Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-16, Aktenzeichen 1 K 632/11.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2012:0316.1K632.11.DA.0A

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bundesfinanzdirektion Südwest vom 01.04.2011 verurteilt, die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 31.01.2010 aus der Personalakte zu entfernen.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Zolloberinspektor (A 10 BBesO) bei dem Hauptzollamt Z. im Dienste der Beklagten. Er ist als Sachbearbeiter Y auf einem so genannten gebündelten Dienstposten (A 9g – A 11 BBesO) tätig.
In dem vorliegenden Verfahren geht es um die Regelbeurteilung 2010, die den Zeitraum vom 01.02.2007 bis zum 31.01.2010 (Beurteilungsstichtag) umfasst und nach den Vorgaben der vom 23.06.2010 datierenden, zum 01.06.2010 in Kraft gesetzten (vgl. Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 23.06.2010 – III A4 – P 1400/10/10045) „Richtlinien für die Beurteilung der Beamten und Beamtinnen der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein – BRZV –“ erstellt wurde. Nach diesen Richtlinien ist eine sechsstufige Skala („A“–„F“) zur „Einstufung und Einschätzung der Ausprägungsgrade“ vorgesehen. Das Gesamturteil erfolgt auf der Grundlage einer fünfstufigen Skala von „Herausragend“ bis „Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“, wobei jedem dieser Prädikate eine Punktzahl in einer Bandbreite von drei Punktwerten (15 – 13; 12 – 10 etc.) zugeordnet ist.
Die dienstlichen Leistungen des Klägers wurden in dieser Beurteilung in 23 Kriterien mit „D“ (= durchschnittlich ausgeprägt) bewertet, bei dem Merkmal „Arbeitsmenge und Termingerechtigkeit“ erhielt der Kläger die Bewertung „E“ (= schwach ausgeprägt). Das Gesamturteil lautete „Den Anforderungen entsprechend – 6 Punkte“. Im Übrigen enthielt diese Beurteilung einen näher beschriebenen Verwendungsvorschlag.
Die Bekanntgabe der Beurteilung erfolgte am 16.12.2010.
Unter dem 10.01.2011 erhob der Kläger über seinen Bevollmächtigten Widerspruch mit dem Begehren, das Gesamturteil auf 10 Punkte abzuändern. Wegen der näheren Begründung des Widerspruchs wird auf Blatt 2 – 7 der vorgelegten Verfahrensakte Bezug genommen.
Im Verlaufe des Widerspruchsverfahrens nahm der im Beurteilungsverfahren zuständige Berichterstatter Stellung und führte hierbei unter anderem aus, im Oktober / November 2009 habe ein Gespräch mit dem Kläger wegen einer kritikwürdigen Einzelleistung stattgefunden. In diesem Zusammenhang habe er – der Berichterstatter – geäußert, die Gesamtleistung des Klägers erreiche kein „Tritt hervor“ mehr.
Nachdem auch eine Stellungnahme des zuständigen Beurteilers – Leiter des Hauptzollamtes Z. – eingeholt worden war, wies die Bundesfinanzdirektion Südwest den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 01.04.2011 als unbegründet zurück. Wegen weiterer Einzelheiten insoweit wird auf Blatt 38 – 45 der behördlichen Verfahrensakte verwiesen.
Am 28.04.2011 hat der Kläger über seinen Bevollmächtigten Klage vor dem erkennenden Gericht erhoben. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, mit den neuen Beurteilungsrichtlinien sei ein völlig neues Beurteilungssystem eingeführt worden, allerdings fehlten zur Ermittlung der einzelnen Ausprägungsgrade bzw. der Gesamtnote die erforderlichen Hinweise. Es komme hinzu, dass eine rückwirkende Anwendung auf den seit Monaten abgeschlossenen Beurteilungszeitraum rechtswidrig sei, zumal sich bei anderen statusrechtlichen Ämtern mit späteren Beurteilungsstichtagen die Beurteiler auf die Änderungen hätten einstellen können, während bei der Beurteilung der Zolloberinspektoren völlig neue Merkmale zu beurteilen gewesen seien für einen Zeitraum, dessen Beginn annähernd vier Jahre zurückliege. Fehlerhaft sei die Beurteilung aber auch deshalb, weil die Gesamtbewertung unschlüssig sei, denn weder die Beurteilungsrichtlinien noch die angegriffene Beurteilung erklärten, wie es zu einer der 15 möglichen Punktzahlen komme; folglich fehle es auch an der erforderlichen Transparenz. In der maßgeblichen Gremiumsbesprechung sei – so habe man berichtet – entgegen der Richtlinie zunächst das Beurteilungsergebnis festgelegt worden; erst danach sei die Bewertung der Kompetenzen vorgenommen worden, sodass letztlich unklar bleibe, wie das Ergebnis zustande gekommen sei. Eine differenzierte Betrachtung der einzelnen Merkmale sei offensichtlich nicht erfolgt, es fehle jegliche Plausibilisierung bezüglich der Einschätzung der Einzelmerkmale. Der Berichterstatter X. habe anlässlich jenes Gesprächs zu ihm – dem Kläger – gesagt, dass es bei der bislang vergebenen Note verbleibe, allerdings müsse der Kläger damit rechnen, zum nächsten Beurteilungsstichtag eine schlechtere Note zu erhalten, wenn sich seine dienstlichen Leistungen nicht verbessern würden.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bundesfinanzdirektion Südwest vom 01.04.2011 zu verurteilen, die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 31.01.2010 aus der Personalakte zu entfernen und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ihrer Ansicht nach ist die Beurteilung fehlerfrei erstellt worden, die vorgegebenen Fristen seien beachtet worden, die neuen Richtlinien seien zum Zeitpunkt der Erstellung der Beurteilung bereits in Kraft gesetzt gewesen. Da sämtliche Zolloberinspektoren zum gleichen Beurteilungsstichtag beurteilt worden seien, sei die Vergleichbarkeit der Beurteilungen gewährleistet. Nach der im Verfahren eingeholten Stellungnahme des Leiters des Hauptzollamtes Z. seien den Berichterstattern die Kompetenzen und ihre Ausprägungsgrade vor der Gremiumsbesprechung bekannt gewesen. Ihre Vorschläge hätten sich an dieser Kenntnis orientiert, ohne dass es vorgegeben gewesen sei, dass ausgefüllte Beurteilungsentwürfe vorgelegt werden. Nach der Festlegung des Gesamturteils durch den Beurteiler hätten die Berichterstatter die Entwürfe für den Beurteiler vorbereitet und auch mit den entsprechenden Ausprägungsgraden versehen. Diese Vorschläge habe der Beurteiler dann übernommen oder aber auf der Grundlage seiner Einschätzung abgeändert. Was das Gespräch des Klägers mit dem Berichterstatter X. anbelange, sei es so, dass der Berichterstatter in Bezug auf die dienstlichen Leistungen des Klägers hinsichtlich der unmittelbar bevorstehenden Beurteilung keine Folgerungen gezogen habe, da er davon habe ausgehen können, dass das alte Beurteilungsverfahren weiter angewandt werde. Im Übrigen könne ein Berichterstatter kein Beurteilungsergebnis zusagen, zumal ihm der Vergleichsmaßstab fehle. Der Kläger versuche, seine persönliche Einschätzung der von ihm erbrachten Leistungen zur Entscheidungsgrundlage seiner Beurteilung zu machen, was jedoch nicht zulässig sei. Schließlich sei festzustellen, dass das Gesamturteil schlüssig sei, denn es spiegele sich in den Einzelwertungen wider. Wer in allen Bereichen überwiegend durchschnittliche Leistungen erbringe, entspreche den gestellten Anforderungen.
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung Bezug genommen. Dem Gericht liegen die Personalakte des Klägers, die Beurteilungsakte sowie eine behördliche Verfahrensakte vor; sämtliche Unterlagen sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, gegen deren Zulässigkeit als allgemeine Leistungsklage Bedenken nicht bestehen, ist begründet, denn die angegriffene Beurteilung erweist sich als rechtsfehlerhaft und verletzt den Kläger in seinen Rechten, sodass die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 01.04.2011 zu verurteilen ist, zur Behebung des Rechtsverstoßes die Regelbeurteilung zum Stichtag 31.01.2010 aus der Personalakte des Klägers zu entfernen.
Nach der ständigen, von dem erkennenden Gericht geteilten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur Beschluss vom 18.08.2009 – 2 B 64.08 – mit zahlreichen weiteren Nachweisen, abgedruckt in juris) hat sich die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung bei dienstlichen Beurteilungen darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat dann auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Vorliegend ist zunächst darauf hinzuweisen, dass seitens des erkennenden Gerichts hinsichtlich der Anwendung der zum 01.06.2010 in Kraft gesetzten Beurteilungsrichtlinien auch auf den davor liegenden Beurteilungszeitraum 01.02.2007 – 31.01.2010 keine Bedenken bestehen, weil hierdurch sichergestellt wird, dass sowohl sämtliche Zolloberinspektoren einerseits als auch (worauf später noch weiter einzugehen sein wird) die dieselben (gebündelten) Dienstposten bekleidenden Zollinspektoren und Zollamtmänner andererseits nach identischen Maßstäben beurteilt werden und auf diese Weise die Einheitlichkeit eines Beurteilungsmaßstabes als unabdingbare Voraussetzung für einen sachgerechten Vergleich der Beamten untereinander (siehe hierzu BVerwG, Urteil vom 02.03.2000 – 2 C 7/99–, abgedruckt in juris) gewährleistet wird.
Fehlerhaft ist die streitgegenständliche Beurteilung bereits deshalb, weil sie ihre von Gesetzes wegen vorgegebene Zweckbestimmung nicht erreichen kann.
Die dienstliche Beurteilung eines Beamten ist regelmäßig dazu bestimmt, als Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu dienen (BVerwG, Urteil vom 24.11.1994 – 2 C 21/93–, abgedruckt in juris).Sie dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang (Art. 33 Abs. 2 GG) ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern, wobei sie ihre wesentliche Aussagekraft erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in dienstlichen Beurteilungen anderer Beamten erlangt (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 27.02.2003 – 2 C 16/02–, abgedruckt in juris). Sie ermöglicht so die optimale Verwendung des Beamten zur Gewährleistung der im öffentlichen Interesse liegenden qualifizierten Erfüllung hoheitlicher Aufgaben. Gleichzeitig dient sie aber auch dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. Demzufolge kommt ihr eine maßgebliche Bedeutung bei der personellen Auswahlentscheidung des Dienstherrn zu, was zwangsläufig eine größtmögliche Vergleichbarkeit voraussetzt (BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 – 2 A 7/07–, abgedruckt in juris).
Die normative Umsetzung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben findet sich in § 21 BBG sowie in den Vorschriften der Bundeslaufbahnverordnung – BLV –. Demzufolge sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen (§ 21 Satz 1 BBG, § 48 Abs. 1 BLV); in der dienstlichen Beurteilung sind die fachliche Leistung der Beamtin oder des Beamten nachvollziehbar darzustellen sowie Eignung und Befähigung einzuschätzen (§ 49 Abs. 1 BLV).
Maßgebliche Bedeutung bei der hier vorzunehmenden rechtlichen Bewertung der beanstandeten Beurteilung kommt dem Umstand zu, dass sie Leistungen des Klägers würdigt, die auf einem so genannten gebündelten Dienstposten erbracht worden sind, denn der Kläger ist auf einem Dienstposten tätig, der drei Besoldungsgruppen – A 9g, A 10 und A 11 BBesO - zugeordnet ist.
Eine Bündelung von Dienstposten dergestalt, dass dem statusrechtlichen Eingangsamt zugleich zwei Beförderungsämter zugeordnet werden, muss erheblichen Bedenken begegnen. Nach § 18 BBesG sind die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen, die Ämter sind nach ihrer Wertigkeit unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren den Besoldungsgruppen zuzuordnen. Beförderungsämter dürfen regelmäßig nur eingerichtet werden, wenn sie sich von den Ämtern der niedrigeren Besoldungsgruppe nach der Wertigkeit der zugeordneten Funktionen wesentlich abheben (§ 25 BBesG).
Zu diesen normativen Vorgaben steht eine Dienstpostenbündelung wie die hier vorliegende erkennbar in Widerspruch (so Hess. VGH, Urteil vom 09.03.2010 – 1 A 286/09–, abgedruckt in juris). Ob die nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 30.06.2011 – 2 C 19.10–, abgedruckt in juris) erforderliche Voraussetzung, wonach die Einrichtung gebündelter Dienstposten einer besonderen sachlichen Rechtfertigung bedarf, die sich nur aus den Besonderheiten der jeweiligen Verwaltung ergeben kann, im Bereich der Zollverwaltung erfüllt ist, erscheint sehr fraglich, zumal es bereits an einer entsprechenden Darlegung seitens der Beklagten fehlt. Unbeschadet der Frage der Zulässigkeit der Einrichtung gebündelter Dienstposten bleibt jedenfalls festzuhalten, dass der Kläger seine Tätigkeit auf einem derartigen gebündelten Dienstposten ausübt, ohne dass dies in der auf der Grundlage der aktuellen Beurteilungsrichtlinien erstellten Regelbeurteilung näher dargelegt oder gar entsprechend gewichtet wird.
Der für den Kläger unter dem 23.11.2010 gefertigten Regelbeurteilung ist unter der Rubrik „Allgemeine Angaben“ zu entnehmen, dass der Kläger die Amtsbezeichnung „Zolloberinspektor“ trägt und in die Besoldungsgruppe A 10 eingegliedert ist. Im Abschnitt „Aufgabengebiete im Beurteilungszeitraum“ wird ausgeführt, dass der Kläger zunächst als „Sachbearbeiter im Sachgebiet W. und V. (A 9g / A 11)“ eingesetzt war und anschließend als „Sachbearbeiter Y (A 9g / A 11)“. Wann, in welchem Umfang und mit welchem Erfolg der Kläger auf diesem Dienstposten Tätigkeiten ausgeübt hat, die dem statusrechtlichen Amt eines Zollinspektors oder eines Zolloberinspektors oder aber eines Zollamtmannes entsprechen, ist der Beurteilung nicht zu entnehmen. Bei diesen Gegebenheiten kann eine dienstliche Beurteilung ihre oben beschriebene Zweckbestimmung nicht erfüllen. Mag auch wahrscheinlich im konkreten Einzelfall dem Leiter der Dienststelle in etwa der Inhalt der von dem Beamten während des Beurteilungszeitraums ausgeübten Tätigkeiten und deren Wertigkeit bekannt sein, so kann dies bereits ausgeschlossen werden, soweit es um den Bereich des Dienstherrn in seiner Gesamtheit geht; dass Dritte eine entsprechende Ein- bzw. Zuordnung einer solchen dienstlichen Beurteilung vornehmen können, ist gänzlich ausgeschlossen. Dies bedeutet, dass mit einer derartigen Beurteilung ein sachgerechter Vergleich miteinander konkurrierender Beamten nicht möglich ist, sie ermöglicht auch nicht die optimale Verwendung des Beamten, und sie kann gerade nicht „zur Klärung einer Wettbewerbssituation“ (so BVerwG, Urteil vom 27.02.2003 a.a.O.) beitragen.
Zur Verdeutlichung:
Im Hauptzollamt Darmstadt ist eine nicht geringe Anzahl von Zolloberinspektoren auf gebündelten Dienstposten der hier beschriebenen Art eingesetzt. Treten sie bei der Besetzung eines freien Dienstpostens als Statusbewerber untereinander in Konkurrenz, entfällt bei identischem Gesamturteil die Möglichkeit einer Auswahl nach Leistungskriterien, weil der Bewerber, der auf einem gebündelten Dienstposten (A 9g / A 11) überwiegend Aufgaben wahrgenommen hat, die dem statusrechtlichen Amt eines Zollinspektors entsprechen, beurteilungsmäßig demjenigen Bewerber gleichgestellt ist, der vorwiegend mit Aufgaben befasst war, die der Wertigkeit eines Beförderungsamtes entsprechen. Ein solches Ergebnis mag im Bereich der (beförderungslosen) Übertragung eines Dienstpostens als noch hinnehmbar erscheinen, da dem Dienstherrn insoweit ein sehr weiter Organisationsspielraum zur Verfügung steht und es im Wesentlichen um die Wahrnehmung öffentlicher Interessen und weniger um Rechte der betroffenen Beamten geht. Gänzlich anderes gilt jedoch dann, wenn es um ein Beförderungsauswahlverfahren geht, denn hier konkurrieren dann Beamte, die – obwohl im gleichen statusrechtlichen Amt – möglicherweise Aufgaben von höchst unterschiedlicher Wertigkeit (A 9 – A 10 – A 11) wahrgenommen haben, ohne dass dies deutlich gemacht oder gar inhaltlich gewürdigt würde mit der Folge, dass der Zollinspektor, dessen durchschnittliches Gesamturteil auf einer den Anforderungen entsprechenden Bewältigung der üblicherweise einem Inspektor übertragenen Aufgaben beruht, leistungsmäßig demjenigen gleichgestellt wird, der die wertigeren Aufgaben der Funktion eines Amtmanns ebenfalls den Anforderungen entsprechend erledigt hat. Noch drastischer stellt sich die Situation dar, wenn Status- und Beförderungsbewerber außerhalb der Zollverwaltung um einen (nicht gebündelten) Dienstposten konkurrieren, denn dann mag es beispielsweise zu Konstellationen kommen, bei denen der Zolloberinspektor, der überwiegend und mit gutem Erfolg Aufgaben eines Inspektors wahrgenommen hat, beurteilungsmäßig besser dasteht als der Zollamtmann, der die Aufgaben eines nach A 11 besoldeten Beamten in einer den durchschnittlichen Anforderungen entsprechenden Weise erledigt hat. Lassen sich – wie dies bei Beurteilungen, die den Vorgaben der BRZV folgen, regelmäßig der Fall ist – weiterführende Feststellungen zur Einordnung der Wertigkeit einer solchen Beurteilung im System des gebündelten Dienstpostens nicht treffen, verfehlt die Beurteilung zwangsläufig ihre Zweckbestimmung, sie ist rechtswidrig und verletzt den Beamten in seinen Rechten.
Dieser Bewertung lässt sich seitens der Beklagten nicht mit Erfolg entgegenhalten, es handele sich hierbei um Erwägungen eher theoretischer Natur, denn in der Regel würden auch die auf gebündelten Dienstposten tätigen Beamten ihrem statusrechtlichen Amt entsprechend beschäftigt, und außerdem sei dem Dienstherrn gerade bei einer Konkurrenzsituation durchaus bewusst, welche konkreten Leistungen der jeweiligen Beurteilung zugrunde liegen.
Was den erstgenanntem Einwand anbelangt: Wäre die behördliche Argumentation zutreffend, wäre nichts naheliegender, als das offensichtlich im Bereich der Zollverwaltung bundesweit betriebene System der gebündelten Dienstposten aufzugeben, weil es dann an jeglicher sachlichen Rechtfertigung für ein Abweichen von den Vorgaben des Besoldungsrechts fehlt.
Im Übrigen wäre es eine unzulässige Verengung des maßgeblichen Blickwinkels, wollte man von der Erfüllung der Zweckbestimmung einer Beurteilung bereits dann sprechen, wenn jedenfalls der jeweilige Beurteiler oder aber der Dienststellenleiter zu einer den obigen Maßstäben entsprechenden Würdigung der Beurteilung in der Lage ist, auch wenn dies der Beurteilung selbst nicht entnommen werden kann. Der Kläger ist Bundesbeamter, sein Dienstherr ist die Bundesrepublik Deutschland. Es muss daher zumindest gewährleistet sein, dass im gesamten Bereich seines Dienstherrn eine ihm erteilte dienstliche Beurteilung ihre oben beschriebene Zweckbestimmung erfüllen kann. Dies ist jedoch zu verneinen, denn es erscheint ausgeschlossen, dass beispielsweise der Leiter des Hauptzollamtes U. bei einer Bewerbung des Klägers in der Lage sein könnte, eine sachgerechte Einordnung der vom Kläger auf einem gebündelten Dienstposten beim Hauptzollamt
Darmstadt erbrachten dienstlichen Leistungen vorzunehmen.
Unbeschadet dessen kann es nach Auffassung des erkennenden Gerichts aber auch nicht darauf ankommen, ob im Bereich des jeweiligen Dienstherrn ein den gesetzlichen Vorgaben Rechnung tragendes Verständnis der Beurteilung möglich ist, denn die Anforderungen an eine dienstliche Beurteilung ergeben sich letztlich aus der Verfassung und sind daher dienstherrenübergreifend zu beachten.
Die Fehlerhaftigkeit der angegriffenen Regelbeurteilung des Klägers folgt aber nicht nur aus der vorstehend erörterten Verfehlung der Zweckbestimmung aufgrund der Problematik der gebündelten Dienstposten, sondern ist des Weiteren auch in der fehlenden Transparenz und Plausibilität der Beurteilung begründet.
Dies gilt zunächst mit Blick auf die Bewertung der einzelnen zur Beurteilung anstehenden Kriterien. Wie dargestellt, ist nach den einschlägigen Richtlinien hinsichtlich jedes Einzelmerkmals auf der Skala von „A“ (= überragend ausgeprägt) bis „F“ (= sehr schwach ausgeprägt) der jeweilige Ausprägungsgrad durch ein entsprechendes Kreuz anzugeben. Bei 23 Kriterien ist dem Kläger der Ausprägungsgrad „D“ (= durchschnittlich ausgeprägt) bescheinigt worden, bei einem Kriterium der Ausprägungsgrad „E“ (= schwach ausgeprägt). Seitens des Gerichts bestehen bereits nicht unerhebliche Zweifel, ob es tatsächlich einen hinsichtlich Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung derart „undifferenzierten“ Beamten geben kann, bei dem 23 inhaltlich durchaus verschiedenartige Bereiche und Fähigkeiten betreffende Merkmale allesamt gleichermaßen „durchschnittlich ausgeprägt“ sein sollen, wobei diese Bedenken noch dadurch verstärkt werden, dass bei der Kammer weitere Verfahren von Zolloberinspektoren bzw. Zolloberinspektorinnen anhängig sind, bei denen alle 24 Kriterien mit „D“ (= durchschnittlich ausgeprägt) bewertet wurden.
Dem soll indes nicht weiter nachgegangen werden, denn die fehlende Transparenz bzw. Nachvollziehbarkeit ergibt sich jedenfalls daraus, dass einzelnen Kriterien in Klammern Erläuterungen beigefügt sind, die verschiedenartige Fähigkeiten betreffen, ohne dass erkennbar wäre, welche dieser Fähigkeiten (einzelne? – mehrere? – alle?) als „durchschnittlich ausgeprägt“ bewertet werden.
So heißt es unter Nr. 1:
Fachwissen (Umfang und Differenziertheit der erforderlichen Kenntnisse; Vertiefung und Erweiterung von Fachwissen )
Unzweifelhaft sind im Klammerzusatz verschiedene, sich weder deckende noch einander ausschließende Kompetenzen des Klägers angesprochen; wie respektive worauf bezogen die „durchschnittliche Ausprägung“ zu verstehen ist, kann der Beurteilung nicht entnommen werden.
Nichts anderes gilt – um nur ein weiteres Beispiel zu nennen – hinsichtlich der Nr. 7. Dort geht es um Steuerungsmethoden, der Klammerzusatz lautet wie folgt:
Fähigkeit zu effizientem Vorgehen, Ausrichtung an optimaler Kosten- / Nutzenrelation; aktive Steuerung von Arbeitsprozessen und Aufgaben
Auch hier sind fraglos verschiedene Kompetenzen angesprochen, die sich ergänzen können, dies aber keineswegs müssen, denn es ist jedenfalls vorstellbar, dass ein Beamter bei der Erledigung der ihm übertragenen Aufgaben effizient vorgeht, ohne dass ihm damit jedoch auch die Fähigkeit zur aktiven Steuerung von Arbeitsprozessen und Aufgaben bescheinigt werden müsste – welche der in Rede stehenden Kompetenzen „durchschnittlich ausgeprägt“ ist, kann der Beurteilung nicht entnommen werden.
Aber auch mit Blick auf das nach § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV erforderliche Gesamturteil erweist sich die angegriffene Beurteilung als rechtsfehlerhaft.
In Anknüpfung an die obigen Ausführungen zur Zweckbestimmung einer dienstlichen Beurteilung ist darauf hinzuweisen, dass Gesamturteil und Einzelwertungen in dem Sinne übereinstimmen müssen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelwertungen herleiten lässt. Eine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, wonach beispielsweise die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelbewertungen darstellt, ist nicht erforderlich, vielmehr wäre eine rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils mangels einer entsprechenden Rechtsgrundlage unzulässig (zu Vorstehendem siehe BVerwG, Urteil vom 21.03.2007 – 2 C 2.06–, abgedruckt in juris).
Das abschließende Gesamturteil soll die entscheidende zusammenfassende Bewertung der dienstlichen Leistungen des Beamten darstellen, hierdurch soll der Vergleich mit anderen Beamten als potentiellen Beförderungskonkurrenten ermöglicht werden, es soll sowohl dem Dienstherrn als auch dem betroffenen Beamten Aufschluss darüber geben, wo der Einzelne im Leistungswettbewerb einzuordnen ist (so BVerwG, Urteil vom 27.02.2003 – 2 C 16/02–, abgedruckt in juris). Das Gesamturteil ist daher – um seiner Zweckbestimmung gerecht werden zu können – durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 27.09.2011 – 2 VR 3/11–, abgedruckt in juris).
Diesen Anforderungen wird die Vergabe des Gesamturteils der angegriffenen, auf den aktuellen Beurteilungsrichtlinien beruhenden Beurteilung des Klägers nicht gerecht.
Die Einzelbewertungen beschränken sich – wie erwähnt – auf das Ankreuzen einer durch einen Buchstaben gekennzeichneten Rubrik, die für einen bestimmten Ausprägungsgrad („überragend ausgeprägt“, „sehr stark ausgeprägt“, „stark ausgeprägt“ etc.) steht. Die Rubrik „Ergänzende Bemerkungen“ ist nicht ausgefüllt, das Gesamturteil lautet „den Anforderungen entsprechend (6 Punkte)“.
Bei objektiver Betrachtungsweise, also aus der Sicht eines verständigen Dritten, kann unter den gegebenen Umständen von einem transparenten, aus der Bewertung der vorangegangenen Einzelmerkmale entwickelten, in sich schlüssigen und demzufolge nachvollziehbaren Gesamturteil nicht gesprochen werden. Bereits die Beurteilung der einzelnen Kompetenzen erweist sich (unbeschadet der oben erörterten Problematik der alternativen Kriterien einzelner Merkmale) wegen der Beschränkung auf eine rein notenmäßige Bewertung ohne jeden verbalen Zusatz als aus sich heraus nicht aussagekräftig, denn jedenfalls der betroffene Beamte, aber auch jeder in einer Konkurrenzsituation zur Entscheidung berufene Amtsträger, der nicht mit dem jeweiligen Beurteiler identisch ist, vermag allein aus einer solchen numerischen Auflistung von 23 gleichlautenden Ausprägungsgraden nicht zu erkennen, wo die Stärken und Schwächen des Beamten liegen, wo beispielsweise Entwicklungspotential gesehen wird und wo – um nur einige wenige Beispiele zu nennen – sich der Beamte möglicherweise hervorgetan hat und wo er hinter seinem festgestellten Leistungsvermögen zurückgeblieben ist. Alleine das Studium seiner Beurteilung, bei der in 23 von 24 Einzelmerkmalen dem beurteilten Beamten ohne jede weitere Erläuterung eine „durchschnittliche Ausprägung“ attestiert wird, gibt dem Beamten keinen Aufschluss darüber, welche der von ihm erbrachten konkreten Leistungen mit welcher Überlegung des Dienstherrn welche Würdigung erfahren haben; auch wird der Beamte nicht in der Lage sein, aus einer solchermaßen vorgenommenen Beurteilung seiner verschiedenen Kompetenzen ableiten zu können, wo aufgrund der bei ihm vorhandenen Fähigkeiten Steigerungsmöglichkeiten bestehen mit dem Ziel der Verbesserung der entsprechenden Beurteilung. Eine solche Beurteilung ist demzufolge ungeeignet, den Standort eines Beamten im Leistungswettbewerb mit anderen Beamten zu bestimmen oder aber – um an die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 27.02.2003 (a.a.O) anzuknüpfen – die Klärung einer Wettbewerbssituation herbeizuführen. Dem lässt sich auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, im Zusammenhang mit der Bekanntgabe der Beurteilung würde ein ausführliches Beurteilungsgespräch mit dem betreffenden Beamten geführt, denn alleine schon wegen der fehlenden schriftlichen Fixierung vermag ein solches Gespräch die aufgezeigten Mängel und Defizite nicht zu beheben.
Eine dienstliche Beurteilung wie die dem Kläger erteilte, in der die erbrachten Leistungen ohne weitere Begründung nur durch Ausprägungsgrade gewürdigt werden, die dann ihrerseits – wiederum ohne weitere Erläuterung – die Grundlage eines von fünf vorgegebenen Prädikaten als Gesamturteil darstellen, ist rechtswidrig (ebenso VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.11.2010 – 4 S 2416/10–, abgedruckt in juris).
Allerdings bedeutet dies nicht, dass die Beschränkung der Beurteilung einzelner Kompetenzen auf die Vergabe von Noten bzw. entsprechend definierte Buchstaben ohne weitere Verbalisierung schlechterdings unzulässig wäre (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 31.01.1994 – 2 B 5/94–, abgedruckt in juris). Die vorstehend aufgezeigten Defizite mögen sich dann beheben lassen, wenn die Einzelbewertungen frei von Widersprüchlichkeiten sind und die erforderliche abwägende Gewichtung unter Benennung der jeweils maßgeblichen Kriterien und Erwägungen des Dienstherrn im Rahmen des Gesamturteils erfolgt, das dann seinerseits – weil dem Gebot der Transparenz und insbesondere der Nachvollziehbarkeit entsprechend – eine differenzierte, vergleichende Würdigung und Einordnung der einzelnen Beamten ermöglicht. An einem solchen Gesamturteil fehlt es hier jedoch.
Soweit seitens der Beklagten in diesem Zusammenhang eingewandt wird, das Gesamturteil sei deshalb schlüssig, weil ein Beamter, dem in nahezu allen Bereichen durchschnittliche Leistungen bescheinigt würden, eben insgesamt den gestellten Anforderungen entspreche, vermag das Gericht dem nicht zu folgen, denn eine derartige Betrachtungsweise lässt außer Acht, dass jedenfalls bei Beurteilungssystemen wie dem hier zugrunde liegenden das Gesamturteil nicht aus einer letztlich rein rechnerischen Zusammenfassung der Einzelbewertungen bestehen darf, weil hierdurch Transparenz, Plausibilität und Vergleichbarkeit der Beurteilungen nicht gewährleistet sein können.
An dieser Bewertung ändert sich schließlich auch nichts dadurch, dass nach der einschlägigen Notenskala gemäß Nr. 9.2 der Richtlinien bei den fünf Prädikaten des Gesamturteils jeweils Bandbreiten von drei Punkten vorgesehen sind.
Hierbei fällt zunächst auf, dass den Richtlinien selbst keinerlei Hinweise zu entnehmen sind, nach welchen Kriterien die einzelnen Punktwerte innerhalb eines jeden Prädikats vergeben werden. Zwar hat die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung in einem Parallelverfahren hierzu erklärt, der maßgebliche Schlüssel existiere und sei als Software in dem entsprechenden Computerprogramm enthalten. Dass ein solcher Hinweis nicht ausreichend sein kann, den Nachweis der gleichförmigen Handhabung der Beurteilungsrichtlinien zu erbringen, liegt auf der Hand, zumal ein derartiger „Schlüssel“ nach Auffassung des Gerichts Inhalt der von der obersten Dienstbehörde erlassenen Richtlinien sein müsste. Dem soll jedoch mangels Entscheidungserheblichkeit hier nicht weiter nachgegangen werden.
Maßgeblich ist vielmehr, dass auch bei sachgerechter, gleichförmiger Anwendung eines solchen Schlüssels in Form der Transformation vorhandener buchstabenmäßig benannter Ausprägungsgrade in ein dreistufiges Punktesystem im Rahmen des Gesamturteils keine qualitative Änderung der Beurteilung in ihrer Gesamtheit erreicht werden könnte, denn letztlich würden durch Buchstaben zum Ausdruck gebrachte, nicht weiter verbalisierte Einzelbeurteilungen, die ihrerseits gemäß den obigen Ausführungen ohne die erforderliche inhaltliche Aussagekraft sind, in ein jeweils dreistufiges Punktsystem übergeleitet, dem es in der von der Richtlinie vorgegebenen Form ebenfalls an der notwendigen Aussagekraft mangelt.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die dienstliche Beurteilung des Klägers zum Stichtag 31.01.2010 deshalb rechtswidrig ist, weil sie – erstellt auf der Grundlage der einschlägigen Richtlinien – nicht erkennen lässt, wie die von dem Kläger als einem einen gebündelten Dienstposten (A 9g / A 11) bekleidenden Zolloberinspektor erbrachten Leistungen mit Blick auf die Wertigkeiten der wahrgenommenen Aufgaben im Einzelnen gewichtet und in Bezug auf sein statusrechtliches Amt gewürdigt werden. Des Weiteren ist die dienstliche Beurteilung auch deshalb rechtswidrig, weil es in Anwendung der genannten Richtlinien zu Beurteilungen kommt, denen es sowohl hinsichtlich der Bewertung der einzelnen Kompetenzen als auch bezüglich des Gesamturteils an der erforderlichen Transparenz und Plausibilität fehlt.
Dem Begehren des Klägers war daher dergestalt zu entsprechen, dass die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 01.04.2011 verurteilt wird, die Regelbeurteilung zum Stichtag 31.01.2010 aus der Personalakte des Klägers zu entfernen, da nur auf diese Art und Weise die in der fehlerhaften Beurteilung liegende Rechtsverletzung des Klägers beseitigt werden kann.
Als unterlegene Beteiligte hat die Beklagte die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, da der Kläger aufgrund seiner persönlichen Fähigkeiten und unter Berücksichtigung der Gesamtumstände des komplexen und rechtlich schwierig gelagerten Falles die Inanspruchnahme anwaltlichen Beistandes für erforderlich halten durfte.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung und die Sprungrevision waren zuzulassen, da die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür (vgl. §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 sowie §§ 134 Abs. 2 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) vorliegen, denn die Frage der Rechtmäßigkeit der in Anwendung der im gesamten Bereich der Zollverwaltung sowie der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein gültigen Beurteilungsrichtlinien (BRZV) gefertigten dienstlichen Beurteilungen hat grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 BBG
§ 18 BBesG
§ 25 BBesG
§ 167 VwGO
§ 21 Satz 1 BBG
§ 48 Abs. 1 BLV
§ 49 Abs. 1 BLV
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BLV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 134 Abs. 2 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 B 64.08
2 C 7/99
2 C 21/93
2 C 16/02
2 A 7/07
1 A 286/09
2 C 19.10
2 C 2.06
2 VR 3/11
4 S 2416/10
2 B 5/94