Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2004-07-12, Aktenzeichen 5 LA 103/03

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
Die mit dem Antrag geltend gemachten Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO) liegen nicht vor.
Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also auf Grund der Begründung des Zulassungsantrages und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder erhebliche Tatsachenfeststellungen mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl.: BVerfG, Beschl. v. 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458; OVG Lüneburg, Beschl. v. 19.05.2004 - 5 LA 74/03 -). Diese Voraussetzungen sind in dem hier zu beurteilenden Fall nicht erfüllt.
Der Annahme des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil, die Rechtsgrundlage für die durch die angegriffenen Bescheide vom 5. Februar und 18. April 2002 versagte Bewilligung von Altersteilzeit in der Form des Blockmodells (§ 80 b Abs. 2 Satz 1 NBG) gegenüber dem Kläger, dem Altersteilzeit in der Form des Teilzeitmodells (§ 80 b Abs. 2 Satz 2) bewilligt wurde (Bescheid v. 23.05.2002), ergebe sich aus § 80 b Abs. 3 Nr. 2 NBG i.V.m. § 8 a Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen - ArbZVO-Lehr -, wird mit dem Zulassungsantrag nicht widersprochen. Ernstliche Richtigkeitszweifel werden mit der Begründung geltend gemacht, die Regelung des § 8 a Abs. 2 ArbZVO-Lehr (in der Fassung der Verordnung zur Änderung dieser Verordnung v. 05.05.2000, Nds. GVBl. S. 114), sei nichtig. Diese Regelung, nach der einerseits die Bewilligung der Altersteilzeit in der Form des Blockmodells (§ 80 b Abs. 2 Satz 1 NBG) nur bei den Schulleiterinnen und Schulleitern sowie bei den Lehrkräften, deren Unterrichtsverpflichtung die Hälfte der Regelstundenzahl unterschreitet zulässig, und andererseits bei den übrigen Lehrkräften, zu denen auch der Kläger gehört, lediglich in Form des Teilzeitmodells (§ 80 b Abs. 2 Satz 2 NBG) vorgesehen ist, verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), und die für diese Regelung bestehende Ermächtigungsgrundlage (§ 80 b Abs. 3 NBG) genüge dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht.
Gegenüber der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass beide Gesichtspunkte die Annahme der Nichtigkeit der Rechtsgrundlage (§ 80 b Abs. 3 NBG i.V.m. § 8 a Abs. 2 ArbZVO-Lehr) nicht rechtfertigen, bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Eine Rechtsnorm verletzt Art. 3 Abs. 1 GG, "wenn eine Gruppe von Normadressaten (hier: Schulleiterinnen und Schulleiter sowie Lehrkräfte, deren Unterrichtsverpflichtung die Hälfte der Regelstundenzahl unterschreitet, für die Altersteilzeit in Form des Blockmodells zulässig ist) im Vergleich zu anderen Normadressaten (hier: die übrigen Lehrkräfte, zu denen der Kläger gehört, für die Altersteilzeit in Form des Teilzeitmodells vorgesehen ist) anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl.: BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980 - 1 BvL 50, 89/79, 1 BvR 240/79 -, BVerfGE 55, 72, 88). Werden - wie in dem hier zu beurteilenden Fall - allein Sachverhaltsgruppen ungleich behandelt, besteht ein weiter Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum (vgl.: BVerfG, Beschl. v. 20.06.1995 - 1 BvR 166/93 -, BVerfGE 93, 99, 111). Der Spielraum des Normgebers endet erst dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo also ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt. Eine derartige Willkür kann einer normativen Regelung nur dann vorgeworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit evident ist (BVerfGE 55, 72, 90).
Als einen die unterschiedliche Behandlung der Schulleiter, für die das Blockmodell (§ 80 b Abs. 2 Satz 1 NBG) vorgesehen ist, und der Koordinatoren, für die das Teilzeitmodell (§ 80 b Abs. 2 Satz 2 NBG) vorgesehen ist, hat das Verwaltungsgericht die unterschiedlichen Funktionen, die mit beiden Ämtern verbunden sind, angesehen. Ein Schulleiter sei in weitaus umfangreicherem Maße als ein Koordinator mit Verwaltungsaufgaben betraut, deren sachgerechte Wahrnehmung bei Bewilligung einer Altersteilzeit in Form des Teilzeitmodells nicht möglich sei. Demgegenüber ergeben sich aus dem Zulassungsantrag ernstliche Richtigkeitszweifel nicht. Der Hinweis auf den Umfang der Verwaltungsaufgaben des Klägers als Koordinator rechtfertigt nicht die Annahme, dass diese Aufgaben mit denen eines Schulleiters vergleichbar sind. Das ergibt sich schon aus den unterschiedlichen Anrechnungsstunden, die ein Schulleiter und die ein Koordinator für diese Aufgaben erhält. Ein Schulleiter einer berufsbildenden Schule mit bis zu 35 Klassen erhält 19 Anrechnungsstunden, während ein Koordinator einer vergleichbaren Schule - wie der Kläger - sechs Anrechnungsstunden erhält (§§ 11 und 12, Anlagen 1 und 2 ArbZVO-Lehr). Es mag zwar - wie mit dem Zulassungsantrag geltend gemacht wird - wünschenswert sein, dass auch ein Koordinator ganztägig präsent ist und dass die Ermöglichung einer Altersteilzeit für Koordinatoren in der Form des Blockmodells deren Motivation fördert, aber eine evidente Unsachlichkeit, nur für Schulleiter eine Altersteilzeit in Form des Blockmodells vorzusehen, weil deren Verwaltungsfunktionen umfangreicher sind und die Vertretung der Schule nach außen dies erfordert, kann daraus nicht hergeleitet werden. Gleiches gilt für den mit dem Zulassungsantrag geltend gemachten Umstand, tarifvertraglich stünde den angestellten Lehrern eine Wahlmöglichkeit zwischen der Altersteilzeit in Form des Blockmodells oder in Form des Teilzeitmodells zu. Denn einmal gelten die für das Beamtenverhältnis des Klägers maßgeblichen Bestimmungen unabhängig von den tarifvertraglichen Vereinbarungen und zum anderen werden angestellte Lehrer - wie der Zulassungsantrag selbst einräumt - in der Regel nicht in Funktionen von Schulleitern und Koordinatoren eingesetzt.
Eine Ungleichbehandlung in dem vorbezeichneten Sinne kann auch nicht gegenüber den Lehrkräften angenommen werden, deren Unterrichtsverpflichtung die Hälfte der Regelstundenzahl unterschreitet und für die nach § 8 a Abs. 2 Nr. 1 ArbZVO-Lehr Altersteilzeit in Form des Blockmodells zulässig ist. Denn mit diesem Sachverhalt ist der Fall des Klägers, der vor der Bewilligung der Altersteilzeit vollzeitbeschäftigt war, nicht vergleichbar.
Entgegen der mit dem Zulassungsantrag vertretenen Auffassung ergeben sich Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auch nicht hinsichtlich der Annahme des Verwaltungsgerichts, die Ermächtigungsgrundlage für § 8 a Abs. 2 Nr. 2 ArbZVO-Lehr verstoße nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, das Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Eine Ermächtigungsnorm hält auch dann der verfassungsrechtlichen Prüfung am Maßstab dieser Vorschrift stand, wenn sich die dort geforderte Bestimmtheit durch Auslegung nach den allgemeinen gültigen Auslegungsmethoden ermitteln lässt. Zur Klärung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung können - wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig. Geringe Anforderungen sind vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen und dann, wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (vgl.: BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257, 277/278, zur Ermächtigung des Verordnungsgebers durch den allgemeinen Begriff "Versetzungen" im Schulbereich zum Erlass der näheren Voraussetzungen).
Die hier maßgebliche Ermächtigungsgrundlage ergibt sich aus § 80 Abs. 9 und § 80 b Abs. 3 NBG. Nach § 80 Abs. 9 NBG wird die Landesregierung ermächtigt, das Nähere zur Arbeitszeit durch Verordnung zu regeln, und nach § 80 b Abs. 3 NBG wird die Landesregierung ermächtigt, durch Verordnung für Beamte im Schuldienst von den Absätzen 1 und 2 abweichende Vorschriften zu erlassen, die unter anderem die Bewilligung der Altersteilzeit in Form des Teilzeit- oder Blockmodells regeln. Da die Arbeitszeit bereits gesetzlich geregelt und der Beamte grundsätzlich verpflichtet ist, vollzeitig tätig zu sein (vgl. § 80 Abs. 1 NBG), handelt es sich bei dieser Verordnungsermächtigung lediglich um einen Regelungsbereich, der eine Ausnahme von diesem Grundsatz betrifft und nur dann Bedeutung erlangt, wenn nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens (§ 80 b Abs. 1 Satz 1 NBG) der Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit positiv entschieden wird (vgl. hierzu: OVG Lüneburg, Beschl. v. 14.04.2004 - 5 ME 86/04 -).
Den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen entsprechend hat das Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien (Drucksache des Niedersächsischen Landtages 12/1250) durch Auslegung der Ermächtigungsgrundlage deren Inhalt, Ausmaß und Zweck bestimmt und das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG als beachtet mit der Begründung angesehen: Ziel der Ermächtigung sei es, für Lehrkräfte das Teilzeitmodell als Regelfall einzuführen, um sofort von Beginn des Inkrafttretens der Regelung an und nicht erst mit Beginn der Freistellung eine schnellere Verbesserung der Altersstruktur der Lehrerkollegien zu erreichen. Außerdem könne durch das Teilzeitmodell wegen der früheren spürbaren Unterrichtsentlastung für die betroffenen Lehrer etwaigen Frühpensionierungen entgegen gewirkt werden. Dies sei nach der Intention des Gesetzes der Grund, die Anwendung des Blockmodells auf Lehrkräfte zu beschränken, die als Inhaber von Funktionsstellen in einem Ausmaß in Anspruch genommen werden, die eine sachgerechte Wahrnehmung ihrer Funktion im Rahmen des Teilzeitmodells nicht zulasse.
Demgegenüber ergeben sich aus dem Zulassungsantrag ernstliche Richtigkeitszweifel nicht. Durch die mit dem Zulassungsantrag vertretene Auffassung, diese Interpretation der Ermächtigungsgrundlage widerspreche der Gesetzessystematik, nach der die Altersteilzeit in Form des Blockmodells der Grundsatz und das Teilzeitmodell lediglich die Ausnahme sei, wird die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Ermächtigungsgrundlage genüge dem Bestimmtheitsgebot (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG), nicht in Frage gestellt. Denn der Gesetzgeber sieht in § 80 b NBG in zwei Fällen ausdrücklich vor, dass das Teilzeitmodell anstelle des Blockmodells anzuwenden ist. In § 80 b Abs. 2 Satz 3 NBG wird der obersten Dienstbehörde eine Ermessensentscheidung darüber eingeräumt, für einzelne Bereiche zu bestimmen, dass anstelle des Blockmodells das Teilzeitmodell anzuwenden ist. Eine vergleichbare Regelung hat der Gesetzgeber mit der hier erörterten Ermächtigungsgrundlage des § 80 b Abs. 3 Nr. 2 NBG für die Landesregierung als Verordnungsgeber geschaffen. Entgegen der mit dem Zulassungsantrag vertretenen Auffassung lässt sich auch aus § 80 b Abs. 3 Nr. 1 NBG eine Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) nicht herleiten. Wenn durch diese Regelung unter Berücksichtigung der organisatorischen Besonderheiten der Unterrichtserteilung und des Schuljahres die Festlegung von Umfang, Beginn und Dauer der Altersteilzeit durch eine Rechtsverordnung ermöglicht wird, ergibt sich daraus nicht, das dem Bestimmtheitsgebot nur dann Rechnung getragen ist, wenn auch die Ermächtigung des § 80 b Abs. 3 Nr. 2 NBG, die Bewilligung der Altersteilzeit in Form des Teilzeit- und Blockmodells durch Verordnung zu regeln, unter den Vorbehalt der Berücksichtigung der organisatorischen Besonderheiten der Unterrichtserteilung und des Schuljahres gestellt wird. Denn das hat der Gesetzgeber - wie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt - ausdrücklich nicht getan. Eine Verletzung des Bestimmtheitsgebotes (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) kann entgegen der mit dem Zulassungsantrag vertretenen Auffassung auch nicht mit der Begründung angenommen werden, das Ausmaß der Ermächtigung sei deshalb nicht ausreichend bestimmt, weil die Ermächtigung keine zeitliche Begrenzung enthalte und diese erforderlich sei, um dem Umstand Rechnung tragen zu können, dass nach Erreichen der gewünschten Altersstruktur auch den übrigen Lehrern Altersteilzeit in Form des Blockmodells (§ 80 b Abs. 2 Satz 1 NBG) ermöglicht wird. Dabei wird verkannt, dass die Verbesserung der Altersstruktur nur einen der für die Ermächtigungsregelung gegebenen Gründe darstellt. Nach der vorstehend wiedergegebenen, mit dem Zulassungsantrag nicht angegriffenen Auslegung der Ermächtigungsgrundlage durch das Verwaltungsgericht soll aber außerdem erreicht werden, dass durch die frühere spürbare Unterrichtsentlastung etwaigen Frühpensionierungen entgegengewirkt wird. Dieser Zielsetzung stünde eine zeitliche Begrenzung der Ermächtigungsgrundlage entgegen.
Die begehrte Zulassung der Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gerechtfertigt.
Für grundsätzlich bedeutsam werden mit dem Zulassungsantrag die vorstehend erörterten Fragen gehalten, ob die Regelung des § 8 a Abs. 2 Nr. 1 ArbZVO-Lehr gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstößt und ob die Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 9 i.V.m. § 80 b Abs. 3 NBG dem Bestimmtheitsgebot (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) entspricht.
Diese Fragen verleihen der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung, weil diese Fragen nicht klärungsbedürftig sind. Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig auch eine erst im Berufungsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Berufungszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine berufungsgerichtliche Entscheidung verlangt. Das ist dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation und auf der Grundlage der entstandenen Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt (vgl.: BVerwG, Beschl. v. 21.12.1994 - 2 B 266.94 -, NVwZ 1995, 601; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, Loseblattsammlung, Stand: September 2003, RdNr. 30 zu § 124 i.V.m. RdNr. 37 zu § 132, m.w.N.). Aus den vorstehenden Ausführungen, nach denen Richtigkeitszweifel hinsichtlich der Beantwortung der mit dem Zulassungsantrag für grundsätzlich bedeutsam gehaltenen Fragen durch das Verwaltungsgericht nicht bestehen, ergibt sich unter Berücksichtigung der vorstehend im Einzelnen angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass sich die aufgeworfenen Rechtsfragen auf der Grundlage des Gesetzeswortlautes mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation und auf der Grundlage der entstandenen Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lassen.
Die Kosten des aus diesen Gründen erfolglosen Zulassungsverfahrens hat nach § 154 Abs. 2 VwGO der Kläger zu tragen.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 72 GKG n.F., 14 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 2 GKG. a.F.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO
§§ 72 GKG n.F., 14 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 80 b NBG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 b Abs. 2 Satz 1 NBG
§ 80 b Abs. 3 Nr. 2 NBG
§ 80 b Abs. 2 Satz 2 NBG
§ 80 b Abs. 3 NBG
§ 80 Abs. 9 NBG
§ 80 Abs. 1 NBG
§ 80 b Abs. 1 Satz 1 NBG
§ 80 b Abs. 2 Satz 3 NBG
§ 80 b Abs. 3 Nr. 1 NBG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 8 a Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 8 a Abs. 2 ArbZVO-Lehr (in der Fassung der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 55, 72, 88
BVerfGE 93, 99, 111
BVerfGE 55, 72, 90
BVerfGE 58, 257, 277
NVwZ 1995, 601
1 BvR 830/00
5 LA 74/03
1 BvR 240/79
1 BvR 166/93
1 BvR 640/80
5 ME 86/04
2 B 266.94