Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2021-09-01, Aktenzeichen 11 ME 275/21

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 10. Kammer - vom 25. August 2021 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.
Der Antragsteller zeigte mit E-Mail vom 7. März 2021 gegenüber der Antragsgegnerin im Namen der „Fridays for Future Niedersachsen“ für Freitag, den 3. September 2021, im Zeitraum zwischen 12:30 Uhr und 16:30 Uhr eine Fahrraddemonstration mit einer zu erwartenden Teilnehmerzahl von 600 bis 800 Personen an. „Thema/Gegenstand“ der Versammlung sei eine „umfassende Verkehrswende und Baustopp von Autobahnprojekten in Niedersachsen“. Geplant sei, dass die Versammlungsteilnehmer mit Fahrrädern vom Bahnhofsvorplatz in Hildesheim zum Opernplatz in Hannover über die B 494, ab der Autobahnauffahrt Hildesheim-Drispenstedt über die A 7 Hildesheim in Richtung Hannover sowie über die A 37 und die B 6 (Messeschnellweg) fahren.
Am 8. Juni 2021 sowie am 23. Juni 2021 fanden jeweils Kooperationsgespräche zwischen dem Antragsteller, Mitarbeitern der Antragsgegnerin, der Polizeidirektion Hildesheim sowie weiteren Personen statt. Im Rahmen dieser Gespräche wurde auch eine vom Antragsteller vorgeschlagene Alternativroute erörtert, wonach das Befahren der Autobahnen auf den Abschnitt der A 7 zwischen den Anschlussstellen Hildesheim und Hildesheim-Drispenstedt begrenzt werden sollte.
Unter dem 16. Juli 2021 verfasste die Polizeiinspektion Hildesheim eine Gefahrenprognose (vgl. Bl. 23 bis 26 des vorgelegten Verwaltungsvorgangs), in der sie auch verschiedene Alternativstrecken beleuchtete und für alle in Betracht gezogenen Strecken zu dem Ergebnis kam, dass ein Befahren der A 7 durch den Demonstrationszug aus polizeilicher Sicht aufgrund der damit verbundenen, im Einzelnen näher dargelegten Gefahren nicht befürwortet werden könne.
Mit Bescheid vom 22. Juli 2021 bestätigte die Antragsgegnerin die vom Antragsteller angemeldete Demonstration für den 3. September 2021, untersagte aber das Befahren der A 7 und der A 37 unter gleichzeitiger Festlegung folgender Route: „Treffpunkt und Auftaktkundgebung in Hildesheim, Bereich Bahnhofsvorplatz/Bernwardstraße/Angoulemeplatz. Anschließend Aufzug mit Fahrrädern über Butterborn und Stresemannstraße zum Berliner Kreisel, Berliner Straße zur Durchfahrtsspur der Autobahn-Anschlussstelle Hildesheim, westliche Seite. Dort kann eine Zwischenkundgebung durchgeführt werden. Anschließend weiter über die Berliner Straße auf die B 6 Richtung Hannover. Weiter über den Verlauf der B 6 (Messeschnellweg und Südschnellweg) nach Hannover/Innenstadt. Falls die Nutzung der Autobahn-Anschlussstelle nicht gewünscht ist, kann die direkte Anfahrt zur B 6 über Butterborn, Stresemannstraße und den Berliner Kreisel erfolgen.“ Bezüglich dieser Routenbeschränkung ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung an.
Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller am 2. August 2021 Klage erhoben (10 A 4732/21), über die noch nicht entschieden worden ist, und zugleich die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag abgelehnt.
Die von dem Antragsteller vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat als Beschwerdegericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen nicht eine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Der Senat macht sich die zutreffenden Erwägungen des angefochtenen Beschlusses zu eigen und verweist deshalb auf sie (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Das Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren rechtfertigt keine andere Beurteilung.
Bei Versammlungen, die auf einen einmaligen Anlass bezogen sind, müssen die Verwaltungsgerichte schon im Eilverfahren durch eine möglichst umfangreiche Prüfung dem Umstand Rechnung tragen, dass der Sofortvollzug der umstrittenen versammlungsrechtlichen Maßnahme in der Regel zur endgültigen Verhinderung der Versammlung in der beabsichtigten Form führt. Soweit möglich, ist die Rechtmäßigkeit der Maßnahme zu prüfen; im Übrigen kommt es auf eine sorgsame Interessenabwägung an (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, BVerfGE 69, 315, 363).
1. Nach Art. 8 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Eine Versammlung ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2011 - 1 BvR 388/05 -, juris, Rn. 32, m.w.N.). Dazu gehören auch solche Zusammenkünfte, bei denen die Versammlungsfreiheit zum Zwecke plakativer oder aufsehenerregender Meinungskundgabe in Anspruch genommen wird. Der verfassungsrechtliche Schutz ist auch nicht auf Veranstaltungen beschränkt, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern umfasst vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nicht verbalen Ausdrucksformen (ständige Rspr., vgl. z.B. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2011 - 1 BvR 388/05 -, juris, Rn. 32, m.w.N.). Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet auch das Recht, selbst zu bestimmen, wann, wo und unter welchen Modalitäten eine Versammlung stattfinden soll (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.2.2011 - 1 BvR 699/06 -, juris, Rn. 64). Die Bürger sollen damit selbst entscheiden können, wo sie ihr Anliegen - gegebenenfalls auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen - am Wirksamsten zur Geltung bringen können (Senatsbeschl. v. 26.8.2020 - 11 LC 251/19 -, juris, Rn. 40, m.w.N.). Damit fällt die von dem Antragsteller geplante Fahrraddemonstration unstreitig unter den Schutz der Versammlungsfreiheit (vgl. Senatsbeschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 126/21 -, juris, Rn. 7).
Gemäß Art. 8 Abs. 2 GG kann das Recht auf friedliche Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Ein solches Gesetz stellt § 8 Abs. 1 des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes (NVersG) dar, wonach die zuständige Behörde Beschränkungen zu einer angezeigten Versammlung verfügen kann, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Der Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ umfasst dabei den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen. Der Schutz der „öffentlichen Sicherheit“ erstreckt sich somit auch auf straßenverkehrsrechtliche Vorschriften, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs regeln (BVerwG, Urt. v. 21.4.1989 - 7 C 50/88 -, juris, Rn. 15; Hessischer VGH, Beschl. v. 31.7.2008 - 6 B 1629/08 -, juris, Rn. 10). Die „unmittelbare Gefährdung“ i.S.d. § 8 Abs. 1 NVersG erfordert eine konkrete Sachlage, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führt. Außerdem müssen zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung erkennbare Umstände dafür vorliegen, dass eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Das setzt nachweisbare Tatsachen als Grundlage der Gefahrenprognose voraus; bloße Vermutungen reichen nicht (BVerfG, Beschl. v. 29.3.2002 - 1 BvQ 9/02 -, NVwZ 2002, 983; dasselbe, Beschl. v. 21.4.1998 - 1 BvR 2311/94 -, juris).
Das der zuständigen Behörde durch § 8 Abs. 1 NVersG eingeräumte Entschließungsermessen ist grundrechtlich gebunden. Die Versammlungsfreiheit hat nur dann zurückzutreten, wenn eine Abwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechtes ergibt, dass dies zum Schutz anderer mindestens gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist. Dabei kollidierende Grundrechtspositionen sind hierfür in ihrer Wechselwirkung zu erfassen und nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz so in Ausgleich zu bringen, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.4.2018 - 1 BvR 3080/09 -, juris, Rn. 32). Zu beachten ist auch, dass vom Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nicht die Entscheidung umfasst ist, welche Beeinträchtigungen die Träger der kollidierenden Rechtsgüter hinzunehmen haben. Insofern ist auch zu prüfen, ob das Selbstbestimmungsrecht unter hinreichender Berücksichtigung der gegenläufigen Interessen Dritter oder der Allgemeinheit ausgeübt worden ist (vgl. BVerfG, Beschl. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 -, juris, Rn. 63). Rechtsgüterkollisionen können im Rahmen versammlungsrechtlicher Beschränkungen ausgeglichen werden (st. Senatsrspr., siehe z.B. Beschl. v. 19.2.2021 - 11 ME 34/21 - juris, Rn. 7, und Beschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 126/21 -, juris, Rn. 9). Maßgeblich sind dabei stets die besonderen Umstände des jeweiligen Einzelfalls, insbesondere die Art und das Maß der Auswirkungen auf betroffene Dritte und deren Grundrechte (vgl. BVerfG, Beschl. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 -, juris, Rn. 64). Wichtige Abwägungselemente sind unter anderem die Dauer und Intensität der Aktion, deren vorherige Bekanntgabe, evtl. Ausweichmöglichkeiten, die Dringlichkeit evtl. verhinderter Anliegen, aber auch der Sachbezug zwischen den in ihrer Fortbewegungsfreiheit beeinträchtigten Personen und dem Protestgegenstand (BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 -, juris, 64, m.w.N.). Stehen die äußere Gestaltung und die durch sie ausgelösten Behinderungen in einem Zusammenhang mit dem Versammlungsthema oder betrifft das Anliegen auch die von der Demonstration nachteilig Betroffenen, kann die Beeinträchtigung ihrer Freiheitsrechte unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände möglicherweise in größerem Maße hinzunehmen sein, als wenn dies nicht der Fall ist. Demgemäß ist im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen, ob und wie weit die Wahl des Versammlungsortes und die konkrete Ausgestaltung der Versammlung sowie die von ihr betroffenen Personen einen Bezug zum Versammlungsthema haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 -, juris, 64; Senatsbeschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 126/21 -, juris, Rn. 9; Hessischer VGH, Beschl. v. 30.10.2020 - 2 B 2655/20 -, juris, Rn. 5).
In Bezug auf den Ort der Versammlung ist zudem berücksichtigen, dass die Versammlungsfreiheit kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten verschafft. Insbesondere gewährt sie dem Bürger keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit - wie beispielsweise Privatgrundstücke - nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird (BVerfG, Urt. v. 22.2.2011 - 1 BvR 699/06 -, juris, Rn. 69; Senatsbeschl. v. 26.8.2020 - 11 LC 251/19 -, juris, Rn. 41). Demgegenüber gehört der öffentliche Straßenraum grundsätzlich zu den Orten, an denen ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist (BVerfG, Urt. v. 22.2.2011 - 1 BvR 699/06 -, juris, Rn. 66 ff., m.w.N.). Vor allem innerörtliche Straßen werden heute als Stätten des Informations- und Meinungsaustausches sowie der Pflege menschlicher Kontakte angesehen (BVerfG, Urt. v. 22.2.2011 - 1 BvR 699/06 -, juris, Rn. 67; Senatsbeschl. v. 26.8.2020 - 11 LC 251/19 -, juris, Rn. 41). Bei Bundesautobahnen stellt sich die Situation allerdings anders dar, da diese an sich nach § 1 Abs. 3 FStrG „nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt“ sind und tatsächlich ganz überwiegend ausschließlich im Rahmen dieses Widmungszwecks genutzt werden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass es sich dabei grundsätzlich um versammlungsfreie Räume handelt. Denn zum einen können ggf. entgegenstehende allgemeine straßen- und straßenverkehrsrechtliche Bestimmungen auch partiell durch das Versammlungsrecht überlagert werden, sofern dies für eine effektive Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erforderlich ist (BVerfG, Urt. v. 22.2.2011 - 1 BvR 699/06 -, juris, Rn. 67). Zum anderen folgt auch aus den einfachrechtlichen Bestimmungen des Straßenrechts nur, dass jegliche mit der Widmung für den Kraftfahrzeugschnellverkehr nicht vereinbare Nutzung nicht mehr zum Gemeingebrauch gehört, sondern eine grundsätzlich erlaubnispflichtige Sondernutzung darstellt (siehe § 8 Abs. 1 Sätze 1 und 2 FStrG und § 29 StVO; vgl. auch: Hessischer VGH, Beschl. v. 31.7.2008 - 6 B 1629/08 -, juris, Rn. 12). Damit sind Autobahnen, anders als etwa im Privateigentum stehende Grundstücke, auch einfachrechtlich grundsätzlich anderen Nutzungen außerhalb des Widmungszwecks nach § 1 Abs. 3 FStrG zugänglich (Senatsbeschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 126/21 -, juris, Rn.10; vgl. auch: Hessischer VGH, Beschl. v. 31.7.2008 - 6 B 1629/08 -, juris, Rn. 12; derselbe, Beschl. v. 30.10.2020 - 2 B 2655/20 -, juris, Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 3.11.2017 - 15 B 1370/17 -, juris, Rn. 15 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 27.7.1993 - 2 M 24/93 -, juris, Rn. 8).
Ob eine Autobahn für eine Versammlung genutzt werden kann, ist dabei anhand einer Prüfung und Bewertung der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls zu beurteilen (Senatsbeschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 126/21 -, juris, Rn. 10; vgl. auch Hessischer VGH, Beschl. v. 31.7.2008 - 6 B 1629/08 -, juris, Rn. 17). Bei der widmungsfremden Nutzung von Autobahnen ist unter anderem zu prüfen, ob die beabsichtigte Nutzung einer Autobahn einen direkten Bezug zum Versammlungsthema hat (vgl. Hessischer VGH, Beschl. v. 31.7.2008 - 6 B 1629/08 -, juris, Rn. 15; derselbe, Beschlüsse v. 4.6.2021 - 2 B 1193/21 und 2 B 1201/21 -, juris, jeweils Rn. 6). Darüber hinaus kommt es maßgeblich darauf an, welche Gefahren durch die beabsichtigte Nutzung einer Autobahn für die Versammlungsteilnehmer und andere Verkehrsteilnehmer entstehen, wie lange und wie intensiv die Beeinträchtigungen und die Gefahren für die anderen Verkehrsteilnehmer sind, welche Verkehrsbedeutung dem betroffenen Autobahnabschnitt zukommt, mit welchem Verkehrsaufkommen im Zeitpunkt der Versammlung zu rechnen ist, inwieweit den durch eine Versammlung auf einer Autobahn begründeten Gefahren durch ein Sicherungskonzept begegnet werden kann und ob zumutbare und praktikable Umleitungsmöglichkeiten bestehen, die die Gefahren und die Beeinträchtigungen ausreichend reduzieren können (vgl. Hessischer VGH, Beschl. v. 31.7.2008 - 6 B 1629/08 -, juris, Rn. 13 ff.).
2. Ausgehend von diesen Grundsätzen hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass die von der Antragsgegnerin verfügte streitgegenständliche Routenänderung auf § 8 Abs. 1 NVersG gestützt werden kann und sich voraussichtlich als rechtmäßig erweist.
a) Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 8 Abs. 1 NVersG vorlägen. Die von der Antragsgegnerin nach den geltenden Maßstäben getroffene Gefahrenprognose sei nicht zu beanstanden. Es lägen Umstände vor, die eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit mit hoher Wahrscheinlichkeit erwarten ließen. Die Antragsgegnerin habe in der angegriffenen Verfügung unter Bezugnahme auf die polizeiliche Gefahrenprognose näher ausgeführt, dass die Durchführung der Versammlung in der angemeldeten Form eine Vollsperrung der A 7 erfordern würde, wodurch mit einer erheblichen Staubildung und damit einer Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu rechnen sei. Mit einer Staubildung auf Autobahnen gehe das verkehrsimmanente Risiko einher, dass die ankommenden Fahrzeuge an den Stauenden ihre Geschwindigkeit und die Nähe zum Stauende falsch einschätzten, Mindestabstände nicht einhielten und es zu Auffahrunfällen mit Personen- und Sachschäden komme. Durch das zu erwartende erhebliche Verkehrsaufkommen infolge des Reise-, Last- und Pendlerverkehrs an einem Freitagnachmittag im September auf der stark befahrenen A 7 werde diese Einschätzung weiter verfestigt. Nach der für das Gericht nachvollziehbaren Beurteilung der Polizeiinspektion Hildesheim würde eine solche Staubildung bereits bei einer Vollsperrungszeit von rund zwei Stunden entstehen. Überdies halte das Gericht bei einer erwarteten Teilnehmerzahl von 600 bis 800 Personen - teilweise auch ungeübten Fahrern - zeitliche Verzögerungen für wahrscheinlich. Hinzu komme, dass der entsprechende Streckenabschnitt vor der Freigabe für den motorisierten Verkehr zunächst abgefahren, kontrolliert und gegebenenfalls gereinigt werden müsste, um etwaige Gefahren für Autofahrer zu beseitigen. Der zu erwartende Rückstau würde deshalb bis in die ungefähr 10 km entfernte Baustelle am Salzgitter-Dreieck reichen, wodurch ein Passieren für Rettungsfahrzeuge zum Zwecke des Schutzes von Leib und Leben der Versammlungsteilnehmer aber auch von anderen Verkehrsteilnehmern nicht mehr möglich wäre. Die Versammlung würde zudem auf dem Weg zur Auffahrt im Berliner Kreisel in Hildesheim und bei der Abfahrt an der Anschlussstelle Hildesheim-Drispenstedt mit dem abgeleiteten Verkehr kollidieren, sodass eine gefahrenfreie Umleitung des sonstigen Verkehrs nicht möglich wäre. Auch könne nicht davon ausgegangen werden, dass sämtliche Verkehrsteilnehmer aktuelle und insbesondere lokale Medien konsumierten, so dass weder durch eine Vorankündigung in den Medien noch durch ein stufenweises Absenken der Höchstgeschwindigkeit die mit dem Rückstau einhergehende Gefahr ausreichend gemildert werden könne. Eine abweichende Gefahrenbeurteilung ergebe sich auch nicht aus der vom Antragsteller alternativ vorgeschlagenen Routenführung über die Anschlussstelle Hildesheim (Auffahrt) und Hildesheim-Drispenstedt (Abfahrt). Auch bei dieser alternativen Routenführung verbleibe die Gefahr einer Begegnung in der Anschlussstelle Hildesheim-Drispenstedt. Derartige Begegnungen seien an Auf- und Abfahrtsrampen besonders gefährlich, da dort mangels baulicher Trennung der Gegenfahrbahnen im Kurvenbereich zusätzlich noch eine Kollisionsgefahr mit dem Demonstrationszug bestehe. Hieraus resultierten wiederum erhebliche Gefahren für Leib und Leben der Autofahrer und der Versammlungsteilnehmer. Auch die behördliche Ermessensentscheidung sei rechtsfehlerfrei. Die Antragsgegnerin habe im Rahmen der Interessenabwägung auch das besondere politische Anliegen der Versammlung und den direkten Bezug zwischen dem Versammlungszweck und der gewählten Versammlungsroute über den Autobahnabschnitt der A 7 zutreffend erkannt und berücksichtigt. Die von der Antragsgegnerin festgelegte Routenführung könne dem aber ausreichend Rechnung tragen und sei auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden.
b) Dem folgt der Senat.
aa) Das Vorliegen einer unmittelbaren, die streitgegenständliche Routenänderung rechtfertigenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S.d. § 8 Abs. 1 NVersG ist auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragstellers anzunehmen. Auch wenn jeder Versammlung eine Verkehrsbeeinträchtigung immanent ist und auch Bundesautobahnen - wie oben unter 1. ausgeführt - nicht von vornherein der Nutzung zum Zwecke einer Versammlung entzogen sind, lassen sich Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, aber auch für Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer sowie der Versammlungsteilnehmer selbst kaum bestreiten (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 11.12.2020 - 4 Bs 229/20 -, veröffentlicht unter justiz.hamburg.de, S. 7 UA). Insoweit hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf abgestellt, dass - wenn die Versammlung wie beabsichtigt auf der A 7 und der A 37 stattfinden würde - gerade am Ende des Demonstrationszugs bzw. einem sich dahinter ggf. bereits gebildetem Stau - erhebliche Unfallgefahren begründet würden. Unfallgefahren entstehen zudem dadurch, dass Verkehrsteilnehmer durch die zahlreichen Radfahrer, mit denen auf einer Autobahn grundsätzlich nicht zu rechnen ist, abgelenkt werden. Dass Überraschung und Abgelenktheit - auch auf der Gegenfahrbahn - zu Unfällen führen können, liegt auf der Hand (vgl. Senatsbeschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 126/21 -, juris, Rn. 14; OVG Hamburg, Beschl. v. 11.12.2020 - 4 Bs 229/20 -, a.a.O., S. 7 UA; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 3.11.2017 - 15 B 1370/17 -, juris, Rn. 20).
Soweit der Antragsteller einwendet, dass es sich bei den Staugefahren nicht um „demonstrationsspezifische Gefährdungen“, sondern um allgemeine Gefahren handele, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Denn für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Routenänderung ist es weder maßgeblich noch erforderlich, dass die von der Antragsgegnerin und dem Verwaltungsgericht angenommene Gefahr über diejenige einer „üblichen Staubildung“ hinausgeht. Soweit der Antragsteller darauf verweist, dass die Unfallgefahr eines „geplanten Staus“ geringer sei als im Falle eines „wilden Staus“, wie er beispielsweise nach einem Verkehrsunfall auftrete, ändert auch dieser in tatsächlicher Hinsicht durchaus nachvollziehbare Umstand nichts daran, dass die von dem Antragsteller geplanten Routenführung über die A 7 mit hoher Wahrscheinlichkeit eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit begründet (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 11.12.2020 - 4 Bs 229/20 -, a.a.O., S. 7 UA). Entscheidend ist im Übrigen nicht die Ursache eines Staus, sondern die daraus für Dritte folgenden Gefahren. Dass diese Gefahren bei geplanten Straßensperrungen gar nicht bestehen, ist nicht ersichtlich (Senatsbeschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 126/21 -, juris, Rn. 15).
Entgegen dem Beschwerdevortrag des Antragstellers hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass die durch eine Staubildung begründeten Gefahren auch durch eine rechtzeitige Vorankündigung in den Medien nicht ausreichend abgemildert werden können. Denn zum einen kann bereits nicht davon ausgegangen werden, dass sämtliche Verkehrsteilnehmer stets tages- bzw. stundenaktuelle lokale Medien konsumieren. Insbesondere bei Verkehrsteilnehmern, die in anderen (Bundes)Ländern wohnen und sich auf einer längeren Fahrt befinden (z.B. Lkw-Fahrer und Urlauber), kann nicht angenommen werden, dass sie lokale Printmedien lesen oder regelmäßig (ständig wechselnde) regionale Rundfunksender hören. Aber selbst wenn man davon ausginge, dass ein gewisser Anteil der Verkehrsteilnehmer zuvor über die lokalen Medien von der geplanten Versammlung und der ggf. geplanten Autobahnsperrung informiert werden könnte, kann die beschriebene Unfallgefahr dadurch nicht verlässlich ausgeschlossen werden. Denn zum einen handelt es sich bei der von dem Antragsteller geplanten Versammlung um eine sich ständig fortbewegende Veranstaltung, so dass selbst bei einer allgemeinen Information im Vorfeld für andere Verkehrsteilnehmer nicht hinreichend genau feststeht, wann genau sich die Versammlung an welchem Ort befindet. Zum anderen kann sich die beschriebene Unfallgefahr bereits dann realisieren, wenn nur ein Verkehrsteilnehmer - mit oder ohne entsprechende Vorwarnung - im entscheidenden Moment, also dem „Auffahren“ auf das Ende der Fahrraddemonstration bzw. den Stau - nicht ausreichend aufmerksam ist (vgl. Senatsbeschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 126/21 -, juris, Rn. 16).
Vor diesem Hintergrund rechtfertigen auch die Einwände des Antragstellers, die vom Verwaltungsgericht angeführten Zahlen von Verkehrsunfällen bei Staubildungen seien kritisch zu betrachten, zumal das Verwaltungsgericht die Zahlen der Antragsgegnerin unhinterfragt übernommen habe, die Zahlen des Antragstellers - die nach der Staubilanz des ADAC für das Jahr 2020 in einem durchschnittlichen Rahmen lägen - jedoch angezweifelt habe, wobei das Gericht im Zweifel zu eigenen Ermittlungen befugt und verpflichtet gewesen wäre, keine andere Beurteilung. Zudem hat das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass auch auf der Grundlage der vom Antragsteller angeführten Zahlen, wonach es in dem von der Antragsgegnerin beispielhaft angeführten Zeitraum vom 18. Mai 2021 bis zum 14. Juni 2021 lediglich zu vier schweren Unfällen im Zuge von 42.750 Staus gekommen sei, von einer unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben auszugehen sei. Dieser Ansicht, der der Antragsteller im Beschwerdeverfahren nicht substantiiert entgegengetreten ist, folgt der Senat.
Soweit der Antragsteller die Befürchtung, dass ein Stau von 10 km Länge entstehen würde, als „deutlich überzogen“ kritisiert und darauf verweist, dass mit der Strecke „Ausfahrt Hildesheim, B1, B6, B 494, Auffahrt Hildesheim-Drispenstedt“ eine Ausweichstrecke bestehe, die großteils parallel zur A 7 verlaufe, verkennt er, dass sich die von ihm kritisierten Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf die vom Antragsteller ursprünglich angezeigte Route beziehen und nicht auf die von ihm vorgeschlagene Alternativroute. Bei der ursprünglich angezeigten Route wäre jedoch eine Sperrung der A 7 und der A 37 auf einer Gesamtstrecke von ca. 20 km erforderlich. Folglich kann in Bezug auf die ursprünglich angezeigte Streckenführung der Versammlung die befürchtete Staubildung auch nicht dadurch vermieden werden, dass der Verkehr (nur) über die vom Antragsteller im Beschwerdeverfahren angeführte „Parallelstrecke“ umgeleitet wird.
Auch der Einwand des Antragstellers, für eine Strecke von 3 km werde lediglich eine Fahrzeit von 30 Minuten benötigt, so dass entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine zweistündige Sperrung erforderlich sei, bezieht sich ersichtlich auf die vom Antragsteller vorgeschlagene Alternativroute und ist daher nicht geeignet, die sich auf die ursprünglich angezeigte Route bezogenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu entkräften. Darüber hinaus setzt sich der Antragsteller im Beschwerdeverfahren auch nicht mit den weiteren vom Veraltungsgericht in diesem Zusammenhang angeführten, aus Sicht des Senats überzeugenden Argumenten - dass bei der zu erwartenden Teilnehmerzahl zeitliche Verzögerungen wahrscheinlich seien, dass der Streckenabschnitt vor der Freigabe für den motorisierten Verkehr zunächst abgefahren, kontrolliert und ggf. gereinigt werden müsste, um etwaige Gefahren für Autofahrer zu beseitigen, und dass bei dem zu erwartenden Stau ein Passieren für Rettungsfahrzeuge nicht mehr möglich wäre -, auseinander, so dass seine Kritik bezüglich der Dauer der erforderlichen Sperrung der Autobahn auch aus diesem Grund zurückzuweisen ist.
Schließlich greift der Antragsteller die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu an, dass bei einer Begegnung von Demonstranten mit Autofahrern an den Auf- und Abfahrtsrampen der Anschlussstellen erhebliche Gefahren bestünden. Der Antragsteller führt dazu in seiner Beschwerdebegründung aus, dass bei einer Autobahnabfahrt schon lagebedingt nicht mit hohen Geschwindigkeiten zu rechnen sei. Zudem sei nicht ersichtlich, weshalb Radfahrer auf der Gegenfahrbahn für eine gefährliche Ablenkung sorgen sollten, zumal Radfahrer als Verkehrsteilnehmer grundsätzlich nichts Ungewöhnliches seien. Dieser Vortrag verhilft seiner Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg. Bezüglich des Einwands, dass Radfahrer als Verkehrsteilnehmer grundsätzlich nichts Ungewöhnliches seien, ist ihm entgegenzuhalten, dass dies zwar für innerörtliche Straßen gilt, jedoch für Autobahnen - wie oben ausgeführt - gerade nicht zutrifft. Der Senat teilt insofern vielmehr die Ansicht der Antragsgegnerin und der Polizeiinspektion Hildesheim, dass im Falle einer Fahrraddemonstration auf einer Autobahn damit zu rechnen ist, dass andere Verkehrsteilnehmer durch die Fahrradfahrer überrascht und abgelenkt werden, bremsen und ggf. sogar versuchen, das ungewöhnliche Geschehen mit dem Handy zu fotografieren, was zu weiterer Ablenkung und Bremsmanövern führen kann (vgl. dazu die Ausführungen in der polizeilichen Gefahrenprognose vom 16. Juli 2021, Bl. 23 ff. des vorgelegten Verwaltungsvorgangs, dort auf S. 3 unter Punkt 2.6). Soweit der Antragsteller die angeführten Gefahren an den Auf- und Abfahrtsrampen der Anschlussstellen offenbar als nicht erheblich einstuft, folgt der Senat dem nicht. Der Senat teilt vielmehr die Einschätzung der Antragsgegnerin, der Polizeiinspektion Hildesheim und des Verwaltungsgerichts, dass ein Aufeinandertreffen von Fahrradfahrern und Autofahrern in den hier betroffenen Auf- und Abfahrtsrampen erhebliche Gefahren für Leib und Leben der Autofahrer und der Versammlungsteilnehmer begründet. In der Stellungnahme der Polizeiinspektion Hildesheim vom 5. August 2021 ist dazu ausgeführt, dass es ohne die - auch vom Antragsteller in seiner Beschwerde ausdrücklich als „unzumutbar“ bewertete Ableitung des motorisierten Verkehrs an der Hildesheimer Börde - zu einer Begegnung des Demonstrationszugs und des motorisierten Verkehrs in der Auf- und Abfahrtsrampe komme. Dort sei eine bauliche Trennung nicht vorhanden, so dass ein Befahren der Gegenrichtung möglich und denkbar sei. Dies bedürfe auch deshalb einer besonderen Erwähnung, da durch die Schleppkurven der Lkw und das Verschwenken von Ladungsüberhängen die Gegenfahrbahn häufig betroffen sei und somit eine Gefahr für den Demonstrationszug bestehen würde. Hinzu komme, dass der Kurvenradius sehr häufig unterschätzt werde und Fahrzeugführer deshalb durch eine unangepasste Geschwindigkeit, verbunden mit den Fliehkräften, auf die Gegenfahrbahn gerieten. Aus diesen Gründen könnten die Anschlussstellen nicht gleichzeitig von dem Demonstrationszug und dem Fahrzeugverkehr genutzt werden. Dieser nachvollziehbaren und plausiblen Einschätzung folgt der Senat und macht sie sich zu Eigen. Da die aufgezeigten Gefahren auch bei - im Vergleich zum Fahrtempo auf Autobahnen und auf Bundesstraßen - geringeren Geschwindigkeiten auftreten können, rechtfertigt auch der Einwand des Antragstellers, dass in einer Autobahnauffahrt schon lagebedingt nicht mit hohen Geschwindigkeiten zu rechnen sei, keine andere Beurteilung. Entsprechendes gilt bezüglich seines Hinweises, dass er angeboten habe, mittels seiner Ordner dafür zu sorgen, dass maximal die rechte Hälfte des eigenen Fahrstreifens benutzt werde. Bei der angezeigten Teilnehmeranzahl von 600 bis 800 Fahrradfahrern und dem offenen Teilnehmerkreis, der somit u.a. auch Familien mit Kindern sowie Menschen mit körperlichen Beeinträchtigungen die Teilnahme ermöglicht, erscheint es nicht realistisch, dass es den Versammlungsteilnehmern bzw. den vom Antragsteller eingesetzten Ordnern gelingen kann, die Breite ihres Aufzugs in den Auf- und Abfahrtsrampen konsequent auf die Hälfte des jeweiligen Fahrstreifens zu begrenzen. Aber selbst wenn man dies anders sähe, könnten die in der angeführten polizeilichen Stellungnahme aufgezeigten Gefahren auch durch eine lediglich hälftige Nutzung des Fahrstreifens nicht ausreichend reduziert werden. Insofern stellt gerade auch dieser vom Antragsteller in der Zusammenfassung seiner Beschwerdebegründung als „wesentlich relevant“ angeführter Punkt der mit einem Aufeinandertreffen in den Auf- und Abfahrten zur Autobahn verbundenen Gefahren vorliegend eine erhebliche einzelfallspezifische Gefahr dar, die zur Rechtfertigung der streitgegenständlichen Routenänderung beiträgt. Vor diesem Hintergrund ist auch der Einwand des Antragstellers, die Befürchtungen des Verwaltungsgerichts seien „überwiegend allgemeiner Natur“, als unzutreffend zurückzuweisen.
bb) Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass die Antragsgegnerin eine fehlerfreie, verhältnismäßige Ermessens- und Abwägungsentscheidung getroffen hat, sind ebenfalls nicht zu beanstanden. Sowohl die Antragsgegnerin als auch das Verwaltungsgericht sind zu Recht davon ausgegangen, dass die Versammlungsfreiheit des Antragstellers durch das Verbot, die A 7 und die A 37 zu befahren, auch unter Berücksichtigung des direkten Bezugs der Nutzung der Autobahnen zum Versammlungsthema nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt wird und dass durch die von der Antragsgegnerin im Bescheid vom 22. Juli 2021 vorgegebene Alternativroute ein nicht zu beanstandender Ausgleich zwischen dem Interesse des Antragstellers an der Durchführung seiner verfassungsrechtlich geschützten Versammlung und den öffentlichen Interessen an einer Vermeidung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit hergestellt wird. Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass das von dem Antragsteller verfolgte Anliegen, für eine Verkehrswende und gegen den weiteren Ausbau von Autobahnen einzutreten, in ähnlich öffentlichkeitswirksamer Weise auch auf der verfügten Alternativroute verfolgt werden kann, zumal diese im Abstand von ca. 1 bis 3 km westlich parallel zur A 7 verläuft und im Bereich der von der Antragsgegnerin ermöglichten Zwischenkundgebung unmittelbarer Sichtkontakt zur A 7 besteht. Durch diese räumliche Nähe zur Autobahn sowie die Möglichkeit, eine überregionale Bundesstraße mit Fahrrädern befahren zu können, ist auch der von dem Antragsteller angeführte inhaltliche Bezug zum Versammlungsthema ausreichend gewährleistet (vgl. Senatsbeschl. v. 4.6.2021 - 11 ME 127/21 -; juris, Rn. 21; OVG Hamburg, Beschl. v. 11.12.2020 - 4 Bs 229/20 -, a.a.O., S. 10; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 3.11.2017 - 15 B 1370/17 -, juris, Rn. 20 f.). Zudem kann der Versammlungszweck auch auf der verfügten Alternativroute bereits ganz maßgeblich dadurch erreicht werden, dass sich die Versammlungsteilnehmer mit Fahrrädern auf überörtlichen Bundesstraßen fortbewegen und damit den Fokus auf ein alternatives, umweltfreundliches und auf Autobahnen und Bundesstraßen üblicherweise nicht anzutreffendes Fortbewegungsmittel richten. Für die Verhältnismäßigkeit der streitgegenständlichen Routenänderung spricht schließlich auch, dass die damit für das Selbstbestimmungsrecht des Antragstellers verbundenen Einschränkungen so gering wie möglich gehalten wurden, um den erforderlichen Ausgleich der gegenläufigen Interessen herzustellen. Denn der Antragsteller kann die Versammlung an den von ihm gewünschten Orten starten und beenden und sogar eine Zwischenkundgebung in unmittelbarer Sichtweite zur A 7 durchführen. Auch der für die Demonstration vorgesehene Zeitrahmen kann wie beabsichtigt eingehalten werden und die Gesamtlänge der Strecke bleibt auch auf der von der Antragsgegnerin vorgegebenen Route im Wesentlichen gleich. Die streitgegenständliche Routenänderung erweist sich damit insgesamt als eine geeignete, erforderliche und angemessene Maßnahme zur Herstellung der praktischen Konkordanz.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG und Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 29 StVO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 NVersG
§ 1 Abs. 3 FStrG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 69, 315, 363
NVwZ 2002, 983
NordÖR 2014, 11
10 A 4732/21
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
1 BvR 388/05
1 BvR 699/06
11 LC 251/19
11 ME 126/21
7 C 50/88
6 B 1629/08
1 BvQ 9/02
1 BvR 2311/94
1 BvR 3080/09
1 BvR 1190/90
11 ME 34/21
2 B 2655/20
15 B 1370/17
2 M 24/93
2 B 1193/21
2 B 1201/21
4 Bs 229/20
11 ME 127/21