Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-11, Aktenzeichen 8 K 37/13
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0411.8K37.13.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 10.12.2012 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens - mit Ausnahme der außergerichtlichen Kostendes Beigeladenen - hat die Beklagte zu tragen.

Tatbestand:
Der Beigeladene ist Eigentümer des Grundstücks in U. -T. , I.----straße 000; Gemarkung T. , Flur 0, Flurstück 000. An der Straße steht ein Zweifamilien-Wohnhaus, im hinteren Bereich ein Lagergebäude mit 805 m² Grundfläche. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes aus dem Jahre 1982, der hier ein Mischgebiet festsetzt. Die vorhandene Bebauung entspricht diesen Festsetzungen. Der Kläger hat das Grundstück seit 2003 gemietet. Er hat einen Catering-Service und betreibt selbst und vermietet Imbissstände, für die er die Lagerräume und Stellplätze benötigt.
Im Jahre 2000 erließ der Rat der Beklagten eine Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 des Baugesetzbuches -BauGB- für den Ortsteil U. -T. . Das Grundstück des Beigeladenen liegt neben zahlreichen anderen im Geltungsbereich dieser Satzung.
Ende Juni 2012 bot der Beigeladene der Beklagten sein Grundstück zum Kauf an. Die Verwaltung lehnte Ende Juli einen Erwerb einerseits ab, wies aber darauf hin, dass bei einem Verkauf über die Ausübung des Vorkaufsrechts entschieden werde. Am 19.10.2012 ging der vollständige zwischen dem Beigeladenem und dem Kläger geschlossene Kaufvertrag vom 16.10.2012 über das Grundstück bei der Beklagten ein.
Unter dem 5.11.2012 wies die Beklagte den Beigeladenen darauf hin, dass der Haupt- und Finanzausschuss über das Vorkaufsrecht am 20.11.2012 beraten werde. Die Ver-waltung werde vermutlich vom Erwerb abraten, der Ausschuss sei daran aber nicht gebunden; der Beigeladene erhielt Gelegenheit, sich zur Ausübung eines Vorkaufsrechts zu äußern.
In seiner Sitzung am 20.11.2012 befasste sich der Haupt- und Finanzausschuss der Beklagten mit der Ausübung des Vorkaufsrechts, fasste jedoch keinen Beschluss. In seiner Sitzung am 4.12.2012 beschloss der Rat in öffentlicher Sitzung, den unter anderem das Grundstück des Beigeladenen betreffenden Bebauungsplan zwecks Blockentkernung zu ändern, und in geheimer Sitzung, das Vorkaufsrecht auszuüben.
Der Ausübungsbescheid vom 10.12.2012 ging ausweislich der zugehörigen Postzustellungsurkunden am 13.12.2012 dem Kläger und dem Beigeladenen zu.
Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben. Er trägt vor, die Voraussetzungen für die Entstehung des Vorkaufsrechts seien nicht erfüllt. So sei die Satzung über die Ausübung des Vorkaufrechts formell und inhaltlich rechtswidrig. Der Grundstückserwerb durch die Beklagte sei auch nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gedeckt. Der Ablauf des Verfahrens vom anfänglichen Desinteresse der Stadt bis zur Ratsentscheidung belege dies. Der Rat sei auch gar nicht für die Entscheidung über das Vorkaufsrecht zuständig gewesen. Der Ausübungsbescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts in einer nicht öffentlichen Sitzung gefallen sei. Zwar sei der Ausschluss in Liegenschaftsangelegenheiten grundsätzlich möglich, er setze aber voraus, dass Gründe des Allgemeinwohls oder berechtigte Ansprüche oder Interessen dies verlangten.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 10.12.2012 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Zuständigkeit des Rates für gegeben und eine Entscheidung in nicht öffentlicher Sitzung für zulässig. Es liege auf der Hand, dass bei der Verhandlung über Grundstücksangelegenheiten zumindest immer die Interessen der Beteiligten betroffen seien, so dass eine Beschlussfassung in einer nicht öffentlichen Sitzung zulässig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Sie ist als Anfechtungsklage zulässig. Insbesondere besitzt der klagende Grundstückskäufer, der sich gegen einen an den Verkäufer gerichteten Bescheid wendet, die erforderliche Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑VwGO-.
Der angefochtene Bescheid hat privatrechtsgestaltenden Charakter und berührt die Rechtssphären beider Vertragspartner des Kaufgeschäftes, für welches das Vorkaufsrecht ausgeübt wird. Für den Käufer, hier den Kläger, äußert sich die privatrechtsgestaltende Wirkung der Ausübung des Vorkaufsrechts darin, dass sein Anspruch auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann. Denn nach § 28 Abs. 2 Satz 2 des Baugesetzbuches -BauGB- i.V.m. § 464 Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches -BGB- kommt der Kauf mit der wirksamen Ausübung des Vorkaufsrechts zwischen der Gemeinde und dem Verkäufer unter den Bedingungen zustande, die mit dem Erstkäufer vereinbart worden sind. Diesem kann angesichts des hierin begründeten Eingriffs in seine Rechtssphäre die Klagebefugnis ebenso wenig abgesprochen werden,
vgl. Bundesverwaltungsgericht -BVerwG-, Beschluss vom 15.2.2000- 4 B 10.00 -, NVwZ, 2000, 1044.
Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet.Der Bescheid der Beklagten zur Ausübung des Vorkaufsrechts vom 10.12.2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde - wie hier durch die Vorkaufsrechtssatzung aus dem Jahre 2000 geschehen - in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann die Ausübung des Vorkaufsrechts nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags gegenüber dem Verkäufer erfolgen.
Im vorliegenden Fall ist die Ausübung des Vorkaufsrechts deshalb rechtswidrig, weil es an einem wirksamen Beschluss zur Ausübung des Vorkaufsrechts fehlt.
Diese Rechtswidrigkeit ergibt sich nicht etwa schon daraus, dass der Gemeinderat der Beklagten für diesen Beschluss nicht zuständig gewesen wäre. Grundsätzlich ist zwar nach dem einschlägigen Gemeinderecht der Beklagten für die Entscheidung über die Ausübung eines Vorkaufsrechts der Haupt-und Finanzausschuss zuständig, § 3 Abs. 3 Nr. 4 der Zuständigkeitordnung vom 5.11.2009 -ZustO-. Nach § 1 Abs. 2 ZustO kann aber der Rat anstelle des an sich zuständigen Ausschusses entscheiden, wenn die Angelegenheit keinen Aufschub duldet und der Ausschuss vor der nächsten Ratssitzung nicht mehr tagt.
Die Voraussetzungen dieser Eilzuständigkeit des Rates waren erfüllt, nachdem der Haupt- und Finanzausschuss in seiner Sitzung am 20.11.2012 keinen Beschluss über die Ausübung des Vorkaufsrechts gefasst hatte. Angesichts der am 19.12.2012 auslaufenden Frist für die Ausübung des Vorkaufsrechts stand fest, dass der Haupt- und Finanzausschuss nicht mehr rechtzeitig über das Vorkaufsrecht würde entscheiden können. Zwar war für den 19.12.2012 eine Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses angesetzt, die Beklagte durfte jedoch zu Recht davon ausgehen, dass ein Ausübungsbeschluss an diesem Tage nicht mehr umgesetzt werden konnte.
Der unter diesen Umständen zuständige Rat der Beklagten hätte jedoch in einer öffentlichen Sitzung über das Vorkaufsrecht entscheiden müssen.
Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen -GO NRW- sind die Sitzungen des Rates grundsätzlich öffentlich. Die Öffentlichkeit der Ratssitzungen gehört zu den wesentlichen Grundsätzen der Kommunalverwaltung. Sie ist eines der wichtigsten Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten und die vom Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes -GG-) geforderte Transparenz kommunalpolitischer Entscheidungen zu gewährleisten. Durch die Öffentlichkeit der Sitzungen soll allen Bürgern die Möglichkeit gegeben werden, die Arbeit der gewählten Vertreter zu verfolgen und zugleich eine allgemeine Kontrolle der wichtigsten Vorgänge der Kommune auszuüben. So wird die Bürgerschaft durch die Öffentlichkeit der Sitzungen in die Lage versetzt, aus dem Verhalten von Ratsmitgliedern oder Fraktionen politische Konsequenzen bei den nächsten Wahlen zu ziehen.
Das bedeutet indessen nicht, dass der Grundsatz der Öffentlichkeit uneingeschränkt gilt. So findet sich in § 6 der Geschäftsordnung des Rates, welcher die Öffentlichkeit der Ratssitzungen zum Gegenstand hat in Abs. 2 lit. b eine Ausnahme für “Liegenschaftsangelegenheiten”. Dieser Ausschluss ist wirksam.
Dem Wortlaut des § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW sind zwar keine inhaltlichen Kriterien dafür zu entnehmen, in Angelegenheiten welcher Art der Gemeinderat die Öffentlichkeit durch die Geschäftsordnung ausschließen darf. Wegen der großen Bedeutung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit ist hieraus aber nicht zu schließen, dass der Gemeinderat insoweit keinen Bindungen unterläge. § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW setzt vielmehr voraus, dass aus anderen Rechtsvorschriften oder Rechtsgrundsätzen herzuleiten ist, in welcher Art von Angelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten ist;
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen-OVG NRW-, Beschluss vom 7.11.2006 - 15 B 2378/06 -,NWVBl. 2007, 117.
Nach der Wertung des § 30 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO NRW zur Verschwiegenheitspflicht ist der Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Beratung über Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist, zulässig, wobei ihrer Natur nach geheim insbesondere Angelegenheiten sind, deren Mitteilung an andere dem Gemeinwohl oder den berechtigten Interessen einzelner Personen zuwiderlaufen würde. Das trifft bei abstrakt-genereller Betrachtung auf Liegenschaftssachen jedenfalls dann zu, wenn der Begriff auf Verträge über Grundstücke beschränkt wird. Verträge über Grundstücke enthalten vor allem Preisvereinbarungen. Dabei geht es normalerweise auch um erhebliche Beträge. Es entspräche regelmäßig nicht dem Gemeinwohlinteresse, wenn die Vertragskonditionen, welche die Gemeinde im Einzelfall zu gewähren bereit ist, öffentlich beraten würden, da dies die Verhandlungsposition der Gemeinde in etwaigen weiteren Vertragsverhandlungen schwächen könnte. Daher werden in der Literatur weitgehend Grundstücksverträge als Fallgruppe angesehen, die in nichtöffentlicher Sitzung behandelt werden können;
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.9.2008 - 15 A 2129/08 -, m.w.N., juris.
Ob der so verstandene Begriff der "Liegenschaftssache", der eher an kommunale Grundstücksangelegenheiten des privaten Rechts denken lässt, eine hoheitliche Maßnahme des Bauplanungsrechts, wie sie die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts darstellt, überhaupt umfasst, ist fraglich. Selbst wenn man davon zu Gunsten der Beklagten einmal ausginge, wäre der Ausschluss der Öffentlichkeit gleichwohl nicht gerechtfertigt gewesen. Auch in Liegenschaftssachen ist nach § 6 Abs. 2 Satz 2 der Geschäftsordnung (in Übereinstimmung mit § 48 Abs. 3 GO NRW bezüglich des Schutzes personenbezogener Daten) der Grundsatz der Öffentlichkeit nämlich zu wahren, wenn weder "Gründe des öffentlichen Wohls" noch "berechtigte Ansprüche oder Interessen Einzelner" den Ausschluss der Öffentlichkeit gebieten,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2008 - 15 A 2129/08 -,juris, Rn. 15 ff unter Bezugnahme auf die Wertung des § 30 Abs. 1Satz 1 und 2 GO NRW zur Verschwiegenheitspflicht.
Dafür dass der Rat in dieser Hinsicht irgendwelche Feststellungen getroffen hätte, fehlt indessen jeglicher Hinweis. Es ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass Gründe des öffentlichen Wohls die Nichtöffentlichkeit der Ratssitzung geboten hätten. Hinzu kommt, dass das Vorkaufsrecht darf doch nur dann ausgeübt werden darf, wenn das Wohl der Allgemeinheit im Sinne der §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB den kommunalen Grundstückserwerb erfordert. Angesichts des städtebaulichen Einschätzungsspielraums, ob und in welcher Weise das jeweilige Grundstück für die Gesamtentwicklung der kommunalen Planung von Relevanz ist, kommt der öffentlichen Debatte hierüber im politischen Willensbildungsorgan eine besondere Bedeutung zu.
Ebenso wenig sind berechtigte Ansprüche oder Interessen Einzelner erkennbar, welche den Ausschluss der Öffentlichkeit hätten rechtfertigen können. Die Geheimhaltung des zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen vereinbarten Kaufpreises erfüllt diese Voraussetzung nicht, weil er kein umfassendes und damit geheimhaltungsbedürftiges Bild über die wirtschaftliche Situation bzw. die geschäftlichen Absichten der Vertrags-beteiligten vermitteln kann. Auch besteht in Vorkaufsrechtsangelegenheiten keine Ver-anlassung in eine - möglicherweise geheimhaltungsbedürftige - Erörterung über die Kreditwürdigkeit bzw. Vermögensverhältnisse der Vertragsparteien einzutreten. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts tritt die Beklagte nämlich ohne weitere Dispositions-möglichkeiten in einen bereits abgeschlossenen und damit feststehenden Kaufvertrag ein;
vgl. VG Aachen, Urteil vom 22.5.2012 - 3 K 347/11 -, m.w.N.;VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.6.1981 - 3 S 271/81 -,beide aus juris
Die sich aus dem Verstoß gegen § 48 Abs. 2 Satz GO ergebende Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Gemeinderats der Beklagten vom 4.12.2013 führt zur Rechtswidrigkeit auch des Bescheides der Beklagten vom 10.12.2012
Der Bescheid der Beklagten stellt nämlich den Vollzug des Beschlusses des Gemeinderates dar (vgl. § 62 Abs. 2 Satz 2 GO). Er hätte nicht ergehen dürfen, weil der Bürgermeister nur gesetzmäßig gefasste Beschlüsse vollziehen darf. Zwar kann nach § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land NRW -VwVfG NRW- die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der - wie hier - nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. Diese Voraussetzungen sind hier aber offensichtlich nicht erfüllt, denn die Entscheidung des Gemeinderats darüber, ob die Gemeinde von ihrem Vorkaufsrecht Gebrauch machen soll, stellte eine Ermessensentscheidung dar und hätte auch in verneinendem Sinne ergehen können;
vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8.8.1990 – 3 S 132/90 –, juris.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO, dass der Beigeladene seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt, weil er keinen Antrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 44 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 464 Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 2 ZustO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO NRW
§ 48 Abs. 3 GO NRW
§ 30 Abs. 1Satz 1 und 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz GO
§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 25 Abs. 1 Nr. 2 des Baugesetzbuches
§ 28 Abs. 2 Satz 2 des Baugesetzbuches
§ 3 Abs. 3 Nr. 4 der Zuständigkeitordnung
§ 6 der Geschäftsordnung
§ 6 Abs. 2 Satz 2 der Geschäftsordnung
§ 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 B 10.00
15 B 2378/06
15 A 2129/08
3 K 347/11
3 S 271/81
3 S 132/90