Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2025-05-09, Aktenzeichen 4 LB 108/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0509.4LB108.24.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - Einzelrichter der 5. Kammer - vom 27. Juli 2022 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in der Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.
[Grunde]
I.
Der Kläger, eine als eingetragener Verein organisierte und vom Umweltbundesamt für den satzungsmäßigen Aufgabenbereich "Schutz der Wölfe in Deutschland, vorrangig der wildlebenden Population" anerkannte Umweltvereinigung, begehrt nach der durch Zeitablauf eingetretenen Erledigung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmezulassung zur Tötung von Wölfen noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Bescheides.
Nach einer Reihe von Schafs-, Rinder- und Pferderissen, bei denen eine Beteiligung des männlichen Leitwolfs E. des sogenannten F. Rudels nachgewiesen worden war, erteilte der Beklagte, eine niedersächsische Landesoberbehörde, die zugleich Fachbehörde für Naturschutz ist, mit dem für sofort vollziehbar erklärten Bescheid vom 23. Januar 2019 eine Ausnahmegenehmigung für die zielgerichtete letale Entnahme (Tötung) dieses Wolfs, die zunächst bis zum 28. Februar 2019 befristet wurde. Ein vom Kläger gegen diesen Bescheid beim Verwaltungsgericht gestellter Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO blieb in der Sache ebenso ohne Erfolg (VG Oldenburg, Beschl. v. 15.2.2019 - 5 B 472/19 -, juris) wie die daraufhin eingelegte Beschwerde (Senatsbeschl. v. 22.2.2019 - 4 ME 48/19 -, juris).
Die Befristung dieses Bescheides wurde mehrfach, zuletzt bis zum 31. März 2020 verlängert. Der W olf konnte gleichwohl trotz erheblicher und kostenaufwändiger Bemühungen nicht erlegt werden. Die vom Kläger zwischenzeitlich beim Verwaltungsgericht in der Hauptsache gegen die Ausnahmegenehmigung erhobene Klage (Az. 5 A 1468/19) wurde von den Beteiligten übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, nachdem die letzte Verlängerung der Befristung ausgelaufen war.
Nachdem es zuvor bereits am 24. Mai 2020 zu einem Rinderriss in G. (Landkreis H.) gekommen war, wurden am 16. Juni 2020 in I. (Landkreis J.) zwei Pferde gerissen, ein weiteres Pferd verletzte sich erheblich bei einem Ausbruchsversuch.
Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 17. Juli 2020 erneut eine für sofort vollziehbar erklärte Ausnahmegenehmigung für die letale Entnahme des W olfsrüden E.. Ferner erlaubte der Bescheid für den Fall, dass der zu tötende W olf in der Landschaft nicht anhand besonderer, leicht erkennbarer äußerer Merkmale (etwa eine besondere Fellzeichnung) identifiziert werden könne, eine Identifizierung über den engen räumlich-zeitlichen Zusammenhang in Anknüpfung an die dem W olfsindividuum zugeordneten Rissereignisse. Nach jeder Entnahme eines Einzeltieres müsse abgewartet werden, ob im Revier des F. Rudels die Nutztierrisse aufhörten, bzw. soweit möglich mittels genetischer Untersuchung ermittelt werden, ob tatsächlich der W olf E. entnommen worden sei. Sei dies nicht der Fall und träten weitere Übergriffe auf, könne in einem engen räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit bereits eingetretenen Rissereignissen sukzessive jeweils ein weiteres Mitglied des Rudels bis zum Ausbleiben der Schäden bzw. bis zum Abschuss des W olfs E. entnommen werden. Die Ausnahmegenehmigung wurde bis zum 31. Dezember 2020 befristet und räumlich auf bestimmte zum Territorium des F. W olfsrudels gehörende Stadt- und Gemeindegebiete in den Landkreisen J. und H. beschränkt. Anhand dieser zeitlichen und räumlichen Vorgaben bestimmte der Beklagte zugleich auch den engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhang zu vorangegangenen Nutztierrissen, innerhalb dessen ein W olf gegebenenfalls auch ohne konkrete Identifizierung getötet werden könne. Der Bescheid erging - ebenso wie bereits die Ausnahmegenehmigung vom 23. Januar 2019 - auf Antrag einer Person, deren Identität der Beklagte bis heute geheim hält.
Der Kläger legte gegen diesen Bescheid, der ihm nicht bekannt gegeben worden war, mit Schreiben vom 26. August 2020 Widerspruch ein.
Den vom Kläger daneben gestellten Antrag auf W iederherstellung der aufschiebenden Wirkung lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 5. Oktober 2020 (- 5 B 2442/20 -, V.n.b.) als unbegründet ab: der Bescheid erweise sich aller Voraussicht nach als rechtmäßig. Die vom Kläger dagegen eingelegte Beschwerde blieb in der Sache ebenfalls ohne Erfolg (Senatsbeschluss v. 24.11.2020 - 4 ME 199/20 -, juris).
Mit Widerspruchsbescheid vom 26. November 2020 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Mit weiteren Bescheiden vom 27. November 2020 und vom 11. Dezember 2020, die dem Kläger wiederum nicht bekannt gegeben wurden, ergänzte der Beklagte die artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung um die Gestattung, dass Visiervorrichtungen für das Schießen bei Nacht mit elektronischen Bildverstärkern oder Bildumwandlern verwendet werden dürfen, und verlängerte die Geltungsfrist der Ausnahmegenehmigung bis zum 15. April 2021.
In der Nacht zum 7. April 2021 wurde ein ein- bis zweijähriger weiblicher Wolf im räumlichen Geltungsbereich der Ausnahmegenehmigung von einer mit dem Vollzug des Bescheides beauftragten Person getötet.
Bereits zuvor, am 14. Dezember 2020, hat der Kläger beim Verwaltungsgericht gegen den Bescheid des Beklagten vom 17. Juli 2020 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid Klage erhoben. Nachdem die Ausnahmegenehmigung vom Beklagten über den 15. April 2021 hinaus nicht weiter verlängert worden war, hat der Kläger mit Schriftsatz vom 19. Mai 2021 seinen Klageantrag umgestellt auf die nunmehr begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides des Beklagten vom 17. Juli 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. November 2020, unter Einbeziehung des Ergänzungsbescheides vom 27. November 2020 und des Verlängerungsbescheides vom 11. Dezember 2020.
Das Verwaltungsgericht hat die Beteiligten, die bereits auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet hatten, mit Verfügung vom 23. Mai 2022 gebeten - sofern beabsichtigt - abschließend bis zum 15. August 2022 vorzutragen.
Bereits vor Ablauf dieser Frist hat das Verwaltungsgericht am 27. Juli 2020 durch Urteil ohne mündliche Verhandlung die Klage als unzulässig abgewiesen. Für die Klage gegen den erledigten Verwaltungsakt bestehe kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem hier allein in Betracht kommenden Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr.
Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss 10. Juni 2024 (4 LA 101/22) wegen einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor:
Die Klage sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zulässig. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bestehe wegen einer Wiederholungsgefahr. Mit der Erteilung von weiteren Ausnahmegenehmigungen zur Tötung von Wölfen sei wegen der zunehmenden Ausbreitung des Wolfs in Deutschland, insbesondere in Niedersachsen, stets zu rechnen. Das gelte auch wegen der politischen Ausrichtung des Landes Niedersachsen, das im Rahmen der Umweltministerkonferenz 2023 der neuen Vorgehensweise für "Schnellabschüsse" von Wölfen zugestimmt habe und zudem im Jahr 2024 eine Initiative zur Herabstufung des Schutzstatus des Wolfs von einer streng geschützten zu einer besonders geschützten Wildtierart unterstützt habe. Die Wiederholungsgefahr zeige sich auch an der im März 2024 erfolgten Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung in einem gleich gelagerten Fall, der Gegenstand der Beschwerdeentscheidungen des Senats vom 12. April 2024 (- 4 ME 73/24 -, juris u. a.) war. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse müsse zudem auch deshalb bejaht werden, weil es sonst in der Hand der Naturschutzbehörden läge, durch kurze Befristung und Nichtverlängerung entsprechender Bescheide den Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren abzuwenden. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei sich kurzfristig erledigenden behördlichen Anordnungen müsse über den anerkannten Fall von schwerwiegenden Grundrechtseingriffen hinaus auch bei Klagen von anerkannten Umweltvereinigungen angenommen werden, denen auf der Grundlage der völkerrechtlichen Aarhus-Konvention im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz eine im Interesse der Allgemeinheit bestehende Klagemöglichkeit eingeräumt sei. Rechtswidrige Tötungen von streng geschützten Tierarten seien schwerwiegende Rechtsverstöße. Sollte der Senat die Klagebefugnis verneinen, so sei angesichts der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bestehenden Pflicht der Mitgliedstaaten, Rechtsbehelfe und Verfahren zur Gewährleistung des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz vorzusehen, eine Vorlage an den Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 2 AEUV angezeigt. Die Klage sei auch begründet, da die angegriffene artenschutzrechtliche Ausnahme rechtswidrig gewesen sei.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 27. Juli 2022 - 5 A 3379/20 - aufzuheben und festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 17. Juli 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. November 2020 unter Einbeziehung des Ergänzungsbescheides vom 27. November 2020 und des Verlängerungsbescheides vom 11. Dezember 2020 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Berufung zurückzuweisen.
Er meint, die Klage sei unzulässig, weil ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht vorliege, und außerdem unbegründet, weil die von ihm erlassene artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung rechtmäßig ergangen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen.
II.
Die Berufung des Klägers hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht mit der Begründung als unzulässig abgewiesen, dass ihr das Fortsetzungsfeststellungsinteresse fehlt.
I. Der Senat trifft diese Entscheidung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
II. Der Senat trifft diese Entscheidung ferner, ohne den Adressaten des vom Kläger angegriffenen Bescheides beizuladen.
Dabei kann offenbleiben, ob hier im Hinblick darauf, dass der Beklagte die in Streit stehende artenschutzrechtliche Ausnahme dem Adressaten des Bescheides auf dessen Antrag ausdrücklich als "Genehmigung" erteilt hat, ein Fall der notwendigen Beiladung vorliegt. Für den Fall, dass die Beiladung für die vom Kläger ursprünglich erhobene Anfechtungsklage notwendig gewesen sein sollte, gilt dies namentlich auch für die Frage, ob die Beiladung für die jetzt noch vom Kläger betriebene Fortsetzungsfeststellungsklage weiterhin notwendig bleibt (ebenfalls offengelassen in: BVerwG, Beschl. v. 27.7.1990 - 4 B 156.89 -, juris Rn. 29; VGH Baden-W ürttemberg, Urt. v. 17.10.1995 - 3 S 1/93 -, juris Rn. 19 a.E.).
Denn selbst wenn man davon ausgeht, dass der Adressat des Bescheides hier notwendig beizuladen ist, führt die unterbliebene Beiladung nicht zu einem durchgreifenden Verfahrensfehler der vom Senat getroffenen Berufungsentscheidung. Da für den Senat in Übereinstimmung mit der Vorinstanz feststeht, dass die Klage unzulässig ist und deshalb keinen Erfolg hat, können dem Adressaten des Verwaltungsaktes keine Nachteile daraus entstehen, dass er als Dritter nicht zu dem Verfahren beigeladen worden ist. Der Verfahrensfehler der unterlassenen notwendigen Beiladung kann sich in diesem Fall nicht entscheidungserheblich auswirken (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.5.1991 - 4 B 52.91 -, juris Rn. 9, Beschl. v. 30.7.1990 - 7 B 71.90 -, juris Rn. 7, Beschl. v. 23.9.1988 - 7 B 150.88 -, juris Rn. 11 und Urt. v. 7.2.1986 - 4 C 30.84 -, juris Rn. 10 ff.).
Deshalb besteht kein Anlass, den Abschluss des Berufungsverfahrens dadurch hinauszuzögern, dass der Senat dem Beklagten, der in der dem Kläger bekannt gemachten Fassung des angefochtenen Bescheides ebenso wie in den in seinen Verwaltungsvorgängen enthaltenen weiteren Unterlagen die persönlichen Daten des Adressaten unkenntlich gemacht hat und sich auch auf Aufforderung des Berichterstatters des Senats geweigert hat, diese Daten preiszugeben, durch einen förmlichen Beweisbeschluss (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.5.2014 - 6 A 1.13 -, juris Rn. 11 m.w.N.) aufgibt, zum Zwecke der Beiladung Namen und Anschrift des Bescheidadressaten mitzuteilen. Das gilt umso mehr, als keinesfalls gesichert ist, dass eine Beweiserhebung im Ergebnis die Beiladung ermöglichen würde. Denn es ist nicht fernliegend, dass der Beklagte sich durch den Beweisbeschluss veranlasst sehen würde, eine Entscheidung seiner obersten Aufsichtsbehörde über eine Sperrerklärung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO einzuholen. Eine etwaige Sperrerklärung der obersten Aufsichtsbehörde wäre für den Senat aber bindend, da § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur den Beteiligten die Befugnis einräumt, die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung durch den hierfür allein zuständigen Fachsenat (§ 189 VwGO) überprüfen zu lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.5.2014 - 6 A 1.13 -, juris Rn. 11; Lang, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 99 Rn. 48; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 99 Rn. 23).
III. Die zulässige Berufung des Klägers ist deshalb unbegründet, weil die von ihm als Fortsetzungsfeststellungsklage weitergeführte Klage unzulässig ist.
Der vom Kläger gestellte Fortsetzungsfeststellungsklageantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist zwar statthaft, weil sich die mit der Klage ursprünglich angefochtene artenschutzrechtliche Ausnahmezulassung mit dem Ablauf ihres bis zum 15. April 2021 verlängerten Geltungszeitraums erledigt hat.
Die vom Kläger ursprünglich erhobene Anfechtungsklage war auch zulässig, was Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.11.2017 - 7 C 26.15 -, juris Rn. 14). Insbesondere war der Kläger als anerkannte Umweltvereinigung für die Anfechtung der artenschutzrechtlichen Ausnahme klageb efugt gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG (eingehend dazu: Senatsbeschl. v. 5.9.2024 - 4 ME 122/24 -, juris Rn. 11 ff. und v. 26.6.2020 - 4 ME 97/20 -, juris Leitsatz 1 und Rn. 11 ff.).
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist aber deshalb unzulässig, weil das als Sachurteilsvoraussetzung nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes nicht vorliegt.
1. Ein solches besonderes Feststellungsinteresse ist auch für eine Verbandsklage nach § 2 UmwRG erforderlich (BVerwG, Urt. v. 2.11.2017 - 7 C 26.15 -, juris Rn. 16). Auch die Fortsetzungsfeststellungsklage ist ein Rechtsbehelf, welcher sich gegen eine konkrete Entscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG richtet und - im Rahmen des von § 2 Abs. 4 Satz 1 UmwRG vorgegebenen Prüfungsmaßstabs - auf die Kontrolle ihrer Rechtmäßigkeit abzielt. Nach § 2 Abs. 1 UmwRG kann die anerkannte Vereinigung diesen Rechtsbehelf nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen. Für die Statthaftigkeit des einzelnen Rechtsbehelfs soll es nach dem Willen des Gesetzgebers auf die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsordnung ankommen (vgl. BT-Drs. 16/2495, S. 11 f.).
Dieses Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein. Es kommt darauf an, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (BVerwG, Urt. v. 2.11.2017 - 7 C 26.15 -, juris Rn. 16 m.w.N.). Es ist typischerweise in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses gegeben. Daneben kann das Fortsetzungsfeststellungsinteresse in bestimmten Fällen sich kurzfristig erledigender Maßnahme vorliegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.4.2024 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 16 m.w.N.). In tatsächlicher Hinsicht kommt es für die Prüfung des berechtigten Interesses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf die Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder bei einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.9.2023 - 3 C 11.22 -, juris Rn. 8, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 20 und Urt. v. 27.3.1998 - 4 C 14.96 -, juris Rn. 20).
2. Das berechtigte Interesse des Klägers an der Rechtswidrigkeitsfeststellung ist hier unter keinem der genannten Gesichtspunkte erfüllt.
a. Ein Rehabilitationsinteresse oder die Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses werden vom Kläger nicht geltend und sind ersichtlich nicht gegeben.
b. Eine Wiederholungsgefahr liegt ebenfalls nicht vor.
aa. Für deren Annahme ist die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird. Darüber hinaus müssen die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im W esentlichen unverändert geblieben sein (BVerwG, Urt. v. 24.4.2024 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 17 m.w.N.). Dem zukünftigen behördlichen Vorgehen müssen allerdings nicht in allen Einzelheiten die gleichen Umstände zugrunde liegen. Für das Feststellungsinteresse ist entscheidend, ob die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen künftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften geklärt werden können. Ist hingegen ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt des Erlasses des erledigten Verwaltungsaktes, kann das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden (zum Ganzen: BVerwG, Beschl. v. 23.11.2022 - 6 B 22.22 -, juris Rn. 13 m.w.N.).
bb. Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Ansicht, dass eine derartige konkrete Wiederholungsgefahr nicht vorliegt, in den Vordergrund gerückt, dass es sich bei der hier in Streit stehenden artenschutzrechtlichen Ausnahme zur Abwendung von (weiteren) Nutztierrissen um eine Verwaltungsentscheidung handelt, die nur unter Würdigung aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls getroffen werden könne. Die vom Verwaltungsgericht damit hervorgehobene Einzelfallprägung betrifft allerdings nur den Prüfungsmaßstab für die Erteilung einer Ausnahme gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 5.9.2024 - 4 ME 122/24 -, juris Rn. 18, v. 19.7.2024 - 4 ME 125/24 -, juris Leitsatz 1 u. Rn. 10 und v. 12.4.2024 - 4 ME 73/24 -, juris Rn. 21 u. 43 - jeweils m.w.N.) und spricht daher noch nicht ausschlaggebend gegen die Annahme einer das Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründenden Wiederholungsgefahr. Denn es ist nicht zwingend der Fall, dass sich die für den Erlass eines derartigen Bescheides relevanten konkreten Umstände fortlaufend wesentlich ändern. Der Erlass eines gleichartigen Verwaltungsaktes in naher Zukunft scheidet deshalb nicht von vornherein aus.
cc. Das ändert aber nichts daran, dass hier eine Wiederholungsgefahr zu verneinen ist.
(1.) In der hier gegebenen Konstellation ist eine Wiederholungsgefahr gegeben, wenn im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung unter im wesentlichen gleichen Umständen, wie sie für den Erlass des angegriffenen erledigten Bescheides ausschlaggebend waren, erneut die Erteilung einer Ausnahme vom Artenschutz auf der Grundlage von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG droht. Dabei muss sich der drohende neue Bescheid auf die Tötung desselben Wolfsindividuums oder - für den Fall, dass der schadensverursachende W olf bisher noch nicht identifiziert werden konnte oder (möglicherweise) mehrere Wölfe eines Rudels die Verursacher sind - zumindest auf das Territorium desselben W olfsrudels beziehen. Ein noch weiter gefasstes Verständnis der W iederholungsgefahr ist dagegen nicht angezeigt. Namentlich kann es für die Annahme einer Wiederholungsgefahr nicht genügen, dass in einem (oder mehreren) anderen W olfsterritorium in Niedersachsen in naher Zukunft unter eventuell ähnlichen Umständen die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme zur Abwendung von weiteren Nutztierrissen droht.
In Niedersachsen herrscht inzwischen eine erhebliche Dichte von ansässigen Wölfen mit 63 erfassten W olfsterritorien, davon 56 W olfsrudel, vier W olfspaare und drei residente Einzelwölfe (vgl. dazu und zu den folgenden Zahlenangaben: Wölfe in Niedersachsen, Bericht der Landesjägerschaft Niedersachsen e.V. zum W olfsmonitoring im vierten Quartal 2024, S. 26; abrufbar unter https://www.wolfsmonitoring.com/fileadmin/dateien/wolfsmonitoring.com/Bericht e_und_Litera tur/2024_IV_Quartalsbericht_W olfsmonitoring.pdf). Allein im vierten Quartal 2024 ist es in Niedersachsen zu 68 eindeutig Wölfen als Verursacher zugeordneten Übergriffen auf Nutztiere gekommen, bei denen 47 Schafe, 20 Rinder und ein als Gatterwild gehaltenes Tier getötet oder verletzt worden sind. Hinzu kommen 15 Fälle, in denen eine sichere Feststellung des Verursachers nicht möglich war (ein Pferd, sieben Rinder und sieben Schafe betroffen), vier Fälle, in denen eine Beurteilung nicht durchführbar war (drei Rinder und eine Ziege betroffen) und ein Fall in Bearbeitung, von dem ein als Gatterwild gehaltenes Tier betroffen war (a.a.O., S. 34 f.). Entsprechend ist es in der Zeitspanne nach Ablauf der Geltungsfrist des hier angegriffenen Bescheides am 15. April 2021 in Niedersachsen noch mehrfach zur Erteilung von weiteren artenschutzrechtlichen Ausnahmezulassungen zur Tötung von Wölfen gekommen. In den Jahren 2022, 2023 und 2024 waren nach Kenntnis des Senats insgesamt sieben derartige Verwaltungsakte Gegenstand von Anträgen gemäß § 80 Abs. 5 VwGO, die der Kläger und andere Umweltvereinigungen gestellt haben (vgl. Senatsbeschl. v. 5.9.2024 - 4 ME 122/24 -, juris, Beschl. v. 19.7.2024 - 4 ME 125/24 -, juris und Beschl. v. 12.4.2024 - 4 ME 73/24 -, juris; VG Hannover, Beschl. v. 5.12.2023 - 9 B 4939/23 -, juris und Beschl. v. 30.1.2023 - 9 B 707/23 -, juris; VG Oldenburg, Beschl. v. 27.10.2022 - 5 B 3146/22 -, juris und Beschl. v. 22.3.2022 - 5 B 294/22 -, juris).
Bei diesen Verhältnissen müsste die Annahme, es genüge für eine das Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründende Wiederholungsgefahr, dass in anderen Wolfsterritorium in Niedersachsen in naher Zukunft unter eventuell ähnlichen Umständen die Erteilung von artenschutzrechtlichen Ausnahmen zur Abwendung von weiteren Nutztierrissen droht, dazu führen, dass eine Wiederholungsgefahr regelmäßig zu bejahen wäre. Ein solches Ergebnis widerspräche aber der gesetzlichen W ertung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können. Um dies zu gewährleisten, muss das berechtigte Interesse daher über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtmäßigkeit einer Verfügung hinausgehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 -, juris Rn. 29). Andererseits genügt es für die Annahme des Feststellungsinteresses auch nicht, dass der Kläger ein abstraktes Interesse an der Klärung der Rechtslage hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.11.2016 - 2 C 27.15 -, Rn. 13 und Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 -, juris Rn. 41). Eine Rechtsanwendung, die dazu führen würde, dass die Wiederholungsgefahr mehr oder weniger schematisch zu bejahen wäre und Umweltverbände wie der Kläger regelmäßig ein Feststellungsurteil über die Rechtmäßigkeit einer erledigten artenschutzrechtlichen Ausnahme zur Tötung eines W olfs erstreiten könnten, ist damit nicht in Einklang zu bringen.
(2.) Bei diesem Verständnis ist die Wiederholungsgefahr hier zu verneinen. Denn wie der Beklagte unwidersprochen vorgetragen hat, ist der letzte Nutztierriss, der dem W olfsrüden E. zugeordnet worden ist, auf den 8. Mai 2021 datiert. Er liegt inzwischen also vier Jahre zurück. Und seit dem Auslaufen der den Streitgegenstand bildenden Ausnahmegenehmigung am 15. April 2021 hat die niedersächsische Naturschutzverwaltung keinen Anlass gesehen, erneut eine artenschutzrechtliche Ausnahme zur Tötung dieses W olfs und/oder anderer W ölfe des F. Rudels zu erlassen. Unter diesen Umständen kann im heutigen Zeitpunkt nicht mehr angenommen werden, dass der Erlass eines mit dem angefochtenen Bescheid vergleichbaren Verwaltungsaktes (noch) konkret droht.
(3.) Hieran ändert auch nichts, dass der Beklagte zwischenzeitlich mit Bescheid vom 26. März 2024 auf der Grundlage von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG eine weitere artenschutzrechtliche Ausnahme zur Tötung eines W olfsindividuums erlassen hat, die Gegenstand der Beschwerdeentscheidungen des Senats vom 12. April 2024 (- 4 ME 73/24 -, juris, - 4 ME 74/24 -, V.n.b. und - 4 ME 75/24 -, V.n.b.) gewesen ist. Denn dass die tatsächlichen Umstände zwischen dem hier angefochtenen Bescheid und dem mehr als drei Jahre später ergangenen Bescheid vom 26. März 2024 im W esentlichen unverändert geblieben sind, kann nach dem Oben Gesagten schon deshalb nicht bejaht werden, weil die letztere Verfügung sich auf Rissvorfälle in einem anderen (wenn auch benachbarten) Wolfsterritorium bezieht, nämlich das des K. Rudels.
Hinzu kommt, dass im W esentlichen unveränderte rechtliche und tatsächliche Umstände auch deshalb nicht angenommen werden können, weil sich - auch wenn beide Bescheide auf dieselbe Ziffer des § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG als Rechtsgrundlage gestützt worden sind - der Regelungsinhalt der beiden Verwaltungsakte voneinander unterscheidet. Das schlägt sich auch in teilweise voneinander abweichenden Elementen zur Begründung der Bescheide nieder.
Mit dem hier den Streitgegenstand bildendenden Bescheid hat der Beklagte die Tötung des konkret bezeichneten W olfes E. angeordnet. Räumlich beschränkt ist der Geltungsbereich des Verwaltungsakts auf die Gebiete von zwei Städten und fünf Gemeinden, und ursprünglich befristet war er für einen Zeitraum vom knapp fünfeinhalb Monaten bis zum 31. Dezember 2020, der nachfolgend noch um weitere dreieinhalb Monate bis zum 15. April 2021 verlängert worden ist. Für den Fall, dass eine Identifizierung des W olfsrüden E. nicht möglich sein sollte, hat der Beklagte darüber hinaus auf der Grundlage von § 45a Abs. 2 Satz 1 BNatSchG im räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich des Bescheides auch die Tötung eines nicht identifizierten W olfs und gegebenenfalls sogar - bis zum Ausbleiben von weiteren Nutztierschäden - sukzessive von weiteren Wölfen erlaubt.
Demgegenüber hat der Beklagte mit der Verfügung vom 26. März 2024 in erstmaliger Umsetzung der von der Umweltministerkonferenz mit Beschluss vom 1. Dezember 2023 verabredeten neuen Vorgehensweise für "Schnellabschüsse" von Wölfen, die trotz
Herdenschutz W eidetiere gerissen haben (vgl. dazu: Senatsbeschl. v. 12.4.2024 - 4 ME 73/24 -, juris Rn. 2 f.) eine Ausnahme geregelt, die abschließend die Tötung eines einzigen, wenn auch nicht näher bezeichneten W olfs erlaubt hat. Voraussetzung hierfür war, dass das Tier in einem Zeitraum von drei W ochen ab dem Datum eines bestimmten Rissvorfalls im Umkreis von einem Kilometer um den W eideort dieses Rissvorfalls angetroffen wird. Begründet wurde diese von der bisher in Niedersachsen geübten Verwaltungspraxis abweichende Regelung mit naturschutzfachlichen Erkenntnissen, wonach ein W olf nach erfolgreicher Überwindung des Grundschutzes und Jagderfolg mit hoher W ahrscheinlichkeit versucht, weitere Tiere derselben Herde zu reißen. In einer Untersuchung aus Schweden sei festgestellt worden, dass es eine signifikante Häufung erneuter Übergriffe in einem nahen Umkreis zeitnah nach einem Übergriff gibt (vgl. dazu: Senatsbeschl. v. 12.4.2024 - 4 ME 73/24 -, juris Rn. 55 f.).
c. Schließlich kann ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer kurzfristigen Erledigung des angegriffenen Bescheides angenommen werden.
aa. Diese Fallgruppe des Fortsetzungsfeststellungsinteresses betrifft solche Verwaltungsakte, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, dass sich die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (BVerwG, Urt. v. 24.4.2024 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 21 m.w.N.).
(1.) Zwischen dem Erlass des Widerspruchsbescheides am 26. November 2020, ab dem der Kläger die Anfechtungsklage statthaft erheben konnte, und der zeitlichen Erledigung des Bescheides mit dem Ablauf des 15. April 2021 liegt ein Zeitraum von gut viereinhalb Monaten. Innerhalb dieser Frist wäre eine erstinstanzliche Entscheidung über die Anfechtungsklage zumindest bei generalisierender Betrachtung möglich gewesen. Dafür spricht insbesondere, dass sich aus Art. 16 Abs. 1 FFH-Richtlinie Pflichten der erlassenden Naturschutzbehörde zur Begründung des Verwaltungsaktes und zum Nachweis der Voraussetzungen der verfügten Ausnahme vom Artenschutz ergeben, die vorentscheidende Bedeutung auch für das verwaltungsgerichtliche Prüfprogramm und den daraus folgenden Gegenstand und die Reichweite der verwaltungsgerichtlichen Amtsermittlung haben (vgl. Senatsbeschl. v. 12.4.2024 - 4 ME 73/24 -, juris Rn. 22; Bayerischer VGH, Beschl. v. 23.5.2023 - 14 B 22.1696 - , juris Rn. 33). Das Verwaltungsgericht kann daher in aller Regel über die Klage entscheiden, ohne zuvor über die Beiziehung der im Verwaltungsverfahren geführten Akten hinausgehende weitere Ermittlungen zur Aufklärung des streiterheblichen Sachverhalts betreiben zu müssen.
(2.) Allerdings erscheint es hier aufgrund der konkreten Gegebenheiten bei realistischer Betrachtung als fernliegend, dass das Verwaltungsgericht, das tatsächlich erst mehr als zwei Jahre nach der Erledigung des Bescheides über die Klage geurteilt hat, in der Lage gewesen wäre, in der Hauptsache bereits vor dem Eintritt der Erledigung zu entscheiden. Denn die erstinstanzlichen Verwaltungsgerichte in Niedersachen waren im Geltungszeittraum des Bescheides von Mitte Juli 2020 bis Mitte April 2021 aufgrund der vielen Rechtsstreitigkeiten im Zuge der Corona-Pandemie und dem Abbau der seit dem Flüchtlingszustrom ab dem Jahr 2015 erheblich angewachsenen Verfahrensbestände einer sehr großen Arbeitslast ausgesetzt (und sie tragen bis heute noch am Abbau der Altbestände). Entsprechend sind die allgemeinen erstinstanzlichen Hauptsacheverfahren (ohne Asylklagen) vor den erstinstanzlichen niedersächsischen Verwaltungsgerichten im Jahr 2020 durchschnittlich erst nach 12,8 Monaten (2020) erledigt worden, und 2021 war noch ein weiterer Anstieg der Verfahrensdauern zu verzeichnen (vgl. dazu die Pressemitteilungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts v. 15.4.2021 und v. 21.4.2022 zur Vorstellung der Geschäftsberichte der niedersächsischen Verwaltungsgerichtsbarkeit für die Jahre 2020 und 2021; abrufbar unter: https://oberverwaltungsgericht.niedersachsen.de/aktuelles/presseinformationen/geschaftsber icht-fur-das-pandemiegepragte-jahr-2020-vorgestellt-verwaltungsgerichtsbarkeit-gelingt-trotzerschwerter-umstande-weiterer-abbau-der-bestande-199475.html und https://oberverwaltungsgericht.niedersachsen.de/aktuelles/presseinformationen/geschaftsber icht-der-niedersachsischen-verwaltungsgerichtsbarkeit-fur-das-pandemiege-pragte-jahr2021-vorgestellt-weiterer-abbau-der-bestande-an-den-verwaltungsgerichten-trotz-fortbestehender-hoher-belastungssituation-210831.html). Von dieser sehr hohen Arbeitsbelastung war seinerzeit ersichtlich auch die für die Klage zuständige Kammer des Verwaltungsgerichts betroffen. Das lässt sich ohne weiteres daran ablesen, dass der Vorsitzende Richter der Kammer mit Verfügung vom 13. September 2021 den Prozessbevollmächtigten des Klägers darauf hingewiesen hat, dass bei der Kammer seinerzeit noch etwa 300 im Vergleich ältere zu verhandelnde und zu entscheidende Verfahren anhängig waren (Bl. 145 GA).
Im Hinblick darauf, dass sich für den Kläger im vorliegend eröffneten Anwendungsbereich des Unionsumweltrechts ein Recht auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes jedenfalls aus Art. 47 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta in Verbindung mit Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention ergibt (näher dazu unten cc.<1.>); offen gelassen für Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG bei Verbandsklagen nach dem Umweltrecht-Rechtsbehelfsgesetz: BVerfG, Kammerbeschl. v. 1.6.2021 - 1 BvR 2374/15 -, juris Rn. 7 m.w.N.) neigt der Senat dazu, dass bei einer derartigen Überlastung des zuständigen Verwaltungsgerichts das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht ohne weiteres mit der Begründung verneint werden kann, dass die Erledigung des
Verfahrens vor der gerichtlichen Entscheidung nicht in der Eigenart des Verwaltungsaktes selbst begründet gewesen sei.
(3.) Hinzu kommt, dass bei einem Verwaltungsakt, der sich - wie hier - bereits etwa viereinhalb Monate nach dem Erlass des Widerspruchsbescheides erledigt, typischerweise davon auszugehen ist, dass der Kläger für den Fall einer erstinstanzlichen Klageabweisung bis zur Erledigung des Verwaltungsakts nicht den Instanzenzug wird ausschöpfen können. Dass es hier zu einer Abweisung der Klage gekommen wäre, ist auch nicht allzu fernliegend. Denn das Verwaltungsbericht ist bereits im einstweiligen Rechtschutz davon ausgegangen, dass sich der angegriffene Bescheid voraussichtlich als rechtmäßig erweisen werde, und ist hierin durch die Beschwerdeentscheidung des Senats (wenn auch beschränkt auf den Prüfungsmaßstab des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) bestätigt worden. Schon eine Entscheidung des Senats über einen Zulassungsantrag oder eine vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung wäre aufgrund der jeweils zweimonatigen Frist für die Begründung dieser Rechtsmittel ab der Zustellung des vollständigen Urteils (§ 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 und 4 VwGO) vor der Erledigung des Bescheides bei realistischer Betrachtung aber nicht mehr möglich gewesen. Und für den Fall einer Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht oder den Senat wären eine Berufungsentscheidung des Senats sowie gegebenenfalls eine den Instanzenzug rechtskräftig abschließende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über eine Nichtzulassungsbeschwerde oder eine Revision erst recht vor der Erledigung des Verwaltungsakts nicht möglich gewesen.
Ob es für die Fallgruppe des Fortsetzungsfeststellungsinteresses wegen der kurzfristigen Erledigung des angefochtenen Verwaltungsakts auch darauf ankommt, ob vor dem Eintrit t der Erledigung typischerweise der Instanzenzug des Hauptsacheverfahrens durchschritten werden kann (dafür könnte die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sprechen, nach der bei zeitlich erledigten schwerwiegenden Grundrechtseingriffen ein Rechtsschutzinteresse gegebenenfalls auch über mehrere Rechtsmittelinstanzen hinweg weiterhin zu bejahen ist; vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 11.4.2018 - 2 BvR 2601/17 -, juris Rn. 32 ff. zur weiteren Beschwerde gegen einen Haftbefehl nach § 310 Abs. 1 Nr. 1 StPO und Beschl. v. 5.12.2001 - 2 BvR 527/99 u.a. -, juris Rn. 33 ff. zur sofortigen Beschwerde und sofortigen weiteren Beschwerde in Abschiebungshaftsachen), bedarf hier allerdings keiner Entscheidung. Denn aus den im Folgenden dargestellten Rechtsgründen ist das Fortsetzungsfeststellungsinteresse unabhängig von dieser Frage zu verneinen.
bb. In der vorhandenen Rechtsprechung ist zwischenzeitlich geklärt, dass ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei einem sich kurzfristig erledigenden Verwaltungsakt nur unter der weiteren Voraussetzung zu bejahen ist, dass der Bescheid zu einem qualifizierten
Grundrechtseingriff geführt hat (eingehend dazu: BVerwG, Urt. v. 24.4.2024 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 23 ff. m.w.N.). Ein derartiger qualifizierter Grundrechtseingriff ist hier zu verneinen.
Ein Eingriff in eines der besonderen Freiheitsgrundrechte scheidet ersichtlich aus. Da der Beklagte nicht Adressat des angegriffenen Bescheides ist, regelt der Bescheid ihm gegenüber auch nicht eine Verpflichtung zu einem Tun oder Unterlassen, die in die - ihrem W esen nach gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auf den Kläger als inländische juristische Person anwendbare - allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingreifen könnte. Damit liegt erst recht kein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit vor, der ausnahmsweise so gewichtig ist, dass er als qualifizierter Grundrechtseingriff anzusehen ist und deshalb ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründen kann (vgl. zu den diesbezüglichen Anforderungen: BVerwG, Urt. v. 24.4.2024 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 35).
cc. Dieses Ergebnis bedarf schließlich auch keiner Korrektur im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 der völkerrechtlichen Aarhus-Konvention, die als sogenanntes gemischtes Abkommen zugleich Bestandteil des Unionsrechts ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 -, juris Rn. 20), in Verbindung mit dem Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gemäß Art. 47 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta.
(1.) Der Kläger hat als anerkannte Umweltvereinigung im vorliegend eröffneten Anwendungsbereich des Unionsumweltrechts ein Recht auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta (vgl. Senatsbeschl. v. 28.3.2024 - 4 ME 69/24 -, juris Rn. 8 und v. 4.7.2023 - 4 KN 204/20 -, juris Rn. 191; BVerwG, Urt. v. 26.1.2023 - 10 CN 1.23 u.a. -, juris Rn. 25; EuGH, Urt. v. 8.11.2022 - C-873/19 -, juris Rn. 66 und Urt. v. 20.12.2017 - C-664/15 -, juris Rn. 45 f.).
(a.) Der unionsrechtlich gewährleistete effektive Rechtsschutz gebietet - erstens -, dass die im Prozessrecht der Mitgliedstaaten vorgesehenen Verfahrensmodalitäten für Klagen, die dem Schutz der aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte dienen, nicht weniger günstig ausgestaltet sind, als die für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Gleichwertigkeit oder Äquivalenz); außerdem darf - zweitens - die Ausübung der im Unionsrecht begründeten Rechte nicht praktisch unmöglich oder übermäßig erschwert werden (Grundsatz der Effektivität) (vgl. EuGH, Urt. v. 17.10.2024 - C-701/22 -, juris Rn. 43, Urt. v. 27.6.2024 - C-284/23 -, juris Rn. 32, Urt. v. 8.3.2011 - C-240/09 -, juris Rn. 48 und Urt. v. 15.4.2008 - C-268/06 -, juris Rn. 43-46 m.w.N.). Zwar sieht Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention den Zugang zu einem verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren für Mitglieder der Öffentlichkeit ausdrücklich nur vor, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen. Die Vertragsparteien des Abkommens haben somit einen Gestaltungsspielraum für verfahrensrechtliche Vorschriften über die Voraussetzungen für die Einlegung solcher Rechtsbehelfe (vgl. EuGH, Urt. v. 14.1.2021 - C-826/18 -, juris Rn. 49). Die im nationalen Recht geregelten Kriterien dürfen aber nicht derart streng sein, dass es für Umweltvereinigungen praktisch unmöglich ist, Handlungen und Unterlassungen im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention anzufechten (vgl. EuGH, Urt. v. 8.11.2022 - C-873/19 -, juris Rn. 69 und Urt. v. 20.12.2017 - C-664/15 -, juris Rn. 48). Deshalb ist der nationale Richter gehalten, das nationale (Verfahrens-)Recht im Hinblick auf die Gewährung des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention festgelegten Zielen steht, um es einer anerkannten Umweltvereinigung zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten (EuGH, Urt. v. 8.3.2011 - C-240/09 -, juris Rn. 50 f. m.w.N.). Daraus ergibt sich ein Auftrag an die nationalen Gerichte, nach Maßgabe interpretationsfähiger Vorschriften des nationalen Rechts auch Umweltverbänden einen möglichst weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen, um die Durchsetzung des Umweltrechts der Union zu gewährleisten (BVerwG, Urt. v. 5. 9. 2013 - 7 C 21.12 -, juris Rn. 25). Sollte eine solche unionsrechtskonforme Auslegung nicht möglich sein, darf die nationale Vorschrift nicht angewendet werden (EuGH, Urt. v. 8.11.2022 - C-873/19 -, juris Rn. 77 und Urt. v. 20.12.2017 - C-664/15 -, juris Rn. 55; BVerwG, Urt. v. 26.1.2023 - 10 CN 1.23 -, juris Rn. 26).
(b.) Dieses Verständnis entspricht auch der Spruchpraxis zu Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention des auf der Grundlage von Art. 15 der Aarhus-Konvention errichteten Compliance Committees (dargestellt in BVerwG, Urt. v. 5. 9. 2013 - 7 C 21.12 -, juris Rn. 34 m.w.N.). Danach muss den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Zwar ist ein System der Popularklagen nicht gefordert. Es sind aber derart strikte Kriterien nicht zu rechtfertigen, die im Ergebnis alle oder fast alle Umweltverbände daran hindern, Handlungen anzufechten, die im Widerspruch zum Umweltrecht stehen. Für den Zugang zum innerstaatlichen Überprüfungsverfahren soll deshalb die Vermutung sprechen; er darf nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kommen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht. Das Bundesverwaltungsgericht folgert daraus, dass das Übereinkommen von Aarhus über das "Ob" einer umweltrechtlichen Verbandsklage entschieden hat. Gleichwohl behalten die Mitgliedstaaten einen Ausgestaltungsspielraum hinsichtlich des "Wie" (BVerwG, Urt. v. 5. 9. 2013 - 7 C 21.12 -, juris Rn. 34 f.).
(2.) Bei Anwendung dieses Maßstabs ergibt sich aus Art. 47 der EU-Grundrechtecharta in Verbindung mit Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention kein Gebot, dem Kläger das Fortsetzungsfeststellungsinteresse zuzusprechen.
(a.) Zunächst ist es nicht erforderlich, das prozessuale Zulässigkeitskriterium des berechtigten Interesses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Klagen von Umweltverbänden im Anwendungsbereich des europäischen Umweltrechts generell unangewendet zu lassen. Denn nach der Spruchpraxis des Compliance Committees zu Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention ist - wie soeben ausgeführt - die Einführung einer Popularklage nicht geboten und kommt als Kriterium für die Zulässigkeit der Klage neben der Betroffenheit ausdrücklich auch ein Interesse in Betracht. Und auch Art. 47 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern, und begründet insbesondere keine Verpflichtung, eine Fortsetzung der gerichtlichen Kontrolle nach Erledigung des Eingriffs unabhängig von einem rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Nutzen für den Kläger allein unter dem Gesichtspunkt eines abstrakten Rechtsklärungsinteresses vorzusehen (BVerwG, Urt. v. 24.4.2024 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 31 m.w.N.).
(b.) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichwertigkeit oder Äquivalenz liegt ebenfalls nicht vor. Denn bei der Auslegung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO im Anwendungsbereich des europäischen Umweltrechts werden keine strengeren Anforderungen an das Fortsetzungsfeststellungsinteresse gestellt, als es bei rein nationalrechtlichen Verbandsklagen gegen erledigte umweltrechtliche Verwaltungsakte der Fall ist.
Soweit ein Umweltverband wie der Kläger bei der Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht mit Personen gleichgestellt wird, die Rechtsschutz gegen einen kurzfristig erledigten qualifizierten Grundrechtseingriff suchen (siehe dazu oben bb.), liegt hierin ebenfalls kein Verstoß gegen den Äquivalenzgrundsatz. Der Äquivalenzgrundsatz gebietet - wie bereits ausgeführt -, dass die im Prozessrecht der Mitgliedstaaten vorgesehenen Verfahrensmodalitäten für Klagen, die dem Schutz der aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte dienen, nicht weniger günstig ausgestaltet sind, als die für entsprechende innerstaatliche Klagen. Er erfordert auch, dass die Modalitäten der Durchführung des Unionsrechts, die nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten unter die jeweilige innerstaatliche Rechtsordnung fallen, nicht ungünstiger sein dürfen als diejenigen, die gleichartige, dem innerstaatlichen Recht unterliegende Sachverhalte regeln (EuGH, Urt. v. 13.3.2025 - C-230/24 -, juris Rn. 20). Hier liegen indes nicht gleichartige Sachverhalte vor, weil die in den beiden Fällen geltend gemachten Rechtspositionen sich wesentlich unterscheiden. Denn auch bei Berücksichtigung der Aufwertung des Verbandsklagerechts zur Durchsetzung umweltrechtlicher Vorschriften, die mit Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention einhergeht, steht die Ausübung eines Verbandsklagerechts, das einer Umweltvereinigung ohne eine Verletzung in eigenen Rechten (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG) im allgemeinen Interesse zur Durchsetzung von umweltrechtlichen Vorschriften eingeräumt wird (vgl. dazu EuGH, EuGH, Urt. v. 8.11.2022 - C-873/19 -, juris Rn. 68 und Urt. v. 20.12.2017 - C-664/15 -, juris Rn. 47 m.w.N.), wertungsmäßig nicht auf derselben Stufe wie die Klage einer Person, die selbst von einem erledigten schwerwiegenden Grundrechtseingriff betroffen ist, der eine gesteigerte Relevanz für die individuelle Selbstbestimmung in dem durch ein Grundrecht erfassten Lebensbereich hat (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 24.4.2024 - 6 C 2.22 -, juris Rn. 34).
Nach Auffassung des Senats verlangen europarechtliche Vorgaben in einer Konstellation wie vorliegend daher nicht, dass das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Sachurteilsvoraussetzung geforderte Fortsetzungsfeststellungsinteresse trotz fehlendem schwerwiegendem Grundrechtseingriff zu bejahen ist (anders VG Lüneburg, Urt. v. 24.5.2024 - 2 A 366/21 -, juris Rn. 24).
(c.) Mit der Verneinung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses wird schließlich für den hier gegebenen Fall die Ausübung des Verbandsklagerechts auch nicht praktisch unmöglich gemacht oder so übermäßig erschwert, dass im Ergebnis alle oder fast alle Umweltverbände daran gehindert werden, im W ege eines angemessen effektiven Rechtschutzes Handlungen anzufechten, die im Widerspruch zum europäischen Umweltrecht stehen.
Zwar hätte im Geltungszeitraum des hier angefochtenen Bescheides der Instanzenzug in der Hauptsache ersichtlich nicht bis zu einem rechtskräftigen Verfahrensabschluss durchlaufen werden können (siehe oben aa.<3.>). Und auch eine erstinstanzliche Entscheidung im Hauptsacheverfahren wäre nur bei generalisierender Betrachtung vor der Erledigung des Verwaltungsaktes möglich gewesen (siehe oben aa.<1.>), ist aber tatsächlich deutlich später erfolgt und hätte aufgrund der seinerzeitigen Belastung der zuständigen Kammer mit einer Vielzahl von im Vergleich älteren Hauptsacheverfahren vor dem Eintritt der Erledigung bei realistischer Betrachtung auch nicht ergehen können (siehe oben aa.<2.>).
Aber die Anfechtung der hier vom Beklagten verfügten artenschutzrechtlichen Ausnahme ist im Ergebnis deshalb nicht unzumutbar erschwert worden, weil die zeitlich bedingte Schwäche des Rechtsschutzes in der Hauptsache durch einen hinreichend effektiven Rechtsschutz im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes kompensiert worden ist. Der Senat geht davon aus, dass dies jedenfalls dann der Fall ist, wenn es dem Rechtschutz suchenden Umweltverband vor der Erledigung des angefochtenen Bescheides möglich gewesen ist, den für das gerichtliche Eilverfahren vorgesehenen Instanzenzug auszuschöpfen, und im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes bereits eine hinreichend intensive Überprüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht erfolgt ist (vgl. zu Art. 6 und Art. 13 EMRK: Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Werkstand August 2024, § 113 Rn. 146). Dies war hier der Fall.
Bereits der ursprüngliche Geltungsbereich des angefochtenen Bescheides von knapp fünfeinhalb Monaten, der dann sogar noch auf fast neun Monate verlängert worden ist, hat eine intensive Prüfung der Sach- und Rechtslage im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zugelassen. Das gilt insbesondere auch deshalb, weil sich aus Art. 16 Abs. 1 FFH-Richtlinie Pflichten der erlassenden Naturschutzbehörde zur Begründung des Verwaltungsaktes und zum Nachweis der Voraussetzungen der verfügten Ausnahme vom Artenschutz ergeben, die vorentscheidende Bedeutung auch für das verwaltungsgerichtliche Prüfprogramm und den daraus folgenden Gegenstand und die Reichweite der verwaltungsgerichtlichen Amtsermittlung haben (vgl. Senatsbeschl. v. 12.4.2024 - 4 ME 73/24 -, juris Rn. 22; Bayerischer VGH, Beschl. v. 23.5.2023 - 14 B 22.1696 -, juris Rn. 33). Die hiermit einhergehende Reduzierung des gerichtlichen Ermittlungs- und Prüfungsaufwand hat unter den hier gegebenen zeitlichen Umständen erst recht eine intensive gerichtliche Befassung mit der Rechtmäßigkeit des Bescheides bereits im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes ermöglicht.
Das wird durch den realen Verfahrensgang im einstweiligen Rechtschutz bestätigt. Denn sowohl das Verwaltungsgericht (Beschl. v. 5.10.2020 - 5 B 2442/20 -, V.n.b.) als auch der Senat in seiner Beschwerdeentscheidung (Beschl. v. 24.11.2020 - 4 ME 199/20 -, juris) haben sich bereits innerhalb des ursprünglichen Geltungszeitraums des Bescheides im Einzelnen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht mit dessen Rechtmäßigkeit auseinandergesetzt und hierzu (bei der Beschwerdeentscheidung des Senats beschränkt auf den durch § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO vorgegebenen Prüfungsumfang) eine klare Position bezogen, die für die Entscheidung jeweils tragend war. Von einer Verhinderung oder unzumutbaren Erschwerung des Rechtschutzes kann deshalb hier keine Rede sein.
Soweit demgegenüber das Verwaltungsgericht Schwerin das Fortsetzungsfeststellungsinteresse für die Klage eines Umweltverbandes gegen eine schon vor der Klageerhebung durch die Tötung der betroffenen Wölfin erledigte Ausnahmegenehmigung namentlich auch zur Gewährleistung effektiven Rechtschutzes bejaht hat und hierin inzwischen auch durch die Berufungsinstanz bestätigt worden ist (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 19.2.2025 1 LB 175/23 -, juris Rn. 46), betrifft das einen anders gelagerten Sachverhalt. Denn der in diesem Verfahren angegriffene Bescheid war kurzfristig und weitgehend vor der Öffentlichkeit abgeschirmt vor der Möglichkeit zur Anrufung eines Gerichts vollzogen worden (vgl. VG Schwerin, Urt. v. 25.1.2023 - 7 A 2271/20 SN -, juris Rn. 20). Anders als im vorliegenden Fall hat für den dort klagenden Umweltverband, der nach eigenen Angaben erst drei Monate nach der Tötung der W ölfin über einen Naturschützer von dem Sachverhalt Kenntnis erhalten hatte (a.a.O. Rn. 8), somit gerade nicht die Möglichkeit bestanden, im einstweiligen Rechtsschutz eine hinreichend intensi ve Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu erwirken.
Für die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses spricht hier schließlich auch nicht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach im Hinblick auf die Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in bestimmten Fällen, in denen das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren Schutzfunktionen übernimmt, die normalerweise dem Hauptsacheverfahren vorbehalten sind, und in denen daher bereits im einstweiligen Rechtsschutz eine im Rahmen des Möglichen hinreichend intensive gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit einer behördlichen belastenden Maßnahme erfolgt, gleichwohl für den Betroffenen auch die Möglichkeit bestehen muss, die Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren überprüfen zu lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 -, juris Rn. 29 ff.). Denn diese Verfassungsauslegung bezieht sich auf erhebliche Grundrechtseingriffe, die sich typischerweise kurzfristig erledigen (siehe dazu bereits oben bb.), wie es bei einem Versammlungsverbot der Fall ist, das einen schwerwiegenden Eingriff in Art. 8 GG darstellt. Sie ist auf die hier in Rede stehende Auslegung von Art. 47 Abs. 1 EU-Grundrechtecharta und Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention nicht zu übertragen, weil die Ausübung eines im öffentlichen Interesse bestehenden Verbandsklagerechts wertungsmäßig nicht mit einer Klage zur Abwehr von erledigten schwerwiegenden Grundrechtseingriffen auf einer Stufe steht (siehe bereits oben ).
IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 Satz 1 analog, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie dient der Klärung der in der vorhandenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht beantworteten Rechtsfrage, ob unter dem Einfluss von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention und Art. 47 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu bejahen ist, wenn bei der Verbandsklage einer nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltvereinigung gegen einen im Anwendungsbereich des europäischen Umweltrechts ergangenen Verwaltungsakt innerhalb der Geltungsfrist des Bescheides eine Entscheidung in der Hauptsache nicht ergangen ist und bei realistischer Betrachtung auch nicht hätte ergehen können, aber im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes bereits eine intensive gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes erfolgt ist.
Von der vom Kläger angeregten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 2 AEUV sieht der Senat ab. Mit Blick auf die vorhandene Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention und Art. 47 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta (siehe oben III.c.2.cc.<1.> und <2.>). hält der Senat eine Vorabentscheidung für nicht geboten.
Hinweis:
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Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 189 VwGO
§ 2 UmwRG
§ 3 UmwRG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG
§ 45a Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 310 Abs. 1 Nr. 1 StPO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 8 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 B 472/19
4 ME 48/19
5 A 1468/19
5 B 2442/20
4 ME 199/20
4 LA 101/22
4 ME 73/24
5 A 3379/20
4 B 156.89
3 S 1/93
4 B 52.91
7 B 71.90
7 B 150.88
4 C 30.84
6 A 1.13
7 C 26.15
4 ME 122/24
4 ME 97/20
6 C 2.22
3 C 11.22
8 C 14.12
4 C 14.96
6 B 22.22
4 ME 125/24
9 B 4939/23
9 B 707/23
5 B 3146/22
5 B 294/22
8 C 41.12
2 C 27.15
4 ME 74/24
4 ME 75/24
14 B 22.16
1 BvR 2374/15
2 BvR 2601/17
2 BvR 527/99
7 C 21.12
4 ME 69/24
4 KN 204/20
10 CN 1.23
2 A 366/21
1 LB 175/23
7 A 2271/20 S
1 BvR 461/03