Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-29, Aktenzeichen 12 K 846/16
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2018:0629.12K846.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrags abzuwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Verwendung des Klägers.
Der 1971 geborene Kläger steht seit 1994 im Beamtenverhältnis zu der Beklagten. Von 1998 an war er als Arbeitgeberprüfer im Prüfbezirk C. tätig. Zum 1. April 2004 beförderte die Beklagte ihn zum Verwaltungsamtmann und wies ihn in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 der Bundesbesoldungsordnung ein.
Der Kläger ist verheiratet und hat zwei minderjährige Kinder.
Am 6. November 2013 leitete die Beklagte ein Disziplinarverfahren ein, weil der Kläger die Durchführung von Betriebsprüfungen vorgetäuscht hatte. Aufgrund von falschen Angaben in den Einsatzplänen und im Fahrtenbuch hatte er zudem zu Unrecht Reisekosten und Tagegelder bezogen. Die Beklagte ermittelte mindesten 24 Betrugsfälle und mindestens 27 vorgetäuschte Betriebsprüfungen. Sie stellte diverse Dienstpflichtverstöße des Klägers sowie einen nicht exakt zu beziffernden erheblichen Beitragsschaden für die Sozialversicherungsträger fest.
Aufgrund der Verfehlungen des Klägers leitete die Beklagte ein Verfahren zur Umsetzung des Klägers aus dem Prüfdienst der Abteilung 23 in den Innendienst in die Dienstelle in H. ein. Eine weitere Verwendung als Beauftragter im Außendienst / Arbeitgeberprüfungen hielt sie nicht für möglich. Die Dienststelle H. wählte sie aufgrund einer personellen Unterdeckung auf der sachbearbeitenden Funktionsebene aus (ca. 23 VbE). In C1. dagegen, wo der Kläger weiterverwendet werden wollte, bestanden Personalüberhänge (u.a. Abt. 48 und 49 zusammen ca. 230 VbE).
Der Kläger sprach sich mit Schreiben vom 21. Januar 2015 gegen eine Umsetzung nach H. aus und begründete seine bereits zuvor erklärte Bereitschaft zur Innendiensttätigkeit am Standtort C1. damit, dass er dort aufgewachsen sei und dort immer noch den überwiegenden Teil seines sozialen und familiären Umfeldes habe, in dessen Einbindung seiner psychischen Stabilität dienlich sei. Seine Verfehlungen hätten ihre Ursache in psychischen Veränderungen, die durch das Fehlen seines sozialen und familiären Umfeldes entstanden seien. Aus wirtschaftlichen Gründen hätte eine Umsetzung nach H. für ihn schwerwiegende Nachteile. Auch fachliche Gründe sprächen gegen eine Verwendung in der Leistungsabteilung, da er Tätigkeiten außerhalb des Prüfdienstes bei der Beklagten praktisch nie verrichtet habe. Zudem habe seine Prüfdienstleiterin im November 2014 angekündigt, dass seine Verwendung in der Widerspruchsabteilung der Abteilung 23 (Prüfdienst) fest vorgesehen sei.
Mit Verfügung vom 20. Februar 2015 setzte die Beklagte den Kläger von der Abteilung 23 in die Abteilung 46 in H. unter Übertragung der Funktion als Hauptsachbearbeiter im Dezernat einer Leistungsabteilung Versicherung und Rente (Bes.Gr. A 11) um und ordnete die Einarbeitung in die neuen Aufgaben im Zeitraum vom 1. März 2015 bis zum 31. August 2015 in der Abteilung 48 am Dienstort in C1. an. Das Schreiben enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung.
Das Disziplinarverfahren endete mit der Disziplinarverfügung vom 16. Juni 2015, mit der die Beklagte die Dienstbezüge des Klägers in Höhe von 10% für 3 Jahre kürzte.
Mit Schreiben vom 14. Oktober 2015 erhob der Kläger Widerspruch gegen die Umsetzungsverfügung und wendet sich mit der am 18. Februar 2016 erhobenen Klage hiergegen.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 7. April 2016 zurück, den sie im Wesentlichen damit begründete, dass der Kläger aufgrund seiner Verfehlungen nicht mehr als Betriebsprüfer im Außendienst verwendbar gewesen sei, was auch auf einer nachhaltigen Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen Dienstherrn und Beamten beruhe. Denn Beschäftigte in den Betriebsprüfungen übten die ihnen übertragenen Aufgaben in hohem Maße eigenverantwortlich aus. Eine unmittelbare Kontrolle oder Überwachung der durchgeführten Amtsgeschäfte sei wegen der Eigenheiten dieses Berufsbildes nur sehr eingeschränkt möglich. Zudem hätten seine Verfehlungen zu einer negativen Außenwirkung in seinem Prüfbezirk geführt, welche das Ansehen und das Vertrauen in die Rechtmäßigkeit und Legitimation des Verwaltungshandels der Beklagten beeinträchtigen könnten. Deshalb sei die Entscheidung getroffen worden, den Kläger gänzlich aus der Abteilung 23 (Betriebsprüfung) zu entfernen. Aufgrund vielfacher Umsetzungsbegehren in den Innendienst der Abteilung 23 nach C1. wäre die Umsetzung des Klägers nach C1. gegenüber anderen Bediensteten ohne dienstliche Verfehlungen eine nicht zu rechtfertigende Benachteiligung. Das Kerngeschäft – und damit auch größter Planstellenposten – sei der Bereich „Versicherung und Rente“. Eine Umsetzung in diesen Geschäftsbereich sei daher naheliegend und personalwirtschaftlich sinnvoll. Der mangelnden Erfahrung des Klägers sei durch eine umfassende Einarbeitung Rechnung getragen worden. Die räumliche Trennung des Klägers von seiner Familie sei als besondere Herausforderung erkannt worden. Eine wohnortnahe Verwendung des Klägers sei unter keinem Gesichtspunkt in Betracht gekommen. Eine Außendiensttätigkeit sei nicht mehr in Betracht gekommen. Die Beklagte unterhalte lediglich an den Standorten C1. , H. , Stralsund und Würzburg Abteilungen, so dass eine kurze Distanz zur Familie des Klägers in der Stadt Lage nicht zu realisieren gewesen sei. Zudem habe in C1. auf sachbearbeitender Ebene eine Personalüberdeckung von 123,17 VBE (Abteilung 48) und 124,21 VBE (Abteilung 49) bestanden, während in H. eine Personalunterdeckung vorgelegen habe. Lediglich die Abteilung 50 in C1. wies eine Personalunterdeckung auf, in der der Kläger aufgrund seiner seinerzeitigen Qualifikation nicht habe eingesetzt werden können.
Der Kläger ist der Auffassung, die Verfügung vom 20. Februar 2015 sei eine Versetzung, mit der die Beklagte sein Fehlverhalten als Außendienstprüfer sanktioniere. Ein dienstliches Bedürfnis für eine Verwendung in H. habe nicht bestanden, zumal zunächst beabsichtigt gewesen sei, ihn im Innendienst der Abteilung 23 (Prüfdienst) in C1. einzusetzen. Es sei personalwirtschaftlich nicht sinnvoll gewesen, ihn als Teamleiter in einem ihm fremden Fachgebiet einzusetzen. Darüber hinaus habe die Beklagte ermessensfehlerhaft seine familiäre Situation sowie die mit der Maßnahme verbundene besondere Härte nicht berücksichtigt. Die Begründung des Widerspruchsbescheides offenbare eine Ermessensunterschreitung, weil die Beklagte sich in Bezug auf seine weitere Verwendung gebunden gefühlt habe. Die Maßnahme sei auch unverhältnismäßig. Die Beklagte hätte ihn in C1. oder im Innendienst an einer Dienststelle einsetzen können, die er von seinem Wohnort in Lage, wo er ein Eigenheim habe, als Pendler hätte erreichen können. In der Abteilung Prüfdienst hätte er auch ausschließlich Innendiensttätigkeiten verrichten können. Die Beklagte habe nicht berücksichtigt, dass gesundheitliche Probleme in Form einer sozialen Phobie zu den Verfehlungen geführt hätten. Er sei genesen und könne wieder im Prüfdienst verwendet werden. Falls eine Zerrüttung des Vertrauensverhältnisses durch sein Fehlverhalten eingetreten sein sollte, hätte dies im Disziplinarverfahren berücksichtigt werden müssen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Der Kläger beantragt (sinngemäß),
1. die Versetzungsverfügung vom 20. Februar 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. April 2016 aufzuheben,
2. hilfsweise den Widerspruchsbescheid vom 7. April 2016 aufzuheben und die Umsetzung vom 20. Februar 2015 rückgängig zu machen,
3. weiter hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 7. April 2016 zu verpflichten, über seinen dienstlichen Einsatz unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte verweist auf die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 7. April 2016 sowie auf tabellarische Übersichten zur personalwirtschaftlichen Situation zum Zeitpunkt der Umsetzung des Klägers in den Abteilungen 46 in H. sowie 47 bis 49 in C1. und Stralsund, denen eine Personalunterdeckung für die Abteilung 46 und Personalüberhänge für die Abteilungen 47 bis 49 im gehobenen Dienst zu entnehmen sind (vgl. Anlagen B2, Bl. 77ff der Gerichtsakte). Eine weitere Disziplinierung des Klägers sei mit seiner Umsetzung nicht bezweckt gewesen.
Hinsichtlich der näheren Einzelheiten wird auf die Inhalte der Gerichtakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten konnte durch den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung anstelle der Kammer entschieden werden, §§ 87a Abs. 3, Abs. 2, 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist unzulässig (1). Die hilfsweise erhobene Leistungsklage ist zulässig, aber unbegründet (2).
1.
Die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1, 1. Alternative VwGO ist nicht statthaft, weil es sich bei der Umsetzungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2015 nicht um einen Verwaltungsakt handelt.
Eine Umsetzung ist eine innerbehördliche Maßnahme, durch die der Aufgabenbereich eines Beamten geändert wird. Dessen Ämter im statusrechtlichen und im abstrakt-funktionellen Sinn bleiben unberührt. Dem Beamten wird ein anderer, bei seiner Beschäftigungsbehörde eingerichteter Dienstposten (funktionelles Amt im konkreten Sinne) übertragen, der nach seiner Wertigkeit dem Amt des Beamten im statusrechtlichen Sinn zugeordnet ist. Die Berechtigung des Dienstherrn zur Vornahme von Umsetzungen folgt aus der Organisationsgewalt. Bei der Umsetzung handelt es sich um eine dienstliche Anordnung, der der betroffene Beamte aufgrund seiner Weisungsgebundenheit Folge zu leisten hat, § 62 Satz 2 Bundesbeamtengesetz (BBG). Die Umsetzung ist mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt nach § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), sondern lediglich die das statusrechtliche Amt und das funktionelle Amt im abstrakten Sinne unberührt lassende Zuweisung eines anderen Dienstpostens innerhalb der Behörde. Sie ist zu der Vielzahl der im Einzelnen nicht normativ erfassten Maßnahmen zu rechnen, die zur Erhaltung und Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung unerlässlich sind. Sie gehört ihrem objektiven Sinngehalt nach zu den Anordnungen, die die dienstliche Verrichtung eines Beamten betreffen und sich in ihren Auswirkungen auf die organisatorische Einheit beschränken, der der Beamte angehört.
BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1980 – 2 C 30/78 –, BVerwGE 60, 144-154.
Durch diese Beschränkung auf die innerbehördliche Organisation unterscheidet sich die Umsetzung wesentlich von der Versetzung nach § 28 BBG, die eine auf Dauer angelegte Übertragung eines anderen Amtes im abstrakt funktionellen Sinne bei einer anderen Dienststelle voraussetzt.
Mit der Verfügung vom 20. Februar 2015 hat die Beklagte dem Kläger kein anderes Amt im abstrakt funktionellen Sinne (a) bei einer anderen Dienststelle (b) übertragen, sondern vielmehr im Rahmen seines statusrechtlichen Amtes ihm einen anderen Dienstposten zugewiesen (c).
a)
Der Kläger steht als Verwaltungsamtmann in der Besoldungsgruppe A 11 im Dienst der Beklagten. Die Beklagte hat durch die Maßnahme vom 20. Februar 2015 den Kläger dieses Amtes nicht enthoben und ihm ein anderes Amt übertragen.
b)
Die Beklagte hat den Kläger auch keiner anderen Dienststelle zugewiesen. Denn die Deutsche Rentenversicherung Bund stellt, auch wenn sie Abteilungen an verschiedenen Orten unterhält, organisationsrechtlich eine einzige Behörde dar. Die Übertragung eines anderen Dienstpostens im Geschäftsbereich der Deutschen Rentenversicherung Bund ist daher dienstrechtlich eine Umsetzung innerhalb ein und derselben Behörde.
c)
Die Maßnahme der Beklagten vom 20. Februar 2015 bewirkte eine Änderung des dienstlichen Aufgabenbereichs des Klägers im Rahmen seines statusrechtlichen und abstrakt-funktionellen Amtes, das sowohl Tätigkeiten des Prüfdienstes als auch der Leistungssachbearbeitung umfasst.
2.
Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Rückgängigmachung der Umsetzung noch auf eine erneute Entscheidung der Beklagten über seine dienstliche Verwendung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, weil die Umsetzungsverfügung vom 20. Februar 2015 rechtmäßig ist.
Eine Umsetzung kann auf jeden sachlichen organisations- oder personalwirtschaftlichen Grund gestützt werden und erfolgt allein im öffentlichen Interesse an einer möglichst optimalen Aufgabenerfüllung und Stellenbesetzung.
BVerwG, Urteil vom 19. November 2015 – 2 A 6/13 –, BVerwGE 153, 246-254.
Die Umsetzung liegt im Ermessen des Dienstherrn. Dieses Ermessen ist weit; es umfasst jeden sachlichen Grund. Es wird allerdings begrenzt durch die Forderung, dem Beamten eine amtsangemessene Beschäftigung zuzuweisen, durch Gesichtspunkte der Fürsorge und durch eine etwaige Zusicherung. Die Umsetzung ist ermessensfehlerhaft, wenn sie auf sachwidrigen Gründen oder einer unzureichenden Abwägung betroffener Belange beruht.
BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2008 – 2 A 1/07 –, juris.
Ausgehend hiervon ist die Umsetzung des Klägers nicht ermessensfehlerhaft. Die Umsetzung beruhte nicht auf sachwidrigen Gründen (a), sie beruhte auf einer ausreichenden Abwägung personal- und organisationswirtschaftlicher Gründe mit den Belangen des Klägers (b), widerspricht nicht der Fürsorgepflicht der Beklagten (c) und steht nicht im Widerspruch zu einer entgegenstehenden Zusicherung (d).
Entgegen der Einschätzung des Klägers beruhte seine Umsetzung nicht auf sachwidrigen Gründen. Es handelt sich bei ihr nicht um eine Sanktionierung seiner Dienstpflichtverletzungen. Die Entscheidung der Beklagten, ihn nicht mehr im Außendienst einzusetzen und damit auch nicht mehr gegenüber Arbeitgebern in Erscheinung treten zu lassen, war sachlich geboten, weil der Kläger nach seinen äußerst gravierenden Verfehlungen als Mitarbeiter im Außendienst auf Dauer nicht mehr tragbar gewesen ist. Denn im Außenverhältnis hat er dem Ansehen der Beklagten einen schwerwiegenden Schaden zugefügt und einen erheblichen Beitragsschaden für die Sozialversicherungsträger verursacht. Deshalb kann es dahingestellt bleiben, auf welchen Ursachen das Fehlverhalten beruhte und diese Ursachen noch vorliegen. Des Weiteren ist im Innenverhältnis die von der Beklagten herangezogene nachhaltige Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen ihr und dem Kläger ein sachlicher Grund, ihn nicht mehr als Außendienstmitarbeiter zu verwenden, weil Beschäftigte in der Betriebsprüfung die ihnen übertragenen Aufgaben in hohem Maße eigenverantwortlich ausüben. Wie die Beklagte im angefochtenen Widerspruchsbescheid ausführt sei eine unmittelbare Kontrolle oder Überwachung der durchgeführten Amtsgeschäfte wegen der Eigenheiten dieses Berufsbildes nur sehr eingeschränkt möglich. Die Beklagte ist nicht verpflichtet, organisationswirtschaftliche Veränderungen vorzunehmen, um im Außendienst an sich nicht geeignete Mitarbeiter dort weiter zu beschäftigten.
Die Umsetzung des Klägers in die Abteilung 46 nach H. beruhte auf der von der Beklagten nachgewiesenen personalwirtschaftlichen Personalunterdeckung. Ein Einsatz in einer Abteilung in C1. war aufgrund des dortigen Personalüberhangs aus Sicht der Beklagten nicht möglich. Die Entscheidung der Beklagten beruht nicht auf einer unzureichenden Abwägung betroffener Belange. Die Beklagte hat die familiäre Situation des Klägers berücksichtigt und fehlerfrei sich entschieden, den Personalüberhang in C1. nicht weiter zu vergrößern. Einerseits wäre der Kläger ohne sein Fehlverhalten auch nicht in C1. verwendet worden, so dass es nicht zu beanstanden ist, dass die Beklagte ihn aufgrund seiner Verfehlungen nicht gegenüber anderen zahlreichen Mitarbeiter/innen im Außendienst vorzieht, die ebenfalls in C1. im Innendienst verwendet werden wollen. Andererseits ist dem Kläger und seiner Familie zuzumuten, ihr Familienleben in H. fortzusetzen, zumal die anderweitige Verwendbarkeit an einem anderen Dienstort mit dem Amt des Klägers verbunden ist. Denn der Beamte wird im Interesse einer an den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ausgerichteten effektiven Verwaltung nicht nur für einen bestimmten Dienstposten, sondern im Hinblick auf die erforderliche vielseitige Verwendbarkeit, Austauschbarkeit und Mobilität für den gesamten Aufgabenbereich seiner Laufbahn ausgebildet, womit die Übertragung eines Dienstpostens von vornherein mit der Möglichkeit der Umsetzung belastet ist.
Ob es sinnvoll war, den Kläger im Leistungsbereich einzusetzen, ist für das ausgeübte Ermessen, den Kläger in der Abteilung 46 weiterzuverwenden nicht von Relevanz, weil die Entscheidung mit der Anordnung einer sechsmonatigen Einarbeitung in einer Abteilung in C1. verbunden war, und er nach der Einarbeitung aufgrund seines innegehabten Statusamtes den übertragen Dienstposten ausüben konnte. Auch die Sinnhaftigkeit der Übertragung einer Teamleiterstelle ist als im weiten Organisationsermessen stehende hierarchische Strukturierung von Gruppen nicht Gegenstand der Ermessensprüfung der erfolgten Umsetzung des Klägers in die Abteilung 46, sondern eine hieran anknüpfende Folgeentscheidung.
Mit der Umsetzung des Klägers in die Abteilung 46 hat die Beklagte ihre Fürsorgepflicht gegenüber dem Kläger nicht verletzt. Sie hat familiäre und gesundheitliche Belange des Klägers hinreichend berücksichtigt. Ein schützenwertes Interesse des Klägers dauerhaft wohnortnah verwendet zu werden, existiert nicht. Das dem Kläger bei der Beklagten verliehene Amt verlangt im Falle der Zuweisung eines anderen Dienstpostens die hierfür erforderliche Mobilität. Zur Wahrung seines Familienlebens hat der Kläger nach seiner Umsetzung die Wahl, sein Familienleben ausschließlich in H. fortzusetzen oder die Trennung hinzunehmen.
Der Kläger sah sich 2014 aufgrund in Anspruch genommener ärztlicher Hilfe in der Lage seine Tätigkeit im Außendienst ordnungsgemäß dienstlich zu verrichten. Soziale Phobien seien ausgestanden. Es bestand für die Beklagte deshalb kein Anlass, dem Kläger in C1. einen Dienstposten zuzuweisen, um ihm dort wieder ein soziales Umfeld zu ermöglichen, dass er dort seit 1998 nicht mehr hatte.
d)
Die Beklagte hatte in Vorbereitung ihrer Umsetzungsentscheidung dem Kläger keine verbindliche Zusage erteilt, ihn in C1. weiterzuverwenden. Diese Option hatte die Beklagte angedacht und letztlich vor der Abgabe einer Zusage an den Kläger im Dezember 2014 fallengelassen (vgl. Bl 43 des Verwaltungsvorgangs der Beiakte 1).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87a Abs. 3, Abs. 2, 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 28 BBG
§ 42 Abs. 1, 1. Alternative VwGO
§ 62 Satz 2 Bundesbeamtengesetz
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 144
BVerwGE 153, 246
2 C 30/78
2 A 6/13
2 A 1/07