Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-25, Aktenzeichen 6 K 2481/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2010:0225.6K2481.08.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die der Beigeladenen erteilten Außenstart und Landeerlaubnisbescheide der Beklagten vom 23. April 2007, die-ser in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 28. Februar 2008, und vom 22. Februar 2008 rechtswidrig waren.
Der der Beigeladenen erteilte Außenstart und Landeerlaubnisbe-scheid der Beklagten vom 18. Februar 2009 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Beklagte und die Beigeladene je zur Hälfte mit Ausnahme ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten, die sie jeweils selbst tragen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte und die Beigeladene dürfen die Vollstreckung jeweils durch Sicherheits-leistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Kläger wendet sich gegen die der Beigeladenen durch Bescheide vom 23. April 2007, 22. Februar 2008 und 18. Februar 2009 nach § 25 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) erteilten Außenstart- und -landeerlaubnisse (ASL-Erlaubnisse).
Der Flugplatz F/N, der im Jahr 1925 als Notlandeplatz genehmigt und in der Folgezeit erweitert worden war, wurde im 2. Weltkrieg für die zivile Luftfahrt gesperrt und für die Luftwaffe beschlagnahmt. Nach Rückgabe des Geländes durch die Alliierten wurde am 19. März 1966 durch Bescheid bestätigt, dass der Flughafen in einer bestimmten Ausdehnung und unter bestimmten Voraussetzungen, Bedingungen und Auflagen als Verkehrsflughafen genehmigt sei. Am 7. Juli 1970 wurde die Auflage erteilt, dass Flugzeuge mit Strahlantrieb ab sofort auf dem Flugplatz F/Nweder starten noch landen durften. Den Genehmigungsbescheid aus dem Jahr 1966 hob das erkennende Gericht im Klageverfahren auf, die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung war erfolglos; schließlich wurde das Verfahren auf Grund übereinstimmender Erledigungserklärungen der Beteiligten durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. August 1980 eingestellt.
Am 2. April 1980 erteilte das seinerzeitige Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen der Flughafen F/N GmbH (FFN), deren Gesellschafter zu je 1/3 das Land Nordrhein-Westfalen sowie die Städte F und N sind, eine Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrsflughafens F/N nach § 6 LuftVG, in der auch ein für die Baubeschränkungen im Bauschutzbereich maßgebender Ausbauplan nach § 12 LuftVG festgelegt wurde. Unter Ziff. IV 1. heißt es in der Genehmigung unter "Hinweise":
Von dieser Genehmigung kann gemäß § 8 Abs. 1 LuftVG erst Gebrauch gemacht werden, wenn ein nachfolgender Planfeststellungsbeschluss unanfechtbar geworden oder für sofort vollziehbar erklärt worden ist.
Ebenfalls am 2. April 1980 erteilte die Beklagte der FFN eine Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes F/N gemäß § 6 LuftVG in Verbindung mit §§ 49 ff. Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) a.F. Unter Ziff. III. dieses Bescheides heißt es zur "Beschränkung der Gültigkeit des Genehmigungsbescheides":
Die Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes F/N gilt so lange und so weit, als von der am 02.02.1977 von der Flughafen GmbH F/N bei dem Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen beantragten Flughafengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden kann.
Ziff. II. 3. 2 der Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 enthält die folgende Regelung zum "Betriebsumfang":
Für den Betrieb nicht zugelassen sind Luftfahrzeuge mit Strahlantrieb, es sei denn, sie befinden sich im Katastropheneinsatz oder im Einsatz für medizinische Hilfeleistungen.
Am 16. August 1983 beantragte die FNN die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. Gegen den am 3. Dezember 1991 ergangenen Planfeststellungsbeschluss wurden mehrere Klagen vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen erhoben, die zum Ruhen gebracht worden sind. In Umsetzung eines Beschlusses ihrer Gesellschafter teilte die FNN dem Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr mit, dass sie das verfolgte Vorhaben endgültig aufgegeben habe und die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses beantrage. Mit Bescheid vom 3. Dezember 1998 wurde der Planfeststellungsbeschluss aufgehoben, wogegen ebenfalls Klagen erhoben wurden, die im Revisionsverfahren zum Ruhen gebracht wurden.
In der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses vom 3. Dezember 1991 (S. 95 ff.) war unter Nr. C II. 2.5.3. zum "Flugbetrieb mit Strahlflugzeugen" u.a. angeführt, dass Bedenken der Bundesanstalt für Flugsicherung gegen eine generelle Zulassung von größeren Flugzeugen und Flugzeugen mit Strahlbetrieb sowohl im Erörterungstermin als auch im weiteren Planfeststellungsverfahren nicht hätten ausgeräumt werden können. Sie würden von der Planfeststellungsbehörde geteilt, zumal sich größere Flugzeuge und Flugzeuge mit Strahlantrieb in den bisherigen Flugplatzverkehr nur schwer integrieren ließen, aufgrund ihres Flugverhaltens und/oder ihrer Geschwindigkeit großräumigere An- und Abflugverfahren erforderten, sie die Instrumentenan- und -abflugverfahren zum und vom Flughafen E tangierten und daher nicht nur eine Koordination mit der Platzkontrollstelle und Regionalstelle E notwendig machten, sondern aus Sicherheitsgründen auch vor Ort – d.h. am Flughafen F/N und in dessen unmittelbarer Umgebung – der Bewegungslenkung durch die Flugsicherung unterliegen sollten. Diese Gründe sprächen dafür, dass die Betriebsgenehmigung für den Verkehrsflughafen F/N entsprechend eingeschränkt werden müsse und damit nur Starts und Landungen von Flugzeugen mit Propellerantrieb bis zu einer zulässigen Startmasse von 25 t sowie im Einzelfall Starts und Landungen von Flugzeugen mit Strahlantrieb wie bisher im Katastropheneinsatz, im Rahmen medizinischer Hilfeleistungen und in sonstigen Notfällen zulässig seien.
Die Beigeladene beantragte am 27. Februar 2007 bei der Beklagten die Erteilung einer Ausnahmeerlaubnis nach § 25 LuftVG. Zur Begründung führte sie aus, sie sei seit 1976 am Flugplatz F/N mit allen notwendigen infrastrukturellen Funktionen vorhanden. Vor zwei Jahren sei von den zweimotorigen kolbengetriebenen Luftfahrzeugen auf zweimotorige propellergetriebene Luftfahrzeuge umgestellt worden. Als Ersatz für das Luftfahrzeug Typ King Air B 90 sei ein Citation Jet bestellt worden, um die Wettbewerbsfähigkeit erhalten zu können. Mit diesem Citation Jet solle vom Flugplatz F/N aus operiert werden. Es sei nicht sinnvoll, für jeden Flug eine Ausnahmegenehmigung zu beantragen, da am Flugplatz F/N die Hallenkapazität für das Luftfahrzeug bereitgehalten werde. Dem Antrag war die Zustimmung des Geschäftsführers der FNN vom 13. Februar 2007 beigefügt.
Mit Bescheid vom 23. April 2007 erteilte die Beklagte der Beigeladenen erstmals eine ASL-Erlaubnis gemäß § 25 LuftVG für das Luftfahrzeug Typ Cessna 525 (CJ 1) Kennzeichen Exxxx. Dabei wurde der Flugbetrieb auf maximal vier Flugbewegungen (zwei Starts und zwei Landungen) täglich begrenzt und die Erlaubnis bis zum 30. April 2008 befristet.
Gegen die erteilte Erlaubnis legte der Kläger am 5. November 2007 Widerspruch ein. Er ist Eigentümer des Grundstücks F1 24 in F, das mit einem Einfamilienhaus bebaut ist. Das Grundstück befindet sich im An- und Abflugbereich des Flugplatzes etwa 2,3 km von der Landebahn entfernt. Dieser An- und Abflugbereich führt über die Siedlung F1 in F-C. Westlich des Grundstücks verläuft die Autobahn A xx.
Zur Begründung seines Widerspruches führte er aus, der auf der Grundlage des § 25 Abs. 1 LuftVG erteilte Erlaubnisbescheid sei rechtswidrig. Nach der geltenden Genehmigungslage sei eine Benutzung des Flugplatzes F/N mit strahlgetriebenen Flugzeugen nicht zulässig. Bei den zugelassenen Flugbewegungen werde sein Grundstück in geringer Höhe überflogen. Die mit den unzulässigen Überflügen verbundenen Lärmereignisse beeinträchtigten sein Recht auf Schutz seiner Gesundheit und sein Eigentumsrecht. Mit weiterem Schreiben vom 29. Januar 2008 ergänzte er seine Ausführungen und legte dar, sein Grundstück sei mit einem Einfamilienhaus bebaut, das durch ihn und seine Familie bewohnt werde. Das Grundstück liege nicht in unmittelbarer Nachbarschaft des Flugplatzgeländes F/N, sondern unmittelbar unterhalb des An- bzw. Abflugweges zu und von diesem Verkehrslandeplatz. Bei dem Flugplatz F/N handele es sich genehmigungsrechtlich nicht um einen Verkehrsflughafen, sondern lediglich um einen Verkehrslandeplatz. Da der auf Änderung der Anlage und des Betriebes dieses Verkehrslandeplatzes gerichtete Planfeststellungsbeschluss durch die Planfeststellungsbehörde aufgehoben worden sei, bleibe die Durchführung von Flugbewegungen mit strahlgetriebenen Flugzeugen ausgeschlossen. Die erteilte Erlaubnis sei rechtswidrig und verletze seine Rechte. Die geltende Betriebsgenehmigung für den Verkehrslandeplatz lasse Flugbewegungen mit strahlgetriebenen Flugzeugen nicht zu. Deshalb handele es sich bei der hier in Rede stehenden Erlaubnis um eine unechte ASL-Erlaubnis. Die Erteilung der angegriffenen Erlaubnis sei mit der Grundentscheidung des Gesetzgebers für den Flugplatz nicht vereinbar, weil der Ausnahmecharakter der Regelung des § 25 LuftVG nicht mehr berücksichtigt werde.
Da die Erlaubnis zudem auf die allgemeine Zulassung von "Geschäftsflugverkehr" mit strahlgetriebenen Flugzeugen gerichtet sei, halte sich die Erlaubnis nicht innerhalb des Rahmens des Ausnahmecharakters der Regelung des § 25 LuftVG. Grundlage für den Flugbetrieb auf dem in Rede stehenden Flugplatz sei der Genehmigungsbescheid vom 2. April 1980 zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes F/N. Gemäß Ziff. II 3.2 dieses Bescheides sei ein Flugbetrieb mit strahlgetriebenen Flugzeugen auf dem Flugplatz F/N nicht zulässig; vielmehr sei die Art des Flugbetriebes auf propellergetriebene Luftfahrzeuge beschränkt. Bei der zusätzlichen Zulassung von Flugbetrieb mit strahlgetriebenen Luftfahrzeugen handele es sich um eine wesentliche Betriebsänderung, die nach Maßgabe des ministeriellen Genehmigungsbescheides vom 2. April 1980 zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrsflughafens F/N der vorherigen Planfeststellung vorbehalten sei. Auf eine Änderung der Betriebsgenehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG könne hier nicht verzichtet werden. Die Zulassung von täglich vier Flugbewegungen mit Luftfahrzeugen, die nach Maßgabe der geltenden luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für den Flugplatz F/N ausdrücklich ausgeschlossen sei, könne im Hinblick auf den Ausnahmecharakter des § 25 LuftVG auf diese Vorschrift nicht gestützt werden, sondern unterliege einer vorherigen Änderung der geltenden Betriebsgenehmigung. Die zugelassenen vier Flugbewegungen am Tag seien im Hinblick auf die besondere örtliche Lage seines Grundstücks mit nicht nur die Erheblichkeits-, sondern auch die Zumutbarkeitsschwelle deutlich übersteigenden Fluglärmemissionen verbunden. Normale Kommunikationsmittel wie Fernsehen oder Radio könnten nur mit erhöhter Lautstärke genutzt werden. Auch der Verkehrswert des Grundstücks leide durch den ohne Rechtsgrundlage ausgeführten Flugbetrieb mit strahlgetriebenen Flugzeugen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Februar 2008 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und führte aus, die erteilte Erlaubnis sei nicht zu beanstanden. Der Ausnahmecharakter des § 25 LuftVG bleibe vorliegend gewahrt. Für das Jahr 2007 beinhalte die Erlaubnis eine Begrenzung auf maximal 1.000 Bewegungen für die Beigeladene. Insgesamt seien im Jahr 2007 nur 266 Flugbewegungen mit strahlgetriebenen Luftfahrzeugen durchgeführt worden, die einer Erlaubnis nach § 25 LuftVG bedurft hätten, also nicht einmal eine Bewegung pro Tag. Am Flugplatz F/N habe es im Jahr 2007 demgegenüber 43.575 Bewegungen mit motorgetriebenen Flugzeugen gegeben, nur 0,61 % dieser Bewegungen hätten auf der Grundlage einer erteilten Erlaubnis gemäß § 25 LuftVG stattgefunden. Diese verhältnismäßig geringen Zahlen verdeutlichten, dass der Charakter der Ausnahme nicht überschritten worden sei und weder durch die Erlaubnis an die Beigeladene noch durch andere ähnliche Erlaubnisse das Gesicht des Flugplatzes F/N verändert werde. Das Grundstück des Klägers sei sowohl durch seine direkte Nachbarschaft zum Flugplatz F/N und seine Lage unterhalb der An- und Abfluggrundlinie der dortigen Start- und Landebahn als auch seiner indirekten Nachbarschaft zum Flughafen E geprägt. Weniger als eine Flugbewegung täglich mit einem Luftfahrzeug anderer Antriebsart habe keine Relevanz im Sinne einer unerträglichen Beeinträchtigung des Eigentums oder der Gesundheit des Klägers.
Am 11. Februar 2008 beantragte die Beigeladene für ihren neuen Jet CJ3 mit dem Kennzeichen E-yyyy eine weitere Ausnahmeerlaubnis. Zur Begründung führte sie an, aufgrund der Kundennachfrage habe sie sich entschlossen, einen weiteren Jet zu kaufen. Zudem beantragte sie, die Erlaubnis für das bereits vorhandene Luftfahrzeug mit dem Kennzeichen E-xxxx zu verlängern. Mit Bescheid vom 22. Februar 2008 erteilte die Beklagte der Beigeladenen eine weitere Erlaubnis nach § 25 LuftVG für die Flugzeuge Cessna 525 E-xxxx und Cessna 525 B (CJ3) yyyy mit der Maßgabe, dass zwei Starts und zwei Landungen pro Tag erlaubt sind. Zur Begründung führte sie an, die erste Erlaubnis sei erteilt worden sei, weil ein Luftfahrzeug vom Typ Beech King Air der Beigeladenen nicht mehr zur Verfügung gestanden habe und das Flugzeug E-xxxx als Ersatz in die Firmenflotte eingegliedert worden sei. In den vergangenen 10 Monaten seien keinerlei Beschwerden über Lärmbelästigungen bezogen auf dieses Flugzeug bekannt geworden. Deshalb werde die Erlaubnis für ein weiteres Jahr bis zum 28. Februar 2009 erteilt.
Der Kläger hat am 28. März 2008 die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf sein bisheriges Vorbringen im Verwaltungsverfahren. Darüber hinaus weist er darauf hin, dass es sich nicht um einen Verkehrsflughafen, sondern nur um einen Verkehrslandeplatz, dessen Anlage und Betrieb durch Bescheid vom 2. April 1980 zugelassen worden sei, handele. Er habe das von ihm bewohnte Grundstück am 18. Oktober 1982 erworben. Es sei ihm zwar bekannt gewesen, dass das Gelände des benachbarten Flugplatzes zum Betrieb eines Verkehrslandeplatzes in den engen Grenzen des Bescheides vom 2. April 1980 genutzt werden durfte. Er habe darauf vertraut, dass die Beklagte den Betrieb auch nur innerhalb der Grenzen des Zulassungsbescheides vom 2. April 1980 zulassen werde. Die Spekulationen der Beklagten, ein über die Beschränkungen des Bescheides vom 2. April 1980 hinausgehender Flugbetrieb sei auf der Grundlage eines entsprechenden Planfeststellungsbeschlusses möglich, entbehre jeder rechtlichen Bedeutung, solange und soweit ein entsprechender Plan nicht festgestellt sei.
Die Beigeladene beantragte am 11. Februar 2009 eine Erlaubnis nach § 25 LuftVG für die Flugzeuge Cessna 525 (CJ1), Cessna 525 A (CJ2), Cessna 525. Sie bat darum, dass die Erlaubnis 730 Bewegungen im Jahr, jedoch nicht mehr als 100 Bewegungen im Monat beinhalten möge. Daraus ergebe sich eine Halbierung des bisher genehmigten Flugbetriebes.
Mit Bescheid vom 18. Februar 2009 erteilte die Beklagte der Beigeladenen eine weitere luftrechtliche Erlaubnis nach § 25 LuftVG für die Luftfahrzeuge Cessna 525 B (CJ3) Eyyyy, Cessna 525 A (CJ2+) E-zzzz und Cessna (CJ1) 525 E-xxxx. Die Erlaubnis ist bis zum 30. April 2011 befristet und enthält die Nebenbestimmungen, dass Übungsflüge sowie wiederholte An- und Abflüge untersagt sind. Der Flugbetrieb ist auf maximal 730 Flugbewegungen jährlich, jedoch nicht mehr als 100 Flugbewegungen monatlich für die drei Luftfahrzeuge insgesamt begrenzt worden.
Dazu hat der Kläger in seinem Schriftsatz vom 10. März 2009 angeführt, dass nunmehr erstmalig und zusätzlich eine ASL-Erlaubnis für das Luftfahrzeug Cessna 525 A (CJ2+) erteilt worden sei. Außerdem sei das Flugbewegungsaufkommen auf 730 Flugbewegungen pro Jahr bzw. 100 Flugbewegungen im Monat erweitert worden. Die Erlaubnis sei erkennbar darauf gerichtet, regelmäßigen Flugverkehr mit strahlgetriebenen Flugzeugen unter Umgehung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigungspflicht zuzulassen.
Der Kläger beantragt,
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf ihre bisherigen Ausführungen im Verwaltungsverfahren und führt darüber hinaus aus, dass die Behauptung des Klägers, ausgerechnet die hier in Rede stehenden Flugbewegungen beeinflussten sein Wohlbefinden nachhaltig, jeder Grundlage entbehrten. Es gehe um maximal 2,29 % des gesamten motorisierten Flugbetriebes am Flugplatz F/N in einem Jahr. Ohne diese Erlaubnis entfielen die Bewegungen nicht vollständig, sondern würden lediglich mit anderem – nicht unbedingt lärmärmerem – Fluggerät durchgeführt werden. Die hier in Rede stehenden Luftfahrzeuge bedeuteten keine Erhöhung der Lärmbelastung für die Anwohner im Vergleich zu den in der Regel dort verkehrenden Propellerflugzeugen.
Die Beigeladene beantragt,
Sie macht geltend, die erteilte Erlaubnis sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die ihr erteilte befristete allgemeine Genehmigung stelle keinen Formenmissbrauch dar, der die Genehmigung zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes F/N unterlaufen könne, zumal die Kapazität des Flugplatzes unverändert bleibe. Seitens der Genehmigungsbehörde sei der Umfang der Verkehrsbewegungen sowohl in tatsächlicher Hinsicht als auch im Hinblick auf Flugbewegungen, die bei einer vollständigen Ausnutzung der Genehmigung entstehen würden, berücksichtigt worden. Letztlich stelle die Bindung konkurrenzfähiger Flugunternehmen an den Flugplatz F/N sowie seine wirtschaftliche Ausnutzung und Auslastung einen wesentlichen Standortfaktor für die Region dar. Vor diesem Hintergrund sei die von der Klägerseite nicht konkretisierte und nachweisbar nicht erkennbare Mehrbelastung durch den Betrieb mit den vorliegend angegebenen Flugzeugmustern nicht feststellbar. Für die Beigeladene sei zudem die Versagung der Erlaubnis nach § 25 LuftVG mit erheblichen ökonomischen Folgen verbunden. Die Nutzung von Luftfahrzeugen mit Strahlantrieb ermögliche es, sich im Wettbewerb mit anderen Charterunternehmen zu messen. Die Luftfahrzeuge ermöglichten dem Charterunternehmen und dem interessierten Kunden eine höhere Reisegeschwindigkeit sowie größere Reichweiten. Diesem Trend habe auch die Beigeladene zu entsprechen, um die Ertragskraft und damit den Fortbestand des Unternehmens zu gewährleisten. Auch führe das Versagen der Erlaubnis zu einem Abbau von Arbeitsplätzen, die mit dem Betrieb dieser beiden Luftfahrzeuge mit Strahlantrieb geschaffen worden seien. Eine Klagebefugnis des Klägers bestehe im vorliegenden Fall nicht, da er durch die erteilten Erlaubnisse nicht in seinen Rechten betroffen sei. Die eingesetzten Flugzeuge seien leiser als die zuvor für den Geschäftsflugbereich eingesetzten Flugzeuge, so dass es für den Kläger nicht zu einer erhöhten Lärmbelästigung kommen könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Eine Klagebefugnis des Klägers nach § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist gegeben.
Der Kläger trägt vor, dadurch in seinen Rechten verletzt zu sein, dass die Beklagte zeitlich aufeinanderfolgende ASL-Erlaubnisse nach § 25 LuftVG erteilt und nicht ein Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG für die Zulassung strahlgetriebener Flugzeuge durchgeführt hat. Darauf kann der Kläger sich vorliegend aufgrund der Besonderheit des Falles berufen, auch wenn er derzeit nicht in der Lage ist, eine konkrete Beeinträchtigung, etwa eine Erhöhung des Lärmpegels durch den Überflug mit Strahlflugzeugen über sein Grundstück darzulegen.
Nach § 25 Abs. 1 LuftVG dürfen Luftfahrzeuge außerhalb der für sie genehmigten Flugplätze nur starten und landen, wenn der Grundstückseigentümer oder sonst Berechtigte zugestimmt und die Luftfahrtbehörde eine Erlaubnis erteilt hat. Luftfahrzeuge dürfen nach § 25 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LuftVG auf Flugplätzen außerhalb der Betriebsstunden des Flugplatzes nur starten und landen, wenn der Flugplatzunternehmer zugestimmt und die Genehmigungsbehörde eine Erlaubnis erteilt hat. Nach § 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG kann die Erlaubnis nach Satz 1, 2 oder 3 allgemein oder im Einzelfall erteilt, mit Auflagen verbunden und befristet werden.
Die Entscheidung der Beklagten steht in ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Aus § 25 Abs. 1 LuftVG lässt sich entnehmen, dass das Starten und Landen grundsätzlich nur auf Flugplätzen zulässig ist (Flugplatzzwang), außerhalb von Flugplätzen also nur ausnahmsweise erlaubt werden kann. Es handelt sich dabei um ein repressives Verbot des Außenstartens und landens, von dem die Behörde unter Beachtung dieser Vorschrift nach pflichtgemäßem Ermessen eine Befreiung erteilen darf. Das Verbot dient der Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs, insbesondere der Passagiere, der Besatzung und potentiell betroffener Dritter, sowie der allgemeinen Sicherheit und Ordnung und den in § 6 Abs. 2 LuftVG erwähnten öffentlichen Interessen, z.B. dem Schutz der Bevölkerung vor übermäßiger Lärmbelastung,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 20. Oktober 1993 – 11 C 43.92 –, Buchholz 442.40 § 25 LuftVG Nr. 2; Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Urteil vom 5. April 2006 – 8 S 1976/05 –, UPR 2007 S. 344 ff.
Eine Erlaubnispflicht besteht auch dann, wenn zwar auf einem Flugplatz gestartet und gelandet werden soll, die Benutzung des konkreten Luftfahrzeugs aber nicht genehmigt ist, sog. unechte ASL-Erlaubnis.
Nach diesen Maßstäben ist hier für das Starten und Landen strahlgetriebener Luftfahrzeuge die Erteilung von ASL-Erlaubnissen erforderlich, da der Betrieb solcher Flugzeuge auf dem Flugplatz F/N nicht genehmigt ist, selbst wenn man davon ausgeht, dass die Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 für den Betrieb des Flugplates weiterhin maßgeblich ist.
So Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 14. August 2003 – 20 B 921/02.AK – und vom 27. Juli 2006 – 20 B 327/06 –.
Ob diese Genehmigung der Beklagten immer noch rechtswirksam ist, was nunmehr auch die Beklagte nach ihrem Schriftsatz vom 15. Juli 2009 annimmt, erscheint indes zweifelhaft, denn sie könnte aufgrund des weiteren Verfahrensablaufes insgesamt gegenstandslos geworden sein. Sie war, wie aus ihrer Ziff. III ersichtlich, erteilt worden, um den Betrieb des Flugplatzes bis zum Abschluss eines Planfeststellungsverfahrens weiter zu ermöglichen. Ein solches Planfeststellungsverfahren ist zwar durchgeführt, doch der Planfeststellungsbeschluss vom 3. Dezember 1991 inzwischen aufgehoben worden. Die Frage, ob die Genehmigung der Beklagten vom 2. April 1980 noch wirksam ist oder nicht, bedarf vorliegend jedoch keiner Entscheidung, denn der Betrieb von Luftfahrzeugen mit Strahlantrieb ist zu keiner Zeit genehmigt worden. Damit bedarf es für das Starten und Landen von strahlgetriebenen Flugzeugen jedenfalls einer (echten oder unechten) ASL-Erlaubnis nach § 25 LuftVG.
§ 25 LuftVG hat das Ziel, die Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs zu gewährleisten, und dient der Wahrung luftpolizeilicher Belange. Durch die Erteilung solcher ASL-Erlaubnisse nach § 25 LuftVG ist daher ein Dritter grundsätzlich nicht in seinen Rechten verletzt. Eine drittschützende Wirkung des § 25 LuftVG wird jedoch angenommen, wenn durch die Erteilung der Erlaubnis ein Dritter unerträglich und unzumutbar in seiner Gesundheit oder in seinem Eigentum betroffen wäre,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 1. August 1974 – XIII A 1152 und 1153/74 –, zit. in OVG NRW, Urteil vom 27. Oktober 1976 – XIII A 1827/75 –, DVBl. 1977 S. 291 (292); vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 26. Mai 2004 – 4 LB 31/03 –, juris; weitergehend Verwaltungsgericht Stuttgart, Urteil vom 8. November 2006 – 3 K 3286/05 –, juris.
Vorliegend behauptet der Kläger eine Lärmbelästigung, hat sie jedoch nicht anhand von Gutachten nachgewiesen. Ungeachtet dessen ist ihm eine Klagebefugnis einzuräumen, denn es hätte eines Verfahrens nach § 6 LuftVG bedurft, um den neu eröffneten Verkehr mit Luftfahrzeugen mit Strahlantrieb zu genehmigen. Dabei räumt § 6 LuftVG dem von der Planung Betroffenen ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte Abwägung der eigenen rechtlich geschützten Belange ein,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Oktober 1976 – XIII A 1827/75 –, DVBl. 1977 S. 291 (292); Bayerischer VGH, Urteil vom 22. Dezember 1992 – 20 B 92.3332 –, DVBl. 1993 S. 741 (LS).
Für den Fall, dass einem Betroffenen die gebotene Mitwirkung an einem Verfahren vorenthalten wird oder dadurch, dass eine objektiv genehmigungsbedürftige Maßnahme ausdrücklich für nicht genehmigungsbedürftig erklärt wird und auf diese Weise eine Beteiligung im Verwaltungsverfahren und eine Geltendmachung geschützter Interessen verhindert wird, ist ihm eine Klagebefugnis zuzuerkennen, um sich gegen die ohne seine gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung erfolgte Erweiterung der Nutzungsmöglichkeit des Flugplatzes wehren zu können. Ein solcher verselbstständigter Rechtsschutz ist nach der Rechtsprechung in Ausnahmefällen anzuerkennen, um dem Dritten die Geltendmachung seiner Rechtsposition zu ermöglichen. Dabei reicht es aus, wenn der Kläger in qualifizierter Weise betroffen ist.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. Mai 1993 – 7 B 11228/95 –, DVBl. 1993 S. 1156; ähnlich zur Klage einer Gemeinde: Bayerischer VGH, a.a.O.; OVG Schleswig-Holstein, a.a.O.
Eine solche besonders geschützte verfahrensrechtliche Position ist dem betroffenen Dritten jedenfalls in einem Fall wie dem vorliegenden zuzuerkennen, weil er sonst seine Abwehrrechte nicht mit zumutbaren Mitteln ausüben kann. Dem einzelnen Bürger ist es kaum möglich, die Auswirkungen und Beeinträchtigungen durch den zu erwartenden Flugverkehr zu beurteilen und nachzuweisen. Die Überprüfung der Folgen eines zusätzlichen Luftverkehrs ist gerade in den dafür vorgesehenen Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahren vorzunehmen. Dies kann von den einzelnen Betroffenen mit zumutbaren finanziellen und sachlichen Mitteln nicht geleistet werden. Vor diesem Hintergrund ist der verfahrensrechtlichen Position eine größere Bedeutung zuzumessen. Nur so kann ein wirksamer Grundrechtsschutz durch Verfahren erreicht werden,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 1979 – 1 BvR 385/77 –, BVerfGE 53 S. 30 ff.; vgl. auch OVG Schleswig-Holstein in seinem Urteil vom 26. Mai 2004, a.a.O.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Klagebefugnis des Klägers vorliegend gegeben. Durch die Erteilung der auf mindestens ein Jahr angelegten ASL-Erlaubnisse nach § 25 LuftVG wird das grundsätzlich erforderliche Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG hier umgangen, wovon der Kläger qualifiziert betroffen ist, denn sein Wohngrundstück liegt direkt unter der An- und Abflugschneise des Flughafens. Nach der erteilten Ausnahmegenehmigung kann sein Grundstück bis zu 100 Mal im Monat von Strahlflugzeugen überflogen werden, wobei dies bedeuten kann, dass sein Grundstück täglich von vielen Starts und Landungen betroffen wird. Damit werden seine abwägungsrelevanten Belange, die im Rahmen eines Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahrens zu berücksichtigen wären, berührt.
Die Klagebefugnis ist hier insbesondere deshalb gegeben, weil die Beklagte ein Verfahren gewählt hat, in dem die Belange weiterer Beteiligter im allgemeinen nicht zu prüfen sind, und damit das Verfahren gleichsam umgeht, das dem Betroffenen die Abwägung seiner Belange einräumt. In einem solchen Sonderfall muss eine Klagebefugnis auch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz angenommen werden, andernfalls eine Behörde durch die Wahl des Verfahrens Einfluss auf die Klagemöglichkeit des Bürgers nehmen könnte, was den betroffenen Bürger letztlich rechtlos stellen würde.
Die vorgetragene Rechtsverletzung ist zudem möglich. Anders als im Fall der nachträglichen Beschränkung des zuvor unbeschränkt zulässigen Nachtflugbetriebes am Verkehrsflughafen L/C –
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 – 11 C 1.97 –, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 27 –
haben die seit einigen Jahren von der Beklagten der Beigeladenen erteilten ASL-Erlaubnisse keinen den Kläger ausschließlich begünstigenden Charakter, sondern erlauben eine Nutzung des Flugplatzes in unmittelbarer Nachbarschaft des Wohngrundstücks des Klägers, deren örtliche Auswirkungen zwischen den Beteiligten strittig sind. Damit ist eine Verletzung der klägerischen Rechte möglich.
Dem kann die Beklagte nicht entgegenhalten, dass die Ausnahmegenehmigung nach § 25 LuftVG nicht zu einer Mehrbelastung des Grundstücks des Klägers durch Fluglärm führe, da die eingesetzten Flugzeuge leiser seien als die bisher genutzten Flugzeuge. Ungeachtet des Umstandes, dass für eine solche Behauptung keinerlei belastbare Daten vorliegen, ist es gerade Sinn und Zweck von Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren, die Interessen der durch den Flugverkehr Betroffenen und die Interessen der Allgemeinheit an dem Betrieb von Flughäfen abzuwägen. Erst nach Durchführung eines solchen Verfahrens kann festgestellt werden, inwieweit anliegende Grundstücke durch Fluglärm und andere Immissionen des Flugbetriebes beeinträchtigt werden. Die tatsächliche Auswirkung des Flugverkehrs mit Strahlflugzeugen ist auch nicht im Hinblick auf das Grundstück des Klägers konkret geprüft worden. Es liegen keine belastbaren Aussagen zu dem tatsächlich verursachten Fluglärm vor. Soweit die Beklagte auf eine Stellungnahme der FNN von November 2006 verweist, ist dieser "messtechnische Feldversuch" nicht hinreichend aussagekräftig. Nachvollziehbare Unterlagen über das verwendete Messgerät und detaillierte vergleichende Messergebnisse finden sich in dem messtechnischen Feldversuch nicht. Auf dieses Gutachten kann die Annahme der Beklagten, Düsenflugzeuge seien in jedem Fall erheblich leiser als propellergetriebene Flugzeuge, jedenfalls nicht gestützt werden. Auch eine Ermittlung der Änderung der Lärmbelastung entsprechend § 3 Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm oder nach vergleichbaren Lärmmessregeln fehlt.
Die somit zulässige Anfechtungsklage gegen den Erlaubnisbescheid der Beklagten vom 18. Februar 2009 ist auch begründet. Der angefochtene Erlaubnisbescheid der Beklagten vom 18. Februar 2009 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Ebenso ist die gegen die Bescheide vom 23. April 2007 und 22. Februar 2008 erhobene Klage als Fortsetzungsfeststellungklage zulässig und begründet, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, denn der Kläger hat hier ein berechtigtes Interesse daran, die Rechtswidrigkeit der erteilten Erlaubnisse feststellen zu lassen. Aufgrund ihrer zeitlichen Befristung haben die Bescheide sich während des Klageverfahrens erledigt. Da die Beklagte solche Erlaubnisse vor Ablauf der zeitlichen Befristung jeweils erneut erteilt hat, ist von einer hinreichenden Wiederholungsgefahr auszugehen. Dieses Fortsetzungsfeststellungsbegehren ist auch in der Sache begründet. Insoweit wird auf die folgenden Ausführungen im Hinblick auf die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 18. Februar 2009 Bezug genommen. Zwar unterscheiden sich die drei in Rede stehenden ASL-Erlaubnisse inhaltlich voneinander; allen gemeinsam ist jedoch, dass sie der Beigeladenen für einen bestimmten Zeitraum den Verkehr mit Strahlflugzeugen auf dem Flugplatz F/N unter jeweils darin bestimmten Voraussetzungen erlauben.
Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der strittigen ASL-Erlaubnisse nach § 25 LuftVG sind nicht erfüllt. Der Ausnahmecharakter der erlaubten Außenstarts und -landungen ist im vorliegenden Fall nicht gewahrt.
§ 25 LuftVG ist im Regelungszusammenhang mit § 6 LuftVG zu sehen. Die Vorschriften wenden sich an verschiedene Normadressaten. § 25 LuftVG ist den Verkehrsvorschriften zuzuordnen und richtet sich an den Führer eines Luftfahrzeugs mit dem Gebot, grundsätzlich nicht außerhalb genehmigter Flugplätze zu landen und zu starten. Nur ausnahmsweise wird ihm eine "Betriebserlaubnis" zum Starten und Landen außerhalb genehmigter Flugplätze erteilt (konkret-individuelle Genehmigung). § 6 LuftVG stellt sich als "Unternehmergenehmigung" dar, gerichtet an eine Person, die einen Flugplatz anzulegen und zu betreiben beabsichtigt (abstrakt-generelle Genehmigung), und beinhaltet eine planerische Entscheidung, wohingegen § 25 LuftVG eine solche nicht enthält, sondern nur die Berücksichtigung luftpolizeilicher Belange verlangt. Beteiligungsrechte Dritter und die Abwägung der Belange der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sind im Rahmen des § 6 LuftVG zu prüfen.
Die Zusammenschau der luftverkehrsrechtlichen Regelungen zeigt, dass Ausnahmeerlaubnisse nur in Einzelfällen erteilt werden können. Bei einer Anzahl von (unkontrolliert) erteilten Erlaubnissen würde der mit dem Flugplatzzwang verfolgte gesetzgeberische Zweck unterlaufen. Deshalb dürfen Erlaubnisse nach § 25 LuftVG auch nicht in beliebiger Zahl an einen beliebigen Kreis erteilt werden. Allgemeinerlaubnisse dienen dazu, Flugbewegungen durch ein oder mehrere Luftfahrzeuge zu ermöglichen, die zu einem gemeinsamen Zweck eingesetzt werden, z.B. Katastrophenschutz, Rettungshubschrauber oder Schädlingsbekämpfung durch den Einsatz von Flugzeugen. Es darf durch Erlaubnisse nach § 25 LuftVG nicht zu einem flugplatzähnlichen Betrieb kommen. Gegen das Erfordernis des Ausnahmecharakters spricht auch nicht § 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG, wonach die Erlaubnis "allgemein" oder im Einzelfall erteilt werden kann. Auch die allgemein erteilte Erlaubnis muss sich als Ausnahme von der Regel des Flugplatzzwanges darstellen. Es muss sich für die Annahme einer Ausnahme um abgrenzbare, atypische Situationen handeln, wie z.B. der Einsatz in der Not- und Katastrophenhilfe oder um Besonderheiten des Fluggerätes. Dabei sind die Umstände des Einzelfalles zu würdigen,
vgl. dazu ausführlich OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. Mai 1993 – 7 B 11228/93 –, DVBl. 1993 S. 1156; Bayerischer VGH, Urteil vom 22. Dezember 1992, a.a.O.; Böckstiegel/Krämer, Die luftfahrtbehördliche Erlaubnis zu Außenstarts und Außenlandungen, ZLW 1993 S. 343 (350): Außenstarts und Außenlandungen sollen strikte Ausnahmen bleiben.
Die Einrichtung eines regelmäßig verkehrenden, planmäßigen Flugdienstes im Wege der Erteilung von ASL-Erlaubnissen ist generell als problematisch einzustufen. Denn diese Planmäßigkeit indiziert, dass es gerade nicht um eine Ausnahme im Betrieb des Flugplatzes geht, sondern um eine Betriebsänderung, die wesentlich ist und deshalb eines Genehmigungsverfahrens bedarf. Das Instrumentarium des § 25 LuftVG soll und kann nicht als Werkzeug dienen, als zu eng und nicht mehr zeitgemäß empfundene Flugplatzgenehmigungen zu "reparieren",
so auch Baumann, Außenstarts und -landungen auf Flugplätzen, ZLW 2002 S. 346.
Die Erlaubnis nach § 25 LuftVG darf auch nicht zu einer Umgehung des § 6 LuftVG führen,
so Giemulla/Schmid, Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Stand: Dezember 2009, § 25 LuftVG Rn. 24.
Je mehr die geplanten Flugbewegungen auch vom Typ des verwendeten Gerätes her auf die genehmigten Einrichtungen eines Flugplatzes angewiesen sind, desto größere Anforderungen müssen an die Atypizität des Anlasses für die ASL-Erlaubnis gestellt werden.
Zudem ist zu berücksichtigen, dass durch eine weite Anwendung des § 25 LuftVG sowohl die Beteiligungsrechte der an den Flugplatz angrenzenden Gemeinden (Planungshoheit) als auch die schutzwürdigen Belange privater Dritter außer Acht gelassen würden,
so auch Zuck, Die Grenzen des behördlichen Versagungsermessens bei § 25 LuftVG, NZV 1991 S. 218 ff., der sich für eine eng auszulegende Ausnahme ausspricht, die restriktiv zu handhaben sei.
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die erteilte Erlaubnis vom 18. Februar 2009 rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Denn sie dient dazu, das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG zu umgehen, das dem Kläger einen Anspruch auf die Einstellung und Abwägung seiner Belange in die genehmigungsrechtliche Entscheidung geben würde, unabhängig davon, zu welchem Ergebnis die Abwägung der Belange führen würde.
Abgesehen davon, dass schon fraglich ist, ob noch eine wirksame Genehmigung nach § 6 LuftVG der Beklagten für den Verkehrslandeplatz F/N vorliegt, weil der ergangene Planfeststellungsbeschluss aufgehoben und das Vorhaben der Errichtung und des Betriebes eines Verkehrsflughafens an diesem Ort durch die FNN aufgegeben worden ist, handelt es sich hier um eine wesentliche Änderung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG.
Bei den durch die strittigen ASL-Erlaubnisse genehmigten Flugbewegungen mit Strahlflugzeugen handelt es sich zunächst nicht um Ausnahmen, sondern um einen – wenn auch nicht nach einem festen Flugplan erfolgenden – regelmäßigen Flugbetrieb. Das ergibt sich bereits aus dem Vorbringen der Beigeladenen, die ASL-Erlaubnisse seien für die Ertragskraft und den Fortbestand ihres Unternehmens am Flugplatz F/N erforderlich und ihre Aufhebung führe zu einem Abbau von Arbeitsplätzen am Standort. Hieraus wird deutlich, dass auch die aktuelle ASL-Erlaubnis durch zeitlich folgende ersetzt und die gesetzlich vorgesehene Ausnahme auf unabsehbare Zeit zur Regel gemacht werden soll.
Die auf Dauer angelegte Ermöglichung eines Geschäftsflugverkehrs mit Citation Jets beinhaltet eine wesentliche Änderung des bisherigen Betriebs des Flugplatzes im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG und ist deshalb in einem Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG zu prüfen und ggfs. zu bewilligen. Das ergibt sich bereits aus der Tatsache, dass der Betrieb von Strahlflugzeugen auf dem Flugplatz F/N sowohl in der Genehmigung des Verkehrslandeplatzes als auch in dem inzwischen wieder aufgehobenen Planfeststellungsbeschluss ausdrücklich nicht genehmigt war. Die zeitlich befristeten und aufeinanderfolgenden Erlaubnisse eröffnen einen Flugbetrieb, der ein Konfliktpotential aufweist, das nur in einem Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG bewältigt werden kann.
Die Aufnahme eines Geschäftsverkehrs mit drei Düsenjets für die Dauer von zwei Jahren und für bis zu 100 Flugbewegungen monatlich ist auf Dauer angelegt und kann unter keinem Gesichtspunkt als Ausnahme vom Grundsatz des Flugplatzzwangs angesehen werden. Schon die zeitliche Befristung der Erlaubnis auf zwei Jahre zeigt, dass es sich nicht um eine eng begrenzte Ausnahme handelt. Auch der Umstand, dass die Erlaubnis drei Flugzeuge betrifft und bis zu 100 Flugbewegungen monatlich erlaubt, wobei eine Höchstzahl von Flugbewegungen pro Tag nicht festgelegt ist, widerspricht dem Charakter der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmeregelung des § 25 LuftVG.
Auch der Zweck der beabsichtigten Flüge, nämlich Geschäftsreisende zu befördern, weist eine besondere Atypizität nicht auf. Die Begründung der Beklagten für die Erteilung der Ausnahmeerlaubnis nach § 25 LuftVG im Jahr 2007 für zwei Flugzeuge offenbart darüber hinaus, dass es nicht um die Bewältigung einer Ausnahmesituation ging. Sie begründete die Erteilung der Erlaubnis damit, die Erlaubnis sei angemessen, weil die Beigeladene den begehrten Flugbetrieb an ihrem mit der notwendigen Infrastruktur ausgebauten Firmensitz in F/N ohne die Ausnahmegenehmigung nicht mehr von ihrem Standort aus betreiben und am Wettbewerb teilnehmen könnte. Ziel der Erlaubnisse war es vor diesem Hintergrund nicht, in einem eng umgrenzten Ausnahmefall den Luftverkehr mit von der Betriebserlaubnis nicht erfassten Flugzeugen zu ermöglichen, sondern den Geschäftsbetrieb der Beigeladenen über Jahre hinaus zu sichern. Die erteilten ASL-Erlaubnisse werden auf diese Weise zu einem planungsähnlichen Instrument, ohne dass aus Sicht der von der Ausnutzung der Erlaubnis Betroffenen eine ähnliche Prüfung wie im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG durchgeführt wird und die Interessen der Betroffenen gegeneinander abgewogen werden. Das widerspricht dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung.
Strahlflugzeuge weisen aufgrund ihrer Antriebsart ein anderes Flugverhalten als Propellermaschinen auf. Das folgt bereits aus der Stellungnahme der damaligen Bundesanstalt für Flugsicherung vom 25. November 1987. Diese machte Bedenken dahingehend geltend, dass die Abwicklung von Flügen nach Sichtflugregeln mit Strahlflugzeugen (Citation, Learjet) auf größere Schwierigkeiten stoße, weil diese Flüge wegen ihres Unvermögens, die veröffentlichten Platzrunden zu fliegen, in das Verkehrsgeschehen des Flughafens E integriert werden müssten. Daraufhin war im Planfeststellungsbeschluss vom 3. Dezember 1991 vermerkt, dass die Bedenken der Bundesanstalt für Flugsicherung gegen eine generelle Zulassung von größeren Flugzeugen und Flugzeugen mit Strahlantrieb nicht hätten ausgeräumt werden können. Die Bedenken würden von der Planfeststellungsbehörde geteilt, zumal sich Flugzeuge mit Strahlantrieb in den bisherigen Flugplatzverkehr flugbetrieblich nur schwer integrieren ließen, aufgrund ihres Flugverhaltens und/oder ihrer Geschwindigkeit größere An- und Abflugverfahren erforderten, sie die Instrumentenan- und -abflugverfahren zum und vom Flughafen E tangierten und aus Sicherheitsgründen vor Ort der Bewegungslenkung durch die Flugsicherung (Platzkontrolle) unterliegen sollten. Die damals angeführten Bedenken zeigen, dass der Betrieb mit Strahlflugzeugen eine wesentliche Änderung des Betriebs des Flugplatzes darstellt. Auch hieraus wird deutlich, dass sich die in Rede stehenden ASL-Erlaubnisse von entsprechenden für Hubschrauber erteilten –
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 6. November 1986 – 4 B 198.86 –, juris
grundlegend unterscheiden.
Soweit die Beklagte demgegenüber im vorliegenden Verfahren geltend macht, die Zulassung von strahlgetriebenen Flugzeugen sei keine wesentliche Änderung, ist dies nicht nachvollziehbar, zumal sie bisher selbst von der Genehmigungsbedürftigkeit nach § 6 LuftVG eines solchen Luftverkehrs bzw. von der Notwendigkeit eines Planfeststellungsverfahrens ausgegangen war und sich nicht einmal nach der vertieften Prüfung im Planfeststellungsverfahren in der Lage gesehen hat, einen solchen Verkehr generell zuzulassen. Auch das Argument, aufgrund der Weiterentwicklung der Flugzeuge seien Strahlflugzeuge nunmehr leiser als propellergetriebene Flugzeuge, vermag nicht zu überzeugen, denn eine nachvollziehbare Prüfung, ob dies bezogen auf die örtlichen Verhältnisse tatsächlich der Fall ist, hat nie stattgefunden.
Die Zulassung von Starts und Landungen mit Citation Jets bedarf im vorliegenden Fall daher zumindest eines Genehmigungsverfahrens nach § 6 LuftVG. Dabei spricht hier einiges dafür, dass für die Änderung des Betriebes des Flugplatzes die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens notwendig wäre. Denn für den Flugplatz ist bereits ein Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG festgesetzt und soweit ersichtlich auch nicht aufgehoben worden. Damit unterfällt der Flugplatz F/N jedenfalls der Kategorie "Landeplatz mit beschränktem Bauschutzbereich"; für solche Flugplätze ist jedoch zur Anlage und zur Änderung gemäß § 8 Abs. 1 LuftVG ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen. Ein solches Verfahren kann nicht durch die Aneinanderreihung von Ausnahmeerlaubnissen ersetzt werden. Dieses Vorgehen der Beklagten stellt eine Umgehung des Verfahrens nach § 6 LuftVG dar.
Die Absicht, das Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsverfahren zu umgehen, wird im vorliegenden Fall besonders deutlich durch den Umstand, dass im Planfeststellungsverfahren für den – wieder aufgehobenen – Planfeststellungsbeschluss vom 3. Dezember 1991 ausdrücklich dargelegt worden war, dass die erheblichen Bedenken der Bundesanstalt für Flugsicherung nicht ausgeräumt werden konnten und dass vor diesem Hintergrund auch keine Betriebserlaubnis für strahlgetriebene Flugzeuge im Planfeststellungsverfahren erteilt worden war. Im Verfahren zur Erteilung der Ausnahmeerlaubnis nach § 25 LuftVG ist dieser Gesichtspunkt nicht einmal geprüft worden. Damit hat hier die Beklagte ein Verfahren gewählt, in dem die bisher, gerade auch im Planfeststellungsverfahren geltend gemachten Bedenken gegen die Zulassung strahlgetriebener Flugzeuge nicht geprüft werden mussten. Dies verletzt den Kläger in seinen durch gesetzliche Vorschriften geschützten Verfahrensrechten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 159 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 Luftverkehrsgesetz
§ 6 LuftVG
§ 12 LuftVG
§ 25 LuftVG
§ 25 LuftVG
§ 6 LuftVG
§ 159 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 8 Abs. 1 LuftVG
§ 25 Abs. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 25 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LuftVG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 6 Abs. 2 LuftVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 11 C 43.92
8 S 1976/05
20 B 921/02
20 B 327/06
XIII A 1827/75
4 LB 31/03
3 K 3286/05
XIII A 1827/75
20 B 92.33
7 B 11228/95
1 BvR 385/77
11 C 1.97
7 B 11228/93
4 B 198.86