Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-12-17, Aktenzeichen 6 B 2172/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:1217.6B2172.03.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die dem Polizeipräsidium C. zum zugewiesene Stelle der Besoldungsgruppe A 13 BBesO mit dem Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung des Antragstellers auf diese Stelle unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Der Antragsteller hat mit seiner Beschwerde Gründe dargelegt, die es gebieten, den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stattzugeben. Er hat einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund für das beantragte Eingreifen des Gerichts glaubhaft gemacht. Der Antragsgegner hat bei der Entscheidung über die Stellenbesetzung zugunsten des Beigeladenen sein Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt, weil sich das Auswahlverfahren zur Besetzung der in Rede stehenden Beförderungsplanstelle bei summarischer Überprüfung als rechtlich fehlerfrei erweise. Die aufgrund von Hilfskriterien (1. "Datum der letzten Ernennung" und 2. "Fachprüfungsdatum") getroffene Auswahlentscheidung sei auch im Licht der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Zwar sei der Antragsteller in der vorletzten Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juni 19 um eine Notenstufe besser als der Beigeladene beurteilt worden. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei allerdings nicht zwingend ein chronologisch rückwärts gerichteter Vergleich älterer Beurteilungen bei den Bewerbern vorzunehmen. Je nach Beurteilungssystem und -inhalt könne durchaus allein der aktuellen Beurteilung Aussagewert zukommen mit der Folge, dass frühere Beurteilungen im Rahmen der Auswahlentscheidung nicht mehr heranzuziehen seien, sondern Hilfskriterien den Ausschlag geben müssten. Bei dem Beurteilungssystem der nordrhein-westfälischen Polizeibehörden sei ein solches Vorgehen angebracht. In diesem Bereich könnten nicht aus Einzelaussagen oder der Endnote vorhergehender Beurteilungen mit der für eine sachgerechte Personalentscheidung notwendigen Gewissheit Erkenntnisse über die künftige Bewährung eines Bewerbers in dem Beförderungsamt gewonnen werden.
Mit seiner Beschwerde wendet der Antragsteller zu Recht ein, dass die Auswahlentscheidung des Antragsgegners entgegen diesen Erwägungen mit der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht im Einklang steht. Für Auswahlentscheidungen sind nach dieser Rechtsprechung in erster Linie aktuelle Beurteilungen maßgebend, die den gegenwärtigen Leistungsstand wiedergeben. Ältere dienstliche Beurteilungen können daneben als zusätzliche Erkenntnismittel berücksichtigt werden. Sie stellen keine Hilfskriterien für die Auswahlentscheidung dar. Es handelt sich vielmehr um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und die deswegen gegenüber Hilfskriterien vorrangig heranzuziehen sind. Zwar verhalten sie sich nicht zum aktuell erreichtem Leistungsstand im gegenwärtigen statusrechtlichen Amt. Gleichwohl können sie Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt ermöglichen. Sie können im Rahmen einer Gesamtwürdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen positive oder negative Entwicklungstendenzen aufzeigen. Das gilt auch für in früheren Beurteilungen enthaltene Einzelaussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen. Die zusätzliche Berücksichtigung vorangegangener dienstlicher Beurteilungen bei der Auswahl ist deswegen mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG geboten, wenn eine Stichentscheidung unter zwei oder mehr aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten zu treffen ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, DÖD 2003, 200, Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, IÖD 2003, 170; Urteil vom 21. August 2003 - 2 C 14.02 -, Juris- Dokument Nr. WBRE 410010345. Die bisherige Rechtsprechung des Senats stimmt mit diesen Erwägungen im Grundsatz überein. Der Senat hat es auch schon bisher für unbedenklich erachtet, dass bei Auswahlentscheidungen dienstliche Beurteilungen, die mit gleichlautenden Gesamturteilen abschließen, über die Endnote hinaus für den Qualifikationsvergleich ausgewertet werden.
Vgl. Beschluss vom 27. September 1996 - 6 B 2009/96 -.
Das damit angestrebte Ziel einer Differenzierung bereits auf der Qualifikationsebene und die hierfür maßgeblichen Gründe lassen ein ebensolches Vorgehen des Dienstherrn auch in Bezug auf frühere Beurteilungen zu. Dabei bieten sich neben den Einzelfeststellungen auch und gerade deren Gesamtergebnisse als Anknüpfungspunkt für den Qualifikationsvergleich an. Die von dem Senat für möglich gehaltene Heranziehung der Leistungsentwicklung als sogenanntes Hilfskriterium steht hierzu nicht in Widerspruch. Für diese Praxis, die bei den Behörden im Geschäftsbereich des Senats so gut wie keine Rolle spielt, verbleibt freilich nur ein eingeschränkter Anwendungsbereich: Als Hilfskriterium kann die Leistungsentwicklung nur dann zum Tragen kommen, wenn und soweit dieser Aspekt nicht bereits im Rahmen des Qualifikationsvergleiches berücksichtigt worden ist oder hätte berücksichtigt werden müssen.
Ausgehend von diesen Vorüberlegungen sind die im Streitfall aufgeworfenen Fragen wie folgt zu beurteilen:
Zuzustimmen ist dem Verwaltungsgericht zunächst darin, dass bei einer Auswahlentscheidung nicht immer ein chronologisch rückwärts gerichteter Vergleich älterer Beurteilungen zwingend den Ausschlag geben muss. Vielmehr kommt es darauf an, ob die den Konkurrenten früher erteilten Beurteilungen miteinander vergleichbar sind und inwieweit sie Aufschluss darüber geben, wer für die zu besetzende Stelle besser qualifiziert ist. Zutreffend rügt der Antragsteller in seiner Beschwerdebegründung aber, dass die Auswahlentscheidung des Polizeipräsidiums C. keine sachgerechte Begründung dafür enthält, weshalb im vorliegenden Fall seine vorangegangene Beurteilung, die um eine Notestufe besser ist als die vorangegangene Beurteilung des Beigeladenen, unberücksichtigt geblieben ist. Das Polizeipräsidium C. hat nämlich - ohne die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts überhaupt in den Blick zu nehmen - wegen der im Wesentlichen gleichen aktuellen Beurteilungen der Konkurrenten seine Auswahlentscheidung allein mit der Anwendung von Hilfskriterien gerechtfertigt. Hierin liegt ein Defizit der Auswahlentscheidung, das dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zum Erfolg verhelfen muss.
Auf die Frage, ob und inwieweit aus früheren dienstlichen Beurteilungen aktuell gleich beurteilter Konkurrenten zusätzliche Erkenntnisse für den Qualifikationsvergleich gewonnen werden können, kann es in aller Regel keine allein richtige Antwort geben. In den allermeisten Fällen werden vielmehr unterschiedliche Einschätzungen möglich sein, die gleichermaßen vertretbar erscheinen. So kann die Aussagekraft früherer Beurteilungen gegen Null tendieren, wenn sie z.B. aus dem besonderen Blickwinkel einer Bedarfsbeurteilung erteilt wurden oder wenn sie unter Geltung anderer Beurteilungsrichtlinien, die einen sachgerechten Qualifikationsvergleich erschweren, erstellt worden sind. Auch kann ein besonderes Anforderungsprofil für die konkret zu besetzende Stelle den Rückgriff auf ältere Beurteilungen für einen Qualifikationsvergleich ungeeignet erscheinen lassen, weil diese keinen Aufschluss über die Erfüllung der besonderen Anforderungen geben mögen. Demgemäß muss dem Dienstherrn bei der Auswertung früherer Beurteilungen ein Entscheidungsspielraum zugestanden werden, innerhalb dessen er sich schlüssig zu werden hat, ob und inwieweit aus den früheren Beurteilungen Erkenntnisse für den Qualifikationsvergleich gewonnen werden können. Dem korrespondiert angesichts des Verfassungsprinzips effektiver Rechtsschutzgewährung (Art. 19 Abs. 4 GG) notwendigerweise eine - u.U. erhöhte - Begründungs- und Substantiierungspflicht des Dienstherrn, wenn er früheren Beurteilungen für den Qualifikationsvergleich keine Bedeutung beimessen will. Anderenfalls liefe die gerichtliche Kontrolle, die angesichts des Entscheidungsspielraums des Dienstherrn zwangsläufig nur in eingeschränktem Umfang stattfinden kann, praktisch ins Leere. Die dem Dienstherrn obliegende Begründung und Substantiierung seiner Entscheidung muss insbesondere die Prüfung ermöglichen, ob er seinen Entscheidungsspielraum erkannt und ausgeübt, dabei die Grundsätze der Bestenauslese und der Willkürfreiheit beachtet und auch sonst den rechtlichen Rahmen einschließlich der dabei bedeutsamen Begrifflichkeiten eingehalten hat. Hierzu gehört in Sonderheit die Erkenntnis, dass auf Hilfskriterien nur dann abgestellt werden kann, wenn der gebotene Qualifikationsvergleich zu keinem die Auswahlentscheidung präjudizierenden Ergebnis geführt hat.
Im Streitfall ist der Antragsgegner eine nachvollziehbare Begründung dafür schuldig geblieben, warum er den früheren Beurteilungen der Konkurrenten keine Beachtung geschenkt hat. Eine solche Begründung war nicht ausnahmsweise entbehrlich; denn die Auswertung der Vorbeurteilungen des Antragstellers und des Beigeladenen drängte sich nachgerade auf. Der Antragsteller hat im Unterschied zum Beigeladenen mit seiner Regelbeurteilung bereits zum zweiten Mal in Folge die Spitzennote erreicht. Zum Beurteilungsstichtag 1. Juni 19 waren ihm nämlich im Gesamturteil 5 Punkte zuerkannt worden, während der Antragsteller zum selben Zeitpunkt nur 4 Punkte erzielt hatte. Anlässlich der zeitlich davor liegenden Beurteilung (Stichtag 1. Juni 19 ) hatte es zwischen den Konkurrenten noch einen Gleichstand gegeben (4 Punkte). Alle genannten Beurteilungen waren dem Antragsteller und dem Beigeladenen im gleichen Statusamt, nämlich dem des Polizeihauptkommissars (BesGr. A12) erteilt worden. In allen Fällen ging es um Regelbeurteilungen, die sämtlich auf denselben Beurteilungsrichtlinien beruhten (Vgl. Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen, Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996 - IV B 1-3034 H -, MBl. NRW 1996, 278, in der jeweils gültigen Fassung).
Unter diesen Umständen lag es bei objektiver Betrachtung nahe, aus den Vorbeurteilungen einen Qualifikationsunterschied zugunsten des Antragstellers abzuleiten. Dabei spricht einiges dafür, dass dies letztlich sogar unabweisbar war. Das bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Die vollständige Vernachlässigung der Vorbeurteilungen durch den Antragsgegner begründet schon für sich betrachtet einen entscheidungserheblichen Mangel, der zur Wiederholung des Auswahlverfahrens führen muss.
Der Senat vermag dem Verwaltungsgericht nicht darin zu folgen, dass das Beurteilungssystem selbst die Vernachlässigung der Vorbeurteilungen rechtfertigte. Im Gegenteil legte das Beurteilungssystem den Rückgriff auf frühere Beurteilungen gerade nahe. Das Beurteilungssystem ist aufgrund der Beurteilungsrichtlinien stark schematisiert, indem z.B. feste Beurteilungsstichtage mit einem relativ engen Abstand von nur 3 Jahren vorgesehen sind, auf Bedarfsbeurteilungen weitgehend verzichtet wird, Richtsätze für die oberen Notenstufen aufgestellt und ins Einzelne gehende Vorgaben für die Vergleichsgruppenbildung gemacht werden. Das soll dazu dienen, die dienstlichen Beurteilungen der Beamten auch behördenübergreifend, d.h. landesweit vergleichbar zu machen. Die Einzelaussagen dürften dabei angesichts der Verwendung eines standardisierten "Beschreibungskatalogs" freilich in den Hintergrund treten. Um so bedeutsamer sind aber die Gesamturteile der früheren Beurteilungen. Sie ermöglichen nämlich gerade wegen der Schematisierung des Beurteilungssystems eine vergleichende Betrachtung. Eine darauf gestützte Gesamtwürdigung kann deshalb positive oder negative Entwicklungstendenzen aufzeigen, auf deren Grundlage Qualifikationsunterschiede zwischen den Bewerbern feststellbar werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil er keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG
Art. 33 Abs. 2
GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 31.01
2 C 16.02
2 C 14.02
6 B 2009/96