Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-25, Aktenzeichen 9 A 271/19

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin, eine kreisangehörige Stadt des Beklagten, begehrt, dass der Beklagte eine Änderungssatzung zu ihrer Hauptsatzung genehmigt.
Im Jahre 2010 wurden die Gemeinden C., D. und E. durch Gebietsänderungsverträge in die Klägerin eingemeindet.
In den Gebietsänderungsverträgen heißt es jeweils in § 14 Abs. 1:
Gemeinde C.: „Der Ortschaftsrat der Gemeinde C. bekommt per Hauptsatzung die Ausgestaltung, Unterhaltung und Benutzung des Feuerwehrgerätehauses sowie des Dorfgemeinschaftshauses und des Speichers zur Erledigung übertragen.“
Gemeinde D.: „Der Ortschaftsrat der Gemeinde D. bekommt per Hauptsatzung die Ausgestaltung, Unterhaltung und Benutzung des Versammlungsraumes im Feuerwehrhaus und des Jugendclubs zur Erledigung übertragen.“
Gemeinde E.: „Der Ortschaftsrat der Gemeinde E. bekommt per Hauptsatzung die Ausgestaltung, Unterhaltung und Benutzung des Speiseraumes in der Grundschule zur Erledigung übertragen.“
Diese Regelungen wurden unter Einführung der Ortschaftsverfassung in die Hauptsatzung der Klägerin übernommen als Angelegenheit, für die der jeweilige Ortschaftsrat zur Entscheidung zuständig ist.
Die Ortschaften äußerten in der Folgezeit den Wunsch, nicht mehr für die Unterhaltung der jeweiligen Einrichtungen zuständig zu sein, da sich dies als unpraktikabel herausgestellt habe.
Die Klägerin unterbreitete den betreffenden Ortschaftsräten und ihrem Stadtrat als Beschlussvorlage den Entwurf einer Änderungssatzung zur Hauptsatzung, die eine Streichung der entsprechenden Passagen („einschließlich deren Unterhaltung“ bzw. „einschließlich dessen Unterhaltung“) vorsah. Diese Beschlussvorlage wurde sowohl von den Ortschaftsräten als auch vom Stadtrat einstimmig angenommen.
Die Klägerin beantragte daraufhin mit Schreiben vom 27.02.2019 beim Beklagten die Genehmigung der Änderungssatzung. Hierfür bat der Beklagte am 18.03.2019 um Fristverlängerung bis zum 28.06.2019, der die Klägerin am 18.04.2019 zustimmte.
Nachdem der Beklagte die Klägerin zu einer beabsichtigten Versagung der Genehmigung angehört hatte, lehnte er die Genehmigung der Änderungssatzung mit Bescheid vom 26.06.2019 ab.
Zur Begründung führte er aus, der Beschluss des Stadtrates über die Änderungssatzung sei rechtswidrig. Daher sei die Satzung nicht genehmigungsfähig. Durch die Hauptsatzungsänderung käme die Klägerin ihren vertraglichen Pflichten aus den Gebietsänderungsverträgen nicht mehr nach. Grundsätzlich seien Gebietsänderungsverträge bindend. Eine Ausnahme hierfür läge nicht vor. Denn es handele sich bei den betreffenden Vertragsbestandteilen nicht nur um bloße Absichtserklärungen, sondern um verbindliche Verpflichtungen der Klägerin. Eine zeitliche Begrenzung oder eine Knüpfung an Bedingungen sei hinsichtlich der Zusagen ebenfalls nicht gegeben. Die Klauseln würden auch nicht gegen geltendes Recht verstoßen. Allein der Einwand, dass die Regelungen sich als unpraktikabel herausgestellt hätten, könne ein Handeln gegen die Verträge nicht rechtfertigen.
Auch lägen die Voraussetzungen für eine Änderung der Gebietsänderungsverträge nicht vor: Die Verträge an sich würden keine Änderungsklausel enthalten. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse nach § 60 VwVfG liege ebenfalls nicht vor. Es fehle auch an einer gesetzlichen Ermächtigung des Stadtrates, die Gebietsänderungsverträge einseitig zu ändern, insbesondere sei § 87 Abs. 1 KVG LSA keine solche.
Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Ortschaftsräte in der Zukunft wieder Gebrauch von den vertraglichen Regelungen machen wollen. Dann hätten sie jedoch keine Möglichkeit mehr, die Änderungen rückgängig zu machen. Sie hätten dann mangels eigener Rechtsfähigkeit keine Möglichkeit durchzusetzen, das ihnen genommene, vertraglich zugesicherte Recht zurück zu erlangen.
Hiergegen hat die Klägerin am 25.07.2019 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt die sie vor, sie habe einen Anspruch auf Genehmigung der Änderungssatzung, da diese nicht rechtswidrig sei. Zwar seien nach § 81 Abs. 2 S. 3 KVG LSA Vereinbarungen aus dem Gebietsänderungsvertrag in die Hauptsatzung zu übernehmen. Dies sei im vorliegenden Fall auch geschehen. Dies bedeute jedoch nicht zwangsläufig, dass die Vereinbarungen aus dem Gebietsänderungsvertrag in der Hauptsatzung für alle Zeiten verankert werden müssten. Hintergrund dieser Regelung sei es, sicherzustellen, dass Änderungen des Gebietsänderungsvertrages im Hinblick auf § 10 Abs. 2 KVG LSA der Genehmigung durch die Kommunalaufsicht bedürfen. Dies impliziere, dass solche Änderungen tatsächlich möglich seien.
Wenn schon gemäß § 87 KVG LSA die Ortschaftsverfassung mit Zustimmung des Ortschaftsrates insgesamt aufgehoben werden könne, müsse es erst recht möglich sein, lediglich einzelne Aspekte der Ortschaftsverfassung abzuändern. § 87 Abs. 2 KVG LSA sei nach seinem Sinn und Zweck hier nicht anwendbar, da sich die vorgesehenen Änderungen auf die Wahl des Ortschaftsrates nicht auswirken würden.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, die vom Stadtrat am 18.02.2019 beschlossene 1. Änderungssatzung zur Hauptsatzung der A. vom 12.11.2018 gemäß § 10 Abs. 2 S. 2 KVG LSA unter Aufhebung seines Bescheides vom 26.06.2019 zu genehmigen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich zur Begründung auf seinen Bescheid vom 26.06.2019. Soweit die Klägerin einen Anspruch auf Änderung der Hauptsatzung aus § 87 Abs. 1 KVG LSA herleiten wolle, gehe die Argumentation fehl. Diese Regelung enthalte zwar die Ermächtigung, die Ortschaft selbst durch Hauptsatzung zu ändern oder aufzuheben. Bestehe jedoch die Ortschaft, seien auch die Vereinbarungen im Gebietsänderungsvertrag umzusetzen.
Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 28.05.2020 auf eine mündliche Verhandlung verzichtet. Die Klägerin hat sich mit Schriftsatz vom 07.04.2020 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
I.
Über die Klage konnte das Gericht im Einverständnis mit den Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist ein Vorverfahren wegen § 150 Abs. 2 KVG LSA nicht durchzuführen.
Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Genehmigung der Änderungssatzung gegen den Beklagten. Der Bescheid vom 26.06.2019, mit welchem der Beklagte die Erteilung der Genehmigung versagte, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.
1. Die Anspruchsgrundlage für die Genehmigung der Änderungssatzung zur Hauptsatzung bilden die §§ 10 Abs. 2, 150 Abs. 2 KVG LSA. Gemäß § 10 Abs. 2 KVG LSA bedarf die Änderung der Hauptsatzung einer Kommune der Genehmigung der Kommunalaufsicht. Dass Gemeinden ein Recht haben, von der Kommunalaufsicht die Erteilung dieser Genehmigung zu verlangen, ergibt sich nicht zuletzt aus § 150 Abs. 2 KVG LSA, wonach eine Gemeinde gegen die Versagung der Genehmigung unmittelbar verwaltungsgerichtliche Klage erheben kann.
2. Der Beklagte ist als Landkreis auch passivlegitimiert, da dieser nach § 144 Abs. 1 KVG LSA die Kommunalaufsichtsbehörde für die Gemeinden ist.
3. Die Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage liegen vor. Die Änderung einer Hauptsatzung ist zu genehmigen, wenn die Satzung rechtmäßig ist. Denn nach § 143 Abs. 2 KVG LSA hat die Aufsicht in Selbstverwaltungsangelegenheiten (nur) sicherzustellen, dass die Verwaltung der Kommunen im Einklang mit den Gesetzen erfolgt und die Rechte der Organe der Kommune und von deren Teilen geschützt werden (Kommunalaufsicht). Die Änderung der Hauptsatzung einer Kommune – ebenso wie deren Erlass - ist eine Selbstverwaltungsangelegenheit nach Art. 87 Abs. 1 Verf LSA, da die Kommune hierüber in eigener Verantwortung entscheidet.
Die streitgegenständliche Änderungssatzung ist rechtmäßig. Sie verstößt insbesondere nicht gegen § 81 Abs. 2 S. 3 KVG LSA, wonach bei Einführung der Ortschaftsverfassung die Vereinbarungen des Gebietsänderungsvertrages in die Hauptsatzung der aufnehmenden Gemeinde zu übernehmen sind.
Zunächst wurden die streitgegenständlichen Vereinbarungen des Gebietsänderungsvertrages in die Hauptsatzung übernommen: In den Gebietsänderungsverträgen mit den drei Ortschaften wurde vereinbart, dass die jeweiligen Ortschaftsräte per Hauptsatzung die Unterhaltung bestimmter öffentlicher Gebäude zur Erledigung übertragen bekommen. Dies wurde in die Hauptsatzung übernommen als Angelegenheit, für die der jeweilige Ortschaftsrat zuständig ist.
§ 81 Abs. 2 S. 3 KVG LSA ist – entgegen der Ansicht der Klägerin – zwar nicht dahingehend auszulegen, dass der Vorschrift genüge getan ist, wenn die Vereinbarungen der Gebietsänderungsverträge in die Hauptsatzung einmal übernommen werden, sodass die Vereinbarungen danach wieder aus der Hauptsatzung gestrichen werden können. Vielmehr ist § 81 Abs. 2 S. 3 KVG LSA dahingehend zu verstehen, dass die Vereinbarungen aus den Gebietsänderungsverträgen in den Hauptsatzungen grundsätzlich auch verbleiben müssen. Ansonsten liefe die Vorschrift leer. Aus § 81 Abs. 2 S. 3 KVG LSA ergibt sich ein grundsätzlicher Bestandsschutz für Vereinbarungen aus Gebietsänderungsverträgen in der Hauptsatzung.
Dieser Bestandsschutz entfällt jedoch dann - so dass die jeweiligen Regelungen aus der Hauptsatzung ohne Verstoß gegen § 81 Abs. 2 S. 3 KVG LSA gestrichen werden können -, wenn entweder die Gebietsänderungsverträge selbst die diesbezüglichen Vereinbarungen nicht (mehr) enthalten, indem die Gebietsänderungsverträge nicht wirksam zustande gekommen wären, sie einschränkend ausgelegt werden könnten oder sie wirksam geändert worden wären (vgl. VG Magdeburg, U. v. 04.07.2013 - 2 A 336/13 -, Rn. 23, 24, juris) oder eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für eine diesbezügliche Änderung der Hauptsatzung vorliegt.
a) Eine solche Ermächtigungsgrundlage zu einer insoweitigen Änderung der Hauptsatzung ist im vorliegenden Fall § 87 Abs. 1 KVG LSA.
Nach § 87 Abs. 1 S. 1 KVG LSA kann der Gemeinderat durch Änderung der Hauptsatzung mit der Mehrheit seiner Mitglieder Ortschaften aufheben oder in ihren Grenzen ändern, sowie die Frage, ob ein Ortschaftsrat oder ein Ortsvorsteher gewählt wird, neu regeln. Nach S. 2 bedarf die Aufhebung einer nach § 81 Abs. 2 KVG LSA eingeführten Ortschaft der Zustimmung des Ortschaftsrates mit der Mehrheit seiner Mitglieder.
Zwar regelt § 87 Abs. 1 KVG LSA unmittelbar nur die Befugnis einer Gemeinde, Ortschaften aufzuheben, deren Grenzen zu ändern und die Frage neu zu regeln, ob ein Ortschaftsrat oder ein Ortsvorsteher gewählt wird. Geht es der Klägerin vorliegend um die Änderung von Regelungen aus der Hauptsatzung, wonach die jeweiligen Ortschaftsräte für die Unterhaltung von bestimmten öffentlichen Einrichtungen zuständig sind, ist dies dem Anwendungsbereich der Norm gleichwohl nicht entzogen. Denn ermächtigt § 87 Abs. 1 KVG LSA die Gemeinde zur gänzlichen Aufhebung einer Ortschaft, so darf sie unter Einhaltung der weiteren Voraussetzungen erst recht Regelungen über die Zuständigkeit des Ortschaftsrates aufheben. Denn von einer umfangreichen Befugnis kann - a maiore ad minus - grundsätzlich auf eine weniger umfangreiche Befugnis geschlossen werden, sofern diese lediglich ein „Weniger“ zur umfangreichen Befugnis ist (so auch VG Karlsruhe, U. v. 29.01.2014 - 4 K 2887/12 -, juris).
Zwar führte das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt zum damals geltenden, regelungsidentischen § 89 GO LSA - wonach eine auf Grund einer Vereinbarung nach § 18 GO LSA auf unbestimmte Zeit eingeführte Ortschaftsverfassung durch Änderung der Hauptsatzung mit Zustimmung des Ortschaftsrates aufgehoben werden konnte (Vorgängervorschrift von § 87 KVG LSA) - aus, dass dieser allein die mit dem Gebietsänderungsvertrag eingeführte Ortschaftsverfassung betreffe; die Norm ermächtige daher nicht zu Änderungen von anderen Vereinbarungen in einem Gebietsänderungsvertrag, da derartige Vereinbarungen - wie etwa die Festschreibung von Steuerhebesätzen - auch unabhängig von dem (Fort)Bestehen einer Ortschaftsverfassung sein können (OVG LSA, B. v. 24.11.2015 - 4 L 80/15 -, juris).
Sollen vorliegend jedoch gerade Regelungen in der Hauptsatzung geändert werden, welche die Befugnisse der jeweiligen Ortschaftsräte betreffen, steht eine Regelung in Rede, die nicht unabhängig von dem (Fort)Bestehen einer Ortschaftsverfassung sein kann. Denn gibt es die Ortschaft rechtlich nicht mehr und damit auch keine Ortschaftsverfassung, so verlieren sämtliche Regelungen über die Zuständigkeit des Ortschaftsrates ihre Wirkung. Der hier vorliegende Fall unterscheidet sich daher grundlegend von der vorstehend zitierten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt, in der die Festschreibung von Steuerhebesätzen in einem Gebietsänderungsvertrag gegenständlich war. Das Oberverwaltungsgericht hat mithin lediglich den Anwendungsbereich des § 87 Abs. 1 KVG LSA in Bezug auf die Änderung von vereinbarten Steuerhebesätzen verneint, ohne sich zu den hier allein beachtlichen Möglichkeiten der Änderung von (vereinbarten) Teilen der Ortschaftsverfassung zu äußern.
b) Auch sind die Voraussetzungen von § 87 KVG LSA erfüllt.
aa) Bei den Ortschaften C., D. und E. handelt es sich um solche Ortschaften, die nach § 81 Abs. 2 KVG LSA eingeführt wurden, da diese im Jahre 2010 durch Gebietsänderungsverträge in die Klägerin eingemeindet wurden. Es bedarf daher nach § 87 Abs. 1 S. 2 KVG LSA für eine Aufhebung der Ortschaften – und somit auch für die streitgegenständliche Änderung der Kompetenzen der Ortschaftsräte – der Zustimmung des Ortschaftsrates mit der Mehrheit seiner Mitglieder.
Vorliegend haben die jeweiligen Ortschaftsräte mit der Mehrheit ihrer Mitglieder der Änderung ihrer Kompetenzen zugestimmt. Denn die Klägerin hat den betreffenden Ortschaftsräten die Änderungssatzung zur Hauptsatzung vorgelegt, welche eine Streichung der entsprechenden Passagen („einschließlich deren Unterhaltung“ bzw. „einschließlich dessen Unterhaltung“) vorsieht. Die Änderungssatzung wurde von den Ortschaftsräten daraufhin einstimmig angenommen.
bb) Da auch der Stadtrat die Änderungssatzung einstimmig angenommen hat, ist die Voraussetzung „mit der Mehrheit seiner Mitglieder“ nach § 87 Abs. 1 S. 1 KVG LSA erfüllt.
cc) Auf die Voraussetzungen von § 87 Abs. 2 KVG LSA kommt es hier hingegen nicht an. Nach § 87 Abs. 2 KVG LSA sind die in Abs. 1 S. 1 genannten Maßnahmen nur bis zum Ende der Wahlperiode des Gemeinderates zulässig. Der Beschluss des Gemeinderates über die entsprechende Änderung der Hauptsatzung und die Zustimmung des Ortschaftsrates nach Abs. 1 sollen spätestens sechs Monate vor dem Wahltag vorliegen und sind dem Wahlleiter anzuzeigen.
Die Vorschrift dient zum einen der ordnungsgemäßen Vorbereitung und Durchführung der Wahl (Miller in: Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, § 87 KVG LSA). Da eine nach § 87 Abs. 1 KVG LSA mögliche Aufhebung einer Ortschaft oder die Änderung ihrer Grenzen naturgemäß Einfluss auf die praktische Durchführung einer solchen Wahl hat, müssen die genannten Voraussetzungen vorliegen, damit die Wahl ordentlich vorbereitet und durchgeführt werden kann. Eine Änderung von Kompetenzen eines Ortschaftsrates hat jedoch keine solchen Auswirkungen auf die praktische Durchführung und Vorbereitung einer Wahl.
Soweit die Vorschrift zum anderen dem Schutz der Wahlperiode der gewählten Ortschaftsräte dient (Miller in: Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, § 87 KVG LSA), muss bei einer Aufhebung von Kompetenzen der Ortschaftsräte die Vorschrift zwar grundsätzlich Beachtung finden. Wenn jedoch – wie vorliegend – die Ortschaftsräte der Aufhebung ihrer Kompetenzen einstimmig zugestimmt haben, so haben die Ortschaftsräte auf den Schutz ihrer Rechte wirksam verzichtet. Dass ein solcher Verzicht möglich ist, ergibt sich daraus, dass Ortschaftsräte nach §§ 42 Abs. 1 Nr. 1, 81 Abs. 4 S. 1 KVG LSA auf ihr Mandat verzichten können.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an Ziffer 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit bemisst das Gericht das Interesse der Klägerin an der Verfolgung ihres Begehrens mit 15.000,00 Euro.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 60 VwVfG
§ 87 KVG
§ 89 GO LSA
§ 18 GO LSA
§ 167 VwGO
§ 87 Abs. 1 KVG
§ 81 Abs. 2 S. 3 KVG
§ 10 Abs. 2 KVG
§ 87 Abs. 2 KVG
§ 10 Abs. 2 S. 2 KVG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 150 Abs. 2 KVG
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 10 Abs. 2, 150 Abs. 2 KVG
§ 144 Abs. 1 KVG
§ 143 Abs. 2 KVG
§ 87 Abs. 1 S. 1 KVG
§ 81 Abs. 2 KVG
§ 87 Abs. 1 S. 2 KVG
§ 42 Abs. 1 Nr. 1, 81 Abs. 4 S. 1 KVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 336/13
4 K 2887/12
4 L 80/15