Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-21, Aktenzeichen 26 K 3717/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0721.26K3717.12.00

Tenor:
Das beklagte Land wird unter insoweitiger Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums X. vom 20. Juli 2012 verpflichtet, der Klägerin für den Zeitraum 19. November 2007 bis einschließlich 30. April 2011 eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Grundgehältern der Besoldungsgruppen A12 und A13 nach der für sie jeweils maßgeblichen Stufe und dem für sie jeweils maßgeblichen Teilzeitanteil zu zahlen, allerdings
 für den Monat Juli 2008 nur in anteiliger Höhe von 131,34/149,
 für den Monat August 2008 nur in anteiliger Höhe von 132,34/148,
 für den Monat September 2008 nur in anteiliger Höhe von 133,72/150,
 für den Monat Oktober 2008 nur in anteiliger Höhe von 126,82/157,
 für den Monat November 2008 nur in anteiliger Höhe von 130,99/165,
 für den Monat Dezember 2008 nur in anteiliger Höhe von 131,61/173,
 für den Monat Januar 2009 nur in anteiliger Höhe von 93,49/209,
 für den Monat Februar 2009 nur in anteiliger Höhe von 103,49/202,
 für den Monat März 2009 nur in anteiliger Höhe von 103,52/218,
 für den Monat April 2009 nur in anteiliger Höhe von 98,99/218,
 für den Monat Mai 2009 nur in anteiliger Höhe von 108,99/222,
 für den Monat Juni 2009 nur in anteiliger Höhe von 143,49/225,
 für den Monat Juli 2009 nur in anteiliger Höhe von 152,99/233,
 für den Monat August 2009 nur in anteiliger Höhe von 134,99/235,
 für den Monat September 2009 nur in anteiliger Höhe von 141,99/232,
 für den Monat Oktober 2009 nur in anteiliger Höhe von 163,99/236,
 für den Monat November 2009 nur in anteiliger Höhe von 172,49/237,
 für den Monat Dezember 2009 nur in anteiliger Höhe von 184,99/243,
 für den Monat Januar 2010 nur in anteiliger Höhe von 156,08/245,
 für den Monat Februar 2010 nur in anteiliger Höhe von 158,12/224,
 für den Monat März 2010 nur in anteiliger Höhe von 155,77/228,
 für den Monat April 2010 nur in anteiliger Höhe von 151,27/224,
 für den Monat Mai 2010 nur in anteiliger Höhe von 157,54/223,
 für den Monat Juni 2010 nur in anteiliger Höhe von 135,79/227,
 für den Monat Juli 2010 nur in anteiliger Höhe von 118,12/237,
 für den Monat August 2010 nur in anteiliger Höhe von 125,03/230,
 für den Monat September 2010 nur in anteiliger Höhe von 148,53/228,
 für den Monat Oktober 2010 nur in anteiliger Höhe von 132,14/231,
 für den Monat November 2010 nur in anteiliger Höhe von 140,14/231,
 für den Monat Dezember 2010 nur in anteiliger Höhe von 145,50/234,
 für den Monat Januar 2011 nur in anteiliger Höhe von 143,19/237,
 für den Monat Februar 2011 nur in anteiliger Höhe von 142,69/236,
 für den Monat März 2011 nur in anteiliger Höhe von 154,79/238 und
 für den Monat April 2011 nur in anteiliger Höhe von 121,29/234
des vollen Zulagenbetrages für den jeweiligen Monat, für den übrigen Zeitraum – 19. November 2007 bis einschließlich 30. Juni 2008 – hingegen in Höhe des vollen Zulagenbetrages für den jeweiligen Monat bzw. Teilmonat. Das beklagte Land wird ferner verurteilt, der Klägerin Zinsen hieraus in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und das beklagte Land zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die am 00.0.1960 geborene Klägerin steht seit dem 1. Dezember 1984 als Beamtin im gehobenen Polizeivollzugsdienst des beklagten Landes, nachdem sie zuvor seit dem 0.0.1980 im gehobenen Kriminaldienst des Bundes gestanden hatte. Seit ihrer Übernahme durch das beklagte Land leistet die Klägerin fortlaufend Dienst beim Polizeipräsidium X. (PP X. ). Zwischen April 2004 und Dezember 2009 war die Klägerin mit einem Teilzeitumfang von 35 Wochenstunden, zwischen Januar 2010 und Oktober 2011 mit einem Teilzeitumfang von 36 Wochenstunden tätig. Mit Wirkung vom 29. Juli 2005 wurde die Klägerin zur Kriminalhauptkommissarin der Besoldungsgruppe A 12 ernannt; zugleich wurde sie rückwirkend zum 1. Juli 2005 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 eingewiesen. Mit Wirkung vom 19. Mai 2006 wurde die Klägerin beim PP X. innerhalb der Abteilung GS, Unterabteilung ZKB, wo ihr bis dahin planmäßig die Leitung der Führungsstelle übertragen war, zum Kriminalkommissariat 00 unter Übertragung der Leitung dieses Kriminalkommissariats umgesetzt. Diese Leitungsfunktion war bzw. ist nach der Besoldungsgruppe A13 bewertet. Mit Wirkung vom 3. September 2007 wurde die Klägerin in die Direktion Kriminalität, Kriminalinspektion 0, umgesetzt und ihr dort die Leitung des Kriminalkommissariats 00 übertragen. Grund für diese Umsetzung war allein eine Neuorganisation des PP X. , durch die die Bezeichnung des vorherigen Kriminalkommissariats 00 in Kriminalkommissariat 00 geändert wurde; eine Veränderung des Aufgabenbereichs des Kommissariats sowie der Leitung dieses Kommissariats und somit auch der Stellenbewertung war mit dieser Organisationsänderung nicht verbunden. Mit Wirkung vom 1. November 2009 wurde die Klägerin in die Kriminalinspektion 0 umgesetzt und ihr dort die Leitung des Kriminalkommissariats 00 übertragen. Grund für diese Umsetzung war wiederum allein eine Organisationsänderung, durch die die Bezeichnung des vorherigen Kriminalkommissariats 00 in Kriminalkommissariat 00 geändert wurde; eine Veränderung des Aufgabenbereichs des Kommissariats und auch der Leitung dieses Kommissariats sowie der diesbezüglichen Stellenbewertung war mit dieser Organisationsänderung wiederum nicht verbunden. Mit Wirkung vom 2. Mai 2011 wurde die Klägerin in das Kriminalkommissariat 00 umgesetzt und ihr die Leitung dieses Kommissariats – bewertet nach der Besoldungsgruppe A 12 – übertragen. Gleichzeitig wurde die bisher von der Klägerin wahrgenommene Leitung des Kriminalkommissariats 00 einem im Statusamt der Besoldungsgruppe A 13 befindlichen Beamten übertragen.
Beim beklagten Land erfolgt für sämtliche Polizeibehörden eine zentrale Stellenbewirtschaftung durch das Ministerium für Inneres und Kommunales Nordrhein-Westfalen (MIK NRW) – vormals Innenministerium Nordrhein-Westfalen (IM NRW). Im Rahmen dieser sogenannten haushaltsrechtlichen „Topfwirtschaft“ wird darauf verzichtet, die Planstellen bestimmten Dienstposten fest zuzuordnen. Stattdessen weist das MIK NRW die Planstellen quartalsweise den einzelnen Polizeibehörden zu, damit diese sie wiederum – unter fester Verbindung mit einer bestimmten Funktion – für eine vorzunehmende Beförderung verwenden können. Sobald eine Planstelle bei einer einzelnen Polizeibehörde frei wird, fällt diese zurück in den „Stellentopf“ des MIK NRW.
Unter dem 26. Januar 2012 beantragte die Klägerin beim PP X. die Zahlung einer Zulage nach § 46 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 ab Mai 2006. Zur Begründung führte sie aus, der Kommissariatsleitungdienstposten, auf welchem sie zwischen Mai 2006 und April 2011 eingesetzt gewesen sei, sei nach der Besoldungsgruppe A 13 funktionsbewertet gewesen, so dass sie für diesen Zeitraum einen Anspruch auf Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zu dem von ihr innegehabten Statusamt der Besoldungsgruppe A 12 habe.
Auf diesen Antrag hin teilte das PP X. der Klägerin unter dem 16. Februar 2012 mit, deren Einverständnis voraussetzend werde ihr Antrag zunächst nicht weiterbearbeitet, bis zwei in gleicher Angelegenheit angekündigte Musterprozesse abgeschlossen seien; zugleich verzichtete das PP X. auf die Einrede der Verjährung. Auf den anschließenden Einwand der Klägerin, mit einem Ruhen des Antragsverfahrens nicht einverstanden zu sein, verbunden mit der ausdrücklichen Bitte um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides, teilte das PP X. unter dem 10. März 2012 mit, eine Entscheidung über den Antrag der Klägerin werde erst nach Ausgang der Musterprozesse ergehen; es werde anheimgestellt, ein Klageverfahren anzustreben.
Am 3. Mai 2012 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben.
Daraufhin hat das PP X. durch Bescheid vom 20. Juli 2012 den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG abgelehnt mit der Begründung, die für die Gewährung der Zulage erforderlichen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen seien nicht erfüllt gewesen, weil keine zugeordnete Planstelle für die von der Klägerin wahrgenommene höherwertige Funktion vorhanden gewesen sei. Bis zur Umsetzung des sog. Funktionszuordnungserlasses des damaligen IM NRW vom 9. November 2009 am 13. Januar 2010 seien dem PP X. zugewiesene Beförderungsstellen nach dem Prinzip der Bestenauslese intern vergeben worden; im Rahmen dessen sei eine Beförderung der Klägerin wegen einer schlechteren Beurteilung gegenüber anderen Beamten der Vergleichsgruppe nicht möglich gewesen. Seit dem Inkrafttreten des sog. Funktionszuordnungserlasses am 13. Januar 2010 würden die Funktionsstellen der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 durch landesweite Stellenausschreibungen vergeben, nachdem durch jeweiligen Organisationsentscheid der Behörde eine bestimmte Beförderungsstelle einer bestimmten Funktion gemäß Funktionszuordnungserlass zugeordnet worden sei; sämtliche ihm – dem PP X. – seitdem zugewiesenen Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 seien im Wege der Organisationsentscheidung anderen Funktionen als der von der Klägerin innegehabten zugeordnet worden.
Die Klägerin hat gegen diesen Bescheid unter dem 3. August 2012 Widerspruch erhoben, den das PP X. bislang nicht beschieden hat.
Im Rahmen des Klageverfahrens macht die Klägerin geltend: Sämtliche Tatbestandsvoraussetzungen für die Zahlung der begehrten Zulage lägen im geltend gemachten Zeitraum vor, insbesondere auch die der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen. Es treffe bereits nicht zu, dass keine zugeordnete Planstelle für die von ihr wahrgenommene höherwertige Funktion vorhanden gewesen sei.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums X. vom 20. Juli 2012 zu verpflichten, ihr für den Zeitraum 19. November 2007 bis 30. April 2011 eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem jeweils fälligen Grundgehalt der Besoldungsgruppen A12 und A13 nach der für sie jeweils maßgeblichen Stufe und dem für sie jeweils maßgeblichen Teilzeitanteil zu zahlen, und das beklagte Land zu verurteilen, ihr Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz aus dem jeweiligen sich hieraus ergebenden Differenzbetrag ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung seines Antrages trägt es vor: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Zahlung der von der Klägerin begehrten Zulage lägen nicht vor, weil es im streitgegenständlichen Zeitraum an einer festen Verknüpfung von Dienstposten und Planstelle fehle. Selbst wenn man diesem Ansatz nicht folge, bestünden Bedenken, ob die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16/13 -, BVerwGE 150, 216 ff. = juris,
auf die Fälle der im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei praktizierten zentralen Stellenplanbewirtschaftung anwendbar sei. Die Gesetzesintention des § 46 BBesG, den Verwaltungsträger davon abzuhalten, freie Planstellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen, gebiete in Bezug auf die nordrhein-westfälischen Polizeibehörden eine Zulagengewährung nach § 46 BBesG nicht, denn es gebe sehr wohl sachliche Gründe, Stellen freizuhalten: Im Rahmen der praktizierten zentralen Stellenbewirtschaftung sei durchgehend ein gewisser Prozentsatz an Planstellen pro Besoldungsgruppe vorzuhalten, um Anträge auf Teilzeiterhöhung sowie auf kurzfristige Rückkehr aus der Elternzeit bewilligen zu können. Darüber hinaus könne aufgrund laufender bzw. noch nicht abgeschlossener Stellenbesetzungsverfahren ein Teil der Planstellen nicht besetzt sein. Im Falle des maßgeblichen Haushaltstitels treffe darüber hinaus die Prämisse des Bundesverwaltungsgerichts, dass sämtliche ausgewiesenen Planstellen durch Haushaltsmittel gedeckt seien, nicht zu. Die Auszahlung von Zulagen nach § 46 Abs. 1 BBesG und damit die vollständige Ausschöpfung der vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Planstellen könne bei entsprechender Höhe der streitigen Summe zu einer Überschreitung der zugewiesenen Haushaltsmittel führen. Dies gelte umso mehr deshalb, weil der maßgebliche Haushaltstitel neben den Grundbezügen auch Nebenleistungen enthalte, die in Nordrhein-Westfalen stark abhängig von der Dauer und Häufigkeit der Einsatzlagen der Beamten seien, weshalb eine endgültige Bewertung, ob Zulagen ohne Überschreitung der verfügbaren Haushaltsmittel ausgezahlt werden können, erst nach Abschluss des Haushaltsjahres möglich sei. Dieses Vorgehen würde allerdings wegen des Grundsatzes der Jährlichkeit des Haushalts dazu führen, dass Zahlungsansprüche nicht aus den Haushaltsmitteln des Haushaltsjahres beglichen werden können, in denen die tatsächlichen Ansprüche entstanden sind. Darüber hinaus müsse berücksichtigt werden, dass es bei einer nachträglichen Auszahlung von Zulagenansprüchen für vergangene Jahre zu einer besonderen Belastung für den aktuellen Haushalt kommen könne.
Die am 22. April 2016 durchgeführte mündliche Verhandlung hat das Gericht wegen noch bestehenden weiteren Aufklärungsbedarfs vertagt. Nach Abschluss der weiteren Sachaufklärung haben die Beteiligten erklärt, mit einer Entscheidung des Gerichts ohne (weitere) mündliche Verhandlung einverstanden zu sein.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des PP X. und des MIK NRW verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Einzelrichter entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne (weitere) mündliche Verhandlung, weil der Sachverhalt zwischenzeitlich geklärt ist und die Rechtslage bereits in der mündlichen Verhandlung vom 22. April 2016 erörtert wurde.
Die Klage hat überwiegend, nämlich in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang Erfolg.
Soweit die Klägerin beantragt, das beklagte Land zu verpflichten, ihr für den Zeitraum 19. November 2007 bis 30. April 2011 eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem jeweils fälligen Grundgehalt der Besoldungsgruppen A12 und A13 nach der für sie jeweils maßgeblichen Stufe und dem für sie jeweils maßgeblichen Teilzeitanteil zu zahlen, ist die Klage zulässig und in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang, begründet; insoweit steht der Klägerin ein dementsprechender Anspruch zu, weshalb der diesen Anspruch ablehnende Bescheid des Polizeipräsidiums X. vom 20. Juli 2012 insoweit rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Ob und ggf. inwieweit der Klägerin der geltend gemachte Anspruch zusteht, richtet sich für den hier zu entscheidenden Zeitraum nach § 46 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (a.F.), welche gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG) in Nordrhein-Westfalen bis zur mit Wirkung vom 1. Juni 2013 erfolgten Überleitung des BBesG in Landesrecht als Bundesrecht fortgalt. Nach Abs. 1 S. 1 dieser Vorschrift erhält ein Beamter, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Nach Abs. 2 S. 1 der Vorschrift wird die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist.
Auch unter Berücksichtigung der in § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. enthaltenen Einschränkungen liegen im Zeitraum 19. November 2007 bis 30. April 2011 in der Person der Klägerin dem Grunde nach sämtliche Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Zulage vor.
Der Klägerin waren im Zeitraum 19. Mai 2006 bis 1. Mai 2011 im Sinne des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen.
Ein Beamter nimmt dann Aufgaben eines höherwertigen Amtes wahr, wenn das von ihm vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-​funktionellen Sinne (der Dienstposten) einem im Vergleich zu seinem Statusamt höherwertigen Statusamt zugeordnet ist. Ausschließlich ein Amt im statusrechtlichen Sinne kann Maßstab für die Bewertung von Aufgaben sein; nur die Übertragung eines solchen Amtes kann laufbahnrechtliche und haushaltsrechtliche Voraussetzungen haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28/13 -, ZBR 2016, 249 ff. = juris, Rn. 11, m.w.N.
Gemessen hieran beinhalteten die der Klägerin im Zeitraum 19. Mai 2006 bis 1. Mai 2011 übertragenen Kriminalkommissariats-Leitungsfunktionen Aufgaben eines höherwertigen Amtes, weil diese Leitungsfunktionen nach der Besoldungsgruppe A 13 bewertet waren, während sich die Klägerin zugleich kontinuierlich in einem Statusamt der Besoldungsgruppe A 12 befand.
Aufgaben werden dann vorübergehend vertretungsweise übertragen, wenn der Beamte die ihm übertragenen, einem höheren Statusamt zugeordneten Aufgaben erfüllen soll, bis sie einem Beamten mit funktionsgerechtem höheren Statusamt übertragen werden – ohne dass der letztere Zeitpunkt bereits absehbar sein muss. Die Regelung des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfasst damit nur die Fälle der Vakanzvertretung, nicht jedoch solche der Verhinderungsvertretung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. September 2014 - 2 C 16/13 -, BVerwGE 150, 216 ff. = juris, Rn. 11, und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28/13 -, a.a.O., juris, Rn. 12, jeweils m.w.N.
Demgemäß lag im Falle der Klägerin im Zeitraum 19. Mai 2006 bis 1. Mai 2011 eine vorübergehend vertretungsweise Aufgabenübertragung vor, denn ein anderer Stelleninhaber, den die Klägerin bloß verhinderungsweise vertreten hätte, stand währenddessen nicht zur Verfügung, sondern der Klägerin wurden die entsprechenden Kriminalkommissariatsleitungsaufgaben originär übertragen, bis im Anschluss daran – mit Wirkung vom 2. Mai 2011 – eine Aufgabenwahrnehmung durch einen Beamten mit funktionsgerechtem Statusamt der Besoldungsgruppe A 13 erfolgte.
Die Klägerin hat die höherwertigen Aufgaben im sich aus dem Tenor ergebenden Zeitraum auch bereits über 18 Monate ununterbrochen wahrgenommen im Sinne des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. Die ab der am 19. Mai 2006 erfolgten Aufgabenübertragung laufende „Wartefrist“ von 18 Monaten war am 19. November 2007 abgelaufen. Dass die Klägerin im September 2007 und im November 2009 auf andere Dienstposten derselben höheren Besoldungsgruppe (A 13) umgesetzt wurde, führt nicht zu einer Unterbrechung der Aufgabenwahrnehmung im Sinne des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. Dies ergibt sich im vorliegenden Fall bereits schon aus der Besonderheit, dass es sich um rein organisatorisch bedingte Umsetzungen handelte, welche die Aufgabenwahrnehmung der Klägerin nicht berührten: zwischen dem 19. Mai 2006 bis zum 1. Mai 2011 nahm die Klägerin ungeachtet der Frage der organisatorischen Zuordnung ihres jeweiligen Dienstpostens kontinuierlich dieselben (gemessen an ihrem Statusamt höherwertigen) Aufgaben wahr. Im Übrigen hätte nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts selbst eine Umsetzung der Klägerin auf einen gleichwertigen Dienstposten mit einem anderen Aufgabenbereich nicht zu einer Unterbrechung der Aufgabenwahrnehmung im Sinne des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. geführt. Ein Beamter nimmt die Aufgaben eines höherwertigen Amtes im Sinne dieser Vorschrift dann ununterbrochen wahr, wenn er im maßgeblichen Zeitraum ohne Unterbrechung auf (irgend)einem, dem höheren Statusamt zuzuordnendem Dienstposten eingesetzt worden ist; solange diese höherwertige Verwendung andauert, schadet auch die Umsetzung sowie die Abordnung und Versetzung bei demselben Dienstherrn der Annahme der ununterbrochenen Aufgabenwahrnehmung nicht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28/13 -, a.a.O., juris, Rn. 13.
Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes lagen in der Person der Klägerin im streitgegenständlichen Zeitraum vor. Im Rahmen dieses Tatbestandsmerkmals muss der Beamte alle Voraussetzungen erfüllen, dass auch eine Beförderung in das Amt, dessen (höherwertige) Aufgaben er wahrnimmt, möglich wäre (sog. Beförderungsreife),
vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28/13 -, a.a.O., juris, Rn. 20, m.w.N.
Die Klägerin erfüllte zum Stichtag 19. November 2007 sämtliche Voraussetzungen des insoweit maßgeblichen § 8 der Verordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen (LVOPol), um in ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 befördert zu werden.
Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes lagen in der Person der Klägerin im streitgegenständlichen Zeitraum nach Maßgabe der sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergebenden Einschränkungen auf der Rechtsfolgenseite vor.
Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. sind erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans. Zu berücksichtigen sind insoweit allein die ins Detail gehenden Festlegungen des Haushaltsplans, nicht dagegen die lediglich darauf aufbauenden Entscheidungen der Exekutive, die die Planstellen den einzelnen vom Haushaltstitel erfassten Behörden zuweisen. Denn der Haushalt, auf den es beim Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ankommt, wird durch den Gesetzgeber und nicht durch die Exekutive bestimmt. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-​Vermerke“ oder eine Haushaltssperre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 13.
Eine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-​funktionellen Amt (Dienstposten) und einer bestimmten Planstelle auf der Ebene des Haushaltsplans setzt § 46 BBesG a.F. darüber hinaus nicht voraus. Vielmehr gilt die Vorschrift unabhängig vom System der Zuordnung der Planstellen zu einzelnen Dienstposten innerhalb der vom jeweiligen Haushaltstitel erfassten Behörden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 16.
Auch setzt § 46 BBesG a.F. nicht voraus, dass für jeden einzelnen Dienstposten innerhalb der vom jeweiligen Haushaltstitel erfassten Behörden eine Planstelle zur Verfügung steht. Vielmehr gilt § 46 BBesG a.F. auch für den Fall, dass der Dienstherr erheblich mehr Beförderungsdienstposten ausweist, als Planstellen und damit Statusämter dieser Wertigkeit im Haushaltsplan zur Verfügung stehen. Der Dienstherr hat es in der Hand, die Bewertung der Dienstposten an die Vorgaben des Haushaltsgesetzgebers anzupassen, um einen solchen strukturellen Überhang von Dienstposten zu vermeiden. Sein Organisationsermessen ist dabei nicht durch subjektive Rechte der Beamten eingeschränkt. Insbesondere besteht kein Recht auf Beibehaltung oder Höherstufung der Wertigkeit des besetzten Dienstpostens. Eine solche Anpassung erscheint auch geboten. Denn das längerfristige oder gar dauerhafte Auseinanderfallen von Statusamt und Dienstposten ist im Hinblick auf die Gewährleistung einer unabhängigen Amtsführung problematisch. Ein dauerhafter Überhang von Beförderungsdienstposten gegenüber entsprechenden Statusämtern ist ein strukturelles Problem, das nur durch die sukzessive Angleichung der Anzahl von Dienstposten und Statusämtern der entsprechenden Wertigkeit zu lösen ist. Verzichtet aber der Dienstherr auf die ihm mögliche Anpassung der Anzahl der Dienstposten an die Anzahl der Planstellen der entsprechenden Wertigkeit, soll er von dieser Entscheidung nicht noch in der Weise profitieren, dass auch die Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG nicht zu bewilligen ist. Die genannten Zwecke erfüllt die Zulage auch in diesen Konstellationen. Darauf, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde, kommt es, wenn eine Planstelle der für die Beförderung des Beamten benötigten Wertigkeit zur Verfügung steht, darüber hinaus nicht an.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 18 f., m.w.N., auch aus der Rechtsprechung des BVerfG.
§ 46 Abs. 2 S. 1 BBesG a.F., wonach die Zulage „in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe (des Beamten) und dem Grundgehalt (der Besoldungsgruppe) gewährt wird, der das höherwertige Amt zugeordnet ist“, spricht nicht gegen einen Anspruch auf Zahlung der Zulage auch in Fällen, in denen es an einer festen Zuordnung einer Planstelle zu einem bestimmten Dienstposten fehlt. Zwar führt die hier vielfach gegebene strukturell höhere Zahl von Dienstposten und damit von Anspruchsberechtigten als von Planstellen dazu, dass aus dem „Topf“ ggf. nur ein Teil der Anspruchsberechtigten die volle Zulage oder alle Anspruchsberechtigten nur einen Teil der Zulage erhalten können. Denn aus dem Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ in § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. folgt, dass nur die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel für die Zulage zur Verfügung stehen. Diese Mittel sind bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 46 BBesG a.F. nach dem Zweck dieser Norm für die Zulage zu nutzen. Hiervon ausgehend kann § 46 Abs. 2 S. 1 BBesG a.F. nur als Obergrenze verstanden werden. Der volle Zulagenbetrag für alle Anspruchsinhaber kann nur im gesetzlich angenommenen Normalfall der identischen Zahl von Anspruchsberechtigten einerseits und besetzbaren Planstellen andererseits gezahlt werden. Auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit ist eine Einschränkung auf der Rechtsfolgenseite gegenüber dem völligen Leerlaufen der Regelung des § 46 BBesG a.F. in Fällen der „Topfwirtschaft“ vorzuziehen und ist eine teleologisch begründete Einbeziehung dieser Fälle in den Anwendungsbereich der Norm auch unter Berücksichtigung der besonderen Wortlautbindung im Besoldungs- und Versorgungsrecht möglich und geboten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 20, m.w.N.
Übersteigt die Anzahl der Anspruchsberechtigten die Anzahl der besetzbaren Planstellen der entsprechenden Wertigkeit, kann, wie dargelegt, der sich aus § 46 Abs. 2 S. 1 BBesG a.F. ergebende Differenzbetrag zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Beamten und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, die der Wertigkeit des wahrgenommenen Funktionsamtes entspricht, nur anteilig gezahlt werden. Die Anreiz- und Honorierungsfunktion der Zulage nach § 46 BBesG a.F. kann nur mit einer anteiligen Zulage für alle Anspruchsberechtigten, nicht hingegen mit einer vollen Zulage für einen Teil der Anspruchsberechtigten erreicht werden. Es ist deshalb für den Anspruchszeitraum und den etatisierten Behördenbereich monatlich die Anzahl der Anspruchsberechtigten und die Anzahl der besetzbaren Planstellen der entsprechenden Wertigkeit zu berechnen und ins Verhältnis zu setzen. Dabei ist hinsichtlich der Zahl der Anspruchsberechtigten zu prüfen, ob im letzten Monat einzelne Beamte in die Anspruchsvoraussetzungen hineingewachsen sind (Erlangen der Beförderungsreife, Erreichen der 18-​monatigen Wartezeit) oder aus ihr herausgefallen sind (Wechsel auf einen dem Statusamt entsprechenden Dienstposten, Beförderung, Ruhestand, Tod). Hinsichtlich der Zahl der besetzbaren Planstellen ist zu prüfen, ob bislang besetzte Planstellen nunmehr besetzbar geworden sind (Ruhestand, Tod, (Weg-​)Versetzung) oder bislang besetzbare Planstellen nunmehr besetzt worden sind (Beförderung, (Her-​)Versetzung). Teilzeitbeschäftigte sind bei dieser Berechnung entsprechend ihrer Beschäftigungsquote zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 21.
In Anwendung dieser Grundsätze lagen im Zeitraum 19. November 2007 bis einschließlich 30. April 2011 die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes an die Klägerin im Sinne von § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. vor, weil in diesem Zeitraum der Beförderung der Klägerin in ein nach der Besoldungsgruppe A 13 bewertetes Statusamt kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegenstand. Abzustellen ist dabei auf Einzelplan 03 (Haushaltsplan für den Geschäftsbereich des MIK NRW bzw. vormals IM NRW), Kapitel 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des beklagten Landes für das jeweilige Haushaltsjahr zwischen 2007 und 2011, denn dieser Haushaltstitel enthält die Summe der Personalausgaben in Form von Bezügen und Nebenleistungen der Beamtinnen und Beamten für die Gesamtheit der Polizeibehörden des Landes. Zugleich bringt dieser Haushaltstitel die Gesamtzahl der Planstellen sämtlicher maßgeblicher Besoldungsgruppen aus. Soweit in jedem einzelnen Monat des streitgegenständlichen Zeitraums im vorgenannten Titel des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres ausgebrachte Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 nicht besetzt waren, waren haushaltsrechtlich Beförderungen von Polizeibeamten – und damit auch der Klägerin – in ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 13 möglich. In welcher Zahl dies in welchem einzelnen Monat der Fall war, ergibt sich aus der auf Aufforderung des Gerichts vom PP X. unter dem 15. Juni 2016 vorgelegten, vom MIK NRW nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts erstellten Gegenüberstellung der Zahl freien Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BBesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015. An den in dieser Auflistung enthaltenen Zahlen in Bezug auf die freien Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 in den einzelnen Monaten hat das Gericht keinen Anlass zu Zweifeln, und auch die Klägerin hat gegen die diesbezügliche Richtigkeit zunächst vorgebrachte Bedenken nach Erläuterung durch das PP X. nicht mehr aufrechterhalten. Danach standen in jedem einzelnen Monat des streitgegenständlichen Zeitraums eine Vielzahl von unbesetzten Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 des Kapitels 03 110, Titel 422 01, des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres zur Verfügung. Zugleich bestanden diesbezügliche haushaltsrechtliche Hindernisse, z.B. Haushaltssperren, nicht.
Die vom beklagten Land gegen die rechtlichen Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts bzw. gegen deren Übertragung auf die spezifischen haushaltsrechtlichen Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen vorgebrachten Einwände überzeugen nicht.
Das beklagte Land nimmt Bezug auf die Gesetzesintention des § 46 BBesG a.F., nach der u.a. der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 15,
und meint (offenbar), in Bezug auf die nordrhein-westfälischen Polizeibehörden lägen gerade nicht fiskalische oder andere „hausgemachte“ Gründe für eine Nichtbesetzung der freien Stellen vor, sondern vielmehr – im Gegensatz zu derartigen Gründen stehende – sachlich gerechtfertigte Gründe, nämlich das Freihalten eines gewissen Potentials an Planstellen für Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer sowie das vorübergehende Nichtbesetzen von Planstellen während laufender Stellenbesetzungsverfahren; deshalb gebiete § 46 BBesG a.F. in Bezug auf nordrhein-westfälische Polizeibeamte eine Zulagengewährung nicht. Diese Argumentation übersieht, dass ausweislich der vom PP X. unter dem 15. Juni 2016 vorgelegten Gegenüberstellung der Zahl freier Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BBesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015 seit Januar 2007 fast durchgängig monatlich mehr als 100 A-13-Planstellen unbesetzt waren. Diese hohe Zahl an freien Planstellen lässt sich nicht durch das Freihalten von Planstellen für potentielle Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer erklären, erst recht nicht durch mögliche Verzögerungen in Stellenbesetzungsverfahren, denn all diese Phänomene vermögen allenfalls – wenn überhaupt – die Nichtbesetzung einer relativ geringen Zahl an Planstellen zu begründen. Vor allem aber stellt ein solches Freihalten kein (rechtliches) Hindernis dar, die für eine betreffende Planstelle bereitstehenden Haushaltsmittel für die Zahlung der Zulage nach § 46 BBesG a.F. zu nutzen, solange diese Haushaltsmittel noch nicht für Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer benötigt werden. Gleiches gilt für mögliche Verzögerungen in Stellenbesetzungsverfahren: Solange eine Stelle noch nicht besetzt ist, stehen die diesbezüglichen Haushaltmittel gerade noch für die Zahlung einer Zulage nach § 46 BBesG a.F. zur Verfügung,
vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 15.
Und gerade eine etwaige Verzögerung in einem Stellenbesetzungsverfahren kann ein Grund dafür sein, die diese Stelle betreffenden Aufgaben währenddessen durch den in einem niedrigeren Statusamt befindlichen Beamten wahrnehmen zu lassen. Vor allem aber zeigen der vorliegende Fall der Klägerin wie auch drei weitere dem Gericht im Rahmen von parallelen Klageverfahren bekanntgewordene Fälle, dass im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei das vom Bundesverwaltungsgericht als solches benannte strukturelle Problem eines dauerhaften Überhangs von Beförderungsdienstposten gegenüber entsprechenden Statusämtern, welches ein Verwaltungsträger durch die sukzessive Angleichung der Anzahl von Dienstposten und Statusämtern der entsprechenden Wertigkeit zu lösen hat,
vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 18,
in offenbar nicht zu unterschätzenden Maße besteht: Sowohl die Klägerin des vorliegenden Verfahrens als auch die drei Kläger der Parallelverfahren haben nicht etwa nur kurzzeitig vorrübergehend, sondern über viele Jahre gemessen an ihrem Statusamt höherwertige Aufgaben wahrgenommen – bzw. tun dies teilweise immer noch. Ist diese Langjährigkeit der Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben durch eine Vielzahl von Beamten für sich genommen bereits ein Indiz für das Bestehen eines strukturellen Problems, beweist die vom PP X. unter dem 15. Juni 2016 vorgelegte Gegenüberstellung der Zahl freier Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BBesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015, dass ein derartiges strukturelles Problem in Form des langfristigen Auseinanderfallens von Planstellen und wahrgenommenen Aufgaben im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei tatsächlich auch besteht. Die Zahl der in einem Statusamt der Besoldungsgruppe A 12 befindlichen Anspruchsberechtigten für eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. beträgt demnach seit Juli 2008 kontinuierlich deutlich mehr als 100. Erfasst von der Zahl dieser Anspruchsberechtigten sind dabei nur diejenigen A-12-Statusbeamten, welche bereits seit mindestens 18 Monaten höherwertige Aufgaben wahrnehmen, so dass von einer insgesamt noch viel höheren Zahl von A-12-Statusbeamten, welche höherwertige Aufgaben wahrnehmen, auszugehen sein dürfte. Angesichts dessen ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, nicht auch im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben zumindest nach der in § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. ohnehin großzügig bemessenen Karenzzeit von 18 Monaten durch eine Zulagengewährung zu honorieren.
Auch das weitere Argument des beklagten Landes, in Bezug auf den hier maßgeblichen Haushaltstitel (Kapitel 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres) treffe die Prämisse des Bundesverwaltungsgerichts, dass sämtliche ausgewiesenen Planstellen durch Haushaltsmittel gedeckt seien, nicht zu, weil die Auszahlung von Zulagen nach § 46 Abs. 1 BBesG und damit die vollständige Ausschöpfung der vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Planstellen bei entsprechender Höhe der streitigen Summe zu einer Überschreitung der zugewiesenen Haushaltsmittel führen könne, was umso mehr deshalb gelte, weil der maßgebliche Haushaltstitel neben den Grundbezügen auch Nebenleistungen enthalte, die in Nordrhein-Westfalen stark abhängig von der Dauer und Häufigkeit der Einsatzlagen der Beamten seien, überzeugt nicht.
Da Bezugspunkt der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Rahmen des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. die Übertragung des Amtes im statusrechtlichen Sinne ist, dem das vom betreffenden Beamten vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist,
vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015, a.a.O., juris, Rn. 11,
kommt es im Rahmen des maßgeblichen Haushaltstitels allein darauf an, ob eine dementsprechende Stellenbesetzung, im Falle von Beförderungsstellen also eine Beförderung, haushaltsrechtlich zulässig ist. Dies ist grundsätzlich bereits dann der Fall, wenn im entsprechenden Haushaltstitel eine Planstelle ausgewiesen ist, solange diese nicht besetzt ist. Ist – wie im hier maßgeblichen Haushaltstitel – eine Vielzahl von Planstellen einer bestimmten Wertigkeit ausgewiesen, bezieht sich die haushaltsrechtliche Zulässigkeit der Stellenbesetzung dementsprechend auf den Anteil an Planstellen hiervon, der nicht besetzt ist. Der Einwand des beklagten Landes, die für den betreffenden Haushaltstitel veranschlagten Mittel würden rechnerisch und kalkulatorisch nicht für sämtliche darin ausgebrachten Planstellen ausreichen, genügt für sich genommen nicht, das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen i.S.v. § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG zu widerlegen; er ist unsubstanziiert und damit prozessual unbeachtlich. Prima facie besteht nämlich eine Vermutung dafür, dass die im jeweiligen Haushaltstitel veranschlagten Mittel auch für sämtliche darin ausgebrachten Planstellen ausreichen; anderenfalls hätte der Haushaltsgesetzgeber bei Aufstellung des Haushalts grob rechtswidrig gegen allgemeine Haushaltsgrundsätze verstoßen. Dies schließt es allerdings nicht aus, dass sich im Laufe eines Haushaltsjahres aufgrund von bei Aufstellung des Haushalts noch nicht absehbaren Entwicklungen – etwa der vom beklagten Land benannten besonders großen Zahl von Einsatzlagen bei der Polizei mit der Konsequenz, dass den Polizeibeamten z.B. in einem bestimmten Haushaltsjahr mehr Erschwerniszulagen zustehen als zunächst veranschlagt – herausstellt, dass die im entsprechenden Haushaltstitel veranschlagten Mittel nicht ausreichen. Sollte dieser Fall eintreten und auch keine anderweitige Deckungsfähigkeit der höheren Ausgaben bestehen – gegenseitige Deckungsfähigkeiten bestehen gemäß § 7 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes NRW des jeweiligen Jahres betreffend die Ausgaben der Gruppen 422, 427 und 429 innerhalb der einzelnen Kapitel einschließlich der Titelgruppen und - mit Einwilligung des Finanzministeriums - auch kapitelübergreifend innerhalb des Einzelplans – ist davon auszugehen, dass spezifische haushaltsrechtliche Maßnahmen ergriffen werden, um auf diese Situation zu reagieren, z.B. das Verhängen einer Haushaltssperre und/oder die Verabschiedung eines Nachtragshaushalts. Sollten also tatsächlich aufgrund der Unvorhersehbarkeit der Dauer und Häufigkeit der Einsatzlagen der Polizeibeamten in Nordrhein-Westfalen in einem bestimmten Haushaltsjahr im streitgegenständlichen Zeitraum die Mittel des entsprechenden Haushaltstitels oder anderer Haushaltstitel im Rahmen gegenseitiger Deckungsfähigkeiten nicht (mehr) zur Zahlung sämtlicher Besoldungsleistungen an die Polizeibeamten ausgereicht haben, ist davon auszugehen, dass dies für das jeweilige Haushaltjahr dokumentiert worden wäre und spezifische haushaltsrechtliche Reaktionen nach sich gezogen hätte, die wiederum entsprechende tatsächliche Konsequenzen etwa in Form des Ausbleibens von Beförderungen und sonstigen Stellenbesetzungen in bestimmten Monaten zur Folge gehabt hätten. Derartiges hätte das beklagte Land dann für das jeweilige Haushaltsjahr substanziiert darzulegen, was es aber nicht getan hat.
Das weitere Argument des beklagten Landes in diesem Zusammenhang, erst am Ende des Haushaltsjahres stehe fest, ob möglicherweise die im hier maßgeblichen Haushaltstitel (Kapitel 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres) veranschlagten Haushaltsmittel ausreichen oder nicht, weshalb eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. immer erst im jeweils nächsten Haushaltsjahr gezahlt werden könnte, was wiederum mit dem Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts kollidiere, würde konsequent zuende gedacht dazu führen, dass nicht nur die Zulage nach § 46 BBesG a.F., sondern sämtliche Besoldungsleistungen weder in einem laufenden Haushaltsjahr noch – wegen des Grundsatzes der Jährlichkeit des Haushalts – im folgenden Jahr ausgezahlt werden könnten, weil sich das mögliche Nichtausreichen der im entsprechenden Haushaltstitel veranschlagten Haushaltsmittel ja nicht auf mögliche Zulagen nach § 46 BBesG a.F. beschränken lässt, sondern sämtliche von dem Haushaltstitel umfasste Ausgaben – im vorliegenden Fall also sämtliche Personalausgaben für alle nordrhein-westfälischen Polizeibeamten – betrifft. Auch könnten nach dieser Argumentation niemals Besetzungen von Planstellen erfolgen, weil ja nicht ausgeschlossen werden kann, dass die veranschlagten Haushaltsmittel auch hierfür nicht ausreichen, was aber erst am Ende des Haushaltsjahres feststeht. Dieser Argumentation zufolge würde somit der gesamte Haushaltstitel leerlaufen, was zeigt, dass es sich um einen Zirkelschluss handelt. Stattdessen ist im Ergebnis davon auszugehen, dass die in einem bestimmten Haushaltsjahr in einem bestimmten Haushaltstitel veranschlagten Mittel solange für die Finanzierung der darin enthaltenen Ausgabenpositionen ausreichen, bis Gegenteiliges ausdrücklich festgestellt ist. Das bedeutet für den hier in Rede stehenden Haushaltstitel: Wenn bis zum Ende eines bestimmten Jahres, d.h. bis in den Monat Dezember dieses Jahres hinein, Polizeibeamte in Nordrhein-Westfalen befördert werden können bzw. in der Vergangenheit konnten, können bzw. konnten vorbehaltlich ausdrücklicher zwischenzeitlicher haushaltsrechtlicher Hindernisse auch Zulagen für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes an nordrhein-westfälische Polizeibeamte für alle Monate dieses Jahres gezahlt werden.
Auch kollidiert die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebende Vorgabe, dass die Zulage nach § 46 BBesG a.F. für einen bestimmten Monat wegen anzustellender Berechnungen erst im Nachhinein ermittelt werden kann, gerade nicht mit haushaltsrechtlichen Grundsätzen, insbesondere nicht mit dem Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts. Bei dem Phänomen, die Höhe der Zulage nach § 46 BBesG a.F. erst im Nachhinein ermitteln zu können, handelt es sich nämlich nicht um eine allein diese Zulage betreffende Besonderheit, sondern um eine Problematik, die sämtliche Besoldungsbestandteile betrifft, welche auf der Grundlage von monatlich schwankenden tatsächlichen Gegebenheiten ermittelt werden müssen, wie z.B. bestimmte Erschwerniszulagen und Mehraufwendungsvergütungen. Vor allem hat das Bundesverwaltungsgericht diesen Aspekt in seiner Entscheidungsfindung bereits ausdrücklich gewürdigt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 22 ff.
Dem Aspekt, dass nicht sämtliche Personalausgaben bereits im laufenden Haushaltsjahr auszahlbar sind, hat auch der nordrhein-westfälische Haushaltsgesetzgeber Rechnung getragen, indem er gemäß § 7 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes NRW des jeweiligen Jahres bestimmt hat, dass die Ausgaben der Gruppen 422, 427 und 429 übertragbar sind. Gemäß § 45 Abs. 2 Landeshaushaltsordnung (LHO NRW) folgt aus einer derartigen Übertragbarkeit, dass Ausgabereste gebildet werden können, die für die jeweilige Zweckbestimmung über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres verfügbar bleiben.
Schließlich handelt es sich bei der Tatsache, dass die nachträgliche Auszahlung von Zulagenansprüchen für mehrere zurückliegende Jahre an eine Vielzahl von Anspruchstellern zu einer besonderen Belastung für den jeweils aktuellen Haushalt führen kann, ebenfalls nicht um eine die Zulage nach § 46 BBesG a.F. betreffende Besonderheit, sondern um nichts anderes als einen Reflex des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes: Wenn – wie hier – ein bestimmter potentiell durch einen Hoheitsträger zu erfüllender finanzieller Anspruch streitig ist und sich im Rahmen von gerichtlichen Verfahren nach möglicherweise jahrelanger Verfahrensdauer ergibt, dass dieser Anspruch besteht, dann ist er zu erfüllen unabhängig davon, ob die in dem den Anspruch ursprünglich betreffenden Haushaltsjahr veranschlagten Mittel noch zur Verfügung stehen oder nicht; notfalls muss dann – wie etwa im Jahr 2014 nach dem Urteil des Landesverfassungsgerichtshofs NRW vom 1. Juli 2014
- 21/13 -, DVBl 2014, 1059 ff.,
betreffend die Verfassungswidrigkeit bestimmter besoldungsrechtlicher Regelungen erfolgt – durch den Haushaltsgesetzgeber ein Nachtragshaushalt für das jeweils aktuelle Jahr beschlossen werden.
Allerdings überstieg im Zeitraum 1. Juli 2008 bis 30. April 2011 die Zahl der Anspruchsberechtigten nach § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. die Anzahl der besetzbaren Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 im vorgenannten Haushaltstitel des entsprechenden Jahres. Dies ergibt sich aus dem Verhältnis der Zahl der freien Planstellen im jeweiligen Monat zu der Zahl der Anspruchsberechtigten im jeweiligen Monat gemäß der vom PP X. unter dem 15. Juni 2016 vorgelegten Gegenüberstellung. Maßgeblich ist hinsichtlich der Zahl der Anspruchsberechtigten insoweit die Spalte „(Funktionswechsel unschädlich) neu“. Letztere Spalte enthält die Zahl der Anspruchsberechtigten im jeweiligen Monat, die das MIK NRW nach den Vorgaben des Gerichts, welche wiederum auf den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts gemäß dessen Urteil vom 25. September 2014 basieren, ermittelt hat. Konkret handelt es sich dabei um Zahlen, welche auf ausdrückliche Beanstandung des Gerichts an einer fehlerhaften Umsetzung der Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zur sog. Beförderungsreife in Form der Nichtberücksichtigung des sog. Verbots der Sprungbeförderung gegenüber einer bereits vorangegangenen Aufstellung (in der Auflistung ausgewiesen in der Spalte „(Funktionswechsel unschädlich) alt“) vom MIK NRW korrigiert wurden, so dass das Gericht nunmehr auch bezüglich deren Richtigkeit keinen Anlass mehr zu Zweifeln hat.
Demzufolge hat die Klägerin im Zeitraum 1. Juli 2008 bis 30. April 2011 nur einen anteiligen Zulagenanspruch nach § 46 Abs. 2 S. 1 BBesG a.F. im jeweiligen monatlichen Verhältnis der Zahl der freien A-13-Planstellen zur Zahl der diesbezüglichen Anspruchsberechtigten entsprechend der vorgenannten Gegenüberstellung. Dem trägt der Urteilstenor Rechnung.
Soweit die Klägerin ergänzend beantragt, das beklagte Land zu verurteilen, die beantragte Zulage mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu verzinsen, ist die Klage ebenfalls zulässig und darüber hinaus begründet, soweit der geltend gemachte Zulagenanspruch besteht. Insoweit folgt der Zinsanspruch aus einer entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB).
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO; die ausgeurteilte Kostenquote entspricht dem Verhältnis des jeweiligen Obsiegens bzw. Unterliegens. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 291, 288 Bürgerliches Gesetzbuch
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 46 Bundesbesoldungsgesetz
§ 46 BBesG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 S. 1 BBesG
§ 46 Abs. 1 S. 1 BBesG
§ 46 Abs. 2 S. 1 BBesG
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 8 der Verordnung
§ 7 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes
§ 7 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 150, 216
DVBl 2014, 1059
2 C 16/13
2 C 28/13