Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Schlussantrag des Generalanwalts vom 2025-05-08, Aktenzeichen C-328/25
ECLI: ECLI:EU:C:2025:328

Tenor:
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 8. Mai 2025(1)
Rechtssache C‑698/23 P
Europäischer Datenschutzbeauftragter (EDSB)
gegen
Europäisches Parlament,
Rat der Europäischen Union
Beteiligte:
Bundesrepublik Deutschland,
Französische Republik,
Europäische Kommission
„ Rechtsmittel – Institutionelles Recht – Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) – Verordnung (EU) 2016/794 – Verordnung (EU) 2022/991 – Institutionelle Vorrechte des Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) – Nichtigkeitsklage – Klagebefugnis – Art. 263 AEUV “
1. Das vorliegende Rechtsmittel betrifft den Beschluss des Gerichts vom 6. September 2023, EDSB/Parlament und Rat(2), mit dem es die Nichtigkeitsklage des Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) gegen die Art. 74a und 74b der Verordnung (EU) 2016/794(3) in der durch die Verordnung (EU) 2022/991(4) geänderten Fassung für unzulässig erklärt hat.
2. In seiner Klage vor dem Gericht argumentierte der EDSB, dass die angefochtenen Bestimmungen bestimmte Praktiken der Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) im Bereich des Datenschutzes, gegen die er in einer Entscheidung vom 3. Januar 2022 vorgegangen sei, rückwirkend legalisierten.
3. Nach Ansicht des EDSB führt die Reform der Verordnung 2016/794 durch die Verordnung 2022/991 de facto zur Nichtigkeit seiner Entscheidung gegen Europol vom 3. Januar 2022. Somit seien die neuen Bestimmungen(5) als Eingriff in seine Unabhängigkeit und seine Befugnisse als Kontrollbehörde einzustufen.
4. Im angefochtenen Beschluss hat das Gericht zusammenfassend festgestellt, dass
– dem EDSB eine Klagebefugnis, wie sie den Mitgliedstaaten und bestimmten Organen der Union durch Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV verliehen werde, nicht zuerkannt werden könne;
– der EDSB die Gültigkeit der angefochtenen Bestimmungen nur anfechten könne, wenn er die Voraussetzungen aus Art. 263 Abs. 4 AEUV erfülle, was vorliegend nicht der Fall sei.
I. Vorgeschichte des Rechtsstreits
5. Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wird in den Rn. 2 bis 13 des angefochtenen Beschlusses dargestellt, von denen ich die folgenden wiedergebe:
„2 Im Anschluss an eine von sich aus durchgeführte Untersuchung und eine Verwarnung vom 17. September 2020 erließ der EDSB am 3. Januar 2022 eine Entscheidung gegen [Europol] nach Art. 43 Abs. 3 Buchst. e der ursprünglichen Europol-Verordnung und stellte darin fest, dass, ,[i]ndem er die kontinuierliche Speicherung von Datensätzen ohne Kategorisierung [vorsehe,] der von Europol vorgelegte Aktionsplan nicht auf den in der Verwarnung vom 17. September 2020 festgestellten Verstoß [eingehe]‘ und dass ,[d]ie Verarbeitung von Datensätzen durch Europol ohne Kategorisierung … mit dem alleinigen Ziel, relevante Informationen gemäß Art. 18 Abs. 3 und 5 und Anhang II.B der [ursprünglichen] Europol-Verordnung sowie den Grundsätzen der Datenminimierung und der Beschränkung der Vorratsdatenspeicherung zu entnehmen (Art. 28 Abs. 1 Buchst. c und e der [ursprünglichen] Europol-Verordnung)[(6)], eine Höchstdauer von sechs Monaten ab Eingang des Beitrags nicht überschreiten [dürfe]‘.
3 Zur Begründung führte der EDSB u. a. aus, dass ,[i]n Ermangelung einer ausdrücklichen Rechtsvorschrift, die die Dauer der Speicherung der zu diesem Zweck verarbeiteten personenbezogenen Daten festleg[e], eine analoge Auslegung von Art. 18 Abs. 6 der [ursprünglichen Europol‑]Verordnung vorzunehmen [sei]‘[(7)].
4 So geht aus der Entscheidung vom 3. Januar 2022 hervor, dass der EDSB Europol im Wesentlichen angewiesen hat, für jeden ab dem 4. Januar 2022 eingegangenen Beitrag die Kategorisierung der betroffenen Personen im Sinne von Art. 18 Abs. 5 der ursprünglichen Europol-Verordnung innerhalb von sechs Monaten nach Eingang des Beitrags und innerhalb von zwölf Monaten für die am 3. Januar 2022 bestehenden Datensätze vorzunehmen; nach Ablauf dieser Fristen war Europol verpflichtet, diese Daten zu löschen.
…
8 Am 8. Juni 2022 haben das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union die geänderte Europol-Verordnung angenommen. Der Wortlaut der Art. 74a und 74b wurde in dieser Verordnung bestätigt.
9 Diese Bestimmungen sehen im Wesentlichen die Voraussetzungen vor, unter denen Europol innerhalb einer bestimmten Frist die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der geänderten Europol-Verordnung in ihrem Besitz befindlichen Datensätze kategorisiert, und legen die Bedingungen und Verfahren fest, nach denen die Verarbeitung personenbezogener Daten, die sich nicht auf in Anhang II der geänderten Europol-Verordnung aufgezählte Kategorien von betroffenen Personen beziehen und die Europol vor dem 28. Juni 2022 übermittelt wurden, zur Unterstützung laufender strafrechtlicher Ermittlungen zulässig ist.
10 Am 15. Juni 2022 ersuchte der EDSB, der der Auffassung war, dass seine Entscheidung vom 3. Januar 2022 und die Art. 74a und 74b der geänderten Europol-Verordnung nicht dieselbe Tragweite hätten, das Parlament, den Rat und die [Europäische] Kommission, ihm Unterlagen über das Bestehen eines Zusammenhangs zwischen den Bestimmungen der geänderten Europol-Verordnung und der früheren Ausübung seiner Überwachungsbefugnisse vorzulegen. Das Parlament und der Rat antworteten auf dieses Ersuchen mit Schreiben vom 12. Juli bzw. 25. Juli 2022.
11 In dem die Vorbereitung des Trilogs betreffenden Dokument Nr. 5370/22 des Rates vom 24. Januar 2022 heißt es, dass ,[d]er jüngste Beschluss des [EDSB], der operative Auswirkungen auf die Tätigkeit von Europol haben könnte, … die Notwendigkeit einer raschen Annahme der Verordnung [bestätige]‘, dass ,[d]er Ratsvorsitz … den Delegationen vorgeschlagen [habe], einen neuen Art. 74[a] einzuführen, mit dem die Situation der derzeit im Besitz von Europol befindlichen Daten weiter geklärt werden soll, insbesondere im Zusammenhang mit der oben genannten Entscheidung des EDSB vom 3. Januar 2022‘, und dass ,[e]ine Reihe von Delegationen die Grundsätze dieses Vorschlags in der Sitzung vom 19. Januar [2022] begrüßt haben, jedoch … eine Billigung durch den Ausschuss aufgrund seiner jüngsten Präsentation und der Bedeutung dieses Themas infolge der Entscheidung des EDSB erforderlich [sei]‘.
12 Mit Schreiben vom 15. Juli 2022 ersuchte der EDSB Europol um Mitteilung, ob seine Entscheidung vom 3. Januar 2022 im Hinblick auf die Art. 74a und 74b der geänderten Europol-Verordnung weiterhin umgesetzt werde oder ob Europol der Auffassung sei, dass diese Artikel diese Entscheidung ersetzt oder ihre Tragweite geändert hätten.
13 Mit Schreiben vom 22. August 2022 antwortete Europol dem EDSB im Wesentlichen, dass sie weiterhin bestimmte Punkte der Entscheidung vom 3. Januar 2022 umsetze, dass sie sich aber zu diesem Zeitpunkt zu der Situation am 3. Januar 2023 und zur Vorlage neuer Durchführungsberichte gemäß dieser Entscheidung nicht äußern könne. In diesem Schreiben wird auch erwähnt, dass die Art. 74a und 74b der geänderten Europol-Verordnung nicht auf bestimmte gelöschte Beiträge angewandt worden seien.“
II. Verfahren vor dem Gericht und angefochtener Beschluss
6. Mit seiner Klage vor dem Gericht beantragte der EDSB, die streitigen Übergangsbestimmungen für nichtig zu erklären.
7. In seiner Klagebeantwortung beantragte das Parlament beim Gericht, die Klage abzuweisen.
8. Der Rat erhob eine Einrede der Unzulässigkeit der Klage, gestützt auf „… zwei [Gründe] … Zum einen sei die Klage unzulässig, weil der EDSB weder in Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV noch im Urteil … Parlament/Rat[(8)] … genannt sei, und zum anderen sei der EDSB nicht unmittelbar und individuell betroffen im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV“(9).
9. Zu dieser Einrede der Unzulässigkeit machte der EDSB zum einen geltend,
– „seine Klagebefugnis für die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV ergebe sich aus der Notwendigkeit eines ihm zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfs zur Verteidigung seiner institutionellen Befugnisse, insbesondere seiner Unabhängigkeit als Kontrollbehörde nach Art. 8 Abs. 3 der Charta, sowie aus dem institutionellen Gleichgewicht in der Rollenverteilung zwischen Kontrollbehörden und Gesetzgeber. Insoweit führt er aus, dass er gemäß der Rechtsprechung, die sich aus dem Urteil [Parlament/Rat] ergebe und die auf den vorliegenden Fall entsprechend anwendbar sei, klagebefugt sei, da dieses Urteil zeige, dass der Schutz der institutionellen Befugnisse es einem Organ ausnahmsweise erlaube, diese Befugnisse zu verteidigen, ohne dass es die für natürliche oder juristische Personen nach Art. 263 Abs. 4 AEUV geltenden Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllen müsse“(10).
– „Zum anderen macht der EDSB hilfsweise geltend, er sei von den angefochtenen Bestimmungen, an deren Nichtigerklärung er ein offenkundiges und gegenwärtiges Interesse habe, unmittelbar und individuell betroffen. …“(11)
10. Das Gericht hat die Klage des EDSB aus den folgenden Gründen als unzulässig abgewiesen:
– Erstens sei der EDSB zwar eine Einrichtung der Union mit besonderem Status, er gehöre jedoch nicht zu den in Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV genannten Klägern und befinde sich auch nicht auf der Liste der Organe in Art. 13 Abs. 1 EUV.
– Zweitens sei in Bezug auf das Urteil Parlament/Rat, auf das sich der EDSB berufe, festzustellen, dass sich die darin dem Parlament zuerkannte Klagebefugnis mit der Notwendigkeit erklären lasse, die Lücke zu schließen, die daraus resultiert sei, dass das Parlament zu jenem Zeitpunkt keine Möglichkeit gehabt habe, Handlungen anderer Organe anzufechten, die seine eigenen Befugnisse verletzen könnten. Der EDSB hingegen könne eine Nichtigkeitsklage auf der Grundlage von Art. 263 Abs. 4 AEUV erheben, da er eine durch einen Rechtsakt des abgeleiteten Unionsrechts geschaffene Einrichtung sei, die einer juristischen Person gleichgestellt werden könne.
– Drittens könne der EDSB als Einrichtung der Union einer juristischen Person im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV gleichgestellt werden und sei damit zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen die streitigen Übergangsbestimmungen befugt, sofern er von diesen unmittelbar und individuell betroffen sei.
– Bezüglich dieser Voraussetzung sei festzuhalten, dass die streitigen Übergangsbestimmungen zwar die Rechtsvorschriften im Bereich des Datenschutzes, für deren Überwachung der EDSB zuständig sei, änderten, jedoch keine Auswirkungen auf die Art oder den Umfang der ihm durch das Unionsrecht übertragenen Aufgaben hätten, so dass die Voraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit nicht erfüllt sei.
– Da die angefochtenen Bestimmungen die Rechtsstellung des EDSB nicht unmittelbar berührten und die Voraussetzungen der unmittelbaren und der individuellen Betroffenheit durch die Handlung, deren Nichtigerklärung begehrt werde, kumulativ seien, sei die Klage, so die Schlussfolgerung des Gerichts, teils unzulässig und teils offensichtlich unzulässig.
III. Rechtsmittel und Verfahren vor dem Gerichtshof
11. Mit seinem Rechtsmittel beantragt der EDSB,
– den angefochtenen Beschluss aufzuheben,
– die streitigen Übergangsvorschriften für nichtig zu erklären,
– den Beklagten des ersten Rechtszugs die Kosten aufzuerlegen.
12. Zur Stützung des Rechtsmittels macht der EDSB zwei Rechtsmittelgründe geltend:
– Zunächst rügt er eine Verletzung des Grundsatzes des institutionellen Gleichgewichts im Sinne des Urteils Parlament/Rat und seines Rechts auf einen gerichtlichen Rechtsbehelf zur Verteidigung seines Unabhängigkeitsvorrechts.
– Hilfsweise trägt er vor, das Gericht habe ihn fälschlicherweise nicht als im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar von den angefochtenen Übergangsbestimmungen betroffen angesehen.
13. Das Parlament beantragt,
– das Rechtsmittel zurückzuweisen,
– dem EDSB die Kosten aufzuerlegen.
14. Der Rat beantragt,
– das Rechtsmittel als offensichtlich unzulässig bzw. hilfsweise offensichtlich unbegründet zurückzuweisen,
15. Die Französische Republik und die Kommission haben zur Unterstützung des Parlaments und des Rates schriftliche Erklärungen eingereicht.
16. Nach der Einreichung einer Erwiderung und einer Gegenerwiderung hat am 11. März 2025 die mündliche Verhandlung stattgefunden, an der der EDSB, das Parlament, der Rat und die Kommission teilgenommen haben.
IV. Würdigung
A. Erster Rechtsmittelgrund
1. Vorbringen der Parteien
a) Zur Zulässigkeit
17. Der Rat vertritt den Standpunkt, der erste Rechtsmittelgrund sei unzulässig, da der EDSB lediglich die im ersten Rechtszug vorgebrachten Argumente wiederhole und sich gegen den angefochtenen Beschluss wende, ohne die geltend gemachten Rechtsfehler klar zu benennen.
18. Der EDSB entgegnet, sein Rechtsmittel benenne die konkreten streitigen Punkte, und in dieser Instanz könne er sich gegen die vom Gericht vorgenommene Rechtsauslegung wenden, deren Begründung im Übrigen unzureichend sei.
b) Zur Begründetheit
19. Der EDSB führt an, das Gericht hätte ihm unabhängig von den Voraussetzungen aus Art. 263 Abs. 4 AEUV die Befugnis zur Anfechtung der streitigen Übergangsbestimmungen zuerkennen müssen, da andernfalls einer unabhängigen Kontrollbehörde im Sinne von Art. 8 Abs. 3 der Charta das Recht vorenthalten werde, ein Gericht anzurufen, um das institutionelle Gleichgewicht zu wahren.
20. Der EDSB macht geltend, er habe zur Unterstützung dieses Vorbringens auf das Urteil Parlament/Rat verwiesen, das das Gericht jedoch mit Argumenten, die er für unbegründet halte, für nicht relevant angesehen habe. Er verfüge – wie das Parlament in der dem Urteil zugrunde liegenden Rechtssache – derzeit über keinen Rechtsbehelf, um seine Unabhängigkeit, die ein wesentliches Element des Schutzes personenbezogener Daten darstelle und damit durch Art. 8 Abs. 3 der Charta geschützt sei, zu verteidigen.
21. Der EDSB vertritt den Standpunkt, ihm dürfe nicht allein aufgrund des Umstands, dass er anders als das Parlament im Fall des Urteils Parlament/Rat Rechtspersönlichkeit besitze, die Möglichkeit genommen werden, seine Unabhängigkeit zu verteidigen, die durch den rückwirkenden Charakter der streitigen Übergangsbestimmungen zwangsläufig beeinträchtigt werde.
22. Entscheidend ist nach Auffassung des EDSB, so wie es auch der Gerichtshof festgestellt habe, dass das durch die Verträge festgelegte System der Zuständigkeitsverteilung gewahrt bleibe. Dieser Grundsatz setze voraus, dass nicht nur den Organen, sondern auch einer Einrichtung wie dem EDSB ein Rechtsbehelf zur Verfügung stehe, um das institutionelle Gleichgewicht zu verteidigen.
23. Dass das Gericht die ihm zustehende Klagebefugnis auf Art. 263 Abs. 4 AEUV beschränke, führe zu einer Lücke in dem durch die Verträge geschaffenen Rechtsschutzsystem. Nur eine allgemeine und unabhängige Klagebefugnis könne den gerichtlichen Schutz seiner Befugnisse unter allen Umständen gewährleisten, ohne dass dies von der Erfüllung von Voraussetzungen abhängig gemacht werde, die, wie bei Art. 263 Abs. 4 AEUV, nur in sehr außergewöhnlichen Fällen erfüllt seien. Die Unabhängigkeit des EDSB könne durch Maßnahmen beeinträchtigt werden, die ihn zwar nicht unmittelbar und individuell beträfen, jedoch geeignet seien, die Gefahr eines „vorauseilenden Gehorsams“ zu erhöhen.
24. Der EDSB kritisiert ferner, das Gericht sei fälschlicherweise davon ausgegangen, dass er ein „privilegiertes“ Recht auf Anfechtung jeglicher Rechtsvorschriften aus dem Bereich der Verarbeitung personenbezogener Daten beanspruche. Sein einziges Ziel sei es hingegen, dass sein Recht auf Verteidigung seines Unabhängigkeitsvorrechts im Sinne des Urteils Parlament/Rat anerkannt werde und dass er sich in diesem engen Rahmen und unter ganz bestimmten Umständen gegen den Inhalt eines bestimmten Gesetzgebungsakts wenden könne.
25. Das Parlament und der Rat, die von der Kommission und der französischen Regierung unterstützt werden, vertreten die Auffassung, der erste Rechtsmittelgrund sei mit der Begründung zurückzuweisen, dass der EDSB außer unter den in Art. 263 Abs. 4 AEUV vorgesehenen Voraussetzungen keine Nichtigkeitsklage erheben könne.
26. Nach Ansicht des Parlaments und des Rates ist der Wortlaut von Art. 263 AEUV eindeutig: Nach dem Willen der Verfasser der Verträge gehöre der EDSB nicht zu dem Kreis derjenigen, die klagebefugt seien, ohne die Voraussetzungen von Art. 263 Abs. 4 AEUV erfüllen zu müssen.
27. Der Rat bestreitet, dass die vom EDSB geltend gemachte Lücke vorliege, und führt an, dass der EDSB, wenn seiner Klage stattgegeben werde, in die Lage versetzt werde, potenziell jeden Gesetzgebungsakt im Bereich des Datenschutzes anzufechten, was eine Änderung der entsprechenden Gesetzgebung erschwere.
28. Das Parlament, der Rat und die Kommission stimmen mit der Auslegung des Urteils Parlament/Rat durch das Gericht überein. Sie heben hervor, dass die Verträge dem EDSB (einer Einrichtung des abgeleiteten Rechts, die für einen Teil der Kontrolle des Datenschutzrechts der Union zuständig sei) keine Befugnisse übertrügen, die mit den in jener Rechtssache in Rede stehenden Befugnissen vergleichbar seien.
29. Die Kommission führt aus, dass die vom EDSB vertretene Auslegung auf alle Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union angewandt werden könnte, was den Voraussetzungen aus Art. 263 Abs. 4 AEUV zuwiderliefe. Diese Voraussetzungen stünden, im Licht des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz ausgelegt, auch ohne dass dem EDSB eine unmittelbare und allgemeine Klagebefugnis zuerkannt werden müsse, dem angemessenen Schutz personenbezogener Daten nicht entgegen, und dieser Schutz sei schließlich der eigentliche Grund für die dem EDSB gewährte Unabhängigkeit.
30. Das Parlament argumentiert, auf jeden Fall werde die Unabhängigkeit des EDSB nicht beeinträchtigt, es handele sich vielmehr um eine legitime Ausübung der Gesetzgebungsbefugnis zur Änderung des Rechtsrahmens für den Schutz personenbezogener Daten.
2. Würdigung
31. Entgegen der Auffassung des Rates halte ich den ersten Rechtsmittelgrund nicht für unzulässig.
32. Ein Rechtsmittel, das nur die bereits vor dem Gericht geltend gemachten Klagegründe oder Argumente wiederholt oder wörtlich wiedergibt, genügt natürlich nicht den Begründungserfordernissen, die sich aus Art. 168 Abs. 1 Buchst. d und Art. 169 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ergeben(12).
33. Jedoch können nach dem Urteil Deutschland/Kommission „die im ersten Rechtszug geprüften Rechtsfragen im Rechtsmittelverfahren erneut aufgeworfen werden, wenn der Rechtsmittelführer die Auslegung oder Anwendung des Unionsrechts durch das Gericht beanstandet“(13).
34. Dies ist vorliegend der Fall. Wenn der EDSB die im ersten Rechtszug vorgebrachten Argumente für die Zulässigkeit seiner Nichtigkeitsklage wiederholt, so rügt er damit nunmehr die vom Gericht vertretene Auslegung von Art. 263 AEUV. Der EDSB nennt (und kritisiert) die Entscheidungsgründe des angefochtenen Beschlusses und gibt die rechtlichen Argumente zur Stützung seines Antrags genau an.
35. In den Rn. 26 bis 35 des angefochtenen Beschlusses hat das Gericht die Gründe dargelegt, aus denen der EDSB seiner Auffassung nach keine Klage erheben kann, sofern er die in Art. 263 Abs. 4 AEUV genannten Voraussetzungen nicht erfüllt.
36. Das Gericht hat hervorgehoben, dass der EDSB nicht zu den Organen gehöre, die nach Art. 263 AEUV ausdrücklich befugt seien, a) eine Klage wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung der Verträge oder einer bei ihrer Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs zu erheben (Abs. 2); und b), im Fall bestimmter Organe, eine Klage zu erheben, die auf die Wahrung ihrer Rechte abziele (Abs. 3).
37. Klagebefugt sind demnach konkret:
– die Mitgliedstaaten, das Parlament, der Rat und die Kommission, denen Art. 263 Abs. 2 AEUV eine allgemeine Klagebefugnis einräumt;
– der Rechnungshof, die Europäische Zentralbank und der Ausschuss der Regionen, die gemäß Art. 263 Abs. 3 AEUV Klagen erheben können, die auf die Wahrung ihrer Rechte abzielen.
38. Der EDSB fehlt jedoch nicht nur unter den in Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV genannten Parteien, sondern befindet sich auch nicht auf der Liste der Organe, die in Art. 13 Abs. 1 EUV genannt werden. Mit Ausnahme des Ausschusses der Regionen handelt es sich dabei um dieselben Organe, denen im AEU-Vertrag die Klagebefugnis zuerkannt wird, die der EDSB, der auf der Liste fehlt, vorliegend geltend macht(14).
39. Der EDSB ist eine durch eine Bestimmung des abgeleiteten Rechts errichtete Einrichtung der Union(15). Als solche und gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs fällt er nicht unter den Begriff „Organe“: Nach Art. 13 Abs. 1 EUV verweist dieser Begriff auf eine genaue Auflistung von Einheiten, die nicht die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union umfasst(16).
40. Gemäß Art. 263 Abs. 1 a. E. AEUV überwacht der Gerichtshof „die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union mit Rechtswirkung gegenüber Dritten“. Diese Einrichtungen und sonstigen Stellen gehören jedoch nicht zu den Parteien, die nach Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV befugt sind, Klage beim Gerichtshof zu erheben.
41. Es handelt sich um einen bewussten Ausschluss, da, wie das Gericht zu Recht hervorgehoben hat, die Aufnahme des Ausschusses der Regionen in den Kreis der in Art. 263 Abs. 3 AEUV genannten Personen zeigt, dass „sich, auch wenn sie in der Liste der nach dieser Bestimmung zur Verteidigung ihrer Rechte befugten Personen andere Subjekte als die Organe berücksichtigt haben, die Verfasser des Vertrags dafür entschieden haben, den EDSB nicht einzubeziehen“(17).
42. Der EDSB ist eine unabhängige Behörde, die nach Art. 16 Abs. 2 AEUV darüber wacht, dass die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union die Unionsvorschriften in diesem Bereich einhalten(18). Dies macht den EDSB zu einer unabhängigen Einrichtung der Union, jedoch nicht zu einem Organ der Union.
43. Der EDSB hat sich mit der Anfechtung der neuen Bestimmungen nicht an den Gerichtshof gewandt, wozu er verpflichtet gewesen wäre, wenn er ein Organ der Europäischen Union wäre. Nach Art. 51 Buchst. b der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union sind Klagen im Sinne von Art. 263 AEUV, die u. a. von einem Unionsorgan gegen einen Gesetzgebungsakt erhoben werden, nämlich dem Gerichtshof vorbehalten. Dieses Vorgehen zeigt, dass sich der EDSB selbst nicht als Organ der Union ansieht.
44. Der EDSB wendet sich vielmehr gegen die Argumente, mit denen das Gericht in den Rn. 38 bis 55 des angefochtenen Beschlusses eine analoge Heranziehung des Urteils Parlament/Rat ablehnt.
45. Der EDSB räumt somit offenbar zumindest implizit ein, dass eine Anwendung von Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV zu der im angefochtenen Beschluss getroffenen Entscheidung führen würde. Er ist jedoch der Ansicht, dass nicht dem Wortlaut dieser beiden Bestimmungen, sondern den Erwägungen Vorrang eingeräumt werden müsse, die den Gerichtshof im Urteil Parlament/Rat dazu veranlasst hätten, die in jener Rechtssache in Rede stehende Klagebefugnis des Parlaments anzuerkennen.
46. Ich teile jedoch die Auffassung des Gerichts zu diesem Punkt.
47. Seine Auslegung des Urteils Parlament/Rat hat das Gericht dazu veranlasst, darauf „hinzuweisen“, dass „der Gerichtshof … festgestellt hat, dass der Wortlaut von Art. 173 EWG-Vertrag dem Parlament keine Möglichkeit eröffnet, vor den Unionsgerichten Handlungen anderer Organe anzufechten, die seine eigenen Befugnisse verletzen könnten, und dass er sich dafür entschieden hat, diese Lücke unter Rückgriff auf den allgemeinen Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zu schließen“(19).
48. Im Urteil Parlament/Rat hat der Gerichtshof festgestellt,
– dass die Befugnisse des Parlaments „Bestandteil des von den Verträgen gewollten institutionellen Gleichgewichts [sind, da diese] ein System der Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Organen der [Union] geschaffen [haben], das jedem Organ seinen eigenen Auftrag innerhalb des institutionellen Gefüges der [Union] und bei der Erfüllung der dieser übertragenen Aufgaben zuweist“(20).
– Es war erforderlich, „die Aufrechterhaltung des institutionellen Gleichgewichts und folglich die richterliche Kontrolle der Beachtung der Befugnisse des Parlaments, wenn dieses [den Gerichtshof] zu diesem Zweck anruft, durch einen Rechtsbehelf sicherzustellen, der ihm die Erfüllung seiner Aufgabe ermöglicht“(21).
– Um dieser Verpflichtung nachzukommen, oblag es dem Gerichtshof, „die volle Anwendung der Vertragsbestimmungen über das institutionelle Gleichgewicht sicherzustellen und dafür zu sorgen, dass das Parlament – wie die anderen Organe – nicht in seinen Befugnissen beeinträchtigt werden kann, ohne über eine der in den Verträgen vorgesehenen Klagemöglichkeiten zu verfügen, von der in gesicherter und wirksamer Weise Gebrauch gemacht werden kann“(22).
– „Das Fehlen einer Bestimmung in den Verträgen, die das Recht des Parlaments zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage vorsieht, mag eine verfahrensrechtliche Lücke darstellen, es kann jedoch nicht schwerer wiegen als das grundlegende Interesse an der Aufrechterhaltung und Wahrung des von den Verträgen zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften festgelegten institutionellen Gleichgewichts“(23).
49. Daher hat der Gerichtshof anerkannt, dass das Parlament „beim Gerichtshof eine Klage auf Nichtigerklärung einer Handlung des Rates oder der Kommission erheben [kann], sofern diese Klage lediglich auf den Schutz seiner Befugnisse gerichtet ist und nur auf Klagegründe gestützt wird, mit denen die Verletzung dieser Befugnisse geltend gemacht wird“(24).
50. Die Situation des EDSB unterscheidet sich deutlich von der Situation des Parlaments zum Zeitpunkt des Erlasses des Urteils Parlament/Rat.
51. Erstens bezieht sich das Urteil Parlament/Rat auf das institutionelle Gleichgewicht in Bezug auf die Verteilung der Zuständigkeiten „zwischen den verschiedenen Organen der [Union]“. Wie bereits dargestellt, handelt es sich beim EDSB nicht um ein Organ der Union.
52. Zweitens standen dem Parlament in der im Urteil Parlament/Rat in Rede stehenden Situation nur „unwirksame oder ungewisse“ Rechtsbehelfe zur Verteidigung seiner Befugnisse zur Verfügung. Im vorliegenden Fall verfügt der EDSB jedoch über die Möglichkeit einer wirksamen und gewissen Anfechtung. Der EDSB macht geltend(25), er sei in der Lage, nachzuweisen, dass er die Voraussetzungen für die Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 4 AEUV erfülle(26).
53. Indem der EDSB diese Möglichkeit gerade für den vorliegenden Fall einräumt, lässt er seinen ersten Rechtsmittelgrund, soweit es um die Heranziehung des Urteils Parlament/Rat geht, weitgehend ins Leere gehen. In diesem Urteil ist der Gerichtshof, wie bereits dargestellt, davon ausgegangen, dass dem Parlament keine wirksamen und gewissen Rechtsbehelfe zur Verfügung standen.
54. Dabei ist unerheblich, ob es andere Situationen gibt, in denen der EDSB keinen Zugang zum Gerichtshof gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV hat, obwohl seine Befugnisse betroffen sind(27). Unabhängig davon, ob Hypothesen wie die vom EDSB dargelegten sich als richtig erweisen oder nicht, ist in der vorliegenden Rechtssache nur der dem Gericht vorgelegte konkrete und reale Fall von Bedeutung. Nur in Bezug auf diesen Fall ist zu prüfen, ob der EDSB die Voraussetzungen für eine Anfechtung der streitigen Übergangsbestimmungen erfüllt.
55. Zusammenfassend vertrete ich den Standpunkt, dass der EDSB nicht nach Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV klagebefugt ist und dass der erste Rechtsmittelgrund daher zurückzuweisen ist.
B. Hilfsweise geltend gemachter Rechtsmittelgrund
56. Der Rat ist der Auffassung, dass dieser Rechtsmittelgrund aus denselben Gründen als unzulässig zurückzuweisen sei, aus denen auch der erste Rechtsmittelgrund unzulässig sei.
57. Der EDSB rügt zunächst die mangelnde Klarheit der Rn. 76 und 77 des angefochtenen Beschlusses, in denen es heißt, dass es sich bei der Entscheidung vom 3. Januar 2022 „um eine Verwaltungsentscheidung [handelt], die keine Auswirkungen auf Gesetzgebungsakte wie die geänderte Europol-Verordnung oder deren Inhalt haben kann“, und dass „die angefochtenen Bestimmungen … zwar den geltenden Rechtsrahmen [ändern], dessen Einhaltung der EDSB zu überwachen hat, und … nicht ganz die gleiche Tragweite wie die Entscheidung vom 3. Januar 2022 [haben], … jedoch nicht seine Rechtsstellung [berühren]“.
58. Nach Ansicht des EDSB sind dem Gericht bei diesen Feststellungen zwei Fehler unterlaufen. Es lasse außer Acht, dass die Ausübung der Befugnisse des EDSB Rechtssicherheit erfordere und dass diese Befugnisse durch die Annahme rückwirkender Maßnahmen beeinträchtigt worden seien. Außerdem verkenne es, dass die streitigen Übergangsbestimmungen darauf abzielten, die anhaltenden Auswirkungen einer konkreten Entscheidung zu neutralisieren, und daher an den EDSB und Europol gerichtet seien.
59. Nach Auffassung des EDSB stellt gerade der rückwirkende Charakter der streitigen Übergangsbestimmungen seine Unabhängigkeit infrage, die hingegen bei einer Geltung der Gesetzesänderung für die Zukunft in keiner Weise beeinträchtigt würde.
60. Der EDSB fügt hinzu, dass ihn diese Bestimmungen in besonderer Weise bei der Ausübung seiner Kontrollfunktion im Bereich des Datenschutzes beeinträchtigten. Vorliegend gehe es um personenbezogene Daten, deren Schutz durch Übergangsbestimmungen beeinträchtigt werde, die genau aus diesem Grund zwangsläufig den EDSB selbst beträfen.
61. Das Parlament und der Rat, unterstützt von der Kommission und der französischen Regierung, schließen sich im Wesentlichen der Argumentation des Gerichts an.
62. Das Parlament führt insbesondere an, dem EDSB werde bei der Annahme, dass jede Änderung von bereits vom EDSB angewandten Vorschriften diesen unmittelbar betreffe, eine privilegierte Klagebefugnis zuerkannt, was im Widerspruch zu Art. 263 AEUV stehe. Ebenso weist die französische Regierung darauf hin, dass dadurch dem Kriterium der unmittelbaren Betroffenheit die Bedeutung genommen werde.
63. Die Gründe, die ich für die Zurückweisung der vom Rat geltend gemachten Einrede der Unzulässigkeit des ersten Rechtsmittelgrundes angeführt habe, lassen sich auf den hilfsweise geltend gemachten Rechtsmittelgrund übertragen.
64. Sowohl das Gericht als auch die an diesem Verfahren beteiligten Organe stimmen darin überein, dass dem EDSB eine Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV (privilegierte Klagebefugnis) nicht zuerkannt werden könne. Sie sind sich weiterhin einig, dass die Klagebefugnis des EDSB davon abhänge, ob die Voraussetzungen aus Art. 263 Abs. 4 AEUV erfüllt seien. Bis zu diesem Punkt schließe ich mich ihrer Auffassung an.
65. Ich teile jedoch nicht die Ansicht, dass der EDSB im vorliegenden Fall die in Art. 263 Abs. 4 AEUV festgelegten Voraussetzungen nicht erfülle.
66. Nachdem die privilegierte Klagebefugnis, die der EDSB geltend macht, ausgeschlossen wurde, sollte die Art der dieser Einrichtung zuerkannten Kontrollfunktionen für Datenschutzvorschriften meines Erachtens von einer allzu strengen Auslegung ihrer allgemeinen Klagebefugnis abhalten.
67. Während ich zuvor erklärt habe, dass der EDSB nicht als Unionsorgan angesehen werden kann, muss ich jetzt darauf verweisen, dass er die wichtige, im AEU-Vertrag verankerte Aufgabe hat, sicherzustellen, dass die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union die Vorschriften zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten einhalten. Die Ausübung dieser Funktion in Form einer Klage vor den Unionsgerichten darf nicht ohne triftige Gründe untergraben werden.
68. Aus den Gründen, die ich nachstehend darlegen werde, vertrete ich den Standpunkt, dass dem EDSB selbst bei einer restriktiven Auslegung der Voraussetzungen aus Art. 263 Abs. 4 AEUV die Klagebefugnis zuerkannt werden kann, die ihm im angefochtenen Beschluss abgesprochen wurde.
69. Der von mir vertretene Ansatz bedeutet nicht, dass der Entscheidung in der Hauptsache über die Nichtigkeitsklage vorgegriffen wird. Bei der Prüfung der Zulässigkeit einer Klage darf nicht die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen werden: Es ist lediglich zu prüfen, ob der Kläger stichhaltig dargelegt hat, weshalb sich die streitige Bestimmung auf seine Rechtsstellung auswirkt(28).
70. Das Gericht hat festgestellt, dass die streitigen Übergangsbestimmungen den EDSB nicht unmittelbar beträfen und somit die Voraussetzung aus Art. 263 Abs. 4 AEUV nicht erfüllt sei. Durch die Bestimmungen seien zwar die Vorschriften, mit deren Überwachung der EDSB betraut sei, geändert worden, nicht aber seine eigenen Befugnisse(29). Außerdem räumten diese Bestimmungen „Europol ein gewisses Ermessen“ ein(30).
71. Der Ansatz, den das Gericht bei der Darstellung der Kriterien für die Feststellung des Vorliegens einer „unmittelbaren Betroffenheit“ gewählt hat, ist grundsätzlich richtig. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind für die Anfechtung einer bestimmten Maßnahme zwei kumulative Voraussetzungen erforderlich, „… nämlich erstens, dass die Maßnahme sich auf die Rechtsstellung dieser Person unmittelbar auswirkt, und zweitens, dass sie den Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung anderer Durchführungsvorschriften ergibt“(31).
72. Bei der Beurteilung der Frage, ob die streitigen Übergangsbestimmungen in der vorliegenden Rechtssache Auswirkungen auf die Rechtsstellung des EDSB haben, hat das Gericht meines Erachtens jedoch in Wirklichkeit über etwas entschieden, das nicht die Zulässigkeit, sondern die Begründetheit der Klage betrifft: In seinen wesentlichen Ausführungen geht es um die möglichen Auswirkungen der streitigen Übergangsbestimmungen auf die Unabhängigkeit des EDSB. Insbesondere hat das Gericht festgestellt, dass der (geltend gemachte) rückwirkende Charakter der streitigen Übergangsbestimmungen die Unabhängigkeit des EDSB nicht beeinträchtigen könne.
73. Meiner Auffassung nach bestand die Aufgabe des Gerichts in diesem Stadium des Verfahrens lediglich darin, zu prüfen, ob der EDSB stichhaltig (d. h. vernünftig und plausibel) dargelegt hat, weshalb diese Bestimmungen eine solche Auswirkung haben könnten.
74. Ähnlich verhält es sich mit der zweiten der genannten Voraussetzungen: Das Gericht ist davon ausgegangen, dass die streitigen Übergangsbestimmungen Europol ein Ermessen einräumten, um zu entscheiden, „ob die Verarbeitung bestimmter Daten fortgesetzt werden soll“, was zeige, dass „die angefochtenen Bestimmungen … somit nicht rein automatisch [durchgeführt werden]“(32).
75. Das Gericht hat das Vorbringen des EDSB (hinsichtlich der Auswirkungen der Ausübung dieses Ermessens auf seine Entscheidung vom 3. Januar 2022) mit der Feststellung zurückgewiesen, dass „die angefochtenen Bestimmungen den EDSB nicht daran hindern, seine eigenen Befugnisse … so auszuüben, wie er es für richtig hält“(33).
76. Gegen diese letztgenannte Feststellung lassen sich jedoch zwei Einwände erheben:
– Zunächst handelt es sich erneut um eine Erörterung in der Sache, da im Stadium der Zulässigkeitsprüfung die Rechtswirkungen vorweggenommen werden, die die streitigen Übergangsbestimmungen auf die Stellung der Person haben, die diese anfechten will(34). Darüber hinaus beruft sich das Gericht damit auf die theoretische Möglichkeit, dass Europol in einer bestimmten Weise vorgehe, obwohl die Antwort von Europol an den EDSB vom 22. August 2022(35) zeigte, dass Europol zumindest einen Teil der Entscheidung des EDSB vom 3. Januar 2022 nicht mehr umsetzte.
– Sodann wird das Problem auf die mögliche Reaktion des EDSB auf (künftige) Entscheidungen von Europol verlagert, während die wesentliche Frage für die Entscheidung des Rechtsstreits in der Prüfung bestand, ob sich die streitigen Übergangsbestimmungen ad hoc mit einzelnen Entscheidungen überschneiden, die der EDSB zuvor getroffen hatte und die sich gegen bestimmte, ebenfalls vorhergehende Handlungen von Europol richteten. Unter diesen Bedingungen war die Ansicht vertretbar, dass das gewährte „Ermessen“ es Europol eo ipso erlaubte, der Entscheidung des EDSB vom 3. Januar 2022 nicht nachzukommen.
77. Unabhängig davon bin ich mir nicht so sicher, dass sich die Voraussetzung des Ermessensspielraums unter den Umständen des vorliegenden Falls auf die Handlung von Europol zu beziehen hat. Wenn, wie ich es vertrete, die streitigen Übergangsbestimmungen den EDSB unmittelbar und, wie ich darlegen werde, auch individuell betreffen, dann deshalb, weil sie in Bezug auf eine konkrete Entscheidung des EDSB Rechtswirkungen entfalten und insofern an ihn gerichtet sind. Der EDSB hatte in Bezug auf den Gegenstand dieser Entscheidung keinen Handlungsspielraum, da sein Handeln aufgrund der streitigen Übergangsbestimmungen zwingend diesen Bestimmungen entsprechen musste.
78. Aus der Sachverhaltsdarstellung des EDSB und dem im angefochtenen Beschluss dargestellten Sachverhalt ergibt sich meines Erachtens, dass die streitigen Übergangsbestimmungen den EDSB unmittelbar betreffen. Ob sie dabei auch in seine Befugnisse oder seine Unabhängigkeit eingreifen, stellt, wie ich noch einmal hervorheben möchte, die materiell-rechtliche Frage dar, die der EDSB vor dem Gericht aufgeworfen hat.
79. Der Widerspruch zwischen dem Inhalt der Entscheidung des EDSB vom 3. Januar 2022 und dem Inhalt der streitigen Übergangsbestimmungen zeigt, dass sich jedenfalls legitimerweise vertreten ließ, dass der Gesetzgeber mit der geänderten Europol-Verordnung eine Entscheidung des EDSB „korrigieren“ wollte, die bestandskräftig geworden war (die Europol nicht angefochten hatte).
80. Denn:
– Der EDSB hatte Europol aufgefordert, die am 3. Januar 2022 in ihrem Besitz befindlichen Datensätze innerhalb von zwölf Monaten zu kategorisieren.
– Außerdem ist in Bezug auf die streitigen Übergangsbestimmungen zu beachten, dass sie a) die Frist von Europol für die Kategorisierung der ihr zum Zeitpunkt des Inkrafttretens, d. h. am 28. Juni 2022, vorliegenden Daten auf 18 Monate verlängerten, wobei die Möglichkeit einer weiteren Verlängerung bestand, und b) die Bedingungen und Verfahren festlegten, nach denen die Verarbeitung personenbezogener Daten, die sich nicht auf in Anhang II der ursprünglichen Europol-Verordnung aufgezählte Kategorien von betroffenen Personen beziehen und die Europol vor dem 28. Juni 2022 übermittelt wurden, zur Unterstützung laufender strafrechtlicher Ermittlungen zulässig ist.
81. Der EDSB legt Wert darauf klarzustellen, dass er keine Befugnis zur Klageerhebung gegen jegliche Änderung des Rechtsrahmens, in den der Inhalt seiner Aufgaben falle, geltend mache. Außerdem räumt er, wie er in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, ein, dass er keine Einwände gegen die neue Regelung hätte, wenn sie nur für die Zukunft gelten würde.
82. Der EDSB trägt vor, im vorliegenden Fall sei er jedoch von der Änderung insofern betroffen, als sie den Inhalt einer früheren, bereits bestandskräftigen und nach der geltenden Regelung erlassenen Entscheidung von ihm ändere, wodurch die Gefahr eines vorauseilenden Gehorsams entstehe, der seine Unabhängigkeit infrage stellen könne.
83. Es könnte, wie es das Parlament tut, angezweifelt werden, ob die streitigen Übergangsbestimmungen Rückwirkung haben. Wird ihre rückwirkende Anwendbarkeit anerkannt, ist weiterhin fraglich, ob sie die Unabhängigkeit des EDSB beeinträchtigen. Im Allgemeinen vertrete ich den Standpunkt, dass der Gesetzgeber, wenn er den materiellen Inhalt von durch eine Verwaltungsbehörde anzuwendenden Bestimmungen ändert, nicht allein deshalb in die Unabhängigkeit dieser Behörde eingreift(36).
84. Ich möchte jedoch erneut betonen, dass es sich hierbei um die materiell-rechtliche Frage handelt, die der EDSB mit seiner Nichtigkeitsklage aufwirft und die nicht dadurch umgangen werden darf, dass die Klage von vornherein abgewiesen wird. Das Gericht hat jedoch seine materiell-rechtliche Prüfung der Forderung des EDSB vorweggenommen, indem es mit ihr seine Entscheidung begründet hat, die Nichtigkeitsklage als unzulässig abzuweisen.
85. Aufgrund des Ad-hoc-Charakters der streitigen Übergangsbestimmungen kann auch die Voraussetzung der individuellen Betroffenheit als erfüllt angesehen werden, über die das Gericht zwar nicht entschieden hat, deren Vorliegen aber in der vorliegenden Instanz zu prüfen ist(37).
86. Die individuelle Betroffenheit wird meines Erachtens schon allein durch die Darstellung der Vorkommnisse im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens, das zum Erlass der streitigen Übergangsbestimmungen geführt hat, deutlich. Das Gericht hat sie in den Rn. 5 bis 11 des angefochtenen Beschlusses im Einzelnen aufgeführt.
87. In diesen Randnummern wird dargestellt, wie das Gesetzgebungsverfahren vor der Annahme der Entscheidung des EDSB vom 3. Januar 2022 begann, nämlich am 9. Dezember 2020 mit der Vorlage eines Vorschlags zur Änderung der ursprünglichen Europol-Verordnung durch die Kommission. In der Stellungnahme 4/2021(38) befürwortete der EDSB den Vorschlag unter bestimmten Vorbehalten.
88. Bezeichnenderweise wurden die streitigen Übergangsbestimmungen kurz nach der Annahme der Entscheidung des EDSB vom 3. Januar 2022, nämlich am 1. Februar 2022, im Anschluss an die letzten Trilog-Verhandlungen hinzugefügt. Alles deutet darauf hin, dass diese Aufnahme auf das die Vorbereitung des Trilogs betreffende Dokument Nr. 5370/22 des Rates vom 24. Januar 2022 zurückzuführen ist(39). Dort heißt es,
– dass „[d]er jüngste Beschluss des [EDSB], der operative Auswirkungen auf die Tätigkeit von Europol haben könnte, … die Notwendigkeit einer raschen Annahme der Verordnung [bestätige]“,
– dass „[d]er Ratsvorsitz … den Delegationen vorgeschlagen [habe], einen neuen Art. 74[a] einzuführen, mit dem die Situation der derzeit im Besitz von Europol befindlichen Daten weiter geklärt werden soll, insbesondere im Zusammenhang mit der oben genannten Entscheidung des EDSB vom 3. Januar 2022“,
– und dass „[e]ine Reihe von Delegationen die Grundsätze dieses Vorschlags in der Sitzung vom 19. Januar [2022] begrüßt haben, jedoch … eine Billigung durch den Ausschuss aufgrund seiner jüngsten Präsentation und der Bedeutung dieses Themas infolge der Entscheidung des EDSB erforderlich [sei]“(40).
89. Es kann kaum bestritten werden, dass die streitigen Übergangsbestimmungen eine maßgeschneiderte Reaktion auf die Entscheidung des EDSB vom 3. Januar 2022 darstellen und sich somit individuell an den EDSB richten. Angesichts der Herausforderung durch diese Entscheidung des EDSB, die bereits bestandskräftig war und damit nicht mehr angefochten werden konnte, wird mit diesen Bestimmungen konkret versucht, sich über ihren Inhalt und ihre Folgen hinwegzusetzen.
90. Ich kann nicht erkennen, wie insoweit davon ausgegangen werden kann, dass der EDSB von den streitigen Übergangsbestimmungen nicht unmittelbar und individuell betroffen sei, da diese ausdrücklich darauf abzielen, einer vom EDSB getroffenen und bereits bestandskräftigen einzelnen Entscheidung entgegenzuwirken.
91. Der EDSB ist zuständig für die Überwachung und Durchsetzung der Anwendung der Bestimmungen der Verordnung (EU) 2018/1725(41) „und aller anderen Rechtsakte der Union zum Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch ein Organ oder eine Einrichtung der Union“(42).
92. Wenn der EDSB in Ausübung dieser Zuständigkeit einer Einrichtung der Union eine bestimmte einzelne Maßnahme auferlegt und als Reaktion auf diese Entscheidung (die bestandskräftig geworden ist) anschließend eine Bestimmung erlassen wird, die speziell darauf abzielt, sie zu neutralisieren, ist dem EDSB meines Erachtens die Befugnis zuzuerkennen, die Gerichte der Union anzurufen, damit diese über die Gültigkeit der (neuen) Bestimmung entscheiden.
93. Ohne der Entscheidung über die vom EDSB vor dem Gericht aufgeworfene Frage nach der Gültigkeit der streitigen Übergangsbestimmungen in der Sache vorzugreifen, bin ich im Ergebnis der Auffassung, dass diese ihn in ausreichendem Maße betreffen, um ihm die durch den angefochtenen Beschluss versagte Klagebefugnis zuzuerkennen.
C. Endgültige Entscheidung des Rechtsstreits
94. Nach Art. 61 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union hebt der Gerichtshof, wenn das Rechtsmittel begründet ist, die Entscheidung des Gerichts auf, und kann sodann den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.
95. Der EDSB ersucht den Gerichtshof, über die im ersten Rechtszug aufgeworfene materiell-rechtliche Frage endgültig zu entscheiden.
96. Meines Erachtens ist der Rechtsstreit nicht zur endgültigen Entscheidung durch den Gerichtshof reif. Tatsächlich räumt der EDSB dies selbst ein, indem er beantragt, „ein endgültiges Urteil zu erlassen, nachdem allen Parteien Gelegenheit gegeben wurde, zu allen Aspekten der Rechtssache ihre Stellungnahmen abzugeben“(43).
97. Im ersten Rechtszug hat sich die Debatte auf die Zulässigkeit der Klage des EDSB gegen die streitigen Übergangsbestimmungen konzentriert. Und obwohl diese Frage, wie ich dargelegt habe, geklärt worden ist, indem bestimmten Punkten der Entscheidung in der Sache vorgegriffen wurde, war die materiell-rechtliche Frage nicht Gegenstand einer umfassenden Erörterung, sondern diente lediglich als Mittel zum Zweck, um über die vom Parlament und vom Rat bestrittene Klagebefugnis des EDSB zu entscheiden. Die Rechtssache ist folglich zur Entscheidung nach angemessener kontradiktorischer Erörterung an das Gericht zurückzuverweisen.
D. Kosten
98. Gemäß Art. 184 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs sind das Parlament und der Rat auf Antrag des EDSB zur Tragung der Kosten des Rechtsmittelverfahrens zu verurteilen; die Bundesrepublik Deutschland und die Französische Republik tragen ihre eigenen Kosten.
V. Ergebnis
99. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
– dem Rechtsmittel stattzugeben,
– den Beschluss des Gerichts vom 6. September 2023, EDSB/Parlament und Rat (T‑578/22, EU:T:2023:522), aufzuheben,
– gemäß Art. 61 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union die Rechtssache zur Entscheidung in der Sache an das Gericht zurückzuverweisen,
– dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union die Kosten aufzuerlegen,
– festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland und die Französische Republik ihre eigenen Kosten tragen.
1 Originalsprache: Spanisch.
2 Rechtssache T‑578/22, EU:T:2023:522, im Folgenden: angefochtener Beschluss.
3 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) und zur Ersetzung und Aufhebung der Beschlüsse 2009/371/JI, 2009/934/JI, 2009/935/JI, 2009/936/JI und 2009/968/JI des Rates (ABl. 2016, L 135, S. 53), im Folgenden: ursprüngliche Europol-Verordnung.
4 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2022 in Bezug auf die Zusammenarbeit von Europol mit privaten Parteien, die Verarbeitung personenbezogener Daten durch Europol zur Unterstützung strafrechtlicher Ermittlungen und die Rolle von Europol in Forschung und Innovation (ABl. 2022, L 169, S. 1), im Folgenden für die Europol-Verordnung in der Fassung dieser Änderung: geänderte Europol-Verordnung.
5 Es handelt sich um zwei Übergangsbestimmungen (Art. 74a und 74b, im Folgenden: streitige Übergangsbestimmungen), die sich, soweit hier von Interesse, auf die Verarbeitung personenbezogener Daten zur Unterstützung einer laufenden strafrechtlichen Ermittlung bzw. auf die Verarbeitung von durch Europol gespeicherten personenbezogenen Daten beziehen.
6 Art. 18 („Zwecke der Informationsverarbeitung“) der ursprünglichen Europol-Verordnung sah in den Abs. 3 und 5 vor:
„(3) Die Verarbeitung für die Zwecke operativer Analysen gemäß Absatz 2 Buchstabe c erfolgt im Wege von Projekten der operativen Analyse, für die die folgenden besonderen Garantien gelten:
a) Für jedes Projekt der operativen Analyse legt der Exekutivdirektor den spezifischen Zweck, die Kategorien der personenbezogenen Daten und die Kategorien der betroffenen Personen, die Beteiligten, die Dauer der Speicherung und die Bedingungen für Zugriff auf bzw. Übermittlung und Verwendung der betreffenden Daten fest und unterrichtet den Verwaltungsrat und den EDSB darüber;
b) personenbezogene Daten dürfen nur für die Zwecke des spezifischen Projekts der operativen Analyse erhoben und verarbeitet werden. Stellt sich heraus, dass personenbezogene Daten für ein weiteres Projekt der operativen Analyse relevant sein können, ist die Weiterverarbeitung dieser personenbezogenen Daten nur insoweit zulässig, als diese Weiterverarbeitung notwendig und verhältnismäßig ist und die personenbezogenen Daten mit den unter Buchstabe a festgelegten Bestimmungen, die für das andere Analyseprojekt gelten, vereinbar sind;
c) nur ordnungsgemäß ermächtigtes Personal darf auf die Daten des jeweiligen Projekts zugreifen und diese verarbeiten.
(5) Kategorien personenbezogener Daten und Kategorien von betroffenen Personen, deren Daten zu den in Absatz 2 genannten Zwecken erhoben und verarbeitet werden dürfen, sind in Anhang II aufgeführt.“
Art. 18 Abs. 6 der ursprünglichen Europol-Verordnung legte fest: „Europol kann Daten vorübergehend verarbeiten, um zu bestimmen, ob die betreffenden Daten für ihre Aufgaben relevant sind und, falls dies der Fall ist, für welche der in Absatz 2 genannten Zwecke sie relevant sind. Der Verwaltungsrat legt auf Vorschlag des Exekutivdirektors und nach Anhörung des EDSB die Bedingungen für die Verarbeitung dieser Daten genauer fest, insbesondere hinsichtlich des Zugangs zu den Daten und ihrer Verwendung sowie der Fristen für die Speicherung und Löschung der Daten, die unter gebührender Berücksichtigung der in Artikel 28 genannten Grundsätze sechs Monate nicht überschreiten dürfen.“
7 Art. 18 Abs. 6 der ursprünglichen Europol-Verordnung legte fest: „Europol kann Daten vorübergehend verarbeiten, um zu bestimmen, ob die betreffenden Daten für ihre Aufgaben relevant sind und, falls dies der Fall ist, für welche der in Absatz 2 genannten Zwecke sie relevant sind. Der Verwaltungsrat legt auf Vorschlag des Exekutivdirektors und nach Anhörung des EDSB die Bedingungen für die Verarbeitung dieser Daten genauer fest, insbesondere hinsichtlich des Zugangs zu den Daten und ihrer Verwendung sowie der Fristen für die Speicherung und Löschung der Daten, die unter gebührender Berücksichtigung der in Artikel 28 genannten Grundsätze sechs Monate nicht überschreiten dürfen.“
8 Zwischenurteil vom 22. Mai 1990, Parlament/Rat (C‑70/88, EU:C:1990:217, im Folgenden: Urteil Parlament/Rat).
9 Rn. 23 des angefochtenen Beschlusses.
10 Rn. 21 des angefochtenen Beschlusses.
11 Rn. 22 des angefochtenen Beschlusses.
12 Urteil vom 17. Dezember 2020, Deutschland/Kommission (C‑475/19 P und C‑688/19 P, EU:C:2020:1036, im Folgenden: Urteil Deutschland/Kommission, Rn. 33), auf das sich der Rat beruft.
13 Ebd. und die dort angeführte Rechtsprechung.
14 Dies stellt das Gericht in Rn. 27 des angefochtenen Beschlusses fest.
15 Art. 41 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr (ABl. 2001, L 8, S. 1).
16 Rn. 29 des angefochtenen Beschlusses und das dort angeführte Urteil vom 14. Juli 2022, Italien und Comune di Milano/Rat und Parlament (Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur) (C‑106/19 und C‑232/19, EU:C:2022:568, Rn. 113 und 116).
17 Rn. 32 des angefochtenen Beschlusses.
18 Insoweit heißt es in Rn. 33 des angefochtenen Beschlusses: „[D]er Status des EDSB als unabhängige Kontrollbehörde [wird] in Art. 16 Abs. 2 AEUV, wonach die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union von unabhängigen Behörden überwacht wird, und in Art. 8 Abs. 3 der Charta, wonach die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz personenbezogener Daten von einer unabhängigen Stelle überwacht wird, erwähnt.“
19 Rn. 41 des angefochtenen Beschlusses. Im Urteil Parlament/Rat hat der Gerichtshof anerkannt (Rn. 16), dass sich die verschiedenen Rechtsbehelfe als „unwirksam oder ungewiss“ erweisen können, die im Urteil vom 27. September 1988, Parlament/Rat (302/87, EU:C:1988:461), für ausreichend befunden worden waren, um den Gerichtshof gegen Handlungen des Rates oder der Kommission anzurufen, die unter Missachtung der Befugnisse des Parlaments ergangen sind.
20 Urteil Parlament/Rat, Rn. 21.
21 Urteil Parlament/Rat, Rn. 23.
22 Urteil Parlament/Rat, Rn. 25.
23 Urteil Parlament/Rat, Rn. 26.
24 Urteil Parlament/Rat, Rn. 27. Hervorhebung nur hier.
25 Rn. 30 der Rechtsmittelschrift.
26 In dieser Hinsicht ist es unerheblich, dass die Erfüllung dieser Voraussetzungen nach Ansicht des EDSB eine Folge der „sehr außergewöhnlichen“ Umstände des vorliegenden Falls ist.
27 Rn. 32 und 33 seiner Rechtsmittelschrift.
28 Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci (C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 47): „Soweit die Voraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit erfordert, dass sich der angefochtene Rechtsakt unmittelbar auf die Rechtsstellung des Klägers auswirkt, muss der Unionsrichter ... prüfen, ob der Kläger stichhaltig dargelegt hat, weshalb der Beschluss der Kommission geeignet ist, ihn in eine nachteilige Wettbewerbssituation zu versetzen und sich damit auf seine Rechtsstellung auszuwirken.“ Hervorhebung nur hier.
29 Rn. 74 des angefochtenen Beschlusses.
30 Rn. 78 des angefochtenen Beschlusses.
31 Vgl. statt aller Urteil vom 12. Juli 2022, Nord Stream 2/Parlament und Rat (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, Rn. 43 und 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32 Rn. 80 und 82 des angefochtenen Beschlusses.
33 Rn. 83 des angefochtenen Beschlusses.
34 Urteil vom 12. Juli 2022, Nord Stream 2/Parlament und Rat (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung).
35 Rn. 13 des angefochtenen Beschlusses.
36 In der mündlichen Verhandlung ist diese Frage, die meines Erachtens zur materiell-rechtlichen Prüfung der Forderungen des EDSB und nicht zur Würdigung der Zulässigkeit der Klage zählt, ausführlich erörtert worden.
37 Zwar hat das Gericht das Vorliegen der unmittelbaren Betroffenheit ausgeschlossen, jedoch könnte seine Entscheidung, die Klage des EDSB als unzulässig abzuweisen, letztlich aus anderen Gründen gerechtfertigt sein, insbesondere wenn die Voraussetzung der individuellen Betroffenheit nicht erfüllt ist. Vgl. statt aller Urteile vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci (C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung), und vom 22. Juni 2021, Venezuela/Rat (Beeinträchtigung eines Drittstaats) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, Rn. 86 und 87).
38 Stellungnahme des EDSB vom 8. März 2021 zum Vorschlag zur Änderung der Europol-Verordnung, abrufbar unter https://www.edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/stellungnahmen-des-edsb/edps-opinion-proposal-amendment-0_de.
39 Abrufbar unter https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑5370-2022‑INIT/fr/pdf.
40 Rn. 11 des angefochtenen Beschlusses.
41 Verordnung (EU) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2018 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 und des Beschlusses Nr. 1247/2002/EG (ABl. 2018, L 295, S. 39).
42 Art. 52 Abs. 3 der Verordnung 2018/1725.
43 Rn. 68 a. E. seiner Rechtsmittelschrift.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 263 AEUV
Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV
Art. 263 Abs. 4 AEUV
Art. 13 Abs. 1 EUV
Art. 263 Abs. 2 AEUV
Art. 263 Abs. 3 AEUV
Art. 16 Abs. 2 AEUV