Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-25, Aktenzeichen 2 L 585/14
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2014:0825.2L585.14.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller als Gesamtschuldner.
3. Der Streitwert wird auf 10.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Anträge der Antragsteller,
1. dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Antragsteller zu 2. zu der am 08.09.2014 ab 12.30 Uhr stattfindenden Ältestenratssitzung des L. des L1. N. -M. als Fraktionsvorsitzenden der Kreistagsfraktion B. und V. einzuladen,
2. dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Antragstellern als Kreistagsfraktion B. und V. in der am 08.09.2014 ab 17.00 Uhr stattfindenden zweiten Sitzung des Kreistages des L1. N. -M. die uneingeschränkten Fraktionsrechte, insbesondere die Antrags- und Ausschussbesetzungsrechte zuzugestehen,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Antragsteller als Kreistagsfraktion B. und
V. den Status einer Fraktion im Kreistag des L1. N. -
M. innehaben,
sind zulässig.
Die gestellten Anträge sind darauf gerichtet bzw. setzen voraus, dass der Antragsgegner den Antragstellern die Fraktionsrechte zugesteht. Die im einstweiligen Rechtsschutzverfahren hierfür entsprechend § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu fordernde Antragsbefugnis besteht. Nach den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Kommunalverfassungsstreitverfahren ist das geltend gemachte Recht - hier der Fraktionsstatus - dem klagenden Organ oder Organteil als wehrfähiges subjektives Organrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 05.02.2002 - 15 A 2604/99 -, juris, Beschluss vom 21.05.2002 - 15 B 238/02 -, juris; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindesordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt Stand März 2014, § 56 GO, I. 4.
Die Anträge sind jedoch nicht begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung - ZPO -.
Sowohl die Hauptanträge als auch der Hilfsantrag setzen dem Grunde nach voraus, dass sich die Antragsteller auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben (vgl. § 40 Abs. 1 Satz 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - KrO NRW -). Dies vorausgeschickt haben die Antragsteller keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Es kann hier nicht mit der erforderlichen überwiegenden Wahrscheinlichkeit festgestellt werden, dass in einem Hauptsacheverfahren die Antragsteller eine Verpflichtung des Antragsgegners erreichen könnten, ihnen die beantragten Fraktionsrechte zu gewähren bzw. sie als Fraktion i. S. v. § 40 Abs. 1 KrO NRW anzuerkennen. Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW sind Fraktionen freiwillige Vereinigungen von Kreistagsmitgliedern, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben. Eine Fraktion besteht aus mindestens zwei Kreistagsmitgliedern, in einem Kreistag mit mehr als 59 Kreistagsmitgliedern - wie hier - aus mindestens drei Kreistagsmitgliedern, § 40 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW. Das Bestehen einer Fraktion muss, um die mit dem Fraktionsstatus verbundenen Rechte in Anspruch nehmen zu können, positiv feststehen. Hierfür tragen diejenigen, die sich auf das Bestehen einer Fraktion berufen, die materielle Beweislast.
So OVG NRW, Beschluss vom 19.06.2013 - 15 B 279/13 -; Beschluss vom 20.06.2008 - 15 B 788/08 -, in: NWVBl 2009 - 28 f.
Wie sich aus dem gesetzlichen Erfordernis, dass sich die Ratsmitglieder zusammengeschlossen „haben“ müssen, ergibt, entsteht die Fraktionseigenschaft nicht schon mit der bloßen - wenn auch bereits rechtlich verfestigten - Absicht eine Fraktion zu bilden. Vielmehr muss der Zusammenschluss bereits verwirklicht sein. Weiter ergibt sich aus der finalen Präposition „zu“ möglichst gleichgerichtetem Wirken, dass die Fraktionseigenschaft nicht davon abhängt, dass ein so gleich gerichtetes Wirken auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung bereits vorliegt. Allerdings folgt daraus, dass dieser Zweck dem Zusammenschluss zu Grunde liegen muss, was unter Umständen - etwa bei schon längerem Bestehen der vermeintlichen Fraktion - nur dann als glaubhaft angesehen werden kann, wenn sich der Zweck des Zusammenschlusses nicht nur aus einer politischen Absichtserklärung ergibt, sondern darüber hinaus auch sichtbaren - praktischen - Ausdruck gefunden hat.
So OVG NRW, Beschlüsse vom 20.06.2008 sowie vom 19.06.2013 a.a.O.
Diese Voraussetzung „Zusammenschluss zu möglichst gleichgerichtetem Wirken“ ist dabei ohne Weiteres gegeben bei einem Zusammenschluss, der aus Personen besteht, die für ein und dieselbe Partei oder Wählergruppe bei der Wahl angetreten sind. In einem solchen Fall bedarf es eines weiteren Indizes durch Verwirklichung des beabsichtigten Zweckes nicht.
An dieser Annahme allerdings fehlt es bei Kreistagsmitgliedern, die - wie hier - nicht auf der Grundlage von Wahlvorschlägen derselben Partei oder Wählergruppe gewählt wurden. In einem solchen Fall besteht Anlass zu der Prüfung, ob der Zusammenschluss lediglich darauf zielt, finanzielle Vorteile oder auch eine Verstärkung der Rechtsposition der Vereinigung zu erlangen. Zu untersuchen sind in diesem Fall nicht nur die Vereinbarungen im Rahmen des Zusammenschlusses, sondern auch ihre tatsächliche Anwendung.
Im Rahmen der Beweislast reicht dabei die bloße Bekundung der Absicht gleichgerichteten Wirkens ebenso wenig aus wie vereinzelte gemeinsame Aktionen. Mit Blick auf die vormalige Konkurrenzsituation der Parteien oder Wählergruppen im Wahlkampf reicht ein bloß formaler Zusammenschluss nicht aus, um zuverlässig auf ein nachhaltiges Zusammenwirken schließen zu können. Vielmehr muss aus der praktischen Erfahrung heraus feststellbar sein, dass der erklärte Zusammenschluss zu möglichst gleichgerichtetem Willen einen sichtbaren praktischen Ausdruck gefunden hat. Dies lässt sich hier mangels einer praktischen Erfahrung mit der Zusammenarbeit der Antragsteller bislang nicht feststellen. So haben sich die Antragsteller, die sich noch vor der Kommunalwahl am 25.05.2014 in Konkurrenz um die Wählerstimmen befanden, mit Beschluss vom 25.06.2014 zur Kreistagsfraktion B. und V. zusammengeschlossen und sich am gleichen Tage eine Geschäftsordnung gegeben. Der vorliegende Antrag ist somit zwar einen Monat nach Einigung über das Fraktionsstatut erfolgt. Dass sich aber innerhalb dieses kurzen Zeitraumes, in der bislang erst eine - die konstituierende - Kreistagssitzung stattgefunden hat, nicht der Nachweis führen lässt, die Zusammenarbeit habe bereits einen praktischen Ausdruck gefunden, liegt auf der Hand. Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem von den Antragstellern formulierten Elf-Punkte-Programm im Protokoll vom 25. Juni 2014. Es kann nicht festgestellt werden, dass die bisherige Arbeit der Antragsteller über das bloße Bekunden dieses Programms hinaus geht. Es sieht sich auch nicht durch das Stellen von zwei Anträgen zur Fragen der Mindestmitgliederstärke der Ausschüsse und der Verteilungsmethode in der Verwirklichung. Die gemeinsame Internetseite www.fraktion.afd-ub.de beschränkt sich auf eine Sammlung der Medienberichterstattung über den vorliegenden Rechtsstreit.
Damit erweist sich das seit der Fraktionsgründung verwirklichte gleichgerichtete Wirken
vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 19.06.2013 a.a.O.
insgesamt als zu unbedeutend, um einen hinreichend sicheren Schluss auf das Bestehen einer Fraktion zu erlauben. Dies schließt nicht aus, dass nach einer gewissen Zeit des (politischen) Zusammenwirkens der Antragsteller ein solcher Schluss möglich ist. Die derzeitige Unaufklärbarkeit geht jedoch zu ihren Lasten.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller spricht auch nichts dafür, dass der Antragsgegner durch „konkludentes Verhalten“ oder auf andere Weise eine Anerkennung bereits ausgesprochen hat, die er nachträglich entzogen hat. Soweit sich die Antragsteller dafür auf die Sitzung des Ältestenrates am 30.06.2014 beziehen, ergibt sich aus der Niederschrift über die Ältestenratssitzung vielmehr ausdrücklich, dass von Seiten des Landrates zu Beginn der Sitzung mitgeteilt wurde, dass die Bildung von zwei neuen Fraktionen angezeigt worden sei. Die mitgeteilten Vorsitzenden dieser Fraktionen seien heute zur Vorbesprechung der L. -Sitzung eingeladen worden. Er weise darauf hin, dass die Rechtmäßigkeit der Fraktionsbildung jedoch noch zu überprüfen sei. Angesichts dieser Erklärung ist es für die Kammer nicht nachvollziehbar, worauf die Einschätzung der Antragsteller, sie seien seit diesem Zeitpunkt von einer durch den Landrat anerkannten wirksamen Fraktionsbildung ausgegangen, beruhen könnte. Angesichts dieser ausdrücklichen Stellungnahme des Antragsgegners kann weder von einem „geheimen Vorbehalt“, von dem die Antragsteller in ihrer Antragsschrift ausgehen, noch von einer nachträglichen Aberkennung eines Fraktionsstatus die Rede sein. Soweit die Antragsteller dazu vortragen, in der Geschichte des Kreistages seien bislang alle Fraktionen durch konkludentes Handeln in ihren Rechten bestätigt worden, mag dies darauf zurückzuführen sein, dass die Voraussetzungen einer Fraktion bislang nach den oben dargelegten Voraussetzungen offensichtlich vorgelegen haben bzw. bisher keine Fraktion Anlass zur Überprüfung gegeben hat.
Aus der Wahl des Antragstellers zu 2. in der ersten Kreistagssitzung zum Mitglied des Wahlprüfungsausschusses kann ebenfalls nicht auf eine Anerkennung der Antragsteller als Fraktion geschlossen werden. Soweit der Antragsteller zu 2. dazu in seiner eidesstattlichen Versicherung vom 28.07.2014 ausführt, es handele sich dabei um ein Recht, das seines Erachtens nur Fraktionsmitgliedern zustehe, trifft dies in seinem Fall nicht zu. Die Besetzung des Wahlprüfungsausschusses erfolgte ausweislich des Protokolls des Kreistages am 30.06.2014 auf der Grundlage eines einheitlichen Wahlvorschlages der Beteiligten gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW. Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW ist, wenn sich die Kreistagsmitglieder zur Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt haben, der einstimmige Beschluss der Kreistagsmitglieder über die Annahme dieses Wahlvorschlags ausreichend. Kommt ein einheitlicher Wahlvorschlag nicht zustande, so wird nach den Grundsätzen der Verhältniswahl - nach näherer Maßgabe der Sätze 4 bis 6 - auf die Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Kreistages entsprechend dem Verhältnis der Stimmzahlen, die auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallen, zur Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen zu verteilen, § 35 Abs. 3 Satz 3 KrO NRW. Letzteres Wahlverfahren, bei dem es - zumindest im Hinblick auf die Wahlvorschläge - auf den Fraktionsstatus hätte ankommen können, hat hier nicht stattgefunden. Dass damit der Ausschuss mit jedem Ratsmitglied - unabhängig von einer Fraktionszugehörigkeit - besetzt werden konnte, bedarf keiner weiteren Erläuterungen. Angesichts des öffentlich geäußerten Prüfungsvorbehalts kann eine Anerkennung als Fraktion auch nicht aus der Sitzordnung im Kreistag oder aus dem Bereitstellen eines Sitzungssaals gefolgert werden.
Nach alledem ist kein Anspruch der Antragsteller glaubhaft gemacht, als Fraktion behandelt zu werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG - i.V.m. Ziffer 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung - ZPO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 56 GO
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 40 Abs. 1 KrO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 40 Abs. 1 Satz 2 KrO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 35 Abs. 3 Satz 1 KrO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 KrO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 der Kreisordnung
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 A 2604/99
15 B 238/02
15 B 279/13
15 B 788/08