Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-08-28, Aktenzeichen 8 A 11472/18
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2019:0828.8A11472.18.00

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 17. Mai 2018 abgeändert und der Bescheid des Beklagten vom 6. Oktober 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 2017 insgesamt aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, sofern der Kläger nicht zuvor Sicherheitsleistung in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Anordnung einer naturschutzrechtlichen Ersatzzahlung in Höhe von 27.042,10 € wegen der ungenehmigten Beseitigung eines Walnussbaumbestandes.
Der Kläger ist Haupterwerbslandwirt (Mitinhaber eines Weinguts) und Pächter des – im Eigentum seiner Eltern stehenden – Grundstücks Gemarkung B., Flur ... Nr. ... mit einer Fläche von 5.891 qm. Auf diesem Grundstück befand sich ein im Jahre 1976 gepflanzter Walnussbaumbestand aus 67 Bäumen, der im Rahmen eines landwirtschaftlichen Betriebs des Erwerbsobstbaus genutzt wurde. Das Grundstück ist Bestandteil einer aus 10 Teilflächen von insgesamt 8,2 ha bestehenden Fläche, die im Biotopkataster des Landes Rheinland-Pfalz mit dem Gebietsnamen „Walnusswiesen nördlich B.“ erfasst ist. In der Datei „Osiris“ wird das Gebiet wie folgt beschrieben: „Die Walnusswiesen (10 Teilflächen) liegen nördlich von B. verstreut in der Landschaft. Sie sind teilweise blütenreich und stellen trotz recht intensiver Nutzung der Bäume nicht nur Lebensräume, sondern auch Trittsteinbiotope in der ansonsten ausgeräumten Landschaft dar.“ Als Schutzzweck wird angegeben: „Schutz von Obstbaumbeständen in ausgeräumter Landschaft“. Das Grundstück ist darüber hinaus auch im Landschaftsschutzgebiet „Rheinhessisches Rheingebiet“ gelegen. Nach Aufgabe der erwerbsobstwirtschaftlichen Nutzung wegen Unrentabilität beseitigte der Kläger im Frühjahr 2014 ohne Einholung einer Genehmigung der Unteren Naturschutzbehörde den gesamten auf diesem Grundstück befindlichen Walnussbaumbestand mit dem Ziel des Umbruchs der Fläche in Ackerland.
Mit bestandskräftigem Bescheid vom 29. April 2014 verhängte der Beklagte gegen den Kläger ein Bußgeld i. H. v. 1.250 € wegen einer Ordnungswidrigkeit nach § 69 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG.
In der Folgezeit wurde zwischen dem Beklagten und dem Kläger sowie dessen Vater eine Absprache getroffen, wonach der Vater des Klägers als Ausgleichsmaßnahme für die Beseitigung des Walnussbaumbestandes auf einer Teilfläche des im Eigentum des Vaters stehenden Grundstücks Gemarkung B., Flur ..., Nr. ... eine extensive Streuobstwiese mit 42 Bäumen im Pflanzraster 12 m x 12 m herrichten und auf Dauer erhalten sollte; die Maßnahme sollte durch Eintragung einer Dienstbarkeit gesichert werden. Diese Realkompensation ordnete der Beklagte mit Bescheid vom 30. April 2014 gegenüber dem Kläger auf der dafür vom Kläger benannten Teilfläche von ca. 6.450 qm des genannten Grundstücks an. Dieser Anordnung kam der Kläger jedoch nicht nach, da sich sein Vater weigerte, die Fläche wie vorgesehen zur Verfügung zu stellen.
Der Beklagte nahm daraufhin mit Bescheid vom 22. Juli 2016 den Bescheid vom 30. September 2014 zurück und führte zur Begründung aus, der Bescheid vom 30. September 2014 sei rechtswidrig, weil die geforderte Herrichtung und dauerhafte Erhaltung auf der vom Kläger angebotenen Fläche aus tatsächlichen Gründen nicht möglich sei; der Kläger verfüge auch sonst nicht über geeignete Flächen, auf denen der geforderte Ausgleich erbracht werden könne. Eine Realkompensation des ungenehmigten Eingriffs sei ihm daher nicht möglich. Gleichzeitig hörte der Beklagte den Kläger zur beabsichtigten Festsetzung einer Ersatzzahlung gemäß § 15 Abs. 6 BNatSchG an. Der Gesamtbetrag dieser Ersatzzahlung werde sich auf 27.042,10 € belaufen. Eine Berechnung der Ersatzzahlung war dem Schreiben als Anlage beigefügt.
Mit Bescheid vom 6. Oktober 2016 ordnete der Beklagte sodann eine Ersatzzahlung von 27.042,10 € zugunsten der Stiftung Natur und Umwelt Rheinland-Pfalz an. Des Weiteren wurden ein Zwangsgeld in Höhe von 500,00 € angedroht sowie Kosten in Höhe von 120,45 € festgesetzt. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Kläger habe mit der vollständigen Beseitigung eines das Landschaftsbild prägenden, im Biotopkataster erfassten und im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Walnussbaumbestandes auf dem Grundstück Gemarkung B. Flur ... Nr. ... ohne die erforderliche Genehmigung ein Trittsteinbiotop für Feldsäuger und Feldvögel von ca. 5.891 m² zerstört und zudem das Erscheinungsbild der B.er Gemarkung erheblich beeinträchtigt. Da die vom Kläger ursprünglich für Ausgleichsmaßnahmen vorgesehenen Flächen von seinen Eltern als Eigentümern nicht zur Verfügung gestellt worden seien und er auch sonst über keine geeigneten Flächen verfüge, so dass eine Realkompensation nicht möglich sei, sei gemäß § 15 Abs. 6 BNatSchG i. V. m. § 7 Abs. 5 LNatSchG eine Ersatzzahlung als ultima ratio anzuordnen. Die Ersatzzahlung bemesse sich nach den durchschnittlichen Kosten der nicht durchführbaren Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen einschließlich der erforderlichen durchschnittlichen Kosten für deren Planung und Erhaltung sowie der Flächenbereitstellung unter Einbeziehung der Personal- und sonstigen Verwaltungskosten. Wegen der Berechnung wurde auf eine Anlage verwiesen. Darin wurden der Berechnung insbesondere Kosten für die Neuanpflanzung und Pflege von 42 Hochstamm-Obstbäumen zugrunde gelegt.
Zur Begründung seiner nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen vorgetragen, es liege schon kein Eingriff in Natur und Landschaft gemäß § 14 BNatSchG vor. Soweit in einem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 20. September 2000 (Az. 8 A 12418/99.OVG) ausgeführt worden sei, dass die Rodung einer Walnussbaumanlage zwecks Umwandlung in Ackerland nicht der sog. Landwirtschaftsklausel (§ 14 Abs. 2 BNatSchG) unterfalle und somit als Eingriff im Sinne des Naturschutzrechtes zu beurteilen sei, bestünden Bedenken, diese Entscheidung auf den hiesigen Sachverhalt zu übertragen. In dieser Entscheidung sei es um die Rodung einer Walnussbaumanlage auf einer Wiesenfläche gegangen. Ein maßgeblicher Gesichtspunkt der Entscheidung sei gewesen, dass die gerodete Walnusswiese im Bereich eines grünlandarmen Gebietes gemäß der Anlage zu § 1 Nr. 9 der Landesverordnung über die Bestimmung von Eingriffen in Natur und Landschaft vom 19. Dezember 2006 (GVBl. 2006, 447 – EingriffsVO –) belegen gewesen sei. Die von ihm gerodeten Walnussbäume hätten nicht auf einer Wiesenfläche gestanden, sondern seien als Walnussplantage sach- und fachgerecht ackerbaulich gepflegt worden, so dass eine streuobstähnliche Struktur und Kultur nicht entstanden sei. Die streitgegenständliche Fläche sei demnach nicht als Streuobstwiese, sondern als Erwerbsobstanlage einzuordnen. Die Fläche unter den Walnussbäumen sei im Frühjahr 2012 mit herkömmlichen landwirtschaftlichen Geräten bearbeitet worden. Somit unterfalle die Rodung der Walnussbaumanlage dem § 2 Nr. 5 EingriffsVO. Danach gelte die Rodung von Erwerbsobstanlagen nicht als Eingriff in Natur und Landschaft. Es sei im Verwaltungsverfahren auch bisher nicht streitig gewesen, dass es sich bei dem Walnussbestand auf dem Grundstück des Klägers um eine Erwerbsobstanlage gehandelt habe. Der Kläger habe sich als Haupterwerbslandwirt dazu entschlossen, die Walnussplantage zu roden, da sie keinen Deckungsbeitrag mehr geliefert habe. Insoweit sei der Schutzzweck des § 1 Nr. 11 EingriffsVO nicht tangiert, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Annahme einer Streuobstwiese nicht vorgelegen hätten.
Selbst wenn ein Eingriff im Sinne des § 14 BNatSchG vorliegen sollte, sei dieser als nicht erheblich anzusehen. Entgegen der Auffassung des Beklagten liege keine nachhaltige Einwirkung auf Flora und Fauna vor. Der Einordnung als Trittsteinbiotop sei bereits deshalb entgegenzutreten, weil die Voraussetzungen eines Biotops nicht gegeben seien.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 6. Oktober 2016 sowie den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses der Kreisverwaltung Alzey-Worms vom 6. Juli 2017 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat insbesondere vorgetragen: Die Obstbäume hätten auf einer Wiesen- bzw. Grünfläche gestanden, wie die in den Akten befindlichen Luftbilder aus den Jahren 2005/2006 bzw. 2010/2012 belegten. Zudem habe der Kläger im Rahmen der Sachverhaltsanhörung selbst ausgeführt, dass die Walnussobstplantage regelmäßig gemäht worden sei. Eine Rodung von 67 hochstämmigen, großen Walnussbäumen inmitten einer intensiv genutzten Agrarflur unterfalle den naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen. Die Rodung eines solchen Bestandes werde nicht von § 2 Nr. 5 EingriffsVO erfasst. Im Übrigen zähle die Rodung von Erwerbsobstanlagen (falls die alten Walnussbäume so einzustufen wären) nur dann nicht als Eingriff, soweit nicht Schutzzweckbestimmungen wie hier der Rechtsverordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Rheinhessisches Rheingebiet“ entgegenstünden. Die 67 großen Walnussbäume seien als bedeutsame Landschaftsbestandteile anzusehen, die mit den anderen Walnussbaumparzellen auf dem Hochplateau gerade den Reiz dieser Landschaft ausmachten; denn ansonsten herrsche hier nur intensiver Ackerbau vor.
Die Frage, ob Walnussbäume bzw. die mit diesen bepflanzten Parzellen ein Trittsteinbiotop darstellten, sei vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz bereits in seinem Urteil vom 17. Juni 1997 (Az. 8 A 13188/96.OVG) bejaht worden. Zwar sei mit den auf dem Hochplateau noch befindlichen, gleichartigen Walnussbaumparzellen auch nach Wegfall der 67 alten Bäume auf der fast 6.000 m² großen Parzelle Nr. ... noch eine Trittsteinbiotopvernetzung gegeben. Doch fehle mit der intensiven Ackernutzung der Parzelle im Biotopverbund eine nicht unbeträchtliche Baumanzahl bzw. Flächengröße mit einer als extensiv zu bezeichnenden Nutzung. Eine Minderung der Trittsteinbiotopvernetzung sei damit durchaus eingetreten.
Die Ersatzzahlungsfestsetzung basiere auf § 15 Abs. 6 BNatSchG i.V.m. § 7 Abs. 5 des Landesnaturschutzgesetzes (LNatSchG). Die in § 15 Abs. 7 BNatSchG erwähnte Rechtsverordnung zur Kompensation von Eingriffen habe der Bundesgesetzgeber noch nicht erlassen, deshalb richte sich auch die Festsetzung von Ersatzzahlungen nach dem Landesrecht.
Das Verwaltungsgericht Mainz hat mit Urteil vom 17. Mai 2018 die im angefochtenen Bescheid enthaltene Zwangsgeldandrohung aufgehoben, die Klage im Übrigen jedoch abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Der Bescheid sei lediglich insoweit rechtswidrig, als ein Zwangsgeld angedroht worden sei; denn die Vollstreckung einer Geldleistung erfolge nicht nach den §§ 61 ff. LVwVG, sondern nach Maßgabe der §§ 19 bis 60 LVwVG. Die Anordnung der Ersatzzahlung selbst sei jedoch rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Sie finde ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 8 S. 2 i. V. m. § 15 Abs. 6 BNatSchG sowie i. V. m. § 7 Abs. 5 LNatSchG. Mit der Rodung der 67 Walnussbäume und der Umwandlung in Ackerfläche habe der Kläger i. S. v. § 14 Abs. 1 BNatSchG in Natur und Landschaft eingegriffen: Durch die Beseitigung des Walnussbaumbestandes sei nicht nur die Nutzung des Bodens verändert, sondern auch die Gestaltung der Landschaft erheblich beeinträchtigt worden. Die Walnussbaumbestände nördlich von B. stellten nach wie vor einen belebenden Teil der ansonsten ackerbaulich genutzten, nahezu restlos ausgeräumten und verarmten Landschaft dar, in der es nur vereinzelt und in weiter Entfernung zueinanderstehende Baumreihen und Einzelbäume gebe. Die Veränderung beeinträchtige auch die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich, was zum einen aus der Größe der gerodeten Fläche und der Anzahl der Bäume, zum anderen aus der Trittsteinfunktion der Walnussbäume folge, die Bestandteil einer als Biotop kartierten Fläche seien. Der Biotopkartierung komme eine erhebliche Indizwirkung für das Vorhandensein eines Biotops zu. Der Kläger habe die Biotopeigenschaft nicht substantiiert in Frage gestellt, zudem sei zu berücksichtigen, dass er durch die Rodung der Bäume ohne Genehmigung vollendete Tatsachen geschaffen und dadurch jede weitere Beweiserhebung, z. B. durch Ortsbesichtigung, vereitelt habe.
Auch aus der Landesverordnung über die Bestimmung von Eingriffen in Natur und Landschaft vom 19.12.2006 (GVBl. 2006, 447) – EingriffsVO –, deren Fortgeltung der Landesgesetzgeber angeordnet habe, folge nichts Anderes. Dabei komme es auf die Einordnung des streitgegenständlichen Walnussbaumbestandes als Streuobstwiese oder Erwerbsobstanlage letztlich nicht an. Denn der Rodung der Bäume habe, sofern von einer Erwerbsobstanlage auszugehen sei, die Schutzzweckbestimmung der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Rheinhessisches Rheingebiet“ vom 17.03.1977, die nach wie vor gültig sei, i. V. m. § 13 Abs. 6 S. 1 LNatSchG entgegengestanden. Nach § 4 Abs. 1 Nr. 16 der Verordnung sei das Beseitigen bedeutsamer Landschaftsbestandteile, u. a. von Baumgruppen, ohne Genehmigung untersagt. Die vom Kläger gerodeten Bäume hätten einen solchen bedeutsamen Landschaftsbestandteil gebildet. Die Erteilung einer Genehmigung wäre für die jedenfalls zwischen 1976 und 1982 gepflanzten Walnussbäume nicht in Betracht gekommen.
Der Kläger könne sich auch nicht auf die sog. Landwirtschaftsklausel in § 14 Abs. 2 und 3 BNatSchG berufen. Insbesondere seien auch die Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 BNatSchG nicht gegeben. Hierdurch solle nur die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freigestellt werden; ein Wechsel zwischen den in § 14 Abs. 2 BNatSchG genannten Hauptnutzungsarten gelte nach der Rechtsprechung nicht mehr als tägliche Wirtschaftsweise. Mit der Beseitigung des jahrzehntalten Walnussbaumbestandes und der Umwandlung in Ackerfläche habe der Kläger offensichtlich den Rahmen dessen, was als „tägliche Wirtschaftsweise“ umschrieben werde, verlassen.
Die Anordnung der Zahlung eines Ersatzgeldes als Maßnahme nach § 17 Abs. 8 BNatSchG sei nicht zu beanstanden. Der Beklagte habe ermessensfehlerfrei darauf verzichtet, die Wiederherstellung des früheren Zustands auf dem streitgegenständlichen Grundstück oder die Realkompensation auf einem Ausgleichs- oder Ersatzgrundstück anzuordnen. Er habe davon ausgehen dürfen, dass derartige Maßnahmen gegenüber dem Kläger als Verursacher nicht in Betracht kamen. Im Übrigen stelle die Ersatzzahlung gegenüber der Wiederherstellung des vorherigen Zustands im Hinblick auf den Eingriff in das Eigentum die weniger intensive Rechtsfolge dar. Dem Kläger komme insoweit auch kein Wahlrecht zu. Auch die Berechnung der Ersatzzahlung sei nicht zu beanstanden, wobei es für den Kläger günstig sei, dass lediglich die Anpflanzung von 42 Obstbäumen - anstelle der gerodeten 67 – angesetzt worden sei. Schließlich begegne auch die Höhe der Gebührenfestsetzung keinen Bedenken.
Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Er halte daran fest, dass es für die Festsetzung der Ersatzzahlung keine Rechtsgrundlage gebe. Bei der Ersatzzahlung nach § 15 Abs. 6 S. 1 BNatSchG handele es sich nach allgemeiner Meinung um eine Sonderabgabe eigener Art. Nach einer von Gassner (DVBl. 2011, S. 1268 ff.) vertretenen Auffassung sei die Regelung der Ersatzzahlung in § 15 Abs. 6 BNatSchG verfassungswidrig. Er gehe auch weiterhin davon aus, dass die Rodung der Walnussbäume keinen illegalen Eingriff in Natur und Landschaft dargestellt habe. Die Walnussbäume hätten der landwirtschaftlichen Gewinnerzielung gedient; vor der Pflanzung der Walnussbäume sei das Grundstück ortsüblich und standortbezogen mit Getreide und Hackfrüchten bebaut, also gepflügt, eingesät und abgeerntet worden. Bereits die Pflanzung der Walnussbäume habe einen Eingriff dargestellt, den er mit deren Rodung wieder beseitigt habe. Soweit das OVG Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 20.09.2000 (Az. 8 A 12418/99.OVG) die Auffassung vertreten habe, auch vom Menschen geschaffene, prägende Teile der Erdoberfläche könnten als sog. „Sekundärbiotope“ unter dem Schutz der Eingriffsregelung stehen, werde die Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG zu eng ausgelegt. Das Anpflanzen, Bewirtschaften und Nutzen von Walnussbäumen in einem landwirtschaftlichen Betrieb sei unzweifelhaft der Urproduktion zuzuordnen, Obst- und Weinbau würden von § 201 BauGB miterfasst. Die zu § 14 Abs. 2 BNatSchG vertretene Auffassung, dass von der sog. Landwirtschaftsklausel nur das Mähen, Pflügen und Ernten erfasst werde, sei zu eng. Auch eine ausschließlich ökologische Auslegung der Landwirtschaftsklausel müsse es ermöglichen, Landwirtschaft standortgerecht nachhaltig zu betreiben. Die Aufrechterhaltung einer keinen Deckungsbetrag abwerfenden Bodennutzung sei weder mit einer standortgerechten noch mit einer nachhaltigen Landwirtschaft vereinbar. Letztlich seien in der Rechtsprechung eindeutige und klare Maßstäbe für eine ökologisch vertretbare Bodenbewirtschaftung noch nicht entwickelt worden. Es müsse einem Haupterwerbslandwirt innerhalb ökologisch notwendiger Grenzen möglich sein, seinen Betrieb wirtschaftlich zu führen und in diesem Rahmen auch von Menschen geschaffene, der Landwirtschaft dienende Anpflanzungen wieder zu beseitigen, um nachhaltige Urproduktion betreiben zu können.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 17. Mai 2018 den Bescheid des Beklagten vom 6. Oktober 2016 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 6. Juli 2017 aufzuheben, soweit er dadurch noch beschwert ist.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor, die Berufungsbegründung lasse keinen hinreichenden Bezug zum vorliegenden Streitfall erkennen. Es bestehe weiterhin Interesse an einer außergerichtlichen vergleichsweisen Regelung, wofür etwa eine Wiederherstellung der gerodeten Walnussbaumwiese auf der inzwischen als Acker genutzten Parzelle Nr. ... in Betracht käme. Eine Wiederherstellung der dort ehemals befindlichen Streuobstwiese würde eine Ersatzzahlungsfestsetzung entbehrlich machen, wobei nicht zwingend Walnussbäume gepflanzt werden müssten, sondern auch andere Laubbäume mit ähnlichem Wuchs das Landschaftsbild wieder aufwerten würden. Soweit der Kläger die in der Rechtsprechung und Literatur zum BNatSchG gefestigte Auffassung dazu, was im Zusammenhang mit landwirtschaftlichem Handeln als unzulässiger und ausgleichspflichtiger Eingriff anzusehen sei, in Frage stelle, fehle ein hinreichender Bezug zum vorliegenden Fall der Anordnung einer Ersatzzahlung als nachträgliche Sanktionierung eines Eingriffs.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers ist zulässig und begründet.
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage insgesamt stattgeben müssen, denn der Bescheid des Beklagten vom 17. Mai 2016 in der Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheides ist nicht nur wegen der darin enthaltenen Zwangsgeldandrohung, sondern auch hinsichtlich der Anordnung einer Ersatzgeldzahlung in Höhe von 27.042,10 € sowie der Gebührenfestsetzung in Höhe von 120,45 € rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Der Beklagte war aufgrund der – auch aus Sicht des Senats hier allein in Betracht kommenden – Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 8 Satz 2 des Bundesnaturschutzgesetzes – BNatSchG – nicht berechtigt, gegenüber dem Kläger eine Ersatzgeldzahlung i.S.v. § 15 Abs. 6 BNatSchG anzuordnen, weil das Gesetz in dem hier vorliegenden Fall eines bereits vollständig durchgeführten illegalen und nicht legalisierbaren Eingriffs in Natur und Landschaft eine solche Rechtsfolge nicht vorsieht.
1. Allerdings hegt der Senat – ebenso wie das Verwaltungsgericht – keinerlei Zweifel daran, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG hier vorliegen.
§ 17 Abs. 8 BNatSchG regelt im Rahmen der sog. Eingriffsregelung einen Sonderfall des Vollzugsdefizits, nämlich das Vorgehen der zuständigen Behörde im Falle eines weder angezeigten noch zugelassenen Eingriffs in Natur und Landschaft (vgl. zum Ganzen z.B.: Meßerschmidt, BNatSchG, § 17, Rn. 76 ff.). Nach § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG soll die Behörde, wenn ein Eingriff ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird, die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen. Ist – wie vorliegend – der Eingriff im Zeitpunkt der Kenntniserlangung der Behörde bereits vollständig durchgeführt worden, gilt § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG: In diesem Fall soll die Behörde, soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann, entweder Maßnahmen nach § 15 oder die Wiederherstellung des früheren Zustandes anordnen.
a. Entgegen der Ansicht des Klägers hat das Verwaltungsgericht zutreffend bejaht, dass die Beseitigung des Walnussbaumbestandes durch den Kläger auf dem Grundstück Nr. ... zum Zwecke des Umbruchs der Fläche in Ackerland einen (zulassungsbedürftigen, aber nicht zugelassenen und nicht zulassungsfähigen) Eingriff in Natur und Landschaft i.S.v. § 17 Abs. 8 i.V.m. § 14 Abs. 1 BNatSchG darstellt.
Keinem Zweifel unterliegt zunächst, dass die Rodung eines Baumbestands den Eingriffsbegriff des § 14 Abs. 1 BNatSchG erfüllt: Die Beseitigung des Walnussbaumbestands stellt eine Eingriffshandlung dar, denn sie hat zumindest eine Veränderung der Gestalt von Grundflächen i.S.v. § 14 Abs. 1 BNatSchG bewirkt, worunter auch die Beseitigung von Pflanzenbeständen, sowohl von Wald als auch von Einzelbäumen, fällt, z.B. auch die Rodung alter Obstbäume (vgl. Meßerschmidt, a.a.O., § 14, Rn. 13 f., m.w.N.). Auch die in § 14 Abs. 1 BNatSchG weiter vorausgesetzte Eingriffswirkung ist gegeben, und zwar zumindest in Form einer (erheblichen) Beeinträchtigung des Landschaftsbildes. Eine solche liegt vor, wenn das Landschaftsbild z. B. infolge einer Gestaltveränderung vom Standpunkt eines aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachters sich als gestört darstellt bzw. sich aus dessen Sicht der spezifische Charakter der Landschaft in einer als negativ empfundenen Weise verändert hat (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, § 14 BNatSchG, Rn. 14, m.w.N.). Wie im Urteil des Verwaltungsgerichts überzeugend ausgeführt, stellen die Walnussbaumbestände nördlich von B. einen belebenden Bestandteil der ansonsten ackerbaulich genutzten Landschaft dar, die (auch) vom Landschaftsbild her „verarmt“ ist, weil das intensiv genutzte Ackerland ringsum seit längerer Zeit nahezu restlos ausgeräumt ist und sich nur noch vereinzelt und in weiter Entfernung zueinander stehende Baumreihen oder Einzelbäume finden (so das VG unter Hinweis auf das denselben Landschaftsraum betreffende Senatsurteil vom 20. September 2000 – 8 A 12418/99.OVG –, AS 28, 384 und juris, Rn. 24); dies kann im Übrigen auch anhand der in den Verwaltungsakten befindlichen Fotos (Bl. 54 der VA Bd. 1) ohne Weiteres nachvollzogen werden und folgt schließlich auch aus dem Schutzzweck der Biotopkartierung (BK-6215-0063-2009: „Schutz von Obstbaumbeständen in ausgeräumter Landschaft“; vgl. Bl. 16 der VA Bd. 1).
Darüber hinaus handelt es sich auch um eine Veränderung der Gestalt sowie der Nutzung einer Grundfläche, die i.S.v. § 14 Abs. 1 BNatSchG die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich beeinträchtigt. Der Begriff des Naturhaushalts umfasst nach der Legaldefinition des § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG als Bestandteile Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen. Als Beeinträchtigung ist eine Einwirkung einzusehen, die einzelne Faktoren oder deren ökologisches Zusammenspiel derart beeinflusst, dass Funktionen des Naturhaushalts gestört werden; lässt sich eine Schädigung von Biotopen feststellen, so ist in der Regel auch von einer Funktionsstörung des Naturhaushalts auszugehen; auch eine Beeinträchtigung der biologischen Vielfalt fällt unter den Eingriffstatbestand (vgl. zum Ganzen: Meßerschmidt, a.a.O., § 14, Rn. 28, m.w.N.). Danach hat das Verwaltungsgericht zu Recht auch darauf abgestellt, dass mit der Rodung des Walnussbaumbestandes (67 Bäume auf ca. 5.891 m²) die Trittsteinfunktion des kartierten Biotops, zu dem die gerodete Fläche gehört, für Feldsäuger und Feldvögel erheblich beeinträchtigt worden ist (vgl. zum Begriff Trittsteinbiotop z.B. den Eintrag „Trittsteinkonzept“ in dem Online-Lexikon Wikipedia), zumal den Walnussbaumbeständen nach der Biotopkartierung eine solche Trittsteinfunktion gerade zukommt (vgl. dazu das zum selben Landschaftsraum ergangene Senatsurteil vom 17. Juni 1997 – 8 A 13188/96.OVG –, n.v., S. 7 d. UA). Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend auf die erhebliche Indizwirkung der Biotopkartierung für das Vorhandensein eines Biotops hingewiesen, die der Kläger nicht zu widerlegen vermocht hat. Im Berufungsverfahren hat der Kläger im Übrigen seine erstinstanzlich (nur unsubstantiiert) geäußerten Zweifel an der Biotopeigenschaft und der Trittsteinfunktion nicht wieder aufgegriffen (zur erheblichen Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts durch die Beseitigung von 50 Bäumen und Strauchreihen s.a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14. Januar 2019 – 2 M 114/18 –, NuR 2019, 413 und juris, Rn. 17 ff.; zum „Auf-den-Stock-Setzen“ von Bäumen als Eingriff vgl. auch: OVG NRW, Beschluss vom 9. Februar 2017 – 8 A 2206/15 –, NuR 2017, 350 und juris, Rn. 5 ff.).
b. Wie das Verwaltungsgericht weiter zu Recht entschieden hat, kann sich der Kläger mit seinem Vorbringen, die Rodung des Walnussbaumbestandes falle unter eine ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung, weil die Walnussbäume keinen Ertrag mehr erbracht hätten, nicht mit Erfolg auf die sog. Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG berufen.
Durch § 14 Abs. 2 BNatSchG wird die Bodennutzung durch Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft von der Eingriffsregelung ausgenommen, soweit dabei die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden (Satz 1). Diese Fiktion („nicht als Eingriff anzusehen“) wird durch Satz 2 konkretisiert, der auf die in § 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG genannten Anforderungen sowie auf die Regeln der guten fachlichen Praxis verweist, die sich aus dem Recht der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft und aus § 17 Abs. 2 des Bundesbodenschutzgesetzes – BBodSchG – ergeben (vgl. Meßerschmidt, a.a.O., § 14, Rn. 44, m.w.N.). Gesetzgeberisches Motiv für diese Privilegierung war die Rücksichtnahme auf die tägliche Wirtschaftsweise dieser Wirtschaftszweige (vgl. Meßerschmidt, a.a.O., § 14, Rn. 46, m.w.N.). Dabei erstreckt sich das Eingriffsprivileg von vornherein nur auf die Bodennutzung; die sog. Landwirtschaftsklausel stellt kein umfassendes „Agrarprivileg“ dar. Unter Bodennutzung sind danach nur Maßnahmen zu verstehen, die sich unmittelbar auf die Bodenbearbeitung und Bodenausnutzung beziehen; die Freistellung gilt somit zwar für die tägliche Wirtschaftsweise des Land-, Forst- und Fischereiwirts, nicht aber für darüber hinausgehende Maßnahmen, selbst wenn diese in engem betriebstechnischen oder betriebswirtschaftlichen Zusammenhang mit dieser Berufsausübung stehen (vgl. Meßerschmidt, a.a.O., § 14, Rn. 47). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechen der „täglichen Wirtschaftsweise“ insbesondere nicht die Umwandlung von Natur- in Kulturland, der Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart und Änderungen des Bodenprofils (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2003 – 4 BN 27.03 –, juris, Rn. 9, m.w.N., sowie die weiteren Rechtsprechungsnachweise bei Meßerschmidt, a.a.O.). Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung fällt insbesondere auch der Umbruch einer Grünlandfläche in Ackerland nicht unter das naturschutzrechtliche Privileg für die ordnungsgemäße Landwirtschaft, weil dadurch die Voraussetzungen für eine intensive landwirtschaftliche Nutzung als Ackerland erst geschaffen werden sollen, die Maßnahme also nicht der Ausübung landwirtschaftlicher Bodennutzung, sondern deren Vorbereitung dient (vgl. z.B. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 31. Januar 2018 – 2 L 56/15 –, juris, Rn. 87, m.w.N.; BayVGH, Beschluss vom 2. Februar 2016 – 14 ZB 15.147 –, juris, Rn. 9; HessVGH, Urteil vom 14. Oktober 1996 – 6 UE 2562/95 –, RdL 1997, 168 und juris, Rn. 19).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, dass sich die Beseitigung des Walnussbaumbestandes zum Zwecke der Umwandlung der Fläche in Ackerland nicht im Rahmen der „täglichen Wirtschaftsweise“ des Landwirts hält und daher nicht der Freistellung von naturschutzrechtlichen Anordnungen nach der sog. Landwirtschaftsklausel unterfällt. Denn durch die Rodung des Walnussbaumbestandes wurde die bisherige landwirtschaftliche Wirtschaftsweise (Erwerbsobstanbau) aufgegeben, die Produktionsgrundlage beseitigt und Vorbereitungen für die Umstellung der landwirtschaftlichen Nutzungsart auf intensiven Ackerbau getroffen. Dass die Rodung einer Walnussbaumanlage zwecks Umwandlung in Acker nicht der Landwirtschaftsklausel (damals noch des § 4 Abs. 3 des rheinland-pfälzischen Landespflegegesetzes – LPflG –) unterfällt, hat der Senat im Übrigen bereits entschieden (vgl. Senatsurteil vom 20. September 2000, a.a.O., Rn. 27, m.w.N.).
Das Verwaltungsgericht hat weiter zutreffend erkannt, dass es – entgegen der Ansicht des Klägers – in diesem Zusammenhang nicht darauf ankommt, ob es sich bei dem gerodeten Walnussbaumbestand um eine „Streuobstwiese“ (wie der Beklagte meint) oder um eine „Erwerbsobstanlage“ gehandelt hat (vgl. zu der Differenzierung z.B. BayVGH, Beschluss vom 4. Februar 2014 – 9 ZB 12.2656 –, juris, Rn. 4 f.). Für die Frage des Vorliegens einer Eingriffs i.S.v. § 14 Abs. 1 BNatSchG sowie die Anwendbarkeit der Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG spielt diese Unterscheidung keine entscheidende Rolle: Auch eine Anlage des Erwerbsobstanbaus kann in der ansonsten weitgehend ausgeräumten Agrarlandschaft ein das Landschaftsbild prägendes Element sein und als Trittsteinbiotop Bedeutung für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts haben, was vorliegend durch die Biotopkartierung indiziert wird; auch im Falle einer Erwerbsobstanlage sprengt deren vollständige Beseitigung zum Zwecke des Umbruchs in Ackerland als Maßnahme des Wechsels der landwirtschaftlichen Nutzungsart den Rahmen der täglichen Wirtschaftsweise des Landwirts.
Wie das Verwaltungsgericht auch zutreffend entschieden hat, kann sich der Kläger insoweit auch nicht mit Erfolg auf § 2 Nr. 5 der Landesverordnung über die Bestimmung von Eingriffen in Natur und Landschaft vom 19. Dezember 2006 (GVBl. 2006, 447) – EingriffsVO – berufen. Nach dieser Vorschrift gilt die Rodung von Erwerbsobstanlagen in der Regel nicht als Eingriff i.S.v. § 9 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Landesnaturschutzgesetzes – LNatSchG –, soweit nicht Schutzzweckbestimmungen für die nach den §§ 18 bis 21 oder § 28 Abs. 2 LNatSchG oder Erhaltungsziele für die nach § 25 LNatSchG geschützten Gebiete entgegenstehen. Es bestehen bereits erhebliche Zweifel, ob diese – auf § 9 Abs. 4 LNatSchG a.F. beruhende – Regelung, deren landesrechtliche Fortgeltung sich aus §§ 39 Abs. 1, 70 Abs. 2 LNatSchG n.F. ergeben dürfte, noch mit Bundesrecht vereinbar ist, soweit sie die Rodung von Erwerbsobstanlagen in Form einer Regelvermutung zur Verwaltungsvereinfachung vom naturschutzrechtlichen Eingriffsbegriff ausnehmen will. Denn § 14 Abs. 2 BNatSchG unterwirft mit Wirkung ab dem 1. März 2010 als bundesgesetzliche „Vollregelung“ des Eingriffstatbestandes (vgl. dazu: Guggelberger, in: Frenz/Müggenburg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 14, Rn. 3, m.w.N.) in der Auslegung der Rechtsprechung nur Maßnahmen im Rahmen der täglichen Wirtschaftsweise des Landwirts einer Privilegierung durch die sog. Landwirtschaftsklausel, worunter die vollständige Abholzung eines Baumbestandes in aller Regelung nicht fallen dürfte. Das Verwaltungsgericht hat die Frage aber zu Recht offengelassen, weil vorliegend die Einschränkung der Regelvermutung in § 2 Nr. 5 EingriffsVO bei Entgegenstehen bestimmter Schutzbestimmungen greift. Das Grundstück Nr. ... ist unstreitig im Geltungsbereich der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Rheinhessisches Rheingebiet“ vom 17. März 1977 (Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz Nr. 12 vom 28. März 1977, S. 227) – LSG-VO – gelegen, deren Gültigkeit nicht in Frage steht. Nach deren § 4 Abs. 1 Nr. 16 ist u.a. das Beseitigen bedeutsamer Landschaftsbestandteile, wie (u.a.) Feldgehölze, Baumgruppen, Einzelbäume ohne Genehmigung untersagt. Die Bedeutsamkeit des beseitigten Walnussbaumbestandes als Landschaftsbestandteil wurde bereits dargelegt und ergibt sich nicht zuletzt aus der Biotopkartierung. Die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 1 Nr. 2 LSG-VO, wonach § 4 Abs. 1 u.a. nicht anzuwenden ist auf „Maßnahmen oder Handlungen, die erforderlich sind für (a) die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung (...)“, greift nicht, weil eine Erforderlichkeit der Rodung für eine ordnungsgemäße Bodennutzung nicht hinreichend dargelegt ist und diese zudem mit dem Schutzzweck gemäß § 3 LSG-VO nicht vereinbar wäre; daran scheitert auch die Genehmigungsfähigkeit der Maßnahme nach § 6 LSG-VO (vgl. dazu überzeugend das Urteil des VG, S. 14 f. d. UA).
Soweit der Kläger noch vorträgt, sein Rechtsvorgänger habe mit der Anpflanzung der Walnussbäume bereits einen „Eingriff“ vorgenommen, den er mit der Rodung lediglich rückgängig gemacht habe, kann dem keinesfalls gefolgt werden. Durch die Anpflanzung der Walnussbäume im Jahre 1976 wurde weder das Landschaftsbild noch die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts beeinträchtigt, sondern in der wohl seinerzeit schon weitgehend ausgeräumten Agrarlandschaft eher verbessert (s. dazu auch den Schutzzweck der LSG-VO von 1977). Der Rechtsvorgänger hat dadurch (sicher unabsichtlich) ein sog. Sekundärbiotop geschaffen, das grundsätzlich auch dem Schutz der Eingriffsregelung unterliegt (vgl. dazu z.B. Meßerschmidt, a.a.O., § 14, m.w.N., sowie Senatsurteil vom 21. April 1989 – 8 A 5/88 –, NuR 1989, 397, für einen brachliegenden Weinberg), hier konkret erst recht infolge der Biotopkartierung und der Einbeziehung in das Landschaftsschutzgebiet.
c. Liegt nach alledem in der Beseitigung des Walnussbaumbestandes zum Zwecke des Umbruchs in Ackerland unzweifelhaft ein nicht zugelassener Eingriff in Natur und Landschaft i.S.v. § 14 Abs. 1 BNatSchG, der nicht nach § 14 Abs. 2 BNatSchG privilegiert ist, so ist darüber hinaus (worauf das VG nicht weiter eingegangen ist) auch nichts dafür ersichtlich, dass der Eingriff gemäß §§ 17 Abs. 8 Satz 2 i.V.m. 15 Abs. 5 BNatSchG aufgrund einer ordnungsgemäßen Abwägung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege mit anderen Belangen (vgl. dazu Guggelberger, a.a.O., § 15, Rn. 96 ff.) nachträglich zugelassen („legalisiert“) werden könnte. Insbesondere sind keine gegenüber den Anforderungen an Natur und Landschaft überwiegenden privaten Belange (vgl. auch dazu Guggelberger, a.a.O., Rn. 105) ersichtlich: Der Kläger hat nicht ansatzweise dargetan, dass er etwa zur Bewirtschaftung seines landwirtschaftlichen Betriebes auf die Nutzung gerade dieser Fläche als Ackerland in besonderer Weise – etwa zur Existenzsicherung – angewiesen wäre, sondern sich nur darauf berufen, die Walnussbäume hätten keinen nennenswerten Ertrag mehr erbracht. Aufgrund der Situationsgebundenheit des Eigentums als Teil eines kartierten Biotops mit Lage im Landschaftsschutzgebiet war er jedoch gehalten, diese (nicht näher bezifferten) Nachteile im überwiegenden Interesse des Naturschutzes und der Landschaftspflege hinzunehmen; dabei sind seine Belange als Pächter geringerwertiger als diejenigen des Eigentümers des Grundstücks (s. dazu das Senatsurteil vom 17. Juni 1997, a.a.O., S. 7 f.). Demnach blieb für die Behörde nur noch die Möglichkeit eines Vorgehens nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG, nämlich entweder Maßnahmen nach § 15 oder die Wiederherstellung des früheren Zustandes anzuordnen.
2. Anders als das Verwaltungsgericht entschieden hat, hätte der Beklagte jedoch als Rechtsfolge des hier gegebenen illegalen und nicht legalisierbaren Eingriffs in Natur und Landschaft keine Ersatzzahlung anordnen dürfen.
Das Verwaltungsgericht ist – ohne dies weiter zu problematisieren – davon ausgegangen, dass die Anordnung einer Ersatzzahlung eine „Maßnahme“ i.S.v. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG sein kann. Wie im Zulassungsbeschluss des Senats vom 16. November 2018 – 8 A 10929/18.OVG – bereits angesprochen, ist die Frage, ob die Behörde im Falle eines illegalen Eingriffs in Natur und Landschaft gemäß § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG – statt einer Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme i.S.v. § 15 Abs. 2 BNatSchG oder der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands – eine Ersatzzahlung i.S.v. § 15 Abs. 6 BNatSchG anordnen darf, indessen umstritten. Nach Überzeugung des Senats ist § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG so auszulegen, dass unter dem Begriff der Maßnahmen nach § 15 nicht die Ersatzzahlung nach § 15 Abs. 6 BNatSchG fällt.
In der Fachliteratur, insbesondere in den Kommentaren zum Bundesnaturschutzgesetz, überwiegt die Meinung, dass § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG die Behörde im Falle eines (bereits durchgeführten und nicht legalisierbaren) illegalen Eingriffs nur dazu ermächtigt, entweder Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anzuordnen, so etwa Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 17, Rn. 52: „Kann ein rechtmäßiger Zustand auf andere Weise nicht hergestellt werden, hat die Behörde die Wahl: Sie soll entweder Maßnahmen nach § 15 anordnen, d.h. Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen (nicht: Ersatzzahlungen, sie sind keine Maßnahmen), oder die Wiederherstellung des früheren Zustands“; ebenso: Gellermann, a.a.O., § 17, Rn. 25: „Auch wenn § 15 ... undifferenziert in Bezug genommen wird, sind mit den Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift doch ausschließlich solche gemeint, die den eingetretenen Verlust im Wege der Naturalkompensation ausgleichen oder ersetzen (...); mit einem Ersatzgeld kann es sein Bewenden nicht haben, weil es sich dabei nicht um Maßnahmen handelt ...“; tendenziell auch Meßerschmidt, a.a.O., § 17, Rn. 77: „Ist eine Legalisierung des Vorhabens nicht auf andere Weise möglich, soll die zuständige Behörde Kompensationsmaßnahmen entsprechend § 15 ... oder, wenn sich ein Eingriff nach Abwägung als unzulässig erweist ..., die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen ...“). Anderer Ansicht ist ausdrücklich nur Prall, in: Schlacke, Gemeinschaftskommentar BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 17, Rn. 30: „Im Zuge des Verfahrens ist über die Zulässigkeit des Eingriffs sowie – bei entsprechendem Abwägungsergebnis – über die Kompensationsmaßnahmen oder Ersatzzahlungen zu entscheiden“, ohne dies jedoch näher zu begründen. In anderen Kommentaren wird die Frage nicht ausdrücklich behandelt (vgl. etwa Siegel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 17, Rn. 51; Schrader, in: Giesberts/Reinhardt, Beck‘scher Online-Kommentar Umweltrecht, BNatSchG, § 17, Rn. 63; Mühlbauer, in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, Naturschutzrecht, 3. Aufl. 2013, BNatSchG, § 17, Rn. 35).
In der Rechtsprechung wird die Frage bisher nur ganz vereinzelt behandelt; ausdrücklich bejaht wird die Möglichkeit, im Falle eines nicht zugelassenen Eingriffs auch Ersatzzahlungen anzuordnen, soweit ersichtlich nur in dem im angefochtenen Urteil zitierten Urteil des VG Ansbach vom 20. März 2013 (AN 11 K 12.00109, juris, Rn. 25), jedoch ohne nähere Begründung; anders jedoch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 31. Januar 2018, a.a.O., Rn. 108: „Auch wenn in § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG § 15 BNatSchG undifferenziert in Bezug genommen wird, sind mit den Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift doch ausschließlich solche gemeint, die den eingetretenen Verlust im Wege der Naturalkompensation ausgleichen oder ersetzen“.
Auch die Gesetzesmaterialien deuten, worauf neben dem OVG Sachsen-Anhalt auch Meßerschmidt (a.a.O.) hinweist, in Richtung einer strikten Alternativität von Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen und der Wiederherstellung des früheren Zustands, vgl. BT-Drucks. 16/12274, S. 60: „Ist eine Legalisierung des Vorhabens nicht auf andere Weise möglich, soll die zuständige Behörde Kompensationsmaßnahmen entsprechend § 15 (Satz 2 1. Alternative) oder wenn sich ein Eingriff nach Abwägung als unzulässig erweist (§ 15 Abs. 5) die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen (Satz 2 2. Alternative).“
Zur Überzeugung des Senats steht fest, dass eine Auslegung des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG geboten ist, wonach die Vorschrift die Behörde im Falle eines nicht zugelassenen und nicht nachträglich legalisierbaren Eingriffs nur dazu ermächtigt, entweder Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen i.S.v. § 15 Abs. 2 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anzuordnen:
Schon der Wortlaut der Vorschrift spricht wegen der Verwendung des Begriffs „Maßnahmen“ (trotz der nachfolgenden pauschalen Bezugnahme auf § 15 statt etwa nur auf § 15 Abs. 2 des Gesetzes) deutlich gegen eine Einbeziehung von Ersatzzahlungen i.S.v. § 15 Abs. 6 BNatSchG. Denn diese sind keine „Maßnahmen“, sondern treten – im Falle eines zugelassenen oder (legal) durchgeführten und unvermeidbaren Eingriffs – lediglich an die Stelle nicht durchführbarer Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen i.S.v. § 15 Abs. 2 BNatSchG (zur Subsidiarität der Ersatzzahlung in diesem Sinne s.a. Meßerschmidt, a.a.O., § 15, Rn. 129 und 143). Auch die Gesetzesmaterialien sprechen deutlich dafür, dass eine strikte Alternativität – entweder Ausgleichs- bzw. Ersatzmaßnahmen i.S.v. § 15 Abs. 2 oder Wiederherstellung des früheren Zustands – gewollt war. Wie bereits oben zitiert, ist in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (BT-Drucks. 16/12274, S. 60) nur davon die Rede, dass die Behörde entweder „Kompensationsmaßnahmen entsprechend § 15“ oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen soll; Ersatzzahlungen werden nicht erwähnt. Hätte der Gesetzgeber auch im Falle illegaler Eingriffe zur Anordnung von Ersatzzahlungen ermächtigen wollen, hätte es wegen des fehlenden Maßnahmencharakters von Zahlungen nahegelegen, diese ausdrücklich zu erwähnen. Im Hinblick auf den erkennbaren Sinn und Zweck der Regelung spricht außerdem viel dafür, den Verursacher eines illegalen, bereits durchgeführten und nicht nachträglich legalisierbaren Eingriffs stärker in die Pflicht zu nehmen als im Falle einer zugelassenen oder angezeigten unvermeidbaren Eingriffs: Gerade bei einem illegal durchgeführten Eingriff sollte kein Raum für eine Privilegierung des Verursachers durch die Möglichkeit bestehen, sich von der in der Regel ihn stärker belastenden Durchführung von Ausgleichs- bzw. Ersatzmaßnahmen oder der Wiederherstellung des früheren Zustands gleichsam „freikaufen“ zu können (vgl. dazu auch Meßerschmidt, a.a.O., § 15, Rn. 137 und 143: Keine Degenerierung der Ersatzzahlung zur bloßen „Ablasszahlung“).
Es ist für den Senat auch nicht ersichtlich, dass der Ausschluss der Möglichkeit, bei einem illegal durchgeführten Eingriff in Natur und Landschaft alternativ auch Ersatzzahlungen festzusetzen, zu grob unbilligen Ergebnissen und deshalb zu einer bedenklichen Regelungslücke führen kann. Dies gilt namentlich auch im Falle wie dem vorliegenden, in denen der Verursacher des Eingriffs nicht zugleich Eigentümer des Eingriffsgrundstücks wie auch eines für eine Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme in Betracht kommenden Grundstücks ist, sondern insoweit jeweils nur ein Besitzrecht (etwa wie hier als Pächter) hat. Für den Senat erscheint es vielmehr naheliegend, in Fällen eines der Durchführung einer Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme auf einem anderen Grundstück oder auch der Wiederherstellung des früheren Zustands auf dem Eingriffsgrundstück entstehenden Willens des Eigentümers diesem gegenüber eine Duldungsverfügung zu erlassen; als Rechtsgrundlage hierfür kommt die naturschutzbehördliche Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG in Betracht (so auch: Hendrischke, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 3, Rn. 35). Was die Anordnung der Wiederherstellung des früheren Zustands auf dem Flurstück Nr. ... angeht, ergeben sich vorliegend – entgegen einer vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung geäußerten Befürchtung – auch im Hinblick darauf, dass dieses Grundstück offenbar in eine sehr hohe Bodenwertkategorie (82 Wertpunkte) eingestuft ist, keine Hindernisse aus § 15 Abs. 3 BNatSchG (sog. Agrarklausel). Das in dieser Vorschrift normierte Gebot der Rücksichtnahme auf agrarstrukturelle Belange, insbesondere auf für die landwirtschaftliche Nutzung besonders geeignete Böden, gilt nach dem klaren Wortlaut nur für die Inanspruchnahme land- oder forstwirtschaftlich genutzter Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, also nicht für die Anordnung der Wiederherstellung des früheren Zustands auf einem landwirtschaftlich genutzten Eingriffsgrundstück. Abgesehen davon, dass die nach dieser Vorschrift gebotene Rücksichtnahme nur allgemein den agrarstrukturellen Belangen geschuldet ist, aber nicht dem Interesse des einzelnen Landwirts dient, von einer Inanspruchnahme seiner Produktionsflächen für Zwecke der Kompensation der Eingriffsfolgen verschont zu bleiben (so: Gellermann, a.a.O., § 15, Rn. 34, m.w.N.), erschiene es widersinnig, wenn sich der Verursacher eines Eingriffs, der eine ackerbauliche Nutzungsmöglichkeit eines Grundstücks durch die illegale Beseitigung eines landschaftsprägenden Baumbestands erst geschaffen hat, gegenüber einer Anordnung der Wiederherstellung des früheren Zustands auf das Rücksichtnahmegebot des § 15 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG berufen könnte.
Der Senat verkennt im Übrigen nicht, dass der Ausschluss der Möglichkeit, im Falle eines durchgeführten illegalen und nicht legalisierbaren Eingriffs als „ultima ratio“ Ersatzzahlungen anzuordnen, vorliegend dazu führt, dass der Kläger als Verursacher des Eingriffs den Prozess gewinnt, obwohl die nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG alternativ nur in Betracht kommenden Möglichkeiten, entweder eine Ausgleichs- bzw. Ersatzmaßnahme oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anzuordnen, voraussichtlich für ihn weitaus belastender wären als die angeordnete Ersatzzahlung, zumal diese hier zu seinen Gunsten – wegen der Orientierung ihrer Bemessung an lediglich 42 statt der beseitigten 67 Obstbäume – wohl erheblich niedriger ausgefallen ist als eigentlich geboten. Dies ändert indessen nichts daran, dass der Kläger als Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes die ihm gegenüber ergangene, mangels Rechtsgrundlage rechtswidrige Festsetzung einer Ersatzzahlung als solche nicht hinnehmen muss. Es bleibt dem Beklagten vorbehalten, hieraus die rechtlichen Konsequenzen zu ziehen. Dabei wird er zu berücksichtigen haben, dass § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG als „Soll-Vorschrift“ ausgestaltet ist: Die Vorschrift eröffnet ein sog. intendiertes Ermessen; von der Anordnung einer der dort genannten Maßnahmen kann demnach nur in atypischen Ausnahmefällen abgesehen werden (vgl. dazu z.B.: OVG NRW, Beschluss vom 9. Februar 2017 – 8 A 2206/15 –, NuR 2017, 350 und juris, Rn. 32). Das Ermessen ist im Sinne des Verursacherprinzips eng zu handhaben, keinesfalls darf ein materiell rechtswidriger Zustand verfestigt werden (so Meßerschmidt, a.a.O., § 17, Rn. 77, m.w.N.). Da vorliegend für einen atypischen Ausnahmefall nichts ersichtlich ist, ist gegen die Entscheidung des Beklagten hinsichtlich des „Ob“ des Einschreitens nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG nichts zu erinnern. Hinsichtlich der Betätigung des Auswahlermessens, vorliegend also der Auswahl zwischen der Anordnung einer Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme auf einem anderen Grundstück oder der Anordnung der Wiederherstellung des früheren Zustands auf dem Eingriffsgrundstück, sind für den Fall, dass eine Ersatzmaßnahme auf dem hierfür ursprünglich ins Auge gefassten Flurstück Nr. ... weiterhin an der Weigerung des Vaters des Klägers als Grundstückseigentümer zur Bestellung einer den Anforderungen des § 15 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG genügenden rechtlichen Sicherung der Maßnahme scheitern sollte, für den Senat nach dem oben Gesagten derzeit keine zwingenden tatsächlichen oder rechtlichen Hindernisse dafür ersichtlich, dann die Wiederherstellung des früheren Zustands auf dem Eingriffsgrundstück anzuordnen. Insbesondere wäre im Falle eines entgegenstehenden Willens der Eltern des Klägers als Grundstückseigentümer auch der Erlass einer Duldungsverfügung diesen gegenüber zu erwägen.
Ist nach alledem die Anordnung der Ersatzgeldzahlung im angefochtenen Bescheid aufzuheben, so kann auch die in diesem Bescheid weiter enthaltene Gebührenfestsetzung keinen Bestand haben.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache wirft die grundsätzlich bedeutsame, weil bisher höchstrichterlich nicht entschiedene und über den Einzelfall hinaus bedeutsame Rechtsfrage auf, ob § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG im Falle eines illegalen, bereits durchgeführten und nicht legalisierbaren Eingriffs in Natur und Landschaft auch zur Anordnung von Ersatzzahlungen i.S.v. § 15 Abs. 6 BNatSchG ermächtigt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 27.292,10 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 61 ff. LVwVG
§§ 19 bis 60 LVwVG
§§ 18 bis 21 oder § 28 Abs. 2 LNatSchG oder Erhaltungsziele für die nach § 25 LNatSchG
§§ 39 Abs. 1, 70 Abs. 2 LNatSchG
§§ 17 Abs. 8 Satz 2 i.V.m. 15 Abs. 5 BNatSchG
§§ 708 ff. ZPO
§ 14 BNatSchG
§ 201 BauGB
§ 3 LSG-VO
§ 6 LSG-VO
§ 15 BNatSchG
§ 69 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG
§ 15 Abs. 6 BNatSchG
§ 7 Abs. 5 LNatSchG
§ 14 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Nr. 5 EingriffsVO
§ 1 Nr. 11 EingriffsVO
§ 7 Abs. 5 des Landesnaturschutzgesetzes
§ 15 Abs. 7 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 13 Abs. 6 S. 1 LNatSchG
§ 14 Abs. 2 und 3 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 BNatSchG
§ 15 Abs. 6 S. 1 BNatSchG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 8 Satz 2 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG
§ 9 Abs. 4 LNatSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 LSG-VO
§ 15 Abs. 2 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 15 Abs. 3 BNatSchG
§ 15 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG
§ 15 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 1 Nr. 9 der Landesverordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 16 der Verordnung
§ 17 Abs. 2 des Bundesbodenschutzgesetzes
§ 2 Nr. 5 der Landesverordnung

Zitierte Entscheidungen: 8 A 12418/99
8 A 13188/96
2 M 114/18
8 A 2206/15
4 BN 27.03
2 L 56/15
14 ZB 15.14
6 UE 2562/95
9 ZB 12.26
8 A 5/88
8 A 10929/18
11 K 12.00