Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-04-24, Aktenzeichen OVG 12 N 58.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2017:0424.OVG12N58.16.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 7. April 2016 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 3.530,37 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. Die Rechtssache weist nach den Darlegungen der Klägerin keine grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Die Klägerin versäumt es, im Zusammenhang mit der von ihr angeführten aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 31. März 2013 – 8 C 1.12 – BVerwGE 145, 378, und vom 16. Juni 2015 – 10 C 13.14 – BVerwGE 152, 188) eine hinreichend konkrete Grundsatzfrage aufzuwerfen, die sich im Berufungsverfahren entscheidungserheblich stellen würde. Die Frage, welche Konsequenzen aus dieser Rechtsprechung zur Kreisumlage für das Handeln der Landkreise „bedeutet“ verbunden mit dem Hinweis, dass „diese Anforderungen“ in der Praxis im Land Brandenburg „vielfach ungeklärt“ seien, ist auch, wenn man „bedeutet“ im Sinne von „folgen“ oder „zu ziehen sind“ begreift, derart allgemein und unbestimmt, dass sich daraus nicht entnehmen lässt, um die Klärung welcher konkreten Anforderungen es geht und warum sie durch die Festlegung der Kreisumlage durch den Beklagten gegenüber der Klägerin in verallgemeinerungsfähiger Weise aufgeworfen werden.
Die in Bezug genommene höchstrichterliche Rechtsprechung diente gerade der grundsätzlichen Klärung der bei der Festlegung einer Kreisumlage aus dem Bundesverfassungsrecht zu beachtenden rechtlichen Maßstäbe, so dass nicht erkennbar, jedenfalls von der Klägerin nicht erläutert ist, inwiefern ausgehend von dieser Rechtsprechung ein (weiterer) grundsätzlicher Klärungsbedarf ausgelöst werden soll.
Soweit die Klägerin rügen will, die höchstrichterliche Rechtsprechung habe in dem angefochtenen Urteil keine hinreichende Beachtung gefunden, kann sie dies nur unter dem Aspekt fehlerhafter Rechtsanwendung unter Berufung auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO oder unter dem Aspekt der Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO geltend machen.
Eine ausdrückliche Divergenzrüge hat die Klägerin jedoch nicht erhoben. Sie hat allerdings im Rahmen ihrer Ausführungen zum Vorliegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils dem Verwaltungsgericht vorgeworfen, es habe einen falschen rechtlichen Ausgangspunkt gewählt, indem es angenommen habe, dass das Recht der kommunalen Selbstverwaltung erst dann verletzt sei, wenn die Kreisumlagequote jedes vernünftige Maß übersteige, der Kreis mit ihr willkürlich und rücksichtslos zu Lasten der Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolge und die Kreisumlage objektiv geeignet sei, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinde dergestalt zu bewirken, dass sie die Möglichkeit zur kraftvollen eigenverantwortlichen Betätigung verliert (Urteilsabdruck S. 7). Damit habe es übersehen, dass das Bundesverwaltungsgericht in seiner aktuellen Rechtsprechung vom „Willkürmaßstab“ als Grenze der Umlageerhebung Abstand genommen habe und es für die Rechtswidrigkeit der Kreisumlageerhebung ausreichen lasse, wenn der Landkreis den ihn treffenden verfahrensbezogenen Verpflichtungen zuwider handele.
Dieser Vorwurf unterschlägt indes die anschließende Passage der Entscheidungsgründe des Urteils, in der es unter anderem in Anknüpfung an die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2013 heißt, die Garantie des Kerngehalts der kommunalen Selbstverwaltung der Gemeinden ziehe der Kreisumlageerhebung eine absolute Grenze dort, wo sie zu einer strukturell unzureichenden Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden führen und ihnen dadurch die Möglichkeit zu einem eigenständigen und eigenverantwortlichen Handeln nehmen würde.
Das steht der Annahme entgegen, das Verwaltungsgericht habe jedenfalls der Sache nach von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2013 abweichen wollen, auch wenn es mit seinen einleitenden Ausführungen einen Rechtssatz aufgestellt haben dürfte, der sich entgegen der Darstellung als Auffassung des Bundesverfassungsgerichts so weder in dem zitierten Rastede-Beschluss (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619/83 u.a. – BVerfGE 79, 127, juris) noch sonst in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts oder in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts findet.
Ein Rechtssatz des von der Klägerin bezeichneten Inhalts, dass die Kreisumlageerhebung schon dann rechtswidrig ist, wenn der Landkreis den ihn treffenden verfahrensbezogenen Verpflichtungen zuwider handelt, findet sich in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2013 ebenfalls nicht. In dem Urteil wird lediglich ausgeführt, dass der Kreis auch verpflichtet ist, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen (über das Ausmaß der Kreistätigkeit) in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (a.a.O., Rn. 14). Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt darin keine Abkehr von dem auch im Verhältnis von Beklagtem und Klägerin geltenden rechtsstaatlichen Willkürverbot (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 – 2 BvL 2/61 –, BVerfGE 23, 353, juris Rn. 62), sondern nur eine Ausfüllung dieses rechtlichen Maßstabs. Es werden damit Anforderungen artikuliert, deren Erfüllung die Willkürfreiheit und Überprüfbarkeit der Bestimmung des Umlagesatzes gewährleisten sollen. Nicht ist damit gesagt, dass die Festlegung der Kreisumlage unabhängig von der Leistungsfähigkeit der Gemeinden immer schon dann rechtswidrig ist, wenn eine vorherige Ermittlung des Finanzbedarfs der umlagepflichtigen Gemeinde und die Offenlegung der Entscheidungen des Kreises nicht oder nicht umfassend erfolgt sind (a.A. OVG Weimar, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 – juris Rn. 52 ff.). Fehlen von vornherein Anzeichen dafür, dass die konkrete Festlegung der Kreisumlage zu einer strukturellen Unterfinanzierung der klagenden Gemeinde und damit zu einer Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie führt, oder kann der Landkreis im Prozess nachweisen, dass er nicht nur den eigenen, sondern auch den gleichrangigen Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden in den Blick genommen hat, rechtfertigt allein eine fehlerhafte Vorgehensweise im Vorfeld der Festlegung nicht die Aufhebung des Umlagebescheides. Auch insoweit ist eine Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO mithin nicht dargelegt.
2. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen auch sonst nicht vor. Dafür bedarf es Darlegungen, mit denen eine tragende Feststellung oder ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten ergebnisrelevant in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 – 1 BvR 830/00 –, NVwZ 2000, 1163, juris Rn. 15; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 –, NVwZ-RR 2004, 542, juris Rn. 9). Daran fehlt es. Das Zulassungsvorbringen setzt sich mit dem angefochtenen Urteil nicht ansatzweise auseinander, soweit dieses einerseits annimmt, dass die Klägerin nach der von dem Beklagten vorgelegten Dokumentation der Jahresabschlüsse für die Jahre 2013 und 2014 (Beiakte des Verfahrens OVG 12 N 63.16) in der Lage war, Rücklagen aus Überschüssen zu bilden, und andererseits feststellt, dass bei dem Beklagten trotz Erhöhung der Kreisumlage weiterhin ein Haushaltsdefizit vorhanden ist (Urteilsabdruck S. 8). Diese Feststellungen lassen keine Grundlage dafür erkennen, dass der Beklagte bei der streitigen Festlegung der Kreisumlage gegen § 130 BbgKVerf verstoßen oder Grundsätze verletzt haben könnte, die bei ihrer Bemessung nach Art. 28 Abs. 2 GG zu beachten sind. Das Zulassungsvorbringen der Klägerin liefert keine substantiierten Anhaltspunkte für solche Verstöße. Weder wird konkret dargelegt, dass der Beklagte seinen Aufgabenkreis unzulässig ausgeweitet hätte, noch aufgezeigt, dass die Klägerin strukturell unterfinanziert und damit außerstande wäre, freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten – gegebenenfalls nach einem Überdenken der Prioritäten – in dem erforderlichen Mindestmaß zu erfüllen (vgl. Senatsbeschluss vom 4. Dezember 2014 – OVG 12 N 76.14 – Beschlussabdruck S. 10). Dass das Verwaltungsgericht die streitbefangenen Positionen als Kreisaufgaben bewertet hat, stellt die Klägerin nicht in Frage.
Selbst wenn die Festsetzung der Kreisumlage wesentlich durch die vom Land ausgereichte Bedarfszuweisung nach § 16 BbgFAG und die Forderung seitens der Kommunalaufsicht, die Kreisumlage auf mindestens 48 v. H. der Umlagegrundlage zu erhöhen, motiviert gewesen ist, folgt daraus noch nicht, dass die Festlegung der Kreisumlage bar jeder Abwägung gemeindlicher Positionen erfolgt wäre. Die Klägerin verweist vielmehr selbst auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 (a.a.O.), das eine vergleichbare Falllage betraf. Die Berufung der Klägerin darauf, es müsse „zwingend auf die Erhebung der Kreisumlage im Einzelfall „durchschlagen“, wenn der „Bescheid“ des Innenministeriums vom 10. Mai 2012 keine Ausführungen dazu enthalte, dass die Interessen der von der Erhöhung der Kreisumlage betroffenen Gemeinden auch nur annähernd gesehen worden wären, geht fehl. Zwar mag eine Bedingung, wie sie hier vom Ministerium des Innern mit der Sonderbedarfszuweisung verknüpft wurde, ihrerseits Rechtmäßigkeitsbedenken unterliegen, wenn sie ohne sachlichen Hintergrund verfügt wird. Das fragliche Anhörungsschreiben lässt solches aber nicht erkennen. Das Ministerium des Innern hat seiner beabsichtigten Vorgehensweise zugrunde gelegt, dass der Beklagte eigene Konsolidierungsmöglichkeiten im Bereich der Kreisumlage bisher nur unzureichend ausgeschöpft habe und ist davon ausgegangen, dass solche Konsolidierungsmöglichkeiten vorhanden sind. Es liegt schon nicht nahe, dass dies ohne vorherige Auseinandersetzung mit den – grundsätzlich die Leistungsfähigkeit der Gemeinden abbildenden – Umlagegrundlagen und der Situation der betroffenen Gemeinden „ins Blaue hinein“ angenommen worden sein soll. Davon abgesehen obliegen die Prüfung und Entscheidung, ob die als Bedingung für die Auszahlung der Sonderbedarfszuweisung geforderte Erhöhung der Kreisumlage in dem vorgesehenen Umfang mit den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar ist, dem Beklagten. Mit einer Rüge der Vorgehensweise des Ministeriums ist deshalb ein Fehler des Beklagten, den das Verwaltungsgericht hätte aufgreifen müssen, nicht aufgezeigt.
Soweit die Klägerin einen „verfahrensbezogenen Fehler“ dergestalt geltend macht, den Kreistagsmitgliedern hätten Haushaltsansätze und die Erwägungen des Landkreises hierzu nicht vorgelegen, so beeinträchtigt dies die Wirksamkeit des Kreistagsbeschlusses ebenso wenig wie die Rechtmäßigkeit des Umlagesatzes. Das Gesetz räumt den Mitgliedern des Kreistages im Rahmen der Ausübung ihres Mandats ein umfassendes Informationsrecht ein (§ 131 i.V.m. §§ 29, 30 BbgKVerf); es verlangt aber nicht, dass den Kreistagsabgeordneten sämtliche Verwaltungsunterlagen übergeben werden und ein Kreistagsbeschluss ist nicht deshalb fehlerhaft, weil Kreistagsabgeordnete von vorhandenen und ihnen bekannten Informationsmöglichkeiten keinen Gebrauch machen, weil sie sich anderweitig hinreichend informiert sehen. Die Mitglieder des Kreistages unterliegen im vorliegenden Zusammenhang grundsätzlich keinen darüber hinausreichenden Verfahrensanforderungen; sie üben ihr Mandat nach ihrer freien, dem Gemeinwohl verpflichteten Überzeugung im Rahmen des geltenden Rechts aus und sind nicht an Aufträge gebunden (vgl. OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 7. November 1996 – 1 D 34/94.NE – NVwZ-RR 1998, 57, juris Rn. 39). Die Rechtmäßigkeit von Beschlüssen hat der Hauptverwaltungsbeamte zu prüfen (§ 55 Abs. 1 BbgKVerf); dabei kommt es neben der Beachtung formeller Anforderungen nur darauf an, inwieweit der Inhalt eines beschlossenen Rechtssatzes in seinem Ergebnis den Anforderungen einer durch höherrangiges Recht gebotenen Abwägung unterschiedlicher Positionen genügt.
Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht zu entnehmen, dass die Haushaltssatzung eines Kreises mit der Festsetzung der Kreisumlage schon dann einer rechtlichen Überprüfung nicht standzuhalten vermag, wenn den Mitgliedern des Kreistages Ermittlungen zum Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden und die Haushaltsansätze des Kreises nicht mit Begründungen vorgelegen haben. Vielmehr handelt es sich um eine Pflicht des Kreises, um den Gemeinden und im Streitfall auch den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Dieser Pflicht kann – wie ausgeführt – auch dadurch genügt werden, dass der Kreis im Überprüfungsfall durch Bekanntgabe seiner Ermittlungsresultate und Entscheidungen sowie deren Vorlage nachweisen kann, dass er der Festsetzung der Kreisumlage nicht nur den eigenen, sondern auch den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden zugrunde gelegt hat und deren finanzielle Mindestausstattung gewahrt ist. Inwiefern sich allerdings unter diesem Aspekt eine Umlagebegrenzung ergeben soll, wenn die Klägerin nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts bisher und auch im fraglichen Haushaltsjahr Überschüsse erzielt hat, mit anderen Worten die unabdingbare finanzielle Mindestausstattung vorhanden war, wird mit dem Zulassungsvorbringen nicht erläutert.
Die Klägerin setzt sich im Übrigen auch nicht hinreichend damit auseinander, dass das Landesrecht in Bezug auf die Haushaltssatzung des Beklagten in § 129 BbgKVerf spezifische Verfahrensanforderungen aufstellt, die u.a. bezwecken, dass die vom Bundesverwaltungsgericht verlangte Abwägung der gleichrangigen Finanzinteressen erfolgt und eine beliebige Aufgabenwahrnehmung und Festsetzung der Kreisumlage ausgeschlossen ist (vgl. Obermann, in: Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, § 129 BbgKVerf, Anm. 1, 3; zu § 64 BbgLKO a.F.: OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 7. November 1996, a.a.O., Rn. 55). Die Klägerin geht nicht näher darauf ein, dass den Gemeinden nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts die Möglichkeit eingeräumt worden ist, Einwendungen gegen den geplanten Nachtragshaushalt zu erheben und hierzu am 18. Oktober 2012 die vorgeschriebene Erörterung erfolgt ist. Erst recht macht sie mit dem Zulassungsvorbringen nicht geltend, welche konkreten Einwendungen sie oder andere Gemeinden weiterverfolgten und warum diese solchen Gehalt besitzen, dass sie der konkreten Bemessung der Kreisumlage entgegenstehen.
Der Vorwurf, das Verwaltungsgericht sei ohne solche konkreten Anhaltspunkte zu eigenen Ermittlungen und der Aufklärung des Sachverhalts gemäß § 86 Abs. 1 VwGO berufen gewesen, geht fehl. Sprach nach den Feststellungen des erstinstanzlichen Gerichts nichts dafür, dass eine unzumutbare Belastung der kreisangehörigen Gemeinden mit der Erhöhung der Kreisumlage von 46,69 v.H. auf 48 v.H. der Umlagegrundlagen im Haushaltsjahr 2013 verbunden war, so war es Sache der Klägerin, ihre konkrete Betroffenheit darzulegen und damit die Anhaltspunkte für eine gebotene Sachaufklärung zu liefern. Eine gleichsam ungefragte Fehlersuche entspricht keiner sachgerechten Handhabung des Amtsermittlungsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 – 9 CN 1.01 –, BVerwGE 116, 188, juris Rn. 43) und kann nicht beansprucht werden.
Auf Verfahrensfehler im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO hat sich die Klägerin in diesem Zusammenhang nicht ausdrücklich berufen. Sie ist damit auch der Sache nach ausgeschlossen, weil sie es versäumt hat, entsprechende Aufklärungsanregungen zu geben und in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht dahingehende Beweisanträge zu stellen.
3. Hiernach ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin auch nichts Hinreichendes für das Vorliegen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO. Rechtliche oder tatsächliche Fragen besonderer Schwierigkeit, die in einem Berufungsverfahren mit offenem Ausgang zu klären wären, liegen nach den vorstehenden Ausführungen nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 BbgFAG
§ 64 BbgLKO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 145, 378
BVerwGE 152, 188
BVerfGE 79, 127
BVerfGE 23, 353
NVwZ 2000, 1163
NVwZ-RR 2004, 542
NVwZ-RR 1998, 57
BVerwGE 116, 188
1 K 4195/13
8 C 1.12
10 C 13.14
2 BvR 1619/83
2 BvL 2/61
3 KO 94/12
1 BvR 830/00
7 AV 4.03
12 N 63.16
12 N 76.14
1 D 34/94
9 CN 1.01