Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-23, Aktenzeichen 6 A 1732/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0723.6A1732.16.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Klage wird insgesamt abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt der Kläger. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 23. März 19 geborene Kläger begehrt seine Einstellung in den Vorbereitungsdienst für ein Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen im beklagten Land.
Er erwarb im Jahr 1994 an der Musikhochschule M. zunächst das künstlerische Diplom mit dem Hauptfach Orgel und danach das Diplom als Kirchenmusiker (B-Prüfung). Am 22. Juni 2001 bestand er an der Hochschule für Musik und Theater S. das Konzertexamen im Hauptfach Orgel „mit Auszeichnung“.
Diese Prüfungen erkannte die Bezirksregierung E. mit Bescheinigung vom 16. Februar 2005 als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen in dem Fach Musik mit der Note „gut“ (1,6) an; die künstlerische Arbeit wurde als schriftliche Hausarbeit mit der Note „gut“ (1,6) anerkannt. Der fehlende Nachweis eines erziehungswissenschaftlichen Studiums sollte im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung erbracht werden.
Am 1. Februar 2006 wurde der Kläger auf seinen Einstellungsantrag durch die Bezirksregierung N. unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Studienreferendar für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen ernannt; er wurde dem Studienseminar C. zugewiesen. Die Dauer des Vorbereitungsdiensts war zuvor auf Antrag des Klägers mit Bescheid vom 8. Dezember 2005 wegen seiner vorausgegangenen Tätigkeiten als Musikpädagoge um sechs Monate verkürzt worden; als Ende des Vorbereitungsdienstes wurde „bis zum 31. Juli 2007“ festgesetzt.
Am 28. Februar 2006 beantragte der Kläger seine Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst und begründete dies mit einer beruflichen Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf. Mit Verfügung vom 7. März 2006 entließ ihn die Bezirksregierung N. aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf.
Unter dem 14. August 2007 beantragte der Kläger erneut seine Einstellung in den Vorbereitungsdienst des beklagten Landes für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen (zum 1. Februar 2008). Auf die Anforderung des Nachweises über die berufliche Weiterqualifizierung teilte der Kläger unter Vorlage einer entsprechenden Studienbescheinigung mit, er habe einen Aufbaustudiengang „Lehramt Gymnasien“ an der Musikhochschule M. absolviert; außerdem habe er Kursleitertätigkeiten im Bereich der Musikschulen wahrgenommen. Mit Bescheid vom 9. Januar 2008 lehnte die Bezirksregierung E. den Antrag ab. Gemäß § 5 Abs. 2 der Ordnung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Staatsprüfung für Lehrämter an Schulen vom 10. April 2011 (OVP NRW) solle eine Einstellung in den Vorbereitungsdienst nicht erfolgen, wenn die Bewerberin oder der Bewerber nach einer früheren Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst die Wiedereinstellung beantrage, es sei denn, dass die Beendigung aus wichtigem Grund auf eigenen Antrag erfolgt sei. Er habe seinen Antrag auf Entlassung mit der Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf begründet; als solche sei indes nur eine bestandene Erste Staatsprüfung für ein weiteres Lehramt oder eine bestandene Erweiterungsprüfung für das angestrebte Lehramt anzusehen. Die Bescheinigung der Musikhochschule M. belege zwar, dass er zu einem Aufbaustudium ordnungsgemäß immatrikuliert sei, damit sei jedoch ein geeigneter und ausreichender Nachweis über eine berufliche Weiterqualifizierung in Form eines entsprechenden Zeugnisses nicht erbracht. Dieser Bescheid wurde bestandskräftig.
Im April 2009 bewarb sich der Kläger erneut um Einstellung in den Vorbereitungsdienst für Gymnasien und Gesamtschulen (zum 2. September 2009). Die Bezirksregierung L. lehnte die Einstellung mit Bescheid vom 22. Mai 2009 ab. Auch dieser Bescheid wurde bestandskräftig.
Unter dem 2. Juni 2014 bewarb sich der Kläger bei der Bezirksregierung E1. um Einstellung in den Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen (Einstellungstermin 1. November 2014).
Am 11. Juli 2014 bestand der Kläger in T. -I. die Erste Staatsprüfung für die Laufbahn der Studienrätinnen oder Studienräte an Gymnasien mit der Gesamtnote befriedigend (2,8), im Fach Musik und in den Pädagogischen Studien erzielte er die Note befriedigend (3,1), die Hausarbeit wurde mit der Note 2,0 bewertet.
Mit Bescheid vom 4. August 2014 lehnte die Bezirksregierung E1. die Einstellung des Klägers in den Vorbereitungsdienst ab. Er habe bereits in der Zeit vom 1. Februar 2006 bis zum 13. März 2006 im Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen gestanden. Dieses Ausbildungsverhältnis habe er auf eigenen Antrag beendet. Gem. § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW in der zur Zeit geltenden Fassung komme eine Wiedereinstellung nur in Betracht, wenn die vorherige Beendigung aus wichtigem Grund erfolgt sei. Mit Verfügung vom 9. Januar 2008 habe die Bezirksregierung E. entschieden, dass die seinerzeitige Entlassung nicht aus einem wichtigen Grund erfolgt sei. Dies sei für alle Bezirksregierungen in NRW bindend, so dass es keine Möglichkeit der Wiedereinstellung mehr gebe.
Mit Bescheinigung vom 22. September 2014 erkannte die Bezirksregierung E. die am 11. Juli 2014 in Kiel erworbene Erste Staatsprüfung für die Laufbahn der Studienräte an Gymnasien als gleichwertig an für den Zugang zum nordrhein-westfälischen Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen (mit dem Fach Musik).
Der Kläger hat am 26. September 2014 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, die Ablehnungsentscheidung der Bezirksregierung E. entfalte keine Bindungswirkung für andere Bezirksregierungen. Ferner könne die Bezirksregierung E1. ihre Weigerung ihn, den Kläger, wieder einzustellen, nicht auf § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW stützen. Die Regelung, dass aus der Sicht des Dienstherrn grundlos aus dem Vorbereitungsdienst ausgeschiedene Bewerber nicht erneut eingestellt werden könnten, sei unwirksam, da sie gegen das Grundgesetz und europarechtliche Vorgaben verstoße. Das gesamte deutsche Rechtssystem sei in Bezug auf Einstellungen und Prüfungen von dem Rechtsgedanken eines Anspruchs auf eine „zweite Chance“ durchzogen. Dieses Recht habe ausweislich der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts - 1 BvR 419/81 und 1529/84 - Verfassungsrang. So könne das Eignungsfeststellungsverfahren für Schulleiter bei Nichtbestehen wiederholt, die Probezeit eines Beamten bei schlechter Beurteilung verlängert oder ein Leitungsamt erneut auf Probe übertragen werden. Hinzu komme, dass der Vorbereitungsdienst zugleich Ausbildungsstätte sei. Auch eine Tätigkeit im Ersatzschuldienst erfordere das zweite Staatsexamen, so dass die Versagung der Wiedereinstellung einem Berufsverbot gleichkomme. Der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht gerechtfertigt. Allein aus der Ermächtigung des § 7 Abs. 3 des Gesetzes über die Ausbildung für Lehrämter an öffentlichen Schulen (LABG NRW) folge nicht, dass die OVP NRW die Grundrechte beachte. Unabhängig davon habe er, der Kläger, die Beendigung des Vorbereitungsdienstes aus wichtigem Grund beantragt, nämlich zur Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf außerhalb des Vorbereitungsdienstes. Dabei sei die - bei ihm zu bejahende - subjektive Absicht des Lehramtsanwärters maßgeblich. Er habe sich bei der Musikhochschule M. im Rahmen des Aufbaustudiengangs Schulmusik (berufsbezogener Schwerpunkt Popularmusik) und über die Tätigkeit als Dozent und freiberufliche Lehrkraft weiterqualifiziert. Darüber hinaus habe er mittlerweile vor dem Prüfungsamt in T. -I. die Erste Staatsprüfung für die Laufbahn der Studienräte an Gymnasien bestanden.
Der Kläger hat schriftsätzlich beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung E1. vom 4. August 2014 zu verpflichten, ihn in den Vorbereitungsdienst für ein Lehramt im Land Nordrhein-Westfalen einzustellen.
Das beklagte Land hat schriftsätzlich beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat die Gründe des ablehnenden Bescheides wiederholt und ergänzend vorgetragen, als berufliche Weiterqualifizierung im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 5 OVP NRW sei (nur) eine Maßnahme anzusehen, an deren Ende der Erwerb einer formal erweiternden beruflichen Handlungsfähigkeit - etwa im Sinne eines weiteren Abschlusses - stehe. Für den Lehrerberuf könnten daher lediglich der klassische Fall eines dritten Faches oder eines weiteren Lehramtes sowie ggf. eines Promotionsvorhabens in einem berufsfeldbezogenen Thema anerkannt werden. Unerheblich sei es, dass der Kläger zwischenzeitlich durch das Zeugnis des Prüfungsamtes für Lehrerinnen und Lehrer beim Ministerium für Bildung und Wissenschaft des Landes T. -I. über die Erste Staatsprüfung für die Laufbahn der Studienrätinnen und Studienräte an Gymnasien Studienleistungen auch in Erziehungswissenschaften nachgewiesen habe. Denn einen entsprechenden Nachweis hätte er ohne weiteres nach der Einstellung in den Vorbereitungsdienst zum 1. Februar 2006 in Rahmen der Zweiten Staatsprüfung erbringen können. Bei der Prüfung des Vorliegens eines wichtigen Grundes sei ein objektiver Maßstab anzulegen. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift solle die Möglichkeit einer Wiedereinstellung lediglich in dem atypischen Fall des Vorliegens eines wichtigen Grundes für die Entlassung bestehen. Ferner beruhe die Vorschrift des § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW auf § 7 Abs. 3 LABG NRW und damit auf einer gesetzlichen Grundlage, die die Rechte des Klägers aus Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG in verfassungskonformer Weise einschränke. Sie diene dem legitimen Zweck, im Sinne einer erfolgreichen Ausbildung und einer Vergleichbarkeit der Staatsprüfungen auszuschließen, dass Bewerber nach Belieben in den Vorbereitungsdienst eingestellt und aus diesem wieder entlassen würden. Schließlich sei der Kläger sowohl in einem Beratungsgespräch als auch in dem von ihm unterschriebenen Antragsschreiben ausdrücklich auf die Folgen einer Entlassung ohne Vorliegen eines wichtigen Grundes hingewiesen worden.
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 15. Juli 2016 teilweise stattgegeben. Es hat das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E1. vom 4. August 2014 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Einstellung in den Vorbereitungsdienst unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Rechtsstreit habe sich nicht durch das Verstreichen des Einstellungstermins 1. November 2014 erledigt, da der Kläger generell seine Einstellung in den Vorbereitungsdienst begehre und das beklagte Land auch für die Zukunft die Einstellung abgelehnt habe. Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Nach § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW, auf den die Bezirksregierung E1. die Ablehnung der erneuten Einstellung des Klägers gestützt habe, solle eine Einstellung in den Vorbereitungsdienst (auch) dann nicht erfolgen, wenn der Bewerber nach einer früheren Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst die Wiedereinstellung beantragt, es sei denn, dass die Beendigung aus wichtigem Grund auf eigenen Antrag erfolgt sei. Diese Vorschrift sei jedoch wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Es fehle nämlich an einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage. § 7 Abs. 3 LABG NRW könne nicht als hinreichend bestimmte Verordnungsermächtigung zur Festsetzung von (Wieder-)Einstellungsvoraussetzungen für den Vorbereitungsdienst angesehen werden. Da der Staat hinsichtlich des Vorbereitungsdienstes für das Lehramt ein Ausbildungsmonopol innehabe, seien Bewerber durch die Vorschriften, die den Zugang zum Vorbereitungsdienst regeln, grundsätzlich in ihrem Grundrecht der freien Berufswahl gem. Art. 12 Abs. 1 GG betroffen. Angesichts der Voraussetzungen, die nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. April 2015
- 2 BvR 1322/12 und 1989/12 - an das Vorliegen einer hinreichend bestimmten Verordnungsermächtigung bei der Einschränkung des Grundrechts aus Art. 12 GG zu stellen seien, könne § 7 Abs. 3 LABG nicht als hinreichend bestimmte Verordnungsermächtigung angesehen werden. Die wesentlichen Entscheidungen müssten durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müsse die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt werde; je erheblicher der diese in die Rechtsstellung des Betroffenen eingreife, desto höhere Anforderungen seien an den Bestimmtheitsgrad zu stellen. Die pauschale Ermächtigung zur Regelung der Voraussetzungen und des Verfahrens der Einstellung in den Vorbereitungsdienst bzw. in ein Beamtenverhältnis auf Widerruf genüge jedenfalls in den Fällen der Wiedereinstellung nach einer früheren Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst nicht diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Da der Kläger jedoch kein aktuelles Führungszeugnis beigebracht habe, könne er mangels Spruchreife lediglich die Neubescheidung seines Antrags auf Einstellung in den Vorbereitungsdienst ohne Berücksichtigung der Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW beanspruchen.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Das beklagte Land hat gegen das am 15. Juli 2016 zugestellte Urteil am 4. August 2016 Berufung eingelegt und diese am 8. September 2016 begründet.
Es macht geltend, § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW sei nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Auch wenn Art. 12 Abs. 1 GG im Rahmen der Kapazität einen Zulassungsanspruch zur staatlichen Ausbildung vermittle, gebiete er nicht, jedem Lehramtsanwärter nach Belieben den Ausstieg und Wiedereinstieg in den Vorbereitungsdienst zu ermöglichen; damit würden die Interessen des Lehramtsanwärters und auch der Ausbildungseinrichtungen an einem möglichst kontinuierlichen Durchlaufen der Lehrerausbildung ignoriert. Dem Kläger sei die Möglichkeit zur Verwirklichung seines Ausbildungsanspruchs bereits durch die Zulassung zum Vorbereitungsdienst zum 1. Februar 2006 eingeräumt worden. Durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt sei grundsätzlich nur der erstmalige Ausbildungsanspruch mit eventueller Wiederholungsmöglichkeit, nicht hingegen eine wiederholte Zulassung, sofern der Lehramtsbewerber ohne wichtigen Grund von seiner Ausbildung Abstand nehme und sich damit freiwillig der Möglichkeit eines Abschlusses begebe. Mit Blick auf die fehlende Eröffnung des Schutzbereichs genüge die Verordnungsermächtigung des § 7 Abs. 3 LABG NRW auch den Bestimmtheitsanforderungen für die Festlegung von (Wieder-)Einstellungsvoraus-setzungen für den Vorbereitungsdienst. Denn die Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad richteten sich nach der Intensität des Grundrechtseingriffs. Daher sei aufgrund der Wesentlichkeitsdoktrin auch keine Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erforderlich. Selbst wenn der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG betroffen wäre, läge eine verfassungskonforme Beschränkung vor. § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW lasse sich mit § 7 Abs. 3 LABG NRW auf ein förmliches Gesetz zurückführen, das wegen der geringen Eingriffsintensität hinreichend bestimmt sei.
§ 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW sei im vorliegenden Fall auch einschlägig; ein wichtiger Grund für die Beendigung des am 1. Februar 2006 aufgenommenen Vorbereitungsdienstes zum 13. März 2006 auf den Entlassungsantrag vom 28. Februar 2006 liege nicht vor. Das habe die Bezirksregierung E. bereits bestandskräftig und bindend für andere Bezirksregierungen mit Verfügung vom 9. Januar 2008 entschieden. Unabhängig davon liege in dem Studium des Klägers (Abschluss: Erste Staatsprüfung für die Laufbahn der Studienräte an Gymnasien in T. -I. am 11. Juli 2014) keine berufliche Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf im Sinne des § 5 Abs. 2 OVP NRW und stelle damit keinen wichtigen Grund dar. Es handele sich wiederum um einen gleichwertigen Abschluss für den Zugang zum nordrhein-westfälischen Vorbereitungsdienst; eine gleichlautende Anerkennung habe die Bezirksregierung E. bereits mit Datum vom 16. Februar 2005 ausgesprochen. Die mit der Ersten Staatsprüfung auch nachgewiesenen erziehungswissenschaftlichen Studienleistungen stellten keine berufliche Weiterqualifizierung dar. Ihnen komme kein hinreichendes Gewicht zu; einen entsprechenden Nachweis hätte der Kläger ohne weiteres nach der Einstellung in den Vorbereitungsdienst zum 1. Februar 2006 im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung erbringen können.
Das beklagte Land beantragt schriftsätzlich,
das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt aus, das Verwaltungsgericht sei rechtsfehlerfrei zu der Einschätzung gelangt, dass § 5 OVP NRW als Rechtsverordnung keine Rechtsnorm sei, mit der grundrechtseinschränkende Regelungen getroffen werden könnten; § 7 Abs. 3 LABG NRW stelle keine hinreichende Ermächtigung dar. Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zu § 5 Abs. 1 LBG NRW in der Entscheidung vom 21. April 2015 gälten entsprechend. Es gehe ferner nicht darum, jederzeit aus dem Vorbereitungsdienst austreten und wieder eintreten zu können. Auch treffe es nicht zu, dass ein Einstellungsbewerber nur eine Chance habe, eingestellt zu werden. Selbst bei Anwendung des § 5 Abs. 2 OVP NRW sei bei ihm, dem Kläger, ein Grund für die seinerzeitige Beendigung auf eigenen Antrag gegeben gewesen. Schließlich habe er entgegen den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ein Führungszeugnis beigebracht, das ausweislich der Bestätigung des Kundenzentrums I1. -Nord vom 11. Juni 2014 an die Bezirksregierung E1. zu schicken gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat über die Berufung ohne mündliche Verhandlung (vgl. §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Berufung des beklagten Landes ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht teilweise stattgegeben.
Die dem angegriffenen Urteil zugrunde liegende zulässige Verpflichtungsklage ist insgesamt unbegründet (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Einstellung in den Vorbereitungsdienst für ein Lehramt im beklagten Land bzw. auf Neubescheidung seines Einstellungsantrags. Das beklagte Land hat den Antrag auf erneute Einstellung zu Recht mit Bescheid vom 4. August 2014 abgelehnt.
Der Senat lässt offen, ob bereits die Bestandskraft des früheren Ablehnungsbescheids vom 9. Januar 2008, mit dem die Bezirksregierung E. eine Wiedereinstellung - mangels Vorliegens eines wichtigen Grundes - abgelehnt hatte, einer erneuten inhaltlichen Überprüfung des Einstellungsbegehrens entgegenstand. Denn der Kläger erfüllt jedenfalls die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW für eine erneute Einstellung nicht.
Nach § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW soll eine Einstellung (auch) dann nicht erfolgen, wenn die Bewerberin oder der Bewerber nach einer früheren Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst die Wiedereinstellung beantragt, es sei denn, dass die Beendigung aus wichtigem Grund auf eigenen Antrag erfolgt ist. Wichtige Gründe sind nach Satz 5 insbesondere Familienzusammenführung, Kindererziehung, alleinige Verantwortung für einen ärztlich anerkannten Pflegefall, längere schwere Erkrankung oder berufliche Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf außerhalb eines Vorbereitungsdienstes; ausbildungsfachliche Gründe sind keine wichtigen Gründe.
Diese Vorschrift ist entgegen den Annahmen des Verwaltungsgerichts mit dem Grundgesetz vereinbar. § 7 Abs. 3 LABG NRW stellt auch unter Beachtung des Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG eine hinreichend bestimmte Verordnungsermächtigung für die Regelung der Wiedereinstellung in den Vorbereitungsdienst dar. Dass die Aufstellung der vorstehend beschriebenen konkreten Voraussetzungen für eine Wiedereinstellung nicht schon vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst vorgenommen wird, verstößt nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, vor allem bei denjenigen Regelungen, die in Grundrechte von Betroffenen eingreifen (sog. Wesentlichkeitstheorie).
Das Verwaltungsgericht hat im Ausgangspunkt zutreffend auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Bezug genommen. Danach verpflichten Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Grundsätzlich können auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen. Die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Die parlamentarische Leitentscheidung ist an den rechtsstaatlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, der für landesgesetzliche Verordnungsermächtigungen zwar nicht unmittelbar anwendbar ist, dessen aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgenden Grundsätze aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich sind. Danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird: Je erheblicher diese in die Rechtsstellung des Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen müssen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können.
Vgl. im Einzelnen dazu BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 1989/12 -,
BVerfGE 139, 18 = juris, Rn. 52 ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Diesen Anforderungen wird die in § 7 Abs. 3 LABG NRW enthaltene Ermächtigung gerecht. Danach erlässt das für Schulen zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem für Inneres zuständigen Ministerium und dem Finanzministerium eine Ordnung des Vorbereitungsdienstes und der Staatsprüfung für Lehrämter an Schulen als Rechtsverordnung, in der es die Zulassung sowie die Durchführung des Vorbereitungsdienstes und der Prüfung im Einzelnen regelt (Satz 1).
Dieser Ermächtigung lässt sich entnehmen, dass der Gesetzgeber die Notwendigkeit einer Zulassung zum Vorbereitungsdienst bedacht hat, die er demnach nicht unbeschränkt bzw. voraussetzungslos gewähren wollte, wobei die nähere Ausgestaltung aber an den Verordnungsgeber delegiert werden sollte. Dass der Gesetzgeber neben der „Zulassung“ nicht ausdrücklich noch die „erneute“ oder „wiederholte Zulassung“ zum Vorbereitungsdienst in die Formulierung der Verordnungsermächtigung aufgenommen hat, trifft auf keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Diese Erstreckung des Ermächtigungsumfangs nicht nur auf die Regelung der erstmaligen Zulassung zum Vorbereitungsdienst, sondern auch auf erneute Zulassungen - etwa nach Entlassungen oder Unterbrechungen - ist als Unterfall ohne Weiteres vom Wortverständnis des Begriffs „Zulassung“ mit umfasst.
Ebenso ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber in § 7 Abs. 3 LABG NRW nicht selbst die Voraussetzungen für die (erneute) Zulassung zum Vorbereitungsdienst für Lehrämter teilweise oder sogar umfassend geregelt hat. Dies ist insbesondere nicht mit Blick auf die Grundrechtsrelevanz des Regelungsbereichs in Bezug auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Ausbildungsfreiheit geboten. Denn der hier streitgegenständlichen Normierung der Voraussetzungen für eine Wiedereinstellung nach einer früheren Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst kommt im Hinblick auf die Ausbildungsfreiheit - soweit sie überhaupt mit einem Grundrechtseingriff verbunden ist - eine vergleichsweise geringe Eingriffsintensität zu.
Das Grundrecht der freien Berufswahl gemäß Art. 12 Abs. 1 GG vermittelt Bewerberinnen und Bewerbern, die die allgemeinen Zulassungsvoraussetzungen erfüllen, im Rahmen der Kapazität einen Anspruch auf Zulassung zu der staatlichen Ausbildung, wenn der Staat ein rechtliches oder faktisches Ausbildungsmonopol innehat. Dies ist anzunehmen, wenn der erfolgreiche Abschluss der staatlichen Ausbildung für die Berufsausübung außerhalb des Staatsdienstes rechtlich erforderlich ist oder nach der Verkehrsanschauung zu einer abgeschlossenen Berufsausbildung gehört und von Arbeitgebern erwartet wird.
BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 -, BVerfGE 39, 334 (371 ff.) = juris, Rn. 106 ff.
Das ist hinsichtlich des staatlichen Vorbereitungsdienstes für das Lehramt der Fall, weil dem betroffenen Personenkreis andernfalls (auch) die Möglichkeit genommen wird, den gewählten Lehrerberuf nach erfolgreichem Abschluss der Ausbildung außerhalb des öffentlichen Dienstes auszuüben. Die Anforderungen der staatlichen Ausbildung stellen nämlich auch den Maßstab für die berufliche Qualifikation dar, die von Lehrern an Privatschulen verlangt wird. Mangels anderweitiger Ausbildungsmöglichkeiten sind auch solche Bewerber auf die staatliche Ausbildung angewiesen, die den Beruf nicht im Staatsdienst ausüben wollen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 - 2 C 22.07 -, BVerwGE 131, 242 = juris, Rn. 18 f.
Aus Art. 12 Abs. 1 GG folgt ein verfassungsrechtlich verbürgter, grundsätzlicher Rechtsanspruch auf Zulassung zur Lehramtsausbildung.
Vgl. OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 8. August 2013 - 3 M 202/13 -, juris, Rn. 15 ff., 23 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25. August 2000 - 4 S 1547/98 -, IÖD 2001, 120 = juris, Rn. 15.
Art. 12 Abs. 1 GG verlangt indessen nur, dass dem Bewerber die Möglichkeit gegeben werden muss, den zum Erreichen des Ausbildungsziels erforderlichen Vorbereitungsdienst vollständig zu durchlaufen und erfolgreich abzuschließen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 1987 - 2 ER 210.86 -, Buchholz 230 § 14 BRRG Nr. 1 = juris, Rn. 6, und Urteil vom 16. Dezember 1977 - VII C 13.75 -, NJW 1978, 2258 = juris, Rn. 33; OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 8. August 2013 - 3 M 202/13 -, a.a.O., Rn. 24; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25. August 2000 - 4 S 1547/98 -, a.a.O., Rn. 14 f.
Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es in diesem Zusammenhang, ob es in Fällen der begehrten Wiederzulassung, in denen dem Bewerber zuvor bereits die Gelegenheit zum (vollständigen) Durchlaufen der Ausbildung gegeben worden war, schon an einem Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG fehlt, oder ob der Eingriff in das Grundrecht der Ausbildungsfreiheit - durch oder aufgrund eines Gesetzes - gerechtfertigt ist.
Denn jedenfalls ist der Grad der Grundrechtsbetroffenheit im Sinne der Wesentlichkeitstheorie bei der hier streitgegenständlichen Beschränkung der Wiederzulassung zum Vorbereitungsdienst (nach vorheriger Gelegenheit zur Ausbildungsabsolvierung) eher niedrig einzustufen.
Im Ergebnis ebenso bereits: OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Februar 2010 - 6 A 2881/07 -, DVBl. 2010, 735 = juris, Rn. 21 f., und vom 29. Oktober 2008 - 6 B 1325/08 -, juris, Rn. 6.
Auch die konkrete Regelung in § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Sie genügt insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Denn die Wiedereinstellung nach früherer Entlassung auf eigenen Antrag wird nicht generell ausgeschlossen. Vielmehr knüpft die Regelung an das Vorliegen eines „wichtigen Grundes“ für die Beendigung des Vorbereitungsdienstes an und lässt auch in atypischen Einzelfällen die erneute Einstellung zu.
Ein allgemeiner, verfassungsrechtlich oder europarechtlich verbürgter Anspruch auf eine „zweite Chance“ ohne Vorbedingungen existiert nicht. Insbesondere folgt dies nicht aus der grundsätzlich gegebenen Wiederholbarkeit von Prüfungen oder Ausbildungsabschnitten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Juli 2015 - 6 A 101/14 -, juris, Rn. 12.
Hierfür benennt auch der Kläger keine rechtliche Grundlage.
Die Voraussetzungen der nach Vorstehendem verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden und damit anwendbaren Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 4 OVG NRW sind erfüllt; die Ablehnung der Wiedereinstellung durch das beklagte Land mit Bescheid vom 4. August 2014 ist rechtmäßig.
Bei § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW handelt es sich um eine Soll-Vorschrift, die im Regelfall für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend ist und sie verpflichtet, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. Im Regelfall ist das „Soll“ ein „Muss“.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Februar 2010 - 6 A 2881/07 -, a.a.O., Rn. 7 f., mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW schließt nach ihrem letzten Halbsatz das Eingreifen der Soll-Vorschrift aus oder ermöglicht jedenfalls ein Absehen von der für den Regelfall vorgesehen Rechtsfolge des Ausschlusses der Einstellung außerdem dann, wenn eine vorausgegangene Entlassung aus wichtigem Grund auf eigenen Antrag erfolgte. Sowohl bei dem „wichtigen Grund“ als auch bei dem „atypischen Fall“ handelt es sich um - wenn auch unbestimmte - Rechtsbegriffe, die der Behörde keinen Entscheidungsspielraum eröffnen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Februar 2010 - 6 A 2881/07 -, a.a.O., Rn. 9.
Der Kläger befand sich ab dem 1. Februar 2006 bereits einmal im Vorbereitungsdienst des beklagten Landes und ist am 7. März 2006 auf seinen eigenen Antrag vom 28. Februar 2006 entlassen worden. Diese frühere Beendigung erfolgte indessen nicht aus wichtigem Grund.
Aus dem Erfordernis eines „wichtigen“ Grundes folgt, dass nicht jeder beliebige, nachvollziehbare oder sonst anerkennenswerte Beweggrund die Möglichkeit einer späteren Wiedereinstellung offen halten soll, diesem vielmehr ein besonderes Gewicht zukommen muss.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 24. November 2011 - 6 B 1319/11 -, juris, Rn. 14.
Diese Sichtweise findet Bestätigung angesichts der in § 5 Abs. 2 Satz 5 OVP NRW ausdrücklich geregelten Fälle, wonach wichtige Gründe insbesondere Familienzusammenführung, Kindererziehung, alleinige Verantwortung für einen ärztlich anerkannten Pflegefall, längere schwere Erkrankung oder berufliche Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf außerhalb eines Vorbereitungsdienstes sind. Dass die Beweggründe - auch die in Satz 5 genannten - ein besonderes Gewicht aufweisen müssen, wird schließlich mit Blick auf den Sinn und Zweck der Regelung deutlich. Denn eine sachgerechte, die Interessen und Bedürfnisse sowohl des jeweiligen Lehramtsanwärters als auch der jeweiligen Ausbildungsschule berücksichtigende Lehrerausbildung ist nur gewährleistet, wenn sie möglichst kontinuierlich durchlaufen wird. Ausbildung und Prüfung sind aufeinander bezogen und stellen eine innere Einheit dar. Hinzu kommt, dass die Ausbildungskapazitäten an öffentlichen Schulen beschränkt sind und damit eine effiziente Nutzung der vorhandenen Ausbildungsmöglichkeiten rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2015
- 6 A 101/14 -, a.a.O., Rn. 8, vom 21. Januar 2013 - 6 A 3042/11 -, juris, Rn. 6, vom 6. Januar 2011 - 6 B 1187/10 -, juris, Rn. 3, und vom 30. März 2010 - 6 B 292/10 -, juris, Rn. 7; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25. August 2000 - 4 S 1547/98 -, a.a.O., Rn. 19; vgl. dazu auch BVerwG Urteil vom 16.12.1977 - VII C 13.75 -, a.a.O., Rn. 30.
Ein wichtiger Grund im Sinne dieser Regelung ist daher nur dann anzuerkennen, wenn die Fortsetzung der Ausbildung für den Lehramtsanwärter mit unzumutbaren Belastungen oder sonst erheblichen Einschränkungen verbunden wäre.
Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 15. März 2011 - 6 B 145/11 -, juris, Rn. 12, und vom 30. Oktober 2009 - 6 A 1545/07 -, juris, Rn. 11, 14.
Maßgeblich abzustellen ist für die Überprüfung, ob ein zur Wiedereinstellung berechtigender wichtiger Beendigungsgrund anzunehmen ist, auf die im Zeitpunkt des Entlassungsantrags tragenden Beweggründe.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. November 2011 - 6 B 1319/11 -, a.a.O., Rn. 11, 13, vom 1. Februar 2010 - 6 A 2881/07 -, a.a.O., Rn. 24, und vom 30. Oktober 2009 - 6 A 1545/07 -, a.a.O., Rn. 14.
In Anwendung der vorstehenden Grundsätze stellen die vom Kläger für die frühere Beendigung seines Vorbereitungsdienstes im Jahr 2006 geltend gemachten Beweggründe keinen wichtigen Grund im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 OVP NRW dar. In seinem Antrag vom 28. Februar 2006 nennt er ohne weitere Konkretisierung die „berufliche Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf“. Unter Berücksichtigung der oben beschriebenen Anforderungen an einen „wichtigen Grund“ reicht indessen nicht jeder Erwerb von neuen, auf den Lehrerberuf bezogenen Qualifikationen aus. Es muss sich vielmehr um solche Weiterqualifizierungen handeln, ohne die die Fortsetzung des Referendariats nicht möglich oder nicht sinnvoll ist. Das ist etwa der Fall, wenn der Erwerb einer weiteren Fachs oder Lehramts im Raum steht. Der Kläger hat ausweislich seines Schreibens vom 29. Dezember 2007 zum Wiedereinstellungsantrag vom 14. August 2007 im Anschluss an seine Entlassung im März 2006 hingegen lediglich einen Aufbaustudiengang Lehramt Gymnasien an der Musikhochschule M. (Fächer „schulpraktisches Klavierspiel“ und „Einführung in logic“) belegt. Des Weiteren verweist er darauf, dass sich eine Fortbildung durch die Leitung von Wahlkursen an der Hauptschule O. X. , O1. im Fach „Chor“ ergeben habe. Auch die Kursleitertätigkeiten im Bereich der Musikschulen könnten als Vorbereitung auf das Referendariat angesehen werden.
Soweit er im streitgegenständlichen Verfahren geltend macht, er habe nunmehr in T. -I. die Erste Staatsprüfung für die Laufbahn der Studienrätinnen und Studienräte an Gymnasien im Fach Musik (und Teilfach Pädagogik) bestanden, folgt daraus ebenfalls kein wichtiger Grund. Denn der Ablegung der ersten Staatsprüfung hätte es für die Fortsetzung des Vorbereitungsdienstes im Jahr 2006 nicht bedurft; auch sonst hat dies nicht zu einer zusätzlichen Weiterqualifizierung geführt, die eine Beendigung des Vorbereitungsdienstes gerechtfertigt hätte. Denn die Bezirksregierung E. hatte mit der Bescheinigung vom 16. Februar 2005 die vom Kläger bis dahin bereits abgelegten Hochschulprüfungen, Diplome und Examina als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen im Fach Musik anerkannt. Zu keiner abweichenden Entscheidung führt es, dass der Kläger im Jahr 2005/06 noch keinen Nachweis eines erziehungswissenschaftlichen Studiums hatte vorlegen können, und er einen entsprechenden Nachweis nun mit der ersten Staatsprüfung erbracht haben dürfte. Denn ausweislich der damaligen Anerkennungsbescheinigung hätte der noch fehlende Nachweis ohne weiteres im Rahmen der zweiten Staatsprüfung erfolgen können, so dass dies keinen anzuerkennenden wichtigen Grund für die frühere Beendigung des Vorbereitungsdienstes darstellt. Unabhängig davon ist nicht anzunehmen, dass gerade dieser Erwerb des fehlenden erziehungswissenschaftlichen Studiums der für den damaligen Entlassungsantrag maßgebliche Beweggrund war. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den zeitlichen Zusammenhang. Der Kläger legte das erste Staatsexamen erst über acht Jahre nach seiner Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht vorliegen. Der Senat folgt der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 14 BRRG
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 7 Abs. 3 LABG
§ 7 Abs. 3 LABG
§ 5 Abs. 1 LBG NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 4 OVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 12 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 139, 18
BVerfGE 39, 334
BVerwGE 131, 242
NJW 1978, 2258
1 BvR 419/81
2 BvR 1322/12
2 BvL 13/73
2 C 22.07
3 M 202/13
4 S 1547/98
2 ER 210.86
VII C 13.75
6 A 2881/07
6 B 1325/08
6 A 101/14
6 B 1319/11
6 B 1187/10
6 B 292/10
6 B 145/11
6 A 1545/07