Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-30, Aktenzeichen 4 N 23.1974

Tenor:
I. Es wird festgestellt, dass § 3a Abs. 1 Satz 1 der Satzung für die Erhebung eines Kurbeitrags im Markt Oberstaufen (Kurbeitragssatzung – KBS) vom 17. November 2022 unwirksam war. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.
II. Die Antragstellerin und der Antragsgegner tragen jeweils die Hälfte der Kosten des Verfahrens.
III. Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt im Gemeindegebiet des Antragsgegners eine Ferienwohnung. Ihr am 3. November 2023 gestellter Normenkontrollantrag richtet sich gegen die am 17. November 2022 beschlossene und am 1. Dezember 2022 in Kraft getretene damalige Kurbeitragssatzung (KBS) des Antragsgegners. Als nicht ortsansässige Wohnungsvermieterin wendet sich die Antragstellerin dagegen, eine Gästekarte ausstellen und freischalten zu müssen (§ 3a Abs. 1 Satz 1 KBS) sowie den Kurbeitrag einzuheben und für dessen Eingang beim Antragsgegner zu haften (§ 6a KBS).
Nach § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS erhält der Beitragspflichtige zum Nachweis der Entrichtung des Kurbeitrags eine elektronische Gästekarte, die ihm vom Beherbergungsbetrieb personenbezogen ausgestellt und für den Zeitraum des Aufenthalts freigeschaltet wird. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KBS sind natürliche und juristische Personen, die Kurbeitragspflichtige beherbergen oder ihnen Wohnraum überlassen, verpflichtet, die Kurbeitragspflichtigen spätestens am Tag nach der Anreise mit dem EDV-System Allgäu-Walser-Card an den Antragsgegner zu melden und die in § 5 Abs. 1 Satz 2 KBS bestimmten Angaben zu machen (Name, Anschrift, Geburtsdatum, Tag der Ankunft und der vorgesehenen Abreise). Die in § 6 KBS bezeichneten Beherbergungsbetriebe sind nach § 6a Abs. 1 KBS verpflichtet, den Kurbeitrag einzuheben; sie haften dem Antragsgegner gegenüber für den Eingang des Beitrags. Nach § 6a Abs. 2 KBS ist der Kurbeitrag von dem zur Einhebung Verpflichteten, soweit kein Abbuchungsauftrag besteht, spätestens am dritten Tag nach Zustellung des Beitragsbescheids an den Antragsgegner abzuführen.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin vor, § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS sei nicht von einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Nach Art. 7 Abs. 4 KAG könne zwar derjenige, der Personen beherberge oder ihnen Wohnraum überlasse, in der Satzung verpflichtet werden, diese Personen der Gemeinde zu melden sowie den Beitrag einzuheben und an die Gemeinde abzuführen; auch könne die Satzung bestimmen, dass Daten elektronisch zu übermitteln seien und dass die genannten Personen neben den Beitragspflichtigen als Gesamtschuldner hafteten. Art. 7 Abs. 4 KAG genüge aber nicht als Ermächtigungsgrundlage für eine Verpflichtung des Beherbergungsbetriebs, dem Gast eine elektronische Gästekarte auszustellen, die er dann von dem Beherbergungsbetrieb erhalte. Auch Art. 2 Abs. 1 Satz 3 KAG stelle hierfür keine taugliche Ermächtigungsgrundlage dar. Die Antragstellerin wehre sich nicht gegen das Übermittlungsverfahren, sondern gegen die Verpflichtung zur Ausstellung einer elektronischen Gästekarte an den beitragspflichtigen Gast. Bei dieser Karte handle es sich auch nicht um einen besonderen Meldeschein nach § 30 BMG. Sie diene nach § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS dem Nachweis der Entrichtung des Kurbeitrags; ihr Regelungsgehalt gehe über die Erfüllung und den Nachweis der Meldeverpflichtung nach den §§ 29, 30 BMG hinaus. Ausweislich des Internetauftritts des Antragsgegners könnten die Gäste dank der Karte auch zahlreiche ermäßigte und kostenlose Leistungen in Anspruch nehmen. Da die Antragstellerin nicht Adressatin der Regelungen im Bayerischen Gesetz zum Melde-, Pass- und Personalausweiswesen (BayGMPP) sei, biete auch Art. 4 BayGMPP, wonach auf dem Meldeschein zwecks Erhebung eines Fremdenverkehrs- oder Kurbeitrags oder einer Kurtaxe auch der Tag der tatsächlichen Abreise zu erheben sei, keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Die fehlende Ermächtigungsgrundlage für § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS führe nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung, da ohne Anwendung dieser Norm keine rechtmäßige Restregelung verbleibe. Die elektronische Gästekarte diene dem Nachweis der Entrichtung des Kurbeitrags; eine andere Nachweismöglichkeit sehe die Satzung nicht vor. Ohne die Karte könnten die Beitragspflichtigen nicht die zahlreichen ermäßigten und kostenlosen Leistungen in Anspruch nehmen, so dass der Sinn und Zweck der Kurbeitragserhebung obsolet werde.
Der Antragsgegner trägt vor, die Kurbeitragssatzung vom 17. November 2022 sei unmittelbar nach Stellung des Normenkontrollantrags aufgehoben und durch die aktuell gültige Kurbeitragssatzung vom 22. November 2023 mit Wirkung zum 1. Dezember 2023 ersetzt worden. Da die zur Prüfung gestellten §§ 3a und 6a in die aktuelle Satzung wortgleich aufgenommen worden seien, werde einem Fortsetzungsfeststellungsantrag der Antragstellerin bereits vorab zugestimmt. § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS stütze sich auf Art. 7 Abs. 4 Satz 1 KAG, der dem Satzungsgeber erlaube, den Beherbergungsbetrieb zur Einhebung des Kurbeitrags und zur Weiterleitung an die Gemeinde zu verpflichten. Aus der mit der Verweisung in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 KAG anwendbaren Regelung des Art. 2 Abs. 1 Satz 3 KAG ergebe sich das Recht des Antragsgegners, neben der tatsächlichen „Übermittlung“ der eingenommenen Kurbeiträge auch die Erteilung einer „Quittung“ an den Kurgast zum Nachweis der Bezahlung des Kurbeitrags zu fordern. Diese „Quittung“ – hier in Form der in § 3a KBS geregelten Gästekarte – stelle in erster Linie den Nachweis der Bezahlung des Kurbeitrags für den Kurgast dar, auf dessen Grundlage die ihm mit der Bezahlung des Kurbeitrags zustehenden Vergünstigungen bei Benutzung der einschlägigen Einrichtungen und Veranstaltungen gewährt würden. Die Ausgabe der Gästekarte nach § 3a KBS stelle somit eine Form des elektronischen Nachweises – konkret die Form des Übermittlungsverfahrens nach Art. 2 Abs. 1 Satz 3 KAG – des vom Beherbergungsbetrieb eingehobenen Kurbeitrags dar. Die Pflicht zur Ausgabe der Karte könne sich somit auf die genannte Rechtsgrundlage im Kommunalabgabengesetz stützen. Soweit sich die Antragstellerin gegen § 6a KBS wende, werde auf Art. 7 Abs. 4 Satz 5 KAG verwiesen.
Die Antragstellerin änderte im Nachhinein ihr im Normenkontrollverfahren verfolgtes Begehren und beantragte zuletzt
festzustellen, dass die Satzung für die Erhebung eines Kurbeitrags des Antragsgegners vom 17. November 2022 unwirksam gewesen ist.
Sie habe ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, da die §§ 3a und 6a KBS wortgleich in die aktuelle Kurbeitragssatzung übernommen worden seien. Da der Antragsgegner trotz des laufenden Normenkontrollverfahrens die Änderung nicht mitgeteilt habe, sei eine unmittelbare Überprüfung der neuen Satzung im anhängigen Verfahren ausgeschlossen. Das fortbestehende Feststellungsinteresse folge daraus, dass die aktuelle Satzung Grundlage eines künftigen, die Antragstellerin betreffenden Verwaltungsakts sein könne und ihre Wirksamkeit dann inzidenter zu prüfen wäre.
Der Antragsgegner tritt dem Normenkontrollantrag entgegen.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten verwiesen.
Der Antrag richtet sich auch in seiner durch Schriftsatz vom 4. Juni 2025 modifizierten Fassung gegen die frühere Kurbeitragssatzung vom 17. November 2022 nicht in ihrer Gesamtheit, sondern nur gegen die von der Antragstellerin im Einzelnen bezeichneten Vorschriften des § 3a Abs. 1 Satz 1 und § 6a KBS. Dass der zuletzt gestellte Feststellungsantrag allgemein auf die damalige Satzung Bezug nimmt, stellte bei sachgerechtem Verständnis (§ 88 VwGO) keine nachträgliche Erweiterung des Normenkontrollbegehrens auf die (ebenfalls außer Kraft getretenen) weiteren Bestimmungen dar, sondern war ersichtlich Ausdruck der von der Antragstellerin vertretenen Rechtsauffassung, wonach die Unwirksamkeit des § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung führen müsse.

Entscheidungsgründe:
Gegen die Zulässigkeit des geänderten Antrags bestehen keine durchgreifenden Bedenken.
Bei der auf Art. 2 Abs. 1 und Art. 7 KAG gestützten Kurbeitragssatzung handelt es sich im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. Art. 4 Satz 1 AGVwGO um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift. Der Normenkontrollantrag gegen die am 17. November 2022 bekanntgemachte Satzung wurde am 3. November 2023 und damit innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt. Die Antragstellerin war für den Antrag auf Unwirksamerklärung der §§ 3a Abs. 1 Satz 1 und 6a KBS antragsbefugt, da sie geltend machen konnte, durch die Anwendung dieser an sie als Beherbergungsbetrieb im Sinne des § 6 KBS gerichteten Vorschriften in eigenen Rechten verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Das inzwischen erfolgte Außerkrafttreten der Kurbeitragssatzung vom 17. November 2022 steht der Zulässigkeit des Antrags nicht entgegen. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geht zwar vom Regelfall einer noch gültigen Norm als Gegenstand des Normenkontrollverfahrens aus. Ein Normenkontrollantrag kann aber auch gegen eine nicht mehr geltende Rechtsnorm zulässig sein, wenn diese erst während der Anhängigkeit des Antrags außer Kraft getreten ist und der Antragsteller zusätzlich zur Geltendmachung einer (früheren) Rechtsverletzung ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat, dass die Norm unwirksam war (BVerwG, B.v. 28.7.2022 – 3 BN 8.21 – juris Rn. 6 m.w.N.). Ein schützenswertes Interesse an der nachträglichen Klärung der Rechtmäßigkeit einer Norm kann sich insbesondere aus der (hinreichend wahrscheinlichen) künftigen Wiederholung der angegriffenen Vorschrift in einer nachfolgenden Norm ergeben (BVerwG, B.v. 23.6.2020 – 4 BN 63.19 – juris Rn. 10 m.w.N.). Wurde eine außer Kraft getretene Vorschrift wie im vorliegenden Fall inhaltlich unverändert in eine spätere Bestimmung übernommen, so liegt das für eine nachträgliche Prüfung ihrer Wirksamkeit erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse in jedem Fall vor (vgl. BVerwG, U.v. 11.4.2002 – 7 CN 1.02 – juris Rn. 13). Ob anstelle der – hier mit Zustimmung des Antragsgegners (vgl. § 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) erfolgten – Umstellung auf einen Feststellungsantrag auch ein Wechsel des Antragsgegenstands von den früher geltenden auf die aktuell geltenden Vorschriften ohne Einhaltung der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO möglich wäre (vgl. BVerwG, U.v. 11.12.2024 – 8 CN 2.23 – NVwZ 2025, 671 Rn. 18), bedarf in diesem Verfahren keiner näheren Prüfung, da die Antragstellerin ausdrücklich nur die Feststellung beantragt, dass die auf der Satzung vom 17. November 2022 beruhenden Vorschriften der § 3a Abs. 1 Satz 1 und § 6a KBS unwirksam waren.
III.
Die von der Antragstellerin begehrte Feststellung kann nur hinsichtlich der angegriffenen Vorschrift des § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS getroffen werden.
1. Die Bestimmung des § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS (a.F.), wonach der Beitragspflichtige zum Nachweis der Entrichtung des Kurbeitrags eine elektronische Gästekarte erhielt, die ihm vom Beherbergungsbetrieb personenbezogen ausgestellt und für den Zeitraum des Aufenthalts freigeschaltet wurde, war mit höherrangigem Recht unvereinbar und daher unwirksam.
a) Die Regelung begründete nicht nur einen Anspruch der nach § 1 KBS beitragspflichtigen Personen, nach der Zahlung des Kurbeitrags eine für den jeweilige Aufenthaltszeitraum geltende elektronische Gästekarte zu erhalten, sondern zugleich die satzungsrechtliche Verpflichtung des jeweiligen Beherbergungsbetriebs (§ 6 KBS) zur Ausstellung, Freischaltung und Übergabe bzw. Übermittlung einer solchen Karte.
Dass die örtlichen Beherbergungsbetriebe nicht bloß auf freiwilliger Grundlage in das Verfahren der Gästekartevergabe einbezogen werden sollten, ergab sich im Umkehrschluss aus der Regelung des § 3a Abs. 1 Satz 2 KBS, wonach die Karte nur dann von der T M GmbH des Antragsgegners ausgestellt wurde, wenn der Kurbeitragspflichtige nicht in einem solchen Beherbergungsbetrieb übernachtete. Eine Regelung, wonach der Betriebsinhaber die Ausstellung der Karte ablehnen und den Beitragspflichtigen an eine gemeindliche Stelle verweisen konnte, sah die Satzung nicht vor. Die in der Pflicht zur Ausstellung einer individualisierten Gästekarte liegende rechtliche Belastung wurde auch nicht aufgewogen durch den Umstand, dass einzelne Betriebsinhaber möglicherweise an dieser Verfahrensweise interessiert waren, weil sie die persönliche Übergabe der zur vergünstigten Nutzung von Tourismusangeboten berechtigenden Karte als willkommenes Mittel der Werbung und der Kundenbindung nutzen konnten. Insbesondere für Beherbergungsbetriebe wie denjenigen der Antragstellerin, die keine ortsansässige Niederlassung besaßen und daher nicht bzw. nur mit gesteigertem Aufwand vor Ort in unmittelbaren Kontakt zu den Kurgästen treten konnten, bedeutete die Pflicht zur Ausstellung und Aushändigung einer elektronischen Gästekarte eine nicht unwesentliche Erschwernis im Betriebsablauf.
b) Für die durch § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS begründeten Rechtspflichten der Beherbergungsbetriebe, mit denen in die Berufsausübungsfreiheit der jeweiligen Betriebsinhaber eingegriffen wurde, fehlte es an der nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erforderlichen formell-gesetzlichen Grundlage.
aa) Die Vorschrift des Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 KAG, wonach derjenige, der Personen beherbergt oder ihnen Wohnraum überlässt, in der Satzung verpflichtet werden kann, diese Personen der Gemeinde auf elektronischem Weg zu melden sowie den Betrag einzuheben und an die Gemeinde abzuführen, reichte insoweit als Ermächtigungsnorm nicht aus. Die Bestimmung deckte zwar die in § 6 und § 6a KBS normierten Verpflichtungen der Beherbergungsbetriebe gegenüber dem Antragsgegner zur Meldung und zur Beitragserhebung. In der Ausstellung und Aushändigung bzw. Übermittlung einer beim Beitragspflichtigen verbleibenden elektronischen Gästekarte lag aber kein mit der Meldung oder mit der Beitragserhebung notwendig zusammenhängender Vorgang, sondern eine eigenständige Leistung, die den Beitragspflichtigen für die Zeit ihres Aufenthalts eine Reihe von Preisvorteilen bei zahlreichen Freizeitangeboten in der Region verschaffte. Die von den Beherbergungsbetrieben ausgestellte und für bestimmte Personen „freigeschaltete“ Karte war somit nicht lediglich ein Zahlungsnachweis im Sinne einer Quittung, sondern diente vor allem dazu, dass sich die Inhaber gegenüber verschiedenen öffentlichen und privaten Stellen als gemeldete Kurgäste zum Zweck der Inanspruchnahme weiterer Leistungen ausweisen konnten.
bb) Die Verpflichtung zur Ausstellung eines solchen Dokuments konnte auch nicht auf die gemäß Art. 7 Abs. 4 Satz 3 KAG anwendbare Vorschrift des Art. 2 Abs. 1 Satz 3 KAG gestützt werden, wonach in der Satzung für die elektronische Übermittlung der für die Ermittlung und Festsetzung der Abgaben erforderlichen Daten Bestimmungen über diese Daten und zum Übermittlungsverfahren getroffen werden können. Die Ausstellung einer in den Besitz des Beitragspflichtigen übergehenden Gästekarte durch den Beherbergungsbetrieb betraf weder die zu übermittelnden beitragsrelevanten Daten noch das Verfahren ihrer Übermittlung an den Antragsgegner; ersteres war vielmehr in § 5 Abs. 1 Satz 2 KBS, letzteres in § 5 Abs. 2 und § 6 Abs. 1 und 4 KBS geregelt.
Da die in § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS enthaltenen eigenständigen Verpflichtungen der Beherbergungsbetriebe auch in den von der Antragstellerin erwähnten melderechtlichen Vorschriften keine gesetzliche Grundlage fanden, waren die genannte Vorschrift von Anfang an unwirksam.
2. Demgegenüber sind rechtliche Bedenken hinsichtlich der von der Antragstellerin ebenfalls angegriffenen Vorschrift des § 6a KBS weder im vorliegenden Verfahren konkret dargelegt worden noch sonst ersichtlich. Die in § 6a Abs. 1 KBS normierte Verpflichtung der in § 6 KBS bezeichneten Beherbergungsbetriebe zur Einhebung des Kurbeitrags und zur Haftung gegenüber dem Antragsgegner für den Eingang des Beitrags findet ihre Grundlage in den speziell für Kurbeiträge geltenden Gesetzesbestimmungen der Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und Satz 5 KAG. Die ergänzende Regelung des § 6a Abs. 2 KBS, wonach der Kurbeitrag von dem zur Einhebung Verpflichteten, soweit kein Abbuchungsauftrag besteht, spätestens am dritten Tag nach Zustellung des Beitragsbescheids an den Antragsgegner abzuführen ist, betrifft lediglich die Modalität der Abführungspflicht und ist daher von der Ermächtigung des Art. 7 Abs. 4 Satz 1 KAG ebenfalls gedeckt.
3. Die Unwirksamkeit (lediglich) der Bestimmung des § 3a Abs. 1 Satz 1 KBS hatte entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht entsprechend dem Rechtsgedanken des § 139 BGB die Gesamtunwirksamkeit der damaligen Kurbeitragssatzung zur Folge. Die Übergabe oder anderweitige Übermittlung einer elektronischen Gästekarte durch den Beherbergungsbetrieb diente primär dem Interesse der beitragspflichtigen Kurgäste an einer sofortigen Inanspruchnahme der vergünstigten Freizeitangebote in der Region. Der Wegfall dieser Möglichkeit stand weder einer vollständigen Erhebung des Kurbeitrags auf der Grundlage der übrigen Vorschriften entgegen, noch hinderte er den Antragsgegner daran, den gemeldeten Gästen entsprechend der in § 3a Abs. 1 Satz 2 KBS vorgesehenen Verfahrensweise eine elektronische Gästekarte durch die T M GmbH des Antragsgegners ausstellen zu lassen.
IV.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Der Antragsgegner hat die Entscheidungsformel zu Nr. I Satz 1 des Tenors entsprechend § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO in derselben Weise zu veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29, 30 BMG
§§ 3a Abs. 1 Satz 1 und 6a KBS antragsbefugt, da sie geltend machen konnte, durch die Anwendung dieser an sie als Beherbergungsbetrieb im Sinne des § 6 KBS gerichteten Vorschriften
§ 30 BMG
§ 139 BGB
§ 88 VwGO
§ 711 ZPO
§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 7 Abs. 4 KAG
Art. 2 Abs. 1 Satz 3 KAG
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 KAG
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 KAG
Art. 7 Abs. 4 Satz 5 KAG
Art. 7 KAG
Art. 4 Satz 1 AGVwGO
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 KAG
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und Satz 5 KAG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2025, 671
3 BN 8.21
4 BN 63.19
7 CN 1.02
8 CN 2.23