Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-07-24, Aktenzeichen OVG 2 A 6.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0724.OVG2A6.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
Beim Erlass einer Erhaltungssatzung bzw. -verordnung kommt es nicht nur darauf an, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 172 Abs 1 S 1 BauGB objektiv vorliegen. Der Normgeber muss vielmehr nach dem Inhalt der Erhaltungssatzung auch das Ziel verfolgt haben, die von ihr erfassten Gebäude gerade aus den dort genannten Gründen zu erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, - 4 CN 7.13 -).(Rn.36)
Verfahrensgang
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 30.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen eine Erhaltungsverordnung.
Sie sind Eigentümerinnen mehrerer mit Mehrfamilienhäusern in Form von „Plattenbauten“ bebauter Grundstücke in der B..., der W..., der H..., der Straße A..., der G..., der V... sowie den Straßen I..., V... und N... in Berlin-Mitte.
Ein Teil dieser Grundstücke liegt im Geltungsbereich der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs und der zugehörigen Anpassungsgebiete „Hauptstadt Berlin - Parlaments- und Regierungsviertel“ vom 17. Juni 1993 (GVBl. S. 268).
Für den Bereich der Grundstücke der Antragstellerinnen erließ der Antragsgegner in der Vergangenheit mehrere Bebauungspläne. Deren Anliegen war es u.a., den Bewohnern der Bestandsgebäude durch die Festsetzung von Baugrenzen zu verdeutlichen, dass ihre „Plattenbauten“ erhalten bleiben sollten. Während der Bebauungsplan I-202 a vom 16. Februar 2006 mit Urteil des Senats vom 11. Oktober 2007 (- OVG 2 A 1.07 - juris) für unwirksam erklärt wurde, hatte der Bebauungsplan
I-202 b vom 3. Juli 2006 im Wesentlichen Bestand und wurde nur in kleinerem Umfang für unwirksam erklärt (vgl. Senatsurteil vom 11. Oktober 2007 - OVG 2 A 2.07 -). Zum Erlass eines überarbeiteten Entwurfs des Bebauungsplans I-202 a kam es in der Folgezeit nicht.
Nachdem eine Voruntersuchung des Bezirks Mitte von Berlin zur Frage der Etablierung eines sog. Milieuschutzgebietes ergeben hatte, dass die Voraussetzungen für eine soziale Erhaltungsverordnung nicht gegeben seien, erließ das Bezirksamt Mitte von Berlin unter dem 8. Juli 2016, bekannt gemacht im Gesetz- und Verordnungsblatt von Berlin vom 21. Juli 2016, die „Verordnung über die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart auf Grund der städtebaulichen Gestalt für das Gebiet ‚W...‘ im Bezirk Mitte von Berlin“. Dieser Verordnung gingen die Vergabe und die Erstellung einer städtebaulichen Expertise vom März 2016 voraus. Gegen diese Erhaltungsverordnung erhoben die Antragstellerinnen Normenkontrolle, mit der sie u.a. rügten, der Bezirk sei für den Erlass der Verordnung nicht zuständig gewesen.
Am 28. März 2018 beschloss die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen (im Folgenden: Senatsverwaltung) die „Verordnung über die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart auf Grund der städtebaulichen Gestalt für das Gebiet ‚W...‘ im Bezirk Mitte von Berlin, Ortsteil Mitte“. Diese trat am Tage nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin in Kraft. Gleichzeitig trat die Verordnung über die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart auf Grund der städtebaulichen Gestalt für das Gebiet ‚W...‘ im Bezirk Mitte von Berlin vom 8. Juli 2016 (GVBl. S. 461) außer Kraft.
Daraufhin erklärten die Antragstellerinnen zu 2) und 3) ihre Normenkontrollanträge für erledigt. Die Antragstellerin zu 1) stellte ihren Antrag in einen Fortsetzungsfeststellungsantrag um. Letzteren sah der Senat mit Beschluss vom 10. Oktober 2019 (- OVG 2 A 23.17 -) als unzulässig an und verwarf den Antrag. Hiergegen erhob die Antragstellerin zu 1) Nichtzulassungsbeschwerde, über die noch nicht entschieden ist.
Der in § 1 der Verordnung vom 28. März 2018 in Verbindung mit einer als Anlage 1 zur Verordnung beigefügten Karte geregelte Geltungsbereich der streitgegenständlichen Erhaltungsverordnung ist geringfügig kleiner als derjenige der vorangegangenen Erhaltungsverordnung des Bezirks. Einige zuvor erfasste Grundstücke fallen nicht in den Geltungsbereich dieser Verordnung. Auch einen „Anpassungsbereich“ weist die Karte - anders als zuvor diejenige der Verordnung des Bezirks - nicht aus. Außerdem erfolgte eine Änderung des Verordnungstextes in der Belehrung über die Rügeobliegenheit (vgl. § 6 der Verordnung). Ansonsten ist der Text der beiden Erhaltungsverordnungen weitgehend identisch. Gemäß ihrem § 2 bedarf der Rückbau, die Änderung, die Nutzungsänderung und die Errichtung baulicher Anlagen in dem in § 1 bezeichneten Gebiet der Genehmigung zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt. Die Genehmigung zum Rückbau, zur Änderung oder zur Nutzungsänderung baulicher Anlagen darf nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist. Die Genehmigung zur Errichtung einer baulichen Anlage darf nur versagt werden, wenn die städtebauliche Gestalt des Gebiets durch die beabsichtigte bauliche Anlage beeinträchtigt wird.
Dem Erlass der Verordnung der Senatsverwaltung ging folgendes Verfahren voraus:
Zunächst erarbeitete das Bezirksamt Mitte von Berlin eine Bezirksamtsvorlage mit dem Ziel der „Korrektur der fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung sowie … der Gebietsabgrenzung“ in seiner Verordnung vom 8. Juli 2016. Mit Blick auf § 30 Abs. 1 Satz 5, § 9 Abs. 1 AGBauGB Bln in der Fassung der Änderung vom 6. Dezember 2017 übernahm sodann die Senatsverwaltung das Verfahren. Nachdem die Verordnung das Verfahren der Mitzeichnung durchlaufen hatte, wurde sie am 28. März 2018 von der Senatorin erlassen und anschließend im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 19. April 2018 bekanntgemacht. Eine förmliche Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange fand nicht statt.
In der Begründung der Verordnung heißt es:
„Planungsanlass für die Erhaltungsverordnung ist die besondere Schutzwürdigkeit der städtebaulichen Gestalt der Wohnungsbauserie 7... in der W..., die in der ‚Städtebaulichen Expertise über die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart gemäß § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB für die Wilhelmstraße‘ wie folgt begründet wird: ‚Das Gebiet ‚W...‘, zwischen B... und V..., dokumentiert anhand seiner Entstehungsgeschichte und als städtebauliches Ensemble die Entwicklung des Städtebaus in der DDR-Zeit und die grundsätzliche Funktionsänderung dieses Stadtraumes. Die städtebaulichen Erhaltungsgründe für das Gebiet leiten sich aus den [...] historischen und städtebaulichen Besonderheiten des Gebietes und seiner Entstehungsgeschichte ab.
Die bauzeitliche Bedeutung besteht insbesondere in der Anwendung eines vorgefertigten seriellen Gebäudetypus für die städtebauliche Struktur eines Wohngebietes in der Innenstadt und in der bedarfsgerechten Versorgung mit sozialer Infrastruktur, Läden, Gastronomie und Dienstleistungen.
Das Areal befindet sich im Zentrum der Stadt, dessen Struktur auf die barocke Planung der F... zurück geht und deren westliche Begrenzung der Verlauf der W... war. Unweit der Straße U... und dem P... mit dem B...r befand sich über 200 Jahre an der W... das Regierungsviertel des Preußischen Staates bzw. dann des Deutschen Reiches. An diesem Ort, dessen Geschichte und Nutzung mit den Zerstörungen des Zweiten Weltkrieges und mit den gesellschaftlichen Veränderungen nach 1949 beendet wurde, fand mit der Entscheidung, der W... einen grundsätzlich anderen Charakter zu verleihen, ein prägender Wandel statt.
Die W... wurde in ihrer Lage beibehalten und bildete den Ausgangspunkt für die städtebauliche und funktionelle Neugestaltung des Ortes. Gleichzeitig wurde die historische westliche Bauflucht bewusst aufgegeben und um 22 Meter verschoben, um der W... den Charakter einer großzügigen Promenade zu verleihen, die durch eine doppelte Baumreihe vor den Wohnbauten markiert ist. Bis dahin hatte die W... zu keinem Zeitpunkt eine Bepflanzung, lediglich der W... war von Bäumen umstanden. Außerdem erhielt die Promenade an der W... eine platzartige Aufweitung, in Anlehnung an die ehemaligen Ehrenhöfe der Palais, die als besonderer öffentlicher Aufenthaltsort gestaltet wurde und von den Wohngebäuden eingefasst ist. Als weiteres strukturelles Element wurde eine neue Verkehrsverbindung von der W... über die V... bis zur L... geplant, durch die ein besonderer Bezug zu dem ehemaligen Gebäude des p... hergestellt werden sollte. Ausgeführt wurde diese Straße nur bis zur V....
Mit den besonderen städtebaulichen Anforderungen für die Bebauung wurde eigens für den Wohnkomplex W... (O...) eine Weiterentwicklung des Plattenbautyps WBS 7... beauftragt. Die Gebäude sollten sich aus variablen Segmenten zusammensetzen, durch deren unterschiedliche Kombination verschiedene Raumbildungen erreicht werden sollten. [...] Keines der Quartiere sollte einen geschlossenen Blockcharakter erhalten; alle sollten sich zum Freiraum öffnen. Die Gebäude bzw. Segmente sind mit Durchgängen ausgeführt, so dass der gewünschte Übergang von der Geschäftsstraße zum Freiraum auf kurzen Wegen möglich war. [...]
Mit dem Wohngebiet wurde eine 4,6 ha große Parkanlage im Bereich der ehemaligen M... geschaffen, um dem historischen Freiraum eine neue öffentliche Bedeutung zu verleihen. Dieser Park wurde durch die Planungsintentionen nach der Wiedervereinigung beseitigt und einer neuen Nutzung zugeführt. Die Ausstattung des Wohngebietes umfasste alle erforderlichen Gemeinschaftseinrichtungen. Unmittelbar an der W... (Ecke ehemaliger W...) wurde eine Schule in Plattenbauweise errichtet. Dieser Schultyp wurde eigens für innerstädtische Standorte entwickelt und zeichnete sich durch eine effektive Nutzungsgliederung und Variabilität der Bauteile aus. Außerdem wurde in ein Wohnquartier eine Kindertagesstätte integriert. Für das gesamte Gebiet wurde eine Kunstkonzeption erarbeitet.‘ (Vgl. hierzu städtebauliche Expertise S. 24ff.) …
Die städtebauliche Bedeutung des seit 1... geplanten und ab 1... errichteten Wohngebietes besteht in der Neu-Definition des überlieferten, aber zerstörten Stadtraumes, und damit der baulich-räumlichen sowie funktionellen Aneignung des Raumes zu Wohnzwecken. Das Wohngebiet ist vor allem durch seinen Ensemblecharakter von Bedeutung, der durch die einheitlichen und wiederkehrenden Gebäudeelemente geprägt wird und zu einer prägenden Raumbildung geführt hat. Innerhalb der Entwicklung des Städtebaus in den 1980er Jahren in der DDR weist das Wohngebiet W... in seiner Geschlossenheit außerordentliche Alleinstellungsmerkmale auf, die einen Schutzstatus im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB rechtfertigen.
Auch wenn ein wesentliches Element des Ensembles, die Parkanlage auf den ehemaligen M..., nicht mehr präsent ist, ist jedoch das gestalterische Prinzip der Wohnanlage ablesbar.
Der Wohnkomplex ‚W...‘ als städtebauliches Ensemble im Kontext mit der Umgestaltung der historischen Mitte ist von besonderer stadthistorischer Bedeutung und soll deshalb vor weiteren wesentlichen und verändernden Eingriffen geschützt werden.‘ (Vgl. hierzu städtebauliche Expertise S. 25.)
Der Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung mit insgesamt ca. 7,0 ha begründet sich aus dem Zusammenhang der städtebaulich bedeutenden und ortsbildprägenden Bebauung und umfasst folgende Grenzen (siehe Anlage 1 zur Verordnung) …
Aus den o.g. Gründen erlässt die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen eine Verordnung über die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart auf Grund der städtebaulichen Gestalt für das Gebiet ‚W...‘. Ziel der Verordnung ist die Erhaltung des städtebaulichen Erscheinungsbildes und der Stadtgestalt aufgrund der städtebaulichen Eigenart und ihrer geschichtlichen Bedeutung im Sinne des städtebaulichen Ensembleschutzes. Dem Gutachten entsprechend soll das Gebiet in seinem räumlichen, strukturellen Aufbau und seiner Weiträumigkeit erhalten bleiben. Bauliche Ergänzungen und unkontrollierte Verdichtungen müssen sich an der Maßstäblichkeit dieser Stadtstruktur messen lassen, ohne das Stadtensemble zu zerstören.
… Die Prägung des Erscheinungsbildes der baulichen Anlagen begründet sich aus wiederkehrenden stadtgestalterischen Merkmalen der Gebäude…“
Mit ihrer am 16. Mai 2018 erhobenen Normenkontrolle machen die Antragstellerinnen geltend, die Erhaltungsverordnung vom 28. März 2018 sei unwirksam. Dem Antragsgegner gehe es letztlich nicht um die städtebauliche Gestalt, sondern um die Erhaltung günstigen Wohnraums. Das werde aus den verschiedenen Bemühungen des Bezirks Mitte von Berlin und der Senatsverwaltung in den Bauleitplanverfahren und den dort gegebenen Begründungen deutlich. Die Bebauung an der W... weise keine städtebauliche Eigenart auf, die den Erlass einer Erhaltungsverordnung rechtfertige. Der Erhaltungszweck einer Erhaltungsverordnung müsse auf optisch wahrnehmbare, für die städtebauliche Gestalt eines Gebiets bedeutsame baurechtliche Gegebenheiten gerichtet sein. Daran fehle es hier. Die Voraussetzungen eines städtebaulichen Denkmal- und Ensembleschutzes gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 BauGB seien nicht gegeben. Die baulichen Anlagen des Plattenbau-Ensembles an der W... prägten weder allein noch im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild i.S.v. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 BauGB. Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB könnten nur bauliche Anlagen geschützt sein, die für das Ortsbild charakteristische Züge aufwiesen und welche durch ihr Erscheinungsbild ihren räumlichen Wirkungsbereich nicht nur unwesentlich beeinflussten. Um eine das Ortsbild prägende Wirkung entfalten zu können, müsse eine bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen eine für die städtebauliche Eigenart des Gebiets wesentliche (gesteigerte) Bedeutung besitzen. Um die Charakteristik eines Ortsbildes auszumachen, müsse eine bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen eine nicht nur unwesentliche Ausstrahlungswirkung auf einen größeren Bereich des Gemeindegebiets haben. Diese Voraussetzung sei zu bejahen, wenn das in Rede stehende Gebiet wesentliche Teilfunktionen des Ortes erfülle. Ein Ortsteil in diesem Sinne setze ein beträchtliches Eigengewicht der Ansiedlung voraus, das auch im Gesamtgefüge des Orts deutlich wahrnehmbar bleibe, wofür es unter anderem auf die Größe des Gesamt-ortes ankommen könne. Nehme man vorliegend die W... als Ortsteil in den Blick, komme den Gebäuden des von der Erhaltungsverordnung erfassten Plattenbau-Ensembles keine städtebauliche Bedeutung zu, die geeignet wäre, eine das Straßenbild prägende Wirkung i.S.v. § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu entfalten. Die Gebäude prägten auch nicht die Stadtgestalt i.S.v. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 BauGB. Nach einhelliger Auffassung gehe der Begriff der Stadtgestalt über den Begriff des Ortsbildes hinaus. Unter Stadtgestalt sei vor allem die baulich-räumliche Struktur einer Stadt oder eines Siedlungsbereichs (einschließlich der Freiräume) zu verstehen, wie sie insbesondere durch den Grundriss, das Maß der baulichen Nutzung einschließlich der Gebäudehöhe, die Stellung der Gebäude zueinander sowie ihre Zuordnung zu den Straßen, aber auch durch die bauliche Gestaltung bestimmt werde. Auch die Voraussetzungen des letzten Alternative des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 BauGB lägen nicht vor. Das Plattenbau-Ensemble besitze keine geschichtliche Bedeutung. Den Bauten komme auch keine künstlerische Bedeutung zu. Sonstige Gründe, die eine städtebauliche Bedeutung begründen könnten, seien ebenfalls nicht gegeben. Der Erlass der Erhaltungsverordnung sei zudem abwägungsfehlerhaft. Es liege ein Abwägungsausfall vor, weil der Antragsgegner nicht ergebnisoffen gewesen sei, sondern von Anfang an beabsichtigt habe, ein städtebauliches Erhaltungsgebiet festzusetzen. Dies ergebe sich insbesondere aus der Ausschreibung der städtebaulichen Expertise. Die Vergabe sei mit dem Ziel erfolgt, dass die Expertise geeignet sein solle, den Erlass einer Verordnung über die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart auf Grund der städtebaulichen Gestalt gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zu begründen. Insoweit sei das gewünschte Ergebnis vorweggenommen worden. Die Senatsverwaltung habe zudem schon im Verfahren zum Erlass der Erhaltungsverordnung des Bezirks ausgeführt dass es „auch im Sinne der übergeordneten wohnungspolitischen Ziele“ der Senatsverwaltung „dienlich sein“ könne, „preiswerten Wohnraum in der Innenstadt zu erhalten“. Eigene Untersuchungen, Abwägungen oder überhaupt Überlegungen der Senatsverwaltung seien aus dem Verwaltungsvorgang nicht erkennbar. Es werde nicht einmal deutlich, welche Erwägungen die Senatsverwaltung zum veränderten Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung angestellt habe. Zudem kämen sich Entwicklungsrecht und Erhaltungsrecht vorliegend „ins Gehege“. Auch hätten ihre Interessen als Eigentümerinnen in die Abwägung eingestellt werden müssen. Soweit unbebaute Teile von Grundstücken in den Geltungsbereich der Verordnung einbezogen worden seien, fehle es dieser an der erforderlichen Bestimmtheit, weil Normadressaten nicht erkennen könnten, inwieweit eine Bebauung zulässig sei. Insoweit verstoße die Verordnung gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Abwägungsmangel sei offensichtlich i.S.v. § 214 Abs. 3 BauGB und erheblich.
Die Antragstellerinnen beantragen sinngemäß,
die Verordnung über die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart auf Grund der städtebaulichen Gestalt für das Gebiet „W..." im Bezirk Mitte von Berlin vom 28. März 2018, bekanntgemacht im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 19. April 2018, Seite 214, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist der Meinung, die Erhaltungsverordnung „W..." sei formell und materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen für den Erlass dieser Verordnung lägen vor. Das Gebiet der Erhaltungsverordnung weise aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt eine städtebauliche Eigenart auf, die nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB vor Störungen geschützt werden könne. Die städtebauliche Eigenart des Gebiets sei durch sein besonderes Ortsbild sowie die Stadtgestalt begründet. Das Erscheinungsbild und die städtebauliche Figur des Plattenbau-Ensembles wichen von seiner Umgebung erheblich ab. Auch die besondere geschichtliche Bedeutung des Ensembles sei insoweit zu berücksichtigen. Ein Abwägungsfehler liege nicht vor. Insbesondere bestehe kein Widerspruch zwischen den Zielen der Erhaltungsverordnung und der Entwicklungsmaßnahme „Hauptstadt und Regierungsviertel", da diese für das Erhaltungsgebiet die Beibehaltung der bestehenden Bebauung vorsehe.
Der Antragsgegner hat mehrere Beschlüsse des Senats von Berlin eingereicht, mit denen das vorliegend in Rede stehende Stadtgebiet als Gebiet von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung festgestellt worden ist. Wegen der Einzelheiten hierzu wird auf Bl. 73 ff. der Streitakte verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie den Aufstellungsvorgang verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 HS 2 VwGO). Die Beteiligten haben sich mit dieser Vorgehensweise einverstanden erklärt.
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg. Er ist zwar zulässig, aber unbegründet.
1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Bei der angegriffenen Erhaltungsverordnung handelt es sich um eine Rechtsverordnung i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 246 Abs. 2 BauGB. Die Antragstellerinnen haben ihren Normenkontrollantrag, wie von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gefordert, innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der Rechtsverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 19. April 2018 gestellt. Als Eigentümerinnen von Grundstücken im Geltungsbereich der Rechtsverordnung können sie geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Denn sie müssen bei etwaigen Änderungen ihrer Gebäude damit rechnen, dass die nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 BauGB erforderliche Genehmigung versagt wird. Dies reicht aus, um ihre Antragsbefugnis zu bejahen (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 13. Juni 2012 - 2 E 2/08.N - juris Rn. 35 m.w.N.).
2. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die Verordnung über die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart auf Grund der städtebaulichen Gestalt für das Gebiet „W...“ im Bezirk Mitte von Berlin, Ortsteil Mitte, vom 28. März 2018 leidet an keinem beachtlichen formellen oder materiellen Mangel.
a. Rechtsgrundlage der angegriffenen Erhaltungsverordnung ist § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 BauGB. Danach kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt der Rückbau, die Änderung, die Nutzungsänderung und die Errichtung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen.
b. Den formellen Anforderungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 BauGB ist genügt.
aa. Die zuständige Senatsverwaltung hat sich der vorgesehenen Rechtsform einer Rechtsverordnung bedient. Nach § 246 Abs. 2 BauGB bestimmen die Länder Berlin und Hamburg, welche Form der Rechtsetzung an die Stelle der in diesem Gesetzbuch vorgesehenen Satzungen tritt. Gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB Bln tritt in Berlin an die Stelle der Satzung nach § 172 Abs. 1 BauGB eine Rechtsverordnung des Bezirksamts. Gemäß § 30 Abs. 1 Satz 5 AGBauGB Bln wird die Rechtsverordnung im Falle des § 9 Abs. 1 AGBauGB Bln durch die zuständige Senatsverwaltung erlassen, wenn ein Gebiet als ein Gebiet von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung festgestellt worden ist. So liegt der Fall hier.
bb. Ein Verfahrensfehler liegt nicht vor.
(1) Entscheidet sich die Gemeinde dafür, ihre Intention zur Erhaltung eines bestimmten Gebietes durch eine sonstige Satzung bzw. Rechtsverordnung und nicht durch einen Bebauungsplan zu verfolgen, so findet weder das Bauleitplanverfahren noch ein diesem nachgebildetes besonderes Verfahren Anwendung (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Februar 2020, Rn. 66 zu § 172). Rechtliche Bedenken hiergegen bestehen nicht. Denn mit der Gebietsfestlegung wird keine dem Erlass eines Bebauungsplans vergleichbare Entscheidung getroffen, so dass keine Beteiligungen zur Sicherung einer sachgerechten umfassenden Abwägung geboten sind, zumal aufgrund des zweistufigen Ablaufprogramms - Festlegung des zu schützenden Gebietes durch Satzung bzw. Rechtsverordnung und anschließend Durchlaufen konkreter Genehmigungsverfahren - die Betroffenheit der Eigentümer sich jedenfalls substantiell erst in späteren Einzelverfahren erweist (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 67 m.w.N.). Ein Aufstellungsbeschluss ist insoweit ebenfalls nicht erforderlich (vgl. Stock, a.a.O.).
(2) Auch einer Begründung, wie sie für einen Bebauungsplan vorgeschrieben ist (vgl. § 9 Abs. 8 BauGB), bedarf eine Erhaltungsverordnung grundsätzlich nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987 - 4 C 26.85 - juris Rn. 10). In ihr ist lediglich, wie vorliegend geschehen, anzugeben, welche Gründe auf das festgelegte Gebiet zutreffen.
(3) Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 AGBauGB Bln wird die Festlegung des Gebiets mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung rechtsverbindlich. Das Inkrafttreten erfolgte hier am Tag nach der ordnungsgemäßen Verkündung der Rechtsverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 19. April 2018 (vgl. § 7 Satz 1 der Erhaltungsverordnung).
c. Die materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Erhaltungsverordnung liegen ebenfalls vor. Welche Erhaltungsziele von der Gemeinde insoweit zulässigerweise verfolgt werden dürfen, regelt § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB abschließend (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 - 4 CN 7.13 - juris Rn. 11). Vorliegend verfolgt der Antragsgegner zulässige Erhaltungsziele in diesem Sinne.
Der Antragsgegner beruft sich auf § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Darin geht es um die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt. Städtebaulicher Erhaltungsschutz im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zielt auf die Wahrung der städtebaulichen Funktion baulicher Anlagen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2013 - 4 BN 2.13 - juris Rn. 3), deren Bezugspunkt die städtebauliche Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt ist. Da nur optisch wahrnehmbare Gegebenheiten gestaltend wirken und deshalb zur städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt beitragen können, muss das Gebiet äußerlich erkennbar Besonderheiten aufweisen und aus diesem Grund erhaltenswert sein. Auf diese optisch erkennbaren Besonderheiten müssen die aus Sicht der Gemeinde erhaltenswerten baulichen Anlagen funktional bezogen sein. Optisch nicht wahrnehmbare Funktionen rechtfertigen nicht den Erlass einer Erhaltungssatzung. Denn sie tragen nichts zur städtebaulichen Gestalt eines Gebiets bei (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 11).
Das allgemeine Erhaltungsziel des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wird durch die in § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB normierten Gründe für die Versagung der Genehmigung konkretisiert. Dementsprechend müssen in dem Gebiet bauliche Anlagen vorhanden sein, die allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägen oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung sind (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 12). Dabei ist es für die Gültigkeit der Erhaltungsverordnung im Hinblick auf das zweistufig ausgestaltete Verfahren (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987, a.a.O., S. 26, und vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 13) nicht erforderlich, dass alle in einem festgelegten Erhaltungsgebiet vorhandenen baulichen Anlagen nach diesen Kriterien erhaltungswürdig sind. Mit der Festlegung durch die Erhaltungssatzung bzw. -verordnung werden auf der ersten Stufe zunächst nur der Erhaltungsbereich flächenmäßig bezeichnet und bestimmte Vorhaben einem besonderen Genehmigungsvorbehalt unterworfen. Eine rechtsverbindliche Nutzungsregelung wird noch nicht getroffen. Insoweit reicht es aus, dass das Gebiet insgesamt Besonderheiten aufweist, die die Erhaltung baulicher Anlagen aus den Festlegungsgründen in seiner Gesamtheit rechtfertigen, was aufgrund einer summarischen und flächenbezogenen Prüfung festgestellt werden kann. Erst im Genehmigungsverfahren wird auf der zweiten Stufe darüber entschieden, ob eine konkrete bauliche Anlage erhalten werden soll (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 13. Juni 2012, a.a.O., Rn. 37).
aa. Vorliegend sind im Erhaltungsgebiet - objektiv - bauliche Anlagen vorhanden, die allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild und die Stadtgestalt prägen.
(1) Der Begriff des Ortsbildes zielt - ebenso wie der hier nicht einschlägige Begriff des Landschaftsbildes - auf die optische Wirkung bzw. das Erscheinungsbild des Gebiets ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 15). Unter Ortsbild ist die bauliche Ansicht eines Ortes oder Ortsteils bei einer Betrachtung sowohl von innen als auch von außen unter Einschluss der Fernwirkung des Ortsumrisses zu verstehen. Ortsbild ist also die bauliche Ansicht eines Ortsteils, Straßenzugs, Platzes oder eines sonstigen Bebauungszusammenhangs, d.h. das überwiegend durch bauliche Anlagen bestimmte Erscheinungsbild.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ist der Begriff des Ortsbildes in § 172 BauGB nicht identisch mit demjenigen des § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Erst recht geht er nicht hierüber hinaus. Es bedarf danach im Rahmen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB keines im Zusammenhang bebauten Ortsteils nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Vielmehr reicht irgendein Bebauungszusammenhang aus (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 147). Denn § 34 BauGB und § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB verfolgen unterschiedliche Zwecke. Während § 34 Abs. 1 BauGB den Begriff Ortsteil als Gegenteil der städtebaulich unerwünschten Splittersiedlung versteht, geht es in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht um die Verhinderung solcher Splittersiedlungen, sondern um das optische Erscheinungsbild von Bebauungszusammenhängen. Zum Ortsbild in dem hier relevanten Sinne gehört danach auch das Straßenbild. Das Straßenbild ergibt sich aus der Führung der Straße selbst einschließlich vorhandener Platzanlagen und durch die sie begrenzenden Grundstücke mit ihren baulichen Anlagen oder aus dem Bild, das eine Straße in Verbindung mit den angrenzenden Grundstücken und den darauf befindlichen Anlagen für den Beschauer abgibt (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 32). Gemeint sind hier also die visuellen Aspekte, die optischen Wirkungen des Gebiets (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 15).
Danach sind die objektiven Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Alt. 1 BauGB hier gegeben. Es reicht aus, dass die zu schützenden Bauten das Straßenbild des Erhaltungsgebiets optisch prägen. Dass die in Rede stehenden Baulichkeiten außerdem eine nicht nur unwesentliche Ausstrahlungswirkung für einen größeren Bereich des Bezirksgebiets haben, dass sie das Bild der gesamten W... prägen, dass das in Rede stehende Gebiet wesentliche Teilfunktionen des Bezirks erfüllt oder dass die inmitten stehende Ansiedlung ein beträchtliches Eigengewicht hat, das auch im Gesamtgefüge Berlins deutlich wahrnehmbar ist, ist nicht erforderlich. Eine das Straßenbild prägende Wirkung kommt den in Rede stehenden Plattenbauten vorliegend zu, weil sie übereinstimmende - ensemblestiftende - Gemeinsamkeiten aufweisen. Denn nach der vom Antragsgegner eingeholten städtebaulichen Expertise und den dort enthaltenen Lichtbildern, die durch „street view“-Einsichten auf google maps bestätigt werden, sind sie mit typischen, sich wiederholenden, sinnbildstiftenden Erkern, Balkonen und z.T. Dachaufbauten ausgestattet, durch die sie auf das Straßenbild im Bereich der Erhaltungsverordnung einwirken. Die Plattenbauten bestimmen hiermit schon deshalb das Straßenbild im Erhaltungsgebiet, weil sie nicht nur vereinzelt errichtet worden sind, sondern sich über ganze Straßenzüge, über nahezu das gesamte hier in Rede stehende Erhaltungsgebiet, erstrecken.
(2) Der Begriff der Stadtgestalt geht über den Begriff des Ortsbildes hinaus. Unter Stadtgestalt ist vor allem die baulich-räumliche Struktur einer Stadt oder eines Siedlungsbereiches (einschließlich der Freiräume) zu verstehen, wie sie insbesondere durch den Grundriss, das Maß der baulichen Nutzung einschließlich der Gebäudehöhe, die Stellung der Gebäude zueinander sowie ihre Zuordnung zu den Straßen, aber auch durch die bauliche Gestaltung bestimmt wird. Die Stadtgestalt schließt bestimmte typische Formen der Bodennutzung ein und stellt vor allem auf baulich relevante Strukturen und Funktionen ab. Dieser weite Begriff der Stadtgestalt findet sich auch in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wieder, der die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner „städtebaulichen Gestalt“ zum zulässigen Erhaltungsziel erklärt. Angesichts dieses über das Ortsbild hinausgehenden Bedeutungsgehalts bestehen keine ernstlichen Zweifel daran, dass auch eine - optisch wahrnehmbare - besondere Baustruktur (wie etwa eine Blockrandbebauung) unter den Begriff der Stadtgestalt fallen kann, auch wenn ihr keine geschichtliche oder künstlerische Bedeutung zukommt, sofern sie eine städtebauliche („stadträumliche“) Funktion für das Zusammenleben der Menschen in der Gemeinde erfüllt (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 16).
Danach ist auch dieses Kriterium vorliegend in objektiver Hinsicht erfüllt. Die Häuser im Erhaltungsgebiet weisen übereinstimmende baulich-räumliche Kriterien auf, durch die sie ihr Umfeld im Erhaltungsgebiet prägen. Es handelt sich um keine Blockrandbebauung. Vielmehr sind die Häuser zum Freiraum geöffnet. Sie haben ein Erdgeschoss und sechs bis sieben darüber liegende Wohngeschosse sowie ein ausgebautes Dachgeschoss. Die Bebauung zeichnet sich durch relativ großzügige rückwärtige Freiräume und durch eine zum Teil von der Straße zurückgesetzte Bebauung aus. Sie weicht hiermit von der typischen alten Berliner Innenstadtbebauung ab.
bb. Ob das unter Schutz gestellte Gebiet auch im Sinne der letzten Alternative von § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich hierbei um einen Auffangtatbestand, der den Erhaltungsgedanken auf bauliche Anlagen ausdehnt, die das Erscheinungsbild ihrer Umgebung zwar nicht prägen, aber dennoch („sonst“) für die städtebauliche Eigenart des Gebiets im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB von Bedeutung sind, indem sie die Umgebung zumindest mitgestalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 17). Vorliegend prägen die in Rede stehenden baulichen Anlagen das Erscheinungsbild ihrer Umgebung, so dass der Auffangtatbestand nicht eingreifen dürfte. Seine Voraussetzungen wären nach Auffassung des Senats aber gegeben. Denn nach der vom Antragsgegner eingeholten städtebaulichen Expertise, an deren inhaltlicher Richtigkeit zu zweifeln, kein Grund ersichtlich ist, dokumentiert das unter Schutz gestellte Gebiet „W...“ die Entwicklung des Städtebaus in der DDR-Zeit und ist insoweit von geschichtlicher Bedeutung. Für das Gebiet ist eigens eine Weiterentwicklung des Plattenbautyps WBS 7... beauftragt worden. Die Gebäude setzen sich aus variablen Segmenten zusammen, durch deren unterschiedliche Kombination verschiedene Raumbildungen erreicht werden sollten. Das Wohngebiet weist insoweit innerhalb der Entwicklung des Städtebaus in den 1980er Jahren in der DDR außerordentliche Alleinstellungsmerkmale auf. Es dokumentiert letztlich den Abschluss des Städtebaus der DDR vor dem Mauerfall.
cc. Unerheblich ist, dass die Antragstellerinnen den unter Schutz gestellten Bauten mit einem eingereichten Gegengutachten einen architektonischen Wert absprechen und ihre Erhaltungswürdigkeit in Abrede stellen. Denn die Erhaltungswürdigkeit der hier vorhandenen das Ortsbild und die Stadtgestalt prägenden baulichen Anlagen ist durch den Senat nicht zu überprüfen. Diese Frage fällt in das planerische Ermessen der Gemeinde. Die Entscheidung, ein Gebiet i.S.v. § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB festzulegen, stellt eine Planungsentscheidung dar. Sie zielt auf eine - wenn auch gegenständlich begrenzte - Ordnung und Gestaltung des menschlichen Lebensraumes im städtebaulichen Bereich ab (vgl. OVG Münster, Urteil vom 26. Mai 1982 - 11 A 15/80 - NJW 1983, 2598). Welche Ziele sich die Gemeinde insoweit setzt, obliegt ihrem planerischen Ermessen. Sie kann die planerischen Ziele in den gesetzlichen Grenzen treffen, die ihrer städtebaulichen Ordnungsvorstellung entsprechen.
dd. Der Antragsgegner hat sich bei der Festsetzung des Erhaltungsgebiets von einer zulässigen Motivation leiten lassen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es beim Erlass einer Erhaltungssatzung bzw. -verordnung nicht nur darauf an, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB objektiv vorliegen. Der Normgeber muss vielmehr nach dem Inhalt der Erhaltungssatzung auch das Ziel verfolgt haben, die von ihr erfassten Gebäude gerade aus den dort genannten Gründen zu erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 23; vorgehend OVG Magdeburg, Urteil vom 29. November 2012 - 2 K 41/11 - BeckRS 2015, 52573). Insoweit bedürfen auch die „Satzungsmotive“ - bzw. hier die „Verordnungsmotive“ - einer Überprüfung aufgrund einer Auslegung der Satzung bzw. Verordnung sowie ggf. ihrer Begründung (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 24). Verfolgt der Normgeber alleine andere Motive, so ist die Satzung bzw. Verordnung mangels Satzungs- bzw. Verordnungsermächtigung unwirksam (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 25).
Der Antragsgegner hat sich - subjektiv - davon leiten lassen, schutzwürdige Erhaltungsziele i.S.v. § 172 Abs. 1 BauGB zu verfolgen. Er wollte das in Rede stehende Gebiet gerade aus den Gründen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unter Schutz stellen. Die Hinweise der Antragstellerinnen auf frühere städtebauliche Maßnahmen und auf Äußerungen von Funktionsträgern des Antragsgegners, die erkennen ließen, dass es ihm lediglich um den Erhalt günstigen Mietwohnraums gehe, rechtfertigen insoweit keine andere Entscheidung. Zwar spricht vieles dafür, dass der Antragsgegner seit geraumer Zeit das Ziel verfolgt, die fragliche Plattenbausiedlung u.a. auch deshalb zu bewahren, weil in ihr Mietwohnraum für vergleichsweise günstige Konditionen zur Verfügung gestellt wird. Hierauf deuten insbesondere Äußerungen in den Bebauungsplanverfahren und im Verfahren zum Erlass der Erhaltungsverordnung hin. Dies rechtfertigt jedoch nicht die Feststellung, der Antragsgegner hätte vorliegend eine unzulässige Verordnungsmotivation verfolgt. Denn das ursprüngliche Bestreben des Bezirks, eine Milieuschutzverordnung zu erlassen, ist vom Antragsgegner verworfen worden, nachdem Voruntersuchungen ergeben hatten, dass die Voraussetzungen hierfür nicht vorlagen. Der Antragsgegner hat sodann überprüfen lassen, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB vorlägen. Erst nachdem dies von sachverständiger Seite bejaht worden war, hat er die streitgegenständliche Erhaltungsverordnung erlassen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass das Anliegen des Antragsgegners, das fragliche Gebiet einer profitableren Verwertung durch die Eigentümer zu entziehen, dem Wesen der Erhaltungssatzung bzw. -verordnung immanent ist. Anders als das Bestreben, einen Wohnblock als Lärmschutzriegel für eine andere Bebauung zu erhalten (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 25), ist das Anliegen, einem Veränderungsdruck entgegenzuwirken, der aus dem Bemühen der Eigentümer folgt, ihr Eigentum möglichst profitabel zu verwerten, geradezu typisch für das Erhaltungsrecht. Angesichts dessen ist es nicht zu beanstanden, dass sich der Antragsgegner, nachdem er erkannt hatte, dass er die Bauten im Erhaltungsgebiet nicht im Wege einer Milieuschutzverordnung als „günstigen Mietraum“ bewahren kann, dass aber die Voraussetzungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB vorliegen, zum Erlass einer Erhaltungsverordnung nach dieser Vorschrift entschlossen hat. Er hat hierbei in Kauf genommen, dass er auf diese Weise etwa die Begründung von Wohnungseigentum (vgl. § 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB) nicht verhindern kann. Weder dem Wortlaut noch der Begründung der Erhaltungsverordnung lässt sich angesichts dessen entnehmen, dass der Antragsgegner das Gebiet in Wahrheit nicht „zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt“ bewahren will.
d. Es sind keine Abwägungsfehler festzustellen.
Die beim Erlass einer Erhaltungssatzung bzw. -verordnung vorzunehmende Abwägung bezieht sich hauptsächlich auf die Frage, ob eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung mit einem bestimmten Erhaltungsziel aufzustellen ist, d.h. ob das öffentliche Interesse an der Erhaltung baulicher Anlagen oder der Eigenart von Gebieten unter Berücksichtigung der Gefahrenprognose und anderer städtebaulicher Belange hinreichend gewichtig ist, und wie das Gebiet abzugrenzen ist (vgl. Mitschang in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, Rn. 37 zu § 172; vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 25. April 1983 - 1 C 1.82 - DÖV 1983, 640 <642>; a.A. OVG Münster, a.a.O., S. 2598 f.). Im Rahmen dieser Abwägung geht es vor allem um die Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der Festlegung (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 69).
Legt eine Gemeinde - wie vorliegend der Antragsgegner - das Erhaltungsgebiet nicht in einem Bebauungsplan, sondern in einer sonstigen Satzung bzw. Rechtsverordnung fest, so bedarf es hierfür zwar einer vorangegangenen planerischen Abwägung. Denn das Abwägungsgebot ist ein zentraler Bestandteil rechtsstaatlicher Planung (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 68). Wegen der Besonderheiten des Rechts der Erhaltungssatzung bzw. -verordnung ist jedoch nur eine eingeschränkte Abwägung vorzunehmen, die mit der umfassenden planerischen Abwägung eines Bebauungsplans nicht vergleichbar ist (vgl. Lemmel in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: April 2020, Rn. 19 zu § 172). Denn die Erhaltungssatzung bzw. -verordnung unterscheidet sich von der Bauleitplanung mit ihrem weiten Planungsermessen durch relativ eng gefasste materielle Anwendungsvoraussetzungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1987 - 1 BvR 969/83 - NVwZ 1987, 879; Stock, a.a.O., Rn. 68). Ein wesentlicher Teil des Entscheidungsprogramms besteht bei ihr in der bloßen Ermittlung der Tatsachen und Umstände, die vorliegen müssen, um die Festlegung von Erhaltungszielen in dem geplanten Erhaltungsgebiet zu rechtfertigen. Diese vorbereitenden Feststellungen ähneln eher einem Subsumtionsvorgang als einer Abwägung. Auch lassen sich die Regelungsgehalte der beiden Satzungs- bzw. Verordnungstypen nicht gleichsetzen, denn den regelmäßig komplexen und auf Dauer angelegten Festsetzungen des Bebauungsplans steht bei § 172 Abs. 1 BauGB ein zweistufiges Verfahren gegenüber, auf dessen erster Stufe lediglich ein Genehmigungsvorbehalt mit dem Ziel der präventiven Kontrolle erhaltungsrelevanter Vorhaben eingeführt wird. Einzelentscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben werden in einem gesonderten Genehmigungsverfahren getroffen, das so ausgestaltet ist, dass den Belangen der betroffenen Eigentümer im Einzelfall Rechnung getragen werden kann (vgl. Stock, a.a.O., m.w.N.).
aa. Ein Abwägungsfehler in Bezug auf die Festlegung des Geltungsbereichs der Verordnung ist zu verneinen.
Die Abgrenzung des Erhaltungsgebiets darf mit einer gewissen Großzügigkeit und Pauschalität vorgenommen werden. Zwar ist der Satzungs- bzw. Verordnungsgeber nicht ermächtigt, den Geltungsbereich der Erhaltungssatzung bzw. -verordnung über die Reichweite der ortsbildprägenden Bebauung oder die - vor allem optischen - Auswirkungen der Bauwerke von städtebaulicher Bedeutung hinaus zu erstrecken (vgl. OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 37). Hierfür ist vorliegend jedoch nichts ersichtlich.
Die Antragstellerinnen weisen zwar zu Recht darauf hin, dass dem Aufstellungsvorgang und der Begründung der Erhaltungsverordnung nicht zu entnehmen sei, aus welchem Grund sich der Geltungsbereich vom Geltungsbereich der vorangegangenen Erhaltungsverordnung des Bezirks unterscheidet. Aus dem Fehlen einer Begründung für die Einschränkung des Geltungsbereichs lässt sich allerdings schon deshalb nicht auf einen Abwägungsfehler des Antragsgegners schließen, weil eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung - wie oben bereits ausgeführt - grundsätzlich gar keiner Begründung bedarf. Vergleicht man die Geltungsbereiche beider Verordnungen, so sind zunächst die Grundschule am B... (W...) und das Nachbargebäude (W...) aus dem Anwendungsbereich der Verordnung herausgenommen wurden. Die dort errichteten Gebäude weisen nach den Erkenntnissen des Senats ein gänzlich anderes Erscheinungsbild auf, als die Gebäude innerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung. Die Herausnahme erscheint schon angesichts der Bezugnahme der Begründung der Erhaltungsverordnung auf den Plattenbautyp WBS 7... plausibel. Im Übrigen sind die zuvor als „Anpassungsbereich“ markierten Grundstücke entlang der C... aus dem Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung genommen worden. Hiergegen bestehen keine Bedenken, nachdem die Antragstellerinnen gegen diesen „Anpassungsbereich“ eingewandt hatten, dass es hierfür keine normative Grundlage gebe.
Es ist bei der gebotenen Großzügigkeit auch nicht zu beanstanden, dass das Grundstück G... in den Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung einbezogen worden ist, weil der in Rede stehende Bereich der G... noch im Einwirkungsbereich der zu schützenden Bauten liegt. Das Grundstück ist Teil des Baublocks, in dem die aus Gründen des Schutzes der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt zu bewahrenden Gebäude liegen. Es ist außerdem Teil des zu schützenden Freiraums.
Soweit die Antragstellerinnen rügen, für das bereits erwähnte unbebaute Grundstück G... aus dem ehemaligen „Anpassungsbereich“ fehle es an der Bestimmtheit der Erhaltungsziele, weil es an einer ausreichenden Darlegung dazu fehle, ob und wie dieses Grundstück künftig bebaut werden könne, und diesbezüglich auf ein (teilweise) als Anlage eingereichtes Rechtsgutachten verweisen, überzeugt dies nicht. Eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung ist hinreichend bestimmt, wenn sie erkennen lässt, in welchem Gebiet und aus welchen Gründen das Erfordernis eines besonderen Genehmigungsverfahrens statuiert werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987, a.a.O., Rn. 10; vgl. ferner OVG Schleswig, Urteil vom 20. August 2012 - 1 KN 20.11 - juris Rn. 22). Das ist hier der Fall.
Für eine Verletzung von Art. 3 GG ist ebenfalls nichts ersichtlich. Die Herausnahme anderer Grundstücke aus dem Geltungsbereich ist unerheblich, weil der Normgeber zum Erlass einer Erhaltungsverordnung nicht verpflichtet ist und insoweit planerisches Ermessen besteht. Angesichts dessen bestehen selbst dagegen keine Bedenken, dass die Gemeinde in einer im Übrigen rechtmäßigen Satzung aus einem großen erhaltungswürdigen Bereich nur einen Teilbereich unter Schutz stellt. Denn sie kann Erhaltungssatzungen bzw. -verordnungen erlassen, muss es aber nicht. Solange eine Gebietsfestlegung nicht aus sich heraus sinnlos und damit zur Erreichung des angegebenen Ziels untauglich oder aus anderen Gründen willkürlich ist, darf die Gemeinde Prioritäten setzen und schrittweise vorgehen (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 65 zu § 172).
bb. Ein Abwägungsfehler in Form eines Abwägungsausfalls wegen einer in der Ausschreibung der städtebaulichen Expertise zum Ausdruck gekommenen „Vorabbindung“ des Antragsgegners liegt ebenfalls nicht vor. Zwar spricht nichts dagegen, das Handeln des Bezirksamts insoweit der Senatsverwaltung zuzurechnen. Der Ausschreibungstext lässt aber nicht den Schluss darauf zu, dass der Antragsgegner bei der Entscheidung über die Festsetzung einer Erhaltungsverordnung nicht offen gewesen wäre. Er hat hiermit zwar zum Ausdruck gebracht, dass es seinem städtebaulichen Willen entsprach, eine Erhaltungsverordnung für das Gebiet W... zu erlassen. Er hat die städtebauliche Expertise jedoch - ohne dass dies zwingend erforderlich gewesen wäre (vgl. Stock, a.a.O., Rn. 75 zu § 172) - gerade deshalb in Auftrag gegeben, um zu klären, ob die Voraussetzungen hierfür vorlägen. Es ist insoweit davon auszugehen, dass er vom Erlass der Verordnung im Falle eines negativen Expertenvotums abgesehen hätte. Hierfür spricht insbesondere das Vorgehen des Bezirks bei der ursprünglich geplanten Milieuschutzverordnung.
cc. Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der Festlegung des Erhaltungsgebiets um eine unverhältnismäßige Inhaltsbestimmung des Eigentums der Antragstellerinnen handelt (vgl. Art. 14 Abs. 1, Abs. 2 GG), sind nicht zu erkennen. Dabei kann offenbleiben, ob in Bezug auf eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung von vornherein nur das Abwägungsergebnis und nicht der Abwägungsvorgang gerichtlich überprüfbar ist (vgl. hierzu Mitschang, a.a.O., Rn. 38). Jedenfalls im Hinblick auf die Frage der Verhältnismäßigkeit der Inhaltsbestimmung des Eigentums beschränkt sich die Prüfung auf die Frage, ob Erhaltungstatbestände vorliegen (vgl. Mitschang, a.a.O.). Denn die Eigentümerbelange im Einzelfall sind erst auf der zweiten Stufe des Erhaltungsrechts, bei der Frage, ob eine beantragte Genehmigung erteilt wird, zu berücksichtigen. Etwaigen unverhältnismäßigen Auswirkungen kann so Rechnung getragen werden, zumal der Eigentümer im Falle der Genehmigungsversagung unter den Voraussetzungen des § 40 Abs. 2 BauGB die Übernahme des Grundstücks verlangen kann (vgl. § 173 Abs. 2 Satz 1 BauGB und Lemmel in: Berliner Kommentar zum BauGB, a.a.O.).
Soweit die Antragstellerinnen meinen, ihre Interessen hätten vorliegend bereits auf der ersten Stufe stärker berücksichtigt werden müssen, weil nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zwar grundsätzlich die „Festsetzung einer Erhaltungssatzung in einem Bebauungsplan nicht bereits mit Fragen der Genehmigungsfähigkeit einer Maßnahme im Einzelfall befrachtet werden“ dürfe, anderes aber gelte, wenn „besondere Umstände … eine derartige Betrachtung im Rahmen der Abwägung der Belange nach § 1 Abs. 6 BauGB“ verlangten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juni 1992 - 4 NB 9.92 - juris Rn. 14), rechtfertigt dies keine andere Entscheidung. Denn es ist weder von den Antragstellerinnen dargetan, noch sonst ersichtlich, dass vorliegend solche „besonderen Umstände“ gegeben wären. Der Umstand, dass die Antragstellerinnen Eigentümerinnen nahezu sämtlicher Grundstücke des Erhaltungsgebiets sind, reicht hierfür nicht aus.
Sollte der Erlass einer Erhaltungssatzung bzw. -verordnung einen Veränderungsdruck - die Gefahr der Änderung des Gebiets - voraussetzen, wäre ein solcher vorliegend unzweifelhaft gegeben. Dies haben die Antragstellerinnen durch diverse Bauvoranfragen (vgl. die Verfahren OVG 2 N 84.17 und OVG 2 N 85.17) zum Ausdruck gebracht.
dd. Die Existenz der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs und der zugehörigen Anpassungsgebiete „Hauptstadt Berlin - Parlaments- und Regierungsviertel“ vom 17. Juni 1993 stand dem Erlass der Erhaltungsverordnung nicht entgegen. Der Antragsgegner weist zu Recht darauf hin, dass die in die Entwicklungsverordnung einbezogenen Teile des Erhaltungsgebiets in der Entwicklungsverordnung lediglich als Anpassungsgebiet erfasst sind und hierzu ausgeführt wird, dass die „in Groß-Plattenbauweise … fertiggestellten Gebäude … in ihrer Funktion als Wohngebäude unverändert bleiben“ sollten (vgl. Bericht zur Begründung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs und der zugehörigen Anpassungsgebiete zur Entwicklungsmaßnahme „Hauptstadt Berlin - Parlaments- und Regierungsviertel“, Anlage Ag 5, S. 24). Inwieweit gleichwohl ein Konflikt zwischen Entwicklungs- und Erhaltungsrecht bestehen sollte, ist nicht ersichtlich. Dass es bei unterschiedlichen Genehmigungserfordernissen dazu kommen kann, dass die Voraussetzungen für die eine Genehmigung vorliegen, für die andere jedoch nicht, liegt in der Natur unterschiedlicher Genehmigungsverfahren und rechtfertigt insoweit keine andere Einschätzung.
ee. Ein Abwägungsfehler liegt entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen schließlich auch nicht darin, dass der Antragsgegner eigentlich das Ziel der Erhaltung günstigen Wohnraums verfolgt und die baulichen Anlagen insoweit nicht aus den in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten Gründen unter Schutz gestellt hätte. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen zur Verordnungsmotivation verwiesen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 8 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 172 BauGB
§ 34 BauGB
§ 709 ZPO
§ 9 Abs. 1 AGBauGB
§ 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 246 Abs. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 BauGB
§ 30 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 30 Abs. 1 Satz 5 AGBauGB
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 30 Abs. 2 Satz 1 AGBauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Alt. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB
§ 40 Abs. 2 BauGB
§ 173 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 8 GKG
§ 1 der Verordnung
§ 6 der Verordnung
§ 7 Satz 1 der Erhaltungsverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 14 Abs. 1, Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1983, 2598
DÖV 1983, 640
NVwZ 1987, 879
4 CN 7.13
4 BN 54/20
2 A 1.07
2 A 2.07
2 A 23.17
2 E 2/08
4 C 26.85
4 BN 2.13
11 A 15/80
2 K 41/11
1 C 1.82
1 BvR 969/83
1 KN 20.11
4 NB 9.92
2 N 84.17
2 N 85.17