Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-09, Aktenzeichen 13 K 255/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0509.13K255.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit einer erhaltungsrechtlichen Abwendungsvereinbarung.
Sie erwarb mit notariellem Kaufvertrag vom 20. September 2019 das mit einem Wohn- und Geschäftshaus mit 32 Wohneinheiten und drei sonstigen Einheiten bebaute Grundstück L... Straße 90 / X...straße 17 in Berlin-Friedrichshain (Kaufgrundstück). Das Grundstück befindet sich im räumlichen Geltungsbereich der sozialen Erhaltungsverordnung „Boxhagener Platz“ vom 23. März 1999 (GVBl. Seite 116). Am 20. September 2019 beantragte der beurkundende Notar beim Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin (nachfolgend: Bezirksamt) die Erteilung eines Zeugnisses über die Nichtausübung bzw. das Nichtbestehen eines Vorkaufsrechts.
Mit Schreiben vom 1. Oktober 2019 teilte das Bezirksamt der Klägerin mit, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts geprüft werde, gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme und fügte dem Schreiben den Entwurf einer Vereinbarung zur Abwendung des Vorkaufsrechts bei. Die Klägerin übersendete dem Bezirksamt daraufhin zunächst Änderungsvorschläge zur Abwendungsvereinbarung, die insbesondere einige bauliche Maßnahmen vom Verzicht auf Aufwertungsmaßnahmen ausnahmen, die Dauer der einzelnen Verpflichtungen differenzierten sowie die Rechtsnachfolgeklausel auf fünf Jahre und hinsichtlich der hierfür bestimmten Vertragsstrafe beschränken sollten. Das Bezirksamt zeigte sich mit den Änderungsvorschlägen mit Ausnahme der Befristung der Rechtsnachfolgeklausel auf fünf Jahre einverstanden. Die Beteiligten schlossen darauf am 19. November 2019 eine Vereinbarung zur Abwendung des bezirklichen Vorkaufsrechts mit folgendem Inhalt:
„Vorbemerkung
Das Grundstück befindet sich im räumlichen Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB „Boxhagener Platz" vom 23.03.1999 (Gesetz- und Verordnungsblatt S. 116), zuletzt geändert durch Verordnung vom 14.05.1999 (GVBI. S. 189). […]
Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn er in der Lage ist, das Grundstück entsprechend den Erhaltungszielen zu nutzen, und er sich hierzu, vor Ablauf der Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB verpflichtet. Zu diesem Zweck schließen die Erwerberin und das Land Berlin nachfolgende Vereinbarung:
§ 1 Unterlassungsverpflichtung
(1) Die Erwerberin verpflichtet sich,
1. auf die Begründung von Wohn- oder Teileigentum an dem Kaufgrundstück, sofern nicht die Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 oder Nr. 5 BauGB vorliegen,
2. a) auf den Rückbau der baulichen Anlage auf dem Kaufgrundstuck, b) Änderungen der baulichen Anlage auf dem Kaufgrundstuck in Gestalt energetischer Sanierungsmaßnahen, sofern keine Rechtspflicht zu ihrer Durchführung besteht, c) auf den Anbau von Balkonen sowie d) auf den An- bzw. Einbau eines Personenaufzuges
zu verzichten.
Abs. 1 Ziff. 2 d) gilt nicht für Personenaufzüge, die im Zusammenhang mit einem Dachgeschossausbau an- bzw. eingebaut werden und ausschließlich das Dachgeschoss erschließen. Abs. 1 Ziff. 2 d) gilt weiter nicht für Personenaufzüge, die im Zusammenhang mit einem Dachgeschossausbau an- bzw. eingebaut werden und neben dem Dachgeschoss auch weitere Geschosse erschließen, sofern sie über ein Zugangskontrollsystem verfügen und nur diejenigen Mieter einen Schlüssel bzw. eine andere Zugangsmöglichkeit erhalten, die dies wünschen.
(2) Die Verpflichtungen nach Abs. 1 gelten, solange die Erhaltungsverordnung „Boxhagener Platz" in Kraft ist, längstens jedoch
1. für die Verpflichtung nach Abs. 1 Ziff. 1 30 Jahre ab dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses, […]
(5) Die Erwerberin verpflichtet sich darüber hinaus, das Grundstück nur so zu nutzen, dass es mit dem Ziel der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Einklang steht und keinerlei Handlungen vorzunehmen oder vornehmen zu lassen, die diesem Zweck zuwiderlaufen. […]
§ 2 Rechtsnachfolge
Die Erwerberin verpflichtet sich, während der Geltungsdauer der Erhaltungsverordnung bei einer Eigentumsübertragung die Verpflichtungen aus dieser Vereinbarung auf den Rechtsnachfolger/Erwerber zu übertragen, mit der Maßgabe, dass dieser wiederum entsprechend zu verpflichten ist.
§ 3 Vertragsstrafe, Unterwerfung
(1) Verstößt die Erwerberin gegen ihre Verpflichtungen aus § 1 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2a dieser Vereinbarung, hat sie dem Land Berlin eine Vertragsstrafe in Höhe von bis zu 1.000.000 € (in Worten: eine Million Euro) zu zahlen.
(2) Verstößt die Erwerberin gegen ihre Verpflichtungen aus § 1 Abs. 1 Nr. 2b, 2c, und 2d dieser Vereinbarung, beträgt die zu zahlende Vertragsstrafe für jeden Fall des Verstoßes bis zu 50.000 € (in Worten: fünfzigtausend Euro) […]
§ 4 Erteilung des Negativzeugnisses
Das Land Berlin verpflichtet sich, unverzüglich nach Unterzeichnung dieser Vereinbarung das Negativzeugnis nach § 28 Abs. 1 S. 3 BauGB zu erteilen. […]
§ 5 Schlussbestimmungen […]“
Mit Schreiben vom 25. September 2019 übersendete das Bezirksamt dem beauftragten Notar das beantragte Negativzeugnis und die Klägerin wurde als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen.
Mit Schreiben an das Bezirksamt vom 22. Februar 2022 beantragte die Klägerin unter Verweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 – 4 C 1.20 – die Feststellung der Nichtigkeit der geschlossenen Abwendungsvereinbarung, hilfsweise die Feststellung, dass die Klägerin aufgrund der im Schreiben ebenfalls ausgesprochenen Kündigung der Abwendungsvereinbarung nicht mehr an diese gebunden sei. Die Kündigung begründete sie mit einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse infolge der höchstrichterlichen Entscheidung und der Unzumutbarkeit eines Festhaltens an, aber auch einer Anpassung der Vereinbarung. Ihr Rechtschutzinteresse liege in dem durch die Abwendungsvereinbarung begründeten Rechtsschein. Das Bezirksamt wies das Anliegen der Klägerin mit Schreiben vom 11. März 2022 zurück und verwies auf die fortbestehende Verbindlichkeit der Vereinbarung, weil es sich bei dieser um einen Vergleichsvertrag gehandelt habe. Ein Kündigungsrecht der Klägerin bestehe ebenfalls nicht: es gebe weder eine wesentliche Änderung der Verhältnisse, noch sei das Festhalten an der Vereinbarung unzumutbar. Auf die Erneuerung ihres Antrags mit Schreiben vom 25. Juli 2022, in dem die Klägerin außerdem mitteilte, dass sie die Begründung von Wohneigentum an dem Kaufgrundstück nach dem Wohneigentumsgesetz beabsichtige, bekräftigte das Bezirksamt mit Schreiben vom 1. September 2022 seine Ablehnung. Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Schreiben nicht beigefügt.
Mit der am 8. September 2022 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie meint, die Klage sei als Feststellungsklage zulässig, weil ihr aufgrund der vereinbarten Vertragsstrafen nicht zuzumuten sei, zunächst bei dem Beklagten einen Antrag auf Umwandlungsgenehmigung zu stellen. Die Abwendungsvereinbarung sei als subordinationsrechtlicher Vertrag nichtig, weil sich der Beklagte eine unzulässige Gegenleistung habe versprechen lassen. Es handele sich nicht um einen Vergleichsvertrag, da der Beklagte nie Zweifel am Bestehen seines Vorkaufsrechts geäußert habe und auch die Abwendungsvereinbarung ein solches nicht als ungewiss bezeichne, sondern voraussetze. Da sie einen Anspruch auf die Bescheinigung des Nichtbestehens eines Vorkaufsrechts gehabt habe, weil ihr Grundstück zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung entsprechend den Zielen und Zwecken der Erhaltungsverordnung „Boxhagener Platz“ bebaut gewesen und genutzt worden sei, habe sich der Beklagte für dessen Erteilung keine Gegenleistung versprechen lassen dürfen. Jedenfalls sei die ausgesprochene Kündigung der Vereinbarung wirksam, weil die Vertragsparteien irrtümlich ein bestehendes Vorkaufsrecht unterstellt hätten. Wie aus dem Text der Vereinbarung ersichtlich, habe die Klägerin keine Risiken im Hinblick auf die Rechtslage zum Vorkaufsrecht übernommen. Die Änderung der Verhältnisse sei auch wesentlich, weil die Vereinbarung bei Kenntnis der späteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht geschlossen worden wäre. Ein Festhalten an der Vereinbarung sei der Klägerin im Hinblick auf ihr Eigentumsrecht nicht zumutbar. Ergänzend bezieht sich die Klägerin auf die Eilentscheidung der 19. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 –.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der zwischen ihr und dem Beklagten abgeschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag „Vereinbarung über die Abwendung des gemeindlichen Vorkaufsrechts“ vom 08./19.11.2019 bezüglich des Grundstücks mit der postalischen Anschrift L... Straße 90/X...straße 17, 6... Berlin, eingetragen im Grundbuch von Friedrichshain des Amtsgerichts Tempelhof-Kreuzberg, Blatt-Nr. 7..., nichtig ist;
hilfsweise für den Fall, dass das Gericht nicht zur Feststellung der Nichtigkeit gelangt, festzustellen, dass sie der unter Ziff. 1genannte öffentlich-rechtliche Vertrag infolge ihrer wirksamen Kündigung vom 22. Februar 2022 nicht mehr bindet und der Beklagte aus ihm keine Rechte ableiten kann.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, dass es sich bei der Abwendungsvereinbarung um einen Vergleichsvertrag ohne Subordinationsverhältnis gehandelt habe. Die Klägerin sei im Hinblick auf andere Grundstücke ab 2017 an mehreren Verfahren zur Ausübung des Vorkaufsrechts beteiligt gewesen, in denen sie dessen Bestehen gegenüber dem Beklagten angezweifelt habe. Darin offenbare sich eine zwischen den Parteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestehende Ungewissheit. Außerdem habe Ungewissheit auch über die Voraussetzungen der Ausübung eines Vorkaufsrechts und über den erforderlichen Inhalt einer einseitigen Abwendungserklärung bestanden. Die Ungewissheit auf Beklagtenseite bestimme sich nach dem Organisationswissen und nicht dem Kenntnis- und Motivationsstand einer einzelnen Person und habe unzweifelhaft bestanden. Auch auf Seiten der Klägerin habe Ungewissheit über die Voraussetzungen des Vorkaufsrechts und seiner einseitigen Abwendung bestanden. Die Vertragsparteien hätten die Abwendungsvereinbarung auch und gerade in der Absicht abgeschlossen, diese auf beiden Seiten bestehende Ungewissheit zu beseitigen und langwierige Rechtsstreitigkeiten über die Rechtmäßigkeit der Vorkaufsrechtsausübung bzw. über deren wirksame einseitige Abwendung zu vermeiden. Das gegenseitige Nachgeben habe darin gelegen, dass der Bezirk auf die weitere Prüfung und Ausübung des Vorkaufsrechts verzichtet habe und auf Änderungswünsche der Klägerin hinsichtlich der Bestimmungen der Änderungsvereinbarung eingegangen sei. Die Annahme eines subordinationsrechtlichen Vertrages widerspräche der gleichgeordneten gesetzlichen Stellung des abwendungsberechtigten Käufers, dem ein Wahlrecht im Hinblick auf die Abwendung zukomme. Ein Kündigungsrecht bestehe schon deshalb nicht, weil die Voraussetzungen des Vorkaufsrechts und der Abwendungsbefugnis Gegenstand der Abwendungsvereinbarung selbst seien und nicht nur ihre Geschäftsgrundlage. Es habe auch keine Änderung der bei Vertragsschluss maßgeblichen Verhältnisse gegeben, weil dies eine Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung erfordern würde, die es zum Vorkaufsrecht und der Abwendungsbefugnis nicht gegeben habe. Das Festhalten am Vertrag sei der Klägerin zumutbar, sie habe zu eigenen Nachteilen nichts vorgetragen. Für das in einem sozialen Erhaltungsbereich liegende Grundstück bestünden ohnehin gesetzliche Beschränkungen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs (ein Ordner) Bezug genommen. Letzterer hat vorgelegen und war Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
Bei der Frage nach der Wirksamkeit der zwischen den Beteiligten geschlossenen Abwendungsvereinbarung und der weiteren Verbindlichkeit der sich aus dieser ergebenden Beschränkungen der Eigentümerstellung der Klägerin handelt es sich um ein gemäß § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähiges Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, sofern es sich um ein streitiges und konkretes Rechtsverhältnis handelt, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen von der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm, bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses zur Entscheidung gestellt werden (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 – juris Rn. 24).
Hier stellt die Klägerin die Gültigkeit der Abwendungsvereinbarung insgesamt zur Entscheidung. Die begehrte gerichtliche Feststellung ihrer Unwirksamkeit betrifft das Bestehen eines überschaubaren Bündels von Rechten und Pflichten der Beteiligten aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag und ist daher hinreichend konkret und abgegrenzt im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.
Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung der Unwirksamkeit der Abwendungsvereinbarung. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (st.Rspr., vgl. zuletzt BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14/17 – juris Rn. 13 m.w.N.).
Die Klägerin hat zumindest ein schutzwürdiges rechtliches Interesse an der Feststellung, dass ein Unterlassen der Weitergabe ihrer Verpflichtungen aus der Abwendungsvereinbarung an einen Rechtsnachfolger, zu welchem sie nach § 2 der Vereinbarung verpflichtet ist, die in § 3 (3) vereinbarte Vertragsstrafe in Höhe der Differenz zwischen dem Kaufpreis und dem Weiterverkaufspreis nicht verwirkt. Dabei ist unerheblich, dass die Klägerin auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung keine Angaben zu einer konkret bevorstehenden Weitergabe des Eigentums an dem Kaufgrundstück machen konnte, in deren Zusammenhang sich die Beschränkungen aus § 2 und § 3 (3) der Abwendungsvereinbarung auf ihre Rechtsposition auswirken würden. Auch eine zukünftige Verbesserung ihrer Rechtsposition genügt den Anforderungen des § 43 Abs. 1VwGO, denn an die Verneinung eines berechtigten Feststellungsinteresses und des damit verbundenen Ausschlusses verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes sind im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Gebot effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG hohe Anforderungen zu stellen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14/17 – juris Rn. 14).
Die Feststellungsklage ist im Hinblick auf die in § 3 (3) der Abwendungsvereinbarung vereinbarte Vertragsstrafe für den Fall eines Unterlassens der Klägerin, ihre Verpflichtungen aus der Abwendungsvereinbarung im Falle einer Eigentumsübertragung auf den Rechtsnachfolger weiterzugeben, nicht subsidiär. Diesbezüglich steht der Klägerin keine nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorrangige Klageart zur Verfügung. Es ist ihr nicht zuzumuten, sie auf eine abschließende Klärung der Verbindlichkeit ihrer Verpflichtung aus § 2 der Vereinbarung in einem Klageverfahren betreffend die Verwirkung der Vertragsstrafe zu verweisen. Es spricht ferner einiges dafür, dass die Klage auf Feststellung der Nichtigkeit auch im Hinblick auf die Unterlassungspflichten der Klägerin aus § 1 der Vereinbarung nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO subsidiär gegenüber einer Verpflichtungsklage auf Genehmigungserteilung ist. Wie die mündliche Verhandlung der Kammer erhellt hat, gibt es zwischen den verschiedenen Behörden, die den Beklagten vertreten, unterschiedliche bzw. noch nicht abschließend gebildete Rechtsauffassungen zu der Frage, ob der Verzicht der Klägerin auf die Durchführung bestimmter Umwandlungsvorhaben oder von baulichen Maßnahmen in der Abwendungsvereinbarung einen materiellen Ausschlusstatbestand im Hinblick auf den Genehmigungsanspruch für eine Umwandlung in Wohneigentum oder bestimmte bauliche Maßnahmen darstellt. Es ist also nicht gänzlich ausgeschlossen, dass der Klägerin eine von ihr beantragte erhaltungsrechtliche oder umwandlungsrechtliche Genehmigung erteilt werden könnte, der Beklagte sie dann jedoch im Falle der Ausnutzung der erteilten Genehmigung aus ihren Vertragsstrafeversprechen in § 3 der Vereinbarung in Anspruch nehmen würde.
II. Die zulässige Feststellungsklage ist unbegründet, denn die zwischen den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung vom 19. November 2019 ist weiterhin wirksam und ein Recht der Klägerin zur Kündigung der Vereinbarung besteht nicht.
Bei der geschlossenen Abwendungsvereinbarung handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß § 54 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG Bln (nachfolgend nicht mehr zitiert; vgl. auch VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 – juris Rn. 44 m.w.N.), welcher der gebotenen Schriftform des § 57 VwVfG entspricht.
1. Nichtigkeitsgründe gemäß § 59 Abs. 2 VwVfG liegen nicht vor.
1.1 Anders als die Klägerin meint, ist ein Nichtigkeitsgrund gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nicht gegeben.Danach ist ein subordinationsrechtlicher Vertrag nach § 54 Satz 2 VwVfG nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Der Nichtigkeitstatbestand betrifft Austauschverträge gemäß § 56 VwVfG, in denen sich der Vertragspartner der Behörde zu einer Gegenleistung verpflichtet, die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart wird und der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dient.
Die Abwendungsvereinbarung sieht zwar wechselseitige Verpflichtungen der Parteien vor. Diese Austauschelemente im Sinne des § 56 VwVfG bilden jedoch nicht den Schwerpunkt der Vereinbarung. Vielmehr handelt es sich im Wesentlichen um einen Vergleichsvertrag im Sinne des § 55 VwVfG. Diesem ist eigen, dass die von den Parteien eingegangenen wechselseitigen Verpflichtungen eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigen. Daher unterliegt ein Vergleichsvertrag mit Austauschelementen zwar nach wohl vorherrschender Meinung sowohl den Anforderungen des § 55 VwVfG als auch den Anforderungen des § 56 VwVfG (vgl. Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 3. EL 2022, VwVfG § 55 Rn. 27 m.w.N.; Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 55 Rn. 32; a.A. VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 – juris Rn. 51 sowie Siegel in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 55 Rn. 16: abschließender Vorrang des § 55 VwVfG). Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungendes § 56 VwVfG stehen dabei aber nach einhelliger Meinung unter dem Vorbehalt der Besonderheiten des Vergleichsvertrages. So muss die Angemessenheit der Gegenleistung gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 VwVfG unter Berücksichtigung des dem Vergleich zugrunde gelegten Sachverhalts beurteilt werden. Außerdem kann bei einer bestehenden Rechtsunsicherheit nicht von einem Anspruch des Bürgers auf eine Leistung der Verwaltung im Sinne des § 56 Abs. 2 VwVfG ausgegangen werden (so im Ergebnis VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022, a.a.O.; vgl. Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 3. EL 2022, VwVfG § 55 Rn. 27 m.w.N.; Fehling, in: ders./Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 55 VwVfG Rn. 13). Bei einem Vergleichsvertrag mit Austauschelementen findet daher der Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG keine Anwendung. Auch darüber hinaus genießt der Vergleichsvertrag nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das „Privileg gesteigerter Unempfindlichkeit gegenüber Gesetzesverletzungen“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 – IV C 84.73 – juris Rn. 27).
Bei der Abwendungsvereinbarung vom 19. November 2019 handelt es sich um einen Vergleichsvertrag mit Austauschelementen, welcher die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 VwVfG erfüllt. Die Vereinbarung wurde im Hinblick auf eine bei den Beteiligten bestehende Ungewissheit zur Reichweite des Ausschlussgrundes des § 26 Nr. 4 BauGB und des damit verbundenen Inhalts einer Abwendungserklärung der Klägerseite nach § 27 Abs. 1 BauGB geschlossen und beseitigt diese Ungewissheit durch die vereinbarten Verpflichtungen der Beteiligten im Wege eines beiderseitigen Nachgebens.
a. Die Annahme einer nach § 55 VwVfG für den Vergleichsvertrag erforderlichen Ungewissheit setzt zunächst voraus, dass ein unabhängiger Betrachter die für die Sachentscheidung wesentliche Rechtslage im Zeitpunkt des Vertragsschlusses als ungewiss angesehen hätte. Dem unabhängigen Betrachter sind die im Allgemeinen zu erwartenden Sach- und Fachkenntnisse der jeweiligen Vertragspartner zu unterstellen, das heißt, es kommt nicht maßgeblich auf die (konkreten) Vorstellungen und Anschauungen der Vertragspartner an. Die Zweifel an der Rechtslage müssen jedoch beiden Vertragsparteien bewusst gewesen sein (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 29. Juli 1987 – 23 B 86.02281 – NVwZ 1989, 167 [168]; Rotzek, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 3. EL 2022, § 55 Rn. 31 f.; Fehling, in: ders./Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 55 Rn. 22).
Zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses zwischen der Klägerin und dem Beklagten war die ihr Verhältnis zueinander bestimmende Rechtslage objektiv ungewiss. Dem Beklagten stand zwar dem Grunde nach – worüber bei den Vertragsparteien keine Zweifel bestanden – ein Vorkaufsrecht am Grundstück nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB zu, weil sich das Grundstück im räumlichen Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung befand. Auf diesen klaren und eindeutigen Umstand nimmt die Abwendungsvereinbarung in ihrer Präambel ausdrücklich Bezug. Rechtliche Ungewissheit bestand aber zu der Frage, ob nicht das Vorkaufsrecht wegen des aktuellen baulichen Zustands und der ausgeübten Nutzung des Kaufgrundstücks gemäß § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen war und der Klägerin schon aus diesem Grunde das beantragte Negativzeugnis erteilt werden musste oder ob der Beklagte bei der Prüfung dieses Ausschlussgrundes auch die Höhe des Kaufpreises, die Rechtsform der Klägerin, ihr bisheriges und zu erwartendes Geschäftsgebaren und die daraus prognostizierte zukünftige Nutzung des Kaufgrundstücks (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 – juris Rn. 56 f.) zu berücksichtigen hatte. Das Bundesverwaltungsgericht entschied erst mit Urteil vom 9. November 2021 – 4 C 1.20 – höchstrichterlich, dass bei der Prüfung des Ausschlusses eines Vorkaufsrechts im Gebiet einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB keine zukünftigen Entwicklungsabsichten des jeweiligen Käufers berücksichtigt werden dürfen, sondern – dem Wortlaut der Norm folgend, „der auch nicht mithilfe anderer Auslegungsmethoden überwunden werden kann“ – nur die tatsächlichen Verhältnisse auf dem Grundstück im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts.
Die vor der höchstrichterlichen Klärung vertretenen unterschiedlichen Rechtsauffassungen waren zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses Gegenstand des politischen Diskurses im Land Berlin. Die Verwaltung des Beklagten hatte sich erstmals auf eine Befugnis zur Abwehr zukünftiger erhaltungswidriger Entwicklungen berufen und war damit zunächst vor dem Landgericht Berlin unterlegen. Zweifel an einer entsprechenden Befugnis der Berücksichtigung zukünftiger Nutzungsabsichten des Erwerbers wurden auch aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 1993 – 4 B 100/93 – juris– betreffend ein unbebautes Grundstück – hergeleitet. Die unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu der Frage, ob es auf zukünftige erhaltungswidrige Entwicklungen ankommen kann, wurden sowohl in der Tagespresse referiert (vgl. z.B. Tagesspiegel, „Milieuschutz in Berlin: Gericht weist Klage gegen Vorkaufsrecht in Kreuzberg ab“, Artikel vom 17. Mai 2018, abrufbar unter https://www.tagesspiegel.de/berlin/gericht-weist-klage-gegen-vorkaufsrecht-in-kreuzberg-ab-2992456.html; Morgenpost, „Gericht bestätigt Vorkaufsrecht in Kreuzberg“, Artikel vom 17. Mai 2018, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article214320243/Gericht-bestaetigt-Vorkaufsrecht-in-Kreuzberg.html; Morgenpost, „Vorkaufsrecht als Mittel gegen Verdrängung“, Artikel vom 22. Januar 2018, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article213185115/Vorkaufsrecht-als-Mittel-gegen-Verdraengung.html; Morgenpost, „Landgericht stoppt Vorkaufsrecht der Bezirke für Immobilien“, Artikel vom 6. November 2017, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article212451669/Landgericht-stoppt-Vorkaufsrecht-der-Bezirke-fuer-Immobilien.html) als auch in den juristischen Publikationen der Immobilienbranche (vgl. beispielhaft Burrack, „Die Ausübung kommunaler Vorkaufsrechte zugunsten Dritter nach Berliner Modell ist klärungsbedürftig“, Grundeigentum 2017, 1060; Hellriegel, „Bezirke verlangen hohe Zugeständnisse und drohen mit dem gemeindlichen Vorkaufsrecht“, Grundeigentum 2017, 403; Hamer/Schuldt, „Zweckentfremdung eines städtebaulichen Instruments zur Mietpreisregulierung“, Grundeigentum 2018, 1108). In seiner dem zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts und dem Abschluss der hier streitigen Abwendungsvereinbarung vorausgehenden zweitinstanzlichen Entscheidung vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 – zum bezirklichen Vorkaufsrecht hatte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zur Begründung der Zulassung der Revision ausgeführt:
„Die Revision war zuzulassen, weil die Rechtssache von grundsätzlicher Be-deutung ist (§ 132 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Sie wirft höchstrichterlich nicht geklärte Fragen zur Auslegung der Voraussetzungen des § 26 Nr. 4 BauGB für den Ausschluss der Ausübung des Vorkaufsrechts im Geltungsbereich von sozialen Erhaltungssatzungen auf. Es handelt sich dabei um eine fallübergreifende Rechtsfrage. Allein im Land Berlin bestanden im Jahre 2017 42 und im Jahr 2018 56 soziale Erhaltungsgebiete, in denen im Jahre 2017 in 11 und im Jahre 2018 in 21 Fällen das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ausgeübt wurde (vgl. Senat von Berlin, 2. Bericht über die Wahrnehmung von Vorkaufsrechten vom 17. Mai 2019, Abgeordnetenhaus von Berlin, Drs. Nr. 1281 D, S. 2 u. 6).“
Bei verständiger Würdigung war die Rechtslage zur Reichweite von § 26 Nr. 4 BauGB dementsprechend ungewiss (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, Urteil vom 11. Januar 1994 – 1 A 72.89 – juris Rn. 18; Wolff, „Der Vergleichsvertrag wegen Rechtszweifeln“, in: ArchÖffR 2017, S. 197 [200]). Über diese Unklarheit waren sich im Übrigen alle in Berlin tätig werdenden Immobilieninvestoren und mithin auch die Klägerin im Klaren. Die Klägerin kann sich nicht im Nachhinein darauf berufen, im Vorfeld des Immobilienerwerbs in einem Milieuschutzgebiet keinerlei rechtliche und tatsächliche Prüfungen bezogen auf das Kaufobjekt durchgeführt und aus diesem Grund keine Zweifel am Bestehen eines gemeindlichen Vorkaufsrechts gehabt zu haben. Dieser Vortrag ist lebensfern und verfahrensangepasst (a.A. für den entschiedenen Einzelfall VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 – juris Rn. 62).
Neben den berücksichtigungsfähigen Umständen im Rahmen des § 26 Nr. 4 BauGB war bei verständiger Würdigung zwischen den Parteien ferner ungewiss, zu welchen Maßnahmen sich die Klägerin als Käuferin im Rahmen ihres Gestaltungsrechts nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB verpflichten musste, um ein öffentliches Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beseitigen bzw. die Voraussetzungen des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB zu schaffen. Auch diese Ungewissheit sollte die Abwendungsvereinbarung beseitigen (so im Ergebnis ebenso VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 – juris Rn. 65).
b. Mit der Abwendungsvereinbarung sind sowohl die Klägerin als auch der Beklagte im Sinne eines wechselseitigen Nachgebens gemäß § 55 VwVfG von dem im Verfahren günstigstenfalls erreichbaren Positionen abgerückt. Der Beklagte hat sein Vorkaufsrecht nicht zugunsten einer gemeinnützigen Eigentümerin ausgeübt und damit akzeptiert, dass er eine Verdrängung von schutzbedürftigem Milieu aus dem Kaufobjekt durch Umwandlungs- und Aufwertungsmaßnahmen nicht dauerhaft verhindern kann. Die Klägerin hat sich im Gegenzug zeitlich begrenzten Beschränkungen in der gewinnbringenden Verwertung des neu erworbenen Grundeigentums unterworfen.
c. Das wechselseitige Nachgeben erfolgte zur Beseitigung der rechtlichen Ungewissheit im Hinblick auf die §§ 26 Nr. 4 und 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB.
Soweit die Klägerseite unter Verweis auf die ausdrücklich im Einzelfall ergangene Eilentscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 – behauptet, eine rechtliche Ungewissheit habe nur im Hinblick auf den notwendigen Inhalt einer Erklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestanden bzw. nur insoweit hätten die Beteiligten eine rechtliche Ungewissheit zum Bezugspunkt des wechselseitigen Nachgebens in der Abwendungsvereinbarung machen wollen, nicht aber im Hinblick auf § 26 Nr. 4 BauGB, ist dies nicht überzeugend. Zwar verlangt die Annahme eines Vergleichsvertrags nach § 55 VwVfG und die damit verbundene „Unempfindlichkeit gegenüber gewissen Gesetzesverletzungen“, dass sich die Ungewissheit und das gegenseitige Nachgeben der Parteien auf denselben Punkt beziehen (sog. Konnexität). Das bedeutet, dass sich die – ggfs. gesetzeswidrigen – Leistungsversprechen auf die tatsächliche oder rechtliche Ungewissheit beziehen müssen und nicht nur aus Anlass einer Rechtsungewissheit und zu deren Überbrückung erfolgt sein dürfen (BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 – IV C 84.73 – juris Rn. 27). Diesem Konnexitätserfordernis wird die zwischen den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung jedoch gerecht.
Die von der Klägerseite geforderte klare Trennung zwischen einer rechtlichen Ungewissheit zum erforderlichen Inhalt einer Abwendungserklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB und einer Ungewissheit hinsichtlich der zulässigen Betrachtungen im Rahmen der Prüfung des § 26 Nr. 4 BauGB kann nicht sinnvoll vorgenommen werden. Der Inhalt der nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlichen Verpflichtungen des Käufers kann nicht abstrakt bestimmt werden, weil sich die Abwendungsbefugnis nach § 27 Abs. 1 BauGB auf eine Vielzahl unterschiedlicher Vorkaufsrechte der Gemeinde aus den §§ 24 Abs. 1 und 25 Abs. 1 BauGB bezieht. Die Abwendungserklärung muss dementsprechend auch unterschiedlichen Anforderungen gerecht werden. Im Fall der Belegenheit des Kaufgrundstücks in einem sozialen Erhaltungsgebiet wird der Inhalt der zur Abwendung des Vorkaufsrechts erforderlichen Verpflichtungen insbesondere durch die Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB bestimmt (siehe auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 – juris Rn. 71). Diese enge Beziehung bestimmt daher auch den Wortlaut des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts u.a. abwenden kann, wenn die Verwendung des Grundstücks „nach den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme“ bestimmt oder bestimmbar ist und der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen. Gleichlautend bestimmt § 26 Nr. 4 BauGB, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen ist, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme genutzt wird. Demzufolge kann der Käufer mit näher zur bestimmenden Selbstverpflichtungen gegenüber der Gemeinde betreffend die Grundstücksnutzung einen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht bestehenden Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB auch nachträglich schaffen.
d. Der Abschluss einer Abwendungsvereinbarung mit der Klägerin stellt sich schließlich auch als sachgerechte Ausübung des dem Beklagten in § 55 VwVfG eingeräumten Ermessens dar.
Für den Beklagten war absehbar, dass die Nutzung des Kaufgrundstücks entsprechend den Zielen und Zwecken der sozialen Erhaltungsverordnung bei Eintritt des Vorkaufsfalls zwar gegeben, jedoch durch die Verwertungsinteressen der potentiellen neuen Eigentümerin gefährdet war. Es bestand ein öffentliches Interesse daran, diese Gefährdung durch einen Vorkauf zugunsten eines gemeinnützigen Wohnungsunternehmens oder eine hinreichende vertragliche Bindung der neuen Eigentümerin abzuwenden. Gleichzeitig war ungewiss, ob die bundesgesetzlichen Regelungen ein entsprechendes Handeln des Beklagten legitimierten. Der Beklagte durfte aufgrund der vorherrschenden Meinung in der rechtswissenschaftlichen Literatur und später auch infolge der Bestätigung eines Vorkaufs durch die Berliner Instanzgerichte vertretbar annehmen, dass ihm das Instrument des Vorkaufsrechts auch zur Abwehr zukünftiger erhaltungswidriger Entwicklungen zur Verfügung stehe und dass der Einsatz dieses Instruments im Hinblick auf die Umwandlungs- und Aufwertungsmaßnahmen, die regelmäßig mit den Grundstückskäufen einhergingen, auch geboten sei. Eine entsprechende Befugnis des Beklagten zur Berücksichtigung zukünftiger Entwicklungen lag aber gleichzeitig nach dem Gesetzeswortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB jedenfalls nicht auf der Hand und wurde vom Landgericht Berlin und einigen Literaturstimmen angezweifelt. Der Beklagte konnte nicht ausschließen, dass er zur Abwendung zukünftiger Gefahren für die sozialen Erhaltungsziele nicht oder nur sehr eingeschränkt befugt war. Eine höchstrichterliche Klärung stand, wie dargelegt, aus.
Die einen Ausgleich zwischen den Interessen beider Parteien im Hinblick auf die rechtliche Ungewissheit bezweckende Vereinbarung musste daher einerseits Verpflichtungen der Käuferin enthalten, die ein öffentliches Interesse des Beklagten an der Ausübung des Vorkaufsrechts möglichst weitgehend entfallen lassen und mögliche künftige erhaltungsrechtlich negativ zu bewertende Entwicklungen verhindern. Sie musste andererseits dem Interesse der Käuferin an einer zügigen Abwicklung des Kaufvertrages zum Erhalt der Finanzierungszusagen Dritter und der tatsächlichen Nutzung des eingesetzten Kapitals gerecht werden. Zu berücksichtigen war auch das nach Eigentumsübertragung grundrechtlich geschützte Interesse der Käuferin, nicht auf unbestimmte Zeit über die gesetzlichen Bestimmungen hinaus in der Verwertung ihres Grundeigentums beschränkt zu werden.
Soweit die Klägerseite einwendet, das gegenseitige Nachgeben stehe in einem eklatanten (und damit ggfs. ermessensfehlerhaften) Missverhältnis zueinander, weil der Beklagte im Ergebnis alles bekommen habe, was er verlangt habe, vermag die Kammer ein solches Missverhältnis nicht zu erkennen. In den Interessenausgleich durften durchaus die für jede Partei bestehenden – und ihre Verhandlungsposition bestimmenden – Risiken hinsichtlich der rechtlichen Ungewissheit zu § 26 Nr. 4 BauGB und § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB mit ihrem jeweiligen Gewicht einfließen. Das Risiko, dass die Klägerin mit der Vereinbarung einging, nämlich sich zu etwas zu verpflichten, was gesetzlich nicht erforderlich war, um den Kauf zu vollziehen, war erheblich geringer als das Risiko auf Seiten des Beklagten, ein weiteres Grundstück im Erhaltungsgebiet nur zeitlich befristet vor einer Umwandlung in Wohneigentum und erhaltungswidrigen Aufwertungsmaßnahmen bewahrt zu haben, obwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts zulässig und effektiver gewesen wäre. Dementsprechend ist der Beklagte gegenüber der Klägerin – aus einer zum damaligen Zeitpunkt instanzgerichtlich und rechtswissenschaftlich bestätigten Position der Stärke – mit weitgehenden Forderungen aufgetreten und hat sich in seiner Verwaltungspraxis bemüht, die öffentlichen Interessen an der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in verhältnismäßigem, aber weitreichenden Umfang durchzusetzen. Wie der Kammer aus anderen Verfahren bekannt ist, hat sich die Verhandlungsposition des Beklagten mit jeder gerichtlichen Bestätigung des Vorkaufsrechts weiter verhärtet, so dass in der späteren Verwaltungspraxis bestimmte, den Erwerberinteressen weit entgegenkommende Regelungen betreffend die Umwandlungen in Wohneigentum nicht mehr akzeptiert wurden.
Der Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG findet hier auch nicht deshalb Anwendung, weil die Klägerseite nach eigenem Bekunden keinen Vergleichsvertrag schließen wollte und sich ein entsprechender rechtsgeschäftlicher Wille nicht feststellen lasse.
Anders als die Klägerseite meint, erfordert die Annahme eines Vergleichsvertrags weder eine entsprechende Betitelung der Vereinbarung noch muss der Interessenausgleich als Vertragszweck ausdrücklich benannt werden. Vielmehr bestimmt sich die Rechtsnatur einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung – wie auch im Zivilrecht – nach ihrem Inhalt, der gemäß §§ 133, 157 BGB unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben durch Auslegung zu ermitteln ist. Neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen kommt es entscheidend auf den mit der Vereinbarung verfolgten Zweck, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3. Dezember 2014 – 13 A 302/14 – juris Rn. 5 m.w.N.). Diese sprechen hier deutlich für die Annahme eines Vergleichsvertrages. Der Wortlaut der Vereinbarung stellt sich hingegen als offen dar.
Die Abwendungsvereinbarung bezweckt die Regelung des Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten vor dem dargelegten Hintergrund einer zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestehenden ungewissen Rechtslage. Auch die Interessenlage der Parteien und die Begleitumstände bei Abschluss der Vereinbarung sprechen objektiv erkennbar für die Annahme eines Vergleichsvertrags. Aufgrund der engen Fristen für die Ausübung des Vorkaufsrechts in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB und der Besonderheiten des Immobilienmarktes und seiner Finanzierungen hatten weder der Beklagte noch die Klägerin ein Interesse daran, zunächst eine höchstrichterliche Klärung der komplexen und umstrittenen Rechtsfrage zur Berücksichtigungsfähigkeit von zukünftigen Nutzungsabsichten des Erwerbers (siehe zum Streitstand Stock, in: Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 148. EL 2022, § 26 Rn. 24 ff.) in einem Musterverfahren herbeizuführen. Es bestand vielmehr ein Bedürfnis danach, eine für beide Seiten akzeptable Regelung der mit dem Grundstückskauf verbundenen Änderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse herbeizuführen. Die Abwendungsvereinbarung zielte daher zuvorderst darauf, eine Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten entbehrlich zu machen, denn ein Vorkauf hätte den erheblichsten Eingriff in die Rechtspositionen der Klägerin dargestellt und den höchsten Rechtmäßigkeitsanforderungen unterlegen. Das geeignetste Vehikel für einen Interessenausgleich in dieser Situation der Ungewissheit war dabei die bundesgesetzlich in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB dem jeweiligen Käufer eingeräumte Möglichkeit, durch entsprechende Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde das öffentliche Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beseitigen bzw. einen Ausschlussgrund nach § 26 Nr. 4 BauGB zu schaffen. Hierauf nimmt die Abwendungsvereinbarung ebenfalls ausdrücklich Bezug: die Befugnis nach § 27 Abs. 1 BauGB war „rechtlich gewiss“, wie auch das Bestehen des Vorkaufsrechts dem Grunde nach.
Anders als die Klägerseite meint, steht der Annahme einer Vergleichsregelung zur beiderseitigen Ungewissheit der Parteien über die Reichweite des Ausschlussgrundes nach § 26 Nr. 4 BauGB nicht entgegen, dass § 26 Nr. 4 BauGB im Wortlaut der Abwendungsvereinbarung nicht genannt wird. Die fehlende Bezugnahme ist unschädlich, weil sich der Gegenstand des Vergleichsvertrags schon deutlich aus Zweck, Interessenlage und Begleitumständen des Vertragsschlusses herleiten lässt und weil der Wortlaut zum anderen insoweit völlig offen ist. Er lässt auch keinen zum angenommenen Vertragszweck gegenteiligen objektiven Willen der Parteien erkennen.
1.2 Die Einordnung der Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag führt nicht gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG zu ihrer Nichtigkeit. Danach ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 VwVfG rechtswidrig wäre.
Wie vorstehend ausführlich dargelegt, lagen die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichsvertrags vor, und zwar sowohl im Hinblick auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 VwVfG als auch im Hinblick auf die pflichtgemäße Ausübung des dem Beklagten eingeräumten Ermessens im Zeitpunkt des Vertragsschlusses. Auf den Meinungsstreit, was unter den „Voraussetzungen zum Abschluss“ zu verstehen ist (vgl. Übersicht bei Brosius-Gersdorf, in: Schoch/Schneider, VerwR, 3. EL 2022, § 59 VwVfG Rn. 165), kommt es daher nicht an.
2. Die Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung lässt sich ferner nicht aus § 59 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 779 Abs. 1 BGB herleiten. Danach ist ein Vergleichsvertrag, durch den der Streit oder die Ungewissheit der Parteien über ein Rechtsverhältnis im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt wird, unwirksam, wenn der nach dem Vertragsinhalt als feststehend zugrunde gelegte Sachverhalt der Wirklichkeit nicht entspricht und der Streit oder die Ungewissheit bei Kenntnis der Sachlage nicht entstanden sein würde (§ 779 Abs. 1 BGB). Dieser Nichtigkeitstatbestand wird durch § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht gesperrt.
Ein Sachverhalt ist dann als feststehend zu Grunde gelegt, wenn er den Beteiligten nicht oder nicht mehr ungewiss ist und von ihnen als wesentliche Voraussetzung der Streitbeilegung betrachtet wird (BGH, Urteil vom 18. Dezember 2007 – XI ZR 76/06 –juris Rn. 14). Als für § 779 Abs. 1 BGB maßgebliche Vergleichsgrundlage im Sinne des „Sachverhalts“ forderte die frühere Rechtsprechung grundsätzlich eine Vorstellung der Parteien über bestimmte Tatsachen und sah reine Rechtsirrtümer nicht vom Anwendungsbereich des § 779 Abs. 1 BGB umfasst (vgl. BGH a.a.O.). Zuletzt ließ der Bundesgerichtshof aber ausdrücklich offen, ob der Begriff des Sachverhalts nicht auch reine Rechtsfragen umfassen kann (vgl. BGH, Urteil vom 20. März 2013 – XII ZR 72/11 – juris Rn. 17; reine Rechtsirrtümer ausklammernd: VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 – juris Rn. 72).
Im Falle der Abwendungsvereinbarung vom 19. November 2019 muss dieser Streit aber nicht entschieden werden, da die Beteiligten dem Vertragsschluss weder Tatsachen noch Rechtsfragen zugrunde gelegt haben, die nicht der Wirklichkeit entsprachen. Die (Rechts-)Frage nach der Reichweite des § 26 Nr. 4 BauGB und des Inhalts einer auf diesen bezogenen einseitigen Abwendungserklärung gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB war zwischen den Parteien ungewiss und gerade Bezugspunkt der wechselseitig eingegangenen Verpflichtungen (s.o.). Ein etwaiger Irrtum hierüber kann nicht zur Nichtigkeit gemäß § 779 BGB führen, da die Frage Vertragsgegenstand, nicht aber Vergleichsgrundlage geworden ist (vgl. auch BGH, Urteil vom 18. Dezember 2007 – XI ZR 76/06 –juris Rn. 14). Die Beteiligten haben mit dem Vergleich in Kenntnis der rechtlichen Ungewissheit eine bestimmte Risikoverteilung vorgenommen, die sich durch die spätere Realisierung eines von der Klägerseite übernommenen Risikos (hierzu sogleich) – nämlich dass sich das Bundesverwaltungsgericht der Rechtsauffassung der Instanzgerichte und der vorherrschenden Meinung in der Kommentarliteratur nicht anschließt und ein Vorkaufsrecht ablehnt – gerade nicht erledigt.
III. Das hilfsweise Feststellungsbegehren der Klägerin bleibt gleichfalls ohne Erfolg. Die Abwendungsvereinbarung ist nicht durch die schriftliche Kündigung der Klägerin vom 22. Februar 2022 unwirksam geworden. Die Erklärung vermochte das Vertragsverhältnis nicht zu beenden, weil der Klägerin kein Recht zur Kündigung zustand. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass der Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen und als beständig vorausgesetzt haben (st.Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2016 – 2 B 83/15 – juris Rn. 11 m.w.N.). Von einer wesentlichen Änderung der rechtlichen Bedingungen, auf deren Bestand die Beteiligten vertraut haben, kann hier jedoch schon keine Rede sein.
Wie bereits zu § 779 BGB dargelegt, haben die Beteiligten die Frage nach der Reichweite der §§ 26 Nr. 4, 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, zu der – wie ausführlich dargelegt – rechtliche Ungewissheit bestand, zum Bezugspunkt und zur Grundlage der Abwendungsvereinbarung gemacht. Es handelt sich also nicht um Verhältnisse, deren Bestand die Beteiligten als gemeinsame Grundlage der Vereinbarung angenommen und deren Fortbestand sie fraglos vorausgesetzt haben, ohne diese rechtlichen Bedingungen zum Vertragsinhalt gemacht zu haben. Die Abwendungsvereinbarung sollte vielmehr eine für beide Parteien annehmbare Regelung im Hinblick auf die aus der unklaren Rechtslage resultierenden Risiken darstellen. Dabei haben die Beteiligten bei verständiger Würdigung nicht erwartet, dass die rechtliche Ungewissheit auf unbestimmte Zeit Bestand haben würde, sondern mussten mit einer höchstrichterlichen Klärung in absehbarer Zukunft rechnen. Die nachträgliche höchstrichterliche Klärung stellt daher keinen bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteil dar, dem die Parteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses voraussichtlich auf andere Art und Weise in der Abwendungsvereinbarung Rechnung getragen hätten. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021, welches eine den Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB erweiternde Auslegung ablehnt und damit das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten stark einschränkt, fällt vielmehr in die vertraglich der Klägerin zugewiesene Risikosphäre: zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses sprach Vieles dafür, dass sich das von der Klägerin in Ermangelung von Rücktritts- und Kündigungsrechten übernommene Risiko, nämlich dass sie sich Beschränkungen in der Ausnutzung des erworbenen Grundeigentums unterwirft, die zur Abwendung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts nicht erforderlich sind, nicht realisieren würde (s.o.). Das Risiko war gleichwohl real, vor allem im Hinblick auf die frühere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 1993 – 4 B 100/93 – (juris).
Die höchstrichterliche Klärung der Reichweite des § 26 Nr. 4 BauGB führt auch nicht dazu, dass der Klägerin ein Festhalten an ihren Verpflichtungen aus der Abwendungsvereinbarung nicht mehr zuzumuten wäre. Für eine Unzumutbarkeit im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG genügt nicht, dass sich für eine Vertragspartei das normale Vertragsrisiko realisiert. Es reicht ferner nicht aus, dass eine Vertragspartei nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Vertragsschluss vernünftigerweise jetzt nicht mehr einwilligen würde. Vielmehr muss nach dem Regelungszusammenhang sowie nach dem Zweck der Vorschrift die Änderung der für den Vertragsinhalt maßgeblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für die Vertragspartei geführt haben, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten. Die Folgen der nachträglichen Änderung müssen folglich den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat (st.Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2016 – 2 B 83/15 – juris Rn. 11 m.w.N.; Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4/11 – juris Rn. 64 m.w.N.). Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden der Vertragspartei abzustellen, sondern ein objektiver Maßstab zugrunde zu legen. Anderenfalls hätte es eine Vertragspartei entgegen dem – für die Gewährleistung von Rechtssicherheit unverzichtbaren – Grundsatz "pacta sunt servanda" in der Hand, über die Eigendefinition der Unzumutbarkeit die Notwendigkeit einer Vertragsanpassung weitgehend selbst zu bestimmen. Das Festhalten an dem unveränderten ursprünglichen Vertragsinhalt ist aber jedenfalls dann unzumutbar, wenn – bei Annahme der Gleichwertigkeit der gegenseitig versprochenen Leistungen bei Vertragsschluss – durch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung oder eine nachträgliche Rechtsänderung ein eklatantes Missverhältnis zwischen ihnen entstanden ist (BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4/11 – juris Rn. 64 f.).
Diese Voraussetzungen einer Unzumutbarkeit liegen nicht vor. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts fällt in die Risikosphäre der Klägerin und führt nicht zu einem eklatanten Missverhältnis zwischen den ursprünglich gegenseitig versprochenen Leistungen. Die Beschränkungen der Eigentümerrechte der Klägerin sind – soweit sie überhaupt über die gesetzlichen Bindungen ihres Grundeigentums hinausgehen – zeitlich befristet und durch die vertraglich vereinbarte Härtefallklausel relativiert. Die Klägerin unterliegt zwar Einschränkungen in der Verwertung ihres Eigentums, dessen Privatnützigkeit besteht aber unangefochten fort. Die Klägerin hat im Gegenzug für die eingegangen, zeitlich beschränkten Verpflichtungen in einer Zeit rechtlicher Ungewissheit schnelle Rechtssicherheit zu den Realisierungsmöglichkeiten des Grundstückskaufs und der damit verbundenen rechtlichen Bindungen und Gewinnchancen erhalten. Mit der zügigen Erteilung des Negativzeugnisses hat ihr der Beklagte die Möglichkeit eröffnet, ihre Investition zeitnah zu realisieren, ohne das Ergebnis eines gerichtlichen Verfahrens zur Rechtmäßigkeit der Ausübung eines Vorkaufsrechts abwarten zu müssen. Erst mit der zügigen Freigabe durch den Beklagten konnte die Klägerin die geschützte Rechtsposition der Grundstückseigentümerin erlangen, aus der sie seit dem Vertragsschluss wirtschaftliche Vorteile generiert. Die Leistungen des Beklagten sind – anders als die Klägerin meint – durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts daher nicht völlig entwertet worden, auch wenn nunmehr feststeht, dass ein Vorkaufsrechts des Beklagten – unbeschadet einer näheren Prüfung der Grundstücksverhältnisse zum Zeitpunkt des Kaufs – gar nicht bestand.
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1 VwGO und § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO. Die Berufung war nicht nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes auf
80.000,00 Euro
festgesetzt. Die Kammer hat den Streitwert nach der Anzahl der Wohneinheiten auf dem Grundstück, das Gegenstand der Abwendungsvereinbarung und ihrer Beschränkungen ist, bemessen und entsprechend dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 27. April 2018 – 2 L 13.18 – zum Streitwert bei Umwandlungsgenehmigungen 5.000 Euro pro Wohneinheit angesetzt. Für den Feststellungsantrag wurde der Streitwert halbiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 54 VwVfG
§ 57 VwVfG
§ 56 VwVfG
§ 55 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 59 VwVfG
§ 779 BGB
§ 167 VwGO
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 oder Nr. 5 BauGB
§ 28 Abs. 1 S. 3 BauGB
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 59 Abs. 2 VwVfG
§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 54 Satz 2 VwVfG
§ 56 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 56 Abs. 2 VwVfG
§ 26 Nr. 4 BauGB
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB
§ 132 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 26 Nr. 4 und 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 und 25 Abs. 1 BauGB
§ 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 59 Abs. 1 VwVfG
§ 779 Abs. 1 BGB
§ 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 26 Nr. 4, 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 167
4 C 1.20
19 L 112/22
8 C 19/09
6 B 14/17
IV C 84.73
23 B 86.02
10 B 9.18
4 B 100/93
1 A 72.89
13 A 302/14
XI ZR 76/06
XII ZR 72/11
2 B 83/15
8 C 4/11
2 L 13.18