Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-04-27, Aktenzeichen 6 A 2051/14
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2016:0427.6A2051.14.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin wird verworfen, soweit sie sich gegen die im Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 17. September 2014 - 4 K 1041/13.WI - enthaltene Kostenentscheidung hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits richtet.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten nur noch um den Zugang zu den in der Anlage zum Bescheid des Beklagten vom 3. September 2013 bezeichneten Dokumenten 26, 27, 29 und 59. Bei den Dokumenten 27, 29 und 59 handelt es sich um Sitzungsniederschriften des Wirtschafts-, des Innen- und des Umweltausschusses des Bundesrates. Das Dokument 26 enthält handschriftliche Notizen des Vertreters des Ministeriums aus der Sitzung des Wirtschaftsausschusses des Bundesrates vom 9. Juni 2011. Alle Dokumente stehen im Zusammenhang mit dem 13. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011.
Durch Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 14. November 2012 (4 K 880/12.WI) wurde der Beklagte unter Aufhebung seines Bescheides vom 23. Dezember 2011 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 25. November 2011 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Mit diesem Bescheid hatte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Zugang zu allen Informationen, die im Zusammenhang mit der Erarbeitung, Beratung und Verabschiedung des 13. Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011 stehen und über die der Beklagte verfügt, abgelehnt.
Der gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts gestellte Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung wurde durch Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Juli 2013 abgelehnt (6 A 550/13.Z).
Durch Bescheid vom 3. September 2013 lehnte der Beklagte den Zugang zu den Dokumenten mit den Nummern 8, 9, 12, 14, 17 bis 20, 26, 27, 29, 32 bis 34, 35 bis 38, 39 - nur Bl. 227 -, 48 und 59 bis 62 der in der Anlage des Bescheides aufgeführten Dokumente ab. Hinsichtlich der Dokumente mit den Nummern 26, 27, 29 und 59 führte der Beklagte zur Begründung aus, diese Dokumente seien nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Hessischen Umweltinformationsgesetzes (HUIG) nicht herauszugeben oder sonst zugänglich zu machen, weil ihre Bekanntgabe nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen informationspflichtiger Stellen habe und das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe nicht überwiege. Das geschützte Interesse an der Vertraulichkeit ergebe sich aus §§ 37 Abs. 2, 44 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates (GO BR). Hiernach seien die Sitzungen der Ausschüsse des Bundesrates nicht öffentlich, sondern vertraulich, wie auch die Niederschriften der Sitzungen vertraulich seien. Dies stehe einer Herausgabe entgegen.
Am 10. September 2013 hat die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden erhoben. Zur Begründung hat die Klägerin u. a. ausgeführt, der von dem Beklagten geltend gemachte Ablehnungsgrund liege nicht vor. Soweit es sich um die in der Übersicht des Bescheides mit den Nummern 27, 29 und 59 bezeichneten Dokumente handele, beträfen diese nicht Beratungen "informationspflichtiger Stellen". § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG beziehe sich nur auf Beratungen der in Anspruch genommenen Stelle, nicht aber Dritter, insbesondere nicht von Gesetzgebungsorganen. Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (Richtlinie 2003/4/EG) verlange, dass die Vertraulichkeit "gesetzlich" vorgesehen sein müsse. Die Geschäftsordnung des Bundesrates sei kein formelles Gesetz, so dass sie nicht geeignet sei, die Vertraulichkeit zu gebieten.
Die Beteiligten haben im Verlaufe des Klageverfahrens die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit sich das Klagebegehren auf die Dokumente mit den Nummern 32 bis 39, 48 und 60 bis 62 der Anlage zum Bescheid des Beklagten vom 3. September 2013 bezogen hat.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 3. September 2013 aufzuheben, soweit er nicht erledigt ist, und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin Zugang zu den in den Dokumenten mit den Nummern 8, 9, 12, 14, 17 bis 20, 26, 27, 29 und 59 in der Anlage zu dem Bescheid des Beklagten vom 3. September 2013 enthaltenen Umweltinformationen im Zusammenhang mit der 13. AtG-Novelle zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat der Beklagte u. a. vorgetragen, sämtliche Dokumente beträfen Beratungen der Ausschüsse des Bundesrates bzw. die Vorbereitung der Beratungen. Aus den §§ 37 Abs. 2 Satz 2, 44 Abs. 2 GO BR ergebe sich für diese Dokumente die Vertraulichkeit. Sie dürften daher im Rahmen des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG nicht herausgegeben werden.
Durch Urteil vom 17. September 2014 hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden (4 K 1041/13.WI) das Verfahren eingestellt, soweit die Hauptsache für erledigt erklärt worden ist. Im Übrigen hat das Gericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Gericht u. a. ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Zugänglichmachung der besagten Dokumente. Dem von der Klägerin erstrebten Informationszugang zu den Dokumenten 26, 27 und 59 stehe der Ablehnungsgrund des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG entgegen. Der Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen sei auch nicht auf Beratungen informationspflichtiger Stellen beschränkt. Vielmehr gelte die Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG in entsprechender Anwendung auch für diejenigen Fälle, in denen das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Gesetzgebungsorganen hätte, die selbst nicht dem Hessischen Umweltinformationsgesetz unterlägen. Eine Zugänglichmachung der Bundesratsausschussprotokolle habe auch nachteilige Auswirkungen auf zukünftige Beratungen. Aus dem Bekanntwerden des Inhalts der Bundesratsausschussprotokolle könnten sich nachteilige Auswirkungen für zukünftige Bundesratsausschussberatungen im Zusammenhang mit der Atompolitik ergeben. Angesichts der nach wie vor bestehenden Aktualität der Atompolitik müsse ein von äußeren Einflüssen freigehaltener politischer (Entscheidungs-)Spielraum für die Entscheidungsträger verbleiben. Zur Kostenentscheidung hat das Gericht ausgeführt, zwar sei die Klägerin nur bezüglich einiger Dokumente unterlegen, während der Beklagte bezüglich weiterer Dokumente dem Klagebegehren von sich aus nachgekommen sei. Gleichwohl lasse sich nicht pauschal sagen, dass die Klägerin auf alle vom Beklagten freigegebenen Dokumente auch tatsächlich einen Anspruch nach § 3 Abs. 1 HUIG gehabt hätte. Vor diesem Hintergrund sei es sachgemäß, dass die Beteiligten die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte zu tragen hätten.
Auf das der Klägerin am 31. Oktober 2014 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 27. November 2014 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Am 23. Dezember 2014 hat die Klägerin ihre Berufung begründet.
Am 12. August 2015 hat die Klägerin ihre Klage zurückgenommen, soweit sich diese auf die Dokumente mit den Nummern 8, 9, 12, 14, 17 bis 20 der Anlage zum Bescheid vom 3. September 2013 bezogen hat. Nachdem der Beklagte in die teilweise Klagerücknahme eingewilligt hat, hat der erkennende Senat in diesem Umfang das Verfahren abgetrennt.
Die Klägerin ist der Ansicht, sie habe einen Anspruch auf Zugang zu den weiterhin zurückgehaltenen Dokumenten gemäß § 3 Abs. 1 HUIG. Der Ausnahmetatbestand des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG greife nicht ein. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG beziehe sich nur auf Beratungen der in Anspruch genommenen Stelle, nicht aber Dritter. Insbesondere erfasse er nicht Beratungen von Gesetzgebungsorganen. Dies gelte erst recht für den Bundesrat als Gesetzgebungsorgan des Bundes, für dessen "Unterschutzstellung" es dem hessischen Gesetzgeber ohnehin an der Gesetzgebungskompetenz fehle. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Zurückhaltung der Niederschriften letztlich dem Schutz der Beratungstätigkeit hessischer Regierungsstellen diene. So sei zum einen nicht dargelegt, dass die Unterlagen Rückschlüsse auf Aussagen von Angehörigen hessischer Regierungsstellen erlaubten. Zum anderen sei der Bundesrat ein selbständiges oberstes Bundesorgan, seine Handlungen und Beschlüsse mithin solche des Bundes und nicht der Länder. Vorgänge zu abgeschlossenen Beratungen sollten dann zurückgehalten werden können, wenn konkrete Befürchtungen bestünden, ihre Veröffentlichung könne sich negativ auf zukünftige Beratungen auswirken. Wenn sich allerdings eine staatliche Stelle freiwillig ihrer ausschließlichen (tatsächlichen) Verfügungsgewalt über die entsprechenden Informationen durch Weitergabe an eine andere Stelle begeben habe, dann sei kein besonderes Schutzbedürfnis für die weitergebende Stelle ersichtlich. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts seien Beratungen im Bundesrat keine Beratungen informationspflichtiger Stellen. Eine entsprechende bzw. analoge Anwendung des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG komme nicht in Betracht, denn der Gesetzeswortlaut sei eindeutig und es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber diese Regelung unbewusst zu eng gefasst habe.
Dem Beklagten sei es auch nicht gelungen, ein qualifiziertes Interesse an der fortwährenden Geheimhaltung zu begründen. Die Versuche des Verwaltungsgerichts, selbst Nachteile für künftige Beratungen zu konstruieren, könnten nicht überzeugen. Falls man überhaupt noch eine Abwägung zwischen Informations- und Geheimhaltungsinteresse für erforderlich halte, so falle diese zugunsten des Ersteren aus. Der Beklagte habe kein überwiegendes öffentliches Geheimhaltungsinteresse dargelegt. Soweit der Beklagte allgemein auf die Vertraulichkeit der Beratungen des Bundesrates verweise, könne dies dem Anspruch der Klägerin nicht entgegengehalten werden. Die Öffentlichkeit habe im Rahmen der Debatte über den Atomausstieg ein großes Interesse, zu erfahren, welche Erwägungen der gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde lagen.
Der Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts könne auch nicht gefolgt werden, soweit diese den erledigten Teil des Verfahrens betreffe. Der Beklagte sei letztlich selbst von dem Fehlen eines Ausnahmetatbestandes ausgegangen, weshalb er die Dokumente herausgegeben habe. Vor diesem Hintergrund sei es verfehlt, der Klägerin hinsichtlich des erledigten Teils überhaupt Kosten aufzuerlegen.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 17. September 2014 (Az. 4 K 1041/13.WI) den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 3. September 2013 zu verpflichten, ihr Zugang zu den im Bescheid vom 3. September 2013 unter den Nummern 26, 27, 29 und 59 aufgeführten Dokumenten zu gewähren,
sowie
alle Kosten des Verfahrens dem Beklagten aufzuerlegen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ist der Ansicht, der Zugang zu den unter den Nummern 26, 27, 29 und 59 gelisteten Niederschriften von Sitzungen von Ausschüssen des Bundesrates sei unter Berufung auf den Schutz vertraulicher Beratungen, der im Einzelfall Vorrang auch gegenüber einem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe habe, zu Recht verweigert worden.
Die Sitzungsniederschriften und der Ergebnisvermerk beträfen Beratungen im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG. Der Ausschuss des Bundesrates selbst könne keine informationspflichtige Stelle im Sinne des Hessischen Umweltinformationsgesetzes sein. Das bedeute jedoch nicht, dass die Vertraulichkeit der Beratungen der Bundesratsausschüsse von § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG nicht geschützt wäre. Wenn Gesetzgebungsorgane von vornherein keine informationspflichtigen Stellen sein sollten, so bedeute dies, dass deren Unterlagen nach dem Hessischen Umweltinformationsgesetz und auch nach der Umweltinformationsrichtlinie nicht stärkeren Offenbarungspflichten unterworfen sein könnten als die der informationspflichtigen Behörden selbst. Stelle man auf die Beratung des Bundesratsausschusses als Teil des Gesetzgebungsorgans ab, so sei diese zwar nicht vom Wortlaut des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG erfasst, wohl aber vom Sinn und Zweck. Zumindest müsse eine analoge Anwendung des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG erfolgen, denn durch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Flachglas Torgau sei nachträglich eine Regelungslücke entstanden. Eine solche Auslegung stehe auch nicht in Widerspruch zur Richtlinie 2003/4/EG. Wenn Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 Richtlinie 2003/4/EG von vornherein gesetzgebende Körperschaften nicht zum zwingenden Adressatenkreis des Informationsanspruchs erhoben habe, kämen die bei ihnen vorliegenden Informationen auch nicht als Gegenstände des Auskunftsanspruchs in Betracht. Es bestehe deshalb keine Notwendigkeit, die dort vorliegenden Informationen nach Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG zu schützen. Darüber hinaus erfahre die Vertraulichkeit der Beratung eine zusätzliche Normierung in § 37 Abs. 2 Satz 2 und § 44 Abs. 2 GO BR. Ein formelles Parlamentsgesetz sei hierfür nicht erforderlich. Der Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen überwiege auch das öffentliche Interesse an einer Offenlegung der Dokumente.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (3 Bände) und des vorangegangenen Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden - 4 K 880/12.WI - (2 Bände).

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unzulässig, soweit die Klägerin die Abänderung der im Urteil des Verwaltungsgerichts getroffenen Kostenentscheidung hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits begehrt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. September 2014 ist bezüglich dieses Teils der Kostenentscheidung rechtskräftig geworden und kann daher insoweit nicht mehr mit ordentlichen Rechtsmitteln angegriffen werden. Eine gerichtliche Entscheidung wird dann rechtskräftig, wenn es hiergegen kein Rechtsmittel gibt oder aber die zu beachtende Rechtsmittelfrist verstrichen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 121 Rn. 2). Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist eine Entscheidung in der Hauptsache nicht ergangen, so dass die Entscheidung über die Kosten gemäß § 158 Abs. 2 VwGO in diesem Umfang unanfechtbar ist. § 158 Abs. 2 VwGO kommt nicht nur dann zur Anwendung, wenn das gesamte Verfahren durch übereinstimmende Erledigungserklärung gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog eingestellt wird (vgl. zur analogen Anwendung dieser Bestimmung Kopp/Schenke, a. a. O., § 161 Rn. 15), sondern auch dann, wenn nach teilweiser Erledigung des Rechtsstreits dieser Teil im Urteil eingestellt wird (vgl. zur Zulässigkeit einer solchen Teileinstellung im Urteil BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1963, Buchholz 310 § 158 VwGO Nr. 1) und hinsichtlich des nichterledigten Teils streitig entschieden wird.
§ 158 VwGO liegt der Rechtsgedanke zugrunde, dass aus Gründen der Verfahrensökonomie eine Überprüfung einer Kostenentscheidung nicht erfolgen soll, wenn eine Überprüfung der Hauptsache nicht erfolgt (vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 158 Rn. 1). Es soll also kein Rechtsbehelf allein gegen die Kostenentscheidung eröffnet werden, da ansonsten die Überprüfung der Richtigkeit der Kostenentscheidung grundsätzlich eine mittelbare Überprüfung der (im Falle des § 158 Abs. 2 VwGO unterbliebenen) Hauptsacheentscheidung erforderlich machte. Dieser Rechtsgedanke gilt aber unabhängig davon, ob der Rechtsstreit teilweise oder gänzlich ohne eine Entscheidung der Hauptsache zu Ende gegangen ist. Im Übrigen wäre es auch kaum verständlich, weshalb im Falle der Abtrennung des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils (vgl. zur Zulässigkeit einer solchen Vorgehensweise BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2008 - BVerwG 9 A 5.07 - juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 17. September 2012 - 7 A 22/11 - juris Rn. 1) die danach folgende Kostenentscheidung gemäß §§ 92 Abs. 3 Satz 2 analog, 158 Abs. 2 VwGO jedenfalls unanfechtbar, im Falle der Nichtabtrennung die auf den erledigten Teil des Rechtsstreits entfallende Kostenentscheidung des Urteils aber anfechtbar wäre. Soweit die Kostenentscheidung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 17. September 2014 sich auf den übereinstimmend für erledigten Teil des Rechtsstreits bezieht, ist sie demnach gemäß § 158 Abs. 2 VwGO unanfechtbar (in diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3/11 - juris Rn. 32; BVerwG, Beschluss vom 7. August 1998 - 4 B 75/98 -, NVwZ-RR 1999, 407; BVerwG, Beschluss vom 3. November 1981 - 4 B 140.81 - DÖV 1982, 161; Jeromin/Praml, in: Gärditz, VwGO, 2013, § 158 Rn. 6; Kopp/Schenke, a. a. O., § 158 Rn. 5; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 158 Rn. 34; a. A. BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1963 - BVerwG V C 24.61 -, Buchholz 310 § 158 VwGO Nr. 1; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 158 Rn. 6; eine als vermittelnd zu bezeichnende Position stellt darauf ab, ob das Urteil formal und sachlich eine einheitliche Kostenentscheidung hinsichtlich des erledigten und des nicht erledigten Teils enthält; ist dem so, soll § 158 Abs. 2 VwGO nicht zur Anwendung kommen; so BVerwG, Urteil vom 8. September 2005 - 3 C 50.05 -, DVBl. 2006, 118; Hartung, in: Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 158 Rn. 6; Redeker/von Oertzen, VwGO, 16. Aufl. 2014, § 158 Rn. 3).
Aus dem Tenor des Urteils des Verwaltungsgerichts lässt sich allerdings nicht ohne weiteres erkennen, welcher (An-)Teil der Kostenentscheidung auf den erledigten Teil des Verfahrens entfällt. Ist ein Entscheidungssatz für sich betrachtet nicht eindeutig, so bedarf er unter Heranziehung des Tatbestandes und der Entscheidungsgründe der Auslegung (vgl. Kilian, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 121 Rn. 61; Clausing, in: Schoch/ Schneider/Bier, VwGO, § 121 Rn. 50 ff., Stand Januar 2012). Bis zum Zeitpunkt der Abgabe der Erledigungserklärungen begehrte die Klägerin Zugang zu insgesamt 24 Dokumenten. Hinsichtlich 12 Dokumenten erfolgte eine übereinstimmende Erledigungserklärung. Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Kostenentscheidung in Bezug auf den erledigten Teil ausgeführt, es lasse sich nicht pauschal sagen, dass die Klägerin auf alle vom Beklagten freigegebenen Dokumente auch tatsächlich einen Anspruch nach § 3 Abs. 1 HUIG gehabt hätte. Vor diesem Hintergrund sei es sachgemäß, dass die Beteiligten die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte zu tragen hätten. Die Kostenentscheidungen, die das Verwaltungsgericht in den parallel geführten Verfahren in den Urteilen vom 17. September 2014 getroffen hat (4 K 10007/14.WI und 4 K 1043/14.WI: Kosten jeweils 1/2) zeigen, dass das Gericht bei seiner Kostenentscheidung nicht auf die Anzahl der noch streitigen und die Anzahl der unstreitig gewordenen Dokumente abgestellt hat. Deshalb ist davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht sowohl den erledigten als auch den streitig gebliebenen Teil des Verfahrens jeweils mit 1/2 in Ansatz gebracht und hinsichtlich des erledigten Teils des Verfahrens dem Beklagten die Kosten auferlegt hat.
Soweit die Klägerin sich gegen die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits wendet, ist die Berufung mithin unzulässig und deshalb in diesem Umfang zu verwerfen (vgl. § 125 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Im Übrigen ist die Berufung unbegründet.
Die Ablehnung des seitens der Klägerin begehrten Zugangs zu den Umweltinformationen durch den Beklagten ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), so dass das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 17. September 2014 zu Recht ergangen ist.
Nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 14. November 2013 (4 K 880/12.WI) rechtskräftig geworden ist, ist der erkennende Senat daran gebunden, soweit das Verwaltungsgericht über den Streitgegenstand entschieden hat (vgl. § 121 Nr. 1 VwGO; siehe dazu, dass über den Wortlaut dieser Bestimmung hinaus auch die Gerichte an rechtskräftige Urteile zwischen den Beteiligten gebunden sind, Bamberger, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 121 Rn. 23).
Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat den Beklagten durch Urteil vom 14. November 2013 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 25. November 2011 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Die sich aus der Rechtskraft ergebende Bindung umfasst nicht nur die Verpflichtung der Behörde zur Neubescheidung überhaupt, sondern auch die Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), so wie sie in den Entscheidungsgründen des Bescheidungsurteils niedergelegt ist (BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 30/93 -, juris Rn. 31).
Hiernach steht auch für den erkennenden Senat bindend fest, dass das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesentwicklung nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens (13. AtG-Novelle) informationspflichtige Stelle i. S. des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HUIG ist und dass dieses Ministerium der Klägerin grundsätzlich Zugang zu Unterlagen, die im Zusammenhang mit der Erarbeitung, Beratung und Verabschiedung der 13. AtG-Novelle bei dem Ministerium vorhanden sind, gemäß § 3 Abs. 1 HUIG zu gewähren hat. Ausgenommen hiervon sind Informationen, die dem Schutz der §§ 7, 8 HUIG unterliegen. Wie sich den Entscheidungsgründen entnehmen lässt, sind nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts aber nicht allein §§ 7, 8 HUIG zu beachten, denn das Gericht führt auf S. 6 f. des Urteils aus: "Auch soweit sich das beklagte Land beispielsweise auf Normen zur Vertraulichkeit (§ 16 Abs. 3 Satz 1 GOL, § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR und § 44 Abs. 2 GO BR) beruft, muss zumindest angegeben werden, welche Dokumente unter Berufung auf diese Bestimmungen nicht herausgegeben werden". Dementsprechend hat der Senat zu prüfen, ob ggf. auch diese Vorschriften dem Anspruch auf Zugang zu den Informationen entgegenstehen.
Dem Anspruch der Klägerin auf Zugang zu den Niederschriften des Bundesrates (Dokumente 27, 29 und 59) steht § 44 Abs. 2 GO BR entgegen. Durch diese Vorschrift werden die Niederschriften der Bundesratsausschüsse geschützt. Diese spezielle bundesrechtliche Regelung verdrängt die landesrechtliche Vorschrift des § 7 HUIG. Gemäß § 44 Abs. 2 GO BR ist die Niederschrift (der Ausschusssitzung) vertraulich, soweit nicht der Ausschuss gemäß § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR die Vertraulichkeit der Verhandlungen aufgehoben hat. Der Innen-, der Wirtschafts- und auch der Umweltausschuss des Bundesrates haben sich gegen eine Aufhebung der Vertraulichkeit der Niederschriften, hinsichtlich derer die Klägerin den Zugang begehrt, ausgesprochen.
Die Geschäftsordnung des Bundesrates und mithin auch § 44 Abs. 2 GO BR finden ihre rechtliche Grundlage in Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG und sind letztlich Ausfluss der dem Bundesrat zustehenden Autonomie (vgl. hierzu Maunz/Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 52 Anm. I Rn. 1 f.). Ob die Geschäftsordnung als Satzung (so Maunz/ Dürig, a. a. O., Art. 52 Anm. I Rn. 13; das Bundesverfassungsgericht sieht in der Geschäftsordnung des Bundestages ebenfalls eine Satzung, vgl. BVerfGE 1, 144, 148 ) oder als ein Rechtssatz sui generis (so Robbers, in: Sachs, GG-Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 52 Rn. 14) zu werten ist, kann dahinstehen. Jedenfalls bindet die Geschäftsordnung die Bundesratsmitglieder, die Vertreter nach Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG und die Ausschussmitglieder und ihre Stellvertreter nach Art. 52 Abs. 4 GG unmittelbar (vgl. Maunz/Scholz, a. a. O., Art. 52 Anm. I Rn. 14). Unabhängig davon, welche Rechtsqualität die Geschäftsordnung aufweist, ergibt sich aus der dem Bundesrat durch Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG ausdrücklich eingeräumten Befugnis, eine Geschäftsordnung zu erlassen, dass der einfache Gesetzgeber diese Geschäftsordnung zu beachten hat (vgl. Reuter, Praxishandbuch Bundesrat, 2. Aufl. 2007, Art. 52 GG Rn. 33). Dies gilt sowohl für den Landes- als auch den Bundesgesetzgeber.
Der Begriff "vertraulich" i. S. des § 44 Abs. 2 GO BR umfasst die Verpflichtung, Stillschweigen über den Inhalt der Niederschrift zu wahren. Die Niederschrift darf nicht öffentlich zugänglich gemacht werden (vgl. § 44 Abs. 3 GO BR, wonach der Wortlaut der von einem Ausschuss gefassten Beschlüsse und die dazu formulierten Begründungen der "Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können, soweit der Ausschuß nichts anderes beschließt"; Reuter, a. a. O., § 44 GO Rn. 6).
Wie bereits oben festgestellt, bindet die Geschäftsordnung des Bundesrates unmittelbar nur dessen Mitglieder (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG), deren Vertreter (Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG) und die Ausschussmitglieder (Art. 52 Abs. 4 GG). Das Gebot der Vertraulichkeit hindert die durch die Geschäftsordnung Verpflichteten aber nicht daran, das ihnen "Anvertraute" für den "Dienstgebrauch" zu verwenden bzw. zu offenbaren (vgl. Reuter, a. a. O., § 44 GO Rn. 6 f.; § 37 GO Rn. 11 ff.). Denn dadurch werden diese Informationen nicht öffentlich zugänglich gemacht (vgl. § 44 Abs. 3 GO BR). Ein solches Offenbaren für den Dienstgebrauch ist auch unumgänglich, denn die Länder sind in jedem Ausschuss nur durch eine Person vertreten (vgl. § 11 Abs. 2 GO BR). Ohne eine Weitergabe der Niederschriften bzw. der Inhalte einer Ausschusssitzung zu dienstlichen Zwecken wäre eine angemessene Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union (vgl. Art. 50 GG) nicht möglich. Das Gebot der Vertraulichkeit nach § 44 Abs. 2 GO BR würde aber ausgehöhlt, dürften diejenigen Personen und Stellen, denen zum Zwecke des Dienstgebrauchs die Sitzungsniederschriften durch die nach der Geschäftsordnung des Bundesrates Verpflichteten zur Verfügung gestellt wurden, die Niederschriften öffentlich machen. Daraus folgt, dass nicht nur diejenigen, die unmittelbar durch die Geschäftsordnung zur Vertraulichkeit verpflichtet sind, diese wahren müssen, sondern auch jene Personen, die zu dienstlichen Zwecken Kenntnis von den Niederschriften erlangt haben. Dementsprechend darf auch der Beklagte bzw. das Ministerium gemäß § 44 Abs. 2 GO BR nicht verpflichtet werden, der Klägerin Zugang zu den Dokumenten 27, 29 und 59 zu gewähren.
Dieses Ergebnis entspricht auch der Wertung im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Februar 2016 - 7 C 18.14 - zur Anwendung des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (IFG). In dieser Entscheidung stellt das Gericht laut der Pressemitteilung des Gerichts vom 26. Februar 2016 fest, dass die nach § 3 Nr. 8 IFG ("Der Anspruch auf Informationszugang besteht nicht, ... gegenüber den Nachrichtendiensten ...") für die Nachrichtendienste bestehende Bereichsausnahme den Anspruch auf Zugang zu nachrichtendienstlichen Unterlagen umfassend ausschließe, ungeachtet der Behörde, bei der der Antrag gestellt werde.
Anders als § 7 Abs. 1 Satz 1 und § 7 Abs. 2 HUIG sieht § 44 Abs. 2 GO BR keine Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe vor, so dass das Gebot der Vertraulichkeit ohne weiteres zu beachten ist.
Das sich aus § 44 Abs. 2 GO BR ergebende Gebot, die Vertraulichkeit der Niederschriften der Ausschüsse des Bundesrates zu wahren, steht auch nicht in Widerspruch zu europarechtlichen Vorgaben.
Nach Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2003/4/EG gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen. Das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesentwicklung ist sowohl Behörde i. S. des Art. 2 Nr. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG als auch i. S. des § 2 Satz 1 Nr. 1 HUIG und damit grundsätzlich informationspflichtig. Wie oben ausgeführt, wirkt das Gebot der Vertraulichkeit nach § 44 Abs. 2 GO BR aber nicht nur gegenüber den durch die Geschäftsordnung des Bundesrates unmittelbar Verpflichteten, sondern auch gegenüber denjenigen, denen die unmittelbar Verpflichteten zu dienstlichen Zwecken Zugang zu den vertraulichen Informationen gewährt haben. Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG eröffnet den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit, zum Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden durch gesetzliche Anordnung den Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen. Ob § 44 Abs. 2 GO BR eine "gesetzliche" Grundlage in diesem Sinne darstellen könnte, kann hier dahinstehen. Jedenfalls erfüllt § 44 Abs. 2 GO BR nicht die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG, denn der Bundesrat bzw. dessen Ausschüsse sind keine Behörde i. S. dieser Vorschrift. In Betracht zu ziehen ist insoweit allein Art. 2 Nr. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG, wonach die Regierung "oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung" eine Behörde i. S. der Richtlinie ist. Als Oberbegriff ist hiernach "Stelle der öffentlichen Verwaltung" anzusehen.
Gemäß Art. 50 GG wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Zumindest soweit der Bundesrat bei der Gesetzgebung mitwirkt, ist er als eine gesetzgebende Körperschaft neben dem Bundestag anzusehen (vgl. Reuter, a. a. O., Art. 50 GG Rn. 49, der ohne weitere Differenzierung von einer gesetzgebenden Körperschaft spricht; vgl. auch Schoch, Informationszugang im parlamentarischen Bereich, JB InfoR 2014, 175, 189, der Bundestag und Bundesrat als Legislativorgane und "besondere Organe der Gesetzgebung" i. S. des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG bezeichnet; auch das OVG B-Stadt-Brandenburg spricht im Urteil vom 13. November 2015 - 12 B 16.14 -, juris Rn. 44 im Hinblick auf den Bundesrat von einem Gesetzgebungsorgan) und mithin nicht als eine Stelle der öffentlichen Verwaltung (vgl. Reuter, a. a. O., Art. 50 GG Rn. 14: "Gleichwohl ist der BR - ebenso wie der Bundestag - ... keine Behörde"; demgegenüber gehen Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Band I, Stand März 2010, § 2 UIG Rn. 9 davon aus, der Bundesrat sei eine oberste Bundesbehörde i. S. des § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit a UIG; a. A. VG Köln, Urteil vom 18. Juli 2013 - 13 K 5610/12 - juris Rn. 44: UIG gilt nicht für Bundestag und Bundesrat). Auch der Gerichtshof der Europäischen Union geht davon aus, dass unter Behörden i. S. des Art. 2 Nr. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG "Verwaltungsbehörden" zu verstehen sind, die zur "Exekutivgewalt" des Staates gehören (Urteil vom 19. Dezember 2013 - C-279/12 - juris Rn. 49 ff.). Dafür, dass der Bundesrat nicht zur "öffentlichen Verwaltung" i. S. der Richtlinie gehört, sprechen auch die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 22. Juni 2011 in der Rechtssache C-204/09 Flachglas Torgau GmbH gegen Bundesrepublik Deutschland. Die Generalanwältin trennt dort ausdrücklich zwischen Gremien der Exekutive und Gremien, die nach ihrer strukturellen Begriffsbestimmung zur Legislative als solcher gehören. Während Gremien der Exekutive vom Begriff der Behörde i. S. der Richtlinie 2003/4/EG ausgenommen werden können, solange sie Aufgaben im Gesetzgebungsverfahren wahrnehmen, handeln die der Legislative angehörenden Gremien stets in gesetzgebender Eigenschaft. Ihre Tätigkeit in dieser Eigenschaft hat keinen Anfangs- und keinen Endzeitpunkt. Die Möglichkeit, sie vom Begriff "Behörde" i. S. der Richtlinie auszunehmen, besteht daher zeitlich unbegrenzt (zitiert nach juris Rn. 73). Davon, dass es sich beim Bundesrat um ein Gesetzgebungsorgan handelt, gehen im Übrigen auch die Beteiligten übereinstimmend aus. Die Klägerin begehrt vorliegend Zugang zu Informationen, die im Zusammenhang mit der Gesetzgebungstätigkeit des Bundesrates stehen, so dass der Bundesrat bzw. seine Ausschüsse, soweit er bzw. sie im Gesetzgebungsverfahren mitwirken, nicht als "Stelle der öffentlichen Verwaltung" anzusehen ist bzw. sind. § 44 Abs. 2 GO BR stellt mithin keine gesetzliche Bestimmung i. S. des Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG dar.
Stellt § 44 Abs. 2 GO BR keine gesetzliche Bestimmung i. S. des Art. 4 Abs. 2 lit. a Richtlinie 2003/4/EG dar, so folgt hieraus nicht, dass § 44 Abs. 2 GO BR als Grundlage für die Verweigerung des Informationszugangs ausschiede. Art. 4 Richtlinie 2003/4/EG regelt nämlich nur Ausnahmen für jene Fälle, in denen die Richtlinie grundsätzlich den Zugang zu Umweltinformationen vorsieht. Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2003/4/EG verpflichtet aber nur Behörden i. S. des Art. 2 Nr. 2 Richtlinie 2003/4/EG dazu, Umweltinformationen zugänglich zu machen. Wie bereits dargelegt, ist der Bundesrat, zumindest soweit er im Gesetzgebungsverfahren tätig ist, keine Behörde i. S. der Richtlinie 2003/4/EG. Die Richtlinie 2003/4/EG steht mithin der Anwendung des § 44 Abs. 2 GO BR und damit dem durch diese Bestimmung den Niederschriften der Bundesratsausschüsse zukommenden Schutz nicht entgegen.
Die vorstehenden Ausführungen gelten entsprechend auch für das Dokument Nummer 26. Der Vertraulichkeitsschutz ergibt sich insoweit aus § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR. Dieses Dokument enthält handschriftliche Notizen des Vertreters des Ministeriums aus der Sitzung des Wirtschaftsausschusses des Bundesrates vom 9. Juni 2011. Gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 GO BR sind die Sitzungen der Ausschüsse nicht öffentlich. § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR erklärt die Verhandlungen der Ausschüsse für vertraulich. Diese Vertraulichkeit ist aber nur dann gewahrt, wenn handschriftliche Aufzeichnungen, die Teilnehmer der Sitzungen über den Verlauf der Sitzungen gefertigt haben, nicht offengelegt werden dürfen. Deshalb darf der Beklagte der Klägerin auch das Dokument Nummer 26 nicht zugänglich machen.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.
Die Revision ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Sowohl die Frage, ob im Falle einer teilweisen Erledigung die hierauf entfallende Kostenentscheidung unanfechtbar ist, als auch die Frage, ob die Geschäftsordnung des Bundesrates den Schutz der Vertraulichkeit im hier verstandenen Sinne gewährleistet, sind höchstrichterlich noch nicht abschließend geklärt.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.700,0 € festgesetzt.
Der Senat bringt hinsichtlich des Begehrens auf Zugänglichmachung der Umweltinformationen den sog. Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,0 € in Ansatz (vgl. § 52 Abs. 2, § 47 Abs. 1 GKG). Hinzu kommt das Interesse der Klägerin an der teilweisen Aufhebung der Kostenentscheidung des erstinstanzlichen Urteils (vgl. §§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 2 Satz 2 GKG). Unter Berücksichtigung der Vorgaben des Gerichtskostengesetzes und des Gesetzes über die Vergütung der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte werden hierfür 700,0 € in Ansatz gebracht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG und § 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 8 HUIG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG
§ 37 Abs. 2 Satz 2, 44 Abs. 2 GO
§ 3 Abs. 1 HUIG
§ 44 Abs. 2 GO
§ 158 Abs. 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 2 analog, 158 Abs. 2 VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HUIG
§ 37 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 44 Abs. 3 GO
§ 11 Abs. 2 GO
§ 3 Nr. 8 IFG
§ 7 Abs. 2 HUIG
§ 2 Satz 1 Nr. 1 HUIG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 lit a UIG
§ 37 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 GKG
§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 2 Satz 2 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 37 Abs. 2, 44 Abs. 2 der Geschäftsordnung
Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 52 Abs. 4 GG
Art. 52 GG
Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 50 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 407
DÖV 1982, 161
BVerfGE 1, 144, 148
4 K 1041/13
4 K 880/12
6 A 550/13
9 A 5.07
7 A 22/11
7 C 3/11
4 B 75/98
4 B 140.81
V C 24.61
3 C 50.05
4 K 10007/14
4 K 1043/14
3 C 30/93
7 C 18.14
12 B 16.14
13 K 5610/12