Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-01-16, Aktenzeichen OVG 12 B 31.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:0116.OVG12B31.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Dem grundsätzlich gegebenen Informationsanspruch des Bürgers steht im Fall der Akteneinsicht im Rahmen einer Dienstaufsichtsbeschwerde der Ausschlussgrund des § 17 Abs 4 IFG Bln (juris: InfFrG BE) entgegen.(Rn.18)
2. Auskünfte aus der Personalakte an Dritte dürfen grundsätzlich nur mit Einwilligung erteilt werden, es sei denn die Abwehr einer erheblichen Beeinträchtigung des Gemeinwohls oder der Schutz berechtigter höherrangiger Interessen des Dritten erfordert zwingend die Auskunftserteilung.(Rn.19)
3. Eine Stellungnahme des Beamten zu einer Dienstaufsichtsbeschwerde unterliegt der Pflicht zur vertraulichen Behandlung der Personalakte, wenn die Dienstaufsichtsbeschwerde das persönliche Verhalten des Beamten betrifft und sich nach Prüfung durch den Dienstherrn als begründet erweist.(Rn.21)
4. Ob der mit der Pflicht zur vertraulichen Behandlung von Personalaktendaten einhergehende Schutz des Persönlichkeitsrechts des Beamten in gleicher Weise berührt ist, wenn sich eine Beschwerde nach Prüfung durch den Dienstherrn als unbegründet erweist, bleibt offen.(Rn.22)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwal-tungsgerichts Berlin vom 5. Mai 2011 geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Akteneinsicht im Zusammenhang mit einer von ihm erhobenen Dienstaufsichtsbeschwerde.
Mit Schreiben vom 16. Februar 2010 erstattete der Kläger beim Polizeipräsidenten in Berlin Dienstaufsichtsbeschwerde gegen einen Polizeibeamten, mit der er sich darüber beschwerte, dass der Beamte während seiner Dienstzeit zu privaten Zwecken ein Formular für einen Kfz-Kaufvertrag erworben habe. Nachdem ihn der Polizeipräsident mit Schreiben vom 15. März 2010 über die eingeholte Stellungnahme des betroffenen Beamten informierte, beantragte der Kläger unter Hinweis auf die „nachweislich unwahre“ Einlassung des Beamten mit Schreiben vom 21. März 2010 „ zur Wahrheitsfindung“ Akteneinsicht in den Beschwerdevorgang.
Mit Bescheid vom 8. Juli 2010 lehnte der Polizeipräsident den Antrag sowie weitere Akteneinsichtsanträge des Klägers zu anderen von ihm erhobenen Dienstaufsichtsbeschwerden wegen angeblich privater Verrichtungen von Polizeibeamten ab. Zur Begründung verwies er darauf, dass die Unterlagen zu den vom Kläger erhobenen Vorwürfen im Falle einer begründeten „Verhaltensbeschwerde“ als Personalaktendaten zu bewerten seien. Eine Einsichtnahme durch Dritte in diese Daten sei nach dem Landesbeamtengesetz (LBG) ausgeschlossen. Soweit es sich um unbegründete Beschwerden handele, seien die Unterlagen gemäß § 89 LBG unverzüglich zu vernichten und stünden damit für eine Akteneinsicht nicht zur Verfügung. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies der Beklagte unter Hinweis auf die vertrauliche Behandlung von Personalaktendaten mit Widerspruchsbescheid vom 6. August 2010 zurück.
Im daraufhin eingeleiteten Klageverfahren hat der Kläger begehrt, den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der vorgenannten Bescheide zu verpflichten, ihm Akteneinsicht in die dienstliche Äußerung des Beamten zur Dienstaufsichtsbeschwerde vom 16. Februar 2010 unter Schwärzung der Namen der polizeilichen Mitarbeiter zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 5. Mai 2011 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Dem Kläger stehe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes (IFG Bln) ein Anspruch auf die begehrte Akteneinsicht zu. Auf Ausschlussgründe könne sich der Beklagte nicht mit Erfolg berufen. Insbesondere könne der Informationszugang nicht gemäß § 17 Abs. 4 IFG Bln wegen einer auf Bundesrecht beruhenden Geheimhaltungspflicht versagt werden. Nach § 50 Satz 3 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) sei die Personalakte eines Beamten zwar vertraulich zu behandeln. Die hier streitgegenständliche Stellungnahme gehöre jedoch nicht zu den Personalaktendaten des betroffenen Beamten. Unter Berücksichtigung des beamtenrechtlichen Schutz- und Fürsorgegedankens seien nicht alle Informationen aus Dienstaufsichtsbeschwerdevorgängen generell als vertraulich zu behandelnde Personalaktendaten anzusehen. Ein Beschwerdevorgang, der das Verhalten eines Beamten betreffe, sei vielmehr nur dann materieller Bestandteil der Personalakte, wenn sich die Beschwerde als begründet erweise; nur insoweit bedürfe der Beamte des Schutzes seines Dienstherrn. Andernfalls verblieben Beschwerdeschreiben, Vermerke und Antwortschreiben allein in der Sachakte über die Dienstaufsichtsbeschwerde. Für die Information, dass eine Verletzung von Dienstpflichten nicht habe festgestellt werden können, sei ein besonderes Schutzbedürfnis nicht ersichtlich. So liege der Fall hier; nach den Angaben des Beklagten sei die in Rede stehende Dienstaufsichtsbeschwerde als „nicht klärbar“ abgeschlossen worden. Der Schutz personenbezogener Daten nach § 6 Abs. 1 IFG Bln und der Ausschlussgrund des § 10 Abs. 4 IFG Bln stünden der begehrten Akteneinsicht gleichfalls nicht entgegen.
Gegen die vorgenannte Entscheidung richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten.
Er macht geltend, das Verwaltungsgericht habe den Ausschlussgrund des § 17 Abs. 4 IFG Bln zu Unrecht verneint. Die streitgegenständliche Stellungnahme des Beamten gehöre zur Personalakte im materiellen Sinne, die nach § 50 Satz 3 BeamtStG vertraulich zu behandeln sei. Dies gelte unabhängig davon, ob die Beschwerde im Ergebnis begründet oder unbegründet sei. Bei einer Dienstaufsichtsbeschwerde handele es sich - ebenso wie bei einem Disziplinarvorgang - schon der Natur nach um einen Vorgang, der in unmittelbarem inneren Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis des Beamten stehe. Auch unbegründete Beschwerden seien daher aufgrund ihres direkten Bezugs zum Dienstverhältnis Teil der Personalakte. Der beamtenrechtliche Schutz- und Fürsorgegedanke greife auch bei dieser Art von Beschwerden ein.
Unabhängig davon sei der hier streitgegenständliche Beschwerdevorgang in jedem Fall Bestandteil der Personalakte des betroffenen Beamten, da er fehlerhaft als „unklärbar“ eingestuft worden sei. Zwar habe der vom Kläger behauptete private Erwerb eines Kaufvertragsformulars während der Dienstzeit wegen unterschiedlicher Aussagen nicht geklärt werden können. Der Beamte habe in seiner Stellungnahme jedoch eingeräumt, sich zu privaten Zwecken nach einem Kaufvertrag erkundigt zu haben. Entgegen der ursprünglichen Einschätzung sei die Beschwerde daher im Ergebnis als begründet anzusehen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. Mai 2011 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt im Wesentlichen die erstinstanzliche Entscheidung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und den vom Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung des Senats gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Dem Kläger steht kein Anspruch auf die begehrte Akteneinsicht zu; die angefochtenen Bescheide des Beklagten sind rechtmäßig und verletzen ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Anspruchsgrundlage für das Informationsbegehren des Klägers ist § 3 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln. Danach hat jeder Mensch nach Maßgabe des Gesetzes gegenüber den in § 2 genannten öffentlichen Stellen nach seiner Wahl ein Recht auf Einsicht in oder Auskunft über den Inhalt der von der öffentlichen Stelle geführten Akten. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen der Vorschrift als erfüllt angesehen. Der Polizeipräsident in Berlin gehört als Behörde des Landes Berlin zu den informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln. Bei dem Vorgang zur Dienstaufsichtsbeschwerde des Klägers, der die dienstliche Stellungnahme des betroffenen Beamten enthält, handelt es sich auch um eine Akte im Sinne der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 2 IFG Bln.
2. Dem danach grundsätzlich gegebenen Informationsanspruch des Klägers steht nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats jedoch der Ausschlussgrund des § 17 Abs. 4 IFG Bln entgegen.
Zu den auf Bundesrecht beruhenden Geheimhaltungspflichten, die nach der genannten Vorschrift unberührt bleiben, gehört auch die in § 50 Satz 3 BeamtStG für Landesbeamte geregelte Pflicht zur vertraulichen Behandlung der Personalakte (vgl. Urteil des Senats vom 27. Januar 2011 - OVG 12 B 69.07 - juris Rn. 30). Auskünfte aus der Personalakte an Dritte dürfen grundsätzlich nur mit Einwilligung der Beamtin oder des Beamten erteilt werden, es sei denn die Abwehr einer erheblichen Beeinträchtigung des Gemeinwohls oder der Schutz berechtigter höherrangiger Interessen des Dritten erfordert zwingend die Auskunftserteilung (§ 50 Satz 5 BeamtStG, § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG). Eine solche Einwilligung ist vorliegend unstreitig nicht erteilt worden. Ebenso wenig sind die Voraussetzungen für eine Auskunftserteilung ohne Einwilligung erfüllt.
Nach dem Vorbringen im Berufungsverfahren unterliegt die streitgegenständliche Stellungnahme des Beamten zur Dienstaufsichtsbeschwerde des Klägers der Pflicht zur vertraulichen Behandlung der Personalakte. Nach § 50 Satz 2 BeamtStG gehören zur Personalakte alle Unterlagen, die die Beamtin oder den Beamten betreffen, soweit sie mit dem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen (Personalaktendaten). Die Legaldefinition geht von einem materiellen Personalaktenbegriff aus, der für die Zuordnung eines Vorgangs zur Personalakte allein auf dessen Inhalt, nicht aber auf die formelle Art der Registrierung und Aufbewahrung abstellt (BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 2006 - 1 DB 1/06 - juris Rn. 7; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl. 2013, § 12 Rn. 14). Mit Blick auf den Zweck der Personalakte, ein möglichst vollständiges Bild über den beruflichen Werdegang und die Persönlichkeit des Beamten zu geben, stehen danach alle Unterlagen in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang mit dem konkreten Dienstverhältnis, die die Rechtsstellung oder dienstliche Verwendung des Beamten zum Gegenstand haben oder in sonstiger Weise in seine Rechten und Pflichten eingreifen (vgl. BT-Drs. 12/544 S. 11 zur Neuregelung des Personalaktenrechts durch das Neunte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften).
Ein den vorstehenden Anforderungen entsprechender unmittelbarer innerer Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis liegt auch bei Dienstaufsichtsbeschwerden vor, die - wie hier - das persönliche Verhalten des Beamten betreffen und sich nach Prüfung durch den Dienstherrn als begründet erweisen (vgl. Beschluss des Senats vom 16. Dezember 2010 - OVG 12 M 21.10 - juris Rn. 6). Wird eine Verletzung von Dienstpflichten festgestellt, enthält der Beschwerdevorgang Angaben über die Persönlichkeit oder die Arbeit des Beamten, die für seine Rechtsstellung oder seine dienstliche Verwendung relevant sind oder relevant sein können und damit zur Personalakte im materiellen Sinne gehören (Schnellenbach, a.a.O., § 12 Rn. 11; Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 7. Aufl. 2014, Rn. 225 sowie Fußnote 640; Reich, BeamtStG, 2. Aufl. 2012, § 50 Rn. 3). Von einer solchen Zuordnung ist offensichtlich auch der Gesetzgeber ausgegangen; ausweislich der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs zur Neuregelung des Personalaktenrechts werden mit dem Dienstverhältnis zusammenhängende, nicht disziplinarrechtlich verfolgte Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen vom materiellen Personalaktenbegriff umfasst, soweit sie sich als begründet oder zutreffend erweisen (vgl. BT-Drs. 12/544 S. 16).
Ob der mit der Pflicht zur vertraulichen Behandlung von Personalaktendaten einhergehende Schutz des Persönlichkeitsrechts des Beamten in gleicher Weise berührt ist, wenn sich eine Beschwerde nach Prüfung durch den Dienstherrn als unbegründet erweist, bedarf keiner Entscheidung. Die vom Verwaltungsgericht für grundsätzlich bedeutsam erachtete Frage, ob das Personalaktengeheimnis auch dann eingreift, wenn eine Verletzung von Dienstpflichten nicht festgestellt werden kann, stellt sich im Berufungsverfahren nicht. Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass sich seine ursprüngliche Einschätzung der Dienstaufsichtsbeschwerde des Klägers als fehlerhaft erwiesen hat. Der vom Kläger erhobene Vorwurf habe wegen unterschiedlicher Aussagen zwar nicht vollständig geklärt werden können. Der betroffene Beamte habe in seiner dienstlichen Stellungnahme jedoch eingeräumt, sich während der Dienstzeit zu privaten Zwecken nach einem Kfz-Kaufvertrag erkundigt zu haben. Soweit damit tatsächlich ein Fehlverhalten vorgelegen habe, sei die Beschwerde begründet. Diese Einschätzung entspricht erkennbar der Sachverhaltsbewertung, die dem Kläger bereits mit Schreiben des Polizeipräsidenten vom 15. März 2010 mitgeteilt worden war und begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte für eine etwaige missbräuchliche Bewertung seitens des Beklagten mit dem Ziel, die für Personalaktendaten geltende Geheimhaltungspflicht zu begründen. In Fällen, in denen die Bewertung eines Beschwerdevorgangs nachträglich ohne nachvollziehbare Gründe geändert oder der Dienstherr eine offenkundig unbegründete Beschwerde fehlerhaft als begründet ansieht und zur Personalakte nimmt, dürfte eine Berufung auf den Ausschlussgrund des § 17 Abs. 4 IFG Bln i.V.m. § 50 Satz 3 BeamtStG zwar ausscheiden. Eine derartige Fallkonstellation ist jedoch vorliegend ersichtlich nicht gegeben.
Soweit dem Informationsbegehren des Klägers danach bereits die Vertraulichkeit von Personalaktendaten entgegensteht, kommt es auf die weiteren vom Verwaltungsgericht geprüften Ausschlussgründe nicht an.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 89 LBG
§ 711 ZPO
§ 17 Abs 4 IFG
§ 17 Abs. 4 IFG
§ 6 Abs. 1 IFG
§ 10 Abs. 4 IFG
§ 50 Satz 3 BeamtStG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 3 Abs. 2 IFG
§ 50 Satz 5 BeamtStG
§ 88 Abs. 2 Satz 1 LBG
§ 50 Satz 2 BeamtStG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 K 132.10
7 B 12/14
12 B 69.07
1 DB 1/06
12 M 21.10