Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-12-19, Aktenzeichen 6 B 22/19
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2019:1219.6B22.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die vorläufige Behandlung als Fraktion von der Antragsgegnerin und die damit an den Fraktionsstatus geknüpfte Ausübung von Fraktionsrechten.
Die Antragstellerin, die xxx-Fraktion, besteht aus den Ratsherrn A. und D. Der Ratsherr A. ist als Mitglied der Wählergemeinschaft „xxx“ (xxx) in die Ratsversammlung gewählt worden, der Ratsherr D. als Mitglied der Partei der x. Beide Ratsherren gehören den jeweiligen Parteien nach wie vor an.
Der Ratsherr A. bildete, vor dem Beitritt des Ratsherrn D., der aufgrund von Unstimmigkeiten bereits zu Beginn der Wahlperiode aus der Fraktion der x ausgetreten war, zunächst mit dem Ratsmitglied H. die aus zwei Mitgliedern bestehende xxx-Fraktion.
Am 2.2.2019 trat das Fraktionsmitglied H. aufgrund eines Zerwürfnisses mit dem Ratsherrn A. aus der xxx-Fraktion aus, mit der Folge, dass sich die Anzahl der Fraktionsmitglieder auf die Anzahl eins reduzierte und diese damit ihren Fraktionsstatus verlor. Am nächsten Tag gab die Fraktion x (xxx) bekannt, dass Herr H. nunmehr in ihre Fraktion eingetreten sei.
Ebenfalls am 3.2.2019 kündigte der Ratsherr A. an, künftig mit dem Ratsherrn D. eine Fraktion bilden zu wollen. Am 11.2.2019 fand eine Sitzung der Antragsgegnerin statt, zu der die xxx-Ratsfraktion einen Dringlichkeitsantrag einbrachte. Darin wurde beantragt, festzustellen, dass die Fraktionsbildung der Antragstellerin unzulässig sei. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Fraktionszusammenschluss sei nicht rechtmäßig, da Hintergrund nicht gemeinsame, politische Überzeugungen seien. Nur die Tatsache, dass der Ratsherr A. den Fraktionsstatus und damit Ausschusssitze und zusätzliche Einnahmen verliere, habe dazu führt, dass sich die beiden Ratsherren A. und D. plötzlich zu einer Fraktion hätten zusammenschließen wollen. Der Zusammenschluss sei auch sachlich nicht gerechtfertigt, da diese äußert unterschiedliche Parteiprogramme und unterschiedliche Parteizugehörigkeiten hätten. Es werde von zwei Ratsmitgliedern getrickst, um gewisse Vorteile zu erhalten, die ihnen eigentlich nicht zustehen würden. Mit Beschluss vom 11.2.2019 stellte die Antragsgegnerin sodann mit den mehrheitlichen Stimmen der Vertreter von www, xxx, yyy und zzz (22:8) antragsgemäß fest, dass die Fraktionsbildung der Antragstellerin rechtswidrig sei und dass ihr nicht die Rechte einer Fraktion zugebilligt werden würden. Die xxx sowie die xxx stimmten der Fraktionsbildung hingegen zu.
Die Antragstellerin hat am 11.6.2019 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Am 11.7.2019 hat sie darüber hinaus Klage auf Feststellung der Fraktionsbildung erhoben (6 A 139/19).
Zur Begründung trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor, eine grundsätzliche politische Übereinstimmung der beiden Fraktionsmitglieder ergebe sich aus dem Umstand, dass der Ratsherr A. mit dem Ratsherrn D. bereits seit Dezember 2017 in Gesprächen über eine gemeinsame Fraktionsbildung gewesen sei. Ferner sei auch das überproportional übereinstimmende Abstimmverhalten der Ratsmitglieder in den Ratsversammlungen Ausdruck einer grundsätzlichen politischen Übereinstimmung. Dieses beruhe unter anderem darauf, dass beide als selbständige Bauhandwerker denselben Beruf ausüben würden und sich bereits deshalb gemeinsame Interessen ergäben. Dass die Ratsherren auch einmal unterschiedlich abstimmen würden, sei bei allen Parteien und Wählergruppierungen keine Seltenheit. In der Grundausrichtung seien sich die Ratsherren einig. Ein Fraktionsstatut, wie es die Antragsgegnerin fordere, habe es seit jeher nicht gegeben. Darüber hinaus seien auch die Inhalte der Programme der Parteien des xxx und der xxx sehr ähnlich, insbesondere bei der Tourismusförderung, der Schuldentilgung, der Konsolidierung des städtischen Haushalts und der Einführung einer Schuldengrenze. Aus der ehemaligen Fraktionslosigkeit des Ratsherrn D. ergebe sich ferner, dass die Wahlprogramme der xxx und des xxx nicht maßgeblich für die Beurteilung einer grundsätzlichen politischen Übereinstimmung seien.
Die Antragstellerin beantragt
die Antragsgegnerin zu verpflichten, die Antragstellerin vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache so zu behandeln, als ob ihr der Fraktionsstatus in der Stadtvertretung der Stadt-S (Ratsversammlung) zukommt.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.
Zur Begründung trägt die Antragsgegnerin vor, die Mitglieder der Antragstellerin würden keine grundsätzliche politische Übereinstimmung aufweisen. Die Erklärung des Zusammenschlusses zu einer Fraktion sei allein aufgrund finanzieller und taktischer Gründe erfolgt. Die Ratsherrn A. und D. hätten nur formal eine Fraktion bilden wollen, um die Vorteile des Fraktionsstatus zu sichern. Dies ergebe sich aus Äußerungen der Ratsmitglieder gegenüber den Schleswiger Nachrichten. Dort habe der Ratsherr D. auf die Frage, warum er nun mit Herrn A. eine Allianz bilde, geantwortet, dass es schade gewesen wäre, wenn die xxx-Fraktion baden gegangen wäre. Der Ratsherr A. habe sich dahingehend geäußert, dass er erleichtert sei, dass seine Wählergemeinschaft auf diese Weise den Fraktionsstatus beibehalte. Es gäbe zudem bis heute keine Erklärungen über die politische Zusammenarbeit oder ein Programm der xxx-Fraktion. Die Wahlprogramme der Parteien des xxx und der xxx würden ferner deutliche Unterschiede aufweisen.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, insbesondere auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige und statthafte Antrag ist unbegründet.
Der Verwaltungsrechtsweg gem. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist für das Eilrechtsschutzbegehren der Antragstellerin eröffnet, weil sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf sog. wehrfähige Innenrechtspositionen der Antragstellerin als Organteil der Antragsgegnerin richtet und, sofern bereits die rechtliche Existenz des Organs – hier der Antragstellerin – als Voraussetzung konkret bestehender Befugnisse strittig ist, auch dies Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit i. S. d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO sein kann.
Da das Begehren der Antragstellerin, vorläufig als Fraktion anerkannt zu werden, nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist, und in der Hauptsache als Klageart eine Feststellungsklage zulässig ist, ist vorliegend das Eilrechtsschutzverfahren gemäß § 123 Abs. 1 VwGO statthaft.
Die Antragstellerin ist auch beteiligungsfähig. Am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligungsfähig sind nach § 61 Nr. 2 VwGO Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Danach kann eine Fraktion als kommunalverfassungsrechtliches Organ bzw. Organteil, dem u.a. durch die Gemeindeordnung Schleswig-Holsteins eigene Wahrnehmungskompetenzen zugewiesen sind, am Kommunalverfassungsstreitverfahren teilnehmen. Dabei entspricht es allgemeinen Grundsätzen, die Antragstellerin im Streit um die - hier mit der beantragten vorläufigen Feststellung der Fraktionseigenschaft gleichzusetzenden - Beteiligungsfähigkeit als beteiligungsfähig zu behandeln (vgl. Czybulka, in: Sodann/Ziekow, VwGO, 5. Auflage, § 61 Rn. 40 unter Hinweis auf OVG NRW, Beschluss vom 28.1.2015 - 15 A 2439/14 -, juris, Rn. 7).
Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog, da der Fraktionsstatus dem klagenden Organ oder Organteil als wehrfähiges subjektives Organrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen ist (vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.2.2002 - 15 A 2604/99 -, juris, Beschluss vom 21.5.2002 - 15 B 238/02 -, juris).
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Erforderlich ist zum einen das Vorliegen eines Anordnungsgrundes, d. h. die Notwendigkeit einer Eilentscheidung und zum anderen ein Anordnungsanspruch, d. h. ein materiell rechtlicher Anspruch auf die begehrte Maßnahme. Sowohl Anordnungsgrund als auch Anordnungsanspruch sind glaubhaft zu machen (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO iVm § 920 Abs. 2 ZPO).
Vorliegend ist es der Antragstellerin nicht gelungen, einen Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen.
Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ist es nicht überwiegend wahrscheinlich, dass die Antragsgegnerin in einem Hauptsacheverfahren zu verpflichten wäre, die Antragstellerin als Fraktion im Sinne von § 32a Abs. 1 GO SH anzuerkennen. Nach § 32a Abs. 1 GO S-H können sich Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter durch Erklärung gegenüber der oder dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung zu einer Fraktion zusammenschließen, wobei die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion zwei beträgt. Die grundsätzliche politische Übereinstimmung der Fraktionsmitglieder ist als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal ebenfalls Voraussetzung für die Bildung einer Fraktion (vgl. KVR SH / GO-Dehn, § 32a, Rn. 6 (Stand: Februar 2018)). Deshalb sind rein formale Zusammenschlüsse, die ausschließlich zur Erlangung finanzieller Vorteile (z. B. Fraktionszuschüsse) oder einer stärkeren Rechtsposition für die Verfolgung der uneinheitlichen individuellen politischen Ziele, rechtlich unzulässig (vgl. KVR SH / GO-Dehn, aaO, Rn. 6).
Dies zugrunde gelegt, kann hier nicht vom Vorliegen einer Fraktion ausgegangen werden. Denn das Bestehen einer Fraktion muss, um die mit dem Fraktionsstatus verbundenen Rechte in Anspruch nehmen zu können, positiv feststehen; hierfür tragen diejenigen, die sich auf das Bestehen einer Fraktion berufen, die materielle Beweislast (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.6.2013 – 15 B 279/13 –, Rn. 7, juris; OVG NRW, Beschluss vom 20.6.2008 - 15 B 788/08 -, NWVBl. 2009, 28 f.). Im Rahmen der Beweislast reicht die bloße Bekundung der Absicht gleichgerichteten Wirkens eines anspruchstellenden Zusammenschlusses dabei ebenso wenig aus wie vereinzelte gemeinschaftliche Aktionen. Vielmehr muss sich aus den Gesamtumständen des jeweiligen Einzelfalls der zuverlässige Schluss ergeben, dass der Zusammenschluss nachhaltig auf das gleichgerichtete Zusammenwirken ausgerichtet ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.6.2013 – 15 B 279/13 –, Rn. 16, juris).
Die Beurteilung ist dabei an Hand vertraglicher Abmachungen und deren Anwendung, sowie an Aussagen der Mitglieder des Zusammenschlusses zu beurteilen, soweit sich diese Erklärungen als glaubhaft erweisen (vgl. KVR SH / GO-Dehn, aaO, Rn. 6; OVG NRW, Beschlüsse vom 19.6.2013 – 15 B 279/13 –, Rn. 14, juris, vom 20.6.2008 - 15 B 788/08 -, NWVBl. 2009, 28 f., und vom 24.1.2005 - 15 B 2713/04 -, NWVBl. 2005, 213 Rn. 8, juris). Dabei gilt es noch zu differenzieren, ob es sich um Angehörige der gleichen Wählergemeinschaft bzw. Partei oder unterschiedlicher Zusammenschlüsse handelt. Soweit der Zusammenschluss aus Personen besteht, die für ein und dieselbe Partei oder Wählergruppe bei der Wahl angetreten sind, ist eine grundsätzliche politische Übereinstimmung ohne Weiteres anzunehmen. Denn dann ergibt sich bereits aus dem Parteizusammenschluss bzw. dem mitgliedschaftlich organisierten Zusammenschluss der Wahlberechtigten zum Zwecke gemeinsamer Wahlvorschläge, dass ein Zusammenschluss von aufgrund solcher Wahlvorschläge Gewählten zum Zwecke möglichst gleichgerichteten Wirkens auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung erfolgt (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.6.2013 – 15 B 279/13 –, Rn. 12, juris; OVG NRW, Beschluss vom 20.6.2008 - 15 B 788/08 -, NWVBl. 2009, 28 f.).
An dieser von vorneherein gebotenen Annahme fehlt es allerdings bei Ratsmitgliedern, die, wie hier, nicht auf der Grundlage von Wahlvorschlägen derselben Partei oder Wählergruppe gewählt wurden (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.1.2005 - 15 B 2713/04 -, NWVBl. 2005, 213, Rn. 8, juris). Ob der erforderliche Zeck verfolgt werden soll, bemisst sich in diesem Fall allgemein nach den oben genannten Gesamtumständen.
In Anwendung dieser Grundsätze kann das erforderliche Merkmal hier nicht festgestellt werden:
Zwar spricht der Abgleich der Wahlprogramme der Parteien des xxx und der xxx, wie von der Antragsgegnerin vorgetragen, nicht ohne Weiteres gegen eine politische Übereinstimmung, da beide Parteien dem bürgerlichen Spektrum zuzuordnen sind und sowohl Abweichungen als auch Übereinstimmungen im Vergleich beider Parteiprogramme aufzufinden sind. Allerdings spricht die unterschiedliche Parteizugehörigkeit der Mitglieder der Antragstellerin ohne das Hinzutreten weiterer Umstände auch nicht zwingend für eine grundsätzliche politische Übereinstimmung und an solchen weiteren Umständen fehlt es hier.
Zum einen gibt es, wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt, seit der Absichtsbekundung im Februar 2019, eine Fraktion darstellen zu wollen, keinerlei Fraktionsstatut oder ähnliche schriftliche Vereinbarungen, die auf ein gemeinsames politisches Wirken oder eine grundsätzliche politische Übereinstimmung schließen lassen könnten. Zwar hat die Antragstellerin insoweit ausgeführt, es habe seit jeher kein Fraktionsstatut gegeben. Allerdings fehlt es neben jedweden fraktionsinternen Dokumenten oder schriftlichen Vereinbarungen darüber hinaus auch an Äußerungen oder Darstellungen in der Öffentlichkeit, die eine Absicht, politisch gemeinsam wirken zu wollen, erkennen lassen würden.
Zum anderen ist die grundsätzliche politische Übereinstimmung der Fraktionsmitglieder auch ansonsten nicht ausreichend erkennbar. Eine solche ergibt sich insbesondere nicht aus dem Vorbringen der Antragstellerin, es lasse sich anhand der Protokolle der Ratsversammlung nachvollziehen, dass die Übereinstimmung des Ratsherrn D. und der Ratsherrn A. und H. (als ehemaliger Fraktion) überproportional hoch war und sie übereinstimmend, der Ratsherr D. dabei abweichend von seiner Partei, abgestimmt hätten, so unter anderem bei der Entscheidung, die Gewerbesteuer nicht zu erhöhen, der Übernahme der Richter KG durch die S-Stadtwerke sowie der Abstimmung über den Zuschuss des Theaters. Diese in drei Punkten vorgetragene Übereinstimmung im Abstimmungsverhalten reicht für den Beleg grundsätzlicher politischer Übereinstimmung nicht aus. Denn gleiches Abstimmungsverhalten ist nicht – einem Automatismus gleich – mit einer grundsätzlichen politischen Übereinstimmung gleichzusetzen. Vielmehr ist es, und darin sind sich auch die Beteiligten einig, in der praktischen Ratsarbeit keine Seltenheit, dass Ratsmitglieder - auch fraktionsübergreifend - gleichlautend abstimmen. Insofern lässt ein gleiches Abstimmungsverhalten für sich genommen ebenfalls keine hinreichende Aussage über eine gleichgerichtete politische Ausrichtung zu. So kann etwa ein Antrag von verschiedenen politischen Kräften aus völlig verschiedenen Gründen abgelehnt werden und umgekehrt gilt Entsprechendes (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.6.2013 – 15 B 279/13 –, Rn. 18, juris).
Und auch die zeitliche Komponente des Fraktionsbeitritts deutet eher auf ein taktisches Vorgehen, denn auf eine grundsätzliche politische Übereinstimmung hin, da der Beitritt des Ratsherrn D. in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit dem Austritt des Ratsherrn H. und damit dem Verlust des Fraktionsstatus der Antragstellerin erfolgte. Es ist nicht ersichtlich und auch nicht hinreichend dargelegt, weshalb der Anschluss des Ratsherrn D. zur Antragstellerin nicht schon zu einem früheren Zeitpunkt erfolgt ist, wenn bereits, wie die Antragstellerin ausführt, bereits seit Dezember 2017 Gespräche miteinander geführt wurden und der politische Grundkonsens vorhanden war. Der Vortrag, der Ratsherr A. und der Ratsherr D. seien sich einig gewesen, dass eine Fraktion gemeinsam mit dem Ratsherrn H. nicht möglich gewesen wäre, bleibt vage und unsubstantiiert. Auf ein taktisches Vorgehen deuten auch die Aussagen der Ratsherrn D. und A. in der Presseberichterstattung hin, die inhaltlich von der Antragstellerin nicht in Abrede gestellt wurden. So gab der Ratsherr D. in Bezug auf seine Motivation zum Fraktionsbeitritt der Antragstellerin lediglich an, es wäre schade gewesen, wenn die xxx-Fraktion baden gegangen wäre. Einen inhaltlichen Bezug, mit Ausnahme der Äußerung der Ratsherrn, man habe in der Vergangenheit oft gleich abgestimmt, was – wie bereits ausgeführt – nicht ausreichend ist –, lässt diese Begründung vermissen. Das gleiche gilt für die Aussage des Ratsherrn A. gegenüber der Presse in Bezug auf den Fraktionserhalt. Zwar mag diese, so wie es die Antragstellerin ausführt, darauf zurückzuführen sein, dass der Ratsherr A. erleichtert gewesen sei, dass die stimmberechtigten Plätze der bürgerlichen Mitglieder in den Ausschüssen erhalten bleiben würden. Dieser Aussage lässt sich jedoch ebenso wenig entnehmen, dass ein beabsichtigtes gemeinsames politisches Wirken zum Zusammenschluss der Ratsherrn geführt hat.
Insgesamt erweist sich bei einer Gesamtschau das Vorbringen der Antragstellerin damit als nicht ausreichend, um einen hinreichend zuverlässigen Schluss auf das vorliegend streitige Merkmal zu erlauben. Es kann zur Zeit nicht ausgeschlossen werden, wenn es nicht sogar als naheliegender anzusehen ist, dass in Wirklichkeit ein anderer Zweck, unerheblich, ob finanzieller Art oder zur Stärkung der Rechtsposition, der wahre Grund des Zusammenschlusses war. Diese Unaufklärbarkeit geht zu Lasten der Antragstellerin.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i. V. m. Ziff. 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt am 18.7.2013 beschlossenen Änderungen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 32a Abs. 1 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 139/19
15 A 2439/14
15 A 2604/99
15 B 238/02
15 B 279/13
15 B 788/08
15 B 2713/04