Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-09, Aktenzeichen 20 D 25/06.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:1109.20D25.06AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten, die durch die Anrufung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf entstanden sind; insoweit trägt die Beklagte die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen des C. Konzerns in der Rechtsform der OHG. Als eine der Servicegesellschaften des Konzerns nimmt sie das Management und den Betrieb der Chemieparks der C. AG wahr. Einer der Chemieparks befindet sich in E. . Dort betreibt die Klägerin auf Grundstücken im Eigentum der C. AG die in den 1970er Jahren planfestgestellte Deponie E. -S. , auf der u. a. besonders überwachungsbedürftige Abfälle abgelagert werden.
Nach Inkrafttreten der Deponieverordnung (DepV) am 1. August 2002 beantragte die Klägerin die Zulassung des Weiterbetriebs der Deponie bis zum 15. Juli 2009. Die Beklagte hielt die Erbringung einer Sicherheitsleistung für erforderlich. Hierzu verwies die Klägerin darauf, dass die C. AG eine ihrer Gesellschafter sei und persönlich hafte. Dadurch sei vergleichbar mit einer Konzernbürgschaft in ausreichendem Maße Sicherheit gegeben. Außerdem bilde sie, die Klägerin, betriebliche Rückstellungen für die Stilllegung und Nachsorge der Deponie. Die Höhe der Rückstellungen für die drei Deponien in E. -S. , M. und V. habe sich im Jahre 2004 auf ca. 62.000.000 EUR belaufen. Die Rückstellungen genügten als Sicherheit. Eine zusätzliche Sicherheit in sonstiger Form sei rechtlich und praktisch nicht erforderlich. Die Beklagte entgegnete unter dem 10. Oktober 2005, die Gesellschafterhaftung innerhalb einer OHG stelle keine geeignete Form der Sicherheit dar. Auch reine Rückstellungen würden von ihr nicht anerkannt. Jedoch komme nach Abstimmung zwischen dem Ministerium und den Bezirksregierungen unter bestimmten Voraussetzungen eine Kombination aus Bankbürgschaft und Rückstellungen in Betracht. Als anteilige Sicherheit seien Rückstellungen geeignet, wenn keine überdurchschnittlich hohe Insolvenzgefahr bestehe. Die Klägerin hielt an ihrer Ansicht fest, neben den Rückstellungen sei eine weitere Sicherheit nicht erforderlich.
Mit Bescheid vom 16. Dezember 2005, der Klägerin zugestellt am 19. Dezember 2005, genehmigte die Beklagte unter Änderung des Planfeststellungsbeschlusses in der aktuellen Fassung den Weiterbetrieb der Deponie bis zum 15. Juli 2009. Mit der Genehmigung ergänzte und änderte die Beklagte die Nebenbestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses. Unter II.3 der Genehmigung fügte sie als zusätzliche Nebenbestimmung III.1.3 Regelungen zur Sicherheitsleistung ein. Danach ist bis zum 28. Februar 2006 eine Sicherheit in Höhe von 19.432.320 EUR durch ein geeignetes Sicherungsmittel nachzuweisen. Die Sicherheit könne in den nach § 232 BGB vorgesehenen Formen und durch andere Mittel erbracht werden, die geeignet seien, den angestrebten Sicherungszweck zu erfüllen. Geeignet seien insbesondere selbstschuldnerische Bankbürgschaften. Unter bestimmten Voraussetzungen komme auch eine Konzernbürgschaft in Frage. Reine Rückstellungen würden als Sicherheit nicht akzeptiert. Jedoch könne, falls bestimmte Kriterien erfüllt seien, eine Kombination aus betrieblichen Rückstellungen und Bankbürgschaft anerkannt werden. Dabei kämen Rückstellungen nur für Folgekosten aus der Abfallablagerung bis einschließlich Juli 2002 in Betracht. Für Folgekosten aus der Abfallablagerung ab dem 1. August 2002 seien übliche Sicherheiten zu leisten. Sofern Rückstellungen aufgrund vorzulegender Unterlagen als gleichwertig anzusehen seien, könnten sie die Sicherheit anteilig neben üblichen Sicherheiten bilden. Zur Begründung heißt es bezogen auf die Sicherheit, die Nebenbestimmung diene dem Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit für die Erfüllung der Pflichten der Betriebs-, Stilllegungs- und Nachsorgephase. Die Höhe der Sicherheit errechne sich aus den Kosten der Oberflächenabdichtung und der Grundwasserbeobachtung.
Die Klägerin hat am 18. Januar 2006 Klage vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf erhoben, das den Rechtsstreit mit Beschluss vom 1. März 2006 an das Oberverwaltungsgericht verwiesen hat. Zur Begründung trägt sie vor, die C. AG habe seit Beginn der Ablagerung von Abfällen auf der Deponie Rückstellungen u. a. für deren Stilllegung gebildet. Nach der Neuordnung des Konzerns bilde sie, die Klägerin, die entsprechenden Rückstellungen. Hierfür würden die Beträge verwandt, die in dem Ablagerungsentgelt anteilig für die Kosten der Stilllegung enthalten seien. Die Beklagte habe das ihr hinsichtlich der Festlegung der Art der Sicherheit zukommende Ermessen nicht, jedenfalls nicht ordnungsgemäß, ausgeübt. Erforderlich sei eine einzelfallbezogene Würdigung aller Umstände. Dabei sei zu berücksichtigen, dass Rückstellungen nach § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV grundsätzlich gleichwertig mit anderen Formen der Sicherheit seien. Das komme insbesondere im Wortlaut der Vorschrift und ihrem Sinn und Zweck zum Ausdruck und werde durch ihre Begründung bestätigt. Generelle Gesichtspunkte der mangelnden Insolvenzfestigkeit von Rückstellungen seien unvereinbar mit dieser Vorschrift. Auch im ministeriellen Erlass vom 8. Juli 2005, der allerdings in mehrfacher Hinsicht unvereinbar sei mit § 19 Abs. 4 DepV, würden Voraussetzungen anerkannt, unter denen Rückstellungen als alleinige Sicherheit anzuerkennen seien. Vertrauensschutzaspekten trage § 25 Abs. 5 DepV durch Einräumung von Fristen Rechnung. Das Ermessen könne im gegebenen Einzelfall rechtmäßig nur so ausgeübt werden, dass die Rückstellungen als Sicherheit anerkannt und zusätzliche Sicherheiten nicht verlangt würden. Die Beklagte habe sich in ihrem Schreiben vom 10. Oktober 2005 selbst in diesem Sinne gebunden; für sie, die Klägerin, seien die dort genannten Voraussetzungen erfüllt. Darüber hinaus umfasse ihre Geschäftstätigkeit wesentlich mehr Bereiche als den Betrieb der Deponie. Daher werde sie auch nach deren Stilllegung Einkünfte erzielen, die gegebenenfalls für die Kosten der Nachsorge eingesetzt werden könnten. Zur Verfüllung geeignetes Deponievolumen stehe ihr noch bis etwa 2015 zur Verfügung. Ferner gehörten ihre Geschäftsfelder nicht zu denjenigen, bei denen mangelnde Leistungsfähigkeit der Deponiebetreiber wahrscheinlich sei. Zu berücksichtigen seien auch die Gesellschafterhaftung vornehmlich der C. AG und deren gute Finanzlage sowie das Eigentum der C. AG an den Deponiegrundstücken. Sie, die Klägerin, könne praktisch nicht in Insolvenz geraten. Die Beklagte habe sich demgegenüber an generellen Erwägungen orientiert und die gebildeten sowie die noch zu bildenden Rückstellungen nicht geprüft. Die pauschale Ablehnung von Rückstellungen führe dazu, dass die Möglichkeit der Erbringung von Sicherheit in Form von Rückstellungen praktisch leer laufe. Gründe für diese Ablehnung habe die Beklagte im angegriffenen Bescheid nicht genannt.
Die Klägerin beantragt,
die Plangenehmigung der Beklagten zur Änderung der Deponie E. -S. vom 16. Dezember 2005 insoweit aufzuheben, als sie, die Klägerin, nach II.3 dieses Bescheides die geforderte Sicherheitsleistung nicht durch reine Rückstellungen erbringen darf,
hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, die Plangenehmigung dahingehend zu ändern, dass sie, die Klägerin, die geforderte Sicherheitsleistung auch durch reine Rückstellungen erbringen kann,
hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, über die Änderung der Plangenehmigung hinsichtlich der Erbringung der geforderten Sicherheitsleistung durch reine Rückstellungen nach der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, Sinn der Sicherheit sei in erster Linie die zukünftige Bewältigung des worst case. Daher komme der langfristigen Insolvenzfestigkeit der Sicherheit besondere Bedeutung zu. Rückstellungen seien aber nicht insolvenzfest. Sie genügten dem staatlichen Sicherheitsbedürfnis deshalb nicht. Gleichwohl könnten sie zwar nicht grundsätzlich als Sicherungsmittel abgelehnt werden. Der Betreiber habe aber keinen Anspruch auf ihre Anerkennung als einziges Sicherungsmittel. Daher sei auf Landesebene behördenintern im Interesse gerechter Risikoverteilung bei Altdeponien das mit der Genehmigung umgesetzte Modell der Kombination abgestimmt worden. Hierdurch würde eventuelles Vertrauen in die Fortgeltung der bisherigen Rechtslage gebührend geschützt. Weil die Klägerin es abgelehnt habe, Rückstellungen nur als anteilige Sicherheit zu erbringen, und Tatsachen für die Unzumutbarkeit einer derartigen Verfahrensweise nicht gegeben seien, sei in Übereinstimmung mit dem Erlass vom 8. Juli 2005 eine einzelfallbezogene Prüfung ihrer Situation, vor allem ihrer Bonität, unterblieben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nicht begründet. II.3 der Genehmigung vom 16. Dezember 2005, wodurch in den Planfeststellungsbeschluss vom 16. April 1975 unter III.1.3 Regelungen zur Erbringung einer Sicherheit eingefügt worden sind, ist, was die allein streitige Ablehnung der Erbringung der Sicherheit in der Form reiner Rückstellungen betrifft, rechtmäßig. Damit kommt weder die teilweise Aufhebung von II.3 der Genehmigung in Betracht noch die Verpflichtung der Beklagten, die Genehmigung dahingehend zu ändern, dass die Sicherheit auch durch reine Rückstellungen erbracht werden darf, noch die Verpflichtung der Beklagten zur erneuten Bescheidung (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).
Die Beklagte hat der Klägerin Gelegenheit gegeben, die Sicherheit - unter der nicht streitigen Voraussetzung fehlender Bedenken gegen die Leistungsfähigkeit - in Form betrieblicher Rückstellungen zu erbringen, soweit die durch die Sicherheit abzudeckenden Risiken der Erstellung der Oberflächenabdichtung der Deponie und der Durchführung der Grundwasserbeobachtung anteilig auf die Ablagerung der Abfälle bis zum Inkrafttreten der Deponieverordnung am 1. August 2002 zurückgehen, und sie im übrigen auf sonstige Arten der Sicherheitsleistung oder der Erbringung von Sicherheit verwiesen. Dabei hat die Beklagte die Kriterien des ministeriellen Erlasses vom 8. Juli 2005 angewandt, der zugeschnitten ist auf die Anerkennung von Rückstellungen als Sicherheit bei Altdeponien im Sinne des § 25 Abs. 5 DepV. Der Erlass zielt darauf, Rückstellungen, soweit für den Deponiebetreiber nach Auswertung aussagekräftiger Unterlagen keine überdurchschnittlich hohe Insolvenzgefahr besteht, vorzugsweise lediglich als anteilige Sicherheit zu akzeptieren, und zwar beschränkt auf die Folgekosten aus der Abfallablagerung bis einschließlich Juli 2002. Diese für weiter zu betreibende Altdeponien entwickelte Handhabung ist insgesamt, vor allem auch hinsichtlich der von der Klägerin kritisierten generalisierenden Betrachtungsweise der Beklagten, nicht zu beanstanden. Auf die Frage der möglichen und zulässigen Praxis im Umgang mit Rückstellungen bei der Neuzulassung von Deponien braucht hier nicht eingegangen zu werden.
Nach § 25 Abs. 5 Satz 1 DepV hat der Betreiber für eine Deponie, die sich - wie die Deponie E. -S. - am 1. August 2002 noch nicht in der Stilllegungsphase befindet und auf der über den 31. Mai 2005 hinaus Abfälle zur Ablagerung angenommen werden sollen, spätestens zum 1. August 2003 eine ausreichende Sicherheit nach § 19 Abs. 2 DepV nachzuweisen. Art, Umfang und Höhe der Sicherheit legt die zuständige Behörde fest (§ 19 Abs. 4 Satz 1 DepV). Anstelle der in § 232 BGB bestimmten Sicherheitsleistungen können insbesondere die Beibringung einer Konzernbürgschaft, einer Garantie oder eines sonstigen Zahlungsversprechens eines Kreditinstitutes oder handelsrechtlich zu bildende betriebliche Rückstellungen als gleichwertige Sicherheit verlangt oder zugelassen werden (§ 19 Abs. 4 Satz 2 DepV).
Hiernach hat die Behörde über die Art der Sicherheit nach Ermessen zu bestimmen. Das verlangt, das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG). Im Interesse der gleichmäßigen Verwaltungspraxis darf das Ermessen durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert werden, die die Behörde, vorbehaltlich wesentlicher Besonderheiten des Einzelfalles, intern binden und bei entsprechender Umsetzung deren eigene Ermessensausübung ausmachen. Die damit einhergehende Generalisierung ist mit dem prinzipiellen Erfordernis, die individuellen Umstände des jeweiligen Einzelfalles zu berücksichtigen und zu würdigen, in den Grenzen des Gleichheitssatzes vereinbar.
Den sich hieraus ergebenden Anforderungen ist die Beklagte mit der angefochtenen Regelung der Genehmigung gerecht geworden. Sie hat bereits durch die Aufgliederung der insgesamt zu erbringenden Sicherheit klar verdeutlicht, dass sie sich ihres Ermessensspielraums bewusst war und von ihm Gebrauch gemacht hat. Sie hat ihre Entscheidung ferner unter Hinweis auf den Zweck der Sicherheit, die finanzielle Leistungsfähigkeit für die Erfüllung der Pflichten der Betriebs-, Stillegungs- und Nachsorgephase nachzuweisen, begründet. Diese Erwägung ist zwar recht unbestimmt und vor allem hinsichtlich der Frage des Akzeptierens betrieblicher Rückstellungen in nur begrenztem Umfang, die vor Erlass der Genehmigung zwischen der Klägerin und der Beklagten erörtert worden war, sowie der Ablehnung reiner Rückstellungen wenig aussagekräftig. Jedoch ergibt sich schon aus den Kriterien, die die Beklagte für eine anteilige Berücksichtigung betrieblicher Rückstellungen als Sicherheit genannt hat, dass sie sich bei der Festlegung des Rahmens, innerhalb dessen die Klägerin die Art der Sicherheit auswählen darf, maßgeblich an Gesichtspunkten der verlässlich belegten wirtschaftlichen Abdeckung der Risiken, bezogen auf die betrieblichen Rückstellungen an der Leistungsfähigkeit und möglichen Insolvenzgefahren, orientiert hat. Das hat die Beklagte während des gerichtlichen Verfahrens in zulässiger Weise (§ 114 Satz 2 VwGO) dahingehend präzisiert, dass sie betriebliche Rückstellungen innerhalb einer Kompromisslösung zwischen den behördlichen Sicherungsinteressen und den unternehmerischen Interessen, einen vermeidbaren Abfluss oder eine Blockierung betrieblicher Mittel zu verhindern, im Umfang anzuerkennenden Vertrauensschutzes als Mittel der Sicherung akzeptiere. Dadurch hat die Beklagte bekräftigt, dass sie sich nicht von vornherein, insbesondere aus Rechtsgründen, gehindert gesehen hat oder sieht, Rückstellungen als alleinige Sicherheit festzulegen oder der Klägerin die Möglichkeit einzuräumen, nach eigenem Belieben betriebliche Rückstellungen als ausschließliche Sicherheit zu erbringen, sondern dass sie ihre Entscheidung im Bewusstsein des Interessengegensatzes unter Abwägung von Für und Wider und unter Heranziehung von Bewertungsaspekten getroffen hat.
Die für die Entscheidung in Bezug auf die Altdeponien wesentlichen Interessen sind von der Beklagten nicht, jedenfalls nicht zu Lasten der Deponiebetreiber, mit einem ihnen rechtlich nicht zukommenden Gewicht eingestellt worden. Namentlich ist die vorgenommene Generalisierung dahin, die wirtschaftlichen Verhältnisse der einzelnen Deponiebetreiber in erster Linie im Rahmen einer möglichen Kombination von Rückstellungen und sonstigen Sicherheiten zu berücksichtigen sowie von einer weitergehenden Individualisierung dahin, sich mit Blick auf die unternehmerische Gesamtsituation im Einzelfall bei gegebener Bonität allein mit Rückstellungen als Sicherheit zu begnügen, Abstand zu nehmen, frei von Rechtsfehlern. Die Erfassung und Gewichtung der gegenläufigen Belange steht sowohl mit der Wertung des § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV als auch mit den sonstigen maßgeblich einzubeziehenden Gesichtspunkten im Einklang und genügt auch den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, von mehreren gleichermaßen geeigneten Mitteln dasjenige anzuwenden, das den Pflichtigen am wenigsten belastet.
Dabei gilt im Einzelnen:
Betriebliche Rückstellungen gehören zu den beispielhaft ("insbesondere") genannten Arten von Sicherungsmitteln, die die Behörde als gleichwertige Sicherheit verlangen oder zulassen darf. Die Kriterien, unter denen die Behörde die Auswahl unter den in Frage kommenden Sicherheitsleistungen oder gleichwertigen Sicherheiten trifft, sind nicht im einzelnen normativ festgelegt. Namentlich stehen die außer den Sicherheitsleistungen im Sinne des § 232 BGB alternativ in Betracht kommenden gleichwertigen Sicherheiten in ihrem Verhältnis zueinander und/oder zu den Sicherheitsleistungen nicht in einer fest vorgegebenen Rangfolge. Die Reihenfolge, in der die einzelnen Arten der Erbringung der Sicherheit nach dem Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV genannt sind, ist angesichts dessen, dass zusätzliche Merkmale mit Aussagekraft für eine über das Aufzeigen des Alternativverhältnisses hinausweisenden Abstufung fehlen, unergiebig. Auch das Erfordernis der Gleichwertigkeit der neben den Sicherheitsleistungen im Sinne des § 232 BGB bezeichneten Mittel zur Erbringung von Sicherheit trägt nicht den Schluss auf eine bestimmte Rangfolge. Die erforderliche Gleichwertigkeit besagt, dass die Eigenschaften der Sicherheitsleistungen im Sinne des § 232 BGB den Maßstab dafür bilden, welche anderen Sicherungsmittel bei der gebotenen Bewertung ihrer spezifischen Merkmale in Frage kommen; das entspricht § 32 Abs. 3, § 36 c Abs. 4 KrW-/AbfG, wonach zwischen der Leistung von Sicherheit und der Erbringung gleichwertiger Sicherungsmittel unterschieden wird, ohne dass hinsichtlich der Bestimmung der Art der Sicherheit im jeweiligen Einzelfall eine weitere Konkretisierung anhand zusätzlicher Anforderungen erfolgt wäre.
Das Erfordernis der Gleichwertigkeit stellt keinen tauglichen Anknüpfungspunkt dafür dar, betriebliche Rückstellungen von vornherein wegen ihrer wesensmäßigen Eigenschaften als unzureichend außer Acht zu lassen. Zwar sind betriebliche Rückstellungen lediglich ein Passivposten in der Handelsbilanz (§ 249 Abs. 1 HGB). Dieser steht für die Sicherungszwecke nach § 19 Abs. 2 DepV nicht ohne weiteres zur Verfügung der Behörde und unterliegt im Insolvenzfall dem Risiko wirtschaftlicher Entwertung. Denn das Insolvenzverfahren erfasst das gesamte Vermögen, das dem Schuldner z. Z. der Eröffnung des Insolvenzverfahrens gehört und das er während des Insolvenzverfahrens erlangt (§ 35 InsO). Betriebliche Rückstellungen verkörpern sich nicht in einem bestimmten, abgrenzbaren Vermögensgegenstand, der im Insolvenzfall der Verfügungsmöglichkeit des Schuldners und der Gläubiger entzogen und/oder der Absonderung (§§ 49 ff InsO) fähig wäre. Damit fehlt der Berechtigung zur abgesonderten Befriedigung in der Insolvenz des Deponiebetreibers (§ 19 Abs. 4 Satz 4 DepV) insofern das hierfür taugliche Objekt. Die hieraus folgende charakteristische wirtschaftliche Begrenztheit des Schutzes, den betriebliche Rückstellungen für die Zwecke nach § 19 Abs. 2 DepV der Allgemeinheit vermitteln, hat der Verordnungsgeber mit § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV aber nicht als ein die Gleichwertigkeit dieser Art der Sicherheit hindernden Mangel gewertet. Anderenfalls schieden Rückstellungen regelmäßig als geeignetes Mittel der Sicherheit aus, weil Sicherheitsleistungen im Sinne des § 232 BGB gerade dadurch gekennzeichnet sind, dass die als Sicherheit erbrachten Leistungen der freien Verfügungsbefugnis des Schuldners und dem Zugriff Dritter entzogen sind. Mit der Benennung der betrieblichen Rückstellungen in § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV ist indessen gerade beabsichtigt, die Möglichkeit der Erbringung von Sicherheit auch in dieser Form abweichend vom ursprünglichen Entwurf dieser Vorschrift zu eröffnen.
Vgl. einerseits Bundesratsdrucksache 231/02 Seiten 24, 67, 110; andererseits Bundesratsdrucksache 231/02 (Beschluss) Seite 36.
Die in der TA Abfall gestellten Anforderungen an Sicherheitsleistungen, die deutlich an deren Konkursfestigkeit und der Einbeziehung typischerweise wirtschaftlich "starker" Dritter ausgerichtet sind (Nr. 3.2.1 TA Abfall), werden durch § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV in diesem Punkt erkennbar inhaltlich modifiziert.
Andererseits besagt § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV jedoch auch nicht, dass die unternehmerischen Interessen an einer Beschränkung der nachzuweisenden Sicherheit auf die Bildung betrieblicher Rückstellungen prinzipiell und allgemein den Vorzug verdienen. Entsprechend darf auch die auf der Hand liegende und typische, erhebliche Belastungsminderung für die Deponiebetreiber bei Anerkennung der ohnehin zu bildenden Rückstellungen statt der Forderung einer sonstigen Sicherheitsleistung in der Ermessensentscheidung nicht schlechthin durchschlagen. Auch bedürfen die Interessen der Allgemeinheit an wirtschaftlich effektiver und also substantieller, vor allem nicht durch eine mögliche Illiquidität des Deponiebetreibers oder seinen freien Zugriff gefährdeter Absicherung der ggf. erst langfristig anstehenden Aufwendungen für die Stilllegung und die Nachsorge der Deponie keiner besonderen Rechtfertigung. Beide Interessen stehen vielmehr nebeneinander und verlangen angemessene Berücksichtigung im Rahmen der Ermessensausübung. § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV schließt es lediglich aus, betriebliche Rückstellungen strikt als nicht gleichwertiges und also nicht geeignetes Mittel zur Erbringung von Sicherheit außer Acht zu lassen.
Desweiteren ist noch die erhebliche Verschärfung zu beachten, die darin liegt, dass die nach § 32 Abs. 3 KrW-/AbfG von der Behörde zu treffende Ermessensentscheidung über das Ob einer Sicherheitsleistung bzw. einer gleichwertigen Sicherheit mit der vorbehaltlosen Verpflichtung des Betreibers zur Erbringung von Sicherheit entfallen ist (§ 25 Abs. 5, § 19 Abs. 2 Satz 1 DepV). Diese Verschärfung geht zurück auf zwingende europarechtliche Voraussetzungen für die Zulassung von Deponien (Art. 8 Buchstabe a) Ziffer iv) der Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien - Deponierichtlinie -). Durch das Erfordernis der Sicherheit soll erkennbar der Schutz der Allgemeinheit vor den Risiken unzulänglicher Leistungsfähigkeit eines Deponiebetreibers verstärkt werden. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Betreiber diesbezüglich konkret und aktuell Anlass auch nur zur Besorgnis einer zukünftigen Gefährdung seiner Leistungsfähigkeit bietet und wie sich seine unternehmerischen sowie wirtschaftlichen Verhältnisse momentan darstellen. Insbesondere sind Unternehmen wie die Klägerin, die nicht ausschließlich eine Deponie betreiben, sondern deren geschäftliche Betätigung weit gefächert ist, und die zugleich aufgrund ihrer gesellschaftsrechtlichen Struktur sowie ihrer Einbindung in einen ertragreichen Großkonzern wirtschaftlich in hohem Maße abgesichert sind, von der Verpflichtung zur Stellung von Sicherheit nicht befreit. Eine Ausnahme, die es der Behörde ermöglichen würde, von der Forderung einer Sicherheit abzusehen, sieht die Deponieverordnung lediglich für Deponien vor, die von der öffentlichen Hand betrieben werden (§ 19 Abs. 6 DepV). Dadurch, dass die Erbringung von Sicherheit nunmehr obligatorisch ist, wird bei Zulassung betrieblicher Rückstellungen die Risikosituation jedoch entgegen diesen Zielsetzungen nicht zu Gunsten der Allgemeinheit verbessert. Denn zur Bildung von Rückstellungen für ungewisse Verbindlichkeiten ist ein Deponiebetreiber ohnehin handelsrechtlich verpflichtet (§ 249 Abs. 1 Satz 1 HGB). Kommt er dieser Verpflichtung nach, greift er lediglich den Gesichtspunkt der Vorsorge für diejenigen Maßnahmen auf, für die über diese allgemeine Vorsorge hinaus die Pflicht zum Nachweis einer Sicherheit nach § 19 Abs. 2 DepV für geboten erachtet wurde.
Letztlich ist auch zu sehen, dass die Vorsorge durch Rückstellungen im Allgemeinen erst nach und nach während des Betriebs der Deponie erfolgt. Sinn und Zweck betrieblicher Rückstellungen ist es nämlich, Aufwendungen, deren Entstehung nach Grund und/oder Höhe am Bilanzstichtag noch nicht sicher ist und die tatsächlich erst zukünftig getätigt werden müssen, der Periode der Verursachung zuzurechnen. Es geht um die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verursachung von Verbindlichkeiten im Zeitraum vor dem Bilanzstichtag.
Vgl. BFH, Urteile vom 25. März 2004 - IV R 35/02 -, BFHE 206, 25 und vom 8. November 2000 - I R 6/96 -, BFHE 193, 399.
Demgegenüber zielt die abfallrechtliche Sicherheit nach § 19 Abs. 2 DepV - hier in Verbindung mit § 25 Abs. 5 DepV - darauf ab, erst in der Zukunft entstehende Verbindlichkeiten in voller Höhe vorbeugend abzudecken. Die Sicherheit ist vor dem Beginn der Ablagerungsphase nachzuweisen (§ 19 Abs. 2 DepV), bei Altdeponien im Sinne des § 25 Abs. 5 DepV spätestens zum 1. August 2003 und damit zu dem Zeitpunkt, zu dem die Anzeige nach § 14 Abs. 1 DepV oder der Antrag auf Zulassung des Weiterbetriebs nach § 14 Abs. 2 DepV anzubringen waren. Angaben zur Sicherheitsleistung gehören auch bei Altdeponien zum zwingenden Inhalt bereits einer Anzeige oder eines Antrags (§ 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 5, § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 DepV). Der Zeitpunkt des Nachweises der Sicherheit ist europarechtlich durch Art. 8 Buchstabe a) Ziffer iv) Deponierichtlinie vorgegeben; die hiernach vor Beginn des Deponiebetriebs zu treffenden Vorkehrungen für die Einhaltung der Anforderungen sind als Voraussetzung für die Genehmigung ausgestaltet und haben alternativ in Form einer finanziellen Sicherheitsleistung oder etwas anderem Gleichwertigen zu bestehen. Das führt mit Blick auf die erst nach der Zulassung einer Deponie und nach deren Betriebsaufnahme während der Ablagerungsphase zu bildenden betrieblichen Rückstellungen dazu, dass schon zur Erreichung der Gleichwertigkeit als der Stufe vor der Ermessensausübung erhebliche zusätzliche Anforderungen zu stellen sein dürften. Denn derartige Rückstellungen bestehen im Zeitpunkt der Zulassung der Deponie typischerweise gerade noch nicht und erfüllen damit die Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 8 Buchstabe a) Deponierichtlinie bzw. das Erfordernis nach § 19 Abs. 2 DepV nicht. Anders stellt es sich bei Altdeponien dar, soweit es die Ablagerung von Abfällen bis zum 1. August 2002 betrifft (§ 25 Abs. 5 DepV), also die Rückbeziehung der Pflicht zur Erbringung von Sicherheit auch auf die in der Vergangenheit schon erfolgten Ablagerungen und die diesen anteilig zuzurechnenden Pflichten hinsichtlich der Stilllegung und Nachsorge. Im Übrigen lässt die bloße Pflicht und/oder Bereitschaft, Rückstellungen zu bilden, nicht die erforderliche Annahme zu, die Betreiberpflichten könnten jederzeit erfüllt werden; zum Zeitpunkt der Betriebsaufnahme der Deponie und in den ersten Betriebsphasen sind Rückstellungen zumindest im allgemeinen noch nicht oder nur beschränkt vorhanden mit der Folge, dass wirtschaftliche Substanz für den Fall einer notwendigen Durchsetzung von Auflagen oder Bedingungen nicht verlässlich vorhanden ist. Zweck der Sicherheit ist es aber, sicher zu stellen, dass alle Verpflichtungen erfüllt werden, die sich aus der Genehmigung ergeben (Erwägungsgrund Nr. 28 der Deponierichtlinie); die Erfüllung soll gewährleistet werden (Art. 8 Buchstabe a) Ziffer iv) Deponierichtlinie). Daher bedarf es auch nicht zuletzt hinsichtlich der Art der Sicherheit eines hohen Grades an Wahrscheinlichkeit dafür, dass mittels der konkret gewählten Sicherheit sämtlichen Verpflichtungen insbesondere in Bezug auf die ordnungsgemäße Stilllegung und Nachsorge Genüge getan wird.
Soweit nach dem Vorstehenden fraglich erscheint, ob und inwiefern betriebliche Rückstellungen, auch und gerade gemessen an Art. 8 Buchstabe a) Ziffer iv) Deponierichtlinie, überhaupt als finanzielle Sicherheitsleistung oder etwas anderes Gleichwertiges gewertet werden können, kann das hier dahingestellt bleiben. Denn die Beklagte hat in Übereinstimmung mit dem ministeriellen Erlass vom 8. Juli 2005 hinsichtlich der hier allein in Rede stehenden Altdeponien mit der streitigen Kombination aus Rückstellungen und anderen Sicherheiten einen substantiellen und hinreichenden Anwendungsbereich für die Rückstellungen als Mittel der Sicherheit eröffnet; auch ist die Ablehnung der weitergehenden Anerkennung von Rückstellungen als alleiniges Mittel der Sicherheit angesichts der ebenfalls in Rechnung zu stellenden legitimen Sicherungsinteressen der Allgemeinheit im Hinblick auf die Rechte und Belange der Klägerin jedenfalls nicht unvertretbar ist. Insbesondere geht die seitens der Klägerin angegriffene generalisierende Anerkennung von Rückstellungen als - lediglich anteilige - Sicherheit zurück auf sachlich genügend begründete und den normativen Rahmen beachtende Erwägungen; sie ist orientiert am Zweck der Stellung von Sicherheit und den normativ vorgegebenen Wertungen.
So ist insbesondere zutreffend eingestellt, dass die in der Begründung zu § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV zur Einbeziehung von betrieblichen Rückstellungen in den Kreis geeigneter gleichwertiger Sicherheiten angeführte Erwägung, eine sonst drohende unverhältnismäßige Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Deponiebetreibers zu vermeiden,
vgl. Bundesratsdrucksache 231/02 (Beschluss) Seite 36,
unabhängig von der individuellen finanziellen Leistungsfähigkeit eines Deponiebetreibers zum Tragen kommt, wenn nachträgliche Belastungen durch die Erbringung einer Sicherheit drohen, die trotz der Berücksichtigung von Rückstellungen in der Gebührenkalkulation nicht eingestellt wurden und werden konnten. Davon betroffen sind, klammert man die Möglichkeit eines Auswechselns von Sicherheiten im Laufe der Betriebsphase aus (vgl. hierzu auch § 19 Abs. 5 DepV), typischerweise allein die von § 25 Abs. 5 DepV erfassten Altdeponien, die weiter betrieben werden sollen und für die auf der Grundlage von § 32 Abs. 3 KrW- /AbfG vor Inkrafttreten der Deponieverordnung nicht die Erbringung von Sicherheit verlangt worden ist. Die Betreiber derartiger Deponien sehen sich durch § 19 Abs. 2, § 25 Abs. 5 DepV unter Umständen mit der Notwendigkeit konfrontiert, unabhängig davon, ob sie die Entgelte für die Ablagerung der Abfälle in der Vergangenheit unter Einberechnung auch der Kosten der Stilllegung und der Nachsorge erhoben und Rückstellungen gebildet haben, kurzfristig eine Sicherheit auch für die anteilig den schon erfolgten Ablagerungen zuzurechnenden Gesamtkosten der Stilllegung und Nachsorge der Deponie zu erbringen. Das gilt indessen für die Ablagerungen, die nach Inkrafttreten der Deponieverordnung vorgenommen werden und insofern anteilig Kosten der Stilllegung sowie Nachsorge verursachen, nicht in gleicher Weise. Insofern unterscheiden sich Altdeponien nicht von Deponien, die erstmals unter Geltung der Deponieverordnung zugelassen werden und für die, wie ausgeführt, im Zeitpunkt der Zulassung eine Sicherheit in Gestalt betrieblicher Rückstellungen typischerweise nicht erbracht werden kann. Die Altdeponien dabei einheitlich zu behandeln und die Unterschiede in den jeweiligen unternehmerischen sowie finanziellen Verhältnissen unberücksichtigt zu lassen, soweit sie nicht die Schwelle betreffen, ab der sich nach den vorzulegenden Unterlagen Anhaltspunkte für eine signifikante Insolvenzgefahr ergeben und betriebliche Rückstellungen nicht - auch nicht anteilig - als Sicherheit anerkannt werden, steht im Einklang damit, dass sie unter dem genannten Blickwinkel gestiegener Anforderungen während des Betriebs in gleicher Weise betroffen sind. Dass die Wettbewerbsneutralität, was die Belastung unter Umständen konkurrierender Betreiber von Deponien durch zusätzliche Kosten einer zu erbringenden Sicherheit angeht, ebenfalls ein sachlicher Gesichtspunkt für eine Gleichbehandlung trotz gegebener betrieblicher Unterschiede ist, ist nicht zweifelhaft, zumal die Sicherheit, anders als in der Vergangenheit, eben obligatorisch geworden ist und das Ermessen nach § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV nicht dazu dient, es wirtschaftlich im Ergebnis bei der früheren Sachlage zu belassen. Gerade die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen, wenn auch im Hinblick auf den internationalen Vergleich, ist im Verfahren zum Erlass der Deponieverordnung als ein Grund für die Anerkennung von Rückstellungen genannt worden.
Vgl. Bundesratsdrucksache 231/02 (Beschluss) Seite 36.
Es ist unter diesem Blickwinkel folgerichtig, jenseits der Mindestanforderungen, die die Beklagte in Orientierung an dem ministeriellen Erlass vom 8. Juli 2005 mit dem Merkmal der Abwesenheit einer überdurchschnittlich hohen Insolvenzgefahr konkretisiert hat, von weiteren Differenzierungen innerhalb des Kreises der betroffenen Deponiebetreiber abzusehen.
Insgesamt bedeutet das, dass die Entscheidung der Beklagten, die Nachteile betrieblicher Rückstellungen für die Erreichung des Sicherungszwecks nur anteilig - zeitabschnittsbezogen - hinzunehmen, den zu Gunsten der Klägerin einzustellenden Gegebenheiten gerecht wird und insbesondere die individuellen betrieblichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin keiner weiteren Berücksichtigung bedurften. Die Verpflichtung zur Erbringung von Sicherheit, sofern nicht § 19 Abs. 6 DepV eingreift, gilt, wie ausgeführt, für alle Deponiebetreiber gleichermaßen, und zwar gerade unabhängig davon, ob den betrieblichen Verhältnissen konkrete Anhaltspunkte für ein Sicherungsbedürfnis zu entnehmen sind. Das Begehren der Klägerin läuft dagegen darauf hinaus, abweichend von § 19 Abs. 2, § 25 Abs. 5 DepV Sicherheit teilweise erst während des zukünftigen Deponiebetriebs und aus den durch den Deponiebetrieb zu erwirtschaftenden finanziellen Mitteln zu erbringen. Daran ändert nichts, dass die Deponieverordnung zum 1. August 2002 in Kraft getreten ist, während der Weiterbetrieb bis zum 15. Juli 2009 erst durch die angefochtene Plangenehmigung zugelassen worden ist. Die Sicherheit war spätestens zum 1. August 2003 nachzuweisen (§ 25 Abs. 5 Satz 1 DepV). Daraus, dass die Beklagte von der Durchsetzung dieser Pflicht zunächst abgesehen hat, erwächst der Klägerin kein schutzwürdiger Vorteil.
Die von der Klägerin geltend gemachten Gesichtspunkte einer Selbstbindung des Ermessens führen nicht auf ein für sie günstigeres Ergebnis. In ihrem Schreiben vom 10. Oktober 2005 hat die Beklagte ausdrücklich erklärt, sie erkenne reine Rückstellungen nicht an und akzeptiere Rückstellungen - vorbehaltlich des Fehlens von Anzeichen für eine Insolvenzgefahr - anteilig in Kombination mit üblichen Sicherheiten, jedoch nur für den Zeitraum bis einschließlich Juli 2002. Das stimmt mit den Erwägungen im angegriffenen Bescheid überein. Desgleichen wird im ministeriellen Erlass vom 8. Juli 2005 die Kombination aus Rückstellungen und sonstigen Sicherheiten als vorzugswürdig bezeichnet (Nr.2) und nur nachrangig für den Fall, dass eine solche Teillösung aus Gründen des Einzelfalles nicht in Betracht komme, die Prüfung für erforderlich gehalten, inwieweit ausschließlich Rückstellungen anderweitig Sicherheit bieten (Nr. 3). Unabhängig von den Bedenken der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit des Erlasses und unbeschadet dessen, wann im einzelnen die Kombination im Sinne des Erlasses "nicht in Betracht kommt", ergibt sich jedenfalls nichts dafür, dass dies dann der Fall ist, wenn - wie hier - der Deponiebetreiber dies schlicht unter Hinweis auf die Kosten der Beschaffung einer "üblichen" Sicherheit ablehnt und der Annahme einer eigenen Gefährdung durch Insolvenz entgegentritt. Denn gerade unter der Voraussetzung aktuell fehlender Insolvenzgefahr ist dem Erlass zufolge die Kombination aus betrieblichen Rückstellungen und anderen Sicherheiten anzustreben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 4 VwGO; die Kosten, die durch die Anrufung des unzuständigen Verwaltungsgerichts entstanden sind, sind der Beklagten aufzuerlegen, weil die der angegriffenen Plangenehmigung beigefügte Rechtsmittelbelehrung auf das Verwaltungsgericht als zuständiges Gericht verweist.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 49 ff InsO
§ 232 BGB
§ 40 VwVfG
§
232 BGB
§ 35 InsO
§ 19 Abs. 4 Satz 2 DepV
§ 19 Abs. 4 DepV
§ 25 Abs. 5 DepV
§ 25 Abs. 5 Satz 1 DepV
§ 19 Abs. 2 DepV
§ 19 Abs. 4 Satz 1 DepV
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 36 c Abs. 4
KrW-/AbfG
§ 249 Abs. 1 HGB
§ 19 Abs. 4
Satz 4 DepV
§
19 Abs. 4 Satz 2 DepV
§ 32 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 DepV
§ 19 Abs. 6 DepV
§
249 Abs. 1 Satz 1 HGB
§ 14 Abs. 1 DepV
§ 14 Abs. 2 DepV
§ 20 Abs. 1
Satz 2 Nr. 13 DepV
§ 19 Abs. 5
DepV
§ 25 Abs. 5 Satz 1
DepV
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO

Zitierte Entscheidungen: BFHE 206, 25
BFHE 193, 399
IV R 35/02
I R 6/96