Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2015-04-16, Aktenzeichen T-402/12
ECLI: ECLI:EU:T:2015:209

Tenor:
URTEIL DES GERICHTS (Vierte Kammer)
16. April 2015 ( *1 )
„Zugang zu Dokumenten — Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 — Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich — Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten — Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 — Art. 6 Abs. 1 — Ausführliche Stellungnahme der Kommission zu einem ihr von den französischen Behörden gemäß der Richtlinie 98/34/EG übermittelten Entwurf einer Verordnung über die jährliche Meldung von Stoffen im Nanopartikelzustand — Zugangsverweigerung“
In der Rechtssache T‑402/12
Carl Schlyter, wohnhaft in Linköping (Schweden), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte O. Brouwer und S. Schubert,
Kläger,
unterstützt durch
Republik Finnland, vertreten durch S. Hartikainen als Bevollmächtigten,
und durch
Königreich Schweden, zunächst vertreten durch A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson und H. Karlsson, dann durch A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg und C. Hagerman als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch P. Costa de Oliveira, A. Tokár und C. Zadra als Bevollmächtigte,
Beklagte,
Französische Republik, vertreten durch B. Beaupère-Manokha, D. Colas und F. Fize als Bevollmächtigte,
Streithelferin,
wegen Nichtigerklärung des Beschlusses der Europäischen Kommission vom 27. Juni 2012, mit dem diese dem Kläger während der Stillhaltefrist den Zugang zu ihrer ausführlichen Stellungnahme zu einem Entwurf einer Verordnung über den Inhalt und die Voraussetzungen für die jährliche Meldung von Stoffen im Nanopartikelzustand (2011/673/F) verweigert hat, den ihr die französischen Behörden gemäß der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (ABl. L 217, S. 18) geänderten Fassung übermittelt hatten,
erlässt
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Prek, der Richterin I. Labucka (Berichterstatterin) und des Richters V. Kreuschitz,
Kanzler: N. Rosner, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 15. Januar 2014
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Zu den geltenden Rechtsvorschriften und ihrer Anwendung in der Praxis
1
Die Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (ABl. L 217, S. 18) geänderten Fassung trägt den Titel „Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft“ und regelt zum einen den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission über nationale Initiativen in Bezug auf Normen und technische Vorschriften und zum anderen die Dienste der Informationsgesellschaft.
2
Grundsätzlich muss der Kommission jeder Entwurf einer technischen Vorschrift übermittelt werden, der zur Regelung der Waren oder Dienstleistungen bestimmt ist, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 98/34 fallen (Art. 8 Abs. 1 der genannten Richtlinie).
3
In der Praxis übermittelt die Kommission den genannten Entwurf an jeden Mitgliedstaat und nimmt ihn in eine öffentliche Datenbank namens TRIS (Technical Regulations Information System – Informationssystem über technische Vorschriften) auf. Diese Texte sind den Wirtschaftsteilnehmern und den Bürgern der Europäischen Union voll zugänglich.
4
Die Mitgliedstaaten, die Kommission und die Wirtschaftsteilnehmer können jeden übermittelten Entwurf prüfen, um etwaige protektionistische Elemente aufdecken und Schritte zu deren Beseitigung unternehmen zu können.
5
Um diese Prüfung zu ermöglichen, muss zwischen der Übermittlung des Entwurfs einer technischen Vorschrift und ihrem Erlass grundsätzlich eine Frist von mindestens drei Monaten verstreichen. Während dieser Stillhaltefrist können die Kommission und die Mitgliedstaaten, wenn sie der Ansicht sind, dass die geplante Maßnahme den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern ungerechtfertigt beeinträchtigt, gegenüber dem notifizierenden Mitgliedstaat Bemerkungen oder ausführliche Stellungnahmen abgeben. Durch die Vorlage einer ausführlichen Stellungnahme verlängert sich die genannte Stillhaltefrist in Abhängigkeit vom Gegenstand des Entwurfs technischer Vorschriften um einige Monate (vgl. Art. 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 98/34).
6
Der betroffene Mitgliedstaat hat die Kommission grundsätzlich über die Maßnahmen zu unterrichten, die er aufgrund der ausführlichen Stellungnahme zu ergreifen beabsichtigt, und die Kommission äußert sich zu diesen Maßnahmen (vgl. Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34).
Zum fraglichen Übermittlungsverfahren
7
Am 29. Dezember 2011 übermittelten die französischen Behörden der Kommission gemäß Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34 den Entwurf einer auf die Art. R. 523-12 und R. 523-13 des Code de l’environnement (Umweltgesetzbuch) gestützten Verordnung über den Inhalt und die Voraussetzungen für die jährliche Meldung von Stoffen im Nanopartikelzustand (im Folgenden: Verordnungsentwurf).
8
Gemäß Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 98/34 begann die dreimonatige Stillhaltefrist ab Eingang der nach Art. 8 Abs. 1 derselben Richtlinie vorgesehenen Mitteilung bei der Kommission am 30. Dezember 2011. Während dieser Frist erbat die Bundesrepublik Deutschland im März 2012 von den französischen Behörden zusätzliche Informationen über den Verordnungsentwurf, die sie anschließend erhielt.
9
Am 30. März 2012 gab die Kommission eine ausführliche Stellungnahme ab, die bewirkte, dass sich die ursprüngliche Stillhaltefrist gemäß Art. 9 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 98/34 um drei weitere Monate verlängerte. Am 2. April 2012 übermittelte auch das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland gemäß Art. 8 Abs. 2 der genannten Richtlinie seine Bemerkungen zu dem Verordnungsentwurf. Die französischen Behörden antworteten am 6. Juni 2012 auf die Bemerkungen des Vereinigten Königreichs.
10
Mit Schreiben vom 16. April 2012, d. h. während der Stillhaltefrist, beantragte der Kläger, Herr Carl Schlyter, ihm Zugang zu der vorstehend in Rn. 9 genannten ausführlichen Stellungnahme der Kommission zu gewähren.
11
Mit Schreiben vom 7. Mai 2012 wies die Kommission diesen Antrag unter Hinweis auf die nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) vorgesehene Ausnahmeregelung zurück und fügte hinzu, dass auch ein teilweiser Zugang nicht in Betracht komme, weil das gesamte Dokument unter die geltend gemachte Ausnahmeregelung falle. Überdies gebe es kein überwiegendes öffentliches Interesse, das die Verbreitung des Dokuments im vorliegenden Fall rechtfertigen würde.
12
Am 29. Mai 2012 reichte der Kläger bei der Kommission gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen Zweitantrag ein, mit dem er sie um Überprüfung ihres Standpunkts ersuchte.
13
Mit Schreiben vom 27. Juni 2012 (im Folgenden: angefochtener Beschluss) wies die Kommission den Zweitantrag des Klägers aus den nachstehend in den Rn. 14 bis 16 dargelegten Gründen zurück.
14
Die Kommission stellte in Rn. 3 des angefochtenen Beschlusses unter der Überschrift „Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten“ fest, dass die Freigabe der fraglichen ausführlichen Stellungnahme den Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigen würde.
15
In Rn. 4 („Teilweiser Zugang“) des angefochtenen Beschlusses wies die Kommission darauf hin, dass das Gleiche für das gesamte Dokument gelte, zu dem der Kläger Zugang begehre, so dass eine teilweise Freigabe gemäß Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgeschlossen sei.
16
In Rn. 5 („Überwiegendes öffentliches Interesse an der Freigabe“) des angefochtenen Beschlusses stellte die Kommission fest, dass es auch kein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 gebe, das es rechtfertigen würde, das Dokument trotzdem freizugeben.
17
Die Stillhaltefrist für den Verordnungsentwurf endete am 2. Juli 2012. Die Französische Republik antwortete am 16. Juli 2012 auf die ausführliche Stellungnahme der Kommission. Dem Ersuchen der Kommission vom 26. Juli 2012 an die französischen Behörden, ihr den geänderten Verordnungsentwurf zu übermitteln, wurde am selben Tag entsprochen.
18
Am 6. August 2012 erließ die Französische Republik gestützt auf die Art. R. 523-12 und R. 523-13 des Code de l’environnement die Verordnung über den Inhalt und die Voraussetzungen für die jährliche Meldung von Stoffen im Nanopartikelzustand (JORF Nr. 185 vom 10. August 2012, S. 13166). Diese Verordnung wurde der Kommission am 22. August 2012 übermittelt.
19
Am 25. Oktober 2012 übersandte die Kommission dem Kläger, nachdem sie die Prüfung der Verordnung abgeschlossen und festgestellt hatte, dass kein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Französische Republik einzuleiten sei, eine Kopie der fraglichen ausführlichen Stellungnahme.
Verfahren und Vorbringen der Parteien
20
Mit Klageschrift, die am 6. September 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
21
Am 30. November 2012 hat die Kommission ihre Klagebeantwortung eingereicht. Sie hat insbesondere geltend gemacht, die Klage sei gegenstandslos geworden, denn nachdem sie dem Kläger das Dokument übermittelt habe, zu dem er Zugang beantragt habe, sei dessen Interesse an der Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses entfallen. Die Kommission hat beantragt, die Hauptsache für erledigt zu erklären.
22
Die Französische Republik hat mit Schriftsatz, der am 23. November 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden. Der Kläger hat in seiner Stellungnahme, die am 19. Dezember 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, keine Einwände gegen diese Streithilfe erhoben. Die Kommission hat sich dazu nicht innerhalb der gesetzten Frist geäußert.
23
Mit Schriftsätzen, die am 21. und am 14. Dezember 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben die Republik Finnland und das Königreich Schweden beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Klägers zugelassen zu werden. Der Kläger hat in seiner Stellungnahme hiergegen keine Einwände erhoben. Die Kommission hat sich dazu nicht innerhalb der gesetzten Frist geäußert.
24
Der Präsident der Dritten Kammer des Gerichts hat mit Beschluss vom 7. Februar 2013 den Anträgen auf Zulassung als Streithelfer stattgegeben.
25
Die Französische Republik, die Republik Finnland und das Königreich Schweden haben Streithilfeschriftsätze eingereicht, zu denen sich die Parteien innerhalb der gesetzten Fristen geäußert haben.
26
Infolge der Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Vierten Kammer zugeteilt worden, an die die vorliegende Rechtssache deshalb verwiesen worden ist.
27
Das Gericht (Vierte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 seiner Verfahrensordnung den Parteien eine schriftliche Frage gestellt. Diese haben darauf innerhalb der gesetzten Frist geantwortet.
28
Die Parteien und die Streithelfer haben in der Sitzung vom 15. Januar 2014 mündlich verhandelt und auf die mündlichen Fragen des Gerichts geantwortet.
29
Der Kläger beantragt, — den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären; — der Kommission die Kosten des Verfahrens einschließlich derjenigen aller Streithelfer aufzuerlegen.
Der Kläger beantragt,
—
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
der Kommission die Kosten des Verfahrens einschließlich derjenigen aller Streithelfer aufzuerlegen.
30
Die Republik Finnland beantragt, — den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären; — der Kommission die Kosten des Klägers aufzuerlegen.
Die Republik Finnland beantragt,
der Kommission die Kosten des Klägers aufzuerlegen.
31
Das Königreich Schweden beantragt, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären.
32
Die Kommission, unterstützt durch die Französische Republik, beantragt, — die Klage abzuweisen; — dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission, unterstützt durch die Französische Republik, beantragt,
die Klage abzuweisen;
dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
33
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission mit Unterstützung der Französischen Republik in Beantwortung einer Frage des Gerichts zu ihrem Antrag auf Feststellung, dass die Hauptsache erledigt sei, weil der Kläger, nachdem ihm das Dokument, zu dem er Zugang beantragt habe, übermittelt worden sei, jegliches Interesse am Ausgang des Rechtsstreits verloren habe, eingeräumt, dass der Kläger ein solches Interesse habe, und hat folglich ihren Antrag auf Feststellung, dass die Klage unzulässig sei, zurückgezogen. Dies ist im Sitzungsprotokoll vermerkt worden.
Rechtliche Würdigung
34
Der Kläger stützt seine Klage auf drei Klagegründe. Mit dem ersten Klagegrund rügt er Rechtsfehler sowie offensichtliche Beurteilungsfehler bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. L 264, S. 13). Mit dem zweiten Klagegrund werden Rechtsfehler und offensichtliche Beurteilungsfehler sowie ein Begründungsmangel bei der Anwendung des Kriteriums des nach Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 und nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 erforderlichen überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht. Mit dem dritten Klagegrund rügt der Kläger Rechtsfehler, einen offensichtlichen Beurteilungsfehler sowie einen Begründungsmangel bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001.
35
Hinsichtlich des ersten Klagegrundes streiten die Parteien zum Ersten im Wesentlichen darüber, ob die im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme unter Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 fällt, wonach die Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern, durch dessen Verbreitung der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten beeinträchtigt würde. Zum Zweiten streiten die Parteien über die Frage, ob sich die Kommission während der Stillhaltefrist in Anbetracht des Wesens der genannten ausführlichen Stellungnahme in Anwendung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 in seiner Auslegung nach Maßgabe von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 auf eine allgemeine Vermutung dahin gehend stützen konnte, dass die Offenlegung der fraglichen Stellungnahme derartige Zwecke beeinträchtigen würde.
36
Gemäß dem dritten Erwägungsgrund der Richtlinie 98/34 ist es im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts angebracht, bei den nationalen Maßnahmen zur Erstellung von Normen oder technischen Vorschriften die größtmögliche Transparenz zu gewährleisten.
37
Nach ständiger Rechtsprechung soll die Richtlinie 98/34 den freien Waren‑ und Dienstleistungsverkehr sowie die Niederlassungsfreiheit der Betreiber, die zu den Grundlagen der Union gehören, durch eine vorbeugende Kontrolle schützen; diese Kontrolle ist insofern sinnvoll, als unter die Richtlinie fallende technische Vorschriften möglicherweise Behinderungen des Warenaustauschs und des Dienstleistungsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten darstellen, die nur zugelassen werden können, wenn sie notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen zu genügen, mit denen ein im allgemeinen Interesse liegendes Ziel verfolgt wird (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. September 2005, Lidl Italia, C‑303/04, Slg, EU:C:2005:528, Rn. 22, vom 15. April 2010, Sandström, C‑433/05, Slg, EU:C:2010:184, Rn. 42, und vom 9. Juni 2011, Intercommunale Intermosane und Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Slg, EU:C:2011:382, Rn. 10).
38
Da die in Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 98/34 vorgesehene Mitteilungspflicht ein wesentliches Mittel zur Durchführung der vorstehend in Rn. 37 genannten vorbeugenden Kontrolle darstellt, ist die Wirksamkeit dieser Kontrolle umso größer, wenn die Richtlinie dahin ausgelegt wird, dass der Verstoß gegen die Mitteilungspflicht einen wesentlichen Verfahrensmangel darstellt, der zur Unanwendbarkeit der fraglichen technischen Vorschriften führen kann, so dass diese dem Einzelnen nicht entgegengehalten werden können (Urteile Lidl Italia, oben in Rn. 37 angeführt, EU:C:2005:528, Rn. 23, und Sandström, oben in Rn. 37 angeführt, EU:C:2010:184, Rn. 43).
39
Die Kommission kann im Lauf des in der Richtlinie 98/34 vorgesehenen Verfahrens eine ausführliche Stellungnahme abgeben, in der sie den notifizierenden Mitgliedstaat auf mögliche Handelshindernisse hinweist, die durch eine nicht erforderliche und gegenüber dem angestrebten Ziel unverhältnismäßige Regelung verursacht werden könnten. Der notifizierende Mitgliedstaat kann – muss aber nicht – den übermittelten Entwurf ändern, wenn er mit den Bestimmungen des AEU-Vertrags unvereinbar ist. Der notifizierende Mitgliedstaat muss jedoch grundsätzlich die Kommission über die Maßnahmen unterrichten, die er aufgrund der ausführlichen Stellungnahme zu ergreifen beabsichtigt, und die Kommission äußert sich zu diesen Maßnahmen (vgl. Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34).
40
Die Kommission hat in dem angefochtenen Beschluss die Anwendung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 im vorliegenden Fall damit begründet, dass die Verbreitung der fraglichen ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist die Bereitschaft der Französischen Republik, mit ihr in gegenseitigem Vertrauen zusammenzuarbeiten, verringern und daher den Zweck ihrer Beurteilung, nämlich für die Einhaltung des Unionsrechts zu sorgen, gefährden würde (Rn. 3 Abs. 4 des angefochtenen Beschlusses).
41
Die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gelte für das in der Richtlinie 98/34 vorgesehene Verfahren, denn die von der Kommission, insbesondere im Rahmen ihrer Rolle als Hüterin der Verträge, durchgeführten Untersuchungstätigkeiten fielen unter diese Vorschrift (Rn. 3 Abs. 5 des angefochtenen Beschlusses). Die Kommission stützt diese Auffassung auf eine Analogie zwischen dem Verfahren nach der Richtlinie 98/34 auf der einen und dem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV sowie dem Verfahren im Bereich der staatlichen Beihilfen nach Art. 108 AEUV auf der anderen Seite (Rn. 3 Abs. 6 bis 8 des angefochtenen Beschlusses).
42
Da außerdem das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 zu einem Vertragsverletzungsverfahren gegen den notifizierenden Mitgliedstaat führen könne, könnte die Verbreitung der ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist den späteren Erörterungen zwischen den Parteien abträglich sein (Rn. 3 Abs. 9 des angefochtenen Beschlusses).
43
Der Kläger macht mit Unterstützung der Republik Finnland und des Königreichs Schwedens im Hinblick auf die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses geltend, dass Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht für das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 gelte, da dieses Verfahren nicht als eine „Untersuchung“ anzusehen sei. Die Analogie zwischen dem in dieser Richtlinie vorgesehenen Verfahren auf der einen sowie Vertragsverletzungsverfahren und Verfahren im Bereich staatlicher Beihilfen auf der anderen Seite, auf die sich die Kommission stütze, um ihren Rückgriff auf die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu rechtfertigen, bestehe nicht.
44
Das wesentliche Merkmal einer Untersuchung sei, dass sie mit der Feststellung abgeschlossen werden könne, dass der von der Untersuchung Betroffene in einer Art und Weise gehandelt oder zu handeln beabsichtigt habe, die gegen das Unionsrecht verstoße.
45
„Untersuchungs“-Verfahren seien dazu bestimmt, die Grundlagen für bindende Entscheidungen über die unionsrechtliche Zulässigkeit des Verhaltens ihrer Adressaten vorzubereiten, und seien deshalb dadurch gekennzeichnet, dass den Beschlussorganen Untersuchungsbefugnisse eingeräumt seien.
46
Nach Ansicht der Kommission ist zum einen eine Untersuchung als ein strukturiertes Verfahren definiert, bei dem tatsächliche und rechtliche Umstände sowie deren Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht geklärt werden sollten. Zum anderen ergebe sich der Untersuchungscharakter des Verfahrens der Richtlinie 98/34 daraus, dass die Kommission, wenn sie Zweifel an der Vereinbarkeit des Entwurfs einer technischen Vorschrift mit dem Unionsrecht habe, eine ausführliche Stellungnahme abgebe, um den betroffenen Mitgliedstaat aufzufordern, Rechtfertigungsgründe vorzutragen oder das Unionsrecht einzuhalten.
47
Nach Ansicht der Französischen Republik ist das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 für die Mitgliedstaaten kein bloßes Konsultations- oder Dialogverfahren mit der Kommission, sondern ein Verfahren, das rechtsverbindliche Wirkungen entfaltet. Die Kommission führe eine Untersuchung über die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Unionsrecht durch und gebe anschließend dazu eine Stellungnahme ab.
48
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 1049/2001, die gestützt auf Art. 255 Abs. 2 EG erlassen wurde, gemäß ihrem Art. 1 in Verbindung mit ihrem vierten Erwägungsgrund der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe gewähren soll (Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, Slg, EU:C:2013:738, Rn. 40).
49
Wird bei einem Organ die Freigabe eines Dokuments beantragt, muss dieses Organ in jedem Einzelfall prüfen, ob das Dokument unter die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahmen vom Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe fällt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, Slg, EU:C:2008:374, Rn. 35).
50
Die in Art. 4, insbesondere Abs. 2, der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahmeregelung beruht auf einer Abwägung der in einer bestimmten Situation einander gegenüberstehenden Interessen, nämlich einerseits der Interessen, die durch die Verbreitung der betreffenden Dokumente begünstigt würden, und andererseits derjenigen, die durch diese Verbreitung gefährdet würden. Die Entscheidung über einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten hängt davon ab, welchem Interesse im jeweiligen Fall der Vorrang einzuräumen ist (Urteil LPN und Finnland/Kommission, oben in Rn. 48 angeführt, EU:C:2013:738, Rn. 42).
51
Diese Ausnahmen sind strikt auszulegen und anzuwenden (vgl. Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission, C‑506/08 P, Slg, EU:C:2011:496, Rn. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52
Anhand der vorstehenden Erwägungen ist im vorliegenden Fall die Frage zu beurteilen, ob das Verfahren nach der Richtlinie 98/34, wie die Kommission und die Französische Republik geltend machen, als eine Untersuchung anzusehen ist und ob die Abgabe einer ausführlichen Stellungnahme im Rahmen dieses Verfahrens durch die Kommission Teil einer Untersuchungstätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ist.
53
Dazu ist zunächst festzustellen, dass sich der Begriff „Untersuchung“ sowohl auf sämtliche Ermittlungen bezieht, die von einer zuständigen Stelle vorgenommen werden, um festzustellen, ob eine Zuwiderhandlung vorliegt, als auch auf das Verfahren, in dem eine Verwaltung Informationen sammelt und bestimmte Tatsachen überprüft, bevor sie eine Entscheidung trifft.
54
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 eine ausführliche Stellungnahme abgeben kann, in der sie die Ansicht zum Ausdruck bringt, dass der Entwurf einer technischen Vorschrift Elemente enthält, die den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts beeinträchtigen könnten.
55
Die von der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme ergeht jedoch nicht in einem Verfahren, in dem eine Verwaltung Informationen sammelt und bestimmte Tatsachen überprüft, bevor sie eine Entscheidung trifft.
56
Zum Ersten ist nämlich festzustellen, dass es im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 nicht Aufgabe der Kommission ist, Informationen zu sammeln, bevor sie eine ausführliche Stellungnahme abgibt.
57
Gemäß dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 98/34 soll die Kommission schon vor dem Erlass technischer Vorschriften über die erforderlichen Informationen verfügen, und zu diesem Zweck müssen ihr die Mitgliedstaaten von ihren Entwürfen auf dem Gebiet technischer Vorschriften Mitteilung machen. Außerdem dient die nach Art. 8 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgeschriebene Mitteilung dem Zweck, der Kommission zu jedem Entwurf einer technischen Vorschrift eine möglichst vollständige Information über deren Inhalt, Tragweite und allgemeinen Zusammenhang zu verschaffen, damit sie die ihr durch die Richtlinie verliehenen Befugnisse so wirksam wie möglich ausüben kann (vgl. entsprechend Urteil vom 7. Mai 1998, Kommission/Belgien, C‑145/97, Slg, EU:C:1998:212, Rn. 12 und die dort angeführte Rechtsprechung).
58
Zum Zweiten überprüft die Kommission zwar bestimmte Tatsachen anhand der von dem notifizierenden Mitgliedstaat übermittelten Informationen, doch erlässt sie keinen Beschluss, sondern erstellt gegebenenfalls einen unverbindlichen Zwischenbericht. Die Abgabe einer ausführlichen Stellungnahme ist nämlich nur das Ergebnis der von der Kommission durchgeführten Analyse des Entwurfs einer technischen Vorschrift, anhand deren diese zu der Auffassung gelangt ist, dass der Entwurf Elemente enthält, die den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts beeinträchtigen könnten (vgl. Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34). Außerdem stellt diese ausführliche Stellungnahme nicht unbedingt den endgültigen Standpunkt der Kommission dar, denn nach ihrer Abgabe unterrichtet der betroffene Mitgliedstaat die Kommission über die Maßnahmen, die er aufgrund der ausführlichen Stellungnahme zu ergreifen beabsichtigt, und die Kommission äußert sich zu diesen Maßnahmen.
59
Die ausführliche Stellungnahme der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 ist auch nicht das Ergebnis von Ermittlungen, die von einer zuständigen Stelle vorgenommen werden, um festzustellen, ob eine Zuwiderhandlung vorliegt.
60
Der Entwurf einer technischen Vorschrift ist nämlich seinem Wesen nach ein vorbereitender Text, der sich noch entwickeln und der noch geändert werden kann. Solange die fragliche technische Vorschrift nicht angenommen worden ist, kann sie nicht gegen die Bestimmungen über den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts verstoßen.
61
Demzufolge kann sich der Mitgliedstaat, an den diese Stellungnahme gerichtet ist, keines Verstoßes gegen das Unionsrecht schuldig gemacht haben, da es die nationale technische Vorschrift zum Zeitpunkt der Abgabe der ausführlichen Stellungnahme im Sinne der Richtlinie 98/34 erst als Entwurf gab (vgl. in diesem Sinne entsprechend Beschluss vom 13. September 2000, Kommission/Niederlande, C‑341/97, Slg, EU:C:2000:434, Rn. 18 und 19). Die gegenteilige Auffassung liefe darauf hinaus, dass die ausführliche Stellungnahme ein bedingtes Mahnschreiben darstellt, dessen Bestand davon abhängt, wie der Mitgliedstaat auf diese Stellungnahme reagiert. Die Erfordernisse der Rechtssicherheit, die jedem Verfahren zugrunde liegen, das in einen Rechtsstreit münden kann, stehen einer solchen Ungewissheit entgegen (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Beschluss Kommission/Niederlande, EU:C:2000:434, Rn. 20).
62
Der Umstand, dass nach der Richtlinie 98/34 sowohl die Kommission als auch die anderen Mitgliedstaaten eine ausführliche Stellungnahme zu dem Entwurf einer technischen Vorschrift des notifizierenden Mitgliedstaats abgeben können, bestätigt, dass die Abgabe einer ausführlichen Stellungnahme durch die Kommission nicht zu einer Ermittlungstätigkeit gehört, die die Kommission durchführt, um festzustellen, ob eine Zuwiderhandlung vorliegt. Die Mitgliedstaaten können nämlich nur einen von einem anderen Mitgliedstaat begangenen Verstoß gegen Unionsvorschriften anzeigen, jedoch nicht eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgeben, mit der die Kommission das Vorliegen einer ihrer Ansicht nach bestehenden Zuwiderhandlung förmlich feststellt. Die ausführliche Stellungnahme, ob von der Kommission oder von einem Mitgliedstaat abgegeben, ist nur eine Form der Anzeige eines möglichen Konflikts zwischen dem Entwurf einer technischen Vorschrift und dem Unionsrecht betreffend den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts.
63
Demzufolge ist die ausführliche Stellungnahme, die die Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgibt, nicht Teil einer Untersuchungstätigkeit, denn sie stellt keine Entscheidung dar, mit der eine Zuwiderhandlung festgestellt wird, da es sich um eine erste, vorläufige und beratende Stellungnahme der Kommission auf der Grundlage der Analyse eines übermittelten Entwurfs einer technischen Vorschrift handelt, was dem notifizierenden Mitgliedstaat jede Möglichkeit lässt, den genannten Entwurf vor seiner Annahme zu ändern.
64
Nach alledem kann nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, dass eine von der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme Teil einer Untersuchungstätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 sei.
65
Der von der Kommission verfolgte Ansatz, im Sinne einer Analogie das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 mit dem Vertragsverletzungsverfahren und mit dem Verfahren im Bereich der staatlichen Beihilfen gleichzusetzen oder zu vergleichen, kann aus den vorstehend in den Rn. 55 und 59 genannten Gründen die Verweigerung des Zugangs zu der fraglichen ausführlichen Stellungnahme nicht rechtfertigen, denn am Ende der beiden letztgenannten Verfahren trifft die Kommission eine Entscheidung, mit der eine eingehende Untersuchung abgeschlossen und gegebenenfalls festgestellt wird, dass ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist oder dass eine Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
66
Zu der von der Kommission für ihre Haltung vorgetragenen Begründung, dass die Verbreitung der fraglichen ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist die Bereitschaft des betroffenen Mitgliedstaats, mit ihr in gegenseitigem Vertrauen zusammenzuarbeiten, verringern und daher den Zweck ihrer Beurteilung, nämlich für die Einhaltung des Unionsrechts zu sorgen, gefährden würde (vgl. Rn. 3 Abs. 4 des angefochtenen Beschlusses), ist Folgendes festzustellen.
67
Dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 98/34 ist zu entnehmen, dass die Übermittlung der Entwürfe technischer Vorschriften und deren Beurteilung zu einer Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten selbst führen soll, damit sie etwaige Handelsschranken erkennen und diejenigen Maßnahmen ergreifen können, die erforderlich sind, um zu gewährleisten, dass die entsprechenden Maßnahmen entweder nicht in Kraft treten oder mit dem Unionsrecht in Einklang gebracht werden (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 30. April 1996, CIA Security International, C‑194/94, Slg, EU:C:1996:172, Rn. 40, 41 und 50).
68
Die Kommission schließt jedoch aus dem mit dem Verfahren nach der Richtlinie 98/34 angestrebten Ziel der Zusammenarbeit zwischen ihr und den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten selbst zu Unrecht, dass die Verbreitung der fraglichen ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist die Bereitschaft des notifizierenden Mitgliedstaats, mit ihr in gegenseitigem Vertrauen zusammenzuarbeiten, verringern und daher den Zweck ihrer Beurteilung, nämlich für die Einhaltung des Unionsrechts zu sorgen, gefährden würde (vgl. Rn. 3 Abs. 4 des angefochtenen Beschlusses).
69
Zum Ersten verpflichtet nämlich die Richtlinie 98/34 die Mitgliedstaaten, die den Erlass technischer Vorschriften im Sinne dieser Richtlinie beabsichtigen, sowohl mit der Kommission als auch mit den anderen Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten.
70
In der Praxis sind die Mitgliedstaaten gemäß den Art. 8 und 9 der Richtlinie 98/34 erstens verpflichtet, die Entwürfe technischer Vorschriften, die in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen, zu übermitteln, zweitens, die Annahme der genannten Entwürfe mindestens um drei Monate zu verschieben, und drittens, falls die Kommission eine ausführliche Stellungnahme abgibt, die Kommission über die Maßnahmen zu unterrichten, die sie aufgrund der ausführlichen Stellungnahme zu ergreifen beabsichtigen.
71
Die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat, die darin besteht, dass sie miteinander kommunizieren und sich ihre Absichten in Bezug auf die ausführlichen Stellungnahmen mitteilen, hängt daher nicht von der Kooperationsbereitschaft des notifizierenden Mitgliedstaats ab, sondern ist durch die Richtlinie 98/34 vorgeschrieben, so dass die Verbreitung einer ausführlichen Stellungnahme der Kommission diese Bereitschaft des betroffenen Mitgliedstaats zur Zusammenarbeit im Rahmen des Übermittlungsverfahrens grundsätzlich nicht beeinträchtigen kann.
72
Zum Zweiten ist darauf hinzuweisen, dass die ausführliche Stellungnahme der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 ein Faktor ist, den der nationale Gesetzgeber bei der Annahme des Entwurfs einer technischen Vorschrift berücksichtigen wird. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Möglichkeit für die Bürger, sich über die Grundlagen der Gesetzgebungstätigkeit zu informieren, eine Voraussetzung dafür, dass sie ihre demokratischen Rechte effektiv ausüben können (vgl. entsprechend Urteile Schweden und Turco/Rat, oben in Rn. 49 angeführt, EU:C:2008:374, Rn. 46, und vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, Slg, EU:C:2013:671, Rn. 33). In letzterer Hinsicht ist die Notwendigkeit, zu gewährleisten, dass ein notifizierender Mitgliedstaat bereit ist, mit der Kommission in gegenseitigem Vertrauen zusammenzuarbeiten, kein legitimer Grund, die Transparenz des Verfahrens für die Annahme einer technischen Vorschrift einzuschränken.
73
Zum Dritten ist auch zu beachten, dass im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 die ausführliche Stellungnahme der Kommission zu einem Entwurf einer ihr übermittelten technischen Vorschrift zu einem Zeitpunkt erfolgt, der vor der Annahme dieser technischen Vorschrift liegt.
74
Es ist aber nicht davon auszugehen, dass im Fall der etwaigen Verbreitung einer ausführlichen Stellungnahme der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 die Bereitschaft eines Mitgliedstaats, mit der Kommission zusammenzuarbeiten, geringer wäre. Abgesehen davon, dass der notifizierende Mitgliedstaat nach der Richtlinie 98/34 zur Zusammenarbeit verpflichtet ist (siehe oben, Rn. 68 bis 70), stellt nämlich der Umstand, dass eine ausführliche Stellungnahme öffentlich bekannt gemacht wird, für diesen Mitgliedstaat einen Anreiz dar, diese Stellungnahme gebührend zu beachten. Wenn nämlich Unvereinbarkeiten mit dem Unionsrecht, auf die in dieser ausführlichen Stellungnahme möglicherweise hingewiesen wird, öffentlich bekannt gemacht werden, wird für diesen Mitgliedstaat daraus eine umso stärkere Verpflichtung folgen, entweder die Gründe darzulegen, weshalb die vorgesehene technische Vorschrift seiner Ansicht nach den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts nicht beeinträchtigt, oder den Entwurf einer technischen Vorschrift zu ändern, um ihn mit dem Unionsrecht in Einklang zu bringen.
75
Folglich kann entgegen dem Vorbringen der Kommission die Verbreitung einer ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist die Zusammenarbeit zwischen der Kommission, dem betroffenen Mitgliedstaat und den anderen Mitgliedstaaten verstärken.
76
Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass ein Organ, wenn es beschließt, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, dessen Übermittlung bei ihm beantragt wurde, grundsätzlich erläutern muss, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine von ihm geltend gemachte Ausnahme nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte (Urteil vom 6. Dezember 2012, Evropaïki Dynamiki/Kommission, T‑167/10, EU:T:2012:651, Rn. 64). Im vorliegenden Fall hat die Kommission aber nicht konkret und tatsächlich nachgewiesen, inwiefern die Verbreitung der ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist die Bereitschaft der Französischen Republik zur Zusammenarbeit hätte beeinträchtigen können. Die Französische Republik hat ihren Vortrag in der mündlichen Verhandlung, man dürfe den destabilisierenden Effekt nicht unterschätzen, den es hätte, wenn etwaige den übermittelten Entwurf einer technischen Vorschrift betreffende Beanstandungen der Kommission der Öffentlichkeit bekannt gemacht würden, bevor sich der Mitgliedstaat zu diesen Beanstandungen habe äußern können, nicht untermauert. Die Französische Republik hat insbesondere nicht erläutert, welche Stelle ungerechtfertigt destabilisiert würde, wenn eine Stellungnahme der Kommission zur Vereinbarkeit eines Entwurfs einer technischen Vorschrift mit bestimmten Aspekten des Unionsrechts öffentlich bekannt gemacht würde.
77
Das Argument der Kommission schließlich, es könne den späteren Erörterungen zwischen den Parteien abträglich sein, wenn die von ihr im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme während der Stillhaltefrist verbreitet würde (Rn. 3 Abs. 9 des angefochtenen Beschlusses), weil dieses Verfahren zu einem Vertragsverletzungsverfahren gegen den notifizierenden Mitgliedstaat führen könne, kann ebenfalls keinen Erfolg haben.
78
Die Kontrolle, die die Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 ausübt, unterscheidet sich nämlich in ihrem Wesen grundlegend von der im Vertragsverletzungsverfahren ausgeübten Kontrolle. Das mit der Richtlinie 98/34 eingeführte Übermittlungsverfahren ist ein Beispiel für eine Ex-ante-Kontrolle, durch die sichergestellt werden soll, dass die Entwürfe technischer Vorschriften, die die Mitgliedstaaten erlassen wollen, mit dem Unionsrecht im Einklang stehen. In diesem Zusammenhang ist erneut darauf hinzuweisen, dass die Kommission nur dann, wenn eine geplante nationale Maßnahme den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts beeinträchtigen könnte, eine ausführliche Stellungnahme abgibt, um diese Beeinträchtigung an der Quelle abzustellen. Daraus folgt, dass dem betroffenen Mitgliedstaat während des genannten Verfahrens keinerlei Verstoß gegen das Unionsrecht vorgeworfen werden kann, da der Zweck dieses Verfahrens gerade darin besteht, möglicherweise bestehenden Unvereinbarkeiten des Entwurfs einer technischen Vorschrift mit dem Unionsrecht zuvorzukommen. Die Stellungnahme der Kommission kann daher nicht bindend und darauf gerichtet sein, ein Verhalten zu ahnden.
79
Demgegenüber ist das Vertragsverletzungsverfahren das klassische Beispiel einer Ex-post-Kontrolle, bei der nationale Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten erlassen haben, kontrolliert werden, und die dazu dient, die Beachtung der Rechtsordnung wiederherzustellen (vgl. in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Alber in der Rechtssache Kommission/Frankreich, C‑230/99, Slg, EU:C:2000:603, Rn. 28). Das im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens vorgesehene Vorverfahren sieht zwar auch eine Phase des Dialogs zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat vor. Es hat jedoch zum Ziel, eine Streitigkeit zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat gütlich zu regeln und, falls das nicht möglich ist, den Gerichtshof wegen Unvereinbarkeiten einer nationalen Maßnahme mit dem Unionsrecht anzurufen, die in Kraft getreten ist und auf dem Binnenmarkt Rechtswirkung entfaltet.
80
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die ausführliche Stellungnahme der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 kein Mahnschreiben darstellt, da es in dieser Phase des genannten Verfahrens formal gesehen zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat keine Streitigkeit gibt. Da nämlich die technische Vorschrift lediglich geplant ist, steht ihre etwaige Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht, auf die die Kommission in einer derartigen ausführlichen Stellungnahme hinweist, nicht fest und ist demnach nur hypothetisch.
81
Außerdem ist der Standpunkt, den die Kommission in der ausführlichen Stellungnahme im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 zum Ausdruck bringt, in dem Sinne vorläufig, dass es sich dabei gemäß Art. 9 dieser Richtlinie um eine erste Stellungnahme der Kommission zu Elementen handelt, die den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts beeinträchtigen könnten, womit ein Dialog zwischen ihr und dem betroffenen Mitgliedstaat begonnen wird (vgl. Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34). Der vorläufige Charakter dieser ausführlichen Stellungnahme schließt aus, dass sie einer späteren Erörterung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens abträglich sein könnte. Das Vertragsverletzungsverfahren setzt nämlich in erster Linie voraus, dass die Kommission ihren Standpunkt in dem Mahnschreiben darlegt. Solange der Standpunkt der Kommission noch nicht feststeht, kann er Verhandlungen nicht abträglich sein.
82
Im Übrigen hat die Kommission nicht begründet, weshalb der Umstand, dass sich das Mahnschreiben in einem Vertragsverletzungsverfahren auf ähnliche Verstöße gegen das Unionsrecht beziehe wie die in der ausführlichen Stellungnahme genannten, die sie im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgebe, Wesen und Ablauf des Vertragsverletzungsverfahrens verändern und etwaigen Verhandlungen zwischen ihr und dem betroffenen Mitgliedstaat abträglich sein soll. Dazu ist festzustellen, dass die Verbreitung einer derartigen ausführlichen Stellungnahme am Vertragsverletzungsverfahren nicht beteiligten Dritten wie dem Kläger nicht die Möglichkeit bietet, vom Inhalt des Mahnschreibens Kenntnis zu erlangen. Ein solcher Dritter kann anhand der ausführlichen Stellungnahme allenfalls Vermutungen zu diesem Inhalt anstellen. Derartige Vermutungen eines an einem Vertragsverletzungsverfahren nicht beteiligten Dritten sind jedoch nicht geeignet, das Wesen, den Gegenstand oder den Ablauf des Vertragsverletzungsverfahrens zu verändern. Außerdem hat die Kommission nicht begründet, weshalb Vermutungen Dritter hinsichtlich ihres Standpunkts zur Vereinbarkeit einer technischen Vorschrift mit dem Unionsrecht betreffend den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts den Verhandlungen, die sie mit dem betroffenen Mitgliedstaat führen könnte, abträglich sein sollen.
83
Nach alledem ist eine von der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme in Anbetracht ihres Inhalts und des Kontextes ihrer Abgabe nicht Teil einer Untersuchungstätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001. Folglich hat die Kommission, als sie sich für die Weigerung, die fragliche ausführliche Stellungnahme freizugeben, auf Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 berufen hat, einen Rechtsfehler begangen.
84
Hilfsweise ist festzustellen, dass die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme, selbst wenn die von der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme Teil einer Untersuchungstätigkeit im Sinne dieser Vorschrift wäre, nicht die Untersuchungstätigkeiten als solche schützen soll, sondern deren Zweck (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. Juli 2006, Franchet und Byk/Kommission, T‑391/03 und T‑70/04, Slg, EU:T:2006:190, Rn. 52, und vom 14. Februar 2012, Deutschland/Kommission, T‑59/09, Slg, EU:T:2012:75, Rn. 73 und die dort angeführte Rechtsprechung).
85
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 und insbesondere die von der Kommission im Rahmen dieses Verfahrens abgegebene ausführliche Stellungnahme dem Zweck dienen, zu verhindern, dass der nationale Gesetzgeber eine technische Vorschrift erlässt, die den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts beeinträchtigen könnte (siehe oben, Rn. 37).
86
Daher ist zu prüfen, ob eine von der Kommission während der Stillhaltefrist im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme den vorstehend in Rn. 85 genannten Zweck beeinträchtigen kann.
87
Hierzu ist festzustellen, dass die Verbreitung einer von der Kommission während der Stillhaltefrist im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebenen ausführlichen Stellungnahme nicht zwangsläufig den Zweck dieses Verfahrens beeinträchtigt. Die Tatsache nämlich, dass die Kommission ihre ausführliche Stellungnahme freigibt, der zufolge einzelne Elemente des Entwurfs einer technischen Vorschrift den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts beeinträchtigen könnten (vgl. Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34), gefährdet nicht den Zweck, dafür zu sorgen, dass eine nationale technische Vorschrift mit dem Unionsrecht im Einklang steht. Der betroffene Mitgliedstaat würde durch eine derartige Offenlegung vielmehr erst recht veranlasst, sich dessen zu vergewissern, dass seine technische Vorschrift mit den für diese Grundfreiheiten geltenden Bestimmungen des Unionsrechts im Einklang steht.
88
Das Vorbringen der Kommission und der Französischen Republik, wonach die Gefahr bestehe, dass die Mitgliedstaaten im Fall einer Offenlegung der ausführlichen Stellungnahme in geringerem Maße zusammenarbeiten würden und dass ein Vertragsverletzungsverfahren behindert würde, ist aus den vorstehend in den Rn. 67 bis 82 genannten Gründen ebenfalls zurückzuweisen.
89
Nach alledem ist der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, soweit mit ihm gestützt auf Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 der Zugang zu der fraglichen ausführlichen Stellungnahme verweigert wird.
90
Deshalb ist über die Frage, ob sich die Kommission in Anbetracht des Wesens der fraglichen ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist auf eine allgemeine Vermutung dahin gehend stützen konnte, dass eine Offenlegung der genannten Stellungnahme den mit einer Untersuchungstätigkeit angestrebten Zweck beeinträchtigen würde, sowie über den zweiten und den dritten Klagegrund nicht mehr zu entscheiden.
Kosten
91
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag des Klägers die Kosten aufzuerlegen.
92
Nach Art. 87 § 4 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Demzufolge tragen die Französische Republik, die Republik Finnland und das Königreich Schweden ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat DAS GERICHT (Vierte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
Aus diesen Gründen hat
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Beschluss der Europäischen Kommission vom 27. Juni 2012, mit dem diese dem Kläger während der Stillhaltefrist den Zugang zu ihrer ausführlichen Stellungnahme zu einem ihr von den französischen Behörden gemäß der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 geänderten Fassung übermittelten Entwurf einer Verordnung über den Inhalt und die Voraussetzungen für die jährliche Meldung von Stoffen im Nanopartikelzustand (2011/673/F) verweigert hat, wird für nichtig erklärt.
1.
Der Beschluss der Europäischen Kommission vom 27. Juni 2012, mit dem diese dem Kläger während der Stillhaltefrist den Zugang zu ihrer ausführlichen Stellungnahme zu einem ihr von den französischen Behörden gemäß der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 geänderten Fassung übermittelten Entwurf einer Verordnung über den Inhalt und die Voraussetzungen für die jährliche Meldung von Stoffen im Nanopartikelzustand (2011/673/F) verweigert hat, wird für nichtig erklärt.
2. Die Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten von Herrn Carl Schlyter.
2.
Die Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten von Herrn Carl Schlyter.
3. Die Französische Republik, die Republik Finnland und das Königreich Schweden tragen ihre eigenen Kosten.
3.
Die Französische Republik, die Republik Finnland und das Königreich Schweden tragen ihre eigenen Kosten.
Prek Labucka Kreuschitz Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 16. April 2015. Unterschriften
Prek
Labucka
Kreuschitz
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 16. April 2015.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Englisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 der Verfahrensordnung
§ 4 Abs. 1 der Verfahrensordnung
Art. 258 AEUV
Art. 108 AEUV
Art. 255 Abs. 2 EG