Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-13, Aktenzeichen 1 A 136/06

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Beurteilung zum Stichtag 1. September 2003.
Nachdem er die vorangegangene Stichtagsbeurteilung mit der Wertungsstufe 3 erfolgreich angegriffen hatte (Urteil der Kammer vom 16. November 2005 - 1 A 157/04 -), erhielt der Kläger als Polizeikommissar (A 9 BBesO) nach Aufstieg - Laufbahnwechsel vom mittleren zum gehobenen Dienst mit Wirkung vom 1. Mai 2003 - zu Anfang des Jahres 2006 vom neu eingesetzten Erstbeurteiler eine neue Ausfertigung der Stichtagsbeurteilung für den Zeitraum 1. November 2000 bis 31. August 2003. Diese schloss wiederum mit dem Gesamturteil „Entspricht voll den Anforderungen2 - Wertungsstufe 3 - ab. Den dagegen erhobenen Einwendungen vom 23. Januar 2006, zu denen der Erstbeurteiler mit Schreiben vom 30. Januar 2006 Stellung nahm, wurde nicht Rechnung getragen.
Der Widerspruch vom 21. Februar 2006 wurde durch den angefochtenen Bescheid vom 19. Mai 2006 mit der Begründung zurückgewiesen, die vom Verwaltungsgericht im gen. Urteil gerügte Fehlerhaftigkeit der Beurteilung habe der neu eingesetzte Erstbeurteiler geheilt, wobei zwar zwei Leistungsmerkmale um jeweils eine halbe Wertungsstufe angehoben worden seien, aber die vergebene Gesamtnote (Wertungsstufe 3) hinreichend plausibel gemacht worden sei; dabei sei berücksichtigt worden, dass der Kläger sich im Beurteilungszeitraum in verschiedenen Statusämtern und Laufbahnen befunden habe. Diese Beurteilung habe der Zweitbeurteiler mitgetragen.
Zur Begründung seiner am 2. Juni 2006 erhobenen Klage trägt der Kläger vor, dass die erneute Stichtagsbeurteilung keineswegs den Vorgaben entspreche, welche die Kammer im Urteil vom 16. November 2005 gemacht habe. So seien keine schriftlichen Beiträge eingeholt und inhaltlich tatsächlich berücksichtigt worden. Zudem ergebe sich rechnerisch jetzt - nach Anhebung von zwei Einzelmerkmalen - ein Beurteilungsdurchschnitt von gerundet 3,5, so dass bei Einbeziehung der Gewichtung die vergebene Gesamtnote der Stufe 3 nicht mehr schlüssig, sondern eine Tendenz zur Stufe 4 erkennbar sei.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 19. Mai 2006 zu verurteilen, den Kläger zum Stichtag 1.09.2003 für den Zeitraum vom 1.11.2000 bis 31.8.2003 nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie äußert sich zur Klage nicht und nimmt inhaltlich auf den ergangenen Bescheid Bezug.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage, über die im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) durch den Einzelrichter entschieden werden kann, ist begründet.
Der Kläger wird durch den angefochtenen Bescheid in seinen Rechten verletzt und hat Anspruch auf eine Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
1. Zu Recht hat die Beklagte allerdings nicht mehr den inzwischen im Ruhestand befindlichen Erstbeurteiler bei Fertigung der Stichtagsbeurteilung herangezogen, sondern - in Übereinstimmung mit den Beurteilungsrichtlinien - den Leiter des Polizeikommissariats X. Denn es gibt keine persönliche Beurteilungszuständigkeit für eine Stichtagsbeurteilung, sondern nur eine funktionsbezogene Zuständigkeit (vgl. Urteil des Nds. Oberverwaltungsgerichts v. 30.5.2007 - 5 LC 44/06 -). Der Rechtsgedanke des § 261 Abs. 3 Nr. 2 ZPO ist nicht - kraft mehrfacher Analogie - auf die Zuständigkeit eines bestimmten Beamten für eine gerichtlich aufgegebene Neubeurteilung zu übertragen.
2. Der Anspruch des Klägers darauf, dass das formularmäßige, lediglich durch Zahlen und Wertungsstufen mitgeteilte Werturteil über seine Tätigkeit als Beamter im Beurteilungszeitraum 1. November 2000 bis 31. August 2003 nachvollziehbar begründet und einsichtig gemacht wird (vgl. dazu Nds. Oberverwaltungsgericht, Urt. v. 23.9.2003 - 5 LB 173/03 - und OVG Münster, ZBR 2007, 346 m.w.N.), ist hier verletzt.
Die positiven Beurteilungsbeiträge des PHK Y. (Zeitraum 16.11.2000-14.2.2001) und des KK Q. (Zeitraum 15.2.2001-14.5.2001) sowie des KHK Z. (Zeitraum 15.5.2001-21.11.2001), die vom Erst- wie Zweitbeurteiler hinzunehmen und nicht mehr eigenständig bewertend abgeändert werden können (Beschl. d. Nds. Oberverwaltungsgericht v. 1.10.2007 - 5 LA 115/05 - ), sollen nach Darlegung des Erstbeurteilers zwar in die Bewertung eingeflossen bzw. einbezogen worden sein (so Schreiben vom 30. Januar 2006), aber es ist sachlich nicht nachvollziehbar, in welcher Weise und mit welchem Gewicht das geschehen sein soll. Insoweit kann sich der Erstbeurteiler nicht auf den „Rahmen einer wertenden Betrachtung“ zurückziehen und die Behauptung aufstellen, die „gezeigten Leistungen“ entsprächen „unter Anlegung des für ihn zum Beurteilungsstichtag maßgeblichen Maßstabes (A 9 g.D.) voll den Anforderungen“. Diese Wertung hält auch bei Beachtung eines - begrenzten - Beurteilungsspielraums (BVerfG, NVwZ 2002, 1368) einer gerichtlichen Prüfung (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht stand. Denn maßstabsbildende Kriterien sind nicht aufgezeigt und dargelegt worden. Vgl. dazu auch VG Aachen, Beschl. v. 4.6.2007 - 1 L 138/07 - :
„Jedenfalls fehlt es der Begründung des Endbeurteilers an einer nachvollziehbaren Angabe der maßstabsbildenden Kriterien für die schlechtere Endbeurteilung des Antragstellers. Beachtlich ist insoweit allenfalls der Hinweis darauf, dass er sich gegenüber früheren dienstlichen Beurteilung nunmehr erstmalig auch mit solchen Kolleginnen und Kollegen vergleichen lassen muss, die der sog. 2. Säule angehören, d.h. nach Absolvierung eines Fachhochschulstudiums in den gehobenen Polizeivollzugsdienst eingetreten sind. Demgegenüber wurde der Antragsteller im Jahr 1999 aus dem mittleren in den gehobenen Dienst übergeleitet. Hieraus kann zwar geschlossen werden, dass das Leistungsniveau in der Vergleichgruppe gegenüber früheren Gruppen höher angesiedelt ist und für den Erhalt der Spitzennoten bessere Arbeitsergebnisse in allen beurteilten Merkmalen erreicht werden müssen. Dies enthebt den Endbeurteiler aber nicht der Verpflichtung, die maßstabsbildenden Kriterien für jede Vergleichsgruppe zu benennen, damit die Beamten wissen, ob und wodurch sie ihre Leistungen steigern müssen, um für Beförderungen geeignete Beurteilungen zu erhalten. Daran fehlt es hier völlig. Im Übrigen gibt es keinen Erfahrungssatz, wonach Polizeivollzugsbeamte der 1. Säule grundsätzlich schwächere Leistungen erbringen als Angehörige der 2. Säule. Erstere können gleichwertige Kenntnisse während ihrer in der Regel längeren Dienstzeit erworben haben und theoretisches Studienwissen durch praktische Erfahrungen aufwiegen.“
Es reicht angesichts der gen. Beiträge nicht aus, lediglich mitzuteilen, dass eine Anhebung der Leistungsmerkmale „Planung und Disposition“ sowie „Initiative, Selbstständigkeit und Eigenverantwortung“ vorgenommen worden sei. Diese bei Würdigung der Beiträge äußerst zurückhaltende Gesamtbewertung ist mit Blick auf die unveränderlichen und vom Erst- wie Zweitbeurteiler zu beachtenden Beiträge der an der Beurteilung beteiligten Vorgesetzten nicht mehr nachvollziehbar. Aus welchen Gründen eine solche Anhebung nämlich bei den Merkmalen „Entscheidungs- und Urteilsfähigkeit“, „Kommunikationsfähigkeit“, „Leistungsgüte“ und „Leistungsumfang“ nicht vorgenommen worden ist, die allesamt vom gen. Dienstabteilungsleiter mit der Stufe 4-5 und von KK Q mit 5 bzw. 4-5 bewertet worden sind, bleibt offen und ist angesichts dieser hohen Notenwerte nicht plausibel.
Eine nur selektive Wahrnehmung und Sachverhaltsaufnahme verfehlt jedoch im Rahmen eines höchstpersönlichen Werturteils den Zweck einer umfassenden und auf Fairness gegründeten Wertung (Huber, ZBR 1993, 361 ff.).
Es ist hier zu unterstreichen, dass die Beurteilungsnotiz des Dienstabteilungsleiters PHK Y nicht ein einziges Leistungs- und Befähigungsmerkmal mit der Wertungsstufe 3 enthält, sondern ausschließlich solche mit den Wertungsstufen 4 (4x), 4-5 (6x) und 5 (1x). Auch die Beurteilungsnotiz des Leiters FK KED, KHK Z, enthält nahezu ausschließlich Bewertungen mit der Wertungsstufe 4, nicht jedoch solche mit der hier vergebenen Stufe 3. Besonders deutlich hebt sich jedoch die Beurteilungsnotiz des KK Q aus Schneverdingen von dem hier angegriffenen Gesamturteil der Wertungsstufe 3 ab: In ihr ist die Wertungsstufe 4 nur 1-mal, die Wertungsstufe 5 dagegen 5-mal vertreten - ebenso häufig wie die Wertungsstufe 4-5. In der Anlage zur Beurteilungsnotiz vom 8. Mai 2004 wird von KK Q nachvollziehbar dargelegt, aus welchen Gründen im Einzelnen der Kläger „durchaus besser“ als mit der Notenstufe 4 einzuschätzen gewesen sei (Bl. 37 der GA 1 A 157/04). Die Arbeit des Klägers wird in dem Beitrag nebst Anlage ohne jede Umschweife gelobt. Unter solchen Umständen bedarf es gerichtlich nachvollziehbarer Darlegungen, die die Abweichung von derart positiven Einschätzungen seiner Vorgesetzten, die den Kläger im Gegensatz zum Erstbeurteiler ja doch persönlich kannten, nachvollziehbar machen. Daran fehlt es.
Dass der Berücksichtigung dieser positiven Notizen nicht entgegen steht, dass die Tätigkeit des Klägers in S. weniger als drei Monate währte, ist bereits im Urteil der Kammer vom 16. November 2005 (1 A 157/04), dort S. 9 des Abdrucks, dargelegt.
Da die Beurteilung der Leistung, Befähigung und Eignung eines Beamten umfassend angelegt ist, gehört es auch zu den Pflichten der zuständigen Beurteiler, sich die notwendigen Kenntnisse für eine Beurteilung auf der Grundlage zugänglicher und greifbarer Erkenntnisquellen, die nicht etwa ausgespart werden dürfen, ggf. auch zu beschaffen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 -). Insoweit hätte es hier nahe gelegen, neben den gen. Notizen auch die in Schriftform vorliegende Stellungnahme des PHK H. A vom 26. November 2003 heranzuziehen, in der es heißt, der Kläger sei nach Aufstieg in den gehobenen Dienst innerhalb der neu zu beurteilenden Polizeikommissare „gemeinsam mit einem weiteren Beamten an der zweiten Stelle der Rangreihe eingruppiert“ worden, jedoch sei nur der an „Nummer 1 der Rangreihe gesetzte Beamte mit der WS 4 bewertet“ worden.
Hier wird eine unzulässige Bindung an die Rangreihe, die durch eine (für Beurteilungen unzuständige) Erstbeurteilerkonferenz festgestellt worden ist, zum Ausdruck gebracht, die von dem hier zuständig gewordenen Erstbeurteiler unter Heranziehung der gen. positiven Beurteilungsbeiträge hätte aufgelöst werden können und müssen. Denn Konferenzen entscheiden nicht mit irgendeiner Bindungswirkung über Notenstufen im Einzelfall. Hierzu sind nur die mit einer Beurteilungsermächtigung ausgestatteten Beurteiler befugt.
3. Zu Recht verweist der Kläger im Übrigen darauf, dass nach Anhebung von zwei Einzelmerkmalen jetzt ein Beurteilungsdurchschnitt von gerundet 3,5 erreicht werde, die vergebene Gesamtnote mit der Wertungsstufe 3 also nicht mehr schlüssig sei. Bei Einbeziehung ihrer Gewichtung weisen die bewerteten Merkmale vielmehr eine deutliche Tendenz zur Notenstufe 4 auf. Damit ist die Beklagte mit einer erhöhten, diesem Umstand Rechnung tragenden Plausibilisierungspflicht belastet, der sie jedoch nicht nachgekommen ist. Ausnahmegründe, die trotz der aufgezeigten Tendenz nun noch für eine Vergabe der Wertungsstufe 3 sprechen, sind nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich. Somit deuten die Wertungen, die in den Einzelmerkmalen Ausdruck gefunden haben, deutlich darauf hin, dass hier die Wertungsstufe 4 und nicht die Wertungsstufe 3 zu vergeben ist.
4. Auch ist nicht erkennbar, dass ein - hier erforderliches - Beurteilungssplitting stattgefunden hat: Der Kläger befand sich zunächst im Statusamt A 8 und ab Mai 2003 im Statusamt A 9. In welcher Weise bis Mai 2003 eine Bewertung seiner Tätigkeiten stattgefunden hat und in welcher Weise diese Bewertung dann ab Mai 2003 mit Blick auf das neue Statusamt vorgenommen wurde, ist nicht klar geworden. Insoweit sind Erst- wie Zweitbeurteiler ihrer Darlegungs- und Plausibilisierungspflicht nicht nachgekommen. Der bloße Verweis darauf, dass insoweit eine „Betrachtung“ stattgefunden habe (Schreiben vom 30.1.2006), ist völlig unzureichend, da nicht klar wird, in welcher Weise und mit welchem Akzent diese „Betrachtung“ vorgenommen worden ist. Vgl. insoweit den Beschluss des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 5.12.2007 - 5 LA 159/04 - :
„Dieses Beurteilungssplitting bedürfe der plausiblen Darlegung seitens der Beurteiler, dass die tatsächlich entsprechend vorgegangen seien, wie sie also die Leistungen des Beamten in den verschiedenen Statusämtern in den verschiedenen Teilbeurteilungszeiträumen eingeschätzt und - daran anknüpfend - sie aus diesen beiden Teilnoten unter Würdigung unterschiedlich langer Beurteilungszeiträume in verschiedenen Statusämtern die vergebene Endnote gebildet hätten. Allein der Umstand, dass der Erstbeurteiler die Vornahme einer solchen Differenzierung versichert habe, ersetze nicht die erforderliche Plausibilisierung….
…Demzufolge genügt die Beurteilung bereits deshalb nicht den Anforderungen des Plausibilitätsgebots, weil nicht ersichtlich ist, wie die Beurteiler die Leistungen des Klägers vor seiner Beförderung am Maßstab des Statusamtes eines Kriminaloberkommissars in die Beurteilung einbezogen haben. Dies ergibt sich weder aus der Versicherung des Erstbeurteilers noch aus der Tätigkeitsbeschreibung.“
Insoweit ist zu unterstreichen, dass der Kläger erst zum 1. Mai 2003 vom mittleren in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen ist, hier also unter Berücksichtigung des Beurteilungszeitraums, der vom November 2000 bis August 2003 reicht, nur eine relativ kurze Zeit verbracht hat, die keineswegs mit ihrem Maßstab pauschal die gesamte, zur Beurteilung anstehende Zeit prägt und bestimmt. Der für den Stichtag „maßgebliche Maßstab (A 9 g.D.)“ reicht nicht bis November 2000 zurück und ist nicht einheitlicher Maßstab für den gesamten Beurteilungszeitraum auch vor dem 1. Mai 2003. Die Anwendung nur des A-9-Maßstabes im Rahmen einer bewertenden Schlussbetrachtung wäre rechtsfehlerhaft. In welcher Weise und mit welchem Anteil das Gesamturteil mit der Wertungsstufe 3 durch die eine wie auch die andere Wertung - unter Bezug auf die heranziehbaren kürzeren bzw. längeren Zeiträume - letztlich bestimmt worden ist, ist von der Beklagten nicht nachvollziehbar gemacht worden, was pflichtwidrig und rechtsfehlerhaft ist.
5. Unter diesen Umständen fehlt es an der erforderlichen Plausibilisierung für die vergebene Wertungsstufe 3. Die Bewertung muss über eine formelhafte Behauptung hinausgehen und die Gründe und Argumente des Dienstherrn für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte sowie für das Gericht nachvollziehbar machen. Den rechtlichen Anforderungen genügt die Plausibilisierung nur dann, wenn sie sich inhaltlich an einsichtigen Gründen orientiert, was die Angabe und sachliche Verarbeitung von nachprüfbaren Tatsachen oder von weiteren (Teil-)Werturteilen wie etwa Beurteilungsbeiträge der hier vorliegenden Art erfordert, die sich auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles erkennbar beziehen. Erfolgt die abweichende Bewertung indes lediglich unter Bezug auf eine „wertende Betrachtung“ oder „Beachtung“ verschiedener Vergleichsgruppen, so kommt der Dienstherr seiner Plausibilisierungspflicht nur unvollkommen und mehr im Sinne einer wertenden, jedoch formelhaften Behauptung nach.
Somit hat die Beklagte unter Beachtung vorstehender Ausführungen eine neue Beurteilung zu erstellen, die den dargelegten Anforderungen voll entspricht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 261 Abs. 3 Nr. 2 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 1368
1 A 157/04
5 LC 44/06
5 LB 173/03
5 LA 115/05
1 L 138/07
2 C 2.06
5 LA 159/04