Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-02, Aktenzeichen 4 K 168/03
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2005:0802.4K168.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Kriminaloberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) im Dienst des beklagten Landes. Am 11. Oktober 1999 erstellte die Landrätin als Kreispolizeibehörde Steinfurt auf der Grundlage der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL Pol) für den Zeitraum vom 2. Dezember 1996 bis 1. Juni 1999 über den Kläger eine dienstliche Beurteilung (Regelbeurteilung). Der Kläger wurde in allen Hauptmerkmalen sowie im Gesamturteil durch seinen Erstbeurteiler mit „übertrifft die Anforderungen" beurteilt. Die Endbeurteilerin setzte das Gesamturteil auf 3 Punkte herab, ohne die Hauptmerkmale zu verändern. In der Folge des vom Kläger gegen die Beurteilung angestrengten Klageverfahrens vor dem erkennenden Gericht - 4 K 3451/00 - hob der Landrat die Beurteilung auf.
Nunmehr wurde für den Kläger für denselben Beurteilungszeitraum eine neue Beurteilung erstellt. Durch den Erstbeurteiler wurde der Kläger wiederum in allen Hauptmerkmalen sowie im Gesamturteil mit „übertrifft die Anforderungen" beurteilt. Demgegenüber gelangte der Landrat als Endbeurteiler nach der Beurteilerbesprechung vom 7. Mai 2002 zu dem Gesamturteil: „Die Leistung und Befähigung des KOK E. F. entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte). Zur Begründung seines Beurteilungsergebnisses gab der Landrat an: „Das Gesamturteil war im Hinblick auf den Beurteilungsrahmen und insbesondere durch die vorgenommene vergleichende Beurteilung (Quervergleich) mit allen Beurteilungen aus Ihrer Vergleichsgruppe mit „3 Punkten" festzusetzen". In gleicher Weise hatte der Endbeurteiler das vom Erstbeurteiler mit der Note „übertrifft die Anforderungen" bewertete Leistungsergebnis auf „entspricht voll den Anforderungen" herabgesetzt. Die Submerkmale der Rubrik „Leistungsergebnis" blieben unverändert mit dem vom Erstbeurteiler hier durchgängig erteilten Punktwert 4.
Gegen die Beurteilung legte der Kläger am 19. Juli 2002 Widerspruch ein, der mit Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Münster vom 7. Februar 2003 u. a. mit der Begründung zurückgewiesen wurde, die Begründung für die Herabsenkung des Hauptmerkmals und des Gesamturteils durch den Endbeurteiler entspreche den Anforderungen, welche die Rechtsprechung aufstelle. Die Absenkung beruhe auf einer nicht zu beanstandenden Beratung in der Beurteilerkonferenz vom 17. Mai 2002 (gemeint: 7. Mai 2002).
Der Kläger hat bereits am 25. Januar 2003 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, dass die Herabstufung nicht nachvollziehbar sei. Bei der Erstellung der ursprünglichen dienstlichen Beurteilung habe die Endbeurteilerin offensichtlich die Leistungen in den Hauptmerkmalen ebenso gesehen wie der Erstbeurteiler. Aus welchen Gründen nunmehr eine Herabsenkung dieses Hauptmerkmals erfolgt sei, sei nicht nachvollziehbar. Ohne eine entsprechende neue Erkenntnisgrundlage, zum Beispiel neu hinzugetretene Sachverhalte, sei dies nicht plausibel.
Am ursprünglich erhobenen Vorwurf, das Beurteilungsverfahren sei nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden und die Beurteilerkonferenz sei nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen, hält der Kläger nach der Einlassung seiner Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung nicht mehr fest.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Münster vom 7. Februar 2003 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 3. Juni 2002 (Beurteilungszeitraum 2. Dezember 1996 bis 1. Juni 1999) aufzuheben und über den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen.
Das beklagte Land beantragt unter Wiederholung seiner Ausführungen im Widerspruchsbescheid,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Akte 4 K 3451/00 und die vom beklagten Land vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung vom 3. Juni 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. Februar 2003 ist rechtlich nicht zu beanstanden und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nur beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil abgeben. Dieses Urteil soll sich darüber verhalten, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung zu beschränken. Zu prüfen ist lediglich, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat,
vgl. BVerwG, Urteile vom 12. März 1987 - 2 C 36.86 -, DÖV 1987, 178 und vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 1998 - 6 A 6370/96 -. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden. Das Gericht kann kontrollieren, ob sich die Richtlinien im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. Mai 1995 - 1 A 2881/91 - und vom 8. Juli 1997 - 6 A 6058/95 -. Die BRL Pol halten sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen und stehen auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass sie in Nr. 8.2.2 als Orientierungsrahmen für den Schlusszeichnenden für die Festlegung der Gesamtnote Richtsätze (Obergrenzen) vorsehen. Vergleichbare Richtwertvorgaben existieren seit langem in der Finanz- und Zollverwaltung und sind 1991 auch für die Beamten im Geschäftsbereich des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen eingeführt worden. Sie dienen der Erzielung einheitlicher und angemessener Beurteilungsmaßstäbe und sind von der Rechtsprechung durchweg als mit höherrangigem Recht vereinbar angesehen worden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638 ff.; OVG NRW, Urteile vom 8. Juli 1997 - 6 A 6051/95 - und - 6 A 6058/95 -. Auch die der angefochtenen Beurteilung zu Grunde liegenden BRL Pol sind nach diesem Muster verfasst, entsprechen der gesetzlichen Ermächtigung und werden seit ihrem Erlass zu Recht für die Erstellung von Beurteilungen von Polizeibeamten des Landes NRW angewandt,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 - und - 6 A 3599/98 -. Gemessen an diesen Vorgaben verstößt die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 3. Juni 2002 nicht gegen geltendes Recht. Sie ist nach den Vorgaben der BRL Pol zustandegekommen und inhaltlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
Gegen das Beurteilungsverfahren und die Zusammensetzung der Beurteilerbesprechung hat der Kläger keine Einwände mehr erhoben; solche sind auch nicht ersichtlich.
In Anwendung des bei der rechtlichen Überprüfung von dienstlichen Beurteilungen zu beachtenden eingeschränkten Prüfungsmaßstabes ist die Beurteilung auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Die von dem Kläger insoweit als für ihn nicht nachvollziehbar gerügte Herabsetzung der Bewertung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis" und des Gesamtergebnisses auf „3 Punkte" durch den Endbeurteiler ist - entsprechend Nr. 9.2 BRL Pol - formell korrekt begründet worden. Unter Berücksichtigung der vom beklagten Land im Verlauf des Widerspruchsverfahrens und im Klageverfahren auf den vom Kläger erhobenen Einwand mangelnder Plausibilität hin abgegebenen Erläuterungen erachtet das Gericht die für die Absenkung gegebene Begründung, dass über die neu gefertigte dienstliche Beurteilung in einer erneuten Beurteilerbesprechung beraten worden und der Endbeurteiler danach auf der Grundlage eines erneuten intensiven Quervergleichs in der gesamten Vergleichsgruppe - bezogen auf den Beurteilungsstichtag 1. Juni 1999 - zu einem vom Beurteilungsvorschlag abweichenden Ergebnis gekommen sei, im Übrigen auch inhaltlich als ausreichend und plausibel. Dabei ist entscheidend, dass sowohl nach dem in der Beurteilung selbst enthaltenen Text als auch ausweislich der Niederschrift über die Beurteilerbesprechung am 7. Mai 2002 als auch nach der ausdrücklichen Erklärung des Vertreters des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung der Quervergleichsgesichtspunkt bei der Absenkung des Hauptmerkmals und des Gesamturteils im Vordergrund stand und somit für den Endbeurteiler ausschlaggebend war. Überdies hat der Vertreter des beklagten Landes darauf hingewiesen, dass bereits bei der zuerst erstellten, später aufgehobenen Beurteilung die Herabsenkung des Hauptmerkmals diskutiert worden sei. Es sei lediglich keine Dokumentation der Herabsenkung erfolgt, um den jeweils betroffenen Beamten eine nach außen hin besser wirkende Beurteilung zu erhalten. Da die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung dies jedoch als nicht plausibel angesehen habe, sei in der neuen Beurteilerbesprechung (vom 7. Mai 2002) korrekt vorgegangen worden, indem die Herabsenkung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis" auch ausdrücklich festgesetzt worden sei. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden.
Insbesondere musste der Endbeurteiler auch nicht die vom Erstbeurteiler vorgeschlagene Benotung der Submerkmale verändern. Die Submerkmale werden vom Endbeurteiler, wenn er - wie hier - in Anwendung der Nr. 9.2 BRL Pol zu einer anderen Bewertung des Hauptmerkmals und des Gesamturteils gelangt, im allgemeinen nicht entsprechend geändert (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 BRL Pol). Zwar kann er sie ändern, wofür im Einzelfall auch Anlass bestehen mag. Die Auflösung tatsächlicher oder vermeintlicher Widersprüche in die eine oder andere Richtung ist aber auch in anderer Weise möglich. Insbesondere bei Abweichungen aus Gründen des allgemeinen, d. h. einzelfallübergreifenden Quervergleichs kommen dafür auch die Abweichungsbegründungen in den dienstlichen Beurteilungen und/oder ergänzende Erläuterungen des Endbeurteilers im Widerspruchs- bzw. Gerichtsverfahren in Frage. Einer ausdrücklichen Änderung zu positiv gefasster Bewertungen der Submerkmale bedarf es dann nicht. Es genügt stattdessen, dass der Endbeurteiler sich von diesen Bewertungen - ausdrücklich oder stillschweigend - distanziert.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Mai 2005 - 6 B 594/05 - m. w. N. Entgegen der von der Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Ansicht sieht das Gericht keinen Anlass, von dieser gefestigten Rechtsprechung abzurücken.
Weitergehende Anforderungen an die auf Einwände des Beurteilten hin bestehende Plausibilisierungspflicht des Dienstherrn sind nach der Rechtsprechung des OVG NRW, der die Kammer folgt, nicht zu stellen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -. Denn liegt - wie hier - der maßgebliche Grund für die Abweichung von dem Vorschlag des Erstbeurteilers in einzelfallübergreifenden Erwägungen, zum Beispiel in einer vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers oder in einem allgemeinen Quervergleich unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze, so muss die Abweichungsbegründung diesen Aspekt in den Mittelpunkt stellen. Trotz des formelhaften Eindrucks, den eine solche Abweichungsbegründung hinterlässt, kann daraus ein rechtlich relevantes Begründungsdefizit nicht hergeleitet werden,
vgl. Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW, NWVBl. 2001, 121 f. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der Kläger als unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. § 161 Abs. 3 VwGO gelangt entsprechend seinem Zweck nicht zur Anwendung, da der Kläger sich mit der ergangenen Widerspruchsentscheidung nicht zufrieden gegeben, sondern seinen Anspruch mit der Hauptsacheklage weiterverfolgt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 BLV
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709
Satz 2 Zivilprozessordnung
§ 104 Abs. 1
des Beamtengesetzes

Zitierte Entscheidungen: DÖV
1987, 178
4 K 3451/00
2 C 36.86
2 A 2.87
6 A 6370/96
1 A 2881/91
6 A 6058/95
2 A 1.97
6 A
6051/95
6 A 3593/98
6 A 3599/98
6 B 594/05