeits-Anfechtungsklage handelt, muss Obenstehendes auch für die Einbeziehung der Inhalte des Änderungsbescheids vom 11. Juni 2025 in das gerichtliche Verfahren gelten, mit dem über die Rechtmäßigkeit des Ursprungsbescheids in Gestalt der im Lauf des Widerspruchsverfahrens erfolgten Änderungen entschieden wird.
Die nach Obenstehendem zulässige Klage ist begründet.
Die Befristung der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 in der Gestalt, die sie durch den Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 gefunden hat – bis zwei Jahre nach Inbetriebnahme der Prostitutionsstätte – ist rechtswidrig.
Zwar kann gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG eine Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG befristet werden.
Eine Befristung liegt hier vor.
Eine Befristung ist eine Nebenbestimmung, nach welcher eine Begünstigung (oder Belastung) zu einem bestimmten Zeitpunkt enden (oder/und beginnen) soll. Dieser Zeitpunkt kann kalendermäßig oder durch den Eintritt eines konkret bezeichneten Ereignisses bestimmt sein. Im letzteren Falle muss der Eintritt des Ereignisses hinreichend gewiss und darf nur der Zeitpunkt des Eintritts ungewiss sein (BVerwG, Urteil vom 10. Juli 1980 – 3 C 136.79 –, VerwRspr. 1981, 409, 414). Würde die hinreichende Gewissheit über den Eintritt des Ereignisses zu verneinen sein, so wäre die Befristung nach ihrer wahren Bedeutung als eine auflösende Bedingung zu qualifizieren. Dies ist eine Nebenbestimmung, nach welcher eine Begünstigung (oder Belastung) mit dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses wegfallen soll (BVerwG, Urteil vom 10. Juli 1980 – 3 C 136.79 –, VerwRspr. 1981, 409, 414).
Hier ist der Fristbeginn für den Wegfall der Begünstigung (Innehaben einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG) an ein Ereignis, die Inbetriebnahme des "X" geknüpft. Der Eintritt dieses Ereignisses ist hinreichend gewiss, denn das Erlaubniserteilungsverfahren ist abgeschlossen und wie dem Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 zu entnehmen ist, sind auch die baulichen Anforderungen sämtlich umgesetzt worden. Allein der Zeitpunkt der tatsächlichen Inbetriebnahme des "X" ist noch fraglich und dürfte vom Ausgang des hiesigen Rechtsstreits abhängen.
Die Befristung der Erlaubnis wurde – bis zum Ende der mündlichen Verhandlung – damit begründet, dass die tatsächliche Umsetzung des Betriebs- und Hygienekonzepts beobachtet und kontrolliert werden müsse. Zur Befristung hat der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung zudem ausgeführt, dass diese darauf beruhe, dass man sich als Behörde nicht sicher sei, dass das, was auf dem Papier stehe, auch der Wirklichkeit entspreche.
Diese, für die Befristung von dem Beklagten angeführte Begründung, trägt die Befristung nicht.
Die zuständige Behörde überwacht ein in Betrieb genommenes Prostitutionsgewerbe nach Vorgabe der §§ 29 ff. ProstSchG. Die behördlichen Überwachungsaufgaben und -befugnisse bestehen unabhängig davon, ob die Erlaubnis mit einer Befristung erteilt wurde oder nicht. Auch ohne Befristung kann die zuständige Behörde ihre Überwachungsaufgaben wahrnehmen und bei der Feststellung von Verstößen oder Mängeln entsprechende Maßnahmen ergreifen. Falls sich zu einem zukünftigen Zeitpunkt ergibt, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse im Vergleich zu der Lage, wie sie durch den Erlaubnisbescheid vom 16. Oktober 2023 abgedeckt ist, geändert haben, hat die zuständige Behörde eine neue Ermessensentscheidung zu treffen. Sie kann über Maßnahmen zur Beseitigung von Verstößen, ggfs. sogar über die Aufhebung der Erlaubnis entscheiden. Diese auf der Grundlage veränderter tatsächlicher Verhältnisse in der Zukunft zu treffende Ermessensentscheidung kann grundsätzlich nicht im Wege einer Befristung vorweggenommen werden. Denn im Zeitpunkt einer solchen vorweggenommenen Entscheidung wird sich regelmäßig noch nicht hinreichend beurteilen lassen, ob sich im Rahmen des erlaubten Betriebs der Prostitutionsstätte ggfs. Mängel zeigen, die entsprechendes behördliches Einschreiten rechtfertigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 1980 – 3 C 136.79 –, VerwRspr. 1981, 409, 415). Dass hier ein besonders gelagerter Ausnahmefall gegeben sein könnte, für den dieser Grundsatz nicht gelten kann, ist nicht ersichtlich. Vielmehr hat der Beklagtenvertreter lediglich pauschal und ohne Hinzugabe auch nur eines hinreichenden Anhaltspunkts behauptet, die Behörde sei nicht sicher, dass das, was auf dem Papier stünde, auch eingehalten würde. Konkrete Anhaltspunkte wurden nicht vorgetragen und sind auch in keiner Weise ersichtlich.
Die extrem kurze Befristung auf zwei Jahre nach Inbetriebnahme der Prostitutionsstätte ist zudem geeignet, die Klägerin vom Gebrauch der Erlaubnis vollständig abzuhalten, zumal das bisherige Erlaubnis-Erteilungsverfahren von der Antragstellung durch die Klägerin am 3. November 2021 bis zur Erteilung der – mit einer extrem kurzen Befristung versehenen – Erlaubnis fast zwei Jahre gedauert hat. Dies stellt einen schweren und angesichts der nicht vorliegenden Anhaltspunkte, die eine Befristung überhaupt rechtfertigen, nicht gerechtfertigten Eingriff in ihre Berufsfreiheit aus Art. 12 GG dar, insbesondere, weil die Klägerin erhebliche finanzielle Investitionen getätigt hat, um das betroffene Objekt zu eröffnen und – auch im Hinblick auf das mehrere Jahre dauernde und immer wieder – veranlasst durch den Beklagten – in seinem Fortgang verzögerte Verwaltungsverfahren für eine erstmalige Erteilung der Erlaubnis – befürchten muss, dass ein ggfs. aufgebauter Kundenstamm wegen einer nicht oder nicht rechtzeitigen Verlängerung der Erlaubnis alsbald vor verschlossenen Türen steht.
Die in der Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte vom 16. Oktober 2023, zum Teil in Gestalt des Änderungsbescheids vom 11. Juni 2025 enthaltenen Nebenbestimmungen I Nr. 1, 2, 3, 4 S. 2, 5 sowie II Nr. 2, 3, 6 sind rechtswidrig und daher aufzuheben.
Zunächst ist festzustellen, dass der Beklagte zuständig ist für die Erteilung der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 ProstSchG und auch für die Anordnung von Befristungen und Nebenbestimmungen.
Die Zuständigkeit richtet sich nach den Vorgaben der Verordnung zur Bestimmung von Zuständigkeiten für den Vollzug des Prostituiertenschutzgesetzes (ProstSchGZustV). Nach § 1 Abs. 1 ProstSchGZustV ist für den Vollzug der Abschnitte 2 bis 5 und 7 des ProstSchG der Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister als örtliche Ordnungsbehörde zuständig; in Gemeinden mit weniger als 7.500 Einwohnerinnen und Einwohnern der Landrat als Kreisordnungsbehörde. Die Stadt L. hatte mit Stand 31. Dezember 2022 13.924 Einwohner. Gemäß § 1 Abs. 2 ProstSchGZustV können Landkreise und kreisangehörige Gemeinden aber durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach Maßgabe des Vierten Abschnitts des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit festlegen, dass der Landrat Aufgaben der Gemeinde nach Abs. 1 in seine Zuständigkeit übernimmt oder sich verpflichtet, solche Aufgaben durchzuführen.
So liegt es hier. Mit öffentlich-rechtlicher Vereinbarung über die Durchführung von Aufgaben nach dem Prostituiertenschutzgesetz vom 13. Januar 2020 zwischen dem Beklagten und der Stadt L. wurden die in § 1 Abs. 1 ProstSchGZustV genannten Aufgaben auf den Landrat des Beklagten übertragen. Dieser ist mithin zuständig für die Erteilung der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 und für die Anordnung der hier im Streit stehenden Befristung und der Nebenbestimmungen.
Die Nebenbestimmungen unter I. Nr. 1, 2, 3, 4 Satz 2, 5 und II. Nr. 6 in der Gestalt, die sie durch den Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 gefunden haben, sind rechtswidrig.
Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmungen zu der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 ProstSchG vom 16. Oktober 2023 ist § 17 Abs. 1, 2 ProstSchG. Danach kann die Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 ProstSchG inhaltlich beschränkt oder mit Auflagen verbunden werden, soweit dies erforderlich ist zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden (Nr. 1), zum Schutz der in Nummer 1 genannten Personen vor Ausbeutung oder vor Gefahren für Leben oder Freiheit (Nr. 2), zum Schutz der Jugend (Nr. 3) oder zur Abwehr anderer erheblicher Beeinträchtigungen oder Gefahren für sonstige Belange des öffentlichen Interesses, insbesondere zum Schutz von Anwohnerinnen und Anwohnern, von Anliegern oder der Allgemeinheit vor Lärmimmissionen, verhaltensbedingten oder sonstigen Belästigungen (Nr. 4). Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG ist unter denselben Voraussetzungen die nachträgliche Aufnahme, Ergänzung und Änderung von Auflagen zulässig. Nach § 17 Abs. 2 ProstSchG kann die Erlaubnis unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 insbesondere mit einer Begrenzung der Anzahl der in diesem Prostitutionsgewerbe regelmäßig tätig werdenden Prostituierten oder der Anzahl der für sexuelle Dienstleistungen vorgesehenen Räume versehen werden sowie auf bestimmte Betriebszeiten beschränkt werden.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 1, wonach die Öffnung der Betriebsstätte erst nach vorheriger Begehung der zuständigen Behörde mit positiver Abnahme gestattet ist, die Genehmigungsinhaberin der Genehmigungsbehörde Abnahmebereitschaft anzeigt und der Termin [zur Begehung] mit der Behörde abzustimmen ist, ist rechtswidrig. Gleiches gilt für die Nebenbestimmung unter I. Nr. 2, wonach alle für die Betriebsstätte rechtlich erforderlichen Erlaubnisse zur Abnahme vorliegen und umgesetzt sein müssen, was mit der Anzeige der Abnahmebereitschaft nach Nebenbestimmung I. Nr. 1 nachzuweisen ist. Beide Nebenbestimmungen sind dergestalt miteinander verbunden, als dass bestimmte, rechtlich erforderliche, Erlaubnisse, zu einem "Abnahmetermin" nach Erlaubniserteilung vorliegen und auch umgesetzt sein müssen.
Zwar hat der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, diese beiden Nebenbestimmungen hätten sich deswegen erledigt, da der "Abnahmetermin", von dem in Nebenbestimmung I. Nr. 1 die Rede ist, bereits durchgeführt worden sei. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, haben sich die Nebenbestimmungen I. Nr. 1 und 2 aber dadurch nicht erledigt. Solange rechtliche oder tatsächliche Wirkungen des Verwaltungsakts in der Welt sind, wird in der Regel – auch und gerade mit Blick auf etwaige Folgenbeseitigungsansprüche des Betroffenen – eine Aufhebung nicht sinnlos und daher auch eine Erledigung nicht anzunehmen sein (Ermenegger in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 113 VwGO, Rdnr. 93).
So liegt der Fall hier. Von den Nebenbestimmungen I. Nr. 1 und 2 gehen noch Rechtswirkungen aus; sie sind Grundlage für die Kostenentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 7 C 5.08 –, NVwZ 2009, 122).
Nebenbestimmung I. Nr. 1 bezweckt nicht den Schutz von in § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ProstSchG genannten Rechtsgüter und verstößt darüber hinaus gegen den Grundsatz von Treu und Glauben in Form des Verbots widersprüchlichen Verhaltens sowie gegen den Bestimmtheitsgrundsatz.
Es ist schon nicht ersichtlich, zum Schutz welcher in § 17 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 ProstSchG genannten Rechtsguts die Nebenbestimmung I. Nr. 1 erforderlich sein soll. Zwar wird in der Begründung zur Nebenbestimmung I. Nr. 1 von dem Beklagten der Schutz der Sicherheit, der Gesundheit und der sexuellen Selbstbestimmung der Prostituierten sowie der Beschäftigten und der Kundinnen und Kunden angeführt. Indes wird die Nebenbestimmung unter I. Nr. 1. aber tragend damit begründet, dass die Anforderungen an eine Prostitutionsstätte eingehalten werden müssten und die Umsetzung des Betriebs- und Hygienekonzepts sowie die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben geprüft werden müsse. Erst durch diese Überprüfung solle der Schutz von Prostituierten, Beschäftigten und Kundinnen und Kunden festgestellt werden. Die Umsetzung des Betriebs- und Hygienekonzepts, die Einhaltung und Umsetzung etwaiger Auflagen sowie die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben des ProstSchG können aber jederzeit durch die Erlaubnisbehörde nach den ihr zur Verfügung stehenden Rechtsgrundlagen im Abschnitt 5 (Überwachung) des ProstSchG kontrolliert werden. Hierzu ist keine – auch keine "weitere" – Abnahme erforderlich, um die Erlaubnis nutzen zu dürfen.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 1 verstößt zudem gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, der auch für den Beklagten gilt, sowie gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der Beklagte macht mit der Nebenbestimmung unter I. Nr. 1 die bereits erteilte Erlaubnis von einer weiteren Erlaubnis – einer "positiven Abnahme" – abhängig. Der Grundsatz von Treu und Glauben umfasst die Fälle der unzulässigen Rechtsausübung bzw. das Verbot widersprüchlichen Verhaltens ("venire contra factum proprium", vgl. BVerwG, Urteil vom 24 Februar 2010 – 9 C 1.09 – BVerwGE 136, 126, juris Rdnr. 38). Ein widersprüchliches Verhalten stellt sich dann als rechtsmissbräuchlich dar, wenn entweder für den anderen ein Vertrauenstatbestand entstanden ist oder, wenn sonstige besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22. Oktober 2015 – 8 ZB 13.647 –, juris, Rdnr. 18 sowie Urteil vom 15. Februar 2021 – 8 B 20.2352 –, juris, Rdnr. 42 jeweils m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 18. Januar 2023 – 8 CS 22.2580 –, BeckRS 2023, 252, Rdnr. 24).
Das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen für den Betrieb eines Prostitutionsgewerbes ist bereits Gegenstand des Erlaubnisverfahrens gewesen, welches durch die Klägerin durch Stellung des Antrags auf Erteilung der Erlaubnis vom 3. November 2021 eingeleitet wurde. Dieses Erlaubnisverfahren hat die Klägerin mit dem Ergebnis der Erteilung der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 durchlaufen. Der Gesetzgeber sieht nicht vor, dass es für die Nutzung einer nach § 12 ProstSchG erteilten Erlaubnis weiterer "Abnahmen" bedarf, um die Erlaubnis auch nutzen zu dürfen, wenn die Erlaubnis bereits erteilt wurde – insoweit stellt die Erlaubnis den Schlusspunkt des Erlaubniserteilungsverfahrens dar. Die Erteilung der Erlaubnis hat das Recht zur Folge, diese Erlaubnis auch nutzen zu dürfen. Nebenbestimmungen können lediglich die Nutzung modifizieren, konkretisieren und inhaltlich ausgestalten, diese aber nicht verhindern. Lägen die gesetzlichen Voraussetzungen für den Betrieb eines Prostitutionsgewerbes nicht vor oder bestünden andere, in § 14 ProstSchG genannte Mängel, dürfte die Erlaubnis nicht erteilt werden, sondern wäre zu versagen. Eine – wie hier – erteilte Erlaubnis schafft einen Vertrauenstatbestand, dass die dafür erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen durch die zuständige Behörde geprüft und deren Vorliegen bestätigt wurden und kann nicht dadurch sogleich wieder ausgehebelt werden, dass deren Nutzung von einer weiteren, faktischen, Erlaubnis – hier: einer nach einer Begehung erklärten "positiven Abnahme" durch die Erlaubnisbehörde und weiteren Prüfungen von gesetzlichen Erfordernissen – abhängig gemacht wird.
Zudem wird aus der Nebenbestimmung unter I. Nr. 1 nicht klar, was die "Abnahmevoraussetzungen" sind, die die Klägerin einhalten bzw. gewährleisten muss bzw. bei deren Vorliegen sie eine "Abnahmebereitschaft" erklären kann; damit verstößt die Nebenbestimmung unter I. Nr. 1 auch gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. § 37 Abs. 1 HVwVfG regelt für den Verwaltungsakt allgemeine Bestimmtheitsanforderungen und konkretisiert damit ein die materielle Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts betreffendes Erfordernis rechtsstaatlicher Verwaltung (Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 37 VwVfG, Rdnr. 1); die in einem Verwaltungsakt getroffene Regelung muss für den Adressaten vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein, so dass er sein Verhalten danach ausrichten kann (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Auflage 2013, § 37 VwVfG, Rdnr. 5).
Selbst unter Zuhilfenahme der Begründung zur Nebenbestimmung unter I. Nr. 1 erhellt lediglich teilweise, dass es um die Umsetzung des Betriebs- und Hygienekonzepts, um die Einhaltung und Umsetzung der Auflagen sowie um die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben des ProstSchG gehen könnte. Was die Klägerin genau tun muss, um eine "Abnahmefähigkeit" ihres Betriebs herzustellen und sich somit die Frage beantworten kann, wann sie eine "Abnahmebereitschaft" erklären kann, ist weder der Nebenbestimmung selbst noch deren Begründung zu entnehmen. Die Klägerin kann daher nur darauf hoffen, dass die Erlaubnisbehörde – trotz bereits erteilter Erlaubnis – keine Gründe dafür findet, eine "positive Abnahmeentscheidung" zu verweigern. Sind im "Genehmigungsverfahren" erhebliche Defizite aufgetreten, wie der Beklagte in der Begründung zu Nebenbestimmung unter I. Nr. 1 schreibt, so hätte die Erlaubnis nicht erteilt werden dürfen. Sie darf aber nicht erteilt werden und mittels Nebenbestimmung von einer weiteren – faktischen und nicht bestimmt genug formulierten – Erlaubnis ("positive Abnahme") abhängig gemacht und so geradewegs wieder ausgehebelt werden. Insbesondere Überprüfungen und Kontrollen hinsichtlich der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben, die während des Betriebs der Prostitutionsstätte eingehalten werden müssen und auch die Kontrolle der Einhaltung von etwaigen Auflagen können zudem erst dann erfolgen, wenn ein Betrieb überhaupt stattfindet. Eine gesetzliche Ermächtigung für entsprechende Kontrollen durch die zuständige Behörde, die die im Rahmen ihrer Zuständigkeit einzuhaltenden Vorgaben prüft, findet sich in den §§ 29 ff. ProstSchG und kann ab der Aufnahme des Betriebs erfolgen. Es ist damit auch nicht erforderlich, die Nutzung der Erlaubnis von weiteren Kontrollen abhängig zu machen.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 2, wonach alle für die Betriebsstätte rechtlich erforderlichen Erlaubnisse zur Abnahme vorliegen und umgesetzt sein müssen, was mit der Anzeige der Abnahmebereitschaft nach Nebenbestimmung I. Nr. 1 nachzuweisen ist, ist ebenfalls rechtswidrig.
Die Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 ProstSchG kann nicht von dem Vorliegen – und der Umsetzung – ggfs. erforderlicher, weiterer Erlaubnisse und Genehmigungen abhängig gemacht werden, wenn – wie hier – deren Prüfung durch den Beklagten in Form der Erlaubnisbehörde nach § 12 ProstSchG erfolgen soll und diese dafür nicht zuständig ist.
Die Regelungen des Prostituiertenschutzgesetzes entfalten keine Konzentrationswirkung, da gemäß § 12 Abs. 7 ProstSchG und ausweislich der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/8556, S. 77) die sonstigen Anzeige- und Erlaubnispflichten unberührt bleiben (so auch Rixen, GewArch – Beilage WiVerw Nr. 02/2018, 127 bis 152 (148); VG Würzburg, Urteil vom 22. Juli 2020 – 6 K 20.116 –, BeckRS 2020, 19538, Rdnr. 31).
Alle erforderlichen Erlaubnisse und Genehmigungen müssen daher einzeln eingeholt werden, so auch die Erlaubnis nach § 12 ProstSchG.
Jedoch sollen durch die Nebenbestimmung unter I. Nr. 2 rechtliche Voraussetzungen durch eine dafür nicht zuständige Behörde ge- und deren Einhaltung überprüft werden. Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 2 wird von dem Beklagten damit begründet, dass neben der Erlaubnis nach § 12 ProstSchG weitere gesetzliche Anforderungen erfüllt sein müssten, nämlich u. a. baurechtliche und gaststättenrechtliche. Die Auflagen der Baugenehmigung seien vor Betriebseröffnung umzusetzen und einzuhalten; die Nutzung der Prostitutionsstätte sei erst mit Vorliegen einer Baufertigstellungsanzeige gestattet; aus baurechtlicher Sicht sei die Nutzungsmöglichkeit – ausweislich der Nebenbestimmung unter II. Nr. 2 der Erlaubnisbehörde nach § 12 ProstSchG – für die Erteilung der Erlaubnis nach § 12 ProstSchG – nachzuweisen; selbiges gelte für die Anzeigepflicht nach dem Hessischen Gaststättengesetz.
Da die weiteren für die Klägerin erforderlichen Erlaubnisse und Genehmigungen hier offenbar alle durch den Beklagten – Landrat des D.-Kreises als allgemeine Ordnungsbehörde – nachgeprüft und deren Einhaltung überprüft sowie gegenüber dem Beklagten die Einhaltung und Umsetzung sämtlicher Pflichten aus diesen anderen Erlaubnissen und Genehmigungen nachgewiesen werden sollen, wurde mit der Nebenbestimmung unter II. Nr. 2 unzulässigerweise mehr als das bloße Vorliegen weiterer erforderlicher Erlaubnisse und Genehmigungen angeordnet, nämlich deren Überprüfung durch eine und der Nachweis gegenüber einer dafür nicht zuständigen Behörde.
Für die bauaufsichtsrechtlichen Erfordernisse (Baugenehmigung, Einhaltung und Umsetzung etwaiger Auflagen der Baugenehmigung, Vorlage der Baufertigstellungsanzeige usw.) ist nicht der Landrat des Beklagten, sondern gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 b) Hessische Bauordnung der Kreisausschuss des Beklagten, zuständig.
Für die Anzeige nach dem Hessischen Gaststättengesetz ist gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung über Zuständigkeiten nach der Gewerbeordnung und dem Hessischen Gaststättengesetz vom 20. Juni 2002 (GVBl. I 2002, 395) – GewOuaZustV HE – der Gemeindevorstand – hier der Magistrat der Stadt L. – zuständig.
Unabhängig davon, ob eine Nebenbestimmung zu einer Erlaubnis zulässigerweise vorsehen kann, dass andere Erlaubnisse, die ein anderes Rechtsgebiet betreffen und von einer anderen Behörde zu erteilen und zu überprüfen sind, bereits vorliegen müssen, um die beantragte Erlaubnis erteilt zu bekommen (im Baurecht für die Baugenehmigung dagegen z. B. Hornmann, NVwZ 2012, 1294 ff., 1296), ist es jedenfalls – wie hier geschehen – unzulässig, wenn Anordnungen und Erlaubnisse dieser anderen Behörden – hier insbesondere der Bauaufsichtsbehörde und der Gaststättenbehörde – durch die für die Erlaubnis nach § 12 PostSchG zuständige Behörde überprüft werden und der Erlaubnisbehörde gegenüber die Einhaltung und Umsetzung der "behördenfremden" Auflagen etc. nachgewiesen werden muss, um die Erlaubnis nach § 12 ProstSchG erteilt zu bekommen (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Juli 2020 – W 6 K 20.116 –, BeckRS 2020, 19538, Rdnr. 37).
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 3 in der Fassung, die sie durch den Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 gefunden hat, wonach die Anwesenheit des Betriebsleiters oder mindestens eines Stellvertreters während der Öffnungszeiten durchgehend zu gewährleisten ist und der Genehmigungsinhaber weitere Personen mit der Betriebsführung oder Beaufsichtigung des Betriebs beauftragen kann, wobei diese Personen der Behörde unverzüglich mitzuteilen sind und die gleichen Zuverlässigkeitsvoraussetzungen wie der Betriebsleiter erfüllen müssen, was der Behörde mit der Mitteilung nachzuweisen ist und die Prostitutionsstätte unverzüglich zu schließen ist, wenn keine der genannten Personen anwesend ist, ist rechtswidrig.
Denn in der konkreten Ausgestaltung ist diese Nebenbestimmung unverhältnismäßig. Anders als die Klägerin vorträgt, entfaltet diese Nebenbestimmung eine eigene Regelungswirkung. Denn der Inhalt der Nebenbestimmung erschöpft sich gerade nicht in der bloßen Wiedergabe des Gesetzeswortlauts einer Vorschrift aus dem ProstSchG. Die Klägerin führt hier die §§ 24, 25, 26, 27 und 28 ProstSchG an, aus denen sich bereits eine ständige Anwesenheit von Betriebsleiter bzw. Stellvertreter ergebe. Keine dieser Vorschriften fordert indes eine ständige Anwesenheit von Betriebsleiter oder dessen Stellvertreter in der Prostitutionsstätte während der Betriebszeiten. Diese Normen statuieren auch nicht die Pflicht zur sofortigen Schließung des Betriebs bei Abwesenheit dieser Personen. Es ist indes unverhältnismäßig, die Personen, die ständig anwesend sein müssen, auf den Betriebsleiter und dessen Stellvertreter zu begrenzen – auch in Gestalt des Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 ist dieses Erfordernis noch in der Nebenbestimmung I. Nr. 3 enthalten.
Nach § 15 Abs. 2 ProstSchG darf der Betreiber der Prostitutionsstätte für Aufgaben der Stellvertretung, der Betriebsleitung und -beaufsichtigung, für Aufgaben im Rahmen der Einhaltung des Hausrechts oder der Hausordnung, der Einlasskontrolle und der Bewachung nur Personen einsetzen, die über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen, unabhängig davon, ob diese Personen durch ein Beschäftigungsverhältnis mit dem Betreiber verbunden sind oder nicht. Diese beauftragten Personen müssen gemäß § 25 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen. Gerade nicht notwendig – und auch nicht per Nebenbestimmung bestimmbar – ist es, diese beauftragten Personen den gleichen Zuverlässigkeitsanforderungen zu unterwerfen, wie sie der Betriebsleiter aufweisen muss.
Im Kompetenzgefüge des Prostituiertenschutzgesetzes sind verschiedene Personengruppen geregelt. Neben dem Betriebsleiter und Erlaubnisinhaber nach § 12 Abs. 1 ProstSchG werden dort der Stellvertreter (§ 13 ProstSchG) und andere Personen (§ 25 Abs. 2 ProstSchG) genannt. Jede dieser Personen muss für die jeweils ausgeübten Aufgaben die dafür erforderliche Zuverlässigkeit verfügen. Wo für den Erlaubnisinhaber die Frage, ob dieser regelmäßig seine Abgaben an das Finanzamt abführt, für dessen Zuverlässigkeit relevant ist, dürfte die Frage nach der regelmäßigen Zahlung der Verbindlichkeiten für den Bewacher und denjenigen, der die Einlasskontrollen durchführt, in den Hintergrund rücken. Es muss damit jeweils die für die entsprechende Aufgabe (Betreiber des Prostitutionsgewerbes, Stellvertretung, Betriebsleitung, Betriebsbeaufsichtigung, Aufgaben im Rahmen der Einhaltung des Hausrechts, Einlasskontrollen, Bewachung) erforderliche Zuverlässigkeit vorliegen. Das können abgestufte Zuverlässigkeitsanforderungen sein. Das wird deutlich an § 25 Abs. 3 Satz 1 ProstSchG, wonach dem Betreiber eines Prostitutionsgewerbes von der zuständigen Behörde die Beschäftigung einer Person oder deren Tätigkeit in seinem Prostitutionsgewerbe untersagt werden kann, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass diese Person nicht die für ihre Tätigkeit erforderliche Zuverlässigkeit besitzt. Auch § 15 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG weist auf eine tätigkeits- und jeweils im Einzelfall personenbezogene Beurteilung der Zuverlässigkeit hin. Danach ist bei Verurteilungen (…) im konkreten Einzelfall zu prüfen, ob sich daraus Zweifel an der Zuverlässigkeit der Person ergeben.
Die Einschränkung der ständig anwesenden Personen nur auf den Betriebsleiter selbst oder mindestens einem Stellvertreter (Satz 1 der Nebenbestimmung I. Nr. 3) schränken die Klägerin unverhältnismäßig ein. Diese hat keine Möglichkeit mehr, den Betrieb durch die Präsenz anderer Personen aufrecht zu erhalten und müsste den Betrieb immer dann sofort ("unverzüglich") schließen, wenn beispielsweise nur eine der in der Nebenbestimmung unter I. Nr. 3 Satz 1 genannten Personen anwesend ist und diese – z. B. wegen eines Notfalls oder Krankheit, auch wenn es nur kurzfristig ist – den Betrieb verlassen muss (zu einer insoweit als rechtmäßig qualifizierten Nebenbestimmung, die eine ständige Anwesenheit von berechtigten Mitarbeitern im Sinne von § 25 Abs. 2 ProstSchG verlangt vgl. VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – VG 3 L 276/23 –, BeckRS 2023, 10478). Soweit der Beklagte die Anwesenheit des Betriebsleiters oder dessen Stellvertreter mit der Anwesenheit einer weisungsbefugten Person begründet, weist die Kammer darauf hin, dass die Befugnis zur Erteilung von zulässigen Weisungen auch auf (andere) Personen im Sinne von § 25 Abs. 2 ProstSchG übertragen werden kann. Davon, dass auch andere Personen mit gewissen Rechten (z. B. dem Zutritt zu den Zimmern im Notruffall) ausgestattet werden können, geht auch der Beklagte aus, der in der Begründung zur Nebenbestimmung unter I. Nr. 4. ausdrücklich von "weisungsbefugten oder unterwiesenen Mitarbeitern" spricht.
Die neue Fassung der Nebenbestimmung I. Nr. 3 durch Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025, insbesondere der letzte, hinzugefügte Satz ("Ist keiner der genannten Personen anwesend, ist die Prostitutionsstätte unverzüglich zu schließen") ändert an deren Rechtswidrigkeit nichts. Denn auch wenn sich die angeordnete Schließung auf die Abwesenheit der in den vorhergehenden Sätzen genannten Personen bezieht ("Der Genehmigungsinhaber kann weitere Personen mit der Betriebsführung oder Beaufsichtigung des Betriebs beauftragen (…)") ist insbesondere der Satz 1 ("Die Anwesenheit des Betriebsleiters oder mindestens einem Stellvertreter ist während der Öffnungszeiten durchgehend zu gewährleisten") ist erhalten geblieben.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 4, zweiter Satz, wonach ein Nachweis über die jederzeitige Zutrittsmöglichkeit der in der Nebenbestimmung I. Nr. 3 genannten Personen zu den Arbeitsräumen vorzulegen ist, ist zwar bereits erfüllt worden. Denn im Rahmen der Begehung der Betriebsstätte am 20. Februar 2024 (Bl. 1290 bis 1342 der Behördenakte, Band III), zeitlich nach Anordnung der Nebenbestimmungen, aber vor der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nebenbestimmungen, auch das Notrufsystem noch einmal begutachtet worden ist. In dem Vermerk über die am 20. Februar 2024 stattgefundene Begehung der Betriebsstätte findet sich mehrfach der Hinweis, dass funktionsfähige Notrufknöpfe an allen relevanten Stellen vorhanden seien und auch die Schlüssel für die Arbeitszimmer an der Theke hinterlegt seien und diese Schlüssel sich jeweils auch bei dem Betriebsleiter und ein weiterer Satz bei dem Thekenpersonal befinde. Diese Personen könnten im Notfall mittels Schlüssel die Arbeitszimmer öffnen (Bl. 1291 der Behördenakte, Band III). Damit ist der in der Nebenbestimmung unter I. Nr. 4 Satz 2 geforderte Nachweis erbracht worden. Jedoch muss diese Nebenbestimmung klarstellend aufgehoben werden, da sie auf "Personen in Ziffer 3" verweist, die Nebenbestimmung also, die aufgehoben wird. Da eine "Ziffer 3" somit nicht mehr existiert, macht I. Nr. 4 Satz 2 keinen Sinn mehr und kann somit nicht im Sinne einer geltungserhaltenden Reduktion aufrechterhalten bleiben.
Die Nebenbestimmung unter I. Nr. 5, wonach in der Fassung des Änderungsbescheids vom 11. Juni 2025 die Anzahl der im Betrieb anwesenden Prostituierten auf 15 beschränkt wird, ist rechtswidrig. Der Beklagte verweist in seiner Begründung zu der – ursprünglich auf 12 beschränkten Anzahl der Prostituierten – Nebenbestimmung darauf, dass es bei den im Betriebskonzept angegebenen sechs Arbeitszimmern und – wie im Betriebskonzept vorgesehen – 15 Prostituierten unrealistisch sei, dass eine dort arbeitende Prostituierte einen angemessenen Umsatz erzielen könne.
Diese Begründung entbehrt einer substantiierten Tatsachengrundlage, zu der mindestens auf objektiven Anhaltspunkten beruhende Annahmen erforderlich sind, die den Verdienst der Prostituierten und eine etwaige unangemessene Verdienstmöglichkeit konkretisieren und anhand derer die konkrete Beschränkung auf 12 – bzw. nunmehr 15 – begründbar wäre.
Die Begründung würde auch nicht mit dem Erlass des Änderungsbescheides ausgetauscht oder substantiiert.
Es ist zudem nicht ersichtlich, dass die Beschränkung der Zahl der Prostituierten auf 12 bzw. 15 aufgrund der Zahl der Arbeitszimmer (sechs) eine ausreichende Rechtfertigung findet. Nach dem Vermerk über die Begehung der Betriebsstätte am 20. Februar 2024 (Bl. 1290 bis 1342 der Behördenakte, Band III) ist diese – belegt durch Lichtbilder – großräumig (vgl. Bl. 1291 der Behördenakte, Band III, wo allein der Gaststättenbereich als "großräumig" bezeichnet wird). Die Prostitutionsstätte besteht nicht ausschließlich aus den sechs Arbeitszimmern, sondern aus einem Barbereich mit Thekenbereich und Tischen, verschieden großen Lounges, drei Sitznischen, einem Pole Dance Podest mit Pole Dance Stange und einer Sauna. Die Arbeit der Prostituierten findet nicht allein in den Arbeitszimmern statt; es gehört auch dazu, dass etwaige (neue) Kunden und Verträge einer gewissen Anbahnungszeit bedürfen und sich dazu Prostituierte auch in anderen Bereichen in der Prostitutionsstätte aufhalten müssen, um diese Anbahnungen wahrnehmen zu können. Das gehört ebenfalls zu der Arbeit der Prostituierten. Es ist anhand der Lichtbilder gerade nicht ersichtlich, warum hier eine Beschränkung der Prostituierten auf 12 oder 15 Prostituierte erfolgt. Die Begründung des Beklagten für die Beschränkung, die sich darin erschöpft, dass eine angemessene Gewinnerzielung bei sechs Arbeitszimmern unrealistisch sei, genügt nicht im Ansatz, um den beabsichtigten Schutz der Prostituierten vor Ausbeutung zu begründen (§ 17 Abs. 2 i. V. m. § 17 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG).
Die Nebenbestimmungen unter II. Nr. 2, 3 und 6 sind ebenfalls rechtswidrig.
An der vertretenen Ansicht der Kammer in dem Eilbeschluss vom 23. Mai 2024, nach der die Nebenbestimmungen II. Nr. 2 und 3 rechtmäßig sein dürften, hält die Einzelrichterin nicht fest.
Die Nebenbestimmungen in Gestalt der Auflagen unter II. Nr. 2 und Nr. 3 beruhen auf der gesetzlichen Grundlage aus § 36 Abs. 1 Alt. 1 HVwVfG i. V. m. § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 ProstSchG. Soweit die Klägerin einwendet, das Vorgehen des Beklagten verstoße gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, indem die Auflagen lediglich die gesetzlichen Voraussetzungen für die Betriebsausübung einer Prostitutionsstätte aufnähmen, verfängt diese Argumentation nicht. Nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist eine Maßnahme der Behörde nur rechtmäßig, wenn das Handeln in einer gesetzlichen Grundlage gestattet ist. Maßnahmen, die für das Zusammenleben im Staat wesentlich sind, dürfen vor dem Hintergrund des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip nur vom parlamentarischen Gesetzgeber getroffen werden und gerade nicht der alleinigen Entscheidung der Verwaltung überlassen werden. Im zugrundeliegenden Fall findet sich diese parlamentarische Grundlage in § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 ProstSchG. Hiernach kann eine Erlaubnis inhaltlich mit Auflagen verbunden werden, soweit dies erforderlich ist zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden (Nr. 1), oder soweit dies erforderlich ist zum Schutz der in Nummer 1 genannten Personen vor Ausbeutung oder vor Gefahren für Leben oder Freiheit (Nr. 2). Mit der Regelung des § 17 Abs. 1 ProstSchG hat der Gesetzgeber eine weitere Entscheidung im Einzelfall bewusst der Verwaltung überlassen. Der Beklagte hat nicht bloß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Betriebsausübung aufgenommen, sondern mit der Verpflichtung zur Übersetzung des Betriebskonzepts und der einzelnen Dienstleistungsverträge in die jeweiligen Sprachen eine weitergehende Regelung geschaffen, die nach der Begründung des Beklagten den in § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 ProstSchG bezeichneten Zweck verfolgen.
Die Auflagen unter II. Nr. 2 und Nr. 3 erfüllen aber nicht den Tatbestand des § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 ProstSchG. Hiernach kann die Erlaubnis inhaltlich beschränkt oder mit Auflagen verbunden werden, soweit dies erforderlich ist, zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden (Nr. 1), oder soweit dies erforderlich ist zum Schutz der in Nummer 1 genannten Personen vor Ausbeutung oder vor Gefahren für Leben oder Freiheit (Nr. 2).
Hiervon ausgehend ist der Schutzzweck der Vorschrift nicht erfüllt. Die Auflage des Beklagten adressiert dem Inhalt nach allein die Klägerin und nicht die Prostituierten. Die Klägerin hat die Maßgaben der Auflagen einzuhalten und den Schutz der Prostituierten zu gewährleisten. Die Klägerin hat damit ebenso die Übermittlung von Informationen an die Prostituierten zum Schutz der Gesundheit und vor Ausbeutung sicherzustellen. Dies wird im Besonderen im Zusammenspiel mit § 24 Abs. 1 ProstSchG deutlich, wonach der Betreiber eines Prostitutionsgewerbes dafür Sorge zu tragen hat, dass die Belange der Sicherheit und Gesundheit von Prostituierten und anderen im Rahmen seines Gewerbes tätigen Personen gewahrt werden. Inwiefern die Informationsübermittlung konkret zu gewährleisten ist, bleibt jedoch der Klägerin überlassen.
Der Beklagte stützt die Notwendigkeit einer Übersetzung in eine den Prostituierten jeweils verständlichen Sprachen auf § 26 Abs. 3 Satz 1 ProstG. Danach sind Vereinbarungen über Leistungen des Betreibers eines Prostitutionsgewerbes gegenüber Prostituierten und über Leistungen von Prostituierten gegenüber dem Betreiber in Textform abzufassen. Das Erfordernis der Textform verlangt gemäß § 126b BGB lesbare Schriftzeichen, die Abgabe auf einem dauerhaften Datenträger, die Erkennbarkeit des Urhebers sowie den Abschluss einer Erklärung. Aus dem Textformerfordernis allein ergibt sich allerdings keine Verpflichtung, eine Erklärung in verschiedene Sprachen übersetzen zu müssen.
Hinzu kommt, dass der Schutzzweck auch aus vertragstechnischen Gründen nur bedingt erreicht werden kann. Nach Maßgabe der Auflage II. Nr. 2 hat die Klägerin den Prostituierten eine übersetzte Fassung des bereits abgeschlossenen Dienstvertrages auszuhändigen. Hierzu stützt der Beklagte seine Begründung auf die Regelung des § 26 Abs. 3 Satz 3 ProstG. Danach hat der Betreiber den Prostituierten eine Ausfertigung der Vereinbarung zu überlassen oder elektronisch zu übermitteln. Dies setzt einen bereits geschlossenen Dienstvertrag voraus. Seitens der Prostituierten als Vertragspartei setzt dies notwendigerweise einen Handlungswillen, Erklärungsbewusstsein und einen Geschäftswillen voraus, um den Tatbestand der Willenserklärung zu erfüllen. Das Merkmal des Geschäftswillen wiederum erfordert einen Willen, das konkrete Geschäft vorzunehmen. Sofern es hieran scheitert, kommt ein Vertrag bereits nicht wirksam zustande. Die Prostituierte muss den Inhalt des Vertrags daher schon in seinen wesentlichen Zügen verstanden haben. Eine Regelung, nach welcher der Prostituierten erst ein übersetztes Formular des geschlossenen Vertrages auszuhändigen ist, läuft daher hinsichtlich des präventiv ausgerichteten Schutzzwecks leer. Denn der Beklagte hat der Klägerin gerade nicht aufgegeben, bereits die Vertragsverhandlungen und Vertragsunterlagen in der entsprechenden Sprache zu fassen, sondern lediglich solche Unterlagen bereitzuhalten. Möglicherweise notwendige Präzisierungen lassen die Ausführungen des Beklagten missen. Ferner existieren weder im Bürgerlichen Gesetzbuch noch im ProstSchG zwingende Vorgaben, dass der Vertrag in der jeweiligen Herkunftssprache abzufassen ist.
Insofern überzeugen die Ausführungen der Klägerin, dass keine der gesetzlichen Dokumentationspflichten eine unmittelbare Verpflichtung zur Übersetzung erkennen ließen. Für eine konkrete Maßnahme zur Umsetzung des Schutzzweckes bestehen darüber hinaus keine gesetzlichen Anhaltspunkte.
Die Auflagen unter II. Nr. 2 und Nr. 3 genügen dagegen den Anforderungen an die Bestimmtheit. So rügt die Klägerin, dass § 12 Abs. 1 ProstSchG ein bestimmtes Betriebskonzept verlange. Die Verwaltung müsse genau angeben, in welcher Sprache diese zu fassen sei.
Das Erfordernis hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit erfordert, dass aus der getroffenen Regelung, das heißt aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten, die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass diese ihr Verhalten danach richten können (OVG Münster, Urteil vom 11. Juni 1992 – 20 A 2485/89 –, NVwZ 1993, 1000).
Nach dieser Maßgabe ist für die Klägerin als Adressatin vollständig, klar und unzweideutig erkennbar, welches Verhalten der Beklagte von ihr fordert. Die Verpflichtung zur Übersetzung in die Sprachen der jeweiligen Prostituierten ändert an der inhaltlichen Ausgestaltung des Betriebskonzepts und der Dienstverträge nichts. Sie ist auch nicht dadurch unbestimmt, dass der Beklagte keine bestimmte Sprache vorgegeben hat. Die Klägerin allein entscheidet, welche Personen mit welcher Herkunft in ihrem Gewerbe tätig werden. Eine Festlegung der Sprache ist dem Beklagten daher im Vorhinein nicht möglich.
In diesem Zusammenhang verfängt auch der Einwand der Klägerin nicht, weitere Fassungen müssten später von der Behörde erneut überprüft werden und gesetzestechnisch spätere Fassungen seien auszuschließen. Indem sich keine inhaltlichen Änderungen durch Übersetzungen ergeben, besteht bei der Beklagten kein Bedürfnis, die Dokumente erneut prüfen zu müssen.
Weiterhin hat der Beklagte das ihm nach § 17 Abs. 1 ProstSchG eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt.
Er hat gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen und damit die Ermessensgrenzen überschritten. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erfordert, dass eine Maßnahme zur Verfolgung eines legitimen Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen ist. Die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist gerichtlich voll nachprüfbar (BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 1968 – V C 055.64 –, BVerwGE 30, 313, 317).
Der mit den unter II. Nr. 2 und Nr. 3 der Auflagen verfolgte Zweck liegt in dem gesundheitlichen Schutz der Prostituierten, der sexuellen Selbstbestimmung und dem Schutz vor einer potentiellen Ausbeutung durch Kunden. Sie dienen damit dem Schutz der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG verankerten Verfassungsgüter.
Sie sind zumindest im Ansatz förderlich, den angestrebten Zweck zu erreichen und damit geeignet.
Die Auflagen sind jedoch nicht erforderlich. An der Erforderlichkeit einer staatlichen Maßnahme fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Ein milderes Mittel wäre hier eine Ausgestaltung der Auflage dahingehend gewesen, eine Übersetzung lediglich für den Einzelfall in begründeten Ausnahmen vorzusehen. So wäre es dem Beklagten möglich gewesen, eine an dem konkreten Bedarf orientierte Regelung zu gestalten, die nur dann zu einer Übersetzung verpflichtet, wenn eine Prostituierte den sie schützenden Inhalt des Betriebskonzeptes und des Dienstvertrages tatsächlich nicht versteht. Eine pauschale Übersetzungspflicht belastet die Klägerin hinsichtlich der anfallenden Kosten für eine professionelle und fachkundige Übersetzung erheblich.
Zudem sind die Auflagen II. Nr. 2 und Nr. 3 nicht angemessen. Angemessen ist eine Maßnahme, wenn der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs stehen. Hierbei steht das grundrechtlich geschützte Interesse der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG dem Interesse des Beklagten an einem hohen Schutzniveau zugunsten der Prostituierten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG gegenüber. Zwar kommt dem Interesse des Beklagten zum Schutze der Prostituierten insbesondere vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Wertung in § 17 Abs. 1 sowie §§ 24 ff. ProstSchG ein hohes Gewicht zu. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte keine einzelfallbezogene Pflicht zur Übersetzung vorgesehen hat. Eine Übersetzung in allen den Herkunftsländern entsprechenden Sprachen ist für die Klägerin praktisch kaum umzusetzen. Für die Beauftragung einer Übersetzung durch einen fachkundigen Dolmetscher fallen erhebliche Kosten an. Das Risiko und die volle Kostenlast liegen damit bei der Klägerin als Betreiberin des Gewerbes. Dies erscheint vor dem Hintergrund, dass sie gerade keine Arbeitgeberin mit umfassenden Weisungsrecht gegenüber der Prostituierten ist, unbillig. Im Besonderen ist das Betriebskonzept vor allem im Verhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten relevant, weniger im Verhältnis zwischen der Klägerin und den Prostituierten. Denn das Betriebskonzept ist der Behörde zur Erteilung der Erlaubnis vorzulegen (§ 12 Abs. 2 ProstSchG) und dient nicht unmittelbar der Aufklärung der Prostituierten.
Die Nebenbestimmung unter II. Nr. 6 ist – trotz der mit dem Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 erfolgten Präzisierung auf "Behörden nach dem Prostituiertenschutzgesetz" –rechtswidrig.
Die Präzisierung durch den Änderungsbescheid vom 11. Juni 2025 wurde mit einer "Klarstellung des Gewollten" begründet. Somit bleibt die ursprüngliche Begründung dieser Nebenbestimmung im Erlaubnisbescheid vom 16. Oktober 2023 erhalten und Grundlage dieser Nebenbestimmung. Während die Nebenbestimmung nunmehr durchaus präziser auf die "zuständigen Behörden nach dem Prostituiertenschutzgesetz" abstellt, bleibt die Nebenbestimmung II Nr. 6 rechtswidrig. Denn mit ihr wird die Pflicht der Klägerin statuiert, das "jederzeitige Betreten des Grundstücks und der Geschäftsräume zu dulden" und dies auch entkoppelt von jedem Zweck. Denn nach der Fassung des Satzes 1 der Nebenbestimmung II. Nr. 6 sind die "Überwachungsmaßnahmen (…) und das jederzeitige Betreten des Grundstücks und der Geschäftsräume (..) zu dulden". Nach der Formulierung dieser Nebenbestimmung kann ein (jederzeitiges) Betreten durch die zuständige Behörde auch ohne Bezug zu einer Überwachungsmaßnahme erfolgen und ist zu dulden.
Diese Anordnung geht über die Grenzen des Gesetzes hinaus. § 29 Abs. 1 und 2 ProstSchG regelt ein abgestuftes Betretungsrecht der zuständigen Behörde. Nach § 29 Abs. 1 ProstSchG darf die zuständige Behörde grundsätzlich nur zu den Geschäftszeiten das Grundstück und die Geschäftsräume betreten und dann auch nur "zum Zwecke der Überwachung" (vgl. Wortlaut des § 29 Abs. 1 ProstSchG).
Nur zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung können Grundstücke, Geschäftsräume und die für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume auch außerhalb der (…) Geschäftszeiten betreten werden.
Diese Abstufung hebelt die Nebenbestimmung II. Nr. 6 aus, indem pauschal ein jederzeitiges Betreten der Duldungspflicht der Klägerin unterstellt, das noch nicht einmal einem Überwachungszweck dienen muss.
Damit ist Satz 1 der Nebenbestimmung II. Nr. 6 offensichtlich rechtswidrig und muss aufgehoben werden. Eine geltungserhaltende Reduktion der weiteren Sätze kommt nicht in Betracht, da diese ohne Satz 1 – jedenfalls in der existenten Formulierung – keinen Sinn mehr ergeben.
Die Kostenentscheidung in dem Bescheid vom 16. Oktober 2023 ist in Gänze aufzuheben. Aus der Kostenentscheidung in dem Bescheid vom 16. Oktober 2023 geht nicht hervor, wie viel Zeit von den 3060 Minuten bzw. den 780 Minuten für das Verfahren betreffend die Erlaubnis und wie viele Minuten für die Erarbeitung der rechtswidrigen Nebenbestimmungen aufgewendet wurden. Der in der Behördenakte vorhandene Vermerk vom 13. September 2023 (Bl. 716 der Behördenakte) über die Bearbeitungszeit zur Berechnung der Gebührenhöhe betreffend den Antrag nach § 12 ProstSchG der C. GmbH hilft insofern nicht weiter, da aus ihm nicht hervorgeht, wie viel Zeit in die rechtswidrigen Inhalte (Befristung und Nebenbestimmungen) geflossen ist und wie viel Zeit in das Erlaubniserteilungsverfahren, wie es in rechtmäßiger Weise durchgeführt worden wäre. Da die Erlaubnis für den Betrieb einer Prostitutionsstätte nicht angefochten wurde, können die Zeiten, die für deren Erstellung aufgewendet wurden, Grundlage einer neuen Kostenentscheidung sein. Die Zeiten, die für die Erstellung der rechtswidrigen Befristung und der Nebenbestimmungen aufgewendet wurden, sind nicht neu in einer Kostenentscheidung festzusetzen. Da in der Begründung der Kostenentscheidung nicht zwischen den Minuten, die für Erlaubnis und die für die Nebenbestimmungen aufgewendet wurden, differenziert wird, war die Kostenentscheidung in Gänze aufzuheben.
Letztlich sind sämtliche hier angegriffenen Nebenbestimmungen, die Befristung und die Kostenentscheidung – das Urteil selbständig tragend – wegen der Mitwirkung eines befangenen Amtswalters (§ 21 HVwVfG) schon formell rechtswidrig.
Der Leitende Verwaltungsdirektor Y. war befangen, § 21 HVwVfG.
Das Vorgehen des Amtswalters im hiesigen Erlaubnis-Erteilungsverfahren begründet bei vernünftiger Würdigung aller Umstände die Besorgnis, der Amtsträger hat in der Sache aufgrund Voreingenommenheit nicht unparteiisch entschieden.
Die Besorgnis der Befangenheit ist anzunehmen, wenn ein Grund vorliegt oder behauptet wird, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsausübung des Amtsträgers zu rechtfertigen. Dafür darf aufgrund objektiv feststellbarer Tatsachen bei vernünftiger Würdigung aller Umstände die Besorgnis nicht auszuschließen sein, ein Amtsträger werde in der Sache nicht unparteiisch entscheiden (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2016 – 9 A 4/15 –, NVwZ 2016, 1641, 1643). § 21 Abs. 1 HVwVfG verlangt einen gegenständlichen, vernünftigen Grund, der die Beteiligten von ihrem Standpunkt aus befürchten lassen kann, dass der Amtsträger nicht unparteiisch sachlich, insbesondere nicht mit der gebotenen Distanz, der Unbefangenheit und Objektivität entscheidet, sondern sich von persönlichen Vorurteilen oder sonstigen sachfremden Erwägungen leiten lassen könnte. Dies kann in der Art einer Sachbehandlung liegen, etwa in einer unsachlichen Äußerung zu Anträgen eines Beteiligten, der vorzeitigen Festlegung auf eine bestimmte Rechtsauffassung oder einer offenbaren Voreingenommenheit des Amtsträgers (Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs VwVfG, 10. Auflage 2023, § 21, Rdnr. 10).
Zur Überzeugung des Gerichts hat der Amtswalter des Beklagten gezielt versucht, der Klägerin den gerichtlichen Zugang zum Ersuchen von Rechtsschutz zu verwehren, jedenfalls erheblich zu erschweren. Hierzu hat der Amtswalter die Klägerin mit Schreiben vom 20. September 2023 vor die Wahl gestellt, entweder dem im Schreiben bezeichneten Verfahren zuzustimmen, um nach zwei Jahren nach Antragsstellung die Erlaubnis zum Betrieb des Gewerbes zu erhalten, andernfalls müsse er das kostenintensive Unternehmen weiterhin auf unbestimmte Zeit geschlossen halten. In dem Schreiben vom 20. September 2023 schlug der Amtswalter des Beklagten vor, dass die Klägerin im Verfahren auf die Hinzuziehung und Bevollmächtigung eines Rechtsanwalts verzichten solle. Dabei baute der Amtswalter Druck auf die Klägerin auf und schuf eine drohungsähnliche Situation. Die in Aussicht gestellten Konsequenzen wirkten für das Vorhaben der Klägerin existenzgefährdend. Der Verzicht auf die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts schränkt die Rechtsschutzmöglichkeiten durch eine notwendigerweise fachkundige Rechtsberatung erheblich ein. Zudem hat der Amtswalter gerichtliche Prüfungskompetenzen vorweggenommen und gegenüber dem Kläger-Bevollmächtigten geäußert, eine Untätigkeitsklage sei unzulässig. Dies hat er nicht als seine Meinung geäußert, sondern dem Kläger-Bevollmächtigten apodiktisch vorgetragen.
Darüber hinaus versuchte der Amtswalter des Beklagten, einen Rechtsmittelverzicht zu Lasten der Klägerin zu konstruieren. Hierzu hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof bereits mit Beschluss vom 23. April 2025 (6 B 1128/24) festgestellt, dass ein wirksamer Rechtsmittelverzicht durch ein Schreiben vom 2. Oktober 2023 nicht vorliegt. So hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof angemerkt, dass die zur Umgehung des Schriftformerfordernisses aus § 70 Abs. 1 VwGO angeführte Argumentation nicht durchgreife. Ein Rechtsmittelverzicht sei nur dann beachtlich, wenn der Erklärende im Bewusstsein über die prozessuale Tragweite – unter Anlegung eines strengen Maßstabs – den Verzicht eindeutig, unzweifelhaft und unmissverständlich erklärt habe. Dies treffe hier nicht zu. Eine bloße E-Mail genüge diesen Anforderungen nicht. Ferner sei eine Absicht zur Erklärung eines Rechtsmittelverzichts durch die Klägerin weder erkennbar noch naheliegend. Auch im Weiteren überzeuge die Argumentation des Amtswalters nicht, da eine Bevollmächtigung des Herrn H. durch die Klägerin hinsichtlich der Abgabe von Erklärungen und der Entgegennahme behördlicher Verfahrenserklärungen nicht zu begründen sei. Bei dem Vorgehen handele sich um eine äußerst ungewöhnliche Verwaltungshandlung. Ein Rechtsmittelverzicht setze üblicherweise den Erlass eines vorausgehenden Verwaltungsaktes voraus und werde nicht schon während eines Verwaltungsverfahrens erklärt. Dem im Verwaltungsverfahren erfahrenen Beamten hätte dies in jedem Falle bewusst sein müssen.
Mehrfach musste die Klägerin dem Beklagten Fristen setzen und mit der Erhebung einer Untätigkeitsklage drohen. Das betrifft nicht nur das hiesige Hauptsacheverfahren, sondern auch weitere, durch Änderungsbescheide erfolgten Änderungen der Nebenbestimmungen und der Befristung, z. B. mit Bescheid vom 22. November 2024, gegen den der Kläger-Bevollmächtigte Widerspruch erhob und auch dieser nicht beschieden wurde, so dass der Kläger-Bevollmächtigte eine weitere Untätigkeitsklage in Aussicht stellte.
Mit der ausschließlich per Änderungsbescheiden erfolgten Modifikationen der Nebenbestimmungen hat der Amtswalter offenbar versucht, die Klägerin in eine Endlosschleife aus Widersprüchen zu schicken, denn den Änderungsbescheiden war jeweils eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt, die die Erhebung des Widerspruchs gegen die erfolgte Änderung vorsah.
Zu dem allein gegen die Nebenbestimmungen eingelegten Widerspruch teilte der Amtswalter dem Kläger-Bevollmächtigten mit, dieser Widerspruch suspendiere auch die Erlaubnis der Ausübung des Prostitutionsgewerbes und ein beabsichtigter Betrieb entgegen seiner Aussage wäre durch die Behörde zu unterbinden. Auch damit schuf der Amtswalter eine Drohkulisse, die geeignet war, die Klägerin weiter von der Betriebsaufnahme abzuhalten, obwohl die dafür erforderliche Erlaubnis erteilt worden war und nur die Nebenbestimmungen angegriffen worden waren.
Zudem ist seitens des Amtswalters versucht worden, auch das gerichtliche Verfahren mit Fristverlängerungsanträgen und der Weigerung, sich terminlich in Bezug auf die Terminierung einer mündlichen Verhandlung abzustimmen, hinauszuzögern. Im Rahmen der beantragten Fristverlängerung für die Klageerwiderung, die das Gericht auch gewährt hat, ist der Amtswalter dann trotzdem tätig geworden und hat gegenüber der Klägerin die sofortige Vollziehung der angegriffenen Nebenbestimmungen angeordnet. Selbst wenn dies nicht in seiner urlaubsbedingten Abwesenheit gemacht worden sein sollte, so hat es jedenfalls ein starkes "Geschmäckle", wenn der Amtswalter bei dem Gericht um Fristverlängerung für die Klageerwiderung nachsucht, weil er zwischen dem 18. März 2024 und dem 16. April 2024 urlaubsbedingt und dienstlich außer Haus sei, dann jedoch in dieser Zeitspanne (am 25. März 2024) die sofortige Vollziehung der angegriffenen Nebenbestimmungen anordnet.
Stets hat der Amtswalter darauf Wert gelegt und vorgetragen, dass er der Einzige sei, der im Rahmen des Behörden- und Gerichtsverfahrens eingearbeitet und tätig sei, was zur Folge hatte, dass während der Abwesenheiten des Amtswalters das Verfahren nicht weitergeführt wurde. Diese Vorgehensweise ist in der Behörde eines Landkreises nicht üblich und spricht für einen Verstoß gegen den Grundsatz, das Verwaltungsverfahren zügig durchzuführen (§ 10 Abs. 2 HVwVfG); bei Abwesenheiten z. B. durch Urlaub hat sich eine Behörde grundsätzlich – wie auch eine Anwaltskanzlei – zu versichern, dass es andere Sachbearbeiter gibt, die einen abwesenden Sachbearbeiter vertreten können (HessVGH, Beschluss vom 2. Juli 2025 – 2 A 578/24.Z.A –, unveröffentlicht, zu einem Verlegungsantrag eines Rechtsanwalts einer Sozietät, der nicht dargetan hat, dass eine Einarbeitung eines Kollegen/einer Kollegin nicht möglich oder unzumutbar war). Dies gilt insbesondere für Behörden großer Gebietskörperschaften wie einem Landkreis.
Es kommt letztlich nicht darauf an, ob der betroffene Amtsträger bei der Ausübung seiner Tätigkeit tatsächlich parteiisch ist oder sich von sonstigen sachfremden Erwägungen leiten lässt; vielmehr soll die Vorschrift des § 21 HVwVfG bereits dem Anschein einer nicht mehr neutralen Amtsführung begegnen (Heßhaus in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Stand 1. April 2025, 67 Ed., § 21, Rdnr. 3).
Das Verhalten und Vorgehen des Amtswalters lässt aber insgesamt die Intention erkennen, das Vorhaben der Klägerin zu verzögern und durch die konkrete Ausgestaltung der Nebenbestimmungen erheblich zu erschweren, es lässt den Schluss zu, dass er das Ziel hat, das Vorhaben der Klägerin zu blockieren und zu beeinträchtigen.
Die Befristung, die angegriffenen Nebenbestimmungen und die Kostenentscheidung waren daher schon formell rechtswidrig.
2.
Der Antrag zu 2) ist zulässig und begründet.
Der Leitende Verwaltungsdirektor Y hat sich an der weiteren Mitwirkung des Verwaltungsverfahrens zur Ausübung des Prostitutionsgewerbes in Form einer Prostitutionsstätte der Klägerin unter dem Namen "X" auf der Liegenschaft A-Straße, L. wegen Befangenheit zu enthalten.
Der Antrag zu 2 ist als (vorbeugende) Feststellungsklage zulässig.
Die allgemeine Feststellungsklage ist ein vielseitig einsetzbarer Auffangrechtsbehelf, der in besonderer Weise sowohl dem Rechtsschutzgebot des Art. 19 Abs. 4 GG als auch der Systementscheidung der VwGO Rechnung trägt, dass für jede Streitigkeit, für die der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, auch eine statthafte Klageart zur Verfügung stehen muss (Möstl in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand: 1. April 2025, 73. Ed., § 43, Vor Rdnr. 1).
Der Begriff des Rechtsverhältnisses ist weit; nach gängiger Definition versteht man darunter die sich aus einem konkreten Sachverhalt ergebende öffentlich-rechtliche Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache (zB BVerwG NJW 1996, 2046; NVwZ-RR 2004, 253 (254); Möstl in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand: 1. April 2025, 73. Ed., § 43 Rdnr. 1). Die vollständige Definition des "feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses" in der Rechtsprechung des BVerwG lautet: Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind "die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht" (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 – 3 C 44.02 –, NVwZ-RR 2004, 253, 254).
Auch zukünftige Rechtsverhältnisse bzw. deren Nichtbestehen sind feststellungsfähig (Möstl in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand: 1. April 2025, 73. Ed., § 43, Rdnr. 8).
Festgestellt werden soll im vorliegenden Fall das Nichtbestehen eines (zukünftigen) Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO), das im vorliegenden Fall auch hinreichend konkret ist, als dass die Befugnis des Amtsträgers Y. in Frage steht, nach Aufnahme des Betriebs der Prostitutionsstätte "X" in der A-Straße in L. bei behördlichen Überwachungsmaßnahmen und ggfs. dem Neuerlass von Nebenbestimmungen oder Befristungen oder einer etwaigen Aufhebung der Erlaubnis nach dem Prostituiertenschutzgesetz mitzuwirken.
Die Klägerin hat ein eigenständiges, über das Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf den Antrag zu 1) hinausgehendes Rechtsschutzbedürfnis sowie das erforderliche Feststellungsinteresse an dieser Feststellung.
Denn ohne eine entsprechende Feststellung besteht die Gefahr, dass nach dem Eintritt der Rechtskraft des hiesigen Urteils – oder bereits vorher – durch den Amtsträger im Rahmen der amtlichen Überwachung nicht gerechtfertigte Anordnungen in Bezug auf den Betrieb der Prostitutionsstätte "X" getroffen werden oder erneut nachträgliche Nebenbestimmungen zu der Erlaubnis vom 16. Oktober 2023 verfügt werden.
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG gebietet es daher, diesen gerichtlichen Schutz der Klägerin zu gewähren.
Die Feststellungsklage ist in diesem Fall auch nicht subsidiär zu einer etwaigen Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage, die abgewartet werden müsste, wenn der Amtsträger in der Zukunft einen Verwaltungsakt – bzw. einen begehrten Verwaltungsakt nicht – erließe (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). In dem hier vorliegenden Fall ist bereits das erste Verwaltungsverfahren – u. a. durch viele Handlungen des Amtswalters – derart in die Länge gezogen und blockiert worden, dass die Klägerin eine lange Zeit wegen der Untätigkeit der Behörde und der Anhängigkeit ihrer Rechtsmittel keine Sicherheit in Bezug auf die Eröffnung ihres Betriebs hatte. Bereits getätigte Befangenheitsanträge bei der Behörde wie auch im gerichtlichen Eilverfahren sind sämtlich abgelehnt worden. In dem gerichtlichen Verfahren ist die Klägerin u. a. wegen der Bezugnahme des Gerichts auf § 44a VwGO nicht mit ihrem Befangenheitsantrag durchgedrungen, weil das Verwaltungsverfahren gerade noch nicht beendet war. Im vorliegenden Fall scheint es – auch im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG – unzumutbar, die Klägerin wiederum auf ein (weiteres) beendetes Verwaltungsverfahren zu verweisen, um erst mit der Sachentscheidung die Befangenheit des Amtswalters rügen zu können.
Auch eine allgemeine Leistungsklage ist hier wegen der – hier durch die Einzelrichterin auch so vertretenen – Austauschbarkeit von Feststellungs- und Leistungsklagen bei gegen Hoheitsträger gerichteten Klagen (vgl. Möstl in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand: 1. April 2025, 73. Ed., § 43, Rdnr. 15; BVerwG, Urteilö vom 27. Oktober 1970 – VI C 8.69 –, BeckRS 1970, 106734) – nicht vorrangig im Sinne der Subsidiarität der Feststellungsklage.
Aus den vorgenannten Gründen ist in diesem Fall – entgegen des grundsätzlich als nachrangiger Rechtsschutz ausgestalteten Verwaltungsprozessrechts – vorbeugend, mit Blick auf künftige Amtshandlungen die Überwachung des Betriebs "X" und den ggfs. erfolgenden Neuerlass von Nebenbestimmungen und Kostenentscheidungen betreffend, Rechtsschutz zu gewähren (zur Zulässigkeit vorbeugender Feststellungsklagen Möstl in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand: 1. April 2025, 73. Ed., § 43, Rdnr. 8; BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1976 – VII C 71.75 –, NJW 1976, 1648, 1649). Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist zwar kein Raum, solange der Betroffene in zumutbarer Weise auf den von der VwGO als ausreichend und angemessen angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1976 – VII C 71.75 –, NJW 1976, 1648, 1649). Eine hier zumutbare Verweisung auf andere Klagen (Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen nach Erlass weiterer oder Untätigkeit im Hinblick auf den Erlass weiterer Verwaltungsakte) ist hier aus oben genannten Gründen nicht zumutbar.
Die Gefahr weiterer Mitwirkung durch den Amtswalter ist auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass der Amtsträger in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, am 4. Juli 2025 in den Ruhestand zu gehen. Denn seine offizielle Versetzung in den Ruhestand soll nach seinem weiteren Vortrag erst im Dezember 2025 erfolgen; bis dahin könne – so der Amtsträger in der mündlichen Verhandlung – er jederzeit von seinem Dienstherrn wieder in den aktiven Dienst versetzt werden.
Der Antrag zu 2) hat auch in der Sache Erfolg, weil der Amtsträger befangen ist.
Wegen der Begründung der Qualifikation des Amtsträgers als befangen wird auf die Ausführungen zu Antrag zu 1) verwiesen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2 VwGO.
Da die Rücknahme der Klage lediglich Nebenbestimmungen betrifft, die sog. gesetzeswiederholende Nebenbestimmungen sind und diesbezüglich ein geringer Regelungsgehalt der Nebenbestimmungen betroffen ist, wird die Rücknahme der Klage hier mit einem Bruchteil von 1 zu 10 bewertet.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO (in Bezug auf den Antrag zu 2 nach § 167 Abs. 2 VwGO analog) i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird endgültig auf 20.000,00 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung resultiert aus § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Das Gericht hat sich wegen der Höhe des Streitwerts für den Antrag zu 1) an Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen (NVwZ 2004, 1332) (Streitwertkatalog 2013) orientiert. Nach Nr. 54.1 des Streitwertkatalog 2013 beträgt der Streitwert bei einer Gewerbeerlaubnis bzw. Gaststättenkonzession den Betrag, der für den Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns zu veranschlagen ist, mindestens aber 15.000 Euro. Im vorliegenden Fall geht es um eine Befristung und wesentliche Nebenbestimmungen zu der Erlaubnis für die Ausübung eines Prostitutionsgewerbes in Form einer Prostitutionsstätte, von deren Existenz die Aufnahme des Betriebs der Prostitutionsstätte abhängen dürfte, so dass der Streitgegenstand im Hinblick auf den Antrag zu 1) mit einer Gewerbeerlaubnis/Gaststättenkonzession vergleichbar sein dürfte. Das Gericht hat im vorliegenden Fall die 15.000 Euro als Mindestwert veranschlagt.
Für den Antrag zu 2) hat das Gericht nach § 52 Abs. 2 GKG den Auffangwert in Höhe von 5.000 Euro zugrunde gelegt und festgesetzt.
Insgesamt waren daher 20.000 Euro festzusetzen.
Die vorläufige Streitwertfestsetzung vom 25. März 2024 wird damit gegenstandslos.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 15 ProstSchG
§§ 24, 25, 36, 27 und 28 ProstSchG
§§ 29 ff. ProstSchG
§§ 24, 25, 26, 27 und 28 ProstSchG an, aus denen sich bereits eine ständige Anwesenheit von Betriebsleiter bzw. Stellvertreter ergebe. Keine dieser Vorschriften
§§ 24 ff. ProstSchG
§ 12 ProstSchG
§ 24 ProstSchG
§ 29 ProstSchG
§ 23 ProstSchG
§ 17 ProstSchG
§ 14 ProstSchG
§ 30 ProstSchG
§ 10 ProstSchG
§ 13 ProstSchG
§ 7 ProstSchG
§ 75 VwGO
§ 7 HAGVwGO
§ 69 VwGO
§ 70 VwGO
§ 72 VwGO
§ 113 VwGO
§ 37 VwVfG
§ 12 PostSchG
§ 126b BGB
§ 21 HVwVfG
§ 44a VwGO
§ 12 Abs. 1 ProstSchG
§ 26 Abs. 5 Satz 1 ProstSchG
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 ProstSchG
§ 29 Abs. 2 ProstSchG
§ 25 Abs. 2 und 3 ProstSchG
§ 17 Abs. 1 ProstSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ProstSchG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG
§ 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG
§ 17 Abs. 2 ProstSchG
§ 26 Abs. 3 ProstSchG
§ 23 Abs. 1 VwVfG
§ 7 Abs. 2 ProstSchG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG
§ 16 Abs. 1 ProstSchG
§ 26 Abs. 3 Satz 3 ProstSchG
§ 12 Abs. 2 ProstSchG
§ 24 Abs. 3 ProstSchG
§ 24 Abs. 4 ProstSchG
§ 25 Abs. 2 ProstSchG
§ 25 Abs. 3 ProstSchG
§ 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 10 Satz 2 HVwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 HVwVfG
§ 1 Abs. 1 ProstSchGZustV
§ 1 Abs. 2 ProstSchGZustV
§ 17 Abs. 1, 2 ProstSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ProstSchG
§ 17 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 ProstSchG
§ 37 Abs. 1 HVwVfG
§ 12 Abs. 7 ProstSchG
§ 15 Abs. 2 ProstSchG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG
§ 25 Abs. 3 Satz 1 ProstSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG
§ 17 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG
§ 36 Abs. 1 Alt. 1 HVwVfG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 ProstSchG
§ 24 Abs. 1 ProstSchG
§ 26 Abs. 3 Satz 1 ProstG
§ 26 Abs. 3 Satz 3 ProstG
§ 29 Abs. 1 und 2 ProstSchG
§ 29 Abs. 1 ProstSchG
§ 21 Abs. 1 HVwVfG
§ 10 Abs. 2 HVwVfG
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung
Art. 12 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1967, 2027
NVwZ 2016, 1032
NJW 1957, 1374
NVwZ-RR 1999, 101, 102
BVerwGE 62, 80
NVwZ 2009, 122
BVerwGE 136, 126
NVwZ 2012, 1294
NVwZ 1993, 1000
BVerwGE 30, 313, 317
NVwZ 2016, 1641, 1643
NJW 1996, 2046
NVwZ-RR 2004, 253
NVwZ-RR 2004, 253, 254
NJW 1976, 1648, 1649
NVwZ 2004, 1332
8 L 3023/23
6 B 282/24
8 L 1186/24
VII C 191.64
5 K 686/17
1 TG 1668/05
1 O 42/16
6 K 16.13
7 B 18.19
4 ZB 21.18
IV C 318.56
1 S 149/98
3 C 136.79
7 C 5.08
9 C 1.09
8 ZB 13.64
8 B 20.23
8 CS 22.25
6 K 20.11
3 L 276/23
20 A 2485/89
V C 055.64
9 A 4/15
6 B 1128/24
2 A 578/24
3 C 44.02
VI C 8.69
VII C 71.75