Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-23, Aktenzeichen 2 K 4725/13

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt eine vorübergehende Erhöhung seines Ruhegehaltssatzes.
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Der am ...1950 geborene Kläger stand zuletzt als Seminarschulrat beim Staatlichen Seminar für Didaktik und Lehrerbildung S... im Dienst des Beklagten. Auf seinen Antrag hin wurde er auf der Grundlage von § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LBG wegen seiner Schwerbehinderung (GdB: 50) mit Ablauf des 31.10.2013 in den Ruhestand versetzt. Mit Bescheid vom 16.09.2013 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung - ausgehend von einem Ruhegehaltssatz von 61,96 v.H. - seine Versorgungsbezüge fest.
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Mit Bescheid vom 25.09.2013 lehnte das Landesamt für Besoldung und Versorgung einen - nicht bei den Behördenakten befindlichen - Antrag des Klägers (Schreiben vom 20.09.2013) auf vorübergehende Erhöhung seines Ruhegehaltssatzes nach § 28 Abs. 4 LBeamtVG ab. Zur Begründung hieß es, der Eintritt in den Ruhestand sei nicht wegen Erreichens einer besonderen Altersgrenze oder wegen Dienstunfähigkeit erfolgt.
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Der Kläger legte am 14.10.2013 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, von seinen fünfundvierzig Dienstjahren im öffentlichen Dienst sei er zehn Jahre lang im Arbeiter- und Angestelltenverhältnis beschäftigt gewesen und habe in dieser Zeit in die Rentenversicherung einbezahlt. Die daraus resultierende Rente von ca. 250 EUR könne er erst am 01.03.2016 als Regelaltersrente erhalten. Er könne zwar gut akzeptieren, dass die Zeit der Beschäftigung nicht als ruhegehaltsfähige Dienstzeit gelte, aber nicht verstehen, dass diese Rente erst in zwei Jahren und vier Monaten „wirksam“ werde. Nach seinem Verständnis erfülle der „Ruhestand mit 63 für Schwerbehinderte“ den Tatbestand der besonderen Altersgrenze im Sinne des § 28 Abs. 1 Nr. 2 b) LBeamtVG.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 23.10.2013 wies das Landesamt den Widerspruch zurück. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, der Kläger sei auf eigenen Antrag und nicht wegen des Erreichens einer besonderen Altersgrenze im Sinne des § 28 LBeamtVG in den Ruhestand getreten. Beamte im Schuldienst träten mit Ende des Schuljahres in den Ruhestand, in dem sie das 64. Lebensjahr zuzüglich der Zusatzmonate vollendeten. Dies stelle eine besondere Altersgrenze dar. Für den Kläger wäre diese besondere Altersgrenze am 31.07.2015 erreicht gewesen. Er sei jedoch aufgrund einer Antragsaltersgrenze für Schwerbehinderte früher als regulär in den Ruhestand getreten.
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Der Kläger hat am 25.11.2013 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben. Zu deren Begründung trägt er im Wesentlichen vor, er habe bis zum Beginn des Ruhestandes die Wartezeit von 60 Kalendermonaten für eine Rente der gesetzlichen Rentenversicherung erfüllt und sei wegen Erreichens einer besonderen Altersgrenze in den Ruhestand versetzt worden. § 36 Abs. 1 LBG normiere die gesetzliche Regelaltersgrenze; für Lehrer statuiere Absatz 2 dieser Bestimmung eine besondere gesetzliche Regelaltersgrenze, was durch die Regelung in § 28 Abs. 1 LBeamtVG bestätigt werde. In gleicher Weise stelle auch die - in seinem Fall angewandte - Vorschrift des § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBG eine Altersgrenze dar, die vom Regelfall abweiche und deshalb eine besondere Altersgrenze sei. Diese Auslegung nach Wortlaut und Systematik werde durch die Gesetzesbegründung unterstützt, da auch dort auf Versorgungslücken Bezug genommen werde und auch beim Kläger eine solche bis zu seinem Rentenbezug (ab 01.03.2016) vorliege. Die weiteren Voraussetzungen des § 28 LBeamtVG seien unstreitig erfüllt.
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Der Kläger beantragt - sachdienlich gefasst -,
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den Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 25.09.2013 und dessen Widerspruchsbescheid vom 23.10.2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Ruhegehaltssatz des Klägers nach § 28 LBeamtVG für die Zeit ab dem 01.11.2013 bis zum 29.03.2016 vorübergehend zu erhöhen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist er auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus, in der Gesetzesbegründung werde auf die im Wesentlichen inhaltsgleiche Vorgängerregelung des § 14a BeamtVG Bezug genommen. Eine besondere Altersgrenze im Sinne des Gesetzes liege vor, wenn der Beamte „kraft Gesetzes“ - und nicht aus sonstigen Gründen - in den Ruhestand trete. Im Fall der Antragsaltersgrenzen erfolge die vorzeitige Zurruhesetzung nicht auf Veranlassung des Dienstherrn, sondern auf Initiative des Beamten. Da dieser selbst über die Inanspruchnahme entscheide, müsse er dadurch entstehende Versorgungslücken hinnehmen.
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Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Beklagten (ein Band) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf wie auch auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet das Gericht ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
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Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf vorübergehende Erhöhung seines Ruhegehaltssatzes für die Zeit ab dem 01.11.2013; die dies versagenden Bescheide des Landesamtes für Besoldung und Versorgung sind folglich rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Allein in Betracht kommende Rechtsgrundlage für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch ist § 28 Abs. 1 LBeamtVG. Nach dieser Vorschrift erhöht sich der nach den einschlägigen Bestimmungen berechnete Ruhegehaltssatz vorübergehend, wenn Beamte vor Erreichen der Regelaltersgrenze nach § 36 Abs. 1 LBG in Verbindung mit Artikel 62 § 3 Abs. 2 des Dienstrechtsreformgesetzes in den Ruhestand getreten oder versetzt worden sind und sie bis zum Beginn des Ruhestandes die Wartezeit von 60 Kalendermonaten für eine Rente der gesetzlichen Rentenversicherung erfüllt haben (Nr. 1), wegen Dienstunfähigkeit im Sinne des § 26 Abs. 1 BeamtStG in den Ruhestand versetzt worden sind oder wegen Erreichens einer besonderen Altersgrenze in den Ruhestand getreten sind oder auf Antrag vor Erreichen dieser Altersgrenze in den Ruhestand versetzt wurden, sobald sie die besondere Altersgrenze erreicht haben (Nr. 2 a) und b)), einen Ruhegehaltssatz von 66,97 Prozent noch nicht erreicht haben (Nr. 3) und keine - bzw. nur geringe - Einkünfte im Sinne des § 68 Abs. 5 beziehen (Nr. 4). Zwischen den Beteiligten ist insoweit allein streitig, ob der Kläger die tatbestandlichen Voraussetzungen einer der Alternativen in Nummer 2 - konkret Nr. 2 b) - erfüllt, ob er also „wegen Erreichens einer besonderen Altersgrenze in den Ruhestand getreten“ ist. Das ist bei einer Zurruhesetzung auf der Grundlage von § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBG - wie hier - nicht der Fall.
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Der für die Auslegung des Gesetzes im ersten Zugriff maßgebliche Wortlaut des § 28 Abs. 1 Nr. 2 b) LBeamtVG spricht schon gegen die vom Kläger vertretene Rechtsauffassung; ein auf seinen Antrag hin in den Ruhestand versetzter Beamter ist nicht „in den Ruhestand getreten“ (so zur Parallelvorschrift in § 14a Abs. 1 Nr. 2 b) BeamtVG OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 18.12.2014 - 12 A 214/13 -, Juris).
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Diese Normverständnis wird überdies auch durch Sinn und Zweck der Bestimmung und die Systematik des dazugehörigen beamtenrechtlichen Regelungsgefüges getragen. Der Gesetzgeber unterscheidet bewusst zwischen dem Eintritt in den Ruhestand kraft Gesetzes einerseits - sei es durch Erreichen der allgemeinen (z.B. § 36 Abs. 1 LBG) oder einer „besonderen“ (z.B. § 36 Abs. 2 bis 4 LBG) Altersgrenze - und der Versetzung in denselben auf Antrag (§ 40 LBG) andererseits. Daran knüpft die versorgungsrechtliche Regelung in § 28 LBeamtVG an und greift einleitend explizit beide Varianten („… in den Ruhestand getreten oder versetzt worden sind…“) auf. Damit differenziert der Gesetzgeber ausdrücklich zwischen gesetzlichen Altersgrenzen und sog. Antragsaltersgrenzen, von denen der Beamte selbst Gebrauch machen kann. Auch und gerade die Gegenüberstellung der beiden Alternativen in § 28 Abs. 1 Nr. 2 b) LBeamtVG selbst und das vom Gesetzgeber für die zweite Alternative offenkundig gesehene Regelungsbedürfnis zeigen eindrücklich auf, dass der Antragsruhestand gerade nicht mit dem Erreichen einer besonderen Altersgrenze im hier in Rede stehenden Sinn einhergeht (vgl. allgemein zur Formenstrenge in diesem Zusammenhang und zur Bedeutung des Antragserfordernisses etwa auch mit Blick auf den Zurruhesetzungsgrund und damit den Gegenstand der nachfolgenden Statusentscheidung des Dienstherrn: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.09.2013 - 4 S 1042/12 -, Juris). Besondere Altersgrenzen im Sinne von § 28 Abs. 1 Nr. 2 b) LBeamtVG sind vielmehr nur solche, die im Gegensatz zur allgemeinen Altersgrenze einen Eintritt in den Ruhestand kraft Gesetzes zu einem anderen (früheren) Zeitpunkt bestimmen (VG Stuttgart, Urteil vom 03.12.2004 - 15 K 650/03 -, Juris; Strötz, in: GKÖD, § 14a BeamtVG, Rn. 14; Kümmel, BeamtVG, § 14a, Rn. 34).
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Auch die aus der Entstehungsgeschichte der Regelung ableitbaren, mit ihr verfolgten Intentionen führen auf keine andere Beurteilung (vgl. zum Nachfolgenden - ausgehend vom bayerischen Landesrecht - BayVGH, Beschluss vom 07.09.2015 - 3 ZB 12.1941 -, Juris). Die Vorschrift entspricht im Wesentlichen § 14a des Beamtenversorgungsgesetzes des Bundes (vgl. LT-Drs. 14/6694 S. 516). Hintergrund dieser Bestimmung waren die Einschränkungen im Rentenversicherungsrecht durch das Haushaltsbegleitgesetz 1984 vom 22.12.1983 (BGBl. I S. 1532), wonach ein Rentenanspruch wegen Berufs- und Erwerbsunfähigkeit grundsätzlich nur noch dann besteht, wenn von den letzten 60 Kalendermonaten vor Eintritt der Berufs- und Erwerbsunfähigkeit mindestens 60 Kalendermonate mit Pflichtbeiträgen belegt waren. Diese nach der verfassungsrechtlich auch im Hinblick auf spätere Beamte nicht zu beanstandende Verschärfung der Anspruchsvoraussetzung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.04.1987 - 1 BvR 564/84 u.a. -, BVerfGE 75, 78) führt dazu, dass Beamte vor der Vollendung des 65. Lebensjahres keinen Rentenanspruch erwerben können und so bis zum Bezug der Altersrente ausschließlich auf Versorgungsbezüge angewiesen sind, die deshalb unverhältnismäßig gering bleiben, weil durch die späte Übernahme in ein Beamtenverhältnis und den vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand nur wenige Dienstjahre zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 2 C 25.99 -, BVerwGE 111, 93; Urteil vom 23.06.2005 - 2 C 25.04 -, BVerwGE 124, 19). § 14a BeamtVG und § 28 LBeamtVG greifen die besondere Versorgungslage auf, in der sich bestimmte Beamte befinden, die neben ihrem beamtenrechtlichen Versorgungsanspruch aus einer früheren Tätigkeit einen Anspruch auf Rente aus einer gesetzlichen Rentenversicherung erworben haben. Altersrente können diese Beamten in der Regel erst mit Erreichen der Regelaltersgrenze beziehen. Treten sie vorher in den Ruhestand - wegen Dienstunfähigkeit oder aufgrund einer besonderen Altersgrenze -, sind sie zunächst ausschließlich auf ihre beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge angewiesen, da sie auch die Voraussetzungen für den Bezug einer Rente wegen Erwerbsminderung nicht erfüllen (§ 43 Abs. 1 Nr. 2 SGB VI). § 14a BeamtVG und § 28 LBeamtVG wirken dieser „Versorgungslücke“ bei sog. gemischten Erwerbskarrieren durch eine vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes bis zum Beginn des Rentenbezugs entgegen (BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012 - 2 BvL 5/10 -, BVerfGE 131, 20; BVerwG, Urteil vom 26.08.1993 - 2 C 2.92 -, Juris, unter Verweis auf den Bericht des Innenausschusses des Bundestages zum Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften BT-Drs. 10/4225 S. 21). Sie greifen hierbei über das System der Beamtenversorgung hinaus und gleichen versorgungsrechtlich Nachteile aus, die wegen der unterschiedlichen Voraussetzungen von Ansprüchen aus der Rentenversicherung und aus der Beamtenversorgung für die Zeit eintreten können, während der ein Besoldungsanspruch nicht mehr besteht und in der für Invalidität und Alter vorgesehenen Leistungen der Rentenversicherung entsprechend den erworbenen Anwartschaften noch nicht ausgeschöpft werden können.
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Vor diesem Hintergrund begünstigt § 28 Abs. 1 LBeamtVG gerade nicht den Eintritt in den Ruhestand auf eigenen Entschluss des Beamten, mit dem etwaige Versorgungslücken bewusst in Kauf genommen werden (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 18.12.2014 - 12 A 214/13 -, a.a.O.; VG Aachen, Urteil vom 19.05.2014 - 1 K 209/14 -, Juris; Kümmel, BeamtVG, § 14 a, a.a.O.). Dies bestätigt - anders als der Kläger meint - auch die Begründung zum Gesetzentwurf zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz - DRG -, LT-Drs. 14/6694 S. 516 f.). Wenn es dort heißt (Hervorhebung durch Unterstreichung nur hier),
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„Durch den Zusatz in Absatz 1 Nr. 2 b wird klargestellt, dass auch Beamte mit einer Sonderantragsaltersgrenze nach § 40 Absatz 1 Satz 2 Landesbeamtengesetz von dieser Regelung profitieren, sobald diese Personen die für sie maßgebliche besondere Altersgrenze erreichen. Es würde sonst eine Versorgungslücke für die Zeit des Erreichens der besonderen Altersgrenze bis zur Regelaltersgrenze für Antragszurruhesetzungen der Beamten des Polizeivollzugsdienstes, des Einsatzdienstes der Feuerwehr und des Justizvollzugsdienstes entstehen, da grundsätzlich bei Antragszurruhesetzungen nach der allgemeinen Antragsaltersgrenze nach § 40 Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 Landesbeamtengesetz keine nach § 14 a Beamtenversorgungsgesetz in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung entsprechende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes stattfindet.“
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kommt klar zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber eine vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes bei einem vorzeitigen Antragsruhestand lediglich für die Zeit des fiktiven Erreichens einer späteren besonderen Altersgrenze bis zur allgemeinen Altersgrenze und die Kompensation von Versorgungslücken vorsehen wollte, die jedenfalls dann für den Beamten unabwendbar eingetreten wären, wenn der Beamte nicht von der Möglichkeit der vorzeitigen Zurruhesetzung auf Antrag Gebrauch gemacht hätte; konkret für den Kläger wäre folglich eine vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes allenfalls ab dem Zeitpunkt des (fiktiven) Erreichens der besonderen Altersgrenze für Lehrer an öffentlichen Schulen (§ 36 Abs. 2 LBG) zum 01.08.2015 möglich gewesen, die aber auf ihn - entgegen der im Widerspruchsbescheid zugrunde gelegten Sachlage - als zuletzt nicht an einer öffentlichen Schule beschäftigten Seminarschulrat keine Anwendung findet.
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Für eine analoge Anwendung der Regelung in § 28 Abs. 1 Nr. 2 b) Alt. 1 LBeamtVG ist schon mit Blick auf diejenige in der zweiten Alternative der Nr. 2 b) kein Raum, die gerade den hier streitigen Fall betrifft; hat der Gesetzgeber damit den hier streitigen Sachverhalt und die dahinter stehende Interessenlage geregelt, kann von einer - für die Begründung einer Analogie erforderlichen - planwidrigen Regelungslücke keine Rede sein. Im Regelungsbereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts sind einer analogen Anwendung ohnehin besonders enge Grenzen gesetzt. Nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliegen Besoldungs- und Versorgungsleistungen dem Vorbehalt des Gesetzes. Sie dürfen deshalb nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (§ 2 Abs. 1 LBeamtVG; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.01.2003 - 4 S 2191/00 -, VBlBW 2003, 472; BayVGH, Beschluss vom 07.09.2015 - 3 ZB 12.1941 -, a.a.O.). Dies gilt auch, wenn die sich aus dem Gesetz ergebende Besoldung oder Versorgung verfassungswidrig zu niedrig bemessen sein sollte. Die Korrektur verfassungswidriger oder fehlerhafter Besoldungs- und Versorgungsfestsetzungen ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Spielraum politischen Ermessens hat und das Besoldungs- und Versorgungsgefüge als Ganzes sowie das Recht der öffentlichen Haushalte in den Blick nehmen muss. Durch die Gesetzesbindung der Besoldung und Versorgung ist es daher auch den Gerichten verwehrt, Beamten eine gesetzlich nicht geregelte Besoldung bzw. Versorgung zu gewähren (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.2014 - 2 C 2.13 -, Juris). Insoweit käme allenfalls eine auf Feststellung gerichtete Klage, dass die dem Beamten bzw. dem Versorgungsempfänger gewährte Besoldung bzw. Versorgung verfassungswidrig zu niedrig angesetzt worden ist, in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.2005 - 2 C 1.04 -, BVerwGE 123, 308), wie sie vom Kläger indes nicht erhoben worden ist.
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Die vom Kläger schriftsätzlich hilfsweise begehrte Neubescheidung seines Antrags kommt nicht in Betracht. Ein irgendwie geartetes Entscheidungsermessen ist dem Landesamt für Besoldung und Versorgung bei der Anwendung des § 28 Abs. 1 LBeamtVG nicht eingeräumt (§ 28 Abs. 4 LBeamtVG: „wird auf Antrag vorgenommen“).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht in Anwendung von § 167 Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO) liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 LBeamtVG
§ 14a BeamtVG
§ 40 LBG
§ 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LBG
§ 28 Abs. 4 LBeamtVG
§ 36 Abs. 1 LBG
§ 28 Abs. 1 LBeamtVG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 BeamtStG
§ 36 Abs. 2 bis 4 LBG
§ 43 Abs. 1 Nr. 2 SGB VI
§ 36 Abs. 2 LBG
§ 2 Abs. 1 LBeamtVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 3 Abs. 2 des Dienstrechtsreformgesetzes
§ 14a des Beamtenversorgungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 75, 78
BVerwGE 111, 93
BVerwGE 124, 19
BVerfGE 131, 20
BVerwGE 123, 308
12 A 214/13
4 S 1042/12
15 K 650/03
3 ZB 12.19
1 BvR 564/84
2 C 25.99
2 C 25.04
2 BvL 5/10
2 C 2.92
1 K 209/14
4 S 2191/00
2 C 2.13
2 C 1.04