Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-10-13, Aktenzeichen 7 L 561/21
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2021:1013.7L561.21.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage gleichen Rubrums (0 U 0000/00) vom 00.00.0000 gegen die Allgemeinverfügung des L. F. zur Absonderung von Kontaktpersonen außerhalb des Haushaltes von positiv getesteten Personen vom 00.00.0000 wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
1. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt analog § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Antragsbefugnis ist dann anzunehmen, wenn der Antragsteller geltend macht, in eigenen Rechten verletzt zu sein.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 5. Auflage 2019, § 42 Rn. 59.
Dabei reicht es aus, dass der Antragsteller Tatsachen vorbringt, die es als möglich erscheinen lassen, dass er durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt ist.
Vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 379; Kopp/Schenke, VwGO, 5. Auflage 2019, § 42 Rn. 66
An der Antragsbefugnis fehlt es dann, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Antragsteller geltend gemachten Rechte bestehen oder ihm zustehen können.
Vgl. BVerwG, Urteil 30. Oktober 1963 - V C 219.62 -, juris, Leitsatz.
Die Behauptung der Rechtsverletzung muss substantiiert erfolgen, wobei keine strengen Anforderungen zu stellen sind. Der "Behauptungspflicht" wird vielmehr dadurch genügt, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den Verwaltungsakt in einer eigenen rechtlich geschützten Position beeinträchtigt wird.
Diesen Anforderungen genügt der Vortrag des Antragstellers. Er hat seinen Wohnsitz in F. und damit im räumlichen Geltungsbereich der von dem Antragsgegner erlassenen Allgemeinverfügung. Somit ist er formal Adressat der streitgegenständlichen Verfügung. Es besteht auch zumindest die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte, konkret des Rechts der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG und des Rechts der Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 GG. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung folgt bereits daraus, dass die streitgegenständliche Allgemeinverfügung entgegen dem Vortrag des Antragsgegners materielle Wirkung nicht nur gegenüber ungeimpften Personen entfalten kann, sondern auch gegenüber Geimpften und Genesenen. Zwar verweist Ziffer 4 der Allgemeinverfügung des L. F. zur Absonderung von Kontaktpersonen außerhalb des Haushaltes von positiv getesteten Personen vom 00.00.0000 auf die in § 16 Abs. 1a), 2 und 2a) der Verordnung zur Testung in Bezug auf einen direkten Erregernachweis des Coronavirus SARS-CoV-2 und zur Regelung von Absonderungen nach § 30 des Infektionsschutzgesetzes (Corona-Test-und-Quarantäneverordnung - CoronaTestQuarantäneVO) normierten Ausnahmetatbestände zur Befreiung von der Absonderungsverpflichtung. Nach § 16 Abs. 1a) Satz 1 CoronaTestQuarantäneVO sind Personen, die über eine nachgewiesene Immunisierung durch Impfung oder Genesung gemäß § 1 Absatz 3 und § 2 Nummer 1 bis 5 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung (im Folgenden: SchAusnahmV) vom 8. Mai 2021 (BAnz AT 08.05.2021 V1) verfügen, von der Quarantänepflicht nicht erfasst. Nach § 2 Nr. 2 SchAusnahmV ist eine geimpfte Person eine asymptomatische Person, die im Besitz eines auf sie ausgestellten Impfnachweises ist. Eine asymptomatische Person wiederum ist eine Person, bei der aktuell kein typisches Symptom oder sonstiger Anhaltspunkt für eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vorliegt, wobei typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 Atemnot, neu auftretender Husten, Fieber und Geruchs- oder Geschmacksverlust sind, vgl. § 2 Nr. 1 SchAusnahmV. Von der Absonderungspflicht befreit sind mithin nur Personen, die vollständig immunisiert und asymptomatisch sind. Dem entspricht auch § 16 Abs. 1a Satz 2 CoronaTestQuarantäneVO, der eine Rückausnahme von der in Satz 1 statuierten Ausnahme vorsieht, wenn bei einer immunisierten Person innerhalb von 10 Tagen ab Vorliegen der Voraussetzungen, die bei Nichtgeimpften zur Anordnung einer Quarantäne führen würden, Krankheitssymptome auftreten. In diesen Fällen muss sich die Person unverzüglich in Quarantäne begeben und eine zeitnahe Testung veranlassen. Hieraus folgt, dass nicht nur Ungeimpfte materiell durch die streitgegenständliche Verfügung beschwert sein können, sondern auch Geimpfte und Genesene, sofern sie typische Symptome für eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 aufweisen. Vor diesem Hintergrund ist der Impfstatus des Antragstellers für die Annahme einer Antragsbefugnis nicht von Relevanz.
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig.
2. Der Antrag ist auch begründet.
Die in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragstellers aus. Maßgebliches Kriterium innerhalb der Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das Aussetzungsinteresse das Vollzugsinteresse. Denn an einer sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kann kein öffentliches Interesse bestehen. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, so führt dies in Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges regelmäßig dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist.
Gemessen daran überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollziehungsinteresse des Antragsgegners. Denn die in Rede stehende Allgemeinverfügung erweist sich bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig.
Aus § 17 Abs. 1 CoronaTestQuarantäneVO folgt keine Unzuständigkeit des Antragsgegners für den Erlass der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung. Für eine Zuständigkeit des Antragsgegners spricht vielmehr, dass § 6 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Regelung besonderer Handlungsbefugnisse im Rahmen einer epidemischen Lage von nationaler oder landesweiter Tragweite und zur Festlegung der Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (Infektionsschutz- und Befugnisgesetz - IfSBG-NRW) vorsieht, dass Anordnungen für den Bereich mehrere örtlicher Ordnungsbehörden innerhalb eines L. durch die Kreise als untere Gesundheitsbehörden erlassen werden können. Hiervon wird von der grundsätzlichen Zuständigkeitszuweisung in § 6 Abs. 1 IfSBG-NRW, wonach zuständige Behörden im Sinne der des § 25 Abs. 4 und der §§ 28, 30 und 31 IfSG grundsätzlich die örtlichen Ordnungsbehörden sind, abgewichen. Diese Regelung wird vorliegend auch nicht durch § 17 Abs. 1 CoronaTestQuarantäneVO verdrängt, wonach die örtliche Ordnungsbehörde in Abstimmung mit dem zuständigen Gesundheitsamt über die Quarantäne von Kontaktpersonen, die keine Haushaltsangehörigen im Sinne von § 16 sind, entscheidet. § 17 Abs. 1 CoronaTestQuarantäneVO entfaltet keine kompetenzzuweisende Wirkung. Zwar können die Landesregierungen nach § 54 Satz 1 IfSG auch durch Rechtsverordnung die zuständigen Behörden im Sinne des IfSG bestimmen. Dies gilt allerdings nur, soweit eine landesrechtliche Regelung nicht besteht und dieses Gesetz durch die Länder vollzogen wird. Eine solche gesetzliche Regelung hat der Landesgesetzgeber in Gestalt des IfSBG NRW hingegen getroffen.
Vgl. VG Aachen, Beschluss vom 11. März 2021 - 7 L 147/21 -, n.v.
Anhaltspunkte dafür, dass diese allgemeine Zuständigkeitsverteilung für einzelne infektionsschutzrechtliche Maßnahmen nicht gelten sollte, sind nicht ersichtlich, so dass die Möglichkeit der Einführung spezialgesetzlicher Zuständigkeiten durch Rechtsverordnungen versperrt sein dürfte.
Letztlich kann die Frage der Zuständigkeit des Antragsgegners für den Erlass der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung jedoch dahingestellt bleiben, da die mit der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung verfügte Anordnung einer häuslichen Absonderung aller Personen, die im Bereich des L. F. wohnhaft sind bzw. im Kreis F. ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben und denen vom Gesundheitsamt mitgeteilt wird, dass sie gemäß den jeweiligen Kriterien des Robert-Koch-Instituts sog. enge Kontaktpersonen sind, jedenfalls materiell rechtswidrig ist.
Die streitgegenständliche Verfügung ist bereits von der Ermächtigungsgrundlage des §§ 28, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG i.V.m. § 17 Abs. 1 CoronaSchutzQuarantäneVO nicht gedeckt (a.). Im Übrigen ist die Verfügung rechtswidrig, da sie dem Bestimmtheitsgebot nicht entspricht (b.) und die Handlungsform der Allgemeinverfügung im vorliegenden Fall nicht zulässig war (c.)
a. Ziffer 1 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung ist nicht vom Tatbestand der §§ 28, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG i.V.m. § 17 Abs. 1 CoronaSchutzQuarantäneVO gedeckt.
Gemäß § 17 Abs. 1 CoronaTestQuarantäneVO entscheidet die örtliche Ordnungsbehörde in Abstimmung mit dem zuständigen Gesundheitsamt über die Quarantäne von Kontaktpersonen, die keine Haushaltsangehörigen im Sinne von § 16 CoronaTestQuarantäneVO sind. Rechtsgrundlage für diese Verordnungsregelung ist § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach die Landesregierungen im Verordnungswege Maßnahmen nach §§ 28, 28a und 29 bis 31 IfSG treffen und damit auch Absonderungen nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG verfügen können. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Als mögliche Schutzmaßnahme sieht § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG die Absonderung Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider vor. Voraussetzung für die Anordnung der Absonderung einer betroffenen Person ist bereits dem Wortlaut der Normen zufolge, dass festgestellt wurde, dass der Betroffene Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider, also Störer im infektionsschutzrechtlichen Sinne ist.
Dies gilt entsprechend für Maßnahmen, die aufgrund der CoronaTestQuarantäneVO ergriffen wurden, da diese ausweislich ihrer Präambel auf den Vorschriften u.a. der §§ 28, 30 IfSG beruht und diese konkretisiert. Nichts anderes kann gelten, wenn eine örtliche Ordnungsbehörde von der ihr nach § 17 Abs. 1 CoronaTestQuarantäneVO eingeräumten Befugnis Gebrauch macht, Absonderungsverfügungen in Bezug auf sogenannte Kontaktpersonen zu erlassen, die nicht Haushaltsangehörige eines Indexfalles sind.
Die Allgemeinverfügung weicht von den Vorgaben der §§ 28 Abs. 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ab. Maßgebliches Kriterium ist die Einstufung als enge Kontaktperson bzw. – darauf wird sogleich noch einzugehen sein – die Mitteilung des Gesundheitsamts hierüber: Die Rechtsfolge einer häuslichen Absonderung ist allein daran geknüpft, dass Personen mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt im Kreis F. als enge Kontaktpersonen eingestuft werden. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung steht aber noch gar nicht fest und es ergibt sich auch nicht aus Tatsachen, dass auch nur eine einzige Person aus dem Kreis F. Kontaktperson ist. Es ist noch nicht einmal klar, ob auch nur eine Person aus dem Kreis F. das jemals sein wird.
Die Allgemeinverfügung weicht auch insoweit von den zugrunde liegenden Rechtsnormen ab, als sie nicht auf das Bestehen einer bestimmten Eigenschaft einer konkreten Person – etwa in Form einer Krankheit, eines Krankheits- oder Ansteckungsverdachts – abstellt, sondern eine Mitteilung des Gesundheitsamtes hierüber als maßgeblich einstuft. Dass diese differenzierte Betrachtungsweise geboten ist, wird deutlich, wenn man den Beispielsfall in den Blick nimmt, dass die Mitteilung des Gesundheitsamtes auf einem Irrtum beruht, der Betroffene mithin gar nicht als enge Kontaktperson einzustufen ist. In einem solchen Fall wären die Vorgaben der Ziffer 1 der Allgemeinverfügung erfüllt, obwohl §§ 28 Abs. 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG allein darauf abstellt, dass eine Person tatsächlich Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider ist.
b. Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung genügt zudem nicht dem Bestimmtheitsgebot. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. So muss er den Adressaten oder Betroffenen mit hinreichender Bestimmtheit erkennen lassen.
Vgl. Schröder, in Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: Juli 2020, § 37 Rn. 28; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Auflage 2019, § 37 Rn. 9.
Dies gilt auch für Allgemeinverfügungen nach § 35 Satz 2 VwVfG, auch wenn in deren Anwendungsbereich das Bedürfnis der Bestimmbarkeit der Adressaten dadurch relativiert wird, dass es ausreicht, dass sich die Adressaten nach allgemeinen Merkmalen, also quasi gattungsmäßig bestimmen lassen.
Vgl. ständige Rechtsprechung, vgl. nur: BVerwG, Urteil vom 17. August 2011 - 6 C 9/10 -, juris, Rn. 51 m.w.N.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 37 Rn. 13.
Diesen Anforderungen an die Bestimmtheit wird die streitgegenständliche Allgemeinverfügung nicht gerecht. So ist der Adressatenkreis weder bestimmt noch bestimmbar, und für den einzelnen Bürger, der im Kreis F. seinen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hat und der damit potenzieller Adressat der Verfügung ist, ist nicht ersichtlich, unter welchen Umständen er von der in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung statuierten Absonderungspflicht betroffen ist.
Zwar knüpft die Regelung in Ziffer 1. - scheinbar bestimmt - an Personen an, die im Kreis F. ihren Wohnsitz bzw. gewöhnlichen Aufenthalt haben. Allerdings bedarf es stets einer Konkretisierung dergestalt, dass das Gesundheitsamt dem Betroffenen mitteilt, er sei als sogenannte enge Kontaktperson zu qualifizieren. Es ist naturgemäß völlig offen, wen das treffen wird. Aber selbst nach einer entsprechenden Mitteilung durch das Gesundheitsamt ist für die betroffene Person nicht eindeutig feststellbar, ob sie unter die in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung statuierte Absonderungsverpflichtung fällt. Dies folgt aus dem Umstand, dass der Antragsgegner es durch den Verweis auf die Ausnahmetatbestände in § 16 Abs. 1a, 2 und 2a CoronaTestQuarantäneVO der betroffenen Person überlässt zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer Befreiung von der Absonderungsverpflichtung vorliegen oder nicht.
Hierfür bedarf es zunächst einer Auslegung des in Ziffer 4 der Allgemeinverfügung enthaltenen Verweises auf die in § 16 Abs. 1a), 2 und 2) CoronaTestQuarantäneVO normierten Ausnahmetatbestände. Aus Sicht eines objektiven Empfängers (vgl. §§ 13, 157 BGB analog) ist bereits nicht eindeutig ersichtlich, ob der Antragsgegner nur auf die Ausnahme von der Absonderungsverpflichtung in § 16 Abs. 1a Satz 1 CoronaTestQuarantäneVO verweist oder auch auf die Rückausnahme in § 16 Abs. 1a Satz 2 CoronaTestQuarantäneVO. Dies folgt daraus, dass die Allgemeinverfügung zwar auf § 16 Abs. 1a) CoronaTestQuarantäneVO in Gänze verweist, gleichzeitig aber von "Ausnahmetatbeständen zur Befreiung von der Absonderungsverpflichtung" spricht.
Jedenfalls überträgt der Antragsgegner die eigentlich ihm nach § 24 VwVfG obliegende Pflicht zur Sachverhaltsaufklärung der jeweils betroffenen Person. Diese muss beurteilen, ob sie durch Impfung oder Genesung vollständig immunisiert ist. Unter Zugrundlegung der Legaldefinition der geimpften Person in § 2 Nr. 2 SchAusnahmV bedarf es mithin einer Eigendiagnose durch die betroffene Person, ob typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vorliegen. Dies wird dadurch erschwert, dass die von dem Antragsgegner in seinen Hinweisen zur streitgegenständlichen Verfügung aufgezählten Erkältungs- und Krankheitssymptome im Sinne der CoronaTestQuarantäneVO (Husten, Fieber, Schnupfen, Atemnot, Störungen des Geruchs- und/oder Geschmackssinns, Muskelschmerzen, Halsschmerzen, Kopf- und Gliederschmerzen, andauernde Appetitlosigkeit, Gewichtsverlust, Übelkeit, Bauchschmerzen, Erbrechen, Durchfall, Bindehautentzündung, Lymphknotenschwellung, Schläfrigkeit) nicht identisch sind mit den in § 2 Nr. 1 SchAusnahmV aufgezählten Symptomen (Atemnot, neu auftretender Husten, Fieber und Geruchs- oder Geschmacksverlust). Es bedarf mithin zunächst einer Prüfung, ob die betroffene Person als geimpfte Person im Sinne des § 2 Nr. 2 SchAusnahmV zu qualifizieren ist oder ob typische Symptome gemäß § 2 Nr. 1 SchAusnahmV dem entgegenstehen, um dann zudem zu prüfen, ob dennoch möglicherweise eine Absonderung zu erfolgen hat, weil der Betroffene womöglich Krankheitssymptome aufweist, die nach Ziffer 4 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung i.V.m. § 16 Abs. 1a Satz 2 CoronaTestQuarantäneVO eine Absonderung gleichwohl gebieten, wobei unklar bleibt, ob § 16 Abs. 1a Satz 2 CoronaTestQuarantäneVO nach dem Willen des Antragsgegners überhaupt zur Anwendung gelangen soll. Es wird deutlich, dass eine gründliche individuelle Sachverhaltsermittlung notwendig ist, um feststellen zu können, ob die Voraussetzungen für eine Absonderung vorliegen. Diese Unsicherheiten in Bezug auf den Adressatenkreis der Absonderungspflicht haben zur Folge, dass eine Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit der von der Allgemeinverfügung betroffenen Person im Zeitpunkt ihres Erlasses nicht angenommen werden kann.
c. Indem sich der Antragsgegner von den Vorgaben der §§ 28, 30 Abs. 1 S. 2 IfSG gelöst hat, hat er überdies in rechtswidriger Weise materielle Rechtssetzung betrieben und damit die Grenzen der Handlungsform der Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 S. 2 VwVfG NRW überschritten. Denn erlässt eine Behörde eine Allgemeinverfügung, die sich bei genauerer Betrachtung als abstrakt-generelle Regelung darstellt, so ist die angegriffene Maßnahme bereits aus diesem Grund rechtswidrig. Eine abstrakt-generelle Regelung darf nicht in Form einer Allgemeinverfügung erlassen werden.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 9. September 2020 - 1 K 3530/19 -, juris, Rn. 70 m.w.N.
Eine Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 S. 2 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (§ 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG NRW) oder der die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft (§ 35 S. 2 Alt. 2 VwVfG NRW).
Hier kommt für die verfahrensgegenständliche Allgemeinverfügung nur die Form der personenbezogenen Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG NRW in Betracht, weil die getroffenen Regelungen sich erkennbar nicht auf eine einzelne Sache oder ihre Benutzung beziehen.
Auch eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG wird durch die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts geprägt; sie weist lediglich hinsichtlich der Regelungsadressaten Besonderheiten auf. Ungeachtet dieser adressatenbezogenen Modifizierungen setzt die Anwendung des § 35 Satz 2 VwVfG aber voraus, dass die übrigen Kriterien des § 35 Satz 1 VwVfG für die Annahme eines Verwaltungsakts ihrem Wesen nach erfüllt sind. Maßgebliches Kriterium für die Abgrenzung eines Verwaltungsaktes von einer Rechtsnorm ist die Regelung eines Einzelfalles. Materiell-rechtlich liegt somit nur dann eine Allgemeinverfügung vor, wenn sachlich im Kern eine Einzelfallregelung getroffen wird, d.h. ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt gegeben ist. Eine Allgemeinverfügung wird dadurch charakterisiert, dass zwar im Zeitpunkt ihres Erlasses die Zahl der Adressaten, die von ihr unmittelbar betroffen sind, nicht feststeht, sich jedoch alle von dieser Regelung Betroffenen durch ihre Beziehung zum geregelten konkreten Sachverhalt definieren lassen. Bei einer Allgemeinverfügung handelt es sich ihrem Wesen nach somit um eine generell-konkrete Regelung, d.h. eine Regelung, die sich an eine unbestimmte Anzahl von unmittelbaren personalen Adressaten für einen bestimmten Sachverhalt richtet. Wird hingegen eine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und Personen getroffen, ist die Wahl der Form der Allgemeinverfügung rechtlich nicht zulässig. Die Konkretheit des geregelten Sachverhalts unterscheidet die vorliegend allein in Betracht zu ziehende personenbezogene Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 1. Alt. VwVfG von der Rechtsnorm.
vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 02. November 2010 – 3 B 164/10 –, juris, Rn. 9 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. Oktober 2002 - 1 S 1963/02 - m.w.N., juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Auflage 2019, § 35 VwVfG, Rn. 118, 157 ff.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 35 VwVfG, Rn. 267 ff.
Bei der Feststellung der Konkretheit des Sachverhalts ist insbesondere auf die räumliche und zeitliche Begrenztheit der Regelung abzustellen. Eine längerfristige oder gar unbegrenzte zeitliche Geltung und ein größerer räumlicher Bereich streiten tendenziell für eine Regelung durch Rechtsverordnung, während eine kürzere zeitliche Geltung und ein enger gefasster räumlicher Bereich für eine Allgemeinverfügung sprechen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2020 - 23 K 8014/17 -, juris, Rn. 36.
Nicht durch personale Allgemeinverfügungen regelbar sind daher Sachverhalte, bei denen ungewiss ist, ob sich dieser Fall überhaupt, wie und wie oft er sich ereignen wird, wenn also die Regelung weder zeitlich befristet ist noch ein konkretes Ereignis Anlass für die Regelung ist, an dessen Fortbestand die Rechtmäßigkeit ihres Aufrechterhaltens geknüpft wird, sodass nur noch allgemein zukunftsoffen formulierte Verhaltenspflichten aufgestellt werden. Auch liegt keine personale Allgemeinverfügung vor, wenn eine öffentlich bekannt gegebene Regelung abstrakt-generell einen sehr speziellen Tatbestand regelt und damit letztlich die Aufgabe der Normkonkretisierung oder -ergänzung übernehmen soll.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 9. September 2020 - 1 K 3530/19 -, juris, Rn. 77.
Dieser Wirkansatz folgt aus der Natur der Absonderungsverfügung als Maßnahme der Gefahrenabwehr. Als solche kann sie grundsätzlich nur bei Vorliegen einer von dem Störer ausgehenden konkreten Gefahr gerechtfertigt sein. Von einer konkreten Gefahr im Sinne des IfSG ist auszugehen, wenn eine Sachlage (oder ein Verhalten) vorliegt, bei der im Einzelfall (und nicht nur ‚typischerweise‘) bei verständiger Würdigung bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens in naher Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit einer Verletzung des geschützten Rechtsguts, welches im Rahmen des IfSG regelmäßig in der Freiheit des einzelnen Menschen vor Infektionen und übertragbaren Krankheiten zu sehen ist (vgl. § 1 Abs. 1 IfSG), zu rechnen ist.
Vgl. zum Begriff der konkreten Gefahr im Kontext des § 16 IfSG: Gerhardt, Infektionsschutzgesetz, 5. Auflage 2021, § 16 Rn. 4.
Die Gefahr muss sich mithin aus einem konkreten, nach Ort und Zeit bestimmbaren Lebenssachverhalt ergeben.
Gemessen daran mangelt es hier an einem solchen konkret geregelten Sachverhalt. Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung zielt vielmehr erkennbar darauf ab, eine – von vornherein quantitativ nicht feststehende – Vielzahl von Sachverhalten zu erfassen. Sie sind zwar in dem Sinne gleichgelagert, dass es um Personen geht, die im Kreis F. wohnen oder sich hier dauerhaft aufhalten, und die eine Mitteilung des Gesundheitsamtes über die Einstufung als sog. enge Kontaktperson erhalten. Aber sie werden diese Mitteilung jeweils einzeln, basierend auf einem konkreten individuellen Sachverhalt, erhalten, und zwar regelmäßig aufgrund eines in Bezug auf Zeit, Ort und Umstand jeweils unterschiedlichen Kontakts zu einer infizierten Person.
In diesem Punkt unterscheidet sich der vorliegende Fall auch von dem vom BVerwG im Jahre 1961 zu entscheidenden sogenannten "Endiviensalatfall". In seinem Urteil vom 28. Februar 1961 (Az.: I C 54.57) führte das BVerwG aus, dass zum Zwecke der Eindämmung einer infolge der Verbreitung verseuchter ausländischer Endiviensalatblätter aufgetreten Verbreitung von Typhus zulässigerweise eine Allgemeinverfügung erlassen werden durfte, mit der es dem Groß- und Einzelhandel untersagt worden war, in den von Typhus betroffenen Gebieten Handel mit Endiviensalat zu betreiben. Das BVerwG begründete die grundsätzliche Befugnis zum Erlass einer Allgemeinverfügung damit, dass Gegenstad des Verkaufsverbots ein einzelnes reales Vorkommnis, nämlich die konkrete Seuchengefahr, gewesen sei.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1961 - I C 54.57 -, juris, Rn. 41 ff.
So liegt der Fall hier nicht. Der Antragsgegner hat nicht auf eine konkrete Gefahr reagiert, die aus einem nach Ort und Zeit bestimmbaren Lebenssachverhalt resultiert, da der der Absonderungsverfügung zugrunde liegende Lebenssachverhalt in jedem konkreten Fall individuell zu ermitteln ist. Es ist vorliegend vielmehr von einer abstrakten Gefahr auszugehen, die von der weiten Verbreitung des SARS-CoV-2 Virus und der damit einhergehenden Ansteckungsgefahr in Deutschland ausgeht. Eine konkrete Gefahr entsteht erst durch das Hinzutreten weiterer Umstände, nämlich der Identifizierung einer Person als sogenannte enge Kontaktperson eines Indexfalls. Welche Personen von der Regelung in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Verfügung künftig betroffen sein werden und worauf die Betroffenheit konkret basiert, war im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung nicht erkennbar. Es bedarf vielmehr in jedem Einzelfall einer zusätzlichen Sachverhaltsaufklärung durch das zuständige Gesundheitsamt oder die örtlichen Ordnungsbehörden (s.o.). Steht der konkrete Sachverhalt im Zeitpunkt des Erlasses der Regelung aber - wie hier - (noch) nicht fest, darf die zuständige Behörde sich nicht des Handlungsinstruments des Verwaltungsaktes bedienen.
Demgemäß ist die streitgegenständliche Allgemeinverfügung als abstrakt-generelle Regelung zu bewerten, die eine vereinfachte Handhabung von Absonderungsfällen durch die Verwaltung gewährleisten soll. Das ist zwar ein nicht zu beanstandendes Ziel. Dafür steht ihr freilich nicht der Verwaltungsakt zur Verfügung. Seine klassische Funktion ist der Vollzug einer abstrakt-generellen Regelung.
Vgl. Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 35 VwVfG Rn. 65.
Für die Annahme einer abstrakt-generellen Regelung spricht zudem das Fehlen einer zeitlichen Konkretisierung ihrer Anwendbarkeit. Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung gilt ihrem Wortlaut nach zeitlich unbeschränkt. Lediglich aus einer Gesamtschau der enthaltenen Regelungen und der Begründung lässt sich folgern, dass die Anwendung der Allgemeinverfügung auf die Dauer der Corona-Pandemie beschränkt sein soll. Dies wird insbesondere durch die Bezugnahme auf die CoronaTestQuarantäneVO deutlich. Allerdings rechtfertigt eine derartige zeitliche Begrenzung auf die Dauer der Corona-Pandemie nicht den Schluss, die Allgemeinverfügung regele einen konkreten Sachverhalt. Auch nach mehr als anderthalb Jahren ist die Dauer der Corona-Pandemie derzeit nicht absehbar. Es muss vielmehr damit gerechnet werden, dass das Coronavirus SARS-CoV-2 die Weltgemeinschaft noch weitere Jahre beschäftigen wird. Völlig offen ist dabei, ob und, wenn ja, wie lange die Qualifizierung als Pandemie aufrechterhalten wird.
Im Übrigen würden durch den Erlass einer Allgemeinverfügung auch die Rechtsschutzmöglichkeiten der potentiellen Adressaten übermäßig eingeschränkt. Für die streitgegenständliche Allgemeinverfügung gilt die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Danach muss die Anfechtungsklage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes erhoben werden, wenn - wie hier - ein Widerspruchsverfahren nicht erforderlich ist. Sobald Bestandskraft eingetreten ist, dürfte dem Bürger zwar noch die Möglichkeit bleiben, im Falle einer Änderung der Sach- oder Rechtslage ein Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 VwVfG anzustrengen und gegebenenfalls einstweiligen Rechtsschutz über § 123 VwGO zu erlangen. Diese Rechtsschutzmöglichkeiten hätten allerdings nur dann Aussicht auf Erfolg, wenn eine Änderung der Sach- und Rechtslage auch tatsächlich eingetreten ist. Im Übrigen scheiden sowohl der einstweilige Rechtsschutz nach § 123 VwGO als auch Rechtsschutz in der Hauptsache mittels Feststellungsklage nach § 43 VwGO aufgrund der Subsidiarität dieser Verfahren gegenüber §§ 80, 80 VwGO bzw. § 42 VwGO aus.
Vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: Februar 2021, § 123 Rn. 20; Schenk, in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 24. Auflage 2018, § 43 Rn. 4.
Auch wenn die Verwaltung nicht gehalten ist, eine bestimmte Handlungsform nur deshalb zu wählen, um den umfassenden Rechtsschutz sicherzustellen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2018 - 7 C 22/16 -, juris, Rn. 16,
so darf sie dennoch vor dem Hintergrund der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG Rechtsschutz nicht - auch nicht faktisch - vereiteln. Dies ist jedoch anzunehmen, wenn eine Regelung erlassen wird, von der anzunehmen ist, dass sie in der weitaus überwiegenden Zahl von Quarantänefällen bereits bestandskräftig ist, bevor sich der in ihr erfasste Sachverhalt realisiert. Um seine Rechte zu wahren, müsste jeder potenzielle Adressat der Allgemeinverfügung, der seine zukünftige Betroffenheit jedoch in keiner Weise abschätzen kann, Klage gegen die Allgemeinverfügung erheben, um den Eintritt der Bestandskraft zu verhindern. Dies wird regelmäßig nicht geschehen, da der potenzielle Adressat sich von der Allgemeinverfügung möglicherweise nicht betroffen fühlt oder hiervon - anders als im Falle konkret-individueller Verfügungen nach § 35 S. 1 VwVfG NRW – aufgrund der öffentlichen Bekanntmachung (vgl. § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW) schlicht keine Kenntnis erlangt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Von einer Reduzierung des Regelstreitwerts wird abgesehen, da die Entscheidung im Eilverfahren die Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorwegnehmen wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 30 und 31 IfSG grundsätzlich die örtlichen Ordnungsbehörden sind, abgewichen. Diese Regelung wird vorliegend auch nicht durch § 17 Abs. 1 CoronaTestQuarantäneVO
§§ 28, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§§ 28, 28a und 29 bis 31 IfSG treffen und damit auch Absonderungen nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG verfügen können. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 28, 30 IfSG beruht und diese konkretisiert. Nichts anderes kann gelten, wenn eine örtliche Ordnungsbehörde von der ihr nach § 17 Abs. 1 CoronaTestQuarantäneVO
§§ 28 Abs. 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§§ 13, 157 BGB
§§ 28, 30 Abs. 1 S. 2 IfSG
§§ 80, 80 VwGO bzw. § 42 VwGO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 16 CoronaTestQuarantäneVO
§ 24 VwVfG
§ 35 VwVfG
§ 16 IfSG
§ 51 VwVfG
§ 123 VwGO
§ 43 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 2 Nr. 2 SchAusnahmV
§ 2 Nr. 1 SchAusnahmV
§ 16 Abs. 1a Satz 2 CoronaTestQuarantäneVO
§ 17 Abs. 1 CoronaTestQuarantäneVO
§ 54 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 16 Abs. 1a, 2 und 2a CoronaTestQuarantäneVO
§ 16 Abs. 1a Satz 1 CoronaTestQuarantäneVO
§ 35 S. 2 VwVfG NRW
§ 35 S. 2 VwVfG NRW
§ 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG NRW
§ 35 S. 2 Alt. 2 VwVfG NRW
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 35 Satz 2 1. Alt. VwVfG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 35 S. 1 VwVfG NRW
§ 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 16 Abs. 1a), 2 und 2a) der Verordnung
§ 30 des Infektionsschutzgesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 0 U 0000/00
V C 219.62
7 L 147/21
6 C 9/10
1 K 3530/19
3 B 164/10
1 S 1963/02
23 K 8014/17
I C 54.57
7 C 22/16