Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-05-13, Aktenzeichen 3 K 567/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:0513.3K567.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit einer Anhebung des Mindestschulgeldes an den Schulen der Klägerin.
Die Klägerin ist Trägerin mehrerer staatlich anerkannter Ersatzschulen in Berlin, die unter anderem in den Fächern Fremdsprachenkorrespondenz, Sozialassistenz und Erziehertätigkeit ausbilden. Gemäß § I ihrer Schulgeldordnung in Verbindung mit Anlage I (Stand: Januar 2020) erhebt sie derzeit 100,00 Euro pro Monat und Schüler bzw. Schülerin bis zu einem Bruttojahreseinkommen von 29.420,00 Euro, wobei das Schulgeld für Einkommen, die „nicht über den Grenzen Hartz IV / ALG II“ liegen, auf Antrag ermäßigt werden kann (§ V der Schulgeldordnung der Klägerin). Die Klägerin orientiert sich dabei an einem „Informationsblatt zum Schulgeld und zur Einhaltung des Sonderungsverbotes“ (im Folgenden: Informationsblatt) der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie (im Folgenden: Senatsverwaltung) von 2017. Darin wird unter Berücksichtigung der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes von 1992 bis 2007 und der einschlägigen Rechtsprechung für den gemäß der Lernmittelverordnung 2010 unterstützungsbedürftigen Personenkreis mit einem jährlichen Familieneinkommen von maximal 29.420,00 Euro brutto ein Mindestschulgeld von höchstens 100,00 Euro pro Monat für zulässig erklärt.
Die Klägerin beantragte bei der Senatsverwaltung im September 2019 die „Genehmigung“ zur Erhöhung des Mindestschulgeldes von 100,00 auf 120,00 Euro und legte den Entwurf einer geänderten Schulgeldordnung vor. Sie begründete die Notwendigkeit der begehrten Erhöhung mit der jährlichen Kostensteigerung und entsprechenden Finanzierungsproblemen. Die Senatsverwaltung teilte mit Schreiben vom 22. Oktober 2019 ohne Rechtsbehelfsbelehrung mit, dass sie dem Antrag nicht entsprechen könne, weil die begehrte Erhöhung gegen das verfassungsrechtliche Verbot der Förderung einer Sonderung der Schülerinnen und Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern gemäß Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG (im Folgenden: Sonderungsverbot) verstoßen würde. Nach einem Treffen von Vertretern des Verbands D..., und der freien Schulträger sowie Vertretern der Senatsverwaltung wandte sich die Klägerin im Februar 2020 erneut an die Senatsverwaltung und beantragte die Genehmigung der begehrten Erhöhung des Mindestschulgelds. Dies lehnte die Senatsverwaltung mit Schreiben vom 23. April 2020 erneut ohne Rechtsbehelfsbelehrung ab und stellte lediglich eine laufende Überprüfung der geltenden Vorgaben in Aussicht.
Gegen die Mitteilungen vom 22. Oktober 2019 und 23. April 2020 hat die Klägerin am 21. Oktober 2020 Klage erhoben.
Sie trägt vor: Die begehrte Anpassung zur Aufrechterhaltung des Schulbetriebs sei erforderlich, um die gestiegenen Kosten für den privaten Schulbetrieb zu decken, die das Land Berlin jenseits der Personalfinanzierung nicht übernehme. Das derzeit festgelegte Mindestschuldgeld von 100,00 Euro aus dem Jahre 2007 sei bei Zugrundelegung einer jährlichen Kostensteigerung von 2 % auf monatlich 124,00 Euro anzupassen, so dass die begehrte Anhebung auf 120,00 Euro jedenfalls angemessen sei. Dies verstoße nicht gegen das Sonderungsverbot.
Die Klägerin hat im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens eine Neufassung ihrer Schulgeldordnung vorgelegt, die für ab August 2022 abgeschlossene Schulverträge gelten soll und eine Modifikation der einkommensabhängigen Staffelwerte dahingehend vorsieht, dass bis zu einem Bruttojahreseinkommen von 29.420,00 Euro 100,00 Euro, bis 35.000 Euro 150,00 Euro, bis 50.000 Euro 220,00 Euro, bis 60.000 Euro 280,00 Euro und darüber 350,00 Euro pro Kind und Monat veranschlagt werden.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin auf ihren Antrag vom 20. September 2019 die Genehmigung zur Erhöhung des Mindestschulgeldes an den durch die Klägerin betriebenen Ersatzschulen von derzeit 100,00 Euro je Monat und Schüler auf 120,00 Euro je Monat und Schüler bis zu einem Bruttojahreseinkommen von 29.420,00 Euro zu genehmigen, ferner, die Bescheide der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie vom 22. Oktober 2019 und vom 23. April 2020 aufzuheben, soweit diese dem entgegenstehen,
hilfsweise,
die Bescheide der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie vom 22. Oktober 2019 und vom 23. April 2020 aufzuheben,
ferner, festzustellen, dass eine Erhöhung des Mindestschulgelds durch die Klägerin hinsichtlich der von ihr betriebenen Ersatzschulen von derzeit 100,00 Euro je Monat und Schüler auf 120,00 Euro je Monat und Schüler bis zu einem Bruttojahreseinkommen von 29.420,00 Euro nicht zum Wegfall der Genehmigungsvoraussetzung bezüglich der von der Klägerin betriebenen Ersatzschulen führt und auch nicht auf sonstige Weise durch die Schulaufsicht gegenüber der Klägerin geahndet werden kann.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, dass eine Erhöhung des Mindestschuldgelds auf 120,00 Euro eine verfassungswidrige Sonderung der Schülerinnen und Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern fördern würde. Dem Sonderungsverbot trage die überwiegende Finanzierung der Privatschulen aus staatlichen Zuschüssen Rechnung, was nicht durch überhöhte Schulgelder konterkariert werden dürfe. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts genügten die sozialen Ermäßigungen und Freistellungen, die § 3 der Zweiten Durchführungsverordnung zum bis 2004 gültigen Privatschulgesetz vorsehe (insbesondere Querfinanzierung Minderbemittelter), nicht, um eine Sonderungsgefahr auszuschließen. Im Rahmen der grundsätzlich zulässigen Staffelung der Schulgelder nach den Einkommensverhältnissen der Eltern sei bis zu einem jährlichen Brutto-Einkommen in Höhe von 29.420,00 Euro ein Betrag von 100,00 Euro als Obergrenze anzusehen; dies orientiere sich an einschlägiger Rechtsprechung, die unter Berücksichtigung der Steigerung der Lebenshaltungskosten zwischen 1992 und 2005 eine Erhöhung von vormals 76,69 Euro (1992) auf 96 Euro (2005) angenommen habe. Hieran sei gemäß dem Informationsblatt von 2017 auch weiterhin festzuhalten. Maßgeblich für die zulässige Höhe des Mindestschulgeldes seien zudem entgegen der Auffassung der Klägerin – und der bislang vom Beklagten selbst zugrunde gelegten Bemessungsgrundlage – nicht die anhand des Verbraucherpreisindexes ermittelte allgemeine Preissteigerungsrate; es komme vielmehr entsprechend dem Zweck des Sonderungsverbots auf die Einkommensentwicklung der unteren sozialen Schichten an.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Streitakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen, der, soweit erheblich, zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unzulässig.
Das gilt zunächst für den Hauptantrag, mit welchem die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten zur Genehmigung einer Erhöhung des Mindestschulgeldes auf 120,00 Euro begehrt.
Für dieses Begehren, das im Ergebnis auf die verbindliche Klärung einer einzelnen Genehmigungsvoraussetzung zielt, ist die Verpflichtungsklage, nicht die statthafte Rechtsschutzform. Denn die geplante Erhöhung des Mindestschulgeldes setzt keine förmliche Genehmigung durch den Beklagten voraus; und auf die Erteilung einer solchen Genehmigung hätte die Klägerin dementsprechend auch keinen Anspruch.
Nach § 98 Abs. 1 Satz 1 des Schulgesetzes für das Land Berlin (SchulG), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. März 2022 (GVBl. S. 154) dürfen Ersatzschulen nur mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde errichtet und betrieben werden. Die Genehmigungsvoraussetzungen werden dabei durch § 98 Abs. 3 SchulG ausgeformt. Hierzu zählt nach § 98 Abs. 3 Nr. 4 SchulG, dass eine Sonderung der Schülerinnen und Schüler nach den Besitzverhältnissen ihrer Erziehungsberechtigten nicht gefördert wird. Dies entspricht den grundgesetzlichen Vorgaben des Art. 7 Abs. 4 GG. Danach wird das Recht zu Errichtung von privaten Schulen gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird (Sätze 1 bis 3). Über eine solche Genehmigung verfügt die Klägerin.
Die subjektiv-rechtliche Gewährleistung des Art. 7 Abs. 4 GG umfasst die grundsätzliche Freiheit der Privatschulträger, auch über die Finanzierung des eingerichteten Schulbetriebs unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben selbst zu bestimmen. Soweit durch eine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse die fortdauernde Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen wie hier die Einhaltung des Sonderungsverbotes nach § 98 Abs. 3 Nr. 4 SchulG in Frage stehen mag, bemisst sich der Fortbestand der Genehmigung allein nach § 99 Abs. 1 SchulG. Danach ist die Genehmigung aufzuheben, wenn die Voraussetzungen hierfür später wegfallen und dem Mangel trotz Aufforderung der Schulaufsichtsbehörde innerhalb einer bestimmten Frist nicht abgeholfen wird. Dass im Übrigen die Erhebung von Schulgeld als solche ohne weiteres zulässig und grundsätzlich auch anpassungsfähig ist, setzt nicht nur die Senatsverwaltung in dem Informationsblatt von 2017 selbst voraus, sondern ergibt sich auch aus dem landesgesetzlichen Regelungskonzept. Die einschlägigen Regelungen setzen die Erhebung von Schulgeld nicht als zu Beginn des Privatschulbetriebs feststehende Größe, sondern als dynamische Größe voraus (vgl. § 3 der Zweiten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Privatschulen und den Privatunterricht vom 9. Dezember 1959, zuletzt geändert durch § 75 des Gesetzes vom 11. Juli 1974 [GVBl. S. 1537]; § 101 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 SchulG; § 101 Abs. 2 Satz 4 SchulG i.V.m. § 7 Abs. 1 der Ersatzschulzuschussverordnung (ESZV) vom 29. November 2004, zuletzt geändert durch Verordnung vom 16. Dezember 2010 [GVBl. S. 664]). Auch § 98 Abs. 11 Alt. 1 SchulG, der die Senatsverwaltung zur Festlegung von Bedingungen durch Verordnung ermächtigt, unter denen das Sonderungsverbot gewahrt bleibt, sieht keine Genehmigungspflicht für nachträgliche Schulgelderhöhungen vor. In der Gesamtschau werden durch Schulgeld erzielte Einnahmen als veränderbarer Finanzierungsfaktor vorausgesetzt, ohne dass entsprechende Modifizierungen einschließlich Schulgelderhöhungen einer gesonderten Genehmigungspflicht unterlägen.
Soweit die Klägerin mit ihrem Haupt- und Hilfsantrag, sei es als deklaratorische Aufhebung der von ihr behaupteten Ablehnung im Rahmen ihres Verpflichtungsbegehrens, sei es als Aufhebung einer eigenständigen Regelung im Rahmen einer isolierten Anfechtungsklage, die Kassation der Schreiben der Senatsverwaltung vom 22. Oktober 2019 und vom 23. April 2020 begehrt, ist die Klage gleichfalls unzulässig. Denn die Schreiben stellen weder nach deren Form noch nach deren Inhalt Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 des Berliner Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG Bln) dar. Weder ist die Senatsverwaltung (fälschlich) von einer Genehmigungspflicht ausgegangen und hat die Erteilung der begehrten Genehmigung versagt, noch hat sie mit Regelungswirkung rechtsverbindlich festgestellt, dass die Anhebung des Schulgeldes gegen das Sonderungsförderungsverbot verstoße. In dem Schreiben vom 22. Oktober 2019 wird lediglich mitgeteilt, dass der „Bitte“ der Klägerin um „Bestätigung“ der Erhöhung des Eingangsschulgeldes nicht entsprochen werden könne. Eine verbindliche Regelung, bezogen auf die Ersatzschulgenehmigung, enthält dieses Schreiben ebenso wenig wie dasjenige vom 23. April 2020, in welchem die Senatsverwaltung, ohne das erneute Begehren als solches zu adressieren, auf die ihrer Ansicht nach geltende Rechtslage verweist, wonach die begehrte Schuldgelderhöhung gegen das Sonderungsverbot verstoße.
Das hilfsweise geltend gemachte Feststellungsbegehren der Klägerin bleibt gleichfalls ohne Erfolg.
Es ist unzulässig, weil sich die zur gerichtlichen Entscheidung gestellte Frage, ob allein die Anhebung des Mindestschulgelds auf 120,00 Euro je Monat und Schüler bis zu einem Bruttojahreseinkommen von 29.420,00 Euro wegen Verstoßes gegen das Sonderungsverbot zu einem Wegfall der Genehmigungsvoraussetzungen führt, nicht auf das Bestehen oder Nichtbestehen eines hinreichend konkret bestimmten Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO bezieht. Zudem fehlt es an einem qualifizierten Feststellungsinteresse für den hier vorbeugend begehrten Rechtsschutz.
Gegenstand einer Feststellungsklage kann nur ein konkretes streitiges Rechtsverhältnis sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – BVerwG 8 C 19/09 –, juris Rn. 24 m.w.N.). Darunter sind diejenigen rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem hinreichend konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 20. November 2003 – BVerwG 3 C 44/02 –, juris Rn. 18, und vom 26. Januar 1996 – BVerwG 8 C 19.94 – juris = BVerwGE 100, 262). Hieran fehlt es, wenn lediglich die Gültigkeit einer Rechtsnorm oder eine abstrakte Rechtsfrage aufgrund eines nur erdachten oder eines ungewissen künftigen Sachverhalts geklärt werden soll; dann nämlich würde der Rechtsstreit nicht der Durchsetzung von konkreten Rechten der Beteiligten, sondern dazu dienen, Rechtsfragen gleichsam um ihrer selbst willen theoretisch zu lösen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – BVerwG 8 C 19/09 –, juris Rn. 25; ferner VG Berlin, Beschluss vom 30. September 2020 – VG 3 L 322/20 –). Nicht feststellfähig sind deshalb auch Fragen, die lediglich darauf abzielen, ob bestimmte Tatsachen die tatbestandlichen Voraussetzungen einer gesetzlichen Definition erfüllen; denn Tatbestandsmerkmale, von deren Vorliegen die Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten lediglich abhängen, bilden kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1992 – BVerwG 7 C 5.92 – BVerwGE 90, 220 [228]; BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 – BVerwG 3 C 44/02 –, juris Rn. 18). Die erstrebte Feststellung muss weiter, so sie denn antragsgemäß getroffen wird, geeignet sein, den zwischen den Beteiligten bestehenden Streit endgültig auszuräumen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2000 – BVerwG 7 C 3/00 –, juris Rn. 16). Dagegen ist die Feststellungsklage unzulässig, wenn das festzustellende Rechtsverhältnis nur ein Teilelement des Streits zwischen den Parteien bildet, während sich dieser Streit auch auf weitere vom Feststellungsausspruch nicht erfasste Elemente erstreckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2000 – BVerwG 7 C 3/00 –, a.a.O. Rn. 16).
Nach diesen Maßstäben sind die Voraussetzungen für ein hinreichend konkret bestimmtes Rechtsverhältnis, das Gegenstand eines zulässigen Feststellungsbegehrens sein könnte, im vorliegenden Fall nicht erfüllt.
Zwar haben die rechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen für den Betrieb einer privaten Schule einschließlich des Sonderungsverbots öffentlich-rechtlichen Charakter, da mit Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG und § 98 Abs. 11 Nr. 1 SchulG verfassungs- und verwaltungsrechtliche Normen zugrunde liegen. Auch besteht zwischen den Beteiligten insoweit eine Rechtsbeziehung, als eine Aufhebung der Genehmigung wegen Verstoßes der geplanten Schulgeldanhebung gegen das Sonderungsförderungsverbot gemäß § 99 Abs. 1 SchulG in Verbindung mit § 98 Abs. 3 Nr. 4 SchulG im Raum steht.
Allerdings bildet die Anhebung des Mindestschulgelds auf 120,00 Euro unter dem Blickwinkel eines Wegfalls der Genehmigungsvoraussetzungen wegen Verstoßes gegen das Sonderungsverbot (§ 98 Abs. 3 Nr. 4 SchulG) nur einen unselbstständigen Teilaspekt der dem Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten insgesamt zugrunde liegenden Frage, ob die Zugangsbedingungen, die für die von der Klägerin betriebenen Ersatzschulen gelten, gegen das Sonderungsverbot verstoßen würden. Es ist der Klägerin jedoch verwehrt, mit dem Mindestschulgeld lediglich einen isoliert herausgegriffenen Einzelpunkt der für die Ersatzschulgenehmigung insgesamt maßgeblichen Umstände unter Offenlassen der übrigen Parameter zum Gegenstand einer Feststellungsklage zu machen.
Wann der Träger einer Privatschule durch seine Zugangsregeln gegen das Sonderungsverbot verstößt, bemisst sich danach, ob die Schule allen Kindern unabhängig von den Einkommens- und Vermögensverhältnissen der Eltern zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2013 – 6 B 32/13 –, juris Rn. 4). Eine Ersatzschule muss in dem Sinne allgemein zugänglich sein, dass sie ohne Rücksicht auf die Wirtschaftslage der Schülerin oder des Schülers und dessen Eltern besucht werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 – BVerwG 1 BvL 8/84 –, BVerfGE 75, 40 [63]; VG Stuttgart, Urteil vom 2. Februar 2010 – 13 K 3238/09 –, juris Rn. 22). Dies ist nicht der Fall, wenn überhöhte Schulgelder eine Sonderung der Schülerinnen und Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern fördern. Nicht nur die Auswahl der Schülerinnen und Schüler muss unabhängig von der Einkommens- und Vermögenssituation der Eltern erfolgen, sondern auch ein von der Ersatzschule erhobenes Schulgeld muss der Höhe nach so gestaltet sein, dass es sich grundsätzlich Eltern aller Einkommens- und Vermögensschichten leisten können (vgl. Brosius-Gersdorf, NVwZ 2018, 761, 763). Soweit dabei Kinder aus besitzschwachen Verhältnissen gegenüber solchen aus besitzstarken Verhältnissen zu begünstigen sind, kann dies auf verschiedene, von den Schulen grundsätzlich wählbare Weise erfolgen, etwa durch ein einheitliches Schulgeld mit Erlassmöglichkeit auf Antrag besitzschwacher Eltern, ein einheitliches Schulgeld ohne Ermäßigungsmöglichkeit, wenn dieses so niedrig angesetzt ist, dass alle Eltern es aufbringen können oder – wie im vorliegenden Fall – durch eine Staffelung des Schulgelds nach Maßgabe der Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Eltern, gegebenenfalls gekoppelt an einen prozentualen Anteil des Haushaltsnettoeinkommens. Eine Staffelung des Schulgelds nach den Einkommensverhältnissen der Eltern ist mit Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG grundsätzlich vereinbar, soweit dadurch die Zugänglichkeit der Schule offengehalten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2011 – BVerwG 6 C 18/10 –, juris Rn. 32).
Die Frage, ob die Erhebung bestimmter Schulgelder eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern fördert, hängt von einer Vielzahl von Faktoren und deren Verhältnis zueinander ab. Deren Bewertung weist anerkanntermaßen einen besonders hohen Grad an Komplexität auf, weil sowohl die sozio-ökonomischen und gesamtgesellschaftlichen Rahmenbedingungen als auch die konkreten Auswirkungen der Zugangsregeln der Privatschule auf die Chancen potentieller Interessenten, das schulische Angebot der privaten Schule wahrzunehmen, relevant sind (vgl. zum Ganzen Eisinger/Warndorf/Falterbaum/Feldt, Grenzen der Belastbarkeit privater Haushalte mit Schulgeld – Eine Untersuchung für das Land Baden-Württemberg, Steinbeis-Transferzentrum Wirtschafts- und Sozialmanagement, München 2007, S. 134 ff.; Brosius-Gersdorf, Das missverstandene Sonderungsverbot für private Ersatzschulen [Art. 7 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 GG], Rechtsgutachten im Auftrag der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit, Hannover 2017, S. 24 ff.; Helbig/Nikolai/Wrase, Privatschulen und die soziale Frage: Wirkung rechtlicher Vorgaben zum Sonderungsverbot in den Bundesländern, Leviathan 45 [3], 357, 359 ff.; s. aus ländervergleichender Sicht Akkaya/Helbig/Wrase, Voraussetzung sozialer Verantwortung – Privatschulfinanzierung in den deutschen Bundesländern, Dezember 2019, S. 15 ff.). Für die Vereinbarkeit von Schulgeldern mit dem Sonderungsverbot kommt es einerseits auf die Einkommensentwicklung, die steuerliche Absetzbarkeit des Schulgeldes, Fördermöglichkeiten gemäß Bundesausbildungsförderungsgesetz sowie sozialrechtliche und kinderbezogene Leistungen des Staates an (s. auch den Hinweisbeschluss der Kammer vom 2. März 2022) sowie andererseits darauf, wie die Zugangsregeln insgesamt konzipiert sind und in der Praxis gehandhabt werden.
Das Feststellungsbegehren der Klägerin, dass die geplante Erhöhung des Mindestschulgelds mit dem Sonderungsverbot vereinbar sei, bezieht sich hingegen nur auf einen einzelnen Parameter des von ihr geplanten Schulgeldsystems. Ihr geht es allein um die Anhebung der Einstiegsstufe des Schulgeldes, das von Schülerinnen und Schülern aus Haushalten mit einem niedrigen Jahresbruttoeinkommen bis 29.420,00 Euro auf 120,00 Euro angehoben werden soll. Eine solche am Sonderungsverbot ausgerichtete Beurteilung eines isoliert herausgegriffenen Punkts der Zugangspraxis scheidet als Gegenstand eines auf die Einhaltung der Genehmigungsvoraussetzungen Feststellungsbegehrens aus, weil die Frage, welche Auswirkungen allein die Mindestschulgeldhöhe als isolierter Parameter auf eine etwaige Förderung der Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen hätte, einer feststellenden Beurteilung für sich genommen nicht zugänglich ist. Die Vereinbarkeit einer Schulgeldregelung mit dem Sonderungsverbot ließe sich einer feststellenden Klärung allenfalls im Rahmen einer Gesamtbewertung zuführen, deren Gegenstand – als zulässiger Streitgegenstand einer Feststellungsklage – nur die von einer Privatschule insgesamt praktizierten Zugangsbedingungen einschließlich ihrer Schulgeldregelung im Ganzen als einheitliches Regelungskonzept sein könnten, die im weiteren geschilderten sozio-ökonomischen und rechtlichen Gesamtrahmen zu beurteilen wären. In diese Gesamtbetrachtung wäre insbesondere auch die Freistellungspraxis der Klägerin im Hinblick auf sozial Bedürftige einzubeziehen, über deren konkrete Handhabung freilich bei der Klägerin selbst offenbar noch Unsicherheit besteht (vgl. § V des Entwurfs der ab August 2022 geplanten Schulgeldordnung sowie den Schriftsatz vom 11. Mai 2022, S. 2). Der Klägerin geht es zwar um den Fortbestand der Ersatzschulgenehmigung, die das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten bildet; wie die im Laufe des Verfahrens angekündigte, hinsichtlich der weiteren Staffelung des Schulgelds für höhere Einkommen veränderte Schulgeldordnung zeigt, strebt sie mit der Klage jedoch gerade nicht eine Klärung der von ihr praktizierten Zugangsregeln einschließlich der vorgesehenen Schulgeldstaffelung im Übrigen an. Mit dem Schwellenwert von 29.420,00 Euro als Einstiegsgrenze, den die Klägerin erstmals in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich in ihr Feststellungsbegehren aufgenommen hat, hält sie im Übrigen an einem Parameter fest, den sie nach ihrer eigenen Argumentation, die im Kern auf die ihrer Ansicht nach zu berücksichtigende allgemeine Kosten- und Einkommenssteigerung seit der letzten Festlegung in dem Informationsblatt von 2017 auf der Basis von in der Vergangenheit liegenden Daten verweist, selbst als längst überholt ansieht. Daran wird deutlich, dass die im Rahmen des Sonderungsverbots relevanten Parameter der Einkommensentwicklung, der Schuldgeldhöhe, der Einkommensstaffelung und der Freistellungspraxis nur in einer zum maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung feststehenden Kombination einer gerichtlichen Überprüfung anhand des Sonderungsverbots zugänglich wären, nicht aber, wie hier, ein isolierter Mindestschulgeldbetrag.
Dass eine einzelne Schulgeldstufe keinen einer isolierten Feststellung zugänglichen Gesichtspunkt darstellt, belegt auch die mangelnde Abgrenzbarkeit der einzelnen Schulgeldstufe von den weiteren schulgeldbezogenen Faktoren, die für das Sonderungsverbot relevant sind. So wird für die Vereinbarkeit der Schulgeldhöhe mit dem Sonderungsverbot regelmäßig auf durchschnittlich erhobene Schulgelder abgestellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 – 1 BvR 682, 712/88 – NVwZ 1994, 886, 887; BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2011 – BVerwG 6 C 18/10 –, juris, Rn. 20 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Januar 2000 – 9 S 317/98 und 318/98 – DVBl 2000, 722; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 19. Juli 2005 – 9 S 47/03 –, BeckRS 2005, 29064; vom 14. Juli 2010 – 9 S 2207/09 –, juris; vom 11. April 2013 – 9 S 233/12 – juris). Danach sind sämtliche vom Schulträger praktizierten Schulgeldstufen in Bezug auf etwaige damit verbundene Sonderungseffekte wertend aufeinander zu beziehen. Legt man dies zugrunde, so scheidet die isolierte Betrachtung einer einzelnen Einkommensgruppe, die nach der jeweiligen Schulgeldregelung unter eine bestimmte Kategorie fällt, für die Beurteilung der Vereinbarkeit mit dem Sonderungsverbot aus. Ob ein Schulgelddurchschnitt mit Blick auf besonders hohe Schulgelder einkommensstarker Gruppen in materiell-rechtlicher Hinsicht tatsächlich aussagekräftig ist (vgl. kritisch etwa Brosius-Gersdorf, NVwZ 2018, 761 [767]), kann hier dahinstehen. Da die Einhaltung des Sonderungsverbots durch die insgesamt feststehenden, konkret praktizierten Zugangsvoraussetzungen gerade nicht von nur einem, hier zur Beurteilung gestellten Teilaspekt abhängt, sondern von weiteren Faktoren, welche die Klägerin offenbar als im Übrigen beliebig variierbar voraussetzt, verbietet es sich, die Vereinbarkeit der Bedingungen für den Zugang zu einer Privatschule mit dem Sonderungsverbot nur auf einen einzelnen (Schulgeld-)Parameter zu beziehen und allein in Bezug auf diesen zu beurteilen, wie es die Klägerin mit ihrem Feststellungsantrag begehrt.
Hieraus folgt weiter, dass mit einer gerichtlichen Aussage zu etwaigen Sonderungswirkungen einer Anhebung des Mindestschulgeldes das zwischen den Beteiligten streitige Fortbestehen der Genehmigungsvoraussetzungen nicht umfassend geklärt wäre. Weil in diesem zwischen den Beteiligten zugrunde liegenden Rechtsverhältnis nur die gesamte Zugangspraxis streitig sein kann, wäre ein Feststellungsurteil betreffend die bloße Mindesthöhe also auch nicht geeignet, das Rechtsverhältnis einer endgültigen Befriedung zuzuführen (vgl. erneut BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2000 – BVerwG 7 C 3/00 –, juris Rn. 16). Dies gilt insbesondere in Anbetracht der im Verlaufe des Gerichtsverfahrens neugefassten und ab August 2022 geplanten Schulgeldstaffelung, welche die Klägerin nicht zum Gegenstand ihres Feststellungsbegehrens gemacht hat, offenbar in der Annahme, die Sonderungswirkung der Mindestschulgeldhöhe ließe sich unabhängig von den weiteren Faktoren einschließlich der sonstigen Schwellenwerte beurteilen. Insofern liegt dem klägerischen Begehren auch noch kein hinreichend konkreter Sachverhalt zugrunde, der eine geeignete Bewertungsgrundlage für die streitige Gesamtfrage nach der Erfüllung der rechtlichen Voraussetzungen der Betriebsgenehmigung bilden würde.
Das Feststellungsbegehren ist auch deshalb unzulässig, weil der Klägerin das hierfür erforderliche qualifizierte Feststellungsinteresse fehlt.
Verwaltungsrechtsschutz ist grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz. Das folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der der Gerichtsbarkeit nur die Kontrolle der Verwaltungstätigkeit aufträgt, ihr aber grundsätzlich nicht gestattet, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Verwaltung einzugreifen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 23. Dezember 2011 – VGH 15 CS 11.2232 –, juris Rn. 20; BVerwG, Urt. v. 25. September 2008 – BVerwG 3 C 35.07 –, juris Rn. 26). Die Verwaltungsgerichtsordnung stellt darum ein System nachgängigen – gegebenenfalls einstweiligen – Rechtsschutzes bereit und geht davon aus, dass dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) grundsätzlich ausreicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 – BVerwG 2 C 52/17 –, juris Rn. 37). Vorbeugende Klagen sind daher nur zulässig, wenn ein besonderes schützenswertes Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes besteht, weil der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz – einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes – mit für den Kläger unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1967 – BVerwG 3 C 58.65 –, BVerwGE 26, 23 [24 f.]; vgl. auch Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, vor §§ 40 - 53 Rn. 25). Für vorbeugenden Rechtsschutz ist dagegen dort kein Raum, wo und solange der Betroffene in zumutbarer Weise darauf verwiesen werden kann, die befürchteten Maßnahmen der Behörde abzuwarten und gegebenenfalls einen von der VwGO als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen (BayVGH, Beschl. v. 23. Juli 2019 – 6 ZB 19.790 –, juris, Rn. 9; BayVGH, Beschluss vom 21. Juli 2016 – VGH 15 CE 16.1279 –, juris Rn. 53 m.w.N.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 5. Juli 2017 – 4 OB 160/17 –, juris Rn. 10). Insbesondere genügt es nicht, dass der Erlass eines belastenden Verwaltungsakts droht (vgl. v. Albedyll in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, 8. Aufl. 2021, § 43 VwGO Rn. 42). Ein qualifiziertes Feststellungsinteresse im genannten Sinne ist nur anzunehmen, wenn ein mit einer Anfechtungsklage nicht mehr wiedergutzumachender Schaden droht, wenn eine Vielzahl gleichartiger Rechtsakte abzuwehren wäre oder der Betroffene bereits jetzt Dispositionen zu treffen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. September 1972 – BVerwG IV C 17/71 –, juris = BVerwGE 40, 323; VGH München, Beschluss vom 30. November 2010 – 9 CE 10.2468 – BeckRS 2010, 56426).
Solche Nachteile, welche die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes ausnahmsweise rechtfertigen könnten, sind hier nicht ersichtlich. Die Klägerin könnte ihr Rechtsschutzbegehren wirksam im Rahmen eines gemäß den Bestimmungen des § 99 SchulG noch einzuleitenden Verfahrens zur Aufhebung der Genehmigung zum Betrieb ihrer Ersatzschulen verfolgen. Für den Fall, dass die Voraussetzungen für die Genehmigung des Schulbetriebs später wegfallen, sieht die gesetzliche Regelung in § 99 Abs. 1 SchulG ein spezielles Verfahren vor. Danach ist die Genehmigung – erst – dann aufzuheben, wenn dem Mangel trotz Aufforderung der Schulaufsichtsbehörde nicht innerhalb einer bestimmten Frist abgeholfen wird. Im vorliegenden Fall ist bislang noch nicht einmal diese Vorstufe des vorgesehenen gesetzlichen Verfahrens erreicht, im Rahmen derer die Aufsichtsbehörde etwaige Mängel konkret benennt, ihre Einschätzung rechtlich begründet und eine Frist zur Abhilfe setzt. Erst in dieser Verfahrensphase wird für den betroffenen Schulträger erkennbar, dass die Aufsichtsbehörde die konkret gehandhabte Zugangspraxis insgesamt für rechtswidrig hält und auf welcher rechtlichen Grundlage sie die Entziehung der Genehmigung tatsächlich androht.
Bei dieser Sachlage ist es der Klägerin zumutbar, eine etwaige Einleitung des Verfahrens gemäß § 99 Abs. 1 SchulG abzuwarten und gegebenenfalls die einer etwaigen Ankündigung einer Entziehung der Genehmigung zugrunde liegenden, konkreten rechtlichen Erwägungen gerichtlich überprüfen zu lassen. Der Beklagte wird erst nach eingehender Prüfung der aktuellen Ausgestaltung des Zugangs zu den von der Klägerin betriebenen Schulen und einer entsprechenden Prognose bei der Beurteilung etwaiger Sonderungswirkungen zu einer begründeten Einschätzung kommen können, deren rechtliche Kontrolle in einem Anfechtungsklageverfahren sachbezogen und wirksam stattfinden kann – im Gegensatz zu einem vorgelagerten Verfahren, das lediglich eine Teilfrage adressiert, von der allein, wie gezeigt, die rechtliche Zulässigkeit der von der Klägerin geplanten Schulgeldordnung nicht abhängt. Angesichts der Möglichkeit, gegen eine etwaige spätere Aufhebung der Genehmigung vor dem Verwaltungsgericht mit aufschiebender Wirkung Klage zu erheben und, für den Fall einer Anordnung der sofortigen Vollziehung, um einstweiligen Rechtsschutz nachzusuchen, stünden der Klägerin alternativ zu der von ihr erhobenen Feststellungsklage effektiver Rechtsschutz offen.
Dass der Beklagte für den Fall der Erhöhung des Mindestschuldgelds die Aufhebung der Genehmigung gemäß § 99 Abs. 1 SchulG lediglich in Aussicht gestellt hat, genügt für ein qualifiziertes Feststellungsinteresse nicht. Ob sich der Beklagte tatsächlich zu einer Aufhebung der Genehmigung entschließen und worauf er dies im Einzelnen stützen wird, lässt sich zum maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung noch nicht absehen. Einerseits knüpft das „Informationsblatt“ der Senatsverwaltung von 2018 noch ausdrücklich an den Verbraucherpreisindex an, ohne dass sich die Senatsverwaltung – wie sie im laufenden Verfahren erklärt hat – weiterhin an diese Anknüpfung gebunden sieht. Ob und auf welcher Grundlage sie gleichwohl einen Verstoß gegen das Sonderungsverbot bejahen und deshalb ein Entziehungsverfahren einleiten würde, steht derzeit nicht fest. Diesbezüglich ist der Erkenntnisprozess auf Seiten der Senatsverwaltung unter Berücksichtigung der Einlassungen der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung offensichtlich noch nicht abgeschlossen; vielmehr wird nach wie vor der Erlass einer Verordnung gemäß § 98 Abs. 11 Nr. 1 SchulG zur näheren Regelung der Bedingungen erwogen, unter denen eine Sonderung der Schülerinnen und Schüler nach den Besitzverhältnissen ihrer Erziehungsberechtigten nicht gefördert wird. Weil nicht absehbar ist, ob sich die Senatsverwaltung vor diesem Hintergrund allein auf der Grundlage ihres von ihr selbst als teilweise überholt angesehenen Informationsblatts von 2017 zu einer Entziehung der Genehmigung tatsächlich entschließen würde, besteht derzeit kein schützenswertes Interesse der Klägerin daran, bereits im Vorgriff auf diesen Entscheidungsprozess einen Teilaspekt desselben zu klären.
Auch im Übrigen ist nicht erkennbar, inwiefern der Klägerin das Abwarten einer Verfahrenseinleitung gemäß § 99 Abs. 1 SchulG unzumutbar und deshalb eine vorbeugende Feststellungsklage ausnahmsweise zulässig wäre. Sie hat – trotz entsprechenden Hinweises durch das Gericht vom 3. Mai 2022 – keinerlei Gesichtspunkte dafür aufgezeigt, dass ihr durch Abwarten der Verfahrenseinleitung gemäß § 99 Abs. 1 SchulG ein nicht wiedergutzumachender Schaden drohte, eine Vielzahl gleichartiger Rechtsakte abzuwehren wäre oder sie bereits im Vorfeld einer behördlichen Entscheidung darauf bezogene Dispositionen zu treffen hätte. Ein etwaiges Verfahren zur Aufhebung der Genehmigung wäre nicht öffentlich (vgl. §§ 29 Abs. 2, 30, 68 Abs. 1 Satz VwVfG; ferner BVerwG, Vorlagebeschluss vom 30. April 2009 – BVerwG 7 C 17.08 – juris), so dass Nachteile infolge eines negativen Bildes der von der Klägerin betriebenen Privatschulen durch Bekanntwerden eines Aufhebungsverfahrens in der Öffentlichkeit als fernliegend erscheinen. Auch würde eine gegebenenfalls gerichtlich angefochtene Aufhebung der Genehmigung erst mit Ende der aufschiebenden Wirkung einer Anfechtungsklage (vgl. §§ 80 Abs. 1 Satz 1 u. 2, 80b Abs. 1 Fall 2 u. Abs. 2 VwGO) vollziehbar werden, so dass der Klägerin keine unzumutbaren Rückabwicklungsfolgen drohen. Im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit einer Aufhebung der Genehmigung stünde der Klägerin der einstweilige Rechtsschutz offen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit hat seine Rechtsgrundlage in § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der in §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 VwGO
§ 99 SchulG
§ 167 VwGO
§ 98 Abs. 1 Satz 1 des Schulgesetzes
§ 98 Abs. 3 SchulG
§ 98 Abs. 3 Nr. 4 SchulG
§ 99 Abs. 1 SchulG
§ 101 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 SchulG
§ 101 Abs. 2 Satz 4 SchulG
§ 98 Abs. 11 Alt. 1 SchulG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 98 Abs. 11 Nr. 1 SchulG
§ 29 Abs. 2, 30, 68 Abs. 1 Satz VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 7 Abs. 1 der Ersatzschulzuschussverordnung
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 262
BVerwGE 90, 220
BVerfGE 75, 40
NVwZ 2018, 761, 763
NVwZ 1994, 886, 887
DVBl 2000, 722
NVwZ 2018, 761
BVerwGE 26, 23
BVerwGE 40, 323
8 C 19/09
3 C 44/02
8 C 19.94
3 L 322/20
7 C 5.92
7 C 3/00
6 B 32/13
1 BvL 8/84
13 K 3238/09
6 C 18/10
9 S 317/98
9 S 47/03
9 S 2207/09
9 S 233/12
15 CS 11.22
3 C 35.07
2 C 52/17
3 C 58.65
6 ZB 19.79
15 CE 16.12
4 OB 160/17
IV C 17/71
9 CE 10.24
7 C 17.08