Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-13, Aktenzeichen 2 K 425/09
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2009:0513.2K425.09.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei NRW vom 13. Februar 2009 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Einstellung in den Polizeivollzugsdienst des Landes NRW unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der am 15. August 1983 geborene Kläger bewarb sich im Dezember 2008 um die Einstellung in den gehobenen Polizeivollzugsdienst des Landes NRW.
Nach Auswertung der Bewerbungsunterlagen vermerkte der Polizeiärztliche Dienst am 19. Dezember 2008 in den Akten: „Übergewicht: BMI 28,7."
Mit Schreiben vom 20. Januar 2009 teilte das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei NRW (im Folgenden: Landesamt) dem Kläger mit, dass beabsichtigt sei, seine Bewerbung wegen Übergewichts abzulehnen. Daraufhin legte der Kläger eine ärztliche Bescheinigung des Facharztes für innere Medizin I. , T. , vom 27. Januar 2009 vor, in der es heißt:
„Wunschgemäß wird Herrn X. im Rahmen der Bewerbung für den Polizeidienst der folgende med. Sachverhalt bescheinigt.
Bei einer Körpergröße von 184 cm wiegt Herr X. z.Z. 98 kg und weist somit einen BMI von 29 auf. Der Bauchumfang in Nabelhöhe beträgt 92 cm, der Brustumfang eingeatmet 113 cm. Der Patient betreibt exzessiven Kraftsport 5x wöchentlich im Rahmen eines Fitnessstudios und weist auf Grund dessen einen hochmuskulösen athletischen Körperstatus auf. Es finden sich somit keine Hinweise auf eine Adipositas, die aus internistischer Sicht der Teilnahme an einer Eignungsprüfung für den Polizeidienst entgegenstehen."
Unter Hinweis auf dieses Attest bat die Personalsachbearbeiterin den Polizeiarzt Dr. Q. um Prüfung, ob eine Untersuchung vertretbar erscheine. Der Polizeiarzt verneinte dies ab und führte zur Begründung unter anderen Folgendes aus:
„Nach der PDV 300, der bundeseinheitlichen Vorschrift zur ärztlichen Beurteilung der Polizeidiensttauglichkeit, in der aufgrund besonderer Sachkenntnis gewonnene, die spezifischen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes berücksichtigende Erfahrungssätze zusammengefasst sind, ist unter der Fehler-Nr. 1.4.1 „Übergewicht im Verhältnis zum Körperbau, übermäßigen Fettpolster, Neigung zu Übergewicht. Übergewicht mit einem BMI ab 27,5 kg/m²" als Fehler genannt, der eine Einstellung ausschließt. Unter Lfd. Nr. 1.4 der PDV 300 ist aufgeführt, dass bereits bei einem BMI von 25 kg/m² auf andere Risikofaktoren besonders zu achten ist. Die in der PDV 300 enthaltenen Maßgaben sind bindend und entscheidend dafür, ob ein Bewerber polizeidiensttauglich ist. (OVG NRW, Beschluss vom 10.11.1998 - 6 B 2200/98).
Herr X. liegt also mit einem BMI von 28,7 kg/m² absolut über dieser Grenze, wobei bereits einem Wert von 25 besondere Beachtung geschenkt werden sollte, insbesondere unter Berücksichtigung der bevorstehenden Zeit intensiver Berufstätigkeit, in der eventuelle sportliche Aktivitäten notwendigerweise eher in den Hintergrund treten werden. Im Grunde dürfte bei einem 25jährigen jungen Mann - auch bei gut ausgebildeter Muskulatur - das Körpergewicht in kg nicht wesentlich über dem Wert „Körpergröße in cm minus 100" („Broca-Index" zur Bestimmung des Normalgewichts bei Erwachsenen) liegen. Dies würde bei Herrn X. ein Gewicht von ca. 84 kg bedeuten.
Unter Berücksichtigung der in der PDV 300 bindend festgelegten Maßgaben bleibt der Bewerber T1. X. zurzeit nicht tauglich für die Einstellung in den Polizeivollzugsdienst."
Mit Bescheid vom 13. Februar 2009 lehnte das Landesamt die Bewerbung des Klägers mit der Begründung ab, er sei polizeidienstuntauglich. Zugleich nahm das Landesamt auf die vorzitierten Ausführungen des Polizeiarztes Bezug.
Daraufhin hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er macht geltend, die gesundheitlichen Voraussetzungen für eine Einstellung in den Polizeivollzugsdienst zu erfüllen, und trägt hierzu vor: Sein Gewicht werde in allererster Linie durch seinen sehr starken Muskelaufbau bestimmt, nicht hingegen durch Fett. Deswegen habe er kein Übergewicht im Sinne der PDV 300. Bei der Entscheidung über die Bewerbung hätte nicht pauschal auf den BMI (Body-Mass-Index) abgestellt werden dürfen, sondern es hätte eine indivuelle Prüfung stattfinden müssen. Da dies nicht geschehen sei, sei die getroffene Entscheidung rechtswidrig.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Februar 2009 zu verpflichten, über seinen - des Klägers - Antrag auf Einstellung in den Polizeivollzugsdienst des Landes NRW unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen,
und trägt vor: In den Polizeivollzugsdienst könne nur eingestellt werden, wer polizeidiensttauglich sei. Ob Polizeidiensttauglichkeit vorliege, richte sich nach der PDV 300. Hierbei handele es sich um eine bundeseinheitliche Verwaltungsvorschrift, die über die Ländergrenzen hinweg sicherstelle, dass die besonderen Anforderungen an die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit sowie an die seelische Belastbarkeit der Bewerber berücksichtigt werden. Die Beurteilungsmaßstäbe und die Festlegung der die Polizeidiensttauglichkeit ausschließenden Fehler sei auf der Grundlage der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse erarbeitet worden. Schon das Vorliegen eines einzigen in der PDV 300 aufgeführten Fehlers schließe die Einstellung in den Polizeivollzugsdienst aus. Der Hinweis des Hausarztes auf den hochmuskulösen athletischen Körperstatus des Klägers ändere nichts daran, dass der Kläger übergewichtig im Sinne der PDV 300 und damit polizeidienstuntauglich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Landesamtes verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass über seinen Antrag auf Einstellung in den gehobenen Polizeivollzugsdienst des Landes NRW unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden wird. Die vom Landesamt mit Bescheid vom 13. Februar 2009 getroffene Entscheidung, den Kläger wegen Polizeidienstuntauglichkeit am weiteren Einstellungs- / Auswahlverfahren nicht (mehr) zu beteiligen und seine Einstellungsbewerbung abzulehnen, ist rechtswidrig.
Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Allerdings vermittelt diese Grundrechtsnorm - ebenso wie die zu ihrer Konkretisierung ergangenen Vorschriften des Landesbeamtengesetzes NRW (LBG) - keinen strikten Rechtsanspruch auf Einstellung bzw. Übernahme in ein Beamtenverhältnis. Die Entscheidung hierüber liegt vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, der bei seiner Entscheidung den Grundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG zu beachten hat. In diesem Zusammenhang stellt die gesundheitliche / geistige / charakterliche Eignung eine allgemeine beamtenrechtliche Grundvoraussetzung im Sinne einer unerlässlichen Mindestqualifikation dar: Fehlt es an ihr, ist für eine Einstellung von vornherein kein Raum. Erst auf einer zweiten Stufe - nämlich bei der Auslese unter mehreren mit „Grundeignung" ausgestatteten Bewerbern - kommt dem Gesichtspunkt der „Besserqualifikation" eine ausschlaggebende Bedeutung für das - dem Ermessen des Dienstherrn unterliegende - Ausleseverfahren zu, das nach den gesetzegeberischen Vorgaben zum Ziel hat, die geeigneteren, befähigteren und / oder leistungsstärkeren Bewerber herauszufiltern.
Vgl. zu dieser doppelten Relevanz des Eignungskriteriums: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 23. April 2009 - 1 A 1263/07 -; Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Beschluss vom 25. Juli 1980 - 4 S 1061/80 -.
Die Beurteilung der - im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden - gesundheitlichen Eignung ist ein vom Dienstherrn vorzunehmender Akt wertender Erkenntnis. Dieser Erkenntnisvorgang ist vom Gericht nur beschränkt darauf zu überprüfen, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt hat.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 29. September 1960 - II C 79.59 -, Entscheidungen des BVerwG (BVerwGE) 11, 139, vom 24. November 1983 - 2 C 28.82 -, Deutsches Verwaltungsblatt 1984, 440, und vom 25. Februar 1993 - 2 C 27.90 -, BVerwGE 92, 147; (OVG NRW), Beschluss vom 31. März 2006 - 6 A 526/05 -.
Die gesundheitliche Eignung setzt nach ständiger Rechtsprechung voraus, dass die Möglichkeit künftiger Erkrankungen und des Eintritts dauernder Dienstunfähigkeit vor Erreichen der Altersgrenze mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit ausge- schlossen werden kann. Diesbezüglich hat der Dienstherr eine Prognoseentscheidung zu treffen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2001 - 2 A 5/00 -, ZBR 2002, 184, und Urteil vom 25. Februar 1993 - 2 C 27.90 -, BVerwGE 92, 147.
Eine solche Risikoprognose kann im Rahmen des dem Dienstherrn zustehenden Beurteilungsspielraums sowohl am individuellen Gesundheitszustand des Bewerbers festgemacht werden als auch an wissenschaftlich gesicherten allgemeinen Erkenntnissen und Erfahrungswerten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2008 - 6 A 4819/05 -; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. Juni 2008 - 1 K 3143/06 -; Höfling / Stockter, Die gesundheitliche Eignung als Zugangskriterium für ein öffentliches Amt, ZBR 2008, 17
Wenn der Dienstherr in diesem Zusammenhang Verwaltungsvorschriften erlässt bzw. anwendet, um sicher zu stellen, dass die Eignung der Bewerber nach einheitlichen und gleichmäßigen Maßstäben beurteilt werden, so ist dies sachgerecht und im Grundsatz rechtlich unbedenklich. Die im vorliegenden Verfahren in Rede stehende PDV 300 („Ärztliche Beurteilung der Polizeidiensttauglichkeit und der Polizeidienstfähigkeit") stellt eine solche Verwaltungsvorschrift dar; in ihr sind die auf Grund besonderer Sachkunde gewonnenen, auf die spezifischen Anforderungen des Polizeidienstes zugeschnittenen ärztlichen Erfahrungssätze zusammengefasst.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26. August 2005 - 6 E 889/05 - und vom 10. November 1998 - 6 B 2200/98 -.
Für die PDV 300 gilt jedoch - wie für jede andere Verwaltungsvorschrift auch -, dass trotz der angestrebten Vereinheitlichung der Entscheidungsmaßstäbe für die Berücksichtigung atypischer Sachverhalte Spielraum bleiben muss. Dies ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit langem
- vgl. Beschlüsse vom 2. Juni 1976 - 7 C 33.74 -, vom 4. November 1977 - 6 B 30/70 - und vom 1. Juni 1979 - 6 B 33/79 -, NJW 1980, 75 = DÖV 1979, 793 -
anerkannt und wird - soweit ersichtlich - in der Rechtsprechung der Instanzgerichte einheitlich genauso beurteilt.
Für die im vorliegenden Verfahren streitentscheidende Frage „absoluter" Gesundheitsmängel bedeutet dies Folgendes:
Sieht die PDV 300 vor, dass bestimmte gesundheitliche Risikofaktoren absolute „Fehler" in Bezug auf die Polizeidiensttauglichkeit darstellen und eine Einstellung von vornherein - ohne weitere Prüfung - ausschließen, so muss gewährleistet sein, dass die allgemeine Risikoprognose, die der entsprechenden Bestimmung zu Grunde liegt, auch auf jeden Bewerber, der den entsprechenden „Fehler" aufweist, individuell zutrifft. Denn es ist rechtlich nicht hinnehmbar, wenn ein Bewerber aufgrund eines formalen Merkmals „durchs Raster fällt", obwohl die mit dem Merkmal verknüpfte Risikoprognose sich in seiner Person nicht - oder nur wesentlich abgeschwächt - verwirklicht.
Vgl. zur Übertragung wissenschaftlicher Erkenntnisse und Erfahrungen auf die individuellen Verhältnisse des Einstellungsbewerbers: OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2008 - 6 A 4819/05 -.
In den meisten Anwendungsfällen der PDV 300 wird sich die vorstehend umschriebene Problematik gar nicht stellen, weil nach der Art des „Fehlers" abweichende Fallkonstellationen praktisch nicht auftreten können. So lässt sich etwa bei Vorliegen eines Achillessehnenrisses als absoluter „Fehler" im Sinne der Nr. 4.6.3 der Anlage 1 unschwer feststellen, dass dieser vom Dienstherrn als nicht hinnehmbar eingestufte Risikofaktor bei allen Einstellungsbewerbern, die eine entsprechende Verletzung erlitten haben, individuell zum Tragen kommt. Einen „atypischen" Achillessehnenriss mit wesentlich abweichendem Risikopotential wird es kaum geben.
Bei anderen gesundheitlichen Gegebenheiten sind hingegen atypische Sachverhalte und vom „Normalfall" abweichende Risikopotentiale durchaus denkbar und ggfls. auch naheliegend. Für die sachgerechte Erfassung dieser Ausnahmetatbestände muss die Verwaltungsvorschrift Spielraum lassen. Richtlinien und sonstige Verwaltungsvorschriften gelten stets nur für den „Regelfall". Dies gilt auch, wenn dies in der Verwaltungsvorschrift nicht zum Ausdruck gelangt, insbesondere wenn keine besonderen Ausnahmebestimmungen vorgesehen sind. Aus rechtsstaatlichen Gründen muss in derartigen Fällen für die Berücksichtigung atypischer Besonderheiten Raum bleiben. Insbesondere mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) können Verwaltungsvorschriften unabhängig davon, ob sie die Handhabung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Ausübung des behördlichen Ermessens steuern, die behördliche Pflicht zur Berücksichtigung besonderer Umstände des Einzelfalles niemals beseitigen; eine Abweichung von den Verwaltungsvorschriften muss, soweit wesentliche Besonderheiten dies gebieten, stets möglich bleiben.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Juni 1976, vom 4. November 1977 und vom 1. Juni 1979 a.a.O.; Kopp / Schenke, Verwaltungsgerichts- ordnung, Kommentar, 15. Auflage, § 114 Rdnr. 42 mit weiteren Nachweisen; Kopp / Ramsauer, Verwaltungsverfahrengesetz, Kommentar, 10. Auflage, § 40 Rdnr. 27a mit weiteren Nachweisen.
Die Behörde muss deshalb bei Anwendung einer Verwaltungsvorschrift stets von sich aus prüfen, ob die vorgesehene Regelung unter Berücksichtigung der gesetzlichen Vorgaben auf den Einzelfall „passt" oder ob eine Abweichung geboten ist, um den Besonderheiten des Einzelfalles angemessen Rechnung zu tragen.
Vgl. Kopp / Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, a.a.O.
Diesem Erfordernis hat das Landesamt nicht entsprochen. Es hat die Bestimmung in Nr. 1.4.1 der Anlage 1 zur PDV 300 (Übergewicht mit einem BMI ab 27,5 kg/m2 als absoluter, eine Einstellung ausschließender „Fehler") angewandt, ohne eine Einzelfallprüfung anzustellen und die individuellen gesundheitlichen Verhältnisse des Klägers zu würdigen. Dies durfte das Landesamt nicht unterlassen; denn der Kläger stellt einen „atypischen Fall" im vorstehend dargestellten Sinne dar. Er hat einen durch intensive sportliche Betätigung aufgebauten muskulösen Körperbau mit den aus der ärztlichen Bescheinigung vom 27. Januar 2009 ersichtlichen Werten. Die entsprechenden Tatsachen sind unstreitig. Sie stellen sich als vom „Normalfall" wesentlich abweichende Besonderheiten des streitentscheidenden Sachverhalts dar. Ein Bewerber mit einem BMI von 28,7 verfügt im „Normalfall" über ein - durch den Körperbau nicht veranlasstes - Übergewicht, dessen Ursache in der übermäßigen Ansammlung von Fettgewebe (Depotfett) liegt. Bei einem solchen Körperstatus besteht die Gefahr des Übergangs zur Adipositas, welche unumstritten der Wegbereiter für schwerwiegende Krankheiten wie z.B. Metabolisches Syndrom, Diabetes, Bluthochdruck, Herzleiden, Arthrose und andere orthopädische Erkrankungen ist. Außerdem kann ein derartiges Übergewicht - nach ebenfalls unumstrittener Erkenntnis - psycho-soziale Folgeerkrankungen nach sich ziehen. Dass der Dienstherr sich bei dieser Erkenntnislage und vor dem Hintergrund der gesundheitlichen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes veranlasst gesehen hat, für die betroffene Personengruppe eine generell negative Gesundheitsprognose zu stellen, ist sachlich nachvollziehbar und vom Beurteilungsspielraum gedeckt. Von daher wäre die im vorliegenden Verfahren angefochtene Behördenentscheidung rechtlich unproblematisch, wenn der Kläger der als „Normalfall" beschriebenen Personengruppe angehören würde. Dies trifft indes nicht zu. Der Kläger hat kein Übergewicht, dessen Ursache in der übermäßigen Ansammlung von Fettgewebe liegt. Der wesentliche Grund für sein „formales" Übergewicht liegt in dem deutlich über dem Normalmaß liegenden Aufbau von Muskelgewebe. Bei einem solchen Körperstatus (der vom BMI nicht „erkannt" wird, weil die Berechnungsformel undifferenziert nur auf das Körpergewicht abstellt und nicht zwischen Fett- und Muskelmasse unterscheidet) entfallen wesentliche Elemente der auf den „Normal-Übergewichtigen" zutreffenden Risikoprognose; dies gilt insbesondere für die Gefahr von Stoffwechselerkrankungen, von Herz-/ Kreislauferkrankungen und für die Gefahr von psycho-sozialen Folgeerkrankungen. Allenfalls bei der Gefahr orthopädischer Folgeschäden mag das Risikopotential des Klägers in ähnlicher Form wie bei einem „Normal-Übergewichtigen" vergleichbar sein, wobei allerdings hinsichtlich der Ursachen aufgrund der andersartiger Belastungen wesentliche Unterschiede bestehen. Diesem Aspekt braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden; denn unabhängig hiervon weicht die Gesamt- Riskoprognose des Klägers jedenfalls derart deutlich von der eines „Normal- Übergewichtigen" ab, dass das Landesamt sich nicht auf den Wortlaut der PDV 300 hätte zurückziehen dürfen, sondern aus gegebenem Anlass von der Verwaltungsvorschrift hätte abweichen und eine individuelle Gesundheitsprüfung durch den Polizeiarzt hätte veranlassen müssen.
Da dies nicht geschehen ist, leidet die Beurteilung der gesundheitlichen Eignung des Klägers an einem Mangel. Das entsprechende Beurteilungsdefizit führt zur Aufhebung des Bescheides vom 13. Februar 2009 und zur Verpflichtung des Beklagten, den Kläger unter Vermeidung des aufgezeigten Fehlers erneut zu bescheiden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 92, 147
NJW 1980,
75
DÖV 1979, 793
6 B
2200/98
1 A 1263/07
4 S 1061/80
II C 79.59
2 C 28.82
2 C 27.90
6 A 526/05
2 A 5/00
6 A 4819/05
1 K 3143/06
6 E 889/05
6 B 2200/98
7 C 33.74
6 B 30/70
6 B 33/79