Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-07-06, Aktenzeichen 7 A 673/04

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die zwischen den Beteiligten bestehende Leistungsvereinbarung „Ambulant Betreutes Wohnen“ vom 22.05.2000 durch die Kündigungserklärung der Beklagten vom 23.06.2003 nicht aufgelöst wurde, sondern über den 31.12.2003 hinaus fortbesteht.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung wegen der Kosten durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, ein gemeinnütziger Verein, der im Stadtgebiet von Hannover ambulantes betreutes Wohnen anbietet, wendet sich gegen die Kündigung einer Leistungsvereinbarung durch die Beklagte.
Am 22.05.2000 schloss der Kläger mit der Landeshauptstadt Hannover, insoweit Rechtsvorgängerin der Beklagten, eine Leistungsvereinbarung über 24 Plätze für betreutes Einzelwohnen ab. Ende August des Jahres wurde der Vertrag einvernehmlich dahingehend erweitert, dass nunmehr der Kläger ein Angebot für bis zu 36 Betreute zur Verfügung stellte.
In § 8 Nr. 1 des Vertrages heißt es:
"Eine Kündigung der Leistungsvereinbarung kann von jeder Vertragspartei innerhalb von sechs Monaten zum Ende eines Kalenderjahres schriftlich vorgenommen werden."
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Leistungsvereinbarung in den Verwaltungsvorgängen verwiesen.
Anfang Oktober 2002 übersandte die Beklagte dann dem Kläger den Entwurf einer neuen Leistungs- und Prüfungsvereinbarung. Die Beklagte führte aus, die bisher von der Landeshauptstadt Hannover und dem Landkreis Hannover abgeschlossenen Vereinbarungen mit Anbietern des betreuten Wohnens sollten vereinheitlicht werden. Außerdem strebe sie einen Wechsel von einem Personalschlüssel zur Abrechnung nach Fachleistungsstunden an.
In der Folgezeit gelang es den Beteiligten nicht, sich auf einen neuen Vertrag zu einigen. Im wesentlichen blieb die Abrechnung nach Fachleistungsstunden streitig.
Daraufhin kündigte die Beklagte mit Schreiben vom 23.06.2003 gegenüber der Klägerin die bestehende Leistungsvereinbarung vom 22.05.2000 zum 31.12.2003.
Unter dem 05.11.2003 widersprach die Klägerin der Kündigung.
Die Klägerin hat am 10.02.2004 Klage erhoben.
Sie trägt vor: Seit der Einführung des jetzigen § 93c BSHG habe der Sozialhilfeträger nur noch einen Kündigungsgrund aus wichtigem Grund im Sinne dieser Vorschrift und nach § 59 SGB X. Kündigungsgründe nach dieser Vorschrift lägen aber nicht vor. Die Beklagte wolle vielmehr nur eine Änderung des Vergütungssystems erreichen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die zwischen den Beteiligten bestehende Leistungsvereinbarung "Ambulant Betreutes Wohnen" vom 22.05.2000 nicht durch die Kündigungserklärung der Beklagten vom 23.06.2003 aufgelöst worden ist, sondern über den 31.12.2003 fortbesteht.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
Sie erwidert: Sie wolle die unterschiedlichen Leistungsvereinbarungen für ambulant betreutes Wohnen in ihrem Zuständigkeitsbereich angleichen. Daran habe sie ein erhebliches Interesse. Außerdem strebe sie einen Wechsel hin zur Abrechnung nach Fachleistungsstunden an. Im gekündigten Vertrag sei auch eine Kündigungsmöglichkeit vorgesehen.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an mit dem Klageantrag zu 1.) begehrten Feststellung, dass die Leistungsvereinbarung vom Mai 2000 nicht wirksam gekündigt wurde. Denn diese Leistungsvereinbarung ist Grundlage für die Betreuung von bis zu 36 Personen, die die Hilfe der Klägerin bedürfen.
Die Klage ist auch begründet. Die ausgesprochene Kündigung ist unwirksam. Die Entscheidung der Beklagten, eine Kündigung auszusprechen, ist ermessensfehlerhaft. Ermessensfehler bei der Entscheidung, ob eine Kündigung ausgesprochen wird, führen ebenfalls zur Unwirksamkeit der Kündigung (OVG Berlin, Beschluss vom 03.07.1979 - VI S 31.79, zit. nach Juris).
§ 93 c BSHG erweitert die Möglichkeiten einer fristlosen Kündigung, verbietet aber keine Kündigung aus anderen Gründen.
Zwar teilt die Kammer nicht die Auffassung der Klägerin, nach der Einführung des § 93c sei nur noch eine außerordentliche Kündigung von Verträgen iSd. § 93 Abs. 2 BSHG möglich. Für eine derartige Rechtsauffassung bietet der Wortlaut der Vorschrift keinen Anhaltspunkt. Vielmehr erweitert § 93c BSHG etwaige vorhandene andere Kündigungsmöglichkeiten um weitere Gründe, die auf jeden Fall zu einer fristlosen Kündigung von Verträgen berechtigen, verbietet aber keine Kündigung aus anderen Gründen. Diese Vorschrift trifft überhaupt keine Regelung, weder positiv noch negativ, zu einer Kündigung im Übrigen (vgl. zur vergleichbaren Problematik, ob § 59 SGB X eine Kündigung aus anderen, als den darin genannten Gründen verbietet, auch BVerwG, Beschluss vom 29.12.2000 - 5 B 171/99; zit. n. Juris).
Als Rechtsgrundlage der hier streitigen fristgemäßen Kündigung kommt grundsätzlich durchaus § 8 Abs. 1 des Vertrages vom 22.05.2000 in Betracht, wobei die Kammer von einem fristgerechten Zugang des Kündigungsschreibens bei der Klägerin ausgeht. Etwas anderes hat auch die Klägerin selbst nicht vorgetragen. Gleichwohl muss im vorliegendem Fall die Klage Erfolg haben. Denn der Ausspruch der Kündigung des Vertrages seitens der Beklagten ist ermessensfehlerhaft.
Ob die Beklagte von ihrem Kündigungsrecht gebraucht macht, liegt in ihrem pflichtgemäßen Ermessen, welches vom Gericht nur eingeschränkt auf Ermessensfehler hin überprüft werden kann, § 114 VwGO. Die Frage, ob eine Kündigung auszusprechen werden kann, ist die "Kehrseite" der Frage, ob und wie ein Träger der Sozialhilfe überhaupt zum Abschluss eines Vertrages nach § 93 Abs. 2 BSHG verpflichtet ist.
Der Leistungserbringer hat lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Sozialhilfeträgers, ob dieser eine Leistungsvereinbarung abschließt oder nicht. Das Abschlussinteresse dient nicht nur dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Erfüllung sozialstaatlicher Aufgaben, sondern auch dem Interesse des Trägers freier Einrichtungen an einer rechtlichen Verfestigung der Zusammenarbeit.
Mit dem Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 30.09.1993 - 5 C 41/91 - BVerwGE 94, 2002) meint die Kammer, dass lediglich ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung des Sozialhilfeträgers über den Abschluss einer Leistungsvereinbarung besteht (so auch Münder, in LPK-BSHG, 6. Aufl. 2003, § 93 Rdnr. 21 m.w.N. unter anderem zur Rechtsprechung des Nds. OVG in Lüneburg). Der entgegengesetzten Auffassung von Schellhorn/Jirasek/Seipp (BSHG 16. Aufl. 2002, § 93 Rdnr. 26) ist nicht zu folgen
Das Bundesverwaltungsgericht hat in den o.g. Entscheidung u.a. ausgeführt:
"Zu Recht ist das Berufungsgericht auch davon ausgegangen, daß der Kläger vom Beklagten nach § 93 Abs. 2 BSHG (nur) verlangen kann, sein Ermessen bei der Entscheidung über den Abschluß einer Pflegesatzvereinbarung fehlerfrei auszuüben. Adressaten dieser Vorschrift sind zwar nicht die Träger von Einrichtungen, sondern die Sozialhilfeträger. Vor dem Hintergrund der den Sozialhilfeträgern auferlegten Pflicht, mit den Trägern der freien Wohlfahrtspflege zusammenzuarbeiten (s. dazu die vorstehend genannten Hinweise), dient das den Trägern der Sozialhilfe in § 93 Abs. 2 BSHG eingeräumte Abschlußermessen aber nicht nur dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Erfüllung sozialstaatlicher Aufgaben, sondern auch dem Interesse der Träger freier Einrichtungen an einer rechtlichen Verfestigung dieser Zusammenarbeit. Dieses Interesse berühren Pflegesatzvereinbarungen in mehrfacher Hinsicht. Sie erleichtern die Abrechnung zwischen dem Einrichtungsträger und dem Träger der Sozialhilfe und verleihen ihren Rechtsbeziehungen eine gewisse Dauer, Berechenbarkeit und Verläßlichkeit. Außerdem bringt der Sozialhilfeträger mit dem Abschluß der Vereinbarung zum Ausdruck, daß er die Einrichtung nach Maßgabe der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit (§ 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG) für Zwecke der Sozialhilfe für geeignet hält. Damit sind die Voraussetzungen, unter denen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Rechtsvorschriften, die der Verwaltung ein Ermessen einräumen, einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung begründen, erfüllt (vgl. BVerwGE 85, 220 (222) m.w.N.)."
An dieser Einschätzung hält auch die Kammer fest. Ein Anspruch, der über eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zur Frage des Abschlusses eines öffentlich-rechtlichen Vertrages hinausgeht, sehen die §§ 93 ff. BSHG dagegen nicht vor.
Entsprechend hat die Klägerin auch nur einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung dazu, ob von der Kündigungsklausel gebraucht gemacht wird oder nicht.
Die Beklagte hat indes nicht ermessensfehlerfrei entschieden, die Vereinbarung von Mai 2000 zu kündigen.
Zwar ist der Wunsch, die bestehenden unterschiedlichen Vereinbarungen des früheren Landkreises Hannover und der Landeshauptstadt Hannover nunmehr einander anzugleichen, ein durchaus sachgerechtes Argument. Dieser Grund rechtfertigt indes nicht eine Ermessensentscheidung, die zur Kündigung führt. Die Beklagte hat hierbei nicht in ihre Entscheidung eingestellt, dass eine bloße Vereinheitlichung der Regelungen auch über eine Änderung des bestehenden Vertrages erreicht werden könnte, welches das mildere Mittel darstellt.
Sozialhilfe- und Einrichtungsträger stehen nicht in einem Subordinationsverhältnis zueinander. Vor einer Kündigung einer Leistungsvereinbarung aus Gründen der Vereinheitlichung, muss eine Änderungskündigung oder ein Anpassungsverlangen in Erwägung gezogen werden.
Eine solche Vereinheitlichung könnte - ohne dass dies hier abschließend entschieden werden muss - über eine Änderungskündigung erreicht werden, die hier aber nicht, auch nicht hilfsweise, ausgesprochen wurde. Möglicherweise käme statt dessen aber auch ein Anpassungsverlangen gestützt auf § 59 Abs. 1 SGB X in Betracht, jedenfalls dann, wenn der Wegfall der ursprünglichen Sozialhilfeträger und deren Ersatz durch die Beklagte als wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne dieser Vorschrift gewertet werden kann. Verweigert sich der Kläger einem solchen Anpassungsverlangen, wäre die Beklagte nicht rechtsschutzlos gestellt. Gestützt auf § 59 Abs. 1 SGB X könnte sie dann ihrerseits den Kläger auf Zustimmung zur Anpassung verklagen. Diese Verfahrensweise käme auch den Intentionen des BSHG entgegen, welches in den §§ 93 ff. ersichtlich von einer formalen Gleichordnung von Sozialhilfe- und Einrichtungsträger ausgeht und nicht etwa von einem Über- und Unterordnungsverhältnis. Sollten die Voraussetzungen des § 59 Abs. 1 SGB X nicht vorliegen, leitet sich nach Ansicht des Gerichts gleichwohl nach den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsätzen von Treu und Glauben aus dem bestehenden Vertragsverhältnis jedenfalls dann ein Anspruch auf Zustimmung zu einer angemessenen Anpassung ab, wenn beide Seiten - was hier der Fall ist - in Zukunft weiterhin gemeinsam für die von der Leistungsvereinbarung erfassten Hilfesuchenden tätig werden wollen und ein Abbruch der Betreuung dieses Personenkreises durch den Einrichtungsträger nicht in Rede steht. Soweit der Beklagte daneben vorträgt, dass zumindest in einigen der seinerzeit mit der Landeshauptstadt Hannover mit verschiedenen Einrichtungsträgern abgeschlossenen Leistungsvereinbarungen die vereinbarten Leistungen nicht hinreichend genau bestimmt worden sind, käme wohl eine analoge Anwendung des § 316 BGB in Betracht. Widerspräche der Einrichtungsträger der Leistungsbestimmung, könnte auch diese Streitfrage von der Beklagten einer gerichtlichen Klärung zugefügt werden.
Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Beklagte gar nicht die Absicht hat, in Zukunft mit dem Kläger bei der ambulanten Betreuung von Hilfesuchenden nicht mehr zusammenzuarbeiten. Vielmehr nahm und nimmt sie die Einrichtung des Klägers trotz erfolgter Kündigung über den 31.12.2003 hinaus weiterhin in Anspruch, um ihre Hilfeempfänger entsprechend zu versorgen. Durch die Kündigung des Vertrages würde mithin lediglich ein vertragsloser Zustand hergestellt, der vom Gesetz ersichtlich nicht gewollt wird. Die Regelungen der §§ 93 ff. BSHG gehen vielmehr davon aus, dass von Ausnahmefällen abgesehen grundsätzlich immer ein Vertragsverhältnis zwischen dem Träger der Sozialhilfe und der Einrichtung, die im Auftrag des Sozialhilfeträgers die gewährte Sachleistung dem Hilfeempfänger gegenüber letztendlich erbringt, besteht und auch bestehen soll.
Schließlich ergibt sich nach den vorliegenden Verwaltungsvorgang, dass der eigentliche Grund, die Kündigung auszusprechen, in dem Wunsch der Beklagten begründet liegt, ein neues Abrechnungssystem durchzusetzen.
Die Kündigung einer Leistungsvereinbarung mit dem Ziel ein anderes Abrechnungssystem durchzusetzen, beruht auf sachfremden Erwägungen und ist ermessensfehlerhaft.
Gegenstand einer Leistungsvereinbarung sind Inhalte, Umfang und die Qualität der zu erbringenden Leistungen, d.h. alle wesentliche Leistungsmerkmale, insbesondere die betriebsnotwendigen Anlagen der Einrichtung, der zu betreuende Personenkreis, Art und Ziel der Leistung, die Qualifikation des Personals sowie die erforderliche sächliche und personelle Ausstattung. Der Wunsch nach einem anderen Abrechnungssystem betrifft erst einmal nicht die Frage, welche Leistungen überhaupt zu erbringen sind, sondern in erster Linie die Frage, ob und wie die vereinbarten Leistungen dann zu vergüten sind. Zwar ist einzuräumen, dass bei der Beschreibung, welche Leistungen Inhalt einer Fachleistungsstunde sind, auch Fragen der Leistungsvereinbarung berührt werden. Das Schwergewicht des Streitpunktes "Fachleistungsstunde" liegt aber nicht darin, welche Leistungen überhaupt erbracht werden sollen, sondern betrifft die Art und Weise, wie diese bewertet und vergütet werden. Die Kündigung einer Leistungsvereinbarung mit dem Ziel, eine Abrechnung nach Fachleistungsstunden einzuführen, m.a.W. in erster Linie andere Regelungen hinsichtlich der Vergütung bzw. des Vergütungsverfahrens zu treffen, beruht nach alledem auf sachfremden Erwägungen. Die Kündigung der Leistungsvereinbarung, nur um Druck auf den Vertragspartner auszuüben, einem anderen Abrechnungssystem zuzustimmen, ist nicht ermessensgerecht.
Die Berufung war gem. §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO, wobei allerdings der Urteilsausspruch lediglich hinsichtlich der Kostenentscheidung überhaupt vollstreckungsfähig ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 93 ff. BSHG
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 93c BSHG
§ 59 SGB X
§ 93 c BSHG
§ 114 VwGO
§ 316 BGB
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 93 Abs. 2 BSHG
§ 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG
§ 59 Abs. 1 SGB X
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 94, 2002
BVerwGE 85, 220
VI S 31.79
5 B 171/99
5 C 41/91