Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-14, Aktenzeichen 2 S 1489/21

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 8. April 2021 - 14 K 373/20 - wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 270,73 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Der auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 08.04.2021 - 14 K 373/20 - zuzulassen, hat keinen Erfolg.
2
Mit Bescheid vom 04.06.2019 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger für den Zeitraum vom 01.01.2016 bis 28.02.2019 für die Wohnung „...weg ...“ Rundfunkbeiträge und einen Säumniszuschlag fest, obwohl der Kläger und die Einwohnermeldebehörde dem Beklagten zuvor mitgeteilt hatten, dass es sich hierbei um eine Nebenwohnung handelte.
3
Der Kläger erhob gegen den Festsetzungsbescheid, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten, rechtzeitig Widerspruch und nahm zur Begründung auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18.07.2018 (- 1 BvR 1675/16 u.a. - BVerfGE 149, 222) Bezug, wonach die Heranziehung von Inhabern mehrerer Wohnungen zu mehr als einem vollen Rundfunkbeitrag mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist.
4
Der Beklagte forderte den Kläger dennoch mit Schreiben vom 20.08.2019 zur Zahlung der mit Bescheid vom 04.06.2019 festgesetzten Rundfunkbeiträge - zuzüglich einer Mahngebühr - auf und drohte die Zwangsvollstreckung an.
5
Mit weiterem Bescheid vom 02.09.2019 setzte er für den Zeitraum vom 01.03.2019 bis 31.08.2019 für dieselbe Wohnung Rundfunkbeiträge zuzüglich eines Säumniszuschlags fest. Auch hiergegen erhob der Kläger, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten, Widerspruch und legte eine Meldebescheinigung vor, aus der sich sein Haupt- und sein Nebenwohnsitz ergaben.
6
Mit Schreiben vom 10.09.2019 beantragte der Kläger, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens dem Beklagten aufzuerlegen, die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für notwendig zu erklären und die zu erstattenden Rechtsanwaltsgebühren festzusetzen.
7
Mit Widerspruchsbescheid vom 15.07.2020 hob der Beklagte die Festsetzungsbescheide vom 04.06.2019 und 02.09.2019 auf und lehnte die Erstattung der durch die Inanspruchnahme des Klägervertreters entstandenen Kosten ab.
8
Bereits am 17.01.2020 hatte der Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, mit der er bei sachgerechter Auslegung seines Klageantrags zuletzt begehrt hat, den Beklagten - unter Aufhebung der insoweit entgegenstehenden Entscheidung im Widerspruchsbescheid vom 15.07.2020 - zu verpflichten, eine Kostengrundentscheidung zu erlassen, nach der dieser die Kosten des Widerspruchsverfahrens hinsichtlich der Festsetzungsbescheide vom 04.06.2019 und vom 02.09.2019 zu tragen habe, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären und die zu erstattenden Aufwendungen in Höhe von insgesamt 270,73 EUR festzusetzen.
9
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angegriffenen Urteil abgewiesen. Der Kläger habe mangels Rechtsgrundlage keinen Anspruch auf die begehrte Kostengrundentscheidung. § 80 LVwVfG finde im vorliegenden rundfunkbeitragsrechtlichen Verfahren keine Anwendung. Damit bestehe auch kein Anspruch auf eine Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren nach § 80 Abs. 2 LVwVfG sowie auf die begehrte Kostenfestsetzung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG.
10
2. Der von dem Kläger geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht.
11
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn unter Berücksichtigung der jeweils dargelegten Gesichtspunkte (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) die Richtigkeit des angefochtenen Urteils weiterer Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl. 2004, 838). Es kommt dabei darauf an, ob vom Antragsteller ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten derart in Frage gestellt worden ist, dass der Erfolg des Rechtsmittels mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie sein Misserfolg (vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - DVBl. 2004, 822, und vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 - DVBl. 2000, 1458). Dazu müssen zum einen die angegriffenen Rechtssätze oder Tatsachenfeststellungen - zumindest im Kern - zutreffend herausgearbeitet werden (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.04.1997 - 8 S 1040/97 - VBlBW 1997, 299). Zum anderen sind schlüssige Bedenken gegen diese Rechtssätze oder Tatsachenfeststellungen aufzuzeigen, wobei sich der Darlegungsaufwand im Einzelfall nach den Umständen des jeweiligen Verfahrens richtet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.02.1998 - 7 S 216/98 - VBlBW 1998, 378 mwN), insbesondere nach Umfang und Begründungstiefe der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
12
Mit seinem Zulassungsvorbringen hat der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht aufgezeigt.
13
a) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht und mit zutreffender Begründung entschieden, dass der Kläger mangels Rechtsgrundlage keinen Anspruch auf die begehrte Kostengrundentscheidung hat, nach der der Beklagte die Kosten des Widerspruchsverfahrens hinsichtlich der Festsetzungsbescheide vom 04.06.2019 und vom 02.09.2019 zu tragen hat. Ein solcher Anspruch ergibt sich insbesondere nicht aus § 80 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG, wonach der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten hat, soweit der Widerspruch erfolgreich ist.
14
Denn der Anwendungsbereich des § 80 LVwVfG ist im vorliegenden rundfunkbeitragsrechtlichen Verfahren nicht eröffnet. § 2 Abs. 1 LVwVfG bestimmt ausdrücklich, dass das Landesverwaltungsverfahrensgesetz „für die Tätigkeit des Südwestrundfunks nicht gilt“. Eine teleologische Reduktion dieser Vorschrift dergestalt, dass sie nur auf die inhaltliche - journalistische - Tätigkeit des Südwestrundfunks Anwendung findet, kommt nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nicht in Betracht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.10.2017 - 2 S 114/17- juris Rn. 23; Beschluss vom 19.06.2008 - 2 S 1431/08 - juris Rn. 5). Der Gesetzgeber hat den Begriff der „Tätigkeit des Südwestrundfunks“ bewusst weit formuliert und dabei gerade auch das Verfahren des Gebühren- und Beitragseinzugs mit einbezogen. Dies ergibt sich eindeutig aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 LVwVfG (LT-Drs. 7/820, S. 68 f.). Dort ist zunächst allgemein ausgeführt, dass die Vorschrift bestimmte Sachgebiete, deren Verfahrensrecht oder materielles Recht durch Sonderbestimmungen geregelt sei oder bei denen Sonderbestimmungen erforderlich seien, von der Geltung des Gesetzes ausnehme. Speziell in Bezug auf Rundfunkanstalten wird zusätzlich ausgeführt, dass das „Verfahren über den Gebühreneinzug spezialgesetzlich geregelt“ sei und die Anwendung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes „Schwierigkeiten bereiten würde, soweit die Anstalten über Ländergrenzen hinweg tätig werden müssten“. Angesichts dieser eindeutigen, vom Gesetzgeber bewusst getroffenen Regelung ist grundsätzlich kein Raum für eine unmittelbare oder entsprechende Anwendung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes, um Lücken zu schließen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.10.2017, aaO Rn. 23; Beschluss vom 19.06.2008, aaO Rn. 6).
15
Dies gilt auch nach dem Inkrafttreten des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags zum 01.01.2013. Denn der baden-württembergische Landesgesetzgeber hat sich hierdurch nicht veranlasst gesehen, das Landesverwaltungsverfahrensgesetz entsprechend zu ändern.
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Ein Rückgriff auf das Landesverwaltungsverfahrensgesetz ist im Rundfunkbeitragsrecht allerdings möglich, soweit darin allgemeine Verfahrensgrundsätze - in Form allgemeiner Rechtsgrundsätze oder zumindest allgemeiner Grundsätze des Verwaltungsrechts - zum Ausdruck kommen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.10.2017, aaO Rn. 24; Beschluss vom 19.06.2008, aaO Rn. 6). Denn diese allgemeinen Verfahrensgrundsätze wurzeln letztlich unmittelbar in der Verfassung - in den Grundrechten, vor allem aber im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) - und beanspruchen daher losgelöst von einer einfachrechtlichen Regelung unmittelbar Geltung (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.05.2006 - 2 BvR 669/04 - BVerfGE 116, 24, juris Rn. 79 f.).
17
Aus § 80 LVwVfG ergibt sich allerdings kein allgemeiner Verfahrensgrundsatz in diesem Sinne (vgl. zum früheren Rundfunkgebührenrecht VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.06.2008, aaO Rn. 6; zu vergleichbaren landesrechtlichen Regelungen: OVG Bremen, Beschluss vom 17.09.2013 - 1 S 149/13 - juris Rn. 11; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.04.2013 - 16 A 1873/12 - juris Rn. 34 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 17.12.2008 - 7 BV 06.3364 - juris Rn. 16 f.; Tucholke in Binder/Vesting, Beck‘scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl., § 10 RBStV Rn. 33a). Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gibt es keinen allgemein verbindlichen Grundsatz des Inhalts, dass dem in einem Widerspruchsverfahren obsiegenden Bürger ein Anspruch auf Erstattung seiner Kosten zuzubilligen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.06.1973 - 1 BvL 9/71, 1 BvL 10/71 - BVerfGE 35, 283, juris Rn. 35; BVerwG, Urteil vom 27.09.1989 - 8 C 88.88 - BVerwGE 82, 336, juris Rn. 17; Beschluss vom 01.11.1965 - GrSen 2.65 - BVerwGE 22, 281, juris Rn. 14; vgl. auch Kallerhoff/Keller in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 80 Rn. 8; Schübel-Pfister in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 80 Rn. 15 ff.). Gegen die Annahme eines allgemeinen Rechtsgedankens spricht bereits, dass die Kostenerstattung in § 80 LVwVfG ihrerseits nicht umfassend und lückenlos, sondern - sofern wie vorliegend die Erstattung von Rechtsanwaltsgebühren in Rede steht - nur nach Maßgabe der Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts im Einzelfall gewährt wird. Die Erstattung der Kosten eines erfolgreichen Widerspruchsverfahrens, an das sich kein Gerichtsverfahren anschließt (sog. isoliertes Vorverfahren), ist in verschieden Rechtsgebieten jeweils unterschiedlich geregelt. So erfolgt etwa im Anwendungsbereich der Abgabenordnung keine Kostenerstattung, wenn der Bürger im Einspruchsverfahren obsiegt hat (vgl. Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., vor §§ 347 Rn. 10). Dem liegt nach dem Bericht des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages zum Entwurf der Abgabenordnung (BT-Drucks. 7/4292, S. 8 f.) die Erwägung zugrunde, dass das außergerichtliche Rechtsbehelfsverfahren auch kostenmäßig als verlängertes Veranlagungsverfahren behandelt werden soll mit der Folge, dass für dieses Verfahren keine Gebühr erhoben wird, aber - im Gegenzug dazu - im isolierten Vorverfahren auch keine Kostenerstattung erfolgt. Hiermit soll - insbesondere in Massenverfahren - ein erheblicher Verwaltungsaufwand vermieden werden (vgl. BT-Drucks. 7/4292, S. 9). Für einen Ausschluss des Kostenerstattungsanspruchs im isolierten Vorverfahren kann es mithin - insbesondere in Massenverfahren, zu denen auch das Rundfunkbeitragsfestsetzungsverfahren zählt, - durchaus sachliche Gründe geben (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.1989, aaO Rn. 17). Im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ist auch zu berücksichtigen, dass der Widerspruchsführer nicht notwendig auf seinen Kosten „sitzen bleibt“, sondern unter Umständen die Möglichkeit hat, diese Kosten im Wege eines Amtshaftungsanspruchs gemäß Art. 34 GG, § 839 BGB als Schadensersatz geltend zu machen (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 25.02.2014 - 3 A 651/13 - juris Rn. 7; zum Einspruchsverfahren nach der Abgabenordnung Rätke in Klein, AO, 15. Aufl., vor §§ 347 Rn. 5; Cöster in Koenig, AO, 3. Aufl., vor §§ 347 Rn. 13 mwN). Der Regelung in § 80 LVwVfG liegt damit keine allgemeine Wertung zugrunde, sondern die Frage der Kostenerstattung im isolierten Vorverfahren ist von gesetzgeberischen Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig, die an den jeweiligen Rechtsbereich anknüpfen.
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Vor diesem Hintergrund fordert der Kläger hier auch zu Unrecht eine Anwendung des § 80 LVwVfG deshalb, weil der Beklagte mit der Festsetzung der Rundfunkbeiträge die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18.07.2018 (aaO) missachtet hat. Der Kläger kann sich in diesem Zusammenhang insbesondere nicht mit Erfolg auf die Gesetzeskraft der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31 Abs. 2 BVerfGG berufen. Denn Gesetzeskraft hat nur die Entscheidung, dass die Heranziehung von Inhabern mehrerer Wohnungen zu mehr als einem vollen Rundfunkbeitrag mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist, hieraus folgt aber nichts für die Kostentragung im Falle eines erfolgreichen isolierten Widerspruchsverfahrens gegen einen Rundfunkbeitragsfestsetzungsbescheid.
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Kostenrechtlich hat der Verstoß gegen eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, der nach § 31 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft zukommt, keine anderen Folgen als die Verletzung sonstigen Gesetzesrechts. Diesbezüglich hat bereits das Verwaltungsgericht berechtigt darauf hingewiesen, dass eine einschränkende Auslegung des § 2 Abs. 1 LVwVfG und damit eine Anwendbarkeit des § 80 LVwVfG allein für rechtswidrige Entscheidungen des Beklagten nicht in Betracht kommt, da ein Anspruch auf Kostenerstattung nach § 80 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG überhaupt nur im Fall eines erfolgreichen Widerspruchs besteht. Würde § 80 Abs. 1 LVwVfG in Fällen gesetzeswidrigen Verwaltungshandelns des Beklagten für anwendbar erklärt, ginge der in § 2 Abs. 1 LVwVfG gesetzlich vorgesehene Ausschluss der Anwendbarkeit des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes - und damit auch des § 80 LVwVfG - in einer Vielzahl von Fällen ins Leere. Dies wäre mit der eindeutigen Absicht des Gesetzgebers, die Nichtgeltung sämtlicher Vorschriften des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes für die Tätigkeit des Beklagten anzuordnen, nicht in Einklang zu bringen.
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Nach alledem ist es nicht möglich, im Wege der Rechtsfortbildung einen Anspruch auf Kostenerstattung im isolierten rundfunkbeitragsrechtlichen Vorverfahren anzunehmen, selbst wenn ein solcher Anspruch teilweise aus rechtspolitischen Gründen gefordert wird (so etwa Kallerhoff/Keller in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 80 Rn. 8). Die Entscheidung hierüber obliegt dem Gesetzgeber.
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b) Besteht damit kein Anspruch auf eine Kostengrundentscheidung zugunsten des Klägers, geht auch dessen Begehren, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären (§ 80 Abs. 2 LVwVfG), ins Leere. Gleiches gilt für die begehrte Kostenfestsetzung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG. Auch dies hat das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden.
22
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
23
Die Entscheidung ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 347 Rn. 5; Cöster in Koenig, AO
§ 80 LVwVfG
§ 2 LVwVfG
§ 10 RBStV
§ 839 BGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 LVwVfG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 2 Abs. 1 LVwVfG
§ 31 Abs. 2 BVerfGG
§ 80 Abs. 1 LVwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 34 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 149, 222
BVerfGE 116, 24
BVerfGE 35, 283
BVerwGE 82, 336
BVerwGE 22, 281
14 K 373/20
1 BvR 1675/16
7 AV 4.03
1 BvR 461/03
1 BvR 830/00
8 S 1040/97
7 S 216/98
2 S 114/17
2 S 1431/08
2 BvR 669/04
1 S 149/13
16 A 1873/12
7 BV 06.33
1 BvL 9/71
1 BvL 10/71
8 C 88.88
3 A 651/13