Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-03, Aktenzeichen 1 K 545/16.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2016:0603.1K545.16.TR.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Vollstreckungsschuldner bleibt nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckungsfähigen Betrages abzuwenden, wenn nicht zuvor der Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt den Ausgleich der Differenz zwischen der Besoldung nach der Besoldungsgruppe A 12 zu der nach A 13 ab Juni 2015, hilfsweise die Feststellung der Rechtswidrigkeit seines langjährigen Einsatzes auf einem nach der Besoldungsgruppe A 13 bewerteten Dienstposten.
Der am ... Februar 1963 geborene Kläger steht als Polizeihauptkommissar im Dienst des beklagten Landes und wird nach der Besoldungsgruppe A12 besoldet. Seine Beförderung zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) erfolgte mit Wirkung vom 18. Mai 2002 und die zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 12) mit Wirkung vom 7. Dezember 2012.
Der Kläger ist seit dem 1. Dezember 2010 als Polizeiführer vom Dienst beim Polizeipräsidium ... beschäftigt. Diese Funktion wird im Stellenplan des Polizeipräsidiums ... mit der Besoldungsgruppe A 13 bewertet.
Mit Schreiben vom 26. Juni 2015 beantragte der Kläger, ihn – gegebenenfalls durch Gewährung einer Zulage – entsprechend der Besoldungsgruppe A 13 zu besolden. Unter Verweis auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2014 – 2 C 51.13 – hält er eine dauerhafte Trennung von Amt und Funktion als mit dem Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung nicht vereinbar. Der Anspruch folge unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz, hilfsweise aus Schadensersatzrecht.
Der Antrag wurde mit Bescheid vom 1. Juli 2015 abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Besoldung richte sich kraft Gesetzes nach dem verliehenen Amt, so dass der Kläger zu Recht aus der Besoldungsgruppe A 12 besoldet werde. Eine Zulage entsprechend § 46 Bundesbesoldungsgesetz für die vorübergehende Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes sehe das Landesbesoldungsgesetz nicht vor, so dass kein Anspruch auf Gewährung einer Zulage bestehe.
Auch ein Schadensersatzanspruch scheide aus. Obwohl § 21 Landesbesoldungsgesetz von dem Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung ausgehe und das dauerhafte Auseinanderfallen von Funktion und Besoldung problematisch sei, habe das Bundesverwaltungsgericht in seinen Entscheidungen vom 25. September 2014 – 2 C 16/13 – und vom 11. Dezember 2014 – 2 C 51/13 – keinen Anspruch auf Schadensersatz zuerkannt, sondern zum einen klargestellt, dass ein Anspruch auch im Rahmen des § 46 Bundesbesoldungsgesetz nur insoweit bestehe, wie die Haushaltsmittel dafür ausreichten bzw. zu fordern sei, dass eine realistische Perspektive bestehen müsse, ein der übertragenen Funktion entsprechendes Statusamt zu erhalten. Letzteres sei vorliegend der Fall, da sich der Kläger auch künftig für die Beförderung nach A 13 bewerben könne und die realistische Chance auf eine Beförderung bestehe.
Den hiergegen mit Schreiben vom 16. Juli 2015 eingelegten Widerspruch begründete der Kläger damit, dass er seit Juni 2015 über die Beförderungsreife nach A 13 verfüge. Ab diesem Zeitpunkt stehe ihm der Zulagenanspruch oder aber ein entsprechender Ersatzanspruch zu. Der Gesetzgeber habe mit dem Landesbesoldungsgesetz vom 18. Juni 2013 die frühere Zulagenbestimmung mit Verweisung auf das Bundesbesoldungsgesetz gestrichen. Dies stehe nicht im Einklang mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Hierzu gehöre, dass eine dauerhafte Trennung von Amt und Funktion mit dem Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung nicht vereinbar sei. Werde in Kenntnis dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben die Zulagenregelung aufgehoben, stelle dies eine Verletzung der Fürsorgepflicht gegenüber dem Beamten dar. Der Anspruch sei auch unter dem Gesichtspunkt der Amtspflichtverletzung gegeben. Hilfsweise müsse die Gewährung eines Sonderzuschlags nach § 45 Landesbesoldungsgesetz in Betracht gezogen werden.
Der Widerspruch wurde mit Bescheid vom 23. September 2015 zurückgewiesen. Zur Begründung ist ausgeführt, dass das Landesbesoldungsgesetz Rheinland-Pfalz keine Anspruchsgrundlage für die begehrte Zulage vorsehe. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 45 Landesbesoldungsgesetz seien evident nicht gegeben. Sekundäre Ansprüche auf Schadensersatz stünden dem Kläger ebenso nicht zu, da solche voraussetzten, dass ein bestehender Anspruch schuldhaft verletzt worden sei. Mangels gesetzlicher Vorgabe bestehe kein Primäranspruch, so dass auch keine zum Schadensersatz führende Verletzung eingetreten sei. Ungeachtet dessen fehle es auch an einem nötigen Verschulden. Dem Kläger sei die ihm nach § 22 Landesbesoldungsgesetz zu gewährende Besoldung gezahlt worden. Eine die angestrebte Besoldung auslösende Beförderung zum 18. Mai 2015 sei nach haushalts- und organisationsrechtlichen Vorgaben sowie unter Wahrung der Grundsätze der Bestenauslese nicht erfolgt.
Eine Haftung bestehe auch nicht aus gesetzgeberischem Unterlassen. Ein solches könne nicht Gegenstand dieses Verfahrens sein.
Ein Anspruch aus Fürsorgegesichtspunkten bestehe ebenso nicht. Angesichts der erstmaligen Beförderungsreife nach A 13 im Jahr 2015 liege keine unerträgliche Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgeverpflichtung vor.
Im Übrigen könne der Kläger sich auch nicht auf die herangezogene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – 2 C 16/13 - berufen, da dort lediglich entschieden sei, dass die dauerhafte Trennung zwischen Besoldungsamt und Funktion zu beanstanden sei. Der Kläger sei jedoch nicht dauerhaft von einer Beförderung in die Besoldungsgruppe A 13 ausgeschlossen. Der Bescheid erging ohne Rechtsmittelbelehrung.
Gegen den am 29. September 2015 zugestellten Bescheid hat der Kläger am 12. Februar 2016 die vorliegende Klage erhoben. Er trägt abermals vor, dass die gesetzliche Neuregelung 2013 gegen Art. 33 Grundgesetz verstoße. Sie widerspreche dem Grundsatz der beamtenrechtlichen Ämterordnung, nämlich dem der Einheit von Statusamt und Dienstposten sowie dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation. Der hilfsweise geltend gemachte Anspruch sei begründet aus der Verletzung des beamtenrechtlichen Fürsorgeanspruchs. Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Kläger die Rechtswidrigkeit seines langjährigen Einsatzes auf einem nach der Besoldungsgruppe A 13 bewerteten Dienstposten geltend gemacht.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 1. Juli 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. September 2015 zu verpflichten, ihm für die Zeit ab Juni 2015 eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 12 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 13 zu gewähren,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 1. Juli 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. September 2015 zu verurteilen, an ihn ab Juni 2015 die Differenz zwischen der Besoldungsgruppe A 12 und der Besoldungsgruppe A 13 zu zahlen, solange er in der Besoldungsgruppe A 12 ist, aber ein Amt nach A 13 wahrnimmt,
festzustellen, dass sein langjähriger Einsatz auf einem höherwertigen Dienstposten rechtswidrig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
und bezieht sich zur Begründung im Wesentlichen auf die angefochtenen Bescheide.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird Bezug genommen auf die zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze sowie auf die Verwaltungs- und Personalakten. Diese lagen dem Gericht vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Das gilt auch hinsichtlich des Übergangs zum hilfsweise gestellten Feststellungsantrag in Gestalt einer nach § 91 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässigen Klageänderung. Die Änderung ist sachdienlich und der Beklagte hat sich rügelos in der Sache eingelassen.
Die Klage ist insgesamt jedoch unbegründet.
Die Bescheide vom 1. Juli 2015 und 23. September 2015 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Ihm steht weder ein Anspruch auf Gewährung einer Zulage (1.) noch ein Zahlungsanspruch in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 12 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 13 aus sonstigem Recht (2.) zu (§ 113 Abs. 1 VwGO). Ebenso liegt kein rechtswidriger langjähriger Einsatz des Klägers auf einem höher bewerteten Dienstposten vor (3.).
1.
Der Verpflichtungsantrag gerichtet auf Gewährung einer Zulage mittels Verwaltungsakts führt in der Sache mangels Anspruchsgrundlage nicht zum Erfolg.
Eine einfachgesetzliche Anspruchsgrundlage liegt unstreitig seit der gesetzlichen Neuregelung des Landesbesoldungsgesetzes vom 18. Juni 2013 (GVBl. S. 157) und dem Wegfall der nach damaligem Recht bestehenden Verweisung auf § 46 BBesG für Fälle der vorliegenden Art, in denen ein Beamter die Aufgaben eines höherwertigen anderen Amtes vorübergehend vertretungsweise wahrnimmt, nicht mehr vor.
Eine dennoch entsprechende Heranziehung des § 46 BBesG scheidet für Zeiträume ab dem Jahr 2016 bereits aus dem Grund aus, dass auch diese Vorschrift mit dem siebten Besoldungsanpassungsgesetz vom 3. Dezember 2015 (BGBl. I S. 2136) mit Wirkung vom 1. Januar 2016 aufgehoben wurde. Im Übrigen hätte ohnehin eine verfassungswidrige Regelungslücke nicht vorgelegen, die durch die Anwendung des § 46 BBesG (a.F.) zumindest noch für den Zeitraum seiner Geltung hätte geschlossen werden müssen, da keine Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit des Wegfalls der Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes bestehen.
Art. 33 Abs. 5 GG lässt dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung der Verpflichtung zur angemessenen Alimentierung der Beamten einen weiten Gestaltungsspielraum. Der Gesetzgeber muss lediglich sicherstellen, dass die Besoldung dem Beamten einen amtsangemessenen Lebensunterhalt (Alimentation) gewährleistet, der dem Dienstrang, der Verantwortung des Amtes, der Bedeutung des Berufsbeamtentums, den allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen sowie dem allgemeinen Lebensstandard entspricht. Er kann die Struktur der Besoldungsordnung, die Struktur des Beamtengehalts sowie die Zahlungsmodalitäten innerhalb des Rahmens, den die verfassungsrechtlich garantierte Alimentierungspflicht zieht, pro futuro ändern, insbesondere auch die Gehaltsbeträge kürzen, solange sie nicht an der unteren Grenze der amtsangemessenen Alimentierung liegen. Die Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums sind selbst dann nicht überschritten, wenn eine Zulage gänzlich wegfällt. Art. 33 Abs. 5 GG gewährt keinen Anspruch auf unveränderte Beibehaltung der Struktur der Besoldungsordnungen und des Beamtengehalts außerhalb des Rahmens, den die verfassungsrechtlich garantierte Alimentierungspflicht zieht (BVerfG, Beschluss vom 14. Dezember 2000 – 2 BvR 1457/96 –; Beschluss vom 19. Dezember 2008 – 2 BvR 380/08 –, juris). Anders als die unwiderrufliche Amtszulage, die ein Zwischenamt als besonderes Amt im statusrechtlichen Sinne darstellt und deshalb zum Kernbestand beamtenrechtlicher Alimentation gehört, wird eine Stellenzulage, die grundsätzlich widerruflich ist, für eine nicht auf Dauer angelegte Funktion gewährt. Bei der Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes gemäß § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. handelte es sich ihrem Wesen nach um eine derartige Stellenzulage, der im Hinblick auf das Amt im statusrechtlichen Sinne keine Alimentationsbestandteile innewohnte (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. Dezember 2015 – 2A11055/14 zu Funktionsleistungsbezügen von Professoren). Dies ergab sich nicht nur aus dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a. F. und der Entstehungsgeschichte der Norm, sondern auch aus dem von ihr verfolgten Zweck, die Ausübung einer nicht auf Dauer angelegten höherwertigen Funktion zu honorieren.
Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung, an den der Normzweck des § 46 BBesG a.F. angeknüpft hat. Der gesetzliche Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung fordert die amtsangemessene Beschäftigung der Beamten. Ihnen sollen Funktionsämter, d.h. Aufgabenbereiche, übertragen werden, deren Wertigkeit ihrem Statusamt entsprechen. Die Verknüpfung von Status und Funktion gehört zu dem geschützten Kernbestand von Strukturprinzipien (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2010 – 2 C 30/09 – juris). Sie korreliert mit dem Prinzip der Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter auf Lebenszeit, dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation und dem Leistungsprinzip gemäß Art. 33 Abs. 2 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 1985 – 2 BvR 16/82 –, juris), was jedoch nicht fordert, dass jegliche Aufgabenerfüllung, die über die amtsgemäße Beschäftigung hinausgeht, auch finanziell honoriert wird. Grundsätzlich wird dem Beamten auferlegt, einen höherwertigen Dienstposten aufgrund seiner Pflicht zum vollen Einsatz im Beruf wahrzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 – 2 C 29.04 –, juris; Beschluss vom 19. Dezember 2007 – 2 B 35.07 –, juris; vgl. Thür.OVG, Urteil vom 18. August 2015 – 2 KO 191/15 –, juris).
Auf der Grundlage dieser Rechtsgrundsätze hat nicht nur der Landesgesetzgeber bereits im Jahr 2013 sondern nunmehr auch der Bundesgesetzgeber aus Anlass des vom Kläger zitierten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. September 2014 – 2 C 16.13 –, in dem dieses klargestellt hat, dass ein Anspruch auf Zahlung einer Zulage für die Übertragung von Aufgaben eines höherwertigen Amtes auch dann besteht, wenn die Stellenbewirtschaftung in Form der sogenannten haushaltsrechtlichen „Topfwirtschaft“ erfolgt, sich dazu veranlasst gesehen, mit Wirkung vom 1. Januar 2016 die Aufhebung der Vorschrift des § 46 BBesG a.F. zu beschließen. Sinn und Zweck der Regelung des § 46 BBesG a.F. bestand darin, den Beamten Anreiz zu bieten, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollten die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen. In dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 28. September 2015 ist ausgeführt, die Aufhebung der Vorschrift des § 46 BBesG entlaste die Verwaltung von nur schwer erfüllbaren und sehr aufwändigen Umsetzungsvorgaben. Die mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. September 2014 niedergelegten Vorgaben führten in Bereichen, in denen eine Stellenbewirtschaftung nach den Grundsätzen der Topfwirtschaft erfolge, zu einem erheblichen Mehraufwand, der, im Vergleich zu der individuellen, monatlich schwankenden Zulagenhöhe, die aufgrund der durchzuführenden Quotelung im Einzelfall sehr gering ausfallen könne, unverhältnismäßig sei. Im Übrigen widerspreche der Anwendungsbereich der Zulage, wie er sich aufgrund der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe, dem Ausnahmecharakter der aufgehobenen Vorschrift (BTDrucks. 18/6156 S. 34).
Diese Begründung bestätigt unabhängig davon, dass die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ohnehin keine Vergütung der Wahrnehmung einer höheren Funktion bedingen, dass der Wegfall der Zulagengewährung zudem vor dem Hintergrund des gesetzgeberisch weiten Ermessensspielraums sachlich gerechtfertigt ist.
Die weiterhin in Bezug genommene einfachgesetzliche Regelung des § 45 Abs. 2 LBesG trifft das Verlangen des Klägers nicht. Zum einen geht es nicht um einen Dienstposten, der aufgrund fachlicher Qualifikation oder Bedarfs- und Bewerberlage nicht anforderungsgerecht besetzt werden kann. Zum anderen betrifft die dort geregelte Zulage nicht die Höhe der Differenz verschiedener Besoldungsgruppen. Der Zuschlag kann höchstens 10 v.H. des Anfangsgehalts einer Besoldungsgruppe betragen.
Der Anspruch lässt sich schließlich entgegen der Rechtsauffassung des Klägers auch nicht unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG begründen, da den Beamtinnen und Beamten nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) ein Gehaltsanspruch grundsätzlich ausschließlich nach Maßgabe gesetzlicher Vorschriften zusteht (§ 2 Abs. 1 LBesG). Dies gilt selbst dann, wenn das geltende Besoldungsrecht – feststellbar – nicht mehr verfassungsgemäß ist, weil es mit dem ebenfalls verfassungskräftig gewährleisteten hergebrachten Grundsatz der angemessenen Alimentation oder dem Grundsatz der beamtenrechtlichen Ämterordnung nicht mehr zu vereinbaren ist (BVerwG, Urteil vom 14. November 1985 – 2 C 14/83 –, juris).
Im Weiteren bleibt noch ergänzend anzumerken, dass der Beamte auch unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht grundsätzlich keinen Anspruch darauf hat, dass sich der Dienstherr bei dem Besoldungsgesetzgeber für die Herbeiführung einer Besoldungsverbesserung oder die Schaffung einer Beförderungsmöglichkeit einsetzt (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1985 – 2 C 39.82 –, juris).
Sofern der Kläger sich in diesem Zusammenhang unter Zitierung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 11. Dezember 2014 – 2 C 51/13 – darauf beruft, dass dem Beamten ein Anspruch auf Übertragung eines seinem Amt im statusrechtlichen Sinne entsprechenden funktionellen Amtes, eines „amtsangemessenen Aufgabenbereichs“ zusteht, betrifft dies lediglich den Anspruch auf eine amtsangemessene Beschäftigung, nicht jedoch – wie Gegenstand des Klageantrages zu 1) – den Anspruch auf eine amtsangemessene Besoldung.
2.
Auch das Leistungsbegehren im ersten Hilfsantrag führt nicht zum Erfolg.
Ein Leistungsanspruch unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn besteht nicht.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können – wie bereits dargelegt – aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn keine Ansprüche hergeleitet werden, die über die Ansprüche hinausgehen, die im Gesetz selbst speziell und abschließend geregelt sind. Nur dann, wenn ohne Fürsorgeleistung eine unerträgliche Belastung der amtsangemessenen Lebensführung des Beamten eintreten und dadurch die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern beeinträchtigt würde, kommen unmittelbar auf die Fürsorgepflicht gestützte Ansprüche – so insbesondere im Beihilferecht - in Betracht (BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2013 – 2 B 65/12; Urteil vom 24. Januar 2013 – 5 C 12.12; Urteil vom 25. August 2011 – 2 C 43.10). Anhaltspunkte dafür, dass vorliegend die amtsangemessene Lebensführung des Beamten beeinträchtigt wäre, sind jedoch nicht ersichtlich.
Dem Kläger steht der geltend gemachte finanzielle Ausgleich in Höhe des Differenzbetrages zwischen der Besoldungsgruppe A 12 und A 13 auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Schadensersatzes zu.
Dieser setzt voraus, dass der Dienstherr schuldhaft einen Anspruch des Beamten verletzt hat, dem Beamten der Anspruch ohne diesen Rechtsverstoß zugestanden hätte und er es nicht schuldhaft unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden (BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 – 2 C 37.04; 26. Januar 2012 – 2 A 7.09, vom – 2 C 6.11 – und vom 30. Oktober 2013 – 2 C 23.12-, juris).
Ein für die sekundäre Einsatzpflicht rechtswidriges staatliches Handeln ist vorliegend jedoch nicht ersichtlich. Der Beklagte bewegte sich bei der Besoldung im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben, wie oben ausgeführt.
Dass sich der Beklagte anlässlich der Beförderungsauswahl zum Beförderungsstichtag 18. Mai 2015 fehlerhaft verhalten hätte, ist nach Lage der Akten ebenso nicht ersichtlich und wird vom Kläger auch nicht vorgetragen. Zudem hätte es dem Kläger zur Geltendmachung eines daraus resultierenden Sekundäranspruchs oblegen, zunächst den Primäranspruch auf Beförderung – notfalls gerichtlich – geltend zu machen. Dies ist nicht erfolgt.
3.
Auch der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag, die Rechtswidrigkeit des langjährigen Einsatzes des Klägers auf einem höher bewerteten Dienstposten festzustellen (§ 43 Abs. 1 VwGO), führt in der Sache nicht zum Erfolg.
Nach der bei der rheinland-pfälzischen Polizeiverwaltung praktizierten sogenannten Topfwirtschaft wird auf die konkrete Zuordnung eines Dienstpostens zu einer bestimmten Planstelle grundsätzlich verzichtet. Stattdessen besteht ein Überhang von höher bewerteten Dienstposten gegenüber vorhandenen Planstellen der entsprechenden Wertigkeit. An dieser Beförderungspraxis bestehen nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung auch in Verbindung mit - hier nicht relevanten - Dienstpostenbündelungen aufgrund der strukturellen Besonderheiten in der Polizeiverwaltung keine verfassungsrechtlichen Bedenken (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. Juli 2012 – 2B10606/12 –, 10. September 2013 – 2B10781/13. OVG –; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 – 2 C 16.13 -, juris), zumal die rechtliche Problematik der vollständig fehlenden Stellenbewertung der Dienstposten bereits durch § 21 S. 2 LBesG in der Fassung des Landesgesetzes zur Reform des finanziellen öffentlichen Dienstrechts vom 18. Juni 2013 (GVBl. S. 157) im Sinne der Zulässigkeit dieser Verfahrensweise entschieden ist. Anhaltspunkte für eine Verfassungswidrigkeit dieser einfachgesetzlichen Regelung bestehen damit auch nicht mehr vor dem Hintergrund der im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2011 (Az. 2 C 19.10, BVerwGE 140,83) angedeuteten Bedenken.
Diese Beförderungspraxis führt dazu, dass aufgrund des Überhangs in der Regel über einen langen Zeitraum auf Beförderungsdienstposten bewährten Beamten Statusämter vergeben werden. Die so ausgewählten Bewerber üben sodann regelmäßig nach der Ernennung im höheren Statusamt ihre bereits zuvor ausgeübten Funktionen weiter aus.
Dieser bewusst bezweckte dauerhafte Einsatz auf einem höherwertigen Dienstposten kann jedoch ebenso wie dies das Bundesverwaltungsgericht für den Fall einer wesentlichen Behördenänderung aufgrund der Schulstrukturreform entschieden hat (Urteil vom 12. Dezember 2014 – 2 C 51/13 –, juris) nur dann mit dem Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung in Einklang stehen, wenn den Betroffenen eine zumutbare und realistische Möglichkeit eröffnet wird, das dem Dienstposten entsprechende Statusamt zu erwerben.
Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in der vorbenannten Entscheidung ausgeführt, dass zur geschützten Rechtsstellung des Beamten in erster Linie sein Amt im statusrechtlichen Sinne gehört. Aus diesem bestimmt sich der wesentliche Inhalt seines Rechtsverhältnisses, insbesondere der Anspruch auf Alimentation. Das statusrechtliche Amt und dessen Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe bringen abstrakt die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck und legen die amtsgemäße Besoldung fest. Zur geschützten Rechtsstellung des Beamten gehört aber auch seine tatsächliche Verwendung. Auch die Übertragung eines Aufgabenbereichs wird durch den Status des Beamten bestimmt. Der Beamte hat deshalb Anspruch auf Übertragung eines seinem Amt im statusrechtlichen Sinne entsprechenden funktionellen Amtes, eines „amtsangemessenen Aufgabenbereichs“ (stRspr. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 1975 – 6 C 44.72 – BVerwGE 49,64, 5. Juni 2014 – 2C 22.13 – juris). Die besondere Rechtsstellung wird dem Beamten nicht um seiner selbst willen als das „Privileg einer Kaste“ gewährt; das Recht des Berufsbeamtentums ist nicht von den Interessen des Beamten, sondern von den Notwendigkeiten des Staates her gedacht. Die erforderliche Sicherheit des Beamten betrifft deshalb nicht nur die persönliche Stellung, sie erfasst vielmehr gerade auch die unabhängige Amtsführung, um derentwillen der Beamte in seinem Status geschützt wird. Die rechtliche Sicherung des Beamten liefe funktional leer, wenn ihm keine entsprechende Tätigkeit zugewiesen würde. Historisch ist dem Beamten daher ein Recht auf Übertragung eines Amtes zugesprochen worden. In der Rechtsprechung des Reichsgerichts ist sogar aus der tatsächlichen Übertragung von Amtsgeschäften, die „zur Förderung staatlicher Zwecke bestimmt sein müssen“, auf die Begründung einer Beamteneigenschaft geschlossen worden. Das Formalisierungsprinzip durch Aushändigung einer Urkunde ist erst durch § 1 des Reichsbeamtengesetzes in der Fassung vom 30. Juni 1933 (RGBl. I 1933 S. 433) eingeführt worden. Traditional war der Staatsdienst daher stets mit der Übertragung eines Amtes verbunden. Die Verknüpfung von Statusamt und Funktion beruht auf dem das deutsche Beamtenrecht seit jeher prägenden Grundsatz der lebenszeitigen Übertragung einer dem Statusamt entsprechenden Funktion (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2014, a.a.O. mit weiteren Nachweisen aus Rspr. und Lit.; BVerfG, Beschlüsse vom 3. Juli 1985 – 2 BvL 16/82 – und vom 28. Mai 2008 – 2 Bvl 11/07 -, juris).
Unter Zugrundelegung der dem Gericht vorliegenden Übersicht über die Anzahl und die Besetzung der nach A 13 bewerteten Dienstposten der Schutz– und Kriminalpolizei beim Polizeipräsidium ... bestehen grundsätzliche Bedenken an der Gewährleistung des Anspruchs auf amtsangemessene Beschäftigung im vorgenannten Sinn. Danach ergibt sich folgendes Bild: Von derzeit vorhandenen 79 nach A 13 bewerteten Dienstposten sind 33 unterwertig besetzt. Eine Aufschlüsselung der tatsächlich nach A 13 beförderten Funktionsstelleninhaber in fünf Jahresabschnitten ergibt eine Wartezeit von bis zu fünf Jahren in fünf Fällen, bis zu zehn Jahren in 14 Fällen, bis zu 15 Jahren in 19 Fällen, bis zu 20 Jahren in zwei Fällen und bis schließlich einer Wartezeit von über 20 Jahren in vier Fällen. Wenn auch dies einerseits bedeutet, dass der Anteil der unterwertig Beschäftigten mit 41 % dem Wesen der Topfwirtschaft, d.h. einem mehr an Anspruchsberechtigten gegenüber vorhandenen Planstellen, noch als immanent angesehen werden kann, ist andererseits gemessen an der Wartezeit bis zum Erreichen des höheren Statusamtes eine im Schnitt unverhältnismäßig lange Dauer zu verzeichnen. Dabei ist augenscheinlich, dass in der Regel eine Wartezeit von bis zu 15 Jahren, in Einzelfällen sogar von über 20 Jahren bis zur Beförderung in das der Funktionsstelle entsprechende Statusamt in Kauf genommen werden muss.
Unter der Prämisse dieser tatsächlichen Beförderungssituation beim Beklagten zeichnet sich insgesamt ein verzerrtes Bild des Lebenszeitprinzips, welches erhebliche Zweifel dahingehend begründet, ob grundsätzlich noch von einer „zumutbaren und realistischen Möglichkeit“ gesprochen werden kann, eine beschäftigungsangemessene Besoldung im Laufe der aktiven Dienstzeit der Beamten überhaupt zu erreichen.
Unabhängig davon, dass sich im Bereich des Beklagten mithin konkret das Bedürfnis einer strukturellen Neuorientierung der Ämterbewertung und des Beförderungssystems stellt, lässt sich hieraus jedoch ein Erfolg des Klagebegehrens nicht herleiten. Jedenfalls im Fall des Klägers kann nach derzeitiger Sach- und Rechtslage noch nicht von einem „rechtswidrigen langjährigen Einsatz“ auf einem über seinem Statusamt angesiedelten Dienstposten gesprochen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2013 – 2 BvR 2582/12 -, juris).
Der Kläger befindet sich seit Mai 2012 im Statusamt nach A 12. Für die Beförderung nach A 13 hat das Ministerium des Innern und für Sport mit Schreiben vom 1. Oktober 2014 Beförderungsmöglichkeiten für Beamtinnen und Beamte eröffnet, die sich am Beförderungstermin mindestens drei Jahre in der Besoldungsgruppe A 12 bewährt haben. Zudem wurde die erfolgreiche Ableistung der mindestens sechsmonatigen Erprobungszeit (§ 27a LbVOPol) in dem höher bewerteten Dienstposten bis zum Beförderungstag vorausgesetzt. Damit konnte der Kläger sich frühestens zum Beförderungsgeschehen am 18. Mai 2015 in das nächst höhere Statusamt bewerben. Unter Berücksichtigung der Grundsätze der Bestenauslese war er im Bewerbungsverfahren unterlegen, so dass er sich zum 18. Mai 2016 erneut zur Beförderung stellte. Auch dieses Verfahren lief für ihn erfolglos.
Ausgehend von den Beförderungsvoraussetzungen - unter anderem einer dreijährigen Stehzeit in der Besoldungsgruppe A 12 - kann für den Beginn der Ermittlung einer „langjährigen“ Verwendung im höheren Dienstposten, frühestens der Zeitpunkt der ersten Beförderungsmöglichkeit in das dem Dienstposten entsprechende Statusamt sein. Dies war mithin vorliegend der 18. Mai 2015. Unabhängig davon, nach welchen Maßstäben in Fällen der vorliegenden Art die Dauer festzulegen ist, ab der von einem „rechtswidrigen langjährigen“ Einsatz gesprochen werden kann, ist ein solcher jedenfalls dann nicht gegeben, wenn der Beamte – wie hier – seit Eintritt der Beförderungsvoraussetzungen erst ein Jahr auf seine Beförderung wartet. Dies stellt jedenfalls noch keinen „langjährigen“ Einsatz auf einem höher bewerteten Dienstposten in dem Sinne dar, dass sich die Wartezeit als rechtswidrig erweist. Für den Kläger besteht zudem unter Berücksichtigung der ermittelten Wartezeiten, nach denen eine möglichst zeitnahe Beförderung ab Erreichen der Beförderungsreife nicht gänzlich ausgeschlossen ist, die zumutbare und realistische Möglichkeit in zukünftigen Beförderungsgeschehen unter dem Vorbehalt der Bestenauslese ein Statusamt entsprechend des von ihm wahrgenommenen Dienstpostens zu erwerben.
Sofern der Kläger einwendet, die Dauer seines Einsatzes auf dem über seinem Statusamt angesiedelten Dienstposten sei ab dem Zeitpunkt der Innehabung der Funktion des Polizeiführers vom Dienst am 1. Dezember 2010 zu ermitteln, so ist dem nicht zu folgen. Es entspricht dem sinnvollen Bestreben der Beamtinnen und Beamten sich - zum Zwecke des möglichst raschen Fortkommens im Dienst -frühzeitig auf höher bewerteten Dienstposten zu bewerben, um sich so eine realistische Beförderungschance zu sichern. Dies entbindet die Beamten jedoch nicht vom Einhalten der Beförderungsvoraussetzungen, die an das jeweilige nächst höhere Statusamt gestellt werden. Hierzu gehört für eine Beförderung nach A 13 insbesondere das Durchlaufen einer Probezeit in dem höher bewerteten Dienstposten nach den Maßstäben des Statusamtes nach A 12, wie bereits ausgeführt. Zeiten der Wahrnehmung des höher bewerteten Dienstpostens im vorhergehenden Statusamt sind damit für die Beförderung nach A 13 irrelevant. Sie erfolgen im wohlverstandenen Eigeninteresse der Beamtinnen und Beamten und in Kenntnis dessen, dass bis zum Erreichen des dazugehörigen Statusamtes mindestens die jeweils vorgesehenen Stehzeiten für die noch anstehenden Beförderungen sowie die jeweilige Bewährung im Statusamt zu durchlaufen sind.
Der Kläger kann infolgedessen nur darauf verwiesen werden, seinen Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung in Gestalt einer Statusabsenkung geltend zu machen. Dies entspricht jedoch offensichtlich nicht dem Klagebegehren.
Nach alledem ist die Klage mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung – ZPO -.
Die Berufung ist nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a VwGO zuzulassen wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache in Bezug auf die Frage der amtsangemessenen Beschäftigung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der rheinland- pfälzischen Polizeiverwaltung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a VwGO
§ 46 Bundesbesoldungsgesetz
§ 46 BBesG
§ 91 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 S. 1 BBesG
§ 45 Abs. 2 LBesG
§ 2 Abs. 1 LBesG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 21 S. 2 LBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 1 des Reichsbeamtengesetzes
Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz
Art. 33 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 140,83
BVerwGE 49,64, 5
2 C 51.13
2 C 16/13
2 C 51/13
2 BvR 1457/96
2 BvR 380/08
2 C 30/09
2 BvR 16/82
2 C 29.04
2 B 35.07
2 KO 191/15
2 C 16.13
2 C 14/83
2 C 39.82
2 B 65/12
5 C 12.12
2 C 43.10
2 C 37.04
2 A 7.09
2 C 6.11
2 C 23.12
2 C 19.10
6 C 44.72
2 BvL 16/82
2 Bvl 11/07
2 BvR 2582/12