Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-28, Aktenzeichen 10 A 10901/23
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2024:0628.10A10901.23.00

Tenor:
Unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 25. Januar 2023 und unter entsprechender Aufhebung seines Bescheids vom 30. Dezember 2020 wird der Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine auf Seite 1 in der Kopfzeile (Namen, Mailadresse, Telefon- und Zimmernummer) und auf Seite 3 am Ende (Namen und Amtsbezeichnung) nicht geschwärzte – allerdings unter Beibehaltung der auf der Grundlage der Sperrerklärung des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Energie und Mobilität vom 9. Dezember 2022 vorgenommenen Schwärzungen im Übrigen – Abschrift der der Beigeladenen erteilten Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 zu übermitteln.
Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese insoweit selbst zu tragen hat. Unter entsprechender Abänderung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung hat der Kläger die Kosten des Verfahrens erster Instanz, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, zu 8/10 zu tragen. Der Beklagte und die Beigeladene haben im Verfahren erster Instanz jeweils 1/10 der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten des Klägers zu tragen. Im Übrigen findet eine Kostenerstattung nicht statt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Zugang zu einer der Beigeladenen erteilten Ausnahmegenehmigung betreffend die Herstellung und das Inverkehrbringen glutenfreien Bieres.
Mit Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 gestattete der Beklagte der Beigeladenen, einer Brauereigruppe, auf der Grundlage von § 9 Abs. 7 Vorläufiges Biergesetz – VorlBierG – abweichend von den Vorgaben des § 9 Abs. 1 VorlBierG („Reinheitsgebot“) ein glutenfreies „besonderes Bier“ herzustellen und unter der Bezeichnung „Bier“ in den Verkehr zu bringen.
Mit Schreiben vom 2. Oktober 2020 beantragte der Kläger beim Beklagten Zugang zu allen nach § 9 Abs. 7 Satz 1 VorlBierG erteilten Ausnahmegenehmigungen.
Nach Anhörung der Beigeladenen teilte der Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 30. Dezember 2020 mit, der Beigeladenen sei unter dem 26. November 2018 eine an Nebenbestimmungen geknüpfte Ausnahmegenehmigung nach § 9 Absatz 7 VorlBierG zur Herstellung glutenfreien Bieres erteilt worden.
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 12. Januar 2021 Widerspruch, mit dem er gestützt auf das Verbraucherinformationsgesetz – VIG – die Zugänglichmachung der Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 (ggf. in teilweise geschwärzter Form) verlangte.
Nach erneuter Beteiligung der Beigeladenen half der Beklagte dem Widerspruch nicht ab und legte diesen dem Kreisrechtsausschuss zur Entscheidung vor. Eine Entscheidung ist in der Sache bis zuletzt nicht ergangen.
Der Kläger hat am 11. Januar 2022 Klage beim Verwaltungsgericht erhoben, mit der er geltend gemacht hat, die begehrten Informationen stünden ihm auf der Grundlage mehrerer Anspruchsgrundlagen des Verbraucherinformationsgesetzes zu. Insbesondere sei § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG einschlägig. Hiernach habe jeder nach Maßgabe des Verbraucherinformationsgesetzes Anspruch auf freien Zugang zu allen Daten über zugelassene Abweichungen von den in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG genannten Rechtsvorschriften über die in den Nrn. 3 und 4 genannten Merkmale oder Tätigkeiten. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass hiervon alle Genehmigungen erfasst seien, auf deren Grundlage Lebensmittelunternehmen Erzeugnisse unter Abweichung von lebensmittelrechtlichen Vorschriften herstellen dürften. Dessen ungeachtet bestehe ein Informationszugangsanspruch auch nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VIG (u.a. Zusammensetzung, Beschaffenheit und Eigenschaften von Erzeugnissen), § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VIG (u.a. Kennzeichnung, Herkunft, Verwendung, Herstellung und Behandlung von Erzeugnissen) und § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VIG (Ausgangsstoffe und die bei der Gewinnung der Ausgangsstoffe angewendeten Verfahren). Die grundsätzlich eng auszulegenden Ausschluss- und Beschränkungsgründe des Verbraucherinformationsgesetzes seien nicht einschlägig. Der Informationsgewährung stünden jedenfalls keine Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen entgegen.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten in Abänderung des Bescheids des Beklagten vom 30. Dezember 2020 zu verpflichten, ihm in Abschrift die der Beigeladenen unter dem 26. November 2018 erteilte Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 7 Satz 1 Var. 1 VorlBierG für die Bereitung von „glutenfreiem Bier“ zuzuleiten – und für den Fall von ergangenen Ergänzungen/Erweiterungen zu dieser v.g. Ausnahmegenehmigung ihm ebenfalls in Abschrift die dazugehörigen Bescheide zuzuleiten; für den Fall, dass – berechtigte – entgegenstehende private Belange nach § 3 Satz 1 VIG dem Verlangen entgegenstehen sollten und die Betroffene dem Informationszugang nicht zugestimmt hat oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe nicht überwiegen sollte, soll(en) die entsprechende(n) Textstelle(n) in der jeweiligen Abschrift geschwärzt werden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er vorgetragen, der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang nach dem Verbraucherinformationsgesetz. Insbesondere seien Ausnahmegenehmigungen nach § 9 Abs. 7 VorlBierG nicht von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG erfasst. Hiernach sei nur Zugang zu zugelassenen Abweichungen von den in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG enumerativ aufgeführten Rechtsvorschriften zu gewähren. Hierzu gehöre das Vorläufige Biergesetz nicht. Auch die weiteren, vom Kläger angeführten Anspruchsgrundlagen seien nicht einschlägig. Im Übrigen stünden dem Auskunftsanspruch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen entgegen. Der Antrag sei auch rechtsmissbräuchlich.
Die Beigeladene hat beantragt,
Sie hat geltend gemacht, der Kläger habe keinen Anspruch auf die von ihm verlangten Informationen. Ein Anspruch nach dem Verbraucherinformationsgesetz bestehe nicht, weil keine Tatbestandsvariante des § 2 VIG eingreife. Auf Ausnahmegenehmigungen, die sich auf die Vorgaben des Vorläufigen Biergesetzes bezögen, sei § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG nicht anwendbar. Verbraucherinformationsrechtlich sei nur relevant, ob es zu einer Abweichung von den in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG abschließend genannten Vorschriften komme. Hierzu gehöre das Vorläufige Biergesetz nicht. Anders als mit § 52a Weingesetz – WeinG – gebe es für das Bierrecht auch keine Verweisungsnorm, mit der die Informationszugangsansprüche des Verbraucherinformationsgesetzes für anwendbar erklärt würden. Die analoge Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG komme nicht in Betracht. Es fehle bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Der Gesetzgeber habe sich bewusst und erkennbar dafür entschieden, nur bestimmte Gesetze in den Anwendungsbereich des Verbraucherinformationsgesetzes mit einzubeziehen. Ungeachtet dessen, dass § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG für den Zugang zu Informationen Ausnahmegenehmigungen betreffend abschließend sei, seien die weiteren vom Kläger angeführten Rechtsgrundlagen auch tatbestandlich nicht einschlägig. Dem klägerischen Anspruch stünden ferner Ausschlussgründe entgegen. Einschlägig sei zunächst § 3 Satz 1 Nr. 2 lit. a VIG, wonach der Zugang zu personenbezogenen Daten ausgeschlossen sei. Die Ausnahmegenehmigung enthalte insoweit sowohl Namens- als auch Adressdaten von ihren Mitarbeitern. Ferner stehe dem geltend gemachten Informationszugangsanspruch der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gemäß § 3 Satz 1 Nr. 2 lit. c VIG entgegen.
Mit Beschluss vom 15. August 2022 hat das Verwaltungsgericht dem Beklagten aufgegeben, die Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 zum Zwecke der Beweiserhebung über ihren Inhalt vorzulegen.
Der Beklagte hat daraufhin das nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung in der bis zum 31. Dezember 2023 geltenden Fassung – VwGO a.F. – zuständige Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie und Mobilität (im Folgenden: Ministerium) ersucht, eine Erklärung zur Vorlageverweigerung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Var. 3 VwGO a.F. („Sperrerklärung“) abzugeben.
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2022 hat das Ministerium die streitgegenständliche Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 in geschwärzter Fassung zugänglich gemacht und hinsichtlich der nicht offengelegten Passagen ausgeführt, es handele es sich um Inhalte, die ihrem Wesen nach im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Var. 3 VwGO a.F. geheim zu halten seien.
Der Kläger hat daraufhin u.a. geltend gemacht, die in der vorgelegten Ausnahmegenehmigung vorgenommenen Schwärzungen seien (teilweise) unberechtigt. Für die personenbezogenen Daten auf Seite 1 im Briefkopf (Name, Maildresse, Telefon- und Zimmernummer) und auf Seite 3 am Ende (Name, Amtsbezeichnung) verweise das Verbraucherinformationsgesetz auf § 5 Abs. 4 Informationsfreiheitsgesetz – IFG –. Danach seien Name, Titel, akademischer Grad, Berufs- und Funktionsbezeichnung, Büroanschrift und -telekommunikationsnummer von Bearbeitern herauszugeben, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit seien und kein Ausnahmetatbestand greife.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Klageantrag sei zunächst dahingehend auszulegen, dass der Kläger in erster Linie begehre, die der Beigeladenen erteilte Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 in ungeschwärzter Form zu erhalten. Soweit er weiter beantrage, ihm die Genehmigung im Falle entgegenstehender berechtigter privater Belange in geschwärzter Form vorzulegen, sei dies als Hilfsantrag zu verstehen. Der Hauptantrag sei mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig, soweit dem Kläger die Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 mit Vorlage der Sperrerklärung vom 9. Dezember 2022 durch das Ministerium bereits zugänglich gemacht worden sei. Im Übrigen sei der Hauptantrag unbegründet. Dem Kläger stehe über die mitgeteilten Daten hinaus kein Anspruch auf Informationsgewährung zu. Zunächst ergebe sich aus dem Verbraucherinformationsgesetz kein Anspruch auf die in der Ausnahmegenehmigung geschwärzten personenbezogenen Daten. Als personenbezogene Daten unterfielen sie ersichtlich nicht § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-4, Nr. 6 und Nr. 7 VIG. Auch aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG ergebe sich kein Anspruch für den Kläger. Denn diese Norm betreffe nur die Abweichungen von den in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG genannten Rechtsvorschriften. Dort werde das der Ausnahmegenehmigung zu Grunde liegende Vorläufige Biergesetz nicht erwähnt. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG sei auch nicht analog auf Ausnahmegenehmigungen nach § 9 Abs. 7 VorlBierG anwendbar. Bereits der enumerative Katalog von zugangspflichtigen Daten in § 2 Abs. 1 VIG stehe der Annahme einer planwidrigen Regelungslücke entgegen. Zudem sei, was aus Wortlaut und Systematik des Gesetzes folge, keine vergleichbare Interessenlage zum gesetzlich geregelten Fall gegeben. Auch nach dem Landestransparenzgesetz – LTranspG – stehe dem Kläger kein Informationszugangsanspruch in Bezug auf die in Rede stehenden personenbezogenen Daten zu. Ferner habe der Kläger keinen Anspruch auf Zugang zu den im Übrigen geschwärzten Passagen in der Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018. Ungeachtet der Frage, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Variante des § 2 Abs. 1 Satz 1 VIG vorlägen, sei ein Auskunftsanspruch jedenfalls nach § 3 Satz 1 Nr. 2 lit. c VIG ausgeschlossen. Die geschwärzten Textstellen auf Seite 1 (nach der Anrede) und auf Seite 2 der Ausnahmegenehmigung enthielten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Sinne des § 3 Satz 1 Nr. 2 lit. c VIG und seien daher vom Informationszugangsanspruch ausgeschlossen. Auch nach dem Landestransparenzgesetz stehe dem Kläger kein weitergehender Anspruch zu. Der Hilfsantrag dringe ebenfalls nicht durch.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren insoweit weiter, als er eine auf Seite 1 in der Kopfzeile (Namen, Mailadresse, Telefon- und Zimmernummer) und auf Seite 3 am Ende (Namen und Amtsbezeichnung) nicht geschwärzte Abschrift der Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 verlangt. Er ergänzt und vertieft hierzu sein Vorbringen aus dem Verfahren erster Instanz und macht insbesondere geltend, schon nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG habe er einen Anspruch auf die noch streitgegenständlichen Informationen. Die Gesetzesmaterialien, die nur allgemein auf „Ausnahmegenehmigungen von Vorschriften“ Bezug nähmen, sprächen jedenfalls dafür, § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG auch auf Ausnahmegenehmigungen für „besondere Biere“ nach § 9 Abs. 7 Satz 1 Var. 1 VorlBierG anzuwenden. § 52a WeinG stehe dem nicht entgegen. Für das Bierrecht habe der Gesetzgeber eine entsprechende Bezugnahmevorschrift nicht einführen können, da das Vorläufige Biergesetz mit Wirkung vom 7. September 2005 bereits aufgehoben worden sei. Anhaltspunkte dafür, warum der Gesetzgeber die beiden (alkoholischen) Getränke Wein und Bier in Bezug auf Verbraucherinformationen habe unterschiedlich behandeln wollen, seien nicht ersichtlich. Name, E-Mail-Adresse, Telefon- und Zimmernummer sowie die Amtsbezeichnung des Sachbearbeiters beim Beklagten seien ihm nach § 3 Satz 4 VIG i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3, Abs. 4 IFG zugänglich zu machen. Nach dieser klaren gesetzlichen Regelung seien Daten von Amtsträgern, die mit deren dienstlicher Tätigkeit in einem Zusammenhang stünden, grundsätzlich nicht schützenswert. Die Sperrerklärung des Ministeriums stehe seinem Anspruch nicht entgegen. Im Übrigen habe er bereits erstinstanzlich mit Schriftsatz vom 23. Januar 2023 klargestellt, dass er (lediglich) die in der streitgegenständlichen Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 vorgenommenen Schwärzungen betreffend die Person des Amtsträgers des Beklagten für rechtswidrig erachte. Mit seinem Klageantrag habe er sich in diesem Sinne gegen jene Schwärzungen gewandt, die nach Maßgabe von § 3 Satz 1 Nr. 2 VIG nicht „berechtigt“ gewesen seien. Dies habe das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil – insbesondere in der Kostengrundentscheidung – nicht hinreichend berücksichtigt.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
in Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 25. Januar 2023 und entsprechender Aufhebung seines Bescheids vom 30. Dezember 2020 den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Abschrift der Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 zu erteilen, bei der auf Seite 1 in der Kopfzeile Namen, E-Mail-Adresse, Telefon- und Zimmer-Nr. sowie auf Seite 3 am Ende Namen und Amtsbezeichnung ungeschwärzt erkennbar sind.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und macht geltend, dem Informationszugangsbegehren des Klägers stehe die Sperrerklärung des Ministeriums vom 9. Dezember 2022 entgegen. Auch das Verwaltungsgericht sei an diese gebunden.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Sie trägt vor, die angegriffene Entscheidung erweise sich bereits deshalb als richtig, weil das Gericht an die Sperrerklärung des Ministeriums vom 9. Dezember 2022 gebunden gewesen sei. Es habe dem Kläger oblegen, diese in einem Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO anzugreifen. Da dies nicht erfolgt sei, stehe für das vorliegende Verfahren bindend fest, dass der Kläger keinen Zugang zu den geschwärzten Informationen erhalte. Auch in der Sache bestehe kein weitergehender Anspruch. Der Anwendungsbereich von § 2 Abs. 1 Nr. 5 VIG sei – wie vom Verwaltungsgericht zutreffend erkannt – nicht eröffnet und für eine analoge Anwendung der Vorschrift bestehe kein Raum. Dabei werde nicht in Abrede gestellt, dass es sich bei Bier um ein Lebensmittel im Sinne des Lebensmittelrechts handele. Das sei vorliegend allerdings nicht maßgeblich. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers sollten vom Verbraucherinformationsgesetz nicht sämtliche Ausnahmegenehmigungen von lebensmittelrechtlichen Bestimmungen erfasst sein, sondern nur solche von den konkret und abschließend im Gesetz genannten Rechtsvorschriften. Im Übrigen sei der Anspruch gemäß § 3 VIG ausgeschlossen. Der Ausschlussgrund des § 3 Satz 1 Nr. 2 lit. a VIG erfasse insbesondere auch die personenbezogenen Daten der Mitarbeiter des Beklagten.
Die Beteiligten haben jeweils ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen. Diese Akten haben dem Senat vorgelegen und sind Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers, über die das Gericht mit Einverständnis der Beteiligten nach § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage teilweise stattgeben müssen. Denn sie ist – soweit sie noch Gegenstand des Berufungsverfahrens ist – zulässig und begründet. Der Kläger hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf die mit seiner Berufung zuletzt noch begehrten Informationen betreffend die in der Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 geschwärzten Daten der Beschäftigten des Beklagten (Seite 1 in der Kopfzeile: Name, Mailadresse, Telefon- und Zimmernummer sowie Seite 3 am Ende: Name und Amtsbezeichnung). Der dies ablehnende Bescheid vom 30. Dezember 2020 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I. Dem klägerischen Informationszugangsantrag steht zunächst die Sperrerklärung des Ministeriums vom 9. Dezember 2022 nicht entgegen.
Die auf § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO a.F. gestützte Erklärung vom 9. Dezember 2022, mit der das Ministerium als oberste Aufsichtsbehörde des Beklagten die noch streitgegenständlichen Beschäftigtendaten als „ihrem Wesen nach geheim zu halten“ eingestuft hat (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Var. 3 VwGO a.F.), bindet den Senat in seiner Entscheidung über den in Streit stehenden Informationszugangsanspruch vorliegend nicht.
Aus dem für die Sperrerklärung maßgeblichen Regelungsregime des § 99 VwGO folgt zwar, dass die auf die gerichtliche Aktenanforderung hin (§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO) abgegebene Sperrerklärung der obersten Aufsichtsbehörde als solche nur auf Antrag eines Beteiligten in einem sogenannten in-camera-Verfahren vor einen besonderen Spruchkörper des Oberverwaltungsgerichts bzw. des Bundesverwaltungsgerichts („Fachsenat“) überprüft werden kann. Eine selbstständige Überprüfung der Sperrerklärung durch das Gericht der Hauptsache von Amts wegen findet nicht statt (vgl. hierzu insgesamt M. Redeker, in: Redeker/von Oertzen [Begr.], VwGO, 17. Aufl. 2022, § 99 Rn. 17; Rudisile, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], VwGO, Werkstand: März 2023, § 99 Rn. 30b; Schübel-Pfister, in: Eyermann [Begr.], VwGO, 16. Aufl. 2022, § 99 Rn. 23 f.; Ziekow, BayVBl 1992, 132 [137]). Das hat allerdings zunächst nur zur Folge, dass in Fällen, in denen – wie hier – die Sperrerklärung nicht angegriffen wird, die von ihr erfassten Aktenbestandteile dem Gericht der Hauptsache nicht als Erkenntnismittel zur Verfügung stehen.
Im Übrigen ergibt sich aus der durch § 99 Abs. 2 VwGO vorgegebenen Aufgaben- und Funktionsverteilung zwischen dem für das „in-camera-Verfahren“ zuständigen Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache weiter, dass das Gericht der Hauptsache über den bei ihm anhängigen Streitgegenstand, etwa die nach dem materiellen Fachrecht zu beurteilende Frage, ob ein Informationszugangsanspruch im Einzelfall durchgreift, zu entscheiden hat. Ihm obliegt es in diesem Zusammenhang auch, zu beurteilen, ob und inwieweit die von der Sperrerklärung erfassten Informationen für das Verfahren der Hauptsache überhaupt entscheidungserheblich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 – 6 A 1.13 –, BVerwGE 149, 359 = juris Rn. 13; Beschluss vom 15. März 2013 – 20 F 8.12 –, juris Rn. 10; Schübel-Pfister, in: Eyermann [Begr.], a.a.O., § 99 Rn. 23).
Da die Durchführung eines „in-camera-Verfahrens“ von Gesetzes wegen auch im Falle des Vorliegens einer Sperrerklärung nicht zwingend vorgeschrieben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – 7 C 20.17 –, BVerwGE 165, 1 = juris Rn. 38; Beschluss vom 23. Mai 2016 – 7 B 47.15 –, juris Rn. 8), bleibt eine Entscheidung über den von ihr erfassten Datenbestand – auch ohne (vollständige) Kenntnis des konkreten Akteninhalts – möglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 – 7 C 20.17 –, BVerwGE 165, 1 = juris Rn. 38; Beschluss vom 23. Mai 2016 – 7 B 47.15 –, juris Rn. 8; Beschluss vom 6. April 2011 – 20 F 20.10 –, juris Rn. 8; Beschluss vom 2. November 2010 – 20 F 2.10 –, juris Rn. 13).
Einer entsprechenden Vorgehensweise steht nicht entgegen, wenn – wie hier – das Gericht der Hauptsache zunächst in einem Beweisbeschluss die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen verlautbart hat. Denn auch nach Abgabe der Sperrerklärung kann die Entscheidungserheblichkeit aller oder einzelner Unterlagen nochmals überprüft werden. Ist etwa erst in der Sperrerklärung der Inhalt der angeforderten Unterlagen inhaltlich näher umrissen worden, kann das Gericht der Hauptsache noch zu dem Ergebnis gelangen, dass die im Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen ohne Einsichtnahme in die angeforderten Unterlagen auf der Grundlage der abstrakten Umschreibung ihres Inhalts beantwortet werden können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. April 2019 – 20 F 18.17 –, juris Rn. 10; Beschluss vom 21. Januar 2016 – 20 F 2.15 –, juris Rn. 6; Beschluss vom 13. April 2011 – 20 F 25.10 –, juris Rn. 9). So liegt der Fall hier. Denn erst mit der Vorlage der teilweise geschwärzten Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 und der hierzu abgegebenen Sperrerklärung des Ministeriums vom 9. Dezember 2022 ist hinreichend deutlich geworden, dass und welche n im Fall in Rede stehen.
Abweichendes ergibt sich nicht aus der von der Beigeladenen eingewandten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27. September 2006 – 3 C 34.05 –, BVerwGE 126, 365 = juris Rn. 26). Soweit darin angenommen wird, der im Hauptsacheverfahren beteiligten Behörde sei eine weitergehende Darlegung des Akteninhalts und damit die Substantiierung von Ausschlussgründen wegen der durch die oberste Aufsichtsbehörde abgegebenen und in einem Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO überprüften Sperrerklärung nicht möglich, unterscheidet sich die vorliegende Konstellation von dem durch die Beigeladene aufgegriffenen Referenzfall in mehrfacher Hinsicht entscheidungserheblich. Das gilt zunächst insoweit, als hier keine weitergehende Substantiierung der noch in Rede stehenden (personenbezogenen) Daten erforderlich war. Eine abschließende Entscheidung darüber, ob Name, Mailadresse, Telefon- und Zimmernummer sowie die Amtsbezeichnung des Sachbearbeiters des Beklagten nach dem Verbraucherinformationsgesetz herauszugeben sind, ist ohne Kenntnis des konkreten Namens etc. möglich. Im Übrigen liegt hier auch keine verbindliche Entscheidung des Fachsenats über die Einstufung der noch in Rede stehenden Daten nach Durchführung eines „in-camera-Verfahrens“ vor. Zuletzt ergeben sich aus der von der Beigeladenen aufgegriffenen bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung keine Einschränkungen für das Gericht der Hauptsache in Bezug auf die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der von einer Sperrerklärung betroffenen Aktenbestandteile.
II. Die Anspruchsvoraussetzungen für einen Zugang zu Informationen analog § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Verbraucherinformationsgesetz – VIG – sind gegeben.
1. Der Beklagte ist zunächst informationspflichtige Stelle im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. b) VIG i.V.m. § 1 Abs. 1 Ausführungsgesetz zum Verbraucherinformationsgesetz Rheinland-Pfalz – AGVIG RP –. Denn er ist eine Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG –, die aufgrund der Aufgabenzuweisung in § 2 Abs. 1 Nr. 3 Lebensmittel- und Bedarfsgegenstände-Ausführungsgesetz Rheinland-Pfalz – AGLBR RP – i.V.m. § 23 Landesverordnung über die Zuständigkeit auf dem Gebiet des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständerechts Aufgaben und Tätigkeiten wahrnimmt, die der Erfüllung der in § 1 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch – LFGB – genannten Zwecke dienen (vgl. weiter zum Begriff der informationspflichtigen Stelle Rossi, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], BeckOK Informations- und Medienrecht, 43. Edition, Stand: 1. Februar 2024, § 2 VIG Rn. 33, 39).
2. Die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG ist auf die hier noch streitgegenständlichen Informationen entsprechend anwendbar (vgl. i.E. ebenso BremOVG, Beschluss vom 6. Juli 2023 – 1 PA 226/22 –, juris Rn. 11; VG Bremen, Urteil vom 21. August 2023 – 4 K 2974/20 –, juris Rn. 39; Rossi, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], a.a.O., § 2 VIG Rn. 30; vgl. weiter hierzu auch BremOVG, Beschluss vom 6. Juni 2024 – 2 LA 284/23 –, juris Rn. 34). Zwar ist sie nach ihrem Wortlaut nicht einschlägig und insoweit auch keiner erweiternden Auslegung zugänglich (a). Die Voraussetzungen für ihre analoge Anwendung liegen aber vor (b).
a) Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG hat jeder nach Maßgabe des Verbraucherinformationsgesetzes Anspruch auf freien Zugang zu allen Daten über zugelassene Abweichungen von den in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG genannten Rechtsvorschriften über die in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 3 und 4 VIG genannten Merkmale oder Tätigkeiten. Zu den damit in Bezug genommen Rechtsvorschriften gehören das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch, das Produktsicherheitsgesetz, die auf Grund dieser Gesetze erlassenen Rechtsverordnungen sowie unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union im Anwendungsbereich der genannten Gesetze.
Abweichungen von diesen Rechtsvorschriften stehen vorliegend nicht in Rede. Denn streitgegenständlich ist eine Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 7 Vorläufiges Biergesetz – VorlBierG – mit der der Beigeladenen gestattet wurde, unter Abweichung von § 9 Abs. 1 VorlBierG („Reinheitsgebot“) ein „besonderes“ (weil glutenfreies) Bier herzustellen und unter der Bezeichnung „Bier“ in den Verkehr zu bringen. Zu den in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG genannten Rechtsvorschriften gehört das Vorläufige Biergesetz nicht. Wegen des insoweit klaren und eindeutigen Wortlauts sowohl des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG (Verweisnorm) als auch des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG (Aufzählung der maßgeblichen Rechtsvorschriften) kommt eine erweiternde Auslegung in dem Sinne, dass auch Ausnahmen von den Bestimmungen des Vorläufigen Biergesetzes von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG in Bezug genommen werden, nicht in Betracht.
b) § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG ist aber auf Ausnahmegenehmigungen nach dem Vorläufigen Biergesetz entsprechend anwendbar.
Die analoge Anwendung einfachgesetzlicher Vorschriften (vgl. zur Zulässigkeit etwa BVerfG, Urteil vom 11. Juli 2012 – 1 BvR 3142/07 –, juris Rn. 74; Beschluss vom 4. April 2011 – 1 BvR 1803/08 –, juris Rn. 15) setzt zunächst eine planwidrige Regelungslücke voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss also wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2012 – 2 C 13.11 –, juris Rn. 24; Urteil vom 27. März 2014 – 2 C 2.13 –, juris Rn. 17; Möllers, Juristische Methodenlehre, 2. Aufl. 2019, § 6 Rn. 102). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
aa) Die planwidrige Regelungslücke ergibt sich vorliegend aus dem durch §§ 1, 2 VIG vorgegebenen gesetzgeberischen Regelungsplan unter Berücksichtigung der mit dem Verbraucherinformationsgesetz verfolgten Zwecke. Nach § 1 Nr. 1 VIG erhalten Verbraucherinnen und Verbraucher freien Zugang zu den bei informationspflichtigen Stellen vorliegenden Informationen u.a. über Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches. Bei dem von der streitgegenständlichen Ausnahmegenehmigung erfassten „besonderen Bier“ handelt es sich – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – um ein Erzeugnis in diesem Sinne (vgl. § 2 Abs. 1 LFGB sowie Art. 2 Verordnung (EG) Nr. 178/2002; weiter hierzu VG Bremen, Urteil vom 21. August 2023 – 4 K 2974/20 –, juris Rn. 38).
Im Regelungsbereich des § 1 VIG, das heißt auch in Bezug auf Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches, verfolgt der Gesetzgeber grundsätzlich das Ziel eines „weiten Informationszugangs“. Gemäß dem gesetzgeberischen Leitbild des mündigen Verbrauchers sollen Einzelpersonen zu Sachwaltern des Allgemeininteresses gemacht werden und daher die bei der Behörde vorhandenen Informationen grundsätzlich ungefiltert zugänglich sein. Verbraucher sollen in den Stand versetzt werden, sich selbst ein Urteil über Eigenschaften und Verhalten von Produkten zu bilden, um Kaufentscheidungen eigenverantwortlich treffen zu können (vgl. BR-Drs. 273/07, S. 1 ff., 20; BT-Drs. 16/1408, S. 7 ff.; BT-Drs. 16/5404, S. 1, 7 ff.; BVerwG, Urteil vom 29. August 2019 – 7 C 29.17 –, BVerwGE 166, 233 = juris Rn. 15; Beschluss vom 15. Juni 2015 – 7 B 22.14 –, juris Rn. 10). Das Verbraucherinformationsgesetz soll dabei gleichzeitig einen Beitrag zu einer transparenten Gestaltung des Marktes und zu einer – auch volkswirtschaftlich wünschenswerten – Stärkung der Marktfunktion leisten (BR-Drs. 454/11, S. 20).
Dieser Zielsetzung widerspräche es, wenn Ausnahmegenehmigungen nach § 9 Abs. 7 VorlBierG vom Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG ausgenommen wären. Denn auf der Grundlage einer solchen Genehmigung kann von den Vorgaben des § 9 Abs. 1 VorlBierG abgewichen werden, wonach bei der Herstellung untergärigen Bieres grundsätzlich nur Gerstenmalz, Hopfen, Hefe und Wasser verwendet werden darf. Die Ausnahmegenehmigung bezieht sich damit sowohl auf die Zusammensetzung und die Bestandteile (vgl. weiter hierzu Heinicke, in: Sosnitza/Meisterernst [Hrsg.], Lebensmittelrecht, Werkstand: November 2023, § 2 VIG Rn. 43 f. m.w.N.; Rossi, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], a.a.O., § 2 VIG Rn. 23; Schulz, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Juli 2018, Bu-K-6c Ziffer 5.3 [zu § 2 VIG]) als auch auf die Herstellung (vgl. weiter hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2020 – 10 C 11/19 –, BVerwGE 167, 311 = juris Rn. 19) eines Erzeugnisses (hier: glutenfreies Bier) und betrifft damit relevante Informationen im Sinne der vorstehend aufgezeigten Zwecke des Verbraucherinformationsgesetzes. Für den Fall, dass die Herstellung des „besonderen Bieres“ nicht auf einer „zugelassenen Abweichung“ beruhte, wären entsprechend die Informationszugangsansprüche nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 VIG jedenfalls dem Grunde nach einschlägig. Wegen der klaren Systematik des § 2 Abs. 1 VIG erweist sich § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG für zugelassene Abweichungen aber als speziellere Norm (vgl. hierzu weiter BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2020 – 10 C 11/19 –, BVerwGE 167, 311 = juris Rn. 19; sowie der Verweis in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG auf die Nrn. 3 und 4). Schon dieser Befund spricht dafür, dass auch zugelassene Abweichungen von den Bestimmungen des Vorläufigen Biergesetzes, einem Spezialgesetz des Lebensmittelrechts (vgl. hierzu weiter sogleich), nach dem gesetzgeberischen Willen vom Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG erfasst sein sollten.
Abweichendes lässt sich aus der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG nicht herleiten. Zwar weisen der Beklagte und die Beigeladene im Ausgangspunkt zu Recht darauf hin, der Gesetzgeber habe den Anwendungsbereich des Verbraucherinformationsgesetzes bewusst auf die konkret normierten Regelungsbereiche zugeschnitten, weshalb auch die Aufzählung in § 2 Abs. 1 VIG als abschließend zu qualifizieren sei (vgl. so etwa Heinicke, in: Sosnitza/Meisterernst [Hrsg.], a.a.O., § 2 VIG Rn. 13 m.w.N.; Schoch, NJW 2010, 2241 [2243]). Das allein steht der Annahme einer planwidrigen Regelungslücke im vorliegenden Fall indes nicht entgegen. Denn die im Gesetzgebungsverfahren geführte Kontroverse zum Anwendungsbereich des Verbraucherinformationsgesetzes betraf – insbesondere im Zusammenhang mit seiner Novellierung 2011/2012 – Überlegungen zur Einbeziehung weiterer Produkte und Dienstleistungen (einschließlich Finanzdienstleistungen). Einer solchen Erweiterung hat der Gesetzgeber – mit Ausnahme der beschlossenen Berücksichtigung von Verbraucherprodukten im Sinne des Produktsicherheitsgesetzes – eine Absage erteilt (vgl. etwa BR-Drs. 454/11, S. 13; BT-Drs. 17/7993, S. 8 f.).
Die uneingeschränkte Anwendung des Gesetzes auf Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches stand allerdings nie in Frage. Im Gegenteil, die Gesetzgebungsmaterialien bringen zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber für „Lebensmittel und Bedarfsgegenstände“ an sich von einer umfassenden Anwendung des Verbraucherinformationsgesetzes ausging (vgl. BR-Drs. 454/11, S. 13). Hierfür streitet auch die Gesetzesbegründung zur Ursprungsfassung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG (heute: § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG), der sich auf „nicht zulässige Abweichungen“ bezog. Bei Vorliegen von Verstößen gegen die in der Norm konkret genannten, der Aufzählung in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG aktueller Fassung entsprechenden Rechtsvorschriften, sollte ein Informationszugangsanspruch bestehen, von dem „alle Daten über Verstöße gegen das Lebensmittel- und Futtermittelrecht“ erfasst sein sollten. In Anbetracht dessen, dass zum „Lebensmittelrecht“ auch das Vorläufige Biergesetz zählt (vgl. Freytag, in: Erbs/Kohlhaas [Hrsg.], Strafrechtliche Nebengesetze, Werkstand: Dezember 2023, Vorb. zum VorlBierG Rn. 2, 4), spricht auch dies dafür, der Gesetzgeber habe auch die Bestimmungen in Spezialgesetzen des Lebensmittelrechts – wie etwa dem Vorläufigen Biergesetz – als verbraucherinformationsrechtlich relevant angesehen.
Die Genese des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG bestätigt diesen Befund. Denn in der Erstfassung des Verbraucherinformationsgesetzes war der Informationszugang bei (zugelassenen) „Abweichungen von Rechtsvorschriften“ in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VIG a.F. geregelt. Der Wortlaut dieser Vorgängervorschrift („Abweichungen von Rechtsvorschriften“) knüpfte – anders als § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG heute – nicht an konkret benannte Rechtsvorschriften an, sondern bezog sich der Sache nach auf alle Abweichungen von den für ein Erzeugnis relevanten Rechtsvorschriften. Entsprechend offen formulierte auch die Gesetzesbegründung, es bestehe ein Informationsanspruch darüber, ob „bei der Herstellung oder Bearbeitung des Erzeugnisses aufgrund von Ausnahmegenehmigungen von Vorschriften abgewichen worden“ sei (BT-Drs. 16/5404, S. 10).
Anhaltspunkte dafür, dass mit der Novellierung insoweit eine tatbestandliche Einschränkung der Norm beabsichtigt gewesen sein könnte, ergeben sich aus den Gesetzesmaterialien nicht. Dies folgt jedenfalls nicht aus der nunmehr erfolgten Bezugnahme auf die in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG genannten Rechtsvorschriften, die der Gesetzgeber lediglich als „Folgeänderungen auf Grund der Ausweitung des Anwendungsbereiches auf Verbraucherprodukte“ und als „terminologische Folgeänderungen“ beschreibt (vgl. BT-Drs. 17/7374, S. 15). Die Neuformulierung diente im Übrigen allgemein einer verbesserten Normenklarheit und Anwenderfreundlichkeit (vgl. hierzu BT-Drs. 17/7374, S. 1, 12) und sollte als Klarstellung die Abgrenzung zwischen § 2 Abs.1 Nr. 1 VIG („festgestellte, nicht zulässige Abweichungen“) und § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG („zugelassene Abweichungen“) erleichtern, nicht aber den Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG im Vergleich zur Vorgängernorm des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VIG a.F. begrenzen.
Anders als vom Beklagten und der Beigeladenen geltend gemacht, folgt aus dem mit Erlass des Verbraucherinformationsgesetzes in das Weinrecht eingefügten § 52a Weingesetz – WeinG –, mit dem die Informationsrechte des Verbraucherinformationsgesetzes inhaltsgleich auf den Anwendungsbereich des Weingesetzes übertragen wurden, nicht im Umkehrschluss, dass eine entsprechende Anwendung der Informationsansprüche im Zusammenhang mit dem Vorläufigen Biergesetz nicht beabsichtigt gewesen wäre. Denn Bier wurde und wird – anders als Wein (vgl. hierzu § 4 Abs. 1 Nr. 4 LFGB) – uneingeschränkt vom Anwendungsbereich des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches erfasst. Für eine dem § 52a WeinG vergleichbare Regelung im Vorläufigen Biergesetz bestand damit – ungeachtet dessen, dass es im Zeitpunkt des Erlasses des Verbraucherinformationsgesetzes nur noch auf der Grundlage einer Fortgeltungsanordnung Anwendung beanspruchte (vgl. weitergehend hierzu sogleich) und insoweit eine Änderung nicht mehr in Betracht gekommen wäre – keine Notwendigkeit. Ausgehend von den Regelungsgegenständen des Weingesetzes einerseits und des Vorläufigen Biergesetzes andererseits spricht vielmehr Überwiegendes dafür, die alkoholischen Getränke Wein und Bier im Zusammenhang mit Verbraucherinformationsrechten grundsätzlich gleich zu behandeln.
Für die Annahme einer Regelungslücke streitet zuletzt, dass der Gesetzgeber gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG alle zugelassenen Abweichungen von den aufgrund des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches erlassenen Rechtsverordnungen als verbraucherinformationsrechtlich relevant einstuft. Denn auch wenn das Vorläufige Biergesetz rechtstechnisch keine Verordnung in diesem Sinne darstellt, entspricht es von seinem sachlichen Regelungsinhalt einer solchen. Das zeigt insbesondere die Genese des Vorläufigen Biergesetzes, das im Jahre 1993 aus der Trennung der bisher einheitlich im Biersteuergesetz geregelten Materien des Steuerrechts und des Lebensmittelrechts hervorgegangen ist. Während das Steuerrecht im Biersteuergesetz eine Neuregelung erfuhr, wurden die (besonderen) lebensmittelrechtlichen Vorschriften des bisherigen Biersteuergesetzes in das „Vorläufige Biergesetz“ überführt. In der Bezeichnung „Vorläufiges Biergesetz“ sollte zum Ausdruck kommen, dass das Bierrecht – soweit das Herstellen und das Inverkehrbringen von Bier als Lebensmittel betroffen ist – künftig im Rahmen des Lebensmittelrechts geregelt werden sollte. Mit Wirkung vom 7. September 2005 wurde das Vorläufige Biergesetz dann aufgehoben. Grund für die Aufhebung war nicht, dass es der Regelungen des Gesetzes nicht bedurft hätte. Vielmehr sollte die bis 2005 im Lebensmittelrecht bestehende Rechtszersplitterung auf der Ebene der Bundesgesetze durch ein einheitliches Regelwerk – das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch – beseitigt werden. Die in den Spezialgesetzen des Lebensmittelrechts enthaltenen Bestimmungen sind in entsprechende Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen überführt worden. Langfristig sollten die Sachmaterien ausschließlich auf Verordnungsebene normiert werden. Da dies für die Regelungsmaterie des Vorläufigen Biergesetzes noch nicht geschehen ist, gilt dieses bis zum Erlass einer seinen Regelungsgehalt erfassenden Rechtsverordnung nach Maßgabe des § 1 Abs. 1 Nr. 2 Gesetz über den Übergang auf das neue Lebensmittel- und Futtermittelrecht teilweise fort (vgl. hierzu ausführlich Freytag, in: Erbs/Kohlhaas [Hrsg.], a.a.O., Vorb. zum VorlBierG Rn. 2 ff.). Dies und der Umstand, dass der Beklagte bei der Aufgabenerfüllung im Zusammenhang mit dem Vorläufigen Biergesetz Zwecke im Sinne des § 1 LFGB erfüllt (vgl. hierzu die Wertung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VIG) spricht dafür, dass nach dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Regelungsprogramm Ausnahmen vom Vorläufigen Biergesetz verbraucherinformationsrechtlich relevant sein sollten.
bb) Die damit bestehende planwidrige Regelungslücke ist entsprechend dem aufgezeigten gesetzgeberischen Regelungsplan durch die entsprechende Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 auf Ausnahmegenehmigungen nach § 9 Abs. 7 VorlBierG zu schließen.
b) Aus Vorstehendem ergibt sich weiter, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG erfüllt sind. Die streitgegenständliche Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 bezieht sich auf eine zugelassene Abweichung von einer verbraucherinformationsrechtlich relevanten Rechtsvorschrift und sie betrifft zudem Merkmale (Zusammensetzung und Beschaffenheit) und Tätigkeiten (Herstellung) im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 VIG.
c) Hiernach hat der Kläger gegenüber dem Beklagten dem Grunde nach einen Anspruch auf freien Zugang zu allen die Ausnahmegenehmigung betreffenden Daten.
III. Ausschluss- und Beschränkungsgründe nach § 3 VIG sind bezogen auf die noch allein streitgegenständlichen Daten der Beschäftigten des Beklagten nicht gegeben.
Zwar handelt es sich hierbei um personenbezogene Daten (vgl. weitergehend hierzu Rossi, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], a.a.O., § 3 VIG Rn. 12; Schulz, a.a.O., Ziffer 5 [zu § 2 VIG]; jeweils m.w.N.), so dass der Zugang zu ihnen nach § 3 Satz 1 Nr. 2 lit. a VIG im Ausgangspunkt beschränkt ist. § 3 Satz 4 VIG verweist insoweit aber auf § 5 Abs. 4 Informationsfreiheitsgesetz – IFG –. Nach dieser Norm sind Name, Titel, akademischer Grad, Berufs- und Funktionsbezeichnung, Büroanschrift und -telekommunikationsnummer von Bearbeitern vom Informationszugang nicht ausgeschlossen, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind und kein Ausnahmetatbestand erfüllt ist. Gemessen an diesen Vorgaben waren die noch streitgegenständlichen Schwärzungen unzulässig.
Soweit auf Seite 1 in der Kopfzeile der Name, die Telefon- und die Zimmernummer sowie auf Seite 3 am Ende der Name und die Amtsbezeichnung des/der Beschäftigten des Beklagten geschwärzt wurden, der/die am Erlass der streitgegenständlichen Ausnahmegenehmigung beteiligt war/waren, ergibt sich bereits aus der insoweit klaren gesetzlichen Regelung, dass diese vom Informationszugang grundsätzlich nicht ausgeschlossen sind. Dabei ist insbesondere auch die Zimmernummer als Teil der Büroanschrift anzusehen.
Gleiches gilt für die auf Seite 1 in der Kopfzeile geschwärzte E-Mail-Adresse. Denn auch diese gehört im Sinne von § 5 Abs. 4 IFG zur „Büroanschrift“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2022 – 10 C 5.21 –, BVerwGE 176, 232 = juris Rn. 39 m.w.N.). Der Gesetzeswortlaut ist für ein solch funktionales Begriffsverständnis offen, nach dem unter die Büroanschrift jede Adresse fällt, unter der ein Bearbeiter in dieser Funktion erreichbar ist, sei es persönlich, postalisch oder elektronisch. Ein relevanter Unterschied einer E-Mail-Adresse zu der vom Gesetzgeber im unmittelbaren Zusammenhang mit der Anschrift aufgezählten Telekommunikationsnummer ist unter den heutigen Kommunikationsbedingungen nicht zu erkennen. Das gilt insbesondere in Bezug auf das Gewicht der mit einer Bekanntgabe an Dritte verbundenen Beeinträchtigung des informationellen Selbstbestimmungsrechts der Betroffenen sowie potenzielle Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Verwaltung.
Aus der Sperrerklärung vom 9. Dezember 2022 ergibt sich weiter, dass die noch in Streit stehenden personenbezogenen Daten Beschäftigte des Beklagten betreffen, die am Erlass der Ausnahmegenehmigung beteiligt waren. Sie stehen damit in einem funktionalen Zusammenhang mit der Erfüllung einer konkreten behördlichen Aufgabe (vgl. weiter hierzu BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2020 – 10 C 25.19 –, BVerwGE 171, 90 = juris Rn. 42 f.; Urteil vom 20. Oktober 2016 – 7 C 27.15 –, juris Rn. 14 ff., Brink, in: ders./Polenz/Blatt, IFG, 2017, § 5 Rn. 65 f; Guckelberger, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], a.a.O., Stand: 1. Februar 2024, § 5 IFG Rn. 24) und sind damit als Ausdruck und Folge einer amtlichen Tätigkeit nach § 3 Satz 4 VIG i.V.m. § 5 Abs. 4 IFG grundsätzlich von einem Informationszugangsanspruch nicht ausgeschlossen.
Das Vorliegen eines Ausnahmetatbestandes (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 – 7 C 20.15 –, juris Rn. 11 ff.; Brink, in: ders./Polenz/Blatt, a.a.O., § 5 Rn. 67; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 5 Rn. 109 f.) hat der Beklagte nicht geltend gemacht. Für dessen Vorliegen ist aber auch sonst für den Senat nichts ersichtlich.
Der insoweit eindeutige Normbefehl ist vorliegend auch im Lichte des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht einschränkend auszulegen. Denn soweit die Behördenmitarbeiter lediglich in ihrer beruflichen oder amtlichen Funktion betroffen sind, kann der Konflikt zwischen Informationsinteresse einerseits und Geheimhaltungsinteresse andererseits verhältnismäßig zu Gunsten des Ersteren aufgelöst werden (vgl. hierzu insgesamt BVerwG, Urteil vom 1. September 2022 – 10 C 5.21 –, BVerwGE 176, 232 = juris Rn. 31; Beschluss vom 12. März 2008 – 2 B 131.07 –, juris Rn. 8; OVG RP, Urteil vom 10. September 2007 – 2 A 10413/07.OVG –, juris Rn. 18; weitergehend hierzu Brink, in: ders./Polenz/Blatt, a.a.O., § 5 Rn. 62 ff.; Guckelberger, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], a.a.O., Stand: 1. Februar 2024, § 5 IFG Rn. 27 f.).
Die Zugänglichmachung der Daten ist zuletzt auch nicht durch die Datenschutz-Grundverordnung – DS-GVO – gesperrt. Denn der Beklagte erfüllt mit der Datenweitergabe eine rechtliche Verpflichtung aus dem Verbraucherinformationsgesetz, so dass die Datenverarbeitung nach Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 lit. c, Abs. 3 DS-GVO gerechtfertigt ist (vgl. Frenzel, in: Paal/Pauly/ders., DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2021, Art. 6 DS-GVO Rn. 18; Heinicke, in: Sosnitza/Meisterernst [Hrsg.], a.a.O., § 3 VIG Rn. 22).
IV. Der Informationszugangsantrag des Klägers ist – wie vom Verwaltungsgericht schon in seinem Beweisbeschluss vom 15. August 2022 zutreffend dargelegt, was der Beklagte und die Beigeladene im Berufungsverfahren aber auch nicht mehr geltend gemacht haben – nicht rechtsmissbräuchlich im Sinne von § 4 Abs. 4 VIG (vgl. weitergehend hierzu etwa VGH BW, Beschluss vom 13. Dezember 2019 – 10 S 1891/19 –, juris Rn. 26; Heinicke, in: Sosnitza/Meisterernst [Hrsg.], a.a.O., § 4 VIG Rn. 33; Schulz, a.a.O., Ziffer 6 [zu § 4 VIG]).
V. Auch für einen Ausschluss des Informationszugangsanspruchs durch andere Rechtsvorschriften ist vorliegend nichts ersichtlich. Die im Schrifttum umstrittene Frage, wie die Informationszugangsrechte nach dem Verbraucherinformationsgesetz von anderen Informationszugangsansprüchen im Lichte der Subsidiaritätsklausel des § 2 Abs. 4 VIG voneinander abzugrenzen sind (vgl. hierzu Rossi, in: Gersdorf/Paal [Hrsg.], a.a.O., § 2 VIG Rn. 46 ff.; Schulz, a.a.O., Ziffer 7 [zu § 2 VIG]; jeweils m.w.N.; weitergehend hierzu Albers/Veit, in: Wolff/Brink/v. Ungern-Sternberg [Hrsg.], BeckOK DatenschutzR, Stand: 1. Mai 2024, Art. 6 DS-GVO Rn. 48), bedarf hier daher keiner weitergehenden Entscheidung. Gleichfalls offen bleiben kann damit, ob die noch streitgegenständlichen personenbezogenen Daten auch auf der Grundlage des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz herauszugeben wären.
V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 1, §§ 159, 162 Abs. 3 und § 154 Abs. 3 VwGO. Dabei legt der Senat – wie bereits das Verwaltungsgericht – dem Antrag auf Zugänglichmachung der Ausnahmegenehmigung den Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,00 € zu Grunde. Da im Berufungsverfahren nur noch die Schwärzung einzelner n in Streit stand, denen verglichen mit dem Inhalt der Ausnahmegenehmigung insgesamt (zumal unter Berücksichtigung der Ziele und Zwecke des Verbraucherinformationsgesetzes) nur untergeordnete Bedeutung zukommt, bemisst sich der Streitwert für das zweitinstanzliche Verfahren auf 1.000,00 € (vgl. hierzu der Streitwertbeschluss vom heutigen Tage).
Dies vorausgeschickt, hat der Beklagte die Kosten des Berufungsverfahrens – mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen – zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Es entspricht insoweit der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO, dass die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt und sich entsprechend keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO), nicht erstattungsfähig sind.
Im Übrigen war die verwaltungsgerichtliche Kostenentscheidung zu ändern. Ausgehend von der vorstehend dargelegten Bemessung der Streitwertanteile obsiegt der Kläger bezogen auf das erstinstanzliche Verfahren zu 2/10. Er hat entsprechend nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Gerichtskosten, die Kosten des Beklagten und die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, der im Verfahren erster Instanz einen Antrag gestellt hat (§ 162 Abs. 3 VwGO), zu 8/10 zu tragen. Die Beigeladene und der von ihr unterstützte Beklagte tragen nach § 155 Abs. 1 VwGO zusammen den Kostenanteil, der auf den Hauptbeteiligten entfällt (vgl. hierzu weiter Olbertz, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], a.a.O., § 155 Rn. 2; § 159 Rn. 13 ff.; Neumann/Schacks, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 5. Aufl. 2018, § 155 Rn. 46 ff.). Unter Berücksichtigung von § 159 VwGO haben sie damit jeweils 1/10 der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten des Klägers zu tragen. Darüber hinaus findet eine Kostenerstattung nicht statt.
Im Hinblick auf die vom Kläger im Berufungsverfahren gegen die erstinstanzliche Kostenentscheidung erhobenen Einwendungen stellt der Senat abschließend klar, dass das Verwaltungsgericht den im Verfahren erster Instanz gestellten Antrag zu Recht dahingehend ausgelegt hat, dass damit in erster Linie die Vorlage der streitgegenständlichen Genehmigung in „ungeschwärzter Form“ begehrt wurde. Nach der Vorlage der teilweise geschwärzten Ausnahmegenehmigung vom 26. November 2018 hat sich der Kläger mit seinem Schriftsatz vom 23. Januar 2023 zwar nur noch mit den zuletzt im Berufungsverfahren noch streitgegenständlichen n auseinandergesetzt. Eine Beschränkung des Klageantrags oder eine (teilweise) Erledigungserklärung ergibt sich aber weder aus dem vorzitierten Schriftsatz noch aus dem übrigen Klägervorbringen. Der im Klageantrag enthaltene Vorbehalt, „für den Fall, dass – berechtigte – entgegenstehende private Belange nach § 3 S. 1 VIG dem Verlangen entgegenstehen sollten und die Betroffene dem Informationszugang nicht zugestimmt hat oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe nicht überwiegen sollte, soll(en) die entsprechende(n) Textstelle(n) in der jeweiligen Abschrift geschwärzt werden“, ist hierzu allein jedenfalls unzureichend, zumal hieraus nicht ersichtlich wird, welche konkreten Schwärzungen der Kläger als berechtigt anerkennt. Erst aus der Begründung des Prozesskostenhilfeantrags vom 13. März 2023 und des Berufungszulassungsantrags vom 3. August 2023 (vgl. hierzu weitergehend den Beschluss des Senats vom 2. Oktober 2023; Bl. 520 ff. GA) wird in diesem Sinne der klägerische Wille hinreichend erkennbar, sein Klagebegehren nur noch eingeschränkt, nämlich bezogen auf die zuletzt noch streitgegenständlichen n, weiterverfolgen zu wollen.
VI. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung – ZPO –.
VII. Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG – für das Berufungsverfahren auf 1.000,00 € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2 VIG
§§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§ 2 VIG
§ 52a WeinG
§ 3 VIG
§ 99 VwGO
§ 1 VIG
§ 1 LFGB
§ 5 IFG
§ 4 VIG
§ 159 VwGO
§ 9 Abs. 1 VorlBierG
§ 9 Abs. 7 Satz 1 VorlBierG
§ 9 Absatz 7 VorlBierG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VIG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VIG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VIG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VIG
§ 3 Satz 1 VIG
§ 9 Abs. 7 VorlBierG
§ 3 Satz 1 Nr. 2 lit. a VIG
§ 3 Satz 1 Nr. 2 lit. c VIG
§ 99 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 1 VIG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 VIG
§ 3 Satz 4 VIG
§ 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3, Abs. 4 IFG
§ 3 Satz 1 Nr. 2 VIG
§ 99 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 5 VIG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 3 und 4 VIG
§ 1 Nr. 1 VIG
§ 2 Abs. 1 LFGB
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 VIG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VIG
§ 2 Abs.1 Nr. 1 VIG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 LFGB
§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VIG
§ 5 Abs. 4 IFG
§ 4 Abs. 4 VIG
§ 2 Abs. 4 VIG
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 3 S. 1 VIG
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 52a Weingesetz – WeinG –, mit dem die Informationsrechte des Verbraucherinformationsgesetzes
Art. 6 DS-GVO

Zitierte Entscheidungen: BayVBl 1992, 132
BVerwGE 149, 359
BVerwGE 165, 1
BVerwGE 126, 365
BVerwGE 166, 233
BVerwGE 167, 311
NJW 2010, 2241
BVerwGE 176, 232
BVerwGE 171, 90
6 A 1.13
20 F 8.12
7 C 20.17
7 B 47.15
20 F 20.10
20 F 2.10
20 F 18.17
20 F 2.15
20 F 25.10
3 C 34.05
1 PA 226/22
4 K 2974/20
2 LA 284/23
1 BvR 3142/07
1 BvR 1803/08
2 C 13.11
2 C 2.13
7 C 29.17
7 B 22.14
10 C 11/19
10 C 5.21
10 C 25.19
7 C 27.15
7 C 20.15
2 B 131.07
2 A 10413/07
10 S 1891/19