Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-09-16, Aktenzeichen 20 A 536/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0916.20A536.22.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt wird und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit seinem angegriffenen Urteil abgewiesen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit nicht übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt hatten, und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtene Anordnung in Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. August 2019, den auf der Tenne in Anbindehaltung untergebrachten Rindern zumindest im Zeitraum vom 1. Juni bis 30. September eines jeden Jahres täglich für mindestens zwei Stunden freien Auslauf auf einer Weide, einem Paddock, einem Laufhof oder etwas Vergleichbarem zu gewähren, sei rechtmäßig. Nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG könne die zuständige Behörde im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen anordnen. Die vom Antragsteller praktizierte Anbindehaltung verletze zumindest in dem Fall, dass er den Rindern im Zeitraum vom 1. Juni bis 30. September eines jeden Jahres nicht täglich für mindestens zwei Stunden freien Auslauf gewähre, die Vorgaben des § 2 Nr. 1 TierSchG. In der Anbindehaltung seien nämlich nahezu alle durch § 2 Nr. 1 TierSchG geschützten Grundbedürfnisse stark eingeschränkt bzw. viele der zugehörigen Verhaltensweisen nicht ausführbar. Zudem könne es als Folge der Bewegungsarmut zu gehäuften Erkrankungen kommen und könnten Schmerzen entstehen. Die vom Niedersächsischen Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz sowie dem Niedersächsischen Landesamt für Lebensmittelsicherheit und Verbraucherschutz im Mai 2007 veröffentlichte „Tierschutzleitlinie für die Milchkuhhaltung“ sowie die vom Niedersächsischen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz im Dezember 2018 veröffentlichte „Tierschutzleitlinie für die Mastrinderhaltung“ führten aus diesem Grund aus, dass vorhandene Anbindehaltungen nach Möglichkeit in Laufstallhaltungen umgebaut werden sollten. Bei den mehrfachen Kontrollen durch das Veterinäramt des Beklagten am 4., 8., 11. und 30. Mai, 21. und 22. Juni 2018, 19. Juni und 9. Juli 2019 sowie 7. Mai 2020 hätten unter anderem Technopathien bei den Rindern in Anbindehaltung festgestellt werden können. Die zahlreichen Fotos in den Verwaltungsvorgängen veranschaulichten nachvollziehbar diese sachverständigen Feststellungen. Die auf die Anordnung in Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 6. August 2019 bezogene Zwangsgeldandrohung sei ebenfalls rechtmäßig.
Das dagegen gerichtete Zulassungsvorbringen ergibt keinen Grund zur Zulassung der Berufung.
Der Kläger macht geltend, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestünden. Aus der Zulassungsbegründung ergeben sich jedoch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Ernsthafte Richtigkeitszweifel im vorstehenden Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angegriffenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig sei, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage zu beantworten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 6, m. w. N.
Hinsichtlich dieses Zulassungsgrundes bedarf es einer auf schlüssige Gegenargumente gestützten Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist in substantiierter Weise darzulegen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Entscheidungsergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. Diese Voraussetzung ist nur dann erfüllt, wenn das Gericht schon aufgrund des Antragsvorbringens in die Lage versetzt wird zu beurteilen, ob ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 8, m. w. N.
Ausgehend davon zeigt der Kläger mit der Begründung seines Zulassungsantrags keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils auf.
Der Kläger wendet im Wesentlichen ein, die Tierschutzbehörde könne nicht im Wege der Einzelverfügung ein Verbot der Anbindehaltung aussprechen, wenn der Gesetzgeber die Nutztierhaltung konkret geregelt und bestätigt habe, dass es Lücken im Gesetz gebe, die erst noch geschlossen werden sollten. Leitlinien zur Rinderhaltung könnten nicht an die Stelle der gesetzlichen Vorschriften treten und diese nicht ersetzen, soweit sie noch nicht erlassen seien.
Diese allgemeinen Erwägungen gehen großteils von falschen tatsächlichen und rechtlichen Annahmen aus und setzen sich mit den einzelfallbezogenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend auseinander.
Der Beklagte hat dem Kläger nicht die Anbindehaltung untersagt, sondern ihm lediglich aufgegeben, den in Anbindehaltung untergebrachten Rindern zumindest im Zeitraum vom 1. Juni bis 30. September eines jeden Jahres täglich für mindestens zwei Stunden freien Auslauf auf einer Weide, einem Paddock, einem Laufhof oder etwas Vergleichbarem zu gewähren. Der Kläger geht auf den Inhalt der Anordnung nicht ein und legt nicht dar, inwieweit seine Auffassung zur (grundsätzlichen) Rechtmäßigkeit der Anbindehaltung einer konkreten Anordnung zur Gewährung von Auslauf entgegenstehen sollte.
Es trifft im Übrigen auch nicht zu, dass der Gesetzgeber die Nutztierhaltung im vorliegenden Fall konkret geregelt und bestätigt hätte, dass es Lücken im Gesetz gebe, die erst noch geschlossen werden sollten. Die vom Kläger angeführte Formulierung in dem im Jahr 2021 zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP geschlossenen Koalitionsvertrag stellt schon keine Äußerung des Gesetzgebers dar. Konkrete Regelungen zur Nutztierhaltung finden sich nicht im Tierschutzgesetz, sondern lediglich in der Verordnung zum Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere und anderer zur Erzeugung tierischer Produkte gehaltener Tiere bei ihrer Haltung (Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung – TierSchNutztV). Aber auch die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung enthält keine besonderen Regelungen zur Anbindehaltung von Rindern, sondern nur eine Regelung zur Anbindehaltung von Kälbern, die nach § 5 TierSchNutztV grundsätzlich nicht zulässig ist. Für den vom Kläger angedachten „Umkehrschluss“, wonach eine Anbindehaltung ausgewachsener Rinder unbeschränkt zulässig sein müsse, gibt es keine tragfähige Grundlage, da die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung überhaupt keine näheren Bestimmungen zur Haltung ausgewachsener Rinder enthält. Allenfalls könnte Raum für die Schlussfolgerung sein, dass die Haltung ausgewachsener Rinder nach Auffassung des Verordnungsgebers nicht den gleichen Anforderungen genügen müsse wie die Haltung von Kälbern. Die angefochtene Anordnung zur Gewährung von Auslauf führt aber nicht zu einer Gleichbehandlung von Kälbern und ausgewachsenen Rindern, sondern bleibt weit hinter den für Kälber geltenden Regelungen zurück.
Der sachlich zutreffende Kern der Argumentation des Klägers beschränkt sich letztlich auf den Einwand, dass es keine ausdrückliche gesetzliche oder verordnungsrechtliche Regelung zum Auslauf von in Anbindehaltung gehaltenen Rindern gebe. Der Kläger legt aber nicht dar, inwieweit dies den Beklagten daran hindern sollte, auf der Grundlage von § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen anzuordnen. Die Tierhaltungsgrundsätze des § 2 TierSchG sind zwar durch unbestimmte Rechtsbegriffe gekennzeichnet. Diese können aber durch Auslegung konkretisiert werden. Was eine der Art und den Bedürfnissen des Tieres entsprechende angemessene verhaltensgerechte Unterbringung im Sinne des § 2 Nr. 1 TierSchG ist, lässt sich auf der Grundlage der einschlägigen tiermedizinischen und verhaltenswissenschaftlichen Erkenntnisse zumindest im Umriss festlegen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2024 - 3 B 13.24, 3 VR 1.24 -, juris, Rn. 15, m. w. N.
Anordnungen zur Verbesserung der Haltungsbedingungen nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG sind daher regelmäßig auch möglich, wenn es keine konkreten gesetz-lichen oder verordnungsrechtlichen Regelungen zu bestimmten Tierarten oder Haltungsformen gibt.
Vgl. z. B. OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Juni 2025 - 20 A 2819/21 -, juris, Rn. 11 ff., und vom 7. April 2025 - 20 A 598/21 ‑, juris, Rn. 11 ff.; Bay. VGH, Beschlüsse vom 20. Mai 2021 - 23 CS 21.542 -, juris, Rn. 13 ff., und vom 4. Juli 2019 - 23 CS 19.754 -, juris, Rn. 5 ff.
Entgegen dem Einwand des Klägers hat das Verwaltungsgericht die von ihm herangezogenen Leitlinien zur Rinderhaltung auch nicht als gesetzlichen Maßstab angesehen, sondern sie in Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung zur Konkretisierung der aus der Generalklausel des § 2 TierSchG folgenden Anforderungen herangezogen, weil sie eine sachverständige Zusammenfassung des gesicherten wissenschaftlichen Kenntnisstands darstellen.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 18. Juli 2023 - 23 ZB 22.542 -, juris, Rn. 10; Nds. OVG, Beschluss vom 29. Juli 2019 - 11 ME 218/19 -, juris, Rn. 7; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 2. April 2014 - 3 B 62.13 -, juris, Rn. 6, 14.
Der Kläger setzt sich mit den inhaltlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht auseinander und legt nicht dar, inwieweit die vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen zu einer nach § 2 Nr. 1 TierSchG art- und verhaltensgerechten Unterbringung von Rindern unzutreffend sind oder durch die von ihm angeführten Stellungnahmen süddeutscher Bauernverbände in Frage gestellt werden.
Im Übrigen lässt der Kläger unberücksichtigt, dass die amtlichen Tierärzte des Beklagten mehrfach haltungsbedingte Schäden (Technopathien) bei den von ihm in Anbindehaltung gehaltenen Rindern festgestellt haben. Weder das Verwaltungsgericht noch der Beklagte haben sich allein auf die allgemeinen Leitlinien bezogen, sondern gerade auch die konkrete Situation im Betrieb des Klägers in den Blick genommen, die nach der fachlichen Bewertung der zuständigen Amtstierärztin nicht mit den Anforderungen des § 2 TierSchG zu vereinbaren ist. Bei der gerichtlichen Überprüfung tierschutzrechtlicher Anordnungen zur Durchsetzung der Anforderungen des § 2 TierSchG kommt der fachlichen Bewertung der Haltung und des Wohlbefindens der Tiere durch den behördlichen Tierarzt im Allgemeinen ganz erhebliches Gewicht zu. Die beamteten Tierärzte sind im Rahmen der Durchführung des Tierschutzgesetzes als gesetzlich vorgesehene Sachverständige eigens bestellt und regelmäßig zu beteiligen (§ 15 Abs. 2 TierSchG); ihr Gutachten erachtet der Gesetzgeber gemäß § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG grundsätzlich als ausreichend und maßgeblich dafür, einen Verstoß gegen die Grundpflichten zur artgerechten Tierhaltung nach § 2 TierSchG nachzuweisen. Ein bloßes Bestreiten der fachlichen Beurteilung ist regelmäßig nicht ausreichend, um die amtstierärztlichen Feststellungen in Frage zu stellen. Zur Entkräftung ist vielmehr ein substantiiertes Gegenvorbringen erforderlich, wenn das Gutachten nicht offensichtlich von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, unauflösbare Widersprüche aufweist, Zweifel an der Sachkunde und Unparteilichkeit aufwirft oder im Hinblick auf die gutachterlich zu treffenden Feststellungen und deren Herleitung und Begründung unvollständig ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. April 2014 - 3 B 62.13 -, juris, Rn. 10; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Juni 2025 - 20 A 2819/21 -, juris, Rn. 12, vom 10. Juli 2024 - 20 B 1450/23 -, juris, Rn. 12, vom 23. August 2023 - 20 A 1043/20 -, juris, Rn. 44, und vom 30. Juni 2016 - 20 B 1408/15 -, juris, Rn. 21.
Derartige Mängel in der amtstierärztlichen Beurteilung zeigt der Kläger nicht auf.
Gegen die Feststellungen zur Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung hat der Kläger keine gesonderten Einwendungen erhoben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 TierSchG
§ 5 TierSchNutztV
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG
§ 2 Nr. 1 TierSchG
§ 2 Nr. 1 TierSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 20 A 2997/18
3 B 13.24
3 VR 1.24
20 A 2819/21
20 A 598/21
23 CS 21.54
23 CS 19.75
23 ZB 22.54
11 ME 218/19
3 B 62.13
20 B 1450/23
20 A 1043/20
20 B 1408/15