Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-01-04, Aktenzeichen 3 L 1156.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:0104.3L1156.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Bei der durch die Wirtschaftsprüferkammer festgelegten Frist für den Zulassungsantrag handelt es sich nur um eine sogenannte behördliche Verfahrensfrist ohne materiell-rechtliche Ausschlusswirkungen. Fristen für die verfahrensmäßige Geltendmachung von Ansprüchen können nicht nur in Gesetzen oder Verordnungen geregelt werden, sondern die Behörden sind von sich aus berechtigt, aufgrund besonderer gesetzlicher Ermächtigung oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen im Rahmen ihrer Verfahrensherrschaft entsprechende Fristen festzulegen. Derartige behördliche Fristen unterscheiden sich von den materiell-rechtlichen Ausschlussfristen jedoch dadurch, dass an sie weniger strenge Rechtsfolgen geknüpft werden. So können sie etwa von der Behörde, die sie gesetzt hat, verlängert werden. Das ist auch nach Fristablauf rückwirkend möglich, insbesondere wenn es unbillig wäre, die durch den Fristablauf eingetretenen Rechtsfolgen bestehen zu lassen.(Rn.11)
Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, über den Zulassungsantrag des Antragstellers zur 1. Wiederholungsprüfung als Wirtschaftsprüfer im 1. Halbjahr 2011 vom 2. Dezember 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Der Antragsteller und die Antragsgegnerin tragen die Kosten je zur Hälfte.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 15.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO, mit dem der Antragsteller sinngemäß begehrt,
die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihn zur 1. Wiederholungsprüfung im Wirtschaftsprüferexamen im 1. Halbjahr 2011 vorläufig zuzulassen, soweit die Zulassungsvoraussetzungen mit Ausnahme der Einhaltung der Antragsfrist erfüllt sind,
hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung ist die Antragsgegnerin nicht berechtigt, die Zulassung des Antragstellers zur 1. Wiederholungsprüfung als Wirtschaftsprüfer im 1. Halbjahr 2011 bei ihrer für den 5. Januar 2011 angekündigten Entscheidung über die Zulassung zur Prüfung im 1. Halbjahr 2011 aus den im Verwaltungsverfahren und im gerichtlichen Verfahren genannten Gründen zu versagen. Vielmehr ist über den Antrag des Antragstellers vom 2. Dezember 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (erneut) zu entscheiden. Der Antragsteller hat jedoch auch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1, 3 VwGO, § 920 ZPO), dass er einen uneingeschränkten Anspruch auf die begehrte Zulassung zu dem im 1. Halbjahr 2011 stattfindenden Wirtschaftsprüferexamen hat.
Der Antrag des Antragstellers scheitert nicht daran, dass die Antragsgegnerin über die Zulassung des Antragstellers zum Wirtschaftsprüferexamen im 1. Halbjahr 2011 endgültig noch nicht entschieden, sondern angekündigt hat, über alle ihr vorliegenden Zulassungsanträge erst am 5. Januar 2011 zu entscheiden. Denn die Antragsgegnerin hat dem Antragsteller mit Schreiben der Landesgeschäftsstelle Hamburg vom 6. Dezember 2010 mitgeteilt, dass sie seinen nach (erstmaligem) Nichtbestehen der Prüfung in der verkürzten Form für Steuerberatergestellten Antrag vom 2. Dezember 2010 auf Zulassung zur ersten Wiederholungsprüfung als Wirtschaftsprüfer im WP-Examen 1. Halbjahr 2011 wegen Versäumung der Antragsfrist ablehnen werde und an dieser Rechtsauffassung auch nach Kenntnis der Einwendungen des Antragstellers festgehalten. Angesichts dessen wäre es reine Förmelei, den Antragsteller auf den (absehbaren) Ausgang der Entscheidung vom 5. Januar 2011 zu verweisen, zumal angesichts der bereits im Februar 2011 stattfindenden Klausuren der 1. Prüfungskampagne 2011 für den Antragsteller ein erheblicher Zeitverlust droht, so dass auch ein entsprechendes Eilbedürfnis für den Antrag gegeben ist.
Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf Zulassung zur Wiederholungsprüfung als Wirtschaftsprüfer im WP-Examen 1. Halbjahr 2011. Sein Antrag ist verfristet.
Nach § 7 des Gesetzes über eine Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer – WiPrO – i.d.F. vom 5. November 1975 (BGBl. I, 2803), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2010 (BGBl. I, 2248), i.V.m. § 1 der Wirtschaftsprüferprüfungsverordnung – WiPrPrüfV – vom 20. Juli 2004 ist der Antrag auf Zulassung zur Prüfung in schriftlicher Form an die „Prüfungsstelle für das Wirtschaftsprüfungsexamen bei der Wirtschaftsprüferkammer“ (Prüfungsstelle) zu richten. Für die Wiederholung der Prüfung ist eine erneute Zulassung erforderlich, § 22 Abs. 1 WiPrPrüfV. Über die Zulässigkeit des Antrags entscheidet die Prüfungsstelle im Rahmen ihrer Auffangzuständigkeit nach § 2 Abs. 5 WiPrPrüfV, wonach diese alle Entscheidungen trifft, für die nicht die Aufgaben-, die Prüfungs- oder die Widerspruchskommission zuständig sind. In dem „Merkblatt der Prüfungsstelle für das Wirtschaftsprüferexamen bei der Wirtschaftsprüferkammer für die Prüfung als Wirtschaftsprüfer“ hat die Antragsgegnerin unter I. „Allgemeines“ Nr. 3 „Termine und Antragsfristen“ bestimmt, dass der „Antrag auf Zulassung zur Prüfung für die Prüfung des ersten Halbjahres bis zum 31. Juli des Vorjahres zu stellen“ ist. Später eingehende und unvollständige Anträge könnten nicht berücksichtigt werden und würden zurückgewiesen.
Danach musste der Zulassungsantrag für die Teilnahme an dem Wirtschaftsprüferexamen im 1. Halbjahr 2011 bis zum 31. Juli 2010 bei der Antragsgegnerin eingegangen sein. Der Antrag des Antragstellers vom 2. Dezember 2010 war damit zu spät. Denn entgegen der Auffassung des Antragstellers gilt diese Antragsfrist auch für die Zulassung zu Wiederholungsprüfungen. Die Regelung unterscheidet nicht zwischen der Zulassung zur Erst- oder einer Wiederholungsprüfung. Sie ist zudem den weiteren Vorschriften unter „Allgemeines“ voran gestellt, gleichsam vor die Klammer gezogen, so dass sie für alle Prüfungsverfahren gleichermaßen gilt. Dass die Frist erneut unter II. „Zulassung zur Prüfung“ Nr. 2. „Antrag“ aufgeführt ist, schadet nicht. Denn aus Satz 2 der Regelung in Nr. 9 „Wiederholung der Prüfung“, wonach für jede Wiederholung eine erneute Zulassung erforderlich ist, ergibt sich, dass sämtliche Vorschriften über die Zulassung mit Ausnahme der in Nr. 9 gesondert geregelten Abweichungen gelten, somit auch die Antragsfrist. Für die Ergänzungsprüfung, die nach § 19 WiPrPrüfV Bestandteil des laufenden Prüfungsverfahrens ist, wird hingegen in Nr. 8 „Ergänzungsprüfung“ ausdrücklich darauf hingewiesen, dass ein erneuter Zulassungsantrag nicht erforderlich ist. Eines besonderen Hinweises auf die geltende Antragsfrist im Fall der Prüfungswiederholung bedurfte es angesichts der eindeutigen Regelungslage daher nicht.
Gegen die Festsetzung einer Antragsfrist für die Zulassung zur (Wiederholungs)Prüfung bestehen grundsätzlich rechtlich keine Bedenken. Es handelt sich hierbei zwar nicht um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist. Unter materiell-rechtlichen Ausschlussfristen versteht man vom materiellen Recht gesetzte Fristen, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat und die für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich sind und nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte stehen (BVerwG, Beschluss vom 7. August 1980 - BVerwG 3 B 11.80 - Buchholz 427.6 § 30 BFG Nr. 1 und Urteil vom 16. Juni 1983 - BVerwG 3 C 16.82- Buchholz 427.6 § 30 BFG Nr. 3 m.w.N.). Eine derartige Ausschlusswirkung misst die Antragsgegnerin ihrem Schreiben vom 6. Dezember 2010 zufolge der Zulassungsfrist jedoch selbst nicht bei. Es mangelt zudem an der erforderlichen gesetzlichen Regelung für die Antragsfrist, die weder in der WiPrO noch in der WiPrPrüfV vorgesehen ist.
Die für den 5. Januar 2011 angekündigte Entscheidung der Prüfungsstelle, den Antrag des Antragstellers wegen des Fristversäumnisses zurückzuweisen, ist jedoch ermessensfehlerhaft.
Denn bei der durch die Antragsgegnerin festgelegten Frist für den Zulassungsantrag handelt es sich nur um eine sogenannte behördliche Verfahrensfrist ohne materiell-rechtliche Ausschlusswirkungen. Fristen für die verfahrensmäßige Geltendmachung von Ansprüchen können nicht nur in Gesetzen oder Verordnungen geregelt werden, sondern die Behörden sind von sich aus berechtigt, aufgrund besonderer gesetzlicher Ermächtigung oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen im Rahmen ihrer Verfahrensherrschaft entsprechende Fristen festzulegen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Auflage 2005, § 31, Rdnr. 6; Stelkens in Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, § 31 Rdnr. 5). Von der Zulässigkeit solcher Fristen geht auch das Verwaltungsverfahrensgesetz aus. Es sieht Fristen, die von der Behörde gesetzt werden können, ausdrücklich vor (vgl. § 31 Abs. 2, Abs. 7 VwVfG). Derartige behördliche Fristen unterscheiden sich von den materiell-rechtlichen Ausschlussfristen jedoch dadurch, dass an sie weniger strenge Rechtsfolgen geknüpft werden. So können sie etwa von der Behörde, die sie gesetzt hat, verlängert werden. Das ist auch nach Fristablauf rückwirkend möglich, insbesondere wenn es unbillig wäre, die durch den Fristablauf eingetretenen Rechtsfolgen bestehen zu lassen (§ 31 Abs. 7 Satz 2 VwVfG; vgl. hierzu BVerwG vom 22.10.1993, 6 C 10/92, NVwZ 1994, 575 f.).
Das der Antragsgegnerin danach zustehende Ermessen, den Antragsteller trotz der Fristversäumnis zuzulassen, hat sie bisher nicht rechtlich beanstandungsfrei ausgeübt. Zwar hat sich die Antragsgegnerin für die Frage einer Ermessensreduzierung auf Null beanstandungsfrei an den Voraussetzungen orientiert, nach denen eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 32 VwVfG zu gewähren wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rdnr. 40 a), und einen Hinderungsgrund in diesem Sinne – von dem auch der Antragsteller offensichtlich nicht ausgeht – nachvollziehbar abgelehnt. Denn es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller ohne Verschulden gehindert war, den Antrag auf Zulassung zur Wiederholungsprüfung fristgerecht bis zum 31. Juli 2010 zu stellen. Allein die Tatsache, dass es zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht feststehen konnte, ob eine Wiederholungsprüfung erforderlich sein würde, so dass dieser Antrag rein vorsorglich zu stellen gewesen wäre, stellt einen solchen Hinderungsgrund nicht dar. Auch dass dem Antragsteller diese Möglichkeit, von der immerhin sechs seiner Mitprüflinge Gebrauch gemacht haben, nicht bekannt war, führt nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Auch der Umstand, dass eine solche vorsorgliche Prüfungsanmeldung jedenfalls die (halbe) Zulassungsgebühr in Höhe von 250,00 Euro auslöst, ist zumutbar.
Die von der Antragsgegnerin angestellten Erwägungen tragen die beabsichtigte Zurückweisung des Zulassungsantrags jedoch nicht. Die Antragsgegnerin führt hierzu im Schreiben vom 6. Dezember 2010 im Wesentlichen an, dass vor dem Hintergrund einer bundesweit durchzuführenden Kampagne mit mindestens 1.000 Kandidaten die Prüfungsbehörde ein elementares Interesse daran habe, dass bestimmte Fristen eingehalten würden, um einen ordnungsgemäßen Verfahrensablauf für alle Examenskandidaten sicherstellen zu können. Sie müsse frühzeitig in der Lage sein, angemessene Prüfungsräume anzumieten oder Mitglieder der Prüfungskommission mit der Wahrnehmung von Aufgaben für die schriftliche und mündliche Prüfung zu betrauen. Das Interesse des Antragstellers an einer zeitnahen Erreichung des Berufsziels „Wirtschaftsprüfer“ müsse daher auch unter Berücksichtigung von Art. 12 GG zurücktreten. Diese zunächst nachvollziehbaren Erwägungen hat die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren auf die Einwendungen des Antragstellers hin jedoch nicht überprüft. Vielmehr zeigt sich nach ihrem Vortrag im gerichtlichen Verfahren, dass die Ermessenserwägungen unvollständig sind und das Interesse des 55jährigen Antragstellers an einer zügigen Fortführung seines mit einer intensiven Vorbereitung und beruflichen Belastungen verbundenen Prüfungsfortsetzung nicht hinreichend gewürdigt worden ist.
Denn die Antragsgegnerin musste ihre Angaben zu den erwarteten Prüflingszahlen jedenfalls für 2010 insoweit korrigieren, dass 2010 insgesamt nur 530 Kandidaten an den beiden Prüfungskampagnen teilgenommen haben. Am Prüfungstermin I/2011 werden sogar nur 189 Kandidaten teilnehmen (Stand 28. Dezember 2010). Vor dem Hintergrund dieser deutlich reduzierten Kandidatenzahl erschließt es sich nicht ohne weitere Ausführungen, weshalb die Berücksichtigung des Antragstellers die Organisation eines ordnungsgemäßen Prüfungsablaufs beeinträchtigen sollte. Hinzu kommt, dass drei Kandidaten, deren Teilnahme an der Prüfungskampagne I/2011 die Prüfungsstelle bei ihrer Organisation berücksichtigt haben müsste, ihre Zulassungsanträge zwischenzeitlich jedoch zurückgenommen haben. Weshalb der Antragsteller hiervon nicht profitieren sollte, kann jedenfalls nicht allein mit dem Argument begründet werden, er habe die Frist versäumt (vgl. Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 30. Dezember 2010). Dies wird der erforderlichen Ermessensausübung nicht gerecht, zumal die Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen eines Wiederholers wie des Antragstellers einen geringeren Überprüfungsaufwand der Zulassungsvoraussetzungen darstellt, da er nur die in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1, 3 und 8 WiPrPrüfV genannten Unterlagen und Erklärungen beifügen muss. Mit der im Schriftsatz vom 30. Dezember 2010 vorgetragenen Erwägung, die Zulassung des Antragstellers zum Prüfungstermin I/2011 hänge nicht davon ab, ob Kapazitäten ausgeschöpft seien, konterkariert die Antragsgegnerin zudem ihre eigene Überlegung im Schreiben vom 6. Dezember 2010, wonach der Zulassung des Antragstellers entgegenstehe, dass für einen ordnungsgemäßen Verfahrensablauf frühzeitig die Zahl der Prüflinge feststehen müsse.
Soweit die Antragsgegnerin darauf hinweist, dass sie bei Zulassung des Antragstellers trotz Fristversäumnis auch andere Prüflinge der letzten Prüfungskampagne zu einer sofortigen Wiederholungsprüfung zulassen müsste, obwohl die letzten mündlichen Prüfungen erst am 21. Dezember 2010 stattgefunden hätten, stellt dies keine geeignete Ermessenserwägung dar. Denn hierbei verkennt sie, dass es hierzu zunächst eines entsprechenden Antrags dieser Prüflinge bedürfte, der zudem rechtzeitig vor der endgültigen Entscheidung der Antragsgegnerin über die Zulassungen zur Prüfungskampagne I/2011 am 5. Januar 2011 eingehen müsste. Die Antragsgegnerin schätzt zudem nach ihren eigenen Ausführungen im gerichtlichen Verfahren bei den meisten Kandidaten das Interesse an einer zeitnahen Wiederholung wegen deren beruflicher Eingebundenheit als gering ein, so dass auch danach nicht ersichtlich ist, wie die ordnungsgemäße Prüfungsorganisation hierdurch gefährdet sein könnte und das Interesse der Prüfungsstelle daher höher einzuschätzen sein sollte als das eines einzelnen Kandidaten. Das Argument jedenfalls, eine kurzfristige Wiederholung sei nicht im Interesse des Prüflings, da sich durch das Nichtbestehen der nicht ausreichende Vorbereitungsstand zeige, kann mangels gesetzlicher Regelung die Zulassung des Antragstellers ebenfalls nicht hindern, so dass es dem jeweiligen Prüfling selbst überlassen bleibt, seine erneute Prüfungschance bei zeitnaher Wiederholung realistisch einzuschätzen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes ergibt sich aus §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes, wobei die Kammer sich an der Empfehlung in Nr. II.36.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Fassung Juli 2004, NVwZ 2004, 1327) orientiert und im Hinblick auf die begehrte tatsächliche Vorwegnahme der Hauptsache keine Halbierung des Betrags vorgenommen hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 920 ZPO
§ 19 WiPrPrüfV
§ 30 BFG
§ 32 VwVfG
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1, 3 VwGO
§ 22 Abs. 1 WiPrPrüfV
§ 2 Abs. 5 WiPrPrüfV
§ 31 Abs. 2, Abs. 7 VwVfG
§ 31 Abs. 7 Satz 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1, 3 und 8 WiPrPrüfV
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 1 der Wirtschaftsprüferprüfungsverordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 575
NVwZ 2004, 1327
3 B 11.80
3 C 16.82
6 C 10/92