Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2014-07-17, Aktenzeichen C-141/12,C-372/12
ECLI: ECLI:EU:C:2014:2081

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer)
17. Juli 2014 ( *1 )
„Vorabentscheidungsersuchen — Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten — Richtlinie 95/46/EG — Art. 2, 12 und 13 — Begriff der ‚personenbezogenen Daten‘ — Umfang des Auskunftsrechts der betroffenen Person — Daten und rechtliche Analyse in einer die Entscheidung vorbereitenden Entwurfsschrift der Verwaltung — Charta der Grundrechte der Europäischen Union — Art. 8 und 41“
In den verbundenen Rechtssachen C‑141/12 und C‑372/12
betreffend Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Rechtbank Middelburg (C‑141/12) und vom Raad van State (C‑372/12) (Niederlande) mit Entscheidungen vom 15. März 2012 bzw. vom 1. August 2012, beim Gerichtshof eingegangen am 20. März 2012 und am 3. August 2012, in den Verfahren
Y. S. (C‑141/12)
gegen
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
und
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (C‑372/12)
M.,
S.
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Ilešič (Berichterstatter), der Richter C. G. Fernlund und A. Ó Caoimh, der Richterin C. Toader und des Richters E. Jarašiūnas,
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: M. Ferreira, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 3. Juli 2013,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
von Y. S., M. und S., vertreten durch B. Scholten, J. Hoftijzer und I. Oomen, advocaten,
der niederländischen Regierung, vertreten durch B. Koopman und C. Wissels als Bevollmächtigte,
der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek als Bevollmächtigten,
der griechischen Regierung, vertreten durch E.‑M. Mamouna und D. Tsagkaraki als Bevollmächtigte,
der französischen Regierung, vertreten durch D. Colas und S. Menez als Bevollmächtigte,
der österreichischen Regierung, vertreten durch C. Pesendorfer als Bevollmächtigte,
der portugiesischen Regierung, vertreten durch L. Inez Fernandes und C. Vieira Guerra als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch B. Martenczuk, P. van Nuffel und C. ten Dam als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 12. Dezember 2013
folgendes
Urteil
1
Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung der Art. 2 Buchst. a, 12 Buchst. a und 13 Abs. 1 Buchst. d, f und g der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281, S. 31) sowie der Art. 8 Abs. 2 und 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).
2
Diese Ersuchen ergehen im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen zum einen Y. S., einem Drittstaatsangehörigen, der in den Niederlanden einen Antrag auf eine befristete Aufenthaltserlaubnis gestellt hatte, und dem Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (Minister für Einwanderung, Integration und Asyl, im Folgenden: Minister) und zum anderen zwischen dem Minister auf der einen und M. und S., die ebenfalls Drittstaatsangehörige sind und den gleichen Antrag gestellt haben, auf der anderen Seite wegen der Weigerung dieses Ministers, den genannten Staatsangehörigen von einem Verwaltungsdokument, das vor Erlass der Entscheidungen über ihre Anträge auf eine Aufenthaltserlaubnis erstellt worden war, eine Kopie zur Verfügung zu stellen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
In den Erwägungsgründen 25 und 41 der Richtlinie 95/46, die nach ihrem Art. 1 den Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten und insbesondere den Schutz der Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten sowie die Beseitigung der Hemmnisse für den freien Verkehr personenbezogener Daten zum Gegenstand hat, heißt es: „(25) Die Schutzprinzipien finden zum einen ihren Niederschlag in den Pflichten, die den [für die Verarbeitung verantwortlichen] Personen … obliegen; diese Pflichten betreffen insbesondere die Datenqualität, die technische Sicherheit, die Meldung bei der Kontrollstelle und die Voraussetzungen, unter denen eine Verarbeitung vorgenommen werden kann. Zum anderen kommen sie zum Ausdruck in den Rechten der Personen, deren Daten Gegenstand von Verarbeitungen sind, über diese informiert zu werden, Zugang zu den Daten zu erhalten, ihre Berichtigung verlangen bzw. unter gewissen Voraussetzungen Widerspruch gegen die Verarbeitung einlegen zu können. … (41) Jede Person muss ein Auskunftsrecht hinsichtlich der sie betreffenden Daten, die Gegenstand einer Verarbeitung sind, haben, damit sie sich insbesondere von der Richtigkeit dieser Daten und der Zulässigkeit ihrer Verarbeitung überzeugen kann. …“
In den Erwägungsgründen 25 und 41 der Richtlinie 95/46, die nach ihrem Art. 1 den Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten und insbesondere den Schutz der Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten sowie die Beseitigung der Hemmnisse für den freien Verkehr personenbezogener Daten zum Gegenstand hat, heißt es:
„(25)
Die Schutzprinzipien finden zum einen ihren Niederschlag in den Pflichten, die den [für die Verarbeitung verantwortlichen] Personen … obliegen; diese Pflichten betreffen insbesondere die Datenqualität, die technische Sicherheit, die Meldung bei der Kontrollstelle und die Voraussetzungen, unter denen eine Verarbeitung vorgenommen werden kann. Zum anderen kommen sie zum Ausdruck in den Rechten der Personen, deren Daten Gegenstand von Verarbeitungen sind, über diese informiert zu werden, Zugang zu den Daten zu erhalten, ihre Berichtigung verlangen bzw. unter gewissen Voraussetzungen Widerspruch gegen die Verarbeitung einlegen zu können.
…
(41)
Jede Person muss ein Auskunftsrecht hinsichtlich der sie betreffenden Daten, die Gegenstand einer Verarbeitung sind, haben, damit sie sich insbesondere von der Richtigkeit dieser Daten und der Zulässigkeit ihrer Verarbeitung überzeugen kann. …“
4
Der Begriff „personenbezogene Daten“ ist in Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 definiert als „alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person (‚betroffene Person‘)“.
5
Art. 12 („Auskunftsrecht“) dieser Richtlinie bestimmt: „Die Mitgliedstaaten garantieren jeder betroffenen Person das Recht, vom für die Verarbeitung Verantwortlichen Folgendes zu erhalten: a) frei und ungehindert in angemessenen Abständen ohne unzumutbare Verzögerung oder übermäßige Kosten — die Bestätigung, dass es Verarbeitungen sie betreffender Daten gibt oder nicht gibt, sowie zumindest Informationen über die Zweckbestimmungen dieser Verarbeitungen, die Kategorien der Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, und die Empfänger oder Kategorien der Empfänger, an die die Daten übermittelt werden; — eine Mitteilung in verständlicher Form über die Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, sowie die verfügbaren Informationen über die Herkunft der Daten; … b) je nach Fall die Berichtigung, Löschung oder Sperrung von Daten, deren Verarbeitung nicht den Bestimmungen dieser Richtlinie entspricht, insbesondere wenn diese Daten unvollständig oder unrichtig sind; c) die Gewähr, dass jede Berichtigung, Löschung oder Sperrung, die entsprechend Buchstabe b) durchgeführt wurde, den Dritten, denen die Daten übermittelt wurden, mitgeteilt wird, sofern sich dies nicht als unmöglich erweist oder kein unverhältnismäßiger Aufwand damit verbunden ist.“
Art. 12 („Auskunftsrecht“) dieser Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten garantieren jeder betroffenen Person das Recht, vom für die Verarbeitung Verantwortlichen Folgendes zu erhalten:
a)
frei und ungehindert in angemessenen Abständen ohne unzumutbare Verzögerung oder übermäßige Kosten — die Bestätigung, dass es Verarbeitungen sie betreffender Daten gibt oder nicht gibt, sowie zumindest Informationen über die Zweckbestimmungen dieser Verarbeitungen, die Kategorien der Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, und die Empfänger oder Kategorien der Empfänger, an die die Daten übermittelt werden; — eine Mitteilung in verständlicher Form über die Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, sowie die verfügbaren Informationen über die Herkunft der Daten; …
frei und ungehindert in angemessenen Abständen ohne unzumutbare Verzögerung oder übermäßige Kosten
die Bestätigung, dass es Verarbeitungen sie betreffender Daten gibt oder nicht gibt, sowie zumindest Informationen über die Zweckbestimmungen dieser Verarbeitungen, die Kategorien der Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, und die Empfänger oder Kategorien der Empfänger, an die die Daten übermittelt werden;
eine Mitteilung in verständlicher Form über die Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, sowie die verfügbaren Informationen über die Herkunft der Daten;
b)
je nach Fall die Berichtigung, Löschung oder Sperrung von Daten, deren Verarbeitung nicht den Bestimmungen dieser Richtlinie entspricht, insbesondere wenn diese Daten unvollständig oder unrichtig sind;
c)
die Gewähr, dass jede Berichtigung, Löschung oder Sperrung, die entsprechend Buchstabe b) durchgeführt wurde, den Dritten, denen die Daten übermittelt wurden, mitgeteilt wird, sofern sich dies nicht als unmöglich erweist oder kein unverhältnismäßiger Aufwand damit verbunden ist.“
6
Art. 13 („Ausnahmen und Einschränkungen“) Abs. 1 der Richtlinie lautet: „Die Mitgliedstaaten können Rechtsvorschriften erlassen, die die Pflichten und Rechte gemäß … Artikel 12 … beschränken, sofern eine solche Beschränkung notwendig ist für … d) die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten oder Verstößen gegen die berufsständischen Regeln bei reglementierten Berufen; … f) Kontroll-, Überwachungs- und Ordnungsfunktionen, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt für die unter den Buchstaben c), d) und e) genannten Zwecke verbunden sind; g) den Schutz der betroffenen Person und der Rechte und Freiheiten anderer Personen.“
Art. 13 („Ausnahmen und Einschränkungen“) Abs. 1 der Richtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten können Rechtsvorschriften erlassen, die die Pflichten und Rechte gemäß … Artikel 12 … beschränken, sofern eine solche Beschränkung notwendig ist für
d)
die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten oder Verstößen gegen die berufsständischen Regeln bei reglementierten Berufen;
f)
Kontroll-, Überwachungs- und Ordnungsfunktionen, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt für die unter den Buchstaben c), d) und e) genannten Zwecke verbunden sind;
g)
den Schutz der betroffenen Person und der Rechte und Freiheiten anderer Personen.“
7
Nach Art. 14 der genannten Richtlinie erkennen die Mitgliedstaaten das Recht der betroffenen Person an, unter bestimmten Voraussetzungen dagegen Widerspruch einlegen zu können, dass sie betreffende Daten verarbeitet werden.
8
Gemäß den Art. 22 und 23 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 sehen die Mitgliedstaaten vor, dass jede Person bei der Verletzung der Rechte, die ihr durch die für die betreffende Verarbeitung geltenden einzelstaatlichen Rechtsvorschriften garantiert sind, bei Gericht einen Rechtsbehelf einlegen kann und dass jede Person, der wegen einer rechtswidrigen Verarbeitung oder jeder anderen mit den einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie nicht zu vereinbarenden Handlung ein Schaden entsteht, das Recht hat, von dem für die Verarbeitung Verantwortlichen Schadensersatz zu verlangen.
Niederländisches Recht
9
Die Art. 2, 12 und 13 der Richtlinie 95/46 wurden durch die Art. 1, 35 und 43 der Wet bescherming persoonsgegevens (Gesetz über den Schutz personenbezogener Daten, im Folgenden: Wbp) in innerstaatliches Recht umgesetzt.
10
Art. 35 Wbp bestimmt: „Die betroffene Person hat das Recht, sich frei und in angemessenen Abständen an den Verantwortlichen zu wenden und Auskunft darüber zu verlangen, ob sie betreffende personenbezogene Daten verarbeitet werden. Der Verantwortliche teilt der betroffenen Person binnen vier Wochen schriftlich mit, ob sie betreffende personenbezogene Daten verarbeitet werden. Falls derartige Daten verarbeitet werden, enthält die Mitteilung eine vollständige Übersicht derselben in verständlicher Form, eine Beschreibung des Zwecks oder der Zwecke der Verarbeitung, die Kategorien der Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, und die Empfänger oder Kategorien der Empfänger sowie die verfügbaren Informationen über die Herkunft der Daten.“
Art. 35 Wbp bestimmt:
„Die betroffene Person hat das Recht, sich frei und in angemessenen Abständen an den Verantwortlichen zu wenden und Auskunft darüber zu verlangen, ob sie betreffende personenbezogene Daten verarbeitet werden. Der Verantwortliche teilt der betroffenen Person binnen vier Wochen schriftlich mit, ob sie betreffende personenbezogene Daten verarbeitet werden.
Falls derartige Daten verarbeitet werden, enthält die Mitteilung eine vollständige Übersicht derselben in verständlicher Form, eine Beschreibung des Zwecks oder der Zwecke der Verarbeitung, die Kategorien der Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, und die Empfänger oder Kategorien der Empfänger sowie die verfügbaren Informationen über die Herkunft der Daten.“
11
Nach Art. 43 Buchst. e Wbp kann der Verantwortliche Art. 35 dieses Gesetzes unangewendet lassen, soweit dies zum Schutz der betroffenen Person oder zur Wahrung der Rechte und Freiheiten anderer Personen notwendig ist.
12
Gemäß Art. 29 Abs. 1 Buchst. a der Vreemdelingenwet 2000 (Ausländergesetz 2000, im Folgenden: Vw 2000) kann einem Ausländer, der Flüchtlingsstatus hat, eine befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Art. 29 Abs. 1 Buchst. b dieses Gesetzes sieht vor, dass eine derartige Erlaubnis auch einem Ausländer erteilt werden kann, der nachgewiesen hat, dass er stichhaltige Gründe für die Annahme hat, dass er im Fall einer Ausweisung tatsächlich Gefahr läuft, dass gegen ihn die Todesstrafe verhängt oder vollstreckt wird, dass er Folterungen, unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlungen oder Strafen oder einer ernsthaften individuellen Gefährdung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder nationalen bewaffneten Konflikts ausgesetzt ist.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
13
Der für die Bearbeitung eines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zuständige Sachbearbeiter der Einwanderungs- und Einbürgerungsbehörde erstellt, wenn er nicht zeichnungsbefugt ist, den Entwurf einer Entscheidung, der einem leitenden Sachbearbeiter (Resumptor) dieser Behörde zur Beurteilung vorgelegt wird. Der Sachbearbeiter fügt dem Entwurf ein Dokument bei, in dem er dem Resumptor die Gründe darlegt, auf denen sein Entscheidungsentwurf beruht (im Folgenden: Entwurfsschrift). Ist der genannte Sachbearbeiter selbst zeichnungsbefugt, wird die Entwurfsschrift keinem Resumptor vorgelegt, sondern als eine Darlegung der Gründe für den Entscheidungsprozess verwendet, um die Entscheidung intern zu begründen. Die Entwurfsschrift ist Teil des vorbereitenden Prozesses bei dieser Behörde, nicht jedoch der endgültigen Entscheidung, auch wenn einige in dem Entwurf enthaltene Erwägungen in der Begründung dieser Entscheidung aufgegriffen werden können.
14
Die Entwurfsschrift enthält im Allgemeinen folgende Angaben: Name, Telefon- und Büronummer des für die Vorbereitung der Entscheidung zuständigen Sachbearbeiters; Felder für die Paraphierung und die Namen der Resumptoren; Angaben über den Antragsteller wie Name, Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit, Geschlecht, ethnische Zugehörigkeit, Religion und Sprache; Angaben zum Verfahrensverlauf; Angaben über vom Antragsteller abgegebene Erklärungen und vorgelegte Unterlagen; anwendbare rechtliche Bestimmungen sowie schließlich eine Beurteilung der vorstehenden Angaben im Licht der anwendbaren rechtlichen Bestimmungen. Diese Beurteilung wird als „rechtliche Analyse“ bezeichnet.
15
Die rechtliche Analyse ist je nach Fall mehr oder weniger umfangreich und kann einige Sätze bis hin zu mehreren Seiten umfassen. Bei einer ausführlichen Analyse geht der mit der Vorbereitung der Entscheidung befasste Sachbearbeiter insbesondere auf die Glaubhaftigkeit der abgegebenen Erklärungen ein und begründet, weshalb ein Antragsteller seiner Auffassung nach für eine Aufenthaltserlaubnis in Betracht kommt oder nicht in Betracht kommt. Eine summarische Analyse kann sich darauf beschränken, auf eine bestimmte Verwaltungspraxis zu verweisen.
16
Bis zum 14. Juli 2009 bestand die Praxis des Ministers darin, die Entwurfsschrift auf einfachen Antrag hin zu übermitteln. Da jedoch seiner Ansicht nach die erhebliche Zahl dieser Anträge eine zu große Arbeitsbelastung bereitete, die betroffenen Personen die in der ihnen übermittelten Entwurfsschrift enthaltenen rechtlichen Analysen häufig unzutreffend auslegten und diese Entwurfsschriften infolge dieser Übermittlung immer weniger den Gedankenaustausch innerhalb der Einwanderungs- und Einbürgerungsbehörde zum Ausdruck brachten, gab der Minister diese Praxis auf.
17
Seitdem wurden Anträge auf Übermittlung einer Entwurfsschrift systematisch zurückgewiesen. Statt einer Kopie der Entwurfsschrift erhält der Antragsteller seither eine Zusammenfassung der in diesem Dokument enthaltenen personenbezogenen Daten einschließlich einer Angabe über deren Herkunft und gegebenenfalls über die Stellen, an die sie übermittelt wurden.
Die Rechtssache C‑141/12
18
Am 13. Januar 2009 stellte Y. S. einen Antrag auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis wegen Asyls. Mit Entscheidung vom 9. Juni 2009 wurde dieser Antrag abgelehnt. Diese Entscheidung wurde mit Schreiben vom 9. April 2010 aufgehoben und der Antrag mit Entscheidung vom 6. Juli 2010 erneut abgelehnt.
19
Mit Schreiben vom 10. September 2010 beantragte Y. S. die Übersendung der Entwurfsschrift für die Entscheidung vom 6. Juli 2010.
20
Mit Entscheidung vom 24. September 2010 wurde diese Übersendung verweigert. Allerdings enthält diese Entscheidung einen Überblick über die in der Entwurfsschrift enthaltenen Angaben, die Herkunft dieser Daten und die Stellen, an die sie übermittelt wurden. Y. S. legte gegen diese Weigerung, die Entwurfsschrift zu übermitteln, Widerspruch ein. Dieser wurde mit Entscheidung vom 22. März 2011 zurückgewiesen.
21
Y. S. erhob daraufhin bei der Rechtbank Middelburg (erstinstanzliches Gericht Middelburg) Klage mit der Begründung, dass ihm der Zugang zu dieser Entwurfsschrift rechtlich nicht verweigert werden könne.
22
Unter diesen Umständen hat die Rechtbank Middelburg beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Handelt es sich bei den Daten, die in der Entwurfsschrift über die betroffene Person wiedergegeben sind und sich auf diese Person beziehen, um personenbezogene Daten im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46? 2. Gehört die in die Entwurfsschrift aufgenommene rechtliche Analyse zu den personenbezogenen Daten im Sinne der vorgenannten Bestimmung? 3. Hat, falls der Gerichtshof bestätigt, dass es sich bei den zuvor umschriebenen Daten um personenbezogene Daten handelt, der Verarbeiter bzw. die Behörde nach Art. 12 der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta auch Auskunft über diese personenbezogenen Daten zu erteilen? 4. Kann sich die betroffene Person in diesem Rahmen auch unmittelbar auf Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta berufen, und, falls ja, ist der darin enthaltene Satzteil „unter Wahrung des berechtigten Interesses der Vertraulichkeit [des Entscheidungsprozesses]“ dahin auszulegen, dass das Recht auf Zugang zur Entwurfsschrift aus diesem Grund versagt werden kann? 5. Hat der Verarbeiter bzw. die Behörde, wenn die betroffene Person einen Antrag auf Zugang zur Entwurfsschrift stellt, eine Kopie dieses Dokuments zur Verfügung zu stellen, um dem Auskunftsrecht Genüge zu tun?
Unter diesen Umständen hat die Rechtbank Middelburg beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Handelt es sich bei den Daten, die in der Entwurfsschrift über die betroffene Person wiedergegeben sind und sich auf diese Person beziehen, um personenbezogene Daten im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46?
2.
Gehört die in die Entwurfsschrift aufgenommene rechtliche Analyse zu den personenbezogenen Daten im Sinne der vorgenannten Bestimmung?
3.
Hat, falls der Gerichtshof bestätigt, dass es sich bei den zuvor umschriebenen Daten um personenbezogene Daten handelt, der Verarbeiter bzw. die Behörde nach Art. 12 der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta auch Auskunft über diese personenbezogenen Daten zu erteilen?
4.
Kann sich die betroffene Person in diesem Rahmen auch unmittelbar auf Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta berufen, und, falls ja, ist der darin enthaltene Satzteil „unter Wahrung des berechtigten Interesses der Vertraulichkeit [des Entscheidungsprozesses]“ dahin auszulegen, dass das Recht auf Zugang zur Entwurfsschrift aus diesem Grund versagt werden kann?
5.
Hat der Verarbeiter bzw. die Behörde, wenn die betroffene Person einen Antrag auf Zugang zur Entwurfsschrift stellt, eine Kopie dieses Dokuments zur Verfügung zu stellen, um dem Auskunftsrecht Genüge zu tun?
Die Rechtssache C‑372/12
Der Rechtsstreit betreffend M.
23
Mit Entscheidung vom 28. Oktober 2009 gewährte der Minister M. eine befristete Aufenthaltserlaubnis wegen Asyls gemäß Art. 29 Abs. 1 Buchst. b der Vw 2000. Diese Entscheidung war insofern mit keiner Begründung versehen, als sie keine Angabe darüber enthielt, wie die Einwanderungs- und Einbürgerungsbehörde den Vorgang beurteilt hatte.
24
Mit Schreiben vom 30. Oktober 2009 beantragte M. nach Art. 35 Wbp die Übermittlung der zu dieser Entscheidung gehörenden Entwurfsschrift.
25
Mit Entscheidung vom 4. November 2009 verweigerte der Minister M. den Zugang zu dieser Entwurfsschrift. Er stützte diese Weigerung auf Art. 43 Buchst. e Wbp, da er der Auffassung war, dass der Zugang zu einem solchen Dokument den für die Abfassung desselben zuständigen Sachbearbeiter in seiner Freiheit beeinträchtigen könne, darin bestimmte Argumente oder Erwägungen darzulegen, die im Rahmen des Entscheidungsprozesses von Bedeutung sein könnten.
26
Da der Widerspruch gegen diese Weigerung mit Entscheidung vom 3. Dezember 2010 zurückgewiesen wurde, erhob M. Klage bei der Rechtbank Middelburg. Mit Entscheidung vom 16. Juli 2011 stellte dieses Gericht fest, dass das vom Minister im Hinblick auf die Weigerung, die Entwurfsschrift offen zu legen, geltend gemachte Interesse kein geschütztes Interesse im Sinne von Art. 43 Buchst. e Wbp sei und hob die Entscheidung wegen rechtlich fehlerhafter Begründung auf. Außerdem wies es darauf hin, dass kein Anlass bestehe, die Rechtswirkungen dieser Entscheidung aufrechtzuerhalten, da der Minister den Zugang zu der in der Entwurfsschrift enthaltenen rechtlichen Analyse, aus der hervorgehen könne, warum M. nicht der Flüchtlingsstatus im Sinne von Art. 29 Abs. 1 Buchst. a Vw 2000 zuerkannt werden könne, unter Verstoß gegen Art. 35 Abs. 2 Wbp verweigert habe.
Der Rechtsstreit betreffend S.
27
Mit Entscheidung vom 10. Februar 2010 gewährte der Minister S. eine befristete Aufenthaltserlaubnis wegen „dramatischer Umstände“. Mit Schreiben vom 19. Februar 2010 beantragte S. gemäß Art. 35 Wbp die Übermittlung der zu dieser Entscheidung gehörenden Entwurfsschrift.
28
Dieser Antrag wurde mit Entscheidung vom 31. März 2010 zurückgewiesen, die auf Widerspruch mit Entscheidung vom 21. Oktober 2010 bestätigt wurde, in der der Minister feststellte, dass die in der Entwurfsschrift enthaltenen personenbezogenen Daten bereits in der Entscheidung vom 31. März 2010 angegeben worden seien und dass diese Entscheidung somit dem Antrag auf Auskunft entspreche. Im Übrigen gewähre die Wbp kein Recht auf Auskunft über die Entwurfsschrift.
29
Mit Entscheidung vom 4. August 2011 erklärte die Rechtbank Amsterdam die von S. gegen die Entscheidung vom 21. Oktober 2010 erhobene Klage für begründet und erklärte die fragliche Entscheidung für nichtig. Insbesondere stellte sie fest, dass die in Rede stehende Entwurfsschrift keine anderen Informationen als die S. betreffenden personenbezogenen Daten enthalte, dass S. nach der Wbp Anspruch auf Auskunft über diese Daten habe und dass die vom Minister ausgesprochene Auskunftsverweigerung nicht ordnungsgemäß begründet sei.
30
Sowohl in dem Rechtsstreit von M. als auch in dem von S. legte der Minister Rechtsmittel zum Raad van State (Staatsrat) ein.
31
Unter diesen Umständen hat der Raad van State beschlossen, die Rechtssachen betreffend M. und S. zu verbinden, das gemeinsame Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist Art. 12 Buchst. a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen, dass ein Recht auf Erhalt einer Kopie von Schriftstücken besteht, in denen personenbezogene Daten verarbeitet worden sind, oder genügt die Übermittlung einer vollständigen Übersicht dieser Daten in verständlicher Form? 2. Ist die Wendung „Recht, Auskunft … zu erhalten“ in Art. 8 Abs. 2 der Charta dahin auszulegen, dass ein Recht besteht, eine Kopie von Schriftstücken zu erhalten, in denen personenbezogene Daten verarbeitet worden sind, oder genügt die Übermittlung einer vollständigen Übersicht in verständlicher Form im Sinne von Art. 12 Buchst. a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46? 3. Gilt Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta auch für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, soweit sie im Sinne von Art. 51 Abs. 1 dieser Charta das Recht der Union durchführen? 4. Stellt die Folge, dass wegen der Gewährung von Zugang zu „Entwurfsschriften“ in diesen nicht mehr die Gründe angegeben werden, weshalb eine bestimmte Entscheidung vorgeschlagen wird, was sich nachteilig auf den ungestörten internen Gedankenaustausch innerhalb der betreffenden Behörde und den geordneten Entscheidungsprozess auswirkt, ein berechtigtes Interesse der Vertraulichkeit im Sinne von Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta dar? 5. Sind in einer „Entwurfsschrift“ enthaltene rechtliche Analysen als „personenbezogene Daten“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 anzusehen? 6. Gehört zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Buchst. g der Richtlinie 95/46 auch das Interesse eines ungestörten internen Gedankenaustauschs innerhalb der betreffenden Behörde? Sofern diese Frage verneint wird: Kann das genannte Interesse in diesem Fall unter Art. 13 Abs. 1 Buchst. d oder f dieser Richtlinie subsumiert werden?
Unter diesen Umständen hat der Raad van State beschlossen, die Rechtssachen betreffend M. und S. zu verbinden, das gemeinsame Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist Art. 12 Buchst. a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen, dass ein Recht auf Erhalt einer Kopie von Schriftstücken besteht, in denen personenbezogene Daten verarbeitet worden sind, oder genügt die Übermittlung einer vollständigen Übersicht dieser Daten in verständlicher Form?
Ist die Wendung „Recht, Auskunft … zu erhalten“ in Art. 8 Abs. 2 der Charta dahin auszulegen, dass ein Recht besteht, eine Kopie von Schriftstücken zu erhalten, in denen personenbezogene Daten verarbeitet worden sind, oder genügt die Übermittlung einer vollständigen Übersicht in verständlicher Form im Sinne von Art. 12 Buchst. a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46?
Gilt Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta auch für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, soweit sie im Sinne von Art. 51 Abs. 1 dieser Charta das Recht der Union durchführen?
Stellt die Folge, dass wegen der Gewährung von Zugang zu „Entwurfsschriften“ in diesen nicht mehr die Gründe angegeben werden, weshalb eine bestimmte Entscheidung vorgeschlagen wird, was sich nachteilig auf den ungestörten internen Gedankenaustausch innerhalb der betreffenden Behörde und den geordneten Entscheidungsprozess auswirkt, ein berechtigtes Interesse der Vertraulichkeit im Sinne von Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta dar?
Sind in einer „Entwurfsschrift“ enthaltene rechtliche Analysen als „personenbezogene Daten“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 anzusehen?
6.
Gehört zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Buchst. g der Richtlinie 95/46 auch das Interesse eines ungestörten internen Gedankenaustauschs innerhalb der betreffenden Behörde? Sofern diese Frage verneint wird: Kann das genannte Interesse in diesem Fall unter Art. 13 Abs. 1 Buchst. d oder f dieser Richtlinie subsumiert werden?
32
Mit Beschluss vom 30. April 2013 sind die Rechtssachen C‑141/12 und C‑372/12 zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung und Entscheidung verbunden worden.
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten und zur zweiten Frage in der Rechtssache C‑141/12 sowie zur fünften Frage in der Rechtssache C‑372/12 in Bezug auf den Begriff „personenbezogene Daten “
33
Mit der ersten und der zweiten Frage in der Rechtssache C‑141/12 und mit der fünften Frage in der Rechtssache C‑372/12, die zusammen zu prüfen sind, möchten die vorlegenden Gerichte im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen ist, dass es sich bei den Daten über denjenigen, der den Aufenthaltstitel beantragt, und der rechtlichen Analyse, die in der Entwurfsschrift enthalten sind, um „personenbezogene Daten“ im Sinne dieser Bestimmung handelt.
34
Zwar sind alle Beteiligten, die zu diesem Punkt Stellung genommen haben, der Auffassung, dass die in der Entwurfsschrift enthaltenen Daten über denjenigen, der den Aufenthaltstitel beantragt, unter den Begriff „personenbezogene Daten“ fallen, und schlagen daher vor, die erste Frage in der Rechtssache C‑141/12 zu bejahen, doch hinsichtlich der rechtlichen Analyse in diesem Verwaltungsdokument, die Gegenstand der zweiten Frage in derselben Rechtssache und der fünften Frage in der Rechtssache C‑372/12 ist, weichen die Ansichten voneinander ab.
35
Sowohl Y. S., M. und S. als auch die griechische, die österreichische und die portugiesische Regierung sowie die Europäische Kommission sind der Ansicht, dass die rechtliche Analyse, soweit sie sich auf eine konkrete natürliche Person beziehe und auf der individuellen Situation und den individuellen Merkmalen dieser Person beruhe, ebenfalls unter diesen Begriff falle. Die griechische Regierung und die Kommission weisen allerdings darauf hin, dass dies ausschließlich für rechtliche Analysen gelte, die Informationen über eine natürliche Person enthielten, nicht jedoch für rechtliche Analysen, die lediglich eine abstrakte rechtliche Auslegung enthielten, während M. und S. die Auffassung vertreten, dass selbst eine solche abstrakte Auslegung in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung falle, sofern sie für die Beurteilung des Antrags auf Erteilung eines Aufenthaltstitels maßgeblich sei und im konkreten Fall des Antragstellers zur Anwendung komme.
36
Die niederländische, die tschechische und die französische Regierung sind demgegenüber der Ansicht, dass die in einer Entwurfsschrift enthaltene rechtliche Analyse nicht unter den Begriff „personenbezogene Daten“ falle.
37
In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass in Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 personenbezogene Daten definiert sind als „alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person“.
38
Bei den Daten, die in einer Entwurfsschrift über denjenigen enthalten sind, der die Gewährung eines Aufenthaltstitels beantragt – wie dessen Name, Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit, Geschlecht, ethnische Zugehörigkeit, Religion und Sprache –, handelt es sich jedoch ohne Zweifel um Informationen über die in dieser Entwurfsschrift u. a. namentlich bezeichnete natürliche Person, und folglich sind diese Daten als „personenbezogene Daten“ einzustufen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil Huber, C‑524/06, EU:C:2008:724, Rn. 31 und 43).
39
Die in einer Entwurfsschrift enthaltene rechtliche Analyse kann zwar personenbezogene Daten enthalten, doch handelt es sich bei ihr selbst nicht um solche Daten im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46.
40
Wie die Generalanwältin in Nr. 59 ihrer Schlussanträge sowie die österreichische, die tschechische und die französische Regierung ausgeführt haben, handelt es sich bei einer solchen rechtlichen Analyse nämlich nicht um eine Information über denjenigen, der den Aufenthaltstitel beantragt, sondern höchstens, soweit sie sich nicht auf eine rein abstrakte Rechtsauslegung beschränkt, um eine Information darüber, wie die zuständige Behörde dieses Recht im Fall dieses Antragstellers beurteilt und anwendet, denn dieser Fall wird u. a. anhand der personenbezogenen Daten behandelt, die dieser Behörde über seine Person vorliegen.
41
Diese Auslegung des Begriffs „personenbezogene Daten“ im Sinne der Richtlinie 95/46 ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut ihres Art. 2 Buchst. a, sondern wird auch durch den Sinn und Zweck dieser Richtlinie gestützt.
42
Diese soll nach ihrem Art. 1 die Grundrechte und Grundfreiheiten und insbesondere die Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten schützen und dadurch den freien Verkehr dieser Daten zwischen den Mitgliedstaaten ermöglichen.
43
Nach dem 25. Erwägungsgrund der Richtlinie 95/46 finden die Prinzipien zum Schutz der natürlichen Personen zum einen ihren Niederschlag in den Pflichten, die den Personen obliegen, die die Daten über diese Personen verarbeiten, und zum anderen kommen sie zum Ausdruck in den Rechten der Personen, deren Daten Gegenstand von Verarbeitungen sind, über diese informiert zu werden, Zugang zu den Daten zu erhalten, ihre Berichtigung verlangen bzw. unter gewissen Voraussetzungen Widerspruch gegen die Verarbeitung einlegen zu können.
44
Hinsichtlich der Rechte der betroffenen Person im Sinne der Richtlinie 95/46 setzt der Schutz des Grundrechts auf Achtung der Privatsphäre insbesondere voraus, dass sich diese Person vergewissern kann, dass ihre personenbezogenen Daten richtig sind und in zulässiger Weise verarbeitet werden. So ergibt sich aus dem 41. Erwägungsgrund dieser Richtlinie, dass die betroffene Person, damit sie die nötigen Nachprüfungen durchführen kann, gemäß Art. 12 Buchst. a dieser Richtlinie ein Auskunftsrecht hinsichtlich der sie betreffenden Daten hat, die Gegenstand einer Verarbeitung sind. Dieses Auskunftsrecht ist insbesondere erforderlich, um der betroffenen Person gegebenenfalls zu ermöglichen, von dem für die Verarbeitung Verantwortlichen die Berichtigung, Löschung oder Sperrung ihrer Daten zu verlangen und somit das Recht nach Art. 12 Buchst. b der genannten Richtlinie auszuüben (vgl. in diesem Sinne Urteil Rijkeboer, C‑553/07, EU:C:2009:293, Rn. 49 und 51).
45
Im Gegensatz zu den in der Entwurfsschrift enthaltenen Daten über denjenigen, der den Aufenthaltstitel beantragt, die die Tatsachengrundlage für die in der Entwurfsschrift enthaltene rechtliche Analyse darstellen können, kann eine solche Analyse selbst, wie die niederländische und die französische Regierung ausgeführt haben, nicht Gegenstand einer Nachprüfung durch diesen Antragsteller und einer Berichtigung gemäß Art. 12 Buchst. b der Richtlinie 95/46 sein.
46
Würde daher das Auskunftsrecht der Person, die einen Aufenthaltstitel beantragt, auf diese rechtliche Analyse ausgedehnt, so würde dies in Wirklichkeit nicht dem Ziel dieser Richtlinie dienen, den Schutz der Privatsphäre dieses Antragstellers bei der Verarbeitung von ihn betreffenden Daten zu gewährleisten, sondern dem Ziel, ihm ein Recht auf Zugang zu Verwaltungsdokumenten zu sichern, auf das die Richtlinie 95/46 jedoch nicht gerichtet ist.
47
In einem ähnlichen Zusammenhang betreffend die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Unionsorgane, die durch die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr (ABl. L 8, S. 1) und die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) geregelt ist, hat der Gerichtshof in Rn. 49 des Urteils Kommission/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378) bereits festgestellt, dass diese Verordnungen unterschiedliche Ziele haben und dass die Verordnung Nr. 45/2001 – im Gegensatz zur Verordnung Nr. 1049/2001 – nicht durch eine Erleichterung der Ausübung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten für die Transparenz des Entscheidungsprozesses staatlicher Stellen sorgen und eine gute Verwaltungspraxis fördern soll. Diese Feststellung gilt auch für die Richtlinie 95/46, deren Ziel im Wesentlichen dem der Verordnung Nr. 45/2001 entspricht.
48
Nach alledem ist auf die erste und die zweite Frage in der Rechtssache C‑141/12 sowie auf die fünfte Frage in der Rechtssache C‑372/12 zu antworten, dass Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen ist, dass es sich bei den in der Entwurfsschrift wiedergegebenen Daten über denjenigen, der einen Aufenthaltstitel beantragt, und den Daten, die gegebenenfalls in der in der Entwurfsschrift enthaltenen rechtlichen Analyse wiedergegeben sind, um „personenbezogene Daten“ im Sinne dieser Bestimmung handelt. Diese Einstufung gilt allerdings nicht für die Analyse als solche.
Zur sechsten Frage in der Rechtssache C‑372/12 betreffend die Möglichkeit einer Beschränkung des Auskunftsrechts
49
Angesichts der Antwort, die auf die erste und die zweite Frage in der Rechtssache C‑141/12 sowie auf die fünfte Frage in der Rechtssache C‑372/12 gegeben worden ist, und da das vorlegende Gericht darauf hingewiesen hat, dass die sechste Frage in der Rechtssache C‑372/12 nur dann einer Antwort bedarf, wenn die in der Entwurfsschrift enthaltene rechtliche Analyse als personenbezogene Daten einzustufen ist, ist die sechste Frage nicht zu beantworten.
Zur dritten und zur fünften Frage in der Rechtssache C‑141/12 und zur ersten und zur zweiten Frage in der Rechtssache C‑372/12 betreffend den Umfang des Auskunftsrechts
50
Mit der dritten und der fünften Frage in der Rechtssache C‑141/12 sowie mit der ersten und der zweiten Frage in der Rechtssache C‑372/12, die zusammen zu prüfen sind, möchten die vorlegenden Gerichte im Wesentlichen wissen, ob Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta dahin auszulegen sind, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, hinsichtlich der ihn betreffenden in der Entwurfsschrift enthaltenen Daten ein Auskunftsrecht hat und, wenn das der Fall ist, ob dieses Auskunftsrecht impliziert, dass die zuständigen Behörden ihm eine Kopie dieser Entwurfsschrift übermitteln müssen, oder ob es genügt, wenn sie ihm eine vollständige Übersicht dieser Daten in verständlicher Form übermitteln.
51
Alle Beteiligten des Verfahrens vor dem Gerichtshof stimmen darin überein, dass Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 demjenigen, der einen Aufenthaltstitel beantragt, ein Auskunftsrecht in Bezug auf sämtliche in der Entwurfsschrift enthaltenen personenbezogenen Daten gewährt, doch weichen ihre Auffassungen zum konkreten Umfang dieses Rechts je nach ihrer Auslegung des Begriffs „personenbezogene Daten“ voneinander ab.
52
Hinsichtlich der Form dieses Auskunftsrechts meinen Y. S., M. und S. sowie die griechische Regierung, dass der Antragsteller ein Recht darauf habe, eine Kopie der Entwurfsschrift zu erhalten. Nur anhand einer solchen Kopie könne er sich nämlich vergewissern, dass er über sämtliche ihn betreffenden personenbezogenen Daten verfüge, die in der Entwurfsschrift enthalten seien.
53
Die niederländische, die tschechische, die französische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission sind demgegenüber der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten weder nach Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 noch nach Art. 8 Abs. 2 der Charta verpflichtet seien, demjenigen, der einen Aufenthaltstitel beantrage, eine Kopie der Entwurfsschrift zukommen zu lassen. Es gebe nämlich andere Möglichkeiten, die in einem solchen Dokument enthaltenen personenbezogenen Daten in verständlicher Form mitzuteilen, insbesondere dadurch, dass dem Betroffenen eine vollständige und verständliche Übersicht dieser Daten übermittelt werde.
54
Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Bestimmungen der Richtlinie 95/46, soweit sie die Verarbeitung personenbezogener Daten betreffen, die zu Beeinträchtigungen der Grundfreiheiten und insbesondere des Rechts auf Achtung des Privatlebens führen kann, im Licht der Grundrechte auszulegen sind, die nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, deren Wahrung der Gerichtshof sichert, und nun in der Charta verankert sind (vgl. u. a. Urteile Connolly/Kommission, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, Rn. 37, Österreichischer Rundfunk u. a., C‑465/00, C‑138/01 und C‑139/01, EU:C:2003:294, Rn. 68, sowie Google Spain und Google, C‑131/12, EU:C:2014:317, Rn. 68).
55
Art. 8 der Charta, die den Schutz personenbezogener Daten gewährleistet, sieht in seinem Abs. 2 u. a. vor, dass jede Person das Recht hat, Auskunft über die sie betreffenden erhobenen Daten zu erhalten. Dieses Erfordernis wird durch Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 durchgeführt (vgl. in diesem Sinne Urteil Google Spain und Google, EU:C:2014:317, Rn. 69).
56
Nach dieser Bestimmung der Richtlinie 95/46 garantieren die Mitgliedstaaten jeder betroffenen Person das Recht, vom für die Verarbeitung Verantwortlichen frei und ungehindert in angemessenen Abständen ohne unzumutbare Verzögerung oder übermäßige Kosten eine Mitteilung in verständlicher Form über die Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, sowie die verfügbaren Informationen über die Herkunft der Daten zu erhalten.
57
Die Mitgliedstaaten sind somit nach der Richtlinie 95/46 zwar verpflichtet, dafür zu sorgen, dass jede betroffene Person vom für die Verarbeitung der personenbezogenen Daten Verantwortlichen sämtliche sie betreffenden Daten dieser Art erhält, die dieser verarbeitet, sie überlässt es den Mitgliedstaaten jedoch, festzulegen, in welcher konkreten Form diese Mitteilung zu erfolgen hat, soweit sie „verständlich“ ist, d. h. es der betroffenen Person ermöglicht, von diesen Daten Kenntnis zu erlangen und zu prüfen, ob sie richtig sind und der Richtlinie gemäß verarbeitet werden, so dass diese Person gegebenenfalls die ihr in den Art. 12 Buchst. b und c, 14, 22 und 23 dieser Richtlinie verliehenen Rechte ausüben kann (vgl. in diesem Sinne Urteil Rijkeboer, EU:C:2009:293, Rn. 51 und 52).
58
Soweit daher das mit diesem Auskunftsrecht angestrebte Ziel durch eine andere Form der Mitteilung vollständig erreicht werden kann, steht der betroffenen Person weder aus Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 noch aus Art. 8 Abs. 2 der Charta das Recht zu, eine Kopie des Dokuments oder der Originaldatei, in der diese Daten enthalten sind, zu erhalten. Damit die betroffene Person keinen Zugang zu anderen Informationen als den sie betreffenden personenbezogenen Daten erhält, kann sie eine Kopie des Dokuments oder der Originaldatei erhalten, in denen diese anderen Informationen unkenntlich gemacht wurden.
59
In Fällen wie denen, die zu den Ausgangsverfahren geführt haben, folgt aus der in Rn. 48 des vorliegenden Urteils gegebenen Antwort, dass nur die Daten, die in der Entwurfsschrift über denjenigen, der einen Aufenthaltstitel beantragt, wiedergegeben sind, und die Daten, die gegebenenfalls in der in der Entwurfsschrift enthaltenen rechtlichen Analyse wiedergegeben sind, „personenbezogene Daten“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 sind. Folglich bezieht sich das Auskunftsrecht, auf das sich dieser Antragsteller gemäß Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta berufen kann, ausschließlich auf diese Daten. Zur Wahrung des Auskunftsrechts genügt es, wenn der Antragsteller eine vollständige Übersicht dieser Daten in verständlicher Form erhält, d. h. in einer Form, die es ihm ermöglicht, von diesen Daten Kenntnis zu erlangen und zu prüfen, ob sie richtig sind und dieser Richtlinie gemäß verarbeitet werden, so dass er gegebenenfalls die ihm in den Art. 12 Buchst. b und c, 14, 22 und 23 der genannten Richtlinie verliehenen Rechte ausüben kann.
60
Nach alledem ist auf die dritte und die fünfte Frage in der Rechtssache C‑141/12 sowie auf die erste und die zweite Frage in der Rechtssache C‑372/12 zu antworten, dass Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta dahin auszulegen sind, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, ein Auskunftsrecht hinsichtlich sämtlicher ihn betreffenden personenbezogenen Daten hat, die Gegenstand einer Verarbeitung durch die nationalen Verwaltungsbehörden im Sinne von Art. 2 Buchst. b dieser Richtlinie sind. Zur Wahrung dieses Auskunftsrechts genügt es, dass dieser Antragsteller eine vollständige Übersicht dieser Daten in verständlicher Form erhält, d. h. in einer Form, die es ihm ermöglicht, von diesen Daten Kenntnis zu erlangen und zu prüfen, ob sie richtig sind und der Richtlinie gemäß verarbeitet werden, so dass er gegebenenfalls die ihm in der Richtlinie verliehenen Rechte ausüben kann.
Zur vierten Frage in der Rechtssache C‑141/12 sowie zur dritten und zur vierten Frage in der Rechtssache C‑372/12 betreffend Art. 41 der Charta
61
Mit der vierten Frage in der Rechtssache C‑141/12 sowie mit der dritten und der vierten Frage in der Rechtssache C‑372/12, die zusammen zu prüfen sind, möchten die vorlegenden Gerichte im Wesentlichen wissen, ob Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta dahin auszulegen ist, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, sich gegenüber den nationalen Behörden auf das in dieser Bestimmung vorgesehene Recht auf Zugang berufen kann, und, falls ja, welche Tragweite die Wendung „unter Wahrung des berechtigten Interesses der Vertraulichkeit“ des Entscheidungsprozesses im Sinne dieser Vorschrift hat.
62
Die Kommission hält diese Fragen für unzulässig, weil ihre Formulierung hypothetisch und unklar sei.
63
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen des nationalen Gerichts, die es zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festgelegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat. Der Gerichtshof darf die Entscheidung über ein Ersuchen eines nationalen Gerichts nur dann verweigern, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (vgl. u. a. Urteil Márquez Samohano, C‑190/13, EU:C:2014:146, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
64
Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Die Frage, ob sich die Antragsteller in den Ausgangsverfahren hinsichtlich der Akten über ihre Anträge auf Erteilung eines Aufenthaltstitels auf ein Recht auf Zugang nach Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta berufen können, ist nämlich in Anbetracht des von den vorlegenden Gerichten dargelegten Sachverhalts nicht rein hypothetisch. Die Formulierung der Fragen und die in den Vorlageentscheidungen enthaltenen diesbezüglichen Angaben sind außerdem hinreichend klar, um die Tragweite dieser Fragen zu bestimmen und es sowohl dem Gerichtshof zu ermöglichen, sie zu beantworten, als auch interessierten Beteiligten die Möglichkeit zu geben, gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union Erklärungen abzugeben.
65
Hinsichtlich des Inhalts der Vorlagefragen sind Y. S., M. und S. sowie die griechische Regierung der Ansicht, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantrage, ein Recht auf Zugang zu den Akten auf Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta stützen könne, da die nationalen Behörden im Rahmen des Verfahrens über die Gewährung eines solchen Titels die Asylrichtlinien anwendeten. Die niederländische, die tschechische, die französische, die österreichische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission meinen dagegen, dass sich Art. 41 der Charta ausschließlich an die Unionsorgane richte und folglich im Rahmen eines nationalen Verfahrens kein Recht auf Zugang zu den Akten begründen könne.
66
Zunächst ist daran zu erinnern, dass Art. 41 („Recht auf eine gute Verwaltung“) Abs. 1 der Charta vorsieht, dass jede Person ein Recht darauf hat, dass ihre Angelegenheiten von den Organen und Einrichtungen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung umfasst dieses Recht insbesondere das Recht einer jeden Person auf Zugang zu den sie betreffenden Akten unter Wahrung des berechtigten Interesses der Vertraulichkeit sowie des Berufs- und Geschäftsgeheimnisses.
67
Somit ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut von Art. 41 der Charta, dass sich dieser nicht an die Mitgliedstaaten, sondern ausschließlich an die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union richtet (vgl. in diesem Sinne Urteil Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, Rn. 28). Deshalb kann derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, aus Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta kein Recht auf Zugang zu den seinen Antrag betreffenden nationalen Akten ableiten.
68
Das in dieser Vorschrift verankerte Recht auf eine gute Verwaltung spiegelt zwar einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts wider (Urteil H. N., C‑604/12, EU:C:2014:302, Rn. 49). Die vorlegenden Gerichte begehren jedoch mit ihren Fragen in den vorliegenden Rechtssachen keine Auslegung dieses allgemeinen Grundsatzes, sondern vielmehr Aufschluss über die Frage, ob Art. 41 der Charta als solcher für die Mitgliedstaaten der Union gilt.
69
Demzufolge ist auf die vierte Frage in der Rechtssache C‑141/12 sowie auf die dritte und die vierte Frage in der Rechtssache C‑372/12 zu antworten, dass Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta dahin auszulegen ist, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, sich gegenüber den nationalen Behörden nicht auf diese Bestimmung berufen kann.
Kosten
70
Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei den vorlegenden Gerichten anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieser Gerichte. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr ist dahin auszulegen, dass es sich zum einen bei den Daten über denjenigen, der einen Aufenthaltstitel beantragt, die in einem Verwaltungsdokument wie der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden „Entwurfsschrift“ wiedergegeben sind, in dem im Rahmen des Verfahrens, das dem Erlass einer Entscheidung über den Antrag auf Erteilung eines derartigen Titels vorgeschaltet ist, der zuständige Sachbearbeiter die Gründe darlegt, auf denen der Entscheidungsentwurf beruht, und zum anderen bei den Daten, die gegebenenfalls in der in der Entwurfsschrift enthaltenen rechtlichen Analyse wiedergegeben sind, um „personenbezogene Daten“ im Sinne dieser Bestimmung handelt. Diese Einstufung gilt allerdings nicht für die Analyse als solche.
Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr ist dahin auszulegen, dass es sich zum einen bei den Daten über denjenigen, der einen Aufenthaltstitel beantragt, die in einem Verwaltungsdokument wie der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden „Entwurfsschrift“ wiedergegeben sind, in dem im Rahmen des Verfahrens, das dem Erlass einer Entscheidung über den Antrag auf Erteilung eines derartigen Titels vorgeschaltet ist, der zuständige Sachbearbeiter die Gründe darlegt, auf denen der Entscheidungsentwurf beruht, und zum anderen bei den Daten, die gegebenenfalls in der in der Entwurfsschrift enthaltenen rechtlichen Analyse wiedergegeben sind, um „personenbezogene Daten“ im Sinne dieser Bestimmung handelt. Diese Einstufung gilt allerdings nicht für die Analyse als solche.
2. Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind dahin auszulegen, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, ein Auskunftsrecht hinsichtlich sämtlicher ihn betreffenden personenbezogenen Daten hat, die Gegenstand einer Verarbeitung durch die nationalen Verwaltungsbehörden im Sinne von Art. 2 Buchst. b dieser Richtlinie sind. Zur Wahrung dieses Auskunftsrechts genügt es, dass der Antragsteller eine vollständige Übersicht dieser Daten in verständlicher Form erhält, d. h. in einer Form, die es ihm ermöglicht, von den genannten Daten Kenntnis zu erlangen und zu prüfen, ob sie richtig sind und der Richtlinie gemäß verarbeitet werden, so dass er gegebenenfalls die ihm in dieser Richtlinie verliehenen Rechte ausüben kann.
Art. 12 Buchst. a der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind dahin auszulegen, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, ein Auskunftsrecht hinsichtlich sämtlicher ihn betreffenden personenbezogenen Daten hat, die Gegenstand einer Verarbeitung durch die nationalen Verwaltungsbehörden im Sinne von Art. 2 Buchst. b dieser Richtlinie sind. Zur Wahrung dieses Auskunftsrechts genügt es, dass der Antragsteller eine vollständige Übersicht dieser Daten in verständlicher Form erhält, d. h. in einer Form, die es ihm ermöglicht, von den genannten Daten Kenntnis zu erlangen und zu prüfen, ob sie richtig sind und der Richtlinie gemäß verarbeitet werden, so dass er gegebenenfalls die ihm in dieser Richtlinie verliehenen Rechte ausüben kann.
3. Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist dahin auszulegen, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, sich gegenüber den nationalen Behörden nicht auf diese Bestimmung berufen kann.
Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist dahin auszulegen, dass derjenige, der einen Aufenthaltstitel beantragt, sich gegenüber den nationalen Behörden nicht auf diese Bestimmung berufen kann.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Niederländisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV