Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-01-26, Aktenzeichen OVG 11 B 4/23
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2026:0126.OVG11B4.23.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt im Wege der Untätigkeitsklage die Bescheidung seines Antrags auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zur Errichtung eines Anlegers für Fahrgastschiffe im Berliner Humboldthafen.
Er betreibt eine Bootscharteragentur, die Fahrten mit elektrisch betriebenen Fahrgastschiffen auf der Spree anbietet. Das Gewässer im Humboldthafen ist eine Bundeswasserstraße und steht im Eigentum des Bundes. Die umliegende Uferbefestigung steht im Eigentum des Landes Berlin. Der Humboldthafen ist in der Denkmalschutzliste Berlin eingetragen.
Der hiesigen Klage gehen mehrere Verwaltungs- und Klageverfahren hinsichtlich eines Fahrgastanlegers im Humboldthafen zwischen den hiesigen Beteiligten und auch zwischen dem Beklagten, der Beigeladenen und der F ... (im Folgenden: F ... ) voraus, die ebenfalls an der Errichtung eines solchen Anlegers interessiert ist.
Am 17. Juli 2017 hatte die F ... eine Voranfrage für die Beantragung einer wasserrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer parallel zur Uferwand geplanten Anlegestelle für dieselbetriebene Fahrgastschiffe am Westufer des Berliner Humboldthafens gestellt, zu der sie später klarstellte, diese solle als Antrag gelten. Mit Bescheid vom 1. Juni 2021 lehnte die Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz (jetzt: Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt) die Erteilung der Genehmigung aus denkmalschutzrechtlichen Gründen ab. Auf die dagegen gerichtete Klage der F ... verpflichtete das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 23. Mai 2023 (VG 10 K 243/21) den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides, über ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Das Verfahren ist noch nicht rechtskräftig abgeschlossen (nunmehr: OVG 11 B 1/26).
Am 30. Juni 2021 beantragte der Kläger beim Beklagten die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung für die Errichtung eines Fahrgastanlegers mit sechs Liegeplätzen am südlichen Westufer des Berliner Humboldthafens für Fahrgastboote mit Elektroantrieb (streitgegenständlicher Antrag). Nach dem Konzept des Antrags möchte der Kläger einen „Zukunftshafen" für Fahrgastboote, Wassertaxis und Charterschiffe entstehen lassen. Ziel sei es, in Ergänzung zu den großen fossil betriebenen Schiffen der etablierten Berliner Reedereien auch innovativen Reedern die Möglichkeit zu eröffnen, neue emissionsfreie Schiffe einzusetzen. Der Steg solle jedem Betreiber von emissionsfreien Schiffen zur Verfügung stehen. Die Verwaltung des Anlegers solle in Kooperation mit dem Q ... abwickelt werden. Ausweislich der Antragsunterlagen soll der Steg von der Uferwand aus ca. 30 Meter in den Humboldthafen hineinragen. An der nördlichen Stegseite sind vier Liegeplätze für Elektro-Fahrgastboote mit 20 Metern Länge geplant. Auf der Südseite soll es zwei weitere Liegeplätze für Elektro-Wassertaxen von bis zu zehn Metern Länge oder alternativ einen Liegeplatz für ein weiteres elektrisches Charterschiff von bis zu 20 Metern Länge geben. Die Steganlage soll im Wasser errichtet und nicht an der denkmalgeschützten Kaimauer befestigt sein. Lediglich für die Installation des Behindertenzugangs an der südlichen Steintreppe seien wenige Bohrungen für das Schienensystem notwendig .
Der Beklagte bestätigte mit Schreiben vom 17. August 2021 gegenüber dem Kläger den Eingang dieses Antrags und erklärte dessen Zurückstellung bis auf Weiteres, solange der vorrangig zu bearbeitende Antrag der F ... rechtshängig sei.
Am 9. September 2021 hat der Kläger eine auf Bescheidung dieses Antrags gerichtete Untätigkeitsklage beim Verwaltungsgericht Berlin erhoben.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten mit Urteil vom 23. Mai 2023 (- VG 10 K 302/21 -, juris) verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung vom 30. Juni 2021 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden und die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Beklagte sei weder berechtigt noch verpflichtet, die Bearbeitung des klägerischen Antrags unter Verweis auf das Prioritätsprinzip zurückzustellen. Dies ergebe sich sowohl aus dem Unionsrecht als auch aus dem nationalen Recht.
Die hiergegen von dem Beklagten eingelegte Berufung begründet dieser im Wesentlichen wie folgt: Es bestehe aufgrund des Prioritätsprinzips ein zureichender Grund, über den Antrag des Klägers noch nicht zu entscheiden. Es sei sachgerecht, Anträge in der Reihenfolge ihres Eingangs zu bearbeiten. Eine Prüfung und Entscheidung über den Antrag des Klägers könne nicht vor dem rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens der F ... ergehen. Habe die F ... im Klageverfahren Erfolg und wäre dem Kläger zwischenzeitlich eine Genehmigung erteilt worden, so würde ihr durch den Prioritätsgrundsatz geschützter materielle Vorrang nachträglich unzulässig vereitelt. Im Rahmen des § 62a BWG seien auch private Rechtspositionen von Belang. Eine bereits erteilte Genehmigung finde als „Recht eines anderen“ bereits im Genehmigungsverfahren Berücksichtigung, sodass auch nicht mehrere Genehmigungen parallel erteilt werden könnten.
Der Beklagte treffe im Rahmen der Entscheidung über die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung keine wettbewerbliche Auswahlentscheidung. Diese obliege der Beigeladenen bei der Vergabe des Nutzungsrechts. Die Beigeladene schließe nach ihrer aktuellen Praxis den Nutzungsvertrag mit demjenigen Antragsteller, der die Genehmigung innehat. Solange die Beigeladene nicht ihre Auswahlentscheidung zeitlich vor der Erteilung der wasserbehördlichen Genehmigung treffe, müsse er zur Vermeidung des Vorgriffs der Auswahlentscheidung nach dem Prioritätsprinzip vorgehen. Insofern gewährleiste der Prioritätsgrundsatz ein Mindestmaß an Verteilungsgerechtigkeit.
Die wasserbehördliche Genehmigung nach § 62a Abs. 1 BWG stelle insbesondere keine Genehmigung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt - Dienstleistungsrichtlinie (im Folgenden: DLRL) dar. Unter „Genehmigungsregelungen“ fielen nach der Definition des Art. 4 Nr. 6 DLRL nur Entscheidungen „über die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit“. Der Beklagte prüfe im Rahmen der Erteilung einer wasserbehördlichen Genehmigung jedoch ausschließlich anlagenbezogene und keine dienstleistungsbezogenen oder betreiberbezogenen Aspekte. Die Anlage werde aus Sicht des Gewässerschutzes betrachtet, wobei geprüft werde, wie sie und deren Betrieb sich auf die nachhaltige Gewässerbewirtschaftung nach § 1 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) und § 2a BWG auswirkten. Eine wasserbehördliche Genehmigung sei auch erforderlich, wenn Anlagen zu gänzlich anderen Zwecken als dem der Ausübung einer Dienstleistung errichtet werden sollten. Die wasserbehördliche Genehmigung sei auch nicht vergleichbar mit Konzessionen, „die von den Behörden in Uferzonen am Meer und an Seen zur Nutzung eines im öffentlichen Eigentum stehenden Geländes für Touristik- und Freizeitzwecke erteilt wurden“ und welche nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 16. Juli 2016, C-458/14, Rn. 40 ff.) Genehmigungen im Sinne des Art. 12 Abs. 1 DLRL darstellten, weil sie zur Ausübung der Dienstleistungstätigkeit erwirkt werden müssten. Anders als in dem von dem Europäischen Gerichtshof entschiedenen Fall werde mit der wasserbehördlichen Genehmigung nach § 62a BWB nicht über die „Nutzung“ eines im öffentlichen Eigentum stehenden Geländes entschieden. Die wasserbehördliche Genehmigung räume keine Befugnis zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage in einem fremden Gewässer ein. Die Entscheidung hierüber sei stattdessen von der Beigeladenen als der Gewässereigentümerin im Rahmen des Abschlusses des Nutzungsvertrags zu treffen, weshalb der Nutzungsvertrag als Genehmigung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 DLRL zu verstehen sei.
Auch das nationale Recht gebiete kein Abweichen von dem Prioritätsgrundsatz. Das in § 62a BWG geregelte Ermessen beschränke sich auf die jeweils beantragte Anlage. Eine Verpflichtung des Beklagten, den Antrag des Klägers aufgrund der umweltfreundlicheren Ausgestaltung seiner Schiffe vorzuziehen, sei nicht ersichtlich. Eine solche folge weder aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, noch aus dem BWG oder dem Schlussbericht der Senatsverwaltung für Umwelt, Mobilität, Verbraucher- und Klimaschutz vom 25. Mai 2020 (Drs. 18/2721, UA S. 18 f.). Bei Letzterem handele es sich nicht um eine den Beklagten bindende Verwaltungsvorschrift, deren Nichtbeachtung gegebenenfalls gegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) verstoße. Unabhängig davon schlösse der Bericht eine wasserbehördliche Genehmigung von für Dieselschiffe konzipierten Anlagen nicht aus. Der Beklagte habe auch keine Verwaltungspraxis dahingehend begründet, dass Anträge auf Erteilung einer wasserbehördlichen Genehmigung zur Errichtung und Betrieb einer Anlegestelle für elektrisch betriebene Fahrgastschiffe vorrangig bearbeitet würden.
Überdies sei der Klage die Grundlage entzogen. Denn der Beklagte und die Beigeladene beabsichtigten eine Änderung der Genehmigungspraxis, wonach der Abschluss der zivilrechtlichen Nutzungsverträge bzgl. der Wasserfläche von ihm übernommen werden solle. Bis zum Abschluss einer entsprechenden Bund-Länder-Vereinbarung sollten neue Anlegestellen nicht zugelassen werden.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 23. Mai 2023 (VG 10 K 302/21) zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und trägt zur Begründung im Wesentlichen vor, es bestehe kein zureichender Grund für die Nichtbearbeitung seines Antrags. Der Prioritätsgrundsatz gelte nicht. Es bestehe kein Bedarf, der „F ... eine zu schützende Vorrangposition“ zu sichern. Sowohl die F ... als auch der Kläger „fragten“ mit ihren Genehmigungsanträgen danach, ob ihr Vorhaben auf derselben Wasserfläche zulässig sei. Naturgemäß könnten nicht beide Antragsteller gleichzeitig auf der Fläche bauen. Wer allerdings bauen könne, entscheide nicht die wasserrechtliche Genehmigung, sondern die Frage, wer zivilrechtlich über das Grundstück verfüge; hier bestehe die Konkurrenz. Nur wer insoweit Erfolg habe, dürfe bauen.
Die Wettbewerbssituation und die Ausgestaltung des § 62a BWG schlössen eine Entscheidung nach dem Prioritätsprinzip aus. Art. 12 DLRL sei auf die wasserrechtliche Genehmigung anwendbar. Maßgeblich sei nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allein die „Wirkung“ einer „Konzession“. Auch das deutsche Recht fordere für grundrechtssensible Entscheidungen (hier: Art. 12, Art. 3 GG) in Konkurrenzsituationen eine „streng rechtstaatliche Ausgestaltung des Verfahrens“. Der Gedanke einer transparenten und gerechten Verteilung knapper staatlicher Güter, beruhe nicht allein auf der DLRL.
Zudem enthalte § 62a BWG sowohl auf Tatbestands- als auch auf Rechtsfolgenseite ausfüllungsbedürftige Spielräume („Wohl der Allgemeinheit“, „gemeinverträgliche Nutzungsdichte“, „Nachteile für Rechte oder Befugnisse anderer“, Ermessen usw.). Das Prioritätsprinzip sei allenfalls eines von mehreren Kriterien im Rahmen des auszuübenden Ermessens. Dies zeige auch ein Vergleich mit § 70 Gewerbeordnung (GewO) und § 13 Abs. 5 Personenbeförderungsgesetz (PeBefG). Der Beklagte könne bei der Ermessensausübung etwa berücksichtigen, dass der von der F ... geplante Anleger größer sei als der klägerische und dass der Kläger über keinen Anleger in der Innenstadt verfüge, während die Mitglieder der F ... zahlreiche Anleger besäßen. Sein Antrag sei bereits mit der Denkmalschutzbehörde abgestimmt. Er plane im Vergleich zur F ... eine äußerst filigrane Steganlage. Zudem könne der Beklagte im Ermessen berücksichtigen, dass die F ... umweltschädlichere Dieselschiffe einsetze, der Kläger hingegen Elektroschiffe. Ein vom Beklagten in Auftrag gegebenes Gutachten vom 13. September 2019 zur Luftschadstoffbelastung durch die Fahrgastschifffahrt zeige, dass Dieselschiffe erheblich zur Luftverschmutzung beitrügen. Aus diesem Grund habe der Beklagte auch in der Vergangenheit gegenüber dem Berliner Abgeordnetenhaus erklärt, es sei geplant, durch Auflagen in den wasserbehördlichen Genehmigungen nur noch Schiffe mit Elektroantrieb oder Abgasminderungssystem anlegen zu lassen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie hat im Wesentlichen vorgetragen, die Pflicht zur Durchführung eines Auswahlverfahrens obliege dem Beklagten bei Erteilung der wasserrechtlichen Genehmigung im Rahmen seines Ermessens. Dieser Auswahlentscheidung des Beklagten dürfe sie nicht durch Abschluss eines Nutzungsvertrags vorgreifen. Wasserrechtliche, allgemeinwohlbezogene Belange dürften auch bei der strom- und schifffahrtspolizeilichen Genehmigung nicht berücksichtigt werden. Ihr Eigentumsrecht sei insofern wegen des Föderalismusprinzips öffentlich-rechtlich überprägt.
Sie ist zudem unter Verweis auf die Subsidiarität der Bundesverwaltung gemäß Art. 30, 70 und 83 GG der Meinung, der Beklagte habe bei der Erteilung wasserrechtlicher Genehmigungen in unionsrechtskonformer Auslegung des § 18 BWG i. V. m. Art. 12 DLRL einen Wettbewerb durchzuführen. Die DLRL sei auf die Fahrgastschifffahrt zu touristischen Zwecken in Berlin anwendbar. Art. 12 DLRL verdränge allgemeines Wettbewerbsrecht, soweit es um die Verpflichtung zur Durchführung von Wettbewerben gehe. Nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 20. April 2023 (C-348/22) komme Art. 12 Abs. 1 und 2 DLRL unmittelbare Wirkung zu. Der Anwendungsbereich des Art. 12 DLRL sei bei der wasserrechtlichen Genehmigung eröffnet, da diese im Reflex den Zugang zur Ausübung der Dienstleistung selbst begrenze. Eine solche Reflexwirkung der Genehmigung bzw. „Konzession" sei nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 14. Juli 2016 - C-458/14 und C-67/15 -) ausreichend.
Die Landeskartellbehörde beruft sich im Klageverfahren auf ihre Rechte aus § 90 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Sie führt gegen die Beigeladene, die aus ihrer Sicht die Verfügungsgewalt über die knappen Ressourcen inne habe, ein Verfahren wegen deren Praxis, Nutzungsverträge für die Errichtung von Steganlagen an geeigneten Wasserflächen langfristig ohne vorangegangenes Auswahlverfahren bzw. ohne die Anwendung wettbewerblicher Kriterien zu vergeben. Nach ihrer vorläufigen Einschätzung verstoße diese zivilrechtliche unternehmerische Tätigkeit der Beigeladenen gegen die Verbote des § 19 und § 1 GWB.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte sowie die hierzu von dem Beklagten und der Beigeladenen vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg. Die nach der Zulassung durch das Verwaltungsgericht fristgerecht eingelegte und innerhalb der Fristverlängerung begründete Berufung des Beklagten ist zulässig, jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
I. Die Klage ist als auf Bescheidung des Klägers hinsichtlich seines Antrags vom 30. Juni 2021 gerichtete Untätigkeitsklage im Sinne des § 75 VwGO zulässig.
1. Sie ist als solche statthaft. Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist die Klage abweichend von § 68 VwGO u. a. dann zulässig, wenn über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. Antragsteller können gegen eine untätig gebliebene Behörde unter den Voraussetzungen des § 75 VwGO Klage auf die Verpflichtung der Behörde zum Erlass eines Verwaltungsakts erheben (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2018 - 1 C 18/17 -, juris Rn. 14 ff.; Urteil vom 28. März 1968 - VIII C 22.67 -, juris Rn. 10; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. April 2015 - OVG 5 M 11.15 -, juris Rn. 5). Der Kläger, der stets deutlich gemacht hat, es gehe ihm im hiesigen Rechtsstreit um eine Bearbeitung in der Sache, begehrt in diesem Sinne nicht, die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der beantragten wasserrechtlichen Genehmigung, sondern dessen Entscheidung über seinen Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung vom 30. Juni 2021 (vgl. Antrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 23. Mai 2023, Protokoll, Bl. 306 der Gerichtsakte).
2. Der Kläger darf sein Begehren auf die Verpflichtung des Beklagten zur Bescheidung seines Antrags auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung vom 30. Juni 2021 beschränken. Ein besonderes auf Bescheidung gerichtetes Rechtsschutzbedürfnis (vgl. hierzu: Porsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 48. EL Juli 2025, § 75 VwGO Rn. 4a m. w. N.) liegt hier vor. Denn die Sache ist noch nicht spruchreif. Dies ergibt sich bereits daraus, dass dem Beklagten im Rahmen der Prüfung der Erteilung der wasserbehördlichen Genehmigung auf der Grundlage des § 62 BWG i. V. m. § 62a Abs. 1 Satz 1 BWG - anders als etwa bei der Entscheidung über eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juli 2024 - OVG 7 A 7/24 -, juris Rn. 24, 29) - Ermessen zukommt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2024 - OVG 11 B 8/20 -, juris Rn. 51) und der Beklagte den Antrag des Klägers bisher weder geprüft noch sein Ermessen ausgeübt hat.
Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der klägerische Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung offensichtlich unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt Erfolg haben kann (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 28. März 1968 - VIII C 22.67 -, juris Rn. 10 unter Bezugnahme auf § 113 Abs. 4 VwGO in der Fassung vom 1. Januar 1964, der § 113 Abs. 5 VwGO in der aktuellen Fassung entspricht), sind weder ersichtlich noch vorgetragen.
3. Auch die weiteren Voraussetzungen des § 75 VwGO liegen vor. Danach kann die Klage nicht vor Ablauf von drei Monaten seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
a. Der Beklagte hat über den Antrag des Klägers vom 30. Juni 2021 auf eine wasserbehördliche Genehmigung für die Errichtung eines Fahrgastanlegers mit sechs Liegeplätzen am südlichen Westufer des Berliner Humboldthafens bis zum aktuellen Zeitpunkt nicht entschieden.
b. Die Klage war zudem bereits vor Ablauf von drei Monaten seit Antragstellung zulässig. Es liegen besondere Umstände vor, die eine kürzere Frist geboten, da der Beklagte eine Bearbeitung des Antrags von vornherein aus rechtlichen Gründen abgelehnt hat. Weigert sich die Behörde, aus welchen Gründen auch immer, sich mit der Sache zu befassen, so kommt es nicht darauf an, ob auch sachliche Schwierigkeiten einer Entscheidung entgegenstehen; die Regelwartefrist muss nicht abgewartet werden (W.R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 31. Auflage, 2025, § 75 Rn. 12, 15; VG Kassel, NVwZ 1985, 217; Peters, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 76. Ed. 1. Oktober 2025, VwGO § 75 Rn 10 m. w. N.). Der Beklagte lehnte die Bearbeitung des klägerischen Antrags und die Entscheidung darüber von Anfang an ab. Mit der Eingangsbestätigung vom 17. August 2021 erklärte er gegenüber dem Kläger unter Verweis auf den Antrag der F ... die Zurückstellung des klägerischen Antrags bis auf Weiteres .
Ungeachtet dessen ist die Klageerhebung vor Ablauf der Dreimonatsfrist hier auch durch Zeitablauf geheilt (h. M.; vgl. Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Auflage, 2025, § 75 Rn. 42 m. w. N.).
c. Der Beklagte kann sich hier nicht auf einen zureichenden Grund für die Nichtbescheidung des Klägers berufen, vor dessen Hintergrund das Verfahren nach § 75 Satz 3 VwGO auszusetzen wäre.
Ob ein zureichender Grund vorliegt, ist nach objektiven Gesichtspunkten zu entscheiden. Erforderlich ist, dass der in Frage stehende Grund mit der Rechtsordnung im Einklang steht (BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 - 3 C 56.90 -, NVwZ 1991, 1180). Der zureichende Grund für die Nichtbescheidung muss objektiv vorliegen und tatsächlich die (wesentliche Mit-)Ursache für die ausbleibende Entscheidung der Behörde sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. November 2010 - 4 S 2071/10 -, juris Rn. 3). Als zureichender Grund können der besondere Umfang des Verfahrens, die massenhafte Inanspruchnahme einer Behörde, die besondere Schwierigkeit der Sachaufklärung sowie die besondere juristische Schwierigkeit des Falles in Betracht kommen. Neben fehlender Entscheidungsreife - etwa in einem gestuften Verfahren unter Beteiligung mehrerer Behörden - kann auch die Überlastung der Behörde, z.B. aufgrund einer Gesetzesänderung oder nach Umorganisation, ein zureichender Grund sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2018 - 1 C 18/17 -, juris Rn. 10; Peters, in: BeckOK VwGO, 76. Ed. 1. Oktober 2025, VwGO § 75 Rn. 12 m. w. N.).
Das hiesige Verfahren ist nicht auszusetzen, denn ein zureichender Grund liegt nicht vor. Der Beklagte beruft sich mit Blick auf das seiner Auffassung nach anwendbare Prioritätsprinzip darauf, den klägerischen Antrag so lange nicht bearbeiten zu können, bis eine rechtskräftige Entscheidung im Verfahren der F ... ergangen ist. Dies stellt jedoch keinen zureichenden Grund für die Nichtbescheidung des klägerischen Antrags dar. Selbst wenn der Rechtsauffassung des Beklagten folgend das Prioritätsprinzip hier für anwendbar erachtet würde, könnte über den Antrag des Klägers entschieden werden - wenn auch ablehnend. Eine Wahrung des zweiten Ranges des klägerischen Antrags rechtfertigt dessen Zurückstellung nicht mehr, wenn dieser - wie hier - ausdrücklich seine Bescheidung verlangt.
Darüber hinaus spricht gegen das Vorliegen eines zureichenden Grundes, dass zwischen den Beteiligten gerade streitig ist, ob der Beklagte aufgrund des Prioritätsprinzips die Entscheidung des Antrags des Klägers zurückstellen darf. Vor diesem Hintergrund ist in der vorliegenden Konstellation mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG eine Überprüfung in der Sache geboten.
4. Der Senat hat keine Zweifel an der Klagebefugnis des Klägers gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Nachdem der Beklagte seinen Antrag nicht beschieden hat, besteht die Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte aus §§ 62, 62a BWG durch die Unterlassung des Verwaltungsakts.
5. Der Rechtsstreit hat sich durch die von dem Beklagten und der Beigeladenen geplante Änderung der Praxis des Abschlusses der Nutzungsverträge nicht erledigt. Zum einen handelt es sich derzeit lediglich um ein Vorhaben, das noch nicht zum Abschluss gelangt ist. Zum anderen hat der Beklagte auch im Hinblick darauf erklärt, über den Antrag des Klägers nicht zu entscheiden und an dem Prioritätsprinzip festzuhalten.
II. Die Klage ist begründet.
Die Unterlassung der Bescheidung des Klägers hinsichtlich seines Antrags vom 30. Juni 2021 auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zur Errichtung eines Anlegers für Fahrgastschiffe im Berliner Humboldthafen ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf Bescheidung seines Antrags durch den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Die Unterlassung der Entscheidung über den klägerischen Antrag auf der Rechtsgrundlage des § 62 i. V. m. § 62a Abs. 1 Satz 1 BWG in der Fassung vom 17. Juni 2005, zuletzt geändert Artikel 7 Nr. 7 des Gesetzes vom 11. Dezember 2025 (GVBl. S. 590, 627) durch den Beklagten ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung rechtswidrig.
Die Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt ist für die Entscheidung über die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung gemäß § 62 Abs. 1 und 2 BWG i. V. m. § 2 Abs. 4 Satz 1 Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz (ASOG) i. V. m. Nr. 10 Abs. 7 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben (ZustKatOrd) sachlich zuständig; ein „Sportbootsteg“, über dessen Genehmigung gemäß Nr. 18 Abs. 10 ZustKatOrd das zuständige Bezirksamt zu entscheiden hätte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2024 - OVG 11 B 8/20 -, juris Rn. 24), liegt hier nicht vor.
Nach § 62 Abs. 2 Hs. 1 BWG bedarf die Errichtung, der Betrieb oder die wesentliche Veränderung von Anlagen in und an oberirdischen Gewässern der wasserbehördlichen Genehmigung. Nach § 62a Abs. 1 Satz 1 bis 3 BWG darf die wasserbehördliche Genehmigung von Anlagen in Gewässern nur erteilt werden, wenn von dem beabsichtigten Unternehmen weder eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, noch erhebliche Nachteile für Rechte oder Befugnisse anderer zu erwarten sind. Die Genehmigung ist außer bei wasserwirtschaftlichen Maßnahmen des Bundes und des Landes Berlin zu versagen, wenn die Erhaltung oder Schaffung zusammenhängender, unbebauter Uferwasserflächen durch das Vorhaben gefährdet oder unmöglich gemacht wird. Die Wasserbehörde kann die Genehmigung davon abhängig machen, dass eine gemeinverträgliche Nutzungsdichte des jeweiligen Gewässers nicht überschritten wird und dass diejenigen, deren Rechte als Eigentümer oder Nachbarn durch die Anlage beeinträchtigt werden können, dem Vorhaben zustimmen.
Die Klage ist nicht bereits wegen Fehlens der Tatbestandsmerkmale des § 62 i. V. m. § 62a BWG unbegründet; wie dargelegt bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der klägerische Antrag diese offensichtlich nicht erfüllt. Eine abschließende Prüfung des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale oblag dem Gericht darüber hinaus nicht. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass in Fällen eines sog. „steckengebliebenes Genehmigungsverfahren“, bei dem im Verwaltungsverfahren noch nicht abschließend behandelte komplexe Fragestellungen erstmals im gerichtlichen Verfahren geprüft werden müssten, eine abschließende Klärung der Tatbestandsvoraussetzungen durch das Gericht nicht erfolgen muss (vgl. hierzu: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juli 2024 - OVG 7 A 7/24 -, juris Rn. 24, 29 m. w. N.). Ein solches Verfahren liegt hier vor. Denn der Beklagte hat bei der Entscheidung über die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung aufgrund der von ihm nach § 62a Abs. 1 BWG zu berücksichtigenden Kriterien (c. bb.) verschiedene andere Behörden - wie etwa die Naturschutz- und die Denkmalschutzbehörde - zu beteiligen. Darüber hinaus kann er nach § 62 Abs. 5 BWG die Genehmigung mit Bedingungen versehen, mit Auflagen verbinden oder befristen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit, zur Berücksichtigung der Belange von Menschen mit Behinderung oder zur Erfüllung von öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die dem Vorhaben entgegenstehen können, erforderlich ist.
Der Beklagte ist weder berechtigt noch verpflichtet, die Bearbeitung des klägerischen Antrags bis zum rechtskräftigen Abschluss des den Antrag der F ... betreffenden Verfahrens unter Verweis auf das Prioritätsprinzip (a.) zurückzustellen. Zwar ergibt sich dies nicht aus dem Unionsrecht (b.), wohl aber aus dem nationalen Recht (c.). Da die Sache aufgrund des dem Beklagten zustehenden Ermessens (c. bb.) noch nicht spruchreif ist, hat der Kläger einen Anspruch auf Bescheidung seines Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
a. Nach dem Prioritätsprinzip ist es bei mehreren konkurrierenden Anlagen regelmäßig sachgerecht, einen früher eingegangenen Antrag früher zu bearbeiten und diesem gegenüber späteren Anträgen den Vorrang einzuräumen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 C 3/19 -‚ juris Rn. 19 ff.; vgl. auch: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juli 2025 - OVG 7 A 9/25 -, juris; OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2024 - 7 D 21/24.AK -, juris). Die Anwendung des Prioritätsprinzips ist als Ordnungsprinzip (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 C 3/19 -, juris Rn. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juli 2025 - 7 A 9/25 -, juris Rn. 28), teils sogar als allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts, anerkannt (vgl. Rolshoven, NVwZ 2006, 516, S. 522). Grundsätzlich muss eine Behörde auf einen Antrag hin tätig werden (§ 22 Satz 2 Nr. 1 VwVfG), hat jedes Verwaltungsverfahren zügig durchzuführen (§ 10 Satz 2 VwVfG) und darf gleichliegende Verfahren nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln (Art. 3 Abs. 1 GG), so dass sie einen früher eingegangenen Antrag grundsätzlich auch früher zu bearbeiten hat. Diese Pflicht ist auch für die materiell-rechtliche Frage von Bedeutung, welcher Anlage der Vorrang zukommt. Von diesem Ordnungsprinzip darf die Behörde nur mit hinreichenden Gründen abweichen. Fehlen solche Gründe, gebührt dem früheren Vorhaben der Vorrang. Das Prioritätsprinzip schafft für die Beteiligten Rechts- und Planungssicherheit und erweist sich Ansätzen überlegen, die eine Ermessensentscheidung für notwendig halten, für die aber weder eine Rechtsgrundlage noch inhaltliche Maßstäbe ersichtlich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 C 3/19 -, juris Rn. 20 m. w. N.).
Allerdings ist das Prioritätsprinzip nicht das allein maßgebende Kriterium bei der Auswahl unter mehreren miteinander konkurrierenden Anlagen. Es hat den Nachteil, als formelles Kriterium „blind“ für die sachlichen Unterschiede zwischen den geplanten Vorhaben zu sein (vgl. Spitzlei, JA 2020, 372, S. 376). Darüber hinaus führt seine Anwendung dazu, dass förderungswürdigere Projekte durch dieses Verfahren nicht zwingend einen Vorrang gegenüber weniger förderungswürdigen erhalten können (vgl. Seybold, BeckOK KommunalR Nds., 36. Ed. 1. Januar 2026, NKomVG § 30 Rn. 30). Das Prioritätsprinzip ist deshalb nicht anwendbar, wenn hinreichend gewichtige Gründe für eine Abweichung hiervon sprechen (vgl. z.B. im Versammlungsrecht die besondere Bedeutung des Ortes und Zeitpunktes für die Verfolgung des jeweiligen Versammlungszwecks [vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2005 - 1 BvR 961/05 -, juris Rn. 25] oder das Zahlenverhältnis der Teilnehmenden der betroffenen Veranstaltungen [vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. November 2006 - OVG 1 S 143.06 -, juris Ls., Rn. 14]).
b. Höherrangiges Recht - konkret die DLRL - steht, anders als das Erstgericht meint, der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zur Errichtung eines Anlegers für Fahrgastschiffe im Berliner Humboldthafen nach Maßgabe des Prioritätsprinzips nicht entgegen.
Nach Art. 12 Abs. 1 DLRL wenden die Mitgliedstaaten, ist die Zahl der für eine bestimmte Dienstleistungstätigkeit verfügbaren Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen oder der verfügbaren technischen Kapazitäten begrenzt, ein neutrales und transparentes Verfahren zur Auswahl der Bewerber an und machen insbesondere die Eröffnung, den Ablauf und den Ausgang des Verfahrens angemessen bekannt. Nach Art. 12 Abs. 2 DLRL wird die Genehmigung in den in Absatz 1 genannten Fällen für einen angemessen befristeten Zeitraum gewährt und darf weder automatisch verlängert werden noch dem Dienstleistungserbringer, dessen Genehmigung gerade abgelaufen ist, oder Personen, die in besonderer Beziehung zu diesem Dienstleistungserbringer stehen, irgendeine andere Begünstigung gewähren.
Allerdings ist der Anwendungsbereich der DLRL in sachlicher Hinsicht nicht eröffnet. Diese soll bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern (vgl. Art. 1 Abs. 1 DLRL). Sie gilt für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden (vgl. Art. 2 Abs. 1 DLRL). Gemäß ihrem Erwägungsgrund 9 findet die DLRL nur „auf die Anforderungen für die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit Anwendung“.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind unter Berücksichtigung dieses Erwägungsgrundes Art. 1 und 2 der DLRL dahingehend auszulegen, dass der Anwendungsbereich der DLRL nicht eröffnet ist, wenn es sich um eine Regelung handelt, die nicht speziell die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit regelt oder betrifft, sondern von Dienstleistungserbringern im Zuge der Ausübung ihrer Wirtschaftstätigkeit genauso beachtet werden müssen wie von Privatpersonen (vgl. EuGH, Urteil vom 22. September 2020 - C-724/18 und C-727/18 -, juris Rn. 40). Danach fallen in den Anwendungsbereich der DLRL nur die Verwaltungsformalitäten, die Anforderungen und damit die Regelungen der Mitgliedstaaten, die speziell die Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit oder einer bestimmten Kategorie von Dienstleistungen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie regeln (vgl. EuGH, Urteil vom 22. September 2020 - C-724/18 und C-727/18 -, juris Rn. 41; in diesem Sinne auch: EuGH, Urteil vom 30. Januar 2018 - C-360/​15 -, juris Rn. 123).
Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung unterfällt etwa die Erteilung einer wasserrechtlichen Gestattung für eine mit dem Betrieb einer bereits bestehenden Wasserkraftanlage einhergehende Gewässerbenutzung nicht der DLRL. Denn die Anforderungen nach den §§ 8 ff. WHG gelten unterschiedslos für jeden Gewässerbenutzenden und nicht speziell für Personen, die beabsichtigen, mit der Gewässerbenutzung bestimmte Arten von Dienstleistungen zu erbringen. Sie müssten von Privatpersonen genauso beachtet werden wie von Dienstleistungserbringern im Zuge der Ausübung ihrer Wirtschaftstätigkeit (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 5. Dezember 2024 - 8 BV 22.1880 -, juris Rn. 51).
Gemessen an diesem Maßstab unterfällt auch die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zur Errichtung eines Anlegers auf der Grundlage des § 62 i. V. m. § 62a BWG nicht dem Anwendungsbereich der DLRL. Sie stellt nicht i. S. d. Erwägungsgrundes 9 der DLRL eine Anforderung für die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit dar.
Die von dem Kläger begehrte wasserbehördliche Genehmigung zur Errichtung eines Anlegers für Fahrgastschiffe betrifft nicht speziell die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit im Sinne der DLRL. Vielmehr gilt das Erfordernis einer wasserbehördlichen Genehmigung unterschiedslos für jede Person, die beabsichtigt, eine Anlage in einem Gewässer zu errichten, zu betreiben oder wesentlich zu verändern und nicht nur für Personen, die beabsichtigten, hiermit Dienstleistungen zu erbringen. Der Begriff der „Anlage“ i. S. d. §§ 62, 62a BWG ist vielmehr weit zu verstehen (vgl. zum weiten Anlagenbegriff des WHG: Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Auflage, 2023, § 36 Rn. 4 m. w. N.) und betrifft deshalb nicht nur Anlagen zur Erbringung von Dienstleistungen (vgl. etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2024 - OVG 11 B 8/20 -, UA S. 10, das eine von einer Privatperson beantragte wasserrechtliche Genehmigung auf der Grundlage der §§ 62, 62a BWG für vier Pfähle zum Festmachen eines Ruderboots zum Gegenstand hatte). Anknüpfungspunkt für die Genehmigungsbedürftigkeit ist nach § 62 Abs. 2 Satz 1 BWG allein die Errichtung, der Betrieb oder die wesentliche Veränderung von Anlagen; der Zweck des Vorhabens - wie vorliegend das Angebot touristischer Schifffahrten - ist danach nicht maßgeblich.
Nachdem die Entscheidung über die Erteilung der wasserrechtlichen Genehmigung nicht vom Anwendungsbereich der DLRL erfasst ist, führt auch der Verweis der Beigeladenen auf die Subsidiarität der Bundesverwaltung insoweit nicht zu deren Anwendung.
c. Das Prioritätsprinzip ist bei der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zur Errichtung eines Anlegers für Fahrgastschiffe im Berliner Humboldthafen jedoch aufgrund nationalen Rechts nicht anwendbar. Nach Auffassung des Senats gebieten hinreichend gewichtige Gründe eine Abweichung hiervon. Diese ergeben sich zwar nicht aus dem GWB (aa.), aber aus den von dem Beklagten im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens bei der Entscheidung über die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zu berücksichtigenden Kriterien (bb.).
aa. Das GWB steht der Entscheidung nach dem Prioritätsprinzip nicht entgegen, denn die Entscheidung über die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung unterliegt nicht kartellrechtlicher Kontrolle.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich der Senat anschließt, gilt für das GWB der funktionale Unternehmensbegriff. Danach wird die Unternehmenseigenschaft durch jede selbständige Tätigkeit im geschäftlichen Verkehr begründet, die auf den Austausch von Waren oder gewerblichen Leistungen gerichtet ist, und sich nicht auf die Deckung des privaten Lebensbedarfs beschränkt. Auf eine Gewinnerzielungsabsicht kommt es nicht an. Wirtschaftliche bzw. unternehmerische Aktivitäten der öffentlichen Hand unterliegen sowohl dem deutschen als auch dem Europäischen Kartellrecht (vgl. Nothdurft, in: Bunte, Deutsches und Europäisches Kartellrecht, Band 1, 14. Auflage, 2022, § 19 GWB Rn. 76; vgl. zum Europäischen Kartellrecht: Stockenhuber, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 86. EL September 2025, AEUV Art. 101 Rn. 67 ff.). Auf hoheitliches Handeln ist deutsches Kartellrecht dagegen nicht anwendbar (vgl. BGH, Urteil vom 6. November 2013 - KZR 58/11 -, juris Rn. 43 m. w. N.; Nothdurft, in: Bunte, Deutsches und Europäisches Kartellrecht, Band 1, 14. Auflage, 2022, § 19 GWB Rn. 73; vgl. zur hoheitlichen Entscheidung im Rahmen der Lenkungstätigkeit der Rettungsstelle über das „Ob“ eines Einsatzes der Notfallrettung oder eines Krankentransportfahrzeugs: BGH, Urteil vom 25. September 2007 - KZR 48/05 -, juris Rn. 17).
Bei der Erteilung der wasserrechtlichen Genehmigung tritt der Beklagte gerade nicht als zivilrechtlicher Eigentümer und in wirtschaftlicher/unternehmerischer Funktion auf, weshalb die Landeskartellbehörde nicht gegen diesen, sondern gegen die Beigeladene ein Verfahren führt. Die Genehmigung nach § 62 i. V. m. § 62a BWG ist vielmehr ordnungsrechtlicher Natur (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Auflage, 2023, § 36 Rn. 17). Wie der Beklagte selbst ausgeführt hat, prüft er im Rahmen der Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung lediglich anlagenbezogene Kriterien, ohne dass eine wettbewerbliche Auswahl erfolgt. Privatrechtliche Rechtspositionen werden nur insofern in den Blick genommen, als Eigentümer oder Nachbarn durch die Anlage beeinträchtigt werden können und das Vorhaben deshalb von deren Zustimmung abhängig gemacht werden kann (vgl. § 62a Abs. 1 Satz 3 BWG), nicht aber im Hinblick auf Konkurrenten. Hiermit soll vermieden werden, dass wasserrechtliche Genehmigungen erteilt werden, obwohl der Antragsteller erkennbar die zivilrechtliche Genehmigung zur Nutzung nicht erhalten wird (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. IV/1653, S. 7).
bb. Allerdings ergeben sich hinreichend gewichtige, eine Abweichung vom Prioritätsprinzip gebietende Gründe aus den Kriterien, die der Beklagte im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens bei der Entscheidung über die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zu berücksichtigen hat.
Die Entscheidung über eine wasserrechtliche Genehmigung steht im Ermessen des Beklagten (vgl. § 40 VwVfG). Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 62a Abs. 1 Satz 1 BWG („Die … Genehmigung … darf nur erteilt werden, wenn …“) im Vergleich zu dem Wortlaut des Anlagen an Gewässern betreffenden § 62b Abs. 1 BWG („Die … Genehmigung … darf nur versagt werden, wenn …“), aber auch aus den Gesetzesmaterialien zu § 62 und § 62a BWG (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2024 - OVG 11 B 8/20 -, juris Rn. 51). Nach der ursprünglichen Fassung des § 62 BWG bestand bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ein Rechtsanspruch auf Erteilung der wasserrechtlichen Genehmigung (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. III/345, S. 26). Mit Einführung des § 62a BWG durch das Gesetz zur Änderung des Berliner Wassergesetzes wurde mit der Formulierung „soll nur erteilt werden, wenn“ bereits ein begrenztes Ermessen eingeführt und somit eine Abkehr von einem Rechtsanspruch auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung („darf nur versagt werden“) zum Ausdruck gebracht (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. IV/1653, S. 2, 7). Mit dem 7. Gesetz zur Änderung des Berliner Wassergesetzes und der bis heute gültigen Formulierung „darf nur erteilt werden, wenn“ verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, das Ermessen des Beklagten im Hinblick auf die Möglichkeit der Versagung einer wasserrechtlichen Genehmigung im Interesse spezifisch ökologischer Belange, moderner Erfordernisse des Gewässerschutzes, des Schutzes der Ufer und des Landschaftsbildes noch weiter zu fassen (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 12/1876, S. 5).
§ 62a BWG regelt ein präventives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, bei dem die Errichtung von Anlagen grundsätzlich verboten ist, aber unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen werden kann. Ein Rechtsanspruch auf Befreiung besteht nicht. Auch wenn ein Befreiungstatbestand vorliegt, liegt es noch im Ermessen der zuständigen Behörde, ob sie eine Befreiung vom Verbot gewährt (vgl. Schmälter, in: Theobald/Kühling, Energierecht, 132. EL November 2025, 134a. Rn. 67).
Auch im Rahmen seiner Ermessensentscheidung hat der Beklagte die Kriterien des § 62a BWG zu berücksichtigen, welche bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen der Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung darstellen (vgl. hierzu: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2024 - OVG 11 B 8/20 -, juris Rn. 29 ff.). Zu diesen gehören u. a. das „Wohl der Allgemeinheit“ (§ 62a Abs. 1 Satz 1 BWG), Nachteile für Rechte und Befugnisse anderer (§ 62a Abs. 1 Satz 1 BWG), die Erhaltung und Schaffung zusammenhängender Uferflächen (§ 62a Abs. 1 Satz 2 BWG), die gemeinverträgliche Nutzungsdichte (§ 62a Abs. 1 Satz 3 BWG) und die Zustimmung des Eigentümers (§ 62a Abs. 1 Satz 3 BWG). Hingegen spielen Umstände der Person des Betreibers, wie etwa dessen Zuverlässigkeit oder die Wettbewerbssituation bei der Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung keine Rolle; denn diese ist, wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat, anlagenbezogen, nicht betreiberbezogen.
Der Begriff des „Wohls der Allgemeinheit“ in § 62a Abs. 1 Satz 1 BWG ist umfassend zu verstehen und nicht auf spezifisch wasserrechtliche Belange, insbesondere nicht auf eine Beeinträchtigung (Gefährdung) der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beschränkt (OVG Berlin, Urteil vom 31. Juli 1991 - OVG 1 B 63.89 -, BeckRS 2014, 49462), wobei die öffentliche Sicherheit die Unverletztheit der gesamten geschriebenen Rechtsordnung umfasst (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2024 - OVG 11 B 8/20 -, juris Rn. 32). Hierzu gehören auch umweltrechtliche und naturschutzrechtliche Vorschriften (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. November 2024 - OVG 11 B 8/20 -, juris Rn. 33; VG Berlin, Urteil vom 4. Juni 2024 - VG 10 K 33/22 -, UA S. 11), wie das Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (BNatSchG) und das Berliner Naturschutzgesetz (NatSchG Bln), die z.B. den Schutz des Röhrichtbestandes regeln (vgl. VG Berlin, Urteil vom 4. Juni 2024 - VG 10 K 33/22 -, UA S. 11; vgl. auch: OVG Berlin Urteil vom 31. Juli 1991 - OVG 1 B 63.89, BeckRS 2014, 49462). Im Rahmen des „Wohls der Allgemeinheit“ sind auch Gründe der Wasserwirtschaft (Beeinträchtigung von Wasserabfluss, Unterhaltung des Gewässers oder der ökologischen Funktionen des Gewässers), eine Gefährdung oder Behinderung von Schifffahrt oder Fischerei bzw. des Schiffsverkehrs und Hafenausbaus (vgl. Schmälter, in: Theobald/Kühling, Energierecht, 132. EL November 2025, 134a. Rn. 71) zu berücksichtigen. Kommt die Behörde bei zwei miteinander konkurrierenden Vorhaben zu dem Ergebnis, dass beide die genannten tatbestandlichen Voraussetzungen (noch) erfüllen, obliegt ihr, im Zuge ihrer Ermessensentscheidung anhand dieser Kriterien eine Entscheidung zu treffen, welchem Vorhaben sie den Vorrang einräumen will.
Denn das Ermessen beinhaltet nicht nur ein Auswahlermessen dahingehend, welche von mehreren Maßnahmen in welcher Ausgestaltung und für oder gegen wen sie ergriffen wird (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 40 Rn. 46). Vielmehr bezieht sich die Ermessensentscheidung der Behörde nicht nur auf jede einzelne Anlage als solche, sondern - bei konkurrierenden Anlagen - auch auf eine Auswahlentscheidung dahingehend, welcher Anlage gemessen an den bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden Kriterien der Vorzug zu geben ist (vgl. zu einer Auswahlentscheidung zwischen verschiedenen Teilnehmenden nach § 70 GewO etwa: BVerwG, Urteil vom 27. April 1984 - 1 C 24/82 -, juris Rn. 12 ff. oder zu einer Auswahlentscheidung zwischen verschiedenen Sportarten bzgl. der Nutzung einer Sporthalle: VGH Mannheim BWGZ 1988, 888, zitiert nach: Fleckenstein, in: Dietlein/Pautsch: BeckOK KommunalR BW., 31. Ed. 1. November 2025, GemO § 10 Rn. 23). Ergibt die an den Kriterien des § 62a BWG orientierte Prüfung konkurrierender Anlagen die Vorzugswürdigkeit der Anlage eines Antragstellers gegenüber den Anlagen anderer Antragsteller und erfüllt die vorzugswürdige Anlage alle Tatbestandsvoraussetzungen, so hat die Behörde die wasserrechtliche Genehmigung für diese zu erteilen. Aufgrund der nach § 62a BWG zu berücksichtigenden Aspekte wäre es zudem ermessensfehlerhaft, daneben weiteren Antragstellern eine wasserrechtliche Genehmigung zu erteilen und die am Wohl der Allgemeinheit auszurichtende Ermessensentscheidung auf Dritte - hier etwa die Beigeladene - zu verlagern. Gelangt die Behörde hingegen zu dem Ergebnis, die konkurrierenden Anlagen unterscheiden sich gemessen an den Kriterien des § 62a BWG nicht maßgeblich, so kann sie nach dem Prioritätsprinzip vorgehen und das zuerst beantragte Vorhaben wasserrechtlich genehmigen.
Gemessen hieran bezieht sich das Ermessen des Beklagten auch darauf, welches der im Humboldthafen geplanten Vorhaben den zu wahrenden Belangen am meisten Rechnung trägt. Die Anträge des Klägers und der F ... stehen sich alternativ gegenüber und schließen sich gegenseitig aus, weil nur eines der beiden Vorhaben am Westufer des Humboldthafens errichtet und betrieben werden kann. Die von dem Kläger und der F ... geplanten Anlagen unterscheiden sich zudem in ihren Auswirkungen auf die betroffenen Belange erheblich.
Denn der Kläger plant ausschließlich die Nutzung von Elektrobooten, während durch das Vorhaben der F ... mit Dieselschiffen mehr Lärm- und Schadstoffemissionen verursacht werden. Dies spielt im Rahmen der Prüfung des Kriteriums des Umweltschutzes (Luftreinheit) eine Rolle. Ins Gewicht fällt hier auch, dass nach dem Schlussbericht der Senatsverwaltung für Umwelt, Mobilität, Verbraucher- und Klimaschutz an das Abgeordnetenhaus von Berlin vom 25. Mai 2020 (Drs. 18/2721) eine nachhaltige und möglichst emissionsarme Nutzung der innerstädtischen Häfen, u. a. durch Elektro-Anleger, anzustreben und dies mit entsprechenden Maßnahmen zu unterlegen ist (vgl. S. 4, Punkt 6). Dort heißt es im Übrigen: „Zusammengefasst zeigt sich, dass der Stickoxidausstoß der Fahrgastschiffe zu einer deutlichen Erhöhung der Stickstoffdioxidkonzentrationen in Ufernähe führt und in einzelnen Bereichen eine Überschreitung des NO2-Jahresgrenzwertes nicht ausgeschlossen werden kann. Die Ergebnisse sollen in Zukunft bei wasserrechtlichen Genehmigungen angemessen berücksichtigt werden“ (vgl. S. 9). Zwar mag dieser Bericht, wie der Beklagte vorträgt, für ihn rechtlich nicht bindend sein. Allerdings hat der Beklagte die einschlägigen Vorschriften zur Luftreinheit zu beachten und selbst bei einer (bereits für die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen unerlässlichen) Einhaltung der maßgeblichen Grenzwerte durch mehrere konkurrierende Anlagen im Blick zu behalten, welches Vorhaben darüber hinaus die öffentlichen Belange weniger beeinträchtigen bzw. mehr fördern würde.
Die Anlagen des Klägers und der ARGE unterscheiden sich über den Schadstoffausstoß der einzusetzenden Schiffe hinaus in der Größe und Ausrichtung sowie in der Größe der anlegenden Schiffe, was bei der Prüfung des Kriteriums der gemeinverträglichen Nutzungsdichte eine Rolle spielen kann. Nach § 62a Abs. 1 Satz 3 BWG kann die Wasserbehörde die Genehmigung davon abhängig machen, dass eine gemeinverträgliche Nutzungsdichte des jeweiligen Gewässers nicht überschritten wird. Die gemeinverträgliche Nutzungsdichte ist nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ zu verstehen. Sie kann bei einer intensivierten Nutzung des Gewässers auch dann überschritten sein, wenn quantitativ gesehen durch die Art der Nutzung nicht mehr Quadratmeter Gewässerfläche in Anspruch genommen werden. Eine solche qualitative Überschreitung kann etwa bei einer Wohnnutzung im Vergleich zu einem bloßen Übernachten vorliegen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 23. November 2021 - 10 K 273/20 -, juris Rn. 34). Die von dem Kläger geplante Anlegestelle ist deutlich kleiner als die der F ... . Sie soll von der Uferwand aus im rechten Winkel ca. 30 Meter in den Humboldthafen hineinragen. Ggf. lässt sich neben der Anlegestelle des Klägers - anders als neben der Anlegestelle der F ... - eine zweite Anlegestelle verwirklichen; der Beklagte hat ausgeführt, dass der Betrieb von zwei Anlegestellen nur möglich wäre, wenn diese im rechten Winkel zum Ufer stehend in den Humboldthafen hineinführten und wenn der Platzbedarf beider Fahrgastanleger die Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrt nicht behindern würden. Die F ... beabsichtigt eine seitliche Anbindung parallel zum Ufer. Von Bedeutung kann bei der Prüfung des Kriteriums der gemeinverträglichen Nutzungsdichte auch sein, dass die von dem Kläger verwendeten Schiffe kleiner sind als die Schiffe der F ... .
Die von dem Kläger geplante Anlage unterscheidet sich von der Anlage der F ... auch dadurch, dass sie im Wasser errichtet und nicht an der denkmalgeschützten Kaimauer befestigt sein soll. Lediglich für das Schienensystem des Behindertenzugangs an der südlichen Steintreppe sollen wenige Bohrungen notwendig sein. Dies betrifft das im Rahmen der Ermessensprüfung auch zu berücksichtigende Kriterium der Zustimmung des Eigentümers (§ 62a Abs. 1 Satz 3 BWG), der im vorliegenden Fall hinsichtlich der Uferbefestigung der Beklagte ist. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass sich der Beklagte nicht als privaten Grundeigentümern gleichgestellt sehen kann, weil er in besonderem Maße Verantwortung für die Verwirklichung der Ziele des Art. 20a GG und des § 1 BNatSchG trägt (vgl. OVG-Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2025 - OVG 11 A 54/21 -, UA S. 32).
Für eine Entscheidung nach dem Prioritätsprinzip spricht entgegen dem Beklagten auch nicht, dass es Rechts- und Planungssicherheit verschaffe, denn dies gilt jedenfalls nicht im Hinblick auf diejenigen Personen, deren Anträge - wie der des Klägers - zeitlich nicht an erster Stelle stehen. Ebenso kann dem Beklagten nicht darin gefolgt werden, die Anwendung des Prioritätsprinzips sei zwingend, weil die Beigeladene eine Praxis etabliert habe, wonach sie mit demjenigen, der die wasserrechtliche Genehmigung als erster erhält, den Nutzungsvertrag abschließe. Eine gesetzlich gebotene Abweichung vom Prioritätsprinzip kann nicht im Hinblick auf eine Verwaltungspraxis umgangen werden.
Nach alledem zwingt das von dem Beklagten auszuübende Ermessen dazu, alle Anträge auf Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung zur Errichtung eines Anlegers für Fahrgastschiffe im Berliner Humboldthafen gegenüberzustellen, um darüber entscheiden zu können, ob einem zeitlich späteren Antrag im konkreten Einzelfall aus den genannten Gründen der Vorrang zu geben ist. Erfüllt dieser die Tatbestandsvoraussetzungen, ist ihm eine Genehmigung zu erteilen, die ggf. unter die Bedingung des Abschlusses eines zivilrechtlichen Nutzungsvertrags gestellt werden kann.
Dem Einwand des Beklagten, bei Vorliegen hinreichender Gründe vom Prioritätsprinzip abweichen zu dürfen, dies aber nicht zu müssen, vermag der Senat schon deshalb nicht zu folgen, weil der Behörde grundsätzlich auch bei der Entscheidung über das „Ob“ und die Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge ein Ermessen zukommt, das gerichtlich überprüfbar ist (vgl. § 114 VwVfG) und sich so reduziert haben kann, dass die Entscheidung nach einer bestimmten Verfahrensweise sich als ermessensfehlerfehlerhaft erweisen kann (in diesem Sinne auch: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. November 2006 - OVG 1 S 143.06 -, juris Rn. 14, das sich den Ausführungen des dortigen Antragsgegners in vollem Umfang angeschlossen hat, wonach die dortige Verwaltungsbehörde auch konkurrierende Versammlungen in die Abwägung einzubeziehen „habe“, die anders als bei uneingeschränkter Anwendung des Prioritätsprinzips nicht als nachrangig zu betrachten sind). So liegt der Fall hier. Es liefe auf einen Ermessensausfall hinaus, wenn der Beklagte bereits durch die von ihm gewählte Verfahrensweise den von ihm zu prüfenden Maßstab so verengte, dass die bei seiner Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden Kriterien nicht mehr ins Gewicht fielen.
2. Der Entscheidung des Beklagten über den klägerischen Antrag steht - nachdem er diese nicht nach dem Prioritätsprinzip treffen darf - auch nicht entgegen, dass über den Antrag der F ... noch nicht rechtskräftig entschieden wurde.
Auch die geplante Änderung der Praxis des Abschlusses der Nutzungsverträge kann einer Verpflichtung zur Bescheidung des klägerischen Antrags nicht ermessensfehlerfrei entgegengehalten werden. Wie bereits dargelegt, handelt es sich bislang lediglich um ein vages Vorhaben, das noch nicht zum Abschluss gebracht wurde.
3. Die Unterlassung der Entscheidung über den streitgegenständlichen Antrag des Klägers verletzt ihn in seinen Rechten aus §§ 62 Abs. 2, 62a Abs. 1 Satz 1 BWG auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung. Anders als der Beklagte meint, klagt der Kläger nicht allgemeine Erwägungen des Umweltschutzes ein, sondern die Bescheidung eines von ihm gestellten Antrags, die ihm der Beklagte ohne tragfähigen Grund verwehrt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO sowie § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 62, 62a BWG
§§ 8 ff. WHG
§ 62a BWG
§ 2a BWG
§ 62a BWB
§ 70 Gewerbeordnung
§ 18 BWG
§ 1 GWB
§ 75 VwGO
§ 68 VwGO
§ 62 BWG
§ 19 GWB
§ 40 VwVfG
§ 70 GewO
§ 1 BNatSchG
§ 114 VwVfG
§ 62a Abs. 1 BWG
§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 62a Abs. 1 Satz 1 BWG
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 75 Satz 3 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 62 Abs. 1 und 2 BWG
§ 62a Abs. 1 Satz 1 bis 3 BWG
§ 62 Abs. 5 BWG
§ 22 Satz 2 Nr. 1 VwVfG
§ 10 Satz 2 VwVfG
§ 62 Abs. 2 Satz 1 BWG
§ 62a Abs. 1 Satz 3 BWG
§ 62b Abs. 1 BWG
§ 62a Abs. 1 Satz 2 BWG
§ 62 Abs. 2, 62a Abs. 1 Satz 1 BWG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 30, 70 und 83 GG
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20a GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 217
NVwZ 1991, 1180
NVwZ 2006, 516
10 K 243/21
11 B 1/26
10 K 302/21
1 C 18/17
VIII C 22.67
5 M 11.15
7 A 7/24
11 B 8/20
3 C 56.90
4 S 2071/10
4 C 3/19
7 A 9/25
7 D 21/24
1 BvR 961/05
1 S 143.06
8 BV 22.18
1 B 63.89
10 K 33/22
1 C 24/82
10 K 273/20
11 A 54/21