Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-21, Aktenzeichen 4 K 2658/23.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2024:1021.4K2658.23.GI.00

Tenor:
Soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde und soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt. Ziffer B.III. Nr. 4 des Bescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 19.09.2023 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kläger haben die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des Beklagten zu je ½ zu tragen. Die außergerichtlichen Kosten der Kläger zu 1) und 2) haben diese jeweils selbst zu tragen.
Das Urteil ist im Umfang des streitig entschiedenen Teils wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um Verpflichtungen aus dem Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) und dem Hessischen Glücksspielgesetz (HGlüG).
Am 15.07.2020 beantragte die Klägerin zu 1) bei dem Regierungspräsidium Darmstadt (Regierungspräsidium) die Erteilung einer Konzession für das Veranstalten von Sportwetten im Internet und terrestrischen Bereich nach § 4 a Abs. 2 GlüStV vom 15. 12.2011, der durch Vertrag vom 18.04.2019 geändert worden ist. Die betreffende Erlaubnis erteilte das Regierungspräsidium der Klägerin unter dem 19.11.2020.
Die Klägerin beantragte sodann am 04.11.2022 bei dem Regierungspräsidium die Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle in C-Straße, C-Stadt. Die Vermittlung sollte durch Klägerin zu 2) erfolgen.
Die Klägerin zu 1) überreichte im Laufe des Antragsverfahrens diverse Unterlagen, wie zum Beispiel Mietverträge für die konkrete Örtlichkeit, aktueller Handelsregisterauszug für die Klägerin zu 2), Baugenehmigungen. Wegen der Einzelheiten wird verwiesen auf den Inhalt der Behördenakte (Bl. 82 bis 164 und 199 bis 258).
Der Beklagte erteilte mit Bescheid vom 19.09.2023 die beantragte Erlaubnis. Diese versah er unter anderem mit folgenden Bestimmungen:
A. II: „Die eingereichten Unterlagen sind Bestandteil dieser Erlaubnis. Die darin gemachten Angaben und Beschreibungen sind nach Maßgabe der nachfolgenden Nebenbestimmungen innerhalb von 4 Wochen nach Zustellung umzusetzen und nachfolgend einzuhalten.“
B. II.: „Diese Erlaubnis ist bis zum 31.08.2028 befristet.“
B.II. Nr. 1: „Diese Erlaubnis wird erst wirksam, wenn der Anschluss an das zentrale Spielersperrsystem OASIS GlüStV erfolgt ist.“
B.III. Nr. 3: „Diese Erlaubnis ist vermittler-, orts- und veranstaltergebunden. Diesbezügliche Änderungen bedürfen der vorherigen Zustimmung durch die Erlaubnisbehörde. Personelle Änderungen in der Geschäftsführung bzw. ein Wechsel des vor Ort benannten Ansprechpartners sind der Erlaubnisbehörde vorab durch die Erlaubnisinhaberin anzuzeigen.“
B.III. Nr. 4: „Der Aufsichtsbehörde ist für die C. sowie Herrn T. als vertretungsberechtigte Person bis zum 19.03.2026 eine Bescheinigung in Steuersachen sowie jeweils ein Auszug aus dem Gewerbezentralregister vorzulegen. Für Herrn T. ist der Aufsichtsbehörde ebenfalls bis zum 19.03.2026 zudem ein Führungszeugnis (Belegart 0 für Behörden) vorzulegen.“
B.III. Nr. 6: „Gesperrte Spieler dürfen an Sportwetten nicht teilnehmen. Um den Ausschluss gesperrter Spieler zu gewährleisten, hat die Erlaubnisinhaberin sicherzustellen, dass die unter A. I. aufgeführte Wettvermittlungsstelle nach Anschluss an das Spielersperrsystem OASIS GlüStV Abfragen ausschließlich über die ihr zugewiesene Betriebsstättenkennung durchführt. Die Statusabfrage hat vor der ersten Wettabgabe am Tag und danach wiederum vor der jeweils weiteren ersten Wettabgabe nach dem Wiederbetreten der Wettvermittlungsstelle am gleichen Tag zu erfolgen.“
B.III. Nr. 7: „Die Erlaubnisinhaberin hat mit technischen Mitteln sicherzustellen, dass Wetten nur angenommen werden, wenn die für den jeweiligen Zeitpunkt erforderliche Abfrage beim Spielersperrsystem OASIS GlüStV ergeben hat, dass der Spieler dort nicht als „gesperrt“ eingetragen ist. Die ergriffenen technischen Maßnahmen sind innerhalb von vier Wochen nach Erlaubniserteilung in geeigneter Form nachzuweisen.“
B.III. Nr. 16: „Die Aufnahme der Sportwettvermittlung / Eröffnung der Wettvermittlungsstelle ist durch den Vermittler nach A. I. unverzüglich schriftlich oder elektronisch bei der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Gleiches gilt für die Einstellung der Vermittlertätigkeit / die Schließung der Wettvermittlungsstelle.“
Gegen diesen Bescheid erhoben die Kläger am 16.10.2023 Klage.
Sie sind der Ansicht, die konkrete Antragskonstruktion im Dreiecksverhältnis nach § 29 a Abs. 2 GlüstV und § 8 Abs. 3 HGlüG verstoße gegen Art. 56 AEUV und sei daher unanwendbar. Die Dienstleistungsfreiheit umfasse nämlich insbesondere das Recht, dass sich der Dienstleister eines im Inland ansässigen Vermittlers bedienen könne, der die lokalen Pflichten übernehme. Die Eingliederung des Vermittlers in die Vertriebsorganisation des Veranstalters (§ 3 Abs. 6 GlüStV) sei ebenfalls europarechtswidrig. Denn die Eingliederung basiere auf einer privatrechtlichen Grundlage in Gestalt des Wettvermittlungsvertrages zwischen Veranstalter und Vermittler. Nach Art. 49 und 56 AEUV dürfe ein solcher privatrechtlicher Vertrag nicht durch hoheitliche ordnungsrechtliche Überprägung dazu führen, dass der Veranstalter mittelbar oder unmittelbar wie ein örtlicher Betreiber einer Wettvermittlungsstelle behandelt werde und eine weitere Hybriderlaubnispflicht zur Veranstaltererlaubnis des Veranstalters und zur Vermittlererlaubnis des Vermittlers hinzutrete. Im Erlaubnisverfahren werde auch nur eine Voraussetzung bezogen auf den Veranstalter geprüft, und zwar das Vorliegen einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten. Die Eingliederung des Vermittlers in die Vertriebsorganisation des Veranstalters rechtfertige nicht die Antragspflicht des Veranstalters. Auch rechtfertige eine vermeintliche Verbesserung der Aufsicht nicht die Antragspflicht.
Der Vergleich zu den Buchmachern (RennwLottG) und die langjährige Erfahrung mit den dort geübten Erlaubnisverfahrensvorgaben zeige, dass unter jedem denkbaren Aspekt die Antragspflicht bei dem Betreiber zu verorten sei und dass in einem solchen Verfahren die Aufsicht und schlussendlich die Zielerreichung der Ziele nach § 1 GlüStV effizient und effektiv zu erreichen sei.
Inhalts- und Regelungsadressat einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle müsse allein der Vermittler sein und nicht auch der Veranstalter. Der Veranstalter sei nicht Betreiber der Wettvermittlungsstelle und wolle dies auch nicht sein. Auch der Vermittler wolle nicht, dass der Veranstalter Betreiber oder Mitbetreiber sei. Die unionsrechtswidrige und mit Art. 56 AEUV kollidierende Verschränkung zu einer Schicksalsgemeinschaft von Vermittler und Veranstalter führe dazu, dass Veranstalterwechsel ebenso wie Vermittlerwechsel im Gegensatz zum Bereich der Pferdewetten schwerfällig, rechtsunsicher und risikobehaftet seien. Da der Veranstalter durch diese Konstellation neben seiner Veranstaltererlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle eine zusätzliche Erlaubnis für den Mitbetrieb benötige, stelle dies zudem eine unzulässige Einschränkung seiner Dienstleistungsfreiheit dar, weil es wie ein ortsbezogenes Recht wirke und so eine Niederlassungspflicht begründe.
Mit der terrestrischen Sportwettveranstaltungserlaubnis verfüge die klagende Veranstalterin über die hinreichende Erlaubnis, die eine Vermittlung der Sportwetten an sie durch Vermittler umfasse. Zur stationären Vermittlung bedürfe es schlicht nur noch einer Erlaubnis für die Wettvermittlung und den Wettbetrieb an die Vermittlerin. Aus § 7 Abs. 2 Nr. 6 HGlüG ergebe sich, dass der Vermittler der Erlaubnisadressat sein müsse, da dort geregelt sei, dass bei Vermittlungen der Veranstalter anzugeben sei.
Im Pferderennsport sei das Erlaubnisverfahren für stationäre Betriebe von den Buchmachern vor Ort durchzuführen. Die Regelungen im Bereich der Pferdewetten ließen sich nicht beiseiteschieben, weil Pferdewetten in der Sache gegenüber Sportwetten kein Aliud seien, sondern Teilmenge der Sportwetten und mithin allenfalls Sondersegment. Auch in allen anderen hauptgeschäftlichen Glückspielbereichen (Spielbanken, Spielhallen und Pferdewettvermittlungsstellen) sei bereits vor der Liberalisierung der Sportwetten und werde bis heute der Erlaubnisantrag von dem Betreiber gestellt und die Erlaubnis werde dem Betreiber erteilt.
Hinzu komme, dass der Vermittler der potentielle Handlungsstörer sei, da er der örtliche Betreiber sei. Die Zwischenschaltung der in Malta ansässigen Veranstalterin senke die Gefahrenabwehreffizienz.
Weiter sind die Kläger der Auffassung, andere Bundesländer wie Bayern, Hamburg, Bremen, Rheinland-Pfalz verstünden § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV anders als Hessen, weil dort davon ausgegangen werde, dass der Veranstalter den Erlaubnisantrag für den Vermittler stelle und der Vermittler der Regelungsadressat des Erlaubnisbescheides sei.
Zudem sind die Kläger der Ansicht, die erhobene Feststellungsklage sei zulässig. Es bestünde eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle, die stets den selben materiell-rechtlichen Fehlern unterlägen. Die Klägerin zu 1) berufe sich auf die Unanwendbarkeit der §§ 29 Abs. 2 GlüstV und 8 Abs. 2 HGlüG. Bei dem Antrag zu 3 a) gehe es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Antragspflicht des Veranstalters für den Vermittler im Rahmen der Wettvermittlungsstellenerlaubnis. Wegen der Unanwendbarkeit der §§ 29 Abs. 2 GlüStV und 8 Abs. 3 HGlüG sei kein Rechtsverhältnis zwischen der klagenden Veranstalterin und der Beklagten begründet und mithin bestehe keine Antragspflicht durch die klagende Veranstalterin. Die Frage der Antragspflicht könne auch nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage geklärt werden.
Die Bestimmung A.II. Satz 2 sei eigentlich eine Nebenbestimmung und keine Inhaltsbestimmung. Diese sei zu unbestimmt, weil nicht klar sei, was konkret und vom wem umzusetzen sein soll. Zudem leide sie unter einem Ermessensausfall, weil ein Auswahlermessen bzgl. der Pflichtenadressierung nicht ausgeübt worden sei. Ein solcher Ermessensausfall könne auch nicht nach § 114 Satz 2 VwGO nachgeholt werden.
Die Bestimmung B.I. sei im Bescheid nicht begründet worden. Diese Begründung könne auch nicht nachgeholt werden. Eine Begründung, die solche Ermessenserwägungen nach Klageerhebung erstmals überhaupt enthielten, gingen über ein nach § 114 Satz 2 VwGO zulässiges Nachschieben weiterer Ermessensgründe hinaus. Der Beklagte habe ohnehin verkannt, dass er ein Ermessensspielraum bezüglich der Frage, ob überhaupt eine Befristung ausgesprochen werde, habe. Die Regelung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sei nämlich europarechtswidrig. Zudem verletze die Bestimmung die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin nach Art. 56 AEUV. Hinzu komme, dass jedenfalls eine Befristung von mindestens zehn Jahren ausgesprochen werden müsse, weil sich die Kosten für den stationären Wettvermittlungsbetrieb in der Regel erst nach fünf Jahren amortisierten. Die Befristung auf fünf Jahre sei auch nicht etwa erforderlich, um eine regelmäßige Überprüfung insbesondere der Zuverlässigkeit des Vermittlers zu gewährleisten. Eine solche Zuverlässigkeitsprüfung könne und solle anlassbezogen vielmehr auch unabhängig von der Erlaubnisverlängerung erfolgen. Im Bereich der Pferdewetten sei eine Befristung ebenfalls nicht vorgesehen.
Das Regierungspräsidium sei hinsichtlich der Bestimmung B.II. Nr. 1 nicht zuständig, da die Anschlusspflicht des Veranstalters an die OASIS- Sperrdatei von der gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) geprüft und verfügt werden müsse. Die Klägerin sei im Übrigen schon länger ohnehin an OASIS angeschlossen.
Die Bestimmung B.III. Nr. 3 Satz 3 leide unter einem Ermessensausfall. Das Auswahlermessen bzgl. der Pflichtenadressierung sei nicht erkannt und auch nicht ausgeübt worden. Nach § 114 Satz 2 VwGO könne ein solches im Prozess nicht nachgeholt werden.
Die Bestimmung B.III. Nr. 4 sei zu unbestimmt, weil nicht klar sei, wer der Pflichtenadressat sein soll. Wiederum leide die Bestimmung unter einem Ermessensausfall. Das Auswahlermessen bzgl. der Pflichtenadressierung sei nicht erkannt und auch nicht ausgeübt worden. Die Regelung sei zudem nicht von § 8 III Nr. 4 HGlüG gedeckt, weil die Vorlage der Dokumente für die Zuverlässigkeitsprüfung nicht während der Erlaubnisphase vorgesehen sei.
Bezüglich der Bestimmungen B.III. Nr. 6 und Nr. 7 sei das Regierungspräsidium nicht kompetent und nicht zuständig. Zudem seien die gesetzlichen Regelungen in § 8 GlüStV hinreichend klar und abschließend. Hier bedürfe es keiner Umsetzung durch Nebenbestimmung. Auch diese Bestimmung leide unter dem beschriebenen Ermessensausfall. Ferner führten die angegriffenen Nebenbestimmungen dazu, dass nicht nur beim Betreten, sondern auch zur vor jedem Spiel geprüft werden müsste, ob eine Person ausgeschlossen ist. Das stehe in Widerspruch zu § 8 Abs. 3 Satz 5 GlüStV. Für die obligatorische Verwendung einer spezifischen Betriebsstättenkennung bestehe schon keine gesetzliche Grundlage.
Mit Bescheid vom 14.05.2024 hat das Regierungspräsidium die Bestimmung in Ziffer B.III Nr. 16 des Bescheides vom 19.09.2023 aufgehoben.
Die Klägerin zu 2) erklärte mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 08.08.2024, dass sie sich nicht gegen die Bestimmungen in B.III. Nr. 3 Satz 3, B.III. Nr. 6 und B.III.Nr. 7 wende.
Die Kläger, die sich ursprünglich auch gegen Ziffer B.III. Nr. 16 des Erlaubnisbescheides wandten, beantragen nunmehr wörtlich,
1) die Bestimmungen A.II Satz 2, B.I. Nr. 1, B.II. Nr. 1, B.III. Nr. 3 Satz 3, Nr. 4, Nr. 6 und Nr. 7 des Erlaubnisbescheides aufzuheben;
2) hilfsweise, für den Fall, dass das Gericht den Antrag zu 1) als unstatthaft ansieht, den Beklagten zu verpflichten, den Erlaubnisbescheid ohne die angegriffenen Regelungen zu erlassen bzw. die angegriffenen Regelungen des Bescheids aufzuheben und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden;
3) festzustellen,
a. dass zur Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle die Klägerin 1 als in Malta ansässige und durch die ländereinheitliche Erlaubnisbehörde erlaubte Wettveranstalterin wegen der Unanwendbarkeit des § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und der Unanwendbarkeit des § 8 Abs. 3 Nr. 1 HGlüG nicht verpflichtet ist, einen entsprechenden Erlaubnisantrag für die Klägerin 2 zu stellen und mithin die Klägerin 1 zu 2 wegen der Unanwendbarkeit des § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und der Unanwendbarkeit des § 8 Abs. 3 Nr. 1 HGlüG berechtigt ist, einen entsprechenden Erlaubnisantrag für sich selbst zu stellen und das Erlaubnisverfahren zu führen und
b. dass die Klägerin 1 als Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten nicht Inhalts- und Regelungsadressat einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle und Wettvermittlung durch einen Vermittler sein muss, sondern die Klägerin 2 als Betreiber und Vermittler der Wettvermittlungsstelle.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Regelung A.II Satz 2 sei hinreichend bestimmt, weil die Klägerin zu 1) fachkundig beraten sei und mit dieser Regelung Bezug auf die von der Klägerin zu 1) selbst eingereichten Unterlagen genommen werde.
Bezüglich der Befristung unter B.I. sei zu berücksichtigen, dass eine solche in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend vorgegeben werde. Der Verweis auf andere Bundesländer führe nicht weiter, da jedes Bundesland gemäß der Öffnungsklausel des § 21 a Abs. 5 GlüStV unterschiedliche Regelungen bezogen auf die Wettvermittlungsstellen treffen könne. Eine Befristung bis zum 30.09.2028 sei im Übrigen auch sachgerecht, da der Glücksspielstaatsvertrag nach § 35 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 GlüStV zum 31.12.2028 gekündigt werden könne.
Die Bestimmung B.II. Nr. 1 sei rechtmäßig, weil § 8 Abs. 3 Satz 5 GlüStV vorsehe, dass im terrestrischen Bereich ein Abgleich in Wettvermittlungsstellen u. a. bei jedem Betreten und im Übrigen vor dem ersten Spiel während eines Aufenthalts in der jeweiligen Spielstätte vorzunehmen sei.
Die Regelung in B.III. Nr. 3 Satz 3 diene der Umsetzung der Aufgabe des Regierungspräsidiums, für die Erfüllung der Ziele des § 1 GlüStV zu sorgen. Dies könne nämlich nur dann effektiv erfolgen, wenn auch die zur Geschäftsführung verantwortliche Person bei den Wettvermittlungsstellen schnell und unkompliziert von der Glücksspielaufsichtsbehörde kontaktiert werden könnten.
Die Auflage unter B.III. Nr. 4 diene der Prüfung der Behörde, ob die Voraussetzungen eines Widerrufs wegen zwischenzeitlich eingetretener Unzuverlässigkeit (§ 8 Abs. 9 Nr. 4 HGlüG) vorliegen.
Die Verpflichtung zur Nutzung der Betriebsstättenkennung in B.III. Nr. 6 diene der Transparenz des Teilnahmebetriebs an öffentlichen Glücksspielen und zugleich der Überwachung der Betriebsführung am streitgegenständlichen Standort.
Auch die Wertungen aus dem Bereich der Pferdewetten könnten nicht herangezogen werden, da es sich bei dem Rennwett- und Lotteriegesetz um fortgeltendes Bundesrecht handele.
Hinsichtlich Ziffer B.III. Nr. 16 haben die Kläger das Verfahren mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 15.05.2024 für erledigt erklärt. Der Beklagte schloss sich dieser Erledigungserklärung in der mündlichen Verhandlung an.
Die Kammer hat das Verfahren nach Anhörung der Beteiligten mit Beschluss vom 15.05.2024 auf den Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten, die auch Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Soweit das Verfahren hinsichtlich der Bestimmung B.III. Nr. 16 des streitgegenständlichen Bescheides für erledigt erklärt wurde, war es gemäß § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO analog einzustellen.
Einzustellen war das Verfahren nach § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO, soweit die Klägerin zu 2) ihre Klage teilweise zurückgenommen hat.
Die Klägerin zu 2) hat ihre Klage teilweise zurückgenommen, indem sie mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 08.08.2024 erklärte, dass sie sich mit ihrer Anfechtungsklage nicht gegen die Bestimmungen in B.III. Nr. 3 Satz 3, B.III. Nr. 6 und B.III. Nr. 7 des Bescheides des Beklagten vom 19.09.2023 wehren möchte. Ursprünglich wandte sich die Klägerin zu 2) nämlich laut dem schriftsätzlich angekündigten Antrag in der Klageschrift wörtlich auch gegen diese Bestimmungen des Bescheides. Dieser Antrag kann auch nicht nach § 88 VwGO einschränkend dahingehend ausgelegt werden, dass sich die Klägerin von Anfang an nur gegen die übrigen Bestimmungen zur Wehr setzen wollte. Im Grundsatz ist davon auszugehen, dass die Rechtshängigkeit mit der Klageerhebung in dem Umfang aller sich aus dem Klagebegehren möglicherweise ergebenden Ansprüche eintritt, wenn der Kläger mit der Klageschrift kein ausdrückliches Klageziel benennt oder sein Begehren sonst bestimmbar beschränkt. Dies ist von der Dispositionsmaxime gedeckt, denn der Kläger hat es selbst in der Hand, den Streitstoff zu beschreiben; tut er dies nicht, ist er insoweit auch nicht schutzwürdig (vgl. Sodan/Ziekow Peters/Reinke, VwGO, 5. Aufl., § 90, Rn. 13). Die Klägerin zu 2) hat in der Klageschrift keine Einschränkungen vorgenommen, weswegen davon auszugehen ist, dass sie ursprünglich auch alle Bestimmungen angreifen wollte, die die Klägerin zu 1) angreift. Da die Klägerin zu 2) vor der mündlichen Verhandlung ihr Begehr ausdrücklich klargestellt hat, konnte das Gericht die in der Verhandlung wörtlich gestellten Anträge dahingehend auslegen, dass sich die Klägerin nur noch gegen die Bestimmungen A.II Satz 2, B.I., B.II. Nr. 1, B.III Nr. 4 wehren möchte.
Die Klage der Klägerin zu 1) ist hinsichtlich der Klageantrages zu 1) überwiegend zulässig.
Insbesondere ist sie statthaft gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO. Bei den angegriffenen Bestimmungen handelt es sich um Nebenbestimmungen im Sinne des § 36 HVwVfG.
Eine isolierte Anfechtung von Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO ist auch bei glücksspielrechtlichen Erlaubnissen grundsätzlich statthaft (BVerwG, Beschl. v. 31.01.2019 - 8 B 10/18, Rn. 5; OVG Magdeburg, Beschl. v. 15.06.2023 - 3 M 14/23, Rn. 6; VG Düsseldorf, Urt. v. 29.04.2024 - 3 K 1265/24, Rn. 66, alle Juris). Ob eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne sie sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Voraussetzung betrifft jedoch nur die materielle Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Hauptregelung. Maßgeblich ist, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt (BVerwG, Beschl. v. 29.03.2022 – 4 C 4/20, Rn. 9, Juris). Die Voraussetzung des sinnvoller- und rechtmäßigerweise Bestehenbleibens bezieht sich hingegen nicht auf die Frage, ob der verbleibende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung für sich genommen rechtmäßig ist (so aber noch: BVerwG, Urt. v. 06.11.2019 – 8 C 14/18, Rn. 19, Juris; inzwischen aber aufgegeben in BVerwG, Beschl. v. 12.10.2022 - 8 AV 1/22, 4 C 4/20, Juris). Denn der nichtangegriffene Teil eines Verwaltungsaktes ist nicht Gegenstand der Prüfung des Gerichts und kann es auch nicht mittelbar werden. Er kann sogar schon - wie hier – teilweise in Bestandskraft erwachsen sein (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2022 – 4 C 4/20, Rn. 13 ff., Juris). Ob der verbleibende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung aufgehoben werden kann, ist grundsätzlich eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens, sofern eine isolierte Aufhebbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Beschl. v. 31.01.2019 - 8 B 10/18, Rn. 5; OVG Magdeburg, Beschl. v. 15.06.2023 - 3 M 14/23, Rn. 6; VG Düsseldorf, Urt. v. 29.04.2024 - 3 K 1265/24, Rn. 66, alle Juris). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die der Klägerin zu 1) erteilte Erlaubnis kann sinnvollerweise auch ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen existieren. Insbesondere ist es unerheblich, ob die Erlaubnis dann gegen das in § 7 Abs. 2 HGlüG i. V. m. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV geregelte Befristungserfordernis verstoßen würde, weil die unter Ziffer A.I. erteilte Erlaubnis nicht streitgegenständlich ist und der Klägerin zu 1) bereits eine gesicherte Rechtsposition vermittelt. Es kommt nicht darauf an, ob diese Rechtsposition im Einklang mit dem Gesetz steht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2022 – 4 C 4/20, Rn. 14, Juris).
Hinsichtlich der Bestimmung A.II Satz 2 ist die Klage hingegen unzulässig, weil die Klägerin zu 1) diesbezüglich jedenfalls nicht klagebefugt ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Diese ist anzunehmen, wenn der Kläger Tatsachen vorbringt, die es als möglich erscheinen lassen, dass er durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt ist. Dies ist bereits dann anzunehmen, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.07.2001 – 1 C 35/00, Rn. 15, Juris; Sodan/Ziekow Sodan, VwGO, 5. Aufl., § 42, Rn. 379; Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl., § 42, Rn. 66).
Die Bestimmung genügt zunächst dem Bestimmtheitsgrundsatz, weswegen ihr Regelungsgehalt nachvollziehbar ist.
Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16, Rn. 13, Juris m. w. N.). Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 – 8 C 46/12, Rn. 27, Juris). Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urt. v. 03.12.2003 – 6 C 20/02, Rn. 17, Juris).
Vorliegend wird die Bezugnahme auf die von der Klägerin zu 1) eingereichten Unterlagen (A.II Satz 1) nicht angegriffen. Die in Satz 2 genannten „Angaben und Beschreibungen“ sind von der Klägerin zu 1) selbst getätigt worden und müssen ihr demnach auch bekannt sein. Bei verständiger Würdigung nach dem o.g. objektiven Empfängerhorizont ergibt sich zudem, dass das Regierungspräsidium hiermit nicht die privatrechtlichen Pflichten der Kläger in den vorgelegten Verträgen gemeint haben kann, sondern lediglich diejenigen Angaben und Beschreibungen, die sich konkret auf den Erlaubnisgegenstand auswirken (z.B. Objekt, in dem die Vermittlung betrieben werden soll, Schulungsnachweise).
Die Bestimmung belastet die Klägerin zu 1) jedoch nicht. Es versteht sich insofern von selbst, dass die von der Klägerin zu 1) gemachten Angaben und Beschreibungen in den von ihr vorgelegten Unterlagen von dieser umzusetzen und einzuhalten sind. Anderenfalls könnte die erteilte Erlaubnis schon keine Legitimationswirkung entfalten und die Klägerin zu 1) würde unerlaubtes Glücksspiel betreiben. Die Erlaubnis kann nämlich nur legitimieren, was Gegenstand der Prüfung der Behörde war. Daraus folgt auch, dass diese Bestimmung sogar für die Klägerin zu 1) begünstigend ist. Würde nämlich dieser Satz 2 in A.II. hinweggedacht werden, so müsste die Klägerin zu 1) die von ihr gemachten Angaben und Beschreibungen sofort umsetzen und einhalten, weil sie eben anderenfalls unerlaubtes Glücksspiel betreiben würde. So hatte sie dafür vier Wochen ab Zustellung des Erlaubnisbescheides Zeit. Dass diese Bestimmung eine für die Klägerin zu 1) begünstigende Regelung sein sollte, folgt ferner aus der Systematik, da sie unter „A. Erlaubnis“ zu finden ist und nicht unter B. in welchem die Verpflichtungen der Klägerin zu 1) statuiert sind.
Die Klage der Klägerin zu 1) ist hinsichtlich der Klageantrages zu 1) jedoch nur aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, im Übrigen ist sie unbegründet.
Die Bestimmung B.III. Nr. 4 des Bescheides des Regierungspräsidiums vom 19.09.2023 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin zu 1) in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Hat eine Behörde über einen begünstigenden Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, so ist sie grundsätzlich befugt, den Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen zu versehen (vgl. § 36 Abs. 2 HVwVfG). Diese müssen ihre Rechtfertigung allerdings in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie finden (BVerwG NJW 1977, 449). Sie müssen sachgerecht sein und dürfen nicht im Widerspruch zum Zweck des Verwaltungsakts stehen (BVerwG NJW 1979,1112 [1113]).
Zwar dient die Auflage der Umsetzung der Kontrollfunktion des Regierungspräsidiums (§ 9 Abs. 1 GlüStV). Jedoch bezieht sie sich sachlich nicht auf die Ausgestaltung der Erlaubnis und des Betriebs der Wettvermittlungsstelle, sondern betrifft allein den Vollzug der unanfechtbaren Erlaubnis. Es handelt sich um eine rein verfahrensrechtliche Auflage, die dem Beklagten die Kontrolle darüber erleichtern soll, ob die Klägerin zu 1) weiterhin zuverlässig ist.
Hinzu kommt, dass bei Erteilung der Erlaubnis keinerlei Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass die in B.III. Nr. 4 genannten Personen unzuverlässig sind, sodass kein sachlicher Grund für die vorliegende Auflage ersichtlich ist. Sie erfolgte anlasslos. Insoweit gilt der allgemeine Grundsatz, dass solche Auflagen grundsätzlich ermessensfehlerhaft sind, deren Zweck darin besteht, der Behörde die Aufsicht zu erleichtern (vgl. BayVGH, Urt. v. 12.10.1998 - 24 B 97.3617, Rn. 27, Juris).
Im Übrigen ist die Klage der Klägerin zu 1) unbegründet.
Der Bescheid des Regierungspräsidiums ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin zu 1) nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Befristung bis zum 30.09.2028 in B. I. des Bescheides vom 19.09.2023 ist rechtmäßig.
Ermächtigungsgrundlage für die Befristung ist § 7 Abs. 2 HGlüG i. V. m. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 1 HVwVfG.
Entgegen der Ansicht der Klägerin zu 1) ist § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV anwendbar. Die Norm steht nicht im Widerspruch zu Europarecht, insbesondere nicht zu Art. 56 AEUV. Zwar stellt das Befristungserfordernis einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin zu 1) dar.
Dieser ist jedoch gerechtfertigt. In Ermangelung einer Harmonisierung auf Unionsebene steht es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (EuGH, Urt. v. 11.06.2015 - C-98/14, Rn. 56, Juris). § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dient der Umsetzung der in § 1 GlüStV genannten Zwecke, nämlich unter anderem der Verhinderung des Entstehens von Spielsucht, des Jugend – und Spielerschutzes und der Vorbeugung von Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs. Diese Ziele sind zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die Beschränkungen von Glücksspieltätigkeiten rechtfertigen können (vgl. EuGH, Urt. v. 11.06.2015 - C-98/14, Rn. 58, Juris). Die Beschränkungen müssen auch geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. In diesem Zusammenhang ist außerdem darauf hinzuweisen, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (EuGH, Urt. v. 11.06.2015 - C-98/14, Rn. 64, Juris).
Das Gericht hat keinerlei Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Regelung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Durch die Befristungsregelung wird den Behörden eine effektivere Kontrolle der Wettveranstalter ermöglicht, indem letztere nach Ablauf der Befristung eine neue Erlaubnis beantragen müssen und damit von sich aus darlegen müssen, dass sie (weiterhin) die gesetzlichen Anforderungen erfüllen und insbesondere nach wie vor geeignete Vorkehrungen zur Vorbeugung von Gefahren für Spielern und Jugendlichen treffen. Vertrauensschutzgesichtspunkte sind dabei nicht zu prüfen. Auch die Klägerin zu 1) als Erlaubnisnehmerin kann sich hierauf einstellen. Für sie ist es zudem günstiger, sie erhält eine befristete Erlaubnis, als dass sie überhaupt keine Erlaubnis erhalten würde. Ihr Interesse besteht in der betriebswirtschaftlichen Planbarkeit. Dieses hat jedoch hinter die o.g. Schutzzwecke der Befristung zurückzutreten, zumal es lediglich die Ausübung der Vermittlung von Sportwetten betrifft und nicht die Vermittlung von Sportwetten als solche.
Es sind aber auch von Klägerseite keinerlei Umstände vorgetragen worden, die derartige Zweifel aufkommen lassen könnten. Die Klägerin ist der Ansicht, diese Regelung verstoße gegen Art. 56 AEUV, weil das RennwLottG keine zwingende Befristung vorsehe. Damit geht sie weder auf den legitimen Zweck der Befristung ein, noch auf die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung.
Aus o.g. Gründen liegt auch kein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 20, 21 Grundrechte-Charta der EU oder Art. 49 AEUV vor.
Die Befristung ist formell rechtmäßig.
Das Regierungspräsidium ist die zuständige Behörde (§ 15 Abs. 3 HGlüG).
Es liegt auch kein Verstoß gegen die Begründungspflicht vor.
In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 HVwVfG). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 HVwVfG). Die hiernach an Inhalt und Umfang der Begründung zu stellenden Anforderungen lassen sich nicht allgemein gültig umschreiben, sondern richten sich nach den Besonderheiten des Falles, namentlich nach Art und Bedeutung des Verwaltungsaktes, den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und der in Frage kommenden Rechtsvorschriften und nach den für die Entscheidung im konkreten Fall maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gründen (HessVGH, Beschl. v. 28.06.2006 - 7 UZ 2930/05, Rn. 44, Juris). Erforderlich ist eine Darlegung der von der Behörde zu Grunde gelegten Sach- und Rechtslage, die den Adressaten in die Lage versetzt, die Richtigkeit der sachlichen Grundlagen der Entscheidung und die Stimmigkeit der rechtlichen Folgerungen überprüfen zu können (HessVGH, a. a. O.). Im Hinblick auf die tatsächlichen Grundlagen ist das erforderliche Ausmaß der Begründung eines Verwaltungsaktes dabei insbesondere von der Komplexität des von der Behörde geprüften Sachverhalts abhängig: Je einfacher und nachvollziehbarer sich dieser einschließlich der ihn bestimmenden Ursachenzusammenhänge darstellt, desto geringer sind die Begründungsanforderungen. Umgekehrt gilt, dass bei komplexen Sachverhalten, die durch eine Vielzahl relevanter Umstände und komplizierte ermittlungsbedürftige bzw. umstrittene Kausalitätsbeziehungen gekennzeichnet sind, die Behörde aufgrund § 39 Abs. 1 Satz 2 HVwVfG verpflichtet ist, im Einzelnen mitzuteilen, aus welchen Erwägungen heraus sie eine bestimmte Sachlage ihrer Entscheidung zu Grunde gelegt hat (HessVGH, a. a. O.).
Unschädlich ist vor diesem Hintergrund, dass die Befristungsbestimmung im Bescheid selbst nicht begründet worden ist, weil sie jedenfalls im laufenden Gerichtsverfahren mit heilender Wirkung mit Schriftsatz vom 29.04.2024 nachgeholt worden ist (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 HVwVfG). In diesem Schriftsatz führte der Beklagte nämlich aus, dass die Befristung ausgesprochen worden sei, weil § 9 Abs. 4 GlüStV dies zwingend vorsehe. Die Befristung auf fünf Jahre sei aufgrund der erstmaligen Kündigungsmöglichkeit des Glücksspielstaatsvertrages zum 31.12.2028 sachgerecht gewesen. Die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten sind damit erkennbar geworden.
Diese Begründung ist vorliegend entgegen der Klägeransicht zu berücksichtigen, insbesondere steht dem nicht die Regelung des § 114 Satz 2 VwGO entgegen. Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen derart veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind (BVerwG, BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 - 8 C 46/12, Rn. 31, Juris). Sie stellt damit klar, dass ein materiell- und verwaltungsverfahrensrechtlich zulässiges Nachholen von Ermessenserwägungen nicht an prozessualen Hindernissen scheitert (BVerwG, Urt. v. 17.12.2015 - 7 C 5/14, Rn. 21, Juris). Sie findet aber keine Anwendung, wenn es – wie hier – nicht um ein Nachholen von Ermessenserwägungen, sondern allein um die nachträgliche Bekanntgabe bereits angestellter und lediglich nicht schriftlich mitgeteilter Erwägungen geht (vgl. BVerwG, a. a. O). Sie bezieht sich damit nicht auf die (formelle) Frage der Nachholbarkeit der Begründung.
Die Befristung ist auch materiell rechtmäßig.
Nach § 7 Abs. 2 HGlüG i. V. m. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV ist eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu befristen.
Der Beklagte hat auch sein Ermessen hinsichtlich der Länge der Befristung fehlerfrei ausgeübt. Den gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen legt § 114 Satz 1 VwGO fest. Danach hat das Gericht in diesen Fällen auch zu prüfen, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Dagegen ist das Gericht nicht befugt, die Ermessensentscheidung der Behörde durch eine eigene Entscheidung zu ersetzen, die es für sachdienlicher und zweckmäßiger hält (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.05.2016 - 10 C 8/15, Rn. 13, Juris).
Unschädlich ist zunächst, dass die Ermessenserwägungen des Beklagten erst im laufenden Gerichtsverfahren vorgetragen wurden.
Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (BVerwG, Beschl. v. 07.04.2020 - 20 F 2/19, Rn. 27; Urt. v. 20.06.2013 - 8 C 46/12, Rn. 32, beide Juris). Diese Grundsätze gelten auch bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung wie der glücksspielrechtlichen Erlaubniserteilung (vgl. BVerwG, a. a. O.). Die für die Befristung und deren Dauer angeführten Gründe lagen bereits vor Erlass der Erlaubnis vor, da die zitierten Regelungen des GlüStV seit dem Jahr 2021 in Kraft sind. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Befristung durch die Begründung in ihrem Wesen verändert wird oder dass die Klägerin in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Insbesondere ist es unzutreffend, dass der Beklagte in dem Bescheid ein Ermessen zur Befristungsdauer nicht ausgeübt habe. Wenn eine Begründung zur Ermessensausübung fehlt, bedeutet dies nicht zwangsläufig, dass die jeweilige Behörde überhaupt kein Ermessen ausgeübt hat (OVG Münster, Beschl. v. 29.01.2018 - 9 B 1540/17, Rn. 37, Juris; Schoch/Schneider Riese, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 114, Rn. 256). Erforderlich ist in solchen Fällen eine einzelfallbezogene Betrachtung. Ergibt die einzelfallbezogene Prüfung, dass die Behörde das ihr zustehende Ermessen erkannt und ausgeübt, aber lediglich die getroffene Entscheidung nicht schriftlich begründet hat, ist die nachgeschobene Begründung unter den oben genannten Voraussetzungen im laufenden Klageverfahren zu berücksichtigen (OVG Münster, Beschl. v. 29.01.2018 - 9 B 1540/17, Rn. 39, Juris). Vorliegend ergibt sich, dass das Regierungspräsidium ein Ermessen ausgeübt haben muss und auch ausgeübt hat. Denn § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV statuiert bezüglich der Dauer der Befristung keinerlei Vorgaben. Solche finden sich auch nicht in anderen Vorschriften. Irgendwie ist das Regierungspräsidium aber auf die Befristung von fünf Jahren gekommen. Dass es dabei auch an die Veranstaltererlaubnis angeknüpft hat, lässt sich aus der Begründung in dem Bescheid zu der Bestimmung B.II. Nr. 2 ableiten. Auch die Rechtsverteidigung der Klägerin zu 1) wird durch die nachgeholte Begründung nicht beeinträchtigt. Da für die rechtliche Beurteilung von Dauerverwaltungsakten grundsätzlich die jeweils aktuelle Sach- und Rechtslage maßgeblich ist, muss das Prozessverhalten des Betroffenen sich ohnehin auf zukunftsbezogene Veränderungen einstellen (BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 - 8 C 46/12, Rn. 33, Juris).
Die Befristung auf den 30.09.2028 ist verhältnismäßig. Wie bereits oben beschrieben, wird den Behörden durch die Befristungsregelung eine effektivere Kontrolle der Wettveranstalter ermöglicht, indem letztere nach Ablauf der Befristung eine neue Erlaubnis beantragen müssen und damit von sich aus darlegen müssen, dass sie (weiterhin) die gesetzlichen Anforderungen erfüllen und insbesondere nach wie vor geeignete Vorkehrungen zur Vorbeugung von Gefahren für Spielern und Jugendlichen treffen. Die Befristungsregelung dient damit insbesondere der Umsetzung der Ziele des Spieler- und Jugendschutzes.
Sie ist auch geeignet und erforderlich. Eine längere Befristung wäre zwar ein milderes Mittel, das allerdings nicht ebenso effektiv wäre. Zu berücksichtigen ist hier auch, dass der Glücksspielstaatsvertrag zum 31.12.2028 erstmals gekündigt werden kann und sich so die Rechtslage ab diesem Zeitpunkt wiederum grundlegend ändern kann. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Veranstaltererlaubnis der Klägerin zu 1) auch nur bis zum 31.12.2028 befristet ist. Eine längere Befristung oder gar ein Wegfall der Befristung kann die Klägerin zu 1) auch nicht aus den von ihr gezogenen Parallelen zum Bereich der Pferdewetten oder der Handhabung in anderen Bundesländern herleiten. Dass das Erlaubnisverfahren und die Erlaubnispraxis in anderen Bundesländern für die Klägerin vermeintlich günstiger ausgestaltet sind, bedeutet nicht, dass dies notwendig auf Hessen zu übertragen ist. Solche bundeslandspezifischen Unterschiede sind im Rahmen des exekutiven Spielraums im Anwendungsbereich der unterschiedlichen Ausführungsgesetze zum GlüStV 2021 möglich und von der Klägerin zu 1) hinzunehmen. Der Bereich der Pferdewetten ist mit dem Bereich der Vermittlung von (sonstigen) Sportwetten schlichtweg nicht vergleichbar, da Art. 3 Abs. 1 GG nur den jeweils zuständigen Normgeber verpflichtet, im Wesentlichen gleiche Sachverhalte gleich zu regeln. Insofern begründen Unterschiede zur bundesrechtlichen Normierung der Pferdesportwetten und der landrechtlich ausgestalteten Vermittlung von Sportwetten keinen Gleichheitsverstoß (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.07.2011 – 8 C 12/10, Rn. 33, Juris). Zudem spielen Pferdewetten im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich eine sehr untergeordnete Rolle und beziehen sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.07.2011 - 8 C 12/10, Rn. 45, Juris). Die Vermittlung von Pferdewetten unterscheidet sich auch sonst von der Vermittlung von sonstigen Sportwetten. Es handelt sich dabei um ein historisch gewachsenes Sondersegment innerhalb des Glücksspielmarkts mit einem vergleichsweise geringen Anteil. Auch liegt ein vergleichbares Risikopotential bei Pferdewetten gegenüber Sportwetten auf beispielsweise Fussball oder ähnliche Sportarten mit Blick auf den zu schützenden Personenkreis der Kinder und Jugendlichen denkbar fern. Eine fehlende Vergleichbarkeit beider Bereiche ergibt sich im Übrigen aus der Unterschiedlichkeit der jeweiligen Vertriebsorganisationen, welche die Klägerin zu 1) in ihrer Klagebegründung selbst erkannt hat (vgl. S. 17 des Schriftsatzes vom 08.08.2024). So dürfen Vermittler in Buchmacherlokalen Pferdewetten an Veranstalter von Buchmacherwetten und Veranstalter von Totalisatorwetten vermitteln. Die Vermittler von Sportwetten hingegen vermitteln Wetten ausschließlich im Auftrag eines Veranstalters (§ 3 Abs. 6 GlüStV). Die Regelung des § 3 Abs. 6 GlüStV ist auch anwendbar (s.u.).
Die Befristung auf fünf Jahre ist auch angemessen, weil die durch sie erreichten Schutzzwecke höher zu gewichten sind, als die durch sie hervorgerufene rechtliche Belastung der Klägerin zu 1). Diese ist in ihrer Berufsausübung und dort lediglich dahingehend tangiert, dass sie nach fünf Jahren eine neue Erlaubnis beantragen muss. Für sie ist damit nur die Planbarkeit beeinträchtigt. Andererseits kann sie sich hierauf ohne Probleme einstellen. Jedenfalls ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass es hier Schwierigkeiten geben könnte. Soweit die Klägerin zu 1) noch ausführt, ihre Kosten amortisierten sich erst nach längerer Zeit als fünf Jahren, kann dem nicht gefolgt werden, schon weil sich nicht ergibt, welche Kosten die Klägerin zu 1) konkret in welcher Höhe aufgewendet hat und mit welchen Umsätzen sie für den Zeitraum der Erlaubniswirksamkeit kalkuliert. Unabhängig davon wären die Schutzzwecke auch dann höher zu gewichten, wenn die konkrete Vermittlung für die Klägerin nicht lukrativ wäre.
Aus diesen Gründen verstößt die Bestimmung auch nicht gegen sonstiges höherrangiges Recht (insbesondere Art. 49 AEUV, Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 20, 21 EU-Grundrechtcharta).
Auch die Bestimmung B.II. Nr. 1 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin zu 1) nicht in eigenen Rechten.
Ermächtigungsgrundlage hierfür ist § 7 Abs. 2 HGlüG i. V. m. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 1 HVwVfG.
Die Bestimmung ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist das Regierungspräsidium auch für diese Regelung zuständig. Soweit die Klägerin zu 1) anführt, zuständig für die Anschlusspflicht sei die GGL, verkennt sie schon den Regelungsgehalt dieser Bestimmung. Diese verpflichtet die Klägerin zu 1) zu gar nichts, sondern knüpft die Wirksamkeit der Erlaubnis an den Anschluss an das Spielersperrsystem OASIS.
Sie ist auch materiell rechtmäßig.
Der Beklagte hat das ihm eingeräumte Ermessen frei von Rechtsfehlern ausgeübt. Die Nebenbestimmung steht insbesondere in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sie dient einem legitimen Zweck in Form des Spielerschutzes. Sie ist auch geeignet zur Zweckerreichung, da durch den Anschluss an das OASIS-System eine Überprüfung gesperrter Spieler erleichtert wird. Die Regelung ist auch erforderlich und angemessen. Insbesondere ist die Klägerin zu1) nicht sonderlich durch diese Regelung beeinträchtigt, da sie ohnehin gesetzlich und aufgrund der Verpflichtungen in ihrer Veranstaltererlaubnis zum Anschluss verpflichtet ist, was sie selbst einräumt (S. 40 des Schriftsatzes vom 08.08.2024).
Auch die Regelung in B.III. Nr. 3 Satz 3 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin zu 1) nicht in ihren Rechten.
Ermächtigungsgrundlage für diese Auflage ist wiederum § 7 Abs. 2 HGlüG i. V. m. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 1 HVwVfG.
Die Regelung erging formell rechtmäßig.
Sie ist zudem auch materiell rechtmäßig.
Der Beklagte hat das ihm eingeräumte Ermessen frei von Rechtsfehlern ausgeübt.
Nicht überzeugend ist hier der Einwand der Klägerin zu 1), der Beklagte habe kein Ermessen bei der Störerauswahl ausgeübt, weswegen ein Ermessensausfall vorliege. Denn für den Beklagten kam ausschließlich die Klägerin zu 1) als Adressatin dieser Regelung in Betracht, weil nur diese Bekanntgabe- und Inhaltsadressatin des Erlaubnisbescheides ist (dazu unten) und gesetzlich – jedenfalls in Hessen - auch sein muss.
Letzteres ergibt sich aus § 8 Abs. 3 Nr. 1 HGlüG.
Nach dieser Regelung muss der Antragsteller Inhaber einer Sportwetterlaubnis nach §§ 4 Abs. 1, 21 a Abs. 1 Satz 2 GlüStV sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers ist damit der Inhaber einer Veranstaltererlaubnis gemeint. § 8 Abs. 3 Nr. 1 HGlüG soll nämlich inhaltsgleich mit § 10 Abs. 7 HGlüG a. F. sein (LT-Drs. 20/5240, S. 16). Letztere Regelung sah vor, dass der Antragsteller Inhaber einer Sportwettkonzession für das Veranstalten von Sportwetten nach § 4 a Abs. 1 GlüStV a.F. sein musste.
Auch der Sinn und Zweck dieser Regelungen sprechen für eine Adressierung ausschließlich an den Veranstalter. § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV und § 8 Abs. 3 Nr. 1 HGlüG bezwecken nämlich eine bessere Ausübung der Aufsicht über Wettvermittler (vgl. Erläuterungen zum GlüStV zum § 29 Abs. 2 GlüStV, S. 194). Durch die Regelungen wird dem Veranstalter die Verantwortung dafür übertragen, dass der Vermittler im Antragsverfahren und danach die von ihm zu berücksichtigenden gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Dies ist auch legitim, weil der Vermittler in einer Wettvermittlungsstelle ausschließlich Wetten eines einzigen Veranstalters vermitteln darf (§ 21 a Abs. 3 GlüStV). Ferner sind Wettvermittlungsstellen in die Vertriebsorganisation von Sportwettveranstaltern eingegliederte Vertriebsstellen entweder des Wettveranstalters oder von Vermittlern, die Wettverträge ausschließlich im Auftrag eines Wettveranstalters vermitteln (§ 3 Abs. 6 GlüStV). Der Veranstalter ist damit wirtschaftlich betrachtet der Endverantwortliche der Wettvermittlungen. Der Vermittler hingegen ist abhängig von dem Veranstalter, weil er eben nur im Auftrag eines Veranstalters vermitteln darf. Die Bindung des Veranstalters an die Erlaubnispflicht nach § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV und § 8 Abs. 3 Nr. 1 HGlüG ist auch nicht schon deshalb entbehrlich, weil bereits das terrestrische Veranstalten von Sportwetten als solches erlaubnispflichtig ist bzw. die Klägerin zu 1) eine solche Erlaubnis erhalten hat. Denn diese Erlaubnisse regeln jeweils unterschiedliche Bereiche. Während sich das Verfahren nach §§ 4 a bis 4 c GlüStV auf die generelle und bundesweite Erlaubnisfähigkeit des Veranstaltens von Sportwetten bezieht, ist Bezugspunkt der Erlaubnis nach § 8 HGlüG die konkrete Betriebsstelle und deren örtliche Belegenheit. Die Annahme der Klägerin zu 1), im Zuge des Erlaubnisverfahrens für eine Vermittlererlaubnis sei bezogen auf den Veranstalter nur das Vorliegen der Veranstaltererlaubnis zu prüfen und alle weiteren Voraussetzungen seien vermittler- bzw. betriebsbezogen, ist falsch. Die Veranstalterin hat dafür zu sorgen, dass in der Person des Vermittlers und des Ortes der Vermittlung alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
Aus systematischer Sicht kommt hinzu, dass für die Wettannahmestellenerlaubnis ausschließlich an den Betreiber angeknüpft wird (vgl. § 9 Abs. 4 HGlüG). Entgegen der Ansicht der Klägerin zu 1) lassen sich aus der Regelung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 HGlüG keine Rückschlüsse auf den Inhaltsadressaten einer Wettvermittlungserlaubnis ziehen. § 7 regelt glücksspielrechtliche Erlaubnisse allgemein und nicht spezifisch Vermittlererlaubnisse. Zudem muss nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 HGlüG auch der Vermittler angegeben werden.
Unerheblich sind die Regelungen der anderen Bundesländer hinsichtlich des Adressaten der Erlaubnis, weil jedes Land das Nähere zu den Wettvermittlungsstellen selbstständig regeln darf (§ 21 a Abs. 5 GlüStV).
Die alleinige Antragspflicht des Wettveranstalters und die Adressierung des Erlaubnisbescheides an diesen gemäß § 21 a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 8 Abs. 3 HGlüG begegnet keinen verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken.
Da eine Wettvermittlungsstelle in die Vertriebsorganisation des Wettveranstalters eingegliedert ist (vgl. § 3 Abs. 6 GlüStV) und nicht losgelöst von dieser betrieben werden kann, ist gegen die in § 8 Abs. 3 HGlüG geregelte Ausgestaltung des Erlaubnisverfahrens, nichts zu erinnern.
Diese Regelung dient – ebenso wie § 29 Abs. 2 Satz 2GlüStV - der besseren Aufsicht über die Wettvermittler, welche wiederum notwendig ist, um die Ziele in § 1 GlüStV erreichen zu können. Die Antragspflicht für den Wettveranstalter ist auch dadurch gerechtfertigt, dass die Vermittlung von Sportwetten durch eine andere (ggf. juristische) Person lediglich eine Vertriebsform darstellt und der Betreiber einer Wettvermittlungsstelle nicht der Vertragspartner der Wettkunden ist.
Durch die Antragspflicht wird der Wettveranstalter nicht unverhältnismäßig belastet. Vielmehr fördert die Antragspflicht eine auch im Interesse des Veranstalters liegende konzentrierte und möglichst zügige Abwicklung des Erlaubnisverfahrens (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 29.04.2024 - 3 K 1265/24, Rn. 125, Juris).
Die Eingliederung in die Vertriebsorganisation des Veranstalters ist auch nicht lediglich Folge einer „Überprägung“ des zivilrechtlichen Vertrages zwischen Veranstalter und Vermittler. Sie resultiert aus der tatsächlichen Art und Weise des Vertriebs von Sportwetten, wonach der Vermittler Wetten ausschließlich im Auftrag eines Veranstalters vermittelt. Würde der Vermittler auch für andere Veranstalter Sportwetten vermitteln, so würde er unerlaubtes Glücksspiel betreiben, da es sich nicht mehr um Wettvermittlung in einer (erlaubten) Wettvermittlungsstelle handeln würde. Ebenfalls unzutreffend ist die Ansicht der Klägerin zu 1), sie erhalte eine Hybriderlaubnis, die neben der Veranstaltererlaubnis und der Vermittlererlaubnis des Vermittlers trete. Wie bereits oben ausgeführt, handelt es sich bei der Veranstaltung und der Vermittlung um zwei verschiedene glücksspielrechtlich erhebliche Tätigkeiten mit unterschiedlichem örtlichem Bezug. Der Vermittler erhält in Hessen keine separate Erlaubnis, was die Klägerin zu 1) ebenfalls verkennt.
Der Vergleich zu den Regelungen des RennwLottG ist wiederum nicht überzeugend, weil es sich um verschiedene Materien handelt (s.o.).
Die Nebenbestimmung steht auch in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Anzeigepflicht dient dem legitimen Zweck der effektiven Kontrolle der Klägerin zu 1) durch den Beklagten. Anders als die Bestimmung in B.III. Nr. 4 werden der Klägerin zu 1) hier jedoch keine originären Pflichten der Behörde auferlegt. Vielmehr geht der Impuls hier aus der Sphäre der Klägerin zu 1) aus, indem bei dieser oder bei dem Vermittler personelle Änderungen vorgenommen werden. Die erteilte Erlaubnis knüpft jedoch auch an persönliche Eigenschaften der Veranstalterin und des Betreibers vor Ort an (§ 8 Abs. 3 Nr. 4, Nr. 5 HGlüG), sodass der Behörde im Falle eines Wechsels dieser Personen die Prüfung ermöglicht werden muss.
Die Bestimmungen in B.III. Nr. 6 und Nr. 7 sind ebenfalls rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage ist wiederum § 7 Abs. 2 HGlüG i. V. m. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 1 HVwVfG.
Sie sind formell rechtmäßig. Insbesondere bestehen keine Zweifel an der Zuständigkeit des Regierungspräsidiums.
Die Regelung in B.III. Nr. 6 Satz 3 kollidiert nicht mit § 8 GlüStV, insbesondere nicht mit § 8 Abs. 3 Nr. 5 GlüStV. Diese Norm sieht vor, dass der Abgleich in Wettvermittlungsstellen bei jedem Betreten und im Übrigen vor dem ersten Spiel während eines Aufenthalts in der jeweiligen Spielstätte vorzunehmen ist. Nach B.III. Nr. 6 Satz 3 hat der Abgleich vor der ersten Wettabgabe am Tag und danach wiederum vor der ersten Wettabgabe nach dem Wiederbetreten am gleichen Tag zu erfolgen. Einen Widerspruch vermag das Gericht hier nicht zu erkennen. Die Klägerin zu 1) missversteht offensichtlich diese Regelung, weil sie meint, sie werde zu einem Abgleich vor jedem Spiel verpflichtet. Dies trifft jedoch offensichtlich nicht zu.
Die Regelung in B.III. Nr. 6 kollidiert auch nicht mit § 23 GlüStV. Diese Norm regelt, welche Daten der Spieler in der Sperrdatei gespeichert werden dürfen. Die Betriebsstättenkennung ist jedoch kein Bestandteil der Sperrdatei, sodass in § 23 GlüStV denknotwendigerweise nichts dazu geregelt werden kann. Einen Verstoß gegen die DSGVO vermag das Gericht ebenfalls nicht in dem Umstand zu erkennen, dass bei dem Abgleich die Betriebsstättenkennung zu verwenden ist.
Der Beklagte hat das ihm eingeräumte Ermessen frei von Rechtsfehlern ausgeübt. Es liegt kein Ermessensnichtgebrauch hinsichtlich der Adressatenauswahl vor (s.o.).
Ferner liegt kein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor.
Sie dient dem legitimen Zweck, die Teilnahme am und den regelmäßigen Abgleich mit dem Spielersperrsystem während des Geschäftsbetriebes dauerhaft zu gewährleisten, um so den Spielerschutz effektiver zu gestalten. Ferner dient die Nutzung der Betriebsstättenkennung dem legitimen Zweck, der Transparenz des Teilnahmebetriebs an öffentlichen Glücksspielen und zugleich der Überwachung der Betriebsführung am streitgegenständlichen Standort.
Die Auflagen sind zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Zwecke geeignet. Selbst wenn eine Umgehung des Sperrsystems technisch möglich wäre, fördern die Auflagen offensichtlich den Zweck, weil durch die jeweilige Statusabfrage ein als gesperrt registrierter Spieler von dem Sportwettangebot ausgeschlossen wäre.
Die Verpflichtung ist zur Erreichung des genannten Zweckes erforderlich und angemessen. Es besteht kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung. Zudem belastet sie die Klägerin zu 1) nicht schwerwiegend. Ob ein Datenabgleich ohne Nutzung der Betriebsstättenkennung technisch überhaupt möglich ist, kann dahinstehen, weil jedenfalls der Zweck der Herstellung von Transparenz und der besseren Überwachungsmöglichkeit durch die Nutzung der Betriebsstättenkennung erreicht werden kann. Im Übrigen dient die Herstellung der Transparenz auch der Klägerin zu 1), da so ohne weiteres nachvollzogen werden kann, dass sie die Abgleiche durchführt bzw. durchführen lässt und so ihren gesetzlichen Pflichten nachkommt.
Die Klage der Klägerin zu 2) ist hinsichtlich des Klageantrages zu 1) – soweit sie diesen noch stellt - unzulässig. Sie ist nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Sie ist keine Adressatin des Bescheides.
Der materielle Adressat, der durch die hoheitliche Regelung verpflichtet oder berechtigt werden soll (Inhaltsadressat), ist vom Bekanntgabeadressat, dem der Verwaltungsakt bekanntgegeben wird, zu unterscheiden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.03.2014 – 3 B 28/24, Rn. 11 f.; VG München, Urt. v. 25.11.2015 - M 7 K 15.3411, Rn. 16, beide Juris; Stelkens/Bonk/Sachs Stelkens, VwVfG, 10. Aufl., § 37, Rn. 19). In der Regel ist der Bekanntgabe- mit dem Inhaltsadressaten identisch, sie können jedoch auseinanderfallen, da die Behörde Verwaltungsakte z. B. auch gegenüber Bevollmächtigten bekanntgeben kann. Für wen der Verwaltungsakt inhaltlich bestimmt ist, ergibt sich in der Regel - aber wegen der Unterscheidung zwischen Bekanntgabe- und Inhaltsadressat nicht zwingend - aus dem Anschriftenfeld des Verwaltungsakts (OVG Lüneburg, Urt. v. 19.12.2002 - 8 L 1823/99, Rn. 30, Juris; VG München, a. a. O.). Im Zweifel ist durch Auslegung zu ermitteln, ob der im Anschriftenfeld des Verwaltungsakts Genannte nicht nur der Bekanntgabe-, sondern auch der Inhaltsadressat des Verwaltungsakts ist, wobei maßgeblich die Sicht eines verständigen Empfängers ist (OVG Lüneburg, a. a. O.).
Wer Adressat eines Verwaltungsaktes ist, lässt sich damit nicht anhand der jeweiligen abstrakt-generellen gesetzlichen Bestimmungen beurteilen, die durch den jeweiligen Verwaltungsakt umgesetzt bzw. konkretisiert werden sollen. Dies gilt sowohl für den Inhalts- und Regelungsadressaten, als auch für den Bekanntgabeadressaten. Ein behördlich ausgewählter Adressat, der gesetzlich kein Adressat sein darf, ist gleichwohl von der an ihn gerichteten Regelung betroffen und gegebenenfalls belastet und kann entsprechend diesen Bescheid mit einer Anfechtungsklage angreifen. Die dem Bescheid zugrundeliegenden gesetzlichen Bestimmungen können daher allenfalls als Auslegungshilfe zugrunde gelegt werden.
Vorliegend ist der Erlaubnisbescheid ausdrücklich und ausschließlich an die Klägerin zu 1) adressiert, sodass diese Bekanntgabeadressatin ist. Ferner wird nur diese als Erlaubnisinhaberin bezeichnet (A. I). Diese beiden Indizien sprechen eindeutig dafür, dass das Regierungspräsidium nur die Klägerin zu 1) als Inhalts- und Regelungsadressatin ansah. Konsequenterweise hat auch nur die Klägerin zu 1) die Kosten des Verwaltungsverfahrens zu tragen (was von dieser nicht beanstandet wurde). Die Klägerin zu 2) bzw. deren Geschäftsführer wird demgegenüber in A. I. zwar ebenfalls genannt. Soweit in der Bestimmung lediglich der Geschäftsführer als Vermittler bezeichnet wird, handelt es sich offensichtlich um einen Schreibfehler, weil in der Überschrift des Bescheides und in der Bestimmung B.III. Nr. 4 die Klägerin zu 2) bezeichnet ist und sich aus der Bescheidbegründung klar ergibt, dass die Klägerin zu 2) gemeint sein soll (vgl. u.a. S. 6 des Bescheides). Auch in dem Erlaubnisänderungsbescheid vom 14.05.2024 wird die Klägerin zu 2) als Vermittlerin genannt. In der Bestimmung A. I. wird die Klägerin zu 2) jedoch gerade nicht als Erlaubnisnehmerin oder sonstwie Berechtigte bezeichnet. Vielmehr wird nur der Klägerin zu 1) das Vermitteln erlaubt, und zwar durch die Klägerin zu 2). Darüber hinaus sind nach Ziffer A.II. Satz 2 des Bescheides die Angaben und Beschreibungen in den von der Klägerin zu 1) eingereichten Unterlagen innerhalb von vier Wochen ab Zustellung des Bescheides umzusetzen. Zugestellt wurde der Bescheid ausweislich der Behördenakte ausschließlich an die Klägerin zu 1). Den Antrag auf Erlaubniserteilung hat nur die Klägerin zu 1) gestellt und nicht auch die Klägerin zu 2). Aus objektiver Empfängersicht war es daher ebenfalls klar, dass die Klägerin zu 1) als Antragstellerin auch Adressatin des Erlaubnisbescheides sein muss und nicht auch die Klägerin zu 2).
Es kann auch keine Differenzierung zwischen Inhalts- und Bekanntgabeadressatin dergestalt vorliegen, dass die Bekanntgabe an den Veranstalter erfolgen müsse, obwohl der Vermittler Inhaltsadressat sein soll (offen gelassen von VG Bremen, Urt. v. 10.11.2022 - 5 K 388/22, Rn. 38, Juris). Die Rechtslage gibt dies in Hessen nicht her. Es würde zudem jedenfalls in Hessen zu erheblichen Rechtsunsicherheiten führen. Im konkreten Fall wäre die Klägerin zu 2) Regelungsadressatin der Erlaubnis und der Bescheid müsste der Klägerin zu 1) bekannt gegeben werden. Nach § 43 Abs. 1 HVwVfG wird ein Verwaltungsakt allerdings erst dann wirksam, wenn er dem Betroffenen bekannt gegeben worden ist. Die Bekanntgabe ist die Eröffnung eines Verwaltungsaktes an den Adressaten oder an einen Betroffenen, um diesen die Kenntnisnahme vom Inhalt des Verwaltungsaktes zu ermöglichen, mit dem Willen der erlassenden Behörde (BVerwG, Urt. v. 23.07.1965 - VII C 175.64, Rn. 6, Juris). Die Eröffnung des Verwaltungsaktes wäre in einer solchen Konstellation abhängig von dem Weiterleitungswillen der Veranstalterin, sodass nie abschätzbar wäre, wann der Bescheid dem Vermittler genau bekannt gegeben worden wäre. Folglich wäre beispielsweise nicht abschätzbar, ob ein Vermittler erlaubtes oder unerlaubtes Glücksspiel betrieben hat.
Die Klägerin zu 2) ist auch sonst nicht von den von ihr angegriffenen Regelungen unmittelbar betroffen. Bei Auslegung dieser Regelungen nach dem objektiven Empfängerhorizont ergibt sich, dass ausschließlich die Klägerin zu 1) als Erlaubnisinhaberin verpflichtet werden soll. Die Regelung A.II Satz 2 bezieht sich auf die von der Klägerin zu 1) vorgelegten Unterlagen. Diese sind nach A.II. Satz 1 Bestandteil der der Klägerin zu 1) erteilten Erlaubnis. Die darin gemachten Angaben und Beschreibungen sind umzusetzen. Aus der bereits genannten Adressierung (ausschließlich Klägerin zu 1)) und dem Gesamtzusammenhang ergibt sich, dass nur die Klägerin zu 1) hier verpflichtet werden soll. Die Regelung B.I. befristet die der Klägerin zu 1) erteilte Erlaubnis. Es ist lebensfremd, hier zu unterstellen, dass die Klägerin zu 2) hiervon betroffen sein soll. Dieser ist schon keine Erlaubnis erteilt worden, und zwar unabhängig davon, ob dies von Gesetzes wegen geboten gewesen wäre (s.o.). Entsprechendes gilt für die Bedingung in B.II. Nr. 1. Auch die Auflage in B.III Nr. 4 verpflichtet ausschließlich die Klägerin zu 1). Dies folgt zum einen wiederum aus der Adressierung der Erlaubnis, zum anderen aus der Begründung zu dieser Auflage. Dort wird nämlich ausgeführt, dass die Erlaubnis nur erteilt werden dürfe, wenn der Betreiber zuverlässig sei (Anknüpfung an § 8 Abs. 3 Nr. 4 HGlüG). Die Auflage sei zum Zwecke des Nachweises der Zuverlässigkeit erforderlich. Damit wird wiederum an die erteilte Erlaubnis und die Relevanz der Zuverlässigkeit für ebendiese angeknüpft. Zwar werden die Klägerin zu 2) und ihr Geschäftsführer in dieser Auflage ausdrücklich genannt. Sie werden aber nicht verpflichtet, die entsprechenden Informationen vorzulegen. Nur die Klägerin zu 1) wird dazu verpflichtet, die Informationen bzgl. der Klägerin zu 2) und ihrem Geschäftsführer vorzulegen. Wenn diese Vorlage scheitern würde – beispielsweise weil sich die Klägerin zu 2) oder ihr Geschäftsführer verweigern würden – würden allein der Klägerin zu 1) Konsequenzen im Hinblick auf die Erlaubniserteilung drohen. Der Beklagte könnte und würde auch nicht gegen die Klägerin zu 2) vorgehen. Dass die Klägerin zu 1) die Klägerin zu 2) gegebenenfalls zivilrechtlich zur Mitwirkung verpflichten könnte, ist unerheblich für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, weil dies allenfalls eine zivilrechtliche mittelbare Beeinträchtigung darstellen würde. Schließlich ist zu konstatieren, dass die Klägerin zu 2) selbst die von ihr angegriffen Regelungen offenbar so versteht, dass nur die Klägerin zu 1) verpflichtet wird. In ihrer Klagebegründung führt sie nämlich mehrfach aus, das Regierungspräsidium habe sein Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt, weil es stets nur die Klägerin zu 1) verpflichtet habe (vgl. u. a. S. 20, S. 43 des Schriftsatzes vom 08.08.2024). Hinsichtlich der Bestimmung B.II. Nr. 1 führt sie in der Klagebegründung aus, diese sei unzutreffend an die Veranstalterin als Inhaltsadressatin adressiert (S. 40 des Schriftsatzes vom 08.08.2024).
Es sind auch sonst keine subjektiven öffentlichen Rechte der Klägerin zu 2) durch die hier angegriffenen Regelungen möglicherweise verletzt. Dies ergibt sich schon daraus, dass diese Regelungen allesamt die Klägerin zu 1) zu einem bestimmten Verhalten anhalten (A.II. Satz 2, B.III. Nr. 4) bzw. unmittelbar die Wirksamkeit der erteilten Erlaubnis einschränken (B. I und B.II Nr.1). Die Klägerin zu 2) kann damit kein schützenswertes subjektives Recht in Bezug auf den Erlass einer solchen Regelung haben. Dass diese Regelungen die Klägerin zu 2) nicht belasten, weil sie nicht Adressatin ist, wurde bereits ausgeführt.
Die mit den Klageanträgen zu 3 a) und b) erhobenen Feststellungsklagen der Klägerin zu 1) sind jedenfalls unbegründet.
Die erhobenen negativen Feststellungsklagen sind gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO begründet, wenn das behauptete Rechtsverhältnis nicht besteht.
Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.
Insoweit wird zur Begründung zwecks Vermeidung von Wiederholungen vollumfänglich auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen. Hiernach sind die alleinige Antragspflicht des Wettveranstalters und die alleinige Adressierung des Erlaubnisbescheides an den Wettveranstalter gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 8 Abs. 3 HGlüG vollumfänglich mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Vor diesem Hintergrund werden die vorgenannten Vorschriften nicht durch den Anwendungsvorrang des Unionsrechts suspendiert und sind daher durch die Klägerin uneingeschränkt zu beachten.
Angesichts dessen bleibt die erhobene negative Feststellungsklage insgesamt ohne Erfolg.
Die mit den Klageanträgen zu 3 a) und b) erhobenen Feststellungsklagen der Klägerin zu 2) sind ebenfalls jedenfalls unbegründet.
Die erhobenen positiven Feststellungsklagen sind gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO begründet, wenn das behauptete Rechtsverhältnis besteht.
Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, weil die Klägerin zu 1) alleinige Antragstellerin sein muss und es gesetzlich geboten ist, den Bescheid allein an diese zu adressieren. Zwecks Vermeidung von Wiederholungen wird auf vorstehende Ausführungen verwiesen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 S. 3, Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 159 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Hinsichtlich der Bestimmung B.III. Nr. 4 hat die Klägerin zu 1) zwar obsiegt, ihr Obsiegen ist jedoch gemessen an dem Gesamtstreitgegenstand derart gering, dass das Gericht von einer anteiligen Kostentragung des Beklagten abgesehen hat.
Hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils sind die Kosten gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen zu verteilen.
Dem Grundsatz des § 154 Abs. 1 VwGO folgend entspricht es in der Regel billigem Ermessen, demjenigen Beteiligten die Verfahrenskosten aufzuerlegen, der ohne die Erledigung voraussichtlich unterlegen wäre (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.04.2017 – 1 C 9/16, Rn. 7, Juris; BVerwG, Beschl. v. 07.02.2007 – 1 C 7/06, Rn. 2, Juris). Es sind aber auch die weiteren kostenrechtlichen Grundgedanken wie etwa § 155 Abs. 4 VwGO und § 156 VwGO zu berücksichtigen (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 20.11.2001 - 13 B 1116/01, Rn. 5, Juris; VG Frankfurt, Beschl. v. 19.08.2003 - 3 E 2114/03, Rn. 3, Juris; Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. § 161, Rn. 17).
Hinsichtlich des erledigten Teils hat sich zwar der Beklagte bewusst in die Rolle des Unterlegenen begeben, indem er ohne Anlass dem Klageantrag diesbezüglich abgeholfen hat, sodass ihm nach der Wertung des § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten aufzuerlegen wären. Allerdings ist dieser Teil der Kostentragungspflicht des Beklagten in Ansehung des Wertes der Streitgegenstände und unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Kläger die Kosten im Übrigen zu tragen haben, derart gering, dass den Klägern nach der Wertung des § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO die Kosten insgesamt aufzuerlegen sind.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 S. 2 ZPO.
BeschlussDer Streitwert wird auf 40.000 EUR festgesetzt.
GründeDer Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz endgültig festgesetzt. Das Gericht hat hinsichtlich des Klageantrages zu 1) den Auffangwert gem. § 52 Abs. 2 GKG zugrunde gelegt, weil das wirtschaftliche Interesse der Kläger an einer Erlaubnis ohne die angegriffenen Bestimmungen nicht bezifferbar ist. Da die Kläger keine Rechtsgemeinschaft bilden, war der Wert der Klageanträge zu addieren (Ziffer 1.1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit). Dem Klageantrag zu 2) kommt daneben kein zusätzliches wirtschaftliches Interesse zu. Die unter Ziffer 3) erhobenen Feststellungsanträge hat das Gericht in Anlehnung an Ziffern 1.3 und 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zusammen mit 15.000 Euro beziffert. Wiederum hat das Gericht die Werte nach Ziffer 1.1.3 des Streitwertkatalogs addiert. Die Anträge zu 1) und 3) hat das Gericht addiert (Ziffer 1.1.1 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 4 a bis 4 c GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 88 VwGO
§ 36 HVwVfG
§ 8 HGlüG
§ 23 GlüStV
§ 159 VwGO
§ 156 VwGO
§ 167 VwGO
§ 4 a Abs. 2 GlüStV
§ 29 a Abs. 2 GlüstV
§ 8 Abs. 3 HGlüG
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 7 Abs. 2 Nr. 6 HGlüG
§ 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 2 GlüstV
§ 29 Abs. 2 GlüStV
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 8 III Nr. 4 HGlüG
§ 8 Abs. 3 Satz 5 GlüStV
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 HGlüG
§ 21 a Abs. 5 GlüStV
§ 35 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 8 Abs. 9 Nr. 4 HGlüG
§ 92 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 HGlüG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 HVwVfG
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 36 Abs. 1 HVwVfG
§ 15 Abs. 3 HGlüG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 HVwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 HVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 HVwVfG
§ 9 Abs. 4 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1, 21 a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 10 Abs. 7 HGlüG
§ 4 a Abs. 1 GlüStV
§ 21 a Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 HGlüG
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 HGlüG
§ 29 Abs. 2 Satz 2GlüStV
§ 8 Abs. 3 Nr. 4, Nr. 5 HGlüG
§ 8 Abs. 3 Nr. 5 GlüStV
§ 43 Abs. 1 HVwVfG
§ 8 Abs. 3 Nr. 4 HGlüG
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 S. 3, Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 S. 3 VwGO
§ 709 S. 2 ZPO
§ 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 49 und 56 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 49 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1977, 449
NJW 1979,1112
8 B 10/18
3 M 14/23
3 K 1265/24
4 C 4/20
8 C 14/18
8 AV 1/22
1 C 35/00
8 C 18/16
8 C 46/12
6 C 20/02
24 B 97.36
7 UZ 2930/05
7 C 5/14
10 C 8/15
20 F 2/19
9 B 1540/17
8 C 12/10
3 B 28/24
7 K 15.34
8 L 1823/99
5 K 388/22
VII C 175.64
1 C 9/16
1 C 7/06
13 B 1116/01
3 E 2114/03