Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-26, Aktenzeichen 3 A 106/12

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen der Klägerin zur Last.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass in der Zeit vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 die von ihr bis dahin legal ausgeübte Tätigkeit als gewerbliche Lotterievermittlerin im Internet weiterhin erlaubnisfrei zulässig war.
Seit dem Jahr 1999 betrieb die Klägerin – zunächst in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft - die gewerbliche Vermittlung von Spielaufträgen an inländische staatliche Lotterien insbesondere des Deutschen Lotto- und Totoblocks, der Norddeutschen Klassenlotterie, der Süddeutschen Klassenlotterie und der ARD-Fernsehlotterie. Die Vermittlung erfolgte ausschließlich über das Internet, wobei die Internetseiten der Klägerin auch Werbung für ihr Angebot beinhalteten.
Nach Erlass des Glücksspielstaatsvertrages vom 1.1.2008 und Ablauf der ihr Geschäftsfeld betreffenden Übergangsregeln am 31.12.2008 stellte die Klägerin zum Jahreswechsel 2008/2009 ihre Tätigkeit der Internetvermittlung von staatlichen Lotterien ein. Das bisherige Geschäftsfeld der Lotterievermittlung wurde zu diesem Zeitpunkt an die T. Ltd. mit Sitz in Großbritannien veräußert, die ein Tochterunternehmen der M. Ltd. ist, welche ihrerseits wiederum ein Tochterunternehmen der Klägerin ist. Seit April 2009 betreibt die M. Ltd. auf Grundlage der Ziehungen des Deutschen Lotto- und Totoblocks eine sog. „Zweitlotterie“, für die ihrerseits die T. Ltd. Spielaufträge vermittelt. Bis zur Klärung der Rechtslage verlegte die Klägerin selbst ihren Geschäftsbereich auf die Veranstaltung sog. skill based games, also entgeltlicher Wissens- und Geschicklichkeitsspiele im Internet. Die Klägerin beabsichtigt, ihre frühere Vermittlungstätigkeit wieder aufzunehmen.
Am 2.1.2009 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel festzustellen, dass sie als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche bzw. von Rubbellosen erlaubnisfrei im Internet tätig sein dürfe.
Des ungeachtet beantragte die Klägerin darüber hinaus mit Schreiben vom 24.2.2009 bei dem seinerzeit zuständigen Ministerium für Inneres und Sport eine Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung der Lotterien 6 aus 49 mit Zusatzlotterien, Spiel 77, Super 6, Glücksspirale, ARD-Fernsehlotterie, der Norddeutschen Klassenlotterie und der Süddeutschen Klassenlotterie an die Lotteriegesellschaften der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Bremen, Hessen, A-Stadt, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und des Saarlandes. Als Vertriebsweg wurde in erster Linie die Internetvermittlung genannt. Zusätzlich wurde die Erlaubnis des Vertriebs über das Telefon, über SMS oder auch im Wege der sog. Inbound-Telefonie beantragt.
Dieser Antrag wurde vom Landesverwaltungsamt mit Bescheid vom 22.4.2010 unter Hinweis auf die entgegenstehenden Vorschriften des ab 1.1.2008 geltenden Glücksspielstaatsvertrags abgelehnt.
Mit Eingang vom 26.5.2010 hat die Klägerin auch hiergegen Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung des entsprechenden Bescheides und hilfsweise zumindest die Erteilung der beantragten Genehmigung begehrt hat. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 30.9.2011 beide Klagen verbunden.
Zur Begründung ihrer Klagebegehren hat die Klägerin geltend gemacht, dass die gewerbliche Spielvermittlung von staatlichen Lotterieprodukten über das Internet nach dem früheren Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 1.7.2004 bundesweit erlaubnisfrei zulässig gewesen sei. Die Vorschriften des am 1.1.2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrags (im Folgenden: GlüStV a.F.), die ihre ehemals erlaubnisfreie Betätigung verböten, seien zumindest bezogen auf Lotterieprodukte mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche verfassungs- und europarechtswidrig. Für ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, wie es der Glücksspielstaatsvertrag vorsehe, fehle es bereits an der notwendigen Gesetzgebungskompetenz der Länder. Der Verkauf von Lotterielosen, um den es hier letztlich gehe, sei bundesrechtlich abschließend in der Gewerbeordnung geregelt und unterwerfe diese Geschäftstätigkeit lediglich einer Anzeigepflicht. Die Regelung über den Erlaubnisvorbehalt verstoße zudem gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot, da für die Erteilung einer Erlaubnis lediglich auf die allgemeine Zwecksetzung des Staatsvertrags in § 1 GlüStV a.F. verwiesen werde, es jedoch an konkreten Vorgaben dafür fehle, unter welchen Voraussetzungen eine Erlaubnis zu erteilen sei. Der durch den GlüStV a.F. festgelegte Erlaubnisvorbehalt sei mit höherrangigem Bundesrecht auch insofern nicht vereinbar, als er gegen das für das Gewerberecht allgemein geltende Verbot der Rückwirkung einer nachträglich eingeführten Genehmigungspflicht verstoße.
Die Regelungen, die den bisherigen Gewerbebetrieb der Klägerin unterbänden, beinhalteten einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihre Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Das in dem staatsvertraglichen Erlaubnisvorbehalt liegende repressive Verbot stelle eine objektive Berufswahlbeschränkung dar. Gleiches gelte für das Verbot der Vermittlung von Glücksspielen über das Internet. Auch das Verbot der bundesländerübergreifenden Vermittlung von Glücksspielverträgen sowie das Werbeverbot im Internet stellten intensive Eingriffe in die Berufsfreiheit dar. Keines der in § 1 GlüStV a.F. genannten Ziele könne diese Eingriffe rechtfertigen. Dies gelte insbesondere für das Ziel der Spielsuchtprävention. Staatliche Lotterien mit bis zu zwei Ziehungen/Veranstaltungen in der Woche hätten 55 Jahre lang keine Suchtprobleme ausgelöst. Es gebe keine wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Existenz einer Lottosucht. Die bisher vorliegenden Untersuchungen belegten vielmehr die Harmlosigkeit des Spiels. Hochrechnungen zufolge hätten nur etwa 500 bis 1500 Personen deutschlandweit ein Hauptproblem mit dem Lottospiel. Für das Saarland heiße dies, dass allenfalls 6 bis 19 Personen pathologische Lottospieler seien. Selbst wenn man eine Suchtgefahr annehmen wollte, sei diese jedenfalls nicht so gravierend, dass sie zu Lasten der Klägerin das Verbot ihres zuvor legalen Berufs rechtfertige. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es vorliegend lediglich um die Vermittlung des Lottospiels gehe. Die Ausgestaltung eines Spiels, die durch den Veranstalter bestimmt werde, habe weit größere Auswirkungen auf die Gefahren des Spiels als dessen Vermittlung. Die Lottovermittlung im Internet berge anders als bei anderen Online-Spielen auch keine internettypischen Suchtgefahren. Schließlich sei es möglich, bei der Internetvermittlung hinreichende Maßnahmen zum Jugend- und Spielerschutz zu installieren. Auch sei das Verbot der Werbung im Internet für die nachweislich ungefährlichen Lotterieprodukte der staatlichen Lottogesellschaften unangemessen. Es sei nicht ersichtlich, warum der Internetwerbung größere Gefahren beigemessen würden als z.B. der Radiowerbung, die weiterhin zulässig sei. Zudem seien die inhaltlichen Werbebeschränkungen unverhältnismäßig, weil zur Sicherung des Fortbestands eines Unternehmens, das legale Glücksspielmöglichkeiten anbieten wolle, anreizende Werbemaßnahmen unabdingbar seien. Das Verbot einer bundeslandübergreifenden Vermittlung von Glücksspielverträgen sei schon im Ansatz nicht geeignet, die vom Glücksspielstaatsvertrag selbst gesetzten Ziele zu erreichen. In welcher Hinsicht das Spiel bei einer Lottogesellschaft eines anderen Landes die Ziele des § 1 GlüStV gefährden könne, sei angesichts der Tatsache, dass die Lotteriegesellschaften aller Länder auf diese Ziele verpflichtet seien und ihr Angebot einheitlich und koordiniert ausgestalteten, nicht zu erkennen. Die Vervielfältigung der Erlaubnispflichten, die mit dem Verbot einhergehe, sei unverhältnismäßig.
Aus all diesen Gründen verletzten die Vorschriften des am 1.1.2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages auch die Grundrechte der Klägerin aus Art. 14 , 5 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG. Zudem sei der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil der GlüStV a.F. nicht hinreichend zwischen den Lotterien mit nicht mehr als zwei Ausspielungen wöchentlich und sonstigen Glücksspielen unterscheide. Ferner liege eine sachwidrige Ungleichbehandlung von Annahmestellen und gewerblichen Spielvermittlern vor. Spielsuchtschutz werde im Bereich dieser Spiele nicht konsequent verfolgt.
Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 – hierzu sei unrichtig und entfalte keine Bindungswirkung.
Die von der Klägerin beanstandeten Regelungen verstießen nicht nur gegen Verfassungs-, sondern auch gegen Europarecht, insbesondere die europarechtliche Dienstleistungsfreiheit, auf die die Klägerin sich berufen könne, da ihr Angebot der Vermittlung von Lottospielen aus Deutschland auch von Kunden aus dem Ausland wahrgenommen werden könne und die Klägerin einige tausend Kunden in anderen EU-Staaten habe. Der Verstoß gegen Europarecht führe zur Unanwendbarkeit der entgegenstehenden nationalen Regelungen. Die die Klägerin betreffenden Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit seien schon deshalb europarechtswidrig, weil es - soweit ihr Tätigkeitsbereich betroffen sei - keine spürbare Suchtgefahr gebe und die entsprechenden Regelungen auch sonst unter dem Aspekt des Jugend- bzw. Spielerschutzes weder erforderlich noch geeignet noch verhältnismäßig in engerem Sinne seien. Des Weiteren seien die Regeln des Glücksspielstaatsvertrages nicht hinreichend kohärent im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Die entsprechenden Regelungen seien bereits bei isolierter Betrachtung in sich nicht kohärent. So sei es widersprüchlich, wenn der Gesetzgeber einerseits „Lotto“ gemäß § 22 Abs. 2 GlüStV a.F. vom Sperrsystem für Spielsüchtige wegen vergleichsweiser Harmlosigkeit ausgenommen, andererseits aber den Internetvertrieb eben dieser Lotterie vollständig verboten habe mit dem Argument, dass diese Lotterie gefährlich sei. Auch in tatsächlicher Hinsicht und im Verwaltungsvollzug bestünden Inkohärenzen. Insbesondere widerspreche die anreizende Werbung der staatlichen Lottoveranstalter - auch von Saartoto - den vermeintlichen Zielen des GlüStV a.F.. Hinzu komme, dass im Bereich der Automatenspiele in Spielhallen und Gaststätten eine expansive Politik betrieben werde. Darüber hinaus sei ihr Geschäftsmodell in Schleswig-Holstein ab dem 1.1.2012 nochmals erlaubnisfrei zulässig gewesen und dürfe sie nach ihrem Erfolg vor dem Verwaltungsgericht Halle in Sachsen-Anhalt derzeit wieder erlaubnisfrei Lotterieprodukte vermitteln. Die in Hessen eröffnete Möglichkeit einer Lotterieteilnahme per e-Brief und der in Niedersachsen über xotto erfolgende internetgestützte Vertrieb offenbarten weitere Inkohärenzen.
Die Vorschriften des AG GlüStV-Saar in der Fassung vom 21.11.2007 seien zudem wegen Verstoßes gegen die Pflicht zur Notifizierung unanwendbar.
Nicht zuletzt sei das europarechtliche Kartellrecht verletzt.
Infolge der Unionsrechts- bzw. Verfassungswidrigkeit der Regelungen des GlüStV a.F. sei die gewerbliche Vermittlung von staatlich kontrolliert veranstalteten und zugelassenen Lotterien auch nach dem 1.1.2008 ein erlaubnisfreies Gewerbe gewesen. Zumindest habe der Klägerin aber ein Anspruch auf die beantragte Vermittlungserlaubnis zugestanden.
Die Klägerin hat beantragt,
unter Aufhebung des Bescheides des Landesverwaltungsamtes vom 22.4.2010, Az.: SG 1.5-21/2009-E, festzustellen, dass die Klägerin im Saarland in der bislang von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche (z.B. Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien und Sonderauslosungen, SKL, NKL, Glücksspirale und ARD-Fernsehlotterie) bzw. Rubbellosen im Internet tätig sein darf, insbesondere festzustellen,
a) dass die Klägerin mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, auch ohne eine Erlaubnis des Beklagten gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. §§ 16, 17, 20 Abs. 1 Nr. 16 AG GlüStV-Saar in Deutschland zugelassene Lotterien (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche und Rubbellose zu vermitteln,
b) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV im Internet zu vermitteln,
c) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 3 Abs. 4 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 1 und 2, §§ 5-9 AG GlüStV-Saar auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Saarlandes und auch für Personen mit Aufenthalt im Saarland an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,
d) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV für ihre Tätigkeit auch im Internet werben darf,
e) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 u. 2 GlüStV, § 20 Abs. 1 Nr. 4 AG GlüStV-Saar mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern darf,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 22.4.2010 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Vermittlungserlaubnis zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, dass die Regeln des am 1.1.2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages a.F. weder verfassungs- noch europarechtlich zu beanstanden seien. Insoweit sei auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere in seinem Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 - zu verweisen. Darüber hinaus habe das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Urteil vom 28.3.2006 – 1 BvR 1054/01 – eindeutige Standards für die Neukonzeption des Glücksspielrechts in Deutschland vorgegeben und dabei insbesondere den Internetvertriebsweg als bedenklich erachtet, u. a. weil sich dort der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz nicht effektiv verwirklichen lasse. Ein großer Teil der besonderen Gefahren des Internetglücksspiels betreffe auch die von der Klägerin vermittelten Lotterieprodukte bzw. Rubbellose. Entgegen der Darstellung der Klägerin gebe es auch beim Lottospiel ein Suchtrisiko, welches bei einem Vertrieb über das Internet infolge der wesentlich größeren Verfügbarkeit und Griffnähe, des dort gebräuchlichen bargeldlosen Zahlungsverkehrs, der Anonymität, des Abbaus von Hemmschwellen, gesteigerter Vermarktungsmöglichkeiten und nicht zuletzt durch die bei der Klägerin organisierte Bildung von Spielgemeinschaften erheblich gesteigert werde. Die von der Klägerin angegriffenen Regelungen des GlüStV a.F. seien auch kartellrechtlich unproblematisch. Da die von der Klägerin angegriffenen Vorschriften des GlüStV a.F. weder gegen Verfassungs- noch gegen Europarecht verstießen, sei die Feststellungsklage unbegründet.
Auch habe die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der von ihr hilfsweise begehrten Erlaubnis, weil die von ihr beabsichtigte Tätigkeit gegen das Verbot des Vertriebs von Lotterien via Internet verstoße. Im Übrigen habe die Klägerin weder die für die Erteilung einer Erlaubnis erforderliche Erklärung zur Wahrung der Regionalisierung abgegeben noch genüge der vorgelegte Treuhändervertrag den gesetzlichen Anforderungen.
Mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 19.1.2012 ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es:
Die Klage sei sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag unbegründet. Die von der Klägerin beabsichtigte gewerbliche Spielvermittlung sei gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV-Saar in der Fassung vom 21.11.2007 (im Folgenden: AG GlüStV-Saar a.F.) und § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a.F. erlaubnispflichtig, aber nicht erlaubnisfähig. Denn die von der Klägerin geplante Vermittlung im Internet verstoße gegen § 4 Abs. 4 GlüStV a.F.. Die Werbung im Internet verstoße gegen § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. und die geplante inhaltliche Ausgestaltung der Werbung gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GlüStV a.F.. Ferner könne das Saarland der Klägerin keine Erlaubnis für die Vermittlung von im Saarland ansässigen Spielern in andere Bundesländer erteilen und sei die Erteilung einer Genehmigung unter Außerachtlassung des § 3 Abs. 4 GlüStV a.F. nicht vorgesehen. Die genannten Vorschriften verstießen bezogen auf das klägerische Geschäftsmodell weder gegen höherrangiges Verfassungs- noch gegen Europarecht. Der Gesetzgeber sei grundsätzlich berechtigt gewesen, den Internetvertrieb aller Glücksspiele auszuschließen. Die Regelung des § 1 Abs. 2 GewO bzw. der ihr zu Grunde liegende Rechtsgedanke, wonach die Einführung einer Erlaubnispflicht zuvor erlaubnisfreie „Altgewerbe“ nicht erfassen könne, finde keine Anwendung. Im Übrigen habe der Gesetzgeber mit § 25 Abs. 6 GlüStV a.F. eine hinreichende Übergangsvorschrift geschaffen und damit der Klägerin Gelegenheit gegeben, sich auf die veränderten Vorgaben einzustellen und ihr Geschäftsmodell den neuen Gegebenheiten anzupassen, was diese auch getan habe, indem sie ihr Angebot auf erlaubnisfreie sog. skillgames umgestellt habe. Das umfassende Internetvertriebsverbot habe auch vor dem Hintergrund der klägerischen Argumente zu der im Vergleich zu Sportwetten und anderen Spielen geringeren Suchtgefährlichkeit der von der Klägerin vertriebenen Spiele Bestand. Unschwer ergebe sich dies für den von der Klägerin geplanten Vertrieb von Rubbellosen aus deren Ereignisfrequenz. Der Gesetzgeber sei auch nicht gehalten gewesen, die von der Klägerin bisher vermittelten Lotterien aus dem grundsätzlich gerechtfertigten Internetverbot auszunehmen. Nachdem somit ein Internetvermittlungsangebot der Klägerin unzulässig sei, sei nicht erkennbar, welches Interesse an den weiteren von ihr begehrten Feststellungen bestehe. Im Übrigen seien auch der Erlaubnisvorbehalt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV a.F., das Werbeverbot im Internet gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV a.F., die inhaltlichen Begrenzungen von Werbung gemäß § 5 Abs. 1 GlüStV a.F. und das Regionalitätsprinzip, das sich in §§ 9 Abs. 2, 3 Abs. 4 GlüStV niederschlage, gerechtfertigt. Schließlich bleibe auch der Hilfsantrag der Klägerin ohne Erfolg. Ihr stehe kein Anspruch auf die begehrte Genehmigung zu. Das von der Klägerin vorgestellte Konzept der Vermittlung der genannten Lotterieprodukte sei nicht genehmigungsfähig.
Gegen das ihr am 24.2.2012 zugestellte Urteil, in dem die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen wurde, hat die Klägerin am 23.3.2012 Berufung eingelegt und diese nach entsprechender Fristverlängerung am 24.5.2012 begründet.
Nach Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV n. F.) mit Wirkung zum 1.7.2012 hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 ihre Anträge umgestellt und zwischen der Rechtslage unter Geltung des GlüStV a.F. und der ab 1.7.2012 geltenden neuen Rechtslage differenziert, woraufhin im Hinblick auf die von der Klägerin formulierten, die Rechtslage ab 1.7.2012 betreffenden Anträge das Land Niedersachsen als weiterer Beklagter in das Verfahren einbezogen wurde. Die Klägerin ist der Auffassung, dass die Neufassung der Klageanträge keine Klageänderung bedeute. Selbst wenn man eine solche annehme, sei diese als sachdienlich zu erachten.
Nachdem alle Beteiligten den Rechtstreit hinsichtlich der von der Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 neu formulierten, die Rechtslage ab dem 1.7.2012 betreffenden Anträge übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wurde dieser Verfahrensteil abgetrennt und unter der Geschäftsnummer 3 A 460/13 eingestellt.
Die anhängig gebliebene, sich auf die Rechtslage in der Zeit vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 beziehende Klage sieht die Klägerin weiterhin (allein) gegen das Saarland gerichtet. Denn das entsprechende Feststellungsinteresse richte sich gegen den, der auch für Amtspflichtverletzungen und Unionsrechtsverstöße in Anspruch genommen werden könne.
Sie, die Klägerin, besitze nach wie vor ein Feststellungsinteresse bezüglich des Zeitraums vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012. Ein solches sei im Hinblick auf ihr Rehabilitationsinteresse, das schon durch die geltend gemachte Verletzung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit indiziert werde und auch mit Blick auf künftige Zuverlässigkeitsprüfungen bedeutsam sei, sowie die Verfolgung ihr zustehender Folgenbeseitigungs- und Staatshaftungsansprüche weiterhin anzunehmen. Darüber hinaus begründe die Schwere des Eingriffs in Grundfreiheiten und Grundrechte ein eigenständiges Feststellungsinteresse. Angesichts der Befristung des in Rede stehenden Gesetzes sei zudem mit Blick auf das Gebots der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes ein fortbestehendes Feststellungsinteresse zu bejahen.
In der Sache macht die Klägerin weiterhin geltend, die von ihr beanstandeten Vorschriften des GlüStV a.F. sowie des AG GlüStV-Saar a.F. hätten gegen Unionsrecht verstoßen und seien bereits von daher unanwendbar gewesen. Die Unionsrechtswidrigkeit der Vorschriften habe sich bereits aus dem Umstand ergeben, dass § 1 Abs. 6 des Saarländischen Gesetzes über die Zustimmung zum GlüStV a.F. entgegen der Richtlinie 98/34/EG nicht notifiziert worden sei. Zudem sei das Internetvermittlungsverbot für Lotto kein „kohärenter und systematischer“ Beitrag zu dem mit diesem Verbot vorgeblich verfolgten Ziel der Suchtbekämpfung gewesen. Bereits mit Blick auf die von den Landeslotteriegesellschaften betriebene intensive Werbung für Lotto habe von einer glaubhaften Spielsuchteindämmung keine Rede sein können. Ungeachtet dessen habe das Verwaltungsgericht bei der Kohärenzprüfung jedenfalls nicht den richtigen Maßstab angewandt. Nach der Rechtsprechung des EuGH gehe es nicht darum, ob – worauf das Verwaltungsgericht abgestellt habe - die Erreichbarkeit der verfolgten Ziele durch andere Regelungen und deren tatsächliche Handhabung konterkariert werde. Entscheidend sei vielmehr, ob das anderweitige Verhalten des Mitgliedstaats der Verfolgung des geltend gemachten Ziels widerspreche. Dabei dürfe sich die Kohärenzprüfung nicht nur – wie vom Verwaltungsgericht vorgenommen – auf den Internetbereich beschränken. Eine auf den Internetbereich beschränkte Prüfung wäre nur zulässig gewesen, wenn der Vertrieb über das Internet mit größeren Gefahren als derjenige über traditionelle Vertriebskanäle einhergegangen wäre. Eine „Gefahrenverstärkung“ durch den Internetvertrieb der Teilnahme an Lotto habe aber bereits deshalb nicht angenommen werden können, weil - wie sich aus § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a.F. ergebe - die Teilnahme an den staatlich veranstalteten und zugelassenen Lotterien wie Lotto nicht gefährlich sei. Zudem habe das Werbeverhalten der staatlichen Lottoveranstalter dem Ziel und dem Schutzniveau des Internetvermittlungsverbots für Lotto, das zu einem Berufsverbot für die Klägerin geführt habe, widersprochen. Ein weiterer Beleg für die Inkohärenz der Glücksspielpolitik in Deutschland sei der Start der Megalotterie „Eurojackpot“ im März 2012 gewesen. Selbst im Bereich des Internet sei die Glücksspielpolitik der Bundesrepublik Deutschland nicht kohärent und systematisch gewesen. So habe für Pferdewetten kein Internetverbot bestanden. Ein Mitgliedstaat könne aber nicht die für die Spielsucht bedeutungslose Internet-Lottovermittlung aus Gründen der Spielsuchtbekämpfung verbieten, wenn er zugleich Internet-Pferdewettangebote bestehen lasse, obwohl diese im Vergleich zu Lotto eine erheblich höhere Suchtrelevanz aufwiesen. Auch die Lotto betreffenden Internetangebote in Schleswig-Holstein, Hessen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt hätten – ebenso wie weitere, im Einzelnen bezeichnete Widersprüche - zu einer Inkohärenz geführt. Rechtsfolge des Verstoßes gegen das Kohärenzkriterium sei die Unanwendbarkeit des Internetverbots gewesen. Das Internetvermittlungsverbot bei Lotto, das sich im Falle der Klägerin als Berufsverbot dargestellt habe, habe im Übrigen auch gegen das Übermaßverbot verstoßen. Denn selbst wenn man ein Lotto-Suchtproblem unterstelle, habe das Internetverbot keine spürbare Eindämmung einer Lottosucht bewirken können, da bis zum Inkrafttreten des Verbots Ende 2007 Lotto nur zu ca. 6 % über das Internet vertrieben worden sei.
Auch der Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig gewesen. Das Verwaltungsgericht habe die Unverhältnismäßigkeit und „Inkohärenz“ des § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. nicht einmal geprüft und bereits deshalb verkannt. Dessen ungeachtet seien auch die unionsrechtlichen Transparenzanforderungen an einen Erlaubnisvorbehalt nicht erfüllt gewesen. Nicht zuletzt seien das Verbot bundeslandübergreifender Vermittlung sowie die Werbevorschriften ebenfalls unionsrechtswidrig gewesen.
Habe aber infolge Unionsrechtswidrigkeit in der Zeit vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 kein wirksamer Erlaubnisvorbehalt bestanden, sei auch der angefochtene Versagungsbescheid, von dem der Rechtsschein ausgegangen sei, die Klägerin hätte einer Erlaubnis bedurft und die hierfür erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt, rechtswidrig gewesen. Zur weiteren Begründung wiederholt und vertieft die Klägerin ihre erstinstanzlichen Ausführungen.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 22.4.2010 - SG 1.5-21/2009-E – seit seinem Erlass rechtswidrig war und die Klägerin in der Zeit vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 im Saarland in der bislang von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche (z.B. Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien und Sonderauslosungen, SKL, NKL, Glücksspirale und ARD-Fernsehlotterie) bzw. Rubbellosen im Internet tätig sein durfte, insbesondere festzustellen,
a) dass die Klägerin mit Bezug auf das Saarland berechtigt war, auch ohne eine Erlaubnis des Beklagten gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. i.V.m. §§ 16, 17, 20 Abs. 1 Nr. 16 AG GlüStV-Saar a.F. in Deutschland zugelassene Lotterien (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche und Rubbellose zu vermitteln,
b) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. im Internet zu vermitteln,
c) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 3 Abs. 4 GlüStV a.F. i.V.m. § 16 Abs. 1 und 2, §§ 5-9 AG GlüStV-Saar a.F. auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Saarlandes und auch für Personen mit Aufenthalt im Saarland an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,
d) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. für ihre Tätigkeit auch im Internet werben durfte und
e) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV a.F., § 20 Abs. 1 Nr. 4 AG GlüStV-Saar a.F. mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern durfte,
hilfsweise festzustellen, das der Beklagte bereits nach der vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen ist, der Klägerin die mit Schreiben vom 19.9.2008 beantragte Erlaubnis zur Lotterievermittlung zu erteilen,
weiter hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte bereits nach der vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen ist, den Antrag der Klägerin nach der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass auf Seiten des Beklagten eine Funktionsnachfolge und demzufolge ein umfassender gesetzlicher Parteiwechsel stattgefunden habe, da nach der Neuregelung in § 19 Abs. 2 GlüStV n.F. die von der Klägerin begehrte Erlaubnis zur Lotterievermittlung wegen der angestrebten länderübergreifenden Tätigkeit der Klägerin nicht mehr vom Landesverwaltungsamt des Saarlandes erteilt werden könne, für deren Erteilung vielmehr nun die Glücksspielaufsichtsbehörde von Niedersachsen zuständig sei. Er selbst sei von daher nicht mehr passivlegitimiert.
Höchst vorsorglich macht er im Übrigen geltend, dass die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 vorgenommene Umstellung der Klageanträge eine nicht sachdienliche Klageänderung darstelle. Des Weiteren fehle für die Feststellungsanträge das notwendige Feststellungsinteresse, was die Unzulässigkeit der Klage zur Folge habe. Hinsichtlich der Begründetheit der Klage verweist er ergänzend auf sein erstinstanzliches Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den in der mündlichen Verhandlung erörterten Inhalt der Gerichtsakten (10 Bände) und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen (3 Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Beklagter des vorliegenden Verfahrens ist (allein) das Saarland, vertreten durch das Landesverwaltungsamt.
Die Beteiligtenstellung des Saarlandes als Beklagter folgt bereits daraus, dass die Klägerin die Klage gegen das Saarland gerichtet hat und ungeachtet der durch § 19 Abs. 2 GlüStV n.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 AG GlüStV-Saar n.F. bewirkten Funktionsnachfolge mit Schriftsatz vom 17.12.2012 klargestellt hat, am Saarland als Beklagtem festzuhalten.
Ein gesetzlicher Parteiwechsel kraft Funktionsnachfolge hat hinsichtlich der verbliebenen, ausschließlich den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffenden Feststellungsanträge nicht stattgefunden. Zwar ist mit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV n.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 AG GlüStV-Saar n.F. in Fallkonstellationen wie der vorliegenden, in denen ein gewerblicher Spielvermittler in mehreren oder allen Bundesländern tätig werden möchte, die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen zuständige Behörde für die Erteilung entsprechender Erlaubnisse geworden. Ungeachtet dessen richtet sich die vorliegende Klage, die allein den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betrifft, weiter gegen das Saarland, dessen Landesverwaltungsamt im fraglichen Zeitraum unstreitig für die Entscheidung über die streitgegenständlichen Fragen zuständig war.
Mit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages haben sich die ursprünglich von der Klägerin gestellten, die Rechtslage unter Geltung des GlüStV a.F. betreffenden Feststellungsanträge erledigt. Da es sich insoweit um einen vor Eintritt der Funktionsnachfolge abgeschlossenen Sachverhalt handelt, besteht kein Anlass, für diesen Zeitraum einen gesetzlichen Parteiwechsel anzunehmen. Anders als bei der Rechtsnachfolge gehen mit der Funktionsnachfolge etwaige Amtshaftungsverpflichtungen, die vor dem Eintritt der Funktionsnachfolge begründet wurden, nicht auf den neuen Funktionsträger über, so dass ein berechtigtes Interesse an der Feststellung gegenüber dem bisherigen Beklagten bestehen kann. Will in einem solchen Fall ein Kläger – wie vorliegend – etwa unter Berufung auf ein Rehabilitationsinteresse oder die Verfolgung von Schadensersatzansprüchen hinsichtlich vor dem Zuständigkeitswechsel liegender Zeiträume auf Fortsetzungsfeststellungsanträge übergehen, ist der Rechtsstreit insoweit gegen den bisherigen Beklagten fortzusetzen. Demnach richtet sich die nur den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffende Klage weiterhin allein gegen das Saarland.
Die Berufung hat jedoch keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, aber unbegründet, denn die Klage ist mit den zuletzt gestellten Anträgen unzulässig.
Zwar hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 die von ihr ursprünglich verfolgten Anträge gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 ZPO in zulässiger Weise auf vergangenheitsgerichtete – die Rechtslage vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffende - Feststellungsanträge umgestellt
in diesem Sinne auch VG Regensburg, Urteile vom 28.2.2013 - RO 5 K 12.1196 - sowie - RO 5 K 11.855 -, juris.
Denn ohne Änderung des Klagegrundes hat die Klägerin insoweit wegen einer später eingetretenen Veränderung - nämlich des Inkrafttretens des Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der eine Feststellung für die Gegenwart unter Zugrundelegung des GlüStV a.F. ausschließt - ihren Antrag auf die Vergangenheit ausgerichtet. Insoweit ist die Sachlage mit dem Übergang von einer Anfechtungs- bzw. Verpflichtungs- zur Fortsetzungsfeststellungsklage vergleichbar
vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 91 Rn. 11.
Die Klage ist gleichwohl unzulässig. Denn der Klage fehlt das erforderliche Feststellungsinteresse.
§ 43 Abs. 1 VwGO macht die Zulässigkeit der Feststellungsklage davon abhängig, dass der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Rechtsverhältnisses besitzt. Hiervon wird im Grundsatz jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, erfasst
BVerwG, Urteil vom 28.10.1970 - VI C 55.58 -, juris Rn. 38; Beschluss vom 30.7.1990 – 7 B 71/90 -, NVwZ 1991, 470 (471); OVG Münster, Beschluss vom 23.1.2003 – 13 A 4859/00 -; Urteil vom 14.3.2011 – 19 A 306/06 -, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 18.Aufl. 2012, § 43 Rn. 23 m.w.N..
Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Feststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Es kommt danach auf den Schluss der mündlichen Verhandlung an. Soweit die Feststellung für die Vergangenheit begehrt wird, bestimmt sich die Beurteilung der Frage, ob ein solches schutzwürdiges Interesse besteht, im Ausgangspunkt nach denselben Kriterien, die für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelt worden sind
BVerwG, Urteil vom 29.4.1997 – 1 C 2/95 -, juris; VGH München, Urteil vom 27.3.2012 - 22 BV 11.2175 -, juris; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 VwGO Rn. 25,
wenn auch die Privilegierungswirkung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht generell auf § 43 Abs. 1 VwGO übertragen werden kann und daher im Einzelfall die Anforderungen an das Feststellungsinteresse über diejenigen des Fortsetzungsfeststellungsinteresses hinausgehen können
hierzu BVerwG, Urteile vom 8.12.1995 – 8 C 37/93 - sowie vom 29.4.1997 – 1 C 2/95 -, juris.
Ein Feststellungsinteresse für ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis kann sich aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr, aus einem Rehabilitierungsinteresse, aus einer Präjudizwirkung für einen Staatshaftungsprozess sowie aus der aus Art. 19 Abs. 4 GG resultierenden Rechtsweggarantie ergeben. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art zu verbessern
vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 – 8 C 38.12 -.
Ausgehend davon ist vorliegend ein Feststellungsinteresse zu verneinen.
Das ursprüngliche Begehren der Klägerin, nämlich eine Klärung der Rechtslage herbeizuführen, um im Falle eines Klageerfolgs die von ihr ehemals betriebene Lotterievermittlung wieder aufzunehmen, vermag ein Feststellungsinteresse hinsichtlich der Klageanträge nicht mehr zu begründen. Denn die Frage, ob die Klägerin die Lotterievermittlung im Internet ohne Erlaubnis wieder aufzunehmen berechtigt ist, bestimmt sich allein nach der gegenwärtigen Rechtslage und damit seit Inkrafttreten des GlüStV n.F. allein nach den darin enthaltenen Regelungen, was auch die Klägerin nicht infrage stellt.
Dem Argument der Klägerin, per se ein berechtigtes Interesse an der Feststellung zu haben, ob ihr als erfolgreichstem Unternehmen der Internetlottovermittlung ihre ehemals legale Tätigkeit durch den GlüStV a.F. und das entsprechende saarländische Ausführungsgesetz zum 1.1.2008 mit einem Umsetzungszeitraum von weniger als 14 Tagen untersagt werden durfte, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Die von der Klägerin begehrte „vergangenheitsbezogene“ Feststellung als solche vermag nichts mehr daran zu ändern, dass - den entsprechenden Vortrag der Klägerin als wahr unterstellt - ihre ehemalige Tätigkeit inzwischen eingestellt wurde und die staatlichen Lottogesellschaften durch eine frühzeitige Wiederaufnahme des Internetvertriebs unmittelbar nach Inkrafttreten des GlüStV n.F. mittlerweile möglicherweise einen Marktvorteil erlangt haben. Dies lässt sich nicht mehr rückgängig machen. Die beantragte Feststellung ist entgegen der Auffassung der Klägerin insoweit auch nicht vorgreiflich für einen Folgenbeseitigungsanspruch. Aus der begehrten „vergangenheitsbezogenen“ Feststellung kann die Klägerin keinen Anspruch auf Folgenbeseitigung in Gestalt einer Erlaubniserteilung herleiten. Vielmehr ist die Frage, ob die Klägerin aktuell einen Anspruch auf Erteilung der von ihr begehrten Vermittlungserlaubnis hat, allein nach der derzeitigen Rechtslage zu beantworten. Selbst wenn der Klägerin die Vermittlung von Lotterien unter Geltung des GlüStV a.F. zu Unrecht untersagt worden wäre und dies gegenüber dem Saarland als Beklagten verbindlich festgestellt würde, hätte dies in dem derzeit bei der zuständigen niedersächsischen Glücksspielbehörde betriebenen gebündelten Verwaltungsverfahren auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis keine Ermessensreduzierung auf Null zur Folge. Vielmehr ist die Ermessensausübung im dortigen Verfahren allein an den Vorgaben der Neuregelung zu orientieren. Im Übrigen könnte ein gegenüber dem Saarland ergangenes Urteil weder Bindungswirkung gegenüber der nun zur Entscheidung zuständigen niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde noch gegenüber dem in den Entscheidungsprozess eingebundenen Glücksspielkollegium entfalten.
Die von der Klägerin begehrte „vergangenheitsbezogene“ Feststellung könnte mit Blick auf den geltend gemachten zwischenzeitlichen Marktvorteil der staatlichen Lottogesellschaften für die Klägerin nur dann von Vorteil sein, wenn diese hieraus Schadensersatzansprüche herleiten könnte, was jedoch, wie im Folgenden noch weiter ausgeführt wird, nicht der Fall ist.
Auch aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr lässt sich kein berechtigtes Feststellungsinteresse begründen. Für eine Gefahr der Wiederholung einer hoheitlichen Maßnahme ist entscheidend, dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein müssen
vgl. BVerwG, Urteile vom 12.10.2006 - 4 C 12.04 -, juris, und vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 -, juris Rn. 13, - 8 C 40/12 -, juris Rn. 21, sowie - 8 C 41/12 -, juris Rn. 21.
Daran fehlt es hier. Die für die Beurteilung der Zulässigkeit der Lotterievermittlung im Internet maßgebliche Rechtslage hat sich mit dem Inkrafttreten des GlüStV n.F. und dessen landesrechtlicher Umsetzung im Saarland zum 1.7.2012 gemäß dem Gesetz über die Zustimmung zum GlüStV n.F. vom 20.6.2012 (Amtsbl. I Seite 156) grundlegend geändert. Während unter Geltung des GlüStV a.F. die Internetvermittlung von Lotterien generell und für jeden Marktteilnehmer – ohne Eröffnung von Befreiungsmöglichkeiten oder Ausnahmegenehmigungen – verboten war (§ 4 Abs. 4 GlüStV a.F.), hat der GlüStV n.F. eine ganz wesentliche Änderung bewirkt. Nunmehr ist die Vermittlung von Lotterieprodukten im Internet nicht mehr generell und ausnahmslos für jedermann verboten. Vielmehr ordnet der Staatsvertrag in § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. an, dass eine Lotterievermittlung im Internet nach Erteilung einer entsprechenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis zulässig ist. Der Gesetzgeber hat sich damit bewusst von dem für die frühere Rechtslage prägenden absoluten Verbot abgewendet und einen Erlaubnisvorbehalt geschaffen. Auch sonst wurden die Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung in § 19 i.V.m. §§ 5 bis 8 GlüStV n.F. in wesentlichen Punkten neu geregelt. Zudem wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV a.F. deutlich zurückgenommen
vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 - und Beschluss vom 17.10.2012 - 9 B 47.12 -, jeweils juris.
Unabhängig von der Frage, unter welchen Voraussetzungen im Einzelnen die Vermittlungstätigkeit im Internet nunmehr erlaubnisfähig ist, hat sich die Rechtslage im Kern geändert. Der früheren Rechtslage nach dem GlüStV a.F. kommt insoweit keine Relevanz mehr zu.
Auch aus der Befristung der neuen Regelung lässt sich keine Wiederholungsgefahr herleiten. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass der gegenwärtige Staatsvertrag noch mindestens bis zum 30.6.2021 fort gilt. Ob der Gesetzgeber auf der Grundlage der bis dahin gewonnenen Erfahrungen die derzeitige Regelung fortschreiben, modifizieren oder aufgeben wird, ist völlig ungewiss. Eine Rückkehr zur alten Rechtslage ist derzeit jedenfalls nicht abzusehen. Die bloß abstrakte Möglichkeit einer solchen Rückkehr reicht jedoch für die Annahme einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr nicht aus
vgl. hierzu auch VG A-Stadt, Urteil vom 28.8.2013 - 4 K 6/09 -.
Ferner vermag sich die Klägerin auch nicht auf ein Rehabilitierungsinteresse zu berufen. Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern
vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 - m.w.N., juris.
Im Bereich des Glücksspielwesens ist in diesem Zusammenhang in Betracht zu ziehen, dass der Gesetzgeber unerlaubtes Glücksspiel mit § 284 StGB unter Strafe gestellt hat und sich hieraus auch gegenüber juristischen Personen, die den Straftatbestand selbst nicht erfüllen können, eine stigmatisierende Wirkung ergeben kann. Dieser Gesichtspunkt vermag ein Rehabilitierungsinteresse der Klägerin aber schon deshalb nicht zu begründen, weil diese nach ihrem eigenen, von dem Beklagten nicht bestrittenen Vorbringen in Übereinstimmung mit der Gesetzeslage zum 1.1.2009 keine Lotterien im Internet mehr vermittelte, folglich ein - und sei es nur objektiver - Verstoß gegen § 284 StGB überhaupt nicht im Raum steht. Soweit die Klägerin demgegenüber geltend macht, dass im Saarland ihre Tätigkeit bereits seit dem 1.1.2008 verboten gewesen sei, vermag sie damit nicht durchzudringen. Zunächst behauptet die Klägerin unzutreffend, dass die im Saarland geltende Rechtslage eine Übergangserlaubnis im Sinne von § 25 Abs. 6 GlüStV a.F. nicht vorgesehen habe, da das AG GlüStV-Saar a.F. keine entsprechende Regelung beinhaltet habe. Gemäß Art. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 21.11.2007 wurde der Staatsvertrag als solcher mit Wirkung zum 1.1.2008 im Saarland geltendes Recht und damit auch die Vorschrift des § 25 Abs. 6 GlüStV a.F. betreffend die hier in Rede stehende Übergangserlaubnis. Allein schon auf dieser Grundlage war damit im Saarland die Erteilung einer entsprechenden Übergangserlaubnis möglich. Einer darüber hinausgehenden gesonderten Vorschrift im AG GlüStV-Saar a.F. bedurfte es hierzu nicht. Auch wenn die Klägerin des ungeachtet im Saarland - gleich aus welchen Gründen - keine entsprechende Übergangserlaubnis erhalten hat, hat der Beklagte gegenüber der Klägerin aber zu keinem Zeitpunkt den Vorwurf erhoben, dass ihre auch im Saarland im Jahr 2008 zunächst fortgesetzte Vermittlungstätigkeit objektiv den Straftatbestand des § 284 StGB erfüllt habe und ist – nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - gegen die im Jahr 2008 fortgeführte Vermittlungstätigkeit der Klägerin nicht eingeschritten worden. Von einem strafbaren Verhalten der Klägerin bzw. ihrer Mitarbeiter war - soweit ersichtlich - seitens des Beklagten nie die Rede. Auch sonst hat der Beklagte zu keinem Zeitpunkt einen Vorwurf gegenüber der Klägerin erhoben, aus dem nunmehr ein Rehabilitierungsinteresse folgen könnte. Soweit ersichtlich sind weder der Klägerin noch ihren Organen oder Mitarbeitern Verstöße - erst recht keine schuldhaften - gegen glücksspielrechtliche Bestimmungen vorgeworfen worden. Ein Rehabilitierungsinteresse folgt bei dieser Sachlage auch nicht aus dem Gesichtspunkt laufender Erlaubnisverfahren. Auch insoweit hat der Beklagte bisher zu keinem Zeitpunkt Anlass zu der Sorge gegeben, er halte die Klägerin für unzuverlässig. Hinsichtlich der niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde oder des Glücksspielkollegiums fehlt es hierfür ebenfalls an jeglichen Anhaltspunkten. Einer positiven Erklärung der nach dem GlüStV n. F. nunmehr für die Erlaubniserteilung zuständigen Stellen, dass aus den früheren Aktivitäten der Klägerin keine negativen Schlüsse gezogen würden, bedarf es insoweit nicht. Die von der Klägerin geäußerten dahingehenden Befürchtungen sind reine Spekulation, die ein Feststellungsinteresse nicht zu begründen vermag.
Soweit die Klägerin im Übrigen ein Rehabilitationsinteresse allein schon daraus herleiten will, dass ihr ein ehemals erlaubnisfrei zulässiges und erfolgreich betriebenes Gewerbe verboten worden sei, während die staatlichen Lottogesellschaften die Regelungen des GlüStV systematisch missachtet hätten, ist nicht nachvollziehbar, worin die Klägerin konkret die für ein Rehabilitationsinteresse erforderliche Diskriminierung sieht. Dem in die Zukunft wirkenden Verbot einer ehemals erlaubten Tätigkeit als solchem ist noch kein diskriminierender Charakter im Sinne einer Ehrverletzung beizumessen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich ein Feststellungsinteresse auch nicht schon daraus, dass ein erheblicher Eingriff in ihr Grundrecht der Berufsfreiheit bzw. die ihr unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit im Raum steht.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
Urteile vom 16.5.2013 – 8 C 38/12, 8 C 40/12 und 8 C 41/12 -, juris,
ist nicht bei jedem erledigten, tiefgreifenden Eingriff in Grundrechte oder in unionsrechtliche Grundfreiheiten ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in den vorgenannten Entscheidungen weiter ausgeführt, dass nach dem Wegfall der mit einem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt werde, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme habe. Dies gelte unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen gewesen seien. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG differenziere ebenfalls nicht nach diesen beiden Kriterien. Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gebiete selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in Grundrechte und Grundfreiheiten nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich sei, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern. Erschöpfe sich das Anliegen eines Klägers in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit eines erledigten Verwaltungsakts, sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG nur zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon sei nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigten, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Diese Auslegung, die das Bundesverwaltungsgericht für erledigte Untersagungsverfügungen im Bereich der Sportwetten vertreten hat und der der Senat folgt, ist auf das Feststellungsinteresse hinsichtlich vergangener Rechtsverhältnisse ohne Weiteres zu übertragen. Insoweit gilt ebenfalls, dass das berechtigte Interesse über das bloße Interesse an der Klärung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses hinausgehen muss und dies unabhängig von der Intensität des vergangenen Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren. Während es für die Fortsetzungsfeststellungsklage insoweit darauf ankommt, ob sich die kurzfristige Erledigung aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt, ist für die Feststellungsklage maßgeblich, ob aus der Eigenart des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses folgt, dass eine allein auf die Gegenwart bezogene Feststellungsklage von vornherein nicht zum Erfolg führen könnte und deshalb der Kläger darauf angewiesen ist, eine Feststellung für die Vergangenheit zu beantragen.
Die von der Klägerin demgegenüber angeführten Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs München in seinem Urteil vom 24.4.2012 – 10 BV 11.2770 – vermögen die vorgenannte Auslegung schon im Hinblick darauf, dass die entsprechende Entscheidung vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 16.5.2013 – 8 C 38/12 – gerade aufgehoben wurde, nicht in Frage zu stellen.
Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen effektiven Rechtsschutzes im Verwaltungsprozess bietet keinen Anlass zu einer anderen Bewertung. Der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nicht entnehmen, dass der Grundsatz effektiven Rechtsschutzes es in jedem Falle eines gewichtigen Grundrechtseingriffs gebiete, trotz Erledigung eine nachträgliche gerichtliche Klärung der Frage der Rechtmäßigkeit des Eingriffs zu gewährleisten. Ähnlich wie das Bundesverwaltungsgericht bejaht das Bundesverfassungsgericht ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Fällen, in denen sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene gerichtlichen Rechtsschutz kaum erlangen kann
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 3.3.2004 - 1 BvR 461/13 -, BVerfGE 110, 77 (86), vom 8.11.2006 - 2 BvR 578/02 -, BVerfGE 117, 71 (122 ff.), und vom 15.7.2010 - 2 BvR 1023/08 -, juris.
Soweit das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus zur Bejahung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresse in einzelnen Fällen allein auf die Schwere des Grundrechtseingriffs abgestellt hat, betrifft dies Fallgestaltungen, in denen eine erhebliche Verletzung der Menschenwürde des Betroffenen bzw. freiheitsentziehende Maßnahmen in Rede standen
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5.12.2011 - 2 BvR 527/99 - und vom 15.7.2010 - 2 BvR 1023/08 -, juris.
Dass in allen Fällen im Raum stehender Grundrechtseingriffe auch nach Erledigung noch die Möglichkeit einer rechtlichen Klärung gegeben sein müsse, geht aus diesen Entscheidungen jedoch nicht hervor.
Ausgehend hiervon ergibt sich im vorliegenden Fall ein Feststellungsinteresse nicht aus dem Aspekt eines Eingriffs in die Grundrechte und Grundfreiheiten der Klägerin. Zwar ist insoweit nicht zu verkennen, dass durch das Internetvermittlungsverbot und die weiteren von der Klägerin angegriffenen Vorschriften in erheblicher Weise in deren Berufsfreiheit eingegriffen wird. Auch ist die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin durch die gesetzgeberischen Maßnahmen erheblich berührt. Der damit verbundene Eingriff hat sich jedoch nicht typischerweise kurzfristig erledigt, ohne dass es der Klägerin möglich gewesen wäre, hiergegen Rechtsschutz zu erlangen. Die gesetzlichen Vorschriften galten von vornherein für mehrere Jahre und liefen erst am 30.6.2012 aus. Soweit die Klägerin geltend macht, es könne dem Gesetzgeber nicht freistehen, effektiven Rechtsschutz durch befristete Regelungen zu vereiteln, ist eine solche Vereitelung des Rechtsschutzes nicht zu erkennen. Bei einer über mehrere Jahre hinweg geltenden Rechtslage ist eine gerichtliche Klärung durchaus rechtzeitig zu erreichen. Im Übrigen hat die Klägerin selbst konkret Rechtsschutz erlangen können. Denn das Bundesverfassungsgericht hat über ihre Verfassungsbeschwerde mit Beschluss vom 14.10.2008 -1 BvR 928/08 - entschieden und die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. Der Klägerin war es darüber hinaus möglich, Rechtsschutz vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu suchen. Die dortige Beschwerde hat der Gerichtshof mit Entscheidung vom 27.11.2012 - 21252/09 - zurückgewiesen. Des Weiteren hat die Klägerin im vorliegenden Verfahren vor Außerkrafttreten der streitgegenständlichen Regelungen jedenfalls eine erstinstanzliche Entscheidung in der Sache erlangen können.
Der hier in Rede stehende Grundrechtseingriff gehört auch nicht der Fallgruppe an, in der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trotz Fehlens einer typischerweise kurzfristigen Erledigung gleichwohl ein Rechtsschutzbedürfnis in Betracht kommt, so bei Freiheitsentziehungen oder Verletzungen der Menschenwürde. Die Eingriffe in Grundrechtspositionen der Klägerin waren demgegenüber allein wirtschaftlicher Art.
Aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 der Grundrechte-Charta (GRC) ergibt sich ebenfalls keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Feststellungsinteresses weiter auszulegen. Mit der Verpflichtung, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Rechtsverletzungen zur Verfügung zu stellen, konkretisiert Art. 47 Abs. 1 GRC den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz effektiven Rechtsschutzes
vgl. dazu EuGH, Urteil vom 22.12.2010 - Rs. C-279/09, DEB -, EuZW 2011,137 (Rn. 29) und Beschluss vom 13.6.2012 - Rs. C-156/12, GREP -, juris (Rn. 35).
Er hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber aber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern und diese Anforderung im Sinne der vorstehend dargelegten Kriterien zu konkretisieren. Insoweit folgt der Senat uneingeschränkt der diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 -, juris Rn. 26 ff., - 8 C 40/12 -, juris Rn. 36 ff. und - 8 C 41/12 -, juris Rn. 37 ff.,
auf dessen Ausführungen zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird.
Ein Feststellungsinteresse ergibt sich schließlich nicht aus einer Präjudizwirkung der beantragten Feststellungen für einen angestrebten Staatshaftungsprozess.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das berechtigte Interesse an einer alsbaldigen Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses dann mit dem Hinweis auf die Absicht, Ersatzansprüche gegen den Staat geltend zu machen, begründet werden, wenn der Kläger mit einer Feststellungs- oder allgemeinen Leistungsklage zunächst primären Rechtsschutz begehrt hat, sich dieses Begehren aber nach der Klageerhebung erledigt und der Kläger sich nunmehr nur noch auf die Geltendmachung von Ausgleichs- und Ersatzansprüchen verwiesen sieht
vgl. BVerwG, Urteile vom 11.3.1993 - 3 C 90/90 -, NJW 1994, 2430, und vom 8.12.1995 - 8 C 37/93 -, NJW 1997,71 (73); Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 43 Rn. 23.
Voraussetzung für ein derartiges Präjudizinteresse ist allerdings, dass der Schadensersatz- bzw. Entschädigungsprozess bereits anhängig oder mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist
BVerwG, Beschluss vom 9.3.2005 - 2 B 111/04 -, juris; OVG Münster, Beschluss vom 23.1.2003 - 13 A 4859/00 -, NVwZ-RR 2003, 696 (697); OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.8.2007 - 10 LA 31/06 -, juris.
Die bloße unsubstantiierte oder nur aus prozesstaktischen Gründen aufgestellte Behauptung, einen Schadensersatzprozess führen zu wollen, genügt nicht.
Ein Präjudizinteresse besteht nicht, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen offensichtlich aussichtslos ist.
Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht
vgl. nur BVerwG, Urteil v. 20.6.2013 - 8 C 48/12 - m.w.N..
Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte Würdigung auf, dass der Klägerin keine staatshaftungsrechtlichen Ansprüche zustehen.
Ein Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG scheidet aus, weil die Beschränkungen der Tätigkeit der Klägerin sich unmittelbar aus dem Gesetz (§ 4 Abs. 4 GlüStV a.F.) ergeben. Hoheitliches Handeln im Bereich der Gesetzgebung vermag aber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs im Regelfall keine Ansprüche aus Amtshaftung zu begründen, da den Amtsträgern insoweit keine drittbezogenen Amtspflichten obliegen. Amtspflichten der öffentlichen Amtsträger dienen in erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit an einem geordneten Gemeinwesen. Soweit sich die Amtspflichten darin erschöpfen, diesen Allgemeininteressen zu dienen, und noch keine besonderen Beziehungen zwischen diesen Amtspflichten und bestimmten Personen oder Personengruppen bestehen, kommen bei der Verletzung solcher Amtspflichten Schadensersatzansprüche für außenstehende Dritte nicht in Betracht. Um derartige Amtspflichten handelt es sich im Allgemeinen bei den Pflichten, die für die dafür Verantwortlichen im Rahmen der Gesetzgebungsaufgaben bestehen. Gesetze und Verordnungen enthalten durchweg generelle und abstrakte Regeln, und dementsprechend nimmt der Gesetzgeber - bei Tätigwerden und Untätigbleiben - in der Regel ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit war, denen die Richtung auf bestimmte Personen oder Personenkreise fehlt
vgl. BGH, Urteile vom 7.7.1988 - III ZR 198/87 -, NJW 1998, 101, und vom 24.10.1996 - III ZR 127/91 -, NJW 1997,123 (124).
Soweit abweichend hiervon der Bundesgerichtshof Ausnahmen für Maßnahme- und Einzelfallgesetze macht, liegt eine solche Fallgestaltung hier zweifellos nicht vor. Das Internetvermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. betraf in gleicher Weise jedermann und richtete sich nicht speziell an die Klägerin. Da die gleichzeitig angefochtene Versagung der hilfsweise beantragten Genehmigung ebenfalls unmittelbare Folge der gesetzlichen Regelung war, liegen auch mit Blick auf die Versagung der Genehmigung die Voraussetzungen eines Amtshaftungsanspruchs ersichtlich nicht vor.
Hinzu kommt, dass einem Amtswalter auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen ist, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird
vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2000 - 2 C 5.99 - und BGH, Urteil vom 6.2.1986 - III ZR 109/84 -, juris.
Vorliegend hat das Verwaltungsgericht des Saarlandes im Hauptsacheverfahren sowohl die von der Klägerin angefochtenen gesetzlichen Regelungen als verfassungs- und gemeinschaftsrechtskonform angesehen als auch die angegriffene Versagung der hilfsweise beantragten Genehmigung als rechtmäßig erachtet. Auch deshalb kommt ein Amtshaftungsanspruch hier nicht in Betracht.
Die Voraussetzungen eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch
zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19.11.1991 - Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich u. a. -, juris
liegen ebenfalls offensichtlich nicht vor, weil es an einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß, wie er für die unionsrechtliche Staatshaftung erforderlich ist, fehlt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich insoweit auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stützt, kommt ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht, wenn ein Mitgliedstaat gegen eine Gemeinschaftsrechtsnorm verstoßen hat, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen diesem Verstoß und dem dem Einzelnen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht
EuGH, Urteile vom 5.5.1996 - C-46/93 - und - C-48/93 (Brasserie du pêcheur) und Urteil vom 30.9.2003 - C-224/01 - (Köbler); BGH, Urteile vom 20.1.2005 - III ZR 48/01 - und vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris.
Ob diese Voraussetzungen vorliegen, haben die nationalen Gerichte unter Beachtung der vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften entwickelten Leitlinien festzustellen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ist ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht hinreichend qualifiziert, wenn der betreffende Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat
EuGH, Urteile vom 5.3.1996 - C-46/93 - und - C-48/93 (Brasserie du pêcheur) und vom 13.3.2007 - C-524/04 -; BGH, Urteile vom 24.10.1996 - III ZR 127/91 - und vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris.
Diesem restriktiven Haftungsmaßstab liegt die Erwägung zu Grunde, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit, insbesondere bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen, nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn Allgemeininteressen den Erlass von Maßnahmen gebieten, die die Interessen des Einzelnen beeinträchtigen können. Nur wenn der Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügte, kann schon die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen. Um festzustellen, ob ein hinreichend qualifizierter Verstoß vorliegt, sind alle Gesichtspunkte des Einzelfalls zu berücksichtigen, die für den dem nationalen Gericht vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Zu diesen Gesichtspunkten gehören insbesondere das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, die Frage, ob der Verstoß oder der Schaden vorsätzlich begangen bzw. zugefügt wurde oder nicht, die Frage, ob ein etwaiger Rechtsirrtum entschuldbar ist oder nicht, und die Frage, ob möglicherweise das Verhalten eines Gemeinschaftsorgans dazu beigetragen hat, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in gemeinschaftsrechtswidriger Weise eingeführt oder aufrechterhalten wurden
BGH, Urteil vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, juris Rn. 22.
Hieran gemessen ist offensichtlich, dass dem Beklagten kein qualifizierter Rechtsverstoß im Sinne einer offensichtlichen und zugleich erheblichen Überschreitung seiner Rechtsetzungsbefugnis anzulasten ist, als er den GlüStV a.F. abschloss und umsetzte und dabei das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet untersagte. Nach dem oben dargelegten Maßstab ist insoweit nicht darauf abzustellen, ob das für die Entscheidung über die unionsrechtliche Staatshaftung zuständige Gericht einen Verstoß des Beklagten gegen Unionsrecht für möglich halten kann. Vielmehr muss es – deutlich weitergehend – für das zuständige Gericht möglich erscheinen, dass der Beklagte seine Rechtsetzungsbefugnisse offensichtlich und zugleich erheblich überschritten hat. Hiervon kann angesichts der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Problematik eines Erlaubnisvorbehalts bzw. eines Internetverbots im Glücksspielbereich nicht ausgegangen werden. So hat der Europäische Gerichtshof in seinen Entscheidungen stets den großen Gestaltungsspielraum des jeweiligen nationalen Gesetzgebers im Glücksspielsektor, insbesondere bezüglich des angestrebten Schutzniveaus, hervorgehoben
vgl. EuGH, Urteile vom 6.11.2003 - C-243/01 (Gambelli) - , vom 8.9.2010 - C-316/07 u.a. (Markus Stoß) - und - C-46/08 (Carmen Media) -, jeweils juris.
In der Entscheidung C-46/08 (Carmen Media, Rn.84) führte der Europäische Gerichtshof zudem aus, dass es einem Mitgliedstaat, der das Ziel verfolge, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, grundsätzlich frei stehe, eine Erlaubnisregelung zu schaffen und dabei Beschränkungen in Bezug auf die Zahl der zugelassenen Veranstalter vorzusehen
so der EuGH auch bereits im Urteil Placanica u.a. vom 6.3.2007 - C-338/04 u.a. -, juris Rn. 53.
Ein solches System der vorherigen behördlichen Erlaubnis müsse allerdings auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzten, damit diese nicht willkürlich erfolge. Zudem müsse jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen sei, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offen stehen. Darüber hinaus bezeichnete der Europäische Gerichtshof in der Sache Carmen Media das Internetvermittlungsverbot, das auch den Bereich des Lotteriewesens erfasste, als grundsätzlich geeignet, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt
Urteil vom 8.9.2010 - C-46/08 -, juris Rn. 91 ff.; so auch schon zuvor in dem Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International vom 8.9.2009 - C-42/07 -, juris.
Hierbei hat der Europäische Gerichtshof die besonderen Gefahren, die von Glücksspiel im Internet ausgehen, hervorgehoben und nochmals den Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers betont. Auch die Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. veranlasste den Europäischen Gerichtshof nicht, die Kohärenz das Internetvermittlungsverbot infrage zu stellen. In der Sache Zeturf
Urteil vom 30.6.2011 - C-212/08 -, juris
hat der Europäische Gerichtshof erneut auf den Gestaltungsspielraum des jeweiligen Gesetzgebers sowie die besonderen Gefahren des Glücksspiels im Internet hingewiesen.
Unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht das Internetvermittlungsverbot und das Internetwerbeverbot gemäß §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStV a.F., welche für alle vom GlüStV a.F. erfassten öffentlichen Glücksspiele galten, als mit Unionsrecht (und auch nationalem Verfassungsrecht) vereinbar angesehen
BVerwG, Urteil vom 1.6.2011 – 8 C 5/10 -, juris.
Auch gegen den Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz GlüStV a.F. hatte das Bundesverwaltungsgericht keine verfassungsrechtlichen Bedenken, vielmehr diesen als verfassungsrechtlich gerechtfertigte und verhältnismäßige Einschränkung der Berufsfreiheit angesehen
Urteil vom 24.11 2010 - 8 C 13.09 -.
Das Bundesverfassungsgericht hat ebenfalls weder gegen den Erlaubnisvorbehalt noch gegen das Internetvermittlungs- bzw. -werbeverbot verfassungsrechtliche Bedenken erhoben. Vielmehr hat es die entsprechenden Regelungen im Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 – unter Hinweis auf seine vorangegangene Rechtsprechung als verfassungsgemäß erachtet. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich ausgeführt, dass die Länder entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - der Klägerin des vorliegenden Verfahrens - nicht gehalten gewesen seien, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten „harmlose“ und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels aus dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen.
Ausgehend von dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung, der sich weder grundsätzliche Bedenken gegen den hier in Rede stehenden Erlaubnisvorbehalt noch gegen ein Internetverbot gewerblicher Glücksspiele entnehmen lassen, die derartige Regelungen vielmehr vom Grundsatz her als zulässig erachtet, kann – unabhängig davon, ob die dargestellte rechtliche Bewertung auch nach aktuellem Erkenntnisstand als zutreffend anzusehen ist bzw. ob die hier in Rede stehenden Regelungen in allen ihren Details dem Unionsrecht tatsächlich genügten - nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber mit der Einführung des Erlaubnisvorbehalts oder dem Internetvertiebs- bzw. -werbeverbot seine Rechtssetzungsbefugnisse offenkundig und erheblich überschritten hätte, was aber Voraussetzung für einen unionsrechtlichen Haftungsanspruch wäre
so auch VG A-Stadt, Urteil vom 28.8.2013 - 4 K 6/09 -.
Auch aus dem Vorbringen der Klägerin, Lotterien seien gegenüber anderen Glücksspielen deutlich ungefährlicher und die Vermittlung im Internet berge gerade bei Lotterien keine zusätzlichen Gefahren, gehe insbesondere nicht mit einem erhöhten Suchtrisiko einher, ergibt sich nicht die Möglichkeit eines offensichtlichen und erheblichen Rechtsverstoßes des Beklagten. Denn die Festlegung des Schutzniveaus im Glücksspielwesen fiel - wie ausgeführt - in den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers. Eine offensichtliche Überschreitung der gesetzgeberischen Befugnisse kann im Hinblick auf die vorstehend angeführten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs insoweit jedenfalls nicht angenommen werden.
Der weitere Einwand der Klägerin, dass die EU-Kommission das Verbot der Vermittlung von Lotterien im Internet im Rahmen der Notifizierung sowie in einem anschließenden Vertragsverletzungsverfahren beanstandet habe und auch verschiedene Rechtsgutachten vorgelegen hätten, aus denen die Unionsrechtswidrigkeit der hier in Rede stehenden gesetzgeberischen Regelung ersichtlich gewesen sei, bietet keinen Anlass für eine andere Bewertung. Die von der Klägerin angeführten Gutachten wie auch die Stellungnahmen der EU-Kommission belegen lediglich, dass die Unionsrechtskonformität des Internetvermittlungsverbots für Lotterien nicht unumstritten war und rechtlich diskutiert wurde. Dies reicht aber für die Annahme der Möglichkeit eines qualifizierten Rechtsverstoßes nicht aus. Wie bereits dargelegt setzt ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß voraus, dass ein Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die ihm durch das EU-Recht gesetzten Grenzen offenkundig und erheblich überschritten hat. Die bloße Möglichkeit einer Unionsrechtswidrigkeit genügt insoweit nicht. Eine offenkundige Überschreitung des dem Gesetzgeber eingeräumten - anerkanntermaßen weiten - Gestaltungsspielraums lässt sich den Stellungnahmen der EU-Kommission und den vorgenannten Gutachten jedoch nicht entnehmen. Vielmehr spricht die zeitlich nachfolgende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die in ihren Entscheidungen, insbesondere derjenigen vom 27.11.2012 - 21252/09 - in dem von der Klägerin gegen die streitgegenständlichen Regelungen eingeleiteten Beschwerdeverfahren, keinen Anlass zur Beanstandung des generellen Internetverbots gesehen haben, eindeutig gegen einen qualifizierten Rechtsverstoß.
Auch das Bestehen eines - von der Klägerin selbst gar nicht in Erwägung gezogenen - Haftungsanspruchs nach § 68 Abs. 1 Satz 2 des Saarländischen Polizeigesetzes (SPolG), ist offensichtlich ausgeschlossen.
Nach § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG ist ein „angemessener Ausgleich zu gewähren, wenn jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme der Polizei einen Schaden erleidet“. Voraussetzung für einen Anspruch aus § 68 SPolG ist somit, dass es sich bei den streitgegenständlichen Maßnahmen, aus denen Ersatzansprüche hergeleitet werden sollen, um polizeiliche Maßnahmen handelt
ebenso OLG Saarbrücken, Urteil v. 31.1.2006 - 4 U 423/04 -, juris.
Der im Saarland bestehende – verschuldensunabhängige – Entschädigungsanspruch gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG unterscheidet sich insoweit sowohl von § 68 Abs. 1 Satz 2 des rheinland-pfälzischen Polizei- und Ordnungsgesetzes, welcher einen verschuldensunabhängigen Entschädigungsanspruch bei rechtswidrigen Maßnahmen sowohl der Polizei als auch der allgemeinen Ordnungsbehörden gewährt, als auch von § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG Nordrhein-Westfalen, welcher einen verschuldensunabhängigen Ersatzanspruch für Schäden begründet, die jemandem durch eine rechtswidrige Maßnahme der Ordnungsbehörden entstanden sind. Ausgehend davon ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den die rheinland-pfälzische bzw. die nordrhein-westfälische Regelung betreffenden Urteilen vom 20.6.2013 - 8 C 46/12 - und - 8 C 17/12 -, welche jeweils Maßnahmen von kommunalen Ordnungsbehörden zum Gegenstand hatten, auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.
Im vorliegenden Fall ist ein verschuldensunabhängiger Entschädigungsanspruch bereits mangels polizeilicher Maßnahme im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG offensichtlich ausgeschlossen. Mit ihren Hauptanträgen gemäß a) bis e) wendet sich die Klägerin ausschließlich gegen gesetzgeberische Maßnahmen, nämlich die dort bezeichneten Regelungen des GlüStV a. F.. Insoweit fehlt es offenkundig an einer schadensursächlichen polizeilichen Maßnahme.
Behördliche Maßnahmen betrifft die Klage lediglich insoweit, als die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung der beantragten Erlaubnis mit Bescheid des Landesverwaltungsamtes vom 22.4.2010 begehrt. Auch bei der Versagung der beantragten Erlaubnis handelt es sich jedoch nicht um eine „Maßnahme der Polizei“ im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG. Denn das Landesverwaltungsamt unterfällt nicht dem vorgenannten Polizeibegriff.
Nach § 1 Abs. 1 SPolG sind Polizei im Sinne dieses Gesetzes die Polizeiverwaltungsbehörden und die Vollzugspolizei, wobei sich die Polizeiverwaltungsbehörden in allgemeine Polizeiverwaltungsbehörden und Sonderpolizeibehörden gliedern (§ 75 Abs. 1 SPolG). Allgemeine Polizeiverwaltungsbehörden sind 1. die Landespolizeibehörden, 2. die Kreispolizeibehörden und 3. die Ortspolizeibehörden (§ 75 Abs. 2 SPolG). Sonderpolizeibehörden sind außerhalb der allgemeinen Polizeiverwaltungsbehörden stehende Behörden, denen bestimmte polizeiliche Aufgaben zugewiesen sind; sie bleiben in ihrer Organisation und Zuständigkeit unberührt (§ 75 Abs. 3 SPolG).
Nach der Rechtsprechung des für die Entscheidung über Entschädigungsansprüche gemäß § 68 SPolG zuständigen OLG Saarbrücken
vgl. Urteil vom 31.1.2006 - 4 U 423/04 -, juris,
ist hinsichtlich der Frage, was eine Polizeibehörde im Sinne des SPolG ist, zu unterscheiden zwischen der Polizei im materiellen Sinne und im formellen Sinne. Unter polizeilicher Maßnahme im materiellen Sinne ist demnach jede hoheitliche Tätigkeit zu verstehen, welche die Abwehr von Gefahren zum Gegenstand hat. Maßgebend ist allein die Funktion der ausgeübten Verwaltungstätigkeit als Gefahrenabwehrtätigkeit. Dagegen spielt die Frage, wer die Aufgabe organisatorisch erfüllt, keine Rolle. Unter Polizeitätigkeit im formellen Sinne ist demgegenüber jede Maßnahme zu verstehen, die von einer Stelle der öffentlichen Verwaltung getroffen wird, die vom Landesgesetzgeber förmlich dem Organisationsbereich der Polizei zugewiesen wurde. Nach der Rechtsprechung des OLG Saarbrücken stellt § 68 SPolG allein auf den formellen Polizeibegriff ab.
Bei dem hier tätig gewordenen Landesverwaltungsamt handelt es sich indes - ebenso wie bei der im Urteil des OLG Saarbrücken vom 31.1.2006 in Rede stehenden unteren Bauaufsichtsbehörde - um eine von den allgemeinen Polizeibehörden getrennte eigenständige Verwaltungsbehörde. Für sie gilt das allgemeine Verwaltungsrecht. Dementsprechend werden aufsichtsrechtliche Verfügungen im Glücksspielbereich auch nach dem SVwVG vollstreckt und nicht nach dem SPolG. Entschädigungsansprüche, die auf eine Maßnahme des Landesverwaltungsamts im Glücksspielbereich gestützt werden, können im Saarland daher nicht aus § 68 SPolG hergeleitet werden.
Demnach kommt ein Ausgleichsanspruch nach § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG vorliegend offensichtlich ebenfalls nicht in Betracht.
Nach alledem fehlt der Klage das erforderliche Feststellungsinteresse. Das gilt für die begehrte Feststellung sowohl der Zulässigkeit der Lotterievermittlung via Internet als auch der Erlaubnisfreiheit der von der Klägerin weiter beabsichtigten Aktivitäten sowie die beantragten Feststellungen zum Prinzip der Regionalisierung und zur Zulässigkeit von Werbung. Die Klägerin kann nicht losgelöst von der Feststellung der Zulässigkeit der von ihr angestrebten Vermittlungstätigkeit im Internet die Feststellung begehren, dass sie keine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. benötigt habe und dass sie ohne weitere Erlaubnisse entgegen dem Prinzip der Regionalisierung Lotterien habe vermitteln sowie eine Werbetätigkeit entgegen § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV a.F. habe entfalten dürfen. Das gesamte Begehren der Klägerin hängt davon ab, dass diese die Feststellung beanspruchen kann, auch während der Zeit der Geltung des GlüStV a.F. zur Vermittlung von Lotterien im Internet berechtigt gewesen zu sein.
Schließlich kann ausgehend von den vorangegangenen Ausführungen auch für die begehrte Feststellung, dass der Beklagte nach der vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen ist, der Klägerin die beantragte Erlaubnis zur Lotterievermittlung zu erteilen, hilfsweise sie neu zu bescheiden, kein Feststellungsinteresse angenommen werden.
Infolge des fehlenden Feststellungsinteresses ist die Klage zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats unzulässig. Von daher hat es bei der Klageabweisung durch das Verwaltungsgericht zu bleiben und ist die Berufung der Klägerin ist zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht erfüllt. Der Senat sieht die einschlägigen Rechtsfragen durch die zitierte Rechtsprechung als hinreichend geklärt an.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 100.000,00 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG a.F.).
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 17, 20 Abs. 1 Nr. 16 AG
§§ 9 Abs. 2, 3 Abs. 4 GlüStV
§§ 5 bis 8 GlüStV n.F. in wesentlichen Punkten neu geregelt. Zudem wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV
§§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStV a.F., welche für alle vom GlüStV
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG
§ 1 GlüStV
§ 43 VwGO
§ 284 StGB
§ 839 BGB
§ 68 SPolG
§ 22 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 u. 2 GlüStV
§ 20 Abs. 1 Nr. 4 AG
§ 16 Abs. 2 AG
§ 4 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 1 Abs. 2 GewO
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 5 Abs. 1 GlüStV
§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 19 Abs. 2 GlüStV
§ 14 Abs. 1 AG
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 3 ZPO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz GlüStV
§ 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG
§ 1 Abs. 1 SPolG
§ 75 Abs. 1 SPolG
§ 75 Abs. 2 SPolG
§ 75 Abs. 3 SPolG
§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 , 5 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 34 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 470
BVerfGE 110, 77
BVerfGE 117, 71
NJW 1994, 2430
NJW 1997,71
NVwZ-RR 2003, 696
NJW 1998, 101
NJW 1997,123
1 BvR 928/08
1 BvR 1054/01
3 A 460/13
5 K 12.11
5 K 11.85
VI C 55.58
7 B 71/90
13 A 4859/00
19 A 306/06
1 C 2/95
22 BV 11.21
8 C 37/93
8 C 38.12
4 C 12.04
8 C 38/12
8 C 40/12
8 C 41/12
9 B 47.12
4 K 6/09
10 BV 11.27
1 BvR 461/13
2 BvR 578/02
2 BvR 1023/08
2 BvR 527/99
3 C 90/90
2 B 111/04
10 LA 31/06
8 C 48/12
III ZR 198/87
III ZR 127/91
2 C 5.99
III ZR 109/84
III ZR 48/01
III ZR 233/07
8 C 5/10
8 C 13.09
4 U 423/04
8 C 46/12
8 C 17/12