Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-18, Aktenzeichen 7 K 5927/04
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2007:0418.7K5927.04.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen worden ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Mit Anträgen vom 25. September 2002 und 25. Oktober 2002 beantragte die Klägerin beim beklagten Amt für die Durchführung der arbeitsmarktpolitischen Maßnahme „Arbeiten und Qualifizieren im Betrieb" eine Zuwendung in Höhe von 119.437,00 EUR zu den Gesamtausgaben der Maßnahme in Höhe von 322.409,00 EUR. Die Maßnahme sollte in der Zeit vom 1. März 2003 bis zum 29. Februar 2004 durchgeführt werden. Bestandteil des Antrags war ein Teilantrag auf Gewährung einer Zuwendung für sozialpädagogische Begleitung (Bl. 35 der Beiakte Heft 1). Die sozialpädagogische Betreuung der Maßnahmeteilnehmer sollte durch eine namentlich nicht benannte Person mit einer Vollzeitstelle erfolgen. In dem Antragsformular gab die Klägerin unter der Rubrik Qualifikationsanforderung (Ausbildung/Berufsbezeichnung) „Dipl. Sozialarbeiter, Dipl. Pädagoge" an.
Mit Zuwendungsbescheid vom 26. November 2002 bewilligte das beklagte Amt der Klägerin die beantragte Zuwendung in Höhe von 119.437,00 EUR in Form der Festbetragsfinanzierung. Darin enthalten waren Teilbeträge von 50.400,00 EUR Arbeitsentgelt und 48.752,00 EUR für die sozialpädagogische Begleitung.
Mit Schreiben vom 25. Juli 2003 teilte die Klägerin dem beklagten Amt mit, dass ein Viertel der Stelle für die sozialpädagogische Begleitung erst ab dem 16. März 2003 besetzt worden war. Daraufhin setzte das beklagte Amt mit Teilwiderrufsbescheid vom 14. November 2003 die Zuwendung auf insgesamt 118.421,33 EUR herab, was einer Minderung der Kosten der sozialpädagogischen Begleitung um 1.015,67 EUR entsprach.
Aus dem von der Klägerin nach Abschluss der Maßnahme eingereichten Verwendungsnachweis vom 2. März 2004 ergab sich, dass eine viertel Stelle der sozialpädagogischen Begleitung in der Zeit vom 1. bis 15. März 2003 und eine halbe Stelle in der Zeit vom 1. Januar bis 29. Februar 2004 nicht besetzt worden war und dass von den insgesamt fünf für die sozialpädagogische Begleitung eingesetzten Personen nur zwei, nämlich T. S. und T1. M. , die im Zuwendungsantrag der Klägerin angegebene Qualifikation erfüllten. Herr S. war vom 1. März bis 30. April 2003 mit einer viertel Stelle und Frau M. vom 16. März bis 30. Juni 2003 mit einer halben Stelle tätig. Im Übrigen waren noch N. W. , L. N1. und K. F. als sozialpädagogische Betreuer eingesetzt worden. Frau W. war vom 1. März bis 31. Dezember 2003 mit einer viertel Stelle tätig; ihre Qualifikation ist als Personalakquisiteurin angegeben. Herr N1. war vom 1. Mai bis 31. Dezember 2003 mit einer viertel Stelle tätig; seine Qualifikation ist als Maschinentechniker angegeben. Frau F. war vom 1. Juli 2003 bis zum 29. Februar 2004 mit einer halben Stelle tätig; ihre Qualifikation ist als Betriebswirtin/Personalakquisiteurin angegeben.
Zur sozialpädagogischen Qualifikation dieser Mitarbeiter teilte die Klägerin mit Schreiben vom 10. März 2004 dem beklagten Amt folgendes mit: Herr N1. sei seit dem 1. Mai 2003 bei ihr beschäftigt und habe zuvor bei verschiedenen Zeitarbeitsfirmen als Personaldisponent gearbeitet; er sei zur Berufsausbildung geeignet und habe die Ausbilderprüfung bei der Handwerkskammer N2. bestanden. Frau F. sei seit dem 1. Januar 1999 als Akquisiteurin und Betreuerin beschäftigt; sie habe zuvor über einen Zeitraum vom 17 Jahren selbständig einen Handwerksbetrieb geführt und geleitet. Frau W. sei am 1. Januar 2003 als Personalberaterin und -vermittlerin eingestellt worden; zuvor sei sie 1 ½ Jahre in einem Seniorenstift sozialbetreuerisch tätig gewesen; eine ihrer Schwerpunktaufgaben habe dabei die Akquise von zusätzlichen Ausbildungsplätzen in Wirtschaftsbetrieben im Rahmen der NRW-Landesinitiative „Partnerschaftliche Ausbildung" und die Betreuung der Auszubildenden umfasst.
Das beklagte Amt hielt die Personalkosten für Frau W. , Herrn N1. und Frau F. wegen mangelnder Qualifikation nicht für zuwendungsfähig und errechnete den zuwendungsfähigen Betrag für Herrn S. und Frau M. mit 9.141,00 EUR. Außerdem stellte es fest, dass nach den Angaben der Klägerin die Zuwendung für Arbeitsentgelte nicht ausgeschöpft worden war und um 15.381,33 EUR auf 35.018,67 EUR gekürzt werden konnte. Von der bewilligten Zuwendung in Höhe von 118.421,33 EUR waren 108.447,00 EUR zur Auszahlung gelangt. Demgegenüber standen der Klägerin nach den Feststellungen des beklagten Amtes 64.444,67 EUR zu, sodass 44.002,33 EUR überzahlt waren.
Mit Schreiben vom 19. März 2004 hörte das beklagte Amt die Klägerin zu der Absicht an, den Zuwendungsbescheid teilweise zu widerrufen und den überzahlten Betrag zurückzuverlangen. Hierauf antwortete die Klägerin mit Schriftsatz vom 17. Mai 2004 wie folgt: Aus ihrer Sicht seien die Angaben „Diplom-Sozialarbeiter" und „Diplom-Pädagoge" in dem Teilantrag auf Gewährung einer Zuwendung für die Wahrnehmung der sozialpädagogischen Begleitung nicht als Festlegung auf die formale Qualifikation des zukünftig einzusetzenden Personals zu verstehen; eine solche Festlegung sei so weit im voraus auch gar nicht möglich. Angesichts bestehender Unwägbarkeiten und angesichts der Tatsache, dass sie ständig mehrere Projekte parallel durchführe, sei sie darauf angewiesen, im Rahmen der Personalplanung mit allen geeigneten und qualifizierten Fachkräften zu planen. Insofern habe die Aufzählung „Diplom-Sozialarbeiter" und „Diplom-Pädagoge" nur beispielhaften Charakter gehabt. Dementsprechend habe das beklagte Amt auch keine Einwände gegen den Einsatz eines Lehrers erhoben, obwohl auch diese Qualifikation im Antrag nicht ausdrücklich benannt sei. Der Ansatzpunkt müsse daher nicht in der formalen Qualifikation des eingesetzten Personals gesucht werden, sondern in der Frage, ob die Betreffenden auf Grund ihrer Kenntnisse und Erfahrungen in der Lage seien, das Projektziel, wie es in den Richtlinien und im Zuwendungsbescheid auf Basis des Antrages, insbesondere der Projektkonzeption, beschrieben sei, zu verwirklichen. Unzulässig sei es, schlicht zu unterstellen, dass allein die Art des Berufsabschlusses Gewähr für die Aufgabenerfüllung im Sinne der Förderrichtlinien biete. Dazu seien die von dem beklagten Amt anerkannten Berufsbilder zu zahlreich und jeweils in sich zu indifferent. Die Förderrichtlinien und die „Gemeinsame Durchführungsregelung (GDR)" enthielten keine Definition des Begriffs „sozialpädagogische Begleitung" und keine Aussagen über die Qualifikation des einzusetzenden Personals. Auch der Begriff „sozialpädagogisch" führe insoweit nicht weiter.
Mit Schreiben vom 8. Juni 2004 fragte das beklagte Amt bei der Bezirksregierung N2. an, ob eine Ausnahmegenehmigung von den formalen Einstellungsvoraussetzungen für die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen der sozialpädagogischen Begleitung gemäß Seite 18-0 GDR, Stand 13. Juni 2002 erteilt werden könne. Mit Schreiben vom 21. Juni 2004 lehnte die Bezirksregierung N2. diesen Antrag ab.
Daraufhin erließ das beklagte Amt mit Datum vom 23. Juni 2004 den hier angefochtenen Teilwiderrufs- und Erstattungsbescheid. Darin widerrief es die bewilligte Zuwendung in Höhe von 53.976,66 EUR und setzte die Zuwendungssumme von bisher 118.421,33 EUR auf 64.444,67 EUR neu fest. Außerdem forderte es den zuviel ausgezahlten Betrag in Höhe von 44.002,33 EUR zurück. Zur Begründung ist u. a. ausgeführt: Die GDR sehe mit Stand vom 13. Juni 2002 für den Fördergegenstand „sozialpädagogische Begleitung" als formale Einstellungsvoraussetzung grundsätzlich mindestens einen Berufsabschluss auf FH-Niveau in den Fachrichtungen „Sozialpädagogik, Sozialarbeit, Pädagogik oder Psychologie" vor. Diese Anforderungen hätten nur Herr S. und Frau M. erfüllt.
Hiergegen legte die Klägerin rechtzeitig Widerspruch ein. Zur Begründung trug sie ergänzend vor: Im Zeitpunkt der Antragstellung habe ihr nur die GDR in der Fassung vom 17. Mai 2000 vorgelegen; darin seien keine Ausführungen für die Formalqualifikation des eingesetzten Personals enthalten. Auch jetzt habe im Internet nur die Fassung vom 17. Mai 2000 gefunden werden können. Eine andere Fassung sei auch von den Versorgungsämtern nicht mitgeteilt worden. Erstmals habe sie im angefochtenen Bescheid erfahren, dass es eine Änderung vom 13. Juni 2002 geben solle, nach der bestimmte Abschlüsse als Qualifikation erforderlich seien. Darauf sei weder im Bewilligungsbescheid noch sonst im Verwaltungsverfahren hingewiesen worden. Auch vor dem 13. Juni 2002 sei niemals die formale Qualifikation des eingesetzten pädagogischen Personals bemängelt worden; so sei z. B. der Mitarbeiter H. N3. (Betriebswirt) schon in einer früheren Maßnahme zur pädagogischen Begleitung eingesetzt worden. Insoweit genieße sie Vertrauensschutz.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. September 2004 wies die Bezirksregierung N2. - Abteilung Soziales und Arbeit, Landesversorgungsamt - den Widerspruch der Klägerin zurück.
Am 19. Oktober 2004 hat die Klägerin hiergegen rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Gründe und trägt ergänzend vor, erst seit kurzem mache die Bezirksregierung die GDR bekannt und fordere Maßnahmeträger auf, sich selbst über den aktuellen Inhalt bei den Versorgungsämtern zu vergewissern. Auch bezüglich des Inhalts der „Sozialpädagogischen Betreuung" nähere sich die Bezirksregierung den Vorstellungen der Klägerin.
Die Klägerin beantragt,
den Teilwiderrufs- und Erstattungsbescheid des Beklagten vom 23. Juni 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung N2. vom 20. September 2004 aufzuheben, soweit die Rückforderung den Betrag von 19.444,00 EUR übersteigt und der Zuwendungsbescheid entsprechend herabgesetzt ist.
Das beklagte Amt beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung beruft es sich auf die Gründe der angefochtenen Bescheide.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten Hefte 1 und 2).

Entscheidungsgründe:
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Klage konkludent durch Beschränkung ihres Antrags insoweit zurückgenommen, als sie sich ursprünglich auch gegen den Widerruf und die Rückforderung der Personalkosten einer in den Monaten Januar und Februar 2004 unstreitig nicht besetzten halben Stelle der sozialpädagogischen Begleitung (4.062,67 EUR) und der von der Klägerin unstreitig nicht ausgeschöpften Zuwendung für Arbeitsentgelte (15.381,33 EUR) gerichtet hatte. Von der Kürzung der Zuwendungssumme um 53.976,66 EUR und der Rückforderung von 44.002,33 EUR erkennt sie demnach jeweils 19.444,00 EUR an. Dieser Teil des Verfahrens wird eingestellt.
Die wegen der Kürzung der Zuwendungssumme um 34.532,66 EUR und der Rückforderung von 24.558,33 EUR noch anhängige und zulässige Klage ist unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind (auch) insoweit rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Der noch umstrittene teilweise Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 26. November 2002 in der Fassung des Bescheids vom 14. November 2003 und die noch umstrittene Rückforderung finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 49 Abs. 3 Nr. 1, 49a Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -. Die Bescheide konnten mit Wirkung für die Vergangenheit teilweise zurückgenommen und die auf dem zurückgenommenen Teil beruhende Leistung zurückgefordert werden, weil die Leistung insoweit nicht für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet worden ist. Die Kammer verweist zunächst auf die Gründe des Bescheides des Beklagten vom 23. Juni 2004, denen sie folgt (vgl. § 117 Abs. 5 VwGO).
Maßgeblich ist im vorliegenden Fall, dass die Klägerin in ihrem Teilantrag auf Gewährung von Zuwendungen für sozialpädagogische Begleitung die Qualifikation des für die Betreuung zuständigen Mitarbeiters mit „Diplom- Sozialarbeiter, Diplom-Pädagoge" angegeben hatte, während tatsächlich zum Teil von ihr Personen hierfür eingesetzt worden sind, die diese oder eine vergleichbare Qualifikation nicht hatten. Vielmehr waren sie Personalakquisiteurin, Maschinentechniker oder Betriebswirtin.
Die finanziellen Mittel, die für ihr Gehalt aus der vom Beklagten gewährten Zuwendung aufgewandt worden, sind zweckverfehlt im Sinne des § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW. Mit dem Zuwendungsbescheid werden Mittel für die sozialpädagogische Begleitung nur gewährt, wenn sie durch die im Antrag nach ihrer Qualifikation bezeichneten Mitarbeiter durchgeführt wurde. An die Erforderlichkeit einer bestimmten Qualifikation hat der Zuwendungsgeber sich durch seine Handhabung, die auf die gemeinsamen Durchführungsrichtlinien zurückgeht, gebunden. Das ist nicht ermessensfehlerhaft. Die Erfolge arbeitsmarktpolitischer Förderprogramme hängen wesentlich von der Eignung der durchführenden Mitarbeiter ab. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass dabei auf die formale Qualifikation abgestellt wird; vielmehr erscheint dies sogar geboten. Die formale Qualifikation eines Bewerbes bildet durchgängig Voraussetzung für den Einsatz in bestimmten Berufsbereichen. Unabhängig davon wäre eine rechtzeitige Bewilligung der Zuwendung für regelmäßig kurz bevorstehende Projekte ausgeschlossen, wenn die Bewilligungsbehörde jeweils anhand geeigneter Kriterien oder sogar mithilfe gutachterlicher Stellungnahme von jeweiligen Fachleuten prüfen müsste, ob eine nicht durch einschlägige berufliche Qualifikation erworbene Eignung des Personals gegeben ist, die die ordnungsgemäße Durchführung des Projektes und damit die Zweckerreichung gewährleistet.
Im Übrigen sind gerade in diesem Bereich streitige Auseinandersetzungen zwischen Zuwendungsgeber und Zuwendungsnehmer vorgezeichnet, weil unterschiedliche Bewertungen der Fähigkeiten des Personals zwangsläufig auftreten werden.
Die Klägerin hat die Berufsqualifikation ihrer Mitarbeiter für die sozialpädagogische Begleitung im Antrag vom 30. September 2002 konkret bezeichnet. Sie war dazu verpflichtet, weil im Antragsformular ausdrücklich die Qualifikation, nämlich „Ausbildung/Berufsbezeichnung" erfragt wird (siehe Teilantrag auf Gewährung einer Zuwendung für Begleitung (sozialpädagogische Begleitung) zu Ziffer 5.1. und 5.4. des Antrages). Nur mit diesen Maßgaben ist die entsprechende Zuwendung gewährt worden. Etwaige nicht offen gelegte Absichten der Klägerin, dort anders qualifiziertes Personal nach eigenem Belieben einzusetzen, wäre entsprechend dem Rechtsgedanken des § 116 BGB zur Wirksamkeit solcher geheimer Vorbehalte rechtlich unbeachtlich. Unabhängig davon ist die Klägerin an ihre Antragsangaben gebunden. Nach Ziffer 5.12. der dem Bewilligungsbescheid zu Grunde liegenden Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) (Stand: 4/1999) ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, unverzüglich der Bewilligungsbehörde anzuzeigen, wenn sich herausstellt, dass der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung der Zuwendungen maßgebliche Umstände sich ändern oder wegfallen. Um derartige für die Bewilligung der Zuwendung maßgebliche Umstände handelt es sich - wie dargelegt - hier. Dies ist dem Antragsformular unmittelbar zu entnehmen, weil dieses, wie ausgeführt, eigens die berufliche Qualifikation des eingesetzten Mitarbeiters abfragt. Die Verletzung der Mitteilungspflicht über die Qualifikation des tatsächlich zur sozialpädagogischen Begleitung eingesetzten Personals führt zwangsläufig dazu, dass das für diese Mitarbeiter aufgewandte Gehalt nicht für den vorgesehenen Zweck verwendet wird. In diesem Fall sehen die ANBest-P vor, dass regelmäßig ein Erstattungsanspruch festgestellt und geltend gemacht wird (vgl. Ziffer 8.22 ANBest-P). Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass die Projektmitarbeiter durch langjährige, einschlägige Berufspraxis tatsächlich die sozialpädagogische Begleitung vollumfänglich und gleichwertig einem Sozialarbeiter/ Sozialpädagogen geleistet haben. Diesem Einwand muss weder der Beklagte noch die Kammer nachgehen. Im formalisierten Subventionsverfahren kommt es grund-sätzlich allein auf die Einhaltung der Zuwendungsregeln an. Auf andere Weise ist eine Missbrauchs- bzw. Fehlverwendungskontrolle im Subventionsbereich mit einer Vielzahl von Anträgen und Verfahren nicht zu gewährleisten.
Vgl. zu Vergabeverfahren: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW - , Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 1065/04 -, NWVBl. 2005, 344 ff.
Auch der Vortrag, nicht formal qualifizierte Mitarbeiter seien bereits in früheren Projekten als „Personalberater" und als „Fachkraft für sozialpädagogische Begleitung" eingesetzt worden, ohne dass dies im Zuwendungsbereich zu entsprechenden Beanstandungen geführt hätte, rechtfertigt eine andere Beurteilung nicht. Zum einen sind die genauen Vorgänge der Zuwendungsverfahren nicht bekannt. Die Klägerin hat auch nicht substantiiert dargetan, dass Antragsformular und tatsächliche Qualifikation in der hier aufgezeigten Weise auseinander fallen (Angabe einer tatsächlich nicht vorhandenen Qualifikation). Im Übrigen würde eine etwaige rechtswidrige Abwicklung der Zuwendung eines anderen Projektes nicht dazu führen, dass die Klägerin nunmehr einen Anspruch auf Fortsetzung dieses Fehlers hätte.
Sonstige Gesichtspunkte, die bei der Ermessensentscheidung der Beklagten zu berücksichtigen wären, sind nicht ersichtlich. Vielmehr kann im Regelfall aus haushaltsrechtlichen Grundsätzen das Ermessen nur durch eine Entscheidung für die Aufhebung fehlerfrei ausgeübt werden, wenn - wie vorliegend in dem vom Widerruf betroffenen und noch angefochtenen Umfang - der Zuwendungszweck verfehlt wird. Die Behörde hat kein freies Ermessen, sondern dies ist durch die haushaltsrechtlichen Bestimmungen, namentlich die Gebote der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. § 7 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung i. V. m. § 6 Abs. 1 des Haushaltsgrundsätzegesetzes) gelenkt bzw. intendiert.
vgl. dazu: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, NJW 1998, 2233 f; OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 12 A 639/99 -, m. w. N.
Die Rückforderung der gezahlten Zuwendung im ausgesprochenen und noch angefochtenen Umfang ist ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Danach sind erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit - wie hier - ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden ist. Für den Umfang der Erstattung gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich der Begünstigte nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme des Verwaltungsaktes geführt haben (§ 49a Abs. 2 VwVfG NRW).
Die Klägerin hätte jedenfalls die Umstände, die zum Widerruf des Zuwendungsbescheides geführt haben, kennen müssen. Diese beruhten auf ihren eigenen, fehlerhaften Angaben im Zuwendungsantrag.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 116 BGB
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1
Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 49 Abs. 3
Nr. 1 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 2 VwVfG
§ 708 Nr. 11,
711 ZPO
§ 49
Abs. 3 Nr. 1, 49a Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 7 Abs. 1
der Landeshaushaltsordnung
§ 6 Abs. 1 des
Haushaltsgrundsätzegesetzes

Zitierte Entscheidungen: NJW 1998, 2233
15 A
1065/04
3 C 22.96
12 A
639/99