Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-04-29, Aktenzeichen 6 A 10957/24.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2025:0429.6A10957.24.OVG.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird unter teilweiser Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Februar 2024 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz die gegen die Nebenbestimmungen in Ziffer B. Nr. 6 a, c, e, f, g, i und j im Bescheid vom 15. Dezember 2022 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 18. September 2023 gerichtete Klage der Klägerin abgewiesen.
Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Unter entsprechender Abänderung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung haben die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens die Klägerin zu 85 % und die Beklagte zu 15 % zu tragen. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine GmbH mit Sitz in B., wendet sich gegen Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.
Am 30. November 2021 stellte die Klägerin beim Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt (im Folgenden: Landesverwaltungsamt) einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur bundesweiten Veranstaltung virtueller Automatenspiele. In der Sitzung vom 18./19. Oktober 2022 stimmte das Glücksspielkollegium dem Beschlussvorschlag des Landesverwaltungsamtes zur Erteilung einer Erlaubnis vom 10. Oktober 2022 zu.
Mit Bescheid vom 15. Dezember 2022 erteilte das Landesverwaltungsamt die bis zum 31. Dezember 2027 befristete Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen. Unter Abschnitt B. enthält der Bescheid unter anderem folgende "Inhalts- und Nebenbestimmungen":
"2. Die gemäß § 4c Abs. 3 GlüStV 2021 erbrachte Sicherheitsleistung in Höhe von 5.000.000 Euro (mind. 5 bis max. 50 Mio. Euro) in Form der Hinterlegung von Geld im Sinne des § 232 BGB muss während der gesamten Geltungsdauer der Erlaubnis bestehen bleiben.
[…]
6. Die Ausgestaltung von virtuellen Automatenspielen darf den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Bei der Veranstaltung virtueller Automatenspiele sind nachfolgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen:
a. Virtuelle Automatenspiele, die herkömmlich in Spielbanken veranstalteten Tischspielen mit Bankhalter entsprechen, sind unzulässig. Auch die Verwendung der Begriffe "Casino" oder "Casinospiele" ist unzulässig.
b. Die Veranstaltung virtueller Automatenspiele ist nur über das Internet zulässig. Der stationäre Vertrieb von virtuellen Automatenspielen ist verboten.
c. Die Gewinnaussichten müssen zufällig sein.
e. Der Spieler muss nähere Informationen zum Spiel (insbesondere Spielregeln, Gewinnplan, Wahrscheinlichkeit auf den Gewinn des Höchstgewinns, durchschnittliche Ausschüttungsquote je einen Euro Spieleinsatz) leicht einsehen können, ohne zuvor einen Einsatz tätigen zu müssen. Die Informationen müssen für den Spieler leicht verständlich und in deutscher Sprache beschrieben sein und auf der Seite der Spielteilnahme erfolgen. Spiele dürfen nicht so aufgebaut sein, dass sie den Spieler über die Wahrscheinlichkeit eines Gewinns in die Irre führen.
f. Einsätze und Gewinne dürfen nur in Euro und Cent erfolgen. Der Einsatz darf einen Euro je Spiel nicht übersteigen. Spielgestaltungen, bei denen das Vielfache des Einsatzes als Gewinn im Laufe des Spieles variiert, sind unzulässig. Einsätze, Gewinne oder Teile von Einsätzen oder Gewinnen dürfen nicht zu dem Zweck angesammelt werden, Gewinne für künftige Spiele zu schaffen.
g. Ein automatischer Spielbeginn ist unzulässig. Jedes Spiel darf nur nach gesonderter Erklärung durch den Spieler gestartet werden, die auch erst nach Beendigung des vorherigen Spiels abgegeben werden darf. Ein Start gleich mehrerer Spiele nacheinander ist unzulässig. Auch mehrfache "Spiel"-Befehle eines Spielers dürfen nur ein Spiel starten.
h. Das gleichzeitige Spielen von mehreren virtuellen Automatenspielen auf einer Domain ist verboten. Dies gilt auch für das Spielen desselben Spiels. Die Erlaubnisinhaberin stellt dies durch technische Maßnahmen sicher. Spielern darf nur ein Spiel zur gleichen Zeit angezeigt werden. Die Bezeichnung des Spiels darf nicht irreführend sein, insbesondere nicht den Namen von tatsächlich existierenden Spielen verwenden, wenn nicht dessen Regeln für das Spiel gelten.
i. Ein Spiel muss durchschnittlich mindestens fünf Sekunden dauern. Ein Spiel beginnt mit Erklärung des Spielers und endet mit der Anzeige des Ergebnisses. Der Erlaubnisinhaberin sind maximal 120 entgeltliche Spiele in 10 Minuten möglich. Kürzere Spieldauern unter fünf Sekunden können während des Spiels auch durch das Spiel verlängernde Spielerschutzvorkehrungen wie Suchthinweise oder Ähnliches ausgeglichen werden. Ausdrücklich nicht gestattet ist das Überbrücken von Zeitanteilen durch eigene Werbemaßnahmen oder Werbemaßnahmen von Dritten sowie nicht suchtpräventive Filmsequenzen, unentgeltliche Spiele und Spielformen oder ähnliche Angebote.
j. Simuliert ein Spiel eine echte physische Vorrichtung oder deutet es eine solche implizit an, dann muss das Verhalten der Simulation dem erwarteten Verhalten der echten physischen Vorrichtung entsprechen. Insbesondere muss
- die visuelle Darstellung der Simulation den Merkmalen der echten physischen Vorrichtung entsprechen,
- die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Ereignisses in der Simulation der Wahrscheinlichkeit der echten physischen Vorrichtung entsprechen,
- wenn das Spiel mehrere echte physische Vorrichtungen simuliert, die sich normalerweise unabhängig voneinander verhalten würden, jede Simulation unabhängig von den anderen Simulationen sein,
- wenn ein Spiel echte physische Vorrichtungen simuliert, die sich vorhergehende Ereignisse nicht merken können, das Verhalten der Simulationen unabhängig von ihrem vorhergehenden Verhalten sein.
13. Die Erlaubnisinhaberin darf nach Maßgabe der folgenden Inhalts- und Nebenbestimmungen für sein/ihr mit diesem Bescheid erlaubtes Glücksspielangebot werben:
e. Soweit mit nach Ziffer 35 gestatteten Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, wird die Werbung für diese zur besseren Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Erlaubnis gestattet. Dabei sind die Bestimmungen des GlüStV 2021 zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu beachten. Bei der Werbung mit Rabatten und Boni müssen der Kreis der Begünstigten, Anlass und Dauer der Aktion sowie die Höhe der Vergünstigungen eindeutig hervorgehen und gut erkennbar sein. Eine Evaluierung der Werbung mit Rabatten und Boni erfolgt im Rahmen der allgemeinen Evaluierungsverpflichtung.
z. Das Werbekonzept ist an die Nebenbestimmung Nr. 13 anzupassen und der Erlaubnisbehörde vorzulegen. Wesentliche Änderungen oder Ergänzungen des Werbekonzepts und wesentliche Abweichungen vom Werbekonzept sind der Erlaubnisbehörde unverzüglich anzuzeigen.
Der Erlaubnisbehörde ist alle zwei Jahre ab Erlaubniserteilung eine entsprechende Fortschreibung des Werbekonzepts vorzulegen.
35. Zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 kann die Erlaubnisinhaberin auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren. Der gewährte Rabatt darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Andere Vergünstigungen (Boni) können in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren) gewährt werden. Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen ist durch die Erlaubnisinhaberin laufend zu überprüfen. Einmal jährlich ist ein Bericht zu sämtlichen
Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 beurteilt werden kann. Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten:
a) Art, Häufigkeit und Dauer der einzelnen Aktionen während des Berichtszeitraums,
b) sämtliche Marktforschungsuntersuchungen, die der Veranstalter selbst veranlasst hat, um die Marktwirksamkeit festzustellen, zumindest aber
c) eine Gegenüberstellung der Anzahl von Neukunden während des jeweiligen Aktionszeitraums im Vergleich zu der Anzahl an Neukunden während gleichlanger Zeiträume ohne entsprechende Aktion, aufgeteilt nach Geschlecht und möglichst nachfolgenden Altersgruppen:
- 18 Jahre bis 24 Jahre
- 25 Jahre bis 44 Jahre
- 45 Jahre und älter.
d) eine prozentuale Darstellung des bisherigen Spielverhaltens der Neukunden in Bezug auf Onlineglücksspiele, unterteilt in folgende Kategorien auf Grund freiwilliger Angaben der Spieler:
- Lotterien
- Sportwetten/ Pferdewetten
- Virtuelles Automatenspiel
- Online-Poker
- Online-Casino
- Sonstige Glücksspiele
- Keine Glücksspiele
- Keine Angaben.
Die weitere Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten. Ein erster Bericht ist spätestens am 31. Dezember 2023 vorzulegen."
Hinsichtlich des weiteren Inhalts und der Begründung (Abschnitt E.) wird auf den Bescheid (Bl. 100 bis 127 der Verwaltungsakte – VA –) verwiesen.
Am 1. Januar 2023 wurde die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder nach § 22a Abs. 3 Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021 – für die Erlaubniserteilung zuständig (vgl. § 9a Abs. 1 Nr. 3, § 27f Abs. 1, § 27p Abs. 1 Nr. 3 GlüStV 2021). Mit Änderungsbescheid vom 18. September 2023 änderte die Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 15. Dezember 2022 hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 8. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erklärten die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nr. 13 w, Nr. 26 und Nr. 27 übereinstimmend für erledigt. In Bezug auf die Nebenbestimmung Nr. 13 t nahm die Klägerin die Klage zurück.
Mit Urteil vom 22. Februar 2024 stellte das Verwaltungsgericht Mainz den Rechtsstreit ein, soweit die Klage zurückgenommen beziehungsweise der Rechtsstreit für erledigt erklärt worden war. Im Übrigen gab das Verwaltungsgericht der Klage teilweise statt und hob die Nebenbestimmungen Nr. 6 a, c, e, f, g, i und j, Nr. 13 k – soweit darin ein Werbeverbot außerhalb des Zeitraums von 6:00 bis 21:00 Uhr geregelt ist – und Nr. 35 Satz 5 des Bescheids vom 15. Dezember 2022 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 18. September 2023 auf. Die darüber hinausgehende Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Die Klage sei teilweise unzulässig. Die spielbezogenen Regelungen in Nr. 6 seien isoliert anfechtbar. Bei der Nr. 2 handele es sich um eine aufschiebende Bedingung. Insoweit fehle es aber an einer Klagebefugnis. Hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nr. 10 Satz 1, Satz 2 und Nr. 13 z Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 sei die Klage verfristet. Im Übrigen sei die Klage teilweise begründet. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums stelle keinen beachtlichen Verfahrensfehler dar. Die spielbezogenen Nebenbestimmungen Nr. 6 a, c, e, f, g, i und j seien mangels Erforderlichkeit in der Veranstaltererlaubnis rechtswidrig. Die Nebenbestimmungen in Nr. 13 e und Nr. 35 seien mit Ausnahme der unbestimmten Regelung in Nr. 35 Satz 5 ebenso wie die Bestimmung Nr. 13 z hingegen rechtmäßig.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor, das Glücksspielkollegium habe bei der Erlaubniserteilung in intransparenter und gesetzeswidriger Form mitgewirkt. Das Landesverwaltungsamt habe ohne eigene Entscheidungsbefugnisse rechtswidrig und insbesondere auch ermessensfehlerhaft als "verlängerter Arm" des Glücksspielkollegiums gehandelt. Für eine Organzuständigkeit des Glücksspielkollegiums fehle es an einer hinreichenden, klaren Regelung und an konkreten Anhaltspunkten im GlüStV 2021. Verfahrensfehlerhaft sei auch eine Anhörung der Klägerin unterblieben. Durch die belastenden Nebenbestimmungen werde gravierend in verfassungs- und unionsrechtliche Rechte der Klägerin eingegriffen. Für die Anpassungs- und Fortschreibungspflichten des Werbekonzepts in Nr. 13 z fehle es bereits an einer gesetzlichen Grundlage. Das sach- und zweckwidrige präventive Konzept zur Überwachung aller Werbeaktivitäten habe eine hohe Eingriffsintensität und sei unverhältnismäßig. Auch die Nebenbestimmungen Nr. 35 und Nr. 13 e würden Art. 20 Abs. 3 GG verletzen und es werde verkannt, dass Werbung mit Bonus- und Rabattaktionen grundsätzlich nicht zulassungspflichtig sei. Eine Werbemaßnahme könne den Zielen des § 1 GlüStV 2021 erst dann zuwiderlaufen, wenn sie qualifiziert zielwidrig sei. Dies könne bei der rein quantitativen Begrenzung durch die Regelung in Nr. 35 nicht angenommen werden.
Die Nebenbestimmung Nr. 2 sei eine isoliert aufhebbare Auflage. Sie – die Klägerin – sei als kleiner Anbieter mit einem auch von der Beklagten selbst prognostizierten monatlichen Durchschnittsumsatz in Höhe von unter fünf Millionen auch klagebefugt. Die sach- und zweckwidrige gesetzliche Regelung in § 4 c Abs. 3 GlüStV 2021, die eine Anpassung der Sicherungssumme in der Höhe abhängig von der Umsatzerwartung erlaube, aber keine Reduzierung ermögliche, diskriminiere kleine Anbieter aus dem In- und Ausland und sei deshalb verfassungs- und unionsrechtswidrig.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 22. Februar 2024 die Nebenbestimmungen in Ziffer B. Nr. 2, Nr. 13 e Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, Nr. 13 z sowie Nr. 35 des Bescheids vom 15. Dezember 2022 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 18. September 2023 aufzuheben,
sowie
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 22. Februar 2024 die Klage im Umfang der Aufhebung der Nebenbestimmungen in Ziffer B. Nr. 6 a, c, e, f, g, i und j im Bescheid vom 15. Dezember 2022 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 18. September 2023 abzuweisen.
Zur Begründung trägt die Beklagte vor, ohne die nicht isoliert anfechtbaren Inhaltsbestimmungen in Nr. 6 sei die Erlaubniserteilung nicht durchsetzbar. Die spielformbezogenen Bestimmungen seien in der Veranstaltererlaubnis erforderlich. Nur hierdurch könne eine Vereinheitlichung erreicht und widersprüchliche beziehungsweise unvollständige Einzelfallregelungen in Einzelerlaubnissen für jedes einzelne virtuelle Automatenspiel vermieden werden. Die spielbezogenen Regelungen seien jedenfalls auch im Fall der Klägerin jeweils erforderlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die vorgelegten Verwaltungsakten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Die Berufung der Beklagten ist hingegen begründet.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die gegen die Nebenbestimmungen in Ziffer B. Nr. 2, Nr. 13 e Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, Nr. 13 z und Nr. 35 Satz 1 bis 4 und Satz 6 bis 9 des Bescheids vom 15. Dezember 2022 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 18. September 2023 gerichtete Klage abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hätte darüber hinaus aber auch die gegen die Nebenbestimmungen Ziffer B. Nr. 6 a, c, e, f, g, i und j des genannten Bescheids gerichtete Klage abweisen müssen. Die Nebenbestimmungen sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Die Klägerin ist hinsichtlich der angefochtenen Nebenbestimmung Nr. 2 klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Die Verpflichtung, die vor der Erlaubniserteilung bereits hinterlegte Sicherheitsleistung für die Dauer der Erlaubnis aufrechtzuerhalten, tritt als eigenständige Regelung zur Veranstaltererlaubnis hinzu und ist damit als Auflage grundsätzlich isoliert anfechtbar. Es kann zumindest nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise von vornherein ausgeschlossen werden, dass diese Verpflichtung ohne Reduzierungsmöglichkeit die Klägerin in ihren eigenen subjektiven Rechten aus Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG – möglicherweise verletzen könnte.
2. Das Verwaltungsgericht hat weiter zu Recht festgestellt, dass auch die Regelungen in den Nebenbestimmungen Nr. 6a, c, e, f, g, i und j isoliert anfechtbar sind. Als spielbezogene Regelungen treten sie als allgemeine Anforderungen an die Spielformen und deren Gestaltung zusätzlich zu den Hauptregelungen der hier gegenständlichen Veranstaltererlaubnis hinzu (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 – 8 C 14.18 –, juris Rn. 22; OVG RP, Urteil vom 5. Februar 2018 – 6 A 10128/17.OVG –, UA S. 7 f.).
3. Die Klage ist ferner unter Wahrung der Klagefrist aus § 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO fristgemäß erhoben worden. Dies gilt auch, soweit sich die Klägerin mit ihrem Begehren insgesamt gegen die Nebenbestimmung Nr. 13 z wendet. Gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO muss innerhalb der Klagefrist unter anderem der Gegenstand des Klagebegehrens in der Klageschrift hinreichend bestimmt bezeichnet werden. Dies ist schon dann der Fall, wenn der Sachverhalt, über den das Gericht entscheiden soll, angegeben wird und sich der Klageschrift entnehmen lässt, in welchem Umfang ein Kläger Rechtsschutz begehrt. Die Herausarbeitung eines bestimmten Antrags zur Bestimmung des konkreten Streitgegenstandes ist als "Soll-"Vorgabe nach § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO kein zwingender Bestandteil der Klageschrift und kann noch im weiteren gerichtlichen Verfahren erfolgen. Maßgeblich ist nicht die gewählte Formulierung, sondern der erkennbare Zweck des Rechtsschutzbegehrens (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 2016 – 2 C 16.15 –, juris Rn. 12; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 46. EL August 2024, § 82 Rn. 21; Aulehner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 82 Rn. 18 und 20; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 82 Rn. 7). Da das Gericht gemäß § 88 VwGO nicht über das Klagebegehren hinausgehen darf, obliegt es dem Kläger, das Klagebegehren so weit zu individualisieren, dass das Gericht dies erkennen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 – 2 C 16.15 –, juris Rn. 12 f.).
Nach diesen Grundsätzen hat die Klägerin ihr Begehren, die Klage auch gegen alle in der Nebenbestimmung Nr. 13 z enthaltenen Regelungen zu richten, bereits in der Klageschrift hinreichend bestimmt noch innerhalb der Klagefrist bezeichnet. So ist die Nebenbestimmung Nr. 13 z ohne Beschränkung auf einen bestimmten Satzteil oder Absatz der Bestimmung in der Klageschrift als "Gegenstand des Verfahrens" und damit als Klagebegehren klar erkennbar benannt worden. Aus dem der Nebenbestimmung dort zugefügten Klammerzusatz "Anpassung des Werbekonzepts" kann nicht zu Lasten der Klägerin gefolgert werden, dass sich die Klage allein gegen die in Satz 1 der Nebenbestimmung geregelte Anpassungspflicht und nicht auf die in Satz 2 und Abs. 2 festgelegten Fortschreibungs- und Anzeigepflichten erstrecken sollte. Wie die auch den anderen Nebenbestimmungen zugefügten Klammerzusätze zeigen, bezeichnen diese lediglich schlagwortartig die einzelnen angegriffenen Nebenbestimmungen, ohne das Klageziel erkennbar nur auf die in Nr. 13 z Absatz 1 Satz 1 enthaltene Regelung zu beschränken.
II. Die Klage ist aber unbegründet.
Die im Berufungsverfahren noch gegenständlichen Nebenbestimmungen des Bescheids vom 15. Dezember 2022 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
1. Zunächst bestehen an der formellen Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen keine Bedenken.
a) Diese wurden von dem nach §§ 9a Abs. 1 Nr. 3, 27p Abs. 1 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrages 2021 – GlüStV 2021 – seinerzeit zuständigen Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt als der sachlich und örtlich für das Erlaubnisverfahren zuständigen Behörde als Nebenbestimmungen zu der nach §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 4c Abs. 1 GlüStV 2021 erforderlichen Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele erlassen.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin wurde das Glücksspielkollegium innerhalb dieses Erlaubniserteilungsverfahrens nicht verfahrensfehlerhaft beteiligt. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums erfolgte insbesondere nicht im Sinne einer die eigenständige originäre Entscheidung des Landesverwaltungsamtes ersetzenden Weise. So hat das Landesverwaltungsamt mit Schreiben vom 6. Oktober 2022 (VA Bd. 1, Bl. 81 f.) unter Vorlage eines von diesem selbst ausformulierten Entwurfs für die beabsichtigte Erlaubniserteilung einen Tagesordnungspunkt zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 18./19. Oktober 2022 angemeldet. Ausweislich des Protokolls der Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 18./19. Oktober 2022 hat das Glücksspielkollegium dem Entscheidungsentwurf des Landesverwaltungsamtes ohne eigene inhaltliche Änderungsvorschläge zugestimmt. Eine über die Aufsichtstätigkeit des Glücksspielkollegiums hinausgehende inhaltliche Einwirkung auf die Entscheidung des Landesverwaltungsamtes über die Erteilung der von der Klägerin beantragten Erlaubnis, die die gesetzliche Zuständigkeit des Landesverwaltungsamtes "aushöhle" oder sogar die Entscheidung des Landesverwaltungsamtes ohne hinreichende demokratische Legitimation "ersetze" beziehungsweise eine "nach Art und Ausmaß uferlose Oberzuständigkeit des Glücksspielkollegiums mit umfassender Textherrschaft" begründe, an die sich das Landesverwaltungsamt "ermessensfehlerhaft" gebunden gefühlt habe, liegt damit jedenfalls nicht vor.
Auch aus dem Umstand, dass sich das Landesverwaltungsamt bei seiner Entscheidung über die Erlaubniserteilung an einer Textvorlage der vom Glücksspielkollegium beschlossenen Musterveranstaltererlaubnis virtueller Automatenspiele orientiert hat, folgt nichts Anderes. So hat das Landesverwaltungsamt bei der Anmeldung des Tagesordnungspunktes zur Sitzung des Glücksspielkollegiums am 18./19. Oktober 2022 klargestellt, dass nach eigener Prüfung die in der Mustererlaubnis Nr. 6 enthaltene Bestimmung im Fall der Klägerin nicht erforderlich sei und deshalb das Landesverwaltungsamt nicht beabsichtige, diese in die Erlaubniserteilung aufzunehmen. Damit hat das Landesverwaltungsamt deutlich zu erkennen gegeben, dass aufgrund der ihr originär obliegenden Entscheidungszuständigkeit auch bei Orientierung an einem Muster jede Musterbestimmung für die eigene Entscheidung im Einzelfall überdacht und in den eigenen Entscheidungsprozess einbezogen werden muss. Nichts Anderes folgt aus dem Vorbringen der Klägerin, wortgleiche Nebenbestimmungen in bereits nach alten Fassungen des Glücksspielstaatsvertrages ergangenen Erlaubnisbescheiden zur Veranstaltung von Sportwetten würden die "Plagiatspraxis" des Landesverwaltungsamtes und einen rechtsstaatlich untragbaren, vom Glücksspielkollegium beherrschten unionsrechtswidrigen Vollzug der Glücksspielregulierung in der Bundesrepublik Deutschland belegen. Allein aus dem Umstand, dass bereits in anderen Erlaubnisentscheidungen wortgleiche Nebenbestimmungen formuliert wurden, kann nämlich ebenso wenig wie aus der Orientierung an Musterformulierungen gefolgert werden, es habe keine eigenständige Entscheidung des Landesverwaltungsamtes über die von diesem erteilte Erlaubnis stattgefunden.
Eine originäre eigenständige Entscheidung des Landesverwaltungsamtes fehlt auch nicht deshalb, weil das Landesverwaltungsamt vor Erlass des gegenständlichen Bescheides das in der Verwaltungsvereinbarung der Länder zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 – VwVGlüStV 2021 – (abrufbar unter: https://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/20210616-18/anlage-zu-top-46.pdf?__blob=publicationFile&v=2) geregelte Verfahren für ländereinheitliche Verfahren nach dem GlüStV 2021 eingehalten hat. Denn auch nach dieser Verwaltungsvereinbarung entscheidet grundsätzlich originär die zuständige Behörde im ländereinheitlichen Verfahren über den konkreten Inhalt des zu erlassenden Bescheids und nicht das Glücksspielkollegium im Sinne eines eigenständigen Entscheidungsorgans. So wird das Glücksspielkollegium auch nach diesen Regelungen nicht als die Entscheidung der originär zuständigen Behörde ersetzendes Organ tätig, sondern allein im Rahmen der diesem nach § 27p Abs. 6 Satz 2 GlüStV 2021 obliegenden Aufsicht.
Gemäß § 27p Abs. 6 Satz 2 GlüStV 2021 diente das Glücksspielkollegium bis zum 31. Dezember 2022 den Ländern zur Umsetzung der gemeinschaftlich auszuübenden Aufsicht der jeweiligen obersten Glücksspielaufsichtsbehörden. Aus § 1 VwVGlüStV 2021 kann nicht gefolgert werden, dass das Glücksspielkollegium bei Erlaubnisanträgen in den Verfahren nach § 27p Abs. 1 GlüStV 2021 über diese im Glücksspielstaatsvertrag geregelten Aufsichtsaufgaben hinaus auch die originäre Entscheidung anstelle der zuständigen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren treffen sollte. Die ausdrückliche Bezugnahme in der Bestimmung auf § 27p Abs. 6 GlüStV 2021 zeigt vielmehr klar, dass die "abschließende Beurteilung" der Erlaubnisanträge nach § 27p Abs. 1 GlüStV 2021 ebenso wie die übrigen Fragen nach § 27p Abs. 2 bis 4 GlüStV 2021 durch das Glücksspielkollegium auch nach der Verwaltungsvereinbarung allein im Rahmen der durch § 27p Abs. 6 Satz 2 GlüStV 2021 eingeräumten Aufsichtsbefugnisse erfolgen soll. Dies verdeutlicht auch § 5 Abs. 2 VwVGlüStV 2021, wonach die originär zuständige Behörde Erlaubnisanträge im Sinne von § 27p Abs. 1 GlüStV 2021 eigenständig zu prüfen hat und dem Glücksspielkollegium zur Ausübung der Aufsichtsbefugnisse einen eigenen Entscheidungsvorschlag vorzulegen hat. Auch nach der VwVGlüStV 2021 hat dementsprechend allein dem Landesverwaltungsamt die originäre Entscheidung über den Erlass und den Inhalt der Veranstaltererlaubnis sowie der dieser Erlaubnis beizufügenden einzelnen Nebenbestimmungen oblegen.
b) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ferner ein Anhörungserfordernis aus § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – im Hinblick auf die dem Erlaubnisbescheid zugefügten Nebenbestimmungen verneint. Nach dem klaren Wortlaut der Norm ist eine Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG nur dann vor Erlass eines Verwaltungsaktes verfahrensrechtlich vorgegeben, wenn dieser Verwaltungsakt "in Rechte eines Beteiligten eingreift". Für die Annahme eines solchen Eingriffs in ein Recht im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG ist nicht maßgeblich, ob aus Sicht des Betroffenen ein Rechtsanspruch auf Erlass eines Verwaltungsaktes mit einem bestimmten Inhalt besteht. Ein Verwaltungsakt der "Eingriffsverwaltung" in diesem Sinne liegt vielmehr dann vor, wenn der zu erlassende Verwaltungsakt in die bisherige Rechtsstellung eines Beteiligten eingreift, sich also die bisherige Rechtsstellung zu seinem Nachteil verändert beziehungsweise ihm im Sinne einer "Umwandlung eines status quo in einen status quo minus" eine rechtliche Verpflichtung auferlegt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 –, juris Rn. 35). Verwaltungsakte, die – wie auch hier – erst mit ihrem Erlass eine Rechtsposition begründen, sind vom Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 VwVfG hingegen nicht erfasst (vgl. BT-Drs. 7/910, S. 51; BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 – 3 C 135.79 –, juris Rn. 64; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2011 – OVG 10 B 1.11 –, juris Rn. 45; a.A. jeweils m.w.N. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 31 f.; und Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 28 Rn. 26 f.).
Die Ergänzung eines solchen eine Rechtsposition erst begründenden Verwaltungsaktes mit Nebenbestimmungen führt deshalb nicht dazu, dass dieser Verwaltungsakt sich bereits als ein "in Rechte eingreifender" Verwaltungsakt im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG darstellt. Denn auch in diesem Fall hat der Betroffene im Unterschied zur klassischen Eingriffsverwaltung die Gelegenheit, im eigenen Antrag als Voraussetzung für den begehrten Erlaubnisbescheid alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen selbst vorzutragen und auch seine Rechtsauffassungen bereits zu äußern. Wird allerdings einem solchen Verwaltungsakt erst nach dessen Erlass eine Nebenbestimmung hinzugefügt, ist wiederum der Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 VwVfG eröffnet, da eine solche nachträgliche Ergänzung die mit dem Erlass des Verwaltungsaktes begründete Rechtsposition wieder einschränkt und damit ein Eingriff im Sinne einer Verschlechterung des "status quo" zum Nachteil des Betroffenen vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.18 –, juris Rn. 35; Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 5. EL Juli 2024, § 28 Rn. 22).
Es kann deshalb auch nicht aus der Ausnahmevorschrift des § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG geschlossen werden, dass entgegen dem klaren Wortlaut der Norm auch bei allen Verwaltungsakten, die erst auf Antrag erlassen werden, grundsätzlich ein Anhörungserfordernis nach § 28 Abs. 1 VwVfG besteht (a.A. VG Halle, Urteil vom 19. Februar 2025 – 7 A 141/23 HAL –, juris Rn. 139; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 28 Rn. 27). Der Ausnahmevorschrift verbleibt vielmehr ein Anwendungsbereich insbesondere in den Fällen, in denen nachträglich ein auf Antrag erlassener und damit die Rechtsposition begründender Verwaltungsakt wieder widerrufen, zurückgenommen oder eingeschränkt werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.18 –, juris Rn. 35).
Ohne Erfolg wendet die Klägerin insoweit ein, die Durchführung einer Anhörung vor Erlass der Erlaubnis mit Nebenbestimmungen sei auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und insbesondere nach Art. 41 Abs. 2 lit. a) der Charta der Grundrechte der Europäischen Union unionsrechtlich erforderlich gewesen. So hat die Klägerin, deren Sitz in B. ist und die die gegenständlichen virtuellen Automatenspiele in der Bundesrepublik Deutschland veranstaltet, bereits keinen grenzüberschreitenden Sachverhalt dargelegt, der den Anwendungsbereich des Unionsrechts für das hier auch nicht durch unionsrechtliche Rechtsakte determinierte nationale Verwaltungsverfahren eröffnen könnte.
2. Die Nebenbestimmungen sind auch materiell rechtmäßig.
a) Die in der Nebenbestimmung Nr. 2 geregelte Verpflichtung, die nach § 4c Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 zu hinterlegende Sicherheitsleistung in Höhe von fünf Millionen Euro während der Dauer der Veranstaltererlaubnis aufrechtzuerhalten, ist rechtmäßig. § 4c Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 stellt hierfür eine ausreichende gesetzliche Grundlage im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG dar, die sich mit dem angestrebten Zweck des Schutzes von Ansprüchen der Spieler und öffentlich-rechtlicher Forderungen auf hinreichende Gründe des Gemeinwohls stützen kann.
Die durch jeden Veranstalter zu erbringende Mindestsicherungssumme stellt sich auch als geeignetes, erforderliches und angemessenes Sicherungsinstrument dar. Die Annahme des Gesetzgebers, dass diese mit besonders hohen Gefahren verbundene Glücksspielform, die mit dem GlüStV 2021 erstmals für private Anbieter eröffnet worden ist, aufgrund der mit dieser Glücksspielform verbundenen besonders hohen Spielumsätze in Folge der breiten und jederzeitigen Verfügbarkeit sowie einer tendenziell höheren Ergebnisfrequenz mindestens eine Sicherheitssumme in diesem Umfang zur Absicherung von Auszahlungsansprüchen der Spieler sowie öffentlich-rechtlicher Förderungen erfordert (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 49 f. und 86), ist nicht zu beanstanden. Auch eine diskriminierende Wirkung für kleine Anbieter ist in der unterschiedslos durch alle Veranstalter mindestens zu erbringenden Sicherheitsleistung nicht zu erkennen. So zeigt etwa auch das Wirtschaftlichkeitskonzept der Klägerin, die sich selbst als kleine Anbieterin in diesem Marktsegment bezeichnet, dass der zu hinterlegenden Mindestsicherungssumme unter Berücksichtigung der Umsatzerwartungen bei virtuellem Automatenspiel keine übermäßige Belastungswirkung auch für neue beziehungsweise kleinere Anbieter dieser Glücksspielform zukommt. So geht die Klägerin in ihrem Wirtschaftlichkeitskonzept davon aus, dass trotz des von der Muttergesellschaft als Anfangsinvestition zur Verfügung gestellten langfristigen Kredites in Höhe von acht Millionen Euro und der in bar hinterlegten Sicherheitsleistung mit einem jährlich steigenden Marketingbudget (1. Jahr: 1,2 Millionen Euro, 2. Jahr: 2,4 Millionen Euro, 3. Jahr: 3,6 Millionen Euro, 4. Jahr: 7,2 Millionen Euro, 5. Jahr: 10 Millionen Euro) die Anfangsinvestitionen im fünften Jahr mit zu erwartenden jährlich steigenden Neukundenzahlen (1 Jahr: 10.000 Neukunden und 45 Euro Kundenwert, 2. Jahr: 15.000 Neukunden und 54 Euro Kundenwert, 3. Jahr: 20.000 Neukunden und 96 Euro Kundenwert, 4. Jahr: 35.000 Neukunden und 120 Euro Kundenwert, 5. Jahr: 45.000 Neukunden und 200 Euro Kundenwert) und Spieleinsätzen (1. Jahr: 36 Millionen Euro, 2. Jahr: 64,7 Millionen Euro, 3. Jahr: 144 Millionen Euro, 4. Jahr: 270 Millionen Euro, 5. Jahr: 600 Millionen Euro) bereits wieder erwirtschaftet sein werden. Nichts Anderes ergibt sich aus den von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geschilderten, tatsächlichen erwirtschafteten Umsätzen der ersten Jahre seit Markteintritt, die sie mit etwa zehn Millionen Euro pro Jahr angegeben hat.
Entgegen der Ansicht der Klägerin liegt auch kein erkennbares auffälliges Missverhältnis zwischen dem Sicherungsbedürfnis und der Höhe der Mindestsicherungsleistung vor. So bezieht sich der Sicherungszweck für die Ansprüche von Spielern nicht allein auf die Geldbeträge, die auf dem Spielkonto für jeden Spieler bereits verbucht sind und die nach § 6b Abs. 6 Satz 3 GlüStV 2021 für die Fälle einer Insolvenz oder Zahlungsunfähigkeit des Veranstalters abgesichert sein müssen. Nach dem klaren Wortlaut des § 4c Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 sind vielmehr darüber hinaus alle Auszahlungsansprüche der Spieler und damit etwa auch alle Gewinnauszahlungsansprüche, die noch nicht nach § 6b Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 dem Spielerkonto gutgeschrieben worden sind, erfasst.
Erfolglos wendet die Klägerin insoweit weiter ein, die Nebenbestimmung Nr. 2 sei als diskriminierende und unverhältnismäßige Regelung nicht mit der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – vereinbar. So hat die Klägerin, wie bereits dargelegt, keinen grenzüberschreitenden Sachverhalt dargelegt, der den Anwendungsbereich der europäischen Dienstleistungsfreiheit in ihrem Fall eröffnen könnte (vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2016 – C-268/15 –, curia Rn. 47). Unabhängig davon stellt sich die Verpflichtung, die nach § 4c Abs. 3 Satz 1 GlüStV zu erbringende Mindestsicherungssumme für die Dauer der Veranstaltererlaubnis aufrechtzuerhalten, aber auch als gerechtfertigte Einschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit dar. So verfügen auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union die Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielrechts über ein weites Ermessen bei der Bestimmung des ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung und insbesondere der Verbraucherschutz ist auch als zwingender Grund des Allgemeininteresses zur Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit anerkannt (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2018 – C-375/17 –, curia Rn. 40 f.). Aus den bereits ausgeführten Erwägungen stellt sich die Verpflichtung, die hinterlegte Mindestsicherheitssumme aufrechtzuerhalten, zudem auch als verhältnismäßige sowie kohärente und systemgerechte Einschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit dar.
b) Auch die spielbezogenen Regelungen in Nr. 6 a, c, e, f, g, i und j sind materiell rechtmäßig. Insbesondere durfte die Beklagte diese die allgemeinen spielbezogenen Pflichten aus § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV 2021 und § 22a Abs. 3, Abs. 4, Abs. 6, Abs. 7 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 GlüStV 2021 konkretisierenden Bestimmungen auch bereits in der Veranstaltererlaubnis für virtuelle Automatenspiele gemäß § 4c Abs. 2 GlüStV für erforderlich halten.
aa) Die Beklagte ist nicht darauf beschränkt, die für jeden Veranstalter virtueller Automatenspiele geltenden allgemeinen spielbezogenen Pflichten erst in einzelnen Angebotserlaubnissen nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 zu regeln. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind vielmehr bereits in der Veranstaltererlaubnis selbst alle Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden Pflichten erforderlich sind. Diese Pflichten umfassen beim Veranstalten virtueller Automatenspiele unter anderem eben auch die allgemeinen spielbezogenen Vorgaben in § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV 2021 und § 22a Abs. 2 bis Abs. 12 GlüStV 2021. Allein der Umstand, dass zusätzlich zur Veranstaltererlaubnis nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 jeweils für jedes Spiel gesondert auch eine Angebotserlaubnis zu beantragen ist, lässt die Erforderlichkeit dieser allgemein auf das Spielangebot der Klägerin als Veranstalterin virtueller Automatenspiele bezogenen Bestimmungen nicht entfallen. Durch diesen "doppelten" Erlaubnisvorbehalt sollten vielmehr vor allem den mit dieser Glücksspielform verbundenen besonderen Gefahren Rechnung getragen werden und ein Schutzniveau für Spieler auch für Spiele im Internet angestrebt werden, das mit dem Schutzniveau beim stationären Automatenspiel bei einer Gesamtbetrachtung möglichst vergleichbar ist (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 74). Entsprechend dient das Erfordernis der zusätzlich für jedes Spiel zu beantragenden Angebotserlaubnis nicht dazu, die dem Veranstalter obliegenden spielbezogenen Pflichten erstmals in der jeweils nur auf das einzelne Spiel bezogenen Erlaubnis klarzustellen und zu konkretisieren. Diese hat vielmehr den Zweck als besondere Sicherungsstufe für jedes Spiel gesondert noch einmal die dem Veranstalter allgemein obliegenden spielbezogenen Pflichten auch für das jeweilige Spiel festzustellen und deren Einhaltung für jedes Spiel sicherzustellen, bevor dieses im Internet angeboten werden darf. Dies lässt aber nicht die nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 notwendige Festlegung der erforderlichen Inhalts- und Nebenbestimmungen bezogen für alle Spiele eines Veranstalters virtueller Automatenspiele in der Veranstaltererlaubnis entfallen.
bb) Erfolglos wendet die Klägerin insoweit auch ein, die spielbezogenen Nebenbestimmungen seien als gesetzeswiederholende Anordnungen nicht erforderlich. Dabei stellen sich zunächst allein die Nebenbestimmungen Nr. 6 a, c und f als gesetzeswiederholende Bestimmungen dar (vgl. § 22a Abs. 2, Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1, Abs. 7 Satz 1, Abs. 8 und Abs. 11 GlüStV 2021). Indes durfte die Beklagte auch diese gesetzeswiederholenden Anordnungen in einer Auflage zur Veranstaltererlaubnis nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 für erforderlich halten.
So hat sich das Entschließungs- und Auswahlermessen bei dem Erlass von Nebenbestimmungen vor allem am Zweck der hierzu berechtigten Ermächtigung und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie auszurichten (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 36 Rn. 146). Im Glücksspielrecht ist danach zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber über die Befugnisse der Beklagten im Rahmen der allgemeinen Glücksspielaufsicht hinaus insbesondere den Erlass von Inhalts- und Nebenbestimmungen in der Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen als notwendiges Ordnungsinstrument vorgesehen hat, wenn diese zur dauernden Sicherstellung der Erlaubniserteilungsvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Danach erlaubt das Gesetz zwar nicht den Erlass beliebiger Nebenbestimmung "auf Vorrat", also ohne konkreten Anlass (vgl. VGH BW, Urteil vom 24. März 1998 – 9 S 967/96 –, NVwZ-RR 1997, 317 [321]). Dies schließt aber gesetzeswiederholende Anordnungen als Auflagen in der Veranstaltererlaubnis nicht von vornherein aus. Denn diese können von der zuständigen Behörde jedenfalls dann für erforderlich erachtet werden, wenn hierfür mit Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt ein Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und dem künftigen Erlaubnisinhaber die von ihm gesetzlich zu beachtende Pflicht als selbstständig durchsetzbare Anordnung aufzuerlegen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 13. Januar 1999 – 8 B 12627/98.OVG –, juris 15; VGH BW, Beschluss vom 10. Dezember 2024 – 6 S 928/24 –, juris Rn. 24 f.). Der Regelungsgehalt einer solcher Auflage besteht darin, die Einhaltung einer Norm beziehungsweise eines Verbotes für den Einzelfall konkretisierend anzumahnen und die Voraussetzungen für eine etwaige Vollstreckung zu schaffen (OVG Sachsen, Beschluss vom 26. Juli 2022 – 4 B 176/22 –, juris Rn. 22; VGH BW, Urteil vom 2. August 2012 – 1 S 618/12 –, juris Rn. 46; BayVGH, Beschluss vom 18. Dezember 1998 – 7 ZS 98.1660 –, juris Rn. 46).
Danach durfte die Beklagte es nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 für erforderlich halten, in der Veranstaltererlaubnis der Klägerin die Pflicht zur Einhaltung der für das Spielangebot im virtuellen Automatenspiel aufgrund der damit verbundenen Gefahren für außerordentlich wichtig erachteten Vorgaben und Verbote aus § 22a Abs. 2, Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1, Abs. 7 Satz 1, Abs. 8 und Abs. 11 GlüStV 2021 in der Nebenbestimmung Nr. 6 a, c und 6 f hervorzuheben und deren Einhaltung im Einzelnen besonders anzumahnen. Mit der Regelung dieser Auflagen in der Veranstaltererlaubnis steht der Beklagten über die möglichen Anordnungen im Rahmen der allgemeinen Glücksspielaufsicht hinaus auch der besondere Maßnahmenkatalog des § 4d Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 zur effektiven Durchsetzung der Pflichten aus dem GlüStV 2021 zur Verfügung. Dieser beschränkt sich nicht nur auf die Möglichkeit, den konkreten Verstoß aufzuzeigen und zur (zukünftigen) Einhaltung der Pflichten aufzufordern, sondern sieht darüber hinaus je nach Schwere des Verstoßes auch Maßnahmen vor, die unmittelbar die Veranstaltererlaubnis betreffen.
c) Die Nebenbestimmungen Nr. 13 e Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 und Nr. 35 Satz 1 bis 4 und Satz 6 bis 9 sind materiell rechtmäßig.
Die Regelungen finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 und verfolgen erkennbar den Zweck, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen. Boni- und Rabattaktionen sind auch als Maßnahmen zur Absatzförderung nur dann mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 vereinbar, wenn sie als solche nicht die Entstehung von Spielsucht fördern und zusätzliche Spielanreize setzen. Die durch den GlüStV 2021 erfolgte Neukonzeption der Werberegulierung steht dem nicht entgegen. Denn auch nach der erfolgten Änderung der Werberegulierung dürfen weiterhin – neben weiteren in § 5 GlüStV 2021 festgelegten Pflichten bei Werbung – gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 GlüStV 2021 Werbemaßnahmen nach Art und Umfang nicht den Zielen des § 1 zuwiderlaufen und nicht übermäßig sein.
Die Nebenbestimmung Nr. 13 e Abs. 1 Satz 1 stellt insoweit klar, dass trotz der den Zielen des § 1 GlüStV 2021 grundsätzlich zuwiderlaufenden Möglichkeit, durch Boni- und Rabattaktionen zusätzliche Spielanreize aktiv zu setzen, diese dennoch auch als Werbemaßnahmen bis zu der durch die Beklagte festgelegten Höchstgrenze zulässig sein sollen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht hervorgehoben, dass Boni- und Rabattaktionen zwar einerseits im gewissen Umfang geeignet sein können, den natürlichen Spieltrieb in geordnete Bahnen zu lenken, andererseits aber auch zusätzliche Spielanreize durch die Förderung des Gefühls, ein "Schnäppchen" zu machen, aktiv setzen können. Der Senat teilt auch die Auffassung, dass dieses Spannungsverhältnis nur durch die Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten, wie durch die von der Beklagten festgesetzte Höchstgrenze, gelöst werden kann (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19. Dezember 2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 23).
Die durch die Beklagte festgelegte Höchstgrenze von Rabatten und Boni von 10 % des Spieleinsatzes bis zu einem Maximalbetrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler ist demnach rechtlich nicht zu beanstanden und insbesondere auch unter Berücksichtigung der erst mit dem GlüStV 2021 eingeführten Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen als erforderliche und angemessene Regelung verhältnismäßig (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19. Dezember 2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 24 ff.). Der Senat teilt insbesondere auch die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichtes des Landes Sachsen-Anhalts, wonach der Umstand, dass die Begrenzung von Boni- und Rabattmaßnahmen es für Veranstalter erlaubter Glücksspiele erschweren kann, mit Schwarzmarktangeboten, die diesen Beschränkungen nicht unterliegen, zu konkurrieren, nicht dazu führen kann, dass auch im legalisierten Glücksspielmarkt in einem vergleichbaren Umfang wie im unerlaubten Glücksspielmarkt geworben werden können muss (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19. Dezember 2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 23). Denn die angestrebte Kanalisierung in den legalen Glücksspielmarkt ist kein Selbstzweck und findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern können (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19. Dezember 2023 – 3 M 87/23 –, juris Rn. 32; VG Minden, Urteil vom 16. Dezember 2024 – 3 K 1585/22 –, juris Rn. 205). Wie bereits dargelegt, wird dem Boni- und Rabattmaßnahmen innewohnenden Spannungsverhältnis vielmehr durch die von der Beklagten festgelegten Höchstgrenze in verhältnismäßiger Weise Rechnung getragen und der Klägerin damit im gebotenen Umfang die Werbung mit diesen Maßnahmen auch weiterhin ermöglicht.
d) Ferner ist die Nebenbestimmung Nr. 13 z materiell rechtmäßig. Die Anpassungs- und Vorlagepflicht für das Werbekonzept (Abs. 1 Satz 1) sowie die Pflicht zur Anzeige von wesentlichen Änderungen und Ergänzungen (Abs. 1 Satz 2) und die Fortschreibungspflicht (Abs. 2) dient der fortwährenden Erfüllung der der Klägerin obliegenden Verpflichtungen aus §§ 5, 6 GlüStV 2021 (vgl. dazu auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24. April 2023 – 3 M 6/23 –, juris Rn. 46). Gemäß § 6 Abs. 1 GlüStV 2021 sind Veranstalter von öffentlichem Glücksspielen verpflichtet, den Jugend- und Spielerschutz sicherzustellen, die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen. Zu diesen Zwecken haben die Veranstalter nach § 6 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 Sozialkonzepte zu entwickeln und umzusetzen. Teil dieser Konzeptpflicht ist auch die Werbung für das Glücksspielangebot, § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021. Auch nach der durch den GlüStV 2021 erfolgten grundsystematischen Änderung der Werberegulierung obliegt es der Beklagten zudem gemäß §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, insbesondere durch Nebenbestimmungen zur Veranstaltererlaubnis die Pflichten zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem GlüStV 2021 weiterhin – auch für Werbemaßnahmen bestehenden – allgemeinen Pflichten festzulegen. Die in Nr. 13 z in Bezug auf das vorzulegende, anzupassende und fortzuschreibende Werbekonzept geregelten Pflichten, sind hierzu geeignet und insbesondere auch erforderlich, da hierdurch der Beklagten durch eine möglichst frühzeitige Kenntnis der von der Klägerin nach ihrem Konzept allgemein geplanten Werbemaßnahmen eine effektive und zeitnahe Überprüfung der Einhaltung der Pflichten bei Werbemaßnahmen erst ermöglicht wird.
Die Regelungen sind unter Berücksichtigung der Rechte der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG auch angemessen. Entgegen der Ansicht der Klägerin wird durch diese auf das allgemeine Werbekonzept der Klägerin bezogenen Pflichten vor allem keine Pflicht zur "permanente(n) Abstimmung" aller Werbeaktivitäten begründet und auch kein Erlaubnisvorbehalt für einzelne Werbemaßnahmen entgegen den geänderten Bestimmungen zur Werberegulierung im GlüStV 2021 festgelegt. So muss die Klägerin lediglich wesentliche Änderungen, Ergänzungen und Abweichungen vom ursprünglichen Werbekonzept vorlegen und das Werbekonzept ist nur alle zwei Jahre fortzuschreiben. Das nach § 5 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 der Klägerin als Veranstalterin zustehende Recht, für das von ihrer Erlaubnis umfasste Glücksspielangebot zu werben, wird durch die in der Nebenbestimmung Nr. 13 z geregelten präventiven Pflichten als solches nicht eingeschränkt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das erstinstanzliche Verfahren wird unter Berücksichtigung der für jede Nebenbestimmung mit eigenem Regelungskomplex (Nr. 2, Nr. 6 a, Nr. 6 b, Nr. 6 c, Nr. 6 d, Nr. 6 e, Nr. 6 f, Nr. 6 g, Nr. 6 h, Nr. 6 i, Nr. 6 j, Nr. 8, Nr. 9, Nr. 10, Nr. 12, Nr. 13 a, Nr. 13 e, Nr. 13 f, Nr. 13 h, Nr. 13 k, Nr. 13 m, Nr. 13 p, Nr. 13 q, Nr. 13 r, Nr. 13 t, Nr. 13 u, Nr. 13 w, Nr. 13 z, Nr. 26, Nr. 27, Nr. 35) anzunehmenden kostenrechtlichen Bedeutung in Höhe von 5.000 Euro nach §§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz – GKG – in Verbindung mit § 63 Abs. 3 Nr. 2 GKG auf 155.000 Euro festgesetzt.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird nach §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz – GKG – auf 55.000 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 6 GlüStV
§§ 708 ff. ZPO
§ 232 BGB
§ 1 GlüStV
§ 88 VwGO
§ 1 VwVGlüStV
§ 5 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 4c Abs. 3 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 22a Abs. 3 Glücksspielstaatsvertrag
§ 27p Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 4 c Abs. 3 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 4c Abs. 1 GlüStV
§ 27p Abs. 6 Satz 2 GlüStV
§ 27p Abs. 1 GlüStV
§ 27p Abs. 6 GlüStV
§ 27p Abs. 2 bis 4 GlüStV
§ 5 Abs. 2 VwVGlüStV
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 4c Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 6b Abs. 6 Satz 3 GlüStV
§ 6b Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV
§ 22a Abs. 3, Abs. 4, Abs. 6, Abs. 7 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 22a Abs. 2 bis Abs. 12 GlüStV
§ 22a Abs. 2, Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1, Abs. 7 Satz 1, Abs. 8 und Abs. 11 GlüStV
§ 4d Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 GlüStV
§ 6 Abs. 1 GlüStV
§ 6 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 154 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 63 Abs. 3 Nr. 2 GKG
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 317
8 C 14.18
6 A 10128/17
2 C 16.15
3 C 46.81
3 C 135.79
10 B 1.11
3 C 46.18
7 A 141/23
9 S 967/96
8 B 12627/98
6 S 928/24
4 B 176/22
1 S 618/12
7 ZS 98.16
3 M 87/23
3 K 1585/22
3 M 6/23
2 GKG auf 155.00