Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2010-03-05, Aktenzeichen 1 K 233/08 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2010:0305.1K233.08GE.0A

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens werden dem Kläger auferlegt.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Steuerinspektor im Dienste des Beklagten. Seit dem 15. Dezember 1997 ist er tätig als "Amtlicher Landwirtschaftlicher Sachverständiger" (im Folgenden: ALS).
Mit Schreiben vom 7. Juni 2007 stellte der Kläger den Antrag auf Gewährung einer Stellenzulage nach § 42 BBesG i. V. m. Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B ab dem 1. April 2007. Zur Begründung machte er geltend, dass er als ALS überwiegend im Außendienst tätig sei.
Mit Bescheid vom 15. Juni 2007, zur Post gegeben am selben Tag, lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte er aus, die Tatbestandsvoraussetzungen der in Anspruch genommenen Rechtsgrundlage seien nicht gegeben. Es fehle an der Voraussetzung einer Verwendung im Außendienst der Steuerprüfung. Zur Abgeltung der Mehraufwendungen für die Bodenschätzung erhalte der Kläger bereits eine Außendienstentschädigung.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2007, beim Beklagten eingegangen am 17. Juli 2007, legte der Kläger gegen den Bescheid Widerspruch ein. Zur Begründung trug er vor, eine Vielzahl von Aufgaben des ALS stünden denen eines Steuerprüfers gleich. Selbst die Bodenschätzung diene letztlich der Ermittlung und Überprüfung von Besteuerungsgrundlagen. Dass der ALS in der OFD-Verfügung vom 14. Februar 2002 nicht ausdrücklich genannt worden sei, beruhe darauf, dass die Dienstposten des ALS üblicherweise mit Angestellten besetzt seien, die eine entsprechende Zulage nach den für sie geltenden tariflichen Bestimmungen erhielten. Im Verhältnis zu diesen Angestellten werde er ungleich behandelt. Die Außendienstentschädigung diene lediglich dem Erwerb und der Reinigung von Arbeitsschutzbekleidung für die Bodenschätzung.
Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Februar 2008, zugestellt am 18. Februar 2008, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wiederholte und vertiefte der Beklagte die Ausführungen des Ausgangsbescheids. Ergänzend führte er aus, die Tätigkeit als ALS könne der der Steuerprüfung nicht gleichgestellt werden. Der Außendienst der Steuerprüfung sei auf die umfassende Aufklärung aller steuerlichen Verhältnisse eines Steuerpflichtigen in einem bestimmten Zeitraum ausgerichtet. Demgegenüber sei Kernpunkt der Tätigkeit eines ALS lediglich die einzelfallbezogene Bodenschätzung. Abgesehen davon sei § 42 BBesG i. V. m. Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B als gesetzestechnischer Ausnahmetatbestand einer erweiterten Auslegung nicht zugänglich. Sofern der Dienstposten des ALS von Tarifbeschäftigten wahrgenommen werde, erhielten diese (lediglich) eine Technikerzulage. Die Gewährung dieser Technikerzulage an Beamte sei aufgrund der besoldungsrechtlichen Regelungen nicht mehr vorgesehen. Demgegenüber hätten Tarifbeschäftigte als ALS keinen tarifrechtlichen Anspruch auf die Außendienstzulage nach § 5 Tarifvertrag über Zulagen. Insofern werde deutlich, dass auch die Tarifvertragsparteien davon ausgingen, dass die Tätigkeit als ALS nicht zum Außendienst der Steuerprüfung zähle.
Der Kläger hat am 18. März 2008 vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben, mit der er sein Begehren weiter verfolgt.
Der Kläger wiederholt und vertieft zur Begründung seine Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren. Ergänzend trägt er vor, § 42 BBesG i. V. m. Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B sei nicht streng am Wortlaut auszulegen. Vielmehr sei die Zulage auch solchen Beamten zu gewähren, die organisatorisch nicht den genannten Dienstbereichen angehörten, tatsächlich jedoch entsprechende Tätigkeiten überwiegend im Außendienst wahrnähmen. Letzteres sei beim ALS der Fall. Ebenso wie im Falle des Steuerprüfers ginge es bei dessen Tätigkeit um die Feststellung der korrekten Bemessungsgrundlage für die Steuerschuld. Denn die vom ALS nach dem BodSchätzG vorzunehmenden Bodenschätzungen flössen in die Einheitsbewertung land- und forstwirtschaftlichen Vermögens ein, die maßgeblich für die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer und anderer Steuern sei. Die Vergleichbarkeit der Tätigkeiten werde noch deutlicher, stelle man auf die veranlagungsbegleitende Nachschau ab. Ein qualitativer Unterschied zur Tätigkeit des ALS sei nicht erkennbar. Der Umstand, dass tarifbeschäftigte ALS keine Außendienstzulage erhielten, sei irrelevant. Während die Eingruppierung von Tarifbeschäftigten Gegenstand der Tarifautonomie der Tarifvertragsparteien sei, schulde der Dienstherr dem Beamten nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums eine amtsangemessene Alimentation, die auch Zulagen für besonders belastende oder verantwortungsvolle Tätigkeiten umfasse. In diesem Zusammenhang habe er auch den Gleichheitsgrundsatz zu beachten und vergleichbare Tätigkeiten in gleicher Höhe zu alimentieren.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Juni 2007 und des Widerspruchsbescheides vom 8. Februar 2008 zu verpflichten, ihm eine Stellenzulage nach § 42 BBesG i. V. m. Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B bzw. nach § 40 ThürBesG i. V. m. Nr. II. 6 der Anlage 1 für seine überwiegende Tätigkeit im Außendienst als ALS zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte wiederholt und vertieft zur Begründung die Ausführungen der angegriffenen Bescheide. Ergänzend trägt er vor, auch zwischen einem ALS und den in der veranlagungsbegleitenden Nachschau eingesetzten Beamten bestehe ein deutlicher qualitativer Unterschied. Selbst wenn man diese Ansicht nicht teile, könne der Kläger keine Gleichbehandlung im Unrecht verlangen. Der Gesetzgeber besitze bei der Regelung des Besoldungsrechts eine weite Gestaltungsfreiheit. Zudem sei jede Regelung des Besoldungsrechts unvollkommen, weil sie zwangsläufig generalisieren und typisieren müsse. Daraus sich ergebende Benachteiligungen müssten grundsätzlich hingenommen werden.
Das Gericht hat die Beteiligten bzw. deren Vertreter in der mündlichen Verhandlung am 5. März 2010 angehört. Hinsichtlich des Ergebnisses wird verwiesen auf die Sitzungsniederschrift.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird verwiesen auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie auf die den Kläger betreffende Behördenakte des Beklagten (1 Heftung).

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Zahlung einer Stellenzulage nicht zu. Die Voraussetzungen des § 42 BBesG i. V. m. Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B bzw. des § 40 ThürBesG i. V. m. Nr. II. 6 der Anlage 1, die vorliegend allein als Rechtsgrundlage für den klägerischen Anspruch in Betracht kommen, liegen nicht vor.
Gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG bzw. - für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Thüringer Besoldungsgesetzes - gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 ThürBesG können "für herausgehobene Funktionen" Amts- und Stellenzulagen vorgesehen werden. Auf dieser Grundlage erhalten nach Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B bzw. nach Nr. II. 6 der Anlage 1 zum ThürBesG Beamte des mittleren und des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung für die Zeit ihrer überwiegenden Verwendung im Außendienst der Steuerprüfung eine Stellenzulage. Entgegen der Auffassung des Klägers zählt ein ALS nicht zu dem begünstigten Personenkreis.
Wer zu den Beamten der Steuerprüfung zählt, ist in den Besoldungsgesetzen selbst nicht ausdrücklich definiert. Mit der Verwendung der beiden Tatbestandsmerkmale "Außendienst der Steuerprüfung" knüpfen die Vorschriften der Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B und der Nr. II. 6 der Anlage 1 zum ThürBesG jedoch erkennbar an die entsprechenden Begrifflichkeiten der Abgabenordnung an, die in den §§ 193 ff. die Außenprüfung bei den Steuerpflichtigen gesetzlich regeln. Sonstige gesetzliche Bestimmungen, die eine vergleichbare Zuordnung und Anknüpfung ermöglichen, bestehen nicht. Die Zulagentatbestände begnügen sich nicht mit der Verwendung eines nur "summarischen Funktionsbezugs" durch die Bezeichnung einer bestimmten Beamtengruppe, sondern statuieren einen "ausdrücklichen Funktionsbezug" durch das Erfordernis einer ganz bestimmten Verwendung des Beamten. Nicht die allgemeine Tätigkeit in der Steuerverwaltung soll eine Zulagenberechtigung auslösen, sondern nur eine Tätigkeit im Rahmen der Außenprüfung i. S. d. §§ 193 ff. AO. Das erschließt sich auch aus dem Zweck der Regelungen. Mit der Stellenzulage soll speziell die herausgehobene Funktion im Außendienst der Steuerprüfung abgegolten werden. Diese Verwendungen fordern von den hier eingesetzten Beamten typischerweise bei der Sachverhaltsermittlung und Entscheidungsfindung besondere Rechts- und Fachkenntnisse und Fähigkeiten sowie auch ein spezifisches Geschick bei der Gewinnung der notwendigen Kooperationsbereitschaft der von der Prüfung betroffenen Personen. Sie heben sich damit insbesondere von der üblichen Innendienstverwendung hervor (VGH BW, Urteil vom 9.2.2009 - 4 S 1736/06 -, zitiert nach Juris; Schwegmann/Summer, BBesG, Kommentar, Stand: September 2009, Vorb. Nr. 26 zu BBesO A/B, Rn. 2).
Hiervon ausgehend erfüllt der Kläger die Voraussetzungen der genannten Zulagetatbestände nicht.
Nicht überzeugend ist zunächst die in der mündlichen Verhandlung vom Kläger vertretene Auffassung, allein schon seine Tätigkeit im Außendienst führe dazu, dass ihm die geltend gemachte Zulage zusteht. Diese Auffassung widerspricht zum Einen bereits dem Wortlaut der Zulagetatbestände, dem im Besoldungsrecht eine gesteigerte Bedeutung für die Auslegung zukommt (BVerwG, Urteil vom 7.4.2005 - 2 C 8/04 -, zitiert nach Juris). Der Wortlaut der Zulagetatbestände statuiert zwei Tatbestandsmerkmale, nämlich die Tätigkeit im Außendienst und die Tätigkeit in der Steuerprüfung. Allein die Tätigkeit im Außendienst genügt damit nicht. Eine derartige Sichtweise verstieße zum Anderen gegen § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG und § 40 Abs. 1 Satz 1 ThürBesG, die die Gewährung von Stellenzulagen nur für "herausgehobene Funktionen" ermöglichen. Allein eine Tätigkeit im Außendienst führt aber ohne Hinzutreten weiterer qualitativer Elemente noch nicht zur Annahme einer "herausgehobenen" Funktion.
Die Tätigkeit des Klägers erfüllt den Zulagentatbestand aber auch nicht unter inhaltlichen Aspekten. Zwar ist er in der Steuerverwaltung tätig. Als ALS ist er jedoch unstreitig nicht in der Steuerprüfung i. S. d. §§ 193 ff. AO eingesetzt. § 12 BodSchätzG verweist auf die §§ 193 ff. AO gerade nicht. Entgegen der Auffassung des Klägers scheidet eine extensive Auslegung der Zulagetatbestände aus. Als Ausnahmetatbestände sind sie von der Gesetzessystematik her eng auszulegen. Davon ist auch der Gesetzgeber ausgegangen, der deshalb den in den Zulagetatbeständen aufgeführten Aufgabenbereichen durch eine Sonderregelung die Aufgaben der Prüfungsbeamten der Finanzgerichte ausdrücklich gleichgestellt hat (Schwegmann/Summer, BBesG, Kommentar, Stand: September 2009, Vorb. Nr. 26 zu BBesO A/B, Rn. 3a). Dem bereits skizzierten Zweck der Zulagetatbestände widerspricht diese Sichtweise nicht. Zwar weist der Kläger in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass es sich bei der Tätigkeit als ALS sowohl um eine inhaltlich anspruchsvolle als auch um eine Aufgabe handelt, die auf die Steuerfestsetzung abzielt und auch prüfende Elemente mit einbezieht (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BodSchätzG). Gleichwohl unterscheiden sich die Außendiensttätigkeiten als ALS und als Steuerprüfer in einer Weise, die bei der gebotenen generalisierenden Betrachtung eine unterschiedliche Behandlung bei der Gewährung der Stellenzulage rechtfertigt. Denn während der Steuerprüfer die steuerlichen Verhältnisse einer Vielzahl unterschiedlichster Steuerpflichtiger umfassend in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu ermitteln, zu prüfen und zu bewerten hat (vgl. §§ 193, 194, 199, 201 und 202 AO), ist wesentliches Kernelement der Außendiensttätigkeit eines ALS "lediglich" ein bestimmter und spezieller Tätigkeitskreis, nämlich die Bodenschätzung. Hiervon umfasst sind die Untersuchung des Bodens nach seiner Beschaffenheit, die Beschreibung des Bodens in Schätzungsbüchern, die räumliche Abgrenzung in Schätzungskarten sowie die Feststellung der Ertragsfähigkeit auf Grund der natürlichen Ertragsbedingungen wie Bodenbeschaffenheit, Geländegestaltung, klimatische Verhältnisse und Wasserverhältnisse (vgl. § 1 Abs. 2 BodSchätzG).
Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang geltend macht, auch seine Tätigkeit ginge über die reine Bodenschätzung hinaus, verkennt er zum Einen, dass selbst nach seinem eigenen Vortrag die Bodenschätzung seine Hauptaufgabe bildet, die seinen Dienstposten prägt. Speziell auf diese Tätigkeit hin erfolgte auch seine besondere Zusatzausbildung (vgl. den Einarbeitungs- und Ausbildungsplan für die Zeit von Dezember 1997 bis November 1998; Bl. 54 Personalakte Teil B). Zum Anderen lässt er unberücksichtigt, dass dem Gesetzgeber gerade bei der Normierung besoldungsrechtlicher Vorschriften ein ausgesprochen weiter Spielraum politischen Ermessens zusteht. Innerhalb dessen kann er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und darf verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht hat nicht zu prüfen, ob er in jeder Hinsicht die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Als verfassungswidrig zu beanstanden ist lediglich die Überschreitung äußerster Grenzen, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (BVerfG, Beschluss vom 12.2.2003 - 2 BvL 3/00 -, zitiert nach Juris).
Von einer solchen "Grenzüberschreitung" des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums durch die Nichtberücksichtigung des ALS bei der Gewährung der "Prüferzulage" kann vorliegend nicht die Rede sein. Zwischen der Kerntätigkeit eines ALS und der eines Steuerprüfers bestehen - wie dargelegt - hinsichtlich des Grades ihrer Herausgehobenheit deutliche Unterschiede. Ob - wie der Kläger meint - weitere Aspekte seiner Tätigkeit dieses Bild relativieren können, mag dahinstehen. Denn der Besoldungsgesetzgeber bewegt sich grundsätzlich noch im Rahmen seines Gestaltungsspielraums, wenn er typisierend an die insoweit prägenden Hauptmerkmale einer Tätigkeit anknüpft, und auf weitere Differenzierungen verzichtet. Jede Besoldungsregelung ist notgedrungen unvollkommen, enthält unvermeidbare Härten und ist unter irgendeinem Gesichtspunkt der Abgrenzung der Besoldungs- oder Zulagengruppen für die unmittelbar Betroffenen fragwürdig. Derartige Ungleichheiten müssen in Kauf genommen werden, solange sich für die Regelung - wie hier - noch ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund findet (OVG NW, Urteil vom 18.2.1998 - 12 A 3898/96 -, zitiert nach Juris).
Schließlich kommt auch eine analoge Anwendung der Zulagetatbestände auf den Kläger nicht in Betracht. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts „widerspricht eine analoge Anwendung besoldungsrechtlicher Vorschriften dem Wesen des Besoldungsrechts. Dieses legt grundsätzlich die einzelnen Ansprüche nach Grund und Höhe durch formelle und zwingende Vorschriften kasuistischen Inhalts fest. Regelungen dieser Art sind nach dem darin erkennbaren Willen des Gesetzgebers eine ausdehnenden Auslegung und Ergänzung durch allgemeine Grundsätze nicht zugänglich“ (BVerwG, Beschluss vom 2.9.1994 - 2 B 51/94 -; Beschluss vom 24.9.2008 - 2 B 117/07 -; jeweils zitiert nach Juris).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 193 ff. AO
§§ 193, 194, 199, 201 und 202 AO
§ 42 BBesG
§ 40 ThürBesG
§ 12 BodSchätzG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 ThürBesG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 BodSchätzG
§ 1 Abs. 2 BodSchätzG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 4 S 1736/06
2 C 8/04
2 BvL 3/00
12 A 3898/96
2 B 51/94
2 B 117/07