Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-06-22, Aktenzeichen 6 A 316/10

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine private Rundfunkveranstalterin mit lokalen Fernsehprogrammen in der Hansestadt A-Stadt (tv.A) und der Stadt B (B TV), wendet sich gegen die Beanstandung der Ausstrahlung von Wahlwerbespots zur Bundestagswahl 2009 in beiden Programmen im September 2009.
Mit Beschluss 4/72 vom 25. November 2009 stellte der Landesrundfunkausschuss der Rechtsvorgängerin der Beklagten, der Landesrundfunkzentrale, fest, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung entsprechender Wahlwerbung an den Sendetagen 21. bis 25. September 2009 in ihrem Programm „tv.A“ sowie am 22. September 2009 in ihrem Programm „B TV“ gegen das Verbot politischer Werbung nach § 38 Abs. 8 Satz 1 des Landesrundfunkgesetzes (RundfG M-V) verstoßen habe. Weiter heißt es in dem Beschluss unter Bezugnahme auf § 20 Abs. 2 Satz 2 RundfG M-V, dass die Verstöße durch eine förmliche Beanstandung geahndet werden.
Im Rahmen der Anhörung wies die Klägerin im Wesentlichen darauf hin, dass das generelle Werbeverbot nach § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V verfassungswidrig sei, insbesondere weil es sie in ihrer Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 5 Abs. 3 der Landesverfassung) sowie Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) verletze und gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) sowie Art. 21 GG verstoße.
Mit Bescheid vom 4. Februar 2010 stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin mit ihrem durch
-
„tv.A ausgestrahlten Fernsehprogramm an den Sendetagen 21. bis 25. September 2009“
„B TV am 22. September 2009 ausgestrahlten Fernsehprogramm“
jeweils „gegen das Verbot politischer Werbung nach § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V verstoßen hat“ (Ziffer 1 und 2) und forderte sie auf, „künftig die in Ziffer 1 und 2 genannten Verstöße gegen die Bestimmung des § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V zu unterlassen“ (Ziffer 3). In den Gründen des Bescheids sind die Verstöße näher beschrieben. Zu den erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken wird darauf hingewiesen, dass die diesbezügliche Argumentation in vielen Punkten nachvollziehbar sei. § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V sei jedoch nicht offensichtlich verfassungswidrig, so dass die Beklagte daran gebunden sei (Art. 20 Abs. 3 GG).
Den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. März 2010, zugestellt am 4. März 2010, als unbegründet zurück und erlegte der Klägerin eine Gebühr in Höhe von 500,-- Euro auf.
Mit der am 31. März 2010 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Aufhebungsbegehren weiter. Insoweit wird auf die ausführliche Begründung in der Klageschrift verwiesen. Die Klägerin ist zudem der Auffassung, die Aufforderung, künftig die in Ziffer 1 und 2 des angefochtenen Bescheides genannten Verstöße gegen die Bestimmung des § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V zu unterlassen, beziehe sich nicht allein auf Bundestagswahlen, sondern auf jede Art von Wahlen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid vom 4. Februar 2010 und den Widerspruchsbescheid vom 2. März 2010 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie stützt sich darauf, dass der Gesetzgeber § 26 Abs. 1 RundfG M-V (i. d. Fassung v. 29.11.1994), in dem sog. Drittsenderechte im Hinblick auf Wahlen geregelt gewesen seien, aufgehoben habe. Vor dem Hintergrund von Streitigkeiten mit rechtsextremen Parteien, die danach Sendezeiten hätten einfordern können, habe er es für angemessen gehalten, am generellen Verbot politischer Werbung, wie es sich aus dem Rundfunkstaatsvertrag ergebe, festzuhalten. Jegliche politische Instrumentalisierung des privaten Rundfunks habe ausgeschlossen werden sollen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Feststellungs- und Aufforderungsverfügungen vom 4. Februar 2010 sowie der Widerspruchsbescheid vom 2. März 2010 sind ebenso wie die darin getroffenen Gebührenfestsetzungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die angefochtenen Feststellungs- und Aufforderungsverfügungen ist § 20 Abs. 2 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V in der seinerzeit geltenden Fassung. Dabei bedürfen auch die von der Beklagten in dem Bescheid vom 4. Februar 2010 getroffenen Feststellungen als belastende Verwaltungsakte einer gesetzlichen Grundlage. Sie belasten die Klägerin jedenfalls deshalb, weil sie etwas als rechtens feststellen, was nicht deren Rechtsauffassung entspricht (vgl. auch BVerwGE 72, 265, 267).
Nach § 20 Abs. 2 Satz 1 RundfG M-V (i. d. v. 24.02.2007 bis 13.01.2010 geltenden Fassung) kann die Landesanstalt feststellen, dass durch ein Rundfunkprogramm, eine einzelne Sendung oder einen Beitrag beziehungsweise durch deren Erstellung oder sonst gegen dieses Gesetz, die auf dessen Grundlage erlassenen Rechtsvorschriften oder Entscheidungen, gegen andere Rechtsvorschriften oder Bestimmungen des Zulassungsbescheides verstoßen wird. Wird ein Verstoß festgestellt, fordert die Landesanstalt gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 RundfG M-V den Rundfunkveranstalter unter Hinweis auf die möglichen Folgen einer Nichtbeachtung der Anordnung auf, den Verstoß zu beheben oder künftig zu unterlassen. § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V (i. d. v. 24.02.2007 bis 31.03.2010 geltenden Fassung; nunmehr § 37 Abs. 9 Satz 1 RundfG M-V), ordnet – ebenso wie § 7 Abs. 8 Satz 1 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV, i. d. v. 01.06.2009 bis 31.03.2010 geltenden Fassung) – an, dass Werbung politischer, weltanschaulicher oder religiöser Art unzulässig ist.
Auf der Grundlage dieser Vorschriften hat die Beklagte die angefochtenen Feststellungs- (dazu unter I.) und Aufforderungsverfügungen (dazu unter II.) in rechtmäßiger Weise erlassen, nachdem der Landesrundfunkausschuss (nunmehr: Medienausschuss) im Innenverhältnis die entsprechenden Verstöße festgestellt und über die Aufsichtsmaßnahmen entschieden hatte (§ 53 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 RundfG M-V). Der Bescheid vom 4. Februar 2010 ist in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
I. Die angefochtenen Feststellungen genügen insbesondere dem Bestimmtheitserfordernis (vgl. hierzu auch VG Münster, Urt. v. 12.02.2010, Az. 1 K 1608/09, juris Rn. 41 ff.). Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG M-V muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist (vgl. auch OVG Münster, Beschl. v. 03.08.2011, Az. 13 B 733/11, juris Rn. 17 ff.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts (vgl. BVerwGE 84, 335; 123, 261).
Die - sachkundige - Klägerin konnte hier ungeachtet der eher unpräzisen Beschreibung der beanstandeten Werbesendungen im Tenor des Ausgangsbescheides von sich aus erkennen, was in der Sache verbindlich beanstandet, also festgestellt wurde, und vermochte ihr Verhalten danach auszurichten. Für die inhaltliche Bestimmtheit ist es ausreichend, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der Begründung, im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 37 Rn. 12 m.w.N.). Das ist hier der Fall. Aus Tenor und Begründung des Ausgangsbescheides wird hinreichend deutlich, dass die betreffenden, im Vorfeld der Bundestagswahl 2009 ausgestrahlten Sendungen in den vom Bescheid erfassten Zeitraum politische Werbung waren und gegen das aus § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V folgende Werbeverbot verstießen.
Die Beklagte hat auch zu Recht angenommen, dass die Klägerin mit den in dem angefochtenen Bescheid vom 4. Februar 2010 im Einzelnen aufgeführten Werbesendungen gegen das Verbot von „Werbung politischer Art" nach § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V verstoßen hat. Letzteres erfasst nämlich auch Wahlwerbung (vgl. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 07.05.1998, Az. 10 L 5677/96, juris Rn. 24). Dies belegt § 7 Abs. 8 Satz 4 RStV (i.d. vom 01.06.2009 bis 31.03.2010 geltenden Fassung), wonach die sog. Drittsendungsrechte in § 42 Abs. 2 und 3 RStV (bezogen auf die Wahlen zum Deutschen Bundestag sowie der Abgeordneten aus der Bundesrepublik Deutschland für das Europäische Parlament) vom generellen Verbot politischer Werbung unberührt bleiben.
Nach Auffassung der Kammer verstößt § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V ebenso wenig wie das Zustimmungsgesetz des Landes zu § 7 Abs. 8 Satz 1 RStV gegen das Grundgesetz oder die Landesverfassung, soweit es um das Verbot von Wahlwerbung aus Anlass von Bundestagswahlen geht. Auch wenn die Verbotsregelungen grundsätzlich nicht zu beanstanden sind (1.), ist ein generelles Verbot von Wahlwerbung verfassungsrechtlich problematisch (2.). Dem wird jedenfalls für den hier relevanten Bereich von Wahlwerbung im Vorfeld von Bundestagswahlen durch § 42 RStV hinreichend Rechnung getragen (3.).
1. Mit dem generellen Ausschluss der Werbung politischer, religiöser oder weltanschaulicher Art soll verhindert werden, „dass sich einzelne gesellschaftliche Gruppierungen und Kräfte durch den Ankauf von Werbezeiten in einer Weise bewusstseinsbildend betätigen können, die geeignet ist, auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken und diese zu verändern. Im Falle der Zulassung einer umfangreichen Ideenwerbung würde das im Ergebnis dazu führen, dass sich einzelne Gruppen und Verbände über eine von ihnen finanzierte Werbung die Möglichkeit einer eigenen rundfunkmäßigen Betätigung eröffnen könnten, ohne den Zulassungsregeln für Rundfunkveranstalter unterworfen zu sein (Hartstein u.a., RfStV, 2. Aufl., § 6 Rdn. 6). Zum anderen würde ein Verzicht auf das Verbot, Werbung politischer, religiöser oder weltanschaulicher Art als nicht statthaft anzusehen, die Gefahr begründen, den Rundfunk einzelnen gesellschaftlichen Gruppierungen auszuliefern und der vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 73, 118, 153; 83, 238, 296) erhobenen Forderung zuwiderlaufen, die Breite des Programmangebotes und die Meinungsvielfalt auch im Bereich eines privaten Rundfunkveranstalters zu sichern“ (OVG Lüneburg, Urt. v. 07.05.1998, Az. 10 L 5677/96, juris Rn. 28 ff.).
Zielt das generelle Werbeverbot im Interesse der dienenden Funktion des Rundfunks demnach darauf ab, die gleichgewichtige Vielfalt und Ausgewogenheit des Programms sicherzustellen, sind damit verbundene Einschränkungen insbesondere für Rundfunkveranstalter auch im Hinblick auf deren Grundrechte (u.a. Rundfunkfreiheit, Berufsfreiheit) grundsätzlich hinzunehmen.
2. Es ist allerdings fraglich, ob das generelle Verbot politischer Werbung im Vorfeld parlamentarischer Wahlen erforderlich ist, um ein Programmangebot zu gewährleisten, das der gebotenen Vielfalt Rechnung trägt (vgl. BayVerfGH, Entscheidung v. 25.05.2007, Az. Vf. 15-VII-04, BayVBl 2008, 302, 304 im Hinblick auf die Werbung aus Anlass von Volksbegehren und Volksentscheiden). Die Gründe, die zur Rechtfertigung der gesetzlichen Verpflichtung zur Ausstrahlung von Wahlwerbung genannt werden, könnten einem solchen generellen Verbot nämlich gerade entgegen stehen (vgl. auch Schroeder, BayVBl. 2008, 553).
3. Bezogen auf die im angefochtenen Bescheid vom 4. Februar 2010 getroffenen Feststellungen bedarf es allerdings keiner Entscheidung der Frage, inwieweit das aus § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V, § 7 Abs. 8 Satz 1 RStV folgende generelle Verbot politischer Werbung im Vorfeld parlamentarischer Wahlen verfassungsrechtlich zulässig ist. Die insoweit allein relevante Konstellation der Wahlwerbung aus Anlass einer Bundestagswahl ist im Zusammenhang mit § 42 Abs. 2 RStV einer Gesamtregelung unterworfen, die auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
§ 42 Abs. 2 RStV ermöglicht Wahlwerbung als Werbung politischer Art nicht nur, sondern verpflichtet die Veranstalter von Rundfunk dazu, Wahlwerbung auf Wunsch des berechtigten Dritten zu senden. Damit gestaltet die Vorschrift im Vergleich zu dem grundsätzlichen Verbot politischer Werbung in § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V, § 7 Abs. 8 Satz 1 RStV das Grundrecht der Rundfunkfreiheit (als Programmfreiheit) gleichsam entgegengesetzt aus. Hinter solchen spezielleren Vorschriften über Drittsenderechte tritt das allgemeine Verbot ideeller Werbung zurück. Zur sachlichen Rechtfertigung wird einerseits die grundlegende Bedeutung von Wahlen und – damit einhergehend – der Parteien für das demokratische Staatswesen genannt, andererseits auf die Bedeutung von Hörfunk und Fernsehen als Werbemittel im öffentlichen Meinungsbildungsprozess anlässlich von Wahlen verwiesen (vgl. auch BVerfGE 20, 56, 114). Dabei sehen die Regeln über die Wahlwerbung politischer Parteien und Wählergruppen (§ 42 Abs. 2 RStV) Ausnahmen allein für einen klar umrissenen Kreis von Betroffenen vor. Diesen wird aus Anlass der Wahltermine in einem zeitlich eng begrenzten Umfang unter Berücksichtigung der Grundsätze der Chancengleichheit Werbung ermöglicht. In dieser Weise geordnet, auf bestimmte Anlässe beschränkt und zudem wie jede Werbung vom redaktionellen Programm optisch oder akustisch getrennt, stellen Wahlwerbesendungen auch die Ausgewogenheit des Gesamtprogramms nicht infrage.
Wird dem beschriebenen verfassungsrechtlichen Anliegen mit § 42 Abs. 2 RStV hinreichend Rechnung getragen, ist das im Hinblick auf Bundestags- und Europawahlen im Übrigen bestehende Verbot der § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V, § 7 Abs. 8 Satz 1 RStV auch im Hinblick auf die Grundrechte privater Rundfunkveranstalter (u.a. Rundfunkfreiheit, Berufsfreiheit) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt auch im Hinblick auf die sachlich gerechtfertigte Anordnung in § 42 Abs. 3 RStV, dass die Drittsenderechte angesichts des übergreifenden Charakters dieser Wahlen auf den bundesweit verbreiteten privaten Rundfunk beschränkt bleiben.
II. Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides vom 4. Februar 2010 hat die Beklagte zu Recht auf § 20 Abs. 2 Satz 2 RundfG M-V gestützt. Sie nimmt auf die vorangegangenen Ziffern des Bescheides Bezug und fordert die Klägerin auf, künftig die darin genannten „Verstöße gegen die Bestimmung des § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V zu unterlassen“. Damit bezieht sie sich nicht allein auf das Verbot von „Werbung politischer Art“ im Zusammenhang mit den 2009 durchgeführten Bundestagswahlen, weil sie dann wegen des Zeitablaufs keinen Sinn (mehr) hätte. Vielmehr ist sie so auszulegen, dass die Klägerin Wahlwerbung im Hinblick auf die Art von Wahlen auch zukünftig zu unterlassen hat, die der Feststellung der konkreten Verstöße zugrunde liegen. Ausgehend von den dargestellten Auslegungskriterien kann ihr jedoch nicht entnommen werden, dass die Klägerin damit zudem aufgefordert wird, anderweitige Verstöße gegen die Bestimmung des § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V zu unterlassen. Dies gilt auch im Hinblick auf andere Wahlarten (Landtags- und Kommunalwahlen) sowie Abstimmungen wie etwa Volks- und Bürgerentscheide, zumal die Beklagte in den angefochtenen Bescheiden auf die sich in diesem Zusammenhang stellenden Rechtsfragen in keiner Weise eingegangen ist. Da es insoweit an einer § 42 Abs. 2 RStV entsprechenden Vorschrift für Mecklenburg-Vorpommern fehlt, hätte sich die Beklagte vor Erlass einer auf solche Wahlen oder Abstimmungen bezogenen Verfügung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 und 2 RundfG M-V insbesondere mit den Fragen zu befassen gehabt, ob eine teleologische Reduktion von § 7 Abs. 8 Satz 1 RStV bzw. § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V (vgl. hierzu Ladeur in Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 2. Aufl., § 7 Rn. 77 bezogen auf die Rundfunkwerbung für ein Volksbegehren) oder eine analoge Anwendung der Vorschrift über die Parteienwahlwerbung (§ 42 Abs. 2 RStV) in Betracht kommt (vgl. auch VG Berlin, Beschl. v. 08.07.1999, Az. 27 A 165.99, ZUM 1999, 955 = NJW 2000, 1588 ebenfalls zur Rundfunkwerbung für ein Volksbegehren).
Eine Aufforderung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 RundfG M-V, die sich unter bloßer Bezugnahme auf § 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG M-V darauf beschränken würde, dem Rundfunkveranstalter aufzugeben, Verstöße gegen diese Bestimmung künftig zu unterlassen, ohne solche zuvor festgestellt oder anderweitig näher eingegrenzt zu haben, wäre ohnehin nicht hinreichend bestimmt (vgl. auch VGH München, Beschl. v. 18.12.1998, Az. 7 ZS 98.1660 u.a., DVBl 1999, 624).
Für die Rechtmäßigkeit der Unterlassungsaufforderung ist es im vorliegenden Verfahren zudem ohne Bedeutung, dass die Beklagte nicht auch auf die möglichen Folgen einer Nichtbeachtung der Anordnung hingewiesen hat (vgl. § 20 Abs. 2 Satz 2 RundfG M-V).
Im Übrigen gelten für die Unterlassungsaufforderung die Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der Feststellungsverfügungen entsprechend.
Bedenken gegen die Gebührenfestsetzungen in den angefochtenen Bescheiden sind nicht geltend gemacht worden und auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 42 RStV
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 20 Abs. 2 Satz 2 RundfG
§ 38 Abs. 8 Satz 1 RundfG
§ 26 Abs. 1 RundfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 1 RundfG
§ 37 Abs. 9 Satz 1 RundfG
§ 53 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 RundfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 7 Abs. 8 Satz 4 RStV
§ 42 Abs. 2 und 3 RStV
§ 7 Abs. 8 Satz 1 RStV
§ 42 Abs. 2 RStV
§ 42 Abs. 3 RStV
§ 20 Abs. 2 Satz 1 und 2 RundfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 38 Abs. 8 Satz 1 des Landesrundfunkgesetzes
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 21 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 72, 265, 267
BVerwGE 84, 335
BVerfGE 73, 118, 153
BayVBl 2008, 302, 304
BVerfGE 20, 56, 114
ZUM 1999, 955
NJW 2000, 1588
DVBl 1999, 624
1 K 1608/09
13 B 733/11
10 L 5677/96
27 A 165.99
7 ZS 98.16