Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-08-28, Aktenzeichen 5 S 2497/05

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. Juli 2005 - 13 K 1989/04 - geändert, soweit die Klage abgewiesen worden ist.
Der Bescheid der Beklagten vom 7. November 2002 und ihr Widerspruchsbescheid vom 7. April 2004 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem die Beklagte Kosten für die Verwahrung eines Fahrzeugs geltend macht.
2
Unter dem 22.09.2001 zeigte eine Anwohnerin der Beklagten an, dass vor dem Haus L. Straße X in S. seit April 2001 ein gelber Mercedes mit ausländischem Kennzeichen stehe. Die Polizeidirektion Böblingen teilte der Beklagten unter dem 08.12.2001 mit, ein Anwohner habe am selben Tag ein Lichtbild des nach seinen Angaben seit einem halben Jahr unbewegt vor dem Haus L. Straße X parkenden Pkw Mercedes mit dem amtlichen Kennzeichen ... abgegeben; eine INPOL-Anfrage sei negativ verlaufen. Das Lichtbild zeigt den Pkw auf der Fahrbahn vor einer Einmündung am Straßenrand stehend. Die Beklagte erkundigte sich bei Anwohnern erfolglos nach dem Halter des Pkw.
3
Im Auftrag der Beklagten wurde der Pkw am 17.01.2002 abgeschleppt und in der Folge auf einem städtischen Grundstück verwahrt. Auf einem der Akte der Beklagten vorgehefteten, teilweise maschinenschriftlich ausgefüllten Datenblatt vom 23.01.2002 ist in der Rubrik „Hinweis angebracht“ das Kästchen „nein“ angekreuzt. Das Kästchen „Roter Punkt am:“ ist nicht ausgefüllt. Handschriftlich eingetragen sind u.a. das Datum der Begutachtung am 26.02.2002, der Wert mit 500,- EUR, die Fahrgestellnummer und der (später ermittelte) Fahrzeughalter. Auf der Rückseite befindet sich eine Farbkopie des in einer Halle abgestellten Pkw; ein Hinweis auf das beabsichtigte Abschleppen ist an dem Pkw nicht zu erkennen.
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Im März 2002 bot die Beklagte den Pkw in ihrem Amtlichen Mitteilungsblatt für (mindestens) 600,- EUR zum Kauf an mit dem Hinweis, das Fahrzeug, dass standortverlegt worden sei und dessen Eigentümer nicht habe ermittelt werden können, werde verwertet. Ein Angebot wurde nicht abgegeben. Eine anhand der Fahrgestellnummer erfolgte Halteranfrage im April 2002 ergab, dass der erstmals am 19.09.1986 zugelassene Pkw am 12.10.1999 mit dem Kennzeichen ... auf den Kläger mit Wohnsitz S. Weg ... in S. zugelassen worden war. Das Haus S. Weg . steht nahe der Stelle, an der der Pkw geparkt war.
5
Mit Kostenbescheid vom 25.04.2002 forderte die Beklagte vom Kläger unter Hinweis auf § 16 Abs. 8 StrG Kosten des Abschleppens (60,- EUR), der Begutachtung (12,50 EUR) und der Verwahrung (2,50 EUR/Tag x 98 Tage = 245,- EUR). Zugleich wies sie darauf hin, dass der Pkw zur Verschrottung freigegeben werde, wenn sich der Kläger nicht binnen eines Monats melde. Der mit Postzustellungsurkunde zugestellte Bescheid wurde am 27.04.2002 beim Postamt niedergelegt, aber vom Kläger nicht abgeholt. Im Juli 2002 gab die Beklagte für den Pkw eine Verkaufsanzeige in einem Oldtimermagazin (Kosten 55,- EUR) auf; diese erschien in der Septemberausgabe. In der Folge meldete sich der Kläger mehrmals bei der Beklagten und verlangte den Pkw heraus. Vereinbarte Termine hielt er jedoch nicht ein. Ende Oktober 2002 bot auf die erwähnte Anzeige ein Käufer 200,- EUR für den Pkw. Dieses Angebot nahm die Beklagte unter dem 05.11.2002 an.
6
Mit Bescheid vom 07.11.2002 teilte die Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme auf ihren Bescheid vom 25.04.2002 mit, er habe für die weitere Verwahrung ab dem 25.04.2002 Gebühren in Höhe von 485,- EUR zu zahlen; ferner habe er die Kosten für die Verkaufsanzeige in Höhe von 55,- EUR zu tragen. Nach Abzug des Verkaufserlöses von 200,- EUR blieben noch 340,- EUR offen. Mit Schreiben vom 15.11.2002 erläuterte die Beklagte dem Kläger, sie habe davon ausgehen müssen, dass er an dem Fahrzeug kein Interesse mehr gehabt habe, nachdem er vereinbarte Termine nicht eingehalten habe und auch nicht erreichbar gewesen sei.
7
Der Kläger legte am 09.12.2002, einem Montag, Widerspruch gegen den Bescheid vom 07.11.2002 ein, verlangte den Pkw zurück und trug vor: Das Abschleppen sei unverhältnismäßig gewesen. Als Halter des Pkw hätte er auch auf andere Weise ermittelt werden können. Vor dem Verkauf hätte er unterrichtet werden müssen. Den Bescheid vom 27.04.2002 habe er nicht erhalten. Die Beklagte legte die Widerspruchsakten dem Regierungspräsidium Stuttgart vor. Dieses gab sie zuständigkeitshalber zurück.
8
Mit Widerspruchsbescheid vom 07.04.2004 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus: Das Abstellen des nicht zugelassenen Pkw sei eine unerlaubte Sondernutzung gewesen. Deren Beendigung habe sie gemäß § 16 Abs. 8 StrG anordnen dürfen. Anhand des ausländischen Kennzeichens habe kein Halter ermittelt werden können. Deshalb sei zunächst ein roter Aufkleber angebracht worden mit der Aufforderung, das Fahrzeug sofort von der öffentlichen Verkehrsfläche zu entfernen. Da dies erfolglos geblieben sei, habe ein weniger einschneidendes Mittel als das Abschleppen nicht zur Verfügung gestanden. Es seien Kosten für die Standortverlegung, die Begutachtung, die Veröffentlichung und die Verwahrung entstanden. Hinzu kämen Verwaltungsgebühren. Diese Kosten seien mit dem Bescheid vom 07.11.2002 in Rechnung gestellt worden.
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Der Kläger hat am 07.05.2004 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben mit den Anträgen, die Bescheide vom 07.11.2002 und vom 07.04.2004 aufzuheben, festzustellen, dass der Verkauf des Pkw rechtswidrig gewesen sei, und die Beklagte zu verpflichten, ihm den Pkw zurückzuübereignen. Zur Begründung hat er vorgetragen: Er habe den Pkw am 12.10.1999 in Deutschland auf sich zugelassen, ihn dann nach Bosnien gebracht und dort die Kennzeichen abmontiert. Mit diesen habe er den Pkw am 23.11.1999 in Deutschland abgemeldet. Er habe zu jener Zeit erhebliche Alkoholprobleme gehabt. Am 15.06.2000 habe er den Pkw in Banja Luca (Republika Srpska) erneut zugelassen. Diese Zulassung sei am 15.06.2001 verlängert worden. Am 07.08.2001 sei er mit dem Pkw nach Deutschland zurückgekehrt und habe ihn auf öffentlichem Straßengrund zum Zwecke der Inbetriebnahme abgestellt. Wegen der Zulassung in Bosnien-Herzegowina sei der Pkw im Bundesgebiet zum vorübergehenden Verkehr im Bundesgebiet zugelassen gewesen. Er sei noch 3.400,- EUR wert gewesen. Der neue Eigentümer habe ihn sogar für 3.900,- EUR in einer Zeitschrift angeboten.
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Die Beklagte hat bestritten, dass der Pkw in Bosnien-Herzegowina zugelassen gewesen sei, und weiter vorgetragen: Sie habe den Pkw zu Recht verkauft. Sie habe davon ausgehen dürfen, dass der Kläger Ende Oktober 2002 das Eigentum an dem Pkw aufgegeben gehabt habe. Zuletzt sei der Pkw für nur noch 1.800,- EUR angeboten worden. Der vom Kläger in Kopie vorgelegte bosnisch-herzegowinische Fahrzeugschein sei in Teilen oder ganz gefälscht. Der Kläger habe zwei weitere Pkw in Böblingen unangemeldet abgestellt und deshalb rechtskräftige Strafbefehle wegen unerlaubter Abfallbeseitigung erhalten.
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In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 12.07.2005 hat die Beklagte die mit dem Bescheid vom 07.11.2002 geltend gemachten Kosten unter Verzicht auf Inseratskosten von 55,- EUR auf 285,- EUR ermäßigt. Insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Der Kläger hat nur noch beantragt, den ermäßigten Bescheid vom 07.11.2002 und den Widerspruchsbescheid vom 07.04.2004 aufzuheben.
12
Mit Urteil vom 12.07.2005 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, und die Klage im Übrigen abgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt: Rechtsgrundlage für die allein noch geltend gemachten Kosten der (weiteren) Verwahrung des Pkw ab dem 26.04.2002 sei ein Aufwendungsersatzanspruch gemäß § 693 BGB in entsprechender Anwendung. Im Rahmen des durch das Abschleppen gemäß § 16 Abs. 8 Satz 2 StrG entstandenen öffentlich-rechtlichen Verwahrungsverhältnisses könnten die Kosten der Verwahrung auch durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden. Die Beklagte habe den Pkw zu Recht abschleppen lassen. Das Abstellen eines nicht zugelassenen Fahrzeugs auf der Straße stelle eine Sondernutzung dar. Der Pkw sei im Zeitpunkt des Abschleppens im Inland nicht mehr zugelassen gewesen. Eine Zulassung zum vorübergehenden Verkehr kraft seiner bosnisch-herzegowinischen Zulassung gemäß § 5 i.V.m. § 1 IntKfzV hätte vorausgesetzt, dass für das im Ausland zugelassene Fahrzeug im Inland kein regelmäßiger Standort begründet sei. Letzteres sei jedoch der Fall, da der Kläger im Zeitpunkt des Abschleppens seinen Lebensmittelpunkt in Deutschland gehabt und den Pkw zuvor (mindestens) fast sechs Monate lang nicht benutzt habe. Auch die Voraussetzungen für eine unmittelbare Ausführung der Maßnahme hätten vorgelegen. Es sei sehr aufwendig und zeitraubend, den Halter eines im Ausland zugelassenen Fahrzeugs zu ermitteln. Selbst wenn die Beklagte den Kläger als Halter hätte ermitteln können, wäre er doch nicht erreichbar gewesen. Gegen die Höhe der geltend gemachten Verwahrungskosten bestünden keine Bedenken.
13
Im Zulassungsverfahren hat der Kläger u.a. ausgeführt: Er habe sich nach dem Abstellen des Pkw vor dem Haus L. Straße X überwiegend bei seiner Freundin in Böblingen aufgehalten. Ein bis zwei Mal in der Woche habe er aber den Briefkasten seiner Wohnung S. Weg ... kontrolliert. Über das beabsichtigte Abschleppen sei er nicht unterrichtet worden. An dem Pkw sei kein Hinweis angebracht gewesen.
14
Mit Beschluss vom 13.12.2005 (5 S 1998/05) hat der Senat die Berufung zugelassen; der Beschluss wurde dem Kläger am 27.12.2005 zugestellt. Dieser hat die Berufung am 27.01.2006 begründet.
15
Der Kläger trägt weiter vor: Das für die Beklagte handelnde Ordnungs- und Standesamt sei für das Abschleppen und den Erlass der angefochtenen Bescheide nicht zuständig gewesen. Das Abschleppen sei ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig gewesen. Sofern ein konkreter Verkehrsverstoß vorgelegen habe, könne dieser allein das Abschleppen nicht rechtfertigen. Hinzukommen müsse eine konkrete Behinderung anderer Verkehrsteilnehmer. Daran fehle es. Er sei auch nicht aufgefordert worden, den Pkw zu entfernen. Rechtswidrig gewesen sei auch der Verkauf des Fahrzeugs.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. Juli 2005 - 13 K 1989/04 - zu ändern, soweit die Klage abgewiesen worden ist, und den Bescheid der Beklagten vom 7. November 2002 und deren Widerspruchsbescheid vom 7. April 2004 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
20
Sie trägt vor: Ihr Gemeindevollzugsdienst habe an dem Fahrzeug einen „Roten Punkt“ angebracht. In dem wie üblich nach dem Abschleppvorgang angelegten Datenblatt sei ein entsprechender Eintrag nur versehentlich unterblieben. Das Verhalten des Klägers spreche gegen sein Vorbringen; hätte er den Pkw gelegentlich gesehen und wäre kein „Roter Punkt“ angebracht gewesen, hätte er naheliegender Weise Anzeige erstatten müssen. Dass er dies nicht getan habe, deute eher darauf hin, dass ihm die Entsorgung des Fahrzeugs nicht ganz unrecht gewesen sei.
21
Mit Beschluss vom 17.11.2005 (15 O 497/05) hat das Landgericht Stuttgart einen Antrag des Klägers auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für eine Zahlungsklage über 3.450,- EUR abgelehnt und ausgeführt: Das Abschleppen sei rechtmäßig gewesen; die Beklagte habe Anfang November 2002 davon ausgehen dürfen, dass der Kläger kein Interesse mehr an dem immerhin schon 16 Jahre alten Pkw gehabt und sein Eigentum daran aufgegeben habe; in der jedenfalls nicht schuldlosen Annahme, der Pkw sei herrenlos, habe sie den Pkw in der erfolgten Art und Weise veräußern dürfen, da es danach einen Eigentümer, dessen Rechte zu wahren gewesen wäre, nicht mehr gegeben habe. Mit Beschluss vom 27.12.2005 (4 W 84/05) hat das Oberlandesgericht Stuttgart die Beschwerde des Klägers zurückgewiesen.
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In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Kläger ergänzend vorgetragen: Er habe den Pkw vor seinem 50. Geburtstag erworben. Wann er ihn genau nach Deutschland zurückgebracht habe, wisse er nicht mehr. Es könne schon im Juni 2001 gewesen sein. Er habe den Wagen von seiner Wohnung S. Weg ... aus immer im Blick gehabt, ihn gelegentlich gereinigt und ab und zu auch den Motor laufen lassen. Ein roter Aufkleber sei nie angebracht gewesen. Nur vorübergehend habe er sich bei seiner Freundin in Böblingen aufgehalten. Nach der Post habe er regelmäßig geschaut. Weshalb ihn Mitarbeiter der Beklagten nie erreicht hätten, könne er sich nicht erklären. Er habe damals wegen seiner Scheidung und des Verlusts seines Arbeitsplatzes große Probleme gehabt. Nachdem der Pkw verschwunden gewesen sei, habe er sich ohne Erfolg bei der Polizei und bei Abschleppunternehmen nach ihm erkundigt.
23
Der als Auskunftsperson gehörte Mitarbeiter des Gemeindevollzugsdienstes der Beklagten ... hat geäußert: Der Pkw sei, abgesehen von der fehlenden Zulassung, ordnungsgemäß abgestellt gewesen. Er habe den „Roten Punkt“ eine gute Woche vor dem Abschleppen angebracht und als Frist für das Entfernen des Pkw „sofort“ eingetragen. Dies sei so üblich. Wegen des Mangels an Parkplätzen warte man mit dem Abschleppen nie länger als ein bis zwei Wochen zu. Beim Abschleppen seien noch Reste des Aufklebers an der Windschutzscheibe gewesen. Er habe den Pkw in diesem Zustand mit einer Digitalkamera fotografiert. Es habe aber Probleme mit der SIM-Karte gegeben. Das in den Akten befindliche Bild habe er erst zum Zwecke der zweiten Verkaufsanzeige in der Verwahrstelle gefertigt. Das Datenblatt über die Standortverlegung habe er mit einer Mitarbeiterin des Gemeindevollzugsdienstes gefertigt. Versehentlich hätten sie nicht vermerkt, dass er einen „Roten Punkt“ angebracht habe. In S. veranlasse der Gemeindevollzugsdienst jährlich 80 bis 100 Mal das Abschleppen nicht zugelassener oder sonst straßenverkehrsordnungswidrig abgestellter Fahrzeuge.
24
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die dem Senat vorliegenden Akten und den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
25
Gegenstand des Berufungsverfahrens ist das verwaltungsgerichtliche Urteil im Umfang der Klagabweisung. Diese erfasst allein den in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellten Antrag, den von der Beklagten auf 285,- EUR für Verwahrungskosten ab dem 26.04.2002 ermäßigten Bescheid vom 07.11.2002 und deren Widerspruchsbescheid vom 07.04.2004 aufzuheben, nicht aber die noch in der Klagschrift enthaltenen weiteren Anträge. Soweit der Kläger mit der Berufungsbegründung nochmals die Rechtswidrigkeit des Verkaufs des Fahrzeugs thematisiert hat, liegt darin keine auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Veräußerung des Pkw gerichtete Klageerweiterung. Eine solche wäre im Übrigen auch nicht sachdienlich (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 91 VwGO), weil der Kläger insoweit aus Gründen der Prozessökonomie auf ein zivilgerichtliches Klageverfahren zu verweisen wäre. Unerheblich ist auch, dass die Beklagte in der Begründung des Widerspruchsbescheids am Ende zusammenfasst, welche Kosten insgesamt entstanden sind und geltend gemacht werden. Denn allein hieraus lässt sich nicht schließen, sie habe über die mit Bescheid vom 25.04.2002 geltend gemachten Kosten erneut (im Wege eines einen Rechtsbehelf eröffnenden Zweitbescheids) entscheiden wollen.
26
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte Berufung ist auch sonst zulässig. Insbesondere hat der Kläger sie rechtzeitig und hinreichend begründet (§ 124a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO).
27
Die Berufung hat auch Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen. Denn der angefochtene Kostenbescheid und der Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
28
Der angefochtene Kostenbescheid ist allerdings nicht formell rechtswidrig.
29
Ein beachtlicher Verstoß gegen die Pflicht, dass schriftliche Verwaltungsakte zu begründen sind (§ 39 Abs. 1 LVwVfG), liegt nicht vor. Zwar gehört zu einer Begründung insbesondere die Angabe der Rechtsgrundlage (Kopp/Raum-sauer, VwVfG, 8. Aufl., § 39 Rdnr. 18 a.E.). Eine solche fehlt in dem angefochtenen Kostenbescheid. Ob dieser Mangel wegen des Verweises auf den Bescheid vom 25.04.2002 unbeachtlich ist, in dem § 16 Abs. 8 StrG als Rechtsgrundlage für die Kostenforderung genannt wird, kann dahinstehen. Denn jedenfalls hat die Beklagte diese Vorschrift im Widerspruchsbescheid angeführt (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 LVwVfG). Keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses ist es, ob die erwähnte Vorschrift als Rechtsgrundlage tatsächlich einschlägig ist.
30
Die Beklagte war als Straßenbaubehörde für das Abschleppen des Pkw und den Erlass des Kostenbescheids sachlich zuständig (§ 16 Abs. 8 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 und § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG). Unerheblich ist, ob insoweit innerhalb der Verwaltung der Beklagten ein unzuständiges Amt gehandelt hat; denn anders als die Regelungen über die sachliche und örtliche Zuständigkeit der Behörde, die grundsätzlich Außenwirkung haben, ist die Zuteilung der Aufgaben innerhalb der jeweiligen Behörde (hier der Gemeinde) nur interner Natur (Kopp/Ramsauer a.a.O. § 3 Rdnr. 16 ff.). Im Übrigen liegt auf der Hand, dass die Beklagte das Abschleppen von rechtswidrig im öffentlichen Verkehrsraum abgestellten Fahrzeugen allgemein ihrem Amt für öffentliche Ordnung zugewiesen hat. Zuständig war die Beklagte auch für den Erlass des ebenfalls auf § 16 Abs. 8 StrG gestützten Widerspruchsbescheids (vgl. § 48 Abs. 2 Satz 1 StrG, § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO und § 8 Abs. 1 AGVwGO; vgl. auch Senatsurt. v. 31.01.2002 - 5 S 3057/99 - VBlBW 2002, 297).
31
Der angefochtene Kostenbescheid ist jedoch materiell rechtswidrig; denn der Beklagten steht keine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Tagespauschalen für Kosten der Verwahrung von Fahrzeugen zur Verfügung, die auf der Grundlage von § 16 Abs. 8 StrG abgeschleppt worden sind. Maßgeblich ist insoweit die Rechtslage, wie sie während der Verwahrung des Pkw bestand.
32
Die Satzung der Beklagten über die Erhebung von (kommunalen) Verwaltungsgebühren (vgl. §§ 2, 8 KAG 1996) enthält keinen entsprechenden Gebührentatbestand (vgl. Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 5. Aufl., § 32 Rdnr. 9, zur Möglichkeit der Gemeinden als Ortspolizeibehörden, für eine Verwahrung Gebühren nach ihren Verwaltungsgebührensatzungen zu erheben).
33
Nach den einschlägigen Regeln für die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben kann die Beklagte Tagespauschalen für die Verwahrung eines gemäß § 16 Abs. 8 StrG abgeschleppten Fahrzeugs nicht erheben. Denn die Ausführung dieser straßenrechtlichen Befugnisse ist - ungeachtet des materiell polizeirechtlichen Gehalts der Vorschrift - keine staatliche, sondern eine kommunale Aufgabe (vgl. Senatsurt. v. 31.01.2002 - 5 S 3057/99 - a.a.O.). Die für die Verwahrung von Fahrzeugen durch den Polizeivollzugsdienst einschlägigen Tatbestände der Nrn. 57.5.2.1 und 57.5.2.2 des Gebührenverzeichnisses - GebVerz - (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 15.05.2001 - 11 K 144/01 - VENSA; Würtenberger u.a., Polizeirecht für Baden-Württemberg, 5. Aufl., Rdnrn. 830, 904) laut der auf Grund von § 2 Abs. 1 und 2 LGebG 1961 erlassenen Verordnung der Landesregierung über die Festsetzung der Gebührensätze für Amtshandlungen der staatlichen Behörden 1993 (GebVO) gelten insoweit auch nicht etwa entsprechend für die Beklagte als Straßenbaubehörde. Eine hierauf verweisende Vorschrift gibt es im Straßengesetz nicht. Sie käme auch nur im Bereich übertragener staatlicher Aufgaben in Betracht (vgl. etwa § 13 Abs. 4 LVG 1984 i.d.F. von Art. 3 Nr. 2b des Sonderbehörden-Eingliederungsgesetzes vom 12.12.1994, GBl. S. 653).
34
Die Beklagte hat die Abschleppmaßnahme nicht etwa auch auf Vorschriften des Polizeigesetzes (vgl. §§ 1, 3, 8, 32, 33 PolG) gestützt, sondern allein auf § 16 Abs. 8 StrG (zur Maßgeblichkeit der Begründung der Entscheidung insoweit für Fälle, in denen ein Einschreiten sowohl auf der Grundlage von Straßenrecht als auch auf der Grundlage von Polizeirecht möglich ist, vgl. Senatsurt. v. 31.01.2002 - 5 S 3057/99 - a.a.O.). Mithin kann dahinstehen, ob die erwähnten Tatbestände des Gebührenverzeichnisses bei einem von der Polizeibehörde angeordneten Abschleppen anwendbar wären. Insoweit bemerkt der Senat nur, dass auch das Polizeigesetz keine diesbezügliche Verweisungsvorschrift enthält. In Betracht käme deshalb allenfalls, die Verweisungsvorschrift des § 13 Abs. 4 LVG 1984/1994 im Falle eines polizeirechtlich begründeten Abschleppens deshalb anzuwenden, weil die Beklagte als Große Kreisstadt (auch) Kreispolizeibehörde ist und die Aufgaben der Kreispolizeibehörden den unteren Verwaltungsbehörden zugewiesen sind (§ 62 Abs. 3 PolG).
35
Aufgrund des allein straßenrechtlich begründeten Einschreitens der Beklagten kommt auch § 3 Abs. 1 Satz 3 DVO PolG 1994, der für den Polizeivollzugsdienst wie für die Polizeibehörden gilt, als Anspruchsgrundlage nicht in Betracht. Im Übrigen verpflichtet diese Vorschrift den Eigentümer oder den rechtmäßigen Inhaber einer von der Polizei verwahrten Sache nur zum Ersatz von Aufwendungen, die die Polizei zum Zweck der Verwahrung macht, nicht aber zur Zahlung von Tagespauschalen nach Art einer Vergütung. Als Aufwendungen nach dieser Vorschrift geltend gemacht werden können nur konkrete, auf die einzelne Sache bezogene Auslagen wie die Miete für das Abstellen eines Fahrzeugs auf einem privaten Stellplatz (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 DVO PolG sowie, zu § 29 Abs. 1 Satz 3 sächs. PolG, Sächs. OVG, Urt. v. 12.10.1995 - 3 S 111/95 - Sächs. VBlBW. 1996, 252) oder Fütterungskosten bei der amtlichen Verwahrung von Tieren (vgl. Würtenberger u.a. a.a.O. Rdnr. 895), aber auch einzelne außergewöhnliche Auslagen, die in einer etwa bestimmten Verwaltungsgebühr als Kosten der Verwahrung nicht enthalten sind (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 2 LGebG 1961; vgl. auch Wolf/Stephan, a.a.O. § 32 Rdnr. 9, der von „anderen Aufwendungen“ als denen spricht, die durch Verwaltungsgebühren abgegolten werden). Diese Auslegung des Begriffs Aufwendungen entspricht auch der bei § 693 BGB. Ein Aufwendungsersatz nach jener Vorschrift schließt nicht eine Vergütung bzw. ein Entgelt für die Raumgewährung ein. Eine solche ist nur zu zahlen, wenn sie, ggf. stillschweigend (§ 689 BGB), vereinbart worden ist (vgl. Palandt, BGB, 64. Aufl., § 693 Rdnr. 1).
36
Kosten der Verwahrung können auch nicht gemäß § 16 Abs. 8 Satz 2 StrG geltend gemacht werden. Nach dieser Vorschrift kann die Straßenbaubehörde, wenn Anordnungen zur Beendigung einer unerlaubten Sondernutzung nicht oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand möglich oder nicht erfolgversprechend sind, den rechtswidrigen Zustand auf Kosten des Pflichtigen beseitigen oder beseitigen lassen. Kosten in diesem Sinne sind nur die Kosten, welche bei der Beseitigung des rechtswidrigen Zustands anfallen, nicht aber Kosten einer anschließenden Verwahrung eines abgeschleppten Fahrzeugs. Dies entspricht wohl allgemeiner Auffassung in der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl., allerdings jeweils zu einem Abschleppen auf polizeirechtlicher Grundlage, Hess. VGH, Urt. v. 27.11.1990 - 11 UE 2350/90 - DÖV 1991, 699; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.01.1990 - 1 S 3625/88 - ESVGH 40, 193 = NJW 1990, 2270), die sich auch in den erwähnten ausdrücklichen Regelungen über Verwahrungsgebühren des Polizeivollzugsdienstes niedergeschlagen hat.
37
In entsprechender Anwendung von §§ 689, 693 BGB können Verwahrungsgebühren oder ein Entgelt für die Verwahrung abgeschleppter Fahrzeuge nicht erhoben werden. Der Senat folgt insoweit nicht der einschlägigen obergerichtlichen Rechtsprechung (Hess. VGH, Urt. v. 27.11.1990 - 11 UE 2350/90 - a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.01.1990 - 1 S 3625/88 - a.a.O.; vgl. schon VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.08.1977 - I 2555/76 - BWVPr 1978, 150). Er teilt zwar den in der Rechtsprechung zunächst im Haftungsinteresse des Bürgers bei Untergang oder Beschädigung amtlich verwahrter Sachen entwickelten Ausgangspunkt, dass mit dem Abstellen eines abgeschleppten Fahrzeugs ein öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis entsteht (BGH, Urt. v. 12.04.1951 - III ZR 87/50, BGHZ 1, 369; Urt. v. 05.10.1989 - III ZR 126/88 - NJW 1990, 1230). Auf dieses Verhältnis sind aber nicht vorrangig die Vorschriften über den privatrechtlichen Verwahrungsvertrag entsprechend anzuwenden (vgl. Sächs. OVG, Urt. v. 12.10.1995 - 3 S 111/95 - a.a.O.). Vielmehr liegt es näher, die Rechten und Pflichte des Eigentümers oder des rechtmäßigen Inhabers der tatsächlichen Gewalt und der Verwahrungsbehörde in einem Verwahrungsverhältnis nach geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu ermitteln, die ähnliche Verwahrungsverhältnisse regeln. Für Fälle des straßenrechtlich begründeten Abschleppens (und auch für Fälle der Fortdauer einer amtlichen Verwahrung im Anschluss an die Aufhebung einer Beschlagnahme oder Sicherstellung) bietet es sich an, Rechte und Pflichten der Behörde und des Eigentümers anhand von § 32 Abs. 2 bis 4 PolG sowie § 3 DVO PolG zu bestimmen. Denn diese Vorschriften regeln Rechte und Pflichten in einem vergleichbaren amtlichen Verwahrungsverhältnis in weitem Umfang und berücksichtigen dabei die Besonderheiten des öffentlichen Rechts. Für eine entsprechende Anwendung der §§ 688 ff. BGB bleibt daneben kaum Raum (vgl. Wolf/Stephan a.a.O. Rdnr. 166: § 694 und § 697 BGB). Eine gesetzliche Lücke besteht insoweit auch nicht hinsichtlich der Geltendmachung eines Aufwendungsersatzes im Sinne von § 693 BBG bzw. eines Vergütungsanspruchs gemäß § 689 BGB. Denn ein Aufwendungsersatzanspruch könnte, soweit man eine Analogie insoweit überhaupt für zulässig hält, bereits aus § 3 Abs. 1 Satz 3 DVO PolG hergeleitet werden, freilich mit dem oben dargestellten beschränkten Umfang. Hinsichtlich eines Vergütungsanspruchs bedarf es einer analogen Anwendung von § 689 BGB schon deshalb nicht, weil es einer Gemeinde als Straßenbau- oder Ortspolizeibehörde frei steht, entsprechende Gebührentatbestände in ihre Verwaltungsgebührensatzung aufzunehmen.
38
Unabhängig hiervon wäre die Beklagte auch nicht befugt gewesen, Kosten der Verwahrung des gemäß § 16 Abs. 8 Satz 2 StrG abgeschleppten Pkw durch Leistungsbescheid festzusetzen und sich so einen der Bestandskraft fähigen Vollstreckungstitel zu verschaffen.
39
§ 16 Abs. 8 StrG scheidet als Rechtsgrundlage insoweit schon deshalb aus, weil aufgrund dieser Vorschrift Verwahrungsgebühren nicht gefordert werden können. Offenbleiben kann deshalb, ob insoweit wegen des materiellen Gehalts der Vorschrift als eine besondere polizeirechtliche Grundlage für die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme gemäß § 16 Abs. 8 Satz 1 StrG ergänzend die allgemeine polizeirechtliche Vorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 2 PolG anzuwenden wäre, wonach Kosten der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben werden können, was den Erlass eines Leistungsbescheids voraussetzt. Auch § 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 DVO PolG regelt keine ausdrückliche Befugnis, Aufwendungen mit Leistungsbescheid geltend zu machen, sondern insoweit nur ein Zurückbehaltungsrecht. Soweit § 3 Abs. 2 Satz 2 DVO PolG auf § 34 Abs. 4 PolG verweist, gilt dies nur für Kosten der Verwertung.
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Soweit die obergerichtliche Rechtsprechung den Erlass eines Leistungsbescheids sogar für einen allein auf § 689 BGB in entsprechender Anwendung gestützten Anspruch auf Verwahrungskosten zulässt (ausdrücklich: Hess. VGH, Urt. v. 27.11.1990 - 11 UE 2350/90 - a.a.O.; stillschweigend: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.08.1977 - I 2555/76 - BWVPr 1978, 150; Urt. v. 15.01.1990 - 1 S 3625/88 - a.a.O.), folgt dem der Senat nicht. Das im Anschluss an eine im weiteren Sinne polizeirechtliche Abschleppmaßnahme begründete amtliche Verwahrungsverhältnis ist nicht wie etwa das Soldatenverhältnis subordinationsrechtlich im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgestaltet (BVerwG, Urt. v. 28.06.1965 - VIII C 10.65 - BVerwGE 21, 270). Dafür reicht nicht aus, dass dem Verwahrungsverhältnis mit dem Abschleppen eine hoheitliche Maßnahme vorausgegangen ist.
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Im Übrigen hätte die Klage im Wesentlichen auch Erfolg, wenn die Beklagte als Straßenbaubehörde bei einem Abschleppen gemäß § 16 Abs. 8 Satz 2 StrG Verwahrungsgebühren bzw. ein Entgelt für die Verwahrung durch Leistungsbescheid erheben könnte.
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Indem der Kläger den Pkw am Straßenrand abgestellt hatte, hatte er die Straße unerlaubt über den Gemeingebrauch hinaus genutzt (§ 16 Abs. 1 StrG). Denn ein auf öffentlichen Verkehrsflächen geparktes Fahrzeug kann nur dann dem (fließenden) Verkehr zugerechnet werden, wenn mit ihm jederzeit wieder daran teilgenommen werden kann und darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.1969 - VII C 67.68 - BVerwGE 34, 241; Urt. v. 16.11.1973 - VII C 58.72 - BVerwGE 44, 193; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht Baden-Württem-berg, 2. Aufl., Rdnr. 286). Ausländische Kraftfahrzeuge sind jedoch gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über internationalen Kraftfahrzeugverkehr (IntKfzV) nur dann und nur zum vorübergehenden Verkehr zugelassen, wenn im Inland kein regelmäßiger Standort begründet ist. Als vorübergehend im Sinne des § 1 Abs. 1 gilt gemäß § 5 b) IntKfzV bei ausländischen Zulassungsscheinen ein Zeitraum bis zu einem Jahr ab dem Tag des Grenzübertritts. Der Kläger hatte aber nach der Rückführung des Pkw nach Deutschland für ihn (wieder) einen regelmäßigen Standort in S. begründet (vgl. Lütkes/Ferner/Kramer, Straßenverkehr, § 1 IntKfzV Rdnr. 9, 10, auch unter Hinweis auf die Pflicht des § 27 Abs. 2 StVZO, bei einer Verlegung des innerstaatlichen regelmäßigen Standorts über drei Monate hinaus unverzüglich ein neues Kennzeichen zu beantragen). Es entsprach auch pflichtgemäßem Ermessen, den für den Straßenverkehr nicht mehr zugelassenen Pkw im Januar 2002 von der Fahrbahn zu entfernen und so die unerlaubte Sondernutzung zu beenden. Der Gemeingebrauch muss insoweit nicht konkret, mit Blick auf bestimmte Verkehrsteilnehmer, behindert werden. Es spricht ferner viel dafür, dass eine Anordnung gemäß § 16 Abs. 8 Satz 1 StrG an den Kläger, den Pkw selbst zu entfernen, nicht oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand möglich oder nicht erfolgversprechend gewesen wäre. Die Beklagte war nicht verpflichtet, im Anschluss an die Befragung von Anwohnern nach dem Halter des Pkw zu versuchen, diesen bei ausländischen Stellen zu ermitteln. Dies wäre mit unverhältnismäßigem Aufwand verbunden gewesen. Zudem wäre ungewiss gewesen, ob ein solches Auskunftsersuchen hätte Erfolg haben können. Verpflichtet war sie auch nicht, vor einem Abschleppen den Pkw an Ort und Stelle zu öffnen, die Fahrgestellnummer festzustellen und zu versuchen, eine (frühere) Zulassung in Deutschland beim Kraftfahrtbundesamt zu erfragen, zumal der geöffnete Pkw sodann ohnehin hätte sichergestellt werden müssen.
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Offen lässt der Senat, ob die Beklagte, nachdem der Pkw über mindestens ein halbes Jahr unbewegt und ohne im Bundesgebiet geltende Zulassung am Straßenrand abgestellt war, verpflichtet war, den unbekannten Halter noch durch einen Hinweis („Roter Punkt“) am Pkw auf die beabsichtigte Abschleppmaßnahme hinzuweisen. Es erscheint jedenfalls auch nach den Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung fraglich, ob dieser Hinweis überhaupt und für eine hinreichende Dauer angebracht war. Offen lässt der Senat schließlich auch, ob die Behauptung des Kläger zutrifft, er habe im maßgeblichen Zeitraum (Dezember 2001 und Anfang Januar 2002) regelmäßig nach dem Wagen geschaut und sich häufig in der Wohnung S. Weg ... aufgehalten.
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Die mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachten weiteren Standgebühren könnte die Beklagte jedenfalls deshalb im Wesentlichen nicht gemäß § 689 BGB entsprechend geltend machen, weil sie das Verwahrungsverhältnis lange vor der Veräußerung des Pkw Anfang November 2002 als beendet angesehen hat. Spätestens im Juli 2002 - mit der Aufgabe der Verkaufsanzeige in einem Oldtimermagazin, in der ein Hinweis auf einen Verwertungsverkauf nicht mehr enthalten war - ist sie davon ausgegangen, dass der Pkw herrenlos (§ 959 BGB) geworden sei, weil der Kläger sich bei ihr nicht nach dem Pkw erkundigt hatte, schriftliche Mitteilungen nicht entgegengenommen oder nicht zur Kenntnis genommen hatte und auch sonst nicht erreichbar war. Zwar wollte die Klägerin den Pkw im Juli 2002 möglicherweise nicht in Eigenbesitz nehmen und sich somit aneignen (§ 958 BGB). Auch mag fraglich sein, ob - was auch die Zivilgerichte im Verfahren der Prozesskostenhilfe wegen Schadensersatzes aus § 839 BGB offengelassen haben - der Pkw tatsächlich herrenlos geworden war (zum Besitzaufgabewillen vgl. Palandt, BGB. 64. Aufl. § 959 Rdnr. 1). Jedenfalls aber wäre es unbillig, das (fingierte) Verwahrungsverhältnis und damit auch einen Vergütungsanspruch entsprechend § 689 BGB auf einen Zeitraum zu erstrecken, in dem sich der Verwahrer abweichend von den maßgeblichen Regelungen im Falle der unterbleibenden Rücknahme des verwahrten Gegenstands (Geltendmachung des Rücknahmeanspruchs, § 696 BGB, öffentliche Versteigerung gemäß § 383 Abs. 3 BGB; vgl. auch § 34 Abs. 2 PolG) wie ein Eigenbesitzer verhält. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung geäußert hat, nach ihrer Auffassung hätten die Voraussetzungen vorgelegen, unter denen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 DVO PolG der verwahrte Pkw ohne vorausgehende öffentliche Versteigerung (§ 3 Abs. 2 Satz 2 DVO PolG i.V.m. § 34 Abs. 2 PolG) freihändig hätte verkauft werden dürfen, reicht hierfür jedenfalls nicht aus, dass die Sache nach ihrem Dafürhalten (und nicht auch objektiv) herrenlos war. Dass eine öffentliche Versteigerung, welche durch das Anbieten in einem Amtlichen Mitteilungsblatt nicht ersetzt wird, erfolglos geblieben, von vornherein aussichtslos erschienen oder kein die Kosten der Versteigerung übersteigender Erlös zu erwarten gewesen wäre (bei einem in ihrem Auftrag geschätzten Wert von 500,- EUR), hat die Beklagte nach Lage der Akten damals nicht geprüft und auch bis heute nicht im Einzelnen dargelegt.
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Stand der Beklagten somit ein Vergütungsanspruch für die weitere Verwahrung des Pkw entsprechend § 689 BGB allenfalls bis Juli 2002 zu, ist dieser durch Verrechnung mit dem Verkaufserlös von 200,- EUR im angefochtenen Bescheid im Wesentlichen erloschen.
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Die Kostenentscheidung, in der die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts aufgeht, soweit dieses der Beklagten im Umfang der Erledigung des Rechtsstreits 1/7 der Kosten des Rechtsstreit auferlegt hat, folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.
47
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
48
Beschluss
49
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 14 Abs. 1 GKG und § 52 Abs. 3 GKG auf 285,- EUR festgesetzt.
50
Der Beschluss ist nicht anfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 8 KAG
§§ 1, 3, 8, 32, 33 PolG
§§ 689, 693 BGB
§§ 688 ff. BGB
§ 693 BGB
§ 1 IntKfzV
§ 91 VwGO
§ 689 BGB
§ 3 DVO
§ 697 BGB
§ 693 BBG
§ 959 BGB
§ 958 BGB
§ 839 BGB
§ 696 BGB
§ 16 Abs. 8 StrG
§ 16 Abs. 8 Satz 2 StrG
§ 124a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 LVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 LVwVfG
§ 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 StrG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 AGVwGO
§ 2 Abs. 1 und 2 LGebG
§ 13 Abs. 4 LVG
§ 62 Abs. 3 PolG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 DVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 DVO
§ 26 Abs. 1 Satz 2 LGebG
§ 32 Abs. 2 bis 4 PolG
§ 16 Abs. 8 Satz 1 StrG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 PolG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 DVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 DVO
§ 34 Abs. 4 PolG
§ 16 Abs. 1 StrG
§ 27 Abs. 2 StVZO
§ 383 Abs. 3 BGB
§ 34 Abs. 2 PolG
§ 3 Abs. 2 Satz 3 DVO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1991, 699
NJW 1990, 2270
BGHZ 1, 369
NJW 1990, 1230
BVerwGE 21, 270
BVerwGE 34, 241
BVerwGE 44, 193
13 K 1989/04
5 S 1998/05
15 O 497/05
4 W 84/05
5 S 3057/99
11 K 144/01
4 LVG 1984/19
3 S 111/95
11 UE 2350/90
1 S 3625/88
III ZR 87/50
III ZR 126/88
VIII C 10.65
VII C 67.68
VII C 58.72