Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-07-12, Aktenzeichen 13 B 1168/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0712.13B1168.99.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 32.500,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, die Antragsgegnerin im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm vorläufig eine Approbation als Psychologischer Psychotherapeut zu erteilen, zu Recht abgelehnt.
Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, hat der Antragsteller einen Anordnungsanspruch für das Antragsbegehren nicht glaubhaft gemacht. Dies gilt auch im Hinblick auf die Übergangsvorschriften des § 12 Absätze 3, 4 des Psychotherapeutengesetzes - PsychThG - vom 16. Juni 1998 (BGBl. I S. 1311), wobei der Antragsteller § 12 Abs. 3 PsychThG für einschlägig erachtet.
Diese Übergangsvorschriften, deren Anwendung und Auslegung - auch im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit - zunächst den angerufenen Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit obliegt,
BVerfG, Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81, 1 BvL 16/82 u.a. -, BVerfGE 75, 246, 281; vgl. auch Beschluß vom 13. Februar 1997 - 2 BvL 14/96 -, VerkMitt. 1997, 41,
machen den Erhalt einer Approbation zur Ausübung des Berufs des Psychologischen Psychotherapeuten - unabhängig vom Vorliegen weiterer Voraussetzungen bezüglich Art, Dauer und Umfang der bisherigen beruflichen Tätigkeit - u.a. vom Bestehen einer "Abschlußprüfung im Studiengang Psychologie an einer Universität oder einer gleichstehenden Hochschule" abhängig und knüpfen damit an dasselbe Qualifikationserfordernis an, das gem. § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG - einschließlich des Faches Klinische Psychologie - für den Zugang zu einer Ausbildung zum Psychologischen Psychotherapeuten gefordert wird. Dem Qualifikationserfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums liegt der Wille des Gesetzgebers zugrunde, daß an die Ausbildung für neue Heilberufe hohe Anforderungen zu stellen sind und den Beruf des Psychologischen Psychotherapeuten deshalb nur Diplom-Psychologen mit einem Universitätsabschluß oder diesem gleichstehenden Abschluß ergreifen können sollen, und daß auch im Rahmen der Übergangsbestimmungen nur die Personen eine Approbation und damit Zugang zum Beruf des Psychologischen Psychotherapeuten erhalten sollen, die eine hohe Qualifikation für die Berufsausübung besitzen (vgl. BT-Drucksache 13/8035, Begründungsteil A II Nrn. 11, 14; BT-Drucksache 13/9212, Bericht der Abgeordneten Löwisch u.a., Abschnitt A 2 a) Nr. 4, 6). Ein erfolgreich abgeschlossenes Psychologiestudium kann der Antragsteller aber nicht nachweisen. Daß sein Studium der Sozialwissenschaften Schwerpunkte in psychologischen Fächern aufweist, reicht im Rahmen des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht aus.
Der Antragsteller kann nicht mit Erfolg geltend machen, die genannten Übergangsvorschriften begegneten verfassungsrechtlichen Bedenken, die dazu führten, daß ihm entgegen dem Wortlaut des § 12 Abs. 3 PsychThG eine Approbation als Psychologischer Psychotherapeut zu erteilen sei. Zwar kann das Gebot der Gewährung ausreichenden Rechtsschutzes im Eilverfahren verlangen, daß in bestimmten Fällen eine einstweilige Anordnung trotz einer dem Anordnungsanspruch entgegenstehenden Norm ergeht. Dies setzt voraus, daß "sehr erhebliche Zweifel" an der Verfassungsmäßigkeit der maßgebenden Norm bestehen und damit zu rechnen ist, daß im Hauptsacheverfahren nach einem Vorlagebeschluß und der vom Bundesverfassungsgericht zu treffenden Entscheidung der Antragsteller obsiegen und diesem ein weiteres Abwarten nicht zuzumuten ist.
Vgl. OVG NW, Beschlüsse vom 19. Mai 1978 - XVI B 3026/77 -, NJW 1979, 330 f., vom 11. August 1980 - 16 B 1165/80 -, DVBl. 1981, 588, und vom 10. April 1992 - 12 B 2298/90 -, NVwZ 1992, 1226 f.; BVerfG, Beschluß vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 u.a. -, BVerfGE 78, 179, 200.
Einen derartigen offenkundigen, mit Grundprinzipien oder mit besonderen Wertentscheidungen der Verfassung in Widerspruch stehenden,
vgl. insoweit BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, BVerfGE 13, 97, 110,
Verstoß vermag der Senat hinsichtlich des § 12 Abs. 3 PsychThG im Rahmen der bei Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung nicht zu erkennen; insbesondere ist ein Verstoß gegen Art. 12 GG nicht festzustellen.
Bei der im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG gegebenen Befugnis, Berufsbilder zu fixieren, steht dem Gesetzgeber grundsätzlich ein gestalterischer Freiraum zu; dies gilt auch in bezug auf die Gestaltung von Übergangsvorschriften in einem berufsregelnden Gesetz.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, NJW 1999, 841, 845 ff.; Beschluß vom 25. Juli 1996 - 1 BvR 638/96 -, NVwZ 1997, 479 ff.; Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 265 ff.; Beschluß vom 28. November 1984 - 1 BvL 13/81 -, BVerfGE 68, 272, 287; Beschluß vom 18. Juni 1980 - 1 BvR 697/77 -, BVerfGE 54, 301, 314 ff.; Beschluß vom 28. Juli 1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -, BVerfGE 32, 1, 22 ff.; Beschluß vom 25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -, BVerfGE 25, 236, 247 ff.; Beschluß vom 15. Februar 1967 - 1 BvR 569/62 u.a. -, BVerfGE 21, 173, 180 ff.; Beschluß vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, a.a.O., S. 104 ff.; Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377.
Er darf insoweit auch Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, welche einerseits Personen, die diese nicht erfüllen, von den so monopolisierten und typisierten Tätigkeiten ausschließen und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in der rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten hat. Art. 12 Abs. 1 GG bindet den Gesetzgeber auch nicht starr an traditionell vorgeprägte Berufsbilder. Wo die Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis bei der gesetzlichen Fixierung eines Berufsbildes - die auch hier mit der Neuschaffung der Heilberufe "Psychologischer Psychotherapeut" und "Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeut" durch das Psychotherapeutengesetz in Frage steht - verlaufen, hängt von den näheren Umständen des Einzelfalls ab. Der Gesetzgeber hat, weil das Fixieren eines Berufsbildes und das Aufstellen von Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit bedeuten, aber jedenfalls die sich aus diesem Grundrecht ergebenden Grenzen zu beachten. Seine Regelungen und vor allem - auch im vorliegenden Verfahren in Frage stehende - subjektive Berufszulassungsbeschränkungen müssen deshalb dem Schutz eines besonders gewichtigen Gemeinwohlbelangs zu dienen bestimmt und verhältnismäßig, d. h. zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich, sein und dürfen keine übermäßige, für die Betroffenen unzumutbare Belastung enthalten. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewährleistet dabei auch einen Vertrauensschutz für die bislang in dem zur (Neu-)Regelung anstehenden Beruf Tätigen. Allerdings geht der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht soweit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren, und ist von Verfassungs wegen schutzwürdig auch nur das betätigte Vertrauen, also eine "Vertrauensinvestition", die zur Erlangung einer Rechtsposition geführt hat. Außerdem gebietet es der Vertrauensschutz auch nicht, die berufliche Betätigung auch solchen Personen im bisherigen Umfang zu erhalten, denen die Qualifikation fehlt, welche im Interesse des vom Gesetzgeber definierten Rechtsgüterschutzes für die Zukunft eingeführt worden ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 -, a.a.O., S. 845; Beschluß vom 15. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 280.
Darüber hinaus gilt, daß insbesondere im Bereich des Gesundheitswesens im Hinblick auf eine Berufstätigkeit erworbene Besitzstände keinen umfassenden und absoluten Schutz genießen und derartige Besitzstände nicht zur Verhinderung notwendiger Reformen im Interesse des Allgemeinwohls führen dürfen.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 28. Juli 1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -, a.a.O., S. 23; Beschluß vom 25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -, a.a.O., S. 255.
Angesichts dieser Kriterien begegnet die - ausschließlich an eine Abschlußprüfung in Psychologie anknüpfende - Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber hat beim Erlaß des Psychotherapeutengesetzes nicht gänzlich von Übergangsvorschriften abgesehen, sondern in § 12 des Gesetzes verschiedene Personengruppen erfassende und abgestufte Übergangsregelungen getroffen und dadurch dem Erfordernis Rechnung getragen, die Interessen derjenigen zu berücksichtigen, die bisher in den mit dem Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Berufen tätig waren. Wegen der abgestuften Übergangsvorschriften ist deshalb auch die im Falle des Antragstellers maßgebende Regelung des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht isoliert für sich zu betrachten, sondern nur im Kontext mit den anderen Übergangsvorschriften in § 12 PsychThG.
Das zu schützende Gemeinschaftsgut ist die Gesundheit der Bevölkerung, der ein hoher Stellenwert zukommt und zu dessen Schutz subjektive Berufszulassungsschranken zulässig sind.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 u.a. -, a.a.O., S. 192.
Das vom Gesetzgeber gewählte Mittel, für die Tätigkeit in dem durch das Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Beruf des "Psychologischen Psychotherapeuten" ein besonderes Qualifikationserfordernis in der Form des erfolgreichen Abschlusses eines Psychologiestudiums an einer Universität oder gleichstehenden Hochschule vorzusehen, ist zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels, die Ausübung dieses Berufs nur auf der Grundlage eines bestimmten (wissenschaftlichen) Niveaus zuzulassen, grundsätzlich geeignet und erforderlich. Bei der Fixierung der Berufsbilder für die durch das Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Heilberufe konnte der Gesetzgeber mangels eines solchen nicht an einen bestimmten Ausbildungsgang, der in der Vergangenheit für die berufliche Tätigkeit in diesem Bereich "bestimmend" und "prägend" war, anknüpfen. Daß er sich in dieser Situation sowohl für die erstmalige Zulassung zum Beruf des Psychologischen Psychotherapeuten als auch im Rahmen der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG entschieden hat, ein abgeschlossenes Psychologiestudium zu verlangen, erscheint weder im Hinblick auf die Anknüpfung an ein Studium überhaupt noch speziell an ein solches der Psychologie von vornherein als sachwidrig und willkürlich. Mit dem Erfordernis einer Abschlußprüfung in Psychologie wird vielmehr an das Erfordernis angeknüpft, das auch nach § 12 Abs. 1 PsychThG bei der Erfassung der Fallgruppe der sog. "Richtlinien-Therapeuten" schon nach der bisherigen Praxis für nichtärztliche Teilnehmer am Delegationsverfahren geboten war. Es ist auch nicht ersichtlich, daß ein Diplom in Psychologie generell nicht geeignet ist, den für notwendig erachteten hohen Qualifikationsstandard für die Tätigkeit als Psychologischer Psychotherapeut zu gewährleisten. Würde dies - etwa mit dem Hinweis einerseits auf ein möglicherweise zeitlich lange zurückliegendes Psychologiestudium und auf die zwar auf einer anderen Ausbildung beruhende, aber bis in die jüngste Vergangenheit erfolgte Tätigkeit im Psychotherapeutenbereich andererseits - in Abrede gestellt, würde das nur die Frage der Eignung des Psychologiestudiums als solches aufwerfen, hingegen keinen Anspruch auf weitestgehende Gleichstellung aller als Psychotherapeuten bisher Tätigen mit den Bewerbern begründen, die einen Hochschulabschluß in Psychologie aufweisen. Angesichts des gewichtigen Gemeinschaftsguts der Gesundheit der Bevölkerung, die auch im Bereich psychotherapeutischer Heilbehandlungstätigkeiten auf der Grundlage eines hohen Qualifikationserfordernisses gewährleistet sein soll, überschreitet die an den Abschluß eines Psychologiestudiums anknüpfende Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG auch nicht die Grenze der Zumutbarkeit für diejenigen, die trotz ihrer bisherigen Tätigkeit im psychotherapeutischen Bereich nicht in die Übergangsregelung einbezogen worden sind. Dies gilt insbesondere deshalb, weil diesem Personenkreis ein besonderer Vertrauensschutz im Abrechnungssystem für heilkundliche Maßnahmen nicht zukommt. Die Einbeziehung eines Großteils weiterer Berufsgruppen wie Pädagogen, Theologen, Sozialwissenschaftler, Sozialpädagogen usw., die bisher als Psychotherapeuten tätig waren, und bei denen jede dieser Berufsgruppen für sich die Einbeziehung in die Übergangsregelung des § 12 Abs. 3 PsychThG reklamiert - was wiederum im Hinblick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung auch die Einbeziehung der anderen Berufsgruppen notwendig machen würde - würde praktisch bedeuten, daß das gesetzgeberische Anliegen ausgehöhlt würde, im Interesse der Gesundheit der Bevölkerung ein hohes (wissenschaftliches) Niveau und dementsprechend als grundlegende Qualifikation für die Ausübung des Berufs des Psychologischen Psychotherapeuten ein abgeschlossenes Psychologiestudium zu fordern. Es begegnet auch keinen Bedenken, daß der künftig von diesem Beruf ausgeschlossene Personenkreis in der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht mit einer besonderen Härteklausel bedacht worden ist. Weil jede betroffene Berufsgruppe eine solche Härteklausel für sich beanspruchen würde, wäre auch insoweit ein Unterlaufen des dargestellten gesetzgeberischen Anliegens anzunehmen. Im übrigen bedurfte es auch deshalb keiner zusätzlichen Härteklausel, weil Übergangsregelungen ohnehin schon Härten vermeiden oder zumindest gering halten sollen; daß diese nicht völlig ausgeschlossen werden können, liegt in der Natur jeder Rechtsänderung, die in bestehende Lebensplanungen eingreift.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 282.
Den bisher im Kostenerstattungsverfahren tätigen Psychotherapeuten (sog. "Kostenerstattungspsychotherapeuten") mit einer anderen akademischen Herkunft als der eines abgeschlossenen Psychologiestudiums kam zudem im Abrechnungssystem keine rechtlich schützenswerte Vertrauensstellung zu, weil sie keinen eigenen Anspruch auf Kostenerstattung gegenüber den Krankenkassen erwarben, sondern dabei der Umweg über § 13 Abs. 3 SGB V gewählt wurde und dieser lediglich eine Anspruchsberechtigung der Patienten gegenüber den Krankenkassen auf Kostenerstattung begründete. Im übrigen mußte angesichts der seit etwa 20 Jahren andauernden Diskussion um die Schaffung eines gesetzlichen Berufsbildes für Psychotherapeuten mit eben einer solchen Regelung gerechnet werden, bei der die im Gebiet der Psychotherapie Tätigen auch nicht davon ausgehen konnten, allesamt im Rahmen von Übergangsvorschriften darin einbezogen zu werden. Auch dies relativiert deshalb einen etwaigen Vertrauensschutz der übrigen akademischen Psychotherapeuten.
Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, daß die Nichteinbeziehung von Psychotherapeuten anderer akademischer Herkunft in die Übergangsregelung des § 12 Abs. 3 PsychThG auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Grundsatz der Gleichbehandlung) verstößt. Der Gesichtspunkt eines im Interesse der Gesundheit der Bevölkerung hohen (wissenschaftlichen) Standards der im Bereich der Psychotherapie Tätigen, für den - wie dargelegt - der Abschluß eines universitären Psychologiestudiums nicht von vornherein ungeeignet ist, stellt einen sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung der bisher in diesem Bereich Tätigen im Rahmen der Übergangsvorschrift dar.
Ein Anordnungsanspruch besteht auch nicht im Hinblick auf die Erteilung einer befristeten Erlaubnis als Psychologischer Psychotherapeut. Eine solche befristete Erlaubnis, die in § 4 PsychThG geregelt ist, wird in der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht erwähnt. Abgesehen davon ist auch nach § 4 Abs. 1 Satz 1 PsychThG der Nachweis "einer abgeschlossenen Ausbildung für den Beruf" erforderlich. Da sowohl nach dem Gesetzeswortlaut als auch nach dem feststellbaren Willen des Gesetzgebers als Basis für den Beruf des Psychologischen Psychotherapeuten nur ein Psychologiestudium in Betracht kommen soll, muß davon ausgegangen werden, daß auch im Rahmen des § 4 Abs. 1 PsychThG nichts anderes gelten kann. Im übrigen kann eine befristete Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 2 PsychThG nur dann unter Abweichung von den Qualifikationserfordernissen des § 2 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 PsychThG erteilt werden, wenn nachgewiesen wird, daß eine im Ausland erworbene Ausbildung in den wesentlichen Grundzügen einer Ausbildung nach diesem Gesetz entspricht. Eine Ausbildung im Ausland steht bei dem Antragsteller aber nicht in Frage.
Da es somit bereits an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs fehlt, kann dahinstehen, ob der für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ebenfalls notwendige Anordnungsgrund zu bejahen ist. Es bedarf deshalb auch keiner Auseinandersetzung mit der Frage, ob es sich bei den durch das Psychotherapeutengesetz (vgl. Art. 2 Nr. 11 PsychThG) eingeführten Fristen des § 95 Absätze 10, 11 SGB V um Ausschlußfristen handelt oder ob die Nichteinhaltung der dort genannten Fristen unschädlich ist.
Den Charakter einer Ausschlußfrist verneinend: Bay. VG München, Beschluß vom 31. März 1999 - M 16 E 99.1481 -; bejahend: VG Minden, Beschluß vom 31. März 1999 - 4 L 428/99 -.
Im übrigen betreffen die Fristenregelungen im Zusammenhang mit § 95 Absätze 10, 11 SGB V nicht den der verwaltungsgerichtlichen Prüfung unterliegenden Teil der Erteilung der Approbation. Etwaige sich insoweit ergebende verfassungsrechtliche Fragen sind daher im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten über die Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung von den dafür zuständigen Sozialgerichten zu klären.
So auch SG Dortmund, Beschluß vom 9. April 1999 - S 26 KA 135/99 ER - .
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 Abs. 3
PsychThG
§ 12 Abs. 3 PsychThG
§ 12 Abs. 1 PsychThG
§ 13 Abs. 3 SGB V
§ 4 Abs. 1 Satz 1 PsychThG
§ 4 Abs. 1 PsychThG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 PsychThG
§ 2 Abs. 1
Nr. 2, Abs. 2 PsychThG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 20 Abs. 3, 13 Abs.
1 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 12 Absätze 3, 4 des
Psychotherapeutengesetzes
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Nr. 11 PsychThG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE
75, 246, 281
NJW 1979, 330
NVwZ
1992, 1226
BVerfGE 78, 179, 200
BVerfGE
13, 97, 110
NJW 1999,
841, 845
NVwZ 1997, 479
BVerfGE 68, 272, 287
BVerfGE 54, 301, 314
BVerfGE 32, 1, 22
BVerfGE 25, 236, 247
BVerfGE 21, 173, 180
BVerfGE 7, 377
1
BvR 724/81
1 BvL 16/82
2 BvL 14/96
XVI B 3026/77
16 B
1165/80
12 B 2298/90
1 BvR 482/84
1 BvL 44/55
1 BvR 2306/96
1 BvR 638/96
1 BvR
724/81
1 BvL
13/81
1 BvR 697/77
1 BvR 40/69
1 BvR 224/67
1 BvR 569/62
1 BvR 596/56
1 BvR 724/81
16 E 99.14
4 L 428/99
S 26 KA 135/99