Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-25, Aktenzeichen 2 M 58/20

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist ein Unternehmen auf dem Gebiet des Handels mit Metallen, Kunststoffen, metallhaltigen Restfraktionen und Abfall. Zu ihren Dienstleistungen gehört unter anderem die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen.
Mit Bescheid vom 5. September 2019 verpflichtete der Antragsgegner die Antragstellerin, die zu diesem Zeitpunkt noch unter dem Namen H. GmbH firmierte, unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, die grenzüberschreitenden Verbringungen von Abfällen aus der Anlage der Fa. H. GmbH in W. gemäß Art. 3 Abs. 2 der VO (EG) 1013/2006 mindestens 7 Arbeitstage vor ihrem Beginn anzuzeigen. Die Anzeige soll durch die Vorlage des Anhang-VII-Dokuments auf elektronischen Weg gegenüber dem Antragsgegner erfolgen. Zur Begründung der Verfügung gab er an, die Behörde GLÓWNY INSPEKTORAT OCHRONY SODOWISKA habe ihn über drei grenzüberschreitende Verbringungen von Abfällen aus der Anlage der Fa. H. GmbH informiert, die im Zeitraum vom 17. Juli 2019 bis 9. August 2019 stattgefunden hätten und entsprechend Art. 24 Abs. 2 der VO (EG) 1013/2006 nach Deutschland hätten zurückgeführt werden müssen bzw. zurückzuführen seien. Für diese grenzüberschreitenden Abfallverbringungen sei ausschließlich die Antragstellerin als verantwortliche Person oder Firma in den Anhang-VII-Dokumenten angegeben. Bei all diesen Abfallverbringungen hätten polnische Kontrollorgane festgestellt, dass die sich auf den Lastkraftwagen befindlichen, nach Polen verbrachten Abfälle der im mitgeführten Anhang-VII-Dokument ausgewiesenen Abfalldeklaration (Basel-Code B3010 „Feste Kunststoffabfälle“ und EAK-Code 19 12 04 „Kunststoff und Gummi“) nicht entsprächen. Die tatsächlich verbrachten Abfälle seien als „nicht gelistete“ Abfälle durch die zuständigen Behörden eingestuft worden, d.h. seien nicht als Einzeleintrag in Anhang II, IIIA, IIIB oder IVA der VO (EG) 1013/2006 eingestufte Abfälle. Die Verbringung solcher Abfallgemische unterliege dem Verfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung. Da die vorgenannten Verbringungen ohne Notifizierung an alle betroffenen zuständigen Behörden erfolgt seien, sei der Tatbestand der illegalen Verbringung gemäß Art. 2 Nr. 35 VO (EG) 1013/2006 erfüllt. Da die beschriebenen Fälle der unkorrekt ausgewiesenen Abfalldeklaration und damit auch die ersuchten Rückführungen entsprechend Art. 24 der VO (EG) 1013/2006 derzeit häufig eingetreten seien, sei auch die Überwachung sowie die Kontrolle der geplanten grenzüberschreitenden Abfallverbringungen, die nicht dem Verfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung unterlägen, zwingend geboten. Die vorherige Anzeige dieser Abfallverbringungen solle ihm die Möglichkeit verschaffen, die anderen betroffenen zuständigen Behörden rechtzeitig über die geplanten Verbringungen zu informieren sowie weitere Maßnahmen hinsichtlich der Sicherstellung des ordnungsgemäßen Entsorgungsweges und damit auch der Konformität mit der der VO (EG) 1013/2006 einzuleiten. Ein milderes Mittel als die Verpflichtung zur vorherigen Anzeige der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen durch die Vorlage des Anhang-VII-Dokuments stehe nicht zur Verfügung.
Am 2. Oktober 2019 hat die Antragstellerin Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Den zugleich gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss abgelehnt und zur Begründung ausgeführt: Die Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 5 AbfVerbrG i.V.m. Art. 18 Abs. 1 lit. a), 2, Art. 3 Abs. 2 der VO (EG) 1013/2006. Nach § 12 Abs. 5 AbfVerbrG könnten die zuständigen Behörden zum Zwecke der Kontrolle und Durchsetzung die in Art. 18 Abs. 1 der VO (EG) 1013/2006 genannten Informationen über Verbringungen anfordern (Satz 1). Die Person, die die Verbringung veranlasse, der Empfänger und der Betreiber der Anlage, die die Abfälle erhalte, hätten der zuständigen Behörde auf Anforderung zu Zeitpunkten, die von der Behörde festgelegt seien, die in Satz 1 genannten Informationen zu übermitteln (Satz 2). Art. 18 Abs. 1 lit. a) VO (EG) 1013/2006 begründe für die beabsichtigte Verbringung von Abfällen im Sinne des Art. 3 Abs. 2 und 4 der Verordnung zu deren besserer Verfolgung das Mitsichführen des in Anhang VII enthaltenen Dokuments. Art. 18 Abs. 3 VO 1013/2006 gestatte den Mitgliedstaaten zum Zweck der Kontrolle, Durchsetzung, Planung und statistischen Erhebung nach nationalem Recht die in Absatz 1 genannten Informationen über Verbringungen anzufordern, die von diesem Artikel erfasst werden. Der Antragsgegner sei befugt, sich das vorgenannte Dokument vor Beginn der beabsichtigten Verbringungen vorlegen zu lassen. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin sei dem Antragsgegner nicht nur repressives Handeln erlaubt. Sowohl Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 als auch § 12 Abs. 5 AbfVerbrG räumten den zuständigen Behörden zum Zwecke der Kontrolle die Möglichkeit ein, die in Art. 18 Abs. 1 VO (EG) 1013/2006 genannten Informationen über die Verbringungen anzufordern. Dieses Recht sei vom Wortlaut her nicht auf eine repressive Kontrolle beschränkt, wenngleich die Vorlage des Anhang-VII-Dokuments in der Regel erst nach dem Abschluss der Abfallverbringung vorgesehen sei, wofür spreche, dass nach Art. 18 Abs. 1 lit. b) VO (EG) 1013/2006 das nach lit. a) mit sich zu führende Dokument auch noch vom Empfänger bei der Übergabe der betreffenden Abfälle zu unterzeichnen sei, mithin erst nach bereits durchgeführter Verbringung vollständig ausgefüllt werden könne. Jedoch sei der Antragsgegner bei begründetem Anfangsverdacht auch zum präventiven Handeln in Form einer Verpflichtung zur Vorlage eines noch nicht vollständig ausgefüllten Anhang-VII-Dokuments berechtigt. Seine Anordnung vom 5. September 2019 könne daher offenkundig auch nur so verstanden werden, dass sie die Antragstellerin zur Vorlage des bis auf Nr. 13 und Nr. 14 vollständig ausgefüllten Anhang-VII-Dokumentes verpflichte. Eine solche Vorgehensweise stelle keine Implementierung neuer und rechtlich der Behörde nicht eingeräumter Verfahrensschritte dar. Denn auch wenn vor Beginn der Verbringung die unter Nr. 13 einzutragende Unterschrift des Empfängers der zu verbringenden Abfälle auf dem Dokument noch fehle und die vom Empfänger unter Nr. 14 einzutragenden Angaben ausstünden, enthalte das vorgenannte Dokument zu dem Zeitpunkt bereits genügend Informationen, um die Verbringung von Abfällen im Sinne des Art. 3 Abs. 2 und 4 VO (EG) 1013/2006 zu kontrollieren. Ein präventives Einschreiten entspreche auch dem Willen des Unionsgesetzgebers, bei begründetem Verdacht einer illegalen Verbringung die Mitgliedstaaten nicht auf repressives Handeln verweisen zu müssen. Die von der Antragstellerin vorgenommene enge Auslegung der den Mitgliedstaaten in Art. 18 VO (EG) 1013/2006 eingeräumten Kontrollbefugnis würde weder einem effektiven Umweltschutz noch dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip gerecht werden. Die präventive Kontrollanordnung der Antragstellerin diene damit der Durchsetzung der Notifizierungspflicht. Dem Antragsgegner hätten für sein präventives Handeln - im Sinne des polizeilichen Gefahrenabwehrbegriffs - ausreichende Anhaltspunkte für die Annahme eines „Anfangsverdachts“ eines Rechtsverstoßes vorgelegen, da die von der Antragstellerin am 17. Juli 2019, 8. August 2019 und 9. August 2019 nach Polen verbrachten Abfälle den Tatbestand der illegalen Verbringung im Sinne des Art. 2 Nr. 35 VO (EG) 1013/2006 erfüllt hätten. Die Antragstellerin habe nicht bestritten, dass die verbrachten Abfälle fehlerhaft codiert gewesen seien und nicht ohne Notifizierung und vorheriger Zustimmung hätten ausgeführt werden dürfen. Hinsichtlich der verfügten Frist zur Vorlage des Anhang-VII-Dokumentes von mindestens 7 Arbeitstagen vor der geplanten Verbringung bestünden keine Bedenken. § 12 Abs. 5 Satz 2 AbfVerbrG berechtige die Behörde, den Zeitpunkt der Anforderung des Dokuments selbst festzulegen. Aus den oben dargestellten Gründen könne dieser Zeitpunkt auch noch vor der beabsichtigten Verbringung liegen. Die festgelegte Frist räume dem Antragsgegner ausreichend Gelegenheit zur Prüfung der Angaben ein und stelle keinen erkennbaren Nachteil für die Antragstellerin dar. Die verfügte Vorlagepflicht sei auch ermessensfehlerfrei, insbesondere verstoße sie nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Antragsgegner habe in nicht zu beanstandender Weise auf die ihm eingeräumte Möglichkeit verwiesen, infolge der rechtzeitigen Anzeige der geplanten Verbringungen die anderen zuständigen Behörden zeitnah über die Abfallverbringungen zu informieren sowie weitere Maßnahmen hinsichtlich der Sicherstellung des ordnungsgemäßen Entsorgungsweges und der Einhaltung der VO (EG) 1013/2006 einzuleiten. Damit sollten Rückführungen vermieden werden. Die Anzeigepflicht sei in Anbetracht der im Vorfeld bereits durchgeführten illegalen Verbringungen durch die Antragstellerin auch erforderlich, das mildeste Mittel und angemessen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen nicht die Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
1. Die Antragstellerin wendet ein, § 12 Abs. 5 AbfVerbrG ermächtige die Behörde nicht dazu, eine Vorlage des Dokuments nach Anhang VII der VO (EG) 1013/2006 anzuordnen. Der Wortlaut der Norm unterscheide, ebenso wie Art. 18 der VO (EG) 1013/2006 zwischen dem Dokument nach Anhang VII und den in diesem Dokument enthaltenen Informationen. Die Vorlage des Dokuments sei in § 12 Abs. 4 Nr. 2 und 3 AbfVerbrG geregelt, seine Prüfung in § 12 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AbfVerbrG. § 12 Abs. 5 AbfVerbrG betreffe lediglich die in dem Dokument enthaltenen Informationen. Dieser Unterschied sei für die Entscheidung insofern relevant, als allein § 12 Abs. 5 AbfVerbrG ein Bestimmungsrecht der Behörde über den Zeitpunkt der Informationsübermittlung vorsehe, aus dem im angegriffenen Beschluss weitreichende Folgen gezogen würden. Dieser Einwand vermag nicht zu überzeugen.
Nach § 12 Abs. 5 Satz 1 AbfVerbrG können die zuständigen Behörden zum Zwecke der Kontrolle und Durchsetzung die in Artikel 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 genannten Informationen über Verbringungen anfordern, die von Artikel 18, auch in Verbindung mit Artikel 37 Abs. 3, Artikel 38 Abs. 1, Artikel 40 Abs. 3, Artikel 42 Abs. 1, Artikel 44 Abs. 1, Artikel 45 oder Artikel 46 Abs. 1, der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 erfasst werden. Diese nationale Vorschrift entspricht im Wesentlichen Art. 18 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (ABl. L 190 S. 1) (nachfolgend: VO (EG) 1013/2006), wonach die Mitgliedstaaten zum Zwecke der Kontrolle, Durchsetzung, Planung und statistischen Erhebung nach nationalem Recht die in Absatz 1 genannten Informationen über Verbringungen anfordern können, die von diesem Artikel erfasst werden. Gemäß § 12 Abs. 5 Satz 2 AbfVerbrG haben die Person, die die Verbringung veranlasst, der Empfänger und der Betreiber der Anlage, die die Abfälle erhält, der zuständigen Behörde auf Anforderung zu Zeitpunkten, die von der Behörde festgelegt sind, die in Satz 1 genannten Informationen zu übermitteln.
Mit den „in Art. 18 Abs. 1 VO (EG) 1013/2006 genannten Informationen über Verbringungen“ sind die Angaben gemeint, die sich aus dem in dieser Regelung genannten Dokument nach Anhang VII der Verordnung ergeben. Nach Art. 18 Abs. 1 VO (EG) 1013/2006 unterliegt die beabsichtigte Verbringung von Abfällen im Sinne des Art. 3 Absätze 2 und 4 folgenden Verfahrensvorschriften:
a) Damit die Verbringung solcher Abfälle besser verfolgt werden kann, hat die der Gerichtsbarkeit des Versandstaats unterliegende Person, die die Verbringung veranlasst, sicherzustellen, dass das in Anhang VII enthaltene Dokument mitgeführt wird.
b) Das in Anhang VII enthaltene Dokument ist von der Person, die die Verbringung veranlasst, vor Durchführung derselben und von der Verwertungsanlage oder dem Labor und dem Empfänger bei der Übergabe der betreffenden Abfälle zu unterzeichnen.
Das Anhang-VII-Dokument muss folgende „Versandinformationen“ (nach der Fußnote 1 sind dies „mitzuführende Informationen bei der Verbringung der in der Grünen Liste aufgeführten Abfälle, die zur Verwertung bestimmt sind, oder von Abfällen, die für eine Laboranalyse bestimmt sind, gemäß der Verordnung (EG) 1013/2006") enthalten:
1.
Person, die die Verbringung veranlasst,
2.
Importeur/Empfänger,
3.
tatsächliche Menge,
4.
tatsächliches Datum der Verbringung,
5.
Transportunternehmen,
6.
Abfallerzeuger,
7.
Verwertungsanlage,
8.
Verwertungsverfahren (oder Beseitigungsverfahren bei den in Art. 3 Abs. 4 genannten Abfälle),
9.
übliche Bezeichnung der Abfälle,
10.
Abfallidentifizierung (einschlägige Codes),
11.
betroffene Staaten,
12.
Erklärung der die Verbringung veranlassenden Person,
13.
Unterschrift des Empfängers bei Entgegennahme der Abfälle,
14.
Eingang bei der Verwertungsanlage oder beim Labor.
Die in Artikel 18 Abs. 1 VO (EG) 1013/2006 genannten Informationen über Verbringungen, auf die sich § 12 Abs. 5 Satz 1 AbfVerbrG bezieht, ergeben sich damit aus dem Anhang-VII-Dokument. Zwar nimmt § 12 Abs. 5 Satz 1 AbfVerbrG nicht auf das Anhang-VII-Dokument als Ganzes Bezug, sondern spricht - wie Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 - nur von „Informationen“. Die Vorschrift verbietet es der Behörde aber nicht, sämtliche oder nahezu sämtliche Informationen aus dem Dokument anzufordern, was ein umfassendes Bild über die beabsichtigte Verbringung der Abfälle bietet. Eine Beschränkung auf lediglich einzelne Informationen lässt sich der Norm nicht entnehmen. Dann aber spricht nichts dagegen, etwa aus Gründen der Praktikabilität, das gesamte Anhang-VII-Dokument anzufordern, auch wenn dieses in dem von der Behörde bestimmten Zeitpunkt noch nicht vollständig ist. Hinzu kommt, dass - worauf der Antragsgegner zutreffend hingewiesen hat - der 15. Erwägungsgrund zur VO (EG) 1013/2006 davon spricht, dass bei Verbringungen von zur Verwertung bestimmten Abfällen, die in den Anhängen III, IIIA oder IIIB aufgeführt sind, bestimmte „Informationen“ mitzuführen sind. Die Verordnung unterscheidet damit entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht streng zwischen dem Anhang-VII-Dokument einerseits und den darin enthaltenen Informationen andererseits.
2. Die Antragstellerin rügt, der angegriffene Beschluss und der angefochtene Bescheid seien mit dem einschlägigen Unionsrecht nicht vereinbar. Das Verwaltungsgericht verkenne Voraussetzungen und Inhalt zulässiger präventiver Maßnahmen im Bereich der nicht notifizierungspflichtigen Verbringungen. Es erlaube damit dem Antragsgegner der Sache nach die Einführung eines dritten Kontrollverfahrens - in Gestalt eines Anzeigeverfahrens - neben den in Art. 4 ff. VO (EG) 1013/2006 geregelten Kontrollverfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung und dem in Art. 18 der Verordnung geregelten Verfahren der allgemeinen Informationspflichten, welches eine behördliche Vorabkontrolle gerade nicht vorsehe. Da die Kontrollverfahren und ihre jeweiligen Anwendungsbereiche in der VO (EG) 1013/2006 abschließend geregelt seien, ließen sie sich ebenso wenig durch Verwaltungsakt erweitern wie im nationalen Recht die Genehmigungs- und Anzeigepflichten des Immissionsschutz- oder Baurechts. Zwar sei ein präventives Einschreiten gegen eine illegale Verbringung nicht per se unzulässig, wenn diese Verbringung nach dem in Art. 18 VO (EG) 1013/2006 geregelten Verfahren durchgeführt werde. Die Behörde dürfe eine Verbringung vor ihrem Beginn unterbinden oder andere Maßnahmen der Gefahrenabwehr ergreifen, wenn sie tatsachenbasierte Anhaltspunkte dafür habe, dass bei einer konkret bevorstehenden Abfallverbringung im Sinne eines grenzüberschreitenden Abfalltransports eine Missachtung rechtlicher Anforderungen drohe. Darum gehe es hier aber nicht. Der Antragsgegner habe gerade keine Anhaltspunkte dafür, dass sie, die Antragstellerin, die Durchführung illegaler Abfallverbringungen beabsichtige. Die angegriffene Verfügung diene vielmehr dazu, eine Ermittlung entsprechender Tatsachen erst zu ermöglichen, indem der Antragsgegner in die Lage versetzt werde, die Anzeige einer Verbringung zum Anlass weiterer Kontrollmaßnahmen zu nehmen. Aus bestimmten Vorgängen in der Vergangenheit könne der Antragsgegner keinen erhöhten Kontrollbedarf begründen. Er behaupte nicht, Anhaltspunkte für konkret drohende Rechtsverletzungen zu haben. Schon wegen der Schwierigkeiten, die mit der Einstufung von Abfällen nach dem System der Grünen Liste verbunden seien, dürfte es kein im Bereich der Abfallwirtschaft tätiges Unternehmen geben, bei dem nicht mit Fehlern bei der Verfahrenszuordnung gerechnet werden müsse. Es gehe nicht um die Frage, ob der Antragsgegner die von ihm angeführten Vorgänge überhaupt zum Anlass nehmen könnte, verschärfte Kontrollmaßnahmen gegenüber der Antragstellerin vorzusehen, etwa in Form einer erhöhten Frequenz von Betriebskontrollen. Soweit das Verwaltungsgericht ausführe, dass sowohl Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 als auch § 12 Abs. 5 AbfVerbrG den zuständigen Behörden zum Zwecke der Kontrolle die Möglichkeit einräume, die in Art. 18 Abs. 1 VO (EG) 1013/2006 genannten Informationen anzufordern, vermenge es die Prüfungsmaßstäbe nach nationalem Recht und Unionsrecht in bedenklicher Weise. Beide Normen unterschieden sich dadurch, dass § 12 Abs. 5 Satz 2 AbfVerbrG der Behörde eine ausdrückliche Befugnis zur Festlegung des Zeitpunkts einräume, in dem die Informationen zu übermitteln seien, während Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 eine solche Regelung nicht enthalte und zum Zeitpunkt der Informationsübermittlung keine Aussage treffe. Allein eine unionsrechtliche Regelung wäre aus normhierarchischen Gründen geeignet, die Zweiteilung der abfallverbringungsrechtlichen Kontrollverfahren, die der Verordnung als zentrale Systementscheidung zugrunde liege, zu durchbrechen. Zu Unrecht hebe das Verwaltungsgericht darauf ab, dass die durch Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 und § 12 Abs. 5 Satz 2 AbfVerbrG gewährten Befugnisse vom Wortlaut her nicht auf eine repressive Kontrolle beschränkt seien. Der Wortlaut des Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 ermächtige - umgekehrt - auch nicht zu einer Anforderung vor Beginn der Verbringung. Im Hinblick auf die Unergiebigkeit des Wortlauts hätte das Verwaltungsgericht die Systematik, den Sinn und Zweck sowie die Entstehungsgeschichte der Regelung in den Blick nehmen müssen. Außer Betracht geblieben sei die schon in der gewählten Rechtsform einer unmittelbar an alle Mitgliedsstaaten geltenden Verordnung zum Ausdruck kommende Absicht des Unionsgesetzgebers, eine Vollharmonisierung des Abfallverbringungsrechts zu schaffen, die einer Modifikation gerade der in der Verordnung geregelten Verfahren prinzipiell entgegenstehe. Außer Betracht bleibe ferner, dass das Verfahren nach Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 in bewusstem Gegensatz zu dem in Art. 4 der Verordnung geregelten Notifizierungsverfahren stehe. Es beinhalte eine gezielte Privilegierung bestimmter Abfallverbringungen, die nach der Wertung des Unionsgesetzgebers immer dann eingreifen solle, wenn die Abfälle zur Verwertung verbracht würden und in die sog. Grüne Liste (Anhänge III, IIIA und IIIIB der VO (EG) 1013/2006) einzustufen seien, weil von diesen Abfällen nach der zugrundeliegenden gesetzgeberischen Wertung im Hinblick auf die stofflichen Eigenschaften und die bestehenden Verwertungsmöglichkeiten nur ein geringfügiges Gefährdungspotenzial ausgehe. Die Zielsetzung des Unionsgesetzgebers, das Maß an Überwachung und Kontrolle bei den unter Art. 18 VO (EG) 1013/2006 fallenden Verbringungen auf ein Mindestmaß zu reduzieren, würde in Frage gestellt, wenn die mitgliedsstaatlichen Behörden die Befugnis hätten, das dort geregelte Verfahren um weitere Verfahrensschritte zu ergänzen und es so dem Notifizierungsverfahren anzunähern. Ferner bleibe unberücksichtigt, dass die Zweiteilung der Kontrollverfahren der völkerrechtlichen Vorgabe im Beschluss C(2001)107 endg. des OECD-Rates diene, der das „Grüne Kontrollverfahren“ in der Weise charakterisiere, dass auf die diesem Verfahren unterliegenden grenzüberschreitenden Abfallverbringungen „alle normalerweise bei Handelsgeschäften bestehende Kontrollen angewendet“ werden. Im Handelsverkehr mit Nicht-Abfällen bestehe jedoch im Allgemeinen keine Pflicht, den grenzüberschreitenden Transport im Voraus anzuzeigen. Vor diesem Hintergrund könnten die pauschalen Erwägungen des Verwaltungsgerichts, dass ein präventives Einschreiten dem Willen des Gesetzgebers entspreche, bei begründetem Verdacht einer illegalen Verbringung die Mitgliedsstaaten nicht auf repressives Handeln verweisen zu müssen, und dass eine enge Auslegung der den Mitgliedsstaaten in Art 18 VO (EG) 1013/2006 eingeräumten Kontrollbefugnis weder einem effektiven Umweltschutz noch dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip gerecht würde, nicht durchgreifen. Zwar möge sich aus dem 1. Erwägungsgrund zur VO (EG) 1013/2006 ergeben, dass ein gesetzgeberischer Wille zum Umweltschutz bestanden habe. Es stehe hier jedoch kein Sachverhalt im Raum, bei dem ein begründeter Verdacht einer illegalen Verbringung bestehe. Ein gesetzgeberischer Wille, eine Vorabkontrolle zu ermöglichen, sei nicht erkennbar. Auf die Grundsätze des effektiven Umweltschutzes lasse sich das vom Verwaltungsgericht postulierte Ergebnis nicht stützen. Unabhängig davon, ob das Vorsorgeprinzip hier überhaupt berührt sei, werde dieses vom EuGH in erster Linie in den Fällen herangezogen, in denen wissenschaftliche Erkenntnisse im Hinblick auf das Bestehen und den etwaigen Umfang von Risiken für die Umwelt oder die menschliche Gesundheit vorliegen. Auch wenn man davon ausgehe, dass das Vorsorgeprinzip weitergehe, sei zu berücksichtigen, dass dieses Prinzip und das Gebot eines hohen Schutzniveaus sich in erster Linie an die EU-Organe richteten, die bei der Umsetzung dieser Grundsätze über einen weiten Ermessensspielraum verfügten und insbesondere verpflichtet seien, eine Abwägung mit gegenläufigen Belangen vorzunehmen. Die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, für Abfallverbringungen im Regelfall eine Notifizierung und die Zustimmung der Behörden aller betroffenen Staaten zu verlangen, bei bestimmten Abfallverbringungen mit niedrigem Gefährdungspotenzial aber von einer behördlichen Vorabkontrolle abzusehen und die Erfüllung lediglich allgemeiner Informationspflichten zu verlangen, sei in Ausübung dieses Ermessensspielraums getroffen worden. Dies sei von Gerichten und Behörden zu respektieren. Auch Art. 193 AEUV, der die Mitgliedsstaaten dazu ermächtige, in dem dort vorgesehenen Rahmen verstärkte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, könne zur Rechtfertigung des angegriffenen Bescheides nicht herangezogen werden.
Dieser Argumentation vermag der Senat nicht zu folgen.
Rechtsgrundlage für die streitige Anordnung ist § 12 Abs. 5 AbfVerbrG. Nach Satz 1 dieser Bestimmung können die zuständigen Behörden zum Zwecke der Kontrolle und Durchsetzung die in Artikel 18 Abs. 1 der VO (EG) 1013/2006 genannten Informationen über Verbringungen anfordern, die von Artikel 18, auch in Verbindung mit Artikel 37 Abs. 3, Artikel 38 Abs. 1, Artikel 40 Abs. 3, Artikel 42 Abs. 1, Artikel 44 Abs. 1, Artikel 45 oder Artikel 46 Abs. 1, der VO (EG) 1013/2006 erfasst werden. Satz 2 dieser Regelung bestimmt, dass die Person, die die Verbringung veranlasst, der Empfänger und der Betreiber der Anlage, die die Abfälle erhält, der zuständigen Behörde auf Anforderung zu Zeitpunkten, die von der Behörde festgelegt sind, die in Satz 1 genannten Informationen zu übermitteln haben. Mit diesen Regelungen hat der Bundesgesetzgeber dem Artikel 18 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1013/2006 entsprechendes nationales Recht für die Zwecke der Kontrolle und Durchsetzung geschaffen (vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 27. April 2007, BR-Drs. 277/07, S. 40). Nach Art 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 können die Mitgliedstaaten zum Zwecke der Kontrolle, Durchsetzung, Planung und statistischen Erhebung nach nationalem Recht die in Absatz 1 genannten Informationen über Verbringungen anfordern, die von diesem Artikel erfasst werden. für die Zwecke der Planung und statistischen Erhebung hat der Bundesgesetzgeber die Anforderung der Informationen nicht für erforderlich gehalten (vgl. den Gesetzentwurf, a.a.O.). Die in § 12 Abs. 5 Satz 2 AbfVerbrG getroffene Regelung, die es den zuständigen Behörden erlaubt, zu dem von ihr festgelegten Zeitpunkten Informationen anzufordern, ist mit Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 vereinbar. Die unionsrechtliche Bestimmung verbietet es den Mitgliedsstaaten nicht, im Einzelfall bereits vor Durchführung der Abfallverbringung zum Zwecke der Kontrolle und Durchsetzung der unionsrechtlichen Bestimmungen Informationen von den handelnden Personen anzufordern. Dem entsprechend ist § 12 Abs. 5 Satz 2 AbfVerbrG auch nicht in dem von der Antragstellerin verstandenen Sinne einschränkend auszulegen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf verwiesen, dass sich eine solche Beschränkung nicht aus dem Wortlaut des Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 ergibt. Auch eine am Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte der Verordnung orientierte Auslegung führt nicht zu der von der Antragstellerin für richtig gehaltenen Beschränkung der behördlichen Befugnisse. Ihr mag darin beizupflichten sein, dass es den Mitgliedsstaaten aufgrund der Systematik und des Willens des Unionsgesetzgebers verwehrt ist, für nicht nach Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 ff. VO (EG) 1013/2006 notifizierungs- und zustimmungspflichtige Abfallverbringungen - sei es durch eine Rechtsvorschrift oder eine Verwaltungspraxis - ein Anzeigeverfahren einzuführen, das eine dem Notifizierungs- und Zustimmungsverfahren angenäherte generelle Vorabkontrolle der Verbringung von „grün gelisteten“ Abfällen (Abfälle nach den Anhängen III, IIIA und IIIB der Verordnung) ermöglicht. Dies geschieht mit der hier angegriffenen Verfügung des Antragsgegners aber nicht. Vielmehr liegt der Anordnung ein konkreter, im Verhalten der Antragstellerin begründeter Anlass zugrunde. Die Antragstellerin hat - unstreitig - innerhalb eines kurzen Zeitraums in drei Fällen versucht, unter Art. 3 Abs. 1 (VO) 1013/2006 EG fallende Abfälle ohne die erforderliche Notifizierung und Zustimmung der zuständigen Behörden nach Polen zu verbringen. Nach den nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts transportierte die Antragstellerin
- am 17. Juli 2019 geschredderte und zerkleinerte Abfallfraktionen in einer Menge von 23,68 t, die als „sonstige Abfälle“ (einschließlich Materialmischungen) aus der mechanischen Behandlung von Abfällen stammten, mit Ausnahme derjenigen, die unter 19 12 11 fallen und dem – EAK – Code 19 12 12 - eingestuft wurden, zu einer Anlage im polnischen G.,
- am 8. August 2019 die Menge von 22,7 t eines aus 2 Lagen bestehenden Abfallgemisches, wobei die untere Lage aus zerkleinerten Siedlungsabfällen (Holz, Gasfraktionen, Gummi, Kunststoffverpackungen, Pappe, Papier, Metalle, Textilien usw.) und die obere Lage aus zerkleinerten Kunststoffabfällen gebildet wurden, zu einer Anlage im polnischen W.,
- am 9. August 2019 eine ebenfalls aus 2 Lagen bestehende Abfallladung von 18,8 t bei welcher zerkleinerte Siedlungsabfälle (Gemisch von Holz, Gasfraktionen, Gummi, Kunststoffverpackungen, Pappe, Papier, Metalle, Textilien usw.) durch eine Schicht zerkleinerter Kunststoffabfälle überdeckt wurden, zu einer Anlage im polnischen H.
Die genannten Abfälle wurden nach Art. 18 VO (EG) 1013/2006 als grün gelistet verbracht. Bei Sichtung der jeweiligen Abfallladung durch polnische Kontrollorgane stellte sich jedoch heraus, dass es sich nicht - wie angegeben - um notifizierungsfreie „Feste Kunststoffabfälle“ (Basel-Code B3010) und „Kunststoff und Gummi“ (EAK-Code 19 12 04) handelte, sondern um Abfallgemische, die dem Notifizierungsverfahren und der vorherigen Zustimmung unterlegen hätten.
Dem kann die Antragstellerin nicht entgegenhalten, es lägen keine Anhaltspunkte für konkrete Rechtsverletzungen vor und schon wegen der Schwierigkeiten, die mit der Einstufung von Abfällen nach dem System der Grünen Liste verbunden seien, dürfte es kein im Bereich der Abfallwirtschaft tätiges Unternehmen geben, bei dem nicht mit Fehlern bei der Verfahrenszuordnung gerechnet werden müsse. Aus den vom Antragsgegner getroffenen Feststellungen ergeben sich hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass zumindest in zwei Fällen versucht wurde, das Notifizierungs- und Zustimmungsverfahren für Abfallgemische zu umgehen. Bei den Transporten am 8. und 9. August 2019 wurden die notifizierungspflichtigen Abfallgemische durch eine Lage nicht notifizierungspflichtiger Kunststoffabfälle überdeckt. Die untere Abfallbehörde ist in ihrer Bewertung vom 21. August 2019 (Bl. 44 des Verwaltungsvorgangs) von einer gewollten Materialverschleierung/-überdeckung ausgegangen. Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass es dem Willen des Unionsgesetzgebers nicht widerspricht, eine solche Umgehung des Notifizierungs- und Zustimmungsverfahrens zu verhindern. Die vom Antragsgegner im konkreten Einzelfall vorgenommene Anforderung von Informationen über beabsichtigte Abfallverbringungen dient gerade der Einhaltung der Verfahrensbestimmungen der VO (EG) 1013/2006 über notifizierungs- und zustimmungspflichtige Abfallverbringungen. Der Antragsgegner muss sich nicht auf andere Kontrollmaßnahmen, etwa in Form von Betriebsprüfungen, verweisen lassen. Dies wären nicht in gleicher Weise geeignet, die ordnungsgemäße Verbringung von Abfällen durch die Antragsgegnerin zu kontrollieren, insbesondere zu verhindern, dass - wie bereits geschehen - notifizierungspflichtige Abfälle illegal verbracht werden, indem sie in den LKWs durch Abfälle der Grünen Liste überdeckt werden.
Auch der Umstand, dass der Unionsgesetzgeber in Art. 50 VO (EG) 1013/2006 u.a. Regelungen über die Kontrolle von Verbringungen geschaffen hat, steht einer einzelfallbezogenen Anforderung von Informationen nach § 18 Abs. 1 der Verordnung zum Zwecke der Kontrolle nicht entgegen. Nach Art. 50 Abs. 2 der Verordnung sehen die Mitgliedstaaten im Zuge der Maßnahmen zur Durchsetzung dieser Verordnung unter anderem Kontrollen von Anlagen und Unternehmen gemäß Artikel 13 der Richtlinie 2006/12/EG und die stichprobenartige Kontrolle von Verbringungen von Abfällen oder der damit verbundenen Verwertung oder Beseitigung vor. Gemäß Art. 50 Abs. 3 der Verordnung kann die Kontrolle von Verbringungen insbesondere (a) am Herkunftsort mit dem Erzeuger, Besitzer oder Notifizierenden, (b) am Bestimmungsort mit dem Empfänger oder der Anlage, (c) an den Außengrenzen der Gemeinschaft und/oder (d) während der Verbringung innerhalb der Gemeinschaft vorgenommen werden. Nach Art. 50 Abs. 4 der Verordnung umfassen die Kontrollen von Verbringungen die Einsichtnahme in Unterlagen, Identitätsprüfungen und gegebenenfalls die Kontrolle der Beschaffenheit der Abfälle. Art. 18 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006 ergänzt diese Kontrollbefugnisse dahingehend, dass u.a. „zum Zwecke der Kontrolle“ die in Abs. 1 genannten Informationen über Verbringungen angefordert werde können. Da die in Art. 50 Abs. 2 bis 4 VO (EG) 1013/2006 genannten Maßnahmen bei „grün gelisteten“ Abfällen nicht flächendeckend vorgenommen werden können und nach dem von der Antragstellerin beschrieben Willen des Unionsgesetzgebers auch nicht flächendeckend vorgenommen werden sollen, entspricht es gerade dem Sinn und Zweck der Verordnung, möglichst zielgerichtet die in Art. 50 der Verordnung geforderten (stichprobenartigen) Kontrollen durchführen zu können. Dem entspricht es, dass die Behörde, wenn sie aufgrund bereits versuchter illegaler Abfallverbringungen durch ein bestimmtes Unternehmen begründete Anhaltspunkte für einen erneuten Verstoß gegen Regelungen der VO (EG) 1013/2006 hat, Informationen darüber erhält, wann das betreffende Unternehmen erneut grenzüberschreitende Abfallverbringungen durchführen wird, um ggf. vor der Verbringung in das Ausland Kontrollen durchführen und eine Rücknahme von Abfällen nach Art. 24 VO (EG) 1013/2006 vermeiden zu können.
3. Die Antragstellerin wendet schließlich ein, selbst wenn man davon ausginge, dass die Begründung einer Anzeigepflicht durch behördliche Anordnung nicht bereits an dem abschließenden Charakter der Verfahrensregelungen der VO (EG) 1013/2006 scheitern, wäre die hier getroffene Anordnung unverhältnismäßig, weil sie für unbestimmte Zeit gelten solle. Die vom Antragsgegner zugrunde gelegten Anlassfälle rechtfertigten jedenfalls nicht die Annahme, dass bei der Antragstellerin für alle Zukunft ein erhöhtes Risiko bestehe, dass die Anforderungen des Abfallverbringungsrechts nicht eingehalten werden. Auch damit vermag die Antragstellerin nicht durchzudringen.
Zwar kann es - im Rahmen des der Behörde eingeräumten Ermessens - geboten sein, die in einem Verwaltungsakt dem Adressaten auferlegte Belastung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zu befristen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Belastung für den Betroffenen schwer wiegt. Da aber einerseits die vom Antragsgegner geforderte Übersendung des Anhang-VII-Dokuments keine erhebliche Belastung für die Antragstellerin mit sich bringt und die Anordnung nur grenzüberschreitende Abfallverbringungen aus der Anlage der Fa. H. GmbH betrifft, andererseits jedoch nicht absehbar ist, ob sich die Antragstellerin künftig auch ohne die Anordnung an die Vorschriften der VO (EU) 1013/2006 halten wird, erscheint eine Befristung nicht geboten.
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Der Senat schließt sich der Bemessung des Streitwerts durch die Vorinstanz an.
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 Abs. 5 AbfVerbrG
§ 12 Abs. 5 Satz 2 AbfVerbrG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 12 Abs. 4 Nr. 2 und 3 AbfVerbrG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AbfVerbrG
§ 12 Abs. 5 Satz 1 AbfVerbrG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 18 Abs. 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 2 der VO
Art. 24 Abs. 2 der VO
Art. 2 Nr. 35 VO
Art. 24 der VO
Art. 18 Abs. 1 der VO
Art. 18 Abs. 3 VO
Art. 18 Abs. 1 VO
Art. 3 Abs. 2 und 4 VO
Art. 18 VO
Art. 18 der VO
Artikel 18 Abs. 1 VO
Art. 4 ff. VO
Art 18 VO
Art. 193 AEUV
Artikel 18 Abs. 1 der VO
Artikel 46 Abs. 1, der VO
Artikel 18 Abs. 3 VO
Art 18 Abs. 3 VO
Art. 50 VO
Art. 50 Abs. 2 bis 4 VO
Art. 24 VO

Zitierte Entscheidungen: 35 VO (EG) 1013/20
3 VO 1013/20
3 VO (EG) 1013/20
1 VO (EG) 1013/20
4 VO (EG) 1013/20
18 VO (EG) 1013/20
50 VO (EG) 1013/20
24 VO (EG) 1013/20