Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-28, Aktenzeichen 3 K 3386/19
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2023:0328.3K3386.19.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheids vom 24.03.2020 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 16.07.2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist als Unternehmen mit der gewerblichen Sammlung und dem Recycling von Altkleidern und Schuhen befasst.
Unter dem 16.07.2019 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung je eines Altkleidercontainers mit den im Antrag näher bezeichneten Maßen an insgesamt 15 verschiedenen Standorten im Stadtgebiet der Beklagten für den Zeitraum von jeweils drei Jahren. Hinsichtlich der einzelnen Standorte erklärte sie unter Nennung jeweils des Straßennamens, dass die Aufstellung direkt an den dortigen Altglassammelstellen begehrt werde.
Mit Schreiben vom 22.08.2019 mahnte die Klägerin die Bescheidung ihres Antrages an. Daraufhin teilte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 03.09.2019 mit, dass der Antrag nicht bearbeitet werden könne, weil diesem keine Sammlungsanzeige gemäß § 18 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) beigefügt sei.
Mit Schreiben vom 23.10.2019 forderte die Klägerin die Beklagte unter Fristsetzung bis zum 01.11.2019 nochmals zur Bescheidung ihres Antrags auf und verwies darauf, dass die fehlende Anzeige der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nicht entgegenstehe.
Am 05.11.2019 hat die Klägerin zunächst Untätigkeitsklage, gerichtet auf Bescheidung ihres Antrags, erhoben.
Der Rat der Stadt I. fasste in seiner Sitzung am 19.02.2020 folgenden Beschluss:
„Der Rat beschließt, entsprechend der Beschlussempfehlung des Haupt-, Finanz- und Wirtschaftsförderungsausschusses vom 12.02.2020, die Aufstellung und Nutzung von Altkleidercontainern auf städtischen Flächen zum 01.06.2020 zu untersagen.“
Die Beschlussvorlage stellte zwei mögliche Varianten der Regelung zur Auswahl. Die erste Variante sah die Erstellung eines Sondernutzungskonzeptes unter Beibehaltung von Altkleidercontainern auf städtischen Flächen der Beklagten vor. Nach der zweiten Variante sollten aus stadtbildpflegerischen Gründen keine Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Altkleidercontainern erteilt und die jetzigen Betreiber – karitative Sammler, deren im Stadtgebiet aufgestellte Altkleidercontainer durch die Beklagte bisher geduldet wurden – zur Entfernung der von ihnen aufgestellten Container aufgefordert werden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Beschlussvorschlages wird auf Bl. 86 der Gerichtsakte verwiesen.
Die Verwaltung votierte im Rahmen ihrer Stellungnahme für die zweite Variante, nach der zukünftig keine Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern erteilt werden sollen. Ausweislich der Begründung ließe sich so eine Verbesserung des Straßen- und Stadtbildes erreichen und es könne eine Zunahme der „Vermüllung“ an den Standorten entgegengewirkt werden. Überdies würden die Anlieger der Containerstandorte entlastet, da die Nutzung der zusätzlichen Container bisher eine Belastung durch vermehrte Abgase, Lärm und sonstige Störungen dargestellt habe. Die Abgabe und Entsorgung von Altkleidern sei durch die Bevölkerung auch weiterhin an einer Vielzahl von privaten Sammelstellen möglich. Durch die Untersagung der Aufstellung von Altkleidercontainern auf städtischen Flächen könnten zudem Kosten für die Weiterführung des Gerichtsverfahrens sowie für die Erstellung eines rechtssicheren Sondernutzungskonzeptes durch die mandatierte Kanzlei vermieden werden.
Mit Bescheid vom 24.03.2020, der Klägerin zugestellt am 27.03.2020, lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis stehe zwar im Ermessen der Behörde. Jedoch habe der Rat der Stadt I. entschieden, Leitlinien für einen Umgang mit Sondernutzungsanträgen im öffentlichen Straßenraum festzulegen, die der Verwaltungspraxis zugrunde gelegt würden, wobei sich der Rat ausschließlich von straßenrechtlich relevanten Überlegungen habe leiten lassen. Grundlage für die Ablehnung des Sondernutzungsantrages sei der Beschluss des Rates der Stadt I. vom 19.02.2020, der die Aufstellung von Altkleidercontainern auf städtischen Flächen untersage. Zielsetzung des Ratsbeschlusses sei die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im Bereich der Containerstandorte, die Gewährleistung eines einwandfreien Straßenzustandes, die Abwägung der Interessen der Straßenanlieger/innen, wie etwa der Schutz vor Abgasen, Lärm und sonstigen Störungen, sowie die Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums und damit verbunden der Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes.
Hintergrund sei insoweit die Erfahrung der Beklagten, dass Altglascontainerstandorte mit Altkleidercontainern eine deutlich höhere „Vermüllung“ aufwiesen, die teilweise die Nutzung des öffentlichen Verkehrsraums einschränke und die Verkehrsteilnehmer gefährde. Ferner habe die Verwaltung an Standorten mit Altkleidercontainern eine erhöhte Zahl von Lärmbeschwerden verzeichnet, weil Altkleidercontainer geräuschvoller genutzt würden. Auch seien Altkleidercontainer vermehrt aufgebrochen und der Inhalt im öffentlichen Straßenraum verteilt worden. Leere Altkleidercontainer seien bereits mutwillig in den Verkehrsraum umgekippt worden und stellten sodann eine erhebliche Gefährdung des öffentlichen Straßenraums dar. Auch bei regelmäßiger Leerung würden Säcke mit Altkleidern im öffentlichen Verkehrsraum abgelegt, was eine unmittelbare Gefahr darstelle. Zuletzt bestehe bei Altkleidercontainern eine erhöhte Brandgefahr, durch welche die direkten Anwohner gefährdet würden.
Die Klägerin hat ihre Untätigkeitsklage mit am 27.04.2020 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz auf Neubescheidung ihres Antrags vom 16.07.2019 umgestellt und begründet dies damit, dass die nunmehr streitgegenständliche Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerhaft sei. Der Ratsbeschluss der Beklagten sei rechtswidrig. Das Sondernutzungserlaubnisregime sei als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet. Die vom Rat beschlossene ausnahmslose Untersagung des Aufstellens von Altkleidercontainern sei damit unvereinbar. Da dieser Ratsbeschluss die Grundlage der Ablehnungsentscheidung bilde, sei im Ergebnis ein Ermessensausfall gegeben. In einer Gesamtschau ließe sich der Beschlussvorlage überdies entnehmen, dass letztlich die Aufstellung von Altkleidercontainern durch kommerzielle Sammler unterbunden werden solle.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 24.03.2020 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 16.07.2019 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt auf die Begründung des Ablehnungsbescheids Bezug und macht darüber hinaus geltend, die Ablehnungsentscheidung gründe auf ausschließlich straßenbezogenen und damit ermessensgerechten Erwägungen. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei auch der vollständige Ausschluss einzelner Sondernutzungen durch einen ermessensleitenden Ratsbeschluss rechtmäßig, wenn er seinerseits auf taugliche Ermessenserwägungen gestützt werde. Leitend für den Ratsbeschluss sei insoweit eine Verbesserung des Straßen- und Stadtbildes sowie die Verhinderung einer „Vermüllung“ der Containerstandorte gewesen. Die zur Gerichtsakte übersandten Lichtbilder belegten eine von Altkleidercontainern ausgehende „Übermöblierung“ des Straßenraums. Überdies habe die „Vermüllung“, der mit der Ratsentscheidung entgegengewirkt werden solle, zuletzt ebenfalls stark zugenommen. Atypischen Sachverhalten könne sodann hinreichend im Rahmen der einzelfallbezogenen Ermessensentscheidung Rechnung getragen werden, die durch den Ratsbeschluss nicht ausgeschlossen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage wird unter Berücksichtigung des klägerischen Begehrens (vgl. § 88 VwGO) dahingehend ausgelegt, dass die Klägerin die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zukunftsorientiert für einen Zeitraum von drei Jahren begehrt und nicht etwa für den Zeitraum von drei Jahren beginnend mit dem Tag der Antragstellung bei der Beklagten oder lediglich für die Jahre 2019 bis 2021.
Die so verstandene Klage hat Erfolg.
Die Klage ist zulässig. Sie war zunächst als Untätigkeitsklage gemäß § 75 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft, weil über den Widerspruch der Klägerin gegen den Ablehnungsbescheid der Beklagten nicht innerhalb einer angemessenen Frist sachlich entschieden worden ist. Die Klage auf Bescheidung des Antrags vom 16.07.2019 wurde am 05.11.2019 erhoben. Zwar ist aus dem Verwaltungsvorgang nicht ersichtlich, wann der Antrag bei der Beklagten eingegangen ist. Die Beklagte hat aber nicht vorgetragen, dass die Dreimonatsfrist des § 75 Satz 2 VwGO nicht eingehalten wurde.
Nachdem während des Klageverfahrens ein Ablehnungsentscheid ergangen ist, wurde die Klage zulässig als Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO fortgeführt. Die Klägerin kann nach Ergehen der zunächst ausstehenden Ausgangsentscheidung ihre Klage unter Einbeziehung des ergangenen Verwaltungsaktes als Verpflichtungsklage – hier: Bescheidungsklage gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO – aufrechterhalten und fortsetzen.
Vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 75 Rn. 21.
Das Klagebegehren hat sich überdies nicht durch Zeitablauf erledigt, da – wie dargelegt – die Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse zukunftsbezogen begehrt wird.
Die Klage ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 16.07.2019. Der dieses Begehren ablehnende Bescheid vom 24.03.2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei einer Verpflichtungsklage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.1996 – 7 C 71.83 – juris, Rn. 11, und Beschluss vom 17.06.2003 – 4 B 14.03 –, juris, Rn. 9.
Dies gilt auch hier, denn es liegt kein Fall vor, in dem ausnahmsweise aufgrund des materiellen Rechts ein früherer Zeitpunkt maßgeblich wäre.
Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 des Straßen und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW). Danach darf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) unbeschadet des § 14a Abs. 1 StrWG NRW der Erlaubnis der Straßenbehörde. Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW).
Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an Standorten, die im öffentlichen Straßenraum liegen, stellt eine Sondernutzung dar. Sie nutzt den öffentlichen Straßenraum nicht entsprechend seinem Widmungszweck überwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen, hauptsächlich gewerblichen Zwecken, nämlich zum Sammeln von Altkleidern, und damit über den in § 14 StrWG NRW definierten Gemeingebrauch hinaus.
Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 23.
Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit und Bescheidungsfähigkeit des von der Klägerin gestellten Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bestehen – jedenfalls nachdem die Klägerin die Standorte durch Luftbildaufnahmen im Verfahren konkretisiert hat – nicht. Solche hat die Beklagte auch nicht geltend gemacht.
Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW). Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rn. 48 ff., vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 27, und vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 56.
Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches) zählen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rn. 54, vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 29, und vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 58.
Dabei ist die Kommune im Ausgangspunkt nicht gehindert, ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell auszuüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird.
Da der Erlass allgemeiner Richtlinien oder Anweisungen, die die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, regelmäßig nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung gehört, ist eine solche Entscheidung wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge entwickelt, dem Gemeinderat vorbehalten und bedarf – wie vorliegend erfolgt – eines Ratsbeschlusses.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 80 ff.
Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses bestehen vorliegend nicht. Solche sind von der Klägerin auch nicht vorgetragen.
Nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze ist die in dem angegriffenen Bescheid vorgenommene Ermessensausübung, die auf Grundlage des in Bezug genommenen Beschlusses des Rates der Stadt I. ergangen ist, fehlerhaft. Dieser Fehler schlägt auf den streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid, auf den die Beklagte die streitgegenständlichen Ablehnungsentscheidungen tragend stützt, durch.
Es bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung, ob durch einen ermessenslenkenden Ratsbeschluss die Aufstellung von Altkleidercontainern grundsätzlich ausgeschlossen werden kann. Auch wenn § 18 Abs. 2 StrWG NRW im Ausgangspunkt ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt statuiert, sodass Sondernutzungen an sich nicht grundsätzlich verboten, sondern lediglich von einer Kontrollerlaubnis abhängig sind,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.11.2011 – 11 A 2325/10 –, juris, Rn. 56,
geht die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1996 – 1 C 34.93 –, juris, Rn. 22; OVG NRW, Urteil vom 13.05.2019 – 11 A 2057/17 –, juris, Rn. 39; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 40 Rn. 59.
Etwas anderes folgt nicht bereits aus den von der Klägerin in Bezug genommenen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen oder des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen
– vgl. OVG NRW, Urteil vom 03.12.2021 – 11 A 2110/20 –, juris; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20.10.2022 – 2 K 242/20 –, n. v. –,
die ausnahmslos solche Fälle betreffen, in denen die beklagte Kommune die Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen jeweils durch Satzungsrecht – mithin durch einen unmittelbare Außenwirkung entfaltenden Rechtssatz – ausgeschlossen hat.
Erforderlich ist jedoch jedenfalls, dass die der Einzelfallentscheidung zugrundeliegende ermessenslenke Leitlinie ihrerseits ermessensgerecht ist. Voraussetzung dafür ist – wie dargelegt –, dass der entscheidungserhebliche Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt worden ist und die auf dieser Grundlage getroffene Ratsentscheidung von Erwägungen getragen ist, die einen Bezug zur Straße aufweisen. Gerade dann, wenn – wie hier – eine ermessenslenkende Verwaltungspraxis antizipiert werden soll, die eine bestimmte Art der Sondernutzung für das gesamte Stadtgebiet grundsätzlich ausschließt, müssen die Gründe hierfür hinreichend gewichtig und, auch wenn die Anforderungen daran insgesamt nicht zu überziehen sind,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rn. 96,
nachvollziehbar dargelegt sein. Angesichts des Umstandes, dass der Ratsbeschluss eine ablehnende Entscheidung im Regelfall zumindest vorzeichnet, ist wegen der damit verbundenen grundrechtlichen Wirkungen für potentielle Sondernutzer überdies erforderlich, dass der Rat auch die im Ausgangspunkt anerkennenswerten Interessen des potentiellen Sondernutzers gewürdigt und abgewogen hat.
Daran gemessen erweist sich die dem Ratsbeschluss zugrundeliegende Ermessensausübung als fehlerhaft. Für die Kammer ist bereits nicht ersichtlich, dass der Ratsbeschluss auf einer hinreichenden Sachverhaltsermittlung gründet und der Rat den Ausschluss der Aufstellung von Altkleidercontainern gerade auf Grundlage des ermittelten Sachverhalts beschlossen hat. Ebenfalls ist für die Kammer nicht erkennbar, welche straßenbezogenen Erwägungen für die Beschlussfassung letztlich tragend waren und inwieweit diese Erwägungen vorliegend einen derart weitreichenden Ausschluss der Aufstellung von Altkleidercontainern rechtfertigen.
Ausweislich der Sachverhaltsdarstellung in der dem streitgegenständlichen Ratsbeschluss zugrundeliegenden Beschlussvorlage war Grundlage für die Beschlussempfehlung des Haupt-, Finanz- und Wirtschaftsförderungsausschusses und damit für den konkreten Ratsbeschluss, in dem sich der Rat auf die vorbezeichnete Beschlussempfehlung stützt, die Beantragung von Sondernutzungserlaubnissen für das Aufstellen von Altkleidercontainern an insgesamt 15 Altglascontainerstandorten im Stadtgebiet der Beklagten – diese waren zuvor im Wege der Duldung gemeinnützigen Vereinen und Verbänden kostenfrei zur Verfügung gestellt worden – durch die Klägerin und das dadurch letztlich in Gang gesetzte gegenständliche Klageverfahren. Auch wenn nichts dagegen zu erinnern ist, dass die Beklagte eine gehäufte Anzahl von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zum Anlass nimmt, ihre Verwaltungspraxis zu überdenken bzw. eine solche überhaupt erst zu etablieren, müssen die letztlich zur Beschlussfassung tragenden Erwägungen einen straßenrechtlichen Bezug aufweisen. Ein solcher besteht jedenfalls nicht in der bloßen Häufung von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen.
Nach Auffassung der Kammer handelt es sich insoweit auch nicht lediglich um eine missliche Formulierung. Denn in der gesamten Beschlussvorlage fehlt es gänzlich an einer darüber hinausgehenden Darstellung der konkreten Verhältnisse im Stadtgebiet, auf deren Grundlage der Rat sodann eine begründete Entscheidung zwischen den in der Beschlussvorlage zur Entscheidung gestellten Varianten hätte treffen können.
Die im Nachgang an die Sachverhaltsdarstellung dargestellten zwei Entscheidungsvarianten formulieren lediglich abstrakt die rechtlichen Maßstäbe, die nach Auffassung der Beklagten im Rahmen der durch die zuständige Behörde zu treffenden Ermessensentscheidung berücksichtigungsfähig sind. Soweit es nach Auffassung der Beklagten ausweislich der vom Rat der Beklagten beschlossenen Entscheidungsvariante 2 – also der vollständigen Untersagung der Aufstellung von Altkleidercontainern – zulässig sein soll, aus stadtbildpflegerischen Gründen grundsätzlich keine Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, wird auch in diesem Rahmen ein konkreter Bezug zu den Verhältnissen vor Ort nicht hergestellt. Denn welche stadtbildpflegerischen Erwägungen nach Auffassung des Rates im Stadtgebiet der Beklagten konkret den gänzlichen Ausschluss der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum rechtfertigen, wird nicht im Ansatz benannt.
Etwas anderes folgt nicht aus der die Beschlussvorlage abschließenden Stellungnahme der Verwaltung. Ungeachtet des Umstandes, dass es sich hierbei um Erwägungen der Verwaltung und gerade nicht um solche des zur Beschlussfassung berufenen Rates handelt, begründet auch die Verwaltung lediglich schlagwortartig ihre Präferenz für die Entscheidungsvariante 2 damit, dass sich so eine Verbesserung des Straßen- und Stadtbildes erreichen ließe sowie einer Zunahme der „Vermüllung“ an den Standorten entgegengewirkt werden könne und überdies die Anlieger an den Containerstandorten voraussichtlich entlastet würden. Damit rekurriert die Verwaltung zwar abstrakt auf Belange, die einen Bezug zur Straße aufweisen und dem Grunde nach ermessensgerechte Kriterien sind. Inwieweit eine zunehmende „Vermüllung“ oder eine unverhältnismäßige Belastung der Anlieger durch die bisher lediglich geduldeten Altkleidercontainer im Stadtgebiet tatsächlich gegeben ist und diese Belange daher eine ausnahmslose Untersagung der Aufstellung von Altkleidercontainer im gesamten Stadtgebiet rechtfertigen, lässt sich jedoch auch der Stellungnahme der Verwaltung nicht entnehmen. Es fehlt vollständig eine auch nur ansatzweise einzelfall- und standortbezogene Darstellung der zu lösenden Problematik oder eine Beschreibung des zu schützenden Stadtbildes.
Für die Kammer ist auch nicht erkennbar, dass die konkreten Verhältnisse vor Ort im Übrigen Grundlage der Beschlussfassung waren. Ausweislich des Protokolls der Ratssitzung hat die Bürgermeisterin die Beschlussvorlage vor der Beschlussfassung lediglich zusammengefasst. Auch der Vertreter der Beklagten, der in der den Ratsbeschluss fassenden Ratssitzung zugegen war, vermochte sich in der mündlichen Verhandlung nicht daran zu erinnern, dass eine darüber hinausgehende Aussprache erfolgt ist. Vielmehr hat er angegeben, dass dieser Punkt seiner Erinnerung nach eher kurz abgehandelt wurde. Dass „Vermüllungstendenzen“ nach Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung irgendwann in der Vergangenheit bereits einmal im Rat thematisiert worden sind, genügt jedenfalls nicht.
Selbst aber dann, wenn die in der Beschlussvorlage angesprochenen stadtbildpflegerischen Gesichtspunkte tatsächlich zur Beschlussfassung bewogen haben und sich der Rat auch die Erwägungen der Verwaltung zu eigen gemacht hätte, rechtfertigt dies vorliegend den streitgegenständlichen Ratsbeschluss nicht. Denn die Kammer erkennt keine Anhaltspunkte dafür, dass sich der Rat mit den im Ausgangspunkt berechtigten und grundrechtlich geschützten Interessen potentieller Sondernutzer auseinandergesetzt und diese im Rahmen seiner Entscheidung auch nur ansatzweise unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in eine Abwägung mit den von ihr schlagwortartig benannten stadtbildpflegerischen Gesichtspunkten eingestellt hat. Denn der grundsätzliche Ausschluss einer bestimmten Form der Sondernutzung kann immer nur das äußerste Mittel sein. So ist weder dargelegt noch ersichtlich, warum etwa eine Verbesserung des Straßen- und Stadtbildes sowie die von der Verwaltung angestrebte Entlastung der Anlieger nicht auch durch die Entscheidungsvariante 1 – der Festlegung einzelner konkreter Standorte durch ein Sondernutzungskonzept –, bzw. alternativ oder ergänzend durch standortindividuelle Auflagen in den Genehmigungen, sondern ausschließlich durch die grundsätzliche Untersagung der Aufstellung von Altkleidercontainern erreicht werden kann. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob die bloße „Verbesserung des Stadtbildes“ einen derart weitreichenden Ratsbeschluss für das gesamte Gemeindegebiet tragen kann, wofür wenig spricht. Würde als alleiniges Argument insoweit genügen, dass die Freihaltung des öffentlichen Straßenraums von sichtbaren Sondernutzungen immer zugleich eine Verbesserung des Straßen- und Stadtbildes darstellte, könnte dieser Belang gegen jede Form einer (unerwünschten) Sondernutzung in Stellung gebracht werden und ließe die gesetzlichen Vorgaben in § 18 StrWG NRW vollständig leerlaufen.
Auch die vorgetragene „Vermüllung“ rechtfertigt vorliegend nach Auffassung der Kammer den streitgegenständlichen Ratsbeschluss nicht. Waren die auf öffentlichen Straßenflächen platzierten Altkleidercontainer bisher lediglich geduldet und resultierten die im Rahmen des Klageverfahrens vorgetragenen „Vermüllungen“ der Standorte nach Angaben der Beklagten in der Vergangenheit vornehmlich daraus, dass Altkleidercontainer überfüllt waren, hätte als milderes Mittel zumindest erwogen werden müssen, ob nicht die Vorgabe bestimmter Leerungsrhythmen als Auflage zu den zu erteilenden Sondernutzungen in Betracht kommt. Denn der Vertreter der Beklagten gab in der mündlichen Verhandlung an, dass in der Vergangenheit bei einer entsprechenden Benachrichtigung der Aufsteller regelmäßig zeitnah reagiert wurde. Auch habe in der Vergangenheit durch eine stärkere Überwachung der „Vermüllung“ einzelner Standorte effektiv entgegengewirkt werden können. Dass der Rat diese Gesichtspunkte bei seiner Entscheidung auch nur erwogen hat bzw. den aufgezeigten Mitteln von vornherein die gleiche Eignung fehlte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Kammer weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bloße Erwägungen einer Verwaltungsvereinfachung allein keinen sachlichen Bezug zur Straße aufweisen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 68.
Etwas anderes folgt für die Kammer nicht aus den Erwägungen des streitgegenständlichen Ablehnungsbescheids. Hier formuliert die Beklagte zwar ausführlicher, welche Erwägungen für den Ratsbeschluss leitend gewesen sein sollen. Wie dargelegt vermag die Kammer indes nicht zu erkennen, dass diese Erwägungen bei der Beschlussfassung tatsächlich tragend waren. Angesichts der im Bescheid beschriebenen gravierenden Missstände, wäre zu erwarten gewesen, dass sich gerade diese Erwägungen auch in der Sachverhaltsdarstellung der Beschlussvorlage oder zumindest ansatzweise an sonstiger Stelle wiederfinden.
Stützt die Beklagte ihre Ablehnungsentscheidung tragend auf den Ratsbeschluss, schlägt dessen Ermessensfehlerhaftigkeit auf die streitgegenständliche Ablehnungsentscheidung durch.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 14 StrWG NRW
§ 40 VwVfG NRW
§ 18 StrWG NRW
§ 75 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 14a Abs. 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 71.83
4 B 14.03
11 A 2627/18
11 A 2068/14
11 A 390/19
11 A 2325/10
1 C 34.93
11 A 2057/17
11 A 2110/20
2 K 242/20