Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-03-01, Aktenzeichen 3 L 1062/09.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2010:0301.3L1062.09.DA.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller zu tragen.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der hier allein in Betracht kommt, kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für eine notwendige vorläufige Sicherung sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 123 Abs. 3 VwGO).
Die Antragsteller haben aber nicht das erforderliche Vorliegen eines Anordnungsanspruches glaubhaft gemacht.
Dieser Anspruch ergibt sich nach der im vorliegenden Eilverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der entscheidungserheblichen Tatsachen insbesondere nicht aus § 8b HGO.
Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass den Unterzeichnern eines Bürgerbegehrens aus § 8b HGO ein im Wege der einstweiligen Anordnung sicherungsfähiger Unterlassungsanspruch zusteht, wenn anderenfalls auf Seiten der (unterzeichnenden) Bürger ein Rechtsverlust droht, weil der Vollzug irreversible Verhältnisse schafft. Im Wege der einstweiligen Anordnung kann dabei grundsätzlich nur das Recht der Bürger der Gemeinde gesichert werden, ein Bürgerbegehren über einen zulässigen Gegenstand durchzuführen. Dazu dürfen nur im Hinblick auf den Gegenstand des Hauptsacheverfahrens notwendige Maßnahmen angeordnet werden. Eine Verpflichtung zur Ergreifung zusätzlicher Maßnahmen zur vorläufigen Sicherung der Durchführung eines nach dem Gegenstand grundsätzlich zulässigen Bürgerbegehrens hat sich aber auf das unbedingt Notwendige zu beschränken, damit nicht irreversible Tatsachen geschaffen werden und ein jedenfalls im Blick auf den Gegenstand zulässiges Bürgerbegehren nicht von vornherein gegenstandslos wird (HessVGH, Beschluss vom 21.07.1997 -6 TZ 2487/97-, HSGZ 1998, 63, 64).
Danach steht den Antragstellern bereits deshalb kein sicherungsfähiger Anordnungsanspruch zu, weil sich das von Ihnen unterzeichnete Bürgerbegehren wegen verspäteter Einreichung beim Magistrat der Stadt Heusenstamm als unzulässig erweist.
Nach § 8 b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO muss ein gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung gerichtetes Bürgerbegehren innerhalb von sechs Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses schriftlich beim Gemeindevorstand eingereicht sein. Die gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung gerichteten Bürgerbegehren werden auch als kassatorische Bürgerbegehren bezeichnet. Sie sind von den sogenannten initiatorischen Bürgerbegehren abzugrenzen.
Entgegen der nunmehr im vorliegenden Verfahren von den Antragstellern vertretenen Auffassung handelt es sich bei dem von ihnen unterzeichneten Bürgerbegehren um ein kassatorisches Bürgerbegehren, weil es sich gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Heusenstamm vom 01.10.2008, mit dem der Bebauungs- und Grünordnungsplan Nr. 5.33, 1 "Südlich der Hohebergstraße" beschlossen wurde, richtet.
Dies ergibt sich bereits eindeutig aus dem Wortlaut des Bürgerbegehrens. Dieser lautet:
" Bürgerbegehren für den Wald an der Hohebergstraße.
An den Magistrat der Stadt B-Stadt
Ich beantrage durch meine Unterschrift die Durchführung eines Bürgerentscheids nach § 8b der Hessischen Gemeindeordnung.
Die Bürgerinnen und Bürger sollen über folgende Frage entscheiden:
Sind Sie dafür, dass der Wald im Bereich des vorgesehenen Bebauungsplans 'Südlich der Hohebergstraße erhalten bleibt und der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 01.10.2008 aufgehoben wird?
Begründung: Durch den Bebauungsplan 'Südlich der Hohebergstraße werden wesentliche Teile des vorhandenen Baumbestandes vernichtet. Dadurch geht ein wertvolles innerstädtisches Erholungsgebiet und Rückzugsraum verloren.
Mit der Aufhebung des Beschlusses v. 01.10.08 kann eine teilweise Umsetzung der geplanten Bebauung auch ohne Vernichtung des Waldes durchgeführt werden.
Kosten: Wenn der Bebauungsplan nur teilweise umgesetzt wird, entstehen keine Mehrkosten."
Dass sich dieses Bürgerbegehren gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 01.10.2008 richtet, ergibt sich bereits daraus, dass im Falle des beabsichtigten Bürgerentscheids über die Aufhebung dieses Beschlusses befunden werden soll. Dies wiederum ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut der von den Bürgern zu beantwortenden Fragestellung. Außerdem wird in der Begründung nochmals auf die angestrebte Aufhebung des Beschlusses vom 01.10.2008 hingewiesen. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung, dass es dafür, wie die in Bürgerbegehren gestellte Frage zu verstehen ist, darauf ankommt, wie die Bürger und die gemeindlichen Gremien als Adressaten des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids das Bürgerbegehren verstehen müssen (vergleiche dazu nur HessVGH, Urteil vom 28.10.1999 -8 UE 3683/97-, ESVGH 50, 115, 119).
Die Antragsteller selbst haben das von ihnen unterzeichnete Bürgerbegehren, zu dessen Vertrauenspersonen sie auch gehören, zunächst so verstanden, dass es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handelt. Dies ergibt sich ohne weiteres aus dem von ihnen unterzeichneten Schreiben vom 02.05.2009, das an den Bürgermeister der Antragsgegnerin gerichtet war. In diesem Schreiben führen die Antragsteller unter anderem wörtlich aus: "…Wir haben einen Fachanwalt für Verwaltungsrecht mit einem Gutachten hierzu beauftragt. Das Gutachten, das nun vorliegt, möchten wir Ihnen und dem Magistrat hiermit übersenden. Das Ergebnis des Gutachtens ist eindeutig: Das Bürgerbegehren ist zulässigerweise gegen einen Satzungsbeschluss über einen Bebauungsplan gerichtet und binnen der ab dem Tag der öffentlichen Bekanntmachung laufenden 6-Wochen-Frist eingereicht."
In dem vorgelegten Rechtsgutachten vom 28.04.2009 führte der es verfassende Rechtsanwalt unter anderem aus, dass ein kassatorisches Bürgerbegehren auf die Aufhebung eines Beschlusses einer Stadtverordnetenversammlung gerichtet sei. Dabei komme es grundsätzlich nicht darauf an, ob die Aufhebung des eigenen Beschlusses durch die Stadtverordnetenversammlung überhaupt oder nur unter bestimmten Verfahrensvoraussetzungen möglich sei. Die Wirkung des Bürgerentscheids habe bei einem kassatorischen Begehren im Falle der Mehrheit die Wirkung, dass der angegriffene Beschluss entsprechend abgeändert werde. Hiervon zu unterscheiden sei ein initiierendes Bürgerbegehren, das auf die vollständige oder teilweise Abänderung eines bereits rechtswirksamen Bebauungsplans abziele. Bei dieser Konstellation seien vom Verwaltungsgericht Wiesbaden gegen die Zulässigkeit eines derartigen Bürgerbegehrens vorgebrachte Erwägungen berechtigt. Es sei in der Tat fraglich, ob die erforderliche Abwägung im Rahmen der Bauleitplanung durch einen Bürgerentscheid möglich sei. Ein solches initiierendes Bürgerbegehren liege aber nicht vor, so dass die Beantwortung dieser Frage im Gutachten dahinstehen könne.
Noch eindeutiger konnten die Antragsteller gegenüber der Antragsgegnerin nicht zum Ausdruck bringen, dass sie zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens davon ausgegangen sind, dass dieses kassatorischer Natur ist. Wenn die Antragsteller nunmehr im vorliegenden Verfahren vortragen, dass das Bürgerbegehren als sogenanntes initiatorisches Bürgerbegehren zulässig sei, setzen sie sich nicht nur in Widerspruch zu ihrer vorherigen Auffassung. Sie bringen damit letztlich auch zum Ausdruck, dass die Fragestellung des Bürgerbegehrens zu unbestimmt sei. Nur so ist es erklärbar, dass diese Fragestellung durch dieselben Personen unterschiedlich ausgelegt wird, wenn man nicht davon ausgeht, dass die Begründung des Beschlusses des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30.06.2009 – 8 B 2047/08 – ausschlaggebend für die Änderung der Einschätzung der Antragsteller war.
In diesem Beschluss führt der Hessische Verwaltungsgerichtshof unter anderem aus, dass durch die Antragstellerinnen dieses Verfahrens nicht glaubhaft gemacht worden sei, dass die Voraussetzungen für eine Verpflichtung der Antragsgegnerin dieses Verfahrens, das Bürgerbegehren I "Aufhebung des Satzungsbeschlusses für den Bebauungsplan X." sowie das Bürgerbegehren II "Aufhebung des Satzungsbeschlusses über den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Neues W." zuzulassen, nicht vorlägen. Beide Bürgerbegehren seien darauf gerichtet, entsprechende Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin aufzuheben. Mit dem Bürgerbegehren I sei die Durchführung eines Bürgerentscheids zu folgender Frage begehrt worden: "Sind Sie dafür, dass der Satzungsbeschluss für den Bebauungsplan '1. Änderung X.', Stadtteil Hahn, gemäß § 10 Baugesetzbuch der Stadtverordnetenversammlung Taunusstein vom 13. März 2008 aufgehoben wird?". Mit dem Bürgerbegehren II sei die Durchführung eines Bürgerentscheids zu folgender Frage begehrt worden: "Sind Sie dafür, dass der Satzungsbeschluss für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan 'Neues W.', Stadtteil Hahn, gemäß § 10 Baugesetzbuch aufgehoben wird?". Das Verwaltungsgericht sei im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass beide Bürgerbegehren kassatorisch gemeint gewesen seien. Zwar lasse die Wortlautinterpretation – entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin und des Verwaltungsgerichts – auch die Auslegung zu, dass initiatorisch auf die Einleitung eines Aufhebungsverfahrens durch die Stadtverordnetenversammlung habe hingewirkt werden sollen. Zu einer entsprechenden Klarstellung hätten, so der Hessische Verwaltungsgerichtshof, die Initiatoren vor der Beschlussfassung über die Zulässigkeit des Begehrens durch die Antragsgegnerin aufgefordert werden sollen.
Auf diesen Beschluss berufen sich die Antragsteller im vorliegenden Verfahren und führen aus, dass die Antragsgegnerin spätestens nach dessen Vorliegen verpflichtet gewesen sei, das Bürgerbegehren dahingehend zu interpretieren, dass es sich um einen initiatorischen Antrag mit dem Ziel, eine Änderung des bereits beschlossenen Bebauungsplans in die Wege zu leiten, also ein Bebauungsplanverfahren mit dem Ziel der Abänderung der bisherigen Planung auf den Weg zu bringen, handele. Dafür habe schon aufgrund der Formulierung des Bürgerbegehrens Anlass bestanden. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe sich in dieser Entscheidung klar dahingehend positioniert, dass ein kassatorisches Bürgerbegehren mit dem Ziel der direkten Aufhebung eines Bebauungsplanes, also die Ersetzung des Satzungsbeschlusses über eine Aufhebungsplanung durch einen Bürgerentscheid, unzulässig, jedoch ein auslegungsfähiges Bürgerbegehren gegen einen Bauleitplan jedenfalls bei Vorliegen entsprechender Anhaltspunkte dahingehend auszulegen sei, dass initiatorisch eine Änderung der Bauleitplanung auf den Weg gebracht werden solle. Diese Auffassung werde damit begründet, dass die Abwägungsentscheidung, die für die Abänderung oder Aufhebung rechtswirksam in Kraft gesetzter Bebauungspläne erforderlich sei, nicht durch einen Bürgerentscheid ersetzt werden könne.
Es ist aus Sicht der Kammer bereits fraglich, ob diese Interpretation der Ausführungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in dem Beschluss vom 30.06.2009 zutreffend ist. Gegen ihre Richtigkeit spricht insbesondere, dass eine entsprechende in einem obiter dictum geäußerte Auffassung nur schwer mit der bisherigen Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zu § 8b HGO in Einklang zu bringen wäre. In dem Fall, in dem eine Gemeinde berechtigterweise hinsichtlich des Wortlauts eines eingereichten Bürgerbegehrens Klarstellungsbedarf sieht, würde sich sofort die Frage stellen, ob den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens bewusst gewesen sein kann, was der Gegenstand des angestrebten Bürgerentscheids ist. Wenn die Fragestellung doppeldeutig ist, ist es in der Regel nicht möglich, zu ermitteln, wie der jeweilige Unterschriftsleistende die Fragestellung verstanden hat. Eine nachträgliche Klarstellung der Initiatoren des Bürgerbegehrens gegenüber der Gemeinde wird diesen Mangel regelmäßig nicht beheben können, weil den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens, die die Fragestellung anders als die Initiatoren des Bürgerbegehrens interpretiert haben, durch eine entsprechende Klarstellung fälschlicherweise die Interpretation der Initiatoren des Bürgerbegehrens zugerechnet würde. Ob diese Unterzeichner das Bürgerbegehren auch dann unterschrieben hätten, wenn ihnen die abweichende Interpretation der Initiatoren des Bürgerbegehrens bekannt gewesen wäre, wird regelmäßig nicht zu ermitteln sein. Der der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zu Grunde liegende Sachverhalt dürfte sich aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten des Einzelfalls in dieser Hinsicht von den regelmäßig gegebenen Fallkonstellationen unterscheiden. Eine verallgemeinerungsfähige Aussage vermag die erkennende Kammer dem Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nicht zu entnehmen.
Im vorliegenden Fall bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die ursprüngliche Interpretation des Bürgerbegehrens durch dessen Initiatoren von einer signifikanten Anzahl der Unterzeichner des Bürgerbegehrens nicht geteilt worden wäre. Dagegen sprechen der bereits dargestellte eindeutige Wortlaut der Fragestellung und der Hinweis in der Begründung darauf, dass mit der Aufhebung des Beschlusses vom 01.10.2008 eine teilweise Umsetzung der geplanten Bebauung auch ohne Vernichtung des Waldes durchgeführt werden könne. Letzterer unterstreicht den kassatorischen Charakter des Bürgerbegehrens.
Das Bürgerbegehren ist unzulässig, weil es entgegen der sich aus § 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO ergebenden Verpflichtung nicht innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 01.10.2008 bei dem Magistrat der Stadt Heusenstamm eingereicht worden ist.
Eine Bekanntgabe im Sinne des § 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO ist die Mitteilung des Abstimmungsergebnisses der Gemeindevertretung durch deren Vorsitzenden in der öffentlichen Sitzung des Vertretungsorgans (vergleiche dazu auch Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Beschluss vom 07.08.2007 – 7 G 1324/07 –, HSGZ 2007, 330). Diese Mitteilung erfolgt regelmäßig dadurch, dass der Vorsitzende der Gemeindevertretung in der öffentlichen Sitzung das Ergebnis der Abstimmung feststellt. Die Antragsgegnerin hat zutreffend darauf hingewiesen, dass die Bekanntgabe von der formgebundenen öffentlichen Bekanntmachung gemäß § 7 HGO zu unterscheiden ist. Das ergibt sich ohne weiteres bereits daraus, dass der Gesetzgeber bewusst beide Begriffe nebeneinander verwendet, wobei der Terminus Bekanntgabe nur im Zusammenhang mit Beschlüssen der Gemeindevertretung, die in öffentlicher oder in nichtöffentlicher Sitzung gefasst worden sind, zu finden ist (vergleiche dazu §§ 56 Abs. 6 S. 1, 52 Abs. 2, 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO). Immer dann, wenn der Gesetzgeber eine öffentliche Bekanntmachung im Sinne des § 7 HGO vorschreibt, verwendet er hingegen entweder dieses Begriffspaar oder den Terminus "bekannt gemacht" (vergleiche dazu §§ 7, 58 Abs. 6, 97 Abs. 2 S. 2, 102 Abs. 3,114f Abs. 1, 114i Abs. 3, 114u Abs. 2 S. 1, 2 HGO). Nur in §§ 5 Abs. 3 S. 2, 114 Abs. 2 S. 2 HGO verwendet der Gesetzgeber den Begriff der Bekanntmachung isoliert. Dabei findet sich aber im Satz zuvor der Terminus "öffentlich bekanntzumachen" beziehungsweise "öffentlich bekannt zu machen". Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber den Begriff der "Bekanntmachung" beziehungsweise "öffentlichen Bekanntmachung" in der Hessischen Gemeindeordnung in keinem Fall im Zusammenhang mit der Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung heranzieht. Nur dann, wenn der Beschluss der Gemeindevertretung als solcher Gegenstand der Regelung ist, kommt der Begriff der Bekanntgabe zur Anwendung. Geht es hingegen um eine Satzung, die Gegenstand der Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung gewesen ist, verwendet der Gesetzgeber den Begriff der "öffentlichen Bekanntmachung".
Dass das Ergebnis der Abstimmung hinsichtlich des Beschlusses vom 01.10.2008 nicht während der öffentlichen Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Heusen- stamm festgestellt worden sei, haben die Antragsteller nicht behauptet. Dies ist auch ansonsten nicht ersichtlich. Vielmehr ist der in den Behördenakten befindlichen Niederschrift über die 21. Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Heusenstamm am 01.10.2008 zu entnehmen, dass die Stadtverordnetenversammlung der entsprechenden Vorlage des Magistrats mehrheitlich zugestimmt hat. Da diese Niederschrift durch die Stadtverordnetenvorsteherin unterzeichnet worden ist, ist davon auszugehen, dass diese das Abstimmungsergebnis in der öffentlichen Sitzung entsprechend festgestellt hat. Soweit die Antragsteller gegenüber der Antragsgegnerin durch die Vorlage des Rechtsgutachtens vom 28.04.2009 die Auffassung vertreten haben, dass eine Bekanntgabe im Rahmen der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vorliegend schon deswegen ausscheide, weil ausweislich des Protokolls der Sitzung eine solche ausdrückliche Bekanntgabe nicht erfolgt sei, verkennen sie, dass neben der Feststellung des Abstimmungsergebnisses keine weitere ausdrückliche Bekanntgabe des Beschlusses erforderlich ist.
Da das Bürgerbegehren erst am 11.03.2009 gegen 10:00 Uhr beim Magistrat der Stadt B-Stadt eingegangen ist, ist die Sechswochenfrist des § 8b Abs. 3 S. 1 Hs. 2 HGO nicht eingehalten worden, weshalb das Bürgerbegehren unzulässig ist.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Danach haben die Antragsteller als die unterliegenden Beteiligten die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG. Mangels anderer Anhaltspunkte ist der sogenannte Auffangstreitwert in Höhe von 5 000 Euro zu-grunde zulegen, wobei dieser im Hinblick auf das Vorliegen eines Eilverfahrens um die Hälfte zu reduzieren ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8b HGO
§ 10 Baugesetzbuch
§ 7 HGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 5 Abs. 3 S. 2, 114 Abs. 2 S. 2 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 6 TZ 2487/97
8 UE 3683/97
8 B 2047/08
7 G 1324/07