Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-06-13, Aktenzeichen 4 L 1238/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0613.4L1238.16.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.
1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro
festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen einen Beschluss des Antragsgegners, durch welchen die Zahl der sachkundigen Bürger, die eine Fraktion für die Ausschüsse des Antragsgegners benennen darf, begrenzt wird.
In der Ratssitzung vom 3. Mai 2016 stellte zunächst die Antragstellerin den Antrag zur Abstimmung, alle Ausschüsse des Antragsgegners aufzulösen, anschließend neu zu bilden und zu besetzen. Dieser Antrag wurde mehrheitlich abgelehnt, lediglich die Mitglieder der Antragstellerin stimmten dafür. Danach wurde mehrheitlich der Antrag angenommen, acht von zwölf Ausschüssen des Antragsgegners aufzulösen und in ihren bisherigen Größen anschließend neu zu bilden. Sodann fasste der Antragsgegner mehrheitlich, u. a. gegen die Stimmen der Antragstellerin folgenden Beschluss:
„Der Rat beschließt, die maximale Zahl der sachkundigen Bürgerinnen und sachkundigen Bürger (s.B.), die eine Fraktion für die Ausschüsse benennen darf, zu begrenzen auf drei s.B. pro der jeweiligen Fraktion angehörenden Ratsmitglieder, maximal aber zwölf s.B. pro Fraktion. Die maximal zulässige Zahl der s.B. in den einzelnen Fraktionen beträgt demnach jeweils zwölf in der CDU, der SPD und bei Bündnis 90/DIE GRÜNEN sowie jeweils neune bei FDP, ALFA und DIE LINKE mit BÜRGERPARTEI GL. Ein/e s.B. darf auch in mehreren Ausschüssen ordentliches oder stellvertretendes Mitglied sein.“
Zur Begründung wurde angeführt, dass die Kosten, welche der Stadt C. H. durch die Teilnahme sachkundiger Bürger an Sitzungen entstünden, gesenkt werden sollten. Die Zahl der sachkundigen Bürger könne an die Zahl der gewählten Ratsmitglieder gekoppelt werden, um der ausufernden Benennung von sachkundigen Bürgern entgegenzuwirken. Während der zuvor geführten Diskussion rügte ein Mitglied der Antragstellerin, Herr T. , den dem Beschluss vorangegangenen Antrag und führte aus, dass es Kommunen gebe, in denen die Begrenzung sachkundiger Bürger auch in anderen Relationen gehandhabt werde. Anschließend wurden die Mitglieder der acht zuvor aufgelösten Ausschüsse neu gewählt.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2016 forderte die Antragstellerin den Bürgermeister der Stadt C. -H. auf, den o.g. Beschluss des Antragsgegners zu beanstanden. Mit Schreiben vom gleichen Tag wandte sich die Antragstellerin an die Kommunalaufsicht und forderte, den Beschluss zu beanstanden und aufzuheben. Der Bürgermeister lehnte die Beanstandung mit Schreiben vom 18. Mai 2016 ab. Er hält den Beschuss für rechtmäßig.
Ein Ergebnis der kommunalaufsichtlichen Prüfung liegt bisher nicht vor. Am 31. Mai 2016 hat die Antragstellerin beim beschließenden Gericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Zur Begründung ihres Antrags trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: Die Beschränkung der Zahl der sachkundigen Bürger auf drei pro Mitglied der jeweiligen Fraktion stelle eine unzulässige Beeinträchtigung und Benachteiligung kleiner Fraktionen dar. Sie hätten deutlich weniger Fraktionsmitglieder und sachkundige Bürger als große Fraktionen, um die Aufgaben der Fraktion und der Mandatsträger zu bewältigen. Auch verletze der Beschluss das Prinzip der Chancengleichheit. Die Dringlichkeit der Entscheidung resultiere daraus, dass die Fraktionstätigkeit der Antragstellerin durch den angegriffenen Ratsbeschluss in empfindlicher Weise unmittelbar eingeschränkt werde.
Die Antragstellerin beantragt wörtlich,
anzuordnen, die Vollziehung des Beschlusses des Antragsgegners vom 3. Mai 2016 über die Begrenzung der maximalen Zahl der sachkundigen Bürgerinnen und sachkundigen Bürger, die eine Fraktion für die Ausschüsse benennen darf, auf drei sachkundige Bürgerinnen und drei sachkundige Bürger pro der jeweiligen Fraktion angehörenden Ratsmitglieder, maximal aber zwölf sachkundige Bürgerinnen und sachkundige Bürger pro Fraktion, auszusetzen,
hilfsweise,
festzustellen, dass sie an den Beschluss der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2016 über die Begrenzung der maximalen Zahl der sachkundigen Bürgerinnen und sachkundigen Bürger, die eine Fraktion für die Ausschüsse benennen darf, bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache nicht gebunden ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist im Wesentlichen der Ansicht, dass schon kein Anordnungsgrund vorliege, weil die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht habe, in ihrer Arbeitsfähigkeit in unerträglicher Weise eingeschränkt zu sein. Im Übrigen stehe der streitgegenständliche Beschluss im Einklang mit geltendem Recht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat insgesamt keinen Erfolg.
Mit Haupt- und Hilfsantrag verfolgt die Antragstellerin jeweils im Kern das Ziel, auch nach der Neubildung der Ausschüsse darin mit insgesamt mehr als neun sachkundigen Bürgern vertreten zu sein. Um dieses Ziel zu erreichen, müsste das Gericht in der Hauptsache feststellen, dass der Ratsbeschluss zur Begrenzung der Zahl der sachkundigen Bürger rechtswidrig ist. Daraufhin wäre der Rat berufen, über eine ggf. andere zulässige Begrenzung neu zu beschließen, jedenfalls aber die Ausschüsse entsprechend zu besetzen und die Mitglieder neu zu wählen bzw. zu bestellen. Dieses Ziel kann die Antragstellerin im Wege des Eilrechtsschutzes statthaft mittels einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO verfolgen. Der Eilantrag hat indes keinen Erfolg, weil die Antragstellerin weder einen Anordnungsanspruch noch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht hat.
Ein Anordnungsanspruch ist nicht glaubhaft gemacht, weil sich der angegriffene Beschluss der Antragsgegnerin als rechtmäßig erweist. Rechtsgrundlage für die Begrenzung der Zahl der sachkundigen Bürger in den Ausschüssen ist § 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Danach regelt der Rat mit der Mehrheit der Stimmen der Ratsmitglieder die Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre Befugnisse. Der Begriff der Zusammensetzung eröffnet bereits dem Wortlaut nach die Möglichkeit, die Anzahl der sachverständigen Bürger, welche einzelne Fraktionen für die Ausschüsse benennen dürfen, zu regeln und damit auch die Zahl zu begrenzen. Sinn und Zweck der Vorschrift sowie die Systematik der Gemeindeordnung ergeben nichts anderes. Die konkrete Bestimmung der Höchstgrenze durch den Antragsgegner steht schließlich auch nicht im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 GG.
Bei der Beschlussfassung ist der Antragsgegner an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art. 3 Abs. 1 GG als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht. Dabei ist der allgemeine Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit und nach Maßgabe des Willkürverbots zu beachten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22.01.2010 - 15 B 1797/09 -, juris Rn. 17 und vom 02.04.2008 – 15 B 499/08 – juris Rn. 5 sowie Urteil vom 08.10.2002 - 15 A 4734/01 -, juris Rn. 30 ff.
Der Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet es nicht, die Anzahl der sachverständigen Bürger, welche eine Fraktion für die Ausschüsse benennen darf, an die Anzahl der Fraktionsmitglieder zu koppeln und eine Höchstgrenze festzulegen. Eine Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion zusammengeschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich am Wählervotum orientiert.
Der Antragsgegner handelte auch nicht willkürlich, als er die Begrenzung der sachkundigen Bürger beschloss. Er verfolgt mit der Senkung der finanziellen Belastung das nicht nur legitime, sondern gesetzlich sogar vorgeschriebene Ziel, nach dem Grundsatz der Sparsamkeit zu handeln. Der Antragstellerin ist es auch nicht unmöglich gemacht, ihre Ausschussmandate wahrzunehmen, zumal sie bei der Neuwahl am 3. Mai 2016 die ihr zustehenden neun sachkundigen Bürger für alle betroffenen Ausschüsse und jeweils vollzählig als Vertreter benannt hat.
Die Differenzierung der Anzahl der sachkundigen Bürger nach der Fraktionsstärke setzt letztlich beim Wählerwillen an. Der Umstand, dass die Antragstellerin auf neun statt maximal zwölf sachkundige Bürger für die Ausschüsse beschränkt ist, ist Ausfluss des geringen Zuspruchs durch die Wähler. Es ist nicht geboten, diesen durch die Wahlentscheidung der Bürger vorgegebenen Unterschied in der Zahl der Ratsmitglieder auszublenden und losgelöst davon die Personalressource der Antragstellerin durch Ausweitung der Anzahl sachkundiger Bürger zu vergrößern.
Schließlich verletzt der streitgegenständliche Beschluss auch nicht den Grundsatz des Minderheitenschutzes, denn er bevorzugt oder benachteiligt keine Seite strukturell. Aufgrund der Deckelung auf zwölf sachkundige Bürger werden die mitgliederstärkeren Fraktionen nicht unangemessen bevorzugt. Trotz des Beschlusses ist die Gremienarbeit kleinerer Fraktionen und die Funktionsfähigkeit des Rates sowie der Ausschüsse gewährleistet. Der Antragsgegner hat zwölf Ausschüsse gebildet. Die Antragstellerin setzt sich aus drei Mitgliedern zusammen und kann darüber hinaus neun sachkundige Bürger für die Ausschüsse benennen. Damit ist sie in der Lage, in jeden Ausschuss jeweils einen anderen Vertreter zu entsenden. Dass Fraktionen mit mehr Mitgliedern personell besser ausgestattet sind, ist Ausdruck des Wählerwillens und von der Antragstellerin hinzunehmen.
Die Antragstellerin hat auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Das folgt nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen bereits aus dem Umstand, dass es nicht auf die subjektive Betroffenheit der Antragstellerin ankommt, sondern die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache - sogar unabweisbar erscheinen muss. Denn im Organstreit ist im Gegensatz zum Außenrechtsstreit nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden, die der Antragstellerin nicht um ihrer selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen sind.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27.09.2002 - 15 B 855/02 -, juris Rn. 20 und vom 22.01.2010 - 15 B 1797/09 -, juris Rn. 27 m.w.N.
Nach dieser Maßgabe genügt es zur Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes nicht, dass die Antragstellerin beklagt, die zahlenmäßig stärker vertretenen Fraktionen könnten aufgrund einer größeren Anzahl von Fraktionsmitgliedern und sachkundigen Bürgern die anfallende Gremienarbeit leichter und besser bewältigen. Die Ratsarbeit kann von den Ausschüssen vorbereitet werden, da sämtliche Ausschüsse besetzt sind und deren Funktionsfähigkeit gewährleistet ist. Da die Entscheidungen der Ausschüsse, die in dem Zeitraum bis zur Klärung der aufgeworfenen Rechtsfragen gefasst werden, wirksam bleiben,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.11.1953 - 1 BvR 444/53 -, BVerfGE 3, S. 41, 45.
liegen keine Anhaltspunkte vor, welche die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft als unabweisbar erscheinen lassen.
Die Antragstellerin hat aber selbst dann keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, wenn die Kammer einbezieht, dass die Mitwirkungsrechte von kommunalverfassungsrechtlichen Organen bzw. Organteilen auch der Wahrung der geschützten Interessen der repräsentierten Allgemeinheit oder bestimmter Bevölkerungsgruppen am Willensbildungsprozess dienen könnten und die Kompetenzen von Organen und Organteilen damit zwar hauptsächlich, aber eben nicht nur zugewiesen seien, um rein objektiv an der Erledigung der Aufgaben der Körperschaft mitzuwirken.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 15.08.2008 - 1 L 1272/08 -, juris Rn. 25.
Einen Grund, der gemessen an diesen Maßstäben den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnungen rechtfertigen könnte, hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Insbesondere hat sie nicht plausibel gemacht, dass sie in ihrer Stellung als Trägerin körperschaftsinterner Rechte mit einer den Anordnungsgrund tragenden Intensität betroffen wird. Dafür mangelt es an einer konkreten Darlegung, inwieweit der angegriffene Beschluss ihre Rats- bzw. Ausschusstätigkeit beeinflusst.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Dabei hat die Kammer von einer Halbierung des in Kommunalverfassungsstreitigkeiten anzusetzenden Betrags von 10.000,00 EUR (vgl. Ziffern 1.5 Satz 2 und 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) abgesehen, da das Antragsbegehren auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 B 1797/09
15 B 499/08
15 A 4734/01
15 B 855/02
1 BvR 444/53
1 L 1272/08