Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-12-04, Aktenzeichen 1 E 1609/19
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2019:1204.1E1609.19.00

Tenor:
Auf die Beschwerde des Vollstreckungsschuldners werden der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 10. Juli 2019 - 5 N 2141/19.GI - abgeändert und der Pfändungs- und Überweisungsbeschluss vom 6. Juni 2019 aufgehoben.
Die Sache wird zur erneuten Entscheidung über den Antrag auf Erlass eines Pfändungs- und Überweisungsbeschlusses an das Verwaltungsgericht Gießen zurückverwiesen.
Im Beschwerdeverfahren angefallene Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Tatbestand:
Der Vollstreckungsschuldner steht als Universitätsprofessor im Dienst des Landes Hessen. Er ist der Vollstreckungsgläubigerin, einem in privatrechtlicher Form organisierten Universitätsklinikum, zur Dienstleistung im Bereich der Krankenversorgung zugewiesen.
Das Verwaltungsgericht Gießen verurteilte den Vollstreckungsschuldner mit Urteil vom 24. Oktober 2018 - 5 K 3858/14.GI - zur Zahlung von mehr als 1,4 Millionen Euro nebst Zinsen wegen ausstehender Nutzungsentgelte für die Inanspruchnahme von Einrichtungen der Vollstreckungsgläubigerin im Rahmen einer genehmigten Nebentätigkeit sowie wegen ausstehender Zahlungen an einen Mitarbeiterfonds zur Beteiligung nachgeordneter Ärzte. Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Gegen das Urteil hat der Vollstreckungsschuldner einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, der beim Senat unter dem Aktenzeichen 1 A 2518/18.Z anhängig ist. Anträge des Vollstreckungsschuldners auf Abänderung des Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit im Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 24. Oktober 2018 - 5 K 3858/14.GI - und einstweilige Einstellung der Zwangsvollstreckung lehnte der Senat mit Beschlüssen vom 1. Februar 2019 - 1 A 2518/19.Z - (NVwZ-RR 2019, 702) und - 1 F 33/19 - (NJW-RR 2019, 511) ab.
Auf Antrag der Vollstreckungsgläubigerin hat das Verwaltungsgericht Gießen durch die Vorsitzende der 5. Kammer am 6. Juni 2019 ohne vorherige Anhörung des Vollstreckungsschuldners den angegriffenen Pfändungs- und Überweisungsbeschluss wegen der im Urteil vom 24. Oktober 2018 - 5 K 3858/14.GI - titulierten Forderung der Vollstreckungsgläubigerin gegen den Vollstreckungsschuldner erlassen. Hiergegen hat der Vollstreckungsschuldner zunächst Erinnerung eingelegt, die das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 10. Juli 2019 zurückgewiesen hat. Gegen den ihm am 11. Juli 2019 zugestellten Beschluss hat der Vollstreckungsschuldner am 19. Juli 2019 Beschwerde erhoben.
Der Vollstreckungsschuldner rügt, dass er vor Erlass des Pfändungs- und Überweisungsbeschlusses nicht angehört worden sei. Zudem fehle dem Pfändungs- und Überweisungsbeschluss jegliche Begründung. § 169 VwGO sei nicht anwendbar, weil die Vollstreckungsgläubigerin nicht Beliehene sei. Es fehle an der für die Vollstreckung notwendigen Mahnung mit Fristsetzung. Auch im Übrigen fehlten die gesetzlichen Voraussetzungen der Vollstreckung. Zuständig für die Entscheidung über die Erinnerung sei die Kammer in der Besetzung von drei Richtern und nicht allein die Vorsitzende. Der Gehörsverstoß sei durch das Erinnerungsverfahren nicht geheilt.
Der Vollstreckungsschuldner beantragt,
den Pfändungs- und Überweisungsbeschluss vom 6. Juni 2019 aufzuheben.
Die Vollstreckungsgläubigerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Die Vollstreckungsgläubigerin verteidigt die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Vollstreckungsschuldners hat Erfolg.
Die zulässige Beschwerde ist begründet, weil die funktionell unzuständige Vorsitzende der 5. Kammer des Verwaltungsgerichts Gießen über den Antrag der Vollstreckungsgläubigerin auf Erlass eines Pfändungs- und Überweisungsbeschlusses entschieden hat.
Entgegen der Auffassung von Verwaltungsgericht und Vollstreckungsgläubigerin richtet sich die Vollstreckung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 24. Oktober 2018 - 5 K 3858/14.GI nicht nach § 169 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz sondern nach § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den einschlägigen Regelungen des Achten Buches der Zivilprozessordnung zur Zwangsvollstreckung.
§ 169 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, dass sich die Vollstreckung nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz richtet, wenn zugunsten des Bundes, eines Landes, eines Gemeindeverbands, einer Gemeinde oder einer Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts vollstreckt werden soll.
Der Anwendungsbereich der Norm ist hier nicht eröffnet. § 169 Abs. 1 VwGO ist nicht direkt anwendbar, denn die Vollstreckungsgläubigerin ist ein in privatrechtlicher Form betriebenes Klinikum und damit weder Bund, Land, Gemeindeverband oder Gemeinde noch Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts. Daran würde sich auch dadurch nichts ändern, dass die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Vollstreckungsgläubigerin im Hinblick auf die Geltendmachung der hier streitgegenständlichen Forderungen Beliehene ist, zu bejahen wäre. Auch als Beliehene würde die Vollstreckungsgläubigerin nicht unter den direkten Anwendungsbereich des § 169 Abs. 1 Satz 1 VwGO fallen.
Es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgesetzgeber davon ausgegangen sein könnte, Beliehene würden von § 169 Abs. 1 VwGO erfasst, ohne dies ausdrücklich im Wortlaut der Norm zum Ausdruck zu bringen. Beliehene unterscheiden sich von den in § 169 Abs. 1 Satz 1 VwGO genannten öffentlichen Trägern und können nicht ohne weiteres mit diesen gleichgesetzt werden. Sie sind - und bleiben ungeachtet der Beleihung - Privatrechtssubjekte. Ihnen wird lediglich die (begrenzte) Befugnis zu hoheitlichem Tätigwerden verliehen. Auch wenn sie dadurch die Stellung eines Verwaltungsträgers und einer Behörde erlangen (zum Ganzen Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 23 Rn. 63), werden sie jedoch nicht zu einem der in § 169 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausdrücklich genannten öffentlich-rechtlichen Rechtssubjekte.
Das zeigen auch die Regelungen in verschiedenen Verwaltungsvollstreckungsgesetzen. So gilt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BbgVwVG das Gesetz unter anderem für die Behörden des Landes Brandenburg, der Gemeinden, der Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. § 1 Abs. 1 Satz 2 BbgVwVG bestimmt, dass Beliehene Behörden im Sinne des Gesetzes sind. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 LVG NRW werden unter anderem öffentlich-rechtliche Geldforderungen des Landes Nordrhein-Westfalen, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sonstigen unter Landesaufsicht stehenden Körperschaften sowie Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts nach den Bestimmungen Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes im Verwaltungswege vollstreckt. Entsprechendes gilt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 LVG NRW für die Beitreibung von Forderungen öffentlich-rechtlicher Natur solcher Stellen und Personen, denen durch Gesetz hoheitliche Aufgaben übertragen sind. Schließlich unterscheidet auch das Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Landes Hessen zwischen der Vollstreckung (von Verwaltungsakten mit denen eine Geldleistung gefordert wird) zugunsten des Landes (§ 15 HVwVG), zugunsten der Gemeinden, Landkreise und Zweckverbände sowie der Vollstreckung zu Gunsten anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts (§ 17 HVwVG). Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 HVwVG werden Verwaltungsakte, mit denen eine Geldleistung an andere unter der Aufsicht des Landes stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts gefordert wird, durch diejenigen Behörden vollstreckt, denen diese Aufgabe gesetzlich zugewiesen ist. Entsprechendes gilt gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 HVwVG für die Vollstreckung zugunsten von Personen, die aufgrund einer Amtsstellung Gläubiger sind. Die in den jeweiligen Sätzen 2 der genannten Vorschriften vorgenommene Gleichstellung der dort genannten Stellen, die in allen Fällen auch die Beliehenen umfasst, mit den in den jeweiligen Sätzen 1 genannten Rechtssubjekten wäre überflüssig, wenn sie ohnehin bereits unter die zuvor genannten öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts zu fassen wären.
Die danach allein in Betracht kommende analoge Anwendung des § 169 Abs. 1 VwGO scheidet aus. Auch in diesem Zusammenhang kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob und inwieweit die Vollstreckungsgläubigerin Beliehene ist, offenbleiben. Selbst wenn sie sämtliche streitgegenständliche Forderungen als Beliehene geltend macht, richtet sich die Vollstreckung nicht nach § 169 Abs. 1 VwGO in analoger Anwendung. Entgegen einer ohne nähere Begründung in Literatur und Rechtsprechung vertretenen Auffassung (Pietzner/Möller in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Februar 2019, § 169 Rn. 5; Porz in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2016, § 169 VwGO Rn. 2; VG Gießen, Beschluss vom 21. August 2013 - 5 N 1294/13 - LKRZ 2013, 458, 459) ist § 169 Abs. 1 VwGO auf Beliehene nicht anwendbar, denn die Voraussetzungen einer Analogie liegen insoweit nicht vor.
Die analoge Anwendung einer Norm setzt eine planwidrige Regelungslücke sowie beim nicht geregelten Sachverhalt eine dem geregelten Sachverhalt vergleichbare Interessenlage voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte (zum Ganzen Senatsbeschluss vom 1. Februar 2019 - 1 A 2518/18.Z -, NVwZ-RR 2019, 702, 703 m. w. N.).
Hier fehlt es schon an einer planwidrigen Regelungslücke, denn die Nichtanwendung der vollstreckungsrechtlichen Regelung des § 169 Abs. 1 VwGO führt nicht dazu, dass der Vollstreckungsgläubigerin die Vollstreckung ihrer titulierten Forderung unmöglich gemacht oder unzumutbar erschwert würde. Konsequenz der Nichtanwendung des § 169 Abs. 1 VwGO ist vielmehr lediglich, dass sich die Vollstreckung in Fällen wie dem hier zu entscheidenden nach § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den Regelungen zur Zwangsvollstreckung des Achten Buches der Zivilprozessordnung richtet.
Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Beliehenen - ebenso wie Bund, Länder, Gemeindeverbände, Gemeinden sowie Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts - dem Anwendungsbereich des § 169 Abs. 1 Satz 1 VwGO hätte unterwerfen wollen und dies in der in der Norm enthaltenen Aufzählung der Vollstreckungsgläubiger lediglich versehentlich nicht zum Ausdruck gebracht hat. § 169 VwGO wurde mit Erlass der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (GVBl. I S. 17) eingeführt und ist seitdem unverändert. Zu diesem Zeitpunkt war das Rechtsinstitut der Beleihung bereits bekannt und allgemein anerkannt (vgl. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 1 Rn. 58), weshalb nicht davon ausgegangen werden kann, dass der Bundesgesetzgeber es bloß übersehen haben könnte.
Aber selbst dann, wenn entgegen der vorstehenden Ausführungen eine planwidrige Regelungslücke zu bejahen wäre, lägen die Voraussetzungen der Analogie nicht vor. In diesem Fall scheitert sie jedenfalls daran, dass es an einer vergleichbaren Interessenlage fehlt.
§ 169 Abs. 1 VwGO unterwirft die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen zu Gunsten der dort genannten Träger öffentlicher Gewalt dem an sich für die Vollstreckung von Verwaltungsakten geltenden Rechtsregime. In der ursprünglichen Fassung des Gesetzesentwurfs war zunächst eine Eigenvollstreckung der obsiegenden Behörde im Verwaltungswege nach den Regeln des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vorgesehen, was damit begründet wurde, dass das Verwaltungsvollstreckungsgesetz speziell auf die Bedürfnisse von Behörden abgestimmt sei (Pietzner/Möller in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Februar 2019, § 169 Rn. 1 m. w. N.). Daraus wird deutlich, dass Sinn und Zweck der Vorschrift eine Privilegierung der öffentlichen Hand bei der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen gegenüber Privaten ist. Die Vollstreckung soll in den für die öffentlichen Rechtsträger „gewohnten Bahnen“ ablaufen und nicht den primär auf die Vollstreckung zwischen Privatrechtssubjekten dienenden Regelungen der Zivilprozessordnung unterworfen werden. Dieser Sinn und Zweck kommt im Falle der Beliehenen allerdings nicht zum Tragen, denn als Privatrechtssubjekte vollstrecken sie ihre Forderungen ohnehin grundsätzlich nach den zivilprozessualen Vollstreckungsregeln. Das gilt umso mehr, wenn der Beliehene - wie im vorliegenden Fall - mangels Übertragung einer entsprechenden Kompetenz zur Vollstreckung der von ihm erlassenen Verwaltungsakte überhaupt nicht befugt ist.
Die Vollstreckung der Vollstreckungsgläubigerin richtet sich hier nach § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit den Regelungen des Achten Buches der Zivilprozessordnung. Zuständig ist das Verwaltungsgericht Gießen gemäß § 167 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Gestalt der nach dem Geschäftsverteilungsplan zuständigen Kammer und nicht die Vorsitzende.
Hat das funktionell unzuständige Vollstreckungsorgan über den Erlass eines Pfändungsund Überweisungsbeschluss entschieden, rechtfertigt dies eine Zurückverweisung des Verfahrens an das Verwaltungsgericht (vgl. BGH, Beschluss vom 2. Juni 2005 - IX ZB 287/03 -, NJW-RR 2005, 1299).
Im Fall der Aufhebung und Zurückverweisung richtet sich die Kostenentscheidung nach der Endentscheidung des Verwaltungsgerichts, weshalb eine Kostenentscheidung im Beschwerdeverfahren nicht veranlasst ist (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 28. August 2018 - 6 CS 18.1570 -, juris Rn. 12 m. w. N.).
Wegen der bisherigen unrichtigen Sachbehandlung werden bislang im Beschwerdeverfahren angefallene Gerichtskosten nicht erhoben (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GKG).
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 169 VwGO
§ 15 HVwVG
§ 17 HVwVG
§ 152 VwGO
§ 169 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 169 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BbgVwVG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BbgVwVG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 LVG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 LVG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 HVwVG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 HVwVG
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2019, 702
NJW-RR 2019, 511
LKRZ 2013, 458, 459
NVwZ-RR 2019, 702, 703
NJW-RR 2005, 1299
5 N 2141/19
5 K 3858/14
1 A 2518/18
1 A 2518/19
1 F 33/19
5 N 1294/13
IX ZB 287/03
6 CS 18.15