Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-09-13, Aktenzeichen 4 E 874/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0913.4E874.22.00

Tenor:
Auf die Beschwerde des Klägers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 29.11.2022 abgeändert:
Dem Kläger wird für das Klageverfahren erster Instanz insoweit Prozesskostenhilfe bewilligt, als er die Aufhebung der mit der Aufnahme in die Sicherheitsliste am 27.12.2017 einhergehenden Begleitanordnung des Präsidenten des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen begehrt.
Im Übrigen wird die Beschwerde des Klägers zurückgewiesen.
Das Beschwerdeverfahren ist gerichtskostenfrei; außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
1. Dem Kläger ist Prozesskostenhilfe zu gewähren, soweit er sich gegen die Begleitanordnung des Präsidenten des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 27.12.2017, dem Kläger schriftlich bekanntgegeben mit Schreiben vom 24.1.2018, wendet. Der Kläger kann nach den dargelegten persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der erstinstanzlichen Prozessführung nicht aufbringen (vgl. § 166 VwGO i. V. m. § 115 ZPO). Die Rechtsverfolgung erscheint auch nicht mutwillig und bietet hinreichende Aussicht auf Erfolg (§ 166 VwGO i. V. m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO).
Hinreichende Aussicht auf Erfolg bedeutet bei einer an Art. 3 Abs. 1 GG und an Art. 19 Abs. 4 GG orientierten Auslegung des Begriffs einerseits, dass Prozesskostenhilfe nicht erst und nur dann bewilligt werden darf, wenn der Erfolg der beabsichtigten Rechtsverfolgung gewiss ist, andererseits aber auch, dass Prozesskostenhilfe versagt werden darf, wenn ein Erfolg in der Hauptsache zwar nicht schlechthin ausgeschlossen, die Erfolgschance aber nur eine entfernte ist. Die Prüfung der Erfolgsaussichten eines Rechtsschutzbegehrens darf dabei nicht dazu dienen, die Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung selbst in das summarische Nebenverfahren der Prozesskostenhilfe vorzuverlagern und dieses an die Stelle des Hauptsache-verfahrens treten zu lassen. Das Prozesskostenhilfeverfahren will den grundrechtlich garantierten Rechtsschutz nicht selbst bieten, sondern zugänglich machen. Schwierige, bislang nicht hinreichend geklärte Rechts- und Tatsachenfragen dürfen nicht im Prozesskostenhilfeverfahren geklärt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.3.2022 ‒ 4 E 816/21 ‒, juris, Rn. 3 f., m. w. N.
Ausgehend davon ist es noch hinreichend wahrscheinlich, dass sich der Kläger letztlich zu Recht gegen die Begleitanordnung wenden könnte (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die vom Kläger beabsichtigte Klage, mit der es ihm um die Streichung aus der Sicherheitsliste des Landessozialgerichts NRW geht, wegen derer er ständig von zwei Beamten im Gebäude begleitet werde, ist nach seinem maßgeblichen Begehren als beabsichtigte Anfechtungsklage gegen die mit der Eintragung in die Sicherheitsliste verbundene gegen den Kläger gerichtete Begleitanordnung auszulegen (§§ 88, 122 Abs. 1 VwGO). Bei der Begleitanordnung handelt es sich um einen Verwaltungsakt,
vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 28.2.2020 ‒ 4 B 946/18 ‒, juris, Rn. 22,
in Form eines so genannten Dauerverwaltungsakts, der die Besonderheit aufweist, dass seine Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.1.2012 ‒ 8 B 62.11 ‒, juris, Rn. 13.
Bei der Beurteilung von Dauerverwaltungsakten ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedenfalls dann zu berücksichtigen, wenn das materielle Recht ‒ wie hier ‒ nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2011 ‒ 8 C 2.10 ‒, juris, Rn. 18, m. w. N.
Ausgehend von diesen Vorgaben dürfte hinsichtlich der mit der Eintragung in die Sicherheitsliste verbundenen und dem Kläger bekanntgegebenen Begleitanordnung weiterer Aufklärungsbedarf sowohl hinsichtlich ihres Anlasses als auch hinsichtlich ihrer Fortgeltung mittlerweile über vier Jahre hinaus bestehen.
Begleitanordnungen finden ihre Rechtsgrundlage in § 31a JustG NRW, mit dem das bereits seit langem höchstrichterlich anerkannte Hausrecht der Behördenleitung gesetzlich bestätigt worden ist.
Nach dieser Rechtsprechung war der Präsident eines Gerichts befugt, zum Zwecke der Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Dienstbetriebs (verhältnismäßige) Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung im Gerichtsgebäude zu ergreifen, wobei es seinem pflichtgemäßen Ermessen überlassen war, worin solche Maßnahmen im Einzelfall bestanden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.3.2018 ‒ 4 B 232/18 u. a. ‒, juris, Rn. 8 f., unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 17.5.2011 ‒ 7 B 17.11 ‒, juris, Rn. 8, und BVerfG, Beschluss vom 14.3.2012 ‒ 2 BvR 2405/11 ‒, juris, Rn. 24, m. w. N.
Die Funktionsfähigkeit eines Gerichts wurde bereits dann als eingeschränkt angesehen, wenn dessen ‒ teilweise auch hausrechtsförmigen ‒ organisatorischen Vorkehrungen zur effektiven Aufgabenerledigung gestört waren und die Arbeit der betroffenen Amtsträger dadurch beeinträchtigt bzw. erschwert wurde.
Vgl. zur Sicherheit innerhalb eines Gerichtsgebäudes: OVG NRW, Urteil vom 18.8.2015 ‒ 15 A 2856/12 ‒, juris, Rn. 42 f., m. w. N.
Mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung des Justizgesetzes hat der Landesgesetzgeber eine zusammenhängende und klarstellende gesetzliche Regelung dieses gewohnheitsrechtlich anerkannten Hausrechts vorgenommen.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 17.1.2022 zum Sechsten Gesetz zur Änderung des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/16263, S. 1 f., 31.
Durch die Generalklausel des § 31a Abs. 1 Sätze 1 und 2 JustG NRW werden die Leitungen der Behörden sowie die von ihnen beauftragten Beschäftigten zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Dienstbetriebs ermächtigt, die notwendigen Maßnahmen zu treffen. Dies umfasst insbesondere die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in dem Justizgebäude und dem dazugehörenden Außenbereich (Hausrecht). Daneben hat der Gesetzgeber in Absatz 2 der Vorschrift verschiedene, nicht abschließend aufgeführte und regelmäßig grundrechtsintensivere Standardmaßnahmen aufgezählt, die typischerweise mit der Ausübung des Hausrechts verbunden sind. Dazu gehört nach § 31a Abs. 2 Nr. 5 JustG NRW insbesondere die Befugnis der Behördenleitungen und beauftragten Beschäftigten, eine Person zur Abwehr einer Gefahr in dem Justizgebäude und dem dazugehörenden Außenbereich zu begleiten.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 17.1.2022 zum Sechsten Gesetz zur Änderung des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/16263, S. 32, 35.
Diesen rechtlichen Vorgaben entsprechend ist die dem Kläger gegenüber erlassene streitgegenständliche Begleitanordnung mittlerweile von § 31a Abs. 1 Sätze 1 und 2 JustG NRW erfasst.
Ob die Voraussetzungen der Vorschrift vorliegen, ist hingegen derzeit nicht abschließend beurteilbar. Es liegt weder auf der Hand, dass die Anordnung bei ihrem Erlass notwendig war, um den ordnungsgemäßen Dienstbetrieb im Landessozialgericht zu gewährleisten [dazu a)], noch, dass die Voraussetzungen auch heute noch vorliegen [dazu b)].
a) Es lässt sich nach der derzeitigen Sachlage nur aufgrund einer entsprechenden Beweiserhebung feststellen, ob die Begleitanordnung notwendig war, um den ordnungsgemäßen Dienstbetrieb im Landessozialgericht zu gewährleisten.
Dass der Beklagte aufgrund des Vorfalls vom 19.12.2017 angesichts von verbal lauten und beleidigenden Äußerungen des Klägers auf eine Gefährdungslage habe schließen dürfen, wobei sich Bedienstete durch seine Äußerungen beleidigt gefühlt bzw. dessen Verhalten als provokant eingestuft hätten, lässt sich den schriftlichen Äußerungen der an dem Vorfall beteiligten Justizbediensteten nicht mit der notwendigen Sicherheit entnehmen. Weder die vom Mitarbeiter der Hausverwaltung, Herrn Y. Z. , geschilderte freiwillige Auskunftserteilung an den Kläger zu Orientierungszwecken im Gerichtsgebäude, noch sein ‒ vom Kläger befolgter ‒ Hinweis, dass Richter ohne vorherige Ankündigung nicht zu sprechen seien, weisen auf eine Störung des Dienstbetriebs oder aber eine Gefährdungslage im oben geschilderten Sinn hin. Auch aus den schriftlichen Angaben der Justizwachtmeister lässt sich ausschließlich auf ein renitentes Verhalten des Klägers hinsichtlich des weiteren Verbleibs im Gerichtsgebäude schließen, nachdem der Kläger Anweisungen der Bediensteten nicht gefolgt war und das Gebäude nicht freiwillig verlassen hat. Die von den Justizwachtmeistern geschilderte angeblich gegenüber Herrn Z. erfolgte Beleidigung, an deren genauen Wortlaut sich die Wachtmeister nicht mehr erinnerten, hat Herr Z. in seiner schriftlichen Äußerung nicht bestätigt; der Kläger hat sie bestritten. Eine verbale Steigerung der Auseinandersetzung berichteten die Justizbediensteten zunächst hinsichtlich ihrer eigenen Bitten, der Kläger möge stehenbleiben, worauf dieser nicht reagiert habe. Auf den Hinweis, der Kläger müsse das Haus verlassen, wenn er sich nicht benehmen könne, habe er auch nach Angaben der Justizbediensteten auf das beabsichtigte Abwarten der Urteilsverkündigung in eigener Sache hingewiesen. Erst auf den weiteren Hinweis auf angepasstes Benehmen sei der Kläger nach ihren Angaben laut geworden, ohne dass seine Worte im Einzelnen erinnerlich seien, und habe einem sodann erfolgten Begleiten aus dem Gericht passiven Widerstand entgegengesetzt.
Der Vorfall vom 17.1.2018 kann bereits deshalb nicht zur Begründung der Begleitanordnung herangezogen werden, weil sie zu diesem Zeitpunkt bereits galt. Im Übrigen lässt sich aus dem Vorfall ebenfalls kein eindeutiger Schluss auf eine Störung des Dienstbetriebs oder eine Gefährdungslage ziehen. Am 17.1.2018 wollte der Kläger seinen begleiteten Aufenthalt über die Teilnahme an einer Sitzung in eigenen Angelegenheiten, auf das Aufsuchen mehrerer Geschäftsstellen und auf den Besuch weiterer ‒ ihn nicht betreffender ‒ Verhandlungen ausdehnen. Dabei stellt die Tatsache, dass der Kläger Verhandlungen als Zuhörer beiwohnen wollte, auch nach Einschätzung des Beklagten keine Störung des Dienstbetriebs dar. Dem Kläger ist sowohl mit Schreiben des Präsidenten des Landessozialgerichts vom 24.1.2018 als auch mit Schreiben des Ministeriums der Justiz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 12.4.2018 sowie mit den Schriftsätzen vom 28.5.2018 und vom 20.9.2022 zugesichert worden, dass er Verhandlungstermine wahrnehmen dürfe.
b) Ebenso wenig besteht derzeit eine ausreichende tatsächliche Grundlage für die Annahme, dass der Kläger auch künftig (weiterhin) den Dienstbetrieb im Landessozialgericht in einer Weise stören werde, die eine Begleitanordnung notwendig erscheinen lässt. Dass der Kläger seit dem Jahr 2016 bis zum 7.9.2022 insgesamt 550 Verfahren beim Landessozialgericht anhängig gemacht haben soll, ist insoweit für sich genommen unergiebig.
Eine Gefährdungslage oder eine Störung des Dienstbetriebs kann nicht allein in der Tatsache gesehen werden, dass eine Prozesspartei Gerichte vielfach immer wieder und in ähnlichen Fällen anruft, solange zu der Vielzahl der geführten Verfahren nicht weitere ‒ verfahrensfremde und die öffentliche Sicherheit gefährdende ‒ Verhaltensweisen hinzukommen.
Vgl. hierzu in anderen Zusammenhängen auch BVerfG, Beschluss vom 19.4.2021 ‒ 1 BvR 2552/18 u. a. ‒, juris, Rn. 5 ff.; BVerwG, Urteil vom 24.11.2020 ‒ 10 C 12.19 ‒, BVerwGE 170, 338 = juris, Rn. 10.
Ob die vom Beklagten noch im Schriftsatz vom 20.9.2022 vertretene Auffassung, das vom Kläger immer wieder gezeigte und in dienstlichen Äußerungen dokumentierte Verhalten sei weiterhin geeignet, den Dienstbetrieb des Landessozialgerichts NRW zu stören, und ein stets fordernder und latent aggressiver Auftritt des Klägers lasse sein Verhalten, obwohl der Kläger nie körperlich gegen einzelne Personen vorgegangen sei, unkalkulierbar und es als möglich erscheinen, dass es bei einem unbeschränkten Zugang des Klägers zum Gerichtsgebäude zu erneuten provozierenden und streitbaren Handlungen – auch unter Einbeziehung unbeteiligter Dritter – kommen könnte, ist mit Blick auf eine zukunftsgerichtete Prognose nicht durch einen in tatsächlicher Hinsicht hinreichend belegbaren Sachverhaltsvortrag untermauert. In letzter Zeit aufgetretene Verhaltensweisen des Klägers, die die Annahme einer hinreichenden Gefährdung des Dienstbetriebs durch den Kläger belegen könnten, sind nicht konkret benannt worden.
2. Im Übrigen bleibt der Beschwerde der Erfolg versagt. Insoweit wird die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die beabsichtigte Klage mit den sinngemäß gestellten Anträgen,
festzustellen, dass die zweimalige Entfernung aus dem Dienstgebäude des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen am 19.12.2017 und 17.1.2018 rechtswidrig gewesen ist,
festzustellen, dass die (bisherigen) Begleitungen durch Justizwachtmeister im Dienstgebäude des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen rechtswidrig gewesen sind und
festzustellen, dass es sich bei den Äußerungen zweier Justizwachtmeister des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen am 14.11.2018 um Beleidigungen gehandelt hat,
biete keine hinreichende Aussicht auf Erfolg, durch das Beschwerdevorbringen und den Akteninhalt nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Der Kläger verfolgt nicht ausreichend aussichtsreich sein Begehren auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der zweimaligen Entfernung aus dem Dienstgebäude und bisherigen Begleitungen. Eine entsprechende Feststellungsklage dürfte bereits unzulässig sein. Weder aus dem Vortrag des Klägers noch aus dem Akteninhalt ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung bestehen könnte. Auch wenn der Kläger sich, wie er in der Beschwerde formuliert, durch die Behandlung seitens des Präsidenten des Landessozialgerichts stigmatisiert sieht, fehlt es an einem berechtigten Interesse an einer Rehabilitierung. Es besteht kein Anhalt dafür, dass der Kläger durch die Entfernung aus dem Gerichtsgebäude oder aber die Begleitungen durch Justizbedienstete in seinem Persönlichkeitsrecht objektiv beeinträchtigt sein könnte. Als reine Ordnungsmaßnahmen hatten diese Begleitungen keine diskriminierende Wirkung und enthielten weder ein ethisches Unwerturteil noch war mit ihnen eine tief greifende Grundrechtsverletzung verursacht worden.
Vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom 30.1.2002 – 9 A 20.01 – BVerwGE 115, 373 = juris, Rn. 64 f., und vom 16.5.2013 ‒ 8 C 38.12 ‒, juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 12.2.2007 ‒ 1 A 749/06 ‒, juris, Rn. 10 f., m. w. N.
Ihre Wirkungen dauern zudem, abgesehen von der gesondert angegriffenen und gerichtlich überprüfbaren zukunftsgerichteten Begleitanordnung, nicht mehr in der Gegenwart an.
Ebenso wenig dürften ausreichende Erfolgsaussichten bestehen hinsichtlich der vom Kläger angestrebten Klage mit dem Antrag festzustellen, dass es sich bei den Aussagen zweier Justizwachtmeister des Landessozialgerichts am 14.11.2018 um Beleidigungen gehandelt hätte. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass bereits der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht gegeben sei und eine Verweisung des isolierten Prozesskostenhilfeverfahrens nicht in Betracht komme, weil die Einleitung von Strafverfahren prozessual anderen Regeln folge, wird durch das Beschwerdevorbringen nicht ansatzweise in Frage gestellt. Auch soweit der Kläger sein diesbezügliches Begehren mit der Beschwerde dahingehend klargestellt hat festzustellen, dass er sich nicht bei Betreten des Gerichts beleidigen lassen müsse, sind hinreichende Erfolgsaussichten nicht ersichtlich. Dies ist im Ansatz zwischen den Beteiligten nicht umstritten. Selbst bei Unterstellung, dass die vom Kläger vorgetragenen Beleidigungen durch Justizwachtmeister mit den Aussprüchen „Laber nicht, geh jetzt!“ und „Ich bin der, der Dir sagt, was Du zu tun hast.“ tatsächlich so geäußert worden sein sollten, ist weder eine Wiederholungsgefahr noch ein Rehabilitationsinteresse des Klägers zu erkennen. Für die eine entsprechende Feststellungklage rechtfertigende Wiederholungsgefahr fehlt ein objektiver Anhalt dafür, dass Justizwachtmeister dem Kläger gegenüber in Zukunft unter im Wesentlichen gleichartigen Verhältnissen gleiche oder gleichartige Äußerungen tätigen.
Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 11.12.2019 ‒ 4 A 68/17 ‒, juris, Rn. 39 ff., m. w. N.
Auch ein Rehabilitierungsinteresse des Klägers kommt nicht in Betracht, weil nichts dafür spricht, dass die vorgetragene Beleidigung Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern könnte.
Vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 ‒ 8 C 38.12 ‒, juris, Rn. 16.
Einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff hat der Kläger mit seinem pauschalen Verweis auf Art. 2 GG nicht nachvollziehbar geltend gemacht. Auch im Übrigen ist angesichts der vorgetragenen Formulierungen der Justizwachtmeister nicht erkennbar, dass in tiefgreifender Weise Grundrechte des Klägers betroffen sein könnten.
Das Beschwerdeverfahren ist gerichtskostenfrei (vgl. Nr. 5502 und Vorbemerkung 9 Abs. 1 des Kostenverzeichnisses zum GKG). Die Kostenentscheidung im Übrigen folgt aus § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 127 Abs. 4 ZPO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 166 VwGO
§ 115 ZPO
§ 31a JustG NRW
§ 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 31a Abs. 2 Nr. 5 JustG NRW
§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 127 Abs. 4 ZPO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 88, 122 Abs. 1 VwGO). Bei der Begleitanordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 170, 338
BVerwGE 115, 373
4 E 816/21
4 B 946/18
8 B 62.11
8 C 2.10
4 B 232/18
7 B 17.11
2 BvR 2405/11
15 A 2856/12
1 BvR 2552/18
10 C 12.19
9 A 20.01
8 C 38.12
1 A 749/06
4 A 68/17