Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-04-18, Aktenzeichen 4 L 1613/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0418.4L1613.17.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
2. Der Beschluss soll den Beteiligten vorab per Telefax bekannt gegeben werden.
3. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten,
1. die auf der Internetseite „www.bonn.de“ veröffentlichte Behauptung, „Stimmen Sie mit nein und setzen Sie sich damit dafür ein, dass unser neues Schwimmbad gebaut werden kann“, gegenüber allen Empfängern zu widerrufen,
2. die Behauptung des Oberbürgermeisters in der Broschüre der Stadtwerke Bonn GmbH zum Bürgerentscheid, „Nur mit einem klaren ,Nein' beim Bürgerentscheid eröffnen sich diese neuen Möglichkeiten", gegenüber allen Empfängern zu widerrufen,
3. die Stadtwerke Bonn GmbH aufzufordern, auf ihrer Projektinternetseite „www.unserneuesschwimmbad.de“ nicht weiterhin zu behaupten, „Stimmen die Bonnerinnen und Bonner für eine Sanierung des Kurfürstenbades, muss dieses Geld neu verteilt werden und es ist fraglich, ob dann im Haushalt der Stadt noch genug Geld vorhanden ist für die Sanierung von Hardtbergbad, Beueler Bütt und den Bau eines neuen Familien-, Schul- und Sportschwimmbades im Wasserland“,
4. auf der Internetseite „www.bonn.de“ bei den Informationen für den Bürgerentscheid den Link zu der Seite der Stadtwerke Bonn GmbH „www.unserneuesschwimrnbad.de“ zu entfernen,
sowie für jeden Fall des Verstoßes gegen die unter Ziffer 1. erwähnten Verpflichtungen gegen den Antragsgegner ein Zwangsgeld in Höhe von bis zu 10.0000,00 € [sic] anzudrohen und nach fristlosem Fristablauf festzusetzen,
hat keinen Erfolg. Er ist zwar (nicht mehr) unzulässig (dazu 1.), indes unbegründet (dazu 2.).
1. Der Antrag ist zulässig (geworden), nachdem ihn nunmehr sämtliche Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens unterzeichnet haben. Nach § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW sind die subjektiven Verfahrensrechte im Zusammenhang mit einem Bürgerbegehren bei dessen Vertretern im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW konzentriert. Diese Rechte können von den Vertretern nur gemeinschaftlich geltend gemacht werden. Die Vertreter nehmen ähnlich einem Prozessstandschafter die Rechte der Unterzeichner des Bürgerbegehrens in eigenem Namen wahr. Dies dient in erster Linie der Bündelung der Interessen der Unterzeichner und dem Ausschluss von Rechtsbehelfen der Unterzeichner selbst.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Mai 2015 – 1 K 3171/14 –, juris, Rn. 30 bis 34, m. w. N.; ferner OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04 –, juris, Rn. 6 f.
2. Der Antrag ist indes unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 294, 920 Abs. 2 ZPO).
Ausgehend davon hat der Antrag auch in der Sache keinen Erfolg. Die Antragsteller haben keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
a. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die unter Ziffer 1 und 2 ihres Antrags erhobenen Ansprüche auf Widerruf der in dem Antrag zitierten Äußerungen des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin. Ein solcher Widerrufsanspruch setzt voraus, dass die Antragsgegnerin in rechtswidriger Weise in das Recht auf Durchführung des Bürgerentscheids eingegriffen hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. April 2013 – 15 B 304/13 –, juris, Rn. 10.
Daran fehlt es hier. Denn die angegriffenen Äußerungen des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin, die dieser zuzurechnen sind, weil der Oberbürgermeister sie in amtlicher Funktion abgegeben hat, sind rechtmäßig.
Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin unterliegt im Zusammenhang mit der Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. eines Bürgerentscheids keinem Neutralitätsgebot wie bei Wahlen. Vielmehr können die Organe einer Gemeinde gerade bei einem – wie hier in Rede stehenden – kassatorischen Bürgerbegehren, mit dem die vollständige oder teilweise Beseitigung eines Ratsbeschlusses durch Aufhebung oder Änderung erstrebt wird, sogar gehalten sein, öffentlich zu dem Sachbegehren wertend Stellung zu nehmen. Einschränkungen ihrer Äußerungsbefugnis in amtlicher Funktion ergeben sich deshalb erst durch Kompetenznormen, den Grundsatz der Teilnahmefreiheit und das Sachlichkeitsgebot.
Eingehend OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 – 15 B 2455/03 –, juris, Rn. 16 bis 27; ferner jüngst etwa Beschluss vom 7. Oktober 2016 – 15 B 948/16 –, juris, Rn. 28 f., m. w. N.
Ausgehend davon sind die fraglichen Äußerungen des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden. Seine Kompetenz, sich zu dem Bürgerentscheid zu äußern, ergibt sich aus den §§ 40, 41 GO NRW. Nach diesen Vorschriften ist der Rat für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit die Gemeindeordnung nichts anderes bestimmt, und der Oberbürgermeister ist Mitglied und Vorsitzender des Rates. Ihm obliegt die Vertretung und Repräsentation des Rates. Angesichts dessen gehört es zu seinen Aufgaben, Beschlüsse des Rates in der Öffentlichkeit zu vertreten und zu verteidigen, wie er es hier mit dem Beschluss des Rates vom 22. September 2016 (Drucksachen-Nr. 1612544) tut, der mit dem Bürgerentscheid revidiert werden soll.
Vgl. in diesem Zusammenhang zu den Kompetenzen des Bezirksvorstehers OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 – 15 B 2455/03 –, juris, Rn. 28.
Auch der Grundsatz der Teilnahmefreiheit wird durch die angegriffenen Äußerungen nicht verletzt. Diese Freiheit soll gewährleisten, dass jeder am Bürgerentscheid teilnehmende Bürger sein Abstimmungsrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben kann. Er soll sein Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen können.
OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 – 15 B 2455/03 –, juris, Rn. 33 f.
Gegen die so verstandene Teilnahmefreiheit verstoßen die in Rede stehenden Äußerungen nicht, weil mit ihnen lediglich zu einem bestimmten, nämlich ablehnenden Abstimmungsverhalten aufgerufen und eine Bewertung des Sachanliegens des Bürgerentscheids vorgenommen wird. Darin liegt offenkundig weder die Ausübung von Zwang noch lässt sich darin im Lichte der vorstehenden Ausführungen zur Befugnis von Gemeindeorganen, öffentlich zu einem Bürgerentscheid wertend Stellung zu nehmen, eine unzulässige Beeinflussung der Bürger sehen. Die Antragsteller missverstehen insofern die Gewährleistung eines freien, offenen Prozesses der Meinungsbildung offenbar als Freiheit von wertenden Stellungnahmen des Oberbürgermeisters. Einen solchen Gewährleistungsgehalt hat die Teilnahmefreiheit nach der Konzeption von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung aber, wie dargelegt, gerade nicht.
Die angegriffenen Äußerungen sind auch mit dem Sachlichkeitsgebot als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vereinbar. Dieses verlangt, dass mitgeteilte Tatsachen zutreffend wiedergegeben werden müssen und Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen und den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten dürfen sowie auf einem im Wesentlichen zutreffenden und zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen müssen. Außerdem dürfen die Äußerungen im Hinblick auf das mit der Äußerung verfolgte sachliche Ziel im Verhältnis zur Teilnahmefreiheit der Bürger nicht unverhältnismäßig sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2003 – 15 B 2455/03 –, juris, Rn. 33 f.
Diesen Anforderungen genügen die beanstandeten Äußerungen. Soweit sie die Empfehlung beinhalten, bei dem Bürgerentscheid mit „Nein“ zu stimmen, wirbt der Oberbürgermeister damit für die Aufrechterhaltung des vom Rat gefassten Beschlusses. Dies entspricht ohne Weiteres den genannten Anforderungen. Aber auch soweit den Äußerungen die Behauptung zu entnehmen ist, dass (nur) mit einem (klaren) „Nein“ beim Bürgerentscheid ein neues Schwimmbad gebaut werden könne, verstoßen sie nicht gegen das Sachlichkeitsgebot. Namentlich greift der Einwand der Antragsteller nicht durch, diese Äußerung sei „sachlich falsch“. Zur Begründung dieses Einwands führen die Antragsteller aus, im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids habe die Verwaltung eine neue Beschlussvorlage zu erarbeiten und es obliege sodann allein dem Rat zu entscheiden, seinen bereits gefassten Beschluss über die Errichtung eines neuen Schwimmbads zurückzunehmen. Diese Argumentation verfängt nicht. Denn den aufgezeigten Zusammenhang stellt der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin bei verständiger Würdigung der angegriffenen Äußerungen nicht in Abrede. Vielmehr kommt in diesen Äußerungen, wie sich bei unvoreingenommenem Verständnis auf der Grundlage der gesamten von den Antragstellern vorgelegten Dokumente ergibt, die politische Bewertung des Oberbürgermeisters zum Ausdruck, dass aufgrund der begrenzten finanziellen Mittel der Antragsgegnerin die Verwirklichung eines neuen Schwimmbads und der Erhalt und die Sanierung des Kurfürstenbads nicht möglich sein werden. Anhaltspunkte dafür, dass diese politisch-prognostische Bewertung, die als solche einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich ist, sachlich unvertretbar wäre oder unverhältnismäßig auf die Entscheidungsfreiheit der Bürger einwirkte, sind weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
Soweit die Antragsteller die Unzulässigkeit der angegriffenen Behauptungen schließlich mit der Sperrwirkung des zulässigen Bürgerbegehrens gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW begründen, greift auch das nicht durch. Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt, darf nach dieser Vorschrift bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt haben rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden. Diese Sperrwirkung stellt hier keine Schranke der Äußerungsbefugnis des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin dar. Denn bei politischen Äußerungen, mit denen ein Oberbürgermeister wertend zu dem Sachanliegen eines Bürgerentscheids Stellung bezieht, handelt es sich im Rechtssinne nicht um den Vollzug einer Entscheidung. Im Übrigen tragen die Antragsteller selbst vor, ein Erfolg des Bürgerentscheids bedeute nicht das Ende der Planungen für ein neues Bad; über dessen Verwirklichung habe in einem solchen Fall vielmehr allein der Rat zu entscheiden. Damit beruht ihre Argumentation umgekehrt auf der Prämisse, dass die Verwirklichung eines neuen Bades aus Rechtsgründen dem Begehren des Bürgerentscheids nicht entgegensteht.
b. Auch mit seinen Ziffern 3 und 4 bleibt der Eilantrag ohne Erfolg.
Die Antragsteller haben nicht glaubhaft gemacht, dass ihnen gegen die Antragsgegnerin ein Anspruch darauf zusteht, die Stadtwerke Bonn GmbH aufzufordern, auf der Projektinternetseite www.unserneuesschwimmbad.de“ nicht weiterhin zu behaupten, „Stimmen die Bonnerinnen und Bonner für eine Sanierung des Kurfürstenbades, muss dieses Geld neu verteilt werden und es ist fraglich, ob dann im Haushalt der Stadt noch genug Geld vorhanden ist für die Sanierung von Hardtbergbad, Beueler Bütt und den Bau eines neuen Familien-, Schul- und Sportschwimmbades im Wasserland“ (Ziffer 3). Insofern ist unschädlich, dass die genannte Internetseite nicht von der Stadtwerke Bonn GmbH, sondern von der Energie- und Wasserversorgung Bonn/Rhein-Sieg GmbH betrieben wird. Denn dies führen die Antragsteller zwar nicht in ihrem Antrag, wohl aber in ihrer Antragsbegründung aus, weswegen ihr Antrag sachgerecht auszulegen ist (§ 122 Abs. 1, § 88 VwGO). Der Antrag scheitert aber daran, dass auf der Grundlage der Ausführungen der die Glaubhaftmachungslast tragenden Antragsteller nicht erkennbar ist, woraus sich der geltend gemachte Anspruch gegen die Antragsgegnerin in Bezug auf die Energie- und Wasserversorgung Bonn/Rhein-Sieg GmbH ergeben soll. Ein unmittelbares staatliches Aufsichtsrecht, mit der die Antragsgegnerin vermeintlich rechtswidrige Äußerungen, die dieser Gesellschaft zuzurechnen wären, unterbinden könnte, steht der Antragsgegnerin nicht zu. So weitreichend ist insbesondere auch nicht der Schutz des Bürgerentscheids durch die Regelungen in § 26 GO NRW ausgestaltet. Dafür, dass der Antragsgegnerin gesellschaftsrechtlich hinreichende Einwirkungsmöglichkeiten zustünden, die zuständigen Organe der Energie- und Wasserversorgung Bonn/Rhein-Sieg GmbH zu dem von den Antragstellern begehrten Unterlassen der inkriminierten Äußerung zu verpflichten, liefert die Antragsschrift keine tatsächlichen Anhaltspunkte. Dreh- und Angelpunkt etwaiger Einwirkungsmöglichkeiten ist vielmehr der Rat der Antragsgegnerin, der sich indes mehrheitlich gegen das Ziel des Bürgerentscheids ausgesprochen hat.
Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, ob die Befugnis von Unternehmen mit kommunaler Beteiligung, sich zu dem Sachanliegen eines Bürgerentscheids zu äußern, im Vergleich zu sonstigen Unternehmen engeren Grenzen unterliegen könnte. Dies wird im Übrigen von den Antragstellern auch nicht behauptet. Vielmehr halten sie die unter Ziffer 3 des Antrags zitierte Äußerung auf der genannten Internetseite ebenfalls wegen Verstoßes gegen das Sachlichkeitsgebot für unzulässig. Das aber verfängt ungeachtet der vorstehenden Ausführungen nicht. Denn mit der Äußerung wird lediglich die Frage aufgeworfen, ob im Falle einer Sanierung des Kurfürstenbades im Haushalt der Antragsgegnerin noch genug Geld für die Sanierung weiterer Bäder und den Bau eines neuen Bades vorhanden ist. Dafür, dass diese Frage unsachlich oder ihr Inhalt aus sonstigen Gründen zu beanstanden wäre, ist nichts ersichtlich.
Ist danach der Antrag zu Ziffer 3 abzulehnen, hat auch der auf ihn bezogene Antrag zu Ziffer 4 keinen Erfolg.
c. Mangels Erfolgs des Antrags zu Ziffer 1 ist schließlich auch das ausweislich seines Wortlauts allein darauf bezogene Vollstreckungsbegehren der Antragsteller abzulehnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Die Kammer hält insoweit an ihrer am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 orientierten Rechtsprechung fest, den Streitwert in Verfahren betreffend Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf den Auffangstreitwert festzusetzen. Sie folgt nicht den Empfehlungen im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, den Streitwert in solchen Verfahren auf einen Wert von 15.000 Euro festzusetzen. Dies würde zur Überzeugung der Kammer der vom Gesetzgeber der Gemeindeordnung NRW verfolgten Intention zuwiderlaufen, die Bürgerbeteiligung zu stärken (vgl. etwa Gesetz vom 13. Dezember 2011, GVBl. S. 685). Von einer Reduzierung des in einem Hauptsacheverfahren demgemäß anzusetzenden Auffangstreitwerts für das einstweilige Rechtsschutzverfahren hat die Kammer abgesehen, weil das Begehren der Antragsteller auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 294, 920 Abs. 2 ZPO
§§ 40, 41 GO NRW.
§ 88 VwGO
§ 26 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 3171/14
15 B 522/04
15 B 304/13
15 B 2455/03
15 B 948/16
15 B 2455/03