Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-11-19, Aktenzeichen 10 A 208.08
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:1119.10A208.08.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Höhere Gewalt i.S.d. § 18 Abs. 1 Satz 2 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) setzt voraus, dass der Nichteintritt der fraglichen Tatsache auf Umständen beruht, die ungewöhnlich, unvorhersehbar und vom Willen desjenigen, der sich hierauf beruft, unabhängig sind, und deren Folgen trotz aller Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können, wie Naturereignisse und andere unabwendbare Zufälle.(Rn.24)
2. Die in § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 vorgesehene Verhängung einer Sanktion von 40,- € pro fehlender Berechtigung ist bezogen auf den hier angenommenen Zweck, nicht in gutem Glauben handelnde Verantwortliche zur pflichtgemäßen Abgabe zu bewegen, verhältnismäßig.(Rn.25)
3. Hat der Abgabepflichtige in Kenntnis der emissionshandelsrechtlichen Vorschriften durch seine Untätigkeit sehenden Auges den Abgabetermin verstreichen lassen und damit die Möglichkeit einer ihn treffenden Zahlungspflicht in Kauf genommen, so hat er - in einer strafrechtlichen Terminologie gesprochen - vorsätzlich gehandelt und kann sich nicht im Nachhinein darauf berufen, der - bereits vorab berechenbare - Zahlungsbetrag sei der Höhe nach unangemessen.(Rn.26)
4. Bei wertender Betrachtung des mit § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG verfolgten Zwecks lässt sich auf der einen Seite einiges für einen Charakter der Norm als strafähnliche Maßnahme anführen.(Rn.22) - (Rn.36) Gegen die Annahme eines strafähnlichen Charakters von § 18 Abs. 2 Satz 1 TEHG spricht auf der anderen Seite indes ausdrücklich die Begründung des Gesetzentwurfs.(Rn.37) Danach war es die Absicht des Gesetzgebers, die Zahlungspflicht als präventive und ausdrücklich verschuldensunabhängige Verwaltungsmaßnahme auszugestalten.(Rn.40)
5. Verfassungskonform ausgelegt werden kann § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG in der Weise, dass für die Verhängung der Sanktion als - ungeschriebenes - Tatbestandsmerkmal ein Verschulden vorausgesetzt wird. Hinsichtlich der Anforderungen an das Verschulden kann der Verschuldensmaßstab des § 276 BGB herangezogen werden. (Rn.42)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung einer Zahlungspflicht gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG).
Sie betreibt in B.u. a. ein Kesselhaus mit zwei Dampferzeugern. Der für diese Anlage unter dem 28. Februar 2006 bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) eingegangene Emissionsbericht wies für den Berichtszeitraum 2005 CO 2 -Emissionen in Höhe von 7.361 t aus. Zum maßgeblichen Stichtag am 30. April 2006 gab die Klägerin für diese Produktionsanlage keine Emissionsberechtigungen ab. Am 31. Juli 2006 gab die Klägerin sodann 7.361 Emissionsberechtigungen ab.
Unter dem 1. August 2006 gab die DEHSt der Klägerin Gelegenheit, bis zum 21. August 2006 zu einer Zahlungspflicht bzw. dem Vorliegen höherer Gewalt gemäß § 18 TEHG Stellung zu nehmen. Man habe festgestellt, dass die Klägerin keine Emissionsberechtigungen gemäß § 6 Abs. 1 TEHG in der dort genannten Frist abgegeben habe. Hierzu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 14. August 2006, 29. September 2006 und 30. August 2007 im Wesentlichen dahingehend Stellung, der für Emissionshandel zuständige Mitarbeiter G. habe das Unternehmen kurzfristig im November 2005 verlassen. Eine Weisung der Geschäftsleitung, wonach die im Zusammenhang mit dem Emissionshandel bestehenden Verpflichtungen ab diesem Zeitpunkt von einem anderen Mitarbeiter M. wahrgenommen werden sollten, habe diesen aus heute nicht mehr nachvollziehbaren Gründen nicht erreicht. Vielmehr sei dieser Mitarbeiter davon ausgegangen, seine Aufgaben seien mit der Erstellung und der Abgabe des Emissionsberichts im Februar 2006 erledigt gewesen. Ein weiterer, im Juni 2005 als Ansprechpartner der Anlage bei der Deutschen Emissionshandelsstelle bestellter Mitarbeiter H. sei wohl davon ausgegangen, dass mit der Abgabe des Emissionsberichts für das Jahr 2005 auch die entsprechenden Zertifikate zurückgegeben worden seien. Im Übrigen machte die Klägerin grundsätzliche verfassungs- und europarechtliche Bedenken gegen § 18 Abs. 1 TEHG geltend.
Mit Bescheid vom 7. Dezember 2007 setzte die DEHSt zu Ziffer 1. eine Zahlungspflicht in Höhe von 294.440,- € fest und stellte zu Ziffer 2. fest, die Klägerin sei verpflichtet gewesen, bis zum 30. April 2007 noch fehlende 7.361 Emissionsberechtigungen abzugeben. Den gegen diesen Bescheid erhobenen Widerspruch wies die DEHSt mit Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2008 zurück.
Mit ihrer am 4. August 2008 erhobenen Klage wendet sich die Klägerin gegen die Festsetzung einer Zahlungspflicht gemäß § 18 Abs. 1 TEHG durch die Bescheide vom 7. Dezember 2007 und 2. Juli 2008. Sie macht im Wesentlichen geltend:
Die Bescheide vom 7. Dezember 2007 und 2. Juli 2008 seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten. Zwar habe es die Klägerin versäumt, bis zum 30. April 2006 die erforderlichen Emissionsberechtigungen für das Jahr 2005 abzugeben, dies sei indes offensichtlich versehentlich geschehen. Als der für Emissionshandel zuständige Mitarbeiter G. das Unternehmen kurzfristig im November 2005 verlassen habe, habe der mit der Erstellung und Abgabe des Emissionsberichtes befasste Mitarbeiter M. angenommen, nicht mehr dessen Vertreter zu sein und seine Aufgaben mit der Erstellung und Abgabe des Emissionsberichts als erledigt angesehen. Die Weisung der Geschäftsleitung, dass er die in Zusammenhang mit dem TEHG stehenden Verpflichtungen eigenständig wahrnehmen solle, habe ihn aus nicht nachvollziehbaren Gründen nicht erreicht. Ein weiterer Mitarbeiter H. sei davon ausgegangen, dass mit der Abgabe des Emissionsberichtes für das Jahr 2005 auch entsprechend Zertifikate abgegeben worden seien. Kenntnis von der Nichtabgabe der Emissionsberechtigungen habe die Klägerin erst am 10. Juli 2006 erhalten.
§ 18 Abs. 1 TEHG sei zudem nichtig, da es sich um eine Strafnorm handele, wie sich bereits aus den Überschriften des Fünften Abschnitts des TEHG sowie des Art. 16 der Emissionshandelsrichtlinie ergebe. Dort werde klargestellt, dass es sich bei der Zahlungspflicht um eine ‚Sanktion’ und damit eine Strafmaßnahme handele. Auch die englische Fassung des Artikels 16 spreche von ‚penalties’, was mit ‚Strafen’ bzw. ‚Strafmaßnahmen’ zu übersetzen sei. Die verschuldensunabhängige Ausgestaltung von § 18 Abs. 1 TEHG verstoße aber gegen den verfassungs- und europarechtlichen Grundsatz ‚nulla poena sine culpa’. Danach müsse die Strafe dem Grad der Schuld sowie den Folgen des Verstoßes bzw. der Nichtausführung der gebotenen Handlung angemessen sein und gerade im Bereich von Vermögensstrafen die finanzielle Leistungsfähigkeit des Betroffenen beachten. Dem werde die strikte Festsetzung eines ‚Fixbetrages’ für den Fall der Versäumung der Abgabefrist nicht gerecht, da völlig unberücksichtigt bleibe, ob lediglich eine unwesentliche Verzögerung vorliege oder die Abgabe noch im laufenden Verwaltungsverfahren zur Festsetzung erfolgt sei. Die Verhängung einer Sanktion stehe demnach völlig außer Verhältnis zur Vorwerfbarkeit der Fristüberschreitung als auch zu deren wirtschaftlichen Folgen. Eine Vorlage beim Europäischen Gerichtshof werde angeregt.
§ 18 Abs. 1 TEHG genüge ferner nicht den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Zahlungsverpflichtung könne ohne weiteres einen Betrag erreichen, der für betroffene Unternehmen existenzvernichtend sein könne. Im Übrigen sei vor dem Hintergrund des Preisverfalls in der ersten Handelsperiode ein wie auch immer gearteter wirtschaftlicher Anreiz, die Zertifikate verspätet abzugeben, nicht ersichtlich. Die Klägerin habe ebenso wie andere Unternehmen, die die Zertifikate erst nach dem 30. April 2006 abgegeben hätten, hieraus keinerlei Vorteile gezogen. Auch deshalb stehe die von der Klägerin begangene Pflichtverletzung völlig außer Verhältnis zur Höhe der festgesetzten Zahlungspflicht. Auch bestünden Zweifel an der Geeignetheit und der Erforderlichkeit der Regelung. Zur wirksamen Durchsetzung des Normzwecks, der Aufrechterhaltung der Funktionalität des Zertifikatehandels, würde es ausreichen, die verspäteten Zertifikate mit einem angemessenen Säumniszuschlag für die entstandenen Verfahrenskosten zu belegen. Ebenso sei die auf den Einzelfall abgestimmte Angleichung der Sanktionshöhe ein milderes und gleich geeignetes Mittel. Jedenfalls aber fehle es an der Angemessenheit. Sofern bei dem Emittenten durch die verspätete Abgabe der Zertifikate keine Gewinne entstünden, sei die Sanktionierung in Form der Festsetzung eines Festbetrages zur Zweckerreichung nicht erforderlich.
Die Klausel der höheren Gewalt sei nicht ausreichend, um Einzelfälle zu erfassen, in denen die Sanktion ohne höhere Gewalt ebenfalls unangemessen wäre. Unbillige Entscheidungen seien aber nicht nur bei höherer Gewalt denkbar. Hier sei die Einräumung eines Anwendungsermessens zwingend erforderlich, da das TEHG einen neuartigen Umgang mit Emissionen regele und einen eigenen Wirtschaftszweig begründe.
Die Klägerin unterliege nach der Änderung des Anwendungsbereiches des TEHG als Kleinemittent zudem nicht mehr den Vorschriften des Emissionshandels. Durch die Sanktion werde die Klägerin in eine Lage gebracht, die nach dem Willen des Gesetzgebers für einen kleinen Emittenten nicht mehr eintreten solle.
Auch habe die Klägerin, die nicht an einer Unterdeckung an Berechtigungen gelitten habe, die Frist zur Abgabe nicht vorsätzlich, sondern allenfalls leicht fahrlässig versäumt. Es habe einen Fehler in der Kommunikationskette gegeben, der sich der Klägerin nicht habe aufdrängen müssen. Im Übrigen könne bei größeren Unternehmen ein Fehler auch bei Beachtung der gebotenen Sorgfalt niemals völlig ausgeschlossen werden. Dies mit der gesamten Härte des Gesetzes zu bestrafen, erweise sich als überzogen. Folglich habe eine schuldangemessene Anpassung des Strafrahmens zu erfolgen. Vor diesem Hintergrund sei es schließlich auch angezeigt, die Betroffenen zumindest in der ersten Handelsperiode nochmals gesondert auf die Folgen einer verspäteten Abgabe der Berechtigungen hinzuweisen. Dies sei indes vor dem 30. April 2006 nicht erfolgt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid Umweltbundesamtes vom 7. Dezember 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 2. Juli 2008 aufzuheben.
Die Beklagte hat den Antrag angekündigt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt Bezug auf die Gründe des Widerspruchsbescheides und macht darüber hinaus im Wesentlichen geltend:
Die Beklagte treffe keine nochmalige gesonderte Hinweispflicht bezüglich der Folgen einer verspäteten Abgabe von Berechtigungen. Die Abgabepflicht und die Folgen einer verspäteten Abgabe ergäben sich ohne weiteres aus den Regelungen des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes.
§ 18 Abs. 1 TEHG stelle ferner weder eine Strafe noch eine strafähnliche Maßnahme dar. Es handele sich vielmehr um eine Maßnahme eigener Art, welche mit den klassischen Sanktionsarten nicht zu erfassen sei. Es fehle der Norm an einem Schuldelement, wie es für Strafen wesensmäßig sei. Verschulden sei nicht vorausgesetzt. Ausweislich der Gesetzesbegründung handele es sich um eine präventive Verwaltungsmaßnahme, die nicht an vorwerfbares Verhalten anknüpfe, sondern vielmehr einen zusätzlichen marktwirtschaftlichen Anreiz für die Erfüllung der Abgabepflicht durch die Verantwortlichen und damit zur Durchsetzung des Emissionshandels darstellen solle. § 18 TEHG sei lediglich Teil eines verwaltungsrechtlichen Sanktionensystems, dass der Gesetzgeber in Abschnitt 5 des TEHG eingestellt habe. Weise die Normen keinen strafenden oder strafähnlichen Charakter auf, verstoße sie auch nicht gegen den Schuldgrundsatz. § 18 Abs. 1 TEHG stehe in einem ähnlichen Bereich einer Vorteilsabschöpfung für fehlerhaftes Verhalten wie der Verfall nach § 73 StGB. Sei damit bezweckt, dem Täter den Anreiz zur Tatbegehung zu nehmen, habe auch der Verfall keinen Strafcharakter, sondern sei eine Maßnahme eigener Art. Voraussetzung sei lediglich die Begehung einer rechtswidrigen, nicht notwendig schuldhaften Tat. Im Falle einer unterbliebenen Abgabe von Berechtigungen komme § 18 Abs. 1 TEHG die Funktion der zukünftigen Aufrechterhaltung eines funktionierenden Emissionshandelssystems zu, indem eine Abgabepflichtverletzung zu einem erheblichen wirtschaftlichen Nachteil führe. Hinter diesem präventiven Zweck stehe die Erwägung des Gesetzgebers, ein funktionierendes Emissionshandelssystem zu gewährleisten, ungerechtfertigte Bereicherungen der Verantwortlichen zu unterbinden und allen Teilnehmern gleiche Marktchancen zu ermöglichen.
§ 18 Abs. 1 TEHG genüge des Weiteren dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Norm beziehe ihre Rechtfertigung aus dem verfassungsrechtlichen Auftrag des Klimaschutzes gemäß Art. 20 a GG. Die Regelung sei geeignet und erforderlich, diesen Zweck zu erreichen bzw. zumindest zu fördern. Im Vergleich mit ordnungsrechtlichen Instrumenten zur Verbesserung des Klimaschutzes habe der Gesetzgeber hier das mildeste Mittel zur Zielerreichung gewählt. Der Emissionshandel sei das ökonomisch effizienteste und mildeste Mittel, da es den Verantwortlichen die Entscheidung überlasse, eine Kohlendioxidreduktion durchzuführen oder zusätzlich Berechtigungen am Markt zu erwerben. Eventuelle Härten seien grundsätzlich bereits bei der Zuteilung von Berechtigungen nach §§ 9, 10 TEHG berücksichtigt worden. Auch würden die Berechtigungen beinahe vollumfänglich kostenfrei zugeteilt. Ebenso biete das so genannte ‚borrowing’ dem Verantwortlichen die Möglichkeit, Sanktionen wegen einer Unterdeckung an Berechtigungen zu vermeiden, indem bereits Berechtigungen des neuen Jahres zur Begleichung der Verpflichtung aus dem Vorjahr zur Abgabe verwendet würden. Schließlich habe es der Betreiber selbst in der Hand, die Sanktionszahlung zu umgehen, indem er einen ordnungsgemäßen Emissionsbericht und die richtige Anzahl von Berechtigungen abgebe.
Habe die Klägerin das Fristversäumnis in Folge unzureichender Büroorganisation selbst zu verantworten, liege ein Fall höherer Gewalt nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Streitakte und den Inhalt der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die, soweit wesentlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 VwGO) zulässig, indes nicht begründet. Die Bescheide vom 7. Dezember 2007 und 2. Juli 2008 sind rechtmäßig, die Klägerin wird dadurch nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO).
I. Die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 18 Abs. 1 Satz1 TEHG liegen vor. Kommt danach der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nicht nach, so setzt die zuständige Behörde für jede emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Verantwortliche keine Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100,- €, in der ersten Zuteilungsperiode von 40,- €, fest. Die Klägerin ist bis zum 30. April 2006 ihrer gemäß § 6 Abs. 1 TEHG bestehenden Abgabepflicht nicht nachgekommen. Danach hat der Verantwortliche bis zum 30. April eines Jahres, erstmals im Jahr 2006, eine Anzahl von Berechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht. Die Klägerin gab erst am 31. Juli 2006 die ihrem Emissionsbericht entsprechende Anzahl von 7.361 Emissionsberechtigungen ab. Die demgemäß von der DEHSt festgesetzte Zahlungspflicht in Höhe von (7.361 x 40,- =) 294.440,- € begegnet rechnerisch keinen Bedenken.
II. Die Klägerin kann sich nicht auf § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG berufen. Danach kann von der Festsetzung einer Zahlungspflicht abgesehen werden, wenn der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 auf Grund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte. Bereits der Tatbestand dieser Regelung liegt nicht vor. Höhere Gewalt ist nicht gegeben. Diese setzt voraus, dass der Nichteintritt der fraglichen Tatsache auf Umständen beruht, die ungewöhnlich, unvorhersehbar und vom Willen desjenigen, der sich hierauf beruft, unabhängig sind, und deren Folgen trotz aller Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können, wie Naturereignisse und andere unabwendbare Zufälle (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 2004 - 3 c 27/03 - und Beschluss vom 6. Juli 2007 - 8 B 51/07 - jeweils zitiert nach juris). Die Nichtabgabe der Emissionsberechtigungen zum 30. April 2006 geschah nicht unabhängig vom Willen der Klägerin. Diese hat nicht in gutem Glauben bzw. - wie sie selbst vorträgt - ‚versehentlich’ gehandelt, sondern vielmehr sehenden Auges und auch in dem Wissen um die drohende Zahlungspflicht den Abgabetermin verstreichen lassen, ohne die notwendige Zahl von Emissionsberechtigungen abzugeben. Haben die mit dem Emissionshandel befassten Mitarbeiter der Klägerin nach dem November 2005 in Ansehung des näher rückenden Abgabetermins 30. April 2006 die Abgabe von Emissionsberechtigungen unterlassen, weil sie in Unkenntnis von Anweisungen der Geschäftsführung annahmen, nicht mehr mit dem Emissionshandel befasst zu sein bzw. annahmen, eine solche Abgabe sei bereits erfolgt, so ist dieser Ablauf nicht ohne Willen der Klägerin und ihrer Mitarbeiter geschehen. Legt man dieses Vorbringen der Klägerin zugrunde, haben sich deren mit dem Emissionshandel betraute Mitarbeiter nach dem November 2005 um die Abwicklung der Rückgabe von Emissionsberechtigungen schlicht nicht mehr gekümmert. Hier hätte es auch der der Klägerin - als verantwortlicher Teilnehmerin des Emissionshandels - obliegenden Sorgfaltspflicht entsprochen, betriebsintern Vorkehrungen zu treffen, um eine rechtzeitige Kontrolle der ordnungs- und fristgemäßen Abgabe der Emissionsberechtigungen zu gewährleisten und so ein Versäumen der Frist zu verhindern. Dies ist offensichtlich nicht geschehen. Eine weitergehende, von der Klägerin reklamierte Rechtspflicht der DEHSt schließlich, alle Verantwortlichen der 1. Zuteilungsperiode vor dem 30. April 2006 auf den bevorstehenden Abgabetermin gesondert hinzuweisen, lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen. Vielmehr ergibt sich der Abgabetermin ohne Weiteres aus § 6 Abs. 1 TEHG und musste allen sorgfältig handelnden Abgabepflichtigen bekannt sein.
III. Die in § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 vorgesehene Verhängung einer Sanktion von 40,- € pro fehlender Berechtigung ist bezogen auf den hier angenommenen Zweck, nicht in gutem Glauben handelnde Verantwortliche zur pflichtgemäßen Abgabe zu bewegen, verhältnismäßig. Eine Sanktion von 40,- € pro fehlende Berechtigung ist geeignet und erforderlich, die Verantwortlichen zur Abgabe von Berechtigungen anzuhalten, soweit dieser Betrag nach Kenntnis des Gerichts über jedem bislang - etwa an der Börse in Leipzig - seit 2005 für eine Emissionsberechtigung gezahlten Betrag liegt und die Nichtabgabe von Berechtigungen gegenüber der pflichtgemäßen Abgabe damit erheblich verteuert. Wegen der Höhe des durch Richtlinie und Gesetz vorgegebenen Betrages ist rechtlich hier nichts zu besorgen. Bei dessen Bestimmung muss dem Richtlinien- wie dem Gesetzgeber ein Prognosespielraum zugestanden werden, wie hoch er den voraussichtlichen Wert einer Berechtigung im Laufe der von der Regelung betroffenen Zuteilungsperioden einschätzt, um in Relation dazu den voraussichtlich wirksamen Sanktionsbetrag pro Berechtigung der Höhe nach festzulegen. Ob auch eine Sanktion in Höhe von 100,- € pro nicht abgegebene Berechtigung als erforderliche Maßnahme angesehen werden kann, wenn bereits eine Sanktion von 40,- € zur Zweckerreichung geeignet ist, bedarf für Zahlungsbescheide, die die erste Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 betreffen, keiner Erörterung.
Die hier konkret gegen die Klägerin verhängte Zahlungspflicht ist auch im engeren Sinne verhältnismäßig. Hat die Klägerin - wie ausgeführt - in Kenntnis der emissionshandelsrechtlichen Vorschriften durch ihre Untätigkeit sehenden Auges den Abgabetermin am 30. April 2006 verstreichen lassen und damit die Möglichkeit einer sie treffenden Zahlungspflicht in Kauf genommen, so hat sie - in einer strafrechtlichen Terminologie gesprochen - ‚vorsätzlich’ gehandelt und kann sich nicht im Nachhinein darauf berufen, der - bereits vorab berechenbare - Zahlungsbetrag sei der Höhe nach unangemessen. Der von der Klägerin geltend gemachte Fall, wonach ein Fehler auch bei Beachtung der gebotenen Sorgfalt niemals völlig ausgeschlossen werden kann, liegt in ihrem Fall gerade nicht vor. Eine wegen der hier verhängten Zahlungspflichten konkret drohende Insolvenz der Klägerin ist schließlich nicht erkennbar und bedarf deshalb keiner Erörterung.
IV. Zu der tenorierten Entscheidung gelangte man schließlich gleichermaßen für den Fall, sähe man die in § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG normierte Sanktion als strafähnliche Maßnahme an (dazu a.). Denn dann führte eine verfassungskonforme Auslegung der Norm unter Berücksichtigung von § 276 BGB wegen des als vorsätzlich zu qualifizierenden Tuns der Klägerin ebenfalls zur Klageabweisung (dazu b.).
a.) Eine ‚Strafe’ besteht in der Auferlegung eines Rechtsnachteils wegen einer schuldhaft begangenen rechtswidrigen Tat. Sie soll - neben ihrer Aufgabe abzuschrecken und zu resozialisieren - eine angemessene Antwort auf strafrechtlich verbotenes Verhalten darstellen. Mit der Strafe wird ein rechtswidriges sozial-ethisches Fehlverhalten vergolten. Das dem Täter auferlegte Strafübel soll den schuldhaften Normverstoß ausgleichen; es ist Ausdruck vergeltender Gerechtigkeit. Dem Schuldgrundsatz unterliegen aber auch Sanktionen, die wie eine Strafe wirken. Strafähnlich ist eine Maßnahme freilich nicht schon dann, wenn sie mit einer Einbuße an Freiheit oder Vermögen verbunden ist und damit faktisch die Wirkung eines Übels entfaltet. Bei der Beurteilung des pönalen Charakters einer Rechtsfolge sind vielmehr weitere, wertende, Kriterien heranzuziehen, insbesondere der Rechtsgrund der Anordnung und der vom Gesetzgeber mit ihr verfolgte Zweck (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 14.01.2004 - 2 BvR 564/95 - Rz 59; zitiert nach juris). Bei wertender Betrachtung des mit § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG verfolgten Zwecks lässt sich auf der einen Seite Folgendes für einen Charakter der Norm als strafähnliche Maßnahme anführen:
Die in § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG vorgesehene Sanktion besteht zunächst in einem Vermögensnachteil und entfaltet damit die Wirkung eines Übels. Weiterhin kann auch das Regelungsgefüge des § 18 TEHG als Argument für den strafähnlichen Charakter der Zahlungspflicht gesehen werden, als diese bei einem Pflichtverstoß zur - weiterbestehenden (§§ 6 Abs. 1, 18 Abs. 3 TEHG) - Abgabepflicht als zusätzliches Moment hinzukommt. Dieser Zusätzlichkeit der Zahlungspflicht kann - in Verbindung mit ihrer verhaltensabhängigen Vermeidbarkeit - (auch) ein Vergeltungscharakter beigemessen werden. Der zwangsweisen Durchsetzung der gemäß § 18 Abs. 3 TEHG fortbestehenden Abgabepflicht dient die Zahlungspflicht jedenfalls nicht. Denn gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 TEHG werden Berechtigungen, auf deren Zuteilung oder Ausgabe der Verantwortliche einen Anspruch hat, auf seine Verpflichtung nach Satz 1 angerechnet, wenn der Verantwortliche die fehlenden Berechtigungen nicht bis zum 31. Januar des Folgejahres abgibt.
Ein Vergeltungszweck kann ferner der Höhe des ab dem Jahre 2008 vorgesehenen Sanktionsbetrages von 100,- € pro emittierte Tonne CO 2 beigemessen werden, als für die von der Beklagten vorgetragene ökonomische Lenkungsfunktion der Regelung schon der Betrag von 40,- € pro emittierte Tonne CO 2 geeignet und ausreichend erscheint. Um eine - wie die Beklagte meint - dem Verfall gemäß §§ 73 - 73 e StGB vergleichbare Maßnahme handelt es sich bei der Zahlungspflicht nicht. Ist dort die Einziehung von Tatvorteilen geregelt, d. h. dessen, was der Täter für die Tat oder aus ihr als Tatbeteiligter erlangt hat (vgl. dazu Schönke/ Schröder, StGB, 27. Aufl., § 73 Rz. 1, 6), so ist bei prognostischer Verlängerung des bisherigen Verlaufs des Emissionshandels in Europa in die Zukunft - auch in Ansehung der ab der 2, Zuteilungsperiode eröffneten Möglichkeit des periodenübergreifenden ‚banking’ - nicht erkennbar, wie ein Verantwortlicher aus einer Nichtabgabe von Emissionsberechtigungen einen Vermögensvorteil von 100,- € pro nicht abgegebener Berechtigung erlangen können sollte.
Des Weiteren ist auch die Entstehungsgeschichte der Emissionshandelsrichtlinie zu bedenken, der sich die Absicht jedenfalls des Richtliniengebers entnehmen zu lassen scheint, für den Fall der pflichtwidrigen Nichtabgabe von Emissionsberechtigungen explizit eine Strafmaßnahme vorzusehen. So heißt es bereits im "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über einen Rahmen für den Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (Vorlage der Kommission) vom 23. Oktober 2001“ (im Folgenden: Richtlinienvorschlag):
"Fälle von Verstößen gegen die Verpflichtung, ausreichend Berechtigungen zurückzugeben,... müssen in der gesamten Europäischen Gemeinschaft schlüssig und konsequent geahndet werden. Dies würde erreicht durch die Verhängung einer Geldstrafe , entweder von 100 € je überschüssige Tonne oder dem doppelten des durchschnittlichen Marktpreises während eines vorher festgelegten Zeitraums, wobei der höhere Betrag zu zahlen wäre. Im Zeitraum vor der Verpflichtung des Kyoto-Protokolls würde diese Geldstrafe 50 € je überschüssige Tonne oder das Doppelte des durchschnittlichen Marktpreises während eines vorher festgelegten Zeitraumes betragen, wobei der höhere Betrag zu zahlen wäre. ...
Entscheidend ist jedoch, dass die Strafe für die Nichteinhaltung so hoch ist, dass Betreiber nicht darauf verzichten, die tatsächlichen Emissionen ihrer Anlage durch eine ausreichende Zahl von Berechtigungen abzudecken.... "(ebd. Punkt 17 S. 15 - Hervorhebungen durch die Kammer).
Die beklagte Bundesrepublik Deutschland verhält sich zur Frage des strafähnlichen Charakters von § 18 Abs. 1 TEHG durchaus ambivalent, als sie im Gegensatz zum hiesigen Vortrag in ihren mit der EU-Kommission abgestimmten Nationalen Allokationsplänen vom 28. Juni 2006 und 13. Februar 2007 jeweils gleichlautend ausgeführt hat:
„ Sanktionen
Für Emissionen, für die keine Zertifikate abgegeben werden, müssen Anlagenbetreiber eine Strafgebühr von 100 € pro Tonne CO2 leisten, zudem muss die entsprechende Anzahl von Zertifikaten nachträglich abgegeben werden.“ (S. 7 und S. 13 - Hervorhebung durch die Kammer).
Gegen die Annahme eines strafähnlichen Charakters von § 18 Abs. 2 Satz 1 TEHG spricht auf der anderen Seite indes ausdrücklich die Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD und Bündnis 90/ Die Grünen (vgl. Bundestags-Drucksache 15/2328 vom 13.01.2004). Dort heißt es:
„Bei der vorgesehenen Regelung handelt es sich um die gesetzliche Androhung einer Zahlungsverpflichtung und damit um eine präventive Verwaltungsmaßnahme . Das präventive In-Aussicht-Stellen einer Zahlungsverpflichtung knüpft nicht an ein vorwerfbares Verhalten an , sondern soll vielmehr einen zusätzlichen wirtschaftlichen Anreiz zur Durchsetzung des Emissionshandels darstellen. Damit folgt auch das Sanktionssystem dem marktwirtschaftlichen Ansatz des gesamten Treibhausgashandelsregimes. Eine Ausnahmeregelung wie vorgesehen für Fälle höherer Gewalt entspricht dem Verhältnismäßigkeitsgebot, welchem auch in Artikel 16 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG Ausdruck verliehen worden ist.
Eine Umsetzung des von der Richtlinie 2003/87/EG vorgesehenen Sanktionsmechanismus über das Ordnungswidrigkeitenrecht kommt hingegen nicht in Betracht, da das Schuldprinzip einen Bußgeldrahmen verlangt, wo die Richtlinie 2003/87/EG einen Fixbetrag vorsieht. Eine Lösung über das Verwaltungsvollstreckungsrecht scheidet ebenfalls aus, da die Verpflichtung zur Zahlung eines Zwangsgeldes mit der – auch verspäteten – Erfüllung der Verpflichtung entfällt. Die Richtlinie 2003/87/EG verlangt aber ungeachtet einer späteren Erfüllung die Erhebung des Betrages bei jedem Überschreiten der um jeweiligen 30. April gesetzten Frist.“ (Hervorhebungen durch die Kammer).
Danach war es die Absicht des Gesetzgebers, die Zahlungspflicht als präventive und ausdrücklich verschuldensunabhängige Verwaltungsmaßnahme auszugestalten. Ob auch entgegen dieser erklärten Absicht mit Blick auf die sonstigen angeführten Umstände eine Qualifizierung der Zahlungspflicht als strafähnliche Sanktion möglich und geboten ist, bedarf indes hier keiner abschließenden Entscheidung und kann offengelassen werden.
b.) Dies ergibt sich aus Folgendem: Unterstellt man im Weiteren einen strafähnlichen Charakter der in § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG geregelten Sanktion, so gilt dann der im Rechtsstaatsprinzip verankerte Grundsatz ‚nulla poena sine culpa’ (vgl. dazu Bundesverfassungsgericht, Beschlüsse vom 25. Oktober 1966 - 2 BvR 506/63 -, vom 26. Februar 1969 - 2 BvL 15/68, 2 BvL 23/68 - und vom 14. Januar 2004 - 2 BvR 564,95 -; zitiert nach juris) mit der Folge, dass die Sanktion nur verschuldensabhängig verhängt werden darf. Sieht aber § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG als strafähnliche Regelung ein Verschulden als tatbestandliche Voraussetzung für die Verhängung der Sanktion ‚Zahlungspflicht’ nicht vor, wäre die Norm dann verfassungswidrig, wenn eine verfassungskonforme Auslegung nicht möglich ist. Dies ist indes hier der Fall.
Verfassungskonform ausgelegt werden kann § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG in der Weise, dass für die Verhängung der Sanktion als - ungeschriebenes - Tatbestandsmerkmal ein Verschulden vorausgesetzt wird. Hinsichtlich der Anforderungen an das Verschulden kann der Verschuldensmaßstab des § 276 BGB herangezogen werden. Danach hat der Schuldner Vorsatz und Fahrlässigkeit zu vertreten (Abs. 1), fahrlässig handelt, wer die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht lässt (Abs. 2). Diese allgemeine Definition des Verschuldens erlaubt es dem Betroffenen - mit Blick auf das Bestimmtheitsgebot (vgl. dazu Bundesverfassungsgericht, Nichtannahmebeschluss vom 4. Dezember 2006 - 1 BvR 1200/04 -; zitiert nach juris) - zu erkennen, was von ihm verlangt wird. Soweit im Einzelfall Streit darüber bestehen kann, welche konkreten Verhaltensweisen im Kontext des § 18 Abs. 1 TEHG geboten sind, steht dies jedenfalls einer Bestimmtheit der Regelung nicht entgegen.
Die Klägerin hat - wie oben ausgeführt - in Kenntnis der emissionshandelsrechtlichen Vorschriften und sehenden Auges den Abgabetermin am 30. April 2006 verstreichen lassen, ohne Berechtigungen abzugeben. Ausreichende Vorkehrungen zur Sicherstellung der rechtzeitigen Abgabe hat sie nicht getroffen. Damit hat sie den Verstoß gegen § 6 Abs. 1 TEHG und in der Folge die Festsetzung einer sie treffenden Zahlungspflicht gemäß § 18 Abs. 1 TEHG vorsätzlich in Kauf genommen. Ein Verschulden der von ihr gegenüber der DEHSt benannten und mit elektronischer Signatur legitimierten Kontobevollmächtigten muss sich die Klägerin als juristische Person zurechnen lassen.
V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit die Beklagte wegen der festgesetzten Zahlungspflicht unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
VI. Gemäß §§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO war schließlich wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache die Berufung zuzulassen. Obergerichtliche Entscheidungen zur Zahlungspflicht nach § 18 TEHG liegen bislang nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9, 10 TEHG
§§ 73 - 73 e StGB
§ 276 BGB
§ 18 TEHG
§ 73 StGB
§ 42 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 TEHG
§ 6 Abs. 1 TEHG
§ 18 Abs. 1 TEHG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz1 TEHG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG
§ 6 Abs. 1, 18 Abs. 3 TEHG
§ 18 Abs. 3 TEHG
§ 18 Abs. 3 Satz 2 TEHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 20 a GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 8/12
8 B 51/07
2 BvR 564/95
2 BvR 506/63
2 BvL 15/68
2 BvL 23/68
1 BvR 1200/04