Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-01-20, Aktenzeichen 3 K 8384/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:0120.3K8384.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreck¬bar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicher¬heitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags ab¬wenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 % des je¬weils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin bezieht Fleischteilstücke aus Argentinien und verkauft diese an gewerbliche Wiederverkäufer, insbesondere Supermärkte, hier in Deutschland. Das Fleisch wird bereits im Herkunftsland in Kunststoff-Einschweißverpackungen verpackt, die nicht mit einer Füllmengenkennzeichnung versehen sind. Jeweils vier bis zehn der einzelnen eingeschweißten Fleischteilstücke werden zusammen – dies hat die Klägerin erstmals im Laufe dieses Klageverfahrens vorgetragen – in Kartons an sie geliefert, die etikettiert sind mit den Angaben Bruttogewicht, Kartontara, Verpackungstara und Nettofleischeinwaage in Kilogramm; das Etikett enthält auch Angaben zur Zahl der enthaltenen Fleischstücke sowie zur Haltbarkeit und erforderlichen Lagerungstemperatur. Die gewerblichen Wiederverkäufer, die jeweils den ungeöffneten Karton annehmen, entpacken die Fleischteilstücke, um sie zu portionieren, zu verwiegen und in kleineren Einheiten gemäß den individuellen Kundenwünschen an den Endkonsumenten zu verkaufen.
Nachdem das Landesamt für Mess- und Eichwesen Rheinland-Pfalz gegen die Klägerin einen – durch das Amtsgericht Bad Kreuznach und das Oberlandesgericht Koblenz bestätigten – Bußgeldbescheid wegen fehlender Füllmengenkennzeichnung erlassen hatte, bat die Klägerin den Beklagten mit Schreiben vom 9. Juni 2009 um eine rechtliche Stellungnahme zur Notwendigkeit einer derartigen Kennzeichnung. Sie verwies dabei auf ihre bisherige Praxis, die sie damit begründete, dass eine Kennzeichnung zum einen mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden sei und zum anderen von den gewerblichen Abnehmern auch gar nicht benötigt oder gewünscht werde. Der Beklagte teilte mit Schreiben vom 3. Juli 2009 mit, dass er sich der Auffassung des Landesamts für Mess- und Eichwesen Rheinland-Pfalz anschließe, da das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. September 2007 - 3 C 12.06 - eindeutig und in der Begründung nachvollziehbar sei.
Die Klägerin hat am 25. September 2009 Klage beim Verwaltungsgericht Köln erhoben; mit dessen Beschluss vom 16. Dezember 2009 - 1 K 6359/09 - ist das Verfahren an das Verwaltungsgericht Düsseldorf verwiesen worden.
Zur Begründung der Klage führt sie an, sie sei berechtigt, vorbeugend die Feststellung zu begehren, keine Füllmengenkennzeichnungen vornehmen zu müssen, weil ihr andernfalls Bußgeldbescheide seitens des Beklagten drohten, deren Abwarten ihr unzumutbar sei. In der Sache seien die Voraussetzungen des Ordnungswidrigkeitentatbestands nicht erfüllt, weil das von ihr in eingeschweißter Form an Wiederverkäufer vertriebene Fleisch keiner Füllmengenkennzeichnungspflicht unterliege. Die Kennzeichnungspflichten der Fertigpackungsverordnung dienten vor allem dem Verbraucherschutz und der Lauterkeit des Handelsverkehrs. Diese Ziele seien bei Abgabe an ein Unternehmen, welches das Fleisch vor Abgabe an den Verbraucher nochmals ent- oder umpacke, überhaupt nicht berührt; die Abnehmer bedürften insoweit gar nicht des Schutzes durch eine Füllmengenkennzeichnung. In der fehlenden Kennzeichnung liege ein entscheidender Unterschied zu dem vom Bundesverwaltungsgericht im September 2007 entschiedenen Fall; das Urteil sei auf den vorliegenden Sachverhalt nicht übertragbar, denn der Hersteller habe dort auf den eingeschweißten Fleischstücken eine falsche und damit irreführende Nennfüllmenge angegeben. Nach den Ausnahmevorschriften der §§ 33a Nr. 2 i. V. m. 7 Abs. 2 Satz 3 FPackV sei sie jedoch nicht zur Kennzeichnung verpflichtet, denn ihre Abnehmer seien als Weiterverkäufer Letztverbraucher im Sinne dieser Bestimmungen. Deren Entstehungsgeschichte lasse die Vermutung zu, dass § 7 Abs. 2 Satz 3 FPackV den Zweck verfolge, Lebensmittel, die nicht direkt an den Endverbraucher, sondern zur weiteren Verwendung an gewerbliche Abnehmer abgegeben werden, ebenso wie in der Etikettierungsrichtlinie von dem strikten Erfordernis einer Füllmengenkennzeichnung zu befreien.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, das Fleisch, das in eingeschweißter Form von ihr an gewerbliche Weiterverkäufer wie z. B. Handelsketten vertrieben wird, die dieses selbst neu portionieren, gemäß §§ 33a Nr. 2 i.V.m. 7 Abs. 2 Sätze 1 und 3 FPackV keiner Füllmengenkennzeichnung im Sinne des § 6 FPackV bedarf und somit bei Fehlen einer Füllmengenkennzeichnung die Voraussetzungen eines Ordnungs-widrigkeitentatbestands gemäß §§ 35 Abs. 1 Nr. 3 FPackV i. V. m. § 19 Abs. 1 Nr. 4 EichG und § 30 Abs. 1 OWiG nicht erfüllt sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klägerin für verpflichtet, die von ihr vertriebenen Fleischteilstücke als Fertigpackungen mit Füllmengenkennzeichnungen zu versehen. Abweichendes folge auch aus den §§ 33a Nr. 2, 7 Abs. 2 Satz 3 FPackV nicht, zumal die letztgenannte Vorschrift nicht so zu verstehen sei, dass sie völlig freistelle, in welcher Größe die Kennzeichnung erfolgen könne. Aus der angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich ohne Weiteres, dass auch bei wirtschaftlich gleichstarken Vertragspartnern bei der einseitigen Verpackung messbarer Güter durch den Verkäufer ein unverzichtbares schützenswertes Interesse des Einzelhändlers als Käufer sowohl an der Bezeichnung mit dem Nenngewicht (Soll-Gewicht) als auch an einer Übereinstimmung des Füllgewichts (Ist-Gewicht) mit der Bezeichnung bestehe. Das Normverständnis der Klägerin führe letztlich zu dem unhaltbaren Ergebnis, dass eine Füllmengenkennzeichnungspflicht selbst dann entfalle, wenn die Kennzeichnung nach Gewicht der Verkehrsauffassung entspreche und (auch) zum Schutz gewerblicher Abnehmer zweifelsfrei sinnvoll und notwendig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten nebst der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist als Feststellungsklage (im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO) zulässig, denn auf Grund der durch den Beklagten bei Beibehaltung der klägerischen Praxis der Nichtkennzeichnung der eingeschweißten Fleischteilstücke in Aussicht gestellten Bußgeldverfahren liegt ein hinreichend konkretes, feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor. Das für die vorbeugende Feststellungsklage erforderliche qualifizierte Feststellungsinteresse ist ebenfalls gegeben, weil das Abwarten repressiven Rechtsschutzes nach §§ 67 ff. OWiG für die Klägerin unzumutbar ist; ein Betroffener muss sich nicht darauf verweisen lassen, die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen auf der Anklagebank erleben zu müssen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Januar 1996 - 13 A 6644/95 -, juris, Rn. 4 ff. m. w. N.; VG Koblenz, Urteil vom 30. Juni 2005 - 6 K 2503/04.KO -, juris, Rn. 17 m. w. N.
Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass es in Rheinland-Pfalz bereits ein zu Lasten der Klägerin abgeschlossenes Bußgeldverfahren gegeben hat, da zum einen die Gefahr einer Ahndung auch in Nordrhein-Westfalen besteht und zum anderen ein Straf- bzw. Bußgeldverfahren das Bedürfnis nach fachgerichtlicher Klärung regelmäßig ohnehin nicht beseitigt.
Vgl. Sodan in Sodan / Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Auflage 2010, § 43 Rn. 88.
Das Feststellungsinteresse der Klägerin ist auch nicht etwa durch den erstmals im Klageverfahren angebrachten Hinweis auf die etikettierten Kartons entfallen; hierin liegt kein Austausch des zu beurteilenden Lebenssachverhalts, weil es sich dabei lediglich um Transportverpackungen handelt, deren Existenz auf die Kennzeichnungspflicht der eingeschweißten (einzelnen) Fleischteilstücke keinen Einfluss hat (vgl. auch die für Sammelpackungen geltende Vorschrift des § 6 Abs. 5 Satz 1 FPackV).
Die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO hindert die Zulässigkeit der Feststellungsklage schließlich nicht, weil der Beklagte ein Vorgehen mittels Verwaltungsakts nicht beabsichtigt und der Klägerin mangels spezialgesetzlicher Regelung auch kein Anspruch gegen ihn auf einen entsprechenden feststellenden Verwaltungsakt zusteht.
Vgl. VG Koblenz, a. a. O., Rn. 18 m. w. N.
Jedoch ist die Klage unbegründet, denn die aufgeworfene verwaltungsrechtliche Zweifelsfrage ist im Sinne des Beklagten zu beantworten: Die von der Klägerin vertriebenen (einzelnen) Fleischteilstücke sind Fertigpackungen im Sinne von § 6 Abs. 1 EichG und als solche gemäß §§ 7 Abs. 1, 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EichG i. V. m. §§ 6 Abs. 1, 7 Abs. 2 FPackV füllmengenkennzeichnungspflichtig. Dementsprechend liegen bei fehlender Füllmengenkennzeichnung die Voraussetzungen des Ordnungswidrig-keitentatbestands des § 19 Abs. 1 Nr. 4 EichG i. V. m. § 35 Abs. 1 Nr. 1 bzw. 3 FPackV sowie § 30 Abs. 1 OWiG vor.
Die (schon in Argentinien) eingeschweißten Fleischteilstücke unterfallen unzweifelhaft der Legaldefinition des § 6 Abs. 1 EichG, wonach Fertigpackungen Erzeugnisse in Verpackungen beliebiger Art sind, die in Abwesenheit des Käufers abgepackt und verschlossen werden, wobei die Menge des darin enthaltenen Erzeugnisses ohne Öffnen oder merkliche Änderung der Verpackung nicht verändert werden kann. Seit der Gesetzesänderung im Jahr 1976 ist es für die Begriffsbestimmung unerheblich, für wen das verpackte Erzeugnis bestimmt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2007 - 3 C 12.06 -, Rn. 13.
Nach § 7 Abs. 1 EichG dürfen Fertigpackungen nur hergestellt, in den Geltungsbereich des Gesetzes verbracht oder in den Verkehr gebracht werden, wenn die Nennfüllmenge angegeben ist und die Füllmenge den festgelegten Anforderungen entspricht. § 6 Abs. 1 Satz 1 FPackV konkretisiert diese gesetzliche Pflicht auf der Basis der Verordnungsermächtigung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EichG dahingehend, dass Fertigpackungen gewerbsmäßig nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn die Füllmenge nach Gewicht, Volumen oder Stückzahl oder in einer anderen Größe angegeben ist. Laut § 6 Abs. 1 Satz 2 FPackV hat die Angabe der allgemeinen Verkehrsauffassung zu entsprechen, sofern nicht nach den §§ 7 bis 9 die Angabe in einer bestimmten Größe vorgeschrieben ist; Fertigpackungen mit nicht flüssigen Lebensmitteln sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 FPackV nach Gewicht zu kennzeichnen. Die genannten Vorschriften erfassen grundsätzlich auch das Verhältnis der Klägerin zu ihren Abnehmern. Schon deren Wortlaut ist eine Einschränkung auf bestimmte Käufer wie insbesondere Endverbraucher nicht zu entnehmen. Dass es Sinn und Zweck des Eichrechts entspricht, jeden Verbraucher – auch den gewerblichen Käufer – zu schützen, hat das Bundesverwaltungsgericht unter Berücksichtigung der (auch in dem dortigen Verfahren bezweifelten) Schutzwürdigkeit der großen Einzelhandelsketten eingehend herausgearbeitet.
Vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 13 ff.
Dessen Ausführungen, die sich auch mit den unionsrechtlichen Rahmenbedingungen auseinandersetzen,
vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 17 ff.,
sind auf den vorliegenden Sachverhalt ohne Weiteres übertragbar, denn der Gesichtspunkt der Irreführung hat bei den grundsätzlichen Überlegungen des Bundesverwaltungsgerichts allenfalls eine untergeordnete Rolle gespielt, wie sich beispielhaft aus dem Passus zur (nicht unzulässigen) Behinderung des Handels in der Europäischen Gemeinschaft durch das in § 7 Abs. 1 EichG enthaltene Verbot ergibt.
Vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 27 f.
Auf die Ausnahmebestimmung des § 33a Nr. 2 FPackV, mit der sich das Bundesverwaltungsgericht nicht näher auseinandergesetzt hat,
vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 13 (lediglich Benennung dieser "besonderen Bestimmung" als Beleg für die Erfassung jeglichen Inverkehrbringens),
beruft sich die Klägerin ohne Erfolg. Hiernach gelten die Vorschriften dieser Verordnung nicht für Fertigpackungen, deren Menge nicht nach Gewicht, Volumen oder Länge zu kennzeichnen ist und die an Letztverbraucher abgegeben werden, die das Erzeugnis in ihrer selbstständigen beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit verwenden.
Unabhängig von der Frage, ob § 33a Nr. 2 FPackV (auch) eine Ausnahme von der Pflicht zur Angabe der Nennfüllmenge des § 7 EichG erfassen soll,
vgl. Zipfel / Rathke, Lebensmittelrecht, Stand der 145. Ergänzungslieferung Juli 2011, § 33a FPackV, Rn. 7,
fehlt es bereits an der ersten Voraussetzung, denn mit § 7 Abs. 2 FPackV besteht eine Vorschrift, die zur Kennzeichnung der Fertigpackungen mit Lebensmitteln nach Volumen oder Gewicht zwingt.
Vgl. Zipfel / Rathke, a. a. O., § 33a FPackV, Rn. 16, der zudem als Ausnahmen, auf die sich § 33a bezieht, im Wesentlichen § 10 FPackV sowie §§ 8 und 9 FPackV benennt.
Anderes folgt auch nicht aus § 7 Abs. 2 Satz 3 FPackV, denn diese Norm erlaubt bei Fertigpackungen, die ausschließlich für Letztverbraucher bestimmt sind, die das Erzeugnis in ihrer selbstständigen beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit verwenden, lediglich ein Abweichen von den Sätzen 1 und 2. Sie ermöglicht damit – sowohl nach ihrem Wortlaut als auch unter Berücksichtigung ihrer systematischen Stellung – eine Varianz innerhalb des § 7 Abs. 2 FPackV, lässt also beispielsweise bei pastösen – nicht flüssigen – Lebensmitteln die Mengenangabe statt nach Gewicht nach Volumen zu.
Vgl. Zipfel / Rathke, a. a. O., § 7 FPackV, Rn. 28 sowie Hagenmeyer, Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung, 2. Auflage 2006, § 7 FPackV, Rn. 17.
Eine generelle Befreiung von der Kennzeichnungspflicht bei Fertigpackungen mit Lebensmitteln im gewerblichen Verkehr vermag § 7 Abs. 2 Satz 3 FPackV hingegen nicht entnommen zu werden. Auch die Entstehungsgeschichte der Ausnahmebestimmungen, die nach allgemeinen Grundsätzen eng auszulegen sind, legt ein derart weites Verständnis nicht nahe; insbesondere fehlt jeglicher Beleg dafür, dass der Verordnungsgeber die Kennzeichnungspflichten bei Fertigpackungen mit Lebensmitteln 1981 entsprechend der "Etikettierungsrichtlinie" (Richtlinie 79/112/EWG des Rats vom 18. Dezember 1978) auf den dort geschützten Personenkreis der "echten" Endverbraucher beschränken und entgegen der gewählten Formulierung ("kann von den Sätzen 1 und 2 abgewichen werden") eigentlich regeln wollte, dass die Sätze 1 und 2 (des § 7 Abs. 2 FPackV) unter den bezeichneten Voraussetzungen gar nicht gelten sollen. Unionsrecht gebietet eine solche Auslegung schließlich ebenso wenig, denn es steht nationalen Regelungen über die Kennzeichnung von Fertigpackungen mit Lebensmitteln hinsichtlich vorgelagerter Handelsstufen (jedenfalls bislang) nicht entgegen.
Vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 23 f. (zur Richtlinie 2000/13/EG und zur – oben genannten – Vorgängerrichtlinie 79/112/EWG) sowie – im Zusammenhang mit dem Begriff des Letztverbrauchers – OLG Koblenz, Beschlüsse vom 26. Februar 2009 - 2 Ss Rs 3/09 -, S. 5 des Beschlussabdrucks, und vom 24. November 2011 - 2 Ss Bs 92/11 -, S. 4 des Beschlussabdrucks.
Fehlt es demnach bereits an der ersten Voraussetzung des § 33a Nr. 2 FPackV, so kann offenbleiben, ob die von der Klägerin belieferten gewerblichen Wiederverkäufer als Letztverbraucher im Sinne der genannten Ausnahmebestimmungen einzustufen sind.
Vgl. OLG Koblenz, jeweils a. a. O., S. 4 bzw. 3 des jeweiligen Beschlussabdrucks (verneinend) einerseits und VG Koblenz, a. a. O., Rn. 24 (bejahend) andererseits.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 und 9 FPackV
§ 6 FPackV
§ 7 EichG
§ 33a FPackV
§ 10 FPackV
§ 7 FPackV
§ 33a Nr. 2 i. V. m. 7 Abs. 2 Satz 3 FPackV
§ 7 Abs. 2 Satz 3 FPackV
§ 35 Abs. 1 Nr. 3 FPackV
§ 30 Abs. 1 OWiG
§ 33a Nr. 2, 7 Abs. 2 Satz 3 FPackV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 5 Satz 1 FPackV
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 EichG
§ 6 Abs. 1, 7 Abs. 2 FPackV
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 bzw. 3 FPackV
§ 7 Abs. 1 EichG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 FPackV
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EichG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 FPackV
§ 33a Nr. 2 FPackV
§ 7 Abs. 2 FPackV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 C 12.06
1 K 6359/09
13 A 6644/95
6 K 2503/04
3 C 12.06
2 Ss Rs 3/09
2 Ss Bs 92/11