Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-01-30, Aktenzeichen 4 A 152/19

Tenor:
Orientierungssatz
1. Trägt ein Zweckverband die Erschließungslast, weil ihm diese von der Gemeinde übertragen wurde, müssen für ihn auch die im Zusammenhang mit der Erschließungslast einer Gemeinde entwickelten Grundsätze gelten.(Rn.37)
2. Eine Erschließungspflicht kann bestehen, wenn der Träger der Erschließungslast in besonderer Weise ein Vertrauen darauf hervorgerufen hat, dass eine baldige Erschließung erfolgen wird.(Rn.39)
3. Hierzu gehören der Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans, die Erteilung der Baugenehmigung und die Erhebung einer Vorausleistung.(Rn.40)

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die trink- und schmutzwasserseitige Erschließung des Wohngebietes „K.“ auf ihrem Gemeindegebiet in Bezug auf den dort geplanten zweiten und dritten Bauabschnitt.
Das Wohngebiet befindet sich im Geltungsbereich des von der Klägerin aufgestellten Bebauungsplans „K.“. Im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens war der Beklagte als Träger öffentlicher Belange beteiligt. Mit Schreiben vom 18.07.2006 nahm er gegenüber der Planungsgesellschaft dahingehend Stellung, dass die Erschließung mit Trink- und Schmutzwasser sichergestellt sei. Alle weiteren sowie technischen Detailfragen, Forderungen und Belange der Trink- und Schmutzwassererschließung seien im Rahmen der entsprechenden Erschließungsvereinbarungen zwischen dem Vorhabenträger und dem Verband zu regeln.
Ein erster Bauabschnitt ist bereits realisiert worden. Die Klägerin beabsichtigt auch die weitere Erschließung des zweiten Bauabschnitts (teilweise) sowie des dritten Bauabschnitts entsprechend eines mit dem technischen Leiter des Beklagten abgestimmten Leitungsplanes.
Zwei der anliegenden Grundstücksflächen sind mit notariellem Kaufvertrag veräußert worden. Für ein weiteres Grundstück liegt eine Reservierung vor. Laut Vortrag der Klägerin gibt es Interessenten für die weiteren Grundstücke.
Zum Zwecke der gemeinsamen Erschließung (Trinkwasser- und Schmutzwasseranlagen sowie straßenseitige Erschließung) beabsichtigte die Klägerin, mit dem Beklagten eine Erschließungsvereinbarung über die Erschließung des genannten Wohngebietes abzuschließen. In dem Erschließungsvertragsentwurf war vorgesehen, dass die Klägerin die Planung des Straßenbaus und der Beklagte die Planung der Schmutz- und der Trinkwasserleitung übernimmt. Es sollte eine gemeinsame Ausschreibung durch die Klägerin erfolgen. Die Kosten für die Herstellung des Schmutzwasserkanals einschließlich der Grundstücksanschlüsse sollte der Beklagte tragen. In Bezug auf den nach der Schmutzwasserbeitragssatzung zu erhebenden Schmutzwasserbeitrag sollte zwischen den Parteien vereinbart werden, dass dieser entsprechend § 10 der Beitragssatzung des Beklagten abgelöst wird. Die Grundstücke des Erschließungsgebietes sollten dann nicht mehr der künftigen Beitragspflicht unterliegen. Für die Herstellung der Trinkwasserverteilungsanlage war vorgesehen, einen Baukostenzuschuss auf Grundlage eines festgelegten Wertes von 970 €/Wohneinheit zzgl. 7 % Umsatzsteuer zu erheben.
Zu einem Abschluss des Vertrages kam es nicht. Der Beklagte legte vielmehr einen eigenen Erschließungsvertragsentwurf vor. Danach sollte die Planung des Schmutzwasserkanalsystems und der Trinkwasserleitung von der Klägerin in Auftrag gegeben werden und diese als Erschließungsträger auftreten. In der Folge sollte auch die Klägerin die Kosten für die Herstellung des Schmutzwasserkanals einschließlich der Grundstücksanschlüsse tragen. Insoweit war eine Verrechnung mit den Ablösebeträgen für die Schmutzwasseranlage vorgesehen. Im Falle des Überschreitens der Kosten für die Herstellung des Schmutzwasserkanals war jedoch keine Erstattung seitens des Beklagten an die Klägerin vorgesehen. Die Herstellung der Verteilungsleitung Trinkwasser sollte weiterhin durch den Beklagten finanziert werden. Es sollte kein Pauschalbetrag pro Wohneinheit gezahlt werden, sondern die Klägerin sollte jeweils 70 %, der Beklagte 30 % der Kosten tragen.
Am 04.12.2018 beschloss der Beklagte seine Grundsatzregeln für Erschließungsvereinbarungen auch für die Erschließungsverträge bezüglich der Klägerin anzuwenden.
Mit Schreiben vom 19.02.2019 forderte die Klägerin den Beklagten auf, bis zum 26.02.2019 abschließend zu erklären, dass mit der schmutz- und trinkwasserseitigen Erschließung des Wohngebietes durch den Beklagten unverzüglich begonnen werde.
Der Beklagte verwies darauf, dass die Erschließungsvereinbarung entsprechend den Vorstellungen des Beklagten unterschrieben werden könne.
Am 05.07.2019 hat die Klägerin Klage erhoben.
Sie meint, sie habe gegen den Beklagten einen Anspruch auf die trink- und schmutzwasserseitige Erschließung des zweiten und dritten Bauabschnittes des Wohngebietes „K.“. Anspruchsgrundlage sei § 123 Abs. 1 BauGB i.V.m. §§ 1 Satz 1, 2 Abs. 1, 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 9 Abs. 1 Satz 1 GKG LSA i.V.m. § 2 Abs. 1 a) und b) der Verbandssatzung des Beklagten vom 06.11.2014 in der aktuellen Fassung.
Dem Beklagten obliege nach § 123 Abs. 1 BauGB die trink- und schmutzwasserseitige Erschließung. Grundsätzlich sei dies zwar Aufgabe der Gemeinde, also der Klägerin. Dies gelte allerdings nicht, da sie die Aufgabe der Trinkwasserversorgung und Schmutzwasserbeseitigung dem Beklagten übertragen habe. Gemäß den Satzungsvorschriften habe der Beklagte die Aufgabe, die Versorgung unter anderem von Einwohnern mit Trinkwasser zu sichern bzw. die schadlose Schmutzwasserableitung durchzuführen. Die Mitgliedsgemeinden hätten insoweit ihr Anlagevermögen der Wasserversorgung und der Schmutzwasserbeseitigung auf den Beklagten bzw. dessen Rechtsvorgänger übertragen. Damit sei die Klägerin der Maßgabe des § 83 Abs. 1 S. 1 WG LSA nachgekommen und die Aufgabe der Trinkwasserversorgung und der Abwasserbeseitigung sei gemäß § 83 Abs. 1 Satz 3 WG LSA auf den Beklagten als Zweckverband übergegangen. Diesem obliege damit die Erschließungslast nach § 123 Abs. 1 BauGB. Diese Aufgabe liege auch nicht im freien kommunalpolitischen Ermessen des zuständigen Trägers. Zum einen handele es sich um eine Pflichtaufgabe. Zum anderen könne sich die allgemeine Erschließungspflicht bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen zu einer aktuellen Pflicht verdichten, auf deren Erfüllung ein Grundstückseigentümer dann auch ausnahmsweise einen Anspruch habe. Eine solche Erschließungspflicht bestehe beispielsweise dann, wenn der Träger der Erschließungslast in besonderer Weise ein Vertrauen darauf hervorgerufen habe, dass eine baldige Erschließung erfolgen werde. So sei der Beklagte in den Bebauungsplanverfahren als Träger öffentlicher Belange beteiligt gewesen und habe ausdrücklich erklärt, dass die Erschließung mit Trink- und Schmutzwasser sichergestellt sei. Der Beklagte habe auch keinen Zweifel daran gelassen, dass eine Erschließung für die im Bebauungsplan vorgesehene Bebauung möglich sei und durch entsprechende Maßnahmen gesichert werde. Es sei daher davon auszugehen, dass er die Versorgung mit Trinkwasser bzw. die Entsorgung von Schmutzwasser in angemessener Zeit tatsächlich realisieren könne.
Dies ergebe sich im Übrigen auch aus dem Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens, zu dem der Beklagte im Verhältnis zur Klägerin verpflichtet sei. Dieser Grundsatz gelte im Besonderen, weil die Klägerin selbst ihre eigene straßenseitige Erschließung durchführen wolle und der Beklagte dies ungerechtfertigt dadurch verhindere, dass er seiner eigenen Erschließungspflicht nicht nachkomme.
Darüber hinaus habe der Beklagte die Verpflichtung gemäß § 123 Abs. 2 BauGB, die ihn betreffenden Erschließungsanlagen entsprechend den Erfordernissen der Bebauung herzustellen, die spätestens bis zur Fertigstellung der anzuschließenden baulichen Anlagen benutzbar sein sollen. Ein Erschließungsträger verfüge grundsätzlich über die sogenannte Erschließungshoheit. So dürfe auch der Beklagte grundsätzlich Art, Lage und Umfang der öffentlichen Trinkwasser- bzw. Schmutzwasseranlagen bestimmen.
Er habe dazu auch in seiner Abwasserbeseitigungssatzung geregelt, dass er darüber hinaus auch den Zeitpunkt der Herstellung, Erweiterung und Sanierung bestimme, und zwar im Rahmen der ihm obliegenden Abwasserbeseitigungspflicht. Gleichzeitig habe der Beklagte geregelt, dass ihn dazu seine Mitglieder rechtzeitig über ihre Planungen unterrichten, die Auswirkungen auf die Aufgabenerledigung haben. Einer solchen Regelung bedürfte es nicht, wenn der Beklagte völlig unabhängig davon über die Errichtung öffentlicher Abwasseranlagen einschließlich des Zeitpunktes der Errichtung bestimmen dürfte. Daher verhalte es sich so, dass die Mitgliedsgemeinden bzw. auch die Mitglieder der Mitgliedsgemeinden des Beklagten ihre eigenen Planungen ohnehin im Rahmen der Planungshoheit vorantreiben dürften und letztlich die Beklagte nicht berechtigt sein könne, hierauf keine Rücksicht zu nehmen bzw. nur zu einer Erschließung bereit zu sein, wenn Erschließungsvereinbarungen abgeschlossen werden, die allein ihm genehm seien.
Auch aus § 9 Abs. 1 Satz 1 GKG LSA ergebe sich die Pflicht des Beklagten, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen.
Es gebe auch keinen Grund, aus Kostenaspekten den Abschluss der Erschließungsvereinbarung zu verweigern. Ebenso wenig sei es gerechtfertigt, die Durchführung der Erschließungsmaßnahme zu verweigern. Unterschiedlich hohe Beitragseinnahmen bei einer Erschließung in Gewerbegebieten bzw. in Wohngebieten würden sich über die Gesamtinvestitionen und das gesamte Verbandsgebiet gegenseitig ausgleichen, sodass im Ergebnis – bei ordnungsgemäßer Kalkulation der Beiträge bzw. der Baukostenzuschüsse – beim Beklagten kein Defizit verbleibe. Es bestehe für den Beklagten daher kein Kostenrisiko. Er könne seine Kosten über Beiträge und Gebühren refinanzieren. Methodische Fehler in der Kalkulation des Beklagten könnten jedenfalls keine Berechtigung darstellen, sich seiner Aufgabenzuständigkeit zu entziehen. Sofern der Beklagte erkenne, dass seine Kalkulation fehlerhaft sei, habe er sie zu überarbeiten. Auch die Behauptung, eine Kostendeckung durch Beiträge sei von vornherein nicht möglich, treffe nicht zu.
Schließlich sei der Gedanke des § 124 BauGB auch auf die vorliegende Konstellation zu übertragen, in der es um einen städtebaulichen Vertrag zur gemeinsamen Durchführung eine Erschließung verbunden mit einer Ablösevereinbarung gehe. Danach verdichte sich die Erschließungslast zu einer Erschließungspflicht, wenn ein Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB erlassen sei und der Beklagte das zumutbare Angebot zum Abschluss städtebaulicher Verträge über die Erschließung ablehne.
Insbesondere sei der ursprüngliche Entwurf der Erschließungsvereinbarung rechtmäßig. Hieran ändere sich auch nichts dadurch, dass auch andere, rechtlich ebenfalls zulässige Kostenregelungen getroffen werden könnten, die den Beklagten entlasten und die Vertragspartner entsprechend stärker belasten würden.
Der Beklagte könne auch nicht aufgrund des Beschlusses vom 04.12.2018, wonach die Grundsatzregeln der Erschließungsvereinbarungen auch für die Erschließungsverträge mit der Klägerin gelten sollten, den Abschluss des Erschließungsvertrages mit dem von ihm gewünschten Inhalt erreichen.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Beklagten zu verurteilen, die trink- und schmutzwasserseitige Erschließung des Wohngebietes „K.“ in der Gemeinde A., 2. und 3. Bauabschnitt in den Planstraßen B und C entsprechend des mit dem Beklagten abgestimmten Leitungsplanes (Stand 03.07.2018) durchzuführen und dadurch die dort anliegenden Grundstücksflächen trink- und schmutzwasserseitig zu erschließen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klägerin habe keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte auf ihre Anforderung ein Wohnbaugebiet mit eigenen finanziellen Mitteln erschließe. Bei den von der Klägerin zitierten Bestimmungen wie § 123 Abs. 1 BauGB, den Vorschriften des GKG LSA und der Verbandssatzung handele es sich nur um Vorschriften zur allgemeinen Aufgabenzuweisung. Daraus lasse sich jedoch kein Anspruch herleiten. Auch in § 123 Abs. 3 BauGB sei ausdrücklich bestimmt, dass ein Rechtsanspruch auf Erschließung nicht bestehe. Entsprechend habe der Beklagte in seiner Abwasserbeseitigungssatzung geregelt, dass er den Zeitpunkt der Herstellung seiner Anlagen selbst bestimme, und zwar im Rahmen der ihm obliegenden Abwasserbeseitigungspflicht. Die Regelung, dass seine Mitglieder ihm rechtzeitig über ihre Planungen unterrichten, beinhaltet nur eine Bringschuld der Mitglieder, damit der Beklagte entsprechend planen können. Keinesfalls könne daraus abgeleitet werden, dass ein Mitglied einen seit Jahren „in der Schublade schlummernden“ Bebauungsplan hervorholen und vom Beklagten dessen sofortige Realisierung in seinem Aufgabenbereich fordern könne.
Dem stehe auch das Finanzierungssystem im Abwasserbereich entgegen. Anders als im Erschließungsrecht könne der Beklagte Investitionsausgaben nicht sofort über Beiträge finanzieren. Unerwartete Ausgaben, die nach seinem bisherigen Finanzierungssystem nicht in die Kalkulation eingestellt seien, könnten nur (teilweise) refinanziert werden, wenn die Kalkulation geändert werde. Das Prinzip der Globalkalkulation als Mischkalkulation erlaube von vornherein keine Kostendeckung durch Beiträge. Entsprechendes gelte für die Baukostenzuschüsse im Bereich der Trinkwasserversorgung. Für die Klägerin sehe dies anders aus. Sie könne den Aufwand für die Gesamterschließung über den Grundstückspreis an die Grundstückserwerber im vollen Umfang weitergeben und habe selbst keine finanziellen Nachteile.
Es liege keine Verdichtung einer etwa bestehenden Erschließungspflicht des Beklagten vor. Zunächst habe der Beklagte selbst den Bebauungsplan nicht aufgestellt, sondern sei am Bebauungsplanverfahren beteiligt gewesen. Seine Erklärung zur Erschließung des Baugebietes habe er auch mit dem Vorbehalt angebracht, das Näheres im Rahmen einer entsprechenden Erschließungsvereinbarung geregelt werde. Keinesfalls habe der Beklagte zugesichert, das Baugebiet selbst zu erschließen. Die Voraussetzung des weiteren Anwendungsfalls einer Erschließungsverdichtung, nämlich die Ablehnung eines zumutbaren Erschließungsangebotes, liege nicht vor. Darüber hinaus habe die Klägerin mit der vorliegenden Klage ihr ursprüngliches Verlangen ohne besondere Erklärung auf den dritten Bauabschnitt und die Planstraße B erweitert. Davon sei im ursprünglichen Vereinbarungsentwurf nicht die Rede gewesen.
Darüber hinaus liege ein treuwidriges Verhalten der Klägerin vor, da sie als Mitgliedsgemeinde der Verbandsgemeinde „Obere Aller“, die Mitglied des Beklagten sei, sich dem Grundsatzbeschluss der Verbandsversammlung vom 19.02.2019 widersetze.
Zu den weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte verwiesen. Diese war Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist als allgemeine Leistungsklage zunächst zulässig. Das Gericht legt den als Verpflichtungsklage formulierten Antrag der Klägerin anhand ihres Begehrens dahingehend aus, dass dieser auf die tatsächliche Durchführung der trink- und abwasserseitigen Erschließungsmaßnahmen, also einen Realakt, und nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist, § 88 VwGO.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte trink- und schmutzwasserseitige Erschließung gegenüber dem Beklagten.
Es besteht kein Anspruch der Klägerin gegen den Beklagten auf die begehrte Erschließung aus § 123 Abs. 1 BauGB, da sich die Erschließungslast des Beklagten nicht zu einer Erschließungspflicht aufgrund von Treu und Glauben „verdichtet“ hat (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 46/91 -, juris Rn. 17; OVG BB, Urteil vom 20.12.2006 - OVG 10 B 2.06 -, juris Rn. 29).
Gemäß § 123 Abs. 1 BauGB ist die Erschließung Aufgabe der Gemeinde, soweit sie nicht nach anderen öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen einem anderen obliegt.
Diese Regelung ist vorliegend grundsätzlich anwendbar, auch wenn die Aufgabe der Erschließung vorliegend nicht Aufgabe der Gemeinde, sondern des Beklagten ist. Dies folgt aus § 90 Abs. 1 Nr. 6 KVG LSA i.V.m. § 83 Abs. 1 Satz 3 WG LSA, § 9 Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA. Gemäß § 90 Abs. 1 Nr. 6 KVG LSA erfüllt die Verbandsgemeinde anstelle ihrer Mitgliedsgemeinden folgende Aufgaben des eigenen Wirkungskreises: Aufgaben nach dem Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt, insbesondere die Trinkwasserversorgung und die Abwasserbeseitigung. Nach § 83 Abs. 1 Satz 3 WG LSA geht die Aufgabe der Trinkwasserversorgung und die Abwasserbeseitigung wiederum auf den Zweckverband über. Dies ist in § 9 Abs. 1 Satz 1 GKG LSA nochmals allgemein geregelt. Danach gehen mit der Entstehung des Zweckverbandes das Recht und die Pflicht der beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen und die dazu notwendigen Befugnisse auszuüben, auf den Zweckverband über.
Die Aufgabe der Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung ist somit von der deren Mitgliedsgemeinde die Klägerin ist, auf den Beklagten übertragen. Davon umfasst ist auch die Teilaufgabe der Herstellung von Trinkwasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen (vgl. Thür. OVG, Urteil vom 17.08.2017 - 4 KO 74/17 -, juris Rn. 58 – 59; Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, 14. Aufl. 2019, BauGB § 11 Rn. 23).
Trägt mithin der Beklagte als Zweckverband die Erschließungslast, müssen für ihn auch die im Zusammenhang mit der Erschließungslast einer Gemeinde entwickelten Grund-sätze gelten. Damit trifft auch den Beklagten grundsätzlich keine von Dritten gerichtlich durchsetzbare Erschließungspflicht. Dies verdeutlicht § 123 Abs. 3 BauGB, der festhält, ein Rechtsanspruch auf Erschließung bestehe nicht (vgl. VG Bayreuth, Beschluss vom 05.08.2010 - B 4 K 09.1085 -, juris Rn. 14 - 17). Käme es - ausnahmsweise - zu einer solchen strikten Erschließungspflicht, würde jedoch auch § 123 Abs. 3 BauGB nicht das Entstehen eines entsprechenden Anspruchs verhindern (BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 46/91 -, juris Rn. 17).
Eine Erschließungspflicht kann bestehen, wenn der Träger der Erschließungslast in besonderer Weise ein Vertrauen darauf hervorgerufen hat, dass eine baldige Erschließung erfolgen wird. Dann verdichtet sich nämlich die Erschließungslast zu einer Erschließungspflicht (vgl. Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 7. Aufl. 2013, § 123 BauGB, Rn. 11; s.a. BayVGH, Urteil vom 12.10.2004 - 4 B 01.722 -, juris Rn. 29). Eine Verpflichtung der Gemeinde zur Annahme eines Erschließungsangebots kann allerdings nur in solchen Ausnahmefällen in Betracht kommen, in denen sonst eine vom Gesetz eingeräumte Rechtsposition vereitelt würde oder eine vom Gesetz getroffene Wertung außer Acht bliebe (BVerwG, Urteil vom 07.02.1986 - 4 C 30.84 -, juris Rn. 23). Das Bundesverwaltungsgericht hat eine derartige Konstellation in verschiedenen Fallgestaltungen angenommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 46/91 -, juris Rn. 17 m.w.N.).
Hierzu gehört unter anderem die Fallgruppe, dass dem Grundstückseigentümer eine Baugenehmigung für sein Vorhaben erteilt wurde, obwohl die bebauungsrechtlich geforderte Erschließungssicherung nicht vorlag und damit die Baugenehmigung rechtswidrig war. Im Rahmen einer Folgenbeseitigung könne der Eigentümer nach Errichtung der Anlage bei schutzwürdigem Vertrauen verlangen, das sein Grundstück dann auch erschlossen werde (BVerwG, Urteil vom 11.11.1987 - 8 C 4/86 -, BVerwGE 78, 266-274, Rn. 19).
Darüber hinaus konnte nach alter Rechtslage ein Anspruch auf Erschließung entstehen, wenn der Grundstückseigentümer eine Vorausleistung für die Erschließung erbracht hatte und die Gemeinde mit dem Ausbau der Erschließungsanlage nicht in angemessener Zeit begann (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 26.11.1976 - IV C 79.74 -, juris Rn. 18).
Im Weiteren kann ein qualifizierter Bebauungsplan zusammen mit weiteren Umständen Auslöser einer Aufgabenverdichtung sein, wenn er etwa eine bisher zulässige Nutzung „sperrt“, wenn das Verhalten der Gemeinde bei Erlass und Verwirklichung des Bebauungsplans Treu und Glauben widerspricht oder wenn die Gemeinde ein zumutbares Erschließungsangebot ablehnt (zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 46.91 -, juris Rn. 17).
In diesen Fällen, in denen die Aufgabenverdichtung im Erlass eines rechtswirksamen qualifizierten Bebauungsplans gründet, ist der Erschließungsanspruch auf die plangemäße Erschließung gerichtet (BayVGH, Urteil vom 12.10.2004 - 4 B 01.722 -, juris Rn. 29).
Jeder der von der Rechtsprechung entwickelten Vorgänge, nämlich der Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans, die Erteilung der Baugenehmigung und die Erhebung einer Vorausleistung knüpfen an ein konkretes Verhalten des Erschließungsträgers an. Letztlich sind alle Fallgruppen Ausdruck des Gebots der Wahrung von Treu und Glauben, das als allgemeiner Rechtsgrundsatz auch im öffentlichen Recht gilt. Der vorliegende Fall lässt sich unter keine der genannten Fallgruppen fassen, da der Anspruch hier nicht gegen die Gemeinde als Plangeber geltend gemacht wird, sondern vielmehr von dieser selbst. Nicht der Beklagte hat den Bebauungsplan für das Wohngebiet erlassen, sondern die Klägerin hat die Grundlage für die Notwendigkeit der Erschließung geschaffen. Zwar schließt dies die Möglichkeit eines Anspruchs auf Erschließung nach den dargestellten Grundsätzen nicht von vornherein aus. Denn das Verbot widersprüchlichen Verhaltens gilt als allgemeiner Rechtsgrundsatz auch zwischen den vorliegend am Rechtsstreit Beteiligten. Dass der Beklagte durch sein Verhalten vorliegend gegen Treu und Glauben verstoßen hätte, kann indes nicht festgestellt werden.
Der Beklagte war zwar an der Erstellung des Bebauungsplans „K.“ dergestalt beteiligt, dass er als Träger öffentlicher Belange, nämlich als Erschließungsträger, während des Aufstellungsverfahrens angehört wurde und mit Schreiben vom 18.07.2006 mitteilte, dass die Erschließung mit Trinkwasser und Schmutzwasser sichergestellt sei. Dabei teilte er jedoch auch mit, dass alle weiteren sowie technischen Detailfragen, Forderungen und Belange der Trink- und Schmutzwassererschließung im Rahmen der entsprechenden Erschließungsvereinbarungen zwischen dem Vorhabenträger und dem Verband zu regeln seien. Damit hat der Beklagte verdeutlicht, dass die Erschließung grundsätzlich möglich sei, er eine solche aber nur beabsichtige, wenn eine entsprechende Vereinbarung getroffen werde. Die Klägerin konnte daher nicht darauf vertrauen, dass der Beklagte die Erschließung ohne Abschluss eines entsprechenden Erschließungsvertrages durchführen würde. Allein der Umstand, dass gegebenenfalls bis dahin bereits eine enge Zusammenarbeit der Klägerin und des technischen Leiters des Beklagten bezüglich der Planung und Ausschreibung der Bauleistungen vorlag, führt nicht dazu, dass sich die Erschließungsaufgabe des Beklagten nunmehr zu einem strikten Anspruch verdichtet hätte. Denn die Klägerin konnte, wie dargelegt, nicht darauf vertrauen, dass der Beklagte die Erschließung mit eigenem Kostenrisiko durchführen würde.
Gegenteiliges kann die Klägerin auch nicht daraus ableiten, dass eine zu der von ihr vorgeschlagenen Erschließungsvereinbarung vergleichbare Vereinbarung im Fall der Stadt W. durch den Beklagten abgeschlossen wurde. Frau Z. hat als Geschäftsführerin des Beklagten hierzu in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, dass sie an der Absprache im Vorfeld, insbesondere der Abstimmung der technischen Detailfragen, nicht beteiligt gewesen sei und die Erschließungsvereinbarung in dem Glauben unterzeichnet habe, dass es sich dabei um die von dem Beklagten üblicherweise getroffene Vereinbarung handeln würde. Als ihr dann kurz darauf der Entwurf der Klägerin vorgelegt worden sei, habe sie die Abweichung bemerkt und diese Vereinbarung daher auch nicht unterzeichnet. Vielmehr habe sie sich nach dieser Feststellung umgehend darum bemüht, den Vertrag mit der Stadt W. rückgängig zu machen.
Auch die im Vorfeld geführten „Vertragsverhandlungen“ der Beteiligten über die Durchführung einer Erschließung begründen den geltend gemachten Erschließungsanspruch nicht. Die Beteiligten haben übereinstimmend vorgetragen, dass es hierbei lediglich um die Abstimmung der technischen Detailfragen auf der Arbeitsebene betreffend die Planung und Durchführung der Erschließungsmaßnahmen ging, die auf Seiten des Beklagten im Wesentlichen durch dessen technischen Leiter geführt worden sind. Aus diesem Grund konnte die Klägerin kein hinreichendes Vertrauen darauf entwickeln, dass der Beklagte der von ihr vorgeschlagenen Systematik der Kosten- und Risikolast zustimmen würde. Diese Fragen waren gerade nicht Gegenstand der durchgeführten Gespräche und Abstimmungen. Die Behauptung der Klägerin, dass es sich bei dem von ihr als Anlage K 4 vorgelegten Erschließungsvertragsentwurf um einen „ursprünglich zwischen den Parteien abgestimmten“ Entwurf gehandelt habe, und zwar „nicht nur in technischer, sondern auch in finanzieller Hinsicht“, hat sich folglich nicht bewahrheitet.
Etwas Anderes lässt sich auch nicht aus § 1 Abs. 4 der Abwasserbeseitigungssatzung des Beklagten ableiten. Danach entscheidet der Beklagte selbst über den Zeitpunkt der Herstellung seiner Anlagen im Rahmen der ihm obliegenden Abwasserbeseitigungspflicht; dazu haben ihn seine Mitglieder rechtzeitig über ihre Planungen zu unterrichten, die Auswirkungen auf die Aufgabenerledigung haben. Darin ist erkennbar kein Anspruch angelegt. Ein Vertrauen der Klägerin darauf, dass der Beklagte entsprechend ihrer Planungen die ihm obliegende Erschließung durchführen würde, kann anhand dessen nicht begründet werden.
Auch wenn die Klägerin pauschal bestritten hat, dass der Beklagte seit 2006 Erschließungen nur nach entsprechender Vereinbarung darüber durchgeführt habe, hat sie selbst nichts Gegenteiliges vorgetragen. Insbesondere ging die Klägerin angesichts ihres eigenen Verhaltens zunächst davon aus, dass eine Erschließungsvereinbarung getroffen werden sollte. Es konnte sich daher keine Vertrauensposition bei der Klägerin bilden, dass in ihrem Falle auch ohne Abschluss eines solchen Vertrages eine Erschließung ohne Weiteres stattfinden würde.
In der mündlichen Verhandlung räumte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin dann auch ein, dass aus Sicht der Klägerin keine Einigung in Form einer etwaigen Zusicherung durch den Beklagten dahingehend vorlag, dass der Beklagte der von der Klägerin vorgeschlagenen Erschließungsvereinbarung ohne Änderungen zustimmen würde.
Aus der Tatsache, dass die Klägerin als öffentliche Körperschaft und der ihr ebenfalls obliegenden straßenseitigen Erschließungspflicht ein gesteigertes Interesse im Vergleich zu privaten Grundstückseigentümern an der wasserseitigen Erschließung durch den Beklagten hat, kann die Klägerin ebenfalls nichts herleiten. Der Beklagte hat durch sein Verhalten kein Vertrauen bei der Klägerin begründet.
Auch der Grundsatz gemeindefreundlichen Verhaltens in Über- und Unterordnungssituationen, sollte er auf die vorliegende Konstellation überhaupt übertragbar sein, lässt eine schutzwürdige Vertrauensposition der Klägerin nicht entstehen. Die Verbandsgemeinde ist zwar gemäß § 91 Abs. 2 Satz 2 KVG LSA an die Beschlüsse der Gemeinderäte und an Grundsatzentscheidungen der Bürgermeister ihrer Mitgliedsgemeinden im Rahmen der ihr übertragenen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden gebunden. Allerdings kann die Verbandsgemeinde die Interessen ihrer Mitglieder auch nur in dem ihr rechtlich möglichen Umfang als Mitglied der Verbandsversammlung des Beklagten mit einer Stimme vertreten (vgl. § 11 GKG-LSA). Es ist gerade in der Rechtsform des Zweckverbandes angelegt, dass alle Mitglieder gleichberechtigt an der Willensbildung beteiligt werden. Ausweislich des Beschlusses des Zweckverbandes vom 06.02.2019 haben sich die Mitglieder mehrheitlich dafür ausgesprochen, die bestehende Systematik der Beitragskalkulation und daraus folgend die bisherigen Berechnungsansätze von Erschließungsvereinbarungen im Verbandsgebiet beizubehalten und somit den von der Klägerin vorgelegten Entwurf einer Erschließungsvereinbarung in der Folge nicht anzunehmen. Dass dies pflicht- und treuwidrig im Verhältnis zur Klägerin wäre, ist nicht zu erkennen.
Gerade aufgrund des Auseinanderfallens der Aufgaben der Raumordnung und der damit verbundenen Erschließung kann es, wie hier, zu Differenzen in der Abstimmung kommen. Der Beklagte verweigert seine Mitwirkung jedoch nicht vollständig. Er steht lediglich, auf dem Standpunkt, dass er dazu nur bei Übernahme des Kostenrisikos durch die Klägerin verpflichtet wäre, da er nur die für diesen Fall auf ihn zukommenden Kosten in seine Beitragskalkulation eingestellt habe. Die Klägerin hat dem Beklagten jedenfalls kein Angebot vorgelegt, wonach sie bereit ist die für das Erschließungsgebiet entstehenden Erschließungskosten in vollem Umfang zu tragen. Eine wirtschaftliche Zumutbarkeit des Vertragsentwurfes, unabhängig von der technischen Umsetzung, ist daher nicht offensichtlich gegeben (vgl. Hoffmann in: BeckOK BauGB, 47. Ed. 1.11.2019, BauGB § 124 Rn. 3, 4; Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, 14. Aufl. 2019, BauGB § 124 Rn. 2). Im Übrigen kann dahinstehen, ob der Vortrag des Beklagten zur fehlenden Finanzierbarkeit der Erschließungsmaßnahme aufgrund seiner Kalkulation begründet ist, da es bereits, wie oben dargestellt, an der Voraussetzung eines Verstoßes gegen Treu und Glauben durch den Beklagten mangelt.
Aus § 123 Abs. 2 BauGB lässt sich ebenfalls kein Rechtsanspruch auf Erschließung herleiten, da sich dieser lediglich auf die Angabe allgemeiner Vorgaben hinsichtlich der Art und des Umfangs der Erschließung beschränkt (Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, 14. Aufl. 2019, BauGB § 123 Rn. 5).
Ein Anspruch der Klägerin gegen den Beklagten ergibt sich auch nicht aus § 124 BauGB. Danach ist die Gemeinde verpflichtet, die Erschließung selbst durchzuführen, wenn sie einen Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB erlassen und das zumutbare Angebot zum Abschluss eines städtebaulichen Vertrags über die Erschließung abgelehnt hat. Anspruchsgegner ist in dieser Fallkonstellation ausdrücklich eine Gemeinde als Plangeber. Vorliegend soll der Anspruch aber gegen den beklagten Zweckverband geltend gemacht werden. Dieser hat den Bebauungsplan für das betroffene Wohngebiet jedoch nicht aufgestellt. Eine Beteiligung im Aufstellungsverfahren als Träger öffentlicher Belange erfüllt den Tatbestand ersichtlich nicht. Die endgültige Planaufstellung oblag dem Willen der Gemeinde und nicht dem Willen des Beklagten. Eine Übertragung der Regelung auf den Beklagten scheidet daher aus, da sich dieser keiner eigenen Selbstbindung unterworfen haben kann. Auch eine planwidrige Regelungslücke ist nicht ersichtlich, da diese Regelung nur eine der Erscheinungsformen einer Verdichtung der Erschließungslast zu einem Rechtsanspruch auf Erschließung regelt (vgl. Quaas in: Schrödter, Kommentar zum Baugesetzbuch, § 124 Rn. 3) und sich ein Anspruch im Übrigen aus § 123 Abs. 1 BauGB ergeben kann.
§ 9 GKG LSA bildet ebenfalls keine eigenständige Anspruchsgrundlage. Danach geht mit der Aufgabenübertragung notwendigerweise auch die Verpflichtung zu ihrer Erfüllung über. Die Regelung kann diese Verpflichtung aber nicht selbst begründen. Sie muss vielmehr nach dem allgemeinen Recht gegeben sein. Wie oben dargestellt, trifft den Beklagten jedoch keine solche verdichtete Erschließungspflicht.
Soweit die Klägerin schließlich geltend macht, es sei ihr aufgrund des Verhaltens der Beklagten schlechterdings nicht möglich, Baugebiete zu erschließen und Einwohner zum Zuzug zu bewegen, trifft dies in dieser Form bereits nicht zu. Denn der Beklagte weigert sich nicht grundsätzlich, die Erschließung vorzunehmen. Er sieht sich hierzu lediglich aufgrund seiner finanziellen Situation nicht in der Lage. Dass es der Klägerin im Übrigen generell nicht möglich wäre, die Kosten der Erschließung in dem vom Beklagten geforderten Umfang zu übernehmen, ist nicht ersichtlich, zumal es ihr - worauf der Beklagte zutreffend hinweist - grundsätzlich möglich wäre, die anfallenden Kosten auf die Grundstückserwerber umzulegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1, 2 ZPO.
Die Berufung ist nicht gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da der Rechtsstreit keine grundsätzliche Bedeutung hat. In der Entsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist grundsätzlich geklärt, in welchen Fällen sich die allgemeine Erschließungspflicht einer Gemeinde zugunsten bestimmter Erschließungsmaßnahmen zu einer aktuellen Erschließungspflicht verdichten kann. Da alle Fallgruppen im Übrigen lediglich Ausdruck des Gebots der Wahrung von Treu und Glauben sind und die Frage, ob ein Verstoß gegen Treu und Glauben vorliegt, von den Umständen des Einzelfalles abhängt, lässt sich nicht grundsätzlich beantworten, inwieweit die Gemeinde als Grundstücksinhaber von dem zuständigen Zweckverband die Erschließung der von ihr geplanten Gebiete (hier einem Wohngebiet) verlangen kann.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 BauGB
§ 88 VwGO
§ 123 BauGB
§ 11 GKG-LSA
§ 9 GKG
§ 123 Abs. 1 BauGB
§ 1 Satz 1, 2 Abs. 1, 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 9 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 83 Abs. 1 S. 1 WG LSA
§ 83 Abs. 1 Satz 3 WG LSA
§ 123 Abs. 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 123 Abs. 3 BauGB
§ 90 Abs. 1 Nr. 6 KVG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA
§ 91 Abs. 2 Satz 2 KVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 1, 2 ZPO
§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 78, 266
8 C 46/91
10 B 2.06
4 KO 74/17
B 4 K 09.10
4 B 01.72
4 C 30.84
8 C 4/86
IV C 79.74
8 C 46.91