Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-04, Aktenzeichen 1 E 1/19.P

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, ein anerkannter Umweltverband, wendet sich gegen eine der Beigeladenen erteilte Plangenehmigung für Änderungen im Zusammenhang mit der Erweiterung des Vorfeldes 2 des Flughafens Hamburg.
Die Beigeladene betreibt den Flughafen Hamburg als Verkehrsflughafen für den allgemeinen zivilen Luftverkehr. Das Startbahnsystem des Flughafens besteht aus zwei gekreuzten Start- und Landebahnen. Südlich des Startbahnkreuzes befindet sich das Vorfeld 2, das im Jahr 1982 entstanden ist und ursprünglich dem Betrieb von Kleinflugzeugen diente.
Die Beigeladene beantragte im Dezember 1996 die Planfeststellung eines Vorhabens zum weiteren Flughafenausbau. In der ersten Ausbaustufe sollten u.a. elf Positionen zum Abstellen und Abfertigen von Flugzeugen auf dem bestehenden Vorfeld 2 geschaffen und eine Flugbetriebsfläche für die Allgemeine Luftfahrt eingerichtet werden. In der zweiten Ausbaustufe sah der Plan u.a. die Erweiterung des Vorfeldes 2 auf vierzehn Abfertigungspositionen durch eine geänderte Aufstellung der Flugzeuge ohne bauliche Änderung vor. In der dritten Ausbaustufe sollten u.a. die Flugzeuge der Allgemeinen Luftfahrt auf ein neu zu bauendes Vorfeld 3 ausgelagert und der frei werdende westliche Teil des Vorfeldes 2 mit acht weiteren Abfertigungspositionen ausgebaut werden; ferner sollte im östlichen Teil des Vorfeldes 2 eine Passagierabfertigungsanlage entstehen, die an die bestehenden Einrichtungen durch einen Tunnel angebunden werden sollte.
Im anschließenden Planfeststellungsverfahren führte die Beklagte eine Umweltverträglichkeitsprüfung durch. Mit Beschluss vom 26. Mai 1998 stellte sie den Plan fest. Darin (S. 91 des Planfeststellungsbeschlusses) heißt es u.a., die Beigeladene habe – entgegen zahlreicher Einwendungen – „nicht den Ausbau in Stufen beantragt, sondern den Gesamtausbau. Lediglich die Realisierung will sie in Ausbaustufen vornehmen. Den Bedarf für den Endausbau hat sie in der notwendigen Form dargelegt (...)“.
Gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 wurden mehrere Klagen erhoben, die im Wesentlichen erfolglos blieben. In einem Urteil des 3. Senats des erkennenden Gerichts aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. September 2001 (3 E 32/98.P) heißt es u.a. (juris Rn. 209 bzw. 155), „das Konzept der Ausbaustufen – die Beigeladene realisiert die jeweils nächste Ausbaustufe erst, wenn ein weiterer Bedarf an Abfertigungspositionen konkret absehbar ist – (ermöglicht es), den Unsicherheiten einer längerfristigen Verkehrsprognose zu begegnen und den Ausbau der Abfertigungskapazität entsprechend der tatsächlichen Verkehrsentwicklung vorzunehmen. Eine unzulässige ´Vorratsplanung` liegt darin entgegen der Rüge der Klägerin nicht (...)“. Die gegen dieses Urteil erhobene Nichtzulassungsbeschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. April 2002 zurück (9 B 10.02).
Der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 wurde unanfechtbar, nachdem die zuletzt noch anhängig gewesene Klage im November 2003 teilweise für erledigt erklärt und im Übrigen zurückgenommen worden war; der 3. Senat des erkennenden Gerichts stellte das betreffende Verfahren mit Beschluss vom 5. April 2004 ein (3 E 31/98.P).
In einer Antwort des Senats der Beklagten auf die Schriftliche Kleine Anfrage eines Abgeordneten der Hamburgischen Bürgerschaft (Bü-Drs. 21/16373) heißt es, die Baumaßnahmen zur ersten Ausbaustufe seien im Jahr 1998 begonnen und im gleichen Jahr abgeschlossen worden. Die Bauarbeiten zur zweiten Ausbaustufe seien im Jahr 2001 begonnen worden; die neu errichteten Anlagen seien im Jahr 2005 in Betrieb genommen worden.
Mit Schreiben vom 16. Mai 2018 beantragte die Beigeladene bei der Beklagten eine Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 26. Mai 1998 im Hinblick auf die im Rahmen der dritten Ausbaustufe beabsichtigte Passagierabfertigungsanlage. Neben einer von dem festgestellten Plan (leicht) abweichenden Lage und einem gegenüber dem festgestellten Plan deutlich verringerten Raumvolumen sei vor allem beabsichtigt, dass das zu errichtende (Abfertigungs-) Gebäude keine Fluggastbrücken (sog. Finger), sondern ebenerdige sog. Walk-In-/Walk-Out-Gates erhalte. Überdies solle das neue Abfertigungsgebäude nicht unterirdisch, sondern mit Shuttlebussen angefahren werden. Dem Antrag waren verschiedene Pläne, Karten und weitere Unterlagen (Signaturtechnisches Gutachten/Radargutachten; Sicherheitsbewertung) beigefügt.
Die Beklagte beteiligte in der Folge die..... Ferner nahm sie unter dem 5. November 2018 eine „allgemeine Vorprüfung der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach § 9 UVPG“ mit folgendem Ergebnis vor: Es werde von der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung abgesehen. Das Vorhaben werde nach Einschätzung der Plangenehmigungsbehörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der gesetzlichen Kriterien insbesondere keine zusätzlichen oder anderen erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen hervorrufen. Es sei nicht zu erwarten, dass die Zulassung der Planänderung aufgrund von Umweltrisiken zu versagen oder zur Eindämmung solcher Risiken mit ergänzenden Schutzauflagen zu versehen sein könnte. Das Ergebnis der Vorprüfung und die Begründung hierfür wurden am 20. November 2018 im Amtlichen Anzeiger bekannt gemacht.
Mit Plangenehmigung vom 9. November 2018 genehmigte die Beklagte die beantragte Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 26. Mai 1998. Dem Kläger wurde die Plangenehmigung am 6. Dezember 2018 (per E-Mail) übermittelt.
Am 7. Januar 2019 – einem Montag – hat der Kläger Klage erhoben und diese mit am 18. März 2019 – ebenfalls einem Montag – eingegangenem Schriftsatz begründet.
Der Kläger macht geltend: Er sei wegen § 2 Abs. 1 UmwRG klagebefugt. Der Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes sei mit Blick auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG eröffnet. Eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung könne aufgrund der aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG folgenden Vorprüfungspflicht bestehen. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Plangenehmigung seien nicht erfüllt. Es hätte gemäß § 8 Abs. 1 LuftVG, §§ 7, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 4, 18 UVPG, § 73 VwVfG eine neue Planfeststellung mit Umweltverträglichkeitsprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden müssen. Denn der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 sei hinsichtlich der dritten Ausbaustufe gemäß § 9 Abs. 3 LuftVG außer Kraft getreten, weil mit seiner Durchführung hinsichtlich der dritten Ausbaustufe nicht rechtzeitig begonnen worden sei. § 9 Abs. 3 LuftVG finde auf den im Jahr 1998 erlassenen Planfeststellungsbeschluss Anwendung. Eine unzulässige Rückwirkung sei hiermit nicht verbunden. § 9 Abs. 3 LuftVG gelte für jede Ausbaustufe gesondert. Andernfalls würde eine Vorratsplanung ermöglicht; dies solle mit § 9 Abs. 3 LuftVG gerade vermieden werden. Jedenfalls sei der Planfeststellungsbeschluss zwischenzeitlich funktionslos geworden. Seine Realisierbarkeit sei nachträglich entfallen; die Beigeladene verfolge mittlerweile eine andere Konzeption als bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses.
Der Kläger beantragt,
die Plangenehmigung der Beklagten vom 9. November 2018 aufzuheben, hilfsweise für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte macht geltend: Die auf das Umweltrechtsbehelfsgesetz gestützte Klage sei unzulässig, jedenfalls unbegründet. Dieses Gesetz sei schon nicht anwendbar. Gegenstand der (Anfechtungs-) Klage sei einzig die aus Anlass der begehrten Änderung erteilte Plangenehmigung. Hierbei handele es sich nicht um eine Zulassungsentscheidung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Der Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes sei insoweit auch nicht über § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG eröffnet. Die von der Beklagten durchgeführte Vorprüfung sei richtigerweise zu dem Ergebnis gelangt, einer Umweltverträglichkeitsprüfung und damit der Durchführung eines luftrechtlichen Planfeststellungsverfahrens bedürfe es nicht. Etwas anderes gelte auch nicht deshalb, weil der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 außer Kraft getreten sei. Derartiges ergebe sich nicht aus § 9 Abs. 3 LuftVG. Diese Vorschrift sei vorliegend nicht anwendbar; im Übrigen folgte aus ihr nicht, dass der Planfeststellungsbeschluss außer Kraft getreten sei.
Die Beigeladene beantragt,
Die Beigeladene macht geltend: Die Klage sei unzulässig. Die angefochtene Plangenehmigung sei keine Zulassungsentscheidung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Die eine Planfeststellung ersetzende Plangenehmigung könne im Luftrecht nicht Trägerverfahren für eine Umweltverträglichkeitsprüfung sein. Gegenstand des (Genehmigungs-) Verfahrens sei nicht die gesamte dritte Ausbaustufe, sondern nur die Errichtung des Passagierabfertigungsgebäudes; nur hierauf beziehe sich der Genehmigungsantrag und die daraufhin erteilte Genehmigung. Der Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes sei auch nicht gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG wegen unterlassener Planfeststellung eröffnet. Der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 sei nicht teilweise außer Kraft getreten. Derartiges ergebe sich nicht aus § 9 Abs. 3 LuftVG. Diese Vorschrift sei erst nach Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahr 1998 in Kraft getreten und daher auf diesen nicht anwendbar. Auch aus § 75 Abs. 4 VwVfG folge nicht, dass der Planfeststellungsbeschluss außer Kraft getreten sei. Mit der Durchführung des Planfeststellungsbeschlusses sei bereits im Jahr 1998 begonnen worden. Spätere Unterbrechungen führten nicht zu einem teilweisen Außerkrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses. Auch sei der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 nicht funktionslos geworden. Es bestünden keine sachlichen oder rechtlichen Hindernisse, die seine Realisierung ausschlössen. Sie – die Beigeladene – habe das Vorhaben auch nicht (teilweise) i.S.v. § 77 VwVfG aufgegeben. Die Klage sei auch unbegründet. Das plangenehmigte Vorhaben sei nicht planfeststellungsbedürftig. Die Voraussetzungen des § 74 Abs. 6 Satz 1 VwVfG für die Erteilung einer Plangenehmigung seien erfüllt. Insbesondere bedürfe es nicht einer Öffentlichkeitsbeteiligung i.S.v. § 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 VwVfG, da die Beklagte im Rahmen der gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG durchgeführten Vorprüfung zu Recht zu der Einschätzung gelangt sei, dass es der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht bedürfe.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Sachakten der Beklagten (ein Hefter und ein Leitz-Ordner) sowie auf die Gerichtsakte Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (hierzu I.), aber unbegründet (hierzu II.).
I.
Die fristgerecht (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO) erhobene Klage, für die das Oberverwaltungsgericht gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO erstinstanzlich zuständig ist, ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist der Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt:
Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, die Anfechtungsklage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den angefochtenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Da der Kläger keine Verletzung subjektiver Rechte geltend macht – die behauptete Verletzung von Verfahrens- und Beteiligungsrechten i.S.v. § 4 Abs. 1 UmwRG begründet für sich genommen keine (mögliche) Verletzung subjektiver Rechte (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.9.2019, 7 C 5.18, NVwZ 2020, 477, juris Rn. 26; OVG Münster, Beschl. v. 30.1.2018, 8 B 1060/17, AUR 2018, 356, juris Rn. 8 ff.) –, kann er sich gegen die angefochtene Plangenehmigung nur dann in zulässiger Weise wenden, wenn dies i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO „gesetzlich (...) bestimmt“ ist. Eine derartige gesetzliche Bestimmung ist § 2 Abs. 1 UmwRG in der wegen § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG gegenwärtig geltenden Fassung. Die Voraussetzungen von § 2 Abs. 1 UmwRG sind vorliegend erfüllt.
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische Vereinigung wie der Kläger, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen (hierzu 1.) einlegen, wenn die Vereinigung geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht (hierzu 2.), sie weiter geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein (hierzu 3.), und die Vereinigung zur Beteiligung berechtigt war (hierzu 4.).
1. Der Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a) und Satz 2 UmwRG eröffnet. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a) UmwRG ist das Umweltrechtsbehelfsgesetz (u.a.) anwendbar auf Rechtsbehelfe gegen Zulassungsentscheidungen i.S.v. § 2 Abs. 6 UVPG über die Zulassung von Vorhaben, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG findet das Umweltrechtsbehelfsgesetz auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG getroffen worden ist.
a) Die von dem Kläger angefochtene, nach Durchführung eines Verwaltungsverfahrens nach § 74 Abs. 6 VwVfG erteilte Plangenehmigung ist ein grundsätzlich tauglicher Gegenstand eines Rechtsbehelfs nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Zulassungsentscheidungen i.S.v. § 2 Abs. 6 UVPG sind gemäß Nr. 1 der Vorschrift u.a. die Bewilligung, die Erlaubnis, die Genehmigung, der Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden. Zu den sonstigen behördlichen Entscheidungen in dem vorstehenden Sinne kann danach auch die Plangenehmigung gezählt werden; ob es sich um die „richtige“ Entscheidungsform handelt, ist keine Frage des § 2 Abs. 6 UVPG (zu eng deshalb: Peters/Balla/Hesselbarth, UVPG, 4. Aufl. 2018, § 2 Rn. 28).
b) Die angefochtene Plangenehmigung bezieht sich auf ein Vorhaben, für das nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Zwar ist einerseits das Merkmal „kann“ nicht schon dann erfüllt, wenn der Kläger lediglich die Möglichkeit einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung darlegt (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.11.2017, 7 C 25.15, NVwZ 2018, 986, juris Rn. 18; Urt. v. 12.11.2014, 4 C 34.13, BVerwGE 150, 294, juris Rn. 10; Urt. v. 19.12.2013, 4 C 14.12, BVerwGE 149, 17, juris Rn. 7 ff.). Es reicht andererseits aber aus, wenn für das Vorhaben zumindest eine allgemeine oder eine standortbezogene Vorprüfung durchgeführt werden muss, weil deren rechtmäßige Durchführung zum Ergebnis haben kann, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.9.2019, 7 C 5.18, NVwZ 2020, 477, juris Rn. 19; Beschl. v. 29.6.2017, 9 A 8.16, NVwZ 2017, 1717, juris Rn. 5; s. auch OVG Hamburg, Beschl. v. 15.8.2018, 1 Es 1/18.P, NordÖR 2018, 538, juris Rn. 41; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23.1.2020, OVG 11 S 20.18, juris Rn. 13; OVG Münster, Urt. v. 18.5.2017, 8 A 870/15, juris Rn. 41). Letzteres ist vorliegend der Fall:
Die angefochtene Plangenehmigung betrifft die Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 26. Mai 1998. Hiermit hatte die Beklagte das gesamte Ausbauvorhaben „Erweiterung des Vorfeldes 2 (...)“ genehmigt. Bei diesem Ausbauvorhaben handelt es sich um ein Vorhaben i.S.v. § 2 Abs. 4 Nr. 2 Buchstabe b) UVPG, nämlich um die Erweiterung der Lage und Beschaffenheit einer Anlage im Sinne der Vorschrift (nämlich des Flughafens Hamburg). Dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vom 26. Mai 1998 war eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorausgegangen. Damit konnte die beantragte Änderungsgenehmigung nicht erteilt werden, ohne zunächst – was auch geschehen ist – eine allgemeine Vorprüfung vorzunehmen. Dies folgt aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG. Danach besteht dann, wenn ein Vorhaben – hier: Ausbauvorhaben Vorfelderweiterung (s.o.) – geändert wird, für das eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden ist, (auch) für das Änderungsvorhaben die UVP-Pflicht, wenn die allgemeine Vorprüfung ergibt, dass die Änderung zusätzliche erhebliche nachteilige oder andere erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen hervorrufen kann. Damit kann vorliegend – je nach Ergebnis der Vorprüfung – auch eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a) UmwRG bestehen.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, eine luftrechtliche Plangenehmigung könne nicht „Trägerverfahren“ für eine Umweltverträglichkeitsprüfung sein. Richtig ist zwar, dass eine Plangenehmigung wegen § 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 VwVfG nicht in rechtmäßiger Weise erteilt werden könnte, wenn die Vorprüfung zu dem Ergebnis gelangte, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei durchzuführen. Denn nach § 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 VwVfG plangenehmigungsfeindliche Vorhaben sind insbesondere solche, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Umweltverträglichkeitsprüfung und damit eine Öffentlichkeitsbeteiligung (vgl. § 18 UVPG) vorgeschrieben ist (vgl. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74 Rn. 244a). Auch das Bundesverwaltungsgericht hat darauf verwiesen, dass „der Gesetzgeber (...) für UVP-pflichtige Änderungsvorhaben im Luftverkehrsrecht nur die Planfeststellung als Trägerverfahren vor(sieht)“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.12.2006, 4 C 16.04, BVerwGE 127, 208, juris Rn. 16).
Indes macht der Kläger gerade geltend, bei der erteilten Plangenehmigung handele es sich nicht um die „richtige“ Genehmigung, weil der frühere Planfeststellungsbeschluss teilweise gegenstandslos geworden und genehmigungspflichtig nicht nur die geringfügige Änderung der dritten Ausbaustufe (abweichende Größe des Gebäudes; Zugang der Passagiere zum/vom Vorfeld; Erschließung), sondern die gesamte dritte Ausbaustufe betreffend das Vorfeld 2 des Flughafens sei; deshalb habe ein (erneutes) Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung (vgl. § 18 UVPG) durchgeführt werden und eine Entscheidung im Wege eines Planfeststellungsbeschlusses getroffen werden müssen. Hiermit bezieht sich der Kläger auf § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG, wonach das Umweltrechtsbehelfsgesetz auch Anwendung findet, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG getroffen worden ist. Durch die Berücksichtigung des Unterlassens in § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG soll sichergestellt werden, dass eine Zulassung nicht in einem „falschen“ Verfahren getroffen wird, das keine Öffentlichkeitsbeteiligung vorsieht und somit die zur Beteiligung Berechtigten um ihre Rechte bringt (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.2019, 7 C 28.18,AUR 2020, 197 [Ls], juris Rn. 21). Dies kommt insbesondere in Fällen in Betracht, in denen – wie hier – eine Plangenehmigung anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses erteilt wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 4.9.2019, OVG 11 B 24.16, ZUR 2020, 90, juris Rn. 30).
c) Der erkennende Senat hält es im Ergebnis für unschädlich, dass der Kläger einerseits die Anwendbarkeit des Umweltrechtsbehelfsgesetzes aus § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG wegen Unterlassens der nach seiner Auffassung erforderlichen Genehmigung – Planfeststellung – ableitet, er andererseits mit seiner Anfechtungsklage aber nur die nach seinem Ansatz „falsche“ Genehmigungsentscheidung – Plangenehmigung – angreift. Der Streitgegenstand der erhobenen (Anfechtungs-) Klage „passt“ damit nicht recht zu der Vorschrift, aus der der Kläger die Anwendbarkeit des Umweltrechtsbehelfsgesetzes ableitet. Die Anfechtungsklage ist seinem Ziel, die Durchführung der dritten Ausbaustufe des Vorfeldes 2 ohne ein neuerliches Planfeststellungsverfahren zu verhindern, auch nicht unmittelbar dienlich; denn hätte seine Klage Erfolg, wäre die Beigeladene an der Durchführung der dritten Ausbaustufe, wie sie sich aus dem Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 ergibt, aufgrund eines der Klage stattgebenden Urteils weiterhin nicht gehindert.
Indes hatte das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit für die naturschutzrechtliche Verbandsklage das Recht eines anerkannten Naturschutzvereins anerkannt, eine Plangenehmigung allein mit der Begründung anzufechten, die Voraussetzungen einer Plangenehmigung hätten nicht vorgelegen und es hätte an Stelle des Plangenehmigungsverfahrens ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden müssen, an dem er – der anerkannte Naturschutzverein – hätte beteiligt werden müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.12.2006, 4 C 16.04, BVerwGE 127, 208, juris Rn. 12 ff.; s. auch Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74 Rn. 255). Die gerichtliche Kontrolle war in einem derartigen Fall auf die Prüfung beschränkt, ob das Beteiligungsrecht des Naturschutzvereins verletzt worden ist (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 16, 25). (Auch) derartige Konstellationen sollen durch die Inbezugnahme des Unterlassens in §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 2 Abs. 1 und 4 UmwRG erfasst werden; der Gesetzgeber knüpft mit § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG an die vorstehend genannte Rechtsprechung zur naturschutzrechtlichen Verbandsklage an (vgl. Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt, Stand: September 2019, § 1 UmwRG Rn. 128; s. auch Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 1 Rn. 4; Franzius, in: Schink/Reidt/Mitschang, UVPG/UmwRG, 1. Auflage 2018, § 1 UmwRG Rn. 30). Der im Vergleich zur früheren naturschutzrechtlichen Verbandsklage erweiterte Prüfungsrahmen auf jedweden (entscheidungsrelevanten) Rechtsverstoß (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG) im Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes rechtfertigt es nach Auffassung des erkennenden Senats nicht, die zulässigen prozessualen Reaktionsmöglichkeiten auf eine (vermeintlich) zu Unrecht erteilte Plangenehmigung zu beschränken bzw. abweichend zu bewerten. Vor diesem Hintergrund bedarf es eines von den Bevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 26.9.2019, 7 C 5.18, NVwZ 2020, 477, juris) erwogenen Rückgriffs auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG von vornherein nicht.
2. Der Kläger macht in der Sache geltend, die angefochtene Entscheidung bzw. ihr Unterlassen verstoße gegen § 8 Abs. 1 Satz 1 und 10 LuftVG, § 74 Abs. 6 VwVfG, weil das Vorhaben nur nach Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung durch Planfeststellungsbeschluss hätte zugelassen werden dürfen (§§ 7, 9, 15 ff. UVPG); in der mündlichen Verhandlung haben die Bevollmächtigten des Klägers dieses Vorbringen dahin konkretisiert, dass sie (auch) die Verletzung ihrer Beteiligungsrechte und damit eine Verletzung insbesondere von § 18 Abs. 1 UVPG beanstanden, weil die Beklagte der durchgeführten Vorprüfung einen unrichtigen Bezugspunkt zugrunde gelegt habe. Im Übrigen lässt sich dem Vorbringen des Klägers der Einwand entnehmen, die angefochtene Planänderungsgenehmigung gehe ins Leere, da es an dem erforderlichen Planfeststellungsbeschluss fehle, an den sie anknüpfen könnte. Mit diesem Einwand nimmt der Kläger in der Sache (auch) auf § 76 Abs. 1 VwVfG Bezug (hierzu näher unten zu II. 2.).
3. Mit seinem Vorbringen (s.o. zu 2.) macht der Kläger auch geltend, in seinem satzungsmäßigen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt zu sein. Zweck des Klägers ist nach Ziffer 2 seiner Satzung die Förderung und Vertretung des Umwelt- und Naturschutzes einschließlich der Beachtung der Rechtsordnung bei den Entscheidungen über umweltrelevante Pläne und Projekte. Diesen Zweck verwirklicht der Kläger gemäß Ziffer 2.2.9 seiner Satzung u.a. durch das Einbringen von Sachverstand in Planungs- und Genehmigungsverfahren für öffentliche und private Projekte in Hamburg.
4. Schließlich war der Kläger gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchstabe a) UmwRG „zur Beteiligung berechtigt“. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der erkennende Senat anschließt, „muss es angesichts des durch § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG eröffneten Anwendungsbereichs der Verbandsklage auch für nur vorprüfungspflichtige Vorhaben auf der Zulässigkeitsebene in erweiternder Auslegung des Wortlauts genügen, wenn die klagende Vereinigung geltend macht, eine Beteiligung sei zu Unrecht unterblieben“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.9.2019, 7 C 5.18, NVwZ 2020, 477, juris Rn. 3). So liegt es hier: Der Kläger macht geltend, die Vorprüfung wäre bei zutreffendem Verständnis des genehmigungsbedürftigen Vorhabens – nicht nur die geringfügige Änderung der dritten Ausbaustufe, sondern die gesamte dritte Ausbaustufe – bzw. dann, wenn die Beklagte der durchgeführten Vorprüfung den zutreffenden Bezugspunkt zugrunde gelegt hätte, zu dem Ergebnis gekommen, dass ein Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden muss. Hierbei wäre der Kläger zu beteiligen gewesen (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 3 UmwRG). Dies ist – so der Ansatz des Klägers – zu Unrecht unterblieben.
II.
Die Klage ist unbegründet. Die Klage wäre gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 UmwRG dann begründet, wenn die angefochtene Plangenehmigung gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Genehmigung von Bedeutung sind, der Verstoß Belange berührt, die zu den satzungsmäßigen Zielen des Klägers gehören, und eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung besteht. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Die von der Beklagten erteilte Plangenehmigung vom 9. November 2018 verstößt nicht gegen entscheidungsrelevante Rechtsvorschriften.
1. Ein Verstoß gegen § 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 VwVfG liegt nicht vor. Nach dieser Vorschrift ist Voraussetzung für die Erteilung einer Plangenehmigung, dass nicht andere Rechtsvorschriften eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorschreiben, die den Anforderungen des § 73 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 bis 7 VwVfG entsprechen muss. Auf eine Verletzung dieser Vorschrift zielt das Vorbringen des Klägers in der Sache ab, als zu genehmigendes Vorhaben könne nicht nur die beantragte Änderung der dritten Ausbaustufe der Erweiterung des Vorfeldes 2 angesehen werden, sondern es müsse – wegen des behaupteten Außerkrafttretens des Planfeststellungsbeschlusses vom 26. Mai 1998 hinsichtlich der dritten Ausbaustufe – die gesamte dritte Ausbaustufe in den Blick genommen und zum Gegenstand der Prüfung gemacht werden; für dieses (Gesamt-) Vorhaben bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, für die wiederum eine Öffentlichkeitsbeteiligung in den §§ 18 ff. UVPG vorgeschrieben ist.
Dieser Ansatz greift nicht durch. Selbst wenn es zuträfe, dass der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 hinsichtlich der dritten Ausbaustufe außer Kraft getreten ist, änderte dies nichts daran, dass Regelungsinhalt der angefochtenen Planänderungsgenehmigung – und damit Bezugspunkt für die wegen § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG erforderliche Vorprüfung (hierzu i.E. sogleich) – nur die beantragte Änderung des Planfeststellungsbeschlusses hinsichtlich der dritten Ausbaustufe war. Etwas anderes bzw. „mehr“ war nicht Gegenstand des Genehmigungsverfahrens; die Beigeladene hatte nicht die gesamte dritte Ausbaustufe der Vorfelderweiterung zum Gegenstand ihres Genehmigungsantrags gemacht. Das „Gesamtvorhaben“ – die dritte Ausbaustufe der Vorfelderweiterung – würde auch nicht dann automatisch zum Gegenstand des Genehmigungsverfahrens, wenn der Planfeststellungsbeschluss, an den der Änderungsantrag anknüpft, teilweise außer Kraft getreten sein sollte. Denn den Umfang des Änderungsvorhabens i.S.v. § 9 Abs. 1 Satz 1 UVPG und damit den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens bestimmt allein der Vorhabenträger mit seinem Antrag. Legt er dem Änderungsvorhaben einen unzutreffenden Bezugspunkt zugrunde, so wirkt sich dies nicht auf Umfang und Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. der Vorprüfung aus, sondern steht dies ggf. der isolierten Genehmigung einer bloßen Änderung entgegen (hierzu i.E. unter 2.).
Hieran anknüpfend scheidet auch eine Verletzung von Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung – die Bevollmächtigten des Klägers haben in der mündlichen Verhandlung insbesondere auf die §§ 2, 5 und 9 UVPG verwiesen – aus. Aus den vorstehend genannten Gründen ist die Frage, ob gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist oder nicht, nicht im Hinblick auf die gesamte dritte Ausbaustufe der Vorfelderweiterung, sondern ausschließlich im Hinblick auf die beantragte Änderung der dritten Ausbaustufe zu beurteilen. Gegen die von der Beklagten mit diesem Bezugspunkt durchgeführte Vorprüfung ist aber, zumal unter Berücksichtigung des insoweit eingeschränkten gerichtlichen Kontrollmaßstabs (§ 5 Abs. 3 Satz 2 UVPG), nichts zu erinnern; auch der Kläger hat insoweit keine Einwendungen erhoben. Die Bevollmächtigten des Klägers haben in der mündlichen Verhandlung überdies deutlich gemacht, dass sie die von der Beklagten durchgeführte Vorprüfung inhaltlich nicht beanstanden, sondern nur den nach ihrer Auffassung unrichtigen Bezugspunkt der Prüfung rügen.
2. Ein Verstoß gegen § 76 Abs. 1 VwVfG liegt ebenfalls nicht vor. Nach dieser Vorschrift bedarf es eines neuen Planfeststellungsverfahrens – bzw. unter den Voraussetzungen des § 74 Abs. 6 VwVfG eines Plangenehmigungsverfahrens (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.5.2003, 9 A 40.02, NVwZ 2003, 1381, juris Rn. 29) –, wenn vor Fertigstellung des Vorhabens der festgestellte Plan geändert werden soll. Die bloße Änderung eines im Übrigen festgestellten Plans – mit der Folge, dass das aus Anlass der beabsichtigten Änderung durchzuführende (Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungs-) Verfahren nur die Änderung, nicht aber das geänderte Vorhaben insgesamt zum Gegenstand hat (vgl. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 76 Rn. 8) – setzt das Vorliegen eines festgestellten Plans voraus. Diese Voraussetzung wäre indes nicht erfüllt, wenn der zu ändernde Plan (teilweise) gegenstandslos geworden wäre.
Letzteres ist vorliegend zu verneinen. Der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 ist weder ganz noch teilweise – hinsichtlich der dritten Ausbaustufe – gemäß § 9 Abs. 3 LuftVG (hierzu a]), gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 und 10 LuftVG i.V.m. § 75 Abs. 4 VwVfG (hierzu b]) oder aufgrund von Funktionslosigkeit (hierzu c]) außer Kraft getreten. Ein teilweises Außerkrafttreten folgt auch nicht aus § 77 Satz 1 VwVfG (hierzu d]).
a) Der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 ist nicht gemäß § 9 Abs. 3 LuftVG ganz oder teilweise außer Kraft getreten.
Gemäß § 9 Abs. 3 LuftVG tritt ein auf der Grundlage des Luftverkehrsgesetzes festgestellter Plan außer Kraft, wenn mit seiner Durchführung nicht innerhalb von zehn Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen wird.
(1) § 9 Abs. 3 LuftVG ist auf den im Jahr 1998 erlassenen und im Jahr 2003 unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 anwendbar. Die Vorschrift ist zwar erst mit Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833; seinerzeit als § 9 Abs. 5 LuftVG a.F.) in das Luftverkehrsgesetz eingefügt worden. Das Änderungsgesetz enthielt indes keine auf § 9 Abs. 5 LuftVG a.F. bezogene Übergangsvorschrift; auch in § 71 Abs. 3 Satz 1 LuftVG wird keine Aussage über in der Vergangenheit bereits unanfechtbar abgeschlossene Planungsverfahren bzw. unanfechtbare Planfeststellungsbeschlüsse getroffen. Mangels anderslautender Übergangsvorschrift ist deshalb davon auszugehen, dass § 9 Abs. 3 LuftVG (§ 9 Abs. 5 LuftVG a.F.) ab dem Zeitpunkt seines Inkrafttretens anzuwenden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.2008, 4 C 5.07, BVerwGE 132, 123, juris Rn. 68) und damit auch für vor seinem Inkrafttreten erlassene und bestandskräftig gewordene Planfeststellungsbeschlüsse gilt, für die die Vorschrift eine in die Zukunft gerichtete und hierauf beschränkte Rechtsfolge auslösen kann.
Dem steht nicht entgegen, dass mit einer Geltung der Vorschrift auch für bei ihrem Inkrafttreten bereits unanfechtbare Planfeststellungsbeschlüsse eine – grundsätzlich unzulässige – echte Rückwirkung verbunden wäre. Eine echte Rückwirkung bzw. eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift, wenn die Rechtsfolgen also für einen vor der Verkündung liegenden Zeitraum eintreten sollen (vgl. Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Stand: 1. Dezember 2019, Art. 20 Rn. 186, m.w.N.). So verhält es sich vorliegend aber nicht: Die Anwendung von § 9 Abs. 3 LuftVG (§ 9 Abs. 5 LuftVG a.F.) auf „alte“ Planfeststellungsbeschlüsse führt ggf. dazu, dass diese für die Zukunft außer Kraft treten bzw. in der Zukunft außer Kraft treten werden. Für die Vergangenheit werden aber keine Rechtsfolgen nachträglich ausgelöst; vielmehr werden künftige Rechtsfolgen an einen Sachverhalt – den Erlass bzw. die Unanfechtbarkeit eines Planfeststellungsbeschlusses – geknüpft, der in der Vergangenheit liegt. Es handelt sich deshalb bei einer Anwendung von § 9 Abs. 3 LuftVG (§ 9 Abs. 5 LuftVG a.F.) auf „alte“ Planfeststellungsbeschlüsse um eine – grundsätzlich zulässige – unechte Rückwirkung. Eine unechte Rückwirkung bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt, wenn die Norm also künftige Rechtsfolgen von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig macht (vgl. Huster/Rux, a.a.O., Art. 20 Rn. 187, m.w.N.).
Etwas anderes folgt nicht aus den Grundsätzen des intertemporalen Verfahrensrechts. Ein allgemeiner Grundsatz des intertemporalen Verfahrensrechts, wie er auch in § 96 Abs. 1 VwVfG zum Ausdruck kommt, besagt, dass neues Verfahrensrecht vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an regelmäßig auch bereits anhängige Verfahren erfasst. Hieraus wird im Umkehrschluss abgeleitet, dass sich das neue Recht grundsätzlich nicht mehr auf bereits abgeschlossene Verwaltungsverfahren erstreckt (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.8.2007, 1 C 47.06, BVerwGE 129, 162, juris Rn. 29, m.w.N.). Indes handelt es sich bei § 9 Abs. 3 LuftVG – ebenso wie bei § 75 Abs. 4 VwVfG (hierzu i.E. unten zu b]) – nicht um eine verfahrensrechtliche Vorschrift in dem vorstehenden Sinne, sondern um eine Regelung der Frage, wie lange eine nach Durchführung eines Verwaltungsverfahrens gewährte Begünstigung fortbesteht. Hintergrund der Annahme, dass neues Verfahrensrecht grundsätzlich nicht auf abgeschlossene Verfahren angewendet werden soll, ist auch die Erwägung, dass von der Verwaltung regelmäßig nicht verlangt werden kann, Verfahrensregeln zu beachten, die erst nach Abschluss des bei ihr anhängigen Verfahrens in Kraft treten (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 28). Derartige Konflikte drohen bei einer Anwendung des § 9 Abs. 3 LuftVG auf „alte“ Planfeststellungsbeschlüsse aber nicht. Es ist deshalb, was die Anwendbarkeit des § 9 Abs. 3 LuftVG in derartigen Fällen anbelangt, vielmehr der (weitere) Grundsatz intertemporalen Verfahrensrechts heranzuziehen, wonach Rechtsänderungen grundsätzlich alle bei ihrem Inkrafttreten einschlägigen Fälle erfassen, sofern das Gesetz nicht mit hinreichender Deutlichkeit etwas Abweichendes bestimmt (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.4.2011, 3 C 20.10, BVerwGE 139, 323, juris Rn. 16, m.w.N.).
Schließlich spricht auch die Gesetzgebungsgeschichte für die hier vertretene Auffassung. § 9 Abs. 5 LuftVG a.F. war im ursprünglichen Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben der Bundesregierung (BT-Drs. 16/54) noch nicht vorgesehen. Erst die Beschlussempfehlung des Verkehrsausschusses führte zur jetzigen Fassung der Vorschrift (vgl. hierzu Giemulla/Rathgeb, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, Loseblatt, Stand: Dezember 2019, § 9 LuftVG Rn. 15a). Der Verkehrsausschuss begründete seine Empfehlung, fachgesetzliche Außerkrafttretensvorschriften zu erlassen, die eine gegenüber der allgemeinen Regelung in § 75 Abs. 4 VwVfG großzügigere Frist vorsehen, damit, dass „auf diese Weise (...) dem vor allem in den alten Bundesländern entstandenen Rückstau an planfestgestellten und baureifen Bauvorhaben (...) Rechnung getragen werden (kann), der aller Voraussicht nach nicht mehr im Einklang mit der gegenwärtigen Geltungsdauer der Planfeststellungsbeschlüsse abgebaut werden kann. Die Erhaltung dieser Planfeststellungsbeschlüsse, die mit erheblichem Verwaltungs- und Kostenaufwand entstanden sind, dient dem öffentlichen Interesse, da ansonsten im bisher nicht bekannten Umfang nicht nur erforderliche Verlängerungen der Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen, sondern gar neue Planfeststellungsverfahren notwendig würden“ (vgl. BT-Drs. 16/3158, S. 39). Damit ging offenbar der Verkehrsausschuss, dem der Bundestag mit dem letztlich beschlossenen Gesetz gefolgt ist, von einer Anwendbarkeit des § 9 Abs. 5 LuftVG a.F. auch auf „alte“ Planfeststellungsbeschlüsse aus.
(2) Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 3 LuftVG sind vorliegend nicht erfüllt. Mit der Durchführung des Planfeststellungsbeschlusses vom 26. Mai 1998 ist innerhalb von zehn Jahren nach seiner Unanfechtbarkeit begonnen worden.
Gemäß § 75 Abs. 4 Satz 2 HS 1 VwVfG – der die weitgehend gleichlautende Regelung in § 9 Abs. 5 Satz 2 LuftVG abgelöst hat (vgl. BR-Drs. 171/12, S. 59) – gilt als Beginn der Durchführung des Plans jede erstmals nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als nur geringfügiger Bedeutung zur plangemäßen Verwirklichung des Vorhabens. Die Beigeladene hat hierzu mitgeteilt, dass die erste und die zweite Ausbaustufe des mit dem Beschluss vom 26. Mai 1998 festgestellten Plans in den Jahren 1998 bis 2005 durchgeführt und fertiggestellt worden sind (s. hierzu auch Bü-Drs. 21/16373 vom 5. März 2019). Danach kann nicht zweifelhaft sein, dass der Durchführungsbeginn – und ein Großteil der Durchführung – nicht erst nach Ablauf der Zehn-Jahres-Frist des § 9 Abs. 3 LuftVG erfolgt ist.
Etwas anderes gilt im Hinblick auf die dritte Ausbaustufe nicht deshalb, weil mit ihrer Durchführung nicht innerhalb der Zehn-Jahres-Frist des § 9 Abs. 3 LuftVG begonnen worden ist. § 9 Abs. 3 LuftVG ist nicht isoliert auf den Teil des Planfeststellungsbeschlusses vom 26. Mai 1998 zu beziehen, der sich auf die dritte Ausbaustufe bezieht. Hiergegen sprechen die nachfolgenden Erwägungen:
(2.1) Der Ansatz des Klägers, es handele sich bei den drei mit dem Beschluss vom 26. Mai 1998 planfestgestellten Ausbaustufen um voneinander unabhängige Planungsinhalte, die deshalb, was die Fortdauer ihrer Wirksamkeit anbelangt, unabhängig voneinander zu betrachten seien, ist bereits in tatsächlicher Hinsicht unzutreffend. Der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 sieht einen schrittweisen Ausbau des Vorfeldes 2 vor, mit dem vor allem die Kapazität des Vorfeldes 2 für die gewerbliche Luftfahrt sukzessive erhöht werden soll. Die drei Ausbaustufen betreffen nicht drei unterschiedliche, voneinander unabhängige Vorhaben; es handelt sich nicht um drei selbstständige Vorhaben, die nur zufällig unter dem Dach eines Planfeststellungsbeschlusses verbunden worden sind. Vielmehr knüpfen die zweite und die dritte Ausbaustufe an die jeweils vorangegangene Ausbaustufe an. Die Planungsstufen hängen inhaltlich und funktional miteinander zusammen und sind auf den gleichen Planungszweck gerichtet: Die erste Ausbaustufe dient in erster Linie der Schaffung von elf Abfertigungspositionen für die gewerbliche Luftfahrt; hieran anknüpfend soll mit der zweiten Ausbaustufe diese Kapazität auf 14 Abfertigungspositionen erweitert werden; die dritte Ausbaustufe sieht mit der Errichtung eines eigenständigen Abfertigungsgebäudes und dessen Erschließung schließlich die Komplettierung des Vorfeldes 2 als Nutzfläche vorrangig für die gewerbliche Luftfahrt vor.
Auch dem Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 selbst lag das Verständnis zugrunde, dass es sich bei den darin vorgesehenen drei Ausbaustufen um eine einheitliche und als solche zulässige Gesamtplanung handele. Gegen den Planfeststellungsbeschluss war im Hinblick auf die drei Ausbaustufen bereits eingewendet worden, es handele sich um eine unzulässige Vorratsplanung. Dieser Einwendung war die Beklagte nicht gefolgt (S. 91 des Planfeststellungsbeschlusses), denn die Beigeladene habe „nicht den Ausbau in Stufen beantragt, sondern den Gesamtausbau. Lediglich die Realisierung will sie in Ausbaustufen vornehmen. Den Bedarf für den Endausbau hat sie in der notwendigen Form dargelegt (...)“. Diesen Ansatz hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht nicht beanstandet: „Das Konzept der Ausbaustufen – die Beigeladene realisiert die jeweils nächste Ausbaustufe erst, wenn ein weiterer Bedarf an Abfertigungspositionen konkret absehbar ist – (ermöglicht es), den Unsicherheiten einer längerfristigen Verkehrsprognose zu begegnen und den Ausbau der Abfertigungskapazität entsprechend der tatsächlichen Verkehrsentwicklung vorzunehmen. Eine unzulässige ´Vorratsplanung` liegt darin entgegen der Rüge der Klägerin nicht“ (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 3.9.2001, 3 E 32/98.P, juris Rn. 209 bzw. 155). Der Kläger möchte nunmehr „über den Umweg“ des behaupteten Außerkrafttretens des Plans die Frage nach der Zulässigkeit des „gestuften“ Plankonzepts erneut aufwerfen, obwohl hierüber bereits rechtskräftig entschieden worden ist. Dazu dient § 9 Abs. 3 LuftVG aber nicht. Die Vorschrift ist kein rechtliches Instrument dafür, die Rechtmäßigkeit eines bestandskräftig gewordenen Planfeststellungsbeschlusses neuerlich zur Disposition zu stellen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.11.2009, 7 B 13.09, juris Rn. 31 [zu § 75 Abs. 4 VwVfG]; s. auch Schiller, in: Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Loseblatt, Stand: Januar 2019, § 9 Rn. 89).
(2.2) Ungeachtet der unter (2.1) zu dem konkreten Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 angestellten Erwägungen lässt § 9 Abs. 3 LuftVG eine Auslegung, wie sie der Kläger vornehmen möchte, von vornherein nicht zu.
Schon der Wortlaut der Vorschrift bietet keinen Anknüpfungspunkt für eine Interpretation, wonach unterschiedliche Teile eines Planfeststellungsbeschlusses zu unterschiedlichen Zeitpunkten außer Kraft treten können bzw. wonach Teile eines Planfeststellungsbeschlusses außer Kraft treten können, andere hingegen nicht. Die Vorschrift unterscheidet, was das Außerkrafttreten eines Planfeststellungsbeschlusses anbelangt, nicht zwischen unterschiedlichen Ausbaustufen oder ganz allgemein zwischen unterschiedlichen Planinhalten. Nach § 9 Abs. 3 LuftVG tritt ein Plan vielmehr unter den dort geregelten Voraussetzungen als Ganzes außer Kraft, oder er bleibt als Ganzes in Kraft, wenn mit seiner Durchführung innerhalb der genannten Frist begonnen worden ist. Dabei kommt es für die Wahrung der Frist nicht darauf an, dass mit der Durchführung aller Teile des festgestellten Plans gleichermaßen begonnen worden ist (vgl. OVG Münster, Urt. v. 11.12.2008, 20 A 1091/07, juris Rn. 70 [zu § 75 Abs. 4 VwVfG]). Unerheblich ist ferner, ob die einzelnen planfestgestellten Maßnahmen auch getrennt hätten geplant und festgestellt werden können. Maßgeblich ist allein der Plan, den der Vorhabenträger tatsächlich aufgestellt und den die Planfeststellungsbehörde festgestellt hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.11.2009, 7 B 13.09, juris Rn. 30 [zu § 75 Abs. 4 VwVfG]).
Für dieses Verständnis spricht in systematischer Hinsicht auch die Regelung in § 75 Abs. 4 Satz 2 HS 2 VwVfG, die an die Stelle der gleich lautenden Regelung in § 9 Abs. 5 Satz 3 LuftVG a.F. getreten ist. Danach berührt eine spätere Unterbrechung der Verwirklichung des Vorhabens den Beginn der Durchführung nicht. Auch diese Vorschrift gilt unterschiedslos für jede Form der Unterbrechung, ungeachtet ihres Zeitpunktes, ihrer Dauer (vgl. OVG Münster, Urt. v. 11.12.2008, 20 A 1091/07, juris Rn. 71 [zu § 75 Abs. 4 VwVfG]) und ungeachtet der Art der bereits verwirklichten und der noch ausstehenden Maßnahmen. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit der Auslegung einer parallelen fachgesetzlichen Vorschrift über das Außerkrafttreten von Planfeststellungsbeschlüssen (§ 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG) überdies zu Recht auf den systematischen Zusammenhang mit § 77 VwVfG verwiesen, „der die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses für ein Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, für den Fall seiner endgültigen Aufgabe vorschreibt. Das lässt den Gegenschluss zu, dass Planfeststellungsbeschlüsse für bereits teilweise realisierte Vorhaben ihre Geltung behalten sollen, solange sie nicht endgültig aufgegeben werden. Vor allem aber stützen Sinn und Zweck der Regelung diese Auslegung. Wird mit der Durchführung eines Vorhabens ernsthaft begonnen, so kann weder von einer nach dem Gesetzeszweck zu unterbindenden Vorratsplanung die Rede sein, noch haben die Planbetroffenen in vergleichbarem Maße wie bei einem gar nicht erst begonnenen Vorhaben Anlass zu Zweifeln, ob der Plan verwirklicht wird. Dies gilt insbesondere dann, wenn bei der Durchführung des Vorhabens nur solche Teile ausgespart werden, die erst im Zusammenhang mit Anschlussplanungen ihren Verkehrswert erhalten“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2009, 9 A 39.07, BVerwGE 133, 239, juris Rn. 141).
(2.3) Schließlich folgt aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur „Hochrheinautobahn“ (BVerwG, Urt. v. 24.11.1989, 4 C 41.88, BVerwGE 84, 123, juris), auf die sich der Kläger bezieht, um seinen Ansatz zu stützen, nichts anderes. Jener Entscheidung lag zwar auch ein Planfeststellungsbeschluss für ein mehrstufiges Ausbauvorhaben – den Bau einer zwei-bahnigen Bundesautobahn – zugrunde. Das Bundesverwaltungsgericht hatte aber nicht über das Außerkrafttreten eines Planfeststellungsbeschlusses, sondern darüber zu entscheiden, ob der konkreten Planung im maßgeblichen Zeitpunkt der Planfeststellung ein hinreichender Realisierungsgrad zugesprochen werden konnte (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 41). Denn eine „Planung, die zu verwirklichen nicht beabsichtigt oder die nicht objektiv realisierungsfähig ist, ist rechtswidrig“ (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 42; in einem solchen Fall dürfte es an der erforderlichen Planrechtfertigung fehlen, vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2017, 7 A 1.17, VRS 133, 187, juris Rn. 39; s. auch OVG Hamburg, Urt. v. 2.6.2005, 2 Bf 345/02, NVwZ-RR 2006, 97, juris Rn. 168). Zur näheren Konkretisierung hatte sich das Bundesverwaltungsgericht an der fachgesetzlichen – dem § 9 Abs. 3 LuftVG vergleichbaren – Außerkrafttretensvorschrift (§ 18b Abs. 2 FStrG a.F.) orientiert und angenommen, dass ein hinreichender Realisierungsgrad in dem vorstehend genannten Sinne jedenfalls dann nicht verneint werden könne, wenn die zuständige Behörde, der insoweit eine „optimistische Einschätzungsprärogative“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.1989, 4 C 41.88, BVerwGE 84, 123, juris Rn. 44) zuzubilligen sei, im Zeitpunkt der Planfeststellung davon ausgehen könne, dass auch die zweite Vorhabenstufe innerhalb des für das Außerkrafttreten des Plans maßgeblichen Zeitraums realisiert werde.
Damit hatte der angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts eine Perspektive – die Rechtmäßigkeit einer planerischen Einschätzung im Zeitpunkt der Planungsentscheidung – zugrunde gelegen, die sich von der hier zu entscheidenden Frage des nachträglichen Außerkrafttretens eines unanfechtbar festgestellten Plans aufgrund unvollständiger Realisierung unterscheidet. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht, anders als der Kläger geltend macht, nicht entschieden, dass bei einer mehrstufigen Planung die fachgesetzlichen (oder die allgemeinen, dazu sogleich unter b]) Außerkrafttretensvorschriften auf jede Stufe gesondert zu beziehen seien. Darauf, dass der „Hochrheinautobahn“ ein ganz anderes Realisierungskonzept als der Erweiterung des Vorfeldes 2 des Flughafens Hamburg zugrunde lag – bei der „Hochrheinautobahn“ war im Zeitpunkt der Planfeststellung noch gar nicht gesichert, ob die zweite Stufe überhaupt realisiert werden konnte, da dies von einer noch zu treffenden Entscheidung außerhalb des Planfeststellungsverfahrens abhing –, kommt es vor diesem Hintergrund nicht mehr entscheidend an.
b) Der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 ist nicht gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 und 10 LuftVG i.V.m. § 75 Abs. 4 VwVfG ganz oder teilweise außer Kraft getreten.
Nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG tritt ein Plan außer Kraft, wenn mit seiner Durchführung nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen wird. Diese Vorschrift ist unanwendbar, wenn – wie hier vertreten (s.o. zu a] [1]) – die spezielle und deshalb vorrangige fachgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 3 LuftVG zur Anwendung gelangt. Im Übrigen war bis zur Einführung von § 9 Abs. 5 LuftVG a.F. umstritten, ob § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG mit Blick auf § 9 Abs. 4 LuftVG a.F. (jetzt § 9 Abs. 2 LuftVG) auf Planfeststellungsbeschlüsse nach dem Luftverkehrsgesetz überhaupt Anwendung findet (s. hierzu Giemulla/Rathgeb, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, Loseblatt, Stand: Dezember 2019, § 9 LuftVG Rn. 15a).
All dies kann letztlich auf sich beruhen. Denn auch dann, wenn § 75 Abs. 4 VwVfG angewendet wird, hat dies nicht zur Folge, dass der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 ganz oder teilweise – im Hinblick auf die dritte Ausbaustufe – außer Kraft getreten ist. Denn mit seiner Durchführung ist innerhalb der in § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG vorgesehenen Fünf-Jahres-Frist begonnen worden. Insoweit gelten die Ausführungen unter a) (2), auf die zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, entsprechend.
c) Der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 ist nicht ganz oder teilweise wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann ein Planfeststellungsbeschluss funktionslos werden, wenn seine Realisierbarkeit nachträglich entfällt (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2017, 7 A 1.17, juris Rn. 39). Das ist der Fall, wenn sich entweder die Sachlage oder die Rechtslage nachträglich so verändert haben, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint. Bloße Zweifel an der Verwirklichungsfähigkeit reichen für die Annahme eines solchen unüberwindlichen Hindernisses allerdings nicht aus. Die Erkennbarkeit der Abweichung muss vielmehr einen Grad erreicht haben, der die Verwirklichung des Vorhabens realistischerweise nicht mehr erwarten lässt und deshalb einem in seine Verwirklichung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (vgl. OVG Münster, Urt. v. 4.11.2010, 12 A 1193/08, juris Rn. 68).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Es ist nicht erkennbar – und auch der Kläger trägt hierzu nichts vor –, dass der in wesentlichen Teilen bereits durchgeführte Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 nicht weiter – d.h. auch hinsichtlich der dritten Ausbaustufe – realisiert werden kann. Tatsächliche Veränderungen oder neue rechtliche Rahmenbedingungen, die seinem Vollzug entgegenstünden, liegen nicht vor.
Der Kläger verweist allerdings darauf, dass die Beigeladene mittlerweile eine andere Konzeption beim Ausbau des Flughafens verfolge und eine dauerhafte Erweiterung bzw. Inanspruchnahme des Vorfeldes 2 für die gewerbliche Luftfahrt nicht mehr anstrebe. Ungeachtet der Frage, ob dies zutrifft – die Beigeladene stellt dies in Abrede –, stünde dies einer Realisierbarkeit der dritten Ausbaustufe nicht entgegen. Die Beigeladene kann und will weiterhin das Vorfeld 2 für die gewerbliche Luftfahrt ausbauen und in Anspruch nehmen. Dass sie hierbei eine teilweise von der ursprünglichen Planfeststellung abweichende Ausführung und Konzeption verfolgt und offenbar mittel- bis langfristig eine Abfertigung aller Flüge nur in den existierenden „Hauptgebäuden“ plant, ist der Hintergrund für die mit der angefochtenen Plangenehmigung genehmigte Änderungsplanung, gibt aber keinen Anlass, die Realisierbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses in Zweifel zu ziehen.
d) Der Planfeststellungsbeschluss vom 26. Mai 1998 ist schließlich auch nicht (teilweise) gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 und 10 LuftVG i.V.m. § 77 Satz 1 VwVfG außer Kraft getreten.
Gemäß § 77 Satz 1 VwVfG hat die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, wenn ein Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, endgültig aufgegeben wird. Aus dieser Vorschrift folgt schon kein Außerkrafttreten, sondern nur eine behördliche Pflicht – und ggf. ein entsprechender Anspruch eines Dritten – zur Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses aufgrund eines Verzichts des Vorhabenträgers (vgl. Deutsch, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 75 Rn. 204). Im Übrigen sind die Voraussetzungen des § 77 Satz 1 VwVfG nicht erfüllt. Maßgebend ist insoweit, ob der Vorhabenträger das Vorhaben endgültig aufgeben will (vgl. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 77 Rn. 6). Hierfür ist vorliegend nichts ersichtlich; im Gegenteil zeigen der Änderungsantrag der Beigeladenen und der Umstand, dass sie sich gegen die Klage des Klägers verteidigt, dass sie das Vorhaben auch weiterhin realisieren will.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Gründe i.S.v. § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 4, 18 UVPG, § 73 VwVfG
§§ 1 Abs. 1 Satz 2, 2 Abs. 1 und 4 UmwRG erfasst werden; der Gesetzgeber knüpft mit § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§§ 7, 9, 15 ff. UVPG
§§ 18 ff. UVPG
§§ 2, 5 und 9 UVPG
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 77 VwVfG
§ 3 UmwRG
§ 18 UVPG
§ 1 UmwRG
§ 9 LuftVG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG
§ 8 Abs. 1 LuftVG
§ 9 Abs. 3 LuftVG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 75 Abs. 4 VwVfG
§ 74 Abs. 6 Satz 1 VwVfG
§ 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 VwVfG
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 UmwRG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 6 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 74 Abs. 6 VwVfG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 und 10 LuftVG
§ 18 Abs. 1 UVPG
§ 76 Abs. 1 VwVfG
§ 18 Abs. 1 Satz 3 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 UmwRG
§ 73 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 bis 7 VwVfG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 UVPG
§ 77 Satz 1 VwVfG
§ 9 Abs. 5 LuftVG
§ 71 Abs. 3 Satz 1 LuftVG
§ 96 Abs. 1 VwVfG
§ 9 Abs. 5 Satz 2 LuftVG
§ 9 Abs. 5 Satz 3 LuftVG
§ 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG
§ 18b Abs. 2 FStrG
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 9 Abs. 4 LuftVG
§ 9 Abs. 2 LuftVG
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2020, 477
NVwZ 2018, 986
BVerwGE 150, 294
BVerwGE 149, 17
NVwZ 2017, 1717
NordÖR 2018, 538
BVerwGE 127, 208
NVwZ 2003, 1381
BVerwGE 132, 123
BVerwGE 129, 162
BVerwGE 139, 323
BVerwGE 133, 239
BVerwGE 84, 123
VRS 133, 187
NVwZ-RR 2006, 97
3 E 32/98
9 B 10.02
3 E 31/98
7 C 5.18
8 B 1060/17
7 C 25.15
4 C 34.13
4 C 14.12
9 A 8.16
1 Es 1/18
11 S 20.18
8 A 870/15
4 C 16.04
7 C 28.18
11 B 24.16
9 A 40.02
4 C 5.07
1 C 47.06
3 C 20.10
7 B 13.09
20 A 1091/07
9 A 39.07
4 C 41.88
7 A 1.17
2 Bf 345/02
12 A 1193/08