Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-06-28, Aktenzeichen 4 K 142/06
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2007:0628.4K142.06.00

Tenor:
Die Verfügung des Beklagten vom 23. Dezember 2005 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die klagende Gemeinde wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsbehördliche Anordnung, mit der ihr Satzungsbeschluss über die Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer für das Jahr 2005 aufgehoben wird.
Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde, die seit Jahren über keinen ausgeglichenen Haushalt und kein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept verfügt. Im Jahre 2003 ordnete der Beklagte im Wege der Ersatzvornahme für das Haushaltsjahr 2003 die Festsetzung eines Hebesatzes für die Grundsteuer von 391 % (im Vorjahr 350 %) und für die Gewerbesteuer von 413 % (im Vorjahr 400 %) an und berief sich zur Begründung darauf, die Klägerin habe alle Einnahmemöglichkeiten auszuschöpfen.
Für das Jahr 2004 setzte die Klägerin die Hebesätze in ihrer Haushaltssatzung, die mangels Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde jedoch keine Wirksamkeit erlangte, in Höhe des Vorjahres fest.
Am 31. Mai 2005 beschloss der Rat der Klägerin die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2005. Danach war vorgesehen, den Hebesatz für die Grundsteuer B wieder auf 350 %, den für die Gewerbesteuer wieder auf 400 % festzusetzen.
Wegen des Bestehens eines Haushaltssicherungskonzeptes legte die Klägerin dem Beklagten mit Bericht vom 6. Juni 2005 die Haushaltssatzung für das Jahr 2005 zur Genehmigung vor. Der Haushalt war gemäß der Satzung nicht ausgeglichen. Das beigefügte Haushaltssicherungskonzept sah auch bis zum Ablauf des Zeitraums der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung keinen Haushaltsausgleich vor. Der Verwaltungshaushalt wies für das Jahr 2005 einen Fehlbedarf von 4.383.660,- EUR aus. Der jahresbezogene Fehlbedarf betrug 2.102.100,- EUR. Bis Ende 2008 sollte sich das Defizit im Verwaltungshaushalt auf rund 8.116.000,- EUR summieren. Eine Genehmigung durch den Beklagten erfolgte nicht.
Mit Schreiben vom 14. Juni 2005 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, der Rat wolle in der Sitzung vom 5. Juli 2005 eine gesonderte Satzung zur Festsetzung der Realsteuerhebesätze beschließen, da von der Nichtgenehmigung der Haushaltssatzung ausgegangen werde und die in der Haushaltssatzung beschlossenen Hebesätze andernfalls keine Wirksamkeit erlangen würden.
Mit Schreiben vom 5. Juli 2005 kündigte der Beklagte an, er werde im Falle der avisierten separaten Beschlussfassung über die Festsetzung der niedrigeren Hebesätze den Bürgermeister anweisen, den Beschluss zu beanstanden. Die finanzielle Lage der Klägerin habe sich seit dem Haushaltsjahr 2003 keineswegs verbessert.
Der Rat der Klägerin beschloss in seiner Sitzung vom 5. Juli 2005 eine Hebesatzsatzung, in der rückwirkend zum 1. Januar 2005 der Hebesatz für die Grundsteuer B auf 350 % und der für die Gewerbesteuer auf 400 % festgesetzt wurde.
Mit Verfügung vom 5. August 2005 wies der Beklagte den Bürgermeister der Klägerin an, den Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 über die Hebesatzfestsetzungen unverzüglich zu beanstanden. Die Haushaltslage der Klägerin habe sich gegenüber 2003 nicht verbessert. Das ohnehin zu erwartende Defizit würde sich im Falle der nunmehr beabsichtigten Hebesätze weiter vergrößern. Die Klägerin verzichte damit in unvertretbarer Weise auf Einnahmemöglichkeiten. Eine effektive Entlastung der Bürger könne ohnehin mit der Festsetzung der niedrigeren Hebesätze nicht erreicht werden. Ein Standortnachteil gegenüber den Nachbarkommunen bestehe nicht. Das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin sei bei der Gestaltung der Hebesätze aufgrund der bedenklichen Haushaltssituation eingeschränkt. Die zulässige Intensität der aufsichtsbehördlichen Maßnahme richte sich nach dem Ausmaß der haushaltsrechtlichen Schieflage.
Mit Schreiben vom 15. August 2005 beanstandete der Bürgermeister der Klägerin weisungsgemäß den Ratsbeschluss. Der Rat der Klägerin beschloss am 1. September 2005, der Beanstandung nicht beizutreten.
Mit der streitgegenständlichen Verfügung vom 23. Dezember 2005 hob der Beklagte den Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 über die Hebesatzfestsetzungen auf und ordnete die sofortige Vollziehung seiner Verfügung an. Unter Wiederholung seiner Ausführungen in der Verfügung vom 5. August 2005 führte der Beklagte zur Begründung ergänzend aus, der Haushalt müsse nach § 75 Abs. 3 GO NRW jedes Jahr ausgeglichen sein. Könne dies nicht erreicht werden, müsse der Ausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederhergestellt werden. Mit der Festsetzung der niedrigeren Hebesätze und dem damit verbundenen Verzicht auf Einnahmen verletze die Klägerin elementare Haushaltsgrundsätze und damit geltendes Recht.
Die Klägerin hat am 23. Januar 2006 Klage erhoben. Der aufgehobene Ratsbeschluss verstoße nicht gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen. Das in § 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW verankerte Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung belasse den Kommunen einen Entscheidungsspielraum, den sie nicht überschritten habe. Sie halte die Festsetzung niedrigerer Hebesätze angesichts der Gesamtbelastung ihrer Bürger für notwendig. Auf diese Weise würden zudem Investitionsanreize und eine größere Kaufkraft geschaffen, was letztlich zu höheren Einnahmen führen werde. Im Übrigen sei es unerheblich, ob die Hebesätze mit dem vom Innenministerium herausgegebenen Handlungsrahmen vereinbar seien, da es sich dabei nur um eine Verwaltungsvorschrift handele. Schließlich sei es, wie auch das Verwaltungsgericht Köln ausgeführt habe, unzulässig, auf der Grundlage landesrechtlicher Ermächtigungen auf das den Kommunen bundesrechtlich eingeräumte Recht zur Bestimmung der Hebesätze einzuwirken.
Die Klägerin beantragt,
die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 23. Dezember 2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich zunächst auf die Gründe der angefochtenen Verfügung und führt ergänzend aus, die Klägerin könne ihre Hebesätze nach dem Handlungsrahmen des Innenministeriums nur dann entsprechend dem Durchschnitt ihrer Größenklasse festsetzen, wenn das gesetzliche Ziel des Haushaltsausgleichs erreicht sei und die dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde durch die Senkung der Hebesätze nicht gefährdet werde. Die Klägerin wolle die Sätze sogar unterhalb der Durchschnitte in Land, Regierungsbezirk und Kreis festsetzen. Dies hätte Einnahmeverluste von rund 220.000,- EUR zur Folge. Angesichts der Haushaltslage komme ein solcher Einnahmeverlust nicht in Betracht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin und des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 123 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung (GO NRW 2004) ohne vorherige Durchführung eines Widerspruchsverfahrens zulässig. Die Gemeindeordnung ist im vorliegenden Verfahren wegen Art. 1 § 9 des Gesetzes über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein- Westfalen vom 16. November 2004 (Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW - NKFG NRW - GV NW 2004, 644) in der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Fassung anzuwenden, da die Klägerin ihre Haushaltsführung zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung noch nicht auf das System der doppelten Buchführung umgestellt hatte.
Die Klage ist auch begründet.
Die angefochtene Verfügung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in eigenen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Als Ermächtigungsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist allein § 119 Abs. 1 GO NRW 2004 in Betracht zu ziehen. Der Anwendungsbereich dieser Norm ist eröffnet. Die Rechtskontrolle der Kommunalaufsicht erstreckt sich auch auf Ratsbeschlüsse, die auf einer bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen. Die allgemeine Kommunalaufsicht überwacht nach § 116 GO NRW 2004 die Rechtmäßigkeit gemeindlichen Handelns umfassend und ungeachtet der Frage, ob es an landesrechtlichen, bundesrechtlichen oder europarechtlichen Normen zu messen ist,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25; Spieker, Grenzen kommunalrechtlicher Weisungsbefugnis in Finanz- und Steuersachen, NVwZ 2005, 1276 m.w.N..
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 119 Abs. 1 GO NRW 2004 liegen allerdings nicht vor.
Der Beschluss des Rates der Klägerin vom 5. Juli 2005, dessen Aufhebung die angefochtene Verfügung anordnet, verletzt nicht das geltende Recht. Insbesondere ist der Satzungsbeschluss vom 5. Juli 2005 nicht wegen Verstoßes gegen § 75 GO NRW 2004 rechtswidrig. Diese landesrechtliche Vorschrift kann nicht als Grund für eine etwaige Rechtswidrigkeit des Satzungsbeschlusses mit Blick auf die festgesetzten Hebesätze herangezogen werden. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) ist den Gemeinden durch Bundesgesetz das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Diese bundesverfassungsrechtliche Hebesatzgarantie lässt eine Einschränkung der gemeindlichen Hebesatzbestimmung nur durch Bundesgesetz zu oder durch ein Landesgesetz, soweit dieses von einer bundesrechtlichen Ermächtigung gedeckt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32/90 - NVwZ 1994, 176.
Der Bundesgesetzgeber hat mit dem Grundsteuergesetz (Gesetz vom 7. August 1973 - BGBl. I S. 965) und dem Gewerbesteuergesetz (in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 - BGBl. I S. 4167) seine verfassungsrechtliche Regelungskompetenz ausgeübt. Der Gesetzesvorbehalt des Art 106 Abs. 6 Satz 2 GG ermöglicht daneben keinen allgemeinen landesrechtlichen Zugriff auf das Hebesatzrecht der Kommunen. "Im Rahmen der Gesetze" bedeutet vielmehr nach Maßgabe der bestehenden Gesetzgebungsbefugnisse. Soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat, ist für damit nicht in Einklang stehendes Landesrecht kein Raum mehr (Art. 31 GG),
vgl. BVerwG, a.a.O..
Nach den insoweit übereinstimmenden Regelungen in § 16 Abs. 5 Gewerbesteuergesetz und § 26 Grundsteuergesetz kann in einer landesrechtlichen Vorschrift nur bestimmt werden, in welchem Verhältnis die Hebesätze für die Grundsteuer der Betriebe der Land-und Forstwirtschaft, für die Grundsteuer der Grundstücke und für die Gewerbesteuer zueinander stehen müssen und welche Höchstsätze nicht überschritten werden dürfen. Eine Befugnis, Mindesthebesätze vorzuschreiben, steht den Ländern hiernach nicht zu. Eine landesrechtliche Norm, die die Kommunen zur Festsetzung höherer Hebesätze verpflichtet, wäre vor diesem Hintergrund gemäß Art. 31 GG unwirksam.
Hiervon ausgehend kann die landesrechtliche Vorschrift des § 75 GO NRW nicht die Rechtsfolge auslösen, dass der Satzungsbeschluss des Rates der Klägerin wegen zu niedriger Festsetzung von Hebesätzen rechtswidrig ist. Ein Verstoß gegen sonstige Rechtsvorschriften wird vom Beklagten nicht vorgetragen und ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere liegt mit Blick auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses kein Verstoß gegen § 16 Abs. 3 GewStG bzw. § 25 Abs. 3 GrStG vor, da die Höhe der beschlossenen Hebesätze die der Hebesätze des Vorjahres nicht überschreitet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 116 GO NRW
§ 75 GO
§ 26 Grundsteuergesetz
§ 75 GO NRW
§ 75 Abs. 3 GO NRW
§ 123 der Gemeindeordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 119 Abs.
1 GO NRW
§ 119 Abs. 1 GO NRW
§ 16 Abs. 5
Gewerbesteuergesetz
§ 16 Abs. 3 GewStG
§ 25 Abs. 3 GrStG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
Art 106 Abs. 6 Satz 2 GG
Art. 31 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 25
NVwZ 2005, 1276
NVwZ
1994, 176
4 C 14.01
8 C 32/90