Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-01-19, Aktenzeichen 1 K 2777/23
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2024:0119.1K2777.23.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12.07.2023 wird wiederhergestellt.
2. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Apotheker und betreibt eine Apotheke in ... . Er wendet sich gegen die sofortige Vollziehung einer Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe, mit welcher ihm die Herstellung bestimmter Arzneimittel in nicht am Hauptsitz seiner Apotheke belegenen Räumlichkeiten für den Versandhandel untersagt wird.
Mit E-Mail vom 14.10.2022 beantragte der Antragsteller die Genehmigung einer Betriebsstätte in ... (Rheinland-Pfalz) zum Zwecke des Versands von Cannabis und zugehörigen Medizinprodukten. Auf dem beigefügten Grundriss der Räumlichkeiten war dabei unter anderem ein Raum als Labor und ein weiterer Raum als Abfüllraum ausgezeichnet. Im Folgenden kam es zu ausgiebigem Schriftwechsel sowie einer Telefon- und einer Videokonferenz zwischen den Beteiligten, wobei der Antragsteller seinen Antrag weiter konkretisierte. Das Regierungspräsidium wies den Antragsteller wiederholt darauf hin, dass die Genehmigung eines Labors und der als „Abfüllraum“ bezeichneten Rezeptur – also einer Räumlichkeit zur Herstellung von Arzneimitteln, die Drogen oder Drogenmischungen sind, oder für die sonstige Verarbeitung von Drogen als Ausgangsstoff –, für die externen Betriebsräume nach den Vorgaben der Apothekenbetriebsordnung (ApBetrO) voraussichtlich nicht in Betracht komme.
Mit Schreiben vom 22.02.2023 teilte das Regierungspräsidium Karlsruhe dem Antragsteller mit, dass zwar eine Genehmigung der externen Betriebsräume zum Zwecke des Versandhandels, nicht jedoch eine Erweiterung der Betriebsräume um ein zusätzliches Laboratorium und eine zusätzliche Rezeptur erfolgen könne. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO gelte für Apothekenbetriebsräume der Grundsatz der Raumeinheit, dem zufolge die Betriebsräume so anzuordnen seien, dass jeder Raum ohne Verlassen der Apotheke erreichbar ist. Ausgenommen hiervon seien nur die in § 4 Abs. 4 ApBetrO genannten Räumlichkeiten, worunter zwar Räume zum Zwecke des Versandhandels fielen, nicht jedoch Labor und Rezeptur. Er erhalte Gelegenheit zur Stellungnahme.
Der Antragsteller bat das Regierungspräsidium daraufhin unter dem 24.02.2023 um Überprüfung seiner Rechtsauffassung. Das zur Genehmigung gestellte Labor und die zur Genehmigung gestellte Rezeptur seien ausschließlich für die Herstellung von Arzneimitteln für den Versand bestimmt. In den Versandräumlichkeiten werde durchgängig approbiertes Personal anwesend sein und das Labor und die Rezeptur der bereits bestehenden Offizinapotheke würden durch die Genehmigung eines zweiten Labors und einer zweiten Rezeptur nicht berührt. Die von § 4 Abs. 4 ApBetrO vorgesehene Ausnahme vom Grundsatz der Raumeinheit umfasse zudem nach der Rechtsprechung des BVerwG alle Räume, die den Versandhandel betreffen, mithin auch die für die Herstellung der Versandarzneimittel erforderlichen Räumlichkeiten.
Nach erneuter telefonischer Rücksprache mit dem Regierungspräsidium teilte der Antragsteller dem Regierungspräsidium mit E-Mail vom 15.03.2023 mit, der Antrag vom 14.10.2022 werde dahingehend präzisiert, dass die gesamten Räumlichkeiten in ... als Apothekenbetriebsräume für den Versand zur Genehmigung gestellt würden. Die im Plan bisher als Abfüllraum bzw. Labor bezeichneten Räumlichkeiten würden mithin ebenfalls als Versandräumlichkeiten zur Genehmigung gestellt. Soweit sich der ursprüngliche Antrag auch auf die Genehmigung einer Rezeptur und eines Labors erstreckt habe, werde er vorerst nicht weiterverfolgt.
Mit Bescheid vom 12.04.2023 erteilte das Regierungspräsidium dem Antragsteller daraufhin die beantragte Genehmigung. Den Bescheid versah das Regierungspräsidium dabei mit folgendem Hinweis:
„Ihre Mail vom 14.03.2023 bzgl. der Änderung des Antrages haben wir erhalten. Mit Verweis auf das Anhörungsschreiben vom 22.02.2023 weisen wir dennoch darauf hin, dass die Einrichtung und Nutzung eines Laboratoriums und/oder einer Rezeptur in den externen Räumlichkeiten nicht genehmigt oder geduldet wird. Dasselbe gilt für pharmazeutische Tätigkeiten, die nicht zum Versand und der dazugehörigen Beratung und Information gehören, wie bspw. Prüfungstätigkeiten oder die Herstellung nicht parenteraler und nicht patientenindividueller Arzneimittel.“
Nach Erhalt der Genehmigung zeigte der Antragsteller dem Regierungspräsidium unter dem 03.05.2023 an, dass in den externen Räumlichkeiten in ... zukünftig ein Labor und ein Abfüllraum eingerichtet und betrieben werde. In den Räumlichkeiten würden ausschließlich pharmazeutische Tätigkeiten für den Versand durchgeführt. Hierzu zähle auch die Herstellung von Arzneimitteln. Nach der Rechtsprechung des BVerwG dürften alle den Versandhandel betreffenden Räumlichkeiten in externe Räume ausgelagert werden. Dies umfasse auch Räumlichkeiten für die Herstellung von Arzneimitteln für den Versand. Arzneimittel für die Abgabe in der Offizinapotheke würden in den externen Räumlichkeiten nicht hergestellt. Dem Schreiben beigefügt war ein Grundriss, in dem die bereits im ursprünglichen Antrag vom 14.10.2022 als Labor bzw. Abfüllraum ausgezeichneten Räumlichkeiten entsprechend ausgezeichnet waren.
Das Regierungspräsidium teilte dem Antragsteller daraufhin mit Schreiben vom 04.05. 2023 mit, dass die tags zuvor angezeigte Nutzung aufgrund der bereits im Genehmigungsverfahren erläuterten Rechtsauffassung weder genehmigt noch geduldet werden könne. Sollte die angezeigte Einrichtung bzw. Nutzung erfolgen, werde eine entsprechende Untersagungsverfügung ergehen und erforderlichenfalls mit Zwangsmitteln durchgesetzt. Auf die zugleich geäußerte Bitte um Stellungnahme hin ergänzte und vertiefte der Antragsteller mit Schreiben vom 10.05.2023 seine bereits im Genehmigungsverfahren dargelegte Rechtsauffassung.
Mit Bescheid vom 12.07.2023 untersagte das Regierungspräsidium Karlsruhe dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Herstellung von nicht zur parenteralen Anwendung bestimmten Arzneimitteln, sowie von Arzneimitteln, die Drogen oder Drogenmischungen sind, sowie die sonstige Verarbeitung von Drogen als Ausgangsstoff in den näher bezeichneten externen Räumlichkeiten in ... . Zur Begründung führte das Regierungspräsidium im Wesentlichen aus, die Herstellung von Arzneimitteln in den externen Räumlichkeiten verstoße gegen den in § 4 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO geregelten Grundsatz der Raumeinheit. Die in § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO vorgesehene Ausnahme für Räumlichkeiten, die den Versandhandel betreffen, erstrecke sich nicht auf Räume zur Herstellung von Arzneimitteln. Die vom Antragsteller bemühte Entscheidung des BVerwG sei auf den vorliegenden Fall nicht unmittelbar übertragbar, da sie sich auf externe Räumlichkeiten für die Lagerung im Rahmen der Heimversorgung nach § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ApBetrO beziehe, nicht hingegen auf Räumlichkeiten für den Versandhandel nach § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO. Zudem ergebe sich aus der Aufzählung in § 4 Abs. 1 ApBetrO, dass die Herstellung von Arzneimitteln nicht lediglich eine „Nebentätigkeit“ des Versandhandels, sondern vielmehr eine eigenständige, neben der Abgabe von Arzneimitteln stehende Haupttätigkeit sei, für die gesonderte Anforderungen bestünden. Dem entspreche es, dass die Herstellung von Arzneimitteln in § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO im Gegensatz zu Tätigkeiten wie Beratung und Information nicht aufgeführt sei. Das nach § 69 AMG eröffnete Ermessen werde in Richtung einer Untersagung der beanstandeten Nutzung ausgeübt. Mildere Mittel zur Gewährleistung apothekenrechtskonformer Zustände seien nicht ersichtlich. Die Untersagung sei auch im konkreten Fall angemessen, zumal sie weder den Betrieb der Apotheke mitsamt der dortigen Herstellung von Arzneimitteln betreffe noch die genehmigte Nutzung der externen Räumlichkeiten für den Versandhandel. Die sofortige Vollziehung werde angeordnet, weil die Einhaltung der Rechtsvorgaben hinsichtlich der ordnungsgemäßen Versorgung mit Arzneimitteln und des ordnungsgemäßen Apothekenbetriebs von hohem öffentlichen Interesse seien und der rechtswidrige Zustand andernfalls möglicherweise mehrere Jahre andauern und negative Vorbildwirkung entfalten würde. Zu beachten sei auch, dass dem Antragsteller die Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums mehrfach ausführlich mitgeteilt worden sei, er den ursprünglichen Antrag bewusst umgestellt habe und er die beanstandete Nutzung aufgenommen habe, obwohl ihm bewusst gewesen sei, dass die Behörde sie untersagen werde. Vor diesem Hintergrund überwiege das öffentliche Interesse an der Einhaltung der apothekenrechtlichen Vorgaben das Interesse des Antragstellers an der beanstandeten Nutzung. Der Bescheid wurde dem Antragsteller am 15.07.2023 zugestellt.
Am 17.07.2023 hat der Antragsteller gegen diesen Bescheid Klage erhoben und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Er beantragt unter eingehender Ergänzung und Vertiefung seines vorangegangenen Vorbringens,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12.07.2023 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Auch er ergänzt und vertieft zur Begründung im Wesentlichen sein vorangegangenes Vorbringen.
Eine sofortige Vollziehung der angegriffenen Verfügung ist in Anbetracht des hiesigen Antrags bislang nicht erfolgt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die Verfahrensakte des Regierungspräsidiums Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag hat in der Sache Erfolg.
1. Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs ist begründet, wenn er gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet ist und die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig ist oder nach Abwägung der betroffenen Interessen das Interesse des Betroffenen an der Aussetzung der sofortigen Vollziehung das Interesse der Allgemeinheit an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das Gewicht der gegenläufigen Interessen wird dabei maßgeblich durch die summarisch zu prüfenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache bestimmt. Je größer die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs sind, desto eher überwiegt das private Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Umgekehrt ist die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung im Rahmen der Interessenabwägung ein gewichtiges Indiz dafür, dass das Interesse des Betroffenen an der Aussetzung der Vollziehung zurückzustehen hat. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens nicht hinreichend absehbar, so hat das Gericht eine reine Interessenabwägung vorzunehmen. Soweit der dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sachverhalt umstritten ist, erfordert die summarische Prüfung im Eilverfahren eine Sachverhaltsermittlung auf Grund glaubhafter Tatsachen und überwiegender Wahrscheinlichkeiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.2014 – 7 VR 5.14 – juris Rn. 10; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.03.1997 – 13 S 1132/96 – juris Rn. 3; Beschluss vom 20.10.2016 – 1 S 1662/16 – juris Rn. 5; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 80 Rn. 158; jeweils m. w. N.).
2. Gemessen hieran ist der gegen den richtigen Antragsgegner (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) gerichtete Antrag begründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist zwar formell rechtmäßig, jedoch überwiegt das Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Vollziehung einstweilen verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung.
a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell rechtmäßig. Sie ist insbesondere in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet worden, denn die Behörde hat den Ausnahmecharakter der sofortigen Vollziehung erkannt und unter Berücksichtigung der Umstände des konkreten Falles nachvollziehbar dargelegt, weshalb nach ihrem Dafürhalten ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Ob die Erwägungen der Behörde inhaltlich zutreffen, ist dabei für die Einhaltung des nur formellen Begründungserfordernisses nicht von Bedeutung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.02.2016 – 3 S 2225/15 –, juris Rn. 8).
b) Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung überwiegt jedoch das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung.
aa) Rechtsgrundlage der angegriffenen Verfügung ist § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG. Danach treffen die zuständigen Behörden die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Dies umfasst auch die Ermächtigung zum Erlass ordnungsrechtlicher Maßnahmen bei Verstößen gegen das Apothekenrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2020 – 3 C 16/18 –, juris Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.02.2022 – 9 S 2271/21 –, juris Rn. 9).
bb) Die angegriffene Verfügung ist formell rechtmäßig. Zuständig für die Durchführung des Arzneimittelgesetzes sind gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Pharmazie- und Medizinprodukte-Zuständigkeitsverordnung die Regierungspräsidien; die örtliche Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Karlsruhe folgt aus der Belegenheit der Hauptapotheke des Antragstellers in ... (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG in Verbindung mit §§ 11, 12 Abs. 2 LVG). Verfahrens- und Formfehler sind nicht ersichtlich.
cc) Die angegriffene Verfügung ist jedoch weder offensichtlich rechtmäßig noch offensichtlich rechtswidrig. Bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung lässt sich nicht abschließend klären, ob die Nutzung der externen Räumlichkeiten zur Herstellung ausschließlich für den Versand bestimmter Arzneimittel gegen apothekenrechtliche Vorschriften verstößt und somit den Erlass einer Untersagungsverfügung rechtfertigt.
(1) Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 ApBetrO sind die Betriebsräume einer Apotheke so anzuordnen, dass jeder Raum ohne Verlassen der Apotheke erreichbar ist (Raumeinheit). Dies gilt gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 ApBetrO jedoch nicht für Lagerräume, die ausschließlich der Arzneimittelversorgung von Krankenhäusern oder zur Versorgung von Bewohnern von zu versorgenden Einrichtungen im Sinne des § 12a des Apothekengesetzes dienen (Nr. 1), für Räume, die den Versandhandel einschließlich des elektronischen Handels mit Arzneimitteln sowie die dazugehörige Beratung und Information betreffen (Nr. 2), für Räume, die für die Herstellungstätigkeiten nach § 34 oder § 35 genutzt werden (Nr. 3), und für das Nachtdienstzimmer (Nr. 4). Auch diese Räume müssen jedoch in angemessener Nähe zu den übrigen Betriebsräumen liegen (§ 4 Abs. 4 Satz 2 ApBetrO).
(2) Ob die in § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO vorgesehene Ausnahme für Räume, die den Versandhandel einschließlich des elektronischen Handels mit Arzneimitteln betreffen, auch solche Räume umfasst, die der Herstellung ausschließlich für den Versand bestimmter Arzneimittel dienen, lässt sich dem Wortlaut der Regelung nicht zweifelsfrei entnehmen. Zwar werden Räume für Herstellungstätigkeiten in der Vorschrift nicht ausdrücklich benannt. Zugleich erscheint es jedoch semantisch weder ausgeschlossen noch fernliegend, als Räume, die „den Versandhandel mit Arzneimitteln betreffen“, auch jene Räume zu verstehen, in denen die zum Versand bestimmten Arzneimittel unmittelbar vor Versand hergestellt werden. Dies gilt umso mehr, als der Begriff „Versandhandel“ inhaltlich weiter reichen dürfte als etwa „Versand“ und zumindest nicht zwingend eine Beschränkung auf reine Logistiktätigkeiten wie etwa Konfektionierung, Frankierung und dergleichen zum Ausdruck bringt. Auch das BVerwG scheint den Wortlaut der Vorschrift weit auszulegen, wenn es ausführt, die Vorschrift des § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO zeige, dass der Verordnungsgeber keine Bedenken gehabt habe, „alle den Versandhandel betreffenden Tätigkeiten in externe Räume auszulagern“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 8/15 –, juris Rn. 29).
(3) Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bietet für die Auslegung des § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO keinen eindeutigen Anhalt, zumal sich die amtliche Gesetzesbegründung (BT-Drs. 15/1525, S. 64 f., 163) zur hier in Streit stehenden Frage nicht verhält. Den vorangegangenen Regelungen zum Grundsatz der Raumeinheit, welcher erstmals in § 3 Abs. 6 Satz 2 ApBetrO in der Fassung vom 07.08.1968 (BGBl. I, S. 939) als Soll-Vorschrift eingeführt wurde, lässt sich dazu ebenfalls nichts entnehmen.
(4) In gesetzessystematischer Hinsicht spricht gegen ein weites Verständnis der Ausnahmevorschrift, dass § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ApBetrO bestimmte Herstellungstätigkeiten ausdrücklich gestattet, § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO hingegen gerade nicht. Auch fällt ins Gewicht, dass § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO zwar Beratung und Information ausdrücklich erwähnt, nicht aber die in § 4 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO als eigenständige Tätigkeit aufgeführte Herstellung von Arzneimitteln.
Andererseits ist zu berücksichtigen, dass § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO auch andere in § 4 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO genannte Tätigkeiten wie etwa Lagerung, Verpackung und ordnungsgemäße Abgabe von Arzneimitteln nicht ausdrücklich erwähnt, ohne dass hieraus eine Unzulässigkeit dieser geradezu den Kern von Versandhandel ausmachenden Tätigkeiten in den Versandhandelsräumlichkeiten zu folgern sein dürfte. Auch ist etwa für § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ApBetrO anerkannt, dass diese Ausnahmevorschrift für bestimmte Lagerräume über die im Wortlaut der Norm erwähnte Lagerhaltung hinaus auch andere Apothekentätigkeiten umfasst, sofern sie die Lagernutzung nicht stören und nicht durch Gesetz anderen Betriebsräumen der Apotheke zugeordnet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.052016 – 3 C 8/15 –, juris Rn. 12 ff.). Zudem spricht § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO gerade nicht lediglich von „Lagerräumen“, wie sie in Nr. 1 der Vorschrift erwähnt sind, sondern vielmehr begrifflich weiter gefasst von „Räumen“. Dies könnte darauf hindeuten, dass die den Versandhandel betreffenden Räumlichkeiten aus Sicht des Gesetzgebers gerade nicht lediglich der Lagerhaltung und Versandkonfektionierung dienen müssen, sondern auch für weitere im Zusammenhang mit dem Versandhandel stehende Tätigkeiten genutzt werden dürfen. Hätte der Gesetzgeber, der in dem in Rede stehenden Absatz ausdrücklich zwischen Lagerräumen einerseits und Herstellungsräumen andererseits unterscheidet (§ 4 Abs. 4 Satz 3 ApBetrO), mit § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO eine Beschränkung auf bloße Lagerhaltung sowie Versandkonfektionierung und damit einen Ausschluss jeglicher Herstellungstätigkeit beabsichtigt, so hätte zudem nahegelegen, dies durch eine entsprechende Formulierung klar zum Ausdruck zu bringen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.052016 – 3 C 8/15 –, juris Rn. 24 zum Beispiel des § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ApBetrO).
Naheliegen könnte ein weites Verständnis des § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO umso mehr, als bestimmte Arzneimittel in der Apotheke erst auf individuelle Bestellung bzw. individuelle Verschreibung hin hergestellt werden (§ 1a Abs. 8, § 7 ApBetrO), wobei der Apotheker gemäß § 11a Nr. 3 lit. b ApoG sowie § 17 Abs. 4 ApBetrO einem gesetzlichen Kontrahierungszwang unterliegt (vgl. Lietz, in: Fuhrmann/Klein/Fleischfresser, Arzneimittelrecht, 3. Auflage 2020, § 21 Rn. 42) und bestellte Arzneimittel grundsätzlich innerhalb von zwei Arbeitstagen nach Eingang der Bestellung versenden muss (§ 11a Nr. 3 lit. a ApoG). Diesen gesetzlichen Pflichten könnte es zuwiderlaufen, wenn die entsprechenden Ausgangsstoffe zunächst aus dem Versandlager in die Räume der Offizinapotheke verbracht, dort verarbeitet und anschließend zum Zwecke des Versands wieder zurück in die Versandräumlichkeiten gebracht werden müssten. Der von § 4 Abs. 4 ApBetrO verfolgte Zweck, dem größeren Flächenbedarf von Heimversorgungs- sowie Versandapotheken Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.052016 – 3 C 8/15 –, juris Rn. 27), würde durch den Zwang zu derart umständlichen, den Sinn und Nutzen externer Versandräumlichkeiten beeinträchtigenden Betriebsdispositionen zumindest in gewissem Umfang konterkariert. Andererseits wären diese Einschränkungen geringer, wenn man mit Teilen der Rechtsprechung und Literatur davon ausgehen wollte, dass die externen Versandräumlichkeiten sich nicht außerhalb derselben Gemeinde (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 04.04.2019 – 3 K 5393/17 –, juris Rn. 115) oder gar der jeweiligen Stadtteilgrenzen (vgl. Pfeil/Pieck/Blume, ApoBetrO, 13. EL Stand 2017, § 4 Rn. 190) befinden dürfen wie die übrigen Betriebsräume der Apotheke. In diesem Fall wiederum wären die externen Versandräumlichkeiten des Antragstellers von vornherein nicht genehmigungsfähig, da sie sich nicht wie seine Offizinapotheke innerhalb ... befinden, sondern rund 20 Kilometer entfernt in ... (vgl. auch Pfeil/Pieck/Blume, ApoBetrO, 13. EL Stand 2017, § 4 Rn. 28: „Größere Entfernungen, z. B. 20 km, sind sicherlich nicht akzeptabel.“).
(5) Es ist auch nicht erkennbar, dass Sinn und Zweck der in Rede stehenden Vorschriften einen Ausschluss der Herstellung zum Versand bestimmter Arzneimittel in externen Versandräumlichkeiten offensichtlich gebieten.
Zweck des Arzneimittelgesetzes ist es gemäß § 1 AMG, im Interesse einer ordnungsgemäßen Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln für die Sicherheit im Verkehr mit Arzneimitteln, insbesondere für die Qualität, Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Arzneimittel, zu sorgen. Eine Beeinträchtigung dieser Belange durch die Herstellung zum Versand bestimmter Arzneimittel in externen Versandräumlichkeiten ist jedenfalls dann nicht zu erkennen, wenn die externen Räumlichkeiten sowie das dort tätige Personal denselben Anforderungen an die Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Apothekenbetriebs genügen, die auch bei der Herstellung von Arzneimitteln in den Räumlichkeiten der Offizinapotheke zu beachten sind, wenn also etwa auch in den Versandräumlichkeiten sämtliche pharmazeutischen Tätigkeiten nur durch entsprechend qualifiziertes und ggf. approbiertes Personal ausgeführt werden. Dass der Antragsteller gewillt und im Stande ist, diese Anforderungen zu erfüllen, steht zwischen den Beteiligten nicht in Streit und begegnet auch sonst keinen Zweifeln.
Durch § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 ApBetrO und den darin geregelten Grundsatz der Raumeinheit wiederum soll vermieden werden, dass nicht zum Apothekenpersonal gehörende Personen erleichtert einzelne Betriebsräume betreten, den Betriebsablauf stören und Zugang zu den Arzneimittelvorräten finden können (vgl. Pfeil/Pieck/Blume, ApoBetrO, 13. EL Stand 2017, § 4 Rn. 26). Zudem soll der Apothekenleiter seine Leitungs- und Überwachungsfunktion für sämtliche Räume der Apotheke ordnungsgemäß wahrnehmen können (vgl. Cyran/Rotta, Apothekenbetriebsordnung, Stand Januar 2017, § 4 Rn. 82). Eine Beeinträchtigung dieser Belange durch die Herstellung zum Versand bestimmter Arzneimittel in den externen Versandräumlichkeiten dürfte aber jedenfalls dann nicht zu besorgen stehen, wenn die externen Räumlichkeiten denselben Sicherheitsanforderungen und denselben Ansprüchen an das Personal sowie die Gestaltung des Betriebsablaufs genügen wie die Räumlichkeiten in der Offizinapotheke. Hieran bestehen nach dem bereits Ausgeführten keine durchgreifenden Zweifel. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass das Gesetz einem Apothekeninhaber gemäß §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 4 ApoG den Betrieb von bis zu vier Apotheken zugleich gestattet, dass also in der räumlichen Aufteilung verschiedener Apotheken bzw. Apothekenbetriebsräume aus Sicht des Gesetzgebers kein Umstand zu liegen scheint, der schon für sich genommen die Leitungs- und Überwachungsmöglichkeiten des Apothekeninhabers in nicht hinnehmbarer Weise beeinträchtigt.
Das Gericht vermag auch sonst nicht zu erkennen, dass die Einrichtung einer zweiten Rezeptur und eines zweiten Labors für sich genommen mit einer offensichtlichen Beeinträchtigung arzneimittelrechtlich geschützter bzw. schutzbedürftiger Belange einherginge oder die Herstellung zum Versand bestimmter Arzneimittel ausschließlich in den Räumlichkeiten der Offizinapotheke im Interesse einer sicheren Arzneimittelversorgung offensichtlich geboten sein könnte. Soweit das BVerwG im Hinblick auf die Ausnahme für externe Lagerräume heimversorgender Apotheken nach § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ApBetrO festgehalten hat, die Beschränkung der Nutzung von externen Lagerräumen auf lagertypische Tätigkeiten lasse keinen Mehrwert für die Arzneimittelversorgung der Heimbewohner erkennen, zumal die Verbringung der Arzneimittel aus dem Lager in die Apotheke einen zusätzlichen Transportaufwand ohne entsprechenden Qualitätsgewinn mit sich bringe (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.052016 – 3 C 8/15 –, juris Rn. 30), erscheint es zumindest nicht von vornherein ausgeschlossen, diesen Gedanken auch auf § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO zu übertragen.
(6) Unabhängig von alledem liegt zumindest nicht ohne Weiteres zu Tage, ob die mit Art. 1 der Vierten Verordnung zur Änderung der Apothekenbetriebsordnung vom 05.06.2012 (BGBl. I, S. 1254) erfolgte nunmehrige Ausgestaltung des Gebotes der Raumeinheit als zwingende Bestimmung (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 ApBetrO) und nicht lediglich als Soll-Vorschrift mit höherrangigem Recht vereinbar ist oder ob die Vorschrift etwa im Lichte von Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG der verfassungskonformen Auslegung in Richtung einer bloßen Soll-Vorschrift bedarf (eingehend hierzu Cyran/Rotta, Apothekenbetriebsordnung, Stand Januar 2017, § 4 Rn. 82).
dd) Die sonach losgelöst von den Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Gunsten des Antragstellers und gegen das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung aus.
Erginge die begehrte Anordnung nicht, so müsste der Antragsteller die bereits aufgenommene Nutzung der externen Räumlichkeiten für den Versandhandel bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren und damit angesichts einer etwaigen rechtsgrundsätzlichen Klärung im Instanzenzug möglicherweise für mehrere Jahre aussetzen, was für ihn mit nicht unbeträchtlichen wirtschaftlichen Einbußen namentlich in Gestalt eines deutlich erhöhten Transportaufwands einherginge. Zugleich wäre damit, sollte sich die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen, eine nicht unerhebliche Verletzung seines Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG verbunden. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung beschränkt sich demgegenüber im Wesentlichen auf die Wahrung des Grundsatzes der Raumeinheit nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 ApBetrO, dessen konkreter Umfang hier jedoch gerade streitig ist und der nach dem bereits Ausgeführten der untersagten Nutzung zumindest nicht offensichtlich entgegensteht. Dass mit der vom Antragsteller derzeit praktizierten Herstellung für den Versand bestimmter Arzneimittel in den externen Versandräumlichkeiten eine irgendgeartete Gefährdung etwa der Qualität der Arzneimittelversorgung oder dergleichen einherginge, wird vom Antragsgegner nicht einmal behauptet und ist auch sonst nicht erkennbar.
Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung müsste im Übrigen selbst dann angeordnet werden, wenn man davon ausgehen wollte, dass den durch die Untersagungsverfügung berührten Belangen des Antragstellers gleichwertige öffentliche Belange gegenüberstünden. Es sind nämlich keine besonderen Umstände ersichtlich, vermöge derer die angegriffene Verfügung im öffentlichen Interesse schon jetzt und nicht erst nach Eintritt der Bestandskraft vollzogen werden müsste (zu diesem Erfordernis vgl. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 80 Rn. 94 und 44). Der bloße Wunsch der Behörde, unter mehreren vertretbaren Auslegungen einer Vorschrift der von ihr bevorzugten für die Dauer des Verfahrens vorläufige Geltung zu verschaffen, genügt insoweit nicht. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass Widerspruch und Klage nach § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben und der Gesetzgeber eine hiervon abweichende Anordnung – anders als in zahlreichen anderen Fällen – für arzneimittelrechtliche Untersagungsverfügungen wie die hier in Rede stehende nicht getroffen hat. Eine hinreichend gewichtige Gefährdung öffentlicher Belange durch die einstweilige Hinnahme der aufschiebenden Wirkung der Klage ist nach dem bereits Ausgeführten weder dargetan noch sonst erkennbar.
Das Gericht verkennt bei alledem nicht, dass der Antragsteller die ursprüngliche Antrags- bzw. Verpflichtungskonstellation unter bewusster Umgehung des Willens der Behörde zu seinen Gunsten umgestaltet hat, indem er zunächst den Genehmigungsantrag hinsichtlich des Labors und der Rezeptur zurückgenommen und anschließend dennoch ebenjene Räume in den externen Versandräumlichkeiten eingerichtet und in Betrieb genommen hat. Rechtlich vorwerfbar ist ihm dieses Verhalten allerdings nur dann, wenn die Nutzung jener Räume mit der Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums einer gesonderten Genehmigung bedarf und nicht schon von Gesetzes wegen von der Genehmigung der externen Versandräumlichkeiten mitumfasst ist. Dies wiederum ist nach dem bereits Ausgeführten offen. Damit wiederum kann auch der vom Antragsgegner besorgten Vorbildwirkung kein ausschlaggebendes Gewicht zukommen, denn sollte die untersagte Nutzung rechtmäßig sein, so dürfte sie selbstverständlich auch von anderen Apothekern zum Vorbild genommen werden.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit den Empfehlungen Nr. 25.2 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen. In Verfahren über arzneimittelrechtliche Untersagungsverfügungen ist danach im Hauptsacheverfahren regelmäßig der Jahresbetrag der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkung anzusetzen und im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Hälfte dieses Betrages. Zwar dürften dabei für das Hauptsacheverfahren entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht die gesamten Investitionskosten für Abfüllraum und Labor in Höhe von 50.000,- Euro zugrundezulegen sein. Auch im Falle eines rechtskräftigen Unterliegens im Hauptsacheverfahren dürften nämlich bspw. zumindest einige der angeschafften Gerätschaften auch anderweitig, etwa in der Offizinapotheke, verwendet werden können und damit nicht wirtschaftlich wertlos werden. Andererseits sind als wirtschaftliche Auswirkung der Entscheidung neben den reinen Investitionskosten auch jene Kosten zu berücksichtigen, die im Unterliegensfalle durch die dann erforderlichen regelmäßigen Transportfahrten zwischen Offizinapotheke und externen Räumlichkeiten laufend anfallen würden. Im Lichte dessen erscheint es angemessen, für das Hauptsacheverfahren einen Streitwert von 20.000,- Euro anzusetzen, woraus sich für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes durch Halbierung ein Streitwert von 10.000,- Euro ergibt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 69 AMG
§ 7 ApBetrO
§ 1 AMG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO
§ 4 Abs. 4 ApBetrO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ApBetrO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ApBetrO
§ 4 Abs. 1 ApBetrO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 69 Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 ApBetrO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 ApBetrO
§ 4 Abs. 4 Satz 2 ApBetrO
§ 3 Abs. 6 Satz 2 ApBetrO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ApBetrO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO
§ 4 Abs. 4 Satz 3 ApBetrO
§ 11a Nr. 3 lit. b ApoG
§ 17 Abs. 4 ApBetrO
§ 11a Nr. 3 lit. a ApoG
§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 4 ApoG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 12a des Apothekengesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 VR 5.14
13 S 1132/96
1 S 1662/16
3 S 2225/15
3 C 16/18
9 S 2271/21
3 C 8/15
3 K 5393/17