Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-02-21, Aktenzeichen 7 B 107/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0221.7B107.08.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10. Juli 2007 und dessen Festsetzungsverfügung vom 23. Juli 2007 wird wiederhergestellt bzw. angeordnet, soweit sie sich gegen Ziffer 3 der Ordnungsverfügung und die diesbezügliche Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,- Euro wendet.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 11.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist in dem Umfang, der sich aus dem Tenor ergibt, begründet; im Übrigen ist sie unbegründet.
Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10. Juli 2007 und die Festsetzungsverfügung vom 23. Juli 2007 wiederherzustellen bzw. anzuordnen,
ist nur hinsichtlich Ziffer 3 der Ordnungsverfügung und der diesbezüglichen Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,- Euro begründet. Er ist unbegründet, soweit er Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung und die daraus resultierende Zwangsgeldfestsetzung betrifft.
Nach der im vorliegenden Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 10. Juli 2007 rechtmäßig sind und die Klage der Antragstellerin insoweit ohne Erfolg bleiben wird.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat der Antragsgegner als Bauaufsichtsbehörde nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW bei der Errichtung und Nutzung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften - u.a. solche des Brandschutzes nach § 17 Abs. 1 BauO NRW - eingehalten werden, und in Wahrnehmung dieser Aufgaben gemäß § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2001 - 7 B 1939/00 -, BRS 64 Nr. 200.
Die - auch - aufgrund dieser Vorschriften ergangene Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10. Juli 2007 ist zu Ziffer 1 und 2 entgegen der Auffassung des erstinstanzlichen Beschlusses hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW.
Durch den Begriff "hinreichend bestimmt" wird klargestellt, dass eine Bestimmbarkeit des Regelungsgehalts der Verfügung genügt. Dieses Erfordernis ist dann gegeben, wenn aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten, insbesondere für die Adressaten, die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass diese ihr Verhalten an der Regelung ausrichten können. Welches Maß an Konkretisierung im Einzelfall notwendig ist, hängt von der Art des Verwaltungsaktes, den Umständen seines Erlasses (Sachzusammenhanges) und seinem Zweck ab.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2001, a.a.O.; P. Stelkens/U. Stelkens in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 6. Auflage, § 37 Rnr. 10 ff..
Ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz liegt vor, wenn der Inhalt des Verwaltungsaktes auch durch Auslegung - maßgeblich ist der Empfängerhorizont - nicht zweifelsfrei ermittelt werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. April 2005 - 10 B 2730/04 -, BRS 69 Nr. 193.
Bei Zugrundelegung dieser Anforderungen sind die Formulierungen zu 1. und 2. in der angegriffenen Ordnungsverfügung, "...den erforderlichen 2. Rettungsweg für die Dachgeschosswohnungen auf der Rückseite des Gebäudes über Gerüsttürme mit Leitergang sicherzustellen" bzw. "...den erforderlichen 2. Rettungsweg für die Wohnungen auf der Rückseite des Gebäudes (ab 3. Obergeschoss aufwärts) über Gerüsttürme mit Leitergang sicherzustellen" hinreichend bestimmt. Auch wenn eine einheitliche Forderung nach Schaffung des 2. Rettungsweges für alle Wohnungen an der Rückseite des Gebäudes ab dem 3. Obergeschoss aufwärts zu mehr Klarheit hätte beitragen können, so vermag auch bei der vorliegenden Fassung der Ordnungsverfügung die Antragstellerin eindeutig zu erkennen, dass auf der Gebäuderückseite für die Wohnungen im 3. Obergeschoss, im 4. Obergeschoss sowie im Dachgeschoss (entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts verfügt das betreffende Gebäude nicht über ein zusätzliches 5. Obergeschoss) der 2. Rettungsweg provisorisch mittels Gerüsttürmen mit Leitergang herzustellen ist.
Die Ordnungsverfügung ist auch nicht deshalb unbestimmt, weil der Antragsgegner nicht angegeben hat, wie viele Gerüsttürme für welche Wohnungen aufzustellen sind. Zwar darf die Ordnungsbehörde es nicht, ohne selbst ein Mittel zu bestimmen, dem Betroffenen frei stellen, die Gefahr auf irgendeine Weise zu beheben. Die Ordnungsbehörde kann ihre Verantwortung für die Auswahl der zu treffenden Maßnahmen weder auf Sachverständige noch auf den Betroffenen abwälzen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000 - 10 B 306/00 -, BRS 63 Nr. 220.
Hier hat der Antragsgegner der Antragstellerin keineswegs die Auswahl der Maßnahmen überlassen. Vielmehr hat er die anzuwendenden Mittel mit der Festlegung auf "Gerüsttürme mit Leitergang" vorgegeben sowie den Zweck des Mitteleinsatzes "Schaffung eines 2. Rettungsweges für die rückwärtigen Wohnungen ab der 3. Etage sowie des Dachgeschosses" bestimmt. Das Ziel der Sicherstellung des 2. Rettungsweges konnte damit uneingeschränkt erreicht werden. Der genaue Standort der Gerüsttürme (Zugang links oder rechts vom jeweiligen Wohnungsfenster) sowie die mögliche Verbindung mehrerer Türme mit Leitergängen konnte vor diesem Hintergrund dem tatsächlichen Aufstellungsvorgang vor Ort überlassen bleiben, wie der Antragsgegner zu Recht ausgeführt hat.
Vgl. zum Handlungsspielraum bei der Anbringung von Notleitern OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 2002 - 7 B 508/01 -, BRS 65 Nr. 140.
Insbesondere war der Antragsgegner entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht verpflichtet, vorab festzulegen, ob vier Gerüsttürme mit Leitergang separat für jede der übereinanderliegenden Wohnungen hätten aufgestellt werden müssen oder ob diese untereinander so hätten verbunden werden können, dass es zu einer umfänglichen Einrüstung der Gebäuderückseite gekommen wäre. Für die provisorische Sicherstellung des 2. Rettungsweges für die jeweilige Wohnung hätte sich kein Unterschied ergeben.
Der Ordnungsverfügung lässt sich auch entnehmen, dass die Gerüsttürme nicht nur die fehlenden Anschlüsse an die vorhandenen Notleitern (die ausweislich der Brandschau in einer Höhe von 1,70 Metern über dem Flachdach enden) bis auf die Höhe des Flachdachs abdecken sollen. Insoweit übersieht der erstinstanzliche Beschluss, dass die Regelung zu Ziffer 2 der Ordnungsverfügung im Zusammenhang mit Ziffer 1 in den Blick zu nehmen ist.
Die Zusammenschau beider Regelungen ergibt, dass die Schaffung eines provisorischen 2. Rettungsweges für die gesamte rückwärtige Gebäudewand ab dem 3. Obergeschoss Ziel der Maßnahme ist. Es wäre wenig sinnvoll, dieses Ziel dadurch zu verfolgen, dass eine Einrüstung der Gebäuderückseite allein der Schaffung eines Rettungsweges für die Dachgeschosswohnungen dient, und eine weitere separate Einrüstung den Rettungsweg für die Wohnungen des 3. und 4. Obergeschosses schaffen soll. Selbst wenn die Antragstellerin die Ordnungsverfügung aber auf diese Weise verstanden hätte, stünde dies ihrer hinreichenden Bestimmtheit nicht entgegen. Denn auch mit der Schaffung separater Rettungswege für die Dachgeschosswohnungen einerseits und die Wohnungen im 3. und 4. Obergeschoss andererseits wäre der 2. Rettungsweg, wenn auch auf technisch umständlichere Art und Weise, bereitgestellt worden.
Auch die Regelung zu Ziffer 3 der Ordnungsverfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt. Zwar ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, dass Tenor und Begründung der Ordnungsverfügung nur von einer vorhandenen Notleiter mit einem (fehlenden) Rückenschutz sprechen. Die Begründung der Verfügung verweist jedoch zugleich auf die Baugenehmigung vom 4. November 1994, die als Auflage für die Nutzungsänderung des Gebäudes M.-----straße 4-6 vorsah, dass alle Notleitern mit einem Rückenschutz auszustatten und bis zum Flachdach herunterzuführen seien. Unter Würdigung der brandschutzrechtlichen Gründe für den Erlass der Ordnungsverfügung und unter Einbeziehung der Baugenehmigung ist es daher offensichtlich, dass sämtliche vorhandenen Notleitern mit dem entsprechenden Rückenschutz versehen werden müssen. Nur in diesem Sinne kann die Verfügung verstanden werden.
Der Antragsgegner ist gemäß § 61 Abs. 1 BauO NRW ermächtigt, der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die provisorische Schaffung eines 2. Rettungsweges durch die Errichtung von Gerüsttürmen mit Leitergängen aufzugeben. Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich- rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Als Teil der allgemeinen Ordnungsbehörden hat die Bauaufsichtsbehörde die Befugnis, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Die zuständige Bauaufsichtsbehörde ist danach grundsätzlich zum Einschreiten ermächtigt, wenn und soweit ein bauliches Geschehen oder ein baulicher Zustand mit dem formellen und/oder materiellen Baurecht nicht übereinstimmt.
Die bauliche Anlage der Antragstellerin widerspricht den materiellen Vorschriften des Brandschutzes (vgl. § 17 Abs. 3 BauO NRW) und ist auch nicht durch die Baugenehmigung gedeckt. § 17 Abs. 3 Satz 1 BauO NRW schreibt vor, dass für jede Nutzungseinheit in jedem Geschoss mit einem Aufenthaltsraum zwei Rettungswege vorhanden sein müssen. In der Baugenehmigung vom 4. November 1994 ist unter (1001) geregelt, dass der zweite Rettungsweg in Form einer Notleiter, die bis zum Flachdach herunter führt, erforderlich sei. Dass der zweite Rettungsweg in dieser konkreten Ausgestaltung fehlt, ist unbestritten.
Der fehlende zweite Rettungsweg begründet auch konkrete Gefahren für die Bewohner des Gebäudes. Die von dem Antragsgegner in der M.-----straße 4 - 6 festgestellten brandschutztechnischen Mängel stellen im Falle eines Brandes insbesondere eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib und Leben der dortigen Bewohner dar (vgl. auch § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW). Die Brandgefahr als solche steht schon deshalb fest, weil Vorgänge im privaten Wohnbereich (wie z.B. brennende Kerzen, Gasöfen, Zigaretten) jederzeit außer Kontrolle geraten könnten und zu einem Brand führen können.
Der Antragsgegner hat nach der hier allein gebotenen summarischen Prüfung im Rahmen der gemäß § 114 Satz 1 VwGO eingeschränkten Ermessenskontrolle das ihm in § 61 Abs. 1 BauO NRW eingeräumte Ermessen hinsichtlich Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung rechtsfehlerfrei ausgeübt.
Es ist nicht ermessensfehlerhaft, dass der Antragsgegner auch für die Wohnungen im Dachgeschoss die Schaffung eines zweiten Rettungsweges durch Gerüsttürme mit Leitergang aufgegeben hat. Die von der Antragstellerin statt dessen als richtig angesehene Nutzungsuntersagung für die Wohnungen im Dachgeschoss ist objektive eine erheblich belastendere Maßnahme, die im Regelfall unverhältnismäßig gewesen wäre; dass tatsächlich Wohnungen in anderen Stockwerken leer standen und die Dachgeschossbewohner dorthin umziehen konnten, war für den Antragsgegner nicht ersichtlich. Die Antragstellerin hat sich ausweislich der Akten hierzu im Rahmen ihrer Anhörung vor Erlass der Ordnungsverfügung nicht geäußert. Die unterbleibende Nutzung des Dachgeschosses war auch nicht als Austauschmittel nach § 21 OBG von der Antragstellerin angeboten worden.
Ebenso wenig ist die Fristsetzung von 7 Tagen zu beanstanden. Der Antragsgegner hatte die Antragstellerin im März 2006 über ihre Hausverwaltung über die bei der Brandschau festgestellten Mängel informiert und um Mängelbeseitigung gebeten. Am 25. April 2007 erfolgte eine weitere Brandschau; die beschriebenen Mängel waren immer noch nicht abgestellt. Darauf, dass ihr Verwalter sofort durch Einberufung einer Eigentümerversammlung zum 6. Juli 2007 reagiert habe, kann sich die Antragstellerin daher nicht berufen. Die Einberufung zur Versammlung erfolgte erst im Anschluss an die Ortsbesichtigung vom 12. Juni 2007, bei der festgestellt wurde, dass besagte Mängel trotz wiederholter Anmahnung nicht beseitigt waren. Vor diesem Hintergrund hat der Antragsgegner mit Blick auf die Gefährdung von Leib und Leben zu Recht binnen 7 Tagen die Schaffung eines provisorischen Rettungsweges verlangt. Soweit die Antragstellerin auf die Vorschriften zur Einberufung einer Eigentümerversammlung und die fehlende Beschlussfähigkeit bei der ersten Versammlung am 6. Juli 2007 verweist, ändert dies nichts an der Angemessenheit der Fristsetzung. Unter Berücksichtigung der im März 2006 erfolgten Information über die Brandschutzmängel durch die Antragsgegnerin und der im Ortstermin vom 25. April 2007 wiederholt festgestellten Nichtabhilfe der Mängel hatte die Antragstellerin ausreichend Zeit, um den Brandschutz auch unter Berücksichtigung der Strukturen einer Wohnungseigentümergemeinschaft sicherzustellen.
Ermessensfehlerhaft ist es dagegen, bezüglich der Notleitern binnen 7 Tagen die Nachrüstung mit einem Rückenschutz zu fordern (Ziffer 3 der Ordnungsverfügung). Da die Aufstellung von Gerüsttürmen für den 2. Rettungsweg als Provisorium die Nutzung der Notleitern derzeit überflüssig werden lässt, ist kein Raum mehr, die Ausstattung der Notleitern mit Rückenschutz (Ziffer 3) innerhalb einer derart kurzen Frist zu verlangen und dies im Wege der Anordnung der sofortigen Vollziehung durchzusetzen. Unter Berücksichtigung der anlässlich der Brandschau festgestellten Mängel hat der Antragsgegner die kurze Frist gesetzt, um den Gefahren für Leib und Leben zu begegnen und zumindest einen provisorischen 2. Rettungsweg zu eröffnen. Dies ist mit der Einrüstung des Gebäudes (bzw. Räumung des Dachgeschosses) erreichbar. Die Anbringung des Rückenschutzes hätte ebenso wie andere weitergehende Maßnahmen - zu denen auch die Verlängerung der Notleitern bis auf das Flachdach gehören dürften - im Rahmen weiterer Verfügungen mit entsprechend längerer Fristsetzung der Antragstellerin aufgegeben werden können.
Der Antragsgegner ist schließlich auch berechtigt, seine Ordnungsverfügung - soweit Ziffer 1 und 2 betroffen sind - mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung zu versehen. Angesichts der konkreten Gefahren für die Bewohner im Falle eines Brandes besteht ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse, die Gefahrensituation unmittelbar zu beseitigen. Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn in einem Fall, in dem die Brandsicherheit einer baulichen Anlage - insbesondere die sichere Möglichkeit, bei einem Brand die Rettung von Menschen zu ermöglichen (§ 17 Abs. 1 BauO NRW) - in Frage steht und deshalb Gegenstand einer Ordnungsverfügung ist, die Behörde die Brandsicherheit schon für die Dauer des anhängigen Hauptsacheverfahrens ohne Eingehung von Kompromissen durch geeignete Maßnahmen durchsetzt. Maßgeblich für diese Einschätzung ist die Erkenntnis, dass mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet werden muss und dass demzufolge der Umstand, dass in vielen Gebäuden jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist, nur einen Glücksfall darstellt, dessen Ende jederzeit möglich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. August 2007 - 7 B 425/07 - und vom 8. Mai 2007 - 10 B 2555/06 -, ZfBR 2007, 703.
Die Ausführungen des Antragsgegners werden dementsprechend hinsichtlich Ziffer 1 und 2 dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 VwGO gerecht.
Hinsichtlich der Regelung zu Ziffer 3 der Ordnungsverfügung - Nachrüstung der Notleitern mit Rückenschutz - fällt die Abwägungsentscheidung zu Gunsten des Suspensivinteresses der Antragstellerin aus, weil die mit ihr untrennbar verbundene Fristsetzung - wie oben ausgeführt - ermessensfehlerhaft ist.
Ist nach summarischer Prüfung von der offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung zu 1. und 2. auszugehen, gilt entsprechendes für die Festsetzungsverfügung des Antragsgegners vom 23. Juli 2007. Auch hier gebührt dem Interesse an der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung in einer Höhe von jeweils 3.000,- Euro der Vorrang vor dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin.
Soweit die Interessenabwägung bezüglich Ziffer 3 in der Ordnungsverfügung zu Gunsten des Suspensivinteresses der Antragstellerin ausfällt, führt dies gemäß § 55 Abs. 1 VwVG dazu, dass mangels sofort vollziehbarer Regelung auch die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der diesbezüglichen Zwangsgeldfestsetzung in Höhe von 1.000,- Euro anzuordnen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung stützt sich auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 21 OBG
§ 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 17 Abs. 1 BauO NRW
§ 61 Abs. 1 Satz
2 BauO NRW
§ 37 Abs. 1
VwVfG NRW
§ 61 Abs. 1 BauO NRW
§ 17 Abs. 3 BauO NRW
§ 17 Abs. 3 Satz 1 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 B 1939/00
10 B 2730/04
10 B 306/00
7 B 508/01
7 B 425/07
10 B 2555/06