Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-08-19, Aktenzeichen 3 K 359/07
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2009:0819.3K359.07.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen werden der Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 (betreffend das Flurstück 1101) in der Fassung des Änderungsbescheides vom 00.00.0000 sowie der Bescheid vom 00.00.0000 (betreffend das Flurstück 1102) jeweils in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 00.00.00 und in der Fassung der Änderung vom 00.00.0000 aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist zusammen mit seiner Ehefrau Eigentümer der Flurstücke 1101 und 1102, Flur 132, Gemarkung J. mit der postalischen Anschrift „G.--------weg 16/16 a". Das Flurstück 1102 hat eine Fläche von 325 m², das Flurstück 1101 von 322 m². Sie liegen im südwestlichen Bereich des am 30.3.1995 als Satzung beschlossenen Bebauungsplans „X. II" der Stadt J. . Der Bebauungsplan „X1. II" umfasst ein Gebiet, das bereits vorher durch den Bebauungsplan „X1. „ überplant und zu einem großen Teil als Fläche für die Landwirtschaft festgesetzt war. Um die Neuplanung zu verwirklichen, führte die Stadt J. ein Umlegungsverfahren durch. Der genannte Bebauungsplan setzt verschiedene Flächen zur Entwicklung von Natur und Landschaft fest: zum einen Teile der Grünstreifen zwischen der geplanten Bebauung, zum anderen größere Bereiche im westlichen Teil des Plangebiets (Flächen K 1 bis K 6). Der Rat der Stadt J. wollte beim Beschluss des Bebauungsplans im März 1995 einen Teil dieser Flächen als Ersatz- und Kompensationsmaßnahmen in einem Zuordnungsplan den jeweiligen Baugrundstücken als sog. Eingriffsflächen zuordnen (Seite 13, erster Absatz der Begründung zum Bebauungsplan). Bei der Ermittlung der Kompensationsflächen waren entsprechend einem zuvor eingeholten Gutachten nur die bereits bebauten Grundstücke und die vorhandenen Straßen unberücksichtigt geblieben (Seite 12, letzter Absatz der Begründung). In einer undatierten Kopie eines Teils dieses Bebauungsplans wurden dementsprechend die vorhandenen Straßen rot und die bebauten Grundstücke gelb markiert und mit handschriftlichem Grüneintrag von einer Zuordnung zu den Ausgleichsflächen ausgenommen. Der Bebauungsplan enthielt in seiner ursprünglichen Fassung allerdings keine ausdrückliche textliche Festsetzung über eine solche Zuordnung. In den Jahren 1997 bis 2002 ließ der Beklagte die Ausgleichsbereiche landschaftsgärtnerisch gestalten. Darunter befindet sich auch die Ausgleichsfläche K 1, die entsprechend einem Grünordnungsplan vom 29.8.1994 zunächst als Feuchtwiese angelegt wurde. Der Beklagte ließ dieses Areal im Jahre 2007 zu einem Trockenregenrückhaltebecken für andere Baugebiete umgestalten. Durch getrennte Bescheide vom 00.00.0000 setzte er gegenüber dem Kläger für das Flurstück 1102 einen Kostenerstattungsbetrag für die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen von 907,05 EUR und für das Flurstück 1101 einen Betrag von 901,46 EUR fest. Der Kläger legte gegen beide Bescheide Widerspruch ein und wies darauf hin, dass der Beklagte für das Flurstück 1101 unzutreffend eine Fläche von 323 m² berücksichtigt habe. Daraufhin änderte der Beklagte seinen Bescheid vom 00.00.0000 für das Flurstück 1101 und setzte den Kostenerstattungsbetrag durch Änderungsbescheid vom 00.00.0000 auf 898,68 EUR fest. Der Rat der Stadt J. beschloss am 00.00.00, den Bebauungsplan rückwirkend zum 3.4.1995 um folgende textliche Festsetzung zu ergänzen: „Die im Bebauungsplan festgesetzten Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft (mit Ausnahme der mit K 5 + K 6 gekennzeichneten Flächen), sowie die darauf gemäß Grünordnungsplan auszuführenden Maßnahmen sind den im Bebauungsplan festgesetzten neuen Bauflächen bzw. neuen Straßen als Sammelausgleichsmaßnahmen zugeordnet. In dem entsprechenden Zuordnungsplan ist dargestellt, auf welchen Flächen ein Eingriff in Natur und Landschaft ermöglicht wird, welche Flächen bereits vor Aufstellung dieses Bebauungsplanes als bebaubar galten bzw. bereits bebaut waren und auf welchen Flächen der erforderliche Ausgleich realisiert wird." Der in Bezug genommene Zuordnungsplan stammt von November 2005. Der Ratsbeschluss wurde am 00.00.0000 ortsüblich bekannt gemacht. Die Widersprüche des Klägers wies der Beklagte durch getrennte Widerspruchsbescheide jeweils vom 00.00.00 zurück. Am 00.00.00 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht im Wesentlichen geltend: Die nachträgliche und rückwirkende Zuordnungsfestsetzung sei unzulässig und verstoße gegen Grundsätze des Vertrauensschutzes. Er habe die Grundstücke erst nach Inkrafttreten des Bebauungsplans erworben und daher angenommen, dass eventuelle Ausgleichsbeträge bereits von der Voreigentümerin angefordert worden seien. Da die Stadt J. im Umlegungsverfahren viel Grundbesitz unentgeltlich erhalten habe, müsse sie die Ausgleichsmaßnahmen auf ihre Kosten durchführen. Außerdem sei die Zuordnung als Sammelausgleichsmaßnahme unzulässig, weil hier wesentlich unterschiedliche Eingriffslagen gegeben seien und weil viele Grundstückseigentümer bereits im Umlegungsverfahren Ausgleichsflächen zur Verfügung gestellt hätten. Die Feuchtwiese auf der Fläche K 1 habe nach der Umgestaltung zu einem Trockenregenrückhaltebecken ihre Ausgleichsfunktion verloren. Schließlich stellten einige der im Bebauungsplan als Ausgleichsmaßnahmen vorgesehenen Grünanlagen tatsächlich Erschließungsmaßnahmen dar. Denn dabei handele es sich teilweise um Straßen- bzw. Wegebegleitgrün oder um Teile des städtischen Radwegenetzes. Im Hinblick auf diese Rügen hat der Beklagte seine Bescheide überprüft und nach Reduktion der zu verteilenden Gesamtkosten mit Schriftsatz vom 00.00.00 die Kostenerstattungsbeträge für das Flurstück 1101 auf 803,96 EUR und für das Flurstück 1102 auf 811,45 EUR ermäßigt. Der Kläger hat zunächst beantragt, die in Rede stehenden Bescheide aufzuheben. Nachdem der Beklagte die angeforderten Beträge reduziert hat, haben die Beteiligten das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt. Der Kläger beantragt nunmehr, den Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 (betreffend das Flurstück 1101) in der Fassung des Änderungsbescheides vom 00.00.00 sowie den Bescheid vom 00.00.0000 (betreffend das Flurstück 1102) jeweils in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 00.00.00 und in der Fassung der Änderung vom 00.00.0000 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Er beruft sich auf die Begründungen der Bescheide und trägt ergänzend vor: Er habe der Voreigentümerin der Grundstücke des Klägers im Rahmen des Umlegungsverfahrens im August 1994 mitgeteilt, dass er Kostenerstattungsbeträge erheben wolle. Wenn sie dies bei den Kaufvertragsverhandlungen verschwiegen habe, müsse der Kläger sich deswegen an die Voreigentümerin wenden. Der Umstand, dass die Stadt J. im Umlegungsverfahren unentgeltlich Grundstücke erhalten habe, berühre nicht die Kostenerstattungspflicht für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Ausgleichsmaßnahmen könnten auch nachträglich den Grundstücken zugeordnet werden. Dies ergebe sich aus § 135 a Abs. 2 Satz 2 BauGB. Aus dem ursprünglichen Fehlen einer Zuordnungsfestsetzung könne kein Vertrauen dahingehend entstehen, dass eine solche auch zukünftig nicht erfolgen werde. Im Übrigen enthielten schon der Bebauungsplan vom 00.00.00 sowie dessen Begründung Hinweise auf die beabsichtigte Zuordnung. Die Zuordnung sei mit der Änderung des Bebauungsplans rechtmäßig erfolgt. Hinsichtlich der Feuchtwiese K 1 habe das Umweltamt des Kreises T. erklärt, dass eine periodische Überflutung die ökologische Wertigkeit nicht mindere. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zum vorliegenden Verfahren und zum Verfahren 3 K 398/07 sowie auf den Inhalt der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist eingestellt, soweit die Beteiligten es übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Im Übrigen ist die zulässige Klage begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 (betreffend das Flurstück 1101) in der Fassung des Änderungsbescheides vom 00.00.0000 sowie der Bescheid vom 00.00.0000 (betreffend das Flurstück 1102) jeweils in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 00.00.00 und in der Fassung der Änderung vom 00.00.0000 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat den Kläger zu Unrecht auf der Grundlage der §§ 135 a ff. BauGB zu Kostenerstattungsbeträgen herangezogen. Es fehlt an einer dafür nach § 135 a Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 9 Abs. 1 a BauGB erforderlichen wirksamen Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen zu den Eingriffsgrundstücken. Die Zuordnungsfestsetzung vom 00.00.00 leidet an einem beachtlichen Abwägungsmangel, der zu ihrer Unwirksamkeit führt. Sofern Ausgleichsflächen oder -maßnahmen bestimmten Eingriffsgrundstücken nach den §§ 135 a Abs. 2 Satz 1, 9 Abs. 1 a BauGB zugeordnet werden, muss dies im Bebauungsplan festgesetzt werden. Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 28.5.2008 - 8 A 1664/05 - .
Eine solche Festsetzung setzt eine Abwägung des Plangebers nach § 1 Abs. 7 BauGB voraus. Diese Vorschrift bezieht sich sowohl auf das Abwägen als Vorgang, insbesondere also darauf, dass überhaupt eine Abwägung stattfindet und dass bei dieser Abwägung bestimmte Interessen in Rechnung gestellt werden, als auch auf das Abwägungsergebnis, also auf das, was bei dem Abwägungsvorgang "herauskommt". Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.11.2003 - 9 C 2.03 -, NVwZ 2004, 483.
Das Gebot gerechter Abwägung ist verletzt, wenn die einzustellenden Belange verkannt werden. Solches kann etwa darauf beruhen, dass das Abwägungsmaterial nicht vollständig bzw. fehlerhaft erfasst wird. Letzteres ist hier der Fall. Die tatsächliche Anzahl der festgesetzten Eingriffsgrundstücke im Zuordnungsplan von November 2005 ist erheblich geringer als die Anzahl, die der Willensbildung des Rates bei der Festsetzung von Ausgleichs- und Eingriffsflächen zu Grunde lag. Dies hat zur Folge, dass der Rat der Sache nach die Ausgleichsflächen einer Zahl von Baugrundstücken zugeordnet hat, für die nach seinen Maßstäben erheblich geringere Ausgleichsflächen ausreichend gewesen wären. Die Abwägung über die Zuordnung beruht auf den Erwägungen des Rates zur Festlegung von Eingriffs- und Ausgleichsflächen beim Beschluss des Bebauungsplans am 00.00.00. Dies ergibt sich aus der Niederschrift über die Sitzung des Rates vom 22.3.2006 und aus der in dieser Sitzung beschlossenen Begründung zur Ergänzung des Bebauungsplans. Der Rat ging davon aus, dass die Ausgleichsfestsetzungen und die übrigen Regelungen des Bebauungsplans unverändert bleiben, wenn er den Plan um die Zuordnungsfestsetzung ergänzt. Bei der Beschlussfassung über den ursprünglichen Bebauungsplan im März 1995 hatte der Rat aber alle Flächen im Plangebiet als Eingriffsgrundstücke angesehen, die damals noch unbebaut waren. Nur die schon bebauten Grundstücke und die vorhandenen Straßen hatten bei der Ermittlung der Kompensationsflächen unberücksichtigt bleiben sollen (Seite 12, letzter Absatz der Begründung zum Bebauungsplan). Von derselben Annahme war der Gutachter der Ökologischen Studie zum Rahmenkonzept X1. der I. D. GmbH von November 1993 ausgegangen, die der Abwägungsentscheidung des Rates zugrunde gelegen hatte: Er hatte bei der Berechnung der „neu versiegelten Fläche" (nur) die Flächen der vorhandenen Verkehrs- und Gebäudeflächen abgezogen (Seite 5 der Studie) und die notwendigen Ausgleichsflächen und -maßnahmen für die gesamte „neu versiegelte Fläche" berechnet. Dementsprechend waren in dem vormaligen „Zuordnungsplan" - der handschriftlich ergänzten Kopie eines Teils des Bebauungsplans - die bereits vorhandenen Straßen rot und die bebauten Grundstücke gelb markiert und allein von der Zuordnung ausgenommen worden. Bei einem Vergleich dieses Plans mit dem Zuordnungsplan von November 2005 wird offensichtlich, dass sich die jeweiligen Zahlen der Eingriffsgrundstücke, denen Ausgleichsflächen zugeordnet werden, erheblich unterscheiden. Während nach dem handschriftlich ergänzten Plan, der den Willen des Rates vom März 1995 wiedergibt, fast alle Baugrundstücke als Eingriffsflächen galten, wurden im Zuordnungsplan von November 2005 größere Plangebiete ausgenommen, nämlich solche, die schon vor Erlass des Bebauungsplans X. II aufgrund der Festsetzungen des vormaligen Bebauungsplans X. bebaubar, aber tatsächlich noch nicht bebaut waren (hellrote Flächen). Insofern wurde der damalige Zuordnungsplan nicht aufgrund verbesserter technischer Möglichkeiten nur grafisch überarbeitet - so die Begründung zur Ergänzung des Bebauungsplans -, sondern er wurde inhaltlich erheblich geändert, ohne dass dies aus den Sitzungsvorlagen für den Rat ersichtlich war oder der Rat selbst das Abwägungsmaterial überprüft hätte. Dies führte dazu, dass der Rat im Jahre 2006 die Ausgleichsflächen, welche ursprünglich für eine deutlich größere Zahl von Eingriffsgrundstücken vorgesehen waren, als Ausgleichsflächen einer nun erheblich geringeren Zahl an Eingriffsgrundstücken zuordnete und damit die Eingriffe in Natur und Landschaft entgegen seinem aus der Begründung ersichtlichen Willen (orientiert an § 1 a Abs. 3 Satz 5 BauGB) gleichsam überkompensierte. Insofern zeigt sich der Abwägungsfehler hier evident darin, dass die in Bezug genommene Begründung aus dem Jahre 1995 den im Jahre 2006 beschlossenen Festsetzungen widerspricht. Konkret wird dies etwa deutlich an dem im nördlichen Bereich des Bebauungsplans liegenden, ca. 2 ha umfassenden Areal mit vormaligem Extensivgrünland (vgl. Seiten 10, 15, 32 der Studie; im Bereich der heutigen Rheinlandstraße). Der Gutachter und auch der Rat bei seinem Beschluss im März 1995 hatten diesen Bereich nahezu insgesamt als Fläche angesehen, auf der Eingriffe in Natur und Landschaft zu erwarten waren. Dementsprechend hatte der Gutachter sie bei der Berechnung der Größe der Ausgleichsflächen insgesamt berücksichtigt. Der Rat hatte zudem die Inanspruchnahme dieses ökologisch wertvollen Extensivgrünlandes besonders hervorgehoben (Seite 11, letzter Absatz der Begründung zum Bebauungsplan). Obwohl nunmehr nach dem Zuordnungsplan von November 2005 dieses Gebiet nur noch etwa zur Hälfte in den Bereich der Eingriffsflächen fällt, blieb der Umfang der Ausgleichsflächen hingegen insgesamt unverändert. Der aufgezeigte Fehler stellt einen erheblichen Mangel im Abwägungsvorgang dar. Maßgeblich sind insoweit nach § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB die Vorschriften über die Geltendmachung von Mängeln der Abwägung in der Fassung, die sie bei Inkrafttreten des Bebauungsplans bzw. hier bei der Ergänzung des Bebauungsplans hatten. Das sind hier die §§ 214 und 215 BauGB in der vom 20.7.2004 bis zum 31.12.2006 gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 23.9.2004, BGBl. I S. 2414 (BauGB a.F.). Nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB a.F. sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen sind. Ein offensichtlicher Mangel im Abwägungsvorgang liegt nur dann vor, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen Mangel hindeuten. Für die Frage, ob ein Mangel auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist, ist eine konkrete Betrachtungsweise anzustellen. Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich an Hand von Planunterlagen, oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.1.1995 - 4 NB 43.93 -, NVwZ 1995, 692.
Dies ist hier der Fall. Es ergibt sich ohne weiteres aus einem Vergleich der Begründung zum Bebauungsplan aus dem Jahre 1995 bzw. der Ökologischen Studie und der Begründung zur Ergänzung des Bebauungsplans aus dem Jahre 2006 sowie aus einem Vergleich des alten und des neuen Zuordnungsplans, dass der Rat bei seiner Abwägung über das Verhältnis der Größen von Eingriffs- und Ausgleichsflächen das Abwägungsmaterial grob unzureichend erfasst hat. Vgl. zu einem ähnlichen Fall, in dem der Satzungsgeber von einem zu großen Eingriffsgebiet ausging, OVG NRW, Urteil vom 19.6.2006 - 7 D 78/05.NE -, juris.
Der Mangel ist nicht durch Ablauf der Rügefrist unbeachtlich geworden. Mängel der Abwägung werden nach § 215 Abs. 1 BauGB a.F. unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb von zwei Jahren seit Bekanntmachung des Bebauungsplans schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Für die Wahrung der Rügefrist ist es unerheblich, ob der Kläger selbst oder ein anderer den Mangel rügt. Ist ein solcher Mangel hinreichend deutlich und fristgemäß geltend gemacht worden, so bleibt er auch nach Ablauf der Rügefrist beachtlich. Die Fehlerrüge wirkt dann allgemein und absolut für jedermann („inter omnes"), also nicht nur zugunsten desjenigen, der den Abwägungsmangel ordnungsgemäß geltend gemacht hatte. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.1.2001 - 4 BN 13.00 -, juris.
Der Mangel ist rechtzeitig gerügt worden. Der Kläger im Verfahren 3 K 398/07 hat in seinem Schriftsatz vom 19.6.2007 - also innerhalb von zwei Jahren seit der Bekanntmachung der Ergänzung des Bebauungsplans am 00.00.0000- angeführt, dass die Abwägung fehlerhaft sei. Er hat dabei auf die Stellungnahme auf Blatt 231 des Verwaltungsvorgangs 1 verwiesen. Darin ist u.a. davon die Rede, dass das Gutachten auch solche Bereiche als Eingriffsflächen aufführe und bei der Berechnung der Kompensationsmaßnahmen berücksichtige, die im Zuordnungsplan nicht mehr enthalten seien, wie z. B. den östlichen Bereich der Teilfläche Nr. 4 (Feuchtgrünland Komplex), die Fläche Nr. 5 (Obstwiese) und die Einzelbäume Nr. 10. Der genannte Mangel wirkt sich zudem - selbstständig tragend - auf die Festsetzung des Umfanges der erforderlichen Ausgleichsflächen und damit auf das Abwägungsergebnis aus. Ein Mangel im Abwägungsergebnis fällt nicht unter § 214 BauGB und bleibt daher auch nach Ablauf der Rügefrist beachtlich. Vgl. dazu Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand: April 2009, § 1 Rdnr. 1595; Stelkens, Planerhaltung bei Abwägungsmängeln nach dem EAG Bau, UPR 2005, 81 (83, 88).
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die Kosten des Verfahrens dem Beklagten auch insoweit aufzuerlegen, als die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Der Beklagte hatte zunächst zu hohe Kosten bei seiner Berechnung der Kostenerstattungsbeträge berücksichtigt und hat die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 135 a ff. BauGB
§§ 135 a Abs. 2 Satz 1, 9 Abs. 1 a BauGB
§§ 214 und 215 BauGB
§§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 167 VwGO
§ 135 a Abs. 2 Satz 2
BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 135 a
Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 a BauGB
§ 1 Abs. 7
BauGB
§ 1 a Abs. 3 Satz 5 BauGB
§ 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004,
483
NVwZ
1995, 692
3 K 398/07
8 A 1664/05
9 C 2.03
4 NB 43.93
7 D 78/05
4 BN 13.00