Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2024-02-28, Aktenzeichen 1 A 282/22
ECLI: ECLI:DE:VGGOETT:2024:0228.1A282.22.00

Tenor:
[Tatbestand]
Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandung der Stellenbewertung einer neu geschaffenen Leitungsstelle.
Die Klägerin ist eine Gemeinde in Südniedersachen mit etwa 14.500 Einwohnern. Sie gehört dem Beklagten als kreisangehörige Gemeinde an. Die Klägerin betreibt in eigener Trägerschaft eine Grundschule, während die Oberschule in ihrem Gemeindegebiet in der Trägerschaft des Beklagten liegt. Weiter gibt es zwei Krippen, davon eine in Trägerschaft der Klägerin, sowie fünf Kindergärten, davon ebenfalls einer in Trägerschaft der Klägerin. Von den acht Sportanlagen in ihrem Gebiet befinden sich vier in Trägerschaft der Klägerin. Die Klägerin betreibt außerdem ein Freibad, ein Mehrgenerationenhaus und ein Familienzentrum.
Die Klägerin änderte zum 01.01.2022 ihren Verwaltungsaufbau und verringerte die Anzahl der Fachbereiche von vier auf zwei, nämlich den Fachbereich Bauen und Finanzen und den Fachbereich Inneres, Bildung und Ordnung. Die Stelle der Fachbereichsleitung Bauen und Finanzen, zu deren Aufgabenbereich auch die allgemeine Vertretung des Bürgermeisters gehört, ist mit der Besoldungsgruppe A14 bewertet, die Stelle der Fachbereichsleitung Inneres, Bildung und Ordnung mit der Entgeltgruppe TVöD 12.
Der Fachbereichsleitung Inneres, Bildung und Ordnung untergeordnet ist u.a. die neu eingerichtete Fachdienstleitung Bildung, deren Bewertung zwischen den Beteiligten streitig ist. Als einzige der neu gebildeten Stellen von Fachdienstleitungen wurde sie ausgeschrieben und nicht intern besetzt. In ihre Zuständigkeit fallen nach der von der Klägerin erstellten Stellenbeschreibung als prägende Aufgaben:
- zu 15 % die Leitung des Fachdienstes Bildung;
- zu 40 % die Abwicklung der Kindestagesbetreuung,
- zu 5 % die Förderung von Gemeinschaftseinrichtungen,
- zu 10 % die allgemeine Sportpflege und -förderung,
- zu 8 % die Zusammenarbeit mit Einrichtungen der Altenpflege und altersübergreifender Einrichtungen (einschließlich des Mehrgenerationenhauses),
- zu 10 % grundsätzliche Angelegenheiten der gemeindlichen Grundschulen,
- zu 10 % die Abwicklung der verwaltungsmäßigen und personellen Angelegenheiten für die Schulform "offene Ganztagsschule" und
- zu 2 % die Aufstellung des Raumprogramms für die Schulgebäude.
Diese Stellenbeschreibung war Grundlage für die von der Klägerin in Auftrag gegebene Stellenbewertung durch die G. (im Folgenden: Gutachterin) (vgl. BA 002, Bl. 12). Ihrer Stellenbewertung legte die Gutachterin das Gutachten der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), "Stellenplan - Stellenbewertung", 7. Auflage 2009, zugrunde (im Folgenden: KGSt-Gutachten 2009, BA 001).
Das KGSt-Gutachten 2009 bietet eine Methode der analytischen Dienstpostenbewertung von Beamten. Die Dienstposten (Stellen) werden anhand von Anforderungen an den Stelleninhaber in standardisierten Bewertungsmerkmalen und nach Größenklasse der Kommune bewertet. Die Bewertungsmerkmale werden nach Stufenbeschreibungen mit Punkten versehen und zueinander gewichtet (KGSt-Gutachten 2009 S. 38 ff., BA 001). Die Summe der Punkte entspricht bestimmten Besoldungsgruppen zwischen A1 und B3, die sich aus einer Dienstpostentabelle ergeben (KGSt-Gutachten 2009 Anlage 1 S. 128, BA 001).
Nach dem KGSt-Gutachten 2009 gehört die Klägerin der Größenklasse (GK) 6 von Gemeinden an, die Gemeinden mit einer Anzahl von 10.000 bis 25.000 Einwohnern erfasst. Das Gutachten unterscheidet nach Fachbereichen und für die Größenklasse 6 innerhalb der Fachbereiche nach Stellen mit zweistelliger Organisationsziffer und nach Stellen mit dreistelliger Organisationsziffer. Ausweislich der Erläuterungen zum Gutachten (dort S. 232, BA 001) sind Stellen mit einer zweistelligen Organisationsziffer Stellen der 1. Ebene unter dem Vorstand (hier: Bürgermeister); Stelleninhaber nehmen zu mehr als 50 % Leitungstätigkeiten wahr. Stellen mit einer dreistelligen Organisationsziffer sind Stellen der 2. Ebene unter dem Vorstand; Stelleninhaber nehmen zu weniger als 50 % Leitungsaufgaben wahr. Bewertungsmerkmale sind der Schwierigkeitsgrad der Informationsverarbeitung, der Schwierigkeitsgrad der dienstlichen Beziehungen, der Grad der Selbständigkeit, der Grad der (Ausführungs-)Verantwortung, der Grad der Vor- und Ausbildung und der Grad der Erfahrung. Im Muster-Fachbereich 40 "Schule, Jugend, Sport, Kultur" wird nach dem Gutachten die Musterstelle der 1. Ebene mit A12 bewertet, die Musterstelle 40.1 "SB Schulverwaltung" mit A10, die Musterstelle 40.2 "SB Tageseinrichtungen für Kinder" mit A10 und die Musterstelle 40.3 "SB Elternbeiträge" mit A 8 (KGSt-Gutachten 2009 S. 100 ff., BA 001).
Bei der Bewertung der neu geschaffenen Fachdienstleitung Bildung kam die Gutachterin in ihrem Gutachten vom April 2022 (BA 002, Bl. 11 ff.) zu einer Gesamtpunktzahl von 412 Punkten, was nach der Dienstpostentabelle zum KGSt-Gutachten 2009 (S. 128, BA 001) der Besoldungsgruppe A11 entspricht. Der Wertzahlenbereich von A11 reicht von 407 bis 466, während der von A10 von 352 bis 406 reicht.
Damit weicht das Gutachten vom April 2022 um eine Besoldungsgruppe nach oben von den Musterstellen 40.1 und 40.2 des KGSt-Gutachtens 2009 ab. Diese Abweichung ergibt sich aus den Einzelbewertungen der Bewertungsmerkmale durch die Gutachterin: Bei den Bewertungsmerkmalen Informationsverarbeitung, dienstliche Beziehungen und Vor- und Ausbildung blieb die Gutachterin bei den in der Musterbewertung vorgesehenen Punkten von Stelle 40.2 "SB Tageseinrichtungen für Kinder". Beim Merkmal Selbständigkeit vergab sie abweichend 55 Punkte, während bei der Musterstelle 40.1 und 40.2 jeweils 37 Punkte vorgesehen sind. Das Merkmal Ausführungsverantwortung bewertete sie mit 100 Punkten, während die Musterstellen 40.1 und 40.2 nur 78 Punkte vorsehen. Das Merkmal Erfahrungswert bewertete sie mit 8 Punkten, die Musterstellen sehen hier demgegenüber keinen Punkt vor.
In seiner Sitzung vom 19.05.2022 beschloss der Rat der Klägerin die Änderung des Stellenplans in der 1. Nachtragshaushaltssatzung und wies darin die Stelle der Fachdienstleitung Bildung mit der Bewertung BesGr. A11 aus. Die Satzung legte sie dem Beklagten zur Genehmigung vor. Unter dem 12.07.2022 wies der Beklagte die Klägerin an, dass sie bis zur abschließenden Klärung der Stellenbewertung von den Festsetzungen keinen Gebrauch machen dürfe. Unter dem 07.09.2022 hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Beanstandung der Stellenbewertung an.
Am 22.09.2022 traf der Rat der Klägerin folgenden Beschluss:
"Der Rat beschließt einstimmig, Frau [Name] zum nächstmöglichen Zeitpunkt als Oberinspektorin bei der Gemeinde Friedland einzustellen und in eine freie und besetzbare Stelle der Besoldungsgruppe A10 einzuweisen. An der Ausweisung A11 soll grundsätzlich festgehalten werden."
Dass sie an der Bewertung der Stelle mit A11 festhalten wolle, teilte die Klägerin dem Beklagten sodann mit.
Mit Bescheid vom 01.11.2022 beanstandete der Beklagte den Beschluss des Rates der Klägerin vom 19.05.2022 zu Tagesordnungspunkt (TOP) 19 "1. Nachtragshaushaltssatzung/Stellenplan 2022" (Vorlage 04142) und wies die Klägerin zugleich an, die Stellenplanfestsetzung zu Teil A lfd. Nr. 5 auf Ausweisung der neuen Stelle FDL Bildung nach Besoldungsgruppe A11 aufgrund der neuen Organisationsstruktur aufzuheben und den Dienstposten im Stellenplan 2022 nach sachgerechter Bewertung nach Besoldungsgruppe A10 NBesG auszuweisen. Weiter ordnete er die sofortige Vollziehbarkeit der Anordnung an. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass das Gutachten vom April 2022 in der Bewertung des Grades der Selbständigkeit und Ausführungsverantwortung von der Musterstellenbewertung der KGSt abweiche. Auszugehen sei von einer Gemeinde der Größenklasse 6 (10.000 bis 25.000 Einwohner). Die Musterstellen gingen von einer mittleren Gemeindegröße aus, in Klasse 6 also von 17.500 Einwohnern. Die Klägerin liege noch darunter und weise eine rückläufige Tendenz auf. Darüber hinausgehend seien Grundsatzangelegenheiten für Kindertagesstätten auch bei der Fachbereichsleitung bewertet worden, so dass Kompetenzen bei der Bewertung der Verantwortung doppelt berücksichtigt worden seien. Das Gutachten bewerte auch keine zweite Leitungsebene. Ein Anteil von 15 % für Leitungsaufgaben sei nicht prägend für den Dienstposten der Fachdienstleitung.
Die Klägerin hat am 12.12.2022 Klage erhoben. Sie macht im Wesentlichen geltend, es handele sich bei den Musterstellenbewertungen der KGSt schon dem Namen nach lediglich um Musterbewertungen, sodass sich im Einzelfall auch Abweichungen davon ergeben könnten. Eine solche Abweichung sei für die streitgegenständliche Beamtenstelle bezüglich des Grades der Selbstständigkeit gerechtfertigt, da für 80 % der geforderten Arbeitsvorgänge keine gesetzlichen Vorgaben bestünden. Die erhöhte Bewertung beim Grad der Verantwortung ergäbe sich daraus, dass die von der Stelle umfassten Bereiche Kindertagesbetreuung, Grundschulen und offene Ganztagsschule Pflichtaufgaben der Gemeinde darstellten, die die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger betreffe und in ihrer Bedeutung große Auswirkungen habe. Im Übrigen sei die Stelle mit der Bewertung A10 ausgeschrieben worden, die ausgewählte Bewerberin habe die Versetzung zur Klägerin wegen der Stellenbewertung aber abgelehnt. Die höhere Bewertung sei deshalb auch im Interesse der Fachkräftegewinnung.
Die Klägerin beantragt,
die am 01.11.2022 durch die Kommunalaufsicht des Beklagten ausgesprochene Beanstandung des Beschlusses des Rates der Klägerin vom 19.05.2022 zur Nachtragshaushaltssatzung/Stellenplan 2022 und die Weisung, die Ausweisung der Stelle Fachdienstleitung Bildung nach BesGr. A11 aufzuheben und die Stelle im Stellenplan 2022 nach BesGr. A10 auszuweisen, aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass die am 01.11.2022 durch die Kommunalaufsicht des Beklagten ausgesprochene Beanstandung des Beschlusses des Rates der Klägerin vom 19.05.2022 zur Nachtragshaushaltssatzung/Stellenplan 2022 und die Weisung, die Ausweisung der Stelle Fachdienstleitung Bildung nach BesGr. A11 aufzuheben und die Stelle im Stellenplan 2022 nach BesGr. A10 auszuweisen, rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertritt die Auffassung, die Klägerin habe durch die Eingruppierung der Beamtenstelle auf A11 den Tatbestand des § 6 Abs. 1 NBesG verletzt. Eine zweite Leitungsebene unterhalb der Fachbereichsleitung sei für eine Gemeinde wie die Klägerin der Größe nach nicht erforderlich. Zudem ergebe ein Quervergleich mit anderen Gemeinden, dass diese vergleichbare Stellen ebenfalls nur auf A10 eingruppierten. Die Klägerin habe überdies eingeräumt, dass ihr Handeln strategische Gründe habe und man dem Fachkräftemangel entgegenwirken müsse.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des als BA 001 geführten KGSt-Gutachtens 2009 und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten (BA 002) verwiesen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet die Kammer nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.
Die Klage hat keinen Erfolg.
I.
Die Klage ist zulässig.
Statthaft ist hier die Anfechtungsklage. Die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandung nach § 173 Abs. 1 S. 1 NKomVG stellt einen belastenden Verwaltungsakt dar, gegen den der Kommune grundsätzlich die Möglichkeit der Anfechtungsklage offensteht (VG B-Stadt, Beschl. v. 08.02.2018 - 1 B 1111/18 -, juris Rn. 14). Der Bescheid vom 01.11.2022 hat sich auch noch nicht erledigt, weil er sich nicht lediglich auf die Haushaltssatzung 2022 bezieht. Dies ergibt sich zwar nicht ausdrücklich aus dem Tenor der Entscheidung, aber aus der Begründung. Dort heißt es am Ende, der Stellenplan sei spätestens mit der Vorlage der Haushaltssatzung 2023 zu korrigieren. Damit wird deutlich (§§ 133, 157 BGB), dass der Bescheid auch für zukünftige Haushaltssatzungen Geltung entfaltet. Der Bescheid ist auch nicht dadurch erledigt, dass der Rat der Klägerin mit Beschluss vom 22.09.2022 die Einweisung der erfolgreichen Bewerberin in eine Stelle der Besoldungsgruppe A10 beschlossen hat. Mit gleichem Beschluss erklärte der Rat der Klägerin nämlich, an der Ausweisung A11 grundsätzlich weiter festhalten zu wollen. Damit beugte sich der Rat nur vorübergehend bis zur Klärung in der Hauptsache der Beanstandung und Weisung.
Die Klägerin, die selbst klagebefugt ist (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 26.06.2018 - 10 ME 265/18 -, juris Rn. 10 f.), hat die Klage am 12.12.2022 fristgerecht erhoben. Die Klagefrist nach §§ 74 Abs. 1 Satz 2, 57 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO, §§ 187 ff. BGB endete erst am 14.12.2022. Denn der Bescheid vom 01.11.2022 wurde ausweislich des Ab-Vermerks (BA 002, S. 49) erst am 11.11.2022 in den Postlauf gegeben und gilt nach § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG am dritten Tag danach, mithin am 14.11.2022 als bekannt gegeben.
II.
Die Klage ist nicht begründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1.
Rechtsgrundlage für die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandung ist § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG. Danach kann die Kommunalaufsichtsbehörde - hier der Beklagte nach § 171 Abs. 2 NKomVG - Beschlüsse und andere Maßnahmen einer Kommune beanstanden, wenn sie das Gesetz verletzen. Rügefähig in diesem Sinne ist auch der Stellenplan als Teil des Haushaltsplans, auch bezogen auf einzelne Stellen (vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 09.09.2015 - 1 K 1003/14.NW -, juris Rn. 31). Die darüberhinausgehende Anordnung im Rahmen der Kommunalaufsicht lässt sich auf § 174 Abs. 1 NKomVG stützen, demgemäß die Kommunalaufsichtsbehörde im Fall der Pflicht- und Aufgabenverletzung der Kommune anordnen kann, dass die Kommune innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst.
Die Voraussetzungen von § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG sind erfüllt. Der vom Beklagten beanstandete Ratsbeschluss verletzt §§ 5, 6 Abs. 1 NBesG. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NBesG sind die Funktionen der Beamtinnen und Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen. Gemäß § 5 Abs. 2 NBesG ist wiederum jedes Amt nach seiner Wertigkeit einer Besoldungsgruppe zuzuordnen. Nach § 6 Abs. 1 NBesG ist jeder Dienstposten, der mit einer Beamtin oder einem Beamten besetzt ist oder besetzt werden soll, nach sachgerechter Bewertung einem in den Besoldungsordnungen aufgeführten Amt zuzuordnen (Dienstpostenbewertung). Bei der Ämterbewertung sind die Aufgaben, die sich aus dem Aufgabenprofil einer Funktion (Dienstposten) ergeben, mit den Anforderungen anderer Funktionen zu vergleichen; je höher die Anforderungen gewichtet werden, desto höher muss die Besoldungsgruppe sein, der die Funktion zugeordnet wird. Damit trägt die Ämterbewertung den hergebrachten Grundsätzen des Leistungsprinzips, des Alimentationsprinzips und vor allem des hergebrachten Grundsatzes der amtsangemessenen Beschäftigung Rechnung (zu § 18 Abs. 1 Satz 1 BBesGNds. OVG, Urt. v. 08.03.2017 - 5 LC 144/15 -, juris Rn. 39, mit Verweis auf BVerwG, Urt. v. 30.6.2011 - 2 C 19.10 -, juris Rn. 27, und Urt. v. 20.10.2016 - 2 A 2.14 -, juris Rn. 18).
Die von der Klägerin vorgenommene Stellenbewertung ist durch den Beklagten als Kommunalaufsicht als auch durch das Gericht vollumfänglich überprüfbar (vgl. VG Mainz, Urt. v. 15.10.2019 - 3 K 14/19 -, juris Rn. 23). Das ist mit der den Kommunen nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 57 NV zustehende Personal- und Haushaltsplanhoheit zu vereinbaren (vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 9.9.2015 - 1 K 1003/14.NW -, juris Rn. 31 f.; VG Braunschweig, Urt. v. 17.09.2020 - 1 A 130/19 -, juris Rn. 70). Denn Art. 28 Abs. 2 GG garantiert den Gemeinden ihre Selbstverwaltungshoheit nur im Rahmen der Gesetze; zu diesen zählen auch die hier maßgeblichen §§ 5, 6 NBG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.03.1985 - 2 B 28.84 -, juris Rn. 10). Demgegenüber ist die Rechtsprechung, nach der die gerichtliche Überprüfung der Stellenbewertung auf eine bloße Willkürkontrolle beschränkt ist, nicht auf die hier vorliegende Konstellation der aufsichtsrechtlichen Beanstandung anzuwenden (a.A. VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 23.05.2022 - 3 K 600/21.NW -, juris Rn. 40, mit Verweis auf OVG RP, Urt. v. 09.12.2020 - 10 A 10441/20.OVG -, n.v.). Die Rechtsprechung bezieht sich auf die inzidente Überprüfung einer Stellenbewertung im Rahmen von beamtenrechtlichen Rechtsstreitigkeiten (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2016 - 2 A 2.14 -, juris Rn. 22; BVerwG, Urt. v. 01.08.2019 - 2 A 3.18 -, juris Rn. 25; Nds. OVG, Urt. v. 08.03.2017 - 5 LC 144/15 -, juris Rn. 42 m.w.N.). Wollte man die gerichtliche Überprüfung bei aufsichtsrechtlichen Beanstandungen ebenfalls in diesem Sinne einschränken, dann wäre der Rechtsschutz der Kommunen ebenfalls hierauf beschränkt. Das führte zu einer nach Überzeugung der Kammer nicht zu rechtfertigenden Verkürzung des Rechtsschutzes von Kommunen, wenn davon auszugehen ist, dass die Aufsichtsbehörde eine umfassende Rechtmäßigkeitsprüfung durchführt. Das ist nach § 173 Abs. 1 NKomVG der Fall; lediglich bei der Überprüfung von Verstößen gegen den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 110 NKomVG) ist ein eingeschränkter Überprüfungsmaßstab anerkannt (Freese, in: Blum/Meyer, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 6. Aufl. 2022, § 173 Rn. 2, m.w.N.).
a.
Bei der sachgerechten Bewertung von Dienstposten von kommunalen Beamten kann das KGSt-Gutachten 2009 als Orientierungsrahmen herangezogen werden, dem allerdings keine Verbindlichkeit zukommt (BVerwG, Beschl. v. 29.10.1979 - 7 B 215.79 -, juris Leitsatz und Rn. 3; VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 09.09.2015 - 1 K 1003/14.NW -, juris Rn. 34; VG Braunschweig, Urt. v. 17.09.2020 - 1 A 130/19 -, juris Rn. 81). Vielmehr sind strukturelle Besonderheiten einer Gemeinde oder eines Kreises zu berücksichtigen. Gleichwohl kann im Allgemeinen angenommen werden, dass die Einstufung von Dienstposten anhand des KGSt-Bewertungssystems objektiv und sachgerecht ist. Diese den KGSt-Musterstellen zugesprochene Bedeutung begründet sich mit der über Jahrzehnte erworbenen Anerkennung der KGSt bei der Bewertung kommunaler Beamtenstellen (VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 09.09.2015 - 1 K 1003/14.NW -, juris Rn. 42). Bei der Ausgestaltung des KGSt-Gutachtens 2009 werden insbesondere Aufgabenprofile von Dienstposten mit den Anforderungen anderer Dienstposten systematisch und nachvollziehbar auf Grundlage einer umfassenden Auswertung von Dienstposten bei Vergleichskommunen miteinander verglichen.
Anders als von der Klägerin mit der Verwendung von zwei Ausrufezeichen hinter der Jahreszahl 2009 ("2009!!") angedeutet, gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass das KGSt-Gutachten aus dem Jahr 2009 den Anforderungen an die Sachgerechtigkeit nicht (mehr) entspricht. Das Gutachten ist zwar bereits 14 Jahre alt, wird aber nach einer Internetauswertung der Kammer von Kommunen noch ohne wesentliche Kritik und Abweichung angewandt und ist Gegenstand von Anwendungserlassen. Es mag sein, dass sich das Bewertungssystem insbesondere durch die Digitalisierung der Verwaltung in Zukunft ändern wird, weil sich die Aufgaben auf die höherwertigen Anteile einer Stelle verdichten könnten und damit insbesondere die Anforderungen an die Ausbildung und Erfahrung von Stelleninhabern steigen könnten. Dass dies bereits jetzt der Fall ist und insbesondere auf Stellen wie die streitgegenständliche zutreffen könnte, ist für die Kammer aber nicht erkennbar. Im Übrigen hat die Klägerin hierzu auch nichts weiter vorgetragen.
b.
Ausgehend von dem KGSt-Gutachten 2009 kommt hier als Orientierungsrahmen die Bewertung der Musterstellen 40.1 "SB Schulverwaltung" und 40.2 "SB Tageseinrichtungen für Kinder" in Betracht. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei diesen Musterstellen um Sachbearbeitungsstellen ohne Leitungsaufgaben handelt, wie die Klägerin meint. Aus den Ausführungen zu Stellenbeschreibungen Gemeinden GK 6 - also solche aus den Größenrahmen der Klägerin - im KGSt-Gutachten 2009 (dort S. 232) folgt, dass Stellen mit einer dreistelligen Organisationsziffer wie die genannten Stellen der 2. Ebene unter dem Vorstand mit weniger als 50 % Leitungstätigkeit sind. Sie erfassen - entgegen der Auffassung der Klägerin - also auch solche mit einer Leitungstätigkeit von 15 % wie die streitgegenständliche Stelle und sogar solche mit einem deutlich höheren Leitungsanteil.
Aus diesem Grund dringt die Klägerin auch nicht mit dem Vortrag durch, nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei eine Leitungstätigkeit bei der Bewertung von Tarifstellen nicht in Arbeitsvorgänge aufzuteilen. Die Ausübung von Leitung sei als Zusammenhangsarbeit nicht aufteilbar, sondern finde durchgehend statt. Damit verkennt die Klägerin den Unterschied zwischen der summarischen Bewertung von Tarifstellen, die von Arbeitsvorgängen ausgeht, und der analytischen Bewertung von Beamtenstellen nach Maßgabe von §§ 5, 6 NBG, die auf einem Vergleich mit anderen Funktionen beruht. Die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ist hier nicht anwendbar.
c.
Eine Abweichung vom Bewertungsrahmen des KGSt-Gutachtens 2009 ist im vorliegenden Fall nicht gerechtfertigt. Zwar könnte die Klägerin in rechtskonformer Weise bei der Bewertung der streitgegenständlichen Stelle nach oben grundsätzlich abweichen, weil es sich bei den Musterstellen nur um beispielhafte Stellen handelt und die örtlichen Gegebenheiten bei der konkreten Stellenbewertung berücksichtigt werden müssen. Allerdings hat die Klägerin besondere Gründe anzuführen, die ein solches Abweichen nach oben gerechtfertigt erscheinen lassen (vgl. VG Braunschweig, Urt. v. 17.09.2020 - 1 A 130/19 -, juris Rn. 81). Dieser Anforderung werden weder das von der Klägerin eingeholte Gutachten von April 2022 noch ihr Vortrag gerecht. Die Gutachterin berücksichtigt die Leitungsaufgaben, indem sie in den Bewertungskriterien "Selbstständigkeit" und "Ausführungsverantwortung" sowie "Erfahrung" von den Punkten der maßgeblichen KGSt-Musterstellen 40.1 und 40.2 um eine Stufenwertzahl nach oben abgewichen ist.
Welche Bedeutung das KGSt-Gutachten 2009 den Punkten ("Wertzahlen") beimisst, ergibt sich aus den Stufenbeschreibungen (S. 38 ff.). Danach gilt für die gewählten Abweichungen im Vergleich zur Musterbewertung folgendes:
Für das Merkmal Selbständigkeit bedeutet die in den Musterstellen 40.1 und 40.2 gewählte Wertzahl von 37 folgendes: "Die Leistungserstellung ist noch überwiegend von Vorgaben bestimmt; es besteht jedoch ein Handlungsspielraum hinsichtlich des Ergebnisses der Arbeit." Demgegenüber meint die von der Gutachterin gewählte Wertzahl 55: "Die Leistungserstellung ist teilweise durch Vorgaben bestimmt; es ist über den Handlungsspielraum nach Stufe 3 hinaus der Inhalt der Arbeit häufig nicht feststellbar."
Für das Merkmal Ausführungsverantwortung ist die in den Musterstellen 40.1 und 40.2 gewählte Wertzahl von 78 eine Zwischenstufe zwischen Stufe 3 (Wertzahl 58: "Das Arbeitsverhalten im Einzelfall hat mittlere Auswirkungen; es bezieht sich in der Regel auf einen kleineren Personenkreis, ein kleines Objekt oder wirkt sich innerhalb einer Organisationseinheit aus.") und Stufe 5 (Wertzahl 100: "Das Arbeitsverhalten im Einzelfall hat große Auswirkungen; es bezieht sich in der Regel auf einen größeren Personenkreis, ein größeres Objekt oder wirkt sich auf mehrere Organisationseinheiten aus.").
Bei dem Merkmal Erfahrung ist in den Musterstellen 40.1 und 40.2 keine Wertzahl hinterlegt. Demgegenüber meint die von der Gutachterin gewählte Wertzahl 8: "Die mit der Wahrnehmung der Stelle verbundenen Funktionen erfordern den Erwerb von Kenntnissen und Fertigkeiten, wie sie in der praktischen Auseinandersetzung mit dienstlichen Aufgaben erworben werden können, und zwar zusätzliche Kenntnisse und Fertigkeiten auf einer anderen Stelle."
Die Begründungen für die Abweichungen von den Musterbewertungen überzeugen nicht.
Die Einordnung des Grades der Selbstständigkeit in Stufe 4 (55 Punkte) begründet die Klägerin zum einen damit, dass ausweislich der Stellenbeschreibung für 80 % der geforderten Arbeitsvorgänge keine gesetzlichen Vorgaben bestünden (BA 002, Bl. 17). Jedoch ergibt eine systematische Auslegung der KGSt-Bewertungskriterien, dass das (weitgehende) Fehlen gesetzlicher Vorgaben keine hinreichende Bedingung für einen gesteigerten Grad der Selbstständigkeit sein kann. So wird im KGSt-Bewertungsbogen nach dem KGSt-Gutachten 2009 (dort S. 40) bezüglich Bewertungsstufe 1 beim Grad der Selbstständigkeit darauf abgestellt, dass die Leistungserstellung und Organisation der Arbeit bis ins Einzelne durch Vorgaben bestimmt sei. Daraus folgt, dass der Selbstständigkeit der Tätigkeit nicht nur gesetzliche, sondern auch behördliche Vorgaben entgegenstehen können. Denn auf den Einzelfall bezogene Vorgaben ergeben sich wegen des generalisierenden Charakters von Gesetzen üblicherweise nicht aus diesen selbst, sondern erst aus deren Vollzug im Behördenaufbau. Auch nach dem Sinn und Zweck des Bewertungskriteriums ist es naheliegend, behördliche Vorgaben von Dienstvorgesetzten genauso in die Bewertung einzubeziehen wie gesetzliche Vorgaben. Dies gilt im Falle der Klägerin umso mehr, als dass der streitgegenständlichen Stelle als Fachdienstleitung noch eine weitere Führungsposition in Form der Fachbereichsleitung übergeordnet ist. Hinsichtlich des Verhältnisses dieser beiden Führungspositionen zueinander hat die Klägerin nicht substantiiert vorgetragen, inwiefern der Fachdienstleitung eine selbstständige Position unabhängig von Weisungen der Fachbereichsleitung zukommt.
Zum anderen trägt die Klägerin vor, ausweislich der Stellenbeschreibung beinhalte die Tätigkeit der Fachdienstleitung neben den Leitungsaufgaben im Wesentlichen die Zusammenarbeit mit Trägern von Kindertagesstätten und mit überörtlichen Trägern der Kinder- und Jugendhilfe, mit Sportvereinen, Einrichtungen der Altenpflege etc. Der Inhalt dieser Zusammenarbeit sei nicht fremdbestimmt, sondern wesentlich geprägt vom eigenen Antrieb des Stelleninhabers. Dies begründet den höheren Wert noch nicht, da die Frage voranzustellen ist, wie konkret die Vorgaben im Sinne von Arbeitszielen sind und wie groß der Handlungsspielraum des Stelleninhabers nicht nur im Hinblick auf die Arbeitsergebnisse, sondern auch im Hinblick auf Faktoren wie Zeit, Personal- und Sachmitteleinsatz oder zur Art des Vorgehens ist. Dass es auf eine Gesamtschau von Handlungsspielraum hinsichtlich von Ob und von Wie der Leistungserstellung ankommt, ergibt sich aus der Beschreibung im KGSt-Gutachten 2009, S. 33. Hierzu verhält sich die Klägerin nicht. Aus der Vielzahl der Arbeitsziele der streitgegenständlichen Dienstpostenbeschreibung und der eingeschränkten Anzahl der beteiligten Einrichtungen der Kinder- und Altenpflege und des Sports auf dem Gemeindegebiet der Klägerin ergibt sich vielmehr, dass der Handlungsspielraum des Stelleninhabers eingeschränkt ist und deshalb die Stufe 4 nicht gerechtfertigt ist.
Bezogen auf den Grad der Ausführungsverantwortung argumentiert die Klägerin, dass dem Bereich Bildung mit den Teilbereichen Kindertagesstätten, Schulen und Sportpflege und -förderung eine Bedeutung für einen Großteil der Bevölkerung der Klägerin zukomme. Soweit die Klägerin ausführt, es könne nicht allein auf die Gesamteinwohnerzahl der Gemeinde abgestellt werden, da Gemeinden der Größenklasse 6 ansonsten nie höhere Wertungsstufen bei der Ausführungsverantwortung erreichen könnten, überzeugt das Argument nicht. Das KGSt-Gutachten stellt beim Grad der Verantwortung (Alternative für Stellen mit Ausführungsverantwortung, s. S. 41) auf die Größe des betroffenen Personenkreises ab, ohne dass dieser in das Verhältnis zur Gesamteinwohnerzahl gesetzt wird. Diese Auslegung erscheint sachgerecht, da bei einer relativen Betrachtung keinerlei Abstufung nach der Zahl der absolut betroffenen Einwohnerinnen und Einwohner verschiedener Gemeinden möglich wäre. Vielmehr gäbe es Tätigkeitsbereiche wie die Grundschulen und Kindertagesstätten, die relativ betrachtet einen hohen Anteil der Bevölkerung betreffen, unabhängig davon, ob eine Gemeinde wie die Klägerin etwa 14.500 Einwohner oder ein Vielfaches davon hat. Eine Differenzierung nach absoluter Einwohnerzahl bei der Bewertung der Ausführungsverantwortung zu unterlassen würde den mit zunehmender Einwohnerzahl offenkundig gesteigerten Anforderungen an die Tätigkeit nicht gerecht.
Unzutreffend ist auch die Behauptung der Klägerin, eine kleine Gemeinde der Größenklasse 6 könne bei einer absoluten Betrachtung der Einwohnerzahl nie höhere Wertungsstufen bei der Ausführungsverantwortung erreichen. Diese Schlussfolgerung verkennt, dass der größere Personenkreis im Sinne der Ziffer 4.a, Bewertungsstufe 5 des Bewertungsbogens (S. 41) nur eines von mehreren Kriterien für die Bewertung der Ausführungsverantwortung ist und auch nur "in der Regel" erforderlich ist, um die Bewertungsstufe 5 zu erreichen. Zudem ist der Bezug auf einen größeren Personenkreis, ein größeres Objekt oder mehrere Organisationseinheiten nicht kumulativ, sondern nur alternativ erforderlich, um große Auswirkungen im Sinne der Bewertungsstufe 5 annehmen zu können.
Zwar ist der Klägerin zuzustimmen, dass die Qualität der Kinderbetreuung und der Grundschulen für eine Gemeinde wie die Klägerin von großer Bedeutung ist. Jedoch hat die Klägerin nicht hinreichend dargelegt, inwiefern die konkrete Stelle eine Abweichung von der KGSt-Musterstelle im Bereich der Ausführungsverantwortung rechtfertigt. Dies wäre umso mehr erforderlich, als dass auch die Bewertung der übergeordneten Fachbereichsleitung bereits das Tätigkeitsfeld "Grundsatzangelegenheiten für die Kindertagesstätten" beinhaltet.
Die Entscheidung, über die Musterstellen 40.1 und 40.2 hinaus den Grad der Erfahrung mit Stufe 1 (8 Punkte) zu bewerten, blieb schließlich ganz ohne weitere Erläuterung im aufsichtsrechtlichen wie im gerichtlichen Verfahren. Dabei sind es diese 8 Punkte, die die Gesamtsumme soweit erhöhen, dass hier der Wertbereich der Besoldungsgruppe A11 erreicht wird.
Diese erheblichen Anhaltspunkte gegen eine sachgerechte Bewertung der Stelle im Sinne der §§ 5, 6 NBesG werden durch den vom Beklagten angestellten Quervergleich erhärtet, der ebenfalls Anhaltspunkt für die sachgerechte Bewertung einer Beamtenstelle ist (vgl. VG Braunschweig, Urt. v. 17.09.2020 - 1 A 130/19 -, juris Rn. 105). Danach wurde in mit der Klägerin vergleichbaren Gemeinden ein Dienstposten im Bereich Bildung nicht über der Besoldungsgruppe A10 bewertet.
d.
Die Einordnung der Stelle in die Besoldungsgruppe A11 wird im Übrigen auch nicht dadurch sachgerecht, dass die Gemeinde damit dem Fachkräftemangel entgegenwirken kann. Denn die Bekämpfung des Fachkräftemangels, die die Klägerin gegenüber dem Beklagten als Motiv für ihr Handeln eingeräumt haben soll, ist nicht Zweck der sachgerechten Dienstpostenbewertung im Sinne der §§ 5, 6 NBesG. Die Ämterbewertung dient dazu, das Aufgabenprofil eines Dienstpostens mit den Anforderungen anderer Funktionen zu vergleichen und durch die Zuordnung zu einer Besoldungsgruppe den Grundsätzen des Leistungsprinzips, des Alimentationsprinzips und des hergebrachten Grundsatzes der amtsangemessenen Beschäftigung zu entsprechen (s.o.). Eine Berücksichtigung darüberhinausgehender Motive, zum Beispiel der Steigerung der Attraktivität einer Beamtenstelle, hätte einen Überbietungswettbewerb bei der höheren besoldungsrechtlichen Einstufung verschiedener Beamtenstellen und zwischen den Kommunen zur Folge. Dieser stünde im Widerspruch zum Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung nach § 110 Abs. 2 NKomVG.
2.
Folgerichtig ist auch der Tatbestand des § 174 Abs. 1 NKomVG erfüllt, soweit der Beklagte der Klägerin gegenüber anordnet, die Stellenplanfestsetzung zu Teil A lfd. Nr. 5 auf Ausweisung der neuen Stelle FDL Bildung nach Besoldungsgruppe A11 aufgrund der neuen Organisationsstruktur aufzuheben und den Dienstposten im Stellenplan nach sachgerechter Bewertung nach Besoldungsgruppe A10 auszuweisen.
3.
Die Klägerin hat durch die nicht sachgerechte Bewertung der Stelle die ihr gesetzlich nach §§ 5, 6 NBesG obliegenden Pflichten und Aufgaben im Sinne des § 174 Abs. 1 NKomVG nicht erfüllt. Der Beklagte hat das ihm sowohl nach § 173 Abs. 1 Satz 1 als auch nach § 174 Abs. 1 NKomVG zustehende Ermessen pflichtgemäß ausgeübt.
Trotz der mit Ratsbeschluss der Klägerin vom 22.09.2022 erfolgten Einweisung in der Besoldungsgruppe A10 erweist sich die Beanstandung und Anordnung als verhältnismäßig. Insbesondere war sie mangels milderer, gleich geeigneter Mittel erforderlich, um eine fortdauernde Rechtsverletzung durch die Klägerin zu verhindern. Die Klägerin hat auch nach dem ausführlichen Schriftverkehr mit dem Beklagten ausweislich des Ratsbeschlusses vom 22.09.2022 an der grundsätzlichen Ausweisung der Beamtenstelle in der Besoldungsgruppe A11 festgehalten. Insbesondere mit Blick auf den Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung aus § 110 Abs. 2 NKomVG erweist sich das kommunalaufsichtsrechtliche Einschreiten des Beklagten auch als angemessen.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Anlass, die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, besteht nicht, da die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 110 NKomVG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 NBesG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 173 Abs. 1 S. 1 NKomVG
§ 74 Abs. 1 Satz 2, 57 Abs. 1, 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG
§ 171 Abs. 2 NKomVG
§ 174 Abs. 1 NKomVG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NBesG
§ 5 Abs. 2 NBesG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 173 Abs. 1 NKomVG
§ 110 Abs. 2 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 57 NV
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 B 1111/18
10 ME 265/18
1 K 1003/14
5 LC 144/15
2 C 19.10
2 A 2.14
3 K 14/19
1 A 130/19
2 B 28.84
3 K 600/21
10 A 10441/20
2 A 3.18
7 B 215.79