Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-05-29, Aktenzeichen 4 L 1054/19
ECLI: ECLI:DE:VGK:2019:0529.4L1054.19.00

Tenor:
1.Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
2.Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Abteipassage C. “.
Für den Standort der Abteipassage in Q. -C. wurde ab September 2018 im Planungsausschuss des Rats der Antragsgegnerin die Einleitung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans erörtert, nachdem zuvor bereits Abstimmungen zwischen der Verwaltung und dem Vorhabenträger stattgefunden hatten.
Am 12. Dezember 2018 beschloss der Planungsausschuss unter dem Tagesordnungspunkt 2 erstens die Aufstellung des „Vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 000 X. – Abtei-Quartier“ und zweitens die Durchführung der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit und Behörden nach § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauGB. Der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans wurde am 29. Januar 2019 im Amtsblatt des S. -F. -L. veröffentlicht, die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung am 19. März 2019. Die Auslegung der Unterlagen erfolgte vom 27. März bis zum 18. April 2019. Im Anschluss begann auch die Behördenbeteiligung.
Bereits zuvor, am 12., 13. und 14. März 2019, hatten die Antragsteller als Vertretungsberechtigte das Bürgerbegehren zur Frage, ob der Aufstellungsbeschluss vom 12. Dezember 2018 aufgehoben werden solle, bei der Antragsgegnerin eingereicht. Der Rat der Antragsgegnerin stellte am 9. April 2019 die Unzulässigkeit fest. Die Antragsteller wurden unter dem 15. April 2019 entsprechend beschieden.
Am 14. Mai 2019 haben die Antragsteller Klage erhoben (Az. 4 K 3059/19) und einen Eilantrag gestellt.
Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Das Bürgerbegehren sei zulässig. Es verstoße nicht gegen § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW, weil es vom Ausnahmetatbestand der „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ erfasst sei. Der Gesetzgeber habe bei der Änderung der Vorschrift den Willen gehabt, Aufstellungsbeschlüsse für Bürgerbegehren zu öffnen. Lediglich die dem Aufstellungsbeschluss nachfolgenden Abwägungsentscheidungen seien dem Rat der Gemeinde vorbehalten und einem Bürgerbegehren nicht (mehr) zugänglich. Denn erst der im Baugesetzbuch geregelte formalisierte Verfahrensablauf mit ausdrücklicher Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach den § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 BauGB verlange eine komplexe Abwägung aller durch die Planung betroffenen Belange. Dies treffe auf den hier vorliegenden Aufstellungsbeschluss und die frühzeitige Bürger- und Behördenbeteiligung nach den § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauGB (noch) nicht zu. Überdies sei das Bürgerbegehren schon vor Bekanntgabe der frühzeitigen Bürgerbeteiligung eingereicht worden.
Die Antragsteller beantragen,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, bis zur Entscheidung über ihre Klage gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 15. April 2019 (Az. 4 K 3059/19) planungsrechtlich relevante Verfahrensschritte nach dem Baugesetzbuch mit dem Ziel der Beschlussfassung über den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 000 X. Abtei Quartier als Satzung sowie dessen Offenlage nach den § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 BauGB zu unterlassen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Auffassung, das Bürgerbegehren sei unzulässig. Mit dem Aufstellungsbeschluss trete eine zeitliche Zäsur ein, ab der ein Bürgerbegehren nicht mehr zulässig sei und stattdessen die Beteiligungsformen des Baugesetzbuches Anwendung fänden. Das Bürgerbegehren sei hier aber auch deshalb unzulässig, weil der Rat zusammen mit der Aufstellung des Bebauungsplans die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung beschlossen habe. Damit seien bereits weitere Schritte zur Umsetzung der Planung eingeleitet worden. Es komme insoweit nicht darauf an, dass das Bürgerbegehren vor der Bekanntmachung eingereicht worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Die Antragsteller begehren im Ergebnis, zumindest bis zur Entscheidung über ihre Klage die Sperrwirkung des § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW auszulösen. Danach darf bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden. Diese Sperrwirkung tritt ein, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt wird. Vorliegend hat der Rat der Antragsgegnerin das von den Antragstellern getragene Bürgerbegehren indes für unzulässig erklärt.
Im Wege der einstweiligen Anordnung spricht das Gericht die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur aus, wenn die Zulässigkeit überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 01.08.2013 – 15 B 584/13 –, juris Rn. 1.
Nach diesem Maßstab ist der Antrag unbegründet. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Abteipassage C. “ ist nicht überwiegend wahrscheinlich. Es ist vielmehr unzulässig, weil es gegen das Befassungsverbot des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW verstößt.
Nach dieser Vorschrift ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen mit Ausnahme der Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens.
Vorliegend hat das Bürgerbegehren die Frage zum Gegenstand, ob der Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses der Antragsgegnerin vom 12. Dezember 2018 aufgehoben werden soll. Es handelt sich dabei nicht um eine vom Befassungsverbot ausgenommene Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens. Denn das Verfahren befindet sich nicht mehr im Stadium der Einleitung, weil der Planungsausschuss bereits die Durchführung der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 1 BauGB und die Beteiligung der Behörden gemäß § 4 Abs. 1 BauGB beschlossen hat.
Seit der Einführung des Ausnahmetatbestands der Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens Ende des Jahres 2011 ist umstritten, inwieweit die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein kann.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 7. Januar 2018 – 4 L 2052/18 –, juris Rn. 11 ff.
Der Wortlaut des Gesetzes und die Begründung zum Gesetzentwurf setzen den Aufstellungsbeschluss mit der vom Befassungsverbot ausgenommenen Einleitung gleich. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es dazu:
„Nach § 2 Absatz 1 Satz 2 BauGB ist in der Regel der förmliche Aufstellungsbeschluss die das Bauleitplanverfahren einleitende Entscheidung. […] Ein Bürgerbegehren kann nach der Neuregelung auf die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses zielen oder im Wege eines initiierenden Bürgerbegehrens eine Entscheidung über das ‚Ob‘ eines Bauleitplanverfahrens herbeiführen.“
Gesetzentwurf der Landesregierung vom 08.06.2011, LT-Drs. 15/2151, S. 16.
Der Landesgesetzgeber beabsichtigte, die politische Teilhabe von Bürgern in einem Kernbereich kommunaler Entwicklung und Gestaltung zu ermöglichen und die bereits bestehende Öffentlichkeitsbeteiligung in Bauplanungsverfahren zu ergänzen.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 08.06.2011, LT-Drs. 15/2151, S. 13.
Daher wird in der Kommentarliteratur zum Teil die Auffassung vertreten, dass nunmehr im Wege eines Bürgerbegehrens die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses herbeigeführt werden könne.
Vgl. Rehn u.a., Kommentar zur GO NRW, § 26 S. 21.
Konsequenterweise hätte der Gesetzgeber dann aber den Aufstellungsbeschluss aus dem Katalog der Befassungsverbote streichen müssen. § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW entzieht seinem Wortlaut nach indes weiterhin die „Aufstellung“ von Bauleitplänen einem Bürgerbegehren. Auch der Landesgesetzgeber ging bei der Neuregelung davon aus, dass Bürgerbegehren über Planungsentscheidungen, die das Ergebnis eines nach dem Baugesetzbuch vorgegebenen Abwägungsprozesses seien oder bindende Vorgaben für die zu treffende Entscheidung enthielten, unzulässig seien. Allein die Frage, ob ein Bauleitplanverfahren eingeleitet werden solle, wollte er dem Bürgerbegehren zugänglich machen.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 08.06.2011, LT-Drs. 15/2151, S. 15.
Offen bleibt damit aber die Frage, bis wann einerseits das Bauleitplanverfahren noch „eingeleitet“ wird und ein Bürgerbegehren dagegen zulässig ist und ab wann andererseits der Bauleitplan schon „aufgestellt“ wird und das Bürgerbegehren unzulässig ist.
Anhaltspunkte für eine solche Grenzziehung ergeben sich aus dem Sinn und Zweck der Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW. Die Vorschrift findet ihre Rechtfertigung in der naheliegenden Überlegung, Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffen sind, vom Einflussbereich plebiszitärer Entscheidung auszunehmen, weil diese die Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erfordern, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit „Ja" oder „Nein" pressen lassen.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 –, juris Rn. 27 f., und Beschluss vom 16.04.2018 – 15 A 1322/17 –, juris Rn. 13 f.; VG Münster, Urteil vom 25.04.2017 – 1 K 2626/16 –, juris Rn. 20 f.; VG Köln, Urteil vom 25.05.2011 – 4 K 6904/10 –, juris Rn. 31 f., und Beschluss vom 7. Januar 2018 – 4 L 2052/18 –, juris Rn. 13 f.; jeweils m.w.N. Vgl. zur Vorgängerregelung des § 17b GO NRW auch Gesetzentwurf der Landesregierung vom 04.02.1993, LT-Drs. 11/4983, S. 8.
Das Bauleitplanverfahren kennzeichnet sich in besonderem Maße durch einen solchen Abwägungsprozess. Gemäß § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne, die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Bereits die Ermittlung der abwägungsrelevanten Belange ist demnach wesentlicher Teil des Aufstellungsverfahrens. Dazu hält das Bauplanungsrecht mit dem Gebot einer frühzeitigen Beteiligung der Bürger (§ 3 Abs. 1 BauGB), der zwingenden öffentlichen Auslegung der Planung und der hiermit verbundenen Möglichkeit eigener Anregungen aus der Bürgerschaft (§ 3 Abs. 2 BauGB) sowie der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (§ 4 BauGB) ein bundesrechtlich vorgegebenes Verfahren bereit. In diesen Verfahrensablauf fügt sich das – regelmäßig auf wenige Aspekte der Gesamtplanung bezogene – Bürgerbegehren nicht ein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 –, juris Rn. 29; VG Münster, Urteil vom 25.04.2017 – 1 K 2626/16 –, juris Rn. 22 f.; VG Köln, Urteil vom 25.05.2011 – 4 K 6904/10 –, juris Rn. 33 f.; jeweils m.w.N.
Daraus folgt, dass die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB ein paralleles Bürgerbegehren ausschließt, weil die Mitwirkung der Bürger zu diesem Zeitpunkt bereits in einem formalisierten Verfahren erfolgt. In dieses bundesrechtlich geregelte Verfahren kann der Landesgesetzgeber nicht (mehr) eingreifen.
So im Ergebnis auch Held / Winkel, Kommentar zur GO NRW, § 26 Rn. 3.1.5.
Die übliche kommunale Praxis, mit dem Aufstellungsbeschluss bereits weitere Verfahrensschritte zu verbinden, erweist sich damit aus Sicht der Vertreter von Bürgerbegehren als einschränkend. Gleichwohl ist eine solche Vorgehensweise gesetzlich nicht ausgeschlossen. Im Vorfeld eines beabsichtigten Aufstellungsbeschlusses bleibt auch in der Regel ausreichend Zeit, um ein Bürgerbegehren zu initiieren. Über ein solches Bürgerbegehren hat der Rat dann gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW unverzüglich zu entscheiden, mit der Folge, dass bei Vorliegen der übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Beschluss über die Aufstellung des Bauleitplans gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW bis zum Bürgerentscheid gesperrt ist.
Ohne Erfolg bleibt in diesem Kontext der Einwand der Antragsteller, das Bürgerbegehren sei vor der Bekanntmachung über die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung eingereicht worden. Denn die Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung war zu diesem Zeitpunkt bereits in Umsetzung des Aufstellungsbeschlusses beschlossen gewesen.
Mit Blick auf den unzulässigen Gegenstand des Bürgerbegehrens kann die zwischen den Beteiligten im Übrigen diskutierte Frage, ob die Begründung des Bürgerbegehrens den an sie gestellten Anforderungen genügt, dahinstehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Von einer Reduzierung des angesetzten Auffangstreitwertes im einstweiligen Rechtsschutzverfahren sieht das Gericht ab, da das Begehren der Antragsteller auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 17b GO NRW
§ 4 BauGB
§ 55a VwGO
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 2 Absatz 1 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 K 3059/19
15 B 584/13
4 L 2052/18
15 A 5594/00
15 A 1322/17
1 K 2626/16
4 K 6904/10