Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-10-28, Aktenzeichen 10 A 4574/94
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:1028.10A4574.94.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beabsichtigt, auf den Flurstücken 73, 196 und 197 der Flur 11 und den angrenzenden Flurstücken 71 und 72 der Flur 12 Gemarkung D. (alt) Sand und Kies abzubauen und den Abgrabungsbereich später zu verfüllen. Die im Eigentum Dritter stehenden Flurstücke, die insgesamt eine ca. 14,48 ha große Fläche erfassen, liegen in einem bislang landwirtschaftlich genutzten Bereich außerhalb jeder zusammenhängenden Bebauung östlich der H. er Landstraße (L 39), südlich der W. Straße (K 2) und nördlich der V. Straße (B 223). Die Abgrabung soll auf drei Abgrabungsfeldern erfolgen. Das südwestliche Abgrabungsfeld hält zu der zum Stadtteil H. der Stadt M. - der Beigeladenen - gehörenden Bebauung nördlich der B 230 einen Abstand von ca. 70 m ein.
Im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf, der im Juni 1984 durch den Bezirksplanungsrat aufgestellt, im Juli 1986 genehmigt und im September 1986 bekannt gemacht worden ist, sind die verfahrensbetroffenen Flurstücke als Teil eines dem Stadtteil H. zugeordneten Wohnsiedlungsbereichs sowie als Teil eines Bereichs zum Schutz der Gewässer dargestellt. Der Stadtteil H. ist nach dem Siedlungskonzept, das die im Berufungsverfahren beigeladene Stadt verfolgt, ein für den weiteren Ausbau vorgesehenes Grundzentrum.
In dem im April 1983 bekanntgemachte Flächennutzungsplan der Beigeladenen, dessen Aufstellung teilweise parallel zur Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans erfolgte und der am 8. Dezember 1982 vom Rat beschlossen wurde, ist der verfahrensbetroffenen Bereich als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Der Flächennutzungsplan enthält - ebenso wie der Gebietsentwicklungsplan - an anderen Stellen Darstellungen von Flächen für Aufschüttungen, Abgrabungen oder für die Gewinnung von Bodenschätzen (§ 5 Abs. 2 Nr. 8 BBauG). Ferner sind im Flächennutzungsplan nachrichtlich Bereiche dargestellt, die festgesetzten Wasserschutzgebieten unterfallen bzw. die noch nicht förmlich als Wasserschutzgebiete bestimmte Einzugsgebiete oder Schutzzonen von Wasserwerken ausmachen sollen. Auf den weiteren Inhalt des Flächennutzungsplans, seines Erläuterungsberichts, der von der Beigeladenen hierzu vorgelegten Vorgänge aus dem Aufstellungsverfahren und auf den weiteren Inhalt des Gebietsentwicklungsplans wird verwiesen.
Die von der Klägerin zur Abgrabung vorgesehenen Flurstücke unterfallen dem im Flächennutzungsplan nachrichtlich übernommenen Bereich des Einzugsgebietes der Wassergewinnungsanlage R. der Stadtwerke M. GmbH. Die Beklagte hat am 12. März 1997 den Entwurf einer ordnungsbehördlichen Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes für den Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage R. (EWasserschutzgebietsVO R. ) aufgestellt. Diese sieht - nunmehr in der von der Klägerin vorgelegten und von der Beklagten nicht widersprochenen Entwurfsfassung vom 1. September 1997 - die Zuordnung der verfahrensbetroffenen Fläche zur Schutzzone III A 2 vor. Der Verordnungsentwurf enthält nach Schutzzonen differenzierte Verbote und Genehmigungstatbestände für Abgrabungen und Erdaufschlüsse sowie für die Zulässigkeit von Anlagen zum Ablagern von Stoffen.
Der Abstand der vorgesehenen Abgrabungsfläche zum Fassungsbereich der Wassergewinnungsanlage R. beträgt ca. 1.200 m in nordöstliche Richtung. Der allgemeine Grundwasserabstrom erfolgt nach dem der vorgesehenen Schutzgebietsfestsetzung zugrundeliegenden hydrogeologischen Gutachten vom 26. September 1996 ebenfalls in nordöstlicher bzw. nördlicher Richtung. Der Verlauf des Grundwasserstroms im einzelnen ist unter den Beteiligten streitig. Das Wasserwerk R. dient der öffentlichen Trinkwasserversorgung. Sie wird derzeit aufgrund einer wasserrechtlicher Bewilligung zur Grundwasserentnahme vom 12. November 1993 im Umfang bis zu 2,7 Mio cbm/Jahr betrieben.
Unter dem 31. Mai 1989, ergänzt im Oktober 1989, beantragte die Klägerin bei der Beklagten, ihr die Genehmigung zur Abgrabung und zum Betrieb einer ortsfesten Abfallbeseitigungsanlage auf den genannten Flurstücken zu erteilen. Nach den Antragsunterlagen sollte das Gelände, das dort ein Niveau zwischen ca. 72 und 73 m ü. NN aufweist, bis zu einem Niveau von ca. 56,0 m ü. NN (Flächen in der Flur 11) bzw. ca. 62,0 m ü. NN (Flächen in der Flur 12) abgegraben werden, "höchstens jedoch bis 1,0 m über dem höchsten Grundwasserstand". Dies entspreche einer Tiefe von ca. 16 m bis 17 m unter Gelände. Die Abgrabung sollte in zehn Abschnitten in einer näher bezeichneten Reihenfolge erfolgen, der Gewinnung von ca. 1,2 Mio cbm Kies und Sand dienen und entsprechend dem Herrichtungsplan um etwa zwei Jahre zeitversetzt nach der abschnittsweisen Abgrabung verfüllt und rekultiviert werden. Die in 12 Abschnitte einzuteilende Verfüllung sollte durch "neutrale Bodenmassen"/"nicht verunreinigten Bodenaushub (Abfallschlüssel Nr. 31411)" erfolgen und bei einer jährlich zu erwartenden Anlieferung von 100.000 cbm Bodenaushub eine Betriebszeit von etwa 12 Jahren erfassen.
Nach den weiteren Antragsunterlagen (Anlage Nr. 10 sowie Nr. 2 des im August 1986 erstellten landschaftspflegerischen Begleitplans) ging die Klägerin "nach den Erfahrungswerten an einer unmittelbar benachbarten Abgrabung neben der A 52" von einem Grundwasserspiegel von unter 55,0 m ü. NN bzw. von ca. 55,00 m ü. NN aus. Im Lageplan Anlage 4 waren die Abgrabungssohlen mit ?62,00 NN bzw. ?56,0 NN bezeichnet worden. Die in den Schnitten A-A und B-B (Anlagen 6 und 7) dargestellten Abgrabungssohlen waren für die einzelnen Felder mit 62,00/62,40 und 56,0 m ü. NN angegeben worden.
Die Beklagte leitete das abgrabungsrechtliche Verfahren ein. Das Geologische Landesamt NW führte unter dem 17. November 1989, wiederholt unter dem 8. Dezember 1989, aus, dem Vorhaben aus hydrogeologischer Sicht nicht zustimmen zu können. Die Abgrabungsfläche befinde sich innerhalb der im Genehmigungsverfahren befindlichen Schutzzone III A der Wassergewinnungsanlage R. . Nach den Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete seien in der Zone III A Erdaufschlüsse, durch die die Deckschichten über dem Grundwasser wesentlich vermindert würden, gefährlich und in der Regel nicht tragbar. Die Unterkante der Abgrabung, die nach den Antragsunterlagen auf 56 m ü. NN festgelegt worden sei, befinde sich unterhalb des im Grundwassergleichenplan L 4704 (Stand: Oktober 1973) dargestellten oberen freien Grundwasserspiegels. Die Fließrichtung des Grundwassers verlaufe nach den örtlichen Planunterlagen von Südwest nach Nordost und damit von der geplanten Abgrabung in Richtung auf die Brunnengalerie der Wassergewinnungsanlage.
Das Dezernat 64 der Beklagten wies unter dem 8. Dezember 1989 auf grundsätzliche landesplanerische Bedenken hin. Das Vorhaben liege weit außerhalb eines nach den Darstellungen des Gebietsentwicklungsplans für den Regierungsbezirk Düsseldorf vorgesehenen Bereichs für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen. Nach Kapitel B VI 2 Ziel 3 des Gebietsentwicklungsplans seien Abgrabungen grundsätzlich nur innerhalb der Bereiche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen vorzunehmen. Soweit Ausnahmen im Einzelfall angesprochen seien, lägen die Voraussetzungen in bezug auf das Vorhaben der Klägerin nicht vor. Zugleich liege die geplante Abgrabung in einem Bereich zum Schutz der Gewässer. Gemäß Kapitel B VI 1 Ziel 1 GEP seien die dargestellten Bereiche zum Schutz der Gewässer vor den die wasserwirtschaftliche Nutzung benachteiligenden Veränderungen zu schützen. In diesen Bereichen sei eine die Wasserwirtschaft fördernde Raumnutzung anzustreben. Hierzu gehöre, daß keine weiteren über die Darstellungen im Gebietsentwicklungsplan hinausgehenden grundwasserbeeinträchtigenden Abgrabungen erfolgten und keine Deponien neu errichtet würden.
Das - damalige - Staatliche Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft Düsseldorf führte unter dem 12. Februar 1990 im wesentlichen aus: Das Vorhaben liege bei einer Entfernung von rund 1.200 m von dem Entnahmebrunnen im Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage R. und sei trotz bislang fehlender Unterschutzstellung durch ordnungsbehördliche Verordnung eindeutig der Schutzzone III A zuzuordnen. Das Amt könne Abfallbeseitigungsanlagen jedweder Art in geplanten oder festgesetzten Schutzzonen von Wassergewinnungsanlagen nicht befürworten. Dort seien grundsätzlich nachteilige Veränderungen der Qualität des Grundwassers und damit des Trinkwassers in seiner physikalischen, chemischen und biologischen Beschaffenheit zu besorgen. Dies gelte insbesondere, wenn - wie hier - eine Abfallbeseitigung in das freigelegte Grundwasser hinein erfolgen solle. Die Abgrabungssohle liege um mehr als 3,50 m unter dem höchsten dort gemessenen Grundwasserstand. Erhebliche Bedenken gegen eine Genehmigung bestünden auch dann, wenn kein Verfahren nach dem Abfallbeseitigungsgesetz durchzuführen sei und das zur Ablagerung vorgesehene, mit "neutralen Bodenmassen" bezeichnete Material als Wirtschaftsgut betrachtet werde. Es sei nach den Erfahrungen des Amtes bei der Überwachung von Bodenaushubdeponien nahezu ausgeschlossen, daß geeigneter unbedenklicher Bodenaushub in ausreichender Menge zur Verfügung stehe. Wie Erfahrungen bei einer benachbarten Deponie zeigten, sei immer wieder die Ablagerung ungenehmigter Abfälle, im wesentlichen von Bauschutt und Straßenaufbruch, festgestellt worden. Die hiermit verbundenen Besorgnisgründe könnten im Interesse des Wohls der Allgemeinheit nicht geduldet werden. Die Vorgabe des Antrags, die geplante Anlage nach 12 Jahren abgeschlossen zu haben, sei wegen der im näheren Umkreis zahlreich vorhandenen Anlagen zur Ablagerung reinen Bodenaushubs unrealistisch.
Das Dezernat 54 der Beklagten schloß sich unter dem 30. März 1992 der Stellungnahme des Staatlichen Amtes für Wasser- und Abfallwirtschaft an und führte ergänzend aus, der begehrten Genehmigung stehe § 34 Abs. 2 WHG entgegen.
Die Beklagte gab der Beigeladenen unter dem 13. November 1989 Gelegenheit zur Stellungnahme, auch als Trägerin der örtlichen Bauleitplanung. Nach mehrfachen Erinnerungen teilte die Beigeladene der Beklagten im Januar 1991 mit, der Abgrabung nicht zuzustimmen, da die Ziele der Raumordnung und Landesplanung entgegenstünden. Die räumlich dem Kernbereich des Bezirks H. zuzuordnenden Flächen seien Wohnreserveflächen. Die Abgrabung stehe in krassem Widerspruch zu ihren städtebaulichen Zielen. Sie hielt diese Beurteilung auch nach zunächst entgegengesetzten Hinweisen der Beklagten aufrecht.
Nach Anhörung der Klägerin lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 5. Mai 1992, zugestellt am 12. Mai 1992, ab. Dem Vorhaben stünden öffentliche Belange entgegen. In einer zukünftigen Schutzzone III A bzw. auch III B seien Abgrabungen, durch die das Grundwasser dauernd oder zeitweise - auch teilweise - freigelegt werde, gemäß § 34 Abs. 2 WHG verboten. Die geplante Abgrabung beeinträchtige Belange der Raumordnung. Sie widerspreche den Festsetzungen des Gebietsentwicklungsplans. Sie liege in einem Bereich zum Schutz des Grundwassers. Das in Kapitel B VI 1 Ziel 1 GEP formulierte Ziel sei bei raumbedeutenden Planungen und Maßnahmen zu beachten. Mit dem Gebietsentwicklungsplan liege ein Rahmenplan vor, der Abbaumöglichkeiten zur ausreichenden Versorgung der Wirtschaft mit Bodenschätzen mittelfristig sichere. Gemäß B VI Ziel 3 GEP seien Abgrabungen grundsätzlich nur innerhalb der Bereiche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen vorzunehmen. Ausnahmen hiervon könnten zwar im Einzelfall gegeben sein, träfen auf die hier geplante Maßnahme jedoch nicht zu. Die Beigeladene habe ihr Einvernehmen verweigert, weil das Vorhaben in einem vom Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen Wohnsiedlungsbereich liege. Auf eine Zustimmungsfiktion wegen Zeitablaufs könne sich die Klägerin nicht berufen.
Die Klägerin legte am 4. Juni 1992 Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 1993 unter Wiederholung der Gründe des Ablehnungsbescheides zurückwies. Namentlich ließen die Entfernung der Deckschichten bis auf 1m über dem Grundwasser sowie die Entfernung des Vorhabens zur Wassergewinnungsanlage eine Gefährdung des Trinkwassers besorgen.
Die Klägerin hat bereits zuvor mit Schriftsatz vom 6. Mai 1992, der am 12. Mai 1992 beim Verwaltungsgericht eingegangen ist, (Untätigkeits-)Klage erhoben. Unter Einbeziehung der ihr Begehren ablehnenden Bescheide der Beklagten hat sie im einzelnen zu den von der Beklagten geltend gemachten Ablehnungsgründen vorgetragen:
Die Beklagte habe die Abgrabungsgenehmigung zu Unrecht versagt. Öffentliche Belange, die dies rechtfertigen könnten, bestünden nicht. Das gelte insbesondere hinsichtlich des von der Beklagten angeführten Belangs des Grundwasserschutzes. Gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 1 AbgrG stünden Belange des Naturhaushaltes einem Abgrabungsvorhaben nur bei einer von der Beklagten konkret für den Einzelfall darzulegenden nachhaltigen Gefahr einer Schädigung entgegen. Die Beklagte habe einen solchen Nachweis nicht geführt. Eine konkrete Gefährdung des Grundwassers sei auszuschließen, und zwar selbst wenn man die Lage des Vorhabens in einer - allerdings nicht durch Wasserschutzgebietsverordnung festgesetzten - Schutzzone III A unterstelle. Das Grundwasser werde durch die Abgrabung weder ständig noch in Zeiten hohen Grundwasserstandes aufgedeckt. Die vorgesehene Abgrabungssohle befinde sich nicht 3,5 m unter dem höchsten gemessenen Grundwasserstand, wie das STAWA Düsseldorf angenommen habe. Die Abgrabungstiefe sei in den Antragsunterlagen ausdrücklich auf 1 m über den höchsten gemessenen Grundwasserstand begrenzt worden. Die Beklagte sei wegen des Übermaßverbotes gehalten, die Genehmigung samt Nebenbestimmungen so zu formulieren, daß durch das Vorhaben die Schwelle nachhaltiger Schädigung nicht überschritten werde. Die von der Beklagten dem Vorhaben entgegengehaltenen Gesichtspunkte beschränkten sich auf abstrakte Erwägungen und aus den Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete entnommenen Erkenntnissen, ohne sie auf den konkreten Fall zu übertragen. Die bloße Lage eines Auskiesungsvorhabens in einer potentiellen Schutzzone III A eines künftigen Wasserschutzgebietes begründe für sich genommen nicht die Besorgnis einer Wassergefährdung. Die Beklagte habe vernachlässigt, daß das Grundwasser nicht aufgedeckt und die bei Abbau entfernten Deckschichten durch die vorgesehene Wiederverfüllung mit inertem Material ersetzt würden. Diese Verfüllmassen hätten im Vergleich zu Sand und Kies sogar eine größere Rückhalte- und Filterwirkung. Der Hinweis auf Erkenntnisse, wonach durch Kiesabbau entstandene Gruben einer Verunreinigung durch Müllablagerung in besonderer Weise ausgesetzt seien, rechtfertige in dieser Allgemeinheit keine Besorgnis. Unbelasteter Erdaushub stünde in der erforderlichen Menge zur Verfügung. Der angeführte Widerspruch des Vorhabens zu den Zielen der Raumordnung und Landesplanung bestehe nicht. Das Vorhaben sei schon nicht raumbedeutend im Verständnis der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, § 3 Abs. 1 ROG. Der Flächennutzungsplan und auch der auf noch abstrakterer Planungsstufe stehende Gebietsentwicklungsplan entsprächen nicht den von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an eine qualifizierte, sachlich sowie räumlich hinreichend konkretisierte Standortzuweisung. Die Darstellungen im Gebietsentwicklungsplan zu Zonen zum Schutz der Wassergewinnung, die zu Wohngebietsreservezonen und auch die Darstellungen zu Bodengewinnungszonen besäßen keine sich gegenüber ihrem Vorhaben durchsetzende Ausschlußwirkungen. Die Beklagte sei gegenüber der Beigeladenen zunächst auch selbst von einer unzureichenden Aussagekraft dieser Planung ausgegangen.
Die Klägerin hat zuletzt beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres ablehnenden Bescheides vom 5.5.1992 und ihres Widerspruchsbescheids vom 4.10.1993 zu verpflichten, ihren - der Klägerin - Antrag vom 31.5.1989 i. d. F. vom 2.10.1989 auf Genehmigung einer Abgrabung und Wiederverfüllung mit unbelastetem Bodenaushub für die Grundstücke Gemarkung M. , Flur 11, Flurstücke 73, 196, 197 und Flur 12, Flurstücke 71, 72 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide und der diesen zugrundeliegenden hydrogeologischen Erkenntnisse ihrer Dezernate und des STAWA Düsseldorf verwiesen. Diese Erkenntnisse seien von der Klägerin im Ergebnis nicht angezweifelt worden. Dem Vorhaben stünden weiterhin die raumplanerischen Aussagen des Gebietsentwicklungsplans entgegen. Die Antragsfläche liege nicht innerhalb der im Gebietsentwicklungsplan dargestellten Abgrabungskonzentrationszone. Dies stelle ebenfalls - wie auch das nicht erteilte Einvernehmen der Beigeladenen - einen zwingenden Versagungsgrund dar.
Das Verwaltungsgericht hat, nachdem zuvor ein Beweisantrag der Klägerin abgelehnt worden ist, die Klage abgewiesen. Zur Begründung ist im wesentlichen ausgeführt worden: Dem Vorhaben stehe als zwingender Versagungsgrund bereits entgegen, daß es als raumbedeutsames Vorhaben den Zielen der Raumordnung und Landesplanung im Verständnis des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB widerspreche. Die vorgesehene Abgrabung liege außerhalb des im Gebietsentwicklungsplan für Abgrabungen vorgesehenen Bereichs. Der Plan enthalte in seinen verbindlichen textlichen Festsetzungen eine räumlich und sachlich eindeutige Darstellung. Die im Gebietsentwicklungsplan angeführten Ausnahmetatbestände träfen für das Vorhaben der Klägerin nicht zu. Das Vorhaben verstoße ferner gegen die Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr.1 AbgrG i. V. m. § 34 WHG. Eine Einzelfallprüfung und die dabei vorzunehmende Prognose ergäben, daß die Möglichkeit eines das Grundwasser treffenden Schadens nicht von der Hand zu weisen sei.
Die Klägerin hat Berufung eingelegt.
Der Senat hat die Stadt M. mit Beschluß vom 3. Juni 1997 beigeladen. Nachdem sich die Beklagte und die Beigeladene zu dem Berufungsvortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 30. Juni 1997 im einzelnen nicht äußern konnten, hat der Senat durch Auflagenbeschluß vom selben Tage die Beteiligten aufgefordert, vertieft insbesondere zur Konzentrationswirkung des Flächennutzungs- plans und des Gebietsentwicklungsplans sowie zur Gefährdung der Wasserwirtschaft Stellung zu nehmen.
Die Klägerin hat der Beklagten unter dem 15. August 1997 unter Vorlage ergänzender, entsprechend auszutauschender Antragsunterlagen mit dem Ziel der "Präzisierung" mitgeteilt, daß die Abbausohlen bei einer Tiefe von 60,00 m.ü.NN (Flächen in der Flur 11) bzw. 62,00 m.ü.NN (Flächen in der Flur 12) liegen sollen. Aus der zu den ursprünglichen Antragsunterlagen höheren Sohle folge eine Reduzierung der abgrabungswürdigen Kies- und Sandmassen um ca. 250.000 cbm. Die ursprüngliche Angabe über Art und Menge des Abgrabungsgutes werde entsprechend auf ein Gesamtvolumen von 950.000 cbm Sand und Kies geändert. Zugleich ist eine Zusammenfassung zu den voraussichtlichen Auswirkungen auf die Umwelt eingereicht worden. Die Dauer der Abgrabung erstrecke sich auf 12 Jahre. Die abschnittsweise Verfüllung entsprechend dem Abgrabungsfortschritt solle mit neutralem, d. h. nicht verunreinigtem Bodenaushub (Z 0 LAGA) erfolgen.
Die Klägerin vertieft in Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil ihre Auffassung, dem Vorhaben stünden keine Versagungsgründe entgegen. Es sei von Anfang an auf eine Abgrabung oberhalb grundwasserführender Schichten gerichtet gewesen und mit den Antragsvorlagen hinreichend bestimmt ohne innere Widersprüche bezeichnet worden. Die Beklagte habe, wie ihre Bescheide zeigten, auch zu keinem Zeitpunkt im Verwaltungsverfahren eine Unbestimmtheit angenommen. Die nunmehr vorgenommene Präzisierung lasse die Identität des Vorhabens unberührt und sei kein neuer Abgrabungsantrag. Bei der gebotenen konkreten Betrachtungsweise seien weder Verunreinigungen des Grundwassers noch sonstige nachteilige Veränderungen seiner Eigenschaft zu besorgen. Das Grundwasser werde weder dauernd noch zeitweilig freigelegt. Die beantragte Wiederverfüllung des Auskiesungsbereichs mit unbelastetem Bodenaushub bewirke keine nachteilige Veränderung des Grundwassers, erhöhe im Gegenteil wegen der dann gegebenen größeren Rückhalte- und Filterwirkung dessen Schutz. Während der Abgrabung reiche die verbleibende 1 m starke Deckschicht zum Grundwasserschutz aus. Erwägungen zu etwaigen Betriebsstörungen oder gar zu Unfällen seien spekulativ. Abstrakten Gefährdungsmomenten könne durch Nebenbestimmungen begegnet werden. Die Beklagte bzw. die nunmehr für Abgrabungsgenehmigung zuständige Beigeladene seien bei anderen Vorhaben, die ebenfalls im Anstrom einer Wassergewinnungsanlage lägen, auch in dieser Weise verfahren. Nach den Entwurfregelungen der in Aufstellung befindlichen Wasserschutzgebietsverordnung R. bestehe in der Zone III A 2 kein Abgrabungsverbot, sondern lediglich ein Genehmigungsvorbehalt. Solange - wie hier - ein Wasserschutzgebiet nicht festgesetzt worden sei, könne nur der aktuelle Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage berücksichtigt werden. Eine hierauf bezogene konkrete Gefährdung sei nicht ersichtlich. Vor Erteilung der wasserrechtlichen Bewilligung im Jahre 1993 sei eine Ablehnung des Abgrabungsantrags aus wasserwirtschaftlichen Gründen ohnehin rechtswidrig gewesen. In der Zeit zwischen August 1989, dem Ablauf der ursprünglichen wasserrechtlichen Bewilligung zugunsten der Stadtwerke M. GmbH, und der erneuten wasserrechtlichen Bewilligung im November 1993 sei die Wasserförderung nur im Wege der vorzeitigen Zulassung, mithin bloß aufgrund einer Duldung, erfolgt. Dem Vorhaben, das im Außenbereich privilegiert sei, stünden keine sich durchsetzenden öffentlichen Belange im Verständnis des § 35 BauGB entgegen. Das gelte sowohl in bezug auf die Neuregelung dieser Vorschrift durch das Gesetz vom 30. Juli 1996 als auch für die zuvor geltende Fassung dieser Bestimmung. Der Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf enthalte keinen Planvorbehalt bezüglich im Außenbereich privilegierter Abgrabungsvorhaben. Es sei bei Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans schon nicht beabsichtigt gewesen, Tabuzonen, also Bereiche darzustellen, in denen unter keinen Umständen Abgrabungsvorhaben zur Gewinnung von Sand und Kies - auch nicht raumbedeutsame - durchgeführt werden sollten. Ziel der Ausweisung von Abgrabungsbereichen im Gebietsentwicklungsplan sei es vielmehr allein gewesen, entsprechende Standorte für die Kies- und Sandindustrie vor einer anderweiten Verplanung zu sichern. Die bisherige Genehmigungspraxis der Beklagten bestätige dies. Sie habe seit Inkrafttreten des Gebietsentwickungsplans zahlreiche - von der Klägerin näher bezeichnete - Abgrabungen außerhalb der im Plan dargestellten Abgrabungsbereiche genehmigt. Für diese hätten keine der im Gebietsentwicklungsplan angeführten Ausnahmegründe gestritten. Das Kriterium "Erweiterung einer vorhandenen Abgrabung" sei nicht Gegenstand des Ausnahmekatalogs des Gebietsentwicklungsplans. Unterschiede zwischen den angeführten genehmigten Abgrabungen und dem streitigen Vorhaben wegen einer etwaigen landesplanerischen Relevanz seien nicht ersichtlich. Die Darstellungen des Gebietsentwicklungsplans zu Abgrabungsbereichen seien auch zwischenzeitlich überholt. In ihnen etwa enthaltene Aussagen über eine Steuerung der Abgrabungstätigkeit seien nicht mehr umsetzungsfähig. Eine Steuerungsfunktion sei durch die nachgehende Genehmigungspraxis der Beklagten jedenfalls verloren gegangen. Die dargestellten Flächen genügten nicht der Bedarfsdeckung. Im Flächennutzungsplan der Beigeladenen seien gleichfalls keine den Anforderungen der Rechtsprechung genügenden Darstellungen zu Konzentrationsbereichen für Abgrabungen getroffen worden, die sich im Rahmen der Abwägung gegenüber dem streitigen Vorhaben durchsetzen könnten. Weder der Textteil noch die Erläuterungen des Flächennutzungsplans ließen auf eine Absicht des Plangebers schließen, Tabuzonen für Abgrabungen - namentlich für Trockenabgrabungen mit späterer Wiederverfüllung - außerhalb der dort dargestellten Abgrabungsbereiche zu schaffen. Gleiches gelte für die weiteren von der Beigeladenen angeführten Vorgänge, mit denen sie einen entsprechenden planerischen Willen zu belegen suche. Der Inhalt der Beratungsvorlage vom 20. Oktober 1982 verdeutliche mit dem Hinweis auf das abgrabungsrechtliche Genehmigungsverfahren, in dem die Zulässigkeit festzustellen sei, das Gegenteil. Die Bedeutung von Darstellungen in Flächennutzungsplänen über Abgrabungsbereiche sei auch erst später in der Rechtsprechung entwickelt worden. Die Beigeladene habe, dem fehlenden Planungsziel entsprechend, seit Verabschiedung des Flächennutzungsplans zahlreiche Abgrabungen außerhalb der dort dargestellten Abgrabungsbereiche genehmigt bzw. hierzu ihr Einvernehmen erteilt. Dabei seien die Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht ansatzweise zum Gegenstand einer Abwägung gemacht worden. Eine Darstellung zu Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan wäre auch nur eine Scheinplanung, weil ein Großteil der Flächen wegen Überschneidung mit Wasserschutzgebieten für Abgrabungen nicht geeignet sei, falls man die von der Beklagten und der Beigeladenen jetzt hervorgehobenen wasserwirtschaftlichen Maßstäbe anlegte. Der Vortrag der Beklagten und der Beigeladenen dazu, warum jene Vorhaben - anders als das streitige - genehmigungsfähig gewesen seien, sei aus mehrfachen Gründen unzutreffend, irreführend und belege ein willkürliches Verwaltungshandeln. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans seien damit gleichfalls zumindest gegenstandslos geworden und hätten ihre Aussagekraft als öffentlicher Belang verloren. Die Gefahr einer "Verkraterung" des Außenbereichs der Beigeladenen ohne steuernde Planung bestehe nicht. Ihre privaten Belange würden jedenfalls gegenüber den öffentlichen Belangen überwiegen, sofern man die Darstellungen im Flächennutzungsplan überhaupt als abwägungsrelevant ansehe. Sie sei auf das abzugrabende Vorkommen zur Bedarfsdeckung angewiesen. Es sei als Fortsetzung der Abgrabung der Firma G. vorgesehen, deren 100-prozentige Tochterfirma sie sei.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem zuletzt in der Vorinstanz gestellten Klageantrag zu erkennen,
hilfsweise,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem zuletzt gestellten Klageantrag mit der Maßgabe zu erkennen, daß die Neubescheidung des Abgrabungsgesuches in der Fassung des Schreibens vom 15. August 1997 begehrt wird,
weiter hilfsweise
festzustellen, daß die Ablehnung ihres Abgrabungsantrages rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie bekräftigt ihre Auffassung, das Vorhaben der Klägerin sei planungsrechtlich unzulässig, weil es als raumbedeutendes Vorhaben den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, hier den konkreten standortbezogenen Aussagen des Gebietsentwicklungsplanes, widerspreche. Die im Gebietsentwicklungsplan festgelegten Ausnahmetatbestände erfülle das Vorhaben der Klägerin nicht. Soweit in Bereichen ohne entsprechende Darstellung im Gebietsentwicklungsplan eine landesplanerische Zustimmung erteilt worden sei, hätten die festgelegten Ausnahmevoraussetzungen vorgelegen. Wenn eine Zustimmung in dem einen oder anderen Fall nur durch eine sehr großzügige Handhabung der Ziele des Gebietsentwicklungsplans möglich gewesen sei, komme es hierauf im vorliegenden Verfahren nicht an. Bei einem großen Teil der Vorhaben habe es sich um Erweiterungen bereits bestehender Abgrabungen gehandelt. Hier solle demgegenüber erstmals eine Abgrabung in die Fläche eindringen. Das Vorhaben der Klägerin sei auch sonst nach Größe und Laufzeit nicht mit den von ihr angeführten Abgrabungen vergleichbar. Die Darstellungen des Gebietsentwicklungsplans über die Bereiche zum Schutz der Gewässer stünden gleichfalls entgegen. Das Vorhaben der Klägerin lasse eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers bzw. eine nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften besorgen und verstoße damit gegen § 34 WHG. Im Abgrabungsantrag sei die Klägerin von einem unzutreffenden höchsten Grundwasserstand von 55 m ü. NN ausgegangen. Es sei nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde, den Abgrabungsplan so auszuarbeiten, daß er materiell genehmigungsfähig sei. Dies sei vielmehr Obliegenheit der Klägerin. Das Vorbringen, durch die geplante Verfüllung mit inertem Bodenmaterial werde die Schutzfunktion der ursprünglich vorhandenen Deckschichten wiederhergestellt bzw. sogar verbessert, sei nicht nachgewiesen und auch nicht nachvollziehbar. Durch bloße Auflagen könnten die hier zu befürchtenden Gefahren für das Grundwasser nicht vermieden werden. Wegen der Bedeutung der Darstellungen des Flächennutzungsplans als entgegenstehenden öffentlichen Belang schließe sie sich den Ausführungen der Beigeladenen an. Die in das gerichtliche Verfahren von der Klägerin einbezogen Antragsänderung sei eine Klageänderung, der widersprochen werde. Auch die jetzt vorgesehene Abgrabungstiefe sei zum Gewässerschutz unzureichend.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Sie trägt unter Widerspruch gegen eine Klageänderung im wesentlichen vor: Ihr Flächennutzungsplan stehe dem Vorhaben als sich durchsetzender öffentlicher Belang entgegen. Der Plan, der nicht gegenstandslos geworden sei, bestimme Standorte für Abgrabungen, zu denen der hier betroffene Bereich nicht gehöre. Entgegen der Auffassung der Klägerin handele es sich nach dem planerischen Willen des Rates um qualifizierte Standortentscheidungen mit Konzentrationswirkung. Dies folge aus dem Erläuterungsbericht und den Erwägungen, die sich der Rat bei der Behandlung der seinerzeit angebrachten Anregungen und Bedenken zu eigen gemacht habe. Ihre Stellungnahmen im Rahmen der Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans belegten dies gleichfalls. Ihr Rat habe in seiner Sitzung vom 17. September 1997 festgestellt, daß die im Flächennutzungsplan dargestellten Abgrabungsflächen Abgrabungskonzentrationsflächen in dem Sinne darstellten, daß außerhalb dieser Flächen keine Neuaufschließung städtebaulich zulässig sei. Soweit die Klägerin verschiedene Abgrabungen angeführt habe, die außerhalb der dargestellten Bereiche genehmigt worden seien, habe ein wesentlicher Unterschied zu dem Vorhaben der Klägerin durchweg darin bestanden, daß es sich um Vorhaben in direkter Verbindung zu vorhandenen Abgrabungen als Erweiterungen im Bereich von Konzentrationsflächen gehandelt habe. Ein Neuaufschluß habe dort nicht stattgefunden. Die Genehmigungspraxis der Beklagten habe damit den Flächennutzungsplan, dessen Wirksamkeit wegen § 215 BauGB nicht zur Überprüfung stehe, nicht obsolet werden lassen. Von der Genehmigungspraxis auf den Planwillen des Rates zu schließen, komme nicht in Betracht. Das Vorhaben der Klägerin greife in ihre planerische Grundkonzeption ein. Es bewirke erhebliche Gefahren für die Trinkwassergewinnung der Wassergewinnungsanlage R. und wirke sich nachteilig auf die nahegelegene Wohnbebauung sowie die künftig beabsichtigte Nutzung der Fläche zu Siedlungszwecken aus.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Beigeladenen sowie der weiteren von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen und Pläne, namentlich auf den Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf und den Flächennutzungsplan der Beigeladenen einschließlich der hierauf bezogenen Aufstellungsunterlagen verwiesen. Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist unbegründet.
Die Klage bleibt auch mit den zuletzt von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat verfolgten Anträgen erfolglos.
I. 1. Das Klagebegehren aufgrund des zuletzt in der mündlichen Verhandlung gestellten Hauptantrages bedarf der Auslegung (§ 88 VwGO). Dem Wortlaut nach möchte die Klägerin ihrem in der ersten Instanz gestellten Klageantrag den Abgrabungsantrag vom 31. Mai 1989/Okt. 1989 zugrunde legen, also eine Abgrabung bis 16 bzw. 17 m unter Gelände durchführen. Wie im einzelnen in der mündlichen Verhandlung erörtert, sieht sie aber den in diesem Antrag enthaltenen Halbsatz "höchstens jedoch bis 1,0 m über dem höchsten Grundwasserstand" als absolute Untergrenze der Ausgrabung an, so daß sie die von ihr genannte Präzisierung des Antrages in der Fassung des Schreibens vom 17. August 1997 als "minus" gegenüber dem ursprünglichen Antrag ansieht. Folglich will sie die in diesem Schreiben genannte Abgrabungstiefe bis zu 60,0 m ü.NN bzw. 62,00 ü.NN als von dem ersten Antrag ebenfalls umfaßt ansehen. Nur insoweit möchte sie noch eine Entscheidung, stellt also nicht mehr eine Abgrabung bis zu 56,0 m ü.NN zur Entscheidung.
2. Die Klage ist im Hauptantrag unzulässig. Für diesen Antrag, mit dem das erstinstanzlich zuletzt verfolgte Begehren auf eine positive Bescheidung des unter dem 2. Oktober 1989 ergänzten Abgrabungsantrags vom 31. Mai 1989 in dem oben zu 1. gestellten Sinn weiterverfolgt wird, fehlt das Rechtsschutzinteresse. Der Senat braucht nicht der Frage nachzugehen, ob, dieser Argumentation der Klägerin folgend, in der Präsizierung unter dem 17. August 1997 eine teilweise Klagerücknahme gegenüber dem ursprünglichen Begehren liegt. Denn die Klägerin stellt mit einem Abgrabungs- und Verfüll - Vorhaben nach dem Antrag vom 17. August 1997 kein "minus" gegenüber dem ursprünglichen Antrag zur Entscheidung, sondern ein "aliud", wie noch unter 3. darzulegen sein wird. Durch diese Änderung des Antragsgegenstandes hatte sich der 1989 gestellte Antrag auf Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung entsprechend den seinerzeit vorgelegten Zeichnungen und Beschreibungen (Abgrabungsplan, § 4 AbgrG) erledigt. Denn ganz offenkundig möchte die Klägerin keine Entscheidung mehr über ein Vorhaben, von dem sie weiß, daß es tatsächlich unmöglich durchzuführen ist. Die Erkenntnis der tatsächlichen Unmöglichkeit stellte sich ein, als sie erfuhr, daß eine Abgrabung bis 56,0 m ü.NN zwangsläufig in den Bereich des höchsten Grundwasserstandes führen mußte, so daß es nicht mehr möglich war, eine Schicht von 1,0 m über diesem Stand zu erhalten.
3. Die Präzisierung des Antrages unter dem 17. August 1997 hat einen anderen Antragsgegenstand als der Antrag von 1989 zum Inhalt. Die Klägerin hatte mit ihrem Abgrabungsantrag vom 31. Mai 1989/2. Oktober 1989 und den dazu vorgelegten Zeichnungen und Beschreibungen den Gegenstand ihres Vorhabens nach Art und Umfang der abzugrabenden Bodenschätze (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 AbgrG) im einzelnen bezeichnet. Das Vorhaben bestand abgesehen von der vorgesehenen Verfüllung in der erstrebten Gewinnung von ca. 1,2 Mio cbm Kies und Sand. Diese sollten auf den bezeichneten Flurstücken mit dem in der Antragsbeschreibung und insbesondere in den zugehörigen Plänen (Lageplan, Abbau- und Verfüllplan und Schnittzeichnungen) nach Fläche, Tiefe und Böschungsneigungen im einzelnen dargestellten Bodenaufschluß abgebaut werden. Die zur Genehmigung gestellten, das Abgrabungsvolumen maßgeblich mitbestimmenden Sohltiefen der Abgrabung waren in den Planzeichnungen (Anlagen 4, 6, 7 und 10 des Abgrabungsplans) mehrfach aufgetragen worden. Sie gingen für die in der Flur 11 gelegenen Abgrabungsfelder mit der Bezeichnung "Unterkante Abgrabung" bzw. "Abbau Sohle" auf eine Tiefe von 56,00 m.ü.N.N. bzw. ? 56,0 m.ü.N.N. Für den Bereich der in der Flur 12 gelegenen Abgrabungsfläche war die Abgrabungssohle mit 62,00 m.ü.N.N. bzw. ? 62,0 m.ü.N.N. angegeben worden. In der textlichen Erläuterung des Abgrabungsantrags war zur Geländehöhe die Angabe "zwischen 72 m und 73 m.ü.N.N." gemacht worden. Im nachgereichten landschaftspflegerischen Begleitplan war neben dieser Angabe zur Geländehöhe ausgeführt worden, das Grundwasser stehe "nach den Erfahrungswerten an einer unmittelbar benachbarten Abgrabung neben der A 52 - gemeint ist die nördlich der Autobahn ehemalige Abgrabungsfläche der Firma G. - unter 55,0 müNN". Die Lage des Grundwasserspiegels war im Detailplan Nr. 10 entsprechend mit "? 55,00 müNN" angegeben. Diese Angaben waren unter der Überschrift "Bautiefe" dahin zusammengefaßt worden, der Abbau der beantragten Flächen solle bis zu einem Niveau von 56,00 müNN erfolgen. Dies entspreche einer Tiefe von ca. 16 bis 17,00 m unter Gelände. Aus diesen Angaben folgte das erstrebte Abgrabungsvolumen. Die Angaben zur Dauer der Abgrabung selbst und zu der anschließenden mit zur Genehmigung gestellten Verfüllung "bei ca. 1,2 Mio cbm Ablagerungsvolumen" waren nach Größenordnung und zeitlichem/räumlichen Ablauf auf diese Vorhabenbeschreibung bezogen worden. Mit dem Zusatz in Satz 1 der Beschreibung der Bautiefe "höchstens bis jedoch 1,0 m über dem höchsten Grundwasserstand" waren die vorgenannten Angaben des Abgrabungsplans nicht etwa dahin relativiert worden, die aufeinander bezogenen Werte zum Abgrabungs- und Verfüllungsvolumen, zu den Sohltiefen, zu der Lage der das Grundwasser überdeckenden Schicht und zu dem im Bereich des Vorhabens anzunehmenden Grundwasserständen sollten das zur Genehmigung gestellte Vorhaben nicht ausmachen, vielmehr unter dem Vorbehalt etwa abweichend festzustellender Grundwasserstände aufzufassen sein. Ein solches Verständnis eines Teilsatzes der Antragserläuterung, die ein mit Abgrabungsangelegenheiten vertrautes Unternehmen durch ihren Planverfasser, einen Diplom-Ingenieur, unter Einschluß der von einem Landschaftsarchitekten erstellten Begleitplanung ausgearbeitet hatte, verbietet sich. Vielmehr erfährt der genannte Teilsatz zwanglos seinen Sinn als Erläuterung der Angaben der Klägerin, der höchste Grundwasserstand liege in dem betroffenen Gebiet unter, jedenfalls aber in dem Bereich von 55 m.ü.N.N.. Eben hieraus leitet sich auch in Zusammenschau sämtlicher Detailangaben das Abgrabungsvorhaben ab. Es war darauf ausgerichtet, bei einer Abgrabungstiefe von bis auf 56,0 m.ü.N.N. eine Überdeckung des Grundwasserhorizontes von mindestens 1 m bestehen zu lassen. Damit ist entgegen der Ansicht des Beklagten zugleich verdeutlicht worden, daß bei diesen Gegebenheiten ein auf Dauer angelegter oder auch nur zeitweiliger Grundwasseraufschluß nicht Gegenstand des Abgrabungsvorhabens der Klägerin sein sollte.
Die Klägerin hat das zur Genehmigung gestellte Vorhaben mit ihrem Schreiben an die Beklagte vom 15. August 1997 geändert. Sie erstrebt nunmehr die Genehmigung einer Abgrabung mit Verfüllung, die auf ein um ca. 250.000 cbm reduziertes Volumen, d.h. auf ein Gesamtvolumen von ca. 950.000 cbm Sand und Kies bzw. Verfüllmaterial abzielt. Das Vorhaben soll sich nunmehr, wie aus den zugleich an die Beklagte übersandten und mit Änderungsvermerk des Planverfassers versehenen sowie zum Austausch mit den bisherigen Plänen bestimmten Planzeichnungen folgt, allein noch bis auf eine Abgrabungsohle von nicht tiefer als 60,00 m.ü.N.N. (für die Flächen in der Flur 11) bzw. von 62,0 m.ü.N.N. (Flur 12) erstrecken. Die abzugrabenden Flächen sind entsprechend den hieraus folgenden geänderten Böschungsseiten angepaßt worden. Das geänderte Abgrabungsvolumen wirkt sich unmittelbar auf die zugleich begehrte Verfüllgenehmigung aus. Die Änderungen des Abgrabungsgesuchs sind wesentlich. Zur Genehmigung wird ein anderes Abgrabungs- und Verfüllvorhaben gestellt als zuvor beantragt. Es wird nicht nur ein "minus" begehrt. Verändert wird die Identität des Vorhabens, weil die unterschiedlichen Abgrabungs- und Verfüllmengen die den Inhalt eines Abgrabungsantrags maßgeblich bestimmenden Einzelheiten des Abgrabungsplans (§ 4 Abs. 1 und Abs. 2 Ziffern 1 und 2 AbgrG) einschließlich der vorgesehenen Herrichtung durch Verfüllung betreffen und dadurch zu unterschiedlicher rechtlicher Prüfung zwingen. Diese machen den Gegenstand der im abgrabungsrechtlichen Genehmigungsverfahren gemäß §§ 3 und 7 Abs. 3 AbgrG zu prüfenden Voraussetzungen entscheidend aus.
Die Hinweise der Klägerin auf die bereits angesprochene Formulierung in ihrer Antragsbeschreibung, auf die Ermächtigung des § 7 Abs. 1 AbgrG, der Genehmigung Nebenbestimmungen beizufügen oder ihren Inhalt zu beschränken, oder auf die Beratungspflicht der Beklagten im Verwaltungsverfahren führen nicht dazu, die Wesentlichkeit der Änderung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens in Frage zu stellen. All´ diese Möglichkeiten setzen die Identität des Vorhabens voraus. Es kann hier dahinstehen, ob die Beklagte aufgrund des Antrages von 1989 berechtigt gewesen wäre, der Klägerin auch ein "aliud" zu genehmigen, wie es dem Antrag vom 17. August 1997 entsprechen würde. Eine Verpflichtung zu einer derartigen sog. modifizierenden Genehmigung,
zum Begriff s. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 4. Aufl., 1993, § 36 Rn. 42,
besteht jedenfalls nicht. Insbesondere gelten für sie nicht die Voraussetzungen des § 36 VwVfG NW, folglich auch keine diesbezüglichen Ermessensüberlegungen unter Berücksichtigung des von der Klägerin angeführten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Daß § 25 VwVfG NW oder eine Beratungspflicht als verfahrensrechtliche Nebenpflicht nicht bewirkt, daß damit das Recht und zugleich die auch in § 4 Abs. 1 AbgrG vorausgesetzte Obliegenheit des Unternehmers, Inhalt und Gegenstand des Vorhabens und damit den Verfahrensgegenstand zu bestimmen, auf die Behörde verlagert wird, versteht sich von selbst. Folgerichtig hat auch die Klägerin selbst einen Antrag mit neuen Unterlagen gestellt.
Die Formulierung in ihrem Schreiben vom 15. August 1997 an die Beklagte, daß "mit den geänderten Planunterlagen die bisherigen Angaben zur Höhe der Abgrabungssohle ... präzisiert" werden, ändert an dem rechtlichen Gehalt dieser Eingabe als Antragsänderung nichts.
II. Die Klage bleibt auch mit dem nunmehr im ersten Hilfsantrag verfolgten Begehren ohne Erfolg.
1) Allerdings ist sie zulässig. Mit ihr begehrt die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten zur positiven Bescheidung des unter dem 15. August 1997 im Wege der Antragsänderung angebrachten Abgrabungsgesuchs. Die Einbeziehung dieses Abgrabungsgesuchs in das gerichtliche Verfahren stellt eine Klageänderung im Berufungsverfahren (§ 91 VwGO) dar. Wegen der wesentlichen Änderung des Vorhabens scheidet eine Antragsbeschränkung (§ 173 VwGO, § 264 ZPO) aus. Die Klageänderung ist unbeschadet der fehlenden Einwilligung durch die Beklagte und die Beigeladene, soweit sie erforderlich wäre, wegen Sachdienlichkeit zuzulassen, § 91 Abs. 1 2. Alternative VwGO. Die Beklagte hält auch in bezug auf das jetzige Vorhaben an der Ablehnung aus wasser- und planungsrechtlichen Gründen fest. Der Streitstoff bleibt damit im wesentlichen derselbe. Eine gerichtliche Entscheidung würde zu einer Klärung führen, ob die streitbetroffene Fläche einer Abgrabung überhaupt zugänglich ist. Bezogen auf das jetzige Vorhaben der Klägerin ein Vorverfahren als Sachurteilsvoraussetzung der gerichtlichen Überprüfung zu verlangen, würde die Streitfragen nicht ausräumen; ein erneutes Gerichtsverfahren wäre erforderlich. Ein Wechsel der Rechtsmaterie, an der das Vorhaben der Klägerin zu messen ist, ist nicht eingetreten. Eine den wasserrechtlichen Vorschriften unterfallende Naßabgrabung hat die Klägerin zu keinem Zeitpunkt zur Genehmigung gestellt. Daß die nunmehr zur Verfüllung vorgesehenen Stoffe (hier: nicht verunreinigter Bodenaushub mit der Qualifizierung Z 0 LAGA) das Vorhaben insgesamt gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 AbgrG dem Regime des Abfallrechts unterstellen würde,
vgl. hierzu Senatsurteil vom 20. Januar 1995 - 10 A 2429/92 -, Urteil des 11. Senats des Gerichts vom 17. März 1982 - 11 A 1910/80 - UPR 1983, 342 sowie BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1994 - 7 C 14.93 - UPR 1994, 341,
nimmt auch die Beklagte nicht an. Gleiches gilt hinsichtlich der behördlichen Zuständigkeit zur Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung. Der Senat hat insoweit mit der Beklagten, wie deren Ausführungen zu dem geänderten Vorhaben verdeutlichen, keine durchgreifenden Bedenken dagegen, Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes vom 19. Juli 1994, GV NW 418, 425 dahin auszulegen, daß die Entscheidung über den Änderungsantrag jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art bei der vor Inkrafttreten dieses Gesetzes zuständigen Bezirksregierung verbleibt. Die Beigeladene als die gemäß § 8 Abs. 1 AbgrG in der derzeit geltenden Fassung regelmäßig zuständige Genehmigungsbehörde hat dieser Beurteilung nicht widersprochen.
Dahinstehen kann, ob eine Sachdienlichkeit der Klageänderung anzunehmen wäre, wenn die Beklagte den im Verwaltungsverfahren von der Klägerin gestellten Abgrabungsantrag vom 31. Mai 1989 etwa wegen fehlender Bestimmtheit oder gar wegen Widersprüchlichkeit in den Angaben über die Sohltiefe abgelehnt hätte. Dies ist nämlich, unabhängig davon, daß eine solche Unbestimmtheit bzw. Widersprüchlichkeit wie dargelegt nicht gegeben war, nicht geschehen. Die Beklagte hat vielmehr den Antrag der Klägerin, wie etwa ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid belegen, materiell beschieden, und zwar unabhängig von der geplanten Ausgrabungstiefe.
2) Die Klage ist unbegründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch nicht zu, § 113 Abs. 5 VwGO.
Das Vorhaben der Klägerin ist nicht genehmigungsfähig, weil es schon die hierfür maßgeblichen planungsrechtlichen Anforderungen nicht erfüllt.
Das Vorhaben unterliegt als ein einer baulichen Anlage gleichgestelltes Vorhaben der bauaufsichtlichen Genehmigungspflicht, §§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 1 BauO NW. Die hierüber zu treffende Entscheidung ist Bestandteil der Abgrabungsgenehmigung, § 7 Abs. 3 AbgrG. Die Zulässigkeitsprüfung ist in bauplanungsrechtlicher Hinsicht, da eine Abgrabung größeren Umfangs i.S.d. § 29 Satz 3 BauGB in Rede steht, an §§ 30 ff. BauGB auszurichten, die insoweit die aus dem Landesrecht folgenden Maßstäbe verdrängen.
Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 - BRS 47 Nr. 5.
Maßgeblich sind die Regelungen des § 35 BauGB, der derzeit, worauf es für diesen Hilfsantrag ankommt, in der Fassung des am 1. Januar 1997 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. Juli 1996, BGBl I 1189, gilt.
Die von der Klägerin beabsichtigte Abgrabung soll im Außenbereich ausgeführt werden. Sie ist dort als ortsgebundenes, einem gewerblichen Betrieb dienendes Vorhaben privilegiert, § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB. Sie kann dort gleichwohl nicht zugelassen werden, weil ihr sich gegenüber der Privilegierung durchsetzende öffentliche Belange entgegenstehen. Diese folgen jedenfalls aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beigeladenen, § 35 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 1. Spiegelstrich BauGB.
a) Das Verwaltungsgericht hat allerdings zu Recht ausgeführt, daß das im Flächennutzungsplan der Beigeladenen verzeichnete Wassereinzugsgebiet, das auch die verfahrensbetroffenen Flächen erfaßt, von vornherein keinen hier beachtlichen öffentlichen Belang kennzeichnet. Wie aus dem Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan (dort Blatt 190) folgt, handelt es sich bei dem auf das Wasserwerk R. bezogenen Wassereinzugsbereich, der seinerzeit bei Inkrafttreten des Flächennutzungsplans und auch bis heute noch nicht förmlich zum Wasserschutzgebiet bestimmt worden ist, um einen bloß nachrichtlichen Vermerk im Flächennutzungsplan. Bloß nachrichtliche Vermerke sind keine beachtlichen Darstellungen i.S.d. § 35 Abs. 3 BauGB.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 - BRS 42 Nr. 91.
b) Als entgegenstehender und sich auch durchsetzender öffentlicher Belang kann auch nicht allein herangezogen werden, daß die verfahrensbetroffene Fläche im Flächennutzungsplan der Beigeladenen als Teil einer Fläche für die Landwirtschaft dargestellt ist. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, daß derartige Darstellungen in der Regel dem Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzes in erster Linie zukommende Funktion zuweisen, ohne damit eine qualifizierte, nämlich konkret und standortbezogene planerische Aussage zu enthalten, die einem privilegierten, vom Gesetz generell in den Außenbereich verwiesenen Vorhaben entgegengesetzt werden könnte.
Vgl. auch hierzu etwa BVerwG, Urteile vom 20. Januar 1984, a.a.O. und vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BRS 47 Nr. 5.
c) Die den verfahrensbetroffenen Bereich erfassende Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft gewinnt aber dadurch ihre besondere, dem Vorhaben der Klägerin als öffentlicher Belang entgegenstehende Bedeutung, daß der Flächennutzungsplan in anderen Bereichen des Stadtgebietes Flächen für Abgrabungen darstellt. Es handelt sich dabei um umfangreiche Flächen beiderseits der A 61 (Anschluß B 230, B. , H. , R. ), ferner um Flächen westlich und östlich von O. .
Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den sogenannten Abgrabungskonzentrationszonen,
vgl. zur Entwicklung der hierauf bezogenen Spruchpraxis etwa: BVerwG, Urteile vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 - DVBl 1983, 893, vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 - a.a.O., vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 - a.a.O., vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 - BVerwGE 79, 318, vom 4. September 1993 - 4 B 32.93 - und vom 16. Juni 1994 - 4 C 20.83 - NVwZ 1995, 64, Beschluß vom 5. Januar 1996 - 4 B 306.95 - NVwZ 1996, 597,
daß die Gemeinde aufgrund ihrer örtlichen Planungshoheit befugt ist, Abgrabungsflächen im Flächennutzungsplan mit dem Ziel darzustellen, den Abbau von abgrabungswürdigen Bodenschätzen, namentlich von Sand und Kies, an den ausgewiesenen Standorten zu konzentrieren und im übrigen Außenbereich möglichst zu vermeiden. Eine solche Darstellung kann als Ausdruck eines gesamträumlichen Entwicklungskonzeptes für das Gemeindegebiet und zugleich als Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten eine standortbezogene Zielaussage mit mittelbar negativer Wirkung sein und als öffentlicher Belang einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen, für das der Flächennutzungsplan - mit Ausschlußziel für andere Standorte - bestimmte Flächen im Außenbereich darstellt. Ob sich im Einzelfall diese negative Zielaussage gegenüber einem Abgrabungsvorhaben auf einer nicht für diese Nutzung, sondern als Fläche für die Landwirtschaft dargestellten Außenbereichsfläche durchsetzt, ist dann allerdings noch nicht abschließend entschieden. Es ist vielmehr gemäß § 35 Abs. 1 BauGB eine nachvollziehende, die allgemeine gesetzliche Wertung für den Einzelfall konkretisierende Abwägung zwischen dem insbesondere in § 35 Abs. 3 Satz 1 1. Spiegelstrich BauGB angesprochenen öffentlichen Belang und dem Interesse des Antragstellers an der Verwirklichung des privilegierten Vorhabens vorzunehmen.
Diese Rechtsprechung legt der Senat schon im Hinblick auf den zweiten Hilfsantrag seiner Entscheidung zugrunde, da sie engere Voraussetzungen als § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB in der seit dem 1. Januar 1997 geltenden Fassung aufstellt. Sind sie erfüllt, liegen erst recht die Voraussetzungen des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB vor. Ausgehend von den vom BVerwG aufgestellten Kriterien kann das Vorhaben der Klägerin planungsrechtlich an dem vorgesehenen Standort nicht zugelassen werden. Entgegen der Annahme der Klägerin ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch auf Flächennutzungspläne anwendbar, die - wie der Flächennutzungsplan der Beigeladenen - vor den genannten Entscheidungen beschlossen worden sind. Zum einen betrifft die Rechtsprechung zwangsläufig Flächennutzungspläne, die bereits vor der Entscheidung des Gerichts bekanntgemacht waren. Zum anderen bedeutet die Rechtsprechung nichts anderes als die "geläuterte Rechtsansicht" zu dem vorgegebenen § 35 Abs. 1 und 3 BBauG/BauGB.
Im übrigen waren die Bestrebungen der kommunalen Träger der Bauleitplanung, mit den Instrumenten des Bundesbaugesetzes Abgrabungen im Stadtgebiet mit dem Ziel zu steuern, insbesondere einer "Verkratung der Landschaft" gerade dann vorzubeugen, wenn weite Teile des Stadtgebiets entsprechende Bodenschätze aufweisen, weit verbreitet und Gegenstand von Literatur und Rechtsprechung gewesen. Der Flächennutzungsplan, der dem Urteil des BVerwG vom 22. Mai 1987 zugrundelag, stammte gleichfalls aus der Zeit zwischen 1982 und 1984. Daß die obergerichtliche Rechtsprechung diese auf der Ermächtigung des § 1 BBauG beruhenden Plandarstellungen erst in der Folgezeit als gemäß § 35 Abs. 1 und 3 BBauG in besonderer Weise beachtlich anerkannt hat, ist der nachgehenden Rechtskontrolle immanent.
Die Abgrabungskonzentration im Flächennutzungsplan der Beigeladenen erfüllt die im einzelnen vom Bundesverwaltungsgericht verlangten Voraussetzung.
(1) Es steht zur Überzeugung des Senats fest, daß der Rat der Beigeladenen mit den Darstellungen des von ihm am 8. Dezember 1982 beschlossenen und im April 1983 bekanntgemachten Flächennutzungsplans eine hinreichend konkrete planerische Zielaussage getroffen hat, hiermit im Rahmen seines gesamträumlichen Entwicklungskonzeptes eine Konzentration des Abbaus von Kies und Sand auf die in diesem Plan dargestellten Zonen vorzusehen und damit in den anderen als Fläche für die Landwirtschaft dargestellten Bereichen eine Abgrabung möglichst zu vermeiden. Dieser Wille des historischen Plangebers,
vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Mai 1987 und vom 4. Mai 1988, jeweils a.a.O.,
den im Flächennutzungsplan dargestellten Flächen zur Gewinnung von Bodenschätzen eine generell abschließende Wirkung beizumessen, ist aus dem Erläuterungsbericht des Flächennutzungsplans und den weiteren Planaufstellungsvorgängen, die der Senat beigezogen hat und die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, zu entnehmen.
Dieses Ziel ist bereits im Erläuterungsbericht, der eine wesentliche Hilfe für die Verdeutlichung und Auslegung der verfolgten Planungsziele darstellt, in der dort gebotenen Beschränkung auf das Wesentliche angelegt. Dort (Ziffer 4.8) ist als Einzelerläuterung in bezug auf die im Plan dargestellten Abgrabungsflächen ausgeführt worden:
"... Die Darstellung der Abgrabungen des Kiesabbaus konzentriert sich mit besonderer Rücksicht auf das Landschaftsbild auf zwei Bereiche:
- Beidseitig der Autobahn A 61, Bereich H. /R.
- westlich der geplanten Autobahn A 44, südlich Bereich A. .
Zur Zeit bestehen innerhalb des Stadtgebietes insgesamt ca. 30 einzelne Abgrabungsflächen. Für diese Flächen sieht der Flächennutzungsplan in Anlehnung an die Aussagen des Gutachtens "ökologische Planung M. 1978" die Rekultivierung als Flächen für die Land- bzw. Forstwirtschaft vor. Hierbei ist für eine forstwirtschaftliche Nutzung die Wiederverfüllung nicht unbedingte Voraussetzung. Im Bereich der großflächigen Abgrabung ist in B. die Aktivierung dieser Fläche als eine Freizeitanlage geplant.
Die zur Wiederverfüllung anstehenden Abgrabungen dienen gleichzeitig der Ablagerung von inerten Materialien."
Bereits hier wird von "Konzentrationen" gesprochen. Die Zielrichtung, hiermit im besonderen Rücksicht auf das Landschaftsbild zu nehmen, ist gleichfalls hervorgehoben worden.
Zur Bedeutung des Umstandes, daß - wie im Falle des Stadtgebiets der Beigeladenen - weite Flächen des Außenbereichs in ihrem geologischen Aufbau für Abgrabungen von Sand und Kies in Betracht kommen, vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987, a.a.O.
Der planerische Wille, den der Rat mit den Darstellungen zu Abgrabungsflächen verfolgt hat, wird darüber hinaus belegt durch die Aussagen, die er im Rahmen der auf den Flächennutzungsplan im Aufstellungsverfahren bezogenen Anregungen und Bedenken gemacht hat. Diese sind in der Ratsvorlage 626/82 vom 20. Oktober 1982, die ebenfalls Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist, festgehalten. Der Rat hat sich die dortigen Ausführungen bei seiner Beschlußfassung über den Flächennutzungsplan zu eigen gemacht.
So ist unter lfd. Nr. 22 auf die Anregung des Herrn K. , die Abgrabungsflächen nördlich von H. nach Westen bis an die geplante Ost-West-Tangente-Nord zu erweitern, beschlossen worden, diese nicht zu berücksichtigen. Dazu ist ausgeführt worden:
"Nördlich von H. sind im großen Umfang Flächen von Abgrabungen dargestellt. Hier soll auf längere Sicht ein Kies- und Sandvorkommen abgegraben werden, daß für die Versorgung des Raumes M. von wesentlicher Bedeutung ist. Die Abgrenzung der Abgrabungsflächen orientiert sich im Westen an einem vorhandenen Wirtschaftsweg. Die verbleibende Restfläche zwischen der Abgrabungsgrenze und der geplanten Straße ist aufgrund ihrer Größe für eine landwirtschaftliche Nutzung geeignet. ... Eine zusätzliche Erweiterung ist auch deshalb nicht erforderlich, da, nach eingehender Untersuchung, die dargestellten Abgrabungsflächen zur Bedarfsdeckung ausreichen. Nach gerechter Abwägung aller Belange wird an den Darstellungen des Flächennutzungsplans festgehalten."
Gleichgerichtete Aussagen des Rates finden sich zu der Behandlung der Anregung der Firma L. , die Abgrabungsflächen nördlich von H. nach Osten bis an die Straße zwischen R. und H. zu erweitern (lfd. Nr. 23).
Die Anregungen der Firma D. und des StAWA Düsseldorf, einen Bereich südlich des Ziegeleigeländes als Fläche für Abgrabungen darzustellen, sind mit folgender Begründung nicht berücksichtigt worden (lfd. Nr. 53):
"Eine Erweiterung des Abgrabungsbereiches ist bei Berücksichtigung der Belange der Landschaft und der Landwirtschaft städtebaulich nicht vertretbar, da hier
- die natürlichen Gegebenheiten zu beachten, die Entwicklung der Landschaft zu fördern und die Landschaft als Erholungsraum zu erhalten sind ,
- eine landwirtschaftliche Nutzungseignung aufgrund der guten Bodenqualität vorgegeben ist
Der bereits abgegrabene Bereich hat schon eine Veränderung der Landschaftsgestalt bewirkt, so daß ein weiterer Eingriff zu einer nachhaltigen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes führen würde."
Zu den von Anliegern geäußerten Bedenken wegen möglicher Auswirkungen von geplanten Flächen für Abgrabungen auf bebaute Bereiche ist unter Nr. 64 b ausgeführt worden:
"Die Darstellung der Flächen für Abgrabungen im Flächennutzungsplan stimmt sowohl mit dem Entwurf des Landesentwicklungsplanes V - Lagerstätten -, der abbauwürdige Bereiche zur Rohstoffsicherung vorsieht, als auch mit dem Entwurf des Gebietsentwicklungsplanes, der Abgrabungsbereiche zuweist, überein. Ziel der städtebaulichen Planung ist es, die bisher im Stadtgebiet vereinzelt vorkommenden Auskiesungen auf wenige, aber dafür größere Bereiche zu konzentrieren. ..."
Die Anregung des Herrn K. , die Abgrabungsflächen auf einen Bereich nordöstlich der H. bis an einen bestehenden Weg II zu erweiteren, ist mit der Begründung nicht berücksichtigt worden (lfd. Nr. 75):
"Für den Bereich nördlich von H. sind in großem Umfang Flächen für Abgrabungen dargestellt. Hier soll auf längere Sicht ein Kies- und Sandvorkommen abgegraben werden, das für die Versorgung des Raums M. von wesentlicher Bedeutung ist. Die Begrenzung der Abgrabungsflächen im Westen wurde so vorgenommen, daß ein ausreichender Abstand zu den Forstflächen des H. er Waldes, zur H. und zu dem Weg II verbleibt. Hier sind insbesondere die öffentlichen Belange hinsichtlich der Wohlfahrtswirkung des Waldes, der Freizeit und Naherholung und der Erhaltung einer Wegeverbindung mit beidseitigem Freiflächenanteil ausschlaggebend. Eine zusätzliche Erweiterung der Abgrabungsflächen ist nicht erforderlich, da die dargestellten Abgrabungsflächen zur Bedarfsdeckung ausreichen."
Zu einer weiteren Anregung, die sich auf die Darstellung von Flächen für Abgrabungen nördlich von H. und auf die Fläche für die Forstwirtschaft östlich der Autobahn bezogen hat, ist wiederum hervorgehoben worden (lfd. Nr. 76 a), daß es Ziel der städtebaulichen Planung ist, die bisher im Stadtgebiet vereinzelt vorgenommenen Auskiesungen auf wenige, aber dafür größere Bereiche zu konzentrieren.
Zu den vorgetragenen Bedenken, die sich gegen dargestellte Abgrabungsflächen im Bereich nordöstlich der K. Höhe richteten und eine Verlegung anregten, hat sich der Rat von folgendem leiten lassen (lfd. Nr. 138):
"... Die Konzentration der Darstellung von Abgrabungsflächen auf diese beiden Bereiche wurde auch mit Rücksicht auf das Landschaftsbild vorgenommen, da im Stadtgebiet z.Z. ca. 30 einzelne Abgrabungsflächen bestehen, die sich sehr störend auf das Gesamtbild der Landschaft auswirken. Der Standort für Abgrabungen östlich K. Höhe, zwischen den geplanten Straßenzügen innere Osttangente und Autobahn A 61 ist besonders geeignet; wie auch der für den Bau dieser Straßen benötigte Kies und Sand in unmittelbarer Nähe abgebaut werden kann. ... Aus den erwähnten Gründen ist den Belangen der Rohstoffsicherung und der Gewinnung von Steinen und Erden Vorrang vor anderen Belangen einzuräumen."
Diese Ausführungen verdeutlichen in ihrer Gesamtschau in besonderer Weise das bereits im Erläuterungsbericht angesprochene Ziel des Plangebers, mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans zu Abgrabungsflächen die Abgrabungstätigkeit - und zwar nicht nur von solchen, die nach Abgrabung zur Entstehung eines oberirdischen Gewässers führen - im Stadtgebiet auf die jeweiligen Bereiche zu konzentrieren. Sie fußen einerseits auf siedlungsstrukturellen und landschaftspflegerischen Erwägungen unter Einschluß der Erkenntnisse, die im landesplanerischen Verfahren zur Abstimmung mit den damals vorliegenden höherstufigen Planentwürfen gefunden wurden und die sich der Rat in der Grundstruktur als eigenes Planungsziel zu eigen gemacht hat. Andererseits gründen sie auf der Bewertung des Rates, was die Bedarfsdeckung und damit auch die Bewertung der Interessen der interessierten Abgrabungsunternehmen betrifft.
Die Ausführungen in der lfd. Nr. 31 der Ratsvorlage zu der Anregung der Firma , ein Grundstück nördlich von G. als Fläche für Abgrabungen darzustellen, belegen nichts Gegenteiliges. Vielmehr ist auch dort die unmißverständliche Aussage gemacht worden: "Ziel der städtebaulichen Planung ist es, die im Stadtgebiet bisher vereinzelt vorgenommenen Abgrabungen auf wenige, aber dafür größere Bereiche zu konzentrieren". Wenn dort weiter angemerkt worden ist "außerhalb der im Flächennutzungsplan dargestellten Abgrabungsflächen können Abgrabungen durchgeführt werden, sofern in einem gesonderten GenehmigungsverfA. ihre Zulässigkeit festgestellt wird", ist damit über das Ergebnis eines solchen GenehmigungsverfA. s unter der gebotenen Berücksichtigung der Darstellung des Flächennutzungsplans und der damit verfolgten Ziele nicht gesagt. Im übrigen entspricht diese Aussage der nachfolgenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach mit der Darstellung einer Auskiesungskonzentrationszone noch nicht abschließend im Einzelfall über die Zulässigkeit des Vorhabens entschieden ist.
Daß die Darstellungen im Flächennutzungsplan als Konzentrationszonen gedacht waren, ergibt sich indiziell auch aus dem Verhalten der Verwaltung der Beigeladenen in dem ersten bei der Beklagten durchgeführten GenehmigungsverfA. s für das Abgrabungsvorhaben G. . Wie aus den auf Anregung der Klägerin beigezogenen und in der mündlichen Verhandlung erörterten Verwaltungsvorgängen zu diesem Vorhaben folgt, hatte jene Firma im August 1980 - also während des AufstellungsverfA. s des Flächennutzungsplanes - einen Antrag auf Genehmigung einer Abgrabung von Sand und Kies auf dem Grundstück Gemarkung H. (Alt) Flur 8 Flurstück 3 und 4 mit anschließender Wiederverfüllung gestellt. Die Beigeladene hatte hierzu zunächst ihr Einvernehmen versagt, weil planungsrechtliche Bedenken bestanden. Das Vorhaben liege u.a. außerhalb des Bereichs, für den der Entwurf ihres Flächennutzungsplans Abgrabungsflächen bestimme. Die Stellungnahme der Beigeladenen vom 8. April 1981 an die Beklagte hatte folgenden Inhalt:
"... Die Prüfung hat ergeben, daß die Stadt M. dem Vorhaben der Firma G. nicht zustimmen kann.
Die Grundstücke Gemarkung H. (Alt) Flur 8 Flurstücke 3 und 4 sind nach dem Entwurf des Flächennutzungsplanes als landwirtschaftliche Fläche ausgewiesen. Eine Fläche für Abgrabungen ist in diesem Bereich nicht vorgesehen.
Darüber hinaus liegt das Grundstück im Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage R. der Stadtwerke M. . Für diese Wassergewinnungsanlage ist zwar ein Schutzgebiet noch nicht offiziell festgesetzt, es ist jedoch zu erkennen, daß die Grundstücke in der Schutzzone III a liegen. ... "
In der Folgezeit war von der Beigeladenen diese Beurteilung bekräftigt worden, da der Flächennutzungsplan - Entwurf einer "klare Aussage darüber treffe, wo Auskiesungsflächen vorzusehen sind". So war in dem Bericht an die Beklagte vom 16. November 1981 ausgeführt worden:
"Nach nochmaliger Abwägung aller Gesichtspunkte bin ich leider nicht in der Lage, mein Einvernehmen gemäß § 8 Abgrabungsgesetz zu erklären. Maßgebend hierfür sind planerische Gesichtspunkte. Gemäß § 29 Bundesbaugesetz gelten für Abgrabungen größeren Umfangs die §§ 30 - 37 Bundesbaugesetz. Die Grundstücke, auf denen die Firma G. die Abgrabung durchführen will, liegen baurechtlich im Außenbereich. Es handelt sich zwar um ein gemäß § 35 (1) im Außenbereich privilegiertes Vorhaben, weil es wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden kann, der Genehmigung des Antrages stehen hier jedoch öffentliche Belange entgegen.
Im Entwurf des Flächennutzungsplans, der mit den Trägern öffentlicher Belange abgestimmt ist und der im Mai/Juni 1980 öffentlich ausgelegen hat, sind nach Anzahl und Umfang großzügig bemessene Flächen für Abgrabungen dargestellt. Dies ist geschehen nach sorgfältiger Abwägung aller in § 1 BBauG genannten Belange. Umgekehrt muß davon ausgegangen werden, daß Abgrabungen in den Bereichen, die nicht im Flächennutzungsplanentwurf entsprechend dargestellt sind, öffentliche Belange entgegenstehen.
Die Abgrabung würde auch das Landschaftsbild in dem fraglichen Bereich erheblich beeinträchtigen, da sie die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet stark herabmindert. ..."
Auf den Inhalt der weiteren Äußerung vom 10. Mai 1982 wird ebenfalls hingewiesen:
"Im Entwurf des Flächennutzungsplanes, der gemäß § 2 a (6) BBauG im Mai/Juni 1980 öffentlich ausgelegen hat und insofern mit den Trägern öffentlicher Belange abgestimmt ist, sind für Kiesgrabungen 2 größere zusammenhängende Flächen für Abgrabungen im Raume R. /B. und nordöstlich von O. dargestellt. Die Konzentration auf wenige aber dafür größere Flächen entspricht der vom Rat der Stadt verfolgten Zielvorstellung und soll insbesondere vermeiden, daß das Landschaftsbild des Stadtgebietes durch viele flächenmäßig verteilte Abgrabungen beeinträchtigt wird.
Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange wurde vom Geologischen Landesamt diese Zielsetzung ausdrücklich bestätigt und begrüßt, zumal die dargestellten Flächen für Abgrabungen sich mit den Flächenempfehlungen des Landesamtes für den Landesentwicklungsplan V - Lagerstätten - decken. Hiermit ist zugleich eine ausreichende Qualität und Quantität des Vorkommens und eine wirtschaftliche Bedeutung für die Versorgung des Raumes M. gewährleistet und bestätigt.
Entsprechend dieser Vorgabe sollen neue Auskiesungen nur noch innerhalb der hierfür vorgesehenen Flächen genehmigt werden."
Die Beklagte hatte zunächst entsprechend den Vorstellungen der Beigeladenen den Abgrabungsantrag mit Bescheid vom 12. Mai 1982 abgelehnt und sich dabei u.a. darauf gestützt, das Vorhaben entspreche nicht den Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG. Dieser Grundeinstellung der Verwaltung der Beigeladenen über die Aussage, die mit der Darstellung der Konzentrationsfläche im Flächennutzungsplan getroffen werden sollte, steht nicht entgegen, daß die Beklagte dem Widerspruch der Firma G. in der Folge mit Bescheid vom 15. September 1992 - damit noch vor der Beschlußfassung über den hier in Rede stehenden Flächennutzungsplan und auch noch vor Fertigung der Verwaltungsvorlage für die Ratssitzung vom 8. Dezember 1982 - abgeholfen hatte. Die Aussage im Flächennutzungsplan-Entwurf zur Abgrabungskonzentration wurde damit nicht relativiert, sondern auf den konkreten Fall übertragen. Ob gegen diese Subsumtion im Fall G. rechtliche Bedenken bestehen, kann hier offenbleiben. Jedenfalls war maßgeblich für die Abhilfe, daß die Beigeladene auf - wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen - Drängen der Beklagten ihre Bedenken gegen diese konkrete Abgrabung zurückgestellt und ihr Einvernehmen unter dem 29. Juli 1982 erklärt hatte. Zugrunde lag eine Vereinbarung, die die Firma G. , die Beklagte und die Beigeladene in einem behördlichen Erörterungstermin am 29. Juli 1982 getroffen hatten. Dabei hatte die Vertreterin der Beklagten die allgemeine, die Besonderheit einer Darstellung einer Abgrabungskonzentration aber nicht berücksichtigende Auffassung vertreten, eine Ausweisung im Flächennutzungsplan reiche nicht aus, um öffentliche Belange entgegenstehender Art zu begründen. Der Vertreter der Beigeladenen, der damalige Leiter des Planungsamtes, hatte dieser Auffassung nach nochmaliger Darlegung der Zielsetzung der städtischen Planung zwar "im Grundsatz beigepflichtet", also gerade nicht auf die Besonderheit der Abgrabungskonzentration bezogen. Wichtig für die Beurteilung des Einzelfalls war ihm die von dem Unternehmen angebotene Dauer der Abgrabung einschließlich Verfüllung von einem Jahr. Bei dieser Begrenzung sehe er keine Gründe, das Einvernehmen weiter zu verweigern. Die Unternehmerin hatte sich dann mit dieser Maßgabe ausdrücklich einverstanden erklärt. Die dann erteilte Abgrabungsgenehmigung vom 15. September 1982 enthielt eine Befristung bis 31. Dezember 1984. Dieses Einvernehmen der Beigeladenen zu einer kurzfristigen Genehmigung auf Druck der Beklagten gibt mithin kein Indiz, der Rat könnte bei seinem Beschluß über dem Flächennutzungsplan am 8. Dezember 1982 von dem vorher erarbeiteten Konzept abgewichen sein. Soweit in der Folgezeit für die Abgrabung, die nach Aktenlage in ihrer Fläche geteilt worden war, von der Beklagten weitere Genehmigungen mit Fristverlängerungen in langwierigen Verwaltungsverfahren erteilt wurden, können sie zu dem vorangegangenen Ratsbeschluß am 8. Dezember 1982 keine Aussage machen. Im übrigen hatte sich hierbei die Verwaltung der Beigeladenen (in ihrer Funktion als Bauverwaltungsamt und als Untere Wasserbehörde) augenscheinlich rechtlich an diese damalige Erklärung gebunden gefühlt. Fehl geht daher im Ergebnis auch die Erwägung der Klägerin, die in der Folgezeit von der Beklagten im Stadtgebiet der Beigeladenen erteilten weiteren Genehmigungen für Abgrabungen außerhalb der dargestellten Abgrabungsbereiche und die dabei seitens der Verwaltung der Beigeladenen angestellten Erwägungen bei der Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens ließen indiziell darauf rückschließen, der Rat habe keine generelle planerische Zielrichtung gegen Abgrabungen außerhalb der dargestellten Gewinnungsflächen verfolgt. Die unabhängig von dem Verfahren G. außerhalb der dargestellten Abgrabungsflächen von der Beklagten erteilten Genehmigungen, deren Verfahrensinhalte der Senat anhand der überreichten Vorgänge und Pläne mit den Beteiligten erörtert hat, mögen sich teilweise als Einzelfallentscheidungen darstellen, die unter dem - teilweise allerdings nur schwer nachvollziehbaren - Gesichtspunkt einer "Erweiterung vorhandener Abgrabungsflächen" die rechtlichen Grenzen wohlwollender Verwaltungspraxis (so die Beklagte und die Beigeladene) noch nicht überschritten und sich noch im Rahmen der vom Bundesverwaltungsgericht angesprochenen nachgehenden Abwägung gehalten haben. Bezüglich einzelner nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans erteilter Genehmigungen spricht allerdings vieles dafür, daß die Beklagte die Bedeutung und Reichweite der Darstellung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen schlechthin verkannt und die in der Rechtsprechung hierzu entwickelten Grundsätze unbeachtet gelassen hat. Die Beklagte hatte zu den angeführten Genehmigungsverfahren auch trotz Aufforderung des Gerichts nichts Substantielles in dieser Richtung vorgebracht. Sie hat sich insoweit lediglich pauschal auf die Äußerungen der Beigeladenen bezogen. All dies ändert aber an der insbesondere aus dem Erläuterungsbericht und den angeführten Erwägungen des Rates bei der Behandlung der Anregungen und Bedenken deutlich folgenden planerischen Zielrichtung des Flächennutzungsplans und seiner Darstellungen über Abgrabungsflächen nichts. Auf die in die gleiche Richtung gehenden und von der Beigeladenen angeführten Äußerungen der Stadt im Rahmen der teilweise parallel laufenden Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans kommt es damit ebensowenig an wie auf die Bedeutung des im Verlauf des Berufungsverfahrens am 17. September 1997 gefaßten Ratsbeschlusses über die "Feststellung" des Darstellungsgehaltes ihres Flächennutzungsplans. Daß diesem Ratsbeschluß keine konstitutive Wirkung zukommen kann, ist allerdings evident.
(2) Die Gesichtspunkte, die die Klägerin der Annahme einer planerisch gewollten Zielaussage mit negativer Wirkung bzw. der Beachtlichkeit des Flächennutzungsplans insgesamt entgegenhält, greifen nicht durch.
Mit der Rüge, die in dem Plan dargestellten Abgrabungsflächen und die daraus folgenden Abgrabungsmassen seien - soweit überhaupt verfügbar - schon bei Planaufstellung zur Bedarfsdeckung unzureichend gewesen und hätten auch sonst den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung nicht genügt, kann sie nicht mehr gehört werden. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen, den der Rat am 8. Dezember 1982 gemäß § 2 Abs. 1 BBauG 1976 beschlossen hat, ist nach Genehmigung vom 14. März 1983 am 20. April 1983 bekanntgemacht worden. Für ihn gilt, was Mängel der Abwägung betrifft, die Ausschlußregelung des § 244 Abs. 2 BauGB. Dafür, daß innerhalb der dort bestimmten Rügefrist, die zum 1. Juli 1994 auslief, entsprechende Abwägungsmängel bei der Beigeladenen geltend gemacht worden wären, ist nichts ersichtlich. Die Klägerin hat hierzu, obwohl die Beigeladene mehrfach im Berufungsverfahren auf den Ausschluß von Abwägungsrügen hingewiesen hat, nichts vorgetragen. Ob die Beigeladenen der Hinweispflicht des § 244 Abs. 2 Satz 2 BauGB nachgekommen ist, ist unerheblich, da diese ohnehin nur deklaratorische Bedeutung hätte.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. Mai 1995 - 4 NB 16.95 - NVwZ 1996, 372
Dafür, daß der Flächennutzungsplan an Verfahrensfehlern leiden würde, die auch ohne Rüge (vgl. § 155 a BBauG 1976) beachtlich wären, fehlt gleichfalls jeder Anhalt.
(3) Entgegen der Auffassung der Klägerin haben die nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans für Flächen außerhalb der dargestellten Abgrabungsbereiche erteilten Abgrabungsgenehmigungen auch nicht dazu geführt, daß der Plan mit seinen Darstellungen seine Aussagekraft als städtebauliches Steuerungsinstrument und damit als öffentlicher Belang zwischenzeitlich verloren hätte. Wie auch aus den von der Beigeladenen vorgelegten und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erörterten Plänen folgt, haben die wenigen außerhalb der dargestellten Abgrabungsbereiche vorgenommenen bzw. genehmigten Abgrabungen, soweit sie nach ihrer Größe überhaupt in den Blick zu nehmen sind, keinesfalls das Gewicht, die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Zielrichtung und Steuerungsfunktion als überholt oder als nicht mehr umsetzungsfähig zu betrachten.
Zu den Maßstäben vgl. aus jüngerer Zeit etwa BVerwG, Beschluß vom 1. April 1997 - 4 B 11.97 - BauR 1997, 616 (617).
Bezogen auf das Stadtegebiet handelt es sich - trotz ihrer Anzahl - nur um wenige Abgrabungsgenehmigungen. Unbeschadet der Frage ihrer Rechtmäßigkeit stehen die geschaffenen Abgrabungsfelder zumeist in einem räumlichen Zusammenhang mit früher ausgebeuteten oder noch genutzten Abgrabungsflächen, soweit sie sich nicht ohnehin im oder am Rande der im Flächennutzungsplan dargestellten Abgrabungszonen befinden. Dies gilt selbst für die an die frühere Grube angrenzenden Tongruben, bei denen es sich von selbst versteht, daß entgegen dem Vortrag der Beigeladenen die Abgrabungsgenehmigungen nicht aus öffentlichem Interesse wegen prähistorischer Funde erteilt worden sind, sondern die Funde lediglich die Folge der gewerblichen Abgrabungen darstellen. Auch wenn die Genehmigungen Abgrabungsfelder in einer Größe zum Gegenstand haben, die durch die früheren Gruben nicht indiziert waren, auch wenn in einer rechtlich kaum nachzuvollziehenden Weise die Grenzen der Abgrabungszonen im Flächennutzungsplan überschritten worden sind, auch wenn die früheren Gruben, worauf die Klägerin verweist, ganz oder zum Teil zum Zeitpunkt der nachfolgenden Genehmigungen bereits wieder verfüllt und rekultiviert worden waren, wird dadurch "nur" die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Genehmigungen aufgeworfen. Die einmal beschlossene Konzentrationswirkung des Flächennutzungsplans wird dadurch nicht obsolet. Für das Stadtgebiet insgesamt zeigen die Darstellungen im Flächennutzungsplan immer noch und ganz überwiegend weite unberührte Flächen für die Landwirtschaft - der in diesem Verfahren streitige Bereich gehört dazu -, die im Zusammenhang mit der Darstellung der Konzentrationszonen vor Abgrabungen geschützt und für die Landwirtschaft erhalten werden können.
d) Die nach den in der Rechtsprechung des BVerwG entwickelten Kriterien vorzunehmende nachvollziehende Abwägung des im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommenden öffentlichen Belangs gegenüber dem Interesse der Klägerin an der Verwirklichung ihres Vorhabens geht gleichfalls zu ihren Lasten aus. Mit der von der Klägerin beabsichtigten und zum Gegenstand dieses 1. Hilfsantrags gemachten Abgrabung würde nämlich, wie auch die Beigeladene zutreffend hervorgehoben hat, erstmals ein solches Vorhaben mit einer erheblichen Flächenausdehnung und einer entsprechend langen Laufzeit von Abgrabung (12 Jahre) und Wiederverfüllung in einen bislang von Abgrabungen völlig unbeeinflußten landwirtschaftlich genutzten Außenbereich hineingetragen werden. Dieser Bereich ist in seinen räumlich-funktionalen Grenzen klar abgegrenzt durch die Ortslagen H. und Vorst im Westen und Süden sowie die Autobahntrassen im Norden und Osten (einschließlich der Ortslage ). Zu den bereits vorhandenen bzw. rekultivierten Abgrabungen nördlich der A 52 besteht kein Bezug. Eine Grenzlage zu anderweitigen Abgrabungen, die - etwa als Erweiterungsmaßnahme - eine besondere Ortsgebundenheit nahelegen könnte,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987, a.a.O.
ist nicht gegeben. Es würde sich vielmehr um einen Neuaufschluß handeln, der in der Örtlichkeit weder vorgezeichnet noch sonst naheliegend ist, vielmehr seinerseits erstmals einen Ansatzpunkt für eine dann nicht mehr aufzuhaltende Ausgrabung des gesamten Gevierts bilden würde. Er würde dort die städtebaulich negativen Wirkungen entfalten, die der Flächennutzungsplan nach dem vom Rat gewollten Zielkonzept abzuwehren sucht. Die großflächige Abgrabung der Klägerin mit ihrer Vorbildwirkung für gleichartige Vorhaben auszuschließen, stellt sich als eine - im Bild des BVerwG - auch derzeit Gewicht beanspruchende städtebaulich einleuchtende Folgerung aus den tatsächlichen Gegebenheiten dar. Dem steht nicht entgegen, an dem konkreten Standort sei die Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft nicht auf Dauer gedacht oder gar nur eine Verhinderungsplanung zugunsten späterer Wohnbebauung gewesen. Ob und ggf. innerhalb welcher Zeiträume dieses Gebiet einer anderen als der landwirtschaftlichen Nutzung zugeführt werden könnte, ist nicht absehbar. Soweit die Beigeladene hier entsprechend der Darstellung des Gebietsentwicklungsplans in Ansätzen planerische Überlegungen in Richtung auf eine Wohnbebauung angestellt hat, sind diese bislang weder Inhalt einer vorbereitenden Bauleitplanung noch gar verbindliche Bauleitpläne. Damit steht aber der betroffene Bereich, auch gemessen an dem Planungshorizont eines Flächennutzungsplans, auf erhebliche Zeiträume noch der bisher dort allein durchgeführten landwirtschaftlichen Nutzung und damit verbunden auch den vom Rat der Beigeladenen erkannten positiven Wirkungen auf die Siedlungsstruktur offen.
Dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erstmals angeführten Aspekt, die streitige Abgrabung sei durch sie - als Tochterfirma des Abgrabungsunternehmens G. - dazu bestimmt, der Bedarfsdeckung nach Abschluß der Abgrabung nördlich der A 52 zu dienen, führt zu keinem für die Klägerin günstigen Abwägungsergebnis. Die Klägerin wird damit nicht zu einem an diesem Standort bereits ansässigen Betrieb, dessen Interessen nach der Rechtsprechung des BVerwG in der Regel ein stärkeres Gewicht beizumessen sei als bei Vorhaben eines standortmäßig noch ungebundenen Betriebes. Auf den Sitz sowohl der Klägerin als auch der Firma G. außerhalb des Stadtgebietes der Beigeladenen, auf die Frage, wie sich dort die Zugriffs- und Bedarfssituation für Sand und Kies darstellt und darauf, daß die der Firma G. erteilte Genehmigung ohnehin nur befristet war, kommt es dabei nicht einmal an. Ebenfalls ist unerheblich, ob die Klägerin oder die Firma G. bei einer Versagung der Genehmigung in ihrer wirtschaftlichen Existenz berührt wäre. Dazu hat die Klägerin nichts vorgetragen, so daß dahinstehen kann, ob eine Existenzgefährdung allein und ohne Möglichkeit, an anderer Stelle durch Abgrabungen die Existenzgefährdung auszuschließen, ausreichen würde, als private Belange die erstmalige Aufschließung außerhalb der dargestellten Konzentrationszonen rechtfertigen würde.
e) Stehen damit dem Vorhaben der Klägerin bereits nach Maßgabe des § 35 Abs. 1 und 3 Satz 1 1. Spiegelstrich BauGB die Darstellungen des Flächennutzungsplans als sich durchsetzender öffentlicher Belang entgegen, sind damit erst recht nach Inkrafttreten des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB dessen Voraussetzungen erfüllt. Dies ergibt sich aus folgendem:
Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 bis 7 BauGB - hierzu gehört das der Klägerin - in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür u.a. durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die von § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB vorausgesetzte Darstellungssituation ist hier gegeben. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen enthält für Abgrabungsvorhaben "Darstellungen an anderer Stelle". Die rechtliche Bedeutung des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB erschließt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem damit gesetzgeberisch verfolgten Zweck.
Mit dieser Bestimmung hat der Gesetzgeber aus Anlaß der nunmehr gleichfalls geregelten Privilegierung von Wind- oder Wasserenergieanlagen eine Erweiterung der öffentlichen Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB vorgenommen, die auch privilegierten Vorhaben entgegenstehen können. Die Regelung zielt darauf ab, im Wege eines sogenannten Planvorbehaltes
zum Begriff vgl. Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Oktober 1995, Rdn. 063 ff., ferner Berichte des 18. Ausschusses vom 1. März 1996, BT-Ds 13/3936 und vom 19. Juni 1996, BT-Ds 13/4978
die Berücksichtigung der gemeindlichen Flächennutzungsplanung und der Regionalplanung zu stärken, soweit dort durch positive Standortzuweisungen privilegierte Nutzungen an einer oder mehreren Stellen im Plangebiet konzentriert werden mit der gleichzeitig planerisch verfolgten Zielrichtung, den übrigen Planungsraum mit Blick auf bestimmte Schutzgüter von den gesetzlich privilegierten Vorhaben prinzipiell freizuhalten. Diese Wirkungen sollen gesetzlich gesichert werden. Die Neuregelung hat damit die bereits angeführte Rechtsprechung des BVerwG zu den sog. Abgrabungskonzentrationszonen aufgegriffen.
Die gesetzliche Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB beschränkt sich allerdings nicht auf die bloße Umsetzung, d.h. das bloße Nachvollziehen dieser in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Beachtlichkeit von Darstellungen zu Abgrabungskonzentrationszonen mit mittelbarer Negativwirkung. Der nunmehr gesetzlich bestimmte Planvorbehalt bewirkt vielmehr über die weiterhin durch § 35 Abs. 3 Satz 1 1. Spiegelstrich BauGB bestimmte Bedeutung von Darstellungen eines Flächennutzungsplans hinaus einen deutlichen Zuwachs zugunsten der Bedeutung von Konzentrationsdarstellungen in Flächennutzungsplänen und entsprechenden Darstellungen der Raumordnung und Landesplanung. Dieser Zuwachs liegt darin, daß den in § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB vorausgesetzten Planinhalten eine regelmäßig dem Vorhaben entgegenstehende Bedeutung als öffentlicher Belang zukommen soll. Infolge der gesetzlichen Regelung spricht nunmehr bei entsprechenden Darstellungen in Flächennutzungsplänen oder entsprechenden Aussagen in der Landesplanung eine - allerdings widerlegliche - Regelvermutung dafür, daß die planerische Darstellung oder Aussage zugleich mit einem Ausschlußziel für andere Standorte verbunden ist und sich entsprechend gegenüber dem Vorhaben durchsetzt.
Vgl. hierzu auch Lüers, ZfBR 1996, 297 (300); Krautzberger, NVwZ 1996, 847; Wagner, UPR 1996, 370 (374); Jakoby/Koch, wiedergegeben bei Schmidt, DVBl 1997, 990 (993).
Diese Rechtswirkungen beziehen sich dabei nicht lediglich auf Planungen, die nach dem 1. Januar 1997 in den hierfür bestimmten Verfahren aufgestellt worden sind. Sie ergreifen vielmehr mangels entsprechender Übergangsregelungen auch vor diesem Zeitpunkt aufgestellte Pläne. Aus § 245 b BauGB folgt nichts Gegenteiliges. Die dort geregelte Übergangsbestimmung dient vielmehr allein dazu, entsprechende Planungen mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB in bezug auf Windenergieanlagen einzuleiten, wenn und soweit hiervon bislang, aus welchen Gründen auch immer, abgesehen worden ist. Der Gesetzgeber war auch nicht gehalten, durch eine entsprechende Übergangsregelung frühere Flächennutzungspläne von dieser Geltung auszunehmen. Durch § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB wird nicht insgesamt früheren Darstellungen des Flächennutzungsplanes eine neue Qualität gegeben; dazu wäre wahrscheinlich nur der Rat der Gemeinde auf der Grundlage des § 5 BauGB befugt. Hier geht es um die Ausübung der Kompetenz des Bundesgesetzgebers, im Rahmen des § 35 BauGB Bewertungen zum Schutz des Außenbereiches vorzunehmen. Darstellungen im Flächennutzungsplan können hierbei durch den Gesetzgeber anders als früher gewichtet werden.
Hiervon ausgehend ist die Zulassung des Vorhabens der Klägerin mangels Widerlegens der genannten Regelwirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB ausgeschlossen.
3. Auf die weiteren von den Beteiligten im Klage- und Berufungsverfahren aufgeworfenen Fragenkreise, etwa nach der Bedeutung des Gebietsentwicklungsplans für das Vorhaben der Klägerin oder nach der wasserrechtlichen bzw. nachbarrechtlichen Vereinbarkeit des Vorhabens mit geltendem Recht kommt es damit nicht mehr an.
III. Die mit dem weiteren Hilfsantrag begehrte Feststellung, die Ablehnung des Abgrabungsantrags der Klägerin vom 30. Mai 1989/2. Oktober 1989 durch die Beklagte sei rechtswidrig gewesen, kann gleichfalls nicht getroffen werden. Dabei läßt der Senat dahinstehen, ob es sich insoweit um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag, geknüpft an das Inkrafttreten des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB oder an den Zeitpunkt der Antragsänderung durch die Klägerin, oder um eine allgemeine Feststellungsklage handelt. Die Genehmigungsfähigkeit der seinerzeit beantragten und noch deutlich umfänglicheren Abgrabung scheidet nämlich nach den Darlegungen zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes die Konzentrationsflächen betreffend unter II. auch für die Zeit vor der Änderung des Baugesetzbuches aus.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Eine Entscheidung, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, kommt mangels eigener Antragstellung nicht in Betracht.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 und 7 Abs. 3 AbgrG
§§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 1
BauO NW
§§ 30 ff. BauGB
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711, 713
ZPO
§ 34 WHG
§ 35 BauGB
§ 215 BauGB
§ 88 VwGO
§ 4 AbgrG
§ 36 VwVfG NW
§ 25 VwVfG NW
§ 91 VwGO
§ 173 VwGO
§ 264 ZPO
§ 1 BBauG
§ 155 a BBauG
§ 245 b BauGB
§ 5 BauGB
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 2 Nr. 8 BBauG
§ 34 Abs. 2 WHG
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 AbgrG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 3 Abs. 1 ROG
§ 3 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr.1 AbgrG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 AbgrG
§ 7 Abs. 1 AbgrG
§ 4 Abs. 1 AbgrG
§ 91 Abs. 1 2. Alternative VwGO
§ 7 Abs. 3 Satz 2 AbgrG
§ 8 Abs. 1 AbgrG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 7 Abs. 3 AbgrG
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 35 Abs. 3
Satz 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 und 3 BBauG
§ 3 Abs. 2
Nr. 2 AbgrG
§ 2 Abs. 1 BBauG
§ 244 Abs. 2
BauGB
§ 244 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 bis 7 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 4
BauGB
§ 132 Abs. 2
VwGO

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1983, 893
BVerwGE 79, 318
NVwZ 1995, 64
NVwZ 1996, 597,

69
NVwZ 1996, 372
NVwZ 1996, 847
DVBl 1997, 990
10 A 2429/92
11 A 1910/80
7 C 14.93
4 C 57.84
4 C 43.81
4 C 17.81
4 C 22.87
4 B 32.93
4 C 20.83
4 B 306.95
4 NB 16.95
4 B 11.97