Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-15, Aktenzeichen 26 K 444/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:1115.26K444.11.00

Tenor:
Der Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 21. Dezember 2010 wird aufgehoben.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Der Kläger ist Richter am P und als solcher beihilfeberechtigt mit einem Bemessungssatz von 70 v.H.
Mit Schreiben vom 10. Januar 2010 beantragte er die Gewährung einer Beihilfe zu den Aufwendungen gemäß einer Rechnung der ihn behandelnden Zahnärztlichen Gemeinschaftspraxis N vom 7. Januar 2010 in Höhe von insgesamt 7.369,17 Euro. Im Zeitpunkt der Behandlung und Antragstellung war der Kläger an das dem Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen angegliederte M abgeordnet.
Mit Bescheid vom 26. Januar 2010 erkannte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV NRW) Aufwendungen in Höhe von 5.379,81 Euro als beihilfefähig an und gewährte dem Kläger eine Beihilfe in Höhe von 3.765,87 Euro.
Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 3. Februar 2010 Widerspruch ein, "soweit die mir zu gewährende Beihilfe nicht auf mehr als 3.765,97 Euro [gemeint offenbar: 3.765,87 Euro; Anm. des Gerichts] festgesetzt worden ist", zu dessen Begründung er eine Stellungnahme des Freien Rechenzentrums Heilberufe vorlegte.
Mit Schreiben vom 11. November 2010 hörte das LBV NRW den Kläger zu einer beabsichtigten (teilweisen) Rücknahme des angefochtenen Bescheides gemäß § 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) an. Nach erneuter Prüfung des Beihilfeantrags ergebe sich nur ein Beihilfeanspruch in Höhe von 3.474,00 Euro. Aufgrund des angefochtenen Bescheides seien daher 291,87 Euro zu viel gezahlt worden. Die beabsichtigte "Verböserung" (reformatio in peius) sei zulässig, da die Widerspruchs- und die Erstbehörde identisch seien. Zudem sei die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren insgesamt zu überprüfen.
In seiner Stellungnahme vom 26. November 2010 machte der Kläger geltend: Er habe Widerspruch lediglich insoweit erhoben, als die ihm zu gewährende Beihilfe nicht auf mehr als 3.765,87 Euro festgesetzt worden sei. Gegenstand des Widerspruchsverfahrens sei mithin lediglich die Überprüfung, ob ihm jeweils mehr als die bereits gewährte Beihilfe zustehe. In Höhe der bereits gewährten Beihilfe sei der Beihilfebescheid daher bestandskräftig geworden. Zudem lägen die Voraussetzungen für eine beabsichtigte Aufhebung des Bescheides nach § 48 Abs. 2 VwVfG NRW nicht vor. Er habe auf den Bestand und die inzwischen eingetretene Bestandskraft der Beihilfefestsetzung vertraut und die gewährte Beihilfe durch Rechnungsausgleich an den behandelnden Zahnarzt verbraucht.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Dezember 2010, dem Kläger am 24. Dezember 2010 zugegangen, wies das LBV NRW den Widerspruch zurück, hob den Beihilfebescheid unter Bezugnahme auf § 48 Abs. 1 VwVfG NRW (teilweise) auf und forderte 291,87 Euro zurück. Zur Begründung nahm das LBV NRW auf das Anhörungsschreiben vom 11. November 2010 Bezug.
Der Kläger hat am 22. Januar 2011 Klage erhoben.
Er macht in Ergänzung seines Vortrags in dem Widerspruchsverfahren im Wesentlichen geltend: Der Widerspruchsbescheid entfalte keine Wirkung ihm gegenüber, da er ihm mit einfachem Brief zugegangen, also nicht gemäß § 73 Abs. 3 Satz 1, 2 VwGO zugestellt worden sei. Eine Heilung des Zustellungsmangels sei nicht eingetreten, da das LBV NRW keinen Zustellungswillen gehabt habe. Der von ihm erhobene Teilverpflichtungswiderspruch sei statthaft. Bleibe die mit einem Verwaltungsakt gewährte Geldleistung der Höhe nach hinter der beantragten Leistung zurück, könnten der Widerspruch und die anschließende Klage auf die Anfechtung der Teilablehnung verbunden mit der Verpflichtung, die nicht gewährte zusätzlich erstrebte Geldleistung zu gewähren, beschränkt werden. Zu diesen immer quantitativ teilbaren Geldleistungsverwaltungsakten zählten auch Beihilfebescheide. Bei den vorliegend vorgenommenen Streichungen von Rechnungspositionen und Kürzungen von Steigerungsfaktoren handele es sich um einen teilbaren Streitgegenstand, auf den sich sein Widerspruch allein bezogen habe. Außerdem könne ein ausdrücklich beschränkt erhobener Widerspruch nicht – wie geschehen – ohne Weiteres als vollumfänglicher Widerspruch gegen den Beihilfebescheid behandelt werden.
Der Kläger beantragt,
den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 21. Dezember 2010 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es tritt der Klage im Wesentlichen mit folgenden Erwägungen entgegen: Die fehlende Zustellung des Widerspruchsbescheides sei geheilt, da dieser dem Kläger mit dem unstreitigen tatsächlichen Zugang bekannt gegeben worden sei. Die Teilanfechtung eines Verwaltungsaktes setze voraus, dass der angegriffene Teil logisch vom Rest des Verwaltungsaktes abtrennbar sei. Im Beihilferecht seien die Berechnungen aber häufig miteinander verknüpft und könnten nicht isoliert von einander betrachtet werden. Eine Teilung sei nur dann möglich, wenn ein Widerspruch auf die Gewährung bzw. Ablehnung einer Beihilfe zu einer von mehreren in demselben Bescheid behandelten Rechnungen oder eine von mehreren von demselben Bescheid betroffenen berücksichtigungsfähigen Personen beschränkt würde. Der Widerspruchsbehörde komme im Widerspruchsverfahren grundsätzlich die volle Prüfungskompetenz zu. Der Kläger habe mit einer reformatio in peius im Widerspruchsverfahren rechnen müssen, da er selbst durch seinen Widerspruch die Bestandskraft des Ausgangsbescheides verhindert habe. Es komme nicht darauf an, ob der Kläger Vertrauensschutz in Anspruch nehmen könne. Denn mit dem Widerspruchsbescheid sei keine Rücknahme im Sinne des § 48 VwVfG NRW, sondern eine erneute Sachentscheidung vorgenommen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des Verwaltungsvorgangs des LBV NRW ergänzend Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässigerweise allein gegen den Widerspruchsbescheid des LBV NRW vom 21. Dezember 2010 gerichtete Klage ist begründet.
Der Widerspruchsbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Wirksamkeit des Widerspruchsbescheides steht nicht entgegen, dass dieser dem Kläger nicht gemäß § 73 Abs. 3 Satz 1, 2 VwGO nach den Vorschriften des Verwaltungszustellungsgesetzes (VwZG) zugestellt wurde. Denn der Zustellungsmangel wurde mit dem tatsächlichen Zugang, der nach den Angaben des Klägers in der Klageschrift am 24. Dezember 2010 erfolgte, gemäß § 8 VwZG geheilt. Die Heilung setzt nicht voraus, dass die Behörde mit Zustellungswillen handelt. Erforderlich ist insoweit lediglich, dass die Behörde Bekanntgabewillen hat, d.h. den Bescheid mit ihrem Wissen und Wollen in der Absicht, Rechtsfolgen auszulösen, aus dem internen Bereich herausgibt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43/95 –, BVerwGE 104, 301 = juris, Rn. 29; Bundesfinanzhof, Urteil vom 28. August 1990 – VII R 59/89 –, NVwZ-RR 1991, 660 = juris, Rn. 36.
Der von dem Sachbearbeiter unterschriebene und von dem LBV NRW per Post dem Kläger übersandte Widerspruchsbescheid wurde mit Bekanntgabewillen in diesem Sinne aus dem internen Bereich des LBV NRW herausgegeben.
Der Widerspruchsbescheid ist rechtswidrig. Das LBV NRW war nicht befugt, den Bescheid vom 26. Januar 2010 teilweise aufzuheben und die gewährte Beihilfe in Höhe von 291,87 Euro zurückzufordern.
Die getroffene Entscheidung kann nicht auf die dem LBV NRW als Widerspruchsbehörde zukommende Befugnis zum Erlass des Widerspruchsbescheides (vgl. § 73 Abs. 1 VwGO) gestützt werden. Denn die teilweise Aufhebung des Ausgangsbescheides und die Rückforderung eines Teils der gewährten Beihilfe gehen über den Gegenstand des Widerspruchsverfahrens hinaus.
Die Entscheidungsbefugnis der Widerspruchsbehörde besteht nur insoweit, als Widerspruch eingelegt wurde. Beschränkt der Widerspruchsführer den Widerspruch auf einen rechtlich selbständigen Teil des Verwaltungsaktes, ist die Widerspruchsbehörde nicht berechtigt, den nicht angefochtenen Teil zu ändern, da ihre Entscheidungskompetenz insoweit durch den Widerspruch nicht begründet worden ist.
Vgl. Dolde/Porsch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 68 Rn. 36; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 68 Rn. 12.
Der Bescheid vom 26. Januar 2010 war nur insoweit Gegenstand des Widerspruchsverfahrens, als damit eine die gewährte Beihilfe in Höhe von 3.765,87 Euro übersteigende weitere Beihilfe zu den Aufwendungen gemäß der Zahnarztrechnung vom 7. Januar 2010 abgelehnt wurde. Dagegen wurde der eine Beihilfe gewährende Teil des Bescheides nicht zum Gegenstand des Widerspruchsverfahrens. Dies folgt daraus, dass der Kläger den Bescheid nicht in vollem Umfang zur Überprüfung im Widerspruchsverfahren stellte, sondern ausdrücklich beschränkt Widerspruch einlegte, "soweit die mir zu gewährende Beihilfe nicht auf mehr als 3.765,97 Euro [gemeint offenbar: 3.765,87 Euro; Anm. des Gerichts] festgesetzt worden ist."
Diese Eingrenzung des Gegenstandes des Widerspruchsverfahrens im Sinne eines Teilverpflichtungswiderspruchs war zulässig.
Für die Anfechtungsklage und den gegen einen belastenden Verwaltungsakt gerichteten Widerspruch ist anerkannt, dass der Kläger bzw. Widerspruchsführer die Anfechtung grundsätzlich auf einen Teil des Verwaltungsaktes begrenzen kann. Dies folgt aus der Dispositionsmaxime. Eine Teilanfechtung ist unproblematisch möglich, wenn es sich in Wahrheit nicht um einen einheitlichen Verwaltungsakt, sondern um mehrere Verwaltungsakte handelt, die nur äußerlich zusammengefasst sind. Aber auch die Teilanfechtung eines einheitlichen Verwaltungsaktes ist statthaft, wenn der Verwaltungsakt teilbar ist.
Vgl. Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 42 Abs. 1 Rn. 10 f. m.w.N.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 21.
Ein Verwaltungsakt ist teilbar, wenn bei erfolgreicher Anfechtung eines Teils der verbleibende Rest als selbständiger Verwaltungsakt bestehen kann, ohne seine ursprüngliche Bedeutung zu ändern.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 – 4 C 13/91 –, NVwZ-RR 1993, 225 = juris, Rn. 17; Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2/00 –, BVerwGE 112, 221 = juris, Rn. 25 (zur Anfechtung belastender Nebenbestimmungen); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 3. Juni 1980 – 14 A 1169/79 –, DVBl. 1980, 964 = juris, Rn. 2; Pietzcker, a.a.O., § 42 Abs. 1 Rn. 13; Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 21.
Der Übertragung dieser Grundsätze auf die Verpflichtungsklage und den Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt, mit dem eine beantragte Begünstigung nicht in vollem Umfang gewährt wurde, stehen keine rechtlichen Bedenken entgegen. Das über die bewilligte Begünstigung hinausgehende Begehren kann durch Verpflichtungsklage geltend gemacht werden, die den Bestand des schon erhaltenen begünstigenden Verwaltungsaktes unberührt lässt. Jedenfalls bei Geldleistungsverwaltungsakten ist die Leistung teilbar. Der Kläger bzw. Widerspruchsführer beschränkt sich auf den überschießenden Teil.
Vgl. Pietzcker, a.a.O., § 42 Abs. 1 Rn. 119; Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 28.
Vorliegend kann der Bescheid vom 26. Januar 2010 in einen eine Beihilfe gewährenden und einen eine weitere Beihilfe ablehnenden Teil geteilt werden. Nur auf letzteren Teil bezog sich der Widerspruch des Klägers. Der rechtmäßige Fortbestand des Beihilfe bewilligenden Teils wird von der (Widerspruchs-)Entscheidung über den ablehnenden Teil nicht berührt.
Vgl. zur Teilbarkeit des Streitgegenstandes des Berufungsverfahrens in einer Beihilfesache OVG NRW, Urteil vom 10. März 2006 – 1 A 1142/04 –, juris, Rn. 25.
Für die Teilbarkeit kommt es auf die mit dem Bescheid getroffene Regelung ("... auf Ihren Antrag vom 10.01.2010 ... wird die Ihnen zu gewährende Beihilfe festgesetzt auf 3.765,87 Euro."), nicht auf die zugrunde liegende Berechnung an. Bei einer Entscheidung über den Teilverpflichtungswiderspruch ist die Widerspruchsbehörde zwar hinsichtlich des Gegenstandes dieser Entscheidung entsprechend der Beschränkung des Widerspruchs auf die Gewährung oder Versagung der erstrebten weiteren Beihilfe beschränkt. Sie ist aber nicht gehindert bei dieser Entscheidung – soweit erforderlich – auf die Tatsachengrundlage zuzugreifen, die auch der Entscheidung über den nicht angefochtenen bewilligenden Teil des Ausgangsbescheides zugrunde lag.
Der Widerspruchsbescheid vom 21. Dezember 2010 findet auch in § 48 VwVfG NRW keine Grundlage, da die Voraussetzungen für die Rücknahme nicht vorliegen.
Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW bestimmt einschränkend, dass ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden darf, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme schutzwürdig ist. Nach Satz 2 der Vorschrift ist das Vertrauen in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.
Es ist davon auszugehen, dass der Kläger auf den Bestand des Bescheides vom 26. Januar 2010 vertraut hat, soweit ihm eine Beihilfe gewährt wurde, da er den erhaltenen Betrag zum Ausgleich der Rechnung seines Zahnarztes verwendet hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Juli 2007 – 6 A 4961/05 –, juris, Rn. 6.
Dies hat er durch Vorlage zweier Kontoauszüge belegt. Das beklagte Land hat nicht dargelegt, dass dieses betätigte Vertrauen bei Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer teilweisen Rücknahme des Beihilfebescheides nicht schutzwürdig ist. Es vermag nicht mit dem Argument durchzudringen, das Vertrauen des Klägers in den Bestand des Beihilfebescheides sei nicht schutzwürdig, da er mit seinem Widerspruch verhindert habe, dass der Bescheid in Bestandskraft erwachsen sei. Denn wie oben dargelegt richtete sich der Widerspruch des Klägers lediglich gegen den eine weitere Beihilfe versagenden Teil des Beihilfebescheides und stand nur insoweit der Bestandskraft entgegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 VwVfG NRW
§ 8 VwZG
§ 48 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 48 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 73 Abs. 3 Satz 1, 2 VwGO
§ 79 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 73 Abs. 3 Satz 1, 2 VwGO
§ 73 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 104, 301
NVwZ-RR 1991, 660
NVwZ-RR 1993, 225
BVerwGE 112, 221
8 C 43/95
VII R 59/89
4 C 13/91
11 C 2/00
14 A 1169/79
1 A 1142/04
6 A 4961/05