Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-10, Aktenzeichen 2 S 2488/03

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. September 2003 - 2 K 2217/02 - teilweise geändert. Die Klage wird abgewiesen, soweit mit ihr der Gebührenbescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 10. Dezember 2001 i.d.F. des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 27. September 2002 in Höhe von 1.278,23 EUR (= 2.500,-- DM) aufgehoben worden ist.
Die Kosten des Verfahrens im ersten Rechtszug tragen die Beteiligten je zur Hälfte. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags zuzüglich 10 v.H. dieses Betrags abwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin, die Deutsche Bahn AG, wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Verwaltungsgebühren, die das beklagte Land für die Teilnahme seiner Bediensteten an gemeinsamen Besprechungen aus Anlass einer Altlastensanierung erhoben hat.
2
Anfang der 90er Jahre wurden auf dem im Eigentum der Klägerin stehenden Gelände des ehemaligen Stadtbahnhofs in Lahr sanierungsbedürftige Bodenkontaminationen festgestellt. Die orientierende Erkundung des Geländes fand im September 1994 nach Vorlage eines Sachverständigengutachtens des Ingenieurbüros ... & Partner GmbH vom 11.7.1994 ihren Abschluss. In der Folgezeit fanden mehrere Besprechungsrunden zwischen Vertretern der Klägerin und Bediensteten des Beklagten statt, die die Erörterung der jeweiligen Untersuchungsergebnisse sowie die Sanierungsplanung zum Gegenstand hatten. Ziel dieser Gespräche war der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über die Altlastensanierung. In einer Gesprächsrunde am 23.3.1999 einigten sich die Beteiligten auf die Sanierungsvariante „Bodenaushub und begleitende hydraulische Maßnahmen“; die Sanierungsmaßnahme sollte im Zeitraum Januar bis April 2000 stattfinden. Nach Auswertung zwischenzeitlich gewonnener Untersuchungsergebnisse unterbreitete die Klägerin im November 1999 eine andere Sanierungsvariante, die eine hydraulische Sicherung des Grundwasserabstroms zum Gegenstand hatte. In einer Besprechung am 2.12.1999 einigten sich die Beteiligten darauf, diese Variante zur Sanierung des Grundwasserschadens durchzuführen. In einer weiteren Besprechung am 27.1.2000 wurden die Einzelheiten dieses (neuen) Sanierungskonzepts diskutiert und festgelegt. Danach sollte die Ausführungsplanung im Laufe des März 2000 fertiggestellt sein und die Sanierungsanlage im September/Oktober 2000 in Betrieb gehen. Auf Grund interner Schwierigkeiten setzte die Klägerin dieses Sanierungskonzept trotz mehrerer Aufforderungen seitens des Beklagten in der Folgezeit jedoch nicht um. Zur Klärung und abschließenden Festlegung auch des weiteren zeitlichen Ablaufs fand daher am 9.11.2001 eine weitere Besprechung zwischen den Beteiligten statt. In dieser Besprechung einigten sich die Beteiligten darauf, dass die Klägerin eine Nachuntersuchung aller Grundwassermessstellen durchführen, die Möglichkeit einer kombinierten Sanierung gemeinsam mit einem weiteren Altstandort (Gaswerk) prüfen und bis Ende Februar 2002 den ersten Entwurf einer - bis Ende Mai 2002 abzuschließenden - öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vorlegen solle. Zu dem beabsichtigten Abschluss ist es in der Folgezeit indes nicht gekommen. Vielmehr erließ der Beklagte gegenüber der Klägerin unter dem 11.3.2003 eine bodenschutzrechtliche Anordnung nach § 13 Abs. 6 BBodSchG, mit welcher er die Klägerin zur Erstellung und Vorlage eines Sanierungsplans aufforderte. Gegen diese Anordnung ist Widerspruch eingelegt.
3
Mit Gebührenbescheid vom 10.12.2001 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin Gebühren für „Amtshandlungen im Rahmen der Schadensfallbearbeitung (Stadtbahnhof Lahr)“ in Höhe von 5.000,-- DM fest. Im Gebührenbescheid wird auf § 3 LGebG und Gebührenverzeichnis Nr. 4 verwiesen.
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Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 20.12.2001 Widerspruch ein, den sie mit Schreiben vom 16.4.2002 begründete. Die angeführten Rechtsgrundlagen seien nicht tragfähig. Zum einen liege keine Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinn vor, da die Teilnahme an Besprechungen und die Prüfung von Berichten und Gutachten nicht eigenständig abrechenbar seien. Denn das eigentliche Ziel der Amtshandlung, der angestrebte Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Sanierungsvereinbarung, sei noch nicht annähernd erreicht worden. Zum anderen könnten Gebühren nur für solche Amtshandlungen erhoben werden, die auf Veranlassung oder im Interesse Einzelner, nicht jedoch im überwiegenden öffentlichen Interesse vorgenommen worden seien. Bei der Altlastensanierung handle es sich um Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die, wenn nicht ausschließlich, so doch überwiegend im öffentlichen Interesse lägen.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 27.9.2002 wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch der Klägerin zurück. Der Gebührenbescheid finde seine Rechtsgrundlage in § 3 LGebG. Amtshandlungen im Sinne des Landesgebührengesetzes seien alle Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung, die in Ausübung hoheitlicher Gewalt in dem behördlichen Aufgabenbereich vorgenommen würden, mithin nicht lediglich Verwaltungsakte, sondern auch schlichtes Verwaltungshandeln ohne Eingriffscharakter. Dazu gehörten auch in Besprechungen vorgenommene Prüfungen, Auswertungen, Bewertungen usw.. Solche Bewertungen könnten letzten Endes auch zu Verwaltungsakten führen. Es sei aber durchaus möglich, dass begonnene Verwaltungsverfahren ohne einen Verwaltungsakt abgeschlossen würden, weil der Erlass eines solchen bei der Behandlung von Altlasten im Ermessen der Behörde stehe. Deshalb habe es auch im Ermessen des Beklagten gelegen, zu welchem Zeitpunkt er bei einem langwierigen Verfahren seine Gebühren festsetze. Das vorliegende Verfahren sei zu einem gewissen Abschluss gelangt, nachdem verabredet worden sei, bis zu einem bestimmten Zeitpunkt den Entwurf einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vorzulegen und zu einem festen Zeitpunkt (1.7.2002) den fertigen Sanierungsplan zu übersenden. Auch seien die Amtshandlungen auf Veranlassung der Klägerin vorgenommen worden. Eine solche Veranlassung liege insbesondere dann vor, wenn der Gebührenschuldner als Störer nach polizeirechtlichen Grundsätzen herangezogen werden könne. Die Klägerin sei als Grundstückseigentümerin polizeiliche Zustandsstörerin gem. § 7 PolG und damit Veranlasserin. Schließlich seien die Amtshandlungen nicht überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen worden. Die sachliche Gebührenfreiheit nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG verlange eine Abwägung zwischen öffentlichem und privatem Interesse an der Vornahme der Amtshandlung. Wer durch rechtswidriges Verhalten Anlass zum Einschreiten gegeben habe, könne nicht in den Genuss sachlicher Gebührenfreiheit kommen.
6
Am 5.11.2002 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und beantragt, den Gebührenbescheid des Beklagten vom 10.12.2001 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 27.9.2002 aufzuheben. In Ergänzung ihres bisherigen Vorbringens hat die Klägerin weiter geltend gemacht: Dem Beklagten fehle es an einer Befugnis zum Erlass des angefochtenen Gebührenbescheids. Denn hier liege ein auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags gerichtetes kooperatives Vorgehen der Beteiligten vor. Durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags entledige sich die Behörde der Befugnis, hinsichtlich des Vertragsgegenstands durch einseitig hoheitliche Regelungen tätig zu werden; vor allem fehle es an einer Verwaltungsaktermächtigung zur Festsetzung von Ansprüchen aus öffentlich-rechtlichen Verträgen. Wenn aber eine Verwaltungsaktbefugnis hinsichtlich vertraglich geregelter Ansprüche nicht gegeben sei, könne nichts anderes für die Tätigkeit der Behörde im Rahmen der Vertragsverhandlungen gelten, da diese ja gerade der Festlegung der zu regelnden Ansprüche habe dienen sollen. Bis zur Entscheidung, ob ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen werde, habe der Beklagte seine hoheitlichen Befugnisse gegenüber der Klägerin zumindest suspendiert. Im Fall des Scheiterns der Vertragsverhandlungen wäre dem Beklagten immer noch die Möglichkeit des Erlasses einer gebührenpflichtigen Sanierungsanordnung verblieben.
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§ 3 LGebG komme als Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid nicht in Betracht, da die Gebührentatbestände der Nrn. 1.2.15 bis 1.2.18 GebVerz für Maßnahmen auf dem Gebiet des Altlastenrecht abschließende Regelungen enthielten und daher ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 3 LGebG ausscheide. Auch der Sinn und Zweck dieser Regelungen schließe die Erhebung von Gebühren für die Teilnahme an Vertragsverhandlungen aus. Denn dies hätte zur Folge, dass die Behörde dann den nach § 3 LGebG zulässigen Höchstbetrag von 5.000,-- DM festsetzen könne, während sie bei einseitig hoheitlicher Betätigung an die jeweiligen Höchstbeträge des Gebührenverzeichnisses gebunden wäre. Dies würde zu einer Ungleichbehandlung desjenigen führen, der kooperativ tätig werden wolle, gegenüber demjenigen, der sich gegenüber der Behörde untätig verhalte. Ein solches Ergebnis widerspreche der gesetzgeberischen Anerkennung des Sanierungsvertrags in § 13 Abs. 4 BBodSchG als benannten Fall des öffentlich-rechtlichen Vertrags. Ferner schließe § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG als ausdrückliche Kostenregelung eine Gebührenpflicht auf Grundlage des Landesgebührengesetzes aus. Der Anwendungsbereich des § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG sei hier jedoch nicht eröffnet, da es an einer behördlichen Anordnung in Form eines Verwaltungsakts fehle. Schließlich bestünden auch Zweifel an der Höhe der geltend gemachten Gebührenforderung. Aus der Kostenaufstellung ergebe sich nicht, ob darin auch behördliche Tätigkeiten enthalten seien, die dem Bereich der historischen Erkundung und orientierenden Untersuchung zuzurechnen seien. Solche Kosten seien indes allein von der Behörde zu tragen.
8
Der Beklagte ist dem Antrag der Klägerin entgegengetreten und hat beantragt, die Klage abzuweisen.
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Durch Urteil vom 24.9.2003 hat das Verwaltungsgericht Freiburg die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die angefochtenen Bescheide könnten nicht auf § 3 LGebG gestützt werden.
10
Zum einen seien die Nrn. 1.2.15 ff. des auf Grund von § 2 Abs. 1 S. 1 LGebG erstellten Gebührenverzeichnisses - zumindest in diesem Fall - für den Bereich der Altlasten abschließend und verdrängten somit die Generalklausel des § 3 LGebG als Rechtsgrundlage. Nach Nr. 1.2.15 bis 17 GebVerz könnten für altlastenrechtliche Anordnungen Gebühren erhoben werden. Derartige Anordnungen könnten regelmäßig erst nach vorbereitenden Tätigkeiten wie Ortsbesichtigungen, Einholung von Stellungnahmen anderer Behörden, behördeninternen Besprechungen oder Gesprächen mit den am Verfahren Beteiligten erfolgen. Diese Tätigkeiten seien daher von den entsprechenden Gebührentatbeständen des Gebührenverzeichnisses mitumfasst, so dass für sie eine gesonderte Gebühr nicht erhoben werden könne. Dafür, dass das Gebührenverzeichnis insoweit eine durch Anwendung des § 3 LGebG zu schließende Lücke enthalte, sei nichts zu erkennen. Folglich lasse das Fehlen einer entsprechenden Regelung darauf schließen, dass diese Tätigkeiten unter den genannten Voraussetzungen gebührenfrei seien. Das Vorliegen einer speziellen und abschließenden Regelung im Gebührenverzeichnis werde auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass mittlerweile nach dem Inkrafttreten des Bundesbodenschutzgesetzes nicht mehr die im Gebührenverzeichnis noch genannten Vorschriften des Landesabfallgesetzes anwendbar seien. Denn soweit im Gebührenverzeichnis in Klammern nach dem jeweiligen Gebührentatbestand die einschlägige Rechtsvorschrift genannt werde, diene dies nur deklaratorisch der Erläuterung des Gebührentatbestands und habe keine konstitutive Bedeutung.
11
Zum anderen sei die Teilnahme an Besprechungen oder gar deren Vorbereitung durch Bedienstete der Behörde keine gebührenpflichtige Amtshandlung im Sinne von § 3 LGebG. Gesetzliche Grundlagen deckten den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts nur dann, wenn sie nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt seien. Es bedürfe somit eines Maßstabs, um die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung des § 3 LGebG zu vermeiden. Folgte man der Rechtsansicht des Beklagten, so könnte die Verwaltung für jedes Gespräch mit dem Bürger eine Gebühr erheben. Nicht alle Tätigkeiten einer Behörde seien jedoch als gebührenpflichtige Amtshandlungen anzusehen, sondern nur Handlungen, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse mit Außenwirkung vorgenommen würden. Diese Voraussetzungen lägen im Fall bloßer Gespräche der Verwaltungsbehörde mit dem Bürger nicht vor. Denn dieser rechne nicht damit, dass er für schlichte Gespräche mit Behördenbediensteten, die zu keiner verbindlichen hoheitlichen Anordnung führten, zu einer Gebühr herangezogen werde. Allerdings dürfe die Behörde bei Vornahme einer gebührenpflichtigen Amtshandlung den mit langen Besprechungen verbundenen Aufwand bei der Gebührenhöhe berücksichtigen. Indes seien bloß vorbereitende Gespräche nicht geeignet, schon selbst eine Gebührenpflicht auszulösen. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
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Gegen dieses Urteil hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 28.10.2003 rechtzeitig Berufung eingelegt. Zu deren Begründung trägt er vor, der Gebührenanspruch werde nicht mehr auf die Generalklausel des § 3 LGebG, sondern auf § 11 Abs. 1 S. 3 LGebG in Verb. mit Nr. 1.2.18 GebVerz gestützt. Nr. 1.2.18 GebVerz sei als Auffangtatbestand für Altlastenfälle anzusehen, da sie im Gegensatz zu den Nrn. 1.2.15 bis 17 GebVerz nicht von „Anordnungen“, sondern ganz allgemein von „Amtshandlungen“ spreche. Amtshandlung sei jede hoheitliche Maßnahme mit Außenwirkung, mithin auch der hier angestrebte Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags. Die Amtshandlung sei aus sonstigen Gründen unterblieben, da die Vertragsverhandlungen letztlich gescheitert seien. Die Gebührenpflicht sei auch gerechtfertigt, da der Beklagte ausschließlich seiner gesetzlichen Aufgabe nachgekommen sei, die Klägerin als Zustandsstörerin zu überwachen. Die Behörde wäre ermächtigt gewesen, die erforderlichen Maßnahmen einseitig durch Verwaltungsakt aufzuerlegen. Dementsprechend wäre der öffentlich-rechtliche Vertrag im überwiegenden Interesse der Klägerin gelegen. Die Gebührenpflicht sei auch hinreichend bestimmt. Bei Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags seien stets Vorverhandlungen erforderlich. Diese begännen, wenn sich die Beteiligten darüber einigten, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abschließen zu wollen und endeten entweder mit dem Abschluss oder mit dem Scheitern der Vertragsverhandlungen. Daher seien Besprechungen im Rahmen von Verhandlungen mit dem Ziel des Abschlusses eines öffentlich-rechtlichen Vertrags von bloßen Gesprächen im Sinne der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg abzugrenzen. Eine Gebührenpflicht für die Teilnahme an Vertragsverhandlungen führe auch nicht zu einer Doppelbelastung. Zwar könne bei der späteren Vornahme einer letztlich doch notwendig werdenden Amtshandlung eine weitere Gebührenpflicht entstehen, die gleichfalls in Nr. 1.12.18 GebVZ ihre Rechtsgrundlage finde. Jedoch seien die Kosten für die nicht zustande gekommene Amtshandlung (öffentlich-rechtlicher Vertrag) nicht mehr in diesen späteren Gebührenbescheid einzubeziehen. Der Behörde sei es unbenommen, in einem Verwaltungsverfahren kostenpflichtige Teilbescheide zu erlassen, sofern sie einen abgrenzbaren Gegenstand beträfen. Unterbleibe dann die (Teil-)Amtshandlung im Sinne von § 11 LGebG, so sei die ermäßigte Gebühr sachgerecht. Im vorliegenden Fall sei eine Gebühr in Höhe von 1.278,23 EUR (2.500,-- DM) angemessen. Bei Zustandekommen des öffentlich-rechtlichen Vertrags wäre der Gebührenrahmen von 50,-- bis 5.000,-- DM gem. Nr. 1.2.18 GebVerz maßgebend gewesen. Für den Zeitraum 1998 bis 2000 habe die Behörde einen tatsächlichen Verwaltungsaufwand in Höhe von 10.000,-- DM gehabt, welcher sich aus dem Zeitaufwand der Behördenmitarbeiter für Besprechungen und die Prüfung von Gutachten ergebe. Diese Tätigkeiten seien ausschließlich zur Vorbereitung des öffentlich-rechtlichen Vertrags notwendig gewesen. Damit wäre eine Gebühr in Höhe von 5.000,-- DM angemessen gewesen. In einem weiteren Schritt sei festzustellen, ob und gegebenenfalls inwieweit das Ausbleiben des öffentlich-rechtlichen Vertrags einen geringeren Verwaltungsaufwand im Vergleich zu dessen Abschluss mit sich gebracht hätte. Da die Behörde das ihrerseits Erforderliche getan und nur noch die Vorlage des Entwurfs seitens der Klägerin ausgestanden habe, sei der sich aus § 11 Abs. 3 LGebG ergebende Rahmen von einem Zehntel bis zur Hälfte der im ersten Schritt berechneten Gebühr in Höhe von 5.000,--DM auszuschöpfen.
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Der Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24.9.2003 teilweise zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit mit ihr der Bescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 10.12.2001 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 27.9.2002 für eine (Teil-)Gebührenhöhe von 1.278,23 EUR (2.500,--DM) aufgehoben worden ist.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie hält das eingelegte Rechtsmittel bereits für unzulässig, da der Beklagte mit der Berufung lediglich die Ermächtigungsgrundlage ausgetauscht habe, ohne sich mit der erstinstanzlichen Rechtsauffassung auseinanderzusetzen. Der Austausch der Ermächtigungsgrundlage sei auch unter dem Aspekt des Nachschiebens von Gründen unzulässig. Schließlich stelle auch § 11 Abs. 1 S. 3 LGebG keine Ermächtigungsgrundlage für den ergangenen Gebührenbescheid dar. Diese Vorschrift sei nur bei Antragsverfahren einschlägig, welches hier aber nicht gegeben sei. Im Übrigen bestünden die bereits im erstinstanzlichen Urteil dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken weiter, wonach bei Zugrundelegen der Rechtsansicht des Beklagten die Verwaltung für jedes Gespräch mit dem Bürger eine Gebühr erheben könnte. Auch werde darauf hingewiesen, dass die Vertragsverhandlungen zunächst noch geraume Zeit weitergeführt worden seien und es gerade der Beklagte gewesen sei, der die Vertragsverhandlungen letztlich zum Scheitern gebracht habe.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Landratsamts Ortenaukreis (zwei Bände), die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Freiburg (ein Band) sowie die Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Auf den Inhalt dieser Akten und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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I. Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung des Beklagten ist zulässig. Sie ist fristgerecht eingelegt worden (§ 124 a Abs. 2 VwGO) und genügt auch im Übrigen den formellen Anforderungen des § 124 a Abs. 3 VwGO. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist der Beklagte auch zur Einlegung des Rechtsmittels befugt. Denn er ist durch das Urteil des Verwaltungsgerichts beschwert, nachdem dieses seinem erstinstanzlichen Klageabweisungsbegehren nicht entsprochen hat. Diese (formelle) Beschwer reicht für die Zulässigkeit der Berufung des Beklagten aus (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 13. Aufl., Vorbemerkung § 124 Rdnr. 40; Bader in Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, Kommentar, § 124 a Rdnr. 10). Die von der Klägerin in ihrer Berufungserwiderung aufgeworfene Frage, ob der Beklagte den angefochtenen Gebührenbescheid zu Recht auf eine andere Rechtsgrundlage stützen durfte, betrifft nicht die Zulässigkeit des Rechtsmittels, sondern die Begründetheit des Gebührenanspruchs.
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Gegenstand des Berufungsverfahrens ist (nur) die Frage, ob der angefochtene Gebührenbescheid des Beklagten vom 10.12.2001 in einer Höhe von 2.500,-- DM (1.278,23 EUR) zu Recht ergehen durfte. Denn der Beklagte hat die Berufung mit Berufungsschriftsatz vom 17.12.2003 insoweit beschränkt. Was den darüber hinausgehenden Gebührenbetrag anbetrifft, ist das Urteil des Verwaltungsgerichts in Rechtskraft erwachsen.
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II. Die Berufung des Beklagten ist - im dargestellten Umfang - auch begründet. Das Verwaltungsgericht hätte den Gebührenbescheid des Beklagten vom 10.12.2001 i.d.F. des Widerspruchsbescheids vom 27.9.2002 nicht aufheben dürfen, soweit eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.500,-- DM (1.278,23 EUR) festgesetzt wurde. Insoweit ist der angefochtene Gebührenbescheid rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung sind die für Amtshandlungen staatlicher Behörden geltenden Vorschriften des Landesgebührengesetzes vom 21.3.1961 (GBl. S. 59) - LGebG -, die der Verordnung der Landesregierung über die Festsetzung der Gebührensätze für Amtshandlungen staatlicher Behörden vom 28.6.1993 (GBl. S. 381, ber. S. 643) - GebVO - und die Regelungen des der Verordnung als Anlage beigefügten Gebührenverzeichnisses - GebVerz -. Da nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats die bei Vornahme der Amtshandlung jeweils geltende Fassung dieser Bestimmungen maßgeblich ist (Urteil vom 2.3.1995, NVwZ 1995, 1029 m.w.N.), bleiben die ab 1.1.2005 geltenden Regelungen des Landesgebührengesetzes i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) für den vorliegenden Sachverhalt außer Betracht. Auf die zwischen dem 2.12.1997 und dem 9.11.2001 stattgefundenen Gesprächsrunden der Beteiligten findet das Gebührenverzeichnis in der für diesen Zeitraum geltenden Fassung der Verordnung des Ministeriums für Umwelt und Verkehr zur Änderung der Gebührenverordnung vom 17.7.1997 (GBl. S. 374, ber. S. 447) Anwendung.
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1. Nach § 1 Abs. 1 LGebG erheben die staatlichen Behörden für Amtshandlungen, die sie auf Veranlassung oder im Interesse Einzelner vornehmen, Verwaltungsgebühren nach diesem Gesetz. Die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Gebührenerhebung sind hier erfüllt, soweit der Beklagte für die Teilnahme seiner Bediensteten an den im Zeitraum zwischen dem 2.12.1997 und 9.11.2001 stattgefundenen Besprechungen Verwaltungsgebühren erhebt. Denn die Teilnahme eines Behördenbediensteten an Gesprächen, die auf den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hinzielen, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine gebührenpflichtige Amtshandlung im Sinne von § 1 Abs. 1 LGebG. Dies gilt indes nicht für die behördenintern gebliebene Vorbereitung auf die jeweilige Gesprächsrunde.
24
a) Nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats ist nicht jede behördliche Tätigkeit als gebührenrechtlich erhebliche Amtshandlung im Sinne des § 1 Abs. 1 LGebG anzusehen. Geeigneter Anknüpfungspunkt für Gebührenpflichten können nur Amtshandlungen sein, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse vorgenommen werden. Dies ergibt sich aus den Begriffsmerkmalen, die das Wesen der Gebühr als öffentliche Abgabe kennzeichnen. Ihrem Abgabencharakter entsprechend wird die Gebühr als Gegenleistung für eine öffentlich-rechtliche Leistung (BVerfG, Urteil vom 19.3.2003, NVwZ 2003, 715) einseitig und zwangsweise auferlegt und kann demzufolge nur für eine hoheitliche Tätigkeit erhoben werden (so schon VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1971, ESVGH 21, 188, 190). Dass der Beklagte im vorliegenden Zusammenhang in Ausübung hoheitlicher Befugnisse tätig geworden ist, wird nicht bezweifelt.
25
b) Der Begriff der gebührenpflichtigen Amtshandlung umfasst jede in Ausübung hoheitlicher Befugnisse wahrgenommene - auch schlicht-hoheitliche -Tätigkeit einer Behörde, wobei die gebührenpflichtige Tätigkeit auch lediglich prüfender Art sein kann (Urteil des erkennenden Senats vom 2.3.1995, aaO, m.w.N.). Reicht der Begriff der Amtshandlung weiter als derjenige des Verwaltungsakts (§ 35 LVwVfG), schließt demnach das Landesgebührengesetz den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags als gebührenpflichtige Amtshandlung ein (Schlabach, Landesgebührengesetz, Kommentar, § 3 Rdnr. 23) und umfasst damit auch die (schlicht-hoheitliche) Teilnahme an Besprechungen, die darauf angelegt sind, zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zu gelangen.
26
c) Handelt es sich bei Verwaltungsgebühren um Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen der Verwaltung dem Gebührenschuldner auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.3.2003, aaO; BVerwG, Urteil vom 30.4.2003, NVwZ 2003, 1385), so kann von einer Inanspruchnahme oder Leistung der Verwaltung, die die Erhebung einer Gebühr rechtfertigt, nur dann gesprochen werden, wenn die Tätigkeit der Behörde oder deren Ergebnis dem Gebührenpflichtigen gegenüber erkennbar in Erscheinung getreten ist. Ohne diese Außenwirkung bleibt das Verwaltungshandeln ein behördeninterner Vorgang, der gebührenrechtlich ohne Bedeutung ist (Senatsurteil vom 2.3.1995, aaO unter Verweis auf das Urteil des VGH Bad.-Württ. vom 4.3.1971, aaO).
27
Der Beklagte ist durch die Teilnahme seiner Bediensteten an den im Zeitraum zwischen dem 2.12.1997 und 9.11.2001 stattgefunden Besprechungen mit der Klägerin nach außen in Kontakt getreten. Im Rahmen dieser Besprechungen wurden u.a. der Stand der Planung erörtert, die Ergebnisse weiterer Untersuchungsberichte geprüft, Zwischenentscheidungen über die weitere Vorgehensweise getroffen und Termine festgelegt, und zwar mit dem Ziel des Abschlusses einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung. Die Teilnahme eines Behördenbediensteten an den Besprechungsterminen, die der Vorbereitung einer solchen Vereinbarung dienten, stellte jeweils für sich eine Amtshandlung dar, ungeachtet des Umstands, ob die angestrebte Vereinbarung schließlich zustande gekommen ist oder nicht und auf wessen Verhalten das Scheitern eines Abschlusses zurückzuführen war. Die Zurverfügungstellung von personellen Besprechungskapazitäten durch den Beklagten ist der Klägerin auch individuell zuzurechnen. Als reines „Verwaltungsinternum“ zu qualifizieren sind demgegenüber die Vorbereitungshandlungen der jeweiligen Bediensteten des Beklagten im Hinblick auf die einzelnen Besprechungstermine. Diese Tätigkeiten sind der Klägerin nicht individuell zuzurechnen, da sie im rein behördeninternen Bereich verblieben sind. Da es sich hierbei schon nicht um Amtshandlungen im Sinne des § 1 Abs. 1 LGebG handelte, durfte der Beklagte den zur Vorbereitung auf die jeweiligen Gesprächstermine entstandenen personellen Aufwand nicht in die erhobenen Verwaltungsgebühren einbeziehen. Dieser muss gebührenfrei bleiben (zu den Auswirkungen auf die Gebührenhöhe vgl. unter 4.).
28
d) Die (gebührenpflichtige) Teilnahme von Behördenbediensteten an Besprechungen zur Vorbereitung einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erfolgte auch auf Veranlassung und im Interesse der Klägerin. Eine Veranlassung liegt vor, wenn die Behörde auf irgendeine Weise zum Handeln angeregt worden ist; ein Interesse Einzelner ist anzunehmen, wenn die Amtshandlung einen begrenzbaren Personenkreis betrifft (Gerhard, Landesgebührenrecht, § 1 Rdnr. 8 und 9). Beides ist hier der Fall. Die Vertragsverhandlungen sind aufgenommen worden, weil die Klägerin eine einseitige Inanspruchnahme als Störerin (§ 7 PolG) durch Verwaltungsakt des Beklagten vermeiden wollte. Sie hat daher den Eintritt in die Vertragsverhandlungen veranlasst. Darüber hinaus ist die Aufnahme von Vertragsverhandlungen auch in ihrem Interesse geschehen, da deren Gegenstand Maßnahmen in ihrem Pflichtenkreis betreffen.
29
2. Stellt die Teilnahme eines Behördenbediensteten an Besprechungen, die auf den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Vermeidung einer einseitigen Inanspruchnahme des Störers hinzielen, eine gebührenpflichtige Amtshandlung und nicht lediglich das gebührenfreie Führen von „bloßen Gesprächen“ dar, so steht damit zugleich fest, dass der Verordnungsgeber auf der Grundlage der Ermächtigung in § 2 LGebG grundsätzlich befugt war, für diese Amtshandlung einen Gebührensatz festzusetzen. Von dieser Ermächtigung hat das Ministerium für Umwelt und Verkehr durch Änderungsverordnung vom 17.7.1997 (GBl. S. 374, ber. 447) Gebrauch gemacht und in Nr. 1.2.18 für „Amtshandlungen im Rahmen der altlastenrechtlichen Überwachung“ eine Rahmengebühr von 50,-- bis 5.000,-- DM festgesetzt.
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a) Der auf diese Weise im Gebührenverzeichnis konkretisierte Gebührentatbestand deckt die Erhebung von Gebühren für die Teilnahme von Bediensteten des Beklagten an den hier fraglichen Besprechungen. Unschädlich ist hierbei der Umstand, dass der Beklagte - und ihm folgend die Widerspruchsbehörde - den Gebührenanspruch zunächst auf die Generalklausel des § 3 LGebG in Verb. mit Nr. 4 GebVerz gestützt und erst im Laufe des Berufungsverfahrens auf Nr. 1.2.18 GebVerz Bezug genommen hat. Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, handelte es sich bei der Teilnahme von Bediensteten des Beklagten an den hier fraglichen Besprechungen jeweils um Amtshandlungen im Rahmen der altlastenrechtlichen Überwachung im Sinne der Nr. 1.2.18 GebVerz, für die der Gesetzgeber - anders als bei der im Ermessen stehenden Gebührenerhebung nach § 3 LGebG - eine Gebührenerhebungspflicht der Verwaltungsbehörde vorsieht, sofern - wie hier - die Voraussetzungen des Gebührentatbestands vorliegen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1971, aaO). Geht es aber in der Sache um eine rechtlich gebundene Entscheidung, so ist es für die rechtliche Beurteilung im gerichtlichen Verfahren unerheblich, ob die im angefochtenen Bescheid bezeichnete Rechtsgrundlage zutrifft oder nicht (BVerwG, Urteil vom 26.9.1983, DVBl. 1984, 186). War die Behörde demnach auf Grund der tatbestandlichen Konkretisierung der gebührenpflichtigen Amtshandlung in Nr. 1.2.18 GebVerz zur Gebührenerhebung verpflichtet, stellt sich im vorliegenden Zusammenhang auch nicht mehr die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, ob die Nrn. 1.2.15 bis 1.2.17 GebVerz als abschließende Gebührenregelungen einen Rückgriff auf die Generalklausel des § 3 LGebG verbieten. Das Verwaltungsgericht verkennt hierbei, dass Nr. 1.2.18 GebVerz als tatbestandliche Konkretisierung des allgemeinen Tatbestandsmerkmals „Amtshandlungen“ für den vorliegenden Sachverhalt maßgebend ist und eine zwingende Gebührenerhebungspflicht begründet.
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b) Stellt nach den obigen Ausführungen die Teilnahme eines Bediensteten des Beklagten an einer Besprechung zur Vorbereitung einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung jeweils eine vollendete gebührenpflichtige Amtshandlung dar, so findet entgegen der Ansicht des Beklagten § 11 Abs. 1 S. 3 LGebG keine Anwendung. Keiner Erörterung bedarf daher an dieser Stelle die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob diese Vorschrift im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb keine Berücksichtigung finden könne, weil sie nur bei Antragsverfahren zum Tragen komme (zur Bedeutung des § 11 Abs. 1 S. 3 LGebG als einer auf dem Veranlasserprinzip beruhenden Ausnahmeregelung vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1971, aaO, 190).
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c) Dass den im Gebührenverzeichnis enthaltenen Hinweisen auf gesetzliche Regelungen (hier die Bezugnahme in Nr. 1.2.15 bis 1.2.17 auf §§ 24, 25 LAbfG) keine konstitutive Bedeutung beizumessen ist, hat das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil mit zutreffender Begründung ausgeführt (s. dazu auch Senatsurteil vom 2.3.1995, aaO, 1030). Im hier vorliegenden Sachverhalt ist nach den obigen Ausführungen der Gebührentatbestand in Nr. 1.2.18 des Gebührenverzeichnisses einschlägig, in welchem kein Hinweis auf eine gesetzliche Bestimmung enthalten ist. Dieser Gebührentatbestand ist daher auf Sachverhalte anwendbar, die - wie hier - den Regelungen des ab dem 1.3.1999 in Kraft getretenen Bundesbodenschutzgesetzes unterfallen.
33
d) Der erkennende Senat vermag auch nicht die Bedenken des Verwaltungsgerichts unter dem Gesichtspunkt der rechtsstaatlichen Bestimmtheit zu teilen, was die Gebührenerhebung für die hier in Rede stehende Teilnahme von Bediensteten des Beklagten an gemeinsamen Besprechungen mit Vertretern der Klägerin anbetrifft. Das aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Bestimmtheitsgebot erfordert, dass der Gebührenpflichtige erkennen kann, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt. Allerdings steht einer hinreichenden Regelungsklarheit nicht entgegen, dass diese im Wege der Auslegung gewonnen werden muss (BVerfG, Urteil vom 19.3.2003, aaO). Auch soll (und kann) das Bestimmtheitsgebot, was Gebühren anlangt, nicht gewährleisten, dass jeder Betroffene anhand des gesetzlichen Tatbestands „gleichsam auf den Pfennig genau vorausberechnen können solle, was ihn eine bestimmte Behördenhandlung an Gebühren kostet“ (BVerwG, Beschluss vom 25.9.1989, Buchholz 401.8 Nr. 23). Vielmehr hat das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot insoweit allein die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden „die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung“ eröffnen (BVerwG, aaO, m.w.N.). Dies führt im Gebührenrecht zu der Forderung nach einer dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessenen Bestimmtheit. Bei Anwendung dieser Grundsätze entspricht es nach Auffassung des Senats dem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt der Bestimmtheit, die Teilnahme von Behördenbediensteten an den hier fraglichen Besprechungen als „Amtshandlungen im Rahmen der altlastenrechtlichen Überwachung“ im Sinne der Nr. 1.2.18 GebVerz anzusehen.
34
e) Die Erhebung von Gebühren für die Teilnahme von Behördenbediensteten an Besprechungen, die auf den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Bewältigung einer Altlastenproblematik hinzielen, kann auch unter dem Gesichtspunkt einer (unzulässigen) Mehrfachheranziehung des Gebührenschuldners nicht beanstandet werden (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 19.3.2003, aaO). Der Beklagte hat hierzu in seinem Schriftsatz vom 17.12.2003 zutreffend ausgeführt, dass im Fall des Scheiterns der Vertragsverhandlungen die bis dahin entstandenen Verwaltungskosten zur Vermeidung einer Doppelbelastung nicht mehr in einen späteren Gebührenbescheid einzubeziehen seien. Eine solche Handhabung des Gebührenrechts ist verfassungsrechtlich unbedenklich, solange die für die Teilnahme an den Besprechungen entstandenen - ausschließlich am Verwaltungsaufwand orientierten - Verwaltungskosten eindeutig abgrenzbar bleiben (vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen unter 4.).
35
f) Entgegen der Ansicht der Klägerin steht einer Gebührenerhebung auf der Grundlage des Landesgebührengesetzes die bundesrechtliche Kostentragungsregelung in § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG nicht entgegen. Diese Vorschrift entfaltet keine Sperrwirkung für den Landesgebührengesetzgeber (Art. 72 Abs. 1 GG). Zwar äußert eine - kompetenzgemäße - bundesgesetzliche Regelung gegenüber den Ländern Sperrwirkung auch hinsichtlich etwaiger Gebührenregelungen in diesem Bereich. Ob der Gesetzgeber mit dem Erlass des Bundesbodenschutzgesetzes im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG (Bodenrecht) von seinem Gesetzgebungsrecht in der Weise Gebrauch gemacht hat, dass eine die Sperrwirkung auslösende inhaltliche Regelung auch in Bezug auf Gebührenregelungen anzunehmen ist, hängt davon ab, ob die bundesrechtliche Vorschrift die Materie abschließend und erschöpfend regelt (BVerwG, Urteil vom 25.8.1999, BVerwGE 109, 272). Daher ist eine Gesamtwürdigung des betreffenden Normbereichs vorzunehmen, wenn es an einer ausdrücklichen Aussage des Bundesgesetzgebers fehlt (BVerwG, aaO, unter Hinweis auf BVerfGE 67, 299). Lässt sich der bundesrechtlichen Regelung keine negative oder positive Aussage zur Erhebung von Verwaltungsgebühren entnehmen, so verdrängt sie die den Ländern in Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens grundsätzlich zukommende Zuständigkeit für Gebührenregelungen (Art. 84 Abs. 1 GG) nicht. Ist die bundesrechtliche Norm nicht eindeutig abschließend ausgestaltet, so verbleibt es im Zweifel bei der grundsätzlichen Kompetenz der Länder zur Regelung von Verwaltungsgebühren für die Tätigkeit ihrer eigenen Behörden und zur Deckung ihres eigenen Verwaltungsaufwands (BVerwG, aaO, sowie Urteil vom 19.1.2000, NVwZ-RR 2000, 533).
36
(1) Es erscheint bereits fraglich, ob der in § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG verwendete Begriff „Kosten“ neben den Auslagen auch die Gebühren einschließt (so § 1 Abs. 1 VwKostG) oder ob er im „untechnischen“ Sinne zu verstehen ist und nur Aufwendungen, d.h. Auslagen des Verpflichteten umfasst, wie dies im Rahmen der Kostenregelung des § 30 BImSchG einhellig und bei der Kostenverteilungsregelung des § 52 Abs. 4 BImSchG zumindest in der Literatur überwiegend angenommen wird (vgl. Nachweise bei BVerwG, Urteil vom 25.8.1999, aaO). Weder den Gesetzesmaterialien zu § 24 BBodSchG (teilweise wiedergegeben bei Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar, Anm. A zu § 24 BBodSchG) noch der einschlägigen Kommentarliteratur (vgl. Landel/Vogg/Wüterich, BBodSchG, Kommentar, § 24 Rdnrn. 1 bis 8; Versteyl/Sondermann, BBodSchG, Kommentar, § 24 Rdnr. 6, 7) lassen sich eindeutige Hinweise dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber bei der in § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG in erster Linie beabsichtigten Regelung der sog. „Sekundärebene“ (im Sinne einer „Kostenebene“) zugleich auch eine Regelung über die Verwaltungsgebühren im Auge hatte. Auch dürfte der Zweck des § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG nicht die von der Klägerin behauptete Einbeziehung der Gebühren in den in dieser Vorschrift verwendeten Kostenbegriff erfordern. Da es bei den Verwaltungsgebühren um den Personal- und Sachaufwand der Landesbehörden geht, die das Bundesbodenschutzgesetz als eigene Angelegenheit ausführen, erscheint es sach- und zweckgerecht, den Ländern die Entscheidung zu überlassen, ob und in welcher Höhe sie diese Personal- und Sachkosten einfordern wollen. Diese Beschränkung trägt der Verwaltungskompetenz der Länder und ihrer als Annex dazu regelmäßig begründeten Gebührenregelungskompetenz Rechnung (s. BVerwG, Urteil vom 25.8.1999, aaO, in Bezug auf die Regelung in § 52 Abs. 4 BImSchG).
37
(2) Ob der Kostenbegriff des § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG eher in einem untechnischen Sinn zu verstehen ist und nur Auslagen umfasst oder auch die Verwaltungsgebühren einbezieht, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung, da diese Vorschrift eine Kostentragungspflicht nur für den Fall entstehen lässt, dass die in Satz 1 bezeichneten Maßnahmen durch die zuständige Behörde angeordnet worden sind (Versteyl/Sondermann, aaO, Rdnr. 7). Danach tragen die zur Durchführung Verpflichteten die Kosten der Untersuchung zur Gefährdungsabschätzung (§ 9 Abs. 2 BBodSchG), der zur Vorsorge- und Gefahrenabwehr notwendigen Maßnahmen (§ 10 Abs. 1 BBodSchG), der Informationsmaßnahmen (§ 12 BBodSchG), der Sanierungsuntersuchungen und der Sanierungsplanung durch den Sanierungspflichtigen und die Behörde (§§ 13, 14 BBodSchG), der Eigenkontrollmaßnahmen (§ 15 Abs. 2 BBodSchG) und der ergänzenden Anordnungen zur Altlastensanierung (§ 16 Abs. 1 BBodSchG). Derartige Anordnungen sind im vorliegenden Sachverhalt jedoch nicht ergangen, wie auch die Klägerin zutreffend ausführt. Die Kostentragungsregelung des § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG knüpft somit nach ihrem eindeutigen Wortlaut an die in dieser Vorschrift angeordneten Überwachungsmaßnahmen an, d.h., sie setzt als Eingriffsakte zu wertende Maßnahmen voraus. Um solche Eingriffe geht es im vorliegenden Sachzusammenhang jedoch nicht, sondern um ein schlicht-hoheitliches Tätigwerden der Behörde bereits im Vorfeld eines Eingriffsakts, welches darauf zielt, im Wege kooperativen Verwaltungshandelns zu einem öffentlich-rechtlichen Sanierungsvertrag (§ 13 Abs. 4 BBodSchG) zu gelangen. Erfasst aber § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG eine solche Verwaltungstätigkeit nicht, so kann der Landesgesetzgeber gem. Art. 72 Abs. 1 GG von einer gebührenrechtlichen Regelung dieser Verwaltungstätigkeit nur dann ausgeschlossen sein, wenn § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG die Anordnung entnommen werden könnte, weitere Kosten als die in dieser Vorschrift ausdrücklich geregelten dürften vom Pflichtigen nicht erhoben werden. Für eine solche Annahme fehlt es an den erforderlichen Hinweisen.
38
g) Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Beklagte an der Gebührenerhebung auch nicht auf Grund des Umstands gehindert, dass die Beteiligten zunächst den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Sanierungsvertrags angestrebt haben, ein solcher aber letztlich nicht zustande gekommen ist. Erst der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags hätte es dem Beklagten grundsätzlich verwehrt, Verpflichtungen der Klägerin aus dem Vertrag durch einseitigen Verwaltungsakt festzusetzen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 61 Rdnr. 6). Der Senat kann schließlich auch nicht der Auffassung der Klägerin folgen, die hier beanstandete Gebührenerhebung widerspreche der gesetzgeberischen Anerkennung des Sanierungsvertrags in § 13 Abs. 4 BBodSchG, da sie zu einer Ungleichbehandlung desjenigen führen würde, der kooperativ tätig werden wolle gegenüber demjenigen, der sich untätig verhalte. Diese Auffassung verkennt, dass der Höchstsatz des Gebührenrahmens für behördliche Anordnungen im Zusammenhang mit der Erkundung, Sanierung und Überwachung von Altlasten gem. Nrn. 1.2.15 bis 1.2.17 GebVerz ebenso auf 5.000,-- DM begrenzt ist, wie dies bei dem hier einschlägigen Gebührentatbestand gem. Nr. 1.2.18 GebVerz der Fall ist. Darüber hinaus ist der Beklagte gehalten, im Fall des Scheiterns der Vertragsverhandlungen die bis dahin entstandenen Verwaltungskosten zur Vermeidung einer Doppelbelastung nicht mehr in einen späteren Gebührenbescheid einzubeziehen (s. die obigen Ausführungen unter e).
39
3. Die Klägerin kann sich auch nicht auf die sachliche Gebührenfreiheit nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG berufen. Nach dieser Vorschrift werden Gebühren nicht erhoben für Amtshandlungen, die überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen werden.
40
Wie der Senat mit Blick auf den Wortlaut der Bestimmung wiederholt entschieden hat, knüpft der Gesetzgeber allein an die Vornahme der Amtshandlung und nicht den mit ihr verbundenen Zweck an (Urteil vom 27.1.1983, BWGZ 1983, 719; Urteil vom 2.4.1998 - 2 S 1148/97 -). Von einem Überwiegen des öffentlichen Interesses an der Vornahme der Amtshandlung ist regelmäßig dann auszugehen, wenn anzunehmen ist, die Behörde hätte die Amtshandlung ohne „Veranlassung“ Dritter, mithin auf eigenen Antrieb, erlassen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.8.1986, NVwZ 1988, 271 und Urteil vom 2.4.1998, aaO). Eine Abwägung im Sinne einer Gewichtung ist dann erforderlich, wenn ein privates Interesse an der Vornahme der Amtshandlung hinzutritt, namentlich in den Fällen der Veranlassung. Daraus ergibt sich für den vorliegenden Sachverhalt Folgendes: Die Aufnahme von Gesprächen zur Vorbereitung eines öffentlich-rechtlichen Sanierungsvertrags mit dem Ziel der Bereinigung einer Altlastenproblematik im Pflichtenkreis der Klägerin ist in erster Linie von deren Interesse geleitet, eine einseitige Inanspruchnahme als Zustandsstörerin durch Verwaltungsakt des Beklagten zu vermeiden. Dieses private Interesse der Klägerin erreicht eine erhebliche, jedenfalls gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Erzielung einer einvernehmlichen Regelung nicht unterwertig zu gewichtende Bedeutung. Sind die Interessen aber zumindest gleich zu gewichten, erlaubt § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG keine sachliche Gebührenfreiheit (Schlabach, Verwaltungskostenrecht, Anm. 27 zu § 5 LGebG m.w.N.).
41
4. Die festgesetzte Verwaltungsgebühr ist auch in ihrer Höhe gerechtfertigt. Auf Grund der eingeschränkten Berufung ist Gegenstand des Berufungsverfahrens nur noch die Frage, ob der angefochtene Gebührenbescheid des Beklagten vom 10.12.2001 i.d.F. des Widerspruchsbescheids in einer Höhe von 2.500,-- DM (1.278,23 EUR) zu Recht ergehen durfte. Dies ist im Ergebnis zu bejahen. Allerdings kann die dem angefochtenen Gebührenbescheid zugrunde liegende Gebührenaufstellung Stadtbahnhof Lahr/Stand 11/2001 nicht unbesehen übernommen werden. Dies betrifft zunächst die Zahl der dort aufgeführten Besprechungen. Handelt es sich nach den obigen Ausführungen bei der Teilnahme eines Behördenbediensteten an einer Besprechung zur Vorbereitung einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung um eine vollendete gebührenpflichtige Amtshandlung, so beginnt die 3-jährige Verjährungsfrist (§ 21 Abs. 1 LGebG) mit dem Ablauf des Jahres, in dem die Amtshandlung vorgenommen worden ist (§ 21 Abs. 2 S. 1 LGebG). Daraus folgt, dass der Beklagte eine Verwaltungsgebühr für die Teilnahme von Behördenbediensteten an der Besprechung vom 2.12.1997 wegen Ablaufs der Verjährungsfrist zum 31.12.2000 mit dem angefochtenen Gebührenbescheid vom 10.12.2001 nicht mehr verlangen kann. Soweit die Gebührenaufstellung des Beklagten ferner eine unter dem 17.12.1998 datierte Besprechung auflistet, ist eine solche nach Aktenlage nicht verifizierbar. Sie hat daher für die Berechnung der Gebührenhöhe außer Betracht zu bleiben. Gebührenrechtlich bedeutsam sind somit lediglich fünf Besprechungen, und zwar diejenigen vom 17.6.1998, 23.3.1999, 2.12.199, 27.1.2000 und 9.11.2001. Was deren Dauer anbetrifft, steht diese nach Aktenlage lediglich für die beiden Besprechungen vom 23.3.1999 (15.00 bis 16.00 Uhr) und vom 9.11.2001 (9.30 bis 12.00 Uhr) fest. In Ansehung der übrigen Termine geht der Senat von einer Dauer von jeweils zwei Stunden aus, wie dies auch den Angaben des Beklagten in seiner nach Vorbereitungshandlungen und Besprechungen differenzierenden (neuen) Gebührenaufstellung (vgl. Anlage zum Schriftsatz vom 7.2.2005) entspricht. Was die Zahl der teilnehmenden Behördenbediensteten angeht, vermag der Senat indes den Angaben des Beklagten in dessen Gebührenaufstellung (einschließlich der überarbeiteten Fassung im Schriftsatz vom 7.2.2005) nicht in vollem Umfang zu folgen. Denn ausweislich der jeweiligen Besprechungsniederschriften in den einschlägigen Verwaltungsakten haben an der Besprechung am 17.6.1998 lediglich vier Behördenbedienstete (ohne den Bediensteten mit der Kurzbezeichnung „Heu“) sowie an der Besprechung am 23.3.1999 lediglich zwei Bedienstete (ohne „Heu“), an der Besprechung am 2.12.1999 lediglich drei Bedienstete (ohne „Gö“) und an der Besprechung am 27.1.2000 lediglich drei Bedienstete (ohne „Do“) teilgenommen. Auch sind die der Gebührenaufstellung des Beklagten zugrunde liegenden Stundensätze (120,-- DM für Angehörige des höheren Dienstes und 96,-- DM für Angehörige des gehobenen Dienstes) nicht nachvollziehbar. Nach Auffassung des erkennenden Senats liegt es nahe, für die Bemessung der Stundensätze auf die bei Vornahme der Amtshandlung jeweils geltende Fassung der einschlägigen Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums über die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands bei der Festlegung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren und von sonstigen Entgelten für die Inanspruchnahme der Landesverwaltung - VwV-Kostenfestlegung - zurückzugreifen. Danach legt die für die Besprechung am 17.6.1998 maßgebliche VwV-Kostenfestlegung vom 18.9.1995 (GABl. S. 567) einen pauschalen Stundensatz von 108,-- DM (höherer Dienst) bzw. 83,-- DM (gehobener Dienst) fest. Für die Besprechungen am 23.3.1999, 2.12.1999 und 27.1.2000 sieht die für diesen Zeitraum geltende VwV-Kostenfestlegung vom 10.12.1998 (GABl. S. 62) einen pauschalen Stundensatz von 109,-- DM (höherer Dienst) bzw. 85,-- DM (gehobener Dienst) vor. Für die Besprechung am 9.11.2001 kann schließlich auf die VwV-Kostenfestlegung vom 20.12.2000 (GABl. S. 221) zurückgegriffenen werden, die einen pauschalen Stundensatz von 113,-- DM (höherer Dienst) bzw. 89,--DM (gehobener Dienst) festlegt. Bei Zugrundelegen dieser pauschalen Stundensätze ergibt sich für die Teilnahme von Bediensteten des Beklagten an den einzelnen Gesprächsterminen (ohne Vorbereitungszeiten) folgender Personalkostenaufwand:
42
Besprechung am 17.6.1998 216,-- DM Dauer 2 Stunden 216,-- DM 166,-- DM 166,-- DM 764,-- DM Besprechung am 23.3.1999 109,-- DM Dauer 1 Stunde (15.00 - 16.00 Uhr) 85,-- DM 194,-- DM Besprechung am 2.12.1999 218,-- DM Dauer 2 Stunden 170,-- DM 170,-- DM 558,-- DM Besprechung am 27.1.2000 218,-- DM Dauer 2 Stunden 218,-- DM 170,-- DM 606,-- DM Besprechung am 9.11.2001 282,50 DM Dauer 2,5 Stunden (9.30 - 12.00 Uhr) 282,50 DM 222,50 DM 222,50 DM 1.010,00 DM insgesamt 3.132,00 DM
Besprechung am 17.6.1998
216,-- DM
Dauer 2 Stunden
166,-- DM
764,-- DM
Besprechung am 23.3.1999
109,-- DM
Dauer 1 Stunde (15.00 - 16.00 Uhr)
85,-- DM
194,-- DM
Besprechung am 2.12.1999
218,-- DM
170,-- DM
558,-- DM
Besprechung am 27.1.2000
606,-- DM
Besprechung am 9.11.2001
282,50 DM
Dauer 2,5 Stunden (9.30 - 12.00 Uhr)
222,50 DM
1.010,00 DM
insgesamt
3.132,00 DM
43
Da dem Senat eine über den Berufungsantrag hinausgehende günstigere Entscheidung verwehrt ist, war der in der Höhe auf einen Betrag von 1.278,23 EUR (= 2.500,-- DM) beschränkten Berufung in vollem Umfang stattzugeben und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts entsprechend abzuändern.
44
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
45
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 VwGO vorliegt.
Sonstige Literatur
46

Rechtsmittelbelehrung:
47
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
48
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
49
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
50
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
51
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
52
Beschluss
53
vom 10. Februar 2005
54
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 1.278,23 EUR (= 2.500,--DM) festgesetzt (§§ 14, 13 Abs. 2 GKG i.d.F. der Bekanntmachung vom 15.12.1975 [BGBl. I, S. 3047]; vgl. hierzu die Übergangsregelung in Art. 1 § 72 Nr. 1 des Gesetzes zur Modernisierung des Kostenrechts vom 5.5.2004, BGBl. I, S. 718).
55
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Zitierte Normen: §§ 24, 25 LAbfG
§§ 13, 14 BBodSchG
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 14, 13 Abs. 2 GKG
§ 3 LGebG
§ 7 PolG
§ 11 LGebG
§ 35 LVwVfG
§ 2 LGebG
§ 30 BImSchG
§ 24 BBodSchG
§ 12 BBodSchG
§ 5 LGebG
§ 132 VwGO
§ 13 Abs. 6 BBodSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG
§ 13 Abs. 4 BBodSchG
§ 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 1 S. 1 LGebG
§ 11 Abs. 1 S. 3 LGebG
§ 11 Abs. 3 LGebG
§ 124 a Abs. 2 VwGO
§ 124 a Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 LGebG
§ 1 Abs. 1 VwKostG
§ 52 Abs. 4 BImSchG
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 BBodSchG
§ 15 Abs. 2 BBodSchG
§ 16 Abs. 1 BBodSchG
§ 21 Abs. 1 LGebG
§ 21 Abs. 2 S. 1 LGebG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 84 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1995, 1029
NVwZ 2003, 715
NVwZ 2003, 1385
BVerwGE 109, 272
BVerfGE 67, 299
NVwZ-RR 2000, 533
NVwZ 1988, 271
2 K 2217/02
2 S 1148/97