Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2006-03-02, Aktenzeichen 4 A 17/04

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Genehmigung zur Durchführung des qualifizierten Krankentransports nach § 19 NRettDG.
Der Kläger beantragte am 8.7.2002 die Genehmigung zur Durchführung des qualifizierten Krankentransports nach § 19 NRettDG. Als Fahrzeugstandort wurde die Dienststelle des Klägers in AB. angegeben.
Der Beklagte lehnte nach Anhörung der Kostenträger den Antrag mit Bescheid vom 24.3.2003 ab. Gestützt auf ein aufgrund des Antrags des Klägers eingeholtes Gutachten führte der Beklagte aus, dass weitere Kapazitäten im Krankentransport nicht notwendig seien. Eine Ausweitung der Rettungsmittel-Vorhaltung würde zu nicht bedarfsgerechten Strukturen und höheren Kosten im Rettungsdienst führen.
Mit seinem hiergegen erhobenen Widerspruch griff der Kläger das Gutachten an. Nachdem der Gutachter sein Gutachten unter dem 2.10.2003 ergänzt und der Kläger auf entsprechende Nachfrage mitgeteilt hatte, dass ein der DIN-Norm für Krankentransportwagen ausgestattetes Fahrzeug montags bis samstags von jeweils 7 bis 19 Uhr im gesamten Rettungsdienstbereich des Beklagten eingesetzt werden solle, wies die Bezirksregierung Braunschweig mit Bescheid vom 14.1.2004 den Widerspruch des Klägers unter Bezugnahme auf das ergänzte Gutachten zurück.
Am 13.2.2004 hat der Kläger Klage erhoben. Er vertritt die Auffassung, dass das von dem Beklagten eingeholte Gutachten nicht geeignet sei, eine Beeinträchtigung des öffentlichen Rettungsdienstes für den Fall der Genehmigung seines Antrags darzulegen.
Der Kläger beantragt,
den die Erteilung der Genehmigung ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 24.3.2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Braunschweig vom 14.1.2004 aufzuheben sowie den Beklagten zu verpflichten, ihm - dem Kläger - die Genehmigung zur Durchführung des qualifizierten Krankentransports außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes für den Betrieb eines Krankentransportwagens mit nachzureichendem Kennzeichen und Fahrzeugidentitätsnummer sowie dem Betriebsbereich im Landkreis R. S. T. vom Standort AB. aus zu den Betriebszeiten von Montag bis Samstag 7.00 bis 19.00 Uhr zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen und verteidigt die ablehnende Entscheidung.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung Braunschweig verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zur Durchführung des qualifizierten Krankentransports außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes. Die Ablehnung der beantragten Genehmigung erfolgte rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Gemäß § 19 NRettDG bedarf der Genehmigung, wer Krankentransporte im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NRettDG geschäftsmäßig durchführen will, ohne Träger des Rettungsdienstes oder Beauftragter zu sein. Die Genehmigung wird unter den in § 22 NRettDG genannten Voraussetzungen erteilt.
Der Kläger erfüllt unstreitig die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 22 Abs. 1 Satz 1 NRettDG. Nach § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG kann die Genehmigung jedoch auch dann versagt werden, wenn die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind, wenn zu erwarten ist, dass durch die Genehmigung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst beeinträchtigt wird; hierbei sind insbesondere die Auslastung der Rettungsmittel, die Einsatzzahlen, die Eintreffzeiten und die Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Gesamtkosten im Rettungsdienstbereich zu berücksichtigen. Aus der Formulierung "wenn zu erwarten ist" folgt, dass die Behörde bei der Entscheidung einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Prognosespielraum hat (Nds. OVG, Urteil vom 24.6.1999 - 11 L 719/98 -, m.w.N., Nds. MBl. 1999, 689 Ls). Die Verwaltung hat danach eine prognostische Entscheidung mit wertendem Charakter und einem Einschätzungsfreiraum zu treffen. Ihre Entscheidung ist gerichtlich nur dahin gehend überprüfbar, ob sie den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat.
Nach diesen Kriterien ist die von dem Beklagten bei der Ablehnung des Antrags des Klägers auf Zulassung zum qualifizierten Krankentransport getroffene Prognoseentscheidung nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat unter Berücksichtigung der in § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG aufgeführten Parameter seine Entscheidung damit begründet, dass nach seiner Bedarfsplanung und der tatsächlichen Auslastung der Rettungsmittel für den Einsatz weiterer Fahrzeuge im qualifizierten Krankentransport kein Raum mehr sei und im Falle der Genehmigung qualifizierten Krankentransports durch den Kläger im Bereich des öffentlichen Rettungsdienstes erhebliche Mehrkosten entstünden, die durch eine Anpassung des Rettungsdienstbedarfsplanes nicht ausgeglichen werden könnten.
Diese Einschätzung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Der Beklagte hat seinen Rettungsdienst bedarfsgerecht gestaltet. Nach dem für die vorliegende Verpflichtungsklage maßgeblichen aktuellen Rettungsdienstbedarfsplan aus dem Jahr 2005 (Amtsblatt des Beklagten vom 7.3.2005, Seite 177) verfügt der Rettungsdienstbereich über vier Rettungswachen, die wie folgt ausgestattet sind:
Rettungswache R. S. T. -AC.
1 Rettungstransportwagen (RTW) - „Rund-um-die-Uhr“ -
1 Krankentransportwagen (KTW) - Zeitkorridor Mo. bis Fr. 7.00 bis 19.00 Uhr bei 34 Vorhaltestunden -
1 Notarzteinsatzfahrzeug (NEF) - „Rund-um-die-Uhr“ -
1 (nicht besetzter) Reserve-RTW
Fahrzeugstützpunkt AD.: 1 RTW - „Rund-um-die-Uhr“ -
Rettungswache AE. S. T.
1 RTW - „Rund-um-die-Uhr“-
1 KTW - Zeitkorridor Mo. - Fr. 7.00 bis 19.00 Uhr bei 45 Vorhaltestunden -
Rettungswache AF. AG. T.
1 Mehrzweckfahrzeug (MZF) - Zeitkorridor Mo. bis Fr. 7.30 bis 18.00 Uhr, Sa. 7.30 bis 16.00 Uhr, So. 7.30 bis 16.30 Uhr bei 61 Vorhaltestunden -
1 NEF - „Rund-um-die-Uhr“ -
Rettungswache AH.
1 RTW - „Rund-um-die-Uhr“ -
Der Beklagte verfolgt die Mehrzweckfahrzeug- und Nächste-Fahrzeug-Strategie.
Der Rettungsdienst ist bedarfsgerecht ausgestaltet, wenn im Bereich der Notfallrettung die Eintreffzeit in 95% aller in einem Rettungsdienstbereich erfolgenden Einsätze eines Jahres und im Bereich des qualifizierten Krankentransports die vorgegebene Wartezeit in der Regel eingehalten wird (§ 2 Abs. 2 und 3, § 5 Abs. 2 BedarfVO-RettD).
Diese Anforderungen hat der Beklagte nach den dem aktuellen Rettungsdienstbedarfsplan zugrunde liegenden Einsatzdaten aus dem Jahr 2003 in seinem an der „unteren Grenze“ ausgebauten Rettungsdienst, in dem nachts nur vier RTW vorgehalten werden, erfüllt. Danach ist die Eintreffzeit im gesamten Rettungsdienstbereich des Beklagten in 4,44% aller Notfalleinsätze überschritten worden. Die vorgegebene Wartezeit wird jedenfalls dann „in der Regel“ eingehalten, wenn die Überschreitung in weniger als 5% der Fälle erfolgt. Denn für den Bereich des qualifizierten Krankentransportes kann nicht ein höheres Sicherheitsniveau gefordert werden als im Bereich der Notfallrettung. Die Wartezeit wurde hier lediglich in 4,38% aller im Rettungsdienstbereich des Beklagten durchgeführten Krankentransporte überschritten.
Die Einwände des Klägers gegen die von dem Beklagten übermittelten Einsatzdaten vermögen die Kammer nicht zu überzeugen. Der Kläger rügt, die von dem Beklagten aufgezeichneten Einsatzdaten entsprächen nicht der Definition der Wartezeit. Sie gäben den Zeitraum zwischen der Einsatzentscheidung, d.h. dem Auftrag an die Rettungswache, und dem Eintreffen am Einsatzort wieder, während die Wartezeit nach der Definition in der BedarfVO-RettD mit der Anforderung des Rettungsmittels, d.h. dem bei der Rettungsleitstelle eingehenden Telefonat, beginne. Da die Einsatzdaten des Beklagten die Dispositionszeit zwischen der Anforderung und der Einsatzentscheidung nicht berücksichtigten, sei nicht auszuschließen, dass die Wartezeit wesentlich öfter überschritten werde als vom Beklagten angegeben. Dies gelte insbesondere für die Fälle, in denen ein geeignetes Krankentransportmittel nicht sofort einsatzbereit sei und deshalb noch keine Einsatzentscheidung ergehe.
Die Kammer ist nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung davon überzeugt, dass die Aufzeichnungen des Beklagten der in § 5 Abs. 2 Satz 1 BedarfVO-RettD vorgegebenen Definition der Wartezeit entsprechen. Der Leiter der Rettungsleitstelle des Beklagten führte in der mündlichen Verhandlung aus, dass von dem EDV-Programm das „Anlegen des Verwaltungsvorgangs“ als Beginn der Wartezeit registriert werde. Dies sei das Aufrufen des Computerprogramms unmittelbar nach Abschluss des bei der Leitstelle eingegangenen Telefonats und Eingabe der Straße, in der sich der Einsatzort befinde. Das Programm wähle dann selbständig das nächstgelegene Krankentransportmittel aus und leite die Anforderung an die betreffende Rettungswache weiter. Zu zeitlichen Verzögerungen komme es dabei nicht. Sofern ein geeignetes Krankentransportfahrzeug nicht einsatzbereit sei, werde innerhalb des Systems „KTW in Warteschleife“ vermerkt. Auf die Registrierung der Wartezeit habe dies keinen Einfluss, weil die Aufzeichnung auch für den Fall, dass kein geeignetes Rettungsmittel vorhanden sei, stets mit dem Aufruf des Computerprogramms beginne.
Das von dem Beklagten aufgezeichnete „Aufrufen des Computerprogramms“ unmittelbar im Anschluss an das Telefonat entspricht dem „Eingang einer Anforderung in der zuständigen Rettungsleitstelle“ des § 5 Abs. 2 Satz 1 BedarfVO-RettD. Entgegen der Ansicht des Klägers beginnt die Wartezeit nicht mit dem Eingang eines Telefonats bei der Rettungsleitstelle, sondern erst, wenn feststeht, dass ein Krankentransportmittel angefordert wird. Denn mit dem Eingang des Telefonats ist das erforderliche Rettungsmittel regelmäßig noch nicht hinreichend konkretisiert. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Rettungsleitstelle nicht nur Anforderungen von Krankentransportmitteln entgegennimmt, sondern auch Feuerwehreinsätze und Einsätze in der Notfallrettung koordiniert. Welches Rettungsmittel erforderlich ist, ergibt sich erst im Laufe des Telefongesprächs. Daneben wird in nicht wenigen Fällen eine fehlerhafte oder missbräuchliche Inanspruchnahme der Rettungsleitstelle vorkommen. Die Anforderung eines Krankentransportmittels konkretisiert sich mithin erst, wenn von der Rettungsleitstelle alle erforderlichen Daten aufgenommen wurden und das Telefonat beendet wird. Nach den glaubhaften Ausführungen des Leiters der Rettungsleitstelle des Beklagten wird sodann ohne zeitliche Verzögerung das Computerprogramm zur Auswahl des Rettungsmittels und Benachrichtigung der Rettungswache aufgerufen. Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, diesen lediglich Sekunden nach Konkretisierung der Anforderung erfolgenden Vorgang als Beginn der Wartezeit aufzuzeichnen. Insbesondere ist durch die beschriebene Vorgehensweise der Vorwurf des Klägers ausgeräumt worden, der Beklagte zeichne die Wartezeit erst mit der Einsatzbereitschaft eines geeigneten Krankentransportmittels auf. Denn im Falle eines noch nicht einsatzbereiten Fahrzeugs wird auch die bis zur Einsatzbereitschaft vergehende Zeit als Wartezeit registriert.
Das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst ist allerdings nicht schon dann in einem die Versagung der Genehmigung rechtfertigenden Umfang beeinträchtigt, wenn der Bedarf an qualifiziertem Krankentransport durch die gemäß § 5 NRettDG beauftragten Unternehmen und Einrichtungen gedeckt wird. Die Anwendung des § 22 Abs. 2 NRettDG darf nicht dazu führen, nicht am öffentlichen Rettungsdienst beteiligten Unternehmen den Zugang zum „freien“ qualifizierten Krankentransport praktisch unmöglich zu machen und damit das vom Gesetzgeber gewollte „duale System“ zu unterlaufen. Nicht jede Minderauslastung von Kapazitäten des Rettungsdienstes reicht daher aus, um von einer Beeinträchtigung im Sinne der genannten Vorschrift zu sprechen (Nds.OVG, Urteil vom 17.6.1994 - 7 M 3231/94 -, NdsVBl. 1995, 41). Vielmehr ist der Rettungsdienstträger zunächst verpflichtet, seinen Bedarfsplan entsprechend der erwarteten Minderauslastung anzupassen. Die Ablehnung des Antrags eines privaten Unternehmers ist jedoch dann gerechtfertigt, wenn eine ernstliche und schwer wiegende Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem auch in wirtschaftlicher Hinsicht tragfähigen Rettungsdienst zu erwarten ist (Nds. OVG, Beschluss vom 19.6.2000 - 11 M 1027/00 -, Nds.Rpfl. 2000, 325 = NdsVBl. 2000, 274).
Diese Voraussetzung hat der Beklagte hinreichend dargelegt.
Der Rettungsdienst des Beklagten ist mit 45,45% beim KTW-Einsatz, 18,6% beim RTW-Einsatz und 25,8% beim MZF-Einsatz gering ausgelastet. Nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 22.1.2003 - 3 B 116.02 - Handbuch des Rettungswesens B 2.6.13) ist der öffentliche Rettungsdienst in seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigt, wenn er in dem fraglichen Bereich nur zu einem Viertel ausgelastet ist. Hier ist die Auslastung der KTW des Beklagten zwar höher als ein Viertel. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass die vorhandenen KTW lediglich an fünf Wochentagen und für insgesamt 79 Stunden pro Woche vorgehalten werden und die bereits geringe Auslastung der RTW nur zu etwa der Hälfte aus Notfalleinsätzen, im Übrigen aus der Übernahme von Krankentransporten resultiert. Für den Fall einer nicht durchgängigen Vorhaltung eines KTW hat das Nds. OVG (Beschluss vom 19.6.2000, a.a.O.) eine Auslastung von 55% als schlecht bezeichnet.
Es liegt auf der Hand, dass bei der Übernahme von Krankentransporten durch einen (weiteren) privaten Unternehmer die Auslastung der von dem Beklagten vorgehaltenen Rettungsmittel noch weiter sinken würde und - bei gleicher Vorhaltung - mit erheblichen Mehrkosten zu rechnen wäre. Nach Einschätzung des Gutachters betragen diese bei einer den Bedarf um lediglich 40 Stunden (Antrag des Klägers: 72 Stunden) übersteigenden Vorhaltung eines KTW zwischen 14 und 16%. Die Entgelte würden um 20 bis 33% steigen. Eine Erhöhung im zweistelligen Prozentbereich wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung für wirtschaftlich nicht mehr hinnehmbar gehalten (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 22.10.2003 - 4 LB 21/02 - NordÖR 2004, 495, juris).
Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass er die bei der Zulassung Dritter zu erwartenden Mehrkosten nicht durch den Abbau vorhandener Kapazitäten ausgleichen kann. Der Gutachter hat überzeugend ausgeführt, dass bei Wegfall eines der beiden KTW des öffentlichen Rettungsdienstes die Wartezeiten nicht mehr eingehalten werden könnten. Bei Wegfall des KTW in R. sei der nördliche Rettungsdienstbereich (Entfernung AE. - AB., Stadtmitte: 26 km), bei Wegfall des KTW in AE. sei der Südwestbereich (Entfernung R. - AH.: 33 km) nicht rechtzeitig zu erreichen. Das auch für Krankentransporte eingesetzte MZF in AF. könne nicht entfallen, weil es zu etwa der Hälfte in der Notfallrettung benötigt werde. Es könne auch keine Krankentransporte in den Nordbereich übernehmen, weil eine rechtzeitige Wiederkehr aufgrund der größeren Entfernung nicht zu erwarten und damit die Einhaltung der Eintreffzeiten gefährdet sei.
Das gleiche gälte für den - in dem Gutachten nicht geprüften - Fall, dass die vorhandenen RTW den Wegfall eines KTW ausgleichen würden. Da die RTW vorrangig für die Notfallrettung zur Verfügung stehen müssen, ist ein Krankentransporteinsatz in den von der Rettungswache weiter entfernt liegenden Gebieten ausgeschlossen. Für die in R/AD. stationierten RTW kommt hinzu, dass bereits bei den bestehenden Verhältnissen die Hilfsfrist in über 5% aller Fälle überschritten wird. Auch im Bereich der Rettungswache AE. wäre die Hilfsfrist im Jahre 2003 bei lediglich einem zusätzlichen Überschreitensfall verfehlt worden. Darüber hinaus fielen 2003 von insgesamt 5.263 Krankentransporten 3.610 in dem Bereich „AE. - AF. - AH.“ an.
Eine Verkürzung der Vorhaltezeiten scheidet ebenfalls offenkundig aus. Der Beklagte hält bereits während der Nachtzeit und am Wochenende keinen KTW vor. Während der Nachtzeit steht auch das für Krankentransporte eingesetzte MZF nicht zur Verfügung. Bereits jetzt müssen deshalb in einem erheblichen zeitlichen Umfang RTW Krankentransporte übernehmen. Bei einer von dem Kläger beantragten Vorhaltezeit von 72 Wochenstunden müssten faktisch beide bestehenden KTW des öffentlichen Rettungsdienstes mit einer Gesamtvorhaltung von 79 Wochenstunden abgebaut werden. Der Abbau sämtlicher KTW des öffentlichen Rettungsdienstes würde jedoch dem aus §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1, 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 9 NRettDG resultierenden Versorgungsauftrag des Trägers des öffentlichen Rettungsdienstes widersprechen.
Ist danach der Rettungsdienst ist seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigt, kann der Beklagte die Genehmigung nach § 19 NRettDG ablehnen. Die Bezirksregierung Braunschweig hat im Widerspruchsbescheid das Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Sie hat das private Interesse des Klägers als geringer eingeschätzt als das Interesse der Krankenkassen und ggf. Steuerzahler, von den zusätzlichen Kosten einer Überkapazität verschont zu bleiben, zumal es sich bei dem Kläger um einen Neuantragsteller handele. Der Sinn und Zweck der §§ 19 ff NRettDG, das Nebeneinander von öffentlichem Rettungsdienst und privaten Anbietern zu gewährleisten, erfordert hier auch keine strengeren Maßstäbe bei der Überprüfung der Ermessensentscheidung. Denn der Beklagte hat bereits einem privaten Unternehmer die Genehmigung zur Durchführung qualifizierter Krankentransporte erteilt und seinen Rettungsdienstbedarfsplan entsprechend angepasst. Eine Umgehung des vom Gesetzgeber gewollten „dualen Systems“ ist deshalb nicht erkennbar.
Da der Kläger unterliegt, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1, 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 9 NRettDG
§§ 19 ff NRettDG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 19 NRettDG
§ 22 NRettDG
§ 5 NRettDG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NRettDG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 NRettDG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG
§ 22 Abs. 2 NRettDG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2004, 495
11 L 719/98
7 M 3231/94
11 M 1027/00
3 B 116.02
4 LB 21/02