Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2024-05-28, Aktenzeichen 5 K 654/23 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2024:0528.5K654.23GE.00

Tenor:
1. Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung von 110 Prozent der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in dieser Höhe leistet.
4. Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zum Umlageverfahren auf Grundlage der Regelungen der §§ 26 ff. des Pflegeberufegesetzes (PflBG) für das Finanzierungsjahr 2023.
Der Kläger betreibt in J... einen ambulanten Pflegedienst mit Leistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI - Soziale Pflegeversicherung). Er beschäftigt gemäß seinen Angaben im Verwaltungsverfahren 3,00 Vollzeitäquivalente Pflegefachkräfte im Bereich SGB XI sowie 43 weitere Mitarbeitende.
Gegenüber der Gesellschaft für Arbeits- und Wirtschaftsförderung des Freistaats Thüringen mbH (im Folgenden: GFAW) gab er mit Formblatt vom 3. November 2020 an, keine Ausbildung durchzuführen (Bl. 1/2 der Verwaltungsakte - im Folgenden: VA).
Erstmals wurde der Kläger mit Festsetzungs- und Zahlungsbescheid der GFAW vom 16. Dezember 2020 in Ausführung des PflBG zum Umlageverfahren nach § 26 Abs. 3 PflBG herangezogen und der Umlagebetrag für das Finanzierungsjahr 2021 auf 0,00 Euro festgesetzt. Der Bescheid wurde bestandskräftig.
Mit weiterem Festsetzungs- und Zahlungsbescheid der GFAW vom 10. August 2021 wurde der Kläger für das Finanzierungsjahr 2020 zum Umlageverfahren herangezogen und der Umlagebetrag wiederum auf 0,00 Euro festgesetzt. Auch dieser Bescheid wurde bestandskräftig.
Mit Festsetzungs- und Zahlungsbescheid der GFAW vom 15. November 2021 wurde der Kläger für das Finanzierungsjahr 2022 zum Umlageverfahren herangezogen und der Umlagebetrag auf 22,68 Euro festgesetzt (monatlicher Zahlbetrag: 1,89 Euro). Der Bescheid erwuchs in Bestandskraft.
Mit Schreiben vom 1. April 2022 forderte die GFAW den Kläger zur elektronischen Datenmeldung für das Finanzierungsjahr 2023 auf. Dem kam der Kläger nach.
Mit klagegegenständlichem Festsetzungs- und Zahlungsbescheid der GFAW vom 8. November 2022 wurde der Kläger für das Finanzierungsjahr 2023 zum Umlageverfahren herangezogen und der Umlagebetrag auf 9.222,12 Euro festgesetzt. Der sich aufgrund der Abrechnung des Umlagebetrages für das Finanzierungsjahr 2021 ergebende Differenzbetrag wurde auf 6.326,40 Euro festgesetzt und die Verrechnung dieses Differenzbetrages mit dem Umlagebetrag für das Finanzierungsjahr 2023 angeordnet. Hieraus wurde eine monatlich zu zahlende Umlage in Höhe von 1.295,71 Euro an den Ausgleichsfonds für das Pflegeunternehmen des Klägers festgesetzt. Hinsichtlich der Einzelheiten der Berechnungen wird auf die Gründe des klagegegenständlichen Bescheides (Bl. 55 bis 58 VA) verwiesen.
Der Kläger legte gegen diesen Festsetzungs- und Zahlungsbescheid am 6. Dezember 2022 Widerspruch ein (Bl. 63/64 VA). Den Widerspruch begründete der Kläger unter Vorlage von Kopien entsprechender Schreiben bzw. Änderungsbescheide zuständiger Stellen aus anderen Bundesländern damit, dass er von Gesetzes wegen nicht zur Finanzierung der generalistischen Ausbildung nach dem Pflegeberufegesetz heranzuziehen sei. Das Gesetz regle die bundeseinheitliche Refinanzierung der Ausbildungskosten über länderspezifische Ausbildungsfonds. Aus § 26 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG ergebe sich, dass ambulante Pflegeeinrichtungen an der Finanzierung teilnehmen, wenn (Ausbildungs-)Pflichteinsätze in Einrichtungen zur Versorgung nach §§ 71 Abs. 1, 72 Abs. 1 SGB XI und nach § 37 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch (SGB V - Gesetzliche Krankenversicherung) durchgeführt werden würden. Sein Pflegedienst habe aber keine Zulassung nach dem SGB V und sei zur Durchführung der praktischen Ausbildung nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG nicht geeignet, so dass es an einer grundlegenden Voraussetzung für die Beteiligung an der Finanzierung fehle. Betriebe, die ausschließlich eine SGB XI-Zulassung besitzen, würden aufgrund der bundeseinheitlichen Ausgestaltung des Finanzierungssystems an diesem System nicht teilnehmen. Dies werde - unter Vorlage entsprechender Schreiben und Rücknahmebescheide aus Hessen und Sachsen-Anhalt - in anderen Bundesländern so auch gesehen und praktiziert.
Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Juni 2023 wies das Thüringer Landesverwaltungsamt den Widerspruch als unbegründet zurück, legte dem Kläger die Kosten des Widerspruchsverfahrens auf und erhob keine Verwaltungskosten.
Das Landesverwaltungsamt führt in den Gründen des Widerspruchsbescheides im Wesentlichen aus, der Widerspruch sei zulässig aber unbegründet. Das Landesverwaltungsamt sei zur Widerspruchsentscheidung zuständig. Die GFAW sei mittlerweile zum 30. Dezember 2022 durch Vermögensübertragung gemäß §§ 174 ff. UmwG im Wege der Vollübertragung auf den Freistaat Thüringen übergegangen und in den Geschäftsbereich des Thüringer Ministeriums für Inneres und Kommunales überführt worden. Organisatorisch sei die GFAW als eigenständiger Geschäftsbereich unter das Dach des Landesverwaltungsamtes aufgenommen worden. Ursprünglich seien der GFAW im Wege der Beleihung nach § 26 Abs. 6 Satz 4 PflBG die Zuständigkeiten nach dem Pflegeberufegesetz übertragen worden. Die Beleihung sei durch eine oberste Landesbehörde erfolgt. Das Landesverwaltungsamt sei nunmehr im Wege der Gesamtrechtsnachfolge zuständige Stelle nach § 26 PflBG und für die Bearbeitung des Widerspruchs zuständig. Der statthafte und auch sonst zulässige Widerspruch sei aber unbegründet, weil der Festsetzungs- und Zahlungsbescheid vom 8. November 2022 formell und materiell rechtmäßig ergangen sei. Die GFAW sei als zuständige Stelle nach dem PflBG zunächst zur Ermittlung des Finanzierungsbedarfs der Pflegeberufeausbildung im Freistaat Thüringen für das Finanzierungsjahr 2023 sowie für die Abrechnung des Finanzierungsjahres 2021 und für die Festsetzung des jeweils entfallenden Umlagebetrages zuständig gewesen. Die Umlagepflicht ergebe sich für den Kläger daraus, dass im Freistaat Thüringen jede ambulante Pflegeeinrichtung, die bereits über eine singulare Zulassung entweder nach dem SGB XI oder nach dem SGB V verfüge, herangezogen werde. § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG verlange nach der Interpretation des Beklagten nur eine alternative Zulassung und nicht, wie der Kläger meint, eine kumulative Zulassung sowohl nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V. Dies entspreche u. a. auch der Praxis in Nordrhein-Westfalen, was das dortige Oberverwaltungsgericht in einem Eilverfahren als rechtmäßig erachtet habe (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. September 2021 – 9 B 458/21). Soweit der Wortlaut der Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG zwar nicht eindeutig sei, spreche eine Auslegung der Vorschrift unter Heranziehung der Gesetzesbegründung (BT-Dr. 18/7823 S. 55) für eine alternative Zulassung. Um eine qualitätsvolle Pflegeversorgung zu leisten, benötige es gut ausgebildeter Pflegefachkräfte. Der Kläger habe auch den Ausbildungszuschlag in Rechnung gestellt und hierdurch Einnahmen generiert, welche der Refinanzierung dienten. Der Kläger profitiere somit vom Umlagesystem. Weshalb er von der Finanzierung ausgeschlossen werden solle, habe er nicht hinreichend dargelegt. Die Festsetzung des Umlagebetrages für das Finanzierungsjahr 2023 sei überdies rechtsfehlerfrei erfolgt. Der Gesamtfinanzierungsbedarf in Thüringen für das Finanzierungsjahr 2023 betrage 141.763.579,28 Euro. Er setze sich zusammen aus der Summe aller Ausbildungsbudgets des Landes und einem Aufschlag in Höhe von drei Prozent zur Bildung einer Liquiditätsreserve nach § 32 Abs. 1 PflBG. Die Ausbildungsbudgets ermittle die zuständige Stelle im Wege einer Datenabfrage bei den Trägern der praktischen Ausbildung und den Pflegeschulen über die voraussichtliche Zahl der Ausbildungsverhältnisse bzw. der voraussichtlichen Schülerzahlen und die voraussichtlichen Mehrkosten der Ausbildungsvergütung und der Höhe der voraussichtlich für jeden Auszubildenden anfallenden Ausbildungsvergütung. Die Summe der Ausbildungsbudgets ermittle sich dabei durch Multiplikation der vereinbarten Pauschalen zu den Kosten der praktischen Ausbildung mit der Zahl der im Wege der Datenabfrage ermittelten voraussichtlichen Ausbildungsverhältnisse. Die Ausbildungsvergütungen der einzelnen Einrichtungen würden berücksichtigt. Tarifliche und kirchliche Arbeitsrechtsregelungen seien als angemessen bewertet und entsprechend anerkannt worden. Die Summe aller Ausbildungsbudgets habe sich auf 151.953.825,36 Euro berechnet. Die Liquiditätsreserve und die Verwaltungskostenpauschale, die ebenfalls zu erheben seien, hätten 4.558.614,76 Euro bzw. 911.722,95 Euro betragen und seien der Summe der Ausbildungsbudgets zuzuschlagen gewesen. Gemäß § 35 Abs. 1 PflBG erfolge nach Ablauf des Finanzierungszeitraums und nach Abrechnung durch die Träger der praktischen Ausbildung und durch die Pflegeschulen eine Rechnungslegung durch die zuständige Stelle über die als Ausbildungsfonds verwalteten Mittel. Dort ermittelte Überschüsse oder Defizite seien bei der Ermittlung des Finanzierungsbedarfs des auf die Rechnungslegung folgenden Erhebungsjahres zu berücksichtigen. Der Überschuss aus dem Finanzierungsjahr 2021 habe sich auf 23.660.108,15 Euro bemessen und sei vom Gesamtfinanzierungsbedarf für das Jahr 2023 abzuziehen gewesen. Der Gesamtfinanzierungsbedarf habe sich so in einer Höhe von 133.764.054,92 Euro ergeben. Gemäß § 33 Abs. 1 PflBG werde der Gesamtfinanzierungsbedarf durch eine im Gesetz genannte prozentuale Erhebung von Umlagebeiträgen gedeckt, darunter 30,2174 Prozent durch ambulante und stationäre Pflegeeinrichtungen. Diese hätten für das Finanzierungsjahr 2023 in Thüringen folglich 40.420.019,53 Euro aufzubringen. Gemäß § 12 Abs. 1 der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung (PflAFinV) werde der Finanzierungsbedarf, der nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG durch die Pflegeeinrichtungen aufzubringen sei, im Verhältnis der Zahl der in den jeweiligen Sektoren beschäftigten und eingesetzten Pflegefachkräfte zur Gesamtzahl der Pflegefachkräfte auf die Sektoren aufgeteilt. Auch diese Angaben habe die GFAW durch Datenabfrage ermittelt. Ausgehend von der im Meldeportal gemeldeten Anzahl aller im Sektor der ambulanten Pflegeeinrichtungen beschäftigten Pflegefachkräfte in Vollzeitäquivalenten von 2.209,48 zu der Gesamtzahl der gemeldeten Pflegefachkräfte (stationäre, teilstationäre und ambulante Pflegeeinrichtungen) in Vollzeitäquivalenten von 7.626,11 belaufe sich der von den ambulanten Pflegeeinrichtungen aufzubringende Finanzierungsbeitrag auf 11.710.718,14 Euro. Gemäß § 17 Abs. 1 PflAFinV hätten die Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen der zuständigen Stelle bis zum 30. Juni des auf den Finanzierungszeitraum folgenden Jahres eine Abrechnung über die im Finanzierungszeitraum geleisteten monatlichen Umlagebeträge und die jeweils in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge vorzulegen und den sich daraus ergebenden Differenzbetrag mitzuteilen. Gemäß § 9 Abs. 2 PflAFinV sei die Summe dieser Differenzbeträge bei der Festsetzung des Finanzierungsbedarfs zu berücksichtigen, und zwar getrennt für Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen. Aus der Meldung dieser Differenzbeträge aus dem Festsetzungsjahr 2021 habe sich ein Anteil der ambulanten Pflegeeinrichtungen von -244.505,93 Euro ergeben. Der von den ambulanten Pflegeeinrichtungen aufzubringende Finanzierungsbetrag für das Finanzierungsjahr 2023 verringere sich damit auf insgesamt 11.466.212,21 Euro. Der vom Kläger konkret zu entrichtende Umlagebeitrag ermittle sich sodann gemäß § 12 Abs. 3 PflAFinV nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem SGB XI entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte der Punkte oder Zeitwerte im ambulanten Sektor im selben Zeitraum. Der Widerspruchsführer habe im Jahr 2021 für seine Einrichtung 3.721.410,00 Punkte abgerechnet. Die Gesamtzahl der abgerechneten Punkte im ambulanten Sektor habe 4.627.022.589,68 betragen. Hieraus errechne sich der Umlagebetrag für die Einrichtung des Klägers im Finanzierungsjahr 2023 in Höhe von 9.222,01 Euro. Durch Rundung auf einen durch zwölf teilbaren Betrag ergebe sich der festgesetzte Umlagebetrag von 9.222,12 Euro, was einem monatlichen Umlagebetrag von 768,51 Euro entspreche. Der Differenzbetrag nach § 17 Abs. 1 PflAFinV aus der Abrechnung 2021, der im Festsetzungsjahr 2023 auszugleichen sei, habe einen Betrag in Höhe von insgesamt 6.326,40 Euro bzw. monatlich 527,20 Euro ergeben. Schließlich betrage demnach die monatliche Zahlrate für das Jahr 2023 1.295,71 Euro.
Gegen den am 9. Juni 2023 zugestellten Widerspruchsbescheid erhob der Kläger über seinen Prozessbevollmächtigten am 4. Juli 2023 Klage zum Verwaltungsgericht Gera. Er vertritt seine im Widerspruchsverfahren geäußerte Rechtsauffassung, am Umlagesystem nicht teilnehmen zu müssen. Umgesetzt werde eine bundeseinheitliche Regelung zur Ausbildungsfinanzierung in den Pflegeberufen, weswegen sich eine bundesweit uneinheitliche Umlagepraxis verbiete. Die von ihm bereits im Widerspruchsverfahren vorgelegten Schreiben zeugten davon, dass zumindest in zwei Bundesländern die Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG dahin verstanden werde, dass nur ambulante Pflegeeinrichtungen am Umlagesystem teilnähmen, die sowohl eine Zulassung nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V aufwiesen. Dem widerspreche die anderslautende Praxis im Freistaat Thüringen. Sein Betreuungsdienst erbringe weit überwiegend Leistungen der pflegerischen Betreuung im häuslichen und alltäglichen Umfeld, wie Unterstützung beim Aufstehen und zu Bett gehen, Hilfe beim Ankleiden, Einkaufshilfe für Senioren, Hilfe bei der Haustierversorgung und Pflanzenpflege, Mobilisierung und Spaziergänge, Begleitung in kirchliche und karitative Einrichtungen, Essensplanung und Vor- und Zubereitung von Mahlzeiten, Wäschewaschen und Bügeln und Haushaltsleistungen. Es werde auf die Definitionen der Aufgabenbereiche gemäß § 5 PflBG Bezug genommen. Nach der Konzeption der Leistungserbringung des Klägers könne dieser nicht umlagepflichtig sein. Dies folge zudem aus einer systematischen Auslegung des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG. Der praktische Teil der Ausbildung müsse mit der Umlagepflicht korrespondieren. § 7 Abs. 5 PflBG regle die Möglichkeit einer eigenständigen Geeignetheitsbestimmung von Einrichtungen nach Absatz 1 und 2 der Vorschrift. Für § 7 Abs. 3 PflBG sei dies gerade nicht notwendig, da dort kumulativ Leistungen nach dem SGB XI und SGB V erbracht werden würden. Eine besondere Geeignetheit sei daher bei Einrichtungen, die Leistungen sowohl nach dem SGB XI und nach dem SGB V erbringen, nicht erforderlich. Wäre diese Tatbestandsvoraussetzung alternativ zu verstehen, wäre in der Vorschrift ebenfalls eine Regelung zur Eignung der ambulanten Leistungserbringer getroffen worden. Soweit der Widerspruchsbescheid auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen verweise, sei zu berücksichtigen, dass es sich nur um ein Eilverfahren gehandelt habe. Soweit der Beklagte auf eine Ergänzungsvereinbarung über Verfahrensregelungen bei der Finanzierung der Ausbildung nach dem Pflegeberufegesetz in Thüringen zwischen dem Freistaat Thüringen und den Gesundheits- und Ersatzkassen sowie dem Verband der privaten Krankenversicherung und den Vereinigungen der Träger der praktischen Ausbildung im Freistaat Thüringen (siehe Bl. 76 bis 81 VA) verwiesen habe, woraus sich die Umlagepflichtigkeit des Klägers im Sinne eines alternativen Verständnisses des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG ergebe, greife dies schon mit Blick auf die Rechtsgrundlage für die Ergänzungsvereinbarung, die sich aus § 33 Abs. 6 PflBG ergebe, nicht durch. Eine derart weitreichende Vereinbarung könne unter Verweis auf die Zuständigkeit des Gesetzgebers nicht rechtmäßig zu Lasten des Klägers geschlossen werden.
Im Übrigen sei vorzutragen, dass § 12 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 PflAFinV mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und verfassungswidrig sei. Gemäß § 33 i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG werden die Pflichteinsätze zur Finanzierung der praktischen Ausbildung auch in ambulanten Pflegeeinrichtungen durchgeführt, die zur Versorgung nach § 71 Abs. 1 und § 72 Abs. 1 SGB XI und nach § 37 SGB V zugelassen sind. Nach § 12 Abs. 1 PflAFinV werde der Finanzierungsbedarf, der durch die Pflegeeinrichtungen zu erbringen ist, im Verhältnis der Zahl der in den jeweiligen Sektoren beschäftigten und eingesetzten Pflegefachkräfte zur Gesamtzahl der Pflegefachkräfte auf die Sektoren aufgeteilt. Hierbei werde jedoch bei ambulanten Pflegeeinrichtungen nur der Anteil an Pflegefachkräften berücksichtigt, der auf Pflegeleistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entfalle. Dies führe dazu, dass im ambulanten Sektor der auf den Bereich der häuslichen Krankenpflege nach § 37 SGB V entfallende Anteil sowohl bei der Ermittlung des gesamten Finanzierungsbedarfs als auch hinsichtlich der Bemessung des konkreten Umlagebetrags für die ambulanten Einrichtungen unberücksichtigt bleibe (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. September 2021 – 9 B 458/21). Eine derartige Differenzierung finde sich im Gesetzeswortlaut der bundesgesetzlichen und damit bundeseinheitlichen Rechtsgrundlage aber gerade nicht wieder. Vielmehr differenziere das Gesetz zwischen den einzelnen Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 PfIBG. Insofern stehe die Herausrechnung der SGB-V-Einrichtungen weder im Einklang mit dem Gesetz noch mit der Finanzierungszielsetzung nach § 26 Abs. 1 PfIBG und dem Zweck, die Fachkräftebasis nachhaltig zu sichern. Zudem führe die Herausrechnung dazu, dass nicht ausbildende ambulante Einrichtungen nach SGB XI weiterhin an dem Umlageverfahren beteiligt seien, während diejenigen Einrichtungen nach SGB V privilegiert werden würden, indem sie beim Umlageverfahren keine Beiträge zahlen müssten. Für eine derartige Bevorzugung sei kein sachlicher und rechtfertigender Grund ersichtlich (VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. Februar 2023 – 7 K 4532/20).
Der streitgegenständliche Bescheid verletze daher den Kläger in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung nach Art. 3 GG als auch in seinem Grundrecht auf freie Berufsausübung nach Art. 12 GG. Der Festsetzungs- und Leistungsbescheid sei nämlich auch unter dem Aspekt einer nach dem Gesetz bestehenden Refinanzierung gemäß § 82a Abs. 3 SGB XI unverhältnismäßig, da die Refinanzierung nach dem SGB XI - anders als nach dem SGB V - nicht umfassend, sondern nur in Form einer „Teilkaskoversicherung“ erfolge. Die Leistungsbeträge seien bereits im Ansatz nicht darauf ausgerichtet, die gesamten oder auch nur ganz überwiegenden tatsächlichen Kosten typischer Pflegefälle zu decken. Damit seien nicht nur untergeordnete Zuzahlungen des Versicherten, sondern in der Regel ganz erhebliche Eigenanteile unvermeidlich. Somit bestehe die Möglichkeit der Refinanzierung zwar in der Theorie. In der Praxis hätte eine derartige Refinanzierung jedoch weitreichende Folgen. Denn anstatt die erhöhten Leistungsentgelte zu zahlen, führe eine Refinanzierung dazu, dass die Pflegebedürftigen auf umfangreiche Pflegeleistungen lieber verzichteten, um eine Erhöhung der Leistungsentgelte zu vermeiden. Langfristig führe dies nicht nur dazu, dass die ambulanten Pflegeeinrichtungen nach SGB XI erhebliche wirtschaftliche Einbußen erleiden, sondern auch der bundesweite Pflegestandard erheblich leide. Bereits jetzt seien Versicherte auf Sozialhilfe nach den Regelungen des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch angewiesen. Faktisch führe diese Regelung daher in der gegenwärtigen Fassung ausschließlich dazu, dass sich das Leistungsbudget der Pflegebedürftigen nach SGB XI verkürze.
Der Kläger hat zunächst beantragt,
den Bescheid der Gesellschaft für Arbeits- und Wirtschaftsförderung des Freistaates Thüringen mbH vom 8. November 2022 in Gestalt des Widerspruchbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamts vom 8. Juni 2023 aufzuheben
und
festzustellen, dass der Kläger in Zukunft nicht umlagepflichtig nach der Maßgabe der zum Entscheidungszeitpunkt geltenden Fassung des Pflegeberufegesetzes ist.
In der mündlichen Verhandlung beantragt der Kläger nunmehr noch,
den Bescheid der Gesellschaft für Arbeits- und Wirtschaftsförderung des Freistaates Thüringen mbH vom 8. November 2022 in Gestalt des Widerspruchbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamts vom 8. Juni 2023 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt seine Entscheidung unter Bezugnahme auf die Gründe des Widerspruchsbescheides. Ergänzend verweist der Beklagte auf die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 15. Februar 2023 (7 K 453/20) und des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 22. September 2021 (9 B 458/21) und trägt vor, der Gesetzgeber lege bei den in § 7 Abs. 1 PflBG genannten Einrichtungen ein besonderes Augenmerk darauf, dass diese Einrichtungen grundsätzlich Träger der praktischen Ausbildung sein können. Die Bezugnahme auf das SGB V und SGB XI diene der Qualitätssicherung. Eine qualitätsgesicherte Ausbildung könne jedoch auch bei einer ambulanten Pflegeeinrichtung mit einer Zulassung lediglich nach dem SGB XI erfolgen. Insbesondere sei ebenfalls denkbar, dass eine solche Pflegeeinrichtung auch Träger der praktischen Ausbildung sein kann. Wenngleich sie keine qualitätsgesicherten Kompetenzen hinsichtlich Leistungen nach dem SGB V vermitteln könne, könne sie eine derartige Kompetenzvermittlung an die Auszubildenden über den Abschluss von Kooperationsverträgen oder Aufgabenübertragungsvereinbarungen nach § 8 Abs. 3 und 4 PflBG sicherstellen.
Ferner spreche auch Sinn und Zweck der Norm für die benannte Auslegung. Ziel der Reform der Pflegeausbildung sei es gewesen, die Fachkräftebasis nachhaltig zu sichern (vgl. BT-Dr. 18/7823 S. 1 f.). Demnach wäre es kontraproduktiv, die Anzahl der potentiellen Ausbildungsbetriebe, in denen ausgebildet werden darf, zu reduzieren, zumal Auszubildende in der generalistischen Pflegeausbildung weiterhin die Möglichkeit besitzen, eine Ausbildung zur Altenpflegerin oder zum Altenpfleger durchzuführen (vgl. §§ 59 Abs. 3, 58 Abs. 2, 61 PfIBG). Darüber hinaus sollten zur Gewährleistung des vorgenannten Ziels insbesondere Nachteile im Wettbewerb zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen vermieden werden (vgl. BT-Dr. 18/7823 S. 52). Dies spiegle sich in den Grundsätzen der Finanzierung in § 26 PfIBG - der auf den Adressatenkreis des § 7 Abs. 1 PflBG verweise - wider. Nach der Gesetzesbegründung zu § 26 Abs. 1 PfIBG solle gerade die Finanzierung durch ausbildende und nicht ausbildende Einrichtungen im Umlageverfahren die Ausbildung durch kleinere und mittlere Einrichtungen stärken, da diese die damit verbundenen finanziellen Belastungen nicht alleine tragen müssten (vgl. BT- Dr. 18/7823 S. 77). Dies zugrunde gelegt spreche alles dafür, dass nach Sinn und Zweck des Gesetzes auch ambulante Pflegeeinrichtungen, die „nur“ zur Versorgung nach § 71 Abs. 1 und § 72 Abs. 1 SGB XI zugelassen sind, als Einrichtungen im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG anzusehen seien.
Entgegen der Auffassung des Klägers sei vorliegend irrelevant, dass er in seiner Pflegeeinrichtung keine Ausbildungen durchführt bzw. vermeintlich nach seinem Angebotskonzept keine Ausbildungen anbieten kann. Der Wortlaut der §§ 26 Abs. 3 Nr. 2 und 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG stelle hinsichtlich der Finanzierungspflicht lediglich auf ambulante Pflegeeinrichtungen bzw. auf Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG, nicht jedoch darauf ab, ob die Einrichtung auch tatsächlich ausbildet. Ferner habe der Gesetzgeber auch grundsätzlich zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen differenziert, sodass deutlich werde, dass bei der Frage der Finanzierungsteilnahme eine solche Differenzierung gerade nicht erfolgen sollte. So formuliere er in § 26 Abs. 1 Nr. 3 PflBG das Finanzierungsziel, Nachteile im Wettbewerb zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen zu vermeiden. Ferner werde dies auch aus § 33 Abs. 2 Satz 2 PflBG deutlich, da hier nur eine Verrechnungsmöglichkeit normiert worden sei, „soweit“ einer zur Zahlung eines Umlagebetrages verpflichteten Einrichtung infolge der praktischen Ausbildung eine Ausgleichszuweisung nach § 34 PflBG zusteht. Ebenfalls gehe aus der Gesetzesbegründung eine Finanzierungsbeteiligung auch von nicht ausbildenden Pflegeeinrichtung hervor (vgl. BT-Dr. 18/3823 S. 77).
Ungeachtet der Frage, ob es sich bei der Pflegeeinrichtung des Klägers aufgrund ihres 24-Stunden-Konzepts um eine „geeignete“ Einrichtung i. S. d. § 7 Abs. 5 Satz 1 PflBG handelt, bedürfe es keiner Geeignetheit der Einrichtung i. S. d. Norm für die Frage der Finanzierungsteilnahme. Weder § 26 PflBG noch § 33 PflBG verwiesen auf § 7 Abs. 5 Satz 1 PflBG, sondern machten die Finanzierungsteilnahme lediglich von dem Status als „Einrichtung“ abhängig. Dies entspreche auch dem Sinn der Sicherung der Finanzierung der Pflegeausbildung, da so insbesondere verhindert werde, dass sich eine Einrichtung ihrer Finanzierungspflicht durch Herstellung ungeeigneter Ausbildungsbedingungen einseitig entledige. Es sei dem Kläger auch nicht verwehrt, sein Konzept anzupassen, um auf diesem Wege eine Ausbildung zu ermöglichen.
Im Übrigen habe das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 17. Juli 2003 zur Verfassungskonformität von (landesrechtlichen) Altenpflegeumlagen es unter dem verfassungsrechtlichen Merkmal der „Gruppenhomogenität“ für zulässig erachtet, dass eine unmittelbar oder mittelbar überwiegend im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen liegende („gruppennützige“) Verwendung des Aufkommens der Altenpflegeumlage auch in solchen atypischen Einzelfällen vorliege, in denen umlagepflichtige ambulante Pflegeeinrichtungen nicht auf qualifiziert ausgebildete Altenpfleger zurückgreifen, weil sie keine Altenpflegekräfte beschäftigen. Denn die gruppennützige Verwendung besage nicht, dass das Aufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden sei; es genüge, wenn es überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet werde (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99). Diese Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts ließen sich auf die vorliegende Konstellation übertragen und sprächen gegen eine von Verfassungswegen gebotene einschränkende Auslegung von § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG, wonach der Betrieb des Klägers wegen seines besonderen Geschäftsmodells nicht als Einrichtung im Sinne der Vorschrift einzuordnen wäre.
Hinzu komme, dass die Thematik in Thüringen bereits zum Start der Finanzierung über den Ausbildungsfonds erkannt und mit Wirkung zum 1. Januar 2021 in der Ergänzungsvereinbarung PflBG festgelegt worden sei. In § 9 Abs. 4 der Ergänzungsvereinbarung heiße es ausdrücklich: „ambulante Pflegedienste, welche einen Versorgungsvertrag nach § 72 Abs. 1 SGB XI haben, nehmen am Ausgleichsfonds teil“. Der vom Kläger angeführte Umstand, dass dies in anderen Bundesländern anders gehandhabt werde, spiele für das hiesige Verfahren keine Rolle.
Die Beteiligten haben in der am 28. Mai 2024 durchgeführten mündlichen Verhandlung ihren Vortrag vertieft. Dazu wird auf die Sitzungsniederschrift des Gerichts verwiesen.
Der Kammer haben in der mündlichen Verhandlung die in elektronischer Form geführte Gerichtsakte und die in Papierform vorliegende Verwaltungsakte des Thüringer Landesverwaltungsamtes (1 Heftung, Az. 461 610 055) vorgelegen. Diese Akten sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung des Gerichts gemacht worden. Auf ihren Inhalt wird für die Einzelheiten des Vortrags und des Gangs des Verfahrens verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A.
Soweit die Klage in der mündlichen Verhandlung (konkludent) teilweise zurückgenommen wurde - nämlich im Hinblick auf die Feststellungsklage (Klageantrag zu 2. aus der Klageschrift vom 4. Juli 2023) - ist das Klageverfahren deklaratorisch einzustellen, § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO. Dies kann anstelle eines Einstellungsbeschlusses auch im Tenor des Urteils über den verbleibenden Streitgegenstand geschehen (VG Ansbach, Urteil vom 13. April 2006 – AN 4 K 05.02343 – BeckRS 2006, 29596 sowie HK-VerwR Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, VwGO § 117 Rn. 20).
B.
Die im Übrigen zulässig erhobene, insbesondere statthafte Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) gegen den Festsetzungs- und Zahlungsbescheid der GFAW vom 8. November 2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 8. Juni 2023 ist unbegründet. Der Festsetzungs- und Zahlungsbescheid erweist sich zur Überzeugung der Kammer im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides als rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Folglich ist die Klage insoweit abzuweisen.
1. Der Festsetzungs- und Zahlungsbescheid vom 8. November 2022 ist zunächst formell rechtmäßig ergangen.
Die landeseigene Gesellschaft für Arbeits- und Wirtschaftsförderung des Freistaates Thüringen mbH, eine juristische Person des Privatrechts, war gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz (ThürVwVfG) wegen der Belegenheit der Betriebsstätte des Klägers in der Stadt J... örtlich und darüber hinaus sachlich zuständige Behörde zum Erlass des streitgegenständlichen Festsetzungs- und Zahlungsbescheides.
Der Bescheid erging im Vollzug des Gesetzes über die Pflegeberufe (Pflegeberufegesetz - PflBG) vom 17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2581 – Artikel 1 des Mantelgesetzes vom 17. Juli 2017), das gemäß Art. 15 Abs. 2 des Mantelgesetzes im Hinblick auf die Vorschriften über die Umlagefinanzierung der Kosten der Pflegeberufeausbildung zum 1. Januar 2019 in Kraft trat. Der streitgegenständliche Festsetzungs- und Zahlungsbescheid findet seine Ermächtigungsgrundlage in § 33 Abs. 4 Satz 2 PflBG, wonach die zuständige Stelle gegenüber jeder Einrichtung nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG den jeweils zu entrichtenden Umlagebetrag festsetzt. Zuständige Stelle im Sinne dieser Vorschrift ist diejenige Stelle im jeweiligen Bundesland, die dazu durch das Bundesland bestimmt worden ist (vgl. § 26 Abs. 4 Satz 1, Abs. 6 Satz 1 PflBG). Nach unwidersprochener Angabe im streitgegenständlichen Festsetzungs- und Zahlungsbescheid sowie auch in den Gründen des Widerspruchsbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 8. Juni 2023 hat das im Freistaat Thüringen für den Vollzug des Pflegeberufegesetzes zuständige Thüringer Ministerium für Arbeit, Soziales, Frauen und Familie zunächst die GFAW als insoweit zuständige Stelle bestimmt und mit hoheitlichen Befugnissen beliehen. Die Beauftragung einer juristischen Person des Privatrechts, die im Übrigen der Rechtsaufsicht der Landesregierung unterstand, als zuständige Stelle steht grundsätzlich im Einklang mit den Anforderungen des Pflegeberufegesetzes (vgl. § 26 Abs. 6 Satz 4 PflBG). Folglich war die sachliche Zuständigkeit der GFAW begründet.
Diese sachliche Zuständigkeit war auch nicht durch die sachliche Zuständigkeit des Thüringer Landesverwaltungsamtes auf Grundlage des § 1 Abs. 1 der Thüringer Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Pflegeberufegesetz (Thüringer Pflegeberufezuständigkeitsverordnung - ThürPflBZustVO) vom 18. Mai 2019 (GVBl. S. 192) überlagert. Denn § 1 Abs. 1 ThürPflBZustVO in der zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Festsetzungs- und Zahlungsbescheides maßgeblichen Fassung regelte, welche Behörde zuständige Stelle im Sinne des § 26 Abs. 6 Satz 2 i. V. m. § 30 Abs. 1 PflBG war. Jene Zuständigkeit ist im vorliegenden Fall aber nicht einschlägig.
Ob es einer Anhörung des Klägers vor Erlass des Festsetzungs- und Zahlungsbescheides gemäß § 28 Abs. 1 ThürVwVfG bedurfte hätte, kann dahingestellt bleiben (vgl. auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 5. Februar 2023 – 7 K 4532/20 – BeckRS 2023, 4753 Rn. 28). Sollte dies rechtsfehlerhaft unterlassen worden sein, wobei zu erwägen wäre, bereits die Aufforderung der GFAW an den Kläger zur Datenmeldung für das Finanzierungsjahr 2023 (Bl. 22 BA) als Anhörungsschreiben zu bewerten, so wäre jedenfalls eine Heilung im Widerspruchsverfahren gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 ThürVwVfG eingetreten. Der Widerspruchsbescheid setzt sich erkennbar inhaltlich mit dem vom Kläger (erstmals) im Widerspruchsverfahren vorgetragenem Argument, er falle gar nicht unter die Umlagepflicht gemäß § 26 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG, auseinander.
2. Der Festsetzungs- und Zahlungsbescheid vom 8. November 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Juni 2023 ist auch inhaltlich, d.h. materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
Der Kläger ist als nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI) zugelassener Pflegedienst zur Partizipation am Umlagefinanzierungssystem des Pflegeberufegesetzes verpflichtet (dazu 2.1). Der für das Finanzierungsjahr 2023 ihm gegenüber festgesetzte Umlagebetrag ist zudem der Höhe nach rechtmäßig (dazu 2.2).
2.1 Die Heranziehung des Klägers zur Umlagefinanzierung der Pflegeberufeausbildung gemäß den Vorschriften der §§ 26 ff. PflBG für das Finanzierungsjahr 2023 war rechtmäßig.
Die Kammer stellt voran, dass sie der zentralen Argumentation des Klägers, er sei aufgrund des gesetzlichen Wortlauts der Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG und seines konkreten Betriebskonzeptes nicht verpflichtet, an dem Umlagefinanzierungssystem des Pflegeberufegesetzes zur Finanzierung der pflegerischen Fachausbildung teilzunehmen, ein beachtliches Gewicht beimisst. Der Kläger kann und hat für seine Rechtsansicht ins Feld geführt, dass dies auch der Sichtweise der zuständigen Stellen in anderen Bundesländern entspricht. Beachtlich ist auch der klägerische Einwand, die in den Blick zu nehmenden Vorschriften des Pflegeberufegesetzes seien bundeseinheitlich ausgestaltet, so dass eine bundeseinheitliche Handhabung schon aus wettbewerblichen Gründen unabdingbar erscheine. Auch erscheint die Argumentation des Beklagten, die er den Gründen seines Widerspruchsbescheides zugrunde gelegt hat, wonach es bisheriger ständiger Verwaltungspraxis im Freistaat Thüringen entspreche, auch zugelassene Pflegedienste, die nur über einen Versorgungsvertrag nach dem SGB XI verfügten, zum Umlagefinanzierungssystem mit heranzuziehen, als rechtlich schwach.
Im Ergebnis der mündlichen Verhandlung ist die Kammer jedoch zu der Überzeugung gelangt, dass der Beklagte mit seiner rechtlichen Sicht durchdringt und sich die Herausnahme des Klägers aus dem Umlagefinanzierungssystem vor dem Hintergrund der Zielsetzung des Pflegeberufegesetzes nicht rechtfertigt.
a) § 26 Abs. 3 PflBG bestimmt, dass an der Finanzierung des auf Bundeslandebene organisierten und verwalteten Ausgleichsfonds zur Finanzierung der Kosten der Pflegeausbildung u. a. die stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG teilnehmen. Die Vorschrift des § 7 Abs. 1 PflBG regelt dabei im Abschnitt zur Beruflichen Ausbildung zur Pflege, wo die Pflichteinsätze in der allgemeinen Akutpflege in stationären Einrichtungen, der allgemeinen Langzeitpflege in stationären Einrichtungen und der allgemeinen ambulanten Akut- und Langzeitpflege im Rahmen der praktischen Berufsausbildung zur Pflegefachfrau bzw. zum Pflegefachmann durchgeführt werden. Dies hat nach Nummer 3 der Vorschrift in zur Versorgung nach § 71 Abs. 1 und § 72 Abs. 1 SGB XI und nach § 37 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch (SGB V) zugelassenen ambulanten Pflegeeinrichtungen zu geschehen. Ob eine solche Einrichtung zur Durchführung von Teilen der praktischen Ausbildung geeignet ist, bestimmt sich gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 PflBG nach den jeweiligen landesrechtlichen Regelungen.
Der Kläger ist der Auffassung, durch die Verwendung des Wortes „und“ in § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG zwischen den Vorschriften des SGB XI und der Vorschrift des SGB V habe der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, dass nur solche ambulanten Pflegeeinrichtungen zur Durchführung der praktischen Ausbildung gemäß § 7 Abs. 1 PflBG berechtigt seien, die Versorgungsverträge für eine Leistungserbringung sowohl mit den Pflegekassen als auch mit den Krankenkassen abgeschlossen haben. Hieran knüpfe letztlich auch die Pflicht zur Teilnahme am Ausbildungsfonds, da § 26 Abs. 3 PflBG ohne weitere Differenzierung auf § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG verweise. Er selbst bilde nicht aus und könne angesichts seines konkreten Leistungsspektrums, das er an gesetzlich Pflegeversicherte richte, auch keine praktische Ausbildung im Sinne des § 7 Abs. 1 PflBG vermitteln. Häusliche Krankenpflege im Sinne des § 37 SGB V leiste er ohnehin nicht, da er hierfür keinen Versorgungsvertrag mit den gesetzlichen Krankenkassen geschlossen habe.
Die Kammer hat diese Argumentation des Klägers ernstlich erwogen, denn für ein strenges Wortlautverständnis der Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG, wie es der Kläger vertritt, sprechen - losgelöst von den vom Kläger vorgetragenen Umständen – drei Aspekte:
Zum einen darf bei der Auslegung von Bundesgesetzen im Zusammenhang mit der grammatikalischen Bedeutungserschließung zugrunde gelegt werden, dass - jedenfalls bei neueren Gesetzesentwürfen ab dem Jahr 2008 - die Entwurfsverfasser der Bundesregierung sich bei der sprachlichen Fassung eines Gesetzestextes gemäß § 42 Abs. 4 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien an den Empfehlungen des vom Bundesministerium der Justiz seit dem Jahr 2008 herausgegebenen Handbuchs der Rechtsförmlichkeit orientieren (abrufbar unter: https://www.bmj.de/SharedDocs/Publikationen/DE/Fachpublikationen/Handbuch_der_Rechtsfoermlichkeit.html). Danach ist gemäß Teil B Ziffer 1.5 Randnummer 90 die Verwendung des Wortes „und“ vorgesehen, wenn verschiedene Tatbestandsvoraussetzungen kumulativ festgelegt werden sollen. Bei einer alternativen Festlegung von Tatbestandsvoraussetzungen sieht das Handbuch der Rechtsförmlichkeit in Randnummer 91 die Verwendung des Wortes „oder“ vor. Übertragen auf das im Jahr 2016 als Regierungsentwurf vorgelegte und im Jahr 2017 verkündete Pflegeberufegesetz legt dies den Schluss nahe, dass der Entwurfsverfasser des Pflegeberufegesetzes (siehe BT-Dr. 18/7823 bzw. BR-Dr. 20/16) mit der sprachlichen Fassung des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG in Bezug auf ambulante Pflegeeinrichtungen bewusst solche Einrichtungen adressieren wollte, die sowohl über eine Versorgungszulassung nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V verfügen und sich demnach bei der Verweisung in § 26 Abs. 3 Nr. 2 PflBG auch keine weitergehende Differenzierung gebot.
Für die Rechtsansicht des Klägers spricht auch, dass die hier aufgeworfene Rechtsfrage, ob das „und“ in § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG in seiner Auslegung als „oder“ zu lesen ist, dem Gesetzgeber im Zuge der öffentlichen Verbandsanhörung zum Entwurf des Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe bereits deutlich geworden sein könnte, es zu einer anderen sprachlichen Fassung des verkündeten Gesetzes gegenüber dem Regierungsentwurf im hier relevanten Bereich jedoch nicht gekommen ist. Aus den auf der Webseite des Deutschen Bundestages veröffentlichten Stellungnahmen zu dem vorstehend genannten Gesetzentwurf (abrufbar unter: https://www.bundestag.de/webarchiv/Ausschuesse/ausschuesse18/a14/anhoerungen/stellungnahmen-pflbrefg-423456) ist ersichtlich, dass die hier aufgeworfene Thematik zwar keinen großen Diskussionsrahmen einnahm. Insbesondere wurde die Frage, welche ambulanten Pflegeeinrichtungen der Entwurfsverfasser in § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG konkret adressieren wollte, lediglich in einer Stellungnahme des Bundesverbandes privater Anbieter sozialer Dienste e.V. (bpa) aufgeworfen. In der Stellungnahme des bpa vom 10. Dezember 2015 heißt es zu § 7 des Entwurfs zum PflBG:
„Der Gesetzentwurf sieht vor, dass die Ausbildung nur von solchen ambulanten Pflegediensten durchgeführt werden kann, die zur Versorgung nach § 71 Abs. 2 und § 72 Abs. 1 SGB XI und § 37 SGB V zugelassen sind. Das bedeutet für Pflegedienste, dass sie sowohl einen Versorgungsvertrag mit den Pflegekassen und den Krankenkassen nachweisen müssen. Es gibt aber auch Pflegedienste, die nur mit Pflegekassen einen Versorgungsvertrag abgeschlossen haben, aber nicht mit den Krankenkassen. Diesen wäre durch die bestehende Gesetzesformulierung die Ausbildung versagt. Das sollte dahingehend korrigiert werden, dass entweder ein Versorgungsvertrag mit den Pflegekassen oder ein Versorgungsvertrag mit den Krankenkassen ausreichend ist. Damit wäre sichergestellt, dass auch Pflegedienste, die nur Leistungen der häuslichen Krankenpflege gem. SGB V oder nur Pflegesachleistungen gem. SGB XI erbringen, ausbilden dürfen, in den Ausbildungsfonds einzahlen sowie Auszahlungen erhalten.“
Auf diese Empfehlung des bpa ist im weiteren Gesetzgebungsverfahren weder vonseiten des Bundesrates noch des Deutschen Bundestages oder seines Fachausschusses für Gesundheit und auch nicht in den Plenaraussprachen zum Gesetzentwurf eingegangen worden. Dies kann durchaus als Argument dafür herangezogen werden, dass es dem Gesetzgeber auf eine solche Änderung im Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG nicht ankam, sondern der Gesetzgeber als Stelle der praktischen ambulanten Ausbildung gemäß § 7 Abs. 1 PflBG in der Tat nur solche Pflegedienste einbinden wollte, die über eine umfassende Versorgungszulassung für Pflegeleistungen sowohl nach dem SGB XI als auch für den Bereich der häuslichen Krankenpflege verfügen.
Weiter untermauert wird diese Sicht durch einen dritten, statistischen Aspekt. So wird aus der Pflegestatistik 2021 des Statistischen Bundesamtes (abrufbar unter: https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Gesundheit/Pflege/Publikationen/Downloads-Pflege/laender-pflegebeduerftige-5224002219005.html) deutlich, dass der weit überwiegende Anteil der ambulanten Pflegedienste in Deutschland - nämlich 96 Prozent - neben den Leistungen nach dem SGB XI auch Leistungen der häuslichen Krankenpflege bzw. nach dem SGB V anboten. Dieser statistische Aspekt einer überwiegenden Anzahl an ambulanten Pflegeeinrichtungen mit Versorgungsverträgen sowohl nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V (sog. Mischeinrichtungen) zeigte sich auch bereits in den vorangegangenen, aller zwei Jahre erhobenen Pflegestatistiken. Danach hatten und haben ambulante Pflegedienste, die lediglich über einen Versorgungsvertrag entweder mit der Pflege- oder mit der Krankenkasse verfügten, praktisch kaum Relevanz im Gefüge der generalistischen Versorgung mit Pflegeleistungen. Dies kann den Schluss tragen, dass sowohl der Entwurfsverfasser des Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe als auch ihm folgend der Gesetzgeber es schlicht nicht für relevant erachtete, der Empfehlung des bpa auf eine sprachliche Nachbesserung zu folgen bzw. ambulante Pflegeeinrichtungen, die nicht Mischeinrichtungen sind, im Zuge der Pflegeberufereform gesondert in den Blick zu nehmen. Aus dem Blickwinkel der statistischen Betrachtung heraus ist es sachgerecht, § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG im strengen Wortsinn so auszulegen, dass der Gesetzgeber hier allein ambulante Pflegeeinrichtungen, die Mischeinrichtungen sind, adressieren wollte, weil diesen die wesentliche praktische Relevanz bei der Umsetzung der gesetzgeberischen Ziele des Pflegeberufegesetzes zukommt.
Die Kammer teilt gleichwohl die Ansicht des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen, dass die Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG dahin auszulegen ist, dass der Gesetzgeber zur Verwirklichung seiner gesetzlichen Ziele, wie sie insbesondere auch Ausdruck in § 26 Abs. 1 PflBG gefunden haben, die heranzuziehenden ambulanten Pflegeeinrichtungen möglichst breitgestreut verstanden wissen wollte. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen führt hierzu in seinem Urteil vom 15. Februar 2023 (Az. 7 K 4532/20 – BeckRS 2023, 4753) aus:
„1. Nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG wird der ermittelte Finanzierungsbedarf durch die Erhebung von Umlagebeträgen und Zahlungen zu einem Anteil von 30,2174 Prozent durch Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG aufgebracht. Die zuständige Stelle setzt gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Umlagebetrag fest, § 33 Abs. 4 S. 2 PflBG. Bei den Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG handelt es sich ambulante Pflegeeinrichtungen, die zur Versorgung nach § 71 Abs. 1 und § 72 Abs. 1 SGB XI und nach § 37 SGB V zugelassenen sind.
Die Klägerin muss entgegen ihrer Auffassung an der Finanzierung des Ausgleichfonds mitwirken, da sie eine Pflegeeinrichtung i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG betreibt. Sie ist Inhaberin einer nach §§ 71 und 72 SGB XI zugelassenen ambulante Pflegeeinrichtung.
Nach § 71 Abs. 1 SGB XI sind ambulante Pflegeeinrichtungen (Pflegedienste) i.S.d. SGB XI selbständig wirtschaftende Einrichtungen, die unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegefachkraft Pflegebedürftige in ihrer Wohnung mit Leistungen der häuslichen Pflegehilfe i.S.d. § 36 SGB XI versorgen. Gem. § 36 Abs. 1 S. 1 SGB XI meint häusliche Pflegehilfe körperbezogene Pflegemaßnahmen, pflegerische Betreuungsmaßnahmen sowie Hilfen bei der Haushaltsführung als Sachleistung.
Es ist davon auszugehen, dass es sich bei der Pflegeeinrichtung der Klägerin um eine selbstständig wirtschaftende Einrichtung handelt. Ferner versorgt die Klägerin die Pflegebedürftigen mit Leistungen der häuslichen Pflegehilfe. Nach eigenen Angaben erbringen die bei ihr eingesetzten Pflegehelfer in den Wohnungen der Pflegebedürftigen grundpflegerische Alltagshilfen und Betreuungsleistungen nach dem SGB XI sowie hauswirtschaftliche Leistungen.
Außerdem erfolgt die Leistungsversorgung unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegefachkraft. Ständige Verantwortung meint die Festlegung der Pflegeleistungen in den Grundzügen, die Organisation der Durchführung und die angemessene Kontrolle. Ständige Verantwortung bedeutet also nicht unbedingt, dass die professionelle Pflege im Einzelfall von einer Pflegefachkraft tatsächlich erbracht werden muss. Alle von der Einrichtung zu erbringenden pflegerischen Leistungen müssen lediglich „rund um die Uhr“ von einer Fachkraft organisatorisch und inhaltlich verantwortet werden. Beck-Online Großkommentar, Kasseler Kommentar (BeckOGK), Stand 1. November 2022, SGB XI, § 71, Rn. 13.
Nach Angaben der Klägerin waren bei ihr zum maßgeblichen Erhebungszeitpunkt des 15. Dezember 2019 (vgl. § 11 Abs. 2 S. 1 PflAFinV) jedenfalls zwei Pflegefachkräfte beschäftigt. Wenngleich diese möglicherweise keine Pflegeleistungen vor Ort erbracht haben, ist nicht ersichtlich oder vorgetragen worden, dass diese nicht die durch die Pflegehelfer durchgeführten Leistungen organisatorisch und inhaltlich verantwortet haben. Die Klägerin trägt insoweit selbst vor, dass die Pflegefachkräfte „sporadische“ Pflegevisiten und Pflegeeinweisungen mit Praxisanleitungen für die Pflegehilfskräfte durchführen. Weiterhin wird auch aus dem Internetauftritt der Klägerin deutlich, dass die bei ihr angestellten Pflegefachkräfte die Pflegeleistungen verantworten. Insbesondere wird hier dargestellt, dass die Pflegefachkräfte „regelmäßig“ in Kontakt mit den Pflegebedürftigen stünden und „nach dem Rechten“ schauen würden; die Pflegefachkräfte würden für eine bestmögliche Kundenzufriedenheit „sorgen“. Weiterhin seien sie im Notfall – trotz der aus dem 24-Stunden-Konzept der Klägerin folgenden Anwesenheit einer Pflegehilfskraft – erreichbar und zeitnah vor Ort, womit nochmals deutlich wird, dass die Verantwortungskompetenz nicht bei den Pflegehelfern, sondern bei den Pflegefachkräften liegt.
Schließlich ist mangels gegenteiliger Anhaltspunkte auch davon auszugehen, dass die Klägerin gem. § 72 Abs. 1 SGB XI einen Versorgungsvertrag mit einer Pflegekasse geschlossen hat. Nach eigenen Angaben ist sie nach dem SGB XI zugelassen.
Zwar erbringt die Klägerin nach eigenem Vortrag keine Leistungen der häuslichen Krankenpflege nach § 37 SGB V. Entgegen ihrer Auffassung setzt die Eigenschaft einer Einrichtung nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG jedoch nicht voraus, dass die ambulante Pflegeeinrichtung sowohl nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V zugelassen sein muss. Auch wenn dem Wortlaut der Norm („und“) nicht eindeutig zu entnehmen ist, ob die Zulassungen nach dem SGB V und dem SGB XI kumulativ oder alternativ vorliegen müssen, folgt aus einer Auslegung der Norm jedoch, dass die Zulassungen nur alternativ vorliegen müssen. OVG NRW, Beschluss vom 22. September 2021 – 9 B 458/21 –, juris, Rn. 6 ff.
Hierfür spricht zunächst die Gesetzessystematik. In § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PflBG sind Einrichtungen aufgeführt, die ebenfalls nur nach dem SGB V oder nach dem SGB XI zugelassen sind und gleichwohl nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Alt. 1 PflBG an der Finanzierung des Ausgleichsfonds teilnehmen. Weiterhin macht der Gesetzgeber bei der Formulierung des Ausbildungsziels in § 5 PflBG zwar deutlich, dass die Ausbildung zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann sowohl Kompetenzen hinsichtlich der Leistungen nach dem SGB V als auch nach dem SGB XI vermitteln soll. Gleichzeitig wird jedoch in § 6 Abs. 4 PflBG normiert, dass neben der Pflegeschule und dem Träger der praktischen Ausbildung auch weitere Einrichtungen auf der Grundlage entsprechender Kooperationsverträge an der praktischen Ausbildung mitwirken können. Der Gesetzgeber stellt an keiner Stelle klar, dass diese „weiteren“ Einrichtungen – bei denen nur ein Teil der praktischen Ausbildung absolviert wird – zwangsläufig sowohl nach dem SGB XI als auch nach dem SGB V zugelassen sein müssen. Bei systematischer Betrachtung der Norm liegt auch nahe, dass in § 7 Abs. 1 Hs. 2 PflBG eine Enumeration vorgesehen wurde, die sich je Nummer auf einen Einrichtungstypus (1. Krankenhäuser, 2. stationäre Pflegeeinrichtungen, 3. ambulante Pflegeeinrichtungen) konzentriert – ohne dass ambulante Einrichtungen im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG kumulativ die Anforderungen nach dem SGB V und dem SGB XI erfüllen müssen.
Für die benannte Auslegung der Norm spricht ferner die Gesetzeshistorie. Das Pflegeberufegesetz vereinheitlichte und reformierte die bisherigen drei Ausbildungen in der Altenpflege, der Gesundheits- und Krankenpflege und der Gesundheits- und Kinderkrankenpflege. Nach § 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 AltPflG wurde die praktische Ausbildung zur Altenpflegerin bzw. zum Altenpfleger u.a. in einer ambulanten Pflegeeinrichtung i.S.d. § 71 Abs. 1 SGB XI durchgeführt, wenn deren Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschloss. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, warum eine lediglich nach dem SGB XI zugelassene ambulante Pflegeeinrichtung mit der Reform der Ausbildungsberufe keine praktische (Teil-)Ausbildung mehr durchführen sollte.
Aus der Gesetzesbegründung folgt ferner, dass ausreichend ist, wenn eine ambulante Pflegeeinrichtung eine Zulassung nach dem SGB V oder nach dem SGB XI hat. Es wird insbesondere ausgeführt:
„Der praktische Teil der neuen Pflegeausbildung umfasst aufgrund der generalistischen Ausrichtung der Ausbildung Einsätze in verschiedenen Einrichtungen. § 7 legt fest, welche Einrichtungen jeweils in Betracht kommen. Absatz 1 sieht vor, dass Pflichteinsätze im Rahmen der praktischen Ausbildung in der allgemeinen Akutpflege in stationären Einrichtungen, der allgemeinen Langzeitpflege in stationären Einrichtungen und der allgemeinen ambulanten Akut- und Langzeitpflege geleistet werden und regelt die Einrichtungen, in denen diese Pflichteinsätze durchgeführt werden können. Dies sind zugleich die Einrichtungen, die auch die Trägerschaft der praktischen Ausbildung nach § 8 übernehmen können und mit dem oder der Auszubildenden den Ausbildungsvertrag nach § 16 schließen sowie den Ausbildungsplan zur Durchführung der praktischen Ausbildung entwickeln. Die Definition nach Nummer 1 umfasst auch psychiatrische Krankenhäuser, wenn die Ausbildungsinhalte der allgemeinen Akutpflege vermittelt werden können. Gerade weil diese Einrichtungen die für die Ausbildung wichtige Funktion des Trägers der praktischen Ausbildung nach § 8 übernehmen können, wird unter Qualitätsaspekten Wert darauf gelegt, dass gesetzlich vorgegebene Kriterien erfüllt sind. Dies wird durch die Bezugnahme auf die genannten Vorschriften im Fünften Buch Sozialgesetzbuch und im Elften Buch Sozialgesetzbuch erreicht.“ Bundestags-Drucksache (BT-Drs.) 18/7823, S. 68 f.
Der Gesetzgeber legt bei den in § 7 Abs. 1 PflBG genannten Einrichtungen ein besonderes Augenmerk darauf, dass diese Einrichtungen grundsätzlich Träger der praktischen Ausbildung sein können; die Bezugnahme auf das SGB V und SGB XI dient der Qualitätssicherung. Eine qualitätsgesicherte Ausbildung kann jedoch auch bei einer ambulanten Pflegeeinrichtung mit einer Zulassung lediglich nach dem SGB XI erfolgen. Insbesondere ist ebenfalls denkbar, dass eine solche Pflegeeinrichtung auch Träger der praktischen Ausbildung sein kann. Wenngleich sie keine qualitätsgesicherten Kompetenzen hinsichtlich Leistungen nach dem SGB V vermitteln kann, kann sie eine derartige Kompetenzvermittlung an die Auszubildenden über den Abschluss von Kooperationsverträgen oder Aufgabenübertragungsvereinbarungen nach § 8 Abs. 3 und 4 PflBG sicherstellen.
Ferner sprechen auch Sinn und Zweck der Norm für die benannte Auslegung. Ziel der Reform der Pflegeausbildung ist es, die Fachkräftebasis nachhaltig zu sichern (vgl. BT-Drs. 18/7823 S. 1 f.). Demnach wäre es kontraproduktiv, die Anzahl der potentiellen Ausbildungsbetriebe, in denen ausgebildet werden darf, zu reduzieren, zumal Auszubildende in der generalistischen Pflegeausbildung weiterhin die Möglichkeit besitzen, eine Ausbildung zur Altenpflegerin oder zum Altenpfleger durchzuführen (vgl. §§ 59 Abs. 3, 58 Abs. 2, 61 PfIBG). Darüber hinaus sollen zur Gewährleistung des vorgenannten Ziels insbesondere Nachteile im Wettbewerb zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Einrichtungen vermieden werden (vgl. BT-Drs. 18/7823 S. 52). Dies spiegelt sich in den Grundsätzen der Finanzierung in § 26 PfIBG – der auf den Adressatenkreis des § 7 Abs. 1 PflBG verweist – wider. Nach der Gesetzesbegründung zu § 26 Abs. 1 PfIBG soll gerade die Finanzierung durch ausbildende und nicht ausbildende Einrichtungen im Umlageverfahren die Ausbildung durch kleinere und mittlere Einrichtungen stärken, da diese die damit verbundenen finanziellen Belastungen nicht alleine tragen müssen (vgl. BT-Drs. 18/7823 S. 77). Dies zugrunde gelegt spricht alles dafür, dass nach Sinn und Zweck des Gesetzes auch ambulante Pflegeinrichtungen, die „nur“ zur Versorgung nach § 71 Absatz 1 und § 72 Absatz 1 SGB XI zugelassen sind, als Einrichtungen im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG anzusehen sind. Im Übrigen wäre sonst vorstellbar, dass sich Unternehmen – etwa durch gesellschaftsrechtliche Aufspaltungen – der Umlage gezielt entziehen könnten. Weiterhin können – wie bereits dargestellt – auch ambulante Pflegeinrichtungen, die lediglich eine Zulassung nach dem SGB XI besitzen, einen qualifizierten Teil der Ausbildung darstellen. Durch den Abschluss entsprechender Kooperationsverträge kann ebenfalls eine umfassende generalistische Pflegeausbildung erreicht werden. Auch vor diesem Hintergrund ist kein Grund dafür ersichtlich, warum die entsprechenden ambulanten Pflegeeinrichtungen nicht an der Finanzierung des Ausgleichsfonds teilnehmen bzw. nicht auch von Ausgleichszuweisungen profitieren sollten.“
Dem schließt sich die Kammer für den hier zu entscheidenden Verwaltungsrechtsstreit vollumfänglich an. Dabei überzeugt vor allem das Argument der systematischen Auslegung in der Zusammenschau der einzelnen in § 7 Abs. 1 PflBG genannten Einrichtungen und die teleologischen Erwägungen. Während zur praktischen Ausbildung geeignete stationäre Einrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PflBG ihrerseits nur Leistungen entweder nach dem SGB V oder dem SGB XI abdecken, normiert § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG spiegelbildlich dazu den ambulanten Sektor, der im generalistischen Pflegesystem einen nicht unerheblichen Anteil einnimmt. Nachdem jedoch für den ambulanten Pflegebereich keine gesetzliche Vorgabe dazu besteht, dass Pflegedienste vom Grundsatz her nur dann mit ihrer Tätigkeit zugelassen sind, wenn sie sowohl einen Versorgungsvertrag mit den Pflegekassen als auch mit den Krankenkassen geschlossen haben, sondern dies vielmehr ihrer unternehmerischen Entscheidung überantwortet ist, besteht schlicht kein durchschlagender Sachgrund, sie im Hinblick auf die Geeignetheit als Stelle der praktischen Ausbildung im Sinne der Ziele des Pflegeberufegesetzes gegenüber stationären Einrichtungen abweichend zu behandeln. Dass stationäre Einrichtungen gegenüber ambulanten Einrichtungen der Pflegeberufe ein breiter gefächertes Spektrum an berufsrelevanten Ausbildungsoptionen bieten können, die es insoweit auch im Interesse der Auszubildenden an einer guten generalistischen Ausbildung rechtfertigt, sie gegenüber ambulanten Pflegeeinrichtungen besserzustellen, hat sich der Kammer nicht vermitteln können. Auch die in § 7 Abs. 1 PflBG intendierte Unterscheidung der praktischen Ausbildung nach allgemeiner Akutpflege, die vorwiegend in Krankenhäusern im Zusammenhang mit Behandlungspflege geleistet wird, nach allgemeiner Langzeitpflege, denen sich allem voran stationäre Pflegeheime auf Grundlage der Vorschriften des SGB XI widmen (Igl/Welti GesundheitsR, 4. Aufl. 2022, § 31 Langzeitpflege Rn. 2) und nach ambulanter Akut- und Langzeitpflege rechtfertigt die vom Kläger vertretene Rechtsansicht nicht als zwingenden Schluss. Es ist nach Ansicht der Kammer zu Recht bemängelt worden, dass die Gesetzesfassung des § 7 PflBG gegenüber den vor Inkrafttreten der generalistischen Pflegeberufeausbildung geltenden Ausbildungsregelungen im Altenpflegegesetz (§§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 3 i. V. m. § 2 AltPflAPrV) und im Krankenpflegegesetz (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 KrPflG i. V. m. § 3 Abs. 2 KrPflG und § 2 Abs. 1 KrPflAPrV) zu verschachtelt und diffuser werdend geregelt worden ist (Haage, in: Nomos-Kommentar PflBG, 1. Aufl. 2019, PflBG § 7 Rn. 2). Nach Ansicht des entscheidenden Gerichts hat das Bemühen des Gesetzgebers, die für eine generalistische Pflegeausbildung zu vermittelnden praktischen Ausbildungsinhalte gesetzlich zu erfassen, mit der konkreten Fassung des § 7 PflBG zu einem Mangel an Deutlichkeit und Verständlichkeit des Gesetzestextes geführt. Dies war bei der Auslegung der Norm zu berücksichtigen und insoweit auch der teleologischen Auslegung tragendes Gewicht beizumessen. Die vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen angestellten Überlegungen zum Sinn und Zweck der Regelungen des Pflegeberufegesetzes überzeugen, so dass sich die Kammer in vorliegender Rechtssache diese auch zu eigen macht.
b) Der Kläger ist auch nicht vor dem Hintergrund seines Betriebskonzeptes aus der Partizipation am Umlagefinanzierungssystem zur Ausbildungsfinanzierung der Pflegeberufe herauszunehmen.
Soweit der Kläger mit dem Begründungsschriftsatz zu seiner vorliegenden Klage geltend macht, er erbringe überwiegend pflegerische Betreuungs- und Unterstützungsleistungen an Pflegebedürftige und begründe eine Zusammenschau mit den in § 5 PflBG dargelegten Ausbildungszielen, dass sein Betriebskonzept nicht zur Partizipation am Umlagefinanzierungssystem führen könne, überzeugt dies nicht. Es mag sein, dass der Kläger seinem betrieblichen Konzept nach überwiegend nur hauswirtschaftliche und betreuerische Leistungen erbringt und deswegen nicht als geeignete Einrichtung zur Durchführung praktischer Ausbildungsinhalte, die auf die Vermittlung der in § 5 Abs. 3 Nr. 1 PflBG genannten Fähigkeiten und Fertigkeiten zielt, erscheint. Daran knüpft die gesetzliche Verpflichtung zur Partizipation am Umlagefinanzierungssystem aber nicht maßgeblich an. § 26 Abs. 3 Nr. 2 PflBG verweist für diese Verpflichtung pauschal auf § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG, nicht aber auch auf § 7 Abs. 5 Satz 1 PflBG. Dies legt nahe, dass es auf die konkrete Eignung einer ambulanten Pflegeeinrichtung zur Durchführung der praktischen Ausbildung für die Frage der Partizipation am Umlagefinanzierungssystem nicht entscheidend ankommt, sondern lediglich auf das in § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG genannte Formalkriterium der Zulassung eines ambulanten Pflegedienstes aufgrund eines Versorgungsvertrages mit den Pflege- bzw. Krankenkassen. Die Kammer folgt insoweit der Argumentation des Beklagten in der Klageerwiderung. Dass die Pflicht zur Partizipation am Umlagefinanzierungssystem der Pflegeberufeausbildung davon abhängen soll und kann, dass das betriebliche Konzept des Betreibers eines ambulanten Pflegedienstes auch tatsächlich geeignet ist, praktische Ausbildungsinhalte zu vermitteln, ist im Gesetzestext bzw. in der Gesetzessystematik des Pflegeberufegesetzes nicht hinreichend deutlich angelegt. Da es sich letztlich bei der Ausbildungsumlage, die nach dem Pflegeberufegesetz zu erbringen ist, verfassungsrechtlich um eine Sonderabgabe handelt (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 – NVwZ 2003, 1241; VG Gera, Urteil vom 25. Januar 2005 – 6 K 2229/04 Ge – BeckRS 2005, 15258), ist es überdies sachgerecht, bei der wertenden Betrachtung im vorliegenden Zusammenhang auch auf die dazu entwickelten bzw. fortgeschriebenen Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts in dessen Entscheidung vom 17. Juli 2003 zur abstrakten „Gruppennützigkeit“ einer solchen Sonderabgabe zurückzugreifen, wie dies der Beklagte in der Klageerwiderung getan hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu früheren, landesrechtlich geregelten Altenpflegeumlagen genügt es zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung einer solchen Sonderabgabe, dass diese in Bezug auf eine homogene Gruppe zur Verwirklichung eines rechtlich anerkannten Zwecks, der dieser Gruppe im allgemeinen zugutekommt, erhoben wird. Knüpft der Gesetzgeber hinsichtlich der Zugehörigkeit zu einer solchen homogenen Gruppe an Merkmale an, die diese Gruppe unabhängig von der einzelnen Ausgestaltung weiterer Gruppenmerkmale allgemein verbinden, können die unterscheidenden Einzelmerkmale bei der Gesamtfinanzierungsverantwortung, die die Erhebung der Sonderabgabe rechtfertigt, unberücksichtigt gelassen werden. So verhält es sich hier bei der Gruppenzugehörigkeit „ambulanter Pflegedienst mit einem Versorgungsvertrag mit den Pflege- bzw. den Krankenkassen“. Die Frage der konkreten Geeignetheit einer solchen ambulanten Pflegeeinrichtung als Stelle der praktischen Ausbildung nach dem Pflegeberufegesetz erweist sich dem gegenüber im Rahmen der Betrachtung der Gesamtfinanzierungsverantwortung, wie sie der Gesetzgeber des Pflegeberufegesetzes geregelt hat, als zu vernachlässigendes Einzelmerkmal im vorgenannten Sinne.
Dies betrifft im Weiteren auch die Frage der tatsächlichen Ausbildereigenschaft einer ambulanten Pflegeeinrichtung, worauf der Beklagte gleichfalls zutreffend hingewiesen hat.
Schließlich ist der Kläger auch nicht als reiner Betreuungsdienst im Sinne des § 71 Abs. 1a SGB XI einzustufen, der mangels Verweises des Gesetzes in § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG auf Betreuungsdienste im Sinne der Regelung des SGB XI aus diesem Grunde nicht am Gesamtfinanzierungssystem der Ausbildungsumlage nach dem Pflegeberufegesetz zu partizipieren hätte. Ob Betreuungsdienste nach § 71 Abs. 1a SGB XI demnach am Finanzierungssystem nach den §§ 26 ff. PflBG teilnehmen, bedarf hier keiner vertieften oder gar abschließenden Betrachtung. Der Inhaber des Klägers hat in der mündlichen Verhandlung auf Frage des Gerichts bekundet, einen Versorgungsvertrag mit den Pflegekassen auf Grundlage der §§ 72 Abs. 1, 71 Abs. 1 SGB XI abgeschlossen zu haben. Aus diesem Grund führt der Kläger auch die unternehmerische Zusatzbezeichnung: „Pflegedienst nach SGB XI“.
Zur Überzeugung des Gerichts betrieb der Kläger daher im Festsetzungsjahr 2023 eine nach § 26 Abs. 3 i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG einzahlungspflichtige Einrichtung.
2.2 Der beklagte Festsetzungs- und Zahlungsbescheid der GFAW in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes lässt auch hinsichtlich der konkreten Höhe der vom Kläger für das Finanzierungsjahr 2023 an den Ausgleichsfonds zu leistenden monatlichen Beträge keine Fehler erkennen.
a) Nach § 33 Abs. 1 PflBG wird der von dem Beklagten als zuständige Stelle nach § 32 PflBG für die Ausbildung ermittelte Finanzierungsbedarf durch die Erhebung von Umlagebeträgen und Zahlungen nach § 26 Abs. 3 PflBG aufgebracht, deren Anteile in § 33 Abs. 1 PflBG für die verschiedenen Einzahlergruppen jeweils gesondert festgelegt wurden. Maßgeblich für die hier vorliegende ambulante Pflegeeinrichtung des Klägers ist § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG, wonach der durch Einrichtungen im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG zu erbringende Anteil auf 30,2174 Prozent festgeschrieben ist, welcher über Ausbildungszuschläge aufgebracht wird (§ 33 Abs. 4 Satz 1 PflBG). Die zuständige Stelle setzt gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Umlagebetrag fest (§ 33 Abs. 4 Satz 2 PflBG). Hierfür wird der Anteil nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG auf die Sektoren „voll- und teilstationär“ und „ambulant“ im Verhältnis der in diesen Sektoren beschäftigten Pflegefachkräfte aufgeschlüsselt (§ 33 Abs. 4 Satz 3 PflBG).
Die Aufteilung des Finanzierungsbedarfs auf die einzelnen Pflegeeinrichtungen legt § 12 PflAFinV fest (§ 33 Abs. 4 Satz 4 i. V. m. § 56 Abs. 3 Nr. 3 PflBG). Nach § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV bemisst sich der auf die einzelne ambulante Einrichtung entfallene Anteil an dem nach § 12 Abs. 1 PflAFinV für den ambulanten Sektor ermittelten Betrag nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte zur Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte im ambulanten Sektor im selben Zeitraum. Festsetzungsjahr im Sinne der PflAFinV ist dabei nach § 1 Abs. 3 PflAFinV das Vorjahr des jeweiligen Finanzierungszeitraums nach dem Pflegeberufegesetz.
Zur Berechnung des Finanzierungsbedarfs schafft die PflAFinV in § 11 gesetzliche Mitteilungspflichten der Pflegeeinrichtungen. So haben die stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen nach § 11 Abs. 2 Satz 1 PflAFinV der zuständigen Stelle bis zum 15. Juni des Festsetzungsjahres die Anzahl der Vollzeitäquivalente der Pflegefachkräfte mitzuteilen, die am 15. Dezember des Vorjahres des Festsetzungsjahres in der Einrichtung beschäftigt oder eingesetzt waren. § 11 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV erweitert dies für ambulante Pflegeeinrichtungen dahingehend, dass diese zusätzlich mitzuteilen haben, welcher Anteil an Vollzeitäquivalenten auf Pflegeleistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entfällt. Weitergehend bestimmt § 11 Abs. 4 PflAFinV, dass die ambulanten Pflegeeinrichtungen der zuständigen Stelle ebenfalls bis zum 15. Juni des Festsetzungsjahres zusätzlich die Anzahl der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte mitteilen. Auf der Grundlage dieser Mitteilungen setzt die zuständige Stelle nach § 12 Abs. 4 Satz 1 PflAFinV bis zum 31. Oktober des Festsetzungsjahres den monatlichen Umlagebetrag gegenüber den Pflegeeinrichtungen fest.
Schließlich bestimmt § 17 PflAFinV, dass die ambulanten Pflegeeinrichtungen der zuständigen Stelle bis zum 30. Juni des auf den Finanzierungszeitraum folgenden Jahres eine Abrechnung über die im Finanzierungszeitraum geleisteten monatlichen Umlagebeträge und die jeweils in Rechnung gestellten Ausbildungszuschläge vorlegen und den sich hieraus ergebenden Differenzbetrag mitteilen. Die zuständige Stelle gleicht den Differenzbetrag innerhalb des nächsten Finanzierungszeitraums durch Anpassung des monatlichen Umlagebetrages der jeweiligen Einrichtung aus.
b) Diese Regelungen zur Durchführung der Finanzierung der Ausbildungsumlage beachtet der streitgegenständliche Bescheid; es wird daher für die Einzelheiten auf die ausführlichen Gründe des Widerspruchsbescheides vom 8. Juni 2023 Bezug genommen und macht sich die Kammer diese Gründe zur Festsetzung des Umlagebetrages für das Finanzierungsjahr 2023 für die vorliegende Urteilsbegründung zu eigen (§ 117 Abs. 5 VwGO).
Der Kläger hat dies letztlich auch nicht im Einzelnen begründet in Zweifel gezogen, sondern er trägt vielmehr unter Anschluss an die Gründe des Urteils des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 15. Februar 2023 vor, die Vorschrift des § 12 Abs. 1 PflAFinV verstoße gegen höherrangiges Recht aus §§ 33 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 Satz 1, 26 Abs. 3 Nr. 2, 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG und sei daher unanwendbar. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen war in dem von ihm entschiedenen Fall zu der Erkenntnis gelangt, dass bei Annahme eines alternativen Verhältnisses in § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG betreffend die Partizipation von ambulanten Pflegediensten, die entweder nur über einen Versorgungsvertrag nach dem SGB XI oder über einen solchen nach dem SGB V verfügen, es nicht zu rechtfertigen sei, im Verordnungswege lediglich eine Berücksichtigung von Pflegeleistungen nach dem SGB XI bei der konkreten Umlageberechnung für ambulante Pflegeeinrichtungen zu berücksichtigen. Dies führe nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen ansonsten dazu, dass Pflegedienste, die nur Versorgungsleistungen der häuslichen Krankenpflege nach § 37 SGB V erbringen, faktisch und entgegen dem gesetzlichen Wortlaut nicht an der Gesamtfinanzierungsverantwortung für die Pflegeberufe teilnähmen.
Dem schließt sich die hier zur Entscheidung berufene Kammer nicht an.
Zutreffend allerdings hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen angenommen, dass sich die Rechtswidrigkeit des § 12 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 PflAFinV nicht schon aus einem Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 GG herleiten lässt (VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. Februar 2023 – 7 K 4532/20 – BeckRS 2023, 4753 Rn. 54; a. A. wohl: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. September 2021 – 9 B 458/21 – BeckRS 2021, 30470 Rn. 19 ff.). Artikel 80 Abs. 1 GG bestimmt auszugsweise im Einzelnen:
„Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben.“
Die formellen Voraussetzungen, insbesondere die Beachtung des Zitiergebotes nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, wahrt die PflAFinV, im Hinblick auf das Zitiergebot in ihrer amtlichen Vorbemerkung. Die Ermächtigung zur näheren Ausgestaltung des in § 33 Abs. 1 und 4 PflBG für Pflegeeinrichtungen in den Grundzügen angelegte Umlageverfahren erfolgt ausdrücklich in § 33 Abs. 4 Satz 4 PflBG - und damit durch Bundesgesetz. Die Kammer ist davon überzeugt, dass der Gesetzgeber des Pflegeberufegesetzes vor dem Hintergrund der komplexen Regelungsmaterie unterschiedlicher Abrechnungssysteme nach dem SGB V einerseits (Vollleistungsprinzip der Krankenversicherung) und dem SGB XI andererseits (Teilleistungsprinzip der Pflegeversicherung), die eigenen, nicht zu vermischenden Verantwortungsbereichen der Kranken- und der Pflegekassen folgen (vgl. bspw. § 37 Abs. 2 Satz 6 SGB V und § 17 Abs. 1b SGB XI; grundlegend: Opolony, Medizinische Behandlungspflege und Pflegebedürftigkeit - Finanzierungsverantwortung de lege lata und de lege ferenda, NZS 2017, 409; SG Augsburg, Urteil vom 9. Februar 2023 – S 6 SO 153/21 – BeckRS 2023, 1767 Rn. 27 für das Zusammentreffen von Häuslicher Krankenpflege und allgemeiner Grundpflege unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts aus dem Jahr 2010), es dem Verordnungsgeber bewusst überantwortet hat, mit der Ermächtigung der Ausgestaltung des „Verfahrens“ im Sinne des § 33 Abs. 4 Satz 4 PflBG auch rechnerische Einzelheiten der Partizipation am Gesamtfinanzierungssystem der Ausbildungsumlage für die einzelnen Arten ambulanter Pflegeeinrichtungen auszugestalten. Dafür spricht insbesondere die Begründung des Referentenentwurfes zum Gesetz zur Reform der Pflegeberufe zu § 33 Abs. 1 und 4 E-PflBG (BT-Dr. 18/7823 S. 84). Dort wird zur Ausgestaltung des Umlageverfahrens vordergründig auf die unterschiedliche Ermittlung und Festsetzung der Umlagebeträge zwischen Krankenhäusern einerseits und voll-/teilstationären bzw. ambulanten Pflegeeinrichtungen andererseits abgestellt und für den letztgenannten Bereich dem Verordnungsgeber hinsichtlich der „Ausgestaltung des Umlageverfahrens“ eine weitgehende, nicht im Einzelnen bereits unter Beachtung der Gesetzesbegründung eingehegte Gestaltungsbefugnis eingeräumt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung sind demnach in den benannten Normen hinreichend bestimmt worden.
Die Kammer folgt den weiteren Schlussfolgerungen im Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 15. Februar 2023 aber nicht. Dafür sind folgende Gründe maßgeblich:
Es trifft nach Überzeugung der Kammer nicht zu, dass ambulante Pflegeeinrichtungen, die lediglich einen Versorgungsvertrag mit den gesetzlichen Krankenkassen zur Erbringung von Leistungen der Häuslichen Krankenpflege abgeschlossen haben (Pflegedienst nach dem SGB V), an dem Umlagesystem des Pflegeberufegesetzes aufgrund der Fassung des § 12 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 PflAFinV nicht teilnehmen. Der Beklagte hat dazu in seiner Stellungnahme im Schriftsatz vom 28. Mai 2024 richtigerweise darauf hingewiesen, dass es möglich wäre, einen sog. „Nullbescheid“, also einen Festsetzungs- und Zahlungsbescheid gemäß § 33 Abs. 4 Satz 2 PflBG über 0,00 Euro gegenüber dem Pflegedienst nach dem SGB V zu erlassen und gleichwohl diesem Pflegedienst einen Anspruch auf Ausgleichszuweisungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 PflBG zuzuerkennen. Auch der Kläger hatte zu Beginn einen solchen Nullbescheid für das Finanzierungsjahr 2020 erhalten. Zutreffend ist es daher zunächst, dass eine Ungleichbehandlung der verschiedenen ambulanten Pflegeeinrichtungen aufgrund der gesetzlichen Verfahrens- und Grundanforderungen zum Umlagesystem nicht besteht. Insbesondere regeln § 12 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 PflAFinV nicht einen solchen Verfahrensausschluss.
Dass aber Pflegedienste nach dem SGB V bzw. Pflegedienste, die sowohl Pflegeleistungen nach dem SGB XI als auch Häusliche Krankenpflege nach § 37 SGB V anbieten, im Hinblick auf deren Pflegeanteil nach dem SGB V in die konkrete Berechnung des Umlagebetrages für ambulante Pflegeeinrichtungen faktisch nicht mit Umlagebeiträgen einbezogen werden, ist sachlich gerechtfertigt und mit den Zielsetzungen des Gesetzgebers des Pflegeberufegesetzes und unter Beachtung der Zuteilungsquoten nach § 33 Abs. 1 PflBG in Einklang zu bringen.
Bereits das Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen hat in seinem vorzitierten Urteil vom 15. Februar 2023 erwogen, dass es möglicherweise sachliche Gründe für eine Herausrechnung der Pflegeanteile, die nach dem SGB V erbracht werden, zur Berechnung des Umlageanteils für ambulante Pflegeeinrichtungen gibt (vgl. BeckRS 2023, 4753 Rn. 56). Die Kammer erachtet es als ausschlaggebend, dass der Gesetzgeber des Pflegeberufegesetzes in § 33 Abs. 1 eine nach den verschiedenen Einrichtungen, die an der Gesamtfinanzierungsverantwortung der Pflegeausbildungsumlage partizipieren, differenzierte, festgeschriebene Quotierung an der Aufbringung des Finanzierungsbedarfs vorgenommen hat. Hierzu dürfen sich die weiteren gesetzlichen Regelungen zum Umlagesystem nicht in Widerspruch setzen. Denn mit der gesetzlichen Quotierung hat der Gesetzgeber bereits der Höhe nach grundsätzlich festgelegt, in welchem Umfang die einzelnen Einrichtungen der praktischen Ausbildung und die weiteren Finanzierungsverantwortlichen mit der Sonderabgabe „Pflegeberufe-Ausbildungsumlage“ verfassungsrechtlich zulässig belastet werden dürfen und müssen, um dem der Umlage innenwohnenden Zweck sachgerecht erfüllen zu können. Diese Höhe ist ihrerseits sachverständig in dem Finanzierungsgutachten von WIAD/Prognos vom 10. Juli 2013ermittelt worden und war - bzw. ist es bis in die jüngsten Gesetzesänderungen des Pflegeberufegesetzes noch - Grundlage der gesetzgeberischen Intention für die einzelnen Finanzierungsregelungen im Pflegeberufegesetz (vgl. BT-Dr. 18/7823 S. 77 ff., 83 a. E.; BT-Dr. 20/8105 S. 7). Als Spiegelbild zur Verpflichtung der benannten Finanzierungsträger erwächst ihnen zugleich das Recht, auf Umwegen über die Ausgestaltung des Umlageverfahrens im Ergebnis nicht mit höheren prozentualen Anteilen an der Gesamtfinanzierung belastet zu werden. Überdies ist dabei zwingend zu berücksichtigen, dass aufgrund der Vereinheitlichung der Pflegeberufeausbildung nunmehr auch - anders als dies bei der früheren Ausbildungsumlage in der Altenpflege der Fall war - mehrere selbständige Sozialsicherungssysteme aus der gesetzlichen Sozialversicherung für die anteilige Finanzierung der Ausbildung einstandspflichtig sind, bei denen sich Aspekte der Refinanzierung dieser Sonderabgabe und der Sicherung der Beitragsstabilität für die Beitragszahlerinnen und Beitragszahler (im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung „Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang“: BVerfG, Kammer-Beschluss vom 10. April 2000 – 1 BvR 422/00 – NJW 2001, 883 [884]) unterschiedlich ausgestalten. In der Begründung des Referentenentwurfs zum Gesetz zur Reform der Pflegeberufe zu § 26 Abs. 3 E-PflBG (BT-Dr. 18/7823 S. 77 a. E.) heißt es explizit (Anm.: Hervorhebung durch das Verwaltungsgericht):
„Die genannten Einrichtungen refinanzieren die Ausbildungskosten über Ausbildungszuschläge bzw. die Pflegevergütungen entsprechend der Regelungen der sozialen Sicherungssysteme.Wesentliche mittelbare Kostenträger sind insoweit die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) und die Soziale Pflegeversicherung (SPV) über den im Pflegesatz enthaltenen Kostenanteil für die Ausbildung, …“
Der Gesetzgeber hatte also vor Augen, dass die Belastungen der mittelbaren Kostenträger mit der Ausbildungsumlage unter Beachtung der spezifischen Eigenheiten der Finanzierung des Pflegeversicherungssystems einerseits und des Krankenversicherungssystems andererseits auszugleichen sind, wobei eine Milderung der Belastung für die Beitragszahlerinnen und Beitragszahler der sozialen Pflegeversicherung über einen Direktbeitrag der Pflegeversicherung gemäß § 33 Abs. 1 Nr. 4 PflBG herbeizuführen ist. Entsprechendes gilt aber nicht für den Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung, so dass sich jede prozentuale Mehrbeteiligung der Krankenversicherung als mittelbarer Kostenträger an der Ausbildungsumlage zu einer direkten Mehrbelastung der Beitragszahlerinnen und Beitragszahler auswirkt und damit den Grundsatz der Beitragsstabilität der Beiträge in der gesetzlichen Krankenversicherung berührt. Dass der einzelne Leistungsnehmer in der gesetzlichen Krankenversicherung - anders als der Leistungsnehmer in der Pflegeversicherung, der ggf. sein Pflegebudget übersteigende Kosten privat auszugleichen hat - im Ergebnis aufgrund des Sachleistungsprinzips der gesetzlichen Krankenversicherung (§ 2 Abs. 2 SGB V) von der Ausbildungsumlage wirtschaftlich nicht unmittelbar betroffen ist, ist vor dem Hintergrund seiner dennoch mittelbaren Betroffenheit über die Beitragszahlungen unerheblich. Insoweit ist es auch unerheblich, dass - wie das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen in seinem Urteil vom 15. Februar 2023 ausführt - ambulante Pflegeeinrichtungen, die nur Leistungen der Häuslichen Krankenpflege erbringen, über die Vertragsgestaltung mit den Landesverbänden der Krankenkassen (§ 132a Abs. 4 Satz 1 SGB V) eine Refinanzierungsmöglichkeit für die Ausbildungsumlage vorsehen können. Das mag so sein. Entscheidend ist aber zur Überzeugung der Kammer, dass der Gesetzgeber des Pflegeberufegesetzes die Partizipation des Krankenversicherungssystems - und damit der Beitragszahlerinnen und Beitragszahler - grundsätzlich auf einen gutachterlich ermittelten Wert von 57,2380 Prozent festgeschrieben hat (vgl. BT-Dr. 18/7823 S. 83), der in der Sache bereits durch die Beteiligung der Krankenhäuser gemäß §§ 26 Abs. 3 Nr. 1, 33 Abs. 1 Nr. 1 PflBG an der Gesamtfinanzierungsverantwortung der Ausbildungsumlage vollständig aufgebracht wird. Es ist daneben für eine weitere Beteiligung der ambulanten Pflegeeinrichtungen mit ihrem Pflegeleistungsanteil, der auf Leistungen der Häuslichen Krankenpflege entfällt, von Gesetzes wegen kein Raum mehr. Insoweit muss der pauschale Verweis des § 26 Abs. 3 Nr. 2 PflBG auf ambulante Pflegeeinrichtungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG als gesetzgeberische Ungenauigkeit verstanden werden. Richtigerweise hätte die Verweisung plausibel unter Beachtung der Regelung des § 33 Abs. 1 PflBG allein auf ambulante Pflegeeinrichtungen, die allgemeine Pflegeleistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch erbringen, erfolgen müssen. Da dies nicht erfolgt ist, setzt dies der Verordnungsgeber folge- und ergebnisrichtig in § 12 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 PflAFinV um. Diese Verordnungsregelung ist daher nicht etwa rechtswidrig aufgrund eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht, sondern rechtmäßig aufgrund der Korrektur eines Redaktionsversehens des Gesetzgebers des Pflegeberufegesetzes unter Beachtung des historischen Gesetzgeberwillens und der von ihm zu beachtenden verfassungsrechtlichen Schranken zur Ausgestaltung der Sonderabgabe „Pflegeberufe-Ausbildungsumlage“ im Hinblick auf eine verhältnismäßige Aufteilung der Finanzierungsverantwortung auf die einzelnen, jeweils eigenständigen Finanzierungsträger sowie der inneren Kohärenz und Stimmigkeit der einzelnen gesetzlichen Regelungen des Finanzierungssystems dieser Ausbildungsumlage.
Gestützt wird diese Sicht der Kammer dabei durch die Begründung des Referentenentwurfes zum Gesetz zur Reform der Pflegeberufe zu § 33 Abs. 1 E-PflBG (BT-Dr. 18/7823 S. 84), wenn es dort heißt:
„Der im Finanzierungsgutachten auf den Pflegebereich entfallende Anteil, der auch anteilige Kosten der Pflegeversicherung enthält, wurde dabei aufgeteilt. Er besteht aus einem Einzahlungsanteil der Pflegeeinrichtungen (30,2174 Prozent), der zu etwa 50 Prozent von der Pflegeversicherung refinanziert wird, und einem ergänzenden Direktbeitrag der Pflegeversicherung.“
Denn darin erblickt die Kammer die Bekräftigung, dass der letztlich im Gesetz festgeschriebene Prozentsatz der Beteiligung der stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen (§ 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG) allein Pflegeeinrichtungen in den Blick genommen hat, die (auch) allgemeine Pflegeleistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch erbringen bzw. der Pflegeleistungsanteil für Leistungen nach dem SGB XI bei der Ermittlung des Finanzierungsaufkommens dieser Einrichtungen maßgeblich war. Dafür spricht letztlich auch das statistische Argument (siehe Pflegestatistik 2021, S. 17 des Urteils), wonach die weit überwiegende Anzahl an ambulanten Pflegediensten in Deutschland zumindest auch Leistungen nach dem SGB XI erbringen und damit ihren wesentlichen unternehmerischen Umsatz generieren dürften.
Ist demnach § 12 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 PflAFinV rechtmäßig und systemgerecht, so kann der Kläger auch hinsichtlich der Höhe der für ihn für das Finanzierungsjahr 2023 festgesetzten monatlichen Umlagebeiträge unter Beachtung der Abrechnungsregelung gemäß § 17 Abs. 1 PflAFinV für das Finanzierungsjahr 2021 mit seiner Anfechtungsklage nicht durchdringen. Die Einzelberechnung im Bescheid der GFAW vom 8. November 2022 ist rechtmäßig, nachvollziehbar und auch im Einzelfall verhältnismäßig. Der Kläger hat zu einer möglichen erdrückenden Wirkung der festgesetzten monatlichen Umlagebeiträge nichts Substantiiertes eingewandt. Aus der vom Inhaber des Klägers in der mündlichen Verhandlung angegebenen Mitarbeiterzahl von 46 Pflegekräften, darunter drei Pflegefachkräften, schließt das Gericht vielmehr, dass der Kläger einen ausreichenden wirtschaftlichen Umsatz generiert, der ihm das Aufbringen einer monatlichen Umlagezahlung von 1.295,71 Euro ermöglicht. Dass sich eine erdrückende Wirkung für den Kläger aus dem weiteren Umstand ergibt, dass er nunmehr nach eigenem Vortrag auch die Weiterbildungskosten seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zur Betreuungskraft aufzubringen hat, ist ebenfalls weder offenkundig noch im Einzelnen näher dargestellt worden. Das Gericht erlaubt sich hier die Bemerkung, dass der Kläger insoweit auch eine Investition in die Qualität seines Pflegeunternehmens erbringt, die sich wirtschaftlich positiv auswirken kann und überdies allgemein alle Pflegedienste mit einem vergleichbaren Mitarbeiterstamm in Deutschland treffen dürfte. Der Kläger wird demnach nicht gleichheitswidrig anders behandelt als andere Pflegedienste nach dem SGB XI, die ebenfalls sowohl mit der Ausbildungsumlage als auch möglichen Mitarbeiter-Fortbildungskosten belastet werden.
Die Anfechtungsklage ist nach alledem abzuweisen.
3. Die Kostenentscheidung dieses Urteils ergibt sich als gemischte Kostenentscheidung einmal aus § 154 Abs. 1 VwGO, soweit der Kläger unterliegt und zum anderen aus § 155 Abs. 2 VwGO, soweit der Kläger seine Feststellungsklage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen hat.
Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit und zur Abwendungsbefugnis folgen für den Kläger aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
4. Die Berufung und die Sprungrevision sind wegen grundsätzlicher Bedeutung der Auslegung des § 7 Abs. 1 Nr. 3 und der §§ 26 Abs. 3 Nr. 2, 33 Abs. 1 PflBG und der Rechtsfrage zuzulassen, ob § 12 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 PflAFinV gegen höherrangiges Bundesrecht verstößt (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO bzw. § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 174 ff. UmwG
§§ 26 ff. PflBG
§§ 71 und 72 SGB XI
§ 26 PflBG
§ 5 PflBG
§ 37 SGB V
§ 26 PfIBG
§ 34 PflBG
§ 33 PflBG
§ 36 SGB XI
§ 7 PflBG
§ 2 AltPflAPrV
§ 32 PflBG
§ 12 PflAFinV
§ 17 PflAFinV
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 3 PflBG
§ 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PflBG
§ 71 Abs. 1, 72 Abs. 1 SGB XI
§ 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG
§ 26 Abs. 6 Satz 4 PflBG
§ 32 Abs. 1 PflBG
§ 35 Abs. 1 PflBG
§ 33 Abs. 1 PflBG
§ 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG
§ 17 Abs. 1 PflAFinV
§ 9 Abs. 2 PflAFinV
§ 12 Abs. 3 PflAFinV
§ 7 Abs. 5 PflBG
§ 7 Abs. 3 PflBG
§ 33 Abs. 6 PflBG
§ 12 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 PflAFinV
§ 72 Abs. 1 SGB XI
§ 12 Abs. 1 PflAFinV
§ 7 Abs. 1 PfIBG
§ 26 Abs. 1 PfIBG
§ 82a Abs. 3 SGB XI
§ 7 Abs. 1 PflBG
§ 8 Abs. 3 und 4 PflBG
§ 59 Abs. 3, 58 Abs. 2, 61 PfIBG
§ 26 Abs. 3 Nr. 2 und 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG
§ 26 Abs. 1 Nr. 3 PflBG
§ 33 Abs. 2 Satz 2 PflBG
§ 7 Abs. 5 Satz 1 PflBG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 33 Abs. 4 Satz 2 PflBG
§ 26 Abs. 4 Satz 1, Abs. 6 Satz 1 PflBG
§ 1 Abs. 1 ThürPflBZustVO
§ 30 Abs. 1 PflBG
§ 28 Abs. 1 ThürVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 ThürVwVfG
§ 26 Abs. 3 Nr. 2 PflBG
§ 26 Abs. 1 PflBG
§ 33 Abs. 4 S. 2 PflBG
§ 71 Abs. 1 SGB XI
§ 36 Abs. 1 S. 1 SGB XI
§ 11 Abs. 2 S. 1 PflAFinV
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PflBG
§ 33 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Alt. 1 PflBG
§ 6 Abs. 4 PflBG
§ 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 AltPflG
§ 72 Absatz 1 SGB XI
§ 4 Abs. 1 Satz 4 KrPflG
§ 3 Abs. 2 KrPflG
§ 2 Abs. 1 KrPflAPrV
§ 5 Abs. 3 Nr. 1 PflBG
§ 71 Abs. 1a SGB XI
§ 72 Abs. 1, 71 Abs. 1 SGB XI
§ 33 Abs. 4 Satz 1 PflBG
§ 33 Abs. 4 Satz 3 PflBG
§ 56 Abs. 3 Nr. 3 PflBG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV
§ 1 Abs. 3 PflAFinV
§ 11 Abs. 2 Satz 1 PflAFinV
§ 11 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV
§ 11 Abs. 4 PflAFinV
§ 12 Abs. 4 Satz 1 PflAFinV
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 33 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 Satz 1, 26 Abs. 3 Nr. 2, 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG
§ 33 Abs. 1 und 4 PflBG
§ 33 Abs. 4 Satz 4 PflBG
§ 37 Abs. 2 Satz 6 SGB V
§ 17 Abs. 1b SGB XI
§ 33 Abs. 1 und 4 E-PflBG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 PflAFinV
§ 34 Abs. 4 Satz 1 PflBG
§ 26 Abs. 3 E-PflBG
§ 33 Abs. 1 Nr. 4 PflBG
§ 2 Abs. 2 SGB V
§ 132a Abs. 4 Satz 1 SGB V
§ 26 Abs. 3 Nr. 1, 33 Abs. 1 Nr. 1 PflBG
§ 33 Abs. 1 E-PflBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 26 Abs. 3 Nr. 2, 33 Abs. 1 PflBG
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 26 ff. des Pflegeberufegesetzes
Art. 3 GG
Art. 12 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Artikel 80 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1241
NZS 2017, 409
NJW 2001, 883
9 B 458/21
7 K 4532/20
7 K 453/20
2 BvL 1/99
4 K 05.02
6 K 2229/04
S 6 SO 153/21
1 BvR 422/00