Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-12-02, Aktenzeichen 4 KN 132/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:1202.4KN132.20.00

Tenor:
Die Verordnung der Antragsgegnerin über das Naturschutzgebiet "D." vom 21. Juni 2019 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung der Antragsgegnerin über das Naturschutzgebiet "D." vom 21. Juni 2019 (im Folgenden VO).
Die Antragstellerin besteht seit 1766 und ist als Realverband nach dem Niedersächsischen Realverbandsgesetz eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie ist Eigentümerin von Waldflächen in einem Umfang von insgesamt ca. 178 ha, wovon ca. 150 ha in dem Naturschutzgebiet "D." liegen. Weite Teile dieses Naturschutzgebiets waren zuvor als Landschaftsschutzgebiet "D." geschützt. Im Stadtgebiet der Antragsgegnerin liegen südlich des Naturschutzgebiets "D." die Naturschutzgebiete "G." und "Stadtwald A-Stadt und H.". An das Naturschutzgebiet "D." grenzen im Gebiet der Antragsgegnerin die Landschaftsschutzgebiete "I." und "J." sowie im Gebiet des Landkreises A-Stadt das Landschaftsschutzgebiet "D." an.
Zur Umsetzung des gemeinsamen Runderlasses des Ministeriums für Umwelt und des Ministeriums für Landwirtschaft vom 21. Oktober 2015 "Unterschutzstellung von Natura 2000-Gebieten im Wald durch Naturschutzgebietsverordnung" (Unterschutzstellungserlass) begann die Antragsgegnerin mit der Erarbeitung eines Konzepts zur Unterschutzstellung des in ihrem Gebiet liegenden FFH-Gebiets Nr. ... "D.". Dieses Konzept sah zunächst vor, die bereits bestehenden Naturschutzgebiete "G." und "Stadtwald A-Stadt und H." in ihren Grenzen zu belassen und (lediglich) die Verordnung über das Naturschutzgebiet "G." inhaltlich an die Erhaltungsziele für das FFH-Gebiet Nr. ... anzupassen. Der verbleibende Teil des FFH-Gebiets ... sollte zunächst - wie bisher - als Landschaftsschutzgebiet "D." geschützt werden und die Verordnung entsprechend angepasst werden. Nach einer Sondersitzung am 23. Mai 2018 zu dem Thema "Sicherung des FFH-Gebiets D." beschloss der Ausschuss für Umwelt, Klimaschutz und Mobilität in seiner darauffolgenden Sitzung am 29. Mai 2018, die Verwaltung zu beauftragen, das FFH-Gebiet ... anhand von drei Schutzgebietsverordnungen wie folgt unter Schutz zu stellen: 1. als Landschaftsschutzgebietsverordnung "D. für die A-Stadt " für die Offenlandflächen, 2. als Naturschutzgebietsverordnung "D. für die A-Stadt" für die zusammenhängenden Waldflächen und für die (Insel-) Waldgebiete sowie 3. durch eine Neufassung der NSG-Verordnung "G." mit einer Arrondierung der drei Teilflächen zu einem geschlossenen Naturschutzgebiet.
Auf der Grundlage dieses Beschlusses überarbeitete die Antragsgegnerin das Konzept zur Sicherung des FFH-Gebiets Nr. ... wie folgt:
Das seit 1982 aus drei Teilflächen bestehende Naturschutzgebiet "G." wird zu einem Naturschutzgebiet arrondiert und die Verordnung unter Berücksichtigung der FFH-Erhaltungsziele neu formuliert.
Die Wald-Lebensraumtypen, die nicht bereits durch das Naturschutzgebiet "Stadtwald A-Stadt und H." oder das Naturschutzgebiet "G." gesichert werden, werden durch das Naturschutzgebiet "D." unter Schutz gestellt.
Die übrigen Offenlandflächen des FFH-Gebiets und kleinere Waldbereiche, die keinen Lebensraumtyp darstellen, werden durch das Landschaftsschutzgebiet "J." gesichert.
Mit Schreiben vom 16. August 2018 hörte die Antragsgegnerin die Träger öffentlicher Belange, die Ortsräte sowie anerkannte Naturschutzvereinigungen zu den beabsichtigten Unterschutzstellungen nach dem vorgenannten Konzept an. Nach öffentlicher Bekanntmachung am 6. September 2018 im Amtsblatt der Antragsgegnerin und im A-Stadter Tageblatt erfolgte in der Zeit vom 17. September 2018 bis zum 19. Oktober 2018 die öffentliche Auslegung der Verordnungsentwürfe mit Begründung. Der ausgelegte Verordnungsentwurf zu dem vorgesehenen Naturschutzgebiet "D." beinhaltete sowohl die Übersichtskarte zu dem Gebiet im Maßstab 1:25.000 als auch die maßgeblichen Detailkarten im Maßstab 1:5.000 als Bestandteil der Verordnung. In dem Text zur Bekanntmachung der Auslegung heißt es am Ende, dass Bedenken und Anregungen zu den Verordnungsentwürfen bis zum Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift innerhalb der Sprechzeiten von Montag bis Donnerstag von 8:30 Uhr bis 12.00 Uhr und am Donnerstag von 14.00 Uhr bis 16.00 Uhr bei der Antragsgegnerin oder per E-Mail unter umwelt@A-Stadt.de eingereicht werden können.
Aus dem Beteiligungs- und Auslegungsverfahren sind insgesamt 19 Einwendungen und Stellungnahmen bei der Antragsgegnerin eingegangen. Die Antragstellerin hat mit Schreiben vom 20. Oktober 2018 Einwendungen gegen die Verordnungsentwürfe zu den Naturschutzgebieten "D." und "G." erhoben. Der ehemalige Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin in diesem Verfahren ist Mitglied der Realgemeinde K. -Stadt und hat als (Mit-) Eigentümer von in dem Gebiet belegenen Grundstücken mit Schreiben vom 19. Oktober 2018 ebenfalls Einwendungen gegen die beabsichtige Ausweisung des Naturschutzgebiets "D." erhoben. Seine Einwände bezogen sich sowohl auf das Verfahren der Unterschutzstellung, insbesondere auf die erfolgte Auslegung, als auch auf die Inhalte des Verordnungsentwurfs.
Die Antragsgegnerin fasste die eingegangenen Stellungnahmen zusammen und wog die vorgebrachten Bedenken und Anregungen ab. Hieraus ergaben sich für den Verordnungsentwurf Naturschutzgebiet "D." im Wesentlichen folgende Änderungen:
Die Detailkarten zur Verordnung im Maßstab 1:5.000 mit der Darstellung der (Wald-) Lebensraumtypen und ihrem Erhaltungszustand sollten nicht mehr Bestandteil der Verordnung sein, sondern im Anlagenteil zu der Begründung der Verordnung dargestellt werden.
Entgegen der ursprünglichen flächenbezogenen Darstellung des jeweiligen Erhaltungszustands (A, B, C) für eine Waldfläche sollte für den jeweiligen Wald-FFH-Lebensraumtyp im FFH-Gebiet ein Gesamterhaltungszustand gebildet werden.
Einschränkungen der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft für Waldbereiche, die keinen FFH-Lebensraumtypen darstellen, sollten gestrichen werden.
Die ordnungsgemäße Forstwirtschaft und die Jagdausübung sollten durch eine geringfügige Anpassung der diesbezüglichen Regelungen erleichtert werden.
In seiner Sitzung am 21. Juni 2019 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Verordnung über das Naturschutzgebiet "D.". Die Verordnung wurde daraufhin im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 9. Juli 2019 (Nr. 15; S. 181 ff.) bekannt gemacht und trat nach ihrem § 10 Abs. 1 am Tag darauf in Kraft.
In der Einleitung der Verordnung heißt es "Aufgrund der §§ 20 Abs. 2 Nr. 1, 22 Abs.1 und 2, 23, 26, 32 Abs. 2 und 3 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) vom 29.07.2009 (BGBl. I S. 2542) zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.9.2017 (BGBl. I S. 3434) i.V.m. den §§ 14, 15, 16 Abs. 1, 23, 25, 32 Abs. 1 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) vom 19.02.2010 (Nds. GVBl. S. 104) sowie § 9 Abs. 4 Niedersächsisches Jagdgesetz (NJagdG) vom 16.03.2001 (Nds. GVBl. 2001, S. 100) zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.06.2016 (Nds. GVBl. S. 114) wird verordnet:". In dem darauffolgenden § 1 VO wird der Schutzgegenstand beschrieben. Das Naturschutzgebiet "D." liegt im Osten der A-Stadt innerhalb der Gemarkungen L., M., N., A-Stadt und K. -Stadt und hat eine Größe von ca. 733,41 ha (§ 1 Abs. 2 Satz 2 VO). Es ist in der naturräumlichen Einheit "O." innerhalb der naturräumlichen Region "P." gelegen (§ 1 Abs. 2 Satz 3 VO). Das Naturschutzgebiet ist geprägt von großflächigen Kalkbuchenwäldern, die im Osten der Muschelkalkscholle des D. es auf einer Höhe von 350 bis 400 m NN stocken (§ 1 Abs. 2 Satz 4 VO). Die Muschelkalkscholle ist von zahlreichen trockenen Erosionsrinnen durchzogen, die überwiegend in ostwestlicher Richtung verlaufen und zu einem standörtlichen Wechsel unterschiedlicher Expositionen beitragen (§ 1 Abs. 2 Satz 5 VO).
Das Naturschutzgebiet setzt sich aus vier unterschiedlich großen, räumlich getrennten Teilflächen zusammen (§ 1 Abs. 3 Satz 1 VO). Die Lage des Naturschutzgebiets ist der mitveröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 (Anlage) zu entnehmen (§ 1 Abs. 3 Satz 2 VO). Die Grenze verläuft auf der Innenseite des dort dargestellten grauen Rasterbandes (§ 1 Abs. 3 Satz 3 VO). Die Karte ist Bestandteil der Verordnung (§ 1 Abs. 3 Satz 4 VO).
Das Naturschutzgebiet umfasst zusammenhängende Waldflächen der im Stadtgebiet liegenden Teile des Fauna-Flora-Habitat- (FFH-) Gebietes Nr. ... "D." gemäß der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (§ 1 Abs. 4 Satz 1 VO). Weitere Bestandteile des FFH-Gebietes Nr. ... sind im Stadtgebiet A-Stadt die Naturschutzgebiete "G." und "Stadtwald A-Stadt und H." sowie das Landschaftsschutzgebiet "J." (§ 1 Abs. 4 Satz 2 VO). Die Teile des FFH-Gebietes ... im Landkreis A-Stadt sind durch das Landschaftsschutzgebiet "D." unter Schutz gestellt (§ 1 Abs. 4 Satz 3 VO).
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 VO ist allgemeiner Schutzzweck für das Naturschutzgebiet die Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotopen oder Lebensgemeinschaften nachfolgend näher bestimmter wildlebender, schutzbedürftiger Tier- und Pflanzenarten und der Schutz von Natur- und Landschaft aus besonderen wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen und wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart, Vielfalt und hervorragenden Schönheit. Die Erklärung zum Naturschutzgebiet bezweckt gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 VO insbesondere die Erhaltung, Wiederherstellung und Entwicklung u.a. (1.) natürlicher und naturnaher Wälder (Waldmeister-Buchenwälder, Orchideen-Kalkbuchenwälder, trockene Eichen-HainbuchenWälder), (3.) von Lebensraumqualitäten für die typischen Vogelarten reifer Waldtypen wie Schwarz- (Dryocopus martius), Mittel- (Dendrocopos medius) und Kleinspecht (Dendrocopos minor), Grau- (Picus canus), Grünspecht (Picus viridis) und Wendehals (Jynx torquilla) und (5.) der ökologischen Wechsel- und Austauschbeziehungen mit dem angrenzenden Naturschutzgebiet "Stadtwald A-Stadt und H.", "G." sowie dem Landschaftsschutzgebiet "J." und dem Landschaftsschutzgebiet "D." im Landkreis A-Stadt. Der besondere Schutzzweck des Naturschutzgebiets als Teil des Europäischen Netzes "Natura 2000" ist der Erhalt des Gebietes als FFH-Gebiet (§ 2 Abs. 2 Satz 1 VO). Erhaltungsziel für das Naturschutzgebiet im FFH-Gebiet sind gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VO der Schutz und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der Lebensraumtypen 9130 Waldmeister-Buchenwälder (Nr. 1 a)), 9150 Orchideen-Kalkbuchenwälder (Nr. 1 b)) und 9170 Labkraut-Eichen-Hainbuchenwälder (Nr. 1 c)) und gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VO für die Tier- und Pflanzenarten gemäß Anhang II der FFH-Richtlinie die Erhaltung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes des Lebensraumes und die Aufrechterhaltung und Wiederherstellung einer stabilen, langfristig sich selbst tragenden Population durch a) "Kammmolch (Triturus cristatus)" und b) "Großes Mausohr (Myotis myotis)".
§ 3 VO enthält eine Beschreibung der verbotenen Handlungen. § 4 VO führt die Handlungen oder Nutzungen auf, die von den Verboten des § 3 VO freigestellt sind. Die Regelung zur Freistellung der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft im Wald im Sinne des § 5 Abs. 3 BNatSchG und des § 11 Niedersächsisches Gesetz über den Wald und die Landesordnung (NWaldLG) enthält für Waldflächen mit den wertbestimmenden Lebensraumtypen 9130, 9150, 9170 näher bestimmte Bewirtschaftungsvorgaben (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 VO) sowie zusätzlich zu beachtende Vorgaben für Waldflächen mit den wertbestimmenden Lebensraumtypen 9130, 9150, 9170, die einen Gesamterhaltungszustand "B" aufweisen (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 VO). Auf allen in der maßgeblichen Karte dargestellten Waldflächen mit Fortpflanzungs- und Ruhestätten der wertbestimmenden Tierart "Großes Mausohr (Myotis myotis)" gelten die Bewirtschaftungsvorgaben nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO.
§ 5 VO regelt die Befreiung von den Verboten der Verordnung im Einzelfall. § 6 VO enthält Regelungen zur Anordnung der Wiederherstellung des bisherigen Zustands durch die zuständige Naturschutzbehörde. Die §§ 7 und 8 VO verhalten sich zu Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen im Naturschutzgebiet. § 9 VO beschreibt ordnungswidriges Verhalten im Sinne des § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 43 Abs. 3 Nr. 1 NNatSchG. § 10 Abs. 1 VO bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung und gemäß § 10 Abs. 2 VO wird das Landschaftsschutzgebiet "I." im Geltungsbereich der Verordnung aufgehoben.
In dem Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 15 vom 9. Juli 2019 wurde ebenfalls die Begründung zur Naturschutzgebietsverordnung D. vom 21. Juni 2019 bekannt gemacht (S. 188 ff.). In der Begründung heißt es zu den Karten in der Anlage der Begründung wie folgt:
"Zu den Begründungskarten
Die Lage der Wald-Lebensraumtypen in ihrem jeweiligen Gesamterhaltungszustand sowie die Fortpflanzungs- und Ruhestätten wertbestimmender Arten in den angefügten Detailkarten ist als Bestandteil der Begründung fortschreibungsfähig und berücksichtigt daher die Dynamik in Waldlebensräumen.
Der flächenmäßige Umfang des Lebensraumtyps ist davon jedoch nicht betroffen. Maßgeblich ist der flächenmäßige Umfang des jeweiligen Lebensraumtyps beziehungsweise der Waldflächen mit Fortpflanzungs- und Ruhestätten wertbestimmender Arten zum Referenzzeitpunkt. Als Referenz ist der Zeitpunkt der ersten qualifizierten Waldbiotopkartierung bzw. Basiserfassung des NLWKN bei oder nach Meldung als Natura 2000-Gebiet anzunehmen. Die zu diesem Zeitpunkt ermittelte Flächengröße an geeigneten Altholzbeständen ist die Referenzfläche, die zukünftig immer herangezogen wird, um z.B. den notwendigen Altholzanteil zu ermitteln. (Leitfaden "Natura 2000 in niedersächsischen Wäldern", S. 65).
Eine Karte mit der polygongenauen Abgrenzung der Lebensraumtypen und ihren Einzelerhaltungszuständen kann bei der Unteren Naturschutzbehörde eingesehen werden.
Anlagen der Begründung
Blatteinteilungskarte zu den Detailkarten
Detailkarten zu der Begründung"
In dem veröffentlichten Text der Begründung findet sich am Ende der Hinweis: "Die nachfolgenden Karten dienen nur der nachrichtlichen Vorabinformation. Die Originalkarten sind dem gedruckten Amtsblatt als Anlage beigefügt."
Die Antragstellerin hat am 9. Juli 2020 einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie begründet diesen im Wesentlichen wie folgt:
Die Verordnung sei fehlerhaft zustande gekommen. In der Bekanntmachung der Auslegung der Verordnungsunterlagen sei die Einwendungsfrist bekannt gegeben worden mit dem Wortlaut "schriftlich oder zu Niederschrift in den Zeiten von ... bis 16 Uhr". Hierdurch sei die Frist für schriftliche Eingaben in unzulässiger Weise von 24 Uhr auf 16 Uhr verkürzt worden. Zudem seien die ausgelegten Karten nur schwer lesbar gewesen und es hätten nicht alle Unterlagen, auf die in der Begründung Bezug genommen werde, ausgelegen, wie zum Beispiel die Waldbiotoptypenkartierung bzw. Basiserfassung des NLWKN. Fehlerhaft sei ferner, dass trotz erheblicher Änderungen des Verordnungsentwurfs nach Auswertung der im Beteiligungs- und Auslegungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen kein erneutes Beteiligungsverfahren durchgeführt worden sei. Die Verordnung sei auch nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Im Jahr 2007 habe die Antragsgegnerin den Vertrieb der gedruckten Ausgabe des Amtsblatts eingestellt. Ein gedrucktes Amtsblatt sei für den "Normalbürger" und noch nicht einmal für im Stadtgebiet der Antragsgegnerin ansässige Anwälte nicht beziehbar. Die Einleitungsformel der Verordnung verstoße auch gegen das verfassungsrechtlich gebotene Zitiergebot, da in dieser als Ermächtigungsgrundlage u.a. § 9 Abs. 4 des Niedersächsischen Jagdgesetzes (NJagdG) zitiert werde, die Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung hingegen in § 9 Abs. 5 NJagdG enthalten sei. Nach dieser Vorschrift sei zudem die zuständige Jagdbehörde zum Erlass einer Verordnung berechtigt, nicht jedoch die Antragsgegnerin. Diese habe die Aufgabe der unteren Jagdbehörde durch Vereinbarung auf den Landkreis A-Stadt übertragen. Die Verordnung sei auch materiell rechtswidrig. Durch die Verordnung seien auch Flächen unter Schutz gestellt worden, auf denen Lebensraumtypen im Sinne der Waldbiotoptypenkartierung bzw. der Basiserfassung des NLWKN und der dort verwendeten Klassifikation der Waldbiotoptypen nicht vorkämen. Diese unter Schutz gestellten Landschaftsbereiche seien nicht schutzwürdig. Die Antragsgegnerin habe zudem das ihr zustehende Normsetzungsermessen bei der Entscheidung darüber, wie das FFH-Gebiet Nr. ... unter Schutz gestellt werden solle, fehlerhaft ausgeübt. Eine Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Berechtigten auf der anderen Seite habe sie bei der Auswahl der Schutzkategorie nicht vorgenommen. Die Verwaltung der Antragsgegnerin habe dem Umweltausschuss des Rats der Antragsgegnerin ursprünglich vorgeschlagen, die betroffene Fläche als Landschaftsschutzgebiet auszuweisen. Aufgrund eines fraktionsübergreifenden Änderungsantrags habe der Umweltausschuss in seiner Sitzung am 29. Mai 2018 entschieden, die Verwaltung zu beauftragen, die Waldflächen der Antragstellerin als Naturschutzgebiet auszuweisen. Hierbei sei nicht berücksichtigt worden, ob es sich um stadteigene Flächen oder um Flächen von privaten Waldbesitzern handele. Zudem seien die Ausschussmitglieder rechtsirrig davon ausgegangen, dass es nach dem "Walderlass" des Landes Niedersachsen keinen Unterschied mache, ob Waldflächen als Landschaftsschutz- oder als Naturschutzgebiet ausgewiesen würden. Gegen die Ausweisung von vier räumlich getrennten Teilbereichen als ein Naturschutzgebiet bestünden rechtliche Bedenken, weil mit den vier Gebietsausweisungen zum Teil unterschiedliche Schutzzwecke verfolgt würden und auch die Schutzgegenstände völlig (Lebensraumtypen sowie Tier- und Pflanzenarten) unterschiedlich seien. Die Regelungen in der Verordnung verstießen auch gegen das Bestimmtheitsgebot, soweit im Normtext Begriffe wie "wertbestimmende Lebensraumtypen" oder "Gebietserhaltungszustände A, B, C" verwendet würden. Zudem sei nicht geregelt, wie der Erhaltungszustände "B" und "C" zu unterscheiden seien und ob die Erhaltungszustände flächenindividuell oder "aggregiert" zu ermitteln seien. Schließlich sei die Regelung zur Freistellung der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft nach § 4 VO unzureichend. Die in ihr enthaltenen Bewirtschaftungsvorgaben für Waldflächen seien nicht erforderlich und daher unverhältnismäßig, da bereits bei Beachtung der Grundsätze der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft nach § 11 Abs. 2 NWaldLG die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege hinreichend sichergestellt seien.
Die Antragstellerin beantragt,
die Verordnung über das Naturschutzgebiet "D." der A-Stadt vom 21. Juni 2019 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Antragsgegnerin tritt der Begründung des Antrags durch die Antragstellerin im Einzelnen entgegen.
Nach Anhörung der Beteiligten ist das Verfahren mit Blick auf das Vorabentscheidungsverfahren C-461/23 beim Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) durch Senatsbeschluss vom 16. Januar 2024 ausgesetzt und nach dem Urteil des EuGH vom 17. Oktober 2024 - C-461/23 - durch Senatsbeschluss vom 7. Januar 2025 wieder aufgenommen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat Erfolg. Er ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Der Antrag ist statthaft, weil die angegriffene Verordnung der Antragsgegnerin nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.
Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Er ist insbesondere innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Verordnung und damit innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Antragstellerin ist auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da sie als Eigentümerin von im Naturschutzgebiet gelegenen Flächen gelten machen kann, durch die Verordnung oder deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragstellerin ist gemäß § 1 Nr. 2 des niedersächsischen Realverbandsgesetzes ein Realverband und somit gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes eine rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts. Auch juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich als Eigentümer von Grundstücken, die im Geltungsbereich einer naturschutzrechtlichen Verordnung liegen, auf eine Verletzung ihrer zivilrechtlichen Eigentumsposition aus § 903 BGB berufen (vgl. Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 25 m.w.N.).
II. Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.
Ein Verstoß gegen Vorgaben zum Verfahren der Unterschutzstellung durch den Erlass der Naturschutzgebietsverordnung "D." liegt nicht vor (1.). Die Verordnung verstößt jedoch gegen das Gebot der zeichnerischen Darstellung des geschützten Teils von Natur und Landschaft in Karten nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG (in der damals geltenden Fassung des NAGBNatSchG v. 19. Februar 2010, Nds. GVBl. 104) (2.) und gegen das Zitiergebot nach Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV (3.). Die festgestellten Rechtsverstöße führen zur Unwirksamkeit der gesamten Verordnung (4.).
1. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung sowie die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung nach Landesrecht, soweit in den Absätzen 2a und 2b nichts Näheres bestimmt ist. Eine Verletzung landesrechtlicher Vorgaben zum Verfahren der Unterschutzstellung nach § 14 Abs. 1 und 2 NNatSchG, die zu einer Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnung führen, liegt nicht vor.
a. Die streitgegenständliche Verordnung ist nicht wegen eines Verstoßes gegen § 14 Abs. 1 NNatSchG unwirksam.
Gemäß § 14 Abs. 1 NNatSchG ist vor dem Erlass einer Verordnung nach den § 16 Abs. 1, § 17 Abs. 2, § 19, § 21 Abs. 1 oder § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NNatSchG den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, und den sonst betroffenen Behörden Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Eine förmliche Beteiligung betroffener Gemeinden hat hier nicht erfolgen müssen, da die die Verordnung erlassende Antragsgegnerin als kreisfreie Stadt selbst betroffene Gebietskörperschaft im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 NKomVG ist. Die Antragsgegnerin hat durch Schreiben vom 16. August 2018 die "sonst betroffenen" Behörden zu dem beabsichtigten Erlass der Verordnung angehört und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Den Vorgaben des § 14 Abs. 1 NNatSchG ist dadurch genügt.
b. Das hier durchgeführte Verfahren zur Unterschutzstellung entspricht auch den Vorgaben des § 14 Abs. 2 NNatSchG.
Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG ist der Entwurf einer Verordnung nebst Begründung mindestens einen Monat lang bei den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung haben die Gemeinden mindestens eine Woche vorher mit dem Hinweis darauf ortsüblich bekannt zu machen, dass jedermann während der Auslegungszeit bei der Gemeinde oder bei der Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlassen will, Bedenken und Einwendungen vorbringen kann (§ 14 Abs. 2 Satz 2 NNatSchG).
aa. Den vorgenannten Anforderungen genügend haben der Entwurf der Verordnung und die dazugehörigen Karten (Übersichtskarte und maßgebliche Detailkarten) sowie die Begründung zu der Verordnung in der Zeit vom 17. September 2018 bis zum 19. Oktober 2018 und damit mehr als einen Monat bei der Antragsgegnerin öffentlich zur Einsicht ausgelegen. Anhand der ausgelegten Unterlagen ist es für die Normadressaten auch hinreichend erkennbar gewesen, welche Teile von Natur und Landschaft unter Schutz gestellt werden sollen, welche Schutzzwecke verfolgt werden und wie das Schutzregime ausgestaltet werden soll. Die mit der Auslegung bezweckte Anstoßfunktion (vgl. dazu Blum/Agena/Brüggeshemke, NNatSchG, Stand: Juli 2025, § 14 Rn. 21b m.w.N.) ist dadurch gewahrt worden. Dass in dem ausgelegten Entwurf der Begründung - wie die Antragstellerin eingewandt hat - auf "diverse Dokumente" Bezug genommen worden ist, die den ausgelegten Unterlagen nicht beigefügt gewesen sind, führt zu keiner anderen rechtlichen Bewertung. Denn der ausgelegte Verordnungstext mit den ausgelegten Karten zur Verordnung (Übersichtskarte und Detailkarten) sowie der ausgelegte Begründungsentwurf sind insoweit für die Normadressaten hinreichend verständlich gewesen und haben für diese erkennen lassen, ob und durch welche Regelungen ihre Interessen von der geplanten Unterschutzstellung berührt werden, ohne dass es hierzu zwingend der Kenntnis der in der Begründung in Bezug genommenen Dokumente wie der Waldbiotoptypenkartierung bzw. der Basiserfassung des NLWKN oder der im Unterschutzstellungserlass vom 21. Oktober 2015 im Teil C enthaltenen Begriffsbestimmungen bedurft hätte. Der Einwand der Antragstellerin, dass die Karten nur "schwer lesbar" gewesen seien, ist nicht weiter substantiiert worden und für den Senat nicht nachvollziehbar.
bb. Die Frist zum Vorbringen von Bedenken und Anregungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung ist nicht unzulässig verkürzt worden.
Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 NNatSchG haben die Gemeinden Ort und Dauer der Auslegung mindestens eine Woche vorher mit dem Hinweis darauf ortsüblich bekannt zu machen, dass jedermann während der Auslegungszeit bei der Gemeinde oder Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlassen will, Bedenken und Anregungen hervorbringen kann. Der Hinweis in der erfolgten Bekanntmachung der Auslegung darauf, dass Bedenken und Anregungen zu den Verordnungsentwürfen bis zum Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift innerhalb der Sprechzeiten von Montag bis Donnerstag von 8:30 Uhr bis 12.00 Uhr und am Donnerstag von 14.00 Uhr bis 16.00 Uhr bei der A-Stadt oder per E-Mail unter umwelt@AStadt.de eingereicht werden können, ist bereits nach seinem Wortlaut ersichtlich nur dahingehend zu verstehen, dass Bedenken und Anregungen zur Niederschrift innerhalb der genannten Sprechzeiten erfolgen können, nicht jedoch - wie die Antragstellerin meint - dahingehend, dass auch schriftliche Einwendungen nur innerhalb der genannten Sprechzeiten erhoben werden können.
cc. Es bedurfte nicht einer erneuten Auslegung des Verordnungsentwurfs nebst Begründungsentwurf, auch wenn die Antragsgegnerin nach der Auslegung der Unterlagen und Auswertung der eingegangenen Einwände und Stellungnahmen mehrere Änderungen an dem Verordnungs- und Begründungsentwurf vorgenommen hat.
§ 14 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG regelt eine Pflicht zur öffentlichen Auslegung des Verordnungsentwurfs nebst Begründung, trifft aber keine Bestimmungen über eine erneute Auslegung von Verordnungsentwürfen nach deren Änderung, obwohl die Änderung derartiger Entwürfe nach der Durchführung des Auslegungsverfahrens durchaus üblich und nicht selten auch erforderlich ist. Daher besteht kein Grund zur Annahme, dass jede Änderung eines Verordnungsentwurfs den Verordnungsgeber zur Durchführung eines neuen Beteiligungsverfahrens verpflichtet. Eine solche Verpflichtung besteht vielmehr nur, wenn die Änderung des Verordnungsentwurfs wesentlich ist. Denn nur dann verlangen rechtsstaatliche Grundsätze, die von der Ausweisung des Schutzgebiets Betroffenen nochmals nach § 14 Abs. 1 und 2 NNatSchG zu beteiligen. Ob eine wesentliche Änderung vorliegt, beurteilt sich danach, ob der Entwurf der Schutzerklärung nach der Durchführung des Auslegungsverfahrens räumlich oder sachlich erheblich erweitert worden ist (vgl. Senatsurt. v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 30 m.w.N.; ferner Blum/Agena/Brüggeshemke, NNatSchG, Stand: Juli 2025, § 14 Rn. 32 m.w.N.).
Bei Anwendung dieses Maßstabs war hier eine erneute Auslegung wegen der nach Durchführung des Beteiligung- und Auslegungsverfahrens erfolgten Änderung des Entwurfs der Verordnung nebst Begründung nicht erforderlich.
(1.) Soweit die Antragsgegnerin die Detailkarten mit den maßgeblichen Lebensraumtypen anders als im ausgelegten Verordnungsentwurf nicht zum Gegenstand der Verordnung gemacht, sondern in den Anlagenteil der Begründung aufgenommen hat, stellt dies in der Sache keine Änderung des Schutzgegenstands und des für diesen geltenden Schutzregimes dar.
(2.) Soweit anders als in den ausgelegten Entwurfsfassungen die Wald-Lebensraumtypen in den Detailkarten nicht mehr flächenbezogen nach ihrem jeweiligen Erhaltungszustand A, B oder C dargestellt werden, sondern nach dem gebildeten Gesamterhaltungszustand für den jeweiligen FFH-Lebensraumtyp im FFH-Gebiet, stellt dies keine wesentliche sachliche Erweiterung des Schutzgegenstands oder des Schutzregimes dar, die eine erneute Auslegung der Verordnungsunterlagen erforderlich gemacht hätte. Grundsätzlich kommen beide Formen der Bildung und Darstellung des Erhaltungszustands eines FFH-Lebensraumtyps bei Waldflächen in einem FFH-Gebiet naturfachlich in Frage. In dem Leitfaden für die Praxis "NATURA 2000 in niedersächsischen Wäldern" (Stand 19. Juli 2019) heißt es hierzu:
"Die Erhaltungszustände beziehen sich grundsätzlich nicht auf eine einzelne Forstabteilung oder einzelne Polygone der Kartierung. Die Einzelpolygon-Bewertung bei der Kartierung ist nur ein Bearbeitungsschritt zur Bewertung des Vorkommens und stellt nicht die rechtlich relevante Bewertung des Erhaltungszustands eines Lebensraumtyps im FFH-Gebiet dar. Der Erhaltungszustand bezieht sich auf das gesamte Vorkommen eines Lebensraumtyps (z. B. Waldmeister-Buchenwald) im FFH-Gebiet. Dieses kann je nach Gebietscharakter aus großen Waldflächen bestehen oder (besonders bei seltenen Lebensraumtypen auf Sonderstandorten) auch nur aus einem einzelnen kleinen Bestand. In der Regel werden in einem FFH-Gebiet die zu bewertenden Einzelvorkommen eines Lebensraumtyps summarisch bewertet, wobei die zugehörigen Einzelbestände durchaus unterschiedliche Qualitäten aufweisen können.
Auch räumlich getrennte Flächen eines Lebensraumtyps sollen zu einem Lebensraumtyp mit einem Gesamterhaltungszustand zusammengefasst werden. Es ist ein Gesamterhaltungszustand je Lebensraumtyp in jedem FFH-Gebiet zu bilden und dieser als Planungsgrundlage zu verwenden. Dies bedeutet, dass auch Flächen mit dem Erhaltungszustand A, wenn der durchschnittliche Gesamterhaltungszustand ,B' ist, mit den Kriterien für ,B' beplant werden. Genauso bedeutet es, dass einzelne B-Polygone eines mit einem Gesamterhaltungszustand ,A' bewerteten Lebensraumtyps in einem FFH-Gebiet entsprechend den ,A'-Kriterien beplant werden." (Leitfaden, S. 22)
Die in Anlehnung an die Empfehlungen im Leitfaden von der Antragsgegnerin vorgenommene nachträgliche Bildung eines Gesamterhaltungszustands für die FFH-Wald-Lebensraumtypen ("B") hat vorliegend dazu geführt, dass bei der nach § 4 Abs. 3 VO von den Verboten der VO freigestellten ordnungsgemäßen Forstwirtschaft auf Waldflächen mit den wertbestimmenden FFH-Lebensraumtypen 9130, 9150 und 9170 neben den allgemein geltenden Bewirtschaftungsvorgaben nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 VO zusätzlich die für die Lebensraumtypen mit einem Gesamterhaltungszustand "B" geltenden Bewirtschaftungsvorgaben nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 VO zu beachten sind. Soweit einzelne Waldflächen innerhalb des gesamten FFH-Lebensraumtyps mit dem Gesamterhaltungszustand "B" einen hiervon abweichenden flächenbezogenen (Einzel-) Erhaltungszustand "A" oder "C" aufweisen, gelten auch für diese die zusätzlich zu beachtenden Bewirtschaftungsvorgaben nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 VO, nicht jedoch gesonderte, speziell auf diese Erhaltungszustände angepasste Bewirtschaftungsvorgaben, wie sie ursprünglich in § 4 Abs. 3 Nr. 4 des ausgelegten Verordnungsentwurfs für Waldflächen mit den wertbestimmenden Lebensraumtypen 9130, 9150 und 9170, die nach dem Ergebnis der Basiserfassung den Erhaltungszustand "A" aufweisen, vorgesehen waren. Die Bewirtschaftungsvorgaben für Waldflächen im Erhaltungszustand "B" und "C" waren nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 des ausgelegten Verordnungsentwurfs ohnehin gleich. Eine sachliche Änderung hinsichtlich der zu beachtenden Bewirtschaftungsvorgaben hat sich durch die nachträgliche Bildung eines Gesamterhaltungszustands daher nur für die Waldflächen ergeben, die nach der flächenbezogenen (Einzel-) Bewertung den Erhaltungszustand "A" aufweisen, in der auf den Lebensraumtyp bezogenen Gesamtbewertung hingegen den Erhaltungszustand "B". Die für die Waldflächen im Erhaltungszustand "B" geltenden Bewirtschaftungsvorgaben unterscheiden sich zwar von den ursprünglich für Waldflächen im Erhaltungszustand "A" vorgesehenen Bewirtschaftungsvorgaben. Die Modifikationen hinsichtlich des einzuhaltenden Altholzanteils (mindestens 20 % der Lebensraumtypfläche für "B" anstelle von 35 % für "A"), der Anzahl der zu belassenden Habitätbäume je Hektar (drei lebende Altholzbäume anstelle von sechs), des Anteils an Totholz je Hektar (mindestens zwei Stück stehendes oder liegendes Totholz anstelle von drei), des Anteils von lebensraumtypischen Baumarten (mindestens 80 % anstelle von 90 %) und des Anteils lebensraumtypischer Baumarten bei Verjüngungsmaßnahmen (80 % anstelle von 90 %) beinhalten aber keine sachlichen Erweiterungen, die das Gesamtkonzept des Schutzregimes bei der forstwirtschaftlichen Nutzung von Waldflächen, die einen FFH-Lebensraumtyp darstellen, erheblichändern. Es handelt sich vielmehr um Modifikationen und Änderungen in dem Schutzregime im Interesse der betroffenen Waldbesitzer, die von ihnen im Auslegungsverfahren auch angeregt worden sind.
(3.) Soweit nach der erfolgten Auslegung in der Verordnung durch § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO eine Schutzvorschrift bezüglich der für das Große Mausohr als Fortpflanzungs- und Ruhestätte dienenden Altholzbestände aufgenommen worden ist, handelt es sich ebenfalls nicht um eine erhebliche Erweiterung, die eine erneute Auslegung des geänderten Verordnungsentwurfs erforderlich gemacht hätte. Zum einen betreffen die danach zu beachtenden Bewirtschaftungsvorgaben ausweislich der in den Detailkarten in der Anlage zur Begründung der Verordnung dargestellten Fortpflanzungs- und Ruhestätte nur kleinere Bereiche, zum anderen sind die in § 4 Abs. 3 Nr. 1 des ausgelegten Verordnungsentwurfs ursprünglich vorgesehenen Waldbewirtschaftungsvorgaben für die Waldbereiche, die keinen FFH-Lebensraumtyp darstellen, entfallen. Der Senat vermag daher nicht zu erkennen, dass sich durch § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO für die betroffenen Waldbesitzer in der Gesamtbetrachtung eine erhebliche Erweiterung der von ihnen zu beachtenden Bewirtschaftungsvorgaben ergibt.
(4.) Auch bei den weiteren Änderungen hinsichtlich der Regelungen zur Jagdausübung nach § 3 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 2 und 5 i.V.m. § 4 Abs. 7 VO, insbesondere den Einsatz von Drohnen und Jagdhunden betreffend, der Schutzzwecke (insbesondere durch Streichung des Ziels der Erhaltung und Wiederherstellung des günstigen Erhaltungszustands des Lebensraums des "Grünen Besenmoos" nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 c) des ausgelegten Verordnungsentwurfs) und den Verboten in § 3 VO wie die Konkretisierung des Verbots der Durchführung von Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VO handelt es sich um Anpassungen, die eine erneute Auslegung des geänderten Verordnungsentwurfs nicht erforderlich gemacht haben.
c. Die Verordnung ist ordnungsgemäß verkündet worden.
Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 7 NNatSchG (in der hier maßgeblichen Fassung vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. 2010, 104)) erfolgt die Verkündung im amtlichen Verkündungsblatt oder, sofern ein solches nicht vorhanden ist, im Niedersächsischen Ministerialblatt. § 14 Abs. 4 Satz 7 NNatSchG regelt allerdings nicht die näheren Anforderungen, die für die Verkündung einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung in einem (gedruckten) amtlichen Verkündungsblatt gelten. Hinsichtlich der Modalitäten der Verkündung in einem amtlichen Verkündungsblatt bleibt es daher bei der Geltung der allgemeinen Regelungen, die § 11 Abs. 2 NKomVG hierzu trifft (Senatsurt. v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 25 m.w.N.). § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG bestimmt insofern, dass das amtliche Verkündungsblatt in ausreichender Auflage erscheinen muss. Dies erfordert, dass die Auflage des amtlichen Verkündungsblatts jedenfalls so groß ist, dass sich die Betroffenen vom Erlass und vom Inhalt der dort veröffentlichten Rechtsnormen verlässlich Kenntnis verschaffen können und diese Möglichkeit der Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise erschwert wird. Anzulegen ist ein bedarfsorientierter Maßstab, der den jeweiligen lokalen Gegebenheiten Rechnung trägt. Eine Auflagenstärke ist daher ausreichend, wenn sie sich am mutmaßlichen Bedarf und Bezugsinteresse der Rechtsbetroffenen orientiert (vgl. Senatsurt. v. 10.1.2025 - 4 KN 2/20 -, juris Rn. 23 und v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 -, juris Rn. 34 ff., 48).
Das gedruckte Amtsblatt der Antragsgegnerin erscheint in einer Auflage von 40 Exemplaren und ist bei ihr und anderen öffentlich zugänglichen Stellen einsehbar. Das Amtsblatt ist zudem gegen Zahlung eines Portos erhältlich. Diese Auflagenstärke und die Einsichtnahmemöglichkeiten sind unter Berücksichtigung der Größe des Stadtgebiets (etwa 117 Quadratkilometer) und der Einwohnerzahl (etwa 120.000 Einwohner) ausreichend, um den Betroffenen vom Erlass und vom Inhalt der veröffentlichten Verordnung (mit der ebenfalls abgedruckten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000) verlässlich Kenntnis verschaffen zu können. Dass die Antragsgegnerin im Jahr 2007 den portofreien Versand des gedruckten Amtsblatts auf portopflichtigen Versand umgestellt hat, erschwert die Möglichkeit einer Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise.
d. Es liegt schließlich kein Mangel in dem Verfahren zur Unterschutzstellung dadurch vor, dass vor dem Erlass der streitgegenständlichen Verordnung keine strategische Umweltprüfung durchgeführt worden ist.
Die Verordnung regelt zwar in den §§ 3 und 4 VO zahlreiche konkrete Modalitäten und Kriterien für die Durchführung von Projekten im Sinne des Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie, dies führt indes nicht dazu, dass vor ihrem Erlass eine strategische Umweltprüfung nach Maßgabe von § 35 UVPG oder § 36 UVPG i.V.m. §§ 36 Satz 1 Nr. 2, 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bzw. der ihnen zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschriften des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a) oder b) der Richtlinie 2001/42/EG durchzuführen gewesen wäre (vgl. hierzu Senatsurt. v. 13.5.2025 - 4 KN 41/22 -, juris Rn. 60 ff.; v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 37 ff. und v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 97 ff.).
2. Die Verordnung verstößt gegen die Vorgaben des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG.
Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG werden in der Verordnung der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Konkretisierung des aus dem Rechtstaatsprinzip abzuleitenden Gebots der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit, welches vom Normgeber fordert, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der räumliche Geltungsbereich einer Schutzgebietsverordnung muss für den Betroffenen daher eindeutig und nachprüfbar sein. Die zeichnerische Darstellung muss es ermöglichen, die Grenzen des Schutzgebietes sowie den Geltungsbereich spezieller Vorschriften grundstücksgenau zu ermitteln. Die zweifelsfreie Bestimmbarkeit der Grenzen des Schutzgebietes anhand der verwendeten Karten ist daher ein unabdingbares Wirksamkeitserfordernis für die Unterschutzstellung (vgl. zum Ganzen Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 95, v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 63 und v. 20.7.2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 66).
Im Gegenschluss aus § 14 Abs. 4 Satz 6 NNatSchG, der für den Fall, dass die Karten zur Verordnung nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt werden, einen Maßstab von mindestens 1: 50.000 für die Übersichtskarte vorsieht, ergibt sich, dass die für die Grenzziehung des geschützten Teils von Natur und Landschaft maßgebliche Karte nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG einen genaueren Maßstab als 1: 50.000 aufweisen muss, der eine zeichnerische Darstellung ermöglicht, anhand derer sich das Schutzgebiet klar und nachprüfbar bestimmen lässt (Senatsurt. v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 29 und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 60). Die Wahl des Kartenmaßstabs hat sich dabei an den Erfordernissen der jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten auszurichten, insbesondere an der Größe des Gebiets und der Übersichtlichkeit des Grenzverlaufs. Für kleinere Schutzgebiete - i. d. R. Naturschutzgebiete - sind Maßstäbe von 1:2.500 bis 1:5.000 grundsätzlich ausreichend, während größere Schutzgebiete - i. d. R. Landschaftsschutzgebiete - auch durch Karten mit kleineren Maßstäben noch hinreichend genau bezeichnet werden können (Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 95, v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 29 und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 60).
Karten im Sinne des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG sind nur solche, die auch Bestandteil der Verordnung sind. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift, der die Maßgabe enthält, dass in der Verordnung (Hervorhebung durch den Senat) der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt werden. Eine Ermittlung des Geltungsbereichs von Vorschriften anhand von Karten oder Dokumenten, die nicht Bestandteil der Verordnung sind, entspricht daher den Anforderungen des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG ebenso wenig wie eine Ermittlung des geschützten Teils von Natur und Landschaft in seinen Grenzen anhand derartiger Karten (vgl. nur Senatsurt. v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 63 und v. 26.3.2021 - 4 KN 129/18 -, juris, Rn. 60 jeweils m.w.N).
Gemessen an den vorgenannten Maßstäben ist hier die Übersichtskarte, die allein zum Bestandteil der streitgegenständlichen Verordnung gemacht worden ist, aufgrund des gewählten Maßstabs 1:25.000, der Größe des Schutzgebiets von ca. 733,41 ha und des teilweise unübersichtlichen Verlaufs der Grenzen des Schutzgebiets, insbesondere in den kleineren, teilweise auch sehr schmalen Teilgebieten, nicht geeignet, den Grenzverlauf des Schutzgebiets zweifelsfrei zu bestimmen. Hierzu bedarf es vielmehr der Heranziehung der maßgeblichen Detailkarten, die jedoch nicht Bestandteil der Verordnung, sondern der Begründung zur Verordnung sind. Denn nur anhand dieser Detailkarten ist der genaue Grenzverlauf des Schutzgebiets festzustellen, ist insbesondere zu erkennen, ob trennende Elemente wie Wege, Gräben etc. in das Schutzgebiet einbezogen worden sind und in welchen Bereichen das Schutzgebiet nur Teile von Flurstücken bzw. nur bestimmte Bereiche eines Grundstücks erfasst. Auch der genaue Grenzverlauf im Bereich der an das Naturschutzgebiet angrenzenden (Wohn-)Bebauung ist durch die zeichnerische Darstellung des Schutzgebiets in der Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 nicht zweifelsfrei zu ermitteln.
Dass die Übersichtskarte nicht geeignet ist, den genauen Grenzverlauf des Schutzgebiets zu ermitteln, ergibt sich auch aus dem Text der Verordnung selbst unter Berücksichtigung seiner Entstehung. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 VO ergibt sich die "Lage des NSG aus der mitveröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 (Anlage)". Danach ergibt sich "die Lage des NSG" aus der Übersichtskarte, nicht jedoch auch der genaue Grenzverlauf. In § 1 Abs. 3 Satz 2 des ausgelegten Verordnungsentwurfs hieß es insoweit, dass sich die Lage aus der mitveröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 (Anlage 1) entnehmen lasse, die Grenze des NSG hingegen aus den maßgeblichen Detailkarten im Maßstab 1:5.000 (Anlage 2). Hierdurch kommt zum Ausdruck, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers die maßgeblichen Karten im Maßstab 1:5.000 den genauen Grenzverlauf darstellen sollen, nicht jedoch die Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000.
3. Die Verordnung der Antragsgegnerin verstößt zudem gegen das verfassungsrechtliche Zitiergebot bei Erlass von Rechtsverordnungen.
Nach Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV ist in Verordnungen die Rechtsgrundlage anzugeben. Dies gilt gemäß Art. 43 Abs. 1 Satz 1 NV für alle Rechtsverordnungen, die aufgrund einer (landes)gesetzlichen Ermächtigung von der Landesregierung, von Ministerien oder von anderen Behörden erlassen werden. Die Angabe der "Rechtsgrundlage" erfordert nicht nur die Angabe des ermächtigenden Gesetzes als solches, sondern die Nennung der konkreten gesetzlichen Vorschrift, die zum Erlass der in Verordnungsform erlassenen Regelung ermächtigt (vgl. Brosius-Gersdorf/Remé, in: Butzer/Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 43 Rn. 38; zu Art. 80 GG vgl. BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, juris Rn. 152, 158). Dem Zitiergebot liegt der Zweck zugrunde, Rechtssicherheit für Bürger und Rechtsanwender herzustellen, eine Vergewisserung der Verwaltung über die Grenzen der Ermächtigung zu erreichen (interne Kontrolle) sowie eine effektive gerichtliche und aufsichtsrechtliche Überprüfung (externe Kontrolle) zu erreichen (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 12.12.2024 - 1 LC 87/22 -, juris 27; ferner Brosius-Gersdorf/Remé, a.a.O., Rn. 39). Bei dem Erlass einer Schutzgebietsverordnung erfordert das Zitiergebot aber nicht zwingend, neben der tatsächlichen konkreten Ermächtigungsgrundlage in der Verordnung weitere Vorschriften zu nennen bzw. aufzuzählen, die selbst nicht als Rechtsgrundlage fungieren, sondern in ihrer Gesamtheit für den Erlass der angegriffenen Schutzgebietsverordnung ebenfalls von Bedeutung gewesen sind, wie etwa Vorschriften hinsichtlich des einzuhaltenden Verfahrens und der zu beachtenden Form, der materiellen Voraussetzungen der Ausweisung eines Schutzgebiets, der zu beachtenden unionsrechtlichen Vorgaben und Zuständigkeitsregelungen. Werden außer der Ermächtigungsgrundlage weitere Vorschriften benannt, die für den Erlass der angegriffenen Schutzgebietsverordnung von Bedeutung gewesen sind, stellt dieser sog. Zitierungsüberschuss indes nicht per se einen Verstoß gegen das Zitiergebot dar (vgl. BVerfG, Beschl. v. 1.4.2014 - 2 BvF 1/12 -, juris Rn. 100). Nur wenn die überobligatorische Zitierung anderer Vorschriften in irreführender Weise erfolgt, die vor allem die o.g. Kontroll- und Rechtsschutzfunktion wesentlich erschwert, wird dem Zitiergebot nicht genüge getan. Dies ist u.a. (aber nicht abschließend) bei einer "wahllose[n] Überschüttung mit ungeprüften Zitierungen" der Fall, nicht jedoch, wenn der Überschuss nur in geringem Umfang erfolgt. Das Mitbenennen einer unzutreffenden Grundlage ist jedenfalls dann nicht als Verstoß gegen das Zitiergebot anzusehen, wenn die Prüfung dadurch allenfalls unwesentlich erschwert wird (BVerfG, Beschl. v. 1.4.2014 - 2 BvF 1/12 -, juris Rn. 100; vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 14.5.2025 - 6 LB 9/24 -, juris Rn. 91 und Urt. v. 23.11.2022 - 5 KN 1/20 -, juris Rn. 94).
Nach diesen Maßstäben hat die Antragsgegnerin in der vorliegenden Naturschutzgebietsverordnung mit dem Einleitungssatz "Aufgrund der §§ 20 Abs. 2 Nr. 1, 22 Abs.1 und 2, 23, 26, 32 Abs. 2 und 3 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) vom 29.07.2009 (BGBl. I S. 2542) zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.9.2017 (BGBl. I S. 3434) i.V.m. den §§ 14, 15, 16 Abs. 1, 23, 25, 32 Abs. 1 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) vom 19.02.2010 (Nds. GVBl. S. 104) sowie § 9 Abs. 4 Niedersächsisches Jagdgesetz (NJagdG) vom 16.03.2001 (Nds. GVBl. 2001, S. 100) zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.06.2016 (Nds. GVBl. S. 114) wird verordnet:" das Zitiergebot nicht gewahrt. In dieser Präambel werden Vorschriften unzutreffend und in einem Ausmaß zitiert, welches die Kontroll- und Rechtsschutzfunktion wesentlich erschwert. Dieser Zitierungsüberschuss ist nicht geringfügig. Dies ergibt sich aus Folgendem:
In der Aufzählung wird zwar mit "§ 16 Abs. 1 NAGBNatSchG" (nunmehr NNatSchG) die für den Erlass der Verordnung einschlägige Ermächtigungsgrundlage nach Norm und Absatz zutreffend bezeichnet. Auch ist es insoweit unschädlich, dass neben dieser konkret benannten Rechtsgrundlage weitere Vorschriften - wie §§ 20 Abs. 2 Nr. 1, 22 Abs. 1 und 2, 23, 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG und §§ 14, 15, 16 Abs. 1, 23, 25, 32 Abs. 1 NAGBNatSchG - aufgeführt werden. Denn mit der Nennung dieser Vorschriften ist - trotz des erheblichen Umfangs - noch keine Irreführung für den Normadressaten verbunden. Sie dient vielmehr dem rechtstaatlich gebotenen Ziel, die Verwaltung über die bei dem Erlass der Verordnung im Einzelnen geltenden formellen und materiellen Vorgaben zu vergewissern und weist auch die Bürger und Rechtsanwender darauf hin, an welchem gesetzlichen Maßstab der Inhalt der Verordnung zu messen ist.
Die in der Präambel zitierten Vorschriften beinhalten hier aber auch den irreführenden Hinweis auf § 26 BNatSchG, der sich nicht zu den Voraussetzungen der Unterschutzstellung eines Gebiets als Naturschutzgebiet, sondern als Landschaftsschutzgebiet verhält. Der Hinweis auf § 26 BNatSchG ist von der Antragsgegnerin aufgrund einer Anregung im Auslegungsverfahren aufgenommen worden, weil durch § 10 Abs. 2 VO das Landschaftsschutzgebiet "I." im Geltungsbereich dieser Verordnung aufgehoben wird. Im Ausgangspunkt zutreffend ist, dass sich die Ermächtigung zur Aufhebung einer Rechtsverordnung als actus contrarius implizit aus der Befugnis zu ihrem Erlass ergibt, falls die Aufhebungsbefugnis - wie hier - nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.12.2017 - 4 CN 8.16 -, juris Rn. 9 und Urt. v. 26.11.2015 - 7 CN 1.14 -, juris Rn. 20). Allerdings erschöpft sich die streitgegenständliche Verordnung vorliegend nicht in der (Teil-) Aufhebung der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "I.", sondern die (teilweise) Aufhebung dieses Landschaftsschutzgebiets erfolgt aufgrund des Erlasses der auf § 16 Abs. 1 NNatSchG gestützten Naturschutzgebietsverordnung "D.". In einer solchen Konstellation liefe es der o.g. Kontroll- und Rechtsschutzfunktion des Zitiergebots zuwider, in der Verordnung über das Naturschutzgebiet zusätzlich die Rechtsgrundlage anzugeben, die zu dem Erlass der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet und damit implizit auch zu ihrer (teilweisen) Aufhebung ermächtigt. Im Übrigen wäre dies hier auch nicht § 26 BNatSchG, sondern § 19 NNatSchG.
Zudem ist der Hinweis in der Präambel auf "§ 9 Abs. 4 Niedersächsisches Jagdgesetz (NJagdG) vom 16.03.2001 (Nds. GVBl. 2001, S. 100) zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.06.2016 (Nds. GVBl. S. 114)" irreführend. Nach § 9 Abs. 4 NJagdG in der vorgenannten Fassung kann die Jagdbehörde durch Verordnung die Jagd in Naturschutzgebieten gemäß deren Schutzzweck für bestimmte Zeiträume beschränken oder ganz oder teilweise verbieten. Die bei Erlass der Verordnung über das Naturschutzgebiet "D." vom 21. Juni 2019 gültige Fassung des § 9 Abs. 4 NJagdG enthielt indes die Befugnis der Jagdbehörde zu einer Anordnung der Verringerung des Wildbestands im Einzelfall, nicht aber zum Erlass einer Verordnung. Die Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung zur Beschränkung der Jagd in Naturschutzgebieten besteht im NJagdG in der ab dem 2. November 2018 gültigen Fassung vielmehr nach § 9 Abs. 5 NJagdG. Dass der Verordnungsgeber in der Präambel auf diese Vorschrift hat verweisen wollen, mag für den Normadressaten vielleicht noch zu erkennen gewesen sein. Aber auch diese Vorschrift ist hier nicht einschlägig, da die Antragsgegnerin nicht Jagdbehörde ist. Die Aufgaben der Unteren Jagdbehörde erfüllt für das Gebiet der Antragsgegnerin vielmehr der Landkreis A-Stadt (vgl. § 1 der Vereinbarung zwischen der Antragsgegnerin und des Landkreises A-Stadt über die Wahrnehmung der Aufgaben der Unteren Jagdbehörde vom 14. Oktober 2017). Die Antragsgegnerin hat hierzu im gerichtlichen Verfahren erklärt, mit der Verordnung keine Regelungen zur Beschränkung der Jagd getroffen zu haben, sondern lediglich die Neuerrichtung jagdwirtschaftlicher Einrichtungen sowie das Anlegen von Wildäckern, Wildäsungsflächen, Futterplätzen und Hegebüschen geregelt zu haben, hierbei jedoch Kompetenzen als untere Naturschutzbehörde in Anspruch genommen zu haben. Stützt sich die Verordnung aber nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage nach dem NJagdG, ist der Hinweis auf § 9 Abs. 4 NJagdG in der Präambel irreführend und der Normadressat vermag nicht zu erkennen, auf welche Ermächtigungsgrundlage die Regelungen in der Verordnung gestützt werden, die die Jagdausübung betreffen.
In der Gesamtschau führt daher die Vielzahl der zitierten Normen mit Hinweis auf zwei nicht einschlägige Vorschriften hier zu einem irreführenden Zitierungsüberschuss, der die durch das Zitiergebot bezweckte Kontroll- und Rechtsschutzfunktion wesentlich erschwert.
4. Die hier vorliegenden Verstöße gegen § 14 Abs. 4 Satz1 NNatSchG und Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV führen zur Gesamtunwirksamkeit der Verordnung.
Verstöße gegen das Zitiergebot führen grundsätzlich zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung (zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vgl. BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, juris Rn. 159; Dürig/Herzog/Scholz/Remmert, Stand: März 2025, GG, Art. 80 Rn. 137 m.w.N.). Ob hier der Verstoß gegen des Zitiergebots ausnahmsweise (nur) zu einer Teilnichtigkeit bzw. Teilunwirksamkeit der Verordnung - etwa hinsichtlich der in der Verordnung enthaltenen Vorschriften zur Jagdausübung - führt (zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit einer Rechtsverordnung bei nur partiellem Verstoß gegen das Zitiergebot vgl. Wienbracke, NJW 2020, 3351), bedarf keiner weiteren Vertiefung. Denn die Gesamtunwirksamkeit der Verordnung ergibt sich jedenfalls aus dem Verstoß gegen § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG. Die unzureichende Darstellung des Geltungsbereichs der Verordnung betrifft den gesamten Bereich des Schutzgebiets und beschränkt sich nicht auf bestimmte Teilbereiche. Dies führt zur Gesamtunwirksamkeit der Verordnung (vgl. Blum/Agena/Brüggeshemke, NNatSchG, Stand: Juli 2025, § 14 Rn. 37f).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 und 8 VO
§§ 3 und 4 VO
§ 1 VO
§ 3 VO
§ 4 VO
§ 5 VO
§ 6 VO
§ 9 VO
§ 75 NJG
§ 903 BGB
§ 35 UVPG
§ 36 UVPG
§ 26 BNatSchG
§ 19 NNatSchG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 VO
§ 1 Abs. 2 Satz 3 VO
§ 1 Abs. 2 Satz 4 VO
§ 1 Abs. 2 Satz 5 VO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 VO
§ 1 Abs. 3 Satz 2 VO
§ 1 Abs. 3 Satz 3 VO
§ 1 Abs. 3 Satz 4 VO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 VO
§ 1 Abs. 4 Satz 2 VO
§ 1 Abs. 4 Satz 3 VO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 VO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 VO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 VO
§ 2 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VO
§ 2 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VO
§ 5 Abs. 3 BNatSchG
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 VO
§ 4 Abs. 3 Nr. 2 VO
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 VO
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 43 Abs. 3 Nr. 1 NNatSchG
§ 10 Abs. 1 VO
§ 10 Abs. 2 VO
§ 9 Abs. 5 NJagdG
§ 11 Abs. 2 NWaldLG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 NNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NNatSchG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 14 Abs. 2 NNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 2 NNatSchG
§ 4 Abs. 3 VO
§ 4 Abs. 7 VO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VO
§ 14 Abs. 4 Satz 7 NNatSchG
§ 11 Abs. 2 NKomVG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 36 Satz 1 Nr. 2, 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 6 NNatSchG
§ 16 Abs. 1 NAGBNatSchG
§ 20 Abs. 2 Nr. 1, 22 Abs. 1 und 2, 23, 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG
§ 16 Abs. 1 NNatSchG
§ 9 Abs. 4 NJagdG
§ 14 Abs. 4 Satz1 NNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Nr. 2 des niedersächsischen Realverbandsgesetzes
Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV
Art. 43 Abs. 1 Satz 1 NV
Art. 80 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2020, 3351
30 Uhr bis 12.00
00 Uhr bis 16.00
4 KN 29/15
4 KN 174/17
4 KN 407/17
4 KN 2/20
4 KN 258/17
4 KN 41/22
4 KN 65/20
4 KN 122/21
4 KN 257/18
4 KN 214/17
4 KN 185/17
4 KN 129/18
2 BvF 3/90
1 LC 87/22
2 BvF 1/12
6 LB 9/24
5 KN 1/20
4 CN 8.16
7 CN 1.14