Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-12-20, Aktenzeichen 12 S 1142/16

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13.04.2016 - 8 K 4573/14 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten um die Geltungsdauer einer Linienverkehrsgenehmigung.
2
Die Klägerin betreibt ein Omnibusunternehmen mit Sitz in H.... Im Jahr 2001 beantragte sie die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für die Strecke T...-L.../L...-I... an Schultagen. Der vom 18.04.2002 datierenden Genehmigungsurkunde lässt sich entnehmen, dass ihr der Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen nach § 42 PBefG in der Zeit vom 10.09.2001 bis zum 30.09.2006 genehmigt wurde. Auf einen entsprechenden Wiedererteilungsantrag wurde der Klägerin die Linienverkehrsgenehmigung für die Schnellbuslinie ... von K.../Neckar bis H... unter Einbeziehung der „Altlinie“ T...-L.../L...-I... für die Zeit vom 01.10.2006 bis zum 30.09.2014 erteilt.
3
Am 13.09.2013 beantragte die Klägerin unter Beifügung der notwendigen Unterlagen die Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung für die Linie ... von K.../N... nach H....... In dem amtlichen Formular ist unter Gliederungspunkt „8. Die Genehmigung wird beantragt für den Zeitraum“ vermerkt: „von 01.10.2014 bis 30.09.2022 (8 Jahre) bzw. vom 01.10.2014 bis 30.09.2024 (10 Jahre lt. neuem PBefG)“. Ergänzend hierzu wird in dem Anschreiben der Klägerin an das Regierungspräsidium Stuttgart bemerkt, das auf den dortigen Internetseiten bereitgestellte Antragsformular lege noch eine Höchstdauer von acht Jahren zugrunde. Es werde aber um Prüfung gebeten, ob die Genehmigung - wie nach der Novelle des Personenbeförderungsgesetzes 2013 möglich - für zehn Jahre erteilt werden könne. Denn in den kommenden Jahren stünden erhebliche Investitionen in den Fuhrpark im Umfang von etwa 1,2 Mio. Euro an.
4
Im Rahmen der Anhörung gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG trug der Beigeladene Ziff. 1 als Aufgabenträger gegenüber dem Regierungspräsidium vor, die Linie ... gehöre dem Linienbündel 5 „...-...“ im südlichen Landkreis Heilbronn an. Nach den Vorgaben des noch zu beschließenden Nahverkehrsplans sollten alle Genehmigungen in diesem Linienbündel bis spätestens 31.12.2019 auslaufen. Aus diesem Grunde könne einer Laufzeit dieser beantragten Linie nur bis zum 31.12.2019 zugestimmt werden.
5
Mit Schreiben vom 27.12.2013 verlängerte der Beklagte die Frist zur Entscheidung über den Antrag der Klägerin bis 31.01.2014. Eine weitere Verlängerung der Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 PBefG erfolgte nicht.
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Mit Schreiben vom 20.02.2014 und vom 17.04.2014 wies die Klägerin auf den Fristablauf und § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG hin. Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 26.05.2014 und vom 22.09.2014 setzte die Klägerin dem Beklagten Fristen zur Aushändigung einer Genehmigungsurkunde gemäß § 15 Abs. 2 PBefG. Nach Verstreichen (auch) der letzten Frist erhob die Klägerin am 17.10.2014 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Untätigkeitsklage (8 K 4573/14).
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Unter dem 15.10.2014 wurde der Klägerin eine Genehmigungsurkunde für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen nach § 42 PBefG für die Linie ... (K.../Neckar bis H......) erteilt. Hinsichtlich der Geltungsdauer findet sich darin die Angabe 01.10.2014 bis 31.12.2019.
8
Mit Bescheid vom 16.10.2014 genehmigte der Beklagte den Linienverkehr auf der Linie ... befristet bis zum 31.12.2019 und versah die Genehmigung mit mehreren Nebenbestimmungen. Zur Geltungsdauer ist in der Begründung der Genehmigungsentscheidung ausgeführt, die hier beantragte Geltungsdauer von zehn Jahren stelle keine zwingende Vorgabe dar. Es handele sich um eine Höchstdauer, nicht um die Regeldauer. Hier habe die Genehmigungsbehörde den Nahverkehrsplan in die Entscheidung einzubeziehen gehabt. Das Linienbündelungskonzept als Bestandteil des Nahverkehrsplans sei zu berücksichtigen. Dies sei bei der fiktiven Genehmigung nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG nicht anders als bei einer Genehmigungsentscheidung. Da eine Erteilung auf zehn Jahre den Zielsetzungen des Nahverkehrsplans zuwiderlaufen würde, sei die Befristung auf den 31.12.2019 festzusetzen.
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Den hiergegen von der Klägerin eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit am 04.11.2014 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 31.10.2014 zurück.
10
Am 04.12.2014 hat die Klägerin gegen die Bescheide vom 16.10.2014 (Genehmigungsbescheid), vom 31.10.2014 (Gebührenbescheid) und den Widerspruchsbescheid vom 31.10.2014 Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht Stuttgart (8 K 5473/14) erhoben. Mit Beschluss vom 11.04.2016 wurden die Verfahren 8 K 4573/14 und 8 K 5475/14 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. In der mündlichen Verhandlung nahm die Klägerin die Klage zurück, soweit sie gegen den Gebührenbescheid vom 31.10.2014 gerichtet war.
11
Mit Urteil vom 13.04.2016 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verurteilt, der Klägerin die Genehmigungsurkunde für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Linie ... mit der Geltungsdauer 01.10.2014 bis 30.09.2024 zu erteilen. Ferner hat das Verwaltungsgericht die Verfügung Nr. 2 im Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.10.2014 (Befristung der Geltungsdauer bis zum 31.12.2019) aufgehoben, soweit diese Verfügung der Verurteilung entgegen steht. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als allgemeine Leistungsklage statthaft, denn die Genehmigungsurkunde, deren Erteilung mit ihr begehrt werde, stelle mangels Regelungswirkung keinen Verwaltungsakt dar. Der Anspruch der Klägerin auf Erteilung der Genehmigungsurkunde für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen folge aus § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG in Verbindung mit § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG. Die Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen nach §§ 42, 13 f. PBefG gelte hier gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt. Die Klägerin habe ihren Antrag auf Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung am 13.09.2013 rechtzeitig bei dem gemäß § 11 Abs. 2 PBefG in Verbindung mit § 2 Abs. 3b PBefZuVO für die Genehmigungserteilung im kreisüberschreitenden Verkehrs- und Tarifverbund zuständigen Regierungspräsidium Stuttgart gestellt. Die zu diesem Zeitpunkt beginnende dreimonatige Entscheidungsfrist sei folglich am 13.12.2013 abgelaufen. Der Zwischenbescheid vom 27.12.2013 habe eine Verlängerung der bereits abgelaufenen Frist deshalb nicht bewirken können. Zudem habe der Beklagte aber die selbstgesetzte Entscheidungsfrist zum 31.01.2014 nicht eingehalten. Die Genehmigungsfiktion sei deshalb eingetreten. Auch die - verspätete - Entscheidung des Beklagten mit Bescheid vom 16.10.2014 habe hieran nichts ändern können. Zutreffend sei der Beklagte in seiner Entscheidung vom 16.10.2014 davon ausgegangen, dass die nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fingierte Genehmigung an den entsprechenden Genehmigungsantrag der Klägerin anknüpfe und ihrem Inhalt nach nicht über das hinausgehen könne, was auch Gegenstand einer Entscheidung der Genehmigungsbehörde hätte sein können. Das Gericht vermöge dem Beklagten jedoch nicht darin zu folgen, dass die Fiktionswirkung vorliegend nicht weitergehen könne als die entsprechende Genehmigungsentscheidung des Regierungspräsidiums Stuttgart (vom 16.10.2014) mit einer Befristung der Laufzeit bis zum 31.12.2019. Sowohl § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als auch § 42a LVwVfG träfen bezüglich des Inhalts und der Geltungsdauer keine Aussage. Daher komme als Anknüpfungspunkt für die Geltungsdauer der Genehmigungsfiktion lediglich der Antrag der Klägerin in Betracht, der eine Geltungsdauer von zehn Jahren vorsehe. Letztlich komme es insoweit nur auf die Wahrung der gesetzlichen Grenzen an. Die Genehmigung könne nur als mit dem beantragten Inhalt erteilt gelten, wenn dieser sich im rechtlich zulässigen Rahmen bewege, die Behörde daher genauso hätte entscheiden können. Das sei aber der Fall. Denn die Geltungsdauer einer Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen dürfe gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG zehn Jahre nicht überschreiten. Die Klägerin habe die Wiedererteilung der Genehmigung genau für zehn Jahre beantragt, so dass sich der Antrag innerhalb der gesetzlichen Grenzen halte. Hierbei sei auch nicht etwa auf den konkreten Einzelfall abzustellen, sondern auf die generelle Befugnis der Behörde. Dass die Geltungsdauer gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 PBefG von der Genehmigungsbehörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen sei, ändere daran nichts. Allein entscheidend sei, ob die Behörde eine entsprechende Genehmigung (abstrakt) hätte erteilen dürfen, was bei Einhaltung der gesetzlichen Höchstgeltungsdauer des § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG im Antrag nur dann nicht der Fall sei, wenn eine entsprechende Entscheidung der Behörde nicht bloß rechtswidrig, sondern sogar nichtig im Sinne des § 44 LVwVfG wäre. Dafür sei vorliegend nichts ersichtlich. Das Urteil des Verwaltungsgerichts wurde dem Beklagten am 18.05.2016 zugestellt.
12
Der Beklagte hat am 07.06.2016 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, die er am 15.07.2016 begründet hat. Mit ihr macht er geltend: Das Regierungspräsidium Stuttgart habe die nach Auffassung des Verwaltungsgerichts eingetretene Genehmigungsfiktion mit Bescheid vom 12.07.2016 zurückgenommen, hilfsweise widerrufen. Das Verwaltungsgericht übersehe, dass ein Nahverkehrsplan gemäß § 16 Abs. 2 Satz 5 PBefG in Verbindung mit § 8 Abs. 3 PBefG bei der Befristungsentscheidung zwingend zu berücksichtigen sei. Zudem verkenne das Gericht die Bindungswirkung von Art. 8 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 5 der Verordnung Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße (ABl. EU Nr. L 315 S. 1). Nach dem 03.12.2019 müsse gewährleistet sein, dass alle Leistungen, die unter diese Verordnung fielen, den Kriterien der dortigen Art. 4 und 5 entsprächen. Anders ließe sich die lange Harmonisierungs(übergangs-)frist nicht erklären.
13
Der Beklagte beantragt,
14
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. April 2016 - 8 K 4573/14 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Gegen den Bescheid des Beklagten vom 12.07.2016 sei unter dem 20.07.2016 Widerspruch eingelegt worden. Die Voraussetzungen für Rücknahme und Widerruf lägen nicht vor. Soweit der Beklagte meine, Nahverkehrspläne seien verbindlich zu berücksichtigen, werde übersehen, dass das Gewicht, mit dem ein Nahverkehrsplan zu berücksichtigen sei, anhand des Einzelfalls zu bestimmen sei. Der Behörde sei insoweit ein Ermessensspielraum eröffnet. Im Übrigen habe der Nahverkehrsplan hier schon deshalb nicht berücksichtigt werden müssen, weil er zum Eintritt der Genehmigungsfiktion noch gar nicht beschlossen gewesen sei.
18
Der Beigeladene Ziff. 1 stellt keinen Antrag, unterstützt aber im Wesentlichen das Vorbringen des Beklagten. Die Harmonisierung der Genehmigungen sei wesentliche Voraussetzung für das Gelingen des Linienbündelungskonzepts im Nahverkehr. Allerdings lasse sich der Verordnung Nr. 1370/2007 nicht entnehmen, dass Linienverkehrsgenehmigungen während der Übergangszeit bis Dezember 2019 nur befristet erteilt werden dürften. Eine nachträgliche Befristung der fingierten Genehmigung sei jedoch durchaus möglich. Im Übrigen habe die Klägerin nicht davon ausgehen dürfen, dass ihr die Genehmigung wie beantragt erteilt werde. Der Nahverkehrsplan sei zum Zeitpunkt der Genehmigungsfiktion bereits hinreichend konkretisiert gewesen. Den Planungen sei insbesondere der Harmonisierungszeitpunkt für das Linienbündel 5 zu entnehmen gewesen. Die Klägerin habe sich hierzu zwischen März 2013 und Oktober 2014 umfangreich geäußert. Insoweit habe sie nicht damit rechnen können, dass ihr die Genehmigung für zehn Jahre erteilt werden würde.
19
Die Beigeladene Ziff. 2 hat sich im Berufungsverfahren nicht geäußert.
20
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten des Regierungspräsidiums Stuttgart sowie auf die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Berufung ist nach ihrer Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig, insbesondere wurde sie rechtzeitig eingelegt und begründet.
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Die Berufung bleibt aber in der Sache ohne Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Klage der Klägerin (vgl. dazu nachfolgend 1.), soweit über sie noch zu entscheiden war, zu Recht stattgegeben. Denn die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigungsurkunde für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Linie ... mit der Geltungsdauer 01.10.2014 bis 30.09.2024 (2.).
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1. Zu Recht und mit zutreffender Begründung ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Klage auf Erteilung der Genehmigungsurkunde als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch sonst zulässig ist. Insbesondere stellt sich die vom Beklagten begehrte Maßnahme - die Erteilung oder Aushändigung der Genehmigungsurkunde gemäß § 15 Abs. 2 PBefG - nicht als mit Widerspruch und Verpflichtungsklage zu erstreitender Verwaltungsakt dar (vgl. dazu ausführlich Urteil des Senats vom 27.10.2016 - 12 S 2257/14 - UA S. 10 = juris Rn. 21). Soweit der Beklagte, der selbst vom vorherigen Eintritt der Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG ausgeht, mit Bescheid vom 16.10.2014 eine Genehmigung für die beantragte Streckenführung erteilt hat (Ziff. I. 1. des Bescheids), um diese sodann auf die Zeit vom 01.10.2014 bis zum 31.12.2019 zu befristen (Ziff. I. 2. des Bescheids), ist die Klägerin durch die (nochmalige) Genehmigung nicht beschwert und hat diese Entscheidung deshalb zu Recht nicht zum Gegenstand ihrer Klage gemacht. Indes weicht die Befristung bis zum 31.12.2019 (Ziff. I. 2. des Bescheids) vom Inhalt des Genehmigungsantrags der Klägerin und von der gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fingierten Genehmigung mit einer Geltungsdauer bis zum 30.09.2024 ab, so dass die Klägerin die Verfügung Ziff. I. 2. insoweit mit der Anfechtungsklage anzugreifen berechtigt ist. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt.
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2. Zu Recht und mit wiederum zutreffender Begründung hat das Verwaltungsgericht die Beklagte zur Erteilung einer Genehmigungsurkunde für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Linie ... mit der Geltungsdauer 01.10.2014 bis 30.09.2024 verurteilt.
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a) Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG wird dem Antragsteller eine Genehmigungsurkunde erteilt, wenn die Entscheidung über den Antrag unanfechtbar geworden ist. Dies war hier mit Ablauf des 13.12.2013 der Fall. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend ausgeführt, dass die Klägerin unter Wahrung der Frist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG einen vollständigen Antrag auf Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung für die Dauer von zehn Jahren gestellt hat. Dieser Antrag hat die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Gang gesetzt, die vor Fristablauf am 13.12.2013 vom Beklagten nicht nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 Sätze 3 und 4 PBefG verlängert wurde. Deshalb gilt die Genehmigung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG mit Ablauf des 13.12.2013 als erteilt. Das stellt auch der Beklagte nicht mehr in Frage.
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An dem Umstand des Eintritts der Genehmigungsfiktion ändert weder die am 27.12.2013 ausgesprochene Fristverlängerung bis zum 31.01.2014 etwas, die im Übrigen ebenfalls nicht eingehalten wurde, noch die spätere Genehmigungserteilung durch den Beklagten mit Bescheid vom 16.10.2014 (Verfügung Ziff. I. 1.). Letztere vermag die bereits mit Ablauf des 13.12.2013 als erteilt geltende Genehmigung insbesondere nicht zu negieren oder ihr eine abweichenden Inhalt beizumessen (zutr. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 42a Rn. 47).
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b) Da die Klägerin die mit Ablauf des 13.12.2013 als erteilt geltende Genehmigung nicht angefochten hat und auch Anfechtungsrechte Dritter weder normativ vorgezeichnet noch sonst ersichtlich sind, ist die Genehmigung zwischenzeitlich bestandskräftig und damit im Rechtssinne „unanfechtbar“ (§ 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG) geworden mit der Folge, dass die Klägerin die Erteilung der Genehmigungsurkunde verlangen kann.
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c) Anders als der Beklagte meint, hat die mit Ablauf des 13.12.2013 als erteilt geltende Genehmigung eine Geltungsdauer bis zum 30.09.2024 (aa). Hieran ändern weder der seinerzeit in Entstehung befindliche Nahverkehrsplan (bb) noch Art. 5 und 8 der VO 1370/2007 (cc) etwas.
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aa) Das Verwaltungsgericht hat in dem mit der Berufung angegriffenen Urteil zutreffend erkannt, dass die gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt geltende Linienverkehrsgenehmigung eine Geltungsdauer bis zum 30.09.2024 hat. Es liegt im Wesen einer fingierten Genehmigung, dass für deren Inhalt vor allem der Genehmigungsantrag maßgeblich ist. In diesem wurde - unter Hinweis der Klägerin auf das veraltete Antragsformular und die Novelle des PBefG - eine Geltungsdauer von zehn Jahren beantragt; die Klägerin hat hierfür u.a. anstehende Investitionen ins Feld geführt (vgl. zur Berücksichtigung der Investitionen mit Blick auf die Geltungsdauer: Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl., 2014, § 16 Rn. 7 ff.). Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht davon ausgehen wollte, dass die Genehmigung mit dem beantragten Inhalt nur als erteilt gelten kann, wenn dieser sich im rechtlich zulässigen Rahmen bewegt, die Behörde daher (abstrakt) genauso hätte entscheiden können, erweist sich die beantragte Geltungsdauer von zehn Jahren als „fiktionsfähig“. Die Geltungsdauer einer Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen darf gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG zehn Jahre nicht überschreiten. Hierbei handelt es sich um die in der Praxis offenbar übliche gewordene Regelfrist (vgl. Heinze, a.a.O., § 16 Rn. 13; Bidinger, PBefG, Loseblattslg., Band 1, § 16 Randbem. 6d und 7), die u.a. auch der Berufsfreiheit der Unternehmer (Art. 12 Abs. 1 GG) Rechnung trägt. Die von der Klägerin beantragte Geltungsdauer hält sich damit innerhalb der gesetzlichen Grenzen. Für die Frage der „Fiktionsfähigkeit“ kommt es auf die generelle Befugnis der Behörde und nicht darauf an, wie im konkreten Fall zu entscheiden gewesen wäre.
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§ 16 Abs. 2 Satz 1 PBefG sieht vor, dass die Geltungsdauer im konkreten Fall von der Genehmigungsbehörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen ist. Ob der Behörde hierbei Ermessen zukommt und inwieweit gegebenenfalls auch die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers einzustellen sind, ist umstritten. Vorliegend kommt es darauf jedoch nicht an. Welche Entscheidung im konkreten Einzelfall rechtmäßig zu treffen wäre, kann schon deshalb nicht maßgeblich sein, weil eine Bemessung nach Maßgabe des § 16 Abs. 2 Satz 1 PBefG durch die Genehmigungsbehörde erfolgen müsste. Hieran fehlt es bei einer Fiktion aber naturgemäß. In diesen Fällen kommt es daher - selbst bei enger Auffassung - nur darauf an, ob die Behörde eine entsprechende Genehmigung (abstrakt) hätte erteilen dürfen, was bei Einhaltung der gesetzlichen Höchstgeltungsdauer des § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG der Fall ist.
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bb) Der seinerzeit in Entstehung befindliche neue Nahverkehrsplan ändert daran nichts. Zwar sind bei der Bemessung der Geltungsdauer im Falle einer gesetzlichen Entscheidung gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 PBefG die öffentlichen Verkehrsinteressen und dabei insbesondere ein Nahverkehrsplan gemäß § 8 Abs. 3a Satz 2 PBefG zu beachten. Dies mag auch für den Nahverkehrsplan des Landkreises Heilbronn gelten, der unter Beteiligung der verschiedenen Verkehrsunternehmer des Landkreises - auch der Klägerin - zustande gekommen ist. Der Nahverkehrsplan einschließlich Linienbündelungskonzept war aber zum Zeitpunkt des Fiktionseintritts noch nicht beschlossen. Die Beschlussfassung erfolgte erst ein knappes Jahr später am 20.10.2014. Schon deshalb stand der Nahverkehrsplan Heilbronn dem Fiktionseintritt nicht entgegen (vgl. auch Bidinger, a.a.O., § 16 Randbem. 6g). § 8 Abs. 3a Satz 2 PBefG sieht die Berücksichtigungspflicht nur vor für Nahverkehrspläne, die bereits zustande gekommen sind. Selbst wenn man aber - mit einer in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.10.1998 - 3 S 1650/97 - BA S. 5 und 6; Fielitz/Grätz, PBefG, Loseblattslg., Band 1, § 16 Rn. 16) - auch im Entstehen befindliche Nahverkehrspläne bereits berücksichtigen können sollte, änderte dies im vorliegenden Fall nichts am Fiktionseintritt. Denn durch den Eintritt der Genehmigungsfiktion wird nicht auch zugleich die Rechtmäßigkeit der Genehmigung fingiert. Im Gegenteil liegt es nachgerade im Wesen einer allein an den Genehmigungsantrag anknüpfenden Fiktion, dass die „erzeugte“ Genehmigung wirksam und bestandskräftig werden kann, obwohl sie nicht im Einklang mit dem materiellen Recht steht (vgl. zur verfassungsrechtlich fragwürdigen Rechtmäßigkeitsfiktion: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 42a Rn. 14). § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG nimmt es deshalb hin, dass eine Genehmigung als erteilt gilt, die unter Berücksichtigung der in einem beschlossenen oder in Aufstellung befindlichen Nahverkehrsplan eine kürzere Befristung als die Maximalfrist des § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG gerechtfertigt hätte. Für den Inhalt der an den Antrag, insbesondere die beantragte Geltungsdauer anknüpfenden Fiktionsgenehmigung kann es auf die Überlegung, wie die Behörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen hätte entscheiden können, nicht ankommen.
32
cc) Schließlich stehen Art. 5 und 8 der VO 1370/2007 dem Eintritt der Genehmigungsfiktion für eine Linienverkehrsgenehmigung mit einer Geltungsdauer bis 30.09.2024 nicht entgegen. Nach Art. 8 Abs. 2 VO 1370/2007 muss die Vergabe von Aufträgen für den öffentlichen Verkehr auf Schiene und Straße - unbeschadet von Art. 8 Abs. 3 ab dem 03.12.2019 im Einklang mit Art. 5 der nämlichen Verordnung erfolgen. Ab diesem Zeitpunkt erfolgt die Auftragsvergabe nach einheitlichen und formalisierteren Kriterien (vgl. Baumeister, Recht des ÖPNV, Praxishandbuch, Band 2, 2013, Art. 5 VO 1370/2007 Rn. 94 ff.; zum Übergangsrecht ebenda Rn. 145 ff, insbes. Rn. 149). Die Übergangsvorschrift ist aber - worauf der Beigeladene Ziff. 1 zutreffend hinweist - hinreichend eindeutig gefasst. Erst ab dem 03.12.2019 muss die Vergabe von Aufträgen für den öffentlichen Verkehr im Einklang mit Art. 5 VO 1370/2007 erfolgen. Es liegt an den Mitgliedstaaten zu bewerkstelligen, auf welche Weise Art. 5 VO 1370/2007 ab dem 03.12.2019 Rechnung getragen werden kann (vgl. auch Art. 8 Abs. 2 Satz 2 VO 1370/2007). Die (anfängliche) Befristung der Linienverkehrsgenehmigungen bis zu diesem Zeitpunkt mag ebenso in Betracht kommen wie Rücknahme und Widerruf der Genehmigungen, soweit diese eine längere Geltungsdauer haben. Dass diese unionsrechtlichen Bestimmungen dem Eintritt der Genehmigungsfiktion mit einer längeren Geltungsdauer der Linienverkehrsgenehmigung zwingend entgegenstehen, vermag der Senat aber nicht festzustellen.
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d) Soweit die demnach mit Ablauf des 13.12.2013 als mit einer Geltungsdauer bis zum 30.09.2024 als erteilt geltende Genehmigung durch Verfügung Ziff. I. 2. vom 16.10.2014 durch den Beklagten auf den 31.12.2019 befristet wurde, ist diese Entscheidung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Diese nachträgliche zeitliche Befristung kann sich auf keine Ermächtigungsgrundlage im Personenbeförderungsgesetz stützen, namentlich sieht § 16 PBefG zwar die Befristung einer zu erteilenden Genehmigung, nicht aber die nachträgliche zeitliche Befristung einer bereits erteilten Genehmigung vor. Auch § 15 Abs. 3 PBefG bietet für eine nachträgliche zeitliche Befristung einer bereits als erteilt geltenden Genehmigung mit längerer Laufzeit keine Handhabe. Soweit in Rechtsprechung und Literatur die Auffassung vertreten wird, die Geltungsdauer stelle keine Nebenbestimmung, sondern eine inhaltliche Beschränkung der Genehmigung dar (so z.B. VG Karlsruhe, Urteil vom 09.02.2010 - 8 K 1038/09 - juris Rn. 17; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 16 Rn. 1), muss sich die nachträgliche zeitliche Verkürzung einer als erteilt geltenden Genehmigung an den allgemeinen Regeln der §§ 48 ff. LVwVfG messen lassen. Die hier im Streit stehende Verfügung Ziff. I. 2. findet in diesen Bestimmungen keine Rechtsgrundlage, insbesondere ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte eine Teilrücknahme bzw. einen Teilwiderruf der als erteilt geltenden Linienverkehrsgenehmigung aussprechen wollte; Ermessen ist insoweit nicht ausgeübt. Auch zeigt der unter dem 12.07.2016 verfügte Rücknahme-/Widerrufsbescheid, dass der Beklagte früher nicht nach Maßgabe der §§ 48 ff. LVwVfG handeln wollte oder gehandelt hat. Auch die Voraussetzungen für einen nachträglichen Erlass einer Befristung nach Maßgabe des § 36 Abs. 2 LVwVfG liegen nicht vor (vgl. dazu U. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 41).
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e) Der Erteilung der Genehmigungsurkunde mit dem begehrten Inhalt steht schließlich auch nicht der Umstand entgegen, dass der Beklagte mit Verfügung vom 12.07.2016 „die mit Ablauf des 13.12.2013 eingetretene Genehmigungsfiktion zurückgenommen, hilfsweise widerrufen, hat, soweit sie über den 31.12.2019 hinaus befristet ist“. Denn die Klägerin hat gegen diesen Bescheid Widerspruch eingelegt. Die mit der Einlegung eines zulässigen Widerspruchs verbundene aufschiebende Wirkung hat zur Folge, dass die getroffene Regelung - gleich ob man insoweit die sog. Wirksamkeits- oder die Vollziehbarkeitstheorie zugrunde legt (vgl. dazu Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Band 1, § 80 Rn. 89 ff.) - vorläufig keine Folgen zeitigt, namentlich die nicht für sofort vollziehbar erklärte Rücknahme der Erteilung der Genehmigungsurkunde derzeit nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden kann.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
36
Beschluss vom 20. Dezember 2016
37
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 10.000,-- EUR festgesetzt (vgl. hierzu VG Stuttgart, Beschluss vom 13.04.2016 - 8 K 4573/14 -).
38
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42, 13 f. PBefG
§§ 48 ff. LVwVfG
§ 42 PBefG
§ 42a LVwVfG
§ 44 LVwVfG
§ 16 PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 15 Abs. 2 PBefG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 11 Abs. 2 PBefG
§ 2 Abs. 3b PBefZuVO
§ 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 16 Abs. 2 Satz 5 PBefG
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 8 Abs. 3a Satz 2 PBefG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 3 PBefG
§ 36 Abs. 2 LVwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 5 und 8 der VO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 VO
Art. 5 VO
Art. 8 Abs. 2 Satz 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 8 K 4573/14
8 K 5473/14
8 K 5475/14
12 S 2257/14
3 S 1650/97
2 VO 1370/20
5 VO 1370/20
8 K 1038/09
2 GKG auf 10.00