Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2022-02-14, Aktenzeichen 10 LC 95/21

Tenor:
Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 31. März 2021 geändert und die Klage insgesamt abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstands des Berufungsverfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob von dem Kläger bewirtschaftete Flächen im Jahr 2018 als Dauergrünland zu bewerten gewesen sind und ob deren Pflügen einer Genehmigung bedarf.
Im April 2018 reichte der Kläger bei der Beklagten den Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018 ein. In der Anlage 8 zu diesem Antrag (Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2018) führte der Kläger folgende Flächen mit erläuternden Bemerkungen und der Fehlerart „Fläche noch keine 5 Jahre Grünland“ auf:
- DENILI1604510044, Schlag Nr. 12, Fläche: 2,6986 ha, Fläche wurde im Jahr 2016 gepflügt und mit Gras neu angesät.
- DENILI1604510075, Schlag Nr. 49, Fläche: 1,9600 ha, 1,9600 ha wurden im Jahr 2016 gepflügt und mit Gras neu angesät.
- DENILI1604510016, Schlag Nr. 2, Fläche: 4,7685 ha, Fläche wurde im Jahr 2017 gepflügt und mit Gras neu angesät.
- DENILI1604510042, Schlag Nr. 78, Fläche: 0,1772 ha, Fläche wurde im Jahr 2016 gepflügt und mit Gras neu angesät.
Mit einer weiteren Erklärung vom 4. Juni 2018, eingegangen bei der Beklagten am 11. Juni 2018, legte der Kläger Rechnungen vor, aus denen sich ergeben soll, dass er die oben genannten Schläge „in dem Zeitraum vom 16.05.2013 bis zum 28.12.2017 umgepflügt habe“.
Die von ihm selbst mit der Belegnummer 1 handschriftlich gekennzeichneten und hinsichtlich der jeweils in Betracht kommenden Rechnungspositionen gelb markierten Rechnungen vom 21. September 2016 über 140 kg am 12. September 2016 geliefertes Saatgut und Spritzlohn Grünland Fläche Kirchenland 12 2,7 ha sowie vom 11. November 2016 über Ausleihkosten für einen Volldrehpflug 3,5 h und eine Kreiselegge 2,5 Std (Lieferdatum 2./20. September 2016 und 21. September 2016) ordnete er in seiner Erklärung den Schlägen 12 und 78 zu.
Auf den weiter mit eingereichten Rechnungen vom 14. März 2016 über 100 kg Saatgut und vom 27. April 2016 über die Ausleihkosten für einen Volldrehpflug 2 ha notierte der Kläger jeweils handschriftlich eine 2 und ordnete diese in seiner Erklärung vom 4. Juni 2018 dem Schlag 49 zu.
Auf den weiteren Rechnungen vom 5. April 2018 (Lieferdatum 26. Oktober 2017) über 4,7 ha Pflügen und 4 Std. Drillkombination, vom 9. März 2017 über 200 kg Saatgut (Lieferdatum 1. März 2017) sowie vom 23. Oktober 2017 über 120 kg Saatgut (Lieferdatum 28. März 2017) bzw. den entsprechenden Rechnungspositionen notierte er jeweils eine 3 und ordnete sie dem Schlag 2 zu.
Mit Schreiben vom 26. Juli 2018 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass die vorgelegten Unterlagen nicht den an sie zu stellenden hohen Anforderungen genügen würden. Deshalb würden die Flächen weiterhin als Dauergrünland eingestuft. Der Kläger reichte daraufhin über seine Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 6. Dezember 2018 Luftbilder und schriftliche Zeugenerklärungen ein, die das von ihm behauptete Umpflügen der Flächen belegen sollen. Die Beklagte sah diesen Nachweis jedoch mit Schreiben vom 28. Januar 2019 weiterhin nicht als erbracht an.
Die Beklagte bewilligte dem Kläger mit Bescheid vom 13. Dezember 2018 Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018, wobei sie für die hier verfahrensgegenständlichen Schläge (hinsichtlich des Schlages 49 für eine (Teil-)Fläche von 1,8805 ha) an dem Status Dauergrünland festhielt.
Es folgte weiterer Schriftwechsel mit dem Prozessbevollmächtigten des Klägers. Abschließend teilte die Beklagte den Prozessbevollmächtigten des Klägers mit Schreiben vom 29. April 2019 mit, dass sie die vorgelegten Nachweise nach wie vor als nicht ausreichend ansehe.
Der Kläger hat am 10. Juli 2019 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, dass es sich bei dem Schreiben der Beklagten vom 29. April 2019 um einen Verwaltungsakt handele. Unabhängig davon bestünde aber jedenfalls ein Anspruch auf Feststellung des Ackerlandstatus. Die vorgelegten Unterlagen, insbesondere die Zeugenaussagen würden zum Nachweis des Umpflügens ausreichend sein und die in § 10a InVeKoSV genannte Frist gelte nicht für das Nachreichen von Unterlagen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten seines Vorbringens zur Begründung der Klage wird gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO analog auf die klägerischen Schriftsätze sowie auf die Wiedergabe im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts verweisen.
Er hat erstinstanzlich beantragt,
den Bescheid vom 29. April 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, durch einen Bescheid anzuerkennen, dass
die Fläche DENILI 06 0451 0016, Schlag 2, Kuhweide Speckhof ursprünglich zu 4,6131 ha im Jahr 2017 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,
die Fläche vormals DENILI 16 0451 0042, Schlag 78, Kirchenland neuen Moor zu 0,1772 ha im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,
die Fläche vormals DENILI 16 0451 0044, Schlag 12, Kirchenland zu 2,6986 ha im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf und dass
die Fläche vormals DENILI 16 0451 0075, Schlag 49, Hinterm Hause zu einer Größe von 1,9600 ha, wie auf Blatt 219 der Verwaltungsvorgänge eingezeichnet, im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und in der Zeit vom 25. Juli 2025 bis zum 21. September 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,
hilfsweise, festzustellen, dass
die Fläche DENILI 06 0451 0016, Schlag 2, Kuhweide Speckhof zu 4,6131 ha, wie bei der Vorortkontrolle 2018 festgestellt, im Jahr 2017 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,
die Fläche vormals DENILI 16 0451 0042, Schlag 78, Kirchenland/Neuenmoor zu 0,1772 ha im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,
die Fläche vormals DENILI 16 0451 0075, Schlag 49, Hinterm Hause zu einer Größe von 1,9600 ha, wie auf Blatt 219 der Verwaltungsvorgänge eingezeichnet, im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und in der Zeit vom 25. Juli 2025 bis zum 21. September 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf.
Die Beklagte hat vor dem Verwaltungsgericht beantragt,
die Klage abzuweisen.
Da die streitgegenständlichen Flächen im Jahr 2013 bereits den Dauergrünlandstatus erlangt gehabt hätten, sei eine Änderung des Flächenstatus durch den Nachweis des Umpflügens im Rahmen des Sammelantrags 2018 nicht möglich gewesen. Darüber hinaus sei auch der Nachweis des Umpflügens von dem Kläger nicht erbracht worden. Zudem seien die Zeugenaussagen auch nicht in der Frist des § 10a InVeKoSV eingereicht worden. Das Schreiben vom 29. April 2019 sei nicht als Bescheid zu werten und eine Feststellungsklage sei mangels eines festzustellenden Rechtsverhältnisses unzulässig. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten ihres Vorbringens zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags wird gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO analog auf die Schreiben der Beklagten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren sowie die Wiedergabe im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts verwiesen.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Kläger eine Genehmigung zum Pflügen von Dauergrünland“ für den Schlag 49; DENILI 19 0451 0014 (Flächengröße 1,8870 ha) vom 24. Juli 2020 vorgelegt (Bl. 54 d.A.) und mitgeteilt, dass er die Fläche am 21. September 2020 umgepflügt habe. In dem Bescheid heißt es, die Genehmigung zur Umwandlung durch Pflügen werde unter den Auflagen erteilt, dass die Neuanlage von Dauergrünland unverzüglich nach der Umwandlung auf denselben Flächen, spätestens jedoch bis auf den auf die Genehmigung folgenden nächsten Schlusstermin für die Abgabe des Sammelantrages auf Agrarförderung, zu erfolgen habe und dass die gepflügte Fläche gemäß Artikel 44 Absatz 3 VO (EU) 639/2014 mindestens fünf Jahre ab dem Tag der Genehmigung des Pflügens als (Dauer-)Grünland zu nutzen sei. In dieser Zeit dürfe die Fläche nicht in Ackerland umgewandelt oder als Ackerland genutzt werden. Die Fläche gelte als Dauergrünland. Weiter wurden in der mündlichen Verhandlung zwei Zeugenerklärungen zum Pflügen des Schlages 49 zu den Akten genommen. Hinsichtlich deren Inhalts wird auf die Erklärungen Bl. 57, 58 d.A. verwiesen.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 31. März 2021 festgestellt,
dass die Flächen, vormals DENILI 16 0451 0042, Schlag 78, „Kirchenland neuen Moor“, 0,1772 ha und vormals DENILI 16 0451 0044, Schlag 12, „Kirchenland“, 2,6566 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten waren und bis zum 20. September 2021 ohne Genehmigung der Beklagten gepflügt werden dürfen und dass die Fläche DENILI 06 0451 0016, Schlag 2, „Kuhweide Speckhof“, zu einer Größe von 4,6131 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und bis einschließlich zum 26. Oktober 2022 ohne Genehmigung der Beklagten gepflügt werden darf, und im Übrigen die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass der Hauptantrag unzulässig sei, da die Verpflichtungsklage nicht statthaft sei. Bei dem Schreiben der Beklagten vom 29. April 2019 handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt.
Die hilfsweise gestellten Feststellungsanträge seien dagegen überwiegend statthaft und begründet. Soweit der Kläger auch beantragt habe, festzustellen, dass die in Streit stehenden Flächen in den Jahren 2016 und 2017 umgepflügt worden sind, handele es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, weil die Feststellung nur einen tatsächlichen Zustand betreffen würde. Hinsichtlich der Schläge 78, 12 und 2 habe der Kläger ein berechtigtes Interesse an der (statthaften) Feststellung, nicht hingegen bezüglich des Schlages 49. Bei der vom Kläger begehrten Feststellung für die Zeit nach dem Ablauf der in der Umbruchgenehmigung genannten 5-jährigen Frist für die Nutzung der Fläche als Dauergrünland könne er sich nicht darauf berufen, dass ihm wirtschaftliche oder rechtliche Nachteile drohten, wenn die zwischen ihm und der Beklagten streitige Bewertung der Fläche nicht verbindlich geklärt werde. Vielmehr habe er zur Klärung nach Ablauf der 5-Jahres-Frist eine erneute Umbruchgenehmigung zu beantragen.
Soweit der Feststellungsantrag zulässig sei, sei er überwiegend begründet. Der Kläger habe den Nachweis des Umpflügens der Flächen der Schläge 78, 12 und 2 jedenfalls bzw. insbesondere durch die vorgelegten Zeugenaussagen geführt. § 10a Abs. 1 Satz 1 InVeKoSV schließe im Falle bereits vorgelegter Unterlagen die Berücksichtigung weiterer, nach dem Ablauf der Frist vorgelegter Unterlagen nicht aus.
Wegen der weiteren Einzelheiten der Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 117 Abs. 2 Satz 2 VwGO analog auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts verwiesen.
Gegen dieses, ihr am 28. Mai 2021 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 9. Juni 2021 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Der Kläger hat gegen das ihm am 31. Mai 2021 zugestellte Urteil am 16. Juni 2021 ebenfalls die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Die Beklagte hält die Feststellungsklage nach wie vor für unzulässig und trägt dazu vor, dass bei der Qualifizierung einer Fläche als Dauergrünland im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 es sich um ein Tatbestandsmerkmal für die Gewährung einer europäischen Subvention handele, in diesem Fall der Greeningprämie. Ob ein Tatbestandsmerkmal vorliege, sei im Verwaltungsverfahren, das auf den Erlass eines solchen Verwaltungsakts gerichtet sei, zu klären. Durch die Einstufung werde nicht in eine Rechtsposition des Klägers eingegriffen. Im Übrigen sei die Feststellungsklage auch unbegründet. Die Flächen seien vom Anwendungsbereich der Neuregelung des § 2a DirektZahlDurchfV nicht erfasst, weil sie bereits vor 2013 als Dauergrünland galten. Die Neuregelung habe nur das Ziel gehabt, das Entstehen von Dauergrünland neu zu definieren, nicht jedoch bereits entstandenes Dauergrünland in Ackerland umzuwidmen. Dies ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte der Änderung der Definition von Dauergrünland in der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Diese Änderung sei auf ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs zurückzuführen, wonach regelmäßiges Umpflügen der Entstehung von Dauergrünland nicht entgegenstehe. Durch die Änderung der Verordnung habe den Mitgliedstaaten nur die Möglichkeit eröffnet werden sollen, weiterhin und entgegen dieser Rechtsprechung ein Umpflügen einer Fläche als die Entstehung von Dauergrünland hindernden Umstand zu betrachten. Ziel der Regelung sei es daher allein gewesen, nur in den letzten fünf Jahren vor 2018 neu entstandenes Dauergrünland von der Regelung zu erfassen, nicht aber bereits länger bestehendes. Ferner hält die Beklagte die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Frist gemäß § 10a Abs. 1 Satz 1 InVeKoSV nicht um eine Ausschlussfrist handele, für unzutreffend. Sie tritt auch der Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts entgegen. Der Kläger habe mit den innerhalb der Ausschlussfrist eingereichten Unterlagen den Nachweis des Umpflügens in den letzten fünf Jahren vor 2018 nicht erbracht.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit zu ändern, als festgestellt wurde, dass die Flächen, vormals DENILI 16 0451 0042, Schlag 78, „Kirchenland neuen Moor“, 0,1772 ha und vormals DENILI 16 0451 0044, Schlag 12, „Kirchenland“, 2,6566 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten waren und bis zum 20. September 2021 ohne Genehmigung der Beklagten gepflügt werden dürfen, und dass die Fläche DENILI 06 0451 0016, Schlag 2, „Kuhweide Speckhof“, zu einer Größe von 4,6131 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und bis einschließlich zum 26. Oktober 2022 ohne Genehmigung der Beklagten gepflügt werden darf, und die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen und
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 29. April 2019 zu verpflichten, durch einen Bescheid anzuerkennen, dass die Fläche vormals DENILI 16 0451 0075, Schlag 49, „Hinterm Hause" zu einer Größe von 1,9600 ha, wie auf Blatt 219 der Verwaltungsvorgänge eingezeichnet, im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und in der Zeit vom 25. Juli 2025 bis 21. September 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf;
hilfsweise,
die Fläche vormals DENILI 16 0451 0075, Schlag 49, „Hinterm Hause" zu einer Größe von 1,9600 ha, wie auf Blatt 219 der Verwaltungsvorgänge eingezeichnet, im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und in der Zeit vom 25. Juli 2025 bis 21. September 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,
und hilfsweise – im Wege der Anschlussberufung – für den Fall, dass das Berufungsgericht in dem Schreiben der Beklagten vom 29. April 2019 einen Verwaltungsakt sehe und deshalb die Feststellungsklage als unzulässig bewerte, und für den Fall, dass das Berufungsgericht die Auffassung vertrete, dass kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen ihm und der Beklagten bestehe,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte nach dem von ihm in der ersten Instanz für die Schläge 2, 78 und 12 gestellten Hauptanträge zu verurteilen.
In seiner Berufungsbegründung hält der Kläger an seiner Auffassung fest, dass in dem Schreiben der Beklagten vom 29. April 2019 ein Verwaltungsakt zu sehen und deshalb die Verpflichtungsklage statthafte Klageart sei.
Hinsichtlich des Schlages 49 sei bei ihm entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ein Rechtsschutzbedürfnis anzuerkennen. Er habe den Schlag am 21. September 2020 erneut gepflügt. In der Umbruchgenehmigung vom 24. Juli 2020 sei die Auflage enthalten, dass der Schlag ab dem Zeitpunkt der Genehmigung für 5 Jahre als Dauergrünland zu nutzen sei. Die Beklagte gehe davon aus, dass der Schlag auch nach Ablauf dieser Zeit den Dauergrünlandstatus behalten werde, was unrichtig sei. Maßgeblich sei vielmehr ob die Fläche des Schlages innerhalb von 5 Jahren seit dem letzten Pflügen am 21. September 2020 erneut gepflügt werde. Dies sei unter Berücksichtigung der Auflage, nach der ein Umbruch bis zum 24. Juli 2025 nicht zulässig sei, ab dem 25. Juli 2025 jedoch möglich.
Auf die Berufung der Beklagten erwidert er, dass entgegen ihrer Auffassung jedenfalls ein festzustellendes Rechtsverhältnis gegeben sei. Dafür, dass die Regelung des § 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV nur für Flächen gelte, die erst nach 2013 zu Dauergrünland geworden seien, ergebe sich aus den maßgeblichen Vorschriften kein Anhaltspunkt. Entgegen der Auffassung der Beklagten und des Senats handele es sich bei der Frist des § 10a InVeKoSV nicht um eine Ausschlussfrist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet, die Berufung des Klägers hat demgegenüber keinen Erfolg. Über die bedingte Anschlussberufung ist nicht zu entscheiden. Das erstinstanzliche Urteil ist daher zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Senat trifft diese Entscheidung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung der Beklagten einstimmig für begründet, die Berufung des Klägers einstimmig für unbegründet sowie die Anschlussberufung für gegenstandslos hält. Eine mündliche Verhandlung erachtet der Senat nicht für erforderlich, da es hier – wie im Folgenden gezeigt wird – hinsichtlich der Sachverhaltswürdigung ausschließlich um die Würdigung der von dem Kläger bis zum 11. Juni 2018 vorgelegten schriftlichen Unterlagen geht und die Beteiligten hinreichend Gelegenheit hatten, sich zu den ihnen auch aufgrund des Urteils des Senats vom 23. September 2021 (– 10 LC 43/21 –, juris) bekannten Rechtsfragen zu äußern. Der Umstand, dass der Prozessbevollmächtigte des Klägers, der auch der Prozessbevollmächtigte des Klägers in dem Verfahren 10 LC 43/21 ist, gegen die Nichtzulassung der Revision durch den Senat in letzterem Verfahren Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht hat, hindert den Senat nicht an einer Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits durch Beschluss gemäß § 130a Satz 1 VwGO, zumal der Senat nach wie vor keine Gründe für eine Zulassung der Revision zu erkennen vermag.
Die Klage ist mit den im Rahmen der Berufung der Beklagten hinsichtlich der Schläge 2, 12 und 78 noch zu prüfenden Feststellungsanträgen zulässig. Der mit der Berufung des Klägers von ihm weiterverfolgte auf eine Verpflichtung der Beklagten gerichtete Hauptantrag ist demgegenüber unzulässig. Die Klage hinsichtlich des von ihm hilfsweise gestellten Feststellungsantrags ist bezüglich des Schlages 49 hingegen zulässig (dazu I.). Soweit die Klage demnach zulässig ist, ist sie allerdings unbegründet (dazu II.).
I. Zur Zulässigkeit von Feststellungsklagen in den Fällen, in denen es – wie hier – um die Feststellung des Verlustes der Eigenschaft als Dauergrünlandflächen geht, hat der Senat in dem den Beteiligten bekannten und inzwischen auch veröffentlichten grundlegenden Urteil vom 23. September 2021 (– 10 LC 43/21 –, juris Rn. 39 bis 44) in einem gleich gelagerten Fall ausgeführt:
„Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).
Der Kläger begehrt mit der Feststellung, dass die landwirtschaftliche Fläche kein Dauergrünland ist, die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein (BVerwG, Urteil vom 28.1.2010 – 8 C 38.09 –, juris Rn. 32; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 15.7.2014 – 1 LB 133/13 –, juris Rn. 26). Diese Voraussetzungen liegen vor.
Das konkrete Rechtsverhältnis besteht hier in der zwischen den Beteiligten streitigen Eigenschaft der Fläche des Klägers als Dauergrünland im Sinne von § 2 des Gesetzes zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der gemeinsamen Agrarpolitik – Direktzahlungen-Durchführungsgesetz (DirektZahlDurchfG) – sowie im Sinne von § 2a Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der gemeinsamen Agrarpolitik – Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV), jeweils in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 vom 17. Dezember 2013.
Die Qualifizierung der Fläche als Dauergrünland hat zur Folge, dass eine Umwandlung dieser Fläche dem Genehmigungsvorbehalt des § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG unterfällt. Danach darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Vertritt ein Landwirt die Ansicht, dass er seine Fläche ohne Genehmigung umwandeln dürfe, kann er die Frage nach dem Genehmigungserfordernis zulässig zum Gegenstand einer Feststellungsklage mit dem Ziel der Feststellung der Genehmigungsfreiheit machen (vgl. für den Fall einer naturschutzrechtlichen Befreiung BVerwG, Urteil vom 1.9.2016 – 4 C 4.15 –, juris Rn. 10).
Das gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zusätzlich erforderliche Interesse an einer baldigen Feststellung ergibt sich jedenfalls zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren aus § 2a DirektZahlDurchfV selbst. Danach gilt eine Fläche als Dauergrünland nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, unbeschadet des § 2 des DirektZahlDurchfG, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden ist, sofern die Fläche durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras und anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs ist. Der Kläger hat nach seinem Vortrag die Fläche im Jahr 2017 umgepflügt und wieder für den Anbau von Gras genutzt. Der 5-Jahres-Zeitraum, nach dessen Ablauf die Fläche ohne erneutes Umpflügen zu Dauergrünland würde, läuft also demnächst ab. Da es dem Kläger daran gelegen ist, die Bewertung der Fläche als Dauergrünland zu vermeiden, ist davon auszugehen, dass er die Fläche demnächst (gegebenenfalls erneut) umpflügen will. Da ein solches Umpflügen als Umwandlung im Sinne des § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG genehmigungspflichtig wäre, wenn es sich bei der streitigen Fläche um Dauergrünland handeln würde, hat der Kläger ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung des Flächenstatus.
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht die Subsidiarität gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Danach kann eine Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltung-/oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Wie die Beklagte aber insofern zu Recht anmerkt, sieht das einschlägige Landwirtschaftsrecht keine Möglichkeit vor, durch Verwaltungsakt die Qualität der Fläche als Ackerland feststellen zu lassen, bzw. feststellen zu lassen, ab wann eine Fläche des Klägers frühestens als Dauergrünland zu bewerten ist und daher ein Umbruch dieser Fläche frühestens dem Genehmigungsvorbehalt gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG unterfällt. Dem Kläger kann auch nicht zugemutet werden, zum Zeitpunkt eines beabsichtigten Umbruchs eine Genehmigung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG zu beantragen und damit eine Entscheidung darüber herbeizuführen, ob es für einen Umbruch der Fläche überhaupt einer Genehmigung bedarf, oder ob diese Fläche nach wie vor Ackerland ist. Damit müsste sich der Kläger in Widerspruch zu seiner eigenen Rechtsauffassung setzen, wonach er gerade die Auffassung vertritt, dass ein Umbruch ohne eine solche Genehmigung erfolgen darf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.3.2014 – 4 B 55.13 –, juris Rn. 4). Erst recht kann ihm nicht zugemutet werden, einen Umbruch im Vertrauen darauf vorzunehmen, dass es sich bei der umgebrochenen Fläche um Ackerland handelt, um etwa dann, wenn die Beklagte wegen eines Verstoßes gegen die Niedersächsische Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (DGrünErhV ND) Sanktionen gegen ihn verhängt oder ihn gemäß § 22 Satz 1 DirektZahlDurchfV zur Rückumwandlung verpflichtet, im Rahmen von Rechtsmitteln gegen diese Folgen inzident seine Rechtsauffassung überprüfen zu lassen.“
Diese Ausführungen gelten auch für den vorliegenden Fall jedenfalls für die Schläge 2, 12 und 78 ohne Einschränkungen.
Auch besteht demnach, abweichend von der Auffassung des Verwaltungsgerichts, ein für die Zulässigkeit ausreichendes Interesse des Klägers an der von ihm hinsichtlich des Schlages 49 begehrten Feststellung, dass dessen Fläche in der Zeit vom 25. Juli 2025 bis 21. September 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf. Zwischen ihm und der Beklagten bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, ob die Fläche in diesem Zeitraum als Dauergrünland zu bewerten ist. Nach den obigen Ausführungen kann der Kläger mangels Zumutbarkeit auch nicht, wie das Verwaltungsgericht meint, darauf verwiesen werden, zum Zeitpunkt eines beabsichtigten weiteren Umbruchs eine Genehmigung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG zu beantragen und damit eine Entscheidung darüber herbeizuführen, ob es für einen Umbruch der Fläche überhaupt einer Genehmigung bedarf. Denn damit müsste sich der Kläger in Widerspruch zu seiner eigenen Rechtsauffassung – der Genehmigungsfreiheit des Umbruchs – setzen. Aufgrund der aktuellen unterschiedlichen Auffassungen der Beteiligten über die rechtlichen Folgen der bereits erteilten Umbruchgenehmigung für den Status der Fläche nach Ablauf der in der Auflage genannten Frist, ist auch ein Interesse an einer baldigen Feststellung anzuerkennen. Zweifelhaft könnte allerdings das Feststellungsinteresse des Klägers hinsichtlich des Schlages 49 sein, soweit er die Feststellung begehrt, dass dessen Fläche im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist. Denn hinsichtlich dieses Schlags hat der Kläger zwischenzeitlich die Genehmigung der Umwandlung der Dauergrünlandfläche durch Pflügen beantragt, die ihm mit Bescheid der Beklagten vom 24. Juli 2020 gemäß § 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG auch erteilt worden ist. Sollte dieser Bescheid, der die Auflage zur Neuanlage von Dauergrünland enthält, bestandskräftig geworden sein (weil der Kläger nicht wie die Kläger in Parallelverfahren Widerspruch eingelegt hat), ist fraglich, ob der Kläger ein anzuerkennendes Feststellungsinteresse hat. Dieses könnte sich aber möglicherweise aus einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 VwVfG ergeben, sofern die Subsidiarität der Feststellungsklage dem nicht entgegensteht.
Dies kann jedoch letztlich dahinstehen, da die Klage insgesamt jedenfalls unbegründet ist.
II. Denn das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht festgestellt, dass die Schläge 2, 12 und 78 im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten gewesen sind und sie bis zum 20. September 2021 (Schläge 12 und 78) bzw. bis zum 26. Oktober 2022 (Schlag 2) ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen (dazu 1.). Der Kläger hat auch weder einen Anspruch auf Feststellung, dass der Schlag 49, wie im Antrag des Klägers näher konkretisiert, im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten gewesen ist (dazu ebenfalls 1.) noch einen Anspruch auf Feststellung, dass der Schlag 49 in der Zeit vom 25. Juli 2025 bis 21. September 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf (dazu 2.).
1. Auch hinsichtlich der Begründetheit der Klagen, die auf die Feststellung des Verlustes der Dauergrünlandeigenschaft der betreffenden Flächen gerichtet sind, hat der Senat in einem gleich gelagerten Fall, in dem der Kläger ebenfalls durch den Prozessbevollmächtigten im vorliegenden Fall vertreten war, in dem Urteil vom 23. September 2021 (– 10 LC 43/21 –, juris Rn. 45 ff.) bereits grundlegend ausgeführt:
„Bei der Fläche des Klägers handelt es sich um Dauergrünland im Sinne des § 2a DirektZahlDurchfV. Danach gelten als Dauergrünland nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, unbeschadet des § 2 des DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind.
Die Vorschrift erweitert hinsichtlich des Erfordernisses, dass die Fläche fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sein darf, die bis zu ihrem Inkrafttreten allein geltende Definition von Dauergrünland gemäß § 2 DirektZahlDurchfG. Danach gelten als Dauergrünland im Sinne des Artikels 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 auch Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in den Weidegebieten vorherrschen.
Artikel 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 definierte in seiner ursprünglichen Fassung, veröffentlicht im Amtsblatt der Europäischen Union vom 20. Dezember 2013 (Abl. L 347, 608, 619) „Dauergrünland und Dauerweideland“ (zusammen „Dauergrünland“) als Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens 5 Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen; sowie ferner – wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen – Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen.
Mit § 2 DirektZahlDurchfG übernahm der Bundesgesetzgeber diese – ohnehin unmittelbar geltende – europarechtliche Definition von Dauergrünland noch einmal wiederholend ins Bundesrecht. Zugleich machte er (in Anbetracht der gerade auch in Norddeutschland verbreiteten Heidegebiete) von der darin enthaltenen Option Gebrauch („– wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen –“), auch solche Flächen als Dauergrünland zu definieren, die zwar abgeweidet werden können, aber nicht vorherrschend mit Gras bewachsen sind (vgl. zur fehlenden Beihilfefähigkeit von Heideflächen aufgrund der vorher geltenden Rechtslage: Senatsbeschluss vom 13.8.2012 – 10 LA 93/11 –, juris Rn. 6 ff.).
Mit Ausnahme dieser Option entsprach die Regelung des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 im Wesentlichen der Definition in Art. 2 Buchstabe c der Vorgängerverordnung, der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009. Mit Urteil vom 2. Oktober 2014 entschied der Europäische Gerichtshof noch auf Grundlage dieser Vorschrift, dass eine landwirtschaftliche Fläche ihren Status als Dauergrünland nicht dadurch verliert, dass sie binnen des Fünf-Jahres-Zeitraums umgepflügt und auf ihr eine andere als die zuvor dort angebaute Grünfutterpflanzenart eingesät wird (EuGH, Urteil vom 2.10.2014 – C-47/13 –, juris Ls. und Rn. 40). Dieselbe Rechtsansicht vertrat auch der Senat (Senatsbeschluss vom 27.10.2015 – 10 LA 39/15 –, juris Rn. 5).
Aus dieser Rechtsprechung resultierte ein Anreiz, zur Vermeidung der Entstehung von Dauergrünland auf einer Fläche vorübergehend andere Kulturen als Gras oder Grünfutterpflanzen anzubauen (BR-Drs. 61/18, Seite 12 f., 18).
Durch Art. 3 Nr. 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 (Abl. EU L 350/15) wurde die Definition von Dauergrünland in der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 geändert. Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung Nr. 1307/2013 lautet seit Geltungsbeginn dieser Verordnung am 1. Januar 2018 (Art. 6 Abs. 2 der Verordnung), soweit hier relevant: „‚Dauergrünland und Dauerweideland‘ (zusammen ‚Dauergrünland‘) [sind] Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind sowie ferner – wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen – mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt wurden“. Zur bereits bestehenden Option, (erweiternd) auch solche Flächen, die zwar abgeweidet werden können, aber nicht oder nicht vorherrschend mit Gras bewachsen sind, als Dauergrünland gelten zu lassen (jetzt Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h Unterbuchstaben i und ii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013), trat damit die weitere Option für die Mitgliedstaaten hinzu, (einschränkend) nur solche Flächen als Dauergrünland gelten zu lassen, die mindestens 5 Jahre lang nicht umgepflügt worden sind (sogenannte „Pflugregelung“). Der Europäische Verordnungsgeber wollte mit der Aufnahme dieser weiteren Option den Mitgliedstaaten gestatten, „das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen“ (Erwägungsgrund Nr. 23 der Verordnung (EU) Nr. 2017/2393).
Der bundesdeutsche Verordnungsgeber machte von dieser Option mit der Dritten Verordnung zur Änderung der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und der InVeKoS-Verordnung vom 23. März 2018, veröffentlicht am 29. März 2018 (BAnz AT 29.03.2018 V1, im Folgenden: Änderungsverordnung), durch Einfügung der neuen Definition von Dauergrünland in § 2a DirektZahlDurchfV Gebrauch.
Nach Auffassung des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft als Verordnungsgeber ist die Anwendung dieser Option sachgerecht. Bei einem Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als 5 Jahren handele es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstünden daher nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Durch die Nutzung dieser Option werde für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauten (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Künftig seien daher nur noch solche zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen benutzten Flächen Dauergrünland, die seit mindestens 5 Jahren weder Bestandteil der Fruchtfolge noch umgepflügt worden seien (BR-Drs. 61/18, Seite 18).
Damit bezweckte der bundesdeutsche Verordnungsgeber eine Abkehr von der alten Rechtslage, auf deren Grundlage der EuGH zu der Auffassung gelangt war, dass auch ein Umpflügen die Entstehung bzw. den Fortbestand von Dauergrünland nicht hinderte. Die bereits erwähnte Entscheidung wird in der Begründung zur Änderungsverordnung explizit aufgegriffen (ebenda).
Die Einführung der sogenannten „Pflugregelung“ durch § 2a DirektZahlDurchfV erfolgte allein im Wege der Rechtsverordnung, nämlich durch die bereits erwähnte Änderungsverordnung. Von der Option, auch solche Flächen als Dauergrünland zu definieren, die zwar abgeweidet werden können, aber nicht vorherrschend mit Gras bewachsen sind, machte seinerzeit noch der Gesetzgeber selbst gemäß § 2 DirektZahlDurchfG Gebrauch. Die Einführung der „Pflugregelung“ im Verordnungswege ist aber nicht zu beanstanden. Insbesondere kann sich die Änderungsverordnung auf eine rechtmäßige Ermächtigungsgrundlage gemäß Art. 80 Abs. 1 GG stützen.
Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können durch Gesetz die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Gemäß Satz 2 müssen dabei Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben (Satz 3).
Die Änderungsverordnung benennt als Rechtsgrundlage § 6 Abs. 1 Nr. 2 des Marktorganisationsgesetzes in Verbindung mit § 1 Abs. 2 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG dürfen Rechtsverordnungen auch erlassen werden, um Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 1 (Verweis auf die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013) sachgerecht durchzuführen, einschließlich der Wahrnehmung der in den Abs. 1 bezeichneten Rechtsakten der Europäischen Union enthaltenen Optionen für die Mitgliedstaaten, soweit die Ausübung der Optionen für die Durchführung der Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 1 sachdienlich sind, es sei denn, in diesem Gesetz (DirektZahlDurchfG) wird etwas anderes geregelt. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 gilt dies nicht für die Einführung von Direktzahlungen und die Flexibilität zwischen den Säulen der gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union.
Diese Verordnungsermächtigung soll nach der Gesetzesbegründung zum DirektZahlDurchfG ausdrücklich Fälle abdecken, in denen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit für fakultative Regelungen eingeräumt wird. Hierzu heißt es in der Gesetzesbegründung:
„Es wird vor dem Hintergrund der Möglichkeiten für fakultative Regelungen, die die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 den Mitgliedstaaten einräumt, in Nummer 3 bestimmt, dass in Rechtsverordnungen aufgrund des Marktorganisationsgesetzes mit bestimmten Ausnahmen alle zur Durchführung des EU-Rechts sachdienlichen Regelungen getroffen werden können. Die spätere Einführung weiterer Direktzahlungen, die nach dem EU-Recht möglich wäre, soll ebenso wie die Umschichtung weiterer Mittel in die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik dabei nicht möglich sein, sondern gegebenenfalls einer Regelung durch Gesetz vorbehalten bleiben. Die sonstigen nach Erlass des vorliegenden Gesetzes noch offenen optionalen Möglichkeiten für die Mitgliedstaaten sind nach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelungen im EU-Recht generell für die Regelung in einer Rechtsordnung geeignet, könnten jedoch im Einzelfall von den in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes aufgenommenen Rechtsverordnungsermächtigungen des Marktorganisationsgesetzes nicht vollständig abgedeckt sein“ (BT-Drs. 82/14, Seite 23).
Die Ermächtigungsgrundlage genügt auch den aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG resultierenden Anforderungen. Insbesondere ist sie hinreichend bestimmt genug und genügt dem Wesentlichkeitsgrundsatz bzw. dem Parlamentsvorbehalt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entbindet selbst eine unionsrechtliche Verpflichtung zur Durchführung einer Maßnahme oder zur Umsetzung eines europarechtlichen Rechtsakts ins deutsche Recht grundsätzlich nicht von den Anforderungen aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 –, juris Rn. 239). Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 190). Die Qualifikation einer Regelung als „wesentlich“ hat typischerweise ein Verbot der Normdelegation und ein Gebot größerer Regelungsdichte durch den parlamentarischen Gesetzgeber zur Folge. Damit werden ergänzende Regelungen durch Rechtsverordnung zwar nicht völlig ausgeschlossen; die wesentlichen Entscheidungen müssen jedoch in einem formellen Gesetz enthalten sein (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 195). Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts. Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Vor diesem Hintergrund kann auch die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte den Umfang der Regelungspflicht des Gesetzgebers begrenzen (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 197). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt auch nicht, dass die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich gefasst ist. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen auch nicht ausdrücklich im Gesetzestext bestimmt sein; sie müssen jedoch durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes zu ermitteln sein. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber daher nicht, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Vielmehr genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des (gesamten) Gesetzes (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 203).
Daran gemessen begegnet es keinen Bedenken, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber (hier: dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft) das Gebrauchmachen der sich aus der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ergebenden Optionen überlassen hat, soweit die Ausübung der Optionen für die Durchführung der Regelungen gemäß dieser Verordnung sachdienlich ist. Dadurch, dass er sich die Einführung weiterer Direktzahlungen sowie die Umschichtung von Mitteln in die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik vorbehalten hat, hat er eine sinnvolle Abgrenzung zwischen grundsätzlichen Entscheidungen vorgenommen, die er sich selbst vorbehalten hat, und eher technischen Entscheidungen in der Umsetzung, die dem mit der Materie vertrauten Ministerium überantwortet werden.
Mit der Einführung von § 2a DirektZahlDurchfV hat der Verordnungsgeber diese Grenzen der Ermächtigungsgrundlage auch nicht überschritten. Im konkreten Fall hat das Bundesministerium durch die Einfügung von § 2a DirektZahlDurchfV lediglich eine Voraussetzung des Begriffs des Dauergrünlands ergänzt und damit die entsprechende Option der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, deren Wahrnehmung der bundesdeutsche Gesetzgeber in § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG ausdrücklich in die Hand des Verordnungsgebers gelegt hat, ausgeübt. Die Änderung ist auch im Sinne der Ermächtigungsgrundlage unter Berücksichtigung des gesamten Regelungszusammenhangs sachdienlich. Die Bewertung, dass regelmäßiges Umpflügen die Entstehung der für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen verhindert, ist ohne Weiteres nachvollziehbar. Dauergrünland ist aber besonders schützenswert. Gemäß Art. 43 Abs. 2 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 gilt die Erhaltung des bestehenden Dauergrünlands als dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethode. Dementsprechend hat der Bundesgesetzgeber mit § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG die Umwandlung von Dauergrünland einem grundsätzlichen Verbot mit Befreiungsvorbehalt unterworfen. Soweit das Umpflügen einer Dauergrünlandfläche dieser nach Einschätzung des Verordnungsgebers den ökologischen Wert nimmt, ist es sachdienlich, von der Option Gebrauch zu machen, ein solches Umpflügen als für die Dauergrünlandentstehung hinderlich anzusehen, und die Definition entsprechend anzupassen.
Entgegen der von der Beklagten vor allem im Berufungsverfahren vertretenen Auffassung erfasst die Neuregelung gemäß § 2a DirektZahlDurchfV alle Dauergrünland-Flächen, die binnen der letzten 5 Jahre vor 2018 umgepflügt worden sind. Sie bezieht sich insbesondere auch auf solche Flächen, die bereits 2013 Dauergrünland waren, aber in diesem Jahr oder in den nachfolgenden Jahren bis 2018 – wie nach damals geltender Rechtslage genehmigungsfrei zulässig – umgepflügt worden sind. Gegenteiliges ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Änderungsverordnung noch aus deren Begründung.
Die Neuregelung gemäß § 2a DirektZahlDurchfV wurde durch Art. 1 Nr. 2 der Änderungsverordnung eingefügt. Gemäß Art. 3 trat diese Änderungsverordnung am Tag nach ihrer Verkündung am 29. März 2018 (BAnz AT 29.03.2018 V1) in Kraft, also am 30. März 2018. Sie beinhaltete ansonsten keine Bestimmungen, wonach der zeitliche Anwendungsbereich der mit ihr eingefügten oder geänderten Bestimmungen eingeschränkt würde. Mangels abweichender Bestimmungen galten daher alle Normen der DirektZahlDurchfV in der Gestalt der Änderungsverordnung unmittelbar ab dem 30. März 2018 und erfassten alle relevanten landwirtschaftlichen Flächen. Soweit diese Flächen unter der alleinigen Geltung von § 2 DirektZahlDurchfG Dauergrünland waren, unter Geltung von § 2a DirektZahlDurchfV aber nicht mehr, weil sie innerhalb des vorangegangenen 5-Jahres-Zeitraums umgepflügt worden waren, verloren sie diesen Status somit de jure an diesem Tag.
Etwas Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der Begründung zur Änderungsverordnung. Die Beklagte beruft sich auf folgende Formulierung: „Zu unterscheiden ist zwischen Fällen, in denen die Fläche nach den bisherigen Regeln als Dauergrünland einzustufen war und den Fällen, bei denen es sich noch um Ackerland handelt.“ (BR-Drs. 61/18, Seite 14 der Begründung zur Änderungsverordnung). Sie reißt diese Formulierung aber aus ihrem Zusammenhang. Die Formulierung findet sich im Abschnitt V.4.b.bb. In diesem Abschnitt zeigt das zuständige Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft auf, welcher Erfüllungsaufwand sich durch die Änderung der InVeKoS-Verordnung und der damit verbundenen Einführung von zwei neuen Informationspflichten, nämlich in § 10a InVeKoSV und in § 30a InVeKoSV, voraussichtlich ergeben wird. (Nur) in diesem Zusammenhang ist die zitierte Formulierung zu lesen, die bei der Kalkulation des Erfüllungsaufwands zwischen den Fällen unterscheidet, in denen die Fläche bislang bereits als Dauergrünland galt, und den Fällen, in denen es sich noch um Ackerland handelt. Keinesfalls sollte mit dieser getrennten Kalkulation eine Aussage verbunden sein, welche Fälle in den Anwendungsbereich der Änderungsverordnung fallen.
Die Beklagte argumentiert auch zu Unrecht mit Sinn und Zweck der Neuregelung. Sie vertritt die Ansicht, die Neuregelung diene nur dazu, das Entstehen von Dauergrünland neu zu definieren, nicht jedoch dazu, bereits entstandenes Dauergrünland in Ackerland umzuwidmen. Bei dem Anbau von Gras und anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handele es sich nach der Verordnungsbegründung um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Ein besonderes Erhaltungsinteresse bestehe dann nicht. Es solle aber nicht infolge der Neuregelung auch jahrelanges, schützenswertes Dauergrünland umgewandelt werden dürfen. Die Beklagte übersieht dabei, dass an dem Erhalt von bereits früher bestehendem Dauergrünland eben dann kein Interesse mehr besteht, wenn dieses in den letzten fünf Jahren vor 2018 umgepflügt worden ist. Nur in diesem Fall entfällt gemäß § 2a DirektZahlDurchfV der Dauergrünlandstatus. Durch die Neuregelung wird daher gerade kein bestehendes und erhaltenswertes Dauergrünland der Zerstörung durch Umpflügen preisgegeben. Diese Zerstörung ist bereits in den vorangegangenen fünf Jahren erfolgt. Vielmehr wird umgekehrt Dauergrünland, das infolge Umpflügens nicht mehr die Qualitätsanforderungen für Dauergrünland erfüllt, konsequent allein den übrigen, auch für normales Ackerland geltenden Greening-Vorschriften unterstellt.
Im Zuge der Änderung der Definition von Dauergrünland hat der Verordnungsgeber mit § 10a InVeKoSV eine verfahrensrechtliche Übergangsregelung von der alten zur neuen Rechtslage geschaffen. Nach § 10a Abs. 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Gemäß § 10a Abs. 2 sind für den Nachweis folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche, 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a der DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises über das Umpflügen kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.
§ 10a InVeKoSV ist durch Art. 2 Nr. 2 der genannten Änderungsverordnung eingefügt worden. Die Regelung steht im direkten Zusammenhang mit § 2a DirektZahlDurchfV. Sie soll einem Betriebsinhaber „einmalig“ (so die Verordnungsbegründung BR-Drs. 61/18, Seite 21) im Jahr 2018 die Möglichkeit eröffnen, den Nachweis zu führen, dass die betreffende Fläche gepflügt worden ist und damit als Ackerland einzustufen ist.
Die Frist in § 10a Abs. 1 InVeKoSV (11. Juni 2018) als solche ergibt sich bereits aus unmittelbar geltendem Unionsrecht:
Der bundesdeutsche Verordnungsgeber hat den Nachweis gemäß § 10a InVeKoSV – wie auch aus der amtlichen Überschrift hervorgeht – als „Zusätzliche Angaben für bestimmte Flächen im Antragsjahr 2018“ im Rahmen des Sammelantrags-Verfahrens für das Jahr 2018 konzipiert. Gemäß § 7 Abs. 2 InVeKoSV hat der Betriebsinhaber unbeschadet der nach den europäischen Verordnungen geforderten Angaben im Sammelantrag die in den nachfolgenden Vorschriften festgelegten Angaben zu machen. Zu diesen nachfolgenden Vorschriften gehörte im Jahr 2018 auch die im gleichen Unterabschnitt 1 der InVeKoSV stehende Vorschrift des § 10a dieser Verordnung.
Auch die gemäß § 10a InVeKoSV geforderten Angaben mussten daher grundsätzlich bis zum 15. Mai 2018 erfolgen. Es handelte sich nämlich um „sonstige Angaben“ im Sinne von Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Nach dieser Vorschrift muss jeder Begünstigte der Basisprämien-Regelung (Art. 72 Abs. 1, 67 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in Verbindung mit Anhang I zur Verordnung (EU) Nr. 1307/2013) jedes Jahr einen Antrag auf Direktzahlungen stellen, der u. a. nach Buchstabe c des Artikels alle sonstigen Angaben enthalten muss, die von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind. Daraus folgt für jeden Mitgliedstaat die Befugnis, im Sammelantrags-Verfahren weitere Angaben von dem Begünstigten zu verlangen, wie hier gemäß § 10a InVeKoSV. In der Praxis der Beklagten geschah dies durch Ausfüllen der Anlage 8 zum Sammelantrag mit der Überschrift „Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2018“. Denn wenn die betreffende Fläche in den Vorjahren als Dauergrünland geführt worden war, erschien in der Spalte 13 des Sammelantrags automatisch die Bezeichnung Dauergrünland. Es war deshalb eine Korrektur der Bezeichnung der Nutzungsart erforderlich. Diese stellte daher eine Berichtigung des vordefinierten Formulars der Beklagten im Sinne des Art. 16 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 dar. Danach berichtigt der Begünstigte ein vordefiniertes Formular, wenn dieses Formular nichtzutreffende Angaben enthält.
Für diese Angaben gemäß § 10a InVeKoSV als Teil des Sammelantrags galten damit im Jahr 2018 unmittelbar die Fristbestimmungen, die für Angaben im Sammelantrag nach dem zwingenden europäischen Verordnungsrecht gemäß Art. 13 Abs. 3 Unterabsatz 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 vorgesehen sind. Danach sind Änderungen des Sammelantrags lediglich bis zum letzten möglichen Termin für eine verspätete Einreichung des Sammelantrags oder des Zahlungsantrags gemäß Abs. 1 Unterabsatz 3 zulässig (Fristende + 25 Kalendertage). Unter Berücksichtigung der „Montagsregelung“ (Art. 12 Buchstabe b, Art. 13 Abs. 3 Unterabsatz 2 Satz 1) fiel dieser Tag im Jahr 2018 auf den 11. Juni (15. Mai 2018 + 25 Kalendertage = Samstag, 9. Juni 2018).
Die Frist gemäß § 10a Abs. 1 InVeKoSV, wonach der nach dieser Vorschrift erforderliche Nachweis „mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 […], jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018“ schriftlich zu führen ist, ist jedoch eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist.
Unter materiell-rechtlichen Ausschlussfristen versteht man vom materiellen Recht gesetzte Fristen, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Sie sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht (BVerwG, Urteil vom 22.1.2015 – 10 C 12.14 –, juris Rn. 16, und Urteil vom 22.10.1993 – 6 C 10.92 –, juris Rn. 16 m.w.N.).
Dass es sich bei der in § 10a InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt, ergibt sich aus dem Wortlaut. Wenn eine Norm – wie hier – anordnet, dass ein Nachweis schriftlich bis zu einer klar benannten Frist, „spätestens“ aber bis zu einer zeitlich danach liegenden Frist zu führen ist, kann deren Wortlaut nach den allgemeinen Auslegungsregeln nur dahingehend verstanden werden, dass die spätere Frist eine Höchstfrist ist, nach deren Ablauf weitere Nachweismittel endgültig verspätet und damit nicht mehr zu berücksichtigen sind. Ansonsten wäre die Nennung der späteren Frist sinnlos.
Die Regelung der Ausschlussfrist und der mit ihr verbundenen Beschränkung der Beweismittel auf die Führung eines schriftlichen Nachweises innerhalb der Frist in § 10a Abs. 1 InVeKoSV ist wirksam. Ihre Anordnung beruht auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügt (aa). Sie hält sich auch im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung (bb). Die Ausschlussfrist und die mit ihr verbundene Beschränkung der Beweisführung sind ferner sachlich gerechtfertigt und genügen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (cc).
aa) Als Teil der Dritten Verordnung zur Änderung der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und der InVeKoS-Verordnung vom 23. März 2018 beruht die Regelung des § 10a InVeKoSV (wie § 2a DirektZahlDurchfV) auf den Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG in Verbindung mit § 1 Abs. 2 DirektZahlDurchfG. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG ist das zuständige Bundesministerium ermächtigt, Regelungen zur sachgerechten Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zu erlassen, einschließlich der Wahrnehmung der in den Rechtsakten der Europäischen Union enthaltenen Optionen (u. a. Einführung einer Pflugregelung). Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG ist der Verordnungsgeber ermächtigt, soweit dies zur Durchführung von Regelungen über Direktzahlungen erforderlich ist, Vorschriften über das Verfahren zu erlassen „sowie über die Voraussetzungen und die Höhe dieser Vergünstigungen“ (gemeint: Direktzahlungen), soweit sie nach den Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG bestimmt, bestimmbar oder begrenzt sind.
Diese Ermächtigungsgrundlagen sind unter Berücksichtigung der bereits oben dargestellten Maßstäbe auch im Hinblick auf § 10a InVeKoSV hinreichend bestimmt.
Die Ermächtigung zur Regelung des „Verfahrens“ gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG ist demgemäß nicht zu beanstanden. Der Begriff des „Verfahrens“ ist in § 9 VwVfG (in Verbindung mit § 1 Abs. 1 NVwVfG) legaldefiniert. Danach ist ein Verwaltungsverfahren (u. a.) die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Im Zusammenhang mit der Regelung des § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG, auf die die Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG ausdrücklich Bezug nimmt, ist auch hinreichend bestimmt, dass auf Grundlage dieser Ermächtigung das Verfahren und die Voraussetzungen für die Gewährung von Direktzahlungen nach dem europäischen Beihilferecht näher ausgestaltet werden können. Welche verfahrensrechtlichen Regelungen im nationalen Recht zu treffen sind, ergibt sich dabei schon aus der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und der zugehörigen Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014. Gleiches gilt für den Begriff der Voraussetzungen. Diese sind Gegenstand der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und der Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Durch die Bezugnahme auf diese unmittelbar geltenden europarechtlichen Bestimmungen sind die auf dieser Ermächtigungsgrundlage basierenden bundesdeutschen Rechtsverordnungen bereits wesentlich vorgeprägt.
Die hinreichende Bestimmtheit der weiteren Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 2 DirektZahlDurchfG wurde bereits oben im Zusammenhang mit der Einführung des § 2a DirektZahlDurchfV erörtert und bejaht.
Die Regelungen in § 10a Abs. 1 InVeKoSV sind auch nicht derart wesentlich, dass sie über die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehend einem förmlichen Parlamentsgesetz vorbehalten wären.
Als materiell-rechtliche, den Bürger insofern belastende Regelung muss eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist unmittelbar von der Legislative erlassen werden oder auf einer von ihr erteilten Ermächtigung beruhen (BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 – 6 C 10.92 –, juris Rn. 15). Letzteres ist hier der Fall.
Der Gesetzgeber ist zwar verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich jedoch nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands beurteilen (BVerwG, Urteil vom 22.1.2015 – 10 C 12.14 –, juris Rn. 27). Erfüllt eine Rechtsverordnung die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, so ergeben sich unter diesem Gesichtspunkt im Allgemeinen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Notwendigkeit eines förmlichen Parlamentsgesetzes. Denn die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung sind durch Art. 80 Abs. 1 GG in spezifischer Weise konkretisiert. Die Grundrechtsrelevanz der auf der Grundlage einer Rechtsverordnung möglichen behördlichen Maßnahmen begründet für sich genommen noch keinen spezifischen Vorbehalt zugunsten eines Parlamentsgesetzes (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 28). Allein der Umstand, dass der Normgeber – wie hier – für bestimmte Nachweise eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist vorsieht, begründet deshalb nicht die Notwendigkeit einer Regelung durch ein Parlamentsgesetz (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 28, 22 und 16).
bb) Die Regelung in § 10a InVeKoSV, dass Flächen nur dann fortan als Ackerland gelten, wenn binnen der dort genannten Frist der Nachweis eines Umpflügens geführt worden ist, hält sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlagen.
Sie betrifft das Verfahren und eine Voraussetzung für den Erhalt von Direktzahlungen im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG. Die Ermächtigung zur Regelung der „Voraussetzungen und die Höhe dieser Vergünstigungen“ umfasst nicht allein die Regelung von notwendigen Voraussetzungen dafür, dass der Begünstigte überhaupt in den Genuss von Direktzahlungen kommt, sondern auch die Bestimmung von Tatbestandsmerkmalen, die vorliegen müssen, damit es sich bei einer Fläche um eine „landwirtschaftliche Fläche“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchstabe e der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, also um Ackerland, Dauergrünland oder Dauerweideland handelt. Die Ermächtigung zur Regelung des Verfahrens umfasst ersichtlich auch das Verfahren zum Nachweis dieser Voraussetzung.
Die Regelung in § 10a InVeKoSV betrifft ferner die sachgerechte Durchführung der in den Rechtsakten der Europäischen Union enthaltenen Optionen und beruht damit auch auf § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG. Ebenso wie die materiell-rechtliche Änderung der Dauergrünland-Definition durch § 2a DirektZahlDurchfV nach dem oben Gesagten auf der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 2 DirektZahlDurchfG beruht, stützt sich auch die Regelung in § 10a InVeKoSV, die dem Begünstigten die Vorteile aus dieser Definitionsänderung nur dann gewährt, wenn dieser den Nachweis der Nutzungsänderung innerhalb der dort bestimmten Frist erbringt, neben § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG auch auf diese Ermächtigungsgrundlage.
Dass der bundesdeutsche Verordnungsgeber im Zuge der Einführung der „Pflugregelung“ die durch die Änderung des Begriffs des Dauergrünlands notwendigen Mitwirkungsobliegenheiten ebenfalls in die InVeKoSV aufnahm, war dabei sachgerecht und kam den Begünstigten entgegen, weil dadurch vermieden wurde, dass in einem eigenen Antragsverfahren Angaben zum Status der landwirtschaftlichen Flächen doppelt erfolgen mussten. Gemäß § 10 InVeKoSV sind nämlich ohnehin im jährlichen Antragsverfahren Angaben zur Nutzung der landwirtschaftlichen Flächen des Betriebs zu machen. Dadurch wird die unmittelbar geltende Vorschrift des Art. 14 Abs. 1 Buchstabe d der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 konkretisiert. Danach muss ein Sammelantrag „zweckdienliche Angaben zur eindeutigen Identifizierung aller landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs, ihre Fläche […], ihre Lage und, wenn gefordert, genauere Angaben zur Nutzung der landwirtschaftlichen Parzellen enthalten. Eine inhaltsgleiche Verpflichtung sieht Art. 17 Abs. 5 Unterabsatz 1 Satz 2 der Verordnung für einen die Greening-Prämie betreffenden Antrag vor.
cc) Die Ausschlussfrist und die mit ihr verbundene Beschränkung der Beweismittel auf die Führung eines schriftlichen Nachweises in § 10a Abs. 1 InVeKoSV sind schließlich auch sachlich gerechtfertigt und genügen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
Gemäß § 10a Abs. 1 InVeKoSV ist der nach dieser Vorschrift zu führende Nachweis des Umpflügens schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 zu führen. Soweit – wie hier – nicht die Voraussetzungen des § 10a Abs. 2 Satz 2 InVeKoSV (Kulturcodewechsel) vorliegen, sind für den Nachweis folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche, 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen.
Durch diesen geeigneten Nachweis muss der Beweis des Umpflügens schriftlich geführt, also erbracht werden. Die zuständige Behörde, die Landwirtschaftskammer, muss aufgrund der vorgelegten Nachweise zur Überzeugung gelangen, dass die Fläche umgepflügt wurde. Es genügt dabei nicht, lediglich Beweis anzubieten. Zudem sind nur solche Beweismittel zugelassen, die von der zuständigen Behörde schriftlich ausgewertet werden können. Allein das Angebot der Vernehmung von Zeugen oder die Aufforderung zur Einholung eines Sachverständigengutachtens sind daher ebenso wenig ausreichend wie die Aufforderung, die Behörde möge sich vor Ort im Wege des Augenscheins von einem erfolgten Umpflügen überzeugen. Die Behörde ist auch nicht von sich aus berechtigt oder verpflichtet, sich derartiger Beweismittel zu bedienen. Insofern schränkt § 10a Abs. 2 InVeKoSV die Sachverhaltsermittlungspflicht gemäß § 24 VwVfG ein.
Dies ergibt sich auch aus der Begründung zur Dritten Verordnung zur Änderung der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und der InVeKoS-Verordnung. Teil dieser Begründung ist auch die Abschätzung des Erfüllungsaufwands für die Verwaltung. Hinsichtlich des sich aus § 10a InVeKoSV ergebenden Zeitaufwands kalkuliert der Verordnungsgeber bei einem Antrag, der sich nicht darauf stützt, dass sich das Umpflügen aus den Nutzungscodes für die betroffene Fläche ergibt, mit einem Zeitaufwand von etwa 15 Minuten (BR-Drs. 61/18, Begründung des Verordnungsentwurfs, Seite 16; Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrats, Seite 6). Binnen dieses Zeitraums lässt sich keine Bewertung des Sachverhalts bewerkstelligen, die sich nicht allein auf Dokumente, Urkunden, Fotos und ähnliche schriftliche Beweismittel stützen kann.
Aus § 10a Abs. 2 InVeKoSV ergibt sich entgegen der Auffassung der Beklagten keine weitergehende Beschränkung der zugelassenen Beweismittel für einen erfolgten Umbruch. Unzulässig ist es daher, schriftliche Erklärungen des Betriebsinhabers sowie von Personen, die in dessen Auftrag die Fläche umgepflügt haben sollen, als irrelevante Selbsterklärungen zu klassifizieren und ihnen somit von vornherein ohne Würdigung im Einzelfall jede Beweiswirkung abzusprechen. Aus dem Umstand, dass die Beklagte hier keine näheren Angaben zu Ihrer Ansicht nach ausreichenden Beweismitteln gemacht hat, kann aber nicht geschlossen werden, dass die Beklagte verpflichtet wäre, später nachgereichte Beweise noch zu berücksichtigen. Vielmehr wäre jede Erklärung der Beklagten (innerhalb der Ausschlussfrist bis zum 11. Juni 2018), wonach nur bestimmte schriftliche Beweismittel zugelassen werden können (Luftbilder, Fotos, etc.), falsch gewesen. Denn wie ausgeführt lässt sich der Norm keine Beschränkung möglicher Beweismittel entnehmen mit Ausnahme der Tatsache, dass sämtliche Beweise schriftlich vorzulegen sind, was sich bereits klar und unmissverständlich aus § 10a Abs. 1 InVeKoSV ergibt.
Mit der Ausschlussfrist und der mit ihr verbundenen Einschränkung der Beweisführung ist keine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG verbunden.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das Grundrecht ist daher vor allem dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Im Rahmen seines Gestaltungsauftrags ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei bei seiner Entscheidung, an welche tatsächlichen Verhältnisse er Rechtsfolgen knüpft und wie er von Rechts wegen zu begünstigende Personengruppen definiert. Eine Grenze ist jedoch dann erreicht, wenn durch die Bildung einer rechtlich begünstigten Gruppe andere Personen von der Begünstigung ausgeschlossen werden und sich für diese Ungleichbehandlung kein in angemessenem Verhältnis zu dem Grad der Ungleichbehandlung stehender Rechtfertigungsgrund finden lässt. Dabei ist die Eigenart des zu regelnden Sachverhalts dafür ausschlaggebend, was sachlich vertretbar oder sachfremd ist. Im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit unterliegt die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers (BVerfG, Beschluss vom 10.11.1998 – 1 BvL 50/92 –, juris Rn. 63 m.w.N.). Für ihn ergeben sich aber aus dem allgemeinen Gleichheitssatz umso engere Grenzen, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, Beschluss vom 29.10.2002 – 1 BvL 16/95 –, juris Rn. 39).
Im Rahmen der hier verfahrensgegenständlichen Pflugregelung trifft die Ausschlussfrist und die Einschränkung der zur Verfügung stehenden Beweismittel in § 10a InVeKoSV jeden Antragsteller gleichermaßen. Die Möglichkeit der Beweisführung durch Vorlage eines schriftlichen Nachweises bis zum 11. Juni 2018 hat andererseits auch jedem Antragsteller offen gestanden. Denn jeder Antragsteller konnte etwas Schriftliches innerhalb dieser Frist vorlegen. Ob die vorgelegten schriftlichen Beweismittel ausreichen, ist eine Frage des Einzelfalls, wobei selbst eine (detaillierte, anschauliche und insgesamt überzeugende) Selbsterklärung zur Nachweisführung im Einzelfall ausreichend sein kann.
Die Ausschlussfrist und die jeden Antragsteller treffende Einschränkung der Beweismittel müssen als insofern belastende (Teil-)Regelungen im Rahmen einer insgesamt begünstigenden Vorschrift bzw. als Einschränkung einer begünstigenden Regelung gleichwohl sachlich gerechtfertigt sein und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Auch diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Ausschlussfrist und die Einschränkung der Beweismittel in § 10a Abs. 1 InVeKoSV wären deshalb auch dann mit höherrangigem Recht vereinbar, wenn hier Art. 3 Abs. 1 GG einschlägig wäre.
Insofern ist zunächst festzustellen, dass es sich bei der Vorschrift des § 10a Abs. 1 InVeKoSV um eine begünstigende Regelung handelt. Mit der „Pflugregelung“ wird den betroffenen Landwirten die für sie vorteilhafte Möglichkeit eingeräumt, abweichend von der oben erläuterten alten Rechtslage, bei der nach der oben wiedergegebenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (und des Senats) ein bloßes Umpflügen der Fläche nicht zu einer Veränderung des Flächenstatus geführt hatte, die Bewertung der Fläche als Dauergrünland zu ändern. Dadurch wird die Fläche des Betriebsinhabers bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen zu wirtschaftlich höherwertigem Ackerland, das nicht ansonsten drohenden weiteren Beschränkungen ihrer Nutzung unterfällt.
Diejenigen Betriebsinhaber, die den erforderlichen Nachweis eines tatsächlich erfolgten Umpflügens im relevanten Fünf-Jahres-Zeitraum nicht erbringen können, werden zwar von dieser Begünstigung ausgeschlossen. Ein Eingriff in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Recht auf Eigentum ergibt sich daraus aber nicht und folglich auch unter diesem Gesichtspunkt keine belastende Wirkung des § 10a Abs. 1 InVeKoSV.
Zwar erzielen Grünlandflächen etwa bei der Verpachtung einen deutlich niedrigeren Ertrag als Ackerflächen (vgl. Schleswig-Holsteinisches OLG, Urteil vom 3. Mai 2016 – 2 L U 7/15 –, juris Rn. 75). Flächen, die zu Dauergrünland werden, verlieren an Wert (vgl. BGH, Urteil vom 24.11.2017 – LwZR 2/16 –, juris Rn. 3). Eine allgemeine Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen folgt jedoch nicht aus Art. 14 Abs. 1 GG. Art. 14 Abs. 1 GG erfasst nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht aber in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 10.6.2009 – 1 BvR 198/08 –, juris Rn. 20). Dies wird hier besonders deutlich, wenn die betreffenden Flächen schon vor Inkrafttreten des § 10a InVeKoSV Dauergrünland waren. Einem Betriebsinhaber, der den Nachweis nicht mit den zulässigen Beweismitteln führen kann, seine Dauergrünlandfläche umgepflügt zu haben, wird in diesem Fall lediglich eine nicht von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Chance genommen, den Wert seiner Fläche zu erhöhen.
Die sich aus § 16 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlDurchfG verbundene Genehmigungspflicht für einen zukünftigen Umbruch schränkt zwar die Verwertbarkeit der Fläche im Wege der Verpachtung weiter ein bzw. erhöht für den Eigentümer die mit der Verwaltung der Fläche verbundenen Kosten und vermindert dadurch seine Erwerbschancen. Sie nimmt dem Betriebsinhaber damit aber ebenfalls nur eine durch Art. 14 Abs. 1 GG nicht geschützte Verdienstmöglichkeit.
Der bundesdeutsche Verordnungsgeber hat durch die Vorschrift des § 2a DirektZahlDurchfV zudem zugunsten der Begünstigten im weitest möglichen Umfang von der europarechtlichen Option Gebrauch gemacht, eine Pflugregelung einzuführen. Er hätte sich stattdessen auch dazu entscheiden können, von dieser Option überhaupt keinen Gebrauch zu machen oder von vornherein bestehende oder ab einem bestimmten Datum entstandene Dauergrünlandflächen von der Möglichkeit des Statuswechsels auszunehmen. Hätte sich der Verordnungsgeber zu einer Umstellung auf die neue Dauergrünland-Definition verbunden mit einer solchen Übergangsregelung entschieden, hätte dies zur Folge gehabt, dass für eine Vorschrift wie § 10a InVeKoSV von vornherein keine Notwendigkeit bestanden hätte.
Die Regelung in § 10 a InVeKoSV verfolgt einen legitimen Zweck und ist geeignet, diesen Zweck zu erreichen.
Die Vorschrift ist als einmalige Übergangsregelung konzipiert, die im Jahr 2018 eine rasche Umstellung vom alten Rechtszustand zur neuen Rechtslage sicherstellen sollte. Die neue Dauergrünlanddefinition wurde durch die Änderungsverordnung ohne materiell-rechtliche Übergangsregelung eingeführt. § 10a InVeKoSV diente dazu, den nahtlosen Übergang von der alten auf die neue Dauergrünlanddefinition verfahrensrechtlich sicherzustellen. Der Charakter einer einmaligen Übergangsregelung ergibt sich schon aus der amtlichen Überschrift „Zusätzliche Angaben für bestimmte Flächen im Antragsjahr 2018“ sowie aus dem Inhalt des Absatzes 1, wonach der Betriebsinhaber den Nachweis, dass seine bislang als Dauergrünlandfläche geltende Fläche für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018, und damit einmalig, führen können sollte.
Eine rasche Umstellung von der alten auf die neue Rechtslage konnte dadurch gefördert werden, dass die Verfahrenslaufzeiten bei den Landwirtschaftsbehörden verkürzt wurden. Dem diente es, die Landwirtschaftsbehörden nur zur Beachtung solcher Nachweise zu verpflichten, die bis zu der explizit genannten Frist eingereicht wurden.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass § 10a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 InVeKoSV der Bewältigung eines Massenverfahrens dient, sodass der Verordnungsgeber zulässig generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen verwenden konnte (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18.5.2016 – 1 BvR 2217/11 –, juris Rn. 27). Der Verordnungsgeber wollte den Betriebsinhabern mit § 10a Abs. 1 InVeKoSV einmalig die Gelegenheit im Antragsjahr 2018 eröffnen, den Nachweis zu führen, dass ihre bisher als Dauergrünland geltenden Flächen künftig nach neuer Rechtslage als Ackerland zu bewerten sind. Aus der Verordnungsbegründung geht hervor, dass nach Einschätzung der Länder von etwa 17.200 Betrieben ausgegangen wurde, die von der Möglichkeit Gebrauch machen würden, ein Umpflügen nachzuweisen. Davon entfielen 13.700 auf Betriebe, in denen die Fläche nach den bisherigen Regeln als Dauergrünland einzustufen war (BR-Drs. 61/18, Seite 14 der Entwurfsbegründung). Die Anzahl der Betriebe, in denen die maßgebliche Fläche bislang noch nicht als Dauergrünland angesehen wurde, schätzte das Ministerium auf 3.500.
Das Bundesministerium kalkulierte den Zeitaufwand für die Verwaltung für den Fall, dass der Nachweis gemäß § 10a InVeKoSV auf geeignete Änderungen der Nutzungscodes gestützt wurde, mit etwa 5 Minuten. Für den Fall, dass der Antrag auf sonstige geeignete Nachweise gestützt würde, rechnete das Ministerium mit etwa 15 Minuten (Seite 16 der Entwurfsbegründung). Das Ministerium ging davon aus, dass pro Antrag ein durchschnittlicher Zeitaufwand von 10 Minuten anzusetzen sei (siehe auch die Berechnungen des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKRG, BR-Drs. 61/18, Seiten 4 und 6 der Stellungnahme). Dies entspricht einer hälftigen Verteilung zwischen diesen beiden Fallgruppen. Nach den Schätzungen des Ministeriums war daher mit ca. 8.600 Anträgen zu rechnen, in denen der Nachweis gemäß § 10a InVeKoSV nicht auf geänderte Nutzungscodes, sondern auf sonstige Nachweise gestützt werden würde. Diese Anträge wären von den Landwirtschaftskammern jeweils – zusätzlich zu den normalerweise zu erwartenden Anträgen – zu prüfen und in dem Bewilligungsbescheid zu den Direktzahlungen für das jeweilige Antragsjahr zu bescheiden. Diese Zahlen zeigen, dass es sich um ein Massenverfahren handelt.
Die effektive Bewältigung dieses Massenverfahrens und die erforderliche rasche Umstellung auf die neue Rechtslage konnten nur durch ein zeitlich gestrafftes und hinsichtlich der Nachweisführung auf schriftliche Nachweise reduziertes Verfahren erreicht werden, wobei die den Antragstellern eingeräumte Frist – 11. Juni 2018 – sich hier nach dem oben Gesagten ohnehin unmittelbar aus den einschlägigen EU-Vorschriften ergibt.
Andere, ebenso geeignete, aber weniger einschränkende Mittel zur Förderung einer raschen Umstellung und zur Bewältigung des beschriebenen Massenverfahrens sind nicht ersichtlich.
Unter Abwägung dieser gewichtigen Gesichtspunkte, die maßgeblich für die gewählte Ausgestaltung des Verfahrens in § 10a Abs. 1 InVeKoSV sprechen, mit den nach dem oben Gesagten durch Grundrechte nicht geschützten Nachteilen für die Antragsteller, die mit der Ausschlussfrist und der Einschränkung der Beweisführung in der Praxis oft erhebliche Probleme hatten, was auch in der mündlichen Verhandlung deutlich geworden ist, ist die Regelung in § 10a Abs. 1 InVeKoSV unter Berücksichtigung dessen, dass die Pflugregelung selbst eine die Antragsteller begünstigende Regelung ist, insgesamt als angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne anzusehen.
Auch die von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung erhobenen Einwände verhelfen seiner Klage nicht zum Erfolg:
Entgegen seiner Auffassung kommt hier § 7 Abs. 5 InVeKoSV, wonach die Landesstellen weitere Angaben fordern können, soweit dies zur Überprüfung der Antragsangaben erforderlich ist, von vornherein nicht zur Anwendung, da es sich bei der Frist des § 10a Abs. 1 InVeKoSV um eine Ausschlussfrist für Nachweise handelt. Soweit er pauschal vorgebracht hat, dass auf seiner Seite ein offensichtlicher Irrtum vorgelegen habe, ist nicht ersichtlich, worüber der Kläger sich konkret geirrt hat. Gegen einen Irrtum des Klägers spricht, dass er genau am Tag des Fristablaufs Unterlagen zum Nachweis des Umpflügens eingereicht hat. Soweit er mit seinem Vorbringen geltend machen will, dass er nicht über die einzuhaltende Frist belehrt worden sei, ist dies hier unerheblich, da die verspätete Vorlage schriftlicher Nachweise wegen der wirksam in § 10a Abs. 1 InVeKoSV geregelten Ausschlussfrist auch dann nicht zu berücksichtigen wäre, wenn der Kläger nicht ausreichend informiert gewesen sein sollte und sich deshalb im Irrtum über die einzuhaltende Frist befunden hätte, was hier aber ohnehin nicht anzunehmen ist.
Im Übrigen ist das diesbezügliche Vorbringen des Klägers auch unzutreffend. Denn der Beklagte hat mehrfach auf die Möglichkeit der Änderung des Dauergrünlandstatus und das dabei einzuhaltende Verfahren hingewiesen:
In den Hinweisen „zur Bearbeitung der Anlagen zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018“ findet sich auf Seite 7 oben unter der Überschrift „Spalte: Grünland Art/Jahr“ der Hinweis:
„Für 2018 erhalten Sie einmalig die Möglichkeit, rückwirkend Nachweise zu erbringen, dass ihre Flächen in den letzten fünf Jahren gepflügt wurden und deshalb nicht zum Dauergrünland geworden sind. Sie müssen sich dafür unter Angabe von Lage und Größe der Fläche melden und die Anlage 8 ausfüllen.“
Auf der folgenden Seite 8 der Hinweise ist dazu unter der Überschrift „Spalte: Anlage 8-Status DGL fehlerhaft“ ausgeführt:
„Für den Fall, dass sie der Meinung sind, dass der vorgedruckte Grünlandstatus bzw. die dazugehörige Größe nicht richtig ist / sind, können Sie hier mit der linken Maustaste einen Haken setzen. Im Anschluss ist dann die Anlage 8 auszufüllen und die Abweichungen zu begründen bzw. zu belegen.“
Hieraus ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Antragsteller den Nachweis der Änderung des Dauergrünlandstatus schriftlich zu führen hat. Denn nur Angaben und Unterlagen in schriftlicher Form können als Belege dem Sammelantrag beigefügt werden.
Entgegen der Meinung des Klägers ist er auch über die einzuhaltende Frist belehrt worden. Denn der von ihm verwendete Vordruck „Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018“ enthält auf der ersten Seite den Hinweis: „Abgabe bis 15.05.2018“. Dies entspricht der grundsätzlich nach § 10a Abs. 1 InVeKoSV einzuhaltenden Frist, wonach der Nachweis, dass eine Fläche nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 zu führen ist. Die für die Abgabe des Sammelantrags geltende Frist ergibt sich – wie oben ausgeführt – aus unmittelbar geltendem Unionsrecht, aus dem sich nach dem oben Gesagten auch die Frist für die Korrektur der (automatisch vorbelegten) Antragsangaben ergibt, die – wie bereits oben ausgeführt – mit der in § 10a Abs. 1 InVeKosV genannten Frist – „jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018“ – übereinstimmt. Es ist anzunehmen, dass dem Kläger – wie allen Landwirten – diese schon seit vielen Jahren geltenden Fristen bekannt sind. Hätte er gleichwohl noch Fragen gehabt, so wäre es ihm ohne weiteres zuzumuten gewesen, sich über den Inhalt des § 10a InVeKoSV selbst zu informieren.“
Diese Ausführungen gelten in vollem Umfang auch für den vorliegenden Fall, der keine Besonderheiten aufweist, die eine abweichende Beurteilung rechtfertigen könnten.
Danach musste hier bis zum 11. Juni 2018 der Nachweis geführt werden, dass die Flächen, die nach Auffassung des Klägers den Dauergrünlandstatus verloren haben, umgepflügt worden sind. Dies ist hier mit der Anlage 8 zum Sammelantrag 2018, wonach die Flächen in den Jahren 2016 und 2017 umgepflügt und mit Gas neu angesät worden sein sollen, der am 11. Juni 2018 eingereichten Erklärung des Klägers vom 4. Juni 2018 sowie den vorgelegten Rechnungen über landwirtschaftliche Produkte und Dienstleistungen nicht geschehen.
Denn die eigene pauschale Erklärung des Klägers in der Anlage 8 zum Sammelantrag 2018 enthält lediglich die Behauptung, die betreffenden Schläge zu nicht näher konkretisierten Daten („im Jahr 2016“, „im Jahr 2017“) umgepflügt und mit Gras neu angesät zu haben.
Die vorgelegten Rechnungen vom 21. September 2016 über 140 kg am 12. September 2016 geliefertes Saatgut, vom 11. November 2016 über Ausleihkosten für einen Volldrehpflug 3,5 ha (Lieferdatum 2./20. September 2016) und eine Kreiselegge 2,5 Std (Lieferdatum 21. September 2016), vom 14. März 2016 über 100 kg Saatgut und vom 27. April 2016 über die Ausleihkosten für einen Volldrehpflug 2 ha, vom 23. Oktober 2017 über 120 kg Saatgut (Lieferdatum 28. März 2017), vom 9. März 2017 über 200 kg Saatgut (Lieferdatum 1. März 2017) sowie vom 5. April 2018 (Lieferdatum 26. Oktober 2017) über 4,7 ha Pflügen und 4 Std. Drillkombination weisen keinerlei Bezug zu den hier verfahrensgegenständlichen Schlägen auf. Allein der in der Rechnung vom 21. September 2016 ausgewiesene Spritzlohn Grünland 2,7 ha bezieht sich mit der Anmerkung „Fläche: Kirchenland Nr. 12“ auf eine konkrete, hier streitgegenständliche Fläche. Jedenfalls ohne weitere Erläuterungen zu dieser Position, stellt das dort angegebene Spritzen allerdings keinen geeigneten Nachweis des Umpflügens im Sinne des § 10a Abs. 2 InVeKoSV dar, zumal die Rechnung auch Spritzlohn für einen weiteren bis dahin als Grünland bewirtschafteten Schlag („Hallpapp Bruch Nr. 19“) ausweist, dessen Umpflügen nicht geltend gemacht worden ist.
Einen Bezug der übrigen Rechnungen zu den streitgegenständlichen Schlägen hat allein der Kläger mit seiner Erklärung vom 4. Juni 2018, aus der sich ergeben soll, dass er die Schläge „in dem Zeitraum vom 16.05.2013 bis zum 28.12.2017 umgepflügt habe“, zusammen mit den von ihm selbst vorgenommenen handschriftlichen Kennzeichnungen auf den Rechnungen (Nummerierungen und gelbe Markierungen) hergestellt, indem er die Rechnungen bzw. einzelne Positionen auf den Rechnungen den einzelnen Schlägen zugeordnet hat. Auch hierbei handelt es sich aber lediglich um unzureichende pauschale Erklärungen des Klägers ohne nähere Erläuterungen, die aber auch angesichts der Flächenabweichungen der Schläge 12, 78 (2,8758 ha) und des zugeordneten Pflugeinsatzes (3,5 ha) sowie des dem Schlag 2 mit einer Fläche von 4,7685 ha zugeordneten 320 kg Saatguts, das den Bedarf für diesen Schlag weit übertroffen haben dürfte, erforderlich gewesen wären, um das behauptete Umpflügen der betreffenden Flächen im Sinne des § 10a Abs. 2 InVeKoSV nachzuweisen.
Weitere schriftliche Nachweise hat der Kläger bis zum 11. Juni 2018 nicht eingereicht. Die von ihm mit Schriftsatz seiner Prozessbevollmächtigten vom 6. Dezember 2018 und damit erhebliche Zeit nach Ablauf der genannten Ausschlussfrist eingereichten Unterlagen – schriftliche Zeugenerklärungen über das Pflügen der Schläge auf der Rückseite von Luftbildaufnahmen – sind nach dem oben Gesagten ebenso wenig zu berücksichtigen wie die erst im gerichtlichen Verfahren vorgelegten schriftlichen Zeugenerklärungen.
Auch die weiteren im Verwaltungsvorgang befindlichen Luftbildaufnahmen (Bl. 110 bis 113), die jeweils die Bezeichnung „Luftbild vom 18.03.2018“ tragen, sind erst am 30. Juli 2019 und damit erst nach Ablauf der genannten Ausschlussfrist ausgedruckt und im Übrigen offensichtlich auch nicht von dem Kläger eingereicht worden. Außerdem sind diese wohl aus März 2018 stammenden Luftbilder ohnehin nicht geeignet, ein Umpflügen der Flächen bis zum 28. Dezember 2017 (vgl. § 2a Abs. 2 DirektZahlDurchfV) zu belegen.
Nach alldem hat das Verwaltungsgericht zu Unrecht festgestellt, dass die Schläge 2, 12 und 78 im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten gewesen sind und sie bis zum 20. September 2021 bzw. bis zum 26. Oktober 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, und hat der Kläger auch keinen Anspruch auf die mit seiner Berufung weiterverfolgte Feststellung, dass der Schlag 49 im Jahr 2016 gepflügt wurde und im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist.
2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf die in seinem Berufungsverfahren hilfsweise weiterverfolgte Feststellung, dass der Schlag 49 im Zeitraum vom 25. Juli 2025 bis 21. September 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf. Denn dem steht entgegen, dass der vom Kläger am 20. September 2020 gepflügte Schlag 49 gemäß Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 1 und 2 Satz 2 VO (EU) 639/2014 (i.d.F.v. 1.1.2019) als Dauergrünland gilt, das nach § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG nur mit einer Genehmigung umgewandelt werden darf.
Da der Kläger hinsichtlich des Schlags 49 nach den obigen Ausführungen den gemäß § 10a Abs. 1 InVeKoSV erforderlichen Nachweis des Umpflügens nicht binnen der dort genannten Frist geführt hat, war dieser Schlag im Jahr 2018 (weiterhin) als Dauergrünland einzustufen.
Aufgrund des Pflügens dieses Schlags am 20. September 2020 entfällt eine der in § 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV genannten Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland. Denn gemäß § 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV gelten als Dauergrünland nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 nur solche Flächen, die u.a. mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt worden sind. Danach würde der Schlag 49 grundsätzlich – wie der Kläger meint – ab dem Zeitpunkt des Pflügens für 5 Jahre nicht mehr als Dauergrünland im Sinne des § 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV und des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 gelten.
Dem steht jedoch Art. 44 VO (EU) 639/2014 entgegen.
Nach Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO (EU) 639/2014 können die Mitgliedstaaten die Betriebsinhaber verpflichten, keine Dauergrünlandflächen ohne vorherige Genehmigung umzuwandeln, was im Falle der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 Buchstabe a VO (EU) Nr. 1307/2013 (Option zur Einführung der Pflugregelung) auch das Umpflügen einschließt. Wird die Genehmigung davon abhängig gemacht, dass eine andere Fläche mit der entsprechenden Hektaranzahl als Dauergrünland angelegt wird, oder, wenn der Mitgliedstaat Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 Buchstabe a VO (EU) Nr. 1307/2013 anwendet, davon, dass eine andere oder dieselbe Fläche als Dauergrünland angelegt wird, so gilt diese Fläche gemäß Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 2 VO (EU) 639/2014 abweichend von Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der VO (EU) Nr. 1307/2013 ab dem ersten Tag der Umwandlung, die auch das Umpflügen einschließt, als Dauergrünland. Diese Flächen müssen zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden, und zwar mindestens 5 aufeinanderfolgende Jahre ab dem Zeitpunkt der Umwandlung, die auch das Umpflügen einschließt (Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 3 VO (EU) 639/2014).
Daraus folgt, dass – entgegen der seinem Feststellungsantrag zugrundeliegenden Rechtsauffassung des Klägers – das Umpflügen des zum Zeitpunkt des Pflügens als Dauergrünland geltenden Schlags 49 mit einer Genehmigung nach Art. 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG nicht dazu führt, dass dieser nicht mehr als Dauergrünland nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der VO (EU) Nr. 1307/2013 einzustufen ist. Denn in der Genehmigung war – wie von Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 2 VO (EU) 639/2014 vorausgesetzt – die Auflage enthalten, dieselbe Fläche wieder als Dauergrünland anzulegen. Nichts anderes ergibt sich damit auch aus § 2a Abs. 1 DirektzahlDurchfV, der festlegt, welche Flächen als Dauergrünland nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 gelten. Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 2 VO (EU) 639/2014 geht insoweit vor, indem er für diese Fälle maßgeblich festlegt, welche Flächen abweichend von Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der VO (EU) Nr. 1307/2013 als Dauergrünland gelten. Dementsprechend und insoweit konsequent müssen die Flächen ab dem Zeitpunkt der Umwandlung / des Umpflügens auch mindestens 5 Jahre zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden (Art. 44 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 3 VO (EU) 639/2014). Die Ausführungen der Beklagten in dem Bescheid vom 24. Juli 2020 sind daher insoweit unzutreffend als darin ausgeführt wird, dass die gepflügte Fläche gemäß Art. 44 Abs. 3 VO (EU) Nr. 639/2014 mindestens 5 Jahre ab dem Tag der Genehmigung des Pflügens als Dauergrünland zu nutzen ist. Abzustellen ist nach Art. 44 VO (EU) 639/2014 – wie bereits ausgeführt – vielmehr auf den Tag des Umpflügens, nicht den der Genehmigung.
Da der Schlag 49 damit auch für den Zeitraum vom 25. Juli 2025 bis 21. September 2025 als Dauergrünland einzustufen ist bedarf ein Umpflügen einer Genehmigung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektzahlDurchfG.
3. Über die Anschlussberufung des Klägers ist nicht zu entscheiden.
Die Anschlussberufung ist zulässig. Gemäß § 127 Abs. 1 Satz 1 VwGO können sich der Berufungsbeklagte und die anderen Beteiligten der Berufung anschließen. Auch die Tatsache, dass der Kläger seinen Anschlussberufungsantrag unter zwei Bedingungen gestellt hat, nämlich für den Fall, dass das Berufungsgericht in dem Schreiben der Beklagten vom 29. April 2019 einen Verwaltungsakt sieht und deswegen die Feststellungsklage als unzulässig bewertet, und für den Fall, dass das Berufungsgericht die Auffassung vertritt, dass kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht, steht der Zulässigkeit nicht entgegen (Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 127 Rn. 17).
Die Bedingungen, unter denen der Kläger seine Anschlussberufung zur Entscheidung gestellt hat, sind aber nicht eingetreten. Der Senat hat die Feststellungsklage des Klägers hinsichtlich der Schläge 2, 12 und 78 nicht aus den von ihm genannten Gründen abgewiesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 10a InVeKoSV
§ 2a DirektZahlDurchfV
§ 51 VwVfG
§ 2 DirektZahlDurchfG
§ 30a InVeKoSV
§ 9 VwVfG
§ 10 InVeKoSV
§ 24 VwVfG
§ 10 a InVeKoSV
§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 10a Abs. 1 Satz 1 InVeKoSV
§ 117 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG
§ 2 des DirektZahlDurchfG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 22 Satz 1 DirektZahlDurchfV
§ 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG
§ 10a Abs. 1 InVeKoSV
§ 2a der DirektZahlDurchfV
§ 7 Abs. 2 InVeKoSV
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG
§ 1 Abs. 2 DirektZahlDurchfG
§ 1 Abs. 2 MOG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG
§ 10a Abs. 2 Satz 2 InVeKoSV
§ 10a Abs. 2 InVeKoSV
§ 16 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlDurchfG
§ 10a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 InVeKoSV
§ 6 Abs. 1 NKRG
§ 7 Abs. 5 InVeKoSV
§ 10a Abs. 1 InVeKosV
§ 2a Abs. 2 DirektZahlDurchfV
§ 2a Abs. 1 DirektzahlDurchfV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 DirektzahlDurchfG
§ 127 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2a Abs. 1 der Verordnung
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 des Marktorganisationsgesetzes
Artikel 44 Absatz 3 VO
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 44 VO
Art. 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG
Art. 44 Abs. 3 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 VO (EU) 639/20
10 LC 43/21
8 C 38.09
1 LB 133/13
4 C 4.15
4 B 55.13
10 LA 93/11
10 LA 39/15
2 BvF 1/15
2 BvF 2/15
10 C 12.14
6 C 10.92
1 BvL 50/92
1 BvL 16/95
2 L U 7/15
1 BvR 198/08
1 BvR 2217/11
2 VO (EU) 639/20
44 VO (EU) 639/20
1 VO (EU) 639/20