Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-11-23, Aktenzeichen 3 M 403/23 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2023:1123.3M403.23OVG.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 26. Juli 2023 teilweise geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragsteller gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 2. November 2015 in der Fassung seines Widerspruchsbescheids vom 4. Mai 2023 wird wiederhergestellt, soweit den Antragstellern für das Gebäude A Weg 23 in B, Gemarkung C, Flur 7, Flurstück 302/153 über die Ferienwohnnutzung hinaus jegliche Nutzung, einschließlich einer solchen zu Dauerwohnzwecken, untersagt worden ist.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten beider Instanzen werden gegeneinander aufgehoben.
Der Streitwert wird für beide Instanzen auf 10.000 Euro festgesetzt. Die Streitwertfestsetzung in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 26. Juli 2023 wird von Amts wegen entsprechend geändert.

Tatbestand:
Die Antragsteller begehren vorläufigen Rechtsschutz gegen eine bauordnungsrechtliche Nutzungsuntersagung.
Sie sind Eigentümer des bebauten Grundstücks A Weg 23 in B, Gemarkung C, Flur 7, Flurstück 302/153. Dieses liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 2 D „A Weg“ der Gemeinde B. In der ursprünglichen, 2008 in Kraft getretenen Fassung des Bebauungsplans war für den fraglichen Bereich ein allgemeines Wohngebiet festgesetzt; Betriebe des Beherbergungsgewerbes und sonstige nicht störende Gewerbebetriebe sollten auch ausnahmsweise nicht zulässig sein. Die am 16. Oktober 2015 in Kraft getretene Satzung über die 1. Änderung des Bebauungsplans, die die Zulässigkeit von „Wohngebäuden mit maximal zwei Ferienwohnungen“ vorsah, wurde vom Senat mit Normenkontrollurteil vom 6. November 2019 zum Az. 3 K 489/16 für unwirksam erklärt.
Im Jahr 2011 hatten die Antragsteller im Freistellungsverfahren Bauvorlagen für den „Neubau eines Wohnhauses mit zwei Ferienwohnungen und Errichtung eines Nebengebäudes“ vorgelegt. Ein weiteres Freistellungsverfahren führten sie 2016 für den „Neubau eines Wohnhauses mit zwei Ferienwohnungen und Garage“ durch. Die Bauvorlagen sehen im Kellergeschoss zwei Ferienwohnungen mit Grundflächen von jeweils etwa 53 qm und eine Wohnung im Erd- und Dachgeschoss mit einer Grundfläche von etwa 155 qm vor (s. Wohnflächenberechnung Bl. 21 ff. der Beiakte A). Tatsächlich wurden aber offenbar im Bereich des Erd- und Dachgeschosses jedenfalls zeitweise zwei weitere Ferienwohnungen vermietet („Strandhaus-Appartement“ mit 65 qm und „Skippers Lounge“ mit 90 qm).
Mit der angegriffenen Ordnungsverfügung vom 2. November 2015 untersagte der Antragsgegner den Antragstellern „die Nutzung des Ferienhauses mit den 4 Ferienwohnungen“. Auf den Widerspruch der Antragsteller erging der Widerspruchsbescheid des Antragsgegners vom 4. Mai 2023, mit dem den Antragstellern unter entsprechender Abänderung der ursprünglichen Anordnung „die Nutzung des Wohngebäudes … ab dem 1. Juli 2023“ untersagt wurde; ferner wurde die sofortige Vollziehung angeordnet.
Die Kläger haben am 31. Mai 2023 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben (Az. 5 A 850/23 HGW).
Ihren nachfolgend gestellten Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die angegriffene Untersagungsverfügung erweise sich nach summarischer Prüfung als rechtmäßig. Rechtsgrundlage sei § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M-V. Die von den Antragstellern aufgenommene Ferienwohnnutzung zweier Wohnungen im Gebäude stehe in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften, weil sie einer Baugenehmigung bedürfe, die nicht vorliege. Damit sei das Vorhaben insgesamt formell illegal. Ferienwohnungen seien nicht vom bauplanungsrechtlichen Begriff des Wohnens umfasst. Ein Wohngebäude im Sinne des Bauplanungsrechts liege nicht vor. Ungeachtet einer etwaigen zeitweiligen teilweisen Wohnnutzung durch die Antragsteller fehle es an einem Überwiegen bzw. einer Prägung durch die Dauerwohnnutzung. Die Genehmigungsfreistellung sei nicht auf eine Legalisierungswirkung und Bestandsschutz vermittelnde Entscheidung der Bauaufsichtsbehörde gerichtet. Die Bestätigung der Verfahrensfreistellung durch die Gemeinde stehe dem Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde grundsätzlich nicht entgegen. Die Nutzung des Gebäudes als Wohn- und Ferienhaus habe nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans in der ursprünglichen Fassung entsprochen. Auch die später für unwirksam erklärte 1. Änderung des Bebauungsplans führe nicht zu einer anderen Bewertung. Nach § 62 Abs. 7 LBauO M-V dürfe die Untersagung der Nutzung eines Vorhabens wegen Verstoßes gegen Vorschriften, die wegen der Unwirksamkeit des Bebauungsplans anzuwenden seien, angeordnet werden, soweit Rechte Dritter verletzt würden. Dies sei wegen einer Verletzung des Gebietserhaltungsanspruchs anderer Grundstückseigentümer im Baugebiet der Fall. Eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB komme nicht in Betracht. Die formelle Baurechtswidrigkeit rechtfertige in aller Regel den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des durch § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M-V eröffneten intendierten Ermessens sei nicht ersichtlich. Ein Fall der offensichtlichen materiellen Genehmigungsfähigkeit liege nicht vor. Auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit der Begründung, eine durch Einlegung von Rechtsbehelfen verursachte Verletzung öffentlich-rechtlicher Vorschriften über eine noch längere Zeit könne nicht hingenommen werden, sei rechtmäßig.
Gegen den am 31. Juli 2023 zugestellten Beschluss haben die Antragsteller am 11. August 2023 beim Verwaltungsgericht Beschwerde eingelegt und diese am 30. August 2023 gegenüber dem Oberverwaltungsgericht begründet.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet und im Übrigen unbegründet. Der Antragsgegner hat mit der angegriffenen Ordnungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids über die Ferienwohnnutzung hinaus jegliche Nutzung des Gebäudes – einschließlich einer (Dauer-)Wohnnutzung für Erdgeschoss und Dachgeschoss – untersagt (1.). Insoweit ist die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen (2.). Hinsichtlich der Untersagung einer Ferienwohnnutzung hat der Antrag hingegen keinen Erfolg (3.).
1. Die angegriffene Ordnungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist dahingehend zu verstehen, dass den Antragstellern nicht lediglich eine Ferienwohnnutzung im Gebäude untersagt werden soll, sondern jegliche Nutzung, einschließlich der im Freistellungsverfahren für Erdgeschoss und Dachgeschoss angezeigten Dauerwohnnutzung. Mit dem Ausgangsbescheid vom 2. November 2015 war „die Nutzung des Ferienhauses mit den 4 Ferienwohnungen … untersagt“ worden. Gegenstand der Untersagung war damit seinerzeit lediglich die Ferienwohnnutzung. Diese Anordnung wurde jedoch mit dem Widerspruchsbescheid vom 4. Mai 2023 dahingehend geändert, dass „die Nutzung des Wohngebäudes“ untersagt wurde. Der Antragsgegner sieht dies selbst als eine Verböserung an, deren Zulässigkeit er begründet (Widerspruchsbescheid S. 4 oben). Er will ausdrücklich „jegliche Nutzung“ unterbinden (vgl. S. 6, 2. Abs. des Widerspruchsbescheids), weil er das Gebäude für insgesamt formell und materiell rechtswidrig errichtet hält. Dass auch eine Dauerwohnnutzung von der Untersagung umfasst sein soll, ergibt sich ferner aus der Erwägung, dass für die Antragsteller keine Gefahr der Obdachlosigkeit bestehe, weil sie über einen Nebenwohnsitz verfügten (Widerspruchsbescheid S. 6, drittletzter Abs.).
2. Soweit der Antragsgegner den Antragstellern über die Ferienwohnnutzung hinaus jegliche Nutzung des Gebäudes, einschließlich einer solchen zu Dauerwohnzwecken, untersagt hat, stellt sich die angegriffene Ordnungsverfügung aufgrund der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren vorzunehmenden summarischen Prüfung als rechtswidrig dar und verletzt die Antragsteller in ihren Rechten. Insoweit ist deshalb nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung ihrer Klage wiederherzustellen.
Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M-V kann, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden, diese Nutzung untersagt werden. In der Ordnungsverfügung vom 2. November 2015 wird der Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften mit der formellen und materiellen Illegalität der seinerzeitigen reinen Ferienwohnnutzung des Gebäudes begründet, die nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht zulässig sei. Im Widerspruchsbescheid vom 4. Mai 2023 wird ausgeführt, das Gebäude werde in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt. Das Gebäude sei formell illegal, denn das Wohnhaus mit Ferienwohnungen, ungeachtet deren Zahl, habe zu seiner Errichtung und Nutzung einer Baugenehmigung bedurft, die nicht erteilt worden sei. Ein Fall der Genehmigungsfreistellung nach § 62 LBauO M-V liege nicht vor. Die Errichtung und Nutzung eines Gebäudes mit vier Ferienwohnungen habe in Widerspruch zu den Festsetzungen des Bebauungsplans gestanden, daran habe sich auch aktuell nichts geändert. Auch das geplante Vorhaben zur Errichtung eines Wohnhauses mit zwei Ferienwohnungen unterfalle nicht nach § 62 LBauO M-V der Genehmigungsfreistellung. Reiche es für den Erlass einer Nutzungsuntersagung in der Regel bereits aus, dass das Vorhaben formell illegal errichtet worden sei und genutzt werde, so treffe diese bei einer materiellen Illegalität erst recht zu. Die Erteilung einer nachträglichen Baugenehmigung für das Wohnhaus mit vier Ferienwohnungen könne aufgrund der planungsrechtlichen Festsetzungen des Bebauungsplans nicht in Aussicht gestellt werden. Zur Ermessensausübung wird ausgeführt, die Nutzungsuntersagung sei geeignet, um jegliche Nutzung des formell und materiell rechtswidrig errichteten und genutzten Gebäudes und damit den Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften zu beseitigen. Angesichts der formellen und materiellen Rechtswidrigkeit könnten rechtmäßige Zustände nicht anders hergestellt werden, so dass ein milderes Mittel nicht festgestellt werden könne. Anhaltspunkte dafür, dass ein rechts- oder ordnungswidriger Zustand ausnahmsweise in Kauf zu nehmen wäre, bestünden nicht. Es sei nicht davon auszugehen, dass das Vorhaben durch die 2. Änderung des Bebauungsplans, die sich noch im Verfahren befinde, genehmigungsfähig werden würde. Die Nutzungsuntersagung sei auch verhältnismäßig. Aufgrund der formellen und materiellen Rechtswidrigkeit des Gebäudes und seiner Nutzung überwiege eindeutig das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung des mit der Rechtsordnung in Einklang stehenden Zustands. Durch die illegale, vollständige oder teilweise Nutzung einzelner Gebäude im Geltungsbereich des Bebauungsplans seien bodenrechtliche Spannungen entstanden. Eigentümer von benachbarten Grundstücken, deren Nutzung den Festsetzungen des Bebauungsplans entspreche, hätten die Behörde aufgefordert, gegen die ungenehmigte Nutzung einzuschreiten.
Mit diesen Erwägungen hat der Antragsgegner die Nutzungsuntersagung mit einer sowohl formellen als auch materiellen Illegalität des Vorhabens begründet. Eine materielle Illegalität liegt aber bezogen auf die Nutzung von Erd- und Dachgeschoss zu Dauerwohnzwecken nicht vor. Die Dauerwohnnutzung ist vielmehr offenkundig materiell legal; sie entspricht den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 2 D „A Weg“ in der nach Unwirksamerklärung der 1. Änderung maßgeblichen ursprünglichen Fassung. Weshalb die Frage der materiellen Legalität bezogen auf die Art der baulichen Nutzung nur für das Vorhaben insgesamt zu beurteilen sein sollte, nicht aber jeweils gesondert für die einzelnen Nutzungseinheiten, ist nicht ersichtlich. Soweit der Antragsgegner auf bodenrechtliche Spannungen hingewiesen hat, sowie darauf, dass Eigentümer von benachbarten Grundstücken, deren Nutzung den Festsetzungen des Bebauungsplans vollständig entspreche, ein Einschreiten gefordert hätten, betrifft dies wiederum nur die materiell illegale Ferienwohnnutzung, nicht aber auch eine Dauerwohnnutzung, wie die Antragsteller sie für Erd- und Dachgeschoss ursprünglich angezeigt und jedenfalls zeitweise wohl auch tatsächlich ausgeübt haben bzw. ausüben. Treffen damit die Erwägungen, die der Antragsgegner zur Begründung seiner Untersagungsverfügung angestellt hat, lediglich für die Untersagung einer Ferienwohnnutzung zu, so erweist sich die darüber hinausgehende, auch die Dauerwohnnutzung umfassende Untersagung als ermessensfehlerhaft. Die Nutzungsuntersagung dient der Herstellung rechtmäßiger Zustände und darf den hierzu erforderlichen Umfang nicht überschreiten. Ein überschießender „Strafcharakter“ oder eine entsprechende „Abschreckungsfunktion“ wäre unzulässig.
Die Untersagung jeglicher Nutzung kann auch nicht allein gestützt auf die formelle Illegalität des Vorhabens insgesamt aufrechterhalten werden. Die im Jahr 2016 im Freistellungsverfahren vorgelegten Bauvorlagen betrafen ein Vorhaben, das dem seinerzeitigen Stand des Bebauungsplans Nr. 2 D „A Weg“ in der Fassung der 1. Änderung entsprach und sich als formell legal darstellte. Dass die Übereinstimmung mit den Festsetzungen des Bebauungsplans dadurch entfallen ist, dass die Satzung über die 1. Änderung des Bebauungsplans sich als unwirksam erwiesen hat, erlaubt kein bauordnungsrechtliches Einschreiten wegen formeller Illegalität. Erweist sich ein Vorhaben wegen Verstoßes gegen Vorschriften, die wegen der Unwirksamkeit des Bebauungsplans anzuwenden sind, als rechtswidrig, so darf die Beseitigung oder Untersagung vielmehr nur angeordnet werden, soweit Rechte Dritter verletzt werden, § 62 Abs. 7 LBauO M-V. Allein durch die formelle Illegalität wird eine Rechtsverletzung Dritter jedoch nicht begründet.
Etwas Anderes dürfte im Übrigen auch dann nicht gelten, wenn bereits zum Zeitpunkt der Durchführung des Freistellungsverfahrens die Voraussetzungen des § 62 LBauO M-V nicht vorgelegen hätten, weil die teilweise Nutzung des Gebäudes zu Ferienwohnzwecken den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entsprochen hätte. Allerdings würde es dann an der für das Vorhaben insgesamt erforderlichen Baugenehmigung fehlen. Bezogen auf die Nutzung des Erd- und Dachgeschosses zu Dauerwohnzwecken würde aber ein Fall der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit vorliegen.
2. Soweit die Antragsteller sich gegen die Untersagung der Ferienwohnnutzung für das Kellergeschoss wenden, hat die Beschwerde keinen Erfolg. Insoweit gibt das Beschwerdevorbringen gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO keinen Anlass zu einer Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
Die Antragsteller machen geltend, die Ferienwohnungen im Kellergeschoss seien durch § 62 Abs. 7 LBauO M-V geschützt, weil sie im zweiten Genehmigungsfreistellungsverfahren im Jahr 2016 Antragsunterlagen vorgelegt hätten, die dem Bebauungsplan in der Fassung der 1. Änderung entsprochen hätten. Die Vorschrift knüpfe an die Regelung des § 64 Abs. 6 LBauO M-V 1998 an, wonach ein genehmigungsfrei gestelltes Vorhaben auch dann keiner Baugenehmigung bedurft habe, wenn nach seiner Bauausführung die Nichtigkeit des Bebauungsplans festgestellt worden sei. Nach dem Willen des Gesetzgebers habe der Bauherr mit vollständiger Umsetzung seines Vorhabens im Freistellungsverfahren einen mit einer formellen Legalität vergleichbaren Status erreichen und wie durch eine Baugenehmigung abgesichert sein sollen. Eine Verletzung von Rechten Dritter im Sinne des § 62 Abs. 7 LBauO M-V liege nicht vor. Auf eine Verletzung des Gebietserhaltungsanspruchs im Hinblick auf den ursprünglichen Bebauungsplan könne nicht abgestellt werden. Die Rechtswidrigkeit des Vorhabens müsse sich aus einem Verstoß gegen Vorschriften ergeben, die zur Unwirksamkeit des konkret betroffenen Bebauungsplans geführt hätten. Dies sei hier nicht der Fall. Der Senat habe die 1. Änderung des Bebauungsplans vielmehr für unwirksam erklärt, weil die seinerzeitigen Festsetzungen ein Überwiegen der Dauerwohnnutzung nicht gewährleistet hätten. In dem hier in Rede stehenden Gebäude überwiege aber die Wohnnutzung; die vorgesehene sog. eigentümerbegleitete Ferienwohnnutzung gewährleiste, dass keine ferienwohnungstypischen Störungen auftreten würden; der Gebietscharakter werde gewahrt.
Dieses Vorbringen führt nicht zum Erfolg der Beschwerde. Nach § 62 Abs. 7 LBauO M-V darf in Fällen, in denen ein Vorhaben wegen Verstoßes gegen Vorschriften rechtswidrig ist, die wegen der Unwirksamkeit des Bebauungsplans anzuwenden sind, die Beseitigung oder Untersagung der Nutzung nur angeordnet werden, soweit Rechte Dritter verletzt werden. Dies ist hier der Fall. Wegen der Unwirksamkeit der Satzung über die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 2 D „Neuer Weg“ ist die Ursprungsfassung des Bebauungsplans anwendbar. Diese sieht ein allgemeines Wohngebiet unter ausdrücklichem Ausschluss der nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Betriebe des Beherbergungsgewerbes und sonstigen nicht störenden Gewerbebetriebe vor und lässt Ferienwohnungen damit nicht zu. Soweit das Vorhaben der Antragsteller eine Ferienwohnnutzung umfasst, verletzt es den Gebietserhaltungsanspruch der anderen Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet. Die These der Antragsteller, § 62 Abs. 7 LBauO M-V würde auf einen Verstoß gegen diejenigen Vorschriften abstellen, die zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans geführt hätten, ist mit dem Wortlaut der Norm nicht vereinbar und wird mit dem Beschwerdevorbringen im Übrigen auch nicht näher begründet.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47, § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 GKG. Entsprechend Ziff. 9.4 des Streitwertkatalogs wird für die Hauptsache ein Schaden von 20.000 Euro zu Grunde gelegt und für das vorläufige Rechtsschutzverfahren (vgl. Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs) die Hälfte dieses Betrags als Streitwert angesetzt. Die Streitwertfestsetzung für die erste Instanz wird von Amts wegen entsprechend geändert, § 63 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 62 LBauO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO
§ 62 Abs. 7 LBauO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 64 Abs. 6 LBauO
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 BauNVO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 GKG
§ 63 Abs. 3 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 489/16
5 A 850/23