Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-11-17, Aktenzeichen 20 L 724/08.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2008:1117.20L724.08PVL.00

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wird abgelehnt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der schriftsätzlich gestellte Antrag des Antragstellers,
im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig, bis zur Entscheidung in der Hauptsache festzustellen, dass ihm ein Freistellungskontingent in Höhe von 127,5 Stunden für 5 Regelfreistellungen zusteht,
hat keinen Erfolg. Der Antrag ist unbegründet. Der Antragsteller hat - jedenfalls - einen Verfügungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.
Der Antragsteller stützt sein Antragsbegehren auf Gewährung eines Freistellungskontingents von 127,5 Stunden ausschließlich auf die von ihm angenommene Verfassungswidrigkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW. Nach dieser Vorschrift, die die Rechtsverhältnisse der Lehrerpersonalräte regelt, ist bei örtlichen Personalräten auf der Ebene der Bezirksregierung - wie hier - das Freistellungskontingent abweichend von § 42 Abs. 4 Sätze 4 und 5 LPVG NRW jeweils um ein Sechstel zu verringern.
Mit seiner verfassungsrechtlichen Argumentation vermag der Antragsteller im Eilrechtsschutzverfahren nicht durchzudringen. Das aus Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) abgeleitete Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes gebietet in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes den Erlass einer anordnenden Entscheidung - hier: einer einstweiligen Verfügung - trotz einer dem geltend gemachten Anspruch entgegenstehenden Norm (nur) dann, wenn 1. das Gericht erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht hat oder von der Unvereinbarkeit der Norm überzeugt und nach seiner Auffassung damit zu rechnen ist, dass im Hauptsacheverfahren nach einem entsprechenden Vorlagebeschluss und der vom Bundesverfassungsgericht zu treffenden Entscheidung der Antragsteller obsiegen werde und 2. ohne den Erlass der vorläufigen Regelung eine Durchsetzung des Anspruchs im Hauptsacheverfahren endgültig vereitelt würde.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 10. April 1992 - 12 B 2298/90 -, Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1993, 272 und vom 2. Juli 1992 - 6 B 713/92 -, ZBR 1993, 94.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Die Fachkammer hat keine erheblichen Zweifel an der Vereinbarkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW mit höherrangigem Recht.
Dem Gesetzgeber kommt bei der Entscheidung, ob und in welchem Umfang Freistellungsstaffeln für Personalratsmitglieder eingeführt oder beibehalten werden sollen, ein weiter Gestaltungsspielraum zu. So kannte das Landespersonalvertretungsgesetz 1958 zwar in § 40 Abs. 3 eine Freistellungsregelung, es fehlten jedoch nähere Bestimmungen hinsichtlich der Auswahl der freizustellenden Mitglieder und feste Freistellungssätze; dort war lediglich geregelt, dass Mitglieder des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen seien, wenn und soweit es nach Umfang und Art der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich war.
Vgl. hierzu: Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand der Bearbeitung: Juli 2008, § 42 a.F. RdNrn. 1 und 2.
Erst mit dem Landespersonalvertretungsgesetz 1974 wurde die Freistellungsstaffel des § 42 Abs. 4 eingefügt, da das Erfordernis und der Umfang von Freistellungen häufig zu Streitigkeiten zwischen Dienststelle und Personalrat geführt hatten. Zweck dieser Neuregelung war es, im Interesse einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat die daraus entstehenden Misshelligkeiten zu vermeiden und mehr Rechtssicherheit zu schaffen.
Vgl. Cecior/ Vallendar/Lechtermann/Klein; a.a.O., § 42 RdNr. 3.
Unter Berücksichtigung dieses weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums bei der Einräumung und Bestimmung des Umfangs pauschaler Freistellungen in Form von Freistellungsstaffeln können mit Bezug auf deren Einschränkung für im Einzelnen - wie hier durch § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW - bestimmte (Lehrer-) Personalräte erst dann erhebliche Zweifel an der Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht entstehen, wenn die Freistellungsbegrenzung gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Gleichbehandlungsgebot verstieße und sich deshalb als willkürlich darstellte. Das ist aus den nachfolgenden Erwägungen nicht der Fall:
Zunächst ist in den Blick zu nehmen, dass für Lehrer gemäß § 85 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW die Vorschriften über die Gruppen nicht gelten, so dass der zusätzliche Aufwand bei der Wahrnehmung von Gruppenangelegenheiten entfällt. Das gilt z.B. für die Vertretung des Personalrats durch den Vorsitzenden in Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, der er nicht angehört; in diesen - in der Praxis nicht seltenen - Fällen vertritt der Vorsitzende gemäß § 29 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW den Personalrat gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied, wodurch sich der dafür erforderliche Zeitaufwand erheblich erhöht. Ferner kann die Mehrheit der Vertreter einer Gruppe die Anberaumung einer Personalratssitzung beantragen oder einen Beratungsgegenstand auf die Tagesordnung setzen lassen (§ 30 Abs. 3 LPVG NRW). Des Weiteren enthält § 34 Abs. 2 LPVG NRW Sonderregelungen über die Beratung von Gruppenangelegenheiten und ermöglicht § 35 LPVG NRW die Aussetzung von Beschlüssen in Gruppenangelegenheiten zum Zweck der Verständigung (Absatz 1 Satz 2) und einer erneuten (weiteren) Beschlussfassung durch den Personalrat (Absatz 2 Satz 1). All diese gruppenspezifischen Besonderheiten und Aufgaben lösen in Personalräten mit mehreren Gruppen nennenswerten zusätzlichen Zeitaufwand für die Personalratsmitglieder aus, der bei den in § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW genannten Lehrerpersonalräten nicht anfällt.
Gleiches gilt vor dem Hintergrund der von den Lehrerpersonalräten vertretenen homogenen Bedienstetengruppe. Im Gegensatz zu Dienststellen bei Kommunen oder anderen Gebietskörperschaften vertreten Lehrerpersonalräte die Interessen nur einer Berufsgruppe mit im Wesentlichen gleichartigen öffentlich-rechtlichen Aufgaben innerhalb einer einheitlichen Behördenstruktur. Dies spiegelt sich auch im Rahmen der Mitbestimmungsangelegenheiten (§ 72 LPVG NRW) wider. Lehrerpersonalräte i.S.d. § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW sind nicht an den Schulen und Studienseminaren, d.h. den Beschäftigungsdienststellen der Lehrer, gebildet sondern bei den Bezirksregierungen, so dass bei zahlreichen Beteiligungsangelegenheiten, wie z.B. aus dem Bereich des § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NRW, kaum Raum für eine Mitwirkung oder Mitbestimmung verbleibt.
Vgl. hierzu auch: Neubert/Sandfort/Lorenz/Kochs, Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westalen, Kommentar, 10. Aufl. 2008, § 73 Anm. 3.
Auch die vom Antragsteller angeführten (längeren) Fahrzeiten seiner Mitglieder zu den Sitzungen des Gremiums lassen die Verringerung des Freistellungskontingents für Lehrerpersonalräte auf der Ebene der Bezirksregierung nicht als willkürlich erscheinen. Dem nordrhein-westfälischen Personalvertretungsrecht sind schon keine Hinweise dafür zu entnehmen, dass der Gesetzgeber bei der Bemessung von Freistellungen und Freistellungsstaffeln überhaupt Fahrzeiten zu Personalratssitzungen berücksichtigt hat oder auch nur berücksichtigen wollte. Ferner ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass höherrangiges Recht es erforderte, gleichsam minutengenaue Freistellungen nach den individuellen Fahrzeiterfordernissen von Personalratsmitgliedern vorzusehen oder aber eine - wie auch immer zu bemessende - Pauschalregelung zur Abgeltung von Fahrzeiten einzuführen. Im Übrigen handelt es sich bei dem Erfordernis längerer Anfahrten zu Zusammenkünften des Personalrats nicht um einen ausschließlich die Lehrerpersonalräte betreffenden Umstand. Fahrten von Personalratsmitgliedern zu Sitzungen des Personalrats sind auch in anderen Bereichen der Landesverwaltung erforderlich; so werden etwa im Bereich des Landesbetriebs Straßenbau NRW Personalräte bei den Niederlassungen gebildet, die Personalratsmitglieder sind aber mitunter in räumlich weit entfernten Straßenmeistereien tätig.
Erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW mit höherrangigem Recht vermag schließlich auch nicht das vom Antragsteller in Bezug genommene Gutachten des Dr. Klaus Joachim Grigoleit „Sonderregelungen für Personalvertretungen im Schulbereich des Landes NRW" zu wecken. Dieses Gutachten ist als Parteigutachten zu werten, denn es ist im Auftrag des Hauptvorstandes der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW), des Landesverbandes Nordrhein-Westfalen der GEW und des Deutschen Gewerkschaftsbundes Nordrhein-Westfalen erstellt worden. Solche Gutachten sind - wenn sich ein Beteiligter darauf stützt - primär als Parteivorbringen zu werten, sie können allerdings dem Gericht gegebenenfalls die nötige Sachkunde vermitteln und als Beweis gewürdigt werden,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Oktober 2005 - 1 A 1320/04 - unter Hinweis auf Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 98 RdNrn. 15a und 15b,
soweit - was hier nicht der Fall ist - Tatsachenfragen zu beantworten sind.
Die rechtsgutachterliche Ausarbeitung ist nicht geeignet, erhebliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW auszulösen. Die Argumente, die der Gutachter etwa gegen die Homogenität und Schulformbezogenheit als Sachgründe für die gesetzliche Absenkung der Freistellungskontingente anbringt (S. 15 des Gutachtens), mögen als Überlegungen in der politischen Auseinandersetzung bedeutsam sein, sie führen aber nicht dazu, die Annahme der Sachbezogenheit der gesetzgeberischen Konstruktion auszuräumen. Der Gutachter führt im Kern seiner Argumentation zu dieser Frage aus:
„Daraus ergibt sich, dass die Schulformbezogenheit der Personalvertretungen sachpolitisch begründet ist. Vor diesem Hintergrund bietet sie von vornherein keinen Anlass zur Differenzierung im Hinblick auf die Freistellungskontingente. [...] Die Konsequenz dieser ‚selbst statuierten Sachgesetzlichkeit' kann der Gesetzgeber nicht ohne hinreichenden Grund umgehen,
vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG) 2 BvL 1/06 v. 13.02.2008. ohne sich dem Vorwurf der Willkür zum Nachteil der Personalvertretung im Schulbereich auszusetzen."
Aus diesen Erwägungen drängt sich der Eindruck auf, dass der Gutachter aus der in keinem näheren Zusammenhang mit der vorliegenden Rechtsfrage stehenden Wendung des Bundesverfassungsgerichts über die „selbst statuierte Sachgesetzlichkeit" bemüht ist, die Regelungen des Gesetzes zur Schulformbezogenheit und Homogenität als Willkürentscheidung des Gesetzgebers zu konstruieren. Das gelingt aber deshalb nicht, weil die Festlegung der Schulformbezogenheit für Lehrerpersonalräte aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität erfolgte und aus diesen Gründen Willkürargumenten nicht zugänglich ist: Wenn der Gesetzgeber als Konsequenz aus der Schulformbezogenheit und Homogenität eine Verkürzung der Freistellungskontingente normiert, ist das kein logischer Bruch einer Sachgesetzlichkeit, sondern vielmehr deren (folgerichtige) Fortführung.
Im Ergebnis Vergleichbares gilt mit Bezug auf die vom Gutachter beanstandete Erwägung des Gesetzgebers, durch die Beibehaltung der Schulformbezogenheit der Personalvertretungen bei den Bezirksregierungen werde gegenüber einem Einheitsmodell - also der Bildung nur eines Lehrerpersonalrats für alle Schulformen - eine größere Zahl von Personalvertretungsmitgliedern und Freistellungskontingenten herbeigeführt. Mit dieser Grundentscheidung hat der Gesetzgeber in der Tat eine zugunsten der Lehrerpersonalvertretungen wirkende Regelung geschaffen, die zu einer insgesamt stärkeren personalvertretungsrechtlichen Stellung der Lehrer führt. Aus welchem Grund dies dann aber nicht auch als Sachdifferenzierungskriterium bei der Normierung des Freistellungskontingents berücksichtigt werden kann, erschließt sich der Fachkammer nicht ohne Weiteres. Die Bemühungen des Gutachters, diese Begünstigung der Lehrerpersonalräte insgesamt unter Hinweis auf den Gleichbehandlungsgrundsatz als zwingende Voraussetzung für die gewünschte Erhöhung des Freistellungskontingents zu konstruieren, führen nicht weiter. Der vom Gutachter implizit angenommene Systembruch ist vielmehr als bewusste Entscheidung des Gesetzgebers zu beurteilen, eine übermäßige Ausstattung der Lehrerpersonalräte mit Freistellungskontingenten im Verhältnis zu Personalräten der allgemeinen Verwaltung zu dämpfen und damit der angenommenen Inanspruchnahme durch die Personalratstätigkeit anzunähern.
Vor diesem Hintergrund erweist sich schließlich auch der Hinweis des Antragstellers auf die fehlerhafte Umsetzung des Berichts des Landesrechnungshofs Nordrhein-Westfalen vom 13. Oktober 2005 als nicht tragfähig. Dieser Bericht hat im Übrigen die vom Antragsteller kritisierte gesetzliche Neuregelung gerade nicht empfohlen, sondern sich im Rahmen der seinerzeit gültigen rechtlichen Gegebenheiten gehalten und im Wesentlichen gerügt, dass sich die Freistellungen in der Praxis nicht an der gesetzlich vorgegebenen Staffelung orientierten.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §
35 LPVG
§ 72 LPVG
§ 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG
§ 85 Abs. 3 Satz 1
LPVG
§ 29 Abs. 3 Satz 2 LPVG
§
30 Abs. 3 LPVG
§ 34 Abs. 2 LPVG
§ 72 Abs. 2 bis 4 LPVG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 B 2298/90
6 B 713/92
1 A 1320/04
2 BvL 1/06