Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-18, Aktenzeichen 2 A 611/16
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:1118.2A611.16.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen im Stadtverkehr Gießen.
Für diesen Linienverkehr bestanden zwei Genehmigungen, die der beigeladenen Stadtwerke Gießen AG - SWG - erteilt worden waren (Bl. 76 der Behördenakte - BA - III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013; III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh.: 106/2013) und bis zum 14. Dezember 2014 bzw. - in Bezug auf die Linien 800, 801 und 802 (Wettenberg)- bis zum 30. November 2017 befristet waren. Für die SWG führte den Linienverkehr die MIT.BUS GmbH durch, ein 100%-Tochterunternehmen der SWG. Seit dem Auslaufen der Genehmigung erbringt den Linienverkehr weiterhin die SWG durch die MIT.BUS GmbH auf der Grundlage von einstweiligen Erlaubnissen nach § 20 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - (Bl. 187 der Gerichtsakte - GA -).
Am 27. Juni 2013 machte der Magistrat der Stadt Gießen als zuständiger Aufgabenträger für den Stadtlinienverkehr Gießen (§ 5 des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr in Hessen - ÖPNVG -) in der Hessischen Ausschreibungsdatenbank HAD unter der HAD-Referenz-Nr.: 235/1164 als Vorabbekanntmachung gemäß § 8a Abs. 2 PBefG die beabsichtigte Direktvergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages (öAD) über den Stadtverkehr Gießen gemäß Art. 5 Abs. 2 der Verordnung VO (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates bekannt (Bl. 98 - 100 d. GA). Die Vorabbekanntmachung bezog sich auf die „Personenbeförderung im Linienverkehr im Stadtgebiet Gießen sowie der angrenzenden Gemeinde Wettenberg gem. bestehendem Nahverkehrsplan“.
Auf die Dreimonatsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG wurde hingewiesen (Bl. 74 d. BA - III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013; III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh.: 106/2013). Unter dem 9. Juli 2013 erfolgte die nach Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 1370 vorgeschriebene Veröffentlichung der Vergabeabsicht im Amtsblatt der Europäischen Union (Vorinformation im EU-Amtsblatt zum Az. 2013/S 131-226628 vom 9. Juli 2013; Bl. 2 d. BA - III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013; III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh.: 106/2013).
Die Klägerin beantragte mit am 27. September 2013 beim Regierungspräsidium Gießen (im Folgenden: Regierungspräsidium) eingegangenem Schreiben (Bl. 1 ff. d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/013 Antrag Stadtverkehr Gießen) - ausdrücklich als Hauptantrag bezeichnet - die Erteilung einer Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Erbringung des Stadtverkehrs Gießen für das Liniennetz der Stadt Gießen hinsichtlich der Linien 1-3, 5-7, 9-10, 12-13, 15 sowie der Linien N Venus sowie N Saturn. In ihrer Kosten-Erlös-Kalkulation (Bl. 20 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/013 Antrag Stadtverkehr Gießen) gab die Klägerin unter „Erlöse" folgendes an: „Tarifeinnahmen", „Zuscheidungen (§ 45a Personenbeförderungsgesetz - PBefG -...)“, „SGB IX" sowie „(evtl. Ausgleich für „Sozialtickets" der Stadt)". Hilfsweise beantragte sie zusätzlich eine Genehmigung für die Linien 800 bis 802 für den Fall, dass die Angaben in der Datenbank veraltet und die diesbezüglichen Liniengenehmigungen verkürzt worden seien (Bl. 2, 67ff. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/013 Antrag Stadtverkehr Gießen). Am 9. Oktober 2013 beantragte auch die Beigeladene (Bl. 7 und Bl. 30 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013 III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh: 106/213) beim Regierungspräsidium Gießen die Genehmigung für die Erbringung eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen des Stadtverkehrs Gießen mit den vorgenannten Linien sowie darüber hinaus mit den Linien Silvestershuttle 1 - 3.
Unter dem 16. Dezember 2013 richtete das Regierungspräsidium folgendes Schreiben an die Klägerin und die Beigeladene (Bl. 92 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013 III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh: 106/213):
„(…) über die eigenwirtschaftlichen Anträge auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für den Stadtverkehr Gießen kann nicht innerhalb von drei Monaten nach Ablauf der Antragsfrist (09.10.2013) in § 12 Abs. 6 PBefG, also bis zum 09.01.2014 entschieden werden. Gemäß § 15 Abs. 1 Personenbeförderungsgesetz verlängere ich daher die Frist zur Entscheidung bis zum 09.04.2014.“
Mit Bescheid vom 18. März 2014 (Bl. 93 ff. d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013 III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh: 106/213), zugestellt jeweils am 20. März 2014, lehnte das Regierungspräsidium die Anträge der Klägerin und der Beigeladenen ab. Zur Begründung heißt es, weder die Klägerin noch die Beigeladene hätten in ihren Anträgen nachgewiesen, dass sie den Verkehr aus eigenen Erträgen finanzieren könnten. Die eingereichten Kosten-Erlöskalkulationen der Antragsteller stellten keine genügende Berechnungsgrundlage für die Prüfung der Eigenwirtschaftlichkeit dar (Bl. 97 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013 III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh: 106/213). Ferner wichen beide Antragsteller wesentlich von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung ab (Bl. 102 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013 III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh: 106/213). Der Antrag der Klägerin entspreche darüber hinaus nicht dem bisherigen Verkehrsangebot. Außerdem erfülle die Klägerin die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG nicht, da ein ausreichender Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit fehle (Bl. 98, 5. Abs. d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) - Anh: 105/2013 III 33 - 66 f 02 (SWG) - Anh: 106/213).
Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 17. April 2014, beim Regierungspräsidium eingegangen am gleichen Tag, legte die Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid vom 18. März 2014 ein (Bl. 1 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) Widerspruchsverfahren). Zur Begründung führte sie u.a. aus, der eingereichte Antrag sei eigenwirtschaftlich. Das Angebot sei auskömmlich kalkuliert und stelle sicher, dass der Verkehr für den Zeitraum der Genehmigungserteilung erbracht werden könne. Sie habe der Kostenkalkulation, die der Aufstellung nach Anhang der VO (EG) 1370/2007 entspreche, nur Erträge zugrunde gelegt, die von der Definition in § 8 Abs. 4 PBefG gedeckt seien. Der eingerechnete Anteil an Mitteln aus dem ursprünglichen Ausgleichsanspruch nach § 45a PBefG stehe dem nicht entgegen. Denn § 4 ÖPNVG sei an die Stelle des § 45a PBefG getreten und stelle eine allgemeine Vorschrift gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EG) 1370/2007 dar, wonach für rabattierte Schüler- und Auszubildendenkarten zwingend ein Ausgleich zu leisten sei. Den Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit habe sie durch eine Eigenkapitalbescheinigung erbracht (Bl. 23 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) Widerspruchsverfahren). Schließlich erfülle sie auch die Vorgaben des Nahverkehrsplans nach der ergänzenden Unterlage zur Vorabbekanntmachung. Insgesamt entspreche der Antrag dem bisherigen Verkehrsangebot (Bl. 26 d. BA zum Widerspruchsverfahren). Bezüglich der Shuttle-Linien der Konkurrentin liege kein genehmigungsfähiger Linienverkehr vor (Bl. 27 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) Widerspruchsverfahren).
Auch die Beigeladene legte Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid vom 18. März 2014 ein. Auf ihren Antrag hin wurde das Widerspruchsverfahren zunächst zum Ruhen gebracht (Bl. 474 d. GA). Mit Schreiben des Bevollmächtigten der Beigeladenen vom 24. November 2016 (Bl. 1 und Bl. 257 der Behördenakte RPGI - 33 g 200/10 2016/1, Linien 800-802 Antrag SWG AG MIT.BUS, vorgelegt zum Klageverfahren 2 A 1477/20) wurde das Widerspruchsverfahren wieder aufgerufen. Ein Widerspruchsbescheid ist bislang noch nicht ergangen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 2014 (Bl. 30 ff. d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) Widerspruchsverfahren) wies das Regierungspräsidium den Widerspruch der Klägerin zurück. Darin wird u.a. ausgeführt, die Genehmigungsvoraussetzungen der §§ 12, 13 PBefG lägen nicht vor. Die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen seien nicht erfüllt (Bl. 33 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) Widerspruchsverfahren). Der von der Klägerin beantragte eigenwirtschaftliche Verkehr im Sinne von § 8 Abs. 4 PBefG sei nicht gegeben, da die insoweit zur Deckung ihres Aufwandes zugrunde gelegten Ausgleichsleistungen nach § 45a PBefG bzw. § 4 ÖPNVG der Eigenwirtschaftlichkeit entgegenstünden (Bl. 34 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) Widerspruchsverfahren). Schließlich sei auch die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin nach § 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 PBefG nicht gewährleistet. Ein Nachweis in ausreichender Form sei nicht erbracht worden (Bl. 36 d. BA III 33 - 66 f 02 (ESW) Widerspruchsverfahren).
Am 7. August 2014 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Gießen Klage erhoben. Sie hat die Auffassung vertreten, die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG sei eingetreten. Der Zwischenbescheid des Regierungspräsidiums vom 16. Dezember 2013 enthalte keine Begründung für die Fristverlängerung und sei daher nicht geeignet gewesen, den Eintritt der Genehmigungsfiktion zu verhindern. Unabhängig davon habe sie einen Genehmigungsanspruch, weil sie einen eigenwirtschaftlichen Antrag gestellt habe. Fahrgeldsurrogate für die vergünstigte Schülerbeförderung gemäß § 45a PBefG zählten zu den Erträgen, die gemäß § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG geeignet seien, einen eigenwirtschaftlichen Antrag zu begründen. Dies gelte auch für § 4 Abs. 5 Satz 6 ÖPNVG i. V. m. § 12 Abs. 2 Satz 2 und § 9a ÖPNVG, der im Rahmen der Ersetzungsbefugnis des § 64a PBefG lediglich den Platz des § 45a PBefG eingenommen habe.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin vorgetragen, mit den in der vorgelegten Kosten-Erlöskalkulation genannten „Zuscheidungen“ seien keine Ausgleichsleistungen nach § 45a PBefG gemeint. Kalkuliert worden sei ausschließlich mit Einnahmen aus der Aufteilung der Fahrkartenerlöse einschließlich der Erlöse für ermäßigte Fahrkarten. Sie sei zudem nicht verpflichtet gewesen, eine betriebsinterne Kostenkalkulation vorzulegen. Das Bundesverwaltungsgericht habe in einer Entscheidung aus dem Jahr 2013 dargelegt, dies sei nur auf konkrete Nachfrage der Behörde erforderlich.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, ihr eine Genehmigungsurkunde über die Einrichtung und den Betrieb des Stadtbusverkehrs Gießen, bestehend aus den Linien 1-3, 5-7, 9, 10, 12, 13, 15, N Venus und N Saturn mit einer Laufzeit bis zum 14. Dezember 2024 zu erteilen,
hilfsweise festzustellen, dass hinsichtlich ihres Genehmigungsantrags vom 27. September 2013 die Genehmigungsfiktion eingetreten ist,
weiter hilfsweise unter Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums Gießen vom 18. März 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 15. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Liniengenehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb des Stadtbusverkehrs Gießen, bestehend aus den Linien 1-3, 5-7, 9, 10, 12, 13, 15, N Venus und N Saturn mit einer Laufzeit bis zum 14. Dezember 2024 zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Genehmigungsfiktion gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG sei nicht eingetreten. Die Entscheidungsfrist sei wirksam verlängert worden, da eine Begründung dafür nicht erforderlich sei. Der Eintritt der Fiktionswirkung könne nämlich aus Gründen der Rechtssicherheit nicht von der Frage abhängig gemacht werden, ob die Verlängerung sachlich gerechtfertigt gewesen sei. Daher sei es nicht erheblich, ob gar kein oder aber ein möglicherweise sachlich nicht gerechtfertigter Grund zur Begründung der Fristverlängerung angegeben worden sei. Der Zwischenbescheid verhindere möglichen Vertrauensschutz hinsichtlich einer Genehmigungsfiktion. Darüber hinaus hat der Beklagte auf die Begründung der angefochtenen Bescheide verwiesen.
Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,
Der Antrag der Klägerin sei nicht eigenwirtschaftlich i.S.v. § 8 Abs. 4 Satz 3 PBefG, weil diese ausweislich ihrer Kosten/Erlöskalkulation auf die Gewährung öffentlicher Mittel angewiesen sei, die sich auf die Rabattierung von Zeitfahrausweisen für Schüler/Auszubildende bezögen. Die in § 8 Abs. 4 Satz 3 PBefG geregelte Ausnahme für Ausgleichszahlungen nach § 45a PBefG gelte nicht für landesspezifische Ersatzregelungen im Sinne von § 9a Nr. 1 i.V.m. § 4 Abs. 5 Satz 6, § 9 Satz 2 Nr. 4 und § 12 Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG. Die Stadt Gießen habe als Aufgabenträger in ihrer Vorabbekanntmachung den Willen bekundet, Ausgleiche für die Rabattierung von Zeitfahrausweisen im Schüler-/Ausbildungsverkehr auf Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu gewähren. Zudem weiche der Antrag der Klägerin mehrfach in unzulässiger Weise von den Anforderungen der Auftraggeberin aus der Vorabbekanntmachung ab. Schließlich müsse der Antrag der Klägerin auch deshalb ohne Erfolg bleiben, weil er gegenüber ihrem eigenen Antrag deutlich zurückbleibe.
Mit Urteil vom 8. Dezember 2015 hat das Verwaltungsgericht Gießen die Klage mit allen Anträgen abgewiesen. Die Genehmigungsfiktion sei nicht eingetreten, weil die Mitteilung des Regierungspräsidiums Gießen vom 16. Dezember 2013 ein wirksamer Zwischenbescheid i.S.v. § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG sei. Die darin enthaltene Begründung sei zwar äußerst knapp gehalten, gehe aber über eine bloße Bekanntgabe der Fristverlängerung hinaus. Die Benennung eines konkreten Grundes für die Fristverlängerung sei nicht erforderlich. Die Zweckbestimmung des § 15 Abs. 1 PBefG sei nämlich nur darauf gerichtet, den Genehmigungsbehörden das Erfordernis einer beschleunigten Bearbeitung vor Augen zu führen und eine verzögerte Entscheidungsfindung von einem verfahrensrechtlichen Tätigwerden abhängig zu machen. Der Eintritt der Fiktion solle aber nicht von der nicht immer einfach zu beantwortenden Frage abhängig sein, ob die Verlängerung sachlich gerechtfertigt gewesen sei, denn die damit verbundenen Rechtsprobleme stünden der vom Gesetzgeber erwünschten Beschleunigungswirkung entgegen. Werde der Eintritt der Genehmigungsfiktion bejaht, führe das zudem zu einer weiteren Verzögerung des Verwaltungsverfahrens, denn dies habe dann sowohl für den Antrag der Klägerin als auch den der Beigeladenen zu gelten. Aufgrund des Doppelbedienungsverbotes des § 13 Abs. 2 Nr. 2a PBefG sei die fiktive Genehmigung aber in diesem Fall gemäß § 48 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz - HVwVfG - zurückzunehmen. Der Antrag der Klägerin sei auch materiell wegen der fehlenden Eigenwirtschaftlichkeit nicht genehmigungsfähig, weshalb eine fingierte Genehmigung zurückzunehmen sei. Unabhängig davon könne die Beigeladene eine fiktive Genehmigung der Klägerin anfechten.
Gegen dieses der Klägerin am 26. Januar 2016 zugestellte Urteil hat sie mit Schriftsatz vom 25. Februar 2016 fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, die sie mit Schriftsätzen vom 24. März 2016 und vom 27. Februar 2017 im Wesentlichen wie folgt begründet:
Die Genehmigungsfiktion sei eingetreten, die fingierte Liniengenehmigung unanfechtbar und die Genehmigungsurkunde daher auszuhändigen. Aus dem Wortlaut von § 15 Abs. 1 S. 3 PBefG ergebe sich zwingend, dass eine Fristverlängerung konkret zu begründen sei. Nichts Anderes folge aus § 42a HVwVfG, der vom Verwaltungsgericht zu Recht in seiner Entscheidung auch herangezogen worden sei. Nach § 42a Abs. 2 S. 3 und 4 HVwVfG könne die Entscheidungsfrist einmal verlängert werden, wenn dies wegen der Schwierigkeit der Angelegenheit gerechtfertigt sei. Die Verlängerung der Frist sei zu begründen und rechtzeitig mitzuteilen. Der Zwischenbescheid vom 16. Dezember 2013 benenne aber keine konkreten Gründe für die Fristverlängerung und genüge daher nicht den Anforderungen, sodass die Fiktionswirkung zum 27. Dezember 2013 eingetreten sei. Da die Beigeladene vom möglichen Eintritt der Genehmigungsfiktion gewusst habe, könne die Genehmigung „aufgrund Verfristung/Verwirkung“ auch nicht mehr angegriffen werden.
Schließlich bestehe auch unabhängig vom Eintritt der Genehmigungsfiktion ein Anspruch auf Erteilung der Liniengenehmigung, da der beantragte Verkehr eigenwirtschaftlich betrieben werden könne.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Gießen vom 8. Dezember 2015 zu verpflichten,
1. ihr eine Genehmigungsurkunde über die Einrichtung und den Betrieb des Stadtbusverkehrs Gießen, bestehend aus den Linien 1-3, 5-7, 9, 10, 12, 13, 15, N Venus und N Saturn mit einer Laufzeit bis zum 14.12.2024 auszuhändigen,
2. hilfsweise
festzustellen, dass hinsichtlich ihres Genehmigungsantrags vom 27. September 2013 die Genehmigungsfiktion eingetreten ist,
3. weiter hilfsweise
den Bescheid des Regierungspräsidiums Gießen vom 18. März 2014 (Az. III. 33-66 f 02-(ESW) — Anh. 105/2013 und Az. III. 33-66 f 02-(SWG) — Anh. 106/2013) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. Juli 2014 aufzuheben und ihr eine Liniengenehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb des Stadtbusverkehrs Gießen, bestehend aus den Linien 1-3, 5-7, 9, 10, 12, 13, 15, N Venus und N Saturn mit einer Laufzeit bis zum 14.12.2024 zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Für die Prüfung der eigenwirtschaftlichen Anträge sei aufgrund der schwierigen Rechtsfragen ein über die gesetzliche Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG hinausgehender Zeitraum benötigt worden. Das habe die Behörde in der mündlichen Verhandlung auch ausgeführt. Wenn der Zwischenbescheid mit den Anforderungen, die an dessen Wirksamkeit gestellt würden, in die Nähe eines Verwaltungsaktes rücke, obwohl es sich um eine nicht selbstständig anfechtbare Verfahrenshandlung nach § 44a VwGO handele, könne eine etwa unzureichende Begründung in entsprechender Anwendung von § 45 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG damit geheilt werden.
Gehe man gleichwohl von einem fingierten Verwaltungsakt aus, müsse dieser nach § 48 HVwVfG zurückgenommen und die Genehmigungsurkunde wieder herausgegeben werden, weil der Antrag der Klägerin nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entspreche. Gleiches müsse für den Antrag der Beigeladenen gelten. Daher müsse sich die Klägerin den Einwand unzulässiger Rechtsausübung entgegenhalten lassen.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
die Berufung zurückzuweisen,
und verteidigt das klageabweisende Urteil im Wesentlichen mit den bereits vorgetragenen Rechtsargumenten des Verwaltungsgerichts und des Beklagten, die sie teilweise vertieft.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die von ihnen eingereichten Schriftsätze, auf den Inhalt der Behördenakte der Beklagten (3 Hefter) sowie die in dem Parallelverfahren der Klägerin mit dem Aktenzeichen 2 A 1479/20 vom Beklagten vorgelegten Behördenakten (1 Ordner, 2 Hefter und 1 Hefter Fortschreibung des Nahverkehrsplans für die Universitätsstadt Gießen) Bezug genommen, die beigezogen und zum Inhalt der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht die Klage abgewiesen. Es besteht weder ein Anspruch der Klägerin auf Aushändigung einer Genehmigungsurkunde über die Errichtung und den Betrieb des Stadtbusverkehrs Gießen, bestehend aus den Linien 1-3, 5-7, 9 -10, 12 -13, 15, N Venus und N Saturn mit einer Laufzeit bis zum 14. Dezember 2024 (dazu I.), noch auf die Feststellung, dass hinsichtlich ihres Genehmigungsantrags vom 27. September 2013 die Genehmigungsfiktion eingetreten ist (dazu II.), noch war die Ablehnung der von ihr begehrten Genehmigung rechtswidrig (dazu III.).
I.
(1.) Statthafte Klageart für das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren auf Aushändigung der Genehmigungsurkunde ist die allgemeine Leistungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO, denn bei der Erteilung/Aushändigung der Genehmigungsurkunde handelt es sich wegen des Fehlens einer damit verbundenen Regelung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG nicht um einen Verwaltungs-, sondern um einen Realakt. Mit „Erteilung“ der Genehmigungsurkunde in § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG ist nichts Anderes als mit „Aushändigung“ in Satz 2 des § 15 Abs. 2 PBefG gemeint; mithin die Übergabe der Urkunde an den Genehmigungsinhaber (BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26/16 - juris, Rn. 9 mit weiteren Nachweisen auf die Rechtsprechung und Literatur). Das folgt aus dem Wortlaut der Bestimmung sowie aus der Systematik von § 15 Abs. 1 und 2 PBefG. § 15 Abs. 1 PBefG regelt die Entscheidung über den vom Bewerber gestellten Genehmigungsantrag; sie ist dem Antragsteller zuzustellen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 PBefG). Die Entscheidung über den Genehmigungsantrag ist ein Verwaltungsakt. Ist die Entscheidung über den Antrag unanfechtbar geworden, wird dem Antragsteller nach § 15 Abs. 2 PBefG eine Genehmigungsurkunde erteilt. Die Vorschrift geht damit davon aus, dass die Genehmigungsentscheidung bereits getroffen wurde. Sie betrifft lediglich die tatsächliche Umsetzung der Genehmigungsentscheidung durch die Erteilung/Aushändigung einer entsprechenden Genehmigungsurkunde (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 8. November 2018, a.a.O., juris Rn. 11).
Damit findet das Personenbeförderungsgesetz Anwendung in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl. I 1690), zum maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch das Gesetz zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl. I 3154). Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der einem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013 - 3 C 26.12 -, juris Rn. 13 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 6. April 2000 - 3 C 6.99 -, juris Rn. 27 ff.; BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 1.09 -, juris Rn. 16.) Dies war hier der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 15. Juli 2014.
Die allgemeine Leistungsklage, die sich auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion nach§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG stützt, ist als Konkurrentenklage zu behandeln, obwohl die Klägerin keine Dritten erteilte Genehmigung unmittelbar angreift. Denn insoweit ist ein weites Begriffsverständnis anzulegen (vgl. VG Köln, Urteil vom 14. August 2020 - 18 K 451/17 - juris Rn. 50f. u.H.a. OVG Niedersachen, Beschluss vom 5. Februar 2020 - 7 LA 31/18 -, n.v.). Eine Konkurrentensituation im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist bereits dann gegeben, wenn - wie hier - eine Direktvergabe seitens des Aufgabenträgers beabsichtigt ist und sodann ein eigenwirtschaftlicher Antrag auf Grundlage von § 12 Abs. 6 PBefG gestellt wird. Denn auch insoweit wird durch den Antragsteller der Versuch unternommen, die beabsichtigte gemeinwirtschaftliche Vergabe durch die Stellung eines vorrangig zu behandelnden eigenwirtschaftlichen Antrags zu unterlaufen (vgl. zum Vorrang der eigenwirtschaftlichen Verkehrsbedienung: BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 1.09 -, juris Rn. 15) und damit zugleich zu verhindern, dass der vom Aufgabenträger präferierte Dritte die Genehmigung erhält.
(2.) Die demnach mit dem Hauptantrag verfolgte Leistungsklage auf Aushändigung einer Genehmigungsurkunde über die Einrichtung und den Betrieb des Stadtbusverkehrs Gießen, bestehend aus den Linien 1-3, 5-7, 9-10, 12-13, 15, N Venus und N Saturn, ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Genehmigungsurkunde, denn sie kann sich nicht auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion berufen.
Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG gilt die Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist von drei Monaten nach Antragseingang (§ 15 Abs. 1 S. 2 PBefG) oder einer durch Zwischenbescheid verlängerten Entscheidungsfrist (§ 15 Abs. 1 S. 3 PBefG) versagt wird (§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG). Auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Drei-Monats-Frist mit dem Schreiben vom 16. Dezember 2013 wirksam verlängert worden ist, kommt es nicht entscheidungserheblich an. Denn die Fiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG ist nicht eingetreten, weil mit Antragseingang die Frist bereits nicht in Gang gesetzt wurde, da die Antragsunterlagen unvollständig waren.
Mit der Fiktion i.S.v. § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG soll das Genehmigungsverfahren beschleunigt werden. Dies setzt aber voraus, dass der Antragsteller vollständige Unterlagen vorlegt (Hess. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2002 - 2 UE 2948/01 - juris Rn. 37). Denn um die Behörde in Stand setzen zu können, innerhalb der Frist zu entscheiden, muss der Antrag die Inhalte, die jede Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz haben muss, und die subjektiven und objektiven Voraussetzungen der Genehmigung abdecken (Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsrecht, 2. Aufl. 2014, § 12 Rn. 5). Hintergrund dieses Erfordernisses ist, dass sich der Inhalt der Genehmigungsfiktion nicht aus dem Bescheid ergibt, sondern lediglich aus dem jeweiligen Antrag, weswegen dieser den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes genügen muss (Broscheit, Rechtswirkungen von Genehmigungsfiktionen im Öffentlichen Recht, Diss. 2016, S. 63).
Vollständig sind die Unterlagen, wenn der Antrag auf Grund der eingereichten Unterlagen materiell-rechtlich entscheidungsreif ist, die Genehmigungsbehörde also durch den Antrag in die Lage versetzt wird, die Genehmigungsfähigkeit des fraglichen Projektes abschließend zu beurteilen (Broscheit, a.a.O., S. 66 m.w.N. auf die Lit.). Welche Unterlagen und Angaben erforderlich sind, damit ein im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG vollständiger Antrag vorliegt, ist in der Rechtsprechung zwar noch nicht abschließend geklärt. Es müssen aber jedenfalls die in § 12 PBefG gesetzlich geregelten Antrags-voraussetzungen erfüllt sein, da sich die Fiktion auf diesen Antrag bezieht (BVerwG, Urteil vom 8. November 2018, a.a.O., juris Rn. 23; i.d.S. auch schon Hess. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2002, a.a.O., ebenda).
Dazu gehören bei einem Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 c) PBefG Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018, a.a.O., juris Rn. 23 zum Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen; Hess. VGH, Urteil vom 5. April 2011 - 2 A 1593/10 - juris Rn. 84; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23. April 2020 - 13 B 1432/19 -, juris Rn. 10 ff. unter Bezugnahme auf OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23. Oktober 2015 - 13 B 875/15 - juris Rn. 5 ff.). Darüber hinaus bestimmt § 12 Abs. 2 PBefG, dass dem Antrag Unterlagen beizufügen sind, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit des Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs ermöglichen.
Der von der Klägerin gestellte Genehmigungsantrag ist unvollständig, da er die vorgenannten Voraussetzungen nicht erfüllt.
a) Es fehlt zum einen an den gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 3 c) PBefG geforderten Angaben über die Zahl und das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge und damit um einen nach Auffassung des Gesetzgebers essentiellen Bestandteil eines (eigenwirtschaftlichen) Antrags. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei § 12 Abs. 1 Satz 1 PBefG um eine „Soll“-Regelung handelt. Daraus ist zu entnehmen, dass diese Angaben regelmäßig zu fordern, nicht aber, dass sie grundsätzlich entbehrlich sind (BVerwG, Urteil vom 8. November 2018, a.a.O., juris Rn. 23; i.d.S. wohl auch Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, a.a.O., § 12 Rn. 3 und Rn. 12; a.A. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Loseblattsammlung, Stand: August 2020, B § 12 Nr. 4).
Da es allein in den Verantwortungsbereich des jeweiligen Antragstellers fällt, vollständige Unterlagen einzureichen (BVerwG, Urteil vom 8. November 2018, a.a.O., juris Rn. 23), geht das Fehlen erforderlicher Antragsunterlagen zu seinen Lasten. Denn die Beweislast für den rechtzeitigen und vollständigen Eingang eines Antrags trägt regelmäßig derjenige, der Rechte aus dem Genehmigungsantrag herleitet (Bay. VGH, Beschluss vom 16. April 2020 - 11 CE 20.561 - juris Rn. 15).
Diese Anforderungen, die an die Vollständigkeit der für eine personenbeförderungsrechtliche Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen einzureichenden Antragsunterlagen zu stellen sind, entsprechen auch Sinn und Zweck von § 12 Abs. 1, Abs. 2 PBefG. Denn mit den vom Antragsteller geforderten konkreten Angaben und der Pflicht zur Vorlage der erforderlichen Unterlagen wird der Genehmigungsantrag vom begehrten Umfang her bestimmt oder beschränkt (siehe dazu auch Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 20. Auflage 2019, § 42a Rn. 11, 26). Die allein vom Antragsteller vorzunehmende Konkretisierung des Genehmigungsumfangs ist vor allem auch bei der Beurteilung relevant, ob etwaige Änderungen am Genehmigungsantrag ein Aliud oder ein Minus darstellen (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. August 1989 - 13 A 1858/88 - OVGE 41, 179). Das gilt gerade mit Blick auf die Antragsfrist nach § 12 Abs. 6 PBefG und führt auch nicht zu einer etwaigen Diskriminierung eines Neubetreibers. Ein solcher muss, wie jeder Antragsteller vor Stellung seines Antrags, jedenfalls spätestens bis zur Bescheidung seines Antrags geplant haben, wie viele Fahrzeuge er bei einem Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen einzusetzen beabsichtigt und welches Fassungsvermögen diese aufweisen werden (vgl. hierzu Hess. VGH, Urteil vom 5. April 2011, a.a.O., juris Rn. 88). Da der Fuhrpark eines Unternehmens im öffentlichen Personennahverkehr nahezu immer aus Fahrzeugen verschiedener Modelle besteht, die sich in vielerlei Hinsicht unterscheiden können, muss von der Genehmigungsbehörde unter anderem die Beförderungskapazität der jeweiligen Fahrzeuge im Hinblick auf die Frage, ob das Verkehrsbedürfnis adäquat bedient werden kann, geprüft werden können. So erfordert der Betrieb bestimmter Linien - gegebenenfalls zu bestimmten Verkehrszeiten - Fahrzeuge mit hoher Transportkapazität. Die Genehmigungsbehörde muss aufgrund der Angaben vom Antragsteller verlässlich prüfen können, ob die vorhandenen bzw. die anzuschaffenden Fahrzeuge dem erwarteten Verkehrsbedürfnis genügen werden und ob der Busunternehmer tatsächlich beabsichtigt, genügend große und mit ausreichender Anzahl an Sitz- und Stehplätzen versehene Fahrzeuge zum Einsatz zu bringen. Bedeutung können diese Angaben auch für den Vergleich mehrerer eigenwirtschaftlicher, miteinander konkurrierender Anträge entfalten. Ohne genaue Angaben über die Zahl und das Fassungsvermögen der für den Betrieb des beantragten eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs eingeplanten Fahrzeuge ist die Genehmigungsbehörde jedoch nicht in der Lage, diese Prüfung vorzunehmen.
Ob die Genehmigungsbehörde diese Angaben im konkreten Fall verlangt oder für entbehrlich gehalten hat, ist für den nach objektiven Kriterien zu beurteilenden Eintritt der gesetzlichen Fiktionswirkung nicht relevant (i.d.S. auch OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 1 M 453/16 - juris Rn. 6). Denn die Frage, ob der Genehmigungsantrag vollständig ist und die Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Lauf zu setzen vermag, ist grundsätzlich nach den Maßgaben der genannten Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes und nicht nach der Genehmigungspraxis der Genehmigungsbehörde in vermeintlich oder tatsächlich gleichgelagerten Fällen zu beurteilen (i.d.S. auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 22. Januar 2014 - 7 LB 70/10 - juris Rn. 41).
Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang ausführt, diese Angaben seien für das Genehmigungsverfahren entbehrlich, weil die Anforderungen an die Fahrzeuge in den Vorabbekanntmachungen/Ausschreibungen und in den Nahverkehrsplänen definiert seien, rechtfertigt dies keine andere rechtliche Bewertung. Denn erst mit der Vorlage der Genehmigungsunterlagen und der darin konkret zu benennenden Stückzahl nebst Fassungsvermögen der für die Bedienung des jeweiligen Linienverkehrs eingeplanten Busse lässt sich prüfen, ob der vom Antragsteller vorgesehene Fuhrpark den Anforderungen an die Fahrzeuge in den Vorabbekanntmachungen/Ausschreibungen und Nahverkehrsplänen auch tatsächlich entspricht.
b) Die von der Klägerin vorgelegten Antragsunterlagen sind auch deswegen unvollständig, weil sie keinen hinreichenden Nachweis über ihre finanzielle Leistungsfähigkeit vorgelegt hat. Der Beklagte hat zu Recht geltend gemacht, dass das Vorliegen der subjektiven Voraussetzungen einer Genehmigungserteilung gemäß §§ 12 Abs. 2, 13 Abs. 1 PBefG im Hinblick auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin mit den von ihr mit ihrem Antrag vorgelegten Nachweisen nicht festgestellt werden kann.
§ 12 Abs. 2 PBefG zielt auf die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG ab (BVerwG, Urteil vom 8. November 2018, a.a.O., juris Rn. 23). Dabei dienen die für die Beurteilung der Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG vorzulegenden Unterlagen der Prüfung, ob der Unternehmer über seinem Vorhaben entsprechende Mittel verfügt, die auch bei einem (anfänglichen) Mangel an Rentabilität die Erfüllung seiner Betriebspflichten ermöglichen (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, AL78, Juli 2020, § 13 Rn. 9 m.w.N. auf die Rspr. des BVerwG).
Auf den wirtschaftlichen Erfolg des zu genehmigenden Linienverkehrs und die zwischen den Beteiligten streitige Frage einer etwaig fehlenden Kostendeckung des von der Klägerin zur Genehmigung gestellten Verkehrs - also die Frage der Auskömmlichkeit der Verkehrsleistung im Sinne des wirtschaftlichen Erfolgs des zu genehmigenden Linienverkehrs - kommt es in diesem Zusammenhang hingegen nicht an (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 6. April 2000 - 3 C 6/99 - juris Rn. 34).
Die zur Beurteilung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen gemäß § 13 Abs. 1 PBefG vorzulegenden Unterlagen werden in der auf der Grundlage der Ermächtigung in § 57 Abs. 1 Nr. 4 PBefG erlassenen Berufszugangsverordnung für den Straßenverkehr - PBZugV vom 15. Juni 2000 (BGBl. I, S. 851) - näher bestimmt. Diese enthält eine eigenständige Aufzählung der Angaben und Unterlagen etwa hinsichtlich der Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit (§ 2 PBZUgV) und der fachlichen Eignung (§ 3 PBZugV) und konkretisiert damit § 13 Abs. 1 und Abs. 1a PBefG. Die Beibringung der dort aufgeführten Unterlagen ist daher für die Vollständigkeit des Genehmigungsantrags ebenfalls erforderlich (BVerwG, Urteil vom 8. November 2018, a.a.O., juris Rn. 23 m.w.N. auf die obergerichtliche Rspr. und die Lit.).
§ 2 Abs. 5 PBZugV sieht vor, dass der Unternehmer beim Verkehr mit Kraftomnibussen die erforderliche finanzielle Leistungsfähigkeit besitzt, wenn er die Voraussetzungen des Artikels 7 VO (EG) 1071/2009 erfüllt. Nach Art. 7 Abs. 1 VO (EG) 1071/2009 muss ein Unternehmen jederzeit in der Lage sein, im Verlauf des Geschäftsjahres seinen finanziellen Verpflichtungen nachzukommen. Die Anforderungen des Art. 7 VO (EG) 1071/2009 beziehen sich ausdrücklich auf die „finanzielle Leistungsfähigkeit“ als „rechtlich gesicherte Möglichkeit des Zugriffs auf Finanzmittel“ (Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, a.a.O., § 12 Rn. 8 u.H.a. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30. September 2005 - 3 K 35/04 -, NVwZ-RR 2006, 675).
Zu diesem Zweck muss das Unternehmen anhand eines von einem Rechnungsprüfer oder einer ordnungsgemäß akkreditierten Person geprüften Jahresabschlusses nachweisen, dass es jedes Jahr über ein Eigenkapital und Reserven in Höhe von mindestens 9.000 EUR für nur ein genutztes Fahrzeug und 5.000 EUR für jedes weitere genutzte Fahrzeug verfügt (Art. 7 Abs. 1, Unterabs. 1, S. 2 VO (EG) 1071/2009). Abweichend davon kann zum Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit des Unternehmens eine Bescheinigung, wie etwa eine Bankbürgschaft oder eine Versicherung, einschließlich einer Berufshaftpflichtversicherung einer oder mehrerer Banken oder anderer Finanzinstitute einschließlich von Versicherungsunternehmen, die eine selbstschuldnerische Bürgschaft für das Unternehmen über die in Absatz 1 Unterabsatz 1 genannten Beträge darstellen, vorgelegt werden (Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 1071/2009).
An einem solchen Nachweis fehlt es hier. Die Klägerin hat lediglich einen ausgefüllten Formularvordruck für eine Eigenkapitalbescheinigung entsprechend dem in Anlage 1 PBZugV vorgesehenen Muster für eine Eigenkapitalbescheinigung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBZugV vorgelegt, auf dem ein Eigenkapital in Höhe von 299.993,12 € angegeben wurde. Dem ausgefüllten Formularvordruck beigefügt waren lediglich selbstschuldnerische Bürgschaftserklärungen der Gesellschafter der Klägerin.
Damit sind die gesetzlichen Anforderungen an den Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit im Sinne von § 2 Abs. 5 PBZugV i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1, Abs. 2 VO (EG) 1071/2009 jedoch nicht erfüllt. Denn bei der von der Klägerin eingereichten, von einer Steuerberatungsgesellschaft erstellten Eigenkapitalbescheinigung handelt es sich weder um den gemäß Art. 7 Abs. 1 S. 2 VO (EG) 1071/2009 erforderlichen Jahresabschluss noch entsprechen die selbstschuldnerischen Bürgschaftserklärungen der Gesellschafter der Klägerin den Anforderungen des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 1071/2009.
Die von der Klägerin zu den Akten gereichte Eigenkapitalbescheinigung zum Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit im Güterkraftverkehr ist daher weder als alleiniger Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit der Klägerin geeignet - da diese auch nicht die vorgelegten selbstschuldnerischen Bürgschaftserklärungen der Gesellschafter ersetzen kann - noch reicht die Vorlage der selbstschuldnerischen Bürgschaftserklärungen der Gesellschafter der Klägerin zusammen mit der Eigenkapitalbescheinigung dafür aus, da diese Bürgschaftserklärungen nicht den Anforderungen des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 1071/2009 entsprechen.
Die Klägerin kann sich auch nicht auf Vertrauensschutz dahingehend berufen, dass eine Eigenkapitalbescheinigung ausreichte, weil sie dem Formularantrag beigefügt war. Dem steht bereits entgegen, dass in der auf der letzten Seite des Formularantrags enthaltenen Liste der beizufügenden Anlagen auch die Position „ggf. weitere Unterlagen zum Nachweis der Zahlungsfähigkeit oder des Eigenkapitals“ mit einem „X“ als stets erforderliche Anlage gekennzeichnet war, und daraus für den jeweiligen Antragsteller folgt, dass die Behörde zusätzliche Unterlagen für erforderlich halten und gegebenenfalls anfordern kann.
Dass der Beklagte mit Eingangsbestätigung vom 27. September 2013 den Eingang der auf diesem Schreiben im Einzelnen aufgeführten Unterlagen bestätigte, rechtfertigt ebenfalls keine andere rechtliche Bewertung. Denn dort wird in Bezug auf den hier in Rede stehenden Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit im Sinne des § 2 Abs. 5 PBZugV i.V.m. Art. 7 VO (EG) 1071/2009 lediglich der Eingang der vorgelegten Eigenkapitalbescheinigung in Form von selbstschuldnerischen Bürgschaften der Gesellschafter bestätigt, nicht jedoch, dass diese geeignet sei, den gesetzlich geforderten Nachweis zu erbringen.
II.
Die Klage bleibt auch mit dem auf die Feststellung des Eintritts der Genehmigungsfiktion gerichteten Hilfsantrag zu 2. ohne Erfolg. Die damit verfolgte Feststellungsklage ist zwar zulässig, aber unbegründet.
(1.) Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Die Klägerin begehrt die Feststellung des Bestehens eines auf den Eintritt der Fiktionswirkung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG gegründeten Rechtsverhältnisses. An der Feststellung eines solchen Rechtsverhältnisses besteht auch ein besonderes Feststellungsinteresse, weil sich die Klägerin mit dem Eintritt der Fiktionswirkung zu ihren Gunsten auf eine fingierte Genehmigung berufen kann, die von einer nach Eintritt der Genehmigungsfiktion ergangenen ablehnenden Entscheidung der Genehmigungsbehörde unberührt bliebe.
Die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, steht der Zulässigkeit des Feststellungsantrags nicht entgegen. Denn die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die beantragte Genehmigung wegen Eintritts der Fiktionswirkung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als „genehmigt“ gilt, kann nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage geklärt werden.
(2.) Da die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG aufgrund der unvollständigen Antragsunterlagen der Klägerin nicht eingetreten ist, ist dieser Hilfsantrag jedoch unbegründet.
III.
Auch der weiter hilfsweise gestellte Antrag zu 3., mit dem die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung verfolgt, bleibt ohne Erfolg.
Die Verpflichtungsklage ist zulässig, aber ebenfalls unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Verpflichtung des beklagten Landes, ihr eine Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG zur Einrichtung und zum Betrieb des Stadtbusverkehrs Gießen mit den Linien 1-3, 5-7, 9-10,12-13, 15, N Venus und N Saturn und einer Laufzeit bis zum 14. Dezember 2024 zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13, 15 PBefG.
Dem geltend gemachten Genehmigungsanspruch steht bereits entgegen, dass der Genehmigungsantrag nicht bescheidungsfähig ist, da die Genehmigungsvoraussetzungen aufgrund der vorgenannten unzureichenden Angaben u.a. hinsichtlich der subjektiven Zulässigkeitsvoraussetzungen im Sinne des § 13 Abs. 1 S.1 Nr. 1 PBefG in Gestalt der Leistungsfähigkeit des Betriebs im maßgeblichen Zeitpunkt einer Prüfung nicht zugänglich waren (vgl. hierzu eingehend Hess. VGH, Urteil vom 5. April 2011, a.a.O., juris Rn. 84 ff. und Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, a.a.O., § 12 Rn. 3; Heinze/Fehling/Fiedler, a.a.O., Personenbeförderungsrecht, § 12 Rn. 5). Insoweit ist die Vorlage eines Nachweises über die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin in einer den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Art und Weise erforderlich, da es - wie bereits ausgeführt - für die Genehmigungsbehörde und das Gericht im Rahmen der Verpflichtungsklage überprüfbar sein muss, ob die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des klägerischen Betriebs im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG gegeben ist.
Daran fehlt es hier, da die Klägerin weder mit den Antragsunterlagen noch zu einem späteren Zeitpunkt den gesetzlich geforderten Nachweis vorgelegt hat.
Spätestens mit Erlass des ablehnenden Bescheides des Beklagten vom 18. März 2014, den der Beklagte u.a. unter Hinweis auf Art. 7 VO (EG) Nr. 1071/2009 auch damit begründet, dass die Klägerin den Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit mit den zu diesem Zweck vorgelegten selbstschuldnerischen Bürgschaften der Gesellschafter nicht erbracht habe, konnte die Klägerin erkennen, dass die von ihr bislang vorgelegten Unterlagen zum Nachweis des Eigenkapitals nicht ausreichten. Insofern bestand für sie hinreichend Anlass, im weiteren Verlauf des Verwaltungsverfahrens die geforderten Unterlagen nachzureichen. Denn soweit es für die Rechtmäßigkeit der Genehmigungsentscheidung - wie in dem hier in Streit stehenden Verfahren zur Erteilung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung - auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung ankommt (Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, a.a.O., §15 Rn. 2ff.), genügt es, wenn die betreffenden Inhalte rechtzeitig vor diesem Zeitpunkt - gegebenenfalls durch Antragsergänzung - abgedeckt werden (Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsrecht, a.a.O., § 12 Rn. 8). Dass die Klägerin diesen Nachweis - etwa in Gestalt einer Bürgschaftserklärung im Sinne des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 1071/2009 - bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2014 erbracht hat, lässt sich den Verwaltungsvorgängen hingegen nicht entnehmen.
Da der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung der begehrten personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung wegen des fehlenden Nachweises der finanziellen Leistungsfähigkeit zu Recht abgelehnt hat, kommt es auf die nachrangige materiell-rechtliche Frage der Auskömmlichkeit der von ihr beantragten Verkehrsleistung und der Hinzurechnung von Ausgleichs- und Erstattungsmitteln gemäß §§ 45a, 64a PBefG i.V.m. HessÖPNVG nicht entscheidungserheblich an. Dem in der mündlichen Verhandlung vom 18. November 2020 seitens der Klägerin gestellten Beweisantrag auf Einholung eines entsprechenden Sachverständigengutachtens musste der Senat daher nicht nachgehen.
Aus diesem Grund war auch dem weiteren unter Ziffer 1 in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag nicht nachzugehen. Im Übrigen handelt es sich bei der damit unter Beweis gestellten Frage, ob die von der Klägerin beantragte Verkehrsleistung nicht oder nur unwesentlich gegen die Vorabbekanntmachung der Stadt Gießen verstößt, um eine Rechtsfrage, die von dem erkennenden Senat zu beantworten wäre und deshalb dem beantragten Sachverständigenbeweis nicht zugänglich ist.
Ohne dass es für die Entscheidung darauf ankommt, weist der Senat daraufhin, dass dem Genehmigungsanspruch der Klägerin hinsichtlich der begehrten Erteilung einer Liniengenehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb des Stadtbusverkehrs Gießen, bestehend aus den Linien 1-3, 5-7, 9-10, 12-13, 15, N Venus und N Saturn das Genehmigungshindernis aus § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG entgegensteht. Danach ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen der in der Vorabbekanntmachung der Stadt Gießen ausgeschriebenen Verkehrsleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde - hier der Magistrat der Stadt Gießen als zuständiger Aufgabenträger für den Stadtlinienverkehr Gießen - erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen.
Dem liegt zugrunde, dass die Klägerin im Jahr 2013 ausweislich ihres dem Formularantrag beigefügten Schreibens vom 26. September 2013 hinsichtlich der Linien 800 - 802 lediglich einen unter einer Bedingung gestellten Hilfsantrag bei der Genehmigungsbehörde einreichte. Nur für den Fall, dass die für die Linien 800 - 802 bis zum 30. November 2017 gültige Liniengenehmigung zwischenzeitlich verkürzt worden sei, wollte die Klägerin auch einen auf die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für die Linien 800 - 802 bezogenen Genehmigungsantrag stellen. Da die bis zum 30. November 2017 gültige Liniengenehmigung zwischenzeitlich jedoch nicht verkürzt worden war, trat die Bedingung, unter der der Hilfsantrag nach dem Willen der Klägerin als gestellt gelten sollte, nicht ein. Infolge dessen bezog sich der in der Dreimonatsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG eingereichte klägerische Antrag nur auf den Stadtbusverkehr Gießen, bestehend aus den Linien 1-3, 5-7, 9-10, 12-13, 15, N Venus und N Saturn. Insoweit folgerichtig stellte die Klägerin am 28. November 2016, bei der Genehmigungsbehörde eingegangen am 30. November 2016, einen weiteren eigenwirtschaftlichen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung allein für die Linien 800 - 802. Dieser Antrag lag jedoch außerhalb der Frist von drei Monaten nach der Vorabbekanntmachung der Vergabeabsicht im Amtsblatt der Europäischen Union vom 9. Juli 2013.
Die Erteilung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung (nur) für den Linienverkehr im Stadtgebiet Gießen - also ohne die Linien 800 - 802 - scheidet daher auch wegen einer fehlenden separaten Bescheidbarkeit gemäß § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG aus. Denn die in § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG unter Bezugnahme auf § 12 Abs. 6 PBefG benannte Frist von drei Monaten für den Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Betrieb der in der Vorabbekanntmachung genannten Linien bezieht sich auf diejenigen Linien, die in die Vorabbekanntmachung einbezogen wurden (BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2019 - 8 B 53/19 - juris Rn. 12 a.E.). Dabei kommt es für die rechtliche Beurteilung, ob dieser Versagungsgrund gegeben ist, allein darauf an, ob der vom Bewerber innerhalb der Antragsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG gestellte Antrag „vollständig“ war bzw. sich „nur“ auf Teilleistungen bezieht (VG Stuttgart, Urteil vom 4. März 2020 - 8 K 9790/18 - juris Rn. 90). § 13 Abs. 2a PBefG bindet die Entscheidung über die Genehmigung von Verkehrsleistungen weitgehend an die Anforderungen, welche die Vorabbekanntmachung des Aufgabenträgers an die Leistungen stellt (Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, a.a.O., § 13 Rn. 161). Denn die Initiative, für eine Verkehrsbedienung der nicht eigenwirtschaftlich zu betreibenden Verkehrsleistungen zu sorgen, ordnen die Vorschriften der §§ 8 Abs. 3, 8a PBefG dem Aufgabenträger zu (BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2019, a.a.O., juris Rn. 5).
Insoweit ist zu berücksichtigen, dass sich die von der Stadt Gießen als Aufgabenträger in der HAD bekannt gegebene Vorabbekanntmachung hinsichtlich der beabsichtigten Direktvergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages auf die „Personenbeförderung im Linienverkehr im Stadtgebiet Gießen sowie der angrenzenden Gemeinde Wettenberg gemäß bestehendem Nahverkehrsplan“ bezog. In der ergänzenden Unterlage zur Vorinformation im EU-Amtsblatt 2013/S 131-226628 ist unter der Überschrift „Zusätzliche Angaben zu Abschnitt II.B.Nr. 8“ ausgeführt, dass die Vergabe des Stadtverkehrs als ein Linienbündel beabsichtigt sei und der Stadtbusverkehr die in der Anlage 1 aufgeführten Linien umfasse. In dieser Anlage 1 sind die Linien 800 - 802 ausdrücklich aufgeführt. Dazu war die Aufgabenträgerin auch gemäß § 8a Abs. 2 S. 4 PBefG berechtigt.
Die Aufgabenträgerin hat im Nachgang auch kein Einvernehmen hinsichtlich einer sich auf Teilleistungen beziehenden Genehmigungserteilung erklärt.
Der zuvor genannte ausdrücklich erklärte Vergabewille der Aufgabenträgerin bleibt auch von der von der Klägerin aufgeworfenen Frage, ob die Vorabbekanntmachung in Bezug auf die Linien 800 - 802 verfrüht erfolgte, unberührt. Denn unabhängig davon, ob die Aufgabenträgerin dazu aufgrund atypischer Umstände hier ausnahmsweise berechtigt gewesen sein mochte (vgl. dazu etwa Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, a.a.O., § 8a Rn. 42), führt eine verfrühte Vorabbekanntmachung nicht zur Unbeachtlichkeit des darin verlautbarten Vergabewillens. Erfolgt die Vorabbekanntmachung zu früh, ist die Genehmigungsbehörde lediglich befugt, die ab der Vorabbekanntmachung laufende Drei-Monats-Antragsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG zu verlängern (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, a.a.O., § 8a Rn. 12; Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, a.a.O., § 8a Rn. 42 u.H.a. Begr.zum RegE, BR-Drs. 462/11).
Ohne Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch, dass sich der beim Beklagten am 27. September 2013 eingegangene Genehmigungsantrag der Klägerin auf 11 der in der Vorabbekanntmachung benannten Linien sowie die Linien N Venus und N Saturn, mithin den überwiegenden Teil der darin von Seiten der Aufgabenträgerin bezeichneten Linien, bezog. Denn für den zwingenden Versagungsgrund der Nichterfüllung von Anforderungen der Vorabbekanntmachung nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG kommt es nicht auf die Wesentlichkeit der Abweichung an (BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2019, a.a.O., juris Rn. 7).
IV.
Da die Klägerin mit ihrer Klage erfolglos geblieben ist, hat sie die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen.
Die Beigeladene hat im Berufungsverfahren einen Antrag auf Zurückweisung der Berufung gestellt und sich somit am Kostenrisiko beteiligt (§ 154 Abs. 3 VwGO). Es entspricht daher der Billigkeit i.S.v. § 162 Abs. 3 VwGO, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten basiert auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12, 13 PBefG
§§ 13, 15 PBefG
§§ 45a, 64a PBefG i.V.m. HessÖPNVG
§ 45a PBefG
§ 4 ÖPNVG
§ 9a ÖPNVG
§ 64a PBefG
§ 42a HVwVfG
§ 44a VwGO
§ 48 HVwVfG
§ 12 PBefG
§ 2 PBZUgV
§ 3 PBZugV
§ 42 PBefG
§ 8a Abs. 2 PBefG
§ 12 Abs. 6 PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 8 Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 4 Abs. 5 Satz 6 ÖPNVG
§ 8 Abs. 4 Satz 3 PBefG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG
§ 15 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 2 Nr. 2a PBefG
§ 15 Abs. 1 S. 3 PBefG
§ 42a Abs. 2 S. 3 und 4 HVwVfG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 15 Abs. 2 PBefG
§ 15 Abs. 1 und 2 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 15 Abs. 1 S. 2 PBefG
§ 12 Abs. 2 PBefG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 12 Abs. 1, Abs. 2 PBefG
§ 12 Abs. 2, 13 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG
§ 57 Abs. 1 Nr. 4 PBefG
§ 13 Abs. 1 und Abs. 1a PBefG
§ 2 Abs. 5 PBZugV
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 PBZugV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG
§ 13 Abs. 1 S.1 Nr. 1 PBefG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG
§ 13 Abs. 2a S. 2 PBefG
§ 13 Abs. 2a PBefG
§ 8 Abs. 3, 8a PBefG
§ 8a Abs. 2 S. 4 PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 7 Abs. 2 VO
Art. 3 Abs. 3 VO
Art. 7 Abs. 1 VO
Art. 7 VO
Art. 7 Abs. 1 S. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 675
3 VO (EG) 1370/20
2 A 1477/20
2 A 1479/20
3 C 26/16
3 C 26.12
3 C 6.99
3 C 1.09
18 K 451/17
7 LA 31/18
2 UE 2948/01
2 A 1593/10
13 B 1432/19
13 B 875/15
11 CE 20.56
13 A 1858/88
1 M 453/16
7 LB 70/10
3 C 6/99
7 VO (EG) 1071/20
1 VO (EG) 1071/20
3 K 35/04
2 VO (EG) 1071/20
8 B 53/19
8 K 9790/18