Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Beschluss vom 2025-12-15, Aktenzeichen 1 L 438/25
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:1215.VG1L438.25.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (VG 1 K 439/25) gegen die Gebührenfestsetzung in Ziffer V des Bescheides der Antragsgegnerin vom 13. Mai 2024 (Az. 2024-003_C5BP) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Fernstraßen-Bundesamtes vom 17. März 2025 (Az. S4/03-03-01-02#00004#0013) wird angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 733.859,40 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um Gebühren für die Sondernutzung einer Bundesautobahn zum Zwecke der Sanierung einer Hochbahnstrecke.
Die Antragstellerin, eine Anstalt des öffentlichen Rechts, betreibt wesentliche Teile des öffentlichen Personennahverkehrs in Berlin, darunter das Berliner U-Bahnnetz. Die Antragsgegnerin wurde als privatrechtliche Gesellschaft im Zuge der Reform der Bundesfernstraßenverwaltung mit Wirkung ab dem 1. Januar 2021 unter anderem mit den Aufgaben der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Bundesautobahnen und der Erhebung der entsprechenden Gebühren beliehen (Art. 90 Abs. 2 GG; §§ 1 ff. des Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetzes – InfrGG; § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 der Verordnung über die Beleihung der Gesellschaft privaten Rechts im Sinne des Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetzes – InfrGGBV).
Die U-Bahnlinie 6 verläuft im Berliner Bezirk Reinickendorf zwischen dem U-Bahnhof Borsigwerke und dem U-Bahnhof Kurt-Schumacher-Platz auf einem 6 m hohen, im Jahr 1959 errichteten Damm. Zwischen den U-Bahnhöfen Scharnweberstraße und Otisstraße führt diese U-Bahnstrecke – in Fahrtrichtung Alt-Tegel – zunächst auf Brücken über die Zu- und Abfahrten zur Bundesautobahn 111 am Eichborndamm (im Folgenden: „Brücke Eichborndamm“) und an der Antonienstraße (im Folgenden: „Brücke Antonienstraße“) sowie über die Seidelstraße (im Folgenden: „Brücke Seidelstraße“). Sodann kreuzt sie auf einer weiteren Brücke im Bereich der Autobahnzufahrt Seidelstraße die gesamte Fahrbahn der Bundesautobahn 111 (im Folgenden: „Brücke BAB 111“).
Mit bestandskräftigem Planfeststellungsbeschluss vom 28. Juli 2022 stellte die damalige Senatsverwaltung für Umwelt, Mobilität, Verbraucher- und Klimaschutz als Planfeststellungsbehörde den von der Antragstellerin als Vorhabenträgerin zuvor eingereichten Plan für die Sanierung des Reinickendorfer U-Bahndamms gemäß § 28 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes – PBefG – fest (Anlage K9, Bl. 632 ff. eGA). Planfestgestellt wurden unter anderem die Sanierung des eigentlichen Damms (Ziffer A I a)) sowie Abriss und Ersatzneubau der Brücke Seidelstraße (Ziffer A I b) und c)).
Mit Schreiben vom 20. Februar 2023 beantragte das von ihr beauftragte Bauunternehmen bei der Antragsgegnerin eine Sondernutzungserlaubnis für die Baustelleneinrichtung auf der Bundesautobahn 111 mit einer Fläche von „ca. 1.500 m²“ (Bl. 174 f. des Verwaltungsvorgangs Teil I – VV I, Blattangaben beziehen sich auf die Seitenzählung des elektronischen Dokuments). Tatsächlich wurden am 23. Februar 2023 auf fünf Teilflächen der Bundesautobahn 111 Baustellen für die Bauarbeiten an den Brücken Eichborndamm, Antonienstraße, Seidelstraße und BAB 111 eingerichtet. Vier dieser Teilflächen befanden sich auf der Bundesautobahn 111 im Bereich der Anschlussstelle Seidelstraße, eine Teilfläche lag auf der Autobahnabfahrt Eichborndamm. Nach Aufmaß der Antragsgegnerin umfassten die Teilflächen eine Gesamtfläche von 7.194,70 m² (Bl. 166 VV I). Am 11. April 2024 beantragte schließlich die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin eine Sondernutzungserlaubnis für alle fünf Flächen (Bl. 160 ff. VV I).
Mit Bescheid vom 13. Mai 2024 erteilte ihr die Antragsgegnerin die Sondernutzungserlaubnis – teils rückwirkend – für den Zeitraum vom 23. Februar 2023 bis 14. Juni 2024 und für alle fünf Teilflächen, also für die Gesamtfläche von 7.194,70 m² (Anlage K1, Bl. 19 ff. eGA). Zugleich setzte sie in Ziffer V des Bescheides die streitgegenständlichen Sondernutzungsgebühren in Höhe von insgesamt 2.935.437,60 Euro fest. Dieser Betrag folge aus der Bundesfernstraßen-Sondernutzungsgebühren-Verordnung – BFStrSonGebV. Es sei Gebührentarif Nr. 4.6 (Sondernutzungen für Baustelleneinrichtungen) heranzuziehen. Sie habe unter Abwägung des Interesses an der Nutzung der Flächen im Verhältnis zur Sicherstellung der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs die Mittelgebühr von 6 Euro pro m² und Woche in Ansatz gebracht, woraus sich bei der genannten Gesamtnutzungsfläche und einer genehmigten Nutzungszeit von 68 Wochen der festgesetzte Betrag ergebe.
Unter anderem gegen die Gebührenfestsetzung erhob die Antragstellerin am 28. Mai 2024 Widerspruch, den sie im Wesentlichen damit begründete, als landesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BFStrSonGebV von Sondernutzungsgebühren befreit zu sein. Denn ihre Ausgaben seien aufgrund gesetzlicher Verpflichtung – nämlich in Form der Gewährträgerhaftung und der Anstaltslast – vom Landeshaushalt zu tragen. Außerdem sei sie nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV von den Gebühren zu befreien, weil die Sondernutzung im öffentlichen Interesse liege. Zugleich beantragte sie, die sofortige Vollziehung der Gebührenentscheidung auszusetzen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 17. März 2025 wies das Fernstraßen-Bundesamt als Widerspruchsbehörde den Widerspruch, soweit er sich gegen die Gebührenfestsetzung richtete, zurück (Anlage K7, Bl. 50 ff. eGA). Der Widerspruch sei zulässig, aber unbegründet. Die Antragstellerin sei nicht nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BFStrSonGebV von Sondernutzungsgebühren befreit. Dafür genüge die Gewährträgerhaftung des Landes, die sich wie eine Bürgenhaftung erst bei Vermögenslosigkeit der Anstalt realisiere, nicht aus. Die gesetzliche Anstaltslast sei vollständig vom Verkehrsvertrag, den das Land Berlin im Dezember 2020 mit ihr geschlossen habe, überlagert. Auf dieser vertraglichen Ausgleichspflicht und nicht auf einer gesetzlichen Verpflichtung im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BFStrSonGebV beruhten alle Positionen, die das Land Berlin zu ihren Gunsten in seinen Haushaltsplan einstelle. Sie sei auch nicht nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV von den Gebühren zu befreien, weil ihr die Sondernutzung einen erheblichen wirtschaftlichen Vorteil bringe, indem sie sich Aufwand, Zeit und Wege im Vergleich zu einer Baustelleneinrichtung außerhalb der Autobahnfläche erspare. Zugleich wies die Widerspruchsbehörde den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung zurück.
Am 2. April 2025 hat die Antragstellerin gegen den Bescheid Klage erhoben (VG 1 K 439/25) und zugleich den vorliegenden Eilantrag gestellt. Sie behauptet, die Sondernutzungen hätten zuvörderst den Zweck, den Zugang zu den instand zu setzenden Brückenteilen und die Baumaßnahmen an den Brückenkörpern überhaupt erst zu ermöglichen. Sie seien für das Bauvorhaben alternativlos und zwingend erforderlich. Die Flächen lägen überwiegend direkt unter den instand zu setzenden Brücken. Ein Großteil der Flächen diene darüber hinaus der sicheren Verkehrsführung in den Baustellenbereichen.
Die angegriffene Gebührenfestsetzung erweise sich als offensichtlich rechtswidrig. Denn für einen Teil der genutzten Flächen fehle der Antragsgegnerin wegen der Konzentrationswirkung des bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses die Kompetenz zur Erhebung von Sondernutzungsgebühren. Die Antragstellerin sei im Übrigen als Anstalt des öffentlichen Rechts bereits nach § 6 Abs. 1 Nr. 4 BFStrSonGebV von den Sondernutzungsgebühren befreit. Außerdem ergebe sich die Gebührenfreiheit aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BFStrSonGebV. Darüber hinaus sei sie nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV von den Gebühren zu befreien. Ein eigener wirtschaftlicher Vorteil, der über die Werterhaltung ihres Anlagenbestandes hinausgehe, erwachse ihr aus der Durchführung der Instandsetzung nicht. Ein solcher Vorteil entstehe auch deshalb nicht, weil etwaige Ersparungen letztlich dem Landeshaushalt zugutekämen. Die Antragsgegnerin habe schon den der Befreiungsentscheidung zugrunde zu legenden Sachverhalt nicht vollständig ermittelt, woraus ein Ermessensfehler resultiere. Jedenfalls habe sie die Gebührenhöhe unter Verletzung des Äquivalenzprinzips ermessensfehlerhaft, nämlich unter Nichtberücksichtigung des öffentlichen Interesses an der Sondernutzung, zu hoch angesetzt.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Gebührenfestsetzung (Ziffer V) des Bescheides der Antragsgegnerin vom 13. Mai 2024 (Az. 2024-003_C5BP) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Fernstraßen-Bundesamtes vom 17. März 2025 (Az. S4/03-03-01-02#00004#0013) anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zurückzuweisen.
Sie behauptet, die Antragstellerin nutze einen Großteil der Sondernutzungsflächen als bloße Lagerflächen, wobei die dort gelagerten Gegenstände auch auf anderen Grundstücken außerhalb des öffentlichen Straßenlandes des Bundes gelagert werden könnten. Dies entspreche auch dem im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid jeweils genannten Zweck, für den die Sondernutzungserlaubnis erteilt worden sei. Eine räumliche Zwangslage bestehe nicht. Jedenfalls bis einschließlich April 2024, also für einen Großteil des streitgegenständlichen Zeitraums, seien die Flächen ausschließlich als Aufstellflächen für die Baustelleneinrichtung genutzt worden.
Um sich auf die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses zu berufen, fehle der Antragstellerin schon das Rechtsschutzbedürfnis, weil sie selbst eine Sondernutzungserlaubnis für alle Flächen beantragt habe. Die Konzentrationswirkung erstrecke sich außerdem nicht auf die Gebühren-, sondern allenfalls auf die Genehmigungsentscheidung. Der Befreiungstatbestand des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BFStrSonGebV greife nicht, weil das Land Berlin nicht gesetzlich zur Tragung der Ausgaben der Antragstellerin verpflichtet sei. Vom Befreiungstatbestand des § 6 Abs. 1 Nr. 4 BFStrSonGebV sei sie persönlich nicht erfasst. Er greife nur für nicht landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts. Jedenfalls schließe die Rückausnahme in § 6 Abs. 3 Nr. 3 BFStrSonGebV eine Gebührenbefreiung aus, weil die Antragstellerin als öffentlich-rechtliches Unternehmen des Landes anzusehen sei. Soweit sie eine Befreiung nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV begehre, sei der Antrag nicht statthaft, weil dafür eine Regelungsanordnung zu beantragen sei. Für die Befreiung auf Grundlage dieser Norm müsse ein eigenständiger Verwaltungsakt ergehen. Der Antrag sei auch insofern jedenfalls unbegründet, weil die Sondernutzung nicht unmittelbar, wie es die Norm – entgegen der jüngeren Rechtsprechung der Kammer zum Berliner Sondernutzungsgebührenrecht – erfordere, sondern nur mittelbar im öffentlichen Interesse liege. Zudem sei die Sondernutzung mit erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen für sie verbunden, indem sie sich Kosten – insbesondere für die Anmietung anderer Grundstücke als Lagerflächen – erspare. Jedenfalls habe die Antragsgegnerin die Gebührenbefreiung ermessensfehlerfrei versagt. Sie habe im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid das Interesse der Allgemeinheit am Gemeingebrauch gebührend gegen das wirtschaftliche Interesse der Gebührenschuldnerin abgewogen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
1. Er ist als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zulässig, weil die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen die Gebührenfestsetzung in Ziffer V des Bescheides vom 13. Mai 2024 gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO entfällt. Auch die in § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO geregelte besondere Zulässigkeitsvoraussetzung, wonach die Behörde in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zuvor einen Aussetzungsantrag abgelehnt haben muss, ist erfüllt.
Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin ist der Anordnungsantrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO auch insofern statthaft, als sich die Antragstellerin auf eine Gebührenbefreiung nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV beruft. Denn ihr Begehren ist auch insoweit nicht auf den Erlass eines prozessual eigenständigen Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG –, mit dem vorgelagert über die Gebührenbefreiung zu entscheiden wäre, sondern direkt auf die Kassation der Gebührenfestsetzung beziehungsweise – im Eilverfahren – auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Gebührenbescheid gerichtet (vgl. zur inzidenten Prüfung des Befreiungstatbestands im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid für das Berliner Landesrecht: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. Juni 2021 – OVG 1 B 2.19 –, juris, Rn. 49 ff.; VG Berlin, Urteil vom 4. Juli 2019 – VG 1 K 349.17 –, juris, Rn. 23 ff.; Urteil vom 10. Juli 2025 – VG 1 K 307/24 –, juris, Rn. 15, 29 ff.). Die einem Gebührenbescheid vorgelagerte Ermessensentscheidung über eine Befreiung nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV stellt demgegenüber eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO dar, die nicht eigenständig zum Gegenstand gerichtlicher Kontrolle gemacht beziehungsweise mit einer Verpflichtungsklage oder einem Antrag auf Erlass einer Regelungsanordnung erstritten werden kann.
Dem maßgeblichen Verordnungsrecht lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass zwar die – gebundenen – Befreiungstatbestände des § 6 Abs. 1 BFStrSonGebV im Wege der Anfechtungsklage gegen die Gebührenfestsetzung geltend gemacht werden können, dies aber für die – im Ermessen der Antragsgegnerin stehende – Befreiung gemäß § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV anders sein sollte. Der Verordnungsgeber hat für den Befreiungstatbestand in § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV kein eigenständiges – auf den Erlass eines gesonderten Verwaltungsakts gerichtetes – Verwaltungsverfahren im Sinne von § 9 VwVfG vorgesehen. So verlangt die Verordnung beispielsweise nicht einmal einen gesonderten Antrag für diese Befreiung. Dass der Antragsgegnerin für den Befreiungstatbestand Ermessen zukommt, ist kein hinreichendes Argument gegen eine nur inzident im Rahmen der Gebührenfestsetzung zu treffende Entscheidung.
Es wäre auch praktisch nicht sinnvoll, über die Sondernutzungsgebühren einerseits und die Befreiung von diesen andererseits in zwei getrennten Verwaltungsverfahren mit zwei gesonderten Verwaltungsakten und potenziell zwei eigenständigen Rechtsschutzverfahren zu befinden. Denn die Fragen, die für die Befreiungsentscheidung nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV maßgeblich sind, überschneiden sich zumindest teilweise mit den Gesichtspunkten, die auch unabhängig von einer Befreiung bei der Festsetzung der Sondernutzungsgebühren jedenfalls im Hinblick auf die Gebührenhöhe zu prüfen sind. Das ist insbesondere für das mit der Sondernutzung verbundene wirtschaftliche Interesse der Fall, welches nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BFStrSonGebV für die Gebührenhöhe maßgeblich, der Sache nach im Rahmen der negativen Tatbestandsvoraussetzung des „erheblichen wirtschaftlichen Vorteils“ aber auch bei der Entscheidung nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV zu prüfen ist.
Anderes würde nur naheliegen, wenn die Befreiungsmöglichkeit nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV übergreifender Natur wäre – also etwa zugunsten einer Gebührenschuldnerin aus persönlichen Gründen für ganz unterschiedliche Sachverhalte und für einen längeren Zeitraum greifen würde – und über sie deswegen unabhängig von einer konkreten Sondernutzung allgemein entschieden werden könnte oder müsste. Das ist aber gerade nicht der Fall. Vielmehr bleibt der Befreiungstatbestand des § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV stets auf eine konkrete Sondernutzung bezogen; die Antragsgegnerin hat die Norm deshalb zutreffend – im Unterschied zur „persönlichen Gebührenfreiheit“ nach § 6 Abs. 1 BFStrSonGebV – als „sachliche Gebührenbefreiung“ bezeichnet.
2. Der Antrag ist auch begründet. Das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegt das Vollziehungsinteresse der Allgemeinheit.
Als Maßstab für die gebotene Interessenabwägung ist die gesetzgeberische Wertung in § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO heranzuziehen. Danach soll die behördliche Vollziehungsaussetzung bei öffentlichen Abgaben und Kosten nur erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Dies ist auf die gerichtliche Eilentscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zu übertragen (Külpmann, in: Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 8. Auflage 2025, § 42 Rn. 47 m. w. N.). Vorbehaltlich des Vorliegens eines Härtefalls ist die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs damit vom Gericht nur anzuordnen, wenn an der Rechtmäßigkeit des Bescheides ernstliche Zweifel bestehen, das heißt, wenn sich der Bescheid nach der im Eilverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweist (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Januar 2010 – OVG 9 S 1.09 –, juris, Rn. 9).
So liegt der Fall hier. Es bestehen nach summarischer Prüfung der Kammer ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Gebührenfestsetzung; sie ist mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig.
Ihre Rechtsgrundlage findet die Gebührenfestsetzung in § 3 Abs. 1 BFStrSonGebV. Die Kammer lässt für ihre Eilentscheidung offen, ob sie sich bereits wegen der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses teilweise als rechtswidrig erweist. Ebenso lässt sie offen, ob die Antragstellerin einem der gebundenen Gebührenbefreiungstatbestände des § 6 Abs. 1 BFStrSonGebV unterfällt beziehungsweise ob – falls das zu bejahen wäre – die Rückausnahme des § 6 Abs. 3 Nr. 3 BFStrSonGebV greift. Für die gerichtliche Eilentscheidung kommt es auf diese Fragen nicht an. Denn auch wenn man unterstellt, dass sie jeweils zulasten der Antragstellerin zu beantworten wären, ergeben sich für die Kammer ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Gebührenfestsetzung jedenfalls aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin das ihr im Rahmen des Befreiungstatbestands des § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV zukommende Ermessen nicht ausgeübt hat, obwohl die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm erfüllt sind.
Nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV kann der Gebührenschuldner bei Sondernutzungen, die überwiegend im öffentlichen Interesse liegen, teilweise oder vollständig von den Gebühren befreit werden, es sei denn, dass durch die Sondernutzung erhebliche wirtschaftliche Vorteile für ihn zu erwarten sind. Anders als die Antragsgegnerin im Gebühren- und Widerspruchsbescheid meinte, sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Befreiung nach summarischer Prüfung erfüllt. Die Sondernutzung liegt überwiegend im öffentlichen Interesse (nachfolgend a)). Durch sie sind für die Antragstellerin auch keine erheblichen wirtschaftlichen Vorteile zu erwarten (unten b)). Die Antragsgegnerin hat das ihr vor diesem Hintergrund zukommende Ermessen jedoch nicht ausgeübt (unten c)).
a) Die Sondernutzung der Autobahnflächen durch die Antragstellerin liegt überwiegend im öffentlichen Interesse.
Diese tatbestandliche Voraussetzung des § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV ist nicht dahingehend auszulegen, dass die Sondernutzung selbst unmittelbar im öffentlichen Interesse liegen müsste (was bei Baustellenflächen immer zu verneinen wäre). Ein solches Begriffsverständnis ist zu eng. Vielmehr ist stets auch die Maßnahme in den Blick zu nehmen, deren Durchführung und Umsetzung die Sondernutzung dient (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. Juni 2021 – OVG 1 B 2.19 –, juris, Rn. 51; VG Berlin, Urteil vom 10. Juli 2025 – VG 1 K 307/24 –, juris, Rn. 30). Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin (Schriftsatz vom 1. Oktober 2025, Rn. 52, Bl. 1011 eGA) und trotz des unterschiedlichen Wortlauts ist die vorstehend zitierte Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts und der Kammer, die zum Berliner Sondernutzungsgebührenrecht ergangen ist, auf den Befreiungstatbestand der hier maßgeblichen Rechtsverordnung des Bundesrechts zu übertragen. Sein Anwendungsbereich wird dadurch nicht übermäßig ausgedehnt, weil der Verordnungsgeber mit den weiteren tatbestandlichen Anforderungen zusätzliche Restriktionen geschaffen hat und die Befreiung letztendlich im Ermessen der Antragsgegnerin liegt, bei dessen Ausübung sie auch den Umstand berücksichtigen dürfte, dass zwischen einer Sondernutzung und dem öffentlichen Interesse gegebenenfalls nur ein mittelbarer Bezug besteht.
Der Begriff des öffentlichen Interesses ist als unbestimmter Rechtsbegriff der Auslegung zugänglich (vgl. VG Berlin, Urteil vom 4. Juli 2019 – VG 1 K 349.17 –, juris, Rn. 25). Erforderlich ist, dass die Sondernutzung nicht allein privaten Interessen, sondern dem Gemeinwohl dient. Das vom Verordnungsgeber ferner verlangte Überwiegen des Gemeinwohlbezugs kann nicht quantitativ, sondern nur in wertender Betrachtung qualitativ festgestellt werden. Im Ergebnis muss es sich um eine Sondernutzung handeln, die zumindest in ihrem Schwerpunkt das Gemeinwohl fördert.
Nach diesen Maßstäben liegt die Sondernutzung überwiegend im öffentlichen Interesse. Die Nutzung der Flächen durch die Antragstellerin dient der Sanierung des Reinickendorfer U-Bahndamms beziehungsweise der zur U-Bahnstrecke gehörenden Brücken Eichborndamm, Antonien-, Seidelstraße und BAB 111. Die Gewährleistung eines funktionsfähigen und sicheren öffentlichen Personennahverkehrs entspricht dem Gemeinwohl, weil es sich hierbei um eine für einen Ballungsraum wie Berlin unabdingbare Infrastruktureinrichtung handelt, die im Interesse aller liegt, nicht zuletzt auch der Nutzerinnen und Nutzer der (innerstädtischen) Bundesautobahnen, welche durch den öffentlichen Nahverkehr nicht anders als das sonstige Straßennetz entlastet werden. Dass die Antragstellerin neben diesen Gemeinwohlbelangen auch eigene Interessen verfolgt, weil sie durch den U-Bahnbetrieb Umsatzerlöse erzielen kann, fällt nicht entscheidend ins Gewicht; der Gemeinwohlbezug der U-Bahnsanierung überwiegt.
b) Es ist nach summarischer Prüfung nicht zu erwarten, dass die Antragstellerin aus der Sondernutzung erhebliche wirtschaftliche Vorteile zieht. Diese bestehen weder in ersparten Aufwendungen für die Anmietung anderer Grundstücke und ersparten Transportkosten (nachfolgend aa)) noch in den Vorteilen, die sich aus der U-Bahnsanierung für ihre Geschäftstätigkeit ergeben (unten bb)).
aa) Dafür kann im Eilverfahren offenbleiben, inwiefern das Ersparen von hypothetischen Aufwendungen überhaupt einen erheblichen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV darzustellen vermag. Denn auch wenn solche ersparten Aufwendungen grundsätzlich in die Betrachtung einbezogen werden, ist ein erheblicher wirtschaftlicher Vorteil für die Antragstellerin vorliegend nicht erkennbar. Ein solcher resultiert für sie – entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin – insbesondere nicht daraus, dass sie in beträchtlichem Umfang Kosten für die Anmietung anderer Grundstücke zur Lagerung von Baustoffen und Geräten sowie damit korrespondierende Kosten für den Transport (zwischen der eigentlichen Baustelle und solchen Lagergrundstücken) erspart. Sie hat hinreichend glaubhaft gemacht, die Flächen grundsätzlich deshalb zu beanspruchen, weil andernfalls ein Zugang zu den Brücken, insbesondere zu den Brückenunterseiten, -pfeilern und -widerlagern, nicht möglich wäre (siehe Vermerk der Antragstellerin vom 14. Mai 2025, Anlage K 12, Bl. 712 ff. eGA). Auch eine Zufahrtsrampe zum Bahndamm, wie sie im Planfeststellungsbeschluss auf der Autobahnauffahrt von der Seidelstraße in nördlicher Fahrtrichtung vorgesehen ist, kann nur an Ort und Stelle errichtet werden.
Unzutreffend ist der wiederholte Vortrag der Antragsgegnerin, wonach sämtliche Flächen bis April 2024 nicht für derartige örtlich gebundene Zwecke genutzt worden sein sollen. Im Dienst „Google Street View“ kann der Bereich unter der Brücke BAB 111 mit Aufnahmen von September 2023 – also etwa zur Hälfte des gegenständlichen Zeitraums der Sondernutzung – angesehen werden. Auf allen vier im Bereich der Anschlussstelle Seidelstraße vorhandenen Sondernutzungsflächen sind Gerüstaufbauten, die ersichtlich der Sanierung der Brücke BAB 111 dienen, erkennbar. Das ergibt sich im Übrigen auch aus dem eigenen Schreiben der Antragsgegnerin vom 25. März 2024 (Bl. 80 VV I), auf das sie im Verfahren mehrfach verwiesen hat, wonach zu diesem Zeitpunkt (zumindest) „ein Baugerüst gestellt“ worden sei. Diese Nutzungsarten widersprechen auch nicht dem in Ausgangs- und Widerspruchsbescheid zugrunde gelegten Zweck der Sondernutzung. Denn im Tenor des Ausgangsbescheides werden die Sondernutzungsflächen als „Baustelleneinrichtung“ bezeichnet. Unter diesen weiten Begriff können alle möglichen mit dem Baustellenbetrieb im Zusammenhang stehenden Nutzungen fallen.
Zutreffend hat die Antragstellerin daneben ausgeführt, dass Teile der umfangreichen Sondernutzungsflächen für eine sichere Verkehrsführung beansprucht werden. Das erscheint der Kammer zunächst für die beiden Teilflächen im Bereich des Mittelstreifens der Bundesautobahn 111 an der Anschlussstelle Seidelstraße nachvollziehbar, weil hier für den Verkehr in beide Fahrtrichtungen die äußerste Überholspur wegfällt, was auf Autobahnen nur durch ein ausgedehntes Abgrenzen der dem Verkehr nicht zur Verfügung stehenden Bereiche verkehrssicher zu realisieren ist. Das gilt aber auch für die Teilflächen auf den Autobahnzu- und -abfahrten von und zur Seidelstraße, weil diese vollständig gesperrt waren (oder sind), wodurch sich der Flächenbedarf im Vergleich zur eigentlich für Baustellenzwecke beanspruchten Fläche deutlich erhöht.
Vor diesem Hintergrund konnte die Antragstellerin jedenfalls für einen erheblichen Teil der Sondernutzungsflächen nicht auf andere Grundstücke außerhalb des öffentlichen Straßenlandes ausweichen, sodass ihr insoweit auch keine ersparten Aufwendungen als wirtschaftlicher Vorteil infolge der Sondernutzung zugutekommen. Im Eilverfahren kann nicht abschließend geklärt werden, welchen Anteil sonstige, insbesondere für die bloße Lagerung von Baumaterial und Maschinen genutzte Flächen demgegenüber ausmachen. Nach summarischer Prüfung führen auch solche Flächenanteile jedoch nicht zur Annahme eines erheblichen wirtschaftlichen Vorteils. Denn wie der Wortlaut der Vorschrift („erheblich“) deutlich macht, müsste diese Flächennutzung im Vergleich zu derjenigen Sondernutzung, aus der keine wirtschaftlichen Vorteile folgen, zumindest überwiegen, was jedoch nicht ersichtlich ist. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Lagerung von Material und Maschinen jedenfalls dann zu keinen ersparten Aufwendungen führt, wenn damit nur solche Flächen beansprucht werden, die aus anderen Gründen – hier wegen der räumlich im Brückenbereich gebundenen Sondernutzungen einschließlich derjenigen für die Verkehrsführung – dem Gemeingebrauch ohnehin entzogen werden müssen. In einer solchen Gemengelage würde auch ein wirtschaftlich agierender privater Investor die ohnehin beanspruchten Flächen erst vollständig ausnutzen, bevor er andere Grundstücke anmietet. Ein wirtschaftlicher Vorteil in Gestalt ersparter Aufwendungen resultiert aus einem solchen Verhalten nicht.
Für die Ermittlung ersparter Aufwendungen als wirtschaftlicher Vorteil im Sinne von § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV kann – entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin (Antragserwiderung vom 6. Mai 2025, Rn. 143, Bl. 583 eGA) – auch nicht auf die hypothetische Situation abgestellt werden, in der die Flächen unter der U-Bahnstrecke Privatgrundstücke darstellen würden, die von Dritten angemietet werden müssten. Wäre diese Betrachtungsweise richtig, hätte § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV keinerlei Anwendungsbereich, weil mit jedweder Sondernutzung der Vorteil korrespondiert, dass kein zivilrechtlicher Mietvertrag mit dem Eigentümer eines hypothetischen Privatgrundstücks an gleicher Stelle abgeschlossen werden muss.
bb) Erhebliche wirtschaftliche Vorteile resultieren für die Antragstellerin nach summarischer Prüfung auch nicht aus den mittelbaren Auswirkungen der Bauarbeiten auf ihre Geschäftstätigkeit, also weder aus der Werterhaltung ihres Anlagenbestands noch aus der Möglichkeit, die U-Bahnlinie 6 weiterhin zu betreiben.
Die bloße Werterhaltung ihres Anlagenbestands – also der U-Bahnstrecke, soweit deren Bestandteile überhaupt im Eigentum der Antragstellerin stehen – bildet nach der Rechtsprechung der Kammer zum Berliner Sondernutzungsgebührenrecht keinen im Rahmen des Befreiungstatbestands zu berücksichtigenden wirtschaftlichen Vorteil (Urteil vom 10. Juli 2025 – VG 1 K 307/24 –, juris, Rn. 33). Das ist auf das Bundesrecht zu übertragen. Für öffentliche Infrastrukturen, die regelmäßig ein natürliches Monopol darstellen, folgt das schon aus der fehlenden wirtschaftlichen (Zweit-)Verwertbarkeit der Anlagen. Unabhängig davon, wie Investitionen der Antragstellerin in eine U-Bahnstrecke bilanziell zu bewerten sein mögen, kann sie einen etwaig eintretenden Zuwachs ihrer Aktiva jedenfalls nicht wirtschaftlich ausnutzen, etwa durch Verkauf oder Verpachtung der Anlagen.
Es stellt auch keinen aus der Sondernutzung gezogenen erheblichen wirtschaftlichen Vorteil dar, dass die Antragstellerin nach Abschluss der Bauarbeiten die U-Bahnlinie 6 weiter- beziehungsweise wieder vollständig betreiben kann. Zwar trifft es zu, dass sie mit dem Betrieb des öffentlichen Personennahverkehrs in Berlin nicht unerhebliche Umsatzerlöse erzielt. Diese können aber nicht einzelnen Strecken und schon gar nicht einzelnen, erfolgreich abgeschlossenen Baumaßnahmen zugeordnet werden. Es lassen sich weder etwaige Umsatzeinbußen durch eine zeitweilige Streckensperrung noch Umsatzerhöhungen durch die Wiederaufnahme des Betriebs quantifizieren. Dieser Ansatz würde zudem verkennen, dass sich die ganz erheblichen Investitionen in die U-Bahnstrecke, die vor allem der Landeshaushalt trägt, durch die von der Antragstellerin vereinnahmten Beförderungsentgelte nicht vollständig amortisieren.
c) Das ihr wegen der Erfüllung der Voraussetzungen auf Tatbestandsseite nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV zukommende Ermessen hinsichtlich der Gebührenbefreiung hat die Antragsgegnerin nicht ausgeübt. Es liegt ein Fall des Ermessensausfalls vor.
Sie ist im Ausgangsbescheid ebenso wie das Fernstraßen-Bundesamt im Widerspruchsbescheid ausdrücklich davon ausgegangen, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV seien nicht erfüllt, weil die Antragstellerin durch die Sondernutzung erhebliche wirtschaftliche Vorteile erlange. Soweit die Antragsgegnerin im Ausgangsbescheid das Interesse an der Sondernutzung mit der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs auf Bundesfernstraßen abgewogen hat, war das ausdrücklich auf die Bestimmung der Gebührenhöhe, nicht aber auf die Entscheidung über eine Gebührenbefreiung bezogen. In beiden Bescheiden finden sich auch keine hilfsweisen Ermessenserwägungen. Im Gegenteil legt die Formulierung des Widerspruchsbescheides – „[e]ine Gebührenbefreiung […] besteht auch nicht nach § 6 Abs. 4 BFStrSonGebV“ – sogar nahe, dass die Widerspruchsbehörde den Charakter der Vorschrift als Ermessensnorm von vornherein verkannt hat.
Der Ermessensausfall kann im gerichtlichen Verfahren nicht durch das Nachschieben von Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO geheilt werden (Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 36. EL 2019, § 114, Rn. 255). Der Vortrag der Antragsgegnerin wäre dazu aber auch nicht geeignet, weil sie zwar wiederholt auf eine angebliche Ermessensbetätigung in den streitgegenständlichen Bescheiden verwiesen, aber keine neuen Ermessensgesichtspunkte angeführt hat.
Anders als sie meint (Schriftsatz vom 8. Juli 2025, Rn. 88, Bl. 871 eGA), genügt der Ermessensausfall hinsichtlich des Befreiungstatbestands, um der Antragstellerin zum Erfolg zu verhelfen, weil sich der angegriffene Verwaltungsakt seinetwegen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweist. Eine Ermessensreduzierung auf Null ist demgegenüber nicht erforderlich. Das wäre gegebenenfalls für eine Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO notwendig, spielt für den Anordnungsantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO, der hier – wie oben ausgeführt – der statthafte Rechtsbehelf ist, aber keine Rolle.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes – GKG. Nach Ziffer 1.5 Satz 1 Halbsatz 2 des Streitwertkatalogs 2025 hat die Kammer ein Viertel der streitigen Gebührenforderung als Streitwert des Eilverfahrens festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BFStrSonGebV
§ 6 Abs. 4 BFStrSonGebV
§ 6 Abs. 1 Nr. 4 BFStrSonGebV
§ 6 Abs. 3 Nr. 3 BFStrSonGebV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 BFStrSonGebV
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BFStrSonGebV
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 3 Abs. 1 BFStrSonGebV
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 ff. des Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 der Verordnung
§ 28 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 90 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 439/25
1 B 2.19
1 K 349.17
1 K 307/24
9 S 1.09