Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-01-25, Aktenzeichen 15 A 548/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0125.15A548.03.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Am 1. Juni 1999 beschloss der Bauausschuss des Rates der Stadt I. die Erneuerung der Straßen T. von der Straße An dem I1.---wege bis zur Einmündung X. und der Straße X. von der Einmündung An dem I1.--- wege bis zur Straße T. im Mischprinzip und in Pflasterbauweise. Mit dem Straßenausbau sollte auch der Mischwasserkanal unter größerer Dimensionierung erneuert werden. Die im hier maßgeblichen Bereich zuletzt Ende der 50er Jahre hergestellten Straßen T. und X. bilden in ihrer ausgebauten Strecke einen von der Straße An dem I1.---wege im Süden ausgehenden und in einem Bogen darauf zurückführenden Straßenzug, wobei die Straße X. nach Süden über die Einmündung der Straße An dem I1.---wege und die Straße T. über die Einmündung der Straße X. nach Norden weiterführen. Nach Durchführung von Bürgerinformationsveranstaltungen beschloss der Bauausschuss am 7. März 2000 eine Änderung des Bauprogramms. Nunmehr sollten die Straßen im Trennprinzip und bezüglich der Fahrbahn in Asphaltbauweise erneuert werden. Die schmalere Straße X. sollte eine 5,55 m breite Fahrbahn und einen einseitigen Gehweg im Westen bzw. Norden von knapp 1,4 m Breite erhalten. Die Straße T. sollte eine 5,65 m breite Fahrbahn, beidseitige Gehwege (östlich überwiegend knapp 1,4 m, westlich etwa 1 m breit) sowie im östlichen Bereich Parkflächen erhalten. Die Baumaßnahmen begannen im Oktober 2000 und waren jedenfalls im September 2002 noch nicht vollständig abgeschlossen.
Die Klägerin ist Eigentümerin u.a. der Flurstücke Gemarkung F. , Flur 14, Flurstücke 413, 1724 und 1723. Bis in das Jahr 2000 bildeten die Flurstücke 1724 und 1723 das Flurstück 408. Mit Bauantrag vom 4. Oktober 1956 beantragte die Klägerin für dieses Flurstück und das zur Straße X. hin vorgelagerte Flurstück 413 sowie für weitere Flächen die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung von fünf Wohnblocks und einem Hochhaus. Auf den Flurstücken 408 und 413 sollten drei aneinander grenzende, zueinander leicht versetzte Mehrfamilienreihenhäuser errichtet werden. Die Flurstücke grenzten im Osten an die Straße X. und im Westen an die F1. Straße. Zwischen diesen Straßen erstreckt sich nunmehr die im Bauantrag als Wohnblock IV bezeichnete Bebauung aus den drei Häusern X. 38, 40 und 42. Eine vergleichbare Bebauung ist nördlich auf den früheren Flurstücken 410 (Wohnblock III) und 414 (Wohnblocks I und II) verwirklicht worden. Jeder dieser vier Wohnblocks aus je drei Reihenhäusern wurde durch eine Baugenehmigung mit dem Text "Neubau eines Mehrfamilienhauses (Block IV)" bzw. entsprechend Block I bis Block III genehmigt und unter Erteilung eines entsprechenden Gebrauchsabnahmescheines abgenommen. Nördlich des Wohnblocks IV verläuft, ausgehend von der Straße X. , ein Fußweg auf dem Grundeigentum der Klägerin an den Häusern X. 38, 40 und 42 vorbei und mündet auf einen ebenfalls auf dem Gelände der Klägerin liegenden Fußweg parallel zur F1. Straße, der jeweils am nördlichen und südlichen Ende der Wohnblockbebauung auf die F1. Straße führt. Das der Klägerin gehörende Gelände zwischen diesem Fußweg und der F1. Straße steigt in einer mit Gehölz bestockten leichten Böschung an.
Mit Verfügung vom 23. April 2000 genehmigte der Beklagte die Teilung des Flurstücks 408 in die heutigen Flurstücke 1724 und 1723. Dadurch wurde für das westliche Haus des Blocks (X. 42) das an die F1. Straße grenzende Flurstück 1723 gebildet, während die beiden anderen Häuser X. 38 und 40 nunmehr auf der an die Straße X. grenzenden Fläche der Flurstücke 1724 und 413 liegen . Gleiches geschah für die anderen drei Wohnblocks (Bildung der an die F1. Straße grenzenden Flurstücke 1727 und 1729 und der an die Straße X. grenzenden Flurstücke 1728 und 1730).
Mit Bescheid vom 20. Februar 2001 zog der Beklagte die Klägerin für die mit den Häusern X. 38, 40 und 42 bebaute Fläche zu einer Vorausleistung auf den künftigen Straßenbaubeitrag in voller Höhe heran. Dabei betrachtete er die Flurstücke 413, 1724 und 1723 als wirtschaftliche Einheit. Von dem so gebildeten Grundstück im wirtschaftlichen Sinne wurde die Fläche, soweit sie an die Straße X. grenzt und nicht über das Ausbauende hinausreicht, veranlagt, und zwar im Wesentlichen bis zur Tiefenbegrenzung ganz und darüber hinaus entsprechend der Regelung der Beitragssatzung insoweit, als sie tatsächlich bebaut ist zuzüglich der Abstandsflächen. Gleichermaßen wurde hinsichtlich der Grundstücke mit den drei anderen Wohnblocks verfahren.
Der veranschlagte Aufwand für den Ausbau der Straßen X. und T. wurde zusammen abgerechnet und die so gebildete einheitliche Anlage als Anliegerstraße eingestuft.
Für die mit den Wohnhäusern X. 38, 40 und 42 bebaute Fläche setzte der Beklagte eine Vorausleistung von 40.299,29 DM fest. Auf den dagegen erhobenen Widerspruch ermäßigte der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 12. September 2001 die festgesetzte Vorausleistung auf 38.214,23 DM auf Grund einer neuen Aufwandsberechnung (nunmehriger umlagefähige Aufwand 536.178,14 DM) und einer neuen Verteilungsflächenberechnung (nunmehr 102.327 Verteilungsanteile), sodass sich bei einem Beitragssatz von 5,23985 DM je Verteilungsanteil und für das klägerische Grundstück angesetzten 7.293 Verteilungsanteilen der festgesetzte Vorausleistungsbetrag ergab. Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen.
Mit der dagegen rechtzeitig erhobenen Klage hat sich die Klägerin - im weiteren Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens nur noch teilweise - gegen den Vorausleistungsbescheid gewandt und vorgetragen: Das Flurstück 1723 sei zu Unrecht mit in die Veranlagung einbezogen worden. Es bilde keine wirtschaftliche Einheit mit den vorgelagerten Flurstücken 1724 und 413. Ausgangspunkt bei der Bildung wirtschaftlicher Einheiten sei das Buchgrundstück. Hier liege kein Grund vor, eine wirtschaftliche Einheit über die genannten Flurstück 1724 und 413 hinaus zu bilden. Im Übrigen hätte auch das Schulgrundstück im Norden an der Straße T. in die Verteilung einbezogen werden müssen.
Die Klägerin hat zuletzt beantragt,
den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 20. Februar 2001 für das Grundstück X. 38, 40, 42, Gemarkung F. , Flur 14, Flurstück 413 teilweise, Flurstück 1723 teilweise, Flurstück 1724 teilweise in Gestalt des am 14. September 2001 zugestellten Widerspruchsbescheides insoweit aufzuheben, als mehr als 25.869,44 DM (13.226,83 EUR) von ihr gefordert werden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Bei den Flurstücken 1723, 1724 und 413 handele es sich um eine wirtschaftliche Einheit, wie sich aus der Entstehungsgeschichte der Bebauung ergebe. Diese wirtschaftliche Einheit sei von der F1. Straße und von der Straße X. erschlossen. Das Schulgrundstück im Norden der Straße T. sei nicht erschlossen. An die ausgebaute Anlage grenze lediglich eine südlich des Schulgrundstücks gelegene öffentliche Grünanlage, die nicht der Beitragspflicht unterliege.
Die ursprünglich weitergehende Klage hat die Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren zurückgenommen. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht dem aufrecht erhaltenen Teil der Klage stattgegeben. Das Flurstück 1723 wie auch die entsprechenden Flurstücke bei den anderen Wohnblöcken seien nicht in die Verteilung einzubeziehen, da sie keine wirtschaftliche Einheit mit den zur Straße X. vorgelagerten Flurstücken bildeten. Auch könnten die Straßen T. und X. wegen ihres unterschiedlichen Ausbaustandards nicht als eine einheitliche Anlage abgerechnet werden. Wegen der sich daraus ergebenden Beitragsminderung könne der Beklagte nicht mehr verlangen, als von der Klägerin zugestanden sei.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Beklagten, mit der er seinen erstinstanzlichen Vortrag wiederholt und vertieft und ergänzend ausführt: Das früher vorhandene Flurstück 408 sei im Zeitpunkt der Bebauung als eine wirtschaftliche Einheit anzusehen gewesen. Das könne wegen einer nachträglichen Grundstücksteilung nicht anders beurteilt werden. Tatsächlich würden die Baublöcke auch von der Straße X. erschlossen, während zur F1. Straße hin nur eine Zweiterschließung bestehe. Auch dürften die Straßen T. und X. in ihren ausgebauten Teilen als eine Anlage abgerechnet werden, da in Folge des weiten Anlagenbegriffs der Straßenbaubeitragssatzung das Bauprogramm die räumliche Ausdehnung der Anlage bestimme. Hier sei durch das Bauprogramm eine Verbindung des Ausbaus der Straßen T. und X. angeordnet. Eine Grenze für eine Zusammenfassung könne allenfalls dort angenommen werden, wo durch die Zusammenfassung unvertretbare Zustände einträten, etwa eine gravierende Beitragsverzerrung. Das sei hier aber nicht der Fall. Ursprünglich sei eine einheitliche Mischfläche geplant gewesen, erst die Bürgeranhörung habe zu der jetzt gefundenen Lösung geführt, die wegen der erforderlichen Berücksichtigung der Einzelkosten der Teileinrichtungen bei getrennter Abrechnung zu einem rechnerisch höheren Beitrag für die Anlieger der Straße T. führe, obwohl die wirtschaftlichen Vorteile annähernd gleich mit denen der Anlieger der Straße X. seien. Durch die vom Verwaltungsgericht für richtig gehaltene Abrechnungsart werde eine Beitragsverzerrung zu Lasten der Anlieger der Straße T. herbeigeführt.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft ihre erstinstanzlichen Ausführungen. Sie hält die Flurstücke 1724 und 413 für die hier maßgebliche wirtschaftliche Einheit. Eine Zusammenfassung verschiedener Anlagen durch ein Bauprogramm sei unzulässig, wenn - wie hier - aus Rechtsgründen Anlagen getrennt abzurechnen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringen der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Im angefochtenen Umfang ist der Vorausleistungsbescheid rechtswidrig und verletzt die Rechte der Klägerin. Insoweit kann er sich nicht auf § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) in Verbindung mit der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt I. vom 2. Januar 1984 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 1. Dezember 1993 (SBS) stützen. Nach § 8 Abs. 8 KAG NRW können auf die künftige Beitragsschuld angemessene Vorausleistungen verlangt werden, sobald mit der Durchführung der beitragsfähigen Maßnahme begonnen worden ist. Hier kann der Beklagte die Vorausleistung nicht in der berufungsbefangenen Höhe verlangen, weil sich bei richtiger Abgrenzung der abzurechnenden Anlage und richtiger Bildung des Abrechnungsgebiets kein höherer als der von der Klägerin unangefochten gelassene Betrag ergibt.
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die beitragsrechtliche Abrechnung der Ausbaumaßnahmen an den Straßen X. und T. nicht zusammen erfolgen darf. Es handelt sich nämlich um den Ausbau zweier verschiedener Anlagen.
Was die abzurechnende Anlage ist, richtet sich in erster Linie nach der gemeindlichen Straßenbaubeitragssatzung. Diese kann den Anlagenbegriff des Erschließungsbeitragsrechts wählen (Erschließungsanlagenbegriff), der darauf abstellt, welcher Straßenteil bei natürlicher Betrachtungsweise durch Unterschiede im Erscheinungsbild (z.B. Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge, Straßenausstattung) zu einem augenfällig abgegrenzten Element des öffentlichen Straßennetzes gemacht wird.
Vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 12 Rn. 10.
Dieser Begriff wird etwa gewählt, wenn Gegenstand der Ausbaumaßnahme öffentliche Straßen, Wege und Plätze und damit Anlagen sein sollen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 1999 - 15 A 1784/96 -, S. 10 des amtl. Umdrucks.
Die Satzung kann jedoch auch - wie hier in § 1 SBS geschehen - mit der Wendung "Anlagen im Bereich der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze" den spezifisch straßenbaubeitragsrechtlichen Anlagenbegriff wählen, der für die räumliche Abgrenzung der Anlage grundsätzlich auf das Bauprogramm abstellt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2002 - 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870.
Ein Bauprogramm legt die räumliche Ausdehnung der Anlage fest und bestimmt, wo, was und wie ausgebaut werden soll, und zwar so konkret, dass festgestellt werden kann, ob die Anlage i.S.d. § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NRW endgültig hergestellt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. November 1996 - 15 B 369/96 -, NVwZ-RR 1998, 70.
Hier spricht viel dafür, dass das Bauprogramm den gemeinsamen Ausbau der Straße T. und X. vorsah: Die Beschluss am 7. März 2000 erfolgte auf Grund einer einzigen Beschlussvorlage, die nur diesen Ausbau zum Gegenstand hatte. Der Ausbauplanung, der mit dem Beschluss zugestimmt wurde, lag ein einziger, die Gesamtmaßnahme betreffender Ausbauplan zu Grunde mit der Bezeichnung "T. /X. ".
Dennoch bestimmen sich die Grenzen der Anlage hier nicht nach diesem Bauprogramm. Denn die Maßgeblichkeit des Bauprogramms unterliegt gewissen rechtlichen Schranken, die dazu führen können, dass die räumliche Ausdehnung einer Anlage über das Bauprogramm hinausgeht oder hinter diesem zurück bleibt. Diese Schranken ergeben sich aus dem dem Straßenbaubeitragsrecht zu Grunde liegenden Vorteilsgedanken. Da der wirtschaftliche Vorteil ein Erschließungsvorteil ist, muss die Anlage so begrenzt werden, dass ihr erkennbar eine Erschließungsfunktion für bestimmte Grundstücke zukommt. Das setzt voraus, dass die Anlage selbst durch örtlich erkennbare Merkmale oder nach rechtlichen Gesichtspunkten abgrenzbar ist. Weitere Voraussetzung ist, dass durch die Abgrenzung der Anlage alle Grundstücke erfasst werden, denen durch die Ausbaumaßnahme annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten werden.
Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, verhindert die unterschiedliche Ausstattung der Straßen T. und X. eine Zusammenfassung zu einer Anlage, da den Anliegern nicht annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten werden: Während die Straße T. mit einem Parkstreifen auf der Ostseite und beidseitigen Gehwegen versehen ist, fehlen solche Parkmöglichkeiten auf der Straße X. und ist hier nur ein einseitiger Gehweg vorhanden. Außerdem ist die Fahrbahn der Straße X. - wenngleich nur geringfügig - schmaler. Die Unterschiedlichkeit der Ausstattung der beiden Straßen wird im Unterschied im Beitragssatz deutlich, der bei getrennter Abrechnung entsteht. Nach dem Vortrag des Beklagten liegt bei getrennter Abrechnung der Beitragssatz für die Straße T. bei 6,8163 DM je Verteilungsanteil und für die Straße X. bei 4,2861 DM je Verteilungsanteil. Damit übersteigt der Beitragssatz der Straße T. den der Straße X. um fast 60 %. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann nicht von ungefähr gleichen wirtschaftlichen Vorteilen für die Anlieger der Straße T. und X. gesprochen werden, denn die genannte unterschiedliche Ausstattung führt zu einer besseren Erschließungssituation der durch die Straße T. erschlossenen Grundstücke. Die gegenüber der Straße X. zusätzlichen Gebrauchsvorteile an der Straße T. steigern den Gebrauchswert der durch sie erschlossenen Grundstücke und damit die wirtschaftlichen Vorteile für deren Eigentümer entsprechend. Deshalb kann von einer Beitragsverzerrung zu Lasten der Anlieger der Straße T. durch eine getrennte Abrechnung, wie der Beklagte meint, keine Rede sein. Vielmehr würde eine gemeinsame Abrechnung zu einer nicht durch entsprechende wirtschaftliche Vorteile gerechtfertigten Beitragsnivellierung zu Lasten der Anlieger der Straße X. führen. Die vom Beklagten angeführte Entstehungsgeschichte der Ausbauplanung, die vor allem auf Wünsche der Anlieger beider Straßen zurückzuführen sein soll, spielt für die hier in Rede stehende Frage der Möglichkeit zusammengefasster Abrechnung keine Rolle.
Die einheitliche Ermittlung und Verteilung des Aufwandes für die beiden Straßen kann auch nicht auf den Gesichtspunkt einer Erschließungseinheit gestützt werden. Allerdings ist es möglich, dass der vom Bauprogramm bestimmte straßenbaubeitragsrechtliche Anlagenbegriff auch Erschließungseinheiten umfasst.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 1994 - 15 B 1196/94 -, S. 2 f. des amtl. Umdrucks; zur Zusammenfassung mehrerer Straßen zu einer Anlage kraft Bauprogramms vgl. auch Beschluss vom 11. Juni 1996 - 15 B 1313/96 -, NWVBl. 1997, 187; Beschluss vom 10. Juni 1992 - 2 B 2342/91 -, S. 3 ff. des amtl. Umdrucks.
Hier erlaubt § 9 Abs. 3 SBS, den beitragsfähigen Aufwand für mehrere Anlagen, welche für die erschlossenen Grundstücke eine Einheit bilden, insgesamt zu ermitteln, auf die durch sie erschlossenen Grundstücke zu verteilen und den Beitrag zu erheben. Für diese an die erschließungsbeitragsrechtliche Regelung des § 130 Abs. 2 Satz 3 des Baugesetzbuches (BauGB) angelehnte Regelung besteht zwar in § 8 KAG NRW keine ausdrückliche Ermächtigung. Indes ist die Gemeinde, weil § 8 KAG NRW keinen bestimmten Anlagenbegriff vorschreibt, befugt, durch Satzungsrecht eine derartige Möglichkeit der Bildung einer Erschließungseinheit anzuordnen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. November 1991 - 2 A 1232/89 -, S. 12 ff. des amtl. Umdrucks; Beschluss vom 4. Februar 1985 - 2 B 499/84 -, S. 2 f. des amtl. Umdrucks.
Die vorliegende satzungsrechtliche Ermächtigung, "für mehrere Anlagen, welche für die erschlossenen Grundstücke eine Einheit bilden," eine gemeinsame Abrechnung vorzunehmen, deckt jedoch selbst dann, wenn der Rat, der nach § 9 Abs. 3 Satz 2 SBS alleine über die Bildung einer solchen Einheit zu entscheiden hat, dies für die endgültige Beitragserhebung beschließen sollte, hier eine gemeinsame Abrechnung nicht. Es fehlt nämlich daran, dass die zusammen abzurechnenden Straßen für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bildung einer Erschließungseinheit nach § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB muss eine funktionelle Abhängigkeit der zusammen abgerechneten Straßen in der Weise vorliegen, dass die mit geringerem Aufwand hergestellte Straße ihre Erschließungsfunktion nur im Zusammenwirken mit der aufwändiger hergestellten Anlage erfüllen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1998 - 8 C 8.97 -, DVBl. 1999, 395 (397 f.); Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 14.92 -, NVwZ 1994, 913 (914 f.); Urteil vom 22. Mai 1992 - 8 C 57.90 -, DVBl. 1992, 1107 (1108).
Zwar gilt für den Bereich des Beitragsrecht nach § 8 KAG NRW dieses grundsätzlich auch hier maßgebliche Verständnis des Funktionszusammenhangs zweier zusammen abgerechneter Straßen nicht in der Rigidität, dass praktisch nur ein Hauptzug zusammen mit einem davon abzweigenden Nebenzug als Stichstraße oder auf den Hauptzug zurückführender Ring als Erschließungseinheit anerkannt werden kann.
Vgl. zu dieser aus der Rechtsprechung gewonnenen Beschränkung Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 14 Rn. 39 f.; Fischer, in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Loseblattsammlung (Stand: Juli 2004), F Rn. 262 ff.; kritisch Quaas, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl., § 130 Rn. 12 f.
Vielmehr kann auch ein System von Sackgassen, die von einem Hauptzug ausgehen, in Folge ihrer inneren Verbindung und Abhängigkeit zusammen mit dem Hauptzug eine ausreichende einheitliche Erschließungsfunktion für ein Abrechnungsgebiet haben und damit eine Erschließungseinheit bilden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2000 - 15 A 6119/96 -, S. 7 f. des amtl. Umdrucks.
Die ausgebauten Straßen T. und X. stehen aber nicht in einer solchen funktionellen Abhängigkeit: Die Straße X. ist über die Straße An dem I1.---wege und in Fortführung im Süden über die D.---straße an das Verkehrsnetz angebunden. Die Straße X. ist damit lediglich eine von der Straße T. abzweigende und im weiteren Verlauf mit dem sonstigen Verkehrsnetz verbundene Straße. Das begründet nicht die erforderliche Einheit in der Erschließungsfunktion.
Weil die satzungsrechtlichen Voraussetzungen für die Bildung einer Erschließungseinheit nicht vorliegen, bedarf es keiner Prüfung, ob eine Entscheidung des Rates über die Bildung einer Einheit nach § 9 Abs. 3 Satz 2 SBS überhaupt noch möglich und vor der Erhebung von Vorausleistungen auf der Basis einer Erschließungseinheit erforderlich ist. Ebenso bedarf es auch keiner Prüfung, ob § 9 Abs. 3 SBS, der die Bildung einer Einheit dem Rat vorbehält, die Bildung einer Erschließungseinheit kraft Bauprogramms, das nicht vom Rat aufgestellt wurde, ausschließt. Selbst wenn sich § 9 Abs. 3 SBS lediglich auf Fälle bezieht, bei denen vom Bauprogramm her unterschiedliche Anlagen zusammengefasst werden sollen, und die Vorschrift daher die Bildung einer allein durch ein Bauprogramm hergestellten Erschließungseinheit nicht ausschließt, kann hier eine Erschließungseinheit durch Bauprogramm nicht festgestellt werden. Liegen nämlich unterschiedliche wirtschaftliche Vorteile für die Anlieger der durch ein Bauprogramm zusammengefassten Straßen vor, so kann eine gemeinsame Abrechnung mit der sich daraus ergebenden Beitragsnivellierung nur dann erfolgen, wenn die oben genannte funktionelle Abhängigkeit der Straßen vorliegt. Denn nur dies rechtfertigt es, trotz bei isolierter Betrachtung unterschiedlicher wirtschaftlicher Vorteile die Anlieger der weniger aufwändig hergestellten Straße an den Kosten der aufwändiger hergestellten Straße zu beteiligen. Die damit auch für eine allein durch ein Bauprogramm hergestellte Erschließungseinheit zu fordernde funktionelle Abhängigkeit fehlt aber, wie oben ausgeführt wurde.
Das Verwaltungsgericht hat schließlich ebenfalls zu Recht entschieden, dass die Flurstücke 1723, 1727 und 1729 aus dem Abrechnungsgebiet herauszunehmen sind. Sie bilden keine wirtschaftliche Einheit mit den zur Straße X. vorgelagerten Flurstücken. Sie sind auch nicht als Hinterliegergrundstücke von dieser Straße, sondern allein als Anliegergrundstücke von der F1. Straße erschlossen.
Eine wirtschaftliche Einheit ist der demselben Eigentümer gehörende Teil der Grundfläche, der selbstständig baulich oder gewerblich genutzt werden kann. Ausgangspunkt ist das Buchgrundstück, denn in der Mehrzahl der Fälle sind Grundstücke im Sinne des bürgerlichen Rechts zugleich auch wirtschaftliche Einheiten. Davon ausgehend ist hier festzustellen, ob die an der Straße X. liegenden Buchgrundstücke zur Bildung einer wirtschaftlichen Einheit um die aus den genannten Flurstücken gebildeten Flächen vergrößert werden müssen. Für eine Zusammenlegung von Flächen ist ein Mindestmaß an rechtlicher Zusammengehörigkeit der Flächen erforderlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2004 - 15 B 1432/04 -, S. 3 f. des amtl. Umdrucks; Beschluss vom 9. Juni 1998 - 15 A 6852/95 -, NWVBl. 1999, 25, zum Anschlussbeitragsrecht.
Hier liegt kein Grund vor, die drei Flächen, die aus den Flurstücken 413 und 1724, 1728 und 1730 bestehen, um die Flurstücke 1723, 1727 und 1729 zu erweitern. Das erforderliche Mindestmaß an rechtlicher Zusammengehörigkeit für eine Zusammenlegung zu drei wirtschaftlichen Einheiten fehlt.
Sie kann nicht darauf gestützt werden, dass im Baugenehmigungsverfahren insoweit einheitliche Baugrundstücke vorhanden gewesen sein sollen. Allerdings ist bei bebauten Grundstücken darauf abzustellen, was im Einzelfall auf Grund und in Übereinstimmung mit der erteilten Baugenehmigung an Bausubstanz verwirklicht worden ist, wobei der Darstellung des Baugrundstücks nach § 3 Abs. 1 der Verordnung über bautechnische Prüfungen hervorgehobene Bedeutung zukommt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 1998 - 15 A 6852/95 -, NWVBl. 1999, 25.
Hier geben jedoch weder die verwirklichte Bausubstanz noch die in den Bauvorlagen bezeichneten Baugrundstücke etwas für eine rechtliche Zusammengehörigkeit her. Die verwirklichte Bausubstanz besteht aus zwölf Mehrfamilienhäusern, die in vier Hausgruppen angeordnet sind. Gegenstand des Bauantrags war damit die Genehmigung zur Errichtung von zwölf Reihenhäusern, die nicht entlang einer Straße, sondern quer zwischen zwei Straßen gebaut werden sollten. Dieser Bebauung stünde sogar die Existenz dreier Buchgrundstücke als wirtschaftlicher Einheiten pro Hausgruppe, auf denen je ein Reihenhaus errichtet ist, nicht entgegen. Wegen der Notwendigkeit der Anbindung an eine öffentliche Verkehrsfläche für das jeweils mittlere Grundstück nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) wäre dann allerdings eine öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer Straße erforderlich. Die jetzige Grundstückslage von nur zwei wirtschaftlichen Einheiten, die jeweils an eine Straße grenzen und mit einem Reihenhaus oder zweien bebaut sind, entspricht damit der Bebauung, sodass diese nicht zur Bildung einer einzigen wirtschaftlichen Einheit zwingt.
Auch der zum Baugenehmigungsantrag gehörende Lageplan gibt für die Annahme einer wirtschaftlichen Einheit nichts her. Er stellt nämlich die Fläche der Gesamtbebauung dar, auf der die vier hier in Rede stehenden Hausgruppen sowie eine weitere Hausgruppe (Block V) und ein Hochhaus errichtet werden sollten, wie es im Bauantrag vom 4. Oktober 1956 beantragt wurde. Der Beklagte hat einzelne Reihenhäuser im Genehmigungsverfahren zusammengefasst, indem er jeweils eine Baugenehmigung für eine Hausgruppe erteilte, wobei er als Gegenstand den "Neubau eines Mehrfamilienhauses" angab. Gleiches galt für die Gebrauchsabnahmebescheinigungen. Alleine durch derartige zusammengefasste behördliche Erklärungen wird aber die erforderliche rechtliche Zusammengehörigkeit der Flächen nicht begründet.
Auch sonst gibt es keine Gesichtspunkte für eine solche Zusammengehörigkeit. Insbesondere ergibt sie sich nicht aus dem Bauordnungsrecht, denn die Genehmigung der Teilung, ohne dass dazu Baulasten auf Nachbargrundstücken geschaffen werden mussten, die Anknüpfungspunkt für die Bildung einer wirtschaftlichen Einheit hätten sein können, erfolgte, weil die Bildung der eigenständigen Grundstücke bauordnungsrechtlichen Vorschriften nicht zuwider lief (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW). Der Beklagte macht auch baurechtliche Gründe, die zur Bildung einer wirtschaftlichen Einheit zwängen, nicht geltend.
Unerheblich ist, dass nach dem Vortrag des Beklagten die tatsächliche Erschließung des rückwärtigen Reihenhauses X. 42 zur Straße X. über den an den Häusern 38 bis 42 entlang über die Flurstücke 1723, 1724 und 413 führenden Fußweg erfolge. Solchen tatsächlichen Umständen kommt für die Bildung einer wirtschaftlichen Einheit keine maßgebliche Bedeutung zu, da erst die rechtliche Zusammengehörigkeit die wirtschaftliche Einheit begründet. Daher bleibt es auch im vorliegenden Fall bei dem Grundsatz, dass die abgetrennten Buchgrundstücke selbst wirtschaftliche Einheiten sind.
Der Maßgeblichkeit des Buchgrundstücks für die Bildung der wirtschaftlichen Einheiten hier kann nicht entgegen gehalten werden, die Grundstücksteilung sei beitragsrechtlich unbeachtlich, weil sie einen Missbrauch rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 42 Abs. 1 der Abgabenordnung (AO) darstelle. Nach dieser Vorschrift kann durch Missbrauch von Gestaltungsmöglichkeiten des Rechts das Abgabengesetz nicht umgangen werden, vielmehr entsteht der Abgabeanspruch so, wie er bei einer den wirtschaftlichen Vorgängen angemessenen rechtlichen Gestaltung entsteht. Nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs, der sich der Senat für das Beitragsrecht nach dem Kommunalabgabengesetz NRW anschließt, liegt ein solcher Missbrauch vor, wenn eine rechtliche Gestaltung gewählt wird, die zur Erreichung des erstrebten wirtschaftlichen Ziels unangemessen ist, der Abgabenminderung dienen soll und durch wirtschaftliche oder sonst beachtliche außersteuerliche Gründe nicht zu rechtfertigen ist.
Vgl. BFH, Urteil vom 20. März 2002 - I R 63/99 -, BFHE 198, 506 (509).
Das Motiv, Abgaben zu sparen, macht eine rechtliche Gestaltung noch nicht unangemessen. Dies ist erst dann der Fall, wenn der Abgabepflichtige die vom Gesetz vorausgesetzte Gestaltung zum Erreichen eines bestimmten wirtschaftlichen Ziels nicht gebraucht, sondern dafür einen ungewöhnlichen Weg wählt, auf dem nach den Wertungen des Gesetzes das Ziel nicht erreichbar sein soll.
Vgl. BFH, Urteil vom 3. Februar 1998 - IX R 38/96 -, BFHE 185, 379 (381); Urteil vom 26. März 1996 - IX R 51/92 -, BFHE 180, 330 (331).
Die Unangemessenheit einer Rechtsgestaltung tritt deutlich hervor, wenn sie überhaupt keinem wirtschaftlichen Ziel dient, also ein vernünftiger wirtschaftlicher Grund nicht zu entdecken ist.
Vgl. BFH, Urteil vom 17. Januar 1991 - IV R 132/85 -, BFHE 163, 449 (454); OVG NRW, Urteil vom 21. April 1997 - 3 A 3508/92 -, NWVBl. 1998, 245 (246).
Die hier vorgenommene Teilung in mit einzelnen oder mehreren Reihenhäusern bebaute Grundstücke ist nicht unangemessen im oben beschriebenen Sinne. Vielmehr entspricht sie der gegebenen baulichen Situation einer Reihenhausbebauung, die sogar mit einer weiteren Aufteilung (für jedes Reihenhaus ein Grundstück) übereinstimmen würde.
Vgl. dazu, dass es sogar zum bauplanungsrechtlichen Begriff des Reihenhauses gehören soll, dass jedes Haus auf einem eigenen Grundstück steht, Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 9. Aufl., § 22 Rn. 6.4.
Mit der vorliegenden Teilung, die der baulichen Selbstständigkeit der errichteten Gebäude entspricht, können die einzelnen Objekte getrennt - etwa durch Veräußerung oder Umwandlung in Eigentumswohnungen - verwertet werden, mag dies auch gegenwärtig nicht geplant sein. Wenn - wie es hier nach den obigen Ausführungen der Fall ist - kein Grund vorliegt, die Flurstücke als eine wirtschaftliche Einheit zu behandeln, kann die vorgenommene Grundstücksaufteilung auch nicht als Missbrauch rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten angesehen werden. Denn diese Bewertung der Grundstücksituation unter dem Gesichtspunkt einer wirtschaftlichen Einheit zeigt, dass die vorgenommene Teilung beitragsrechtlich zu billigen ist. Angesichts der Flexibilität des Begriffs der wirtschaftlichen Einheit, die die vorgegebene rechtliche Grundstücksituation mit den Anforderungen des Beitragsrechts verbindet, dürfte es bei Grundstücksteilungen keinen Anwendungsbereich des § 42 Abs. 1 AO geben, wenn nur, wie es der Begriff der wirtschaftlichen Einheit verlangt, Eigentümeridentität zwischen den betroffenen Flurstücken besteht. Regelmäßig werden nämlich dann, wenn die Grundstücksteilung als missbräuchlich im Sinne des § 42 Abs. 1 AO anzusehen wäre, die betroffenen Flurstücke als wirtschaftliche Einheit zusammenzufassen sein, wie umgekehrt dann, wenn die Grundstücksteilung beitragsrechtlich zu mehreren wirtschaftlichen Einheit führt, jene regelmäßig nicht als missbräuchlich angesehen werden kann.
Schließlich sind die abgetrennten Grundstücke (Flurstück 1723, 1727 und 1729) auch nicht als selbstständige Hinterliegergrundstücke zur Straße X. zu veranlagen. Die in der Rechtsprechung des erkennenden Senats dafür aufgestellten Voraussetzungen für eine gesicherte Inanspruchnahmemöglichkeit der ausgebauten Straße,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2004 - 15 B 747/04 -, NVWZ-RR 2004, 784 f.,
liegen nicht vor. Eine solche gesicherte Inanspruchnahmemöglichkeit begründet auch die Eigentümeridentität nicht. Grundsätzlich ist zwar auch bei einem Hinterliegergrundstück dann eine Beitragspflicht gerechtfertigt, wenn die Inanspruchnahme der Anlage nur noch vom Willen des Eigentümers dieses Grundstücks abhängt. Daher spricht viel dafür, dass das Merkmal bei einem - auch unbebauten - Hinterliegergrundstück dann zu bejahen ist, wenn es für seine Nutzung auf die ausgebaute Straße angewiesen ist und das Vorderliegergrundstück im Eigentum desselben Eigentümers wie das Hinterliegergrundstück steht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. August 2004 - 15 B 1351/04 -, S. 4 des amtl. Umdrucks.
Denn dann wird durch die nur so vermittelte Erschließung des Hinterliegergrundstücks dessen Gebrauchswert erhöht und dem Eigentümer ein wirtschaftlicher Vorteil zugewandt, ohne dass es darauf ankommt, ob er diesen Vorteil durch Anlegung einer öffentlich-rechtlich gesicherten Zufahrt zur Straße realisiert, was in Folge der Eigentümeridentität alleine von seinem Willen abhinge. Dies gilt jedoch nicht bei einem bereits anderweitig voll erschlossenen Grundstück, da dann nur eine Zweiterschließung über ein Vorderliegergrundstück vermittelt wird, von der die Nutzung des Grundstücks nicht abhängt. Eine solche nur mittelbare und nicht notwendige Erschließungsmöglichkeit rechtfertigt die Beitragspflicht noch nicht. Hier lässt sich ein beitragsrechtlich relevanter Vorteil möglicherweise schon dann bejahen, wenn der Eigentümer durch sein Verhalten nach außen kund tut, dass er die Straße über eine solche Zweiterschließung tatsächlich in Anspruch zu nehmen gedenkt, etwa indem er eine Zufahrt über das Vorderliegergrundstück herstellt.
Vgl. zur Bedeutung einer tatsächlich angelegten Zufahrt für die Erschließungsbeitragspflicht von Hinterliegergrundstücken Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 17 Rn. 77 ff.
Auch dies ist jedoch hier nicht der Fall, da allein eine fußläufige Verbindung der Hinterliegergrundstücke über die Vorderliegergrundstücke zur ausgebauten Straße besteht.
Nach der somit erforderlichen Korrektur des abzurechnenden Aufwands und des zu bildenden Abrechnungsgebiets vermindert sich die künftige Beitragsschuld in der Weise, dass die vom Beklagten mit der Berufung erstrebte weitere Vorausleistung nicht gefordert werden kann. Insoweit wird auf die Ausführungen im angegriffenen Urteil (S. 11 und 16 f.), denen der Beklagte nicht entgegengetreten ist, Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 KAG
§ 8 KAG NRW
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 8
KAG NRW
§ 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NRW
§ 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW
§ 42 Abs. 1 AO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 8
des Kommunalabgabengesetzes
§ 130
Abs. 2 Satz 3 des Baugesetzbuches
§ 3 Abs. 1 der
Verordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 der
Bauordnung
§ 42
Abs. 1 der Abgabenordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 870
NVwZ-RR 1998, 70
NVwZ 1994, 913
BFHE 198, 506
BFHE 185, 379
BFHE 180, 330
BFHE 163, 449
15 A 1784/96
15 A 5565/99
15 B 369/96
15 B 1196/94
15 B 1313/96
2 B 2342/91
2 A 1232/89
2 B 499/84
8 C 8.97
8 C 14.92
8 C 57.90
15 A 6119/96
15 B 1432/04
15 A 6852/95
I R 63/99
IX R
38/96
IX R 51/92
IV R
132/85
3 A 3508/92
15 B 747/04
15 B 1351/04