Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-05, Aktenzeichen 20 B 2104/99.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0505.20B2104.99AK.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Der Streitwert wird auf 50.000,-- DM festgesetzt.
Gründe Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin OVG NRW 20 D 129/99.AK gegen die "Interimsgenehmigung" des Antragsgegners vom 2. November 1999 - 512-31-21/3 DL - in der Fassung des Änderungsbescheides vom 25. Februar 2000 wiederherzustellen, hat keinen Erfolg. Die dem Senat nach §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO aufgegebene Interessenabwägung fällt schon deswegen zugunsten des Antragsgegners und der Beigeladenen aus, weil die Anfechtungsklage der Antragstellerin nach den vorliegenden Erkenntnissen nicht im erforderlichen Maße Erfolg verspricht. Die Prüfung ergibt keine ohne weiteres tragfähigen Anhaltspunkte für den Schluss, dass die Genehmigung aus Gründen rechtswidrig ist, die eine Rechtsverletzung der Antragstellerin beinhalten und zu einer Aufhebung der Genehmigung führen können. Den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache ist vorliegend maßgebliches Gewicht zu geben. Das in § 80 VwGO angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen aufschiebender Wirkung des Rechtsbehelfs und sofortiger Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts kann in Fällen der Anfechtung eines begünstigenden Verwaltungsakts durch Drittbetroffene nicht unbesehen zugrunde gelegt werden, da sich die berührten Rechtspositionen des Begünstigten und des belasteten Dritten prinzipiell gleichrangig gegenüberstehen. Die mit diesen Rechtspositionen jeweils verknüpften Interessen sind durchweg so verschiedenartig, dass es schwer fällt, für sie nachvollziehbare Gewichtungskriterien aus der Rechtsordnung zu gewinnen. Daraus leitet sich jedenfalls in Fällen gewichtiger und schwer oder gar nicht rückgängig zu machender Folgen das Erfordernis ab, die Erfolgsaussichten eingehend zu prüfen - soweit die Eilbedürftigkeit der Sache dies erlaubt - und das Ergebnis in den Mittelpunkt der Abwägung zu stellen. Führt die Prüfung zu einer verlässlichen Erfolgsprognose, so ist dem für die Abwägung im Allgemeinen entscheidende Bedeutung beizumessen. Ein weiterer Gesichtspunkt kommt hinzu, wenn - wie hier - vorläufiger Rechtsschutz gegen einen Verwaltungsakt gesucht wird, mit dem ein dem Gemeinwohl dienendes Vorhaben eines privaten Trägers zugelassen worden ist: Das öffentliche Vollzugsinteresse und die privaten Vollzugsinteressen des Vorhabenträgers weisen in ihrer Häufung typischerweise ein strukturelles Gewicht auf, dem gegenüber sich private Aufschubinteressen von Drittbetroffenen bei einer die rechtliche Beurteilung ausblendenden Interessenabwägung regelmäßig nicht durchsetzen könnten. Vgl. Senatsbeschluss vom 22. Oktober 1999 - 20 B 1150/99.AK - m.w.N. auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Der Antragsgegner hat die Entscheidungen unter A. I. bis III. der streitigen Genehmigung als Änderung der Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 in deren bei Erteilung der Interimsgenehmigung vorliegenden Fassung getroffen und sich dabei zu Recht auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG gestützt: Die Entscheidungen betreffen die Auflage III der Betriebsgenehmigung, die sie in bedeutenden Teilen neu fassen bzw. ersetzen und ergänzen. Sie ermöglichen eine Änderung des Umfangs und der zeitlichen Verteilung des Flugverkehrs am Flughafen der Beigeladenen mit Auswirkung auf die Schutzansprüche der Nachbarschaft. Wegen der Erweiterung der rechtlich nutzbaren Kapazität des Flughafens liegt eine wesentliche Abweichung von Regelungen der Betriebsgenehmigung (festgelegt u.a. im Planfeststellungsbeschluss 1983/1985) vor. Die Fassung der Interimsgenehmigung lässt keine Rechtsverletzung erkennen. Namentlich weist die Genehmigung keine Unbestimmtheit zu Lasten der Antragstellerin auf, soweit sie unter A. bestimmt hat, dass die Anlage- und Betriebsgenehmigung "einstweilig - bis zur Entscheidung über den Antrag der Flughafen Düsseldorf GmbH (FDG) vom 26.08.1999" geändert wird. Unabhängig von der Frage, ob durch eine derartige Festlegung des Geltungszeitraums abwägungserhebliche Positionen der Antragstellerin berührt werden können, ist ein etwaiger Bestimmtheitsmangel jedenfalls entfallen, nachdem der Antragsgegner die Genehmigung mit Änderungsbescheid vom 25. Februar 2000 durch ein kalendarisches Geltungsende (den 24. März 2001) präzisiert und damit die Ungewissheit über die maximale Geltungsdauer der Interimsgenehmigung - u.a. auf Einwand der Antragstellerin - beseitigt hat. Somit verliert die Interimsgenehmigung - je nachdem, was früher eintritt - entweder mit dem Wirksamwerden (§ 43 VwVfG NRW) der Entscheidung über den sog. Hauptantrag der Beigeladenen vom 26. August 1999 (S. 14 f. der Genehmigung) oder spätestens zum Ende des Winterflugplans 2000/2001 ihre Gültigkeit. Es kann nicht deshalb von einer Rechtsverletzung der Antragstellerin und einem abzusehenden Erfolg der Anfechtungsklage ausgegangen werden, weil der Antragsgegner sie vor der Erteilung der Genehmigung am Genehmigungsverfahren nicht beteiligt hat. Freilich gesteht die Rechtsprechung kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften im Einwirkungsbereich eines Flugplatzes regelmäßig ein formelles Recht auf Beteiligung an luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren (durch Information und Anhörung) zu, das als selbständig durchsetzbares, "absolutes" Verfahrensrecht verstanden wird. Die "Absolutheit" dieses Verfahrensrechts äußert sich darin, dass die bei Missachtung drittschützender Verfahrensvorschriften sonst vorzunehmende Prüfung, ob sich der gerügte Fehler auf die (Abwehr-, Schutz- oder Einwirkungs-)Rechte des Dritten konkret ausgewirkt haben kann, entbehrlich ist. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober 1991 - 7 B 99.91 und 7 ER 301.91 -, Buchholz 445.5 § 17 WaStrG Nr. 2; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 28 Rdnr. 69; Schoch/Schmidt- Aßmann/ Pietzner, VwGO, Loseblatt- Kommentar (Stand: März 1999), § 42 Abs. 2 Rdnrn. 73 ff. Daher macht das Unterlassen einer gebotenen kommunalen Beteiligung eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung objektiv rechtswidrig und verletzt die Körperschaft in einem subjektiv- öffentlichen Recht, sodass die Genehmigung der Aufhebung unterliegt - ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache. Diese Grundsätze gelten für die erstmalige Genehmigung ebenso wie für den hier gegebenen Fall der Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1969 - IV C 82.66 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2; Urteil vom 22. Juni 1979 - 4 C 40.75 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11 (S. 27); Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -, Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 1 (S. 11); OVG NRW, Urteil vom 14. Juli 1982 - 20 A 762/80 -, UA S. 14. Allerdings begegnet es Bedenken, den mit solchem Gewicht versehenen Beteiligungsanspruch der Gemeinde als für schlechthin jede luftverkehrsrechtliche Entscheidung oder Planung begründet anzusehen. Es spricht Überwiegendes dafür, jedenfalls in isolierten Genehmigungsverfahren, denen kein Planfeststellungsverfahren nachfolgt und bei denen daher die Erwägung nicht greift, dass sich die Auswirkungen der abschließenden Planungsentscheidung im vorgelagerten Genehmigungsverfahren noch nicht verlässlich absehen lassen, die Beteiligungspflicht daran zu knüpfen, dass eine Gemeinde durch Auswirkungen des Vorhabens in ihren Rechten aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berührt werden kann. Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979, a.a.O. S. 26; Senatsurteil vom 14. Juli 1982, UA S. 15. Denn das Beteiligungsrecht der Gemeinden ist kein Selbstzweck, sondern dient dem Schutz und der Verwirklichung materieller Rechte, hier der Sicherung der den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungsrechtlich eingeräumten Rechtsstellung. So gesehen ist das strikte Recht auf Verfahrensteilhabe das formelle Gegenstück zur Betroffenheit einer Gemeinde in dieser Rechtsstellung - und nur in dieser. Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1994 - 11 C 18.93 -, Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 5 (S. 7); Urteil vom 20. November 1987 - 4 C 39.84 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 17 (S. 3); OVG NRW, Urteil vom 25. Juni 1992 - 20 A 2761/89 -, UA S. 24; Stelkens/Bonk/ Sachs, a.a.O. § 13 Rdnr. 3. Dementsprechend ist das gemeindliche Beteiligungsrecht anlässlich überörtlicher Fachplanungen entwickelt worden, die das Gemeindegebiet oder Teile dieses Gebietes nachhaltig betrafen und das Selbstverwaltungsrecht unmittelbar beeinträchtigten, vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1969 - IV C 82.66 -, a.a.O. (kontinuierliche Weiterentwicklung der Gemeinde); verneint worden ist es hinsichtlich solcher Maßnahmen, die weder rechtlich noch tatsächlich zu nicht oder nur schwer korrigierbaren Eingriffen in eine Gemeindeplanung oder -entwicklung führten, BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1994, a.a.O. S. 6 f. (Einrichtung von Tieffluggebieten), oder deren Auswirkungen sich nach den konkreten Umständen auf das Flugplatzgelände beschränkten bzw. keinen Bezug zu Rechten der angrenzenden Gemeinde erkennen ließen. Vgl. Senatsbeschluss vom 21. Dezember 1995 - 20 B 3208/95.AK -. Wird die Beteiligungspflicht der Gemeinden nach vorläufiger Beurteilung mithin nur durch die mögliche Betroffenheit in ihrem Selbstverwaltungsrecht ausgelöst, so ist zu beachten, dass nicht jede Planung oder Maßnahme überörtlicher Verwaltungsträger, die auf die örtlichen Verhältnisse einwirkt, damit auch schon das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht berührt. Vgl. näherhin BVerwG, Beschluss vom 23. März 1993 - 7 B 126.92 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92 unter Hinweis auf BVerfG (Vorprüfungsausschuss), Beschluss vom 12. Mai 1980 - 2 BvR 1434/79 -, DVBl. 1981, 374; ferner BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1994, a.a.O. S. 6. Nach diesen Grundsätzen sind aufgrund des derzeitigen Sach- und Streitstandes keine tragfähigen Anhaltspunkte für eine Pflicht zur strikten Verfahrensbeteiligung der Antragstellerin ersichtlich. Verfehlt ist allerdings die Ansicht der Beigeladenen, der jetzt zugelassene Flugbetrieb stelle für die Antragstellerin keine Mehrbelastung dar, weil er hinter der Vorbelastung zurückbleibe, allenfalls dieser entspreche; die Vorbelastung ergebe sich für die Antragstellerin nämlich aus der Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997, die ihr gegenüber bestandskräftig geworden sei. In Wahrheit konnte der auf dieser Grundlage durchgeführte Flugbetrieb der Jahre 1998 und 1999 nicht tatsächlich prägend werden; er kann auch nicht als plangegebene Belastung gelten, nachdem spätestens bei Erteilung der Interimsgenehmigung klar war, dass die Genehmigung vom 10. Dezember 1997 endgültig nicht umgesetzt wird. Bei der Beurteilung der Auswirkungen, die von der Interimsgenehmigung auf das Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin ausgehen können, ist auszuschließen, dass die Planungshoheit beeinträchtigt wird. Rechtliche Beschränkungen der Planungsbefugnisse von Gemeinden im Flughafenumfeld bewirkt die Genehmigung nicht. Anders als etwa bei der Anlegung von Flugplätzen hat die Genehmigung insbesondere keine Bauverbote oder -beschränkungen aus Lärmschutz- oder Sicherheitsgründen im Gefolge (vgl. §§ 5 f. Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm - FlugLSchG - vom 30. März 1971, BGBl. I S. 282; §§ 12 ff. LuftVG). Die bestehenden Planungsbeschränkungen beruhen auf vorgängigen, unabhängig von der Interimsgenehmigung festgelegten und fortbestehenden Rechtsakten: die Festsetzung des Lärmschutzbereichs nach §§ 2, 4 FlugLSchG auf der Verordnung vom 4. März 1974, BGBl. I S. 657, die landesplanerische Lärmschutzzone C auf dem Landesentwicklungsplan (LEP) "Schutz vor Fluglärm" vom 17. August 1998, GV. NRW. S. 512; Ausbauplan und Bauschutzbereich (§ 12 ff. LuftVG) bleiben unberührt. An diesen Bereichen, deren Dimensionen deutlich über die entsprechenden Lärmkonturen des "Interims"-Flugbetriebs hinausgehen, ändert die streitige Genehmigung nichts. Die zugrunde liegenden Berechnungen mögen teilweise überholt sein; in Wegfall geraten sind die auf ihnen aufbauenden Festsetzungen allein deswegen jedoch nicht. Gegenüber der bei Beginn des Winterflugplans 1999/2000 gegebenen genehmigungsrechtlichen Situation führt die Interimsgenehmigung allerdings zu einer signifikanten Ausdehnung der durch Tag- und Nachtfluglärm betroffenen Gemeindegebiete bei nicht minder deutlicher Steigerung der Maximalpegel (vgl. S. 68 ff. der Genehmigung) und überdies zu einer Zunahme der flugbetriebsbedingten gasförmigen Emissionen (S. 90 ff. der Genehmigung). Die Betriebsregelung unter A. I. Nr. 6.2 der Interimsgenehmigung erlaubt nämlich ab dem Winterflugplan 1999/2000 eine reale Steigerung der (lärmrelevanten) Flugbewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOM von 71.000 auf 95.600 in den sechs verkehrsreichsten Monaten, mithin eine Zunahme um rund 35 %. Vergleichspunkt ist insoweit die Genehmigungslage nach Maßgabe des Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985, das sog. Referenzszenario V 1 (S. 66 ff. und Karte 2 der Genehmigung). Die Ansicht des Antragsgegners, die Auflage Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses sei zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung "unbeachtlich", weil - was zutrifft - noch eine Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss anhängig ist (S. 43 der Genehmigung), und deshalb bewirke die Interimsgenehmigung lediglich eine "theoretische Zunahme der Flugbewegungen" (S. 107 f. der Genehmigung), ist unrichtig. Bei zutreffender Würdigung ergibt sich, dass die Bewegungszahlbegrenzung der Auflage Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses am 1. November 1999 ohne weiteres Beachtung verlangt hätte, wäre sie nicht durch die angefochtene Genehmigung abgelöst worden. Mit Beginn dieses Tages endete die Vollziehbarkeit der Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997 (vgl. Senatsbeschluss vom 17. Mai 1999 - 20 B 2493/98.AK -), durch die der Flugbetrieb bis dahin - abweichend vom Planfeststellungsbeschluss - bestimmt worden war. Die Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss, die übrigens im Berufungsverfahren 20 A 1138/97 (mit Senatsbeschluss vom 14. Dezember 1999) erfolglos geblieben ist, hat für die Beachtlichkeit des Planfeststellungsbeschlusses schon seit Ende 1997 keinerlei Bedeutung mehr. Zu dieser Zeit hat der Antragsgegner nämlich mit gesonderter - fortbestehender - Vollziehungsanordnung vom 12. Dezember 1997 - 612-31-21/4 DL - die uneingeschränkte Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses hergestellt; die Beigeladene hat daraufhin die Parallelbahn auch in Zeiten des Spitzenverkehrs in Betrieb genommen und macht seither von den planfestgestellten Möglichkeiten des Parallelbahnsystems umfassend Gebrauch. Damit fehlt - vorbehaltlich ausdrücklicher abweichender Regelungen wie der hier streitigen Interimsgenehmigung - jede denkbare Rechtfertigung dafür, die Flugbetriebsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses zu ignorieren. Die frühere Rechtfertigung leitete sich, wie der Senat im Urteil vom 1. Dezember 1994 - 20 D 80/92.AK -, UA S. 9 näher dargelegt hat, allein daraus ab, dass die Beigeladene - infolge der damals eingreifenden aufschiebenden Wirkung von Anfechtungsklagen - vom Regelungsgefüge des Planfeststellungsbeschlusses nicht in einer Weise Gebrauch machen konnte, die im Gegenzug eine Beachtung der Betriebsbeschränkungen rechtlich geboten hätte. Eine solche Situation besteht, wie gesagt, seit Ende 1997 nicht mehr. Gleichwohl spricht wegen der seit langem bestehenden konkreten Situation der Umlandgemeinden des Flughafens hinsichtlich dieser faktischen Auswirkungen der Interimsgenehmigung nichts dafür, dass durch sie gemeindliche Planungen, Planungsmöglichkeiten oder Einrichtungen nachhaltig beeinträchtigt werden könnten: Da sich die gemäß der Interimsgenehmigung ergebende Gesamt- Lärmbelastung weiterhin vollständig innerhalb der Grenzen der oben genannten Lärmschutzzonen hält, kann die Interimsgenehmigung zu keinen nachteiligen Auswirkungen in planerischer Hinsicht führen: Die Antragstellerin ist nämlich nach §§ 5 ff. FlugLSchG sowie nach landesplanerischen Vorgaben (LEP vom 17. August 1998, a.a.O. S. 539 f.) schon lange gehalten, sich bei ihren Planungen und in ihrer sonstigen Aufgabenwahrnehmung auf ein weit höheres Lärmniveau einzurichten, als es ihr jetzt zugemutet wird. Diese Beschränkungen bestanden und bestehen unabhängig davon fort, dass die tatsächliche Entwicklung günstiger verlaufen ist als bei der Berechnung der Lärmkonturen in den Jahren 1974 und 1983 angenommen. Überdies hatte die Antragstellerin sich auf den Flugbetrieb, der sich am Flughafen der Beigeladenen in den Jahren 1994 bis Anfang 1998 auf der Basis eines Koordinierungseckwertes von 91.000 lärmrelevanten Flugbewegungen faktisch entwickelt hat, einzustellen. Dass dieser Betrieb nicht als rechtswidrig gekennzeichnet werden konnte, hat der Senat bereits im vorgenannten Beschluss vom 17. Mai 1999 - 20 B 2493/98.AK -, BA S. 17 angedeutet; daran ist festzuhalten. Denn bis zum Greifen der Flugbetriebsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses konnte die Nutzung des Flughafens in den Grenzen der Kapazität der Hauptbahn von der Umgebung, auch von der Antragstellerin, rechtlich nicht in Frage gestellt werden. Vgl. Senatsurteil vom 28. April 1989 - 20 A 1853/87 -, ZLW 1991, 61 (73). Über den Flugbetrieb der Jahre 1994 bis Anfang 1998 aber geht der interimsweise zugelassene Betrieb, soweit er lärmrelevant ist, nur mäßig und kaum wahrnehmbar hinaus. Es ist nicht erkennbar, dass sich die Antragstellerin planerisch in konkreter Weise auf eine Verminderung der faktischen Lärmbelastung für die Zeit ab November 1999 eingestellt hätte. Auch soweit sie in ihrer Klageschrift durch Fluglärm gestörte Einrichtungen und Objekte bezeichnet, fehlt deshalb jeder Anhalt, dass diese Objekte gerade durch den von der Interimsgenehmigung zugelassenen zusätzlichen Betrieb in der zu fordernden erheblichen und nachhaltigen Weise gestört werden könnten. Mit Blick darauf und auf die begrenzte Geltungsdauer der Genehmigung ist nicht einsichtig, dass Maßnahmen zur Abwehr von Lärmimmissionen über das von der Antragstellerin ohnehin zu Leistende hinaus geboten sein könnten. Die immer gegebene abstrakte Möglichkeit einer Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit, die die Antragstellerin mit ihrer Bezugnahme auf die am 26. Juni 1995 abgegebene Stellungnahme des Rates der Sache nach geltend macht, genügt hierzu jedenfalls ebenso wenig wie das allgemeine Interesse, von einem Vorhaben der Fachplanung verschont zu bleiben. Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 14.95 -, NVwZ 1997, 904 (905). Mit dieser Feststellung kann es freilich nicht sein Bewenden haben, da Gemeinden auch gegenüber solchen Entscheidungen überörtlicher Verwaltungsträger geschützt sind, die ihre weitere Entwicklung beeinflussen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1994, a.a.O. S. 6 m.w.N.; Beschluss vom 23. März 1993, a.a.O. Auch in dieser Hinsicht können die Regelungen der Interimsgenehmigung im Ansatz von Bedeutung sein. Denn sie lassen gegenüber der Genehmigungslage, die ohne die Interimsgenehmigung zu beachten wäre, einen beträchtlich größeren Flugbetrieb zu, und schneiden damit der Antragstellerin eine konkrete Verbesserung der bestehenden Situation ab. Eine danach in Erwägung zu ziehende Entwicklungsbeeinträchtigung durch die Interimsgenehmigung wird aber eindeutig überlagert durch die Festsetzungen des LEP "Schutz vor Fluglärm", die sich an der "möglichen Endkapazität" (a.a.O. S. 537 zu Nr. 3.3) orientieren und insbesondere nicht von der jeweiligen Genehmigungslage abhängen. Andere Wirkungen der Interimsgenehmigung zum Nachteil der Antragstellerin sind - auch ungeachtet ihrer begrenzten Dauer - nicht zu besorgen. Namentlich kann die Interimsgenehmigung zu einer Anhebung der bei weiteren Planungen der Beigeladenen und Entscheidungen des Antragsgegners relevanten Vorbelastung zum Nachteil der Antragstellerin nichts beitragen. Eine Regelung muss, um für eine Vorbelastung Bedeutung zu erlangen, zumindest ihrem Inhalt nach auf eine dauerhafte Prägung der Verhältnisse gerichtet sein. Der von der Interimsgenehmigung zugelassene Luftverkehr ist hingegen ein Provisorium, das dazu dient, die Zeit bis zur Entscheidung über den unbefristeten weiteren Betrieb zu überbrücken. Wegen dieses Übergangscharakters kann er bei künftigen Entscheidungen des Antragsgegners weder als tatsächlich prägend für die Situation der Nachbarschaft angesehen werden noch erhöhte Duldungspflichten nach den Grundsätzen der plangegebenen Vorbelastung begründen. Über die Zumutbarkeit einer dauerhaften Erhöhung der Flugbewegungszahlen im Verhältnis zu den Festlegungen des Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985, wie von der Beigeladenen unter dem 26. August 1999 beantragt, muss der Antragsgegner im Rahmen des dazu eingeleiteten Genehmigungsverfahrens ohne Rücksicht auf die angefochtene Interimsgenehmigung entscheiden. Nach allem lassen sich hinreichende Anhaltspunkte für eine Notwendigkeit, die Antragstellerin vor Erlass der Interimsgenehmigung zu beteiligen, nicht feststellen. Soweit gemeindliche Belange, Interessen oder Rechte - etwa gemeindliches Grundeigentum - nachteilig betroffen werden, die nicht durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützt sind, kann eine Beteiligung der Antragstellerin nur nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW oder aus Gesichtspunkten der Sachverhaltsermittlung und Problembewältigung geboten gewesen sein. Mit Bezug auf daraus folgende Verfahrensrechte ist die Antragstellerin aber nicht anders geschützt als Private: Da Verfahrensbeteiligungen keinen Selbstzweck erfüllen, sondern Schutz allein im Hinblick auf die bestmögliche Verwirklichung einer hinter ihnen stehenden materiell-rechtlichen Rechtsposition gewähren, führt ihre Verletzung nach gefestigter Regel nur dann zur Aufhebung einer Entscheidung, wenn die konkrete Möglichkeit aufgezeigt wird und besteht, dass die planende Behörde ohne den Verfahrensfehler zum Vorteil der materiellen Rechtsposition anders entschieden hätte. Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1998 - 11 C 3.97 -, NVwZ 1999, 67; Beschluss vom 21. Januar 1998 - 4 VR 3.97 -, NVwZ 1998, 616 (617); Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.97 -, NVwZ-RR 1998, 22 (23); Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 6 (S. 16). Dass dies hier bei rechtzeitiger Beteiligung der Fall gewesen wäre, macht die Antragstellerin mit keinem Wort geltend; eine solche Möglichkeit liegt auch fern, wie sich aus den vorstehenden Gründen ergibt. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass eine vorherige Beteiligung der Antragstellerin zu Unrecht unterblieben ist, kann nicht von einem Erfolg der Klage ausgegangen werden. Ein solcher Fehler dürfte zwischenzeitlich im Wege verfahrensbegleitender Nachholung im Verwaltungsverfahren geheilt worden sein. Die rechtliche Möglichkeit zu einer solchen Heilung ist dem Antragsgegner nicht von vornherein verwehrt. Insofern ist wiederum zu bedenken, dass die Beteiligung der Gemeinden kein Selbstzweck ist, sondern dienende Funktion zugunsten materieller Rechte hat. Zwar besteht bei Zulassung der Heilungsmöglichkeit, gerade soweit Art. 28 Abs. 2 GG betroffen ist, die Gefahr, dass die Genehmigungsbehörde auf Einwände nicht mehr ergebnisoffen reagiert. Doch schließt dieser Gesichtspunkt eine Heilung nicht prinzipiell aus. Vielmehr wird in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Möglichkeit heilender Nachholung von Verfahrensbeteiligungen in weitem Umfang und ohne besondere gesetzliche Grundlage zugelassen. Für Planfeststellungsverfahren gilt es seit langem als zulässig, dass die Behörde von ihr erkannte oder auch nur als möglich unterstellte materielle wie formelle Mängel unter Wiederholung früherer Verfahrensabschnitte jederzeit - auch während anhängiger Rechtsstreitigkeiten - beseitigen kann. Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 1995 - 4 A 1.93 -, BVerwGE 98, 126 (129 f.); Urteil vom 5. Dezember 1986, a.a.O. S. 15. Die unterbliebene oder unzureichende Beteiligung entfällt als Anfechtungsgrund, sobald die Beteiligung ordnungsgemäß erfolgt, und sei es auch "verfahrensbegleitend" nach Klageerhebung. Dies gilt für das qualifizierte, ebenfalls "absolute" Anhörungsrecht von Naturschutzverbänden wie für sonstige substantielle Anhörungsrechte. Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. März 1997 - 11 A 14.96 -, NVwZ-RR 1997, 606 (607); Urteil vom 31. Oktober 1990 - 4 C 7.88 -, BVerwGE 87, 62 (76). Im Grundsatz anerkannt ist auch die Möglichkeit, die Verletzung verfahrensbezogener Rechte von Gemeinden im luftrechtlichen Genehmigungsverfahrens - unter besonderen Voraussetzungen - in einem nachfolgenden Planfeststellungsverfahren zu beseitigen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 1987, a.a.O. Ls. 3 und S. 3. Seit der Einführung des ergänzenden Verfahrens in § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG dürfte eine Gemeinde die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses allein unter Berufung auf die Verletzung ihres "absoluten" Beteiligungsrechts sogar überhaupt nicht mehr beanspruchen können, das Gericht vielmehr gehalten sein, die (fortbestehende) Möglichkeit der Nachholung in dem gesetzlich dafür zur Verfügung gestellten ergänzenden Verfahren von Amts wegen zu berücksichtigen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 19.95 -, BVerwGE 102, 358 (364 ff.) zu § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG hinsichtlich des Beteiligungsrechts anerkannter Naturschutzverbände. In isolierten Genehmigungsverfahren dürfte die Verletzung eines Beteiligungsrechts jedenfalls in entsprechender Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt werden können (arg. § 10 Abs. 8 Satz 2, 2. Halbs. LuftVG), und zwar - nach der zwischenzeitlichen, auch hier beachtlichen Wertung des Gesetzgebers - noch bis zum Abschluss der ersten Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (vgl. die schon bei Genehmigungserteilung geltende Fassung der Vorschrift nach Art. 10 Nr. 5 des 1. ModernG NRW vom 15. Juni 1999, GV. NRW. S. 386). Gegen die Heranziehung dieses Rechtsgedankens bestehen auch im Hinblick auf die Funktion der Gemeindebeteiligung keine durchgreifenden Bedenken. Denn der Schutz kommunaler Beteiligungsrechte reicht im Genehmigungsverfahren - ungeachtet des Fehlens einer besonderen Regelung - nicht weiter als im Planfeststellungsverfahren: In ihrem Charakter als Planungsentscheidung stimmen beide überein und inhaltlich geht das Beteiligungsrecht nicht darüber hinaus, was § 10 Abs. 2 LuftVG Gemeinden im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens einräumt. Die Anhörung dürfte auf dieser Grundlage wirksam nachgeholt worden sein. Der Antragsgegner hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 20. Dezember 1999 über die Genehmigung unterrichtet und ihr die maßgeblichen Unterlagen zur Stellungnahme zugeleitet. Damit hat er ihrem gegenständlichen Informationsbedürfnis Rechnung getragen; Gegenteiliges hat die Antragstellerin nicht dargetan. Auch auf Seiten des Antragsgegners sind die Voraussetzungen für eine Heilung gegeben: Insofern ist erforderlich, dass die Behörde willens und in der Lage ist, der Gemeinde noch nachträglich die Möglichkeit zu einer substantiellen Einflussnahme auf Fortbestand und Inhalt der Genehmigungsentscheidung zu geben. Da die vorherige Anhörung einen wirksameren Schutz der Gemeinde gewährleistet als die Prüfung nachträglicher Einwände, kann der Sinn der Anhörung nur dann erreicht werden, wenn die zuständige Behörde deutlich macht, dass sie die getroffene Entscheidung auf der Grundlage der vorgebrachten Gründe neu und unvoreingenommen geprüft hat. Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1983 - 8 C 180.81 -, NVwZ 1984, 446 (447); Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 28 Rdnrn. 70 f.; § 45 Rdnrn. 73, 75 84; Knack, VwVfG, 6. Aufl. 1998, § 45 Rdnr. 3.3.1. Strikte rechtliche Hindernisse stehen einer Abänderung der angefochtenen Genehmigung bis zu deren Bestandskraft nicht entgegen. Auch sonst dürften sich selbst angesichts der bereits erfolgten Koordinierung und der Planungen der Beigeladenen wegen der insofern von vornherein unsicheren Basis keine den Antragsgegner zwingend bindenden Schranken ergeben. Von der Änderungsmöglichkeit hat der Antragsgegner durch die Änderungsgenehmigung vom 25. Februar 2000 zur Präzisierung der Befristung auch Gebrauch gemacht, und zwar gerade mit Blick auf den von der Antragstellerin im Klageverfahren erhobenen Einwand, das Geltungsende der Genehmigung sei zu unbestimmt. Damit und mit seinen Schriftsätzen vom 17. Januar und 1. März 2000 hat der Antragsgegner zu erkennen gegeben, dass er bereit ist, die Äußerung der Antragstellerin zur Kenntnis zu nehmen, in seine Erwägungen einzubeziehen und ggf. die getroffene Entscheidung sich ergebenden Erkenntnissen anzupassen. Für Weitergehendes bestand hier kein Anlass, da die Antragstellerin die Gelegenheit zu einer Äußerung in der Sache nicht substantiell genutzt hat. Dem Zweck des Beteiligungsrechts ist jedenfalls genügt. Besondere Maßnahmen darüber hinaus sind nicht erforderlich; insbesondere bedarf es für die Anhörung im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG keines förmlichen Verfahrens. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 1993 - 4 B 68.93 -, Buchholz 442.40 § 25 LuftVG Nr. 1 (S. 3); Urteil vom 11. Dezember 1978 - 4 C 13.78 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8 (S. 6). Der Anspruch der Antragstellerin auf gerechte Abwägung ihrer rechtlich geschützten eigenen Belange ist ebenfalls nicht verletzt. Der Antragstellerin kommen im vorliegenden Fall, wie aus den Ausführungen zur Verneinung schon eines Beteiligungsrechts folgt, wehrfähige Positionen aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht zu; sonstige abwägungserhebliche Belange sind weder hinreichend konkret dargetan noch ersichtlich. Auch bei einer nicht maßgeblich auf die Erfolgsaussichten der Klage abhebenden Interessenabwägung überwiegen die Interessen des Antragsgegners und der Beigeladenen diejenigen der Antragstellerin. Der streitigen Genehmigung ist eine Brückenfunktion zugedacht zwischen dem bis zum November 1999 tatsächlich abgewickelten Luftverkehr und einem Verkehr, der durch die hauptsächlich beantragte Genehmigung in absehbarer Zeit rechtlich dauerhaft ermöglicht werden soll. Zwar ist bei der Bewertung des hier streitigen Rechtszustandes zu berücksichtigen, dass es um die Fortführung eines Flugbetriebs geht, der sich in den Jahren 1998 und 1999 auf Risiko der Beigeladenen in Vollziehung einer rechtswidrigen Genehmigung eingestellt hat. Es kann jedoch nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden, dass ein Verkehr dieses Umfangs rechtlich hätte zugelassen werden können - Gegenteiliges ergibt sich insbesondere nicht aus dem angeführten Beschluss des Senats vom 17. Mai 1999 - und - was für die Abwägung vor allem zu beachten ist - künftig rechtsfehlerfrei zugelassen werden kann. Ohne eine Ausnutzung der Interimsgenehmigung wäre nicht nur zu Lasten der Beigeladenen die zeitgerechte Umsetzung einer Genehmigung solchen Inhalts in Frage gestellt, sondern es drohten auch erhebliche Komplikationen, die über das Verhältnis der am Verfahren Beteiligten weit hinausgingen. Denn der Verkehrsflughafen Düsseldorf ist fraglos eine der wichtigsten Luftverkehrsstationen der Bundesrepublik und ein bedeutender Netzpunkt der internationalen Luftverkehrsinfrastruktur. Wegen der damit verbundenen Einbindung eines wesentlichen Teils der auf dem Flughafen der Beigeladenen abgewickelten Flugverbindungen in internationale Verkehrsströme wären bei einer wesentlichen Reduzierung von Flugbewegungen - und sei sie auch nur vorübergehend - insbesondere auch Fluggesellschaften und Fluggäste nachhaltig betroffen. Die in dieser Hinsicht zu besorgenden Konsequenzen sind in Stellungnahmen von Fluggesellschaften, die der Antragsgegner im Genehmigungsverfahren eingeholt hat, nachvollziehbar dargetan. Vor diesem Hintergrund bedürfte es, um die Interessen der übrigen Verfahrensbeteiligten zu überwinden, zumindest der Feststellung, dass der Antragstellerin infolge einer Nichtausnutzung der Interimsgenehmigung hinreichend gewichtige Vorteile zuwachsen würden. Dafür aber enthält das Vorbringen der Antragstellerin keinen Anhaltspunkt; die obigen Ausführungen zur Betroffenheit des Selbstverwaltungsrechts sprechen klar gegen die Möglichkeit solcher Vorteile. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO
§§ 12 ff. LuftVG
§§ 5 ff. FlugLSchG
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3
VwGO
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
GKG
§ 80 VwGO
§ 43 VwVfG NRW
§ 17 WaStrG
§ 6 LuftVG
§ 30 LuftVG
§ 8 LuftVG
§ 25 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 12 ff. LuftVG
§ 13 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 10 Abs. 8
Satz 2 LuftVG
§ 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 10 Abs. 2
LuftVG
Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 10 Nr. 5 des 1. ModernG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ
1997, 904
NVwZ 1999, 67
NVwZ
1998, 616
NVwZ-RR 1998, 22
BVerwGE 98, 126
NVwZ-RR 1997, 606
BVerwGE 87, 62
BVerwGE 102, 358
NVwZ 1984, 446
20 D 129/99
20 B 1150/99
7 B 99.91
7 ER 301.91
IV C 82.66
4 C 40.75
4 C 40.86
20 A 762/80
11 C 18.93
4 C 39.84
20 A 2761/89
20 B 3208/95
7 B 126.92
2 BvR
1434/79
20 B 2493/98
20 A 1138/97
20 D 80/92
20 A 1853/87
4 C 14.95
11 C 3.97
4 VR 3.97
11 C 1.97
4 C
13.85
4 A 1.93
11 A 14.96
4
C 7.88
4 C 19.95
8 C 180.81
4 B 68.93
4 C 13.78