Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-10-01, Aktenzeichen 8 L 4903/25.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2025:1001.8L4903.25.GI.00

Tenor:
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des am 27. März 2025 eingereichten Bürgerbegehrens „Erhaltet den L. Wald“ Pacht-/ und/oder Nutzungsverträge für Windkraftanlagen im L. Wald nur unter der Maßgabe zu unterzeichnen, dass der Vertrag ein Rücktrittsrecht zu Gunsten der Antragsgegnerin für den Fall eines erfolgreichen Bürgerbegehrens enthält.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Sicherung der Durchführung eines eingereichten Bürgerbegehrens durch einstweilige Anordnung. Sie ist eine von drei Vertrauenspersonen und Mitunterzeichnerin des Bürgerbegehrens „Erhaltet den L. Wald“.
Am 14. Juni 2018 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin keine Gespräche oder Verhandlungen mit dem Ziel der Vergabe von Flächen zur Errichtung von Windkraftanlagen auf dem Gebiet der Antragsgegnerin zu führen.
Der Beschluss vom 14. Juni 2018 wurde mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 17. Mai 2023 mit sofortiger Wirkung aufgehoben.
Am 14. Dezember 2023 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin nach einer Bürgerversammlung am 12. Dezember 2023 zu dieser Thematik, dass für die anstehende Entscheidung über den Bau von Windkraftanlagen auf ihrem, der Antragsgegnerin, Gebiet entsprechende Voraussetzungen einzuhalten seien. Der Beschluss vom 14. Dezember 2023 hat folgenden Wortlaut:
„Die Stadtverordnetenversammlung beschließt für die anstehende Entscheidung über den Bau von Windkraftanlagen auf städtischem Gebiet, dass die nachfolgenden Punkte grundlegend für die weiteren Schritte – Sichtung und Bewertung der Angebote durch den Magistrat, weitere Gespräche mit potentiellen Anbietern und Erstellung der Entscheidungsvorlage für die Stadtverordnetenversammlung sind: (…).“
Nach sich diesem Beschluss anschließenden Verhandlungen zwischen der Antragsgegnerin und der Y. (im Folgenden: KG) über die Errichtung von Windkraftanlagen in der Gemarkung der Antragsgegnerin informierte diese über das konkrete Vorhaben im Rahmen einer Bürgerversammlung am 16. Januar 2025.
In der öffentlichen Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 30. Januar 2025 wurde folgender Beschluss gefasst:
„Der Magistrat wird beauftragt, den beigefügten Nutzungsvertrag abzuschließen. Vertragspartner ist die Firma Y. (O.) mit Sitz in X..“
Der Nutzungsvertrag sieht die Errichtung von maximal fünf Windkraftanlagen am Standort D.-K. durch die KG vor.
Gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 30. Januar 2025 wurde das Bürgerbegehren „Erhaltet den L. Wald“ initiiert. Dieses Bürgerbegehren strebt einen Bürgerentscheid an, mit dem der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 30. Januar 2025, der den Abschluss eines Nutzungsvertrags für Teilflächen des L. Waldes für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen vorsieht, aufgehoben werden soll.
Die Fragestellung des Bürgerbegehrens hat folgenden Wortlaut:
„Sind Sie dafür, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung D. vom 30.01.2025 über einen Nutzungsvertrag zur Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen aufgehoben wird und eine Errichtung von Windenergieanlagen im kommunalen Wald der Stadt D. in Zukunft unterbleibt?“
Am 27. März 2025 wurden von der Antragstellerin 2.203 Unterstützungsunterschriften gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Januar 2025 übergeben.
Nach einem bei dem beschließenden Gericht am 26. März 2025 eingereichten ersten Eilantrag, mit dem die Antragstellerin beantragt hatte, die Antragsgegnerin zu verpflichten, vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens der Initiative “Erhaltet den L. Wald“ keine Pacht-/Nutzungsverträge für Windkraftanlagen im L. Wald zu unterzeichnen, gab das beschließende Gericht der Antragsgegnerin mit Beschluss vom 16. April 2025 (Az. 8 L 1632/25.GI) im Wege der einstweiligen Anordnung auf, vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des am 27. März 2025 eingereichten Bürgerbegehrens „Erhaltet den L. Wald“ keine Pacht-/Nutzungsverträge für Windkraftanlagen im L. Wald zu unterzeichnen.
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin änderte der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 25. Juni 2025 (Az. 8 B 787/25) den Beschluss vom 16. April 2025 (Az. 8 L 1632/25.GI) mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung ab und lehnte den Antrag der Antragstellerin ab.
Zur Begründung führte der Hessische Verwaltungsgerichtshof aus, zum Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung erscheine die Notwendigkeit einer gerichtlichen Entscheidung zweifelhaft, da die Gefahr einer endgültigen Rechtsvereitelung der Rechte der Antragstellerin durch ein einseitiges Rücktrittsrecht der Antragsgegnerin gebannt sei (Hess. VGH, Beschluss vom 25. Juni 2025 – 8 B 787/25 –, S. 7). Zwar beinhalte der dem Rechtsmittelgericht vorgelegte Vertragsentwurf noch kein solches Rücktrittsrecht. Aufgrund der erklärten Absicht der Antragsgegnerin, sich ein vertragliches Rücktrittsrecht für den Fall eines erfolgreichen Bürgerentscheids vorzubehalten, sei aber die Möglichkeit der Antragsgegnerin, Fakten zu schaffen, nicht mehr gegeben. Zudem sei das Bürgerbegehren nicht ganz überwiegend wahrscheinlich zulässig, da der Kostendeckungsvorschlag keine ausreichenden Kompensationsvorschläge für Einnahmeausfälle in Höhe von 750.000 Euro enthalte, sondern nur eine Teilsumme abdecke. Er sei zudem nicht hinreichend konkretisiert (Hess. VGH, Beschluss vom 25. Juni 2025 – 8 B 787/25 –, S. 10).
Am 27. August 2025 hat die Antragstellerin erneut bei dem beschließenden Gericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Sie trägt vor, bis kurz vor dem avisierten Termin über die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 28. August 2025 sei kein einseitiges Rücktrittsrecht zu Gunsten der Antragsgegnerin in den geplanten Vertrag aufgenommen worden und daher drohe wiederum die Vereitelung ihrer Rechte. So sei es mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass nach der abschlägigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens der Vertrag, wie er dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Januar 2025 zugrunde gelegen habe – ohne ein einseitiges Rücktrittsrecht für die Antragsgegnerin – zeitnah unterzeichnet werde. So habe der zuständige Stadtrat V. G. wiederholt in öffentlichen Sitzungen erklärt, dass die Antragsgegnerin nach einer die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens verneinenden Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung den Vertrag mit dem Pacht-/ bzw. Gestattungsnehmer unterzeichnen bzw. den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Januar 2025 sofort umsetzen werde. Es sei auch nicht damit zu rechnen, dass der Vertragsentwurf zur Vergabe der Nutzung der Flächen nun ein einseitiges Rücktrittsrecht enthalte. Denn eine geänderte Entwurfsfassung des Vertrags sei nicht mehr von dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Januar 2025 gedeckt; es brauche vielmehr einen neuen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung über einen um das Rücktrittsrecht ergänzten Vertragsentwurf. Ein entsprechender Tagesordnungspunkt auf der Tagesordnung der geplanten Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 28. August 2025 fehle aber. Dass eine abschlägige Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu erwarten sei, belegten Aussagen von Magistratsmitgliedern und einzelnen Stadtverordneten.
Der Vortrag der Antragsgegnerin im dem aktuellen Verfahren vorhergehenden zweitinstanzlichen Verfahren vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof, sie werde ein einseitiges Rücktrittsrecht für den Fall eines erfolgreichen Bürgerbegehrens vorbehalten, habe dazu geführt, dass der Beschwerde stattgegeben worden sei, weil die Gefahr der Rechtsvereitelung der Rechte der Antragstellerin als gebannt angesehen worden sei. Bis zum Zeitpunkt der erneuten Stellung des Eilantrags durch sie, die Antragstellerin, sei aber kein solches Rücktrittsrecht der Antragsgegnerin in den Vertragsentwurf aufgenommen worden. Daher sei sie, die Antragstellerin, nunmehr erneut – wegen der veränderten Sachlage, die nicht mit der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs übereinstimme – auf die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes angewiesen. Denn eine Unterzeichnung des geplanten Vertrages ohne eine entsprechende Rücktrittsklausel entzöge dem Bürgerbegehren ohne Weiteres die Grundlage und führe einen irreversiblen Zustand herbei. Sie, die Antragstellerin, könne gegen die zu erwartende Nichtzulassungsentscheidung der Antragsgegnerin jedoch erst dann Rechtsmittel einlegen bzw. Klage erheben, nachdem sie den abschlägigen Bescheid über die Versagung der Zulassung des Bürgerbegehrens erhalten habe und somit beschwert sei. Dass bis zu diesem Zeitpunkt der Vertrag längst unterschrieben sein werde – laut den öffentlichen Ankündigungen von Stadtvertretern werde die Unterzeichnung quasi in der "nächsten juristischen Sekunde" vorgenommen, nachdem die Stadtverordnetenversammlung das Bürgerbegehren durch Beschluss als unzulässig erkannt habe – verstehe sich quasi von selbst. Die Unterzeichnung des Vertrags ohne einseitiges Rücktrittsrecht werde daher noch in derselben Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vorgenommen werden. Dies sei durch mehrere Vertreter der Stadt (V. G., T.) so auch unverhohlen in öffentlichen Sitzungen erklärt worden.
Dass die Stadtverordnetenversammlung selbst über ein gegen ihren eigenen Beschluss gerichtetes Bürgerbegehren entscheide, sei zudem fragwürdig im Hinblick auf ein faires Verfahren und die zugrunde liegende Regelung, ggfs. sogar verfassungswidrig.
Im Hinblick auf die vollständige Verunmöglichung des Bürgerbegehrens durch die Unterzeichnung des Vertrags ohne Rücktrittsrecht seien auf Seiten der Antragsgegnerin entsprechende Nachteile nicht ersichtlich. Rückblickend habe die Vergangenheit in den letzten zehn Jahren gezeigt, dass alle Gemeinden desto mehr Pacht hätten erzielen können, je später der Pachtvertrag abgeschlossen worden sei, was der technischen Fortentwicklung im Segment der Windenergieanlagen zu verdanken sei. Zudem sei die Einlassung der Antragsgegnerin, bei Eintreten einer dreijährigen Sperrfrist für das Projekt bei einem erfolgreichen Bürgerentscheid sei das Thema „für die Gemeinde beendet“, substanzlos und verfange daher nicht.
Die Ausführungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im vorhergehenden Verfahren zu dem von diesem als unzureichend bewerteten Kostendeckungsvorschlag seien für das vorliegende Verfahren irrelevant, da es (noch) nicht um die Beurteilung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gehe, sondern um die Verhinderung eines irreversiblen Zustands. Zur Verhinderung dieses irreversiblen Zustands habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof zwingend die Implementierung einer vertraglichen Rücktrittsoption zu Gunsten der Antragsgegnerin unterstellt. Doch diese beabsichtige die Antragsgegnerin gerade nicht in den Vertrag aufzunehmen.
Die Antragstellerin beantragt,
der Antragsgegnerin aufzugeben, vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Erhaltet den L. Wald" keinen Pacht-/Nutzungs- oder Gestattungsvertrag zum Zwecke der Errichtung und des Betriebs von Windkraftanlagen im L. Wald (hier konkret betreffend das Vorranggebiet Windenergie Nr. 0000 gemäß Teilregionalplan Mittelhessen, belegen innerhalb der Gemarkung des L. Stadtteils K.) zu unterzeichnen,
hilfsweise, der Antragsgegnerin aufzugeben, sich ein vertragliches Rücktrittsrecht vorzubehalten, wie sie es im Beschwerdeverfahren vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof im Verfahren 8 B 787/25 avisiert hat,
höchst hilfsweise, der Antragsgegnerin aufzugeben, vor dem Wirksamwerden der von der Antragstellerin im Falle der zu erwartenden Ablehnung des Bürgerbegehrens angestrebten Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage sowie insbesondere deren aufschiebende Wirkung, keinen Pacht-/Nutzungs- oder Gestattungsvertrag zum Zwecke der Errichtung und des Betriebs von Windkraftanlagen im L. Wald (hier konkret betreffend das Vorranggebiet Windenergie Nr. 0000 gemäß Teilregionalplan Mittelhessen, belegen innerhalb der Gemarkung des L. Stadtteils K.) zu unterzeichnen. Gleiches gilt analog, im übertragenen Sinne, sollte gem. dem Hessischen Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung, statt der Klage, zunächst ein Vorverfahren obligatorisch sein,
weiter höchst hilfsweise, der Stadt D. aufzugeben, bis eine Woche nach Zustellung des Beschlusses des VG Gießen keinen Pacht-/Nutzungs- oder Gestattungsvertrag zum Zwecke der Errichtung und des Betriebs von Windkraftanlagen im L. Wald (hier betreffend das Vorranggebiet Windenergie Nr. 0000 gemäß Teilregionalplan Energie Mittelhessen, belegen innerhalb der Gemarkung des L. Stadtteils K.) zu unterzeichnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, der Antrag sei bereits unzulässig, da über denselben Streitgegenstand bereits rechtskräftig entschieden worden sei. Am 26. März 2025 habe die Antragstellerin bereits einen gleichlautenden Antrag gestellt. Der im hiesigen Verfahren gestellte Antrag entspreche fast wortwörtlich dem Antrag aus dem Schriftsatz vom 26. März 2025 im Verfahren mit dem Aktenzeichen 8 L 1632/25.Gl. Zwar habe die Antragstellerin durch den Beschluss des VG Gießen vom 16. April 2025 Recht bekommen, dieser Beschluss sei jedoch durch die rechtskräftige Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2025 – 8 B 787/25 – aufgehoben und der entsprechende Antrag abgelehnt worden. Dieser Beschluss sei formell sowie materiell rechtskräftig.
Die Unzulässigkeit betreffe sowohl den Hauptantrag als auch die hilfsweise gestellten Anträge, da letztlich der Hessische Verwaltungsgerichtshof endgültig festgestellt habe, dass das zugrundeliegende Bürgerbegehren unzulässig sei und weitergehende Rechte damit nicht bestünden. Der Kostendeckungsvorschlag entspreche nicht den Vorgaben der HGO. Vor diesem Hintergrund bedürfe es keiner weiteren Diskussion darüber, ob der eingereichte Kostendeckungsvorschlag der Bürgerinitiative ausreichend sei oder nicht, da vorliegend diesbezüglich eine rechtskräftige Entscheidung vorliege.
Zudem sei der Antrag auch unbegründet.
Soweit die Antragstellerin zudem die Aufnahme einer Rücktrittsregelung begehre, führe auch dies nicht zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, da es – unabhängig davon – an einem wirksamen Kostendeckungsvorschlag fehle. Indes gebe es kein einseitiges Bestimmungsrecht von ihr, der Antragsgegnerin, über die Vertragsinhalte, denn Verträge würden einvernehmlich zwischen den Vertragsparteien geschlossen. In den o. g. Verfahren habe sie, die Antragsgegnerin, lediglich ausgeführt, dass sie sich bemühen werde, eine entsprechende Rücktrittsklausel in die Verträge einzuarbeiten. Eine entsprechende Verpflichtung sei sie gerade nicht eingegangen. Insofern hänge die wirksame Vereinbarung eines Rücktrittsrechts von der Zustimmung des Vertragspartners ab. Sie, die Antragsgegnerin, habe sich diesbezüglich mit ihrem Vertragspartner in Verbindung gesetzt und um die Vereinbarung einer derartigen Rücktrittsklausel gebeten. Mit Schreiben vom 22. August 2025 sei dies mit entsprechender Begründung vom Vertragspartner abgelehnt worden.
Die Vertragsgestaltung habe allerdings keine Auswirkungen auf die Zulässigkeit des zugrundeliegenden Bürgerbegehrens, für das die im vorhergehenden Verfahren getroffene Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs eindeutig davon ausgehe, dass das zugrunde liegenden Bürgerbegehren aufgrund des mangelnden Kostendeckungsvorschlages unzulässig sei. In der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs selbst seien keine verpflichtenden Aussagen zu einem Rücktrittsrecht im Vertrag erfolgt, da dies nicht Gegenstand des Verfahrens und der Antragstellung gewesen sei. Zudem erfolge die derzeitige Antragstellung durch die Antragstellerin auch rechtsmissbräuchlich. In der Kommunikation zwischen den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens und der Antragsgegnerin habe es Absprachen gegeben, dass die Entscheidung des VGH Kassel akzeptiert werde und keine der beteiligten Parteien das Hauptsacheverfahren anstrengen werde bzw. ein neues Verfahren in die Wege leiten werde. Die derzeit vorliegende Antragschrift stehe damit im Widerspruch.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Inhalte der mit denselben Beteiligten geführten Verfahren mit dem Aktenzeichen 8 L 1632/25.GI und vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof, Az. 8 B 787/25, verwiesen. Sämtliche Akten haben der Beratung zugrunde gelegen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), der hier allein in Betracht kommt, kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für eine notwendige vorläufige Sicherung sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung – ZPO – i. V. m. § 123 Abs. 3 VwGO).
Die Antragstellerin hat den Antrag gegen den richtigen Antragsgegner, nämlich gegen die Antragsgegnerin als Rechtsträgerin des Magistrats, gerichtet, § 71 HGO. In der Hauptsache wäre eine vorbeugende Unterlassungsklage die statthafte Klageart, nicht jedoch ein Organstreitverfahren (vgl. VG Gießen, Beschluss vom 16. April 2025 – 8 L 1632/25.GI –, BeckRS 2025, 11029, Rdnr. 45 f. m. w. N.).
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist zulässig.
Der Anspruch der Antragstellerin als Unterzeichnerin des Bürgerbegehrens auf Sicherung der Durchführung desselben ist im Wege der Beantragung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO im vorläufigen Rechtsschutz zu sichern, da die Einreichung des Bürgerbegehrens selbst keine aufschiebende Wirkung dergestalt erzeugt, dass es der Antragsgegnerin untersagt wäre, durch Vertragsunterzeichnungen – hier: ohne sich für den Fall eines erfolgreichen Bürgerentscheids ein vertragliches Rücktrittsrecht vorzubehalten – mit der für die Realisierung des Baus der Windkraftanlagen avisierten Firma Fakten zu schaffen, die einem möglicherweise erfolgreichen Bürgerbegehren die Grundlage entziehen würden (Hess. VGH, Beschluss vom 17. Mai 1995 – 6 TG 1554/95 –, NVwZ 1996, 721; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 113 f.; vgl. auch G., HSGZ 2004, 136 ff., 138 f.). Aufschiebende Wirkung erzeugt jedoch der vorliegende verwaltungsgerichtliche Beschluss, mit dem das Recht der Antragstellerin an der Durchführung des Bürgerbegehrens bis zur Rechtskraft des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vorläufig gesichert wird.
Der sicherungsfähige Anspruch der Antragstellerin auf Durchführung des Bürgerbegehrens ist auch bereits vor dem Termin über die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch die aus dem Tenor ersichtliche einstweilige Anordnung bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des am 27. März 2025 eingereichten Bürgerbegehrens zu sichern.
Dem – und der übrigen Zulässigkeit des Antrags – steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin den fast wortgleichen Antrag mit Eilantrag vom 26. März 2025 bereits einmal gestellt hat, die beschließende Kammer diesem Antrag mit Beschluss vom 16. April 2025 (Az. 8 L 1632/25.GI) stattgegeben und der Hessische Verwaltungsgerichtshof diesen Beschluss abgeändert und den Antrag der Antragstellerin abgelehnt hat.
Ist ein Anordnungsantrag rechtskräftig abgelehnt worden, so schließt zwar die Rechtskraftwirkung der Entscheidung aus, dass er erneut gestellt wird. Dies gilt aber nur dann, wenn die erheblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse gleich geblieben sind (Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rdnr. 80). Ein im Erstverfahren als unbegründet abgelehnter Antrag darf dann wiederholt werden, wenn sich die entscheidungserhebliche Sach- oder Rechtslage verändert hat (Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rdnr. 83). Eine geänderte Sachlage ist dann gegeben, wenn nach dem Erlass der ersten Entscheidung – hier: der Entscheidung des Hess.VGH vom 25. Juni 2025 – neue Tatsachen entstanden sind, die eine andere Beurteilung des entscheidungserheblichen Sachverhalts rechtfertigen (Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rdnr. 84; BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1972 – 1 BvL 21/69, 1 BvL 18/71 –, BeckRS 1972, 104411). Die Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung bezieht sich stets auf den Zeitpunkt, in dem die Entscheidung ergeht. Sie erfasst also nicht solche Veränderungen, die erst später eintreten. Denn jede gerichtliche Erkenntnis geht von den zu ihrer Zeit bestehenden Verhältnissen aus. Deshalb hindert die Rechtskraft auch nicht die Berufung auf neue Tatsachen, die erst nach der früheren Entscheidung entstanden sind (BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1972 – 1 BvL 21/69, 1 BvL 18/71 –, BeckRS 1972, 104411).
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof ist zum Zeitpunkt seiner Entscheidung am 25. Juni 2025 erkennbar davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin ein zu ihren Gunsten für den Fall eines erfolgreichen Bürgerentscheids vertragliches Rücktrittsrecht in den avisierten Vertrag aufnehmen wird bzw. den Vertrag nur dann abschließen wird, wenn ein solches Rücktrittsrecht aufgenommen wird. Dies wird an mehreren Stellen in dem Beschluss vom 25. Juni 2025 deutlich. So heißt es dort:
„.. die Gefahr einer endgültigen Rechtsvereitelung ist unabhängig vom Verfahrensstand des Bürgerbegehrens durch ein einseitiges Rücktrittsrecht der Gemeinde gebannt.“
Und:
„Dass der Antragstellerin ein irreversibler Verlust ihres individuellen Rechts aus § 8b Abs. 1 Satz 1 HGO, einen Bürgerentscheid (Bürgerbegehren) zu beantragen, droht, ist nach Auffassung des Senats eher unwahrscheinlich.
Die Antragsgegnerin hat im Hinblick auf den ersten Teil der für das Bürgerbegehren geplanten Fragestellung im zweitinstanzlichen Verfahren vorgetragen, die Vertrags-gestaltung so vorzunehmen, dass durch den Abschluss des Nutzungsvertrags keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden, die der Verwirklichung des Bürgerbegehrens entgegenstehen. So führt sie u.a. auf Seite 4 ihres Schriftsatzes vom 24. April 2025 aus, der Vertrag werde hinfällig, wenn das Projekt nicht realisierbar werde bzw. ein erfolgreicher Bürgerentscheid stattfinde. Die Antragsgegnerin werde sich für diese Fälle ein vertragliches Rücktrittsrecht vorbehalten.
Zwar beinhaltet der dem Gericht vorgelegte Vertragsentwurf derzeit kein vertragliches Rücktrittsrecht für den Fall, dass der Bürgerentscheid den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung suspendiert. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Antragsgegnerin habe ohne die beantragte einstweilige Anordnung bei Ablehnung des Bürgerbegehrens als unzulässig „in der nächsten juristischen Sekunde“ die Möglichkeit, die Nutzungsverträge zu unterzeichnen und damit Fakten zu schaffen, ohne dass es der Antragstellerin möglich wäre, effektiven Rechtschutz zu erhalten, teilt der Senat aufgrund der erklärten Absicht der Antragsgegnerin, ein Rücktrittsrecht zu vereinbaren, dennoch nicht.“
Sowie:
„(…) Anhaltspunkte, an der Ernsthaftigkeit der Erklärung der an Recht und Gesetz gebundenen Antragsgegnerin zu zweifeln, sind nicht ersichtlich.“
Erkennbar ist der Antrag der Antragstellerin damit durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof unter Zugrundelegung eines Sachverhalts abgelehnt worden, dass die Antragsgegnerin ein Rücktrittsrecht zu ihren Gunsten in den geplanten Vertrag aufnehmen bzw. einen Vertrag ohne das entsprechende Rücktrittsrecht nicht unterzeichnen werde. Denn die Antragsgegnerin hat in ihrer Beschwerdebegründung vom 24. April 2025 erklärt: „Unabhängig hiervon ist darauf hinzuweisen, dass der Vertrag mit einer entsprechenden Ausstiegsklausel versehen wird, soweit das Bürgerbegehren als zulässig erklärt wird und letztlich auch erfolgreich durchgeführt wird.“
Dieser Sachverhalt hat sich geändert. Denn mit Erklärung vom 22. August 2025 hat die KG gegenüber der Antragsgegnerin die Ergänzung des Vertragsentwurfs um ein entsprechendes Rücktrittsrecht abgelehnt. Der Vertrag soll offenbar dennoch – ohne entsprechendes Rücktrittsrecht – durch die Parteien unterzeichnet werden.
Insofern liegt ein anderer Sachverhalt als in dem Zeitpunkt der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs am 25. Juni 2025 vor. Ein erneuter Antrag durch die Antragstellerin ist damit nicht wegen entgegenstehender Rechtskraft unzulässig.
Die Antragstellerin ist als Unterzeichnerin und Vertrauensperson des Bürgerbegehrens zudem beteiligtenfähig nach § 61 Nr. 1 VwGO und antragsbefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO analog (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 16. Juli 1996 – 6 TG 2264/96 –, NVwZ 1997, 310 und Urteil vom 28. Oktober 1999 – 8 UE 3683/97 –, NVwZ-RR 2000, 451, 452; VG Gießen, Beschluss vom 16. April 2008 – 8 L 626/08 –, BeckRS 2008, 39393; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 151).
Die Antragstellerin ist auch rechtsschutzbedürftig.
Der Antrag ist aus dem im Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Denn es besteht die Gefahr, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands (hier: durch die mit diesem Beschluss vorläufig untersagte Unterzeichnung von Pacht- bzw. Nutzungsverträgen für die Errichtung von fünf Windkraftanlagen am Standort K. ohne ein Rücktrittsrecht zu Gunsten der Antragsgegnerin für den Fall eines erfolgreichen Bürgerbegehrens) die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin – das Recht auf Durchführung eines Bürgerbegehrens – vereitelt, jedenfalls aber wesentlich erschwert wird. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) und der Grund für eine notwendige vorläufige Sicherung (Anordnungsgrund) sind glaubhaft gemacht worden (§ 920 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 123 Abs. 3 VwGO).
Der zu sichernde Anspruch aus § 8b HGO umfasst den Anspruch der Antragstellerin als Mitzeichnerin des Bürgerbegehrens, vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens dieses nicht durch die Schaffung von Tatsachen obsolet werden zu lassen. Geschützt wird damit ein Teilhabeanspruch an der Willensbildung und Einzelfallentscheidung in der Gemeinde, der unterginge, wenn es der Antragsgegnerin möglich wäre, vollendete Tatsachen zu schaffen (vgl. Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 119).
Dies wäre durch eine Vertragsunterzeichnung ohne entsprechendes Rücktrittsrecht zu Gunsten der Antragsgegnerin der Fall. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass Verträge auf der Basis beiderseitigen Einvernehmens über die Vertragsinhalte geschlossen werden und dass ein Vertrag nicht zustande kommt, wenn sich eine Partei den von der anderen Partei geforderten Inhalten verschließt. Insoweit hat der vorliegende Beschluss die Auswirkung, dass ein Vertrag ohne ein entsprechendes Rücktrittsrecht durch die Antragsgegnerin nicht unterzeichnet werden darf, wenn deren Vertragspartner, die KG, sich gegenüber einer entsprechenden Rücktrittsregelung verschließt.
Zudem ist auch der Vortrag der Antragsgegnerin, sie habe in dem zweitinstanzlichen Verfahren vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof (Az. 8 B 787/25) lediglich vorgetragen, sie werde sich „bemühen, eine entsprechende Rücktrittsklausel in die Verträge miteinzuarbeiten“ nicht korrekt. Denn in dem im hiesigen Verfahren vorgelegten Beschwerde-Begründungsschriftsatz vom 24. April 2025 hat die Antragsgegnerin wörtlich erklärt: „Unabhängig hiervon ist darauf hinzuweisen, dass der Vertrag mit einer entsprechenden Ausstiegsklausel versehen wird, soweit das Bürgerbegehren als zulässig erklärt wird und letztlich auch erfolgreich durchgeführt wird.“
Mit seiner Entscheidung vom 25. Juni 2025 (Az. 8 B 787/25) hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof auch nicht bereits abschließend und rechtskräftig über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entschieden, wie die Antragsgegnerin geltend macht. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens war nicht Streitgegenstand der getroffenen Entscheidung, sondern vielmehr der Anspruch der Antragstellerin auf einstweilige Sicherung ihres Rechts, vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens dieses nicht durch die Schaffung von Tatsachen obsolet werden zu lassen. Im Eilverfahren wird über den Streitgegenstand der Hauptsache gerade nicht endgültig entschieden, sondern eine endgültige Entscheidung über eine vorläufige Regelung getroffen (Hess. VGH, Beschluss vom 4. Oktober 1982 – IV S 46/82 –, NJW 1984, 378). Eine endgültige Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Erhaltet den L. Wald“ kann erst dann gerichtlicherseits getroffen werden, wenn es eine Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin darüber gibt, die gerichtlich angefochten wird.
Das am 27. März 2025 eingereichte Bürgerbegehren mit 2.203 Unterstützungsunterschriften ist auch nicht offensichtlich unzulässig.
Nach Ansicht der Kammer muss eine überwiegend wahrscheinliche Zulässigkeit des Bürgerbegehrens für die Annahme eines entsprechenden Anordnungsanspruchs gerade nicht vorliegen, sondern es genügt, wenn das Bürgerbegehren nicht offensichtlich unzulässig ist. Das Gericht hält ausdrücklich nicht mehr an seiner vorher vertretenen gegenteiligen Auffassung fest (so noch VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2025 – 8 L 374/25 –, juris, Rdnr. 12 sowie Hess. VGH, Beschluss vom 25. Juni 2025 – 8 B 787/25 –, S. 8 und Senatsbeschluss vom 21. Januar 2020 – 8 B 2370/19 –, NVwZ-RR 2020, 805, Rdnr. 18).
Gerade in Eilverfahren über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, die – wie hier – komplexe planungsrechtliche Verfahren tangieren, ist es im Zeitraum vor der Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über die Zulassung des Bürgerbegehrens einem Gericht im Hinblick auf die Gewährung effektiven Rechtsschutzes nicht möglich, eine abschließende Prüfung einer überwiegend wahrscheinlichen Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durchzuführen.
Zudem ist zuvörderst die Gemeindevertretung bzw. Stadtverordnetenversammlung dazu berufen, die „Erst“-Entscheidung – unbeeinflusst durch eine etwaige gerichtliche Eilentscheidung – über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zu treffen. Sie hat bereits von Gesetzes wegen den „ersten Zugriff“ auf eine Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, § 8b Abs. 4 Satz 2 HGO. Eine Vorwegnahme einer – mit einer größeren Prüftiefe als mit der Begründung einer fehlenden offensichtlichen Unzulässigkeit verbundenen – Entscheidung, dass ein Bürgerbegehren ganz überwiegend wahrscheinlich zulässig ist, verlagert nicht nur die Prüfpflicht zeitlich vor eine Entscheidung des dazu berufenen Organs, der Gemeindevertretung bzw. Stadtverordnetenversammlung, auf das Verwaltungsgericht, sondern stellt zudem einen Eingriff in den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes – GG –) dar, der eine gerichtliche Überprüfung einer behördlichen Entscheidung durch die Judikative grundsätzlich erst nach deren Erlass vorsieht und nicht davor (vgl. Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 124 ff.).
Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz ist grundsätzlich nachgelagerter Rechtsschutz und nicht vorbeugender Rechtsschutz. Dies folgt der verfassungsrechtlich verankerten Gewaltenteilung. Zunächst entscheidet die Behörde über die Normanwendung auf einen Sachverhalt. Über die Frage, ob die Entscheidung der Behörde rechtmäßig ist, entscheiden die Verwaltungsgerichte im Grundsatz erst anschließend im Fall eines Rechtsschutzersuchens. Die Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 GG räumt der Judikative das Letztentscheidungsrecht, der Exekutive aber grundsätzlich das Erstentscheidungsrecht ein. Die Frage, ob das Bürgerbegehren „Erhaltet des L. Wald“ tatsächlich überwiegend wahrscheinlich zulässig ist, ist somit seitens des Verwaltungsgerichts erst dann in einer entsprechenden Tiefe zu prüfen, wenn die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin die ihr nach § 8b Abs. 4 Satz 2 HGO obliegende Prüfung vorgenommen und eine Entscheidung getroffen und gegenüber den Beteiligten erlassen hat.
Dass das Bürgerbegehren nicht offensichtlich unzulässig ist, hat die Kammer bereits im Beschluss vom 25. Mai 2025 (Az. 8 L 1632/25.GI) näher ausgeführt, auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird.
Ein Anordnungsanspruch der Antragstellerin ist auch nicht gemäß § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO ausgeschlossen. Danach findet ein Bürgerentscheid nicht statt über Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung, mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses, und sonstige Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens, eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind. Hier geht es nicht um eine planungsrechtliche Entscheidung, sondern um eine dieser vorausgehenden vertraglichen Gestaltung über die Nutzung von gemeindeeigenen Flächen für ein geplantes Windkraftvorhaben.
Die Antragstellerin hat letztlich auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Abgesehen von der fehlenden aufschiebenden Wirkung der Einreichung des Bürgerbegehrens an sich hat die Antragsgegnerin hinreichend deutlich gemacht, dass sie das Bürgerbegehren für unzulässig hält und die Stadtverordnetenversammlung es zeitnah als unzulässig ablehnen wird, was ihr dann – ohne die hiesige entsprechende einstweilige Anordnung – in der nächsten juristischen Sekunde die Möglichkeit verschaffen würde, die Nutzungsverträge mit der KG – hier: ohne Aufnahme einer entsprechenden Rücktrittsklausel im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids – zu unterzeichnen und damit Fakten zu schaffen, ohne dass es der Antragstellerin dann möglich wäre, in diesem Interimszeitraum effektiven Rechtsschutz zu erlangen. Diesen Rechtsschutz hat letztlich der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit seinem Beschluss vom 25. Juni 2025 deswegen verwehrt, weil er von einem anderen Sachverhalt – Unterzeichnung des Vertrags mit Rücktrittsklausel zu Gunsten der Antragsgegnerin für den Fall eines erfolgreichen Bürgerentscheids – ausgegangen ist bzw. diesen zugrunde gelegt hat.
Eine Vorwegnahme der Hauptsache erfolgt durch die vorliegende einstweilige Anordnung nicht. Die Antragsgegnerin kann den Vertrag unterzeichnen, wenn in ihm eine entsprechende Rücktrittsklausel vorhanden ist. Im Falle einer Erfolglosigkeit der Klage gegen die offensichtlich zu erwartende Unzulässigkeitsentscheidung über das Bürgerbegehren würde der Vertrag sodann sicher weiterbestehen und könnte wie geplant vollzogen werden, da die Antragsgegnerin in diesem Fall nicht von ihm zurücktreten muss. Allein für den Fall einer rechtskräftigen positiven Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und einen sich daran anschließenden positiven Bürgerentscheid ist die Antragsgegnerin gehalten, von dem Vertrag zurückzutreten.
Der Antrag war deshalb in Bezug auf den Hauptantrag teilweise abzulehnen, da eine Vertragsunterzeichnung – vorbehaltlich des aus dem Tenor ersichtlichen einzufügenden Rücktrittsrecht – erfolgen kann, ohne dem zu sichernden Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen.
Über die weiteren Hilfsanträge war nicht mehr zu entscheiden, weil der Eilantrag hinsichtlich des ersten Hilfsantrags erfolgreich war.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin dennoch in voller Höhe zu tragen, da die Antragstellerin nur zu einem geringen Teil unterlegen ist (§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen. Der dort vorgeschlagene Streitwert für Streitigkeiten, die ein Bürgerbegehren betreffen, in Höhe von 20.000 Euro ist nach der Nummer 1.5 des Streitwertkataloges im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des Eilverfahrens auf die Hälfte zu reduzieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 71 HGO
§ 8b HGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8b Abs. 1 Satz 1 HGO
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 8b Abs. 4 Satz 2 HGO
§ 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
Art. 20 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1996, 721
NVwZ 1997, 310
NVwZ-RR 2000, 451, 452
NJW 1984, 378
NVwZ-RR 2020, 805
8 L 1632/25
8 B 787/25
6 TG 1554/95
1 BvL 21/69
1 BvL 18/71
6 TG 2264/96
8 UE 3683/97
8 L 626/08
IV S 46/82
8 L 374/25
8 B 2370/19