Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-05-16, Aktenzeichen 15 A 784/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0516.15A784.12.00

Tenor:
Das Urteil wird geändert: Es wird festgestellt, dass der vom Beklagten dem Kläger in der öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt L. am 25. November 2010 im Rahmen der Beratungen zu Tagesordnungspunkt 3.1.9 ausgesprochene Ordnungsruf rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.
I.
Die Beteiligten streiten – nachdem das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil festgestellt hat, dass der Ordnungsruf des Beklagten gegen den Kläger in der Sitzung des Rates der Stadt L. am 25. November 2010 zu Tagesordnungspunkt 3.1.2. rechtswidrig war – im Berufungsverfahren nur noch um die Rechtmäßigkeit eines zweiten in vorgenannter Sitzung dem Kläger erteilten Ordnungsrufes. Diesen sprach der Beklagte dem Kläger in derselben Ratssitzung aus, und zwar im Rahmen der Beratungen des Rates zum Tagesordnungspunkt 3.1.9. „Zukünftiges Verfahren bei Haushaltsplanberatungen“. Den Beratungen zu diesem Tagesordnungspunkt lag ein Antrag der Fraktion Die Linke.Köln zugrunde, der wie folgt lautete:
„1. Der Doppelhaushalt eröffnet die Möglichkeit, die Beratungsfolge für den Haushalt 2012 so frühzeitig zu beginnen, dass die Haushaltssatzung 2012 spätestens im Dezember 2011 verabschiedet wird. Die folgenden Haushaltssatzungen sollen dann im jährlichen Rhythmus beschlossen werden.
2. In diesem Rhythmus muss die Beratung des Bürgerhaushalts einbezogen werden. Dabei soll auch geprüft werden, zu welcher Zeit des Jahres die Vorschläge zum Bürgerhaushalt am sinnvollsten erhoben werden und wann für sie votiert werden soll.
3. Als Alternative soll ein zweijähriger Rhythmus für Haushalt und Bürgerhaushalt dargestellt werden. Auch in dieser Alternative soll die Verabschiedung des Haushaltsplanes vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen.
4. Die Verwaltung soll Vor- und Nachteile beider Alternativen darstellen und erläutern.“
Zu diesem Antrag meldete sich u. a. der Kläger zu Wort. Im Protokoll zu der fraglichen Ratssitzung wurde in diesem Zusammenhang Folgendes festgehalten (dort: Seite 51 f.):
„Oberbürgermeister K. S. : Herr V. , bitte.
K1. V. (pro Köln): Herr Oberbürgermeister! Meine Damen und Herren! Sie wünschen, dass ich die Debatte zusammenfasse.
(Zurufe: Ach! – Zuruf von der CDU: Herr Oberbürgermeister,
das ist nicht seine Rolle!)
Ich kann das relativ ruhig tun; denn mein Vorredner – ich bin ihm dankbar dafür – hat hier schon mit markigen Worten um sich geworfen. Dafür hätte ich längst einen Ordnungsruf bekommen.
(Beifall bei pro Köln – Q. L1. [SPD]: Kommt noch!)
- Ja, kommt noch. Ich weiß, Herr L1. , Sie haben bestimmt wieder Regie geführt. Es fragt sich nur, wann die Ordnungsrufe kommen. Sie scheinen ja sehr interessiert an diesem Thema zu sein, wenn Sie nebenbei hier noch Zeitung lesen können oder dürfen.
Oberbürgermeister K. S. : Kommen Sie zur Sache.
K1. V. (pro Köln): Ich komme zur Sache, Herr Oberbürgermeister. Wir stimmen Punkt 1 dieses Antrags zu. Das ist für uns vollkommen selbstverständlich; denn Haushalt heißt Planungssicherheit. Dass man, wie es in dem Antrag heißt, spätestens im Dezember 2011 die Haushaltssatzung für das Jahr 2012 verabschiedet und das auch in den Folgejahren so hält, ist an sich eine Selbstverständlichkeit.
Hier ist eben gesagt worden, aufgrund von politischer Trickserei und Opportunität sei hier herumlaviert worden. Grundsätzlich ist zum Haushalt zu sagen, dass man hier schon gewissermaßen griechische Verhältnisse attestieren kann, wenn auch im übertragenen Sinne. Die Griechen haben ja auch der EU immer gemeldet: Alles in Ordnung; schaut einmal auf den Haushalt. So ist es auch hier: Man kann der Regierungspräsidentin zeigen: Schau mal, wir haben einen Haushalt. – Aber wie tragfähig ist er, wenn schon knapp vier Wochen nach seiner Verabschiedung die ersten Budgetüberziehungen in Höhe von 3,5 Millionen Euro – darüber werden wir gleich noch sprechen – auf den Tisch kommen? Da frage ich mich, Herr S. : Haben Sie hier den Zufall durch den Irrtum ersetzt? Was bringen dann solche Beratungen?
Ich hätte mir gewünscht – das fehlt in diesem Antrag; aber das werden Sie vielleicht noch selbst einbringen -, dass die Einzelbudgets noch viel stärker unter die Lupe genommen werden. Ich hätte mir gewünscht, dass in jedem Ausschuss quasi eine Vorberatung stattfindet, wie es im Landtag oder Bundestag üblich ist. Wenn das hier im Rat mehr oder weniger in einem Hauruckverfahren – das war in den letzten beiden Jahren so – durchgezogen wird, ist doch vollkommen klar, dass man als Ratsmitglied kaum noch die Möglichkeit hat, dahinter zu steigen. Von daher: Punkt 1 ist sinnvoll.
Der Rest des Antrags der Linken beinhaltet im Prinzip wieder, wie sie mit bolschewistischen Methoden - -
Oberbürgermeister K. S. : Ich erteilen Ihnen hiermit einen zweiten Ordnungsruf.
K1. V. (pro Köln): Für was denn?
Oberbürgermeister K. S. : Weil Sie einer demokratischen Partei bolschewistische Methoden unterstellt haben.
K1. V. (pro Köln): Ja natürlich. Dazu kann ich auch noch etwas sagen. Ich habe noch drei Minuten. Ich wollte zwar gerade zum Schluss kommen, will Ihnen aber auch sagen warum. Schauen Sie, ich habe diesen Bürgerhaushalt - -
Oberbürgermeister K. S. : Sie haben einen zweiten Ordnungsruf bekommen.
K1. V. (pro Köln): Ja, einen zweiten. Das ist doch schön.
(N. X. [pro Köln]: Das ist unglaublich, Herr
Oberbürgermeister! – C. M. T. [pro Köln]:
Schämen Sie sich, Herr Oberbürgermeister!]
Oberbürgermeister K. S. : Herr T. , Sie bekommen ebenfalls einen Ordnungsruf.
(Beifall bei Teilen der SPD, der CDU und der FDP)
K1. V. (pro Köln): Ich stelle fest: Sie sind heute sehr großzügig mit Ihren Ordnungsrufen. Das ist ja wirklich interessant.
(N. X. [pro Köln]: Die Verwaltungsgerichte werden
viel zu tun bekommen, Herr Oberbürgermeister! – C.
M. T. [pro Köln]: Peinlich!)
Ich will jetzt trotzdem weiter zur Sache sprechen. Wir wollen den Sitzungsverlauf ja beschleunigen.
Ich kann Ihnen auch sagen, was ich mit diesen Methoden meine. Es war doch so: Dieser Bürgerhaushalt ging durch alle Stadtbezirke. Man wurde großartig eingeladen zu großen Volksversammlungen, wie man sie in einem sozialistischen System kennt. Da kamen in Ehrenfeld sieben Leute. Sieben! Das waren alles Politfritzen. Sie wurden dorthin gekarrt und haben dann den Bürgerhaushalt verabschiedet. Die Mehrheit weiß davon nichts. Die Mehrheit traut sich gar nicht, sich in die Debatte einzubringen. Der Bürgerhaushalt ist eine Mogelpackung, weil der Bürger immer wieder den Ereignissen hinterher läuft, während eine kleine Minderheit, eine Pressure-Group, das mit – ich sage das Wort mit ‚b‘ jetzt nicht – Methoden auf ihre Art und Weise durchsetzen kann. Dabei bleibe ich. – Danke schön.“
Der Kläger beantragte beim Beklagten mit E-Mail vom 29. November 2010 für die nächste Sitzung des Hauptausschusses, den Ordnungsruf zurückzunehmen. Der Hauptausschuss lehnte diesen Antrag in der Sitzung vom 9. Dezember 2010 ab. Wegen des erstinstanzlichen Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Tatbestand des angegriffenen Urteils Bezug genommen.
Die vom Kläger am 14. Dezember 2010 erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Zur Begründung führte es im Kern aus: Die Vorschläge der Fraktion Die Linke.Köln zum zukünftigen Verfahren bei Haushaltsberatungen als „bolschewistische Methoden“ zu bezeichnen, sei ungebührlich im Sinne des § 29 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Rates und der Bezirksvertretungen der Stadt L. in der Fassung vom 27. März 2007 (a. F.) und habe vom Beklagten mit einem Ordnungsruf geahndet werden dürfen.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung, die der Kläger im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Grenze zur Verletzung der parlamentarischen Gepflogenheiten sei bei der hier in Rede stehenden Äußerung nicht erreicht. Vorliegend habe eindeutig die inhaltliche Auseinandersetzung im Vordergrund gestanden. Weder sei es um eine bloße Provokation gegangen, noch habe es sich um eine Beschimpfung oder Verächtlichmachung Dritter gehandelt. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass selbst dann kein Beschimpfen oder Verächtlichmachen vorgelegen hätte, wenn die Annahme zuträfe, er – der Kläger – habe der Fraktion Die Linke.Köln eine antidemokratische Haltung unterstellt. Denn auch hier stehe eine sachliche Auseinandersetzung um die Linkspartei, die immerhin wegen antidemokratischer Tendenzen im Verfassungsschutzbericht Erwähnung finde, im Vordergrund. Ob die Vorwürfe zutreffend seien oder nicht, spiele für die Beurteilung, ob es sich um ein Verunglimpfen handele, eine eher untergeordnete Rolle. Die erstinstanzliche Entscheidung übersehe, dass das Ordnungsrecht in der Debatte nicht der Sicherung eines gesellschaftlichen Konsenses diene. Parlamente und auch Gemeinderäte seien Orte der Austragung von Meinungsverschiedenheiten, der Darstellung von Positionen von Minderheiten und der Formulierung anderer, von der Mehrheit nicht getragener Sichtweisen.
Der Kläger beantragt – schriftsätzlich sinngemäß -,
unter Abänderung des angegriffenen Urteils festzustellen, dass der vom Beklagten in der öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt L. am 25. November 2010 gegenüber ihm - dem Kläger – im Rahmen der Beratungen zu Tagesordnungspunkt 3.1.9. ausgesprochene Ordnungsruf rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt - schriftsätzlich -,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt im Kern das angegriffene Urteil. Vertiefend und ergänzend trägt er zur Begründung seines Zurückweisungsantrags vor allem vor: Die Bezeichnung der Vorgehensweise der Fraktion Die Linke.Köln als bolschewistische Methoden stelle eine einen Ordnungsruf rechtfertigende ungebührliche Äußerung dar. Hierdurch habe der Kläger die durch Anstand und gute Sitten gezogenen Grenzen einer kommunalen Ratsdebatte überschritten. Er habe mit dem geahndeten Wortbeitrag die Mitglieder der Fraktion Die Linke.Köln verächtlich gemacht. Der inkriminierte Begriff fungiere bis heute als politischer Kampfbegriff, der vor allem im rechtsgerichteten Lager als Beschimpfung gegenüber Anhängern der politischen „Linken“ Verwendung finde. Ein ungebührliches Verhalten sei insbesondere darin zu sehen, dass er – der Kläger -, indem er einer im Rat vertretenen Partei eine antidemokratische Zielsetzung unterstelle, schlechthin seiner Missachtung Ausdruck verliehen und damit andere Ratsmitglieder herabgewürdigt habe. Eine derartige Behauptung, die impliziere, dass die Mitglieder der Fraktion Die Linke.Köln mit bolschewistischen Methoden arbeiteten, sei ehrverletzend und geeignet, den Ruf dieser Ratsmitglieder zu schädigen. Der Tatbestand des ungebührlichen Verhaltens sei damit gegeben.
Für die Bewertung der Äußerung sei zudem nicht nur auf die Äußerung selbst, sondern auf den Gesamtzusammenhang abzustellen, in dem die Äußerung gefallen sei. Der Kläger habe mit dem hier streitigen Wortbeitrag darauf abgezielt, anderen Mitgliedern des Rates undemokratisches Denken oder Vorgehen zu unterstellen. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass der Kläger bereits bei dem unmittelbar vorangegangenen Tagesordnungspunkt durch seine Äußerungen das gebührliche Maß überschritten habe. Am Ende seines Redebeitrags habe der Kläger die Höhe der Gewerbesteuer der Stadt L. kritisiert, da hiermit die politische Klasse mitfinanziert werde. Hierauf habe er – der Beklagte – den Kläger unterbrochen, mit der Bitte sich in den Äußerungen zurückzuhalten.
Zu berücksichtigen sei auch, dass ihm - dem Beklagten - bei der Bewertung der sitzungsleitenden Maßnahmen ein Beurteilungsspielraum zustehe. Dies gelte insbesondere bei der Prognose, inwieweit das Ratsmitglied durch die gemachte Äußerung den Geschäftsgang gefährde. Bereits im Rahmen des TOP 3.1.1 habe der Kläger zum Ausdruck gebracht, sitzungsleitende Maßnahmen nicht zu befolgen. Er habe deutlich gemacht, dass er sich nicht an die mäßigende Empfehlung halten werde und es ihm egal sei, ob er dafür einen Ordnungsruf erhalte oder nicht. Diese Äußerung habe zu Unruhe im Zuschauerbereich geführt. Die Äußerungen unter TOP 3.1.2 und die Reaktion des Klägers auf die dortigen Ordnungsmaßnahmen hätten es auch im Rahmen der streitgegenständlichen Äußerung unter TOP 3.1.9 als wahrscheinlich erscheinen lassen, dass der Kläger mit seinen Äußerungen eine Störung der Debatte erreichen würde und habe erreichen wollen. Aufgrund der vorangegangenen beiden sitzungsleitenden Maßnahmen und der aufgeheizten Atmosphäre sei zu seinen – des Beklagten – Gunsten davon auszugehen, dass er in der Situation die Äußerung als störend habe bewerten dürfen. Zudem habe wegen der Verhaltensweise des Klägers die Vermutung nicht ferngelegen, dass er sogar gezielt die Fortführung der Ratssitzung habe erschweren wollen.
Auch in der Nachschau werde deutlich, dass es sich bei dem Verhalten des Klägers und anderer Mitglieder der Fraktion um gezielte Provokationen gegen die Sitzungsleitung gehandelt habe. Die Provokationen in dieser und anderen Sitzungen ließen sich einreihen in die Versuche der Fraktion pro Köln, dem Oberbürgermeister zu unterstellen, gezielt Ordnungsrufe gegen die Mitglieder der Fraktion auszusprechen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.
II.
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a VwGO einstimmig durch Beschluss, weil er auch unter Berücksichtigung der Ausführungen des Beklagten in dessen Schriftsatz vom 13. Mai 2013 eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich und die Berufung für begründet hält. Die Streitsache ist einfach gelagert. Zwar hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 20. Juni 2012 gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen, weil er die Beantwortung der Frage, ob der (noch) streitige Ordnungsruf zu Recht ergangen ist, zum damaligen Zeitpunkt als mit besonderen rechtlichen Schwierigkeiten verbunden angesehen hatte. Bei Sichtung des Streitstoffes im Berufungsverfahren hat sich jedoch ergeben, dass die für die Beantwortung der in Streit stehenden Frage maßgeblichen Parameter in der Rechtsprechung geklärt sind und die Entscheidung des Falles demgemäß von einer schlichten Subsumtion des unstreitigen Sachverhalts unter die maßgeblichen Rechtssätze abhängt.
Die Berufung hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die zulässige Klage (1.) ist nämlich begründet, da der dem Kläger in der Ratssitzung vom 25. November 2010 durch den Beklagten im Rahmen der Beratungen zu Tagesordnungspunkt 3.1.9 erteilte Ordnungsruf rechtswidrig war (2.).
1.) Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Die Frage der rechtlichen Zulässigkeit eines einem Ratsmitglied durch den Oberbürgermeister als Ratsvorsitzenden erteilten Ordnungsrufes stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO dar.
Vgl. hierzu Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner (Hrsg.), VwGO, § 43 Rn. 26 m. w. N.
Es besteht auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des streitigen Ordnungsrufes. Unter dem berechtigten Feststellungsinteresse ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse zu verstehen,
sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art.
Pietzcker, a. a. O., Rn. 33 (unter Zitierung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts).
Bei Fällen der vorliegenden Art ist anerkannt, dass jedenfalls ein Feststellungsinteresse dahin anzuerkennen ist, dass das Ratsmitglied die im Kreise seiner Kollegen
verbleibende diskriminierende Wirkung eines Ordnungsrufes abzuwenden sucht.
OVG RP, Urteil vom 29. November 1994 - 7 A 10194/94 -, NVwZ-RR 1996, 52.
Der Kläger kann auch als ein durch einen förmlichen Ordnungsruf betroffenes Ratsmitglied eine (mögliche) Verletzung von organschaftlichen Rechten vor dem Verwaltungsgericht geltend machen (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Zur Klarstellung sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass es im vorliegenden Kommunalverfassungsstreitverfahren allein um solche dem Kläger als Ratsmitglied zustehende organschaftliche Rechte und nicht etwa um eine Einschränkung seines Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG geht. Zwar ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass ein Ratsmitglied auch während der Ratssitzung nicht sein Recht zur freien Meinungsäußerung verliert.
BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 1988 - 7 B 123/87 -, NVwZ 1988, 792.
Es ist aber zu beachten, dass der Stadtrat kein Forum zur Äußerung und Verbreitung privater Meinungen, sondern ein Organ der Stadt ist, das die Aufgabe hat, die divergierenden Vorstellungen seiner gewählten Mitglieder im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung zu einem einheitlichen Gemeindewillen zusammenzuführen und der Stadt so die nötige Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit zu verschaffen. Demgemäß nimmt das Ratsmitglied, wenn es sich in der Ratssitzung zu einem Gegenstand der Tagesordnung zu Wort meldet, nicht seine im Grundgesetz verbürgten Freiheitsrechte gegenüber dem Staat, sondern organschaftliche Befugnisse in Anspruch, die ihm als Teil eines Gemeindeorgans verliehen sind. Der organschaftliche Charakter seines Rederechts kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass dieses Recht nur in den Grenzen der gemeindlichen Aufgabenzuständigkeit und nur nach Maßgabe der den Ablauf der Ratssitzungen regelnden Verfahrensbestimmungen der Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung des Rates besteht.
BVerwG, a. a. O., unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Rederecht des Abgeordneten im Bundes- bzw. Landtag (= BVerfG, Urteil vom 8. Juni 1982 - 2 BvE 2/82 -, BVerfGE 60, 374).
Die mögliche Verletzung organschaftlicher Rechte des Klägers durch den in Rede
stehenden Ordnungsruf mit seiner Feststellungs- und Warnfunktion ergibt sich daraus, dass hier ein Eingriff in die Statusrechte des Klägers als Ratsmitglied vorliegt. Dieser war gezwungen, sich auf die Auffassung des Beklagten als Ratsvorsitzenden von der Ordnung der Sitzung einzustellen, wollte er nicht unwiederbringliche Nachteile im Hinblick auf seine Möglichkeiten der weiteren Sitzungsteilnahme und der weiteren Ausübung seines Rederechts (vgl. § 29 Abs. 3 und § 30 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt L. in der Fassung vom 27. März 2007 [= a. F.] - RGO -) und damit im Hinblick auf den Kern der Mandatsausübung in Kauf nehmen. Beugt sich das Ratsmitglied nicht, riskiert es bei Wiederholung etwa des sanktionierten Redebeitrags den dritten förmlichen Ordnungsruf und damit den Entzug des Rederechts oder den Ausschluss von der Sitzung. Ein (förmlicher) Ordnungsruf entfaltet unmittelbare Wirksamkeit, ein etwaiger "Widerspruch" hiergegen entfaltet keine aufschiebende Wirkung.
Vgl. OVG RP, Urteil vom 29. November 1994 ‑ 7 A 10194/94 -, NVwZ-RR 1996, 52.
Denn sitzungsleitende Maßnahmen im Rahmen der Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden sind, da sie die Ratsmitglieder nur in ihrer Funktion als Mitglied eines Gemeindeorgans betreffen, keine Verwaltungsakte, gegen die allein ein Widerspruch aufschiebende Wirkung entfalten könnte.
Vgl. Held u. a., Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Wiesbaden, Stand: Dezember 2012, § 51 Anm. 4.3.
Mit seinem Ausspruch muss daher der Eingriff in die Mitwirkungsrechte des betroffenen Ratsmitglieds angenommen werden, da anders das Rederecht und sonstige Mitwirkungsrechte nicht gesichert werden könnten. Die Provokation eines förmlichen Ausschlusses zur Klärung der Fragen kann dem Ratsmitglied nicht zugemutet werden, würde im Übrigen mit Blick auf die beschriebene Wirkungsweise von förmlichen Ordnungsrufen zudem nicht verhindern können, dass wenigstens zeitweise auf das Rederecht in oder gar das Teilnahmerecht an der fraglichen Ratssitzung und damit den Kern der Ausübung des Ratsmandates verzichtet werden müsste.
So bereits OVG RP, Urteil vom 29.11.1994 - 7 A
10194/94 -, NVwZ-RR 1996, 52.
Schließlich ist auch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis des Klägers zu bejahen.
Namentlich hat er vor Erhebung der Klage den Anforderungen genügt, die aus dem
Grundsatz der Organtreue für Verfahren der vorliegenden Art folgen.
Vgl. zum Grundsatz der Organtreue bei innerorganisatorischen Auseinandersetzungen OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 -, NWVBI. 2012, 116.
Denn der Kläger hat vor Einreichung der Klage entsprechend § 44 RGO n. F. mit E-Mail vom 24. November 2010 zunächst erfolglos versucht, den Hauptausschuss zu einer Rücknahme des fraglichen Ordnungsrufes zu veranlassen.
2.) Die zulässige Feststellungsklage ist auch begründet. Denn der Oberbürgermeister hat den Kläger zu Unrecht gemäß § 29 Abs. 2 RGO a. F. zur Ordnung gerufen. Die Ordnungsmaßnahme des Beklagten hat das Statusrecht des Klägers aus § 43 Abs. 1 GO NRW verletzt. Im Einzelnen ist auszuführen:
Das zum Status des Ratsmitglieds gehörende Rederecht wird durch andere Rechtsgüter begrenzt. Zu deren Wahrung handhabt der Ratsvorsitzende in den Ratssitzungen die Ordnung, wozu ihm über die Ratsgeschäftsordnung ein entsprechendes Instrumentarium an die Hand gegeben wird (vgl. § 51 GO NRW i. V. m. §§ 28 ff. RGO a. F.).
Zum Status des Ratsmitglieds gehört selbstverständlich das (unentbehrliche) Rederecht im Rat, das gewissermaßen das Urrecht eines Mitglieds einer Volksvertretung darstellt. Es bedarf allerdings ebenso wie andere Statusrechte der Ratsmitglieder zum Zwecke der Sicherung der Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rates sowie der Abstimmung mit den Rederechten der anderen Ratsmitglieder der näheren Ausgestaltung in der Geschäftsordnung. Über die einzelnen Regelungen etwa zur Redezeit und zu den formellen Anforderungen an Wortmeldungen hinaus bedarf es zur Sicherstellung der Rechte der Ratsmitglieder, der Ordnung der Debatte und der Effektivität sowie der Funktionsfähigkeit des Rates und - traditionell - auch zur Wahrung des Ansehens des Rates der sog. Disziplinargewalt, die dem Vorsitzenden des Rates über § 51 GO NRW an die Hand gegeben ist,
so im Zusammenhang mit dem Rederecht von Landtagsabgeordneten bereits zuvor VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, NVwZ-RR 2011,132,
und die hier im Hinblick auf den streitigen Ordnungsruf durch § 29 Abs. 2 RGO a. F. in zulässiger Art und Weise konkretisiert worden ist. Gemäß § 29 Abs. 2 RGO a. F. konnte der Oberbürgermeister einen Redner u. a. dann zur Ordnung rufen, wenn was hier im Ergebnis allein in Betracht kommt - durch eine ungebührliche Äußerung die Ordnung in der Sitzung verletzt wird.
Allerdings ist bei der Wahrnehmung des Ordnungsrechts der Geschäftsordnung der Bedeutung des Rederechts für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rates Rechnung zu tragen. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag Ort von Rede und Gegenrede, der Darstellung unterschiedlicher Perspektiven und Interessen. Darin gründet seine Repräsentativfunktion, die eine - wenn nicht die - Grundfunktion einer Volksvertretung, seiner Untergliederungen und Mitglieder ist. Insoweit ist der Rat wie ein Parlament Forum der Interessendarstellung, Interessenvermittlung und Kontrolle. Der Widerstreit der politischen Positionen auf diesem Forum der Repräsentation lebt nicht zuletzt von Debatten, die mit Stilmitteln wie Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik arbeiten.
VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, NVwZ-RR 2011,132 (m. w. N.).
Das Ordnungsrecht des Ratsvorsitzenden ist im Lichte dieser mit der Repräsentationsfunktion zusammenhängenden Bedeutung des Rederechts kein Instrumentarium zur Ausschließung bestimmter inhaltlicher Positionen aus der Debatte in der Volksvertretung. Dies müsste die Legitimation des Rates in Frage stellen. Vielmehr ist der Rat wie die Parlamente seinerseits das Forum des Austragens inhaltlicher Meinungsverschiedenheiten. Insoweit dient das Ordnungsrecht des Ratsvorsitzenden in der Debatte auch nicht der Sicherstellung der „Richtigkeit" oder Korrektheit bestimmter inhaltlicher Positionen oder der Sicherung eines gesellschaftlichen Konsenses. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag auch ein Ort der Austragung von Meinungsverschiedenheiten, der Darstellung von Positionen von Minderheiten, der Formulierung anderer, von der Mehrheit nicht getragener Sichtweisen. Diese sind so lange hinzunehmen, wie ihre Darstellung nicht in einer Weise geschieht, die die Arbeit des Rates in Frage stellt. Die Grenze zur Verletzung der Ordnung in der Volksvertretung „Rat" ist dort erreicht, wo es sich nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung handelt, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht oder wo es um die schiere Herabwürdigung Anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter geht.
VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, NVwZ-RR 2011,132.
Da Beschränkungen des Rederechts zugleich die Funktionsfähigkeit des Systems der Volksvertretung berühren, bedarf die Anwendung der Ordnungsmaßnahmen stets der Beachtung des Kontextes, in dem das Ratsmitglied sein Recht in Anspruch nimmt. Je mehr die inhaltliche Auseinandersetzung im Vordergrund steht, je gewichtiger die mit dem Redebeitrag thematisierten Fragen für den Rat und die Öffentlichkeit sind und je intensiver diese politische Auseinandersetzung geführt wird, desto eher müssen konkurrierende Rechtsgüter hinter dem Rederecht zurückstehen. Dabei bleibt zu berücksichtigen, dass Redebeiträge schon aufgrund ihres Wortlauts Raum für verschiedene Deutungsmöglichkeiten eröffnen können. Die Anwendung von Ordnungsmaßnahmen darf daher nicht von vorneherein Deutungen zugrunde legen, die die Ordnungsmaßnahmen rechtfertigen, wenn auch andere Deutungen möglich sind. Dabei ist freilich dem situativen Charakter der mündlichen Rede und der Notwendigkeit der zeitnahen Reaktion des Ratsvorsitzenden, dem namentlich bei Ordnungsrufen ein im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu respektierender Beurteilungsspielraum zukommt, hinreichend Rechnung zu tragen. Hieran ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte auszurichten. Dabei gilt, dass die Kontrolle umso intensiver ist, je deutlicher der Ordnungsruf auf den Inhalt der Äußerung und nicht auf
das Verhalten des Ratsmitglieds reagiert.
Hiervon ausgehend hat der angegriffene Ordnungsruf den Kläger in seinem Rederecht verletzt, das sich aus seinem aus § 43 Abs. 1 GO NRW folgenden Statusrecht ergibt. Die Einordnung seines Redebeitrags als Verletzung der Ordnung des Rates war fehlerhaft.
Insoweit ist zunächst klarzustellen, dass es vorliegend alleine um die Frage geht, ob der streitige Ordnungsruf mit Blick auf die Äußerung des Klägers
„Der Rest des Antrags der Linken beinhaltet im Prinzip wieder, wie sie mit bolschewistischen Methoden - -“
gerechtfertigt war. Ausschließlich und ausdrücklich hierfür ist dem Kläger ausweislich des Protokolls der Ratssitzung vom 25. November 2010 der in Rede stehende Ordnungsruf erteilt worden. Der Ordnungsruf kann dabei nicht nachträglich mit anderen Erwägungen gerechtfertigt werden (etwa mit anderen Zurufen oder Äußerungen oder mit einem provokativen Gesamtverhalten des Redners), weil sich dieser in der Debatte auf solche Überlegungen nicht einstellen konnte. Genau dies ist aber Sinn und Zweck des Ordnungsrufes. Dieser zielt darauf ab, dass der betroffene, in seinem Rederecht durch den Ordnungsruf beeinträchtigte Redner ein ganz bestimmtes Verhalten bzw. ganz bestimmte Äußerungen unterlässt - hier die Wertung des Klägers, aus den Ziffern 2 bis 4 des im Tatbestand zitierten Antrags der Fraktion Die Linke.Köln ergebe sich, dass diese bolschewistische Methoden anwende. Vor diesem Hintergrund muss offen bleiben, ob der streitige Ordnungsruf u. U. aus anderen Gründen als dem hier streitigen Grund hätte ausgesprochen werden dürfen.
Er war jedenfalls im Hinblick auf die in dem Wortbeitrag des Klägers zum Ausdruck gekommene – vorzitierte - Wertung nicht gerechtfertigt. Der Ordnungsruf reagierte auf den Inhalt der Rede des Klägers, der die inkriminierte Äußerung im Zusammenhang mit einer Debatte im Rat der Stadt L. über Anträge der Fraktion Die Linke.Köln zu Fragen der Beratung von Haushaltsplänen benutzte. Die Formulierung ist im weiteren Kontext des Redebeitrags des Klägers zu sehen, der ersichtlich auf die einzelnen Bestandteile des in Rede stehenden Antrags der Fraktion Die Linke.Köln Bezug nahm, wobei er dem Antrag teilweise zustimmte und ihn im Übrigen ablehnte bzw. ablehnen wollte. Die mit Ordnungsruf geahndete Äußerung war daher eingebettet in den Zusammenhang einer inhaltlichen politischen Stellungnahme. Selbst wenn der Kläger diese mit scharfer und auch herabsetzender Polemik verbunden hat, ändert dies nichts an dem Vorliegen einer inhaltlichen politischen Stellungnahme.
Dem aus § 43 GO NRW abgeleiteten Recht zu einer solcher Stellungnahme im Rat kommt mit Blick auf die grundlegende Bedeutung des politischen Meinungskampfes für die Konstituierung eines demokratischen Gemeinwesens ganz erhebliches Gewicht zu. Dass dieses Recht zur politischen Stellungnahme hier vor dem Hintergrund des ebenfalls gebotenen Schutzes der Ordnung und der Würde des Rates der Einschränkung durch den streitigen Ordnungsruf bedurfte, vermag der Senat nicht festzustellen.
Dem Beklagten ist zwar zuzugeben, dass der Wertung des Klägers, aus dem fraglichen Antrag der Fraktion Die Linke.Köln ließen sich bolschewistische Methoden ableiten, auch der Ausdruck der Geringschätzung anhaftet. Dies hätte den Ordnungsruf aber nach dem im Maßstäblichen Dargelegten nur dann gerechtfertigt, wenn die Äußerung der reinen Provokation oder der bloßen Verächtlichmachung gedient hätte, was auch dann der Fall sein kann, wenn die fragliche Äußerung dem äußeren Anschein nach einen sachlichen Anlass hat, der aber letztlich nur als Vorwand einer tatsächlich ausschließlich beabsichtigten Diffamierung oder Herabsetzung benutzt wird. Dafür, dass der geahndete Wortbeitrag des Klägers die vorbeschriebenen Grenzen überschritten hätte, ist letztlich aber nichts hinreichend Belastbares ersichtlich.
Die inkriminierte Äußerung des Klägers war eingebettet in eine inhaltliche politische Auseinandersetzung mit dem bereits mehrfach zitierten Antrag der Fraktion Die Linke.Köln zum Tagesordnungspunkt „Zukünftiges Verfahren bei Haushaltsberatungen“. Dabei hat sich der Kläger nicht darauf beschränkt, den vorgenannten Antrag mit polemischen Kampfparolen zu überziehen. Im Gegenteil: Er schloss sich sogar dem ersten Punkt des Antrags der Fraktion Die Linke.Köln mit sachlichen Argumenten ausdrücklich an. Er teilte namentlich das hinter diesem Punkt stehende sachliche Anliegen und erklärte es für sinnvoll. Dem Rest des Antrags wollte der Kläger freilich nicht folgen, als er seine Rede fortführte und ansetzte: „Der Rest des Antrags der Linken beinhaltet wieder, wie sie mit bolschewistischen Methoden - -“. An dieser Stelle, an der ihn der Beklagte unterbrach und den streitigen Ordnungsruf erteilte, schaltete der Kläger klar auf scharfe Polemik, auf eine politische Kampfparole um, die – rein isoliert betrachtet – u. U. den Anwendungsbereich des § 29 Abs. 2 RGO a. F. hätte eröffnen können. Dem Beklagten war eine isolierte Betrachtung der Äußerung jedoch verwehrt. Er hätte sie vielmehr im situativen Zusammenhang mit den vorausgegangen – durchaus auf sachliche Auseinandersetzung angelegten - Darlegungen des Klägers zu dem in Rede stehenden Beratungsgegenstand sehen und werten müssen, der mit der Frage nach dem Verfahren bei Haushaltsplanberatungen ein Thema betraf, an dem nicht nur in L. ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Hätte der Beklagte die erforderliche Gesamtbetrachtung vorgenommen, hätte er erkennen können, dass es der Kläger – jedenfalls dem äußeren Geschehen nach - bis zum Zeitpunkt der Erteilung des Ordnungsrufes (noch) nicht auf eine reine Herabsetzung der Fraktion Die Linke.Köln angelegt, sondern bis dahin vom Ansatz her durchaus auch die sachliche Auseinandersetzung zu einem die Öffentlichkeit besonders interessierenden Thema gesucht hatte, so dass er – der Beklagte - im fraglichen Zeitpunkt auf den Ordnungsruf hätte verzichten müssen.
Dieser war im fraglichen Moment auch nicht etwa deshalb gerechtfertigt, weil der Beklagte aus der geahndeten Äußerung in Verbindung mit dem gesamten Vorverhalten des Klägers in der fraglichen Sitzung am 25. November 2010 den Schluss hätte ziehen dürfen, dass dieser jetzt zu reiner Provokation und Verächtlichmachung übergehe. Auch unter Berücksichtigung des dem Beklagten bei der Erteilung von Ordnungsrufen zukommenden Beurteilungsspielraums hätte dieser mit Blick auf die grundlegende Bedeutung einer politischen Stellungnahme in einer Volksvertretung für das Funktionieren des demokratischen Gemeinwesens in Rechnung stellen müssen, dass sich der Kläger unmittelbar vor der von ihm getätigten und dann geahndeten Äußerung inhaltlich mit einem für die Öffentlichkeit sehr wichtigen Thema auseinandergesetzt hat und die fragliche Äußerung in diese Stellungnahme eingebettet war und sie daher nicht unmittelbar als ausschließlich diffamierend und herabsetzende hätte gewertet werden dürfen.
Mit anderen Worten: Der Beklagte hätte dem Kläger nicht sofort den Ordnungsruf erteilen dürfen. Er hätte vor dem Hintergrund der unmittelbar vorangegangenen (sachbezogenen) Äußerungen des Klägers zu dem behandelten Tagesordnungspunkt abwarten müssen, ob dieser seine dann geahndete Stellungnahme noch in einen (ernst zu nehmenden) sachlichen Zusammenhang eingewoben hätte oder nicht. Der Beklagte hätte dem Umstand Rechnung tragen müssen, dass im Rahmen des politischen Meinungskampfes abwertende Äußerungen grundsätzlich zulässig und gerade hier einprägsame, auch starke, ja sogar herabsetzende Äußerungen hinzunehmen sind, solange sie eben nicht der reinen Provokation oder Verächtlichmachung dienen. Eine dahingehende Zielrichtung der Äußerung des Klägers hätte der Beklagte wegen der dieser vorausgegangenen Darlegungen auch unter Berücksichtigung des ihm zukommenden Beurteilungsspielraumes aber nur dann belastbar feststellen können, wenn er die der (geahndeten) Äußerung nachfolgenden Ausführungen des Klägers abgewartet hätte.
Vor dem Hintergrund vorstehender Würdigung sind mit Blick auf die sich aus § 193 StGB („Wahrnehmung berechtigter Interessen“) gerade für den politischen Meinungskampf ergebenden Vorgaben,
vgl. Fischer, StGB, 60. Auflage, München 2013, Rn. 17 ff.,
auch keine greifbaren Anhaltpunkte für das Vorliegen einer sich aus der in Rede stehenden Äußerung des Klägers ergebenden Straftat im Sinne des Vierzehnten Abschnittes des Strafgesetzbuches (§§ 185 ff. StGB - Beleidigungstatbestände) ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Anordnung hinsichtlich
ihrer vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 ff. RGO
§§ 185 ff. StGB
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 130a VwGO
§ 44 RGO
§ 51 GO NRW
§ 43 GO NRW
§ 193 StGB
§ 167 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 29 Abs. 2 RGO
§ 43 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 29 Abs. 2 der Geschäftsordnung
§ 29 Abs. 3 und § 30 Abs. 1 der Geschäftsordnung
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 52
NVwZ 1988, 792
BVerfGE 60, 374
NVwZ-RR 2011,132,

81
NVwZ-RR 2011,132
7 A 10194/94
7 B 123/87
2 BvE 2/82
15 A 1555/11