Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-23, Aktenzeichen 15 A 5295/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0423.15A5295.00.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine große kreisangehörige Stadt im Kreis P. . Sie wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 1996 durch den Beklagten, soweit sie die Kosten für den Krankentransport und den Rettungsdienst des Kreises betrifft.
Der Kreis P. zählte zum 31. Dezember 1996 281.435 Einwohner, wobei 135.362 Einwohner auf das Gebiet der Klägerin entfielen. Der Rettungsdienst des Kreises leistete im Jahr 1996 insgesamt 7.770 Einsätze.
In seiner Sitzung vom 19. Dezember 1995 setzte der Kreistag des Kreises P. in § 5 der Haushaltssatzung 1996 den Hebesatz für die allgemeine Kreisumlage auf 44,36 v.H. der Umlagegrundlagen fest. Daneben wurden für bestimmte Kreisteile mit Ausnahme der Klägerin eine Kreisumlage-Mehrbelastung zur Deckung der Kosten des Kreisjugendamtes sowie Mehrbelastungen für die Kosten der Kreismusikschule und für die Kreisfahrbücherei festgesetzt.
Mit Bescheid vom 13. September 1996 setzte der Beklagte den Betrag der allgemeinen Kreisumlage gegenüber der Klägerin auf 105.599.674,-- DM fest.
Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch. Sie vertrat die Auffassung, dass der Betrag der Kreisumlage um den im Kreishaushalt 1996 für den UA 1600 "Krankentransport- und Rettungsdienst" ausgewiesenen Unterdeckungsbetrag von 128.200,-- DM zu kürzen sei. Die Klägerin nehme diese Kreiseinrichtung nur in sehr geringem Maße in Anspruch, weil sie über einen entsprechenden eigenen Dienst verfüge. Grundsätzlich werde der Krankentransport im Stadtgebiet von der Feuerwehr wahrgenommen. Dies treffe auch auf den Rettungsdienst zu. Ausnahmen bestünden nur insoweit, als Teile des Stadtgebietes in S. und N. teilweise durch kreiseigene Einrichtungen versorgt würden. Dem stünden Einsätze der städtischen Feuerwehr im gesamten Kreisgebiet gegenüber. Mit dieser Begründung erhob die Klägerin auch gegen die Kreisumlagebescheide für die Haushaltsjahre 1997 bis 1999 Widerspruch.
Mit Bescheid vom 9. Juni 1999 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 13. September 1996 als unbegründet zurück. Bei den kreiseigenen Rettungswachen handele es sich um kostenrechnende Einrichtungen, die grundsätzlich nicht aus der Kreisumlage zu finanzieren seien. Bei einem hohen Anteil überörtlicher Verkehrswege kämen die Einrichtungen häufig auch kreisfremden Personen zugute. Dies verbiete es, die Rettungswachen als Einrichtungen im Sinne des § 56 Abs. 4 der Kreisordnung NRW anzusehen. Lediglich der nicht durch Gebühren finanzierte geringe Fehlbetrag, der für das Haushaltsjahr 1996 mit 2,99 v.H. anzusetzen sei, sei aus allgemeinen Deckungsmitteln des Kreishaushalts zu finanzieren. Es könne vom Gesetzgeber nicht gewollt sein, diesen verbleibenden Betrag als Einrichtung zu behandeln. Zudem mache der verbleibende Zuschussbedarf lediglich 0,036 v.H. des Verwaltungshaushalts aus. Eine "Bagatellgrenze" sei zwar im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt. Eine Berücksichtigung derartig geringer Beträge bei der Mehr- oder Minderbelastung bestimmter Kreisteile führe aber zu einer unzumutbaren Zersplitterung der Hebesätze der Kreisumlage.
Die Widersprüche der Klägerin hinsichtlich der übrigen Haushaltsjahre sind noch nicht beschieden.
Die Klägerin hat am 9. Juli 1999 Klage erhoben.
Sie hat vorgetragen:
Der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises stelle eine "Einrichtung" im Sinne des § 56 Abs. 4 der Kreisordnung NRW dar. Diese komme ihr in besonders geringem Maße zugute. Im Stadtteil S. seien nur ca. 5, im Stadtteil N. nur ca. 70 Rettungseinsätze jährlich durch kreiseigene Rettungswachen zu verzeichnen. Hingegen seien im Jahre 1996 208 Einsätze durch den Rettungsdienst der Stadt für den Kreis gefahren worden. Auch komme es regelmäßig zu Einsätzen in nachbarschaftlicher Hilfe im gesamten Kreisgebiet. Nur durch die Festsetzung einer Minderbelastung werde eine Doppelbelastung der Klägerin durch die Kosten des eigenen Rettungsdienstes und mit durch die Finanzierung der Kreiseinrichtung mit der Kreisumlage vermieden und eine Gleichbehandlung der kreisangehörigen Gemeinden gewährleistet. Die finanzielle Belastung der Klägerin werde zudem durch eine seitens des Kreises erhobene "Leitstellengebühr" erhöht.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. September 1996 und dessen Widerspruchsbescheid vom 9. Juni 1999 aufzuheben, soweit eine über 105.531.740,00 DM hinausgehende allgemeine Kreisumlage festgesetzt worden ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen:
Der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises werde nach den Ansätzen des Kreishaushaltes 1996 mit einem Kostendeckungsgrad vom 97,01 v.H. betrieben. Der verbleibende geringe Fehlbetrag sei durch allgemeine Deckungsmittel des Kreishaushalts abzudecken. Es könne nicht Wille des Gesetzgebers sein, diesen Spitzenbetrag als Einrichtung im Sinne von § 56 Abs. 4 KrO NRW zu behandeln. Zudem sehe die zum 1. Januar 2000 in Kraft tretende neue Gebührensatzung kostendeckende Gebühren vor, sodass der entsprechende Unterabschnitt des Haushalts in Zukunft ausgeglichen sei. Unzutreffend sei die Behauptung, die Klägerin nehme den Rettungsdienst des Kreises nur in einem sehr geringen Maße in Anspruch. Den Leistungen des Kreises im Stadtgebiet stehe vielmehr eine annähernd gleiche Zahl von Einsätzen des Kreises im Stadtgebiet gegenüber.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als darin eine über 105.531.740,00 DM hinausgehende allgemeine Kreisumlage festgesetzt worden ist.
Zur Begründung seiner zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung wiederholt und vertieft der Beklagte sein bisheriges Vorbringen. Der Krankentransport- und Rettungsdienst sei als kostenrechnende Einrichtung keine Einrichtung im Sinne der Kreisordnung. Seine Kosten seien grundsätzlich nicht aus der Kreisumlage, sondern aus den Gebühreneinnahmen zu decken. Der verbleibende geringe Restbetrag lasse keinen Raum für die Festsetzung einer Mehr- oder Minderbelastung. Eine "Bagatellgrenze" sei zur Vermeidung eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwandes und einer Zersplitterung der Umlagesätze notwendig. Es treffe nicht zu, dass der Klägerin die Einrichtung in besonders geringem Maße zustatten komme. Verschiedene Stadtteile der Klägerin nähmen vielmehr Leistungen des kreiseigenen Rettungsdienstes in beträchtlichem Umfang in Anspruch. Auch übernehme der Kreis seit jeher die Kosten für sämtliche Notrufleitungen der Klägerin und habe im Jahr 1996 zur Behebung eines Engpasses mehrfach für mehrere Monate Krankentransport- bzw. Rettungstransportwagen an die Klägerin verliehen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Der im Haushaltsplan ausgewiesene Zuschussbetrag stelle lediglich eine Kalkulationsgröße dar. In der Jahresrechnung ergebe sich ein weitaus größeres Defizit. Zudem könne es bei der Entscheidung über eine Mehr- oder Minderbelastung nicht auf die Höhe eines Zuschussbedarfs ankommen. Die seitens der Klägerin in Anspruch genommenen Rettungseinsätze seien vom Beklagten unrichtig wiedergegeben. Die Kosten für Notrufleitungen beliefen sich, soweit relevant, nur auf maximal 4.000,-- DM. Transportfahrzeuge seien 1996 vom Kreis nicht verliehen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet.
Die Klage ist begründet.
Die Heranziehung der Klägerin zu einer allgemeinen Kreisumlage für das Haushaltsjahr 1996 ist im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem (Selbstverwaltungs-)Recht (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Umlageerhebung findet insoweit keine Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 14. Juli 1994 - KrO NRW - in Verbindung mit § 34 Abs. 1 des Gemeindefinanzierungsgesetzes vom 20. März 1996 - GFG 1996 - (GV NRW S. 124). Hiernach ist, soweit die sonstigen Einnahmen eines Kreises den Finanzbedarf nicht decken, eine Umlage nach den hierfür geltenden Vorschriften von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben. Die Kreisumlage ist für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen (§ 56 Abs. 2 KrO NRW). Ihre Berechnung beruht auf Vomhundertsätzen der Umlagegrundlagen, die sich wiederum aus den Steuerkraftmesszahlen zuzüglich ihrer Schlüsselzuweisungen unter Berücksichtigung gesetzlich bestimmter Abrechnungsbeträge und Zahlungen auf Grund der jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetze errechnen.
Der in der Haushaltssatzung des Kreises P. vom 19. Dezember 1995 festgesetzte Hebesatz für die allgemeine Kreisumlage von 44,36 v.H. ist fehlerhaft, weil der Kreistag gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW verpflichtet war, zu Gunsten der Klägerin eine dem Umfang näher zu bestimmende Minderbelastung zu beschließen. Dies hat einen dieser gegenüber entsprechend veränderten Hebesatz der allgemeinen Kreisumlage und eine verminderte Umlagebelastung zur Folge.
Das Gericht ist an einer Überprüfung des Umlagesatzes nicht von vornherein deshalb gehindert, weil dessen Festsetzung in Ausübung der Rechtsetzungsautonomie des Kreises erfolgt. Zwar ist die Bestimmung der Kreisumlagesätze Ausdruck der Finanzhoheit und damit des Selbstverwaltungsrechts des Kreises.
Vgl. Urteile des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 und vom 15. Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NWVBl. 1990, 121.
Ebenso wie bei der Festsetzung der Sonderkreisumlage für die Kosten der Aufgabe des Jugendamtes,
vgl. hierzu: Urteil des Senats vom 20. November 2001 - 15 A 2905/97 -, EStT NW 2002, 115 - 120,
und bei der Festsetzung einer ausschließlichen Belastung bestimmter Kreisteile,
vgl. hierzu: Urteil des Senats vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 - (Seiten 16 und 17 des amtlichen Entscheidungsabdrucks),
unterliegt im Fall der allgemeinen Kreisumlage das vom Kreistag in der Haushaltssatzung gefundene Entscheidungsergebnis der gerichtlichen Nachprüfung.
Vgl. hierzu im Einzelnen: Kirchhof, in: Held/ Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 3.2.; ferner: BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 1997 - 8 N 1/96 -, NVwZ 1998, 63 - 65; Beschluss vom 24. April 1996 - 7 NB 2/95 -, NVwZ 1996, 1222 (1224) mit Anmerkung Henneke, NVwZ 1996, 1181; OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 7. November 1996 - 1 D 34/94.NE -, NVwZ-RR 1996, 57 (62 f.).
Hierzu zählt namentlich die Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen und Grenzen der Umlagefestsetzung:
Rechtsfehlerhaft ist es, der Berechnung des Umlagesatzes Kosten zu Grunde zu legen, die insgesamt oder bestimmten Kreisteilen gegenüber nicht oder nicht vollständig umgelegt werden dürfen. Ein diesbezügliches gesetzliches Verbot begründet § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW. Hiernach dürfen einzelnen Kreisteilen gegenüber Kosten von Kreiseinrichtungen nur in einem dem Umfang nach näher zu bestimmenden (verminderten) Umfang umgelegt werden, wenn diese Einrichtungen diesen Kreisteilen nur in besonders geringem Maße zustatten kommen. Das legislative Ermessen des Kreistages bei der Bemessung der Umlagesätze ist insoweit gesetzlich eingeschränkt.
Der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises ist eine Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW. Zum Begriff der Einrichtung gehört die Vereinigung persönlicher und sachlicher Mittel in der Hand des Kreises zur dauernden Wahrnehmung öffentlicher Zwecke, wobei die öffentliche Sache, die benutzt oder mit der eine Verwaltungsleistung erbracht wird, im Vordergrund steht.
Vgl. Urteile des Senats vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 - (Seite 9 des amtlichen Entscheidungsabdrucks); vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 (377); OVG NRW, Urteil vom 28. November 1994 - 22 A 2478/93 -, NWVBl. 1995, 313; Urteil des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (218); Kirchhof, in: Held/Becker/ Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.2 m.w.N.
Der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises erfüllt diese begrifflichen Voraussetzungen. Zu den Einrichtungen des Rettungsdienstes des Kreises zählen nach § 7 Abs. 1 des Rettungsgesetzes NRW - RettG NRW - die vom Kreis als Träger des Rettungsdienstes zu errichtende und zu unterhaltende Leitstelle und die kreiseigenen Rettungswachen ebenso wie die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen sonstigen sachlichen Mittel und das medizinische und nicht-medizinische Personal. Diese sind gegenüber dem übrigen allgemeinen Verwaltungsapparat des Kreises in einer Weise räumlich-gegenständlich verselbstständigt, welche die öffentliche Sache, mit der die Verwaltungsleistung erbracht wird, in den Vordergrund treten lässt und die wahrgenommene Aufgabe von der allgemeinen Verwaltungstätigkeit des Kreises, für die eine Mehr- oder Minderbelastung nicht in Betracht kommt, hinreichend abgrenzt.
Vgl. Urteil des Senats vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 (377 f.); OVG NRW, Urteil vom 21. Juni 1983 - 2 A 2212/82 -, OVGE 36, 264 (265).
Der Annahme einer Einrichtung im Sinne der Bestimmungen der Kreisordnung über die Kreisumlage steht nicht entgegen, dass der Krankentransport- und Rettungsdienst im Kreis P. kostenrechnend geführt wird und damit eine weitgehende Refinanzierung der Aufgabe durch das eintretende Gebührenaufkommen erfolgt. Weder dem Wortlaut noch dem Sinn des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW ist eine Beschränkung auf nicht kostenrechnende Einrichtungen zu entnehmen. Durch die Mehr- oder Minderbelastung bestimmter Kreisteile soll unerwünschten Übersteigerungen der Ausgleichswirkung der allgemeinen Kreisumlage vorgebeugt werden. Im Unterschied zu dieser berücksichtigt sie bestimmte Vorteile und durchbricht das allgemeine umlageabhängige Kreisfinanzsystem zu Gunsten des Äquivalenzprinzips.
Vgl. Urteil des Senats vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 - (Seite 13 des amtlichen Entscheidungsabdrucks); Bodenstaff, Die Mehr- oder Minderbelastung kreisangehöriger Gemeinden, S. 66 - 71; Ehlers, Die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der Kreise und ihre Finanzierung, DVBl. 1997, 225 (231).
Hierbei ist die Frage, ob neben der Finanzierung aus dem Kreishaushalt Einnahmen aus dem entstehenden Gebührenaufkommen zur Verfügung stehen, nicht für die Frage von Bedeutung, ob eine Einrichtung vorliegt, sondern lediglich für die nach der Höhe der jeweiligen Belastung.
Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.2.
Selbst wenn der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises vollständig kostendeckend wäre, änderte dies nichts an seiner Eigenschaft als Einrichtung im Sinne der Bestimmungen der Kreisordnung über die Kreisumlageerhebung. In diesem Fall wäre allerdings naturgemäß für eine Umlageerhebung kein Raum, da die Einrichtung für die Kreishaushalt ausgabenneutral und ein umlagefähiger Aufwand nicht zu verzeichnen wäre. Für die obligatorische Mehr- oder Minderbelastung gilt insoweit nichts Anderes als für die allgemeine Kreisumlage insgesamt. Umlagefähig ist nur der nicht durch sonstige Einnahmen gedeckte Finanzbedarf des Kreises.
Die Einrichtung kommt der Klägerin auch in besonders geringem Maße zustatten.
Ob dies der Fall ist, ist durch einen Vergleich des betroffenen Kreisteils mit den übrigen Kreisteilen zu beurteilen, wobei als Anknüpfungspunkt einzelne oder mehrere kreisangehörige Gemeinden in den Blick zu nehmen sind, denn nur diesen gegenüber ist eine Umlagefestsetzung möglich. Ergibt sich hiernach, dass eine Einrichtung einem Kreisteil gegenüber dem übrigen Kreisgebiet in erheblichem Maße ungleichgewichtig zustatten kommt, muss - sofern das Maß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils für die übrigen Gemeinden erheblich unterschritten wird - eine Minderbelastung der betroffenen Gemeinden beschlossen werden.
Vgl. zur ausschließlichen Belastung einzelner Kreisteile: Urteil des Senats vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 - (Seite 12 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
Das Verwaltungsgericht hat für den hiernach erforderlichen Vergleich der einzelnen Kreisteile zutreffend auf die Relation der Einwohnerzahl zu der Zahl der gefahrenen Einsätze abgestellt. Es hat auf der Grundlage der von den Beteiligten vorgetragenen Einsatzzahlen ebenso zutreffend dargelegt, dass bei insgesamt vom Kreis gefahrenen 7.770 Einsätzen im Jahre 1996 lediglich ein in Relation zur Einwohnerzahl der Klägerin geringer Anteil auf deren Stadtgebiet entfiel. Hierbei bedarf es keiner abschließenden Klärung der Frage, ob der Vergleichsberechnung die von der Klägerin genannte Zahl von 75 Einsätzen oder die seitens des Beklagten in das Verfahren eingeführten Einsatzzahlen von 421 in drei Jahren oder 432 nur im Jahre 1996 zu Grunde zu legen sind. Denn selbst im letztgenannten Fall entfielen auf das Stadtgebiet der Klägerin lediglich ca. 5,5 v.H. der Einsätze, obwohl deren Einwohnerzahl mehr als 48 v.H. der des Kreises ausmacht. Eine dem Kreisdurchschnitt entsprechende Inanspruchnahme hätte sich damit in einer Zahl von mindestens ca. 3.700 Einsätzen im Stadtgebiet ausdrücken müssen. Dass diese Relationen in den Jahren 1994 oder 1995, die beim Beschluss der maßgeblichen Haushaltssatzung nur berücksichtigt werden konnten, wesentlich anders waren, ist weder von den Beteiligten vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die vom Beklagten im Zulassungsverfahren angeführten weiteren Leistungen für die Klägerin ändern dieses Verhältnis nicht oder nur unwesentlich: Die Kosten für die Rettungsleitstelle des Kreises - deren Unterhaltung dem Kreis als Pflichtaufgabe zugewiesen ist (§ 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW) - werden gemäß § 15 Abs. 2 RettG NRW auf die Großen und Mittleren kreisangehörigen Städte umgelegt. Für die Kreisumlage, die der Aufbringung des nicht anderweitig gedeckten Aufwandes im Kreishaushalt dient, sind sie daher ohne Belang. Vergleichbares gilt für die Kosten der Notrufleitungen. Selbst wenn man den Betrieb der Notrufleitungen als Teil der Kreiseinrichtung "Krankentransport und Rettungsdienst" ansieht, werden diese, wie die Klägerin bislang unwidersprochen dargelegt hat, überwiegend gesondert abgerechnet. Der verbleibende Rest - die Klägerin spricht von 4.000,-- DM - kann nicht zu einer erheblichen Verschiebung im Maß des Zustattenkommens der Einrichtung führen. Dies gilt auch für die von der Klägerin bestrittene und vom Beklagten nicht weiter substantiierte kostenfreie Überlassung von Krankentransport- und Rettungstransportwagen im Jahr 1996.
Unerheblich ist auch, in welchem Umfang Einrichtungen der Klägerin ihrerseits Leistungen im übrigen Kreisgebiet erbracht haben. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW stellt ausschließlich darauf ab, in welchen Umfang die Kreiseinrichtung den kreisangehörigen Gemeinden zustatten kommt. Die Frage nach einer Mehr- oder Minderbelastung einzelner Kreisteile bemisst sich damit nur mit Blick auf diese Einrichtung. Eine Saldierung gegenseitiger Leistungen findet dabei nicht statt.
Die Gewichtung des Maßes des Zustattenkommens anhand der Relation zwischen der Einwohnerzahl und der Anzahl der Krankentransport- und Rettungseinsätze ist sachgerecht. Sie entspricht dem mit der Minderbelastung verfolgten Ziel einer Differenzierung anhand des tatsächlich durch die Kreiseinrichtung vermittelten Vorteils . Zwar sind die durch die konkreten Einsätze verursachten Kosten je nach der Art des betreffenden Einsatzes unterschiedlich. Auch drücken sich in der Zahl der Einsätze nicht unbedingt alle durch die Vorhaltung der Einrichtung verursachten Aufwendungen aus. Maßgebend für die Frage, ob die Einrichtung einzelnen Kreisteilen in besonders großen oder besonders geringem Maße zustatten kommt, ist aber der Vergleich mit den übrigen Kreisteilen. Zu diesem Zweck stellt die Gegenüberstellung der Einsatzzahlen ein sachgerechtes und praktikables Kriterium dar. Anhand dieser Bezugsgrößen wird das Maß der Inanspruchnahme der Einrichtung durch die verschiedenen Kreisteile deutlich, ohne dass hierdurch ein unzumutbarer Verwaltungsaufwand bei der Ermittlung der Voraussetzungen einer Mehr- oder Minderbelastung verursacht würde,
Vgl. zur Ermittlung eines ausschließlichen Belastung einzelner Kreisteile: Urteil des Senats vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 - (Seiten 15 und 16 des amtlichen Entscheidungsabdrucks) (Kreisgesamtschule); ferner: Urteile des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 217 (219) (Verkehrsbetriebe); vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439 (440) (Kreisgymnasium).
Dabei kann offen bleiben, bei welchem Maß unterschiedlichen Zustattenkommens die durch das Erfordernis eines "besonders" großen oder geringen Zustattenkommens vorgegebene "Streubreite" anzunehmen ist, innerhalb der die Festsetzung einer Mehr- oder Minderbelastung ausscheidet.
Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Krämer/ Kirchhof/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.3.
Denn der Unterschied zwischen der Inanspruchnahme der Kreiseinrichtung durch die Klägerin und durch die übrigen kreisangehörigen Gemeinden ist ersichtlich von solchem Gewicht, dass sich eine Gleichsetzung aller Kreisteile von vornherein verbietet.
Die Festsetzung einer Minderbelastung ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der auf die Einrichtung entfallende und für den Kreishaushalt kassenwirksame Zuschussbedarf mit 0,0036 v.H. des Verwaltungshaushalts und 2,99 v.H. der Gesamtkosten der Einrichtung im Haushaltsjahr 1996 relativ gering war. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW schreibt eine Minderbelastung ungeachtet ihrer absoluten oder relativen Höhe stets dann vor, wenn die Einrichtung einzelnen Kreisteilen in besonders geringem Maße zustatten kommt. Bezugspunkt der gesetzlichen Vorgabe ist damit das Maß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils, nicht die Höhe der Umlagebelastung. Eine "Bagatellgrenze" für die Festsetzung einer Minderbelastung ist dem Wortlaut der Vorschrift nicht zu entnehmen. Sie ist auch nicht aus ihrem durch die Gesetzgebungsgeschichte belegten Sinn und Zweck zu folgern.
Das Verwaltungsgericht hat in der angefochtenen Entscheidung zutreffend dargelegt, dass dem Landesgesetzgeber bei Einführung der zwingenden Mehr- oder Minderbelastung einzelner Kreisteile durch die Kreisordnung in der Fassung vom 14. Juli 1994 (GV NRW S. 646) durchaus bewusst war, dass hierdurch den Kreistagen die unter der bisherigen "Soll-Vorschrift" des § 45 Abs. 3 KrO NRW a.F. bestehende Möglichkeit genommen wurde, in bestimmten Fällen von einer Differenzierung der Hebesätze abzusehen. Nach der bis 1994 geltenden Rechtslage kam den Kreistagen diesbezüglich eine eigenständige Gestaltungsfreiheit zu. Diese war bei der gerichtlichen Kontrolle der Umlagesätze zu beachten und ermöglichte es dem Satzungsgeber, in besonderen Fallgestaltungen der Ausgleichsfunktion der allgemeinen Kreisumlage gegenüber der nicht an der Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden orientierten Mehr- oder Minderbelastung den Vorzug zu geben.
Vgl. Urteile des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (218) und vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439; Henneke, Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder, in: Praxis der Gemeindeverwaltung, Dezember 1998, E 1, S. 1 ff. (151); ders., LKV 1998, 1 (4); Gode, KStZ 1982, 221 (226); ders., StGR 1982, 263 (267); Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems 1980, S. 91 f.; ders., GemHlt. 1980, 262 (266); Bodenstaff, Die Mehr- oder Minderbelastung kreisangehöriger Gemeinden, 1962, Seiten 36 - 43.
Dementsprechend war die gerichtliche Kontrolle auf die Einhaltung der durch die Kreisordnung gezogenen Grenzen des legislativen Ermessens der Kreistage beschränkt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1960 - VII C 106.59 -, BVerwGE 10, 224; ferner: Beschluss vom 3. März 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ 1998, 66 mit Anmerkung Wimmer, NVwZ 1998, 28.
Die bewusste Abkehr des Landesgesetzgebers hiervon beruhte, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, nicht zuletzt darauf, dass von der Möglichkeit differenzierter Umlagesätze in der Vergangenheit nur verhalten Gebrauch gemacht wurde. Sie entspricht dem Bestreben, Doppelbelastungen insbesondere Mittlerer und Großer kreisangehöriger Gemeinden vorzubeugen, die Konkurrenzeinrichtungen zu auch auf Kreisebene vorgehaltenen Einrichtungen betreiben. Die Ausgleichsfunktion der Kreisumlage ist damit für einen Teilbereich der Kreistätigkeit zwingend aufgehoben.
Kritisch hierzu: Henneke, Der Landkreis 1997, 135 (145).
Die hiermit verbundene Zersplitterung der Umlagesätze, auf die der Beklagte hinweist, ist Folge der gesetzlichen Konzeption, kann aber nicht Anlass sein, die gesetzliche Anordnung durch die Begründung einer "Bagatellgrenze" zu missachten. Soweit vereinzelt mit Rücksicht auf Fehleranfälligkeit umfangreicher Rechenwerke, wie sie Kreishaushalte darstellen, eine Toleranz bei der Festsetzung der Umlagesätze von 0,5 v.H. angenommen wird,
vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl. 1995, 469 (475) mit Anmerkung Henneke,
beruht dies auf gegenüber der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen abweichenden landesrechtlichen Vorgaben. So erfolgt die Festsetzung der Umlagesätze in Schleswig-Holstein in 0,5 v.H.-Schritten. Fehler in der Umlageberechnung wirken sich daher unterhalb dieser Marge ebenso wenig aus wie eine unterbliebene Minderbelastung.
Ungeachtet der Frage, ob sich solche, auf Fehler in der Berechnung des Umlagesolls zugeschnittenen Überlegungen auf die gesetzliche Verpflichtung zur Festsetzung einer Mehr- oder Minderbelastung übertragen lassen, besteht angesichts der eindeutigen gesetzlichen Regelung keine Veranlassung, aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität verhältnismäßig geringe Minderbelastungen von der zwingenden Vorschrift des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW auszuschließen.
Vgl. Ehlers, DVBl. 1997, 225 (231 f.).; anders: Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Krämer/Kirchhof/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.3.
Zudem ist der mit einer entsprechenden Festsetzung verbundene Verwaltungsaufwand, auf den der Beklagte verweist, auf die Verteilung der Kosten für Einrichtungen des Kreises begrenzt, schließt also diejenigen für die allgemeine Verwaltungstätigkeit des Kreises aus. Dieser Aufwand würde durch die Annahme einer Bagatellgrenze nicht spürbar verringert. Denn auch in diesem Fall wäre der Kreis gehalten, vor der Entscheidung über eine Mehr- oder Minderbelastung zu prüfen, ob diese Grenze - wo auch immer sie anzusiedeln wäre - überschritten ist oder nicht. Im Übrigen ist ein hoher Verwaltungsaufwand kein Grund, einer zwingenden gesetzlichen Verpflichtung nicht nachzukommen.
Allerdings ist hiermit noch nichts zu der Frage ausgesagt, ob die Klägerin zwingend in vollem Umfang von der Kostenbeteiligung an den Aufwendungen für den Krankentransport- und Rettungsdienst im Wege der allgemeinen Kreisumlage freizustellen ist. Denn § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW verpflichtet den Kreistag, eine nach dem Umfang näher zu bestimmende Minderbelastung zu beschließen. Eine vollständige Freistellung einzelner Kreisteile von der Aufwandsbeteiligung ist nach der tatbestandlichen Konzeption der Vorschrift nur im Fall der ausschließlichen Belastung der übrigen Kreisteile vorgeschrieben. Dies wiederum setzt voraus, dass der durch die Kreiseinrichtung vermittelte Vorteil (lediglich) einzelnen Kreisteilen zugute kommt, während andere hieran nicht partizipieren. Nur in diesem Fall bleibt für eine Abstufung des Zustattenkommens in "besonders großem Maße" oder "besonders geringem Maße" kein Raum.
Vgl. Urteil des Senats vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 - (Seite 11 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
Kommt die Kreiseinrichtung - wie vorliegend - allen Kreisteilen zugute, ergeben sich aber signifikante Abweichungen im Maß des Zustattenkommens, obliegt es dem Kreistag, die Abweichungen bei der Festsetzung der Minderbelastung innerhalb des ihm insoweit zukommenden legislativen Spielraums zu gewichten.
Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Krämer/ Kirchhof/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.4 a.E.
Da vorliegend der Kreistag eine solche Bestimmung aber nicht getroffen hat, ist die Umlageerhebung in dem hier streitbefangenen Umfang von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt. Eine eigene Gewichtung des Maßes des Zustattenkommens und eine entsprechend Korrektur des Umlagesatzes ist dem Gericht verwehrt, weil insofern ein eigener legislativer Ermessensspielraum des Kreistages verbleibt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 56 KrO
§ 56 Abs. 4 KrO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 56 Abs. 2 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 4
Satz 1 KrO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 15 Abs. 2 RettG
§ 45 Abs. 3 KrO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10,
711 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 56 Abs. 4 der Kreisordnung
§ 56 Abs. 1 der
Kreisordnung
§ 34 Abs. 1 des Gemeindefinanzierungsgesetzes
§ 7 Abs. 1 des Rettungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 63
NVwZ
1996, 1222
NVwZ
1996, 1181
NVwZ-RR 1996,
57
BVerwGE 10, 224
NVwZ 1998, 66
NVwZ 1998, 28
15 A 1440/88
15 A 436/86
15 A 2905/97
15 A 1537/00
8 N 1/96
7 NB 2/95
1 D 34/94
15 A
1190/93
22 A 2478/93
2 A 2212/82
15 A
2407/85
15 A 2407/85
VII C
106.59
8 B 130/96
2 K 4/94