Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-03-27, Aktenzeichen 1 K 82/00
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2001:0327.1K82.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger, ein eingetragener Verein für den Modellflug mit ca. 100 Mitgliedern, betreibt seit 1970 auf dem Grundstück Gemarkung W. , Flur 12, Flurstück 22 (C1. ) einen Flugplatz für Modellflugzeuge mit und ohne Verbrennungsmotoren mit einem Gesamtgewicht bis 5 kg. Auf dem ca. 1 ha großen Grundstück, befinden sich auch ein Unterstellraum und ein Abstellraum, die nachträglich von dem Beklagten bauaufsichtlich genehmigt wurden. Das an den Kläger verpachtete Gelände befindet sich im Außenbereich. Das Gebiet, in dem das Grundstück liegt, bildet ein kleinräumiges Landschaftsmosaik, bestehend aus Wald, Hecken, Gebüschen und Einzelbäumen, verbunden mit Ackerflächen. Seit 1972 befindet sich das Grundstück des Klägers in einem Landschaftsschutzgebiet, welches zunächst durch die Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis Herford vom 18.12.1972 ausgewiesen war. Die Verordnung enthielt kein ausdrückliches Verbot, Modellflugzeuge zu betreiben. § 2 Abs. 2 der Verordnung bestimmte lediglich, dass die untere Landschaftsbehörde auch andere Änderungen im Landschaftsschutzgebiet verbieten kann, die die Landschaft verunstalten, die Natur schädigen, den Naturgenuss beeinträchtigen oder solche Wirkungen erwarten lassen.
Der Landschaftsplan W1. , der seit dem 07.12.1998 bestandskräftig ist, löste die Verordnung von 1972 ab. Dieser weist die o.g. Fläche gemäß Ziffer 3.2.1.2. als Bestandteil des Landschaftsschutzgebietes "M. Bergland" aus. Der Landschaftsplan sieht für dieses Landschaftsschutzgebiet unter Ziffer 3.2.2.1. folgende Schutzzwecke vor:
"Die Festsetzung erfolgt: a) zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes in landwirtschaftlich geprägten sowie durch Siedlungen, Verkehr, Gewerbe und Erholung stark beanspruchten Landschaftsräumen;
b) zur Erhaltung der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter;
c) zur Erhaltung des für die Naturräume M. Bergland, S. Hügelland und S1. -I. X. typischen, vielfältig strukturierten Landschaftsbildes;
d) zur Erhaltung der Erholungseignung der Landschaft, der Ruhe der Natur und des Naturgenusses in einem dicht besiedelten Raum."
Unter Ziffer 3 enthält der Landschaftsplan eine "Unberührtheitsklausel" folgenden Wortlauts:
"Von allen in den folgenden Abschnitten genannten Verboten bleiben unberührt:
a) alle vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtlich zugelassenen Nutzungen; b) alle vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtmäßig ausgeübten Nutzungen in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang, soweit nicht die nachfolgenden Regelungen ausdrücklich etwas anderes bestimmen..."
Die nachfolgende Regelung Ziffer 3.2.3.1. bestimmt dann:
"Nach § 23 Abs. 2 LG sind in den Landschaftsschutzgebieten 3.2.1.1 - 3.2.1.4 unter besonderer Beachtung von § 1 Abs. 3 LG nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern können oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Insbesondere ist verboten...
i) Motor-, Schieß- oder Flugsport sowie Flugmodelle, nichtmotorisierte Fluggeräte,... zu betreiben oder entsprechende Veranstaltungen hierzu durchzuführen, Einrichtungen dafür anzulegen, zur Verfügung zu stellen oder zu verändern;..."
Der Beklagte wies den Kläger mit Schreiben vom 19.10.1998 auf das bevorstehende Inkrafttreten des Landschaftsplanes und das in diesem enthaltene Modellflugverbot hin. Unter dem 14.12.1998 legte der Kläger hiergegen Widerspruch ein und stellte vorsorglich einen Antrag auf Befreiung vom o.g. Verbot. Mit Bescheid vom 10.06.1999 lehnte der Beklagte die Erteilung einer Befreiung vom Verbot des Landschaftsplanes (Ziffer 3.2.3.1. Buchstabe i) mit der Begründung ab, die Voraussetzungen des § 69 LG NW seien nicht erfüllt. Hiergegen erhob der Kläger unter dem 14.06.1999 Widerspruch. Beide Widersprüche des Klägers wurden mit Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 03.12.1999 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde insbesondere geltend gemacht, dass der Widerspruch gegen das Schreiben des Beklagten vom 19.10.1998 unzulässig sei. Bei diesem Schreiben handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Der Widerspruch gegen den Bescheid vom 10.06.1999 sei unbegründet. Es liege keine "nicht beabsichtigte Härte" i.S.v. § 69 Abs. 1 a aa LG NW vor. Auch sei selbst im Fall einer solchen Härte die Abweichung von dem Verbot mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht zu vereinbaren. "Überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit" (§ 69 Abs. 1 b LG NW), die eine Befreiung erfordern, lägen ebenfalls nicht vor.
Am 10.01.2000 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, dass der Verein bereits seit 30 Jahren das Gelände nutze. Es gebe keine Anhaltspunkte, dass sich der Modellflugbetrieb negativ auf die Vogelwelt auswirke. Auch genieße der Verein Bestandsschutz. Das sei auch vom Verwaltungsgericht Minden in dem Urteil vom 21.12.1993 bestätigt worden. Der Verein bemühe sich schon seit ca. zehn Jahren um ein Ausweichgrundstück, habe aber bisher kein passendes Gelände finden können.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 10.06.1999, in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 03.12.1999 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger auf seinen Antrag vom 14.12.1998 eine landschaftsrechtliche Befreiung nach § 69 Abs. 1 LG NW zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 10.06.1999 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Dem Kläger steht kein Anspruch auf eine landschaftsrechtliche Befreiung nach § 69 Abs. 1 LG NW zu.
Gemäß § 69 Abs. 1 LG kann der Beklagte auf Antrag eine Befreiung von den Verboten des Landschaftsplanes erteilen, wenn die Durchführung der (Verbots)-Vorschrift im Einzelfall aa) zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den Belangen des Landschaftsschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist oder bb) zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung in Natur und Landschaft führen würde oder b) überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor.
1.) Die Ausübung des Modellflugsports auf dem Grundstück der Kläger wird von dem Verbot des Landschaftsplanes erfasst (Ziffer 3.2.3.1. i i.V.m. Ziffer 3.2.1.2. des Landschaftsplanes). Das Verbot, Flugsport sowie Flugmodelle im Landschaftsschutzgebiet zu betreiben erfasst nach dem eindeutigen Wortlaut die bezeichnete Sportart ungeachtet der Frage, ob sie bereits vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes aufgenommen wurde oder ob es sich um ein neues Vorhaben handelt. Das Verbot, "Einrichtungen dafür zur Verfügung zu stellen" lässt erkennen, dass sich die Norm grundsätzlich auch auf bestehende Einrichtungen in deren Funktion für die genannten Sportarten erstreckt. Das Verbot, "Einrichtungen dafür zu verändern" ist so zu verstehen, dass vorhandene Einrichtungen nicht so geändert werden dürfen, dass sie sich zukünftig für den Modellflugbetrieb eignen. Keinesfalls ist eine Auslegung dahingehend möglich, dass Einrichtungen, die in der Vergangenheit für den Modellflugsport genutzt wurden, zukünftig auch weiter dazu genutzt werden müssen.
Die Ausübung des Modellflugsports auf dem Grundstück des Klägers fällt nicht unter die "Unberührtheitsklausel" des Landschaftsplanes (Ziffer 3).
Es handelt sich nicht um eine rechtlich zugelassene Nutzung i.S.v. Ziffer 3 a des Landschaftsplanes. Danach bleiben alle vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtlich zugelassenen Nutzungen von dem Verbot in Ziffer 3.2.3.1.i unberührt. Rechtlich zugelassene Nutzungen in diesem Sinne sind nur solche, für die eine behördliche Genehmigung erteilt wurde. Dies ergibt sich aus einer Betrachtung der Regelung in Ziffer 3 a im Zusammenhang mit Ziffer 3 b des Landschaftsplanes. Ziffer 3 a des Landschaftsplanes bezieht sich auf rechtlich zugelassene Nutzungen, Ziffer 3 b auf rechtmäßig ausgeübte Nutzungen. Aus der Systematik ergibt sich, dass von der Unberührtheitsklausel in Ziffer 3 a nur solche Nutzungen erfasst werden, die ausdrücklich genehmigt wurden, Ziffer 3 b demgegenüber alle Nutzungen erfasst, die in der Vergangenheit nicht genehmigungsbedürftig waren, aber im Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen ausgeübt wurden.
Eine Genehmigung für die Ausübung des Modellflugsports liegt hier nicht vor. Unerheblich ist, dass sich der Beklagte, die Bezirksregierung E. und das Gericht in der Vergangenheit mit der Zulässigkeit des Modellflugbetriebes mit Flugzeugen unter 5 kg beschäftigt haben. Darin ist keine Genehmigung zu sehen, denn einer solchen bedurfte es wegen der Genehmigungsfreiheit hier nicht. Die bauaufsichtliche Genehmigung des auf dem Grundstück stehenden Gebäudes erfasst mit ihrer Legalisierungswirkung die Ausübung des Modellflugsports nicht. Die Baugenehmigung erstreckt sich lediglich auf die zur Genehmigung gestellte bauliche Anlage in deren Funktion.
vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1974, IV C 32.71, BRS 28, Nr., 34; Urteil vom 23.05.1975, IV C 28.72, BRS 29, Nr. 116 m.w.N.; Schulte in: Böddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Rdnr. 38 f zu § 75 BauO NRW
Die Baugenehmigung erfasst die Baulichkeiten in ihrer dem Modellflugsport zugeordneten Funktion. Sie entfaltet für den Modellflugbetrieb insgesamt keine Legalisierungswirkung, da dieser als solcher nicht in die Baugenehmigung einbezogen worden ist. Für die landschaftsrechtliche Befreiung gilt entsprechendes. Sie erstreckt sich ebenfalls nur auf die baulichen Anlagen, die Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens waren und weist ausdrücklich darauf hin, dass sie unter dem Vorbehalt der fortbestehenden Legalität des Modellflugbetriebes ergeht.
Vgl. OVG NW, Beschluss vom 14.12.2000, 8 B 1706/00.
Die Voraussetzungen der Unberührtheitsklausel Ziffer 3 b des Landschaftsplanes liegen ebenfalls nicht vor. Danach bleiben die vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtmäßig ausgeübten Nutzungen dann unberührt, wenn nicht die nachfolgenden Bestimmungen ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Die nachfolgende Bestimmung 3.2.3.1. i) enthält jedoch ein ausdrückliches Verbot für den Modellflugbetrieb und keine weiteren Ausnahmen hinsichtlich bisheriger Nutzungen und bestimmt somit ausdrücklich "etwas anderes".
2.) Es liegt keine "im Einzelfall nicht beabsichtigte Härte" i.S.d. § 69 Abs. 1 S. 1 aa LG NW vor. Dieses Tatbestandsmerkmal, das dem des § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a BNatSchG entspricht, setzt das Vorliegen eines atypischen Sachverhalts voraus. Ein solcher atypischer Sachverhalt ist gegeben, wenn die Anwendung der Rechtsvorschrift im Einzelfall zu einem Ergebnis führen würde, das dem Normzweck, d.h. der mit der Norm für den Regelfall verfolgten materiellen Zielrichtung nicht mehr entspricht und deshalb normativ so nicht beabsichtigt ist.
vgl. OVG NW, Beschluss vom 21.07.1999, 10 A 1699/99, NuR 2000, 57; BVerwG, Urteil vom 14.09.1992, 7 B 130/92, NuR 1993, 28
Die Auswirkungen von Regelungen eines Gesetzes bzw. einer Satzung sind im Normalfall beabsichtigt, selbst wenn sie sich als Härte erweisen. In solchen Fällen ist eine Befreiung unzulässig, weil sich eine Befreiung hier zwangsläufig über die Interessenabwägung der Rechtsnorm hinwegsetzt.
Vgl. OVG Lüneburg, NuR 1990, 281, 282
Eine nicht beabsichtigte Härte setzt daher voraus, dass der Gesetzgeber den konkreten Sachverhalt und seine nachteiligen Auswirkungen bei Erlass der Vorschrift nicht erkannt hat und auch nicht erkennen konnte.
Insbesondere bei Freizeitnutzungen, die von Verboten betroffen sind, ist grundsätzlich keine "nicht beabsichtigte Härte" gegeben. Es ist regelmäßig davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Freizeitnutzung einschränken wollte. Das gilt selbst dann, wenn infolge des Verbots die Auflösung eines Vereins droht.
Vgl. Louis, BNatSchG, § 31 Rdnr. 32
Der Landschaftsplan verbietet im Landschaftsschutzgebiet "M. Bergland" ausdrücklich das Betreiben des Modellfluges. Das Verbot ist beabsichtigt, um die Erreichung der Schutzzwecke des Landschaftsplanes für das Landschaftsschutzgebietes "M. Bergland" zu sichern. Die Tatsache, dass der Verein seit 30 Jahren auf dem Gelände den Modellflugsport betreibt, war dem Satzungsgeber bekannt. Das ergibt sich auch aus der Auswertung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange zum Landschaftsplan W1. im Anschluß an dessen öffentliche Auslegung. Darin war die Bezirksregierung N. (Nr. 5 der Stellungnahmen) als die zuständige Luftverkehrsbehörde davon ausgegangen, dass der erlaubnisfreie Modellflugbetrieb (§ 16 Abs. 4 LuftVO) durch den Landschaftsplan nicht tangiert wird. Im Beschlussvorschlag zu dieser Stellungnahme wurde demgegenüber ausgeführt, dass der Landschaftsplan auch auf die erlaubnisfreie Nutzung des Modellflugvereins anzuwenden ist. Der langjährige Modellflugbetrieb sollte nach dem Willen des Satzungsgebers damit gerade keine Befreiung von dem Verbot rechtfertigen. Nach der Unberührtheitsklausel Ziffer 3 des Landschaftsplanes wurde hinsichtlich des Bestandsschutzes bewusst unterschieden zwischen "vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtlich zugelassenen" - also genehmigten Nutzungen - und "vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtmäßig ausgeübten Nutzungen". Die rechtlich zugelassenen Nutzungen sollten ohne die Beschränkungen der nachfolgenden Verbote - u.a. auch des Verbotes, Flugmodelle zu betreiben - weiterhin zulässig sein. Die "nur" rechtmäßig ausgeübten Nutzungen, d.h. solche Nutzungen die nicht gegen gesetzliche Bestimmungen verstoßen hatten, sollten dagegen nur dann weiterhin zulässig sein, wenn die nachfolgenden Regelungen nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Das nachfolgende Verbot in Ziffer 3.2.3.1. Buchstabe i, welches u.a. verbietet, Flugmodelle zu betreiben sollte den Bestandsschutz insoweit beseitigen.
3.) Dass die Nichterteilung einer Befreiung von dem Verbot des Landschaftsplanes (Ziffer 3.2.3.1. i) zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft i.S.v. § 69 Abs. 1 S. 1 a bb) führen würde, ist nicht ersichtlich.
3.) Auch überwiegende Gründe der Allgemeinheit erfordern im vorliegenden Falle keine Befreiung (§ 69 Abs. 1 S. 1 b LG NW). Als Gemeinwohlbetätigung ist Sport nur dann anzuerkennen, wenn er einem unbegrenzten Teilnehmerkreis zur Verfügung steht. Sportliche Betätigungen, die nur einem begrenzten Teilnehmerkreis dienen, sind nicht als Gemeinwohlbetätigung in diesem Sinne anzusehen.
Vgl. Stollmann, DVBl. 1999, 746, 751
Gerade der Vereinssport richtet sich aber nur an einen begrenzten Teilnehmerkreis. Auch wenn der Verein grundsätzlich mitgliederoffen ist, ist der Sport, den er anbietet, auf die Zahl seiner Mitglieder beschränkt und nicht der Allgemeinheit zugänglich. Entsprechendes gilt für die Jugendarbeit des Klägers.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 28.04.1997, 10 A 835/95
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 69 LG
§ 75 BauO NRW
§ 23 Abs. 2 LG
§ 1 Abs. 3 LG
§ 69 Abs. 1 a aa LG
§ 69 Abs. 1 b LG
§ 69 Abs. 1 LG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 69 Abs. 1 S. 1
aa LG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a
BNatSchG
§ 16 Abs. 4 LuftVO
§ 69 Abs. 1 S. 1 b LG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: IV C 32.71
IV C 28.72
8 B 1706/00
10 A 1699/99
7 B 130/92
10 A 835/95