Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-10-18, Aktenzeichen 3 K 443/12

Tenor:
I. Es wird festgestellt, dass die zwischen den Klägern und dem Beklagten vor dem Kreisrechtsausschuss des Landkreises am 16.11.2001 getroffene Vereinbarung keine Rechte oder Pflichten hinsichtlich der Erhebung von Abwassergebühren für den Heranziehungszeitraum der Jahre 2001 – 2009 begründet.
II. Der Bescheid des Beklagten vom 16.12.2010 und der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Landkreises vom 10.02.2012 werden aufgehoben.
III. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
IV. Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
V. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leisten.

Tatbestand:
Die Kläger waren Eigentümer eines Grundstücks in der Gemeinde A.
Mit Bescheid des Beklagten vom 17.01.2000 wurden sie aufgrund der Gebührensatzung zur Satzung der Gemeinde über die Entwässerung der Grundstücke und den Anschluss an die öffentliche Abwasseranlage (im Folgenden: Gebührensatzung), die als Bemessungsgrundlage in § 3 den (modifizierten) Frischwassermaßstab zugrunde legte, für das Heranziehungsjahr 1999 zu Abwassergebühren in Höhe von 1.388,25 DM herangezogen.
Gegen diesen Bescheid legten die Kläger am 07.02.2000 mit der Begründung Widerspruch ein, ihr Grundstück verfüge über einen genehmigten Sickerschacht, durch den das Niederschlagswasser der Dachentwässerung und die Drainage der Bodenplatte ausschließlich entwässere. Von ihrem Grundstück würden daher keine Niederschlagswasser in die Kanalisation eingeleitet. Aufgrund der geltenden Rechtslage dürfe als Grundlage für die Berechnung der Abwassergebühr auch nicht mehr allein die abgenommene Frischwassermenge dienen. Hierzu werde auf das entsprechende Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes 11 K 245/98 verwiesen.
Der Beklagte teilte den Klägern mit Schreiben vom 09.10.2000 mit, aufgrund der derzeit geltenden Gebührensatzung werde die Abwassergebühr noch nach dem Maßstab des Frischwasserverbrauchs erhoben. Eine neue Abwassersatzung nach dem gesplitteten Verfahren (Schmutzwasser- bzw. Regenwasseranteil) mit entsprechender Gebührensatzung sei derzeit in Arbeit und es sei vorgesehen, diese zum 01.01.2001 einzuführen. Zurzeit sei die Erstellung so genannter Vorabbescheide in Bearbeitung, die den jeweiligen Abwassergebührenzahlern in Kürze zugeleitet würden, um den Bürgern nochmals die Gelegenheit zu geben, ihre vor ca. einem Jahr in einem Fragebogen gemachten Angaben hinsichtlich der befestigten bzw. an den Kanal angeschlossenen Flächen nochmals zu überprüfen. Die ersten Bescheide hinsichtlich der gesplitteten Abwassergebühr würden sodann mit der Abrechnung für das Jahr 2000 im Frühjahr 2001 versandt. Klar sei zum derzeitigen Stand des Verfahrens, dass die Aufspaltung der Abwassergebühr in einen Schmutz- und Regenwasseranteil entsprechende Gewinner, aber auch Verlierer bei den Gebührenzahlern hervorbringe. Die Aufrechterhaltung des Widerspruchs könne daher dazu führen, dass für das Jahr 1999 möglicherweise noch eine Nachforderung auf die Kläger zukommen könnte, da die geplante Satzung auch rückwirkend angewandt werden könne. Es werde um Mitteilung gebeten, ob der Widerspruch aufrechterhalten bleibe.
Die Kläger antworteten mit Schreiben vom 11.10.2000, der Widerspruch bleibe mit Blick auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Saarlandes und die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts aufrecht erhalten; dass die Gemeinde für das Jahr 2001 die Satzung ändere, sei eine Folge dieser Rechtslage.
Mit Bescheid des Beklagten vom 15.01.2001 wurden die Kläger aufgrund der Gebührensatzung, die als Bemessungsgrundlage in § 3 weiterhin den Frischwassermaßstab zugrunde legte, für das Heranziehungsjahr 2000 zu Abwassergebühren in Höhe von 1.530,16 DM herangezogen. Gegen diesen Bescheid legten die Kläger Widerspruch ein.
Über diese Widersprüche wurde vor dem Kreisrechtsausschuss des Landkreises am 16.11.2001 mündlich verhandelt. Der Beklagte erklärte im Rahmen dieser Verhandlung, die Einführung der gesplitteten Gebühr sei für das Jahr 2001 vorgesehen gewesen, jedoch mit Gemeinderatsbeschluss vom 15.12.2000 gestoppt worden. In der Sitzung des Bau- und Werksausschusses vom 09.08.2001 sei die Angelegenheit bis zu einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Saarlandes vertagt worden. Im Falle einer neuen Satzung würden die Widersprüche der Kläger neu berechnet. Daraufhin wurde folgende Einigung zu Protokoll genommen:
"Die Beteiligten erklären, dass sie sich daraufhin einigen, dass der Widerspruchsgegner eine Zusage abgibt, die Widerspruchsführer nach Erlass einer gesplitteten Abwassersatzung für die Jahre ab Einlegung des Widerspruches so zu stellen, als ob die gesplittete Abwassergebühr schon eingeführt gewesen wäre. Bis dahin verbleibt es bei der Anwendung der gültigen Satzung. Hinweis: Um Bestandskraft künftiger Gebührenbescheide aufgrund der jetzigen Satzung zu vermeiden, ist auch weiterhin jeweils Widerspruch einzulegen. Mit Inkrafttreten einer neuen Satzung entscheidet die Gemeinde im Wege der Abhilfe hierüber. Dem Kreisrechtsausschuss sind sie nur bei Nichtabhilfe vorzulegen."
Im Anschluss wurde das Widerspruchsverfahren auf unbestimmte Zeit ausgesetzt.
Der Beklagte teilte den Klägern mit Schreiben vom 30.11.2001 unter Hinweis auf die mündliche Verhandlung vor dem Kreisrechtsausschuss vom 16.11.2001 folgendes mit:
"… anlässlich o.a. Verhandlungstermins hat Herr … als Vorsitzender Sie darüber informiert, dass er -wie zur o.a. Thematik in gleich gelagerten Fällen anderer Kommunen praktiziert- über ihre Widersprüche nach Aktenlage entscheiden wird. Daraufhin haben sie geäußert, dass sie bei einer Entscheidung zu ihren Ungunsten auf jeden Fall den Weg über die Erhebung einer Anfechtungsklage beschreiten werden, es sei denn, die Gemeinde wird Ihnen gegenüber verbindlich erklären, dass die Gemeinde den beiden Widersprüchen gegen die Abwassergebührenbescheide 1999 und 2000 durch eine spätere rückwirkende Einführung der gesplitteten Abwassergebühr entsprechen würde. Nach rechtlicher Überprüfung des Sachverhaltes beabsichtigt die Gemeinde hinsichtlich der besagten Gebühr eine sogenannte Übergangsregelung in die neuen Satzungsbestimmungen einzuarbeiten, um ihrem Begehren Rechnung tragen zu können. Sobald die gesplittete Abwassergebühr in der Gemeinde eingeführt wird, werden Sie hinsichtlich ihrer o.g. Widersprüche kurzfristig einen schriftlichen Bescheid erhalten."
Die Kläger erklärten daraufhin mit Schreiben an den Beklagten vom 03.01.2002, sie seien „mit der von Herrn … vorgeschlagenen und in Ihrem Schreiben beschriebenen Verfahrensweise einverstanden“.
In der Folgezeit ergingen für die Jahre 2001-2009 jeweils Abwassergebührenbescheide des Beklagten auf der Grundlage der Gebührensatzung vom 05.06.1984 in der Fassung vom 15.11.2001 nach dem Frischwassermaßstab. Gegen diese Abwassergebührenbescheide legten die Kläger jeweils Widerspruch ein.
Bei der Vorlage des Widerspruchs der Kläger gegen den Abwassergebührenbescheid für das Jahr 2002 vom 20.01.2003 teilte der Beklagte dem Kreisrechtsausschuss mit Schreiben vom 11.12.2003 mit, die Gemeinde prüfe derzeit aufgrund des am 03.06.2002 ergangenen Urteils des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes 1 R 20/01, ob sie die Berechnung der Kanalbenutzungsgebühr weiterhin nach dem Frischwassermaßstab vornehmen könne. Sobald die Prüfung der Abwasserverhältnisse im Gemeindegebiet abgeschlossen sei und die gemeindlichen Gremien über die weitere Vorgehensweise eine Entscheidung getroffen hätten, werde er sich umgehend mit dem Kreisrechtsausschuss in Verbindung setzen.
Mit Schreiben vom 17.12.2004 teilte der Beklagte dem Kreisrechtsausschuss mit, mit einem Abschluss der genannten Überprüfung sei im ersten Vierteljahr des Jahres 2005 zu rechnen.
Die Kläger legten mit Schreiben an den Beklagten vom 15.10.2009 dar, in A. werde ab 2010 die Abwassersplittung eingeführt. Bezüglich ihrer Widersprüche sei jedoch noch nichts getan worden. Die derzeit noch gültige Abwassergebührensatzung sei nichtig und die Abgabenbescheide seien somit rechtswidrig. Es werde um Rückzahlung aller Abwassergebühren der mit Widerspruch belegten Gebührenbescheide gebeten.
Die gesplittete Abwassergebühr wurde erstmals durch die Gebührensatzung vom 26.11.2009 im Gemeindegebiet eingeführt, wobei die Satzung am 01.01.2010 in Kraft trat, ohne sich Rückwirkung beizumessen.
Unter dem 16.12.2010 erließ der Beklagte gegenüber den Klägern einen mit Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid folgenden Inhalts:
" … unter Bezug auf ihre o.g Widersprüche gegen die o.g. Bescheide teile ich Ihnen mit, dass zwischenzeitlich ein erneutes Gespräch mit dem Kreisrechtsausschuss stattgefunden hat. Das Gespräch hatte zum Ergebnis, dass aufgrund der von ihnen geführten Argumentation und dem Umstand, dass die Gemeinde Weiskirchen mit Wirkung vom 01.01.2010 die gesplittete Abwassergebühr eingeführt hat, Ihnen der Anteil der Abwassergebühr der auf die Niederschlagswassergebühr entfällt, erstattet wird. Um die Angelegenheit nach nunmehr zehn Jahren endlich zu einem Abschluss zu bringen, schlage ich, in Abstimmung mit dem Kreisrechtsausschuss, folgende Verfahrensweise vor: Der durchschnittliche Anteil der Niederschlagswassergebühr liegt im Saarland bei 27 % der Abwassergebühr nach dem Frischwassermaßstab, so dass Ihnen dieser Anteil aus der überzahlten Abwassergebühr wieder zu erstatten wäre. Diese ergibt nachvollziehbar aus den nachfolgenden Berechnungen einen Betrag von 2006,05 EUR den ich Ihnen kurzfristig überweisen werde. Der heutige Anteil der Schmutzwassergebühr war und ist von Ihnen zu bezahlen, da sie seit dem Neubau des Hauses an das öffentliche Kanalnetz angeschlossen waren und immer noch sind. Die Schmutzwassergebühr errechnet sich nach dem Frischwassermaßstab, so dass dieser Teil der Abwassergebühren von 2001-2009 nach dem tatsächlichen Wasserverbrauch berechnet wird…. Hieraus ist zu ersehen, dass sich aus der bezahlten Gesamtsumme ein Schmutzwasseranteil von 5.586 EUR und ein Niederschlagswasseranteil von 2.006,05 EUR ergibt. Wie bereits erwähnt wird Ihnen der Niederschlagswasseranteil erstattet und der Schmutzwasseranteil wird weiterhin als rechtmäßige Gebühr einbehalten. Somit verbleibt der Schmutzwasseranteil der Abwassergebühr bei der Gemeinde".
Gegen diesen Bescheid legten die Kläger mit Schreiben ihres jetzigen Prozessbevollmächtigten vom 13.01.2011, beim Beklagten am 17.01.2011 eingegangen, Widerspruch ein.
Dieser Widerspruch wurde mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10.02.2012 ergangenem Widerspruchsbescheid zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, Rechtsgrundlage für die Neuberechnung der Abwassergebühren hinsichtlich der Berücksichtigung von Niederschlagswasser sei die am 16.11.2001 vor dem Kreisrechtsausschuss getroffene Vereinbarung in Verbindung mit der am 01.01.2010 in Kraft getretenen Abwassersatzung. Nach dieser Vereinbarung hätten sich die Verfahrensbeteiligten dahingehend geeinigt, dass der Beklagte die Kläger nach Erlass einer gesplitteten Abwassersatzung für die Jahre ab Einlegung des Widerspruchs so zu stellen habe, als ob die gesplittete Abwassergebühr schon eingeführt gewesen wäre. Diese Vereinbarung sei als öffentlich-rechtlicher Vertrag wirksam nach den Vorschriften des saarländischen Verwaltungsverfahrensgesetzes zustande gekommen und rechtmäßig. Entsprechend der Vereinbarung, an die die Kläger nach dem Grundsatz von Treu und Glauben nach wie vor gebunden seien, sei der gegenständliche Bescheid des Beklagten vom 16.12.2010 auf der Grundlage der zum 01.01.2010 in Kraft getretenen Abwassersatzung rückwirkend für die hier in Rede stehenden Abrechnungsjahre auf der Grundlage des § 3 dieser Abwassersatzung erlassen worden. § 3 stelle als Bemessungs- und Berechnungsgrundlage für die Erhebung von Abwassergebühren auf die einem Grundstück aus öffentlichen und privaten Wasserversorgungsanlagen zugeführten Wassermengen sowie auf die Größe der bebauten und befestigten Fläche des Grundstücks, das direkt oder indirekt in die öffentliche Abwasseranlage entwässere, ab. So sei der Beklagte verfahren und habe einen geschätzten Anteil des Niederschlagswassers an den Abwassergebühren in Höhe von 27 % erstattet. Dabei habe sich der Beklagte an den durchschnittlichen Werten eines saarländischen Haushalts orientiert. Die Berechnung der Schmutzwassergebühr in dem angefochtenen Bescheid resultiere aus §§ 1, 2, 3, 4 der Gebührensatzung zur Satzung der Gemeinde über die Entwässerung der Grundstücke und den Anschluss an die öffentliche Abwasseranlage vom 01.09.1978. Diese mittlerweile außer Kraft getretene Satzung sei vorliegend für die Berechnung der Abwassergebühren des in Rede stehenden Bescheides anzuwenden, da die Abwassergebühren vor Inkrafttreten der neuen Abwassergebührensatzung entstanden seien. Letztlich sei diese Abwassersatzung durch die Vereinbarung der Verfahrensbeteiligten vor dem Kreisrechtsausschuss vom 16.11.2001 modifiziert worden.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Prozessbevollmächtigten der Kläger am 14.04.2012 zugestellt.
Am 02.05.2012 haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben.
Sie tragen vor, nach §§ 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 KAG dürften kommunale Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Die in Rede stehende Gebührenfestsetzung aufgrund der Vereinbarung vom 16.11.2001 verstoße daher gegen ein gesetzliches Verbot; dies habe deren Nichtigkeit nach § 59 SVwfG i.V.m. § 134 BGB zur Folge. Dessen ungeachtet sei Gegenstand der Vereinbarung die dem Beklagten zuzurechnende Erklärung gewesen, den Gebührenmaßstab zu ändern. Wenn der Beklagte die satzungsrechtlichen Voraussetzungen in einem so langen Zeitraum wie dem vorliegenden nicht geschaffen habe, könne er sich nicht mehr auf die vertraglichen Abreden berufen. Der Beklagte habe sich an die Zusage nicht gehalten. In der Vereinbarung werde das Erfordernis einer gesplitteten Abwassersatzung angesprochen. Diese Bedingung sei aber hinsichtlich der angegriffenen Gebührenbescheide nicht durch eine normierte Rückwirkung der Satzung erfüllt worden. Im Übrigen seien die Gebührenforderungen jedenfalls bis zum Jahr 2005 verjährt; insoweit handele es sich vorliegend nicht um eine Gebührenfestsetzung, da unabhängig von ihrer Wirksamkeit die Vereinbarung vom 16.11.2001 maßgeblich sei. Daraus folge, dass die Vorschriften des § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG, § 171 Abs. 3a AO im Hinblick auf den Vergleichsvertrag keine Anwendung fänden. Hinsichtlich der Erhebung einer Abwassergebühr nach dem in § 3 der Abwassersatzung vom 05.06.1984 bzw. 15.11.2001 festgelegten Frischwassermaßstab liege ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor. Die dort in § 3 Abs. 6 enthaltene Bestimmung, dass bei nachweislich nicht den gemeindlichen Abwasseranlagen zugeführten Wassermengen nur die 80 cbm je Abrechnungsjahre übersteigende Wassermenge bei der Berechnung abgesetzt werden könne, sei unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 28.03.1995 -8 N 3/93- unwirksam. Dieser Mangel führe zur Nichtigkeit der Satzung.
Die Kläger beantragen,
festzustellen dass der Heranziehungsbescheid vom 16.12.2010 über Abwassergebühren und die dazu am 16.11.2001 getroffene Vereinbarung sowie der Widerspruchsbescheid vom 10.02.2012 nichtig sind,
hilfsweise,
den Heranziehungsbescheid vom 16.12.2010 einschließlich der Vereinbarung vom 16.11.2001 sowie den Widerspruchsbescheid vom 10.02.2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, die am 16.11.2001 getroffene Vereinbarung rechtfertige den Erlass des hier in Rede stehenden Bescheides auf der Grundlage der zum 01.01.2010 in Kraft getreten Abwassersatzung rückwirkend für die betreffenden Abrechnungsjahre 2001 bis 2009. In dem nunmehrigen Verhalten der Kläger, sich an die vereinbarte rückwirkende Anwendung der zum Vereinbarungszeitpunkt noch nicht existenten Abwassersatzung nicht mehr halten zu wollen, liege ein Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Mit Blick auf diesen Grundsatz und in Anbetracht der geschlossenen Vereinbarung könnten sich die Kläger auch nicht auf die Nichtigkeit der gemeindlichen Satzungsbestimmungen der Jahre 1984 bzw. 2001 berufen. Was die vereinbarte rückwirkende Heranziehung der Kläger auf der Grundlage der gesplitteten Gebühr angehe, sei es der Gemeinde für die Jahre 1999 bis 2009 nicht mehr möglich gewesen, rückwirkend eine Ermittlung aller bebauten und kanalwirksam befestigten Flächen vorzunehmen. Aus diesem Grund habe man bei der Berechnung der Niederschlagswassergebühr den durchschnittlichen Anteil der Niederschlagswassergebühr im Saarland, der bei 27 % liege, zugrunde gelegt. Im Übrigen verweise er auf die Begründung des Widerspruchsbescheids.
Wegen des Sachverhalts im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, der Verfahren 3 K 444/12 und 3 K 445/12, der beigezogenen Verwaltungsunterlagen der Beklagten und der Widerspruchsakte, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren der Kläger, „festzustellen, dass die am 16.11.2001 getroffene Vereinbarung nichtig ist“, ist als Feststellungsklage, mit der begehrt wird, dass diesbezüglich ein öffentlich-rechtliches Vertragsverhältnis über die Abwassergebührenerhebung nicht besteht, gemäß §§ 88, 43 Abs. 1 VwGO zulässig und begründet (1). Die mit dem Hauptantrag ebenfalls erhobene - gemäß § 43 Abs. 2 VwGO zulässige - Nichtigkeitsfeststellungsklage gegen den Bescheid des Beklagten vom 16.12.2010 und den Widerspruchsbescheid vom 10.02.2012 ist dagegen unbegründet (2.). Zulässig und begründet ist die hilfsweise erhobene Anfechtungsklage (3.).
1. Durch die vor dem Kreisrechtsausschuss des Landkreises zwischen den Klägern und dem Beklagten am 16.11.2001 getroffene Vereinbarung ist kein wirksames öffentlich-rechtliches Vertragsverhältnis mit entsprechenden Rechten und Pflichten zustande gekommen; dies folgt aus der Nichtigkeit dieser Vereinbarung.
Die Nichtigkeit folgt aus § 59 Abs. 1 SVwVfG. Danach ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches ergibt, was vorliegend der Fall ist. Die Vereinbarung stellt ein Rechtsgeschäft dar, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt und daher nach § 134 BGB nichtig ist.
Nach den Vorstellungen der Beteiligten sollte die Vereinbarung eine im Rahmen der Abwassergebührenerhebung bestehende Ungewissheit in Form eines öffentlich-rechtlichen Vergleichsvertrages nach § 55 SVwVfG beseitigen.
Zwar sind im Gebührenrecht Vergleichsverträge, durch die bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage zwischen den Beteiligten bestehende Ungewissheiten durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt werden und die keinen ausdrücklichen Gebührenverzicht beinhalten, grundsätzlich erlaubt(s. nur OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 20.03.2007 -4 L 470/06-, juris). Die mit dem Vergleichsvertrag zu beseitigenden Ungewissheiten müssen sich aber innerhalb der bestehenden Gesetzeslage halten. Eine Vereinbarung zwischen Gebührengläubiger und Gebührenschuldner über eine Gebührenerhebung, die abweichend von bestehenden gesetzlichen Regelungen erfolgt, überspielt den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der in Art. 20 Abs. 3 GG seine Grundlage findet, und verstößt mit der Rechtsfolge ihrer Nichtigkeit gegen den dieses Verfassungsprinzip einfachgesetzlich verankernden § 2 Abs. 1 KAG, wonach kommunale Abgaben, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur aufgrund einer Satzung erhoben werden dürfen(vgl. in diesem Zusammenhang statt vieler Holtbrügge in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2013, § 1 Rdnr. 56 ff. m.N.aus der Rspr. des BVerwG).
So liegt der Fall hier. Durch die Vereinbarung wurde eine in Kraft befindliche Rechtslage, an die der Beklagte gebunden war, durch eine fiktive Rechtslage - allein für die Kläger - ersetzt.
Im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung fand im Gebiet des Beklagten die Abwassergebührensatzung vom 05.06.1984 Anwendung, die hinsichtlich des Gebührenmaßstabs ausschließlich auf den Frischwassermaßstab abstellte (vgl. § 3). Durch die vor dem Kreisrechtsausschuss getroffene Vereinbarung erfolgte die Festsetzung der Kanalbenutzungsgebühren für die Kläger im hier streitigen Heranziehungszeitraum 2001 bis 2009 nach den Grundsätzen der gesplitteten Gebühr, also getrennt nach Schmutz- und Niederschlagswasser. Die gesplittete Abwassergebühr wurde jedoch erst durch die Gebührensatzung vom 26.11.2009 im Gemeindegebiet eingeführt, wobei die Satzung am 01.01.2010 in Kraft trat, ohne sich Rückwirkung beizumessen (vgl. § 11 dieser Gebührensatzung). Eine satzungsgemäße Grundlage für die Erhebung einer gesplitteten Abwassergebühr hinsichtlich des Grundstücks der Kläger gab es also in dem Zeitraum von 2001 bis 2009, für den mit dem angefochtenen Bescheid vom 16.12.2010 entsprechend der Vereinbarung vom 16.11.2001 die Abwassergebühren berechnet wurden, nicht, mit der Folge, dass diese Vereinbarung nicht dem in dem fraglichen Zeitraum anzuwendenden Ortsrecht, nämlich der in § 3 der Abwassersatzung vorgesehenen Bemessungsgrundlage des reinen Frischwassermaßstabs entsprach.
2. Der Bescheid des Beklagten vom 16.12.2010 und der Widerspruchsbescheid vom 10.02.2012 sind nicht nichtig.
Die Voraussetzungen des insoweit gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 3 b KAG maßgeblichen § 125 AO sind nicht gegeben. Hinsichtlich der speziellen Nichtigkeitsgründe des § 125 Abs. 2 AO ist dies so offensichtlich, dass es eines weiteren Eingehens hierauf nicht bedarf. Die Bescheide leiden aber auch nicht an einem besonders schwerwiegenden Fehler, der bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist (§ 125 Abs. 1 AO). Die hier angesprochenen Gesichtspunkte von Gravität und Evidenz der Mangelhaftigkeit des in Rede stehenden Verwaltungsakts sind nur dann zu bejahen, wenn der Fehler mit der Rechtsordnung unter keinen Umständen vereinbar ist und den Bescheid als schlechterdings unerträglich erscheinen lässt und dies für einen unvoreingenommenen, urteilsfähigen Dritten nach Lage der Dinge klar ersichtlich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.02.1985 -8 C 107/83-, NJW 1985, 2658; Tipke/Kruse, Abgabenordnung, Kommentar, Stand 2012, § 125, Rdnr. 2; jeweils m.w.N.).
An diesen Voraussetzungen fehlt es vorliegend.
Die Bescheide sind wegen fehlender gesetzlicher Grundlage zwar rechtswidrig, aber nicht nichtig.
Eine gesetzliche Rechtsgrundlage ist nach dem grundgesetzlich verankerten Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes für Verwaltungseingriffe in Freiheit und Eigentum, wie sie die Erhebung von Gebühren darstellt, notwendig. An einer solchen Grundlage fehlt es.
a. Geht man mit dem Beklagten davon aus, dass der Erlass der Bescheide über die Berechnung der Abwassergebühren der Jahre 2001 bis 2009 allein auf der Grundlage der Vereinbarung vom 16.11.2001 erfolgt, weil es ansonsten eine satzungsmäßige Grundlage für die Berechnung nicht gibt(so u.a. der Vortrag des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 01.03.2011 an den Prozessbevollmächtigten der Kläger, Bl. 52, 55 der Verwaltungsakte 3 K 445/12), und diese Vereinbarung einen wirksam geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vergleichsvertrag nach § 55 SVwVfG darstellen würde, ergibt sich dies daraus, dass durch einen solchen Vertrag begründete Pflichten nach übereinstimmender Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum nicht durch den Erlass von Verwaltungsakten durchgesetzt werden können(siehe nur statt vieler: BVerwG, Urteil vom 13.02.1976 – IV C 44.74-, E 55, 171; Urteil vom 24.01.1992 -3 C 33.86-, E 89, 345; Wolf/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Auflage 2007, § 54 Rn. 72). Erst recht gilt dies dann, wenn die Vereinbarung - wie hier - wegen Nichtigkeit unwirksam ist.
b. Die Berechnung der Abwassergebühren kann auch nicht, wie der Beklagte meint(vgl. Schriftsatz vom 01.03.2011 an den Prozessbevollmächtigten der Kläger, Bl. 52, 55 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten, wo ausgeführt wird:" Wie sie zutreffender Weise ausführen, stellt die zum 01.01.2010 in Kraft getretene Gebührensatzung keine Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenerhebung vor diesem Zeitpunkt ab. Bis zu diesem Zeitpunkt fand jedoch die Satzung vom 04.06.1984 uneingeschränkt Anwendung. Insofern stellt diese Satzung vom 04.06.1984 bis einschließlich dem Jahre 2009 die Grundlage für die Gebührenerhebung bis zu demselben Zeitpunkt dar. …"; so auch der Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung), auf die Abwassergebührensatzungen vom 05.06.1984 bzw. 15.11.2001 gestützt werden.
Dies folgt schon daraus, dass die jeweilige Festsetzung der Kanalbenutzungsgebühr in diesen Satzungen auf einer rechtswidrigen und damit nichtigen satzungsmäßigen Bemessungsgrundlage beruht.
Die in § 3 der jeweiligen Gebührensatzung getroffene Regelung zur Gebührenbemessung der Kanalbenutzungsgebühren war nichtig.
Nach § 3 Abs. 1 war Bemessungsgrundlage der Kanalbenutzungsgebühr die Abwassermenge, die von den angeschlossenen Grundstücken in die gemeindlichen Abwasseranlagen eingeleitet wurde. Nach Abs. 2 galt als Abwassermenge die dem Grundstück zugeführte, auf dem Grundstück gewonnene oder angefallene Wassermenge abzüglich der nachweislich nicht den Abwasseranlagen zugeführten Wassermenge. Hierbei wurden zugrunde gelegt: a) Für die Wassermenge aus der gemeindliche Wasserversorgung die der Erhebung der Wasserbezugsgebühren zugrunde gelegten Wassermengen, b)….c).
Nach § 3 Abs. 6 der Gebührensatzung wurden von den gemäß Abs. 2 Buchst. a) bis c) für die Berechnung maßgebenden Wassermengen auf Antrag des Gebührenpflichtigen bei nachweislich nicht den gemeindlichen Abwasseranlagen zugeführten Wassermengen nur die 80 m³ im Abrechnungsjahr übersteigende Wassermenge bei der Berechnung abgesetzt.
Diese Ausnahmeregelung ist rechtswidrig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts(Beschluss vom 28.03.1995 -8 N 3/93-, NVwZ-RR 1995, 594) ist eine Abwassersatzung, welche die Kanalbenutzungsgebühren nach dem Frischwassermaßstab bemisst, mit dem allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar, wenn sie Wassermengen, die nachweislich nicht in die Kanalisation gelangen, nur insoweit gebührenfrei lässt, als sie jährlich 60 cbm übersteigen. Nach einem Urteil der Kammer vom heutigen Tage verstößt sogar ein Grenzwert von lediglich 15 cbm bereits gegen den Gleichheitssatz(Az. 3 K 1408/12; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.03.2009 -2 S 2650/08-, juris, wo ein Grenzwert von 20 m³ als nicht mehr mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar angesehen wurde; vgl. auch VGH NRW, Urteil vom 03.12.2012 -9 A 2646/11-, juris).
Die Rechtswidrigkeit der Regelungen zur Ermittlung der bei der Gebührenbemessung vom bezogenen Frischwasser abzuziehenden Wassermenge führte zugleich zur Unwirksamkeit der gesamten (Frischwasser-) Maßstabsregelung. Denn es kann grundsätzlich nicht unterstellt werden, dass der Satzungsgeber, wenn er von der Nichtigkeit der Grenzwertregelung gewusst hätte, an dem Frischwassermaßstab ohne jede Beschränkung der Abzugsmöglichkeit festgehalten hätte. Dies bedeutet, dass die entsprechenden Satzungen nicht als Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung in Betracht kommen, weil sie nicht die in § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG für die Erhebung von Abgaben normierten Voraussetzungen erfüllen, zu denen eine (wirksame) Maßstabsregelung gehört.
Die einschlägigen Satzungsbestimmungen der Abwassergebührensatzungen vom 05.06.1984 bzw. 15.11.2001 dürften zudem auch insoweit mit höherrangigem Recht nicht vereinbar gewesen sein, als in § 3 Abs. 1 als Bemessungsgrundlage der Kanalbenutzungsgebühr der Frischwassermaßstab zugrunde gelegt worden war.
Die Erhebung einer einheitlichen, nach dem (modifizierten) Frischwassermaßstab bemessenen Kanalbenutzungsgebühr für die Ableitung sowohl des Schmutz- wie auch des Niederschlagswassers bei Vorhandensein einer gemeindlichen Mischkanalisation wird in zwei Fällen gebilligt: zum einen dann, wenn die durch Gebühren zu deckenden Kosten der Niederschlagswasserentsorgung an den gesamten Entwässerungskosten nur geringfügig sind, wobei der Grenzwert insoweit mit 12 v.H. angenommen wird(so BVerwG, Beschluss vom 25.03.1985 -8 B 11/84-, NVwZ 1985, 496; dem folgend VG des Saarlandes, Urteile vom 08.06.2001 -11 K 165/99 und 11 K 221/00-, SKZ 2001, 131 bzw. 135 sowie OVG des Saarlandes, Urteil vom 03.06.2002 -1 R 20/01-, juris,) und zum anderen dann, wenn bei der weitaus überwiegenden Zahl der angeschlossenen Grundstücke der betreffenden Gemeinde - die Grenze wird insoweit bei 90 v.H. gezogen - das Verhältnis zwischen abgeleiteter Niederschlagswassermenge einerseits und abgeleiteter Schmutzwassermenge andererseits annähernd gleich ist, also eine weitgehend einheitliche Siedlungsstruktur vorhanden ist(vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 03.06.2002 -1 R 20/01-).
Diese Voraussetzungen dürften nicht vorgelegen haben.
Die vom Beklagten im Verfahren 3 K 444/12 vorgelegten Berechnungen aus dem Jahre 2009(vgl. Bl. 64 ff. der Gerichtsakte 3 K 444/12) ergeben, dass die durch Gebühren zu deckenden Kosten der Niederschlagswasserentsorgung an den gesamten Entwässerungskosten 25,88 v.H. betragen, also weit über dem Grenzwert von 12 v.H. liegen. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass dies im hier streitigen Zeitraum wesentlich - in einer Weise, dass der Grenzwert von 12 v.H. unterschritten gewesen wäre - anders war. Da selbst der Beklagte eine weitgehend einheitliche Siedlungsstruktur innerhalb seines Gemeindegebietes nicht behauptet, spricht alles dafür, dass die Erhebung einer einheitlichen, nach dem Frischwassermaßstab bemessenen Kanalbenutzungsgebühr nicht zulässig war.
Der nach alldem vorliegende Verstoß gegen den Grundsatz der Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht reicht jedoch nicht aus, um einen schwerwiegenden Fehler i. S. v. § 125 Abs. 2 AO zu begründen, weil Art. 20 Abs. 3 GG gerade keine solche Rechtsfolge normiert(vgl. so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 21.10.1983 -8 C 174.81-, NJW 1984, 2113 sowie juris; siehe auch BVerwG, Urteil vom 13.02.1976 -IV C 44.74-, wo bei einem Fehlen der erforderlichen gesetzlichen Grundlage ebenfalls keine Nichtigkeit angenommen wird.).
3. Demgegenüber ist die mit dem Hilfsantrag verfolgte Klage als Anfechtungsklage gemäß §§ 40 Abs. 1, 42 Abs. 1, 68 ff. VwGO zulässig und begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 16.12.2010 und der Widerspruchsbescheid vom 10.02.2012 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihnen fehlt nach den obigen Darlegungen die erforderliche gesetzliche Grundlage.
Die Kläger können sich auch auf diese Rechtswidrigkeit berufen. Dem steht der Grundsatz von Treu und Glauben nicht entgegen, da dieser Grundsatz bei einem Verstoß gegen das Verfassungsprinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung keine Anwendung findet(vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.07.1992 - 2 S 1369/90-, juris).
Die Kostenentscheidung zu Lasten des Beklagten beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 2 VwGO, da mit Blick auf das von den Klägern erkennbar verfolgte Rechtschutzziel, die von ihnen entrichteten Abwassergebühren insgesamt erstattet zu erhalten, das Unterliegen nur als gering zu bewerten ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 KAG
§§ 88, 43 Abs. 1 VwGO
§§ 40 Abs. 1, 42 Abs. 1, 68 ff. VwGO
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§§ 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 59 SVwfG
§ 134 BGB
§ 55 SVwVfG
§ 125 AO
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG
§ 171 Abs. 3a AO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 59 Abs. 1 SVwVfG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 12 Abs. 1 Nr. 3 b KAG
§ 125 Abs. 2 AO
§ 125 Abs. 1 AO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1985, 2658
NVwZ-RR 1995, 594
NVwZ 1985, 496
NJW 1984, 2113
11 K 245/98
1 R 20/01
8 N 3/93
3 K 444/12
3 K 445/12
4 L 470/06
8 C 107/83
IV C 44.74
3 C 33.86
3 K 1408/12
2 S 2650/08
9 A 2646/11
8 B 11/84
11 K 165/99
11 K 221/00
8 C 174.81
2 S 1369/90