Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2014-11-10, Aktenzeichen 9 KN 316/13

Tenor:
Die im Gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landeshauptstadt Hannover vom 25. Juli 2013 bekannt gemachte und zum 1. Januar 2014 in Kraft getretene 12. Satzung zur Änderung der Satzung des Antragsgegners über die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung in der Region Hannover (Abfallgebührensatzung) vom 16. Juli 2013 wird für unwirksam erklärt.
Die Normenkontrollanträge im Übrigen werden abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller und der Antragsgegner jeweils zur Hälfte.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sind die zum 1. Januar 2014 geänderten Regelungen in der Abfallsatzung des Antragsgegners über die Festlegung eines regelmäßigen Restabfallbehältervolumens von 20 Litern pro Person und Woche sowie eines Mindestbehältervolumens von 10 Litern pro Person und Woche sowie die ebenfalls geänderten Regelungen in der Abfallgebührensatzung des Antragsgegners über eine sog. kombinierte Grundgebühr (bestehend aus einer Grundgebühr je Grundstück und zusätzlich einer Grundgebühr je Wohnung und/oder sonstiger Nutzungseinheit), über die hierfür festgelegten Gebührensätze sowie über die geänderten Gebührensätze für die Bioabfallentsorgung.
Die Antragsteller sind Eigentümer eines im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners gelegenen Grundstücks in E.. Mit Gebührenbescheid vom 9. Januar 2014 setzte der Antragsgegner ihnen gegenüber Abfallgebühren für das Jahr 2014 sowie jährlich ab dem Jahr 2015 in Höhe von jeweils 170,40 EUR fest, davon eine grundstücksbezogene Grundgebühr in Höhe von 58,80 EUR, eine wohnungsbezogene Grundgebühr in Höhe von 42,60 EUR und eine Gebühr für ein Restmüllbehältervolumen von 40 Litern bei 14-tägiger Abfuhr in Höhe von 69,-- EUR.
Der Antragsgegner ist als Zweckverband für die Abfallbeseitigung in der Region Hannover zuständig. Er betreibt für die Abfallentsorgung im Verbandsgebiet eine einheitliche öffentliche Abfallentsorgungseinrichtung, für deren Inanspruchnahme er Benutzungsgebühren erhebt. Nach seinem bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Satzungsrecht hatte der Antragsgegner die Benutzungsgebühren für die Entsorgung des Rest- und Bioabfalls jeweils unterschiedlich für die Behälterabfuhr und die Sackabfuhr ausgestaltet: Während die Behälterabfuhr nur im Stadtgebiet Hannover und in einigen Gebieten des ehemaligen Landkreises Hannover betrieben wurde, erfolgte in den meisten Umlandgemeinden die Entsorgung der Restabfälle und Bioabfälle ausschließlich über die Sackabfuhr. Die Gebühren für die Behälterabfuhr bzw. die Sackabfuhr wurden gesondert kalkuliert und dementsprechend unterschiedliche Gebührensätze für diese beiden getrennten Bereiche erhoben. Nur von den durch Sackabfuhr entsorgten Grundstücken wurden Grundgebühren erhoben und zusätzlich eine (Leistungs-) Gebühr entsprechend dem Volumen der genutzten Restabfallsäcke. Demgegenüber erfolgte die Erhebung der Benutzungsgebühr für die an die Behälterabfuhr angeschlossenen Grundstücke nach der Anzahl, der Leerungshäufigkeit sowie dem Volumen der Abfallbehälter ohne die Erhebung einer monatlichen Grundgebühr.
Nachdem der Senat mit Urteil vom 12. Oktober 2012 (9 KN 47/10) den Grundgebührensatz für die Sackabfuhr in § 3 Abs. 4 Nr. 4.1 der zum 1. Januar 2010 in Kraft getretenen Abfallgebührensatzung für unwirksam erklärt hatte, stellte der Antragsgegner sein bisheriges System für die Abfuhr des Rest- und Bioabfalls um und änderte die Abfallgebührenstruktur zum 1. Januar 2014.
Den Änderungen der Abfallsatzung und der Abfallgebührensatzung ging eine kontroverse Diskussion in der Region Hannover über die Neustrukturierung der Abfallgebühren, die Einführung einer einheitlichen Behälterabfuhr oder alternativ die Einführung getrennter öffentlicher Einrichtungen für die Behälter- und die Sackabfuhr voraus. Hierzu wurden verschiedene Modelle vorgestellt, erläutert und berechnet. Schließlich wurde in der Regionsversammlung vom 14. Mai 2013 mehrheitlich das sogenannte „Konsensmodell“ beschlossen. Danach sollte die Verbandsgeschäftsführung die rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen für die Umstellung des Gebühren- und Abfuhrsystems der Abfallentsorgung in der Region Hannover ab dem 1. Januar 2014 nach den folgenden Maßgaben schaffen:
„ 1. In der Region Hannover wird Abfallentsorgung auch künftig in Form einer einheitlichen Einrichtung organisiert. In dieser Einrichtung soll eine einheitliche Grundgebühr mit einem grundstücksbezogenen Anteil in Höhe von maximal 10 % und einem wohnungsbezogenen Anteil in Höhe von maximal 20 % des Gesamtaufwandes erhoben werden.
2. Zum 1.1.2014 erfolgt eine Umstellung auf die Behälterabfuhr als Regelform der Abfallentsorgung. Allen an die Müllabfuhr angeschlossenen Grundstücken in der Region Hannover wird zu diesem Zeitpunkt ein zu entsorgendes Mindestvolumen von 10 l pro Person pro Woche für die Anzahl der auf dem jeweiligen Grundstück gemeldeten Personen zugewiesen. Der bisherige hohe Standard einer kostenfreien Entsorgung auf Wertstoffhöfen, auf Grüngutannahmestellen sowie bei der Sperrmüllabfuhr und der Abfallberatung wird beibehalten. Die Bioabfallgebühr pro Liter beim Biosack bzw. der Biotonne beträgt maximal 50 % der Restmüllgebühr ohne Festlegung einer Bioabfallgrundgebühr.
3. Bis zur Aufstellung des Behälters werden der Grundstückseigentümerin/dem Grundstückseigentümer Restabfallsäcke mit dem Volumen des zugewiesenen Behälters zur Verfügung gestellt (Übergangsregelung).
4. Auf Antrag der Anschlusspflichtigen/des Anschlusspflichtigen wird die Sackabfuhr entsprechend der in Ziffer 3 beschriebenen Übergangsregelung auch über den Übergangszeitraum hinaus beibehalten (dauerhafte Ausnahmeregelung).
…“
Die teilweise gewünschte Beibehaltung der Behälter-/Sackabfuhr in der bisherigen Form wurde von der Regionsversammlung ebenso abgelehnt wie die Erhebung einer einheitlichen Grundgebühr mit einem nur wohnungsbezogenen Anteil von bis zu 30 % des Gesamtaufwandes.
Nachdem die Regionsversammlung am 25. Juni 2013 über die Entwürfe einer 11. Änderung der Abfallsatzung sowie einer 12. Änderungssatzung zur Abfallgebührensatzung die Gebührenkalkulation, die Kalkulationsgrundlagen und die Gestaltung der Grundgebühr sowie der leistungsbezogenen Gebühren entsprechend der Beschlussdrucksache Nr. 1086 (III) BDs abgestimmt hatte, beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners in der Sitzung vom 16. Juli 2013 die 12. Änderung der Abfallgebührensatzung in der Fassung der Anlage 1 zur Beschlussvorlage B III B 291/2013 und die 11. Änderung der Abfallsatzung auf Grundlage der Beschlussvorlage Nr. B III B 290/2013. Beide Änderungssatzungen wurden im gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landeshauptstadt Hannover vom 25. Juli 2013 bekannt gemacht. Nachfolgend wurden in der Verbandsversammlung vom 19. Dezember 2013 die 13. Änderungssatzung zur Abfallgebührensatzung und die 12. Änderungssatzung zur Abfallsatzung beschlossen, die nochmals Änderungen des Satzungsrechts enthielten und die jeweils im gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landeshauptstadt Hannover vom 20. Dezember 2013 bekannt gemacht wurden.
Nach den zum 1. Januar 2014 in Kraft gesetzten Regelungen der Abfallsatzung - AS 2014 - erfolgt die Entsorgung von Restabfall über die für das jeweilige Grundstück durch den Antragsgegner zugelassenen Abfallbehälter (§ 10 Abs. 1 AS 2014), die nach § 10 Abs. 2 ein Volumen von 40 Litern und mehr beinhalten. Die Art und die Anzahl der Abfallbehälter, deren Standplatz auf dem Grundstück sowie die Häufigkeit der Leerung bestimmt nach § 10 Abs. 4 Satz 1 AS 2014 der Antragsgegner nach Anhörung der Grundstückseigentümer. Dabei legt er in der Regel gemäß § 10 Abs. 4 Satz 2 AS 2014 eine wöchentliche Abfallmenge von 20 Litern je auf dem Grundstück gemeldeter Person zugrunde. Diese vorgeschlagene Menge kann gemäß § 10 Abs. 4 Satz 3 AS 2014 auf Antrag auf 10 Liter reduziert werden. Im Falle der übergangsweisen Nutzung von Abfallsäcken nach § 10a bestimmt der Antragsgegner gemäß § 10 Abs. 4 Satz 4 AS 2014 das vorzuhaltende Abfallbehältervolumen und stellt Abfallsäcke ersatzweise zur Verfügung. Gemäß § 10a AS 2014 kann der Antragsgegner die Restabfallentsorgung abweichend von der Bestimmung in § 10 AS 2014 auf denjenigen Grundstücken, auf denen die Restabfallentsorgung bis zum Inkrafttreten dieser Satzung mittels Abfallsäcken erfolgte, übergangsweise mit Abfallsäcken vornehmen, wenn er nicht in der Lage ist, Behälter gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 AS 2014 zur Verfügung zu stellen. In diesen Fällen stellt der Antragsgegner gemäß § 10a Abs. 2 AS 2014 ersatzweise Abfallsäcke zunächst für das Mindestvolumen (§ 10 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 AS 2014) zur Verfügung. Auf Antrag ist ein höheres Volumen erhältlich. Die jeweiligen Volumina entsprechen gemäß § 10a Abs. 2 Satz 3 AS 2014 einem oder mehreren zugelassenen Behältern nach § 10 Abs. 2 Satz 1 AS 2014. Die Zurverfügungstellung erfolgt durch Versand von Gutscheinen, die an den bekannt gegebenen Ausgabestellen gegen Abfallsäcke eingetauscht werden können. Nach der Ausnahmeregelung in § 10b AS 2014 wird die Restabfallentsorgung mit Abfallsäcken nach § 10a AS 2014 auf Antrag des Grundstückseigentümers oder sonstigen Verantwortlichen fortgeführt, auch wenn die Voraussetzung des § 10a Abs. 1 AS 2014 nicht mehr vorliegt.
Der Antragsgegner erhebt nach § 3 der Abfallgebührensatzung in der zum 1. Januar 2014 geänderten Fassung - AGS 2014 - für die Entsorgung von Rest- und Bioabfall Benutzungsgebühren in Form von Grund- und Volumengebühren. Die Benutzungsgebühr wird nach einer Grundgebühr je Grundstück zuzüglich einer Grundgebühr je Wohnung und/oder einer Grundgebühr je sonstiger Nutzungseinheit (Wohnungsgleichwert) sowie einer Volumengebühr für Restabfälle und einer Volumengebühr für Bioabfälle bemessen (§ 3 Abs. 1 AGS 2014). Die Grundgebühr beträgt gemäß § 3 Abs. 4 AGS 2014 monatlich je Grundstück 4,90 EUR, je Wohnung 3,55 EUR und je sonstiger Nutzungseinheit 3,10 EUR. Die Höhe der Volumengebühr für Restabfälle richtet sich nach der Anzahl, Leerungshäufigkeit und dem Volumen der Abfallbehälter unter Berücksichtigung des durchschnittlichen Raumgewichts gemäß § 3 Abs. 5 AGS 2014, die Höhe der Volumengebühr für Bioabfälle richtet sich nach dem Volumen der unterschiedlich großen Biotonnen/Biosäcke und ergibt sich aus § 3 Abs. 6 AGS 2014.
Die Antragsteller haben am 6. Dezember 2013 die Normenkontrollanträge gegen die zum 1. Januar 2014 geänderten Satzungsregelungen in § 10 Abs. 4 Sätze 2 - 4 und § 10a Abs. 2 Satz 3 AS 2014 sowie gegen § 3 Absätze 1, 4 und 6 AGS 2014 in der jeweils am 16. Juli 2013 beschlossenen Fassung gestellt und diese Anträge nachträglich auf die am 19. Dezember 2013 beschlossenen Änderungssatzungen zur Abfall- und zur Abfallgebührensatzung erweitert.
Sie wenden sich mit der Begründung gegen das festgelegte Mindestbehältervolumen von 10 Litern pro Woche und Person, dass für die Sackabfuhr eine bestimmte Menge des Restmülls in der Höhe nicht satzungsgemäß festgelegt sei. Bei der Sackabfuhr habe nach dem vorherigen Satzungsrecht ein Mindestabfallvolumen keine Rolle gespielt, sondern bei Bedarf habe jedermann die gewünschte Anzahl von Restmüllsäcken erwerben können. Das in der Satzung festgelegte Mindestvolumen gelte bei den Abfallsäcken nicht, weil der Antragsgegner das vorzuhaltende Abfallbehältervolumen für die Sackabfuhr bestimmen könne. Bei der nunmehr vom Antragsgegner geplanten dauerhaften Restmüllsackabfuhr könne die Regelung eines Mindestbehältervolumens von 10 Litern pro Person und Woche zumindest für den Bereich der Restmüllsackabfuhr nicht aufrechterhalten bleiben. So habe der Senat bereits in der Entscheidung vom 12. Oktober 2012 ausgeführt, dass eine Mindestabfallmenge von 10 Litern pro Person und Woche sehr hoch bemessen sei und eher der durchschnittlichen Abfallmenge entsprechen dürfe. Das Mindestvolumen müsse daher niedriger festgelegt werden, etwa auf einen Wert von 5 Litern pro Person und Woche.
Die Bemessung der Grundgebühr in § 3 Abs. 1 AGS 2014 nach zwei unterschiedlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstäben sei willkürlich. Ohne Not würden zwei verschiedene Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe nebeneinander festgelegt, indem eine Grundgebühr je Grundstück zuzüglich einer Grundgebühr je Wohnung bzw. sonstiger Nutzungseinheit vorgegeben werde. Der Wohnungsmaßstab sei ein passender Wahrscheinlichkeitsmaßstab, da hierbei Lage, Größe, Zimmerzahl, Miete, Personen und andere Attribute keinerlei Auswirkungen auf die Höhe der Grundgebühr hätten. Allerdings könne der zusätzliche Wahrscheinlichkeitsmaßstab für das Grundstück nicht als zweiter Maßstab für die Grundgebühr eingesetzt werden. Für die Grundstückseigentümer werde nach allen denkbaren Möglichkeiten kein zusätzlicher Vorteil gewährt, der eine entsprechende Grundgebühr rechtfertigen würde. Eine höhere oder gar mehrfache Inanspruchnahme für diese Personengruppe gegenüber allen anderen Restabfallerzeugern ließe sich nicht darstellen. Unter dem Gesichtspunkt der Inanspruchnahme der Vorhalteleistungen sei es nur gerecht gegenüber allen Restabfallerzeugern, wenn das gesamte Grundgebührenaufkommen über den Maßstab Wohnungen auf die privaten und gewerblichen Wohnungen/Haushalte verteilt werde. Durch das Konsensmodell des Antragsgegners nehme bei zunehmender Anzahl der Wohnungen auf dem Grundstück der Anteil der grundstücksbezogenen Grundgebühr am gesamten Deckungsbeitrag pro Wohnung stark ab. Bei einem Grundstück mit mehr als fünf Wohnungen sei der Anteil der grundstücksbezogenen Grundgebühr pro Wohnung nur noch fast halb so hoch wie bei einem Einfamilienhausgrundstück. Damit verstoße der Grundstücksmaßstab gegen § 5 Abs. 3 Satz 2 NKAG und stehe in einem offensichtlichen Missverhältnis zur Inanspruchnahme.
Die neu festgelegte Grundgebühr sei auch nicht mit § 12 Abs. 6 NAbfG und der Senatsrechtsprechung vereinbar. Nach dem Beschluss der Regionsversammlung werde in der Kalkulation die Grundgebühr nach einem prozentualen Anteil vom Gesamtaufwand der Abfallbeseitigung bestimmt, ohne dass die Höhe der Fixkosten hinreichend ausgewiesen werde und eine nachvollziehbare Zuordnung der Kosten zu den abfallmengenunabhängigen und den abfallmengenabhängigen Kostenanteilen erfolge.
Außerdem verstießen die Grundgebührensätze in § 3 Abs. 4 AGS 2014 gegen höherrangiges Recht und seien dahingehend zu ändern, dass getrennte Grundgebühren je Wohnung für die Behälterabfuhr und die Sackabfuhr festzulegen seien. Eine Differenzierung der Grundgebührensätze für die Behälter- und die Sackabfuhr sei geboten, weil das Maß der Inanspruchnahme der Vorhalteleistung für beide Bereiche unterschiedlich sei. So entstünden für die Benutzer der Sackabfuhr unterschiedliche (niedrigere) Vorhalte- und Bereitstellungskosten. Ferner machen die Antragsteller geltend, die Kalkulation der Grundgebührensätze sei fehlerhaft. Kostenüberdeckungen aus den Vorjahren seien nicht hinreichend berücksichtigt worden. Der in den letzten Jahren erwirtschaftete Gewinnvortrag sei gestiegen und bei der Kalkulation nicht hinreichend mindernd berücksichtigt worden. Eine Umstellung auf einen einjährigen Kalkulationszeitraum sei geboten, um die Gewinnvorträge in einem angemessenen Kalkulationszeitraum zu berücksichtigen. Die Kalkulation der Grundgebührensätze sei auch deshalb fehlerhaft, weil die Personengruppe derjenigen, die ihre Wohnung gemischt gewerblich und privat nutzen, anders als früher bei der Sackabfuhr, nicht mehr mit einer Grundgebühr für die gewerbliche Nutzungseinheit belastet werde, wodurch ein Einnahmevolumen in Höhe von ca. 2 Mio EUR entfalle. Zudem sei die wohnungsbezogene Grundgebühr falsch ermittelt worden. Eine Verlagerung der Kosten für den Sperrabfall allein auf die Gruppe der Privathaushalte und die daraus folgende unterschiedliche Höhe der Grundgebühr je Wohnung und je sonstiger Nutzungseinheit sei nicht gerechtfertigt.
Die Antragsteller rügen ferner, dass der Antragsgegner bei den Gebührensätzen für Bioabfall in § 3 Abs. 6 AGS 2014 keine Differenzierung in eine Grundgebühr und eine Leistungsgebühr vorgenommen habe, sondern lediglich eine Volumengebühr, differenziert nach Biotonnen und Biosäcken, erhebe. Die der Kalkulation der Bioabfallgebühren zugrunde liegenden Annahmen (z. B. die Festlegung der Bioabfallgebühr als hälftige Restabfallgebühr) seien zu hinterfragen.
Die Antragsteller beantragen,
1. § 10 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 und § 10a Abs. 2 Satz 3 der Satzung des Antragsgegners über die Abfallwirtschaft in der Region Hannover (Abfallsatzung) in der zum 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Fassung der 11. Änderungssatzung vom 16. Juli 2013 und der 12. Änderungsatzung vom 19. Dezember 2013 sowie
2. § 3 Absätze 1, 4 und 6 der Satzung des Antragsgegners über die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung in der Region Hannover (Abfallgebührensatzung) in der zum 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Fassung der 12. Änderungssatzung vom 16. Juli 2013 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller seien die angegriffenen Satzungsregelungen rechtmäßig und verstießen nicht gegen höherrangiges Recht.
Das in der Abfallsatzung festgelegte Regel- und Mindestabfallvolumen sei nicht zu beanstanden. Das Mindestvolumen von 10 Litern pro Person und Woche nach § 10a Abs. 2 Satz 1 AS 2014 gelte auch für die Sackabfuhr. Die satzungsrechtliche Festlegung, ein Mindestvolumen in dieser Höhe zu entsorgen, sei mit höherrangigem Recht vereinbar, insbesondere werde damit nicht gegen das Anreizgebot in § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG verstoßen. Über die Höhe des zu entsorgenden Mindestvolumens bestünden in der Rechtsprechung unterschiedliche Auffassungen, die zwischen 5 Litern pro Person und Woche über 10 Litern pro Person und Woche bis hin zu 20 Litern pro Person und Woche schwankten. Die Festlegungen in anderen Kommunen seien ebenfalls unterschiedlich. Mit Rücksicht auf das satzungsgeberische Ermessen des Antragsgegners seien die regionalen Besonderheiten in den Blick zu nehmen. Hierzu habe er, der Antragsgegner, in der Beschlussvorlage ausgeführt, dass das zu entsorgende Mindestabfallvolumen in seinem Bereich zwischen knapp 15 Litern pro Person und Woche (bei der Sackabfuhr) und 20 Litern pro Person und Woche (bei der Behälterabfuhr) schwanke. Vor diesem Hintergrund verbleibe bei einem Restabfallmindestvolumen mit 10 Litern pro Person und Woche genügend Potenzial, um dem Anreizgebot gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG zu genügen. Entgegen Auffassungen in der Kommentarliteratur müsse das vorgesehene Mindestvolumen auch nicht gleichgesetzt werden mit dem absoluten Minimum des zu entsorgenden Restabfalls pro Person und Woche. Denn die landesgesetzliche Regelung sei nur als Soll-Vorschrift, jedoch nicht als Muss-Regelung ausgestaltet. Zudem sei der Sparanreiz nur eines von mehreren Kriterien, das der Satzungsgeber nach seinem Ermessen zu berücksichtigen habe.
Die Ausgestaltung des Maßstabs der Grundgebühr - zum einen grundstücksbezogen und zum anderen wohnungsbezogen - sei rechtmäßig. Die Grundgebühren deckten lediglich die Fixkosten der einheitlichen öffentlichen Einrichtung Abfallbeseitigung des Antragsgegners ab. Die Fixkosten würden in den Anlagen 7 und 13 zur Beschlussvorlage Nr. 1086 ausgewiesen. Ihr Anteil betrage ca. 80 % der Gesamtkosten. Die Grundgebühr decke insgesamt maximal 29 % der Gesamtkosten der Müllabfuhr. Dabei würden 9,5 % der Gesamtkosten über eine grundstücksbezogene Grundgebühr und 19,5 % der Gesamtkosten über eine wohnungsbezogene Grundgebühr erhoben. Damit bewege sich die Erhebung der Grundgebühren insgesamt in einem Bereich, der nach der Rechtsprechung des Senats Pauschalierungen aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität zulasse und eine weitere Differenzierung nicht gebiete. Es wäre daher sogar zulässig gewesen, nur eine grundstücksbezogene oder nur eine wohnungsbezogene Gebühr zu erheben. Der Antragsgegner habe sich jedoch dafür entschieden, diese Grundgebühr weiter zu differenzieren, um eine gerechtere Lastenverteilung im Sinne von Art. 3 GG zu gewährleisten. Mit der grundstücksbezogenen Grundgebühr solle die Vorhalteleistung und Betriebsbereitschaft der öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung abgegolten werden, die darin bestehe, dass jedes Grundstück mindestens 26 mal (14-tägig) pro Jahr durch ein Abfallsammelfahrzeug auf die Bereitstellung von Abfällen kontrolliert werde. Dies geschehe unabhängig von der Größe des Grundstücks, der Anzahl seiner Bewohner oder der Wohnungen, der Menge des bereitgestellten Abfalls oder der Größe des Abfallbehälters. Die wohnungsbezogene Grundgebühr berücksichtige die von einem Grundstück mögliche (wahrscheinliche) höhere bzw. variablere Inanspruchnahme der dargestellten Leistung des Antragsgegners. Vor diesem Hintergrund sei es zutreffend, dass sich die grundstücksbezogene Grundgebühr bei einer wohnungsbezogenen Betrachtung verringere, wenn mehrere Wohnungen auf dem Grundstück vorhanden seien. Gerade damit werde jedoch der Rechtsprechung des Senats Rechnung getragen, wonach auch verbrauchsunabhängige Grundgebühren zu differenzieren seien, wenn bestimmte Benutzergruppen unterschiedliche Vorteile aus der Vorhalte- und Bereitstellungsleistung hätten. Wenn mehrere Wohnungen auf dem Grundstück vorhanden seien, teilten diese sich die allein grundstücksbezogene Anfahr- und Kontrollleistung des Antragsgegners. Es sei sogar sachwidrig, diese jedem Grundstück zukommende Leistung allein wohnungsbezogen abzurechnen. Dem Umstand, dass die Anfahr- und Kontrollleistungen gegenüber anderen Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen des Antragsgegners einen geringeren Umfang aufwiesen, sei dadurch Rechnung getragen worden, dass lediglich 9,5 % des Gesamtaufwandes grundstücksbezogen umgelegt würden, wodurch der über die grundstücksbezogene Grundgebühr zu refinanzierende Aufwand noch nicht einmal ein Drittel der Grundgebühr insgesamt betrage, die lediglich 30 % der Gesamtkosten der Abfallentsorgung abdecke. Da sich die Differenzierung von 9,5 % für die grundstücksbezogene Grundgebühr und 19,5 % für die wohnungs-/nutzungseinheitsbezogene Grundgebühr innerhalb des Rahmens von 30 % bewege, stehe die Aufteilung im satzungsgemäßen Ermessen des Antragsgegners, auch wenn sie nicht im Einzelnen mit Zahlen nachgewiesen werde. Die festgelegte Grundstücksgrundgebühr sei nicht höher als 50 % der invariablen Kosten der Abfallabfuhr.
Soweit die Antragsteller eine Differenzierung der einheitlichen Grundgebühr für die Behälter- und die Sackabfuhr geltend machen, übersähen sie, dass es sich nach der Rechtsprechung des Senats gerade nicht um unterschiedliche Leistungen handele, die zu unterschiedlichen Gebührenbemessungen innerhalb einer einheitlichen Abfallentsorgungseinrichtung führen dürften.
Schließlich sei die Kalkulation der Gebührensätze nicht zu beanstanden. Die angefallenen Kostenüberdeckungen gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG seien entgegen den Ausführungen der Antragsteller zutreffend berücksichtigt worden. Die wohnungsbezogene Grundgebühr sei ebenfalls fehlerfrei ermittelt worden. Auch die Berechnung der Gebühren für den Bioabfall sei nicht zu beanstanden. Der prognostizierte Umsatzrückgang beruhe auf den Erfahrungen der Vergangenheit.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die im Parallelverfahren 9 KN 33/14 beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (2 Ordner) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Normenkontrollanträge der Antragsteller sind zulässig, haben in der Sache aber nur teilweise Erfolg. Die angegriffenen Regelungen in der zum 1. Januar 2014 geänderten Abfallsatzung des Antragsgegners über das Regel- und Mindestbehältervolumen für die Restabfallentsorgung sind mit höherrangigem Recht vereinbar und nicht zu beanstanden (1.). Die zum 1. Januar 2014 geänderten Regelungen in der Abfallgebührensatzung über die Bemessung der Grundgebühr, die Grundgebührensätze sowie die Volumengebühr für Bioabfälle verstoßen jedoch gegen höherrangiges Recht (2.). Aufgrund des untrennbaren Gesamtzusammenhangs, in dem die unwirksamen Satzungsregelungen mit den übrigen Regelungen der 12. Änderungssatzung zur Abfallgebührensatzung stehen, ist diese Änderungssatzung insgesamt gemäß § 47 Abs. 5 VwGO für unwirksam zu erklären (3.).
1. Die Normenkontrollanträge zu 1. gegen § 10 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 und § 10a Abs. 2 Satz 3 AS 2014 in der zum 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Fassung der 11. Änderungssatzung vom 16. Juli 2013 und der 12. Änderungsatzung vom 19. Dezember 2013 sind zulässig. Die Antragsteller gehören als gebührenpflichtige Eigentümer eines Grundstücks im Gebiet des Antragsgegners, denen Abfallbehälter bzw. Abfallsäcke nach dem maßgeblichen Satzungsrecht des Antragsgegners zugewiesen werden, zum Adressatenkreis der geänderten Abfallsatzung und sind antragsbefugt. Die Antragserweiterung auf die Fassung der erst nach Antragstellung beschlossenen und veröffentlichten 12. Änderungssatzung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich.
Die Normenkontrollanträge zu 1. sind nicht begründet, weil die Festlegung eines Mindestbehältervolumens für Restabfall von 10 Litern pro Person und Woche noch deutlich unter dem tatsächlich durchschnittlich anfallenden Restabfallvolumen im Einrichtungsgebiet des Antragsgegners liegt und daher nicht gegen höherrangiges Recht verstößt (a). Ebensowenig ist zu beanstanden, dass der Antragsgegner für die Zuweisung der Restabfallbehälter regelmäßig eine wöchentliche Restabfallmenge von 20 Litern je auf dem Grundstück gemeldeter Person zugrunde legt (b) und das Regel- bzw. Mindestbehältervolumen auch für die ersatzweise Entsorgung des angeschlossenen Grundstücks durch Restabfallsäcke gilt (c).
a) Nach § 10 Abs. 4 Satz 3 AS 2014 legt der Antragsgegner für die Zuweisung der Behälter für Restabfall aus privaten Haushaltungen für jedes angeschlossene Grundstück ein Mindestbehältervolumen von 10 Litern pro (auf dem Grundstück gemeldeter) Person und Woche zugrunde. Zwar wird in der Satzungsbestimmung, nach der die (in Satz 2) „vorgeschlagene Menge auf Antrag auf 10 Liter reduziert werden kann“, nicht wörtlich der Begriff eines „Mindest“volumens verwendet, eine entsprechende Auslegung ergibt sich aber aus dem systematischen Zusammenhang mit den sonstigen Absätzen des § 10 AS 2014:
Nach § 10 Abs. 1 AS 2014 erfolgt die Entsorgung von Restabfall über die für das Grundstück der/des Anschlusspflichtigen durch den Zweckverband zugelassenen Abfallbehälter. Restabfall im Sinne dieser Satzung ist gemäß § 9 Abs. 3 AS 2014 der Abfall, der nach Trennung der verwertbaren Abfälle, der Problemabfälle und des Sperrabfalls von den Hausabfällen und gewerblichen Siedlungsabfällen verbleibt. Welche Abfallbehälter mit welchen Behältergrößen zugelassen sind, folgt aus § 10 Abs. 2 AS 2014, wonach der kleinste zugelassene Behälter ein Volumen von 40 Litern aufweist. Nach § 10 Abs. 4 Satz 1 AS 2014 bestimmt der Zweckverband nach Anhörung der Grundstückseigentümer die Art und Anzahl der Abfallbehälter, deren Standplatz auf dem Grundstück sowie die Häufigkeit der Leerung. Der Zweckverband legt dabei in der Regel eine wöchentliche Abfallmenge von 20 Litern je auf dem Grundstück gemeldeter Person zugrunde (Satz 2). Daran anschließend heißt es in Satz 3: „Diese vorgeschlagene Menge kann auf Antrag auf 10 Liter reduziert werden“. Damit legt der Antragsgegner fest, dass für das von ihm bestimmte Volumen eines vorzuhaltenden Restabfallbehälters (welches mittelbar ausschlaggebend für die Höhe der monatlichen Leistungsgebühr für Restabfälle nach § 3 Abs. 5 und 6 AGS 2014 ist, die sich u.a. nach der Behältergröße richtet) regelmäßig 20 Liter Restabfall pro Person und Woche zugrunde gelegt werden. Hiervon kann auf Antrag abgewichen und ein geringeres Restabfallvolumen „als die vorgeschlagene Menge“ berücksichtigt werden, aber nicht weniger als 10 Liter pro Person und Woche. Denn während in § 10 Abs. 9 AS 2014 für überlassungspflichtige Abfälle, die nicht in privaten Haushalten anfallen, die Möglichkeit vorgesehen ist, auf Antrag ein geringeres Mindestvolumen als das in § 10 Abs. 5 AS 2014 festgelegte Mindestvolumen für gewerbliche Siedlungsabfälle zuzulassen, fehlt eine entsprechende Möglichkeit für Restabfälle aus privaten Haushalten in § 10 Abs. 4 AS 2014.
Die Festlegung einer Mindestbehältervolumenregelung in der Abfallsatzung ist grundsätzlich zulässig. Es handelt sich dabei um eine Benutzungsregelung, die ihre Rechtsgrundlage zunächst in § 11 Abs. 1 NAbfG findet, wonach die öffentlichen Entsorgungsträger durch Satzung u.a. die Benutzung ihrer Einrichtungen regeln. Die Verpflichtung zum Vorhalten eines Mindestbehältervolumens für häuslichen Restabfall ist außerdem eine Bemessungsgröße für die Erhebung einer Volumengebühr für die Restabfallentsorgung nach dem Behältervolumenmaßstab, einem zulässigen Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Bemessung einer Abfallgebühr (hier: § 3 Abs. 5 AGS 2014). Als solche ist sie nach der Rechtsprechung des Senats auch unter Berücksichtigung der gebührenrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG grundsätzlich zulässig und von dem weiten Ermessen des Einrichtungsträgers bei der Gebührengestaltung gedeckt. Mit der Festlegung eines Mindestbehältervolumens wird pauschal eine bestimmte durchschnittliche Mindestinanspruchnahme der Abfallentsorgungseinrichtung unterstellt. Der dabei eintretende „Realitätsverlust“ ist mit der Notwendigkeit einer gesicherten, wilde Ablagerungen verhindernden Abfallentsorgung und dem Vorteil einer hohen Kalkulationssicherheit sachlich gerechtfertigt (vgl. hierzu im Einzelnen das Senatsurteil vom 26.03.2003 - 9 KN 439/02 - OVGE MüLü 49, 441 = NdsVBl. 2004, 47 = KStZ 2004, 36; ebenso zur Zulässigkeit eines Mindestbehältervolumens: BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 - 7 BN 6.07 - zitiert nach juris; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21.05.2014 - 1 L 91/09 - NordÖR 2014, 419; HessVGH, Beschluss vom 07.03.2012 - 5 C 206/10.N -; OVG Saarland, Urteil vom 18.05.2011 - 1 A 7/11 -, jeweils zitiert nach juris; Brüning und Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 51. Erg.Lfg., § 6 Rn. 343a, 765; Freese in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, NKAG, Stand Dez. 2013, § 5 Rn. 331 ff.).
Das Abstellen auf ein Mindestbehältervolumen bedeutet nach der Senatsrechtsprechung nicht, dass eine Mindestgebühr i. S. d. § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG erhoben wird. Unter einer Mindestgebühr versteht man eine Benutzungsgebühr, die sich am Maß der tatsächlichen Inanspruchnahme orientiert und bei bestimmten Gruppen von Gebührenpflichtigen eine durchschnittliche Mindestinanspruchnahme unterstellt (z. B. für Ein- und Zweipersonenhaushalte, vgl. Senatsurteil vom 20.01.2000 - 9 K 2148/99 - NdsVBl. 2000, 113). Eine Mindestgebühr wird regelmäßig neben einer Benutzungsgebühr, die nach dem Maß des tatsächlichen Verbrauchs errechnet ist, erhoben und dient der Vereinfachung des Heranziehungsverfahrens, indem sie der Gemeinde die Feststellung der Verbrauchsmenge und die Berechnung der Gebühr erspart. Sie stellt sich als eine für den unteren Bereich der Inanspruchnahme pauschalierte Arbeits- oder Verbrauchsgebühr dar, die nicht mehr als Mindestgebühr in Erscheinung tritt, wenn der Mindestbetrag bei entsprechender Inanspruchnahme überschritten wird. Demgegenüber handelt es sich bei einer Regelung über ein Mindestbehältervolumen bzw. eine Mindestentleerungszahl pro Jahr um eine Vereinheitlichung (Typisierung) des tatsächlich zur Verfügung gestellten Behältervolumens, bei der pauschal von einer bestimmten Mindestinanspruchnahme ausgegangen wird und die sich lediglich im Ergebnis (mittelbar) wie eine Mindestgebührenregelung auswirkt (vgl. in diesem Sinne auch: Brüning, Wagner und Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 343a, 693b, 765b, 755 f; anders offenbar: ThürOVG, Urteil vom 16.02.2011 - 1 KO 1367/04 -; Freese in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, a.a.O., § 5 Rn. 356).
Die Festlegung eines Mindestbehältervolumens von 10 Litern pro Person und Woche ist entgegen dem Vorbringen der Antragsteller nicht zu hoch:
Insofern ist nach der bisherigen Senatsrechtsprechung zunächst davon auszugehen, dass die Bestimmung eines Mindestbehältervolumens durch den Träger einer öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung seinem weiten satzungsgeberischen Ermessen unterliegt, er dabei aber den Grundsätzen über die Abfallvermeidung, -verwertung und -trennung nach Maßgabe des Kreislaufwirtschaftsgesetzes vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212 ff.) und des Niedersächsischen Abfallgesetzes Rechnung tragen muss. Er soll danach insbesondere bei der Gestaltung der Abfallgebühren Anreize zur Förderung der Vermeidung und Verwertung von Abfällen bieten (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG). Im Hinblick auf die Frage, nach welchen Maßgaben das Mindestbehältervolumen festgelegt werden darf, hat der Senat bereits entschieden, dass es unterhalb des durchschnittlichen wöchentlichen Abfallvolumens pro Person liegen soll, um einem Abfallbesitzer einen hinreichenden Anreiz zu bieten, sich hinsichtlich der angestrebten Abfallreduzierung nicht nur durchschnittlich zu verhalten (vgl. hierzu die Senatsurteile vom 29.03.1995 - 9 L 4417/94 - NdsVBl. 1995, 204 und vom 26.03.2003 - 9 KN 439/02 - a. a. O.; ebenso: ThürOVG, Urteil vom 11.06.2001 - 4 N 47/96 - ThürVBl. 2002, 65). Zwar hat der Senat im Urteil vom 12. Oktober 2012 - 9 KN 47/10 - ausgeführt, dass die vom Antragsgegner schon in der vorherigen Fassung seiner Abfallsatzung geregelte Mindestabfallmenge von 10 Litern Abfallvolumen pro Person und Woche bereits sehr hoch bemessen sei und eher dem durchschnittlichen Abfallvolumen entspreche, welches vom Senat und von anderen Einrichtungsträgern als angemessen zugrunde gelegt werde (vgl. hierzu die Senatsurteile vom 02.11.2000 - 9 K 2785/98 - NdsVBl. 2001, 253 = NVwZ-RR 2001, 600 und vom 24.06.1998 - 9 L 2722/96 - OVGE MüLü 47, 471). Damit hat der Senat jedoch lediglich betont, dass ein Mindestbehältervolumen in dem festgelegten Umfang nur rechtmäßig ist, wenn es nicht dem durchschnittlichen Restabfallvolumen entspricht. In den in Bezug genommenen Entscheidungen wird von einem durchschnittlichen Abfallvolumen von 10 Litern pro Person und Woche ausgegangen, weil umweltbewusste Bürger heutzutage durchaus so leben können, dass weniger als 10 Liter pro Person und Woche anfallen (hierzu das Senatsurteil vom 29.03.1995 - 9 L 4417/94 - a. a. O.).
Der maßgebliche rechtliche Ansatz, wonach das Mindestbehältervolumen unterhalb des durchschnittlichen Abfallvolumens pro Person und Woche liegen muss, entspricht der Rechtsprechung in anderen Bundesländern. In diesem Sinne hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof ein Mindestbehältervolumen von 20 Litern für eine pauschalierte wahrscheinliche Inanspruchnahme der Abfallbeseitigungseinrichtung als angemessen angesehen, weil ein offensichtliches Missverhältnis zwischen dem vorzuhaltenden Mindestvolumen und dem unterstellten durchschnittlichen Abfallanfall nicht festzustellen war, vielmehr mit 1040 Litern pro Person und Jahr ein Mindestvolumen vorzuhalten sei, das noch deutlich unter dem durchschnittlichen Volumenanfall bei diesem Einrichtungsträger liege (HessVGH, Beschluss vom 07.03.2012 - 5 C 206/10.N - a. a. O.; ebenso zum Verhältnis des Mindestbehältervolumens gegenüber der durchschnittlichen Inanspruchnahme: ThürOVG, Urteil vom 16.02.2011 - 1 KO 1367/04 - ThürVBl. 2011, 1999). In anderen Bundesländern ist ein Mindestbehältervolumen von 10 Litern pro Person und Woche unbeanstandet geblieben (vgl. etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21.05.2014 - 1 L 91/09 - a. a. O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.04.2014 - 6 A 11299/13.OVG -).
In Anknüpfung an die dargestellte Rechtsprechung kommt es für die Rechtmäßigkeit des in § 10 Abs. 4 Satz 3 AS 2014 festgelegten Mindestbehältervolumens von 10 Litern pro Person und Woche für Restabfälle aus privaten Haushalten darauf an, ob es (deutlich) niedriger bemessen ist als das durchschnittlich anfallende Restabfallvolumen im Bereich des Antragsgegners. Denn es wird seinem Zweck, eine bestimmte Mindest-inanspruchnahme zu pauschalieren, gerecht, wenn es in einer Größenordnung angesetzt wird, die auch einem durchschnittlichen Nutzer/Abfallbesitzer noch einen Anreiz bietet, Restabfall zu vermeiden, zu verwerten und zu trennen. Das festgelegte Mindestbehältervolumen muss aber nicht so niedrig angesetzt werden, dass selbst ein bereits Restabfall vermeidender Nutzer/Abfallbesitzer dazu angespornt wird, eine weitere Absenkung bis auf die geringste, ohne illegale Abfallentsorgung noch verbleibende Restabfallmenge anzustreben. Die demgegenüber vereinzelt in der Kommentarliteratur vertretene Auffassung, wonach eine Reglementierung der Behältergrößen nur hingenommen werden könne, wenn sich das vorgeschriebene Mindestvolumen auf das absolut erreichbare Minimum beschränke, das bei allen Anstrengungen zur Vermeidung, Getrennthaltung und Verwertung regelmäßig nicht verhindert werden könne (so Brüning in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 343b unter Bezug auf VG Aachen, 12.03.2004 - 7 K 1252/01 -), ist jedenfalls für das niedersächsische Landesrecht abzulehnen. Denn die nach § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG zu fördernde Anreizwirkung ist nach der bereits zitierten Senatsrechtsprechung nur ein Aspekt unter mehreren, die der Einrichtungsträger bei der Gestaltung der Gebühren (und ebenso bei ihrer Bemessungsgrundlage) zu beachten hat. Eine Verpflichtung zur Festlegung des Mindestbehältervolumens auf das absolut erreichbare Mindestabfallvolumen ließe völlig außer Acht, dass dem Einrichtungsträger bei der Festlegung des Behältervolumens zugestanden werden muss, einer illegalen Abfallentsorgung entgegenzuwirken (so auch das Senatsurteil vom 26.03.2003 - 9 KN 439/02 - a. a. O.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21.05.2014, a. a. O.; ThürOVG, Urteil vom 16.02.2011, a. a. O.). Außerdem wäre das Mindestbehältervolumen anderenfalls bundesweit einheitlich und ungeachtet der konkreten örtlichen Verhältnisse zwingend auf ein bei konsequenter Abfallvermeidung, -verwertung und -trennung erreichbares Restabfallvolumen von etwa 5 bis 7 Litern festzulegen, weil es sich dabei um die Restabfallmenge handelt, die nach der Lebenserfahrung auch bei einer sich besonders umweltbewusst verhaltenden Person anfällt (vgl. auch hierzu ThürOVG, Urteil vom 16.02.2011, a. a. O.).
Maßgeblich für die Beurteilung, ob das festgelegte Mindestbehältervolumen niedriger bemessen ist als das durchschnittlich anfallende Restabfallvolumen, sind die konkreten örtlichen Verhältnisse im Gebiet des jeweiligen Einrichtungsträgers, nicht dagegen der Bundes- oder Landesdurchschnitt (ebenso zur Anknüpfung an die örtlichen Verhältnisse: HessVGH, Beschluss vom 07.03.2012 - 5 C 206/10.N - a. a. O.; Brüning in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 343b). Denn eine andere Anknüpfung würde den spezifischen Besonderheiten im Gebiet jedes einzelnen Einrichtungsträgers nicht gerecht, zumal die im Abfallrecht normierten Ziele und Grundsätze im Gebiet eines jeden Entsorgungsträgers zu realisieren sind und die durchschnittlichen Abfallmengen je Einrichtungsträger bundes- und landesweit erheblich voneinander abweichen. So schwankten die Durchschnittsmengen an Haus- und Sperrmüll im Bundesgebiet im Jahr 2012 zwischen 145 kg/Einwohner und 300 kg/Einwohner (Niedersachsen: 191 kg/Einwohner; Bundesdurchschnitt: 193 kg/Einwohner; Quelle: Statistisches Bundesamt). Im Landesvergleich betrug die Menge des Hausmülls (ohne Sperr-, Gewerbe-, Bio- und verwertbare Abfälle) im Jahr 2012 je nach Entsorgungsgebiet/Einrichtungsträger zwischen 76 kg/Einwohner und 242 kg/Einwohner (Region Hannover: 188 kg/Einwohner; Landesdurchschnitt: 157 kg/Einwohner; Quelle: Abfallbilanz 2012 des Landesamtes für Statistik Niedersachsen).
Stellt man auf die konkreten Verhältnisse im Verbandsgebiet des Antragsgegners ab, ergibt sich ein tatsächlich durchschnittlich anfallendes Restabfallvolumen zwischen 15 und 22 Litern je Person und Woche:
Das tatsächliche durchschnittliche Restabfallvolumen ergibt sich entgegen den Darlegungen des Antragsgegners nicht aus dem Gesamtvolumen der bereits aufgestellten und der neu aufzustellenden Restabfallbehälter sowie der ersatzweise zur Verfügung gestellten Restabfallsäcke (1.850.066.507 Litern bzw. 202.785.926 kg; vgl. Anlage 13 zur Beschlussdrucksache Nr. 1086) oder aus dem durchschnittlich zur Verfügung gestellten Restabfallbehältervolumen bzw. dem fiktiven Restabfallsackvolumen, welches der Antragsgegner mit 14,61 Liter pro Person und Woche für die Sackabfuhr und mit mindestens 20 Litern pro Person und Woche angegeben hat (vgl. die Beschlussdrucksache zur Verbandsversammlung vom 16.07.2013, B III 291/2013, Seite 6, und die Beschlussdrucksache Nr. 1086 zur Regionsversammlung). Denn einerseits ist das durchschnittliche Restabfallbehältervolumen ebenso wie das Mindestbehältervolumen einheitlich für die gesamte Abfallentsorgungseinrichtung zu veranschlagen und nicht nach der technischen Durchführung im Wege der Sack- oder Behälterabfuhr zu trennen, zumal nach dem beschlossenen Konsensmodell des Antragsgegners zukünftig eine flächendeckende Behälterabfuhr als Regelfall und nur noch übergangsweise bzw. ausnahmsweise eine dauerhafte Sackabfuhr vorgesehen ist. Andererseits und insofern entscheidend kommt es für die Pauschalierung einer Mindestinanspruchnahme nicht auf das Verhältnis zu dem regelmäßig zur Verfügung gestellten Behälter-/Sackvolumen an, sondern auf das Verhältnis zum tatsächlich durchschnittlich in der Kalkulationsperiode anfallenden Restabfallvolumen, welches in die Behälter eingefüllt werden muss. Das Volumen der tatsächlich verkauften Restabfallsäcke und der aufgestellten Behälter entspricht nicht dem tatsächlich durchschnittlich anfallenden Restabfallvolumen, weil die entleerten Behälter und Restabfallsäcke nicht zwangsläufig bis zur Volumengrenze gefüllt werden (siehe hierzu auch ThürOVG, Urteil vom 16.02.2011, a. a. O.).
Von welchen durchschnittlich tatsächlich anfallenden Restabfallmengen in der Abfallentsorgungseinrichtung des Antragsgegners auszugehen ist, ergibt sich aus den veröffentlichten Abfallbilanzen sowie aus den in der Gebührenkalkulation des Antragsgegners für die Kalkulationsperiode 2014/2015 prognostizierten Abfallmengen:
Nach der gemäß § 4 NAbfG vom Antragsgegner veröffentlichten Abfallbilanz 2012 wurde in diesem Jahr auf den Abfallbeseitigungsanlagen des Antragsgegners Hausabfall im Umfang von 172 kg/Einwohner angeliefert (ohne Gewerbe-, Baustellen-, Sperr-, Bio-, Grün- und sonstige Abfälle, die separat aufgeführt sind; Gesamtmenge des Hausabfalls: 195.629 Mg = t; zugrunde gelegte Einwohner: 1.135.967). Um aus dieser Restabfallmenge (in kg/Einwohner) auf das durchschnittlich anfallende Restabfallvolumen (in Litern pro Person) schließen zu können, bedarf es einer Umrechnung: Nach den Erfahrungen der Praxis wiegt 1 m³ Müll (= 1.000 l) zwischen 150 kg und 200 kg. Daraus folgt, dass 1 kg Restabfall einer Menge von 5 bis 6,7 Litern entspricht (vgl. HessVGH, Beschluss vom 07.03.2012 - 5 C 206/10.N - a. a. O. unter Hinweis auf Kiebele, NVwZ 2003, 22). Je nachdem, welchen Faktor man verwendet (Faktor 5 oder Faktor 6,7), ergibt sich daraus für 2012 ein jährliches Restabfallvolumen je Einwohner von 860 bis 1.152,4 Litern und ein wöchentliches Restabfallvolumen je Einwohner von 16,54 bis 22,16 Litern (172 kg x Faktor 5 = 860 Liter p.a. : 52 Wochen = 16,54 Liter je Woche/Einwohner; 172 kg x Faktor 6,7 = 1.152,4 Liter p.a. : 52 Wochen = 22,16 Liter je Woche/Einwohner).
Gegenüber diesen Angaben in der Abfallbilanz 2012 ist die in der Gebührenkalkulation des Antragsgegners für die Jahre 2014/2015 prognostizierte Gesamtmenge des Hausabfalls noch etwas geringer und wird dort mit 193.000 Mg veranschlagt (Hausabfall aus Säcken, Behältern und Sonstigen ohne Bio-, Grün-, Sperr-, Gewerbeabfall etc.; siehe Anlage 11 zur Beschlussdrucksache Nr. 1086). Bei Umrechnung dieser Gesamtmenge in ein Restabfallvolumen pro Person, ergibt sich unter Zugrundelegung der Zahl aller im Einrichtungsgebiet erfassten Personen und Personengleichwerte (vgl. Anlage 1 zur Beschlussdrucksache Nr. 1086) ein wöchentliches Restabfallvolumen von 15,58 bis 20,87 Litern je Personengleichwert (PGW):
406.229 PGW Sackabfuhr + 787.058 PGW Behälterabfuhr (jeweils einschließlich Gewerbe) = 1.193.287 PGW (davon 1.143.059 Personen).
193.000.000 kg : 1.193.287 PGW = 161,74 kg je Personengleichwert (gerundet: 162 kg).
162 kg x Faktor 5 = 810 Liter p.a. : 52 Wochen = 15,58 Liter je Woche/PGW
162 kg x Faktor 6,7 = 1.085,4 Liter p.a. : 52 Wochen = 20,87 Liter je Woche/PGW
Geht man davon aus, dass die angegebene Hausabfallmenge von 193.000 Mg nur auf die Personen in privaten Haushalten (ohne gewerbliche Personengleichwerte) bezogen ist, ergeben sich daraus etwas höhere, aber nicht wesentlich andere Volumenwerte von 16,25 bis 21,78 Litern je Person:
383.737 Personen Sackabfuhr + 759.322 Personen Behälterabfuhr = 1.143.059 Personen.
193.000.000 kg : 1.143.059 Personen = 168,85 kg je Person (gerundet: 169 kg)
169 kg x Faktor 5 = 845 Liter p.a. : 52 Wochen = 16,25 Liter je Woche pro Person.
169 kg x Faktor 6,7 = 1.132,3 Liter p.a. : 52 Wochen = 21,78 Liter je Woche pro Person.
Im Verhältnis zu einem danach tatsächlich durchschnittlich anfallenden Restabfallvolumen je Woche von gerundet mindestens 15 bis 22 Litern je Person/Personengleichwert ist das in § 10 Abs. 4 Satz 3 AS 2014 festgelegte Mindestbehältervolumen von 10 Litern pro Person und Woche deutlich niedriger angesetzt und nicht zu beanstanden. Auch wenn der Senat Verständnis für das von den Antragstellern verfolgte Ziel hat, den Antragsgegner zu veranlassen, durch eine weitere Absenkung dieses Mindestbehältervolumens noch bessere Sparanreize zu schaffen, bietet das Mindestbehältervolumen von 10 Litern pro Person und Woche derzeit dem Durchschnittsverbraucher im Verbandsgebiet noch ausreichende Anreize zur Abfallvermeidung und -verwertung. Der Antragsgegner ist angesichts des ihm zustehenden satzungsgeberischen Ermessens befugt, aber entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht verpflichtet, das Mindestbehältervolumen für Restabfall auf 5 Liter pro Person und Woche abzusenken.
b) Angesichts des dargestellten, durchschnittlich im Verbandsgebiet anfallenden Restabfallvolumens von mindestens 15 bis 22 Litern je Person/Personengleichwert pro Woche ist auch die im Normenkontrollverfahren angegriffene Regelung in § 10 Abs. 4 Satz 2 AS 2014 in der Fassung der 11. und 12. Änderungssatzung über ein regelmäßig zugrunde gelegtes wöchentliches Restabfallbehältervolumen von 20 Litern je auf dem Grundstück gemeldeter Person nicht zu hoch angesetzt und steht daher mit höherrangigem Recht in Einklang.
Insoweit ist zu berücksichtigen, dass ein Restabfallbehälter nach der Senatsrechtsprechung das regelmäßig benötigte Restabfallvolumen im Zuständigkeitsbereich des Einrichtungsträgers abdecken soll, damit die Behältergröße für die durchschnittliche Inanspruchnahme ausreichend bemessen ist (vgl. das Senatsurteil vom 29.03.1995 - 9 L 4417/94 - a. a. O.). Die Größe des Behältervolumens gibt dabei nicht den im Einzelnen bestehenden Bedarf wieder, sondern berücksichtigt eine wahrscheinliche Höchstinanspruchnahme (vgl. den Senatsbeschluss vom 07.06.2004 - 9 KN 502/02 - NdsVBl. 2004, 267). Für das vorzuhaltende Behältervolumen dürfen insbesondere Durchschnittswerte verwendet werden, denn es besteht nach der Senatsrechtsprechung kein Anspruch darauf, dass das vorzuhaltende Behältervolumen entsprechend dem individuellen Bedarf des jeweiligen Benutzers, nicht aber nach der durchschnittlichen Inanspruchnahme festgelegt wird (vgl. das Senatsurteil vom 29.03.1995, a. a. O.; Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 765). Darüber hinaus wäre es auch nicht sachgerecht, das Volumen des vorzuhaltenden Abfallbehälters ausschließlich an einem exakt errechneten (Durchschnitts-)Regelbedarf auszurichten. Hiergegen spricht schon, dass die in normierten Größen zur Verfügung gestellten Behältnisse dem durchschnittlich anfallenden Abfall nicht "mengengenau" angepasst werden können. Auch muss in Zeiten erhöhten Anfalls von Restabfall dieser Platz in den Abfallbehältern finden, weil andernfalls der Abfall in rechtswidriger Weise beseitigt zu werden drohte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 - 7 BN 6.07 - a. a. O.).
c) Die Normenkontrollanträge zu 1. sind auch erfolglos, soweit sich die Antragsteller gegen §§ 10 Abs. 4 Satz 4 und 10a Abs. 2 Satz 3 AS 2014 in der Fassung der 11. Änderungssatzung vom 16. Juli 2013 wenden. Das vom Antragsgegner für die Restabfallbehälter festgelegte Mindestbehältervolumen gilt auch für die anstelle von Restabfallbehältern ersatzweise zur Verfügung gestellten Restabfallsäcke (aa). Der Antragsgegner ist auch nicht verpflichtet, das Mindestrestabfallvolumen für die Behälter- und die Sackabfuhr unterschiedlich zu regeln (bb).
aa) Entgegen der Auffassung der Antragsteller fehlt in der geänderten Abfallsatzung keine hinreichend bestimmte Regelung über das Restabfallvolumen, welches bei der Verwendung von Restabfallsäcken mindestens zugrunde zu legen ist. Das vom Antragsgegner für die Restabfallbehälter in § 10 Abs. 4 Satz 3 AS 2014 festgelegte Mindestbehältervolumen von 10 Litern je Person und Woche gilt gemäß § 10 Abs. 4 Satz 4 in Verbindung mit § 10a Abs. 2 Satz 1 und 3 AS 2014 auch für die anstelle von Restabfallbehältern ersatzweise zur Verfügung gestellten Restabfallsäcke, deren Verwendung übergangsweise gemäß § 10a AS 2014 oder auf Antrag dauerhaft gemäß § 10b AS 2014 vorgesehen ist:
Gemäß § 10 Abs. 4 Satz 4 AS 2014 bestimmt der Zweckverband im Fall der Nutzung von Abfallsäcken nach § 10a das vorzuhaltende Abfallbehältervolumen und stellt Abfallsäcke ersatzweise zur Verfügung. Die Einzelheiten über die Benutzung von Abfallsäcken ergeben sich aus der „Übergangsregelung zur Restabfallabfuhr mittels Abfallsäcken“ in § 10a AS 2014. Nach § 10a Abs. 1 AS 2014 kann der Zweckverband auf Grundstücken, auf denen schon vor dem Inkrafttreten der AS 2014 die Restabfallentsorgung mittels Abfallsäcken erfolgte, abweichend von § 10 AS 2014 die Restabfallentsorgung übergangsweise (weiterhin) mit Abfallsäcken vornehmen, wenn er nicht in der Lage ist, Restabfallbehälter gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 AS 2014 zur Verfügung zu stellen. Für diesen Fall bestimmt § 10a Abs. 2 Satz 1 AS 2014, dass der Zweckverband ersatzweise Abfallsäcke „zunächst für das Mindestvolumen (§ 10 Abs. 4 Satz 3; Abs. 5) zur Verfügung stellt“, wobei nach Satz 2 auf Antrag auch ein höheres Volumen erhältlich ist. Gemäß § 10a Abs. 2 Satz 3 AS 2014 entsprechen „die jeweiligen Volumina“ einem oder mehreren zugelassenen Behältern nach § 10 Abs. 2 Satz 1 AS 2014. Diese Regelungen sind nach ihrem systematischen Zusammenhang so zu verstehen, dass der Antragsgegner für Grundstücke, die schon vor dem 1. Januar 2014 an die Sackabfuhr angeschlossen waren und die nach dem Konsensmodell grundsätzlich innerhalb eines Zeitraums von 4 Jahren mit Restabfallbehältern ausgestattet werden sollen, solange übergangsweise weiterhin eine Restabfallentsorgung mit Abfallsäcken statt Abfallbehältern durchführt, bis die Behälter zur Verfügung gestellt werden können. Dennoch wird auch für diese Grundstücke gemäß § 10 Abs. 4 Satz 4 AS 2014 das (grundsätzlich) vorzuhaltende Abfallbehältervolumen bestimmt und Restabfallsäcke werden lediglich ersatzweise (also anstelle des vorzuhaltenden Behältervolumens) zur Verfügung gestellt. Die ersatzweise Zurverfügungstellung der Abfallsäcke wird nach §§ 10a Abs. 2 Satz 1 und 4 AS 2014 während der Übergangszeit dergestalt abgewickelt, dass (unaufgefordert und ohne Antrag) Gutscheine im Umfang des in § 10 Abs. 4 Satz 3 AS 2014 für Privathaushalte bzw. in § 10 Abs. 5 AS 2014 für gewerbliche Nutzer geregelten Mindestvolumens versandt werden. Auf Antrag ist ein „höheres Volumen“ (als das Mindestvolumen) erhältlich, wobei die jeweiligen Volumina für die ersatzweise zur Verfügung gestellten Restabfallsäcke den zugelassenen Behältergrößen in § 10 Abs. 2 Satz 1 AS 2014 entsprechen. Unter den „jeweiligen Volumina“ sind nach dem systematischen Zusammenhang die in den vorherigen Sätzen des § 10a Abs. 2 Satz 1 und 2 AS 2014 genannten Mindestvolumina für Privathaushalte und gewerblich genutzte Grundstücke sowie das beantragte „höhere Volumen“ im Sinne des regelmäßigen Behältervolumens nach § 10 Abs. 4 Satz 2 AS 2014 zu verstehen. Die sich danach unter Zugrundelegung des Mindest- oder Regelbehältervolumens ergebenden Volumina für die Restabfallsäcke sollen den zugelassenen Behältergrößen ab 40 Litern entsprechen, die in § 10 Abs. 2 Satz 1 AS 2014 geregelt werden. Auf diese Weise muss der Antragsgegner unabhängig davon, wann konkret die Restabfallbehälter für das jeweilige Grundstück zur Verfügung gestellt werden, die Behältergröße nicht neu berechnen. Ausgehend von diesem Verständnis der Satzungsregelungen in § 10 Abs. 4 Satz 4 und § 10a Abs. 1 und 2 AS 2014 gelten die Regelungen für das Restabfallbehältervolumen entsprechend für die übergangsweise zur Verfügung gestellten Restabfallsäcke mit der einzigen Abweichung, dass die Nutzer von Restabfallbehältern eine Reduzierung des Regelbehältervolumens von 20 Litern auf 10 Liter beantragen müssen, während für die Nutzer der Restabfallsäcke das Mindestabfallvolumen von 10 Litern ohne Antrag zugrunde gelegt wird, es jedoch auf Antrag erhöht werden kann. Diese unterschiedliche Verfahrensweise ist jedoch im Interesse einer dem Antragsgegner zuzubilligenden Verwaltungspraktikabilität hinzunehmen und verursacht für die Gebührenpflichtigen keine unzumutbaren Erschwernisse.
bb) Die Geltung des Mindestrestabfallbehältervolumens in § 10 Abs. 4 Satz 3 AS 2014 gemäß § 10 Abs. 4 Satz 4 und § 10a Abs. 2 Satz 1 und 3 AS 2014 auch für die ersatzweise Entsorgung des Restabfalls über Restabfallsäcke verstößt auch nicht deshalb gegen höherrangiges Recht, weil der Antragsgegner verpflichtet wäre, das Mindestrestabfallvolumen für die Behälter- und die Sackabfuhr unterschiedlich zu regeln.
Eine Differenzierung des satzungsrechtlich festgelegten Mindestbehältervolumens für die Restabfallentsorgung einerseits über die Behälterabfuhr und andererseits über die Sackabfuhr wäre mit Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG nur dann geboten, wenn es sich bei dem für die Sack- und die Behälterabfuhr einheitlich zugrunde gelegten Mindestvolumen von 10 Litern je Person und Woche um eine Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte handeln würde und für die fehlende Differenzierung keine sachlich einleuchtenden Gründe bestehen würden. Davon kann jedoch schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil es sich bei der Sack- und der Behälterabfuhr im Hinblick auf die insoweit relevante Inanspruchnahme der Restabfallentsorgung nicht um rechtlich unterschiedliche Sachverhalte handelt. Hierzu hat der Senat im Urteil vom 12. Oktober 2012 - 9 KN 47/10 - bereits ausgeführt:
„Die Unterschiede, die darin bestehen, dass die Abfälle einerseits in festen Behältern gesammelt und vom Grundstück abgeholt werden, andererseits in Restabfallsäcken gesammelt und an die Straße bzw. bestimmte Sammelstellen gebracht werden müssen, sind rechtlich keine unterschiedlichen Leistungen, sondern es handelt sich dabei lediglich um Unterschiede im Rahmen der technischen Durchführung der Leistungsbereiche "Restabfallentsorgung" bzw. "Bioabfallentsorgung". Die verschieden ausgestaltete Art und Weise der Einsammlung und Abfuhr von Rest- und Bioabfällen rechtfertigt daher ebenso wenig eine unterschiedliche Gebührenbemessung wie die unterschiedliche Behandlung der abgefahrenen und zu entsorgenden Abfälle in verschiedenen Entsorgungsanlagen.“
In diesem Sinne ist auch dann, wenn die durchschnittliche Restabfallmenge nach den Angaben des Antragsgegners in der Sackabfuhr deutlich geringer ist als in der Behälterabfuhr, keine Differenzierung des Mindestbehältervolumens geboten. Denn dieser Umstand rechtfertigt - seine Richtigkeit unterstellt - noch nicht die Annahme, dass die Inanspruchnahme der Restabfallentsorgungsleistung des Antragsgegners trotz gleicher Leistung grundsätzlich wesentlich unterschiedlich ausfiele, je nachdem ob die Entsorgung über die Sackabfuhr oder über die Behälterabfuhr erfolgen würde. Grund für das unterschiedliche Restabfallvolumen im Bereich der Sack- und der Behälterabfuhr ist weniger die unterschiedliche technische Durchführung der Restabfallsammlung und -abfuhr über Behälter oder Abfallsäcke, sondern wird vielmehr sein - wie auch die Antragsteller in anderem Zusammenhang vorbringen -, dass in den (bisher noch) über die Sackabfuhr entsorgten Umlandgemeinden die Kompostierung der Grünabfälle auf dem eigenen Grundstück wesentlich häufiger genutzt wird und dadurch weniger Grünabfälle als Fehleinwürfe im Restabfallvolumen enthalten sind als im Bereich der durch die Behälterabfuhr entsorgten Landeshauptstadt Hannover.
Eine auf die geringere Inanspruchnahme durch private Haushalte mit Eigenkompostierung abstellende Satzungsregelung, mit der das Mindestbehältervolumen und dadurch auch die Gebühr für die Benutzergruppe der Eigenkompostierer ermäßigt wird, wäre zwar rechtlich zulässig und wird unter bestimmten Umständen sogar als geboten angesehen (vgl. hierzu Brüning in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 329). Eine solche Regelung ist auch in anderen Kommunen verbreitet (siehe die Aufstellung des Antragsgegners über Mindestvolumenregelungen z. B. in Duisburg, Frankfurt a.M., u. a.). Eine Herabsetzung des Mindestbehältervolumens für Eigenkompostierer wäre aber schon unter dem vom Bundesverwaltungsgericht herausgestellten Aspekt, dass der Satzungsgeber nicht verpflichtet ist, die jeweils zweckmäßigste und gerechteste Lösung zu finden (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007, a. a. O.) rechtlich nicht zwingend. Sie wäre überdies im Falle des Antragsgegners auch deshalb nicht geboten, weil der Restabfall nach dem Satzungsrecht des Antragsgegners definiert ist als der Abfall nach Trennung der verwertbaren Abfälle (§ 9 Abs. 3 AS 2014) und die Erzeuger/Besitzer kompostierbarer Abfälle nach § 22 Abs. 4 AS 2014 gehalten sind, diese möglichst selbst auf dem Grundstück durch Kompostierung zu verwerten oder als Bioabfall in den dafür vorgehaltenen Bioabfallbehältern bzw. Biosäcken zu sammeln und zu überlassen. Eine Ermäßigung des Mindestvolumens für Restabfälle bei Eigenkompostierung ist vor diesem Hintergrund sachlich nicht geboten.
2. Die Normenkontrollanträge zu 2. sind dagegen zulässig und begründet. Die von den Antragstellern angegriffenen Satzungsregelungen in § 3 Absätze 1, 4 und 6 AGS in der Fassung der 12. Änderungssatzung vom 16. Juli 2013 über die Bemessung der Grundgebühr (a), die Grundgebührensätze (b) sowie die Volumengebühr für Bioabfälle (c) sind nicht mit höherrangigem Recht vereinbar:
a) Die Regelung in § 3 Abs. 1 Nrn. 1.1 bis 1.3 AGS 2014, wonach die Grundgebühr für die Inanspruchnahme der Rest- und Bioabfallentsorgung nach zwei miteinander kombinierten Wahrscheinlichkeitsmaßstäben in der Weise bemessen wird, dass anteilig eine Grundgebühr je Grundstück und eine weitere Grundgebühr je Wohnung sowie ggfs. eine weitere Grundgebühr je sonstiger Nutzungseinheit addiert werden, ist nicht geeignet, die gegenüber den Benutzern der Abfallentsorgungseinrichtung erbrachte, verbrauchsunabhängige Vorhalteleistung entsprechend Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung abzubilden. Sie verstößt gegen § 12 Abs. 6 Sätze 1 bis 3 NAbfG i. V. m. § 5 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NKAG sowie gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Nach § 12 Abs. 6 Sätze 1 bis 3 NAbfG i. V. m. § 5 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NKAG erfolgt die Bemessung der Abfallgebühren nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung (Wirklichkeitsmaßstab) oder - wenn dies wie im Abfallgebührenrecht schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist - nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zur Inanspruchnahme stehen darf. Dieses landesgesetzliche Äquivalenzprinzip gilt nicht nur für die Bemessung der abfallmengenabhängigen Leistungsgebühren, sondern auch für die nach § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG zulässige Erhebung abfallmengenunabhängiger Grundgebühren.
Zu den rechtlichen Vorgaben für die Erhebung und Bemessung von Grundgebühren im Bereich der Abfallentsorgung hat der Senat im Urteil vom 12. Oktober 2012 - 9 KN 47/10 - bereits ausgeführt:
„Danach ist die Grundgebühr nach einem Maßstab zu bemessen, der im Wesentlichen an der Vorhalteleistung und an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung ausgerichtet sein muss (vgl. Senatsurteil vom 27.06.2011 a. a. O. mit Verweis auf den Beschluss des Senats vom 24.06.1998 - 9 L 2722/96 - KStZ 1999, 172 und Urteil vom 20.01.2000 - 9 L 2396/99 -, a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011 - 2 S 550/09 -, juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27.05.1997 - 2 L 196/95 - NordÖR 1998, 43): Hierzu darf die Grundgebühr - bei Beachtung der Verwaltungspraktikabilität und der besonderen örtlichen Verhältnisse - nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis stehen. Bei einem Abfallbeseitigungssystem bildet die Grundgebühr nicht die von der Abfallmenge abhängigen Leistungen, sondern den Vorteil ab, der daraus resultiert, dass die Nutzer angesichts des Vorhaltens sowie Bereitstellens des betriebsfertigen Abfallbeseitigungssystems durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jederzeit die Möglichkeit haben, sich des anfallenden Abfalls in unschädlicher Weise zu entledigen. Dabei dient die Grundgebühr vor allem dazu, die Erzeuger und Besitzer (verhältnismäßig) geringer Abfallmengen an den unabhängig vom Ausmaß der tatsächlichen Inanspruchnahme einer Abfallentsorgungseinrichtung entstehenden invariablen Kosten (Fixkosten) angemessen zu beteiligen. Neben dem Prinzip der Leistungsproportionalität sind aber auch die Vorgaben des § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG zu beachten. Danach sollen die Abfallgebühren so gestaltet werden, dass die Vermeidung und Verwertung von Abfällen gefördert werden.
Neben diesen landesgesetzlichen Vorgaben kann der Satzungsgeber aufgrund des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet sein, bei der Bemessung der Gebühren nach den unterschiedlichen Benutzergruppen zu differenzieren, wenn diese in deutlich unterschiedlichem Maße von dem Vorhalten sowie Bereitstellen des betriebsfertigen Abfallbeseitigungssystems profitieren. Maßgeblich für die Frage, ob Differenzierungen bei der Bemessung der Grundgebühren für unterschiedliche Benutzergruppen erforderlich sind, ist nach der Senatsrechtsprechung, ob dafür sachliche, am Wert der Vorhalteleistung und Betriebsbereitschaft orientierte Gesichtspunkte gegeben sind. Abzustellen ist insoweit darauf, dass die Höhe der Grundgebühr - verbrauchsunabhängig - an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung ausgerichtet sein muss. Sind die für bestimmte Benutzergruppen zu erbringenden Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen im Wesentlichen gleich hoch, kann eine einheitliche Grundgebühr erhoben werden. Profitieren hingegen bestimmte Gruppen von Gebührenpflichtigen auf Grund verstärkten Aufkommens von Abfall deutlich stärker von Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen, ist mit anderen Worten ein wesentlicher Unterschied in der Inanspruchnahme der Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen gegeben, und können die dadurch - etwa durch den Einsatz weiterer Fahrzeuge oder die Einstellung von weiterem Personal - entstehenden Mehrkosten letztlich bestimmten Benutzergruppen zugerechnet werden, ist die Erhebung einer unterschiedlich hohen Grundgebühr rechtlich geboten. In einem solchen Fall widerspricht es den Vorgaben der §§ 12 Abs. 6 Satz 1 NAbfG, 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG, wenn die Erzeuger von wenig Abfall gleichermaßen über die Grundgebühr zu den Vorhaltekosten herangezogen werden. Nach der zum Abfallgebührenrecht ergangenen Rechtsprechung des erkennenden Senats, an der dieser unverändert festgehalten hat, ist der vorgehend aufgezeigte Grenzbereich regelmäßig nicht überschritten, wenn über die Grundgebühr nicht mehr als 30 % der Gesamtkosten der Abfallbeseitigung abgedeckt werden (vgl. das Senatsurteil vom 27.06.2011 - 9 LB 168/09 - a. a. O. unter Bezugnahme auf die Urteile des Senats vom 20.01.2000 - 9 L 2396/99 - a. a. O., vom 24.06.1998 - 9 L 2722/96 - a. a. O., vom 26.03.2003 - 9 KN 439/02 - a. a. O. vom 07.06.2004 - 9 KN 502/02 - NordÖR 2004, 310 = NdsVBl 2004, 267 zur Rechtmäßigkeit unterschiedlich hoher Grundgebühren bei Anknüpfung an eine der Realität entsprechende unterschiedlich große Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung bei unterschiedlich großen Restabfallbehältern). Denn in diesem Fall werden Pauschalierungen, die mit dem undifferenzierten Abstellen auf Wohnungen und Gewerbebetriebe verbunden sind, deshalb hinnehmbar, weil über die Grundgebühr lediglich 30 % der Gesamtkosten abgedeckt werden und sich die Pauschalierung daher nur in diesem untergeordneten Teilbereich auswirkt, während im Übrigen eine mengenabhängige Gebührenerhebung stattfindet (vgl. das Senatsurteil vom 24.06.1998 - 9 L 2722/96 - a. a. O.). Dies gilt auch dann, wenn über die Grundgebühr auch Kosten für quersubventionierte Leistungsbereiche abgegolten werden (hierzu das Senatsurteil vom 20.01.2000 - 9 L 2396/99 - a. a. O.).“
Die neue Abfallgebührenstruktur, die der Antragsgegner zum 1. Januar 2014 in Kraft gesetzt hat, sieht in § 3 Abs. 1 AGS 2014 erstmals für alle an die Abfallentsorgung angeschlossenen Grundstücke die Erhebung von Benutzungsgebühren in Form von Grund- und Leistungs-(Volumen-)gebühren für die Rest- und Bioabfallentsorgung vor, nachdem zuvor Grundgebühren nur für die an die Sackabfuhr angeschlossenen Grundstücke erhoben worden waren. Die Grundgebührenerhebung ist in § 3 Abs. 1 Nrn. 1.1 bis 1.3 AGS 2014 so ausgestaltet, dass - jedenfalls dem Wortlaut nach - für ein einzelnes angeschlossenes Grundstück „mehrere“ Grundgebühren anfallen, nämlich jeweils eine Grundgebühr für das Grundstück und zusätzlich jeweils eine oder mehrere weitere Grundgebühr(en) entsprechend der Anzahl der auf dem Grundstück befindlichen Wohnungen sowie eine oder mehrere weitere Grundgebühr(en) für jede (außerdem) auf dem Grundstück befindliche sonstige Nutzungseinheit/Wohnungsgleichwert. In der Sache handelt es sich bei dieser Grundgebührengestaltung jedoch nicht - wie die Antragsteller meinen - um mehrere Grundgebühren, sondern - wie der Antragsgegner zu Recht vorträgt - um eine einheitliche Grundgebühr für das jeweils an die Abfallentsorgungseinrichtung angeschlossene Grundstück, die sich anteilig aus unterschiedlichen Maßstabseinheiten zusammensetzt (anteilige Grundgebühr je Grundstück/Wohnung/sonstige Nutzungseinheit), die auf der Grundlage zweier unterschiedlicher Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe ermittelt werden. Während die anteilige Grundgebühr nach dem Grundstücksmaßstab für jedes Grundstück ungeachtet seiner Größe, der Zahl der darauf befindlichen Wohnungen bzw. Benutzer und unabhängig von einer Wohnungszwecken dienenden oder gewerblichen Nutzung anfällt, wird bei der anteilig nach dem Wohnungsmaßstab bemessenen Wohnungsgrundgebühr unterschieden nach der Anzahl der Wohnungen (definiert als zu Dauerwohnzwecken dienende Einheit von Räumen, § 3 Abs. 2 Satz 1 AGS 2014) und sonstigen Nutzungseinheiten (Wohnungsgleichwerten, vgl. § 3 Abs. 2 und 3 AGS 2014). Die jeweiligen Grundgebührenanteile je Grundstück, je Wohnung und je Nutzungseinheit werden sodann addiert und ergeben die zusammengesetzte Grundgebühr für das angeschlossene Grundstück. Bei der Kalkulation der Grundgebührensätze werden für die Grundgebühren pauschal 29 % der Gesamtkosten für die Abfallentsorgung in Ansatz gebracht und im Verhältnis von 9,5 % auf die Maßstabseinheit „Grundstücke“ (ca. 1/3) und 19,5 % (ca. 2/3) auf die Maßstabseinheit „Wohnungen“ verteilt (vgl. die Begründung zur Beschlussdrucksache B III B 291/2013 unter Hinweis auf den Beschluss der Verbandsversammlung vom 22.05.2013; ebenso Anlage 13 zur Beschlussdrucksache Nr. 1086 der Regionsversammlung).
Aufgrund eines Anteils der zusammengesetzten Grundgebühr von weniger als 30 % der Gesamtkosten der Abfallentsorgungseinrichtung ist der Antragsgegner - wie er zutreffend geltend macht - nach der vorstehend zitierten Senatsrechtsprechung nicht verpflichtet, die Grundgebühren innerhalb des gewählten Wahrscheinlichkeitsmaßstabs nach unterschiedlichen Benutzergruppen zu differenzieren, also z. B. bei der Bemessung der wohnungsbezogenen Grundgebühr nach Wohnungen und nach gewerblichen Nutzungseinheiten zu differenzieren (anders bei einem Anteil der Grundgebühr von mehr als 50 % an den Gesamtkosten, vgl. Senatsurteil vom 27.06.2011 - 9 LB 168/09 - NdsVBl. 2012, 46 = NVwZ-RR 2011, 914). Er wäre daher auch berechtigt gewesen, eine gleich hohe Grundgebühr für alle Grundstücke (hierzu etwa das Senatsurteil vom 20.01.2000 - 9 L 2396/99 - NdsVBl. 2000, 271 = NVwZ-RR 2001, 128) oder alle Wohnungen und Gewerbebetriebe (hierzu etwa das Senatsurteil vom 24.06.1998 - 9 L 2722/96 - OVGE MüLü 47, 471 = NdsVBl. 1998, 289 = KStZ 1999, 280) einzuführen.
Darum geht es jedoch bei der Frage nach der rechtlichen Zulässigkeit und Wirksamkeit des nach § 3 Abs. 1 Nrn. 1.1 bis 1.3 AGS 2014 kombinierten Wahrscheinlichkeitsmaßstabs aus Grundstücks- und Wohnungsmaßstab nicht. Denn mit der gewählten Maßstabskombination werden keine gleich hohen Grundgebühren für unterschiedliche Benutzer erhoben, sondern die Grundgebühren werden nach Grundstücken, Wohnungen und sonstigen Nutzungseinheiten (Wohnungsgleichwerten) differenziert. Die Rechtmäßigkeit dieser Differenzierung hängt nicht davon ab, wie hoch der Anteil der Grundgebühr an den Gesamtkosten der Abfallentsorgungseinrichtung ist, also auch nicht davon, ob dieser Anteil unter 30 % liegt. Vielmehr muss der für die Bemessung der Grundgebühr festgelegte kombinierte Grundstücks- und Wohnungsmaßstab entsprechend § 12 Abs. 6 Sätze 1 bis 3 NAbfG i. V. m. § 5 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NKAG an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung ausgerichtet sein und darf nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum Umfang der Vorhalteleistung stehen. Daneben muss die Bemessung der Grundgebühr nach dem kombinierten Grundstücks- und Wohnungsmaßstab und die damit einhergehende Differenzierung der Grundgebühren nach Grundstücken, Wohnungen und sonstigen Nutzungseinheiten (Wohnungsgleichwerten) mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang stehen, darf also nicht zu einer durch sachliche Gründe nicht mehr gerechtfertigten Ungleichbehandlung der Gebührenpflichtigen führen. Beide Voraussetzungen erfüllt der kombinierte Grundstücks- und Wohnungsmaßstab in der konkreten Ausgestaltung nicht:
aa) Mit der Kombination aus Grundstücks- und Wohnungsmaßstab verbindet der Antragsgegner zwei „reine“ Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe, die für die Bemessung der Grundgebühr allgemein anerkannt sind (hierzu im Einzelnen: Brüning und Lichtenfeld in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 339 ff; 755 b; Freese in Rosenzweig/Freese/von Waldthausen, a. a. O., § 5 Rn. 350 ff.; zur Zulässigkeit des eher groben Grundstücksmaßstabs: Senatsurteil vom 20.01.2000 - 9 L 2396/99 - a. a. O.; zur Zulässigkeit des feineren und wirklichkeitsnäheren Wohnungsmaßstabs: Senatsurteile vom 12.10.2012 - 9 KN 47/10 - a. a. O., vom 24.06.1998 - 2722/96 - a. a. O. und vom 27.06.2011 - 9 LB 168/09 - a. a. O.). Eine Kombination mehrerer Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe für die Bemessung der Grundgebühren ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, denn der Satzungsgeber ist nicht auf die „reinen“ personen-, haushalts- oder grundstücksbezogenen Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe beschränkt (hierzu: BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 - 7 BN 6.07 - a. a. O.). Auch wenn der Einrichtungsträger nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht verpflichtet ist, unter mehreren in Betracht kommenden Wahrscheinlichkeitsmaßstäben den wirklichkeitsnäheren zu wählen (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007, a. a. O.), ist eine Kombination zulässiger Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe regelmäßig darauf ausgerichtet, eine wirklichkeitsnähere (genauere) und sachgerechtere Bemessung der wahrscheinlichen Inanspruchnahme zu gewährleisten (so etwa die Kombination des Volumenmaßstabs für die mengenabhängige Leistungsgebühr mit einem Faktor für die Schüttdichte: hierzu der Senatsbeschluss vom 19.08.2008 - 9 LA 406/06 - NdsVBl. 2009, 51).
Die Erwägung, die Vorhalteleistung durch die Kombination aus Grundstücks- und Wohnungsmaßstab wirklichkeitsnäher zu erfassen, hat ersichtlich auch in den Überlegungen des Antragsgegners eine Rolle gespielt. So heißt es zur Begründung der anschließend als sog. Konsensmodell vorgestellten Kombination von Grundstücks- und Wohnungsmaßstab in der Beschlussdrucksache Nr. 0886 vom 22. März 2013 zur Regionsversammlung am 14. Mai 2013, da der Wohnungsmaßstab als wirklichkeitsnäher angesehen werde, müsse begründet werden, warum ebenfalls der Grundstücksmaßstab, bei dem von einer geringeren Differenzierung auszugehen sei, Anwendung finden solle. Die Kombination von Grundstücks- und Wohnungsmaßstab sei vertretbar, wenn dargelegt werde, dass der Grundstücksbezug die Vorhalteleistung besser abbilde als der Wohnungsmaßstab. In der Kalkulation müsse dargelegt werden, dass ca. 15 % der Aufwendungen unabhängig von der Intensität der Nutzung des Grundstücks anfielen. Nach den Ausführungen in der Beschlussdrucksache Nr. 1086 vom 17. Juni 2013 zur Regionsversammlung am 25. Juni 2013 sollen die Grundgebühren vereinheitlicht und „um einen grundstücksbezogenen Anteil erweitert“ werden. Der grundstücksbezogene Anteil der Grundgebühr (nur noch 9,5 %) soll dabei den Vorteil abgelten, der darin bestehe, dass jedes Grundstück mindestens 26 mal (14-tägig) pro Jahr durch ein Abfallsammelfahrzeug auf die Bereitstellung von Abfällen kontrolliert werde, was unabhängig von der Größe des Grundstücks, der Anzahl der Bewohner oder der Wohnungen und der Menge des bereitgestellten Abfalls oder der Größe des Abfallbehälters geschehe. Ohne dass sich hierzu in der Beschlussdrucksache Ausführungen finden, soll daneben die Wohnungsgrundgebühr die Vorhalteleistung im Übrigen in Relation zur Anzahl der auf dem jeweiligen Grundstück vorhandenen Wohnungen abbilden. In diesem Sinne macht der Antragsgegner auch in den Normenkontrollverfahren geltend, dass die Kombination aus Grundstücks- und Wohnungsmaßstab wirklichkeitsnäher sei, weil dadurch angemessener als beim reinen Wohnungsmaßstab berücksichtigt werden könne, dass sich mehrere Wohnungen die allein grundstücksbezogene Anfahr- und Kontrollleistung des Antragsgegners teilten, die besser durch die Grundstücksgrundgebühr abgegolten werde. Es sei sogar sachwidrig, die jedem Grundstück zukommende Leistung allein wohnungsbezogen abzurechnen.
Dem kann der Senat nicht beipflichten. Die Kombination aus einem Grundstücks- und einem Wohnungsmaßstab in § 3 Abs. 1 Nr. 1.1 bis 1.3 AGS 2014 ist bereits nicht geeignet, die Vorhalteleistung wirklichkeitsnäher abzubilden als der „reine“ Wohnungsmaßstab, sondern sie bedeutet im Gegenteil die Ersetzung eines wirklichkeitsnäheren Maßstabs durch einen wirklichkeitsferneren Maßstab, ohne dass dieser Realitätsverlust mit sachlichen, am Wert der Vorhalteleistung und Betriebsbereitschaft der Abfallentsorgungseinrichtung orientierten Gesichtspunkten gerechtfertigt werden könnte. Durch die Kombination aus dem im Verhältnis zum Umfang der Vorhalteleistung groben Grundstücksmaßstab mit dem feineren und realitätsnäheren Wohnungsmaßstab wird zwar der gröbere Grundstücksmaßstab verfeinert, der kombinierte Maßstab bleibt aber wirklichkeitsferner als der an sich enger an den Anstieg des Umfangs der Vorhalteleistung bei steigender Anzahl der Wohnungen und Benutzer anknüpfende und deshalb wirklichkeitsnähere Wohnungsmaßstab.
Ungeachtet des Aspekts der Wirklichkeitsnähe ist der kombinierte Grundstücks- und Wohnungsmaßstabs gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1.1 bis 1.3 AGS 2014 jedoch deshalb unwirksam, weil er in einem offensichtlichen Missverhältnis zur Inanspruchnahme der Vorhalteleistung steht und deshalb gegen § 12 Abs. 6 Sätze 1 bis 3 NAbfG i. V. m. § 5 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NKAG verstößt. Denn die Vorhalteleistung wird gegenüber den Nutzern der Abfallentsorgungseinrichtung einheitlich erbracht und kann nicht in eine wohnungs- bzw. nutzungseinheitsbezogene Vorhalteleistung einerseits und zusätzlich in eine weitere, grundstücksbezogene Vorhalteleistung andererseits geteilt werden:
Die über die Grundgebühr abgebildete Vorhalteleistung des Antragsgegners orientiert sich an dem Vorteil, dass die Nutzer angesichts des Vorhaltens sowie Bereitstellens des betriebsfertigen Abfallbeseitigungssystems durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jederzeit die Möglichkeit haben, sich des anfallenden Abfalls in unschädlicher Weise zu entledigen (hierzu bereits das Senatsurteil vom 12.10.2012 - 9 KN 47/10 - unter Hinweis auf die bisherige Senatsrechtsprechung). Der Vorteil durch die Inanspruchnahme der verbrauchs- und mengenunabhängigen Vorhalteleistung wird gegenüber den Nutzern der Abfallentsorgungseinrichtung einheitlich erbracht, die als Abfallbesitzer gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 AS 2014 i. V. m. § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verpflichtet sind, dem Antragsgegner den Restabfall zu überlassen und einer geordneten Entsorgung zuzuführen. Denn die Benutzungsgebühr in Form von Grund- und Leistungsgebühren ist eine Gegenleistung für die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung durch den Nutzer und ist gemäß §§ 12 Abs. 6 Satz 1 NAbfG, 5 Abs. 3 NKAG nach Art und Umfang dieser Inanspruchnahme zu bemessen. Dementsprechend ist gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG grundsätzlich der Nutzer gebührenpflichtig, der die mit der öffentlichen Einrichtung gebotene Leistung (auch die Vorhalteleistung) tatsächlich in Anspruch nimmt (statt des tatsächlichen Nutzers kann in Niedersachsen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG auch der Eigentümer des Grundstücks, auf dem die Nutzung stattfindet, als „mittelbarer Verursacher“ zum Gebührenpflichtigen bestimmt werden, vgl. hierzu Freese in Rosenzweig/Freese/von Waldthausen, a. a. O., § 5 Rn. 181). Die unterschiedlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe für die Grundgebührenbemessung dienen dazu, die gegenüber dem Nutzer erbrachte Vorhalteleistung vereinfachend dem angeschlossenen Grundstück oder dem Haushalt/der Wohnung zuzurechnen, von dem die Nutzung ausgeht.
Die gegenüber den Benutzern der Abfallentsorgung einheitlich erbrachte Vorhalteleistung wird jedoch nicht gegenüber dem Grundstück oder gegenüber den darauf befindlichen Wohnungen erbracht, auch wenn die Benutzung auf Grundstücken bzw. in den darauf befindlichen Wohnungen/sonstigen Nutzungseinheiten stattfindet. Der Vorteil der Benutzung kann zwar über einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab abgebildet werden, der als Bemessungseinheit an das Grundstück oder an die Wohnung anknüpft, von dem die Nutzung ausgeht. Die Annahme des Antragsgegners, den angeschlossenen Grundstücken werde gegenüber den Wohnungen ein zusätzlicher Vorteil durch die Inanspruchnahme der Vorhalteleistungen zuteil, der nicht bereits durch Anknüpfung an die Wohnung als Ausgangspunkt der Nutzung erfasst werde, sodass die wohnungsbezogene Grundgebühr um einen grundstücksbezogenen Anteil „erweitert“ werden müsse, geht am Wesen der Grundgebühr vorbei. Die Grundgebühr wird für die Inanspruchnahme der Lieferungs- und Betriebsbereitschaft der kommunalen Abfallwirtschaft insgesamt erhoben und ist grundsätzlich nicht teilbar. Soweit der Satzungsgeber für die Abfallentsorgung eine Grundgebühr erhebt, verzichtet er bewusst auf eine Anknüpfung an einzelne Teilleistungsbereiche (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2000 – 11 C 7/00 – BVerwGE 112, 297). Die gegenüber dem Nutzer der Einrichtung einheitlich erbrachte Vorhalteleistung ist daher nicht in der Weise teilbar, dass sie in einen Vorteil durch die 14-tägige Anfuhr jedes angeschlossenen Grundstücks durch ein Abfallsammelfahrzeug aufgespalten werden könnte, der allein dem Grundstück zugeordnet werden könnte, und in den Vorteil durch die Vorhalteleistung im Übrigen, der den Wohnungen/Nutzungseinheiten zugeordnet werden könnte.
Im Übrigen kann weder den maßgeblichen Beschlussvorlagen für die 12. Änderungssatzung zur Abfallgebührensatzung noch den dazugehörigen Anlagen eine nachvollziehbare Begründung dafür entnommen werden, dass der Anteil der mengenunabhängigen Vorhaltekosten (Fixkosten) für die 26malige Anfuhr jedes angeschlossenen Grundstücks einem Anteil von 9,5 % der Gesamtkosten der Abfallentsorgungseinrichtung (Fixkosten und variable Kosten) entsprechen würde und somit die anteilige Aufteilung der Grundgebühr zu ca. 1/3 über die Grundstücksgrundgebühr und zu ca. 2/3 über die Wohnungsgrundgebühr sachlich begründet wäre. Denn dies würde - ausgehend von den Erwägungen des Antragsgegners - voraussetzen, dass die invariablen Kosten für die Anfuhr der angeschlossenen Grundstücke etwa ein Drittel der invariablen Kosten insgesamt betragen. Demgegenüber wird in der Gebührenkalkulation (Beschlussdrucksache Nr. 1086, S. 15, 16 und Anlage 13) lediglich der „grundstücksbezogene“ Kostenanteil in Höhe von 9,5 % der Gesamtkosten mit 11.835 T€ angegeben, ohne dass dieser Anteil bezogen würde auf einen Anteil der Fixkosten, der den „invariablen Abfuhrkosten“ entspräche (insofern auch in Abweichung von den Grundsätzen des Senats zur Kalkulation der Grundgebühr in Anknüpfung an die konkret auszuweisenden Fixkosten im Urteil vom 12.10.2012, a. a. O.). Vielmehr wird auf S. 16 der Beschlussdrucksache Nr. 1086 nur angeführt, „mit 11.835 T€ sei der grundstücksbezogene Anteil nicht höher als 50 % der invariablen direkten Kosten der Abfallabfuhr gem. Anlage 6 (27.154 T€)“. Dementsprechend geht der Antragsgegner selbst schon nicht davon aus, dass der grundstücksbezogene Grundgebührenanteil die mengenunabhängigen Vorhaltekosten für die 14-tägige Anfuhr jedes angeschlossenen Grundstücks durch ein Abfallsammelfahrzeug vollständig abdecken würde. Überdies wäre eine konkrete Zuordnung der invariablen Kostenanteile auf die verschiedenen Maßstabseinheiten Grundstücke und Wohnungen - ausgehend von den Erwägungen des Antragsgegners - insbesondere deshalb erforderlich gewesen, weil der Antragsgegner ursprünglich sogar 15 % der Gesamtkosten der Abfallentsorgungseinrichtung der grundstücksbezogenen Grundgebühr zuordnen wollte, ohne dass die nachfolgenden Beschlussvorlagen und Beschlüsse des Antragsgegners bzw. der Regionsversammlung erkennen ließen, aus welchem Grund dieser Anteil auf 9,5 % herabgesetzt wurde.
bb) Unabhängig von der bereits fehlenden Eignung des kombinierten Grundstücks- und des Wohnungsmaßstabs als zulässiger Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Bemessung der Abfallgrundgebühr nach Maßgabe des Niedersächsischen Landesrechts verstößt die gewählte Maßstabskombination aus Grundstücks- und Wohnungsmaßstab auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG. Denn die Aufteilung der einheitlichen Vorhalteleistung auf einen Grundgebührenanteil je Wohnung/Nutzungseinheit und zusätzlich einen Grundgebührenanteil je Grundstück führt dazu, dass ein gebührenpflichtiger Grundstückseigentümer pro Wohnung eine umso höhere Grundgebühr entrichten muss desto weniger Wohnungen auf dem Grundstück vorhanden sind. Diese Mehrbelastung ist nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt, die sich am Umfang der Vorhalteleistung für die verschiedenen Benutzer orientieren würden:
Da die Benutzungsgebühr gemäß § 3 Abs. 1 AGS 2014 für die an die Abfallentsorgung angeschlossenen Grundstücke erhoben wird und ein Anschluss ohne eine auf dem Grundstück vorhandene Wohnung oder sonstige Nutzungseinheit kaum denkbar ist, wird für jedes gebührenpflichtige Grundstück zumindest eine Grundgebühr je Grundstück und eine weitere oder mehrere Grundgebühr(en) je Wohnung bzw. je sonstiger Nutzungseinheit in Ansatz gebracht. Daraus folgt eine Grundgebühr, die nicht für jedes Grundstück gleich hoch ist wie bei der Anwendung des (reinen) Grundstücksmaßstabs, deren Höhe aber auch nicht proportional zur Anzahl der Wohnungen/Nutzungseinheiten auf dem angeschlossenen Grundstück steigt wie bei Verwendung des (reinen) Wohnungsmaßstabs, sondern die - bezogen auf eine einzelne Wohnung - mit der steigenden Anzahl der Wohnungen auf dem Grundstück sinkt, weil der grundstücksbezogene Grundgebührenanteil auf mehrere Wohnungen verteilt wird. Der grundstücksbezogene Anteil der Grundgebühr beträgt z. B. bei einem Grundstück mit nur einer Wohnung mehr als die Hälfte der Grundgebühr insgesamt (4,90 € von 8,55 € mtl. = 57 %). Dieser Anteil nimmt umso mehr ab, desto mehr Wohnungen/Nutzungseinheiten sich auf dem Grundstück befinden (bei 12 Wohnungen je Grundstück beträgt der Anteil der grundstücksbezogenen Grundgebühr noch 10,32 %), woraus sich die von den Antragstellern gerügte und von dem Antragsgegner der Sache nach eingeräumte höhere Belastung der Einfamilienhausgrundstücke im Verbandsgebiet gegenüber den Grundstücken mit Mehrfamilienhäusern ergibt. Dies wird durch die folgende Tabelle veranschaulicht:
Anzahl der Whg. auf Grdst.
Anteilige Grdst.-Grund-gebührje Grdst.in €
Anteilige Whg.--Grund-gebührje Grdst.in €
Zusammen-gesetzte Grdgebühr pro Grdst.
Zusammen-gesetzte Grd.gebühr aufgeteilt pro Whg.in €
Anteil Grst.-Grund-gebühr an Grund-gebühr gesamt in %
Steigungs-faktor der Grundgebühr nach Anzahl der Whg.
Steigungs-faktor der zusammen-gesetzten Grundgebühr pro Grdst. im Verhältnis zur Whg.anzahl
1
4,90
3,55
8,45
57 %
2
7,10
12,00
6,--
40,8 %
1,4
3
10,65
15,55
5,18
31,5 %
1,8
6
21,30
26,20
4,37
18,7 %
3,1
12
42,60
47,50
3,96
10,32 %
5,6
Demnach nimmt die zusammengesetzte Grundgebühr einerseits bei einer Aufteilung auf die Anzahl der auf dem Grundstück befindlichen Wohnungen pro Wohnung umso deutlicher ab, desto mehr Wohnungen sich auf dem Grundstück befinden. Andererseits steigt die Grundgebührenbelastung für das gesamte Grundstück zwar mit der zunehmenden Anzahl der darauf befindlichen Wohnungen, jedoch verläuft dieser Anstieg nicht proportional zur Anzahl der Wohnungen - und im Verhältnis zur damit grundsätzlich vermuteten höheren Inanspruchnahme der Vorhalteleistung -, sondern die Grundgebühr steigt im Verhältnis zur zunehmender Anzahl der Wohnungen bei steigender Benutzung degressiv (hierzu der Anstieg der Steigungsfaktoren in der obigen Tabelle). Auf diese Weise ist die Grundgebühr für ein Grundstück mit 3 Wohnungen nicht dreimal so hoch wie für ein Grundstück mit einer Wohnung, sondern nur 1,8-fach höher.
Eine mit der Wahl eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs einhergehende Ungleichbehandlung der Gebührenpflichtigen ist zwar nicht grundsätzlich zu beanstanden. Denn die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers endet erst dort, wo ein einleuchtender Grund für die unterlassene - oder für die vorgenommene - Differenzierung nicht mehr erkennbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 - BVerwG 10 C 4.04 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 100 m. w. Nw.). Dabei kann der Satzungsgeber je nach den Umständen des Einzelfalls eine Auswahl unter verschiedenen Gebührenmaßstäben treffen, ohne dass sich aus dem Gleichheitsgrundsatz eine Präferenz für einen bestimmten Maßstab ergibt (BVerwG, Beschluss vom 05.11.2001 - BVerwG 9 B 50.01 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 95; Urteil vom 20.12.2000 - BVerwG 11 C 7.00 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 94). Im Rahmen seines Ermessens ist der Satzungsgeber auch nicht gehalten, den jeweils gewählten Maßstab derart weit auszudifferenzieren, dass möglichst jedem Einzelfall - im Sinne einer Einzelfallgerechtigkeit - entsprochen wird. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG ist bei festgestellter ungleicher Betroffenheit nur zu fragen, ob für die Differenzierung oder Nichtdifferenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, nicht hingegen, ob der Satzungsgeber die jeweils zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Eine willkürliche Satzungsgestaltung kann ihm nur vorgeworfen werden, wenn sich kein sachlicher, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für eine Ungleichbehandlung finden lässt. Dabei kann das Entscheidungsermessen des Satzungsgebers zusätzlich insbesondere vom Gesichtspunkt der Praktikabilität geleitet werden (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 – 7 BN 6.07 – a.a.O.). Die Ungleichbehandlung, die darin liegt, dass von jedem Gebührenschuldner die Grundgebühr erhoben wird, obwohl die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung durchaus unterschiedlich sein wird, ist mit Blick auf den Gleichheitssatz schon dadurch gerechtfertigt, dass die Bereitstellung einer betriebsbereiten Abfallentsorgungseinrichtung Vorhaltekosten verursacht, die bei einer geringeren Inanspruchnahme durch einzelne Gebührenpflichtige nicht in gleichem Maße abnehmen. Dieser Gesichtspunkt schlägt auch dann durch, wenn die unterschiedliche Nutzung bis hin zur Nichtnutzung einzelner Teilleistungsbereiche reicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 – 11 C 7.00 – BVerwGE 112, 297). Diese Grundsätze liegen auch der Senatsrechtsprechung zugrunde (vgl. die Urteile des Senats vom 27.06.2011 - 9 LB 168/09 -, vom 24.06.1998 - 9 K 6907/95 und 9 L 2722/96 -, vom 20.01.2000 - 9 L 636/99 - sowie das Senatsurteil vom 26.03.2003 – 9 KN 439/02 –, jeweils a. a. O.).
Sachlich einleuchtende Gründe für die mit dem kombinierten Grundstücks- und Wohnungsmaßstab einhergehende Ungleichbehandlung der gebührenpflichtigen Grundstückseigentümer vermag der Senat jedoch nicht zu erkennen. Soweit der Antragsgegner in den Normenkontrollverfahren die Wahl des kombinierten Wahrscheinlichkeitsmaßstabs damit zu rechtfertigen versucht, dass auf diese Weise der Rechtsprechung des Senats zur Differenzierung der Grundgebühr nach Benutzergruppen, die unterschiedlich von der Vorhalteleistung profitieren, Rechnung getragen werden und eine gerechtere Lastenverteilung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG gewährleistet werden solle und dass die Grundstücksgrundgebühr in diesem Sinne besser geeignet sei, die grundstücksbezogene Vorhalteleistung abzubilden als der reine Wohnungsmaßstab, es sogar sachwidrig sei, die jedem Grundstück zukommende Leistung allein wohnungsbezogen abzurechnen, geht dies daran vorbei, dass die Vorhalteleistung nach den voranstehenden Ausführungen nicht gegenüber Grundstücken oder Wohnungen erbracht wird, sondern gegenüber den Nutzern der Einrichtung. Diese einheitliche Vorhalteleistung ist nicht in einerseits grundstücks- und andererseits wohnungsbezogene Anteile teilbar. Zwar hat der Senat in seiner bereits im Normenkontrollurteil vom 12. Oktober 2012 zitierten Rechtsprechung eine Differenzierung der Grundgebühr nach Benutzergruppen als möglich und unter Umständen auch als nach Art. 3 Abs. 1 GG geboten erachtet. Bei den angeschlossenen Grundstücken und den auf ihnen befindlichen Wohnungen bzw. sonstigen Nutzungseinheiten, für die der Antragsgegner eine unterschiedliche Gebührenbemessung als notwendig ansieht, handelt es sich aber nicht um unterschiedliche Benutzergruppen in diesem Sinne. Gemeint sind mit diesen Benutzergruppen die Gebührenpflichtigen bzw. die Besitzer/Erzeuger von Abfällen, die „aufgrund verstärkten Aufkommens von Abfall deutlich stärker von Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen profitieren“, also etwa die Gewerbetreibenden gegenüber den privaten Haushalten. Demgegenüber profitieren die Nutzer in Privathaushalten, die die Vorhalteleistungen auf dauerhaft zu Wohnzwecken dienenden Grundstücken in Anspruch nehmen, unabhängig davon, ob die Nutzung auf Grundstücken mit wenigen oder mehreren Wohnungen erfolgt, grundsätzlich in gleichem Umfang von der gebotenen Vorhalteleistung. Es handelt sich insoweit um eine homogene Benutzergruppe. Dem vom Antragsgegner angeführten Aspekt, dass sich die Grundstücke mit mehreren Wohnungen im Gegensatz zu den Einfamilienhäusern die grundstücksbezogene Anfuhr- und Kontrollleistung teilen würden, kommt rechtlich keine Bedeutung zu, denn die Benutzer der Abfallentsorgungseinrichtung nehmen die verbrauchsunabhängige Vorhalteleistung im Wesentlichen unabhängig davon in vergleichbarem Umfang in Anspruch, ob sie auf einem Einfamilienhausgrundstück wohnen oder auf einem Grundstück mit mehreren Wohnungen.
Ist somit der kombinierte Grundstücksmaßstab unwirksam, kommt es auf den Vortrag der Antragsteller, wonach auch die Differenzierung der anteiligen wohnungsbezogenen Grundgebühr in § 3 Abs. 1 Nr. 1.2 und 1.3 AGS 2014 nach unterschiedlichen Herkunftsbereichen zu beanstanden sei, nicht mehr an. Insofern sei lediglich ergänzend angemerkt, dass nach der bisherigen Senatsrechtsprechung keine rechtlichen Bedenken dagegen bestehen, bei der Erhebung einer Grundgebühr nach dem reinen Wohnungsmaßstab zu differenzieren zwischen (zu Dauerwohnzwecken genutzten) Wohnungen und sonstigen Nutzungseinheiten (Wohnungsgleichwerten), die zu gewerblichen oder sonstigen Zwecken genutzt werden. Die Erhebung und Ermittlung einer gesonderten Wohnungsgrundgebühr für gewerblich genutzte Räumlichkeiten soll nach der Begründung des Antragsgegners (vgl. Beschlussdrucksache Nr. 1086, S. 16 und Anlage 13) berücksichtigen, dass für Gewerbebetriebe bestimmte Sonderleistungen wie Grüngutannahme und Wertstoffhöfe nicht genutzt werden dürfen. Diese Erwägung knüpft an die unterschiedliche Inanspruchnahme der Vorhalteleistung durch Privathaushalte und gewerbliche Nutzungseinheiten an und ist deshalb sachgerecht. Zwar ist eine Differenzierung zwischen Wohnungen und Gewerbebetrieben bei einem Anteil der Grundgebühr von weniger als 30 % an den Gesamtkosten der Einrichtung nach der bereits dargestellten Senatsrechtsprechung nicht geboten, sie ist aber wegen des unterschiedlichen Umfangs der Vorhalteleistung für unterschiedliche Benutzergruppen (hierzu das Senatsurteil vom 24.06.1998 - 9 L 2722/96 - a. a. O.) dennoch zulässig.
b) Die Normenkontrollanträge gegen § 3 Abs. 4 AGS 2014 in der Fassung der 12. Änderungssatzung vom 16. Juli 2013 haben ebenfalls Erfolg. Die monatlichen Grundgebührensätze je Grundstück, je Wohnung und je sonstiger Nutzungseinheit sind schon deshalb unwirksam, weil die Regelung über die Bemessung der Grundgebühr in § 3 Abs. 1 AGS 2014 nach einem kombinierten Grundstücks- und Wohnungsmaßstab unwirksam ist. Da die Grundgebührensätze abhängig sind von einer wirksamen satzungsrechtlichen Maßstabsregelung, die als satzungsrechtlicher Mindestinhalt gemäß § 2 Abs. 2 NKAG Grundlage für die Verteilung der Vorhaltekosten auf die jeweiligen Maßstabseinheiten im Rahmen einer Gebührenkalkulation ist, können die Grundgebührensätze ihrerseits keinen Bestand haben. Auf die einzelnen Rügen der Antragsteller gegenüber der Kalkulation der Grundgebührensätze kommt es daher es für die Entscheidung im Normenkontrollverfahren nicht mehr an.
Der Senat weist jedoch darauf hin, dass entgegen der Auffassung der Antragsteller die nach dem Wohnungsmaßstab bemessenen Grundgebührensätze in § 3 Abs. 4 AGS 2014 nicht getrennt für die von der Sackabfuhr und die von der Behälterabfuhr betroffenen Grundstücke festzulegen sind, selbst wenn die Vorhalte- und Bereitstellungskosten in beiden Bereichen unterschiedlich hoch sind. Der Vortrag der Antragsteller lässt unberücksichtigt, dass es sich bei der Abfuhr des Restabfalls im Wege der (als Regelfall vorgesehenen) Behälterabfuhr gemäß § 10 AS 2014 und der nur noch für einen Übergangszeitraum bzw. auf Antrag zugelassenen Restabfallabfuhr mittels Abfallsäcken gemäß § 10 a und b AS 2014 rechtlich nicht um unterschiedliche Leistungen handelt (hierzu bereits das Senatsurteil vom 12.10.2012 - 9 KN 47/10 - a. a. O.) und eine Aufteilung der Vorhalteleistungen auf die Sack- und die Behälterabfuhr schon deshalb ausscheidet.
Soweit die Antragsteller im Übrigen eine unzureichende Ausweisung von Fixkosten in der Gebührenkalkulation rügen, ist darauf hinzuweisen, dass der Antragsgegner bei der Grundgebührenkalkulation auf eine genaue Ausweisung der in Ansatz gebrachten Fixkosten für die unterschiedlichen Kostenbereiche verzichten konnte, weil er weniger als 30 % der Gesamtkosten der Abfallentsorgungseinrichtung über die Grundgebühr abdeckt (hierzu das Senatsurteil vom 24.06.1998 - 9 L 2722/96 - a. a. O.). An dieser Rechtsprechung hält der Senat ausdrücklich fest. Zudem werden in den Anlagen zur Gebührenkalkulation die anteiligen Fixkosten und variablen Kosten für die verschiedenen Kostenträger und Kostenstellen aufgeführt (siehe nur die Anlagen 1, 5, 6, 7, 9 und 10 zur Beschlussdrucksache Nr. 1086). Ob die jeweiligen Fixkosten zutreffend bestimmt oder zugeordnet wurden, ist für die Entscheidung der Normenkontrollverfahren nicht von Belang.
c) Die Normenkontrollanträge sind auch insoweit erfolgreich, als sich die Antragsteller gegen die geänderten Volumengebühren für Bioabfälle in § 3 Abs. 6 AGS in der zum 1. Januar 2014 in Kraft gesetzten Fassung der 12. Änderungssatzung vom 16. Juli 2013 wenden.
Allerdings ist entgegen dem Vorbringen der Antragsteller nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner für die Bioabfallentsorgung in § 3 Abs. 6 AGS 2014 nur Volumengebühren für die unterschiedlich großen Biotonnen/-behälter bzw. Bioabfallsäcke festgelegt hat, aber keine gesonderte Grundgebühr für die Bioabfallentsorgung erhebt. Es ist dem Satzungsgeber unbenommen, eine einheitliche Grundgebühr für die Inanspruchnahme der Lieferungs- und Betriebsbereitschaft der kommunalen Abfallwirtschaft insgesamt zu erheben, auch wenn nicht jeder Gebührenschuldner sämtliche von der Grundgebühr abgedeckten Teilleistungsbereiche der Abfallwirtschaft gleichermaßen in Anspruch nimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 – 11 C 7.00 – BVerwGE 112, 297 ff. zur sog. Quersubventionierung im Nachgang an das Urteil des 9. Senats vom 20.01.2000 - 9 L 636/99 - a. a. O.). Die Entscheidung des Antragsgegners, volumenabhängige Bioabfallgebühren in Höhe der hälftigen Restabfallgebühr zu erheben und den darüber nicht gedeckten Aufwand über die Restabfallgebühren auszugleichen (vgl. Beschlussdrucksache Nr. 1086, S. 16), ist grundsätzlich zulässig und nach der bisherigen Senatsrechtsprechung nicht zu beanstanden.
Die Festlegung der Volumengebühren in § 3 Abs. 6 AGS 2014 ist jedoch deshalb unwirksam, weil der Gebührensatz für die Bioabfallgebühren weder satzungsrechtlich festgelegt noch eindeutig rechnerisch zu ermitteln ist. Vielmehr beruht die Kalkulation der Gebühren für die unterschiedlich großen Biotonnen/-behälter in § 3 Abs. 6 Satz 1 AGS 2014 und für die Bioabfallsäcke in § 3 Abs. 6 Satz 4 AGS 2014 auf einem anderen als dem satzungsrechtlich festgelegten Volumenmaßstab und weicht daher wesentlich von den kalkulatorischen Leitentscheidungen für die Gebührenkalkulation ab.
Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG i. V. m. § 12 Abs. 1 NAbfG soll in der Abfallgebührensatzung u. a. der für die jeweilige Gebühr maßgebliche Gebührensatz, also der je Maßstabseinheit zu zahlende Geldbetrag (z.B. Euro pro Liter Füllraum), festgelegt werden. Eine solche Festlegung gehört im Interesse der Rechtssicherheit, der Rechtsgleichheit und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung grundsätzlich zum zwingend regelungsbedürftigen Mindestinhalt einer jeden Abgabensatzung. Enthält eine Abfallgebührensatzung keine ausdrückliche Bestimmung über den Gebührensatz (z.B. über den zu zahlenden Geldbetrag für einen Liter Füllraum beim Restabfallbehälter oder bei der Biotonne), muss sich dieser zumindest ohne weiteres rechnerisch ermitteln lassen, indem man - etwa bei einer Volumengebühr - die vorgesehenen Geldbeträge durch den Füllraum der jeweiligen Behälter teilt (vgl. das Senatsurteil vom 20.01.2000 – 9 K 2148/99 – NdsVBl. 2000, 113 = NVwZ-RR 2001, 124; Freese in Rosenzweig/Freese/von Waldthausen, a. a. O., § 5 Rn. 24). Der Antragsgegner hat in § 3 Abs. 6 Satz 1 AGS 2014 unterschiedliche monatliche Volumengebühren für Bioabfälle bei 14-täglicher Leerung festgelegt, wobei zwischen Biotonnen mit einem Volumen von 80 Litern (= 4,10 EUR), 120 Litern (= 5,95 EUR), 240 Litern (= 11,90 EUR) und Biobehältern mit einem Volumen von 660 Litern (= 23,60 EUR) unterschieden wird. Außerdem wird für den 30-Liter-Biosack in § 3 Abs. 6 Satz 4 AGS 2014 die Volumengebühr auf 0,67 EUR festgelegt. Grundlage für die Bemessung der Bioabfallgebühr ist demnach der Behältervolumenmaßstab. Dem entsprechen auch die Vorgaben des Antragsgegners in seinen Beschlussvorlagen, wonach die Bioabfallgebühr rein volumenbezogen erhoben werden und 50 % der Restabfallgebühr betragen soll (entsprechend einem Gebührensatz von 0,0227 EUR/Liter; vgl. die Beschlussvorlage BDs Nr. 1086, S. 16, 19).
Ein einheitlicher Gebührensatz für die Volumengebühren in § 3 Abs. 6 Satz 1 und 4 AGS 2014 je Liter Füllraum der unterschiedlich großen Biotonnen/-behälter/-säcke ist in § 3 Abs. 6 AGS 2014 jedoch weder ausdrücklich festgelegt noch lässt sich der Gebührensatz rechnerisch eindeutig ermitteln. Vielmehr ergeben sich unterschiedliche Gebührensätze, wenn man den Betrag der monatlichen Gebühr durch den monatlich entleerten Füllraum der jeweiligen Bioabfallbehälter teilt. Danach liegt der monatlichen Gebühr von 4,10 EUR für eine 14-tägliche Leerung der 80-Liter-Biotonne ein Gebührensatz von 0,0256 EUR je Liter zugrunde (4,10 EUR geteilt durch 80 Liter x 2 = 0,0256 EUR/Liter). Für die 120-Liter-Biotonne und die 240-Liter-Biotonne ergibt sich bei vergleichbarer Berechnung ein niedrigerer Gebührensatz von jeweils 0,0248 EUR je Liter und für den 660-Liter-Biobehälter ein nochmals niedriger Gebührensatz von 0,0179 EUR je Liter. Auch die Gebühr für den 30-Liter-Biosack gemäß § 3 Abs. 6 Satz 4 AGS 2014 beruht nicht auf dem in der Beschlussvorlage des Antragsgegners genannten Gebührensatz von 0,0227 EUR je Liter, sondern auf einem (niedrigeren) Gebührensatz von 0,0223 EUR je Liter.
Diese Unterschiede beruhen darauf, dass die Bioabfallgebühren in der Gebührenkalkulation nicht entsprechend dem Volumenmaßstab, also nach dem Füllraum der unterschiedlich großen Biobehälter in Litern, sondern nach dem spezifischen Gewicht der jeweiligen Biotonne/des Biosacks und einem Gebührensatz von 0,1719 EUR je Kilogramm ermittelt wurden (vgl. S. 5 der Anlage 13 zur Beschlussdrucksache Nr. 1086). Dies ergibt z.B. für die 80-Liter-Biotonne bei 14-tägiger Leerung die satzungsrechtlich festgelegte monatliche Gebühr von 4,10 EUR (80 Liter x 26 Leerungen p.a. = 2080 Liter x 0,1380 kg/Liter = 287,04 kg x 0,1719 Gebührensatz EUR/kg = 49,34 EUR p.a. : 12 = 4,10 EUR mtl.), während sich bei Anwendung des Volumenmaßstabs und eines Gebührensatzes von 0,0227 EUR je Liter eine deutlich niedrigere monatliche Gebühr von nur 3,63 EUR ergäbe (80 Liter x 0,0227 EUR/Liter= 1,816 EUR x 2 = 3,632 EUR). Im Gegensatz zur Volumengebühr für Restabfälle, die nach § 3 Abs. 5 Satz 1 AGS 2014 u. a. nach dem Volumen der Abfallbehälter unter Berücksichtigung des durchschnittlichen Raumgewichtes entsprechend der Fußnote zu § 3 AGS 2014 bemessen wird, fehlt in § 3 Abs. 6 AGS 2014 allerdings eine Festlegung, wonach auch das durchschnittliche Raumgewicht (die sog. Schüttdichte) bei der Bemessung der Volumengebühr für Bioabfälle maßgeblich sein soll. Bei der Berücksichtigung des durchschnittlichen Raumgewichts durch die Schüttdichte (kg pro Gefäßvolumen) handelt es sich um einen modifizierten Volumenmaßstab, bei dem rauminhaltsbezogene Maßstabselemente (Behältervolumenmaßstab) mit durchschnittsgewichtsbezogenen Maßstabselementen (Schüttdichtefaktor) kombiniert werden (vgl. hierzu Brüning in Driehaus, a.a.O., § 6, Rn. 343c). Der Gebührensatz wird daher nicht allein nach dem Volumen berechnet, sondern nach einer Formel, mit der den einzelnen Behältergrößen durchschnittliche Gewichte zugeordnet werden. Diese Umrechnungs- und Bewertungsformel bedarf einer Festlegung in der Abfallgebührensatzung, damit die Verwaltung und die Gebührenpflichtigen erkennen können, von welchen durchschnittlichen Gewichten der Satzungsgeber bei den verschiedenen Behältergrößen ausgeht (vgl. hierzu den Beschluss des Senats vom 19.08.2008 - 9 LA 406/06 - NdsVBl. 2009, 51 = NVwZ-RR 2009, 262). Eine solche Umrechnungsformel fehlt in § 3 Abs. 6 AGS 2014 und führt dazu, dass der Gebührensatz für die Bioabfallgebühren nicht anhand der Satzungsbestimmungen rechnerisch zu ermitteln ist.
Durch die Zugrundelegung eines in der Satzung nicht geregelten, mit dem durchschnittlichen Raumgewicht kombinierten Gebührenmaßstabs für die Kalkulation der Bioabfallgebühren statt des satzungsrechtlich vorgegebenen reinen Volumenmaßstabs weicht die Kalkulation der Bioabfallgebühren zugleich von wesentlichen satzungsrechtlichen Vorgaben und kalkulatorischen Leitentscheidungen ab. Ein solcher Mangel gehört nicht zu den Fehlern bei der Veranschlagung des Gebührenaufkommens bzw. bei der Berechnung der in Ansatz zu bringenden gebührenfähigen Kosten oder Maßstabseinheiten, die nach § 2 Abs. 2 Satz 3 NKAG und § 12 Abs. 2 Satz 3 NAbfG unterhalb der gesetzlichen Fehlertoleranzgrenze unbeachtlich sind (hierzu die Senatsurteile vom 27.06.2011 - 9 LB 168/09 - a. a. O. und vom 17.07.2012 - 9 LB 187/09 - OVGE MüLü 55, 361), sondern führt zur Unwirksamkeit der Gebührenregelung für die Bioabfalltonnen/Bioabfallbehälter/Bioabfallsäcke in § 3 Abs. 6 Satz 1 und 4 AGS 2014 sowie darüber hinaus - wegen der fehlenden Teilbarkeit dieser Regelungen von den übrigen Satzungsbestimmungen über die Bioabfallgebühren - zur Unwirksamkeit des § 3 Abs. 6 AGS 2014 insgesamt.
3. Aufgrund des untrennbaren Gesamtzusammenhangs, in dem die unwirksamen Satzungsregelungen in § 3 Absätze 1, 4 und 6 AGS 2014 mit den übrigen Regelungen der 12. Änderungssatzung zur Abfallgebührensatzung vom 16. Juli 2013 stehen, wird diese Änderungssatzung insgesamt gemäß § 47 Abs. 5 VwGO für unwirksam erklärt.
Es liegt grundsätzlich in der Dispositionsmaxime eines Antragstellers, ob er eine einzelne Satzungsregelung oder die Satzung insgesamt zum Gegenstand des Normenkontrollverfahrens macht. Der gestellte Antrag ist wegen der auch im Normenkontrollverfahren anzuwendenden Vorschrift des § 88 VwGO Ausgangspunkt für die Prüfung durch das Normenkontrollgericht. Steht eine im Normenkontrollverfahren angegriffene einzelne Satzungsregelung derart untrennbar in einem Gesamtzusammenhang mit dem übrigen Normgefüge, dass eine Teilnichtigkeit ausscheidet, muss das Normenkontrollgericht jedoch wegen des (auch) objektiven Charakters des Normenkontrollverfahrens über den angegriffenen Teil hinaus auch die nicht angegriffenen Teile der Satzung für unwirksam erklären (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567; Urteile vom 16.12.1999 - 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193, vom 02.08.2012 - 7 CN 1.11 - NVwZ 2013, 227 und vom 17.02.2005 - 7 CN 6.04 - NVwZ 2005, 695). Die von den Antragstellern mit ihren Anträgen angegriffenen Regelungen über die kombinierte Grundgebühr, die Grundgebührensätze und die Bioabfallgebühren in § 3 Absätze 1, 4 und 6 AGS 2014 sind wesentlicher Bestandteil des § 3 AGS 2014, wonach sich die Benutzungsgebühr anteilig aus den genannten Grundgebühren sowie einer Volumengebühr für Restabfälle und einer Volumengebühr für Bioabfälle zusammensetzt. Sie gehören außerdem zum wesentlichen Mindestinhalt der Abfallgebührensatzung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG. Damit stehen sie unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB in einem untrennbaren Zusammenhang mit den übrigen Regelungen der 12. Änderungssatzung zur Abfallgebührensatzung, sodass eine Abtrennbarkeit dieser Regelungen aus dem Normgefüge und eine Unwirksamerklärung nur der angegriffenen Satzungsregelungen ausscheiden.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 Abs. 6 Satz 1 NAbfG, 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG
§§ 12 Abs. 6 Satz 1 NAbfG, 5 Abs. 3 NKAG
§§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 4 NAbfG
§ 88 VwGO
§ 139 BGB
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 NKAG
§ 12 Abs. 6 NAbfG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG
§ 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG
§ 47 Abs. 5 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 NAbfG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG
§ 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG
§ 2 Abs. 2 NKAG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG
§ 12 Abs. 1 NAbfG
§ 2 Abs. 2 Satz 3 NKAG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 NAbfG
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2014, 419
NVwZ-RR 2001, 600
NVwZ 2003, 22
NordÖR 1998, 43
NordÖR 2004, 310
NVwZ-RR 2011, 914
NVwZ-RR 2001, 128
BVerwGE 112, 297
NVwZ-RR 2001, 124
NVwZ-RR 2009, 262
NVwZ 1992, 567
BVerwGE 110, 193
NVwZ 2013, 227
NVwZ 2005, 695
9 KN 47/10
B III B 291/20
B III B 290/20
9 KN 33/14
9 KN 439/02
7 BN 6.07
1 L 91/09
5 C 206/10
1 A 7/11
9 K 2148/99
1 KO 1367/04
9 L 4417/94
4 N 47/96
9 KN 47/10
9 K 2785/98
9 L 2722/96
6 A 11299/13
7 K 1252/01
9 KN 502/02
9 L 2396/99
2 S 550/09
2 L 196/95
9 LB 168/09
9 LA 406/06
11 C 7/00
10 C 4.04
9 B 50.01
11 C 7.00
9 K 6907/95
9 L 636/99
9 LB 187/09
4 NB 3.91
4 CN 7.98
7 CN 1.11
7 CN 6.04