Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-06-28, Aktenzeichen 9 A 1225/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0628.9A1225.08.00

Tenor:
Unter Zurückweisung der weitergehenden Berufung wird das angefochtene Urteil dahingehend geändert, dass der Bescheid der Beklagten vom 9. November 2007 - Reg.-Nr. 21-BA-0331/07 - lediglich insoweit aufgehoben wird, als Baugebühren von mehr als 3.042,50 Euro festgesetzt werden und die Klägerin zu einem Zahlungsbetrag von mehr als 1.187,50 Euro herangezogen wird.
Unter Einbeziehung des rechtskräftig gewordenen Teils der erstinstanzlichen Kostenentscheidung trägt die Klägerin 91% der Kosten des erstinstanzlichen und 53 % der Kosten des zweitinstanzlichen Verfah-rens, die Beklagte 9% der Kosten des erstinstanzli-chen und 47% der Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Voll¬streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 950,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit von Baugenehmigungsgebühren, die die Beklagte für die Erteilung einer nachträglichen Baugenehmigung für den Umbau und die Nutzungsänderung des Zwischengeschosses in dem Gebäude L.-----------straße 2 in E. (Gemarkung V. , Flur 2, Flurstück 626) erhoben hat.
Die Klägerin war seit 1995 Eigentümerin des vorgenannten Grundstücks, das zuvor im Eigentum des Landes NRW gestanden hatte. Das auf dem Grundstück errichtete mehrgeschossige Gebäude umfasste eine Tiefgarage (1. bis 3. Untergeschoss und Erdgeschoss), ein sog. Zwischengeschoss über dem Erdgeschoss, in dem sich zuletzt eine Wagenhalle zur Aufbereitung von Kfz befand, und sechs Obergeschosse. In den 1990er Jahren diente das 1. Obergeschoss des Gebäudes als Anlaufstelle für Asylbewerber und die darüber liegenden Obergeschosse als Unterkünfte für Aus- und Übersiedler sowie Asylbewerber und Kontingentflüchtlinge. Bis zum 31. Dezember 2005 nutzte die Landesbeauftragte für Datenschutz NRW das erste Obergeschoss zu Bürozwecken.
Im Jahr 2006 begann die Klägerin - ohne Baugenehmigung - mit Arbeiten zum Umbau des Zwischengeschosses in eine geschlossene Mittelgarage mit 31 Stellplätzen, mit Umbauarbeiten im ersten und zweiten Obergeschoss mit dem Ziel der Büronutzung sowie mit dem Umbau der darüber gelegenen Obergeschosse - betroffen waren das dritte bis fünfte Obergeschoss, da sich im sechsten Obergeschoss lediglich einige Nutzräume befanden - zu abgeschlossenen Wohnungen sowie je einem Büro im dritten und vierten Obergeschoss.
Die für die nachträgliche Baugenehmigung für "Sanierung und Umbau" des ersten bis fünften Obergeschosses erhobenen Baugenehmigungsgebühren sind Gegenstand des vor dem Senat anhängigen Verfahrens 9 A 1226/08.
Nachdem die Beklagte festgestellt hatte, dass die Klägerin die Umbauarbeiten im Zwischengeschoss ohne Baugenehmigung durchführte, forderte sie die Klägerin zur Beantragung einer Baugenehmigung auf. Diese beantragte sodann am 16. Februar 2007 die Genehmigung für eine Nutzungsänderung des Zwischengeschosses im vereinfachten Genehmigungsverfahren. Die Beklagte behandelte diesen Antrag als Antrag im "normalen" Genehmigungsverfahren; auf dem Antrag befindet sich hierzu der Vermerk "da mit Großgarage in Verbindung". Die Beklagte ergänzte das Antragsformular außerdem dahingehend, dass neben der Nutzungsänderung die Errichtung/Änderung eines Sonderbaus beantragt werde.
Mit Bescheid vom 27. August 2007 erteilte die Beklagte der Klägerin die dieser im November 2007 bekanntgegebene Baugenehmigung Reg.-Nr. 21-BA-0331/07 - für den Umbau und die Nutzungsänderung des Zwischengeschosses in eine geschlossene Mittelgarage mit 31 Stellplätzen. Die Beklagte genehmigte außerdem eine Abweichung von den Anforderungen des § 31 Abs. 4 BauO NRW. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Baugenehmigung Bezug genommen (Beiakte Ordner 1, Blatt 82).
Mit Bescheid vom 9. November 2007 - Reg.-Nr. 21-BA-0331/07 - setzte die Beklagte für die Baugenehmigung Gebühren in Höhe von insgesamt 3.492,50 Euro fest. Unter Anrechnung eines Vorschusses von 1.855,00 Euro setzte sie als noch zu zahlenden Betrag 1.637,50 Euro fest. Im Einzelnen erhob die Beklagte Gebühren nach
Die Klägerin hat Klage auf Aufhebung des Gebührenbescheides erhoben, soweit darin Gebühren von mehr als 250,00 Euro festgesetzt werden, und Teilrückerstattung ihres Vorschusses begehrt. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Die Beklagte dürfe allein für die Erteilung der Abweichung eine Gebühr von 250,00 Euro fordern. Die insoweit erhobene Gebühr von 500,00 Euro sei überhöht, da die Beklagte sich zu Unrecht von der Annahme habe leiten lassen, die Abweichung betreffe einen "großen Sonderbau".
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid der Beklagten von 9. November 2007 - AZ 63/21-BA-0331/07 - dahingehend zu ändern, dass er von 3.492,50 Euro um 3.242,50 Euro auf 250 Euro reduziert wird,
die Beklagte zu verurteilen, an sie 1.605 Euro nebst 5% Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und u.a. vorgetragen: Sie sei bei der Festsetzung der Gebühren zu Recht davon ausgegangen, dass es sich bei dem Gebäude der Klägerin um einen großen Sonderbau handle. Das Gesamtprojekt des Büro- und Geschäftshauses, teilweise für die Zukunft mit Wohnnutzung, und einer darunterliegenden Großgarage erfülle die Voraussetzungen eines großen Sonderbaus im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW. Das Büro- und Geschäftshaus sei nicht selbstständig nutzbar, da Mauern und Stützen der Tiefgarage in die Statik des Gesamtgebäudes eingebunden seien. Auch die Voraussetzungen des § 54 BauO NRW seien hinsichtlich des Gesamtgebäudes erfüllt. Die bei der Änderung von großen Sonderbauten nach Tarifstelle 2.4.2.3 AGT anwendbare Tarifstelle 2.4.1.3 AGT stelle auf die Einordnung des gesamten Gebäudes ab; eine Aufteilung nach Gebäudeteilen sei nicht vorgesehen. Geschosse oder Nutzungseinheiten seien lediglich Teile eines Gebäudes, die in den Gesamtkörper einbezogen seien.
Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid aufgehoben, soweit in ihm Gebühren von mehr als 2.542,50 Euro festgesetzt worden sind und die Klägerin zur Zahlung eines Betrages von mehr als 687,50 Euro herangezogen worden ist. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt: Die Gebühr für den Umbau des Zwischengeschosses richte sich nach TS 2.4.2.2 AGT. Bei der Garage, die Gegenstand der Baugenehmigung sei, handle es sich um einen kleinen Sonderbau im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW. Darauf, dass das Gebäude auch eine Großgarage umfasse und insoweit gemäß § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW ein großer Sonderbau sei, könne bei der Erteilung der beantragten Baugenehmigung nicht abgestellt werden. Entscheidend sei vielmehr, welcher Teil des Gebäudes durch das zur Genehmigung gestellte Änderungsverfahren betroffen und welcher mit der Amtshandlung ggf. verbundene private Nutzen oder Vorteil zu berücksichtigen sei. Dies folge aus dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip. Bei der Ermessensentscheidung über die Erhebung der Rahmengebühr für die Erteilung der Abweichung sei fehlerhaft davon ausgegangen worden, dass die Abweichung für einen großen Sonderbau erteilt worden sei.
Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 26. September 2008 zugelassen, soweit die Gebührenfestsetzung nach den Tarifstellen 2.4.2.3, 2.8.1.1 a) (nachträgliche Baugenehmigung für den Umbau des Zwischengeschosses) und 2.5.3.1 AGT (Erteilung der Abweichung) betroffen ist. Mit Schriftsatz vom 11. November 2008 hat die Beklagte die Berufungsbegründung vorgelegt. Sie trägt vor: Der Zulassungsbeschluss sei ihr erst am 5. November 2008 - wie das inzwischen übersandte Empfangsbekenntnis ausweise - bekanntgegeben worden. Auf die telefonische Nachfrage der Geschäftsstelle des Senats nach dem Verbleib des Empfangsbekenntnisses und auf den Hinweis, dass der Beschluss am 29. September 2008 per Fax übermittelt worden sei, habe sich ein entsprechender Eingang im E-Mail-Postfach des Abteilungsleiters gefunden. Sollte darin bereits eine wirksame Zustellung zu sehen sein, sei die Fristversäumnis zumindest unverschuldet. Wegen des weiteren Vortrags der Beklagten zu den näheren Umständen der Zustellung des Beschlusses wird auf ihren Schriftsatz vom 11. November 2008 (Gerichtsakte, Bl. 82-84, 88) sowie den Schriftsatz vom 12. Januar 2009 (Gerichtsakte, Bl. 108-110) Bezug genommen.
In der Sache macht die Beklagte geltend: Das angefochtene Urteil berücksichtige fehlerhaft nicht die konstruktiven Zusammenhänge zwischen den von der nachträglichen Baugenehmigung erfassten Teilen des Gebäudes und der Tiefgarage. Die genehmigten Änderungen hätten unter anderem durch die Schließung einer Wandöffnung zwischen Tiefgaragenzufahrt und der Garage im Zwischengeschoss Auswirkungen auf die Brandschutzeinrichtungen der Tiefgarage. Außerdem seien für die Tiefgarage und den Wohn- und Bürokomplex gemeinsame Rettungswege vorhanden. Obgleich nur ein Teil des Gebäudes einer besonderen Nutzung unterliege, seien Änderungen am gesamten Gebäude dem strengeren Verfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW unterworfen. Jede an einem solchen Gebäude beabsichtigte Änderung löse die Frage aus, ob sich aus dem Sonderbaucharakter auch nur eines Teils des Gebäudes Auswirkungen auf das Vorhaben ergäben. Eine Aufspaltung eines einheitlichen Gebäudes komme nicht in Betracht; es sei immer nur eine Verfahrensart einschlägig. Die herangezogenen Tarifstellen bezögen sich dementsprechend eindeutig auf die Einstufung eines Gebäudes und nicht eines Gebäudeteils. Eine abweichende Auslegung scheitere schon daran, dass der Wortlaut einer Vorschrift die Grenze einer vertretbaren Auslegung sei. Die Tarifstellen nähmen in zulässiger typisierender Betrachtungsweise eine Unterscheidung nach einfachen Gebäuden und solchen Gebäuden vor, die kleiner bzw. großer Sonderbau seien.
Die Beklagte beantragt sinngemäß,
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und trägt vor: Die Berufung sei von der Beklagten bereits nicht fristgerecht begründet worden. Jedenfalls sei sie aber unbegründet. Insoweit schließe sie sich den Ausführungen des Verwaltungsgerichts an.
Die Beteiligten sind zur beabsichtigten Entscheidung durch Beschluss nach § 130a VwGO angehört worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (3 Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a Satz 1 VwGO durch Beschluss, weil er die Berufung einstimmig nur insoweit als begründet ansieht, als die Gebühr für die Erteilung der Abweichung betroffen ist, und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Im Übrigen hält der Senat die Berufung einstimmig für unbegründet.
Vgl. zur Anwendbarkeit des § 130a VwGO auf diese Konstellation: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung Großkommentar, 3. Auflage 2010, § 130a Rdnr. 44.
Die Berufung hat nur teilweise Erfolg. Sie ist allerdings insgesamt zulässig; insbesondere hat die Beklagte die Berufung fristgerecht mit Schriftsatz vom 11. November 2008 begründet. Gemäß § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO ist die Berufung binnen eines Monats nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses zu begründen. Der Zulassungsbeschluss wurde der Beklagten erst am 5. November 2008 zugestellt. Voraussetzung ist bei der hier gewählten Zustellungsart gegen Empfangsbekenntnis vor allem die Empfangsbereitschaft des Adressaten, d.h., die Äußerung des Willens, das Schriftstück zur Zustellung anzunehmen.
Vgl. BFH, Beschluss vom 21. Februar 2007 - VII B 84/06 -, NJW-RR 2007, 1001; BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2006 - 2 B 10.06 -, DÖV 2006, 788; Zöller/Stöber, ZPO, 28. Auflage 2010, § 174 Rdnr. 6, 14; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 69. Auflage 2011, § 174 Rndr. 7 f.
Hieran fehlte es jedenfalls, bis die Beklagte am 5. November 2008 das Empfangsbekenntnis ausgefüllt hatte.
1. Die Berufung ist unbegründet, soweit sie die Gebühren für die Erteilung der Baugenehmigung für den Umbau des Zwischengeschosses betrifft. Die Festsetzung dieser Gebühren in dem Bescheid der Beklagten vom 9. November 2007 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Eine Aufhebung des Bescheides kam diesbezüglich allerdings nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang in Betracht, weil die Klägerin die erstinstanzliche Entscheidung, wonach die Festsetzung von Baugebühren in Höhe von 2.542,50 Euro rechtmäßig ist, nicht angegriffen hat.
Die Beklagte durfte für die Erteilung der Baugenehmigung für die Änderung des Zwischengeschosses im Gebäude der Klägerin keine Gebühren erheben, weil es an einer Rechtsgrundlage hierfür fehlte. Die Tarifstellen (TS) 2.4.2.1 bis 2.4.2.3 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW (AVerwGebO) vom 3. Juli 2001 - GV.NRW. S. 262 - in der Fassung der Neunten Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 29. März 2007 GV.NRW. S. 142 - sowie die dort in Bezug genommenen TS 2.4.1.1 bis 2.4.1.3 AGT sind nichtig. Dementsprechend scheidet auch eine Verdreifachung der hiernach erhobenen Gebühr nach TS 2.8.1.1 a) AGT aus.
Als Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr für den Umbau des Zwischengeschosses kommt allein eine der TS 2.4.2.1 bis 2.4.2.3 i. V. m. §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 des Gebührengesetzes NRW (GebG NRW) i. V. m. § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW in Betracht. Danach ist die Gebührenhöhe davon abhängig, welcher der TS 2.4.1.1 bis 2.4.1.3 AGT das Gebäude unterfällt, dessen Änderung genehmigt wird. Diese Tarifstellen differenzieren danach, ob es sich um ein Gebäude im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW (2.4.1.1), ein Gebäude im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW, das ein (sogen. "kleiner") Sonderbau ist (2.4.2.2), oder (2.4.2.3) um ein Gebäude im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW (sogen. "großer Sonderbau") handelt. Diese unterschiedslos das gesamte Gebäude in den Blick nehmende - Betrachtung lässt unberücksichtigt, dass nach der Systematik der Bauordnung NRW für ein Gebäude bezogen auf unterschiedliche Gebäudeteile verschiedene Genehmigungsverfahren durchzuführen sein können (a). Diese Diskrepanz zwischen Bauordnungs- und Gebührenrecht begründet einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil bezogen auf die Gebührenhöhe ungleiche Sachverhalte ohne sachlichen Rechtfertigungsgrund gleich behandelt werden (b).
a) Die Bauordnung NRW differenziert bei der Errichtung und Änderung u.a. von baulichen Anlagen nach genehmigungsfreien Vorhaben (§§ 65 bis 67 BauO NRW), Vorhaben, für die das vereinfachte Genehmigungsverfahren mit eingeschränktem Prüfprogramm durchgeführt wird (§ 68 Abs. 1 Sätze 1 und 4 BauO NRW), sowie Vorhaben, für die das "normale", d.h. nicht vereinfachte Genehmigungsverfahren mit umfassendem Prüfprogramm durchgeführt wird (§ 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW). § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW regelt abschließend, in welchen Fällen das normale Genehmigungsverfahren durchzuführen ist, indem es die sogen. "großen" Sonderbauten aufführt. Bei sogen. "kleinen" Sonderbauten im Sinne des § 54 BauO NRW ist dagegen das vereinfachte Genehmigungsverfahren durchzuführen, wobei sich aufgrund der Sonderbaueigenschaft ein - in seiner Ausgestaltung von den Umständen des Einzelfalls abhängendes - erweitertes Prüfprogramm ergeben kann.
Vgl. hierzu Gädtke/Temme/Heintz, Landesbauordnung NRW, Kommentar, 10. Auflage 2003, § 54 Rdnr. 5.
aa) Welches Genehmigungsverfahren zur Anwendung kommt, richtet sich nach dem Gegenstand des jeweiligen Bauvorhabens. Bezieht sich das Vorhaben auf ein Gebäude, das ausschließlich Merkmale einer Baukategorie (d.h. entweder eines kleinen oder eines großen oder aber kein Merkmal eines Sonderbaus) aufweist, ist für das gesamte Gebäude ein einheitliches Genehmigungsverfahren nach der einschlägigen Vorschrift durchzuführen. Bezieht sich ein Vorhaben - etwa die Errichtung eines Gebäudes, dessen oberirdische Geschosse der Büro- und Wohnnutzung dienen, und in dessen Tiefgeschoss sich eine Großgarage (§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW) befindet - dagegen auf ein Gebäude, das die Merkmale verschiedener Gebäudekategorien vereint, können für dieses Vorhaben unterschiedliche Genehmigungsverfahren mit jeweils unterschiedlich intensivem und aufwändigem Prüfprogramm durchzuführen sein. Aus der Regelung des § 54 BauO NRW ergibt sich nämlich, dass auch (nur) ein Teil eines Gebäudes ein großer oder kleiner Sonderbau sein kann. Gemäß § 54 BauO NRW kann ein Sonderbau u.a. ein Raum besonderer Art oder Nutzung sein. Gemeint sind hiermit Räume, die ein höheres Gefahrenpotential aufweisen, als der Rest eines Gebäudes.
Vgl. Gädtke/Temme/Heintz, a.a.O., § 54 Rdnr. 4.
Danach sind in einem Gebäude befindliche Räume, die ein höheres Gefahrenpotential aufweisen als der Rest des Gebäudes, nicht ausschlaggebend für die Klassifizierung des gesamten Gebäudes. Die Sonderbaueigenschaft beschränkt sich vielmehr auf den betroffenen Gebäudeteil. Dies gilt nicht nur für die Differenzierung zwischen Gebäudeteilen, die kein Sonderbau sind (reine Wohnnutzung) und kleinen Sonderbauten, sondern auch für die Unterscheidung zwischen diesen Kategorien und großen Sonderbauten.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 11. September 2007 - 9 A 5155/05 -, n. V.
Treffen unterschiedliche Baukategorien in einem Gebäude zusammen, ist entgegen der Auffassung der Beklagten nicht für das gesamte Vorhaben das Genehmigungsverfahren mit dem strengsten Prüfprogramm durchzuführen. Es existiert schon kein Erfahrungssatz des Inhalts, dass die Sonderbaueigenschaft eines Gebäudeteils stets unmittelbare Auswirkungen für das Prüfprogramm hat, das für einen anderen Gebäudeteil durchzuführen ist, welcher diese Eigenschaft nicht aufweist. Darüber hinaus schreiben die dargestellte Systematik und die Zielsetzung der §§ 65 ff. BauO NRW eine getrennte Erteilung der Genehmigungen vor. Die in den genannten Regelungen vorgenommene Kategorisierung der Bauvorhaben und der daran anknüpfenden unterschiedlichen Genehmigungsverfahren sowie insbesondere die Aufwertung des vereinfachten Genehmigungsverfahrens zum Regelverfahren,
vgl. hierzu Gädtke/Temme/Heintz, a.a.O., § 68 Rdnr. 7,
und die weitreichende Freistellung von Wohnvorhaben von der Erforderlichkeit einer Baugenehmigung in § 67 BauO NRW verdeutlichen das Anliegen des Verordnungsgebers, das Baugenehmigungsverfahren zunehmend zu deregulieren, Verantwortung auf den Bauherrn zu übertragen, und eine behördliche Prüfung nur im Rahmen des unbedingt Erforderlichen zu verlangen. Dem widerspräche ein Postulat der einheitlichen Beurteilung eines Bauvorhabens nach dem strengsten Prüfprogramm.
Vgl. auch BayVGH, Urteil vom 17. Februar 2005 - 2 B 02.2691 -, juris.
bb) Die TS 2.4.1.1 bis 2.4.1.3 AGT greifen diese differenzierte Gestaltung der unterschiedlichen Genehmigungsverfahren mit ihrem jeweiligen Prüfprogramm nicht auf. Die Gebührenhöhe richtet sich nämlich nicht danach, welches Genehmigungsverfahren für ein Vorhaben nach den Vorgaben der Bauordnung NRW tatsächlich durchzuführen ist. Die Tarifstellen knüpfen vielmehr typisierend an die Sonderbaueigenschaft des (gesamten) zu errichtenden bzw. von der Änderung betroffenen Gebäudes an. Dabei hat der Verordnungsgeber für den - in der Praxis vor allem im innerstädtischen Bereich häufig auftretenden - Fall gemischter Gebäude, d.h. solcher Gebäude, die bauordnungsrechtlich nur teilweise als (großer oder kleiner) Sonderbau zu klassifizieren sind, keine gesonderte Regelung getroffen.
Bei solchen gemischten Gebäuden sind die Tarifstellen dahin auszulegen, dass bereits die Klassifizierung eines Gebäudeteils als Sonderbau ausreicht, um als Gebäude im Sinne der TS 2.4.1.2 bzw. 2.4.1.3 AGT zu gelten. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber mit den TS 2.4.1.1 bis 2.4.1.3 AGT (und den darauf Bezug nehmenden TS 2.4.2.1 bis 2.4.2.3 AGT) sämtliche gebührenrelevanten Konstellationen erfassen wollte, die sich bei der Errichtung und Änderung von Gebäuden ergeben können, er mithin den insbesondere im innerstädtischen Bereich häufig anzutreffenden Fall eines gemischten Gebäudes nicht ungeregelt lassen wollte. Eine Auslegung der Tarifstellen dahin, dass die Gebühren akzessorisch nach den bauordnungsrechtlichen Verfahren festzusetzen sind und damit bei gemischten Gebäuden eine getrennte Gebührenerhebung für Gebäudeteile unterschiedlicher Bauart zu erfolgen hätte, scheidet mit Blick auf den eindeutigen, auf das gesamte Gebäude abstellenden Wortlaut aus. Dass eine solche Auslegung nicht in Betracht kommt, hat im Übrigen auch die Beklagte im gerichtlichen Verfahren betont.
b) Die danach bestehende Inkongruenz der bauordnungsrechtlichen Vorschriften und der gebührenrechtlichen Regelungen hat zur Folge, dass sich die Gebührenhöhe bei Baugenehmigungen für die Errichtung oder Änderung eines Gebäudes, das nur teilweise als Sonderbau zu klassifizieren ist, in einer Vielzahl von Fällen von dem in dem jeweiligen Genehmigungsverfahren tatsächlich anfallenden Prüfaufwand löst. So führt die Änderung eines Gebäudeteils, der kein großer Sonderbau ist und deshalb im vereinfachten Verfahren zu prüfen ist, gleichwohl immer zur Höchstgebühr, wenn ein anderer - von der Änderung nicht betroffener - Teil des Gebäudes ein großer Sonderbau ist. Ebenso wird, wenn nur ein Gebäudeteil ein kleiner Sonderbau ist und die Änderung einen Gebäudeteil betrifft, der keine Sonderbaueigenschaft aufweist, die höhere Gebühr nach TS 2.4.2.2 AGT i. V. m. TS 2.4.1.2 AGT ausgelöst. Auch bei der Errichtung eines gemischten Gebäudes fallen - gemessen am Verwaltungsaufwand, der sich bezogen auf die verschiedenen Gebäudeteile unterscheidet - überproportional hohe Gebühren an, wenn nur ein Teil ein großer oder kleiner Sonderbau ist. Die darin liegende Pauschalierung verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Ein rechtfertigender Grund für diese Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte ist nicht ersichtlich. Sie lässt sich zunächst nicht mit dem Gedanken der Wertabschöpfung rechtfertigen. Es kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass etwa die Baugenehmigung für die Errichtung oder Änderung eines Gebäudes, das bei der durch die TS 2.4.1.1 bis 2.4.1.3 AGT vorgegebenen gebäudebezogenen Betrachtung ein großer Sonderbau ist, den vergleichsweise größten wirtschaftlichen Wert für den Bauherrn hat. Dies zeigt beispielhaft der Fall der Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau einer Wohnung im oberen Geschoss eines Gebäudes, das auch eine Großgarage oder eine Gaststätte im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 11 BauO NRW beherbergt. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Baugenehmigung einen größeren wirtschaftlichen Wert für den Bauherrn hätte als die Genehmigung für den Umbau einer Wohnung in einem Gebäude, in dem sich lediglich eine den Schwellenwert des § 68 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 11 bzw. 16 BauO NRW nicht erreichende Gaststätte bzw. Garage oder ausschließlich Wohnungen befinden.
Die Typisierung der Tarifstellen ist auch nicht aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt. Zwar ist es dem Verordnungsgeber gestattet, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, dass an die Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben. Derartigen Typisierungen sind aber durch Art. 3 Abs. 1 GG Grenzen gesetzt. Voraussetzung ist danach, dass die durch die Pauschalierung und Typisierung eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Wesentlich ist ferner, ob die Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären; hierfür sind auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 - 1 BvL 50/86 -, BVerfGE 84, 348; OVG NRW, Urteile vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -, Gemeindehaushalt 2000, 280, und vom 23. Juni 2009 - 9 A 3541/06 -, juris; Sodan in: Beck´scher Kompakt-Kommentar zum Grundgesetz, 1. Auflage, München 2009, Art. 3 Rdnr. 16.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Ein verwaltungspraktisches Bedürfnis ist nicht erkennbar.
Zu Gunsten der Wirksamkeit der gebührenrechtlichen Regelungen kann insbesondere nicht angeführt werden, die dort vorgenommene Pauschalierung erleichtere dem Rechtsanwender bei der Bestimmung der Gebührenhöhe die Klassifizierung eines Gebäudes. Denn die genaue Klassifizierung ist - wie dargelegt - bereits im Rahmen der Erteilung der Baugenehmigung vorzunehmen; über sie braucht deshalb nicht bei der Gebührenerhebung gesondert entschieden zu werden. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Anknüpfung der gebührenrechtlichen Regelung an das jeweils bauordnungsrechtlich durchzuführende Verfahren – und damit die Vermeidung der Härten - zu verwaltungspraktischen Schwierigkeiten führen würde. Ebenso wäre es dem Verordnungsgeber möglich gewesen, anstelle von festen Gebührensätzen Rahmengebühren vorzusehen, die es dem Anwender ebenfalls ermöglichen würden, den konkret anfallenden Verwaltungsaufwand bei der Gebührenbemessung zu berücksichtigen.
Unabhängig davon hat der Verordnungsgeber bei der Schaffung der Gebührentatbestände auch nicht an Regelfälle angeknüpft; er hat vielmehr den in der Praxis - mit Blick auf die bauliche Struktur der Gebäude insbesondere in innerstädtischen Bereichen - häufig vorkommenden Fall gemischter Gebäude keiner eigenen Regelung zugeführt, sondern ihn im Wege der Pauschalierung den in den TS 2.4.1.2 bzw. 2.4.1.3 AGT geregelten Fällen untergeordnet. Dementsprechend kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die zuvor beschriebene Ungleichbehandlung lediglich einen kleinen Kreis der Gebührenschuldner betrifft.
2. Die Berufung ist begründet, soweit die Beklagte beanstandet, dass das Verwaltungsgericht die Gebühr für die Genehmigung der Abweichung aufgehoben hat. Die gemäß TS 2.5.3.1 AGT erhobene Gebühr für die Genehmigung der Abweichung von den Vorgaben des § 31 Abs. 4 BauO NRW ist rechtmäßig. Dass die Voraussetzungen für eine Gebührenerhebung insoweit dem Grunde nach vorliegen, stellt selbst die Klägerin nicht in Abrede. Die Entscheidung der Beklagten leidet auch nicht an Ermessensfehlern. Insbesondere ist im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass sich die Beklagte bei der Bemessung der Gebühr auf den Höchstsatz von 500,00 Euro von dem Gedanken leiten lassen hat, dass die Abweichung für einen großen Sonderbau erteilt werde.
Zwar bezieht sich die Abweichung nicht auf die in dem Gebäude der Klägerin befindliche Großgarage (§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW), die unter Berücksichtigung der obigen Darlegungen für sich genommen ein großer Sonderbau ist, sondern auf die Garage im Zwischengeschoss. Die dort befindliche Mittelgarage (§ 118 Abs. 1 Nr. 2 Sonderbauverordnung NRW) ist aber nicht im Wege einer isolierten Betrachtung als kleiner Sonderbau einzustufen, sondern aufgrund des unmittelbaren räumlichen und konstruktiven Zusammenhangs mit der Großgarage als Teil des großen Sonderbaus nach § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW. Diese Regelung ist nämlich so zu verstehen, dass sie nicht nur Großgaragen erfasst, sondern jedenfalls auch Mittelgaragen im Sinne des § 118 Abs. 1 Nr. 2 Sonderbauverordnung NRW, sofern diese in einem unmittelbaren räumlichen und konstruktiven Zusammenhang mit einer Großgarage stehen.
Dies folgt aus dem Sinn und Zweck des § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW. Der Verordnungsgeber hat die Großgarage aufgrund des ihr innewohnenden erheblichen Gefahrenpotentials als großen Sonderbau eingestuft. Er hat sie dem normalen Genehmigungsverfahren unterworfen, um die potentiellen Gefahrenquellen (erhebliches Fahrzeugaufkommen, erhöhte Brandgefahr, erhebliches Abgasvolumen bei einem zugleich hohen Personenaufkommen) bereits im Vorfeld der Errichtung oder Änderung einer solchen Garage unter behördlicher Kontrolle halten zu können. Das danach bestehende Gefährdungspotential wird aber noch gesteigert, wenn eine weitere Garage im unmittelbaren räumlichen und konstruktiven Zusammenhang errichtet wird oder eine solche im Wege des Umbaus entsteht. Das gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie hier - bei der hinzutretenden Garage um eine Mittelgarage handelt, die bereits für sich genommen ein nicht nur unerhebliches Gefährdungspotential aufweist. Auch der erforderliche räumliche und bauliche Zusammenhang ist bei dem Gebäude der Klägerin mit Blick darauf gegeben, dass sich die Garagen in angrenzenden Stockwerke befinden, die gleichen Treppenhäuser benutzt werden und die Einfahrten auf derselben Gebäudeseite in räumlicher Nähe angesiedelt sind. Unter diesen Voraussetzungen ist es nicht gerechtfertigt, ein Vorhaben, das die Errichtung oder Änderung einer Mittelgarage zum Gegenstand hat, lediglich dem vereinfachten Genehmigungsverfahren mit seinem eingeschränkten Prüfprogramm zu unterwerfen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 65 bis 67 BauO NRW
§§ 65 ff. BauO NRW
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 73 BauO NRW
§ 54 BauO NRW
§ 130a VwGO
§ 67 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 31 Abs. 4 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 AVerwGebO
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 11 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 11 bzw. 16 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 2VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 des Gebührengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW-RR 2007, 1001
DÖV 2006, 788
BVerfGE 84, 348
9 A 1226/08
50 Euro um 3.24
VII B 84/06
2 B 10.06
9 A 5155/05
2 B 02.26
1 BvL 50/86
9 A 5943/96
9 A 3541/06