Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-14, Aktenzeichen 2 M 70/25
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2025:0714.2M70.25.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin vom 4. Juli 2025 gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 4. Kammer - vom 19. Juni 2025 wird zurückgewiesen.
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin vom 27. Juni 2025 wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 4. Kammer - vom 19. Juni 2025 geändert.
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 1.240.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist ein Unternehmen, das in Deutschland gewerbsmäßig fossile Kraftstoffe in Verkehr bringt und unterliegt daher der auf EU-Recht basierten verpflichtenden Treibhausgas-Minderungsquote. Um diese Verpflichtung zu erfüllen, setzt sie (unter anderem) UER-Nachweise ein. UER-Nachweise sind zertifizierte Upstream-Emissionsminderungen, die in Klimaschutzprojekten im Upstream-Bereich (d.h. bei der Erkundung und Förderung von Erdöl und Erdgas in/aus unterirdischen Lagerstätten) der Öl- und Gasförderung („UER-Projekten“) erzielt werden. Voraussetzung für die Erstellung solcher Nachweise ist die Zustimmung des Umweltbundesamtes zu einem Projekt, das der Upstream-Emissionsminderung dient. Voraussetzung für diese Zustimmung ist die Validierung des angezeigten Projektes, die in der Vergangenheit und auch im vorliegenden Fall durch externe Unternehmen vorgenommen wurde. Hat das Umweltbundesamt dem Projekt zugestimmt, kann der Projektträger den Zeitraum bestimmen, für den UER-Nachweise ausgestellt werden können. Hierfür muss die erzielte Upstream-Emissionsminderung durch eine zertifizierte unabhängige Verifizierungsstelle überprüft und in einem Verifizierungsbericht bestätigt werden. Mit den UER-Nachweisen kann gehandelt werden.
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bescheid des Umweltbundesamtes vom 10. April 2025, mit dem dieses (Ziffer 1.) die Zustimmung zu der Projekttätigkeit „A- Company“ (DQTP) vom 27. März 2023 mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen hat, ferner festgestellt hat (Ziffer 2.), dass UER-Nachweise, die für die Projekttätigkeit „A-Company“ (DQTP) im UER-Register ausgestellt wurden, in Höhe von 165.390.000 kg Kohlenstoffdioxidäquivalenten unrichtig sind und schließlich (Ziffer 3) die Antragstellerin verpflichtet hat, innerhalb von zwei Monaten nach Zugang dieses Bescheids UER-Nachweise auf das Projektkonto zur Löschung zu übertragen, bis eine Deckung des Kontos in Höhe von 165.390.000 kg Kohlenstoffdioxidäquivalenten gewährleistet ist.
Die Antragstellerin übernahm im April 2023 als Projektträgerin von der B-Company ein aus zwei Anlagen (DH und FY) bestehendes UER-Projekt in China, dem das Umweltbundesamt auf den Antrag der B-Company vom 12. August 2022 mit Bescheid vom 27. Februar 2023 die Zustimmung erteilt hatte. Grundlage der Zustimmung war ein Validierungsbericht der M-GmbH, in dem unter anderem ausgeführt war, dass das Projekt am 22. August 2022 begonnen habe, nach dem Datum der Unterzeichnung des Errichtungsvertrages. Teil der Validierung sei auch eine Besichtigung des Projektstandortes vor Ort gewesen, bei der Lichtbilder gefertigt worden seien. Auf der Grundlage dieser Zustimmung und anschließender Verifizierungsberichte zu den Emissionsreduktionen stellte die Antragstellerin für den Zeitraum vom 2. März 2023 bis 30. September 2023 UER-Nachweise für 165.390.000 kg Kohlenstoffdioxidäquivalente aus. Nach den Angaben im Validierungsbericht entspricht dies einem Marktwert von 2.480.850 EUR (erwarteter Marktwert für ein UER-Zertifikat [1 t CO2e] des beantragten Projekts: 15 EUR/t x 165.390 t).
Im Jahr 2023 erhielt die Antragsgegnerin Hinweise auf mögliche Unregelmäßigkeiten bei UER-Projekten in China und veranlasste daraufhin eine Kontrolle auch des Projekts der Antragstellerin. Nachdem eine 1. Überprüfung vor allem technischer Unklarheiten noch zufriedenstellende Ergebnisse lieferte, führte eine 2. Überprüfung, die die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 26. Juli 2024 anordnete, im Ergebnis dazu, dass diese die Zustimmung zu dem Projekt mit dem angefochtenen Bescheid vom 10. April 2025 zurücknahm. Zur Begründung führte sie aus, dass auf Satellitenbildern vom 26. Januar 2022 und 9. April 2022 die als DQTP-DH-Station betitelte Anlage bereits zu erkennen sei. Satellitenbilder vom 2. September 2022 und 18. Januar 2024 wiesen hingegen keine baulichen Veränderungen auf. Als Beginn der Projekttätigkeit könne daher nicht erst der Abschluss des EPC-Vertrages am 17. August 2022 angesehen werden, vielmehr müsse dieser bereits vor dem 26. Januar 2022 liegen, da zu diesem Zeitpunkt bereits Aufnahmen von der bestehenden Anlage gefertigt worden seien. Damit erweise die Projekttätigkeit sich wegen des Projektbeginns bereits vor der Antragstellung auf Zustimmung zu dem Projekt am 12. August 2022 nachträglich als nicht zustimmungsfähig und die Zustimmung damit als rechtswidrig. In der Folge seien auch alle für die Projekttätigkeit ausgestellten UER-Nachweise i.H.v. 165.390.000 kg Kohlenstoffdioxidäquivalenten unrichtig und die Antragstellerin verpflichtet, UER-Nachweise in dieser Höhe auf das Projektkonto zur Löschung zu übertragen. Bezüglich aller drei Verfügungspunkte ordnete die Antragsgegnerin den Sofortvollzug an.
Unter dem 9. Mai 2025 erhob die Antragstellerin Widerspruch gegen den Bescheid und beantragte unter dem 26. Mai 2025 vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz. Die Voraussetzungen für die Anordnung des Sofortvollzugs lägen nicht vor, die UER-Nachweise für 2023 seien zum einen nicht unrichtig, zum anderen aber auch bereits verbraucht, eine Marktverzerrung könne dadurch nicht entstehen. Auch im Übrigen sei der Bescheid rechtswidrig. § 48 VwVfG sei wegen der spezielleren Regelung in § 44 UERV nicht anwendbar, eine Überprüfung des Fortbestehens der Voraussetzungen für die Zustimmung des Projekts sei nur bis zur Vorlage des ersten Verifizierungsberichts möglich. Sie sei vor Erlass des Bescheides nicht angehört worden, die Behauptung des vorzeitigen Projektstarts sei unzutreffend und nicht belegt. Die im Verwaltungsvorgang, soweit er ihr bekannt sei, enthaltenen Satellitenaufnahmen belegten den Vorwurf nicht. Zudem müsse als Projektstart der Zeitpunkt gewählt werden, zu dem die Anlage, die die Minderung herbeiführt, in Betrieb genommen werde. Das sei auf Satellitenbildern ebensowenig zu erkennen wie der von der Antragsgegnerin in Anlehnung an das CDM (Clean Development Mechanism)-Glossar angenommene Projektbeginn mit der Unterzeichnung der Verträge zum Bau oder der Änderung der Hauptanlage oder -einrichtung. Sie könne zudem darauf vertrauen, dass die Zustimmung rechtmäßig gewesen sei, denn selbst bei einem unterstellten vorzeitigen Projektbeginn durch ihre Rechtsvorgängerin habe sie keine Kenntnis davon gehabt und den Validierungsberichten vertrauen dürfen. Insofern trage die Antragsgegnerin Mitverantwortung, wenn sie Zweifeln an den Angaben in den Projektunterlagen nicht nachgegangen sei. Der finale Verifizierungsbericht des TÜV Rheinland habe am 12. Juni 2024 vorgelegen, damit sei nach § 44 Abs. 1 UERV die Überprüfung der Zustimmung grundsätzlich ausgeschlossen. Da die Antragsgegnerin seit Herbst 2023 den Vorgang prüfe, und seit dem 10. April 2024 Kenntnis von den Satellitenbildern habe, sei - dessen Anwendbarkeit unterstellt - die Jahresfrist des § 48 VwVfG ebenfalls abgelaufen. Wenn man von einem vorzeitigen Projektbeginn ausgehe, könne dies nur für die DH-Anlage gelten, nicht für das andere Teilprojekt, die FY-Anlage. Die UER-Zertifikate seien nicht unrichtig, denn dies könne nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 UERV nur dann festgestellt werden, wenn die im UER-Nachweis enthaltene Angabe zur Höhe der Upstream-Emissionsminderung nicht mit der tatsächlich erreichten Höhe übereinstimme. Eine Anknüpfung an das Vorliegen weiterer Voraussetzungen der Zustimmung komme als Grund für die Unrichtigkeit der UER-Zertifikate nicht in Betracht. Schließlich sei es ihr unmöglich, UER-Nachweise in der geforderten Menge zu beschaffen, da es solche Nachweise für das Jahr 2023 nicht mehr gebe und auch kein Markt dafür bestehe.
Die Antragsgegnerin trat dem entgegen und verteidigte den angefochtenen Bescheid unter Vertiefung der dortigen Ausführungen. Im Beschwerdeverfahren legte sie die in dem Bescheid in Bezug genommenen Satellitenaufnahmen und Lichtbilder vor.
Mit Beschluss vom 19. Juni 2025 hat das Verwaltungsgericht Halle den Antrag hinsichtlich der Verfügung zu Ziffer 1. abgelehnt, hinsichtlich der Ziffern 2 und 3 dagegen die aufschiebende Wirkung angeordnet. § 44 UERV hindere die Anwendung von § 48 VwVfG nicht, sondern räume der Antragsgegnerin nur allgemeine Kontroll- und Überprüfungsmöglichkeiten ein. Zur Frage der Rücknahme oder des Widerrufs verhalte die Vorschrift sich nicht. Dieser sei aber erforderlich, um die weitere Ausstellung von UER-Zertifikaten zu unterbinden. Die Rücknahme der Zustimmung begegne keinen Bedenken, weil hinreichende Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die DH-Anlage bereits vor der Antragstellung in wesentlichen Teilen errichtet worden sei und damit ein vorzeitiger Projektbeginn nach CDM-Standard vorliege. Auch wenn aussagekräftige Satellitenbilder durch die Antragsgegnerin nicht vorgelegt worden seien, sei die Antragstellerin dem Vorbringen aber auch nicht durchgreifend entgegengetreten und habe die vorzeitige Errichtung der Anlage weder ausdrücklich noch in der Sache bestritten oder dargelegt, wann die Anlage tatsächlich errichtet worden sei. Die Antragstellerin könne sich auf Vertrauensschutz nicht berufen, da sie sich die (falschen) Angaben ihres Rechtsvorgängers zurechnen lassen müsse. Die Jahresfrist des § 48 VwVfG sei noch nicht abgelaufen, da die Beklagte noch mit Bescheid vom 26. Juli 2024 weitere Aufklärung von der Antragstellerin gefordert habe und die Frist erst zu laufen beginne, wenn alle für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt seien. Es könne dahinstehen, ob die Antragstellerin vor Erlass des angefochtenen Bescheides ordnungsgemäß angehört worden sei, denn auch im Fall einer Anhörung wäre aufgrund des gelenkten Ermessens wahrscheinlich keine andere Entscheidung gefallen. Schließlich sei der Sofortvollzug zutreffend angeordnet worden, weil nur die sofortige Rücknahme der Zustimmung die Ausstellung weiterer (unrichtiger) UER-Nachweise verhindere. Zu Ziffern 2 und 3 des angefochtenen Bescheides sei die aufschiebende Wirkung jedoch wiederherzustellen, weil für die dort getroffene Anordnung keine Rechtsgrundlage ersichtlich sei. § 24 Abs. 1 Nr. 1 UERV setze insoweit voraus, dass die im UER-Nachweis enthaltene Angabe zur Höhe der Emissionsminderung nicht mit der tatsächlich erreichten Höhe übereinstimme. Dafür sei hier nichts ersichtlich. Demzufolge entbehre auch die daran anknüpfende Verpflichtung zu Ziffer 3 einer Rechtsgrundlage.

Entscheidungsgründe:
Die hiergegen von der Antragsgegnerin eingelegte Beschwerde führt zur Änderung des angefochtenen Beschlusses (2.). Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten die vollständige Abweisung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Die Beschwerde der Antragstellerin bleibt hingegen ohne Erfolg (1.). Die angefochtene Verfügung ist bei der im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich rechtmäßig und die Anordnung des Sofortvollzugs erforderlich.
1. Die Antragstellerin wendet gegen die Ablehnung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid ein, die Entscheidung der Antragsgegnerin beruhe auf für sie nicht nachvollziehbaren Tatsachen, da die in Bezug genommenen Lichtbilder/Satellitenaufnahmen weder in dem Verwaltungsvorgang, soweit ihr Einblick darein gewährt worden sei, noch in dem streitgegenständlichen Bescheid enthalten seien. Soweit die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 10. Juli 2025 Unterlagen nachgereicht habe, seien diese nicht prüfbar, enthielten insbesondere keine Metadaten zu Ort und Zeit der Aufnahmen. Sie bestreite, dass die auf den Satellitenaufnahmen erkennbaren Gebäude die Anlagen zur Reduktion von Upstream-Emissionen zeigten. Jedenfalls sei § 48 VwVfG nicht mehr anwendbar, da § 44 Abs. 1 UERV eine zeitliche Grenze für die Überprüfung des Fortbestehens der Voraussetzungen für die Zustimmung ziehe und § 44 Abs. 2 UERV eine zeitliche Grenze für die Überprüfung der Verifizierungsberichte. Diese Fristen dienten der Sicherheit und dem Vertrauen des Rechtsverkehrs in die Projekte, die eine Zustimmung erhalten hätten. Nach Ablauf der Fristen bestehe lediglich die Möglichkeit, UER-Nachweise im Fall des § 24 Abs.1 UERV für unrichtig zu erklären. Hielte man § 48 VwVfG für anwendbar, lägen dessen Voraussetzungen nicht vor, denn die Projekttätigkeit habe nach der Antragstellung auf Zustimmung begonnen. Entscheidend sei nach dem CDM-Glossar das Datum, zu dem der Errichtungsvertrag unterzeichnet worden sei, hier der 17. August 2022. Damit habe die ursprüngliche Projektträgerin sich verpflichtet, die Anlage errichten zu lassen und die maßgebliche Investitionsentscheidung getroffen.
Damit dringt die Antragstellerin nicht durch.
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 48 VwVfG. Dieser ist sachlich anwendbar und auch nicht durch eine zeitliche Vorgabe in § 44 Abs. 1 UERV gesperrt, der anordnet, dass das Umweltbundesamt „bis zur Vorlage der Verifizierungsberichte das Fortbestehen der Voraussetzungen für die Zustimmung anhand der ihm vorgelegten Unterlagen und soweit erforderlich vor Ort jederzeit überprüfen“ kann. Zwar könnte diese Regelung eine zeitliche Grenze insofern enthalten, als dass nicht auf den ersten Zertifizierungsbericht abzustellen ist, sondern vielmehr, ausgehend davon, dass es um eine unbestimmte Menge von Verifizierungsberichten geht, der letzte Bericht die zeitliche Grenze für die Überprüfung darstellt (vgl. Wolke in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand 106.EL, Januar 2025, UERV § 44 Rn. 2 beck-online).
Da nach den Angaben der Antragstellerin der letzte Verifizierungsbericht am 12. Juni 2024 vorlag, die Antragsgegnerin aber bereits seit dem Sommer 2023 die Angaben zu der Anlage prüfte, zunächst mit Bescheid vom 31. Januar 2024 und später mit Bescheid vom 26. Juli 2024 Nachprüfungen anordnete, dürfte, selbst wenn man in § 44 Abs. 1 UERV eine bindende zeitliche Grenze sähe, diese hier nicht einschlägig sein.
Daneben aber dürfte dieser zeitliche Rahmen nur für die Prüfung des Fortbestehens der Voraussetzungen der Zustimmung gelten. Lagen diese hingegen niemals vor, wurde die Zustimmung vielmehr auf der Grundlage von Anfang an unzutreffender Angaben erteilt, kann die Prüfung sich nicht auf das Fortbestehen der Zustimmungsvoraussetzungen beziehen. Eine solche Prüfung, ob die Zustimmung aufgrund falscher Angaben erteilt wurde, dürfte danach ohne zeitliche Befristung möglich sein. Nur eine solche umfassende Überprüfungsmöglichkeit wird auch dem Vertrauen des Rechts- und Geschäftsverkehrs in den Zertifikatehandel gerecht. Denn steht der Verdacht des unredlichen Handels im Raum, muss es der Kontrollbehörde möglich sein, dies umfassend zu prüfen und die erforderlichen Konsequenzen zu ziehen. Eine Beschränkung ihrer Kompetenzen darauf, nur die weitere Ausstellung von Zertifikaten zu unterbinden, lässt sich der Verordnung nicht entnehmen. Schließlich beschränkt § 44 Abs. 1 UERV die Kompetenzen des Umweltbundesamtes auch nicht auf die bloße Überprüfung des Vorliegens der Zustimmungsvoraussetzungen, vielmehr ist damit gerade nicht geregelt, dass in der Folge der Überprüfung nicht auch eine Zurücknahme der Zustimmung erfolgen kann (Wolke in Landmann/Rohmer, a.a.O., UERV § 44 Rn. 2 beck-online).
Die Voraussetzung der Rücknahme der Zustimmung dürften vorliegen, denn sie dürfte rechtswidrig sein. Die Zustimmung wird nach Eingang des Antrags erteilt, sofern u.a. der Antrag die Anforderungen der §§ 7 bis 9 UERV erfüllt, § 10 Abs. 2 Nr. 1 UERV. § 7 Abs. 1 Satz 1 UERV bestimmt, dass der Projektträger vor Beginn einer Projekttätigkeit einen Antrag auf Erteilung der Zustimmung zu der Projekttätigkeit beim Umweltbundesamt stellt. Projekttätigkeit ist nach der Definition in § 2 Abs. 6 UERV die Entwicklung und Durchführung eines Projektes zur Minderung von Upstream-Emissionen. Der „Beginn“ eines Projektes ist in der UERV nicht definiert. Nach diesen Vorgaben dürfte der Antrag auf Zustimmung zu dem Projekt nicht vor Beginn der Projekttätigkeit gestellt worden sein, so dass die Voraussetzungen für die Zustimmung von Anfang an nicht vorgelegen haben dürften.
Einzuräumen ist der Antragstellerin, dass nach der auch vom Verwaltungsgericht und der Antragsgegnerin herangezogenen Definition im Glossar der Begrifflichkeiten des „Clean Development Mechanism“ als Projektbeginn grundsätzlich das Datum heranzuziehen ist, an dem sich die Projektteilnehmer verpflichten, Ausgaben für den Bau oder die Änderung der Hauptanlage oder -einrichtung oder für die Bereitstellung oder Änderung einer Dienstleistung für die CDM-Projektaktivität oder CPA zu tätigen. Wird ein Vertrag über solche Ausgaben unterzeichnet, wird in aller Regel das Datum der Vertragsunterzeichnung maßgeblich sein, in anderen Fällen das Datum, an dem diese Ausgaben getätigt werden. Tätigkeiten, die geringfügige Vorprojektkosten verursachen (z. B. Machbarkeitsstudien, Voruntersuchungen), werden bei der Festlegung des Startdatums nicht berücksichtigt. Da allerdings bereits zur Antragstellung nach dieser Norm in Verbindung mit den weiteren inhaltlichen Anforderungen in den folgenden Regelungen das Projekt einen erheblichen Ausarbeitungsgrad in der Planung vorweisen muss, kann der Beginn der Projekttätigkeit in Absatz 1 nicht dergestalt verstanden werden, dass jegliche Arbeit an dem Projekt zum Ausschluss führen würde. Im Lichte der Antragsanforderungen ist der Beginn der Projekttätigkeit in Absatz 1 vielmehr dahingehend zu verstehen, dass keine operative Tätigkeit begonnen sein darf. Liegt der unbedingte Beschluss über Ausgaben für das Projekt vor Antragstellung, oder ist gar schon ein wesentlicher Teil des Projekts umgesetzt, ist zu unterstellen, dass die Vorteile der UER-Nachweise nicht ursächlich gewesen sind für die Entscheidung über die Projektdurchführung und daher keine Anspruchsberechtigung nach Absatz 1 besteht (vgl. Wolke in Landmann/Rohmer, a.a.O., UERV § 7 Rn. 3, 4, beck-online).
Denn definiert § 2 Abs. 2 Ziffer 6 UERV die Projekttätigkeit als „Entwicklung und Durchführung eines Projekts zur Minderung von Upstream-Emissionen“, scheidet die Annahme des Beginns einer Projekttätigkeit schon aus, wenn tatsächlich die Entwicklung und Errichtung der Anlage bereits in wesentlichen Teilen abgeschlossen ist. Haben Projekttätigkeiten schon begonnen, ist eine Nutzung unter der UERV ausgeschlossen, weil solche Projekte nicht von den finanziellen Vorteilen aus der Nutzung von UER-Nachweisen abhängen, sondern offenkundig bereits aus anderen Gründen ausreichende Anreize für die Projektdurchführung hatten. Damit wird dem klimapolitischen Ziel Rechnung getragen, dass die Anrechnungsmöglichkeit von UER-Nachweisen zu einem zusätzlichen Klimaschutz beitragen und keine Mitnahmegewinne bereits aus anderen Gründen geplanter Projekte generieren soll.
Gemessen daran dürfte das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen sein, dass die Antragstellung am 12. August 2022 nicht vor Projektbeginn erfolgte. Zuzugeben ist der Antragstellerin, dass die Aktenführung und das Verfahren zur Akteneinsicht einer guten behördlichen Praxis nur bedingt entsprechen. Bedenken gegen die Verwertung der nachgereichten Bilder bestehen jedoch nicht. Danach dürfte Projektbeginn nicht, wie im Validierungsbericht angegeben, der 17. August 2022 gewesen sein, sondern ein unbestimmter Zeitpunkt deutlich vor der Antragstellung. Das ergibt sich zur Überzeugung des Senats nach summarischer Prüfung der im Beschwerdeverfahren von der Antragsgegnerin vorgelegten Satellitenaufnahmen und Lichtbilder.
Dem ist die Antragstellerin mit ihrem Vortrag auch nicht durchgreifend entgegengetreten. Denn selbst wenn sie bzw. ihre Rechtsvorgängerin den Projektvertrag erst am 17. August 2022 unterzeichnet hat, legt sie nicht dar, dass nicht doch bereits zuvor wesentliche Teile, hier mehrere Baukörper, des Projekts bereits fertiggestellt waren. Die Antragstellerin behauptet, substantiiert jedoch nicht, dass die Anlage tatsächlich erst nach Antragstellung errichtet wurde und dass auf den in Bezug genommenen Bildern nicht die zur Zustimmung gestellte Anlage zu sehen ist. Insbesondere legt sie nicht dar, wann ihrer Auffassung nach die Anlage errichtet wurde und belegt dies auch nicht selbst durch Unterlagen, die ihr als Projektträgerin zur Verfügung stehen müssten. Soweit sie mit der Beschwerde einräumt, mögliche „bauliche Hüllen“ könne es gegeben haben, diese seien aber keine Anlage zur Reduktion von CO2-Upstreeam-Emissionen, jedenfalls sei die Qualität einer solchen Anlage nicht auf Satellitenbildern nachweisbar, dringt sie auch damit nicht durch. Denn jedenfalls dürften die auf den Satellitenbildern zu erkennenden Gebäudestrukturen einen Hinweis darauf geben, dass das Projekt, das auch nach dem Vortrag der Antragstellerin aus dem Gebäude und der darin verbauten Technik bestehen wird, bereits zum (größeren) Teil ins Werk gesetzt war, auch wenn es zu dem Zeitpunkt noch nicht fertiggestellt gewesen sein mag und möglicherweise tatsächlich noch nicht zur Upstream-Emissionsminderung beigetragen hat. Auf die Fertigstellung der Anlage und die tatsächlich stattfindende Emissionsminderung kommt es indes für die Annahme eines vorzeitigen Projektbeginns aufgrund einer mindestens teilweisen Errichtung vor Vertragsunterzeichnung nicht an. Im Hinblick auf den ergänzenden Vortrag der Antragsgegnerin zu den Lichtbildern der Beschilderung der Anlage dürften aber auch daran Zweifel bestehen, dass es sich bei der Anlage überhaupt um eine neu errichtete Anlage handelt. Auch dem ist die Antragstellerin nicht durchgreifend entgegengetreten.
Soweit die Antragstellerin sich mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu ihrem Argument der Annahme eines Projektbeginns zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlagen auseinandersetzt, ist nicht erkennbar, inwiefern dies zu einer Änderung des Beschlusses führen soll. Denn entscheidend stellt das Verwaltungsgericht auf das CDM-Glossar ab, sowie darauf, dass hier bereits Anlagenteile errichtet waren. Auch die Antragstellerin beruft sich darauf, in dem Validierungsbericht zulässigerweise auf den Vertragsschluss als Projektbeginn abgestellt zu haben. Inwiefern es ihr zum Vorteil gereichen soll, ihre eigenen Angaben als unzutreffend anzusehen, erschließt sich nicht. Stellte man nicht auf einen vorzeitigen Projektbeginn ab, würde der von ihr angegebene Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung als Projektbeginn völlig ausreichen. Insofern kann die Antragstellerin nicht im Laufe des Verfahrens ihre Annahme zum Start des Projekts nachträglich neu definieren.
Ist danach von der Antragstellerin nicht substantiiert bestritten, dass zum Zeitpunkt der Beantragung der Zustimmung zu dem Projekt bereits nicht unwesentliche Bestandteile der Anlage DH errichtet waren, durfte die Antragsgegnerin voraussichtlich aufgrund der Annahme eines vorzeitigen Projektbeginns ihre Zustimmung hierzu zurücknehmen.
Hiergegen dürfte die Antragstellerin sich nicht auf Vertrauensschutz berufen können. Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist sie nicht dezidiert entgegengetreten. Sie kann insbesondere aus dem Umstand, dass nach derzeitiger Einschätzung der Sach- und Rechtslage der Validierungsbericht der M-GmbH unzutreffende Angaben zu der Anlage enthalten hat, nichts für sich herleiten können. Denn die in diesem Validierungsbericht enthaltenen Angaben zu der Anlage sind, unabhängig davon, ob man die Tätigkeit der sachverständigen Stelle bei der Prüfung der Angaben als öffentlich-rechtlich qualifiziert (vgl. Wolke in Landmann/Rohmer, a.a.O., § 38 Rn. 3, beck-online), ihrem eigenen Rechtskreis zuzuordnen. Die Angaben zu dem Projekt haben die Antragstellerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin sich zu eigen gemacht, um das Projekt zustimmungsfähig zu machen. Inwiefern der Antragstellerin in diesem Sinne eigene unzutreffende Angaben zu einem Vertrauensschutz gegenüber der Antragsgegnerin verhelfen sollen, erschließt sich nicht.
Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG, dem zutreffend ausgeübten Ermessen und der Unmaßgeblichkeit einer ggf. unterlassenen Anhörung ist die Antragstellerin nicht entgegengetreten. Bedenken hiergegen sind auch für den Senat nicht ersichtlich.
Schließlich ist das Verwaltungsgericht auch zutreffend davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach summarischer Prüfung vorliegen. Soweit die Antragstellerin hiergegen einwendet, das Verwaltungsgericht verkenne, dass sie mit Anordnung der sofortigen Vollziehung der Rücknahme daran gehindert werde, die noch ausstehenden UER-Nachweise für das Projekt auszustellen und gegen Entgelt an Dritte zu übertragen, da diese Möglichkeit nur noch bis zum 15.07.2025 bestehe, trifft dies nicht zu. Vielmehr war dies der für das Verwaltungsgericht entscheidende Grund, den Sofortvollzug für erforderlich zu halten. So führt das Verwaltungsgericht aus, die sofortige Vollziehung der Rücknahme der Zustimmung sei notwendig, um die Ausstellung von UER-Nachweisen, die die Antragstellerin für die Zeiträume vom 1. Oktober bis zum 31. Dezember 2023 und vom 1. Januar bis zum 1. März 2024 im UER-Register beantragt hat, zu unterbinden. Denn nur im Falle der Vollziehbarkeit der Rücknahme der Zustimmung fehle es an der Voraussetzung des § 19 Abs. 2 Nr. 1 UERV bzw. sind die Verifizierungsberichte für die genannten Zeiträume unrichtig mit der Folge, dass die UER-Nachweise nicht gemäß § 19 Abs. 3 UERV durch die Antragsgegnerin freizugeben sind. Andernfalls sei nach dieser Vorschrift sicherzustellen, dass der Projektträger die UER-Nachweise ausstellen kann. Da die Freigabe unumkehrbar zur Folge hätte, dass die UER-Nachweise auf das Entwertungskonto übertragen werden und zur Quotenminderung eingesetzt werden könnten, ginge die Rücknahme der Zustimmung faktisch ins Leere. Hiermit setzt die Antragstellerin sich nicht auseinander. Ist Ziel des Sofortvollzugs danach die Unterbindung des Handels mit unrichtigen Zertifikaten, muss die Antragsgegnerin sich nicht - wie die Antragstellerin meint - stattdessen auf den Einzug der Sicherheitsleistung verweisen lassen.
Nach alledem ist die Beschwerde der Antragstellerin zurückzuweisen.
2. Die Beschwerde der Antragsgegnerin hingegen führt zur Änderung des angefochtenen Beschlusses. Die zu Ziffer 2. des angefochtenen Bescheides verfügte Feststellung, dass die für die DH- und FY-Anlage ausgestellten UER-Nachweise in Höhe von 165.390.000kg Kohlenstoffdioxidäquivalenten unrichtig sind (a), dürfte nach summarischer Prüfung ebenso rechtmäßig sein wie die zu Ziffer 3. verfügte Verpflichtung der Antragstellerin, innerhalb von zwei Monaten nach Zugang des Bescheides UER-Nachweise in dieser Höhe auf das Projektkonto zur Löschung zu übertragen (b).
a) Die Antragsgegnerin wendet insofern zu Recht ein, Rechtsgrundlage für die Feststellung der Unrichtigkeit sei § 24 Abs. 1 Nr. 1 UERV. Danach stellt das Umweltbundesamt gegenüber dem Projektträger fest, in welchem Umfang die Angaben zur Höhe der Upstream-Emissionsminderung unrichtig sind, wenn die im UER-Nachweis enthaltene Angabe zur Höhe der Upstream-Emissionsminderung nicht mit der tatsächlich erreichten Höhe übereinstimmt. Nach der Definition in § 2 Abs. 2 UERV sind Upstream-Emissionen sämtliche Treibhausgasemissionen, die entstehen, bevor der Raffinerierohstoff in die Raffinerie oder Verarbeitungsanlage gelangt, in der die […] Kraftstoffe hergestellt werden. Upstream-Emissionsminderung ist die Differenz zwischen den Referenzfallemissionen und den Upstream-Emissionen, die durch eine Projekttätigkeit tatsächlich entstehen, § 2 Abs. 3 UERV. Referenzfallemissionen sind die hypothetische Menge der Upstream-Emissionen, die ohne die Projekttätigkeit entstanden wäre, § 2 Abs. 4 UERV. Projekttätigkeit ist schließlich die Entwicklung und Durchführung eines Projektes zur Minderung von Upstream-Emissionen, § 2 Abs. 6 UERV.
Daraus folgt zur Überzeugung des Senats, dass unter die Regelungen der UERV fallende „richtige“ Emissionsminderungen nur solche sein können, die aus einer Projekttätigkeit entstehen, die den Anforderungen der UERV entspricht. Nur solche Minderungen, die zusätzlich generiert werden, können nach der UERV zertifiziert werden. Emissionen, die mittels bereits bestehender Anlagen „nicht entstehen“, stehen als Referenzfallemissionen nicht zur Verfügung und können auch nicht zu einer Minderung durch die Projekttätigkeit führen. Insofern erfolgt der „Nachweis der Zusätzlichkeit“ auch nicht, wie die Antragstellerin meint, auf Grundlage der Investitionskosten und der internen Rendite des Projekts im Vergleich zu einem Basisszenario, sondern allein anhand einer Gegenüberstellung der Emissionen, die ohne das Projekt entstanden wären und der Emissionen, die durch das Projekt tatsächlich (weniger) entstehen.
Ausgehend davon dürfte jedenfalls bei der Anlage DH der Antragstellerin nicht davon auszugehen sein, dass sie zur Upstream-Emissionsminderung beiträgt. Denn nach den im Beschwerdeverfahren vorgelegten Satelliten- und Lichtbildern spricht einiges dafür, dass die Antragsgegnerin zutreffend davon ausgegangen sein dürfte, dass die DH-Anlage bereits seit 2021 in Betrieb war. Die auffallende Geländestruktur der Umgebung der DH-Station findet sich auch auf den zuletzt vorgelegten Satellitenbildern wieder, die bereits im Januar und April 2022 umfangreiche Gebäudekomplexe auf dem Gelände erkennen lassen, die sich nicht wesentlich von den auf den Satellitenbildern aus November 2022 und zuletzt Februar 2024 unterscheiden. Die mit Koordinatenangaben, die im Wesentlichen den Angaben aus dem Validierungsbericht entsprechen, versehenen Lichtbilder der Beschilderung der Anlage DH weisen als Datum der Errichtung der Anlage Oktober 2021 aus, als Tag der Inbetriebnahme den 18. Dezember 2021. Gründe, aus denen die Antragsgegnerin hier falsche Bilder vorgelegt haben sollte, sind dem Senat nicht ersichtlich. Der Annahme, dass die Anlage mindestens in wesentlichen Teilen bereits 2021 bestand, dürfte die Antragstellerin auch nicht hinreichend substantiiert entgegengetreten sein. Das bloße Bestreiten der Aussage der von der Antragsgegnerin vorgelegten Lichtbilder mit Nichtwissen genügt in Ansehung der nach derzeitiger Einschätzung der Sach- und Rechtslage nicht von der Hand zu weisenden Aussagekraft nicht den Anforderungen. Dies gilt insbesondere, als die Antragstellerin als Projektträgerin selbst über aussagekräftiges Datenmaterial verfügen sollte, um die Annahmen der Antragsgegnerin zu entkräften.
Bestand die Anlage danach wahrscheinlich schon seit Dezember 2021, konnte sie nicht zu einer weiteren Emissionsminderung im Sinne der UERV beitragen. Dass sie möglicherweise überhaupt Emissionen mindert, ist nicht Gegenstand der Zertifizierung nach der UERV. Denn Hintergrund der Feststellung der Richtigkeit der Emissionsminderung ist deren Zertifizierung, um sie zur Erfüllung der gesetzlichen Verpflichtung zur Minderung von Treibhausgasemissionen nach § 37a Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 37a Abs.4 BImSchG anrechnen zu können, § 1 Abs. 1 UERV.
Ist die Antragsgegnerin danach für die Anlage DH voraussichtlich zu Recht davon ausgegangen, dass diese keine zusätzliche Emissionsminderung erbringen kann, durfte sie auch die UER-Nachweise im vollen Umfang für unrichtig erklären. Einer Aufteilung zwischen den Anlagen DH und FY bedurfte es nicht, da diese als ein Projekt eingereicht wurden und eine Aufteilung der Emissionsminderungen soweit ersichtlich auch bislang nicht erfolgt ist.
Dürfte die Antragsgegnerin danach die Anordnung zu Ziffer 2. des angefochtenen Bescheides zutreffend auf § 24 Abs. 1 Nr. 1 UERV gestützt haben, kommt es auf die Frage der Anwendbarkeit von § 52 BImSchG daneben nicht mehr an.
Ist die Feststellung der Unrichtigkeit der UER-Nachweise voraussichtlich zu Recht erfolgt, durfte die Antragsgegnerin auch die sofortige Vollziehung dieser Feststellung anordnen. Denn nur wenn die UER-Nachweise sofort als unrichtig festgestellt werden, können sie (im Ergebnis) dem Markt entzogen werden und führen nicht zu einer Verzerrung desselben. Ein demgegenüber überwiegendes, schützenswertes Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs ist nicht erkennbar.
b) Erfolgte nach summarischer Prüfung die Feststellung der Unrichtigkeit der UER-Nachweise zu Recht, wendet die Antragsgegnerin ebenfalls mit Erfolg ein, dass auch die Verpflichtung der Antragstellerin zur Übertragung von UER-Nachweisen in dieser Höhe auf ihr Projektkonto zu Recht erfolgt ist. Rechtsgrundlage hierfür ist § 24 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 2 UERV. § 24 Abs. 2 UERV sieht als Folge der Feststellung der Unrichtigkeit der UER-Nachweise vor, dass das Umweltbundesamt (Nr. 1) die Angabe zur Höhe der Upstream-Emissionsminderung im UER-Nachweis berichtigt, sofern sich der UER-Nachweis im UER-Register noch auf dem Konto des Projektträgers befindet, oder (Nr. 2) in entsprechendem Umfang gültige UER-Nachweise löscht, die sich auf dem Konto des Projektträgers befinden, sofern sich der UER-Nachweis im UER-Register nicht mehr auf dem Konto des Projektträgers befindet. Nach § 24 Abs. 3 Satz 1 UERV verpflichtet das Umweltbundesamt den Projektträger, innerhalb einer angemessenen Frist UER-Nachweise in entsprechendem Umfang auf sein Konto zur anschließenden Löschung zu übertragen, wenn im Fall von § 24 Abs. 2 Nr. 2 UERV nicht in ausreichendem Umfang gültige UER-Nachweise auf dem Konto des Projektträgers vorhanden sind.
Nach derzeitigem Sach- und Rechtsstand waren auf dem Projektkonto der Antragstellerin keine UER-Nachweise mehr vorhanden, so dass die Antragsgegnerin sie zu Recht verpflichtet haben dürfte, das Konto entsprechend aufzufüllen. Nach der Konzeption der Verordnung kommt es dabei nicht darauf an, dass die Antragstellerin vorträgt, UER-Nachweise für das Jahr 2023 seien nicht mehr verfügbar. Weder der Wortlaut der Vorschrift noch der Verfügung zu 3. grenzen die Beschaffung der Nachweise in dieser Weise ein. Nur mit der Verpflichtung, UER-Nachweise in dieser Höhe zu beschaffen und der Löschung zuzuführen, wird die Verzerrung des Marktes, die durch den Handel bzw. die Verwendung der voraussichtlich unrichtigen Zertifikate entstanden ist, beseitigt.
Die Antragstellerin vermag sich auch insofern nicht auf Vertrauensschutz hinsichtlich der gesetzlichen Verpflichtung zu berufen. Insofern wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
Auch für diese Anordnung hat die Antragsgegnerin den Sofortvollzug voraussichtlich zutreffend angeordnet. Sie muss sich nicht auf die Verwertung der Sicherheitsleistung verweisen lassen.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Der Senat geht davon aus, dass das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs sich daraus ergibt, dass diese mit der Zurücknahme der Zustimmung zu dem UER-Projekt und der Verpflichtung, bereits wirtschaftlich verwertete Zertifikate auf ihr Projektkonto „zurückzubuchen“ zum einen gehindert ist, weitere Zertifikate zu erstellen, zum anderen aber auch verpflichtet, ersatzweise Zertifikate zu beschaffen. Dem von ihr vorgelegten Validierungsbericht ist zu entnehmen, dass der Marktwert der bereits erstellten, gehandelten und nunmehr zu ersetzenden Zertifikate 2.480.850 EUR betragen haben dürfte. Der Senat geht davon aus, dass dies das Mindestinteresse der Antragstellerin am der Anfechtung der streitigen Verfügung darstellt. In Anlehnung an Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs 2025 (www.bverwg.de/rechtsprechung/streitwertkatalog) ist dieser Wert im Verfahren vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes zu halbieren. Die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung ist gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG entsprechend zu korrigieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 bis 9 UERV
§ 48 VwVfG
§ 44 UERV
§ 52 BImSchG
§ 44 Abs. 1 UERV
§ 24 Abs. 1 Nr. 1 UERV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 44 Abs. 2 UERV
§ 24 Abs.1 UERV
§ 10 Abs. 2 Nr. 1 UERV
§ 7 Abs. 1 Satz 1 UERV
§ 2 Abs. 6 UERV
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 19 Abs. 2 Nr. 1 UERV
§ 19 Abs. 3 UERV
§ 2 Abs. 2 UERV
§ 2 Abs. 3 UERV
§ 2 Abs. 4 UERV
§ 37a Abs.4 BImSchG
§ 1 Abs. 1 UERV
§ 24 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 2 UERV
§ 24 Abs. 2 UERV
§ 24 Abs. 3 Satz 1 UERV
§ 24 Abs. 2 Nr. 2 UERV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG