Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2026-03-20, Aktenzeichen 1 B 101/26
ECLI: ECLI:DE:VGGOETT:2026:0320.1B101.26.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage (1 A 100/26) gegen die Allgemeinverfügung vom 06.03.2026 wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens, bis auf die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der nach § 80a Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zulässige Antrag ist begründet.
Entfaltet ein Rechtsbehelf - wie hier wegen einer behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung - keine aufschiebende Wirkung, kann das Gericht der Hauptsache im Verfahren nach § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung der Klage eines Dritten wiederherstellen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen. Bei der vom Gericht im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens zu treffenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung (Vollzugsinteresse) und dem Interesse des Dritten an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs (Aussetzungsinteresse) sind die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Davon ausgehend hat der Eilantrag Erfolg, weil sich die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 06.03.2026 über die Öffnung von Verkaufsstellen anlässlich des Osteroder Ostermarktes am 22.03.2026 als rechtswidrig erweist und die Antragstellerin in ihren Rechten aus Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG verletzt.
1.
Zunächst hat die Antragsgegnerin in ihrer Allgemeinverfügung vom 06.03.2026, mit der sie zugelassen hat, dass die Verkaufsstellen in der Innenstadt abweichend von § 3 Abs. 1 NLöffVZG anlässlich des Osteroder Ostermarktes am 22.03.2026 in der Zeit von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr für den geschäftlichen Verkehr geöffnet sind, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NLöffVZG erteilten Ausnahmegenehmigung in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise begründet. Sie legt hinreichend einzelfallbezogen dar, dass es im Interesse der Gewerbetreibenden und der Kunden an der Öffnung der Verkaufsstellen nicht vertretbar sei, dass aufgrund der Erhebung einer Anfechtungsklage gegen diese Verfügung bis zum Abschluss des Rechtsmittelverfahrens gewartet werden kann. Das mit der ladenöffnungsrechtlichen Ausnahmegenehmigung verfolgte Regelungsziel (d.h. zeitlich und räumlich eng begrenzt mit dem seit ca. 15 Jahren stattfindenden Osteroder Ostermarkt ein vielfältiges Erlebnis für die ganze Familie anzubieten, das mehrere tausend Besucherinnen und Besucher anziehe) würde ohne eine Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht erreicht werden können. Weil die ladenöffnungsrechtliche Ausnahmegenehmigung gerade mit Blick auf einen bestimmten Termin erlassen wurde, für den die Belange des Sonn- und Feiertagsschutzes hinter dem öffentlichen Interesse einer Durchführung einer Traditionsveranstaltung zurückgestellt werden sollen, wird auch die sofortige Vollziehung dadurch begründet, dass das öffentliche Interesse an der Durchführung des Ostermarktes höher wiegt als das Interesse eines möglichen Klägers, die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung in einem Hauptsacheverfahren klären zu lassen und bis zu diesem Zeitpunkt die sonntägliche Arbeitsruhe genießen zu können.
2.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Sonntagsöffnung am 22.03.2026 zwischen 13 und 18 Uhr im Bereich der Innenstadt der Antragsgegnerin liegen weder nach der von der Antragsgegnerin ausweislich des Verwaltungsvorgangs gewählten Rechtsgrundlage des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NLöffVZG (dazu a) noch nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NLöffVZG (dazu b) vor.
a.
Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NLöffVZG kann die zuständige Behörde auf Antrag zulassen, dass die Verkaufsstellen in der Gemeinde oder in Ortsbereichen über § 4 Abs. 1 NLöffVZG hinaus an Sonntagen geöffnet werden dürfen, wenn dafür ein öffentliches Interesse an der Belebung der Gemeinde oder eines Ortsbereichs oder an der überörtlichen Sichtbarkeit der Gemeinde besteht, welches das Interesse am Schutz des Sonntags überwiegt.
Nach summarischer Prüfung geht die Kammer davon aus, dass der Beigeladene einen wirksamen Antrag auf Zulassung der Sonntagsöffnung gestellt hat. Ein schriftlicher Antrag findet sich nicht im Verwaltungsvorgang und wurde auch nach Angaben der Antragsgegnerin nicht gestellt, ist aber, da § 5 Abs. 1, 2 NLöffVZG kein Schriftformerfordernis enthalten, auch nicht erforderlich (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, § 22 Rn. 30). Dass ein mündlicher Antrag vom (nicht alleinvertretungsberechtigten, s. § 8 Ziff 3 der Satzung des Beigeladenen, abrufbar unter M.) Schatzmeister des Beigeladenen am 12.02.2026 gestellt wurde, hat die Antragstellerin zwar bestritten. Für einen Antrag spricht aber, dass der Beigeladene in seiner Email vom 10.03.2026 (BA 001, nicht foliiert, Dok-Nr. 45) und in seiner Stellungnahme vom 19.03.2026 ebenfalls auf einen Antrag Bezug nimmt und die Antragsgegnerin dem Schatzmeister mit Email vom 06.03.2026 mitteilte, die Veröffentlichung der Allgemeinverfügung sei angestoßen und der Kostenbescheid werde "im Laufe der nächsten Woche fertig" gemacht. Ein Kostenbescheid setzt nach dem Veranlasserprinzip (vgl. § 1 Abs. 1 NVwKostG) voraus, dass der Beteiligte zur Amtshandlung Anlass gegeben hat. Der Antrag war nach den Grundsätzen der Anscheinsvollmacht auch wirksam.
Offenbleiben kann, ob der Beigeladene antragsberechtigt war i.S.d. § 5 Abs. 2 NLöffVZG, weil er mit seinen 124 Mitgliedern (N.) die überwiegende Anzahl der Verkaufsstellen in dem Gebiet, für das die Sonntagsöffnung beantragt wird, vertritt.
Entscheidend ist, dass die Voraussetzungen von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NLöffVZG nicht vorliegen. Was unter einem öffentlichen Interesse an der Belebung der Gemeinde oder eines Ortsbereichs (Alternative 1) oder an der überörtlichen Sichtbarkeit der Gemeinde (Alternative 2), welches das Interesse am Schutz des Sonntags überwiegt, zu verstehen ist, ist durch Auslegung zu ermitteln.
Weder der Wortlaut der Alternative 1 noch der Alternative 2 gibt etwas für die Begrenzung der Tatbestandsvoraussetzungen her. Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 18/2461, S 9) sollen mit der durch Gesetz vom 15.05.2019 (Nds. GVBl. S. 80) neu geschaffenen Regelung raumordnerische und städtebauliche Belange, wie insbesondere die Ziele der Wahrung intakter Wohn- und Lebensverhältnisse, des Erhalts oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche oder der Stärkung des Gemeinschaftslebens in einem Ortsbereich, als Sachgründe für eine Ausnahme von der grundgesetzlich durch Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV geschützten Sonntagsruhe geregelt werden. Dabei muss es sich - einschränkend - tatsächlich um belegbare besondere örtliche Problemlagen, z. B. regional begrenzte Fehlentwicklungen oder standortbedingte außergewöhnliche ungünstige Wettbewerbsbedingungen, handeln und der verkaufsoffene Sonntag ein schlüssiges Element im Rahmen eines Gemeindeentwicklungskonzepts oder Einzelhandelskonzepts darstellen. Für diese Anforderungen verweist die Gesetzesbegründung auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 02.11.2018 (- 4 B 1580/18 -, juris), der hohe Hürden für die Annahme besonderer raumordnerischer oder städtebaulicher Belange formuliert. Insbesondere wird das Erfordernis einer besonderen Problemlage mit der eines schlüssigen Gesamtkonzepts zu deren Linderung oder Bewältigung verbunden (ebd., Rn. 129).
Wie diese denkbar weiten Tatbestandsvoraussetzungen (zur Kritik LT-Drs. 18/3724, S. 5) im Lichte von Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV in handhabbarer Weise verfassungskonform ausgelegt werden könnten, kann hier dahingestellt bleiben. Schon gemessen am Verständnis des Gesetzgebers liegen hier die Voraussetzungen von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NLöffVZG nicht vor. Im vorliegenden Fall fehlt es an einem schlüssigen Gesamtkonzept; insbesondere findet es sich nicht im Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin aus dem Jahr 2015 (Anlage 1 zur Antragsschrift vom 16.03.2026). Besondere örtliche Problemlagen wiederum sind nicht allein in der Strukturschwäche der Innenstadt der Antragsgegnerin zu finden, die im Einzelhandelskonzept bereits ausführlich beschrieben sind und sich in den letzten Jahren in fortschreitendem Leerstand von Geschäftsräumen in der Innenstadt (aufgrund dessen die Kammer Zweifel daran hat, ob, wie von der Antragsgegnerin zu § 5 Abs. 2 NLöffVZG betont, sich im Innenstadtbereich noch 104 Einzelhandelsgeschäfte finden) niedergeschlagen haben. Denn diese Probleme betreffen nicht nur die Antragsgegnerin, sondern alle Städte im strukturschwachen Südniedersachen. Die veränderten Einkaufsgewohnheiten der Bevölkerung zwischen Online-Handel auf der einen Seite und dem auch in der Rechtsprechung häufig in Bezug genommenen "Erlebnis-Shopping" auf der anderen Seite treffen den Einzelhandel in kleineren Innenstädten gleichermaßen hart.
Das bedeutet nicht, dass es der Antragsgegnerin in Zukunft verwehrt ist, die Voraussetzungen von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NLöffVZG zu schaffen; die anstehenden Baumaßnahmen auf dem zentralen Kornmarkt könnten hierfür Gelegenheit bieten.
Im Übrigen beruft sich die Antragsgegnerin in der Allgemeinverfügung auch nicht auf die Voraussetzungen von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NLöffVZG und macht sie deshalb auch nicht zum Gegenstand ihrer Abwägung.
b.
Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NLöffVZG kann die zuständige Behörde auf Antrag zulassen, dass die Verkaufsstellen in der Gemeinde oder in Ortsbereichen über § 4 Abs. 1 hinaus an Sonntagen geöffnet werden dürfen, wenn dafür ein besonderer Anlass vorliegt, der den zeitlichen und örtlichen Umfang der Sonntagsöffnung rechtfertigt.
Gemessen an Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV muss dann, wenn die Sonntagsöffnung aus Anlass einer Veranstaltung stattfindet, gewährleistet sein, dass sie und nicht die Ladenöffnung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Daraus ergeben sich Grenzen für den zulässigen Umfang anlassbezogener Öffnungen. Maßgeblich ist, dass die Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (BVerfG, Urt. v. 01.12.2009 - 1 BvR 2857, 2858 -, juris Rn. 157; BVerwG, Urt. v. 22.06.2020 - 8 CN 1.19 -, BVerwGE 168, 338 Rn. 15 f. = juris Rn. 15 f., m. w. N.; Nds. OVG, Beschl. v. 05.12.2018 - 7 ME 75/18 -, juris Rn. 15). Anlassbezogene Sonntagsöffnungen müssen sich deshalb stets als Annex zur anlassgebenden Veranstaltung darstellen. Sie dürfen nur zugelassen werden, wenn die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag - ohne die Veranstaltung - kämen (prognostischer Besucherzahlenvergleich). Anlassbezogene Sonntagsöffnungen müssen in der Regel auf das räumliche Umfeld der Anlassveranstaltung beschränkt werden. Dieses Umfeld wird durch die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung bestimmt und entspricht dem Gebiet, das durch das Veranstaltungsgeschehen selbst geprägt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.06.2020 - 8 CN 1.19 -, BVerwGE 168, 338 Ls 2, 3 und 4, Rn. 20 ff. = juris Rn. 20 ff.).
Gemessen hieran stellt der gesamte, von der Antragsgegnerin auf Antrag des Beigeladenen mit Verfügung vom 06.03.2026 nach § 68 Abs. 1 GewO zugelassene Spezialmarkt ("Ostermarkt") die (mögliche) Anlassveranstaltung dar. Sie beschränkt sich nicht, wie die Antragstellerin meint, auf das Anbieten eines großen Osterzopfes, der nach den für die Kammer erreichbaren Presseberichten der letzten Jahre von mehreren Menschen auf einem großen Brett auf den zentralen Kornmarkt getragen und damit ähnlich katholischer Osterprozessionen inszeniert wird.
Einen prognostischen Besucherzahlenvergleich hat die Antragsgegnerin ausweislich des Verwaltungsvorgangs nicht angestellt. Sie hat sich allerdings mit der Besucherfrequenz des Ostermarktes befasst und diese selbst auf 1000 Besucher geschätzt (BA 001, nicht foliiert, Dok-Nr. 43; in der Allgemeinverfügung vom 06.03.2026 ist von "mehreren tausend" Besuchern die Rede). Da der Ostermarkt aber nach dem Verwaltungsvorgang und nach den für die Kammer online erreichbaren Presseberichten seit 15 Jahren stets mit der Sonntagsöffnung von Einzelhandelsgeschäften gemeinsam durchgeführt wurde, hat der Verweis auf die Besucherfrequenz keinen eigenständigen Aussagewert. Erstmalig mit Schriftsatz vom 19.03.2026 hat der Beigeladene sich dahingehend geäußert, dass die Sonntagsöffnung für sich genommen 200 bis 500 Besucher anziehen würde. Worauf sich diese Annahme stützt, ist nicht nachvollziehbar. Die Besucherströme in nachvollziehbarer Weise zu ermitteln, wäre von der Antragsgegnerin zu erwarten gewesen.
Selbständig tragend liegen die Voraussetzungen von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NLöffVZG hier auch deshalb nicht vor, weil der Ostermarkt vom Beigeladenen, der sich aus Beiträgen seiner Mitglieder finanziert, nach summarischer Prüfung mit dem Ziel veranstaltet wird, dem Einzelhandel der Innenstadt die Sonntagsöffnung zu erlauben. Das ergibt sich aus der Stellungnahme des Beigeladenen im gerichtlichen Verfahren vom 19.03.2026 sowie aus dem Ablauf der Anträge und Genehmigungen, wie er sich im Verwaltungsvorgang darstellt. Nachdem der Beigeladene die Anträge auf Genehmigung eines Spezialmarktes und auf Sondernutzungserlaubnis gestellt hatte, musste die Antragsgegnerin noch nachfragen, ob "wieder ein verkaufsoffener Sonntag im Rahmen des Ostermarktes geplant ist" (Email vom 29.01.2026, BA 001, Dok-Nr. 53). Von einem selbständigen Anlass kann damit keine Rede sein; es handelt sich damit um eine "Alibiveranstaltung" (vgl. VGH BW, Urt. v. 20.03.2019 - 6 S 325/17 -, juris Rn. 44; kritisch zur Tauglichkeit als einschränkendes Kriterium BVerwG, Urt. v. 22.06.2020 - 8 CN 1.19 -, BVerwGE 168, 338 Rn. 23 = juris Rn. 23).
Ob der räumliche Bereich der zugelassenen Sonntagsöffnung zu groß ist, wie die Antragstellerin meint, kann nach alledem offen bleiben.

Entscheidungsgründe:
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Der Beigeladene hat keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt. Es entspricht daher der Billigkeit, dass er seine eigenen außergerichtlichen Kosten selbst trägt.
III.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 39 Abs. 1 GKG i. V. m. Ziffer 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dabei bemisst sich das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren mangels anderweitiger Anhaltspunkte nach dem Regelstreitwert für die geplante Sonntagsöffnung. Von einer Reduzierung dieses Wertes im Hinblick auf die Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens ist abzusehen, weil wegen des Zeitablaufs die Entscheidung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich vorweggenommen wird.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 3 Abs. 1 NLöffVZG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NLöffVZG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NLöffVZG
§ 4 Abs. 1 NLöffVZG
§ 1 Abs. 1 NVwKostG
§ 5 Abs. 2 NLöffVZG
§ 68 Abs. 1 GewO
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 39 Abs. 1 GKG
Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 168, 338
1 A 100/26
4 B 1580/18
8 CN 1.19
7 ME 75/18
6 S 325/17