Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-02-11, Aktenzeichen 10 A 130/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0211.10A130.13.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 3.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist unbegründet.
Aus den innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegten Gründen ergeben sich weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei muss er den tragenden Rechtssatz oder die Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen. Soll eine rechtliche Wertung des Verwaltungsgerichts mit Erfolg angegriffen werden, reicht es nicht aus, dieser lediglich eine abweichende eigene Wertung entgegenzusetzen. Vielmehr ist der Rechtsmittelführer gehalten, die rechtlichen oder tatsächlichen Grundlagen der beanstandeten gerichtlichen Wertung zu erschüttern oder aufzuzeigen, dass die Wertung aus sonstigen Gründen unvertretbar ist. Daran fehlt es hier.
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Klägerin habe einen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Baugenehmigung für die Anbringung einer großformatigen Werbetafel für wechselnden Plakatanschlag an der südlichen Giebelwand des Hauses L. 24 in B., weil dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstünden. Die Satzung über Werbeanlagen und Warenautomaten im Stadtgebiet B. vom 29. September 2005 (im Folgenden: Werbesatzung) sei unwirksam. Die Verwirklichung des Vorhabens führe auch nicht zu einer unzulässigen störenden Häufung von Werbeanlagen im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW. Der zuletzt genannten Annahme hat das Verwaltungsgericht die von der Rechtsprechung ent-wickelten Kriterien zu Grunde gelegt, mit deren Hilfe der unbestimmte Rechtsbegriff der störenden Häufung von Werbeanlagen im jeweiligen Einzelfall auszufüllen ist. Der tatsächlichen Feststellung einer Häufung von Werbeanlagen hat die rechtliche Wertung zu folgen, ob diese Häufung störend wirkt.
Das von dem Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis beruht auf einer solchen wertenden, durch eine Ortsbesichtigung untermauerten Betrachtung, die es in den Entscheidungsgründen transparent gemacht hat. Dem hält die Beklagte im Wesentlichen die eigenen abweichenden Wertungen entgegen. Sie legt nicht dar, dass das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner wertenden Überlegungen einen fehlerhaften rechtlichen Ausgangspunkt, eine unzutreffende Tatsachengrundlage oder sonstige unvertretbare Wertungskriterien zugrunde gelegt hat. Die von ihr vorgelegten Lichtbilder bestätigen vielmehr das Wertungsergebnis des Verwaltungsgerichts. Soweit sie behauptet, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht festgestellt, dass die vorhandenen Werbeanlagen ihre Wirkung niemals gemeinsam auf den Betrachter ausübten, missversteht sie den Ansatzpunkt des Verwaltungsgerichts, das bei der Beurteilung ihres möglicherweise störenden Charakters richtigerweise zwischen Wahrnehmbarkeit und Wirkung der Werbeanlagen unterschieden hat.
Soweit das Verwaltungsgericht die Werbesatzung für unwirksam gehalten hat, ist es unter anderem davon ausgegangen, dass die hier einschlägige Regelung in § 15 Abs. 1 unbestimmt sei. Der Regelung lasse sich nicht hinreichend deutlich entnehmen, welche Art von Werbung zugelassen sei. Zwar könne aus der Verwendung des Begriffs „an der Stätte der Leistung“ geschlossen werden, dass jedwede Fremdwerbung ausgeschlossen sein solle, doch werde dieses Auslegungsergebnis durch den Zusatz „sofern in Abschnitt 4 nichts anderes bestimmt wird“ und die in Abschnitt 4 getroffenen Regelungen ebenso in Frage gestellt wie durch die in § 9 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 aufgenommenen ergänzenden Bestimmungen, wonach an der Stätte der Leistung nur Werbeanlagen für das eigene Geschäft oder Produkte, die dort vertrieben werden, zulässig seien. Der Verzicht auf diese ergänzende Bestimmung in § 15 Abs. 1 deute darauf hin, dass damit hinsichtlich der Art der Werbung eine von § 9 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 abweichende Regelung getroffen sei. Unklar sei auch, ob § 7 Abs. 5 Satz 2, der die Bemalung von Brandwänden zu Werbezwecken in Ausnahmefällen auch ohne Bezug zur Stätte der Leistung gestatte, Fremdwerbung zulasse. Nach allem sei für den in seinem Eigentumsrecht Betroffenen nicht mit der gebotenen Klarheit zu erkennen, ob und in welchem Maße in seine Rechte eingegriffen werde.
Das Zulassungsvorbringen vermag die Richtigkeit dieser Rechtsansicht nicht zu erschüttern. Die Beklagte räumt ein, dass die Formulierung in § 15 Abs. 1, wonach Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig sind, in der systematischen Zusammenschau mit anderen Regelungen der Werbesatzung dahingehend missverstanden werden könne, dass ausschließlich Anlagen der Eigenwerbung zugelassen seien. Nach der Kommentarliteratur sei aber an der Stätte der Leistung auch bestimmte Fremdwerbung erlaubt. Der Werbesatzung liege ein System der inneren Differenzierung zu Grunde. In allen Teilbereichen seien Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig. Während jedoch in den Teilbereichen 3.1 und 3.2 nur Eigenwerbung für das eigene Geschäft oder Produkte, die dort vertrieben werden, zugelassen werden könne, sei in den Teilbereichen 3.3, 3.4. und 3.5 auch Fremdwerbung gestattet.
Dieses Verständnis der „inneren Differenzierung“ beseitigt nicht die von dem Verwaltungsgericht angenommenen Unklarheiten der beanstandeten Norm. Die Werbesatzung verwendet darin den Begriff der Werbeanlage an der Stätte der Leistung, der dem § 13 BauO NRW entnommen ist. Da in der Werbesatzung keine abweichende Begriffsbestimmung erfolgt, ist er im Sinne dieser Vorschrift zu verstehen. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts handelt es sich bei der Stätte der Leistung um den Ort, an dem die Leistung erbracht wird und direkt von einem potenziellen Abnehmer nachgefragt werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. März 2006
– 10 A 630/04 –, BRS 70 Nr. 141.
Die Art der Werbung ist zwar dem Wortlaut des Begriffs nach nicht vorgegeben, doch ergibt sich aus dem Sinnzusammenhang, dass es sich um eine auf die Leistung bezogene Werbung handeln muss. Eine Beschränkung auf eine reine Hinweiswerbung verlangt der Begriff allerdings nicht. Es kommt auch eine Erinnerungswerbung in Betracht für Produkte, die an der Stätte der Leistung angeboten werden. Erforderlich ist nur, dass die Leistung im Vordergrund der Werbung steht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. April 1982 – 11 A 988/80 –, BRS 39 Nr. 137.
Vor diesem Hintergrund trägt die von der Beklagten als maßgeblich dargestellte Differenzierung von Eigenwerbung und Fremdwerbung nichts zur Klärung des hier in Rede stehenden Regelungsgeflechts der Werbesatzung bei, denn die vermeintliche Beschränkung auf Eigenwerbung in den Teilbereichen 3.1 und 3.2 lässt – ebenso wie es die Beschränkung auf Werbung an der Stätte der Leistung in den Teilbereichen 3.3, 3.4 und 3.5 gestattet – Erinnerungswerbung für Produkte, die in dem eigenen Geschäft vertrieben werden, zu. Wenn der Satzungsgeber – wie die Beklagte selbst ausführt – für die verschiedenen Teilbereiche des Geltungsbereichs der Werbesatzung unterschiedliche Regelungen für die Art der dort zulässigen Werbung treffen wollte, bleibt unklar, worin diese Unterschiede bestehen sollen.
Ob die weiteren Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Unwirksamkeit der Werbesatzung durch das Zulassungsvorbringen durchgreifend in Frage gestellt werden, bedarf keiner Entscheidung.
Ist die angegriffene Entscheidung auf mehrere voneinander unabhängige und damit den Urteilsausspruch selbstständig tragende Erwägungen gestützt, kann der Antrag auf Zulassung der Berufung nur dann Erfolg haben, wenn hinsichtlich jeder dieser Erwägungen die Zulassung gerechtfertigt ist. Liegt auch nur für eine der alternativen Erwägungen kein Zulassungsgrund vor, scheitert die Zulassung daran, dass die übrigen Erwägungen hinweggedacht werden können, ohne dass sich am Ausgang des Zulassungsverfahrens etwas ändern würde.
Davon unabhängig spricht Manches dafür, dass die Werbesatzung aus den von dem Verwaltungsgericht angesprochenen Gründen einer eingehenden rechtlichen Überprüfung nicht standhalten würde. Die durch § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW eingeräumte Ermächtigung zur Beschränkung der Verfügungsgewalt des Grundeigentümers im Interesse der positiven Gestaltungspflege lässt nur solche Regelungen zu, die sachlich geboten sind. Es bedarf eines nachvollziehbaren planerischen Konzepts, für das schlagwortartige Zielsetzungen nicht ausreichen. Es muss vor allem eine gebietsspezifische, das heißt eine an die Besonderheiten des Gebiets anknüpfende gestalterische Absicht verfolgt werden, die dem Geltungsbereich der Satzung ein besonderes Gepräge gibt. Die bei den Akten befindlichen Lichtbilder lassen vermuten, dass es hier wegen der in vielerlei Hinsicht inhomogenen Struktur des Geltungsbereichs der Werbesatzung an einer gebietsspezifischen gestalterischen Absicht fehlen könnte. Die einzelnen Teilbereiche der Werbesatzung weichen nach den Lichtbildern in Architektur, Nutzung sowie städtebaulicher Funktion und Gestaltung derart stark voneinander ab, dass eine sie verbindende Besonderheit, an die die gestalterische Absicht anknüpfen könnte, nicht zu erkennen ist. Dass der gesamte Geltungsbereich der Werbesatzung die nach § 86 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW erforderliche städtebauliche, künstlerische oder geschichtliche Bedeutung haben könnte, lässt sich den erwähnten Lichtbildern ebenfalls nicht entnehmen. Ob die Werbesatzung darüber hinaus dem Abwägungsgebot, dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und – betreffend die inhaltliche Bestimmtheit der verwandten unbestimmten Rechtsbegriffe – dem Rechtsstaatsprinzip genügt, bedürfte einer sorgfältigen Untersuchung, da einige ihrer Regelungen bei überschlägiger Prüfung insoweit nicht bedenkenfrei sind.
Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Beklagten gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden.
Dass der Ausgang des Rechtsstreits in diesem Sinne offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht feststellen, denn die Beklagte stellt – wie oben ausgeführt – die Richtigkeit des Urteils nicht ernsthaft in Frage.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Sätze 1 und 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrages ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 BauO NRW
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW
§ 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW
§ 86 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 10 A 630/04
11 A 988/80