Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-26, Aktenzeichen 10 A 51/22
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2023:0426.10A51.22.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Zugang zu den Informationen und Unterlagen, die dem Beklagten für die Ministerpräsidentenkonferenzen zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie am 14.10.2020, 28.10.2020, 16.11.20202, 25.11.2020, 13.12.2020, 05.01.2021, 19.01.2021 und 10.02.2021 vorlagen, sowie zu Protokollen und Vermerken dieser Konferenzen.
Der Kläger ist Chefreporter der Zeitung „XXX“. Mit E-Mail vom 18.02.2021 beantragte er bei der Staatskanzlei „[u]nter Verweis auf das Informationsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein und das Landespressegesetz […] Zugang zu allen Informationen sowie Unterlagen gleich welcher Körperschaft (Papier, E-Mail, etc.) – insbesondere zur Frage von Inzidenzwerten als Grenze für bestimmte Einschränkungen bzw. Lockerungen – die der Staatskanzlei Schleswig-Holstein für die Konferenz des Ministerpräsidenten mit der Bundeskanzlerin und den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder (MPK) zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie vom 14. Oktober 2020, 28. Oktober 2020, 16. November 2020, 25. November 2020, 13. Dezember 2020, 5. Januar 2021, 19. Januar 2021 sowie 10. Februar 2021 vorlagen sowie die Protokolle und Vermerke der genannten Sitzungen, die sich in der Verfügungsgewalt der Staatskanzlei befinden.“
Mit E-Mail vom 18.03.2021 teilte der Beklagte mit, die Überprüfung dauere noch an und die Frist zur Beantwortung werde auf zwei Monate verlängert.
Mit Bescheid vom 26.04.2021 gab der Beklagte dem Antrag teilweise statt und übersandte dem Kläger unter teilweiser Schwärzung von Namen, E-Mail-Adressen und Telefondurchwahlen folgende Unterlagen zu den jeweiligen Konferenzen:
a) 14.10.2020
o Beschluss der Konferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 14.10.2020
o Einladungsemail und TO des Bundeskanzleramtes vom 12.10.2020
b) 28.10.2020
o Beschluss der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 28.10.2020
o Einladungsmail und TO des Bundeskanzleramtes vom 26.10.2020
c) 16.11.2020
o Beschluss der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 16.10.2020
o Vorläufiger Ablaufplan für das Corona-Gespräch mit der Bundeskanzlerin am 16.11.2020 in A-Stadt im Format einer Videokonferenz (Stand: 12.11.2020)
o Einladungsemail des Bundeskanzleramtes vom 11.11.2020
d) 25.11.2020
o Beschluss der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 25.11.2020
o Vorläufiger Ablaufplan für das Corona-Gespräch mit der Bundeskanzlerin am 25.11.2020 in A-Stadt im Format einer Videokonferenz (Stand: 20.11.2020)
o Einladungsemail des Bundeskanzleramtes vom 20.11.2020
e) 13.12.2020
o Beschluss der Telefonkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 13.12.2020
o Hilfe für von den erweiterten Schließungen betroffenen Unternehmen (verbesserte Überbrückungshilfe III)
o Einladungsmail des Bundeskanzleramtes vom 11.12.2020
f) 05.01.2021
o Beschluss der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 05.01.2021
o Einladungsmail des Bundeskanzleramtes vom 30.12.2020
g) 19.01.2021
o Beschluss Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 19.01.2021
o Einladungsemail des Bundeskanzleramtes vom 15.01.2021
h) 10.02.2021
o Beschluss Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 10.02.2021
o Einladungsmail des Bundeskanzleramtes vom 02.02.2021
Im Übrigen lehnte er den Antrag des Klägers ab und begründete dies mit der Vertraulichkeit der Beratungen und dem Schutz des Kernbereichs der exekutiven Eigenverantwortung. Die Vertraulichkeit der Beratungen erfasse auch die Beratungen der Regierungschefinnen und -chefs der Länder mit der Bundeskanzlerin. Das Ziel der effektiven Bekämpfung der Pandemie könne nur erreicht werden, wenn diese Beratungen vertraulich geführt würden. Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung erfasse insbesondere die Willensbildung der Regierung einschließlich der vorbereitenden Dokumente. Dies schließe auch die Dokumente zur Vorbereitung der Teilnahme an den Konferenzen mit der Bundeskanzlerin sowie den anderen Regierungschefinnen und -chefs ein, da diese der Beratung und Koordination der mit Landesverordnungen umgesetzten Infektionsschutzmaßnahmen dienten. Die jeweilige konkrete Willensbildung sei zwar abgeschlossen, die zukünftige Willensbildung aber insgesamt beeinträchtigt, wenn die Teilnehmer*innen davon ausgehen müssten, dass Vorlagen und Protokolle jedermann zugänglich gemacht würden. Die Pandemiebekämpfung sei weiterhin aktuell. Das Geheimhaltungsinteresse überwiege das Bekanntgabeinteresse. Da die Figur des exekutiven Kernbereichs bereits den verfassungsrechtlichen Informationsanspruch des Parlaments beschränke, müsse dies erst recht für den einfachgesetzlichen Informationsanspruch gelten. Nach der Interessenabwägung zwischen der publizistischen Tätigkeit und dem Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung bestehe auch kein presserechtlicher Auskunftsanspruch.
Mit Schreiben vom selben Tage erhob der Kläger gegen die teilweise Ablehnung Widerspruch, den er mit Schreiben vom 09.06.2021 dahingehend begründete, die von ihm begehrten Protokolle und Vermerke seien Beratungsgrundlage bzw. -ergebnisse und als solche nicht geschützt. Diese beträfen auch nicht den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der zudem nur die Willensbildung auf Minister- oder Bundeskanzlerebene betreffe und nicht die Abstimmung außerhalb dieses Kreises. Außerdem seien die betroffenen Vorgänge abgeschlossen und daher nicht mehr von der Ausnahme erfasst. Das öffentliche Bekanntgabeinteresse sei wegen der Einschränkungen und Lockerungen in der Pandemie groß, die Informationen seien von signifikanter Bedeutung für den Alltag der Bürger*innen. Auch presserechtlich überwiege das Bekanntgabeinteresse.
Mit Widerspruchsbescheid vom 04.10.2021 wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung führte er aus, die Protokolle und Vermerke seien Teil des Beratungsvorgangs selbst, nicht nur Grundlage oder Ergebnis. Aus den Protokollen könnten einzelne Positionen vor und während der Beratungen erkennen lassen, von wem welche Vorschläge stammten und wer sich anderen angeschlossen habe. So seien Rückschlüsse auf die Meinungsbildung möglich. Auch die Vorbereitung des konkreten Willensbildungsprozesses falle in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Die Funktionsfähigkeit der Konferenzen ginge bei Bekanntgabe der Informationen verloren, da ein ehrlicher und reger Meinungsaustausch nicht im selben Maße stattfinden würde. Dem großen öffentlichen Interesse sei durch die bekanntgegebenen Informationen über Einschränkungen, Lockerungen und Inzidenzwerte genüge getan; die die Entscheidungen vorbereitenden Protokolle und Vermerke hätten keine Bedeutung für den Alltag der Bürger*innen. Zwar seien die einzelnen Beratungen abgeschlossen, diese seien jedoch weiterhin schutzbedürftig. Die epidemische Lage von nationaler Tragweite sei im August 2021 vom Bundestag um weitere drei Monate verlängert worden, daher bestünden weiterhin Sonderbefugnisse. Erneute Konferenzen seien nicht ausgeschlossen, bei denen die Willensbildung durch Kenntnis der Veröffentlichung der Vorlagen und Protokolle beeinträchtigt würde. Daraus folge, dass das Geheimhaltungsinteresse sowohl das informationsrechtliche als auch das presserechtliche Bekanntgabeinteresse überwiege.
Hiergegen hat der Kläger am 14.10.2021 Klage erhoben, gerichtet gegen „das Land Schleswig-Holstein vertreten durch den Ministerpräsidenten, vertreten durch die Staatskanzlei“. Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und vertieft es dahingehend, der Beklagte habe die ihm obliegende Darlegungslast zur Annahme eines Ausschlussgrundes nicht erfüllt. Die pauschale Behauptung, die begehrten Protokolle und Vermerke gehörten zum Beratungsvorgang, genügten nicht. Erforderlich sei vielmehr eine auf jedes Dokument bezogene substantiierte und konkrete Darlegung der Schutzwürdigkeit. Der Beklagte habe nicht einmal eine Liste der betroffenen Dokumente vorgelegt. Sowohl Rückschlüsse auf die Meinungsbildung als auch eine Beeinträchtigung der abgeschlossenen Beratung seien ausgeschlossen. Eine etwaige Beeinträchtigung zukünftiger Beratungen sei nicht dargelegt, im Übrigen hätten diese aufgrund der veränderten pandemischen Lage einen anderen Sachverhalt zum Gegenstand.
Der Kläger ergänzt seine Klagbegründung dahingehend, dass er weder öffentlich verfügbare Informationen noch Inzidenzwerte an sich beantragt habe, sondern lediglich Informationen zur Frage, welche Inzidenzwerte als Grenzwerte für bestimmte Entscheidungen vorgesehen seien. Im Internet sei nicht erkennbar, ob die dortigen Informationen zum Stufenplan vollständig oder nur eine Zusammenfassung seien. Sein Informationsantrag umfasse auch die organisatorischen Unterlagen zu den Bund-Länder-Konferenzen. Die informationsrechtlichen Ausschlusstatbestände seien eng auszulegen. Der Beklagte verfüge im Sinne des Schleswig-Holsteinischen Informationszugangsgesetzes über die begehrten Informationen, da sie bei ihm vorhanden seien; eine Verfügungsberechtigung sei anders als nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes nicht erforderlich.
Bei dem Beklagten handele es sich um eine informationspflichtige Stelle, da er insoweit nicht beim Erlass von Rechtsverordnungen gehandelt habe. Es handele sich bei den begehrten Informationen nicht um allein geschützte behördeninterne Abläufe der konkret in den Normgebungsprozess eingebundenen Behörde, sondern um Gespräche mit anderen Ministerpräsident*innen und der Bundeskanzlerin, ohne dass dabei Gesetz- oder Verordnungsgebung stattgefunden habe. Die Verordnungen nach § 32 Infektionsschutzgesetz seien durch die Landesregierung insgesamt, nicht nur den Beklagten, erlassen worden, ohne dass eine Bindung an die Beschlüsse der Konferenzen vorgelegen habe. Außerhalb des Normgebungsprozesses generierte Informationen seien nicht geschützt. Das gelte umso mehr, soweit bei den Konferenzen lediglich flankierende Maßnahmen besprochen worden seien. Zudem sei die Ausnahme zeitlich begrenzt. Da die Unterlagen die vergangene Legislaturperiode beträfen, seien sie jedenfalls nicht mehr geschützt.
Auch der Schutz des Beratungsgeheimnisses stehe der Bekanntgabe nicht entgegen, da nur interne Beratungen geschützt seien, nicht aber Informationen aus politischen Gesprächen mit anderen Ministerpräsident*innen, also externe Vorgänge. Zudem seien etwaige negative Auswirkungen weder konkret dargelegt worden noch sei es ersichtlich, wie künftige Beratungen nach dem Abschluss der Legislaturperiode und bei der seit dem Winter 2020/2021 erheblich veränderten Sachlage negativ beeinflusst werden sollten.
Auch der Schutz der Beziehungen zum Bund und zu anderen Ländern greife nicht, da nicht dargelegt sei, welche Informationen konkret betroffen seien. Sämtliche Bundesländer mit Ausnahme von Bayern, Hessen und Niedersachsen verfügten wie auch die Bundesrepublik über Informationsfreiheitsgesetze und müssten die meisten der relevanten Informationen nach geltendem Recht herausgeben. Daher sei keine Belastung der Beziehungen durch eine Herausgabe zu erwarten. Auch habe sich der Beklagte nicht um die Freigabe der Informationen durch andere Länder bemüht.
Mit Schriftsatz vom 03.02.2023 teilte der Kläger mit, der Beklagte weise zu Recht darauf hin, dass die Klage gegen die Landesbehörde zu richten sei, und gab nun als Beklagten den Ministerpräsidenten an. Außerdem stütze er den Informationszugangsanspruch nunmehr ausschließlich auf das Schleswig-Holsteinische Informationszugangsgesetz, an dem presserechtlichen Auskunftsanspruch halte er nicht mehr fest.
Hinsichtlich der Veröffentlichung des Beklagten bezüglich seiner Verhandlungsposition vom 09.02.2021 (https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/ministerien-behoerden/I/_startseite/Artikel2021/I/210209_doorstep_vor_mpk.html) sowie hinsichtlich der unter https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/ministerien-behoerden/I/_startseite/Artikel2021/I/210126_stufenplan.html?nn=a3865cbf-b1fb-4b2f-bc47f7ac05f3f7b5#vt-sprg-7 abrufbaren Informationen haben die Beteiligten mit Schriftsatz vom 16.11.2022 und Erklärung in der mündlichen Verhandlung am 26.04.2023 den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Im Übrigen beantragt der Kläger,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 26.04.2021, Az: StK 100, in Form des Widerspruchsbescheides vom 04.10.2021, Az: StK 10027207/2021, zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu allen Informationen sowie Unterlagen gleich welcher Körperschaft (Papier, E-Mail etc.) – insbesondere zur Frage von Inzidenzwerten als Grenze für bestimmte Einschränkungen bzw. Lockerungen – die der Beklagten für die Konferenz des Ministerpräsidenten mit der Bundeskanzlerin und den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder (MPK) zur Bekämpfung der SARS-CoV2-Pandemie vom 14.10.2020, 28.10.2020, 16.11.2020, 25.11.2020, 13.12.2020, 05.01.2021, 19.01.2021 sowie 10.02.2021 vorlagen sowie die Protokolle und Vermerke der genannten Sitzungen, die sich in der Verfügungsgewalt der Beklagten befinden, zu gewähren, mit Ausnahme der Informationen, die bereits mit Bescheid vom 26.04.2021 gewährt wurden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend zur Begründung seiner Bescheide macht er geltend, die Staatskanzlei erhebe die ausdrücklich im Antrag genannten Inzidenzwerte nicht, sondern arbeite mit den öffentlich verfügbaren Meldedaten des öffentlichen Gesundheitsdienstes des Landes und des Robert Koch Institutes. Er verweist hierfür wie auch für zugrunde gelegte Daten zur Intensivbettenauslastung und zu Impfquoten auf frei zugängliche Internetseiten. Auch hinsichtlich des Perspektivplans der Landesregierung zur stufenweisen Lockerung samt Ankündigung verweist er auf Internetseiten. Die Stufenpläne anderer Länder seien nicht von schleswig-holsteinischen Behörden herauszugeben, der Kläger müsse die Informationen dort direkt beantragen; hinsichtlich der Pläne der Länder Thüringen und Niedersachsen verweist er auf Internetveröffentlichungen.
Die Klage gegen das Land sei teilweise unzulässig. Der Kläger habe einen einheitlichen und unteilbaren Leistungsantrag gestellt, daher sei die Klage so nur in Bezug auf den presserechtlichen Anspruch zulässig. Für einen etwaigen Anspruch nach dem Informationszugangsgesetz sei das Land nicht der richtige Beklagte und ein Leistungsantrag nicht die statthafte Klageart.
Der Informationsantrag des Klägers sei zu verstehen als beschränkt auf Informationen in der Verfügungsgewalt der Staatskanzlei und auf inhaltliche Vorbereitung und Ergebnisse. Rein organisatorische Dokumente seien nicht erfasst; diese seien auch zum Schutz der Abstimmung mit anderen Ländern wegen der Hinweise auf andere Termine, Zugangsvoraussetzungen und Zugangsdaten nicht freizugeben.
Die Staatskanzlei sei nicht verfügungsbefugt hinsichtlich der Vorschläge und Entwürfe anderer Länder und daher auch nicht zuständig für eine Entscheidung über den Informationszugang hierzu. Verfügungsbefugt sei, wer die Information erhoben oder selbst geschaffen habe.
Die Staatskanzlei sei nicht informationspflichtige Stelle nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 des Informationszugangsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (IZG-SH). Ausschließliches Ziel der Teilnahme an den Bund-Länder-Konferenzen sei die Vorbereitung der Verordnungsgebung nach §§ 28, 28a, 32 Infektionsschutzgesetz gewesen. Von der Ausnahme seien auch die Beratung etwaiger Verordnungsinhalte in den Konferenzen erfasst, die notwendig zur Abstimmung von Maßnahmen und Vorbereitung des Umgangs mit etwaigen widersprüchlichen Maßnahmen im Grenzbereich zu anderen Bundesländern gewesen seien. Dies gelte auch für Beratungen über flankierende Maßnahmen wie Hilfsprogramme des Bundes und der Länder, da diese in der Verordnungsgebung im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen seien. Es gebe keine zeitliche Begrenzung für die Bereichsausnahme. Hierfür sei kein Anhaltspunkt im Gesetz ersichtlich, anders als beim parallelen Ausschlussgrund nach § 2 Abs. 4 Nr. 2a IZG-SH. Auch sei eine zeitliche Grenze nicht im Hinblick auf Art. 53 der Landesverfassung erforderlich, da § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH bereits in der ursprünglichen Fassung des Informationszugangsgesetzes von 2012 enthalten gewesen sei und die spätere Einfügung des Art. 53 in die Landesverfassung einen Grundstandard habe festschreiben sollen, der § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH erfasste.
Die begehrten Vorbereitungsunterlagen beträfen die Beziehungen des Landes zum Bund und zu allen anderen Ländern, seien als vertrauliche Beratungen einer (hilfsweise unterstellt) informationspflichtigen Stelle und interne Mitteilungen, die zum Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses erforderlich seien, geschützt nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2, Nr. 4 IZG-SH. Sämtliche nicht bereits erteilten Unterlagen spiegelten den Beratungsverlauf in Vertraulichkeit beanspruchender Weise im Sinne beratschlagender Ausführungen wider. Das Wesen der Konferenz sei ein geschützter Rahmen, weshalb das anschließende Beschlussprotokoll nur Ergebnisse festhalte. Die vorbereitenden Vermerke für den Beklagten könnten tatsächlich nicht zur Sprache gekommene Positionierungen, vorsorglich getroffene Erwägungen und Positionierungen, an denen nicht festgehalten wurde, erkennen lassen. Ein Einblick in diese Prognosen, Konferenzstrategien und den Detailgrad der Vorbereitung schwäche die Position des Beklagten in zukünftigen Beratungen zum selben Thema, aber auch die Bund-Länder-Konferenz als Beratungs- und Koordinierungsgremium insgesamt. Ziel der Ausschlussgründe in § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2, Nr. 4 IZG-SH sei die Ermöglichung unbefangener Beratung, also solcher, bei der nicht erkennbar sei, in welcher Weise eine Entscheidung zustande gekommen sei. Einer Kenntnis des Beratungsverlaufs bedürfe es nicht, um sich ein Bild davon zu machen, ob sich das Beratungsergebnis aus den Beratungsgrundlagen herleiten lasse. Nach dem Zweck der Ausschlussgründe bestehe kein gesteigertes Publizitätsinteresse an der Art und Weise der Beratung und Entscheidungsfindung. Diese abstrakte Darlegung des Zwecks entziehe Bund-Länder-Beratungen auch nicht generell dem Informationszugang, da nur der Beratungsverlauf zurückgehalten werde, nicht aber die Grundlagen und Ergebnisse. Ein Schutz der Beratungen sei auch weiterhin erforderlich, da nach den neuen §§ 28a ff. Infektionsschutzgesetz weitere Beratungen möglich seien. Im Übrigen sei das Format nicht auf dieses Thema beschränkt, sondern würden solche Besprechungen auch zur Ukraine- und Energiekrise stattfinden. Womöglich würden die Handlungsmöglichkeiten und der Geschäftsbetrieb des Beklagten regelmäßig empfindlich gestört werden, wenn die Konferenzvorbereitungen nach kurzer Zeit Gegenstand öffentlicher Auseinandersetzung würden. Auch das Verhältnis zum Bund und zu anderen Ländern würde beeinträchtigt. Dies gelte unmittelbar für Informationen aus Ländern ohne Informationsfreiheitsgesetz oder mit anderer Gewichtung der Informationsfreiheit, da eine Übermittlung von Unterlagen unter der Prämisse der Gewährung desselben Schutzes stehe.
Hinsichtlich des presserechtlichen Auskunftsanspruchs bestehe ein Gestaltungsermessen der Behörde, die gegebenenfalls auch nur eine informative Mitteilung herausgeben könne. Ein Anspruch auf Aushändigung von Unterlagen bestehe nur, wenn die Information auf andere Weise nicht sachgerecht geleistet werden könne, was hier nicht der Fall sei.
Das Rubrum ist entsprechend des Berichtigungsantrags des Klägers vom 03.02.2023 berichtigt worden.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Im Übrigen ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
Sie richtet sich nach der Klarstellung des Klägers vom 03.02.2023 gegen die Behörde (Staatskanzlei) als den richtigen Beklagten gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m § 69 Abs. 2 LJG, § 5 Abs. 1 LVwG.
Sie ist auch als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO statthaft. Nach Erlass eines zur Informationsgewährung verpflichtenden Urteils bedarf es zunächst eines behördlichen Zwischenschrittes in Form eines Verwaltungsaktes, bevor es zur eigentlichen Akteneinsicht kommt, so dass Informationsbegehren im Wege der Verpflichtungsklage zu erstreiten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.09.2020 – 6 C 10/19 – juris Rn. 12; OVG Schleswig, Beschluss vom 31.03.2021 – 4 O 13/21 – juris Rn. 4).
In der Sache hat die Klage keinen Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Herausgabe der begehrten Informationen durch den Beklagten nach § 3 Satz 1 des Informationszugangsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (IZG-SH). Nach dieser Vorschrift hat jede natürliche oder juristische Person ein Recht auf freien Zugang zu den Informationen, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt.
Der Beklagte ist vorliegend nicht informationspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH. § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH sieht eine Bereichsausnahme von der Informationspflicht für die obersten Landesbehörden vor, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden und es sich nicht um Umweltinformationen handelt.
Die vom Kläger begehrten vorbereitenden Unterlagen für die benannten Bund-Länder-Konferenzen im Winter 2020/2021 sowie die Protokolle und Vermerke der Konferenzen stellen keine Umweltinformationen im Sinne des § 2 Abs. 2 IZG-SH dar.
Bei den benannten Bund-Länder-Konferenzen (wie auch in ihrer Vorbereitung) ist der Beklagte beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig gewesen. Erfasst hiervon sind alle Tätigkeiten, die in einem inhaltlich-sachlichen Zusammenhang mit der Rechtssetzung stehen. Dazu gehören Tätigkeiten wie die Einholung von fachlichen Stellungnahmen und Gutachten, vor allem die Erstellung der Entwürfe, die Verfahren der Abstimmung des Entwurfes mit anderen Ressorts bzw. anderen Ländern und dem Bund und den externen Interessenvertreter*innen, z. B. Verbänden, wie auch die behördenintern und -extern geführte Kommunikation (vgl. LT-Drs. 18/4409, S. 11).
Dies erfasst auch die Teilnahme des Beklagten an den Konferenzen mit der Bundeskanzlerin und den Regierungschefinnen und -chefs der Länder (MPK) zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie am 14.10.2020, 28.10.2020, 16.11.2020, 25.11.2020, 13.12.2020, 05.01.2021, 19.01.2021 sowie 10.02.2021 einschließlich ihrer Vorbereitung. Zweck dieser Konferenzen war jeweils eine Besprechung der jeweiligen Situation im Hinblick auf die SARS-CoV-2-Pandemie und die Absprache und Abstimmung von Maßnahmen zur Bekämpfung dieser Pandemie durch den Erlass von Rechtsverordnungen gemäß § 32 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG). Dies diente der Vereinheitlichung von Regeln oder – sofern eine Einheitlichkeit nicht zu erreichen war – jedenfalls der Vermeidung von Widersprüchen und – sofern dies nicht zu erreichen war – der frühzeitigen Kenntnis möglicherweise widersprüchlicher Regelungen, um hierauf – insbesondere in den Grenzgebieten zu anderen Bundesländern – zeitnah reagieren zu können. Die Konferenzen hatten damit dieselbe Funktion, die in Bereichen der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit der Länder das Aushandeln von Staatsverträgen hat, nämlich eine gewisse Regulierungshomogenität zu bewirken. Das Aushandeln von Staatsverträgen ist von der Bereichsausnahme des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH erfasst (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 20.03.2019 – 8 A 111/16 – juris Rn. 22-25).
Entsprechendes gilt auch für die hier betroffenen Konferenzen der Ministerpräsident*innen mit der Bundeskanzlerin. Mit Ausnahme der Konferenz am 16.11.2020 ist im direkten Nachgang jeder Konferenz, nämlich am 22.10.2020, 30.10.2020, 27.11.2020, 14.12.2020, 08.01.2021, 22.01.2021 und 12.02.2021 eine Änderung der Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Corona-Bekämpfungsverordnung) sowie teilweise der bereichsspezifischen Verordnungen etwa für Schulen oder Hochschulen erfolgt. Lediglich hinsichtlich der Konferenz am 16.11.2020 ist eine Verordnungsänderung bereits drei Tage vorher, am 13.11.2020, erfolgt. Die nächste Änderung folgte dann erst am 27.11.2020 nach der Konferenz vom 25.11.2020. Dies entspricht allerdings dem Beschluss vom 16.11.2020, der keine konkreten weiteren Maßnahmen vorsieht. Auch in Verlautbarungen unmittelbar vor oder nach den (hier benannten oder vergleichbaren) Konferenzen wird deutlich, dass es bei ihnen primär um die Absprache von Maßnahmen ging, die weitestgehend durch Rechtsverordnungen umgesetzt wurden (vgl. https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/ministerien-behoerden/I/_startseite/Artikel2020/200828_verlaengerung_landesverordnung_corona.html, https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/ministerien-behoerden/I/_startseite/Artikel2021/I/210211_regierungserklaerung.html, https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/ministerien-behoerden/I/Ministerpraesident/Reden/regierungserklaerungen/210120_regErkl_corona.html, https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/ministerien-behoerden/I/Presse/PI/2020/Corona/201020_Corona_Erlass_neu.html).
Nichts anderes ergibt sich daraus, dass nicht die für den Erlass der entsprechenden Verordnungen zuständige gesamte Landesregierung, sondern allein der Ministerpräsident an diesen Konferenzen teilgenommen hat. Auch sofern nur ein abgrenzbarer Teil einer obersten Landesbehörde für den Erlass von Rechtsverordnungen tätig ist, fällt ihr Handeln unter die Bereichsausnahme. Insbesondere bei Kollektivbehörden wie der Landesregierung ist es fernliegend, dass jede Tätigkeit in Vorbereitung eines gemeinsamen Handelns bereits gemeinsam ausgeübt wird. So wird auch beispielweise bei Gesetzesinitiativen durch die Landesregierung (Art. 44 Abs. 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein – LVerf-SH) regelmäßig ein Entwurf durch ein oder mehrere von der Thematik betroffene Ministerien ausgearbeitet und erst der endgültige Entwurf von der gesamten Regierung in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Nichtsdestoweniger werden die Ministerien im Rahmen der dem Entwurf zugrundeliegenden Vorbereitungen und Abstimmungen bereits im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren tätig.
So liegt es auch hier. Der Ministerpräsident ist Teil der Landesregierung (Art. 33 Abs. 1 Satz 2 LVerf-SH). Seine Tätigkeit zur bundesweiten Absprache von nach § 32 IfSG in Rechtsverordnungen aufzunehmenden Maßnahmen bereitet den Erlass eben dieser Rechtsverordnungen vor.
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH schützt nicht nur behördeninterne Prozesse, sondern auch die Abstimmung mit nicht direkt an der Verordnungsgebung beteiligten Akteuren. Eine entsprechende Einschränkung findet keinen Anhaltspunkt in Wortlaut oder Sinn und Zweck der Norm. Vielmehr ergibt sich bereits aus den Gesetzesmaterialien, dass ein umfassender Schutz der rechtssetzenden Tätigkeit, auch soweit sie die Kommunikation mit externen Akteuren enthält, geschaffen werden sollte (vgl. LT-Drs. 18/4409, S. 10).
Dies gilt auch, soweit in den Konferenzen über flankierende Maßnahmen gesprochen wurde. Diese sind als Teil der Gesamtabwägung der Verhältnismäßigkeit einzelner infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen in der Verordnungsgebung mit zu berücksichtigen. Eine Beschränkung auf allein die in einer Verordnung zu erlassenden Regelungen unter Ausklammerung der die sonstige Sach- und Rechtslage betrachtenden Erörterungen würde eine gesetzgeberisch nicht gewollte (vgl. oben) Einschränkung des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH bedeuten, die letztlich dazu führen würde, den Verordnungsgebungsprozess, der gerade weiter ist als die Verordnung selbst und mehr Aspekte umfasst, doch der Bekanntgabe zuzuführen.
Der Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG kommt zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auch nach wie vor zum Tragen.
Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass die jeweiligen Änderungen der Corona-Bekämpfungsverordnung bereits in den Jahren 2020 bzw. 2021 verabschiedet worden sind. Der Ausschlusstatbestand des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG mit der Formulierung „soweit sie beim Erlass von Rechtsverordnungen […] tätig werden“ unterliegt keiner zeitlichen Begrenzung.
Der Wortlaut lässt einen Anhaltspunkt für eine zeitliche Begrenzung nicht erkennen. Aus der Konjunktion „soweit“ lässt sich ein solcher nicht folgern. Die Verwendung der Konjunktion „soweit“ ist – dem allgemeinen Sprachgebrauch folgend und anders als die zeitbezogene Konjunktion „solange“ – sachbezogen (vgl. zur Parallelvorschrift § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH BVerwG, Beschluss vom 27.09.2021 – 10 B 4/20 – juris Rn. 20). Dies zeigt sich auch im Vergleich mit der in § 2 Abs. 4 Nr. 2a IZG-SH getroffenen anderweitigen Regelung, nach der oberste Landesbehörden, „soweit und solange“ sie im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren tätig werden und es sich dabei um Umweltinformationen handelt, nicht zu den informationspflichtigen Stellen gehören. Dem Gesetzgeber war diese Differenzierung offensichtlich auch bekannt, denn er bezweckte mit der Einfügung der Nr. 2a in § 2 Abs. 4 IZG-SH die Umsetzung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, der zufolge ein Ausschluss vom Zugang zu Umweltinformationen für Gremien oder Einrichtungen, soweit sie in gesetzgebender Eigenschaft handeln, nicht gelten darf, wenn das betreffende Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist (EuGH, Urteil vom 14.02.2012 – C-204/09 –), allerdings explizit nur für Umweltinformationen, während es für andere Informationen bei der bisherigen Rechtslage bleiben sollte (LT-Dr. 18/4409, S. 8, 10-11).
Auch das Transparenzgebot aus Art. 53 LVerf-SH gebietet keine Auslegung des § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH dahingehend, dass der zeitliche Anwendungsbereich des Ausnahmetatbestands etwa auf das Verordnungsgebungsverfahren bis zu dessen Abschluss beschränkt sein soll. Eine entsprechende Auslegung widerspräche dem Wortlaut des Gesetzes und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers (vgl. zur Parallelvorschrift § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH BVerwG, Beschluss vom 27.09.2021 – 10 B 4/20 – juris Rn. 20).
Eine einschränkende Auslegung dahingehend, dass die Bereichsausnahme einer – wie auch immer dimensionierten – zeitlichen Beschränkung unterfällt und keinen „Ewigkeitsschutz“ beinhaltet (so noch [zu §2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH] VG Schleswig, Urteil vom 20.03.2019 – 8 A 111/16 – juris Rn. 33 und OVG Schleswig, Urteil vom 23.07.2020 – 4 LB 45/17 – juris Rn. 58; vgl. auch Karg, in: Praxis der Kommunalverwaltung (PdK), Kommentar zum Informationszugangsgesetz Schleswig-Holstein (IZG-SH) (A 16 SH), Stand: 1.2021, § 2, S. 32), lässt der insofern eindeutige Wortlaut der Norm in Verbindung mit ihrer Systematik und Historie nicht zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.09.2021 – 10 B 4/20 – juris Rn. 16, 18-22).
Das Gericht hält § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH auch nicht im Hinblick auf Art. 53 LVerf-SH für verfassungswidrig. Im Gegensatz zu dieser dem Landesverfassungsgericht vorgelegten Frage bezüglich § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH (LVerfG 4/22), die eine nach Inkrafttreten des Art. 53 LVerf-SH geänderte Norm des IZG-SH betrifft, war § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH bereits in dieser Form in Kraft, als Art. 53 in die Landesverfassung eingeführt wurde. Dem schleswig-holsteinischen Landtag war bei der Verfassungsänderung bewusst, dass daraufhin das IZG-SH geändert werden müsse (vgl. Schleswig-Holsteinischer Landtag, Plenarprotokoll 18/63, S. 5157; LT-Drs. 18/2115, S. 31), und er ist auch entsprechend tätig geworden (vgl. Gesetz zur Änderung des Informationszugangsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein vom 05.05.2017, GVOBl 2017 Nr. 7 S. 279). Dabei hat er jedoch § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH gerade nicht geändert, ein Änderungsbedarf wurde auch vom verfassungsändernden Gesetzgeber nicht gesehen. Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte mit Art. 53 LVerf-SH einen „Grundstandard“ festlegen (LT-Drs. 18/2116, S. 32), der die damals bereits existente Ausnahme in § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH mit einschloss. Die Konkretisierung entgegenstehender Belange wurde ausdrücklich dem einfachen Gesetzgeber überlassen (LT-Drs. 18/2115, S. 31; 18/2116, S. 32). Im Rahmen dieses Ausgestaltungsauftrags kommt dem Gesetzgeber ein erheblicher Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, der vorliegend nicht überschritten wurde.
Eine Pflicht zur zeitlichen Einschränkung des Ausschlusses vom Informationszugang im Rahmen des § 2 Abs. 4 IZG-SH ist Art. 53 LVerf-SH nicht zu entnehmen. Art. 53 LVerf-SH sieht mit der Formulierung „soweit nicht entgegenstehende öffentliche oder schutzwürdige private Interessen überwiegen“ seinem Wortlaut zufolge – wie § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH – gerade keinen zeitlichen, sondern lediglich einen sachbezogenen Ausschluss vom Informationszugang vor. Die unterschiedliche Bedeutung von „soweit“ und „solange“ ist auch im Verlauf der Beratungen zur Verfassungsänderung thematisiert worden. Auf eine Bitte des Sonderausschusses „Verfassungsreform“ um Überprüfung des Formulierungsvorschlags „solange schutzwürdige private oder öffentliche Interessen dem nicht entgegenstehen“ wies der Wissenschaftliche Dienst des Landtags explizit darauf hin, dass der Begriff „solange“ sich für eine zeitliche Begrenzung anbiete, der Begriff „soweit“ dagegen für einen teilweisen Ausschluss (LT-Umdruck 18/3045, Arbeitspapier 104 vom 14.04.2014, S. 4). Daraufhin kam der Sonderausschuss „Verfassungsreform“ überein, die Formulierung „soweit“ zu wählen (LT, Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/9 der 9. Sitzung am 26.05.2014, S. 16). Auch die Begründung des Gesetzesentwurfs verweist ausdrücklich auf einen teilweisen Ausschluss, erwähnt eine zeitliche Begrenzung dagegen nicht (LT-Drs. 18/2115). Es ist also insofern von einer bewussten Entscheidung gegen eine zeitliche Begrenzung auch des verfassungsändernden Gesetzgebers auszugehen.
Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass ein „Ewigkeitsschutz“ im Rahmen des IZG-SH nicht bedeutet, dass die betroffenen Informationen niemals an die Öffentlichkeit gelangen. Sie unterliegen vielmehr neben dem IZG-SH auch dem Gesetz über die Sicherung und Nutzung öffentlichen Archivgutes in Schleswig-Holstein (Landesarchivgesetz – LArchG-SH). Nach dessen § 6 Abs. 1 sind die Behörden und Gerichte des Landes Schleswig-Holstein und ihre besonderen Organisationseinheiten verpflichtet, dem Landesarchiv alle Unterlagen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr benötigen, unverzüglich, spätestens jedoch nach 30 Jahren, zur Übernahme anzubieten. Sofern diese als archivwürdig eingestuft und übernommen werden (§ 7 Abs. 1 LArchG-SH), haben alle Personen (regelmäßig zehn Jahre nach der Entstehung der Unterlagen, § 9 Abs. 3 Satz 1 LArchG-SH) das Recht dieses Archivgut zu nutzen (§ 9 Abs. 1 LArchG-SH). Der „Ewigkeitsschutz“ des IZG-SH würde damit jedenfalls für als archivwürdig eingestufte Unterlagen im Rahmen des LArchG-SH regelmäßig spätestens nach 30 Jahren enden.
Die – gleichwohl einheitliche – Kostenentscheidung beruht bezüglich des entschiedenen Teils der Klage auf § 154 Abs. 1 VwGO und bezüglich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils auf § 161 Abs. 2 VwGO. Insofern folgt sie der in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Kostenübernahmeerklärung des Klägers.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Soweit das Verfahren eingestellt und diesbezüglich über die Kostentragung entschieden worden ist, ist diese Entscheidung unanfechtbar (§§ 92 Abs. 3 Satz 2 analog, 158 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 IfSG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 69 Abs. 2 LJG
§ 5 Abs. 1 LVwG
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 92 Abs. 3 Satz 2 analog, 158 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 des Informationszugangsgesetzes
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH bereits in der ursprünglichen Fassung des Informationszugangsgesetzes
§ 3 Satz 1 des Informationszugangsgesetzes
Art. 44 Abs. 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 6 C 10/19
4 O 13/21
8 A 111/16
10 B 4/20
4 LB 45/17