Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2012-04-25, Aktenzeichen 1 A 281/10

Tenor:

Tatbestand:
Mit der Klage begehrt die Klägerin die Verurteilung der Beklagten zur anteiligen Rückzahlung von Zuwendungen, die sie ihr zur Förderung des kommunalen Brandschutzes gewährt hat.
Die Klägerin ist als öffentlich-rechtliches Versicherungsunternehmen eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Sie hatte mit der Beklagten über einen längeren Zeitraum hinweg zahlreiche privatrechtliche Gebäudeversicherungsverträge abgeschlossen. Aus Anlass dieser Geschäftsbeziehung gewährte sie der Beklagten nach ihren „Richtlinien für die Gewährung von Beihilfen zur Förderung des Brandschutzes“ zwischen 2000 und 2008 in acht Fällen Mittel zum Ausbau von Gebäuden bzw. zur Beschaffung von Ausrüstungsgegenständen der Feuerwehr mit einem Gesamtvolumen von 28.306,99 Euro. Im Einzelnen handelte es sich um folgende Fördermaßnahmen:
1. Antrag vom 08.02.2000, Bewilligung vom 13.07.2000, Auszahlungsmitteilung vom 26.08.2003 (Feuerwehrhaus R.): 6.731,99 Euro;
2. Antrag vom 06.09.2001, Bewilligungsdatum nicht bekannt, Auszahlungsmitteilung vom 12.09.2002 (Feuerwehrhaus S.): 6.500,00 Euro;
3. Antrag vom 03.07.2003, Bewilligung vom 24.05.2004, Auszahlungsmitteilung vom 03.06.2004 (vier Hohlstahlrohre): 600,00 Euro;
4. Antrag vom 21.06.2004, Bewilligung vom 08.06.2005 (Zisterne): 4.000,00 Euro;
5. Antrag vom 07.12.2005, Bewilligung vom 12.06.2006 (Löschfahrzeug): 5.500,00 Euro;
6. Antrag vom 05.10.2006, Bewilligung vom 08.11.2007 (Wärmebildkamera): 1.500,00 Euro;
7. Antrag vom 25.02.2008, Bewilligung vom 19.11.2008 (Garage): 2.475,00 Euro;
8. Antrag vom 11.06.2008, Bewilligung vom 18.11.2008, Auszahlungsmitteilung vom 12.01.2009 (Tragkraftspritze): 1.000,00 Euro.
In ihren Anträgen hatte die Beklagte jeweils ausgeführt: „Entsprechend Ihrer Richtlinien zur Förderung des Brandschutzes wird hierfür eine Beihilfe beantragt“. Die Bewilligungen enthielten regelmäßig eine zeitliche Begrenzung der Zusage und die Anforderung von Unterlagen als Voraussetzung für die Auszahlung, wie z. B. Rechnungskopien oder Abnahmebescheinigungen. Sonstige Nebenbestimmungen waren nicht beigefügt. Die Beihilferichtlinien der Klägerin wurden nicht erwähnt oder in Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 14.05.2009 kündigte die Beklagte zum 31.12.2009 sämtliche mit der Klägerin abgeschlossenen Gebäudeversicherungsverträge und kündigte eine Neuausschreibung der Versicherungsleistungen an. Mit Schreiben vom 08.06.2009 bestätigte die Klägerin die Kündigung und forderte die Beklagte unter Bezugnahme auf die Schlussbestimmungen ihrer Beihilferichtlinien zur anteiligen Rückzahlung der gewährten Beihilfen in Höhe von 23.829,80 Euro bis zum 30.09.2009 auf. Nach Durchführung einer Neuausschreibung wurden Versicherungsverträge nicht mit der Klägerin, sondern mit einem anderen Versicherungsunternehmen abgeschlossen.
Die Beklagte wies den geltend gemachten Rückzahlungsanspruch mit Schreiben vom 15.09.2009 zurück. Während des darauf folgenden Schriftverkehrs hielt die Klägerin an ihrer Forderung fest. Mit Schreiben vom 14.09.2010 teilte die Beklagte mit, dass der Abschluss eines von der Klägerin vorgeschlagenen Vergleichs für sie nicht in Betracht komme.
Am 17.11.2010 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung beruft sie sich auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen die Beklagte. Die einzelnen Bewilligungsbescheide hätten unter der auflösenden Bedingung gestanden, dass die Beklagte zur Versichertengemeinschaft gehöre. Sie seien durch die Kündigung der Versicherungsverträge unwirksam geworden, ohne dass es ihrer Aufhebung bedurft habe. Die Beihilfen seien auf der Grundlage der Beihilferichtlinien der Klägerin gewährt worden, auf die die Beklagte jeweils in den Förderanträgen Bezug genommen habe. Eine ausdrückliche Einbeziehung der in den Beihilferichtlinien getroffenen Regelungen in die Bewilligungsbescheide sei daher nicht notwendig gewesen. Der Beklagten sei bekannt gewesen, dass die Fördergelder im Fall der Kündigung zurückzuzahlen seien, sodass kein Ansatzpunkt für einen Vertrauensschutz bestehe. Im Übrigen seien die Beihilferichtlinien den Fördermaßnahmen im Sinne einer rahmenvertraglichen Vereinbarung zugrunde gelegt worden. Die Richtlinien seien auch hinreichend bestimmt. Dies gelte insbesondere, soweit in ihnen von der Kündigung „des Versicherungsvertrags“ die Rede sei, denn die Kündigung einzelner Verträge komme in der Praxis nicht vor. Die Rückforderung sei auch der Höhe nach ordnungsgemäß. Mit ihr solle lediglich der nach dem Ausscheiden der Beklagten aus der Versichertengemeinschaft noch vorhandene Vorteil abgeschöpft und eine ungerechtfertigte Bereicherung ausgeglichen werden.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an sie 23.829,80 Euro zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit dem 30.09.2009 zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, der in den Beihilferichtlinien der Klägerin enthaltene Rückforderungsvorbehalt sei nicht Bestandteil der Bewilligungsentscheidungen geworden. Die Klägerin habe auf die Beihilferichtlinien oder den Rückforderungsvorbehalt in den Bescheiden nicht Bezug genommen und sie nicht in diese einbezogen. Die Beihilfen seien daher ohne Nebenbestimmungen gewährt worden. Die Beklagte hätte die Bewilligungsbescheide widerrufen müssen. Diese stellten den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Beihilfen dar. Im Übrigen sei der Rückforderungsvorbehalt hinsichtlich seiner Rechtsfolge unbestimmt, weil die zu erstattenden Beträge nicht hinreichend quantifiziert worden seien und nicht zu erkennen sei, unter welchen Voraussetzungen wieviel zurückzuzahlen sei. Der Vorbehalt sei auch unverhältnismäßig, denn nach ihm könnten schon bei Kündigung nur eines Vertrags die gesamten Beihilfen zurückgefordert werden. Außerdem werde die Beklagte durch ihn auf unbestimmte Zeit an die Klägerin gebunden. Die Höhe der geforderten Beträge knüpfe an willkürlich festgelegte Restnutzungszeiten an.
Mit Beschluss vom 15.04.2011 (8 OB 32/11) hat das Nds. Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass für die vorliegende Streitigkeit der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Auf den Inhalt des Beschlusses wird Bezug genommen (Gerichtsakte Bl. 203 ff.).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf das Vorbringen der Beteiligten sowie den Inhalt des Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Beim vorliegenden Rechtsstreit handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, für die der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist. Dies hat das Nds. Oberverwaltungsgericht mit dem vorgenannten Beschluss vom 15.04.2011 rechtskräftig festgestellt.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Rückzahlung der der Beklagten gewährten Beihilfen zur Förderung des Brandschutzes auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch um ein aus allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht spezialgesetzlich geregelt sind, denen des zivilrechtlichen Bereicherungsrechts entsprechen (BVerwG, Beschluss vom 16.11.2007 - 9 B 36/07 -, NVwZ 2008, 212, m. w. N.). Tatbestandliche Voraussetzung eines solchen Anspruchs ist daher, dass der Rechtsgrund für eine bewilligte Leistung nachträglich weggefallen ist. Dies ist im Hinblick auf die der Beklagten zwischen 2000 bis 2008 durch acht Bewilligungsbescheide gewährten Beihilfen zur Förderung des Brandschutzes nicht der Fall, sodass eine Erstattung ausscheidet.
Die Klägerin hat die im Tatbestand dieses Urteils aufgeführten, bestandskräftig gewordenen Bewilligungsbescheide nicht gemäß § 49 VwVfG (i. V. m. § 1 Nds. VwVfG) widerrufen. Sie ist der Auffassung, eines solchen Widerrufs habe es nicht bedurft, weil die Bescheide jeweils mit einer auflösenden Bedingung versehen gewesen seien und der Rechtsgrund für die bewilligten Leistungen mit dem Eintritt dieser Bedingung weggefallen sei. Diese Auffassung teilt das Gericht nicht.
Die Klägerin beruft sich zur Begründung ihrer Auffassung auf die (gleichlautenden) Schlussbestimmungen ihrer „Richtlinien für die Gewährung von Beihilfen zur Förderung des Brandschutzes“ vom Oktober 1998 und vom Februar 2007. Darin wird - soweit hier erheblich - Folgendes ausgeführt:
„Als Grundvoraussetzung für die Bewilligung und Auszahlung der Beihilfen gilt, dass alle Gebäudeversicherungen bei der Öffentlichen Versicherung B. bestehen und die Kommune somit zur Versichertengemeinschaft gehört.
Wird der Versicherungsvertrag von der Kommune nach Auszahlung der Beihilfen gekündigt, sind der Gesamtbetrag oder entsprechende Teilbeträge zurückzuzahlen.“
Nach Auffassung der Kammer enthält diese Formulierung der Schlussbestimmungen - unterstellt, sie wäre Inhalt der Bewilligungsbescheide geworden - nicht mit der notwendigen Bestimmtheit (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG) eine auflösende Bedingung, deren Eintritt den Rechtsgrund für die bewilligten Leistungen beseitigt haben könnte. Gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG ist unter einer Bedingung eine Bestimmung zu verstehen, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Eine auflösende Bedingung setzt also voraus, dass in ihr geregelt wird, dass die Rechtswirkungen mit dem Eintritt des Ereignisses wegfallen. Eine solche Regelung enthalten die Schlussbestimmungen der Beihilferichtlinien der Klägerin nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit. Diese nennen zunächst den Bestand aller Gebäudeversicherungen bei der Klägerin als Grundvoraussetzung für die Bewilligung und Auszahlung der Beihilfen. In dieser Regelung mag eine aufschiebende Bedingung für die Bewilligung und die Auszahlung der Beihilfen liegen. Sie trifft jedoch keine Aussage darüber, dass mit dem Ausscheiden der Kommune aus der Versichertengemeinschaft (als ungewisses Ereignis) der Rechtsgrund für die Leistung rückwirkend oder für die Zukunft im Sinne eines Automatismus entfallen soll. Die Akte der Bewilligung und der Auszahlung der Beihilfen liegen in der Vergangenheit und sind abgeschlossen; die formulierte Bedingung lag seinerzeit vor und die Beihilfen sind jeweils dem Förderungszweck entsprechend verwendet worden. Auch die weitere Formulierung, als Folge einer Kündigung „des Versicherungsvertrags“ durch die Kommune nach Auszahlung der Beihilfen seien der Gesamtbetrag oder entsprechende Teilbeträge zurückzuzahlen, enthält nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit eine auflösende Bedingung. Aus ihr wird gleichfalls nicht hinreichend deutlich, dass die Bewilligungsbescheide und damit der Rechtsgrund für die gewährten Leistungen im Fall einer Vertragskündigung ohne Weiteres wegfallen sollen. Es wird nicht klar zum Ausdruck gebracht, dass die Bewilligung der Beihilfen nach zweckentsprechender Verwendung durch eine Kündigung beseitigt werden soll, sondern lediglich eine Rückzahlungsverpflichtung formuliert, ohne dass eindeutig geregelt wird, ob diese automatisch eintreten soll oder ob es einer Aufhebung der Bewilligungsbescheide bedarf. Insoweit war es aus Sicht des Adressaten der Regelung durchaus denkbar, dass sich die Klägerin mit der gewählten Formulierung gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG den Widerruf der Beihilfen vorbehalten wollte. Weil das Bestimmtheitserfordernis auch für Nebenbestimmungen gilt und die verschiedenen Typen der Nebenbestimmungen mit verschiedenen Rechtsfolgen verbunden sind, ist es unerlässlich, dass hinreichend klar zum Ausdruck kommt, welche Art von Nebenbestimmung geregelt werden soll. Dies ist nach dem Vorstehenden für die von der Klägerin gewählte Formulierung nicht der Fall.
Darüber hinaus mangelt es der Formulierung insoweit an der notwendigen Bestimmtheit, als sie offen lässt, ob der Rechtsgrund für die Bewilligung im Fall einer Kündigung rückwirkend oder lediglich für die Zukunft entfallen soll. Dies lässt sich für den Adressaten der Regelung infolge der Formulierung „sind der Gesamtbetrag oder entsprechende Teilbeträge zurückzuzahlen“ nicht erkennen. Angesichts der schwerwiegenden Folgen, die eine Kündigung je nach Auslegung des Textes der Schlussbestimmungen haben kann, hätte es insoweit einer ausdrücklichen Festlegung bedurft. Unbestimmt ist die Regelung des Weiteren im Hinblick darauf, dass von der Kündigung „des Versicherungsvertrags“ die Rede ist. Im Hinblick darauf, dass zuvor als Grundvoraussetzung für die Bewilligung und Auszahlung der Beihilfen das Bestehen aller Gebäudeversicherungen bei der Klägerin genannt wird, könnte diese Bestimmung dahingehend zu verstehen sein, dass bereits die Kündigung eines von mehreren Versicherungsverträgen eine für den Adressaten nachteilige Rechtsfolge auslöst. Ob eine solche Rechtsfolge durch die Klägerin beabsichtigt ist, konnte die Kammer auch nach Erörterung in der mündlichen Verhandlung nicht eindeutig feststellen. Soweit die Klägerin hierzu vorgetragen hat, die Kündigung einzelner Verträge komme in der Praxis nicht vor, ist dies nicht stichhaltig, denn es ist durchaus denkbar, dass nach dem Wegfall einzelner durch die Kommune genutzter Versicherungsobjekte die entsprechenden Verträge gekündigt werden. Für diesen Fall kann der Adressat der „Schlussbestimmungen“ nicht erkennen, welche Folgen die Kündigung für ihn hat.
Abgesehen von der Frage ihrer Bestimmtheit kann die in den „Schlussbestimmungen“ formulierte Regelung die von der Klägerin reklamierte Rechtsfolge einer Beseitigung der Bewilligungsbescheide für die Zukunft mit der Folge des Wegfalls des Rechtsgrunds für das Behaltendürfen der gewährten Beihilfen auch deshalb nicht auslösen, weil die Regelung nicht wirksam in die Bewilligungsbescheide einbezogen worden ist. Wie bereits dargelegt, ist der Text der „Schlussbestimmungen“ nicht in die Bewilligungsbescheide aufgenommen worden. Diese nehmen auf die Beihilferichtlinien auch an keiner Stelle Bezug. Dies hat zur Folge, dass die Beihilfen ohne die von der Klägerin in Anspruch genommenen Nebenbestimmungen bewilligt worden sind (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Nebenbestimmungen sind dem verfügenden Teil eines Verwaltungsakts zuzuordnen und dem Betroffenen damit nach § 41 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich im vollen Wortlaut individuell bekannt zu geben. § 41 VwVfG enthält keine mit § 305 Abs. 2 BGB vergleichbaren Bekanntgabeerleichterungen. Die bloße Möglichkeit, sich selbst mit Teilen des verfügenden Inhalts eines Verwaltungsakts bekannt zu machen, erfüllt die Voraussetzungen des § 41 Abs. 1 VwVfG nicht (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 26). Soweit in der Rechtsprechung abweichend hiervon teilweise eine Bezugnahme auf Musternebenbestimmungen für ausreichend gehalten wird, die in öffentlich bekanntgegebenen Richtlinien enthalten sind, ist dies für den vorliegenden Fall unerheblich, denn auch eine Bezugnahme auf die Beihilferichtlinien der Klägerin enthalten die Bewilligungsbescheide jeweils nicht. Auch die von der Klägerin zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26.06.2002 - 8 C 30/01 -, NVwZ 2003, 221) behandelt den nicht vergleichbaren Fall, dass Nebenbestimmungen in einer beigefügten Verwaltungsvorschrift enthalten sind, die ausdrücklich zum Gegenstand des Bescheids gemacht wurde. Eine andersartige Regelung gilt auch nicht im allgemeinen Zuwendungsrecht des Landes T.. In den Verwaltungsvorschriften zu § 44 der Landeshaushaltsordnung ist ausdrücklich geregelt, dass die dort enthaltenen Allgemeinen Nebenbestimmungen grundsätzlich unverändert zum Bestandteil des jeweiligen Zuwendungsbescheids zu machen sind. Zwar ist die Klägerin der Auffassung, sie sei an die Regelungen des Landeshaushaltsrechts nicht gebunden, weil das Gesetz über die öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen in T. eine Spezialregelung darstelle. Selbst wenn dies zuträfe, wären jedoch die allgemeinen Grundsätze des Landeshaushaltsrechts ergänzend heranzuziehen, zumal das Gesetz über die öffentlich-rechtlichen Versicherungsunternehmen insoweit keine ausdrücklichen Regelungen enthält.
Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, die Beklagte verhalte sich rechtsmissbräuchlich oder habe die Berufung auf das Fehlen der Nebenbestimmungen verwirkt, weil sie in ihren Beihilfeanträgen jeweils auf die Beihilferichtlinien Bezug genommen habe und ihr diese im Übrigen bekannt gewesen seien. Die bloße Erwähnung der Beihilferichtlinien in den Anträgen ist nicht geeignet, eine derartige Rechtsfolge auszulösen. Zwar ist davon auszugehen, dass der Beklagten bewusst war, dass die Beihilfegewährung aufgrund der Richtlinien erfolgen würde. Dies führt jedoch nicht zur der Annahme, dass die missverständlichen und unklaren Regelungen der Schlussbestimmungen für sie in ausreichender Weise durchschaubar waren. Wäre ihr bewusst gewesen, dass die Beihilfe-Rechtsverhältnisse infolge des nun zum Ausdruck kommenden Willens der Klägerin und der im Fall der Kündigung der Versicherungsverträge zugrunde gelegten Abschreibungsfristen für die Bewilligungsobjekte von bis zu 40 Jahren über Jahrzehnte in der Schwebe gehalten würden, so hätte sie sich überlegen können, ob sie eine Förderung unter diesen Bedingungen überhaupt in Anspruch nehmen wollte. Sie hätte sich darüber klar werden können, dass sie infolge der langen Abschreibungsfristen auch bei einer Kündigung nach z. B. 20 Jahren noch das Risiko eingehen würde, einen erheblichen Betrag in einer Summe zurückzahlen zu müssen. Die in den Schlussbestimmungen getroffenen, unzureichenden Regelungen ermöglichten der Beklagten eine derartige Meinungsbildung nicht. Nach Auffassung des Gerichts hätte daher selbst eine ausdrückliche Bezugnahme auf die Schlussbestimmungen nicht ausgereicht. Derartige mögliche Rechtsfolgen hätten der Beklagten vielmehr durch die Aufnahme eindeutiger Regelungen in die Bewilligungsbescheide deutlich vor Augen geführt werden müssen. Da die Klägerin dies nicht getan hat, kann sie sich auch nicht auf eine unzulässige Rechtsausübung der Beklagten berufen. Soweit die Klägerin schließlich behauptet, die Geltung der Beihilferichtlinien sei im Sinn eines Rahmenvertrags mit der Beklagten als vereinbart anzusehen, teilt die Kammer dies nicht, da keine Anhaltspunkte für eine entsprechende Vereinbarung vorliegen und es zudem bereits an der gemäß § 57 VwVfG notwendigen Schriftform fehlen würde.
Da die in den Schlussbestimmungen der Beihilferichtlinien der Klägerin getroffenen Regelungen somit weder hinreichend bestimmt noch zum Gegenstand der Bewilligungsbescheide geworden sind, bestehen diese als Rechtsgrund für die gewährten Leistungen fort. Eine Rückzahlungsverpflichtung der Beklagten ist nicht wirksam begründet worden und die Klage ist abzuweisen. Auf die zwischen den Beteiligten darüber hinaus im Zusammenhang mit der Höhe einer möglichen Rückforderung streitigen Fragen kommt es nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 49 VwVfG
§ 41 VwVfG
§ 57 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 41 Abs. 1 VwVfG
§ 305 Abs. 2 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 44 der Landeshaushaltsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 212
NVwZ 2003, 221
8 OB 32/11
9 B 36/07
8 C 30/01