Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-10-26, Aktenzeichen 7 KS 8/10

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin, die B. Kirchengemeinde C., ist Betreiberin des "G. H. " an der I. -J. -Straße in Cloppenburg. Sie wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 21. Dezember 2009, der den Neubau der Anschlussstelle der Bundesstraße 213 an die Landesstraße 836 (Molberger Straße) im Stadtgebiet von Cloppenburg auf der östlichen Seite in Form einer sog. "Holländischen Rampe" vorsieht.
Nach dem von ihr vorgelegten Vertrag mit der Stadt Cloppenburg, Klägerin des Verfahrens 7 KS 4/10, vom 25. August / 20. November 1992 soll(t)en von der Stadt Cloppenburg für den Friedhof verschiedene Grundstücke eingebracht und an die Kirchengemeinde übereignet werden. Diese Eigentumsübertragung hat bisher nicht stattgefunden; für die Klägerin besteht derzeit offenbar auch kein dingliches Anwartschaftsrecht durch Vormerkung und/oder Anträge auf Eigentumsumschreibung beim Grundbuchamt. Sie betreibt aufgrund des Vertrages aus dem Jahr 1992 aber den Friedhof auch auf der Erweiterungsfläche I; die Erweiterungsfläche II wird derzeit landwirtschaftlich genutzt. Die Pachteinnahmen fließen nach Angaben der Vertreter der Stadt Cloppenburg in der mündlichen Verhandlung der Klägerin zu.
Ziel der Maßnahme ist die Schaffung eines - derzeit nicht bestehenden - Anschlusses der Landesstraße 836 (Molberger Straße) an die Bundesstraße 213. Die B 213 umgeht Cloppenburg in einem nördlichen und westlichen Bogen. Sie hat erhebliche Bedeutung als Sammel- und Verteilerstraße für den aus Cloppenburg und den anliegenden Gemeinden stammenden Verkehr. Die L 836 verbindet die Stadt Cloppenburg u.a. mit der Gemeinde Molbergen und dem nördlichen Emsland. Sie stellt für diese Region die kürzeste Verbindung zur Bundesautobahn A 1 dar. Das Verkehrsaufkommen auf der L 836 wird in der Verkehrsuntersuchung Cloppenburg West vom Mai 1998 (Büro Hinz) mit 5.772 Kfz pro Tag angegeben. Die fehlende Anbindung der L 836 an die B 213 führt derzeit dazu, dass der aus Richtung Molbergen stammende bzw. in diese Richtung strebende Verkehr den Anschluss an die Landes- bzw. Bundesstraße über das Stadtgebiet von Cloppenburg suchen bzw. das untergeordnete Straßennetz nutzen muss.
Dem Planfeststellungsverfahren vorgeschaltet war eine Variantenuntersuchung, bei der im Rahmen einer Projektkonferenz am 12. Mai 1999 insgesamt drei Planungsalternativen erörtert und eine Entscheidung für die - planfestgestellte - Planungsalternative 1 (Anschluss der L 836 an die B 213) getroffen wurde. Das Ergebnis der Projektkonferenz ist in einem Vermerk der Bezirksregierung Weser-Ems vom 23. Februar 2001 niedergelegt.
Mit Schreiben vom 16. August 2006 beantragte die Beigeladene das Planfeststellungsverfahren für das Vorhaben auf der Grundlage der Variante 1 A "Kleeblattlösung", die die Auf- bzw. Abfahrten in Form von zwei schlaufenförmigen Straßenverbindungen vorsieht. Die Planunterlagen wurden in der Zeit vom 2. Oktober 2006 bis zum 2. November 2006 in der Stadt Cloppenburg ausgelegt. Die Einwendungsfrist endete am 16. November 2006.
Am 16. November 2007 führte der Beklagte einen Erörterungstermin durch, in dem Einwände gegen den bisher zugrunde gelegten Flächenbedarf für den Friedhof am "I. -J. -Weg" geltend gemacht wurden. Die vorgesehene Friedhofserweiterungsfläche werde in dieser Größe nicht benötigt, so dass die alternativ erwogene Variante "Holländische Rampen" nicht aus Gründen der Friedhofskapazität habe verworfen werden dürfen. Der Beklagte beauftragte daraufhin den Garten- und Landschaftsarchitekten K. L., M., mit der Erstellung eines Gutachtens über die Auswirkungen der Inanspruchnahme von Friedhofsvorbehaltsflächen durch das Vorhaben. In seinem Gutachten vom 15. April/2. Mai 2008 kritisierte der Sachverständige nicht nachvollziehbare Angaben der Friedhofsverwaltung und der Stadt Cloppenburg sowie eine teilweise bestehende Verweigerungshaltung hinsichtlich von ihm benötigter Daten. Der Gutachter kam zu dem Ergebnis, dass die für die Variante "Holländische Rampe" in Anspruch genommenen Friedhofserweiterungsflächen aus bodenkundlicher Sicht ohnehin nicht für Bestattungszwecke geeignet seien und im Übrigen flächenmäßig auch nicht benötigt würden.
Die Beigeladene und die Planfeststellungsbehörde entschieden sich daraufhin für die Aufgabe des bisher verfolgten" Kleeblatt"-Konzepts. Stattdessen wurde nunmehr die Variante 1 B "Holländische Rampen" favorisiert und mit Schreiben vom 29. April 2009 den nach § 73 Abs. 1 VwVfG zu Beteiligenden die Planänderung mitgeteilt. Gleichzeitig wurde ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme und zu Einwendungen bis zum 20. Mai 2009 gegeben. Eine erneute Auslegung und öffentliche Bekanntmachung der Planunterlagen erfolgte nicht.
Mit Schreiben vom 22. Juni 2009 wandte sich daraufhin die Klägerin gegen die beabsichtigte Planänderung. In ihrem Schreiben bezieht sie sich inhaltlich auf die Stellungnahme der Stadt Cloppenburg vom 12. Juni 2009 und eine - nicht näher bezeichnete - "Eingabe des Herrn N. O., I. -J. -Straße P. ". Der Beklagte setzte daraufhin den Erörterungstermin am 17. September 2009 fort, in dem eine Ausräumung der Einwendungen nicht erreicht werden konnte.
Mit Planfeststellungsbeschluss vom 21. Dezember 2009 stellte der Beklagte das Vorhaben in Form der Variante "Holländische Rampen" fest und wies die hiergegen erhobenen Einwendungen der Klägerin zurück. Zur Begründung verwies er auf seine Ausführungen zu den Einwendungen der Stadt Cloppenburg und zur Variantenuntersuchung.
Die Klägerin hat am 26. Januar 2010 Klage erhoben. Zur Begründung verweist sie auf die von ihr vertretenen Friedhofsbelange und beanstandet das Gutachten des Sachverständigen L. sowie die darauf gestützte Abwägung des Beklagten. Darüber hinaus rügt sie Verfahrensfehler in Folge der Anwendung des § 73 Abs. 8 VwVfG im Zuge der Planänderung. Das planfestgestellte Vorhaben sei nicht identisch mit dem im Jahr 2006 ausgelegten Planvorhaben, wie schon durch die Auflistung der geänderten Deckblätter im Planfeststellungsbeschluss kenntlich werde. Darüber hinaus beruft die Klägerin sich auf Art. 1 des Konkordates zwischen dem Heiligen Stuhle und dem Land Niedersachsen vom 26. Februar 1965, in dem es u.a. in Art. 17 Abs. 2 heiße: "Die Landesbehörden werden nach Maßgabe der Anlage bei Enteignung … auf die kirchlichen Belange Rücksicht nehmen".
Die Klägerin beantragt,
ihr Wiedereinsetzung in die versäumte Klagefrist zu gewähren und
den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 21. Dezember 2009 aufzuheben,
hilfsweise die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses sowie dessen Nichtvollziehbarkeit festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Entgegnung führt er aus, die nach dem Erörterungstermin am 16. November 2007 vorgenommene Planänderung hin zu der Variante "Holländische Rampen" beruhe auf einer privaten Einwendung, die dargelegt habe, dass ein Flächenverlust von ca. 3.000 m² die Entwicklung des Friedhofes langfristig nicht gefährde. Diese Einschätzung sei durch den von ihm beauftragten Gutachter L. bestätigt worden. Im Übrigen wiederholt er seine Ausführungen aus dem Verfahren 7 KS 4/10.
Die Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung den Beklagten unterstützt, einen Antrag jedoch nicht gestellt.
Wegen der Einzelheiten und des weiteren Vorbringens wird auf die Gerichtsakte und den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss sowie die von der Stadt Cloppenburg vorgelegten Unterlagen einschließlich ihres Flächennutzungsplanes und auf die Parallelverfahren 7 KS 4/10 bis 7 KS 7/10 sowie die dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, für die das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO erstinstanzlich zuständig ist, ist zulässig und teilweise begründet.
I. Sie ist zwar verfristet. Der Planfeststellungsbeschluss ist der Klägerin am 23. Dezember 2009 zugestellt worden, so dass die Klagefrist am Montag, den 25. Januar 2010, ablief. Die Klageschrift ist indes erst am 26. Januar 2010 bei dem Oberverwaltungsgericht eingegangen. Der Klägerin ist aber Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 60 VwGO wegen unverschuldeter Fristversäumung zu gewähren. Ihr Prozessbevollmächtigter hat nachgewiesen, dass die Klageschrift von seiner Mitarbeiterin am Donnerstag, den 21. Januar 2010, bei der "CITIPOST" eingeliefert worden ist. Sie hat ihrerseits die Sendung noch am gleichen Tag vor 20.00 Uhr bei der Deutschen Post eingeliefert, so dass die Bearbeitung noch am gleichen Tag gewährleistet war. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes (Urt. v. 21.10.2010 - IX ZB 73/10 -, juris) darf ein Rechtsmittelführer aber grundsätzlich darauf vertrauen, dass im Bundesgebiet werktags aufgegebene Postsendungen am folgenden Werktag ausgeliefert werden. Er kann sich dabei Dritter wie der Deutschen Post oder privater Postdienste bedienen, um eine Klageschrift fristwahrend bei Gericht einzureichen und darf - bei rechtzeitiger Absendung - grundsätzlich auch auf einen fristgerechten Eingang vertrauen, ohne dies bei Gericht telefonisch erfragen oder den Schriftsatz zusätzlich per Telefax übermitteln zu müssen (vgl. BGH, Urt. v. 21.10.2010. aaO). Ausgehend von der - nachgewiesenen - Einlieferung am 21. Januar 2010, hätte die Klageschrift rechtzeitig vor Ablauf der Klagefrist am 25. Januar 2010 bei dem Oberverwaltungsgericht eingehen müssen. Die Absendung am Donnerstag vor dem Fristablauf am darauffolgenden Montag ist daher selbst bei Berücksichtigung der im Januar 2010 herrschenden außergewöhnlichen Witterungsverhältnisse (Schnee und Eis) ausreichend, um die Fristversäumnis als entschuldigt anzusehen.
II. Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 1 VwGO). Sie ist aufgrund der vertraglichen Vereinbarung mit der Stadt Cloppenburg Betreiberin des Friedhofs an der I. -J. -Straße. Zwar werden keine in ihrem Eigentum stehenden Flächen oder Grundstücke, an denen sie ein dingliches Anwartschaftsrecht besitzt, für das Vorhaben in Anspruch genommen. Die Klägerin ist daher nicht enteignungsbetroffen, so dass die Berufung der Klageschrift auf das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhle und dem Land Niedersachsen ohne Grundlage ist. Die Rechtsstellung als Betreiberin des Friedhofes und Inhaberin der sich daraus ergebenden Besitz- und Betriebsrechte ist jedoch ausreichend, ihr eine klagefähige Rechtsposition auch im Hinblick auf die Inanspruchnahme der Friedhofserweiterungsflächen und die damit verbundene künftige Kapazitätsminderung zu vermitteln.
III. Die Klage ist teilweise begründet, so dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses erforderlich ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO iVm § 17 e Abs. 6 FStrG).
1.) Die Klägerin wendet sich mit ihrem Vorbringen allein gegen die Änderung der Planung gegenüber der ausgelegten Variante ("Kleeblatt-" oder "Ohrlösung") und den Übergang zu der planfestgestellten Alternative einer Herstellung des Anschlusses durch sog. "Holländische Rampen", der erstmals die Friedhofserweiterungsflächen für das Vorhaben in Anspruch nimmt, nicht hingegen gegen den Bau des Anschlusses der L 836 an die B 213 überhaupt. Mit ihren - sich nur gegen diese Variante richtenden - Klagegründen ist sie nicht präkludiert. Ihr Schreiben vom 22. Juli 2009 wahrt zwar nicht die vom Beklagten bis zum 20. Mai 2009 gesetzte Einwendungsfrist, Voraussetzung für einen Ausschluss verspäteter Einwendungen nach § 17 Satz 2 FStrG iVm §§ 73 Abs. 8 Satz 2, 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG ist aber, dass bei der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntmachung der Einwendungsfrist auf den Einwendungsausschluss hingewiesen wird. Einen derartigen Hinweis enthält das vom Beklagten an die Beteiligten - u.a. die Klägerin - versandte Schreiben vom 29. April 2009 nicht. Der spätere Hinweis in der Bekanntmachung des Erörterungstermins am 17. September 2009 in der örtlichen Presse, "Einwendungen sind nach Ablauf der Einwendungsfrist ausgeschlossen", kann Rückwirkung nicht entfalten.
2.) Soweit die Klägerin beanstandet, dass der Beklagte die Planänderung (Übergang von der "Kleeblatt-/Ohrlösung" zur "Holländische Rampe") nicht im Wege des vereinfachten Verfahrens nach § 73 Abs. 8 VwVfG hätte durchführen dürfen, dringt sie hiermit allerdings nicht durch.
Eine Planänderung iSv § 78 Abs. 8 VwVfG ist zulässig, wenn durch die Veränderung das Gesamtkonzept des Vorhabens nicht berührt wird bzw. wenn trotz der Änderungen die Identität des Vorhabens gewahrt bleibt (BVerwG, Urt. v. 27.10.2000 - 4 A 18.99 -, juris; Beschl. v. 29.1.2001 - 4 B 87.00 -, NVwZ-RR 2002, 2f). Eine Veränderung der Identität des Vorhabens liegt hier nicht vor. Planungsgegenstand und -ziel, die Anbindung der L 836 an die B 213, blieben gleich. Modifiziert wurde lediglich die Ausführung des Knotenpunktes und der Anschluss durch Rampen statt durch eine schlaufenförmige Straßenführung. Die Planänderung zieht zwar diverse Detailänderungen nach sich. Die Anzahl der geänderten Deckblätter macht die Variantenwahl aber - entgegen der Ansicht der Klägerin - nicht zum "Kern" der Anschlussplanung und begründet daher nicht die Notwendigkeit eines Verzichts auf das vereinfachte Verfahren nach § 78 Abs. 8 VwVfG. Vielmehr bleiben die Hauptelemente der Planung unangetastet, so dass von einem neuen Vorhaben nicht gesprochen werden kann. Soweit die Klägerin beanstandet, dass das Schreiben des Beklagten vom 29. April 2009 keine ausreichende Unterrichtung der Adressaten beinhaltet habe, ist darauf hinzuweisen, dass ihr Einwendungsschreiben vom 22. Juni 2009 eine entsprechende Rüge nicht enthält. Im Klageverfahren wird von ihr auch weder geltend gemacht noch konkret belegt, dass und inwieweit sie aufgrund fehlender Unterlagen in der Wahrnehmung ihrer Rechte beeinträchtigt gewesen wäre, so dass auch nicht erkennbar ist, weshalb hierdurch die Entscheidung in der Sache beeinflusst worden sein könnte (§ 46 VwVfG).
3.) Die Wahl der Planungsvariante "Holländische Rampe" statt der - ausgelegten - Alternative "Kleeblatt- oder Ohrlösung" ist nach den Grundsätzen der fachplanerischen Alternativenprüfung nicht zu beanstanden.
Die Variantenwahl ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Abwägungsentscheidung gerichtlicher Kontrolle nur begrenzt auf erhebliche Abwägungsmangel hin zugänglich (BVerwG, Beschl. v. 23.6.2009 - 9 VR 1.09 -, NVwZ-RR 2009, 753 ff. m.w.N.). Die Grenze der planerischen Gestaltungsfreiheit ist erst dann überschritten, wenn eine alternative Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange als eindeutig vorzugswürdig aufdrängt oder wenn der Planfeststellungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist (BVerwG, GB v. 21.9.2010 - 7 A 7.10 -, juris m.w.N.). Derartige Mängel sind hier indes nicht zu erkennen. Die Planfeststellungsbehörde hat ausgeführt, die Variante "Holländische Rampen" sei im Vergleich zur "Ohrlösung" unter 3 von 4 Gesichtspunkte vorzugswürdig: Die Immissionsbelastung für die angrenzende Wohnbebauung sei geringer oder verschlechtere sich zumindest nicht, die Inanspruchnahme privaten Grundbesitzes falle geringer aus (7.500 m² statt 9.370 m²), eine naturschutzrechtlich wertvolle Nasswiese bleibe unberührt. Dagegen stehe lediglich der Belang des Friedhofswesens, weil ein Teil der Erweiterungsfläche des neuen Friedhofes an der I. -J. -Straße für das Vorhaben benötigt werde. Diese Bewertung wird durch die Ausführungen der Klägerin nicht in Frage gestellt.
4.) Sie zeigt im Hinblick auf die Bevorzugung der Planungsvariante "Holländische Rampe" statt der "Kleeblatt-" oder "Ohrlösung" durch die Planfeststellungsbehörde auch keine anderen beachtlichen Abwägungsmängel auf.
Nach § 17 Satz 2 FStrG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind nach der Planerhaltungsvorschrift des § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Nach § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG führen Mängel bei der Abwägung nur dann zur (gerichtlichen) Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können; §§ 45 und 46 VwVfG und die entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen bleiben unberührt. Inhaltlich verlangt das ursprünglich für die Bauleitplanung entwickelte und vom Bundesverwaltungsgericht auf weitere Fachplanungen übertragene Abwägungsgebot (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 309; Urt. v. 14.2.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56, 59), dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
a) Die von der Klägerin vertretenen kirchlichen und wirtschaftlichen Belange am Betrieb des Friedhofes in ihrer Trägerschaft hat der Beklagte im Planfeststellungsverfahren gesehen und angemessen bewältigt. In diesem Zusammenhang ist der Kritik der Klägerin zwar zuzugeben, dass es zunächst ihre autonome Entscheidung ist, welches Gestaltungs- und Belegungskonzept sie für den Friedhof entwickelt. Erst im Rahmen der Gewichtung des Belanges des kirchlichen Bestattungswesens erlangt Bedeutung, inwieweit das von ihr gewählte Konzept ohne unzumutbare Beeinträchtigungen oder Einbußen aufgegeben, umgestaltet oder geändert werden kann, um den mit der Flächenabgabe verbundenen Verlust an (künftigen) Grabstellen zu kompensieren.
Die Einschätzung des Beklagten, dass der Flächenverlust bei der Entwicklung des Belegungskonzepts für die Vorbehaltsflächen aufgefangen werden kann, weist im Ergebnis aber keine durchgreifenden Abwägungsmängel (§§ 17 Satz 2, 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG) auf. Sie ist gutachtlich abgestützt. Der Beklagte hat, nachdem im 1. Erörterungstermin am 16. November 2007 der frühere Friedhofsplaner Q. dargelegt hatte, dass nach seiner Auffassung die Vorbehaltsfläche in absehbarer Zeit nicht benötigt werde, ein Gutachten zur Frage der Inanspruchnahme von Friedhofsvorbehaltsflächen in Auftrag gegeben. Nach den Berechnungen des Sachverständigen muss bis zum Jahr 2032 bei keiner Gestaltungsvariante für die Anordnung der Grabstellen auf die - vom Vorhaben betroffene - Teil(erweiterungs)fläche 2 zurückgegriffen werden, selbst ohne Berücksichtigung von Wiederbelegungsmöglichkeiten. Die Kapazität des Friedhofes kann nach seinen Aussagen zudem durch ein "raumschonenderes" Gestaltungsprinzip (Abkehr vom Prinzip kreisbogenförmiger Wege und Einbeziehung einer nicht benötigten Wegefläche) praktisch erhalten werden. Diese Bewertungen des Gutachters, die die Planfeststellungsbehörde in ihre Abwägungsentscheidung übernommen hat, werden durch die von der Klägerin erhobenen Einwände nicht in Frage gestellt. Deren Kritik, der Vorschlag, gleichsam "… die Toten zusammenrücken zu lassen", sei mit den Traditionen des katholischen Milieus im "Südoldenburger Münsterland" unvereinbar, hat der Gutachter unter Hinweis auf die Bestattungspraxis in gleichfalls katholischen Regionen Nordbayerns, die er aus seiner Tätigkeit gut kenne, zurückgewiesen. Weshalb eine Abkehr vom Prinzip kreisbogenförmiger Gestaltung aus Pietätsgründen unzumutbar sein sollte, ist auch nicht erkennbar, zumal auf anderen Friedhöfen weniger platzgreifende Belegungskonzepte durchaus üblich sind. Die - nach Angaben der Klägerin - "… regelmäßig sehr große Zahl der Teilnehmer an Trauerfeiern sowie der Beisetzung" vermag den Bedarf für eine größere Grabstelle oder ein Festhalten an der kreisbogenförmigen Anlage der Gräber ebenfalls nicht überzeugend zu begründen. Diese verkennt bei ihrer Kritik, dass der Flächenanspruch für Bestattungszwecke nicht absolut gesetzt, sondern in gleicher Weise rechtfertigungsbedürftig ist, wie die mit dem Vorhaben verfolgten öffentlichen Zwecke. Vor diesem Hintergrund ist die fachplanerische Abwägung des Beklagten, die von der Klägerin geltend gemachten Kapazitätsgründe gegenüber den konkurrierenden Belangen des Immissionsschutzes, der Inanspruchnahme privaten Grundeigentums und der besseren Naturverträglichkeit zurückzustellen, nicht zu beanstanden.
b) Auch weitere von der Klägerin erhobene Einwände gegen das Vorhaben zeigen keine beachtlichen Planungsfehler auf (§§ 17 Satz 2, 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG).
Die Behauptung, die Abkoppelung der Straße "Rosengärten" sei "… augenscheinlich nicht bedacht, jedenfalls nicht ausreichend gewichtet worden", trifft nicht zu. Diese Folge der planfestgestellten Lösung ist von dem Beklagten gesehen und bei der Entscheidung für die Variante "Holländische Rampe" berücksichtigt worden. Eine Fehlgewichtung im Rahmen der Abwägung ist insoweit nicht erkennbar. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerin als Friedhofsbetreiberin von dieser Folge des Vorhabens nicht betroffen wird und sie zur Wahrnehmung der Rechte der Anlieger des "Rosengartens" auch nicht befugt ist.
5.) Der Klägerin kommt allerdings zustatten, dass der Planfeststellungsbeschluss gegen das Anpassungsgebot des § 7 Satz 1 BauGB verstößt und insoweit rechtswidrig ist.
a) Nach dieser Rechtsvorschrift haben öffentliche Planungsträger, die an der Aufstellung eines Flächennutzungsplans nach § 4 oder § 13 BauGB beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Das Anpassungsgebot bleibt nach § 38 Satz 2 BauGB vom Inkrafttreten des aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungsplanes unberührt. Die Bindung der Fachplanung an den Flächennutzungsplan im Fall des unterlassenen Widerspruchs gilt - wie § 38 Satz 2 BauGB ausdrücklich klarstellt - auch für die nach § 38 Satz 1, 1. Halbsatz BauGB gegenüber der Ortsplanung im Übrigen privilegierten Vorhaben (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 9 A 13.09 -, u.a. DVBl. 2011, 496 ff). Sie bedeutet, dass der öffentliche Planungsträger sich nicht in Gegensatz zum Flächennutzungsplan setzen darf. Ihn trifft im Planfeststellungsverfahren die gleiche Bindung wie die Gemeinde nach § 8 Abs. 2 BauGB bei Aufstellung eines Bebauungsplans. § 7 Satz 1 BauGB geht damit über die allgemeine Pflicht, Belange des Städtebaus zu berücksichtigen (§ 38 Satz 1, letzter Halbs. BauGB), noch hinaus, indem er dem Flächennutzungsplan - beschränkt auf den Fall des trotz ordnungsgemäßer Beteiligung unterbliebenen Widerspruchs des öffentlichen Planungsträgers - eine ihm sonst als Plan eigener Art ohne normative Wirkung nicht zukommende rechtliche Verbindlichkeit zuspricht. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans werden in diesem Fall zu den öffentlichen Planungsträger rechtlich bindenden Vorgaben (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, aaO mwN).
b) Allerdings müssen die maßgeblichen Darstellungen im Flächennutzungsplan hinreichend konkret sein (Brügelmann, BauGB, Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2011, § 7 Rn. 101a). Keine Bindungswirkung entfalten Darstellungen, mit denen die Gemeinde lediglich bestimmte Fläche freihalten will. Die Anpassungspflicht auslösende Darstellungen liegen nur vor, wenn hinter der betreffenden Planaussage ein qualifizierter Planungswille der Gemeinde steht. Dies erfordert eine qualifizierte Standortzuweisung im Flächennutzungsplan, da es sonst an einem relevanten Verstoß gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans fehlt (BVerwG, Beschl. v. 22.6.1993 - 4 B 45.93 -, juris Rn. 5; vgl. weiter Beschl. v. 21.1.1993 - 4 B 206.92 -, juris Rn. 42 ff; Urt. v. 4.5.1988 - 4 C 22.87 -, DVBl. 1988, 460 ff; Brügelmann, aaO, Rn. 101; vgl. zur Abwägung bei entgegenstehendem F-Plan: BVerwG, Beschl. v. 18.12.1995 - 4 NB 8.95 -, NVwZ 1997, 173 f).
Eine derartige qualifizierte Darstellung ist hier aber gegeben. Der Flächennutzungsplan der Stadt Cloppenburg vom 13. Juni 1983 stellt die Fläche, die für den Rampenbau in Anspruch genommen werden soll, als Grünfläche dar. Das Planzeichen "Friedhof" auf dem südlich davon gelegenen Bereich (ehemals Friedhofserweiterungsfläche I) erstreckt sich auch auf diese Fläche, wie sich aus der fehlenden Abgrenzung der Teilflächen und der Konkretisierung der planerischen Darstellung durch den Bebauungsplan Nr. 102 I "Friedhof-I. -J. -Straße" ergibt. Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan aus dem Jahr 1983 führt aus, die immer wieder angeregte Diskussion um die Anlage eines neuen kommunalen Friedhofes sei in den Ausschüssen mittelfristig abgeschlossen. Die dezentrale Anordnung von Friedhöfen werde beibehalten. Die vorgesehenen Erweiterungsflächen auf den Friedhöfen deckten den Bedarf für einen Zeitraum von 30 Jahren. Auf die Erweiterungsfläche an der Umgehungsstraße entfielen dabei ca. 45.000 m². Die Einrichtung eines kommunalen Friedhofes auf der großen - an der Umgehungsstraße gelegenen - Fläche als mögliche Alternative zur Erweiterung des kirchlichen Friedhofes C. auf dieser Fläche sei nicht ausgeschlossen (mit dem o.e. Vertrag aus dem Jahr 1992 zwischen der Klägerin und der Stadt Cloppenburg wurde dann die Entscheidung für eine Erweiterung des kirchlichen Friedhofes getroffen). Zwischenzeitlich ist der Flächennutzungsplan von der Klägerin - allerdings beschränkt auf den Bereich westlich der B 213 - im Parallelverfahren mit den Bebauungsplänen "Hoher Esch I + II" im Jahr 1994 insoweit geändert worden, dass sie eine Anpassung an die Fachplanung (westliche Schlaufe des "Kleeblatts") vorgenommen hat, während es für den Bereich östlich der Bundesstraße bei der Darstellung "Friedhofs(erweiterungs)fläche" verblieben ist. Diese ist auch nicht deshalb gegenstandslos, weil die Bodenverhältnisse auf der Fläche Bestattungen nicht zulassen, wie die Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach dem bodenkundlichen Gutachten vom November 1993 lediglich Teile der Fläche als "nicht geeignet" anzusehen sind, andere Teile werden hingegen als "mittel geeignet" bezeichnet. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass eine Nutzung der Fläche für den vorgesehenen Zweck von vornherein ausgeschlossen wäre. Vielmehr kommen verschiedene - bereits vom Bodengutachter vorgeschlagene - Maßnahmen in Betracht (Aufschüttung, Drainierung, Grabkammern aus Beton), durch die die Eignung der Fläche für Bestattungszwecke verbessert bzw. hergestellt und ihre bauleitplanerisch vorgesehene Nutzung gesichert werden kann.
Die - hier umstrittene - Erweiterungsfläche II an der Umgehungsstraße ist erstmals in dem vom 13. Dezember 1982 bis zum 14. Januar 1983 ausgelegten Entwurf des Flächennutzungsplanes enthalten. Nach den von der Stadt Cloppenburg vorgelegten Verfahrensakten wurde den Trägern öffentlicher Belange mit Schreiben vom 8. Dezember 1982 Gelegenheit zur Stellungnahme zu diesem Entwurf gegeben, so dass von einer den geltenden Rechtsvorschriften entsprechenden Beteiligung auszugehen ist. In seiner Stellungnahme vom 4. Februar 1983 wird vom Beklagten ein Widerspruch gegen die - gegenüber dem ursprünglichen Entwurf erweiterte - Ausweisung von Friedhofsflächen an der Umgehungsstraße nicht erhoben. Auch die Stellungnahme des - damals zuständigen - Straßenbauamtes Oldenburg-West vom 10. Januar 1983 enthält insoweit keine Bedenken. Der Beklagte hat auf Stellungnahmeaufforderung hierzu mitgeteilt, dass erst seit 1994 konkretere Besprechungen über die Anschlussstelle "Molberger Straße" geführt worden seien. Erst im Rahmen der Projektkonferenz am 12. Mai 1999 seien die 3 Planungsalternativen erörtert und die Planungsalternative 1 (Anschluss an der "Molberger Straße") als weiter zu verfolgende Lösung festgelegt worden.
c) Die damit entstandene Bindung der Fachplanung an die Darstellungen des Flächennutzungsplanes ist nicht gemäß § 7 Satz 3 und 4 BauGB wegen einer eine abweichende Planung erforderlich machenden Änderung der Sachlage und eines darüber mit der Gemeinde erzielten Einvernehmens oder eines nachträglich durch den Planungsträger eingelegten Widerspruchs entfallen. Zwar dürfte in der Veränderung der Verkehrssituation nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplanes eine nach § 7 Satz 3 und 4 BauGB vorgesehene Änderung der Sachlage liegen. Es fehlt aber an der Herstellung eines Einvernehmens zwischen der für die Flächennutzungsplanung zuständigen Stadt Cloppenburg und dem Beigeladenen als Träger der Fachplanung. Vielmehr hat die Kommune die planfestgestellte Variante im gesamten Planungsverfahren wegen ihrer Auswirkungen auf die Friedhofsvorbehaltsflächen von vornherein abgelehnt. Die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans ist auch nicht durch einen nachträglichen Widerspruch nach § 7 Satz 5 BauGB entfallen. Der Vorhabensträger hat einen solchen Widerspruch schon nicht erklärt. Ob die in § 7 Satz 5 BauGB aufgestellte Zulässigkeitsvoraussetzung für einen nachträglichen Widerspruch erfüllt wäre, dass die für die abweichende Planung geltend gemachten Belange die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden städtebaulichen Belange nicht nur unerheblich überwiegen, bedarf daher keiner Beurteilung.
d) Der Fehler des Beklagten, das Vorhaben im Widerspruch zum Anpassungsgebot nach § 7 Satz 1 BauGB planfestgestellt zu haben, ist auch erheblich iSd § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG, weil er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss ist. Offensichtlich sind Fehler, die auf der äußeren Seite des Abwägungsvorgangs, also auf objektiv fassbaren Umständen beruhen. Dies sind insbesondere Fehler, die die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und die sich aus Akten, Protokollerklärungen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Umständen ergeben (BVerwG, Beschl. v. 15.5.1996 - 11 VR 3.96 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 13 S. 53). Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind Fehler, wenn ohne den Abwägungsmangel die konkrete Möglichkeit einer anderen Entscheidung bestanden hätte (BVerwG, Urt. v. 12.12.1996 - 4 C 29.94 -, DVBl 1997, 708 ff). Um einen solchen Fehler handelt es sich hier. Der Planfeststellungsbeschluss referiert zwar den Vortrag der Stadt Cloppenburg, das Vorhaben verstoße durch die Inanspruchnahme von Friedhofserweiterungsflächen gegen ihre rechtswirksame Bauleitplanung, behandelt diesen Vorwurf aber nur oberflächlich im Hinblick auf - nicht näher benannte - Bebauungspläne. Der aus dem Flächennutzungsplan entwickelte Bebauungsplan Nr. 102 I, der den Bereich als Friedhofsvorbehaltsfläche festsetzt, und die Bindungswirkung des Flächennutzungsplanes werden übersehen. Angesichts des im Planfeststellungsbeschluss unbeachteten zwingenden Charakters der Anpassungspflicht an den Flächennutzungsplan besteht auch nicht nur abstrakt die Möglichkeit einer im Ergebnis anderen Entscheidung.
e) Dieser planerische Mangel des Verstoßes gegen das Anpassungsgebot des § 7 Satz 1 BauGB wirkt sich auch zugunsten der Klägerin aus, obwohl sie nur mittelbar und nicht enteignungsbetroffen ist. Wie das Bundesverwaltungsgericht (aaO) ausführt, infiziert der Verstoß gegen das Anpassungsgebot materiell-rechtlich die dem Abwägungsgebot (§ 17 Satz 2 FStrG) unterliegende Variantenprüfung. Auch mittelbar betroffene Kläger können sich darauf berufen, dass Abwägungsmängel dazu geführt haben, dass die für das Vorhaben sprechenden öffentlichen Belange fehlerhaft bewertet und ihre private Belange dadurch unzutreffend gewichtet worden sind (BVerwG, aaO, juris). Das wirkt sich hier zu Gunsten der von der Klägerin vertretenen Belange der Friedhofskapazität aus, da die planerische Alternativlösung der "Kleeblatt- bzw. Ohrlösung" eine Inanspruchnahme der künftigen Erweiterungsflächen nicht erforderlich machen würde.
f) Allerdings ist der Planfeststellungsbeschluss im Falle eines solchen Mangels lediglich für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, aaO), so dass die Klage im Übrigen abzuweisen ist.
Erhebliche Mängel bei der Abwägung, wie sie hier vorliegen, führen gemäß § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses kommt hiernach nur dann in Betracht, wenn der Fehler, an dem der Planfeststellungsbeschluss leidet, von solcher Art und Schwere ist, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt erscheint (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, aaO mwN). Solcher Art ist der festgestellte Fehler nicht. Es ist nicht auszuschließen, dass er - ggfls. unter Umplanung - in einem ergänzenden Verfahren "geheilt" werden könnte. Möglicherweise kann der Vorhabensträger auch noch die Voraussetzungen für eine Entbindung von der Anpassungspflicht des § 7 BauGB herbeiführen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 73 Abs. 8 Satz 2, 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG
§§ 45 und 46 VwVfG
§§ 17 Satz 2, 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG
§ 60 VwGO
§ 46 VwVfG
§ 13 BauGB
§ 18 AEG
§ 7 BauGB
§ 73 Abs. 1 VwVfG
§ 73 Abs. 8 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 e Abs. 6 FStrG
§ 17 Satz 2 FStrG
§ 78 Abs. 8 VwVfG
§ 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG
§ 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG
§ 7 Satz 1 BauGB
§ 38 Satz 2 BauGB
§ 38 Satz 1, 1. Halbsatz BauGB
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 7 Satz 3 und 4 BauGB
§ 7 Satz 5 BauGB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 2
NVwZ-RR 2009, 753
BVerwGE 34, 301, 309
BVerwGE 48, 56, 59
NVwZ 1997, 173
DVBl 1997, 708
7 KS 4/10
7 KS 7/10
IX ZB 73/10
4 A 18.99
4 B 87.00
9 VR 1.09
7 A 7.10
IV C 105.66
IV C 21.74
9 A 13.09
4 B 45.93
4 B 206.92
4 C 22.87
4 NB 8.95
11 VR 3.96
4 C 29.94