Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-06-16, Aktenzeichen 9 A 412/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0616.9A412.99.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Betreiberin einer Einzelhandelskette, darunter der Penny-Märkte. Zum Sortiment der Penny-Märkte gehören freiverkäufliche Arzneimittel.
Am 29. Oktober 1997 führte der Amtsapotheker des Gesundheitsamtes des Beklagten eine Überprüfung nach § 64 Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes - AMG - in dem Verkaufslokal Penny-Markt I. I. weg 107 in C. durch. Hierfür setzte der Beklagte durch Bescheid vom 31. Oktober 1997 gegen die Klägerin eine Gebühr von 50,00 DM fest. Den von der Klägerin hiergegen fristgerecht erhobenen Widerspruch wies die Bezirksregierung Arnsberg durch Bescheid vom 27. Januar 1998 zurück mit der Begründung, die Gebührenerhebung sei rechtmäßig. Sie beruhe auf der Tarifstelle 10.5.11 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung - AVwGebO NW -, die für eine Überwachung nach § 64 AMG eine Gebühr von 50,00 DM bis 200,00 DM vorsehe. Ermessensfehler seien bei der Festsetzung der Gebühr von 50,00 DM nicht ersichtlich.
Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, dem Gebührenbescheid fehle die Ermächtigungsgrundlage. Die Tarifstelle 10.5.11 AGT könne keinen Bestand haben. Die Arzneimittelüberwachung zähle zu den Kernaufgaben des Gesundheitsamtes und werde im allgemeinen Interesse zum Schutze der Allgemeinheit durchgeführt. Die Vorschriften der §§ 64 ff. AMG seien sehr detailreich. So sei beispielsweise in § 65 Abs. 3 AMG die Entschädigung des Betroffenen bei Probeentnahmen geregelt. Die dort normierte Entschädigungspflicht belege, daß den betroffenen Betrieben durch die Überwachung kein Nachteil finanzieller Art entstehen solle. Die Tatsache, daß eine Norm, die die Gebührenerhebung regele, im Arzneimittelgesetz grundsätzlich fehle, wohl aber eine Entschädigungsregelung getroffen sei, könne nur zu dem Schluß führen, daß der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit (konkurrierende Gesetzgebung Art. 74 Nr. 19 GG) in der Weise Gebrauch gemacht habe, daß er von einer Gebührenerhebung abgesehen habe. In diesem Falle habe das Land nicht die Befugnis, eine vom Bund getroffene Entscheidung zu revidieren.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 31. Oktober 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Arnsberg vom 27. Januar 1998 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, der Gebührenbescheid sei rechtmäßig. Die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung NW i.V.m. der hier maßgeblichen Tarifstelle 10.5.11 AGT halte sich im Rahmen der gesetzlichen Grundlage, die zu ihrem Erlaß ermächtige. Die Klägerin habe als Betreiberin die Amtshandlung gebührenauslösend veranlaßt. Die Überwachung sei jedenfalls auch in ihrem Pflichtenkreis erfolgt und auch ihrem Interessenbereich zuzurechnen.
Mit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend, der Gebührenbescheid sei rechtswidrig. Die Tarifstelle 10.5.11 AGT zur AVwGebO NW sei nichtig. Es mangele an einer Rechtsgrundlage zur Erhebung von Verwaltungsgebühren für Betriebsbesichtigungen nach § 64 AMG. Die erbrachte Leistung müsse individuell zurechenbar sein. Individuell meine dabei, daß der Erfolg nicht allein der Allgemeinheit zugute komme, Erfolg meine, daß die Amtshandlung eine spürbare erwünschte Wirkung entfalte. Diese Voraussetzung liege bei den in der Regel alle zwei Jahre stattfindenden Betriebsbesichtigungen nicht vor. Diese entbinde den Betreiber von keiner seiner Pflichten. Andererseits stellten diese sporadischen Kontrollen auch keinen durchgehenden Qualitätsstandard sicher. Der Betreiber sei stets zur Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen verpflichtet. Mit der Durchführung der Kontrollen komme die Behörde einer ihr allein obliegenden gesetzlichen Verpflichtung nach. Der Nutzen der Betriebsbesichtigung nach § 64 AMG komme ausschließlich der Allgemeinheit zugute.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung Arnsberg ergänzend Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Gebührenbescheid des Beklagten vom 31. Oktober 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Arnsberg vom 27. Januar 1998 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Gebührenbescheid findet seine Rechtsgrundlage in §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2, 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO NW) in der zur Zeit der Beendigung der Amtshandlung (§ 11 Abs. 1 2. Alternative GebG NW) geltenden Fassung der 17. Verordnung zur Änderung der AVwGebO NW vom 10. September 1996 (GV. NRW. S. 360) und der Tarifstelle 10.5.11 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO NW.
Gemäß Tarifstelle 10.5.11 AGT ist für die „Überwachung und Nachbesichtigung des Einzelhandels mit Arzneimitteln außerhalb von Apotheken" eine Gebühr von 50,-- bis 200,-- DM zu erheben. Der Gebührentatbestand ist mit der Besichtigung des Verkaufslokals Penny-Markt I. I. weg 107 in C. , zu dessen Sortiment freiverkäufliche Arzneimittel gehören, durch den Mitarbeiter des Beklagten am 29. Oktober 1997 erfüllt. Der Beklagte hat die niedrigste Gebühr in Ansatz gebracht. Fehlende Ermessenserwägungen sind insoweit rechtlich nicht relevant.
Die Tarifstelle 10.5.11 AGT ist wirksam. Sie verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Insbesondere ist die Gebührenerhebung auf landesrechtlicher Grundlage nicht durch Bundesgesetz ausgeschlossen. Dem insoweit maßgeblichen Arzneimittelgesetz läßt sich ein solcher Ausschluß nicht entnehmen.
Die Vorschriften des Arzneimittelgesetzes, insbesondere die hier einschlägigen §§ 64 ff, treffen keine ausdrückliche Regelung der Kostenfrage in bezug auf die reine Überwachungstätigkeit. Eine solche ergibt sich entgegen der Meinung der Klägerin auch nicht konkludent aus § 65 Abs. 3 AMG. Die dort getroffene Regelung betrifft lediglich die Frage der Entschädigung für entnommene Proben und steht damit in engem Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Für die Frage einer eventuellen Kostenpflicht für die Überwachungstätigkeit als solche kommt ihr keinerlei Aussagekraft zu.
Aus dem Fehlen einer Kostenregelung in § 64 ff AMG kann nicht geschlossen werden, daß eine Gebührenerhebung von vornherein unzulässig sein soll. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, daß das Arzneimittelgesetz an anderer Stelle, nämlich im 4. Abschnitt über die Zulassung der Arzneimittel, mit § 33 AMG eine ausdrückliche und eigenständige Regelung getroffen hat. Diese Vorschrift betrifft ausschließlich Maßnahmen im Rahmen des 4. Abschnitts, die durch die zuständige Bundesoberbehörde (vgl. insoweit § 77 AMG) vollzogen werden. Demgegenüber betreffen die §§ 64 ff AMG reine mit der Überwachung der benannten Betriebe zusammenhängende Tätigkeiten, die den Landesbehörden obliegen (vgl. Art. 83, 83 GG). Unter diesen Umständen verbietet sich die Annahme, aus dem Stillschweigen des Bundesgesetzgebers ein Verbot für eine entsprechende landesrechtliche Regelung herzuleiten.
Die Tarifstelle 10.5.11 AGT ist hinreichend bestimmt. Mit der „Überwachung und Nachbesichtigung des Einzelhandelns mit Arzneimitteln außerhalb von Apotheken" ist offenkundig die Überwachung nach § 64 Abs. 3 Satz 2 AMG gemeint, auch wenn dies nicht ausdrücklich erwähnt ist (vgl. auch Tarifstelle 10.5.8).
Die Tarifstelle 10.5.11 AGT steht auch im Einklang mit dem Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW werden Verwaltungsgebühren als „Gegenleistung für die besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (Amtshandlung) einer Behörde des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter Aufsicht des Landes stehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts" erhoben. In Ermangelung eines bundesgesetzlich vorgegebenen Gebührenbegriffs ist die Bestimmung der gebührenpflichtigen Amtshandlung allein nach Landesrecht und seiner Auslegung vorzunehmen. Danach setzt die Erhebung einer Verwaltungsgebühr eine besondere öffentlich- rechtliche Verwaltungstätigkeit voraus. Damit grenzt das Gesetz diese Tätigkeiten von den allgemeinen Verwaltungstätigkeiten ab, für die eine Gebührenpflicht ausgeschlossen bleiben soll. Aus dieser Abgrenzung folgt als Kennzeichen der besonderen Verwaltungstätigkeiten, daß sie im Rahmen einer konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung erfolgen, die den von der Amtshandlung Betroffenen aus der Allgemeinheit hervorhebt,
vgl. Zdunek, Kommentar zum GebG NW in: Praxis der Gemeindeverwaltung, Loseblattsammlung, Stand: Mai 1995; Anm. 4 zu § 1 Abs. 1,
und ihn damit als Zurechnungssubjekt für die Amtshandlung bestimmt. Denn aus Sicht des Betroffenen können nur die Amtshandlungen im Rahmen einer entsprechend geprägten Sonderrechtsbeziehung „als Gegenleistung" - wie das Gesetz weiter formuliert - gebührenpflichtig sein.
Weitere Anforderungen erhebt das Gesetz mit diesem Merkmal allerdings nicht. Insbesondere ist nicht erforderlich, daß die Verwaltungstätigkeit dem Betroffenen einen speziellen (rechtlichen oder tatsächlichen) Vorteil bringt. Die im Gesetz erwähnte Gegenleistung drückt nicht mehr aber auch nicht weniger als die Kehrseite der oben erwähnten Sonderrechtsbeziehung aus, in der die Behörde mit entsprechendem Kostenaufwand tätig wird und der davon Betroffene durch die Gebühr als Gegenleistung zur Deckung dieser Kosten beitragen soll. Für diese Auslegung spricht auch die in § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW vorzufindende Differenzierung der Kostenschuldnerschaft nach Veranlassung und Vorteilsgewährung. Wäre eine gebührenpflichtige Amtshandlung nur beim Vorliegen eines Vorteils zu bejahen, wäre eine gesetzliche Regelung über den Veranlasser als Kostenschuldner überflüssig gewesen.
Wann eine individuelle Zurechenbarkeit im oben erläuterten Sinn gegeben ist, wird durch den Gesetzgeber bestimmt, dem insoweit eine weite Dispositionsfreiheit zusteht. Die Grenze für sein Ermessen liegt dort, wo keine spezifische Beziehung zwischen Leistung und Gebührenschuldner mehr erkennbar ist, die Gebührenpflicht somit nicht mehr durch die Gewährung einer besonderen Staatsleistung bedingt ist. Dabei ist individuell zurechenbar eine Verwaltungstätigkeit nicht nur, wenn sie dem Betroffenen einen speziellen (rechtlichen oder tatsächlichen) Vorteil bringt,
vgl. BVerfG, Beschluß vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 -, NVwZ 1999, 176,
sondern auch wenn eine bestimmte Handlung oder ein bestimmtes Verhalten des Betroffenen, das seinem Pflichtenkreis rechtlich zugeordnet ist, die Tätigkeit der Behörde auslöst.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1992 - 3 C 2.90 - , Buchholz 442.16 § 29 d StVZO Nr. 3; zur Apothekenaufsicht: OVG Lüneburg, Urteil vom 22. April 1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446.
Eine hiernach erforderliche Sonderrechtsbeziehung liegt in dem Betrieb eines Einzelhandels mit Arzneimitteln außerhalb von Apotheken. Der Betrieb des Einzelhandels mit Arzneimitteln wird durch die Betriebsführung des jeweiligen Verantwortlichen konkret-individuell ausgestaltet und unterliegt aufgrund der mit ihm verbundenen Gefahren im Hinblick auf §§ 64, 66 AMG besonderen rechtlichen Bindungen, die den Betreiber von der Allgemeinheit absetzt. Diese Sonderrechtsbeziehung greift die Tarifstelle 10.5.11 AGT mit der von ihr erfaßten Besichtigung nach § 64 AMG auf.
Vgl. auch VGH Bad-Württ., Urteil vom 2. April 1998 - 2 S 1148/97 -; nachgehend BVerwG, Beschluß vom 21. August 1998 - 8 B 115.98 -, NVwZ 1999, 191.
Der Rahmensatz der Verwaltungsgebühr von 50,-- bis 200,-- DM ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach § 3 GebG NW sind die Gebührensätze so zu bemessen, daß zwischen dem Verwaltungsaufwand und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung ein angemessenes Verhältnis besteht. Daß insoweit die Höhe des Rahmensatzes fehlerhaft oder gar willkürlich ermittelt sein könnte, ist weder erkennbar noch von der Klägerin vorgetragen worden.
Die Höhe der Gebühr verstößt auch nicht gegen § 6 Satz 2 GebG NW. Danach kann der Verordnungsgeber eine Gebührenermäßigung oder Gebührenbefreiung für Amtshandlungen vorsehen und zulassen, die einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen. Da der Rahmensatz von 50,-- bis 200,- DM gemessen an anderen gebührenpflichtigen Amtshandlungen und unter Berücksichtigung des bei der Besichtigung erforderlichen Verwaltungsaufwandes eher als niedrig einzustufen ist, spricht alles dafür, daß der Verordnungsgeber das öffentliche Interesse an der Durchführung dieser Amtshandlung angemessen, jedenfalls in nicht zu beanstandendem Umfang berücksichtigt hat. Daß der Verordnungsgeber gemäß § 6 Satz 2 GebG NW ein eventuell bestehendes öffentliches Interesse an der Amtshandlung bei der jeweiligen Gebührenfestsetzung bereits berücksichtigt hat, wird im übrigen an der „Auffangtarifstelle" 30.5 des AGT zur AVwGebO NW deutlich. Für die dort genannten Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist, für die also abstrakt/nicht vorhergesagt werden kann, ob öffentliches Interess gegeben ist, hat der Verordnungsgeber ausdrücklich nur solche Amtshandlungen mit einer Gebühr belegt, die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen, und zusätzlich einen Gebührenrahmen gewählt, der bei 0 DM beginnt.
Die Gebührenschuldnerschaft der Klägerin folgt aus § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW. Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlaßt (1. Alternative) oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird (2. Alternative). Die Klägerin hat die Überwachung des von ihr betriebenen Penny-Marktes im Sinn der 1. Alternative gebührenauslösend veranlaßt. Die an die Veranlassung anknüpfende Gebührenpflicht läßt zwar nicht jede Verursachung ausreichen; vielmehr erfordert die Veranlassung eine „Zurechenbarkeit".
Vgl. hierzu: Beschluß des Senats vom 25. November 1997 - 9 A 3888/97 -, m.w.N.
Diese Zurechenbarkeit ergibt sich in den Fällen der Überwachung eines Einzelhandelns mit Arzneimitteln außerhalb von Apotheken durch den Amtsapotheker auch ohne ausdrücklichen Antrag - wie bereits im Zusammenhang mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung ausgeführt - aus den nach §§ 64, 66 AMG besonderen rechtlichen Bindungen des Betreibers - hier also der Klägerin -.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt auch eine Gebührenbefreiung nicht in Betracht. Insoweit fehlt dem Beklagten schon die rechtliche Möglichkeit.
Nach § 2 Abs. 1 GebG NW sind die gebührenpflichtigen Amtshandlungen in den Gebührenordnungen unter Beachtung der §§ 3 bis 6 GebG NW zu bestimmen. Nach § 6 GebG NW, der sich ausschließlich an den Verordnungsgeber wendet und nicht an die gebührenfestsetzende Behörde, kann aus Gründen der Billigkeit, insbesondere zur Vermeidung sozialer Härten, Gebührenermäßigung und Auslagenermäßigung sowie Gebührenbefreiung und Auslagenbefreiung vorgesehen und zugelassen werden. Dasselbe gilt für Amtshandlungen, die einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen. Der Verordnungsgeber hat in § 3 Abs. 1 AVwGebO NW eine Härte- und Billigkeitsklausel erlassen; von einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung bezüglich § 6 Satz 2 GebG NW hat er aber keinen Gebrauch gemacht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 ff. AMG
§§ 64 ff AMG
§§ 64, 66 AMG
§§ 3 bis 6 GebG NW zu bestimmen. Nach § 6 GebG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 64 AMG
§ 33 AMG
§ 77 AMG
§ 29 d StVZO
§ 3 GebG
§ 167 VwGO
§ 65 Abs. 3 AMG
§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 2.
Alternative GebG
§ 65 Abs. 3
AMG
§ 64 ff AMG
§ 64 Abs. 3 Satz 2 AMG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG
§ 6 Satz 2
GebG
§ 6 Satz 2 GebG
§ 2 Abs. 1 GebG
§ 3 Abs. 1
AVwGebO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 64
Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes
Art. 83, 83 GG
Art.
74 Nr. 19 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999,
176,

32
NVwZ
1999, 191
1 BvR 1270/94
3 C 2.90
IV OVG A 151/69
2 S 1148/97
8 B 115.98
9 A 3888/97