Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-05-27, Aktenzeichen 2 B 1867/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0527.2B1867.20.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung - geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 16. Oktober 2020 - VG Düsseldorf 16 K 6176/20 - gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Oktober 2020 wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.800,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihren bereits erstinstanzlich sinngemäß gestellten Antrag weiterverfolgt,
die aufschiebende Wirkung ihres Antrages zu 1. der Klage vom 16. Oktober 2020 - VG Düsseldorf 16 K 6176/20 - gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Oktober 2020 wiederherzustellen,
hat Erfolg.
Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung und die bereits erstinstanzlich beantragte Wiederherstellung der aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 16. Oktober 2020 - VG Düsseldorf 16 K 6176/20 -, soweit sie sich mit dem Antrag zu 1. gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Oktober 2020 richtet, mit der der Antragstellerin aufgegeben worden ist,
"ab dem 19. Oktober 2020 die Nutzung des ungenehmigt als Monteurunterkunft genutzten Gebäudes auf dem Grundstück mit der Anschrift P.--------straße 17, Gemarkung L. , Flur 14, Flurstück 1321 einzustellen und dauerhaft zu unterlassen sowie durch Dritte weder zu dulden, noch aufnehmen oder fortführen zu lassen, solange die dafür erforderliche Baugenehmigung nicht erteilt worden ist."
Bei der nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung.
Zwar genügt die in dem angefochtenen Bescheid gegebene Begründung der Anordnung der aufschiebenden Wirkung den an diese gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu stellenden rechtlichen Anforderungen (1.). Indes sprechen überwiegende Gründe für die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Regelung unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in materieller Hinsicht (2.) und fällt danach eine allgemeine Folgenbewertung zu Gunsten der Antragstellerin aus (3.).
1. Wie bereits das Verwaltungsgericht eingehend und zutreffend festgestellt hat, genügt die Anordnung der sofortigen Vollziehung der streitigen Regelung in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides den an sie zu stellenden formellen Anforderungen aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Anders als die Beschwerde meint, weist sie insbesondere einen hinreichenden Bezug zum Einzelfall auf. Ausreichend ist, dass die Antragsgegnerin mit der gegebenen Begründung zu erkennen gegeben hat, dass sie die Ordnungsfunktion des öffentlichen Baurechts und die Vorbildwirkung einer jedenfalls formell illegalen Nutzung einschließlich der Gefahr der Erschütterung des Rechtsbewusstseins der Allgemeinheit auch in diesem Einzelfall nicht hinzunehmen bereit ist. Dabei erschöpft sich die Begründung gerade nicht in einer Wiederholung des Gesetzestextes. Auch enthält sie nicht bloß formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen. Dass die Begründung in einer Vielzahl von Fällen formeller Illegalität ebenfalls zutreffen und so oder ähnlich lauten könnte, ändert an diesem Befund nichts. Ob die zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführten Gründe diese tatsächlich rechtfertigen, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Die Beurteilung, ob das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin die gegenläufigen Vollziehungsinteressen in der Sache überwiegt, ist vielmehr Teil der gerichtlichen Interessenabwägung im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO.
2. Allerdings sprechen in diesem Fall gewichtige Gründe für eine Rechtwidrigkeit der streitgegenständlichen Regelung unter Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung, die insbesondere die Störerauswahl betreffen.
2.1 Ob die streitige Regelung den Anforderungen aus § 37 Abs. 1 VwVfG genügt, mag hiergegen offenbleiben.
Dem Bescheid wird man wohl noch hinlänglich entnehmen können, dass nicht etwa jedwede Nutzung des Wohnhauses beanstandet wird. Wie auch das Verwaltungsgericht herausgestellt hat, ist der Bescheidtenor insoweit allerdings missglückt, weil wörtlich "die Nutzung des ungenehmigt als Monteurunterkunft genutzten Gebäudes" (Hervorhebung durch den Senat) einzustellen und dauerhaft zu unterlassen ist, also nicht nur eine bestimmte Nutzung des Gebäudes. Auch wird das Missverständliche durch die Hervorhebung in der Begründung verstärkt, dass für eine zulässigerweise errichtete Wohnung "durch eine Nutzung als Unterkunft für Beschäftigte der Bestandsschutz für die Nutzung als Wohnung entfällt." Denn der fehlende Bestandsschutz hätte zur Folge, dass es auch für die (Wieder-)Aufnahme einer Wohnnutzung einer Genehmigung bedürfte. Allerdings ist der Hinweis ausdrücklich nur vorsorglich erfolgt. Zudem enthält der zweite Satzteil des Bescheidtenors den einschränkenden Zusatz, "solange die dafür erforderliche Baugenehmigung nicht erteilt worden ist" (Hervorhebung durch den Senat), was sich bei verständiger Lesart wohl auf die im ersten Halbsatz erwähnte ungenehmigte Nutzung des Gebäudes als Monteurunterkunft beziehen soll. So hat auch die Antragstellerin – ohne dass es hierauf aber entscheidend ankäme - die Verfügung verstanden und (nur) eingewandt, zum Verständnis fehle es an einem feststehenden Begriff für Monteurunterkünfte.
Im Weiteren wird gerade auch durch die Bezugnahme in der Begründung der Ordnungsverfügung auf den Erlass zur baurechtlichen und wohnungsaufsichtsrechtlichen Behandlung von Unterkünften für Beschäftigte (Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums für Heimat, kommunales, Bau und Gleichstellung und des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 4. August 2020 – MBl. NRW Nr. 21, S. 461) deutlich, dass mit der Ordnungsverfügung - auch aus Sicht der Antragsgegnerin - nicht schon jede Überlassung des Gebäudes an Monteure, sondern nur eine solche untersagt sein soll, die die Variationsbreite des Wohnens im Sinne der für das Wohnhaus erteilten Genehmigung bzw. des bisher bestehenden Bestandsschutzes verlässt. Das ist insoweit konsequent als – auch aus Sicht der Antragsgegnerin – nicht schon jede Form der Überlassung eines durch einen Arbeitgeber als "Betriebswohnung" angemietete Wohnhaus an eigene Mitarbeiter die Variationsbreite des Wohnens verlässt, sondern von den Umständen, genauer von der konzeptionellen Ausgestaltung im Einzelnen abhängen dürfte, wovon (wohl) auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Damit mag auch der Antragstellerin jedenfalls im Grundsatz klar sein, worauf die Ordnungsverfügung abzielt. Gegenstand ist die Überlassung des Wohnhauses an Monteure, wie sie - aus Sicht der Antragsgegnerin - bisher praktiziert worden ist, und zwar bei verständiger Lesart (wohl auch) unabhängig davon gelten, ob es sich dabei "schon" um eine Fremdbeherbergung im Sinne von § 3 Abs. 3 BauNVO handelt, oder aber um eine andere (Misch-)Form einer "Unterkunftsgewährung", die die Variationsbreite einer zugelassenen Wohnnutzung innerhalb eines Einfamilienhauses nebst Einliegerwohnung verlässt. Die Antragstellerin hat es zu unterlassen, diese Nutzung fortzuführen oder durch Dritte fortführen zulassen.
Indes "praktiziert" die Antragstellerin diesen Betrieb nicht selbst. Tragfähige Hinweise darauf, dass sie weitergehende Erkenntnisse zum aktuellen Betrieb hat, als sie es im Rahmen der Anhörung und ihren Stellungnahmen im Eil(beschwerde)verfahren offenbart hat, hat die Antragsgegnerin bislang nicht zu Tage gefördert. Im Weiteren spricht nichts für eine betriebliche oder sonst begründete Interessenverflechtung. Auch für eine bloß vorgeschobene Ausgestaltung des Mietvertrages als Wohnraummietvertrag zur Verschleierung einer zweckfremden Nutzung des Bestandseinfamilienhauses mit Einliegerwohnung liegt nach Aktenlage eher fern. Das führt vorliegend zu einer gewissen Unschärfe, die sich aus den Unklarheiten über die konkrete Ausgestaltung der derzeitigen Nutzung durch die Mieterin und Nutzer einerseits und der jedenfalls nicht eindeutigen und stringenten (so wird etwa auf S. 3 des Bescheides festgestellt, dass „die zur Kurzzeitvermietung genutzten Räumlichkeiten der Wohnnutzung“ widersprechen, im folgenden Absatz aber ausgeführt, es sei „unerheblich, ob es sich um eine kurzfristige Mietdauer oder um eine langfristige Mietdauer handelt“) Festlegung der Antragsgegnerin, wann und wodurch die Schwelle vom „Wohnen“ zum „nicht alltäglichen Wohnen“ (so S. 3 des Bescheides vom 5. Oktober 2020) überschritten sein soll, andererseits ergeben. Dies führt auf die Frage, ob hier nicht ausnahmsweise aus Gründen der Bestimmtheit in der Ordnungsverfügung zur Bestimmung des Geforderten Weiteres auszuführen gewesen wäre. Das mag aber letztlich dahinstehen.
2.2 Jedenfalls sprechen jenseits der Fragen ihrer inhaltlichen Bestimmtheit gewichtige, im vorliegenden Eilverfahren durchgreifende Gesichtspunkte für die materielle Rechtswidrigkeit der auf § 82 Satz 2 BauO NRW gestützten Ordnungsverfügung, die namentlich die Störerauswahl betreffen. Die Antragsgegnerin hat es – soweit nach Aktenlage erkennbar – bisher dabei belassen, die Antragstellerin unter Berufung auf deren Zustandsverantwortung als Eigentümerin des Grundstücks in Anspruch zu nehmen und von ihr die Einstellung und dauerhafte Unterlassung der (beanstandeten) Nutzung auch durch Dritte zu verlangen. Die dafür angeführte Begründung erscheint defizitär und legt im Grunde bereits einen Ermessensausfall nahe.
Die Störerauswahl muss sich maßgeblich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Die Leistungsfähigkeit des Ordnungspflichtigen ist insoweit ein weiteres maßgebliches Kriterium. Es besteht auch kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsverantwortlichen. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist vielmehr an den Umständen des Einzelfalls, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten. So ist es unter dem Gesichtspunkt der Effektivität des Verwaltungshandelns nicht zu beanstanden, wenn der Zustandsstörer (ggf. ergänzend) herangezogen wird, wenn allein die Heranziehung des bekannten Verhaltensstörers die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes nicht gewährleistet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1994 - 10 A 1753/91 -, NVwZ-RR 1995, 635 = juris Rn. 15; Maske, in Schönenbroicher/Kamp, BauO NRW, § 61 Rn. 32; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, Stand Dezember 2015, § 61 Rn. 110.
In vielen Fällen wird es aus dem Blickwinkel der Gefahrenabwehr am Effektivsten sein, die Bauordnungsverfügung an den Grundstückseigentümer zu richten. Dieser ist regelmäßig einfacher zu ermitteln und hat die Rechtsmacht über die Nutzung seines Grundstücks. Nur er hat es insbesondere bei häufig wechselnden Nutzungsverhältnissen in der Hand, dauerhaft für baurechtmäßige Zustände zu sorgen und darüber zu entscheiden, ob ein Bauantrag gestellt wird. Daraus folgt auch, dass es die (Zustands-)Verantwortlichkeit eines Grundstückseigentümers und Vermieters ist, die Vertragsverhältnisse mit den Mietern eines Gebäudes so zu gestalten, dass eine (Wieder-)Aufnahme einer baurechtswidrigen Nutzung rechtlich unmöglich wird; er hat auch ansonsten die ihm zu Gebote stehenden eigentumsrechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, um dieses Ziel zu erreichen. Dazu zählt grundsätzlich auch die Pflicht, nach Abschluss eines Mietvertrages zu kontrollieren, ob eine Wohnung zweckwidrig benutzt wird, wenn der begründete Verdacht für eine solche Nutzung besteht, und darauf unverzüglich zu reagieren.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. April 2016 - 2 A 1778/15 -, juris Rn. 12, vom 20. Dezember 2010 - 2 B 1694/10 - und vom 24. Oktober 1997 - 7 B 2565/97 -, BRS 59 Nr. 220 = juris Rn. 3; Maske, in: Schönenbroicher/Kamp, BauO NRW, § 61 Rn. 32.
Danach mag es im Ansatz nicht zu beanstanden sein, wenn die Behörde bei einer ungenehmigten Nutzungsänderung - wie sie aus Sicht der Antragsgegnerin hier in Rede steht - den Eigentümer heranzieht, weil dieser für sie am "Greifbarsten" erscheint. Allerdings hat die Antragsgegnerin hier nicht einmal im Ansatz ernsthaft in Erwägung gezogen, eventuell auch die Mieterin als Arbeitgeberin der Nutzer heranzuziehen, die nach Aktenlage die streitige Nutzung des Gebäudes in eigener Konzeption mit den Mitarbeitern vereinbart und regelt. Das war hier auch nicht etwa ausnahmsweise entbehrlich.
Davon ausgehend, ist die Störerauswahlentscheidung hier defizitär. Die Antragsgegnerin hat sich zu diesen Zusammenhängen in der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht explizit verhalten, sondern sich allein tragend auf den Standpunkt zurückgezogen, dass keine zustellfähige Anschrift "der Nutzer des Gebäudes" zu ermitteln sei, und zudem die Antragstellerin wegen des wechselnden Bewohnerkreises zeitlich und örtlich am ehesten dazu in der Lage sei, die Gefahr zu beseitigen und die angeordnete Maßnahme umzusetzen. Im gegebenen Kontext der Untersagungsverfügung können mit dieser Begründung lediglich die dort angetroffenen Personen, nicht aber die Mieterin, die einen längerfristig angelegten, nur jährlich kündbaren Mietvertrag geschlossenen hat, gemeint sein.
Bezogen auf die Mieterin entsprach diese Annahme auch nicht dem damaligen Sach- und Verfahrensstand und blendet den Vortrag der Antragstellerin in ihrer Stellungnahme im Anhörungsverfahren in Gänze aus, dass sie das Gebäude an die Fa. J. P GmbH zur Überlassung an Betriebsangehörige vermietet habe, und zwar ausschließlich zu Wohnzwecken, und die Firma das Gebäude nach eigener Auskunft (nur) dauerhaft angestellten und im Raum L. eingesetzten Mitarbeitern zur Verfügung stelle.
Danach war der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung eine zustellungsfähige Anschrift dieser Firma bekannt bzw. hätte ihr bekannt sein müssen. Sie ließ sich dem von der Antragstellerin ihrer Stellungnahme beigefügten Arbeitsvertrag ohne Weiteres entnehmen. Dass der Arbeitsvertrag selbst selbstredend kein Beleg für den dargestellten Mietvertrag war und weder etwas zu den Einzelheiten der Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses des Arbeitsgeberin zur Antragstellerin noch zu den Abreden mit den Mitarbeitern enthielt, ist im gegebenen Zusammenhang unerheblich. Tragfähige Anknüpfungspunkte, dass die Antragstellerin den behaupteten Wohnraummietvertrag nur vorgeschoben hätte, waren hier jedenfalls nicht veranlasst, und hätte bei verbleibenden Zweifeln eine entsprechende Anfrage zur Überlassung des Mietvertrages nahegelegen.
Auch die weitere Erwägung, dass die Antragstellerin wegen des wechselnden Bewohnerkreises zeitlich und örtlich am ehesten dazu in der Lage sei, die Gefahr zu beseitigen und die angeordnete Maßnahme umzusetzen, blendet den durchaus bereits im Anhörungsverfahren plausiblen und im Eilverfahren durch Vorlage des Mietvertrages dokumentierten Umstand aus, dass hier eine Mieterin für die konkrete Ausgestaltung des Nutzung verantwortlich zeichnet, die ihren Sitz in S. hat und - jedenfalls auf erste Sicht - bereits seit längerem im Raum L. tätig ist, und mindestens eine ebensolche Nähe zur Regelung der Wohnverhältnisse haben dürfte. Auch die bei der Überprüfung am 8. September 2020 angetroffenen Mitarbeiter hatten übereinstimmend angegeben, für diese Firma im Hochbaugewerbe tätig geworden zu sein.
Vor diesem Hintergrund liegt auch die Annahme nicht fern, dass die Mieterin zur Gefahrenbeseitigung schneller und effektiver in der Lage (gewesen) sein könnte als die Antragstellerin. Die Richtigkeit der Annahme der Antragsgegnerin unterstellt, hätte diese unmittelbar und unverzüglich die Unterbringung ihrer Arbeitskräfte beenden können, während die Antragstellerin hierzu erst das zeitintensivere Instrumentarium des Mietvertragsrechts in Gang setzen musste.
Dabei ist ergänzend festzuhalten, dass sich die Inanspruchnahme der Antragstellerin wohl nicht tragfähig mit dem Vorhalt bzw. der Feststellung verbinden lässt, dass sie selbst eine die Variationsbreite der legalen Nutzung des Wohnhauses mit Einliegerwohnung verlassende, genehmigungspflichtige Monteurunterkunft eröffnet oder jedenfalls einen maßgeblichen Handlungsbeitrag dazu geleistet habe. Insbesondere reichen die nach Aktenlage erkennbaren Umstände nicht für die Annahme aus, die Antragstellerin habe offensichtlich selbst das Gebäude zu wohnfremden Zwecken vermietet. Davon geht auch die Antragsgegnerin nicht aus, die die Antragstellerin ausdrücklich allein als Zustandsstörerin in Anspruch nimmt.
Der Mietvertrag der Antragstellerin benennt als Gegenstand eine „Betriebswohnung", zielt also auf ein Modell, in dem der mietenden Firma eingeräumt wird, das Gebäude an Mitarbeiter zu Wohnzwecken zu überlassen. Das Dokument trägt entsprechend den Titel „Wohnraummietvertrag“. Eine weitergehende Einschränkung oder Regelungen zu Umfang und Form des Überlassens und zum Verständnis der geforderten "Wohnzwecke" enthält der Vertragstext, der in Aufbau und Inhalt einem Formularmietvertrag weitestgehend entspricht, freilich nicht. Allerdings ist nach § 6 Abs. 4 eine „Nutzungsänderung der Mietsache“ ausdrücklich untersagt. Damit eröffnet der Vertrag zwar die Deutung, dass auch eine Überlassung an einen wechselnden Personenkreis möglich ist, je nach Auftrags- und Beschäftigungslage. Im gegebenen Kontext liegt es allerdings nicht etwa auf der Hand, dass der Mietvertrag nur vorgeschoben wäre, und bereits konzeptionell auch aus Sicht der Antragstellerin letztlich nicht allein ein Wohnen im herkömmlichen Sinne ermöglicht, sondern auch anderen Formen der Unterbringung von Arbeitnehmern Vorschub geleistet werden sollte. Nach dem Wortlaut des Vertrages ist solches vielmehr ausdrücklich unzulässig, ohne dass durchgreifende Anhaltspunkte für ein Scheingeschäft von der Antragsgegnerin aufgezeigt oder sonst ersichtlich werden. Dies verdeutlichen auch die von der Antragstellerin selbst gezeigten Bemühungen, Einzelheiten zur aktuellen Nutzung vor Ort zu klären und ihre augenfällige Kooperationsbereitschaft. Außerdem hat sie unwidersprochen ein Mietverhältnis mit einem Unternehmen gekündigt, bei dem es wegen der Anzahl und des Wechsels der untergebrachten Arbeitnehmer zu Beschwerde gekommen war und bestehen - wie bereits gesagt - auch sonst keine Hinweise auf weitergehende Verflechtungen der Interessenlage der Antragstellerin mit der Interessenlage ihrer Mieterin an der Unterbringung deren Arbeitnehmer. Neben dem Verbot einer Untervermietung spricht auch die vereinbarte Miete gegen eine von der Antragstellerin selbst angestoßene konzeptionelle Beherbergung oder eine sonstige genehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Die Miete dürfte sich in der Bandbreite eines üblichen Mietzinses für ein freistehendes Einfamilienhaus dieser Größenordnung in L. halten.
Das Ausblenden der dargestellten Umstände dürfte hier hinsichtlich der Entscheidung, allein und ohne weitergehende Sachverhaltsaufklärung gegen die Antragstellerin als Zustandsstörerin vorzugehen, und nicht (ggf. auch) die Mieterin als hinsichtlich der konzeptionellen Ausrichtung der beanstandeten Nutzung näherliegender Handlungs- und Zustandsverantwortlicher nach §§ 17 Abs. 1, 18 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW herzuziehen, nicht nur zu einem Fehler in der Ermessensausübung geführt haben, sondern zu einem Ermessensausfall. Einschlägige Ermessensüberlegungen vermag der Senat hier auch nicht aus sonstigen Umständen, insbesondere nicht aus einer Auslegung des angegriffenen Verwaltungsakts unter Heranziehung des Inhalts der Akten abzuleiten.
Vgl. dazu allgemein: OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2012 - 2 B 1135/12 -, juris Rn. 19 ff. betreffend einen Fall, in dem die Behörde, ohne dass sich dies aus der Begründung ergab, die in Frage kommenden Ordnungspflichtigen tatsächlich ermittelt und gegen alle gleichlautende Ordnungsverfügungen erlassen hatte.
Selbst wenn im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung aber noch nicht zu beanstanden gewesen sein sollte, dass die Antragsgegnerin die Antragstellerin als heranzuziehende Zustandsstörerin angesehen hat, hätte es ihr ggf. oblegen, ihre Ermessensbetätigung darauf hin zu überprüfen, nachdem ihr der Mietvertrag vorlag und die konkreten Kontaktdaten der "Mieter" bekannt wurde, zumal es sich bei der Nutzungsuntersagung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, den sie auch nach seinem Erlass "unter Kontrolle zu halten" hat. Anhaltspunkte dafür, dass dies geschehen sein könnte, sind indes nicht zu erkennen.
2.3 Dahinstehen mag bei diesem Befund, ob die im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Anordnung bekannte Faktenlage die Annahme einer ein Einschreiten nach § 82 Satz 2 BauO NRW begründenden genehmigungspflichtigen Nutzungsunteränderung, für deren Vorliegen in tatsächlicher Hinsicht die Antragsgegnerin hier im Grundsatz darlegungs- und ggf. auch beweispflichtig sein dürfte, rechtfertigte. Das erscheint indes jedenfalls nicht zweifelsfrei.
Genehmigt ist nach übereinstimmenden Angaben von Antragstellerin und Antragsgegnerin ein Wohnhaus mit Einliegerwohnung. Für die Beantwortung der Frage, ob sich die streitige Nutzung (noch) als von dieser Genehmigungslage gedeckte Wohnnutzung darstellt, ist der Begriff des Wohnens maßgeblich, wie er zum Zeitpunkt der Genehmigung des Gebäudes verstanden wurde und wie ihn die Baunutzungsverordnung in ihren §§ 3 und 4 (in der damaligen Fassung) verwendet.
Eine Wohnnutzung in diesem Sinne zeichnet sich - wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend ausgeführt hat - durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthaltes aus. Maßgeblich sind im Übrigen das Nutzungskonzept und seine grundsätzliche Verwirklichung, nicht das individuelle und mehr oder weniger spontane Verhalten einzelner Bewohner.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2016 - 4 B 49.16 -, juris Rn. 7, vom 25. März 2004 - 4 B 15.04 -, BRS 67 Nr. 70 = juris Rn. 4, und vom 25. März 1996 - 4 B 302.95 -, NVwZ 1996, 893 = juris Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 6. Juli 2015 - 2 B 479/15 -.
Der Begriff des Wohnens ist dabei nicht zu eng zu verstehen. Die für das Wohnen prägende Möglichkeit zur Eigengestaltung des häuslichen Wirkungskreises erfordert in Abgrenzung dazu neben hinreichenden Aufenthaltsmöglichkeiten auch private Rückzugsräume, die der Eigengestaltung offenstehen. Das beschränkt den Nutzerkreis einer Wohneinheit, wie sie hier mit dem als Einfamilienhaus nebst Einliegerwohnung genehmigten Gebäude in Rede steht, allerdings nicht auf eine oder zwei Familien bzw. Kleingruppen von Personen mit enger persönlicher Beziehung. Er schließt es insbesondere nicht aus, dass sich Personen auf freiwilliger Basis und aufgrund persönlicher Beziehungen zusammenfinden und gemeinschaftlich zusammenleben, wie beispielsweise bei einer studentischen Wohngemeinschaft. Dieselben Maßstäbe sind an neuere Typen von Wohngemeinschaften von Monteuren/Arbeitern oder Alterswohngemeinschaften zu stellen. Das dürfte auch dann noch gelten, wenn aufgrund eingeschränkter finanzieller Mittel eine Wohndichte erreicht wird, die hiesigen Wohnstandards nicht voll entspricht. Allerdings wird man eine Wohnnutzung regelmäßig bei einer Doppelbelegung von Schlafräumen nur annehmen können, wenn persönliche Beziehungen zwischen den Bewohnern bestehen, weil andernfalls ein Rückzug in das Private nicht in dem gebotenen Umfang möglich ist. Enger Freundschaft oder verwandtschaftlicher Bande bedarf es dazu allerdings nicht.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 18. September 2015 - 1 ME 126/15 -, juris; Hess. VGH, Beschluss vom 3. März 2016 - 4 B 403/16 -, juris Rn. 17 (Flüchtlingsunterkunft); OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 8. Dezember 2016 - 8 A 10680/16 -, juris (studentische WG im Einfamilienhaus); Bay. VGH, Beschluss vom 13. August 2020 - 15 CS 20.1512 -, juris (Einordnung eines Arbeitnehmerwohnheims als Wohnnutzung im Einzelfall); VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 4. Dezember 2020 - 2 B 51/20 -, juris.
Danach lässt sich die Frage, ob – wie hier – ein von einem Unternehmen zur Überlassung an Mitarbeiter angemietetes Einfamilienhaus mit Einliegerwohnung bei ca. 160 m² Wohnfläche zweckentsprechend zum Wohnen genutzt wird, wohl nur differenziert danach beurteilen, inwieweit – trotz des Arbeitsplatzbezuges – konzeptionell noch die für ein gemeinsames Wohnen konstituierenden Merkmale vorliegen.
Für eine Wohnnutzung könnten hier durchaus Aspekte aus den Einlassungen der Antragstellerin zu den von ihrer Mieterin erhaltenen Auskünften sprechen, denen belastbare Feststellungen der Antraggegnerin zu gegenteiligen Aussagen der angetroffenen Nutzer zum Nutzungskonzept ihrer Mieterin nicht entgegen stehen, jedenfalls sind sie nicht aktenkundig. Auch in der Folge sind weitere Feststellungen insoweit nicht getroffen worden. Im Nachgang erscheint insbesondere fraglich, ob tatsächlich von einem ständig wechselnden Personenkreis die Rede sein kann, zumal bei den Überprüfungen der Antragsgegnerin und der Antragstellerin jeweils im Wesentlichen ein übereinstimmender Personenkreis angetroffen worden ist. Dies ist aber einer der Hauptansätze der Begründung, der für ein Einschreiten in der streitigen Verfügung angeführt wird. Auch ergaben sich hinsichtlich der am 8. September 2020 festgestellten Doppelbelegung von Schlafzimmern in einem Fall bereits durch den Namen belegte familiäre Beziehungen (Vater und Sohn M. ) und werden für einen weiteren Fall verwandtschaftliche Verhältnisse behauptet. Auch sind die im September 2020 angetroffenen Herren T. und U. , die sich im 1. OG ein Zimmer teilten, im Oktober nicht mehr angetroffen worden. Unter Berufung auf die Auskunft ihrer Mieterin trägt die Antragstellerin vor, dass sie erst nach dem auf Kündigung zurückzuführenden Auszug von Herrn J1. wieder eingezogen und bei der erneuten Kontrolle seitens der Antragsgegnerin im April 2021 wieder angetroffen worden seien. Unbeschadet der Größe des Hauses und der Außenflächen, zweier Bäder und Küchen sowie den Aufenthaltsmöglichkeiten im Essbereich, wird man andererseits allerdings Zweifel haben können, ob bei einer Belegung mit 9 Personen unter Nutzung des Wohnzimmers als Schlafraum noch hinreichende Rückzugs- und/oder Gestaltungsmöglichkeiten für den Einzelnen verbleiben, wohingegen für eine von der Antragstellerin zwischenzeitlich vorgetragene Nutzung mit 5 Personen und die im Oktober 2020 nach Aktenlage angetroffenen 7 Personen dies – insbesondere unter Einbeziehung der vorgetragenen verwandtschaftlichen Beziehungen einzelner Nutzer – Vergleichbares möglicherweise nicht mehr gelten dürfte. Was die Anzahl der vorgehaltenen Betten angeht, haben die Angaben der Antragstellerin durchaus eine gewisse Plausibilität und begründen einen weiteren Klärungsbedarf, zumal die vorliegenden Fotos der Überprüfungen der Antragsgegnerin und der Antragstellerin belegen, dass ein (Groß-)Teil der Doppelstock/Etagenbetten, namentlich die im Kellergeschoss vorhandenen Betten, relativ offensichtlich nicht genutzt werden. Eine abschließende Bewertung der gegen eine (noch) als "Wohnen" zu qualifizierende Nutzung sprechenden Aspekte kann und muss aber angesichts des derzeit begrenzten Erkenntnisstandes dem Hauptsacheverfahren und den dort zu berücksichtigenden Ergebnissen weiterer Ermittlungstätigkeit der Antragsgegnerin vorbehalten bleiben.
3. Im Rahmen der allgemeinen Interessenabwägung ist einzustellen, dass die Störerauswahl defizitär ist und die Frage der formellen Illegalität offenbleibt, so dass hier der Schutz des bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahrens (vgl. auch § 74 Abs. 7 BauO NRW 2018) nicht in vergleichbarer Weise in Rede steht wie dies sonst in Fällen der Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität häufig der Fall ist. Einzustellen ist angesichts der Besonderheiten dieses Einzelfalls ferner, dass es zu Nachbarbeschwerden bislang offenbar nicht gekommen ist (vgl. 25 oben BA1), eine greifbare und unzumutbare Überbelegung auch nach den Feststellungen und Annahmen der Antragsgegnerin fernliegt und es im Falle der Stellung eines wie auch immer gearteten Bauantrages nicht von vornherein auf der Hand liegt, dass dieser bereits aus bauplanungsrechtlicher Sicht zwingend abzulehnen wäre. Denn auch in einem (beplanten oder faktischen) reinen Wohngebiet wäre etwa ein kleiner Beherbergungsbetrieb (bauplanungsrechtlich) ausnahmsweise zulässig (vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG und folgt – auch in der Begründung – der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.
Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17 Abs. 1, 18 Abs. 2 Satz 1 OBG
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 3 Abs. 3 BauNVO
§ 82 Satz 2 BauO NRW
§ 74 Abs. 7 BauO NRW
§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1995, 635
NVwZ 1996, 893
16 K 6176/20
10 A 1753/91
2 A 1778/15
2 B 1694/10
7 B 2565/97
2 B 1135/12
4 B 49.16
4 B 15.04
4 B 302.95
2 B 479/15
1 ME 126/15
4 B 403/16
8 A 10680/16
15 CS 20.15
2 B 51/20