Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-04-19, Aktenzeichen OVG 11 A 7.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0419.OVG11A7.13.0A

Tenor:
Das Ablehnungsgesuch der Beigeladenen gegen den ehrenamtlichen Richter ... ist begründet.

Tatbestand:
Der Senat hat im Vorfeld der bislang für das Jahr 2013 angesetzten mündlichen Verhandlungen, die im Zusammenhang mit dem Flughafen Berlin Brandenburg stehen, die mitwirkenden ehrenamtlichen Richter um Mitteilung gebeten, ob sie sich im Zusammenhang mit dem Flughafen engagiert haben. Die Anfrage lautet im vorliegenden Fall wie folgt:
„Die mündliche Verhandlung betrifft Fragen des Schallschutzes im Zusammenhang mit dem Flughafen Berlin Brandenburg. Die Kläger begehren die Verpflichtung des Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft des Landes Brandenburg, gegenüber der zum Verfahren beigeladenen Flughafen Berlin Brandenburg GmbH auf die Gewährleistung hinreichender (baulicher) Schallschutzvorrichtungen hinzuwirken. Dabei steht vor allem im Streit, wie das im Planfeststellungsbeschluss für den Tagzeitraum vorgesehene Schallschutzprogramm zu verstehen und demgemäß der bauliche Schallschutz im Tagschutzgebiet des Flughafens zu dimensionieren ist.
Da der vorgesehene Betrieb des Flughafens in besonderem Maße in die öffentliche Diskussion gelangt ist, bitte ich Sie vorsorglich, dem Senat möglichst umgehend mitzuteilen, ob und gegebenenfalls in welcher Weise Sie sich zu der oben angesprochenen Thematik oder sonst im Zusammenhang mit dem Flughafen BER engagiert haben, z.B. einer Bürgerinitiative beigetreten sind oder Unterschriftensammlungen unterstützt haben, oder ob es bei Ihnen sonstige Gründe gibt, die bei objektiver und vernünftiger Betrachtung aus der Sicht eines Prozessbeteiligten geeignet sein könnten, Misstrauen gegen Ihre Unparteilichkeit zu rechtfertigen.“
Hierauf hat der in... wohnhafte ehrenamtliche Richter ... geantwortet:
„Ich habe mich weder in einer Bürgerinitiative engagiert noch bei Veranstaltungen zum Thema aktiv beteiligt. Allerdings habe ich das Volksbegehren „Nachtflug“ in Brandenburg unterzeichnet und an einer Informationsveranstaltung zum BER teilgenommen.“
Die Beteiligten haben von dieser Mitteilung des ehrenamtlichen Richters ... mit Verfügung des Senatsvorsitzenden vom 8. April 2013 Kenntnis erhalten. Die Beigeladene hat den ehrenamtlichen Richter ... daraufhin als befangen abgelehnt, weil die Unterzeichnung des Volksbegehrens zum Nachtflugverbot Misstrauen gegen seine Unparteilichkeit rechtfertige. Die Beteiligten haben zudem Gelegenheit erhalten, zu der daraufhin eingeholten dienstlichen Äußerung des ehrenamtlichen Richters ... vom 15. April 2013 Stellung zu nehmen, die wie folgt lautet:
„Ich habe im Jahr 2012 einmal an einer Informationsveranstaltung zum Thema Nachtflug in ... … teilgenommen. In der Veranstaltung wurde über das Volksbegehren informiert. Ich habe dort lediglich zugehört. Auf Einladung des ... habe ich 2012 ebenfalls an einer Veranstaltung zum Thema Flughafen BER im Rahmen der ILA teilgenommen. Hier habe ich auch zugehört.
Das ich in ... wohne ist richtig. Deswegen bin ich in der Sache um die es geht nicht unmittelbar betroffen.
Mit meiner Unterschrift zur Unterstützung des Volksbegehren kann nicht geschlossen werden, dass ich grundsätzlich voreingenommen gegenüber dem Flughafen bin. Ich nutze Flughäfen und freue mich über eine moderne Infrastruktur in meiner Region.
Würde aus einer Nichtteilnahme am Volksbegehren folgen, dass ich unbefangen bin? Dann könnte man mich auch fragen, ob ich an Wahlen teilnehme und wie ich abstimme und daraus meine Befangenheit ableiten.
Eine Befangenheit meiner Person in dieser Angelegenheit kann ich nicht erkennen.“
Im Zuge der Bearbeitung des Ablehnungsgesuchs ist der Senat auf das Dokument ... ... ... … gestoßen (abrufbar unter). Dabei handelt es sich um einen Vorschlag für eine Positionierung der brandenburgischen SPD zur Diskussion um die Flugrouten des Flughafens Berlin Brandenburg, das unter anderem von dem ehrenamtlichen Richter ... als ... des SPD Ortsvereins ... unterzeichnet worden ist. Das Positionspapier hat folgenden Inhalt:
„Gemeinsam haben die Unterzeichner einen Vorschlag für eine Positionierung der brandenburgischen SPD in der Diskussion um die Flugrouten erarbeitet. Ziel ist es, auf dieser Grundlage und nach ausführlicher Befassung in der Sitzung des SPD-Landesvorstands im Januar einen Beschluss des Landesvorstands herbeizuführen.
Position der SPD Brandenburg zur Diskussion über die Flugrouten des BBI
Der Flughafen Berlin-Brandenburg ist ein für die Region wichtiges Infrastrukturprojekt. Die Hauptstadtregion ohne einen Flughafen ist nicht vorstellbar. Es gehört zur Wahrheit dazu, dass es die brandenburgische SPD war, die sich vor 1996 für Sperenberg und nicht für Schönfeld eingesetzt hat. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts für den Bau des Flughafens Schönfeld ist dieser Standort aber Realität.
Die Proteste und die Verärgerung vieler Menschen bei der Diskussion zur Festlegung der Abflugverfahren am Flughafen Berlin-Brandenburg International (BBI) sind berechtigt. Die Bürgerinnen und Bürger verlangen zu Recht lärmvermeidende Flugrouten rund um den BBI.
Das Verfahren zur Festlegung der Flugrouten muss klaren Prioritäten folgen: An erster Stelle steht die Flugsicherheit, danach die Lärmvermeidung (inkl. des Nachtflugverbotes) und an dritter Stelle die Wirtschaftlichkeit. Dies gilt sowohl für die Fluggesellschaften als auch für den Flughafenbetreiber und für die Deutsche Flugsicherung. Der Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor Lärm muss höher gestellt sein, als die Wirtschaftsinteressen aller Beteiligten.
Die am 6. September 2010 ohne Abstimmung mit den Gesellschaftern des Flughafens BBI durch die DFS vorgelegten Routenvorschläge und die bisher nicht erfolgte eindeutige Positionierung der Landespolitik in der Diskussion um die Routenvorschläge haben zu erheblichem Vertrauensverlust der Bevölkerung in die Aus- und Zusagen der Politik und der Behörden geführt.
Wenn das Land Brandenburg jedoch im Streit um den Interessenausgleich mit Berlin und der DFS bestehen will, braucht es eine solche Positionierung.
Dabei müssen mehrere Prämissen Beachtung finden:
Flugsicherheit
Einen vollständigen und umfassenden Schutz gibt es nicht, jedoch trägt die Verringerung des Überflugs von größeren Wohnsiedlungen zu einer Risikominimierung bei.
Lärmvermeidung
Die grundsätzliche Entscheidung muss darin liegen, eine geringstmögliche Belastung für die Bevölkerung in der betroffenen Region zu erreichen. Dort wo Menschen belastet werden, muss durch aktiven und passiven Lärmschutz und Entschädigungen abgeholfen werden.
Nachtflugverbot
Wir fordern ein generelles Nachtflugverbot vom 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr. Es darf keine Aufweichung der Regelungen bei den Nachtflügen nach § 29 b Luftverkehrsgesetz (LuftVG) geben, wie sie von der Bundesregierung aus CDU/CSU und FDP laut Koalitionsvertrag geplant sind. Die gerichtliche Überprüfbarkeit des Routenvorschlags auf die Frage nach der Unzumutbarkeit des Fluglärms nach § 29 b Abs. 2 LuftVG ist zu gewährleisten.
Vertrauensschutz / Transparenz
Die Hauptstadtregion ist nicht nur ein Wirtschaftsmotor, sondern ungebrochen auch Zuzugsregion in einem Land, das darüber hinaus von Bevölkerungsrückgang gekennzeichnet ist. Diese Dynamik darf nicht verspielt werden. Viele Menschen haben auf die Informationen aus dem Planfeststellungsverfahren vertraut, als sie sich in der südlichen Randregion um Berlin angesiedelt haben. Dieses Vertrauen muss bei weiteren Festlegungen berücksichtigt werden. Um das Verfahren zur Festlegung der Abflugrouten für alle Betroffenen transparent zu gestalten, ist eine nachvollziehbare Entscheidungsgrundlage zu den Lärmauswirkungen bezogen auf die Gesamtregion zu erstellen.
Gesundheit
Noch vor der Inbetriebnahme des Flughafens BBI sind die finanziellen Mittel für ein Gesundheitsmonitoring in den von Fluglärm betroffenen Städten und Gemeinden mit dem Ziel bereitzustellen, auf freiwilliger Basis den Gesundheitszustand der Anwohner regelmäßig zu untersuchen. Durch das Gesundheitsmonitoring können neue Erkenntnisse zu den Folgen von Fluglärm gewonnen und auf dieser soliden, aussagekräftigen und unabhängigen Basis Handlungsstrategien zum besseren Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm erarbeitet werden.
Wirtschaftlichkeit
Bei den wirtschaftlichen Interessen sind nicht nur die der Fluggesellschaften zu betrachten. Die Interessen der Bürgerinnen und Bürger müssen im Interessenausgleich höher bewertet werden. Zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung gehört auch die Frage nach den Kosten für den Lärmschutz. Im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens sind erhebliche Gelder für den Lärmschutz der betroffenen Anwohner zugesichert worden. Die Gewährung großzügiger passiver Schallschutzmaßnahmen und Entschädigungsleistungen, ggf. einzelne Umsiedlungsmaßnahmen bei unverträglichem Lärm muss Teil der Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen sein. Die Mittel für den Schallschutz und für Entschädigungen müssen ausreichend bemessen sein. Wir sprechen uns für die Einführung des Wiener Modells (eine Abgabe des Flughafens pro Passagier am Tag als Ausgleich für die Anrainerkommunen) aus. Auf den unabhängigen Parallelflug ist zu verzichten.
Wir fordern von der Landesregierung, auf der Grundlage der in diesem Papier formulierten Forderungen eigene Routenvorschläge vorzulegen, die sie von der DFS dahingehend überprüfen lässt, ob sie den Interessen der Brandenburgerinnen und Brandenburger gerecht werden.
Dabei ist eine Abweichung von den Flugrouten erst in 40 km Entfernung und einer Höhe von 10.000 bis 12.000 Fuß zulässig.
Für möglicherweise später notwendige Änderungen der Flugrouten ist durch öffentliche Erklärung der drei Flughafeneigentümer ein Verfahren zuzusagen, das den Betroffenen ein mitentscheidendes Recht einräumt.
Der Landtag wird aufgefordert, die hierfür erforderlichen Mittel zu genehmigen.
Aufgabe der Brandenburger SPD ist es, Rahmenbedingungen zu schaffen, die den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern in Brandenburg helfen. Uns ist bewusst, dass es am Ende jedoch eine Lösung geben muss, die für Berlin und Brandenburg akzeptabel ist. Dazu braucht es den Dialog.“
Den Verfahrensbeteiligten sowie dem ehrenamtlichen Richter … ist auch insoweit Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.
Der ehrenamtliche Richter ... hat daraufhin eine den Verfahrensbeteiligten ebenfalls zur Kenntnis gegebene weitere dienstliche Erklärung abgegeben:
„Die von Ihnen gefundene Vorlage der SPD ... aus dem Jahr 2011 habe ich seinerzeit auf Bitten der Abgeordneten ... unterzeichnet.
Zu dem Zeitpunkt hatte ich in der SPD eine Funktion als ... .
Seit März 2012 habe ich aber keine Funktionen / Ämter mehr in der Partei und es erfolgten auch keine aktiven oder passiven Tätigkeiten in Richtung Flughafen“.

Entscheidungsgründe:
Das Gesuch der Beigeladenen, das sich gegen die Mitwirkung des ehrenamtlichen Richters ... richtet, ist begründet.
Nach § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 2 ZPO setzt die Ablehnung eines Richters wegen Besorgnis der Befangenheit voraus, dass ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit eines Richters zu rechtfertigen. Dabei genügt es, wenn vom Standpunkt der Beteiligten aus gesehen hinreichende objektive Gründe vorliegen, die bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass geben, an der Unparteilichkeit eines Richters zu zweifeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 2011 – 3 B 10.11 – juris, Rz. 3 m.w.N.). Tatsächliche Befangenheit oder Voreingenommenheit sind nicht erforderlich; ausreichend ist bereits der „böse Schein“ der Parteilichkeit, d.h. der mögliche Eindruck mangelnder Objektivität (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Oktober 1977 – 2 BvL 10.75 - BVerfGE 46, 34 ff. <41>). Lediglich die rein subjektive Besorgnis, für die bei Würdigung der Tatsachen vernünftigerweise kein Grund ersichtlich ist, reicht zur Ablehnung nicht aus (BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1975 – 6 C 129.74 – BVerwGE 50, 36 ff. <38 f.>).
Gemessen daran liegen hinreichend objektive Gründe vor, die bei verständiger Würdigung Anlass geben, an der Unvoreingenommenheit des ehrenamtlichen Richters ... zu zweifeln. Hierfür ist maßgebend, dass der ehrenamtliche Richter ... auf die Anfrage des Senatsvorsitzenden, ob und gegebenenfalls in welcher Weise er sich zu der Schallschutzthematik oder sonst im Zusammenhang mit dem Flughafen Berlin Brandenburg engagiert hat, nicht auf seine früheren parteipolitischen Aktivitäten im Zusammenhang mit dem Flughafen hingewiesen hat. Stattdessen hat der ehrenamtliche Richter lediglich mitgeteilt, dass er sich weder in einer Bürgerinitiative engagiert habe noch bei Veranstaltungen zum Thema aktiv beteiligt gewesen sei. Allerdings habe er das Volksbegehren „Nachtflug“ in Brandenburg unterzeichnet und an einer Informationsveranstaltung zum BER teilgenommen. Auch in seiner dienstlichen Äußerung zum Befangenheitsantrag hat er die Unterzeichnung des Positionspapiers nicht erwähnt, sondern auf die Teilnahme an einer – ebenfalls zunächst nicht erwähnten – weiteren Veranstaltung hingewiesen, die im Rahmen der ILA 2012 stattgefunden hat.
Der Umstand, dass der ehrenamtliche Richter es trotz der eindeutigen Anfrage des Gerichts unterlassen hat offenzulegen, dass er in seiner parteipolitischer Funktion als ... des SPD Ortsvereins ... ein Positionspapier zur Diskussion über die Flugrouten des Flughafens Berlin Brandenburg mitgetragen hat, in dem es auch um die Thematik des passiven Schallschutzes ging, genügt bereits für sich genommen, dass seine Mitwirkung an dem vorliegenden Verfahren den Eindruck mangelnder Objektivität erwecken kann. Dies gilt umso mehr, als der ehrenamtliche Richter ... auch in seiner zu dem Befangenheitsantrag eingeholten dienstlichen Äußerung die Unterzeichnung des Positionspapiers nicht erwähnt hat. Allein dieser Vorgang kann bei dem unbefangenen Verfahrensbeteiligten den Eindruck erwecken, dass der ehrenamtliche Richter nicht unvoreingenommen entscheiden werde.
Eine andere Einschätzung ergibt sich auch nicht daraus, dass in dem Positionspapier keine Empfehlungen zur Auslegung des hier fraglichen passiven Lärmschutzes für den Tagzeitraum enthalten sind. Im vorliegenden Zusammenhang ist es ausreichend, dass sich die Empfehlungen allgemein mit den für den Schallschutz einzustellenden Kosten beschäftigen und eine klare Positionierung für einen möglichst hochwertigen Schallschutz enthalten. So heißt es zum Beispiel, dass die Gewährung großzügiger passiver Schallschutzmaßnahmen Teil der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung sein müssten und der Schutz der Betroffenen vor Lärm höher zu stellen sei als die Wirtschaftsinteressen aller Beteiligten. Auch müsse die grundsätzliche Entscheidung darin liegen, eine geringstmögliche Belastung für die Bevölkerung in der betroffenen Region zu erreichen. Diese Empfehlungen stehen in engem Kontext zu den in dem vorliegenden Verfahren zur Entscheidung stehenden Fragen, wie das planfestgestellte Schallschutzziel am Tag zu verstehen ist und wie der bauliche Schallschutz im Einzelnen zu bemessen ist. Dabei führen ein unterschiedliches Verständnis des Tagschutzziels sowie voneinander abweichende Berechnungsmethoden, wie sie von den Verfahrensbeteiligten vertreten werden, im Ergebnis zu einem qualitativ und hinsichtlich der Kosten unterschiedlichen Schallschutz.
Dem Umstand, dass das von dem ehrenamtlichen Richter ... … unterzeichnete Positionspapier bereits vom Januar 2011 datiert, kommt keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Die Empfehlungen zeigen vielmehr, dass schon damals die Frage nach den für den passiven Schallschutz bereit zu stellenden finanziellen Mittel auf politischer Ebene diskutiert worden ist, ohne dass die Thematik – wie das vorliegende Verfahren zeigt – an Aktualität verloren hätte. Es kommt aus den oben genannten besonderen Umständen des vorliegenden Einzelfalls, aus denen sich die Besorgnis der Befangenheit ergibt, auch nicht entscheidungserheblich darauf an, dass der ehrenamtliche Richter ... seit März 2012 keine Funktionen in der SPD mehr wahrnimmt und keine weiteren Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Flughafen entfaltet haben will.
Der Senat braucht nicht mehr darüber zu entscheiden, ob der ehrenamtliche Richter ... mit seiner Befürwortung des Volksbegehrens nicht nur seine ablehnende Haltung gegen den planmäßigen Nachtflug am Flughafen Berlin Brandenburg zum Ausdruck gebracht hat, sondern damit zugleich eine generelle Ablehnung des von dem Flughafen ausgehenden Fluglärms verbunden sein könnte. Offen bleiben kann nach allem auch, ob sich mit Blick auf das von der Beigeladenen angenommene Interesse des ehrenamtlichen Richters ... am Schutz seines Wohnsitzes in ... vor Fluglärm die Besorgnis der Befangenheit annehmen lässt.
Im Interesse der Integrität der Rechtspflege und der Überzeugungskraft richterlicher Entscheidungen im Verhältnis zu allen Beteiligten und zur Öffentlichkeit muss bereits jeder Anschein vermieden werden, der aus objektiver Sicht Anlass zu Zweifeln an der Unparteilichkeit von Gerichtspersonen geben könnte. Der Umstand, dass der ehrenamtliche Richter ... nicht mitgeteilt hat, dass er das genannte Positionspapier unterzeichnet hat, ist daher unabhängig von der Frage, ob dies willentlich oder versehentlich geschehen ist, ausreichend, um solche Zweifel zu begründen. Dies wird im Übrigen noch dadurch verstärkt, dass der Kläger zu . in dem zur gemeinsamen Verhandlung terminierten Parallelverfahren OVG 11 A Vertreter des von dem ehrenamtlichen Richter unterzeichneten Volksbegehrens zu einem Nachtflugverbot am Flughafen Berlin Brandenburg ist (vgl. Amtsblatt für Brandenburg vom 18. April 2012 S. 545 ff.).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 b Luftverkehrsgesetz
§ 29 b Abs. 2 LuftVG
§ 54 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 ZPO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 46, 34
BVerwGE 50, 36
00 Uhr bis 6.00
3 B 10.11
2 BvL 10.75
6 C 129.74