Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-26, Aktenzeichen 2 K 2305/07

Tenor:
Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 2.12.2005 sowie der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Ostalbkreis vom 16.1.2007 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
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Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten, 1.473 m 2 großen Grundstücks Flst.Nr. ..., L.-Str. 21 in W.. Das Grundstück grenzt nach Westen an die L.-Straße, die im Norden an der Kreuzung der K.- und der W.-Straße beginnt und im Süden mit der Einmündung in die B 29 endet. Die Straße war ursprünglich Teil einer überörtlichen Verbindung zwischen W. und L./B.. Nach dem Neubau der Bundesstraße B 29 verlor sie diese Bedeutung.
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Die L.-Straße wurde 1997/1998 auf der Grundlage von Plänen des Ingenieurbüros IGU mit einer Fahrbahnbreite von 5 m und einem angrenzenden Gehweg mit einer Breite von 1,5 m ausgebaut. Auf dem mit Schreiben vom 19.12.2000 gestellten Antrag der Beklagten erteilte das Landratsamt Ostalbkreis mit Bescheid vom 26.6.2001 nachträglich seine Zustimmung zum Ausbau der Straße gemäß § 125 Abs. 2 BauGB in der Fassung vom 8.12.1986. Gleichwohl fasste der Gemeinderat der Beklagten am 13.7.2005 aus Gründen der Rechtssicherheit einen förmlichen Beschluss, in dem er feststellte, dass nach § 125 Abs. 2 BauGB eine Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen im Sinn des § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden habe und die in den Plänen des Ingenieurbüros IUG vom 10.7.1997 vorgesehenen Ausbauarbeiten für die Erschließung der Grundstücke und einen gefahrlosen Begegnungsverkehr notwendig seien.
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Mit Bescheid vom 2.12.2005 zog die Beklagte den Kläger zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 6.433,66 EUR für die Erschließungsanlage „L.-Straße“ heran. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 19.12.2005 Widerspruch ein und brachte zur Begründung vor, bei der L.-Straße handele es sich um eine ehemalige Bundesstraße, die bereits seit Jahrzehnten öffentlich genutzt werde und die überwiegend dem Durchgangsverkehr diene. Ihr Ausbau sei von der Beklagten festgelegt worden, ohne dass die Anwohner informiert worden seien, und gehe über das Erforderliche hinaus. Da die letzte Unternehmerrechnung vom 27.9.1999 stamme, sei die Beitragsforderung zudem verjährt.
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Der Widerspruch des Klägers wurde vom Landratsamt Ostalbkreis mit Widerspruchsbescheid vom 16.1.2007 zurückgewiesen. Zur Begründung führte das Landratsamt aus, die L.- Straße bestehe in rechtlicher Hinsicht aus drei Erschließungsanlagen. Von der Kreuzung der K.-/W.-Straße bis zum Grundstück Flst.Nr. ... handele es sich um eine - gemäß § 242 Abs. 1 S. 1 BauGB beitragsfreie - historische Ortsstraße, d. h. um eine Straße, deren Entwicklung bei Inkrafttreten der Neuen Allgemeinen Bauordnung am 1.1.1873 hinsichtlich ihres Ausbau- und Verkehrszustands für den innerörtlichen Verkehr von Haus zu Haus und für den regelmäßigen Anbau im wesentlichen abgeschlossen gewesen sei. Für das folgende Teilstück gelte dies nicht, da die Gebäude östlich des Grundstücks Flst.Nr. ... erstmals 1987 katastermäßig beschrieben worden seien. Von der südöstlichen Hälfte des Grundstücks Flst.Nr. ... bis zur Einmündung in die B 29 sei die L.-Straße von der Bundesrepublik Deutschland im Zuge des Ausbaus der B 29 auf eigene Kosten hergestellt worden. Dieser Teil der Straße sei daher als eigene Anlage zu betrachten, die ebenfalls beitragsfrei bleibe, da der Gemeinde insoweit kein Erschließungsaufwand entstanden sei. Der zwischen den Grundstücken Flst.Nr. ... und 209 befindliche Teil der L.-Straße sei die auf Kosten der Gemeinde hergestellte Erschließungsanlage, welche die angrenzenden Grundstücke erschließe und ihnen die Bebaubarkeit vermittele. Für die Straße gebe es keinen Bebauungsplan. Die Rechtsgrundlage für die Abrechenbarkeit der Straße sei jedoch gemäß § 125 Abs. 2 BauGB der Gemeinderatsbeschluss vom 13.7.2005. Der Ausbaustandard der Straße sei angemessen. Die erhobene Verjährungseinrede sei unbegründet. Bautechnisch sei die Straße zwar bereits vor dem 1.1.1998 hergestellt worden. Zu diesem Zeitpunkt habe jedoch keine Rechtsgrundlage für die Straßenherstellung und die Abrechenbarkeit des Erschließungsaufwands bestanden. Diese sei erst am 13.7.2005 durch den Abwägungsbeschluss des Gemeinderats geschaffen worden. Die vom Landratsamt Ostalbkreis am 26.6.2001 erteilte Zustimmung sei obsolet, da das Landratsamt zu diesem Zeitpunkt hierfür nicht mehr zuständig gewesen sei.
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Der Kläger hat am 16.2.2007 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben. Er macht geltend, der angefochtene Beitragsbescheid sei wegen zuvor eingetretener Festsetzungsverjährung rechtswidrig. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG in Verbindung mit § 170 AO trete Festsetzungsverjährung nach Ablauf von vier Jahren seit dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht ein. Die sachliche Beitragspflicht sei im vorliegenden Fall am 27.9.1999 mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung, spätestens aber mit der Stellung des Zustimmungsantrags am 19.12.2000 entstanden, weshalb jedenfalls am 31.12.2004 Festsetzungsverjährung eingetreten sei. Entgegen der Ansicht der Widerspruchsbehörde habe der Gemeinderat der Beklagten eine Abwägungsentscheidung nach § 125 Abs. 2 BauGB n.F. nicht erst am 13.7.2005 getroffen. Der Gemeinderat der Beklagten habe am 23.4.1997 beschlossen, die L.-Straße mit einer Fahrbahnbreite von 5 m statt 5,50 m auszubauen und auf zwei der zunächst vorgesehenen Baumquartiere im mittleren Bereich der Straße zu verzichten. Der Gemeinderat habe sich folglich eingehend mit der Frage auseinander gesetzt, wie die Straße im Hinblick auf die Anforderungen des Straßenverkehrs und ihre Erschließungsfunktion gestaltet werden solle, und damit eine fehlerfreie Abwägung der öffentlichen und privaten Belange vorgenommen.
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Der Kläger beantragt,
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den Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 2.12.2005 sowie den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Ostalbkreis vom 16.1.2007 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie erwidert: Wie die Widerspruchsbehörde zutreffend ausgeführt habe, handele es sich bei der L.-Straße nicht um eine beitragsfreie (historische) Straße. Die Beitragsforderung sei nicht verjährt. Die bis zum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes erforderliche Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde sei unstreitig bis zum 31.12.1997 nicht eingeholt worden. Die Zustimmung sei nicht entbehrlich gewesen, da die vorhandene Bebauung und die sonstigen Umstände den Verlauf nicht derart festgelegt hätten, dass ein Bebauungsplan daran nichts mehr habe ändern können. Eine Abwägungsentscheidung, die den Anforderungen des § 125 Abs. 2 BauGB (n.F.) genüge, sei erst mit dem Gemeinderatsbeschluss vom 13.7.2005 getroffen worden. Die vor dem 1.1.1998 gefassten Beschlüsse könnten nicht in eine Abwägungsentscheidung im Sinn des § 125 Abs. 2 BauGB umgedeutet werden. Das Abwägungsgebot betreffe alle von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange und beziehe sich auch auf das Abwägen als Vorgang. Der Beschluss vom 23.4.1997 genüge diesen Voraussetzungen nicht. Der Gemeinderat habe sich in der damaligen Sitzung nicht mit den betroffenen öffentlichen und privaten Belangen befasst, sondern ausschließlich mit technischen Ausbaudetails, nämlich mit der Frage, ob Granitzeilen oder Pflanzinseln zu Lasten der Fahrbahnbreite hergestellt werden sollten. Der Gemeinderat habe sich insbesondere weder mit den Interessen der angrenzenden privaten Grundstückseigentümer auseinander gesetzt noch die erschließungsbeitragsrechtlichen Fragestellungen im Auge gehabt. Die Annahme einer Abwägungsentscheidung setze im Übrigen voraus, dass das betreffende Gremium das Bewusstsein habe, eine solche Entscheidung zu treffen. Unter der Geltung des § 125 BauGB a.F. habe der Gemeinderat nicht das Bewusstsein haben können, mit dem Baubeschluss gleichzeitig die Feststellung zu treffen, dass den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt sei, da diese Feststellung nach der damaligen Rechtslage der höheren Verwaltungsbehörde vorbehalten gewesen sei.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Behördenakten sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist begründet. Im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheids durfte der Kläger nicht mehr zu einem Erschließungsbeitrag für die Herstellung der L.-Straße herangezogen werden, da die Festsetzungsfrist bereits zuvor abgelaufen war. Der angefochtene Bescheid ist daher rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
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1. Die Frist für die Erhebung von Kommunalabgaben beträgt gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG in Verbindung mit § 170 AO einheitlich vier Jahre und beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in welchem die Abgabe entstanden ist. Die sachliche Erschließungsbeitragspflicht entsteht nach § 133 Abs. 2 S. 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Die endgültige Herstellung im Sinne dieser Vorschrift ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Bauarbeiten, vielmehr ist der Tatbestand des § 133 Abs. 2 S. 1 BauGB erst in dem Zeitpunkt erfüllt, in dem im Anschluss an die Beendigung der technischen Arbeiten der hierfür entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig bei Eingang der letzten, im Anschluss an die Bauarbeiten erteilten Unternehmerrechnung (BVerwG, Urt. v. 22.8.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 1.8.1994 - 2 S 963/93 - Juris; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 19 Rn. 8). Hinzukommen muss ferner, dass auch alle weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragsforderung erfüllt sind. Dazu gehört u. a. eine nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßige Herstellung der Erschließungsanlage (BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 - 9 C 2.03 - NVwZ 2004, 483; Urt. v. 21.10.1994 - 8 C 2.93 - BVerwGE 97, 62).
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2. Die Schlussrechnung der mit der Herstellung der L.-Straße beauftragten Baufirma ging am 27.9.1999 bei der Beklagten ein. Zu diesem Zeitpunkt waren auch alle weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragsforderung erfüllt. Insbesondere fehlte es nicht an einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Herstellung der Straße. Die Erschließungsbeitragspflicht für das Grundstück des Klägers ist folglich im Jahr 1999 entstanden, weshalb die Frist für die Erhebung des Beitrags mit Ablauf dieses Jahres begonnen hat. Die vierjährige Frist endete mit Ablauf des Jahres 2003 und war somit bereits vor dem Erlass des angefochtenen Bescheids abgelaufen. Das ergibt sich im Einzelnen aus Folgendem:
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a) § 125 Abs. 2 BauGB wurde durch das am 1.1.1998 in Kraft getretene Bau- und Raumordnungsgesetz vom 18.8.1997 geändert. Nach der Neufassung der Vorschrift bedarf es der bis dahin beim Fehlen eines Bebauungsplans erforderlichen Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde zur Herstellung der Erschließungsanlage nicht mehr. Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Herstellung der Anlage ist lediglich, dass die Erschließungsanlage den (heute) in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen entspricht. Die vom Landratsamt Ostalbkreis am 26.6.2001 nachträglich erteilte Zustimmung für die Herstellung der L.-Straße war danach nicht erforderlich, um die Beitragsforderung der Beklagten zum Entstehen zu bringen. Der Umstand, dass die Straße technisch bereits vor dem 1.1.1998 abgeschlossen war, ändert daran nichts, da § 125 Abs. 2 BauGB n.F. auf alle Erschließungsanlagen Anwendung findet, für welche - wie hier - die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.3.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427; Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl., § 125 Rn. 14; Vogel in Kohlhammer, BauGB, § 125 Rn. 21; Ernst in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 7b). Darin stimmen auch die Beteiligten überein.
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b) Zwischen den Beteiligten umstritten ist allein die Frage, ob die sachliche Beitragspflicht für das Grundstück des Klägers erst mit dem am 13.7.2005 gefassten Beschluss entstanden ist, in dem der Gemeinderat der Beklagten feststellte, dass nach § 125 Abs. 2 BauGB eine Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen im Sinn des § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB in seiner damaligen Fassung stattgefunden habe und die in den Plänen des Ingenieurbüros IGU vorgesehenen Ausbauarbeiten für die Erschließung der Grundstücke und einen gefahrlosen Begegnungsverkehr notwendig seien, oder ob ein solcher Beschluss entbehrlich war, weil die erforderliche Abwägung bereits zuvor in der Sitzung des Gemeinderats vom 23.4.1997 vorgenommen wurde, in der der Beschluss gefasst wurde, die L.-Straße entsprechend den Plänen des Ingenieurbüros IGU auszubauen. Nach der Auffassung der Kammer ist das Letztere richtig.
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Die Beklagte ist der Meinung, dass in dem am 23.4.1997 gefassten Baubeschluss keine Abwägungsentscheidung gesehen werden könne, da dies voraussetze, dass der Gemeinderat das Bewusstsein gehabt habe, eine solche Entscheidung zu treffen; dieses Bewusstsein habe der Gemeinderat bei dem Baubeschluss nicht gehabt und habe dies auch nicht haben können. Daran ist richtig, dass von einer Abwägungsentscheidung nur dann gesprochen werden kann, wenn die für diese Entscheidung zuständige Stelle sich nicht an gesetzliche oder andere Vorgaben gebunden fühlt, sondern sich darüber im Klaren ist, einen Abwägungsspielraum zu haben. Warum der Gemeinderat der Beklagten dieses Bewusstsein nicht gehabt haben sollte, ist jedoch nicht ersichtlich. Das Vorhandensein eines solchen Bewusstseins wird vielmehr schon daran deutlich, dass der Gemeinderat beschlossen hat, die L.-Straße - abweichend von den ihm vorliegenden Ausbauplänen - mit einer Fahrbahnbreite von nur 5 m statt 5,50 m auszubauen und auf zwei der zunächst vorgesehenen "Baumquartiere" im mittleren Bereich der Straße zu verzichten. Beides mag man mit der Beklagten zu den technischen Ausbaudetails rechnen. Die vom Gemeinderat der Beklagten entschiedenen Fragen berührten jedoch dessen ungeachtet auch oder gerade die im Rahmen einer Abwägung mit zu berücksichtigenden Interessen der angrenzenden Grundstückseigentümer.
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Der Annahme, der Gemeinderat der Beklagten habe mit dem am 23.4.1997 gefassten Baubeschluss eine Abwägungsentscheidung im Sinn des § 125 Abs. 2 BauGB getroffen, steht auch nicht entgegen, dass dieser Beschluss noch unter der Geltung des § 125 Abs. 2 BauGB a.F. zustande gekommen ist. Die Beklagte fasst die damalige Rechtslage dahingehend zusammen, dass die Feststellung, ob den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt sei, seinerzeit der höheren Verwaltungsbehörde vorbehalten gewesen sei. Das trifft in dieser Form nicht zu. Nach § 125 Abs. 2 S. 3 BauGB a.F. durfte die nach Abs. 2 S. 1 erforderliche Zustimmung zur Herstellung der Erschließungsanlage nur versagt werden, wenn die Herstellung dieser Anlage „den in § 1 Abs. 4 bis 6 (BauGB) bezeichneten Anforderungen widerspricht“. Diese Regelung bedeutete nicht, dass die im Rahmen der Bauleitplanung der Gemeinde zustehende planerische Gestaltungsfreiheit der höheren Verwaltungsbehörde übertragen worden wäre. Die planerische Gestaltungsfreiheit verblieb vielmehr bei der Gemeinde. Die höhere Verwaltungsbehörde war dementsprechend bei ihrer Entscheidung über die Erteilung der Zustimmung auf eine bloße Rechtsaufsicht beschränkt und nur dann berechtigt, die Zustimmung zu verweigern, wenn ein Bebauungsplan, der die in Rede stehende Erschließungsanlage festgesetzt hätte, wegen Überschreitung der planerischen Gestaltungsfreiheit nichtig wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.7.1992 - 8 C 34.90 - NVwZ 1993, 1198; Urt. v. 27.4.1990 - 8 C 77.88 - NVwZ 1991, 76).
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An dem sich bereits aus § 125 Abs. 2 S. 3 BauGB a.F. ergebenden materiellrechtlichen Erfordernis, dass die Herstellung von Erschließungsanlagen, wenn ein Bebauungsplan nicht vorliegt, den (heute) in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen muss, hat die Neufassung des § 125 BauGB somit nichts geändert, sondern nur das von der höheren Verwaltungsbehörde durchzuführende Prüfungsverfahren entfallen lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 - 9 C 2.03 - NVwZ 2004, 483). Zu diesen Anforderungen gehört insbesondere das jetzt in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, alle von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dieses Gebot bezieht sich - und bezog sich bereits unter der Geltung des § 125 Abs. 2 BauGB a.F. - sowohl auf das Abwägen als Vorgang, insbesondere also darauf, dass überhaupt eine Abwägung stattfindet und dass bei dieser Abwägung bestimmte Interessen in Rechnung gestellt werden, als auch auf das Abwägungsergebnis, also auf das, was bei dem Abwägungsvorgang "herauskommt". Auch insoweit hat sich daher durch den Wegfall des von der höheren Verwaltungsbehörde durchzuführenden Prüfungsverfahrens zum 1.1.1998 nichts geändert. Das im Zeitpunkt des am 23.4.1997 gefassten Beschlusses noch geltende, nur formellrechtliche Zustimmungserfordernis schließt es deshalb keineswegs aus, den Beschluss als eine Abwägungsentscheidung im Sinn des § 125 Abs. 2 BauGB n.F. zu werten.
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Die Zulassung der Berufung stützt sich auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 in Verbindung mit § 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO. Die Frage, ob in einem noch unter der Geltung des § 125 Abs. 2 BauGB a.F. gefassten Baubeschluss des Gemeinderats die gemäß § 125 Abs. 2 BauGB n.F. erforderliche Abwägung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gesehen werden kann, hat grundsätzliche Bedeutung.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 170 AO
§ 125 BauGB
§ 125 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 bis 6 BauGB
§ 242 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG
§ 133 Abs. 2 S. 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 bis 7 BauGB
§ 125 Abs. 2 S. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 49, 131
NVwZ 2004, 483
BVerwGE 97, 62
NVwZ 1993, 1198
NVwZ 1991, 76
IV C 11.73
2 S 963/93
9 C 2.03
8 C 2.93
2 S 2585/01
8 C 34.90
8 C 77.88