Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-10-06, Aktenzeichen 3 K 1435/14.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2016:1006.3K1435.14.DA.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger beansprucht Entschädigung für seine ehrenamtliche Tätigkeit als Stadtverordneter der Stadt B.
Er übt eine selbstständige Tätigkeit als Rechtsbeistand aus. Als Verdienstausfallentschädigung wegen seiner Tätigkeit als Stadtverordneter im April 2014 zahlte ihm die Beklagte den Durchschnittssatz in Höhe von 75 Euro auf Grundlage des § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige der Stadt B.
Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 06.05.2014 bei der Beklagten die Zahlung einer Verdienstausfallpauschale für den Monat April 2014 in Höhe von insgesamt 187,29 Euro unter Verrechnung des bereits ausgezahlten Durchschnittssatzes von 75 Euro. Dabei gab er einen Verdienst von 83,24 Euro pro Stunde an. Der Erwerbstätigkeit gehe er regelmäßig Montag bis Freitag bis 16:30 Uhr nach. Durch seine Tätigkeit als Stadtverordneter sei es zu Verdienstausfallzeiten von insgesamt 2,25 Stunden gekommen.
Mit Bescheid vom 14.05.2014 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Nach dem am 01.03.2014 in Kraft getretenen § 1 Abs. 5 der Entschädigungssatzung sei ein Höchstbetrag von 25 Euro pro Stunde zu Grunde zu legen. Danach ergebe sich für die geltend gemachte Verdienstausfallzeit von 2,25 Stunden lediglich ein Betrag von 56,25 Euro, der unter dem bereits ausgezahlten Durchschnittssatz liege.
Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 20.05.2014 Widerspruch. Zur Begründung führte er aus, die mit Änderungssatzung vom 18.02.2014 am 01.03.2014 in Kraft getretene Entschädigungssatzung sei unwirksam. Durch die Kombination des Höchstsatzes von 25 Euro pro Stunde und der monatlichen Begrenzung auf 100 Euro könne pro Monat gerade einmal eine um 25 Euro über dem Durchschnittssatz von 75 Euro liegende Entschädigung entstehen. Damit führe die Beklagte als Satzungsgeberin die Intention des Gesetzgebers, für selbstständig Tätige die Attraktivität der Übernahme eines kommunalen Mandats zu steigern, ad absurdum.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 06.08.2014, zugestellt am 09.08.2014, zurückgewiesen. Die in der Satzung festgelegten Höchstbeträge seien der Höhe nach angemessen und würden nicht dazu führen, dass der einzelne Mandatsträger an der Ausübung seines Mandats gehindert werde. Gemessen an dem durchschnittlichen Stundenlohn eines Arbeitnehmers in Deutschland in Höhe von 15,54 Euro brutto sei der Höchstbetrag für den Ersatz von Verdienstausfall von 25 Euro pro Stunde ausreichend, um auch überdurchschnittlich verdienende Mandatsträger angemessen zu entschädigen. Auf den vom Kläger als zu niedrig gerügten Höchstbetrag von 100 Euro pro Monat komme es im vorliegenden Fall nicht an. Denn der Ersatz des Verdienstausfalls werde bereits durch den Höchstbetrag je Stunde in der Summe auf unter 100 Euro begrenzt. Im Übrigen übersteige der monatliche Höchstbetrag den monatlichen Durchschnittssatz bei relativer Betrachtung auch beachtlich. Die Auffassung des Klägers, die Intention des Gesetzgebers sei es gewesen, für selbstständig Tätige die Attraktivität der Mandatsübernahme zu steigern, treffe nur insoweit zu, als durch den neu eingefügten § 27 Abs. 1 S. 6 HGO eine Erleichterung für Selbstständige und Freiberufler hinsichtlich der Pflicht zum Nachweis eines konkreten Verdienstausfalles geschaffen werden sollte. Eine über diese Nachweiserleichterung hinaus beabsichtigte Attraktivitätssteigerung lasse sich der Gesetzesbegründung dagegen nicht entnehmen.
Mit Schreiben vom 25.08.2014, bei Gericht eingegangen am selben Tag, hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er vor, jeder Stadtverordnete erhalte ohne Nachweis den monatlichen Durchschnittssatz in Höhe von 75 Euro, und zwar unabhängig davon, ob ihm tatsächlich ein Verdienstausfall entstanden sei oder nicht. Ein selbstständig tätiger Stadtverordneter könne anstelle des Durchschnittssatzes bei Glaubhaftmachung seines Einkommens eine individuelle Verdienstausfallpauschale erhalten, die nach der Entschädigungssatzung der Stadt B. aber nur 25 Euro mehr pro Monat als der Durchschnittssatz betragen könne. Die Beklagte habe durch die gewählte Kombination von Höchststundensatz und der monatlichen Beschränkung für die Verdienstausfallpauschale den Unterschied zwischen dem Durchschnittssatz, der jedem Stadtverordneten ohne Nachweis zustehe, und der individuellen Entschädigung faktisch aufgehoben. Der Gesetzgeber habe mit der Einführung der Verdienstausfallpauschale in § 27 Abs. 1 S. 6 HGO eine Erleichterung hinsichtlich der Pflicht zum Nachweis eines konkreten Verdienstausfalles für selbstständig Tätige schaffen wollen. Die dadurch zum Ausdruck gekommene Absicht des Gesetzgebers, für Selbstständige den Anreiz für die Übernahme kommunaler Mandate zu steigern, könne durch die Satzungsregelung jedoch nicht verwirklicht werden. Die Satzungsbestimmung sei rechtsfehlerhaft, da der von der Gemeinde festgelegte Höchstbetrag für die Verdienstausfallpauschale den Betrag der pauschalen Entschädigung ohne Nachweis ("Hausfrauenpauschale") nur geringfügig übersteigen würde. Der Satzungsgeber müsse bei der Festlegung des Höchstbetrages berücksichtigen, dass nur extreme Verdienstspitzen nicht erstattet werden sollen, im Übrigen aber ein angemessener Ausgleich gewährt werden müsse, der keine erheblichen Verdiensteinbußen bei dem ehrenamtlichen Mandatsträger entstehen lasse.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 14.05.2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 06.08.2014 zu verpflichten, dem Kläger für den Monat April 2014 weitere 112,29 Euro als Verdienstausfallentschädigung zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf ihre Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid vom 06.08.2014. Ergänzend trägt sie vor, der Kläger habe nicht nachgewiesen, dass ihm durch seine mandatsbedingte Abwesenheit überhaupt ein geldwerter Nachteil entstanden sei. Der vom Kläger geltend gemachte Verdienstausfall stelle sich "allenfalls als nicht zu entschädigender Verlust einer] Erwerbschance dar."
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsakte, die zum Gegenstand der Entscheidung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet das Gericht durch den Berichterstatter (§§ 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO).
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 14.05.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 06.08.2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Ersatz eines Verdienstausfalls für den Monat April 2014, der über den bereits gezahlten Betrag von 75 Euro hinausgeht (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Der Kläger kann als Stadtverordneter der Stadt B. nach § 1 Abs. 1 der Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige (Entschädigungssatzung) vom 14.12.1978, zuletzt geändert durch Satzung vom 18.02.2014, i.V.m. § 27 Abs. 1 S. 1 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) Ersatz seines Verdienstausfalls verlangen. Der nach § 27 Abs. 1 S. 2 HGO durch Satzung festzulegende Durchschnittssatz beträgt nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Entschädigungssatzung 75,00 Euro monatlich. Diesen Betrag hat die Beklagte für den Monat April 2014 bereits an den Kläger ausgezahlt.
Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Zahlung einer Verdienstausfallpauschale gemäß § 1 Abs. 1 und Abs. 3 der Entschädigungssatzung i.V.m. § 27 Abs. 1 S. 1 und S. 6 HGO, die über den bereits gezahlten Betrag hinausgeht.
Nach § 1 Abs. 3 der Entschädigungssatzung kann der Kläger als selbstständig Tätiger anstelle des Durchschnittssatzes eine Verdienstausfallpauschale je Stunde beanspruchen, die im Einzelfall auf der Grundlage des glaubhaft gemachten Einkommens festgesetzt wird. Der Ersatz des Verdienstausfalles nach Abs. 3 ist gemäß § 1 Abs. 5 der Entschädigungssatzung in der Höhe auf 25 Euro pro Stunde und auf 100 Euro pro Monat beschränkt. Der Kläger hat in seinem Antrag vom 06.05.2014 einen Stundenverdienst in Höhe von 83,24 Euro geltend gemacht. Nach den Angaben des Klägers ergibt sich für den Monat April 2014 eine Verdienstausfallzeit von insgesamt 2,25 Stunden.
Auf Grundlage der Entschädigungssatzung könnte der Kläger nur eine Verdienstausfallpauschale in Höhe von 25 Euro x 2,25 Stunden, insgesamt also 56,25 Euro verlangen. Da dieser Betrag geringer ist als der bereits ausgezahlte monatliche Durchschnittssatz in Höhe von 75 Euro, besteht kein Anspruch des Klägers auf Zahlung einer über diesen Betrag hinausgehenden Verdienstausfallpauschale.
Die Ansicht des Klägers, die kombinierte Begrenzung der Höchstsätze auf 25 bzw. 100 Euro pro Monat verstoße gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen § 27 HGO, kann das Gericht nicht teilen.
Das Verwaltungsgericht ist zwar berechtigt und verpflichtet, die Entschädigungssatzung - eine Rechtsvorschrift, die nicht formelles Gesetz ist - inzident auf einen Verstoß gegen höherrangiges Recht zu überprüfen. Es kann einen Verstoß der entscheidungserheblichen Norm gegen eine höherrangige Norm und damit deren Ungültigkeit selbst feststellen (inzidente Normenkontrolle) und sie dann bei seiner Entscheidung außer Betracht lassen (vgl. Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Auflage 2014, § 1 Rdnr. 11).
Eine Unvereinbarkeit der Satzung mit höherrangigem Recht ist vorliegend aber nicht zu erkennen. Die mit Änderungssatzung vom 18.02.2014 zum 01.03.2014 eingeführte Bestimmung über die Beschränkung der Verdienstausfallpauschale auf 25 Euro pro Stunde in § 1 Abs. 5 der Entschädigungssatzung ist rechtmäßig und damit wirksam.
Rechtsgrundlage für die Festlegung des Höchstbetrages in § 1 Abs. 5 der Entschädigungssatzung ist § 27 Abs. 1 S. 7 HGO. Danach ist in der Satzung ein einheitlicher Höchstbetrag je Stunde festzulegen, der bei dem Ersatz des Verdienstausfalls nicht überschritten werden darf. Die Beklagte war zur Festlegung eines Höchstbetrages also verpflichtet; ihr stand insoweit kein Ermessen zu.
Die Festlegung der konkreten Höhe dieses Höchstbetrages dagegen lag im Ermessen der Beklagten. § 27 HGO macht keine Vorgaben hinsichtlich der Höhe des festzulegenden Höchstsatzes pro Stunde. Bei der Festlegung des Höchstsatzes hat die Gemeinde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Satzungsermächtigung auszuüben und darf nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen.
Der Landesgesetzgeber hat § 27 Abs. 1 S. 7 HGO eingeführt, um den Kommunen eine Begrenzung der Höhe des Verdienstausfalles für alle Empfängergruppen durch Satzung zu ermöglichen. Dies dient ausweislich der Gesetzesbegründung insbesondere dazu, dass der Charakter der Ehrenamtlichkeit - und damit der grundsätzlichen Unentgeltlichkeit - der Mandatsausübung gewahrt werden kann. Die Mandatsträger sollen durch ihre ehrenamtliche Tätigkeit zwar keine Vermögenseinbußen erleiden, umgekehrt sollen die Ausgleichszahlungen aber auch nicht dazu führen, dass die Mandatsausübung den Charakter einer entgeltlichen Nebenbeschäftigung erhält (LT-Drucksache 18/4031, S. 33 - 34).
§ 27 Abs. 1 S. 1 HGO sieht eine Ausgleichszahlung vor, um zu verhindern, dass der Mandatsträger zusätzlich zu seiner zeitlichen Inanspruchnahme durch das Ehrenamt finanzielle Opfer bringen muss (vgl. VG Frankfurt, Urt. v. 04.11.2009 - 7 K 4075/08.F -, juris Rdnr. 25). Derartige Leistungen haben nicht den Charakter eines "Entgelts", sondern einer Entschädigung, durch die verhindert wird, dass die Ausübung der ehrenamtlichen Tätigkeit zu finanziellen Einbußen führt (Hess. VGH, Urt. v. 22.05.1997 - 6 UE 3643/96 -, juris Rdnr. 18). Durch § 27 Abs. 1 S. 7 HGO soll der Ersatz eines überdurchschnittlichen Verdienstausfalls ausgeschlossen werden. Denn die Gemeinde soll nicht verpflichtet sein, Spitzenverdienste auszugleichen (vgl. BAG, Urt. v. 20.06.1995 - 3 AZR 857/94 -, juris Rdnr. 20). Im Übrigen soll ein angemessener Ausgleich gewährleistet werden, der keine erheblichen Verdiensteinbußen bei dem Mandatsträger entstehen lässt. Bei der Festlegung der Höchstsätze ist deshalb darauf zu achten, dass zumindest der unselbstständig tätige, durchschnittlich entlohnte Stadtverordnete vor unzumutbarer Verdiensteinbuße bewahrt wird (vgl. BAG, a.a.O., Rdnr. 20).
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Beschränkung des Höchstbetrages auf 25 Euro pro Stunde der Höhe nach nicht unangemessen.
Der Betrag von 25 Euro pro Stunde ist geeignet, den durchschnittlichen Mandatsträger vor einer unzumutbaren Verdiensteinbuße zu bewahren. Der durchschnittliche Brutto-Stundenlohn der Arbeitnehmer in Deutschland beträgt nach der am 02.08.2013 erschienenen Verdienststrukturerhebung 2010 des Statistischen Bundesamts 15,54 Euro pro Stunde (www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/QualitaetArbeit/Dimension2/2_5_Stundenlohn.html). Der festgelegte Höchstbetrag von 25 Euro übersteigt somit den durchschnittlichen Stundenlohn von Arbeitnehmern in Deutschland deutlich.
Die Beschränkung des Höchstbetrages auf 25 Euro pro Stunde widerspricht auch nicht dem Willen des Landesgesetzgebers. Zwar mag aus der Gesetzesbegründung der Wille des Gesetzgebers hervorgehen, für Selbstständige und Freiberufler die Attraktivität der Übernahme eines kommunalen Mandats im Vergleich zur vorherigen Rechtslage zu steigern. Dem steht die "Deckelung" des Ersatzes für den Verdienstausfall jedoch nicht entgegen.
Die Regelung in § 27 Abs. 1 S. 6 HGO, auf die sich der Kläger bezieht, trägt ausweislich der Gesetzesbegründung dem Umstand Rechnung, dass nach der bisherigen Fassung des § 27 Abs. 1 S. 5 HGO der Nachweis eines konkreten - den Durchschnittssatz übersteigenden - Verdienstausfalles für Selbstständige und Freiberufler komplizierter zu führen war als für Arbeitnehmer (LT-Drucksache 18/4031, S. 33). Ein selbstständig tätiger Mandatsträger hatte nach der Rechtsprechung des Hess. VGH (Urt. v. 28.10.2004 - 8 UE 2843/02 -, ESVGH 55, 111) konkret nachweisen müssen, dass der Verdienstausfall tatsächlich entstanden war. Vor dem Hintergrund, dass in der Praxis ein solcher Nachweis regelmäßig nicht möglich ist, sollte die Neuregelung (lediglich) dazu beitragen, dass allen interessierten Selbstständigen und Freiberuflern die Übernahme des Mandats nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch offen steht und nicht aus finanziellen Erwägungen unterbleibt (LT-Drucksache 18/4031, S. 33).
Durch die neue Regelung in § 27 Abs. 1 S. 6 HGO sollte daher lediglich eine Erleichterung hinsichtlich der Nachweispflicht eintreten. Eine Bevorzugung der Selbstständigen und Freiberufler gegenüber sonstigen Berufstätigen war vom Gesetzgeber dagegen nicht bezweckt. Die Neuregelung sollte nur die in der Praxis bestehende Benachteiligung der Selbstständigen und Freiberufler gegenüber Arbeitnehmern ausgleichen. Die Beschränkung der Verdienstausfallpauschale auf der Grundlage des § 27 Abs. 1 S. 7 HGO steht damit nicht im Widerspruch. Aus der Gesetzesbegründung geht vielmehr hervor, dass die Beschränkung gerade auch vor dem Hintergrund des § 27 Abs. 1 S. 6 HGO eingeführt werden sollte. Ein Erwägungsgrund für die Einführung der Beschränkung war ausweislich der Gesetzesbegründung nämlich insbesondere auch, dass die neue individuelle Verdienstausfallpauschale nach § 27 Abs. 1 S. 6 HGO bei einzelnen Berufsgruppen sonst eine erhebliche Höhe erreichen könnte. Die Vorschrift sollte somit nicht nur den Charakter der Ehrenamtlichkeit wahren, sondern auch die Belastung für die Haushalte der Kommunen in vertretbaren Grenzen halten (vgl. LT-Drucksache 18/4031, S. 33 f.).
Die Rechtswirksamkeit der Beschränkung der Verdienstausfallpauschale auf einen monatlichen Höchstbetrag von 100 Euro in § 1 Abs. 5 der Entschädigungssatzung hat das Gericht dagegen nicht zu prüfen, da es sich im vorliegenden Verfahren um eine nicht entscheidungserhebliche Bestimmung handelt. Die 100 Euro-Grenze wirkt sich in dem betroffenen Monat April 2014 nicht aus. Denn der Ersatz des Verdienstausfalls des Klägers wird bereits durch den Höchstbetrag von 25 Euro pro Stunde in der Summe auf unter 100 Euro begrenzt.
Zur Vermeidung künftiger Rechtsstreitigkeiten weist das Gericht allerdings darauf hin, dass auch diese Begrenzung mit höherrangigem Recht vereinbar sein dürfte.
Nach § 27 Abs. 1 S. 7 HGO kann ein monatlicher Höchstbetrag in der Satzung festgelegt werden. Die Festlegung eines monatlichen Höchstbetrages für den Ersatz der Verdienstausfallpauschale liegt im pflichtgemäßen Ermessen des Satzungsgebers. § 27 HGO macht keine Vorgaben dazu, inwieweit der monatliche Höchstbetrag der Verdienstausfallpauschale den monatlichen Durchschnittssatz übersteigen muss.
Rechtsfehlerhaft wäre es lediglich, wenn die Gemeinde den Betrag der pauschalen Entschädigung ohne Nachweis ("Hausfrauenpauschale") zugleich als allgemeine Obergrenze für die Entschädigung selbstständig Tätiger festsetzen würde (Bennemann in: Bennemann u. a., Kommunalverfassungsrecht Hessen - HGO - Kommentar, § 27 Rdnr. 62). Dies wäre mit § 27 Abs. 1 S. 6 HGO nicht vereinbar, weil die Verdienstausfallpauschale die konkreten Einkommensverhältnisse des selbstständigen Mandatsträgers berücksichtigen muss. Vor diesem Hintergrund ist die Beschränkung der Verdienstausfallpauschale in § 1 Abs. 5 der Entschädigungssatzung auf 100 Euro pro Monat nicht zu beanstanden. Denn die Obergrenze liegt deutlich über dem Durchschnittssatz von 75 Euro pro Monat (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 Entschädigungssatzung).
Vorliegend kann der Kläger auch keine Entschädigung für tatsächlich entstandenen und nachgewiesenen Verdienstausfall gemäß § 1 Abs. 1 und Abs. 4 der Entschädigungssatzung i.V.m. § 27 Abs. 1 S. 1 und S. 5 HGO verlangen, da auch dieser Anspruch nach § 1 Abs. 5 auf 25 Euro pro Stunde beschränkt ist. Auf die Frage, ob der Kläger einen konkreten Verdienstausfall ausreichend geltend gemacht hat und ihm nachweisbar ein finanzieller Nachteil entstanden ist, kommt es daher nicht an.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 Abs. 1 S. 6 HGO
§ 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 27 Abs. 1 S. 2 HGO
§ 27 Abs. 1 S. 1 und S. 6 HGO
§ 27 Abs. 1 S. 7 HGO
§ 27 Abs. 1 S. 1 HGO
§ 27 Abs. 1 S. 5 HGO
§ 27 Abs. 1 S. 1 und S. 5 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 7 K 4075/08
6 UE 3643/96
3 AZR 857/94
8 UE 2843/02