Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-03-06, Aktenzeichen 5 K 929/12.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2013:0306.5K929.12.KO.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Übernahme von Kosten für Pflichtuntersuchungen und Impfungen nach der Biostoffverordnung und der Verordnung zur arbeitsmedizinischen Vorsorge für Beschäftigte in ihrem Kindergarten.
Das rheinland-pfälzische Kindertagesstättengesetz (KitaG) sieht Zuwendungen des Trägers des Jugendamtes zu den Personalkosten von Kindertagesstätten vor. Personalkosten werden von den Sachkosten unterschieden. Als solche sind alle Aufwendungen anzusehen, die nicht Personalkosten sind.
Unter Vorlage entsprechender Verwendungsnachweise beantragte die Klägerin vom Beklagten Zuschüsse für die Personalkosten in den Jahren 2007, 2008 und 2009. In den Verwendungsnachweisen waren der Biostoffverordnung zugeordnete Kosten enthalten, die mit 1.862,59 €, 238,35 € bzw. 69,34 € beziffert wurden.
Der Beklagte setzte mit Bescheiden vom 1. Dezember 2008, 13. Januar 2010 sowie 28. April 2011 den Jugendamtszuschuss zu den Personalkosten der Kindertagesstätte für die Jahre 2007, 2008 und 2009 endgültig fest. Die der Biostoffverordnung zugeordneten Kosten blieben dabei unberücksichtigt.
Die Klägerin widersprach den Festsetzungsbescheiden jeweils binnen Monatsfrist im Hinblick auf die unterbliebene Berücksichtigung der Kosten nach der Biostoffverordnung. Es handele sich dabei um Personalkosten in Gestalt von Sonderleistungen. Darunter seien alle Leistungen zu verstehen, die der Kindergartenträger für sein Personal aufwenden müsse. Es sei nicht zwingend, dass sich die Verpflichtung dazu aus tarifvertraglichen Regeln ergeben müsse. Es reiche aus, wenn sie sich auf Grund gesetzlicher Regelungen ergäben. Die Biostoffverordnung verpflichte sie, ihre Beschäftigten vor Aufnahme der Tätigkeiten untersuchen und beraten zu lassen; die Untersuchungen seien eventuell zu wiederholen. Ebenso sei sie verpflichtet, gegebenenfalls die notwendigen Impfungen anzubieten. Nur die Einbeziehung der dadurch entstehenden Kosten in den Begriff der Personalkosten gewährleiste eine sichere Finanzierungsplanung. Schließlich seien die Impf- und Beratungskosten mit anderen zuwendungsfähigen Kosten vergleichbar.
Das Landesjugendamt hat zu der Frage, ob Kosten in Zusammenhang mit der Biostoffverordnung Personalkosten seien, in zwei Rundschreiben vom 26. Juli 2011 und 20. Juli 2012 unter Abschnitt 1.7 bzw. 1.9 festgehalten, dass es sich nicht um Personalkosten handele. Wenn aber das Jugendamt diese Kosten anerkenne, dann zahle auch das Land seinen Anteil. Das Risiko bei einer Rechnungsprüfung liege jedoch beim jeweiligen Jugendamt.
Der Widerspruch der Klägerin wurde gemeinsam mit den Widersprüchen weiterer 11 Kirchengemeinden mit Widerspruchsbescheid vom 28. August 2012 zurückgewiesen. Die im Rahmen von Untersuchungen und Impfungen nach der Biostoffverordnung anfallenden Kosten seien als Sachkosten zu behandeln. Dies ergebe sich aus dem im Kindertagesstättengesetz normierten Regel-Ausnahme-Verhältnis. Danach seien Kostenpositionen immer dann als Sachkosten anzusehen, wenn sie nicht zweifelsfrei den Personalkosten zuzuordnen seien. Die fraglichen Kosten seien nicht als tarifvertragliche Sonderleistung anzusehen.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 13. September 2012 zugestellt.
Mit ihrer am 5. Oktober 2012 erhobenen Klage begehrt sie weiterhin eine Kostenbeteiligung für die Pflichtuntersuchungen und Impfungen nach der Biostoffverordnung. Ergänzend zur Widerspruchsbegründung bringt sie vor: Personal- und Sachkosten stünden in einem Alternativ- und nicht in einem Regel-Ausnahme-Verhältnis. Das Kindertagesstättengesetz bezwecke eine lückenlose Kostenregelung. Dementsprechend sei § 14 Satz 2 KitaG als Auffangregel zu verstehen. § 12 Abs. 1 KitaG sei nicht eng auszulegen, sondern analogiefähig. Demnach seien sämtliche Kosten, die in Abhängigkeit vom Personalbestand entstünden, als Personalkosten anzusehen. Dies gelte auch hinsichtlich solcher Kosten, die für Leistungen entstünden, die das Personal nur mittelbar begünstigten. Weiter würden auch für andere, sich nicht aus dem jeweiligen Tarifvertrag ergebende Kostenpositionen Zuwendungen gewährt.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Abänderung der Bescheide vom 1. Dezember 2008, 13. Januar 2010 und 28. April 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. August 2012 zu verpflichten, die Kosten in Höhe von insgesamt 2.177,09 €, die ihr auf Grund der Pflichtuntersuchungen und Impfungen von Bewerberinnen und Beschäftigten in ihrer Kindertagesstätte nach der Biostoffverordnung und der Verordnung zur arbeitsmedizinischen Vorsorge in den Jahren 2007, 2008 und 2009 entstanden sind, als zuschussfähige Personalkosten im Sinne von § 12 Abs. 1 KitaG anzuerkennen und sie der Klägerin abzüglich des Trägeranteils nach § 12 Abs. 3 KitaG, mithin in Höhe von 1.913,71 € zu erstatten.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bleibt bei der Auffassung, dass es sich bei den für Untersuchungen und Impfungen nach der Biostoffverordnung aufgewandten Beträgen nicht um Personalkosten handele. Er könne diese Kosten nicht freiwillig übernehmen, da sie bei 75 Kindertagesstätten einen erheblichen Betrag ausmachten.
Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
Hinsichtlich des sonstigen Sach- und Streitstandes wird auf Gerichtsakte und die Verwaltungsakte Bezug genommen; beide waren Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten nach § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die im Klageantrag vorgenommene Kombination von Verpflichtungs- und Leistungsbegehren nach § 44 VwGO als objektive Klagehäufung zulässig. Beide Begehren richten sich gegen den Beklagten, stehen in untrennbarem Zusammenhang zueinander und fallen beide in die Zuständigkeit der Kammer.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch darauf, den Beklagten zu verpflichten, die in ihrem Kindergarten in den Jahren 2007 bis 2009 entstandenen Kosten für nach der Biostoffverordnung (BioStoffV) und der Verordnung zur arbeitsmedizinischen Vorsorge (ArbMedVV) vorgesehene Untersuchungen und Impfungen als Personalkosten im Sinne des rheinland-pfälzischen Kindertagesstättengesetzes (KitaG) anzuerkennen, noch darauf, den Beklagten zu verurteilen, ihr eine Zuwendung zu diesen Kosten zu gewähren. Insoweit sind die angegriffenen Bescheide samt Widerspruchsbescheid rechtmäßig und verletzen sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zuwendungen des Klägers zu den vorgenannten Untersuchungs- und Impfkosten, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen der einzig in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage in § 12 Abs. 6 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 KitaG nicht erfüllt sind. Danach gewährt der Träger des Jugendamts Zuwendungen für die nicht durch anderweitige Kostenträger gedeckten Personalkosten. Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch scheitert daran, dass es sich bei den fraglichen Untersuchungs- und Impfkosten nicht um Personalkosten im Sinne von § 12 Abs.1 Nr. 1 KitaG handelt – andere Nummern dieser Norm kommen nicht in Betracht – und sich eine analoge Anwendung verbietet.
Personalkosten nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG sind die angemessenen Aufwendungen des Trägers der Einrichtung für Vergütungen, Unterhaltsbeihilfen und Sonderleistungen auf der Grundlage der jeweils einschlägigen tarifvertraglichen Vereinbarung. Bei den Untersuchungs- und Impfkosten handelt es sich weder um Vergütungen noch um Unterhaltsbeihilfen, da sie nicht den jeweiligen Beschäftigten unmittelbar zukommen.
Ferner handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht um tarifvertragliche Sonderleistungen. Die hier in Rede stehenden Untersuchungen waren weder im Bundesangestelltentarifvertrag, auf den § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG zunächst Bezug nimmt, aufgeführt, noch in Tarifverträgen, die diesen ersetzen oder ihm vergleichbar sind. Auch in der hier in den Blick zu nehmenden Arbeitsvertragsordnung für die Beschäftigten im kirchlichen Dienst in der Diözese L. (AVO) finden sich keine entsprechenden Regelungen. Zudem können solche Untersuchungen und Impfungen von der Natur der Sache her nicht als Sonderleistungen angesehen werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sind darunter etwa Jahresabschlussvergütungen, das Weihnachtsgeld, Gratifikationen, Jahresergebnisbeteiligungen oder Jahresprämien zu verstehen (vgl. Urteile vom 5. April 2000 – 10 AZR 299/99 –, 21. Januar 2009 – 10 AZR 216/08 – und 27. Januar 2010 – 4 AZR 591/08 –; alle juris). Solche Zahlungen knüpfen regelmäßig an einem im Bezug zum Betrieb stehenden Verhalten des jeweiligen Arbeitnehmers, zum Beispiel eine besondere Leistung oder die Dauer der Betriebszugehörigkeit, an, kommen diesem als vermögenswerte Leistung zu Gute und sind unmittelbarer Bestandteil des vertraglichen Verhältnisses zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Diese Kriterien sind bei in der Arbeitsvertragsordnung der Diözese L. geregelten Sonderleistungen erfüllt, wie etwa der Jahressonderzahlung (§ 21 AVO) oder der Jubiläumszuwendung (§ 29 AVO). Auf beide hat der jeweilige Beschäftigte einen Anspruch unmittelbar gegen den Arbeitgeber, sofern er die Voraussetzungen erfüllt. Die Kriterien treffen aber auf die Untersuchungen und Impfungen nach der Biostoffverordnung nicht zu. Anlass dazu ist nicht ein Verhalten der Beschäftigten der Klägerin sondern deren Pflicht als Arbeitgeber, einen ausreichenden Impfschutz sicherzustellen. Zudem wirken sich weder die Untersuchungen noch die etwaig notwendig werdenden Impfungen pekuniär zu Gunsten der Beschäftigten aus. Vor allem aber gründet die Pflicht, solche Untersuchungen und Impfungen durchführen zu lassen, nicht auf dem Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und ihren Beschäftigten.
Die Kosten für Untersuchungen und Impfungen nach der Biostoffverordnung sind nicht in analoger Anwendung von § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG als zuwendungsfähige Personalkosten anzusehen. Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung liegen nicht vor: Es fehlt sowohl die dazu erforderliche Regelungslücke wie auch die Vergleichbarkeit der hier streitigen Rechtsfrage mit dem Regelungsinhalt von § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juli 2010 – 1 BvR 2133/08 –, juris).
Das im Kindertagesstättengesetz normierte System der Kostentragung ist in sich geschlossen und lässt keine Lücken erkennen. Die dort angeführten Kostengruppen für den Betrieb der Kindertagesstätte, Personal- und laufende Sachkosten – Baukosten nach § 15 KitaG sind insoweit ohne Relevanz –, stehen nicht alternativ nebeneinander, sondern es besteht ein Regel-Ausnahme-Verhältnis dergestalt, dass alle Kosten, die nicht zweifelsfrei den Personalkosten zuzuordnen sind, als laufende Sachkosten zu gelten haben (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. Dezember 1997 – 7 A 11498/97.OVG –, ESRiA). Damit sind alle anfallenden Kosten des laufenden Betriebs einer Kindertagesstätte einer Kostenregelung zuzuordnen: Handelt es eindeutig um Personalkosten, greift § 12 KitaG; handelt es sich eindeutig um laufende Sachkosten oder ist die Zuordnung zweifelhaft, greift § 14 KitaG. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis der beiden vorgenannten Vorschriften ergibt sich einerseits aus dem eindeutigen Wortlaut von § 14 Satz 2 KitaG, der dies explizit so regelt. Andererseits entspricht dies dem gesetzgeberischen Willen, Abgrenzungsschwierigkeiten zu vermeiden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. Dezember 1997, a.a.O.).
Es fehlt überdies an der erforderlichen Vergleichbarkeit der hier in Rede stehenden Kosten mit den Personalkosten in § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG. Die dort in Bezug genommenen Kosten resultieren allesamt aus dem Vertragsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, während es sich bei den Kosten für Untersuchungen und Impfungen nach der Biostoffverordnung um solche handelt, die dem Arbeitnehmer auf Grund gesetzlicher Verpflichtungen entstehen. Die Bezugnahme auf das vertragliche Arbeitsverhältnis in § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG zeigt sich darin, dass ausdrücklich auf tarifvertragliche Regelungen Bezug genommen wird, die zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite verhandelt und beschlossen werden. Deshalb kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin gerade darauf an, dass die hier in Rede stehenden Kosten ihren Grund in einer gesetzlichen und eben nicht in einer tarifvertraglichen Verpflichtung haben. Es genügt deshalb nicht, dass die Kosten in irgendeiner Weise in Zusammenhang mit dem Personalbestand stehen. Ein solches weites Normverständnis würde überdies gerade die Abgrenzungsschwierigkeiten aufwerfen, die der Gesetzgeber vermeiden wollte. Überdies sind die von der Klägerseite insoweit angeführten Beispiele nicht überzeugend. Teilweise sind die angeführten Belastungen anderen Ziffern in § 12 Abs. 1 Satz 1 KitaG zuzuordnen; so können Krankenkassenbeiträge den Arbeitgeberanteilen für Sozialversicherungen (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KitaG) zuzuordnen sein. Teilweise handelt es sich um Entgeltsurrogate, die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG zu behandeln sein könnten. Teilweise beruhen sie auf tarifvertraglichen und damit gerade nicht auf gesetzlichen Regeln, wie etwa die Kosten für Atteste nach § 11 Abs. 3 AVO. Selbst wenn aber in der Vergangenheit tatsächlich Zuwendungen zu Kostenpositionen geleistet sein sollten, die keiner der Ziffern in § 12 Abs. 1 Satz 1 KitaG zuzuordnen waren, rechtfertigt dies nicht eine ausweitende Auslegung von § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG. Denn dann wären diese Zuwendungen zu Unrecht erfolgt mit der einzigen Folge, dass sie einzustellen wären.
Schließlich vermag der von der Klägerseite bemühte Einwand wirtschaftlicher Planungssicherheit eine analoge Anwendung von § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG nicht zu rechtfertigen. Der Gesetzgeber hat die Kostenverteilung hinreichend klar geregelt und dabei die Personalkosten, die auf tarifvertraglichen Pflichten gründen, als zuwendungsfähig erachtet und sonstige in Zusammenhang mit dem Personalaufwand stehende Kosten (außer denen in § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 4 KitaG) eben nicht. Dies mag die Klägerin für unbefriedigend halten, unklar ist diese Kostenverteilung jedenfalls nicht. Folglich hätte die Klägerin unschwer erkennen und sich darauf einstellen können, dass sie die fraglichen Impf- und Untersuchungskosten allein zu tragen hat.
Die Klägerin kann einen Anspruch auf Zuwendung zu den Kosten für Untersuchungen und Impfungen nach der Biostoffverordnung schließlich nicht auf den Grundsatz der Gleichbehandlung in Verbindung mit den beiden Rundschreiben des Landesjugendamtes stützen. Denn eine ständige Verwaltungspraxis des Inhalts, dass die eingangs genannten Kosten als zuwendungsfähig anerkannt würden, gibt es im Zuständigkeitsbereich des Beklagten nicht, wie der vorliegende Fall zeigt. In den Ausführungen des Landesjugendamtes kann eine anderslautende Anweisung nicht gesehen werden, da jenes Amt eine verbindliche Entscheidung zur Frage, ob zu den fraglichen Kosten Zuwendungen gewährt werden, vermeidet und stattdessen in die Verantwortung des Beklagten stellt.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gemäß § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO ist das Urteil nur wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; dies gilt in analoger Anwendung auch für den Leistungsantrag. Der Ausspruch einer Abwendungsbefugnis ist wegen der Rechtsnatur des Beklagten entbehrlich.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.913,71 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3, § 63 Abs. 2 GKG). Dabei war die im Klageantrag bezifferte Summe zu Grunde zu legen, obschon diese nicht exakt mit den in den Verwendungsnachweisen genannten Beträgen korrespondiert.
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 VwGO
§ 21 AVO
§ 29 AVO
§ 15 KitaG
§ 12 KitaG
§ 14 KitaG
§ 167 VwGO
§ 14 Satz 2 KitaG
§ 12 Abs. 1 KitaG
§ 12 Abs. 3 KitaG
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 6 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 KitaG
§ 12 Abs.1 Nr. 1 KitaG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 KitaG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 KitaG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KitaG
§ 11 Abs. 3 AVO
§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 4 KitaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 63 Abs. 2 GKG
§ 68 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 10 AZR 299/99
10 AZR 216/08
4 AZR 591/08
1 BvR 2133/08
7 A 11498/97