Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-23, Aktenzeichen 17 A 51/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0323.17A51.09.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt haben.
Insoweit wird das angefochtene Urteil für wirkungslos erklärt.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Änderungsbescheide des Beklagten vom 10. Juli 2009 werden aufgehoben, soweit die festgesetzten Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung die unionsrechtlichen Mindestgebühren überschreiten.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin unterhält einen gewerblichen Schlachtbetrieb in C. C1. . Die nach fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden Untersuchungen in dem Betrieb erfolgen durch Bedienstete des Beklagten.
Für im Februar 2008 durchgeführte Untersuchungen an Rindern zog der Beklagte die Klägerin durch drei Bescheide zur Zahlung von Gebühren in Höhe von insgesamt 1.254,43 EUR heran. Diese teilen sich im Einzelnen wie folgt auf (SFU = Schlachttier- und Fleischuntersuchung; RU = Rückstandsuntersuchung; BSE = BSE-Untersuchung):
Bescheid vom
AnzahlRinder
Anzahl
Rinder
SFU incl. RU Euro
BSEEuro
BSE
Euro
Gesamt Euro
1.
05.02.2008
25
434,50
194,46
628,96
2.
12.02.2008
23
399,74
594,20
3.
1
17,38
13,89
31,27
Die Gebührenbescheide waren gestützt auf die – nicht näher bezeichnete – „Satzung des Kreises T. X. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene“.
Mit ihrer am 20. Februar 2008 Klage erhobenen Klage hat die Klägerin die vorgenannten Bescheide insoweit angefochten, als die festgesetzten Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung einschließlich der Rückstandsuntersuchung die in Anhang IV Abschnitt B Kapitel I der Verordnung (EG) 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 (ABl. Nr. L 165 vom 30. April 2004) überschreiten. Zur Begründung hat sie ausgeführt:
Die angefochtenen Gebührenbescheide seien formell rechtswidrig, weil es an einer hinreichend genauen Bezeichnung ihrer Rechtsgrundlage fehle. Sie seien auch materiell rechtswidrig, weil das Satzungsrecht des Beklagten nichtig sei. Die dort vorgesehene Erhebung von Gebühren, die über die „pauschalen Kostenbeiträge“ der Verordnung (EG) 882/2004 hinausgingen, missachte den Vorrang des Gemeinschaftsrechts. Im Übrigen entspreche die zugrundeliegende Kostenkalkulation in verschiedener Hinsicht nicht den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben. Hiernach dürften die Kosten von Trichinen- und BSE-Untersuchungen nicht berücksichtigt werden. Auch seien allgemeine Verwaltungskosten nicht ansatzfähig. Bei der Kalkulation der Personalkosten sei der Tarifvertrag außerhalb öffentlicher Schlachthöfe zugrundegelegt worden, der indes gekündigt sei. Eine Berücksichtigung der Sozialabgaben sei gemeinschaftsrechtlich nicht vorgesehen. An der Erhebung höherer als der Mindestgebühren sei der Beklagte auch aus zwei anderen Gründen gehindert: Zum Einen sei er der ihm gemäß Art. 27 Abs. 12 der Verordnung (EG) 882/2004 obliegenden Notifikationspflicht nicht nachgekommen. Zum Anderen wende er die Verordnung nicht vollständig an, da nicht ersichtlich sei, dass er die dort vorgesehenen Mindestgebühren für die Untersuchung anderer Lebensmittel als Fleisch erhebe.
Die Klägerin hat beantragt,
1 den Bescheid des Beklagten vom 5. Februar 2008 aufzuheben, soweit darin für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Rückstandsuntersuchungen Gebühren von mehr als 125,00 EUR festgesetzt worden sind,
2 den Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 2008 (Blatt-Nr. 5767) aufzuheben, soweit darin für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Rückstandsuntersuchungen Gebühren von mehr als 115,00 EUR festgesetzt worden sind,
3 den Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 2008 (Blatt-Nr. 5768)aufzuheben, soweit darin für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Rückstandsuntersuchungen Gebühren von mehr als 5,00 EUR festgesetzt worden sind.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, die angefochtenen Gebührenbescheide seien formell und materiell rechtmäßig.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 18. November 2008 stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Die streitbefangenen Gebührenbescheide seien in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig, weil sie insoweit einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage entbehrten. Die hierfür allein in Betracht kommenden Regelungen in §§ 1 Abs. 2 und 3, 2 Abs. 1 der Satzung des Kreises T. -X. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 4. Dezember 2007 (GS 2007) seien wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig und unwirksam. Zwar sei der Satzungsgeber gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW befugt, von den landesrechtlich festgelegten Gebührensätzen, die den gemeinschaftsrechtlich normierten Mindestgebühren entsprächen, abzuweichen. Dabei sei er allerdings an das sich aus Art. 27 Abs. 4 lit. a der Verordnung (EG) 882/2004 ergebende Kostenüberschreitungsverbot gebunden. Diesem würden die Gebührensätze des § 2 Abs. 1 GS 2007 nicht gerecht, da die im Rahmen der Gebührenbedarfsberechnung veranschlagte Kostenmasse in verschiedener Hinsicht überhöht sei. Wegen der Einzelheiten wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils Bezug genommen.
Der Beklagte nahm das Urteil zum Anlass, sein Satzungsrecht zu ändern. Er erließ die Satzung des Kreises T. X. vom 13. Februar 2009 über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (GS 2009), die nach ihrem § 16 Satz 1 rückwirkend zum 1. Januar 2007 in Kraft tritt. Hierauf gestützt erließ er unter dem 10. Juli 2009 drei Änderungsbescheide, mit denen er die streitgegenständlichen Gebührenbescheide jeweils teilweise aufhob und die Gebühren wie folgt neu festsetzte:
Bescheidvom
Bescheid
vom
UrsprünglichEUR
Ursprünglich
EUR
NunmehrEUR
Nunmehr
685,40
652,80
36,15
Von einer Nacherhebung der sich gegenüber den ursprünglichen Veranlagungen ergebenden, auf der Erhöhung der BSE-Gebühr beruhenden Mehrbeträge sah der Beklagte „aus bestandsrechtlichen Gründen“ ab.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend:
Die rückwirkende Satzungsänderung habe die in dem angefochtenen Urteil aufgezeigten Mängel beseitigt und die Heranziehung der Klägerin auf eine wirksame Ermächtigungsgrundlage gestellt. Die Änderungsbescheide vom 10. Juli 2009 seien von der Klägerin nicht innerhalb der Klagefrist angegriffen worden.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Beteiligten den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt, soweit die streitgegenständlichen Gebührenforderungen durch die Änderungsbescheide vom 10. Juli 2009 reduziert worden sind.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen und die Änderungsbescheide vom 10. Juli 2009, soweit die festgesetzten Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung die unionsrechtlichen Mindestgebühren überschreiten, aufzuheben.
Sie macht geltend:
Die neue Gebührensatzung verstoße in verschiedener Hinsicht gegen unionsrechtliche Vorgaben: Die in § 3 GS 2009 normierte Tierarteinteilung weiche von der in Anhang IV Abschnitt B Kapitel I der Verordnung (EG) 882/2004 vorgegebenen Systematik ab, da es in Bezug auf Schweine sowie auf Schafe und Ziegen an einer Differenzierung nach Gewichtskategorien fehle. Dieser komme vor dem Hintergrund von Art. 27 Abs. 5 lit. c der Verordnung (EG) 882/2004 besondere Bedeutung zu. Zudem verfehle die der Satzung zugrunde liegende Gebührenkalkulation den Kostenmaßstab nach Anhang VI der Verordnung. Denn zum Einen seien nicht die tatsächlichen Kosten für die Jahre 2007 und 2008 ermittelt, sondern stattdessen die Kosten für das Jahr 2006 angesetzt worden. Zum Anderen seien in die Kalkulation mittelbare Sach- und Personalkosten eingestellt worden, obwohl eine Berücksichtigung von Verwaltungskosten nicht mehr zulässig sei, wie sich aus einem Vergleich des Wortlauts von Anhang VI der Verordnung (EG) 882/2004 mit demjenigen der Vorgängerbestimmung des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG ergebe. Schließlich sei nicht ersichtlich, ob der Beklagte eine an den Maßgaben von Art. 5 Abs. 5 lit. a und b der Verordnung (EG) 854/2004 orientierte Erforderlichkeitsprüfung in Bezug auf das eingesetzte Untersuchungsperonal durchgeführt habe. Einer Gebührenerhebung stehe im Übrigen entgegen, dass der Notifikationspflicht des Art. 27 Abs. 12 der Verordnung (EG) 882/2004 nach wie vor nicht genügt sei.
den Aufhebungsantrag abzulehnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
1. Das Verfahren war einzustellen und das angefochtene Urteil für wirkungslos zu erklären, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben. Dies betrifft die Reduzierung der streitgegenständlichen Gebührenforderung für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung – die Gebühren für die BSE-Untersuchung sind von der Klage nicht erfasst – durch die Änderungsbescheide vom 10. Juli 2009.
2. Die Berufung ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil hat auch in Ansehung der zwischenzeitlich erfolgten rückwirkenden Änderung des einschlägigen Satzungsrechts weiterhin Bestand.
a) Gegenstand der Klage sind nunmehr die ursprünglichen Gebührenbescheide in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 10. Juli 2009, soweit die festgesetzten Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung die unionsrechtlichen Mindestgebühren überschreiten. Zwar sind die Änderungsbescheide von der Klägerin nicht innerhalb der Frist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO in das vorliegende Verfahren einbezogen worden. Dies steht ihrer gerichtlichen Überprüfung jedoch nicht entgegen. Denn die Klagefrist findet auf die Einbeziehung eines Änderungsbescheids in ein anhängiges Klageverfahren keine Anwendung, wenn zwischen dem ursprünglichen Verwaltungsakt und der Änderung eine untrennbare Einheit besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 31.07 – , NVwZ 2010, 63 = juris Rdn. 21 ff.
So liegt es hier:
Die Bescheide vom 10. Juli 2009 beinhalten nicht eine Ersetzung der ursprünglichen Gebührenbescheide, sondern deren bloße Modifikation. Dies ergibt sich aus ihrer Bezeichnung als "Änderungsbescheide" und entspricht im Übrigen dem in der mündlichen Verhandlung von den Beteiligten übereinstimmend bekundeten Verständnis.
b) Die Gebührenbescheide vom 5. bzw. 12. Februar 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 10. Juli 2009 sind in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Denn soweit die Festsetzung der Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung die unionsrechtlichen Mindestgebühren überschreitet, entbehrt sie der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage.
(1) Die der Gebührenfestsetzung zugrunde liegende Regelung in § 3 GS 2009 ist von der landesrechtlichen Ermächtigung in § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW nicht gedeckt. Nach dieser Vorschrift können die Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Aufgabenbereich für Amtshandlungen, die in Gebührenordnungen im Sinne des Absatzes 2 erfasst sind, eigene Gebührenordnungen (Satzungen) mit abweichenden Gebührensätzen erlassen.
Der Vollzug von Überwachungsmaßnahmen im Bereich der Fleischhygiene fällt in den Aufgabenbereich des Beklagten. Diesbezügliche Amtshandlungen werden in einer Gebührenordnung im Sinne von § 2 Abs. 2 GebG NRW erfasst, nämlich in Tarifstelle (TS) 23.8.4 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW). In TS 23.8.4.1 sind "Mindestgebühren bzw. Kostenbeiträge im Zusammenhang mit der Fleischuntersuchung" vorgesehen, die – entsprechend der Systematik in Anhang IV Abschnitt B Kapitel I der Verordnung (EG) 882/2004 – nach Tierarten und Gewichtsklassen differenziert sind. Von diesen Vorgaben durfte der Satzungsgeber gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW lediglich hinsichtlich der Gebührensätze, nicht aber in Bezug auf die Definitionen der Amtshandlungen abweichen. Diese inhaltliche Begrenzung seiner Abweichungsbefugnis hat der Beklagte verkannt. Denn er hat sich in § 3 GS 2009 nicht auf die Festlegung höherer Gebührensätze beschränkt. Er ist vielmehr auch von den durch TS 23.8.4.1.3 und 23.8.4.1.4 vorgegebenen Definitionen der Amtshandlungen im Zusammenhang mit der Untersuchung von Schweine- sowie von Schaf- und Ziegenfleisch abgewichen, indem er die in den genannten Tarifstellen normierten Gewichtsklassendifferenzierungen nicht übernommen hat. Diese Überschreitung der landesrechtlichen Ermächtigung in Bezug auf die vorbezeichneten Tierarten führt zur Gesamtnichtigkeit von § 3 GS 2009, da nicht auszuschließen ist, dass der Satzungsgeber bei pflichtgemäßer Beachtung der Grenzen seiner Abweichungsbefugnis die gesamte Gebührenkalkulation in anderer Weise vorgenommen hätte.
(2) Die Regelung des § 3 GS 2009 ist auch deshalb nichtig, weil die festgelegten Gebührensätze durch die zugrunde liegende Kalkulation nicht gerechtfertigt werden.
Die Gebührenkalkulation beruht auf den Personal- und Sachkosten sowie den Schlachtzahlen für das Jahr 2006. Im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 13. Februar 2009 lagen jedoch die Betriebsergebnisse für die Jahre 2007 und 2008 bereits vor. Sie hätten daher der Kalkulation zugrunde gelegt werden müssen. Denn im Falle der Festsetzung eines Gebührensatzes für einen in der Vergangenheit liegenden Kalkulationszeitraum besteht mangels im Wege der Prognose zu überwindender Unsicherheiten für den Satzungsgeber hinsichtlich bekannter Einnahmen und Ausgaben kein Bedarf mehr für den Rückgriff auf frühere Schätzwerte, sondern es sind die mittlerweile bekannt gewordenen tatsächlichen Beriebsergebnisse ("harte Zahlen") zugrunde zu legen,
vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 27. Juli 2006 – 4 K 253/05 –, AbfallR 2007, 145 = juris, Rdn. 40; Bayrischer VGH, Urteil vom 2. April 2004 – 4 N 00.1645 –, NVwZ‑RR, 2005, 281 = juris, Rdn. 22; OVG NRW, Urteil vom 20. Januar 2010 – 9 A 1469/08 –, WuM 2010, 170 = juris; Urteil des Senats vom 27. Januar 2010 – 17 A 2509/03 –, KStZ 2010, 78 = juris, Rdn. 66.
Dies hat der Beklagte nicht beachtet.
Der somit fehlerhaft kalkulierte Gebührensatz lässt sich auch nicht mit dem Ergebnis der vorgelegten Betriebsabrechnungen rechtfertigen.
zur grundsätzlichen Möglichkeit einer derartigen Rechtfertigung vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2004 – 9 A 4232/02 –, LRE 50, 146 = juris, Rdn. 68 ff.
Denn zum Einen differenzieren die Betriebskostenabrechnungen nicht zwischen den Kosten der Hygieneüberwachung und denen der – im vorliegenden Zusammenhang allein interessierenden – Fleischbeschau. Zum Anderen ist die Betriebskostenabrechnung für das Jahr 2007 in einem zentralen Punkt nicht hinreichend plausibel. Sie weist in Zeile 4 Aufwendungen für nebenamtliche Fleischbeschauer aus, die centgenau mit den in der Anlage 1 zur vorliegenden Gebührenkalkulation angegebenen Ist-Zahlen für das Jahr 2006 übereinstimmen. Dieser Befund ist in Anbetracht der Abhängigkeit der Höhe der betreffenden Aufwendungen von den jeweiligen Schlachtzahlen nicht nachvollziehbar und konnte auch in der mündlichen Verhandlung von Seiten des Beklagten nicht erklärt werden. Das sich hieraus ergebende Plausibilitätsdefizit bezüglich der Betriebskostenabrechnung für das Jahr 2007 stellt zugleich die Validität der dem Rechnungsergebnis für das Jahr 2008 zugrunde liegenden Datenbasis in Frage. Abgesehen davon unterscheidet auch dieses nicht zwischen den Kosten der Hygieneüberwachung und denen der Fleischbeschau.
(3) Schließlich tragen die in § 3 GS 2009 festgelegten Gebührensätze auch nicht der gemäß § 3 Abs. 2 GebG NRW zu beachtenden unionsrechtlichen Vorgabe des Art. 27 Abs. 4 lit. a VO (EG) 882/2004 Rechnung. Hiernach dürfen die gemäß Absatz 1 oder 2 zum Zwecke von amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI. Dies ist vorliegend jedoch der Fall, da die ausweislich der vorgelegten Gebührenkalkulation ermittelten Gebühren (Spalte N: „Neue Gebühr“) in § 3 GS 2009 auf den jeweils nächst höheren, durch 5 teilbaren Betrag aufgerundet worden sind. Dementsprechend enthält die in der Kalkulation vorgesehene Spalte P („Abgerundete Gebühr“) keine Eintragungen.
(4) Bei dieser Sachlage bedürfen die von der Klägerin aufgeworfenen unionsrechtlichen Fragen, namentlich diejenigen nach der kalkulatorischen Berücksichtigungsfähigkeit von Verwaltungskosten und der Bedeutung von Art. 27 Abs. 12 VO (EG) 882/2004 für die Wirksamkeit der Gebührensatzung,
zu beiden Fragen vgl. Bayrischer VGH, Beschluss vom 9. Juni 2009 – 4 CS 09.603 –, LRE 59, 300 = juris, Rdn. 10 und 15 f.,
keiner Klärung.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen, dem Beklagten die Kosten auch insoweit aufzuerlegen, als der Rechtsstreit von den Beteiligten für in der Hauptsache erledigt erklärten worden ist. Denn dem liegt die durch die Änderung des Satzungsrechts veranlasste teilweise Reduzierung der ursprünglichen Gebührenforderung zugrunde.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 oder 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO
§§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 GebG NRW
§ 3 Abs. 2 GebG NRW
§ 132 Abs. 2 Nrn. 1 oder 2 VwGO
Art. 27 Abs. 4 lit. a VO
Art. 27 Abs. 12 VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 63
9 A 31.07
4 K 253/05
4 N 00.16
9 A 1469/08
17 A 2509/03
9 A 4232/02
12 VO (EG) 882/20
4 CS 09.60