Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-11-25, Aktenzeichen VG 13 K 201/19, 13 K 201/19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:1125.VG13K201.19.00

Tenor:
Die Kosten des Verfahrens werden dem Beklagten auferlegt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 731.250,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden (§ 161 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO). Billigem Ermessen entspricht es, die Kosten der Beklagtenseite aufzuerlegen, da diese den Bescheid vom 22. Februar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. August 2019 ohne Änderung der Sach- und Rechtslage mit Bescheid vom 22. November 2021 aufgehoben und der Klägerin das mit der Klage verfolgte Zeugnis über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts in Aussicht gestellt hat.
Die Kammer sieht sich im Hinblick auf die von den Beteiligten geführten Erörterungen über die rechtlichen Rahmenbedingungen einer Abwendungsvereinbarung zu folgenden Hinweisen bemüßigt:
Die Klägerin war nicht verpflichtet, die von dem Beklagten angebotene Abwendungsvereinbarung anzunehmen, denn der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen Käufer und Gemeinde ist nach geltendem Recht zur Abwendung des Vorkaufsrechts nicht vorgeschrieben (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. April 2010 – 7 A 1041/08 – juris Rn. 113; VG München, Urteil vom 7. Dezember 2020 – M 8 K 19.5422 – juris Rn. 55 m.w.N.; Stock, in: Ernst/Zinkahn, 141. EL 2021, § 27 Rn. 30 m.w.N.; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 27 Rn. 4; a.A. Grziwotz, in: BeckOK BauGB, 52. Ed. 2021, § 27 Rn. 5). Vielmehr ist es grundsätzlich hinreichend, wenn der Käufer innerhalb der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB eine eigene, einseitige, jedoch empfangsbedürftige Abwendungserklärung gegenüber der Gemeinde abgibt. Deren Wirksamkeit ist auch nicht von der Zustimmung oder einer sonstigen Mitwirkung der Gemeinde abhängig (Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, 105. Lfg. 2018, § 27 Rn. 33 m.w.N.; Stock, in: Ernst/Zinkahn, 141. EL 2021, § 27 Rn. 30 m.w.N.).
In der Praxis wird der Käufer allerdings auf die Vorlage eines Entwurfs für eine – den erhaltungsrechtlichen Anforderungen genügende – Abwendungsvereinbarung durch die Gemeinde angewiesen sein, um nicht aus Unkenntnis eine defizitäre Verpflichtungserklärung gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB abzugeben. Dabei darf die Gemeinde dem Käufer die Ausübung des Gegenrechts ihrerseits nicht dadurch erschweren, dass sie von dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen nicht mehr erfasste Verpflichtungen des Käufers in der Abwendungsvereinbarung fordert und diese zudem als unverhandelbar darstellt.
1. Der durch den Beklagten mit E-Mail vom 28. Januar 2019 vorgelegte Entwurf einer Abwendungsvereinbarung war unangemessen, denn er enthielt in § 1 Abs. 1 Nr. 3 die Verpflichtung der Klägerin, Rückbaumaßnahmen, Nutzungsänderungen und energetische Modernisierungsmaßnahmen nicht nur hinsichtlich der Wohnnutzungen im Gebäudekomplex, sondern auch hinsichtlich der beiden gewerblich genutzten Einheiten zu unterlassen. Indem der Beklagte diese Klauseln als unverhandelbar darstellte, handelte er rechtswidrig.
§ 27 Abs. 1 BauGB verlangt grundsätzlich nur die verbindliche Verpflichtung des Erwerbers, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme zu nutzen. Weitere Vorgaben für die Verpflichtungserklärung lassen sich dem Gesetzestext nicht unmittelbar entnehmen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die Verpflichtungserklärung nach Form und Inhalt so geartet sein muss, dass sie der Gemeinde als rechtliche Grundlage dienen kann, den vermittelten Anspruch, das Grundstück einer den Planungsvorstellungen der Gemeinde entsprechenden Nutzung zuzuführen, zu verfolgen und gegebenenfalls grundbuchlich abzusichern (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. April 2010 – 7 A 1041/08 – juris Rn. 113; VG Schleswig, Urteil vom 20. Juli 2015 – 4 A 226/13 – juris Rn. 90). Anknüpfungspunkt sind hierbei insbesondere die Ziele und Zwecke der jeweiligen städtebaulichen Maßnahme. Im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung folgen diese aus dem anwendbaren Erhaltungstatbestand (Stock, in: Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 141. EL 2021, § 27 Rn. 17). Der Erwerber muss sich insoweit mit dem jeweils möglichen Konkretisierungsgrad zur Einhaltung der Ziele und Zwecke der Maßnahme verpflichten. Im Geltungsbereich von Erhaltungssatzungen nach § 172 Abs. 1 BauGB kann die Verpflichtung des Käufers darin bestehen, bestimmte Handlungen zu unterlassen, welche die Ziele und Zwecke der Satzung beeinträchtigen. Dazu kann in einem Milieuschutzgebiet die Verpflichtung gehören, Mietwohnungen nicht in Eigentumswohnungen umzuwandeln und bestimmte bauliche Maßnahmen zu unterlassen, die geeignet sind, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Gebiet im Sinne der Erhaltungssatzung zu beeinträchtigen (Stock, in: Ernst/Zinkahn u.a., BauGB, 141. EL 2021, § 27 Rn. 39; so auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 – juris Rn. 89).
Gemessen daran war die Verpflichtung der Klägerin in der Muster-Abwendungsvereinbarung, sämtliche baulichen Anlagen auf dem Kaufgrundstück weitgehend unverändert zu lassen und in den Nutzungen keine Änderungen vorzunehmen, hinsichtlich der Ausdehnung auf die gewerblichen Nutzungen weder für die Ziele und Zwecke der Erhaltungsverordnung erforderlich, noch konnte sie als angemessene Gegenleistung für die Nichtausübung des Vorkaufsrechts gelten.
Zur Konturierung des Gebots der Angemessenheit ist eine Orientierung am gesetzlichen Leitbild des sozialen Erhaltungsrechts vorzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2021 – 4 C 6/19 – juris Rn. 26 zum Sanierungsrecht). Das soziale Erhaltungsrecht bezweckt den Schutz einer bestimmten Zusammensetzung der Bevölkerung in einem abgrenzbaren Gebiet, wenn die Infrastruktureinrichtungen dieses Gebiets auf diese abgestimmt sind und die Gefahr besteht, dass durch die Verdrängung der gebietsansässigen Wohnbevölkerung im Gebiet selbst bzw. in anderen Gemeindeteilen ein erheblicher Bedarf nach einer veränderten Infrastruktur und an der Schaffung neuen Wohnraums entstehen könnte. Mittel zum Zweck ist dabei u.a. der Schutz eines bestimmten Wohnungsbestands nach Größe und Ausstattung im Gebiet, der den Bedürfnissen und der Leistungsfähigkeit der vorhandenen Bevölkerungsstruktur entspricht. Nicht geschützt werden gewerbliche Nutzungen und ihre baulichen Anlagen, weil diese regelmäßig für den Schutz der Wohnbevölkerung vor Verdrängung keine Relevanz haben. Das soziale Erhaltungsrecht bietet für den Erhalt bestehender vielfältiger Gewerbestrukturen um ihrer selbst willen ausdrücklich keine Instrumente. Eine gesetzliche Erweiterung des Milieuschutzes auf gewerbliche Nutzer ist trotz entsprechender politischer Initiativen bisher ausdrücklich nicht erfolgt (vgl. BT-Drs. 13/7589 vom 6. Mai 1997, Seite 30 und Entschließungsantrag der Fraktion Die Linke, BT-Drs. 19/29411 vom 5. Mai 2021, Seite 3).
Im Übrigen ist der Auffassung des Beklagten, die gewerblichen Nutzungen auf dem Kaufgrundstück seien als „gewerbliche Infrastruktur“ eng mit der Bevölkerungsstruktur verzahnt, weil insbesondere die mobilitätseingeschränkte und besonders von Verdrängung betroffene Gebietsbevölkerung auf kleine Ladengeschäfte, wie sie auf dem Kaufgrundstück bestehen, angewiesen sei, nicht zu folgen. Tatsächlich aber dürfte der „Spätkauf“ nach seinem Sortiment und das Ladengeschäft nach seiner Größe kein wesentliches Element der Grundversorgung der Gebietsbevölkerung sein, zumal in der näheren Umgebung des Kaufgrundstücks drei Supermärkte ein umfangreicheres Lebensmittelsortiment anbieten (vgl. hierzu auch das Wertgutachten des Fachbereichs Vermessung vom 24. Januar 2019, Seite 5, VV Bl. 121 ff.). Es ist nicht erkennbar, dass eine Änderung in den gewerblichen Nutzungen auf dem Kaufgrundstück auch unter Berücksichtigung ihrer Vorbildwirkung geeignet ist, eine Verdrängung der im Gebiet ansässigen Bevölkerung anzubahnen oder zu verstärken und damit eine Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung herbeizuführen, die im Widerspruch zum städtebaulichen Ziel der Erhaltungssatzung steht. Eine Einbeziehung sämtlicher Nutzungen auf dem Kaufgrundstück in die Verpflichtungen der Klägerin entsprach nicht mehr dem Schutzzweck des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, da dieser – bisher – keinen Milieuschutz hinsichtlich der im Gebiet vorgefundenen Gewerbestruktur umfasst.
2. Die Muster-Vereinbarung sieht in § 2 eine dingliche Sicherung der Unterlassungspflichten aus § 1 vor. Dies ist nach Auffassung der Kammer grundsätzlich zulässig. Die grundbuchliche Sicherung als Voraussetzung für eine wirksame Ausübung des Gegenrechts nach § 27 BauGB kann aber im Einzelfall in Abhängigkeit von der Person des Erwerbers und seiner bisherigen Geschäftstätigkeit auch entbehrlich sein, was die Behörde prüfen muss.
Eine dingliche Sicherung der Verpflichtungen des Grundstückserwerbers ist bisher im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehen. Dennoch wird vertreten, dass die Gemeinden nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Abwendungsbefugnis auch befugt seien, über die Verpflichtungserklärung hinaus weitere Sicherungen wie z.B. die Eintragung von Unterlassungsdienstbarkeiten vom Grundstückserwerber zu verlangen, die die Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen im Grundbuch absichern (vgl. Grziwotz, in: BeckOK BauGB, 2. Aufl. 2014, § 27 Rn. 7; Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 26. Lfg. 2014, § 27 Rn. 3). Andere wenden gegen eine entsprechende Befugnis der Gemeinde ein, dass eine insoweit erforderliche ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zum Aufstellen dieser Bedingung für die wirksame Ausübung des Gegenrechts nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB fehlen würde. Sie sei im Wortlaut des § 27 BauGB nicht enthalten, obwohl die dingliche Sicherung in der Gesetzesbegründung eigens erwähnt worden sei (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn, BauGB, 141. EL 2021, § 27 Rn. 41; Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, 105. Lfg. 2018, § 27 Rn. 38). Die dingliche Sicherung könne aus diesem Grund nur Gegenstand einer vertraglichen Vereinbarung zwischen dem Erwerber und der Gemeinde werden (Stock und Kronisch a.a.O.). Dass die dingliche Sicherung jedenfalls vertraglich vorgesehen werden kann, ist auch in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. April 2010 – 7 A 1041/08 – juris Rn. 118).
Tatsächlich heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung über das Baugesetzbuch (BT-Drs. 10/4630 vom 10. Januar 1986, Seite 83) zu § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB, der die zuvor ausreichende bloße Absichtserklärung des Erwerbers durch eine von der Gemeinde durchsetzbare Verpflichtungserklärung ersetzen sollte:
„Absatz 1 Satz 1 entspricht § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 und 4 des Bundesbaugesetzes, dessen Regelungsgehalt im Grundsatz erhalten bleiben soll. Allerdings soll an die Stelle der bloßen Erklärung und Glaubhaftmachung - wie schon in § 24a Satz 2 des Bundesbaugesetzes geregelt und bereits in § 25 des Bundesbaugesetzes 1960 angelegt - die Verpflichtung zur maßnahmengemäßen Nutzung treten. Die Gemeinde kann die Einhaltung der Verpflichtung in geeigneter Weise (auch grundbuchlich) sichern. Hierdurch soll den aus der Praxis bekannten Mißbrauchsfällen begegnet und zugleich die Verwirklichung der bestimmungsgemäßen Grundstücksnutzung gefördert werden.“
Der Gesetzgeber hatte also ausdrücklich die Befugnis der Gemeinde zur grundbuchlichen Sicherung der Verpflichtung im Sinn, auch wenn er – anders als die Befugnis der Gemeinde zur Eintragung einer Vormerkung im Grundbuch zur Sicherung des Übereignungsanspruchs – diese Befugnis nicht ausdrücklich in den Gesetzeswortlaut aufgenommen hat. Nur die grundbuchliche Sicherung dürfte insbesondere bei Erwerbern in der Rechtsform juristischer Personen des Privatrechts die Durchsetzung der Verpflichtungen aus der Abwendungsvereinbarung hinreichend gewährleisten und ein Absehen von der Ausübung des Vorkaufsrechts bzw. die Erteilung eines Negativzeugnisses rechtfertigen können.
3. Die Verpflichtung der Grundstückserwerberin in § 3 der Muster-Abwendungsvereinbarung, die Unterlassungspflichten aus § 1 und die Verpflichtung zur dinglichen Sicherung in § 2 auf die jeweiligen Rechtsnachfolger in notarieller Form als echten Vertrage zugunsten des Landes Berlin vollumfänglich zu übertragen mit der Maßgabe, dass diese wiederum ihre Rechtsnachfolger entsprechend verpflichten, durfte zu Recht auf die gesamte Laufzeit der Abwendungsvereinbarung erstreckt werden und ist insoweit nicht unverhältnismäßig. Zwar ist der Hinweis der Klägerin auf das Vorkaufsrecht des Beklagten auch gegenüber den Rechtsnachfolgern der Klägerin in den von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB erfassten Fällen (bzw. nach einer entsprechenden klarstellenden Änderung des § 26 Nr. 4 BauGB auf Bundesebene wieder erfassten Fällen) zutreffend. Grundsätzlich kann der Beklagte in echten Kauffällen das gesetzliche Instrument des Vorkaufsrechts für die Sicherung der Erhaltungsziele zur Anwendung bringen und wäre insoweit nicht auf eine entsprechende vertragliche Verpflichtung der Rechtsnachfolger der Klägerin angewiesen. Gleichwohl sprechen bereits Gründe der Verwaltungseffizienz für die Angemessenheit der Aufnahme dieser Verpflichtung in die Abwendungsvereinbarung, wohingegen die Klägerin nur geringfügig in ihrer Vertragsfreiheit eingeschränkt wird. Mit einer entsprechenden Verpflichtung zur Weitergabe der Verpflichtungen aus der Abwendungsvereinbarung würde der Beklagte im Hinblick auf häufige Eigentümerwechsel davon entlastet, jedes Mal erneut die Ausübung des Vorkaufsrechts umfangreich prüfen und in Vertragsverhandlungen mit den potentiellen Erwerbern einsteigen zu müssen. Er könnte die sachlichen und personellen Ressourcen der Verwaltung effizienter für die effektive Anwendung der sonstigen Instrumente des sozialen Erhaltungsrechts einsetzen. Demgegenüber wäre die Klägerin in ihrer Vertragsfreiheit wegen der bereits mit dem Erlass der Erhaltungsverordnung geschaffenen, gesetzlich geregelten Zugriffsmöglichkeiten des Beklagten im Falle eines Kauffalls nur sehr geringfügig eingeschränkt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes.
Die Erledigung ist am 22. November 2021 eingetreten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 BauGB
§ 161 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 und 4 des Bundesbaugesetzes
§ 24a Satz 2 des Bundesbaugesetzes
§ 25 des Bundesbaugesetzes
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 26 Nr. 4 BauGB
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 7 A 1041/08
8 K 19.54
4 A 226/13
10 B 9.18
4 C 6/19