Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-25, Aktenzeichen 4 K 1167/07
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2008:0225.4K1167.07.00

Tenor:
Die Jahresnachweisungen des Direktors des Amtsgerichts C. vom 17. Juli 2002 und vom 18. November 2003 - 234 ESH 2001-ZU 85 - und der Widerspruchsbescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts I. vom 20. April 2007 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in dieser Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Obergerichtsvollzieher am Amtsgericht C. im Dienst des beklagten Landes.
Mit Jahresnachweisung vom 16. April 2002 setzte der Direktor des Amtsgerichts C. die dem Kläger zustehende Bürokostenentschädigung sowie die ihm zustehende Vollstreckungsvergütung für das Jahr 2001 fest. Als Bürokostenentschädigung wurde ein Betrag von 71.486,74 DM festgesetzt. In derselben Höhe hatte der Kläger die Bürokostenentschädigung zuvor vorläufig einbehalten, sodass sich insoweit weder ein noch an ihn auszuzahlender noch ein zu erstattender Betrag ergab. Die Berechnung der Entschädigung erfolgte gemäß §§ 2, 3 der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher vom 28. Mai 1998 (GV.NRW S. 434 - GVEntschVO NRW) in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher vom 20. September 2000 (GV.NRW S. 658; im Folgenden: 3. Änderungsverordnung) auf der Grundlage eines Gebührenanteils von 79,2 % und eines Höchstbetrages von 55.900,00 DM. - Der Bescheid war nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.
Durch die Vierte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher vom 14. Juni 2002 (GV.NRW S. 188; im Folgenden: 4. Änderungsverordnung) setzte der Verordnungsgeber den Prozentsatz rückwirkend zum 1. Januar 2001 auf 63,6 und den Höchstbetrag auf 52.600,00 DM herab. Das Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen hatte die Mittelbehörden bereits mit Erlass vom 8. Oktober 2001 - 2343 - I B. 24 - darauf hingewiesen, dass die Festsetzung des Gebührenanteils und des Jahreshöchstbetrages für 2001 rückwirkend erfolgen werde, und im Übrigen ausgeführt: "Bis dahin ist weiterhin auf der Basis des zuletzt (für das Jahr 2000) festgesetzten Gebührenanteils und des Jahreshöchstbetrages vorläufig abzurechnen." Dieser Erlass wurde den Gerichtsvollziehern zur Kenntnis gebracht.
Mit Bescheid vom 17. Juli 2002, der mit "berichtigte Jahresnachweisung" überschrieben war, setzte der Direktor des Amtsgerichts C. die dem Kläger für das Jahr 2001 zustehende Bürokostenentschädigung auf der Grundlage der 4. Änderungsverordnung auf 61.261,32 DM fest, so dass sich ein Rückforderungsbetrag in Höhe von 10.225,42 DM (= 5.228,17 EUR) ergab. Auch dieser Bescheid enthielt keine Belehrung über den Rechtsbehelf.
Mit Schreiben vom 9. August 2002, beim Amtsgericht C. eingegangen am 20. August 2002, bat der Kläger - gemeinsam mit anderen Gerichtsvollziehern - "bezüglich der geänderten Jahresnachweisungen für das Jahr 2001 (…) um Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheides".
Unter dem 18. November 2003 erließ der Direktor des Amtsgerichts C. eine "2. berichtigte Jahresnachweisung", durch die die Bürokostenentschädigung für das Jahr 2001 auf nunmehr 63.370,68 DM festgesetzt wurde, nachdem der Gebührenanteil durch die Sechste Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher vom 9. Oktober 2003 (GV.NRW S. 605; im Folgenden: 6. Änderungsverordnung) für das Jahr 2001 auf 65,8 v. H. und der Höchstbetrag auf 54.400,00 DM heraufgesetzt worden waren. Der vom Kläger zu erstattende Betrag belief sich infolgedessen auf noch 8.116,06 DM (= 4.149,68 EUR).
Am 15. Dezember 2003 legte der Kläger auch gegen die Jahresnachweisung vom 18. November 2003 Widerspruch ein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. April 2007, dem Kläger zugestellt am 2. Mai 2007, wies der Präsident des Oberlandesgerichts I. die Widersprüche zurück. Zur Begründung verwies er auf die Gründe des Urteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. Januar 2006 - 1 A 291/05 - und den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Dezember 2006 - BVerwG 2 B 23.06 -.
Der Kläger hat am 31. Mai 2007 Klage erhoben. Er macht sinngemäß geltend, er wende sich mit seiner Klage nicht gegen die rückwirkende Änderung des Gebührenanteils bzw. des Höchstbetrages "als solche". Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei vielmehr die Jahresnachweisung 2001 vom 16. April 2002 von Bedeutung. Mit dieser habe der Beklagte die ihm, dem Kläger, zustehende Entschädigung festgesetzt. Er habe zwar damit rechnen müssen, im Rahmen der jeweiligen Jahresnachweisung auch zur Rückzahlung verpflichtet zu sein. Dadurch, dass die Festsetzung aber durch die Jahresnachweisung vom 16. April 2002 erfolgt sei, habe er auf deren Bestand vertrauen dürfen.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Jahresnachweisungen des Direktors des Amtsgerichts C. für das Jahr 2001 vom 17. Juli 2002 und vom 18. November 2003 sowie den Widerspruchsbescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts I. vom 20. April 2007 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es trägt vor, die Zulässigkeit einer rückwirkenden Festsetzung sei ober- und höchstgerichtlich bestätigt und werde auch vom Kläger nicht in Frage gestellt. Dem Kläger sei durch den Erlass des Justizministeriums vom 8. Oktober 2001 bekannt gewesen, dass es sich bei der Jahresnachweisung vom 16. April 2002 um eine vorläufige Festsetzung handele. Darüber hinaus sei er durch den ihm ebenfalls - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - zur Kenntnis gebrachten Erlass des Justizministeriums vom 6. Februar 2002 darüber informiert worden, dass der Gebührenanteil deutlich zu verringern sein würde. Der Kläger könne sich deshalb nicht auf Vertrauensschutz berufen und habe auch ohne ausdrückliche Vorläufigkeitserklärung des Bescheides vom 16. April 2002 von einer weiteren Berechnung der Bürokostenentschädigung ausgehen müssen. Aufgrund des Inhalts der Rundverfügungen des Justizministeriums vom 2. Mai 2002, 14. Juni 2002, 4. September 2003 und 9. Oktober 2003 - 2343 - I B. 24 - zur 4. und 6. Änderungsverordnung sei dem Direktor des Amtsgerichts C. kein Ermessen bei der erneuten Festsetzung der Bürokostenentschädigung eröffnet gewesen. Darüber hinaus sähen weder die GVEntschVO NRW noch die Änderungsverordnungen einen Ermessensspielraum für die festsetzende Behörde vor. Schließlich werde der Kläger durch die Neufestsetzung vom 18. November 2003 begünstigt und sei insoweit nicht beschwert.
Mit Beschluss vom 13. Februar 2008 ist der Rechtsstreit auf die Berichterstatterin als Einzelrichterin übertragen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten damit einverstanden waren, vgl. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als Anfechtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Vorverfahren ist in Bezug auf die Jahresnachweisungen vom 17. Juli 2002 und 18. November 2003 durchgeführt worden; der Kläger hat insbesondere auch mit dem Schreiben vom 9. August 2002, in dem er "um Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheides" bittet, deutlich gemacht, dass er mit dem Bescheid vom 17. Juli 2002 nicht einverstanden ist. Dementsprechend ist auch der Präsident des Oberlandesgerichts I. als Widerspruchsbehörde vom Vorliegen eines Widerspruchs ausgegangen und hat diesen mit Widerspruchsbescheid vom 20. April 2007 zurückgewiesen.
Die Klage ist begründet. Die Festsetzungen der Bürokostenentschädigung für das Jahr 2001 durch die "berichtigte" Jahresnachweisung vom 17. Juli 2002 und die "2. berichtigte Jahresnachweisung" vom 18. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts I. vom 20. April 2007 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Festsetzungsbescheide steht allerdings nicht entgegen, dass die vom Beklagten als Berechnungsgrundlage für die Ermittlung der Bürokostenentschädigung des Klägers herangezogenen Regelungen der 4. und 6. Änderungsverordnung rückwirkend in Kraft gesetzt worden waren. Denn diese Regelungen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 27. Januar 2006 - 1 A 4120/04 -, juris; Verwaltungsgericht Minden, Urteil vom 3. November 2004 - 4 K 3941/02 - .
Die die Bürokostenentschädigung festsetzenden Jahresnachweisungen vom 17. Juli 2002 und vom 18. November 2003 sind aber deshalb rechtswidrig, weil die in ihnen enthaltene (Teil-)Aufhebung der vorherigen für den Kläger günstigeren Jahresnachweisung vom 16. April 2002 ermessensfehlerhaft ist.
Eine Aufhebung der Jahresnachweisung vom 16. April 2002 war nicht deshalb entbehrlich, weil diese von vornherein nur eine vorläufige Regelung beinhaltete. Eine isolierte Neuregelung ohne gleichzeitige Abänderung eines zum selben Regelungsgegenstand bereits ergangenen Bescheides ist nur dann zulässig, wenn der vorherige Verwaltungsakt lediglich im Hinblick auf eine bestimmte Sach- und Rechtslage erlassen und deshalb durch die Änderung der insoweit maßgeblichen Umstände gegenstandslos wird.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 14. März 1984 - BVerwG 6 C 107.82 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 69, 90 ff.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), 10. Auflage 2008, § 48 Rn. 17, § 49 Rn. 49 und § 51 Rn. 27.
Dass die Festsetzung der dem Kläger zu gewährenden Bürokostenentschädigung nur bis zur Änderung der Sach- und Rechtslage durch die 4. Änderungsverordnung Geltung beansprucht, ist der Jahresnachweisung vom 16. April 2002 jedoch nicht zu entnehmen. Sie enthält weder einen Hinweis auf die anstehende Änderung der GVEntschVO NRW noch auf die diesbezüglichen Erlasse des Justizministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen. Aus dem Umstand, dass dem Kläger der Erlass vom 8. Oktober 2002 zur Kenntnis gebracht worden ist, ergibt sich nichts anderes. Dieser Erlass enthält zwar die an die Abrechnungsstellen gerichtete Aufforderung, zunächst auf der Grundlage des für das Jahr 2000 geltenden Gebührenanteils und des Jahreshöchstbetrages vorläufig abzurechnen. Aus dieser an die Abrechnungsstellen gerichteten Handlungsanweisung folgt aber nicht, dass der keinen entsprechenden Anhaltspunkt enthaltende Festsetzungsbescheid aus Sicht des Klägers als vorläufig hätte qualifiziert werden müssen.
Konnte der Beklagte damit die Bürokostenentschädigung für 2001 nicht ohne Weiteres neu festsetzen, bedurfte es in Höhe des Unterschiedsbetrages der Aufhebung des Bescheides vom 16. April 2002 durch einen gegenteiligen Akt. Indem der Direktor des Amtsgerichts C. den Bescheid vom 16. April 2002 durch die Jahresnachweisungen vom 17. Juli 2002 und 18. November 2003 "berichtigt" hat, ist dies konkludent geschehen; eine ausdrückliche Aufhebung ist nicht erforderlich,
vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O. § 48 Rn 29 m.w.N.
Die Aufhebung der Jahresnachweisung vom 16. April 2002 ist jedoch ermessensfehlerhaft.
Die insoweit allein als Rechtsgrundlage in Betracht kommenden §§ 48, 49 VwVfG stellen die Rücknahme bzw. den Widerruf eines Verwaltungsakts in das Ermessen der Behörde. Ob deren tatbestandliche Voraussetzungen vorliegen, lässt die Kammer offen; allerdings dürfte sich der Kläger aufgrund der Erlasse des Justizministeriums vom 8. Oktober 2001 und 6. Februar 2002 sowie der Tatsache, dass der Festsetzung vom 16. April 2002 durch den in der Berechnung ausgewiesenen Prozentsatz sowie den Höchstbetrag ohne Weiteres zu entnehmen war, dass ihr die "alte" GVEntschVO in der Fassung der 3. Änderungsverordnung zugrundelag, wohl nicht auf Vertrauensschutz berufen können. Dieser Umstand führt aber nicht dazu, dass dem Beklagten auf der Rechtsfolgenseite kein Ermessen eingeräumt war. Insbesondere vermag die Kammer auch unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls nicht davon auszugehen, dass das Ermessen des beklagten Landes im Sinne einer Aufhebung des Festsetzungsbescheides vom 16. April 2002 intendiert war mit der Folge, dass jegliche Ermessenserwägungen überflüssig wären.
Nach den Grundsätzen über das gelenkte bzw. intendierte Ermessen bedarf es bei einer ermessenseinräumenden Vorschrift, die dahin auszulegen ist, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, besonderer Gründe, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. "Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst. Versteht sich aber das Ergebnis von selbst, so bedarf es insoweit nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung."
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - BVerwG 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55 m.w.N., auch in juris.
Eine solche ermessenslenkende Norm kommt vorliegend nicht zur Anwendung.
Geht man ungeachtet der ursprünglichen Rechtmäßigkeit der Jahresnachweisung vom 16. April 2002 mit der inzwischen wohl im Vordringen begriffenen Meinung
- vgl. Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, § 48 Rn. 62 ff. m.w.N. -
von einer Anwendbarkeit des § 48 VwVfG aus, weil die rückwirkende Änderung von §§ 2, 3 GVEntschVO den Bescheid ex tunc hat rechtswidrig werden lassen, richtet sich die Rücknahme nach § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
- vgl. Urteil vom 23. Mai 1996 - BVerwG 3 C 13.94 -, Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Buchholz), 451.513 Sonst. Marktordnungsrecht Nr. 1, auch in juris -
wird § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG als das Ermessen der Behörde nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG lenkende Vorschrift angesehen, weil dieser für die Fälle des Satzes 3 die Rücknahme des Verwaltungsakts für die Vergangenheit als Regel festlegt. Ein Fall des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG, der es unter den dort genannten Voraussetzungen ausschließt, sich auf Vertrauen zu berufen, liegt aber nicht vor. Der Kläger hat den Festsetzungsbescheid vom 16. April 2002 weder durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung noch durch im wesentlichen unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt, vgl. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und 2 VwVfG. Auch die durch Nr. 3 der Vorschrift erfasste Konstellation - Kenntnis oder grob fahrlässige Nichtkenntnis der Rechtswidrigkeit - ist nicht gegeben. Deren Anwendung auf ursprünglich rechtmäßige, erst durch eine spätere Rechtsänderung rechtswidrig gewordene Verwaltungsakte ist schon deshalb ausgeschlossen, weil die Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis des Betroffenen bereits zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses bestehen muss,
vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 48 Rn 164; offenlassend BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 - BVerwG 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111.
Zu diesem Zeitpunkt war die Jahresnachweisung vom 16. April 2002 aber gerade noch rechtmäßig. Dass der Kläger - wohl - wusste oder jedenfalls wissen musste, dass die Jahresnachweisung mit Erlass der 4. Änderungsverordnung rechtswidrig werden würde, beseitigt daher lediglich sein Vertrauen, führt aber nicht zu einer auf der Rechtsfolgenseite im Ergebnis gebundenen behördlichen Entscheidung.
Außerhalb des Anwendungsbereichs von § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG kommt keine weitere das Ermessen des Beklagten im Sinne einer Aufhebung des auf der Grundlage alten Rechts erlassenen Festsetzungsbescheides lenkende Vorschrift zum Zuge. Die Kammer verkennt dabei nicht, dass der Landesgesetzgeber durch die Ausgestaltung der Abrechnungsmodalitäten der Bürokostenentschädigung, nämlich zunächst vorläufige Abrechnung durch die Gerichtsvollzieher selbst auf der Grundlage der aktuell geltenden Parameter und abschließende Abrechnung durch die Abrechnungsstellen mit Rückwirkung zum 1. Januar des Abrechnungsjahres erst nach Festsetzung des einschlägigen Gebührenanteils, regelmäßig von Korrekturbedarf nach Ende des Abrechnungsjahres ausgeht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2006, a.a.O.
Daraus folgt aber wiederum lediglich, dass die Gerichtsvollzieher auf einen auch nach Ablauf des Abrechnungsjahres unverändert fortgeltenden Prozentsatz nicht vertrauen durften und insoweit auch eine "echte Rückwirkung" einer die GVEntschVO ändernden Verordnung zulässig ist.
Vgl. erneut OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2006, a.a.O.
Eine zulässigerweise ex tunc rückwirkende Änderung der Rechtslage bedeutet hingegen nicht ohne Weiteres, dass eine Aufhebung eines auf der Grundlage alten Rechts ergangenen Bescheides intendiert wäre.
Auch eine Anwendung von § 49 VwVfG ergibt nichts anderes. Die Ausübung des Widerrufsermessens ist vielmehr grundsätzlich für alle tatbestandlich vorgesehenen Widerrufsmöglichkeiten vorgesehen, namentlich auch für den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 49 Rn. 10a.
Lediglich unter den - vorliegend nicht erfüllten - Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 VwVfG wird das Ermessen der Behörde durch das Haushaltsrecht gelenkt, nämlich dahingehend, dass ein Widerruf zweckgebundener Subventionsbescheide zu erfolgen hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - BVerwG 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55 -, auch in juris.
Der (sinngemäße) Einwand des Beklagten, aufgrund der Rundverfügungen des Justizministeriums vom 2. Mai 2002 und 14. Juni 2002 liege eine Ermessensreduzierung auf Null vor, geht schon deshalb fehl, weil die in den Erlassen enthaltenen Ausführungen erkennbar auf der Annahme beruhen, die Bürokostenentschädigung sei - anders als hier - zuvor nicht oder nur vorläufig festgesetzt worden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 2, 3 GVEntschVO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 48 VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 48 Abs. 1 und 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG
§ 48 Abs. 1
Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und 2 VwVfG
§ 49 Abs.
3 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 105, 55
BVerwGE 84,
111
1 A 291/05
2 B 23.06
1 A 4120/04
4 K 3941/02
6 C 107.82
3 C 22.96
3 C 13.94
2 C 43.87