Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-01-28, Aktenzeichen 4 K 1326/13

Tenor:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Der am 01.01.2014 verstorbene Rechtsvorgänger der Klägerin, ihr Ehemann, begehrte die Erteilung einer Vermarktungsgenehmigung bezüglich eines Rhinozeros-hornes aus dem 19. Jahrhundert (sog. CITES-Bescheinigung).
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Der Rechtsvorgänger der Klägerin und ehemaliger Kläger war seinen Angaben zufolge Erbe eines Rhinozeroshorns, das auf eine Holzplatte montiert ist. Es wiegt 1225 g und ist 42 cm lang. Erblasser war der Großvater des ehemaligen Klägers. Dieser hielt sich ausweislich eines handschriftlichen Lebenslaufs des ehemaligen Klägers in der Zeit nach 1889 in Ostafrika auf (als Kadett bei der Marine), erwarb zu einem nicht geklärten Zeitpunkt zwei Elfenbeinhörner und ein Rhinozeroshorn, die er bei seiner Rückkehr im Jahr 1906 mitgebracht habe und die sich seit ca. 1888 im Eigentum und Besitz der Familie befänden.
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Der Rechtsvorgänger der Klägerin überließ zwei Elfenbeinhörner und das Rhinozeroshorn einem … Auktionshaus zum Zwecke des Verkaufs. In diesem Zusammenhang stellte sich die Frage, ob für die Vermarktung bzw. Versteigerung nach dem Washingtoner Artenschutz-Übereinkommen (CITES) und der Verordnung (EG) Nr. 338/97 für derartige Hörner eine Genehmigung erforderlich ist. Im November 2011 beantragte der Prozessbevollmächtigte des Rechtsvorgängers der Klägerin die „Freigabe“ für zwei Elfenbeinhörner, die er am 30.11.2011 erhielt. Für die Vermarktungsgenehmigung des Rhinozeroshornes war aus Sicht des Regierungspräsidiums Karlsruhe der Altersnachweis anhand der C 14-Methode erforderlich, dass das Horn aus der Zeit vor 1947 stammt. Nach Mitteilung des zur Altersbestimmung beauftragt gewesenen ANS-Labor Erlangen der Friedrich-Alexander-Universität vom 06.03.2012 ist das untersuchte Horngewebe auf jeden Fall vor 1955 entstanden. Es stammt mit 68,1 % Wahrscheinlichkeit aus den Jahren 1800 bis 1938 (2 Sigma) und „sehr wahrscheinlich (28,2 % - 1 Sigma) aus dem Bereich 1875 AD - 1917 AD“.
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Am 12.03.2012 beantragte der Rechtsvorgänger der Klägerin u. a. die Vermarktungsbescheinigung für ein Rhinozeroshorn.
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Nachdem der Rechtsvorgänger der Klägerin am 03.06.2013 Klage erhoben hat, mit der er die beantragte Vermarktungsbescheinigung verfolgte, lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Bescheid vom 29.08.2013, der nach Aktenlage am 30.08.2013 abgesandt wurde, den Antrag „vom 12.08.2012“ (richtigerweise vom 12.03.2012) auf Erteilung einer „Vermarktungsgenehmigung nach Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 338/97“ ab. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt: Im Oktober 2010 habe das BfN (Bundesamt für Naturschutz) in einer Pressemitteilung auf einer Internetseite auf die Verschärfung seiner Verwaltungspraxis im Falle der Wiederausfuhr von Nashornhörnen aus der Europäischen Union - EU - hingewiesen. Es sei auf drei Fälle aufmerksam gemacht worden, in denen noch eine Genehmigung zur Wiederausfuhr erteilt werden könne. Dies sei möglich, wenn
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„- der Gegenstand nachweislich Teil eines Austausches kultureller und künstlerisch wertvoller Güter zwischen seriösen Institutionen (wie z. B. Museen) ist;
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- der Gegenstand nicht verkauft wurde und als Erbstück im Zusammenhang mit einem Familienumzug oder als Teil einer Erbmasse verschifft wird; oder
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- der Gegenstand eines über jeden Zweifel erhabenen Forschungsprojekts ist.“
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Im März 2012 habe die Europäische Kommission den „Leitfaden: Ausfuhr, Wiederausfuhr und innereuropäischen Handel von Rhinozeroshörnern“ („Guidance document: Export, reexport and intra-Union trade of rhinoceros horns“) - Leitfaden vom März 2012 - veröffentlicht. Aufgrund dieses vom BfN übermittelten Leitfadens habe das Regierungspräsidium dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz - MLR - mit E-Mail vom 22.03.2012 über den Eingang des Antrags berichtet und um Auskunft gebeten, ob der beabsichtigten Vorgehensweise zugestimmt werden könne. Das MLR habe angesichts bevorstehender Änderungen in der Vollzugspraxis das Regierungspräsidium telefonisch darum gebeten, den Antrag vorläufig ruhen zu lassen, bis Klarheit über die weitere Vorgehensweise bestehe. Im Rahmen der Sitzung des ständigen Ausschusses „Arten- und Biotopschutz“ der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Naturschutz, Landschaftspflege und Erholung - LANA - am 10./11.05.2012 sei auf Antrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit - BMU - der einstimmige Beschluss gefasst worden, der im Leitfaden vom März 2012 formulierten Empfehlung zu folgen und bis Ende des Jahres 2012 auf dessen Grundlage keine Vermarktungsbescheinigungen auszustellen (Bescheid, Seite 3 f u. 10). Weder für eine Ausfuhrgenehmigung nach Art. 10 i. V. m. Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 noch für eine Vermarktungsgenehmigung nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 seien die Voraussetzungen erfüllt. Eine Ausnahme vom Vermarktungsverbot wegen Einstufung als Antiquität („Art. 62 Nr. 3 EG-DVO“, gemeint ist die Verordnung (EG) Nr. 865/2006) sei nicht gegeben. Sofern das nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 bestehende Ermessen ausgeübt werde, seien die gesetzlichen Regelungen der EU zum Handel mit wild lebenden Pflanzen und Tieren im Lichte des Vorsorgeprinzips auszulegen. Der Leitfaden vom März beschreibe, dass der Erhaltungszustand der Rhinozerosarten weltweit insbesondere aufgrund Wilderei ernstlich gefährdet sei. Dies stehe in Zusammenhang mit der starken Nachfrage nach zu Pulver zermahlenem Rhinozeroshorn in einigen asiatischen Ländern als Mittel zur Fiebersenkung und neuerdings als Heilmittel gegen Krebs. Die starke Nachfrage sei der Auslöser für die starke Zunahme der Wilderei und der organisierten Kriminalität, die in den letzten Jahren verstärkt in Europa versuche, an Rhinozeroshörner zu gelangen und diese nach Asien auszuführen. Ferner bestehe die starke Annahme, dass antiquarisch oder bearbeitet angebotene Rhinozeroshörner aus der EU ausgeführt würden, um den Markt für Rhinozeroshörner, die für medizinische Zwecke genutzt würden, in Asien anzukurbeln. Eine hohe Nachfrage führe wiederum zu einem hohen Preisniveau für diese Produkte, was den Markt für Wilderer und illegale Händler attraktiv mache. Dies wiederum gefährde den Schutz der verbliebenen Rhinozerosarten (Bescheid, Seite 7). Vor diesem Hintergrund seien zentrale Punkte des Leitfadens vom März 2012 die Art. 5 und 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 und die „Ermessensausübung in Richtung Ablehnung“ sowie der Erlass eines Moratoriums, wonach die Mitgliedstaaten bis Ende 2012 weder Ausfuhr- und Wiederausfuhr- noch Vermarktungsgenehmigungen für Rhinozeroshörner erteilen sollen (Bescheid, Seite 8). Die Verwaltungspraxis ab März 2012 sei geprägt von den Ausführungen dieses Leitfadens, welcher durch die Entscheidung der LANA bindend geworden sei (Bescheid, Seite 12 f.). Auch wenn die Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 3 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 erfüllt wären, sei die Ablehnung der Vermarktungsbescheinigung verhältnismäßig, da diese Maßnahme nach Auffassung der Europäischen Kommission geeignet sei, den Markt auszutrocknen (Bescheid, Seite 13, 2. Absatz). Diese Maßnahmen hätten auch bei der Verhinderung des illegalen Elfenbeinhandels Wirkung gezeigt und seien daher empirisch bewährt. Beim streitgegenständlichen Horn ergebe sich der zu erwartende hohe Erlös nicht aus künstlerischen Gesichtspunkten, sondern aus dessen Gewicht. Es müsse angenommen werden, dass das Rohnashorn zu Pulver bearbeitet werde, dass der Verkauf den lukrativen Markt für Rhinozeroshorn noch weiter ankurbeln und sich damit auf den Erhaltungszustand der Nashörner negativ auswirken werde. Die Beurteilung im Lichte der Ziele der Verordnung (EG) Nr. 338/97 (Schutz der Nashornpopulationen) - auch angesichts des Moratoriums - schränke das Ermessen in diesem Fall stark ein (Bescheid, Seite 13 ff.). Da kein Sonderfall vorliege, der eine Gefährdung ausschließe, könne eine Vermarktungsgenehmigung nicht erteilt werden. Es würden deshalb während des Moratoriums keine Vermarktungsbescheinigungen für Rhinozeroshörner ausgestellt. Das streitgegenständliche Horn sei mit keinem der besonders gelagerten Fälle vergleichbar, bei denen von einer gesetzlichen Zulässigkeit für die Vermarktung ausgegangen werde.
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Mit dem am 26.09.2013 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe per Fax eingegangenen Schriftsatz vom 26.09.2013 legte der Vertreter des damaligen Klägers „Widerspruch“ gegen den Bescheid vom 29.08.2013 ein und wendete sich mit weiteren Ausführungen gegen dessen Rechtmäßigkeit. Die Klägerin hat als Alleinerbin und Rechtsnachfolgerin den Rechtsstreit fortgeführt (s. Schriftsatz vom 14.03.2014).
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In der mündlichen Verhandlung beantragte der Vertreter der Klägerin,
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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.08.2013 zu verpflichten, der Klägerin gemäß dem Antrag ihres Rechtsvorgängers vom 12.03.2012 eine Ausnahmegenehmigung bzw. Vermarktungsbescheinigung nach Art. 10 i.V.m. Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 für das Angebot zum Verkauf des Rhinozeroshorns zu erteilen;
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hilfsweise, das beklagte Land zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.08.2013 den Antrag des Rechtsvorgängers der Klägerin vom 12.03.2012 auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung bzw. Vermarktungsbescheinigung nach Art. 10 i.V.m. Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 für das Angebot zum Verkauf des Rhinozeroshorns nach der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
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Zur Begründung führt der Vertreter der Klägerin im Wesentlichen aus: Die Untätigkeitsklage sei zulässig, sie habe einen Anspruch auf Erteilung der Vermarktungsgenehmigung. Ein zureichender Grund i.S.d. § 75 Satz 1 VwGO für die Nichtbehandlung des gestellten Antrags sei nicht gegeben. Der ehemalige Kläger habe alles getan, um eine behördliche Entscheidung herbeizuführen. Zunächst sei für das Horn eine Altersbestimmung verlangt worden, die dieser erbracht habe. Gleichwohl sei nicht über den Antrag zeitnah entschieden worden. Ihm stehe eine Ausnahmegenehmigung im Sinne des Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 zu, als Ausnahme des Vermarktungsverbots in Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 338/97. Im Anhang A dieser Verordnung (EG) Nr. 338/97 sei das Rhinozeroshorn als RHINOCEROTIDAE angeführt (ABL L 61 v. 03.03.1997, S. 40). Ziel der EG-Verordnung sei es, im Einklang mit dem Washingtoner Artenschutzabkommen (CITES) die Artenvielfalt in Flora und Fauna zu schützen. Dabei sollten Ausnahmeregelungen wie Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 greifen, um hierzu zweckfremde Verbote einzuschränken. Ein Vermarktungsverbot von Rhinozeroshörnern, die aus dem 19. Jahrhundert stammten, sei nach dieser Verordnung nicht notwendig, um den gegenwärtigen natürlichen Bestand von Nashörnern zu schützen. Aus Art 12 GG und Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 folge ein subjektiv-öffentliches Recht auf Erteilung einer Ausnahme vom Vermarktungsverbot für das streitgegenständliche Horn. Das Ermessen des Beklagten sei hier auf null reduziert. Das Horn sei vor mehr als 50 Jahren erworben und zu einem Gegenstand verarbeitet worden, weshalb Art. 8 Abs. 3 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 eingreife. Für die Auslegung sei die Legaldefinition des Art. 2 Buchstabe w) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 heranzuziehen. Nach der Rechtsprechung bedeute "signifikant verändert" nicht, dass das Aussehen des betreffenden Exemplars verändert worden sei, sondern, ob sein allgemeiner Zustand Änderungen erfahren habe (EuGH, Urt. V. 29.10.2003 - C - 154/02 -). Denn Sinn und Zweck der Vorschrift sei, die aktuellen illegalen Jagden auf Rhinozerosse zu verhindern. Die Ausführungen des Beklagten über die Leitfäden aus Brüssel lägen neben der Sache. Die Auffassung, dass Sammlerobjekte nicht vom Verbot erfasst werden sollten, vertrete auch die Bundesregierung in den Vollzugshinweisen zum Artenschutz vom 15.09.2000. Abgesehen davon seien bis 2012 und danach vergleichbare Vermarktungsbescheinigungen erteilt worden. Art. 14 Abs. 1 GG sei verletzt durch ein totales Vermarktungsverbot. Wenn das Tier, wie hier, nachweislich um ca. 1900 getötet worden sei, diene die Verweigerung der Vermarktung nicht mehr dazu, die Tötung dieses Tiers zu verhindern. Eine Vermarktungsuntersagung für ein nachgewiesenermaßen historisches Horn habe weder Sinn noch Zweck. Anders sei dies bei einem neuen Horn zu beurteilen, weil ein neues Horn gewildert sein könne.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Es ist der Ansicht, eines Vorverfahrens bedürfe es gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 AGVwGO BW nicht. Soweit zum ursprünglichen Streitgegenstand vorgebracht werde, es läge kein zureichender Grund für eine Untätigkeit im Sinne des § 75 Satz 3 VwGO vor, werde auf das zunächst bis Ende 2012, dann bis Ende 2013 geltende Moratorium verwiesen (s. Klageerwiderung vom 29.08.2013).
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Die Verwendung der Worte „ ist ... möglich“ des Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 besage deutlich, dass keine Bescheinigungen für den innereuropäischen Handel ausgestellt werden müssten. Daraus könne ein Antragsteller kein Recht auf eine Genehmigung herleiten, selbst wenn eine der in den Unterabsätzen a) bis h) aufgeführten Bedingungen erfüllt sei. Sofern das bestehende Ermessen gemäß Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ausgeübt werde, seien die gesetzlichen Regelungen der EU zum Handel mit wild lebenden Pflanzen und Tieren im Lichte des Vorsorgeprinzips auszulegen. Art. 191 Abs. 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) stelle klar, dass sich die Umweltpolitik der EU auf das Vorsorgeprinzip zu gründen habe. In Übereinstimmung mit dem einheitlichen Fallrecht des EUGH gelte das Vorsorgeprinzip unter anderem für die Auslegung und Anwendung des Besitzstandes im Umweltbereich und sei daher auch auf die Auslegung und Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 338/97 anzuwenden. Dabei sei neben der tatbestandlichen Rechtmäßigkeit insbesondere die Zielsetzung des Artenschutzrechts in die Ermessensentscheidung mit einzubeziehen. Art. 1 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 beschreibe als Ziel der Verordnung „den Schutz und die Erhaltung wild lebender Tier- und Pflanzenarten durch die Regelung des Handels mit ihnen sicherzustellen“. Im Rahmen der Ermessensentscheidung sei zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen in diesem Zusammenhang die jeweils aktuelle Gefährdungssituation der Rhinozerosarten einzubeziehen sowie die Unbedenklichkeit der Maßnahme nachzuweisen. Auf den Leitfaden vom März 2012 werde verwiesen.
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Vor dem Hintergrund des Urteils des EuGH vom 23.10.2003 (C-154/025) zur Frage einer Antiquität handele es sich beim streitgegenständlichen Rhinozeroshorn nicht um eine Antiquität im Sinne des Art. 2 Buchstabe w) der Verordnung (EG) Nr. 338/97. Damit könne die generelle Ausnahmeregelung von den Bestimmungen des Art. 8 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 auf der Grundlage des Art. 62 Ziff. 3 der Verordnung (EG) Nr. 865/2006 nicht in Anspruch genommen werden.
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Für den Nachweis der Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 3 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 sei zu beachten, dass aus der Altersbestimmung allein nicht zwingend folge, dass das Horn legal in die EU eingeführt worden sei. Dies müsse in diesem Fall mithilfe anderer Beweismittel nachgewiesen werden. In den Antragsunterlagen werde ausgeführt, dass der Vater des Antragstellers das Nashorn aus Ostafrika noch vor 1900 mit nach Deutschland gebracht habe. Unter der Voraussetzung, dass das Ermessen nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 zu Gunsten des Antragstellers ausgeübt werden sollte, wäre diese Aussage angesichts des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung vor dem 02.03.2012 noch als ausreichend angesehen worden, um eine Bescheinigung auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 3 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 für eine Vermarktung des streitgegenständlichen Horns innerhalb der EU auszustellen. Diese Verwaltungspraxis habe sich aber nach 2012 geändert. Im konkreten Fall fehle es an einem geeigneten Beweis, z. B. an einem vor dem 04.02.1977 bzw. 01.07.1975 entstandenen Foto, das das Horn eindeutig in der EU zeige. Solche Unterlagen seien angesichts des bestehenden Moratoriums nicht nachgefordert worden (Klagerwiderung vom 29.08.2013, Seite 17 ff.). Eigenbestätigungen könnten nur dann akzeptiert werden, wenn sie im Rahmen einer notariell beglaubigten eidesstattlichen Versicherung erfolgten.
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Es könne offen bleiben, in welchem Umfang der Leitfaden vom März 2012 Bindungswirkung habe, denn dieser habe zum Beschluss der LANA vom Mai 2012 geführt, wonach keine Vermarktungsbescheinigungen für ein Rhinozeroshorn entsprechend dem Leitfaden vom März 2012 erteilt werden dürften. Auf die Neufassung des Leitfadens der Kommission mit Stand Oktober 2013 (Klagerwiderung vom 18.02.2014, Seite 6 und Anlage B 7) werde ergänzend verwiesen. Dem Regierungspräsidium sei es nicht verwehrt, sich am Leitfaden der EU zu orientieren, solange andere Regelungen nicht entgegenstünden, wofür keine Anhaltspunkte ersichtlich seien. Der Ermessensspielraum des Landes bei der Anwendung von Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 sei nicht zu Gunsten der Klägerin auf null reduziert. Selbst wenn eine Ausnahme vorläge, sei eine ablehnende Entscheidung nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 im Rahmen der behördlichen Ermessensausübung möglich. Die Versagung der Vermarktungsgenehmigung stelle auch keinen unzulässigen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht des ehemaligen Klägers bzw. der Klägerin dar. Die mit Zustimmung der Bundesrepublik verabschiedete Verordnung (EG) Nr. 338/97 sei eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Versagung der Vermarktungsgenehmigung sei auch verhältnismäßig. Angesichts der massiven Gefährdung von Nashörnern und deren mittelbaren Gefährdung auch durch ein altes Rhinozeroshorn sei die Versagung geboten und erforderlich. Es könne nicht darauf vertraut werden, dass ein Weiterverkauf innerhalb der EU unkritisch sei. Es bestehe vielmehr, wie im Leitfaden dargelegt sei, eine erhebliche Missbrauchsgefahr. Deshalb könne auch der wohlmeinende Verkäufer nicht sicher sein, was letztlich mit seinem Horn geschehe, gerade auch, wenn – wie im Fall der Klägerin – der Verkauf über ein Auktionshaus erfolge. Die Versagung der Vermarktungsgenehmigung sei angemessen. Das Eigentumsrecht gewähre unter anderem die Möglichkeit, verschiedene vor dem 03.03.1947 aus geschützten Tieren gewonnene und anschließend bearbeitete Gegenstände handeln zu können. Hierdurch sei auch ein wirtschaftlicher Wert geschützt. Dies sei bei einem künstlerisch wenig wertvollen auf einer Platte montierten Horn der „Materialwert“. Dieser könne aber, bezogen auf einen illegalen asiatischen Schwarzmarkt, kein Maßstab für den Schutz des Eigentumsgrundrechts sein. Da der Wert des Rhinozeroshorns der Klägerin unabhängig von seinem Materialwert sehr gering einzustufen sein dürfte, sei demgegenüber der Belang eines effektiven Artenschutzes als höherrangig einzustufen und die Eigentumsbeschränkung als zumutbar anzusehen.
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Dem Gericht liegt die Verwaltungsakte des beklagten Landes (1Heft) vor. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf deren Inhalt und den der gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Ablehnung des Antrags des Rechtsvorgängers der Klägerin auf Erteilung einer Vermarktungsgenehmigung bzw. Bescheinigung gemäß Art. 10 i.V.m. Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Bescheinigung, auch keinen Anspruch auf erneute Bescheidung des Antrags ihres Rechtsvorgängers vom 12.03.2012 nach der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
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Streitgegenstand ist, wie der Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat, die Erteilung einer Vermarktungsbescheinigung gemäß Art. 8 Abs. 3 i.V.m. Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 338/97, weil nur eine solche beantragt wurde, nicht eine Ausfuhrgenehmigung gemäß Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 338/97.
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Die Klägerin ist Ehefrau und als Erbin alleinige Rechtsnachfolgerin des ehemaligen Klägers. Sie hat das Verfahren mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 14.03.2014 aufgenommen und fortgesetzt (§ 239 ZPO).
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Die Klage war als Untätigkeitsklage gem. § 75 Satz 1 VwGO zulässig. Eine gerichtli-che Nachfrist gemäß § 75 Satz 3 VwGO zur Entscheidung des Beklagten über den Antrag auf Erteilung einer Vermarktungsgenehmigung vom 12.03.2012 ist nicht gesetzt worden und ein zureichender Grund für das Unterlassen einer behördlichen Entscheidung im Zeitpunkt der Klageerhebung ist nicht erkennbar. Der am 12.03.2012 gestellte Antrag ist trotz Aufforderung seitens des Rechtsvorgängers der Klägerin nicht beschieden worden, weshalb dieser ca. ein Jahr nach Antragsstellung, am 03.06.2013, Klage erhoben hat. Die vom beklagten Land angeführten Gründe in der Klagerwiderung vom 29.08.2013 (Seite 5 f) erschöpfen sich im Wesentlichen darin, dass bei Antragsstellung und danach die Behörden auf der Grundlage eines vom MLR empfohlenen Stillstandsabkommens gehalten waren, nicht zu entscheiden bis die erwartete Richtlinie vorliegt. Dies war der Leitfaden vom März 2012. Diese Erwägungen lassen keinen zureichenden Grund i.S.d. § 75 Satz 1 VwGO erkennen.
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Ein Vorverfahren war hier schon nach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO BW entbehrlich. Im Übrigen war auch für die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage kein Vorverfahren erforderlich. Ergeht nach Klageerhebung und nach Ablauf der Frist des § 75 Satz 1 und 2 VwGO ein ablehnender Bescheid des Beklagten bezüglich des mittels einer Untätigkeitsklage rechtshängig gemachten klägerischen Verpflichtungsbegehrens, ohne dass das Verfahren vom Gericht - wie hier - ausgesetzt und nach § 75 Satz 3 VwGO eine Frist für die Bescheidung gesetzt gewesen wäre, so ist der Kläger nicht gehalten, ein Vorverfahren durchzuführen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.12.1995 - 3 C 24/94 - BVerwGE 100, 221 m.w.N.; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 04.09.2014 - 4 LB 2/14 - <juris> Rn. 3; Dolde/Porsch in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 26. EL 2014, § 75 Rn. 26). Das gerichtliche Verfahren wird unter Einbeziehung des ergangenen ablehnenden Bescheides als Verpflichtungsklage fortgeführt, sofern der Antrag abgelehnt wird (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 04.09.2014, aaO, m.w.N.), was hier der Fall ist.
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Die Einbeziehung des nach Klageerhebung ergangenen ablehnenden Bescheides vom 29.08.2013 in das seit 03.06.2013 anhängig gewesene Klagverfahren war nicht an die Einhaltung der Klagefrist des § 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VwGO gebunden. Sind Streitgegenstand der Untätigkeitsklage und Regelungsgegenstand des nachträglich ergangenen Verwaltungsaktes deckungsgleich, erstreckt sich die zulässigerweise vor Ergehen des Verwaltungsaktes erhobene Klage ohne Weiteres auf den der begehrten Verpflichtung entgegenstehenden Verwaltungsakt (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 04.09.2014, aaO, m.w.N.). Der Bescheid vom 29.08.2013, mit dem die „Vermarktungsgenehmigung nach Art. 10 der VO 338/97/EG“ abgelehnt wurde, betraf den bereits mit zulässiger Erhebung der Untätigkeitsklage rechtshängig gemachten Streitgegenstand, nämlich die am 12.03.2012 beantragte Vermarktungsbescheinigung für das Anbieten zum Verkauf des Rhinozeroshorns gemäß Art. 10 i.V.m. Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 337/97. Im Übrigen ist die Klagefrist für den am 30.08.2013 abgesandten Bescheid gewahrt, weil sich der am 26.09.2013 eingegangene Schriftsatz des Vertreters der Klägerin dagegen richtet.
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Führt der Kläger, wie hier der Rechtsvorgänger der Klägerin, nach Ergehen des Bescheides das Klageverfahren, nunmehr als Verpflichtungsklage, in Bezug auf sein sachliches Klagebegehren unverändert fort, liegt darin auch ohne ausdrückliche Erklärung eine Einbeziehung des Bescheides in das gerichtliche Verfahren (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 04.09.2014, aaO, m.w.N.; vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.09.2012 - 9 S 2153/11 - NVwZ-RR 2012, 948 für einen nicht innerhalb einer vom Gericht gesetzten Nachfrist ergangenen Abhilfebescheid). Die Rechtshängigkeit des Regelungsgegenstandes schon vor Erlass des Bescheides steht einem Eintritt von dessen Bestandskraft bis zum rechtskräftigen Abschluss des gerichtlichen Klageverfahrens entgegen, ohne dass es einer besonderen fristgebundenen Verfahrenshandlung des Klägers bedarf (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.09.2012, aaO; OVG NRW, Beschl. v. 04.08.2010 - 2 A 796/09 - DVBl 2010, 1309). Die erforderliche Antragstellung des Klägers (vgl. BayVGH, Urt. v. 22.06.2007 - 4 B 06.1224 - BayVBl. 2008, 241) liegt hier vor. Der Bescheid vom 29.08.2013 ist in der Weise zum Gegenstand des Verfahrens gemacht worden, dass der Kläger-Vertreter mit dem an das Verwaltungsgericht gerichteten und am 26.09.2013 per Fax eingegangenen Schriftsatz vom gleichen Tage „Widerspruch“ eingelegt und die Aufhebung des Ablehnungsbescheids beantragt hat. Zur Begründung hat er sich auf den Klagschriftsatz vom 29.05.2013 bezogen sowie weitere Gründe vorgetragen, mit denen er sich gegen die Ablehnung gewendet und, wie mit der Klage, die Vermarktungsbescheinigung gemäß Art. 10 i.V.m. Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 gefordert hat. Darauf ist auch sein in der mündlichen Verhandlung gestellter Antrag gerichtet.
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Die Klage ist jedoch unbegründet.
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Rechtsgrundlage der Ablehnung der Vermarktungsbescheinigung ist Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97, der der zuständigen Behörde Ermessen einräumt (1.). Die generelle Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner auf der Grundlage der Empfehlung des Leitfadens der Europäischen Kommission vom März 2012 und vom Oktober 2013, unabhängig vom Vorliegen eines Ausnahmetatbestandes gemäß Art. 8 Abs. 3 Buchstaben a) bis h) der Verordnung (EG) Nr. 338/97, ist mit höherrangigem Recht vereinbar und rechtsfehlerfrei (2.). Die Anwendung der Empfehlung des Leitfadens vom März 2012 hinsichtlich des streitgegenständlichen Rhinozeroshorns im Bescheid vom 29.08.2013 ist ermessensfehlerfrei (§ 114 Satz 1 VwGO) und die Ablehnung der Vermarktungsgenehmigung ist in zulässiger Weise auch auf die für die Zeit nach 2012 geltende Empfehlung der generellen Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner im Leitfaden vom Oktober 2013 gestützt ( 3.). Eine Ermessensreduzierung auf null ist nicht gegeben (4.), auch kein Anspruch auf erneute Bescheidung des Antrags (5.). 1.
Rechtsgrundlage der Ablehnung der Vermarktungsbescheinigung ist Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97, der der zuständigen Behörde Ermessen einräumt (1.). Die generelle Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner auf der Grundlage der Empfehlung des Leitfadens der Europäischen Kommission vom März 2012 und vom Oktober 2013, unabhängig vom Vorliegen eines Ausnahmetatbestandes gemäß Art. 8 Abs. 3 Buchstaben a) bis h) der Verordnung (EG) Nr. 338/97, ist mit höherrangigem Recht vereinbar und rechtsfehlerfrei (2.). Die Anwendung der Empfehlung des Leitfadens vom März 2012 hinsichtlich des streitgegenständlichen Rhinozeroshorns im Bescheid vom 29.08.2013 ist ermessensfehlerfrei (§ 114 Satz 1 VwGO) und die Ablehnung der Vermarktungsgenehmigung ist in zulässiger Weise auch auf die für die Zeit nach 2012 geltende Empfehlung der generellen Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner im Leitfaden vom Oktober 2013 gestützt ( 3.). Eine Ermessensreduzierung auf null ist nicht gegeben (4.), auch kein Anspruch auf erneute Bescheidung des Antrags (5.).
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Die Vermarktung von Nashörnern und deren Teilen und Erzeugnissen innerhalb der EU richtet sich nach der als Gemeinschaftsrecht für die Bundesrepublik Deutschland verbindlichen Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates vom 9. Dezember 1996 über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels (ABl. 1997, L 61, S. 1; - Verordnung (EG) Nr. 338/97 -) und bedarf grundsätzlich einer Vermarktungsbescheinigung. Die Vollzugsbehörde eines Mitgliedstaats kann gemäß Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 auf Antrag und bei Vorlage aller erforderlichen Nachweise eine Bescheinigung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b), Absatz 3 sowie Absatz 4, Artikel 8 Absatz 3 und Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe b) ausstellen, wenn alle Bedingungen hierfür erfüllt sind. Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 sind „Kauf, Angebot zum Kauf, Erwerb zu kommerziellen Zwecken, Zurschaustellung und Verwendung zu kommerziellen Zwecken sowie Verkauf, Vorrätighalten, Anbieten oder Befördern zu Verkaufszwecken von Exemplaren der Arten des Anhangs A ... verboten“. Gemäß Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ist eine Ausnahme von den Verboten des Absatzes 1 möglich, sofern die Vollzugsbehörde des Mitgliedstaats, in dem die Exemplare untergebracht sind, von Fall zu Fall eine diesbezügliche Bescheinigung ausstellt, wenn die Exemplare eine der Voraussetzungen der Buchstaben a) bis h) erfüllen. Buchstabe a) betrifft Exemplare, die „in der Gemeinschaft erworben oder in diese eingeführt wurden, bevor die Vorschriften für die Arten des Anhangs I des Übereinkommens oder des Anhangs C 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3626/82 oder des Anhangs A dieser Verordnung für die betreffenden Exemplare Geltung erlangten“. Buchstabe b) erfasst solche, die „zu Gegenständen verarbeitet sind, die vor mehr als 50 Jahren erworben wurden“.
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Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 enthält in Anhang A die in Anhang I des Übereinkommens aufgeführten Arten, zu denen die Mitgliedstaaten keinen Vorbehalt angemeldet haben; in Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 338/97, Seite 40, sind Nashörner unter der Bezeichnung „Rhinocerotidae spp.“ aufgeführt. „Übereinkommen“ i. S. dieser Vorschrift ist das „Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten frei lebender Tiere und Pflanzen“ (engl.: CITES, Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora), das am 3. März 1973 u.a. von Deutschland in Washington unterzeichnet wurde, daher auch „Washingtoner Artenschutzübereinkommen“ (WA). Auch dort ist das Nashorn genannt (Appendices I unter „Rhinoceroses“ und „Rhinocerotidae spp.).
34
Ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, wie es Art. 8 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 vorsieht, ist ein im Rechtsstaat ein zulässiges gesetzestechnisches Mittel, das dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entspricht. Dieser bedeutet, dass das Gesetz der Entschlussfreiheit der Behörden hinreichende rechtliche Schranken setzen, die Tatbestände, unter denen eine Behörde eine Erlaubnis zu erteilen oder zu versagen hat, normieren und, soweit Raum für ein behördliches Ermessen ist, dessen Grenzen abstecken muss (BVerfG, Beschl. v. 08.01.1959 - 1 BvR 425/52 - NJW 1959, 523). Dem trägt Art. 8 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 Rechnung.
35
Die nach Art. 10 i.V.m. Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 erforderliche Vermarktungsbescheinigung ist hier nicht aufgrund Art. 62 Nr. 3 der Verordnung (EG) Nr. 865/2006 entbehrlich, wonach für zu Gegenständen verarbeitete Exemplare, die gemäß Art. 2 Buchstabe w) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 vor mehr als 50 Jahren erworben wurden, Ausnahmen von Art. 8 Absätze 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 gelten. Die Definition unter Buchstabe w) nennt Exemplare, deren ursprünglicher natürlicher Zustand zur Herstellung von Schmuckstücken, Dekorationsgegenständen, Kunstgegenständen, Gebrauchsgegenständen oder Musikinstrumenten signifikant verändert wurden. An einer signifikanten Veränderung des Horns (EuGH, Urt. v. 23.10.2003 - C-154/02 - <juris>) fehlt es hier, weil sein natürlicher Zustand nicht, jedenfalls nicht gravierend verändert wurde. Das Horn wurde zwar auf einem dekorativen Holzbrett befestigt, aber selbst nicht bearbeitet.
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Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ist aufgrund seines Wortlauts („ist eine Ausnahme von den Verboten des Absatzes 1 möglich“) und Zwecks (vgl. Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage, 2014, § 40 VwVfG Rn. 21 ff. und speziell zum EU-Recht Rn. 25 m.w.N.) dahin auszulegen, dass der zuständigen Behörde auch bei Vorliegen einer der unter den Buchstaben a) bis h) genannten Ausnahmefälle ein Ermessen verbleibt, ob sie die Vermarktungsbescheinigung erteilt. Die Formulierung „ist [...] möglich“ - im Englischen: „may“ - spricht für ein der Behörde eingeräumtes Ermessen. Wenn mit dieser Wortwahl kein Ermessen eingeräumt werden sollte, wäre die Wortwahl „ist [...] möglich“ entbehrlich gewesen. Stattdessen würde es heißen, „ist zu erteilen, wenn eine der Voraussetzungen“ der unter den Buchstaben a) bis h) geregelten Ausnahmen vorliegt. Deshalb ist auch die englische Formulierung „may“ nicht mit der Bedeutung „muss“ oder „soll“, sondern im Sinne von „kann“ zu übersetzen. Die Vorschrift ist deshalb im Sinne eines Ermessenstatbestandes zu verstehen, was durch die Worte „von Fall zu Fall“ unterstützt wird. Wenn ein „muss“ gewollt gewesen wäre, wäre dies klar und eindeutig regelbar gewesen. Dieses Verständnis als Ermessensnorm legen auch Systematik und Zweck der Absätze 1 und 3 des Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 nahe, weil die Vorschrift ein Regel-Ausnahme-Verhältnis aufweist und für eine Ausnahme vom Vermarktungsverbot im Einzelfall bestimmte Umstände berücksichtigt werden sollen (Sachs, aaO, § 40 VwVfG Rn. 22). Bei Erteilung einer Ausnahme nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 sollen nach Sinn und Zweck des Regel-Ausnahme-Verhältnisses auch die Erwägungen in den Absätzen 1 bis 10 zu dieser Verordnung beachtet werden, was im Einzelfall nur dann geschehen kann, wenn die betroffenen Arten und Schutzgüter je nach dem Grad ihrer Gefährdung und Schutzbedürftigkeit gewichtet werden können. Dies ermöglicht eine Ermessensentscheidung, auf die die Europäische Kommission durch Erlasse der vorliegenden Art zum Schutz aktuell bedrohter Arten Einfluss nehmen kann. Die zuständigen Behörden können danach grundsätzlich im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens Ausnahmen vom Vermarktungsverbot gem. Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 erteilen. 2.
Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ist aufgrund seines Wortlauts („ist eine Ausnahme von den Verboten des Absatzes 1 möglich“) und Zwecks (vgl. Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage, 2014, § 40 VwVfG Rn. 21 ff. und speziell zum EU-Recht Rn. 25 m.w.N.) dahin auszulegen, dass der zuständigen Behörde auch bei Vorliegen einer der unter den Buchstaben a) bis h) genannten Ausnahmefälle ein Ermessen verbleibt, ob sie die Vermarktungsbescheinigung erteilt. Die Formulierung „ist [...] möglich“ - im Englischen: „may“ - spricht für ein der Behörde eingeräumtes Ermessen. Wenn mit dieser Wortwahl kein Ermessen eingeräumt werden sollte, wäre die Wortwahl „ist [...] möglich“ entbehrlich gewesen. Stattdessen würde es heißen, „ist zu erteilen, wenn eine der Voraussetzungen“ der unter den Buchstaben a) bis h) geregelten Ausnahmen vorliegt. Deshalb ist auch die englische Formulierung „may“ nicht mit der Bedeutung „muss“ oder „soll“, sondern im Sinne von „kann“ zu übersetzen. Die Vorschrift ist deshalb im Sinne eines Ermessenstatbestandes zu verstehen, was durch die Worte „von Fall zu Fall“ unterstützt wird. Wenn ein „muss“ gewollt gewesen wäre, wäre dies klar und eindeutig regelbar gewesen. Dieses Verständnis als Ermessensnorm legen auch Systematik und Zweck der Absätze 1 und 3 des Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 nahe, weil die Vorschrift ein Regel-Ausnahme-Verhältnis aufweist und für eine Ausnahme vom Vermarktungsverbot im Einzelfall bestimmte Umstände berücksichtigt werden sollen (Sachs, aaO, § 40 VwVfG Rn. 22). Bei Erteilung einer Ausnahme nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 sollen nach Sinn und Zweck des Regel-Ausnahme-Verhältnisses auch die Erwägungen in den Absätzen 1 bis 10 zu dieser Verordnung beachtet werden, was im Einzelfall nur dann geschehen kann, wenn die betroffenen Arten und Schutzgüter je nach dem Grad ihrer Gefährdung und Schutzbedürftigkeit gewichtet werden können. Dies ermöglicht eine Ermessensentscheidung, auf die die Europäische Kommission durch Erlasse der vorliegenden Art zum Schutz aktuell bedrohter Arten Einfluss nehmen kann. Die zuständigen Behörden können danach grundsätzlich im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens Ausnahmen vom Vermarktungsverbot gem. Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 erteilen.
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Es bedarf keiner Entscheidung, ob einer der in Betracht kommenden Ausnahmetatbestände des Art. 8 Abs. 3 Buchstaben a) bis h) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 erfüllt ist, wobei die Tatbestände unter den Buchstaben a) und b) in Frage kämen. Denn der Behörde ist auch bei Vorliegen einer Ausnahme Ermessen eingeräumt.
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Eine Ermessensentscheidung kann das Gericht nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob die Behörde überhaupt Ermessen ausgeübt hat, ob sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., 2014, § 114 Rn. 7 ff.). Die Verwaltungsgerichte haben nur zu überprüfen, ob die behördliche Ermessensbetätigung den Anforderungen der Rechtsordnung entspricht. Sie sind jedoch nicht befugt, die behördliche Entscheidung aus Gründen, die für die Verwaltung nicht oder nicht allein ausschlaggebend waren, im Ergebnis aufrechtzuerhalten (Gerhardt in: Schoch/ Schneider/Bier, VwGO, 6. EL 2014, § 114 Rn. 6 u. Fn. 12 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 13.11.1979 - 1 C 16/75 - NJW 1980, 2034; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Aufl., § 31 Rn. 44 ff.). Existieren ermessensbindende Verwaltungsrichtlinien, kann das Gericht nur prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. z.B. BVerwG, Urteile v. 27. 10.1988 - 2 A 2.87 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 12> m.w.N. zu Beurteilungslichtlinien).
39
Bei einem mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten Leistungsanspruch kommt es tendenziell auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsacheninstanz an. Letztlich ist aber dem materiellen Recht zu entnehmen, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (BVerwG, Urt. v. 03.11.1987 - 9 C 254/86 - BVerwGE 78, 243 ff.). Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung ist im Hinblick darauf, dass ihre Rechtmäßigkeit nur von Tatsachen und Verhältnissen abhängen kann, die im Zeitpunkt der Entscheidung vorgelegen haben, der der letzten Behördenentscheidung maßgebend (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.08.1990 - 8 C 42.88 - <juris> Rn. 34; BayVGH, Beschl. v. 19.12.2014 - 11 ZB 13.909 - <juris> Rn. 33; vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.2007 - 1 C 45/06 - BVerwGE 130, 20 ff.; Kopp, VwGO, 20. Aufl. § 113 Rn.217 ff. m.w.N.). Dies ist hier der Zeitpunkt des Erlasses des ablehnenden Bescheids vom 29.08.2013. Das hier einschlägige materielle Recht, die Verordnung (EG) Nr. 338/97, weist keine Regelung auf, die es rechtfertigen könnte, für die Entscheidung nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338 auf einen anderen Zeitpunkt als den der letzten Behördenentscheidung abzustellen.
40
Das beklagte Land hat seiner Entscheidung ermessensfehlerfrei (§ 114 Satz 1 VwGO) den auch im Artenschutzrecht geltenden sog. Vorsorgegrundsatz (s. Bescheid, Seite 6) (2.1.) und den eine generelle Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner empfehlenden Leitfaden vom März 2012 (“Ausfuhr, Wiederausfuhr und innereuropäischer Handel von Rhinozeroshörnern“) zugrunde gelegt (s. Bescheid, Seite 7 ff.). Dieser steht mit der Verordnung (EG) Nr. 338/97 und höherrangigem Recht in Einklang (2.2.). 2.1.
Das beklagte Land hat seiner Entscheidung ermessensfehlerfrei (§ 114 Satz 1 VwGO) den auch im Artenschutzrecht geltenden sog. Vorsorgegrundsatz (s. Bescheid, Seite 6) (2.1.) und den eine generelle Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner empfehlenden Leitfaden vom März 2012 (“Ausfuhr, Wiederausfuhr und innereuropäischer Handel von Rhinozeroshörnern“) zugrunde gelegt (s. Bescheid, Seite 7 ff.). Dieser steht mit der Verordnung (EG) Nr. 338/97 und höherrangigem Recht in Einklang (2.2.).
2.1.
41
Der Vorsorgegrundsatz findet Anwendung, wenn Unionsorgane im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier ergreifen. Er stellt einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar, der sich aus Art. 3 Buchstabe p), Art. 6, Art. 152 Abs. 1, Art. 153 Abs. 1 und 2 sowie Art. 174 Abs. 1 und 2 EGVtr in der Fassung von 1997 ergibt und der die betroffenen Behörden verpflichtet, im genauen Rahmen der Ausübung der ihnen durch die einschlägige Regelung zugewiesenen Befugnisse geeignete Maßnahmen zu treffen, um bestimmte potenzielle Risiken u.a. für die Gesundheit der Bevölkerung, die Sicherheit und die Umwelt auszuschließen, indem sie den mit dem Schutz dieser Interessen verbundenen Erfordernissen Vorrang vor wirtschaftlichen Interessen einräumen (EuGH, Urt. v. 16.09.2013 - T-333/10 - <juris> m.w.N. Nr. 79 ff.; BVerwG, Urt. v. 23.04.2014 - 9 A 25/12 - BVerwGE 149, 289 ff. <juris> Rn. 48 zu Art. 6 Abs. 3 FFH-RL m.w.N.). Der Vorsorgegrundsatz rechtfertigt Schutzmaßnahmen und den Erlass beschränkender Maßnahmen, wenn sie objektiv und nicht diskriminierend sind (EuGH, Urt. v. 16.09.2013, aaO <juris> Nr. 81). Für den Artenschutz bedeutet dies u.a., dass die Kommission Sicherungs- und Schutzmaßnahmen für bedrohte Arten treffen kann, wobei sie über ein weites Ermessen verfügt (EuGH, Urt. v. 16.09.2013, aaO <juris> Nr. 82; BVerwG, Urt. v. 17.01.2007, aaO <juris> Rn. 58 ff. zu 174 Abs. 2 EGVtr., jetzt Art. 191 AEUV m.w.N.).
42
Das Vorsorgeprinzip berechtigt zu Maßnahmen und Regelungen, wie sie in der Verordnung (EG) Nr. 338/97 zum Schutz der von ihr erfassten Arten geregelt sind. Ziel der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ist nach deren Art. 1 Satz 1, den Schutz und die Erhaltung wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch die Regelung des Handels mit ihnen gemäß den nachfolgenden Artikeln sicherzustellen. Dies rechtfertigt auch eine das Ermessen im Rahmen des Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 bindende Erlassregelung durch die Europäische Kommission, wie sie der Leitfaden vom März 2012 ausweist (1. 3, Seite 3 f und 4.1., Seite 8). Dieser empfiehlt - zum Schutz der Rhinozerosarten - für Rhinozeroshörner eng begrenzte Ausnahmen für Ausfuhrbescheinigungen nach Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 und misst dem Schutz des Rhinozeroshorns höheres Gewicht bei als privaten und wirtschaftlichen Interessen, weshalb er die generelle Ablehnung der Vermarktungsbescheinigung vorsieht, unabhängig von Alter oder Herkunft des Horns und ungeachtet der Frage, ob es illegal oder legal in die EU eingeführt wurde. Eine solche das Ermessen der Behörde lenkende Regelung steht in Einklang mit dem Vorsorgegrundsatz. 2.2.
Das Vorsorgeprinzip berechtigt zu Maßnahmen und Regelungen, wie sie in der Verordnung (EG) Nr. 338/97 zum Schutz der von ihr erfassten Arten geregelt sind. Ziel der Verordnung (EG) Nr. 338/97 ist nach deren Art. 1 Satz 1, den Schutz und die Erhaltung wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch die Regelung des Handels mit ihnen gemäß den nachfolgenden Artikeln sicherzustellen. Dies rechtfertigt auch eine das Ermessen im Rahmen des Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 bindende Erlassregelung durch die Europäische Kommission, wie sie der Leitfaden vom März 2012 ausweist (1. 3, Seite 3 f und 4.1., Seite 8). Dieser empfiehlt - zum Schutz der Rhinozerosarten - für Rhinozeroshörner eng begrenzte Ausnahmen für Ausfuhrbescheinigungen nach Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 und misst dem Schutz des Rhinozeroshorns höheres Gewicht bei als privaten und wirtschaftlichen Interessen, weshalb er die generelle Ablehnung der Vermarktungsbescheinigung vorsieht, unabhängig von Alter oder Herkunft des Horns und ungeachtet der Frage, ob es illegal oder legal in die EU eingeführt wurde. Eine solche das Ermessen der Behörde lenkende Regelung steht in Einklang mit dem Vorsorgegrundsatz.
2.2.
43
Die generelle Verweigerung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner aufgrund des als Verwaltungsrichtlinie grundsätzlich anwendbaren Leitfadens der EU (2.2.1.) steht in Einklang mit der Rechtsordnung, sie entspricht dem Zweck der Verordnung (EG) Nr. 338/97 (2.2.2.) und ist mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (2.2.3.) sowie mit den Artikeln 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG (2.2.4.) vereinbar. 2.2.1.
Die generelle Verweigerung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner aufgrund des als Verwaltungsrichtlinie grundsätzlich anwendbaren Leitfadens der EU (2.2.1.) steht in Einklang mit der Rechtsordnung, sie entspricht dem Zweck der Verordnung (EG) Nr. 338/97 (2.2.2.) und ist mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (2.2.3.) sowie mit den Artikeln 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG (2.2.4.) vereinbar.
2.2.1.
44
Bei den von der Europäischen Kommission erarbeiteten Empfehlungen zur Ausfuhr, Wiedereinfuhr und zum innereuropäischen Handel von Rhinozeroshörnern im Leitfaden vom März 2012 handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.1979 - 3 C 111.79 - BVerwGE 58, 45 zu Förderrichtlinien). Der daran anknüpfende Beschluss des ständigen Ausschusses der LANA vom 10./11.05.2012 und die Mitteilung des MLR vom 08.05.2012 sind ebenfalls verwaltungsinterne Richtlinien oder Weisungen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.04.1970 - 7 C 60.68 - BVerwGE 35, 159, 161 ff., Urt. v. 08.04.1997 - 3 C 6/95 - BVerwGE 104, 220 ff.) ist anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften nur über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus mittels sowohl des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen. Auszugehen ist davon, dass der Gleichheitssatz gebietet, ein gleichheitsgerechtes Programm zu erstellen. Der Gleichheitssatz begründet zu Gunsten jedes von Richtlinien betroffenen Bewerbers einen Anspruch darauf, nach einem in den Richtlinien aufgestellten Programm behandelt zu werden. Ein Richtliniengeber kann aus sachgerechten Erwägungen eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift durch eine andere Verwaltungsvorschrift insgesamt aufheben oder in einem Einzelpunkt ändern. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die ändernde Vorschrift in der Form ergehen muss, in der die abzuändernde Verwaltungsvorschrift um ihrer Wirksamkeit willen ergehen musste (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997, aaO <juris> Rn. 21 m.w.N.).
45
Diesen Anforderungen ist hier Genüge getan. Eine Empfehlung, generell keine Ausnahme für eine Vermarktungsgenehmigung für Nashörner zu erteilen, war erstmals im Leitfaden vom März 2012 und dem daran anknüpfenden Beschluss des ständigen Ausschusses der LANA vom 10./11.05.2012 sowie der Mitteilung des MLR vom 08.05.2012 vorgesehen. Diese Richtlinien ermöglichen eine vorhersehbare und einheitliche Verwaltungspraxis. Von einer überraschenden, den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzenden Änderung der Verwaltungspraxis ab 2012 bezüglich der Vermarktungsbescheinigungen für Nashörner kann nicht gesprochen werden, weil es vor März 2012 keinen veröffentlichten Leitfaden der Europäischen Kommission zu Rhinozeroshörnern mit gegenteiligem Inhalt gab und auch sonst keinen vergleichbaren die zuständige Behörde bindenden Erlass.
46
Ein schutzwürdiges Vertrauen des ehemaligen Klägers darauf, dass der Leitfaden vom März 2012 auf seinen Antrag vom 12.03.2012 nicht angewendet wird und für Rhinozeroshörner ebenso wie für ein Elfenbeinhorn eine Vermarktungsgenehmigung erteilt wird, zumindest dann, wenn ein Ausnahmetatbestand vorliegt, konnte schon deshalb nicht entstehen, weil das BfN bereits im Oktober 2010 in einer Pressemitteilung auf die Verschärfung seiner Verwaltungspraxis im Falle der Wiederausfuhr von Nashornhorn aus der EU hingewiesen hat, weshalb die ab 2012 geänderte Praxis zur Vermarktungsbescheinigung für die Betroffenen nicht überraschend war. Auch die Ausführungen des Kläger-Vertreters dazu, dass zunächst eine Altersbestimmung verlangt worden sei und infolge eines sog. Moratoriums über den Antrag vom 12.03.2012 nicht alsbald entschieden worden sei, was von Seiten des beklagten Landes nicht bestritten wurde, sind nicht geeignet, eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes darzutun (vgl. allgemein zur Verwirkung: BVerwG, Urt. v. 11.02.1997 - 4 B 10/97 - NJW 1998, 329 = Buchholz 406.19 Nachbarschutz 144 unter Hinweis auf Urt. v. 23.05.1975 - 4 C 73.73 - BVerwGE 48, 247 und Urt. v. 18.04.1996 - 4 C 22/94 - BVerwGE 101, 58 ff.; Stelkens/Bonk/Sachs, aaO, § 53 Rn 21 ff. m.w.N.). Denn es gibt keinen Anspruch des Bürgers darauf, dass eine Verwaltungspraxis ab einem bestimmten Stichtag nicht durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden darf, die das Ermessen der zuständigen Behörde binden. Vielmehr darf eine Verwaltungspraxis aus sachlichen Gründen geändert werden. 2.2.2.
Ein schutzwürdiges Vertrauen des ehemaligen Klägers darauf, dass der Leitfaden vom März 2012 auf seinen Antrag vom 12.03.2012 nicht angewendet wird und für Rhinozeroshörner ebenso wie für ein Elfenbeinhorn eine Vermarktungsgenehmigung erteilt wird, zumindest dann, wenn ein Ausnahmetatbestand vorliegt, konnte schon deshalb nicht entstehen, weil das BfN bereits im Oktober 2010 in einer Pressemitteilung auf die Verschärfung seiner Verwaltungspraxis im Falle der Wiederausfuhr von Nashornhorn aus der EU hingewiesen hat, weshalb die ab 2012 geänderte Praxis zur Vermarktungsbescheinigung für die Betroffenen nicht überraschend war. Auch die Ausführungen des Kläger-Vertreters dazu, dass zunächst eine Altersbestimmung verlangt worden sei und infolge eines sog. Moratoriums über den Antrag vom 12.03.2012 nicht alsbald entschieden worden sei, was von Seiten des beklagten Landes nicht bestritten wurde, sind nicht geeignet, eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes darzutun (vgl. allgemein zur Verwirkung: BVerwG, Urt. v. 11.02.1997 - 4 B 10/97 - NJW 1998, 329 = Buchholz 406.19 Nachbarschutz 144 unter Hinweis auf Urt. v. 23.05.1975 - 4 C 73.73 - BVerwGE 48, 247 und Urt. v. 18.04.1996 - 4 C 22/94 - BVerwGE 101, 58 ff.; Stelkens/Bonk/Sachs, aaO, § 53 Rn 21 ff. m.w.N.). Denn es gibt keinen Anspruch des Bürgers darauf, dass eine Verwaltungspraxis ab einem bestimmten Stichtag nicht durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden darf, die das Ermessen der zuständigen Behörde binden. Vielmehr darf eine Verwaltungspraxis aus sachlichen Gründen geändert werden.
2.2.2.
47
Die vom beklagten Land angewendete Maßgabe eines generellen Vermarktungsverbots für Rhinozeroshörner aufgrund des Leitfadens vom März 2012 sowie dessen Umsetzung in den Vollzugshinweisen des ständigen Ausschusses „Arten- und Biotopschutz“ der LANA vom 10./11.05.2012 sind mit der Verordnung (EG) Nr. 338/97 vereinbar.
48
Maßgebend für das Verständnis der Verordnung (EG) Nr. 338/97 sind die Erwägungen in den Absätzen 1 bis 10 sowie, hinsichtlich der Vermarktung, die Verbots- und Ausnahmetatbestände in Art. 8 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97. Von ihren Erwägungen sind insbesondere die in den Absätzen 1, 4, 10, 15 und 16 hervorzuheben. In Absatz 1 der Erwägungen ist ausgeführt: „Mit der Verordnung (EWG) Nr. 3626/82 (4) wird das Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen in der Gemeinschaft mit Wirkung vom 1. Januar 1984 durchgeführt. Ziel dieses Übereinkommens ist es, die gefährdeten Tier- und Pflanzenarten durch die Überwachung des internationalen Handels mit Exemplaren dieser Arten zu schützen.“ Absatz 4 der Erwägungen sieht vor: „Zur Durchführung dieser Verordnung müssen gleiche Bedingungen für die Erteilung, Verwendung und Vorlage der Dokumente im Zusammenhang mit der Genehmigung der Einfuhr von Exemplaren der unter diese Verordnung fallenden Arten in die Gemeinschaft oder ihre Ausfuhr oder Wiederausfuhr aus der Gemeinschaft festgelegt werden. Die Durchfuhr von Exemplaren durch die Gemeinschaft ist besonders zu regeln.“ Absatz 10 der Erwägungen heißt: „Um einen möglichst umfassenden Schutz der unter diese Verordnung fallenden Arten sicherzustellen, müssen Bestimmungen über die Kontrolle des Handels und der Beförderung von Exemplaren innerhalb der Gemeinschaft sowie Bedingungen für die Unterbringung von Exemplaren vorgesehen werden. Die Erteilung, Gültigkeit und Verwendung der gemäß dieser Verordnung ausgestellten Bescheinigungen, die zur Kontrolle der vorgenannten Tätigkeiten beitragen, müssen gemeinsamen Vorschriften unterliegen.“ Für die wirksame Durchsetzung dieser Verordnung fordert Absatz 15 die „Übermittlung von Informationen“ und Absatz 16 misst der „Beurteilung der Auswirkungen des Handels auf den Erhaltungsstatus der Arten“ entscheidende Bedeutung bei und verlangt deshalb „ausführliche Jahresberichte nach einem gemeinsamen Muster.“
49
In Ansehung dieser Erwägungen und der Ziele der Verordnung (EG) Nr. 338/97 bezweckt der Leitfaden vom März 2012 mit dem empfohlenen generellen Vermarktungsverbot für Rhinozeroshörner den Schutz der Rhinozerosarten, der von dieser Verordnung auch erfasst ist. Als Hintergrundinformation beschreibt der Leitfaden (unter 1., Seite 1), dass Wilderei eine der wesentlichen Bedrohungen für das Überleben dieser Arten ist und dass sich diese Situation nach der Vertragsstaatenkonferenz verschlimmert hat. Die aufgezeigten illegalen Wildereifälle an Rhinozerosarten stehen nach der Einschätzung der Europäischen Kommission mit dem Rhinozeroshandel in einigen asiatischen Ländern im Zusammenhang, in denen sie traditionell als Heilmittel für Fiebererkrankungen verwendet werden und wo ihnen neuerdings auch heilende Eigenschaften gegen Krebs zugesprochen werden. Gleichzeitig mit diesem dramatischen Anstieg an Wildereivorfällen gibt es ausweislich des Leitfadens vom März 2012 Hinweise darauf, dass Akteure im kriminellen Milieu überall in Europa versucht haben, an Rhinozeroshörner zu gelangen und damit zu handeln. Die Europäische Kommission hielt es deshalb für gerechtfertigt, im Leitfaden vom März 2012 zu regeln, dass bis Ende 2012 keine Ausfuhr- und Wiederausfuhrgenehmigungen für Rhinozeroshörner durch die Mitgliedstaaten erteilt werden, es sei denn, es ist hinreichend geklärt, dass die Genehmigung für eng begrenzte, gesetzlich zulässige Fälle verwendet wird (3., Seite 5). Für Vermarktungsbescheinigungen heißt es des Weiteren (4. 1., Seite 6 f): „Unbeschadet des vorausgegangenen Absatzes und aufgrund der im ersten Abschnitt des vorliegenden Dokuments dargelegten Hintergründe sollen die Mitgliedstaaten prinzipiell bis Ende 2012 keine Bescheinigungen für Rhinozeroshörner gemäß Art. 8 (3) ausstellen.“
50
Für die Zeit nach 2012 hat die Europäische Kommission die Fortgeltung des Leitfadens vom März 2012 im Leitfaden vom Oktober 2013 entwickelt und den Mitgliedstaaten empfohlen, dass sie „vorläufig grundsätzlich keine Bescheinigungen für Nashorn gemäß Artikel 8 Abs. 3 ausstellen“. Auf dessen zulässige Berücksichtigung wird noch eingegangen (s. 3.). 2.2.3.
Für die Zeit nach 2012 hat die Europäische Kommission die Fortgeltung des Leitfadens vom März 2012 im Leitfaden vom Oktober 2013 entwickelt und den Mitgliedstaaten empfohlen, dass sie „vorläufig grundsätzlich keine Bescheinigungen für Nashorn gemäß Artikel 8 Abs. 3 ausstellen“. Auf dessen zulässige Berücksichtigung wird noch eingegangen (s. 3.).
2.2.3.
51
Die generelle Verweigerung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner auf der Grundlage des Leitfadens vom März 2012 und vom Oktober 2013 ist verhältnismäßig, insbesondere geeignet, um das mit den angewendeten Richtlinien verfolgte Ziel des Austrocknens des Marktes zu erreichen. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel geeignet und erforderlich sein, um den erstrebten Zweck zu erreichen. Das Mittel ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann; es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl. z.B. BVerfG, Beschl. v. 27.01.1983 - 1 BvR 1008/79, 1 BvR 322/80, 1 BvR 1091/81- NJW 1983, 1417 ff.). Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 ff. = NJW 2006, 1261 m.w.N.). Dies kann für die mit dem Leitfaden vom März 2012 und Oktober 2013 verfolgte Intention, den Markt auszutrocknen, um die Art der Rhinozerosse zu schützen, nicht in Abrede gestellt werden. Es ist nicht sachwidrig, davon auszugehen, dass ein Austrocknen des Marktes für den Handel von Rhinozeroshörnern dazu beitragen kann, der Wilderei von Rhinozerosarten entgegenzuwirken, unabhängig davon, ob sie legal oder illegal erworben und legal oder illegal in die EU eingeführt wurden bzw. unabhängig davon, ob eine der Ausnahmen im Sinne des Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 gegeben ist. Wie die Ausführungen im Leitfaden vom März 2012 (1.) belegen, hat die Wilderei während der letzten zwei Jahre erheblich zugenommen. Diese illegale Tätigkeiten stehen nach Auffassung der Europäischen Kommission mit dem illegalen Handel mit Rhinozeroshorn in einigen asiatischen Ländern in Zusammenhang, in denen sie traditionell als Heilmittel für Fiebererkrankungen verwendet werden und wo ihnen neuerdings auch heilende Eigenschaften gegen Krebs zugesprochen werden. Mit anderen Worten, wenn es keinen Markt gibt für legal oder illegal erworbene Rhinozeroshörner, fällt der Anreiz für Wilderer weg oder wird zumindest geschmälert. Dass der Schutz lebender Rhinozerosse auch mit anderen Mitteln erreichbar wäre, ist für die Beurteilung, ob das hier in Frage stehende generelle Vermarktungsverbot für Rhinozeroshörner geeignet ist, Rhinozerosarten zu schützen, unerheblich. Dem Gericht ist es verwehrt, darüber zu entscheiden, ob eine das behördliche Ermessen bindende Vorgabe zweckmäßig ist oder gar durch eine andere ebenfalls geeignete Maßnahme erreichbar ist, solange das angewendete Mittel nicht unverhältnismäßig ist. Letzteres ist hier nicht der Fall.
52
Vor dem Hintergrund des im Leitfaden vom März 2012 und Oktober 2013 geschilderten illegalen Handels mit Rhinozeroshorn ist die generelle Ablehnung der Vermarktungsbescheinigung auch erforderlich. Die von der Europäischen Kommission zugrunde gelegte Gefährdung der Rhinozerosarten, die Zusammenhänge des illegalen Handels mit der zunehmenden Wilderei von Rhinozerosarten und die Verschärfung dieser Situation gebieten ein Einschreiten gegen die Wilderei von Rhinozerosarten. Die diesbezüglichen Erkenntnisse und Annahmen der Europäischen Kommission sind nachvollziehbar und überzeugend. Es ist nichts dafür erkennbar, was Zweifel an ihrer Richtigkeit zuließe. Die der Erlasslage zugrunde gelegten Tatsachen wurden vom Kläger-Vertreter auch nicht substantiiert angegriffen. Der Einwand, der Verkauf des streitgegenständlichen auf ein Brett montiertes Horn könne nicht zum Schutz des bereits getöteten Tiers beitragen, überzeugt nicht. Denn auch mit dem Verkaufsangebot eines älteren Horns wie hier aus der Zeit von ca. 1875 bis 1917 lässt sich innerhalb der EU ein Marktpreis erreichen, der sich nach den Erkenntnissen der Europäischen Kommission am Kilopreis des gemahlenen Rohnashorns ausrichten und zum illegalen Handel sowie letztlich zur Wilderei beitragen kann. Auch für diese Fälle ist das generelle Vermarktungsverbot geeignet und erforderlich.
53
Schließlich erweist sich die generelle Verweigerung einer Vermarktungsbescheinigung auch als angemessen, d.h. als verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 – <juris> Rn. 127). Ein solches Vorgehen der zuständigen Behörde ist angesichts der Ziele der Verordnung (EG) Nr. 338/97 und der Artenschutzabkommen zum Schutz der Rhinozerosarten wegen des illegalen Handels mit Rhinozeroshorn angemessen. 2.2.4.
Schließlich erweist sich die generelle Verweigerung einer Vermarktungsbescheinigung auch als angemessen, d.h. als verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 – <juris> Rn. 127). Ein solches Vorgehen der zuständigen Behörde ist angesichts der Ziele der Verordnung (EG) Nr. 338/97 und der Artenschutzabkommen zum Schutz der Rhinozerosarten wegen des illegalen Handels mit Rhinozeroshorn angemessen.
2.2.4.
54
Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 und dessen Anwendung im vorliegen-den Fall verletzen Art 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht. Die Regelungen bezüglich einer Vermarktungsbescheinigung für geschützte Arten nach Art 8 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 sind verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Die zivilrechtliche Eigentumsordnung ist als Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums nicht abschließend (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.11.1981 - 1 BvL 11/77, 1 BvL 85/78, 1 BvR 47/81 - BVerfGE 58, 300 ff.). Vielmehr obliegt es dem Gesetzgeber nach 14 Abs. 1 Satz 2 GG mittels privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Vorschriften die Rechtsstellung des Eigentümers zu begründen und auszuformen (BVerfG, Beschl. v. 17.01.1996 - 2 BvR 589/92 - NVwZ 1997, 159 f m.w.N. zu § 22 Abs. 4 BNaturSchG und zu § 12 BArtSchVO m.w.N.). Wenn der Gesetzgeber zum Schutz bestandsbedrohter Arten vorschreibt, dass diejenigen Exemplare, für die ein Besitzverbot besteht, eingezogen werden, so stellt dies eine verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gem. Art. 14 Abs.1 Satz 2 GG dar. Es liegt auf der Hand, dass Eigentumsschranken zur Abwehr einer Bestandsbedrohung von Pflanzen- und Tierarten dem inzwischen sogar zum Staatsziel erhobenen Schutz der Umwelt (Art. 20a GG) und damit der Sicherung überragender Gemeinschaftsbelange dienen (BVerfG, Beschl. v. 17.01.1996, aaO, m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 03.11.1982 - 1 BvL 4/78 - NJW 1983, 439 f; für Nutzungsverbote oder -beschrän-kungen aus Gründen des Naturschutzes: BVerwG, Beschl. v. 10.05.1995 - 4 B 90/95 - Rn. 3 <juris> unter Hinweis auf: BVerwG, Urteile v. 13.04.1983 - 4 C 21.79 - BVerwGE 67, 84, v. 15.02.1990 - 4 C 47.89 - BVerwGE 84, 361 u. v. 24.06.1993 - 7 C 26.92 - BVerwGE 94, 1). Im Hinblick auf diese Grundsätze ist ein generelles Vermarktungsverbot für Rhinozeroshörner zum Schutz lebender Rhinozerosse als Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums zu qualifizieren.
55
Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht zum Nachteil der Klägerin und des ehemaligen Klägers verletzt. Deren Berufsausübung ist nicht berührt.
56
Die generelle Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner, unabhängig vom Vorliegen einer Ausnahme nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97, verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Sie hat keinerlei diskriminierende Wirkung. Die Gleichbehandlung aller Ausnahmetatbestände ist geeignet, zum Schutz der Rhinozerosarten beizutragen, und ist deshalb sachlich gerechtfertigt. 3.
Die generelle Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner, unabhängig vom Vorliegen einer Ausnahme nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97, verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Sie hat keinerlei diskriminierende Wirkung. Die Gleichbehandlung aller Ausnahmetatbestände ist geeignet, zum Schutz der Rhinozerosarten beizutragen, und ist deshalb sachlich gerechtfertigt.
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Die maßgeblichen Richtlinien sind eingehalten. Die Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner nach Maßgabe des Leitfadens vom März 2012 im Bescheid vom 19.08.2013 sowie die Einbeziehung des Leitfadens vom Oktober 2013 ist auch für das streitgegenständliche Rhinozeroshorn ermessensfehlerfrei (§ 114 Satz 1 VwGO). Aufgrund der im Leitfaden vom März 2012 dargestellten Gefährdung der Rhinozeros-Populationen und der illegalen Aktivitäten, die unternommen werden, um den Markt für Rhinozeroshorn in Asien anzukurbeln, ist das Regierungspräsidium der Empfehlung des Leitfadens vom März 2012 gefolgt und hat eine Vermarktungsgenehmigung abgelehnt. Es hat rechtsfehlerfrei darauf abgestellt, dass diese Maßnahme geeignet sei, den Markt auszutrocknen und dass sie bei der Verhinderung des illegalen Elfenbeinhandels Wirkung gezeigt habe und daher empirisch bewährt sei. Ferner hat es in Rechnung gestellt, dass sich beim streitgegenständlichen Rhinozeroshorn der zu erwartende hohe Erlös nicht aus künstlerischen Gesichtspunkten ergebe, sondern aus dessen Gewicht. Die zugrunde gelegte Annahme, dass das Rohnashorn zu Pulver verarbeitet werde, dass der Verkauf den lukrativen Markt für Rhinozeroshörner noch weiter ankurbeln und sich auf den Erhaltungszustand der Nashörner negativ auswirken werde, orientiert sich rechtfehlerfrei an den mit der Rechtsordnung in Einklang stehenden (s. 2.1 und 2.2.) Zielen des Leitfadens vom März 2012. Die auf den Zusammenhang zwischen dem Marktpreis für Rohnashorn und Wilderei von Rhinozerosarten abstellende Argumentation der Behörde ist auch bezüglich des streitgegenständlichen Rinozeroshorns sachgerecht. Sie gilt gerade auch für Fälle der vorliegenden Art, in denen der Verkauf über ein Auktionshaus getätigt werden soll, weil auf diese Weise der Marktpreis für Rohnashorn in der EU ermittelbar ist und dieser wiederum Anreiz für den illegalen Handel und Wilderei sein kann. Ebenfalls sachgerecht ist der Hinweis der Behörde, im Fall des Elfenbeins habe sich die strikte Genehmigungspraxis hemmend auf den Markt ausgewirkt.
58
Zur Klarstellung ist anzumerken, dass es wegen der der Ermessensentscheidung zugrundeliegenden Empfehlung, ungeachtet eines Ausnahmefalles nach Maßgabe des Art 8 Abs. 3 Buchstabe a) bis h) der Verordnung (EG) Nr. 338/97 generell keine Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner zu erteilen, für die im Rahmen des Ermessens zu beachtenden Umstände nicht darauf ankommt, ob und welcher Ausnahmetatbestand vorliegt, weil ab 2012 das Ermessen für alle Ausnahmetatbestände gleichermaßen in der Weise gebunden ist, Vermarktungsgenehmigungen abzulehnen. Die Besonderheiten eines Ausnahmetatbestandes sind deshalb nicht berücksichtigungsfähig.
59
Die Weitergeltung der generellen Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner ab 2012 ergibt sich aus dem im Oktober 2013 veröffentlichten Leitfaden. Darauf hat das beklagte Land in der Klageerwiderung vom 18.02.2014 (Seite 6) ergänzend Bezug genommen.
60
Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht (BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 – 8 C 46/12 – BVerwGE 147, 81 ff., Rn. 32 m.w.N. zu einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung). § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind, mit anderen Worten, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann (BVerwG, Urt. v. 05.09.2006 - 1 C 20/05 - NVwZ 2007, 470 ff. = <juris>). Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (BVerwG, Urt. v. 20.06.2013, aaO, m.w.N.).
61
Nach beiden Kriterien ist die empfohlene Weitergeltung des generellen Vermarktungsverbots aufgrund des Leitfadens vom Oktober 2013 bei der ablehnenden Entscheidung im Bescheid vom 29.08.2013 zulässigerweise berücksichtigt worden, obwohl er bei Erlass des Bescheids noch nicht veröffentlicht war. Denn die Gründe für die prinzipielle Ablehnung des Vermarktungsverbots lagen bereits bei Erlass des Ablehnungsbescheids vor und sind ihrem Wesen nach gleichgeblieben; sie haben sich nach den Erkenntnissen der Europäischen Kommission sogar noch verschärft, weshalb der Leitfaden vom Oktober 2013 auch für die Zeit nach 2012 empfahl, generell eine Vermarktungsgenehmigung abzulehnen. Der Leitfaden vom Oktober 2013 führt dazu aus, dass die illegalen Aktivitäten im Zusammenhang mit Nashorn in der EU drastisch zugenommen hätten und Kreise des organisierten Verbrechens beteiligt seien, die versuchten, diese Produkte zu beschaffen und damit zu handeln. Er hebt ferner hervor, dass Gruppen, die an kriminellen Machenschaften im Zusammenhang mit Nashorn beteiligt seien, innereuropäische ausgestellte Bescheinigungen nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 auf betrügerische Weise benutzt hätten, um damit bei gestohlenen Exemplaren nachzuweisen, dass es sich um rechtmäßige handele (4. 2., Seite 7). Die Berücksichtigung der erhöhten Gefahr der Wilderei lebender Nashörner als neuen Grund birgt keine wesentlich neuen Umstände, die den Bescheid vom 20.08.2013 in seinem Wesen verändert hätten. Ferner wird die Rechtsnachfolgerin des Klägers durch die Einbeziehung der Leitfadens vom Oktober 2013 nicht in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigt.
62
Selbst wenn dem nicht gefolgt werden könnte, wäre der Hinweis in der Klagerwiderung auf die Weitergeltung der empfohlenen generellen Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner aufgrund des Leitfadens vom Oktober 2013 in der Klagerwiderung vom 18.02.2014 (Seite 6) als zulässige Ergänzung (§ 114 Satz 2 VwGO; vgl. BVerwG, Urt. v. 05.09.2006, aaO, m.w.N.) der - auf dem Leitfaden vom März 2012 beruhenden - Ermessensausübung zu qualifizieren. Denn nur die zeitliche Fortdauer der Empfehlung ist ergänzend berücksichtigt. Eine Ermessensausübung als solche hat vorgelegen, sie wurde nur insofern ergänzt, dass sie wegen der erhöhten Gefahr für lebende Tiere auch für die Zeit nach 2012 gilt. 4.
Selbst wenn dem nicht gefolgt werden könnte, wäre der Hinweis in der Klagerwiderung auf die Weitergeltung der empfohlenen generellen Ablehnung einer Vermarktungsgenehmigung für Rhinozeroshörner aufgrund des Leitfadens vom Oktober 2013 in der Klagerwiderung vom 18.02.2014 (Seite 6) als zulässige Ergänzung (§ 114 Satz 2 VwGO; vgl. BVerwG, Urt. v. 05.09.2006, aaO, m.w.N.) der - auf dem Leitfaden vom März 2012 beruhenden - Ermessensausübung zu qualifizieren. Denn nur die zeitliche Fortdauer der Empfehlung ist ergänzend berücksichtigt. Eine Ermessensausübung als solche hat vorgelegen, sie wurde nur insofern ergänzt, dass sie wegen der erhöhten Gefahr für lebende Tiere auch für die Zeit nach 2012 gilt.
4.
63
Es bestehen keine Besonderheiten, die wegen einer für die Klägerin günstigen Verwaltungspraxis eine Ermessensreduzierung auf null gebieten würden. Der Einwand, wenn früher über den Antrag entschieden worden wäre, statt einen Altersnachweis zu verlangen, hätte eine Vermarktungsgenehmigung erteilt werden müssen, verhilft der Klägerin nicht zum Erfolg, weil, wie bereits ausgeführt, maßgeblich allein die objektive Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids ist unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen zu § 114 Satz 2 VwGO.
64
Soweit der Vertreter der Klägerin geltend macht, es seien vergleichbare Vermarktungsbescheinigungen erteilt worden, ließ sich dies nach den Angaben des Vertreters des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung nicht bestätigen. Die erteilten Vermarktungsbescheinigungen betrafen zu Kunstwerken verarbeitete Elfenbeinhörner, wie sie auf den in der mündlichen Verhandlung übergebenen Abbildungen (s. Anlagen zum Protokoll) ersichtlich sind. Der Schutz von Elfenbein ist mit dem des Nashorns nicht vergleichbar, er wird im Leitfaden vom März 2012 und vom Regierungspräsidium anders behandelt, weshalb ohne Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG eine unterschiedliche Behandlung im Rahmen der Ermessensausübung gerechtfertigt ist (vgl. Wolff/Bachof/Stober, aaO, § 31 Rn. 50).
65
Es ist auch sonst kein Gesichtspunkt erkennbar, der eine Ermessensreduzierung auf null gebieten würde. Die im Leitfaden vom März 2012 und Oktober 2013 geregelten Ausnahmen, in denen eine Genehmigung zur Wiederausfuhr erteilt werden kann, gelten zwar nicht unmittelbar für die begehrte Vermarktungsgenehmigung. Selbst wenn sie hierfür entsprechend anwendbar wären, würde das streitgegenständliche Rhinozeroshorn die Kriterien keines dieser Ausnahmefälle erfüllen. Denn dabei handelt es sich um Fälle, in denen der Gegenstand nachweislich Teil eines Austausches kultureller oder künstlerisch wertvoller Güter zwischen seriösen Instituten (wie z. B. Museen) ist, oder der Gegenstand nicht verkauft wurde und als Erbstück im Zusammenhang mit einem Familienumzug oder als Teil einer Erbmasse verschifft wird oder der Gegenstand eines über jeden Zweifel erhabenen Forschungsprojekts ist (s. Leitfaden vom März 2012, 3. Seite 5). Das Angebot zum Verkauf des Rhinozeroshorns in einem Auktionshaus entspricht keiner dieser Varianten, auch nicht, wenn die Angaben des ehemaligen Klägers als wahr unterstellt wird, dass das Horn als Erbstück in den Familienbesitz gelangt ist. 5.
Es ist auch sonst kein Gesichtspunkt erkennbar, der eine Ermessensreduzierung auf null gebieten würde. Die im Leitfaden vom März 2012 und Oktober 2013 geregelten Ausnahmen, in denen eine Genehmigung zur Wiederausfuhr erteilt werden kann, gelten zwar nicht unmittelbar für die begehrte Vermarktungsgenehmigung. Selbst wenn sie hierfür entsprechend anwendbar wären, würde das streitgegenständliche Rhinozeroshorn die Kriterien keines dieser Ausnahmefälle erfüllen. Denn dabei handelt es sich um Fälle, in denen der Gegenstand nachweislich Teil eines Austausches kultureller oder künstlerisch wertvoller Güter zwischen seriösen Instituten (wie z. B. Museen) ist, oder der Gegenstand nicht verkauft wurde und als Erbstück im Zusammenhang mit einem Familienumzug oder als Teil einer Erbmasse verschifft wird oder der Gegenstand eines über jeden Zweifel erhabenen Forschungsprojekts ist (s. Leitfaden vom März 2012, 3. Seite 5). Das Angebot zum Verkauf des Rhinozeroshorns in einem Auktionshaus entspricht keiner dieser Varianten, auch nicht, wenn die Angaben des ehemaligen Klägers als wahr unterstellt wird, dass das Horn als Erbstück in den Familienbesitz gelangt ist.
5.
66
Da die Ablehnung der Vermarktungsgenehmigung ermessensfehlerfrei ist, scheidet auch ein Anspruch auf erneute Bescheidung des Antrags vom 12.03.2012 (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) aus.
67
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
68
Die Berufung wird wegen grundsätzliche Bedeutung zugelassen (§ 124 Abs. 1 i.V.m. 2 Nr. 3 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung hat die Auslegung des Art. 8 Abs. 1 i.V.m. 3 der Verordnung (EG) Nr. 337/97.
69
Beschluss
70
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf EUR 10.000,-- festgesetzt.
71
72
Die Streitwertfestsetzung folgt der Erklärung des Vertreters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, wonach der zu erwartende Verkaufserlös für das in Frage stehende Horn entsprechend dem Angebot eines Interessenten aus Großbritannien 10.000,-- EUR betragen habe.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 239 ZPO
§ 40 VwVfG
§ 12 BArtSchVO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 3 AGVwGO
§ 75 Satz 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 75 Satz 1 und 2 VwGO
§ 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 4 BNaturSchG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 1 i.V.m. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art 12 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 10 der VO
Art. 191 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 GG
Art 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs.1 Satz 2 GG
Art. 20a GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 221
NVwZ-RR 2012, 948
DVBl 2010, 1309
NJW 1959, 523
NJW 1980, 2034
BVerwGE 78, 243
BVerwGE 130, 20
BVerwGE 149, 289
BVerwGE 58, 45
BVerwGE 35, 159, 161
BVerwGE 104, 220
NJW 1998, 329
BVerwGE 48, 247
BVerwGE 101, 58
NJW 1983, 1417
BVerfGE 115, 276
NJW 2006, 1261
BVerfGE 58, 300
NVwZ 1997, 159
NJW 1983, 439
BVerwGE 67, 84
BVerwGE 84, 361
BVerwGE 94, 1
BVerwGE 147, 81
NVwZ 2007, 470
3 C 24/94
4 LB 2/14
9 S 2153/11
2 A 796/09
4 B 06.12
1 BvR 425/52
1 C 16/75
2 A 2.87
9 C 254/86
8 C 42.88
11 ZB 13.90
1 C 45/06
9 A 25/12
3 C 111.79
7 C 60.68
3 C 6/95
4 B 10/97
4 C 73.73
4 C 22/94
1 BvR 1008/79
1 BvR 322/80
1 BvR 1091/81
1 BvR 1054/01
1 BvL 21/12
1 BvL 11/77
1 BvL 85/78
1 BvR 47/81
2 BvR 589/92
1 BvL 4/78
4 B 90/95
4 C 21.79
4 C 47.89
7 C 26.92
8 C 46/12
1 C 20/05