Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-05, Aktenzeichen 22 K 6590/04
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:1205.22K6590.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine Zweckverbandssparkasse, deren Träger die Städte H und L sowie die Gemeinde X sind. Gewährträger im Sinne des Gesetzes über die Sparkassen sowie über die Landesbank Nordrhein-Westfalen und Sparkassen- und Giroverbände (Sparkassengesetz - SpkG -) ist der Sparkassenzweckverband der Städte H und L sowie der Gemeinde X. Dieser wird vertreten durch die Zweckverbandsversammlung, in die nach der Satzung des Sparkassenzweckverbandes die Beklagte 14, die Stadt L 11 und die Gemeinde X 5 Vertreter entsendet.
Das Dienstverhältnis des Vorstandsvorsitzenden C war ab dem 1. November 2000 für die Dauer von fünf Jahren durch den Verwaltungsrat der Klägerin verlängert worden.
Auf Grund einer Vorlage des Bürgermeisters der Beklagten vom 18. Juni 2004 fasste der Rat der Stadt H am 7. Juli 2004 folgenden Beschluss:
„Die Vertreter der Stadt H in der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X werden angewiesen, in der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X eine etwaige Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden, Sparkassendirektor C, durch den Verwaltungsrat für die Zeit ab dem 1.11.2005 nicht zu genehmigen."
Am 5. November 2004 wurde der Vorstandsvorsitzende der Klägerin, Sparkassendirektor , durch den Verwaltungsrat der Klägerin mehrheitlich wieder bestellt. Nachdem zunächst der (zwischenzeitlich neu gewählte) Rat der Beklagten mit Beschluss vom 16. Dezember 2004 den Beschluss vom 7. Juli 2004 mehrheitlich bestätigt hatte, hob er den Beschluss vom 7. Juli 2004 durch weiteren Dringlichkeitsbeschluss vom 31. Januar 2005 auf. Am 1. Februar 2005 genehmigte die Zweckverbandsversammlung der Klägerin mehrheitlich die Wiederwahl des Vorstandsvorsitzenden C.
Die Klägerin hatte bereits am 14. Oktober 2004 die vorliegende Klage erhoben sowie einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (1 L 3101/04) gestellt. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist mit Beschluss vom 3. November 2004 abgelehnt worden. Die dagegen eingelegte Beschwerde ist durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 5. November 2004 - 8 B 2390/04 - zurückgewiesen worden.
Die Klägerin hat im Klageverfahren zunächst begehrt
festzustellen:
„1. Der Beschluss des Rates der Beklagten vom 07.07.2004, welcher lautet: „Die Vertreter der Stadt H in der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X werden angewiesen, in der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X eine etwaige Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden, Sparkassendirektor C, durch den Verwaltungsrat für die Zeit ab 01.11.05 nicht zu genehmigen", ist rechtswidrig.
2. Die Vertreter der Stadt H in der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X sind an den in Ziffer 1) bezeichneten Beschluss des Rates der Beklagten nicht gebunden."
Mit Schriftsatz vom 11. Februar 2005 hat die Klägerin die Klage hinsichtlich des Antrages zu Ziffer 2) der Klageschrift in der Hauptsache für erledigt erklärt. Dem hat sich die Beklagte mit Schriftsatz vom 1. August 2006 angeschlossen.
Im Übrigen führt die Klägerin den Rechtsstreit weiter. Sie trägt vor, diese sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, weil sie ein erhebliches Interesse daran habe, festgestellt zu sehen, dass der bekämpfte Weisungsbeschluss des Rates der Beklagten das Sparkassenrecht verletzt habe. Es bestehe durchaus die konkrete Möglichkeit, dass bei jedweder Wiederwahl eines Vorstandsmitglieds in der Zukunft die Beklagte in ähnlicher Weise, wie hier geschehen, verfahren könnte. Deswegen habe die Klägerin ein rechtsschutzwürdiges Interesse daran, die Rechtswidrigkeit der vom Rat der Beklagten gewählten Prozedur festgestellt zu sehen. Es könne nicht richtig sein, dass ein Gewährträger entgegen § 14 Abs. 5 SpkG NRW seine kommunalrechtliche Befugnis, einen Weisungsbeschluss zu fassen, bewusst missbrauche, um über das gesetzlich zugestandene Maß hinaus (nämlich Äußerung/Weisung erst nach der Wahl durch den Verwaltungsrat) sich schon vor der Wahl ablehnend zu einer bestimmten Personalie zu äußern und dadurch Druck auf die Mitglieder des Verwaltungsrates auszuüben. Durch die vor der Beschlussfassung durch den Verwaltungsrat über die Wiederwahl des Vorstandsvorsitzenden beschlossene Anweisung an die Mitglieder der Zweckverbandsversammlung habe die Beklagte eine zusätzliche, im Gesetz nicht angelegte und nicht vorgesehene Konfliktsituation geschaffen. Zu der in § 14 Abs. 5 SpkG NRW garantierten Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit der Mitglieder des Verwaltungsrates gehöre auch, dass die politischen Gremien der Gewährträger sich erst äußerten und ihren ihnen gesetzlich zugestandenen Einfluss erst dann geltend machten, wenn sie zu dem gesetzlich vorgesehenen Zeitpunkt auch das Wort hätten - und das sei nicht vor, sondern nach der Wahl.
Die Klägerin beantragt nunmehr noch,
festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Beklagten vom 7. Juli 2004, der lautet:
„Die Vertreter der Stadt H in der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X werden angewiesen, in der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X eine etwaige Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden, Sparkassendirektor C, durch den Verwaltungsrat für die Zeit ab dem 1.11.2005 nicht zu genehmigen",
rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, in dem Beschluss des Rates der Stadt H vom 7. Juli 2004 liege kein Verstoß gegen formelle oder materielle Verfahrensvorschriften des Sparkassengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen. Die Genehmigung der Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden habe allein der Zweckverbandsversammlung oblegen. Wann und ggf. ob diese Genehmigung überhaupt erfolgen sollte, habe zum Zeitpunkt der Weisung noch nicht festgestanden. Daher sei die bindende Wirkung bewusst von einer „etwaigen Wiederbestellung" des Vorstandsvorsitzenden durch den Verwaltungsrat abhängig gemacht worden. Das Recht des Rates der Beklagten, den Vertretern der Stadt H in der Zweckverbandsversammlung grundsätzlich Weisungen zu erteilen, werde von der Klägerin nicht bestritten. Des Weiteren ist die Beklagte der Auffassung, dass § 14 Abs. 5 SpkG NRW durch die Weisung nicht tangiert werde. Diese Weisung richte sich ausdrücklich an die Vertreter der Stadt in der Zweckverbandsversammlung, nicht an die Mitglieder des Verwaltungsrates. In die Zuständigkeit des Verwaltungsrates sei überhaupt nicht eingegriffen worden. Im Übrigen lege der Wortlaut des Sparkassengesetzes nicht fest, dass die grundsätzlich zulässige Weisung an die Vertreter der Gemeinde in der Zweckverbandsversammlung nur nach der Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden erfolgen dürfe. Durch die Weisung sei auch der Entscheidungsspielraum der Mitglieder des Verwaltungsrates der Klägerin nicht unzulässig eingeschränkt worden. Die Personalunion zwischen Mitgliedern des Verwaltungsrates und Mitgliedern der Verbandsversammlung sei durch das Sparkassengesetz ausdrücklich zugelassen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten zu diesem Verfahren und zum Verfahren - 1 L 3101/04 - sowie die dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Als Fortsetzungsfeststellungsklage ist die Klage nicht zulässig, denn diese setzt gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO einen Verwaltungsakt voraus. Bei dem Ratsbeschluss vom 7. Juli 2004 handelt es sich jedoch nicht um einen Verwaltungsakt.
Die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Ratsbeschlusses kann daher nur Gegenstand einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO sein.
Insoweit kann dahinstehen, ob die von der Klägerin im Hinblick auf die Aufhebung des strittigen Ratsbeschlusses vom 7. Juli 2004 vorgenommene Änderung des Klageantrages eine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO darstellt.
Denn diese Feststellungsklage ist unzulässig.
§ 43 Abs. 1 VwGO setzt das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses voraus, das durch besondere Umstände hinreichend konkretisiert ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85 -, BVerwGE 77, 207 ff., Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19/94 -, BVerwGE 100, 262 ff.; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 - juris.
Vorliegend wird das durch die Gewährträgereigenschaft der Beklagten zwischen den Parteien begründete Rechtsverhältnis durch den Beschluss des Rates der Beklagten vom 7. Juli 2004 in diesem Sinne konkretisiert.
Weitere Zulässigkeitsvoraussetzung einer Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1 VwGO ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der baldigen Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses. Darauf kann sich die Klägerin jedoch nicht berufen, nachdem sich der Ratsbeschluss nicht lediglich durch Zeitablauf, sondern durch ausdrückliche Aufhebung durch den Rat der Beklagten mit Beschluss vom 31. Januar 2005 erledigt hat und keinerlei in die Zukunft hineinwirkende Rechtsfolgen entfaltet. Für die allein auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines in der Vergangenheit abgeschlossenen Vorgangs gerichtete Klage fehlt ein Feststellungsinteresse, wenn weder eine anhaltende Wirkung in die Gegenwart hinein gegeben ist - wie vorliegend - noch eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr besteht.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 43, Rn 25.
Dafür, dass die Klägerin insoweit eine über die - stets gegebene - Möglichkeit einer derartigen Entscheidung hinausgehende begründete Besorgnis hegen müsste, dass sich dieser Vorgang - etwa wegen rechtsgrundsätzlicher Überlegungen - beim nächsten Akt der Vorstandsbestellung wiederholen wird, hat sie nichts vorgetragen und sind auch keine Anhaltspunkte erkennbar.
Der Beschluss vom 7. Juli 2004 hatte seine Grundlage offenkundig im politischen Raum. Die Mehrheitsverhältnisse im Rat der Beklagten und die Besetzung der politischen Ämter bei der Beklagten und den übrigen beteiligten Kommunen unterliegen ebenso wie die politischen/wirtschaftspolitischen Überzeugungen im Hinblick auf die Besetzung von Vorstandsämtern bei der Klägerin einem ständigen Wandel. Dass über die Genehmigung der Besetzung dieser Stellen letztlich von den für politische Entscheidungen der beteiligten Kommunen zuständigen Gremien entschieden wird und diese Entscheidungen deshalb im politischen Raum ausgehandelt werden, hat seine Ursache in der öffentlich-rechtlichen Struktur der Sparkassen und lässt sich nicht ausschalten, ob zur Durchsetzung der jeweiligen Interessen einzelner Gewährträger Ratsbeschlüsse gefasst werden oder nicht
Allein die Tatsache, dass Vorstandsmitglieder der Klägerin immer nur auf fünf Jahre befristet bestellt werden und dass einmal ein derartiger Beschluss wie der hier angegriffene gefasst wurde - ohne letztlich durchgesetzt worden zu sein - vermag eine konkrete Wiederholungsgefahr nicht zu begründen..
Auch ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Rat der Beklagten allein deshalb sein Vorgehen bei einem nächsten Wahlvorgang wiederholen würde, weil dieses nicht durch das Verwaltungsgericht für rechtswidrig erklärt worden ist. Dies zeigt sich bereits daran, dass der Rat der Beklagten den angegriffenen Beschluss vom 7. Juli 2004 am 31. Januar 2005 aufgehoben hat, obwohl im vorangegangenen Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (Az.: 1 L 3101/04) die Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses vom 7. Juli 2004 festgestellt wurde.
Die Klägerin verfolgt damit letztlich die abstrakte Klärung einer Rechtsfrage, ohne dass ein tatsächliches Bedürfnis dafür erkennbar wäre. Hierfür kann sie die Hilfe der Gerichte nicht in Anspruch nehmen.
Ungeachtet dessen ist die Klage auch unbegründet.
Der - zwischenzeitlich aufgehobene - Beschluss des Rates vom 7. Juli 2004 war nicht rechtswidrig. Er verletzte die Klägerin oder ihren Verwaltungsrat nicht in satzungsgemäßen oder gesetzlichen Befugnissen. Er griff in die Kompetenzen des Verwaltungsrates nicht ein, weil den von der Beklagten in den Verwaltungsrat entsandten Mitgliedern dieses Gremiums keine Weisung erteilt wurde. Allein die Tatsache, dass der Rat der Beklagten den angegriffenen Beschluss vom 7. Juli 2004 gefasst hat, bevor der Verwaltungsrat der Klägerin über die Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden entscheiden konnte, machte diesen nicht rechtswidrig. Weder der im Sparkassengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen festgelegte Verfahrensgang für die Wiederbestellung eines Vorstandsvorsitzenden einer Sparkasse noch die in § 14 Abs. 5 SpkG NRW begründete Weisungsfreiheit der Mitglieder des Verwaltungsrates wurde durch ihn berührt. Dies hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf in seinem Beschluss vom 3. November 2004 (Az.: 1 L 3101/04) - bestätigt durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. November 2004 (Az.: 8 B 2390/04) - festgestellt. Auf die Gründe dieser Entscheidungen, denen das Gericht folgt, wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 14 Abs. 5 SpkG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 77, 207
BVerwGE 100, 262
1 L 3101/04
8 B 2390/04
3 C 53/85
8 C 19/94
15 A 817/04