Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-17, Aktenzeichen 4 K 2122/08
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2008:1117.4K2122.08.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Es wird festgestellt, dass die Klägerin nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den Beklagten zu 2. als neuen Dienstherrn übergegangen ist und damit weiterhin in einem Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land steht. Die Beklagten tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin war bis zum 31. Dezember 2007 beim W. C. eingesetzt. Zuletzt war sie dort im Amt einer Regierungsamträtin als Gruppenleiterin in der Abteilung II (Soziales Entschädigungsrecht einschließlich der Kriegsopferversorgung) tätig.
Am 20. November 2007 wurde das Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein- Westfalen vom 30. Oktober 2007, GV. NRW. S. 482) - im Folgenden: Eingliederungsgesetz - verkündet. Der im November 2007 vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales gemäß § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz erstellte Zuordnungsplan sah vor, dass die Klägerin zum 1. Januar 2008 in den Dienst des Beklagten zu 2. übergehen sollte.
Die Klägerin beantragte am 24. Dezember 2007 die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Mit Beschluss vom 28. Dezember 2007 - 4 L 691/07 - stellte die Kammer im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig fest, dass die Klägerin nicht mit Wirkung zum 1. Januar 2008 auf den Beklagten zu 2. übergehe. Auf die hiergegen erhobene Beschwerde des Beklagten zu 1. änderte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen diesen Beschluss durch Beschluss vom 22. Februar 2008 - 6 B 59/08 - dahingehend ab, dass der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes abgelehnt wurde.
Am 14. Juli 2008 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Feststellung des Fortbestehens ihres Beamtenverhältnisses zum beklagten Land sowie verschiedener sich daraus ergebender Folgen begehrt hat. Sie ist der Ansicht, die Vorschriften des Eingliederungsgesetzes verstießen gegen das gesetzliche Bestimmtheitsgebot und dem Landesgesetzgeber fehle im Übrigen hinsichtlich des vorgesehenen Dienstherrenwechsels auch die Gesetzgebungskompetenz.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
festzustellen, dass sie nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den Beklagten zu 2. als neuen Dienstherrn übergegangen ist und damit weiterhin in einem Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land steht.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie sind der Auffassung, die im vorliegenden Falle maßgeblichen gesetzlichen Regelungen seien verfassungsgemäß. Insbesondere sei der Landesgesetzgeber zum Erlass dieser Regelungen zuständig gewesen. Die §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz seien auch hinreichend bestimmt: Zwar ergebe sich nicht unmittelbar aus dem Gesetzestext, welche Beamten auf welche Körperschaften übergingen; der in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang "nach Maßgabe" des Zuordnungsplans und der Personalüberleitungsverträge sei jedoch als gesetzliche Verweisung auf den Zuordnungsplan zu verstehen. Eine Bekanntgabe des Zuordnungsplans im Gesetz- und Verordnungsblatt gemäß Art. 71 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen sei nicht erforderlich gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens 4 L 691/07 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin ihre Klage sinngemäß zurückgenommen hat, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen.
Im Übrigen ist die Klage als Feststellungsklage gem. § 43 VwGO zulässig und begründet.
Die Klägerin ist nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den Beklagten zu 2. als neuen Dienstherrn übergegangen; sie steht vielmehr weiterhin in einem Beamtenverhältnis zum beklagten Land. Für einen solchen Übergang gibt es nämlich keine rechtliche Grundlage.
So im Ergebnis auch VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Mai 2008 - 13 K 5281/07 -, Juris.
Das hat die Kammer in dem zwischen den Beteiligten anhängig gewesenen Verfahren betreffend die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ( 4 L 691/07 ) durch Beschluss vom 28. Dezember 2007 bereits festgestellt. Hierzu hat sie im Einzelnen Folgendes ausgeführt:
"Das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur vom 30.10.2007 (GV. NRW. S. 482 - 2. GSBS) verfolgt den Zweck, die Verwaltung des Landes zu verschlanken, Sonderbehörden soweit wie möglich aufzulösen und ihre Aufgaben zu kommunalisieren oder in die allgemeine Verwaltung zu integrieren. Dazu werden unter anderem die Versorgungsämter als Untere Staatliche Verwaltungsbehörden aufgelöst und deren Aufgaben weitgehend kommunalisiert. Im Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 1 2. GSBS; im Folgenden: Eingliederungsgesetz) werden Regelungen zu personalrechtlichen Folgen getroffen, die mit den Zuständigkeitsverlagerungen verbunden sind.
Nach § 1 Abs. 2 Eingliederungsgesetz gehen die Beamten und die tariflich Beschäftigten der Versorgungsämter nach Maßgabe des 2. GSBS auf die Kreise und kreisfreien Städte, auf die Landschaftsverbände, auf die Bezirksregierungen und auf das Landesamt für Personaleinsatzmanagement über bzw. werden im Wege der Personalgestellung zur Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung gestellt. In §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz sind diesbezüglich differenziertere Regelungen enthalten: So gehen die Beamten des Versorgungsamtes C. , die - wie die Antragstellerin - mit Aufgaben nach § 4 Eingliederungsgesetz betraut sind, soweit es die Aufgabenerfüllung erforderlich macht, nach §§ 9 Abs. 1 Satz 1, 12 Abs. 2 Eingliederungsgesetz entsprechend den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben kraft Gesetzes auf den Antragsgegner zu 2. über. Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales bereitet gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines von ihm erstellten Zuordnungsplans vor.
Auf der Grundlage dieser Regelung ist die Antragstellerin nicht kraft Gesetzes dem Antragsgegner zu 2. zugeordnet worden. Da der Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales nicht in das Eingliederungsgesetz inkorporiert worden ist, ergeben sich für die Antragstellerin aus dem Gesetz keine Rechtsfolgen.
Durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz sind die in dem genannten Zuordnungsplan enthaltenen Festlegungen nicht zum Bestandteil des Gesetzes gemacht worden. Der Gesetzgeber hätte die Möglichkeit gehabt, diese Festlegungen wörtlich in das Gesetz zu übernehmen oder sie als Anlage dem Gesetz ausdrücklich beizufügen. Er hat auch nicht unzweideutig erklärt, dass er diese Festlegungen im Wege einer Verweisung in das Gesetz integriert wissen will. Er beschränkt sich in § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz vielmehr darauf, dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales die Anweisung zu erteilen, den aufgrund von Zuständigkeitsänderungen für geboten erachteten Personalübergang zu anderen Dienstherren vorzubereiten. Damit richtet sich der Gesetzesbefehl allein an das genannte Ministerium; ihm ist hingegen nicht zu entnehmen, dass er unmittelbare Rechtsfolgen auch für die vom beabsichtigten Personalübergang betroffenen Bediensteten haben soll. Die insoweit feststellbare Zurückhaltung des Gesetzgebers mag ihre Ursache darin haben, dass andernfalls Einzelfallregelungen Gegenstand des Gesetzes geworden wären, die im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung in aller Regel der Exekutive vorbehalten sind.
Dass durch Einbeziehung des Zuordnungsplans ein gesetzlicher Übergang der Beamten auf einen anderen Dienstherrn nicht bewirkt wird, wird durch die verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes bestätigt. Dem Gesetzgeber wäre es rechtlich verwehrt, den Zuordnungsplan in der von ihm (wohl) vorgesehenen Art und Weise in das Gesetz zu integrieren. Eine solche Regelung würde nämlich gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen und wäre damit verfassungswidrig.
Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Das bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - E 65, 283 (291).
Ausfluss dieses Grundsatzes ist unter anderem Artikel 71 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, der die Verkündung von Gesetzen regelt.
Legt ein Normsetzungsakt die Tatbestände nicht selbst fest, sondern verweist er auf andere Normen, so muss der Rechtsunterworfene klar erkennen können, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - E 44, 322 (350).
Im Falle der Verweisung muss in der ergänzten Rechtsnorm die ergänzende Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet und für die Betroffenen zugänglich sein. Die Zugänglichkeit ist nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die verweisende Norm nicht nur die Bezugsregelung nach Gegenstand und Datum ausreichend kennzeichnet, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle der Bezugsregelung angibt.
Vgl. Bonner Kommentar (Stand: 2007), Art. 82 Rdnrn. 105 und 109 m.w.N.; Hömig, Zur Zulässigkeit statischer Verweisung des Bundesrechts auf nichtnormative Regelungen, DVBl. 1979, 307 (308).
Diesen Anforderungen würde eine durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz etwa intendierte Verweisung auf die Festlegungen in dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales erkennbar nicht gerecht. Eine verfassungsgemäße Auslegung der Vorschrift lässt demgemäß nur die Interpretation zu, dass § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz keine Verweisung auf die genannten Festlegungen und damit auch nicht deren Inkorporation in das Eingliederungsgesetz beinhaltet.
Ein gesetzlicher Übergang der Antragstellerin zum Antragsgegner zu 2. scheidet damit aus. Denn ohne Einbeziehung der Festlegungen in dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales ist nicht bestimmt oder bestimmbar, ob die Antragstellerin mit Wirkung vom 01.01.2008 auf den neuen Dienstherrn übergeht; die Regelungen in §§ 1, 9 ff. Eingliederungsgesetz für sich allein reichen für eine Zuordnung der Antragstellerin zum Antragsgegner zu 2. eindeutig nicht aus, weil gemäß § 12 Abs. 2 Eingliederungsgesetz ein Übergang zu jenem Dienstherrn nur erfolgt, "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist".
Hiernach kann offen bleiben, ob der mit dem Eingliederungsgesetz im Zusammenhang stehende Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales unter Verstoß gegen Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW zustande gekommen ist und welche Auswirkungen dies ggf. für das vorliegende Verfahren hätte.
Ein Übergang der Antragstellerin zum Antragsgegner zu 2. ist auch nicht aufgrund eines Verwaltungsaktes verfügt worden.
Insoweit kommt ausschließlich die die Antragstellerin betreffende Festlegung im Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales in Betracht. Diese Festlegung erfüllt jedoch die Merkmale eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG NRW schon deshalb nicht, weil sie nicht "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet" ist. Eine derartige Wirkung kommt einer hoheitlichen Maßnahme nur zu, wenn sie ohne Hinzutreten eines weiteren hoheitlichen Aktes rechtlich erhebliche Folgen bei dem oder den Betroffenen auslöst. Das ist hier nicht der Fall, weil die vom Antragsgegner gewollte Folge des Übergangs eines Bediensteten zu einem neuen Dienstherrn erst und ausschließlich durch Gesetz eintreten sollte, wie sich aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz ergibt. Den Festlegungen in dem Zuordnungsplan kam - für die Antragstellerin erkennbar - folglich nur interne Bedeutung im Rahmen der "Vorbereitung" des später beabsichtigten gesetzlichen Personalübergangs (vgl. den Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz) zu."
An der aus diesem Beschluss ersichtlichen Rechtsauffassung hält die Kammer weiterhin fest, zumal sich die maßgebliche Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich nicht geändert hat und die zu der vorliegenden Fallkonstellation ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen anderer Gerichte des Landes Nordrhein- Westfalen für eine abweichende rechtliche Beurteilung nach Ansicht der Kammer keinen Anlass bieten.
Nach alledem war der Klage stattzugeben, ohne dass es noch darauf ankam, ob dem beklagten Land die gesetzgeberische Kompetenz zum Erlass von Regelungen zustand, die dem Ziel dienen, einen gesetzlichen Übergang von Landesbediensteten auf andere Dienstherren zu bewirken.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, 159 Satz 2 VwGO. Die Kammer hat dabei berücksichtigt, dass die sich aus dem zurückgenommenen Antrag ergebende Bedeutung der Sache nicht über das Interesse an dem aufrechterhaltenen Antrag hinausging.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war gem. §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, 159 Satz 2
VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 43 VwGO
§ 35 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 71 der Verfassung
Artikel 71 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 4 L 691/07
6 B 59/08
4 L 691/07
B
13 K 5281/07
2 BvL 25/81
2 BvL 11/74