Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-10-15, Aktenzeichen 9 C 1276/13.T
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:1015.9C1276.13.T.0A

Tenor:
Die Auswahlentscheidung des Beklagten vom 30. April 2013 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, das Auswahlverfahren für die Vergabe der Konzession für die gebündelte Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten auf dem Flughafen Frankfurt Main erneut durchzuführen.
Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1), die diese selbst trägt, haben der Beklagte und die Beigeladene zu 2) je zur Hälfte zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte und die Beigeladene zu 2) dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin bietet Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen in Deutschland an. Sie wendet sich gegen die Vergabe derartiger Dienste auf dem Flughafen Frankfurt Main für die Zeit ab dem 1. November 2013 an die Beigeladene zu 2), die diese Dienste dort auch zuvor erbracht hat.
Die Beigeladene zu 1), die als Betreiberin des Flughafen Frankfurt Main dort selbst Bodenabfertigungsdienste erbringt, schrieb im Amtsblatt der Europäischen Union vom 30. Oktober 2012 (2012/S 209-344235), berichtigt am 10. November 2012 (2012/S 217-356830), die Konzession für die gebündelte Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen durch einen Dienstleister im Sinne von § 2 Nr. 5 der Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen vom 10. Dezember 1997 (BGBl. I S. 2885), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 10. Mai 2011 (BGBl. I S. 820) - BADV -, aus. Folgende Dienstleistungsbereiche waren nach Nr. 2 der Bekanntmachung Gegenstand der ausgeschriebenen Konzession: a) Gepäckabfertigung gemäß Ziffer 3 der Anlage 1 zu § 2 Nr. 4 BADV, b) Fracht- und Postabfertigung gemäß Ziffer 4 der Anlage 1 zu § 2 Nr. 4 BADV in Verbindung mit § 3 Abs. 2 BADV, c) Vorfelddienste gemäß Ziffer 5.2 - Ziffer 5.6 der Anlage 1 zu § 2 Nr. 4 BADV sowie d) General Aviation und e) die Bereitschaft, die zu Nrn. 2 a) bis c) ausgeschriebenen Leistungen zusätzlich auch für Abfertigungen am geplanten Terminal 3 zu erbringen. Beginn und Dauer der Dienstleistungskonzession waren mit 7 Jahren beginnend am 1. November 2013 angegeben. Unter Nr. 5 der Bekanntmachung wurde unter anderem darauf hingewiesen, dass sich das Verfahren nach der Anlage 2 zu § 7 BADV bestimme und zweistufig strukturiert sei. Zunächst sollte ein Teilnahmewettbewerb stattfinden, um die prinzipielle Eignung (fachliche Eignung, finanzielle Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit) der einzelnen Unternehmen für die Erbringung der ausgeschriebenen Dienstleistungsbereiche feststellen zu können. Die Unternehmen, deren Interessenbekundungen den Anforderungen des Teilnahmewettbewerbs entsprachen, sollten zur Beteiligung an dem sich anschließenden Auswahlverfahren berechtigt sein, in dem die konkrete Eignung im Rahmen des Vergleichs der Bewerber ermittelt und festgestellt werden sollte.
Innerhalb der angegebenen Frist gingen 6 Interessenbekundungen bei der Beklagten ein, nämlich die der Klägerin, der Beigeladenen zu 2), der C... GmbH (im Folgenden: C...), der D... (im Folgenden: D...), der E... (im Folgenden: E...) und der F... (im Folgenden: F...). Mit bestandskräftigem Bescheid vom 14. Dezember 2012 schloss der Beklagte E... wegen Unvollständigkeit der Interessenbekundung von der weiteren Teilnahme an dem Ausschreibungsverfahren aus. Die anderen 5 Dienstleister erhielten mit Schreiben vom 14. Dezember 2012 die Bewerbungsunterlagen zum Auswahlverfahren in digitalisierter Form (CD-ROM) und in Textform. Die Bewerbungsunterlagen führten unter ihrer Nr. 4 verschiedene Anforderungen an den Dienstleister an. Den Unterlagen war als Anlage 24 eine Bewertungsmatrix beigefügt, die darin enthaltenen Kriterien sollten nach Nr. 7.2 der Auswahlentscheidung des Beklagten zugrunde gelegt werden. Zu erreichen waren danach insgesamt 1.000 Punkte (= 100%) zuzüglich 50 Bonuspunkten für den Nachweis besonderer Erfahrungen. Davon entfielen jeweils 120 Punkte (=12%) auf Nr. 4.1.1 „Zuverlässigkeit“, Nr. 4.1.2 „Finanzielle Leistungsfähigkeit“ sowie Nr. 4.1.3 „Fachliche Eignung“, 10 Punkte (= 1%) auf Nr. 4.2 „Organisationsstruktur/Organigramm“, jeweils 60 Punkte (=6%) auf Nr. 4.3 „Sicherheitsmanagement“ und Nr. 4.4 „Qualitätsmanagement“, jeweils 15 Punkte (= 1,5%) auf Nr. 4.5.1 „Nachhaltigkeitskonzept“, Nr. 4.5.2 „Umweltmanagementsystem“, Nr. 4.5.3 „Personalplanung und Entwicklung“ und Nr. 4.5.4 „Compliance“, 100 Punkte (= 10%) auf Nr. 4.6 „Haftpflichtversicherung“ und auf Nr. 4.12 „Ausführungsplanung nach Musterflugplan/ Mustermengenkalkulation“ 300 Punkte (= 30%) sowie 50 Punkte (= 5%) auf „angebotener Preis in Verbindung mit der Mustermengenkalkulation“.
Die Unternehmen reichten ihre Bewerbungen fristgerecht zum 31. Januar 2013 ein. Der Beklagte öffnete diese und übersandte Ausfertigungen davon mit der Bitte um Stellungnahme an den Nutzerausschuss des Flughafens, die Beigeladene zu 1) und deren Betriebsrat, die jeweils begründete Stellungnahmen abgaben. Während der Nutzerausschuss sich für die Vergabe der Konzession an die Klägerin aussprach, votierten die Beigeladene zu 1) und deren Betriebsrat für die Beigeladene zu 2).
Anfang März 2013 beauftragte der Beklagte die G... GmbH (im Folgenden: G... GmbH) mit der Erstellung eines Gutachtens zur Bewertung der Mustermengenkalkulationen, das unter dem 15. April 2013 vorgelegt wurde.
Mit an die Beigeladene zu 1) gerichtetem Bescheid vom 30. April 2013 wählte der Beklagte die Beigeladene zu 2) aus, ab dem 1. November 2013 bis zum 31. Oktober 2020 auf dem Flughafen Frankfurt Main Bodenabfertigungsdienste zu erbringen. Zur Begründung seiner Entscheidung verwies der Beklagte darauf, dass die Bewerbung der Beigeladenen zu 2) mit 982 Punkten mit der höchsten Punktzahl bewertet worden sei und damit den Auswahlkriterien am besten entspreche. Die Klägerin erzielte in der Bewertungsreihenfolge den dritten Platz mit 869 Punkten. Mit Bescheid vom selben Tag gab der Beklagte den Bewerbern diese Auswahlentscheidung bekannt.
Am 28. Mai 2013 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen ausführt, die von dem Beklagten getroffene Auswahlentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen zu 2) verstoße gegen normative Auswahlgrundsätze. Einen Verstoß gegen geltende Verfahrensbestimmungen und insbesondere den Grundsatz der Sachgerechtigkeit habe der Beklagte schon dadurch begangen, dass im Rahmen der Auswahlentscheidung nahezu 50% der zu erreichenden Gesamtpunkte ausschließlich für Auswahlkriterien vorgesehen gewesen seien, die bereits im Teilnahmewettbewerb abschließend zu prüfen gewesen seien. Dies betreffe insbesondere die Zuschlagskriterien Zuverlässigkeit, finanzielle Leistungsfähigkeit, fachliche Eignung, Qualitätsmanagement und Haftpflichtversicherung, für die insgesamt 520 von maximal 1.000 regulär erreichbaren Punkten zu erlangen gewesen seien. Jedes dieser Kriterien sei aber bereits Gegenstand des Teilnahmewettbewerbs gewesen, so dass zu erwarten gewesen sei, dass der Beklagte allen zugelassenen Bewerbern hierfür die volle Punktzahl zu erteilen habe. Zudem habe der Beklagte die Zuschlagskriterien nicht sachgerecht gewichtet; die vorgegebene Bewertungsmatrix sei nicht geeignet gewesen, eine sachgerechte Bewertung zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebotes zu gewährleisten, auch fehle es an einer Begründung der Gewichtung sowie der Wahl der Kriterien. Die Anforderungen nach Anlage 3 zu § 8 BADV seien mit 520 von 1.000 Punkten schon deswegen sachlich völlig überbewertet, weil bei Nichtvorliegen dieser gesetzlichen Mindestanforderungen schon aus rechtlichen Gründen eine Auswahl des betroffenen Dienstleisters nicht möglich gewesen wäre. Die eigentliche qualitative und wirtschaftliche Bewertung, die auch für die Nutzer und späteren Vertragsparteien von besonderem Interesse sei, sei mit insgesamt 350 zu erreichenden Punkten völlig unterrepräsentiert. Indem der Beklagte den angebotenen Preis mit gerade einmal 5% der erreichbaren Punktzahl gewichtet habe, habe er der Wirtschaftlichkeit nahezu keine Bedeutung beigemessen. Im Ergebnis habe lediglich ein einziges Zuschlagskriterium, hier die Mustermengenkalkulation, allein darüber entschieden, welchem Anbieter der Zuschlag zu erteilen gewesen sei; alle anderen Kriterien seien entweder ohnehin bei allen Bewerbern mit voller Punktzahl zu bewerten oder zu vernachlässigen gewesen. Darüber hinaus habe der Beklagte die Kernkompetenz für die besonders maßgeblichen Kriterien „Mustermengenkalkulation“ und „angebotener Preis in Verbindung mit der Mustermengenkalkulation“ unzulässig aus der Hand gegeben, da er eine eigene Bewertung dieser entscheidenden Kriterien nicht vorgenommen habe, sondern diese in der Sache ausschließlich einem Verwaltungshelfer überlassen habe. Die Auswahlentscheidung sei ferner auch deswegen rechtswidrig, weil der Beklagte einen entscheidungserheblichen Verstoß gegen das Transparenzgebot begangen habe. Denn die der Mustermengenkalkulation beigemessene Bedeutung im Auswahlverfahren sei den Bewerbern im Rahmen der veröffentlichten Ausschreibung im Amtsblatt überhaupt nicht und im Rahmen der Bewerbungsunterlagen nur unzureichend dargelegt worden. Der Beklagte habe keinerlei Angaben dazu gemacht, auf welche Aspekte der Mustermengenkalkulation es für die Bewertung angekommen sei. Den Bewerbern seien weder die Bildung von Unterkriterien noch die daraus resultierende Gewichtung dieser Unterkriterien bekannt gewesen. Anhand der gebildeten Unterkriterien sei nicht lediglich der Nachweis bestimmter Vorgaben geprüft worden, sondern es seien Kriterien berücksichtigt worden, mit denen sie - die Klägerin - nicht habe rechnen müssen. Damit habe der Beklagte eine qualitative und inhaltliche Änderung der Zuschlagskriterien vorgenommen. Besonders bedenklich sei, dass die Bildung von Unterkriterien und die damit verbundene Bestimmung der Punktgewichtung, die der Beklagte allein der G... GmbH überlassen habe, erst nach Prüfung und Wertung der eingereichten Angebote und damit in Kenntnis deren Inhaltes nachträglich „zugeschnitten“ worden seien. Auf diese Weise hätten der Beklagte bzw. der Verwaltungshelfer auf der Grundlage der Bestimmung und Gewichtung der Unterkriterien jedes gewollte Ergebnis mathematisch rechtfertigen können. Dieser Verstoß gegen das Transparenzgebot wiege deshalb so schwer, weil der Beklagte auf die Frage eines Bewerbers im Auswahlverfahren nach den jeweiligen Bewertungskriterien angegeben habe, die Kriterien seien in den Bewerbungsunterlagen hinreichend definiert worden, darüberhinausgehende Kriterien existierten nicht. Entgegen dieser eindeutigen Antwort habe der Beklagte dann aber doch eine Unterteilung des Kriteriums Mustermengenkalkulation vorgenommen. Neben dem entscheidungserheblichen Verstoß gegen das Transparenzgebot im Hinblick auf das wichtige Kriterium „Mustermengenkalkulation“ sei deren Bewertung auch deswegen rechtswidrig, weil ihr sachfremde Erwägungen zu Grunde lägen und sie auf unzutreffenden Tatsachen beruhe. Ferner habe der Beklagte bei der Bewertung des Kriteriums „Angebotener Preis in Verbindung mit der Mustermengenkalkulation“ in ganz erheblichem Maße gegen den ihm zustehenden Beurteilungs- und Bewertungsspielraum verstoßen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten an die Beigeladene zu 1) vom 30. April 2013 betreffend die Auswahl der Beigeladenen zu 2) zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten am Flughafen Frankfurt Main aufzuheben und ein neues Auswahlverfahren durchzuführen,
hilfsweise,
die Auswahlentscheidung des Beklagten vom 30. April 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Beigeladene zu 1) und die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts betreffend die Auswahl zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten am Flughafen Frankfurt Main neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und führt zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die Auswahlentscheidung rechtmäßig ergangen sei. Zudem habe die Klägerin auch nicht darlegen können, dass sie bei unterstellter Rechtswidrigkeit in ihren subjektiven Rechten verletzt wäre. Selbst wenn alle Rügen und Behauptungen, die die Klägerin zu der angefochtenen Auswahlentscheidung anführe, zuträfen, hätte dies der Klägerin noch immer nicht zum Vorteil gereicht. Allein die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung in dem einen oder anderen Punkt genüge nicht, ihr zum Erfolg zu verhelfen. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei insbesondere keine unzulässige Doppelberücksichtigung von Kriterien erfolgt. Diese sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur gegeben, wenn Kriterien „doppelt ins Gewicht fallen“, ein generelles Verbot, Kriterien aus dem Teilnahmewettbewerb im Auswahlverfahren noch einmal heranzuziehen, folge daraus nicht. Er sei berechtigt gewesen, bei der Prüfung der Zuschlagkriterien noch einmal auf diejenigen Punkte abzustellen, die bereits Gegenstand des Teilnahmewettbewerbs gewesen seien und diese einer intensiveren Prüfung zu unterziehen. Diese Vorgehensweise entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers, der in der neuesten Entwicklung des GWB-Vergaberechts zum Ausdruck komme. Es sei auch eine sachgerechte Gewichtung der Zuschlagskriterien erfolgt, die Beurteilungsmatrix sei zweifelsfrei geeignet, eine sachgerechte Bewertung zur Ermittlung des zuverlässigsten, leistungsfähigsten und geeignetsten Bewerbers vorzunehmen und das wirtschaftlichste Angebot auszuwählen. Vor allem sei das Preiskriterium hinreichend gewichtet worden, maßgeblich sei insoweit nicht der Preis allein, sondern in Verbindung mit der Mustermengenkalkulation, hierfür seien 350 von 1.000 möglichen Punkten angesetzt worden. Ihm sei auch trotz des Einsatzes der G... GmbH als Verwaltungshelfer kein Ausfall einer eigenen Bewertung anzulasten. Ein Verwaltungshelfer werde ohne eigene Entscheidungsmacht als verlängerter Arm der Verwaltungsbehörde tätig, erst auf der Grundlage der von diesem aufbereiteten Unterlagen sei es ihm möglich gewesen, eine sachgerechte, eigene behördliche Entscheidung zu treffen. Die Prüfung durch den Verwaltungshelfer sei in enger Abstimmung und unter seiner ständigen Kontrolle erfolgt. Die Experten der G... GmbH hätten bei der gemeinsamen Festlegung von Unterkriterien keine Kenntnis der Angebote der Bewerber gehabt. Auch ein Verstoß gegen das Transparenzgebot sei nicht gegeben. Es sei keine unzulässige Bildung von Unterkriterien erfolgt. Denn bei den Prüfungspunkten, die er zur Prüfung der Mustermengenkalkulationen gebildet und herangezogen habe, handele es sich nicht um eigene Unterkriterien zu Zuschlagskriterien, die allen Bewerbern vorher bekannt zu geben gewesen wären, sondern vielmehr um eine Methodik, die der Überprüfung der Plausibilität der Mustermengenkalkulationen insbesondere im Hinblick auf die Bewertung von Personalkosten, Personalverfügbarkeit, Gerätekosten und Geräteverfügbarkeit diente. Dadurch würden offensichtlich keine Anforderungen an die Mustermengenkalkulation im Sinne von Unterkriterien gestellt, sondern interne Vorgaben für deren Überprüfung aufgelistet. Seine Auswahlentscheidung sei auch nicht von sachfremden Erwägungen beeinflusst, die einzelnen Kriterien seien sachgerecht bewertet worden.
Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 15. September 2014 macht der Beklagte ergänzende Angaben zu der Beauftragung der G... GmbH und dem Abstimmungsprozess mit dieser in Bezug auf die Bewertung der Mustermengenkalkulationen und bekräftigt nochmals, dass eine intensive inhaltliche Abstimmung erfolgt sei und ihm als „Herr des Verfahrens“ die eigentliche Bewertung der Angebote oblegen habe. Zum Beleg dafür legt er verschiedene Unterlagen (u.a. E-Mailverkehr und Gesprächsnotizen) vor.
Die Beigeladene zu 1) hat unter Hinweis auf ihre Stellung als neutrale Beteiligte keinen Sachantrag gestellt.
Die Beigeladene zu 2) beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertritt die Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig, da der Klägerin die Klagebefugnis und das Rechtsschutzbedürfnis fehlten, sie könne ihre Rechtsstellung durch ihre Klage gegen die Bewertung im Rahmen der Auswahlentscheidung nicht verbessern. Die Klage sei aber auch nicht begründet, da der Auswahlbescheid rechtmäßig sei. Weder seien die Anforderungen in dem Auswahlverfahren überraschend gewesen, noch sei eine Doppelberücksichtigung von Kriterien erfolgt. Die Auswahlbehörde habe die Eignungskriterien nicht auf solche Art und Weise berücksichtigt, dass sie unzulässig "doppelt ins Gewicht fallen" würden. Die Zuschlagskriterien seien untereinander auch objektiv und sachgerecht gewichtet worden. Dem Block "Mustermengenkalkulation und Preis" komme mit 350 Punkten eine hohe Gewichtung zu, durch die der Bedeutung des Preises ausreichend Rechnung getragen werde. Entgegen der Auffassung der Klägerin habe die Auswahlbehörde auch eine eigene Bewertung der Kriterien "Mustermengenkalkulation" und "Preis in Verbindung mit der Mustermengenkalkulation" vorgenommen. Daran ändere die Einschaltung eines Verwaltungshelfers nichts; da ein Verwaltungshelfer per definitionem weisungsgebunden sei, handele es sich bei der Bewertung der Mustermengenkalkulation und des Preises nicht um eine eigene Entscheidung eines unabhängigen Dritten, sondern um eine Entscheidung der Behörde. Die Gewichtung in Form einer Bewertungsmatrix sei zulässig, die Behörde schränke damit freiwillig unter anderem aus Gründen der Gleichbehandlung aller Bieter den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum zu Gunsten einer größeren Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Bewertung ein. Auch die Bildung von Unterkriterien sei zulässig erfolgt, da die Gewichtung der Kriterien nicht habe bekannt gemacht werden müssen, seien die Unterkriterien und deren Gewichtung erst recht nicht vorab bekannt zu machen gewesen, da sie eine Konkretisierung der Gewichtung darstellten. Die Bewertung der Mustermengenkalkulation sei sachgerecht erfolgt.
Mit Bescheid vom 5. September 2013 hat der Beklagte auf Antrag der Beigeladenen zu 2) die sofortige Vollziehung der Auswahlentscheidung vom 30. April 2013 angeordnet. Daraufhin hat die Klägerin im Hinblick auf den Laufzeitbeginn der Konzession am 1. November 2013 am 9. September 2013 einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gestellt. Nachdem der Gestattungsvertrag zwischen den Beigeladenen zu 1) und 2) in seinem § 7 Abs. 2 um eine Regelung ergänzt worden war, nach der die Laufzeit der Vereinbarung endet, ohne dass es einer besonderen Kündigung bedarf, wenn die Auswahlentscheidung vom 30. April 2013 bestandskräftig zurückgenommen oder widerrufen oder rechtskräftig durch ein Gericht aufgehoben wird, ist das Eilverfahren von den Beteiligten übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt und durch Beschluss des Gerichts vom 22. November 2013 eingestellt worden (Aktenzeichen 9 B 1934/13.T).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die von ihnen in diesem Verfahren eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen und den Inhalt der zum Verfahren beigezogenen Behördenakten des Beklagten (15 Ordner und 2 Ringhefter) sowie die beigezogene Gerichtsakte 9 B 1934/13.T (3 Bände) Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die gegen die Vergabe der Bodenabfertigungsdienste an die Beigeladene zu 2) gerichtete Klage der Klägerin hat nach ihrem Hauptantrag Erfolg.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Wenn - wie hier - die Luftfahrtbehörde gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV über die Auswahl des Dienstleisters entscheidet, da kein Fall des § 7 Abs. 1 Satz 2 BADV gegeben ist, in dem der Flugplatzunternehmer die Auswahlentscheidung selbst trifft, ist gegen diese Entscheidung gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Hess. Verwaltungsgerichtshofes ergibt sich aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO, weil die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten einen wesentlichen Bestandteil des Betriebs eines Verkehrsflughafens darstellt (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 7. April 2006 - 12 Q 114/05 -, juris Rn. 31 mit weiteren Nachweisen).
2. Da der Beklagte die an die Beigeladene zu 1) gerichtete Auswahlentscheidung vom 30. April 2013, die der Klägerin wie auch den übrigen Bewerbern mit Bescheid vom selben Tag zur Kenntnis gegeben worden ist, in der Form eines Verwaltungsaktes getroffen hat, ist die von der Klägerin erhobene, auf die Aufhebung des Bescheids vom 30. April 2013 sowie auf die Verpflichtung des Beklagten, ein neues Auswahlverfahren durchzuführen, gerichtete Klage als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage gemäß § 113 Abs. 4 VwGO statthaft (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Auflage, § 42 Rn. 48).
3. Die Klägerin ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Da die Klägerin dem angegriffenen Bescheid des Beklagten zufolge grundsätzlich geeignet ist, die zu vergebenden Bodenabfertigungsdienste zu erbringen, und fristgerecht vollständige Bewerbungsunterlagen eingereicht hat, kann sie als im Auswahlverfahren unterlegene Bewerberin durch die Vergabe der Dienste an die Beigeladene zu 2) in ihrem aus Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG, Art. 6, 11, 14 und 21 der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. L 272 vom 25. Oktober 1996, S. 36) - Richtlinie 96/67/EG - sowie §§ 7 und 8 BADV folgenden Recht auf Durchführung eines ordnungsgemäßen, fairen Auswahlverfahrens verletzt sein und hat daher einen Anspruch auf Überprüfung der Auswahlentscheidung (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 16. August 2013 - 1 Es 2/13 -, juris Rn. 10; Bay. VGH, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40000 -, juris Rn. 12). Ob die von der Klägerin gerügten Mängel des Auswahlverfahrens tatsächlich gegeben sind, bleibt ebenso der Prüfung der Begründetheit der Klage vorbehalten wie die Frage, ob und inwieweit eventuelle Rechtsfehler für die Auswahlentscheidung erheblich sind.
Selbst wenn das Angebot der Klägerin tatsächlich im Hinblick auf das Abladen von Inbound-Gepäck auf die Ankunftsbänder unvollständig wäre, stünde dies entgegen der von der Beigeladenen zu 2) vertretenen Ansicht ihrer Klagebefugnis nicht entgegen. Denn dies hätte nicht zur Folge, dass die Klägerin der Forderung nach einer gebündelten Erbringung aller Dienstleistungen nicht gerecht würde und zwingend aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen werden müsste. Dieser Gesichtspunkt könnte vielmehr - wie der Beklagte es getan hat - auch im Rahmen der Prüfung der Mustermengenkalkulation berücksichtigt werden.
4. Für die Klage der Klägerin fehlt auch nicht etwa deswegen das Rechtsschutzbedürfnis, weil eine Bewertung, bei der sie die Auswahl gewinnen würde, nicht möglich wäre und sie ihre Rechtsstellung daher durch die Klage nicht verbessern könnte. Denn wenn sich - wie die Klägerin es geltend macht - das gesamte Auswahlverfahren als rechtsfehlerhaft erwiese und nach anderen Grundsätzen zu wiederholen wäre, wäre es nicht ausgeschlossen, dass die Auswahlentscheidung zu ihren Gunsten ausfiele.
Dadurch, dass die Beigeladene zu 1) mit der Beigeladenen zu 2) nach Anordnung der sofortigen Vollziehung der Auswahlentscheidung mit Bescheid des Beklagten vom 5. September 2013 einen Gestattungsvertrag über die Nutzung ihrer Einrichtungen gemäß § 9 BADV geschlossen hat, ist das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin schon deswegen nicht entfallen, weil nach § 7 Abs. 2 des Vertrages die Laufzeit dieser Vereinbarung endet, ohne dass es einer gesonderten Kündigung bedarf, wenn die Auswahlentscheidung des Beklagten vom 30. April 2013 bestandskräftig zurückgenommen oder widerrufen oder rechtskräftig durch ein Gericht aufgehoben wird.
II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 30. April 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil das Auswahlverfahren wegen eines Verstoßes gegen das Transparenzgebot rechtsfehlerhaft durchgeführt worden ist. Die Auswahlentscheidung ist daher aufzuheben, die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass das Auswahlverfahrens erneut durchgeführt wird (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen für die von dem Beklagten getroffene Auswahlentscheidung ergeben sich aus der BADV, die der Umsetzung der Richtlinie 96/67/EG dient.
Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV hat der Flugplatzunternehmer in den Fällen des § 3 Abs. 2 bis 5 die Vergabe von Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften auszuschreiben; dies ist im Amtsblatt der Europäischen Union vom 30. Oktober 2012 (2012/S 209-344235), berichtigt am 10. November 2012 (2012/S 217-356830) geschehen.
Die Veröffentlichung muss nach Nr. 2.2 der als Anlage 2 (zu § 7) der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung erlassenen Auswahl-Richtlinie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung unter anderem eine Kurzbeschreibung der Bodenabfertigungsdienste mit den wesentlichen Begrenzungen (Buchst. b) sowie Angaben dazu enthalten, wie das Auswahlverfahren festgelegt ist (Buchst. g), welche Kriterien maßgeblich für die Auswahl sind (Buchst. h) und außerdem Angaben zu den Zuschlagskriterien (Buchst. i).
Durch diese Ausschreibung wird zunächst ein Teilnahmewettbewerb eröffnet, der es jedem Interessenten ermöglicht, sich zu bewerben (Nr. 2.2 der Auswahl-Richtlinie). Die anschließende Auswahl der Dienstleister trifft gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 BADV nur dann der Flugplatzunternehmer, wenn er selbst keine gleichartigen Bodenabfertigungsdienste erbringt und kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt beherrscht und in keiner Weise an einem solchen Unternehmen beteiligt ist. In allen anderen Fällen - und danach auch hier, weil die Beigeladene zu 1) am Flughafen Frankfurt Main als Flugplatzunternehmer auch selbst Bodenabfertigungsdienste anbietet - erfolgt die Auswahl des Dienstleisters gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens durch die Luftfahrtbehörde. Diese Zuständigkeit erstreckt sich auf das gesamte mehrstufige Auswahlverfahren und umfasst damit neben der endgültigen Auswahl eines Bewerbers auch die Vorauswahl von geeigneten Bewerbern zum Abschluss des Teilnahmewettbewerbs (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 7. April 2006 - 12 Q 114/06 -, juris Rn. 26 ff.)
Zuständige Luftfahrtbehörde ist hier gemäß §§ 19c Abs. 1 und 2, 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 2c der Verordnung zur Bestimmung von luftverkehrsrechtlichen Zuständigkeiten und Zuständigkeiten nach dem Luftsicherheitsgesetz sowie dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 6. Oktober 2011 (GVBl. I S. 526) - Luftverkehrszuständigkeits-Verordnung - das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung.
Für die Ausschreibung und das Auswahlverfahren gelten gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV die in der Auswahl-Richtlinie (Anlage 2) niedergelegten Grundsätze. Nach deren Nummer 1 Absatz 2 müssen diese Verfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden. Nach Nummer 2.3 Absatz 5 der Auswahl-Richtlinie bewertet die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der vorher festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien und trifft nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens die Auswahlentscheidung. Diese ist dem Nutzerausschuss, dem Flugplatzunternehmer sowie den Bewerbern bekanntzugeben. Sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Zuschlagskriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst kommt den zuständigen Stellen in solchen Verfahren ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu. Demgemäß ist die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung darauf beschränkt, ob die Behörde gegen die geltenden Verfahrensbestimmungen verstoßen oder den ihr eingeräumten Beurteilungsspielraum überschritten hat, indem sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 -, NVwZ 2013, 507 sowie juris Rn. 20 f. mit weiteren Nachweisen).
2. Ausgehend von diesen Grundsätzen erweist sich die Ausgestaltung des Auswahlverfahrens in Bezug auf das Kriterium der Mustermengenkalkulation als rechtswidrig, da sie mit dem Transparenzgebot nicht zu vereinbaren ist. Die Bewertung der Mustermengenkalkulationen hätte nicht anhand von erst nach der Öffnung der Bewerbungen durch den Beklagten gebildeter und gewichteter Unterkriterien erfolgen dürfen.
a) Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Bieter soll die Entwicklung eines gesunden und effektiven Wettbewerbs zwischen den Unternehmen, die sich um einen öffentlichen Auftrag bewerben, fördern und gebietet, dass die Bieter bei der Abfassung ihrer Angebote die gleichen Chancen haben. Dass setzt voraus, dass die Angebote aller Wettbewerber den gleichen Bedingungen unterworfen sind. Der Gleichbehandlungsgrundsatz schließt eine Verpflichtung zur Transparenz ein, um durch einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit sicherzustellen, dass ein fairer, unverfälschter Wettbewerb eröffnet wird und überprüft werden kann, ob das Gleichheitsgebot eingehalten worden ist (vgl. EuGH, Urteile vom 12. März 2008 - T-345/03 -, juris Rn. 142 f. und vom 18. Oktober 2001 - C-19/00 -, juris Rn. 41; BGH, Urteil vom 17. Dezember 2013 - KZR 65/12 -, juris Rn. 45). Das Transparenzgebot soll im Wesentlichen die Gefahr einer Günstlingswirtschaft oder willkürlicher Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers ausschließen (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Dezember 2013 - C-561/12 -, juris Rn. 36).
Ausschlaggebend für die Einhaltung dieser Grundsätze sind die von der Behörde aufgestellten Zuschlagskriterien; sie stellen die Verbindung her zwischen der Ausschreibung, bei der sie nach Nr. 2.2 Satz 2 Buchst. h) und i) der Auswahlrichtlinie zu veröffentlichen sind, und der Auswahlentscheidung, der sie gemäß Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 4 der Auswahlrichtlinie zugrunde zu legen sind (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40003 -, juris Rn. 18). Durch die Kriterien wird das Verfahren objektiviert, ihre Anwendung stellt sicher, dass die Behörde bei der Auswahl nicht auf subjektive Präferenzen, sondern allein auf die von den Kriterien erfassten objektiven Gesichtspunkte abstellt (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 21. Juli 1999 - 20 AS 99.40032 -, juris Rn. 24). Aus dem Transparenzgebot folgt die Pflicht zur Offenlegung der Entscheidungskriterien, da nur so eine diskriminierungsfreie Teilnahme aller Interessenten am Auswahlverfahren gewährleistet werden kann, die ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen ausschließt (vgl. BGH, Urteil vom 17. Dezember 2013 - KZR 65/12 -, juris Rn. 46). Es müssen aber nicht nur die für die Entscheidung maßgeblichen Kriterien transparent sein, auch die konkrete Auswahlentscheidung muss diesen Erfordernissen genügen (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 12. August 2013 - 22 CE 13.970 -, juris Rn. 31). Die Erfüllung dieser an die Verfahrensgestaltung zu stellenden Anforderungen ist angesichts dessen, dass der Behörde bei der Bestimmung und Gewichtung der Auswahlkriterien wie auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zukommt und die Auswahlentscheidung daher nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt, von besonderer Bedeutung, um ein faires Verfahren zu gewährleisten (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 27. Mai 1999 - 2 Q 4634/98 -, juris Rn. 11; Rennert, Konkurrentenklagen bei begrenztem Kontingent, DVBl. 2009, S. 1334).
Die maßgeblichen Kriterien sind so klar, präzise und eindeutig zu formulieren, dass alle gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten deren genaue Bedeutung verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können. Die Bewerber sollen dadurch in die Lage versetzt werden, ein unter allen Umständen vergleichbares sowie das ihnen bestmögliche Angebot abzugeben, so dass der Auftraggeber im Stande ist, tatsächlich zu überprüfen, ob und inwieweit die Angebote die für den betreffenden Auftrag geltenden Kriterien erfüllen (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Mai 2012 - C-368/10 -, juris Rn. 109; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Mai 2008 - VII-Verg 19/08 -, juris Rn. 14). Diese Mitteilungspflicht gilt auch für Unterkriterien (vgl. Vergabekammer des Landes Hessen, Beschluss vom 21. März 2013 - 69d VK-01/2013 -, juris Rn. 77). Einer Angabe noch der feinsten Unterkriterien in den Bewerbungsunterlagen bedarf es allerdings nicht (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 16. August 2013 - 1 Es 2/13 -, juris Rn. 25). Auch ist in einem Verfahren zur Vergabe von Bodenabfertigungsdienstleistungen eine Angabe der Gewichtung der einzelnen Kriterien in den Ausschreibungsunterlagen nicht erforderlich, da die BADV anders als das allgemeine Vergaberecht (vgl. etwa EuGH, Urteil vom 24. Januar 2008 - C-532/06 -, juris Rn. 33 ff.; BGH, Urteil vom 17. Dezember 2013 - KZR 65/12 -, juris Rn. 48) jedenfalls gegenwärtig eine entsprechende Verpflichtung nicht enthält (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 -, juris Rn. 23 ff.). Der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 96/97/EG vom 1. Dezember 2011 sieht unter Artikel 9 Nr. 4 Satz 1 jedoch vor, dass auch die relative Gewichtung der Vergabekriterien in der Ausschreibung und den zugehörigen Dokumenten anzugeben ist.
b) Ausgehend von diesen Grundsätzen ist ein Verstoß des Beklagten gegen das Transparenzgebot anzunehmen, weil er erst nach der Öffnung der Bewerbungen am 31. Januar 2013 und in deren Kenntnis mit der Festlegung der Unterkriterien und deren Gewichtung über die Methodik zur Überprüfung und Bewertung der Mustermengenkalkulationen entschieden hat und damit darüber, nach welchen Maßstäben die hierfür zu erzielenden 300 Punkte vergeben werden sollten.
aa) Die Bewertung der Mustermengenkalkulationen erfolgte anhand von in einer Tabelle beschriebenen und gewichteten Kriterien. Ausgehend von insgesamt 300 Punkten, die der Bewertungsmatrix zufolge für die Mustermengenkalkulation zu erreichen waren, wurden vier Hauptkriterien gebildet, die mit jeweils 75 Punkten gleichgewichtig ausgelegt waren, darüber hinaus wurden innerhalb der Hauptkriterien Unterkriterien mit einer differenzierten Gewichtung definiert, deren Maximal-Punktzahlen sich jeweils zum Maximal-Punktwert des Hauptkriteriums addierten (Bl. 430 ff. Behördenakte - BA - III).
Diese Tabelle umfasste folgende Kriterien:
I.1 Angebotener Leistungsumfang (75 Punkte),
I.1a Anforderungsgerechte Abdeckung des angebotenen Leistungsumfangs (75 Punkte),
I.2 Plausibilität der Annahmen zum Ressourceneinsatz (75 Punkte),
I.2a Sicherstellung einer kapazitäts- und ressourcenschonenden Erbringung der Dienstleistungen unter Berücksichtigung standortspezifischer Belange (75 Punkte),
I.3 Plausibilität der Kostenansätze und kostenrelevanten Parameter (75 Punkte),
I.3a Plausibilität der angebotenen Personalkostenansätze (30 Punkte),
I.3b Plausibilität der Annahmen zur Personalverfügbarkeit (15 Punkte),
I.3c Plausibilität der angebotenen Gerätekostenansätze (20 Punkte),
I.3d Plausibilität der Annahmen zur Geräteverfügbarkeit (10 Punkte),
I.4 Darstellung der Mustermengenkalkulation (75 Punkte),
I.4a Nachvollziehbarkeit der Methodik und des Rechenweges zur Ermittlung der Ressourcenbedarfe und der Abfertigungspreise (55 Punkte),
I.4b Angabe der vorgegebenen Differenzierung zwischen Remote- und Terminalpositionen (10 Punkte) und
I.4c Verwendung der vorgegebenen Gliederungen und Formate zur Erstellung der Mustermengenkalkulation (10 Punkte).
Diese unter I.1 bis I.4 aufgelisteten Prüfungspunkte hat der Beklagte erst nach der Öffnung und Sichtung der Bewerbungen festgelegt, sie sind den Bewerbern dementsprechend also nicht vor der Abgabe der Bewerbungen mitgeteilt worden. In der europaweiten Ausschreibung der Beigeladenen zu 1) vom 30. Oktober 2012 war lediglich darauf hingewiesen worden, dass diejenigen Bewerber, die den Anforderungen des Teilnahmewettbewerbs genügten, die Bewerbungsunterlagen für die Teilnahme am Auswahlverfahren erhalten würden, in dem die konkrete Eignung im Rahmen des Vergleichs der Bewerber ermittelt und festgestellt werden sollte. Die Bewerbungsunterlagen sollten danach unter anderem Unterlagen für die Erstellung einer Mustermengenkalkulation und damit zusammenhängender und darauf basierender Preise, die einzelnen Zuschlagskriterien und deren Gewichtung beinhalten. Auch in den Bewerbungsunterlagen, die den Unternehmen, die sich erfolgreich am Teilnahmewettbewerb beteiligt haben, unter dem 14. Dezember 2012 übersandt worden sind, ist dieses Detail-Bewertungsschema nicht enthalten gewesen. Zwar war in deren Nr. 4.2 angegeben, dass der Dienstleister auf der Grundlage eines Musterflugplans einer Woche mit ausgewählten Flügen verschiedener Luftverkehrsgesellschaften samt Listen mit den entsprechenden Auslastungsdaten eine Mustermengenkalkulation einzureichen habe, die als Wertungskriterium im Zusammenhang mit der fachlichen Leistungsfähigkeit dienen sollte. Angaben dazu, nach welchen Gesichtspunkten die Mustermengenkalkulation im Einzelnen bewertet werden sollte, sind in den Unterlagen aber nicht enthalten gewesen. Deren Nr. 7.1 war nur zu entnehmen, dass die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der Auswahlkriterien (Anlage 24) bewerten würde, zu denen unter Nr. 4.12 die „Ausführungsplanung nach Musterflugplan/Mustermengenkalkulation“ mit maximal 300 zu erreichenden Punkten zählte. Derart unbestimmte Kriterien sind unter Transparenzgesichtspunkten als problematisch zu erachten, da sie dem Auftraggeber eine nahezu uneingeschränkte Freiheit bei der Auswahl der Bewerber einräumen (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 20. Juli 1999 - 20 AS 99.40032 -, juris Rn. 30).
bb) Entgegen der von dem Beklagten vertretenen Ansicht handelt es sich bei den zur Detail-Bewertung der Mustermengenkalkulationen herangezogenen Prüfungspunkten um Unterkriterien.
Als Unterkriterien oder Hilfskriterien werden Kriterien verstanden, die der Ausfüllung und näheren Bestimmung eines Hauptkriteriums dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 -, juris Rn. 24) und präziser darstellen, worauf es dem Auftraggeber ankommt (vgl. Vergabekammer des Landes Hessen, Beschluss vom 21. März 2013 - 69VK-01/2013 -, juris Rn. 82 mit weiteren Nachweisen). Davon ausgehend sind die unter Nrn. I.1 bis I.4 angeführten Kriterien, die mit jeweils einem Viertel der zu vergebenden 300 Punkte gewichtet sind, als Unterkriterien anzusehen, da sie Detailanforderungen zum Zwecke der Ausfüllung des Zuschlagskriteriums „Mustermengenkalkulation“ enthalten und deutlich machen, welche Gesichtspunkte für den Beklagten von besonderer Bedeutung sind. Bei den wiederum zur näheren Bestimmung dieser Unterkriterien angeführten Prüfpunkten I.1a), I.2a), I.3a-d) und I.4a-c) handelt es sich um Unter-Unterkriterien.
Die G... GmbH hat diese Punkte dementsprechend in dem von ihr verfassten Gutachten sowohl in der tabellarischen Darstellung der Bewertung als auch in der textlichen Begründung selbst als Haupt- und Unterkriterien bezeichnet. Die Beigeladene zu 2) stellt ebenfalls nicht in Abrede, dass es sich bei den zur Bewertung der Mustermengenkalkulation gebildeten Prüfpunkten um Unterkriterien handelt, ihre Ausführungen zielen vielmehr auf die Zulässigkeit der Verwendung dieser Unterkriterien ab. Auch der Beklagte hat sowohl in dem angegriffenen Bescheid wie auch in der Klageerwiderung vom 17. September 2013 die Bezeichnung „Unterkriterien“ bzw. „Kriterien“ verwendet. Erstmalig mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 4. Juli 2014 führt er nunmehr aus, es handele sich hierbei nicht um eigene Unterkriterien zu Zuschlagskriterien, sondern nur um „interne Vorgaben im Sinne einer Methodik zur Überprüfung der Mustermengenkalkulation“, die den Bewerbern nicht vorab bekannt zu geben gewesen seien. Mit Hilfe dieser unterschiedlichen Bezeichnungen versucht der Beklagte eine Differenzierung vorzunehmen, die der Sache nach nicht gegeben ist. Denn zwischen Unterkriterien, die - wie der Beklagte annimmt (Bl. 819 Gerichtsakte - GA) - Anforderungen an die Mustermengenkalkulationen stellen, und Vorgaben zu deren Überprüfung besteht inhaltlich kein Unterschied. In beiden Fällen handelt es sich um Gesichtspunkte, die nach ihrer logischen Reihenfolge der Ebene unterhalb der Mustermengenkalkulation zuzuordnen sind und im Rahmen der Überprüfung und Bewertung der Kalkulationen zur Präzisierung der Anforderungen herangezogen werden. Das methodische Vorgehen, das der Beklagte gewählt hat, liegt - wie die Klägerin zutreffend anmerkt (Bl. 1015 GA) - gerade in der Bildung dieser Unterkriterien und steht zu ihnen somit nicht in einem Gegensatz. Dass es sich bei den festgelegten Kriterien um Gesichtspunkte handelt, die neben dem Kriterium der Mustermengenkalkulation nicht gleichrangig als weitere Zuschlagskriterien hätten stehen können, steht deren Beurteilung als Unterkriterien nicht entgegen, sondern folgt gerade daraus, dass es sich um Kriterien zur Ausfüllung des Kriteriums der Mustermengenkalkulation und damit auf einer nachrangigen Gliederungsebene angesiedelte Unterkriterien handelt.
cc) Erfolgen die Festlegung der Unterkriterien und deren Gewichtung - wie hier - zu einem Zeitpunkt, zu dem die Bewerbungen bereits geöffnet und gesichtet sind, birgt dies das Risiko, dass die maßgeblichen Kriterien so gewählt und gewichtet werden können, dass eine an ihnen orientierte Prüfung und Bewertung der Angebote zu einem bestimmten gewünschten Ergebnis führt und damit für eine oder mehrere Bewerbungen von Vorteil ist. Dies gilt gerade in Anbetracht des weiten Beurteilungsspielraumes der Behörde sowohl bei der Festlegung der im Rahmen der Bewertung der Mustermengenkalkulationen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte und bei deren Gewichtung im Verhältnis zueinander als auch bei der konkreten Prüfung, ob und inwieweit einzelne Bewerbungen die jeweiligen Anforderungen erfüllen.
Allein dass durch dieses Vorgehen die Möglichkeit eröffnet wird, die Bewertungskriterien und deren Gewichtung nachträglich auf einen bestimmten Bewerber „zuzuschneiden“, widerspricht der Forderung nach einer transparenten Verfahrensgestaltung wie sie in den Erwägungsgründen 11, 16 und Art. 11 Abs. 1 Buchstabe a) der Richtlinie 96/67/EG, §§ 7 Abs. 1, 8 Abs. 3 BADV sowie Nr. 1 Abs. 2 der Anlage 2 zu § 7 BADV ausdrücklich enthalten ist. Denn verhindert werden soll bereits die bloße Gefahr einer Günstlingswirtschaft oder willkürlicher Entscheidungen. Darauf, ob die Kriterien tatsächlich so festgelegt und gewichtet worden sind, dass sie ein vorgefasstes Ergebnis zu begründen vermochten, kommt es daher nicht an. Eine derartige Absicht unterstellt der Senat dem Beklagten - wie im Übrigen auch die Klägerin (Bl. 1016 GA) - ausdrücklich nicht. Selbst wenn ein zielgerichtetes Handeln der Behörde nicht in Rede steht, ist in diesen Fällen im Übrigen eine zumindest unbewusste Beeinflussung durch die Kenntnis der Bewerbungen bei der Festlegung und Gewichtung der Unterkriterien nicht auszuschließen. Eine Vorgehensweise, die Raum für derartige Einflussnahmen und Risiken lässt, ist nicht als eine dem Grundrechtsschutz angemessene Verfahrensgestaltung zu erachten (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 20. September 2002 - 1 BvR 819/01, 1 BvR 826/01 -, juris Rn. 14).
Dass zur Vermeidung etwaiger Manipulationen Bewertungskriterien und deren Gewichtung daher nach der Öffnung der Bewerbungen nicht mehr festgelegt werden dürfen (vgl. Vergabekammer des Landes Hessen, Beschluss vom 21. März 2013 - 69d VK-01/2013 -, juris Rn. 77) und ein derartiges Vorgehen dem Transparenzgebot nicht genügt, hat auch der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 24. Januar 2008 (- C-532/06 -, juris Rn. 44) deutlich zum Ausdruck gebracht. Er hat in dieser vergaberechtlichen Entscheidung zwar unter Bezugnahme auf seine Entscheidung vom 24. November 2005 (- C-331/04 -, juris) darauf verwiesen, dass die nachträgliche Festlegung von Gewichtungskoeffizienten für vorab festgelegte und veröffentlichte Unterkriterien unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sei. Diese Aussage bezieht sich jedoch auf Fallgestaltungen, in denen diese Festlegung in dem Sinne im „Nachhinein“ erfolgt ist, dass sie den Bewerbern nicht vor der Abgabe der Angebote bekannt gegeben worden ist, sie aber noch vor der Öffnung der Bewerbungen vorgenommen worden ist. In dem dem Urteil vom 24. Januar 2008 zugrunde liegenden Fall war die Festlegung der Gewichtungskoeffizienten und der Unterkriterien hingegen erst - wie im zu entscheidenden Fall - nach der Öffnung der Angebote im Rahmen des Bewertungsverfahrens erfolgt. Ein derartiges Vorgehen entspricht dem Europäischen Gerichtshof zufolge aber offenkundig nicht der im Lichte des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer und der sich daraus ergebenden Verpflichtung zur Transparenz ausgelegten Verpflichtung zur Publizität nach Art. 36 Abs. 2 der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992. Der Transparenzgrundsatz hat zudem auch in der Regelung der Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 4 der Anlage 2 zu § 7 BADV Berücksichtigung gefunden, die ausdrücklich vorgibt, dass die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der vorher festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien bewertet. Im Übrigen sieht der bereits angeführte Verordnungsvorschlag der Kommission vom 1. Dezember 2011 in Art. 9 Nr. 4 Satz 3 nunmehr vor, dass die Vergabestelle nicht berechtigt ist, Vergabekriterien zu entfernen, neue Kriterien hinzuzufügen oder in der Ausschreibung bereits festgelegte Kriterien zu unterteilen. Daraus, dass eine entsprechende ausdrückliche Regelung bislang noch nicht existiert, folgt auch nicht, dass eine Festlegung von Unterkriterien und deren Gewichtung nach Öffnung der Bewerbungen gegenwärtig als zulässig zu erachten wäre, da ein derartiges Vorgehen nach den vorstehenden Ausführungen auch unabhängig von einer entsprechenden ausdrücklichen Reglung jedenfalls mit dem Transparenzgebot nicht zu vereinbaren ist. Dies steht auch nicht im Widerspruch dazu, dass das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die Mitteilung der Gewichtung in der Ausschreibung daraus, dass weder die BADV noch die Richtlinie 96/97/EG eine entsprechende Vorgabe enthalten und eine solche Regelung erst in dem Verordnungsvorschlag der Kommission vorgesehen ist, geschlossen hat, dass eine Mitteilungspflicht noch nicht besteht, da das Bundesverwaltungsgericht insoweit einen Verstoß gegen das Transparenzverbot verneint hat (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32/11 -, juris Rn. 23 ff.).
Ein Verstoß gegen das Transparenzgebot wäre auch dann gegeben, wenn der Beklagte und die Beigeladene zu 2) zu Recht davon ausgingen, dass die nachträglich festgelegten Unterkriterien vollumfänglich aus den Bewerbungsunterlagen herzuleiten gewesen seien. Denn auch dann wäre es nicht zwingend gewesen, zur Bewertung der Mustermengenkalkulationen gerade und ausschließlich die hier zur Anwendung gekommenen Unterkriterien heranzuziehen. Auf der Grundlage der Vorgaben zu den Mustermengenkalkulationen hätten vielmehr auch andere bzw. eine größere oder geringere Anzahl von Unterkriterien gebildet werden können, wie es der Geschäftsführer der G... GmbH in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat. Im Übrigen ist schon unabhängig von der inhaltlichen Festlegung der Unterkriterien allein die nach der Öffnung der Bewerbungsunterlagen erfolgende Entscheidung über deren Gewichtung als Transparenzverstoß zu werten. Dem Beklagten hat auch bei der Entscheidung darüber, wie die für die Mustermengenkalkulation zu vergebenden 300 Punkte auf die einzelnen Kriterien zu verteilen sind, ein weiter Beurteilungsspielraum zugestanden, so dass es zahlreiche Möglichkeiten gegeben hätte, eine Gewichtung vorzunehmen, ohne dass dies rechtlich hätte beanstandet werden können. Dem Beklagten hätte es beispielsweise freigestanden, die unter Nrn. I.1 bis I.4 angeführten Unterkriterien nicht - wie geschehen - gleichmäßig mit jeweils 25%, sondern unterschiedlich stark zu gewichten, so hätte er etwa die unter Nr. I.4 berücksichtigten formalen Kriterien sowohl stärker als auch schwächer in das Gesamtergebnis einfließen lassen können. Auch in Bezug auf die innerhalb der Unterkriterien festgelegten Unter-Unterkriterien hätte die Gewichtung ohne weiteres in anderer Weise erfolgen können. Angesichts dieser vielfältigen Gestaltungsmöglichkeiten und des Umstandes, dass die Verteilung der Punkte auf die einzelnen Kriterien für das Bewertungsergebnis von maßgeblicher Bedeutung ist, bietet die nachträgliche Gewichtung der Kriterien schon für sich die Möglichkeit, diese auf einen oder mehrere Bewerber „zuzuschneiden“. Der Umstand, dass - wie der Beklagte zutreffend ausführt - es im Rahmen eines Verfahrens nach der BADV nicht erforderlich ist, die Gewichtung der einzelnen Kriterien schon in der Ausschreibung mitzuteilen, führt zu keiner anderen rechtlichen Wertung. Wenn weder die BADV noch die Richtlinie 96/67/EG oder das Transparenzgebot vorgeben, dass die Zuschlagskriterien bzw. die deren Ausfüllung dienenden Unterkriterien in der Ausschreibung bereits ausdrücklich in ihrem Verhältnis zueinander zu gewichten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 -, juris Rn. 23 ff), betrifft dies nur die Offenlegung der Gewichtung gegenüber den Bewerbern, nicht hingegen die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt diese Festlegungen intern zu erfolgen haben. Insbesondere ergibt sich daraus nicht, dass die Behörde berechtigt sein könnte, die Entscheidung über die Unterkriterien und deren Gewichtung erst nach Öffnung und in Kenntnis der Bewerbungen zu treffen.
dd) Eine transparente Verfahrensgestaltung in Bezug auf die Bewertung der Mustermengenkalkulationen war vorliegend insbesondere auch deswegen besonders wichtig, weil nach der von dem Beklagten getroffenen Bestimmung der Auswahlkriterien von Vornherein absehbar war, dass die Mustermengenkalkulationen für die Auswahlentscheidung von maßgeblicher Bedeutung sein würden. Denn der Beklagte hat in seiner Bewertungsmatrix von 1.000 regulär zu vergebenden Punkten bereits mehr als die Hälfte dieser Punkte für Kriterien vorgesehen, die - wie etwa die Zuverlässigkeit, die finanzielle Leistungsfähigkeit, die fachliche Eignung und die Haftpflichtversicherung - bereits im Teilnahmewettbewerb nachzuweisen waren, so dass zu erwarten war, dass insoweit alle am Auswahlverfahren teilnehmenden Bewerber - wie es tatsächlich auch geschehen ist - die volle Punktzahl erreichen würden. Die Möglichkeit zu der für eine Entscheidungsfindung erforderlichen Differenzierung zwischen den Angeboten bestand daher im Wesentlichen bei dem Kriterium 4.12 „Mustermengenkalkulation“, hinsichtlich dessen 300 Punkte für die „Ausführungsplanung nach Musterflugplan/Mustermengenkalkulation“ und 50 Punkte für den „Angebotenen Preis in Verbindung mit der Mustermengenkalkulation“ zu vergeben waren. Dementsprechend haben sich bei der Bewertung der übrigen Auswahlkriterien auch nur geringfügige Unterschiede ergeben. So hat die Beigeladene zu 2) für die in der den Bewerbungsunterlagen beigefügten Bewertungsmatrix aufgeführten Kriterien 4.1 bis 4.6 lediglich 8 Punkte und für das Kriterium 4.7 „Besondere Erfahrungen“ 10 Punkte mehr erhalten als die Klägerin, während sich in Bezug auf das Kriterium 4.12 „Mustermengenkalkulation“ insgesamt eine Differenz von 95 Punkten ergibt. Auf diesen Gesichtspunkt der Entscheidungserheblichkeit der Mustermengenkalkulationen hat der Beklagte selbst hingewiesen (Bl. 327 GA) und daraus auf die Notwendigkeit geschlossen, diese einer detaillierteren - und von ihm selbst mit eigenem Personal nicht zu leistenden - Prüfung zu unterziehen, als es der Fall gewesen wäre, wenn die anderen Kriterien bereits die Entscheidung für einen Bewerber nahegelegt hätten. Die Bedeutung der Unterkriterien wird auch dadurch deutlich, dass der Beklagte sie als unerlässlich für eine sachgerechte Bewertung der Mustermengenkalkulationen erachtet hat (Bl. 332 GA).
ee) Zwar weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass ihm bei der Bewertung der Mustermengenkalkulationen ein Beurteilungsspielraum zugestanden habe, den er durch die Heranziehung von Unterkriterien ausfüllen konnte, um die Plausibilität der Kalkulationen prüfen und diese sachgerecht bewerten zu können (Bl. 331 ff. GA). Dieser weite Spielraum bei der Festlegung und Gewichtung dieser Kriterien hat aber nicht zur Folge, dass er hierbei wesentliche Verfahrensanforderungen wie die Verpflichtung zur Transparenz nicht einzuhalten hatte. Vielmehr hebt gerade die Weite des der Behörde in diesen Fällen zustehenden, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Bewertungsspielraumes die Notwendigkeit einer transparenten Verfahrensgestaltung besonders hervor.
ff) Dass bei der Prüfung und Bewertung der Mustermengenkalkulationen ganz unterschiedliche Ansätze gewählt werden konnten, wird an dem Vorgehen der Beigeladenen zu 1) deutlich. Diese hat hierfür nämlich im Zusammenhang mit der Erstellung ihres Votums eine Vorgehensweise gewählt, die sich von der des Beklagten erheblich unterscheidet. Sie hatte - wie auch ihr Betriebsrat und der Nutzerausschuss - von dem Beklagten die Bewerbungen der fünf Unternehmen sowie die Bewertungsmatrix (Anlage 24) erhalten, nicht aber die von dem Beklagten erstellten Bewerbungsunterlagen. Die Beigeladene zu 1) hatte ihrem Votum vom 18. März 2013 (Bl. 995 ff. BA V) zufolge gemäß den Ausschreibungsunterlagen eine Mustermengenkalkulation erstellt, die sich ausschließlich auf die im Musterflugplan genannten Abfertigungsprozesse bezog und als Grundlage bei der Bewertung diente, um die Angaben der Bewerber nachvollziehen zu können. Die sich aus der Bewertungsmatrix für die Mustermengenkalkulationen zu vergebenden 300 Punkte hat sie wie folgt aufgeteilt (Bl. 1011 ff. BA V):
A. Vollständigkeit und formale Kriterien (60 Punkte),
B. Inhaltliche Bewertung (insgesamt 100 Punkte), davon 60 Punkte für Parametrisierung (Personal und Gerät) plausibel und vollständig, 20 Punkte für Tagesganglinien (Ergebnis aus Anwendung der Parametrisierung auf den Mustermengenflugplan unter Berücksichtigung der Prämissen) sowie 20 Punkte für Gerät,
C. Qualität (gemäß Pflichtenheft) (60 Punkte),
D. Flächenbedarfsberechnung (40 Punkte) und
E. Raumbedarfsberechnung (40 Punkte).
Ausgehend von diesen Bewertungskriterien hat die Beigeladene zu 1) die Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 2) mit 277 Punkten bewertet, C... hat 169 Punkte, D... 219 Punkte, F... 136 Punkte und die Klägerin 176 Punkte erhalten. Die Beigeladene zu 1) hat die Bewertungen jeweils kurz erläutert. Dass auch nach dieser Bewertungsmethode die Beigeladene zu 2) die höchste Punktzahl erreicht hat, während die Klägerin die drittbeste Wertung erhalten hat, bedeutet aber nicht, dass jede andere denkbare Bewertungsweise ebenso zu einem solchen Ergebnis führen würde. Dass je nach Wahl der Bewertungskriterien und deren Gewichtung eine andere Bewertungsmethode vielmehr auch zu einer grundlegend anderen Reihung der Bewerbungen führen könnte, wird vielmehr daran deutlich, dass die D... von der Beigeladenen zu 1) mit 219 Punkten die zweithöchste Bewertung erhalten hat, während der Beklagte deren Mustermengenkalkulation mit 146 Punkten am schlechtesten bewertet hat. Die von der Beigeladenen zu 1) mit 136 Punkten am niedrigsten bewertete Mustermengenkalkulation der F... hat demgegenüber von dem Beklagten 163 Punkte erhalten und nimmt damit gemeinsam mit der der Klägerin den zweiten Rang ein.
Die Lufthansa, deren Stellungnahme vom 15. März 2013 (Bl. 979 ff. BA V) der Nutzerausschuss mit seinem Votum überreicht hat, hat die Mustermengenkalkulationen wiederum auf andere Weise bewertet und maßgeblich darauf abgestellt, ob die Mustermengenkalkulationen für zwei repräsentative Flugzeugtypen realistisch sind und diese hierzu einer detaillierten Analyse der Personalmengen und Bindungszeiten auf der Basis der ihr bekannten und am Standort Frankfurt repräsentativen Referenzwerte unterzogen. Dabei hat sie 300 Punkte an die Klägerin, 200 Punkte an die Beigeladene zu 2), je 150 Punkte an C... und F... und 100 Punkte an D... vergeben, also die Mustermengenkalkulation der Klägerin als die beste erachtet. Auch das zeigt, welchen Einfluss die Wahl der Methodik für das Ergebnis der Bewertung hat.
gg) Der Annahme eines Transparenzverstoßes steht es auch nicht entgegen, dass der G... GmbH die Mustermengenkalkulationen der Bewerber bei der Abstimmung der Unterkriterien zwischen ihr und dem Beklagten nach deren übereinstimmenden Angaben noch nicht vorgelegen haben. Denn insoweit ist maßgeblich auf die Öffnung der Bewerbungen durch den Beklagten und dessen Kenntnis von deren Inhalt abzustellen. Der Beklagte hat nämlich nachvollziehbar ausgeführt (Bl. 325 ff., 815 ff. GA), dass die G... GmbH bei der Bewertung der Mustermengenkalkulationen für ihn - lediglich - als Verwaltungshelfer tätig geworden ist und die maßgeblichen Entscheidungen nicht etwa eigenverantwortlich getroffen hat.
(1) Ein Verwaltungshelfer verrichtet, ohne dienstrechtlich in die Organisation eines Hoheitsträgers eingebunden zu sein, für diesen unselbstständig und nach dessen Weisung und in seinem Namen als „verlängerter Arm“ der Verwaltung einzelne Aufgaben, ohne eigene Entscheidungsbefugnis oder Gestaltungsmacht zu besitzen. Eine derartige Heranziehung externen Sachverstandes ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere dann, wenn wie bei der Beurteilung der Mustermengenkalkulationen komplexe betriebswirtschaftliche und flughafenspezifische Fragestellungen betroffen sind, zumal es der Behörde angesichts dessen, dass sie derartige Entscheidungen nur alle sieben Jahre zu treffen hat (§ 7 Abs. 4 BADV), nur schwer möglich ist, eine entsprechende Routine zu entwickeln (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 16. August 2013 - 1 Es 2/13 -, juris Rn. 30). Unzulässig wäre es hingegen, Verwaltungshelfer mit selbständigen Entscheidungen zu betrauen oder ihnen bestimmte Aufgabenbereiche zur eigenständigen Erledigung zu überlassen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Auflage, § 1 Rn. 64 ff.).
Entgegen der von der Klägerin vertretenen Auffassung hat die G... GmbH die Bewertung der Mustermengenkalkulationen nicht in eigener Verantwortung durchgeführt. Dies ist - wie der Beklagte im Verlaufe des Verfahrens im Einzelnen dargelegt hat - vielmehr in enger Abstimmung mit ihm und unter seiner ständigen Kontrolle erfolgt. Auch wenn der Beklagte sich in dem angegriffenen Bescheid den Bewertungen der G... GmbH umfassend angeschlossen hat, so ergibt sich aus dem geschilderten Ablauf des Verfahrens dennoch, dass er letztlich eine hinreichend eigenständige Entscheidung getroffen hat.
Zwar ist es - wie die Klägerin zu Recht angemerkt hat - anhand der Verwaltungsvorgänge nicht ohne weiteres nachzuvollziehen, dass im Zusammenhang mit der in Auftrag gegebenen Bewertung der Mustermengenkalkulationen ein derart intensiver Austausch zwischen dem Beklagten und der G... GmbH stattgefunden hat, da diese außer kurzen Hinweisen auf Seite 12 des Verfahrensvermerks (vor Bl. 1 BA I) und dem Gutachten lediglich einige E-Mails bezüglich der Abstimmung der Besprechungstermine am 14. März und 8. April 2013 (Bl. 423 ff. BA III) enthalten. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung zutreffend darauf hingewiesen, dass es hier einer ausführlicheren Dokumentation der Verfahrensabläufe bedurft hätte. Der Beklagte hat auf eine entsprechende Aufforderung des Senats nach § 87b Abs. 2 VwGO vom 19. August 2014 jedoch nunmehr mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 15. September 2014 (Bl. 851 ff. GA) detailliert geschildert und durch Vorlage von Gesprächsnotizen und E-Mailverkehr belegt, dass er als „Herr des Verfahrens“ die eigentliche Bewertung der Angebote vorgenommen hat.
Aus den vorgelegten Unterlagen geht nämlich hinreichend deutlich hervor, dass bereits im Rahmen der Erstellung der Bewerbungsunterlagen Bedenken aufgekommen sind, dass eine sorgfältige Prüfung der Bewerbungen in Bezug auf die Mustermengenkalkulationen durch den zunächst zuständigen Referenten wohl nicht zu gewährleisten sein würde, der zuständige Referatsleiter habe daher schon im Herbst 2012 bei seiner Abteilungsleitung angeregt, einen Verwaltungshelfer mit einzubinden. Nachdem zum 1. Februar 2013 eine Umorganisation erfolgt sei, bei der das bisher für die Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten zuständige Referat V 4 mit dem Referat VI 4 zu dem neuen Referat V 3 zusammengelegt worden sei, habe die nunmehr zuständige Referentin die Bewerbungen nach deren Eingang am 31. Januar 2013 gesichtet und die erforderlichen Bewertungsschritte strukturiert, wobei sich die Annahme bestätigt habe, dass es für eine sachgerechte Prüfung der Mustermengenkalkulationen eines ausreichenden betriebswirtschaftlichen, auf den Bereich Aviation und die Abwicklung von Flügen am Boden bezogenen Know-Hows bedürfe. Nach den erforderlichen internen Abstimmungen und einer Markterkundung habe die zuständige Referentin erstmalig am 20. Februar 2013 telefonisch Kontakt zu der G... GmbH aufgenommen. Nach verschiedenen Telefonaten zwischen den Beteiligten sei am 7. /11. März 2013 eine schriftliche Vereinbarung mit der G... GmbH geschlossen worden, in der ausdrücklich festgelegt worden sei, dass sie als „Erfüllungsgehilfe (Verwaltungshelfer)“ tätig werde. Bei dem ersten fünfstündigen Abstimmungsgespräch am 14. März 2013 zwischen dem Beklagten, seinen anwaltlichen Bevollmächtigten und Vertretern der G... GmbH haben - wie sich aus der vorgelegten Gesprächsnotiz ergibt - der Beklagte und seine anwaltlichen Bevollmächtigten zunächst die rechtlichen Rahmenbedingungen erläutert, anschließend ist gemeinsam die der späteren Bewertung zugrunde gelegte Bewertungsmatrix mit den einzelnen Bewertungskriterien, deren Gewichtung und den jeweiligen Punktzahlen entwickelt worden. Danach sind die möglicherweise bei der Bewertung auftretenden Fragen aufgeworfen und von dem Beklagten und seinen anwaltlichen Bevollmächtigten beantwortet worden; die dabei angesprochenen Fragen sowie die Antworten darauf sind in dem Vermerk auf nahezu fünf Seiten aufgelistet. Dieses Gespräch endete ausweislich der Notiz mit der Bitte des Beklagten an die G... GmbH, die eingegangenen Bewerbungen entsprechend der erarbeiteten Bewertungsmatrix und unter Berücksichtigung des Frage-Antwort-Katalogs fachlich zu bewerten.
Nachdem die G... GmbH dem Beklagten unter dem 22. März 2013 eine Liste mit Fragen bezüglich der Auseinandersetzung mit den Voten des Nutzerausschusses, der Beigeladenen zu 1) und deren Betriebsrat übersandt hatte, die der Beklagte am 26. März beantwortet hatte, fand am 8. April 2013 ein zweites Abstimmungsgespräch statt. Der von dem Beklagten überreichten Gesprächsnotiz zufolge präsentierte die G... GmbH darin ihre bislang erarbeiteten Ergebnisse anhand einer vorläufigen Gutachtenfassung mit Bewertungsmatrix, in der eine Detailbewertung der Mustermengenkalkulationen der fünf Bewerber enthalten war. Diese Ergebnisse wurden nach dem Vermerk von dem Beklagten und seinen anwaltlichen Bevollmächtigten kritisch hinterfragt und diskutiert. Am 15. April 2013 erhielt der Beklagte seinen Ausführungen zufolge die die Anmerkungen im zweiten Abstimmungstermin berücksichtigende endgültige Stellungnahme der G... GmbH.
Dieser Verfahrensablauf lässt erkennen, dass der Beklagte der G... GmbH die Bewertung der Mustermengenkalkulationen nicht etwa zur eigenständigen Erledigung übertragen hatte, sondern die hierzu maßgeblichen Entscheidungen nach intensiver Abstimmung gemeinsam getroffen worden sind. Deutlich wird dies insbesondere daran, dass die Methodik zur Bewertung der Mustermengenkalkulationen nach intensiver Abstimmung gemeinsam entwickelt worden ist. Auch der Umstand, dass der Beklagte der G... GmbH die bei der Bewertung möglicherweise auftretenden Fragen sowie Fragen zum Umgang mit den Voten beantwortet hat, zeigt, dass ihm hinsichtlich der Bewertung letztlich die Entscheidungsbefugnis oblegen hat und er dem Verwaltungshelfer den Rahmen vorgegeben hat, innerhalb dessen dieser seine Prüfung vorzunehmen hatte. Dass der Beklagte in seiner Auswahlentscheidung die Ausführungen aus dem Gutachten vom 15. April 2013 wohl wörtlich übernommen hat, steht dieser Annahme nicht entgegen. Denn ausweislich der Gesprächsnotiz sind die - vorläufigen - Ergebnisse der G... GmbH in der Sitzung am 8. April 2013 von dem Beklagten und dessen anwaltlichen Bevollmächtigten kritisch hinterfragt und diskutiert worden, das Resultat dieser Auseinandersetzung ist dem Vorbringen des Beklagten zufolge in die endgültige Gutachtenfassung eingeflossen, so dass der Beklagte dementsprechend im Vorfeld Einfluss auf den Inhalt des Gutachtens genommen hat. Darüber hinaus hat der Beklagte in dem angegriffenen Bescheid hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er sich die nach gemeinsamer Abstimmung und Erörterung getroffenen Ausführungen des Gutachtens zu Eigen macht. Angesichts dessen, dass der Beklagte sich der G... GmbH als eines Verwaltungshelfers bedient hat, wäre im Übrigen hinsichtlich der von der Klägerin aufgeworfenen Frage einer möglichen Befangenheit - wie der Beklagte und die Beigeladene zu 2) zutreffend angemerkt haben - auf Mitarbeiter des Beklagten und nicht der G... GmbH abzustellen. Unabhängig davon sind aber auch keine Anhaltspunkte für eine Voreingenommenheit von Mitarbeitern des Verwaltungshelfers gegenüber der Klägerin gegeben, allein daraus, dass das Unternehmen in der Vergangenheit für einige der Bewerber tätig geworden ist, lassen sich diese nicht herleiten.
(2) Im Übrigen wäre selbst dann, wenn der Beklagte im gerichtlichen Verfahren nicht noch substantiierte Angaben zum Ablauf des Verfahrens zur Bewertung der Mustermengenkalkulationen gemacht hätte, hinsichtlich der Kenntnis der Bewerbungen bei der Festlegung und Gewichtung der Unterkriterien auf ihn abzustellen gewesen. Denn der Beklagte hat sich von vornherein auf seine nachdrückliche und intensive Mitwirkung an diesen Entscheidungen berufen; daran hätte er sich jedenfalls in dem hier maßgeblichen Zusammenhang festhalten lassen müssen. Dies gilt in Anbetracht seiner geschilderten intensiven Befassung mit der Bewertung selbst dann, wenn dem Beklagten - wie er ausführt - das für eine tiefergehende Plausibilitätsprüfung der Mustermengenkalkulationen erforderliche Fachwissen gefehlt haben sollte.
(3) Dass sich im Laufe des Vergabeverfahrens nach der Öffnung der Bewerbungen am 31. Januar 2013 den Angaben des Beklagten zufolge aufgrund einer Umorganisation im Ministerium zum 1. Februar 2013 die personellen Zuständigkeiten geändert haben, rechtfertigt ebenfalls keine andere rechtliche Würdigung. Zwar sind ausweislich des Vergabevermerkes bei der Öffnung der Bewerbungen am 31. Januar 2013 andere Mitarbeiter des Beklagten anwesend gewesen als bei den Abstimmungsterminen mit der G... GmbH. Die nach der Umorganisation zuständige Referentin hat jedoch nach dem Vortrag des Beklagten die Bewerbungen nach deren Eingang und Öffnung gesichtet und die erforderlichen Wertungsschritte strukturiert. Sie hat in der Folge nicht nur an den Sitzungen vom 14. März 2013 und 8. April 2013 teilgenommen, sondern ausweislich des vorgelegten E-Mailverkehrs auch die Abstimmung mit der G... GmbH vorgenommen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die geöffneten Bewerbungen den Mitarbeitern des zuständig gewordenen Referates zugänglich gewesen sind. Hinzu kommt, dass der anwaltliche Verwaltungshelfer des Beklagten, der gleichzeitig sein Bevollmächtigter im gerichtlichen Verfahren ist, sowohl bei der Öffnung der Bewerbungen als auch bei den Gesprächen mit der G... GmbH dabei gewesen ist. Darüber hinaus sind die Bewerbungen noch am Tage der Öffnung am 31. Januar 2013 an die Beigeladene zu 1), deren Betriebsrat und den Nutzerausschuss zur Erstellung der Voten übersandt worden, so dass sie ohnehin einem größeren Personenkreis bekannt gewesen sind.
c) Dem in der Ausgestaltung des Verfahrens zur Bewertung der Mustermengenkalkulationen liegenden Verstoß gegen das Transparenzgebot kann nur dadurch Rechnung getragen werden, dass das Auswahlverfahren neu durchgeführt wird. Die Vornahme einer erneuten Bewertung der Mustermengenkalkulationen genügte hingegen nicht, da diese - wie der Beklagte selbst vorträgt (vgl. Bl. 852 GA) - ohne eine Heranziehung weiterer Bewertungskriterien und deren Gewichtung nicht sachgerecht erfolgen kann, diese aber in Kenntnis der Bewerbungen nicht mehr festgelegt werden dürfen. Angesichts dessen, dass es sich bei der Bewertung der Mustermengenkalkulationen und der darauf basierenden Preise um den zentralen Bestandteil des Auswahlverfahrens handelt, ist dieses in seiner Gesamtheit zu wiederholen. Da dem Beklagten bei der erneuten Durchführung des Auswahlverfahrens wiederum ein weiter Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zusteht, ist gegenwärtig weder absehbar, welche Kriterien der Beklagte seiner Auswahlentscheidung zugrunde legen und wie er diese gewichten wird, noch inwieweit die von den Bewerbern neu vorzulegenden Bewerbungen den Anforderungen des Beklagten entsprechen und welcher der Bewerber dann den Zuschlag erhalten wird. Daher könnte ein solches Verfahren entgegen der von dem Beklagten und der Beigeladenen zu 2) vertretenen Ansicht dann auch zu einem anderen, für die Klägerin günstigeren Ergebnis führen.
3. Angesichts dessen, dass sich die von dem Beklagten getroffene Auswahlentscheidung schon infolge des sich aus der nachträglichen Festlegung und Gewichtung der Bewertungskriterien ergebenden Verstoßes gegen das Transparenzgebot als rechtswidrig erweist und ein erneutes Auswahlverfahren durchzuführen ist, kommt es nicht darauf an, ob ein Transparenzverstoß unabhängig davon auch deswegen anzunehmen wäre, weil diese Kriterien den Bewerbern vor der Abgabe ihrer Angebote nicht bekannt gemacht worden sind. Ebenso kann dahinstehen, ob das Auswahlverfahren weiterhin auch aus dem Grund als fehlerhaft zu erachten wäre, weil darin bereits im Teilnahmewettbewerb abgefragte Kriterien erneut Berücksichtigung gefunden haben. Selbst wenn dies der Fall wäre, könnte dieser bereits in der Ausschreibung angelegte Fehler des Auswahlverfahrens der Klage der Klägerin aber auch nicht zum Erfolg verhelfen, da der Beklagte allen Bewerbern und damit auch der Klägerin für die streitigen Kriterien die volle Punktzahl gegeben hat und sich deren Berücksichtigung damit auf das Ergebnis der Auswahlentscheidung nicht ausgewirkt hat. Ebenfalls nicht entscheidungserheblich ist es schließlich, ob die Auswahlentscheidung - wie es die Klägerin geltend macht - zudem aufgrund von Fehlern bei der Bewertung als rechtswidrig zu erachten und schon aus diesem Grund aufzuheben wäre.
4. Mit Blick darauf, dass der Beklagte das Auswahlverfahren erneut durchzuführen hat, sieht sich der Senat hinsichtlich der nicht mehr entscheidungserheblichen Einwände der Klägerin zu folgenden Hinweisen veranlasst:
a) Zunächst spricht einiges dafür, dass ein Transparenzverstoß auch schon deswegen anzunehmen wäre, weil der Beklagte zur Detailbewertung der Mustermengenkalkulationen Unterkriterien verwendet hat, die den Bewerbern vorab nicht bekannt gemacht worden waren.
aa) Nach der bereits angeführten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (vgl. Urteile vom 24. Januar 2008 - C-532/06 -, juris Rn. 41 ff. und vom 24. November 2005 – C-331/04 -, juris Rn. 26 ff.) ist schon eine den Bewerbern vorab nicht mitgeteilte, aber noch vor der Öffnung der Bewerbungen erfolgende Festlegung von Gewichtungskoeffizienten für vorab festgelegte und veröffentlichte Unterkriterien nur dann zulässig, wenn diese Gewichtungsentscheidung die bekanntgemachten Zuschlagskriterien nicht ändert, sie nicht unter Berücksichtigung von Umständen erlassen worden ist, die einen der Bieter diskriminieren könnten, und sie nichts enthält, was die Vorbereitung der Angebote hätte beeinflussen können, wenn es zu diesem Zeitpunkt bekannt gewesen wäre. Auch wenn man - wie der Beklagte und die Beigeladene zu 2) - davon ausgeht, dass diese Grundsätze auch dann zur Anwendung kommen können, wenn nicht nur deren Gewichtung, sondern auch die Unterkriterien selbst den Bewerbern vor Abgabe ihrer Bewerbungen nicht mitgeteilt worden sind (so auch OLG Brandenburg - Vergabesenat, Beschluss vom 19. Dezember 2011 - Verg W 17/11 -, juris Rn. 16; OLG Frankfurt - Vergabesenat, Beschluss vom 5. Oktober 2010 - 11 Verg 7/10 - juris Rn. 65 ff.; OLG Düsseldorf - Vergabesenat, Beschluss vom 30. Juli 2009 - VII-Verg 10/09 -, juris Rn. 43), dürfte ein Transparenzverstoß gegeben sein. Denn entgegen der von dem Beklagten und der Beigeladenen zu 2) vertretenen Ansicht ergaben sich die nachträglich aufgestellten Unterkriterien nicht sämtlich in der gebotenen Deutlichkeit aus den Bewerbungsunterlagen, so dass davon auszugehen ist, dass es den Inhalt der Bewerbungen beeinflusst hätte, wenn sie den Bewerbern bei der Erstellung ihrer Bewerbung bekannt gewesen wären.
(1) Zwar gilt dies nicht für das Kriterium I.1a „Anforderungsgerechte Abdeckung des angebotenen Leistungsumfangs“. In der Ausschreibung vom 30. Oktober 2012 ist unter Nr. 2 „Gegenstand der Ausschreibung“ ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass es sich um eine Konzession für die gebündelte Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen handelt, Dienstleister also das gesamte Leistungsbündel erbringen müssen. Sowohl in der Ausschreibung als auch unter Nr. 2 der Bewerbungsunterlagen sind die einzelnen zu erbringenden Dienste unter Hinweis auf Anlage 1 zu § 2 Nr. 4 BADV beschrieben worden. Für die Bewerber war daher sowohl ersichtlich, dass ihr Angebot das gesamte Leistungsspektrum abzudecken hat, als auch, welche Leistungen zu erbringen sind. Daher ist es für sie zu erkennen gewesen, dass der Gesichtspunkt, ob und inwieweit ihre Bewerbung die geforderten Leistungen umfasst, bei der Bewertung von Bedeutung sein würde. Darauf, ob der Beklagte der Klägerin bei diesem Kriterium zu Recht 15 Punkte abgezogen hat, weil sie das Abladen von Inbound-Gepäck auf Ankunftsbänder in ihrem Angebot nicht berücksichtigt hat, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, dies ist vielmehr eine Frage der konkreten Bewertung. Insoweit fällt jedoch auf, dass außer der Klägerin zwei weitere Bewerber diese Leistung nicht angeboten haben. Zudem spricht der Umstand, dass der Beklagte mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 17. September 2013 auf 5 Seiten (Bl. 339 ff. GA) darzulegen versucht, dass die Abgrenzung der marktoffenen (= anzubietenden) Leistungen zu den nicht marktoffenen (= zur Zentralen Infrastruktur gehörenden) Leistungen für den Bereich des Abladens von Inbound-Gepäck auf Ankunftsbänder „in Summe für den Fachexperten somit grundsätzlich nachvollziehbar“ sei, dafür, dass sich die Notwendigkeit, diese Leistung anzubieten, aus den Bewerbungsunterlagen nicht mit hinreichender Deutlichkeit ergibt.
(2) Zweifel bestehen jedoch daran, ob das Kriterium I.2a „Sicherstellung einer kapazitäts- und ressourcenschonenden Erbringung der Dienstleistungen unter Berücksichtigung standort-spezifischer Belange“ für die Bewerber aus den Bewerbungsunterlagen hinreichend zu erkennen war. Die Beigeladene zu 2) verweist insoweit darauf, dass die Erkennbarkeit dieser Anforderungen sich daraus ergebe, dass unter Nr. 4 der Bewerbungsunterlagen „Anforderungen an den Dienstleister“ darauf hingewiesen werde, dass der Dienstleister seine Tätigkeiten kapazitäts- und ressourcenschonend erbringen müsse. Dieser sehr allgemein gehaltene Hinweis dürfte aber ebenso wenig ausreichen wie die übrigen von der Beigeladenen (Bl. 465 GA) angeführten Textstellen aus dem Pflichtenheft und der Allgemeinen Flughafenordnung, um den Bewerbern deutlich zu machen, dass es sich hierbei um einen für die Bewertung maßgeblichen Gesichtspunkt handelt. Die Notwendigkeit der Berücksichtigung standortspezifischer Belange ist den Bewerbungsunterlagen ebenfalls nicht hinreichend zu entnehmen. Darin ist nämlich weder ein ausdrücklicher Hinweis auf dieses Erfordernis enthalten noch ergibt sich dies mittelbar. Soweit die Klägerin beanstandet, der Beklagte habe in diesem Zusammenhang der Beigeladenen zu 2) einen „Heimvorteil“ gewährt, weil er zu ihren Gunsten Kenntnisse und Erfahrungen positiv berücksichtigt habe, die nur der bisherige Anbieter auf Grund seiner bislang ausgeübten Praxis haben könne, bezieht sich dies wiederum auf die Bewertungsentscheidung selbst.
(3) Zweifelhaft ist auch, ob das Kriterium I.3 „Plausibilität der Kostenansätze und kostenrelevanten Parameter“ in den Bewerbungsunterlagen in der gebotenen Weise offengelegt worden ist. Ausdrücklich sind die Personalkostenansätze, die Personalverfügbarkeit, und die Gerätekostenansätze in den Bewerbungsunterlagen nicht abgefragt worden. Der einzige Preis, dessen Angabe in den Erläuterungen zur Mustermengenkalkulation ausdrücklich gefordert worden ist, ist der Abfertigungspreis pro abzufertigendem Flugzeug. Auch die den Bewerbern zur Darstellung der gewünschten Daten zur Verfügung gestellten Excel-Dateien enthielten keine Felder für die Eintragung der entsprechenden Preise. Die Notwendigkeit dieser Angaben ließe sich allenfalls daraus herleiten, dass nach den Erläuterungen zur Mustermengenkalkulation „die Vorgehensweise zur Berechnung der Personal- und Gerätemenge sowie des Flächen- und Raumbedarfs und des Abfertigungspreises detailliert und nachvollziehbar darzustellen“ war. Zwar hängt der Abfertigungspreis maßgeblich von den Personalkosten ab. Da deren Angabe nicht explizit gefordert war und die Vorgehensweise zur Berechnung des Abfertigungspreises auch abstrakt ohne Angabe konkreter Personalkosten dargestellt werden kann, lässt sich daraus aber nicht deutlich genug erkennen, dass auch die Personalkosten anzugeben waren. Gleiches gilt hinsichtlich der Personalverfügbarkeit und der Gerätekostenansätze.
Die Notwendigkeit dieser Angaben ergibt sich auch nicht - wie die Beigeladene zu 2) es geltend macht - aus den Antworten auf verschiedene, von ihr im Einzelnen angeführte Bewerberfragen. Im Hinblick darauf, dass es letztlich dem Zufall überlassen bleibt und nicht abzusehen ist, ob und ggf. wann welche Fragen von den Bewerbern gestellt werden, und außerdem nach Nr. 7.2 der Bewerbungsunterlagen kein Anspruch auf Beantwortung der gestellten Fragen gegeben ist, bestehen erhebliche Zweifel daran, dass unter Hinweis auf derartige Antworten überhaupt ein Transparenzverstoß verneint werden kann. Dies gilt umso mehr, da der Beklagte ausweislich des Vergabevermerkes (dessen S. 9 in BA I) die Fragen jeweils zunächst nur gegenüber dem Unternehmen beantwortet hat, das die Frage gestellt hat, und den Bewerbern die gesamten 54 Fragen und die Antworten darauf erst mittels eines anonymisierten Fragen-Antwort-Katalogs vom 30. Januar 2013 und damit in großer zeitlicher Nähe zu dem Termin für die Abgabe der Bewerbungen am 31. Januar 2013 zur Kenntnis gegeben hat. Für die Bewerber ist es daher mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden gewesen, die Auskünfte des Beklagten bei der Abfassung ihrer Angebote noch hinreichend zu berücksichtigen. Entscheidend ist aber letztlich, dass es Aufgabe der ausschreibenden Behörde ist, die maßgeblichen Anforderungen hinreichend klar zu formulieren. Diese müssen ohne weiteren Aufwand zugänglich sein, die Bewerber dürfen nicht darauf verwiesen werden, dass sich der Gesamtheit der Unterlagen Hinweise darauf entnehmen lassen, welche Informationen ihre Angebote nach der Erwartung der Behörde enthalten sollen. Denn ein derartiges „Zusammensuchen“ der für die Erstellung ihrer Bewerbungen erforderlichen Informationen birgt das Risiko, dass nicht alle Bewerber die Bedeutung der Anforderungen erkennen und sie in derselben Weise auslegen. Derartige Zufälligkeiten sollen auf die Auswahlentscheidung jedoch keinen Einfluss haben. Vor diesem Hintergrund folgt auch daraus, dass die Erläuterungen zur Mustermengenkalkulation in diesem Zusammenhang den Hinweis enthalten „Insbesondere sind Zuschläge (z.B. Ausfallquote Gerät) auszuweisen“, nichts Anderes. Auch wenn der Klammerzusatz darauf hindeutet, dass neben der Ausfallquote Gerät noch andere Zuschläge anzugeben sein könnten, wird nicht hinreichend deutlich, worum es sich dabei im Einzelnen handelt.
Soweit der Beklagte und die Beigeladene zu 2) darauf verweisen, dass es sich bei den erwarteten Angaben um Anforderungen handele, wie sie auch in anderen Ausschreibungsverfahren üblich seien und die der Klägerin als einer „professionellen Bewerberin“ daher bekannt sein mussten, führt dies zu keiner anderen rechtlichen Wertung. Ein öffentlicher Auftraggeber darf zwar von den interessierten Wirtschaftsteilnehmern erwarten, dass sie gebührend informiert sind und mit der üblichen Sorgfalt handeln, eine solche Erwartung setzt jedoch voraus, dass er selbst seine Anforderungen klar formuliert; dabei handelt es sich nicht nur um eine formale Verpflichtung, ein solches Vorgehen ist vielmehr unerlässlich, damit potentielle Anbieter sich auf ein einheitliches und amtliches Dokument stützen können, ohne den Zufälligkeiten einer Informationssuche ausgesetzt zu sein (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Mai 2005 - C-368/10 -, juris Rn. 66 f. zur Verpflichtung, die erwarteten detaillierten Umwelteigenschaften eines zu liefernden Erzeugnisses ausdrücklich anzugeben und nicht nur ein bestimmtes Umweltgütezeichen vorzugeben). Trotz der „Erfahrung“ der Bewerber sind die von diesen zu erfüllenden Anforderungen daher klar zu formulieren. Denn andernfalls liefen die Transparenzanforderungen ins Leere, da sich Ausschreibungen wie die nach der BADV faktisch nur an einen eingeschränkten, in dem jeweiligen Wirtschaftsbereich tätigen Bewerberkreis richten, und die Bewerber im Regelfall auch schon an anderen Auswahlverfahren teilgenommen haben dürften. Zu Recht weist die Klägerin auch darauf hin, dass es nicht Aufgabe der Bewerber ist, so lange Fragen an die Behörde zu richten, bis deren Entscheidungskriterien hinreichend deutlich geworden sind. Zudem ist auch zu berücksichtigen, dass der Beklagte auf die im Verfahren von einem Bewerber in Bezug auf die Bewertungsmatrix (Anlage 24) gestellte Frage (Frage 8), welches die Bewertungskriterien seien, um die höchstmögliche Punktzahl in den einzelnen Abschnitten zu erreichen und wie die Kriterien für die übrigen Punktzahlen seien, geantwortet hat, die Bewertungskriterien seien in den Bewerbungsunterlagen hinreichend definiert worden, darüber hinaus gehende Kriterien existierten nicht (Bl. 300 f. BA III). Der Beklagte weist diesbezüglich zwar zutreffend darauf hin, dass es sich bei Unterkriterien nicht um zusätzliche Kriterien handele und die Frage damit nicht falsch beantwortet worden sei (Bl. 331 GA). Angesichts dessen, dass die Frage ersichtlich auf die für die Bewertung in den einzelnen Abschnitten maßgeblichen Kriterien und damit auf Unterkriterien zu den einzelnen Zuschlagskriterien abzielte, erscheint die Antwort des Beklagten aber zumindest irreführend, da sie durchaus in dem Sinne zu verstehen sein kann, dass derartige Unterkriterien nicht vorhanden sind.
Gegen die hinreichende Erkennbarkeit der Notwendigkeit, die Personal- und Gerätekostenansätze anzugeben, spricht ferner der Umstand, dass dem Preiskriterium in der von dem Beklagten verfassten Ausschreibung jedenfalls nach ihrem Wortlaut generell nicht die Bedeutung beigemessen worden ist, wie dies in anderen Ausschreibungsverfahren der Fall gewesen ist. So ist in einer vergleichbaren Ausschreibung aus dem Jahr 2012 in Bezug auf den Flughafen Hamburg darauf hingewiesen worden, dass die Auswahlentscheidung zugunsten des „wirtschaftlichsten Angebots“ getroffen werden wird; auch die Ausschreibung der Bodenabfertigungsdienste für den Flughafen München vom März 2009 hat auf das „wirtschaftlich günstigste Angebot“ abgestellt. Die Ausschreibung des Beklagten enthält einen vergleichbaren Hinweis nicht, sondern nennt die „Ermittlung und Feststellung der konkreten Eignung im Rahmen des Vergleichs der Bewerber“ als Zweck des Auswahlverfahrens. Auch in den Bewerbungsunterlagen wird nicht auf den Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit des Angebots für die Erteilung des Zuschlags abgestellt, unter deren Nr. 7.1 „Auswahlentscheidung“ ist lediglich angegeben, dass eine Bewertung der Bewerbungen anhand der Auswahlkriterien (Anlage 24) erfolge. In der Auswahlentscheidung findet die Wirtschaftlichkeit des Angebots ebenfalls keine Erwähnung, die Auswahlentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen zu 2) wird vielmehr damit begründet, dass deren Bewerbung mit der höchsten Punktzahl bewertet worden sei und damit den Auswahlkriterien am besten entspreche. Auch der Bewertungsmatrix (Anlage 24) hat sich nicht entnehmen lassen, dass der Beklagte dem Preiskriterium eine maßgebliche Bedeutung beimisst, da der „Angebotene Preis in Verbindung mit der Mustermengenkalkulation“ danach nur mit 5 % in die Gesamtbewertung eingehen sollte.
(4) Soweit die Klägerin die Bewertung des Kriteriums I.4.a) „Nachvollziehbarkeit der Methodik und des Rechenweges zur Ermittlung der Ressourcenbedarfe und der Abfertigungspreise“ beanstandet und eine unzulässige Doppelbestrafung durch erneute Wertung bereits anderweitig berücksichtigter Mängel geltend macht, betrifft dies die Frage der Sachgerechtigkeit der konkreten Bewertungsentscheidung. Die Berücksichtigung dieses Unterkriteriums an sich ist unter Transparenzgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Angesichts dessen, dass in den Erläuterungen zur Mustermengenkalkulation ausdrücklich darauf hingewiesen worden ist, dass die Vorgehensweise zur Berechnung der Personal- und Gerätemenge sowie des Flächen- und Raumbedarfs und des Abfertigungspreises detailliert und nachvollziehbar darzustellen ist, war diese Anforderung für die Bewerber hinreichend deutlich zu erkennen.
b) Es spricht auch vieles dafür, dass die Klägerin schon unabhängig von dem vom Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf die Unzulässigkeit der erneuten Berücksichtigung von Eignungskriterien angeführten Gesichtspunkt des „Doppelt ins Gewicht-Fallens“ (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 -, juris Rn. 51) der Sache nach zu Recht beanstandet hat, dass der Beklagte die bereits im Rahmen des Teilnahmewettbewerbs geprüften Kriterien „Zuverlässigkeit, finanzielle Leistungsfähigkeit, fachliche Eignung und Haftpflichtversicherung“ erneut als Auswahlkriterien herangezogen hat, weil es sich hierbei nicht um sachgerechte Auswahlkriterien im Sinne der Nr. 1 Abs. 2 der Anlage 2 zu § 7 BADV sowie des Erwägungsgrundes 11 der Richtlinie 96/67/EG handeln dürfte.
aa) Bei der Beurteilung, welche Kriterien für das Auswahlverfahren als sachgerecht zu erachten sind, ist der mit diesem Verfahren verfolgte Zweck zu berücksichtigen. Das Verfahren zur Auswahl eines Erbringers von Bodenabfertigungsdiensten ist - wie oben ausgeführt - nach der BADV zweistufig durchzuführen. Während der nach Nr. 2.2 der Anlage 2 zu § 7 BADV zunächst durchzuführende Teilnahmewettbewerb der Ermittlung der geeigneten Bewerber dient (vgl. Nr. 2.3 Abs. 1 und 3 der Anlage 2 zu § 7 BADV), erfolgt im Auswahlverfahren die Entscheidung darüber, welcher der geeigneten Bewerber den Zuschlag erhält. Bei der Festlegung der der Entscheidung zugrunde zu legenden Kriterien steht der Behörde - wie bereits dargelegt - ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 -, juris Rn. 29).
Auch wenn (insoweit anders als in vergleichbaren Verfahren nach der BADV) weder in der Ausschreibung noch in den Bewerbungsunterlagen ausdrücklich das wirtschaftlich günstigste Angebot, also eine Kombination von Preis- und Qualitätsgesichtspunkten, als Hauptzuschlagskriterium benannt ist, ergibt sich dieses mit hinreichender Deutlichkeit aus den Bewerbungsunterlagen, die sowohl auf qualitative Gesichtspunkte als auch auf den Preis abstellen. Ausdrücklich geht dies insbesondere auch aus der Bewertungsmatrix (Anlage 24) hervor, die neben Qualitätsanforderungen unter Nr. 4.12 auch den angebotenen Preis als Bewertungskriterium benennt, auch wenn dieser nur mit 5 % in die Gesamtbewertung einfließen sollte. Der Beklagte hat dementsprechend in der Klageerwiderung (Bl. 321 GA) auch ausdrücklich angegeben, dass er dieses Kriterium seiner Auswahlentscheidung zugrunde gelegt habe. Ein derartiges Hauptzuschlagskriterium ist sachgerecht und entspricht Sinn und Zweck der BADV sowie der dieser zugrunde liegenden Richtlinie 96/67/EG, nach deren Erwägungsgrund 5 mit der Öffnung des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste zur Senkung der Betriebskosten der Luftverkehrsgesellschaften und zur Hebung der den Nutzern gebotenen Qualität beigetragen werden soll (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. Januar 2011 - 20 D 38/10.AK -, juris Rn. 55).
Zu diesem Hauptkriterium müssen die Zuschlagskriterien einen hinreichenden Bezug aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 -, juris Rn. 51). In der Ausschreibung ist auf die Zweistufigkeit des Verfahrens und darauf hingewiesen worden, dass das Auswahlverfahren der Ermittlung und Feststellung der konkreten Eignung im Rahmen des Vergleichs der Bewerber dient. Bezogen auf diesen Zweck sind nur solche Auswahlkriterien als sachgerecht zu erachten, die auch tatsächlich eine differenzierende Bewertung der Bewerbungen in Bezug auf den konkret zu vergebenden Auftrag zulassen, da nur dann ein Vergleich der Wirtschaftlichkeit zwischen den Angeboten der Bewerber möglich ist, wie er erforderlich ist, um eine Auswahlentscheidung treffen zu können.
bb) Diesen Anforderungen werden die von der Klägerin beanstandeten Kriterien nicht gerecht, da es sich dabei um bewerberbezogene Eignungskriterien handelt, nicht aber um Gesichtspunkte, die der im Auswahlverfahren zu treffenden Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebotes dienen.
(1) Bei den in Nr. 2 der Anlage 3 zu § 8 BADV„Anforderungen für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten“ angeführten Kriterien der Zuverlässigkeit, finanziellen Leistungsfähigkeit und fachlichen Eignung handelt es sich wie bei dem Nachweis einer Haftpflichtversicherung um Mindestanforderungen, die nach Nr. 1 der Anlage 3 zu § 8 BADV für alle Unternehmen gelten, die als Dienstleister oder Selbstabfertiger auf einem Flugplatz Bodenabfertigungsdienste erbringen oder erbringen wollen. Der Beklagte hat diese von allen Unternehmen zu erfüllenden Kriterien daher zutreffend zum Gegenstand des Teilnahmewettbewerbs gemacht, der - wie in der Ausschreibung vom Oktober 2012 unter Nr. 5.b. (1) ausdrücklich angeführt ist - dem Zweck dient, die prinzipielle Eignung der einzelnen Unternehmen für die Erbringung der ausgeschriebenen Dienstleistungsbereiche feststellen zu können. Sie zählten zu den „Mindestbedingungen“, die nach Nr. 7 der Ausschreibung im Teilnahmewettbewerb zu erfüllen waren, um am Auswahlverfahren teilnehmen zu können. Die Firma E..., die diese Mindestbedingungen nicht erfüllt hat, ist dementsprechend mit Bescheid des Beklagten vom 14. Dezember 2012 für die Teilnahme am Auswahlverfahren nicht zugelassen worden.
(2) Nicht als sachgerecht erscheint es aber, dass der Beklagte die vorgenannten Anforderungen im Auswahlverfahren erneut abgeprüft hat. Unter Nr. 4.1 der Bewerbungsunterlagen, die nur die Unternehmen erhalten haben, die sich erfolgreich am Teilnahmewettbewerb beteiligt haben, waren die Anforderungen gemäß Anlage 3 zu § 8 BADV (4.1.1. Zuverlässigkeit, 4.1.2 finanzielle Leistungsfähigkeit und 4.1.3 fachliche Eignung) genannt und nach ihrem Wortlaut bis auf wenige Zusätze weitgehend identisch mit dem entsprechenden Ausschreibungstext für den Teilnahmewettbewerb. Gleiches gilt für die Punkte 4.4 Qualitätsmanagementsystem und 4.6 Haftpflichtversicherung.
Denn die angeführten, von dem Beklagten im Auswahlverfahren erneut herangezogenen Eignungskriterien sind einer auf den Auftrag bezogenen, vergleichenden Wertung nicht zugänglich gewesen. Die entsprechenden Anforderungen in den Bewerbungsunterlagen stellen keinen Bezug zu den zu vergebenden Bodenabfertigungsdiensten her, sondern beschränken sich weitgehend auf eine Wiederholung der entsprechenden Anforderungen an die Bewerber aus dem Teilnahmewettbewerb und damit wiederum im Wesentlichen darauf, verschiedene, im Einzelnen angeführte Dokumente zum Nachweis der jeweiligen Kriterien zu fordern. Einen gegenüber dem Teilnahmewettbewerb weitergehenden Erkenntnisgewinn ließen diese Kriterien nicht erwarten.
(3) Dass insoweit eine Differenzierung zwischen den Bewerbungen nicht möglich ist, hat der Bevollmächtigte des Beklagten in seiner Tätigkeit als dessen Verwaltungshelfer im Rahmen des Sonder-Nutzungsausschusses am 11. März 2013 im Übrigen selbst sehr deutlich zum Ausdruck gebracht. Denn er hat dort erklärt, dass die Kriterien, die die Bewerber bereits in der Präqualifikation zu erfüllen hatten und hinsichtlich derer dort geprüft worden sei, ob der Nachweis erbracht sei oder nicht, „harte Fakten“ darstellten, die auch in der Bewerbungsphase nicht anders gewertet werden dürften. Differenzierungen seien - abgesehen von der Mustermengenkalkulation - dann nur noch in den anderen Punkten wie zum Beispiel Umweltmanagement, Nachhaltigkeitskonzept, Personalplanung und - entwicklung, Organigramm, Sicherheitsmanagementsystem und Compliance möglich. Hierzu steht es im Übrigen im Widerspruch, wenn der Beklagte im gerichtlichen Verfahren nunmehr vorträgt, im Auswahlverfahren sei bewertet worden, ob und ggf. welche inhaltlichen Differenzierungen aus den von den Bewerbern nachgewiesenen Unterlagen ermittelt werden konnten (Bl. 817 GA).
(4) Dass diese Kriterien eine differenzierende Bewertung nicht zugelassen haben, ergibt sich auch aus der von dem Beklagten im Rahmen der Auswahlentscheidung vorgenommen Wertung, wonach alle Bewerbungen für die Kriterien Zuverlässigkeit, finanzielle Leistungsfähigkeit, fachliche Eignung, Qualitätsmanagementsystem und Haftpflichtversicherung jeweils die volle Punktzahl erhalten haben. Auch die Begründungen der jeweiligen Punktvergaben in der Auswahlentscheidung des Beklagten vom 30. April 2013 lassen nicht erkennen, dass diesbezüglich eine vergleichende Prüfung der einzelnen Bewerbungen erfolgt ist. Vielmehr ist maßgeblich darauf abgestellt worden, dass alle Bewerber die erforderlichen Nachweise erbracht haben, diese sind im Folgenden jeweils kurz beschrieben worden, eine vergleichende Auseinandersetzung etwa hinsichtlich der Aussagekraft der Unterlagen ist aber nicht erfolgt. Auch wenn hier eine textliche Darstellung gewählt worden ist, ist nichts dafür ersichtlich, dass diese Prüfung der Kriterien inhaltlich maßgeblich über die anlässlich des Teilnahmewettbewerbs anhand einer Checkliste vorgenommene Überprüfung hinausgegangen ist. Im Übrigen ist es aber auch nicht nachzuvollziehen, dass die Nichterfüllung eines der genannten Kriterien im Auswahlverfahren nach dem von dem Beklagten gewählten Vorgehen lediglich zu einem Punktabzug in der Gesamtwertung führen würde, es aber grundsätzlich noch möglich wäre, dass der entsprechende Bewerber dennoch den Zuschlag erhielte, obwohl es sich bei diesen Kriterien um Mindestanforderungen handelt, die für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten auf jeden Fall zu erfüllen sind.
(5) Auch dem Vorbringen des Beklagten (Bl. 317 GA) ist nicht zu entnehmen, dass eine weitergehende vergleichende Bewertung dieser Kriterien stattgefunden hat. Zwar trägt er einerseits vor, im Teilnahmewettbewerb die Frage nach dem „ob“ der Erfüllung geprüft zu haben, während im Auswahlverfahren bewertet worden sei, „wie“ gut die Bewerber die Kriterien erfüllen konnten, und behauptet, dass trotz der Punktgleichheit der Bewerber eine relative Bewertung erfolgt sei. Andererseits verweist er aber selbst darauf, dass dort, wo inhaltliche Differenzierungen nicht möglich gewesen seien, es naturgemäß auch nicht zu abweichenden Ergebnissen oder unterschiedlichen Punktevergaben kommen konnte. Auch seine Ausführungen zu der Bewertung der einzelnen Kriterien zeigen, dass lediglich geprüft worden ist, ob die vorgelegten Unterlagen den geforderten Nachweis erbringen, eine inhaltliche Prüfung etwa der fachlichen Eignung oder finanziellen Leistungsfähigkeit ist - unabhängig davon, ob dies im Auswahlverfahren überhaupt zulässig gewesen wäre - nicht erfolgt. Sehr deutlich wird dies auch hinsichtlich der Anforderung „Qualitätsmanagement“, geprüft worden ist nur der Nachweis eines entsprechenden Systems, nicht aber dessen Qualität.
(6) Schließlich hat der Nutzerausschuss sowohl vor der Ausschreibung als auch im Verlaufe des Verfahrens erhebliche Bedenken bezüglich der Verfahrensgestaltung geäußert. So hat er im Zusammenhang mit seiner Unterrichtung/Anhörung am 24. September 2012 einen Fragenkatalog erstellt, in dem u.a. die Fragen aufgeworfen worden sind, aus welchen Gründen die Ausschreibung inhaltlich vollständig anders gestaltet werde als in allen bisher bekannten Ausschreibungen und zwar insbesondere in Bezug auf die Auswahlkriterien und die von den Anbietern zu erfüllenden Bewerbungsanforderungen, und wie mit den dargestellten Kriterien sichergestellt werde, dass den Zielen der BADV/EU-Richtlinie 96/67/EG, der Senkung der Betriebskosten der Luftverkehrsgesellschaften und der Hebung der Qualität, im Rahmen des Auswahlverfahrens ausreichend Rechnung getragen werde (Bl. 105 BA I). Auch im Sondernutzungsausschuss vom 11. März 2013 ist ausweislich des Protokolls (Bl. 970 BA V) seitens des Vertreters der Lufthansa darauf hingewiesen worden, dass einige Punkte wie die Zuverlässigkeit, fachliche Eignung und Versicherung bereits im Rahmen der Präqualifikation geprüft worden seien und nur die Wertung „liegt vor“ oder „liegt nicht vor“ erlaubten. Der Bundesverband der Deutschen Fluggesellschaften (BDF) hat hierzu anlässlich dieser Sitzung ebenfalls angemerkt, dass sich die Bewertung der Bewerbungen mangels notwendiger Informationen insgesamt als äußerst schwierig gestaltet habe, da sich die meisten Kriterien, die bereits Gegenstand des Teilnahmewettbewerbs gewesen seien, für eine Differenzierung im Rahmen des Bewerbungsverfahrens nicht mehr eigneten (Versicherungsnachweise, Nachweise der finanziellen Leistungsfähigkeit). In den Auswahlverfahren für die Vergabe der Bodenabfertigungsdienste am Flughafen Hamburg (2012), München (2009) und Nürnberg (2013) sind die Eignungskriterien aus dem Teilnahmewettbewerb im Auswahlverfahren im Übrigen nicht erneut abgeprüft worden.
(7) Einer erneuten Prüfung der Kriterien aus dem Teilnahmewettbewerb bedurfte es auch nicht etwa deswegen, um sicherzustellen, dass diese - bereits geprüften und bejahten - Anforderungen in dem dem Teilnahmewettbewerb zeitlich nachfolgenden Auswahlverfahren noch vorliegen. Denn nach Buchstabe b) der „Sonstigen Hinweise“ in der veröffentlichten Ausschreibung sind die Bewerber u.a. verpflichtet gewesen, dem Beklagten im gesamten Verfahren die Änderung aller, für die Beurteilung der in Ziffer 6., 7. und 8. der Bekanntmachung genannten Kriterien, Bedingungen, Nachweise und Erklärungen wesentlichen Umstände unverzüglich und in schriftlicher Form anzuzeigen. Die Verletzung dieser Pflicht konnte nach Buchstabe c) den Ausschluss vom Verfahren zur Folge haben.
(8) Schließlich geht auch der EuGH für den Bereich des allgemeinen Vergaberechts davon aus, dass es sich bei der Prüfung der fachlichen Eignung der Bieter und dem Zuschlag für den Auftrag um zwei verschiedene Vorgänge handelt, für die unterschiedliche Regeln gelten, und unterscheidet zwischen den auf den Bieter bezogenen Eignungskriterien und den auf den konkreten Auftrag bezogenen Zuschlagskriterien. Kriterien, die nicht der Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots dienen, sondern im Wesentlichen mit der Beurteilung der fachlichen Eignung der Bieter für die Ausführung des betreffenden Auftrags zusammenhängen, sind danach als Zuschlagskriterien ausgeschlossen (EuGH, Urteil vom 24. Januar 2008 - C-532/06 -, juris Rn. 26 ff. zu Art. 23 Abs. 1, 32 und 36 der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (ABl. L 209, S. 1) in der durch die Richtlinie 97/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1997 (ABl. L 328, S. 1) geänderten Fassung mit weiteren Nachweisen). Dem folgend nimmt auch die zivilgerichtliche Rechtsprechung an, dass bei der den Zuschlag betreffenden Entscheidung prinzipiell nur solche Faktoren berücksichtigt werden dürfen, die mit dem Gegenstand des Auftrags zusammenhängen, d.h. die sich auf die Leistung beziehen, die den Gegenstand des Auftrags bildet; eine nochmalige Anwendung von Eignungskriterien (ein "Mehr an Eignung") ist danach im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsprüfung prinzipiell ausgeschlossen (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 5. Mai 2008 - VII-Verg 5/08 -, juris Rn. 29; OLG Karlsruhe, Beschluss vom 21. Dezember 2012 - 15 Verg 10/12 -, juris Rn. 80; jurisPK-Vergaberecht, § 7 GWB Rn. 260). Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang ergänzend auf die Siebte Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung vom 15. Oktober 2013 verwiesen hat (Bl. 319 f. GA), nach deren § 4 Abs. 1 Satz 2 in Fällen, in denen „die Organisation, die Qualifikation und die Erfahrung des bei der Durchführung des betreffenden Auftrags eingesetzten Personal erheblichen Einfluss auf die Qualität der Auftragsausführung haben können“, diese Kriterien bei der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots berücksichtigt werden können, hat die Klägerin zu Recht angemerkt, dass die von dem Beklagten im Auswahlverfahren zugrunde gelegten Eignungskriterien keinen spezifischen Auftragsbezug aufgewiesen haben; daher wären sie auch nach der vergaberechtlichen Rechtsprechung (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Mai 2008 - VII-Verg 19/08 -, juris Rn. 29) nicht ausnahmsweise zulässig.
5. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, da es im Hinblick darauf, dass diese - anders als die Beigeladene zu 2) - keinen Antrag gestellt und damit auch kein Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) übernommen und das Verfahren auch nicht auf andere Weise wesentlich gefördert hat, nicht der Billigkeit entspräche, sie den unterliegenden Parteien aufzuerlegen.
Die Vollstreckbarkeitserklärung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 und 8 BADV
§ 7 BADV
§ 8 BADV
§ 9 BADV
§ 7 GWB
§ 167 VwGO
§ 2 Nr. 4 BADV
§ 3 Abs. 2 BADV
§ 7 Abs. 1 Satz 3 BADV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 BADV
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 BADV
§ 19c Abs. 1 und 2, 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG
§ 7 Abs. 1 Satz 5 BADV
§ 7 Abs. 1, 8 Abs. 3 BADV
§ 7 Abs. 4 BADV
§ 87b Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO
§ 2 Nr. 5 der Verordnung
§ 1 Abs. 2 Nr. 2c der Verordnung
Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 507
9 B 1934/13
12 Q 114/05
1 Es 2/13
8 AS 10.40
12 Q 114/06
3 C 32.11
20 AS 99.40
22 CE 13.97
2 Q 4634/98
1 BvR 819/01
1 BvR 826/01
3 C 32/11
11 Verg 7/10
20 D 38/10
15 Verg 10/12