Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-11, Aktenzeichen 11 K 7235/20
ECLI: ECLI:DE:VGD:2023:0511.11K7235.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung der Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils aus dem Urteil zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks G1 (postalisch: K.----straße 0) in H. . Das Grundstück ist mit einem freistehenden zweigeschossigen Gebäude bebaut, in dessen Hochparterre zuletzt eine Bar betrieben wurde und das erste Obergeschoss zu Wohnzwecken genutzt wurde.
Der Kläger ist Eigentümer zahlreicher mit Gebäuden bebauter Grundstücke in H. . In den Gebäuden – darunter das Gebäude auf dem streitbefangenen Grundstück K.----straße 0 – halten sich ausschließlich Personen auf, die als Zeit-/Leiharbeitnehmer bei der Fa. X., deren Geschäftsführer der Kläger ist, beschäftigt sind.
Im Rahmen einer Ortsbesichtigung am 13. November 2017 stellte die Beklagte fest, dass die Räume im Keller und Erdgeschoss des Gebäudes zur Unterbringung von Zeit- bzw. Leiharbeitnehmern genutzt wurden.
Nach Anhörung des Klägers mit Schreiben vom 14. Dezember 2017 teilte dieser im Februar 2018 mit, in Kürze einen Bauantrag für das Objekt einreichen zu wollen. Die Beklagte erklärte daraufhin, dass vom Erlass einer Nutzungsuntersagung für das Erdgeschoss und den Keller nur abgesehen werden könne, wenn diese Räume bis zum Ende der 9. Kalenderwoche 2018 geräumt würden.
Mit Ordnungsverfügung vom 19. März 2018 (Az. 00.00-000/17-OBV), die dem Kläger am 23. März 2018 gegen Postzustellungsurkunde zuging, untersagte sie dem Kläger unmittelbar ab Zustellung dieser Ordnungsverfügung jegliche Nutzung des Erdgeschosses des Gebäudes, die von einer Nutzung als Bar (Gaststätte) abweicht. Ebenso untersagte sie jegliche Nutzung des Kellergeschosses, die von einer Nutzung als Keller abweicht (Ziffer 1). Die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung wurde angeordnet (Ziffer 2). Für den Fall, dass der Kläger der unter Ziffer 1 bezeichneten Aufforderung nicht, nicht rechtzeitig oder nicht ausreichend Folge leiste, drohte die Beklagte ihm die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,- Euro an (Ziffer 3). Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Nach den getroffenen Feststellungen würden die Räume im Erdgeschoss zur Unterbringung von Zeitarbeitern genutzt. Ebenso lasse der äußere Eindruck auf eine Nutzung der Kellerräume zur Unterbringung von Zeitarbeitern schließen. Die Nutzung des Erd- und Kellergeschosses zur Unterbringung von Zeitarbeitnehmern stelle eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung der bisher genehmigten Nutzung als Keller und Bar dar. Ein Bauantrag sei bisher nicht gestellt worden. Der Kläger sei als Eigentümer und Arbeitgeber der dort untergebrachten Zeitarbeitnehmer Störer. Die Androhung des Zwangsgeldes sei auch in der konkreten Höhe erforderlich und angemessen, um der Forderung nach Einstellung der von einer Gaststätte abweichenden Nutzung den nötigen Nachdruck zu verleihen. Der Kläger erhob gegen die Ordnungsverfügung keine Klage.
Bei einer Ortsbesichtigung am 20. Mai 2020 hielt die Beklagte fest, dass es sich um einen ehemaligen Barbetrieb im Hochparterre handele und sich im Obergeschoss immer eine Wohnung befunden habe. Das Dachgeschoss sei nie zu Wohnzwecken genehmigt gewesen. Für das Keller- und Erdgeschoss liege bereits eine Nutzungsuntersagung vor, die jede andere Nutzung – auch als Unterkunft – verbiete. Es wurde festgestellt, dass alle Geschosse des Gebäudes von Personen zur Unterkunft genutzt würden. Auch seien nicht genehmigte Einbauten vorgenommen worden und die Rettungswege nicht sichergestellt.
Mit Bescheid vom 22. Mai 2020, der dem Kläger am 28. Mai 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger das mit Ordnungsverfügung vom 19. März 2018 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro fest und drohte ihm für den Fall, dass im Gebäude K.----straße 0 weiterhin das Erdgeschoss zu anderen Zwecken als als Bar (Gaststätte) oder das Kellergeschoss zu anderen Zwecken als als Keller genutzt werde, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes von 10.000,- Euro an. Der Kläger hat gegen diesen Bescheid keine Klage erhoben.
Mit weiterer Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020 (Az. 00.00-000/20-OBV), die dem Kläger am 3. Juni 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, untersagte die Beklagte dem Kläger die Nutzung des 1. Obergeschosses und des Dachgeschosses des Gebäudes K.----straße 0 zu Beherbergungs- und/oder Unterbringungszwecken. Dies beinhalte auch die Räumung dieser beiden Geschosse von den derzeit dort untergebrachten Personen (Ziffer 1). Die sofortige Vollziehung dieser Ordnungsverfügung wurde angeordnet (Ziffer 2). Die Beklagte drohte dem Kläger für den Fall, dass er der Aufforderung in Ziffer 1 nicht, nicht rechtzeitig oder nicht vollständig Folge leiste, die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,- Euro an (Ziffer 3). Der Kläger erhob auch gegen diese Ordnungsverfügung keine Klage.
Die Vollstreckung der Ordnungsverfügungen vom 19. März 2018 und vom 26. Mai 2020 wurde in der Folgezeit wegen einer Covid-19-bedingten Quarantäne- und Absonderungsanordnung der Beklagten vom 12. Juni 2020 für die im gesamten Gebäude angetroffenen – namentlich erfassten – 30 untergebrachten Personen ausgesetzt.
Bei einer nach Ablauf der Quarantäne am 6. Juli 2020 durchgeführten Kontrolle wurde von der Beklagten festgestellt, dass im Erdgeschoss fünf Personen, im Obergeschoss sieben Personen und im Dachgeschoss sechs Personen untergebracht waren
Bei einer erneuten Ortsbesichtigung am 13. Juli 2020 wurden im Gebäude K.----straße 0 mehrere dort untergebrachte Personen angetroffen, nach deren Angaben im Erdgeschoss, im Obergeschoss sowie im Dachgeschoss jeweils sechs Leiharbeiter untergebracht waren. Im Kellergeschoss wurden keine Leiharbeitnehmer angetroffen.
Mit Bescheid vom 16. Juli 2020, der dem Kläger am 22. Juli 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, setzte die Beklagte aufgrund der im Ortstermin am 6. Juli 2020 getroffenen Feststellungen das mit Bescheid vom 22. Mai 2020 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro fest und drohte dem Kläger für den Fall, dass im Gebäude K.----straße 0 weiterhin das Erdgeschoss zu anderen Zwecken als als Bar (Gaststätte) oder das Kellergeschoss zu anderen Zwecken als als Keller genutzt werde, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes von 15.000,- Euro an.
Der Kläger erhob gegen die Zwangsgeldfestsetzung vom 16. Juli 2020 am 20. August 2020 Klage (11 K 4951/20).
Mit weiterem Bescheid vom 16. Juli 2020, der dem Kläger am 22. Juli 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, setzte die Beklagte das mit Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020 hinsichtlich der Nutzungsuntersagung für das Obergeschoss und Dachgeschoss des Gebäudes angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro fest und drohte dem Kläger für den Fall, dass er der Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020 weiterhin nicht oder nicht vollständig nachkomme, die Festsetzung eines erneuten Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,- Euro an. Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger keine Klage.
Nach weiteren Kontrollen des Gebäudes im Juli 2020 und August 2020, denen keine weiteren Maßnahmen zur Vollstreckung der Ordnungsverfügungen vom 19. März 2018 und 26. Mai 2020 folgten, kontrollierte die Beklage das Gebäude erneut am 15. Oktober 2020. Zu diesem Zeitpunkt lag der Beklagten eine von der Fa. X zur Verfügung gestellte Liste der im Objekt untergebrachten Mitarbeiter mit Stand vom 30. Juli 2020 vor. Die Beklagte stellte am 15. Oktober 2020 fest, dass im Erdgeschoss des Gebäudes neben vier bekannten Arbeitnehmern weitere drei Arbeitnehmer untergebracht waren. Im Kellergeschoss wurde keine Nutzung durch Leiharbeitnehmer festgestellt, Im Obergeschoss wurden insgesamt 5 Personen angetroffen, von denen lediglich eine Person namentlich bekannt war und die anderen vier Personen erst vor 10 Tagen nach Deutschland eingereist waren. Die Personalien von zwei der Personen konnten festgestellt werden, die übrigen beiden Personen waren auf der Arbeit. Im Dachgeschoss wurde die Unterbringung von 8 Personen festgestellt, die sämtliche bisher nicht bekannt waren. Die Namen der sechs anwesenden Personen wurden festgehalten. Die übrigen beiden Personen waren bei der Arbeit.
Mit Bescheid vom 30. Oktober 2020, der dem Kläger am 5. November 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, setzte die Beklagte aufgrund der im Ortstermin am 15. Oktober 2020 getroffenen Feststellungen gegen den Kläger das mit Bescheid vom 16. Juli 2020 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 15.000,- Euro fest und drohte ihm für den Fall, dass in dem Gebäude weiterhin das Erdgeschoss zu anderen Zwecken als als Bar (Gaststätte) oder das Kellergeschoss zu anderen Zwecken als als Keller genutzt werde, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 20.000,- Euro an.
Der Kläger erhob gegen den Bescheid vom 30. Oktober 2020 Klage (11 K 7234/20).
Mit weiterem Bescheid vom 30. Oktober 2020, der dem Kläger am 5. November 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, setzte die Beklagte auch wegen eines Verstoßes des Klägers gegen die das Ober- und Dachgeschoss betreffende Nutzungsuntersagung in der Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020 ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro fest und drohte ihm für den Fall, dass er der Ordnungsverfügung weiterhin nicht oder nicht vollständig nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 15.000,- Euro an.
Der Kläger hat gegen diesen Bescheid vom 30. Oktober 2020 am 1. Dezember 2020 die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Die Zustellungen aller Verfahren, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung vom 11. Mai 2023 seien, seien nicht rechtens. Die Postbriefumschläge der zugestellten Schriftstücke enthielten nicht wie erforderlich eine Unterschrift des Zustellers sondern nur einen Haken. Der Briefzusteller habe zudem vor Einlegung in den Briefkasten nicht versucht, ihm die Sendung in seiner, des Klägers, Wohnung zuzustellen. Mangele es an einer rechtswirksamen Zustellung sei jede Verfügung der Beklagten rechtswidrig. Auch vermöge eine nicht wirksame Zustellung nicht zu bewirken, dass die Verfügung rechtskräftig werde. Die zugrunde liegende Zwangsgeldandrohung sei rechtswidrig, weil im Bescheid weder ihre Ermächtigungsgrundlage noch deren Fundstelle genannt werde und es an einer Ermessensentscheidung der Beklagten über die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes fehle. Sei aber die zugrunde liegende Zwangsgeldandrohung rechtswidrig, sei es auch die darauf beruhende Zwangsgeldfestsetzung.
Ein zwischenzeitlich mit Schreiben vom 24. November 2020 und ergänzend vom 28. Dezember 2020 vom Kläger bei der Beklagten gestellter Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens mit dem Ziel der Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 19. März 2018, den die Beklagte in einen zugleich auch auf die Aufhebung der weiteren das Gebäude K.----straße 0 betreffenden Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020 gerichteten Antrag umdeutete, ist – nachdem der erste ablehnende Bescheid der Beklagten vom 9. Februar 2021 aufgrund eines gerichtlichen Hinweises im Verfahren 11 K 1423/21 von der Beklagten aufgehoben wurde – mit Bescheid der Beklagten vom 27. Januar 2023 abgelehnt worden.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 30. Oktober 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt Bezug auf die Begründung des angefochtenen Bescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten (Beiakten Hefte 1 und 2 zu 11 K 7234/20 sowie Beiakte Heft 1 zu 11 K 4951/20) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr der Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss der Kammer vom 10. November 2022 zur Entscheidung übertragen worden ist.
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, insbesondere nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Offen bleiben kann insoweit (noch), ob der Bescheid vom 30. Oktober 2020 dem Kläger, der insoweit Mängel der Zustellung rügt, wirksam bekannt gegeben worden ist, da die Anfechtungsklage auch dann die statthafte Klageart ist, wenn die Klage darauf zielt, nur den Rechtsschein eines wirksamen Verwaltungsaktes zu beseitigen,
vgl. VG Freiburg, Urteil vom 20. Februar 2018 – A 1 K 9766/17 –, juris Rn 25.
Die Klage ist aber unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 30. Oktober 2020 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Bescheid vom 30. Oktober 2020 ist entgegen der erstmals mit Schriftsatz vom 2. Mai 2023 geäußerten Auffassung des Klägers zunächst durch die am 5. November 2020 erfolgte Zustellung an ihn wirksam geworden, § 43 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG. NRW.). Sein Vorbringen, der Zusteller habe auf dem Postbriefumschlag nicht unterschrieben, seine Unterschrift bestehe nur aus einem Haken und der Zusteller habe vor der Einlegung in den zu seiner, des Klägers, Wohnung gehörenden Hausbriefkasten nicht versucht, dem Kläger die Sendung in der Wohnung persönlich zuzustellen, steht der Wirksamkeit der (Ersatz-)Zustellung nach § 41 Abs. 5 VwVfG. NRW. i.V.m. § 3 Abs. 2 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeszustellungsgesetz – LZG NRW) i.V.m. § 180 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) nicht entgegen.
Soweit der Kläger rügt, der Zusteller habe keinen Versuch der persönlichen Übergabe des Schriftstücks in der Wohnung unternommen, vermag der Kläger hiermit nicht durchzudringen. Zwar setzt eine Ersatzzustellung durch Einlegung in den Briefkasten gemäß § 180 Satz 1 i.V.m. § 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO voraus, dass die Person, an die zugestellt werden soll, in ihrer Wohnung nicht angetroffen wurde und auch eine Zustellung an die in § 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO genannten Ersatzpersonen in ihrer Wohnung nicht möglich war, mithin ein erfolgloser Zustellversuch unternommen wurde. Diese Voraussetzung war aber vorliegend erfüllt.
Die gemäß § 3 Abs. 2 LZG NRW i.V.m. § 182 ZPO aufgenommene Zustellungsurkunde, eine öffentliche Urkunde, begründet nach § 182 Abs. 1 Satz 2, § 418 Abs. 1 ZPO (auch) den vollen Beweis dafür, dass der mit der Zustellung betraute Postbedienstete vor Einwurf des streitigen Bescheides versucht hat, diesen in der Wohnung des Klägers an einen geeigneten Empfänger zu übergeben (vgl. Ziffer 9 und Ziffer 10.1 der Zustellungsurkunde),
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1991 – 2 BvR 511/89 –, juris Rn 14.
Soweit § 418 Abs. 2 ZPO die Möglichkeit eröffnet, für die Unrichtigkeit der in der Urkunde bezeugten Tatsachen den Gegenbeweis anzutreten, fehlt dem Vorbringen des Klägers hierzu jede Substanz. Der Gegenbeweis der Unrichtigkeit der in der Zustellungsurkunde bezeugten Tatsachen erfordert den Beweis eines anderen als des beurkundeten Geschehensablaufs, der damit ein Fehlverhalten des Zustellers und eine Falschbeurkundung in der Zustellungsurkunde belegt. Hierfür bedarf es einer substantiierten Darlegung der Umstände, die gegen die Richtigkeit des Inhalts der öffentlichen Urkunde sprechen,
BVerfG, Nichtannahmebeschlüsse vom 9. Januar 2023 – 2 BvR 2697/18 –, juris Rn 9, und vom 20. Februar 2002 – 2 BvR 2017/01 –, juris Rn 3 f.; BGH , Urteil vom 10. November 2005 – III ZR 104/05 –, juris Rn 12; BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 2007 – 3 B 113/06 –, juris Rn 4, und Beschluss vom 16. Mai 1986 – 4 CB 8/86 –, juris Rn 3; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. August 2019 – 17 K 42/18 –, juris Rn 47 f.
Der Kläger hat sich dagegen darauf beschränkt, den erfolgten Zustellversuch lediglich zu bestreiten. Konkrete Umstände, die ein Fehlverhalten des Postzustellers bei der Zustellung am 5. November 2020 und damit eine Falschbeurkundung in der Postzustellungsurkunde zu belegen geeignet sind, hat der Kläger nicht ansatzweise dargelegt.
Offen bleiben kann, ob der Zusteller bei der Ersatzzustellung des Bescheides vom 30. Oktober 2020 auf dem Umschlag des zuzustellenden Schriftstücks, sog. innerer Umschlag (vgl. § 1 Nr. 1, Anlage 2 der Verordnung zur Einführung von Vordrucken für die Zustellung im gerichtlichen Verfahren - Zustellungsvordruckverordnung (ZustVV)) lediglich einen Haken statt seiner Unterschrift angebracht hat. Ungeachtet der fehlenden Vorlage des für die konkrete Zustellung des Bescheides vom 30. Oktober 2020 (Az. 00.00–000/20-OBV) maßgeblichen Umschlags durch den Kläger – die vorgelegte Kopie bezieht sich auf das Az. 00.00 - 000/17-OBV – sieht § 180 Satz 3 ZPO nur vor, dass auf dem Umschlag des zuzustellenden Schriftstücks das Datum der Zustellung zu vermerken ist. Eine Unterschrift des Zustellers ist auf dem Umschlag – anders als nach § 182 Abs. 2 Nr. 8 ZPO auf der Postzustellungsurkunde selbst – zur Wirksamkeit der Zustellung gerade nicht erforderlich,
vgl. ausdrücklich: Bundesfinanzhof, Beschluss vom 4. Juli 2008 – IV R 78/05 –, juris Rn 19; sogar die Unschädlichkeit des vollständigen Fehlens des Vermerks nach § 180 S. 3 ZPO auf dem Umschlag annehmend: Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 20. Dezember 2019 – 2 MB 20/19 –, juris Rn 5 m.w.N.; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Februar 2016 – 6 S 1870/15 –, juris Rn 4 m.w.N.; Schultzky in: Zöller, Zivilprozessordnung, 34. Auflage 2022, § 180 Rn 7.
Nicht zuletzt wäre ein – hier im Ergebnis nicht vorliegender – Mangel der Zustellung nach § 8 LZG NRW dadurch geheilt worden, dass der Bescheid vom 30. Oktober 2020 dem Kläger jedenfalls nachweislich zugegangen ist. Denn der Kläger hat bereits am 1. Dezember 2020 – und damit selbst ausgehend von dem in der Postzustellungsurkunde enthaltenen Zustelldatum 5. November 2020 – fristgerecht Klage gegen den Bescheid erhoben.
Der angefochtene Bescheid ist formell rechtmäßig.
Die nach § 28 Abs. 1 VwVfG. NRW. vor Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes erforderliche Anhörung war im vorliegenden Fall gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG. NRW. entbehrlich, da die Beklagte mit der Zwangsgeldfestsetzung und –androhung Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung getroffen hat.
Darüber hinaus liegt kein Begründungsmangel nach § 39 Abs. 1 VwVfG. NRW. vor.
Insoweit war es entgegen der Ansicht des Klägers unschädlich, dass im angefochtenen Bescheid keine Ermächtigungsgrundlage für die (erneute) Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 15.000,- Euro genannt wurde. Denn die Nennung der Ermächtigungsgrundlage ist nur in den Fällen von Bedeutung, in denen andernfalls die Betroffenen oder die Gerichte von der Ermächtigung der Behörde für ihr Handeln im Unklaren bleiben würden. Die Nennung ist dagegen verzichtbar, wenn die Rechtsgrundlage offenkundig ist.
Vgl. Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 2. EL 2022, § 39 VwVfG, Rn 58; gegen eine grundsätzliche Plicht zur Nennung der Ermächtigungsgrundlage auch BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1985 – 2 C 56/82 –, juris Rn 23.
Vorliegend ergibt sich aus den Erläuterungen der Beklagten zur Festsetzung des zuvor angedrohten Zwangsgeldes von 10.000,- Euro, für das ausdrücklich die Ermächtigungsgrundlage des § 64 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) genannt wird, und der Ergänzung, dass die Beklagte nach § 56 Abs. 1 VwVG NRW für den Vollzug zuständig sei und das Zwangsgeld so oft wiederholt werden könne, bis die Forderung erfüllt sei, § 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW, dass die (erneute) Zwangsgeldandrohung abermals auf den Vorschriften des VwVG NRW beruht, ohne dass es konkret der Benennung der Ermächtigungsgrundlage der §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW bedurfte.
Der angefochtene Bescheid ist auch materiell rechtmäßig.
Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 26. Mai 2020 erfüllt. Im Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldfestsetzung vom 30. Oktober 2020 war die Ordnungsverfügung bestandskräftig und damit unanfechtbar.
Auch der mit Schreiben vom 24. November 2020 gestellte und mit Schreiben vom 28. Dezember 2020 ergänzte, auf die Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020gerichtete Wiederaufgreifensantrag des Klägers ist erfolglos geblieben. Die Beklagte hat den Antrag mit bestandskräftig gewordenem Bescheid vom 27. Januar 2023 abgelehnt.
Dass die Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020 wegen eines Anhörungsmangels formell rechtswidrig ist – insoweit nimmt das Gericht auf seine diesbezüglichen Ausführungen in der Hinweisverfügung vom 4. Januar 2023 im die erste Ablehnung des Wiederaufgreifensantrags des Klägers durch die Beklagte mit Bescheid vom 9. Februar 2021 betreffenden Verfahren 11 K 1423/21 Bezug – steht der Vollstreckung der Ordnungsverfügung ebenfalls nicht entgegen. Was im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf danach – ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit – unberücksichtigt bleiben. Denn die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30/03 –, BVerwGE 122, 293-301 und juris Rn 15 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2021 – 7 B 238/21 –, juris Rn 8, und vom 15. August 2013 – 2 A 740/13 –, juris Rn 8.
Dass die Ordnungsverfügung nach § 44 VwVfG. NRW. nichtig sein könnte, macht weder der Kläger geltend, noch ist dies sonst ersichtlich. Insbesondere führt der festgestellte Anhörungsmangel – wie die Wertung des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. NRW. zeigt – nicht zugleich zur Nichtigkeit der Ordnungsverfügung,
vgl. Schemmer in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 58. Edition, Stand: 01.01.2023, § 44 Rn 32; Kyrill-Alexander Schwarz in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 44 Rn 8; Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 44 Rn 118 m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 23. Auflage 2022, § 44 Rn 9.
Mit der bestandskräftigen Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020 wurde dem Kläger für den Fall, dass er der Aufforderung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nicht, nicht rechtzeitig oder nicht ausreichend nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich angedroht. Die Androhung ist dem Kläger auch wirksam zugestellt worden, § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW. Darauf, ob die Ermächtigungsgrundlage der Zwangsgeldandrohung im Bescheid angegeben war oder ob ein Begründungsmangel hinsichtlich der angedrohten Zwangsgeldhöhe vorliegt, kommt es wegen der Bestandskraft der Ordnungsverfügung - wie ausgeführt - nicht an.
Mit ebenfalls bestandskräftigem Bescheid vom 16. Juli 2020 setzte die Beklagte ein erstes Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro gegen den Kläger fest. Zugleich drohte sie ihm gemäß §§ 57 Abs. 3, 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich für den Fall, dass er der Ordnungsverfügung weiterhin nicht oder nicht vollständig nachkomme, § 63 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz VwVG NRW, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes von 10.000,- Euro an. Nach § 57 Abs. 3 VwVG NRW können die Zwangsmittel – hier das Zwangsgeld nach §§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 VwVG NRW – solange wiederholt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist. Die Androhung des höheren Zwangsgeldes ist dem Kläger wirksam zugestellt worden, § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW. Darauf, ob die Ermächtigungsgrundlage der erneuten Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 16. Juli 2020 angegeben war oder ob ein Begründungsmangel hinsichtlich der angedrohten Zwangsgeldhöhe vorliegt, kommt es wegen der Bestandskraft auch dieses Bescheides nicht an.
Der Kläger ist der Aufforderung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2020 im Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldfestsetzung vom 30. Oktober 2020 auch weiterhin nicht (vollständig) nachgekommen. Ihm war die Nutzung des Obergeschosses und Kellergeschosses zu Beherbergungs- und/oder Unterkunftszwecken nach dem in der Ordnungsverfügung näher dargelegten Nutzungskonzept untersagt worden.
Unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Ordnungsverfügung ist deren Ziffer 1 dahingehend auszulegen, dass es der Kläger zu unterlassen hatte, das Ober- und Dachgeschoss zur Unterbringung von Leih- bzw. Zeitarbeitnehmern im Rahmen des von der Beklagten festgestellten und in der Begründung der Ordnungsverfügung im Einzelnen dargelegten Nutzungskonzepts zu verwenden bzw. von Dritten verwenden zu lassen, und dass ihn ein Handlungsgebot zum aktiven Tätigwerden traf, die ihm zur Verfügung stehenden eigentums- und mietvertraglichen Möglichkeiten zu ergreifen, um baurechtswidrige Nutzungen abzustellen und ihre Wiederaufnahme zu verhindern. Auf die näheren Ausführungen zur Auslegung der Ordnungsverfügung vom 2. Juli 2021, die das Gebäude des Klägers L. Straße 00 in H. betrifft und in Ziffer 1 einen identisch gefassten Tenor betrifft, im Urteil vom 8. Dezember 2022 (11 K 4137/21) wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.
Unter Berücksichtigung der im Verwaltungsvorgang dokumentierten Feststellungen wurde bei der Ortsbesichtigung am 15. Oktober 2020 – nur auf die Ergebnisse dieser Kontrolle hat die Beklagte die Zwangsgeldfestsetzung ausweislich der Bescheidbegründung gestützt – festgestellt, dass im 1. Obergeschoss fünf Personen untergebracht waren, von denen vier Personen der Beklagten nicht bekannt waren und erst 10 Tage zuvor aus Rumänien nach Deutschland gekommen waren. Alle im Dachgeschoss untergebrachten acht Personen, von denen sechs Personen anwesend waren und namentlich erfasst wurden und zwei zur Arbeit in den Niederlanden waren, waren der Beklagten ebenfalls unbekannt und neu nach Deutschland eingereist. Da die Wohnung im 1. Obergeschoss neben Küche und Bad nur über drei Schlafzimmer und die Wohnung im Dachgeschoss neben Küche und Bad über vier Schlafzimmer verfügt, erfolgte angesichts der festgestellten Bewohnerzahl weiterhin eine überwiegend mindestens doppelte Belegung der Zimmer. Enge persönliche oder gar familiäre Beziehungen zwischen den untergebrachten Personen, die ein derart enges Zusammenleben im Sinne einer auf Dauer angelegten Wohngemeinschaft erklären könnten, sind nicht ersichtlich. Lediglich zwei der im Dachgeschoss angetroffenen Personen trugen denselben Nachnamen – was eine verwandtschaftliche Beziehung nahe legen kann (aber nicht muss). Dies spricht ebenso wie der Umstand, dass die untergebrachten Personen gegenüber der von der Fa. X vorgelegten Liste vom 30. Juli 2020 fast vollständig ausgetauscht wurden, nachdrücklich für die Fortsetzung des untersagten Nutzungskonzepts mit hoher Belegungsdichte und häufigen Bewohnerwechseln.
Die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes entspricht dem angedrohten Betrag. Weitere Ausführungen hinsichtlich einer Ermessensausübung zur Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes waren angesichts des ermessenslenkenden Charakters des § 64 Satz 1 VwVG NRW im Sinne der Grundsätze über das intendierte Ermessen entbehrlich,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2013 – 2 B 219/13 -, juris Rn 22.
Die Zwangsgeldfestsetzung ist auch verhältnismäßig. Insbesondere ist die Beugefunktion des Zwangsgeldes erfült. Die Unverhältnismäßigkeit eines Zwangsmittels ist nur anzunehmen, wenn der Pflichtige alles ihm Zumutbare unternommen hat, um der Forderung nachzukommen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Juli 2017 – 14 B 397/17 -, juris Rn 9.
Derartige Bemühungen vermag das Gericht im vorliegenden Fall nicht zu erkennen. Der Kläger hatte im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung ersichtlich nicht alle tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten ausgeschöpft, um das ihm untersagte Nutzungskonzept zu beenden.
Die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes i.H.v. 15.000,- Euro ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie genügt den Anforderungen der §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 63 VwVG NRW und ist dem Kläger ausweislich der Zustellungsurkunde am 5. November 2020 – im Wege einer wie ausgeführt wirksamen Ersatzzustellung – förmlich zugestellt worden, § 63 Abs. 6 VwVG NRW. Die Erhöhung des Zwangsgeldes ist angesichts der bestandskräftigen vorausgegangen Zwangsgeldandrohung i.H.v. 10.000,- Euro und angesichts der fortbestehenden illegalen Nutzung des Obergeschosses und Dachgeschosses ermessensfehlerfrei erfolgt. Ein Ermessensnichtgebrauch wegen der im Bescheid vom 30. Oktober 2020 fehlenden Begründung der Höhe des erneut angedrohten Zwangsgeldes ist nicht festzustellen, denn die Erhöhung des Zwangsgeldes beinhaltet denknotwendig eine entsprechende Ermessensentscheidung. Diese ist nach dem Maßstab des § 114 S. 2 VwGO nicht zu beanstanden. Sie bedurfte keiner näheren Begründung, da eine Erhöhung des Zwangsgeldes in der vorliegenden Größenordnung mit Blick auf dessen Beugefunktion geradezu auf der Hand lag, nachdem die in der bisherigen Höhe angedrohten Zwangsgelder den Kläger – wie auch hinsichtlich der formell illegalen Nutzung des Erdgeschosses desselben Gebäudes (vgl. insoweit die Urteile vom 11. Mai 2023 in den Verfahren 11 K 4951/20 und 11 K 7234/20) – nicht zur Aufgabe der illegalen Nutzung bewegen konnten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 17.500,- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 1.7.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW
§§ 57 Abs. 3, 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich für den Fall, dass er der Ordnungsverfügung weiterhin nicht oder nicht vollständig nachkomme, § 63 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz VwVG NRW
§§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 VwVG NRW
§§ 55 Abs. 1, 57, 60, 63 VwVG NRW
§§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 182 ZPO
§ 8 LZG
§ 39 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 41 Abs. 5 VwVfG
§ 180 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO
§ 3 Abs. 2 LZG
§ 418 Abs. 1 ZPO
§ 418 Abs. 2 ZPO
§ 180 Satz 3 ZPO
§ 182 Abs. 2 Nr. 8 ZPO
§ 180 S. 3 ZPO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 56 Abs. 1 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW
§ 57 Abs. 3 VwVG NRW
§ 64 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 6 VwVG NRW
§ 114 S. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 43 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 3 Abs. 2 des Verwaltungszustellungsgesetzes
§ 1 Nr. 1, Anlage 2 der Verordnung
§ 64 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 122, 293
11 K 4951/20
11 K 7234/20
11 K 1423/21
1 K 9766/17
2 BvR 511/89
2 BvR 2697/18
2 BvR 2017/01
III ZR 104/05
3 B 113/06
4 CB 8/86
17 K 42/18
IV R 78/05
6 S 1870/15
2 C 56/82
11 K 1423/21 B
1 C 30/03
7 B 238/21
2 A 740/13
11 K 4137/21
2 B 219/13
14 B 397/17