Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-04-03, Aktenzeichen 3 A 6/02

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 05.06.2001 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 05.12.2001 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Förderung der Qualifizierung Nichtsesshafter mit Mitteln des Landes und des Europäischen Sozialfonds im Jahr 2001 neu zu entscheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festzusetzenden Kostenerstattungsbetrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, Mitglied des Diakonischen Werkes der evangelisch-lutherischen Landeskirche Hannover und darüber Mitglied der Landesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtsverbände Niedersachsen, betreibt seit Jahren eine Einrichtung zur Qualifizierung Nichtsesshafter und Langzeitarbeitsloser sowie anderer Personen, denen u.a. stationäre oder ambulante Hilfe wegen besonderer Lebensverhältnisse mit sozialen Schwierigkeiten nach § 72 BSHG gewährt wird. Sie ist seit dem 01.01.1995 aus den Diakonischen Heimen in A. e.V. ausgegliedert worden. Die Klägerin hält verschiedene Ausbildungs- und Arbeitsplätze in den Bereichen Gärtnerei, Montage und Verpackung, Maschinen- und Vorrichtungsbau, Maurerei, Klempnerei, Malerei, Tischlerei und Elektrowerkstatt bereit, die der persönlichen und fachlichen Qualifikation mit dem Ziel dienen, dem geförderten Personenkreis eine Eingliederungschance in den Arbeitsmarkt zu geben. Ursprünglich erfolgte die Kostenübernahme für die gesamte gewährte Hilfe einschließlich der Qualifizierungsmaßnahmen durch die Sozialhilfeträger nach den Vorschriften des § 72 BSHG bzw. im Bereich der Jugendförderung nach dem KJHG. Seit 1991 erfolgte die Förderung der Qualifikation auf tariflich bezahlten Arbeitsplätzen im Rahmen von Zuwendungen zur Projektförderung(Anteilsfinanzierung) mit Hilfe des Programms zur Förderung der Qualifizierung Nichtsesshafter aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds (ESF-Mittel) und des Landes Niedersachsen. Die Richtlinien, aufgrund derer die Förderung ursprünglich gewährt wurde, liefen zum Jahresende 1999 aus (Rd.Erl. d. MS v. 03.07.1992, Nds. MBl. S. 1241, zul. geändert durch Rd.Erl. v. 28.10.1997, Nds. MBl. 1998, S. 3).
Für das Jahr 2000 lehnte das beklagte Amt zunächst die Auszahlung von Abschlägen aufgrund der gestellten Förderanträge unter Hinweis darauf ab, dass das Vorliegen der Fördervoraussetzungen nicht nachgewiesen sei, wobei die Zuordnung der Einnahmen zu dem Projekt und die hierbei angewandten Gesichtspunkte, der Produktivitätsfaktor der in den Qualifizierungsmaßnahmen beschäftigten Personen, die Ermittlung der Projektausgaben sowie die Zuordnung dieser Einnahmen und Ausgaben zu den einzelnen Betriebsbereichen umstritten waren.
Im Rahmen eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens schlossen die Klägerin und die Diakonischen Heime A. e.V. mit dem Beklagten am 11.04.2000 einen Vergleich (Az. 3 B 66/00), in dem sich der Beklagte verpflichtete, die Abschläge für die ersten beiden Quartale des Jahres 2000 auszuzahlen und die Klägerin sich verpflichtete, noch offene Fragen zu beantworten. Daraufhin fand am 26.05.2000 ein Gespräch zwischen Vertretern der Parteien statt, in dem die Einrichtungen erläuterten, dass die Zuordnung der Verbrauchskosten und indirekten Kosten im Verwendungsnachweis für 1999 nach dem Anteil der ESF-Mitarbeiter im Verhältnis zu den an der Wertschöpfung der GmbH insgesamt beteiligten Vollkräften ermittelt worden sei. Anhand der entsprechenden Quote von 24,38 % errechne sich bei identischer Produktivität aller Mitarbeiter ein auf die ESF-Teilnehmer entfallender Anteil von 1.140.000,00 EUR. Im Verwendungsnachweis sei wegen der geringeren Produktivität der ESF-Mitarbeiter aber nur ein Anteil von 506.000,00 EUR, d.h. von 44,38 % ausgewiesen. Mit Bescheid vom 22.09.2000 bewilligte der Beklagte für das Jahr 2000 eine Zuwendung von 2.832.480,00 DM für die Klägerin.
Nachdem der Niedersächsische Landesrechnungshof zum 06.12.2000 einen Prüfbericht über die Prüfung der Qualifizierung von Nichtsesshaften mit Mitteln des Landes und des Europäischen Sozialfonds an das NLZSA gesandt und hierbei die bisherige Handhabung der Förderung der Klägerin durch das NLZSA bemängelt hatte, verweigerte der Beklagte auf die im September 2000 für das Jahr 2001 gestellten Förderanträge zunächst die Förderung mit der Begründung, es sei der bestimmungsgemäße Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung der Mittel nicht gesichert. Dies ergebe sich aus den unbeantworteten Fragen im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung für die Jahre 1998 und 1999. Daraufhin beantragte die Klägerin bei der erkennenden Kammer den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Mit Beschluss vom 02.05.2001 – Az. 3 B 81/01 – verpflichtete das Gericht das beklagte Amt, einen Abschlag für das erste Quartal gegen Sicherheitsleistung auszuzahlen (Höhe 708.120,00 DM).
Mit im vorliegenden Verfahren streitigen Bescheid vom 05.06.2001 gewährte der Beklagte für die Qualifizierungsmaßnahmen der Klägerin grundsätzlich die Projektförderung, und zwar einen Betrag bis zur Höhe von 2.673.840,00 DM für 70 Arbeitsplätze.
Diesem Bewilligungsbescheid wurde der Entwurf der Förderrichtlinien nach dem Stand vom 22.03.2001 beigefügt, der mit Runderlass vom 18.06.2001 veröffentlicht (Nds. MBl. S. 581) und mit Rückwirkung zum 01.01.2000 in Kraft gesetzt wurde. Bei den zuwendungsfähigen Personalkosten wurde die Zuwendung um 158.640,00 DM gegenüber dem Finanzplan vermindert. Der Zuwendungsbescheid enthält die Bestimmung, dass Teilnehmer grundsätzlich nur befristet auf ein Jahr gefördert werden können, wobei eine Verlängerung dieser Beschäftigungszeit um höchstens ein Jahr zulässig ist, wobei innerhalb dieses zweiten Jahres jedoch ein Praktikum von mindestens zwei Monaten bis zu sechs Monaten zu integrieren ist. Zur Vermeidung von Härten können danach die Personen übergangsweise bis längstens zum 31.08.2001 beschäftigt werden. Im Übrigen weist der Bescheid darauf hin, dass für die Bewilligung die allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) gelten, entsprechend auch die Bestimmungen dahingehend, dass keine höhere Vergütung an das Ausbildungspersonal zuwendungsfähig ist als nach dem BAT Bund/Land. Außerdem enthält der Bescheid neben weiteren Regelungen folgende Nebenbestimmung:
„... aus den vergangenen Verwendungsnachweisen war rechnerisch nicht nachvollziehbar, welche Ausgaben und Einnahmen auf den jeweiligen ESF-Arbeitsplätzen in den von ihnen genannten Produktionsbereichen im Einzelnen getätigt worden sind.
Auf der Grundlage der von mir geförderten 70 ESF-Plätze bitte ich bis 31.07.2001 folgende Angaben hereinzureichen:
In Ihrer dem Antrag beigefügten Projektbeschreibung werden sieben Produktionsbereiche genannt, in denen die ESF-Teilnehmer produktiv mitwirken. Bitte stellen Sie für jeden Produktionsbereich detailliert dar
die Anzahl der dort tätigen ESF-Teilnehmer
das dort beschäftigte Ausbildungspersonal mit Stellenanteil und der entsprechenden Vergütungsgruppe.
In Ihrem Antrag weisen Sie Einnahmen in Höhe von 1.174.483,00 DM aus. Ich bitte rechnerisch nachvollziehbar für die einzelnen Produktionsbereiche sowie insgesamt darzulegen, wie diese Einnahmen ermittelt wurden.“
Gegen den Bewilligungsbescheid legte die Kläger Widerspruch ein, zu deren Begründung sie Folgendes geltend machte:
Der Beklagte sei bei der Bewilligung von einer falschen Rechtsgrundlage ausgegangen. Bei Beantragung der Zuwendung und Planung und Durchführung des Projektes habe aufgrund der Gewährung des vorläufigen Maßnahmebeginns ein Vertrauenstatbestand dahingehend bestanden, dass die in den vergangenen Jahren angewandte Praxis und Rechtsgrundlage fortgesetzt würde. Die Anwendung der Richtlinie vom 18.06.2001 und die Begrenzung der Förderung für die Teilnehmer der Vorjahre auf den Zeitraum bis längstens 31.08.2001 verstoße gegen das in Art. 20 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützte Rückwirkungsverbot. Damit sei die Befristung der Maßnahme rechtswidrig. Schließlich sei die Auflage in den Bescheiden, die Zahl der ESF-Teilnehmer, das beschäftigte Ausbildungspersonal mit Stellenanteil und der entsprechenden Vergütungsgruppe und die jeweiligen diesem Personal und Teilnehmern zuzuordnenden projektbezogenen Einnahmen und Ausgaben nach Produktionsbereichen getrennt aufzulisten, rechtswidrig, weil in den Betrieben keine produktionsbereichsbezogene Betriebsdatenerfassung installiert sei, die Teilnehmer und das eingesetzte Anleitungspersonal nach der tatsächlichen Nachfrage in den unterschiedlichen Arbeitsbereichen eingesetzt würden und damit jegliche Grundlagen für eine produktionsbereichsbezogene Ergebnisrechnung fehlten.
Mit Schreiben vom 04.10.2001 führte der Beklagte daraufhin aus, die Klägerin und die Diakonischen Heime hätten ihre Auskunftspflicht nicht in angemessenem Rahmen erfüllt. Aus diesem Grunde werde der Widerruf der Bewilligungsbescheide erwogen. Die Bewilligungsbescheide seien am 05.06.2001 aufgrund des Beschlusses des erkennenden Gerichts vom 02.05.2001 – 3 B 81/01 - erlassen worden, obwohl noch nicht alle Fragen abschließend geklärt worden seien. Diese klärungsbedürftigen Tatsachen seien als Nebenbestimmung in den Bescheid aufgenommen worden, wobei insbesondere die für jeden Produktionsbereich beschäftigten ESF-Teilnehmer anzugeben seien, ebenso das beschäftigte Ausbildungspersonal mit Stellenanteil und der entsprechenden Vergütungsgruppe sowie die in dem Antrag ausgewiesenen Einnahmen, welche rechnerisch nachvollziehbar für die einzelnen Produktionsbereiche sowie insgesamt darzulegen seien. Auch sei die Produktivitätsquote der Qualifizierungsmitarbeiter, die mit 25 % als zu niedrig angesehen werde, noch näher zu erläutern.
Mit Schreiben vom 05.10.2001 reichten die Diakonischen Heime und Betriebe geänderte, an die neuen Richtlinien nach ihren Angaben angepasste Anträge für das Jahr 2001 ein, wobei sie gegenüber den ursprünglichen Anträgen die beantragte Fördersumme wegen Wegfall des Eigenanteils jeweils um 20 % erhöhten, die im ursprünglichen Antrag angegebenen, von dem Beklagten teilweise beanstandeten Kosten für Ausbildungspersonal aber auf die in den Bescheiden bewilligten Beträge reduzierten. Mit Schreiben vom 16.10.2001 teilte der Beklagte daraufhin mit, dass es geänderter Anträge nicht bedürfe, da zum einen beabsichtigt sei, die Bescheide vom 05.06.2001 zu widerrufen und zum anderen der Antrag die tatsächlichen Angaben und nicht die der Richtlinie angepassten Angaben zu enthalten habe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 05.12.2001 wies der Beklagte den Widerspruch zurück, vertiefte die Gründe des angefochtenen Bescheides und erklärte zu dem korrigierten Antrag vom 05.10.2001, dass die neuen Richtlinien zwar keinen sog. „Eigenanteil“ des Trägers mehr vorsähen, die Höhe der maximal zu bewilligenden Zuwendungen jedoch auch weiterhin durch die Höhe der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel begrenzt sei. Da diese trotz Entfallens des alten Eigenanteils nicht erhöht worden seien, könne die Bewilligungsbehörde dem Projektträger weiterhin lediglich maximal den um 20 % verringerten Bemessungsbetrag bewilligen. Die abweichenden Angaben in dem neuen Antrag seien nicht nachvollziehbar, insbesondere gelte dies hinsichtlich der Verringerung der Eigenmittel um über 400.000,00 DM und der Reduzierung der Einnahmen in Höhe von über 466.000,00 DM. Aus diesem Grunde könne keine höhere Zuwendung bewilligt werden als bereits mit Bescheid vom 05.06.2001 gewährt worden sei.
Daraufhin erhob die Klägerin am 07.01.2001 die vorliegende Klage, mit der sie die Aufhebung des Bescheides vom 05.06.2001 i.d.F. der Widerspruchsbescheide vom 05.12.2001 begehrt sowie die Verpflichtung des Beklagten, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Zur Begründung macht sie geltend, dass die in den Bescheiden enthaltenen Kürzungen gegenüber den eigentlich kalkulierten Aufwendungen weder den Richtlinien noch der nach Außerkrafttreten der früheren Richtlinien fortgesetzten Praxis noch dem Antrag der Kläger entsprochen hätten. Für das Jahr 2001 sei noch die bei Antragstellung und bei der Zustimmung zum vorläufigen Maßnahmebeginn geltende Rechtslage aus Gründen des entstandenen Vertrauensschutzes anzuwenden. Der dem Beklagten bei der Gewährung der Zuwendung grundsätzlich zustehende Ermessensspielraum sei nämlich eingeschränkt. Dies folge daraus, dass es sich bei dem Qualifizierungsprojekt nicht um ein üblicherweise durch Subventionen finanziertes Projekt handele, sondern um eine Maßnahme, für welche der Einrichtungsträger einen Anspruch auf Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 1 und 2 BSHG i.V.m. § 72 BSHG und der DV zu § 72 BSHG habe. Diese Finanzierung sei ursprünglich über das BSHG erfolgt. Der Übergang auf die Förderung nach dem ESF-Modell sei auf Initiative des Beklagten entstanden, könne aber nicht dazu führen, dass die personellen und sächlichen Mittel für die Durchführung der qualifizierenden Einrichtungen fortfielen, weil die Kläger durch die weitergehende Förderung, wie sie die Förderung für das Jahr 2000 dokumentiere, davon abgehalten worden seien, an den Beklagten Angebote zum Abschluss von Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG zu machen. Den Klägern stehe darum ein qualifizierter Vertrauensschutz zur Seite, da die Kläger eine Rechtsposition im Sinne des § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG innehatten und lediglich auf Initiative des Landes eine Änderung der Finanzierung durch die Subventionierung mit ESF-Mitteln erfolgt sei.
Die in den angefochtenen Bescheiden erfolgte zeitliche Einschränkung der geförderten Maßnahmen sei unter Berücksichtigung dieser aus dem Bundessozialhilfegesetz herzuleitenden Ansprüche nicht gerechtfertigt. Ursprünglich seien die Fördermaßnahmen zeitlich nicht beschränkt gewesen. Es gebe auch keine sachliche Rechtfertigung für die zeitliche Befristung der Förderung. In § 72 BSHG sei die Erfolgsaussicht der Hilfe nicht ausdrücklich geregelt. Zwar müsse eine gewisse Aussicht auf Erfolg bestehen. Bei der Besonderheit der Hilfebedürftigen, also z.B. langjährig Wohnungslosen, Landstreichern, Haftentlassenen und Suchtkranken, könne aber nicht von einer sicheren, insbesondere nicht von einer zeitlich genau zu terminierenden Erfolgsaussicht ausgegangen werden. Das Ziel der Maßnahme bei diesen Personen sei nicht die tatsächliche Wiedereingliederung in ein normales Leben, sondern die Stabilisierung und Verbesserung der Fähigkeiten zur Eingliederung. Es gebe eine deutliche Wechselwirkung zwischen den Qualifikationsmaßnahmen und dem Arbeitseinsatz einerseits und der Bereitschaft der Qualifikanten andererseits, abstinent zu leben, nicht wieder straffällig zu werden, nicht wieder „auf die Walze zu gehen“ und der Fähigkeit, die Schuldenproblematik in den Griff zu bekommen. Die zeitliche Befristung sei darum unter Berücksichtigung der Regelung des § 72 BSHG nicht gerechtfertigt.
Schließlich bestehe keine sachliche Rechtfertigung für die Anforderung von Auskünften und Unterlagen, die in den angefochtenen Bescheiden verlangt worden seien. Die Klägerin habe in der Vergangenheit mehrfach erläutert und nachgewiesen, dass sie eine integrierte Qualifizierung der ESF-Teilnehmer in ihrem gesamten Produktionsbereich betreibe, in dem neben den ESF-Teilnehmern normale Beschäftigte, Auszubildende, Arbeitnehmer mit nach § 19 BSHG geförderten Arbeitsplätzen und Stammmitarbeiter zusammenarbeiteten. Sie habe z.B. mit Schreiben vom 28.01.2000 die Zuordnung der Ausbilder zu den einzelnen Einsatzbereichen und den geplanten Einsatz der ESF-Teilnehmer in den verschiedenen Produktionszweigen erläutert. Es sei nicht so, dass ein bestimmter Ausbilder mit seiner gesamten Arbeitskraft ausschließlich mit der Ausbildung der ESF-Mitarbeiter beschäftigt sei. Vielmehr würden mehrere Ausbilder jeweils zeitweise für die Qualifizierung der ESF-Kräfte eingesetzt. Den gesamten Anteil an Arbeitskraft bei den Ausbildungsplätzen habe sie in der Anlage zum eingereichten Finanzplan mitgeteilt. Die Kosten der Qualifizierungsmaßnahme seien von den Klägern so kalkuliert, dass im Vordergrund der Gedanke stehe, die Teilnehmer mindestens zur Hälfte durch eine mehr theoretische Qualifizierung mit dem Ziel einer berufsbezogenen Ausbildung und Fortbildung und einer Weiterentwicklung der persönlichen Fähigkeiten zu fördern und lediglich zur anderen knappen Hälfte die Teilnehmer im praktischen Ablauf von Produktionsprozessen in Betrieben der Kläger einzusetzen. Dies entspreche auch den Förderrichtlinien. Bis 1999 einschließlich seien sich die Parteien darüber einig gewesen, dass deswegen die Produktivität der Qualifikanten mit 25 % gegenüber der Produktivität eines normalen Arbeitnehmers zu bewerten gewesen sei. Schwierigkeiten seien durch den Bericht des Landesrechnungshofes vom 06.12.2000 aufgetreten. Die Kläger hätten daraufhin die erfahrene und international tätige und anerkannte Wirtschaftsprüfungsgesellschaft BDO gebeten, durch Auswertung der dieser in vollem Umfang zugänglich gemachten Unterlagen der Betriebe zu ermitteln, wie hoch tatsächlich die Produktivität der Qualifikanten ist. Das Ergebnis sei, dass die Produktivität im praktischen Arbeitseinsatz etwa bei 23 % liege. Es sei andererseits auch versucht worden, die Produktivität dadurch zu ermitteln, dass die Wertschöpfung der Qualifikanten im ESF-Programm ermittelt worden sei. Auch damit hätten die Kläger die BDO beauftragt. Das Gutachten habe eine Wertschöpfung im ESF-Programm von 4,3 ergeben. Danach liege die Ermittlung fiktiver Einnahmen im Finanzplan aufgrund einer Produktivität mit 25 % wesentlich zu hoch. Im Übrigen sei eine Zuordnung der Qualifikationsmaßnahmen zu den einzelnen Produktionsbereichen nicht möglich, da die Qualifikationsmaßnahmen durch den gesamten Betrieb und die Betriebsabläufe der Kläger geleistet würden. Wie viele Qualifikanten konkret mit wie vielen Stunden in genau welchem Produktionsbereich eingesetzt würden und welchen Umfang sie innerhalb dieses Produktionsbereiches an Qualifikationspotential abriefen, hänge von den individuellen Gegebenheiten ab, so dass die Zahlen der in Anspruch genommenen Qualifikationsstunden schwankten. Es gebe zwar auf prospektiver Ebene gewisse Vorplanungen der Kläger, die dann aber der tatsächlichen Nachfrage angepasst würden. Von der Einrichtung würden Quartalsberichte erstellt, in denen die tatsächlich erbrachten theoretischen und praktischen Qualifikationsleistungen festgehalten würden. Durch diese Quartalsberichte werde jeweils dokumentiert, dass die Einrichtungen in den einzelnen Betriebszweigen Qualifikationsleistungen erbringen, für die nach den Bescheiden Fördermittel gezahlt würden. Die Beantwortung weitergehender Fragen und die Vorlage weitergehender Unterlagen sei deswegen weder möglich noch sachdienlich, so dass die genannten Auflagen rechtswidrig seien. Sie würden bedeuten, dass die Aufwendungen, Kosten und Einnahmen aller Teilbereiche ermittelt werden müssten. Die Maßnahme gebe für dahingehende umfassende Fragen keinen rechtfertigenden Anlass. Im Übrigen ergebe sich eine Ermessensbindung auf Zuwendung, weil die Vorgehensweise des Beklagten die Kläger veranlasst habe, nicht den Antrag auf alternative Kostendeckung über § 93 Abs. 2 BSHG in den Vordergrund zu stellen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Abänderung seines Bescheides vom 05.06.2001 und des Widerspruchsbescheides vom 05.12.2001 zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die ergangenen Bewilligungsbescheide basierten auf den §§ 23 und 44 der Niedersächsischen Landeshaushaltsordnung sowie dem Richtlinienentwurf mit dem Stand vom 22.03.2001, welcher identisch ist mit der Richtlinie gemäß dem Runderlass des MFAS vom 18.06.2001. Bei der Förderung handele es sich um freiwillige soziale Leistungen in der Form von Zuwendungen gemäß den §§ 23 und 44 der Nds. LHO. Die Kläger hätten darum nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Handhabung im Rahmen der Zuwendungsvoraussetzungen. Die Anwendung der Richtlinie verstoße nicht gegen das Rückwirkungsverbot, da die ursprünglichen Richtlinien, wie bekannt gewesen sei, zum Ende des Jahres 1999 außer Kraft getreten seien (Nr. 7 der ursprünglichen Richtlinie). Ab dem Jahr 2000 habe daher nur noch die geänderte Richtlinie, d.h. der jeweilige Richtlinienentwurf der Bewilligungspraxis zugrunde gelegt werden können. Dieser Richtlinienentwurf sei den Klägern bekannt gewesen und der Entwurf sei auch unter der Beteiligung der Verbände hinreichend erörtert worden. Deswegen bestehe auch kein Vertrauensschutz bei der Maßnahmebefristung und übergangsweisen Befristung bis zum 31.08.2001 für die von Ziff. 2.3 der Richtlinie betroffenen Teilnehmer. Die Maßnahmen nach § 72 BSHG seien damit nicht befristet, sondern nur die freiwillige Förderung aus Mitteln des ESF und des Landes Niedersachsen. Auch die den Bewilligungsbescheiden beigefügten Nebenbestimmungen entsprächen dem Zuwendungsrecht. Gemäß Nr. 3.2 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO müsse ein Zuwendungsantrag die zur Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung erforderlichen Angaben enthalten. Diese Angaben seien auf Verlangen durch geeignete Unterlagen zu belegen. Erst wenn sich in den Anträgen auf Fördermittel sowie in den späteren Verwendungsnachweisen die ausgewiesenen Einnahmen und Ausgaben nachvollziehbar aus den Produktions- bzw. den Dienstleistungsbereichen transparent herleiten ließen, könne z.B. auch die Frage des Produktivitätsfaktors anhand der Höhe der einzusetzenden Einnahmen und der entsprechenden Nachweise geprüft werden. Eine Vereinbarung mit dem Sozialministerium über einen Produktivitätsfaktor in Höhe von 25 % liege nicht vor. Den Ausführungen zu § 93 BSHG sei im vorliegenden Rechtsstreit keine Bedeutung beizumessen, da Streitgegenstand allein die Zuwendungsbescheide seien. Streitig sei nicht die eigentliche Maßnahme, wie z.B. die stationäre Betreuung nach § 72 BSHG, sondern ausschließlich die über das Zuwendungsrecht geregelte freiwillige „Qualifizierung von Nichtsesshaften aus Mitteln des ESF und des Landes Niedersachsen“. Die Klägerin habe nicht nachvollziehbar belegt, wie sie zu den im Finanzplan ausgewiesenen Ausgaben für das Projekt und zu den Einnahmen gelange, d.h. wie diese rechnerisch ermittelt würden. Der Produktivitätsfaktor der ESF-Mitarbeiter sei im Vergleich zu sonstigen Beschäftigten mit 25 % nicht nachvollziehbar und liege unter entsprechenden von anderen geförderten Einrichtungen angenommenen Produktivitätsfaktoren.
Die niedersächsische Ministerin für Frauen, Arbeit und Soziales habe auf eine kleine Anfrage hierzu ausgeführt:
„Soweit es dem Projektträger aufgrund des integrierten Qualifizierungsansatzes nicht möglich ist, seiner Auskunftspflicht nachzukommen, ist dieser Ansatz zu beanstanden, denn der Träger ist verpflichtet, seinen Betrieb so zu gliedern, dass eine Transparenz für den Zuwendungsgeber gegeben ist.“
Der Beklagte hat mit Bescheid vom 19.12.2001 und Widerspruchsbescheid vom 17.06.2002 die weitere Förderung im Jahr 2002 mit der Begründung abgelehnt, dass die Klägerin die notwendigen geforderten Auskünfte und Unterlagen nicht vorgelegt habe. Diese Bescheide sind Gegenstand es Klageverfahrens mit dem Az. 3 A 180/02. Schließlich klagt die Klägerin unter dem Az. 3 A 236/03 gegen das beklagte Land auf Abgabe einer Willenserklärung dahingehend, eine Leistungs- und Prüfungsvereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG für eine teilstationäre Einrichtung zur Qualifizierung von Personen in besonderen Lebenslagen abzugeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien wird auf die Niederschrift vom 03.04.2003, die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die beigezogenen Akten 3 A 236/03, 3 A 180/02 und 3 A 179/02 sowie die beigezogenen Akten 3 B 81/01, 3 B 66/00, 3 B 197/01 und 3 A 166/01 Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Mit den angefochtenen Bescheiden hat das beklagte Amt den Zuwendungsantrag der Klägerin teilweise abgelehnt. Soweit diese Ablehnung rechtswidrig ist und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt, weil die Behörde das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft angewandt hat, spricht das Gericht die Verpflichtung aus, die Klägerin unter Beachtung seiner Rechtsauffassung erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 1, 2 i.V.m. § 114 Satz 1 VwGO).
Hierfür besteht weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin auf Klärung der Frage, ob neben den nach dem 31.08.2001 weiter beschäftigten ESF-Mitarbeitern auch für die längerfristig beschäftigten Teilnehmer Zuwendungen zu gewähren sind.
Rechtsgrundlage für die bewilligte Zuwendung und die angefochtenen Bescheide sind im vorliegenden Fall die §§ 23 und 24 der Niedersächsischen Landeshaushaltsordnung (LHO) i.V.m. den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung der Qualifizierung von Nichtsesshaften mit Mitteln des Landes und des Europäischen Sozialfonds vom 18.06.2001 (Nds. MBl. S. 581), aus denen sich zwar kein subjektives Recht auf Förderung, aber ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Handhabung, insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes ergibt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 29.06.1998 – 11 L 4882/95 -, B. d. Kammer v. 12.07.2001 – 3 B 197/01- und v. 02.05.2001 – 3 B 81/01 -). Der Beklagte hat den Zuwendungsbescheid rechtmäßig auf das Haushaltsrecht i.V.m. den dazu ergangenen Förderungsrichtlinien i.d.F. des Erlasses vom 18.06.2001 gestützt. Die Anwendung der mit Runderlass vom 18.06.2001 veröffentlichten und rückwirkend zum 01.01.2000 gültigen Zuwendungsrichtlinien verstößt nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Rückwirkungsverbot. Ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand der Förderpraxis, wie sie bis zum Jahre 1999 aufgrund der ursprünglichen Richtlinien vom 03.07.1992 (Nds. MBl. S. 1241, zul. geändert durch Erl. v. 28.10.1997, Nds. MBl. S. 3) stattgefunden hat, bestand nicht. Aus Nr. 7 der ursprünglichen Richtlinien ergab sich bereits, dass diese Ende des Jahres 1999 außer Kraft getreten waren. Ab dem Jahre 2000 konnten danach ohnehin nur noch die geänderten Richtlinien, d.h. die jeweiligen Richtlinienentwürfe der Bewilligungspraxis zugrunde gelegt werden, wobei die Befugnis des Richtliniengebers, seine Verwaltungspraxis zu ändern, nur durch den verfassungsrechtlich verbürgten Vertrauensschutz begrenzt ist (vgl. OVG Lüneburg, B. v. 13.08.2001 – 12 MA 2751/01 -, BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 – BVerwG 3 C 6.95 -, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 102, S. 18 ff.). Der Klägerin waren die neuen Richtlinien bzw. die Richtlinienentwürfe bereits vor Beantragung der streitigen Zuwendungen bekannt. Sie hat mit der Antragsschrift in dem Verfahren 3 B 66/00 am 28.03.2000 bereits den Richtlinienentwurf mit Stand vom 6. März 2000 eingereicht, in dem unter Ziff. 2.2 bestimmt ist, dass die Teilnehmerinnen und Teilnehmer in auf ein Jahr befristete sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse zu übernehmen sind. Eine Verlängerung dieser Beschäftigungszeit oder eine erneute Beschäftigung war nach diesem damaligen Richtlinienentwurf nicht zulässig. Bei der Zustimmung des beklagten Amtes zum vorläufigen Maßnahmebeginn am 22.12.2000 war eine Ausfertigung des Entwurfes der Richtlinie i.d.F. vom 28.11.2000 zur Kenntnis beigefügt, in dem es unter Ziff. 2.2 heißt, dass die Teilnehmer in auf ein Jahr befristete sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse zu übernehmen sind und dann in Abänderung des ursprünglichen Entwurfes geregelt ist, dass eine Verlängerung dieser Beschäftigungszeit um höchstens ein Jahr zulässig ist, wobei innerhalb des zweiten Jahres ein Praktikum von mindestens zwei Monaten bis zu sechs Monaten zu integrieren ist. Auch die Bestimmung über Art, Umfang und Höhe der Zuwendung war aus diesen übersandten Richtlinienentwurf ersichtlich. Nach der Übersendung hätte die Klägerin durch Rückfrage bei dem Beklagten zudem klären können, in welcher Form die Berechnung der zuwendungsfähigen Ausgaben im Antrag erfolgen musste. Die Zuwendungsbescheide sind deswegen nicht insoweit rechtswidrig, als in ihnen die Dauer der geförderten Arbeitsverhältnisse beschränkt ist und ausnahmsweise lediglich eine Verlängerung bis zum 31.08.2001 für Personen vorsieht, die bereits im Jahr 2000 an der Maßnahme teilgenommen haben (vgl. im Einzelnen das Urteil des Gerichts vom gleichen Tage in dem den Parteien bekannten Verfahren 3 A 4/02).
Der Bescheid ist auch nicht rechtswidrig, soweit in ihm die Bemessungsgrenze und die Höchstförderung auf die Höhe der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel begrenzt worden ist. Der Beklagte hat in seinem Widerspruchsbescheid zutreffend darauf hingewiesen, dass zwar nach den neuen Förderrichtlinien von den Projektteilnehmern nicht mehr grundsätzlich ein Eigenanteil von 20 % zu tragen ist. Wegen der Nichterhöhung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel kann aber nicht beanstandet werden, dass weiterhin maximal eine Zuwendung in Höhe der um 20 % verringerten Bemessungsgrenze bewilligt wird. Auch aus den Förderungsrichtlinien folgt kein Anspruch des Projektträgers auf Förderung in einer bestimmten Höhe. Diese haben lediglich ermessensbindende Wirkung, wobei die Höhe der Zuwendung unter dem Vorbehalt entsprechend zur Verfügung stehender Haushaltsmittel steht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.04.2001 – 1 S 245/00 -, in NVwZ 2001, 1428 ff.; BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 – 3 C 6.95 –, in NVwZ 1998, S. 273 ff.).
Die angefochtenen Bescheide sind aber rechtswidrig, soweit in ihnen die „beanstandeten“ Kosten für Ausbildungspersonal von dem Zuwendungsbetrag abgesetzt worden sind. Diese Absetzung entspricht nicht den allgemeinen Nebenbestimmungen zur Projektförderung – ANBest-P – und den Zuwendungsrichtlinien. Zwar werden nach Ziff. 1.3 der ANBest-P Personalkosten als zuwendungsfähige Ausgaben nur bis zur Höhe der Durchschnittssätze anerkannt, die das Land bei der Veranschlagung von Personalausgaben im Haushalt zugrunde legen kann. In den angefochtenen Bescheiden erfolgte die Absetzung der danach nach Auffassung der Behörde nicht zuwendungsfähigen Personalkosten aber nicht von den zuwendungsfähigen Ausgaben, sondern von dem im Wege der Anteilsfinanzierung unter Zugrundelegung der in den Richtlinien festgelegten Bemessungsgrenze ermittelten Zuwendungsbetrag selbst. Diese Bemessungsgrenze lag für Personalkosten des Ausbildungspersonals bei 6,00 DM pro Stunde, während sowohl die in dem ursprünglichen Antrag angegebenen Personalkosten für Ausbildungspersonal pro Stunde mit 10,00 DM bzw. in dem geänderten Antrag angegebenen Ausbildungskosten mit 8,74 DM diese Bemessungsgrenze um mehr als 20 % übersteigen, so dass sich die unterschiedliche Höhe der Vergütung auf die höchstmögliche Förderung nicht auswirken kann. Dies wird die Behörde bei der Neubescheidung der Klägerin zu berücksichtigen haben.
Die angefochtenen Bescheide sind auch rechtswidrig und aufzuheben, soweit sie die im Tatbestand zitierten Nebenbestimmungen enthalten, da in diesen von der Klägerin Angaben verlangt werden, die nach den Zuwendungsrichtlinien nicht erforderlich sind, den Vertrauensschutzgrundsatz und den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verletzen und rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen an staatliches Handeln nicht genügen.
Die Kammer hat bereits in dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren – 3 B 81/01 – in seinem Beschluss vom 02.05.2001 darauf hingewiesen, dass die Behörde bei einer Änderung der Förderpraxis die gesetzlichen Grenzen, namentlich des Verwaltungsverfahrensrechts, zu beachten hat. Die Behörde muss danach auch unterhalb der Schwelle einer förmlichen Zusage gravierende Vertrauenstatbestände bei ihrer Entscheidung in Rechnung stellen (BVerwG, E v. 17.06.1994 – 3 B 79.93 -, zitiert nach Juris). Eine Änderung der bisherigen Bewilligungspraxis muss daher auf sachgerechten Erwägungen beruhen, denen kein schutzwürdiges Vertrauen auf Weitergewährung der Zuwendung in unveränderter Höhe entgegensteht (Nds. OVG, E v. 29.06.1998 – 11 L 4882/95 – m.w.N.). Hier hat die Behörde nicht nur über viele Jahre, ohne dass insoweit eine Änderung in den Förderungsrichtlinien stattgefunden hat, das integrative Qualifizierungsprogramm der Klägerin gefördert, nach Abgabe entsprechender Erklärungen im September 2002 wiederum den Bewilligungsbescheid für die Förderung im Jahr 2000 erteilt und am 22.12.2000 die Zustimmung zum vorläufigen Maßnahmebeginn für die Maßnahme im Jahre 2001 ausgesprochen, sondern auch mit dem streitgegenständlichen Zuwendungsbescheid die Förderung des Projektes bei der Klägerin dem Grunde nach weiterhin gewährt. Die Kammer hat in dem angeführten Beschluss bereits ausgeführt, dass nach dem Runderlass des MF vom 29.10.1985 (Nds. MBl., S. 2001) eine Zustimmung zum vorläufigen Maßnahmebeginn nur erteilt werden kann, wenn der Antrag auf Förderung nach den Angaben des Antragstellers und den vorliegenden Unterlagen schlüssig ist. Bei der Schlüssigkeitsprüfung darf sich danach kein Anhaltspunkt ergeben, der einer Förderung im konkreten Einzelfall entgegenstünde. Erst recht dürfen sich bei der endgültigen Bewilligung der Zuwendung derartige Anhaltspunkte nicht ergeben. Die Behörde hätte darum, wenn sie der Auffassung ist, dass die Klägerin die Fördervoraussetzungen in ihrem Antrag mit anliegendem Finanzplan nicht schlüssig dargelegt hat, die Bewilligung der Zuwendung verweigern müssen, anstatt mit Hilfe von Nebenbestimmungen unter Fristsetzung die Klägerin zur Angabe der ihrer Meinung nach zur Schlüssigkeit erforderlichen weiteren Tatsachen aufzufordern.
Die in diesen Auflagen geforderten weiteren Angaben sind zudem zum großen Teil weder zur Prüfung der Förderungsfähigkeit des Projektes erforderlich noch können sie unter den Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und der Selbstbildung der Verwaltung von der Klägerin verlangt werden. Nach der Auflage soll die Klägerin für jeden Produktionsbereich ihres in zahlreiche Produktionsbereiche gegliederten Betriebes die Anzahl der dort tätigen ESF-Teilnehmer und das dort beschäftige Ausbildungspersonal mit Stellenanteil und der entsprechenden Vergütungsgruppe darstellen. Die Berechtigung dieser Forderung lässt sich nicht dem auszugsweise dem Gericht vorliegenden Prüfbericht des Landesrechnungshofes vom 06.12.2000 entnehmen. Vielmehr heißt es in diesem Bericht unter Teilziffer 51: „Die Ausgaben für das Ausbildungspersonal und die für an die Teilnehmer gezahlten Entgelte sind in Listen mit entsprechenden Detailangaben nachvollziehbar erfasst“.
Diese Listen sind mit einer auch nach Auffassung des Gerichts nachvollziehbaren Erfassung der Kosten für das Ausbildungspersonal und die Entgelte den streitigen Förderanträgen beigefügt. Die Kosten für das Ausbildungspersonal und die Entgelte an die Projektteilnehmer machen ca. 80 % der Gesamtausgaben aus, auf die Zuwendungen nach der Bemessungsgrenze gewährt werden können. In dem Gerichtstermin vom 11.04.2000 in dem Verfahren 3 B 66/00, in dem die Parteien einen Vergleich über die Förderung für das Jahr 2000 geschlossen haben, sind laut Protokoll die Parteien zum einen darüber übereingekommen, dass die Angabe, in welchen Bereichen der GmbH die ESF-Mitarbeiter tatsächlich eingesetzt werden, im Zuwendungsantrag nicht benötigt wird, aber im Verwendungsnachweis enthalten sein muss. Unter Berücksichtigung dieser Vereinbarung, der jahrelangen Übung und der zitierten Feststellung im Prüfbericht des Landesrechnungshofes sind unter Vertrauensschutzgesichtspunkten und im Hinblick auf den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung keine ermessensgerechten Gesichtspunkte erkennbar, aus denen heraus die angefochtene Auflage, im Zuwendungsantrag für die verschiedenen Produktionsbereiche detailliert die Zahl der jeweils tätigen ESF-Teilnehmer und weitergehende Detailangaben zu dem beschäftigten Ausbildungspersonal von der Klägerin zu fordern, gerechtfertigt sein könnte. Auch die Erörterung in der mündlichen Verhandlung hat nicht ergeben, dass die dem Zuwendungsantrag beigefügte Auflistung des beschäftigten Ausbildungspersonals mit Stellenanteil und den entsprechenden Vergütungsgruppen nicht detailliert genug ist bzw. aus welchen Gründen heraus die Behörde weitergehende Angaben verlangt, nachdem die Klägerin in ihrem geänderten Zuwendungsantrag erklärt hat, dass sie, wenn in ihrem Bereich das Personal auch ggf. in einem über der staatlichen Vergütungsregelung liegenden Tarif bezahlt wird, hierfür eine Förderung im Rahmen staatlicher Zuwendung für das Jahr 2001 nicht beansprucht. Wenn berücksichtigt wird, dass ein Verstoß gegen das Besserstellungsverbot bei der tatsächlichen Vergütung nicht zu einer Ablehnung oder Rückforderung einer Zuwendung insgesamt führt, sondern nur dazu, dass lediglich der Differenzbetrag zwischen der staatlichen Vergütungsregelung und der tatsächlich höheren Vergütung als nicht zuwendungsfähig behandelt wird, ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen eine noch detailliertere Aufschlüsselung der Personalkosten und des Personaleinsatzes erfolgen soll.
Auch die weiteren Nebenbestimmungen, wonach für jeden einzelnen Produktionsbereich von der Klägerin nachvollziehbar dargelegt werden soll, wie die insgesamt in dem Finanzplan angegebenen Einnahmen ermittelt wurden und ebenfalls nachvollziehbar angegeben werden soll, welche Ausgaben auf den jeweiligen ESF-Arbeitsplätzen in den von der Klägerin genannten Produktionsbereichen im Einzelnen getätigt worden sind, sind wegen Verstoßes gegen den Vertrauensschutzgrundsatz und das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot ermessensfehlerhaft. Dabei ist Folgendes zu berücksichtigen: Nach den allgemeinen Bestimmungen des Haushaltsrechts über Zuwendungen und den Förderrichtlinien werden Zuwendungen nur zur Erfüllung eines im Zuwendungsbescheid bestimmten Zweckes verwendet. Außerdem sind alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Einnahmen für alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben einzusetzen. Weder die Landeshaushaltsordnung selbst noch die Verwaltungsvorschriften zu § 44 Landeshaushaltsverordnung noch die allgemeinen Nebenbestimmungen zur Projektförderung oder die angewandten Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung der Qualifizierung von Nichtsesshaften mit Mitteln des Landes und des Europäischen Sozialfonds enthalten allerdings eine genaue Definition dessen, was zuwendungsfähige Ausgaben bzw. Einnahmen sind. In erster Linie sind dies hier die Entgelte der Teilnehmer und die Vergütung des für das Projekt beschäftigten Ausbildungspersonals. Schwierigkeiten ergeben sich danach für die bis zu einer Bemessungsgrenze von 2,71 EUR (5,30 DM pro Stunde) nach den Richtlinien zuwendungsfähige Sachkosten und indirekten Kosten. In dem nach den Antragsformularen von der Klägerin ausgefüllten Finanzplan sind diese aufgeteilt in nicht abschreibungsfähige Verbrauchsgüter für die Maßnahmen sowie in Abschreibungen Miete und Leasing für Ausstattungsgegenstände und in indirekte Kosten, wie anteilige Bezüge der Geschäftsführer pp. und sonstige Verwaltungskosten, wie Büromaterial, Dokumentationsmaterial u.Ä.. Wie diese Ausgaben jeweils zu ermitteln sind, ist den genannten Bestimmungen nicht zu entnehmen. Es ist z.B. nicht ausdrücklich geregelt, dass die Zuwendungen bei Zuwendungsempfängern, die nach den Regeln der kaufmännischen Buchführung verfahren, also nach Kosten kalkulieren, wie die Klägerin, auf Kostenbasis nachgewiesen werden (vgl. hierzu OVG Lüneburg, E v. 18.10.1995 – 13 L 2184/95 -, zitiert nach Juris – NVwZ-RR 1997, 97 f.). Mangels einer entsprechenden gesetzlichen Festlegung bzw. Festlegung in den Verwaltungsvorschriften, was jeweils als Ausgaben eines Zuwendungsprojektes anzusehen sind, ist es darum im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Zuwendungsgebers zulässig, wenn dieser ohne Denk- und Ermessensfehler festlegt, wie die Ausgaben des Zuwendungsempfängers zu ermitteln sind. Der Beklagte ist dabei allerdings an den Gleichheitssatz gebunden, d.h. er ist verpflichtet, die Klägerin insoweit nicht anders zu behandeln als andere Zuwendungsempfänger und er darf auch nicht in ermessensfehlerhafter Weise von den von ihm selbst aufgestellten Regeln für die Berechnung der zuwendungsfähigen Ausgaben abweichen, wenn dies rechtlich nicht geboten ist und nicht – z.B. aufgrund von Beanstandungen des Landesrechnungshofes – nachvollziehbar und erfüllbar von ihm aufgezeigt wird, welche Änderungen gegenüber der früheren Praxis aufgrund dieser Beanstandungen vorzunehmen sind (vgl. zu der Änderung der Zuwendungspraxis aufgrund von Beanstandungen des Landesrechnungshofes OVG Lüneburg, E v. 18.10.1995 – 13 L 2184/95 -, a.a.O.). Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Forderung der Behörde, die genannten Sachkosten und indirekten Kosten des Projekts jeweils anteilig nach Betriebsbereichen der Klägerin aufzugliedern, mit Vertrauensschutzgesichtspunkten und dem Grundsatz der Ermessensbindung der Verwaltung nicht vereinbar und auch nicht sachgerecht. Denn das von der Klägerin in einem differenzierten Betrieb durchgeführte integrative Qualifizierungsprogramm ist als solches über Jahre von dem Zuwendungsgeber gefördert worden, wobei Einigkeit darüber bestand, dass ein solches Qualifizierungsprogramm in besonderer Art und Weise geeignet sein müsste, den fraglichen Personenkreis in der gewünschten Form für den ersten Arbeitsmarkt zu qualifizieren. Hierfür spricht auch die Regelung in den Förderungsrichtlinien, dass als Berufsfelder Metall- und Holz verarbeitende, landschaftspflegerische, Bau- und sonstige handwerkliche Berufe besonders geeignet sind, die sämtlich von der Klägerin angeboten werden. Eine sachliche Rechtfertigung für die Aufschlüsselung der Sachkosten und indirekten Kosten nach einzelnen Betriebsbereichen ist von der Behörde nicht angegeben worden. Weder ist belegt, dass allein mit dieser Aufschlüsselung eine den Zuwendungsrichtlinien entsprechende Ermittlung der insgesamt zuwendungsfähigen Sachkosten und indirekten Kosten erfolgen könnte, noch ist belegt, dass ohne eine solche Aufschlüsselung die für die gesamte Maßnahme einzusetzenden Sachkosten und indirekten Kosten nicht in zutreffender Weise ermittelt werden könnten. Zwar hat der Niedersächsische Landesrechnungshof in seinem Prüfbericht vom 06.12.2000 unter Teilziffern 51 und 52 erklärt, dass die in dem Prüfungszeitraum noch gemeinsam von der Klägerin und den Diakonischen Heimen berechneten Projektausgaben nicht von den Richtlinien gedeckt würden, weil nicht nur projektbezogene Ausgaben berücksichtigt worden seien. In Teilziffer 51 und auch in Teilziffer 52 ist in diesem Bericht allerdings nicht dargelegt, welche Ausgaben, die nicht projektbezogen sind, in den geprüften Verwendungsnachweis eingestellt worden sein sollen. Allerdings ist in dem Prüfbericht des Landesrechnungshofes auch ausgeführt, dass es wegen der Bemessungsgrenze hinsichtlich der abgerechneten Zuwendungen unbeachtlich ist, ob die zuwendungsfähigen Ausgaben oberhalb der Bemessungsgrenze alle projektbezogen sind. Auch ist in dem Prüfbericht nicht angegeben, wie denn die projektbezogenen Ausgaben in den Bereichen Sachkosten und indirekte Kosten korrekterweise zu ermitteln sind. Die Behörde hat weder in dem Vergleich vom 11.04.2000 – 3 B 66/00 – unter Ziff. 4 noch im Nachhinein die Angabe der Klägerin, dass diese Kosten ausgehend davon, dass jedem Mitarbeiter pro Kopf entsprechend dem Anteil der insgesamt beschäftigten Mitarbeiter ein gleicher Anteil an Verbrauchs- und sonstigen Kosten zugeordnet wird, personalbezogen zugeordnet werden, als solche beanstandet. Der Beklagte hat in dem angefochtenen Bescheid und zuvor bei Stellung der Zuwendungsanträge mit den anliegenden Finanzplänen zudem nicht in nachvollziehbarer und bestimmter Weise festgelegt, dass und wie die Sachkosten und indirekten Kosten für das Projekt bei dem integrativen Betrieb der Klägerin in anderer Weise als nach der Personalquote zugeordnet werden können. Ein Hauptposten dieser Sachkosten und indirekten Kosten sind nach dem vorliegenden Finanzplan bei der Klägerin z.B. die Abschreibungen auf Ausstattungsgegenstände nach dem Recht der einzelnen Mitgliedsstaaten. Da nach dem stets gebilligten Konzept der integrativen Förderung offensichtlich einzelne Ausstattungsgegenstände, wie z.B. die Anlagen zur Fertigung von Kühlschläuchen und Komponenten für die Autoindustrie, sowohl zur Ausbildung von ESF-Mitarbeitern als auch von anderen Beschäftigten der Klägerin genutzt werden, ist schwer vorstellbar, dass insoweit eine andere Aufteilung als eine nach der Personalquote erfolgen könnte. Auf diese Zuordnung nach der Personalquote haben sich die Parteien auch im Anschluss an den Vergleich vom 11.04.2000 in dem Gespräch vom 26.05.2000 geeinigt, wie sich aus dem Vermerk vom 29.05.2000 ergibt. Allerdings ist die Klägerin der nach diesem Vermerk getroffenen Vereinbarung, die vorliegenden Unterlagen noch schriftlich zu erläutern, offenbar trotz mehrfacher Aufforderung nicht nachgekommen. Dies wird in Zukunft nachzuholen sein. Auf der Einnahmenseite wird in dem angefochtenen Bescheid ebenfalls nur die genaue Aufschlüsselung und nachvollziehbare Berechnung der Einnahmen verlangt, ohne dass – ggf. in begründeter Abweichung von der bisherigen langjährigen Praxis – von der Behörde vorgegeben wird, in welcher Weise die Einnahmen anders als bisher projektbezogen ermittelt werden sollen. In der Vergangenheit ist übereinstimmend auch insoweit davon ausgegangen worden, dass diese Einnahmen ebenfalls nach der Personalquote ermittelt werden. Hierbei hat die Klägerin allerdings unter Behauptung einer Einigung über einen Produktivitätsfaktor von 0,25, die sich offenbar anhand der Verwaltungsvorgänge der Behörde nicht mehr nachvollziehen lässt, die Einnahmen dem Projekt nicht ebenso wie die Ausgaben allein nach den Kopfzahlen zugeordnet, sondern diesen Kopfzahlen einen Produktivitätsfaktor von 0, 25 zugeordnet. Hierzu ist bei den zahlreichen Gesprächen zwischen den Beteiligten und ebenso in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht eine Stellungnahme der Wirtschaftsprüfer der BDO Unternehmensberatung GmbH vorgelegt worden und erläutert worden, in welcher Art und Weise die Arbeitsproduktivität der ESF-Mitarbeiter ermittelt worden ist, wobei die Wirtschaftsprüfer zu einer Gesamtproduktivität der Mitarbeiter von ca. 23 % gekommen sind. Nach der Wertschöpfungsberechnung, die ebenfalls angestellt wurde, ergibt sich noch ein wesentlich geringerer Anteil, der nach der Wertschöpfungsmethode auf die Teilnehmer entfällt. Die Behörde ist diesen sachverständigen Stellungnahmen nicht in substantiierter Weise entgegengetreten. Allerdings beruht die gutachterliche Feststellung des Produktivitätsfaktors auf der Annahme, dass die ESF-Teilnehmer, da nach den Förderrichtlinien deren theoretische Qualifizierung und Qualifizierung am Arbeitsplatz zusammen mindestens 50 v.H. der Dauer der Beschäftigung betragen müssen, lediglich höchstens zu 50 % für die Produktion zur Verfügung stehen. Dabei erscheint der gutachterliche Ansatz, dass die Qualifizierung am Arbeitsplatz nicht zu produktiven Ergebnissen führen kann, angreifbar. Die Behörde hat aber im Verwaltungsverfahren nicht festgelegt, nach welchen sachgerechten Gesichtspunkten, z.B. welchen gutachterlichen Feststellungen, der Produktivitätsfaktor der ESF-Mitarbeiter festgelegt werden kann. Demgegenüber hat die Klägerin unter Hinweis auf genaue Refa-Untersuchungen an vergleichbaren Arbeitsplätzen in Hannover die Berechtigung des von ihr angewandten Produktivitätsfaktors dargelegt, ohne dass die Behörde dem substantiiert entgegengetreten ist.
Bei der Neubescheidung ist deswegen eine genau nachvollziehbare und erfüllbare Festlegung der Angaben erforderlich, die für die Ermittlung der Einnahmen benötigt werden. Dabei ist angesichts des Prüfberichtes des Niedersächsischen Landesrechnungshofes vom 06.12.2000 Folgendes zu bedenken: In diesem Prüfbericht ist unter Teilziffer 52 darauf hingewiesen, dass sich wegen der Bemessungsgrenze eine Erhöhung der Einnahmen nur dann zuwendungsmindernd auswirken wird, wenn diese Erhöhung so beachtlich ist, dass sie die genau ermittelten zuwendungsfähigen Ausgaben abzüglich der Zuwendung innerhalb der Bemessungsgrenze übersteigen. Nach dem vorgelegten Finanzplan der Klägerin für das streitige Jahr geht diese unter – wie von ihr vorgetragen – Zugrundelegung einer Produktivitätsquote von 25 % von Einnahmen, die dem Projekt zuzurechnen sind, von 708.120,00 DM aus. Nach eben diesem Finanzplan übersteigen aber die kalkulierten Projektausgaben mit einem Betrag von 4.508.109,00 DM die Höchstförderungssumme nach der Bemessungsgrenze von 2.832.480,00 DM um insgesamt 1.675.629,00 DM. In dem den Parteien bekannten Verfahren 3 A 4/02 hat die Behörde darauf hingewiesen, dass mit einer anderen Diakonischen Einrichtung, die ebenfalls eine entsprechende Projektförderung erhält, in einem Gespräch am 06.12.2002 ein Produktivitätsfaktor von 0,5 für die Ermittlung von Einnahmen vereinbart wurde, welcher hinter dem Vorschlag einer AG-Arbeit der Diakonie von 0,3 offenbar zurückblieb, wodurch aber der Diakonischen Einrichtung keinerlei Nachteile entstehen. Angesichts der tatsächlichen Differenz der angegebenen zuwendungsfähigen Ausgaben und der Bemessungsgrenze dürften sich auch im Falle der Klägerin die Einnahmen nur dann zuwendungsmindernd auswirken, wenn der Produktivitätsfaktor beträchtlich höher angenommen wird als mit 25 %.
Im Übrigen hat die Klägerin und haben die mit ihr personell verbundenen Diakonischen Heime A. (vgl. Az. 3 A 5/02) zu den weiteren Beanstandungen in dem Bericht des Landesrechnungshofes bereits im Verwaltungsverfahren und in dem neuen Antrag klarstellend festgestellt, dass der in dem Bericht gerügte Umstand, dass die Einnahmen immer dem Eigenanteil entsprochen hätten, nur auf dem Umstand beruht, dass die Klägerin bzw. die Diakonischen Heime diesen Eigenanteil jeweils mit Einnahmen bzw. privat eingesetzten Mitteln angegeben und eingesetzt haben. Es ist nicht ersichtlich, dass diese nach den Richtlinien fehlerhafte Angabe zu erhöhten Zuwendungen geführt haben könnte. Eine Begründung dafür, aus welchem Grunde der Nachweis der Zurechnung der Einnahmen auf die einzelnen Produktionsbereiche verlangt wird, ist in den angefochtenen Bescheiden nicht gegeben. Gründe für diese abweichend von der langjährigen Praxis geforderte Aufschlüsselung sind nicht ersichtlich, sie ergeben sich auch nicht aus dem Prüfbericht des Niedersächsischen Landesrechnungshofes, wobei zu berücksichtigen ist, dass dieser Prüfbericht Zuwendungen und Verwendungsnachweise zum Gegenstand hatte, die einheitlich für die Klägerin und den Heimbereich der Diakonischen Heime A. e.V. aufgestellt worden waren. Hierzu hat die Klägerin und haben die Diakonischen Heime in dem Vergleich vor dem Gericht vom 11.04.2000 – 3 B 66/00 – erklärt und dementsprechend auch gehandelt, dass zwischenzeitlich getrennte Anträge gestellt worden sind, die auch Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind.
Die weiteren Nebenbestimmungen in dem angefochtenen Bescheid sind von der Klägerin nicht angegriffen worden, sie sind im Übrigen nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere auch für den Ausspruch der Verpflichtung, jederzeit Überprüfungen bzw. eine Evaluierung durch die Europäische Kommission, das Land Niedersachsen oder von diesen beauftragten Stellen zuzulassen bzw. eine Evaluierung durch das Institut für Entwicklungsplanung und Strukturforschung an der Universität Hannover GmbH. Ob die Behörde wegen Verweigerung der Evaluierung durch dieses Institut zum Widerruf des Zuwendungsbescheides berechtigt ist, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Nicht zu beanstanden ist der Widerspruchsbescheid des Beklagten insoweit, als in diesem auf die Differenzen zwischen dem ursprünglich gestellten Antrag vom 28.09.2000 und dem im Widerspruchsverfahren vorgelegten geänderten Antrag vom 05.10.2001 hingewiesen und um Aufschlüsselung der Änderung zwischen den Anträgen gebeten worden ist, die ohne weiteres nur hinsichtlich der verringerten zuwendungsfähigen Personalausgaben und der Erhöhung der beantragten Zuwendungen verständlich sind. Es ist Aufgabe der Klägerin, jeweils auf Anfrage nachvollziehbar darzulegen, wie das in den Finanzplan eingestellte Zahlenwerk errechnet worden ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 i.V.m. § 188 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708, 711 ZPO.
Das Gericht hat die Berufung gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23 und 44 der Nds. LHO
§§ 708, 711 ZPO
§ 72 BSHG
§ 19 BSHG
§ 44 LHO
§ 93 BSHG
§ 167 VwGO
§ 93 Abs. 1 und 2 BSHG
§ 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG
§ 93 Abs. 2 BSHG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 188 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 1428
NVwZ-RR 1997, 97
3 B 66/00
3 B 81/01
3 A 180/02
3 A 236/03
3 A 179/02
3 B 197/01
3 A 166/01 B
11 L 4882/95
12 MA 2751/01
3 C 6.95
3 A 4/02
1 S 245/00
3 B 79.93
13 L 2184/95
3 A 5/02