Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-11-11, Aktenzeichen 15 A 304/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:1111.15A304.22.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 91.597,32 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu 1.) noch weist die Rechtssache besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (dazu 2.) oder eine grundsätzliche Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu 3.) auf.
1. Ernstliche Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Januar 2017 ‑ 2 BvR 2615/14 -, juris Rn. 19, und vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, NVwZ 2016, 1243 = juris Rn. 16, jeweils m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 17. April 2024 ‑ 15 A 2871/21 -, juris Rn. 3, und vom 19. Mai 2015 - 15 A 86/14 -, juris Rn. 4.
Das ist unter Berücksichtigung der mit dem Zulassungsantrag vorgebrachten Rügen nicht der Fall.
Nach § 71 Abs. 7 Satz 1 GO NRW kann der Rat Beigeordnete abberufen. Diese Entscheidung kann rechtmäßig schon dann ergehen, wenn zwischen der Gemeindevertretung und dem Wahlbeamten nicht mehr das für wünschenswert gehaltene Vertrauen besteht. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Abberufungsentscheidung, die keiner Begründung bedarf, sondern diese „in sich selbst“ trägt, ist deshalb allein die – bereits in der Abberufung zum Ausdruck kommende – Tatsache des Vertrauensverlustes. Auf die Gründe, die zu diesem Vertrauensverlust geführt haben, kommt es grundsätzlich nicht an. Das „kommunalpolitische Umfeld“ einer Abberufungsentscheidung einschließlich der für die einzelnen Ratsmitglieder maßgeblichen Motive entzieht sich der rechtlichen Bewertung und ist daher für die gerichtliche Beurteilung der Abberufungsentscheidung regelmäßig ohne Bedeutung. Die gerichtliche Kontrolle erstreckt sich allein darauf, ob mit der Abberufung verfassungswidrige oder sonstige, mit dem Gesetz nicht zu vereinbarende Zwecke verbunden sind, sowie darauf, ob die Abberufungsentscheidung auf Formfehlern oder Verfahrensfehlern beruht, auf die sich die Klägerin berufen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1992 ‑ 7 B 40.92 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 28. Februar 1995 - 15 B 2556/94 -, juris Rn. 21.
Diesen Maßstab hat das Verwaltungsgericht seiner Prüfung zutreffend zugrunde gelegt und die Voraussetzungen des § 71 Abs. 7 GO NRW zu Recht bejaht.
a) Die Beklagte hat das in § 71 Abs. 7 Sätze 2 bis 5 GO NRW geregelte Verfahren eingehalten. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist ihre Abberufung nicht deswegen fehlerhaft, weil der Antrag auf Abberufung in der vorangegangenen Wahlperiode gestellt, die Abberufungsentscheidung aber in der laufenden Wahlperiode getroffen wurde.
Der im Parlamentsrecht geltende Grundsatz der Diskontinuität, der besagt, dass mit dem Ablauf der Wahlperiode Gesetzesvorlagen, Anträge und Anfragen ihre Erledigung finden, gilt für den Rat der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen nicht. Der Rat ist kein Parlament im eigentlichen Sinne,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. März 1971 - II A 1315/68 ‑, juris (Leitsatz) = OVGE MüLü 26, 225 (226 ff.); Frenzen, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, Stand: 1. Juni 2024, § 40 GO NRW, Rn. 6.1; Smith, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 4. Aufl. 2024, § 40, Erl. IV.2; Rehn/Cronage/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Stand: Januar 2021, § 42 Rn. 18; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, GO NRW, Stand: September 2020, § 40, Erl. 2n,
sondern ein kontinuierliches Organ,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 28,
das eingeleitete Beschlussverfahren, Satzungsverfahren und Vorlagen im Sinne einer materiellen Kontinuität auch über das Ende einer Wahlperiode hinaus weiterführt. Etwas anderes gilt lediglich für die mandatsbezogenen Anträge insbesondere auf Einberufung einer Ratssitzung (§ 47 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) oder Aufnahme eines Tagesordnungspunktes (§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW).
Vgl. Frenzen, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, Stand: 1. Juni 2024, § 42 GO NRW, Rn. 18; Smith, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 4. Aufl. 2024, § 42, Erl. IX.
Die von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion einzubringenden Anträge auf Einberufung des Rates oder Aufnahme eines Punktes auf die Tagesordnung sind Ausdruck der Ausübung von Organrechten der einzelnen Mandatsträger und dienen in deren organschaftlichem Interesse dem Minderheitenschutz.
Vgl. zu § 47 Abs. 1 Satz 2 GO: OVG NRW, Beschluss vom 9. Mai 2014 - 15 B 521/14 -, juris Rn. 7; Rohde, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, Stand: 1. Juni 2024, § 47 GO NRW, Rn. 10; zu § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW: OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2004 -15 A 1248/04 - juris Rn. 6; Rohde, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, Stand: 1. Juni 2024, § 48 GO NRW, Rn. 9, jeweils m. w. N.
Damit ist der Antrag auf Abberufung eines Beigeladenen nicht vergleichbar.
Die Befugnis zur Abberufung des Beigeladenen korrespondiert mit der Zuständigkeit des Rates für dessen Wahl (§ 71 Abs. 1 Satz 3 GO NRW). Der Antrag erfordert nach § 71 Abs. 7 Satz 2 GO NRW die Unterstützung der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Rates und damit einen für das Organ „Rat“ repräsentativen Vertrauensverlust. Der Beschluss über die Abberufung bedarf gemäß § 71 Abs. 7 Satz 5 GO NRW einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Mitglieder. Diese Regelungen machen deutlich, dass die Amtsausübung der kommunalen Spitzenbeamten das fortwährende Vertrauen einer Mehrheit der Gemeindevertretung voraussetzt. Die organschaftlichen Interessen einzelner Mandatsträger sind gerade nicht maßgeblich.
Vgl. Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, Stand: 1. Juni 2024, § 71 GO NRW, Rn. 45; Plückhahn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, GO NRW, Stand: Dezember 2022, § 71, Erl. 11.1.
Aus § 71 Abs. 7 Satz 3 GO NRW folgt entgegen der Auffassung der Klägerin nichts anderes. Die Vorschrift besagt lediglich, dass zwischen dem Eingang des Abberufungsantrags und der Sitzung, in der über den Antrag abgestimmt wird, eine Frist von mindestens sechs Wochen liegen muss. Die Ratsmitglieder sind nicht angesprochen, ebensowenig deren Vorbereitung auf die Sitzung oder etwaige Handlungsmöglichkeiten während des Fristlaufs.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Dezember 1989 ‑ 15 B 3104/89 - juris Rn. 9 f., m. w. N. (zu § 49 Abs. 4 Satz 3 GO NRW, a. F.).
Der Wortlaut der Norm („Sitzung des Rates“) und die Gesetzessystematik sprechen dafür, dass die Abberufungsentscheidung vom Rat auch in der nachfolgenden Wahlperiode getroffen werden kann. Denn der Gesetzgeber hat mit dem Begriff „Rat“ die gleiche Formulierung gewählt wie in anderen Vorschriften der Gemeindeordnung, die eindeutig den Rat als kontinuierliches Organ der Gemeinde betreffen (vgl. insb. § 40 Abs. 2, § 41, § 45 Abs. 2 GO NRW). Die teleologische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. Der Vorschrift ist – ihrem Wortsinn entsprechend – ein beschränkter Zweck beizumessen und die Frist als eine „Abkühlungsfrist“ zu verstehen, die im Interesse der Allgemeinheit eine vorschnelle Abstimmung und damit eine kostspielige Fehlentscheidung vermeiden soll.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Dezember 1989 ‑ 15 B 3104/89 - juris Rn. 11 ff., m. w. N. (zu § 49 Abs. 4 Satz 3 GO NRW, a. F.); Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, Stand: 1. Juni 2024, § 71 GO NRW, Rn. 48; Rehn/Cronage/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Stand: Dezember 2023, § 71 Rn. 33; Plückhahn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, GO NRW, Stand: Dezember 2022, § 71, Erl. 11.3.
Dieser Sinn und Zweck wird auch dann gewahrt, wenn – wie hier – einige der Antragsteller der Ratsbesetzung, die die Abberufungsentscheidung trifft, nicht mehr angehören. Für diejenigen Antragsteller, die dem Rat auch in der neuen Wahlperiode angehören, kommt die „Abkühlungsfrist“ genauso zum Tragen, wie wenn Antrag und Entscheidung innerhalb der vorangegangenen Wahlperiode erfolgen. Für die neu hinzugetretenen Ratsmitglieder hat § 71 Abs. 7 Satz 3 GO NRW ohnehin keine Bedeutung. Sie bedürfen keiner „Abkühlung“, weil sie an dem möglicherweise „überhitzt“ gestellten Antrag nicht beteiligt gewesen sind. Auch auf die ausgeschiedenen Antragsteller kommt es mit Blick auf den Gesetzeszweck nicht an. Sie sind zur Entscheidung nicht mehr berufen. Das Argument der Klägerin, die ausgeschiedenen Antragsteller hätten keine Möglichkeit mehr, den Antrag zurückzunehmen, überzeugt nicht. Ist der Antrag von der erforderlichen Mehrheit gestellt worden, ist über ihn – nach Ablauf von mindestens sechs Wochen – ohne Aussprache abzustimmen (§ 71 Abs. 7 Satz 4 GO NRW). Eine Rücknahme des Antrags ist gesetzlich nicht vorgesehen.
Vgl. allerdings Plückhahn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, GO NRW, Stand: Dezember 2022, § 71, Erl. 11.3.
Einer solchen Möglichkeit bedarf es auch nicht, um eine vorschnelle potentielle Fehlentscheidung des Rates über die Abberufung zu verhindern. Mandatsträger, die den Antrag nicht (mehr) unterstützen, stimmen ihm schlicht nicht zu. Diese Möglichkeit haben die neu hinzugetretenen Ratsmitglieder ebenso wie die ausgeschiedenen sie bei fortdauernder Wahlperiode gehabt hätten.
b) „Sachwidrige politische Motive“, die, wie die Klägerin wohl meint, Anhalt für eine verfassungswidrige oder dem Gesetzeszweck zuwiderlaufende Ausübung des Abberufungsrechts durch die Beklagte geben könnten, sind weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich. Dass das gegen die Klägerin eingeleitete strafrechtliche Ermittlungsverfahren eingestellt werden mag (oder möglicherweise zwischenzeitlich eingestellt wurde), stellt den allein maßgeblichen Vertrauensverlust der für die Abberufung erforderlichen qualifizierten Mehrheit der Ratsmitglieder nicht in Frage.
2. Die Rechtssache weist auch nicht die von der Klägerin geltend gemachten besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Klägerin gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erforderten.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2021 ‑ 15 A 386/20 -, juris Rn. 31.
Diese Voraussetzungen sind mit Blick auf die unter Nr. 1. angestellten Erwägungen nicht erfüllt.
3. Auch eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zeigt die Klägerin nicht auf.
Zur Darlegung einer grundsätzlichen Bedeutung muss eine tatsächliche oder rechtliche Frage aufgeworfen werden, die entscheidungserheblich ist und über den Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder Fortentwicklung des Rechts einer Klärung bedarf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 1984 - 9 C 46.84 -, BVerwGE 70, 24, 25 f. (zu § 32 Abs. 2 Nr. 1 AsylVfG a. F.) = juris Rn. 13, und Beschlüsse vom 2. Oktober 1984 - 1 B 114.84 -, InfAuslR 1985, 130, 131 = juris, sowie vom 19. Juli 2011 - 10 B 10.11, 10 PKH 4.11 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2018 - 11 A 287/17 -, juris Rn. 56.
Daran fehlt es. Nach den Ausführungen unter 1. ist die von der Klägerin aufgeworfene Rechtsfrage,
„ob bei Stellung eines Abwahlantrags durch Ratsmitglieder der ‚alten‘ Wahlperiode nach § 71 Abs. 7 Satz 2 GO NRW die Ratsmitglieder des neuen Rates der nachfolgenden, neuen Wahlperiode über den Antrag nach § 71 Abs. 7 Satz 4 abstimmen dürfen und ob ein entsprechendes Vorgehen dem Sinn und Zweck der ‚Abkühlungsfrist‘ des § 71 Abs. 7 Satz 3 GO NRW entspricht“,
auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach den allgemeinen Auslegungsmethoden zu bejahen und nicht in einem Berufungsverfahren klärungsbedürftig.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 GKG. Wie das Verwaltungsgericht legt der Senat der Berechnung das Grundgehalt der Besoldungsgruppe A16 in der Erfahrungsstufe 12 zugrunde, das sich auch in dem bei Eingang des Zulassungsantrags laufenden Kalenderjahr (§§ 40, 52 Abs. 6 Satz 2 GKG) auf monatlich 7.633,11 € belaufen hat.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 GO NRW
§ 42 GO NRW
§ 47 GO NRW
§ 48 GO NRW
§ 71 GO NRW
§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 71 Abs. 7 Satz 1 GO NRW
§ 71 Abs. 7 GO NRW
§ 47 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 47 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 71 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 71 Abs. 7 Satz 2 GO NRW
§ 71 Abs. 7 Satz 5 GO NRW
§ 71 Abs. 7 Satz 3 GO NRW
§ 49 Abs. 4 Satz 3 GO NRW
§ 45 Abs. 2 GO NRW
§ 71 Abs. 7 Satz 4 GO NRW
§ 32 Abs. 2 Nr. 1 AsylVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 1243
BVerwGE 70, 24, 25
InfAuslR 1985, 130, 131
2 BvR 2615/14
1 BvR 2453/12
15 A 2871/21
15 A 86/14
7 B 40.92
15 B 2556/94
II A 1315/68
8 C 22.11
15 B 521/14
15 A 1248/04
15 B 3104/89
15 A 386/20
9 C 46.84
1 B 114.84
10 B 10.11
10 PKH 4.11
11 A 287/17