Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-01-24, Aktenzeichen 5 K 3057/17

Tenor:
Der Abhilfebescheid des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 08.03.2016 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin will die Verkaufsfläche eines Lebensmittelmarkts erweitern. Sie betreibt auf dem Grundstück Flurstücknummer ..., Gemarkung ..., ..., ..., einen Lebensmitteldiscounter. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des am 19.05.2009 als Satzung beschlossenen Bebauungsplans „...“ und des am 24.10.2017 als Satzung beschlossenen „Bebauungsplans ‚...‘, ergänzendes Verfahren i.S. des § 214 Abs. 4 BauGB“.
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Am 19.12.2013 (Eingang bei der Gemeinde am 30.12.2013) beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheids zur Klärung der Frage, ob die geplante Erweiterung der Verkaufsfläche auf 1.119 m² (Nutzungsänderung von 304 m² eines Lagers in Verkaufsfläche) planungsrechtlich zulässig sei und ob mit den vorhandenen 96 Stellplätzen die bauordnungsrechtlich notwendigen Stellplätze für das erweiterte Vorhaben nachgewiesen seien. Das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 06.05.2014 ab. Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 27.04.2015 zurück.
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Im Klageverfahren hob das Verwaltungsgericht Karlsruhe durch Urteil vom 30.06.2016 - 10 K 2763/15 - den Bescheid des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 06.05.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 27.04.2015 auf und verpflichtete den Beklagten, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid nach Maßgabe der Bauvoranfrage vom 19.12.2013 zu erteilen. Das Gericht ging davon aus, dass der gesamte Bebauungsplan unwirksam sei, weil er zum einen das Baugebiet in unzulässiger Weise nach Lärmemissionskontingenten gliedere und zum anderen unbestimmte textliche Festsetzungen zu Lärmpegelbereichen enthalte. Die geplante Erweiterung sei zulässig, weil sie sich nach der Art und dem Maß der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge. Zur Prägung der näheren Umgebung sei auch die vorhandene Bebauung auf dem Baugrundstück einzubeziehen. Dazu gehöre, dass die Klägerin dort schon jetzt einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb habe, weil zur Verkaufsfläche von 799,96 m² auch noch der Pfandraum mit 14,44 m² hinzuzurechnen sei; die dortigen Pfandautomaten stellten Bons über den Pfandbetrag aus, die von den Kunden im Ladengeschäft an der Kasse eingelöst werden müssten. Da ohne Änderung der Außenmaße nur Lagerfläche in Verkaufsfläche umgebaut werde, füge sich die Erweiterung auch nach dem Maß der baulichen Nutzung ein. Von der Betriebserweiterung seien auch keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten.
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Der Beklagte erteilte daraufhin am 17.11.2016 den Bauvorbescheid. Er war versehen mit der Rechtsbehelfsbelehrung, dass Widerspruch erhoben werden könne. Die Beigeladene erhob dementsprechend am 27.12.2016 Widerspruch und wies mit weiterem Schreiben vom 25.01.2017 zur Begründung darauf hin, dass ihr Gemeinderat am 19.07.2016 einen Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans gefasst und eine Veränderungssperre beschlossen habe.
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Daraufhin erließ das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis am 08.03.2017 einen Abhilfebescheid, mit dem es diesen Bauvorbescheid vom 17.11.2016 wieder aufhob. Zur Begründung führte es aus, die Rechtskraftbindung des Verpflichtungsurteils stehe unter dem Vorbehalt, dass sich die Rechts- und Sachlage nicht relevant ändere. Hier widerspreche der Bauvorbescheid der Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet Bebauungsplan „...“ in ... vom 19.07.2016, die das Planungsverfahren gemäß Aufstellungsbeschluss vom 19.07.2016 für den Geltungsbereich des Bebauungsplans „...“ sichern solle. Der Aufstellungsbeschluss sei ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die zulässige Dauer der Veränderungssperre sei nicht überschritten.
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Am 15.03.2017 hat die Klägerin gegen diesen Abhilfebescheid Klage erhoben. Sie macht geltend, der Abhilfebescheid sei ein rechtswidriger Rücknahmebescheid, da der zurückgenommene Bauvorbescheid rechtmäßig sei. Der Anspruch hierauf sei rechtskräftig festgestellt. Auf die Änderung der Rechtslage könnten sich der Beklagte und die Beigeladene nicht berufen, weil die Veränderungssperre zum einen mangels Bekanntmachung unwirksam sei und zum anderen aufgrund der faktischen Zurückstellungszeiten der Klägerin ohnehin nicht mehr entgegengehalten werden könne. Außerdem sei der erneute Satzungsbeschluss aus formellen Gründen (fehlerhafte Auslegungsbekanntmachung) und inhaltlichen Gründen (Abwägungsmängel und Unzulässigkeit der Fehlerkorrektur im ergänzenden Verfahren) unwirksam. Der Bebauungsplan sei gesamtnichtig, weil die Fehler nicht auf den Südostteil begrenzt seien.
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Die Klägerin beantragt,
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den Abhilfebescheid des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 08.03.2017 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er verteidigt die angegriffene Entscheidung. Die Veränderungssperre sei wirksam. Der Aufstellungsbeschluss sei zwar nicht gesondert bekanntgemacht worden, jedoch in der öffentlichen Bekanntmachung der Veränderungssperre erwähnt. Das genüge für die erforderliche Anstoßwirkung. Die Veränderungssperre sei auch noch gültig.
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Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie vertritt die Auffassung, der Bauvorbescheid sei offensichtlich versehentlich erteilt worden und wegen der Verletzung der Beigeladenen in ihrer Planungshoheit wieder aufgehoben worden. Die Erwähnung des Aufstellungsbeschlusses vom 19.07.2016 im Rahmen der Bekanntmachung der Veränderungssperre bei der Ersatzbekanntmachung genüge den Anforderungen an die Bekanntmachung. Da das Bebauungsplanverfahren wegen Unwirksamkeit des Bebauungsplans von 2009 nicht abgeschlossen sei, habe es keines neuen Aufstellungsbeschlusses bedurft. Der alte Aufstellungsbeschluss wirke fort.
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Bereits im August 2016 stellte die Klägerin einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung. Diesen Antrag lehnte das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis mit Verfügung vom 16.03.2017 gebührenpflichtig ab. Zur Begründung führte es an, die geplante Erweiterung sei zwar nach § 34 BauGB zulässig. Jedoch habe die Beigeladene zur Sicherung ihrer Planungshoheit eine Satzung über eine Veränderungssperre für das Plangebiet beschlossen. Über den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wurde nicht entschieden.
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Mit Urteil vom heutigen Tage (5 K 8835/17) hat die Kammer der Verpflichtungsklage (Untätigkeitsklage) auf Erteilung einer Baugenehmigung im Blick auf das Urteil zum Bauvorbescheid im vorliegenden Verfahren stattgegeben. Ferner hat die Klägerin in einem Eilverfahren (5 K 5253/17) die Feststellung beantragt, dass die vorliegende Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung hat, und in einem weiteren Eilverfahren (5 K 7320/17), die sofortige Vollziehung des Bauvorbescheids vom 17.11.2016 anzuordnen. Hierüber hat die Kammer ebenfalls heute entschieden und beiden Anträgen stattgegeben.
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Dem Gericht liegen die Bauakten des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis zu dem Bauvorbescheid und der Baugenehmigung sowie die Gerichtsakten der weiteren Klageverfahren und der beiden Eilverfahren vor. Ferner hat die Beigeladene die Bebauungsplanakten zum Bebauungsplanverfahren „...“ von 2009 sowie zum Heilungsverfahren 2016 vorgelegt. Auf den Inhalt der Akten wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig und begründet.
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1. Die Klage ist zulässig. Sie ist insbesondere als Anfechtungsklage statthaft. Mit dem angefochtenen Bescheid hat der Beklagte auf den Widerspruch der Beigeladenen hin den erteilten Bauvorbescheid aufgehoben und damit das Verwaltungsrechtsverhältnis gestaltet. Diese Abhilfeentscheidung ist selbst ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 23.08.2011 - 9 C 2/11 -, BVerwGE 140, 245, 250, Rn. 16). Da der Abhilfebescheid für die Klägerin nach der Erteilung des beantragten Bauvorbescheids nun erstmalig eine Beschwer enthält, ist er Gegenstand der Anfechtungsklage (§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) und ein Vorverfahren entbehrlich (§ 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).
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2. Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Als belastender Verwaltungsakt bedarf der angefochtene Bescheid einer Rechtsgrundlage. Diese Rechtsgrundlage findet er weder in § 72 VwGO (hierzu sogleich a) noch in § 48 Abs. 1 LVwVfG (hierzu unten b).
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a) Das Landratsamt hat den Bauvorbescheid im Widerspruchsverfahren aufgehoben. Da der Widerspruch nicht zulässig war, durfte das Landratsamt die Aufhebung des von ihm erteilten Bauvorbescheids jedoch nicht auf § 72 VwGO als Rechtsgrundlage stützen.
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aa) Nach § 72 VwGO hat die Ausgangsbehörde dem Widerspruch abzuhelfen und über die Kosten zu entscheiden, wenn sie ihn für begründet hält. Eine solche Abhilfeentscheidung setzt außer der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes die Zulässigkeit des eingelegten Widerspruchs voraus (BVerwG, Urteil vom 01.07.1999 - 4 C 23/97 -, NVwZ 2000, 195, 196). Dem steht hier jedoch die Rechtskraft des Verpflichtungsurteils vom 30.06.2016 (10 K 2736/15) entgegen. Nach § 121 Nr. 1 VwGO binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist, die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger. Wird sodann in Erfüllung eines rechtskräftigen Verpflichtungsurteils ein Verwaltungsakt erlassen, schließt er das vorangegangene Verfahren ab. Er eröffnet hingegen kein neues Rechtsbehelfsverfahren. Daher kann dieser Verwaltungsakt von den Prozessbeteiligten nicht erneut mit einem Widerspruch angegriffen werden. Gegen einen Verwaltungsakt, der zur Erfüllung eines Verpflichtungsurteils erlassen wurde, ist wegen der Rechtskraftwirkung des § 121 Nr. 1 VwGO kein erneuter Widerspruch statthaft.
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Wäre in diesem Fall ein neuer Widerspruch zulässig, wäre das Verfahren nicht mit der Erteilung des rechtskräftig eingeklagten und bereits erlassenen Verwaltungsakts abgeschlossen. Bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung – wie hier beim Bauvorbescheid, der die Planungshoheit der beigeladenen Gemeinde berührt – könnte das Verfahren vom unterlegenen Beteiligten (hier der Beigeladenen) mehrfach fortgeführt werden, wenn die Behörde den beantragten Verwaltungsakt aufgrund von Verpflichtungsurteilen wiederholt erlässt. Dies widerspräche dem Sinn und Zweck der Rechtskraft. Die materielle Rechtskraft hat die Aufgabe, die Maßgeblichkeit und Rechtsbeständigkeit des Inhalts der gerichtlichen Entscheidung in den Grenzen des Streitgegenstands zu sichern. Sie dient als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips dem Rechtsfrieden und der Rechtssicherheit. Was in einem gerichtlichen Verfahren zwischen den Beteiligten unanfechtbar entschieden worden ist, soll nicht in einem weiteren Prozess in Frage gestellt werden können. Widersprüchliche Entscheidungen über dieselbe Streitsache sollen vermieden werden (Clausing, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 121, Neubearbeitung 2012, Rdnr. 3 m.w.N. aus der Rspr.). Daher kann ein Verwaltungsakt, der Gegenstand eines stattgebenden Verpflichtungsurteils ist, – jedenfalls von den dort Verfahrensbeteiligten – nicht in einem weiteren Widerspruchsverfahren zur Überprüfung gestellt und von der Ausgangsbehörde nicht durch einen Abhilfebescheid auf der Grundlage von § 72 VwGO wieder aufgehoben werden.
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bb) Das Widerspruchsverfahren ist auch nicht deshalb neu eröffnet, weil die Beigeladene nach der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts vom 30.06.2016 eine Veränderungssperre beschlossen hat. Auch wenn sich nach dem Verpflichtungsurteil nachträglich die Rechtslage ändert, kann dies nicht dazu führen, dass gegen den aufgrund dieses Urteils erlassenen Verwaltungsakt ein erneuter Widerspruch zulässig ist. Zwar ist bis zur Erteilung einer Baugenehmigung der Anspruch auf ihre Erteilung selbst dann nicht gegen Rechtsänderungen wie z.B. das Inkrafttreten einer Veränderungssperre abgesichert, wenn er rechtskräftig tituliert ist; daher kann die Behörde nach Eintritt der Rechtskraft und vor Erlass der Genehmigung unter Hinweis auf eine dieser Verpflichtung entgegenstehende neue Rechtsnorm die Vollstreckung im Wege der Vollstreckungsgegenklage entsprechend § 767 ZPO abwehren (BVerwG, Urteil vom 26.01.1984 - 4 C 53/80 -, NVwZ 1985, 563, 564; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - 4 C 39/82 -, BVerwGE 69, 1). Nach Erteilung der Genehmigung kommt eine Vollstreckungsgegenklage jedoch nicht mehr in Betracht, weil der titulierte Anspruch auf Erteilung der Genehmigung dann bereits erfüllt ist und nicht mehr vollstreckt werden könnte. Ist eine Bebauungsgenehmigung – wie hier der Bauvorbescheid – erst einmal erteilt, setzt sie sich auch gegenüber einer Veränderungssperre durch. Die erteilte Bebauungsgenehmigung vermittelt dem Bauherrn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Rechtsposition, die sich auch gegenüber Rechtsänderungen durchsetzen kann (BVerwG, Urteil vom 26.01.1984 - 4 C 53/80 -, NVwZ 1985, 563, 564).
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b) Der rechtswidrige Abhilfebescheid kann auch nicht in eine Rücknahmeentscheidung nach § 48 LVwVfG umgedeutet werden. Zwar stünde die Rechtskraft des Urteils vom 30.06.2016 einer Aufhebung des am 17.11.2016 erteilten Bauvorbescheids bei einer Änderung der Rechtslage nicht grundsätzlich entgegen (hierzu aa). Jedoch hat der Beklagte keine Rücknahme verfügt (unten bb) und lässt sich die rechtswidrige Aufhebungsverfügung nicht in eine Rücknahme umdeuten (unten cc).
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aa) Die Rechtskraft eines Verpflichtungsurteils steht der Aufhebung des in Erfüllung dieses Urteils erlassenen Verwaltungsakts nicht grundsätzlich entgegen, wenn sich die Rechtslage nach dem Urteil geändert hat. Unstreitig ist im Falle einer Änderung der Rechtslage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt trotz der rechtskräftigen Vorentscheidung eine erneute Prüfung und ggf. abweichende Beurteilung der streitigen Rechtsbeziehung möglich (Clausing, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 121, Neubearbeitung 2012, Rdnr. 68 m.w.N.). Maßgeblicher Zeitpunkt dürfte hierfür entgegen der klägerischen Rechtsauffassung nicht der Zeitpunkt der formellen Rechtskraft, also der des Ablaufs der Rechtsmittelfrist, sondern der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung sein, somit der 30.06.2016. Denn die tatsächlichen Feststellungen sind nur insoweit bestandsfest, als sie den Subsumtionsschluss des Gerichts tragen (Clausing, a.a.O. Rdnr. 69 m.w.N.). Daher ist ein Bauvorbescheid rechtswidrig, wenn die Gemeinde nach dem Verpflichtungsurteil und vor Erlass des Bauvorbescheids eine wirksame Veränderungssperre beschlossen hat.
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bb) Die Rechtskraft kann zwar durchbrochen werden. Hierfür muss die Behörde den aufgrund des rechtskräftigen Urteils erlassenen Bescheid aufheben. Hier hat der Beklagte jedoch keine rechtmäßige Aufhebungsentscheidung getroffen. Als Rechtsgrundlage für die Aufhebung eines rechtswidrigen Bauvorbescheids durch die Baurechtsbehörde wegen einer nachträglichen Änderung der Rechtslage kommt § 48 LVwVfG in Betracht, wenn die Baurechtsbehörde der Auffassung ist, der Bauvorbescheid sei aufgrund einer Änderung der Rechtslage, von der sie bei dessen Erlass keine Kenntnis hatte, rechtswidrig erteilt worden (Clausing, a.a.O. Rdnr. 71 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 24.11.1998 - 9 C 53/97 -, BVerwGE 108. 30, 34 zum Asylwiderruf). Eine solche Rücknahme hat der Beklagte aber nicht verfügt.
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cc) Die Abhilfeentscheidung des Landratsamtes lässt sich auch nicht gemäß § 47 LVwVfG in eine Rücknahmeentscheidung umdeuten. Die hierfür erforderlichen Voraussetzungen liegen nicht vor. Wie § 47 Abs. 3 LVwVfG verdeutlicht, kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt nicht in eine nicht getroffene Ermessensentscheidung umgedeutet werden. Der Beklagte ging bei der getroffenen Entscheidung davon aus, dass es den Bauvorbescheid wegen des begründeten Widerspruchs der Beigeladenen aufheben müsse. Bei der Rücknahmeentscheidung gemäß § 48 Abs. 1 LVwVfG handelt es sich jedoch um eine Ermessensentscheidung (hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 48 Rdnr. 77). Denn eine Verpflichtung zur Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes besteht grundsätzlich nicht. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, muss aber nicht zurückgenommen werden. Das schließt – vorbehaltlich einer Ermessensreduzierung "auf null", die hier aber nicht zu erkennen ist – die Annahme einer gebundenen Entscheidung aus (BVerwG, Urteil vom 01.07.1999 - 4 C 23/97 -, NVwZ 2000, 195, 196; Dolde/Porsch in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 72, Neubearbeitung 2016 Rdnr. 16b).
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c) Da die hier angefochtene Aufhebung des Bauvorbescheids keine Rechtsgrundlage findet, kommt es im vorliegenden Verfahren nicht darauf an, ob sich die Rechts-lage nach dem rechtskräftigen Verpflichtungsurteil vom 30.06.2016 geändert hat. Ob die von der Beigeladenen beschlossene Veränderungssperre wirksam war, ist daher nicht mehr zu klären.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und damit auch kein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), erscheint es billig, ihre außergerichtlichen Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO).
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Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zuzulassen, ob ein Verwaltungsakt, der auf ein Verpflichtungsurteil hin erlassen wurde, im Wege der Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO wieder aufgehoben werden kann (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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Beschluss vom 24.01.2018
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Der Streitwert wird in Abänderung des vorläufigen Streitwertbeschlusses vom 17. März 2017 gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 45.600 EUR festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.2 und 9.1.2.1 des Streitwertkatalogs).
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 72 VwGO
§ 767 ZPO
§ 48 LVwVfG
§ 47 LVwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 LVwVfG
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 3 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 140, 245, 250
NVwZ 2000, 195, 196
NVwZ 1985, 563, 564
BVerwGE 69, 1
10 K 2763/15
5 K 8835/17
5 K 5253/17
5 K 7320/17
9 C 2/11
4 C 23/97
10 K 2736/15
4 C 53/80
4 C 39/82
9 C 53/97
1 GKG auf 45.60