Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-05-16, Aktenzeichen 4 B 503/25.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0516.4B503.25NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 16.5.2025 eingegangene sinngemäße Antrag,
§ 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass in der Gemeinde N. vom 15.5.2025 im Wege der einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen, soweit damit eine Öffnung von Verkaufsstellen am 18.5.2025 zugelassen wird,
ist unbegründet.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Hieran fehlt es. Die von der Antragstellerin angegriffene Freigabe der Ladenöffnung am 18.5.2025 in der Ortschaft X. anlässlich des Webermarktfests ist gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab nicht offensichtlich nichtig.
Es kommt noch in Betracht, dass die umstrittene Verordnungsregelung trotz eines offensichtlichen Anhörungsmangels formell wirksam erlassen worden [hierzu unter 1.] und von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt ist [hierzu unter 2.].
1. Der Senat kann die offensichtliche Nichtigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung nicht schon wegen eines Verstoßes gegen das Anhörungserfordernis nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW feststellen.
Nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW sind vor Erlass der Rechtsverordnung zur Freigabe der Tage nach Absatz 1 die zuständigen Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände und Kirchen, die jeweilige Industrie- und Handelskammer und die Handwerkskammer anzuhören. Die Vorschrift zielt darauf ab, den Belangen der betroffenen Gruppen im Normerlassverfahren eine Stimme zu verleihen. Das Ergebnis der Anhörung soll als informatorische Grundlage in die Abwägungsentscheidung des Rats einfließen; dessen Entscheidung soll auf einer möglichst breiten Tatsachengrundlage getroffen werden. Allein dem Umstand, dass der Gesetzgeber mit dem Anhörungserfordernis nur eine vergleichsweise schwache Beteiligungsverpflichtung vorgesehen hat, kann nicht entnommen werden, dass er die Anhörung nicht für wesentlich erachtet hat, zumal er Regelungen über die Unbeachtlichkeit von Verfahrensmängeln, wie sie beispielsweise die §§ 214, 215 BauGB oder § 7 Abs. 6 GO NRW darstellen, nicht vorgesehen hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.9.2021 ‒ 4 B 1549/21.NE ‒, juris, Rn. 20 f., m. w. N.
Leidet das Normsetzungsverfahren an einem wesentlichen Mangel, so hat dies Folgen für die Rechtsgültigkeit der Norm. Wesentlich im hier maßgeblichen Sinn ist ein Fehler im Verordnungsverfahren vorbehaltlich ausdrücklicher rechtsfolgenausschließender oder beschränkender gesetzlicher Regelung jedenfalls dann, wenn ein Verfahrenserfordernis, das der Gesetzgeber im Interesse sachrichtiger Normierung statuiert hat, in funktionserheblicher Weise verletzt wurde. Der Verstoß gegen Anhörungs- und Beteiligungspflichten, die der Gesetzgeber für das Verfahren des Erlasses von Rechtsverordnungen vorgesehen hat, führt dementsprechend regelmäßig zur Ungültigkeit der Verordnung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.9.2021 ‒ 4 B 1549/21.NE ‒, juris, Rn. 22 f., m. w. N.
Zur Wahrung der Rechte und rechtlich geschützten Interessen der nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW Anzuhörenden genügt es weiter regelmäßig nicht, wenn diese im Normsetzungsverfahren lediglich pro forma angehört worden sind. Das Anhörungserfordernis kann seine Funktion grundsätzlich nur erfüllen, wenn Anhörungsschreiben die Anzuhörenden zuverlässig erreichen und im Rahmen der Anhörung abgegebene Stellungnahmen den Ratsmitgliedern bei der Beschlussfassung vorliegen oder jedenfalls ihrem wesentlichen Inhalt nach bekannt sind, so dass sie bei der Willensbildung berücksichtigt werden können.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3.9.2021 – 4 B 1446/21.NE –, juris, Rn. 13 ff., m. w. N., und vom 27.9.2018 ‒ 4 B 1410/18 ‒, juris, Rn. 27 f., m. w. N.
Zwar finden sich keine Hinweise darauf, dass den Ratsmitgliedern die am 12.5.2025 eingegangene Stellungnahme der Antragstellerin auch nur sinngemäß zur Kenntnis gegeben worden sein könnte. Gleichwohl kann der Senat eine funktionserhebliche Verletzung des Anhörungserfordernisses nicht mit einer Verlässlichkeit feststellen, die die Aussetzung des Vollzugs der vom Rat beschlossenen Verordnung rechtfertigt. Nach den von der Antragsgegnerin mitgeteilten Informationen deutet vieles darauf hin, dass das Webermarktfest seit vielen Jahren als eines von zweien stark frequentierten Gemeindefesten in vergleichbarem Umfang stattfindet und die Antragstellerin lediglich allgemeine Einwände erhoben hat, die auch in Vorjahren nach Einschätzung des Rates nicht das Gewicht hatten, die im Rat erwogene Beschlussfassung in Frage zu stellen. Auch wenn die Antragstellerin in diesem Jahr zusätzlich nachvollziehbar und zutreffend gerügt hat, nicht erkennen zu können, in welchem Umfang die Beschäftigten des Einzelhandels von der Sonntagsöffnung betroffen seien, ist zumindest denkbar, dass es bezogen auf das seit Jahren eingeführte und örtlich bekannte Webermarktfest keiner näheren Erläuterung bedurft hat, weil sämtlichen Gemeinderatsmitgliedern ohne Weiteres vor Augen stand, dass das Fest weitaus mehr Besucher anziehen werde als die ohnehin nur wenigen Geschäfte, die innerhalb der Ortschaft X. von der Regelung erfasst sind. Für diesen Fall hätte der Antragstellerin eine Erläuterung des erwarteten Besucherandrangs und der von der Regelung erfassten Verkaufsstellen gegeben werden können, ohne dass sich aus ihren Einwänden für die Ratsmitglieder ergebnisrelevante Zweifel hätten ergeben müssen, die ihre Beschlussfassung in Frage gestellt hätten.
2. Materiell-rechtlich ist die angegriffene Verordnungsbestimmung aus der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 15.5.2025 betreffend die streitgegenständliche Ladenöffnungsfreigabe am 18.5.2025 ausweislich der vom Rat der Antragsgegnerin am 14.5.2025 beschlossenen Vorlage Drucksachen-Nr. 600/2020-2025 auf § 6 Abs. 4, Abs. 1 LÖG NRW gestützt. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Gemäß Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1). Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.
Bei Ladenöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Um das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu wahren, muss die im Zusammenhang mit der Ladenöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ferner müssen Sonntagsöffnungen wegen einer Veranstaltung in der Regel auf deren räumliches Umfeld beschränkt werden, nämlich auf den Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der jeweiligen Veranstaltung erfasst wird und in dem die Veranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst ausgehen. Die damit verbundene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine lediglich geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann für den Fall angenommen werden, dass die Ladenöffnung innerhalb der zeitlichen Grenzen der Veranstaltung ‒ also während eines gleichen oder innerhalb dieser Grenzen gelegenen kürzeren Zeitraums ‒ stattfindet und sich räumlich auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung beschränkt. Von einem Annexcharakter kann nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Ladenöffnung ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung kaum anders als durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Erforderlich ist dabei, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag ‒ ohne die Veranstaltung ‒ kämen. § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose im Einklang mit Verfassungsrecht aber dann, wenn gewährleistet ist, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3.9.2021 – 4 B 1427/21.NE –, juris, Rn. 8 f., unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f., und vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 ff., 17 ff., 21, 23, 25 f.
Der dem Gesetzgeber bei der normativen Ausgestaltung des verfassungsrechtlich gebotenen Sonntagsschutzes eröffnete Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum lässt es zu, der kommunalen Normsetzung nicht für jeden Einzelfall eine auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogene Prognose abzuverlangen. Vielmehr kann das den Sonntagsschutz ausgestaltende Gesetz bestimmte typische Fallkonstellationen vorgeben, in denen regelmäßig von einem Überwiegen der von der Veranstaltung angezogenen Besucherströme auszugehen ist. Ein atypischer Fall ist dann anzunehmen, wenn konkrete Tatsachen dafür sprechen, dass die Zahl der von der Ladenöffnung angezogenen Besucher die Zahl der Veranstaltungsbesucher überwiegt. Solche Indizien können sich etwa aus dem Umfang der von der Ladenöffnung betroffenen Verkaufsfläche oder der Zahl der erfassten Verkaufsstellen ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 25.
Es ist nicht schon im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sicher ausgeschlossen, dass die angegriffenen Freigaben diesen Maßstäben offensichtlich nicht gerecht werden.
Zwar bestehen die von der Antragstellerin geltend gemachten Zweifel daran, ob die Freigabeentscheidung sicherstellt, dass nur Geschäfte in dem Bereich von ihr erfasst sind, in dem das Webermarktfest nach den den Ratsmitgliedern ohnehin bekannten Umständen das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die verkehrsrechtlichen Anordnungen, die die Antragsgegnerin vorgelegt hat, lassen für die Zeit zwischen 9:00 Uhr und 22:00 Uhr am 18.5.2025 aber weiträumige Verkehrssperrungen für die gesamte innerörtliche Lage der Ortschaft X. erkennen, die Rückschlüsse auf eine ganz erhebliche Ausstrahlungswirkung des Webermarktfests für die vergleichsweise kleine örtliche Gemeinschaft zulassen. Umgekehrt deutet die aktenkundige Anfrage der Antragsgegnerin an den örtlichen Werbering darauf hin, dass ohnehin nur eine geringe Zahl von Verkaufsstätten von der Regelung betroffen sind, die ganz überwiegend in unmittelbarer Nähe der Veranstaltungsbereiche liegen und nur ganz vereinzelt etwas weiter entfernt. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die möglicherweise recht undifferenzierte und nicht dokumentierte Annahme im Ergebnis tragfähig sein könnte, die der Beschlussfassung des Rats zugrunde liegen dürfte, das Webermarktfest rechtfertige wegen seiner besonderen Prägung für die ganze Ortschaft die Öffnung dieser ohnehin nur sehr wenigen Verkaufsstätten. Denn der mit „Ortschaft X.“ beschriebene räumliche Geltungsbereich der Freigabe könnte im Zusammenhang mit dem in der Verordnung genannten Anlass eine Auslegung zulassen, wonach nur die Geschäfte geöffnet haben dürfen, die sich in der inneren im Zusammenhang bebauten Ortslage von X. befinden, in der noch eine Prägung durch das Webermarktfest angenommen werden kann. Der in der Verordnung verwendete Begriff der Ortschaft X. stimmt insbesondere nicht mit dem Begriff der Gemarkung X. überein, der die räumliche Abgrenzung des Gemeindeteils X. nach § 4 Abs. 2 der Hauptsatzung bestimmt. Jedenfalls dürfen keine Geschäfte außerhalb der Gemarkung nach der Verordnung am 18.5.2025 öffnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW
§ 7 Abs. 6 GO NRW
§ 6 Abs. 4, Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 153, 183
BVerwGE 168, 356
4 B 1549/21
4 B 1446/21
4 B 1410/18
4 B 1427/21
8 CN 2.14
8 CN 3.19
8 CN 3.19