Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-07-09, Aktenzeichen 12 A 778/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0709.12A778.12.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren ebenfalls auf 2.232,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Dabei mag dahinstehen, ob das Zulassungsbegehren nicht bereits unzulässig ist, weil die Kläger entgegen § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht die Gründe dargelegt haben, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Erfüllung des Darlegungserfordernisses setzt zunächst voraus, dass der Antragsteller einen oder mehrere der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO zumindest konkludent bezeichnet und desweiteren die Gründe anführt, aus denen er den von ihm geltend gemachten Zulassungsgrund für gegeben ansieht. Die Kläger versuchen hingegen, die Zulassung der Berufung damit zu rechtfertigen, dass "das Verwaltungsgericht unter Verletzung der Rechte der Kläger deren Einwände gegen die angegriffenen Bescheide durch Abweisung der Klage verworfen habe", und treten der vom Verwaltungsgericht gebilligten Staffelung der Elternbeiträge nach Einkommensgruppen lediglich in der Art einer Berufungsbegründung entgegen.
Selbst wenn zugunsten der Kläger davon ausgegangen wird, dass sie jedenfalls den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend machen wollen, können sie damit nicht durchdringen. Der Zulassungsantrag ist dann unbegründet. Denn das Zulassungsvorbringen vermag die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, entgegen der Auffassung der Kläger verstoße das Satzungsrecht im Hinblick auf die Bildung von Einkommensstufen nicht gegen höherrangiges Recht und halte sich im Rahmen der dem Satzungsgeber eingeräumten Gestaltungsfreiheit, nicht zu erschüttern.
Die von der Beklagten gebildeten Einkommensstufen halten einer rechtlichen Überprüfung stand und bedürfen keiner Ersetzung durch ein vom konkreten Einkommen der Beitragspflichtigen ausgehenden Formel, die zu einer stufenlos proportionalen Beitragshöhe führt. Zur Zulässigkeit der Staffelung nach Einkommensgruppen, die naturgemäß an den Schnittstellen zu einer über den Einkommenssprung hinausgehenden Mehrbelastung der Beitragspflichtigen führt, hat der Senat mit Beschluss vom 18. Februar 2011 – 12 A 266/10 – folgende grundsätzliche Erwägungen getroffen, die auch hier greifen:
Nach § 23 Abs. 4 Satz 1 KiBiz ist zwingend vorgegeben, dass in dem Fall, in dem das Jugendamt Elternbeiträge erhebt, eine soziale Staffelung vorzunehmen ist und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit,
vgl. zur insoweit erfolgten nachträglichen Ergänzung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drucks. 14/4410): Beschlussempfehlung des Ausschusses für Generationen, Familie und Integration, LT-Drucks. 14/5229, S. 21, 54, Annahme der Beschlussempfehlung in der 2. Lesung am 24. Oktober 2007, Plenarprotokoll 14/71, S. 8149,
sowie die Betreuungszeit zu berücksichtigen sind. ...... Damit halten sich die landesrechtlichen Vorgaben im Rahmen der bundesrechtlichen Ermächtigung des § 90 Abs. 1 Satz 2 Fall 1 SGB VIII in der bis zum 15. Dezember 2008 einschl. geltenden Fassung, wonach Landesrecht zusätzlich eine – nach der bundesrechtlichen Ermächtigung des § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII nicht erforderliche und den bundesrechtlichen Zumutbarkeitsregelungen der § 90 Abs. 4 und 5 SGB VIII lediglich als "Grobraster" vorgeschaltete,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 – 5 C 6.96 –a, a.a.O.
Staffelung der Teilnahmebeiträge und Kostenbeiträge nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen lediglich vorschreiben (Hervorhebung durch den Senat) kann aber selbst nicht im Einzelnen festsetzen muss.
Vgl. zur Vereinbarkeit der damaligen nordrhein-westfälischen Kombination einer Staffelung nach Einkommensgruppen mit ergänzenden Regelungen zur Geschwisterermäßigung nach dem GTK mit der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage: BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 – 8 C 25.97 –, BVerwGE 107, 188 ff., juris; OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2008 – 12 A 1157/08 –.
...............
Etwas anderes ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die Änderungen des § 90 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SGB VIII durch das zum 16. Dezember 2008 in Kraft getretene Kinderförderungsgesetz. Nach § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII n.F. sind, soweit Landesrecht nichts anderes bestimmt, Kostenbeiträge, die für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen und von Kindertagespflege zu entrichten sind, zu staffeln. Gemäß § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. können als Kriterien insbesondere das Einkommen, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreu-ungszeit berücksichtigt werden. Im Gegensatz zum bisher geltenden Recht, das lediglich eine Ermächtigung zur Staffelung enthielt, ist nunmehr nach § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII n.F. eine Verpflichtung zur Staffelung unmittelbar bundesrechtlich vorgegeben, sofern nicht Landesrecht eine solche ausschließt. Fehlt – wie hier – ein solcher landesrechtlicher Ausschluss, bedarf es keiner positiven landesrechtlichen Anordnung der Staffelung wie in § 23 Abs. 4 KiBiz mehr, da sich diese dann unmittelbar aus Bundesrecht ergibt und etwaigem gleichlautendem Landesrecht den konstitutiven Regelungsgehalt entzieht. Soweit § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. eine nicht abschließende ("insbesondere") Aufzählung von Kriterien benennt, die berücksichtigt werden "können", aber insgesamt oder auch nur teilweise nicht berücksichtigt werden müssen, wird die bisher geltende eingeschränkte Staffelungsermächtigung ("nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen") zugunsten einer flexibleren landesrechtlichen Ausgestaltung erweitert, ohne die schon nach bisherigem Recht bestehende Möglichkeit aufzuheben, die Staffelungskriterien landesrechtlich lediglich vorzuschreiben, ohne sie selbst festzusetzen,. Das Staffelungskriterium der Betreuungszeit ist nunmehr ausdrücklich in § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. benannt; die sonstigen bestimmt benannten Staffelungskriterien (Einkommen, Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie) sind angesichts ihrer nicht abschließenden Aufzählung und des damit eröffneten landesrechtlichen Spielraums nicht geeignet, teilidentische Staffelungskriterien des Landesrechts (§ 24 Abs. 4 KiBiz: soziale Staffelung, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Einkommensgruppen, Geschwisterkinder) zu unterbinden.
Die rechtliche Prüfung einer konkreten Staffelung von Elternbeiträgen hat dem besonderen Charakter dieser Beiträge Rechnung zu tragen. ....... Elternbeiträge sind als auf § 90 SGB VIII beruhen-de sozialrechtliche Abgaben eigener Art keine Steuern. Sie sind keine Gemeinlasten, die alle Inländer treffen, und werden insbe-sondere nicht ohne individuelle Gegenleistung erhoben. Sie sind vielmehr bundesrechtlich als – fakultativer – Annex der voraus-setzungslos nach §§ 22, 24 SGB VIII gewährten staatlichen Förderung von Kindern in Tagesstätten ausgestaltet; Elternbeiträge sind nicht von allen, sondern nur von denjenigen zu entrichten, die die Tageseinrichtungen in Anspruch nehmen und denen bzw. deren Kindern damit der Vorteil der staatlichen Förderung (Betreuung, Erziehung und Bildung) zugute kommt. Im Rahmen der landesgesetzlichen Mischfinanzierung von Kindertagesstätten durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, das Land NRW und die Beitragspflichtigen zielen die Elternbeiträge zudem von vornherein nicht auf eine vollständige oder auch nur gegenüber den anderen Finanzierungsträgern gleichrangige Kostendeckung ab. Sie sind – auch unter Berücksichtigung der in der höchsten Einkommensstufe zu entrichtenden Beiträge – gerade bei der hier zu beurteilenden, in besonderer Weise sozialstaatlich geprägten Kategorie von öffentlichen Einrichtungen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 –, a. a. O.; BVerwG, Beschluss vom 15. März 1995 – 8 NB 1.95 –, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 74, juris,
auf die Erreichung eines lediglich geringfügigen Deckungsgrades der Jahresbetriebskosten in der jeweiligen Einrichtungsart ausgerichtet.
Vgl. zur Bedeutung und zur Bezugsgröße des Deckungsgrades: OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010 – 12 A 72/10 –.
Dabei werden sie nicht im Rahmen eines Umlageverfahrens erhoben, so dass Beitragsausfälle nicht zu einer Beitragserhöhung gegenüber den verbleibenden Beitragspflichtigen führen; hieraus etwa resultierende Finanzierungslücken gehen ausschließlich zu Lasten der anderen Finanzierungsträger. Die Elternbeiträge treten damit in ihrer Bedeutung hinter die weitaus überwiegend staatlich finanzierte Leistungsgewährung nach §§ 22 und 24 SGB VIII zurück und werden deshalb lediglich als die staatliche Leistungsgewährung reduzierende Minderungsposten angesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. August 2008
– 12 A 2866/07 –, Gemeindehaushalt 2008, 278, juris, und vom 13. Juni 1994 – 16 A 2645/93 –, juris sowie – 16 A 571/94 –, NWVBl 1994, 381, juris (Fundstellen hier ergänzt).
Während im Steuerrecht der staatliche Eingriff in die Vermögens- und Rechtssphäre des Steuerpflichtigen seine Rechtfertigung auch und gerade aus der Gleichheit der Lastenzuteilung gewinnt und daher sowohl die steuerbegründenden Vorschriften als auch die Regelungen ihrer Anwendung dem Prinzip einer möglichst gleichmäßigen Belastung der Steuerpflichtigen besonders sorgfältig Rechnung tragen müssen, steht aufgrund der bundes- und landesgesetzlichen Funktionsbestimmung der Elternbeiträge im Gefüge der jugendhilferechtlichen Leistungsgewährung nach §§ 22 und 24 SGB VIII die Zuteilung staatlicher Förderung, mithin die staatliche Leistungsgewährung, in Frage.
– 12 A 2866/07 –, a.a.O., m.w.N.
Für den staatlichen Leistungsbereich ist unter dem Aspekt des Art. 3 Abs. 1 GG eine größere Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers anerkannt,
vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 – 1 BvL 8/84 –, BVerfGE 75,40 ff., juris; Beschluss vom 26. April 1988 – 1 BvL 84/86 –, BVerfGE 78, 104 ff., juris; Beschluss vom 9. November 1988 – 1 BvL 22/84 u.a. –, BVerfGE 79, 87 ff., juris; Urteil vom 23. Januar 1990 – 1 BvL 44/86 u. 48/87 –, BVerfGE 81, 156 ff., juris; Beschluss vom 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 –, BVerfGE 97, 332 ff, juris. Kammerbeschluss vom 3. Juli 2001 – 1 BvR 2337/00 u.a. –, NVwZ 2002, 197 ff. , juris; OVG NRW, Urteil vom 19. August 2008 – 12 A 2866/07 –, a.a.O., Urteil vom 13. Juni 1994 – 16 A 2645/93 –, a.a.O.,
die eine Begünstigung einzelner Gruppen schon dann zulässt, wenn sich aus dem Gegenstand der Regelung für die Art der Differenzierung ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lässt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. August 2008
– 12 A 2866/09 –, a.a.O., Urteil vom 13. Juni 1994 – 16 A 2645/93 –, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 26. April 1988 – 1 BvL 84/86 –, a.a.O., und Urteil vom 23. Januar 1990 – 1 BvL 44/86 u. 48/87 –, a.a.O.
Dabei ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit langem anerkannt, dass das Grundgesetz keinen eigenständigen Gebührenbegriff enthält, aus dem sich unmittelbar Kriterien für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ableiten ließen, und weder das Kostendeckungsprinzip noch ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien eine an sozialen Gesichtspunkten orientierte Staffelung verbieten. Ebenfalls ist geklärt, dass mit einer Abgabenregelung neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998
– 1 BvR 178/97 –, a.a.O.
"Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung (Hervorhebung durch den Senat) in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will."
Die hier in Rede stehenden Anlagen zu § 3 der Elternbeitragssatzung des Beklagten vom 14. Dezember 2007 und der Elternbeitragssatzung des Beklagten vom 16. Dezember 2010 genügen diesen verfassungs-, bundes- und landesrechtlichen Anforderungen. Das Kriterium der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit wird durch die Zugrundelegung des Einkommens sachgerecht erfasst und dieses wird im Rahmen der sozialen Staffelung durch die typisierende und pauschalierende Bildung von Einkommensstufen,
zur Zulässigkeit der Bildung von Einkommensstufen vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Juni 1994 – 16 A 2645/93 –, a.a.O. und 16 A 571/94 –, a.a.O.,
und einem mit dem Anstieg der Einkommensgruppen korrespondierenden Anstieg der Elternbeiträge im Sinne der gesetzlichen Vorgabe "berücksichtigt". Den nach Einkommenshöhe stufenweise ansteigenden Beträgen liegt nämlich die abstrakte, typisierende Annahme zugrunde, dass eine höhere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit grundsätzlich dazu führt, dass der wirtschaftlich Stärkere auch eine höhere Beitragsleistung wirtschaftlich zu tragen imstande und diese ihm bei der hier zu beurteilenden, in besonderer Weise sozialstaatlich geprägten Kategorie von öffentlichen Einrichtungen auch zumutbar ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. August 2008 – 12 A 2866/07 –, a.a.O.
Dass die Staffelungen mit ihren 6 bzw. – ab dem 1. August 2011 – 8 Einkommens-stufen wegen der Belastungsschwankungen innerhalb der einzelnen Stufen zu grob gestaltet ist, ist von Klägerseite nicht substantiiert dargetan worden und drängt sich auch sonst nicht auf. Auch die Einkommenstabelle zu § 17 Abs. 3 GTK, deren Verfassungskonformität und namentlich Vereinbarkeit mit der Gebührengerechtigkeit das Bundesverfassungsgericht bestätigt hat,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998
– 1BvR 178/97 –, BVerfGE 97, 332
ist nur 6-stufig gewesen. Es reicht aus, dass die Beitragshöhe von Stufe zu Stufe kontinuierlich ansteigt und die Belastungsschwankungen insgesamt in der system-bedingten Bandbreite jeder pauschalierenden Regelung liegen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 1994 – 16 A 2645/93 –, a.a.O.
Eine größere Beitragsgerechtigkeit in Form der unmittelbaren Proportionalität zum konkreten Einkommen ist demgegenüber rechtlich nicht gefordert. Etwas anderes gilt auch nicht mit Blick auf den Umstand, dass im Schnittbereich zweier Einkommens-stufen die Beitragsmehrbelastung des Pflichtigen durch die höhere Einkommensstufe über den Betrag hinausgehen kann, um den sein Jahreseinkommen das Endein-kommen der niedrigeren Einkommensstufe übersteigt. Solche Erscheinungen sind stufenweisen Regelungen eigen und finden – jedenfalls im Rahmen der zulässigen typisierenden und generalisierenden Ausgestaltung einer ohnehin nicht annähernd kostendeckenden Abgabe eigener Art – schon darin eine ausreichende Rechtfertigung, dass die Nützlichkeit des Einkommens für seinen Bezieher bezüglich der Spitzenwerte mit dem Einkommensanstieg kontinuierlich abnimmt, also jeder über der Stufengrenze verdiente Euro für den Einkommensbezieher weniger Wert hat als das noch im Rahmen der niedrigeren Einkommensstufe verdiente Geld und die Abschöpfung des überschießenden Einkommens durch die Erhebung von Elternbeiträgen deshalb für ihn weniger belastend ist, als es ein bloß nominaler Zahlenvergleich annehmen lässt. Dass trotz einer solchen Nivellierung überhaupt noch Nachteile entstehen, lässt sich bei starren Grenzziehungen - wie etwa auch der Setzung von Stichtagen - nicht vermeiden. Dies ist vom Bürger im Rahmen des Zumutbaren hinzunehmen. Dass diese Grenze der Zumutbarkeit vorliegend überschritten wird, haben die Kläger nicht hinreichend substantiiert dargelegt und lässt sich vor dem Hintergrund, dass die bei weitem nicht kostendeckende Abgabe nach Maßgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Pflichtigen erhoben wird, nicht annehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG, wobei sich der Senat die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zu eigen macht.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und – hinsichtlich der Streitwertfestsetzung – nach §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22, 24 SGB VIII
§§ 22 und 24 SGB VIII
§§ 22 und 24 SGB VIII
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG
§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 90 SGB VIII
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII
§ 90 Abs. 4 und 5 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII
§ 17 Abs. 3 GTK
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 107, 188
BVerfGE 75,40
BVerfGE 78, 104
BVerfGE 79, 87
BVerfGE 81, 156
BVerfGE 97, 332
NVwZ 2002, 197
12 A 266/10
5 C 6.96
8 C 25.97
12 A 1157/08
1 BvR 178/97
8 NB 1.95
12 A 72/10
12 A 2866/07
16 A 2645/93
16 A 571/94
1 BvL 8/84
1 BvL 84/86
1 BvL 22/84
1 BvL 44/86
1 BvR 2337/00
12 A 2866/09