Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-25, Aktenzeichen 1 A 5003/04.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0825.1A5003.04PVL.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Rechtsvorgänger des Beteiligten hatte in Abstimmung mit dem Antragsteller im Laufe des Jahres 1997 sogenannte „Richtlinien zur Personalwirtschaft der Gesamtverwaltung" (im Folgenden: Richtlinien) erarbeitet, den Antragsteller im Oktober 1997 um Zustimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG gebeten und die Richtlinien nach erteilter Zustimmung mit Wirkung zum 1. Mai 1998 in Kraft gesetzt. Nach Dienstantritt des derzeitigen Beteiligten kam es anlässlich verschiedener Personalmaßnahmen zu Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten, unter anderem auch zu der Frage, ob die Richtlinien die Rechte des Antragstellers erweitern.
Mit Schreiben vom 30. Januar 2002 teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit, er beabsichtigte, die Richtlinien aufzuheben, weil seit geraumer Zeit festzustellen sei, dass diese nicht zu dem gewollten reibungslosen Verfahrensablauf beitrügen. Zugleich bot er dem Antragsteller an, gemeinsam mit der Verwaltung neue Richtlinien zu erarbeiten. Der Antragsteller erwiderte mit Schreiben vom 14. Februar 2002, keinen Änderungsbedarf zu sehen. Die Richtlinien hätten sich, wenn sie beachtet worden seien, bewährt. Hinsichtlich eines etwaigen Prozesses zur weiteren Konkretisierung der bestehenden Richtlinien erklärte sich der Antragsteller zur Mitarbeit bereit.
Mit Schreiben vom 18. Februar 2003 an den Antragsteller hob der Beteiligte die in Rede stehenden Richtlinien aus den fortgeltenden Gründen seines Schreibens vom 30. Januar 2002 mit sofortiger Wirkung auf. Zugleich wies er darauf hin, die Wahrung der Beteiligungsrechte der Personalvertretung bleibe weiterhin sichergestellt.
Der Antragsteller erwiderte mit Schreiben vom 4. März 2003, da die Richtlinien mit seiner notwendigen Zustimmung erlassen worden seien, könnten sie auch nur mit seiner Zustimmung wieder aufgehoben werden. Da er eine solche Zustimmung nicht erteilt habe, seien die Richtlinien weiterhin in Kraft. Der Beteiligte antwortete darauf, da die Richtlinien keine Dienstvereinbarung seien, habe er sie einseitig aufheben können.
Am 29. April 2003 verfügte der Beteiligte neue „Personalwirtschaftliche Regelungen", die mit Wirkung zum 1. Mai 2003 in Kraft getreten sind und die ihrer Vorbemerkung zufolge „die organisatorischen Rahmenbedingungen und Zuständigkeiten fest(legen), in denen sich die Personalwirtschaft im gesamtstädtischen Personalmanagement vollzieht". Der Beteiligte informierte den Antragsteller über das Inkrafttreten der Richtlinien; ein personalvertretungsrechtliches Beteiligungsverfahren hatte insoweit nicht stattgefunden. Im weiteren Verlauf reklamierte der Antragsteller - u.a. auch gestützt auf § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW - ein Mitbestimmungsrecht (auch) an den neuen „Personalwirtschaftlichen Regelungen", welches der Beteiligte verneinte. Diesbezüglich wurde ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren (noch) nicht anhängig gemacht, weil der Antragsteller zunächst einmal die Wirksamkeit der Aufhebung der alten Richtlinien abklären lassen wollte.
Am 17. März 2004 hat der Antragsteller betreffend die Aufhebung der alten Richtlinien das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet und insoweit die Verletzung seines Mitbestimmungsrechts bei Richtlinien für die Personalauswahl aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW sowie außerdem seiner Mitwirkungsrechte aus § 73 Nrn. 1 und 3 LPVG NRW gerügt. Ferner ist er dem vom Beteiligten geltend gemachten Gesichtspunkt der Verwirkung entgegengetreten.
Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts die Anträge des Antragstellers,
festzustellen, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW dadurch verletzt hat, dass er mit Schreiben vom 18. Februar 2003 die „Richtlinien zur Personalwirtschaft der Gesamtverwaltung" der Stadt E. vom 11. März 1998 einseitig aufgehoben hat,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Beteiligte Mitwirkungsrechte des Antragstellers aus § 73 Nr. 1 und Nr. 3 LPVG NRW dadurch verletzt hat, dass er die „Richtlinien zur Personalwirtschaft der Gesamtverwaltung" der Stadt E. vom 11. März 1998 einseitig aufgehoben hat,
im Wesentlichen mit folgender Begründung abgelehnt: Haupt- und Hilfsantrag seien zulässig, aber unbegründet. Eine Verwirkung des Antragsrechts liege nicht vor, da es an dem nötigen Vertrauensmoment fehle. Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW werde durch die einseitige Aufhebung der Richtlinien seitens des Beteiligten nicht verletzt. Zwar enthielten die Richtlinien zum Teil auch Regelungen, welche ausgehend von der Rechtsprechung des Fachsenats dem Begriff der Auswahlrichtlinien unterfielen. Jedoch resultiere aus der (beachteten) Mitbestimmungspflichtigkeit anlässlich des Erlasses der Richtlinien nicht zwangsläufig auch eine solche anlässlich ihrer ersatzlosen Aufhebung. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift unterliege Letztere nicht der Mitbestimmung des Personalrats. Es sei dann nämlich kein Bedarf mehr für eine Art vorweggenommene Prüfung der Auswahlpraxis der Dienststelle nach einheitlichen Kriterien. Hierdurch trete aber kein rechtsfreier Raum ein, vielmehr werde der Personalrat auf die Einbringung mitbestimmungsrelevanter Gesichtspunkte im Zusammenhang mit den einzelnen Personalmaßnahmen verwiesen. Gegen eine Mitbestimmungspflicht der Aufhebung von Richtlinien spreche auch, dass der Gesetzgeber an anderer Stelle des LPVG NRW das Problem gesehen und positiv geregelt habe und dass der Beteiligte selbst „Richtlinien", die in Form einer Dienstvereinbarung getroffen würden, durch einseitigen Akt ohne Mitwirkung des Personalrats kündigen könne. Die Aufhebung der Richtlinien berühre - den Hilfsantrag betreffend - auch nicht die vom Antragsteller geltend gemachte Mitwirkung nach § 73 Nr. 1 LPVG NRW. Es handele sich nicht um Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten. Was die Mitwirkung nach § 73 Nr. 3 LPVG NRW betreffe, erstrecke sich diese nicht auf die ersatzlose Aufhebung von Grundsätzen über die Personalplanung.
Gegen den dem Antragsteller am 19. November 2004 zugestellten Beschluss haben dessen Prozessbevollmächtigte am 14. Dezember 2004 Beschwerde eingelegt und diese am 22. Dezember 2004 begründet.
Der Antragsteller macht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen geltend: Der Auslegung der für die Beurteilung des Streits zwischen den Beteiligten maßgeblichen Mitbestimmungs- bzw. Mitwirkungstatbestände durch die Fachkammer stünden gewichtige Bedenken entgegen, die zu einem gegenteiligen Ergebnis führten. So differenziere der Wortlaut der in Rede stehenden Norm(en) - im Unterschied zu anderen Beteiligungstatbeständen - nicht zwischen der Einführung von Richtlinien und ihrer Aufhebung; er umfasse somit wie ein Oberbegriff alle in Betracht kommenden Fallvarianten (Einführung, Änderung und Aufhebung). Dass § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NRW die in Betracht kommenden Fallvarianten allesamt ausdrücklich aufführe, beruhe auf besonderen Umständen wie dem entstehungsgeschichtlich zu erklärenden besonderen Klarstellungs- und Abgrenzungsbedarf im Verhältnis zur parallelen Fragestellung im Bundesrecht. Ein bedeutsamer Unterschied bestehe § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW betreffend im Übrigen zum Bundespersonalvertretungsgesetz, wo in § 77 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 ausdrücklich nur der „Erlass von" Richtlinien über die Auswahl ... erwähnt sei. Der von der Fachkammer gezogene Vergleich mit Dienstvereinbarungen sei schon deswegen nicht tragfähig, weil dabei die diesen zukommende faktische Nachwirkung unberücksichtigt geblieben sei. Die Entstehungsgeschichte der streitbefangenen Richtlinien enthalte Hinweise darauf, dass der Dienststellenleiter im Wege des Absehens von einer Dienstvereinbarung diese Nachwirkung hier habe ausschließen, statt dessen aber die Mitbestimmungspflichtigkeit nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW habe wahren wollen. Ferner sei es ein allgemeiner, auch auf das Personalvertretungsrecht zu übertragende Grundsatz, dass der „actus contrarius" namentlich betreffend Form und Verfahren denselben rechtlichen Regeln unterliege wie die ursprüngliche Maßnahme. Nach dem Ergebnis der Fachkammer wäre im Übrigen ein „milderer" Eingriff unterhalb der Schwelle der ersatzlosen Aufhebung mitbestimmungspflichtig, der „gravierendere" der vollständigen Abschaffung hingegen nicht. Das wäre ein widersprüchliches und karikierendes Ergebnis unter Missachtung des Auslegungsgrundsatzes „a maiore ad minus". Schließlich werde durch die Auslegung der Fachkammer auch einer Umgehung der gesetzlichen Vorschriften über die Mitbestimmung und Mitwirkung „Tür und Tor geöffnet". Gerade der vorliegende Fall zeige, dass die Abschaffung alten Rechts häufig nur ein Zwischenschritt für eine darauffolgende Neuregelung sei. Selbst wenn betreffend die beabsichtigte Neuregelung eine Beteiligung der Personalvertretung erfolge, werde deren Position insgesamt geschwächt, weil sie in der Regel weiter gehende Zugeständnisse machen müsse, als dies betreffend den Inhalt der vorangegangenen Richtlinien der Fall gewesen sei.
Der Antragsteller hat seine erstinstanzlich gestellten Anträge dahingehend neu gefasst, dass er (nur noch) beantragt,
festzustellen, dass die vollständige Aufhebung von Richtlinien des Beteiligten für die personelle Auswahl bei Einstellungen, bei Versetzungen, bei Höhergruppierungen und bei Kündigungen seiner Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW und die vollständige Aufhebung von behördlichen oder betrieblichen Grundsätzen der Personalplanung seiner Mitwirkung nach § 73 Nr. 3 LPVG NRW unterliegt.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und hält die Argumente des Antragstellers nicht für stichhaltig, um eine andere Auslegung der streitentscheidenden Normen zu rechtfertigen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Beiakte (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.
Der neu gefasste Antrag ist zulässig.
Vor dem Hintergrund der Antragsneufassung kommt es auf die Frage, ob durch den zwischenzeitlichen Erlass der neuen, zum 1. Mai 2003 in Kraft getretenen „Personalwirtschaftlichen Regelungen" das Feststellungsinteresse und Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers bezogen auf die an den konkreten Fall anknüpfenden ursprünglichen Anträge erster Instanz möglicherweise entfallen sind, nicht (mehr) an. Durch die neuen Regelungen sind die „Richtlinien zur Personalwirtschaft der Gesamtverwaltung" der Stadt E. vom 11. März 1998 einige Wochen nach deren unter dem 18. Februar 2003 verfügten vollständigen Aufhebung insgesamt ersetzt worden. Mit Blick darauf könnten sie in jenem Zusammenhang konkludent mit aufgehoben worden sein. Welche Konsequenzen sich daraus ggf. für die erstinstanzlichen Anträge in ihrer ursprünglichen Fassung ergeben haben, braucht der Fachsenat nicht zu entscheiden. Denn unabhängig davon, ob sich der konkrete Streit betreffend die Aufhebung der alten Richtlinien hierdurch erledigt hat, ist jedenfalls der nunmehr zur Entscheidung gestellte abstrakte Antrag statthaft. Dieser umreißt sachgerecht den Kern des von Anfang an zwischen den Beteiligten bestehenden Streits. Er knüpft dabei auch hinreichend an einen konkret in der Dienststelle aufgetretenen Vorgang an. Die „Richtlinien zur Personalwirtschaft der Gesamtverwaltung" enthielten nämlich, wie die Fachkammer in dem angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt hat, in einzelnen Bestandteilen Regelungen, die als Auswahlrichtlinien im Sinne von § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW zu qualifizieren sind, sowie an anderer Stelle zugleich behördliche Grundsätze der Personalplanung im Sinne von § 73 Nr. 3 LPVG NRW. Mangels inhaltlicher Einschlägigkeit des § 73 Nr. 1 LPVG NRW hat der Antragsteller auf Anregung des Fachsenats zweitinstanzlich von der Einbeziehung auch dieses Mitwirkungstatbestandes in den Antrag abgesehen. Schließlich kann sich die in dem neu gefassten Antrag enthaltene abstrakte Rechtsfrage auch in Zukunft mit mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit in der Dienststelle jederzeit erneut stellen.
Der Antrag ist aber nicht begründet. Die vom Antragsteller reklamierten Beteiligungsrechte stehen diesem nicht zu.
Die vollständige (und ersatzlose) Aufhebung von Auswahlrichtlinien im Sinne des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW unterliegt nicht der Mitbestimmung des Antragstellers. Dies erschließt sich aus einer Auslegung der Vorschrift in Anwendung der herkömmlichen Auslegungsmethoden.
Bereits nach dem der Wortlaut der Norm ist die Einbeziehung der Fälle der vollständigen Aufhebung in ihren Anwendungsbereich nicht veranlasst. Nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Richtlinien für die personelle Auswahl bei Einstellungen, bei Versetzungen, bei Höhergruppierungen und bei Kündigungen. Der Gesetzeswortlaut spricht danach zwar nicht ausdrücklich an, was in den Fällen zu gelten hat, in denen bestehende Richtlinien wieder vollständig aufgehoben werden. Die Formulierung „über Richtlinien" ist jedoch gerade wegen des Fehlens einer die Aufhebungsfälle einbeziehenden Klarstellung eher dahin zu verstehen, dass mit ihr lediglich allgemein das Produkt der Maßnahme gekennzeichnet werden soll, wobei die Maßnahme verständigerweise in der Schaffung dieses Produkts
- also in der Aufstellung bzw. dem Erlass der betreffenden Richtlinien - zu sehen ist. Der Verzicht auf Zusätze der letztgenannten Art deutet dabei nicht notwendig auf Gegenteiliges hin. Er lässt sich etwa dadurch erklären, dass die vom Gesetzgeber gewählte „neutrale" Bezeichnung darauf hinweisen will, dass auch der Inhalt der Richtlinien (und nicht nur der Vorgang ihrer Aufstellung) Gegenstand der Mitbestimmung sein soll.
Auch die gesetzessystematische Auslegung stützt im Wesentlichen dieses Auslegungsergebnis. So hat der Landesgesetzgeber bei der Formulierung einer Reihe anderer Mitbestimmungstatbestände - hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang insbesondere auf den schon von der Fachkammer erwähnten § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NRW („Einführung, Ausgestaltung und Aufhebung der gleitenden Arbeitszeit"), daneben aber etwa auch auf § 72 Abs. 2 Nrn. 1 („Gewährung und Versagung von ...") und 2 („Zuweisung und Kündigung von ...") LPVG NRW sowie § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 LPVG („Bestellung und Abberufung von ...") - den Fall der Aufhebung einer bestimmten Maßnahme bzw. (allgemeiner gesprochen) des actus contrarius dieser Maßnahme - anders als hier - ausdrücklich mit geregelt. Bereits dies verdeutlicht, dass das Landespersonalvertretungsgesetz jedenfalls keine „Automatik" kennt oder stillschweigend voraussetzt, die dahin geht, dass der actus contrarius einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme im Zweifel ebenfalls mitbestimmungspflichtig ist. Ob Letzteres der Fall ist, kann vielmehr (in der Regel) nur aufgrund positiver Anhaltspunkte im Rahmen der Auslegung des jeweils thematisch einschlägigen Mitbestimmungstatbestandes entschieden werden.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 19. März 1997 - 18 L 850/96 -, PersR 1998, 165.
An derartigen positiven Anhaltspunkten fehlt es aber - wie schon dargelegt - in der Formulierung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW selbst.
Der Fachsenat verkennt im Übrigen nicht, dass dem § 72 LPVG NRW bezogen auf die Vielzahl der dort in den einzelnen Absätzen geregelten Mitbestimmungstatbestände möglicherweise kein einheitliches „System" zugrunde liegt, was den Konkretisierungsgrad der Umschreibung der jeweiligen mitbestimmungspflichtigen Maßnahme(n) - namentlich mit Blick auf deren etwaige Alternativen oder Unterfälle - betrifft. So gibt es etwa auch Mitbestimmungstatbestände, in denen die vom Gesetz abschließend gemeinten, dabei den actus contrarius aussparenden Unterfälle konkreter umschrieben wurden, als es etwa bei § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW geschehen ist. Dies betrifft etwa die vom Antragsteller angeführten Fälle des § 72 Abs. 3 Nrn. 1 bis 3 und 6 LPVG NRW. Ferner ist hinzuweisen auf 72 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW, wo ausdrücklich (nur) an die „Aufstellung" bestimmter Pläne angeknüpft wird; Entsprechendes gilt für den Mitwirkungstatbestand nach § 73 Nr. 2 LPVG NRW. Diese fehlende Einheitlichkeit ist für sich genommen aber noch kein ausreichender Anhalt für den (Umkehr-)Schluss, dass in den Fällen, in denen der Gesetzgeber - wie hier - auf die nähere Umschreibung einzelner Alternativen bzw. mitbestimmungspflichtiger Tatbestände in einem allgemeineren thematischen Zusammenhang verzichtet hat, stets alle denkbaren Handlungsalternativen, die noch einen Bezug zu diesem thematischen Zusammenhang aufweisen, der Mitbestimmung unterfallen müssten.
Die vorstehenden Erwägungen erhalten ein zusätzliches Gewicht, wenn man § 95 Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) mit in die Betrachtung einbezieht, der seinerseits - wie § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW - auf einen spezifizierenden Zusatz der vorgenannten Art verzichtet und in Abs. 1 Satz 1 schlicht wie folgt lautet: „Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen bedürfen der Zustimmung des Betriebsrats." An jene Regelung knüpfen - ohne erkennbare unterschiedliche Regelungsziele - sowohl § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG als auch die diesbezügliche, hier maßgebliche nordrhein-westfälische Landesregelung entstehungsgeschichtlich an.
Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 9. April 2003 -1 A 289/01.PVL -, Juris.
Unbeschadet seiner offenen, neutralen Formulierung wird § 95 Abs. 1 Satz 1 BetrVG in Übereinstimmung mit dem hier für § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW bisher gewonnenen Auslegungsergebnis inhaltlich dahin verstanden, dass er die Mitbestimmung bei der Aufstellung von Auswahlrichtlinien regelt (Hervorhebung durch den Fachsenat),
vgl. etwa Fitting u.a., BetrVG, 23. Aufl., § 95 Rn. 1 und 2,
wobei der Betriebsrat abgesehen von dem Sonderfall des Absatzes 2 die Einführung entsprechender Richtlinien nicht erzwingen kann. Dies sowie die erwähnte Vielzahl klarstellender Zusätze in den genannten Vorschriften des LPVG NRW bestätigt, dass allein aus dem Fehlen eines denkbaren klarstellenden Zusatzes im Gesetzestext nicht der Schluss gerechtfertigt ist, dass neben dem „Erlass" (bzw. der „Aufstellung") der in einem Mitbestimmungstatbestand thematisierten Art von Richtlinien auch Folgemaßnahmen wie Änderung und/oder Aufhebung von der Mitbestimmung erfasst sein sollen. Dass etwa § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG im Unterschied zu seiner Parallelnorm im nordrhein- westfälischen Personalvertretungsrecht einen Zusatz enthält, der die Mitbestimmung ausdrücklich auf den Erlass der Richtlinien beschränkt, ist somit letztlich nicht von Belang.
Neben Wortlaut und Systematik kommt namentlich dem Sinn und Zweck der auszulegenden Norm wesentliche Bedeutung für das Auslegungsergebnis zu; dies gilt jedenfalls, soweit er in der objektiven Gesetzesfassung einen hinreichenden Niederschlag findet. Wie seine Parallelnormen im Bundespersonalvertretungsgesetz und im Betriebsverfassungsgesetz bezweckt § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW im Kern Folgendes: Da der Personalrat betreffend die in der Vorschrift angesprochenen (Einzel- )Personalmaßnahmen - Einstellung, Versetzung, Höhergruppierung, Kündigung - ohnehin mitzubestimmen hat, geht es hier (ausschließlich) um eine Art vorweggenommene Mitbestimmung nach einheitlichen, nämlich den in den betreffenden Richtlinien für eine Vielzahl von Einzelfällen zur Gewährleistung einer möglichst gleichmäßigen Verwaltungspraxis allgemein geregelten Kriterien. Bei der Beurteilung des Einzelfalles kann sich der Personalrat dann grundsätzlich darauf beschränken zu prüfen, ob dieser Fall im Einklang mit den Richtlinien behandelt worden ist, was die Personalratsarbeit typischerweise erleichtert. Zugleich wird durch eine derartige möglichst frühzeitige Beteiligung des Personalrats die Effektivität der Ausübung der Mitbestimmungsrechte betreffend nachfolgende einzelne Personalmaßnahmen erhöht und einer Aushöhlung der Mitbestimmung bezogen auf jene Verfahren vorgebeugt. Für die betroffenen Beschäftigten führt es dabei regelmäßig zu mehr Versachlichung und Durchschaubarkeit von Personalmaßnahmen, wenn solche Maßnahmen - soweit bestehende gesetzliche und tarifliche Regelungen hierfür Raum lassen - an unter Beteiligung des Personalrats erarbeiteten allgemeinen Auswahlrichtlinien orientiert werden, welche die Betätigung verbleibenden Ermessens bzw. die Wahrnehmung von Gestaltungsspielräumen vorwegnehmend festlegen.
Vgl. zum Ganzen etwa BVerwG, Beschluss vom 21. März 2005 - 6 PB 8.04 -, IÖD 2005, 153 = ZTR 2005, 383; BAG, Beschluss vom 26. Juli 2005 - 1 ABR 29/04 -, AP Nr. 43 zu § 95 BetrVG 1972 = DB 2005, 2530; Beschlüsse des Fachsenats vom 9. April 2003 - 1 A 289/01 -, a.a.O., und vom 28. August 1995 - 1 A 3709/91.PVL -, PersR 1996, 159; Cecior/ Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn. 458; Lorenzen u.a., BPersVG, § 76 Rn. 107.
Hebt der Dienststellenleiter bestehende Auswahlrichtlinien auf, ohne sie sogleich durch neue zu ersetzen (vollständige Aufhebung), so entfällt damit bezogen auf künftige Personalmaßnahmen zugleich der maßgebliche Anknüpfungspunkt für die zuvor geschilderte „vorweggenommene Mitbestimmung". Der Personalrat ist, weil es dieses Bezugsobjekt nicht weiter gibt, nunmehr (ggf. bis zum Erlass neuer Richtlinien) zwar darauf verwiesen, seine Mitbestimmung allein im Zusammenhang mit den personellen Einzelmaßnahmen wahrzunehmen. Dazu ist er aber grundsätzlich auch in der Lage. Der im Anhörungstermin vor dem Fachsenat geltend gemachte Einwand drohender Überlastung ist zum einen weder näher substanziiert worden noch in seiner Allgemeinheit plausibel. Zum anderen ist die Erleichterung der Personalratsarbeit allenfalls ein Nebenzweck, wenn nicht nur ein Reflex der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW. Erst recht nicht mitbezweckt sind etwaige gleichzeitige Erleichterungen für die Aufgabenbewältigung der Dienststelle (Vermeidung von „Chaos", wie es der Antragsteller im Anhörungstermin ausgedrückt hat). Der Fachsenat verkennt dabei nicht, dass es auch unter Mitbestimmungsgesichtspunkten wünschenswert erscheinen mag, dass diejenigen allgemeinen Auswahlkriterien, über die der Dienstherr nach seinem Ermessen „frei" entscheiden kann, fallübergreifend in Richtlinien der Dienststelle festgelegt werden. Denn es erhöht grundsätzlich die Effizienz der Mitbestimmung, wenn diese schon in einem frühen Stadium ansetzen kann und dabei erwartete Problemstellungen fallübergreifend „vor die Klammer gezogen" gelöst werden können. Auf der anderen Seite wird der Personalrat aber nicht schon allein dadurch typischerweise in der Wahrnehmung seiner gesetzlichen Aufgaben beachtlich beeinträchtigt, dass ihm der Anknüpfungspunkt für eine „vorweggenommene Mitbestimmung" der in Rede stehenden Art ersatzlos genommen wird. Der Personalrat kann und muss dann vielmehr die nötigen Informationen für eine wirkungsvolle Wahrnehmung seiner Rechte im Rahmen der Einzelverfahren über mitbestimmungspflichtige Personalmaßnahmen vom Dienststellenleiter einfordern. Hierzu gehören grundsätzlich auch Angaben zu den schon aus Gründen der Gleichbehandlung notwendig generellen - sei es ggf. auch „ungeschriebenen" - Kriterien für die Auswahl bzw. die Bildung einer Rangfolge unter den allgemein geeigneten Bewerbern.
Eine andere Sicht wäre höchstens dann gerechtfertigt, wenn die Mitbestimmung in dem fraglichen Zusammenhang auch die Frage mit umfassen würde, „ob" in einer Dienststelle Auswahlrichtlinien i.S.v. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW überhaupt eingeführt werden, d.h. wenn auch die Entscheidung, von der Aufstellung solcher Richtlinien abzusehen, eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme wäre. Ließe sich dem Gesetz solches entnehmen, dann wäre nämlich zugleich eine gewisse „Vorentscheidung" in die Richtung gefallen, dass auch die Entscheidung über das „Ob" der Beibehaltung (die zwangsläufig mit derjenigen über das „Ob" einer etwa beabsichtigten Aufhebung verknüpft ist) noch von der Mitbestimmung miterfasst wäre. Dafür, dass der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW in diesem Sinne zu verstehen wäre, ergibt sich jedoch kein Anhalt.
Im Ergebnis möglicherweise a.A., eventuell aber auch nur missverständlich: Cecior/Vallendar/Lech-termann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 467, wo andererseits zwar die Änderung einschlägiger Richtlinien, aber bezeichnenderweise nicht deren (vollständige) Aufhebung thematisiert wird.
Das Recht der Personalvertretung, im Rahmen des o.g. Mitbestimmungstatbestandes über Auswahlrichtlinien mitzubestimmen, setzt zunächst einmal eine (beabsichtigte) Maßnahme des Leiters der Dienststelle voraus, § 66 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW. Unterbleibt sie, so ist für eine Mitbestimmung - außerhalb des Initiativrechts - kein Raum. Dabei unterfällt regelmäßig ein bloßes Untätigbleiben bzw. das Unterlassen einer Handlung oder Entscheidung nicht dem personalvertretungsrechtlichen Maßnahmebegriff.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 66 Rn. 29, m.w.N.
Im Einzelfall bedarf es indes ggf. einer genaueren Würdigung, ob in einem Untätigbleiben nicht doch eine Entscheidung, etwa eine solche gegen ein in Betracht kommendes anderes Verhalten, zu sehen ist. Ob in diesem Zusammenhang das Absehen vom Erlass von Auswahlrichtlinien als Maßnahme qualifiziert werden kann, erscheint äußerst zweifelhaft, kann aber vorliegend dahinstehen. Selbst wenn man dies nämlich bejahen würde, läge darin jedenfalls bezogen auf die große Mehrzahl der Mitbestimmungstatbestände etwas „Atypisches" und bedürfte deswegen eines deutlichen Anhalts in der jeweiligen Fassung des Mitbestimmungstatbestandes. Beispielhaft kann in diesem Zusammenhang auf § 72 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 12 und 13 LPVG NRW (Versagung einer Genehmigung bzw. Ablehnung eines Antrags) oder auf § 75 Abs. 3 Nr. 14 BPersVG (Absehen von der Ausschreibung von Dienstposten, die besetzt werden sollen) hingewiesen werden. Betreffend den hier in Rede stehenden § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW fehlt aber schon ansatzweise etwas Vergleichbares. So lässt die dort normierte Mitbestimmung „über" Auswahlrichtlinien jede - ohne Weiteres möglich gewesene - Konkretisierung in die Richtung vermissen, auch die Entscheidung über das Absehen von solchen Richtlinien sei mitbestimmungspflichtig. Darin unterscheidet sich diese Norm auch nicht vom „Vorbild" des § 95 BetrVG. Für das Bundespersonalvertretungsrecht stellt bereits die Formulierung des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG („Erlass von Richtlinien") klar, dass das Absehen von entsprechenden Richtlinien ebenso wenig wie die völlige Aufhebung bestehender Richtlinien Regelungsgegenstand des betreffenden Mitbestimmungstatbestandes sein soll.
Vgl. in diesem Sinne betreffend die vollständige Aufhebung auch Lorenzen u.a., BPersVG, § 76 Rn. 108 b; Fischer/Goeres, GKÖD, Bd. V, K § 76 Rn. 52 b.
Ferner wirkt es sich auch nicht auf das Auslegungsergebnis aus, dass die Änderung bestehender Auswahlrichtlinien, d.h. deren vollständige oder teilweise Ersetzung durch neue Richtlinien, gemeinhin noch als Fall der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW angesehen wird.
Vgl. etwa Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 467.
Denn jener Fall unterscheidet sich schon dadurch wesentlich von demjenigen der vollständigen Aufhebung, dass dort der oben näher erläuterte Zweck der „vorweggenommenen Mitbestimmung" betreffend die allgemeinen Auswahlkriterien - nunmehr bezogen auf den neuen Inhalt der Richtlinien - fortbesteht, wohingegen bei der vollständigen und ersatzlosen Aufhebung bestehender Richtlinien der Anknüpfungspunkt für eine solche „vorweggenommene Mitbestimmung" ganz weggefallen ist. Dieser Unterschied besteht unabhängig vom Umfang einer ggf. beabsichtigten Änderung der Richtlinien. Für eine Anwendung des rechtsmethodischen Grundsatzes „a maiore ad minus", auf die sich der Antragsteller beruft, fehlt es vor diesem Hintergrund an einer tragfähigen Grundlage.
Schließlich kommt es für die Beantwortung der mit dem neu gefassten Antrag zur Entscheidung gestellten abstrakten Rechtsfrage auch nicht maßgeblich darauf an, ob der Leiter der Dienststelle schon im Zeitpunkt der beabsichtigten vollständigen Aufhebung von Auswahlrichtlinien ggf. den Neuerlass von anderen, diese zu einem späteren Zeitpunkt ersetzenden Richtlinien konkret plant. Ein solches Verhalten beeinflusst die in dem konkreten Sachbezug des Antrags vorzunehmende Auslegung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW nicht unmittelbar. Es kann darüber hinaus entgegen der Auffassung des Antragstellers zumindest nicht generell als Umgehung der Mitbestimmung gewertet werden. Denn dem Personalrat verbleibt sein Mitbestimmungsrecht bezüglich der Aufstellung neuer Richtlinien, sofern diese die übrigen Voraussetzungen des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW erfüllen, also insbesondere von ihrem Inhalt her (wieder) als „Auswahlrichtlinien" zu qualifizieren sind. Die Stellung und Verhandlungsposition des Personalrats ist in diesem Zusammenhang anders, als der Antragsteller sinngemäß meint, nicht typischerweise eine schwächere bzw. nachteiligere als dann, wenn die Richtlinien unmittelbar, d.h. ohne zeitliche Zwischenphase, durch geänderte ersetzt werden sollen. Denn der Antragsteller ist auch bei Verhandlungen über den Erlass komplett neuer Richtlinien nicht gehindert, „bewährte" Inhalte aus den inzwischen aufgehobenen Richtlinien, die er für wichtig hält, erneut zur Diskussion zu stellen und im Rahmen jenes (eventuellen) Mitbestimmungsverfahrens von dem Beteiligten ihre angemessene Berücksichtigung zu verlangen.
Darauf, ob für die vom Fachsenat nach dem Vorstehenden für zutreffend gehaltene Auslegung des Mitbestimmungstatbestandes zusätzlich auch noch streitet, dass eine Dienstvereinbarung über Auswahlrichtlinien vom Dienststellenleiter einseitig gekündigt werden könnte (und dann ggf. neu verhandelt werden müsste), wie die Fachkammer angenommen hat, kommt es nicht mehr entscheidend an. Von daher bedürfen auch die vom Antragsteller angestellten Überlegungen zur Nachwirkung solcher Dienstvereinbarungen (§ 70 Abs. 4 Satz 2 LPVG NRW) hier keiner Befassung, zumal diese nur das Zwischenstadium bis zur Ersetzung der gekündigten durch eine andere Vereinbarung betreffen und sich mithin nicht allgemein zu der Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit von Aufhebungsakten verhalten.
Die vollständige Aufhebung von behördlichen oder betrieblichen Grundsätzen der Personalplanung des Beteiligten im Sinne von § 73 Nr. 3 LPVG NRW unterliegt nicht der Mitwirkung des Antragstellers. Insoweit gelten im Kern die zu dem zuvor behandelten Mitbestimmungstatbestand angestellten Erwägungen entsprechend. Auch die Mitwirkung des Personalrats nach § 73 Nr. 3 LPVG NRW bezieht sich auf allgemeine, fallübergreifende Grundsätze, die typischerweise zugleich die Grundlage für künftige personelle Einzelentscheidungen bilden.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 73 Rn. 28; Reinartz, LPVG NRW, § 73 Anm. 5.
Man kann deshalb auch insoweit von einer Beteiligung der Personalvertretung „im Vorfeld" künftiger (i.d.R.) mitbestimmungspflichtiger Einzelmaßnahmen sprechen. Werden solche Grundsätze (isoliert) vollständig aufgehoben, so entfällt auch hier der notwendige Bezugspunkt dieser vorgelagerten Mitbestimmung. Wie schon die Fachkammer ausgeführt hat, bleibt davon die ggf. notwendige Beteiligung an anderen, gesondert beteiligungspflichtigen (Einzel-)Maßnahmen, darunter auch solchen organisationsrechtlicher Natur, unberührt.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil der Fachsenat das Ergebnis der Auslegung nach der Gesetzeslage für eindeutig hält und deshalb die Voraussetzungen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache wie auch sonstiger Revisionszulassungsgründe nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 72 LPVG
§
95 BetrVG
§ 95 BetrVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr.
15 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15
LPVG
§ 73 Nrn. 1 und 3 LPVG
§ 73 Nr. 1 und
Nr. 3 LPVG
§ 72 Abs.
4 Satz 1 Nr. 15 LPVG
§ 73 Nr. 1
LPVG
§
73 Nr. 3 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG
§ 72 Abs. 4
Satz 1 Nr. 15 LPVG
§ 73 Nr. 3 LPVG
§ 73 Nr. 1 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 LPVG
§ 72 Abs. 3 Nrn. 1 bis 3 und 6 LPVG
§ 73 Nr. 2 LPVG
§
72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG
§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG
§ 95 Abs. 1 Satz 1 BetrVG
§ 66 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 LPVG
§ 72 Abs. 1
Satz 1 Nrn. 12 und 13 LPVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 14 BPersVG
§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8
BPersVG
§
70 Abs. 4 Satz 2 LPVG

Zitierte Entscheidungen: DB 2005, 2530
18 L 850/96
1 A 289/01
6 PB 8.04
1 ABR 29/04
1 A
289/01
1 A 3709/91