Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-02-12, Aktenzeichen 17 K 6037/01
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2003:0212.17K6037.01.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 00.00.0000 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Entlassung der Kläger aus dem Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen.
Am 00.00.0000 wies im Rahmen eines Strafverfahrenstermins, in dem der Kläger zu 1. als Zeuge auftrat, der Vorsitzende Richter fälschlicherweise darauf hin, dass sich der Kläger bereits im Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen befinde. Zu dieser Zeit hatten allerdings erst Vorgespräche mit den Klägern stattgefunden und die Gefährdungsanalyse war noch nicht endgültig abgeschlossen. Da nunmehr eine akute Gefährdung nicht auszuschließen war, wurden die Kläger (einschließlich ihrer drei Kinder) unverzüglich in das Zeugenschutzprogramm aufgenommen und unmittelbare Schutzmaßnahmen ergriffen.
Am 00. und 00.00.0000 fanden Gespräche mit den Klägern statt, in denen ihnen die Regularien des Zeugenschutzes dargelegt wurden. Die Kläger unterschrieben am 00.00.0000 die Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz". Eine Durchschrift hiervon erhielten sie aus Sicherheitsgründen nicht.
Die Umsiedlung der Kläger geschah anfangs ohne nennenswerte Probleme. Im weiteren Verlauf der Zeugenschutzmaßnahmen am neuen Wohnort kam es dann jedoch zu Unstimmigkeiten zwischen den Beteiligten:
Der Kläger zu 1. führte aufgrund eigener Bemühungen Anfang 2000 Vorstellungsgespräche, u.a. bei der Firma I. , ohne im Voraus die zuständige Zeugenschutzdienststelle zu informieren. Nachdem der Zeugenschutz davon erfahren hatte und Schutzmaßnahmen veranlasst worden waren, nahm der Kläger zu 1. am 00.00.0000 die Arbeit bei der Firma I. auf. Der Kläger zu 1. wurde mündlich auf die Beachtung der Absprachen und auf eventuelle Konsequenzen bei deren Missachtung hingewiesen.
Da der Kläger zu 1. den Anforderungen in der Akkordabteilung der Firma I. auf Dauer nicht genügte, kündigte er zum 00.00.0000 und begann im 0000 bei der Zeitarbeitsfirma U. ein neues Arbeitverhältnis. Hierüber wurde die Zeugenschutzdienststelle erst zwei Wochen nach Aufnahme der Arbeit informiert. Daraufhin wurden die Kläger nochmals in Gesprächen sowie schriftlich über das Zeugenschutzprogramm und die daraus resultierenden Rechte und Pflichten belehrt. Die Zeugenschutzstelle nahm Kontakt zum neuen Arbeitgeber auf, um im Nachhinein Schutzmaßnahmen zu ergreifen.
Im Mai/Juni 0000 erhielt der Kläger zu 1. zwei Schreiben von Inkassounternehmen aus I1. und C. . Er informierte daraufhin die zuständige Zeugenschutzstelle E. . Woher die Inkassounternehmen trotz Datensperrung an die Adresse der Kläger gekommen waren, konnte nicht geklärt werden.
Im Zuge der Beitreibung einer Forderung der Arbeitsverwaltung gegen den Kläger erfolgte am 00.00.0000 ein fruchtloser Vollstreckungsversuch des Vollziehungsbeamten unter der Wohnanschrift der Kläger und im Anschluss daran eine Kontopfändung. Den erst später informierten Beamten des Zeugenschutzes gelang es Ende August 0000 dann, eine Ratenzahlungsvereinbarung zu erreichen, so dass die Kontofreigabe erfolgte.
Am 00.00.0000 stellte sich der Kläger zu 1. in der Justizvollzugsanstalt F. zum Strafantritt. Bereits am 00.00.0000 erhielt er die Genehmigung zum Freigang und zur Aufnahme eines freien Beschäftigungsverhältnisses bei der Firma U1. .
Mit Schreiben vom 00.00.0000 entließ der Beklagte die Kläger und ihre Kinder aus dem Zeugenschutzprogamm. Am 00.00.0000 wurde dieses Schreiben den Klägern in deren Wohnung durch zwei örtliche Zeugenschutzverbindungsbeamte ausgehändigt und es wurden die zur Entlassung führenden Gründe mündlich dargelegt.
Die Kläger meldeten mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 00.00.0000 erhebliche Bedenken gegen die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm an. Es sei unstreitig, dass nach wie vor eine Gefahrenlage für die Familie vorliege. Es müsse mit einer Rache- oder Bestrafungsaktion der Gebrüder E1. , insbesondere des jüngeren Bruders, gerechnet werden, zumal zwischen dem jüngeren Bruder und dem Kläger zu 1. in der Vergangenheit eine enge Beziehung bestanden habe. Die Zeugenschutzverpflichtung sei von den Klägern in dem zu der damaligen Zeit herrschenden „Durcheinander" unterschrieben worden, eine Durchschrift hätten sie aber nicht erhalten. Zudem sei es zu persönlichen Differenzen zwischen dem Kläger zu 1. und dem für ihn zuständigen Beamten vor Ort gekommen.
Der Beklagte stellte sich mit Schreiben vom 00.00.0000 auf den Standpunkt, dass zwar kein Rechtsanspruch auf die Gewährung von Zeugenschutz bestehe, jedoch die positive Entscheidung über die Gewährung von Zeugenschutz als begünstigender Verwaltungsakt gewertet werde. Dieser sei durch das Schreiben vom 00. 00.0000 widerrufen worden. Das anwaltliche Schreiben vom 00.00. werde als Widerspruch gewertet, so dass veranlasst worden sei, die noch nicht aufgehobenen Sperrvermerke zunächst weiter aufrecht zu erhalten.
Mit Schreiben vom 00.00.000 wurde die sofortige Vollziehung der Entlassungsverfügung angeordnet. Zur Begründung wurde ausgeführt: Um wirksamen Zeugenschutz neu aufzubauen, sei eine erneute Umsiedlung in ein anderes Bundesland, verbunden mit erheblichen Kosten, nötig. Das bisherige Verhalten der Kläger rechtfertige jedoch die Annahme, dass auch neu getroffene Maßnahmen unterlaufen und damit wirkungslos würden. Im Interesse einer sparsamen Haushaltsführung könne es nicht hingenommen werden, dass Zeugenschutzmaßnahmen bis zu einer endgültigen Entscheidung in der Hauptsache durchgeführt würden.
Am 00.00.0000 haben die Kläger im zugehörigen Verfahren die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Im Erörterungstermin am 00.00.0000 erklärte der Beklagte, dass bis zu einer die erste Instanz abschließenden Entscheidung Zeugenschutz in der Form gewährt werde, dass passive Maßnahmen aufrechterhalten blieben. Daraufhin erklärten die Beteiligten hinsichtlich des Eilverfahrens den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000, zugestellt am 00.00.0000, wies die Bezirksregierung B. den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde angeführt, der Widerspruchsführer und seine Ehefrau hätten durch eigenmächtiges Verhalten gegen ihre im Rahmen des Zeugenschutzes obliegenden Pflichten verstoßen. Dadurch seien die zu ihrem Schutz ergriffenen Maßnahmen unterlaufen worden; ein wirksamer Zeugenschutz sei nicht mehr gewährleistet. Das bisher gezeigte Verhalten des Klägers zu 1. rechtfertige die Annahme, dass er auch in Zukunft nicht gewillt sein werde, in dem für einen wirksamen Zeugenschutz erforderlichen Maße mitzuwirken und sich an die entsprechenden Vereinbarungen zu halten. Abschließend wurde darauf hingewiesen, dass bei einer konkreten Gefahr für Leib und Leben eine Verpflichtung der Polizei zur Gefahrenabwehr unabhängig von der Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm bestehe.
Am 00.00.0000 haben die Kläger Klage erhoben. Sie tragen vor, dass ihre Verfehlungen ausschließlich im Zusammenhang mit der Suche nach dem Arbeitsplatz entstanden seien. Vor einer Schuldenbereinigung hätten sie sich nicht „gedrückt". Da sie von Arbeitslosengeld bzw. Sozialhilfe gelebt hätten, hätten von dem Geld keine Schulden bezahlt werden können. Die ihnen vorgeworfenen Verhaltensweisen verstießen nicht in so gravierender Form gegen die Vorschriften des Zeugenschutzprogrammes, dass eine Entlassung gerechtfertigt wäre. Die Gefahrenlage bestehe nach wie vor.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 00.00.0000 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich zur Begründung auf den Bescheid vom 00.00.0000, die Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 00.00.0000, den Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 sowie seine Stellungnahme im zugehörigen Eilverfahren.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie die Prozessakte einschließlich des Eilverfahrens Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Rubrum ist von Amts wegen berichtigt worden. Die Klage ist als Anfechtungsklage nicht, wie in der Klageschrift bezeichnet, gegen das Land Nordrhein-Westfalen, sondern gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit § 5 Abs. 2 S. 1 des Ausführungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zur VwGO gegen das Polizeipräsidium E. zu richten.
I. Die Klage ist zulässig.
Der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO ist gegeben. Bei der Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, welche durch Bundesgesetz nicht einem anderen Gericht zugewiesen worden ist. Die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm ist eine polizeiliche Maßnahme, für deren Überprüfung der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
Insbesondere kommt eine Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte im Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz nicht in Betracht, da es sich bei der streitgegenständlichen Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen nicht um eine Maßnahme auf dem Gebiet der Strafrechtspflege („Justizverwaltungsakt") handelt. Der hier in Rede stehende Zeugenschutz wurde nämlich nicht nach den Regeln der Strafprozessordnung, welche im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Auftreten des Zeugen im Strafverfahren stehen und vor allem den Schutz des Zeugen bei der richterlichen Vernehmung im Strafverfahren im Blick haben,
vgl. hierzu insbesondere das Gesetz zum Schutz von Zeugen bei Vernehmungen im Strafverfahren vom 30. April 1998 (BGBl. I 1998, 820), dazu Caesar, NJW 1998, 2313 ff,
sondern nach Maßgabe der
Gemeinsamen Richtinien der Innenminister/-senatoren und der Justizminister/-senatoren der Länder zum Schutz gefährdeter Zeugen, Gemeinsamer Runderlass des Innenministeriums, des Justizministeriums und des Finanzministeriums in der Fassung vom 16. Mai 1997 (MinBl. NRW 1997, 624) - Gemeinsame Richtlinien -
gewährt und umfasst vor allem - in den Gemeinsamen Richtlinien im Einzelnen aufgeführte - Maßnahmen, die unabhängig vom Stadium des Strafverfahrens und über dessen Abschluss hinaus bis zum Wegfall der Gefährdung greifen. In diesem Sinne qualifizieren die Gemeinsamen Richtlinien folgerichtig die Zeugenschutzmaßnahmen als auf dem Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen - PolG NRW - fußende Maßnahmen der Gefahrenabwehr, deren Ziel der Schutz gefährdeter Personen vor psychischen und physischen Einwirkungen für die Dauer der Gefährdung ist.
Vgl. zum präventiven Charakter des Zeugenschutzes nach diesen Richtlinien im Einzelnen Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997 - 17 K 6872/96 -, NWVBl. 1998, 206, s. dazu auch Vahle, DVP 1999, 263.
Bestätigt wird diese Sicht durch einen Blick auf das neue „Gesetz zur Harmonisierung des Schutzes gefährdeter Zeugen" (Zeugenschutzharmonisierungsgesetz - ZSHG -) vom 11. Dezember 2001 (BGBl. I 2001, 3510). Dieses Gesetz, welches den bislang auf den o.g. Gemeinsamen Richtlinien gestützten Zeugenschutz nunmehr auf eine formelle bundesgesetzliche Grundlage stellt, ansonsten aber insbesondere im Hinblick auf die in § 1 Abs. 1 ZSHG dargestellte Zielrichtung des Gesetzes, nämlich Leib, Leben, Gesundheit, Freiheit oder wesentliche Vermögenswerte von Zeugen zu schützen, an die bisherige Regelung anknüpft, ist ausweislich der Gesetzesmaterialien ebenfalls dem Gefahrenabwehrrecht zugeordnet.
Vgl. dazu Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zum Gesetzentwurf des Bundesrates - BT-Drs. 14/6467 -vom 27. Juni 2001, wonach das ZSHG Regelungen der Gefahrenabwehr trifft und (nur) im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes eine Annexkompetenz zur Regelung des gerichtlichen Strafverfahrens nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes - GG - angenommen wird; ebenso Soiné/Engelke, NJW 2002, 470, 472.
Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 VwGO. Die am 00.00.0000 erfolgte Entlassung der Kläger aus dem Zeugenschutzprogramm ist ein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW [VwVfG NRW]). Dies folgt daraus, dass die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist, dessen Rechtsfolgen nur durch Aufhebung dieses Verwaltungsaktes beseitigt werden können.
Die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm ist ein Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 VwVfG NRW).
Vgl. bereits Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997, a.a.O.
Insbesondere erschöpft sich das Zeugenschutzprogramm nicht in der Gewährung von Realakten in Form einzelner Zeugenschutzmaßnahmen. Bei der Entscheidung über die Aufnahme in das Programm handelt es sich vielmehr um eine eigenständige Maßnahme mit Regelungscharakter. Vor Aufnahme der Kläger (und ihren drei Kindern) in das Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen Ende August 0000 wurden mit ihnen mehrere Vorgespräche geführt, in denen ihnen die „Regularien des Zeugenschutzes unter Einbindung bestehender und zukünftiger Problematiken" ausführlich dargelegt wurden. Im Anschluss unterschrieben die Kläger die Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz", welche sich im Einzelnen zu Zielen, den einzelnen Zeugenschutzmaßnahmen und den Voraussetzungen für die Beendigung des Zeugenschutzprogramms verhielt. Den Klägern wurde damit vor Augen gehalten, welche weitreichenden und einschneidenden Folgen für ihre weitere persönliche Lebensführung die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm hat. Damit handelte es sich sowohl objektiv als auch nach dem Willen der Behörde und unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts der Kläger bei der Aufnahme in das Programm um eine Maßnahme mit Regelungscharakter, mithin um einen Verwaltungsakt. Dessen Rechtsgrundlage ist in der materiellen Befugnisnorm des § 8 Abs. 1 PolG NRW i.V.m. den Gemeinsamen Richtlinien zu sehen.
Vgl. bereits Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997, a.a.O., a. A. Ohström, NWVBl. 1999, 72.
Es ist anerkannt, dass diese Norm nicht nur für die Polizei eine Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe in (Grund-)Rechte des Bürgers, sondern aufgrund ihres Individualcharakters für den Bürger auch eine Anspruchsgrundlage für deren Schutz darstellt.
Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. 1996, Rn. F 72 m.w.N.
Vor dem Hintergrund der weitreichenden Folgen, welche mit den Zeugenschutzmaßnahmen für die Betroffenen und ggf. auch für Dritte, nicht zuletzt den Beschuldigten, verbunden sind,
vgl. die Gesetzesbegründung zum ZSHG, BT-Drs. 14/6467, 8,
überzeugt es nicht, unter Hinweis auf einen (im Hinblick auf Existenz und Reichweite umstrittenen) Grundrechtsverzicht, den die Betroffenen erklärt hätten, diese z.T. massiven Auswirkungen des Zeugenschutzprogrammes zu vernachlässigen und die (bloße) Aufgabenzuweisungsnorm des § 1 Abs. 1 S. 1 PolG NRW als Rechtsgrundlage heranzuziehen.
So aber Ohström, NWVBl. 1999, 72 f.
Die mithin als ein auch auf die polizeirechtliche Generalklausel gestützter Verwaltungsakt anzusehende Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm stellt ferner einen Dauerverwaltungsakt dar. Ein Dauerverwaltungsakt ist ein Verwaltungsakt, der ein auf (unbestimmte) Dauer angelegtes Rechtsverhältnis zur Entstehung bringt und sich so ständig neu aktualisiert.
Vgl. zur Definition Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein- Westfalen - OVG NRW -, Urteil vom 26. August 1987 - 6 A 1810/84 -, NVwZ- RR 1988, 1; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 113 Rn. 43; vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 45 Abs. 3 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - (SGB X): „Ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung liegt vor, wenn sich der Verwaltungsakt nicht in einem einmaligen Ge- oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern ein auf Dauer berechnetes, aber in seinem Bestand von dem Verwaltungsakt abhängiges Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich verändert...", BT-Drs. 8/2034, 34.
Davon ausgehend ist durch die Entscheidung über das „Ob" des Zeugenschutzes (d.h. mit der Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm) ein auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis begründet worden, welches sich dadurch aktualisiert, dass einzelne Zeugenschutzmaßnahmen, mithin das „Wie" (wie etwa Tarnidentität, Wohsitzwechsel oder sonstige Abschirmmaßnahmen), ergriffen und während der Dauer des Programms ggf. aufrechterhalten, ergänzt oder geändert werden. Insofern unterscheidet sich diese Konstruktion beispielsweise von der rechtlichen Behandlung der Gewährung von Sozialhilfe, welche - da immer nur im Rahmen des jeweiligen Bedarfes zu leisten ist - kein Dauerverhältnis begründet, sondern in Form von Kettenverwaltungsakten erfolgt, die zeitlich jeweils für den laufenden Monat erneut die Bewilligung aussprechen, und bei der demzufolge bei Einstellung der Leistungen eine Verpflichtungssituation vorliegt.
Aus diesem Befund, dass es sich bei der Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm um einen Dauerverwaltungsakt handelt, folgt, dass auch die Beendigung des Zeugenschutzprogramms als Ganzes nur durch einen - anfechtbaren - Verwaltungsakt (actus contrarius) geschehen kann. Etwas anderes würde nur gelten, wenn der Dauerverwaltungsakt mit einer (auflösenden) Bedingung oder Befristung (§ 36 Abs. 2 VwVfG NRW) versehen worden wäre, weil dann bei Bedingungseintritt der Verwaltungsakt ohne weiteres keine Rechtswirkung mehr entfalten würde. Dafür ist vorliegend aber nichts ersichtlich. Vielmehr zeigt die den Klägern zur Kenntnis gebrachte und von ihnen unterschriebene Belehrung „Zeugenschutz" in Nr. 4 (Beendigung des Zeugenschutzes), dass auch die Behörde davon ausgeht, dass es eines ausdrücklichen Beendigungsaktes bedarf, wenn es dort heißt: „Die Zeugenschutzmaßnahmen können beendet werden, wenn ..."
Ist demnach der Dauerverwaltungsakt nicht mit einer Bedingung versehen worden, kann seine Rechtswirkung nur durch einen Aufhebungsakt beseitigt werden. Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes geschieht in der Regel durch Rücknahme oder Widerruf nach den allgemeinen Regelungen der §§ 48 und 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Nordrhein-Westfalen -VwVfG NRW -, ggf. auch nach spezialgesetzlicher Vorschrift. Immer handelt es sich aber bei einem solchen Aufhebungsakt um einen Verwaltungsakt.
Dieses Ergebnis, wonach die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes durch einen Verwaltungsakt zu geschehen hat, wird gestützt durch die Gemeinsamen Richtlinien und die Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz": Nach Nr. 6.1 der Gemeinsamen Richtlinien werden nach einer Gefährdungslage die Zeugenschutzmaßnahmen eingeleitet, d.h. der Zeuge in das Zeugenschutzprogramm aufgenommen. Im folgenden werden dann verschiedene einzelne Zeugenschutzmaßnahmen durchgeführt, welche fortlaufend zu überprüfen sind (Nr. 7.1 und 7.4 der Gemeinsamen Richtlinien). Schließlich fällt eine Entscheidung über die (gesamte) Beendigung der Zeugenschutzmaßnahmen, welche aktenkundig zu machen ist (Nr. 7.5 und 7.6 der Gemeinsamen Richtlinien). Diese Systematik zeigt, dass es sich bei der Beendigung des Zeugenschutzprogrammes um eine behördliche Entscheidung mit Verwaltungsakts-Qualität handelt; dies wird im Übrigen bestätigt durch die oben erwähnte Regelung in Nr. 4 der Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz", die von einem einen eigenständigen Beendigungsakt ausgeht.
Hierzu fügt sich schließlich - worauf ergänzend hingewiesen wird -, dass auch das zwischenzeitlich in Kraft getretene und an die bisherige Regelung der Gemeinsamen Richtlinien anknüpfende ZSHG die Beendigung des Zeugenschutzprogramms als einen Verwaltungsakt ansieht. Dies ergibt sich aus § 6 Satz 1 Alt. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 4 sowie § 2 Abs. 3 ZSHG, wonach die Beendigung von einzelnen Zeugenschutzmaßnahmen wie auch des Zeugenschutzes insgesamt im Ermessen der Zeugenschutzdienststelle steht; ein Ermessen kann aber nur durch Verwaltungsakt ausgeübt werden. Die Gesetzesmaterialien zum ZSHG bestätigen diese Sicht. Besonders deutlich wird dies in der (allerdings in dieser Ausführlichkeit nicht Gesetz gewordenen) Fassung des Gesetzentwurfes des Bundesrates vom 23. März 1999 (BT-Drs. 14/638). Dort heißt es in § 4 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfes: „Die Entscheidung über Beginn und Beendigung des Zeugenschutzes erfolgt nach pflichtgemäßem Ermessen."
Ist nach alledem die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm ein Verwaltungsakt, ist richtige Klageart die Anfechtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 VwGO.
Ein nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO erforderliches Vorverfahren hat im Hinblick auf beide Kläger, und zwar auch hinsichtlich der Klägerin zu 2., stattgefunden. Das als Widerspruch zu wertende Schreiben der Prozessbevollmächtigten der Kläger vom 00.00.0000 verhält sich ungeachtet der ungenauen Formulierung zu Beginn des anwaltlichen Schriftsatzes („Entlassung meines Mandanten aus dem Zeugenschutzprogramm") in der Begründung nämlich ausdrücklich zur „Entlassung der Familie D. aus dem Zeugenschutzprogramm des Landes NRW" und stellt damit auch die Entlassung der Klägerin zu 2. zur Überprüfung. Auch der Widerspruchsbescheid betrifft trotz der namentlichen Erwähnung nur des Klägers zu 1. im Tenor des Bescheides nicht nur diesen, sondern - wie sich aus der Bezugszeile sowie dem Tenor der Bescheides im Übrigen ergibt - die Entlassung des Klägers zu 1. „und seiner Familie" bzw. „und seiner Frau", mithin auch die Klägerin zu 2.
II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 00.00.000 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Es kann letztlich offenbleiben, auf welcher Rechtsgrundlage die Entlassung der Kläger aus dem Zeugenschutzprogramm fußt. Denn alle in Betracht kommenden Aufhebungsnormen, welche hinsichtlich der Voraussetzungen auf Tatbestandsseite im vorliegenden Fall, in dem ein den Zwecken des Zeugenschutzprogrammes entgegenstehendes Fehlverhalten der Betroffenen im Raume steht, im Wesentlichen vergleichbar sind, räumen auf Rechtsfolgenseite dem Beklagten ein Ermessen ein, welches vorliegend nicht ausgeübt worden ist.
Als Rechtsgrundlage für die Beendigung des Zeugenschutzprogramms kommen insoweit die allgemeinen Vorschriften über den Widerruf (§ 49 VwVfG NRW) bzw. die Rücknahme (§ 48 VwVfG NRW) eines Verwaltungsaktes sowie möglicherweise - spezialgesetzlich - die polizeirechtliche Generalklausel i.V.m. den Gemeinsamen Richtlinien sowie Nr. 4 der Belehrung „Zeugenschutz" („Beendigung des Zeugenschutzprogrammes") in Betracht. Hingegen scheidet ein Rückgriff auf § 1 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 ZSHG zur Beendigung des Zeugenschutzprogrammes aus, weil das ZSHG im entscheidungserheblichen Zeitpunkt noch nicht in Kraft getreten war. Denn entscheidungserheblicher Zeitpunkt ist bei der hier vorliegenden Anfechtungsklage der Zeitpunkt des Erlasses des das behördliche Verfahren abschließenden Widerspruchsbescheides vom 00.00.0000. Das ZSHG ist hingegen erst am 1. Januar 2002 in Kraft getreten.
Wird davon ausgegangen, dass die Aufhebung des Zeugenschutzes speziell geregelt ist durch die die Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts konkretisierenden - Nummern 7.5 und 7.6 der Gemeinsamen Richtlinien i.V.m. Nr. 4 der Belehrung „Zeugenschutz", dann richtet sich die streitige Maßnahme nach der Regelung in Nr. 4 dieser Belehrung. Danach können Zeugenschutzmaßnahmen beendet werden, wenn
- keine Gefährdung mehr vorliegt
- der Zeuge Handlungen vornimmt, die seine Sicherheit gefährden
- er zu seinem persönlichen Schutz getroffene oder zu treffende Maßnahmen ab- lehnt
- er seine freiwillige Mitwirkung verweigert
- er Straftaten verübt
- er sich weigert, eine zumutbare Beschäftigung aufzunehmen
- er sich sonst absprachwidrig verhält
- Tatsachen bekannt werden, die eine Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm verhindert hätten
- er eine Tätigkeit als Vertrauensperson (VP) aufnimmt oder fortführt.
Als Beendigungsgründe kommen vorliegend aufgrund des Verhaltens der Kläger insbesondere ein absprachewidriges Verhalten bzw. das Bekanntwerden von Tatsachen, die eine Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm verhindert hätten, in Betracht; bei Vorliegen dieser tatbestandlichen Voraussetzungen wird dann auf Rechtsfolgenseite der Behörde ein Ermessen zur Beendigung des Zeugenschutzprogramms eingeräumt.
Lässt man hingegen vor dem Hintergrund, dass nur auf untergesetzlicher, nicht aber auf materiell-gesetzlicher Ebene eine ausdrückliche Aufhebungsvorschrift zur Beendigung des Zeugenschutzprogramms besteht, die oben genannte Regelung in Nr. 4 der Belehrung „Zeugenschutz" als Anknüpfungspunkt für die Aufhebung des Verwaltungsaktes nicht ausreichen, ist der Rückgriff auf die allgemeinen Normen zur Aufhebung eines Verwaltungsaktes, d.h. auf § 48 oder § 49 VwVfG NRW, eröffnet. Dabei ist ungeklärt, ob in den Fällen, in denen es - wie hier - um die Frage der Aufhebung eines ursprünglich rechtmäßigen und erst nach seinem Erlass rechtswidrig gewordenen Dauerverwaltungsaktes geht, als Rechtsgrundlage § 48 VwVfG NRW (Rücknahme) oder § 49 VwVfG NRW (Widerruf) heranzuziehen ist.
Wenn man unter Hinweis auf die Systematik der Aufhebungsnormen des VwVfG NRW auch bei einem Dauerverwaltungsakt entscheidend darauf abstellt, wie sich die Rechtslage bei Erlass des Verwaltungsaktes darstellte,
so Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 44 Rn. 25, § 48 Rn. 59, 63 m.w.N. in Fn. 159; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Auflage 2000, § 11 Rn. 11 a.E.,
ist Rechtsgrundlage für die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes § 49 VwVfG NRW. Nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW darf ein VA widerrufen werden, wenn nachträglich Tatsachen eingetreten sind, aufgrund derer die Behörde berechtigt gewesen wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Als eine solche nachträgliche Tatsache kommt vorliegend das - möglicherweise den Zwecken des Zeugenschutzprogramms zuwiderlaufende - (Fehl- )Verhalten der Kläger in Betracht; auf Rechtsfolgenseite wäre der Behörde dann ein Ermessen zur Beendigung des Zeugenschutzprogrammes eingeräumt.
Stellt man hingegen in den Fällen, in denen ein Dauersachverhalt geregelt wird, den rechtswidrig gewordenen Verwaltungsakt einem von Anfang an rechtswidrigen Verwaltungsakt gleich,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. August 1987 - 6 A 1910/84, NvWZ-RR 1988, 1 f, Leitsatz: „Ein bei seinem Erlass rechtmäßiger Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, der infolge einer nachträglichen Änderung der Sachlage rechtswidrig wird, kann nach § 48 VwVfG NRW mit Wirkung für die Vergangenheit ab Eintritt der Rechtswidrigkeit zurückgenommen werden"; ebenso Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteil vom 16.11.1989 - 2 C 43.87 - BVerwGE 84, 111,113; OVG NRW, Urteil vom 15. Januar 1993 - 12 A 498/90 - NWVBl. 93,270, 271,
ist § 48 VwVfG NRW Rechtsgrundlage für die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift kann ein (vom Beginn an) rechtswidriger Verwaltungsakt zurückgenommen werden. Wenn wegen des klägerischen Verhaltens die Voraussetzungen für die Gewährung von (weiterem) Zeugenschutz entfallen, handelt es sich demnach um einen rechtswidrigen (genauer: rechtswidrig gewordenen) Verwaltungsakt, der nach Ermessensausübung durch den Beklagen zurückgenommen werden kann.
Nach alledem ist - unabhängig davon, welche Rechtsgrundlage für einschlägig erachtet wird - Voraussetzung für die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes auf Tatbestandsseite immer, dass ein dem Zweck des Zeugenschutzprogrammes entgegenstehendes Fehlverhalten der Kläger vorliegt; Rechtsfolge ist dann jeweils ein Ermessen der Behörde.
Dieses Ergebnis korrespondiert auch - worauf ergänzend hingewiesen wird - mit den Vorschriften des - nach den obigen Ausführungen vorliegend nicht anwendbaren - ZSHG. Nach § 1 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 ZSHG können die Zeugenschutzmaßnahmen beendet werden, wenn eine der in den Absätzen 1 bis 3 genannten Voraussetzungen nicht vorlag oder nachträglich weggefallen ist, zu den Voraussetzungen zählt nach Abs. 1 neben dem Vorliegens einer Gefährdung insbesondere die Eignung für Zeugenschutzmaßnahmen. Auch das ZSHG fordert also von der Zeugenschutzdienststelle bei einem Wegfall der Voraussetzungen für die Gewährung von Zeugenschutz eine Ermessensentscheidung im Hinblick auf die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes.
In der Sache spricht nach Ansicht der Kammer einiges dafür, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Entlassung der Kläger aus dem Zeugenschutzprogramm aufgrund ihres Fehlverhaltens erfüllt sind. Zwar liegt für die Kläger nach wie vor eine abstrakte Gefahr für Leib und Leben wegen der 0000 im Strafverfahren erfolgten Zeugenaussage des Klägers zu 1. und der in diesem Zusammenhang gegen ihn geäußerten Drohungen durch die Gebrüder E1. vor. Dies haben die Kläger in der mündlichen Verhandlung noch einmal dargelegt und wird vom Beklagten auch nicht bestritten. Die Kläger haben jedoch nach Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm ein den Zwecken dieses Programmes zuwiderlaufendes Fehlverhalten an den Tag gelegt. Im Zusammenhang mit der Arbeitsaufnahme hat der Kläger zu 1. es unterlassen, im Vorfeld der eigenen Bemühungen zur Erlangung von Arbeit die Zeugenschutzstelle zu informieren. Ebenso hat er es unterlassen, nach der Kündigung bei I. und der erneuten Arbeitsaufnahme bei der Firma U. die Zeugenschutzstelle zuvor zu informieren und damit Punkt 3.1 der Allgemeinen Belehrung „Zeugenschutz" zuwider gehandelt, worin es heißt: „Der Zeuge hat ... jeden Wechsel ... des Arbeitsplatzes .. vorher mit der Zeugenschutzdienststelle abzustimmen." Ferner liegt ein Verstoß gegen Punkt 3.2. der Zeugenschutzbelehrung vor, wonach erforderliche Kontakte zu Arbeitsämtern und potentiellen Arbeitgebern durch den Zeugen nur nach Absprache mit der Zeugenschutzdienststelle aufgenommen werden sollen. Die Kläger haben es zudem unterlassen, rechtzeitig die Zeugenschutzdienststelle von der (bevorstehenden) Vollstreckung zu unterrichten. Nach Angaben der Klägerin zu 2. im zugehörigen Eilverfahren wurde erst 2 bis 3 Tage nach Erscheinen des Gerichtsvollziehers die Zeugenschutzdienststelle in Kenntnis gesetzt, nach Angaben des Beklagten sogar noch später anlässlich der Kontenpfändung. Auch von der Kontenpfändung erhielt die Zeugenschutzdienststelle erst nach mehreren Tagen Kenntnis. Schließlich dürften die Kläger Punkt 3.5 der Zeugenschutzbelehrung zuwider gehandelt haben. Dort heißt es: „Der Zeuge hat sich zu bemühen, bezüglich einer Tilgung seiner Schulden bzw. Verbindlichkeiten eine Einigung mit den Gläubigern unverzüglich herbeizuführen. Dies ist insbesondere deshalb erforderlich, weil Gläubiger sich häufig privater Ermittler bedienen, deren Tätigkeiten die Sicherheit des Zeugen beeinträchtigen können. Bei entsprechender Unterlassung gefährdet der Zeuge seine weitere Teilnahme am Zeugenschutzprogramm." Damit ist den Klägern vor Augen geführt worden, dass insbesondere im Bereich der Schuldenregulierung ein besonders sorgfältiges Vorgehen erwartet wird, woran es die Kläger vorliegend haben missen lassen.
Ob dieses von den Klägern auch eingeräumte Fehlverhalten von solchem Gewicht ist, dass auf Tatbestandsseite die Voraussetzungen für eine Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm vorliegen, kann letztlich allerdings offenbleiben. Denn der Beklagte hat jedenfalls auf der Rechtsfolgenseite nicht die von ihm geforderte Ermessensentscheidung getroffen (§ 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG NRW). Danach soll die Begründung von Ermessensentscheidungen auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.
Weder das Schreiben des Beklagten vom 00.00.0000, mit dem die Kläger zusammen mit ihren drei Kindern aus dem Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen entlassen worden sind, noch der Widerspruchsbescheid enthalten Ermessenserwägungen im Hinblick darauf, ob trotz des festgestellten Fehlverhaltens ggf. ein Weiterverbleib der Kläger im Zeugenschutzprogramm in Betracht kommt. Zwar wurde im Widerspruchsbescheid ausführlich begründet, warum aus Sicht der Behörde die Kläger ungeeignet für das Zeugenschutzprogramm sind. Es ist aber nicht zu erkennen, dass davon ausgehend gesehen worden wäre, dass dann - in einem zweiten Schritt - die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm im Ermessen der Behörde steht; mit dem Für und Wider des Verbleibs der Kläger im Zeugenschutzprogramm (trotz des Fehlverhaltens) hat sich der Beklagte nicht mehr eigenständig auseinandergesetzt.
Eine Abwägung getroffen hat der Beklagte nur in anderem Zusammenhang, und zwar bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm im Schreiben vom 00.00.0000: Hier wurde das Rechtsgut auf körperliche Unversehrtheit in Beziehung gesetzt zu der fehlenden Mitwirkung des Klägers zu 1. und mit dem öffentlichen Interesse an einer sparsamen Haushaltsführung. Diese im Rahmen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO zur Begründung eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes getroffene Abwägung kann wegen ihrer völlig anderen Zielrichtung aber nicht auf die hier erforderliche Ermessensausübung übertragen werden. Soweit diese Erwägungen nochmals im internen Vorlageschreiben an die Widerspruchsbehörde vom 00.00.0000 aufgegriffen wurden, sind sie ersichtlich nicht Bestandteil des Widerspruchsbescheides vom 00.00.0000 geworden.
Dass der Beklagte nicht erkannt hat, dass bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beendigung des Zeugenschutzprogrammes noch Ermessenserwägungen auf Rechtsfolgenseite stattzufinden haben, wird bestätigt durch den Schriftsatz des Beklagten vom 00.00.0000. Anders als noch im internen Vermerk vom 00.00.0000 und im Schreiben des Beklagten vom 00.00.0000, in denen die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes als Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes angesehen wurde, geht der Beklagte im Schriftsatz vom 00.00.0000 davon aus, dass „die uneingeschränkte Mitwirkungspflicht auflösende Bedingung des Zeugenschutzes" sei, „so dass die Verstöße bereits für sich zur Entlassung aus dem Zeugenschutz führen". Dies entspricht allerdings nicht der oben dargelegten Auffassung der Kammer zur Rechtsqualität der Beendigung des Zeugenschutzprogrammes.
Hat mithin eine Ermessensausübung des Beklagten gar nicht stattgefunden, bestand für den Beklagten auch keine Möglichkeit, nach § 114 S. 2 VwGO Ermessenserwägungen nachzuholen. Nach dieser Vorschrift kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Die Vorschrift setzt mithin schon ihrem Wortlaut nach voraus, dass bereits vorher, d.h. bei der behördlichen Entscheidung, Ermessenserwägungen angestellt worden sind, das Ermessen also in irgendeiner Weise betätigt worden ist. § 114 S. 2 VwGO schafft die prozessualen Voraussetzungen lediglich dafür, dass defizitäre Ermessenserwägungen ergänzt werden, nicht hingegen, dass das Ermessen erstmals ausgeübt wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 133/98 -; Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 50; Rennert in Eyermann, VwGO, 10. Aufl., § 114 Rn. 89; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 114 Rn. 12e.
Auch eine Ermessensreduzierung auf Null, wonach alle anderen Entscheidungen als die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes rechtswidrig wären, kommt nicht in Betracht. Darüber hinaus liegt auch kein Fall des sog. „indendierten Ermessens" vor. Ein solches ist gegeben, wenn die Auslegung einer Ermessensnorm ergibt, dass im Regelfall eine bestimmte Entscheidung vorgegeben ist und nur im Ausnahmefall davon abgewichen werden soll.
Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 21 b, Maurer, a.a.O., § 7 Rn 12 f.
Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass bei einem Verhalten von bereits im Zeugenschutzprogramm befindlichen Personen, welches der Aufnahme in das Programm entgegenstehen würde, auch die Beendigung des Programms ohne weiteres vorgegeben ist. Dies muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - eine objektive Gefahrenlage nach wir vor gegeben ist. Jedenfalls in einem solchen Fall darf die Behörde nicht davon befreit werden, das Fehlverhalten der Betroffenen in Bezug zu der ihnen drohenden Gefahr zu setzen, zumal ihnen letztlich das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit zur Seite steht. Vielmehr hat die Behörde abwägend zu überprüfen, ob trotz eines Fehlverhaltens ein Weiterführen des Zeugenschutzprogrammes angezeigt ist. Ein intendiertes Ermessen in den Fällen, in denen objektiv eine Gefahrensituation für die Betroffenen noch vorliegt, ist daher allenfalls dann anzunehmen, wenn die Betroffenen überhaupt kein Interesse mehr am Zeugenschutzprogramm zeigen, weil Zeugenschutz gegen den Willen der Betroffenen nicht möglich ist. Eine solche weitgehende, boykottähnliche Haltung haben die Kläger, die in der mündlichen Verhandlung ihr Interesse am Verbleib im Zeugenschutzprogramm noch einmal bekräftigt haben, aber nicht an den Tag gelegt. Der Hinweis des Beklagten, dass die Kläger auch nach einer Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm gegebenenfalls über die Normen des allgemeinen Polizeirechts Anspruch auf Schutz haben, vermag fehlende Ermessenserwägungen nicht zu ersetzen. Denn es ist eine Selbstverständlichkeit, dass mit einer Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm nicht jeder polizeiliche Schutz verwirkt ist. Ein solcher Hinweis entbindet die Behörde nicht von der Pflicht, im Hinblick auf das erheblich höhere Niveau des Zeugenschutzprogrammes eine eigenständige Abwägung über die Frage der Beendigung dieses Programmes zu treffen.
Hierbei wird der Beklagte die Gefährdungssituation, in der sich die Kläger noch befinden, mit den Verstößen gegen die Maßgaben des Zeugenschutzprogrammes abzuwägen haben.
Nach alledem hatte die Klage Erfolg.
Die Kostentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 1, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 1, 711 der Zivilprozessordnung
§ 48 VwVfG NRW
§ 49 VwVfG NRW
§
48 VwVfG NRW
§
49 VwVfG NRW
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 ZSHG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§
35 S. 1 VwVfG NRW
§ 8 Abs. 1
PolG NRW
§ 1 Abs. 1 S.
1 PolG NRW
§ 36 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 3 ZSHG
§ 42 Abs. 1
VwGO
§ 68 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 ZSHG
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 114 S. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 2 S. 1 des
Ausführungsgesetzes
§ 23 Abs. 1 Satz 1 des Einführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NJW 1998, 2313
NJW 2002, 470, 472
BVerwGE 84, 111,113
17 K
6872/96
6 A 1810/84
6 A 1910/84
2 C 43.87
12 A 498/90
6 B 133/98