Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-31, Aktenzeichen 14 K 31.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:0531.14K31.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 2 Abs. 1 HeilprG ist im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass die Erlaubniserteilung nicht lediglich in besonders begründeten Ausnahmefällen in Betracht kommt und darüber hinaus auch nicht in das Ermessen der Gesundheitsbehörde gestellt ist, sondern ein Rechtsanspruch auf die Erlaubnis besteht, wenn kein – rechtsstaatlich unbedenklicher – Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 DVHeilPrG gegeben ist.(Rn.25)
2. Die staatliche Schutzpflicht für die Bevölkerungsgesundheit gebietet es, einer blinden Heilpraktikerin solche Heilpraktikertätigkeiten zu verwehren, die eine visuelle Wahrnehmung voraussetzen.(Rn.28)
3. Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung ist zum Schutz der Volksgesundheit nicht erforderlich und daher aus Verhältnismäßigkeitgründen nicht zu fordern, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben will. In diesem Fall reicht es aus, eine auf dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis zuzusprechen, solange sichergestellt ist, dass der Betreffende insoweit die Grenzen seines Könnens kennt und beachtet. (Rn.31)
4. Eine Beschränkung der Heilpraktikererlaubnis kann auch in individueller Form geboten sein. Das ergibt sich aus einer Auslegung der Erlaubnisnormen des Heilpraktikergesetzes und der Heilpraktikerdurchführungsverordnung im Lichte des Behindertengrundrechtes (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG), demzufolge niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden darf. (Rn.32)
5. Zu verwehren ist es einem blinden Heilpraktiker, sich auf der Grundlage von Feststellungen eines Dritten (Heilpraktiker oder Arztes), deren Verlässlichkeit er nicht selbst zu beurteilen vermag, auf die reine Behandlung zu beschränken. Dass die Ermittlung der Grenzen einer so beschränkten Heilpraktikererlaubnis und die ebenfalls der Behörde obliegende Überwachung der künftigen Einhaltung dieser Grenzen für diese einen höheren Aufwand bedeutet als es bei einer Begrenzung nach Therapieformen der Fall wäre, rechtfertigt eine Versagung nicht.(Rn.37)
6. Sofern ein blinder Heilpraktiker in einer ergänzenden Kenntnisprüfung unter Beweis stellt, dass er sich der Grenzen ihres Tuns und der daraus resultierenden Sorgfaltspflichten bewusst ist, muss zu seinen Gunsten davon ausgegangen werden, dass er diese Grenzen auch einhält. Dies gebietet der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) angesichts dessen, dass die gesetzlichen Zulassungsvorschriften sehenden Bewerbern bezüglich der Grenzen ihres Wissens einen vergleichbaren Vertrauensvorschuss entgegenbringen:(Rn.39) Diese Bewerber müssen in der regulären Kenntnisprüfung ihren heilpraktischen Kenntnisstand nicht positiv unter Beweis stellen, sondern lediglich zur Überzeugung der Behörde manifestieren, dass sie die erforderlichen heilkundlichen Fachkenntnisse und Fähigkeiten besitzen, um gesundheitspolizeilichen Gefahren zu begegnen, die aus ihrem Tun unmittelbar oder mittelbar, d.h. durch die eigene Behandlung bzw. durch die Verzögerung gebotener ärztlicher Behandlung, resultieren können.(Rn.40)
7. Die Kenntnisüberprüfung stellt keine formalisierte Prüfungsleistung dar, sondern dient der behördlichen Sachverhaltsermittlung im Rahmen der Gefahrenabwehr, sodass der Prüfungsmaßstab sich an den Umständen des Einzelfalls bemisst.(Rn.43)
Verfahrensgang
Soweit die Klage zurückgenommen ist, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird der Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bezirksamtes Lichtenberg von Berlin vom 29. Januar 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 18. März 2010 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/10 und der Beklagte zu 9/10. Die Hinzuziehung einer Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin erstrebt eine Heilpraktikererlaubnis, soweit ihre Erblindung deren Erteilung zulässt.
Die 1971 geborene Klägerin ist deutsche und französische Staatsbürgerin. Seit ihrem 14. Lebensjahr leidet sie unter einer Netzhautdegeneration (Retinopathia Pigmentosa) und ist seit 1996 im Rechtssinn und seit 2005 vollständig erblindet. Nach einem Magisterabschluss der Nordamerikastudien und Soziologie ließ sie sich ab dem Jahr 2006 an der Paracelsus-Schule Berlin zur Heilpraktikerin ausbilden. Aktuell ist sie als Gesundheitstherapeutin in Praxisgemeinschaft mit einer Heilpraktikerin tätig und bietet gesundheitsvorsorgende Behandlungen (Aromatherapie, Handmassage, Ohrakupressur, Körpermassage, Schröpfköpfe, Atemtherapie, Ernährungsberatung) auf der Grundlage der traditionellen griechisch-arabischen Medizinphilosophie an, die von den Krankenkassen nicht vergütet werden.
Am 18. März 2007 beantragte sie beim Beklagten die Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung unter Zulassung zur schriftlichen Kenntnisprüfung im Oktober 2009 und fügte einen tabellarischen Lebenslauf bei, aus dem ihre Erblindung hervorging. Der Beklagte merkte die Klägerin zunächst antragsgemäß für die Prüfung vor. Nachdem die Klägerin noch einmal telefonisch auf ihre Erblindung hingewiesen hatte, kündigte ihr der Beklagte mit Schreiben vom 23. Juli 2008 die Ablehnung des Antrages an und bot zum Zwecke der Gewährung rechtlichen Gehörs ein Gespräch mit der Amtsleiterin an, das am 10. Oktober 2008 im Beisein der Klägervertreterin stattfand. Dabei gab die Klägerin an, ihr sei bewusst, dass die Erteilung der Erlaubnis ausgeschlossen sei und es gehe ihr lediglich um die Teilnahme an der Prüfung. In einem nachfolgenden Schreiben bat sie indes, ergänzend zu prüfen, ob für die von ihr allein angestrebte Durchführung von Massagen und Aromatherapien eine begrenzte Erlaubnis erteilt werden könne.
Nach Beratung durch das Rechtsamt stimmte das Fachamt mit Schreiben vom 17. Oktober 2008 der Teilnahme der Klägerin an der Kenntnisprüfung zu und gewährte ihr eine Schreibzeitverlängerung von 60 Minuten; im übrigen wies es darauf hin, dass eine beschränkte Erlaubniserteilung nicht möglich und zudem bereits zweifelhaft sei, ob es sich bei der angestrebten Tätigkeit um eine erlaubnispflichtige Ausübung der Heilkunde und nicht lediglich um erlaubnisfreie Präventivmaßnahmen handele. Nachdem die Klägerin die schriftliche und mündliche Kenntnisprüfung erfolgreich abgelegt hatte, bescheinigte ihr der Beklagte mit Schreiben vom 14. Mai 2009 das Bestehen, ohne dass eine weitere Bescheidung erfolgte.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 14. Januar 2010 forderte die Klägerin den Beklagten zur Bescheidung auf und führte dabei aus, ihr könne die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung dergestalt beschränkt erlaubt werden, dass sie unter Ausschluss der Berechtigung zur eigenen Diagnosestellung befugt sei, nach schriftlicher Diagnosestellung von dritter Seite Behandlungen zur Heilung und Linderung von Krankheiten durchzuführen.
Mit Bescheid vom 29. Januar 2010 lehnte der Beklagte die Erteilung einer Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung zur Gänze ab. Zur Begründung führte er aus, dass der Klägerin aufgrund ihrer Erblindung die gesundheitliche Eignung fehle, den Heilpraktikerberuf uneingeschränkt auszuüben. Auch eine auf die Heilung und Linderung von Krankheiten beschränkte Erlaubnis könne nicht erteilt werden, da die Klägerin außerstande sei, den Erfolg ihrer Behandlungsmaßnahmen sowie Änderungen im Krankheitsverlauf in Augenschein zu nehmen. Die dadurch notwendig werdende fortwährende Begleitung der Behandlungstätigkeit durch Diagnosestellungen Dritter widerspreche der gesetzlichen Konzeption, dass der Heilpraktikerberuf eigenverantwortlich ausgeübt werden müsse.
Ihren dagegen am 24. Februar 2010 eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin damit, dass die Versagung auch einer beschränkten Erlaubnis unverhältnismäßig ihre subjektive Berufswahlfreiheit beschneide und eine nicht zu rechtfertigende Benachteiligung aufgrund ihrer Behinderung darstelle. Um den Schutz der Bevölkerungsgesundheit sicherzustellen reiche es aus, die Erlaubnis auf die Heilung und Linderung von Krankheiten zu beschränken, daher sei eine entsprechende verfassungskonforme Auslegung der vorkonstitutionellen Erlaubnisnorm, wie sie höchstrichterlich für die Bereiche Psycho- und Physiotherapie anerkannt sei, auch hier geboten.
Mit Bescheid vom 18. März 2010 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Er problematisierte die Erlaubnispflichtigkeit der angestrebten Betätigung und wiederholte im Übrigen die Gründe des Ausgangsbescheides, welcher auch unter Berücksichtigung der vorgetragenen Einwendungen nicht zu beanstanden sei.
Mit Ihrer am 13. April 2010 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren unter Klarstellung dessen weiter, dass sie bestrebt ist, als Heilpraktikerin tätig zu werden, soweit sie daran nicht durch die aus ihrer Blindheit folgenden Grenzen gehindert ist.
Da sie erst als Jugendliche erblindet sei, habe sie eine visuelle Vorstellung beschriebener Krankheitssymptome, die sie einer körperlichen Untersuchung zuordnen könne. Ungeachtet ihrer Erblindung sei sie in bestimmten Bereichen in der Lage, eigenverantwortlich Krankheiten zu diagnostizieren und zu heilen bzw. zu lindern. Auch sei sie in der Lage, angemessen auf Notfälle zu reagieren. In weitem Umfang könne sie Notsituationen anhand der von ihr wahrzunehmenden Symptome und der Angaben der Patienten selbst diagnostizieren. Wo sie sich mangels eigener optischer Wahrnehmung kein abschließendes Urteil bilden könne, sei sie im Stande, dem Patienten die Notwendigkeit einer weiteren Abklärung zu verdeutlichen und ihn an einen Arzt oder Heilpraktiker zu verweisen bzw. einen Notarzt zu rufen, wenn eine umgehende Abklärung geboten erscheine.
Darauf abzustellen, ob sie die angestrebte Tätigkeit eigenverantwortlich ausübe und ihr die Betätigung als Heilpraktikerin zur Gänze zu versagen, weil sie sie in Teilen nicht ausüben könne, benachteilige sie unverhältnismäßig in ihrer Berufsfreiheit und verletze sie in ihrem Behindertengrundrecht. Sie bedürfe der Heilpraktikererlaubnis, um gegenüber privaten Krankenkassen abrechnen zu können. Ohne diese sei es ihr nicht möglich, Patienten von Berufskollegen überwiesen zu bekommen und aus ihrer Tätigkeit ein ausreichendes Einkommen zu erwirtschaften.
Ihren nachträglich weiter gestellten Klageantrag auf Erstattung außergerichtlicher Anwaltskosten für das Antrags- und Widerspruchsverfahren in Höhe von 992 Euro hat sie nach einem entsprechenden gerichtlichen Hinweis zurückgenommen.
Die Klägerin beantragt
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bezirksamtes Lichtenberg von Berlin, vom 29. Januar 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 18. März 2010 zu verpflichten, ihren Antrag auf Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden
sowie die Hinzuziehung einer Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seine Argumentation aus den Bescheiden unter Bezugnahme auf ein Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 25. Juli 1997 - 9 S 558/97 - in welchem einer Blinden eine beschränkte Heilpraktikererlaubnis versagt worden ist. Er ist der Ansicht, dass die Klägerin gesundheitlich außerstande sei, den Heilpraktikerberuf ganz oder in Teilen auszuüben, da sie ohne die Fähigkeit visueller Wahrnehmung nicht in allen Fällen in der Lage sei, das Vorliegen einer Notsituation selbst zu erkennen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Parteivorbringens wird auf den gesamten Inhalt der Streitakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin ihre Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.
I.
Die Klage ist ungeachtet dessen zulässig, dass die Klägerin ihren Antrag in der mündlichen Verhandlung anders formuliert hat als noch im Rahmen des Verwaltungs- und Vorverfahrens sowie bei Klageerhebung. Die Sachurteilsvoraussetzungen, insbesondere die ordnungsgemäße Durchführung des Vorverfahrens (§ 68 Abs. 2 VwGO), sind gegeben. Denn das Begehren selbst – im Rahmen der durch die Blindheit der Klägerin gezogenen Grenzen eine Heilpraktikererlaubnis zu erlangen – ist durchgehend unverändert geblieben. Dass die Klägerin dieses Begehren bereits im Verwaltungsverfahren verfolgt hat, belegt der Umstand, dass sie auf die vom Beklagten angekündigte Ablehnung des ursprünglich unbeschränkten Antrages zunächst mit einer Bitte um Prüfung, ob ihr eine auf Massage und Aromatherapie beschränkte Erlaubnis erteilt werden könne, reagierte, bevor sie sich, als eine Reaktion des Beklagten darauf ausblieb, mit einer Erlaubnis für das Heilen und Lindern begnügen wollte. Auch der Beklagte hat dies zu Recht dahingehend verstanden, dass die vorgeschlagene Beschränkung lediglich exemplarischen Charakter hatte. Andernfalls hätte für ihn keine Veranlassung bestanden, in seinen Bescheiden zunächst eine Erlaubniserteilung zur Gänze und sodann bezogen auf die zuletzt vorgeschlagene Beschränkung abzulehnen.
II.
Die Klage ist auch begründet. Der Beklagte hat der Klägerin eine Erteilung der Heilpraktikererlaubnis unter Wahrung der aus ihrer Blindheit folgenden Grenzen zu Unrecht mit der Begründung versagt, dass sie aufgrund ihrer Blindheit gänzlich außerstande sei, diesen Beruf auszuüben. Allerdings kann die Klägerin die beantragte Erlaubnis nicht ohne eine weitergehende Überprüfung ihrer Fähigkeiten beanspruchen und ist der Beklagte ist deshalb zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Heilpraktikererlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Entgegen der Auffassung des Beklagten schließt die Blindheit der Klägerin eine Betätigung als Heilpraktikerin nicht von vornherein aus. Vielmehr hat die Klägerin Anspruch darauf, dass ihr eine auf die keine eigene optische Wahrnehmung erfordernde Feststellung, Heilung und Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beschränkte Heilpraktikererlaubnis erteilt wird, sofern sie unter Beweis stellt, dass sie sich der aus ihrer Blindheit folgenden Grenzen und Sorgfaltspflichten einer solchen Betätigung bewusst ist.
1. Rechtsgrundlage für die Erteilung der Heilpraktikererlaubnis sind die Vorschriften der §§ 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung – HeilPrG – vom 17. Februar 1939 (RGBl. I S. 251), das in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 2122-2 veröffentlichten bereinigten, zuletzt mit Gesetz vom 23. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2702) geänderten Fassung fortgilt. Daneben ist § 2 Abs. 1 der Ersten Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz – DVHeilPrG – vom 18. Februar 1939 (RGBl. I S. 259), in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 2122-2-1, veröffentlichten bereinigten, zuletzt durch Artikel 2 der Verordnung vom 4. Dezember 2002 (BGBl. I S. 4456) geänderten Fassung heranzuziehen.
Nach diesen Bestimmungen bedarf derjenige, der die Heilkunde ausüben will, ohne als Arzt bestallt zu sein, der Erlaubnis (§ 1 Abs. 1 HeilPrG). § 2 Abs. 1 HeilprG sah ursprünglich vor, dass Personen, die bisher nicht in dieser Weise berufsmäßig tätig waren, eine Erlaubnis „in Zukunft nur in besonders begründeten Ausnahmefällen erhalten“ könnten. Hintergrund war damals die Absicht, den Berufsstand der Heilpraktiker auf lange Sicht zu beseitigen und ein Ärztemonopol einzuführen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1988 – 1 BvR 482/84 u.a. –, BVerfGE 78, 179, bei juris Rn. 2 ff.). Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes ist die Vorschrift im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass die Erlaubniserteilung nicht lediglich in besonders begründeten Ausnahmefällen in Betracht kommt und darüber hinaus auch nicht in das Ermessen der Gesundheitsbehörde gestellt ist, sondern ein Rechtsanspruch auf die Erlaubnis besteht, wenn kein – rechtsstaatlich unbedenklicher – Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 DVHeilPrG gegeben ist (vgl. BVerfG, a.a.O., bei juris Rn. 5, unter Bezugnahme u.a. auf das Urteil des BVerwG vom 24. Januar 1957 – 1 C 194.54 –, BVerwGE 4, 250; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1993 – 3 C 34.90 –, BVerwGE 91, 356, bei juris Rn. 27).
Nach § 2 Abs. 1 der DVHeilPrG wird die Erlaubnis u.a. nicht erteilt, wenn dem Antragsteller infolge eines körperlichen Leidens oder wegen Schwäche seiner geistigen oder körperlichen Kräfte oder wegen einer Sucht die für die Berufsausübung erforderliche Eignung fehlt (Buchst. g), oder wenn sich aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Bevölkerungsgesundheit bedeuten würde (Buchst. i).
2. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben hat die Klägerin Anspruch auf Erteilung einer in ihrer Reichweite auf die keine eigene optische Wahrnehmung erfordernde Feststellung, Heilung und Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beschränkten Heilpraktikererlaubnis, sofern sie unter Beweis stellt, dass sie sich der aus ihrer Blindheit folgenden Grenzen und erhöhten Sorgfaltspflichten einer solchen Betätigung bewusst ist.
Zweifelsohne gebietet es die staatliche Schutzpflicht für die Bevölkerungsgesundheit, der Klägerin solche Heilpraktikertätigkeiten zu verwehren, die eine visuelle Wahrnehmung voraussetzen.
Um dies zu gewährleisten, ist es jedoch nicht erforderlich, ihr die Heilpraktikererlaubnis zur Gänze zu versagen. Dies verkennt das vom Beklagten in Bezug genommene Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 25. Juli 1997 - 9 S 558/97 - in welchem einer Blinden eine auf den Bereich "manuelle Therapie" beschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Begründung versagt worden ist, dass sie ohne visuelle Wahrnehmung nicht alle Erkrankungen des Bewegungsapparates diagnostizieren könne, ohne dass sich das Gericht im weiteren mit der Frage auseinandergesetzt hat, ob dem Schutzzweck der Erlaubnisnorm durch mildere Mittel Rechnung effektiv getragen werden kann.
Vielmehr reicht es aus, die Erlaubnis auf solche Tätigkeiten zu beschränken (dazu a.), die die Klägerin ohne eigene visuelle Wahrnehmung eigenverantwortlich ausüben kann (dazu b.), denn für die Ausübung solcher Tätigkeiten ist die Klägerin im Sinne des § 2 Abs. 1 lit g der DV-HeilPrG gesundheitlich geeignet (dazu c.) und würde - sofern sie in einer ergänzenden Kenntnisprüfung unter Beweis stellt, dass sie sich der Grenzen ihres Tuns und der daraus resultierenden Sorgfaltspflichten bewusst ist - auch keine Gefahr für die Bevölkerungsgesundheit im Sinne des § 2 Abs. 1 lit i der DV-HeilPrG darstellen (dazu d.).
a. Dass eine Heilpraktikererlaubnis in genereller Form inhaltlich beschränkt erteilt werden kann, hat das Bundesverwaltungsgericht für das Gebiet der Psychotherapie (Urteil vom 21. Januar 1993, a.a.O. Rn. 29, 35; zuvor bereits Urteil vom 10. Februar 1983 – 3 C 21/82 – juris Rn. 34 f.) und das Gebiet der Physiotherapie (Urteil vom 26. August 2009 – 3 C 19. 08, dort Rn. 12, 18-20) anerkannt. Dafür spreche, dass die eigenverantwortliche Heilbefugnis des Heilpraktikers, anders als diejenige des Arztes, teilbar sei. Das Heilpraktikergesetz enthalte weder dem Sinn noch dem Wortlaut nach ein Verbot der Erteilung einer inhaltlich beschränkten Erlaubnis. Bei Inkrafttreten des Gesetzes habe noch kein Bedürfnis für eine solche Beschränkung bestanden, seitdem hätten sich jedoch die Berufsbilder auf dem Sektor der Heilberufe in damals nicht vorhersehbarer Weise ausdifferenziert. Die Vorschriften des vorkonstitutionellen Heilpraktikergesetzes seien daher im Lichte der Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG durch Auslegung an die gegenwärtigen Gegebenheiten anzupassen. Der mit der Aufgliederung heilpraktischer Berufsformen einhergehende Verwaltungsmehraufwand sei hinzunehmen, da lediglich die fortschreitende gesetzgeberische Ausdifferenzierung anderer Gesundheitsberufe auf das Heilpraktikerwesen übertragen werde. Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung sei zum Schutz der Volksgesundheit nicht erforderlich und daher aus Verhältnismäßigkeitgründen nicht zu fordern, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben wolle. In diesem Fall reiche es aus, eine auf dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis zuzusprechen, solange sichergestellt sei, dass der Betreffende insoweit die Grenzen seines Könnens kenne und beachte. Dazu müsse er ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der von ihm angestrebten heilkundlichen Tätigkeit gegenüber der den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen heilkundlichen Behandlungen besitzen, ferner ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf das einschlägige Krankheitsbild aufweisen und die Befähigung haben, Patienten entsprechend seiner Diagnose zu behandeln. Der Begrenzung der Erlaubnis auf eine bestimmte Therapieform stehe nicht entgegen, dass die sie indizierenden Krankheitsursachen mannigfaltig sein könnten; dies schlage sich lediglich in den Anforderungen an den Umfang der notwendigen Kenntnisse für eine eigenverantwortliche Anwendung die Therapieform nieder.
Dass eine Beschränkung der Heilpraktikererlaubnis darüber hinaus auch in individueller Form geboten sein kann, ergibt sich vorliegend aus einer Auslegung der Erlaubnisnormen des Heilpraktikergesetzes und der Heilpraktikerdurchführungsverordnung im Lichte des der Klägerin aufgrund ihrer Blindheit zukommenden Behindertengrundrechtes (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG), demzufolge niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden darf. Eine derartige Benachteiligung liegt immer dann vor, wenn die Lebenssituation Behinderter im Vergleich zu derjenigen nicht behinderter Menschen durch gesetzliche Regelungen verschlechtert wird, die ihnen Entfaltungs- und Betätigungsmöglichkeiten vorenthalten, welche anderen offenstehen. Eine solche Ungleichbehandlung ist verfassungsrechtlich nur dann zu rechtfertigen, wenn einer Person gerade aufgrund ihrer Behinderung bestimmte geistige oder körperliche Fähigkeiten fehlen, die unerlässliche Voraussetzung für die Wahrnehmung eines Rechts sind. Eine rechtliche Schlechterstellung Behinderter ist danach jedoch nur zulässig, wenn zwingende Gründe dafür vorliegen und die nachteiligen Auswirkungen unerlässlich sind, um behinderungsbezogenen Besonderheiten Rechnung zu tragen (BVerfG, Beschluss vom 19. Januar 1999 - 1 BvR 2161/94 - juris Rn. 55 f., unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung BT-Drucks 12/8165, S. 29 und die parallele Rechtsprechung zu geschlechtsbezogenen Ungleichbehandlungen, vgl. BVerfGE 85, 191 <206 f.>).
Eine entsprechende Auslegung des Heilpraktikergesetzes und der Heilpraktikerdurchführungsverordnung gebietet im Übrigen die (Antidiskiminierungs-)Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 (ABl. L 303 S. 16) bzw. das zu deren Umsetzung ergangene Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz – AGG - vom 14. August 2006 (BGBl. I S. 1897), zuletzt geändert durch Artikel 15 Absatz 66 des Gesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160). Nach der Richtlinie, deren Anwendungsbereich in Bezug auf die Bedingungen des Zugangs zu selbständiger Erwerbstätigkeit sich ausdrücklich auch auf den öffentlichen Bereich erstreckt (Art. 3 Abs. 1 Buchst. a), darf es unter anderem wegen einer Behinderung keine Diskriminierungen geben (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1). Nach dem AGG dürfen Selbständige in Bezug auf den Zugang zur Berufstätigkeit nicht aus Gründen der Behinderung benachteiligt werden (§§ 6 Abs. 3, 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 AGG), wobei eine der Richtlinie entsprechende Ausdrücklichkeit der Geltung im öffentlichen Bereich fehlt (vgl. zur Frage der insoweit vollständigen Richtlinienumsetzung: bejahend Däubler/Berzbach, Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz, 2. Aufl. 2008, § 2 Rn. 25 sowie BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2011 – 8 C 45/09 juris Rn. 23, verneinend Schieck, Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz, 2007, § 2 Rn. 8). Nach beiden Regelungen sind Ungleichbehandlungen nur wegen eines Grundes zu rechtfertigen, der wegen der Art der auszuübenden Tätigkeit oder der Bedingungen ihrer Ausübung eine wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung darstellt, sofern der Zweck rechtmäßig und die Anforderung angemessen ist (Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie bzw. § 8 Abs. 1 AGG).
b. Heilpraktikertätigkeiten, die die Klägerin ohne eigene visuelle Wahrnehmung selbstverantwortlich ausüben kann, sind solche, bei denen sie sowohl die Feststellung als auch die Behandlung des Leidens ohne fremde Hilfe vornehmen kann.
Zu verwehren ist es der Klägerin hingegen, sich auf der Grundlage von Feststellungen eines Dritten (Heilpraktiker oder Arztes), deren Verlässlichkeit sie nicht selbst zu beurteilen vermag, auf die reine Behandlung zu beschränken. In diesem Fall würde ihre Betätigung der nötigen Eigenverantwortlichkeit ermangeln und sich nicht mehr als selbständige Ausübung eines Heilberufs, sondern als reine Heilhilfstätigkeit darstellen, für die die Klägerin weder einer Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz bedarf noch eine solche beanspruchen kann. Überdies muss zum Schutz der Bevölkerungsgesundheit feststehen, wer die berufs- und haftungsrechtliche Verantwortung für die Richtigkeit der getroffenen Feststellung und der durch sie indizierten Behandlung trägt. Daran würde es fehlen, wenn die Klägerin sich, ohne deren Verlässlichkeit beurteilen zu können, auf Feststellungen eines Dritten stützt, der seinerseits ihr gegenüber – anders als gegenüber einem Heilshilfsberufstätigen – keinen Einfluss auf die ausgewählte Behandlung hat.
Welche Tätigkeiten im Rahmen einer derartigen Beschränkung erlaubt sind, lässt sich im Voraus nicht abstrakt festlegen. Sicherlich gehören dazu all diejenigen Krankheitsbilder, die sich allein durch Tasten diagnostizieren und behandeln lassen, beispielsweise das Feststellen von Muskelverspannungen und deren Lösen durch Massage. Dazu können aber im Einzelfall auch solche Krankheitsbilder gehören, die generell durch eine Bündelung visueller und anders wahrnehmbarer Symptome diagnostiziert werden, sofern die Klägerin im konkreten Fall auch ohne eigenen optischen Eindruck die erforderliche Diagnosesicherheit zu erlangen vermag.
Dass die Ermittlung der Grenzen einer solchen Erlaubnis und die ebenfalls dem Beklagten obliegende Überwachung der künftigen Einhaltung dieser Grenzen für diesen einen höheren Aufwand bedeutet als es bei einer Begrenzung nach Therapieformen der Fall wäre, rechtfertigt eine Versagung nicht, denn das behördliche Interesse an einer Begrenzung des Verwaltungsaufwandes muss hinter dem verfassungsrechtlich geschützten Interesse der behinderten Klägerin an der Entfaltung ihrer Persönlichkeit zurückstehen.
b. Für eine dergestalt begrenzte Heilkundeausübung ist die Klägerin auch im Sinne des § 2 Abs. 1 lit g der DV-HeilPrG gesundheitlich geeignet (von einer grundsätzlichen Eignung Blinder für bestimmte Heilpraktikertätigkeiten geht im Übrigen auch das Bayerische LSG aus, vgl. Urteil vom 26. Mai 2010 – L 8 AL 117/06 ZWV – juris Rn. 29 f.). Anders als der Beklagte meint, steht dem nicht entgegen, dass die Klägerin ohne die Fähigkeit visueller Wahrnehmung nicht in allen Fällen eigenständig imstande sein dürfte, das Vorliegen einer Notfallsituation zu erkennen. Die eingeschränkte Fähigkeit der Klägerin zur Notfalldiagnose stellt ihre gesundheitliche Eignung jedoch nicht in Frage, sondern begründet lediglich gesteigerte Sorgfaltspflichten. So darf die Klägerin nicht abwarten, bis sie sich eines Notfalls gewiss ist, sondern muss bereits dann, wenn das Vorliegen eines Notfalls von ihr nicht sicher ausgeschlossen werden kann, dem Patienten die Notwendigkeit einer weiteren Abklärung verdeutlichen und ihn an einen Arzt oder Heilpraktiker verweisen bzw. einen Notarzt herbeirufen, wenn eine umgehende Abklärung geboten ist. Ob die Klägerin so umfangreiche medizinische Kenntnisse besitzt, dass sie auch ohne visuelle Wahrnehmung in der Lage ist, einen potentiellen Notfall als solchen zu erkennen, wird sie im Rahmen der ergänzenden Kenntnisprüfung unter Beweis zu stellen haben.
c. Auch der Bevölkerungsgesundheit im Sinne des § 2 Abs. 1 lit i der DV-HeilPrG als einem dem Behindertengrundrecht gegenüberzustellenden Belang drohen bei einer entsprechenden Erlaubniserteilung keine Gefahren. Denn sofern die Klägerin in einer ergänzenden Kenntnisprüfung unter Beweis stellt, dass sie sich der Grenzen ihres Tuns und der daraus resultierenden Sorgfaltspflichten bewusst ist, muss zu ihren Gunsten davon ausgegangen werden, dass sie diese Grenzen auch einhält. Dies gebietet der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) angesichts dessen, dass die gesetzlichen Zulassungsvorschriften sehenden Bewerbern bezüglich der Grenzen ihres Wissens einen vergleichbaren Vertrauensvorschuss entgegenbringen:
Diese Bewerber müssen in der regulären Kenntnisprüfung ihren heilpraktischen Kenntnisstand nicht positiv unter Beweis stellen, sondern lediglich zur Überzeugung der Behörde manifestieren, dass sie die erforderlichen heilkundlichen Fachkenntnisse und Fähigkeiten besitzen, um gesundheitspolizeilichen Gefahren zu begegnen, die aus ihrem Tun unmittelbar oder mittelbar, d.h. durch die eigene Behandlung bzw. durch die Verzögerung gebotener ärztlicher Behandlung, resultieren können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1988 – 1 BvR 482/84 – juris Rn. 4; BVerwG, Urteil vom 26. August 2008, a.a.O. Rn. 22). Gelingt ihnen dieser Nachweis, so wird die Erlaubnis erteilt, ohne dass die Behörde sich positive Gewissheit davon verschafft hat, welche heilpraktischen Tätigkeitsgebiete der Bewerber beherrscht, und ohne dass sie angesichts des unübersehbar weiten Feldes in Frage kommender alternativmedizinischer Methoden davon ausgehen könnte, dass der Bewerber umfassend heilpraktisch fachkundig ist. Vielmehr wird einem Bewerber, der das Wissen um seine Grenzen und das Gefahrenpotential seines Tuns unter Beweis gestellt hat, nach der gesetzlichen Wertung das Vertrauen entgegen gebracht, dass er sich bei seiner heilpraktischen Betätigung diesem Wissen entsprechend verhalten wird, keine heilpraktischen Methoden anwendet, die er nicht beherrscht, und folglich keine Gefahr für die Bevölkerungsgesundheit darstellt.
Angesichts dieser gesetzlichen Entscheidung hat die Klägerin, da ihr Verantwortungsbewusstsein nicht hinter dem eines sehenden Bewerbers zurückbleibt, somit also ein vergleichbarer Fall vorliegt, Anspruch darauf, dass auch ihr das Vertrauen entgegengebracht wird, nur im Rahmen ihrer – hier blindheitsbedingten –Grenzen heilpraktisch tätig zu werden, wenn sie manifestiert, um diese zu wissen. Sollte sich im Rahmen ihrer zukünftigen Heilkundeausübung zeigen, dass die Klägerin diese Vertrauenserwartung nicht erfüllt, insbesondere über die Grenzen ihrer Befähigung hinaus tätig wird oder in Notsituationen nicht adäquat reagiert, kann die Behörde im Übrigen dem Schutz der Bevölkerungsgesundheit dadurch genügend Rechnung tragen, dass sie im Verwaltungswege einschreitet und die Erlaubnis erforderlichenfalls nach § 7 HeilprDV zurücknimmt (vgl. in Bezug auf andere Überschreitungen der Erlaubnisgrenzen BVerwG, Urteil vom 10 Februar 1983, a.a.O. Rn. 38).
5. Für eine Verpflichtung der Beklagten, die begehrte Erlaubnis zu erteilen, fehlt der Sache die Spruchreife (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn ungeachtet dessen, dass die Klägerin bereits mit Erfolg die allgemeine Kenntnisprüfung abgelegt hat, kann sie die Erteilung einer Erlaubnis nicht ohne eine weitere behördliche Überprüfung ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten daraufhin verlangen, ob sie um ihrer blindheitsbedingten Grenzen ihres Tuns weiß und sich der daraus resultierenden erhöhten Sorgfaltspflichten bewusst ist.
Die Kenntnisüberprüfung stellt keine formalisierte Prüfungsleistung dar, sondern dient der behördlichen Sachverhaltsermittlung im Rahmen der Gefahrenabwehr, sodass der Prüfungsmaßstab sich an den Umständen des Einzelfalls bemisst (BVerwG, Urteil vom 26. August 2008, a.a.O. Rn. 28). Ebenso wie bei therapiebezogen begrenzten Heilpraktikererlaubnissen ein erfolgreicher Ausbildungsabschluss in dieser Therapieform eine weitergehende Überprüfung entbehrlich machen kann (BVerwG ebd.), erhöht die mit einer Behinderung einhergehende Verminderung der heilpraktischen Erkenntnismöglichkeiten den zum Ausschluss einer Gefährdung erforderlichen Umfang der Überprüfung.
Nach dem gegenwärtigen Sachstand kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 Buchst. i DVHeilPrG bereits „nach Aktenlage“ zu verneinen ist, denn dass die Klägerin um die blindheitsbedingten Grenzen ihres Tuns weiß und sich der daraus resultierenden erhöhten Sorgfaltspflichten bewusst ist, hat sie bislang nicht unter Beweis gestellt. Insbesondere waren diese Fragen mangels allgemeiner Relevanz weder Gegenstand der von der Klägerin bereits erfolgreich abgelegten generellen Kenntnisprüfung noch gehören sie zum regulären Lehrplan der von absolvierten Heilpraktikerausbildung.
Die Klägerin kann nach alledem beanspruchen, dass der Beklagte unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen erneut über ihren Antrag entscheidet und wird sich dabei einer ergänzenden Kenntnisprüfung durch das Gesundheitsamt unterziehen müssen. Im Rahmen dieser Prüfung wird das Gesundheitsamt zu ermitteln haben, ob die Klägerin weiß, wann sie eine Krankheit allgemein oder nach den Umständen des Einzelfalls ohne eigenen optischen Eindruck diagnostizieren und behandeln kann. Zum anderen wird die Klägerin unter Beweis zu stellen haben, dass sie für den Fall, mangels eigenen optischen Eindrucks einen ärztlicher Behandlung bedürfenden Notfall nicht ausschließen zu können, die zur Vermeidung von Gesundheitsgefahren erforderlichen Maßnahmen ergreifen kann. Dazu gehört auch das psychologische Geschick, einem Patienten, auch ohne ihm schon einen konkreten Krankheitsverdacht benennen zu können, die Notwendigkeit einer weitergehenden Abklärung nahezubringen.
Gelingt der Klägerin dieser Nachweis, so hat sie Anspruch auf die Erteilung einer auf die keine eigene optische Wahrnehmung erfordernde Feststellung, Heilung und Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beschränkten Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2 sowie § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Da der zurückgenommene Antrag einen Gebührensprung ausgelöst hat, sind der Klägerin die anteilig entstandenen Kosten aufzuerlegen. Im Übrigen hat der unterlegene Beklagte die Kosten zu tragen. Die Hinzuziehung der Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig, da die nicht rechtskundige Klägerin die verfassungskonforme Auslegung der Erlaubnisvoraussetzungen in Bezug auf das Behindertengrundrecht nicht allein vornehmen konnte und die Beauftragung daher vom Standpunkt einer verständigen Partei unter Berücksichtigung von deren Sach- und Rechtskenntnissen für erforderlich gehalten werden durfte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 118/98 – juris Rn. 9 m.w.N.).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
Die Berufung und die Sprungrevision waren zuzulassen, da die Rechtssache im Hinblick auf die bislang nicht höchstrichterlich geklärten Frage, ob die verfassungskonforme Auslegung der Erlaubnisvoraussetzungen im Lichte des Behindertengrundrechts die Erteilung einer individuell bemessenen Teilerlaubnis rechtfertigt, grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO bzw. §§ 134 Abs. 1 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 HeilprDV
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 HeilprG
§ 2 Abs. 1 DVHeilPrG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 68 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 HeilPrG
§ 2 Abs. 1 der DVHeilPrG
§ 2 Abs. 1 lit g der DV-HeilPrG
§ 2 Abs. 1 lit i der DV-HeilPrG
§ 1 Abs. 1 AGG
§ 8 Abs. 1 AGG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 134 Abs. 1 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 78, 179
BVerwGE 4, 250
BVerwGE 91, 356
BVerfGE 85, 191
3 C 26/11
9 S 558/97
1 BvR 482/84
1 C 194.54
3 C 34.90
3 C 21/82
1 BvR 2161/94
8 C 45/09
L 8 AL 117/06
6 B 118/98