Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-06-16, Aktenzeichen 5 K 2746/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:0616.5K2746.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Leistung einer Sicherheit oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Straßenbaulastträger der Landesstraßen "L 1" und "L 2". Am 22.März/27. August 1961 schlossen der Funktionsvorgänger des Klägers und der Funktionsvorgänger des Beklagten den "Kanalvertrag Nr. 108". Dieser betraf die "L 1" im Abschnitt Kilometer 0,539 bis Kilometer 0,671.
In dem Vertrag erteilte der Funktionsvorgänger des Klägers dem Funktionsvorgänger des Beklagten die widerrufliche Erlaubnis, in der Landesstraßenfläche einen Kanal zu bauen und zu betreiben (§ 1). Im Gegenzug verpflichtete sich der Funktionsvorgänger des Beklagten, die Abwässer der Straße dauernd und unentgeltlich in den Kanal aufzunehmen (§ 11 – im Folgenden "Unentgeltlichkeitsvereinbarung").
Der räumliche Vertragsgegenstand wurde in den Jahren 1970 und 1972 erweitert, so dass er auch die Flächen der "L 2" im Stadtgebiet E von der Mer Straße bis zur Oer Straße (Stadtgrenze) erfasst.
Mit Schreiben vom 24. Januar 2005 bat der Beklagte den Kläger unter Hinweis auf eine veränderte gebührenrechtliche Situation seit dem Jahre 1976 um eine Anpassung der Regelung in dem Vertrag über die "Unentgeltlichkeit" der Entwässerungsleistung der Stadt. Er versah sein Gesprächsangebot mit der Erwartung, dass die entsprechende Regelung in § 11 des Vertrages gestrichen werde, damit er der Inanspruchnahme entsprechende Entwässerungsgebühren erheben könne. Die sich anschließenden Gespräche und Verhandlungen blieben ohne Ergebnis. Ausweislich eines Vermerks des Beklagten über ein Gespräch zwischen Mitarbeitern des Klägers und des städtischen Entwässerungsbetriebes vom 6. Juli 2005 bot der Kläger lediglich eine Vereinbarung an, nach der sich das Entgelt für die Entwässerungsleistung künftig aus drei Komponenten zusammensetzen sollte, nämlich einer Beteiligung an den Herstellungskosten der in den Landesstraßen befindlichen und von dort aus genutzten Kanäle, einer Grunderneuerungsbeteiligung für die Kanäle und Sonderbauwerke, die durch das von den Straßenflächen des Klägers abgeleitete Niederschlags(ab-)wasser in Anspruch genommen werden, und einer Nachrüstungsklausel für Kosten, die aufgrund der Anpassung der zur Entwässerung der Straßen des Klägers benutzten Kanäle an verschärfte Auflagen entstehen. Diesem Angebot trat der Beklagte mit dem Hinweis entgegen, dass die Entwässerung in der Regel über das Entwässerungsnetz und ggf. gar über die Kläranlage erfolge und der Kläger sich an den Kosten dieser Einrichtungsteile nach diesem vorgeschlagenen Modell nicht beteilige.
Mit Schreiben vom 27. September 2006 kündigte der Beklagte den "Kanalvertrag Nr. 108" zum 1. Januar 2007. Zur Begründung führte er sinngemäß Folgendes aus. Zur Zeit des Abschlusses des Kanalvertrages habe das Gebührenrecht noch keine Gebühr für die Entsorgung des Niederschlags(ab-)wassers vorgesehen. Daher bestünden keine Zweifel an der Wirksamkeit des Vertrages. Mit Beginn des Jahres 1976 hätten sich die gebührenrechtlichen Voraussetzungen geändert; damals habe die Stadt E erstmals eine Niederschlagswassergebühr eingeführt. Dadurch sei es zu einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse gekommen, die den Beklagten nach § 60 VwVfG berechtige, eine Vertragsanpassung zu verlangen oder den Vertrag zu kündigen. Eine Vertragsanpassung komme hier nicht in Betracht, da die Veranlagung der Straßenflächen zu Niederschlagswassergebühren nicht durch Vertrag, sondern durch Satzungsrecht geregelt werde. Ein Gebührenverzicht, insbesondere wenn er zu Lasten der übrigen Gebührenschuldner ginge, die die Entwässerungseinrichtung finanzieren müssten, sei nicht zulässig. Ein Gebührenverzicht komme ausnahmsweise nur dann in Betracht, wenn zum Ausgleich eine konkrete und adäquate Gegenleistung erbracht werde, die dem Gebührenhaushalt zugute komme. Hier erbringe der Kläger zwar eine - der Entwässerung zugute kommende - Gegenleistung für die städtische Entwässerungsleistung, indem er die Nutzung des Untergrundes seines Straßengrundstückes zum Bau und Betrieb einer Kanalleitung gestatte. Eine Gegenüberstellung der gegenseitigen Leistungen zeige aber deren bestehendes Ungleichgewicht zulasten des Beklagten. Die Gestattungsleistung des Klägers sei im Jahre 2006 zu bewerten mit einem einmaligen Abfindungsbetrag in Höhe von 106.342,- Euro (= 15.640 qm durch die Kanalnutzung belastete Grundstücksflächen x 6,80 Euro/qm als einmalige Abfindung – dabei ging der Beklagte ausweislich seiner Verwaltungsvorgänge von einem Wert des Straßenlandes aus, der sich aus 20 % des Grundstückswertes für Bauerwartungsland ergibt); umgerechnet auf eine jährliche Abfindung zu 5 % sei das Gestattungsrecht ca. 5.300,- Euro jährlich wert. Der Wert der Entwässerungsleistung der Stadt habe im Jahre 2006 bei ca. (38.525 qm entwässerter Straßenfläche x 0,96 Euro/qm/a Niederschlagswassergebühr =) 36.984,- Euro gelegen. Da bei einer jahresbezogenen Betrachtung die Leistung der Stadt inzwischen um fast das siebenfache über der des Klägers liege, könne von einer adäquaten Gegenleistung der Klägerseite keine Rede mehr sein.
Mit Schreiben vom 27. Oktober 2006 und 15. Januar 2007 widersprach der Kläger der Kündigung mit der Begründung, der Vertrag sehe kein Kündigungsrecht vor. Mit Schreiben vom 15. November 2006 und 2. Mai 2007 erklärte der Beklagte, dass er an der Kündigung festhalte. Im März 2008 hörte der Beklagte den Kläger wegen des von ihm beabsichtigten Erlasses eines Entwässerungsgebührenbescheides, der sich auf die streitgegenständlichen Straßenflächen bezieht, an.
Am 10. April 2008 hat der Kläger Klage mit dem Begehren erhoben festzustellen, dass die Kündigung des Vertrages unwirksam sei. Zur Begründung hat er vorgetragen, die Klage sei zulässig. Er habe an der Feststellung der Wirksamkeit des Vertrages ein berechtigtes Interesse, da vergleichbare Vereinbarungen auch mit anderen Gemeinden getroffen worden seien und das Vorgehen des Beklagten dort Vorbildwirkung haben könne. Außerdem beabsichtige der Beklagte auch für zumindest einen weiteren Straßenabschnitt einen vergleichbaren Vertrag zu kündigen. Die Klage sei auch begründet, denn die Kündigung sei rechtswidrig. Die Vereinbarung über die "Unentgeltlichkeit" der Entwässerungsleistung des Beklagten habe nach dem Vertrag auf Dauer gültig sein sollen. Dem Beklagten sei im Gegenzug für die Entwässerungsleistung die dauerhafte Nutzung zu Bau und Betrieb des Kanals in den betroffenen Grundstücksflächen gestattet worden. Eine Kündigungsmöglichkeit sei nicht vorgesehen. Das Risiko veränderter Umstände habe der Beklagte zu tragen. Das gelte insbesondere für verschärfte Anforderungen der Gesetzgebung an die Niederschlags(ab-)wasserbeseitigung, die der Beklagte als Abwasserbeseitigungspflichtiger zu erfüllen habe. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Beteiligten den Vertrag bei Kenntnis wesentlich geänderter Umstände nicht mit demselben Inhalt geschlossen hätten. Zudem sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte die veränderten Umstände durch eigenes Handeln geschaffen habe. Abgesehen davon bestünde auch kein Anlass für eine Kündigung des Vertrages aus wichtigem Grund. Dem Beklagten wäre eine Vertragsanpassung zumutbar. Die Voraussetzungen des § 60 VwVfG für eine Kündigung lägen daher nicht vor.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
festzustellen, dass das durch den Kanalvertrag Nr. 108 begründete Rechtsverhältnis und insbesondere die Entgeltvereinbarung in § 11 des Vertrages fortgilt und nicht durch die Kündigung seitens des Beklagten wirksam beendet ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klagebegründung unter Bezugnahme auf sein Kündigungsschreiben entgegen.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Einzelrichter, dem die Kammer das Verfahren nach § 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur Entscheidung übertragen hat, konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Es kann offen bleiben, ob die Klage nicht bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig ist, weil der streitgegenständliche Vertrag wegen Gesetzesverstoßes nichtig und unwirksam ist und daher keiner Kündigung bedürfte. Das wäre der Fall, wenn der Vertrag mit seiner "Unentgeltlichkeitsregelung" für die Entwässerungsleistung in § 11 bereits bei Vertragsschluss einen dauerhaften Verzicht auf Entwässerungsgebühren beinhaltetet hätte und die strengen Anforderungen an die Zulässigkeit eines solchen Gebührenverzichtes seinerzeit nicht erfüllt gewesen wären.
Selbst wenn zugunsten des Klägers davon ausgegangen wird, dass der Vertrag wirksam geschlossen worden ist, hat die Klage keinen Erfolg. Sie ist dann zwar zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist - unter den oben genannten Voraussetzungen - als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Sie ist bei sachgerechter Auslegung des Klagebegehrens auf die Feststellung der Fortgeltung des streitgegenständlichen Kanalvertrages und insbesondere der Entgeltvereinbarung in § 11 des Vertrages gerichtet. Da der Vertrag die Sondernutzung des öffentlichen Straßengrundstückes und deren Entwässerung durch die öffentliche Entwässerungseinrichtung regelt, handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, so dass die Klage der Klärung des Bestehens eines bestimmten (öffentlich-rechtlichen) Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten im Sinne des § 43 VwGO dient, wobei es dem Kläger hier insbesondere um den Bestand seines an den Vertrag anknüpfenden Rechtes auf "unentgeltliche" Beseitigung des auf der vertragsgegenständlichen Straßenfläche anfallenden Niederschlags(ab-)wassers durch den Beklagten geht.
Der Kläger hat auch ein berechtigtes (rechtliches) Interesse an der begehrten (baldigen) Feststellung, weil der Beklagte mit der Kündigung den Bestand des Vertrages und damit das bisherige Recht des Klägers auf "unentgeltliche" Abwasserbeseitigung durch den Beklagten für die Zeit ab Kündigung in Frage gestellt hat.
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht hier nicht entgegen, dass nach § 43 Abs. 2 VwGO die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Zwar könnte sich der Kläger gegenüber der nach der Kündigung des Vertrages drohenden jährlichen Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren durch klageweise Anfechtung der Abgabenbescheide (= Gestaltungsklage) wehren. Über diese Rechtsschutzmöglichkeit geht in vorliegender Fallgestaltung aber der durch eine Feststellungsklage gebotene Rechtsschutz in Reichweite und Effektivität hinaus, weil die Feststellung zur Klärung der Gesamtsituation für die Zukunft führt und der Kläger sich bei einem Obsiegen wegen der vom Beklagten dann zu beachtenden Fortgeltung des Vertrages nicht jedes Jahr erneut gegen seine Veranlagung wehren müsste.
Die Klage ist aber unbegründet.
Der Beklagte hat den zwischen den Beteiligten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag wirksam gekündigt und damit insbesondere die "Unentgeltlichkeitsregelung" zu Fall gebracht. Grundlage des Kündigungsrechtes ist § 60 VwVfG NRW, der bzgl. des abgabenrechtlichen Teiles des Vertrages (nur – vgl. insoweit § 1 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW) entsprechend anwendbar ist, weil er den für Dauerschuldverhältnisse allgemein geltenden Rechtsgedanken zum Ausdruck bringt, dass die sich aus einer vorbehaltlosen und unbeschränkten Vereinbarung ergebenden Rechte und Pflichten unter dem Vorbehalt gleichbleibender Verhältnisse stehen (clausula rebus sic stantibus).
Vgl. Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 1.
Haben Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (entsprechend) diese Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhaltes an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern die Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zumutbar ist, den Vertrag kündigen.
Diese Kündigungsvoraussetzungen sind hier gegeben.
Unter den für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebenden Verhältnissen sind die grundlegenden Umstände zu verstehen, die von den Vertragsparteien zur gemeinsamen (subjektiven) Geschäftsgrundlage des Vertrages gemacht worden sind. Dazu gehören sowohl bei Vertragsschluss vorhandene und zu Tage getretene gemeinsame Vorstellungen als auch die dem einen Vertragspartner erkennbare Vorstellungen des anderen Vertragspartners, auf denen der Geschäftswille aufbaut.
Vgl. Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 10.
Die für den Vertragsinhalt hier maßgebenden Verhältnisse haben sich seit Abschluss des Vertrages im Jahre 1961 und seiner Erweiterung in den Jahren 1970 und 1972 wesentlich geändert. Denn die Vertragspartner hatten seinerzeit offenbar die gemeinsame Vorstellung, dass für die dem Funktionsvorgänger des Klägers erbrachte Entwässerungsleistung keine Gebührenpflicht bestehe und der Vertrag im gebührenfreien Raum geschlossen werde; diese gemeinsame Grundlage, auf der insbesondere die "Entgeltvereinbarung" im Vertrag beruht, hat sich nachträglich gewandelt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen.
Bei Vertragsschluss erhob die Stadt E zur Finanzierung ihrer Entwässerungseinrichtung für die Leistung der Niederschlags(ab-)wasserbeseitigung von den Grundstücken keine gesonderten Gebühren. Vielmehr wurden diese Kosten allein über eine sogenannte Einheitsgebühr nach den Maßstäben des Gebäudesteuernutzungswertes (für Grundstücke mit einem jährlichen Wasserverbrauch bis zu 2.400 cbm), der Grundstücksfront (für Kirchengrundstücke) oder des Frischwasserverbrauches (für Grundstücke mit einem jährlichen Wasserverbrauch über 2.400 cbm - vgl. § 4 der "Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Grundstücksentwässerung in der Stadt E" vom 18. November 1957) mit der Folge finanziert, dass für Grundstücke (mit Ausnahme der Kirchengrundstücke), von denen nur Niederschlags(ab-)wasser und kein Schmutzwasser beseitigt wurde, d.h. jedenfalls für Straßengrundstücke, keine Gebühren erhoben wurden. In § 2 Abs. 2 dieser Satzung war zwar zudem bestimmt, dass für die Straßenentwässerung 20 % der Kosten der öffentlichen Entwässerungsanlage aus städtischen Mitteln gedeckt würden; diese Deckung bezog sich aber offensichtlich nur auf Straßen in städtischer Baulast, da kein Anlass bestand, die Kosten für die Entwässerung der Straßen anderer Baulastträger aus städtischen Mitteln zu tragen. Die Erhebung der Entwässerungsgebühren nach einem Einheitsmaßstab wurde damals nicht als rechtlich bedenklich angesehen. Für den Beklagten bzw. seinen damaligen Funktionsvorgänger bestand daher bei Vertragsschluss nach den satzungsrechtlichen Vorgaben und dem seinerzeitigen Stand der Rechtserkenntnis mangels einer erkennbaren Gebührenpflichtigkeit des Funktionsvorgängers des Klägers kein Anlass, in dem Vertrag im Hinblick auf die Notwendigkeit einer der Entwässerungsleistung adäquaten Gegenleistung eine von § 11 abweichende Entgeltregelung zu treffen; eine solche Notwendigkeit hätte im Hinblick auf § 4 des seinerzeit noch geltenden Preußischen KAG, der bereits eine Erhebungspflicht für Gebühren für Entwässerungsleistungen vorsah, bei Kenntnis einer Gebührenpflichtigkeit des Funktionsvorgängers des Klägers bestanden. Auch aus Sicht des Funktionsvorgängers des Klägers war seinerzeit erkennbar, dass ein solcher Anlass nicht bestand und das - ev. vermeintliche - Fehlen einer Gebührenerhebungspflicht Voraussetzung und gemeinsame Grundlage der "Unentgeltlichkeits-"Vereinbarung in § 11 des Vertrages war.
Die "Unentgeltlichkeits-"Vereinbarung war mithin von der tragenden Vorstellung bestimmt, dass mangels Gebührenpflichtigkeit der klägerischen Straßenflächen die für sie erbrachten städtischen Entwässerungsleistungen durch die Gestattungsgegenleistung dauerhaft angemessen entgolten war.
Nach einer Maßstabsumstellung wurden die Entwässerungsgebühren bis zum 31. Dezember 1975 nach einem einheitlichen Frischwassermaßstab erhoben (vgl. § 2 der "Satzung über die Gebühren für die Entwässerung der Grundstücke im Stadtgebiet E" vom 16. Dezember 1971), so dass es weiterhin an einer satzungsmäßigen Gebührenpflicht des Funktionsvorgängers des Klägers fehlte.
Erst mit der "Satzung über Gebühren für die Grundstücksentwässerung im Stadtgebiet E" vom 8. Dezember 1975 (EGS 1976), die zum 1. Januar 1976 in Kraft trat, wurden für das Stadtgebiet E erstmals gesonderte Niederschlagswassergebühren eingeführt, die sich bei fehlender Schmutzwasserableitung nach der bebauten und befestigten Grundstücksfläche bemaßen (vgl. § 2 Abs. 1 letzter Halbsatz und Abs. 6 EGS 1976); dies hatte zur Folge, dass erstmals auch (nichtstädtische) Straßengrundstücke gebührenpflichtig wurden.
Auch nach der heute geltenden "Satzung über Gebühren für die Grundstücksentwässerung im Stadtgebiet E - Neufassung" vom 29. April 2005, die rückwirkend zum 1. Januar 2002 in Kraft trat, besteht eine getrennte Niederschlagswassergebühr, die die Gebührenerhebung nach dem Maßstab der bebauten und befestigten Flächen mit der Folge bemisst, dass Grundstücke wie das klägerische gebührenpflichtig sind.
Entgegen der Auffassung des Klägers war die Einführung einer Niederschlagswassergebühr mit diesem Maßstab keine Entscheidung, die im Belieben des Satzungsgebers gestanden hätte und daher nicht als Kündigungsgrund im Sinne des § 60 VwVfG (entsprechend) dienen könnte. Die Einführung der sogenannten Trenngebühr war vielmehr von Gesetzes wegen geboten, weil der einheitliche Frischwassermaßstab, nach dem das Maß der Inanspruchnahme der Entwässerungseinrichtung zur Beseitigung des Schmutz- und Niederschlags(ab-)wassers durch das bezogene Frischwasser bestimmt wird, nicht die Anforderungen des § 6 Abs. 3 Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG) an einen rechtmäßigen Gebührenmaßstab erfüllt.
Vgl. nur Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 18. Dezember 2007 – 9 A 3548/04 -.
Da nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG für Entwässerungsgebühren eine Erhebungspflicht besteht,
vgl. Schulte/Wiesemann in Driehaus u.a., Kommentar zum Kommunalabgabenrecht, zu § 6, Rdnr. 5 (Stand: September 2002) m.w.N. aus der Rechtsprechung,
die auch den Kläger als Eigentümer eines (Straßen-)Grundstückes trifft, das in einen städtischen Kanal entwässert,
vgl. zur Entwässerungsgebührenpflichtigkeit von Straßenbaulastträgern nicht-kommunaler Straßen allgemein und grundlegend: OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 1996 - 9 A 4145/94 -, sowie BVerwG, Beschluss vom 6.März 1997 - 8 B 246/96 -, BayVBl. 1997, 570,
haben sich mit der Einführung einer auch Grundstücke wie das klägerische treffenden Trenngebühr die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebenden Verhältnisse, nämlich die für die Frage der Höhe der Gegenleistung für die Entwässerungsleistung bestimmenden Verhältnisse, nach Abschluss des Vertrages geändert. Die Einführung von Niederschlagswassergebühren und deren Erhebung nach dem Flächenmaßstab hatte nämlich zur Folge, dass auch Grundstücke wie das vertragsgegenständliche, von denen kein Schmutzwasser entsorgt wird, erstmals erkennbar gebührenpflichtig wurden. Mit dieser Änderung trat im Hinblick auf die Gebührenerhebungspflicht damit erstmals zwingend die Frage nach dem Verhältnis zwischen dem Wert der gebührenrelevanten Entwässerungsleistung, die in der entsprechenden Gebührensumme ausgedrückt ist, und der Gegenleistung des Klägers in den Blick, die zuvor aus den oben dargelegten Gründen für die Vertragsparteien keine Rolle gespielt hatte. Denn eine Abgabenvereinbarung, wie sie hier in der "Unentgeltlichkeitsvereinbarung" in § 11 des Vertrages nach satzungsmäßiger Entstehung der Gebührenpflichtigkeit des Grundstückes gelegen ist, ist angesichts der gesetzlichen Gebührenerhebungspflicht, des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG, wonach alle Benutzer einer Einrichtung an deren Finanzierung gleichmäßig zu beteiligen sind, nur zulässig, wenn der Abgabenschuldner dem betroffenen Abgabenhaushalt als Ausgleich eine adäquate (= äquivalente) und spezielle Gegenleistung erbringt. Um diese Anforderungen zu erfüllen, ist bei einem Gebührenverzicht der Verzichtszeitraum nach dem wirtschaftlichen Wert der vom Benutzer gebotenen Gegenleistung zeitlich zu begrenzen.
Vgl. zu den Voraussetzungen eines Abgabenverzichtes: Dahmen in Driehaus u.a., Kommentar zum Kommunalabgabenrecht, zu § 4, Rdnrn. 20 – 23 (Stand: März 1993) sowie OVG NRW, Urteil vom 22. November 1971 - II A 38/70 -, OVGE 27, 147 (151 f.).
Die mit der - für die Parteien erkennbar gewordenen - Gebührenpflichtigkeit des Klägers mithin eingetretene Änderung ist auch derart wesentlich, dass dem Beklagten das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Entgeltregelung nicht zuzumuten ist.
Denn es fehlt an der für die Zumutbarkeit der "Entgeltvereinbarung" in § 11 des Vertrages notwendigen adäquaten Gegenleistung des Klägers für die von ihm empfangene gebührenpflichtige Leistung.
In der in dem Vertrag vereinbarten Gestattung, in das betroffene Straßenland einen städtischen Entwässerungskanal einbauen und diesen dauerhaft nutzen zu dürfen, liegt zwar eine spezielle, d.h. eine dem Entwässerungsgebührenhaushalt und damit auch den übrigen gebührenpflichtigen Nutzern zugute kommende Gegenleistung für die Straßenentwässerung. Diese Gegenleistung hat auch einen wirtschaftlichen Wert; dieser gleicht aber den Wert der Entwässerungsleistung nicht adäquat aus. Der wirtschaftliche Wert dieser Gestattung steht nämlich in einem groben Missverhältnis zu dem der Entwässerungsleistung, so dass es bei der "Unentgeltlichkeitsregelung" im Vertrag wegen der gewandelten Verhältnisse zumutbarerweise nicht bleiben kann. Denn ein Festhalten an den Vertragsregelungen zur "Unentgeltlichkeit" der Entwässerungsleistung führte zu einem untragbaren, angesichts der Gebührenerhebungspflicht des Beklagten und dem Verbot des Verzichts auf Gebühren ohne äquivalente Gegenleistung - mit dem Recht schlechterdings unvereinbaren Ergebnis.
Vgl. zu den Voraussetzungen der Wesentlichkeit der Änderung in diesem Sinne: Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 18.
Wie der Beklagte in seinem Kündigungsschreiben nachvollziehbar und vom Kläger unbeanstandet dargelegt hat, wäre ein im Jahre 2006 erstmals dauerhaft eingeräumtes Gestattungsrecht im hier vorliegenden Umfang von der Stadt nach den für diese Rechte üblichen Werten mit einer Einmalzahlung in Höhe von ca. 106.000,- Euro entgolten worden (15.640 qm durch die Kanalnutzung belastete Grundstücksflächen x 6,80 Euro/qm als einmalige Abfindung). Bei dieser Bewertung geht der Beklagte ausweislich seiner Verwaltungsvorgänge von einem Wert des Straßenlandes aus, der sich aus 20 % des Grundstückswertes für Bauerwartungsland ergibt; dieser dem Kläger günstige Ansatz gibt keinen Anlass zu Bedenken. Umgerechnet auf eine jährliche Abfindung über einen angemessenen Zeitraum von 20 Jahren (= 5 %) wäre die Leistung des Klägers mit ca. 5.300,- Euro jährlich zu bewerten.
Der Wert der von der Stadt gebotenen Entwässerungsleistung lag demgegenüber allein im Jahre 2006 bei einem Betrag von ca. 36.984,- Euro (38.525 qm entwässerter Straßenfläche x 0,96 Euro/qm/a Niederschlagswassergebühr). Da der Wert der städtischen Leistung - selbst bezogen auf eine Gestattungsentschädigung nach den Wertverhältnissen des Jahres 2006 - den Wert einer einmaligen Entschädigung für die Gestattungsleistung in knapp drei Jahren aufzehrte und die jährlichen Leistungen in einem Verhältnis von ca. 7:1 zulasten der Stadt stehen, kann von einer adäquaten Gegenleistung der Klägerseite tatsächlich keine Rede mehr sein. Dies gilt um so mehr, wenn Folgendes erwogen wird: selbst unterstellt der Kläger wäre ohne den Vertrag erst seit dem Jahre 2002 gebührenpflichtig geworden, wäre der (Einmalzahlungs-)Wert seiner Gestattungsleistung schon im Jahre 2005 aufgebraucht gewesen. Das grobe Missverhältnis der Leistungen würde nur noch größer, wenn zudem berücksichtigt würde, dass die Gestattung bereits im Jahre 1961 eingeräumt wurde und daher der Bewertung des Gestattungsrechtes die damaligen, wesentlich geringeren Wertverhältnisse zugrunde zu legen sein könnten.
In diesem Missverhältnis zwischen dem Wert der Entwässerungsleistung und dem der Gegenleistung des Klägers liegt zudem eine gravierende Äquivalenzstörung, die als Beeinträchtigung der Geschäftsgrundlage des Dauerschuldverhältnisses das Festhalten an den vertraglichen Regelungen ebenfalls für den Beklagten unzumutbar werden lässt und die Folgen des § 60 VwVfG (entsprechend) auslöst.
Vgl. Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 11.
Im Hinblick darauf, dass der Wert der Gegenleistung des Klägers bereits aufgezehrt ist, ist dem Beklagten auch eine Vertragsanpassung nicht zuzumuten, zumal sich der Kläger den Anpassungsbemühungen des Beklagten, deren Berechtigung jeder redlich denkende Vertragspartner verständigerweise einsehen müsste, verschlossen und keine (ernstliche) Bereitschaft gezeigt hat, die bestehende grobe Äquivalenzstörung im Vertragsverhältnis zu beheben.
Vgl. zur Unzumutbarkeit der Vertragsanpassung in einer solchen Konstellation auch: Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 25c.
Eine solche Bereitschaft ergibt sich auch nicht aus dem Angebot des Klägers im Gesprächstermin vom 6. Juli 2005. Seinerzeit stellte der Kläger lediglich ein Entgelt zur Diskussion, dass sich zusammensetzt aus drei Elementen, nämlich einer Beteiligung an den Herstellungskosten der in den Landesstraßen befindlichen und von dort aus genutzten Kanäle, einer Grunderneuerungsbeteiligung für die Kanäle und Sonderbauwerke, die durch das von den Straßenflächen des Kläger abgeleitete Niederschlags(ab-)wasser in Anspruch genommen werden, und einer Nachrüstungsklausel für Kosten, die aufgrund der Anpassung der zur Entwässerung der Straßen des Klägers benutzten Kanäle an verschärfte Auflagen entstehen. Zu einem Ausgleich der Äquivalenzstörung ist dieses Angebot ungeeignet, da damit nur ein Teil der Kosten abgedeckt werden, die dem Beklagten durch die Inanspruchnahme der städtischen Entwässerungseinrichtung seitens der Straßenflächen des Klägers entstehen. Denn - wie der Beklagte bereits seinerzeit zutreffend dargelegt hat - erfolgt die Entwässerung auch von Straßengrundstücken in der Regel über das Entwässerungsnetz und ggf. gar über die Kläranlage, zudem zieht die Entwässerungsleistung auch nicht nur Baukosten nach sich, an denen sich der Kläger nach seinem Angebot allenfalls (beschränkt) beteiligen will, sondern auch Kosten für sonstige Unterhaltungs- und Dienstleistungen. Eine Beteiligung an den Kosten dieser weiteren Einrichtungsteile und Dienstleistungen erfolgte nach dem Modell des Klägers nicht. Die Benutzer einer Einrichtung haben aber die Gesamtkosten der von ihnen in Anspruch genommenen Leistungen der Einrichtung nach Maßgabe des Umfanges der Inanspruchnahme zu finanzieren; sie können ihre Mitfinanzierung nicht auf bestimmte Teile der Einrichtung beschränken
Da eine Bereitschaft des Klägers zu einer entsprechenden umfassenden Kostenbeteiligung im Kündigungszeitpunkt ersichtlich fehlte, war der Beklagte zur Kündigung des Vertrages berechtigt.
Dem kann der Kläger schließlich nicht entgegenhalten, der Beklagte habe sein Kündigungsrecht dadurch verwirkt, dass er auf die Änderung der gebührenrechtlichen Lage erst nach Jahrzehnten durch die Kündigung reagiert habe. Denn der Kläger durfte trotz der langjährigen Untätigkeit des Beklagten nicht berechtigterweise darauf vertrauen, dass die Vertragsregelung zur "Unentgeltlichkeit" der Entwässerungsleistung "auf ewig" weitergelten würde, weil ihre Fortgeltung wegen des Missverhältnisses aus den oben genannten Gründen zu einem untragbaren, - angesichts der Gebührenerhebungspflicht des Beklagten und dem Verbot des Verzichts auf Gebühren ohne äquivalente Gegenleistung - mit dem Recht schlechterdings unvereinbaren Ergebnis führte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 60 VwVfG
§ 6 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 VwGO
§ 60 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 3
Kommunalabgabengesetz
§ 6 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 3548/04
9 A 4145/94
8 B 246/96
II A 38/70