Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Schlussantrag des Generalanwalts vom 2026-04-16, Aktenzeichen C-320/26
ECLI: ECLI:EU:C:2026:320

Tenor:
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
DEAN SPIELMANN
vom 16. April 2026(1)
Rechtssache C‑254/25
A. A.
gegen
Wojewoda Śląski
(Vorabentscheidungsersuchen des Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach [Woiwodschaftsverwaltungsgericht Gliwice, Polen])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Einwanderungspolitik – Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu Studienzwecken – Richtlinie (EU) 2016/801 – Verfahrensgarantien – Aussetzung der Fristen für die Bearbeitung von Anträgen Drittstaatsangehöriger auf einen Aufenthaltstitel – Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf – Äquivalenzgrundsatz “
Einleitung
1. Das Vorabentscheidungsersuchen des Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Woiwodschaftsverwaltungsgericht Gliwice, Polen) ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen A. A. (im Folgenden: Kläger), einem Drittstaatsangehörigen, und dem Wojewoda Śląski (Woiwode der Woiwodschaft Śląsk [Schlesien], Polen, im Folgenden: Woiwode). Hintergrund des Ausgangsverfahrens ist die Invasion der Ukraine durch die Russische Föderation im Februar 2022, in deren Folge Polen einen erheblichen Zustrom von Vertriebenen verzeichnete. Der polnische Gesetzgeber erließ Bestimmungen, um zum einen die Fristen für die Bearbeitung von Anträgen auf eine Aufenthaltserlaubnis, insbesondere zu Studienzwecken, auszusetzen und zum anderen die Anwendung der nationalen Vorschriften betreffend die Untätigkeit der zuständigen Behörde auszuschließen, sodass gegen diese Behörde keine finanziellen Sanktionen verhängt werden können, weil sie die vorgeschriebenen Fristen für die Entscheidung nicht eingehalten hat.
2. Im Ausgangsverfahren geht es darum, dass über den Antrag eines Drittstaatsangehörigen auf einen befristeten Aufenthalt zu Studienzwecken nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen entschieden wurde, und dass es nicht möglich war, gegen die Säumnis der Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung einen Rechtsbehelf einzulegen oder eine angemessene finanzielle Entschädigung zu erhalten. Die Rechtssache gibt dem Gerichtshof daher Gelegenheit, im Hinblick auf das Unionsrecht den Umstand zu beurteilen, dass die im nationalen Recht vorgesehene Möglichkeit, einen Rechtsbehelf einzulegen, um die Säumnis der polnischen Verwaltungsbehörden bei der Bearbeitung eines Antrags auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis zu Studienzwecken feststellen zu lassen und den Zuspruch eines angemessenen Betrags als Entschädigung für die Verletzung des Rechts auf unverzügliches Tätigwerden der Behörden sowie die Anordnung zu erreichen, dass die Behörden innerhalb der vom Gericht gesetzten Frist zu entscheiden haben, durch das einschlägige nationale Recht für Drittstaatsangehörige ausgeschlossen ist.
3. Diese Beurteilung wird u. a. im Licht von Art. 34 der Richtlinie (EU) 2016/801 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst, Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit(2) und von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) erfolgen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Charta
4. Von Bedeutung ist für den vorliegenden Fall Art. 47 („Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht“) der Charta.
Richtlinie 2016/801
5. Art. 5 („Grundsätze“) Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2016/801 bestimmt:
„(1) Ein Drittstaatsangehöriger wird nach dieser Richtlinie nur dann zugelassen, wenn sich nach Prüfung der Dokumente zeigt, dass der Drittstaatsangehörige folgende Bedingungen erfüllt:
a) die allgemeinen Bedingungen des Artikels 7; und
b) die einschlägigen besonderen Bedingungen der Artikel 8, 11, 12, 13, 14 oder 16.
…
(3) Wenn alle allgemeinen und einschlägigen besonderen Bedingungen erfüllt sind, hat der Drittstaatsangehörige Anspruch auf einen Aufenthaltstitel.
Wenn ein Mitgliedstaat lediglich in seinem Hoheitsgebiet Aufenthaltserlaubnisse erteilt und sämtliche Zulassungsbedingungen dieser Richtlinie erfüllt sind, stellt der betreffende Mitgliedstaat dem Drittstaatsangehörigen das erforderliche Visum aus.“
6. Art. 34 („Verfahrensgarantien und Transparenz“) dieser Richtlinie sieht vor:
„(1) Die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats entscheiden über den Antrag auf einen Aufenthaltstitel oder auf dessen Verlängerung und unterrichten den Antragsteller gemäß den im nationalen Recht festgelegten Mitteilungsverfahren so rasch wie möglich, jedoch spätestens 90 Tage nach Einreichung des vollständigen Antrags schriftlich über die Entscheidung.
(3) Sind die Angaben oder die Unterlagen zur Begründung des Antrags unvollständig, so teilen die zuständigen Behörden dem Antragsteller innerhalb einer angemessenen Frist mit, welche zusätzlichen Informationen erforderlich sind, und legen eine angemessene Frist für deren Vorlage fest. Die Frist in den Absätzen 1 … wird ausgesetzt, bis die Behörden die verlangten zusätzlichen Informationen erhalten haben. Werden die zusätzlichen Informationen oder Unterlagen nicht fristgerecht eingereicht, so kann der Antrag abgelehnt werden.
(5) Jede Entscheidung, mit der ein Antrag für unzulässig erklärt oder abgelehnt wird, eine Verlängerung verweigert oder ein Aufenthaltstitel entzogen wird, kann in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß dem nationalen Recht mit einem Rechtsbehelf angefochten werden. In der schriftlichen Mitteilung werden das Gericht oder die Verwaltungsbehörde, bei denen ein Rechtsbehelf eingelegt werden kann, und die Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs genannt.“
Durchführungsbeschluss 2022/382
7. Nach den Erwägungsgründen 3 und 7 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2022/382 des Rates vom 4. März 2022 zur Feststellung des Bestehens eines Massenzustroms von Vertriebenen aus der Ukraine im Sinne des Artikels 5 der Richtlinie 2001/55/EG und zur Einführung eines vorübergehenden Schutzes(3) führte die Invasion der Ukraine durch die Russische Föderation, die vom Europäischen Rat am 24. Februar 2022 verurteilt wurde, zu einem Massenzustrom von Vertriebenen aus der Ukraine, die nicht in ihr Herkunftsland oder ihre Herkunftsregion zurückkehren können, und aufgrund des Ausmaßes des Zustroms besteht die Gefahr, dass die Asylsysteme der Mitgliedstaaten die Einreisen nicht ohne Beeinträchtigung ihrer Funktionsweise und ohne Nachteile für die betroffenen Personen oder andere um Schutz nachsuchende Personen bearbeiten können.
Durchführungsbeschluss 2024/1836
8. Nach den Erwägungsgründen 7 und 8 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2024/1836 des Rates vom 25. Juni 2024 zur Verlängerung des mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2022/382 eingeführten vorübergehenden Schutzes(4) bedeuten der anhaltende Krieg, die schwierigen humanitären Bedingungen, die Instabilität und die Gefahr einer Eskalation, dass die Ankunft zahlreicher weiterer Menschen nicht ausgeschlossen werden kann und dass die Effizienz der nationalen Asylsysteme weiterhin bedroht ist, sodass eine Verlängerung des vorübergehenden Schutzes erforderlich ist, um sofortigen Schutz und einheitliche Rechte mit reduzierten Formalitäten zu gewähren und zu verhindern, dass eine Beendigung des Schutzes eine erhebliche Zahl gleichzeitiger Anträge auf internationalen Schutz nach sich zieht, was die Gefahr birgt, dass diese Systeme überlastet werden.
Polnisches Recht
Gesetz vom 12. März 2022
9. Die Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Gesetz über die Hilfe für die Bürger der Ukraine im Zusammenhang mit dem bewaffneten Konflikt im Hoheitsgebiet dieses Staates) vom 12. März 2022(5) wurde im Anschluss an den Durchführungsbeschluss 2022/382 verabschiedet. Dieses Gesetz legt besondere Regeln für die Legalisierung des Aufenthalts von ukrainischen Staatsangehörigen fest, die in das Hoheitsgebiet Polens eingereist sind. Der konsolidierte Text dieses Gesetzes(6), der die seit seiner Verabschiedung eingetretenen Änderungen berücksichtigt, enthält Art. 100d, der auf den dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalt anwendbar ist und bestimmt:
„1. Im Zeitraum bis zum 30. September 2025 beginnen die Fristen für die Bearbeitung der Angelegenheiten betreffend
1) die Erteilung an Ausländer von
a) befristeten Aufenthaltstiteln,
b) Daueraufenthaltserlaubnissen,
c) langfristigen Aufenthaltsberechtigungen – EU,
2) die Änderung von
a) befristeten Aufenthaltstiteln und Arbeitserlaubnissen,
b) befristeten Aufenthaltstiteln zum Zweck der Aufnahme einer hochqualifizierten Beschäftigung,
3) die Entziehung von Ausländern erteilten
in Verfahren, die von einem Woiwoden geführt werden, nicht zu laufen, und Fristen, die in diesen Verfahren bereits zu laufen begonnen haben, werden für diesen Zeitraum ausgesetzt.
2. Maßnahmen, die während des in Abs. 1 genannten Zeitraums in den in Abs. 1 genannten Verfahren getroffen werden, sind wirksam.
3. Während des in Abs. 1 genannten Zeitraums
1) finden die Bestimmungen betreffend die Untätigkeit der verfahrensführenden Behörde in den in Abs. 1 genannten Fällen und betreffend ihre Verpflichtung, die Partei oder den Verfahrensbeteiligten davon in Kenntnis zu setzen, dass die Angelegenheit nicht fristgerecht bearbeitet wird, keine Anwendung;
2) wird die verfahrensführende Behörde in den in Abs. 1 genannten Fällen nicht mit einer Sanktion belegt und nicht zur Zahlung von Geldbeträgen an die Antragsteller verurteilt, weil sie nicht innerhalb der gesetzlich vorgeschriebenen Fristen entschieden hat.
4. Der Umstand, dass die verfahrensführende Behörde in den in Abs. 1 genannten Fällen während des in Abs. 1 genannten Zeitraums nicht oder verspätet gehandelt hat, stellt keinen Grund für eine Untätigkeits- oder Verschleppungsklage oder eine Klage wegen Verletzung des Rechts einer Partei auf schnellstmögliche Bearbeitung ihrer Angelegenheit dar.“
10. Der vorstehend zitierte Art. 100d ist am 1. Januar 2023 in Kraft getreten und wurde mehrfach geändert, wobei das Ende der Aussetzung der Fristen auf den 24. August 2023, den 4. März 2024 und sodann auf den 30. Juni 2024 festgelegt wurde. Art. 100d hat Art. 100c desselben Gesetzes ersetzt, der bis zum 31. Dezember 2022 anwendbar war.
Ausländergesetz
11. Art. 3 der Ustawa o cudzoziemcach (Ausländergesetz) vom 12. Dezember 2013(7) bestimmt:
„Im Sinne dieses Gesetzes bezeichnet der Ausdruck
2) ,Ausländer‘ Personen, die nicht die polnische Staatsangehörigkeit besitzen;
…“
12. Art. 112a des Ausländergesetzes sieht vor:
„1. Die Entscheidung über die Erteilung eines befristeten Aufenthaltstitels für einen Ausländer wird innerhalb von 60 Tagen getroffen.
2. Die in Abs. 1 genannte Frist beginnt an dem Tag zu laufen, an dem das letzte der folgenden Ereignisse eingetreten ist:
1) der Ausländer hat persönlich einen Antrag auf einen befristeten Aufenthaltstitel eingereicht oder ist nach Einreichung des Antrags persönlich beim Woiwoden vorstellig geworden, es sei denn, die Verpflichtung zum persönlichen Erscheinen gilt für den Ausländer nicht, oder
2) der Ausländer hat einen formal ordnungsgemäßen oder nachträglich berichtigten Antrag auf einen befristeten Aufenthaltstitel eingereicht oder
3) der Ausländer hat die in Art. 106 Abs. 2 Nr. 2 genannten Dokumente vorgelegt oder die in Art. 106 Abs. 2a genannte, vom Woiwoden gesetzte Frist ist abgelaufen.
3. Im Fall des Verfahrens zur Erteilung eines befristeten Aufenthaltstitels nach Art. 139a Abs. 1 oder Art. 139o Abs. 1 beginnt die in Abs. 1 genannte Frist an dem Tag zu laufen, an dem das letzte der folgenden Ereignisse eingetreten ist:
1) die aufnehmende Einrichtung hat einen formal ordnungsgemäßen oder nachträglich berichtigten Antrag auf einen befristeten Aufenthaltstitel nach Art. 139a Abs. 1 oder Art. 139o Abs. 1 eingereicht oder
2) die aufnehmende Einrichtung hat die in Art. 106a Abs. 2 Nr. 2 genannten Dokumente vorgelegt oder die in Art. 106a Abs. 3 genannte, vom Woiwoden gesetzte Frist ist abgelaufen.
4. Das Rechtsbehelfsverfahren betreffend die Erteilung eines befristeten Aufenthaltstitels an einen Ausländer wird innerhalb von 90 Tagen abgeschlossen.
5. Entspricht der Rechtsbehelf nicht den gesetzlich festgelegten Anforderungen, beginnt die in Abs. 4 genannte Frist an dem Tag zu laufen, an dem der Rechtsbehelf berichtigt wird.“
Verwaltungsgerichtsordnung
13. Art. 53 Abs. 2b der Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Verwaltungsgerichtsordnung) vom 30. August 2002(8) bestimmt:
„Eine Untätigkeits- oder Verschleppungsklage kann jederzeit nach einer an die zuständige Behörde gerichteten Aufforderung zum Tätigwerden erhoben werden.“
14. Art. 149 der Verwaltungsgerichtsordnung sieht vor:
„1. Gibt das Gericht der Untätigkeits- oder Verschleppungsklage hinsichtlich des von den Behörden geführten Verfahrens in den in Art. 3 Abs. 2 Nrn. 1 bis 4 genannten Fällen oder der Verschleppungsklage in den in Art. 3 Abs. 2 Nr. 4a genannten Fällen statt,
1) verpflichtet es die Behörde, innerhalb einer bestimmten Frist einen Verwaltungsakt zu erlassen oder eine Auslegungsentscheidung oder eine Maßnahme zu treffen;
2) verpflichtet es die Behörde, das Bestehen des sich aus dem Gesetz ergebenden Rechts oder der sich aus dem Gesetz ergebenden Verpflichtung festzustellen oder anzuerkennen;
3) stellt es fest, dass eine Untätigkeit oder Verfahrensverschleppung seitens der Behörde vorliegt.
1a. Das Gericht stellt fest, ob die Untätigkeit oder die Verschleppung des von der Behörde geführten Verfahrens eine schwere Rechtsverletzung darstellt.
1b. In dem in Abs. 1 Nrn. 1 und 2 genannten Fall kann das Gericht außerdem über das Bestehen oder Nichtbestehen des Rechts oder der Verpflichtung entscheiden, wenn die Art der Angelegenheit sowie deren tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die insoweit keinen Anlass zu begründeten Zweifeln geben, dies zulassen.
2. In dem in Abs. 1 genannten Fall kann das Gericht darüber hinaus von Amts wegen oder auf Antrag der Partei gegen die Behörde eine Sanktion in der in Art. 154 Abs. 6 vorgesehenen Höhe verhängen oder die Behörde verurteilen, dem Kläger einen Geldbetrag von bis zur Hälfte des in Art. 154 Abs. 6 vorgesehenen Betrags zu zahlen.“
15. Art. 153 der Verwaltungsgerichtsordnung bestimmt:
„Die in der Entscheidung des Gerichts enthaltene rechtliche Beurteilung und die darin enthaltenen Hinweise zum weiteren Verfahren sind für die Behörden, gegen die wegen ihres Handelns, ihrer Untätigkeit oder der Verschleppung des von ihnen geführten Verfahrens Klage erhoben wurde, sowie für die Gerichte bindend, sofern die gesetzlichen Bestimmungen nicht geändert wurden.“
Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
16. Am 17. April 2024 stellte der Kläger, ein Drittstaatsangehöriger, beim Woiwoden einen Antrag auf einen befristeten Aufenthaltstitel, um ein Universitätsstudium in Polen zu absolvieren. Da die Behörde innerhalb der im nationalen Recht vorgesehenen Frist keine Entscheidung traf, richtete der Kläger am 25. Oktober 2024 eine Aufforderung zum Tätigwerden an den Woiwoden.
17. Da über seinen Antrag immer noch nicht entschieden worden war, erhob der Kläger am 22. November 2024 Untätigkeitsklage gegen diese Behörde beim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Woiwodschaftsverwaltungsgericht Gliwice), dem vorlegenden Gericht. In seiner Klage machte er eine offensichtliche Überschreitung der Frist für die Bearbeitung des Antrags auf einen befristeten Aufenthaltstitel durch den Woiwoden geltend und beantragte, die Verwaltungsbehörde zu verpflichten, den Aufenthaltstitel innerhalb von 14 Tagen auszustellen, und sie zu verurteilen, ihm eine Entschädigung zu zahlen, bzw. hilfsweise, eine Sanktion gegen sie zu verhängen.
18. Der Woiwode beantragte seinerseits in seiner Klagebeantwortung die Abweisung der Klage und berief sich dabei u. a. auf Art. 100d des Gesetzes vom 12. März 2022. Gemäß dieser Bestimmung begännen die Fristen für die Bearbeitung von Anträgen in vom Woiwoden geführten Verfahren erst ab dem 30. September 2025 zu laufen bzw. seien bis zu diesem Zeitpunkt ausgesetzt, was durch den sukzessiven Anstieg der Zahl der Anträge auf Aufenthaltstitel gerechtfertigt sei, der eine Folge der Aggression der Russischen Föderation gegen die Ukraine seit dem 24. Februar 2022 sei. Das Ende dieser Aussetzung sei ursprünglich auf den 31. Dezember 2022 festgelegt gewesen, sei jedoch mehrfach verlängert worden. Außerdem sehe Art. 100d des Gesetzes vom 12. März 2022 vor, dass die Bestimmungen betreffend die Untätigkeit der Behörde und ihre Verpflichtung, die Partei davon in Kenntnis zu setzen, dass die Angelegenheit nicht innerhalb der vorgesehenen Frist bearbeitet werde, bis zum 30. September 2025 keine Anwendung fänden, und dass wegen der Nichteinhaltung der gesetzlich festgelegten Fristen keine Sanktionen verhängt bzw. den Antragstellern keine Entschädigungen zugesprochen werden könnten.
19. Der Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Woiwodschaftsverwaltungsgericht Gliwice) hat Zweifel, ob die Aussetzung der Fristen und die fehlende Möglichkeit für Drittstaatsangehörige, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen die Untätigkeit der Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung einzulegen, mit dem Unionsrecht vereinbar sind, und hat beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Verstößt es gegen die Grundsätze der Verträge wie
a) den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte (Art. 2 und Art. 6 Abs. 3 EUV),
b) den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 52 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Charta in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 EUV),
c) den Grundsatz des Vorrangs und der Wirksamkeit des Unionsrechts (Art. 4 Abs. 3 EUV),
d) den Grundsatz des „Rechts auf eine gute Verwaltung“ (verstanden als Grundsatz der Europäischen Union – Art. 41 Abs. 1 bis 4 der Charta in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Charta, Art. 6 Abs. 1 EUV und abgeleitet aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs),
dass Ausländern (Drittstaatsangehörigen) das Recht, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen die Säumnis von Behörden der öffentlichen Verwaltung (Aufforderung zum Tätigwerden, Untätigkeits- oder Verschleppungsklage) einzulegen, im nationalen Recht für einen längeren und mehrfach verlängerten Zeitraum aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen genommen wird, u. a. im Hinblick auf die Anforderungen von Art. 34 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2016/801?
2. Sind der in Punkt 1 beschriebene Umstand, dass für Ausländer (Drittstaatsangehörige) für einen längeren und mehrfach verlängerten Zeitraum die Möglichkeit ausgeschlossen wird, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen die Säumnis der öffentlichen Behörden einzulegen, sowie der Ausschluss der Möglichkeit des nationalen Verwaltungsgerichts, einen angemessenen Geldbetrag als Entschädigung für die Verletzung des Rechts auf unverzügliches Tätigwerden der Behörden zuzusprechen und den Erlass eines Verwaltungsakts innerhalb einer von dem Gericht gesetzten Frist anzuordnen, in einer Situation, in der polnischen Staatsangehörigen diese Rechte im Rahmen ihrer Verwaltungsverfahren nicht genommen werden, dahin auszulegen, dass sie
a) nicht im Einklang mit den Erfordernissen des Allgemeininteresses stehen und den Bereich der Grundrechte der Europäischen Union übermäßig einschränken (Art. 2 EUV, Art. 6 Abs. 1 und 3 EUV in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 bis 3 der Charta),
b) Ausländer (Drittstaatsangehörige) diskriminieren (Art. 2 EUV, Art. 10 und Art. 18 AEUV, Art. 20 und Art. 21 Abs. 1 und 2 der Charta),
c) gegen den Grundsatz der Gerechtigkeit verstoßen (Art. 2 EUV),
d) den tatsächlichen, wirksamen Zugang zu den Gerichten behindern (Art. 2 EUV, Art. 67 Abs. 4 AEUV, Art. 47 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Charta)?
20. Die polnische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht.
Würdigung
21. Mit seinen Vorlagefragen, die ich zusammen prüfen werde, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das Gesetz vom 12. März 2022 gegen Unionsrecht, u. a. gegen Art. 34 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2016/801, verstößt, weil es aus Gründen, die auf organisatorische oder wirtschaftliche Zwänge zurückzuführen sind, Drittstaatsangehörigen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gegen die Untätigkeit von Verwaltungsbehörden im nationalen Recht auf dauerhaft und mehrfach verlängerte Weise genommen hat sowie die Möglichkeit für nationale Verwaltungsgerichte ausgeschlossen hat, einen angemessenen Betrag als Entschädigung für die Verletzung des Rechts auf unverzügliches Tätigwerden der Behörden zuzusprechen und anzuordnen, dass die Behörden innerhalb der vom Gericht gesetzten Frist zu entscheiden haben.
22. Um diese Fragen zu beantworten, mit denen der Gerichtshof um Prüfung der Vereinbarkeit eines solchen Ausschlusses von Rechtsbehelfen mit dem Unionsrecht, insbesondere mit den einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 2016/801 und mit Art. 47 der Charta(9), ersucht wird, ist es meines Erachtens erforderlich, mehrere Aspekte nacheinander zu prüfen. Erstens ist es notwendig, sich das Ziel der Richtlinie 2016/801 in Erinnerung zu rufen, um die Funktion und die Bedeutung des Verfahrens zur Ausstellung eines unter dieses Instrument fallenden Aufenthaltstitels zu klären. Zweitens ist im Licht von Art. 34 der vorgenannten Richtlinie und des in Art. 47 der Charta garantierten Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Schutz die nationale Regelung zu beurteilen, durch die die Fristen für die Prüfung von Anträgen auf einen Aufenthaltstitel, die von Drittstaatsangehörigen zu Studienzwecken im polnischen Hoheitsgebiet gestellt wurden, für unanwendbar erklärt oder ausgesetzt wurden. Insoweit wird zu untersuchen sein, ob und inwieweit diese Regelung die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 2016/801 beeinträchtigt, u. a. im Hinblick auf den Äquivalenzgrundsatz und den Effektivitätsgrundsatz. Drittens wird es erforderlich sein, das von der polnischen Regierung vorgebrachte Argument zu prüfen, dass ein Fall höherer Gewalt vorliege, und zu beurteilen, ob der erhebliche Zustrom von Vertriebenen infolge der Aggression der Russischen Föderation gegen die Ukraine einen solchen Fall darstellen kann, der die in Rede stehenden Abweichungen vom Unionsrecht zu rechtfertigen vermag.
Ziel der Richtlinie 2016/801 und die in Art. 34 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehene Frist für die Bearbeitung von Anträgen auf einen Aufenthaltstitel
23. Erstens ist festzustellen, dass Ausgangspunkt der Prüfung der Wortlaut von Art. 34 Abs. 1 der Richtlinie 2016/801 ist, wonach „[d]ie zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats … über den Antrag auf einen Aufenthaltstitel oder auf dessen Verlängerung [entscheiden] und … den Antragsteller gemäß den im nationalen Recht festgelegten Mitteilungsverfahren so rasch wie möglich, jedoch spätestens 90 Tage nach Einreichung des vollständigen Antrags schriftlich über die Entscheidung [unterrichten]“.
24. Die Vorgabe, dass die Bearbeitung „so rasch wie möglich“ unter Festlegung einer Höchstfrist von 90 Tagen(10) zu erfolgen hat, spiegelt den eigentlichen Sinn dieser Richtlinie wider, der darin besteht, die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt zu verbessern und zu vereinfachen, um es den Betroffenen u. a. zu ermöglichen, rechtzeitig in das akademische Jahr einzusteigen und ihre Studienpläne effektiv zu organisieren(11). Mit anderen Worten: Die zügige Entscheidung über einen Antrag auf einen Aufenthaltstitel zu Studienzwecken ist ein wesentlicher Bestandteil des mit der Richtlinie 2016/801 eingeführten Systems.
25. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 3 dieser Richtlinie einem Antragsteller, der die Anforderungen der Art. 7 und 11 der Richtlinie erfüllt, eine Aufenthaltserlaubnis zu Studienzwecken ausstellen müssen. Wie die Kommission in ihren Erklärungen ausgeführt hat, bedeutet der Begriff „Ausstellung“, dass die zuständigen nationalen Behörden binnen der Frist von 90 Tagen den Antrag prüfen und über ihn entscheiden müssen, indem sie entweder den Titel ausstellen, wenn die Bedingungen erfüllt sind, oder den Antrag ablehnen, wenn dies nicht der Fall ist(12).
26. Zweitens ist in Bezug auf die Frage, ob das Unionsrecht Gründe für eine zulässige Aussetzung dieser Höchstfrist vorsieht, festzustellen, dass Art. 34 Abs. 3 der Richtlinie 2016/801 nur einen einzigen Grund für eine Aussetzung vorsieht, nämlich die Unvollständigkeit des Antrags, wenn die zuständigen Behörden vom Antragsteller zusätzliche Informationen verlangen. In diesem Fall legen die Behörden eine angemessene Frist für die Vorlage der verlangten Informationen fest, was dazu führt, dass die in Art. 34 Abs. 1 vorgesehene Frist bis zum Erhalt dieser Informationen ausgesetzt wird. Daraus folgt, dass die Richtlinie 2016/801, wie die Kommission ausführt, für die Mitgliedstaaten nicht die Möglichkeit vorsieht, die Fristen für den Erlass von Entscheidungen über Aufenthaltstitel in anderen Fällen als dieser konkret beschriebenen Konstellation ausnahmsweise auszusetzen oder zu verlängern.
27. Daraus folgt, dass die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften, soweit sie vorsehen, dass die Fristen in den von einem Woiwoden geführten Verfahren für die Bearbeitung von befristeten Aufenthaltstiteln nicht zu laufen beginnen oder, wenn sie zu laufen begonnen haben, für den betreffenden Zeitraum ausgesetzt werden, über den in Art. 34 Abs. 3 der Richtlinie 2016/801 genannten Fall hinaus den Ablauf der in Art. 34 Abs. 1 dieser Richtlinie festgelegten Frist verhindern. Eine solche Regelung ist grundsätzlich geeignet, mit dem vom Unionsgesetzgeber gewollten harmonisierten Rahmen in Konflikt zu geraten. Die Ziele der Richtlinie 2016/801, die sich u. a. aus den Erwägungsgründen 3 und 14 dieser Richtlinie ergeben, würden nämlich missachtet, wenn Verzögerungen bei der Prüfung der Anträge dazu führen würden, dass die betroffenen Studierenden ihr Studium nicht zu Beginn des akademischen Jahres aufnehmen können oder gar nicht in der Lage sind, sich einzuschreiben. In einer solchen Situation könnte selbst ein Drittstaatsangehöriger, der die gebotene Sorgfalt hat walten lassen, während der Dauer der aufeinanderfolgenden Aussetzungen der Bearbeitung von Anträgen auf einen Aufenthaltstitel zu Studienzwecken nicht in den Genuss der vollen Wirksamkeit der ihm durch diese Richtlinie verliehenen Rechte kommen.
28. Im Ausgangsverfahren geht die Aussetzung der Fristen mit der Unanwendbarkeit der in Art. 100d Abs. 3 des Gesetzes vom 12. März 2022 genannten Rechtsbehelfe einher. Es ist daher zu prüfen, ob dieser Ausschluss von Rechtsbehelfen mit der Richtlinie 2016/801 sowie mit Art. 47 der Charta vereinbar ist.
Art. 34 Abs. 5 der Richtlinie 2016/801 und der Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz
29. Ich komme nun zum Kern der vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen, mit denen dieses im Wesentlichen wissen möchte, ob die Unanwendbarkeit des Rechtsbehelfs gegen die Untätigkeit der Behörden im Zusammenhang mit der Aussetzung der Fristen für die Prüfung von Anträgen auf einen befristeten Aufenthalt sowie der Ausschluss der Möglichkeit, gegen die zuständige Behörde eine Sanktion zu verhängen oder sie zur Zahlung einer Entschädigung an die Antragsteller zu verurteilen, mit dem Unionsrecht vereinbar sind.
30. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass nach Art. 34 Abs. 5 der Richtlinie 2016/801 jede Entscheidung, mit der ein Antrag für unzulässig erklärt oder abgelehnt wird, eine Verlängerung verweigert oder ein Aufenthaltstitel entzogen wird, in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß dem nationalen Recht mit einem Rechtsbehelf angefochten werden kann.
31. Demnach räumt Art. 34 Abs. 5 im Fall einer Entscheidung, mit der ein Antrag auf Zulassung in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu Studienzwecken abgelehnt wird, dem betreffenden Drittstaatsangehörigen ausdrücklich die Möglichkeit ein, gemäß den in der nationalen Rechtsordnung des Mitgliedstaats, der diese Entscheidung getroffen hat, vorgesehenen Modalitäten einen Rechtsbehelf einzulegen(13).
32. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Hinweis, dass der Rechtsbehelf gemäß dem nationalen Recht einzulegen ist, die Entscheidung über die Art und die verfahrensrechtliche Ausgestaltung der Rechtsbehelfe, die den Antragstellern im Anwendungsbereich der Richtlinie 2016/801 offenstehen, den Mitgliedstaaten überlassen hat. Allerdings sind die Art und die konkrete Ausgestaltung des Rechtsbehelfs nach Art. 34 Abs. 5 dieser Richtlinie unter Beachtung von Art. 47 der Charta zu bestimmen(14).
33. Insoweit ist zu beachten, dass der Anwendungsbereich der Charta, was das Handeln der Mitgliedstaaten betrifft, in ihrem Art. 51 Abs. 1 definiert ist, wonach sie für die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union gilt. Diese Bestimmung bestätigt die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach der die in der Unionsrechtsordnung garantierten Grundrechte in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung finden(15). Da der Fall des Ausgangsverfahrens unter die Richtlinie 2016/801 fällt, ist Art. 47 der Charta auf ihn anwendbar.
34. Folglich müssen, wie der Gerichtshof u. a. im Urteil Darvate(16) ausgeführt hat, obwohl es, soweit keine einschlägige Unionsregelung greift, Sache des innerstaatlichen Rechts der einzelnen Mitgliedstaaten ist, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus der Unionsrechtsordnung erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass der in Art. 47 der Charta verbürgte Anspruch auf effektiven gerichtlichen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall gewahrt ist.
35. Der Gerichtshof hat die Bedeutung von Art. 34 Abs. 5 der Richtlinie 2016/801 bereits erläutert, u. a. in den Urteilen Perle und Darvate. Aus dem Urteil Darvate ergibt sich zum einen, dass diese Bestimmung im Licht von Art. 47 der Charta nicht verlangt, dass dem Drittstaatsangehörigen, um die Ablehnung seines Antrags auf Zulassung zu Studienzwecken anzufechten, ein außerordentlicher Rechtsbehelf im Rahmen eines Dringlichkeitsverfahrens zur Verfügung stehen muss, und zwar selbst dann nicht, wenn die Einhaltung der Fristen des ordentlichen Rechtswegs den Verlauf seines Studiums gefährden könnte, oder ein Rechtsbehelf, in dessen Rahmen das Gericht befugt ist, vorläufige Maßnahmen anzuordnen, um den Behörden aufzugeben, erneut über die Erteilung der beantragten Aufenthaltserlaubnis zu Studienzwecken zu entscheiden, oder befugt ist, seine Beurteilung an die Stelle der Beurteilung der Behörden zu setzen oder selbst eine neue Entscheidung zu erlassen.
36. Zum anderen ergibt sich aus dem Urteil Perle, dass Art. 34 Abs. 5 der Richtlinie 2016/801 im Licht von Art. 47 der Charta dem nicht entgegensteht, dass der Rechtsbehelf gegen eine ablehnende Entscheidung in einer Nichtigkeitsklage besteht, ohne dass das Gericht befugt ist, seine eigene Beurteilung an die Stelle der Beurteilung der Behörden zu setzen oder eine neue Entscheidung zu erlassen, sofern die Bedingungen, unter denen dieser Rechtsbehelf eingelegt und gegebenenfalls das Nichtigkeitsurteil vollstreckt wird, den Erlass einer neuen, mit der Beurteilung des Gerichts im Einklang stehenden Entscheidung innerhalb kurzer Zeit ermöglichen, sodass für einen hinreichend sorgfältigen Drittstaatsangehörigen die volle Wirksamkeit seiner Rechte aus der Richtlinie 2016/801 gewährleistet wird(17).
37. Es besteht jedoch ein erheblicher Unterschied zwischen diesen Urteilen und dem Ausgangsverfahren. In den vorgenannten Rechtssachen betrafen die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen die Art und die Hinlänglichkeit der in den betreffenden nationalen Rechtsordnungen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe sowie die Frage, ob das Unionsrecht, einschließlich Art. 47 der Charta, die Mitgliedstaaten zur Schaffung zusätzlicher Rechtsbehelfe verpflichtet(18). Mit anderen Worten ging es darum, zu beurteilen, ob eine Nichtigkeitsklage hinreichend ist oder ob sie durch einen außerordentlichen Rechtsbehelf, durch vorläufige Maßnahmen oder durch die Zuerkennung der Befugnis für das Gericht, seine Beurteilung an die Stelle der Beurteilung der Behörden zu setzen, ergänzt werden muss.
38. Darum geht es im Ausgangsverfahren nicht. Das vorlegende Gericht sieht sich nicht mit der Frage konfrontiert, welche Rechtsbehelfe geschaffen werden müssten, um den Anforderungen von Art. 34 Abs. 5 der Richtlinie 2016/801 zu genügen, sondern mit der Frage, ob eine nationale Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar ist, die Rechtsbehelfe, die in der innerstaatlichen Rechtsordnung bereits vorgesehen sind und die normalerweise Drittstaatsangehörigen, die einen befristeten Aufenthaltstitel zu Studienzwecken beantragt haben, offenstünden, über einen längeren Zeitraum für unanwendbar erklärt.
39. In diesem Zusammenhang ist auf die Rechtsprechung hinzuweisen, nach der das Unionsrecht, einschließlich der Bestimmungen der Charta, die Mitgliedstaaten zwar nicht dazu verpflichtet, neben den im nationalen Recht bereits vorgesehenen Rechtsbehelfen neue zu schaffen, es jedoch nach dem System der nationalen Rechtsordnung einen Rechtsbehelf geben muss, mit dem wenigstens inzident die Wahrung der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleistet werden kann(19).
40. Im vorliegenden Fall geht jedoch, wie die Kommission anführt und vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht zu treffenden Feststellungen, aus dem Vorabentscheidungsersuchen nicht hervor, dass den Betroffenen während des Zeitraums der Anwendung von Art. 100d des Gesetzes vom 12. März 2022 neben den durch diese Bestimmung für unanwendbar erklärten Rechtsbehelfen ein anderer Rechtsbehelf zur Verfügung steht, der es ihnen ermöglicht, die Untätigkeit der zuständigen Verwaltungsbehörde feststellen zu lassen oder eine Entschädigung für den erlittenen Schaden zu erhalten. Es scheint mir jedoch dem Grundgedanken einer harmonisierten Höchstfrist, wie sie in Art. 34 Abs. 1 der Richtlinie 2016/801 vorgesehen ist, inhärent zu sein, dass der Antragsteller im nationalen Recht über wirksame Mittel verfügen muss, um gegen eine Untätigkeit oder Verschleppung seitens der Behörden vorzugehen, die die Bedeutung dieser Frist aushöhlen würde.
41. Nach ständiger Rechtsprechung ist es zudem mangels einschlägiger Unionsregeln nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats, die verfahrensrechtlichen Modalitäten der Rechtsbehelfe, die zum Schutz der Rechte der Bürger bestimmt sind, festzulegen, vorausgesetzt allerdings, dass sie nicht ungünstiger sind als diejenigen, die gleichartige Sachverhalte regeln, die dem innerstaatlichen Recht unterliegen (Äquivalenzgrundsatz), und dass sie die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz)(20).
42. Im Ausgangsverfahren ergibt sich meines Erachtens ein Problem unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzgrundsatzes, wenn der nationale Gesetzgeber Rechtsbehelfe für unanwendbar erklärt, die in einer Situation wie der des Ausgangsverfahrens grundsätzlich einer Gruppe von Personen offenstünden, nämlich „Ausländern“ im Sinne von Art. 100d Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes vom 12. März 2022, die sich gegen die Untätigkeit der Behörden im Rahmen der Entscheidung über ihre Anträge auf einen befristeten Aufenthaltstitel zu Studienzwecken zur Wehr setzen wollen, während diese Rechtsbehelfe polnischen Staatsangehörigen weiterhin zur Verfügung stehen, die gegen die Untätigkeit der Behörden in anderen Situationen vorgehen wollen, in denen die Verwaltungsbehörden nicht über einen Antrag entscheiden, der ausschließlich dem innerstaatlichen Recht unterliegt.
43. Es bleibt jedoch der besondere Kontext zu berücksichtigen, in dem die streitgegenständliche Bestimmung erlassen wurde, nämlich die Aggression der Russischen Föderation gegen die Ukraine und der erhebliche Zustrom von Menschen nach Polen. Es ist daher zu prüfen, welche Bedeutung dieser Umstand, der vom vorlegenden Gericht angeführt und von der polnischen Regierung geltend gemacht worden ist, für die Beurteilung nach Unionsrecht und damit für die Beantwortung der Vorlagefragen haben kann.
Argument der höheren Gewalt
44. Meines Erachtens wäre es schwer zu rechtfertigen, die Vereinbarkeit von Art. 100d des Gesetzes vom 12. März 2022 mit der Richtlinie 2016/801 zu beurteilen, ohne die Umstände zu berücksichtigen, die die polnische Regierung als Grund für den Erlass dieser Bestimmung anführt. Nach dem Vortrag der polnischen Regierung habe der erhebliche Zustrom von Vertriebenen aus der Ukraine infolge der russischen Aggression den Verwaltungsapparat gelähmt und stelle einen Fall höherer Gewalt(21) dar, der den Erlass außerordentlicher und vorläufiger nationaler Maßnahmen, wie die Unanwendbarkeit der in Art. 100d Abs. 3 dieses Gesetzes genannten Rechtsbehelfe, rechtfertige.
45. Insoweit ist festzustellen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Begriff „höhere Gewalt“ ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse bezeichnet, auf die derjenige, der sich darauf beruft, keinen Einfluss hat und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können(22). Hinzuzufügen ist, dass die Bedeutung dieses Begriffs, da er nicht auf allen Anwendungsgebieten des Unionsrechts den gleichen Inhalt hat, anhand des rechtlichen Rahmens zu bestimmen ist, innerhalb dessen er seine Wirkungen entfalten soll(23).
46. Aus der Rechtsprechung ergibt sich auch, dass der Gerichtshof im Rahmen von Vertragsverletzungsklagen nach Art. 258 AEUV ausnahmsweise anerkennen kann, dass höhere Gewalt eine Rechtfertigung dafür sein kann, dass ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nicht nachkommt, sofern die Bedingungen, die einen Fall höherer Gewalt begründen, erfüllt sind. Ein Mitgliedstaat, der „zeitweise“ auf „unüberwindliche“ Schwierigkeiten stößt, kann sich unter diesem Aspekt nur für den Zeitraum auf höhere Gewalt berufen, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten unbedingt erforderlich ist(24).
47. Wie Generalanwältin Medina jedoch in ihren Schlussanträgen in der Rechtssache Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth u. a.(25) festgestellt hat, sind die Anforderungen an eine solche Rechtfertigung besonders streng. Die Berufung auf höhere Gewalt ist nur zulässig, wenn der hinreichende Nachweis erbracht wird, dass es objektiv unmöglich ist, die sich aus dem Unionsrecht ergebenden Verpflichtungen einzuhalten. Selbst bei ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Ereignissen bleibt ein Mitgliedstaat verpflichtet, alle in seiner Macht stehenden Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung des Unionsrechts zu gewährleisten.
48. Insbesondere ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Auswirkungen eines Falls höherer Gewalt nicht länger andauern können als die Zeit, die eine Verwaltung bei Anwendung gewöhnlicher Sorgfalt objektiv benötigt, um die Situation zu bewältigen und sich auf sie einzustellen(26). Darüber hinaus muss der Mitgliedstaat konkrete und genaue Umstände vortragen, um einen Fall „höherer Gewalt“ begründen zu können(27), und die angeführten Ereignisse müssten zudem von kurzer Dauer sein und begrenzte Auswirkungen haben(28).
49. Nach alledem kann sich ein Mitgliedstaat, der zeitweise auf unüberwindliche Schwierigkeiten stößt, auf höhere Gewalt berufen, allerdings nur für den Zeitraum, der zur Überwindung dieser Schwierigkeiten erforderlich ist(29).
50. Im Ausgangsverfahren ist es Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände zu entscheiden, ob der Zustrom von Vertriebenen nach Polen infolge der Aggression der Russischen Föderation gegen die Ukraine seit Februar 2022 einen Fall höherer Gewalt darstellen kann, der den Erlass außerordentlicher und vorläufiger nationaler Maßnahmen, wie die Unanwendbarkeit der in Art. 100d Abs. 3 des Gesetzes vom 12. März 2022 genannten Rechtsbehelfe, rechtfertigen kann.
51. Um dem vorlegenden Gericht jedoch sachdienliche Hinweise zu geben, ist es meines Erachtens angezeigt, mehrere Gesichtspunkte herauszugreifen, die das vorlegende Gericht bei seiner Beurteilung des Vorliegens eines Falls höherer Gewalt im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs berücksichtigen könnte.
52. Erstens könnte das vorlegende Gericht den zeitlichen Aspekt berücksichtigen. Wenn der Zustrom mit Ereignissen im Jahr 2022 in Zusammenhang steht, wäre zu beurteilen, inwieweit aufeinanderfolgende Verlängerungen der Unmöglichkeit für Drittstaatsangehörige, die in Art. 100d Abs. 3 des Gesetzes vom 12. März 2022 genannten Rechtsbehelfe einzulegen, bis zum 30. September 2025 noch als Folge eines ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Ereignisses angesehen werden können.
53. Zweitens wäre zu prüfen, ob die zuständigen Behörden eine weniger drastische Maßnahme in Betracht gezogen haben, wie etwa eine gezielte Anpassung der Fristen, eine Priorisierung bestimmter Fälle, Übergangsregelungen oder eine zeitliche Abstufung der Anwendung der in Rede stehenden Maßnahme.
54. Drittens wäre zu beurteilen, ob der nationale Gesetzgeber die Notwendigkeit und die Verlängerung der streitgegenständlichen Maßnahme mit konkreten und nachprüfbaren Nachweisen untermauert hat. Das vorlegende Gericht könnte u. a. untersuchen, ob sich das Gesetz oder seine Begründung auf Daten stützt, die beispielsweise die Entwicklung der Zahl der Anträge, die tatsächlichen Bearbeitungskapazitäten, die Verteilung der Verwaltungsaufgaben oder die nachgewiesene Unmöglichkeit, auf andere Lösungen zurückzugreifen, betreffen. Das Fehlen solcher Daten oder das Fehlen einer Argumentation, die diese Aspekte mit der Entscheidung für einen allgemeinen Ausschluss der betreffenden Rechtsbehelfe in Verbindung bringt, wäre meiner Meinung nach geeignet, das Argument der höheren Gewalt zu schwächen.
55. Nach alledem ist auf die Vorlagefragen meiner Ansicht nach zu antworten, dass Art. 34 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2016/801 in Verbindung mit Art. 47 der Charta dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die – sofern keine höhere Gewalt im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorliegt – die im nationalen Recht vorgesehene Möglichkeit, einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf gegen die Untätigkeit oder die Säumnis der zuständigen Verwaltungsbehörde bei der Prüfung eines Antrags auf einen Aufenthaltstitel zu Studienzwecken einzulegen und eine Entscheidung über diesen Antrag innerhalb einer bestimmten Frist zu erwirken, für einen Drittstaatsangehörigen ausschließt.
Ergebnis
56. Im Licht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Woiwodschaftsverwaltungsgericht Gliwice, Polen) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
Art. 34 Abs. 1 und 3 der Richtlinie (EU) 2016/801 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst, Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit in Verbindung mit Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Regelung entgegensteht, die – sofern keine höhere Gewalt im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorliegt – die im nationalen Recht vorgesehene Möglichkeit, einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf gegen die Untätigkeit oder die Säumnis der zuständigen Verwaltungsbehörde bei der Prüfung eines Antrags auf einen Aufenthaltstitel zu Studienzwecken einzulegen und eine Entscheidung über diesen Antrag innerhalb einer bestimmten Frist zu erwirken, für einen Drittstaatsangehörigen ausschließt.
1 Originalsprache: Französisch.
2 ABl. 2016, L 132, S. 21.
3 ABl. 2022, L 71, S. 1.
4 ABl. L, 2024/1836.
5 Dz. U. 2022, Pos. 583.
6 Dz. U. 2025, Pos. 337 (im Folgenden: Gesetz vom 12. März 2022).
7 Dz. U. 2024, Pos. 769.
8 Dz. U. 2024, Pos. 935.
9 Obwohl das vorlegende Gericht auch die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte (Art. 2 und Art. 6 Abs. 3 EUV), den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 52 Abs. 1 der Charta im Licht von Art. 51 Abs. 1 der Charta in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 EUV), den Grundsatz des Vorrangs und der Wirksamkeit des Unionsrechts (Art. 4 Abs. 3 EUV) sowie das Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41 Abs. 1 bis 4 der Charta in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Charta und Art. 6 Abs. 1 EUV), die Art. 10 und 18 AEUV, Art. 20 und Art. 21 Abs. 1 und 2 der Charta und Art. 67 Abs. 4 AEUV anführt, bin ich der Ansicht, dass sich die Antwort des Gerichtshofs ausschließlich auf Art. 34 der Richtlinie 2016/801 in Verbindung mit Art. 47 der Charta stützen kann. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es im Rahmen des durch Art. 267 AEUV eingeführten Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof dessen Aufgabe ist, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits sachdienliche Antwort zu geben. Hierzu kann er die ihm vorgelegten Fragen umformulieren und seine Auslegung gegebenenfalls ausschließlich auf die relevanten Bestimmungen unter denjenigen beschränken, die Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens sind. Vgl. z. B. Urteil vom 26. Januar 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Registrierung biometrischer und genetischer Daten durch die Polizei) (C‑205/21, EU:C:2023:49, Rn. 77), in dem der Gerichtshof die dritte vom vorlegenden Gericht gestellte Vorlagefrage umformuliert.
10 Die Republik Polen hat diese Verpflichtung in Art. 112a Abs. 1 des Ausländergesetzes umgesetzt, der eine Frist von 60 Tagen vorsieht.
11 Vgl. 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 2016/801. Darüber hinaus heißt es im dritten Erwägungsgrund dieser Richtlinie: „Die Zuwanderung aus Drittstaaten ist ein Weg, um den Bedarf an hoch qualifizierten Personen in der Union zu decken; insbesondere Studenten und Forscher sind zunehmend gefragt. Durch ihren Beitrag zu intelligentem, nachhaltigem und integrativem Wachstum und somit zu den Zielen der Strategie Europa 2020 sind sie als Humankapital für die Union ausgesprochen wichtig.“ Zum Ziel der Richtlinie 2016/801 im Sinne der Erwägungsgründe 3 und 14 vgl. Urteil vom 29. Juli 2024, Perle (C‑14/23, im Folgenden: Urteil Perle, EU:C:2024:647, Rn. 45).
12 Vgl. entsprechend Urteil vom 27. Juni 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, Rn. 34 bis 38). Vgl. auch 30. Erwägungsgrund der Richtlinie 2016/801, in dem es heißt: „Wenn die allgemeinen und besonderen Zulassungsbedingungen erfüllt sind, sollten die Mitgliedstaaten innerhalb einer bestimmten Frist einen Aufenthaltstitel ausstellen. Wenn ein Mitgliedstaat lediglich in seinem Hoheitsgebiet Aufenthaltserlaubnisse erteilt und sämtliche Zulassungsbedingungen dieser Richtlinie erfüllt sind, sollte dieser Mitgliedstaat dem betreffenden Drittstaatsangehörigen das erforderliche Visum ausstellen und gewährleisten, dass die zuständigen Behörden zu diesem Zweck wirksam zusammenarbeiten. Stellt der Mitgliedstaat keine Visa aus, sollte er dem betreffenden Drittstaatsangehörigen eine gleichwertige Erlaubnis erteilen, die ihm die Einreise ermöglicht.“
13 Vgl. Urteil Perle (Rn. 61) und Urteil vom 19. Juni 2025, Darvate u. a. (C‑299/23, im Folgenden: Urteil Darvate, EU:C:2025:461, Rn. 27).
14 Vgl. Urteil Darvate (Rn. 28 und 29).
15 Vgl. Urteil vom 10. März 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
16 Urteil Darvate (Rn. 30). Vgl. auch Urteil vom 14. Mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU und C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, Rn. 142 und die dort angeführte Rechtsprechung).
17 Vgl. Urteile Perle (Rn. 67) und Darvate (Rn. 45 und 46).
18 Vgl. insoweit Urteil Darvate (Rn. 33).
19 Vgl. in diesem Sinne Urteil Darvate (Rn. 33). Vgl. auch Urteile vom 13. März 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, Rn. 40), und vom 24. Oktober 2018, XC u. a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, Rn. 51).
20 Vgl. Urteile vom 13. Dezember 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, Rn. 26), und vom 10. März 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, Rn. 43).
21 Die polnische Regierung bezieht sich insoweit auf die Erwägungsgründe 3 und 7 des Durchführungsbeschlusses 2022/382, die die russische Aggression als unvorhersehbar, grundlos und ungerechtfertigt qualifizierten, um zu argumentieren, dass damit bestätigt werde, dass der Massenzustrom von Vertriebenen aus der Ukraine die von der Rechtsprechung des Gerichtshofs herausgearbeiteten Voraussetzungen erfülle, um einen Fall „höherer Gewalt“ anzunehmen. Sie beruft sich ferner auf den siebten Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2024/1836, wonach die Ankunft zahlreicher weiterer Menschen aus der Ukraine nicht habe ausgeschlossen werden können und die Effizienz der nationalen Asylsysteme weiterhin bedroht sei. Ich stelle meinerseits fest, dass der Wortlaut der hier zitierten Erwägungsgründe als solcher weder die russische Aggression in der Ukraine als „unvorhersehbaren“ Umstand noch den Zustrom von Vertriebenen aus diesem Land als „höhere Gewalt“ bezeichnet.
22 Vgl. Urteil vom 30. September 2021, Cour des comptes/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, Rn. 781).
23 Vgl. Urteil vom 25. Januar 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, Rn. 53 und 54 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
24 Vgl. Urteil vom 25. Januar 2024, Kommission/Irland (Trihalogenmethane im Trinkwasser) (C‑481/22, EU:C:2024:85, Rn. 92). Vgl. hierzu Schlussanträge der Generalanwältin Medina in der Rechtssache Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth u. a. (C‑97/24, EU:C:2025:269, Nr. 36).
25 C‑97/24, EU:C:2025:269, Nr. 37. Generalanwältin Medina fügt in eben dieser Nummer ihrer Schlussanträge hinzu: „Wie aus der Formulierung ,zeitweise … unüberwindliche Schwierigkeiten‘ deutlich wird, hat die enge Auslegung des Begriffs der höheren Gewalt außerdem zur Folge, dass die unionsrechtliche Verpflichtung nur für die Dauer des Ereignisses und für einen angemessen kurzen Zeitraum ausgesetzt werden kann, wenn das Ereignis, das die Unmöglichkeit ihrer Erfüllung verursacht, vorübergehend ist.“
26 Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juli 1985, Kommission/Italien (101/84, EU:C:1985:330, Rn. 16).
27 Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2012, Kommission/Italien (C‑68/11, EU:C:2012:815, Rn. 65).
28 Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Januar 2024, Kommission/Irland (Trihalogenmethane im Trinkwasser) (C‑481/22, EU:C:2024:85, Rn. 93).
29 Vgl. Schlussanträge der Generalanwältin Medina in der Rechtssache Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth u. a. (C‑97/24, EU:C:2025:269, Nr. 40).
Im Übrigen ist es meines Erachtens angezeigt, die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) in ähnlichen Fällen zu berücksichtigen, in denen sich ein Staat auf einen Migrationsdruck beruft, um einen Eingriff in die Effektivität der den Betroffenen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe zu rechtfertigen. Dieser Verweis ist umso relevanter, als in den Fällen, in denen die Charta Rechte festschreibt, die den in der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechten entsprechen, Art. 52 Abs. 3 der Charta, unbeschadet der Autonomie des Unionsrechts, die notwendige Übereinstimmung zwischen diesen Rechten gewährleisten will. So stellte der EGMR beispielsweise in dem Fall, der dem Urteil des EGMR vom 13. Dezember 2012, De Souza Ribeiro/Frankreich [GC], CE:ECHR:2012:1213JUD002268907, zugrunde lag und der die Abschiebung eines brasilianischen Staatsbürgers aus Guayana betraf, die etwa 50 Minuten nach der Einreichung eines Aussetzungsantrags bei einem Gericht vollstreckt wurde, fest, dass die außerordentlich schnelle Vollstreckung der Maßnahme, die ausschließlich auf der Entscheidung der Präfekturbehörde beruhte, die praktische Folge hatte, dass bestehende Rechtsbehelfe unwirksam und somit nicht verfügbar waren (§ 95), und dass der Beschwerdeführer nicht in den Genuss einer hinreichend gründlichen und unter Gewährleistung angemessener Verfahrensgarantien durchgeführten Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Maßnahme durch eine innerstaatliche Instanz gekommen ist (§ 96). Der EGMR stellte bei dieser Gelegenheit fest, dass die geografische Lage Guayanas, der starke Migrationsdruck, dem das Land ausgesetzt war, sowie die vom beklagten Staat angeführte Gefahr einer Überlastung der Gerichte als solche weder die gesetzlich vorgesehene Ausnahmeregelung noch deren Funktionsweise rechtfertigten. Der EGMR führte aus, dass das Ermessen, über das die Staaten hinsichtlich der Art und Weise der Umsetzung von Art. 13 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten verfügen, nicht dazu führen darf, dass den Betroffenen verfahrensrechtliche Mindestgarantien gegen willkürliche Abschiebungen vorenthalten werden (§ 97). Zwar ging es in diesem Fall um die Abschiebung im Zusammenhang mit irregulärer Migration und nicht um das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Verfahren betreffend einen Aufenthalt zu Studienzwecken. Ich bin jedoch der Ansicht, dass der Fall dennoch eine Erwägung von allgemeiner Bedeutung veranschaulicht, nämlich dass der Migrationsdruck, selbst wenn er mit der Gefahr einer erheblichen Erhöhung der Belastung der Gerichte einhergeht, nicht rechtfertigen kann, dass der Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz ausgehöhlt wird.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 10 und 18 AEUV
Art. 149 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 153 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 6 Abs. 3 EUV
Art. 6 Abs. 1 EUV
Art. 4 Abs. 3 EUV
Art. 6 Abs. 1 EUV
Art. 2 EUV
Art. 6 Abs. 1 und 3 EUV
Art. 18 AEUV
Art. 2 EUV
Art. 67 Abs. 4 AEUV
Art. 258 AEUV
Art. 4 Abs. 3 EUV
Art. 267 AEUV