Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-17, Aktenzeichen 5 K 1328/09.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2011:0217.5K1328.09.WI.0A

Tenor:
1. Ziffer 17 der Bescheide vom 17.12.2008 und vom 06.10.2009 sowie Ziffer 10 – soweit die Werberichtlinien zum Bestandteil der Erlaubnisse gemacht werden – und Ziffer 16 – soweit jede Änderung der allgemeinen Geschäftsbedingungen der vorherigen Zustimmung der Erlaubnisbehörde bedarf – werden aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Von den Kosten des Verfahrens hat die Klägerin 5/6, der Beklagte 1/6 zu tragen.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist gewerbliche Spielvermittlerin und begehrt in erster Linie die Feststellung, dass sie ohne Erlaubnis das Lotterieangebot von Lotto Hessen im Internet vermitteln darf. Hilfsweise wendet sie sich gegen Nebenbestimmungen im Erlaubnisbescheid vom 17.12.2008 (betreffend Lotto 6 aus 49, Spiel 77 und Super 6) und im Bescheid vom 06.10.2009 (betreffend Glücksspirale).
Die Klägerin ist seit ca. 30 Jahren bundesweit als Spielvermittlerin tätig; sie vermittelt derzeit ausschließlich im Inland die vom Deutschen Lotto- und Toto-Block veranstalteten Lotterien außerhalb des Internets. Sie führt Spieler zu Spielgemeinschaften zusammen, die dann Spielverträge mit den jeweiligen Lottogesellschaften schließen. Die Klägerin arbeitet bei der Spielscheinausgabe auch mit der Lotterie-Treuhandgesellschaft des Landes Hessen zusammen. Bis zum Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages war diese Tätigkeit in Hessen erlaubnisfrei zulässig, es bedurfte lediglich einer (bestätigten) Anmeldung; auch die Internetvermittlung war erlaubt bzw. übergangsweise zulässig.
Unter dem 31.10.2008 und 26.03.2009 beantragte die Klägerin – obwohl sie der Ansicht ist, die ab 01.01.2009 geltende Erlaubnispflicht nach dem Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) sei verfassungs- und europarechtswidrig – eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 15 des Hessischen Glücksspielgesetzes (GlüG) für die Weiterführung ihrer Tätigkeit.
Mit Bescheiden vom 17.12.2008 und 06.10.2009 (unter Bezugnahme auf die Nebenbestimmung im Bescheid vom 17.12.2008) wurden der Klägerin die begehrten Erlaubnisse für den Zeitraum 01.01.2009 bis 31.12.2011 mit folgenden – hier angefochtenen – Nebenbestimmungen erteilt:
4. Die Erlaubnis ist auf Spielvermittlung im Auftrag von Spielern, die sich in Hessen aufhalten, begrenzt. Deren Spieleinsätze dürfen ausschließlich an die Lotterie-Treuhandgesellschaft mbH Hessen weitergeleitet werden.
5. Die Geschäftsbeziehungen mit den Spielern sind so zu gestalten, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spieler ausbezahlt werden.
6. Mindestens 2/3 der von den Spielern insgesamt von Ihnen vereinnahmten Beträge sind an die Lotterie-Treuhandgesellschaft mbH Hessen für die Teilnahme am Spiel weiterzuleiten. Die Spieler sind vor Vertragsabschluss in Textform klar und verständlich auf den Veranstalter und auf den an diesen weiterzuleitenden Betrag hinzuweisen.
7. Bei jeder Spielteilnahme haben Sie dem jeweiligen Veranstalter die Vermittlung offenzulegen.
In den Teilnahmebedingungen und den Spielscheinen ist hierzu folgender Hinweis aufzunehmen: Der Spielauftrag wird an die Hessische Lotterieverwaltung vermittelt.
10. Die Werbung muss jederzeit den Anforderungen des § 5 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV), GVBl. I 2007 S. 841, genügen. Insbesondere ist gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV jede Form von Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen verboten.
Werbemaßnahmen für die vermittelten Glücksspiele und die Spielvermittlung dürfen nach Art und Umfang nicht gezielt zur Teilnahme auffordern, anreizen oder ermuntern und müssen sich auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel beschränken. Die Werbeaktivitäten müssen sich im Rahmen des § 5 GlüStV bewegen, dürfen nicht irreführend sein und insbesondere nicht darauf abzielen, unzutreffende Vorstellungen über die Gewinnchancen hervorzurufen.
Verkaufsfördernde Maßnahmen wie Rabatte, Gutscheine oder ähnliche Aktionen dürfen nicht durchgeführt werden.
Die diesem Bescheid als Anlage beigefügten Werberichtlinien vom 09.10.2008 sind Bestandteil dieser Erlaubnis.
16. Die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen sind Grundlage dieser Erlaubnis. Jede Änderung der Geschäftsbedingungen bedarf der vorherigen Zustimmung der Erlaubnisbehörde.
17. Dem Hessischen Ministerium des Innern und für Sport ist innerhalb von 6 Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres ein von einem Wirtschaftsprüfer geprüfter Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers vorzulegen. Dieser Bericht hat auch einen Sonderbericht über das Verhältnis zum Treuhänder und die Verwendung angefallener Sachgewinne, der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne sowie von Rundungsdifferenzen bei der Auszahlung an die Teilnehmer von Spielgemeinschaften zu enthalten.
Über die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an den in Nr. 4 genannten Veranstalter ist innerhalb derselben Frist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der steuerberatenden Berufe oder Wirtschaftsprüfer) bestätigte Abrechnung zu erstellen und vorzulegen.
Der sachverständige Dritte hat auch zu bestätigen, das mindestens 2/3 der von den Spielern insgesamt vereinnahmten Beträge an den jeweiligen Veranstalter für die Teilnahme am Spiel weitergeleitet wurden und hierüber einen Bericht vorzulegen.
Auf Anforderungen des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport sind im Einzelfall Auskünfte über die Vermittlungstätigkeit zu erteilen und die dazu erforderlichen weiteren Unterlagen vorzulegen. Insbesondere bleibt vorbehalten, von Ihnen vierwöchentlich eine Aufstellung über die vereinnahmten und an Veranstalter weitergeleiteten Beträge gegliedert nach Bundesländern anzufordern.
Die Kosten zur Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte gehen zu Ihren Lasten.
19. Der höchstmögliche Einsatz für Systemtipps eines Spielers bei der Lotterie „6 aus 49“ darf 1.500,-- Euro pro Veranstaltung nicht überschreiten.
Gegen diese Nebenbestimmungen hat die Klägerin am 30.12.2008 (Az.: 5 K 1400/08) und am 05.11.2009 (Az.: 5 K 1328/09) die vorliegenden Klagen erhoben und sie später jeweils um Feststellungsanträge erweitert. Die beiden Verfahren wurden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Klägerin ist der Ansicht, sie dürfe ihre Tätigkeit auch weiterhin ohne Erlaubnis ausüben und im Internet tätig werden. Die Beschränkungen ihrer Tätigkeit durch den Glücksspielstaatsvertrag seien verfassungs- und europarechtswidrig. Die private Vermittlung staatlicher Glücksspiele habe bislang keine rechtlich relevante Gefahrenlage begründet.
Das Glücksspielwesen in Deutschland sei weder kohärent noch systematisch ausgestaltet, das staatliche Monopol unionsrechtswidrig.
Es handele sich bei den staatlich veranstalteten Glücksspielen - im Gegensatz zu den liberalisierten Automatenspielen - ausnahmslos um harmlose Spiele mit geringem Suchtpotential. Gerade die Bildung von Spielgemeinschaften verringere die Suchtgefahr weiter, weil der einzelne Spieler nur mitspielen könne, wenn er ein monatlich beginnendes und jeweils einen Monat dauerndes Abonnement abschließe. Ein schneller Einstieg, etwa wegen der Verlockung eines besonders hohen Jackpots, sei nicht möglich.
Die Auflage Nr. 4 sei schon wegen fehlender Begründung rechtswidrig, außerdem sei die Klägerin vorher nicht angehört worden, was angesichts der Neuartigkeit des Erlaubnistatbestandes aber geboten gewesen wäre.
Spieler im Sinne des Erlaubnisbescheides könne nur die Spielgemeinschaft sein, da die Klägerin keine Spielaufträge von Einzelspielern vermittele. Die Spielgemeinschaft als Gesellschaft bürgerlichen Rechts habe keinen Aufenthalt, sondern einen Sitz. Der Beklagte vermenge die Begriffe des Einzelspielers und der Spielgemeinschaft. Die Spielgemeinschaften setzten sich aus Spielern aus unterschiedlichen Bundesländern zusammen; es komme hier aber nur auf den Sitz der Spielgemeinschaft an. Soweit sie deren Spielauftrag an die Lotterie-Treuhandgesellschaft Hessen vermittele, bestimme die Klägerin den Sitz der Spielgemeinschaft in Wiesbaden, wozu sie nach ihren Teilnahmebedingungen berechtigt sei. Wo sich einzelne Mitglieder der Spielgemeinschaft konkret aufhalten, könne die Klägerin nicht feststellen.
Auch die Auflage Nr. 5 sei formell fehlerhaft und inhaltlich rechtswidrig. Selbstverständlich würden alle angefallenen Gewinne an die Spieler ausgekehrt. Die Formulierung der Auflage schließe es aber aus, den Gewinn dem Mitspielkonto des Spielers gutzuschreiben, um ihn als Einsatz im nächsten Monat zu verwenden. Eine Rechtsgrundlage für diese Einschränkung sei nicht ersichtlich.
Die Ziffern 6 und 7 (die im Verfahren 5 K 1400/08 erst mit am 29.12.2009 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz angegriffen wurden) hält die Klägerin ebenfalls wegen des angefochtenen Regionalitätsprinzips für rechtswidrig. Dessen Kartellrechtswidrigkeit sei bereits festgestellt. Beide Auflagen stünden in untrennbaren Zusammenhang mit Ziffer 4 der Bescheide. Deshalb sei die nachträgliche Klageerweiterung zulässig und nicht als Klageänderung anzusehen.
Ziffer 10 solle nur insoweit angegriffen werden, als in deren Absatz 4 die angeführten Werberichtlinien zum Bestandteil der Bescheide gemacht würden. Diese Richtlinien seien nur behördenintern verbindlich, aber nicht durch einen Akt der Rechtssetzung zustande gekommen. Der Klägerin werde auch nichts individuell aufgegeben, sondern sie zur Einhaltung genereller Regelungen verpflichtet, die ihr über § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV hinausgehende Beschränkungen auferlegten; eine solche Vorgehensweise sei rechtswidrig. Die Klägerin beachte die Werbebeschränkungen nach § 5 GlüStV, eine konkrete Beanstandung seitens des Beklagten gebe es nicht. Daher bestehe auch kein Anlass, ihr ein bestimmtes Werbeverhalten zu untersagen.
Die Nebenbestimmung Nr. 16 sei rechtswidrig, weil sie in § 15 Abs. 1 Satz 2 GlüG keine Stütze finde. Zwar habe der Vermittler im Erlaubnisverfahren seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorzulegen, eine Pflicht, sich jede Änderung genehmigen zu lassen, sei nicht vorgesehen und unverhältnismäßig.
Für die Nebenbestimmung 17 fehle ebenfalls die gesetzliche Grundlage. Als GmbH sei die Klägerin nach HGB zur Prüfung und Veröffentlichung ihres Jahresabschlusses verpflichtet. Eine Pflicht zum Nachweis gegenüber dem Beklagten bestehe jedoch nicht. Die Erlaubnisvoraussetzungen seien abschließend in § 9 Abs. 1 und § 15 Abs. 1 GlüG geregelt. § 15 Abs. 3 GlüG könne nicht zur Grundlage einer Auflage gemacht werden und sei im Übrigen nicht neben dem Recht des HGB anwendbar, insbesondere weil das Land Hessen nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht befugt sei, in das vom Bund geregelte Recht der Wirtschaft einzugreifen.
Die Verpflichtung zur Abgabe eines Sonderberichtes sei ebenfalls rechtswidrig und gehe über die Regelung in § 19 GlüStV hinaus. Die Verpflichtung zur Abrechnung der Weiterleitung der Spieleinsätze, gehe ins Leere, weil der Beklagte den räumlichen Geltungsbereich der Erlaubnis nicht zutreffend bestimmt habe.
Die 2/3-Weiterleitungsverpflichtung werde nicht bestritten; § 19 Nr. 1 Satz 1 GlüStV sehe aber keine Nachweispflicht durch Bericht eines Steuerberaters oder Wirtschaftsprüfers vor. Eine solche Überprüfung könne auch nicht verdachtsunabhängig angeordnet werden.
Der Auflagenvorbehalt sei rechtswidrig, weil der Vorbehalt einer glücksspiel-aufsichtlichen Anordnung keine zulässige Auflage in einem Erlaubnisbescheid sein könne. Das Erlaubnisverfahren sei streng von dem bei konkretem Verdacht eingeleiteten repressiven aufsichtsrechtlichen Verfahren zu unterscheiden. Im Übrigen werde die Verbandskompetenz überschritten, wenn der Beklagte die Aufstellung aller vereinnahmten und weitergeleiteten Beträge, gegliedert nach Bundesländern, einfordere.
Die Nebenbestimmung 19 sei ebenfalls formell und materiell rechtswidrig. Sie gehe schon von einem unzutreffenden Verständnis von Spieler und Spielgemeinschaft aus. Angesichts der unterschiedlichen Zahl von Teilnehmern in den Spielgemeinschaften würden sich unterschiedliche Einsatzgrenzen ergeben. Auch sei eine Einsatzbegrenzung angesichts des geringen Suchtpotentials von Lotterien unverhältnismäßig, gerade auch mit Blick auf die Höchsteinsatzgrenzen von mehreren 10.000,-- Euro pro Spiel bei hessischen Spielbanken.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie Glücksspiele in Hessen, auch soweit dies über das Internet erfolgt, ungeachtet der Regelungen der §§ 4 Abs. 1 GlüStV, 9, 14, 15 GlüG ohne eine Genehmigung des Beklagten gewerblich vermitteln darf, und dass § 19 Nr. 1 Satz 1 GlüStV auf die Spielvermittlung der Klägerin nicht anwendbar ist,
hilfsweise,
die Auflagen unter Ziffern 4, 6, 7, 16, 17 und 19 in den Bescheiden des Beklagten vom 17.12.2008 und 06.10.2009 aufzuheben sowie die Auflagen unter Ziffern 5 und 10 insoweit aufzuheben, als durch die Auflage Ziffer 5 die Möglichkeit der Gutschrift des Gewinns auf dem Mitspielkonto des Spielers für die Zwecke des Einsatzes im nächsten Monat ausgeschlossen wird, und durch die Auflage Ziffer 10 die beigefügten Werberichtlinien der Glücksspielaufsicht zum Bestandteil der Erlaubnis gemacht werden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt die angefochtenen Bescheide und wendet sich gegen die Zulässigkeit der Klage. Die - nachträgliche - Klageerweiterung hinsichtlich der Ziffern 6 und 7 im Bescheid vom 17.12.2008 sei nicht zulässig, die genannten Nebenbestimmungen dieses Verwaltungsakts seien bereits rechtskräftig. Im Übrigen seien die Anfechtungsanträge unzulässig, weil die Erlaubnisse nur unter Einhaltung der Nebenbestimmung nutzbar seien, die Klägerin habe Verpflichtungsklage erheben müssen.
Die Klage sei auch unbegründet, weil der Glücksspielstaatsvertrag weder gegen Verfassungs- noch gegen Europarecht verstoße und die auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 9 Abs. 2 GlüG beruhenden Nebenbestimmungen rechtmäßig seien.
Das Regionalitätsprinzip sei zulässig und geeignet, das Angebot von Glücksspielen zu beschränken und eine Transparenz des Spielbetriebes zu fördern. Ein gewerblicher Spielvermittler sei nicht berechtigt, die in einem Bundesland akquirierten Spielaufträge außerhalb dieses Bundeslandes bei einer anderen Lottogesellschaft einzuliefern. Vielmehr müsse sich jeder Spieler der Spielgemeinschaft bei Auftragsabgabe in Hessen aufhalten. Der fiktive Sitz einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts entspreche nicht den gesetzlichen Vorgaben. Wie eine Erklärung der Klägerin gegenüber dem Innenministerium Nordrhein-Westfalen zeige, sei die Klägerin auch grundsätzlich in der Lage, Spielgemeinschaften nach Bundesländern zusammenzustellen und auf länderübergreifende Spielgemeinschaften zu verzichten.
Die Gutschrift auf einem Spielerkonto komme dem Spieler zugute und sei als Auszahlung anzusehen.
Ziffern 6 und 7 beruhten auf § 19 Abs. 1 GlüStV und § 14 Abs. 2 GlüG.
Die Werberichtlinien, auf die in Ziffer 10 Bezug genommen werde, seien eine Interpretationshilfe für die Klägerin zur Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV.
Ziffer 16 diene dazu, auch künftig die Einhaltung der Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen. Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen hätten sehr wohl ordnungsrechtliche Relevanz.
Ziffer 17 finde seine Grundlage in § 15 Abs. 3 GlüG.
Die Begrenzung in Ziffer 19 sei notwendig, weil der Fachbeirat gerade das Systemspiel als problematisch angesehen habe. Um die Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten, werde die Begrenzung auf 1.500,-- Euro pro Veranstaltung für notwendig erachtet. Hohe finanzielle Verluste der Spieler sollten verhindert werden.
Eine Anhörung sei entbehrlich gewesen, da die Klägerin den Glücksspielstaatsvertrag kenne. Sie habe keinen Anspruch auf eine Erlaubnis ohne Nebenbestimmungen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Behördenakten des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO ist zulässig.
Anders als über einen Feststellungsantrag, dass sie für ihre Betätigung (auch weiterhin) keiner Erlaubnis bedarf, kann die Klägerin ihr umfassendes Rechtsschutzziel auf Klärung ihrer Rechtsbeziehungen zum Beklagten nicht erreichen.
Dem steht die grundsätzliche Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nicht entgegen, denn mit der hilfsweise erhobenen Anfechtungsklage kann die Klägerin nur gegen den Inhalt der Erlaubnis vorgehen, aber keine Klärung erhalten, ob es überhaupt einer Erlaubnis bedarf (vgl. dazu BayVGH, Urteil vom 30.08.2000, GewArch 2001, Seite 65).
Da die Feststellungsklage an keine Frist gebunden ist, konnte sie auch nachträglich erhoben und in das laufende Verfahren einbezogen werden.
Die Klägerin hat – obwohl sie über eine Erlaubnis für ihre Tätigkeit verfügt – ein Feststellungsinteresse, weil das erst durch den Glücksspielstaatsvertrag eingeführte Erlaubnisverfahren eine Reihe von Einschränkungen und Unwägbarkeiten für die Klägerin enthält (beispielsweise die Formulierung, dass kein Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis besteht, § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV), die wegfallen würden, wenn sie – wie bisher – ihre Tätigkeit in Hessen nur anmelden müsste (vgl. § 4 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland).
Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag jedoch nicht begründet.
Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 1, 19 GlüStV, 9, 14, 15 GlüG sind auf die Spielvermittlung der Klägerin in Hessen anwendbar.
Soweit die Betätigung der Klägerin generell unter Erlaubnisvorbehalt gestellt wird, ist dies nicht zu beanstanden.
Weder der europäische Gerichtshof (vgl. zuletzt in den Urteilen vom 08.09.2010, Rs. C-46/08 und Rs. C-316/07 u.a.) noch das Bundesverfassungsgericht (vgl. Beschluss vom 14.10.2008, Az.: 1 BvR 928/08; Urteil vom 28.03.2006, Az.: 1 BvR 1054/01) verlangen im Bereich des Glücksspiels uneingeschränkte Gewerbefreiheit. Vielmehr wird dem Gesetzgeber ein weiter Beurteilungs- und Prognosespielraum eingeräumt; welches Schutzniveau er anstrebt und welche Maßnahmen er zum Schutz der Bevölkerung und im Allgemeininteresse für nötig hält, liegt grundsätzlich in seinem Ermessen.
Die neu eingeführte Erlaubnispflicht ist weder inkohärent noch unverhältnismäßig oder diskriminierend. Vielmehr passt sie ins Regelungssystem der §§ 284 ff. StGB, 1 und 4 GlüStV, 9 GlüG, 1 und 2 Rennwett- und Lotteriegesetz, 1 Hessisches Spielbankengesetz und der §§ 33 c, d, e und i Gewerbeordnung. In diesen Vorschriften haben sowohl der Bundes- als auch der Landesgesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass sie Gefahren, die vom Glücksspiel ausgehen, kontrollieren und ihnen begegnen wollen, und dass sie den unzweifelhaft vorhandenen Spieltrieb in kontrollierbaren Bahnen halten wollen.
Eine behördliche Erlaubnis ist dafür ein geeignetes Mittel.
Die nach der aktuellen Gesetzeslage bestehende Erlaubnispflicht hat nach Auffassung der Kammer grundsätzlich auch dann Bestand, wenn sich das staatliche Lotterie-Veranstaltungsmonopol als verfassungs- oder europarechtswidrig erweisen würde (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2010, Az.: 8 C 13.09).
Denn der Glücksspielstaatsvertrag regelt nicht nur den Zugang von Veranstaltern zum Glücksspielmarkt, sondern legt daneben die Anforderungen an die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen und die Werbung hierfür fest. Diese Regelungen können unabhängig davon, ob neben dem staatlichen Monopolveranstalter weitere private Veranstalter aus Gründen der Dienstleistungs- oder Berufsfreiheit zum Lotteriemarkt zugelassen werden müssen, bestehen (vgl. dazu OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.11.2010, Az.: 11 MC 429/10; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19.11.2010, Az.: OVG 1 S 204.10).
Der Rechtsauffassung des VG Halle (Urteil vom 11.11.2010, Az.: 3 A 158/09), dass – bei festgestellter Europarechtswidrigkeit – mit dem Glücksspielveranstaltungsmonopol auch alle Regelungen, die die Vermittlung betreffen, unanwendbar werden, vermag sich das Gericht nicht anzuschließen. Vielmehr müssten für diesen Fall nur die Vorschriften der §§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV, 6 Abs.1 und 6 GlüG unangewendet bleiben, ohne dass der Glücksspielstaatsvertrag und das Hessische Glücksspielgesetz im Übrigen ihren Sinn verlieren würden.
Denn auch wenn anderen Veranstaltern Zugang zum hessischen Lotteriemarkt einzuräumen wäre, würden diese einer Erlaubnispflicht unterliegen, wie sie derzeit für den Monopolisten gilt (§§ 6 Abs. 4, 9 GlüG, 4 Abs. 1 GlüStV). Entsprechendes gilt für die - nicht monopolisierte - gewerbliche Spielvermittlung. Deren Zulässigkeit knüpft an die in Hessen zugelassenen Lotterien an, unabhängig davon, ob diese monopolisiert oder im regulierten Markt veranstaltet werden.
Die Erlaubnispflicht ist auch weder unverhältnismäßig noch diskriminierend. Sie gilt für alle gewerblichen Spielvermittler gleichermaßen und erfordert keinen Aufwand, der für die bundesweit tätigen Vermittler unzumutbar wäre (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, Az.: 1 BvR 928/08).
Der Einführung der Erlaubnispflicht kann auch nicht die im Verhältnis zu anderen Glücksspielarten relativ niedrige Suchtgefahr der von der Klägerin vermittelten staatlichen Lotterien entgegengehalten werden. Denn auch die Veranstaltung dieser Lotterien und Ausspielungen ist grundsätzlich erlaubnispflichtig (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 9 GlüG) und gesetzlich reglementiert, um den Spielerschutz gewährleisten zu können. Für die Notwendigkeit der Ausdehnung dieser Erlaubnispflicht auch auf diejenigen, die – erlaubte – Glücksspiele vermitteln, bestand aus der Sicht des Gesetzgebers begründeter Anlass.
Nach den Erläuterungen zum Entwurf des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (unter www.gluestv.de) gaben unter anderem der bisherige Marktauftritt einiger gewerblicher Spielvermittler und die an die Verbraucherzentrale gerichteten Beschwerden Anlass, die Beachtung der suchtpräventiven und allgemeinwohlbezogenen Zielsetzungen des Staatsvertrages auch in diesem Bereich durch eine vorgehende Erlaubnisprüfung sicherzustellen. Das Gericht hat keinen Anlass, an der Richtigkeit der Erläuterung zu zweifeln.
Auch in der amtlichen Begründung zu § 15 GlüG hält der hessische Gesetzgeber eine stärkere Reglementierung des Berufs des gewerblichen Spielvermittlers für geboten, unter anderem mit der Begründung, dass der Geschäftsablauf bislang nicht hinreichend transparent gewesen sei (vgl. Hessischer Landtag, 16. Wahlperiode, Drucksache 16/7656 vom 23.08.2007).
Die Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV muss allerdings in diesem Zusammenhang verfassungs- und europarechtskonform ausgelegt werden.
Denn ein System vorheriger behördlicher Erlaubnisse ist nur gerechtfertigt, wenn es auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht, die dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen setzen (so EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-46/08, Rdnr. 87). Solche Kriterien lassen sich der schlichten Formulierung, dass kein Anspruch auf eine Erlaubnis besteht, nicht entnehmen. Auch der Verweis in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüG, dass bei der Ermessensausübung den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung zu tragen ist, beinhaltet lediglich eine Selbstverständlichkeit, benennt aber keine ermessenbindenden Kriterien. Aus dem Gesamtkontext der Normen lässt sich aber die Verpflichtung der Behörde ableiten, dass dann, wenn alle zulässigen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und keine Unzuverlässigkeitsgründe i.S.v. § 35 Abs. 1 GewO vorhanden sind, eine Erlaubnis erteilt werden muss, weil das Ermessen auf Null reduziert ist.
Auch der Feststellungsantrag, bezogen auf eine Betätigung der Klägerin im Internet, muss erfolglos bleiben.
Nach § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten.
Das generelle Internetverbot gilt für alle dem Glücksspielstaatsvertrag unterfallende Glücksspielbereiche. Es gilt in Hessen auch für die Betätigung aufgrund von Erlaubnissen, die während des Bestehens der DDR erteilt wurden, denn diese Erlaubnisse haben in Hessen keine Geltung, sondern allenfalls in dem Bereich, über den den damaligen DDR-Behörden Gebietsgewalt zustehen konnte (vgl. BVerwG, GewArch 2006, S. 412).
Im Übrigen kann ein eventueller Bestandsschutz nur im Rahmen der allgemein geltenden Ausübungsregelungen bestehen (vgl. dazu m.w.N. OLG Frankfurt am Main, Urteil vom 04.06.2009, Az.: 6 U 93/07).
Auf die – bundesrechtlichen – Regelungen für die Automatenspiele kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht an, denn diese werden nicht im Internet angeboten.
Lediglich die von privaten konzessionierten Buchmachen angebotenen Pferdewetten werden zum Teil über das Internet vertrieben, weil es bundesgesetzlich im Rennwett- und Lotteriegesetz vom 08.04.1922 kein ausdrückliches Internetverbot gibt. In Anbetracht dieser Sonderstellung kann jedoch das im Übrigen geltende Internetverbot als notwendige und geeignete Maßnahme zur wirksamen Bekämpfung übermäßigen Glücksspiels nicht in Frage gestellt werden.
Sowohl das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 14.10.2008, Az.: 1 BvR 928/08) als auch der Europäische Gerichtshof (vgl. Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-46/08, Rdnrn. 100 ff.) betonen die spezifischen Gefahren des Internets im Glücksspielbereich, besonders im Hinblick auf die zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots und die erleichterten Zugriffsmöglichkeiten. Es liegt im weiten Ermessen des Gesetzgebers, besondere Veranstaltungs- und Vertriebsmöglichkeiten als gefährlich anzusehen und sie zu verbieten, unabhängig davon, ob einzelne (auch staatliche) Anbieter auf die Wiedereinführung des Internetangebotes dringen. Das umfassende Internetverbot kann grundsätzlich als zur Bekämpfung der Spielsucht und zum Jugendschutz geeignet angesehen werden, auch wenn das Anbieten von Glücksspielen über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt (vgl. dazu auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19.11.2010, Az.: OVG 1 S 204.10; OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.11.2010, Az.: 11 MC 429/10).
Auch in diesem Zusammenhang kommt es auf die Frage, ob das Lotteriemonopol europarechtlicher Überprüfung standhalten kann, nicht entscheidend an. Denn das Internetverbot gilt allgemein in den durch den Glücksspielstaatsvertrag geregelten Bereichen, seien sie monopolisiert oder dem regulierten Markt zuzurechnen. Mit den gerichtlichen Entscheidungen, die sich mit der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols befassen, musste sich das Gericht daher nicht auseinandersetzen.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Internetverbot diskriminierend angewandt würde. Es gilt für alle Veranstalter und Vermittler, die der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages in Hessen unterliegen.
Die - noch - für die Pferdewetten-Vermittlung geltend gemachten Ausnahmen stellen die Kohärenz und Systematik des Regelungswerks nicht in Frage.
Art. 56 AEUV - der vorliegend deshalb zu prüfen ist, weil die Klägerin bisher ausländische Kunden hatte und wieder auch grenzüberschreitend und im Internet tätig werden möchte (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 10.05.1995, Rs. C-384/93) - gebietet zur zulässigen Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit kohärente, also zusammenhängende und in einem einheitlichen Rahmen stehende Regelungen (vgl. Art. 7 AEUV) im gesamten Glücksspielbereich (so EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-46/08). Das bedeutet jedoch nicht, dass alle Glücksspiele in gleicher Weise zu regeln wären; vielmehr darf der Gesetzgeber - anhand nachvollziehbarer Kriterien - differenzieren und auch zwischen unterschiedlichen Vorgehensweisen zur Erreichung des die Einschränkungen rechtfertigenden Zieles wählen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24.11.2010, Az.: 8 C 15/09).
Wenn der Bundesgesetzgeber die Pferdewetten-Veranstaltung und -Vermittlung im Internet bislang nicht ausdrücklich verboten hat, zeugt dies im Vergleich zu den dem Glücksspielstaatsvertrag landesrechtlich unterworfenen Glücksspielen von einen Systembruch, der eine gewisse Inkonsequenz (so das OLG Frankfurt am Main, a.a.O.) aufweist, in Anbetracht der geringen Bedeutung der Pferdewetten im Vergleich zu dem übrigen Glücksspielangebot und der insoweit geringeren Suchtgefahr aber hingenommen werden kann (vgl. dazu auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.11.2010, Az.: 11 MC 429/10; LG B-Stadt, Urteil vom 03.11.2010, Az.: 12 O 232/09; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.11.2010, Az.: 4 B 733/10).
Dass fiskalische Interessen des Staates eine Sonderstellung der Pferdewetten-Vermittlung begründen würden, ist nicht ersichtlich. Die Regelungen des Pferdewett-Bereichs beruhen auf historischen Gründen (Förderung der Pferdezucht und des Pferdesports), die Möglichkeiten und Gefahren des Internets waren damals nicht abzusehen. Einen aktuellen Handlungsbedarf hat der Bundesgesetzgeber bislang nicht gesehen, zumal das Rennwett- und Lotteriegesetz in § 2 Abs. 2 ausdrücklich von einem Ortsbezug der Buchmachererlaubnis ausgeht.
Außerdem erteilt die nach Landesecht zuständige Behörde die Erlaubnis, die sie mit Auflagen versehen kann (§ 1 Rennwett- und Lotteriegesetz). Eine solche Auflage könnte das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV beinhalten, denn die Regelungen des ordnungsrechtlich legitimierten Glücksspielstaatsvertrages können auf alle öffentlichen Glücksspiele Anwendung finden, soweit in diesem Bereich keine spezielleren Normen vorhanden sind.
Die hilfsweise gestellten Aufhebungsanträge können im Wege der Anfechtungsklage verfolgt werden. Sie betreffen ausnahmslos Nebenbestimmungen in den beiden Erlaubnisbescheiden. Nach neuerer Rechtsprechung können alle Nebenstimmungen (seien es Auflagen oder Bedingungen) in zulässiger Weise angefochten werden; ob sie isoliert aufgehoben werden können, ist eine Frage der Begründetheit. Es ist dann zu prüfen, ob der Bescheid ohne Nebenbestimmungen Bestand haben kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2000, Az.: 11 C 2/00).
Die Anfechtungsanträge sind zum überwiegenden Teil zulässig; unzulässig – weil nach § 74 Abs. 1 VwGO verspätet – ist aber die Klage gegen die Nebenbestimmungen 6 und 7 im Bescheid vom 17.12.2008, weil insoweit erst am 29.12.2009 Klage erhoben wurde. Der Ansicht, es handele sich dabei nur um eine zulässige Klageerweiterung im Hinblick auf das angefochtene Regionalitätsprinzip, vermag sich das Gericht nicht anzuschließen, weil Ziffer 6 die Zwei-Drittel-Abführungsregelung nach §19 Nr. 1 GlüStV und Ziffer 7 die Offenlegungsverpflichtung nach § 19 Nr. 2 GlüStV betrifft, nicht aber die unter Ziffer 1 des Bescheides geregelte Regionalisierung nach §§ 4 Abs. 1, 9 Abs. 4 GlüStV, 14 GlüG. Dass die genannten Regelungen in einem inneren Zusammenhang stehen, rechtfertigt nicht die Annahme, sie könnten auch nur als Gesamtkomplex betrachtet und angefochten werden.
Hingegen ist die Klage gegen die in Ziffern 6 und 7 geregelten Nebenbestimmungen im Bescheid vom 06.10.2009 zulässig.
Weiterhin unzulässig ist die Klage gegen die Nebenstimmung in Ziffer 5 beider Bescheide. Insoweit besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, weil der Beklagte klargestellt hat, dass die Formulierung „sämtliche angefallenen Gewinne (werden) an die Spieler ausbezahlt“ selbstverständlich auch die Gutschrift auf dem Spielerkonto mit der Möglichkeit zum Wiedereinsatz im nächsten Spiel umfasst.
Eine darüber hinausgehende Belastung hat die Klägerin nicht geltend gemacht.
Die Klagen sind begründet, soweit sie Ziffer 17 - vollständig - und Ziffern 10 und 16 - teilweise - betreffen. Im Übrigen sind sie abzuweisen.
Ziffer 17 trifft mehrere Regelungen: Die Wirtschaftprüferverpflichtung, die Vorlage einer geprüften Abrechnung sowie die Erteilung von Auskünften und die Vorlage von Unterlagen mit einer Aufstellung über die an die Veranstalter weitergeleiteten Beträge, gegliedert nach Bundesländern, auf Anforderung. Alle diese Anforderungen sind nach Auffassung des Gerichts rechtswidrig.
Die in Hessen zwingende Verpflichtung des § 15 Abs. 3 GlüG zur Vorlage des Berichts eines Wirtschaftsprüfers ist eine einschneidende und nicht mehr vertretbare Belastung der gewerblichen Spielvermittler. Sie stellt eine unverhältnismäßige Einschränkung des Art. 56 AEUV dar.
Die europarechtliche Regelung kann, auch wenn es vorliegend um den Geschäftsbetrieb der Klägerin in Hessen mit dem Ziel, Spielaufträge an Lotto Hessen zu vermitteln, geht, angewendet werden. Es ist ein grenzüberschreitender Bezug deshalb gegeben, weil die Klägerin Vermittlung über das Internet betreiben und Spielaufträge auch von Kunden vermitteln möchte, die in einem anderen EU-Land ansässig sind. Die Anwendung der die Dienstleistungsfreiheit regelnden Vorschrift des Art. 56 AEUV ist nicht davon abhängig, dass solche Geschäftsbeziehungen bereits bestehen; es kommt lediglich darauf an, ob es potentielle Leistungsempfänger gibt, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind (vgl. EuGH, Urteil vom 10.05.1995, Rs. C-384/93). Damit sind die Regelungen, die die Geschäftstätigkeit der Klägerin reglementieren und einschränken, von den nationalen Gerichten auch an den Maßstäben zu messen, die der Europäische Gerichtshof zur Rechtfertigung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aufgestellt hat (vgl. Urteil vom 08.09.2090, Rs. C-409/06, RdNrn. 55,56,61). Entsprechend muss die Einschaltung einer Wirtschaftsprüferin oder eines Wirtschaftprüfers notwendig sein, um den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages Rechnung zu tragen. Eine solche einschneidende und finanziell belastende Maßnahme wäre nur gerechtfertigt, wenn sie entweder dem Spielerschutz und der Verhinderung von Glücksspielsucht oder der Kriminalitätsbekämpfung dienen würde und andere Maßnahmen weniger erfolgversprechend wären. Die Gesetzesbegründung gibt hierüber keinen Aufschluss, sondern wiederholt nur den Gesetzestext. Die genannte Verpflichtung besteht auch nicht bundesweit, sie ist nicht in allen Bundesländern zwingend vorgeschrieben.
Die Überprüfung interner Geschäftsabläufe hat nach Auffassung des Gerichts mit Suchtprävention nichts zu tun, sondern allenfalls mit der Verhütung krimineller Machenschaften. Dass es solche bei den gewerblichen Spielvermittlern in nennenswertem Umfang jemals gegeben hätte, ist nicht erkennbar. Vergleichbare Regelungen gibt es weder für die Buchmacher noch für die Betreiber hessischer Spielbanken. Auch geht eine solche Verpflichtung weit über das hinaus, was der Klägerin nach dem GmbH-Gesetz und dem HGB an gesellschaftsrechtlichen Prüfungspflichten auferlegt wird (vgl. dazu VG B-Stadt, Urteil vom 04.11.2009, Az.: 18 K 515/09).
Die gesonderte Abrechnung über die Weiterleitung der Einsätze an den Veranstalter und die Bestätigung durch einen sachverständigen Dritten, auch dass zwei Drittel der „insgesamt vereinnahmten Beträge“ an den Veranstalter weitergeleitet wurden, findet im Gesetz keine Stütze.
Weder § 19 GlüStV noch § 15 GlüG enthalten eine entsprechende Verpflichtung der gewerblichen Spielvermittler. Im Übrigen geht die Formulierung zur Überprüfung der Zwei-Drittel-Verpflichtung über das hinaus, was § 19 Nr. 1 GlüStV vorsieht; dort ist nämlich nur von zwei Dritteln der „vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel“, also vom Spieleinsatz, die Rede, nicht aber von allen vom Spieler vereinnahmten Beträgen.
Eine Erleichterung der Kontrolltätigkeit der hessischen Ordnungsbehörden kann keine Rechtfertigung für einen so weitgehenden Eingriff sein.
Darüber hinaus widerspricht die Prüfungsverpflichtung ohne Anlasstatbestand dem ordnungsrechtlichen Charakter der Erlaubnispflicht (vgl. VG Regensburg, Urteil vom 21.10.2010, Az.: RO 5 K 10.31).
Dasselbe gilt für die allgemeine Verpflichtung, auf Anforderung Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen, um die Überwachungstätigkeit des Beklagten zu erleichtern. Auf § 9 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV kann diese Verpflichtung nicht gestützt werden, denn diese Vorschrift regelt die Befugnisse der Glücksspielaufsicht im Rahmen der Gefahrenabwehr. Dort gilt das Opportunitätsprinzip, d. h., die Behörde muss nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen darüber entscheiden, ob und wie sie tätig wird. Es muss dementsprechend ein Anlasstatbestand für ein Einschreiten gegeben sein, Ermittlungen ins Blaue hinein sind unzulässig (so zutreffend VG Regensburg, Urteil vom 21.10.2010, Az.: RO 5 K 10.31).
Die Möglichkeit, eine Aufstellung über die an die Veranstalter weitergeleiteten Beträge, gegliedert nach Bundesländern, zu verlangen, überschreitet zum einen die Gebietskompetenz des Beklagten, zum anderen findet sich dafür weder im Glücksspielstaatsvertrag noch im Glücksspielgesetz eine hinreichende gesetzliche Grundlage. § 19 Nr. 1 GlüStV regelt die Weiterleitungsverpflichtung, Nr. 2 die Offenlegung gegenüber dem Veranstalter. § 10 Abs. 8 Nr. 4 GlüG gilt in Verbindung mit § 15 Abs. 2 GlüG nur für den Widerruf, wenn die Spieleinsätze nicht unverzüglich an die Lotterie-Treuhandgesell-schaft weitergeleitet werden. Eine Verpflichtung zur Offenlegung auch gegenüber der Glücksspielaufsicht sieht das Gesetz im Erlaubnisverfahren nicht vor.
Auch Ziffer 16, der jede zukünftige Änderung der AGB unter Zustimmungsvorbehalt stellt, findet im Gesetz keine Stütze und soll lediglich der Erleichterung der Überwachungstätigkeit des Beklagten dienen. Das ist unzulässig. Weder die §§ 4 bis 7 GlüStV noch § 19 GlüStV verlangen überhaupt die Vorlage der AGB, § 15 Abs. 1 GlüG regelt sie als Erlaubnisvoraussetzung ebenso wie die Vorlage des Vertrages mit dem Treuhänder, enthält aber keine darüber hinausgehende Verpflichtung. Weitergehende Befugnisse für den Beklagten bestehen nach dem Gesetz nicht. Der Zustimmungsvorbehalt ist dementsprechend rechtswidrig.
Ziffer 10 ist rechtswidrig, soweit die Werberichtlinien zum Gegenstand der Erlaubnis gemacht werden. Bei diesen Richtlinien handelt es sich um eine von der Exekutiven verfasste, jederzeit änderbare Zusammenstellung, welche Werbung als zulässig angesehen wird. Die Richtlinien haben weder Normcharakter noch etwa interne ermessensbindende Wirkung. Im Bereich des § 5 GlüStV eröffnet das Gesetz keinen Ermessenspielraum, sondern verbietet auffordernde, irreführende, gezielt Minderjährige ansprechende und den Zielen des § 1 GlüStV entgegenstehende Werbung und schließt als Medium Fernsehen, Internet und Telekommunikationsanlagen völlig aus. Entsprechend können die Richtlinien allenfalls Auslegungshilfe für die in § 5 GlüStV genannten unbestimmten Rechtbegriffe sein, ohne einen Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben. Eine verbindliche Norminterpretation ist damit nicht verbunden, sondern es wird lediglich die aktuelle Sicht der Behörde – Stand: 09.10.2008 – dargestellt. Solche allgemeinen Darlegungen widersprechen dem Charakter der Erlaubnis als Verwaltungsakt zur Regelung eines konkreten Einzelfalls.
Dass die Frage erlaubter Werbung von den Gerichten durchaus unterschiedlich ausgelegt wird, zeigt sich gerade an der aktuellen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2010 (Az.: 8 C 15.09). Danach ist nicht nur der auffordernde und anreizende Charakter der Werbung unzulässig, sondern auch die Image- und Sympathiewerbung i.S.v. „Spenden durch Spielen“.
Der Genehmigungsbescheid kann ohne die oben genannten, als rechtswidrig erachteten Nebenbestimmung fortbestehen, ohne seinen Charakter zu verändern. Einer Verpflichtung der Behörde zur Neubescheidung ohne die Nebenbestimmungen bedurfte es daher nicht.
Im Übrigen ist die Klage abzuweisen.
Soweit die Klägerin die fehlende Anhörung rügt, ist ihr zuzugeben, dass eine Anhörung (insbesondere angesichts der damals neuen gesetzlichen Regelungen durch GlüStV und GlüG) vor Erlass der Bescheide geboten gewesen wäre (§ 28 HVwVfG). Allerdings ist der Anhörungsmangel geheilt, weil die Klägerin im Klageverfahren die Möglichkeit hatte, ihre Argumente umfassend vorzutragen, und der Beklagte sich damit in der Klageerwiderung auseinander gesetzt hat (§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HVwVfG).
Ziffer 4 der Nebenbestimmungen, der die Regionalisierungsverpflichtung regelt, ist nicht zu beanstanden.
Das Regionalitätsprinzip (§§ 3 Abs. 4, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, 14 Abs. 1 und 2 GlüG) fordert in Bezug auf die Spielvermittler, dass – soweit dem Spieler in Hessen die Möglichkeit der Teilnahme eröffnet wird (§ 3 Abs. 4 GlüStV) – der Spieler sich in Hessen aufhält und sein Spielauftrag nur für Lotterien und Ausspielungen, die in Hessen zulässig sind, entgegengenommen wird. Diese Vorschrift ist in Anbetracht der Regelung des § 9 Abs. 3 GlüG auch auf Spieler anzuwenden, die in Hessen wohnen. Damit dürfen in Hessen Spielaufträge auswärtiger Spieler, die sich auch nicht in Hessen aufhalten, nicht an Lotto Hessen vermittelt werden. Auch Spielaufträge hessischer Spieler dürfen nicht an andere Lottogesellschaften weitergeleitet werden, wenn das Vermittlungsgeschäft in Hessen stattfindet. Diese Einschränkungen machen die überregionale Vermittlung unmöglich und verlangen im Ergebnis die Bildung von Spielergemeinschaften nach Bundesländern getrennt. Damit geht das Gesetz über die bisherigen Regelungen in § 14 Lotteriestaatsvertrag hinaus; es will den Wettbewerb verschiedener Veranstalter um Kunden verhindern und das Angebot sozialverträglich begrenzen (so die amtliche Begründung zu § 15 GlüG, Hessischer Landtag, 16. Wahlperiode, DS 16/7656 vom 23.08.2007). Auch wenn die im Deutschen Lotto-Toto-Block zusammengeschlossenen Lottogesellschaften der einzelnen Bundesländer bundeseinheitlich die Ziehung „6 aus 49“ ausspielen, ist die ordnungsrechtliche Kontrolle durch die Landesbehörden aufgrund der beschränkten Gebietshoheit nur im Bereich des jeweiligen Bundeslandes möglich. Entsprechendes gilt für die Erlaubnis, auch diese kann von einer hessischen Behörde nur für eine Betätigung in Hessen erteilt werden.
Das Bundesverfassungsgericht hat vergleichbare Regelungen anderer Bundesländer als einen Eingriff in die Berufsfreiheit der gewerblichen Lotterievermittler angesehen, der aber gerechtfertigt ist, obwohl er maßgeblichen Einfluss auf die Rentabilität des Gewerbebetriebes hat, weil er der Verwirklichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages dient (Beschluss vom 14.10.2008, Az.: 1 BvR 928/08).
Eine ordnungsbehördliche Begrenzung und Überwachung auch der Tätigkeit der gewerblichen Spielvermittler begegnet darüber hinaus keinen europarechtlichen Bedenken, weil die Dienstleistungsfreiheit gerade im Bereich des Glücksspiels keinen uneingeschränkten Marktzugang fordert, sondern nur unangemessene Einschränkungen und den diskriminierenden Ausschluss einzelner Bewerber verhindern will. Unter der Prämisse, dass gerade im Glücksspielrecht den einzelnen Mitgliedsstaaten ein weites Auswahlermessen hinsichtlich der von ihnen zum Spielerschutz ergriffenen Maßnahmen zusteht (vgl. EuGH, Urteile vom 08.09.2010, Rs. C-46/08 und 316/07), kann eine unverhältnismäßige Beschränkung insoweit nicht festgestellt werden, zumal den gewerblichen Spielvermittlern nach Erteilung entsprechender Erlaubnisse – auf die sie nach Ansicht des Gerichts (vgl. Urteil vom 06.01.2011, Az.: 5 K 9/11.WI) bei Vorliegen aller Voraussetzungen einen Anspruch haben – nach wie vor der gesamte Glücksspielmarkt in Deutschland offensteht. Soweit der Bundesgerichtshof die Regionalisierung kartellrechtlich zu prüfen hatte, hat dessen Beschluss vom 14.08.2008 (Az.: KVR 54/07) keine Auswirkungen auf die ordnungsrechtliche Zulässigkeit einer nach Landesrecht erforderlichen Erlaubnis.
Die Klage gegen Ziffern 6 und 7 im Bescheid vom 06.10.2009 ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Die Zwei-Drittel-Regelung (§ 19 Nr. 1 GlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 6 GlüG) ist ebenso wie das Treuhändergebot (§§ 19 Nr. 3 GlüStV, 15 Abs. 1 GlüG) nicht neu, sondern war bereits in den Vorgängerreglungen enthalten (vgl. § 14 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 LotterieStV). Auch diese Verpflichtungen bestehen unabhängig davon, ob das staatliche Lotteriemonopol Bestand haben kann oder ob auch private Veranstalter zum Lotteriemarkt zuzulassen sind. Hier geht es um die regulierte Vermittlung, deren Regelung dem Spielerschutz dient und den finanziellen Anreiz für eine erhebliche Erweiterung der Angebote der gewerblichen Spielvermittler begrenzen soll. Die Regulierung der Vermarktung des Glücksspielangebots entspricht den Vorgaben des § 1 GlüStV und hat den Zweck, die Einnahmen aus der Glücksspielveranstaltung und -vermittlung zu kanalisieren und kontrollieren. Dagegen bestehen weder verfassungsrechtliche noch europarechtliche Bedenken.
Das staatliche Glücksspielangebot soll lediglich der Kanalisierung des menschlichen Spieltriebs dienen, nicht jedoch einen förderungs- und ausbauwürdigen Wirtschaftszweig darstellen (so BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, Az.: 1 BvR 928/08, unter Bezugnahme auf BVerfGE 115, 276 ). Die Vorteile des Wettbewerbs für den Verbraucher, Produkte und Dienstleistungen in höchster Qualität zum günstigsten Preis zu erhalten, sollen gerade im Bereich des Glücks- und Geldspiels nicht zum Tragen kommen (vgl. dazu die Schlussanträge des Generalanwalts Bott im Verfahren RS.C-42/07; EuGH, Urteil vom 08.09.2010, RS.C-316/07 u.a.).
Die Offenlegungs- und Hinweisverpflichtung folgt aus der Vorschrift des § 9 Nrn.1 und 2 GlüStV. Die Offenlegung gegenüber dem Veranstalter dient der Einhaltung der nicht zu beanstandenden Regionalisierungsverpflichtung.
Der vorherige Hinweis an den Spieler, an wen der Spielauftrag weitergeleitet wird, ist im Gesetz so nicht vorgesehen; vielmehr enthält § 19 Nr. 1 GlüStV die Verpflichtung, dem Spieler nach Vermittlung den Veranstaltern mitzuteilen. Da der Spieler vor Vertragsschluss über den an den Veranstalter weiterzuleitenden Betrag zu informieren ist, erscheint es nicht rechtsfehlerhaft, mit dieser Unterrichtungsverpflichtung auch die nachfolgende Information über den Veranstalter zu verbinden. Eine zusätzliche Belastung für die Klägerin ist damit nicht verbunden.
Ziffer 19 bezieht sich nach seinem Wortlaut auf den einzelnen Spieler, nicht etwa auf die Spielgemeinschaft. Die Regelung in § 14 GlüG spricht von Personen, die sich in Hessen aufhalten und an die Spielverträge vermittelt werden; § 3 Abs. 6 GlüStV benennt die Spielinteressenten, deren Spielbeteiligung (innerhalb der Spielgemeinschaft) dem Veranstalter vermittelt wird. Damit wird Vertragspartner der einzelne Spieler, nicht etwa die Spielgemeinschaft.
Die Einsatzbegrenzung gilt dementsprechend pro Spieler. So will der Beklagte auch die Regelung verstanden wissen.
Eine entsprechende Beschränkung findet sich in der der Hessischen Lotterieverwaltung erteilten Erlaubnis zum Veranstalten von Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten in Hessen vom 02.12.2008 (StAnz. 2008, S. 3456) unter Ziffer 5c. Die Einsatzbegrenzung pro Spieler und pro Veranstaltung stellt schon von ihrer Höhe her keinen unzumutbaren Eingriff in die Berufs- und Dienstleistungsfreiheit der Klägerin dar, weil sie das Budget der meisten Spieler bei Weitem überschreiten dürfte.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154, 155 VwGO.
Die Kostenverteilung entspricht dem Anteil des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens (§ 155 Abs. 1 VwGO).
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 116.000,-- € festgesetzt.
Das Gericht ist der Auffassung, dass die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin an der positiven Bescheidung ihres Hauptantrages weit über den Mindeststreitwert aus Ziffer 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit hinaus gehen.
In Anlehnung an den Beschluss des Hessischen VGH vom 29.10.2007 (Az.: 7 TG 2891/06) setzt das Gericht für den Hauptantrag im Klageverfahren 50.000,-- € an, für jede der angefochtenen Nebenbestimmungen im Erlaubnisbescheid je 1.000,-- €.
Da es vorliegend um zwei Bescheide, die verschiedene Lotterie-Angebote betreffen, geht, war der Betrag zu verdoppeln.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 284 ff. StGB, 1 und 4 GlüStV, 9 GlüG
§§ 33 c, d, e und i Gewerbeordnung. In diesen Vorschriften
§§ 4 bis 7 GlüStV
§§ 154, 155 VwGO
§ 5 GlüStV
§ 19 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 9 GlüG
§ 15 GlüG
§ 28 HVwVfG
§ 14 GlüG
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 15 Abs. 1 Satz 2 GlüG
§ 15 Abs. 1 GlüG
§ 15 Abs. 3 GlüG
§ 19 Nr. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 9 Abs. 2 GlüG
§ 19 Abs. 1 GlüStV
§ 14 Abs. 2 GlüG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1, 19 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 6 Abs. 4, 9 GlüG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüG
§ 35 Abs. 1 GewO
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 19 Nr. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1, 9 Abs. 4 GlüStV
§ 19 Nr. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 8 Nr. 4 GlüG
§ 15 Abs. 2 GlüG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HVwVfG
§ 3 Abs. 4, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 3 GlüG
§ 9 Abs. 1 Nr. 6 GlüG
§ 19 Nr. 3 GlüStV
§ 14 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 LotterieStV
§ 9 Nrn.1 und 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 56 AEUV
Art. 7 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
5 K 1400/08
5 K 1328/09
1 BvR 928/08
1 BvR 1054/01
8 C 13.09
11 MC 429/10
1 S 204.10
3 A 158/09
6 U 93/07
8 C 15/09
12 O 232/09
4 B 733/10
11 C 2/00
18 K 515/09
5 K 10.31
8 C 15.09
5 K 9/11
7 TG 2891/06