Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-08-12, Aktenzeichen 4 B 888/22.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:0812.4B888.22NE.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist das Verfahren gemäß § 87a Abs. 1 und 3 VwGO in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Billigem Ermessen im Sinne dieser Vorschrift entspricht es, die Kosten des Verfahrens der Antragstellerin aufzuerlegen, weil der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ohne Eintritt des erledigenden Ereignisses erfolglos geblieben wäre.
Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dies war hier bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses nicht der Fall.
Eine gerichtliche Entscheidung in einem Eilverfahren darüber, ob eine Öffnung von Verkaufsstellen am 7.8.2022 in den Stadtteilen C. , V. /G. erfolgen durfte, war nicht dringend geboten. Das Verbot zur Öffnung von Verkaufsstellen folgte bereits aus den rechtlichen Regelungen (dazu unten 1.). Zweifel an der tatsächlichen Beachtung des Verbots hätte die Antragstellerin auf einfacherem Weg beseitigen können und müssen (dazu unten 2.).
1. Aus § 4 Abs. 2 und Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW i. V. m. Art. 140 GG und Art. 139 WRV folgt ein Verbot der Öffnung von Verkaufsstellen, die nicht unter die Regelung des § 5 LÖG NRW fallen, an Sonntagen. Eine auf § 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW beruhende, eine Ausnahme vom Verbot der Verkaufsstellenöffnung an Sonntagen statuierende ordnungsbehördliche Verordnung muss wie jede Rechtsnorm hinreichend bestimmt sein.
Grundrechtsrelevante Vorschriften müssen in ihren Voraussetzungen und in ihrem Inhalt so klar formuliert sein, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach einrichten kann. Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Dabei muss der Gesetzgeber selbst alle wesentlichen Entscheidungen treffen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Dies bedeutet aber nicht, dass sich die erforderlichen Vorgaben ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben müssen; es genügt, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze unter Berücksichtigung gefestigter Rechtsprechung erschließen lassen. An die Bestimmtheit einer Norm sind geringere Anforderungen zu stellen, wenn es sich um eine Regelung handelt, die nicht selbst Pflichten des Normadressaten begründet, sondern anderweitig statuierte Pflichten reduziert und damit den Normadressaten entlastet. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Vorschriften und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen jedenfalls eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist eine Auslegung geboten, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10.10.2017 – 1 BvR 617/14 –, juris, Rn. 14, vom 27.1.2011 – 1 BvR 3222/09 –, BVerfGK 18, 328 = juris, Rn. 33, vom 22.2.2006 – 2 BvR 1657/05 –, BVerfGK 7, 320 = juris, Rn. 17, vom 24.5.1995 – 2 BvF 1/92 –, BVerfGE 93, 37 = juris, Rn. 168, und vom 28.11.1991 – 2 BvR 1772/89 –, juris, Rn. 4; BVerwG, Beschluss vom 1.12.2009 – 4 B 37.09 –, juris, Rn. 5.
Gemessen daran ist die hier streitgegenständliche Ordnungsbehördliche Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der M. E. – Ausnahmen vom Ladenschluss – im Jahr 2022 hinreichend bestimmt. Zwar ist im Normtext der Ordnungsbehördlichen Verordnung selbst der Grund für die Freigabe des Sonntags zur Öffnung von Verkaufsstellen nicht gesondert erwähnt. Im Wege der Auslegung ergibt sich jedoch, dass eine Öffnung der Verkaufsstellen in den Stadtteilen C. , V. /G. entsprechend der gesetzlichen Ermächtigung, auf die die Verordnungsregelung erklärtermaßen gestützt ist, nur im öffentlichen Interesse und zwar aus Anlass und nur bei Stattfinden der Veranstaltung „C. ist auf der Rolle“ erlaubt war.
Bereits aus dem gesetzlichen Tatbestand des § 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW selbst folgt, dass Verkaufsstellen, deren Öffnung nicht anderweitig erlaubt ist, an Sonntagen nur bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses geöffnet sein dürfen. § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW regelt vom Gesetzgeber identifizierte, nicht abschließende Ziele, die im öffentlichen Interesse liegen und somit einzeln oder in Kombination mit anderen gewichtige Sachgründe für eine ausnahmsweise Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen darstellen. Diese Tatbestände sind in der Rechtsprechung hinreichend konkretisiert worden.
Vgl. zusammenfassend OVG NRW, Beschluss vom 6.10.2020 – 4 B 1443/20.NE –, juris, Rn. 15 ff., 23, m. w. N. auch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Für eine danach hier allein in Betracht kommende verordnungsrechtliche Gestattung der Öffnung von Verkaufsstellen zumindest auch im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung als zureichender Sachgrund im Sinne der höchstrichterlichen Rechtsprechung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt.
Da die Verwaltung einer bereits beschlossenen Verordnung nicht nachträglich unter Hinweis auf einen anderen Anlass einen neuen Inhalt geben und sie auf andere Sachgründe stützen konnte,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6.10.2020 – 4 B 1443/20.NE –, juris, Rn. 26, m. w. N.,
hatte der Wegfall der ursprünglich geplanten Veranstaltung zur Folge, dass die Ermächtigung zur Verkaufsstellenöffnung entfiel; mit anderen Worten ging die Freigaberegelung ins Leere.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27.11.2020 – 4 B 1879/20.NE –, juris, Rn. 5, und vom 3.9.2021 – 4 B 1427/21.NE –, juris, Rn. 17 f.
Ein anderes Normverständnis ist mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Mindestschutz der Sonntagsruhe nicht vereinbar, weshalb die offen formulierte Freigaberegelung verfassungskonform auch nicht in dem – ausweislich der Entstehungsgeschichte auch gar nicht beabsichtigten – Sinne verstanden werden kann, sie solle unabhängig von der Durchführung der ursprünglich geplanten Anlassveranstaltung die Ladenöffnung an dem angegebenen Sonntag gestatten.
Vielmehr war die konkrete, anlassgebende Veranstaltung („C. ist auf der Rolle“) der der streitgegenständlichen Ordnungsbehördlichen Verordnung zugrunde liegenden Beschlussvorlage OVA/108/2021 zu entnehmen, die jedermann über das Ratsinformationssystem der Antragsgegnerin abrufen konnte.
Vgl. https://ris-xxx.itk-yyy.de/sessionnetduebi/getfile.asp?id=426850&type=do.
Unerheblich ist, dass der Verordnungsgeber die Norm konkreter fassen und – anders als geschehen – die anlassgebende Veranstaltung im Normtext selbst hätte nennen können. Auch wenn an die Bestimmtheit straf- und bußgeldrechtlicher Normen besonders strenge Anforderungen zu stellen sind, kann jedenfalls die Antragstellerin hieraus nichts für sich herleiten, weil sie als Gewerkschaft nicht einmal potentielle Adressatin von Sanktionsregelungen ist, die bei etwaigen Verstößen gegen das Ladenöffnungsverbot eingreifen. Überdies hat die Antragstellerin selbst als Anlage 2 ihres Antragsschriftsatzes vom 26.7.2022 die Beschlussvorlage, aus der sich die anlassgebende Veranstaltung ergab, vorgelegt und dazu ausgeführt, die Ordnungsbehördliche Verordnung lasse eine Ladenöffnung am 7.8.2022 in den Stadtteilen C. , V. /G. im Zusammenhang mit dem Fest „C. ist auf der Rolle“ zu. Auch für sie war der nur auf diese Veranstaltung ausgerichtete Regelungszweck also ohne Weiteres erkennbar.
2. Etwaige Zweifel daran, ob tatsächlich an Geschäftsöffnungen am 7.8.2022 festgehalten werden sollte, nachdem in der S. Post vom 25.7.2022 die Veranstaltung nur noch für den Zeitraum 4. bis 6.8.2022 angekündigt war, hätte die Antragstellerin durch konkrete Nachfrage bei der Antragsgegnerin und/oder dem Veranstalter ausräumen können und müssen, bevor sie berechtigterweise annehmen durfte, ihre Rechte ohne gerichtliche Hilfe in einem Eilverfahren nicht wahren zu können. Erst wenn dabei außergerichtlich nicht zu klärende unterschiedliche Auffassungen über die Fortgeltung der streitgegenständlichen Freigaberegelung vertreten worden wären, hätte Anlass für eine Anrufung des Gerichts bestanden. Entsprechendes hat die Antragstellerin nicht vorgetragen. Die erkennbar seinerzeit noch nicht aktualisierte Internetseite der Antragsgegnerin war insoweit als ausreichende Erkenntnisquelle unergiebig. Aus ihr ließ sich gerade nicht entnehmen, was nach Einschätzung der Antragsgegnerin aus dem – von dieser nach eigenem Vorbringen zunächst gar nicht zur Kenntnis genommenen – nachträglichen Wegfall der Veranstaltung am 7.8.2022 folgen sollte. Die Antragstellerin hat letztlich keine ausreichend verlässlichen Anhaltspunkte dafür aufgezeigt, dass nach der zeitlichen Verkürzung der Anlassveranstaltung bis zum 6.8.2022 die Antragsgegnerin oder die betroffenen Geschäftsinhaber weiterhin von einer Befugnis zur Ladenöffnung auch am 7.8.2022 ausgegangen sein könnten. Dementsprechend hat die Antragsgegnerin nach Anfrage beim Veranstalter und beim Handelsverband schon mit der Antragserwiderung vom 27.7.2022 die zeitliche Beschränkung der anlassgebenden Veranstaltung bis zum 6.8.2022 sowie die deshalb für den 7.8.2022 nicht mehr vorgesehene Ladenöffnung umgehend bestätigt.
Eines Ausspruches, dass die Ladenöffnung bereits rechtswidrig ist, weil die anlassgebende Veranstaltung nicht stattfindet, wie die Antragstellerin unter Bezugnahme auf den Beschluss des Senats,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4.9.2020 – 4 B 1331/20.NE –, juris,
meint, bedurfte es hier nicht, weil – anders als in dem von der Antragstellerin herangezogenen Fall – die Antragsgegnerin hier weder vorgerichtlich noch im gerichtlichen Verfahren erklärt hat, die in Rede stehende Verordnungsregelung rechtfertige mit neuer Begründung auch ohne die geplante Veranstaltung eine Ladenöffnung. Sie hat stattdessen ebenso wie die Antragstellerin angenommen, mit dem Wegfall der Veranstaltung scheide eine Ladenöffnung am Sonntag aus.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 LÖG NRW
§ 87a Abs. 1 und 3 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 4 Abs. 2 und Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 93, 37
1 BvR 617/14
1 BvR 3222/09
2 BvR 1657/05
2 BvF 1/92
2 BvR 1772/89
4 B 37.09
4 B 1443/20
4 B 1879/20
4 B 1427/21
4 B 1331/20