Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-06, Aktenzeichen 9 S 3232/21
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2022:1206.9S3232.21.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerinnen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 16. Juli 2021 - 12 K 1952/19 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu jeweils 1/6.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen wenden sich gegen die Verpflichtung zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit der Beigeladenen über die Generalsanierung der ...-Realschule (im Folgenden: DSR).
Die Beigeladene ist Schulträgerin der DSR und des ...-Gymnasiums (im Folgenden: MG). Beide Schulen werden auch von auswärtigen Schülerinnen und Schülern, die im Gemeindegebiet der Klägerinnen wohnen, besucht.
Die Beigeladene plante und führte die Generalsanierung der DSR und des MG aus. Für die Generalsanierung der DSR stellte sie zunächst am 18.09.2009 einen Antrag beim Regierungspräsidium Stuttgart auf Schulbauförderung, den sie am 15.12.2009 nochmals überarbeitet nachreichte. Im Laufe des Jahres 2010 stufte das Landesdenkmalamt das Schulgebäude der DSR als Kulturdenkmal nach § 2 DSchG ein. Mit Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.07.2012 wurde ein zuschussfähiger Bauaufwand i. H. v. 2.672.000,00 EUR anerkannt und der Beigeladenen eine Schulbauförderung in Höhe von 1.729.000,00 EUR gewährt. Als Nebenbestimmung enthielt der Bescheid unter II.3.4 die Regelung, dass der Bewilligungsbescheid für ein Bauvorhaben, das ein Jahr nach Erteilung des Bescheids noch nicht begonnen worden ist, unwirksam wird.
Am 07.02.2013 führte der Bürgermeister der Beigeladenen mit den Bürgermeistern der Klägerinnen ein Informationsgespräch über die Generalsanierungen der DSR und des MG. Mit Schreiben vom 21.03.2013 stellte der damalige Oberbürgermeister der Beigeladenen beim Ministerium für Kultus, Jugend und Sport (im Folgenden: Kultusministerium) einen Antrag auf Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung für die Generalsanierungen des MG und der DSR. Er bezog sich dabei auf Urteile des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30.11.1979 (VRS III 55/78, nicht veröffentlicht) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (11 S 631/80, VBlBW 1986, 344), die jeweils das dringende öffentliche Bedürfnis für den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen der Beigeladenen und unter anderem den Klägerinnen wegen des (Neu-)Baus des MG zum Gegenstand hatten. Die Rahmenbedingungen hätten sich seither nicht verändert. Die Schulen würden weiterhin zu einem großen Anteil von auswärtigen Schülerinnen und Schülern besucht.
Nach Einholen von Stellungnahmen des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 19.06.2013, der Beigeladenen vom 15.07.2013 und des Innenministeriums vom 28.04.2014 stellte das Kultusministerium jeweils mit Bescheiden vom 14.10.2014 gegenüber den Klägerinnen das „dringende öffentliche Bedürfnis zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung“ unter anderem für die Generalsanierung der DSR fest.
Hiergegen erhoben die Klägerinnen Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart, welches mit Urteilen vom 10.11.2015 (12 K 5177/14, juris, und 12 K 5178/14, nicht veröffentlicht) die Bescheide des Kultusministeriums vom 14.10.2014 wegen formeller Rechtswidrigkeit aufhob, da die Verfahrensschritte der „Freiwilligkeitsphase" des § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG nicht ordnungsgemäß durchlaufen worden seien.
Mit Beschluss vom 24.02.2016 (Gemeinderatsdrucksache Nr. 008/2016, Bl. 101 der Akten des Kultusministeriums bzgl. des hiesigen Verfahrens) erklärte der Gemeinderat der Beigeladenen seine Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den Klägerinnen wegen der Generalsanierung der DSR, die in den letzten fünf Jahren von 1.919 Schülern der Klägerinnen besucht worden sei, was einen Anteil von 54 % ausmache. Die Sanierungsmaßnahme sei notwendig. Die Klägerinnen wurden hierüber mit Schreiben vom 26.02.2016, dem der Beschluss beigefügt war, informiert, zu einem Besprechungstermin eingeladen und aufgefordert, sich an den Kosten zu beteiligen. Die Vertreter der Klägerinnen lehnten in dem Besprechungstermin vom 05.04.2016 eine finanzielle Beteiligung ab und begründeten dies mit dem Fehlen einer Rechtsgrundlage. Den Klägerinnen wurde mit Schreiben vom 12.05.2016 das Protokoll des Besprechungstermins, eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung anderer Gemeinden als Beispiel sowie Beispielsrechnungen zur finanziellen Beteiligung an der DSR (wg. der Einzelheiten vgl. Bl. 42 der Akten des Kultusministeriums bzgl. des hiesigen Verfahrens) übersandt, wonach die Beigeladene von auszugleichenden Kosten i. H. v. 320.966,00 EUR ausging. Zudem wurden die Klägerinnen gebeten, nun über die finanzielle Beteiligung zu beraten und Beschlüsse hierüber zu fassen. Der Oberbürgermeister der Beigeladenen bot an, bei entsprechenden Gemeinderatssitzungen teilzunehmen und die Situation aus seiner Sicht darzustellen. Die Klägerinnen und die sonstigen Umlandkommunen nahmen dieses Angebot nicht an und teilten der Beigeladenen mit Schreiben vom November bzw. Dezember 2016 mit, dass sie in ihren Gemeinderatssitzungen beschlossen hätten, eine finanzielle Beteiligung - auch an den Kosten der Generalsanierung des MG - abzulehnen. Mit Schreiben vom 22.12.2016 suchte der Oberbürgermeister der Beigeladenen nochmals ein Gespräch mit den Klägerinnen und den sonstigen Umlandkommunen und lud diese zu einer Informationsveranstaltung am 03.02.2017 ein, an der lediglich ein Vertreter der Klägerin zu 5 teilnahm.
In den Jahren 2016 und 2017 wurden die Generalsanierungen an den beiden Schulen abgeschlossen. Die Kosten für die DSR beliefen sich auf 3.624.013,99 EUR (Schriftsatz der Beigeladenen vom 04.11.2022, S. 1, Bl. 243 der Berufungsakten nebst Anlage 3, Bl. 362-376 der Berufungsakten)
Nachdem der Gemeinderat der Beigeladenen in öffentlicher Sitzung vom 24.05.2017 beschlossen hatte, erneut die Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung für die Generalsanierungen des MG (Gemeinderatsdrucksache Nr. 044/2017, Bl. 104 ff. der Akten des Kultusministeriums bzgl. des hiesigen Verfahrens) und der DSR (Gemeinderatsdrucksache Nr. 043/2017, Bl. 107 ff. der Akten des Kultusministeriums bzgl. des hiesigen Verfahrens) zu beantragen, stellte der Oberbürgermeister der Beigeladenen mit Schreiben vom 29.05.2017 beim Kultusministerium die entsprechenden Anträge.
Das Kultusministerium wies die Beigeladene nach einer Besprechung am 25.10.2017 darauf hin, es bezweifle, dass die Klägerinnen im Sinne der Urteile des Verwaltungsgerichts vom 10.11.2015 ausreichend über den aktuellen Stand der Generalsanierungen informiert worden seien. Die Beigeladene ließ daraufhin ihren Antrag ruhen und überließ den Klägerinnen mit Schreiben vom 13.12.2017 mehrere Anlagen über die aktuelle Situation der Generalsanierung der DSR und des MG (Bl. 114-208 der Akten des Kultusministeriums bzgl. des hiesigen Verfahrens) und gab ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 31.01.2018. Die Anlagen enthielten unter anderem Angaben über die Höhe der Zuschüsse Dritter, die zu verteilenden Investitionskosten der Generalsanierung der DSR und die Zahl der auswärtigen Schülerinnen und Schüler. Zudem wurde den Klägerinnen die Möglichkeit angeboten, die Rechnungen einzusehen.
Mit Schreiben vom 01.02.2018 teilte die Beigeladene dem Kultusministerium mit, dass die Klägerin zu 5 weiterhin eine finanzielle Beteiligung ablehne und sich die anderen Klägerinnen überhaupt nicht geäußert hätten, und bat um Aufrechterhaltung des Antrags vom 29.05.2017.
Nach Einholen einer Stellungnahme des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 03.04.2018 kündigte das Kultusministerium mit Schreiben vom 23.07.2018 gegenüber den Klägerinnen den Erlass eines Feststellungsbescheides in Bezug auf die Generalsanierung der DSR an und gab ihnen die Möglichkeit, bis zum 28.09.2018 Stellung zu nehmen. Mit jeweils gleichlautenden Schreiben Gebrauch lehnten diese eine Zusammenarbeit mit der Beigeladenen mangels Rechtsgrundlage ab.
Das Kultusministerium teilte der Beigeladenen bei einem Besprechungstermin am 23.11.2018 mit, dass lediglich in Bezug auf die DSR ein Feststellungsbescheid erlassen werde. Hinsichtlich des MG sei es zu Sperrungen wegen Einsturzgefahr aufgrund baulicher Mängel bzw. Problemen mit dem Brandschutzkonzept gekommen, weshalb keine Entscheidungsreife vorliege. Die Beigeladene nahm den das MG betreffenden Antrag zurück.
Mit Bescheiden jeweils vom 18.02.2019 - zugestellt am 23.02.2019 bzw. 25.02.2019 - stellte das Kultusministerium das „dringende öffentliche Bedürfnis zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung“ für die Generalsanierung der DSR gegenüber der Beigeladenen und den Klägerinnen fest und führte zur Begründung aus: Die Freiwilligkeitsphase sei ordnungsgemäß durchlaufen und erfolglos abgeschlossen worden. Damit sei das Verfahren in die Zwischenphase übergegangen. Ein öffentliches Bedürfnis liege nach den Urteilen des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.11.2015 vor, da die DSR in den Schuljahren 2005/2006-2015/2016 durchgängig einen Anteil an auswärtigen Schülerinnen und Schülern von mehr als 50 % gehabt habe. Die Dringlichkeit des öffentlichen Bedürfnisses sei nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart schulrechtlich auszulegen. Die Maßnahme müsse zur Aufrechterhaltung des Schulbetriebes erforderlich sein, den Umfang einer Maßnahme der laufenden Unterhaltung übersteigen und sich auf eine konkrete Schule beziehen. Diese Voraussetzungen lägen vor. Die vom Land bezuschusste General-sanierung der DSR sei erfolgt, um nachhaltige bauliche Mängel zu beseitigen und um zu vermeiden, dass ein ordnungsgemäßer Schulbetrieb unmöglich sei. § 31 SchG stelle die Rechtsgrundlage für die finanzielle Beteiligung der Umlandkommunen dar. Die vom Verwaltungsgericht Stuttgart vorgesehene schulrechtliche Auslegung bedeute aus Sicht des Kultusministeriums nicht, dass die Finanzkraft der Schulträgerkommune keine Rolle mehr spiele. Vielmehr könne dies gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt im Verfahren (z.B. bei Verhandlungen zwischen Schulträgerkommune und Umlandkommunen zur Höhe der finanziellen Beteiligung) relevant werden. Die Sanierung sei auch akut gewesen, weil ansonsten ein ordnungsgemäßer Schulbetrieb unmöglich geworden wäre. Zudem stünden den Klägerinnen als Umlandkommunen keine unmittelbaren Mitwirkungsrechte zu, die ihnen die Möglichkeit zur Mitentscheidung über das „Ob" bzw. das „Wie" der Durchführung der Maßnahme ermöglichten. Vielmehr habe das Verwaltungsgericht Stuttgart dargestellt, dass die Schulträgerkommune lediglich zur Übermittlung tragfähiger Informationen verpflichtet sei. Ungeachtet dessen könnten die Umlandkommunen im Rahmen der Verhandlungen mit der Schulträgerkommune über die Höhe der finanziellen Beteiligung durchaus einzelne Maßnahmen der Sanierung hinsichtlich des „Ob“ und des „Wie“ in Frage stellen.
Am 21.03 2019 haben die Klägerinnen Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und beantragt, die Bescheide des Beklagten vom 18.02.2019 aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil vom 16.07.2021 die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die Bescheide seien von Anfang an bis zum für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung rechtmäßig. Die streitgegenständlichen Bescheide seien nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, ESVGH 28, 174, 176 f.) und des 11. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 14.03.1985 - 11 A 631/80 -, VBlBW 1986, 344) wie Dauerverwaltungsakte zu behandeln, weshalb für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Zeitraum von der Stellung des Antrags auf Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung maßgeblich sei.
§ 31 SchG sei sowohl mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie als auch mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot vereinbar und im vorliegenden Fall auch anwendbar. Generalsanierungen seien nach Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck nicht vom Anwendungsbereich ausgeschlossen. Für Kosten, die über die nach § 17 FAG auszugleichenden laufenden Sachkosten hinausgingen und der Einrichtung oder Fortführung einer Schule dienten, könne die Schulstandortgemeinde nach § 31 SchG eine Beteiligung der Umlandgemeinden fordern. Hierzu zählten auch Generalsanierungen, wenn diese einen Neubau ersetzten. Der Anwendung des § 31 SchG stehe auch nicht entgegen, dass das Gebäude der DSR denkmalgeschützt sei. Die Einordnung als Kulturdenkmal einerseits und § 31 SchG andererseits verfolgten unterschiedliche, sich nicht ausschließende Zwecke. Auch der zwischenzeitliche Abschluss der Generalsanierung hindere die Anwendung des § 31 SchG nicht. Die Bestimmung sehe keine Mitwirkungsbefugnisse der Umlandgemeinden im Vorfeld der Maßnahme vor, weil sie lediglich das „Ob“ einer (rein) finanziellen Beteiligung regele. Wie die Kosten zu teilen seien, bleibe der abzuschließenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung überlassen. Um eine Mitwirkung an der Durchführung der Maßnahme zu erreichen, könnten die Gemeinden auf den frühzeitigen Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hinwirken. Im Übrigen hätten die Klägerinnen zu keinem Zeitpunkt ein Interesse an einer freiwilligen Zusammenarbeit bekundet. Schließlich sei § 31 SchG auch bei landkreisübergreifenden Sachverhalten anwendbar. Der Übergang der Schulträgerschaft auf den Landkreis im Falle des Scheiterns eines Vorgehens nach § 31 SchG führe nicht zu einer Befangenheit des Landkreises.
Die Bescheide seien formell rechtmäßig. § 31 SchG liege ein Dreistufenmodell der interkommunalen Zusammenarbeit zugrunde: eine „Freiwilligkeitsphase“ (§ 31 Abs. 1 Satz 1 SchG), eine „Zwischenphase“ (§ 31 Abs. 1 Satz 2 SchG) sowie eine „Zwangsphase“ (§ 31 Abs. 1 Satz 3 SchG). Erst wenn all diese Schritte scheiterten, folge die „Landkreisphase“ nach § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG. Die in der „Freiwilligkeitsphase“ erforderlichen Verfahrensschritte ergäben sich aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.11.2015. Die Schulstandortgemeinde habe zunächst zu klären, wie die anstehende Maßnahme im Einzelnen konkret durchzuführen sei, welche konkreten Kosten anfielen und welche Zuschüsse gewährt würden. Darüber hinaus sei festzustellen, aus welchen Gemeinden und in welcher Zahl die Schüler kommen würden. Anschließend müsse die Gemeinde, die andere Gemeinden nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG einbeziehen wolle, einen Gemeinderatsbeschluss über die Bereitschaft zur Zusammenarbeit fassen. Der Bürgermeister müsse dann die betreffenden Umlandgemeinden zur Zusammenarbeit auffordern und dabei tragfähige Informationen zur Notwendigkeit und zu den Kosten der Maßnahme übermitteln. Dies müsse jedoch nicht gleichzeitig, sondern könne auch noch bis zum Beginn der Zwangsphase geschehen, weshalb auch noch die am 13.12.2017 übermittelten Informationen zu berücksichtigen seien. Zuletzt müssten die aufgeforderten Umlandgemeinden ihrerseits Gemeinderatsbeschlüsse darüber fassen, ob sie der Aufforderung nachkommen wollten. Diese Voraussetzungen seien vorliegend erfüllt. Der Umstand, dass die Sanierungsmaßnahme bereits im Jahr 2010 begonnen habe, stehe der fehlerfreien Durchführung der „Freiwilligkeitsphase“ erst zu Beginn des Jahres 2016 nicht entgegen. Auch die Zwischenphase sei ordnungsgemäß durchlaufen worden. Die Übermittlung weiterer Informationen erst am 13.12.2017 und damit nach Stellung des Antrags auf Erlass der Feststellungsbescheide mit Schreiben vom 29.05.2017 sei unschädlich, weil der Antrag in der Zwischenzeit geruht habe. Die Beigeladene habe erst mit Schreiben vom 01.02.2018 wieder die Aufrechterhaltung des Antrags erklärt.
Die Feststellungsbescheide seien materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des „dringenden öffentlichen Bedürfnisses“ lägen vor. Es handele sich um einen zweigliedrigen unbestimmten Rechtsbegriff. Bei der Auslegung und Anwendung des Rechtsbegriffes „öffentliches Bedürfnis“ seien die Interessen der Schulaufsicht, des Schulträgers sowie der Umlandgemeinden zu berücksichtigen und untereinander sowie gegeneinander gerecht abzuwägen. Diese Abwägung sei der obersten Schulaufsichtsbehörde zugewiesen, der insoweit ein Beurteilungsspielraum zukomme. Die Dringlichkeit beurteile sich auch nach den betroffenen kommunalen Rechtskreisen des Schulträgers und der Umlandgemeinden, weshalb die Auslegung und Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs gerichtlich uneingeschränkt überprüfbar sei.
Für das hier gegebene öffentliche Bedürfnis sei maßgebend, dass der Schulträger durch die Einrichtung und Unterhaltung der Schule die Schulträgeraufgaben der Umlandkommunen miterfülle. Die konkrete Quote des Anteils auswärtiger Schülerinnen und Schüler an der Gesamtschülerzahl sei indes erst im Rahmen der Dringlichkeit relevant, auch wenn hier der Anteil im Durchschnitt 50 % übersteige.
Die Dringlichkeit beziehe sich auf die Gewährleistung der auf Dauer sicherzustellenden Leistungsfähigkeit des Schulträgers. Es genüge, dass es ihm nicht zumutbar sei, die Kosten der Errichtung und Unterhaltung der Schule allein zu tragen. Dies sei der Fall, wenn kumulativ 1. die Schulstandortgemeinde als Schulträgerin ihre Bereitschaft zur kommunalen Zusammenarbeit erkläre, wenn 2. die Schulstandortgemeinde in erheblichem Umfang Schulträgeraufgaben für die Nachbargemeinden erfülle, also wenn die Schule wesentliche überörtliche Bedeutung habe, mithin der Anteil der auswärtigen Schüler hoch sei, und wenn 3. eine unzumutbare finanzielle alleinige Belastung für die Schulstandortgemeinde gegeben sei. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs sei die wirtschaftliche Kapazität der Standortgemeinde nicht alleiniger Faktor, es komme vielmehr entscheidend darauf an, ob die Belastung der Standortgemeinde durch die Mitversorgung auswärtiger Schüler quantifizierbar sei und derart objektiv zu der Entlastung der diese Schüler entsendenden Umlandgemeinden ins Gewicht falle, dass nach dem Grundgedanken der äquivalenten Lastenverteilung und Vorteilsausgleichung eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben als billig und gerecht erscheine. Demgegenüber habe das Verwaltungsgericht Stuttgart in seinen Urteilen vom 10.11.2015 (a. a. O.) ausgeführt, der Begriff „dringend“ sei primär schulrechtlich auszulegen. Dies bedeute, dass er sich auf akut notwendige, eine konkrete Schule betreffende Maßnahmen beziehe, ohne dass dabei Grundsätze der Wirtschaftlichkeit eine Rolle spielen könnten. Umgangssprachlich formuliert sei eine Generalsanierung also dringend, „wenn es reinregne“, ein Neubau sei dringend, „wenn der Altbau aus allen Nähten platze“, und nicht etwa dann, wenn die Standortgemeinde „nicht genügend Eigenmittel“ habe. Soweit für das Vorliegen der zweiten Voraussetzung auf die Erfüllung der Schulträgeraufgaben der Nachbargemeinden in erheblichem Umfang abgestellt und hierfür die erhebliche bzw. wesentliche überörtliche Bedeutung maßgeblich sei, werde kein Tatbestandsmerkmal des § 28 SchG entlehnt. Vielmehr sei dies lediglich eine Konkretisierung der Voraussetzung für die Subsumtion, ob Schulbedürfnisse für die Umlandgemeinden im erheblichen Umfang erfüllt würden.
Im Falle der DSR seien sowohl die Voraussetzungen nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg als auch nach der Ansicht des Verwaltungsgerichts Stuttgart erfüllt. Die Beigeladene sei ausweislich ihres Gemeinderatsbeschlusses vom 24.02.2016 zu einer kommunalen Zusammenarbeit bereit. Der Anteil der Schüler der Klägerinnen habe im maßgeblichen Zeitraum stets über 50 % betragen. Schließlich überschritten die durch die auswärtigen Schüler der Klägerinnen bedingten Kosten die zumutbare Belastungsgrenze der Beigeladenen. Die Gesamtkosten für die Generalsanierung der DSR beliefen sich auf 3.623.758,24 EUR. Aus der die Vorgaben des Verwaltungsgerichtshofs zur Grobprüfung umgesetzten Beispielsrechnung der Beigeladenen sei zu erkennen, dass von einer Kostenbelastung von insgesamt 3.550.000 EUR ausgegangen worden sei, wovon die Zuschüsse und der Standortvorteil von 10 % abzuziehen seien. Der sich hieraus ergebende Betrag von 2.162.900 EUR sei dann entsprechend dem Anteil auswärtiger Schüler von durchschnittlich 54 % in den letzten fünf Jahren auf die Klägerinnen und die Beigeladene aufgeteilt worden. Nach Abzug des Auswärtigenzuschusses aus der Schulbauförderung verbleibe letztlich ein Betrag von 320.966 EUR, der als auf die auswärtigen Schüler entfallender ungedeckter Kostenanteil übrigbleibe. Dies sei ein erheblicher Betrag, dessen Übernahme für die Beigeladene unzumutbar sei, insbesondere nachdem die Summe der auf die auswärtigen Schüler entfallenden Belastung mehr als 10 % der Gesamtinvestitionskosten betrage. Zudem sei aufgrund der fehlgeschlagenen Generalsanierung des MG von einer erheblichen Belastung des Haushalts der Beigeladenen auszugehen. Bei einem offenen Betrag von über 300.000 EUR bestehe die Gefahr, dass die Schulstandortgemeinde als Schulträgerin von der Durchführung einer eigentlich notwendigen Maßnahme absehe, wenn sie diese Kosten selbst zu tragen hätte. Dies würde sich wiederum negativ auf die Leistungsfähigkeit der Schule auswirken.
Die Generalsanierung sei aber auch akut notwendig gewesen, da laut Gemeinderatsdrucksache 008/2016 insbesondere beim Flachdach Regen eintrete und die Standfestigkeit der Lichtkuppel gefährdet gewesen sei, so dass die Generalsanierung auch nach der schulrechtlichen Interpretation des Verwaltungsgerichts Stuttgart „dringend“ gewesen sei.
Gegen das ihren Prozessbevollmächtigten am 10.08.2021 zugestellte Urteil haben die Klägerinnen am 09.09.2021 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese fristgerecht begründet. Sie tragen im Wesentlichen vor, § 31 SchG dürfte schon unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten mit Blick auf das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen nicht anwendbar sein. Er entbehre auch einer hinreichenden Bestimmtheit. Die Bestimmung enthalte - was grundsätzlich zulässig sei - unbestimmte Rechtsbegriffe. Allerdings müssten in § 31 SchG aufgrund dessen Unbestimmtheit Tatbestandsmerkmale hineininterpretiert werden, die in der Rechtsprechung bislang konträr ausgelegt würden. Dies gelte insbesondere für das herangezogene Tatbestandsmerkmal der „wesentlichen überörtlichen Bedeutung“, obgleich § 31 SchG nicht auf § 28 SchG verweise. Auch die übrigen in § 31 SchG hineingelesenen Tatbestandsmerkmale seien zu unbestimmt und würden von den Behörden konträr angewandt. So sei auch zwischen den Gerichten umstritten, ob das „dringende öffentliche Bedürfnis“ finanztechnisch, schulrechtlich oder bezogen auf die überörtliche Bedeutung und die jeweilige Einzelmaßnahme zu verstehen sei. Schließlich sei offen, ob und welche Mitwirkungsrechte bestünden. Die hohen finanziellen Risiken für die Umlandgemeinden seien etwa durch die fehlgeschlagene Sanierung des MG für ungefähr 20.000.000 EUR augenscheinlich geworden.
Das Verwaltungsgericht übersehe darüber hinaus, dass die Anwendung der Vorschrift in der heutigen Schullandschaft schon deshalb problematisch sein müsse, als bei landkreisübergreifenden Sachverhalten unklar bleibe, welcher Landkreis die notwendigen Maßnahmen nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG treffen könne. Der Zwang zu einer Kooperation nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG sei deswegen bedenklich, da die internen Stellungnahmen von einem potentiellen Schulträger, nämlich dem Landkreis selbst, nach § 28 SchG abgegeben würden. Der Landkreis werde sich der Schulträgerschaft nach § 28 SchG entziehen wollen, indem er versuche, die Umlandkommunen und den Schulträger in ein öffentlich-rechtliches Korsett zu zwingen. Daraus ergebe sich eine Befangenheit des Landkreises. Die Problematik zeige sich im vorliegenden Fall in besonderer Weise, da hier zwei Landkreise betroffen seien und insoweit die vom Verwaltungsgericht kreierte Zwangsphase nicht mit den Vorgaben des § 31 SchG in Einklang zu bringen sei.
§ 31 SchG sei ferner nicht auf Generalsanierungen anwendbar. Sinn und Zweck der Bestimmung richteten sich - mit Blick auf ihre Entstehung in den 1960er Jahren - auf den Neubau von Schulen. Der kommunale Finanzausgleich bewirke einen interkommunalen Schullastenausgleich. Das Finanzierungssystem berücksichtige gerade, dass nicht jede Gemeinde Träger einer weiterführenden Schule sei. Instandsetzungs- oder Verbesserungsarbeiten seien zwar nach der Schulbauförderung nicht zuschussfähig. Dies gelte jedoch nicht für Generalsanierungen von Schulgebäuden, die unter „denkmalpflegerischen“ Gesichtspunkten erhaltungswürdig seien. Zudem könne bei erforderlichen Schulbaumaßnahmen im Rahmen der kommunalen Schulbauförderung entsprechend der Anzahl auswärtiger Schüler zum Regelzuschuss ein zusätzlicher Zuschuss gewährt werden, der die überörtliche Bedeutung der Schule angemessen berücksichtige. Die Schulträger hätten daher die Kosten von Sanierungs- und Modernisierungsmaßnahmen selbst zu tragen. Davon sei wohl auch die Beigeladene ausgegangen, die bereits im Jahr 2009 die Maßnahmenbeschreibung der Generalsanierung der DSR aufgestellt und sämtliche Maßnahmen zur Förderung eingereicht habe. Außerdem könne es sich bei einer Generalsanierung nicht um eine akut notwendige Maßnahme handeln, wie sie von der Rechtsprechung für die Dringlichkeit vorausgesetzt werde. Eine Generalsanierung beziehe sich schon begrifflich und ihrem Umfang nach nicht auf akut notwendige Maßnahmen. Dies zeige sich vorliegend auch daran, dass schon im Jahr 2009 das entsprechende Sanierungsprogramm und der Raumbedarf festgelegt worden seien. Schließlich stelle § 31 SchG auch keine Rechtsgrundlage für die Pflicht zur Zusammenarbeit bei einer Generalsanierung im Denkmal dar. Dies gelte erst recht für eine denkmalschutzrechtlich initiierte und in eine ganz andere Stoßrichtung laufende Sanierung.
Ihre Beteiligung an den Kosten der Generalsanierung scheitere jedenfalls daran, dass sie in ihren Mitwirkungsrechten verletzt worden seien. Es sei ihnen zu keinem Zeitpunkt möglich gewesen, an den einzelnen Maßnahmen teilhaben und mitwirken zu können. Zum Zeitpunkt der Informationsveranstaltung im Jahr 2013 seien die Verfahren bezüglich der Sanierungsmaßnahmen längst abgeschlossen gewesen und der Bewilligungsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 23.07.2012 bestandskräftig geworden. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, es sei möglich, durch einen frühzeitigen freiwilligen Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung Mitwirkungsrechte zu schaffen, sei deshalb nicht nachvollziehbar. Aufgrund des Förderbescheids habe mit der Ausführung der Sanierung spätestens im Juli 2013 begonnen werden müssen, weshalb zum frühest möglichen Zeitpunkt einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung im Februar 2013 die Ausführung der Sanierungsmaßnahme unmittelbar bevorgestanden habe.
Nach dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (- 11 S 631/80 -) sei für die Anwendung des § 31 SchG entscheidend, dass es sich nicht um einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Altfall handele. Maßgeblich sei damals darauf abgestellt worden, dass der Schulträger die Umlandgemeinden vor Beginn des Bauvorhabens zur Zusammenarbeit aufgefordert habe. Der Verwaltungsgerichtshof habe eine rechtzeitige Einbeziehung der Umlandgemeinden gefordert und von einer Mitentscheidungsbefugnis gesprochen. Dies stehe im konträren Gegensatz zu den Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Vorliegend sei der Antrag auf Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses kurz vor der Ausführung der Maßnahme im Juli 2013 gestellt worden. Eine Beteiligung habe es gerade nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht Stuttgart habe mit seinem Urteil vom 10.11.2015 festgestellt, dass ihre Beteiligungsrechte verletzt worden seien. Mit dem Aufrollen des Falles ab Dezember 2017 sei überhaupt keine Beteiligung mehr möglich gewesen, da es sich zu diesem Zeitpunkt um einen abgeschlossenen Altfall im Sinne der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs gehandelt habe, nachdem die Maßnahmenausführung im Jahr 2014 beendet worden und die Abrechnung spätestens im Jahr 2016 abgeschlossen worden sei. Damit sei der „Freiwilligkeitsphase“ nicht ausreichend Rechnung getragen worden, die gerade dazu diene, dem Schulträger und den Umlandgemeinden eine eigenverantwortliche Bewältigung der Probleme, die im Zusammenhang mit der Errichtung und der Fortführung öffentlicher Schule aufträten, zu ermöglichen.
Der Beigeladenen sei vorzuwerfen, dass sie den hiesigen Sachverhalt im Nachgang auf die Generalsanierung des MG aufgesattelt habe, um entsprechende Fördermittel zu bekommen. Sie, die Klägerinnen, seien deshalb nicht hinreichend beteiligt worden. Die Generalsanierung beider Schulen sei bereits ab dem Jahr 2009 geplant worden. Das dringende öffentliche Bedürfnis am Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung könne daher nicht nachvollzogen werden. Aus dem auf den Antrag vom 18.09.2009 hin ergangenen Schulbauförderungsbescheid vom 23.07.2012 gehe hervor, dass die Planungen bereits damals abgeschlossen gewesen seien, ohne dass sie hieran beteiligt worden seien. Sie hätten nach Sinn und Zweck des § 31 SchG bereits im Jahr 2009, spätestens aber vor der Antragstellung zum Förderbescheid im Zusammenhang mit der Erstellung des Raumprogramms beteiligt werden müssen. Dementsprechend sähen auch die Empfehlungen des Gemeindetags Baden-Württemberg zu § 31 SchG (BWGZ 1979, 689 ff.) vor, dass den Umlandgemeinden nach dem Grundsatz, „wer zahlt, soll auch mitbestimmen können“, ein angemessenes Mitwirkungsrecht einzuräumen sei. Vorliegend sei es allein darum gegangen, mit der Generalsanierung der DSR entsprechend der Frist im Bewilligungsbescheid spätestens im Juli 2013 beginnen zu können.
Das Verwaltungsgericht übersehe den hieraus folgenden Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die Finanzhoheit der Schülerwohnsitzgemeinden. Beispielhaft zeige die gescheiterte Generalsanierung des MG für 20.000.000 EUR die Bedeutung einer rechtzeitigen Beteiligung. Es stehe nunmehr der Abriss und Neubau des MG im Raum. Wären die Umlandgemeinden an diesen Kosten beteiligt worden, wäre ein immenser unwiederbringlicher Schaden eingetreten.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei eine freiwillige Vereinbarung im Jahr 2016 zur Wahrung ihrer Rechte nicht mehr möglich gewesen, weil damals die Sanierung der DSR schon abgeschlossen gewesen sei. Die bloße Möglichkeit, bezahlte Rechnungen einzusehen, werde den Mitwirkungsrechten der Klägerinnen nicht gerecht. Sie wären zumindest bei den grundsätzlichen Entscheidungen zu beteiligen gewesen, auch um ihren Sachverstand als Schulträger fruchtbar zu machen. Dies sei hier unterblieben, weshalb die Bescheide des Beklagten aufzuheben seien.
§ 31 SchG sei zudem bei mehreren betroffenen Landkreisen unanwendbar. Es seien die Landkreise, auf die nach einer gescheiterten Zwangsphase die Schulträgerschaft nach § 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 SchG übergehe. Zugleich bestimme der Landkreis in der Zwangsphase die Inhalte einer Vereinbarung. Daraus werde ersichtlich, dass der Landkreis kein Interesse habe, in die Nähe einer Übernahme der Schulträgerschaft zu gelangen. Seien zwei Landkreise betroffen, bestünden erhebliche Interessenkonflikte. Denn in der Zwangsphase nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG sei der Landkreis sehr stark involviert und in der Gefahr, selbst zum Schulträger zu werden. Diese Gefahr habe der historische Gesetzgeber nicht gesehen und auch nicht sehen müssen, da das Schulgesetz in den 1960er Jahren in eine andere „Schullandschaft“ hineingeboren worden sei.
Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei auch materiell-rechtlich unhaltbar. Das Kriterium der Unzumutbarkeit sei im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Nach der Entscheidung des 11. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (11 S 631/80) setze die Unzumutbarkeit voraus, dass auf Dauer der zu erwartende Anteil auswärtiger Schüler mehr als 50 % betrage. Dies sei nach den Angaben der Beigeladenen zur Entwicklung der Schülerzahlen seit dem Schuljahr 2017/2018 bis zum aktuellen Schuljahr 2022/2023 nicht der Fall. Ferner greife das Verwaltungsgericht einen Ansatz für die Kostenbeteiligung (10 % der Gesamtbaukosten), der für die Umlandgemeinden nicht voraussehbar sei und auf der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.11.2015 sowie einer Fehlinterpretation der Entscheidung des 11. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985 beruhe. Dieser neue Ansatz sei in sich widersprüchlich und mit der Rechtslage und der Rechtsprechung unvereinbar. Er nähre die Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit des § 31 SchG, vermenge den schulrechtlichen und den finanzrechtlichen Ansatz und knüpfe die fehlende Zumutbarkeit an eine willkürlich gegriffene und nicht nachvollziehbare Zahl. Sie beziehe sich allein auf die konkrete Investitionsmaßnahme und stehe in keiner Beziehung zu den Finanzen der Schulstandortgemeinde und der Umlandgemeinden. Sie blende aus, dass nach dem finanztechnischen Ansatz des Verwaltungsgerichtshofs die Leistungskraft der Schulstandortgemeinde und der Umlandgemeinden in den Blick genommen werden müssten. Der 10%-Ansatz sage aber gerade nichts darüber aus, wie sich der Betrag auf die Finanzen der betreffenden Gemeinden auswirke. Nach dem Verwaltungsgerichtshof sei die „Dringlichkeit“ am Kriterium der „Unzumutbarkeit“ festzumachen. Es müsse also eine unzumutbare alleinige finanzielle Belastung für die Schulstandortgemeinde gegeben sein. Die wirtschaftliche Kapazität sei dabei nicht der alleinige Faktor. Es komme entscheidend darauf an, ob die Belastung der Standortgemeinde durch die Mitversorgung auswärtiger Schüler identifizierbar und derart objektiv zur Entlastung dieser Schüler entsendenden Umlandgemeinden ins Gewicht falle, dass nach dem Grundgedanken der äquivalenten Lastenverteilung und des Vorteilsausgleichs eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben als billig und gerecht erscheine. Das Verwaltungsgericht sehe indes eine frei gegriffene konkrete Höhe des nicht gedeckten auswärtigen Anteils als dringend an, was weder dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck der Regelung entspreche. Die Höhe des Auswärtigenanteils könne allenfalls bei dem Merkmal der wesentlichen überörtlichen Bedeutung eine Rolle spielen, so dass man die Begriffe „öffentliches Bedürfnis“ und „Dringlichkeit“ nicht vermischen könne. Der Anteil der Schüler könne kein Kriterium für die „Dringlichkeit“ des öffentlichen Bedürfnisses sein. Der Verwaltungsgerichtshof habe der „Dringlichkeit“ rein objektive Gesichtspunkte bei der Abwägung der finanziellen Belastung für die beteiligten Kommunen zugrunde gelegt. Das Verwaltungsgericht stelle demgegenüber aber einen sog. „erheblichen Betrag“ für die Beigeladene als „unzumutbar“ dar, ohne dies näher zu erläutern. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei auch insofern widersprüchlich, als sie einerseits auf Objektivität abstelle und andererseits aber nicht auf die aktuelle Haushaltssituation der Schulstandortgemeinde abgestellt werden dürfe. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die auf die auswärtigen Schüler der Klägerinnen entfallenden Kosten von 320.966,00 EUR die zumutbare Belastungsgrenze der Beigeladenen überschreite. Es handele sich dabei um eine eher untergeordnete finanztechnische Summe, die jedenfalls nicht „unzumutbar“ sei, wenn man sich vergegenwärtige, welche Millionensummen die Beigeladene für die Sanierung des MG bereitgestellt habe. Die Dringlichkeit sei jedenfalls nicht gegeben, wenn - wie hier - neben den Schulkostenbeiträgen ein Großteil der Kosten über Zuschüsse abgedeckt worden seien. Zudem sei die Annahme des Verwaltungsgerichts rechtsirrig, die Beigeladene hätte die Sanierung ohne die Kostenbeteiligung der Umlandgemeinden unterlassen. Dies ergebe sich schon aus den zeitlichen Abläufen und den beantragten sowie gewährten Zuschüssen. Der Zeitpunkt des Beginns der Maßnahmenausführung sei durch den Bewilligungsbescheid vorgegeben und unabhängig von einer Kostenbeteiligung der Umlandgemeinden gewesen. Erst im Nachhinein sei der Versuch unternommen worden, die Umlandgemeinden kurz vor Beginn der Sanierungsmaßnahme über die Rechnungen zu informieren. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts Stuttgart in seiner Entscheidung vom 10.11.2015 seien die Beteiligungsrechte der Klägerin verletzt worden. Die Beteiligung habe aber nach Abschluss der Maßnahme im Jahr 2016 nicht mehr im Jahr 2017 nachgeholt werden können.
Die Klägerinnen beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 16. Juli 2021 - 12 K 1952/19 - abzuändern und die Bescheide des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport jeweils vom 18.02.2019 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt im Wesentlichen das angegriffene Urteil und nimmt hierzu zunächst auf die Ausführungen im Klageverfahren Bezug. Zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage führt er ergänzend aus, nach der zutreffenden Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Stuttgart liege ein öffentliches Bedürfnis für eine Schule im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG jedenfalls dann (immer) vor, wenn zum maßgeblichen Zeitpunkt der Anteil auswärtiger Schüler an dieser Schule über die Dauer von mindestens fünf Jahren mehr als 50 % betragen habe. Maßgeblicher Zeitpunkt sei dabei der Tag, an dem der Gemeinderat des Schulträgers durch Beschluss die Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den Umlandgemeinden erklärt habe. Sollte ein Vorhaben früher begonnen werden müssen, sei der Beginn der Maßnahme der maßgebliche Zeitpunkt. Würde man auf einen späteren Zeitpunkt abstellen, würde einer der Hauptgründe für die Notwendigkeit der Sanierungsmaßnahme außer Acht gelassen werden. Eine Schulstandortgemeinde, die jahrelang Schulträgeraufgaben der Umlandgemeinden wahrgenommen habe, müsste dann gleichwohl die Lasten der betreffenden Maßnahme allein tragen. Es sei weder der Schulstandortgemeinde noch dem Beklagten zumutbar, im Rahmen des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG eine belastbare Zukunftsprognose über die Entwicklungen der Schülerzahlen anzustellen.
Die Klägerinnen führten nicht weiter aus, warum § 31 SchG gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 71 Abs. 1 LV verstoßen solle. Die hinreichende Bestimmtheit müsse gegebenenfalls einer Überprüfung in einem Normenkontrollverfahren vorbehalten bleiben. Anhaltspunkte für eine fehlende Bestimmtheit seien jedoch nicht erkennbar. Normen müssten so hinreichend bestimmt sein, dass ihre Folgen für den Normadressaten vorhersehbar und berechenbar seien, so dass er sein Verhalten danach ausrichten könne. Ferner müssten der Verwaltung angemessen klare Handlungsmaßstäbe vorgegeben werden und eine hinreichende gerichtliche Kontrolle möglich sein. Die adressierten kommunalen Schulträger bzw. die Umlandkommunen seien fachlich kompetente Institutionen. Eine Bestimmung werde auch durch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ausreichend klar und vorhersehbar. Aufgrund der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs durch die Verwaltung erfolge eine Rechtskonkretisierung, die eine willkürliche und unüberprüfbare Handhabung verhindere. Die Handlungsanweisungen seien auch durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.11.2015 und durch das angegriffene Urteil weiter präzisiert worden.
§ 31 SchG sei auch bei landkreisübergreifender Betroffenheit anwendbar. Es sei fernliegend und systemwidrig, anzunehmen, die in Satz 3 genannten „Gemeinden und Landkreise“ seien nicht mit den in § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG genannten identisch. Die Gemeinden oder Landkreise, die nach Satz 1 öffentlich-rechtliche Vereinbarungen schließen könnten, seien auch Adressaten der Verpflichtungen aus den Sätzen 2 und 3. Dies könne ggf. auch zwei Landkreise betreffen. Darüber hinaus könnten vorhandene Behördenstrukturen bei einer Regelung weiterhelfen. So könne das Landratsamt als Kommunalaufsicht bzw. das jeweils zuständige Regierungspräsidium als Kommunal- oder Rechtsaufsicht bei Bedarf tätig werden. Dies gelte auch für das Innenministerium als übergeordnete Behörde der Regierungspräsidien.
Eine Befangenheit des Landkreises sei ebenso wenig zu erkennen wie dessen Absicht, sich der Schulträgerschaft entziehen zu wollen. Die Gemeinden seien nach § 28 Abs. 1 SchG die „geborenen“ Schulträger für die allgemeinbildenden Schulen, weshalb die kommunale bzw. interkommunale Schulträgerschaft absoluten Vorrang genieße. Außerdem hole die Schulverwaltung im Verfahren nach § 31 SchG regelmäßig keine Stellungnahme der betreffenden Landkreise ein. Im Falle der Überprüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Schulträger- und Umlandkommunen seien die entsprechenden Stellungnahmen des Landratsamtes und des Regierungspräsidiums letztlich immer vom Innenministerium abschließend fachlich und sachlich geprüft worden, wodurch der Grundsatz der Rechtmäßigkeit der Verwaltung auch hier gewahrt worden sei. Im Übrigen werde eine Beteiligung der Kommunalaufsicht in der Zwangsphase erst dann erforderlich, wenn sich die Kommunen nach der Verpflichtung zur Zusammenarbeit weigerten, diese zu erfüllen.
Bei der Prüfung der Dringlichkeit des öffentlichen Bedürfnisses im Rahmen des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG habe man nicht nach § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG das Tatbestandsmerkmal der „wesentlichen überörtlichen Bedeutung“ angewandt, an das dort sehr viel strengere Anforderungen zu stellen seien. Die wesentliche bzw. erhebliche überörtliche Bedeutung der Schule werde vom Verwaltungsgerichtshof lediglich zur Konkretisierung der zweiten Voraussetzung der Dringlichkeit herangezogen, wonach die Schulstandortgemeinde in erheblichem Umfang die Schulbedürfnisse der Umlandgemeinden miterfüllen müsse.
Das Verwaltungsgericht kreiere durch seine Auslegung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs des „dringenden öffentlichen Bedürfnisses“ keinen neuen § 31 SchG. Es habe zwar in seiner Entscheidung vom 10.11.2015 diesen unbestimmten Rechtsbegriff schulrechtlich ausgelegt, übernehme und konkretisiere aber im Übrigen die vom Verwaltungsgerichtshof aufgestellten Voraussetzungen. So habe es mit der Maßgabe, dass der Anteil auswärtiger Schüler über die Dauer von fünf Jahren mehr als 50 % betragen müsse, nur den Anteil der auswärtigen Schüler konkretisiert, die bereits für das öffentliche Bedürfnis maßgeblich gewesen seien. Das Verwaltungsgericht habe nicht das dringende öffentliche Bedürfnis als 4-Phasen-Modell definiert, sondern habe lediglich den zeitlichen und inhaltlichen Ablauf dargestellt. Auch führe das angegriffene Urteil nicht dazu, dass die wirtschaftlichen Verhältnisse der Umlandkommunen gänzlich außer Betracht blieben. Sie seien lediglich nicht mehr für die Prüfung der Dringlichkeit des öffentlichen Bedürfnisses primär relevant, sondern an anderer Stelle.
Das Verwaltungsgericht präferiere in seiner Entscheidung die Auslegung der Dringlichkeit nach Maßgabe der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs. Doch auch die schulrechtliche Auslegung, wie sie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10.11.2015 vorgenommen habe, führe nicht zu unkalkulierbaren Ergebnissen. Sie stelle nur eine Fortschreibung der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs dar. Vorliegend kämen beide Auslegungen zum selben Ergebnis.
Weiter sei es unerheblich, ob eine General- oder eine akute Sanierung vorliege. Das Verwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 10.11.2015 nicht die Akutmaßnahme zur Voraussetzung für die Anwendung des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG erhoben, sondern lediglich mit umgangssprachlichen Worten („wenn es reinregne“; „wenn die Schule aus allen Nähten platze“) umschrieben, dass ein öffentliches Bedürfnis dringend sei, wenn die Maßnahme zur Sub-stanzerhaltung unaufschiebbar sei.
Der Vorwurf, die Beigeladene habe lediglich die denkmalrechtliche Förderung erlangen wollen, sei eine bloße Behauptung. Die Beigeladene nehme auch Schulträgeraufgaben der Umlandkommunen wahr, weshalb ein sachlicher Grund für eine finanzielle Beteiligung vorliege. Außerdem sei von der Schulträgerkommune auch zu fordern, dass sie bestehende Förderansprüche geltend mache und kostenmindernd berücksichtige. Im Übrigen sei es kostengünstiger, ein bestehendes Gebäude zu sanieren, als es abzureißen und neu zu bauen.
§ 31 SchG sei als abstrakt-generelle Regelung ungeachtet der tatsächlichen Verhältnisse bei seinem In-Kraft-Treten auch auf Generalsanierungen anwendbar. Die Bestimmung spreche lediglich von den Schulträgern obliegenden Aufgaben und nenne als Tatbestandsvoraussetzung weder den Schulneubau noch die Generalsanierung. Die durchgeführte Generalsanierung sei im Rahmen des Tatbestandsmerkmals des „dringenden öffentlichen Bedürfnisses“ zu prüfen, was in rechtmäßiger Weise erfolgt sei. Die Generalsanierung ersetze einen ansonsten notwendig gewordenen Neubau. Auf die Ausführungen der Klägerinnen zum kommunalen Finanzausgleich komme es nach Sinn und Zweck des § 31 SchG nicht an. Es entspreche den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit, sich auf eine Generalsanierung zu beschränken, weil diese wegen der Weiternutzung vorhandener baulicher Strukturen kostengünstiger sei als ein Neubau. Die hohen Voraussetzungen für die Aufgabe bestehenden Schulraums und die erneute Schulbauförderung seien vorliegend nicht erfüllt gewesen. Sinn und Zweck des § 31 SchG erfassten gerade auch eine Generalsanierung, weil sie im Hinblick auf die Erfüllung der Schulträgeraufgaben durch Schaffung bzw. Sicherung ordnungsgemäß nutzbaren Schulraums mit einem Neubau vergleichbar sei. Dies rechtfertige es auch, die vom Verwaltungsgerichtshof für Neubauten getroffenen Feststellungen und aufgestellten Grundsätze auf die Generalsanierung zu übertragen.
Auch die Schulbauförderung sowie die Sachkostenbeiträge im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs schlössen eine Anwendung des § 31 SchG auf Generalsanierungen nicht aus. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG ergänze nach seinem Sinn und Zweck den interkommunalen Schullastenausgleich, weshalb die Sachkostenbeiträge nach § 17 FAG einer Pflicht nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG nicht entgegenstünden. Sowohl die Schulbauförderung als auch die Sachkostenbeiträge nach § 17 FAG seien im Übrigen jeweils begrenzt bzw. pauschaliert und erstatteten die tatsächlichen Kosten der Schulträger nicht voll. Die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Schulträgers könne dann überstiegen werden, wenn er die erheblichen Mehrkosten unter Berücksichtigung seiner übrigen Pflichtaufgaben nicht durch seinen Haushalt finanzieren könne. Eine General-sanierung sei vom Sachkostenbeitrag, der lediglich übliche Unterhaltungsmaßnahmen abdecke, nicht erfasst. Sie werde vom Schulträger gerade auch für die Umlandkommunen wahrgenommen, die ihre Schüler auf die betreffende Schule schickten. Ihre finanzielle Beteiligung könne daher als weiterer interkommunaler Ausgleich neben den kommunalen Finanzausgleich treten.
Das Verwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 10.11.2015 keine Verletzung der Mitwirkungs- oder Informationsrechte der Klägerinnen beanstandet. Solche ergäben sich weder aus dem Wortlaut des § 31 SchG noch aus der Entscheidung des 11. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985, die sich in wertungsfreien tatbestandlichen Feststellungen erschöpfe. Zwar sei es zielführender, wenn eine frühzeitige Information bzw. Kontaktaufnahme stattfinde. Eine frühzeitige Beteiligung könne aber auch eine einvernehmliche Lösung erschweren. Es bleibe letztlich der einzelnen Gemeinde überlassen, den Zeitpunkt der Beteiligung zu wählen. Jedenfalls folge aus einer etwaigen Verletzung von Mitwirkungs- und Informationsrechten keine Befreiung der Umlandkommunen von der Pflicht nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG. Denn die Miterfüllung der Schulträgeraufgaben der Umlandgemeinden durch die Schulstandortgemeinde bleibe hiervon unberührt. Das Verwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 10.11.2015 die Feststellungsbescheide aufgehoben und der Beigeladenen aufgetragen, bestimmte Voraussetzungen nachzuholen. Seine ergänzenden Ausführungen zum Vorliegen eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses machten deutlich, dass es eine Nachholung grundsätzlich für möglich halte. Die Beigeladene müsse „lediglich“ die vorgegebenen Voraussetzungen (nachträglich) erfüllen, damit die Feststellungsbescheide rechtmäßig würden. Das Vorliegen eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses sei daher bereits im Jahr 2015 unstreitig gewesen. Das Verwaltungsgericht habe nunmehr die Rechtmäßigkeit des Nachholens bestätigt. Zudem werde in der Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 10.11.2015 eine zwingende Einflussnahme der Umlandkommunen auf die Vorbereitung der Maßnahme nicht angesprochen. Vielmehr sei es den beteiligten Kommunen sowohl beim freiwilligen Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung oder der Bildung eines Schulverbandes in der Freiwilligkeitsphase als auch bei einem entsprechenden Vorgehen in der Zwischenphase als Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie möglich, zu prüfen und festzustellen, dass die Umlandgemeinden ggf. nicht erforderliche oder überhöhte Kosten nicht zu mitzutragen hätten. Erst wenn auch in der Zwischenphase keine Einigung herbeigeführt werden könne, schließe sich die Zwangsphase an. Das konkrete Maß der Kostenbeteiligung sei nicht Gegenstand des Verfahrens nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG, sondern obliege den beteiligten Kommunen im Rahmen des Abschlusses der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung und sei dann Verhandlungssache zwischen den Kommunen. Die von den Klägerinnen geforderte Beteiligung bei der Vergabe von (Bau-)Maßnahmen widerspreche der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und sei mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht in Einklang zu bringen. Auch aus dem Verweis auf die Empfehlungen des Gemeindetags Baden-Württemberg, die keinerlei rechtliche Bindung entfalten könnten, wo es heiße, „wer zahlt, soll auch mitbestimmen“, folge nichts Anderes. Dort sei nur von einem angemessenen Mitwirkungsrecht die Rede, ohne den genauen Zeitpunkt hierfür zu benennen. Auch der Verwaltungsgerichtshof habe in seinem Urteil darauf hingewiesen, dass sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck und auch nicht aus dem Gesetzeszusammenhang des § 31 SchG ergebe, dass eine interkommunale Zusammenarbeit nur dann erfolgen könne, wenn die Schule noch nicht errichtet worden sei oder jedenfalls noch nicht betrieben werde. Allein die Möglichkeit und die Notwendigkeit einer gemeinsamen Aufgabenbewältigung werde von § 31 Abs. 1 SchG vorausgesetzt, nicht aber eine zeitliche Reihenfolge. Andernfalls würde das kommunale Selbstverwaltungsrecht des Schulträgers auch dann verletzt, wenn er aufgrund der Mitwirkung der Umlandgemeinden gehindert wäre, mehr für seine Schule zu tun, als dies die Umlandgemeinden wollten. Die Standortgemeinde trage auch für die eigenen Schülerinnen und Schüler als eigene Aufgabe Sorge.
Die interkommunale Abstimmung im Vorfeld falle unter das kommunale Selbstverwaltungsrecht. Manche Umlandkommunen seien möglicherweise froh, nicht mit der Entscheidung über bestimmte Maßnahmen befasst zu werden, weil ihnen z.B. die entsprechenden Kapazitäten fehlten, während andere Kommunen vielleicht sogar die Vergabe konkreter Bauleistungen bestimmen wollten. Bei einer zwingenden vorherigen Beteiligung der Umlandgemeinden könnten diese sogar eine erforderliche Maßnahme verzögern oder vereiteln. Dies stünde im Widerspruch dazu, dass dem Schulträger diese Aufgabe als weisungsfreie Pflichtaufgabe obliege. Es gebe daher lediglich Empfehlungen und keine rechtlich bindenden Vorgaben. Ein etwaiges Versäumnis der Beigeladenen im Vorfeld könne daher nicht dazu führen, dass die Klägerinnen dem Grunde nach von einer finanziellen Beteiligung befreit würden und ein dringendes öffentliches Bedürfnis zum Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung nicht mehr bestehe.
Nichts Anderes ergebe sich aus dem Umstand, dass eine abschließende Projektförderung bewilligt worden sei. Die organisatorische und bauliche Planung der Maßnahmen falle in das Selbstverwaltungsrecht des Schulträgers. Der Verwaltungsgerichtshof habe zwar in seiner Entscheidung vom 14.03.1985 zwischen „Altfällen“ und „gegenwärtig laufenden“ Fällen unterschieden und darauf abgestellt, ob die Schulträgergemeinde vor Beginn der Maßnahme eine Beteiligung verlangt und entsprechende Verhandlungen eingeleitet habe. Allerdings müssten diese Ausführungen vor dem Hintergrund gesehen werden, dass es sich damals um einen Neubau und nicht - wie hier - um die Sanierung eines Bestandsgebäudes gehandelt habe. Vorliegend würden weder Schülerströme verändert noch neue Strukturen geschaffen werden. Es sei bei den Klägerinnen als bekannt vorauszusetzen, dass ein bestehendes Gebäude irgendwann saniert werden müsse. Ferner zeichne den hiesigen Fall aus, dass ein Versäumnis der Beigeladenen durch das Verwaltungsgericht im Urteil vom 10.11.2015 festgestellt worden sei, weshalb die damaligen Feststellungsbescheide aufgehoben worden seien. Das Verwaltungsgericht habe der Beigeladenen konkrete Aufgaben aufgetragen, um diese Versäumnisse zu überwinden und die formellen Fehler zu heilen. Die Beigeladene sei dem nachgekommen und habe die Heilung der Versäumnisse herbeigeführt, was das Verwaltungsgericht nun bestätigt habe.
Folge man der Ansicht der Klägerinnen, es handele sich hier um einen „Altfall“, wäre der Zeitpunkt der Beteiligung der Umlandkommunen entscheidend für das „Ob" einer finanziellen Unterstützung der Schulträgerkommune. Dann müsste die Schulträgerkommune die Kosten allein tragen, obwohl die Umlandkommunen ihre Schülerinnen und Schüler von der Schulträgergemeinde beschulen ließen. Diese Auslegung würde letztlich dazu führen, dass das Interagieren auf kommunaler Ebene erheblich erschwert werde. Jede Schulträgerkommune müsse dann darauf bedacht sein, die Umlandkommunen so früh wie möglich über ggf. noch nicht ausgereifte Pläne für Sanierungen zu unterrichten, um nicht Gefahr zu laufen, am Ende ohne finanzielle Unterstützung dazustehen. Gleichzeitig bestünde die Verpflichtung zur Übernahme der Schulträgeraufgabe auch für die Umlandkommunen fort. Dies könne nicht richtig sein. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen werde ihnen durch die nach ihrer Meinung nicht rechtzeitige Beteiligung nicht die Möglichkeit genommen, im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung Regelungen zu treffen. Der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung stehe erst noch bevor. Man könne sich sogar auf den Standpunkt stellen, dass ein geringeres Maß an Beteiligung im Vorfeld zu einem größeren Regelungsspielraum bei der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung führen könne, insbesondere in Bezug auf ein „Zuviel“ an Mitfinanzierung, was wohl Kernpunkt der Beanstandung der fehlenden Beteiligung im Vorfeld sei.
Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass es den Beteiligten unbenommen bleibe, sich auch noch im Laufe des Verfahrens für eine Mitwirkung im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zu entscheiden. Seit dem Urteil aus dem Jahr 2015 seien sechs Jahre vergangen. In diesem Zeitraum seien die Klägerinnen letztlich ausreichend informiert gewesen. Jedenfalls seien Informationen im Laufe der Jahre stetig optimiert und übermittelt worden. Schließlich gehe die Behauptung der Klägerinnen fehl, das Verwaltungsgericht habe die Einsichtnahme in Rechnungen als Erfüllung des Mitwirkungsrechts angesehen. Ein solches sehe § 31 SchG - wie auch das Verwaltungsgericht dargelegt habe - nicht vor. Zudem habe das Verwaltungsgericht diese Ausführungen im Zusammenhang damit gemacht, dass die Umlandkommunen im Verlauf des gesamten Prozesses keinerlei Interesse an einer Mitwirkung bekundet und stets ihre grundsätzliche Ablehnung einer Kostenbeteiligung zum Ausdruck gebracht hätten.
Die - gescheiterte - Generalsanierung des MG sei nicht Gegenstand des Klageverfahrens. Inzwischen sei auch nach einem Gemeinderatsbeschluss der Antrag auf finanzielle Beteiligung der Umlandkommunen an diesen Kosten zurückgenommen worden.
Das Verwaltungsgericht habe entgegen der Ansicht der Klägerinnen die Zumutbarkeit für die Schulstandortgemeinde nicht an eine „willkürlich gegriffene Zahl“ geknüpft. Das Verwaltungsgericht habe vielmehr festgestellt, dass die durch die auswärtigen Schülerinnen und Schüler bedingten Kosten die zumutbare Belastungsgrenze der Beigeladenen überschreite. Es habe hierfür eine Beispielsrechnung vorgenommen, die den Vorgaben des Verwaltungsgerichtshofs zur „Grobprüfung“ entspreche. Es habe nicht nur auf den Anteil von 10 % der auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallenden Kosten im Verhältnis zur Gesamtsumme abgestellt, sondern ferner die Umstände vor Ort (erhebliche Haushaltsbelastung durch die fehlgeschlagene Sanierung des MG) berücksichtig. Das Verhältnis zur Gesamtsumme habe das Verwaltungsgericht lediglich zur Klarstellung angeführt. Dies entspreche den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, der ausgeführt habe, dass es für den Begriff der Dringlichkeit eine absolute Unzumutbarkeit im Sinne einer an bestimmten, festgelegten allgemeinen Richtwerten orientierten Höchstbelastung der Schulstandortgemeinde nicht gebe, sondern die Frage der Zumutbarkeit immer relativ in dem Sinne zu sehen sei, dass die Auswirkungen der Schulträgerschaft - unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Rechtsstaatsprinzips - nicht zu einer im Einzelfall nicht gerechtfertigten Benachteiligung der Schulstandortgemeinde führen dürfe.
Nicht entscheidungserheblich sei, ob die Beigeladene die Sanierung auch ohne die Beteiligung der Umlandkommunen vorgenommen hätte. Die Beigeladene übernehme auch die Schulträgeraufgaben für die Umlandkommunen und entscheide eigenständig, wann eine Sanierung der Schulgebäude geboten sei. Die eigenständige Entscheidung der Schulträgerkommune für eine Sanierung hänge vom Zustand des Gebäudes ab und müsse bei entsprechendem Bedarf umgesetzt werden. Sie sei also nicht optional. Selbstverständlich müsse die Schulträgerkommune dann auch eine finanzielle Beteiligung der Umlandkommunen erhalten.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag und schließt sich im Wesentlichen den Ausführungen des Beklagten an. Zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage trägt sie ergänzend vor, nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts und des 11. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei bei der Beurteilung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses nicht erst an die Antragstellung der Beigeladenen beim Beklagten anzuknüpfen. Vielmehr sei das Jahr 2010 der maßgebliche Zeitpunkt, weil im September 2010 mit der Generalsanierung begonnen worden sei und spätestens damals die Erforderlichkeit der streitgegenständlichen Generalsanierung absehbar gewesen sei. Allein dieser Zeitpunkt sei auch sachgerecht, weil die Beigeladene damals die Erforderlichkeit der Aufwendungen für die Generalsanierung habe prüfen und beurteilen müssen. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10.11.2015 (12 K 5177/14, juris Rn. 45) festgestellt, dass das öffentliche Bedürfnis für eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben in Bezug auf die DSR dringend gewesen sei.
Auf die Aufklärungsverfügung des Berichterstatters vom 23.09.2022 hin hat die Beigeladene mitgeteilt, dass sich die Anzahl der auswärtigen Schülerinnen und Schüler und damit deren Anteil an der Gesamtschülerzahl der DSR seit dem Schuljahr 2015/2016 bis zum Schuljahr 2021/2022 von 322 (50,7 %) kontinuierlich auf 125 (32,6 %) (vorläufige Zahlen vom Schuljahr 2022/2023: 122 [30,3 %], Bl. 246 der Berufungsakte) reduziert habe. Grund seien konkurrierende Schulen mit attraktiven Schulprofilen und der Wegfall der verbindlichen Grundschulempfehlung, die zu einem Zuwachs der Gymnasialschüler zu Lasten der Realschulen geführt habe. Diese Entwicklung sei zum Zeitpunkt der Antragstellung am 21.03.2013 auf Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses noch nicht absehbar gewesen. Für die Sanierung des MG seien Bruttobaukosten i. H. v. 22.003.463,96 EUR angefallen. Nach Abzug der abrufbaren Zuschüsse müsse sie 14.765.835,96 EUR dieser Kosten aus dem eigenen Haushalt bestreiten.
Dem Senat liegen die Akten des Kultusministeriums (ein Band), die Prozessakte des Verwaltungsgerichts und die Akten des Verfahrens 12 K 5177/14 des Verwaltungsgerichts Stuttgart nebst den diesbezüglichen Akten des Kultusministeriums (zwei Bände) vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerinnen ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ihre Anfechtungsklage im Ergebnis zu Recht abgewiesen, weil die Feststellungsbescheide des Beklagten vom 18.02.2019 zu diesem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage allein maßgeblichen Zeitpunkt rechtmäßig gewesen und die Klägerinnen hierdurch nicht in ihren Rechten verletzt worden sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
Maßgeblich für die gerichtliche Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist vorliegend der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier des Erlasses der Feststellungsbescheide des Beklagten vom 18.02.2019.
1. Der maßgebliche Zeitpunkt für die gerichtliche Beurteilung der Sach- und Rechtslage bestimmt sich nach dem materiellen Recht (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 18.05.1982 - 7 C 42.80 -, BVerwGE 65, 313, 315 und vom 27.04.1990 - 8 C 87.88 -, juris sowie Beschluss vom 21.12.1989 - 7 B 21.89 -, juris; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.06.2013 - 11 S 208/13 -, juris Rn. 26 sowie Beschluss vom 30.11.2010 - 10 S 1860/10 -, juris; Kopp/Schenke, VwGO 27. Aufl. 2021, § 113 Rn. 41). Rechtsgrundlage der Bescheide ist § 31 Abs. 1 Satz 2 Schulgesetz Baden-Württemberg in der Fassung vom 01.08.1983 (GBl. S. 397), geändert durch Gesetz vom 08.05.2018 (GBl. S. 153; im Folgenden: SchG) Der für das vorliegende Verfahren maßgebliche Wortlaut der Vorschrift ist im Übrigen von späteren Änderungen nicht berührt worden (vgl. Schulgesetz i.d.F. des Gesetzes vom 22.11.2022 (GBl. S. 589) - SchG n.F.). Gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG können u.a. Gemeinden mit Zustimmung der oberen Schulaufsichtsbehörde zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben Schulverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen. Sie sind hierzu verpflichtet, wenn die oberste Schulaufsichtsbehörde feststellt, dass ein dringendes öffentliches Bedürfnis hierfür besteht (Satz 2). Der 11. Senat des erkennenden Gerichtshofs ist in seiner Grundsatzentscheidung (Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, VBlBW 1986, 344), ebenso wie das ihm folgende Verwaltungsgericht, davon ausgegangen, dass es sich bei der Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG um einen so genannten Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handele:
„Für die gerichtliche Beurteilung des von der Klägerin geltend gemachten Anspruchs sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ab dem Zeitpunkt der Stellung des Antrags auf Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses in Bezug auf die Einrichtung der Schule bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung des Senats maßgebend. Dies ergibt sich unter Beachtung der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG aus der materiellen Regelung des hier anzuwendenden Rechts. Dabei sind die (inhaltsgleichen) Vorschriften des (früheren) § 15 Abs. 1 und Abs. 2 SchVOG [Gesetz zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens] und des § 31 Abs. 1 und Abs. 2 SchG jeweils im Zusammenhang mit den Regelungen über die öffentlich-rechtliche Pflichtvereinbarung nach § 27 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit - GKZ - […] zu sehen. Aus dem Sinn und Zweck dieser Regelungen folgt, dass die Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses frühestens ab dem Eintritt einer Ausgleichslage - mithin frühestens mit der Absehbarkeit einer Veränderung der Schulsituation (hier: durch den Neubau des Gymnasiums), die eine Ausdehnung der Verpflichtung zur Erfüllung der Schulträgeraufgaben über die Schulstandortgemeinde hinaus auf weitere Verpflichtete gebietet - eintreten und längstens für die Zeitdauer in Betracht kommen kann, für die auch eine Pflichtvereinbarung festgelegt werden könnte, nämlich für die Zeitdauer des Bestehens einer solchen Ausgleichslage. Da eine Pflichtvereinbarung bei Wegfall einer der für ihre Festlegung erforderlichen Voraussetzungen von der Rechtsaufsichtsbehörde aufzuheben ist (vgl. § 27 Abs. 3 i. V. mit § 24 Abs. 2 GKZ), kann auch keine Feststellung eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses in dem hier maßgebenden Sinne über diesen Zeitpunkt hinaus mehr erfolgen.“
2. Dieser Auffassung folgt der erkennende Senat nicht.
a) Unter einem Verwaltungsakt mit Dauerwirkung wird ein Verwaltungsakt verstanden, dessen Regelung sich während seiner Wirksamkeit ständig neu aktualisiert und dessen Rechtsgrundlage zudem verlangt, dass seine tatbestandlichen Voraussetzungen während des gesamten Wirkungszeitraums der Regelung vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1979 - 3 C 103.79 -, BVerwGE 59, 148, 160, und Beschluss vom 05.01.2012 - 8 B 62.11 -, juris Rn. 13; Sächs. OVG, Urteil vom 16.10.2007 - 4 B 507/05 -, juris Rn. 19; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 116; Barczak, Typologie des Verwaltungsakts, JuS 2018, 238, 243; kritisch zur Rechtsfigur des Dauerverwaltungsakts Felix, NVwZ 2003, 385). Typische Dauerverwaltungsakte sind etwa Verkehrszeichen (BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46.78 -, BVerwGE 59, 221), die Anordnung eines Anschluss- und Benutzungszwangs (NdsOVG, Beschluss vom 19.01.1993 - 9 L 297/89 -, juris) oder ein Waffenbesitzverbot (BVerwG, Urteil vom 06.12.1978 - I C 19.77 -, juris).
b) Eine Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG weist die für einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung charakteristischen Merkmale nicht auf. Ihre Regelungswirkung erschöpft sich nach dem Wortlaut des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG - soweit hier erheblich - in der Begründung einer Verpflichtung zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, „wenn die oberste Schulaufsichtsbehörde feststellt, dass ein dringendes öffentliches Bedürfnis hierfür besteht.“ Es handelt sich dabei um eine konkrete Handlungspflicht, die aus der Feststellung der obersten Schulaufsichtsbehörde erwächst und mit ihrer Wirksamkeit und Vollziehbarkeit zu erfüllen ist. Der Umstand, dass die Erfüllung der Handlungspflicht, nämlich der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, ihrerseits dauerhafte Wirkungen für die Zukunft entfaltet, macht die Begründung der Pflicht nicht zu einem Verwaltungsakt mit Dauerwirkung.
Im Übrigen setzt § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG für das Entstehen der Handlungspflicht voraus, dass die „oberste Schulaufsichtsbehörde feststellt, dass ein dringendes öffentliches Bedürfnis hierfür besteht.“ Durch die Verwendung des Präsens wird deutlich, dass das dringende öffentliche Bedürfnis jedenfalls noch zum Zeitpunkt der behördlichen Feststellung bestehen muss. Mangels einer sich stetig ab Erlass der Feststellung für die Dauer der Wirksamkeit aktualisierenden Verhaltenspflicht ergibt sich aus dem materiellen Recht gerade nicht, dass das dringende öffentliche Bedürfnis für die gesamte Dauer der Wirksamkeit der Feststellung und damit auch noch zum Schluss der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorliegen muss. Dementsprechend sind Gegenstand der angefochtenen Bescheide auch nur Feststellungen zum Bestehen eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses vor dem Erlasszeitpunkt, konkret zwischen den Schuljahren 2005/2006 und 2015/2016. Eine Prognose über das künftige Bestehen eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses enthalten die Bescheide - anders als etwa gefahrenabwehrrechtliche Dauerverwaltungsakte - nicht. Insoweit hat der Beklagte in nachvollziehbarer Weise auf die Schwierigkeit hingewiesen, im Rahmen des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG eine belastbare Zukunftsprognose über die Entwicklungen der Schülerzahlen anzustellen.
c) Soweit der 11. Senat des erkennenden Gerichtshofs dies anders gesehen hat (vgl. Urteil vom 14.03.1985, a. a. O.), dürfte er die aus einer Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG erwachsende Handlungspflicht mit den Folgen der Erfüllung dieser Handlungspflicht, insbesondere durch eine zwangsweise Vollziehung nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG, vermengt haben. Zu Unrecht dürfte er sich dabei auf das Urteil des Senats vom 08.03.1977 (- IX 1523/74 -, ESVGH 28, 174) zum inhaltsgleichen § 15 Abs. 1 SchVOG berufen haben. Zutreffend ist, dass - anders als die Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG - eine von der Rechtsaufsichtsbehörde nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG getroffene „Pflichtvereinbarung“ für die betroffenen kommunalen Schulträger auf Dauer Pflichten begründen kann und in diesem Fall als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist. Daraus folgt, dass für die Dauer der Wirksamkeit einer solchen Pflichtvereinbarung das dringende öffentliche Bedürfnis in Gestalt einer materiellen Ausgleichslage bestehen muss und im Falle einer gerichtlichen Überprüfung maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen ist (Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 176 f.). Dies gilt indes - wie dargelegt - nicht für die Begründung der - punktuellen - Pflicht zum Abschluss der frei auszuhandelnden Vereinbarung.
d) Hieraus entstehen keine im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG bedenkliche Rechtsschutzlücken zu Lasten der betroffenen kommunalen Schulträger. Nach dem materiellen Recht bezieht sich die Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG auf das Bestehen eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses - also einer materiellen Ausgleichslage - bis zum Zeitpunkt der Entscheidung der obersten Schulaufsichtsbehörde. Wird diese Feststellung bestandskräftig, erfüllen die betroffenen kommunalen Schulträger ihre hieraus erwachsenden Pflichten indes nicht und trifft die Rechtsaufsichtsbehörde nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG deshalb die notwendigen Maßnahmen, etwa in Gestalt einer „Pflichtvereinbarung“, ist der gerichtliche Rechtsschutz durch die bestandskräftige Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG, die keine Aussage über das Fortbestehen eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses trifft, nicht beeinträchtigt.
II.
Ausgangspunkt der Bestimmung des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG ist eine materielle Ausgleichslage, die eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben im konkreten Fall erfordert (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 345). Mit der Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses für eine gemeinsame Aufgabenerfüllung wird ein Verfahrensabschnitt eingeleitet, in dem den zur kommunalen Zusammenarbeit verpflichteten Schulträgern noch die Möglichkeit einer freiwilligen Vereinbarung offensteht. Es steht jedoch fest, dass sich die nicht selbst mit der Einrichtung und Fortführung der Schule belasteten kommunalen Schulträger (im Folgenden: Umlandkommunen) an der Erfüllung der Schulträgeraufgaben zu beteiligen haben (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 345). Für die Umlandkommunen entsteht mit der Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG kraft Gesetzes eine Rechtspflicht zur zwischengemeindlichen Zusammenarbeit, mit der in der Regel finanziell belastende Auswirkungen verbunden sind. Gleichwohl bleibt es den Beteiligten auch nach der Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses möglich, insbesondere die finanzielle Beteiligung im Wege freiwilliger, gegenseitiger Abstimmung autonom zu regeln. Die Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG enthält insoweit keine inhaltlichen Vorgaben für die abzuschließende öffentlich-rechtliche Vereinbarung. Lediglich für den Fall, dass die Pflicht zum Abschluss der Vereinbarung von den kommunalen Schulträgern nicht erfüllt wird, ist in der dann folgenden „Zwangsphase“ des § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG, die der Vollziehung der Pflicht nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG dient, eine verbindliche inhaltliche Festlegung geboten, die von der Rechtsaufsichtsbehörde getroffen wird (vgl. Senatsbeschluss vom 19.05.2016 - 9 S 322/16 -).
1. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Verfassungsmäßigkeit des § 31 Abs. 1 SchG sowohl im Hinblick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV (a) als auch auf das aus Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit (b) ausgegangen. Auch im Übrigen sind die Bedenken der Klägerinnen gegen die Wirksamkeit des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG unbegründet (c).
a) Der Senat hat keine Zweifel an der Vereinbarkeit des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV. Ausgehend vom Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83 [„Rastede“] -, BVerfGE 79, 121), insbesondere der nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG umfassten Finanzhoheit (BVerfG, Beschluss vom 21.05.1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353, 369; Hellermann, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: Mai 2022, Art. 28 Rn. 40.6 m.w.N.), und der grundsätzlichen Möglichkeit, diesen jenseits des Kernbereichs aufgrund einer gesetzlichen Regelung zu beschränken (BVerfG, Beschlüsse vom 21.05.1968, a. a. O., S. 365, vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228 und vom 23.11.1988, a. a. O.), verstößt § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG weder gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG noch gegen Art. 71 Abs. 1 Satz LV. Das Bundesverfassungsgericht hält den zwangsweisen Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft einschließlich der Bestimmung des Schulstandortes für mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1969, a. a. O.). Hieraus haben das Bundesverwaltungsgericht und der Senat für die - soweit hier erheblich - wortlautgleiche Vorgängernorm des § 15 Abs. 1 Satz 2 SchVOG gefolgert, dass erst recht die weniger eingriffsintensive Verpflichtung zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Regelung der Wahrnehmung der mit der Schulträgerschaft verbundenen Aufgaben zwischen mehreren Gemeinden mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar ist (Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 178, und nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 14.06.1977 - VII B 71.77 -, DÖV 1977, 754, 755). Hieran hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg auch für § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG festgehalten (Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 346). Das Vorbringen der Klägerinnen gibt keinerlei Anlass, hiervon abzurücken.
b) § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG ist zudem hinreichend bestimmt.
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 -, BVerfGE 20, 150; Beschlüsse vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, BVerfGE 21, 73, vom 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 -, BVerfGE 31, 255, vom 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 -, BVerfGE 108, 52, und vom 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33, jeweils m. w. N.; vgl. Senatsurteil vom 21.11.2017 - 9 S 1145/16 -, juris Rn. 40 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.02.2017 - 5 S 1044/15 -, juris). Dieses Gebot zwingt den Normgeber indes nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 -, BVerfGE 45, 363, vom 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288, und vom 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 -, BVerfGE 134, 33; BayVGH, Entscheidung vom 22.06.2010 - Vf. 15-VII-09, juris). Verfahren und gerichtliche Kontrolle erscheinen geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.01.1967 und vom 07.07.1971, jeweils a. a. O., sowie Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70, 25/71 -, BVerfGE 33, 303; Senatsurteil vom 21.11.2017, a.a.O.).
Die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots wachsen mit der Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten. Je schwerwiegender die Auswirkungen einer Regelung sind und je intensiver der Grundrechtseingriff ist, desto genauer müssen die Vorgaben des Normgebers sein (BVerfG, Beschlüsse vom 03.06.1992, a. a. O., vom 09.08.1995 - 1 BvR 2263/94 u.a. -, BVerfGE 93, 213, vom 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, BVerfGE 102, 254, vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133, und vom 03.03.2004, a. a. O.; Senatsurteil vom 21.11.2017, a.a.O.).
§ 31 Abs. 1 Satz 2 SchG ermächtigt die oberste Schulaufsichtsbehörde nicht zu Grundrechtseingriffen gegenüber Grundrechtsträgern, sondern zum Einschreiten gegenüber kommunalen Schulträgern (zum grundsätzlichen Fehlen der Grundrechtsfähigkeit von Gemeinden vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.05.2007 - 2 BvR 695/07 -, juris Rn. 22 ff.). Die gebietsübergreifende sachgerechte Ausübung der Schulträgeraufgaben als weisungsfreie Pflichtaufgabe (§ 48 Abs. 1 SchG, vgl. Gayer, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 48 Rn. 1) ist - wie auch das hiesige Verfahren zeigt - ein komplexer und vielgestaltiger Regelungsgegenstand, der es gebietet, der (Schul-)Verwaltung hinreichende Spielräume zu belassen, um sachgerechte Entscheidungen im Einzelfall treffen zu können. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden. Deren Ausfüllung ist eine herkömmliche und anerkannte Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane (BVerfG, Beschluss vom 09.05.1989 - 1 BvL 35/86 -, juris Rn. 17).
Bei dem „dringenden öffentlichen Bedürfnis“ im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG handelt es sich um einen solchen unbestimmten Rechtsbegriff, der anhand der zu ihm ergangenen Rechtsprechung ausgelegt werden kann. Seine Verwendung wird flankiert durch die verfahrensrechtlichen Anforderungen, die an die von der obersten Schulaufsichtsbehörde zu treffende Feststellung gestellt werden (vgl. hierzu unten, IV.1.und 2.). Ferner ist er jedenfalls in Bezug auf das Element der Dringlichkeit der vollen gerichtlichen Kontrolle zugänglich (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O.). Der - von den Klägerinnen geltend gemachte - Umstand, dass ein unbestimmter Rechtsbegriff von verschiedenen Rechtsanwendungsorganen unterschiedlich ausgelegt und angewandt wird, nimmt ihm nicht die hinreichende Bestimmtheit. Eine Klärung hat im gerichtlichen Instanzenzug zu erfolgen.
c) Soweit die Klägerinnen der Auffassung sind, § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG begründe mit Blick auf § 28 Abs. 2 Satz 3 SchG einen Interessenkonflikt für den jeweils betroffenen Landkreis, dessen Unbefangenheit daher in Zweifel stehe, ist weder dargetan noch sonst für den Senat erkennbar, inwiefern dies die Wirksamkeit der Rechtsgrundlage in Frage stellen soll. Greifbare Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen Verfassungsrecht lassen sich dem Klägervorbringen nicht entnehmen und sind auch sonst nicht ersichtlich.
Unabhängig davon weist der Senat auf Folgendes hin: Gemäß § 28 Abs. 2 Satz 3 SchG tritt im Falle, dass eine Regelung nach § 31 Abs. 1 SchG nicht getroffen wird, unter bestimmten Voraussetzungen der Landkreis an die Stelle einer Gemeinde. Die Besorgnis, der Landkreis werde sich einer eigenen Schulträgerschaft nach § 28 Abs. 2 Satz 3 SchG entziehen wollen und daher sachwidrig durch seine Stellungnahmen im Verfahren nach § 31 Abs. 1 SchG versuchen, die betreffenden Gemeinden in ein öffentlich-rechtliches „Korsett“ zu zwingen, ist für den Senat nicht nachvollziehbar. Landkreise sind von Maßnahmen nach § 31 Abs. 1 SchG im Verhältnis zu kreisangehörigen Gemeinden ohnehin nur dann betroffen, wenn sie bereits nach § 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 SchG Schulträger sind. In diesem Fall ist es sogar geboten, dass der betreffende Landkreis im Verfahren hin zu einer Entscheidung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 oder Satz 3 SchG beteiligt wird. In welcher anderen Konstellation ein Landkreis im Verfahren nach § 31 Abs. 1 SchG zu einer Stellungnahme berechtigt sein soll, ist für den Senat - auch vor dem Hintergrund des Vortrags des Beklagten - nicht erkennbar. Dies haben die Klägerinnen auch in der mündlichen Verhandlung nicht konkretisiert.
Auch die Einwände der Klägerinnen hinsichtlich der Doppelrolle des Landkreises als potentieller Schulträger unter den Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Satz 3 SchG einerseits und als Träger der nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG für die Vollziehung der Pflicht nach Satz 2 zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde (§ 119 GemO i. V. m. § 1 Abs. 3 Satz 1 LKrO) andererseits sind nicht plausibel. Insbesondere untersteht das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde der Gemeinden selbst der übergeordneten Rechtsaufsicht der oberen und obersten Rechtsaufsichtsbehörden. Eine Besorgnis der Befangenheit im Rechtssinne nach § 21 Abs. 1 LVwVfG kommt in Bezug auf den Landkreis als solchen ohnehin nicht in Betracht. Denn diese Besorgnis bezieht sich stets auf die unparteiische Amtsausübung eines Amtswalters, nicht auf die Tätigkeit einer gesamten Behörde (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 02.10.2019 - 3 S 1470/19 -, juris Rn. 13).
III.
Die Regelungen des § 31 Abs. 1 SchG finden auf den vorliegenden Sachverhalt Anwendung. Der Umstand, dass die Beigeladene und die Klägerinnen zu 2 bis 5 dem Landkreis Göppingen und die Klägerinnen zu 1 und 6 dem Alb-Donau-Kreis zugehören, steht der Anwendbarkeit nicht entgegen (1.). § 31 Abs. 1 SchG ist ferner auf die Generalsanierung eines bestehenden (2.), denkmalgeschützten (3.) Schulgebäudes anwendbar. Schließlich ist ein Vorgehen nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG vorliegend auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Generalsanierung zum Zeitpunkt der Antragstellung bei der obersten Schulaufsichtsbehörde bereits abgeschlossen war (4.).
1. § 31 Abs. 1 SchG ist ohne Weiteres auch auf landkreisübergreifende Sachverhalte anwendbar. In einem solchen Fall bleibt im Übrigen nicht unklar, welcher Landkreis gegebenenfalls als Träger der Rechtsaufsichtsbehörde für die notwendigen Maßnahmen unter den Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG zuständig wäre. Diese Regelung ermächtigt nämlich gerade nicht den Landkreis als solchen, sondern die Rechtsaufsichtsbehörde. Rechtsaufsichtsbehörde über die Gemeinden ist nach § 119 Satz 1 GemO das Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde, für Stadtkreise und Große Kreisstädte das Regierungspräsidium. Obere Rechtsaufsichtsbehörde ist für alle Gemeinden das Regierungspräsidium, § 119 Satz 2 GemO. Als untere Verwaltungsbehörde ist das Landratsamt staatliche Behörde, § 1 Abs. 3 Satz 2 LKrO. Gehören die von einer Maßnahme nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG betroffenen Gemeinden mehreren Landkreisen an, sind nach § 1 Abs. 4 LKrO die Bezirke mehrerer Landratsämter als untere Verwaltungsbehörden betroffen. Die sich hieraus ergebende Frage der örtlichen Zuständigkeit für die Anwendung des § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG beantwortet sich nach § 3 LVwVfG. Insbesondere § 3 Abs. 2 LVwVfG regelt die Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit, wenn mehrere Behörden örtlich zuständig sind (Satz 1) oder wenn sich mehrere Behörden für zuständig oder für unzuständig halten oder wenn die Zuständigkeit aus anderen Gründen zweifelhaft ist (Satz 3).
2. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG ist grundsätzlich auch auf die hier in Streit stehende Generalsanierung eines bestehenden Gebäudes anwendbar. Der Anwendungsbereich des § 31 Abs. 1 SchG folgt aus Satz 1 und bestimmt sich nach dem Zweck der (gemeinsamen) Erfüllung der den kommunalen Schulträgern obliegenden Aufgaben. Nach § 27 Abs. 2 SchG sind Schulträger berechtigt und verpflichtet, öffentliche Schulen einzurichten und fortzuführen, wenn ein öffentliches Bedürfnis hierfür besteht. Die umfassende baulich-technische Wiederherstellung des zweckbestimmt nutzbaren Zustands eines bestehenden Schulgebäudes, wie sie in der Generalsanierung der DSR realisiert wurde, dient der Fortführung einer öffentlichen Schule und fällt dem Wortlaut nach ohne Weiteres in den in § 27 Abs. 2 SchG umschriebenen Aufgabenkreis der Schulträger (so im Ergebnis auch Wörz/Alberti/Falkenbach, SchG BW, Stand: November 2021, § 31 S. 3; vgl. ferner das Muster des Gemeindetags Baden-Württemberg für Schulbaukostenvereinbarungen - im Folgenden Muster Gemeindetag -, BWGZ 1979, 689, 692, wonach ein Ausgleich von Belastungen vor allem für Schulhausbauten und sonstige Schulinvestitionen in Betracht kommen soll).
a) Die von den Klägerinnen der Sache nach geltend gemachte teleologische Reduktion des § 31 Abs. 1 SchG um Generalsanierungen findet im Gesetzeszweck keine Stütze. § 31 Abs. 1 SchG dient der Sicherstellung der gemeinsamen Erfüllung der jedem einzelnen Schulträger obliegenden Aufgabe in Konstellationen, in denen ein Schulträger durch die Erfüllung seiner Aufgabe, nämlich der Einrichtung und Fortführung einer bestimmten öffentlichen Schule (Schulstandortgemeinde), auch die Aufgaben anderer kommunaler Schulträger miterfüllt. Würde die der Fortführung zuzurechnende Generalsanierung eines bestehenden Schulgebäudes einer bereits eingerichteten Schule vom Anwendungsbereich ausgenommen, würde der Zweck der Norm, nämlich dem Bedürfnis nach Schaffung geordneter Schulverhältnisse und damit der Errichtung und Erhaltung leistungsfähiger Schulen zu dienen, erkennbar beeinträchtigt werden. Denn die Schulstandortgemeinde könnte dann für eine Fortführungsmaßnahme - etwa eine Generalsanierung - mit den anderen Schulträgern keine öffentlich-rechtliche Vereinbarung einschließlich einer etwaigen Kostenbeteiligung abschließen. Nähme die Schulstandortgemeinde deshalb von einer konkreten Fortführungsmaßnahme Abstand, die auch den Schülerinnen und Schülern der anderen Schulträger zugutekommen würde, würde dies die Leistungsfähigkeit der betroffenen Schule sowohl im Hinblick auf die Erfüllung der eigenen Aufgaben der Schulstandortgemeinde als auch die Erfüllung der Aufgaben der anderen Schulträger schmälern.
Der in diesem Zusammenhang geäußerte Einwand der Klägerinnen, § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG sei auch aus historischen Gründen auf Neubaumaßnahmen zu reduzieren, weil es bei Einführung der inhaltsgleichen Vorgängernorm des § 15 Abs. 1 SchVOG im Jahre 1964 faktisch allein um Neubaumaßnahmen gegangen sei, verfängt nicht. Die tatsächlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der Einführung einer abstrakt-generellen gesetzlichen Regelung sind grundsätzlich nicht geeignet, ihren Anwendungsbereich für die Zukunft beschränken. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn sich ein diesbezüglicher Regelungsinhalt der Norm im Wege der Auslegung etwa mit Blick auf ihre Entstehungsgeschichte oder ihren Zweck entnehmen ließe. Hierfür fehlen indes greifbare Anhaltspunkte.
b) Gegen eine Reduktion der Anwendung des § 31 Abs. 1 SchG auf Neubaumaßnahmen spricht im Übrigen das Willkürverbot. Auf Art. 3 Abs. 1 GG kann sich die Beigeladene als Körperschaft des öffentlichen Rechts zwar nicht unmittelbar berufen. Gleichwohl gilt auch zwischen verschiedenen juristischen Personen des öffentlichen Rechts das aus dem objektiven Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Willkürverbot (BVerfG, Beschluss vom 02.05.1967 - 1 BvR 578/63 -, BVerfGE 21, 362, 372, und Kammerbeschluss vom 09.01.2007 - 1 BvR 1949/05 -, juris Rn. 15; Heusch/Dickten, NVwZ 2018, 1353, 1356 f.). Es ist indes kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, weshalb die Umlandgemeinden zwar für den Neubau durch die Schulstandortgemeinde zur gemeinsamen Erfüllung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG verpflichtet werden könnten, nicht aber für die an dessen Stelle tretende Generalsanierung.
Ein sachlicher Grund ist auch nicht im Finanzierungssystem öffentlicher Schulen in kommunaler Trägerschaft zu sehen:
Zwar trifft es zu, dass kommunale Schulträger der unter § 4 Abs. 1 SchG fallenden öffentlichen Schulen nach § 17 Abs. 1 FAG im Wege des kommunalen Finanzausgleichs für jede Schülerin und jeden Schüler einen Beitrag zu den laufenden Schulkosten (Sachkostenbeitrag) erhalten. Dieser Sachkostenbeitrag ist nach § 17 Abs. 2 Satz 1 FAG durch Rechtsverordnung so zu bestimmen, dass ein angemessener Ausgleich der laufenden Schulkosten geschaffen wird, darf aber den Landesdurchschnitt der laufenden Kosten für eine Schülerin oder einen Schüler nicht übersteigen, § 17 Abs. 2 Satz 3 FAG. Ferner wird nach § 4 Abs. 1 FAG eine kommunale Investitionspauschale einwohnerproportional auf die Gemeinden verteilt und soll grundsätzlich für Investitions- und Unterhaltungsmaßnahmen verwendet werden. Das Land gewährte zum maßgeblichen Zeitpunkt der (letzten) Behördenentscheidung weiter Zuwendungen für die Sanierung von Schulgebäuden öffentlicher Schulen nach Maßgabe der Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums und des Finanzministeriums zur Umsetzung des Kommunalen Sanierungsfonds in den Jahren 2017-2019 für die Sanierung von Schulgebäuden vom 01.02.2018 - Az.: 23 - 6440.08/2 (GABl. 2018, 131; VwV KommSan Schule). Zudem war nach nach Nr. 5.5 Satz 2 VwV KommSan Schule eine zusätzliche Zuwendung infolge auswärtiger Schüler wegen der überörtlichen Bedeutung der Sanierung des Schulgebäudes entsprechend den Regelungen nach Nr. 10 der Verwaltungsvorschrift für die Gewährung von Zuschüssen zur Förderung des Schulhausbaus kommunaler Schulträger vom 05.02.2015 - Az.: 24 - 6440.02/121 (GABl. 2015, 104; VwV SchBau) vorgesehen. Diese bemaß sich nach dem Prozentsatz der auswärtigen Schüler (vgl. zur aktuellen Förderung der Sanierung der Schulgebäude öffentlicher Schulen die Verwaltungsvorschrift des Kultus-, Finanz- und des Innenministeriums für die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung des Schulhausbaus kommunaler Schulträger vom 28.08.2020 - Az.: 24-6440.02/132 (GABl. 2020, 627; VwV SchulBau). Alle diese Bestimmungen zur (Mit-)Finanzierung des Schulwesens kommunaler Schulträger durch das Land im Wege des kommunalen Finanzausgleichs bzw. im Wege besonderer Zuwendungen nach der VwV KommSan Schule und der VwV SchBau (bzw. gegenwärtig nach der VwV SchulBau) führen indes nicht zu einer vollständigen Kostendeckung und lassen dem Grunde nach die Pflicht der betroffenen Schulträger nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG unberührt. Das Bestehen dieses Finanzierungssystems und der hieraus folgende konkrete finanzielle Ausgleich der bei der Schulstandortgemeinde durch die Maßnahme entstehenden Lasten ist bei der Frage, ob ein dringendes öffentliches Bedürfnis an der gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben besteht (vgl. hierzu unten, V. 3. e) cc) (5)) und ferner gegebenenfalls bei der Verhandlung über den Inhalt der nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG abzuschließenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bzw. beim Treffen der notwendigen Maßnahmen durch die Rechtsaufsichtsbehörde nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG zu berücksichtigen (so auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 348). Für die Frage, ob im Falle einer bestimmten Baumaßnahme überhaupt der Anwendungsbereich der Regelung eröffnet ist, hat dies indes keine Bedeutung.
c) Fehl geht auch die Annahme der Klägerinnen, eine Generalsanierung könne schon ihrem Wesen nach niemals ein „dringendes öffentliches Bedürfnis“ begründen, weil sie niemals dringend sein könne. Diese Annahme verkennt den Bezugspunkt der Dringlichkeit. Das dringende öffentliche Bedürfnis bezieht sich nach dem Wortlaut und der Syntax des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG nicht unmittelbar auf die einzelne Maßnahme, also z.B. die Generalsanierung, sondern auf deren „gemeinsame Erfüllung“ (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 346: „das öffentliche Bedürfnis für die gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben in bezug auf eine bestimmte Schule und - zum anderen - die Dringlichkeit dieses Bedürfnisses“).
d) Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die von der Beigeladenen im Zeitraum vom Juli 2013 bis zum Jahr 2016 durchgeführte Maßnahme den Charakter einer Generalsanierung hatte. Dies kommt auch ohne Weiteres in dem von der Beigeladenen vorgelegten Förderantrag vom 18.09.2009 i.d.F. vom 15.12.2009 (Anlage 1 zum Schriftsatz der Beigeladenen vom 04.11.2022, Bl. 248 ff. der Gerichtsakte, dort insbesondere Bl. 263-266) und den dort aufgeführten Mängeln und den insoweit erforderlichen baulichen Maßnahmen zum Ausdruck.
3. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht zudem davon ausgegangen, dass die Anwendung des § 31 Abs. 1 SchG auch nicht deshalb von vornherein ausgeschlossen ist, weil das Schulgebäude der DSR denkmalgeschützt ist. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG sieht eine Pflicht zur Zusammenarbeit nur dann vor, wenn ein dringendes öffentliches Bedürfnis an der gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben nach § 27 Abs. 2 SchG besteht. Aufgaben und Pflichten nach anderen Gesetzen, etwa nach § 6 DSchG, können eine Pflicht nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG von vornherein nicht begründen, auch wenn es sich bei dem denkmalgeschützten Gebäude um ein Schulgebäude handelt. Werden gelegentlich der Erfüllung der Schulträgeraufgaben nach § 27 Abs. 2 SchG auch Pflichten nach anderen Gesetzen, etwa nach § 6 DSchG, erfüllt, schließt dies jedoch die Anwendung des § 31 Abs. 1 SchG nicht aus, und zwar unabhängig davon, ob Zuschüsse des Landesdenkmalamtes für die Unterhaltungsmaßnahme gewährt werden. Werden - wie hier - Zuschüsse nach § 6 DSchG, §§ 23, 44 LHO nach Maßgabe der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums für die Gewährung von Zuwendungen zur Erhaltung und Pflege von Kulturdenkmalen vom 26.04.2005 (GABl. 2005, 571; VwV-Denkmalförderung) gewährt, betreffen diese nach Maßgabe der Nr. 4.2. VwV-Denkmalförderung allein (Mehr-)Ausgaben, die zum Schutz und Pflege eines Kulturdenkmals im Sinne des Denkmalschutzgesetzes erforderlich sind (vgl. auch Bl. 384 unter „10. Denkmalschutz“). Sie sind dann lediglich bei der Prüfung der Dringlichkeit des öffentlichen Bedürfnisses an der gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben zu berücksichtigen (ähnlich Muster Gemeindetag, BWGZ 1979, 689, 694; vgl. unten V. 3. e) cc) (1)).
4. Schließlich ist die Anwendung des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG auch nicht aufgrund der zeitlichen Abläufe von vornherein ausgeschlossen. § 31 Abs. 1 SchG setzt keine zeitliche Reihenfolge in dem Sinne voraus, die ab einem bestimmten Zeitpunkt eine (freiwillig oder verpflichtend festgesetzte) Beteiligung anderer Schulträger nicht mehr zuließe (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, UA S. 19, nicht abgedruckt a. a. O.). Auch das Muster des Gemeindetag (BWGZ 1979, 689 ff.) sieht ausdrücklich Regelungen für bereits abgeschlossene Investitionen vor (a. a. O., S. 698, 700 sowie S. 692, unter A. V. 3. mit Anmerkung 14).
Etwas anderes ist grundsätzlich nur denkbar, wenn nach den konkreten Umständen des Einzelfalls die Maßnahme, die das dringende öffentliche Bedürfnis an einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung begründen soll, in der Vergangenheit abgeschlossen und finanziert wurde (so genannter Altfall, vgl. das Muster des Gemeindetags, BWGZ 1979, 689, 692; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, UA S. 19, nicht abgedruckt a. a. O.). Denn nach den auch im Verwaltungsrecht und zwischen Hoheitsträgern geltenden Grundsätzen von Treu und Glauben, § 242 BGB in entsprechender Anwendung (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 07.02.1974 - BVerwG III C 115.71 -, BVerwGE 44, 339, 343 f. und vom 16.05.1991 - BVerwG 4 C 4.89 -, Buchholz 404.19 Nr. 102 S. 66 f.), und dem hieraus folgenden Verbot des widersprüchlichen Verhaltens („venire contra factum proprium“) wäre es rechtsmissbräuchlich, wenn eine Schulstandortgemeinde für eine in der Vergangenheit tatsächlich und finanziell abgeschlossene Maßnahme für ihre Schule, die auch von auswärtigen Schülern besucht wird, erst nachträglich eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben von den Umlandgemeinden einfordern würde. Dieser Forderung stünde das berechtigte Vertrauen darauf entgegen, dass angesichts der bereits abgeschlossenen Maßnahme eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben nicht mehr geltend gemacht werden wird.
Unter welchen Voraussetzungen ein solcher Ausschluss - ausnahmsweise - in Betracht kommt, muss der Senat nicht abschließend entscheiden. Der vorliegende Sachverhalt bietet jedenfalls keine hinreichenden Anhaltspunkte für ein widersprüchliches Verhalten der Beigeladenen einerseits und ein berechtigtes Vertrauen der Klägerinnen, anlässlich der Generalsanierung der DSR nicht mehr zur gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben herangezogen zu werden, andererseits. Die Generalsanierung der DSR wurde von der Beigeladenen etwa seit dem Jahr 2009 geplant. Aufgrund der Auflage im Bewilligungsbescheid zur Schulbauförderung wurde Ende Juli 2013 mit der Ausführung der Generalsanierung begonnen (vgl. Akten des VG Stuttgart zu 12 K 5177/14, Bl. 231). Spätestens seit dem Informationsgespräch zwischen dem Oberbürgermeister der Beigeladenen und den Bürgermeistern der Klägerinnen vom 07.02.2013 und damit vor Beginn des Vorhabens (vgl. hierzu Muster Gemeindetag, BWGZ 1979, 689, 692) musste den Klägerinnen bewusst gewesen sein, dass die Beigeladene (auch) eine öffentliche Vereinbarung zur gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben in Bezug auf die Generalsanierung der DSR anstrebte. Bereits damals lehnten jedenfalls die Bürgermeister der Klägerinnen zu 4 und 5 eine freiwillige Beteiligung an den Kosten der Generalsanierung der DSR ab (vgl. Akten des VG Stuttgart 12 K 5177/14, Bl. 213, 231).
Ob mit der Informationsveranstaltung vom 07.02.2013 den verfahrensrechtlichen Anforderungen an das erfolglose Durchlaufen der sog. Freiwilligkeitsphase (vgl. hierzu unten, IV. 1. b)) ausreichend Rechnung getragen worden ist, ist für die Frage, ob der Beigeladenen treuwidriges Verhalten vorzuwerfen ist und ob sich die Klägerinnen auf ein schützenswertes Vertrauen berufen können, nicht maßgeblich. Anknüpfungspunkt für ein schützenswertes Vertrauen ist das tatsächliche Verhalten, nicht dessen normative Bewertung.
Auch im weiteren Fortgang der im Laufe des Jahres 2016 baulich abgeschlossenen Generalsanierung ließ die Beigeladene nach der Aufhebung der Feststellungsbescheide des Beklagten vom 14.10.2014 mit Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.11.2015 keine Zweifel daran entstehen, dass sie weiter nach einer Zusammenarbeit mit den Klägerinnen zur gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben strebte. Insbesondere leitete die Beigeladene ab dem 24.02.2016 die vom Verwaltungsgericht Stuttgart als erforderlich angesehenen Verfahrensschritte ein.
IV.
Die Bescheide vom 18.02.2019 sind formell rechtmäßig. Insbesondere ist das von der Beigeladenen und dem Beklagten durchlaufene Verfahren nicht zu beanstanden.
1. Die Feststellung eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG setzt nach der Systematik und dem Sinn und Zweck des § 31 Abs. 1 SchG unter Berücksichtigung der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit voraus, dass die gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben durch den freiwilligen Abschluss einer Vereinbarung zwischen den betroffenen Schulträgern (sog. Freiwilligkeitsphase) gescheitert ist.
a) § 31 Abs. 1 SchG sieht drei Phasen der interkommunalen Zusammenarbeit vor (vgl. hierzu und zum Folgenden VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 345). Den Schulträgern wird nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG die Möglichkeit eingeräumt, freiwillig zum Zwecke der gemeinsamen Aufgabenerfüllung zusammenzuarbeiten. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG setzt ein Scheitern dieser freiwilligen Zusammenarbeit seinem Wortlaut nach nicht ausdrücklich voraus. Dieses Erfordernis folgt jedoch aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Denn durch eine Pflicht zur Zusammenarbeit ist die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung der betroffenen Schulträger berührt. Erst wenn es nicht zu einer freiwilligen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen der Schulstandortgemeinde und den Umlandgemeinden kommt, kann sich daher als zweite Stufe die Pflicht zur Zusammenarbeit auf der Grundlage der Feststellung eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG anschließen (sog. Zwischenphase). Nur bei fruchtlosem Ablauf der Zwischenphase kommt es dann nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG zum Einschreiten der Rechtsaufsicht (sog. Zwangsphase).
b) Nach seinem Wortlaut enthält § 31 Abs. 1 SchG keine spezifischen Anforderungen an das Durchlaufen der einzelnen Phasen. Zu Recht sind solche Anforderungen allerdings in der erstinstanzlichen Rechtsprechung aufgestellt worden (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2015 - 12 K 5177/14 -, juris Rn. 23 ff.). Mindest-Anforderungen daran, welche Verfahrensschritte von den Beteiligten (erfolglos) durchlaufen worden sein müssen, bevor eine Pflicht zur Zusammenarbeit nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG entsteht, ergeben sich aus dem Zweck der Regelung, dem Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG i. V. m. dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Vorgaben der Gemeindeordnung (vgl. hierzu und zum folgenden auch VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2015, a. a. O., Rn. 23 ff.).
aa) Um eine sachgerechte Entscheidung der Umlandgemeinden überhaupt erst zu ermöglichen, muss die Schulstandortgemeinde zunächst die Umstände ermitteln, die aus ihrer Sicht eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben in Bezug auf eine konkrete Schule erforderlich machen. Handelt es sich - wie hier - um bauliche Maßnahmen an einer eingerichteten und bestehenden Schule, muss sie etwa den Grund und den Gegenstand der Maßnahmen, deren (voraussichtliche) Gesamtkosten sowie die (voraussichtlich) gewährten Zuschüsse Dritter ermitteln. Ferner muss sie, um den Kreis der betroffenen Schulträger überhaupt bestimmen zu können, feststellen, zu welcher Anzahl auswärtige Schülerinnen und Schüler die Schule besuchen und aus welchen Gemeinden sie stammen.
bb) Zweitens muss die Schulstandortgemeinde, die eine Zusammenarbeit mit den Umlandkommunen erreichen will, diesen gegenüber ausdrücklich und förmlich ihre Bereitschaft zur Zusammenarbeit erklären (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 347). Nach §§ 44 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 1 Satz 2 GemO ist die Entscheidung über die Bereitschaft zur Zusammenarbeit nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG vom Gemeinderat zu treffen, weil es sich hierbei nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ist kein routinemäßig zu erledigendes alltägliches Geschäft, dessen Erledigung aufgrund seiner Häufigkeit und Regelmäßigkeit zu den herkömmlichen und üblichen Aufgaben der Verwaltung gehört (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2015, a. a. O., Rn. 25).
cc) Drittens muss der Bürgermeister der Schulstandortgemeinde die Umlandkommunen förmlich zur interkommunalen Zusammenarbeit auffordern und ihre Organe durch die Übermittlung der hierfür erforderlichen Informationen in die Lage versetzen, eine Entscheidung hierüber treffen zu können. Hierzu zählen zumindest die im ersten Schritt zu erhebenden Informationen. Die Informationsübermittlung muss - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - nicht zwingend zeitgleich mit der förmlichen Aufforderung abgeschlossen sein. Halten die Umlandgemeinden weitere Informationen für erforderlich oder fallen solche im Laufe des Verfahrens bei der Schulstandortgemeinde an, können diese auch zu einem späteren Zeitpunkt übermittelt werden.
dd) Viertens müssen die in Anspruch genommenen Umlandkommunen - spiegelbildlich zum zweiten Schritt - nach §§ 44 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 1 Satz 2 GemO durch ihre Gemeinderäte eine Entscheidung darüber treffen, ob sie zur Zusammenarbeit mit anfragenden Schulstandortgemeinde bereit sind.
ee) Sind diese Schritte durchlaufen und lehnen ein oder mehrere Schulträger die Zusammenarbeit ab, ist die ungeschriebene Voraussetzung einer gescheiterten freiwilligen Zusammenarbeit erfüllt und die Möglichkeit, eine Pflicht zur Zusammenarbeit nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG herbeizuführen, eröffnet.
c) Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Beigeladene hat mit Gemeinderatsbeschlusses vom 24.02.2016 (Gemeinderatsdrucksache 008/2016) die Notwendigkeit der Generalsanierungsmaßnahme der DSR festgestellt und ihre Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den Klägerinnen beschlossen. Zudem wurden den Klägerinnen mit Schreiben vom 13.12.2017 nebst beigefügtem Kostendatenblatt und Kostenberechnung die Einzelheiten der Maßnahme, die Gesamtkosten sowie die gewährten Zuschüsse mitgeteilt. Aus der Beispielsrechnung, die den Klägerinnen von der Beigeladenen mit Schreiben vom 12.05.2016 übersandt wurde, sind bereits eine Gesamtsumme von 3,55 Mio. EUR sowie die Zuschüsse ersichtlich. Weiterhin ist der Anlage V zum Schreiben der Beigeladenen an die Klägerinnen vom 13.12.2017 auch zu entnehmen, dass der Anteil der auswärtigen Schüler in den fünf Schuljahren vor Vorhabenbeginn, also in den Schuljahren 2005/2006 bis 2009/2010, stets über 50 % lag.
Der Oberbürgermeister der Beigeladenen hat sich mit Schreiben vom 26.02.2016 an die Bürgermeister der Klägerinnen gewandt und deren Beteiligung an einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung eingefordert. Zudem wurden den Klägerinnen dabei tragfähige Informationen übermittelt. So waren dem Schreiben vom 26.02.2016 der Gemeinderatsbeschluss vom 24.02.2016 beigefügt, aus welchem sich die Notwendigkeit der Maßnahme ergibt, da beispielsweise ausgeführt wird, dass am Flachdach Regeneintritt feststellbar gewesen und die Standfestigkeit der Lichtkuppel gefährdet sei. Ferner wurden den Klägerinnen mit Schreiben des Oberbürgermeisters der Beigeladenen vom 12.05.2016 Beispielsrechnungen zur finanziellen Beteiligung an der DSR übersandt, aus welchen die einzelnen Kostenanteile für die Klägerinnen sowie die angenommenen Gesamtbaukosten und Zuschüsse zu entnehmen waren. Auch hatten die Klägerinnen im Besprechungstermin vom 05.04.2016 die Möglichkeit, Fragen zu stellen, und haben das Angebot des Oberbürgermeisters der Beigeladenen nicht wahrgenommen, an Gemeinderatssitzungen teilzunehmen und die Situation aus ihrer Sicht darzustellen. Weiter hat der Oberbürgermeister der Beigeladenen im Besprechungstermin vom 05.04.2016 den Klägerinnen angeboten, sich die Maßnahmen der Sanierung erneut gemeinsam vor Ort anzusehen, nachdem es bereits im Jahr 2013 einen gemeinsamen Ortstermin gegeben hatte.
Die Klägerinnen teilten der Beigeladenen schließlich mit Schreiben vom November und Dezember 2016 mit, dass sie in ihren Gemeinderatssitzungen beschlossen hätten, eine finanzielle Beteiligung abzulehnen.
d) Ein Verfahrensfehler liegt nicht in dem Umstand begründet, dass die bauliche Durchführung der im Juli 2013 begonnenen Generalsanierung der DSR bereits vor dem Gemeinderatsbeschluss vom 24.02.2016 und den nachfolgenden Verfahrensschritten (Aufforderung und Informationsübermittlung) weitestgehend abgeschlossen war.
Den Umlandgemeinden stehen - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - weder nach dem Wortlaut noch nach Sinn und Zweck des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG Mitwirkungsbefugnisse bezogen auf die betreffende Maßnahme der Schulstandortgemeinde zu. Durch die Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses wird allein eine Pflicht zur Zusammenarbeit zum Zweck der gemeinsamen Erfüllung der jeweiligen Schulträgeraufgaben begründet. Vorgaben dazu, wie diese Zusammenarbeit ausgestaltet wird, macht das Gesetz in der Zwischenphase nicht. Inhaltliche Mitwirkungsbefugnisse der Umlandgemeinden bei der Planung und Durchführung der betreffenden Maßnahme würden erheblich in das Recht der kommunalen Selbstverwaltung der Schulstandortgemeinde eingreifen. Denn die betreffende Schule ist ihre öffentliche Einrichtung (§§ 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, 10 Abs. 2 Satz 1 GemO) und die Unterhaltung und Fortführung fällt - ausschließlich - in ihren Selbstverwaltungsbereich.
Auch in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sind Mitwirkungsbefugnisse der Umlandgemeinden im Hinblick auf die konkrete Maßnahme nicht anerkannt worden. Die von den Klägerinnen in Bezug genommenen Gründe der Grundsatzentscheidung des 11. Senats (Urteil vom 14.03.1985, UA S. 19, nicht abgedruckt a. a. O.) lauten:
„Die Beigeladenen können in diesem Zusammenhang auch nicht mit Erfolg geltend machen, die Klägerin [Schulstandortgemeinde] habe durch ihr Verhalten die Erfüllung der gemeinsamen Aufgabe nach § 31 Abs. 1 SchG vereitelt, indem sie den Beigeladenen bei den Grundentscheidungen (u.a. bei der Festlegung des Schulstandorts, des Bauvolumens, der architektonischen Lösung und der Ausstattung) keine (Mit-)Entscheidungsbefugnisse eingeräumt, sondern sich für eine eigene Erfüllung der ihr als Schulträger obliegenden Aufgabe entschieden habe.“
Die Auffassung der Klägerinnen, hierdurch sei - implizit - eine Mitentscheidungsbefugnis der anderen Schulträger anerkannt worden, die lediglich im konkreten Fall nicht verletzt worden sei, ist für den Senat auch unter Berücksichtigung der weiteren Subsumtion in den Entscheidungsgründen (UA S. 20, nicht abgedruckt a. a. O.) nicht nachvollziehbar. Auch das Muster des Gemeindetags (BWGZ 1979, 689 ff.) sieht lediglich vor, dass den beteiligten Schulträgern in den zu treffenden Vereinbarungen ein angemessenes Mitwirkungsrecht eingeräumt wird (Muster Gemeindetag, BWGZ 1979, 689, 695). Dieses soll sich zudem bei bereits abgeschlossenen Investitionen, an denen sich die betreffenden Schulträger mit einer Einmalzahlung beteiligen sollen, auf ein Informationsrecht beschränken (Muster Gemeindetag, BWGZ 1979, 689, 700 Beispiel 2 zu § 3). Diese Empfehlungen sind Ausfluss des von den Klägerinnen bemühten Grundsatzes, „wer zahlt, soll auch mitbestimmen dürfen“, der indes die Mitbestimmung von einer finanziellen Beteiligung - der Zahlung - abhängig macht und nicht die Pflicht zur Zahlung von einer vorherigen Mitbestimmung.
e) Schließlich stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht die Frage, ob etwaige Verfahrensfehler in der so genannten Freiwilligkeitsphase nachträglich geheilt werden können. Die Verfahrensschritte beginnend mit dem Gemeinderatsbeschluss der Beigeladenen vom 24.02.2016 dienten ersichtlich nicht der nachträglichen Heilung etwaiger Verfahrensfehler der Bescheide vom 14.10.2014, die mit Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.11.2015 (a. a. O.) aufgehoben wurden. Vielmehr geht der Senat davon aus, dass die Beigeladene ein neues, eigenständig zu betrachtendes Verfahren durchlaufen hat. Sie hat einen neuen Antrag gestellt, der schließlich mit den Bescheiden des Beklagten vom 18.02.2019 beschieden worden ist (vgl. Antrag vom 29.05.2017 mit Anlagen, Bl. 110 in den Behördenakten).
2. Für die Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG gelten im Hinblick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und die Vorgaben des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes folgende weitere verfahrensrechtliche Anforderungen, die hier ebenfalls erfüllt sind.
a) Die Begründung einer Pflicht zur Zusammenarbeit der Umlandkommunen setzt einen entsprechenden Antrag der Schulstandortgemeinde voraus (VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2015, a. a. O., Rn. 31). Diese, im Wortlaut des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG nicht angelegte Voraussetzung folgt aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit Blick auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie. Nach §§ 44 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 1 Satz 2 GemO hat über die Antragstellung ebenfalls der Gemeinderat der Schulstandortgemeinde zu entscheiden.
Nach Eingang eines wirksamen Antrags auf die Feststellung eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses hat die oberste Schulaufsichtsbehörde - nach § 35 Abs. 1 SchG das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport - die betroffenen Umlandkommunen nach § 28 Abs. 1 LVwVfG anzuhören (VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2015, a. a. O., Rn. 32), weil es sich bei der Feststellung um einen die Schulträger belastenden Verwaltungsakt handelt (vgl. hierzu ausführlich Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 179).
b) Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der Gemeinderat der Beigeladenen hat am 24.05.2017 den Beschluss (Gemeinderatsdrucksache 043/2017) gefasst, beim Kultusministerium einen Antrag auf Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG zu stellen. Die Beigeladene hat den Antrag am 29.05.2017 gestellt. Das Kultusministerium hat nach Anhörung der Klägerinnen am 18.02.2019 die streitgegenständlichen Feststellungsbescheide erlassen.
c) Dass erst nach dem Gemeinderatsbeschluss und der Antragstellung weitere Informationen mit Schreiben vom 13.12.2017 übermittelt worden sind, begründet keinen Verfahrensfehler. Denn die Beigeladene ließ den Antrag vom 29.05.2017 für die weitere Informationsübermittlung ruhen und hat erst mit Schreiben vom 01.02.2018 um Aufrechterhaltung dieses Antrags gebeten. Ferner bleibt es der Schulstandortgemeinde - wie bereits ausgeführt - unbenommen, weitere Informationen zu übermitteln, wenn die betreffenden Schulträger die übermittelten Informationen nicht für ausreichend erachten oder sich die Informationen während des weiteren Verfahrens ändern oder konkretisieren. Auch nach einem erstmaligen Scheitern einer freiwilligen Einigung können sich die Schulstandortgemeinde und die Umlandgemeinden während des Verfahrens nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG bis zu dessen Abschluss durch Eintritt der Bestandskraft bzw. rechtskräftigem Abschluss eines Rechtsbehelfsverfahrens immer noch freiwillig zu einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung entschließen und damit eine von der obersten Schulaufsichtsbehörde getroffenen Feststellung obsolet werden lassen. Mit dem Eintritt in die Zwischenphase nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG ist eine freiwillige Entschließung zur Zusammenarbeit und ein Hinarbeiten hierauf nicht gesperrt. Eine solche Sperrwirkung wäre mit Blick auf den Sinn und Zweck des § 31 Abs. 1 SchG und die kommunale Selbstverwaltungsgarantie der betroffenen Gemeinden nicht gerechtfertigt.
V.
Die Feststellung eines „dringenden öffentlichen Bedürfnisses“ in den Bescheiden vom 18.02.2019 durch den Beklagten ist zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Bescheide materiell rechtmäßig.
1. Zum unbestimmten Rechtsbegriff des „dringenden öffentlichen Bedürfnisses“ hat der 11. Senat des erkennenden Gerichtshofs - in Anknüpfung an die Rechtsprechung des Senats (vgl. Senatsurteil vom 08.03.1977, a.a.O, S. 181) - ausgeführt (vgl. insoweit VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 346):
„Bei dem hier streitigen "dringenden öffentlichen Bedürfnis" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen gerichtliche Überprüfbarkeit näherer Darlegung bedarf. Dieser Rechtsbegriff enthält zwei Komponenten, die einer rechtlich unterschiedlichen Prüfungsdichte unterliegen, nämlich zum einen das öffentliche Bedürfnis für die gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben in Bezug auf eine bestimmte Schule und - zum anderen - die Dringlichkeit dieses Bedürfnisses. Zunächst ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber dem Ministerium für Kultus und Sport als einer im schulischen Bereich besonders sachkundigen obersten Landesbehörde bei der Inhaltsbestimmung dieses öffentlichen Bedürfnisses einen gewissen Beurteilungsspielraum eingeräumt hat. Die damit der obersten Schulaufsichtsbehörde zugewiesene Einschätzungsprärogative dient nach dem Zweck der gesetzlichen Beurteilungsermächtigung entscheidend dazu, die Wertigkeit und Bedeutung der schulorganisatorischen, schulaufsichtlichen und pädagogischen Gesichtspunkte in eigener Sachkompetenz zu bestimmen. Daraus folgt, dass bei der Entscheidung des Ministeriums die Frage des öffentlichen Bedürfnisses für die gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben einer gerichtlichen Prüfung nur eingeschränkt zugänglich ist, da insoweit - wie bei der Zustimmung des Oberschulamts nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG oder auch beispielsweise bei der Feststellung des Ministeriums nach § 30 Abs. 2 SchG - die Entscheidung der Fachbehörde maßgeblich für den schulischen Bereich ergeht und nicht nur an rechtlich voll überprüfbaren Kriterien orientiert zu sein braucht. Insoweit beschränkt sich die gerichtliche Prüfung darauf, ob das Ministerium von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, keine sachfremden Erwägungen angestellt und die dem unbestimmten Rechtsbegriff zugrundeliegenden Wertungsmaßstäbe eingehalten hat. Soweit aber die besondere Qualifizierung dieses öffentlichen Bedürfnisses durch die in § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG geforderte Dringlichkeit in Frage steht, ist eine volle gerichtliche Nachprüfbarkeit gegeben. Insoweit bezieht sich die Entscheidung der obersten Schulaufsichtsbehörde nämlich nicht nur auf die schulische Komponente, sondern betrifft unmittelbar auch die - oben näher dargelegten - kommunalen Rechtskreise der Schulstandortgemeinde und der anderen in § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG genannten kommunalen Träger. Hier ist eine rechtlich engmaschigere Überprüfung insbesondere deshalb geboten, weil die Betroffenheit der kommunalen Rechtskreise ausschließlich dem rechtlichen Bereich zugehört.“
Der Senat hält an dieser Rechtsprechung fest. Dies gilt auch für die Annahme, dass der Gesetzgeber dem Kultusministerium (§ 35 Abs. 1 SchG) als einer im schulischen Bereich besonders sachkundigen obersten Landesbehörde bei der Inhaltsbestimmung des öffentlichen Bedürfnisses einen gewissen Beurteilungsspielraum eingeräumt hat (vgl. auch Ulbrich, in: Ebert, a. a. O., § 31 Rn. 6). Dem entspricht es, dass die Rechtsprechung auch in anderen Bereichen einen Beurteilungsspielraum dort anerkennt, wo das öffentliche Bedürfnis an Einrichtungen der Infrastruktur oder der Daseinsvorsorge tatbestandliche Voraussetzung ist (BVerwG, Urteil vom 07.10.1988 - 7 C 65.87 -, BVerwGE 80, 270, 275 zum „öffentlichen Verkehrsbedürfnis“ nach § 10 Abs. 3 GüKG in der durch Gesetz vom 09.07.1979 geänderten Fassung; BVerwG, Urteil vom 17.06.1999 - 3 C 20.98 -, juris zur landesrechtlich vorgesehenen Prüfung, ob Bedarf an Rettungsdienstleistungen besteht). Auch das Bundesverfassungsgericht gesteht der staatlichen Schulverwaltung für die Beurteilung des besonderen pädagogischen Interesses im Sinne des Art. 7 Abs. 5 GG als Voraussetzung für die Genehmigung einer privaten Volksschule einen - eingeschränkten - Beurteilungsspielraum zu (BVerfG, Beschluss vom 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40, 60 f.).
2. Das öffentliche Bedürfnis bezieht sich - wie bereits dargelegt - auf die gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben durch die Schulstandortgemeinde einerseits und die Umlandgemeinden andererseits. Sein Vorliegen rechtfertigt es, die betreffenden kommunalen Schulträger zur gemeinsamen Erfüllung ihrer jeweiligen Schulträgeraufgaben zu verpflichten und dadurch ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung im Hinblick darauf zu beschränken, wie sie die ihnen jeweils als weisungsfreie Pflichtaufgaben obliegenden Schulträgeraufgaben erfüllen. Die Verpflichtung dient der wirkungsvollen Wahrnehmung der Schulträgeraufgaben und der Gewährleistung eines im Hinblick auf die in § 1 SchG genannten Ziele leistungsfähigen Schulwesens. Ausgehend hiervon ist die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses schon dann nicht als beurteilungsfehlerhaft zu beanstanden, wenn eine Schulstandortgemeinde durch die von ihr eingerichtete und unterhaltene Schule auch die fortbestehenden Schulträgerpflichten der Umlandgemeinden miterfüllt, deren Schüler die Schulstandortgemeinde besuchen.
Welchen konkreten Anteil die auswärtigen Schüler an der gesamten Schülerschaft der betreffenden Schule ausmachen, ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (UA S. 27 f.) - für die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses nicht entscheidend (a.A. wohl VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2015, a. a. O., Rn. 42, das fordert, dass in einem Zeitraum von fünf Jahren vor dem maßgeblichen Zeitpunkt der Anteil der auswärtigen Schüler kontinuierlich bei über 50 % gelegen haben muss). Denn ein öffentliches Bedürfnis an einer gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben kann auch bei einem niedrigeren Quorum anzunehmen sein und erst die Dringlichkeit dieses öffentlichen Bedürfnisses vom Erreichen eines bestimmten Quorums abhängen. Zudem widerspräche die Vorgabe eines festen Quorums für einen bestimmten Zeitraum dem der obersten Schulaufsichtsbehörde eingeräumten Beurteilungsspielraum. Dessen Grenzen dürften erst dann überschritten sein, wenn ein öffentliches Bedürfnis auch bei einem verschwindend geringen Anteil auswärtiger Schüler angenommen oder bei einem weit über 50 % liegenden Anteil verneint werden würde. Aber auch dies wäre letztlich nach den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalls zu beurteilen.
Demnach ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt der (letzten) Behördenentscheidung ein öffentliches Bedürfnis angenommen und dieses damit begründet hat, die von der Beigeladenen eingerichtete und unterhaltene DSR habe in den Schuljahren 2005/2006 bis 2015/2016 durchgängig einen Anteil von auswärtigen Schülerinnen und Schülern von mehr als 50 % gehabt. Denn damit hat er der Sache nach festgestellt, dass die Beigeladene durch die Einrichtung und Unterhaltung der DSR auch Schulträgeraufgaben der Klägerinnen miterfüllt. Im Übrigen ist es weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass dieser Beurteilung ein unvollständiger Sachverhalt zugrunde läge, sie auf sachfremden Erwägungen beruhte oder die dem unbestimmten Rechtsbegriff zugrundeliegenden Wertmaßstäbe nicht einhielte. Dies gilt auch angesichts des leichten Rückgangs des Auswärtigenanteils ab dem Schuljahr 2016/2017 bis zum Schuljahr 2018/2019, in dem der Beklagte die Feststellungsbescheide erlassen hat.
3. Auch die Feststellung, dass das öffentliche Bedürfnis zum Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide am 18.02.2019 dringend gewesen ist, begegnet im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken.
a) Wann ein öffentliches Bedürfnis als dringend zu qualifizieren ist, wird durch die gesetzliche Zweckbestimmung des § 31 SchG bestimmt, leistungsfähige Schulen einzurichten und fortzuführen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 347). Dies ergibt sich bereits aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung. Der 11. Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 14.03.1985 ausgeführt (UA S. 32 ff, a. a. O. nicht abgedruckt):
„In dem ursprünglichen Entwurf des SchVOG (Regierungsvorlage in LT-Beilage 2755, 3. Wahlperiode, Band VI; dort § 16 Abs. 1 Satz 2) war vorgesehen, daß die Schulträger dann verpflichtet sein sollten, zur gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben, Schulverbände zu bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abzuschließen, wenn die oberste Schulaufsichtsbehörde feststellt, ‚daß das öffentliche Bedürfnis zur Einrichtung und Fortführung einer Schule oder eines Teils einer Schule nur auf diese Weise befriedigt werden kann oder daß die Maßnahme eine im öffentlichen Interesse liegende Verbesserung der inneren oder äußeren Schulverhältnisse verspricht‘. In der Begründung dazu (LT-Beilage 2755, aaO, S. 5365) wurden die mit dieser Regelung verfolgten Zwecke der Schulaufsicht dahin umschrieben, daß dadurch
- die Befriedigung des Schulbedürfnisses,
- die Schaffung geordneter Schulverhältnisse und
- die Einrichtung leistungsfähiger Schulen gewährleistet sein sollten.
Dabei dürfte letztlich nicht entscheidend sein, daß überhaupt eine Schule eingerichtet wird, sondern daß die für ihre Aufgabe am besten geeignete Schule bereitgestellt werde. Sonderinteressen müßten dort zurücktreten, wo die Verpflichtung, für die bestmögliche Ausbildung der Jugend zu sorgen, Einrichtungen und Maßnahmen verlange, die nur von einer größeren Gemeinschaft erbracht werden können. Die - im wesentlichen redaktionellen - Änderungen der Regelung, die als § 15 Abs. 1 Satz 2 SchVOG mit der Aufnahme des ‚dringenden öffentlichen Bedürfnisses‘ in den Gesetzestext (inhaltlich dem nunmehr geltenden § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG entsprechend) vom Landtag verabschiedet wurde, gehen auf die Beratungen des Verwaltungs- und Wohnungsbauausschusses und des Kulturpolitischen Ausschusses zurück (siehe dazu die Berichte dieser Ausschüsse in der Anlage Nr. 675 und zu Nr. 675 zur 116. Sitzung des Landtages von Baden-Württemberg, 3. Wahlperiode, am 14.4.1964, Protokoll-Band VI, S. 8049 ff und 8092 ff; sowie LT-Beilage 4170, 3. Wahlperiode, Bf. IX S. 8463 ff). Auch dabei wurde deutlich, daß die Regelungen dem öffentlichen Interesse an einem leistungsfähigen Schulwesen dienen sollen. Nach den - den Ausschüssen und dem Landtagsplenum bekannten - Ausführungen des Regierungsvertreters in diesem Zusammenhang (siehe dazu LT-Protokoll-Band VI aaO S. 8096) seien Staat und Gemeinden gehalten, alles zu tun, was notwendig ist, damit die Schule so leistungsfähig wie möglich werde und ihre Aufgaben so gut wie möglich erfüllen könne. Es sei der Sinn dieser Bestimmung, einer verantwortungsbewußten Schulaufsichtsbehörde die Möglichkeit zu geben, diejenigen Maßnahmen zu treffen, die notwendig sind, um dem Bildungsauftrag gegenüber Kindern gerecht zu werden und die dementsprechenden guten Schulverhältnisse zu schaffen.“
b) Ausgehend hiervon sowie mit Blick darauf, dass sich die Dringlichkeit nach dem Wortlaut und der Syntax des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG auf das öffentliche Bedürfnis der gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben bezieht, ist für eine „primär schulrechtliche Auslegung“ kein Raum, wonach sich der Begriff „dringend“ auf „akut notwendige, eine konkrete Schule betreffende Maßnahmen bezieht“ (so aber VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2015, a. a. O., Rn. 45). „Dringend“ ist im Regelungszusammenhang des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG nicht im Sinne einer besonderen Eilbedürftigkeit der betreffenden (Bau-)Maßnahme oder ihrer Erforderlichkeit zur Gefahrenabwehr zu verstehen. Die Erwägungen des historischen Gesetzgebers deuten nicht ansatzweise auf ein solches Verständnis hin. Es wäre im Übrigen auch nicht mit den bereits aufgezeigten, durchaus zeitintensiven verfahrensrechtlichen Anforderungen in Einklang zu bringen.
c) Das Adjektiv „dringend“ bringt vielmehr eine qualitative Steigerung des öffentlichen Bedürfnisses zum Ausdruck (BVerwG, Beschluss vom 14.06.1977, a. a. O., S. 755). Sie bezieht sich auf das öffentliche Bedürfnis an der gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben mit Blick darauf, leistungsfähige Schulen einzurichten und fortzuführen, um den Bedarf an Schulen zu befriedigen. Gerade diese Steigerung rechtfertigt es, die weisungsfreie Wahrnehmung der Pflichtaufgaben nach § 27 Abs. 2 SchG durch eine Pflicht zur Zusammenarbeit zu beschränken. Die oberste Schulaufsichtsbehörde hat daher bei der Auslegung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs das schulrechtliche öffentliche Bedürfnis an der gemeinsamen Erfüllung sowie die kommunalrechtlichen Belange und Interessen der Schulstandortgemeinde einerseits und der Umlandgemeinden andererseits zu berücksichtigen und im Konfliktfall gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 346, wo von drei „Komponenten“ gesprochen wird). Die kommunalrechtlichen Belange stellen sich wie folgt dar:
aa) Öffentliche Schulen (§ 2 Abs. 1 SchG) werden von der Schulstandortgemeinde als öffentliche Einrichtungen i. S. d. § 10 Abs. 2 GemO eingerichtet und fortgeführt. Sie ist gesetzlich verpflichtet, Schulen als Einrichtungen des Unterrichtswesens nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu führen (§ 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 GemO). Auch wenn sich die dafür maßgebenden haushaltswirtschaftlichen Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 77 Abs. 2 GemO) in erster Linie auf den laufenden Betrieb der Einrichtung beziehen, so folgt aus dieser gesetzlichen Regelung im Zusammenhang mit der Finanzhoheit das Recht der Schulstandortgemeinde, ihre finanziellen Interessen im Rahmen der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten geltend zu machen. Dem entspricht es, dass die staatliche Schulaufsichtsbehörde verpflichtet ist, die finanziellen Interessen und kommunalrechtlichen Bindungen der Schulstandortgemeinde bei der Feststellung der Dringlichkeit angemessen zu berücksichtigen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 346).
bb) Ferner ist die staatliche Schulaufsichtsbehörde verpflichtet, die Rechte der Umlandgemeinden bei der Feststellung der Dringlichkeit zu berücksichtigen. Die aus der Feststellung erwachsende Pflicht zur kommunalen Zusammenarbeit mit der Schulstandortgemeinde beschränkt die Weisungsfreiheit der Wahrnehmung der Schulträgeraufgaben durch die Umlandgemeinden und ist für sie regelmäßig mit finanziellen Belastungen verbunden. Sie berührt damit - ähnlich wie die gesetzliche Zuweisung von weisungsfreien Pflichtaufgaben an die Gemeinde (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 GemO) - auch das Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Umlandgemeinden (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 346). Allerdings wird den Umlandgemeinden keine neue Aufgabe zugewiesen, sondern lediglich die Art und Weise der Erfüllung einer nach § 27 Abs. 2 SchG bereits zugewiesenen Aufgabe vorgegeben.
cc) Bei der Berücksichtigung und Abwägung dieser Gesichtspunkte ist es die Aufgabe der obersten Schulaufsichtsbehörde, das tatsächliche Gewicht und die rechtliche Bedeutung der berücksichtigungsfähigen - gegebenenfalls widerstreitenden - Rechte und Interessen im Einzelfall festzustellen und durch die Entscheidung miteinander in Ausgleich zu bringen. Kommt es bei der Ausbalancierung dieser Rechte und Interessen zu einem ungerechtfertigten Eingriff in den rechtlich geschützten Bereich einer von der behördlichen Entscheidung betroffenen Kommune, steht der Schulstandortgemeinde ein Rechtsanspruch auf die rechtlich gebotene Entscheidung zu bzw. sind die Umlandgemeinden in ihrem Selbstverwaltungsrecht beeinträchtigt und können im Wege der Anfechtungsklage die Aufhebung der Feststellung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO beanspruchen. Indes führt nicht jede Ungleichgewichtigkeit zu einem anspruchsbegründenden bzw. abwehrfähigen Eingriff. Die Betroffenheit ist vielmehr im Einzelfall nach der rechtlichen Wertigkeit und der Schutzwürdigkeit der jeweils berührten Rechtssphäre zu bestimmen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 346).
d) Wenn - wie auch hier - bereits in der Vergangenheit eine Standortentscheidung getroffen und vollzogen worden ist, kommt es für die Dringlichkeit des öffentlichen Bedürfnisses an einer (weiteren) gemeinsamen Erfüllung der Schulträgeraufgaben nur noch auf den Gesichtspunkt der weiteren Gewährleistung der auf Dauer sicherzustellenden Leistungsfähigkeit der eingerichteten Schule an (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 347). Das gesetzliche Ziel, die bestmögliche schulische Versorgung zur Erfüllung der pädagogischen Bedürfnisse zu gewährleisten, erfordert es, dass die betreffende Schule als kommunale Einrichtung i. S. d. § 10 Abs. 2 GemO optimal leistungsfähig ist. Diese optimale Leistungsfähigkeit der Schule setzt die Leistungsfähigkeit des kommunalen Schulträgers voraus. Zwischen ihnen besteht ein enger Zusammenhang (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228, 239; BVerwG, Beschluss vom 14.06.1977, a. a. O.; Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 178; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 347).
Daher erfordert die Dringlichkeit im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG im Falle einer - wie hier - von der Schulstandortgemeinde selbst geltend gemachten Unterstützungsbedürftigkeit bei Bestehen eines öffentlichen Bedürfnisses für eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben, dass die folgenden drei Voraussetzungen vorliegen (vgl. hierzu und zum Folgenden VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 347):
aa) Die Schulstandortgemeinde muss ihre Bereitschaft zu einer kommunalen Zusammenarbeit erklärt haben. Diese Anforderung ergibt sich aus dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung, insbesondere aus der Finanzhoheit der Schulstandortgemeinde. Liegt sie nicht vor, ist der Schulaufsicht eine Maßnahme nach § 31 Abs. 1 SchG verwehrt. Es verbleibt ihr dann lediglich die Möglichkeit, nach § 28 Abs. 2 Satz 3 SchG vorzugehen.
bb) Darüber hinaus ist es erforderlich, dass die Schulstandortgemeinde die Schulbedürfnisse für die Umlandgemeinden in erheblichem Umfang erfüllt. Es handelt sich dabei um die objektiv feststellbare Voraussetzung der „wesentlichen“ (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 347) oder „erheblichen“ (Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 181) überörtlichen Bedeutung der Schule. Diese zeigt sich maßgeblich an dem Anteil auswärtiger Schüler an der Gesamtschülerzahl.
Der Senat hat unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Bestimmtheit keine Bedenken, die „wesentliche“ bzw. „überörtliche“ Bedeutung der Schule als eines der Kriterien für die Unzumutbarkeit der alleinigen Kostentragung heranzuziehen. Es handelt sich dabei nicht - wie die Klägerinnen meinen - um eine von § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG nicht vorgesehene Übertragung der Tatbestandsvoraussetzung des § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG. Mit der Umschreibung der wesentlichen überörtlichen bzw. erheblichen überörtlichen Bedeutung soll lediglich die Erfüllung der Schulträgeraufgaben in erheblichem Umfang präzisiert und damit der Begriff der Dringlichkeit näher bestimmt werden.
cc) Schließlich darf es der Schulstandortgemeinde nicht zumutbar sein, die Lasten der Schulträgerschaft allein zu tragen (vgl. hierzu auch Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 178 ff.). Es kommt hierbei nicht auf eine absolute Unzumutbarkeit im Sinne einer an bestimmten allgemeinen Richtwerten orientierten Höchstbelastung der Schulstandortgemeinde an. Ebenso wenig ist eine rein fiskalische Betrachtung der Haushaltslage der Schulstandortgemeinde sachgerecht. Eine schulrechtliche Pflicht zur zwischengemeindlichen Zusammenarbeit der betroffenen Umlandgemeinden kann nämlich nicht maßgeblich von der konkreten Haushaltslage der Schulstandortgemeinde abhängen. Ist der Haushalt der Schulstandortgemeinde aufgrund von Umständen erheblich belastet, die außerhalb der Einrichtung und Unterhaltung einer oder mehrerer öffentlicher Schulen liegen (z.B. durch ein niedriges Aufkommen an kommunalen Steuern oder erheblichen kommunalen Investitionen in andere kommunale Einrichtungen), kann allein dies eine Beeinträchtigung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts der Umlandgemeinden in Bezug auf die weisungsfreie Erfüllung ihrer Schulträgeraufgaben nicht rechtfertigen. Sie wäre weder erforderlich noch angemessen. Vielmehr ist einer allgemeinen prekären Haushaltslage nach den Regelungen des allgemeinen kommunalen Finanzausgleichs durch Schlüsselzuweisungen nach der mangelnden Steuerkraft gemäß § 5 FAG oder durch Bedarfszuweisungen unter den Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 FAG zu begegnen. Anderenfalls würde eine mit einer allgemeinen prekären Haushaltslage begründete Pflicht zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung dazu führen, dass die betroffenen Umlandgemeinden im Streit um die Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG die in die Finanzhoheit der Schulstandortgemeinde fallende Haushaltsführung in Bezug auf die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben aus dem örtlichen Wirkungskreis (z.B. Sanierung eines Rathauses; Einrichtung und Betrieb bestimmter öffentlicher Einrichtungen i. S. d. § 10 Abs. 2 GemO etc.) beanstanden und überprüfen lassen könnten. Dies wäre mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nicht zu vereinbaren (vgl. hierzu VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2015, a. a. O., Rn. 47).
Es kommt vielmehr entscheidend darauf an, ob die Belastung der Schulstandortgemeinde quantifizierbar ist und derart objektiv ins Gewicht fällt, dass nach dem Grundgedanken der äquivalenten Lastenverteilung und Vorteilsausgleichung eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben als billig und gerecht erscheint (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 347). Ob es der Schulstandortgemeinde nicht zumutbar ist, die Lasten der Schulträgerschaft allein zu tragen, ist deshalb bezogen auf die konkrete Schule als öffentliche Einrichtung der Gemeinde unter Beachtung der verfassungs- und kommunalrechtlichen Vorgaben wertend zu ermitteln. Denn bei der Auslegung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Dringlichkeit sind unter anderem die Rechte und Interessen der Schulstandortgemeinde zu berücksichtigen und in die Abwägung mit den Rechten und Interessen der anderen kommunalen Schulträger und dem öffentlichen Bedürfnis an einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung einzustellen:
(1) Die Schulstandortgemeinde errichtet und unterhält die Schule nach § 10 Abs. 2 GemO als öffentliche Einrichtung. Sie hat sich dabei innerhalb der kommunalrechtlich vorgegebenen und schulrechtlich nach §§ 27 Abs. 1 und 2, 28, 31 SchG überformten Grenzen zu bewegen. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 GemO schafft die Gemeinde in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl ihrer Einwohner erforderlichen Einrichtungen. Sie hat dabei nach § 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 GemO die Schule als Einrichtung des Unterrichtswesens nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu führen. Die Haushaltswirtschaft ist dabei so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben der jeweiligen Gemeinde gesichert ist, § 77 Abs. 1 Satz 1 GemO; ferner ist sie sparsam und wirtschaftlich zu führen, § 77 Abs. 2 GemO. Folglich stehen Ausgaben der Schulstandortgemeinde, die gerade nicht der Nutzung der Schule als öffentliche Einrichtung durch die eigenen Einwohner zugerechnet werden können, im Widerspruch zu den kommunalrechtlichen Vorgaben.
(2) Hinsichtlich der anderen kommunalen Schulträger ist zu berücksichtigen, dass die Bestimmung eines kommunalen Schulträgers zur Schulstandortgemeinde (§§ 30 Abs. 1, 35 Abs. 1 SchG) nicht dazu führt, dass die Schulträgerpflichten nach § 27 Abs. 2 SchG für die anderen Gemeinden im Einzugsgebiet dieser Schule entfallen. Sie müssen sie lediglich nicht mehr durch die eigene Einrichtung einer Schule der gleichen Schulart erfüllen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 345). Die Umlandkommunen werden erst durch den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit der Schulstandortgemeinde von ihrer gesetzlichen Pflicht nach § 27 Abs. 2 SchG frei (Ulbrich, in: Ebert, a. a. O., § 31 Rn. 3). Bis dahin bleiben sie Schulträger, haben jedoch die damit einhergehenden Lasten nicht zu tragen. Zugleich fallen bei der Schulstandortgemeinde nicht nur die Lasten der Schulträgerschaft für die eigenen Schüler, sondern zusätzlich Lasten für die schulische Versorgung der auswärtigen Schüler der Umlandgemeinden an. Vor diesem Hintergrund gebietet es das Gebot der äquivalenten Lastenverteilung und des Vorteilsausgleichs in der Regel, dass sich die entlasteten und bevorteilten Gemeinden angemessen an den zusätzlichen Lasten der Schulstandortgemeinde beteiligen (vgl. auch Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 178 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 347).
(3) Zusätzliche Lasten sind dabei jene Lasten, die unter Abzug der konkret gewährten Mittel aus dem kommunalen Finanzausgleich, der sonstigen geflossenen Zuschüsse (z.B. Schulbauförderung, Denkmalschutz usw.) und eines Standortvorteils von 5-15 % der Gesamtbaukosten (Muster Gemeindetag, BWGZ 1979, 689, 692) für die konkrete Maßnahme anfallen und den auswärtigen Schülern zugerechnet werden können. Die angemessene Berücksichtigung eines Standortvorteils rechtfertigt sich durch die Auswirkungen der Schulträgerschaft einer Gemeinde auf ihre Attraktivität für die - auch zukünftigen - Einwohner, künftige Industrie- und Gewerbeansiedlungen und die Bewohner des Umlands (vgl. hierzu ausführlich Muster Gemeindetag, BWGZ 1979, 689, 692 f.). Dabei ist für die Neuerrichtung eines Gebäudes im Zusammenhang mit der erstmaligen Einrichtung einer öffentlichen Schule ein höherer Standortvorteil anzusetzen als bei der der Generalsanierung eines bereits bestehenden Schulgebäudes im Kontext der Fortführung einer Schule.
Eine die Vorteile der betroffenen Umlandkommunen ausgleichende und die kommunale Selbstverwaltung einschränkende Pflicht zur Zusammenarbeit kann nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dann nicht mehr gerechtfertigt werden, wenn die zusätzlichen Lasten im Verhältnis zu den gesamten, nach Abzug der oben genannten Positionen bei der Schulstandortgemeinde verbleibenden Lasten - gemessen am Grundgedanken der äquivalenten Lastenverteilung und Vorteilsausgleichung - nicht mehr objektiv ins Gewicht fallen. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, ob und in welchem Maße der Haushalt der Schulstandortgemeinde durch die Erfüllung weiterer Schulträgeraufgaben belastet ist. Im Stadium der so genannten Zwischenphase nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG, die lediglich eine Pflicht zur Zusammenarbeit begründet und keine inhaltlichen Vorgaben für die abzuschließende Vereinbarung macht, ist hierbei lediglich eine „Grobprüfung“ vorzunehmen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 348).
e) Daran gemessen ist die Feststellung der Dringlichkeit des öffentlichen Bedürfnisses zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide am 18.02.2019 nicht zu beanstanden.
aa) Die Beigeladene hat mit Gemeinderatsbeschluss vom 24.02.2016 ihre Bereitschaft zu einer kommunalen Zusammenarbeit mit den Klägerinnen erklärt.
bb) Auch hat sie in der Vergangenheit vor Beginn der Generalsanierung im September 2010 durch die Unterhaltung der DSR die Schulbedürfnisse der Klägerinnen in erheblichem Umfang und nicht nur vorübergehend erfüllt. Dies ergibt sich für den Zeitraum vor dem Beginn der Sanierungsmaßnahme im September 2010 und für die Dauer der Sanierung bis zum Jahr 2016 (Schuljahr 2015/2016) aus dem Aktenvermerk des Beklagten vom 23.07.2018 (Bl. 264 der Behördenakten). Demnach lag der Anteil auswärtiger Schüler in den Schuljahren 2005/2006 bis 2015/2016 stets über 50 %. Ab dem Schuljahr 2016/2017 bis zum für den Erlass der Bescheide maßgeblichen Schuljahr 2018/2019 hat sich der Auswärtigenanteil von 46,1 % (Schuljahr 2016/2017) über 44,4 % (Schuljahr 2017/2018) auf 41,7 % (Schuljahr 2018/2019) reduziert (Schriftsatz der Beigeladenen vom 04.11.2022, S. 2, Bl. 246 der Gerichtsakte). Aus den vom Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung überreichten Aufstellungen des statistischen Landesamts (Anlagen zur Sitzungsniederschrift vom 06.12.2022) geht hervor, dass alle Klägerinnen auch noch im Schuljahr 2018/2019 Schülerinnen und Schüler auf der DSR der Beigeladenen beschulen ließen.
Ein Auswärtigenanteil von insgesamt 41,7 % im Schuljahr 2018/2019 dokumentiert auch noch zum Zeitpunkt der behördlichen Verfügungen eine „erhebliche“ bzw. „wesentliche“ überörtliche Bedeutung der DSR. Der Senat hat in der Vergangenheit hierfür einen Auswärtigenanteil von 43,8 % genügen lassen (Urteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, UA S. 34, a. a. O. nicht abgedruckt). Eine absolute Untergrenze hat die Rechtsprechung bislang nicht aufgestellt. Als Anknüpfungspunkt kann auf die Wertung in Nr. 10.1 VwV SchBau zurückgegriffen werden. Danach ist eine überörtliche Bedeutung einer Schule anzunehmen, wenn mehr als 10 % der Schüler, die die betreffende Schule in der Gemeinde des Schulsitzes besuchen, außerhalb dieser Gemeinde wohnen (vgl. gegenwärtig die entsprechende Vorgabe nach Nr. 16.1 VwVSchulBau). Da für die materielle Ausgleichslage nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG eine „wesentliche“ bzw. „erhebliche“ überörtliche Bedeutung der Schule voraussetzt, ist auf jeden Fall ein Auswärtigenanteil von deutlich mehr als 10 % zu fordern. Ferner hat der Senat zur Voraussetzung einer „wesentlichen überörtlichen Bedeutung“ für die Hochzonung der kommunalen Schulträgerschaft auf den Landkreis nach § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG entschieden, dass diese „jedenfalls dann auszuschließen ist, wenn der Auswärtigenanteil über einen längeren Zeitraum hinweg durchschnittlich weniger als 30 % beträgt“ (Senatsurteil vom 17.03.1987 - 9 S 127/85 -, RdJB 1987, 409 und UA S. 17). Da die Voraussetzungen für die Hochzonung einer weisungsfreien Pflichtaufgabe auf die Landkreise - mit Blick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung - strenger sind als für die Pflicht zur zwischengemeindlichen Zusammenarbeit der kommunalen Schulträger, dürfte eine „wesentliche“ bzw. „erhebliche“ überörtliche Bedeutung als Voraussetzung einer materiellen Ausgleichslage im Anwendungsbereich des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG jedenfalls noch vorliegen, wenn der Auswärtigenanteil durchschnittlich bei 30 % liegt. Daher reicht ein Auswärtigenanteil von 41,7 % offensichtlich aus, um eine „wesentliche“ bzw. „erhebliche“ überörtliche Bedeutung der DSR zu belegen.
Der weitere Rückgang des Auswärtigenanteils auf voraussichtlich 30,3 % im Schuljahr 2022/2023 ist für die Frage der Rechtmäßigkeit der Feststellungsbescheide nach dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt, nämlich ihrem Erlass am 18.02.2019, unbeachtlich.
cc) Schließlich ist es der Beigeladenen nach einer Grobprüfung anhand des oben aufgezeigten Maßstabs nicht zumutbar, die ungedeckten auf die auswärtigen Schüler entfallenden Kosten der Generalsanierung der DSR allein zu tragen. Der Senat orientiert sich dabei an der von der Beigeladenen nach Maßgabe des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (a. a. O., S. 348; vgl. auch Senatsurteil vom 07.03.1977, a. a. O., S. 182 f.) erstellten Beispielsrechnung, die der Oberbürgermeister mit Schreiben vom 12.05.2016 an die Klägerinnen übersandt hat (Bl. 42 der Behördenakten), berücksichtigt jedoch die tatsächlich höheren Gesamtkosten i. H. v. 3.624.013,99 EUR (Schriftsatz der Beigeladenen vom 04.11.2022, S. 1, Bl. 243 der Gerichtsakten nebst Anlage 3, Bl. 362-376 der Gerichtsakten). Denn Ausgangspunkt ist die tatsächliche Kostenbelastung der Beigeladenen durch die Generalsanierung (Investitionskosten). Maßgeblich ist demnach nicht der für die Zuschussgewährung maßgebliche anrechnungsfähige Bauaufwand, sondern sind vielmehr die Gesamtkosten nach den geprüften Baukostenabrechnungen.
(1) Von den Investitionskosten sind die geflossenen Zuschüsse nach der VwV Schulbau i. H. v. 882.000,00 EUR sowie nach der VwV Denkmalförderung i. H. v. 150.100,00 EUR in Abzug zu bringen.
Investitionskosten
3.624.013,99 EUR
In Abzug zu bringende Zuschüsse- VwV SchulBau- VwV Denkmalförderung
- 882.000,00 EUR- 150.100,00 EUR
Ungedeckte Investitionskosten
2.592.913,99 EUR
(2) Es ist der Beigeladenen zuzumuten, einen Anteil des durch die oben genannten Zuschüsse nicht gedeckten Investitionsaufwands der Investitionskosten als Ausgleich für den mit der Generalsanierung einhergehenden Eigentumsvorteil selbst zu tragen. Der Senat hält dabei einen Ansatz von 5 % der Gesamtbaukosten der Generalsanierung für sachgerecht. Die DSR ist bereits vor Jahrzehnten von der Beigeladenen eingerichtet worden und das bestehende Schulgebäude wurde generalsaniert. Einen durch die Generalsanierung bedingten (zusätzlichen) Standortvorteil kann der Senat daher ebenso wenig erkennen wie einen etwa in der Vergrößerung des Schulgebäudes begründeten Eigentumsvorteil. Der Vorteil, nunmehr Eigentümer eines generalsanierten Schulgebäudes zu sein, wird durch einen Ansatz von 5 % der Gesamtbaukosten angemessen abgebildet.
In Abzug zu bringender Eigentumsvorteil von 5 % der Investitionskosten(0,05 x 3.624.013,99 EUR)
- 181.200,70 EUR
Berücksichtigungsfähige ungedeckte Investitionskosten
2.401.713,29 EUR
(3) Von den um die Positionen (1) und (2) gekürzten Investitionskosten entfällt zum maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidungen aufgrund des Auswärtigenanteils von 41,7 % im Schuljahr 2018/2019 ein Betrag von 1.005.267,44 EUR auf die Schülerinnen und Schüler der Klägerinnen. Hiervon ist der geflossene Auswärtigenzuschuss i. H. v. 847.000,00 EUR zu Gunsten der Klägerinnen in Abzug zu bringen. Auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallen demnach noch ungedeckte Investitionskosten i. H. v. 158.267,44 EUR.
Berücksichtigungsfähige ungedeckte Investitionskosten, die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler (41,7 %) entfallen
(0,417 x 2.401.713,29 EUR)= 1.005.267,44 EUR
In Abzug zu bringender Auswärtigenzuschuss
- 847.000,00 EUR
Berücksichtigungsfähige ungedeckte Investitionskosten, die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallen
158.267,44 EUR
(4) Der Betrag von 158.267,44 EUR ist bereits für sich genommen nicht zu vernachlässigen. Setzt man ihn ins Verhältnis zu den auf die Schülerinnen und Schüler der Beigeladenen entfallenden ungedeckten Kosten i. H. v. 58,3 % der ungedeckten Investitionskosten, so machen die ungedeckten, auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallenden Kosten einen Anteil von etwa 11,3 % aus. Auch diese relative Betrachtungsweise lässt die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallenden Kosten nicht als unbeachtlich erscheinen.
Berücksichtigungsfähige ungedeckte Investitionskosten, die auf die Schülerinnen und Schüler der Beigeladenen (58,3 %) entfallen
(0,583 x 2.401.713,29 EUR)= 1.400.198,85 EUR
Verhältnis des berücksichtigungsfähigen ungedeckten Investitionskosten nach (3) zu den berücksichtigungsfähigen ungedeckten Investitionskosten nach (4)
(158.267,44 EUR : 1.400.198,85 EUR)= 0,1130= 11,3 %
Hieran würde sich auch nichts ändern, wenn man - wie wohl die von der Beigeladenen vorgelegte Beispielsrechnung (Bl. 42 der Akten des Kultusministeriums bzgl. des hiesigen Verfahrens) - die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallenden ungedeckten Kosten ins Verhältnis zu den auf die Schüler der Beigeladenen entfallenden ungedeckten Kosten (1.400.198,85 EUR) zuzüglich des von der Beigeladenen zu tragenden Eigentumsvorteils i. H. v. 5 % der Gesamtbaukosten (181.200,70 EUR) setzen würde. Dann würden die 158.267,44 EUR in etwa 10 % dieser Kosten ausmachen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kommt es nicht darauf an, in welchem Verhältnis die berücksichtigungsfähigen ungedeckten Investitionskosten, die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallen, zu den gesamten Investitionskosten stehen. Nach dem oben aufgezeigten Maßstab und den Grundsätzen der äquivalenten Lastenverteilung und des Vorteilsausgleichs ist diese Betrachtungsweise nicht sachgerecht. Denn die Gesamtbaukosten - ohne Berücksichtigung etwaiger Zuwendungen - besagen nichts über die bei der Beigeladenen tatsächlich verbleibenden und von ihr aus eigenen Haushaltsmitteln zu tragenden Lasten der Generalsanierung. Bei einer nach Maßgabe der §§ 10 Abs. 2 Satz 1, 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GemO zu treffenden Entscheidung der Schulstandortgemeinde, ob sie eine konkrete Investitionsmaßnahme vornimmt, sind in erster Linie die wirtschaftlich aus dem eigenen Haushalt zu bestreitenden Kosten in den Blick zu nehmen und nicht die Gesamtkosten, soweit diese - wie auch hier - zu erheblichen Teilen durch Zuschüsse ausgeglichen werden.
Ferner ist im Rahmen der Prüfung, ob der Schulstandortgemeinde das alleinige Tragen auch jener Lasten, die auf die auswärtigen Schüler entfallen, nicht zumutbar ist, nicht darauf abzustellen, ob die Schulstandortgemeinde ohne eine Beteiligung der Umlandgemeinden von der Durchführung der Maßnahme abgesehen hätte. Denn zum einen kann hierzu in Fällen wie dem vorliegenden nur spekuliert werden, wenn die Schulstandortgemeinde die Entscheidung über die Durchführung der Maßnahme bereits zu einem Zeitpunkt getroffen hat, zu dem die Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses noch nicht ergangen ist. Zum anderen kann die Schulstandortgemeinde nicht willkürlich davon absehen, eine bauliche Maßnahme durchzuführen, die zum Erhalt der Schule als ihrer öffentlichen Einrichtung erforderlich ist. Sie würde andernfalls gegen ihre gesetzlichen Pflichten nach § 27 Abs. 2 SchG verstoßen und im Falle gravierender baulicher Mängel ihre Verkehrssicherungspflichten verletzen.
(5) Die Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs sind bei der wertenden Betrachtung der Dringlichkeit im Rahmen des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG mit in den Blick zu nehmen (Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 182 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 348). Allerdings werden regelmäßig weder durch die Schlüsselzuweisungen im Rahmen des allgemeinen Finanzausgleichs nach §§ 4, 5 FAG noch durch den Schullastenausgleich als Sonderlastenausgleich (insbesondere § 17 FAG) die hier maßgebenden Kosten vollständig abgedeckt. Diese Finanzausgleichsinstrumente bewirken lediglich einen pauschalierten Lastenausgleich (vgl. hierzu ausführlich VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 348; ferner Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 182 f.). Insbesondere der Schullastenausgleich soll nach § 17 Abs. 1 Satz 1 FAG nur einen Beitrag zu den laufenden sächlichen Schulkosten leisten. Es handelt sich bei der Festsetzung und Gewährung von Sachkostenbeiträgen um ein stark pauschalisiertes Verfahren, das Teil des kommunalen Finanzausgleichs ist. Der Sachkostenbeitrag hat zum einen den Zweck, die Träger öffentlicher Schulen finanziell auszustatten und dadurch, dass die Sachkostenbeiträge der kommunalen Finanzausgleichsmasse vorweg, d.h. vor anderen Zuweisungen, entnommen werden, erfolgt zum anderen ein interkommunaler Ausgleich (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.07.2017 - 12 S 468/15 -, juris Rn. 39). Nach der eindeutigen gesetzlichen Zweckbestimmung in § 17 Abs. 1 Satz 1 FAG stellt diese Finanzausgleichsleistung aber nur einen angemessenen Beitrag zu den laufenden sächlichen Schulkosten dar. Eine nähere Bestimmung zur Angemessenheit trifft das Gesetz nicht; als Obergrenze nennt § 17 Abs. 2 Satz 2 FAG den Landesdurchschnitt der laufenden sächlichen Kosten für einen Schüler. Bei der Ermittlung des angemessenen Ausgleichs werden durchschnittliche Verhältnisse zugrunde gelegt. Mit der Pauschalierung der Sachkostenbeiträge wird die Möglichkeit in Kauf genommen, dass je nach den Umständen des Einzelfalls ein Restbetrag der laufenden Sachkosten ungedeckt bleiben kann (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.07.2017, a. a. O., Rn. 41). Ob eine bloße Unterdeckung der laufenden Sachkosten zu einer Pflicht zur Zusammenarbeit nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG führen kann, muss hier nicht entschieden werden (vgl. hierzu aber VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.03.1985, a. a. O., S. 349; ferner Senatsurteil vom 08.03.1977, a. a. O., S. 182). Denn eine Volldeckung der vorliegend in Streit stehenden Kosten für eine umfassende Investitionsmaßnahme wird durch § 17 FAG jedenfalls weder rechtlich bezweckt noch tatsächlich erreicht. Die Bestimmung verhindert es daher nicht, die hier ermittelten berücksichtigungsfähigen ungedeckten Investitionskosten, die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallen, sowohl nach ihrer absoluten Höhe als auch nach ihrem relativen Anteil an den auf die Beigeladene entfallenden ungedeckten Kosten als objektiv ins Gewicht fallend zu bewerten.
(6) Neben der absoluten Höhe der berücksichtigungsfähigen ungedeckten Investitionskosten, die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallen, und ihrem Verhältnis zu den auf die Beigeladene entfallenden ungedeckten Kosten ist bei der Bewertung, ob es der Beigeladenen zumutbar ist, die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallenden Kosten selbst zu tragen, auch die Belastung durch die Wahrnehmung weiterer Schulträgeraufgaben in den Blick zu nehmen. Der Haushalt der Beigeladenen ist gegenwärtig durch die Generalsanierung des von ihr ebenfalls eingerichteten und fortgeführten MG erheblich belastet. Nach den unbestrittenen und nachvollziehbaren Angaben der Beigeladenen sind für die Sanierung des MG Bruttobaukosten i. H. v. 22.003.463,96 EUR angefallen von denen sie nach Abzug der abrufbaren Zuschüsse 14.765.835,96 EUR aus dem eigenen Haushalt bestreiten muss. Einen Antrag auf Feststellung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG hat die Beigeladene zwar zunächst gestellt, aber zwischenzeitlich wieder zurückgenommen.
(7) Bei wertender Betrachtung der aufgeführten Gesichtspunkte ist es der Beigeladenen nicht zumutbar, die berücksichtigungsfähigen ungedeckten Investitionskosten von annähernd 160.000,00 EUR, die auf die auswärtigen Schülerinnen und Schüler entfallen, und die über 11 % der von der Beigeladenen selbst zu tragenden Investitionskosten ausmachen, allein zu tragen. Hieran ändert auch der von den Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung geltend gemachte Umstand nichts, dass ihre Schülerinnen und Schüler aufgrund des Wegfalls der Schulbezirke für die meisten weiterführenden Schulen (§§ 25 Abs. 1, 76 Abs. 2, 88 Abs. 4 SchG; vgl. Ebert, in: ders., a. a. O., § 76 Rn. 6) weiterführende Schulen verschiedener Schulstandortgemeinden besuchen. Die Verpflichtung, mit allen in Betracht kommenden Schulstandortgemeinden jeweils eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung abschließen zu müssen, besteht zunächst nur in Fällen von Neubauten oder Investitionsvorhaben wie der vorliegenden Generalsanierung, die über die bloße Gebäudeunterhaltung hinausgehen. Der Abschluss der jeweiligen Vereinbarungen, die ausweislich der im Verfahren vorgelegten öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen eine nur überschaubare Komplexität aufweisen, belastet die Klägerinnen, die von ihrer gesetzlichen Pflicht nach § 27 Abs. 2 SchG frei werden, nicht in unverhältnismäßigem Maße.
Insgesamt besteht damit ein dringendes öffentliches Bedürfnis an der Zusammenarbeit der Beigeladenen mit den Klägerinnen zur gemeinsamen Wahrnehmung ihrer Schulträgeraufgaben in Bezug auf die Generalsanierung der DSR.
VI.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Der Senat hat keinen Anlass gesehen, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die keinen eigenen Sachantrag gestellt hat und damit kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), ebenfalls den Klägerinnen aufzuerlegen.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.
Beschlussvom 6. Dezember 2022Der Streitwert wird unter Änderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 16. Juli 2021 - 12 K 1952/19 - für beide Rechtszüge gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG auf jeweils 79.133,72 EUR festgesetzt (vgl. Senatsbeschluss vom 19.05.2016 - 9 S 322/16 -, wonach 50 % der in Rede stehenden Zahlungsverpflichtung in Höhe von 158.267,44 EUR für die Klägerinnen maßgebend sind).Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23, 44 LHO
§§ 4, 5 FAG
§ 2 DSchG
§ 31 SchG
§ 17 FAG
§ 28 SchG
§ 119 GemO
§ 3 LVwVfG
§ 6 DSchG
§ 242 BGB
§ 1 SchG
§ 5 FAG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 SchG
§ 31 Abs. 1 Satz 2 SchG
§ 31 Abs. 1 Satz 3 SchG
§ 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG
§ 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 SchG
§ 28 Abs. 1 SchG
§ 31 Abs. 1 SchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 und Abs. 2 SchVOG
§ 31 Abs. 1 und Abs. 2 SchG
§ 15 Abs. 1 SchVOG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 SchVOG
§ 48 Abs. 1 SchG
§ 28 Abs. 2 Satz 3 SchG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 SchG
§ 31 Abs. 1 Satz 2 oder Satz 3 SchG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 LKrO
§ 21 Abs. 1 LVwVfG
§ 119 Satz 1 GemO
§ 119 Satz 2 GemO
§ 1 Abs. 3 Satz 2 LKrO
§ 1 Abs. 4 LKrO
§ 3 Abs. 2 LVwVfG
§ 27 Abs. 2 SchG
§ 4 Abs. 1 SchG
§ 17 Abs. 1 FAG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 FAG
§ 17 Abs. 2 Satz 3 FAG
§ 4 Abs. 1 FAG
§ 44 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, 10 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 35 Abs. 1 SchG
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 30 Abs. 2 SchG
§ 10 Abs. 3 GüKG
§ 2 Abs. 1 SchG
§ 10 Abs. 2 GemO
§ 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 GemO
§ 77 Abs. 2 GemO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 13 Abs. 1 FAG
§ 27 Abs. 1 und 2, 28, 31 SchG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 GemO
§ 77 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 30 Abs. 1, 35 Abs. 1 SchG
§ 10 Abs. 2 Satz 1, 102 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GemO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 FAG
§ 25 Abs. 1, 76 Abs. 2, 88 Abs. 4 SchG
§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 71 Abs. 1 LV
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 71 Abs. 1 Satz LV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 7 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 65, 313, 315
BVerwGE 59, 148, 160
NVwZ 2003, 385
BVerwGE 59, 221
BVerfGE 79, 121
BVerfGE 23, 353, 369
BVerfGE 26, 228
DÖV 1977, 754, 755
BVerfGE 20, 150
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 31, 255
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 45, 363
BVerfGE 86, 288
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 33, 303
BVerfGE 93, 213
BVerfGE 102, 254
BVerfGE 109, 133
BVerfGE 21, 362, 372
NVwZ 2018, 1353, 1356
BVerwGE 44, 339, 343
BVerwGE 80, 270, 275
BVerfGE 88, 40, 60
BVerfGE 26, 228, 239
12 K 1952/19
11 S 631/80
12 K 5177/14
12 K 5178/14
11 A 631/80
7 C 42.80
8 C 87.88
7 B 21.89
11 S 208/13
10 S 1860/10
3 C 103.79
8 B 62.11
4 B 507/05
7 C 46.78
9 L 297/89
I C 19.77
9 S 322/16
2 BvR 1619/83
2 BvL 2/61
2 BvR 446/64
VII B 71.77
1 BvF 1/61
1 BvR 169/63
1 BvR 775/66
1 BvL 1/01
1 BvR 1749/01
1 BvF 3/92
9 S 1145/16
5 S 1044/15
2 BvR 308/77
2 BvR 1041/88
2 BvR 2302/11
1 BvL 32/70
1 BvR 2263/94
1 BvR 2307/94
2 BvR 2029/01
2 BvR 695/07
1 BvL 35/86
3 S 1470/19
1 BvR 578/63
1 BvR 1949/05
III C 115.71
4 C 4.89
7 C 65.87
3 C 20.98
1 BvR 167/87
9 S 127/85
12 S 468/15