Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-24, Aktenzeichen 3 K 662/14.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2015:0624.3K662.14.NW.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Verpflichtung der Beklagten, ihm zwei Taxikonzessionen zu erteilen.
Sie beantragte am 8. April 2013 die Erteilung von zwei Genehmigungen für einen Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG). Den Anträgen waren die erforderlichen Unterlagen beigefügt.
Die Beklagte hatte im Jahre 2010 ein Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen am Rhein in Auftrag gegeben, das im März 2012 vorlag. In diesem Gutachten wurde empfohlen, die Zahl der Konzessionen in den nächsten drei Jahren maßvoll anzupassen, wobei als Zielgröße die Zahl von 70 Konzessionen genannt wurde. Im April 2012 gab es insgesamt 60 Taxikonzessionen im Zuständigkeitsbereich der Beklagten. Dieser Bestand war seit dem Jahre 1997 unverändert festgeschrieben. Die Beklagte beschloss aufgrund dieses Gutachtens, Bewerbern auf der Warteliste für Taxikonzessionen Genehmigungen zu erteilen. Sie musste in einem Fall fünf Taxigenehmigungen erteilen, da nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG die Genehmigungsfiktion eingetreten war. Mit anderen Bewerbern, die ebenfalls aufgrund eingetretener Genehmigungsfiktion Anspruch auf eine Genehmigung gehabt hätten (insgesamt 20 Konzessionen), einigte sich die Beklagte dahingehend, dass diese auf die Erteilung der Konzessionen verzichteten.
Am 26. Juni 2013 verfügte die Beklagte die Einrichtung eines Beobachtungszeitraumes ab 1. Juli 2013, nachdem der Bereich Straßenverkehr dies empfohlen hatte, um die Auswirkungen der erteilten Konzessionen auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes überprüfen zu können, zumal die in dem Gutachten vom März 2012 empfohlene Zahl der zu erteilenden Konzession deutlich überschritten worden war.
Mit Bescheid vom 5. Juli 2013 versagte die Beklagte die Erteilung der beantragten zwei Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen. Zur Begründung führte sie zunächst an, dass die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes gemäß § 13 Abs. 4 PBefG durch die Erteilung der beantragten Genehmigungen gefährdet sei. Bereits jetzt sei die Anzahl der in dem Gutachten über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen empfohlenen Genehmigungen mit 74 Konzessionen deutlich überschritten. Die Erteilung weiterer Konzessionen würde die Leistungsfähigkeit des Taxengewerbes weitergehend gefährden. Die aktuelle negative Entwicklung im Taxengewerbe in Ludwigshafen bestätige diese Annahme und somit auch die Empfehlung des Gutachtens aus dem März 2012. Auch wenn das Gutachten eine erneute Untersuchung erst in drei bis vier Jahren als erforderlich ansehe, sei das Jahr 2013 nach Erteilung der letzten Urkunden als Beobachtungszeitraum bestimmt worden.
Auch wenn diese Argumentation im Zusammenhang mit der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes als Versagungsgrund schon als ausreichend angesehen werden müsse, so liege ein weiterer Versagungsgrund vor. Die Klägerin habe keine zur Führung der Geschäfte geeignete Person benannt.
Die Klägerin legte gegen diesen Versagungsbescheid Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26. März 2014 wurde der Widerspruch zurückgewiesen, weil dem Antrag wegen der objektiven Zulassungsschranke des § 13 Abs. 4 Satz 1 und Satz 3 PBefG nicht stattgegeben werden könne. Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen habe eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und eine Prüfung der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen zu erfolgen. Die Genehmigungsbehörde habe damit eine prognostische Einschätzung vorzunehmen, welche Zahl neuer Taxis das örtliche Taxengewerbe vertrage, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Das Taxengewerbe sei allerdings nicht bereits dadurch bedroht, dass mehr Taxis zugelassen würden, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich seien, denn dies würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen. Daher dürfe die Zulassungssperre nicht bereits in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen werden könnten. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs müsse vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Behörde in drohende Nähe gerückt sein. Andererseits sei die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt bestehe. Vielmehr genüge ein von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxis führen könne, z. B. derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeiten der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden könne.
Soweit zur Begründung der ablehnenden Entscheidung auf die Feststellung des Gutachtens gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen vom 12. März 2012 abgestellt werde, sei dies rechtlich nicht zu beanstanden. Dieses Gutachten stütze sich auf die Erhebung betriebswirtschaftlicher Daten, wobei alle Ludwigshafener Betriebe den Erhebungsbogen ausgefüllt und abgegeben hätten und auf die Erhebung der regional- wirtschaftlichen Rahmendaten. Dieses Gutachten stelle für Ludwigshafen zwar ein ungewöhnlich hohes Umsatzniveau fest, weise aber darauf hin, dass diesem hohen Umsatzniveau auch ein außergewöhnlich hohes Kostenniveau gegenüberstehe mit hohen Personal- und Fixkosten. Dieses Kostenniveau sei teilweise doppelt so hoch wie in anderen Städten. Somit ergebe sich für den Überschuss nur ein unbefriedigendes Niveau, dieser werde für jedes Ludwigshafener Taxi mit ca. 10.300,00 € angegeben.
Im Hinblick darauf sei es vielen Taxiunternehmern nicht möglich, für eine ausreichende Altersvorsorge zu sorgen. Des Weiteren sei eine angemessene Lebensführung mit einem derartigen Überschuss schwer zu realisieren. Das Gutachten gelange zu dem Ergebnis, dass ein betriebswirtschaftlich sinnvolles Handeln unter Einhaltung der gesetzlichen Rahmenbedingungen und Berücksichtigung des Grundrechts auf freie Berufsausübung anzustreben sei. Des Weiteren stelle das Gutachten ausdrücklich fest, die Genehmigung sämtlicher beantragter Konzessionen würde zu einem Verlust der Funktionsfähigkeit des Ludwigshafener Taxengewerbes führen. Das Gutachten empfehle innerhalb der nächsten drei Jahre die Zahl der Konzessionen maßvoll anzupassen und halte 70 Konzessionen für ausreichend. Ferner rate das Gutachten dazu, nach einer angemessenen Frist von drei bis vier Jahren die Entwicklung des Ludwigshafener Taximarktes erneut untersuchen zu lassen.
Diesen Gutachtensempfehlungen stehe nunmehr die tatsächliche Entwicklung im Ludwigshafener Taxengewerbe gegenüber. Innerhalb eines Zeitraumes von etwas mehr als einem Jahr sei die Zahl von 60 Konzessionen auf 74 Konzessionen angestiegen, wobei der überwiegende Teil der neuen Konzessionen auf dem Eintritt von Genehmigungsfiktionen beruhe und unabhängig von den Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes hätten erteilt werden müssen.
Der nunmehr eingerichtete Beobachtungszeitraum, gegen den keine rechtlichen Bedenken bestünden, stehe einer Stattgabe der Anträge entgegen. Der Bereich Straßenverkehr der Beklagten habe dargelegt, dass es seit dem Anstieg auf 74 Konzessionen zu einem Umsatzrückgang von 20 bis 30 % gekommen sei. Es lägen 21 entsprechende Erklärungen vor, wobei diese teilweise von Unternehmen abgegeben worden seien, die mehr als ein Taxi betreiben würden. Hinzu komme, dass innerhalb kürzester Zeit nach Erteilung der Konzessionen drei Genehmigungen aus wirtschaftlichen Gründen zurückgegeben worden seien. In engem Zusammenhang damit stehe die Anfrage mehrerer Betriebe, die Befreiungen von der Betriebspflicht erreichen möchten. Damit korrespondiere die Verschlechterung der Auftragslage, die offenbar daraus resultiere, dass die Industrie und die Krankenkassen auf den Mietwagenbereich ausweichen würden, der kostengünstiger sei als das Taxengewerbe. Auch häuften sich die Beschwerden über Fahrer und die Zuverlässigkeit von Beförderungsaufträgen. Des Weiteren verhalte es sich so, dass der Klägerin 24 Bewerber vorgehen würden, so dass sich insgesamt 31 neue Konzessionen auf den nach Auffassung des Stadtrechtsausschusses angespannten Taxenmarkt auswirken würden.
Gegen den am 26. Juni 2014 zugestellten Widerspruchsbescheid und den Ausgangsbescheid hat die Klägerin am 25. Juli 2014 Klage erhoben. Die Voraussetzungen der objektiven Zulassungsschranke des § 13 Abs. 4 Satz 1 und Satz 3 PBefG lägen erkennbar nicht vor. Insbesondere sei die Auffassung der Beklagten unzutreffend, der Bereich Straßenverkehr der Beklagten habe seine ablehnende Entscheidung schlüssig und nachvollziehbar mit einer prognostischen Einschätzung einer konkreten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Ludwigshafener Taxengewerbes begründet. Dies gelte, weil bereits die Datenerhebung bei 21 Betrieben, welche angeblich Umsatzrückgänge berichteten, in keiner Weise sich mit den Feststellungen im ebenfalls zur Begründung reichenden Gutachten decken würde.
So werde auf Seite 16 des Gutachtens ausgeführt „Nachfragestruktur: andererseits übersteigt die Nachfrage des Konzerns das Angebot des Ludwigshafener Taxengewerbes, so dass auch Taxianbieter aus benachbarten Regionen herangezogen werden. Aber auch das Marktsegment des hochwertigen Limousinenverkehrs wird durch das Ludwigshafener Taxigewerbe nicht abgedeckt, so dass diese Nachfrage von anderen Anbietern bedient wird…“.
Allein dies zeige, dass im Bereich der Beklagten eine Unterversorgung mit Taxis als Träger öffentlicher Personenbeförderung existiere, zumal dieses Verkehrsbedürfnis durch eine als Genossenschaft organisierte Unternehmung Ludwigshafener Taxiunternehmer zusätzlich befriedigt werde. Vor diesem Hintergrund seien die Darlegungen der Beklagten mehr als fragwürdig.
Hinzu komme, dass der seitens der Beklagten beauftragte Gutachter in seinem Gutachten darauf hinweise, dass insbesondere im Taxengewerbe sehr große Spielräume zum „kreativen“ Umgang mit Umsatz, Kosten und Gewinn bestünden. Insoweit werde auf das Gutachten über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Darmstadt vom Mai 2013 verwiesen, wo der Gutachter generalisierend die durch Unternehmer gemeldeten betriebswirtschaftlichen Daten in Frage stelle.
Darüber hinaus sei die Genehmigungspraxis der Beklagten zu beanstanden. So würden beispielsweise Genehmigungen ohne Rechtfertigung auf Unternehmen übertragen, die klar und eindeutig wegen des Wegfalls der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen hätten eingezogen werden müssen.
Wenn im Übrigen die Beklagte noch ausführe, dass sich Beschwerden über Fahrer und die Zuverlässigkeit von Beförderungsaufträgen häuften, so sei dies allenfalls ein Indiz für eine mangelhafte Versorgung und Abarbeitung der Nachfrage nach Beförderungsaufträgen. Über die Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes gebe dies jedenfalls keine Auskunft.
Die im Beobachtungszeitraum bei den Taxiunternehmern gewonnenen Daten seien in keiner Weise verwertbar, da sie überwiegend nicht plausibel seien.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 5. Juli 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr zwei Genehmigungen zum Gelegenheitsverkehrs mit Taxen wie beantragt zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und verweist zunächst auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.
Zu dem Vorwurf der rechtswidrigen Genehmigungspraxis weist sie auf ein von dem Kläger vorgelegtes internes Schreiben des Landesbetriebs Mobilität Rheinland-Pfalz (LBM) vom 22. April 2014 hin, nachdem lediglich in zwei Fällen ein Widerrufsverfahren zwingend hätte eingeleitet werden müssen. In einem Fall sei die Mietwagengenehmigung nicht mehr existent, im zweiten Fall habe man aufgrund einer Gerichtsentscheidung nach einer Unternehmensumstrukturierung eine Genehmigung bis Ende 2014 verlängern müssen. Ansonsten seien die Übertragungen durch den LBM nicht weiter beanstandet worden.
Was die von dem Klägerbevollmächtigten angesprochene eingetretene Genehmigungsfiktion angehe, so bleibe festzuhalten, dass deren Eintritt teilweise gerichtlich festgestellt worden sei. Im Bedarfsfall folge hier selbstverständlich ein Widerruf der entsprechenden Genehmigung.
Verstöße hinsichtlich des Umgangs mit der Warteliste würden im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Überprüfung im Grunde nicht gerügt. Weshalb sie sich an die gegenüber Altunternehmern getroffenen Zusagen gebunden fühle, sei bereits in einer früheren Stellungnahme ausgeführt worden.
Im Übrigen sei auf die Auswertung des Beobachtungszeitraums vom 19. März 2015 hinzuweisen. Ausgehend davon, dass die einzelnen Unternehmer die Fragebögen ordnungsgemäß ausgefüllt und wahrheitsgemäße Angaben gemacht hätten, führe die Auswertung der Fragebögen zu folgendem Ergebnis:
Die Anzahl der Taxifahrten pro Jahr habe sich von 279.526 im Jahr 2011 auf 278.190 im Jahr 2013 erhöht. Der Gesamtumsatz sei im selben Zeitraum von 5.565.969,48 € auf 4.705.199,98 € zurückgegangen. Breche man dies auf die einzelnen Fahrzeuge herunter, sei der Umsatz je Fahrzeug von 94.338,47 € auf 63.583,78 € gesunken. Der Gewinn je Fahrzeug sei sogar noch deutlicher und zwar von 12.044,51 € auf 4.082,77 € gefallen. Die Verbindlichkeiten je Fahrzeug seien dagegen gestiegen. Den Unternehmern stünden somit inzwischen wesentlich weniger finanzielle Mittel zur Verfügung, um den vorhandenen Fuhrpark in Stand zu halten. Diese Tatsache werde sich früher oder später auf die Verkehrssicherheit auswirken.
Durch den Anstieg der Anzahl der Konzessionen habe sich die Taxendichte je 1.000 Einwohner von 0,38 im Jahr 2011 auf 0,45 im Jahr 2013 erhöht. Damit rangiere Ludwigshafen bezüglich der Taxendichte zwar weiterhin eher am unteren Ende im Vergleich zu anderen Städten ähnlicher Größenordnung. Diesbezüglich sei aber anzumerken, dass Ludwigshafen nicht mit ähnlich großen Städten vergleichbar sei. Ludwigshafen sei noch immer eine Arbeiterstadt und habe darüber hinaus einen großen Anteil sozial schwächerer Einwohner. Man bewege sich hier vermehrt innerhalb der günstigen und hervorragend ausgebauten Bus- und Bahnnetze. Großkunden, wie z. B. die BASF SE, nutzten vermehrt das Angebot im Mietwagenbereich.
Des Weiteren müsse davon ausgegangen werden, dass der künftig zu zahlende Mindestlohn in Höhe von 8,50 € die finanzielle Situation im Taxengewerbe nicht entspannen werde. Es müsse daher abgewartet werden, wie sich die Umsetzung der Mindestlohnregelung auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes weiter auswirke. Es sei festzuhalten, dass das Ergebnis der Auswertung des Beobachtungszeitraums die Aussage des Gutachtens vom März 2012 stütze. Aufgrund der aktuellen Situation würde die Erteilung weiterer Konzessionen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes weiter gefährden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze nebst Anlagen sowie die Verwaltungsakte der Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen lagen der Kammer vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Des Weiteren wird auf das Sitzungsprotokoll vom 24. Juni 2015 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, ihr die beantragten zwei Taxigenehmigungen unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 5. Juli 2013 in der Gestalt des am 26. Juni 2014 zugestellten Widerspruchsbescheids vom 26. März 2014 zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Die objektiven Voraussetzungen zur Erteilung der begehrten Taxikonzessionen nach § 13 Abs. 4 PBefG liegen nicht vor. Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG gestattet keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Denn objektive Zulassungsschranken für den Zugang zu einem Beruf, wie hier für den Beruf des Taxenunternehmers, sind verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig sind (vgl. z. B. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, BVerfGE 7, 377, 406). Das Bundesverfassungsgericht hat dies für den Taxenverkehr bejaht (vgl. Beschluss vom 8. Juni 1960 – 1 BvL 53/55 u.a. –, BVerfGE 11, 168). Der Taxenverkehr ist danach der wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung und ergänzt in einer von keinem anderen Verkehrsträger zu übernehmenden Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr. Existenz und Funktionieren dieses Zweigs des Gelegenheitsverkehrs sind daher ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut.
Das Taxengewerbe ist allerdings nicht bereits durch eine Übersetzung, d. h. durch Zulassung von mehr Taxis als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich sind, gefährdet; dies würde auf einen unzulässigen Konkurrentenschutz hinauslaufen. Die Zulassungssperre darf daher nicht schon in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen werden können. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs muss vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach der sorgfältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960, a.a.O., S. 191).
Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist andererseits nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zum öffentlichen Linienverkehr. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses jedermann zugänglichen Verkehrsangebots genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxis führen kann, z. B. derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann.
Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxis ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Schutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxis die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbarer Einschätzungsspielraum zu.
Das Gericht kann die getroffene Entscheidung daher nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. November 1981 –7 C 57.79 –, BVerwGE 64, 238, 242, und vom 15. April 1988 – 7 C 94.86 –, BVerwGE 79, 208, 213).
Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der Taxigenehmigung hat dabei auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2007 – 13 A 3388/03 –, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77.07 –, beide in juris).
Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxis, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxis das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77.07 –, juris, unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 7. September 1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295 ff.). Die Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufführt, konkret belegt (BVerwG, Urteil vom 7. September 1989, a.a.O., S. 302).
Fehlt es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxis und legt die Behörde nicht substantiiert Umstände dar, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann, hat ein Bewerber, der die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, einen Anspruch auf Erteilung einer Taxigenehmigung (BVerwG, Urteil vom 7. September 1989, a.a.O., Leitsatz 4 und S. 300, a.a.O. und Beschluss vom 31.Januar 2008, a.a.O.). Das Gericht darf dabei die Sache nicht in der Weise „entscheidungsreif“ machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft, oder die Grundlagen für eine rechtmäßige Prognose ermittelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008, a.a.O., Rn. 8 ff.).
Die Grenze, bei der die Existenzbedrohung des örtlichen Taxengewerbes und damit die Zulassungssperre des § 13 Abs. 4 PBefG eintritt, lässt sich nur schwer ermitteln. Die Behörde hat daher mit Hilfe aller geeigneten Mittel die dafür maßgebenden Umstände sorgfältig zu prüfen. Zu diesen Mitteln gehört die der Behörde gegebene Möglichkeit, vor der Erteilung neuer Genehmigungen einen Beobachtungszeitraum nach § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG einzuschalten, um die Auswirkungen der zuletzt erteilten Genehmigungen auf die wirtschaftliche Lage des örtlichen Taxengewerbes abzuwarten und festzustellen, welche Folgen in dieser Richtung die Erteilung weiterer Genehmigungen erwarten lässt. Das gilt besonders deshalb, weil sich die Linie, auf der die Grenze zwischen Gewährleistung und Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen verläuft, weniger durch Wirtschaftlichkeitsberechnungen, sondern vor allem durch praktische Erfahrungen ermitteln lässt, und weil es auf die Gesamtschau der wirtschaftlichen Verhältnisse im örtlichen Taxengewerbe ankommt. Die isolierte Betrachtung der Wirkungen, die der Neuerteilung der gerade beantragten einzelnen Genehmigung zukommt, würde der Pflicht der Genehmigungsbehörde, die kritische Zulassungsgrenze des § 13 Abs. 4 PBefG zu erkennen und die Existenzbedrohung des örtlichen Taxengewerbes zu verhindern, nicht gerecht. Das Beobachten und Abwarten darf sich aber nicht jahrelang hinziehen. Die Genehmigungsbehörde muss in einem angemessenen Zeitabstand prüfen, ob infolge von Veränderungen der Umstände, die für die Frage der Existenzbedrohung des gesamten örtlichen Taxengewerbes bedeutsam sind, weitere Genehmigungen in welcher Zahl erteilt werden können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. September 1970 – BVerwG 7 B 22.70 –, VRS 40, 303 [305]).
Der einzurichtende Beobachtungszeitraum soll nach § 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG höchstens ein Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen. Vom Ergebnis der Prüfung hängt dann ab, ob und inwieweit nach einem Beobachtungszeitraum neue Taxigenehmigungen erteilt werden können.
Nach diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der beantragten Genehmigungen für den Verkehr mit Taxis im vorliegenden Fall nach Überzeugung der Kammer rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Einrichtung eines Beobachtungszeitraums ab 1. Juli 2013 für das zweite Halbjahr 2013 durch die Beklagte, um die Auswirkungen der seit Erstellung des Gutachtens über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen im März 2012 erteilten Taxigenehmigungen zu ermitteln, steht im Einklang mit § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG.
Um den zur Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes maßgeblichen Sachverhalt, d. h. die für die Frage der Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes entscheidenden Kriterien, in dem Beobachtungszeitraum zu ermitteln, hatte die Beklagte den Taxiunternehmern in ihrem Zuständigkeitsbereich Fragebögen zur Beantwortung zugesandt. Entscheidungserhebliche Kriterien im Rahmen dieser Datenerhebungen waren insbesondere nach § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG:
1. Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr2. die Taxendichte3. die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit der Fahrzeuge und Fahrer4. die Anzahl und Ursachen von Geschäftsaufgaben.
Die Beklagte hat sich insoweit an dem für ihren Zuständigkeitsbereich erstellten Gutachten von L. + K. aus März 2012 orientiert, für das betriebswirtschaftliche und regionalwirtschaftliche Daten erhoben worden waren. Mit den von der Beklagten an jedes örtliche Taxiunternehmen versandten Erhebungsbögen wurden die Wirtschaftsdaten dieser Unternehmen abgefragt.
Zweifelsohne wären im Falle einer Rücklauf- und einer Antwortquote von 100 % die im Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten geeignet, eine zuverlässige Auskunft über die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu geben, wenn von den Taxiunternehmern korrekte Angaben gemacht wurden. Ein solches Szenario zu erwarten, scheint aufgrund der in der mündlichen Verhandlung gewonnenen Erkenntnisse in Verbindung mit den Feststellungen in den vorliegenden Gutachten von L. + K. aber nicht der Lebenswirklichkeit zu entsprechen.
So treffen bereits die Gutachter in ihrem Gutachten aus März 2012 für das Taxengewerbe in Ludwigshafen folgende Feststellung (S. 39):
„Nur wenige Branchen lassen dem Unternehmer so weite Spielräume zum „kreativen“ Umgang mit Umsatz, Kosten und Gewinn. Der im November 2001 durch die Arbeitsgruppe des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr vorgelegte Bericht über die „illegale Beschäftigung im Taxen- und Mietwagengewerbe“ kommt in dieser Hinsicht zu desillusionierenden Ergebnissen:
„Der Anteil der nicht erklärten Umsatzerlöse im Taxen- und Mietwagengewerbe ist nach Erkenntnissen der Finanzbehörden und der Sonderkommission auf etwa 30 – 40 % der erklärten Umsätze zu veranschlagen. Bei Umsätzen im Taxen- und Mietwagengewerbe von bundesweit rd. 6,6, Mrd. DM dürfte danach das Volumen der nicht erklärten Umsatzerlöse – vorsichtig geschätzt – jährlich zwischen 2 und 2,6 Mrd. DM liegen. Der Anteil der „Schwarzlöhne“ wird auf 40 – 60 % der nicht erklärten Umsätze geschätzt. Die nicht gemeldeten Lohnsummen dürften sich danach – ebenfalls vorsichtig geschätzt – in einer Größenordnung von jährlich zwischen 800 Mio. und 1,5 Mrd. DM bewegen.“
Entsprechende gutachterliche Ausführungen finden sich auch in dem von dem Klägerbevollmächtigten zitierten „Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Landeshauptstadt Stuttgart sowie in den Städten Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen“ von L. + K. von Oktober 2013.
Auch dem Ludwigshafener Taxengewerbe hatten dieselben Gutachter im März 2012 bescheinigt, dass es sich durch einen – wenn auch – eher mäßigen „Graubereich“ auszeichne.
Bestätigung finden die Feststellungen in den von dem Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung am 24. Juni 2015 vorgelegten „Kurzgutachten über die betriebliche Daten von Taxi- und Mietwagenbetrieben in der Landeshauptstadt Stuttgart gemäß § 1 Abs. 1 PBZugV“ vom 3. November 2014, 2. Februar 2015 und 4. Mai 2015. Diese Kurzgutachten bestätigen die schon wiedergegebene Erkenntnis der Gutachter, dass im Taxengewerbe eine Erhebung nicht unbedingt plausible betriebswirtschaftliche Daten liefert.
Der Klägerbevollmächtigte hat in der mündlichen Verhandlung zudem erklärt, dass auch von Steuerberatern bestätigten betriebswirtschaftlichen Zahlen eines Taxiunternehmers nicht per se ein verlässlicher Aussagewert zukommen müsse, wie der vorliegende Fall zeige.
Als Fazit ist somit festzuhalten, dass bei Taxiunternehmen erhobene Daten oft nur sehr eingeschränkt der betrieblichen Realität entsprechen.
Zwar können die Genehmigungsbehörden im Rahmen eines eingerichteten Beobachtungszeitraums nach § 54a PBefG von den Taxiunternehmern (zutreffende) Angaben verlangen (OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar 1998 – 13 B 1488/97 –, juris, Rn. 7):
„Die Beschränkung der erforderlichen Ermittlungen auf die Zwecke "Aufsicht" und "Vorbereitung ihrer Entscheidungen" führt nicht nur zu einer Konkretisierung, sondern besagt zunächst, daß die Behörde nicht jedwede Auskunft verlangen kann, sondern - hier vorrangig einschlägig - nur die zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen nach dem Personenbeförderungsgesetz erforderlichen. Dabei ist der Begriff "erforderlich" hier nicht als "zwingend geboten" oder "unverzichtbar" zu verstehen, sondern als zur Zweckerreichung - d. h. der Durchführung der Aufsicht oder der Vorbereitung der jeweils in Rede stehenden Entscheidung - sachlich geeignet und verhältnismäßig. Diese eher weite Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs "erforderlich" ist zumindest in dem konkreten Zusammenhang einer Entscheidung nach § 13 Abs. 4 PBefG über die Zulassung weiterer Taxen geboten. Es geht nämlich dabei um die zutreffende Beantwortung einer Frage, die sowohl für die im öffentlichen Verkehrsinteresse liegende Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes wie für die Verwirklichung des Grundrechts auf Zugang zum Beruf des Taxiunternehmers (Art. 12 Abs. 1 GG) bedeutsam ist. Auch die bereits vorhandenen Taxiunternehmer wie der Antragsteller müssen daran interessiert sein, daß eine vollständige Aufklärung aller entscheidungsrelevanten Gesichtspunkte erfolgt und es nicht auf der Basis unvollständiger oder unzutreffender Angaben zu einer an sich nicht gerechtfertigten Vergabe weiterer Konzessionen kommt. § 54 a PBefG ist dabei nicht isoliert zu sehen. Indem er auf die behördlicherseits zu treffenden Entscheidungen abstellt, bezieht er als Maßstäbe für die Erforderlichkeit die gesetzlichen Vorgaben - etwa in §§ 13 und 39 PBefG - ein, sofern es sich um gesetzlich näher ausgestaltete Entscheidungen handelt.“
Werden nach § 54a PBefG geforderte Auskünfte von den Taxiunternehmern nicht, unrichtig, nicht vollständig oder nicht fristgemäß vorgelegt, so stellt dies nach § 61 Abs. 1 Nr. 3a PBefG zwar eine Ordnungswidrigkeit dar, die mit einer Geldbuße bis zu 10.000,-- € geahndet werden kann (§ 61 Abs. 2 Halbsatz 2 PBefG).
Die Erteilung von Auskünften dürfte eine Genehmigungsbehörde bei realistischer Betrachtung aber kaum erzwingen können. Denn nach § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 PBefG darf der Unternehmer die Auskunft verweigern, wenn er sich oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozessordnung bezeichneten Angehörigen mit der Antwort der Gefahr einer strafgerichtlichen Verfolgung (z. B. wegen Steuerhinterziehung) oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde.
Vor diesem rechtlichen Hintergrund und den von den Gutachtern aufgezeigten tatsächlichen Gegebenheiten im Taxengewerbe sowie den Ausführungen des Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung sind die in dem von der Beklagten eingerichteten Beobachtungszeitraum von Taxiunternehmern erlangten Daten zu würdigen.
Die Daten wurden mittels „Vermögensübersichten zur Bestimmung der finanziellen Leistungsfähigkeit“ bei den Taxiunternehmern in Ludwigshafen am Rhein erhoben, die im Jahr 2013 eine Taxikonzession besaßen. Die Rücklaufquote betrug zwar 100 % (74 Rückmeldungen bei 74 Taxikonzessionen), allerdings waren nicht in jeder „Vermögensübersicht“ alle Fragen von dem jeweiligen Taxiunternehmer beantwortet worden. Der „Auswertung Beobachtungszeitraum (Übersicht – Stand 19.03.2015)“ sind zu entnehmen die einzelnen Positionen, die zu beantworten waren. Aus einer „Nebentabelle“ wird ersichtlich, zu welchen Positionen wie viele Unternehmer keine Angaben gemacht haben. Mit 15 ist die Anzahl der Taxiunternehmer, die keine Angaben zu ihrem Gewinn gemacht haben, relativ hoch; bei der Position „Eigenkapitel“ wurden in sechs Fällen keine Angaben gemacht. Im Übrigen wurden bei den Positionen „Kilometer pro Jahr“ und „Verbindlichkeiten“ jeweils einmal, bei den Positionen „Fahrten pro Jahr insgesamt“ und „eingesetzte Fahrer“ jeweils viermal, bei der Position „ Umsatz pro Jahr insgesamt“ dreimal und der Position „Eigenkapital“ einmal Auskünfte verweigert.
Die Anzahl der gegebenen Auskünfte ist damit zur Überzeugung der Kammer grundsätzlich, insbesondere im Zusammenhang mit dem vorliegenden Gutachten vom März 2012, verwertbar, um anhand der erhaltenen Auskünfte die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu bewerten.
Auf der Basis der danach vorliegenden Daten, von deren Richtigkeit die Beklagte ausging, vor allem in den Fällen, in denen die Erhebungsbögen von einem Steuerberater unterzeichnet wurden, wurden die „realen“ Werte für das Taxengewerbe in Ludwigshafen errechnet und bei den nicht von allen Unternehmern mitgeteilten Werten von der Beklagten entsprechend für das gesamte örtliche Taxengewerbe hochgerechnet. Die erhobenen Daten und die auf ihnen beruhenden Hochrechnungen auf alle Taxis sind von der Systematik her nicht zu beanstanden. Dies tut auch die Klägerin nicht.
Aus diesen gewonnenen Daten errechnete die Beklagte für 2013 einen Überschuss pro Taxi von rd. 4.082,77 €. In dem Gutachten aus März 2012 wurden für jedes Ludwigshafener Taxi im Durchschnitt für die Jahre 2008 bis 2010 als Jah-resüberschuss (= Gewinn) noch ca. 10.300,--€ ermittelt, was laut Gutachter „ein unbefriedigendes Niveau“ darstellt. Kleinstbetriebe erwirtschafteten danach 2008 bis 2010 durchschnittlich einen Überschuss von 13.300,--€. Aus Gutachtersicht ist damit die Ebene sinnvollen betriebswirtschaftlichen Handelns verlassen (S. 56 des Gutachtens). Denn die amtliche Armutsgefährdungsgrenze liegt bei ca. 10.300,-- € (Gutachten für Stuttgart, Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen aus 2013, S. 71). In dem Gutachten für Stuttgart aus dem Oktober 2013, S. 71, auf das sich der Kläger in seinem Vorbringen auch bezieht, führen die Gutachter zu dieser Problematik aus:
„In Stuttgart müssen die Unternehmer 2011 mit Überschüssen von lediglich ± 4.000 € pro Taxi arbeiten. Im Landkreis Esslingen sind es gerade einmal ca. 900 €. Ein akzeptables Einkommensniveau, eine angemessene Kapitalverzinsung sowie ein angemessener Zuschlag für das unternehmerische Risiko sind auf diesem Niveau nicht zu erzielen. Auch in dieser Hinsicht ist die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes gefährdet.“
Danach ist bei einem aufgrund der Angaben in den Vermögensübersichten für den Beobachtungszeitraum 2013 errechneten Gewinn pro Taxi von ca. 4.100,-- € auch unter Berücksichtigung, dass der sich bereits im gesetzlichen Rentenbezug befindliche Anteil der Taxiunternehmer bei ca. 25 % der Taxiunternehmerschaft liegt (s. S. 51 und S. 56 des Gutachtens vom März 2012: starke Überalterung des Ludwigshafener Gewerbes; üblich maximal 5%), die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes in Ludwigshafen gefährdet.
Als problematisch ist hier aber die Belastbarkeit der für den Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten anzusehen, weil nicht alle Angaben, auch wenn sie von einem Steuerberater bestätigt wurden, plausibel erscheinen.
So hat der Klägerbevollmächtigte in seiner in der mündlichen Verhandlung am 24. Juni 2015 vorgelegten Stellungnahme drei Fälle angeführt, in denen die Angaben in der „Vermögensübersicht“ unplausibel seien.
Aus der „Vermögensübersicht“ eines Taxiunternehmers mit 24 Taxikonzessionen und einer Mietwagengenehmigung (Nr. 8) ergebe sich ein Umsatz von 0,40 € je Taxi, der jenseits jeglicher nachvollziehbarer betriebswirtschaftlicher Plausibilität liege. Allerdings wurden diese Angaben, worauf die Beklagte hingewiesen hat, von einem Steuerberater gemacht. Die so bestätigten Angaben generell in Zweifel zu ziehen, begegnet Bedenken, denn die finanzielle Leistungsfähigkeit wird nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) auch durch eine Eigenkapitalbescheinigung unter anderem eines Steuerberaters nachgewiesen. Dennoch erscheinen die Angaben dieses Taxiunternehmers, der fast ein Drittel der Taxikonzessionen in Ludwigshafen (24 von 74) hält, unter Berücksichtigung der vorliegenden Gutachten zu dem Taxengewerbe in Ludwigshafen und in Stuttgart sowie den Städten Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen nicht plausibel (vgl. S. 61 Gutachten vom Oktober 2013 für das Taxigewerbe in Stuttgart sowie Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen). Denn dort werden für einen professionellen Betrieb als niedrigster Umsatz je gefahrener Kilometer ca. 0,85 € und für einen semiprofessionellen Betrieb ca. 0,63 € angegeben.
Der Taxiunternehmer Nr. 12 (eine Taxikonzession) hat für den Beobachtungszeitraum im Jahr 2013 überhaupt keine Angaben zu der Anzahl der Fahrten gemacht, so dass der Umsatz je gefahrenen Kilometer nicht ermittelt werden kann.
Auch die Angaben des Unternehmers Nr. 6 zur jährlichen Fahrleistung und der Anzahl der gefahrenen Kilometer sind nicht ohne weitere Erläuterungen nachvollziehbar, da nach diesen Angaben die Fahrstrecke der einzelnen Fahrten bei ca. 100 km gelegen hätte.
Lägen nur diese in dem von der Beklagten eingerichteten Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten vor, so hätte die Beklagte wohl keine verlässliche Datengrundlage, um eine nachvollziehbare Prognose hinsichtlich der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen am Rhein zu erstellen, was allerdings nicht ihr, sondern den Taxiunternehmern anzulasten ist, die ihre Auskunftspflicht nach § 54a PBefG nicht in dem erforderlichen Umfang und nicht mit der gebotenen Sorgfalt erfüllt haben.
Die Beklagte musste sich aber für ihre Einschätzung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht ausschließlich auf die Ergebnisse der Erhebung in dem eingerichteten Beobachtungszeitraum stützen, sondern hat noch das von ihr eingeholte „Gutachten gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ vom März 2012 herangezogen und den weiteren Anstieg der Zahl der Taxikonzessionen von 60 auf 74 berücksichtigt.
Durch die Erhöhung der Anzahl der Taxigenehmigungen von 60 Konzessionen im April 2012 auf 74 Konzessionen binnen etwa eines Jahres – die Gutachter L. + K. hatten in ihrem für die Beklagte erstatteten Gutachten aus März 2012 eine Erhöhung der Zahl der Taxikonzessionen auf 70 in einem Zeitraum von drei Jahren empfohlen – stellte sich die Frage, ob diese schnelle Zunahme über die empfohlene Anzahl an Taxis hinaus in Ludwigshafen geeignet ist, die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes erheblich zu beeinflussen und es dem Grenzbereich des ruinösen Wettbewerbs und damit der Existenzbedrohung nahe zu bringen, womit sich dann die Frage stellt, ob die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht wird.
Die Prognose der Beklagten, dass das Taxengewerbe in ihrem Zuständigkeitsbereich durch die Erteilung weiterer Genehmigungen jenseits der von ihr angegebenen Grenze von 70 und der tatsächlichen Anzahl von bereits 74 Taxigenehmigungen bedroht ist, hält einer gerichtlichen Prüfung stand.
Soweit die Beklagte ihre Prognose, die in dem den klägerischen Antrag ablehnenden Bescheid und dem dazu ergangenen Widerspruchsbescheid enthalten ist und auch in dem Klageverfahren von ihr bestätigt wurde, auf das für ihr Stadtgebiet erstellte „Gutachten gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ vom März 2012 stützt, stellt dieses Gutachten eine tragfähige Grundlage dar.
Das Gutachten ist nicht aufgrund der seit seiner Erstellung im März 2012 und der Erhebung des ihm zugrundeliegenden Datenmaterials aus der Zeit von Mai bis November 2011 (s. S. 5 des Gutachtens) verstrichenen Zeit überholt. Die Gutachter haben eine erneute Untersuchung erst nach einer Frist von drei bis vier Jahren als angemessen angesehen, um die bis dahin erzielten Veränderungen zu evaluieren und nötige Nachbesserungsschritte einzuleiten. An der für die Erstellung des Gutachtens erforderlichen Datenerhebung hatten 100 % der Taxibetriebe teilgenommen, so dass ein „authentisches Bild“ der Situation des Ludwigshafener Taxengewerbes gegeben war. Die betriebswirtschaftliche Situation des Taxengewerbes wurde damit erfasst und anhand eines betriebswirtschaftlichen Analyseprogramms überprüft, wobei Vollständigkeit und Plausibilität der Angaben dabei im Vordergrund standen. Ein zuvor in ca. 60 Städten und Kreisen eingesetztes Erhebungsdesign wurde laut Gutachter dafür auf die Gegebenheiten der Stadt Ludwigshafen angepasst (s. S. 5 des Gutachtens). Das Gutachten konnte unter diesen Umständen als Grundlage für eine Prognose zur Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen durch die Beklagte herangezogen werden.
Die Gutachter haben zwar ausgeführt, dass „trotz unzureichender Überschüsse das Taxigewerbe der Stadt Ludwigshafen zu den am besten positionierten im Bundesgebiet“ zähle und eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit gegenwärtig, d. h. im März 2012 bei vergebenen 60 Taxikonzessionen (s. S. 31 des Gutachtens), nicht zu erkennen sei (s. S. 57, Nr. 6.2 des Gutachtens). Die Gutachter haben aber auch erklärt, die Genehmigung sämtlicher beantragter Konzessionen (damals 19 Konzessionsanträge, s. S. 4 des Gutachtens) würde mit Sicherheit zum „Verlust der Funktionsfähigkeit“ des Ludwigshafener Taxengewerbes führen (S. 57, Nr. 6.2.1 des Gutachtens). Weiter heißt es auf Seite 58 unter 6.2.1 des Gutachtens zur Funktionsfähigkeit:
„In Abwägung des verfassungsrechtlichen Grundrechts auf freie Berufsausübung und dem Ziel der Wahrung des öffentlichen Verkehrsinteresses wird empfohlen, die Zahl der Konzessionen in den nächsten drei Jahren maßvoll anzupassen. Als Zielgröße sollte die Zahl von ca. 70 angesteuert werden. Konzessionszahlen, die darüber hinaus gehen, würden die angespannte Gewinnsituation des Ludwigshafener Taxigewerbes und damit seine zukünftige Investitionsfähigkeit erodieren. Auch damit wäre das öffentliche Verkehrsinteresse berührt.“
Die Gutachter sahen somit bei der Vergabe von insgesamt 79 (60 erteilte + 19 beantragte) Taxigenehmigungen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen nicht nur als bedroht an, sondern gingen von einem sicheren Verlust der Funktionsfähigkeit des Gewerbes aus.
Vor diesem Hintergrund ist die auf das Gutachten vom März 2012 gestützte Prognose der Beklagten, dass das örtliche Taxigewerbe 70 Taxigenehmigungen „vertrage“ und darüber hinaus gehende Taxigenehmigungen nicht zu erteilen seien, nicht zu beanstanden.
Tatsächlich sind bereits 74 Taxigenehmigungen erteilt worden, was nach dem Vortrag der Beklagten auch auf den Eintritt von Genehmigungsfiktionen nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zurückzuführen ist. Mit der Erteilung weiterer neun Taxigenehmigungen – unter Außerachtlassung der Wartelisten, aber Berücksichtigung des Begehrens in dem Klageverfahren 3 K 879/13.NW – würde die Anzahl der Taxikonzessionen auf 83 steigen. Der Bestand an Taxikonzessionen läge damit bereits um vier Genehmigungen über demjenigen, der nach dem „Gutachten gemäß § 14 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ aus März 2012 mit Sicherheit zum Verlust der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes führen würde.
Sowohl die Prognose der Beklagten als auch die Ablehnung weiterer Taxikonzessionen auf der Grundlage der der Beklagten zur Verfügung stehenden Daten ist daher zur Überzeugung der Kammer rechtlich nicht zu beanstanden, weil die Anzahl von – mindestens – 83 Taxigenehmigungen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen bedrohen würde, es sich hierbei aber um ein nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG schützenswertes Gut handelt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,-- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG; wegen der Höhe siehe Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18. Juli 2013, NVwZ 2013, Beilage 58; der dort angegebene Wert war mit zwei zu multiplizieren).
Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.
Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl. S. 33) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 und 39 PBefG
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 54a PBefG
§ 54 a PBefG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 und Satz 3 PBefG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 61 Abs. 1 Nr. 3a PBefG
§ 61 Abs. 2 Halbsatz 2 PBefG
§ 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 PBefG
§ 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozessordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 7, 377, 406
BVerfGE 11, 168
BVerwGE 64, 238, 242
BVerwGE 79, 208, 213
BVerwGE 82, 295
VRS 40, 303
1 BvR 596/56
1 BvL 53/55
7 C 57.79
7 C 94.86
13 A 3388/03
3 B 77.07
7 C 44/88
7 B 22.70
13 B 1488/97
3 K 879/13