Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-03-18, Aktenzeichen 1 B 191/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0318.1B191.15.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin wird mit der Klarstellung zurückgewiesen, dass sich die aufschiebende Wirkung der Klage 10 K 7128/14 allein gegen den Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2014 richtet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.
Der Senat ist bei der durch die Beschwerde veranlassten Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung, soweit es um deren begehrte Abänderung geht, auf die Prüfung der vom Rechtsmittelführer fristgerecht dargelegten Gründe beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 i.V.m. Satz 1 und 3 VwGO). Aus diesen Gründen ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht dem Eilbegehren des Antragstellers, seinen Dienst vorläufig nicht (mehr) in M. (Unternehmenszentrale der Beigeladenen) verrichten zu müssen, im Ergebnis zu Unrecht entsprochen hat, indem es – dem erstinstanzlich sinngemäß gestellten Hauptantrag des Antragstellers entsprechend – die aufschiebende Wirkung der Klage (10 K 7128/14) „gegen die Versetzungsverfügung der Beigeladenen vom 18. Juli 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. Oktober 2014“ angeordnet hat. Allerdings ist klarstellend darauf hinzuweisen, dass sich die aufschiebende Wirkung nur gegen den Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2014 richtet. Das Schreiben der Antragsgegnerin vom 18. Juli 2014 stellt keine Personalmaßnahme dar, sondern weist lediglich darauf hin, dass dem angenommenen Widerspruch keine aufschiebende Wirkung zukomme, da die fragliche (bis dahin gar nicht erlassene) Maßnahme kein Verwaltungsakt sei. Das Schreiben vom 18. Juni 2014 enthält lediglich eine Anhörung zu einer beabsichtigten Personalmaßnahme. Diese wird der Sache nach erstmals und bislang ausschließlich in dem vorbezeichneten Widerspruchsbescheid verfügt.
Die Einwände der Antragsgegnerin gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die streitige Personalmaßnahme stelle sich als Versetzungsverfügung dar, für deren Erlass nicht die tatsächlich tätig gewordene Beigeladene sachlich zuständig sei, sondern der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt (im Folgenden: Dienststellenleiter), greifen insgesamt nicht durch.
1. Die Antragsgegnerin macht zunächst geltend: Die in Rede stehende Verfügung sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht ausschließlich von der Beigeladenen erlassen worden. Denn sie selbst – die Antragsgegnerin – habe sich diese Verfügung „spätestens“ mit dem an den Antragsteller gerichteten Schreiben des Dienststellenleiters vom 6. August 2014 vollständig zu eigen gemacht. Dieses Vorbringen überzeugt nicht.
Aus dem erwähnten Schreiben ergibt sich schon nicht, dass die Antragsgegnerin sich die Verfügung in irgendeiner Weise zu eigen gemacht, also gebilligt und übernommen hat. Inhalt dieses Schreibens ist die Zusage der Umzugskostenvergütung für die dort als „Umsetzung“ bezeichnete Personalmaßnahme. Eingeleitet wird es mit der Feststellung, die Beigeladene habe den Antragsteller mit Wirkung vom 1. August 2014 auf die Stelle „Testmanager Projekt EASI“ bei der Unternehmenszentrale in M. umgesetzt; weitere Ausführungen zur „Umsetzung“ des Antragstellers enthält es nicht. Der in diesem Schreiben als (Willens-) Erklärung zum Ausdruck kommende erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte bzw. nach Treu und Glauben verstehen durfte und musste („Empfängerhorizont“), erschöpft sich folglich darin, anknüpfend an die von der Beigeladenen und damit von anderer Stelle verfügte Personalmaßnahme die Umzugskostenvergütung zuzusagen, ohne die Personalmaßnahme auch nur irgendeiner inhaltlichen Bewertung zuzuführen.
Der Akteninhalt gibt auch sonst keinen Anhalt für die Annahme, es liege eine für einen verständigen Empfänger erkennbare Äußerung des Dienststellenleiters vor, er wolle die streitige Personalmaßnahme (auch) selbst verfügen. Im Gegenteil: Die Antragsgegnerin hat bislang stets geltend gemacht, die von ihr als Umsetzung bzw. innerorganisatorischer Akt angesehene Personalmaßnahme sei von der hierzu befugten Stelle, nämlich von der Beigeladenen, verfügt worden. Sie hatte deshalb erkennbar keinen Anlass, die Personalmaßnahme sachlich zugleich auch dem Dienststellenleiter und damit einer – ihrer Ansicht nach – unzuständigen Stelle zuzuordnen.
2. Die Antragsgegnerin begründet ihre Beschwerde ferner damit, die Qualifizierung der Personalmaßnahme als Versetzung durch das Verwaltungsgericht beruhe auf einer Verkennung der Differenzierung zwischen abstrakt-funktionellem und konkret funktionellem Amt; richtigerweise sei hier von einer Umsetzung mit Ortswechsel auszugehen. Dieses Vorbringen rechtfertigt zunächst nicht die Annahme, es könne dem Antragsteller von Rechts wegen gegenwärtig zugemutet werden, seinen Dienst (weiter) in M. verrichten zu müssen. Denn es stellt nicht die Einschätzung des Verwaltungsgerichts durchgreifend in Frage, nach welcher die streitige Personalverfügung wegen sachlicher Unzuständigkeit der handelnden Stelle offensichtlich rechtswidrig ist (nachfolgend a)). Es hat deshalb, insoweit es die Personalmaßnahmeihrem sachlichen Gehalt nach nicht als Verwaltungsakt eingeordnet wissen will, allein Bedeutung für die Frage, in welcher Rechtsschutzform (§ 80 Abs. 5 VwGO oder § 123 VwGO) der begehrte Eilrechtsschutz nur gewährt werden kann. Diese Frage kann der Senat im vorliegenden Beschwerdeverfahren indes offen lassen. Wäre insoweit der Ansicht der Antragsgegnerin zu folgen, so würde sich lediglich der Wortlaut des stattgebenden Tenors ändern, nicht aber sein maßgeblicher Gehalt. Insoweit bedarf es indes keiner Entscheidung, weil die beiden Rechtsschutzformen des Eilrechtsschutzes grundsätzlich gleichwertig sind und der Antragsteller hier auch das Vorliegen der Voraussetzungen für eine einstweilige Anordnung glaubhaft gemacht hat (nachfolgend b)).
a) Die streitige Personalverfügung ist offensichtlich rechtswidrig, weil die Beigeladene für ihren Erlass sachlich nicht zuständig ist. Das gilt sowohl dann, wenn die Verfügung als Versetzung einzuordnen sein sollte, als auch dann, wenn sie (bloß) eine Umsetzung mit Ortswechsel darstellen sollte; auf Letzteres hat auch schon das Verwaltungsgericht hingewiesen (BA S. 8, dritter Absatz).
Gegen die Annahme einer Versetzung im organisationsrechtlichen Sinne, wie sie offenbar das Verwaltungsgericht angenommen hat, spricht, wie der Beschwerde zuzugeben ist, dass es bei einem Wechsel nur des Betriebes innerhalb der Beigeladenen nicht zu dem von § 28 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) vorausgesetzten Dienststellenwechsel kommt, vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 16. April 2012 – 6 P 1.11 –, BVerwGE 143, 6 = NZA-RR 2012, 610 = juris, Rn. 42 f.; der Sache nach könnte hier allerdings eine der Versetzung gleichzusetzende „statusberührende Versetzung“ vorliegen, nämlich dann, wenn – was das Verwaltungsgericht der Sache nach wohl angenommen hat – die Personalmaßnahme zu der Übertragung laufbahnfremder Aufgaben in nicht nur unerheblichem Umfang führen sollte, vgl. insoweit OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Februar 2012 – 1 A 2217/10 –, juris, Rn. 5 f., vom 16. März 2009 – 1 B 1650/08 –, ZTR 2009, 608 = juris, Rn. 23 f., vom 14. Oktober 2008– 1 B 235/08 –, juris, Rn. 7 ff., insbesondere Rn. 9, und vom 30. März 2004 – 1 B 2411/03 –, juris, Rn 6 ff., insbesondere Rn 23. f.
Zuständig ist in beiden Fällen der Dienststellenleiter. Das ergibt sich aus § 5 des Gesetzes zur Übernahme der Beamten und Arbeitnehmer der Bundesanstalt für Flugsicherung vom 23. Juli 1992, BGBl. I S. 1370, 1376 (BAFISBAÜbnG), zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Familienpflegezeit und zum flexibleren Eintritt in den Ruhestand für Beamtinnen und Beamte des Bundes vom 3. Juli 2013, BGBl. I S. 1978. Nach dessen Satz 1 hat die Beigeladene gegenüber den in § 1 Abs. 1 BAFISBAÜbnG bezeichneten Beschäftigten, zu denen der Antragsteller unstreitig zählt, Entscheidungs- und Weisungsbefugnisse im unmittelbaren Zusammenhang mit den Tätigkeiten einzelner Beschäftigter vor Ort, für deren Durchführung die Beigeladene die Verantwortung trägt. Die Geschäftsführung und von dieser benannte Beschäftigte der Beigeladenen üben insoweit Vorgesetztenbefugnisse aus (§ 5 Satz 2 BAFISBAÜbnG). Die Dienstvorgesetztenbefugnisse nach § 3 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes liegen bei der Leiterin oder dem Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt (§ 5 Satz 3 BAFISBAÜbnG).
Die Anwendung dieser Regelungen auf die hier alternativ in Betracht kommenden Personalmaßnahmen führt darauf, dass jeweils die Zuständigkeit nach § 5 Satz 3 BAFISBAÜbnG gegeben ist. Das gilt wegen der Eigenschaft des Dienststellenleiters als Dienstvorgesetzter zunächst für die organisationsrechtliche Versetzung,
vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 16. April 2012 – 6 P 1.11 –, BVerwGE 143, 6 = NZA-RR 2012, 610 = juris, Rn. 25 ff., 34 und 42,
der eine „statusberührende“ Versetzung mit Blick auf die Statusbetroffenheit des Beamten gleichzusetzen ist. Aber auch die Entscheidung über eine Umsetzung mit Dienstortwechsel unter Überschreitung des Einzugsgebiets im Sinne des Umzugskostenrechts (vgl. §§ 76 Abs. 1 Nr. 4 Fall 2 BPersVG, 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c BUKG), wie sie hier gegeben ist, fällt in die von § 5 Satz 3 BAFISBAÜbnG begründete Zuständigkeit des Dienststellenleiters. Das ergibt sich zwar nicht schon aus dessen Stellung als Dienstvorgesetzter. Denn Umsetzungen als innerbehördliche Organisationsmaßnahmen werden grundsätzlich im unmittelbaren Zusammenhang mit den Tätigkeiten einzelner Beschäftigter vor Ort stehen und fallen insoweit in die Zuständigkeit der Beigeladenen bzw. der für diese handelnden Vorgesetzten (vgl. § 5 Satz 1 und 2 BAFISBAÜbnG). Die Zuständigkeit des Dienststellenleiters folgt bei der hier in Rede stehenden Sonderform der Umsetzung (Umsetzung mit Dienstortwechsel unter Überschreitung des Einzugsgebiets im Sinne des Umzugskostenrechts) aber ausnahmsweise daraus, dass die Regelungen des § 5 Satz 1 und 2 BAFISBAÜbnG insoweit nicht eingreifen, also eine ansonsten nur in Betracht kommende Zuständigkeit der Beigeladenen gerade nicht besteht. Geht es nämlich um eine Umsetzung mit Dienstortwechsel unter Überschreitung des Einzugsgebiets, so steht die dahingehende Entscheidung des Vorgesetzten nicht mehr in unmittelbarem Zusammenhang mit der Tätigkeit des Beamten vor Ort (§ 5 Satz 1 BAFISBAÜbnG). Eine solche Maßnahme bezieht sich nicht mehr auf den bisherigen, sondern aufeinen neuen Arbeitsplatz an anderer Stelle. Damit wird der in § 5 Satz 1 BAFISBAÜbnG vorausgesetzte lokale Bezug überschritten. Zugleich fehlt es an dem – von der Vorschrift ferner verlangten – unmittelbaren Zusammenhang mit der bisherigen Tätigkeit. Die mit dem Wechsel des Dienstorts verbundene Umsetzung ist weder fachliche Weisung zur Aufgabenerfüllung noch innerdienstliche Maßnahme, die sich aus der Tätigkeit des Beamten ableitet wie z.B. die Entscheidung zu Fragen der Arbeitszeit, der Unfallverhütung, der Betriebsordnung, der Arbeitsplatzgestaltung, der technischen Überwachung, der Hebung der Arbeitsleistung usw. Die – zumeist betriebsübergreifende – Zuweisung eines Arbeitsplatzes an anderer Stelle wirkt sich unter den in § 76 Abs. 1 Nr. 4 Fall 2 BPersVG vorausgesetzten Entfernungsbedingungen auf die Aufgabenerfüllung in der bisherigen Dienststätte nur mittelbar aus. Liegen daher insoweit die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Vorgesetztenbefugnisse durch die Beigeladene nicht vor, so hat der Dienststellenleiter als im Bereich des Dienstherrn zuständiger Vorgesetzter diese Aufgabe zu erfüllen.
So ausdrücklich BVerwG, Beschluss vom 16. April 2012 – 6 P 1.11 –, BVerwGE 143, 6 = NZA-RR 2012, 610 = juris, Rn. 49.
Mit Blick auf das Vorstehende ist ein Eingehen auf das sonstige erstinstanzliche Vorbringen des Antragstellers hier nicht veranlasst. Insbesondere bedarf vorliegend keiner Klärung, ob, wie die Antragsgegnerin meint, der Personalrat beim Luftfahrt-Bundesamt ordnungsgemäß beteiligt worden und die Annahme gerechtfertigt ist, es sei die Zustimmungsfiktion nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG eingetreten.
b) Sollte dem Beschwerdevorbringen zumindest insoweit zu folgen sein, als nach ihm die streitige Personalmaßnahme deren materiellem Gehalt der Sache nach keine (statusberührende) Versetzung, sondern eine bloße Umsetzung sein und damit ungeachtet des Erlasses eines Widerspruchsbescheides (vgl. § 126 Abs. 2 BBG) nicht den Charakter eines Verwaltungsakts aufweisen soll, so wirkte sich dies allein auf die Rechtsschutzform aus, im Rahmen derer Eilrechtsschutz gewährt werden könnte. In diesem Fall wäre mangels Verwaltungsakts nämlich nicht § 80 Abs. 5 VwGO einschlägig, sondern § 123 VwGO (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO). Mit Blick darauf, dass diese beiden Formen des vorläufigen Rechtsschutzes unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten gleichwertig sind,
vgl. insoweit BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 1979– 1 BvR 699/77 –, BVerfGE 51, 268 = NJW 1980, 35 = juris, Rn. 55 ff.,
und dass hier der Antragsteller sowohl einen Anordnungsanspruch (offensichtliche Rechtswidrigkeit der Personalmaßnahme) als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht hat (vgl. insoweit den durch Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung sowie von Bescheinigungen glaubhaft gemachten Vortrag des Antragstellers im Schriftsatz vom 20. Oktober 2014, dass ihm durch die rechtswidrige Personalmaßnahme – wegen derer ihm auch kein Umzug angesonnen werden kann – erhebliche Fahrtkosten bzw. Mietkosten für ein Zimmer in G. entstehen), lässt der Senat diese Frage hier aber offen. Der Tenor würde sich, wäre richtigerweise Rechtsschutz nach § 123 VwGO zu gewähren, zwar dem Wortlaut nach ändern; der Antragsgegnerin wäre etwa aufzugeben, den Antragsteller vorläufig nicht nach M. umzusetzen oder dies durch die Beigeladene geschehen zu lassen. Der Sache nach wäre ein solcher Ausspruch aber identisch mit dem erstinstanzlichen, nach Durchführung dieses Beschwerdeverfahrens Bestand habenden Ausspruch, dass die aufschiebende Wirkung der anhängigen Klage gegen die Versetzungsverfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheides angeordnet wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da diese keinen Antrag gestellt und sich damit selbst keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 i.V.m. Satz 1 und 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 1 BAFISBAÜbnG
§ 5 Satz 2 BAFISBAÜbnG
§ 5 Satz 3 BAFISBAÜbnG
§ 5 Satz 1 und 2 BAFISBAÜbnG
§ 5 Satz 1 BAFISBAÜbnG
§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG
§ 126 Abs. 2 BBG
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes
§ 3 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 143, 6
NZA-RR 2012, 610
BVerfGE 51, 268
NJW 1980, 35
10 K 7128/14
6 P 1.11
1 A 2217/10
1 B 1650/08
1 B 235/08
1 B 2411/03
1 BvR 699/77