Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-01-30, Aktenzeichen 13 K 570/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2015:0130.13K570.14.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Widerspruchbescheides vom 4. September 2013 verurteilt, an den Kläger eine Schichtzulage nach § 20 Absatz 5 EZulV hinsichtlich der urlaubs- und krankheitsbedingten Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit für den Zeitraum 16. Dezember 2010 bis zum 31. Juli 2013 nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 28. Dezember 2013 zu zahlen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der durch die Verweisung an das Verwaltungsgericht Düsseldorf entstandenen Kosten, welche der Kläger trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch den Kläger durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Hauptlokomotivführer bei der Deutschen Bahn AG.
Mit Schreiben vom 3. August 2013 bat der Kläger um Nachzahlung der Zulage aus § 20 Absatz 5 der Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen in der bis zum 30. September 2013 gültigen Fassung (Erschwerniszulagenverordnung – EZulV a.F.) in Höhe von 1.124,82 Euro. Zur Begründung verwies er auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 27. Oktober 2011 (2 C 73.10). Dem Schreiben war eine Auflistung beigefügt, aus der sich die anzurechnenden Zeiten ergäben.
Der Beklagte lehnte die begehrte Nachzahlung mit Schreiben vom 4. September 2013 ab. § 20 Absatz 5 EZulV a.F. stelle eine Sonderregelung für den Bereich der Bahn dar. Die Schichtzulage werde nicht als feststehender Monatsbetrag bezahlt, sondern knüpfe an die geleisteten Stunden innerhalb eines Monats an und schließe daher eine Weiterzahlung bei einer Unterbrechung im Sinne des § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. aus.
Der Kläger hat am 27. Dezember 2013 Klage beim Verwaltungsgericht Köln erhoben. Das Verwaltungsgericht Köln hat das Verfahren mit Beschluss vom 23. Januar 2014 an das Verwaltungsgericht Düsseldorf verwiesen.
Der Kläger ist der Ansicht, die Klage sei nicht mangels Widerspruchs unzulässig. Vielmehr sei sein Schreiben vom 3. August 2013 als Widerspruch auszulegen. Jedenfalls habe er ‑ insoweit unstreitig – am 6. Januar 2014 vorsorglich Widerspruch erhoben.
Zudem sei die Klage auch begründet. Das BVerwG habe mit Urteil vom 27. Oktober 2011 entschieden, dass Nachtschichten, die der Beamte aus den in § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. genannten Gründen nicht absolviert habe, bei der Berechnung des Nachtschichtenpensums, das nach § 20 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. für die Gewährung der Wechselschichtzulage erforderlich sei, zu berücksichtigen seien. § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. finde danach auch auf § 20 Absatz 5 EZulV a.F. Anwendung.
Nachdem der Kläger ursprünglich sinngemäß beantragt hat, den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der Bezügemitteilungen des Beklagten und seines Widerspruchsbescheides vom 4. September 2013 zu verurteilen, an den Kläger eine Schichtzulage nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. in Höhe von 1.124,82 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 28. Dezember 2013 zu zahlen, beantragt der Kläger nunmehr sinngemäß,
den Beklagten unter Aufhebung seines Widerspruchsbescheides vom 4. September 2013 zu verurteilen, dem Kläger eine Schichtzulage nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. hinsichtlich der urlaubs- und krankheitsbedingten Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit für den Zeitraum 16. Dezember 2010 bis zum 31. Juli 2013 nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 28. Dezember 2013 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das BVerwG habe in seiner Entscheidung vom 27. Oktober 2011 keine Aussage zu der Zulage nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. getroffen. Der Ausschluss der Anwendung von § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. auf diese Zulage entspreche auch der Begründung des Verordnungsgebers. Dieser habe klar zum Ausdruck gebracht, dass die Weiterzahlung einer Zulage, die nicht als pauschalisierte Abgeltung von Erschwernissen durch feste Monatsbeträge erfolge, von § 19 EZulV a.F. nicht habe erfasst werden sollen. Der Ausschluss der Anwendung von § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. sei auch mit Blick auf die Höhe der Zulage nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. sachgerecht. Nichts anderes folge aus § 22a Absatz 3 Satz 2 EZulV a.F. Insoweit sei vielmehr eine Analogie angebracht. Abweichendes ergebe sich auch nicht aus § 24 Absatz 1 EZulV in der ab dem 1. Oktober 2013 geltenden Fassung (n.F.). Vielmehr folge aus der Bezugnahme auf § 19 Absatz 1 EZulV a.F., dass die Zahlung nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. in Fällen des § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. nicht weiter zu gewähren sei, weil die Abweichung des § 20 Absatz 5 a.F. von der Grundsatzbestimmung des § 19 Absatz 1 EZulV a.F. auch nach der Änderung des § 19 Absatz 1 EZulV a.F. zu beachten sei. Schließlich stünde einem Zinsanspruch § 3 Absatz 5 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) entgegen.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 15. und 22. Dezember 2014 (Bl. 114 und 116 der Gerichtsakte) übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte gemäß § 101 Absatz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierauf verzichtet haben.
Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Die Klage ist zulässig.
1. Richtige Klageart ist im vorliegenden Verfahren nicht die Verpflichtungsklage, sondern die allgemeine Leistungsklage. Der Anspruch auf die Zulage gemäß § 47 Absatz 1 BBesG i.V.m. §§ 19 Absatz 1 Nr. 1 und 3, 20 Absatz 5 EZulV a.F. folgt unmittelbar aus dem Gesetz. Einer Entscheidung des Beklagten über die Gewährung der Zulage durch Verwaltungsakt bedarf es nicht. Insbesondere sind Bezügemitteilungen mangels Regelungscharakter keine Verwaltungsakte im Sinne von § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG).
2. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Dem steht insbesondere nicht das in § 126 Absatz 2 Satz 1 Bundesbeamtengesetz (BBG) geregelte Erfordernis, vor jeder Klage eine Vorverfahren durchzuführen, entgegen.
Dahingestellt bleiben kann, ob bereits in dem Schreiben des Klägers vom 3. August 2013 ein Widerspruch zu sehen ist oder es sich um einen bloßen Antrag handelt.
Vgl. zur Auslegung nach § 133 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 30. Oktober 2013 – 2 C 23.12 –, BVerwGE 148, 217-230 = juris, Rn. 23.
Denn der Kläger hat zumindest mit Schreiben vom 6. Januar 2014 Widerspruch erhoben. Zwar ist nach dem Wortlaut des § 126 Absatz 2 Satz 1 BBG „vor“ allen Klagen ein Vorverfahren durchzuführen. Indes genügt es, wenn diese Sachurteilsvoraussetzung im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abgeschlossen ist. Denn die innerhalb der Widerspruchsfrist erhobene Klage verhindert den Eintritt der Bestandskraft und hält die Widerspruchsfrist damit offen.
Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 68, Rn. 35 m.w.N.
Die Widerspruchsfrist war in diesem Zeitpunkt auch noch nicht abgelaufen. § 70 Absatz 1 Satz 1 VwGO, wonach der Widerspruch innerhalb eines Monats nach der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes zu erheben ist, findet keine Anwendung, da es an einem bekanntgegebenen Verwaltungsakt fehlt (s.o.).
Ebenfalls kann dahingestellt bleiben, ob das Schreiben des Beklagten vom 4. September 2013 als ein Widerspruchsbescheid auszulegen ist. Selbst wenn hierin kein Widerspruchsbescheid zu sehen sein sollte, wäre die Klage nicht unzulässig. Denn § 75 Satz 1 VwGO regelt, dass die Klage abweichend von § 68 VwGO zulässig ist, wenn über einen Widerspruch ohne zureichenden Grund in angemessener Frist nicht sachlich entschieden worden ist. Das ist im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung der Fall, da zureichende Gründe für die fehlende Entscheidung über den Widerspruch weder vorgetragen noch sonst ersichtlich sind. Vielmehr hat sich der Beklagte mit Schriftsatz vom 7. April 2014 vorbehaltlos auf die Klage eingelassen und die Abweisung der Klage beantragt hat.
Vgl. zur ausnahmsweisen Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens bei sachlichen Einlassung BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – 2 C 23.12 –, BVerwGE 148, 217-230 = juris, Rn. 38.
II. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Bescheid des Beklagten vom 4. September 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Absatz 5 Satz 1 VwGO).
Der Kläger hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Zahlung einer Schichtzulage nach § 47 BBesG i.V.m. §§ 19 Absatz 1 Nr. 1 und 3, 20 Absatz 5 EZulV a.F., für Zeiten in dem Zeitraum vom 16. Dezember 2010 bis zum 31. Juli 2013, in denen er nach dem Dienstplan in der Zeit zwischen 20:00 Uhr und 6:00 Uhr gearbeitet hätte, wenn er nicht aufgrund Erholungsurlaubs oder Krankheit hieran gehindert gewesen wäre.
Nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. erhalten die Beamten der Deutsche Bahn Aktiengesellschaft sowie einer gemäß § 2 Absatz 1 und § 3 Absatz 3 des Deutsche Bahn Gründungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2386) ausgegliederten Gesellschaft zugewiesenen Beamten des Bundeseisenbahnvermögens und bei den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost beschäftigte Beamte bei ständigem Schichtdienst eine Schichtzulage in den nachfolgend aufgeführten Stufen. Der Kläger ist bei der Deutschen Bahn AG tätig und war im streitgegenständlichen Zeitraum in ständigem Schichtdienst nach einem Dienstplan eingesetzt. Gemäß § 19 Absatz 1 Nr. 1 und 3 EZulV a.F. wird die Zulage bei einer Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit im Falle eines Erholungsurlaubs und einer Erkrankung weitergewährt, soweit in den §§ 20 bis 26 nichts anderes bestimmt ist. An einer solchen Regelung fehlt es vorliegend.
Das BVerwG hat § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. in seinem Urteil vom 27. Oktober 2011 wie folgt ausgelegt:
„Die in Satz 1 gebrauchte Formulierung, die Zulage werde bei einer Unterbrechung "weitergewährt", kann nur im Sinne von Weiterzahlen verstanden werden. Ansonsten käme der Unterbrechungsregelung des § 19 Abs. 1 EZulV neben den einzelnen Zulagetatbeständen der §§ 20 bis 26 EZulV keine Bedeutung zu. Diese Regelung soll verhindern, dass das berechtigte Fernbleiben vom Dienst aus einem der in § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV genannten Gründe Nachteile für die Gewährung der Zulage zur Folge hat. Der Beamte soll die Zulage trotz der Unterbrechung der dienstlichen Tätigkeit erhalten. Diesem Verschlechterungsverbot kann nur Rechnung getragen werden, wenn er in Bezug auf die Zulage so gestellt wird, als habe er während der Unterbrechungszeiten Dienst geleistet. Diese Zeiten müssen in den Grenzen des § 19 Abs. 1 Satz 2 EZulV wie absolvierte Dienstzeiten behandelt werden.
Nach dem Wortlaut des Satzes 1 gilt dies nicht, wenn in den Zulagetatbeständen der §§ 20 bis 26 EZulV etwas anderes bestimmt ist. Eine derartige andere Bestimmung ist nur anzunehmen, wenn ein Zulagetatbestand die Geltung des § 19 EZulV ausdrücklich, d.h. unter Verweis oder Bezugnahme auf diese Vorschrift, ausschließt (vgl. auch Leihkauff, a.a.O. § 20 EZulV Rn. 26.3). Dieses restriktive Begriffsverständnis mit der Folge eines grundsätzlich umfassenden Geltungsanspruchs des § 19 EZulV für alle Erschwerniszulagen der §§ 20 bis 26 EZulV ergibt sich aus der systematischen Stellung und dem Regelungsgehalt des § 19 EZulV, der Ausschlussregelung des § 22a Abs. 3 Satz 3 EZulV sowie aus Zweck und Zielsetzung der §§ 20 bis 26 EZulV.
Die Bedeutung des § 19 Abs. 1 EZulV als allgemeine Regelung des 3. Abschnitts der Verordnung wird aus der Stellung am Beginn dieses Abschnitts und aus ihrem Regelungsgehalt deutlich. Die Vorschrift ist den Zulagetatbeständen des 3. Abschnitts (§§ 20 bis 26 EZulV) vorangestellt. Diese Erschwerniszulagen sind unabhängig von den jeweiligen Anspruchsvoraussetzungen Regelungsgegenstand des § 19 Abs. 1 EZulV. Die Vorschrift bezieht sich inhaltlich auf die nachfolgenden Zulagetatbestände der §§ 20 bis 26 EZulV, indem sie sie um eine Regelung für Zeiten der Unterbrechung der zulageberechtigenden dienstlichen Tätigkeit ergänzt. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass § 19 EZulV für die anderen, nicht im 3. Abschnitt aufgeführten Erschwerniszulagen nicht gilt.
Der umfassende Geltungsanspruch des § 19 Abs. 1 EZulV für die Zulagetatbestände der §§ 20 bis 26 EZulV wird durch § 22a Abs. 3 Satz 3 EZulV belegt. Danach findet § 19 EZulV auf die Erschwerniszulage für Polizeivollzugsbeamte als fliegendes Personal keine Anwendung. Daraus kann geschlossen werden, dass es einer ausdrücklichen Anordnung bedarf, um die Anwendung des § 19 EZulV auf einen Zulagetatbestand auszuschließen.
Hierfür sprechen auch Zweck und Zielsetzung der Erschwerniszulagen der §§ 20 bis 26 EZulV. Diese Zulagen werden in festen Monatsbeträgen gezahlt, weil sie Erschwernisse im Sinne des § 47 Satz 1 BBesG pauschal abgelten, die nach der Einschätzung des Verordnungsgebers bei der dienstlichen Tätigkeit typischerweise wiederkehrend auftreten (BRDrucks 187/98 S. 19; vgl. Leihkauff, a.a.O. § 19 EZulV, Rn. 1). Ihre Gewährung hängt von der Wahrnehmung eines bestimmten Dienstpostens, d.h. von den Aufgaben des Amtes des Beamten im konkret-funktionellen Sinne, ab. Der Dienstposten muss entweder durch Aufgaben, deren Erfüllung typischerweise mit außergewöhnlichen Schwierigkeiten oder Härten verbunden ist, oder durch besonders schwierige Arbeitsbedingungen gekennzeichnet sein.
Dieser Anknüpfung an den Dienstposten entspricht, dass die von den Erschwerniszulagen des 3. Abschnitts abgegoltenen dienstlichen Belastungen typischerweise im Lauf der Zeit zunehmen und dauerhaft auftreten. So tragen die Schichtzulagen nach § 20 Abs. 1 und 2 EZulV den gesundheitlichen und sozialen Auswirkungen des Schichtdienstes Rechnung. Der regelmäßige Wechsel der Arbeitszeiten zwingt zu einer permanenten Umstellung des Lebensrhythmus, die insbesondere beim Wechselschichtdienst mit erheblichen Nachtschichtanteilen erfahrungsgemäß zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen führt und sich besonders nachteilig auf die Lebensgestaltung auswirkt. Es kann als gesicherte arbeitsmedizinische Erkenntnis gelten, dass eine Anpassung oder Gewöhnung an den unregelmäßigen Lebensrhythmus nicht vollständig möglich ist und regelmäßige Nachtarbeit typischerweise vegetative Störungen, Krankheiten der Kreislauforgane sowie Schlafstörungen zur Folge hat (Urteile vom 25. Januar 2007 - BVerwG 2 C 28.05 - Buchholz 237.8 § 208 RhPLBG Nr. 1 Rn. 39 und vom 26. März 2009 ‑ BVerwG 2 C 12.08 - Buchholz 240 § 47 BBesG Nr. 11 Rn. 8).
Mit dem Zweck der Erschwerniszulagen des 3. Abschnitts als Abgeltung dauerhaft auftretender dienstlicher Belastungen lässt sich nicht vereinbaren, die Zulagen wegen einer Unterbrechung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV vorübergehend nicht zu zahlen. Diese regelmäßig kurzzeitigen Unterbrechungen sind nicht geeignet, die dauerhaften Belastungen der Dienstausübung zu beseitigen oder spürbar zu vermindern. Dies gilt in besonderem Maß für die typischen Belastungen des ständigen Wechselschichtdienstes. Sie wirken sich bei Beamten, die diesen Dienst ständig leisten, auch dann aus, wenn sie das erforderliche Nachtschichtpensum wegen Unterbrechungen des Dienstes in einzelnen Berechnungszeiträumen nicht absolvieren (so auch BAG, Urteil vom 24. März 2010 - 10 AZR 58/09 - NZA 2010, 958 Rn. 32 ). Längeren Unterbrechungen trägt die zeitliche Grenze des § 19 Abs. 1 Satz 2 EZulV für die Weitergewährung der Zulage Rechnung.
Die Erschwerniszulagen der §§ 20 bis 26 EZulV sind nach Zweck und Zielsetzung den Stellenzulagen im Sinne des § 42 Abs.1 Satz 1 BBesG vergleichbar. Für Stellenzulagen ist anerkannt, dass die Verknüpfung mit einem Dienstposten mit herausgehobenen Funktionen ihre Zahlung rechtfertigt, solange der Beamte diesen Dienstposten innehat. Die Zulagen werden bei rechtlich anerkannten Unterbrechungen der dienstlichen Tätigkeit, etwa wegen Erholungsurlaubs, Krankheit oder Fortbildung, weitergezahlt, ohne dass dies einer normativen Regelung bedarf (Urteile vom 6. April 1989 - BVerwG 2 C 10.87 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 3 S. 8 f., vom 18. April 1991 - BVerwG 2 C 31.90 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 4 S. 11 und vom 24. August 1995 - BVerwG 2 C 1.95 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 16 S. 15 f.).
Nach alledem kann aus dem Wortlaut des § 20 Abs. 1 Satz 1 EZulV, wonach die Beamten die Wechselschichtzulage erhalten, wenn sie das erforderliche Nachtschichtpensum leisten, nicht geschlossen werden, § 19 Abs. 1 EZulV finde auf die Gewährung der Wechselschichtzulage keine Anwendung. Der Begriff des Leistens schließt die Weitergewährung dieser Zulage in Fällen von Unterbrechungen der dienstlichen Tätigkeit im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV nicht aus. Da die Anwendung dieser allgemeinen Regelung in § 20 EZulV nicht ausdrücklich ausgeschlossen ist, ergänzt sie aufgrund ihres umfassenden Geltungsanspruchs für die Erschwerniszulagen des 3. Abschnitts der Verordnung auch den Tatbestand der Wechselschichtzulage. Daher werden Dienstzeiten in dienstplanmäßigen oder betriebsüblichen Nachtschichten, die ein Beamter aus den in § 19 Abs. 1 EZulV genannten Gründen versäumt, für die Berechnung des erforderlichen Nachtschichtpensums einbezogen, als hätte der Beamte Dienst verrichtet.
Nichts anderes folgt aus der Normierung verschiedener Schichtzulagen mit unterschiedlich hohen Monatsbeträgen nach § 20 Abs. 1 und 2 EZulV. Diese Abstufungen tragen dem unterschiedlichen Ausmaß der dauerhaften Belastungen Rechnung, die bei ständigem Dienst in den verschiedenen Schichtsystemen typischerweise zu erwarten sind. Es sind keine normativen Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass für die Schichtzulagen ein anderes Regelungskonzept gelten soll als für die übrigen Zulagen nach §§ 20 bis 26 EZulV. Daher ergänzt § 19 Abs. 1 EZulV jeden Schichtzulagentatbestand, indem er Unterbrechungszeiten den Zeiten der Dienstleistung gleichstellt.“
BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2011 – 2 C 73/10 –, juris, Rn. 17 ff.
Wenngleich das BVerwG in der vorstehend zitierten Entscheidung nicht über die Schicht- bzw. Wechselschichtzulage nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. entschieden hat, sondern § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. im Rahmen von § 20 Absatz 1 EZulV a.F. ausgelegt hat, schließt sich das Gericht den Ausführungen des BVerwG zu § 19 Absatz 1 EZulV a.F. an und überträgt sie auf den vorliegenden Fall.
Neben dem Wortlaut des § 19 Absatz 1 EZulV a.F. und den systematischen Überlegungen des BVerwG spricht zudem die historische Auslegung der einschlägigen Normen für die Anwendung des § 19 Absatz 1 EZulV a.F. auf die in § 20 Absatz 5 EZulV a.F. geregelte Schichtzulage:
Zwar lässt sich nach den älteren einschlägigen Verordnungsbegründungen auf den ersten Blick auch dahingehend argumentieren, dass es sich bei § 20 Absatz 5 EZulV a.F. um eine Sonderregelung handelt, die von vornherein nicht in den Anwendungsbereich des § 19 EZulV a.F. fällt.
So noch BVerwG, Beschluss vom 3. August 2006 – 2 B 22.06 –, juris, Rn. 1; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 21. Februar 2006 – 14 BV 02.1076 –, juris, Rn. 16 ff.
In der Begründung zur Verordnung zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften (Besoldungsänderungsverordnung 1998 – BesÄndV98) heißt es zunächst,
„Neuregelung der Entstehung des Anspruchs (§18) und der Weiterzahlung der in festen Monatsbeträgen gewährten Zulagen bei einer Unterbrechung der zulagenberechtigenden Tätigkeit (§ 19). Da es sich nicht um einzeln abzugeltende Erschwernisse handelt, sondern um eine pauschalierte Abgeltung von Erschwernissen durch feste Monatsbeträge, ist es gerechtfertigt, im Falle einer Unterbrechung der zulageberechtigten Tätigkeit die Weiterzahlung für einen begrenzten Zeitraum vorzusehen.“
Der Verordnungsgeber hielt danach die Weiterzahlung der in festen Monatsbeträgen gewährten Zulagen bei einer Unterbrechung für gerechtfertigt, um zu verhindern, dass das berechtigte Fernbleiben vom Dienst aus einem der dort genannten Gründe Nachteile für die Gewährung der Zulage zur Folge hat.
Beamte der Deutschen Bahn AG und Deutschen Bundespost verrichten indes keinen solch „klassischen“ Schicht- und Wechselschichtdienst. Daher bedurfte es der Sonderregelung in § 20 Absatz 5 EZulV a.F., wonach es – anders als bei der Regelung in § 20 Absatz 1 und 2 EZulV a.F. – nicht Voraussetzung ist, dass die Beamten ständig nach einem Schicht- und Dienstplan eingesetzt werden. Maßgeblich für die Höhe der Schichtzulage ist vielmehr die tatsächlich im Nachtdienst abgeleistete Stundenzahl, weshalb diese auch höher als die nach monatlichen Festbeträgen gemäß § 20 Absatz 1 und 2 EZulV a.F. zu gewährende Zulage ausfallen konnte.
Vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 21. Februar 2006 – 14 BV 02.1076 –, juris, Rn. 16; bestätigt vom BVerwG, Beschluss vom 3. August 2006 – 2 B 22.06 –, juris, Rn. 1
Dementsprechend wird in der Begründung zum Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1991 (Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1991 – BBVAnpG 91) bezüglich § 20 Absatz 5 EZulV a.F. von einer Sonderregelung gesprochen, die es aufgrund der Besonderheiten der Dienstplangestaltung der Deutschen Bundesbahn bedurfte.
„Besonders bei der Deutschen Bundesbahn und Deutschen Bundespost, aber auch in anderen Bereichen, wird ein sog. unregelmäßiger Wechseldienst geleistet, der von den bisherigen Regelungen nicht erfasst wird. Dieser Dienst, der es mit sich bringt, dass die Arbeitszeit zu sehr unterschiedlichen Zeitpunkten beginnt und endet, ist sehr belastend für die Beschäftigten und sollte daher in die Zulagenregelung einbezogen werden.“
BT-Drs. 12/732, S. 27 und 12/1455, S. 4, 52.
Da sich die Zulage nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. demnach nicht nach festen Monatsbeträgen, sondern nach den tatsächlich erbrachten Leistungen bemisst, ließe sich zwar vertreten, dass § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. nach dem ursprünglichen Willen des Verordnungsgebers keine Anwendung finden sollte. Indes hat der Verordnungsgeber in Kenntnis des § 20 Absatz 5 EZulV a.F. § 19 EZulV a.F. auf den gesamten 3. Abschnitt a.F. für anwendbar erklärt, sofern in den Vorschriften des Abschnitts nichts anderes bestimmt ist und in § 20 Absatz 5 EZulV a.F. – anders als in § 22 Absatz 3 Satz 2 EZulV a.F. – nicht ausdrücklich geregelt, dass § 19 EZulV a.F. keine Anwendung finden soll. Anhaltspunkte dafür, dass es sich hierbei um ein redaktionelles Versehen des Verordnungsgebers gehandelt hat und daher Raum für eine analoge Anwendung des § 22 Absatz 3 Satz 2 EZulV a.F. besteht, oder der Verordnungsgeber eine ausdrückliche Ausnahmeregelung für nicht erforderlich hielt, liegen nicht vor. Vielmehr sprechen die nachfolgenden Ausführungen für die Weitergewährung der Zulage nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. bei einer Unterbrechung im Sinne des § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F.:
Durch die „Verordnung zur Änderung von Vorschriften für Dienst zu wechselnden Zeiten“ vom 20. August 2013 (BGBl. I S. 3286) hat der Verordnungsgeber die EZulV grundlegend geändert, um das derzeitige Ausgleichssystem „unter Berücksichtigung der heutigen Schichtdienstentwicklung“ weiterzuentwickeln.
„An die Seite des „klassischen“ Schicht- und Wechselschichtdienstes treten zunehmend flexible Schichtdienste sowie auch andere Dienstformen mit ebenfalls wechselnden Arbeitszeiten und vergleichbaren Belastungen. Für die tatsächliche individuelle Belastung ist somit nicht mehr ausschließlich die formale Zugehörigkeit zu bestimmten Schichtmodellen entscheidend.“
Verordnungsentwurf des Bundesministeriums des Inneren (BMI) vom 24. Mai 2013, S. 1, http://www.gdpbundespolizei.de/wp-content/uploads/2013/06/130523_Entwurf-Endfassung.pdf; Ziffer 1.4.1 der Durchführungshinweise zur Verordnung zur Änderung von Vorschriften für Dienst zu wechselnden Zeiten vom 20. August 2013, Rundschreiben des BMI vom 12. November 2013 - D 3 – 30200/41#10 / D2 – 30105/7#1 -, http://www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de/bsvwvbund_12112013_D3302004110.htm.
Die bisherige Zulage für Wechselschichtdienst und Schichtdienst (§ 20 EZulV a. F.) wird in den §§ 17a bis 17d EZulV n.F. komplett neu gefasst. Maßgeblich für die Höhe der Zulage ist nach der Neuregelung der EZulV grds. allein die Anzahl der tatsächlich geleisteten Dienste. Eine Weitergewährung der Zulage bei Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit ist nach dem im Abschnitt 4 enthaltenen § 19 EZulV n.F. ausdrücklich nur noch vorgesehen, wenn die Zulage in festen Monatsbeträgen gewährt wird.
„Die Regelungen über das Entstehen des Anspruchs (§ 18 EZulV) und über die Weitergewährung bei Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit (§ 19 EZulV) sind nicht mehr anzuwenden. Die Zulagenhöhe ergibt sich – unabhängig von der Aufnahme, der Beendigung und der Unterbrechung einer zulageberechtigenden Tätigkeit – ausschließlich aufgrund der in einem Kalendermonat tatsächlich geleisteten Dienste. Die Zulage wird bei Unterbrechungen – zum Beispiel für die Zeit einer Erkrankung – nicht mehr fortgezahlt (Ausnahme: § 17d EZulV).“
Ziffer 1.4.1 der Durchführungshinweise zur Verordnung zur Änderung von Vorschriften für Dienst zu wechselnden Zeiten vom 20. August 2013, Rundschreiben des BMI vom 12. November 2013 - D 3 – 30200/41#10 / D2 – 30105/7#1 -, http://www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de/bsvwvbund_12112013_D3302004110.htm.
Der Verordnungsgeber hat erst im Rahmen dieser Änderung eine klare Unterscheidung getroffen zwischen Zulagen in festen Monatsbeträgen und sonstigen Zulagen und nur bei ersteren eine Weitergewährung bei Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit entsprechend § 19 Absatz 1 EZulV a.F. vorgesehen. Dies wird insbesondere durch die in § 24 EZulV n.F. enthaltene Übergangsregelung für Beamte der Bundeseisenbahnvermögens und der Postfolgeunternehmen verdeutlicht. Danach gelten abweichend von Abschnitt 3 § 19 Absatz 1 und § 20 Absatz 5 in der bis zum 30. September 2013 geltenden Fassung für Beamte des Bundeseisenbahnvermögens, die der Deutschen Bahn Aktiengesellschaft […] zugewiesen sind, fort. In Ziffer 1.6.1 der Durchführungshinweise des BMI vom 20. August 2013 heißt es hierzu, dass für den Bereich der privatisierten Unternehmen die bisherige Zulagenregelung für Wechselschichtdienst und Schichtdienst erhalten bleibt, jedoch in einem bestimmten Rahmen modifiziert werden kann. Entgegen der mit Schriftsatz vom 29. Januar 2015 geäußerten Ansicht des Beklagten veranschaulicht diese Regelung, dass der Verordnungsgeber § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. auch bei einer Zulage nach § 20 Absatz 5 EZulV a.F. für anwendbar hielt („gelten fort“).
Vgl. Bayerisches Verwaltungsgericht München, Urteil vom 21. August 2014 – M 21 K 13.2048 –, S. 16 f. des Urteilsabdrucks, n.v.
§ 19 Absatz 1 EZulV n.F. wurde zwar vom Wortlaut her nur geringfügig geändert. Indes wurde der Anwendungsbereich der Norm durch die Neuregelung der EZulV, insbesondere durch das Einfügen eines neuen 3. Abschnitts, in dem eine Fortzahlung der Zulage bei Unterbrechung der zulagenberechtigenden Tätigkeit nicht mehr vorgesehen ist, sehr stark reduziert. Der Vortrag des Beklagten, die Bezugnahme in § 24 Absatz 1 Nr. 1 EZulV n.F. auf §§ 19 Absatz 1 und 20 Absatz 5 EZulV a.F. bewirke, dass § 19 Absatz 1 EZulV a.F. ‑ weiterhin – auf § 20 Absatz 5 EZulV a.F. keine Anwendung finde, vermag das Gericht vor dem vorstehend dargestellten Hintergrund der Neuregelung der EZulV und dem eindeutigen Wortlaut der Norm sowie den hierzu erlassenen Durchführungshinweisen nicht zu überzeugen. Vielmehr wäre der Verweis in § 24 Absatz 1 Nr. 1 EZulV n.F. auf § 19 Absatz 1 EZulV a.F. entbehrlich gewesen, wenn der Verordnungsgeber § 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV a.F. nicht (mehr) im Rahmen des § 20 Absatz 5 EZulV a.F. für anwendbar gehalten hätte.
Danach steht zu der Überzeugung des Gerichts fest, dass der Kläger dem Grunde nach einen Anspruch auf Zahlung einer Schichtzulage für Zeiten in dem Zeitraum vom 16. Dezember 2010 bis zum 31. Juli 2013, in denen er nach dem Dienstplan in der Zeit zwischen 20:00 Uhr und 6:00 Uhr gearbeitet hätte, wenn er nicht aufgrund Erholungsurlaubs oder Krankheit hieran gehindert gewesen wäre, hat. Die Berechnung der konkreten Höhe des Anspruchs des Klägers auf Zahlung einer Schichtzulage für den streitgegenständlichen Zeitraum obliegt dem Beklagten.
Der Kläger hat schließlich einen Anspruch auf Zahlung von Prozesszinsen seit dem 28. Dezember 2013 nach §§ 291, 187 Absatz 1 BGB, § 90 VwGO.
§ 291 BGB findet auf öffentlich-rechtliche Geldforderungen entsprechende Anwendung,
Grüneberg, in: Palandt, 73. Aufl. 2014, § 291, Rn. 2 m.w.N.
Entgegen der Ansicht der Beklagten steht auch § 3 Absatz 5 BBesG der Anwendung des § 291 BGB nicht entgegen. Danach besteht kein Anspruch auf Verzugszinsen, wenn Bezüge nach dem Tag der Fälligkeit gezahlt werden. Diese Regelung steht aber nur einem Anspruch auf Verzugszinsen, der im Rahmen der Erfüllung gesetzlicher öffentlich-rechtlicher Geldforderungen grundsätzlich ohnehin nicht besteht, entgegen, nicht einem solchen auf Prozesszinsen.
Vgl. hierzu Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 27. April 2012 – 3 ZB 10.1354 –, juris, Rn. 5. m.w.N.
Gemäß § 291 BGB hat der Schuldner eine Geldschuld von dem Eintritt der Rechtshängigkeit an zu verzinsen, wobei gemäß § 187 Absatz 1 BGB die Zinsfälligkeit erst am Folgetag der Rechtshängigkeit eintritt. Rechtshängigkeit der Klage ist mit Erhebung der Klage am 27. Dezember 2013 eingetreten (§ 90 VwGO). Die Wirkung der Rechtshängigkeit ist auch nicht durch die Verweisung des Rechtstreits aufgehoben worden (§ 17b Absatz 1 Satz 2 Gerichtsverfahrensgesetz – GVG).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Absatz 1, 155 Absatz 4 VwGO. Der Kläger trägt nach § 155 Absatz 4 VwGO die durch die Verweisung entstandenen Kosten, da diese durch sein Verschulden entstanden sind. § 155 Absatz 4 VwGO stellt insoweit eine Spezialregelung gegenüber § 17b Absatz 2 VwGO dar.
Kopp/Schenke, VwGO, 20 Aufl. 2014, § 155, Rn. 19 m.w.N.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Beschluss:
Der Streitwert wird auf die Wertstufe bis 1.200,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Absatz 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19 Absatz 1 Nr. 1 und 3, 20 Absatz 5 EZulV
§§ 20 bis 26 EZulV keine Bedeutung zu. Diese Regelung soll verhindern, dass das berechtigte Fernbleiben vom Dienst aus einem der in § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV
§§ 20 bis 26 EZulV etwas anderes bestimmt ist. Eine derartige andere Bestimmung ist nur anzunehmen, wenn ein Zulagetatbestand die Geltung des § 19 EZulV
§§ 20 bis 26 EZulV
§§ 20 bis 26 EZulV, indem sie sie um eine Regelung für Zeiten der Unterbrechung der zulageberechtigenden dienstlichen Tätigkeit ergänzt. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass § 19 EZulV
§§ 20 bis 26 EZulV wird durch § 22a Abs. 3 Satz 3 EZulV belegt. Danach findet § 19 EZulV
§§ 20 bis 26 EZulV. Diese Zulagen werden in festen Monatsbeträgen gezahlt, weil sie Erschwernisse im Sinne des § 47 Satz 1 BBesG
§§ 20 bis 26 EZulV sind nach Zweck und Zielsetzung den Stellenzulagen im Sinne des § 42 Abs.1 Satz 1 BBesG
§§ 20 bis 26 EZulV. Daher ergänzt § 19 Abs. 1 EZulV
§§ 17a bis 17d EZulV
§§ 19 Absatz 1 und 20 Absatz 5 EZulV a.F. bewirke, dass § 19 Absatz 1 EZulV
§§ 291, 187 Absatz 1 BGB, § 90 VwGO
§§ 154 Absatz 1, 155 Absatz 4 VwGO. Der Kläger trägt nach § 155 Absatz 4 VwGO die durch die Verweisung entstandenen Kosten, da diese durch sein Verschulden entstanden sind. § 155 Absatz 4 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
§ 19 EZulV
§ 133 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 68 VwGO
§ 47 BBesG
§ 20 EZulV
§ 19 EZulV
§ 208 RhPLBG
§ 47 BBesG
§ 18 EZulV
§ 17d EZulV
§ 24 EZulV
§ 291 BGB
§ 291 BGB
§ 90 VwGO
§ 167 VwGO
§ 20 Absatz 5 EZulV
§ 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV
§ 20 Absatz 1 Satz 1 EZulV
§ 22a Absatz 3 Satz 2 EZulV
§ 24 Absatz 1 EZulV
§ 19 Absatz 1 EZulV
§ 3 Absatz 5 Bundesbesoldungsgesetz
§ 101 Absatz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Absatz 1 BBesG
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 126 Absatz 2 Satz 1 Bundesbeamtengesetz
§ 126 Absatz 2 Satz 1 BBG
§ 70 Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 113 Absatz 5 Satz 1 VwGO
§ 19 Absatz 1 Nr. 1 und 3 EZulV
§ 19 Abs. 1 EZulV
§ 19 Abs. 1 Satz 2 EZulV
§ 22a Abs. 3 Satz 3 EZulV
§ 20 Abs. 1 und 2 EZulV
§ 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV
§ 20 Abs. 1 Satz 1 EZulV
§ 20 Absatz 1 EZulV
§ 20 Absatz 1 und 2 EZulV
§ 20 Absatz 1 und 2 EZulV
§ 22 Absatz 3 Satz 2 EZulV
§ 24 Absatz 1 Nr. 1 EZulV
§ 19 Absatz 1 EZulV
§ 19 Absatz 1 Satz 1 EZulV
§ 3 Absatz 5 BBesG
§ 187 Absatz 1 BGB
§ 17b Absatz 2 VwGO
§ 52 Absatz 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz
§ 20 Absatz 5 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 148, 217
NZA 2010, 958
2 C 73.10
2 C 23.12
2 C 28.05
2 C 12.08
10 AZR 58/09
2 C 10.87
2 C 31.90
2 C 1.95
2 C 73/10
2 B 22.06
14 BV 02.10
21 K 13.20
3 ZB 10.13