Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-11-02, Aktenzeichen 1 L 2571/18
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:1102.1L2571.18.00

Tenor:
1. Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Verkaufsstellen in Frechen im „Gewerbegebiet Europaallee“ (begrenzt durch die Kölner Straße, Bonnstraße und A 4) nicht am Sonntag, dem 4. November 2018, auf Grund der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 2. November 2018 über das Offenhalten von Verkaufsstellen im Gewerbegebiet Europaallee anlässlich des Martinsmarktes geöffnet sein dürfen.
Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1. umgehend öffentlich bekannt zu machen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1. Der auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO gerichtete Antrag ist zulässig und begründet.
Nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Demgegenüber kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn sich die jeweilige untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als wirksam erweist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris Rn. 24 ff., m. w. N.; zuletzt bestätigt durch Beschluss vom 27. September 2018 – 4 B 1410/18 –, juris Rn. 16.
Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung vor.
Für die sonntägliche Öffnung der Verkaufsstellen am 4. November 2018 fehlt es an der notwendigen Rechtsgrundlage.
In § 6 Abs. 4 LÖG NRW wird die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach Absatz 1 und 2 durch Verordnungen freizugeben. Gemäß § 41 Abs. 1 S. 1 GO NRW ist der Rat einer Gemeinde für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig. Ein wirksamer Beschluss des Gemeindeorgans Stadtrat liegt nicht vor. Der Rat in seiner gesetzlichen Zusammensetzung hat keinen Beschluss gefasst. Soweit die Bürgermeisterin – zusammen mit einem weiteren Ratsmitglied – unter Bezugnahme auf § 60 Abs. 1 S. 2 GO NRW am 2. November 2018 eine Rechtsverordnung beschlossen hat, erweist sich dies nicht als ausreichend. Gemäß § 60 Abs. 1 S. 2 GO NRW kann die Bürgermeisterin mit einem Ratsmitglied entscheiden, wenn die Einberufung des Rates und des Hauptausschusses nicht rechtzeitig möglich ist und die Entscheidung nicht aufgeschoben werden kann, weil sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren entstehen können. Die Voraussetzungen für eine derartige „Dringlichkeitsentscheidung“ liegen hier nicht vor. Zum einen hat die Antragsgegnerin die Dringlichkeit selbst herbeigeführt, indem sie nach dem Ratsbeschluss vom 9. Oktober 2018 zwar eine Rechtsverordnung vorbereitet hat, diese jedoch dann nicht mehr – wie von Gesetzes wegen erforderlich – vom Rat hat beschließen lassen. Zum anderen ist der Beschluss über die Rechtsverordnung nicht notwendig, um erhebliche Nachteile oder Gefahren abzuwehren. Inhaltlich geht es um die Frage einer sonntäglichen Verkaufsstellenöffnung. Die (wirtschaftlichen) Interessen, denen vorliegend allenfalls Gefahren drohen, befinden sich bereits nicht unmittelbar auf Seiten der Antragsgegnerin, sondern der betroffenen Verkaufsstellen. Auch die in § 6 Abs. 1 S. 2 LÖG NRW genannten – im Kern strukturpolitischen – Sachgründe rechtfertigen es jedoch nicht, in jeder ortsrechtlichen Normierung einer sonntäglichen Ladenöffnungsmöglichkeit zugleich eine dringliche Maßnahme zu sehen, die aus sich heraus zur Vermeidung sonst zu besorgender erheblicher Nachteile oder Gefahren im Verständnis des § 60 Abs. 1 S. 2 GO NRW unaufschiebbar wäre.
Vgl. VG Münster, Beschluss vom 5. April 2018 – 9 L 365/18 –, juris Rn. 23.
Zudem bezweckt die Dringlichkeitsentscheidung nicht den Schutz eines status quo, sondern zielt auf die Ausweitung bestehender Rechte ab. Die Öffnung der Verkaufsstellen an einem Sonntag soll die Ausnahme von der verfassungsrechtlichen Regel der Sonn- und Feiertagsruhe sein. Dass ohne die – sowieso nur ausnahmsweise zulässige – sonntägliche Öffnung der Verkaufsstellen erhebliche wirtschaftliche Nachteile drohen, hat die Antragsgegnerin weder dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich.
Unabhängig davon liegen auch die materiell-rechtlichen Anforderungen an eine Ladenöffnung nach § 6 LÖG NRW nicht vor. Gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 LÖG NRW dürfen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 1 S. 2 LÖG NRW enthält einen nicht abschließenden („insbesondere“) Katalog von Fällen, in denen ein öffentliches Interesse vorliegt.
Die Öffnung erfolgt nicht in hinreichendem Zusammenhang mit einem örtlichen Fest, Markt, einer Messe oder ähnlichen Veranstaltung nach § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LÖG NRW. In diesem Fall muss sich der Verordnungsgeber in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise Klarheit über Charakter, Größe und Zuschnitt der Veranstaltung verschaffen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2018 – 4 B 590/18 –, juris Rn. 12 ff. unter Verweis auf Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 4 B 1538/17 –, juris Rn. 17, zu § 6 Abs. 1 LÖG NRW a. F.
Ggf. muss im gerichtlichen Verfahren geprüft sowie erforderlichenfalls weiter aufgeklärt werden, ob sich ein die konkrete Ladenöffnung rechtfertigender Sachgrund zumindest unter Berücksichtigung weiterer, dem Rat bei seiner Beschlussfassung nicht vorliegender Informationen ergibt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2018 – 4 B 707/18 –, juris Rn. 20.
Nur auf dieser Grundlage lässt sich im Rahmen der gebotenen Abwägung beurteilen, ob die jeweilige Veranstaltung einen hinreichend gewichtigen Sachgrund darstellt, der die in der beabsichtigten Ladenöffnung liegende Ausnahme von der Regel der Sonn- und Feiertagsruhe rechtfertigt. Daher muss bei der Freigabe eines verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertags aus Anlass einer Veranstaltung im Sinne des § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LÖG NRW die öffentliche Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2018 – 4 B 1410/18 –, juris Rn. 50 ff.
Gemessen daran ist getroffene Annahme, die Öffnung der Verkaufsstellen erfolge im Zusammenhang mit einem örtlichen Fest, Markt, Messe oder ähnliche Veranstaltung, jedoch fehlerhaft.
Zunächst ist festzuhalten, dass die Vermutung des § 6 Abs. 1 S. 3 LÖG NRW nicht einschlägig ist, da die Ladenöffnung zwar am selben Tage, nicht aber in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung erfolgt. Dass der Martinsmarkt über seinen eigenen Veranstaltungsraum hinaus eine räumliche Ausstrahlungswirkung aufweist, die eine Öffnung von Verkaufsstellen in weiteren Gebiete rechtfertigt, ist nicht hinreichend belegt und in der Kürze der Zeit bei summarischer Prüfung für das Gericht auch sonst nicht nachvollziehbar. Insoweit werden von der Antragsgegnerin im Wesentlichen lediglich der An- und Abreiseverkehr sowie die Parkplatzsituation angeführt, was nicht als ausreichend einzustufen ist.
Die Ladenöffnung ist auch nicht aufgrund eines der Regelbeispiele in § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW gerechtfertigt. Um eine Ausnahme von der verfassungsrechtlichen Regel der Sonn- und Feiertagsruhe zu rechtfertigen, genügt nicht eine pauschale Behauptung, die beabsichtigte Ladenöffnung diene den in § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW aufgeführten Zielen. Diese gesetzlich definierten öffentlichen Interessen sind in ihrer Zielrichtung sehr weit gefasst, daher letztlich stets in allgemeiner Weise berührt und insoweit nicht geeignet, einen als solchen für die Öffentlichkeit erkennbaren Ausnahmecharakter der Ladenöffnung zu begründen. Um dem verfassungsrechtlich gebotenen und vom Gesetzgeber vorausgesetzten Regel-Ausnahme-Verhältnis gerecht zu werden, müssen die in § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW genannten Ziele nach den konkreten Verhältnissen in der betreffenden Kommune in dem für die Ladenöffnung vorgesehenen Bereich zumindest in besonderer Weise betroffen sein, um eine Ausnahme von der Regel der Sonn- und Feiertagsruhe gegebenenfalls rechtfertigen zu können. Jedenfalls muss es sich dabei um Belange handeln, die tatsächlich über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Käufer an einer Ladenöffnung hinausgehen. Die Öffnung muss zudem, um den genannten Zielen zu „dienen“ (Nr. 2 bis 4) bzw. ihre Verwirklichung zu „steigern“ (Nr. 5), zur Zielerreichung geeignet, d.h. dem jeweiligen Zweck jedenfalls förderlich sein.
Vgl. mit ausführlicher Begründung OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2018 – 4 B 571/18 –, juris; Beschluss vom 4. Mai 2018 – 4 B 590/18 –, juris Rn. 18-20.
Ein tatsächlich über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Käufer an einer Ladenöffnung hinausgehendes öffentliches Interesse an der konkreten Ladenöffnung wird in der Beschlussvorlage nicht dargelegt und ist auch sonst nicht ersichtlich. Die in diesem Zusammenhang von der Antragsgegnerin angeführten Gründe lassen sich überall und jederzeit geltend machen und sind zur Rechtfertigung einer Ausnahme von der verfassungsrechtlichen Regel deshalb ungeeignet.
Erweist sich die umstrittene Verordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin nicht rechtzeitig zu erlangen. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Hinblick auf eine Sonntagsöffnung bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen deshalb zurückstehen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
2. Der Streitwert wurde auf der Grundlage von §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich, zur Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 6 LÖG NRW
§ 55a VwGO
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 4 LÖG NRW
§ 41 Abs. 1 S. 1 GO NRW
§ 60 Abs. 1 S. 2 GO NRW
§ 6 Abs. 1 S. 2 LÖG NRW
§ 60 Abs. 1 S. 2 GO NRW
§ 6 Abs. 1 S. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 S. 3 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 B 504/16
4 B 1410/18
9 L 365/18
4 B 590/18
4 B 1538/17
4 B 707/18
4 B 571/18