Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-01-15, Aktenzeichen 16 A 2389/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:0115.16A2389.96.00

Tenor:
Soweit der Kläger die Berufung zurückgenommen hat, wird das Berufungsverfahren eingestellt.
Der angefochtene Gerichtsbescheid wird teilweise geändert.
Der Beklagte wird unter entsprechender Änderung seines Bescheides vom 6. Oktober 1992 und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 6. April 1994 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Bewilligung eines Zuschusses für das Jahr 1992 zu den Betriebskosten seiner Jugendeinrichtung "Offene Tür M. straße" in K. , gestellt mit Antragsschreiben vom 13. Dezember 1991 und modifiziert durch den Schriftsatz vom 10. Februar 1995 (beantragte Zuschußhöhe 171.920,14 DM) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden. Der Bescheid des Beklagten vom 6. Oktober 1992 und der Widerspruchsbescheid vom 6. April 1994 werden insoweit aufgehoben, als mehr als 1.479,86 DM zurückgefordert werden. Im übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens beider Instanzen, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden, je zur Hälfte. Der Kläger und der Beklagte dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung jeweils in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger betreibt in K. als Jugendeinrichtung im offenen Bereich die "Offene Tür M. straße". Als finanzschwacher Träger der freien Jugendhilfe erhält er zur Finanzierung der Betriebs- und Personalkosten dieser Einrichtung vom Land und der Stadt K. Zuschüsse.
Mit Schreiben vom 13. Dezember 1991 beantragte der Kläger beim Beklagten für das Jahr 1992 einen Betriebskostenzuschuß in Höhe von 225.464,-- DM. Dieser Betrag war auf der Grundlage veranschlagter Betriebskosten von 376.316,-- DM sowie abzüglich eines Eigenanteils in Höhe von 10 % sowie eines Landeszuschusses von 113.220,-- DM errechnet.
Nachdem der Beklagte dem Kläger im Januar, April und Juli 1992 eine Vorauszahlung von jeweils 57.800,-- DM, insgesamt also 173.400,-- DM, gewährt hatte, bewilligte er mit Bescheid vom 6. Oktober 1992 einen Zuschuß von lediglich 150.638,-- DM und forderte den überzahlten Betrag von 22.762,- - DM zurück.
Die Bewilligung des gekürzten Zuschusses ist wie folgt begründet:
"Die äußerst schwierige Finanzsituation der Stadt K. läßt eine antragsgemäße Bezuschussung der anerkennungsfähigen Betriebskosten der Jugendeinrichtung nicht zu. Um eine Gleichbehandlung aller Träger zu erzielen, mußte als Berechnungsgrundlage für die Bezuschussung 1992 der Mittelwert der städt. Bewilligungssummen der Jahre 1989, 1990 und 1991 zugrundegelegt werden.
Die in 1992 zur Mitfinanzierung der anerkennungsfähigen Betriebskosten der Jugendeinrichtung zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel wurden nach diesem so festgestellten Mittelwert verteilt. Der für jede Einrichtung errechnete städt. Zuschuß dient zur Finanzierung der Personal- und Sachkosten nach dem mir vorliegenden Stellen- bzw. Finanzierungsplan. Die 10 %ige Verschiebungsgrenze zwischen den Einzelpositionen gemäß den Richtlinien für Offene und Teil-Offene- Türen hebe ich für dieses Kalenderjahr auf."
Die Ermittlung des Zuschusses ist auf der Grundlage anerkennungsfähiger Betriebskosten in Höhe von 295.442,-- DM sowie des Abzuges von 10 % Eigenmittel (29.544,-- DM) und eines Landeszuschusses von 115.260,-- DM erfolgt.
Gegen den Bescheid erhob der Kläger durch die bei ihm beschäftigte hauptamtliche Fachkraft Ulrich Geleszus Widerspruch, und zwar übersandte nach Angaben des Klägers dieser am späten Nachmittag des 19. November 1992 nach Dienstschluß des Beklagten per Telefax ein vom 18. November 1992 datierendes und an das Jugendamt des Beklagten gerichtetes Widerspruchsschreiben. Als Absendedatum des Widerspruchsschreibens ist im Adressenfeld der 19. November 1992 vermerkt; die Seitenzahl ist mit "5" angegeben; als Tag des Eingangs beim Beklagten ist sowohl handschriftlich als auch in Form eines Eingangsstempels der Stadt K. - Jugendamt - der 20. November 1992 ausgewiesen. An diesem Tage unterrichtete Frau L. vom Jugendamt des Beklagten Herrn G. davon, daß der Widerspruch unvollständig - es waren lediglich die ersten beiden Seiten eingegangen - sei. Daraufhin übersandte der Kläger unter dem 23. November 1992 per Telefax erneut das Widerspruchsschreiben, das am gleichen Tage vollständig beim Beklagten einging. Es enthielt den Hinweis darauf, daß der Bescheid vom 6. Oktober 1992 am 19. Oktober 1992 eingegangen sei, und in der Sache Einwände gegen die Höhe des bewilligten Zuschusses sowie der errechneten Rückforderung, und zwar gegen die Berechnung des Zuschusses auf der Grundlage des Mittelwertes der Bewilligungssummen in den Jahren 1989 bis 1991, gegen die Verteilung der Haushaltsmittel ohne Berücksichtigung der tatsächlich entstandenen Kosten anhand des bei der Beantragung eingereichten Kosten- und Finanzierungsplans sowie gegen den Wegfall der 10%-igen Verschiebungsgrenze zwischen den Einzelpositionen.
Am 22. Dezember 1993 fand im Jugendamt des Beklagten ein Anhörungsgespräch statt, in dem Herr G. davon in Kenntnis gesetzt wurde, daß Bedenken hinsichtlich eines fristgerechten Eingangs des Widerspruchs bestünden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 6. April 1994 wies der Beklagte den Widerspruch als unzulässig zurück, da er nicht binnen eines Monats nach der Zustellung des Bescheides, also bis zum 19. November 1992, eingelegt worden sei. Im übrigen wies der Beklagte darauf hin, daß der Widerspruch auch in der Sache keinen Erfolg gehabt hätte, und führte dazu aus: Der angefochtene Bescheid sei in rechtmäßiger Ausübung des durch § 74 KJHG dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe bei der Vergabe von Fördermitteln eingeräumten Ermessens ergangen. Er habe abweichend von den Förderungsrichtlinien bei der Bezuschussung der freien Träger im Haushaltsjahr 1992 nicht die anerkennungsfähigen Kosten der Einrichtungen, sondern den Mittelwert der Bewilligungssummen der Jahre 1989 bis 1991 als Berechnungsgrundlage zugrunde legen dürfen. Er habe die Richtlinien ohne Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot ändern dürfen, da dafür ein sachlich einleuchtender Grund bestanden habe und die Änderung auf alle neu Betroffenen Anwendung finde. Die Stadt K. habe nämlich angesichts ihrer äußerst schwierigen Finanzsituation den Trägern der freien Jugendhilfe nicht entsprechend den Richtlinien eine antragsgemäße Bezuschussung auf der Grundlage der von den Einrichtungen vorgelegten Kosten- und Finanzierungspläne gewähren können. Diese Änderung der Modalitäten der Bewilligung für das Haushaltsjahr 1992 verstoße auch nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Denn angesichts der leeren öffentlichen Kassen und beträchtlichen Haushaltsdefizite der Kommunen, die in allen Bereichen kommunaler Daseinsfürsorge Einsparungen erforderten, sei nicht ersichtlich, warum gerade die Träger der freien Jugendhilfe auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Förderungspraxis vertrauen dürften. Im übrigen bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, daß der Kläger im Rahmen der Organisation seiner Einrichtung im Vertrauen auf die bisherige Zuschußpraxis bestimmte Dispositionen getroffen habe, die die mit der neuen Förderungspraxis einhergehende Verringerung der Betriebskostenzuschüsse und die damit verbundene Rückforderung als wirtschaftlich unzumutbar erscheinen ließen.Der zurückgeforderte Betrag sei ohne Rechtsgrund geleistet worden, so daß er gemäß §§ 50 Abs. 2, 45 Abs. 1 und 2 SGB X sowie nach den allgemeinen Grundsätzen über den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zurückzuzahlen sei.
Mit seiner Klage hat der Kläger unter Aufhebung der Bescheide des Beklagten vom 6. Oktober 1992 und 6. April 1994 die Bewilligung eines Zuschusses in Höhe von 171.920,14 DM begehrt und dazu vorgetragen:
Der Widerspruch sei rechtzeitig erhoben worden. Er sei nämlich bereits am 19. November 1992 dem Beklagten übersandt worden. Daß der Widerspruch an diesem Tage nicht vollständig eingegangen sei, sei unerheblich. Denn bereits aus den ersten beiden am 19. November 1992 übermittelten Seiten sei ersichtlich, daß und gegen welchen Bescheid er habe Widerspruch einlegen wollen.
Aus § 74 Abs. 3 KJHG ergebe sich für das Jahr 1992 ein Förderungsanspruch in Höhe von 171.920,14 DM, der sich auf der Grundlage anerkennungsfähiger Betriebskosten von 319.089,14 DM abzüglich des 10-%igen Eigenanteils und des Landeszuschusses errechne. Das durch § 74 Abs. 3 KJHG dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe eingeräumte Ermessen sei vorliegend auf Null reduziert, da die vom Beklagten vorgenommene abrupte Änderung der Verwaltungspraxis willkürlich und damit rechtswidrig sei. Zum einen führe nämlich die vom Beklagten vorgenommene Kürzung der Förderungsmittel zu einer unsachgerechten Ungleichbehandlung gegenüber anderen Trägern der freien Jugendhilfe. Eine sachgerechte Gleichbehandlung sei nur dann gegeben, wenn die Bezuschussung anhand von qualitativen Merkmalen jeder Einrichtung, etwa nach Größe, Spezialisierung und vor allem nach dem konkreten Bedarf in jedem Jahr vorgenommen werde. Die unterschiedliche Bedürftigkeit der verschiedenen Einrichtungen sei nicht dadurch berücksichtigt, daß der Mittelwert jeder Einrichtung aus den Jahren 1989 bis 1991 zugrundegelegt worden sei. Denn über diesen Mittelwert hinaus könnten höhere Ausgaben in einem bestimmten Jahr dringend erforderlich sein, wie das auch gerade bei ihm der Fall sei. Somit würden diejenigen Einrichtungen ungerechtfertigt benachteiligt, die 1992 höhere Kosten zu tragen gehabt hätten als die übrigen Träger. Da der tatsächliche Bedarf einer Einrichtung unvorhersehbaren Schwankungen unterliege, sei die jeweilige Förderungshöhe jedes Jahr neu und entsprechend dem tatsächlichen Bedürfnis zu berechnen. Eine unsachgerechte Gleichbehandlung sei auch in der Überwälzung des Restkostenrisikos, das sehr unterschiedlich ausfallen könne, auf die jeweiligen Träger gegeben. So könne es im Extremfall vorkommen, daß eine Einrichtung bei hohen unvorhergesehenen Restkosten sogar ihre Tätigkeit einstellen müsse. Ebenfalls unsachgerecht und willkürlich sei die Aufhebung der in den Förderungsrichtlinien aus dem Jahre 1977 vorgesehenen 10-%igen Verschiebungsgrenze zwischen den Einzelpositionen. Ferner müßten notwendig werdende Kürzungen angemessen sein und die Finanzstärke des jeweiligen Trägers berücksichtigen. Die Finanzkraft sei gemäß § 74 Abs. 3 Satz 3 KJHG bei der Bemessung der Eigenleistung zu berücksichtigen und deshalb auch bei der Kürzung von Fördermitteln von Bedeutung. Denn gleiche prozentuale Kürzungen führten zwangsläufig zu einer unsachgerechten Benachteiligung finanzschwacher Träger. Die Änderung der bisherigen Verwaltungspraxis berücksichtige die Finanzkraft des jeweiligen Trägers aber nicht, wie sich in seinem Falle besonders deutlich zeige, da er im Gegensatz zu finanzstärkeren Trägern nicht die Möglichkeit habe, die Restkosten aufzufangen und seine Jugendeinrichtung trotz dieser Kostenübernahme in annähernd gleichem Umfange fortzuführen. Daß alle anderen Ermessensentscheidungen als die Bewilligung des begehrten Zuschusses rechtswidrig seien, folge aus Art. 3 Abs. 1 GG. Durch die langjährige Anwendung der Förderungsrichtlinien aus dem Jahre 1977 sei der Beklagte aufgrund einer Selbstbindung zu ihrer Beachtung bei der Vergabe von Fördermitteln ihm gegenüber verpflichtet. Nach den Richtlinien stehe die Bezuschussung gerade nicht unter dem Vorbehalt der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel. Die Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich auch aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Einen solchen habe der Beklagte durch seine bisherige Verwaltungspraxis in Anwendung der seit 1977 geltenden Förderungsrichtlinien geschaffen. Nach diesen Richtlinien habe der Beklagte grundsätzlich die nicht gedeckten notwendigen Betriebskosten der offenen Jugendeinrichtung getragen und im Laufe eines Rechnungsjahres auftretende unvorhergesehene Mehrkosten auf gesonderten Antrag hin übernommen. Finanzschwache Träger hätten nur einen Eigenanteil von 10 % tragen müssen, so daß sie ihre Betriebsausgaben längerfristig hätten planen und nicht von unvorhergesehenen sowie untragbaren Restkosten hätten "überrascht" werden können. Demgemäß habe er darauf vertrauen dürfen, daß der über viele Jahre hinweg nur auf 10 % festgelegte Eigenanteil nicht abrupt entfalle. Vielmehr hätte der Beklagte ihm die Möglichkeit geben müssen, sich hinsichtlich seiner Dispositionen rechtzeitig auf die veränderten Zustände einzustellen. Auch hätte er darauf vertrauen dürfen, daß eine etwaige rechtmäßige Abänderung der Förderung vom Beklagten durch eine auslaufende Restkostenfinanzierung aufgefangen werde. Außerdem sei die angespannte Finanzsituation der Stadt K. nicht plötzlich eingetreten, sondern habe sich seit mehreren Jahren abgezeichnet, so daß der Beklagte bereits vor einigen Jahren entsprechende und für alle Beteiligten weniger einschneidende Maßnahmen hätte ergreifen müssen.
Die Rückforderung des Beklagten sei unberechtigt. Soweit er einen Betrag in Höhe von 21.282,14 DM (Differenz der bewilligten 150.638,-- DM zu den ihm zustehenden 171.920,14 DM) zurückfordere, handele es sich um die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes, der nach § 48 VwVfG und § 45 SGB X in das Ermessen der Behörde gestellt sei. Eine solche Ermessensentscheidung habe der Beklagte nicht getroffen. Dem angefochtenen Bewilligungsbescheid sei nicht einmal zu entnehmen, ob überhaupt eine Rücknahme vorliege.
Der Beklagte hat demgegenüber geltend gemacht, der Widerspruch sei erst am 20. November 1992 und damit verspätet eingegangen, so daß es unerheblich sei, daß er nicht vollständig und ohne Unterschrift zugegangen sei. Den Kläger treffe die Beweislast für die fristgerechte Einlegung des Widerspruchs. Ein rechtzeitiger Zugang dieses Widerspruchs könne auch nicht fingiert werden, da keine Anhaltspunkte dafür bestünden, daß sein Empfangsgerät defekt gewesen und deshalb ein Empfang des Schreibens am 19. November 1992 nicht möglich gewesen wäre. Dem Kläger könne wegen der Versäumung der Widerspruchsfrist auch nicht Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden, da er sich nicht in zumutbarer Weise von der ordnungsgemäßen Übermittlung des Widerspruchs überzeugt habe. Der Umstand, daß sein Gerät keine Sendeberichte ausgedruckt habe, habe ihn insoweit nicht von der Verpflichtung zur Kontrolle enthoben.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem nach seiner Ansicht gestellten Antrag,
den Bescheid des Beklagten vom 6. Oktober 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. April 1994 aufzuheben,
durch den angefochtenen Gerichtsbescheid abgewiesen, da der Widerspruch des Klägers verfristet und ihm keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bezüglich der Versäumung der Widerspruchsfrist zu gewähren sei.
Mit seiner Berufung beantragt der Kläger,
den angefochtenen Gerichtsbescheid teilweise zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihm unter entsprechender Änderung seines Bescheides vom 6. Oktober 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. April 1994 weitere 21.282,14 DM als Zuschuß für das Jahr 1992 zu den Betriebskosten der Jugendeinrichtung "Offene Tür M. straße" in K. zu bewilligen und die vorgenannten Bescheide insoweit aufzuheben, als ein Betrag von mehr als 1.479,86 DM zurückgefordert wird.
Der Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen sowie die Gründe des angefochtenen Gerichtsbescheides,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten überreichten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Kläger hinsichtlich eines Teilbetrages der Rückforderung (1.479,86 DM) die Berufung zurückgenommen hat, ist das Berufungsverfahren einzustellen.
Im übrigen ist die Berufung nur insoweit begründet, als der Kläger Anspruch auf erneute Bescheidung seines Zuschußantrages hat.
Der Senat ist nicht gehindert, das Begehren des Klägers auf seine sachliche Begründetheit zu überprüfen. Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts ist nämlich der Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid des Beklagten vom 6. Oktober 1992 fristgerecht (und auch formgerecht) eingelegt worden.
Die einmonatige Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO ist am 19. November 1992 abgelaufen, da der Bescheid dem Kläger am 19. Oktober 1992 bekanntgegeben worden ist, wovon auch die Hauptbeteiligten übereinstimmend ausgehen und wie auch der Eingangsstempel des Klägers auf der von ihm überreichten Kopie des Bescheides vom 6. Oktober 1992 ausweist; der Tag der Aufgabe des Bescheides zur Post ist in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten nicht vermerkt, so daß insoweit § 37 Abs. 2 Halbs. 1 SGB X keine Anwendung findet.
Der Senat ist davon überzeugt, daß die ersten beiden Seiten des insgesamt fünfseitigen Widerspruchsschreibens des Klägers vom 18. November 1992 am 19. November 1992 vom Kläger per Telefax übersandt worden und auch noch an diesem Tage beim Beklagten eingegangen sind. Der Kläger hat bereits im Vor- und Klageverfahren angegeben, daß der Widerspruch per Telefax am 19. November 1992, und zwar am späten Nachmittag - es sei schon dunkel gewesen - und damit nach Dienstschluß des Beklagten von seinem Bediensteten Herrn G. , der den Widerspruch verfaßt und unterschrieben hat, übermittelt worden ist. Dies entspricht auch dem im Adressenfeld des Telefaxes angegebenen Datum "19.11.1992". Demgegenüber kann dem Eingangsstempel des Beklagten, der als Eingang den 20. November 1992 ausweist, nicht die Beweiswirkung zukommen, daß der Widerspruch erst am 20. November 1992 und damit verspätet eingelegt worden ist. Zwar begründet grundsätzlich der Eingangsstempel einer Behörde als öffentliche Urkunde den vollen Beweis der in ihr beurkundeten Tatsache (vgl. § 418 Abs. 1 ZPO). Aber gemäß § 418 Abs. 2 ZPO kann der Beweis der Unrichtigkeit der beurkundeten Tatsache geführt werden. Diesen Gegenbeweis sieht der Senat aufgrund der nachfolgenden Umstände als erbracht an: Die Angabe des Klägers über die Absendung des Widerspruchs per Telefax und dessen Zugang beim Beklagten noch am 19. November 1992 wird durch die eidesstattliche Versicherung des Herrn G. vom 14. Januar 1997 bestätigt. Etwas anderes kann nicht festgestellt werden, weil nach Mitteilung des Beklagten sich heute nicht mehr aufklären läßt, ob entweder sein Empfangsgerät generell kein Eingangsdatum (und keine Eingangszeit) ausgedruckt hat oder das Telefax des Klägers von der laufenden Papierrolle ohne dieses aufgedruckte Datum abgeschnitten worden ist. Im ersteren Falle hätte, wie auch die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingeräumt haben, nicht festgestellt werden können, ob nach Dienstschluß beim Beklagten eingehende Telefaxe vor oder nach Mitternacht eingegangen sind. In letzterem Falle wäre angesichts des Umstands, daß der Beklagte auch kein Buch über den Eingang von Telefaxen führte, die Feststellung des genauen Eingangsdatums vom Beklagten vereitelt worden. Deshalb geht der Senat unter Zugrundelegen der genannten eidesstattlichen Versicherung, an deren Richtigkeit zu zweifeln er keinen Anlaß sieht, im Wege der freien Beweiswürdigung davon aus (vgl. zum Erbringen des Gegenbeweises nach § 418 Abs. 2 ZPO im Wege des Freibeweises, und zwar durch Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung: BGH, Beschluß vom 17. April 1996 - XII ZB 42/96 -, FamRZ 1996, 1004; vgl. ferner zur Führung des Gegenbeweises im Verwaltungsprozeß: Kopp, VwGO, 10. Aufl., Vorb § 40 Rn. 16; Redeker/von Oertzen, VwGO, 11. Aufl., § 98 Rn. 22), daß die beiden ersten Seiten des Widerspruchsschreibens vom 18. November 1992 beim Beklagten am 19. November 1992 eingegangen sind.
Ein verfristeter Widerspruch liegt auch nicht deshalb vor, weil anzunehmen ist, daß er am 19. November 1992 vom Empfangsgerät des Beklagten nicht nur unvollständig ausgedruckt worden ist, sondern daß lediglich die ersten beiden Seiten der Widerspruchsschrift bei ihm eingegangen sind. Denn der Beklagte hat unwidersprochen vorgetragen, daß sein Empfangsgerät keinen Defekt aufgewiesen habe (vgl. allerdings zu einem Zugang eines Telefaxes bei einem Gericht, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß die abgesandten Signale eingegangen sind, das Empfangsgerät daraus aber keinen vollständigen Ausdruck gefertigt hat: BVerfG, Beschluß vom 1. August 1996 - 1 BvR 121/95 -, NJW 1996, 2857; vgl. auch für den Zugang eines Fernschreibens bei einer Behörde: BGH, Beschluß vom 23. Juni 1988 - X ZB 3/87 -, BGHZ 105, 40). Somit ist beim Beklagten innerhalb der Widerspruchsfristder Widerspruch nur unvollständig eingegangen, und zwar ohne die nach § 70 Abs. 1 VwGO erforderliche Schriftlichkeit, nämlich die Unterschrift des Widersprechenden. Dies ist aber unter den Umständen des vorliegenden Einzelfalls unschädlich. Zwar wird bei einem Fehlen der Unterschrift auf einer mittels Telefax übermittelten Rechtsmittelschrift ein Fehlen der erforderlichen Schriftform angenommen (vgl. z.B. BGH, Beschluß vom 4. Mai 1994 - XII ZB 21/94 -, NJW 1994, 2097; VG Wiesbaden, Beschluß vom 14. Oktober 1993 - 8/1 G 20.646/93 -, NJW 1994, 537). In der Rechtsprechung ist aber anerkannt, daß Rechtsbehelfe auch ohne Unterschrift wirksam eingelegt sein können, wenn sich aus anderen Anhaltspunkten eine der Unterschrift vergleichbare Gewähr für die Urheberschaft und den Rechtsverkehrswillen ergibt, also zweifelsfrei feststeht, daß der Rechtsmittelführer die Rechtsmittelschrift als solche in den Rechtsverkehr bringen wollte (vgl. zu einer nicht unterzeichneten Widerspruchsschrift BVerwG, Urteile vom 17. Oktober 1968 - II C 112.65 -, BVerwGE 30, 274, und vom 18. Dezember 1992 - VII C 16.92 -, NJW 1993, 1874; zur Einlegung einer Beschwerde nach der Wehrbeschwerdeordnung: BVerwG, Beschluß vom 30. Juni 1983 - 1 WB 27.81 -, NJW 1984, 444; ferner für eine nicht unterzeichnete Klageschrift: BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1988 - 9 C 40.87 -, BVerwGE 81, 32 = NJW 1989, 1175). Diesen Anforderungen ist genügt. Denn aus den beiden ersten übermittelten Seiten des Widerspruchsschreibens vom 18. November 1992 samt dem Adressenfeld wird hinreichend deutlich, daß der Kläger gegen den Bewilligungsbescheid vom 6. Oktober 1992 Widerspruch einlegen wollte, der sich gegen die Höhe des des (gekürzten) Zuschusses sowie die Rückforderung von 22.762,-- DM richtete. Für den Beklagten war weiterhin erkennbar, daß es lediglich an einer vollständigen Übermittlung des Widerspruchstextes fehlte, da er nach der Seite 2 mitten im Satz endete, wobei auf die folgende Seite 3 hingewiesen und angegeben war, daß der Widerspruch insgesamt aus fünf Seiten bestehe. Aus den beiden übermittelten Seiten war sogar hinreichend deutlich, mit welcher Begründung sich der Kläger gegen die Kürzung der beantragten Bezuschussung wandte. Somit konnten beim Beklagten keinerlei vernünftige Zweifel bestehen, daß und mit welchem Ziel, nämlich Bewilligung eines ungekürzten Zuschusses und Beseitigung der Rückforderung, der Kläger Widerspruch einlegen wollte, wie sich auch daran zeigt, daß die Bedienstete des Beklagten L. am 20. November 1992 beim Kläger anrief und auf die Unvollständigkeit des Widerspruchs hinwies.
Ist somit davon auszugehen, daß der Kläger am 19. November 1992 form- und fristgerecht Widerspruch eingelegt hat, kommt es nicht mehr auf die Frage an, ob dem Senat nicht auch aus einem anderen Grunde eine sachliche Überprüfung des klägerischen Begehrens ungeachtet einer Verfristung des Widerspruchs möglich ist. Da es sich bei der hier erfolgten (teilweisen) Versagung einer Förderung nach § 74 des Gesetzes zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts vom 26. Juni 1990, BGBl I 1163 (KJHG), um das Nichterbringen einer Sozialleistung im Sinne des § 44 Abs. 1 SGB X handelt, ist ein entsprechender Bewilligungsbescheid nach der genannten Vorschrift auch nach Eintritt der Bestandskraft und sogar ohne entsprechenden Antrag des Betroffenen zurückzunehmen, sofern er deshalb rechtswidrig ist, weil beim Erlaß das Recht unrichtig angewandt oder von einem Sachverhalt ausgegangen worden ist, der sich als unrichtig erweist. Deshalb könnte ein verfristeter Widerspruch gleichsam hilfsweise stets auch als Antrag auf Rücknahme nach § 44 SGB X angesehen werden (in diesem Sinne LSG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Mai 1986 - L 3 U 178/85 -), so daß im Falle einer fehlenden Entscheidung über diesen eine Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig wäre.
Soweit der Kläger die Verpflichtung des Beklagten zur Bewilligung eines - bezogen auf die anerkennungsfähigen Betriebskosten abzüglich des Eigenanteils von 10 % der Kosten sowie des Landeszuschusses - ungekürzten Zuschusses in Höhe von 171.920,14 DM, also von weiteren 21.282,14 DM über den vom Beklagten bewilligten Zuschuß hinaus, begehrt, ist die Klage nicht begründet.
Auch wenn § 74 Abs. 1 KJHG unter den dort im einzelnen genannten und im Falle des Klägers unstreitig erfüllten Voraussetzungen den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe eine Förderung der Träger der freien Jugendhilfe auf dem Gebiet der Jugendhilfe in Form einer Soll-Vorschrift auferlegt (vgl. dazu Baltz, Förderung der freien Jugendhilfe, NDV 1996, 360 f), folgt daraus grundsätzlich kein strikter Förderungsanspruch. Vielmehr bezieht sich der dem Grunde nach bestehende Rechtsanspruch nur auf das "Ob" der Förderung, während deren Art und Höhe nach § 74 Abs. 3 Satz 1 KHJG im pflichtgemäßen Ermessen des öffentlichen Trägers liegen. Diese Ermessensentscheidung ist "im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel" zu treffen, wobei es in der freien Entscheidung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe liegt, welche Haushaltsmittel für die Jugendhilfe insgesamt bereitgestellt werden (vgl. OVG Berlin, Beschluß vom 14. Dezember 1993 - 8 B 81/93, - LKV 1994, 262 unter Hinweis auf BVerfGE, 22, 180, 207 f.).
Der Beklagte mußte sein Ermessen vorliegend auch nicht pflichtgemäß in der Weise ausüben (Ermessensreduzierung auf Null), daß er einen ungekürzten Zuschuß in der beantragten Höhe gewähren mußte.
Eine solche Ermessensreduzierung folgt zunächst nicht daraus, daß die Förderungsrichtlinien für "Offene Türen" (lokale, regionale, spezialisierte Jugendeinrichtungen) und "Teil-Offene Türen" in K. vom 19. Dezember 1977 (im folgenden: Richtlinien) unter A 1. vorsehen, daß finanzschwachen Trägern wie dem Kläger grundsätzlich die anerkennungsfähigen Kosten abzüglich einer Eigenbelastung von 10 v.H. und von gewährten Landesmitteln in voller Höhe von der Stadt K. bezuschußt werden. Denn ein Anspruch auf Förderung ergibt sich nicht unmittelbar aus grundsätzlich nur verwaltungsinterne Bindung entfaltenden Richtlinien, sondern aus der Verwaltungs- und Vergabepraxis des Zuschußgebers in Verbindung mit dem aus Art. 3 GG folgenden Gleichbehandlungsgebot unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung, die sich allerdings in der Regel an bestehenden Richtlinien ausrichtet. Insoweit ist von Bedeutung, daß aus den Bewilligungsbescheiden betreffend die Jugendeinrichtung des Klägers in der M. - straße für die Jahre 1991 (Bescheid vom 26. November 1991) und 1990 (Nachbewilligungsbescheid vom 14. November 1990) ersichtlich ist, daß bei den Sachkosten für die Berechnung des Zuschusses nur die Kosten des Vorjahres zugrunde gelegt worden sind; im Bescheid vom 26. November 1991 ist als Grund dafür ausdrücklich angegeben: "fehlende Haushaltsmittel". Somit ist bereits in den Jahren 1990 und 1991 im Ansatz als Bemessungsgrundlage ein vergangener Zeitraum gewählt worden, wie dies auch bei der hier streitigen Bezuschussung für das Jahr 1992 geschehen ist.
Aber auch dann, wenn letztlich in der vorhergehenden Zeit sämtliche anerkennungsfähigen Betriebskosten (abzüglich des Eigenanteils und des Landeszuschusses) bezuschußt worden sein sollten, weil gegenüber den zur Beantragung der Zuschüsse veranschlagten Kosten erhebliche Einsparungen im Laufe des Haushaltsjahres vorgenommen worden sind, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unwidersprochen vorgetragen hat, ergibt sich nicht ein Anspruch des Klägers auf Bewilligung des ungekürzten Zuschusses. Denn eine den Beklagten aus Art. 3 GG bindende Vergabepraxis kann jederzeit geändert werden, wenn dafür sachlich einleuchtende Gründe bestehen und die Änderung gleichzeitig auf alle neu Betroffenen Anwendung findet (vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. Februar 1981 - 5 B 2.80 -, Buchholz 431.1, Architekten, Nr. 7; vgl. auch Beschluß vom 20. März 1973 - I WB 217.72 -, BVerwGE 46, 89). Ein solcher sachlich einleuchtender Grund für die Änderung der Vergabepraxis besteht darin, daß aufgrund der finanziell angespannten Lage der Stadt K. die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel, die ohnehin, wie dargelegt, den Rahmen für die vom Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu treffende Ermessensentscheidung bilden, nicht ausreichten, um allen Trägern der "Offenen Türen" ungekürzte Zuschüsse auf der Grundlage sämtlicher anerkennungsfähiger Betriebskosten zukommen zu lassen.
Der Kläger kann einen Anspruch auf Bewilligung eines ungekürzten Zuschusses auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines vom Beklagten bei seiner Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden schutzwürdigen Vertrauens herleiten, weil nämlich bisher keine Kürzung der Zuschüsse erfolgt sei. Abgesehen davon, daß, wie dargelegt, der Beklagte bereits im Bewilligungsbescheid vom 26. November 1991 betreffend das Haushaltsjahr 1991 auf "fehlende Haushaltsmittel" hingewiesen hat, gilt auch im Jugendhilferecht der allgemein im Subventionsrecht geltende Grundsatz, daß ein Subventionsempfänger stets mit dem künftigen teilweisen oder gar völligen Wegfall der Subvention rechnen muß (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 5. Dezember 1995 - 16 A 4932/94 -, NWVBl 1996, 309 = NDV-RD 1996, 100, mit weiteren Nachweisen und ablehnender Anmerkung von Baltz, NDV-RD 1996, 104; OVG Berlin, aaO; vgl. auch Preis/Steffan, Anspruchsrechte, Planungspflichten und Förderungsgrundsätze im Kinder- und Jugendhilferecht, FuR 1993, 185, 203). Dies gilt um so mehr, als § 74 Abs. 3 KJHG die Förderung von der Existenz verfügbarer Haushaltsmittel abhängig macht und ein Träger der freien Jugendhilfe - gerade in der heutigen Zeit - stets damit rechnen muß, daß die Haushaltsmittel knapper werden und demgemäß auch für die Jugendhilfe weniger Fördermittel zur Verfügung gestellt werden können. Ein Vertrauensschutz kann allenfalls dann eine ungekürzte Förderung rechtfertigen, wenn konkrete Zusagen oder ausdrückliche Vereinbarungen hinsichtlich einer weiteren (ungekürzten) Förderung erfolgt sind (vgl. das vorgenannte Senatsurteil). Dafür ist hier aber nichts vom Kläger vorgetragen oder ersichtlich. Zudem ist zu berücksichtigen, daß der Kläger substantiiert nichts dafür vorgetragen hat, daß er für das Haushaltsjahr 1992 irgendwelche Dispositionen getroffen hat, die es ihm unmöglich gemacht hätten, die hier bezuschußte Jugendeinrichtung ohne einen Zuschuß in der von ihm nunmehr beantragten Höhe zu betreiben.
Die Klage und die Berufung sind aber insoweit begründet, als der Kläger einen Anspruch auf erneute Bescheidung seines Antrages auf Bewilligung in der nunmehr geltend gemachten Höhe von 171.920,14 DM unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats hat (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Entscheidung betreffend die Bewilligung eines (gekürzten) Zuschusses ist nämlich rechtswidrig, weil über den Förderungsantrag des Klägers der Beklagte bzw. dessen Jugendamt, offensichtlich ausgehend von der Rechtsauffassung, es handele sich um ein laufendes Geschäft der Verwaltung im Sinne des § 70 Abs. 2 KJHG, ohne Mitwirkung, d.h. ohne vorherige Beschlußfassung seitens des Jugendhilfeausschusses, entschieden hat.
Gemäß § 71 Abs. 2 KJHG befaßt sich der Jugendhilfeausschuß mit allen Angelegenheiten der Jugendhilfe, insbesondere aber u.a. (vgl. Nr. 3 der genannten Gesetzesstelle) mit der Förderung der freien Jugendhilfe. Dies hat zur Folge, daß die Förderung der freien Jugendhilfe entsprechend den im Haushalt bereitgestellten Mitteln dem Jugendhilfeausschuß obliegt (vgl. Schellhorn in Schellhorn/Wienand, KJHG, § 71 Rn. 13) und dieser Ausschuß in Abgrenzung zum Jugendamt für Entscheidungen über Förderungsanträge zuständig ist, Hauck in Hauck/Haines, SGB VIII, K § 71 Rn. 6; Münder u.a., Frankfurter LPK-KJHG 1993, § 71 Rn. 8; vgl. auch Schellhorn, aaO, § 70 Rn. 7, wonach die Behandlung von Förderungsanträgen der freien Träger nicht ein Geschäft der laufenden Verwaltung darstellt. Dementsprechend sieht die erste unter der Geltung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes erlassene Satzung für das Jugendamt der Stadt K. vom 23. August 1994 in § 5 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a als Aufgabe des Jugendhilfeausschusses die Entscheidung über die Förderung der Träger der freien Jugendhilfe vor. Somit ist eine von der Verwaltung bzw. dem Jugendamt anstelle der Entscheidung des Jugendhilfeausschusses getroffene Entscheidung über Förderungsanträge rechtswidrig (Münder u.a., aaO, § 71 Rn. 8). Dies entspricht auch der unter der Geltung des Jugendwohlfahrtsgesetzes vertretenen Rechtsauffassung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1985 - 6 S 118/84 -, FEVS 36, 135, unter Hinweis auf § 15 Satz 2 JWG, der durch § 71 Abs. 2 KJHG ersetzt worden ist, wie sich aus der Regierungsbegründung zu dieser Vorschrift - BT-Drucks. 11/5948 S. 96 zu § 63 Abs. 2 - ergibt).
Es bedarf hier keines näheren Eingehens darauf, ob und in welchem Umfang eine allein durch das Jugendamt getroffene Entscheidung über einen Förderungsantrag im Einzelfall nicht zu beanstanden ist, wenn z.B. der Jugendhilfeausschuß die Entscheidungsbefugnis auf das Jugendamt übertragen hat oder die Förderungsentscheidung entsprechend Richtlinien ergeht, die der Jugendhilfeausschuß erlassen hat, oder weil dieser in der Sache keine andere (Ermessens-)Entscheidung treffen kann (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, aaO, unter Hinweis auf § 42 SGB X). Hier jedenfalls mußte der Jugendhilfeausschuß mit der Vergabe des Zuschusses an den Kläger aus folgenden Gründen befaßt werden: Wie der Beklagte im Widerspruchsbescheid selbst angibt, ist von den Richtlinien des Jugendhilfeausschusses abgewichen worden, weil nicht die anerkennungsfähigen Kosten zugrundegelegt worden sind, sondern der Mittelwert der Bewilligungssummen der Jahre 1989 bis 1991 als Berechnungsgrundlage für die Bezuschussung gewählt worden ist. Eine solche Abweichung von den Richtlinien konnte aber im Lichte der sich aus § 71 Abs. 2 Nr. 3 KJHG grundsätzlich ergebenden Entscheidungskompetenz des Jugendhilfeausschusses nicht ohne vorherige entsprechende Beschlußfassung dieses Ausschusses erfolgen. Zwar hätte auch der Jugendhilfeausschuß angesichts der nur begrenzt zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel aller Voraussicht nach nicht den vom Kläger begehrten ungekürzten Zuschuß bewilligen können. Aber er hätte die Vergabe der nur beschränkt zur Verfügung stehenden Mittel an die verschiedenen Träger der Jugendeinrichtungen der "Offenen Tür" durchaus auch in anderer Weise vornehmen können, als sie der Beklagte bzw. sein Jugendamt gewählt hat, indem dieses den Zuschuß in der Weise ermittelt hat, daß er auf der Grundlage des Mittelwerts der für die Jahre 1989 bis 1991 bewilligten Zuschüsse einen Prozentanteil jeder Einrichtung an den insgesamt für alle Einrichtungen der "Offenen Tür" vergebenen Zuschüsse errechnet und entsprechend diesem Anteil die Mittel aus dem für das Jahr 1992 nicht zur Deckung aller anerkennungsfähigen Betriebskosten ausreichenden Haushaltstitel an die verschiedenen Träger der freien Jugendhilfe verteilt hat. Zunächst hätte der Jugendhilfeausschuß einen Beschluß darüber fassen müssen, in welcher Weise angesichts des Umstandes, daß nur begrenzte Haushaltsmittel zur Verfügung stand und damit abweichend von seinen Richtlinien die Fördermittel vergeben werden mußten, die Vergabe erfolgen sollte.
Abgesehen davon, daß die Entscheidung über den Förderungsantrag des Klägers im Sinne einer gekürzten Bezuschussung wegen fehlender Mitwirkung des Jugendhilfeausschusses rechtswidrig ist, bestehen aber auch im übrigen erhebliche rechtliche Bedenken dagegen, daß diese Entscheidung fehlerfrei in Ausübung des durch § 74 Abs. 3 KJHG eingeräumten Ermessens getroffen worden ist. Denn die Zuschußvergabe auf der Grundlage der für die Jahre 1989 bis 1991 erfolgten Bezuschussungen berücksichtigt nicht, daß im Einzelfall einem Träger der freien Jugendhilfe für seine Jugendeinrichtung im hier maßgeblichen Jahr 1992 im Verhältnis zu den vorangegangenen drei Jahren besonders hohe Betriebskosten entstanden sein können, wie dies der Kläger, allerdings ohne nähere Angaben, auch behauptet. Dies hat umgekehrt zur Folge, daß, wie die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt haben, Jugendeinrichtungen der "Offenen Tür" letztlich in voller Höhe, also ohne den Zwang zur Übernahme anerkennungsfähiger (Rest-)Betriebskosten, gefördert worden sind, weil sie gegenüber den vorherigen Jahren einen geringeren Zuschußbedarf hatten und damit die Kostensteigerungen und die Kürzung der Haushaltsmittel aufgefangen werden konnten.
Ist somit über den Förderungsantrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden, steht die endgültige Höhe des Zuschusses für das Jahr 1992 noch nicht fest mit der Folge, daß auch die Rückforderung von 21.282,14 DM entsprechend der Differenz zwischen bewilligter und beantragter Zuschußhöhe aufzuheben ist. Denn vor Ergehen einer fehlerfreien Ermessensentscheidung über den Förderungsantrag steht die endgültige Zuschußhöhe noch nicht fest. Sollte allerdings eine Förderung rechtmäßigerweise in geringerer als der vom Kläger beantragten Höhe bewilligt werden, dürften die darüber hinausgehenden Vorauszahlungen - diese sind auf der Grundlage der Höhe des dem Kläger für das Jahr 1991 bewilligten Zuschusses (einschließlich des Zuschusses für die ausländische Fachkraft) in drei Vierteljahresraten geleistet worden - vom Kläger zurückzuerstatten sein. Denn bei diesen Vorauszahlungen dürfte es sich um Vorschüsse im Sinne des § 42 SGB I oder jedenfalls um Abschlagszahlun- gen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - II C 9.61, - BVerwGE 13, 248) handeln, auf die die Regelung des § 42 SGB I entsprechend anwendbar sein dürfte (vgl. BSG, Urteil vom 12. Mai 1992 - 2 RU 7/92 -, SozR 3-1200 § 42 SGB I Nr. 2).
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Entscheidung über die Gerichtskostenfreiheit beruht auf § 188 Satz 2 VwGO, weil der Rechtsstreit das Sachgebiet der Jugendhilfe betrifft, und zwar die Förderung eines finanzschwachen Trägers der freien Jugendhilfe für eine Einrichtung der sozialen Jugendarbeit, so daß eine aus sozialen Gründen veranlaßte Fürsorgemaßnahme in Rede steht (vgl. dazu, daß in diesem Falle § 188 Satz 1 VwGO Anwendung findet, Beschluß des erkennenden Senats vom 14. September 1993 - 16 E 573/93 -, NVwZ-RR 1994, 164 = FEVS 44, 386 = ZfS 1994, 56 = ZFSH/SGB 1994, 139).
Der Senat läßt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 50 Abs. 2, 45 Abs. 1 und 2 SGB X
§§ 708 Nr. 10, 711
ZPO
§
74 KJHG
§ 48 VwVfG
§ 44 SGB X
§ 75 VwGO
§ 42 SGB I
§ 167 VwGO
§ 74 Abs. 3 KJHG
§ 74 Abs. 3 Satz 3 KJHG
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 418 Abs. 2 ZPO
§ 44 Abs. 1 SGB X
§ 74 Abs. 1 KJHG
§ 74 Abs. 3 Satz 1 KHJG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 70 Abs. 2
KJHG
§ 71 Abs. 2 KJHG
§ 15 Satz 2 JWG
§ 71 Abs. 2 Nr. 3 KJHG
§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 188 Satz 2 VwGO
§ 188 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: FamRZ 1996,
1004
NJW 1996, 2857
BGHZ 105, 40
NJW 1994, 2097
NJW 1994, 537
BVerwGE 30, 274
NJW 1993, 1874
NJW 1984, 444
BVerwGE 81, 32
NJW 1989, 1175
BVerwGE
46, 89
BVerwGE 13, 248
NVwZ-RR 1994, 164
XII ZB 42/96
1 BvR 121/95
X ZB 3/87
XII ZB 21/94
1 G 20.64
II C 112.65
VII C 16.92
1 WB 27.81
9 C 40.87
L 3 U 178/85
8 B 81/93
5 B 2.80
I WB 217.72
16 A 4932/94
6 S 118/84
II C
9.61
2 RU 7/92
16 E 573/93