Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-01-22, Aktenzeichen 6 A 4181/02

Tenor:

Tatbestand:
I.
Der Kläger begehrt die Nachzahlung von Bezügen.
Der Kläger steht als Beamter im Dienste des Landes Niedersachsen und ist Vater von drei, im März 1978, August 1981 und April 1983 geborenen Kindern, für die er im streitbefangenen Zeitraum Kindergeld und die kinderbezogenen Bestandteile im Orts- bzw. Familienzuschlag erhielt. Mit Schreiben vom 15. November 1990 erklärte er unter dem Betreff „Besoldungsabrechnung/Bezügeabrechnung", Widerspruch gegen die Festsetzung seiner Besoldung/Bezüge einzulegen. Er beantrage zum frühestmöglichen Zeitpunkt die Erhöhung des Kindergeldes und des Ortszuschlags. Zur Begründung bezog er sich auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 22. März 1990 und 29. Mai 1990 (2 BvL 1/86, 1 BvL 20/84). Unter Bezugnahme auf diesen Widerspruch wies er später im November 2001 darauf hin, dass zwischenzeitlich eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugunsten der kinderreichen Beamten ergangen sei und er um Information über den Sachstand bitte.
Mit Schreiben vom 3. Dezember 2001 erklärte der Beklagte, über den Widerspruch sei bereits mit - in der Beiakte zur Personalakte des Klägers unter Blatt 97 als Ablichtung mit dem Vermerk „RS ab 24.8“ abgeheftetem - in Kopie beigefügtem Bescheid vom 24. August 2000 bestandskräftig entschieden worden. In dem Bescheid, der dem Kläger nach Aussage des Beklagten auf behördeninternem Dienstweg übermittelt worden sein soll, ist unter anderem ausgeführt, die Umsetzung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation für Beamte und Richter mit drei und mehr Kindern sei durch das Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 1999 erfolgt. Der Antrag des Klägers auf höhere Bezüge für den Zeitraum vor dem 1. Januar 1999 sei abzulehnen, da er nicht zu dem in Art. 9 § 1 des Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 1999 abschließend aufgeführten Personenkreis (Kläger und Widerspruchsführer) gehöre.
Im Dezember 2001 hat der Kläger entgegnet, gegen den ihm nun übermittelten Bescheid vom 24. August 2000 lege er Widerspruch ein, er verweise auf das zwischenzeitlich ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (2 C 46.00). Unzutreffend sei die Annahme des Beklagten, sein Antrag sei bereits bestandskräftig zurückgewiesen worden; einen entsprechenden Bescheid habe er nicht erhalten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 3. September 2002 wies der Beklagte diesen Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung zurück, eine Zahlung der Erhöhungsbeträge für den Zeitraum vor dem 1. Januar 1999 komme nicht mehr in Betracht, weil der Kläger bereits mit Schreiben vom 15. November 1990 eine Erhöhung des Ortszuschlags beantragt habe und dies mit bestandskräftigem Bescheid vom 24. August 2000 abgelehnt worden sei.
Mit der am 4. Oktober 2002 fristgerecht erhobenen Klage trägt der Kläger im Wesentlichen vor, das Bundesverwaltungsgericht habe durch Urteil vom 26. Juni 2001 entschieden, dass die Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 1 Satz 3 Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 1999 erfüllt seien, wenn der Beamte zum Ausdruck gebracht habe, dass er die ihm gewährte Besoldung im Hinblick auf ihren zu niedrig bemessenen kinderbezogenen Anteil für rechtswidrig halte. Auf die Bezeichnung der Beanstandung als Antrag, Einspruch oder Widerspruch komme es nicht an. Er habe sich in diesem Sinne mit seinem Schreiben vom 15. November 1990 auch geäußert. Bestandskräftig entschieden worden sei über diesen Antrag/Widerspruch nicht, weil ihm der Bescheid vom 24. August 2000 nicht im Jahr 2000 zugegangen sei. Er habe davon erstmalig am 3. Dezember 2001 erfahren und dagegen dann umgehend Widerspruch erhoben. Der Bescheid vom 24. August 2000 sei nicht auf dem Postwege im Inland im Sinne des § 41 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz übermittelt worden, sondern vielmehr auf dem Dienstpostweg, also behördenintern. Im Falle der Nichtnachweisbarkeit des Zugangs eines Bescheides könne das Zustellungsrisiko nicht einseitig auf den Empfänger abgewälzt werden. Die behördeninterne Zustellung von Bescheiden sei im Verwaltungsverfahren nicht gesetzlich geregelt und vom Gesetzgeber auch nicht vorgesehen. Somit seien die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf diese Art der Zustellung nicht zu übertragen. Demzufolge müsse die Behörde in den Fällen, in denen sie davon absehe, den Zugang bei einer internen Übermittlung quittieren zu lassen, das Risiko der Nichtnachweisbarkeit des Zugangs tragen. Zumindest aber wäre insbesondere die Regelung des § 41 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz analog anzuwenden. Insoweit gelte die dort statuierte Zweifelsregelung, wonach ein Bescheid dann nicht mit dem dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben anzusehen sei, wenn berechtigte Zweifel bestünden, dass er nicht zugegangen sei; solche Zweifel bestünden. Seinem Prozessbevollmächtigten sei eine Vielzahl von Fällen bekannt, in denen der Zugang der ablehnenden Bescheide nach Auskunft der dort betroffenen Beamten ebenfalls nicht erfolgt sei. Dabei bestehe in allen Fällen die Parallele, dass die nicht zugegangenen Ablehnungsbescheide wohl alle im Zeitraum Mitte Juli bis Mitte September 2000 von dem Beklagten abgesandt worden seien. Neben diesem zeitlichen Zusammenhang sei zudem offensichtlich, dass alle nicht zugegangenen Ablehnungsbescheide wohl von derselben Sachbearbeiterin bearbeitet worden seien. Eine Erklärung dafür, dass augenscheinlich von derselben Behörde, derselben Sachbearbeiterin und im gleichen Zeitraum Ablehnungsbescheide wohl nicht abgesandt worden seien, möge sich mit dem Umstand erklären, dass der Beklagte in dem oben genannten Zeitraum .... umgezogen sei.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 1. Januar 1990 bis zum 31. Dezember 1998 den familienbezogenen Gehaltsbestandteil für das dritte Kind nach Maßgabe der in Art. 9 § 1 Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 1999 festgesetzten monatlichen Erhöhungsbeträge nebst 5 vom Hundert Zinsen über dem Basiszinssatz seit dem 4. Oktober 2002 (Rechtshängigkeit) zu bewilligen und
den Bescheid des Beklagten vom 24. August 2000 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. September 2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Klagebegehren im Wesentlichen mit derselben Begründung wie im Widerspruchsbescheid vom 3. September 2002 entgegen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Personalakte des Klägers (Beiheft) verwiesen; sie sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Über den vom Kläger im November 1990 gestellten Antrag hat der Beklagte mit Bescheid vom 24. August 2000 entschieden, wobei dem Kläger dieser Bescheid nach Auffassung des Gerichts jedenfalls im Dezember 2001 bekannt gegeben worden ist. Selbst wenn jedoch angenommen würde, dass der Beklagte wegen der lediglich in Kopie erfolgten „informellen“ Übersendung dieses Bescheides und wegen der Annahme einer bereits erfolgten Bekanntgabe somit in Ermangelung eines Bekanntmachungswillens im Dezember 2001 den Antrag des Klägers nicht bekannt gegeben und (erneut) entscheiden haben wollte, würden jedenfalls die Voraussetzungen des § 75 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3987), vorliegen. Der Beklagte hätte dann über den Antrag länger als drei Monate nicht entschieden und durch seinen Widerspruchsbescheid vom 3. September 2002 auch deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er dies auch zukünftig nicht beabsichtigt.
Die Klage ist auch begründet, § 113 Abs. 5 VwGO. Dem Kläger steht gem. Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 - Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1999 - BBVAnpG 99 - (vom 19. November 1999, BGBl. I S. 2198) ein Anspruch auf Nachzahlung von Bezügen zu. Ein solcher Anspruch ist auch nicht etwa durch die Feststellung im (Widerspruchs-)Bescheid vom 3. September 2002 ausgeschlossen worden, weil der Kläger gegen ihn zeitgleich Klage erhoben hat und er somit keine gegenläufige Bestandskraftwirkungen entfaltet. Entsprechendes gilt für den Bescheid vom 24. August 2000, den der Kläger jedenfalls aus Gründen der Klarstellung mit angefochten hat.
a) Die Voraussetzungen des Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 liegen vor. Der Kläger hat unter dem 15. November 1990 gegen die Festsetzung seiner Bezüge Widerspruch erhoben, wodurch er zum Kreis der von der gesetzlichen Regelung Begünstigten gehört. Dass er trotz fehlender Verwaltungsaktsqualität der Bezügemitteilungen unmittelbar Widerspruch erhoben und nicht zuvor ein gesondertes Antragsverfahren mit einem sich erst dann anschließenden Vorverfahren durchgeführt hat ist unschädlich. Der vom Beklagten in Übereinstimmung mit dem seinerzeitigen Erlass des Niedersächsischen Finanzministeriums vom 23. Mai 2000 (Nds. MBl. S. 298) vertretene und wohl auch im Bescheid vom 24. August 2000 bezogene Standpunkt, der Kläger gehöre deshalb nicht zu dem in Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG beschriebenen Personenkreis, hat angesichts der von der erkennenden Kammer bereits mit Urteil vom 10. Januar 2001 - 6 A 1879/98 - und vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 28. Juni 2001 (BVerwGE 114, 350 ff.) vertretenen Rechtsauffassung keinen Bestand und ist auch vom Niedersächsischen Finanzministerium durch Runderlass vom 7. November 2001 (Nds.MBl. S. 947) aufgegeben worden. Höchstrichterlich wurde inzwischen geklärt, dass der Beamte - wie vorliegend der Kläger - den Anspruch auf amtsangemessene Alimentation unmittelbar mit Widerspruch verfolgen kann (BVerwG, a.a.O., S. 353 f.) und ferner eine schriftliche Erklärung, mit der er höhere als die ihm tatsächlich fortlaufend gezahlten Bezüge begehrt, den an einen Widerspruch im Sinne des § 126 Abs. 3 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts - BRRG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999 (BGBl I S. 654), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. August 2002 (BGBl. I S. 3322), zu stellenden Anforderungen gerecht wird (BVerwG, a.a.O., S. 356).
b) Die schriftliche Erklärung des Klägers vom 15. November 1990 ist auch als ein sich gegen die Höhe der Bezüge richtender Widerspruch anzusehen. Zwar hat er die Erhöhung des Kindesgeldes beantragt und auf das verfassungsgerichtliche Verfahren 1 BvL 20/84 verwiesen, was allein - wie auch etwa die schlichte Anzeige der Geburt des dritten Kindes (vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 7. November 2002 - 6 A 804/01 -) - nicht als Geltendmachung erhöhter Alimentation anzusehen wäre (vgl. VG Oldenburg, Urteil v. 17. Juli 2002 - 6 A 570/01 -, sowie Urteil vom 22. Januar 2003 - 6 A 5254/02 -). Er hat sich darauf jedoch nicht beschränkt, sondern auch auf das unter dem Aktenzeichen 2 BvL 1/86 geführte verfassungsgerichtliche, zur Entscheidung BVerfGE 81, 363 ff. führende, die beamtenrechtliche Alimentation betreffende Verfahren verwiesen und fernerhin ausdrücklich die Erhöhung des Ortszuschlags beantragt und erklärt, gegen die Festsetzung seiner „Besoldung/Bezüge“ Widerspruch einzulegen. Dafür spricht auch der Umstand, dass der Beklagte in der Vergangenheit durch gesonderten Bescheid <vom 26. Juni 2000> über die Zahlung von erhöhtem Kindergeld entschieden und erst später den Bescheid vom 24. August 2000 verfasst hat.
c) Über den vom Kläger geltend gemachten Anspruch ist noch nicht abschießend entschieden worden wie dies Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 weiterhin voraussetzt. Zwar hat der Beklagte insoweit auf den in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Bescheid vom 24. August 2000 hingewiesen, mit dem der Antrag des Klägers abgelehnt wurde. Der Beklagte kann sich auf die Bestandskraft dieses Bescheides jedoch nicht berufen, weil er nur dann im Sinne des § 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 3. Dezember 1976 - NVwVfG - (Nds.GVBl. S. 311), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. November 1997 (Nds.GVBl. S. 489), in Verbindung mit § 43 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. September 1998 (BGBl. I S. 3050), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. August 2002 (BGBl. I S. 3322), zu Lasten des Klägers nachteilige Wirkungen entfalten könnte, wenn er ihm bereits 2000 bekannt gegeben worden wäre und der Kläger dagegen keinen Rechtsbehelf eingelegt hätte. Der Bescheid ist dem Kläger indes allenfalls erst im Dezember 2001 bekannt gegeben worden und er hat dagegen Rechtsbehelf eingelegt.
Von einer früheren Bekanntgabe des Bescheides (wie § 41 VwVfG sie voraussetzt), etwa bereits im August/September 2000, kann nicht ausgegangen werden. Zwar stand es im Ermessen des Beklagten, über die Form der Bekanntgabe zu entscheiden und eine Bekanntgabe über die Dienstpost behördenintern anzustreben, da dem Kläger keine Entscheidung nach dem Niedersächsischen Beamtengesetz bekannt gegeben werden sollte, die nach § 191 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 2001 (Nds.GVBl. S. 33), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Dezember 2002 (Nds.GVBl. S. 768), förmlich hätte zugestellt werden müssen. Davon unberührt bleiben jedoch die Grundsätze über die Beweislastverteilung. Die Beweislast für den Nachweis des Zugangs trifft jedoch grundsätzlich die Behörde. Sie wirkt sich vorliegend zu Lasten des Beklagten aus, nachdem der Kläger in der mündliche Verhandlung auch auf ausdrücklichen Hinweis über die Folgen einer wahrheitswidrigen Aussage versichert hat, den Bescheid nicht - früher - erhalten zu haben.
Die gesetzliche Wertung über die Risikoverteilung beim Nachweis des Zugangs von Bescheiden entnimmt das Gericht § 1 NVwVfG in Verbindung mit § 41 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz VwVfG. Zwar bezieht er sich unmittelbar nur auf externe Dienstleister (vgl. OVG Koblenz, NVwZ-RR 2003, S. 4 f. = DÖV 2002, S. 959), während der Beklagte vorliegend den behördeninternen Übermittlungsweg wählte. Gerade die Wahl des internen und somit keinesfalls professionell auf die Übermittlung von Postsendungen ausgerichteten Übermittlungsweges spricht jedoch in besonderem Maße dafür, bei Zweifeln über den Zugang eines Verwaltungsaktes die gem. § 41 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz, VwVfG bestehende Beweislastregelung vorliegend zum Tragen zu bringen. Dabei entspricht ständiger Rechtsprechung zu § 41 Abs. 2 VwVfG oder vergleichbarer Regelungen, dass sich die Behörde nicht auf die Grundsätze des Anscheinsbeweises stützen kann (vgl. BFH, NVwZ 1990, S. 303 f, zu § 122 Abs. 2 AO 1977, OVG Weimar, NVwZ-RR 2003, S. 3), so dass auch der in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Einwand des Vertreters des Beklagten nicht durchschlagen kann, regelmäßig würden die intern versandten Bescheide die Adressaten auch erreichen. Der Absendevermerk auf der Bescheidsdurchschrift kann deshalb ebensowenig dazu führen, dass nunmehr der Beamte den Nachweis fehlenden Zugangs zu erbringen hätte, zumal es ihm regelmäßig kaum möglich sein wird, einen atypischen Geschehensablauf im Behördenapparat substantiiert darzulegen (BFH, a.a.O., S. 304).
Der vom Kläger ebenfalls angefochtene Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 3. September 2002 ist nach alledem aufzuheben, weil er unzutreffend davon ausgeht, dass über den Besoldungsanspruch des Kläger schon bestandskräftig entschieden worden war. Der Bescheid vom 24. August 2000 war schon angesichts der Unklarheit über seine Bekanntgabe jedenfalls aus Gründen der Rechtsklarheit aufzuheben.
Der Zinsanspruch folgt aus §§ 291 in Verbindung mit 288 Abs. 1 Satz 2, 247 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I S. 42), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. August 2002 (BGBl. I S. 3412), wobei § 3 Abs. 6 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3020), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3082), als spezialgesetzlich abweichende Regelung den Zinsanspruch nicht ausschließt (vgl. BVerwGE 114, 61 (65)).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 41 VwVfG
§ 1 NVwVfG
§ 41 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 75 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG
§ 41 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz VwVfG
§ 41 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz, VwVfG
§ 41 Abs. 2 VwVfG
§ 122 Abs. 2 AO 1977
§ 126 Abs. 3 des Rahmengesetzes
§ 43 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 3 Abs. 6 des Bundesbesoldungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 114, 350
BVerfGE 81, 363
BVerwGE 114, 61
2 BvL 1/86
1 BvL 20/84
2 C 46.00
6 A 1879/98
6 A 804/01
6 A 570/01
6 A 5254/02