Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-04, Aktenzeichen 9 K 3719/06
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2007:1004.9K3719.06.00

Tenor:
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 02.11.2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27.11.2006 wird insofern aufgehoben, als darin Straßenreinigungsgebühren (Anliegerverkehr) in Höhe von 4,47 EUR festgesetzt sind. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Durch Bescheid vom 02.11.2006 wurde der Kläger für das Jahr 2006 ab dem 01.11.2006 u.a. zu Straßenreinigungsgebühren in Höhe von 4,47 EUR (Anliegerverkehr) herangezogen.
Gegen den Bescheid erhob der Kläger entsprechend Widerspruch und machte geltend, der Betrag entspreche einer Steigerung von ca. 280% gegenüber der bisher erhobenen Gebühr und sei 100% höher als die Gebühr für innerörtliche Straßen. Die Gebühr sei in dieser Größenordnung nicht hinnehmbar.
Durch Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 27.11.2006 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt: Ein wesentliches Element in der Gebührenkalkulation für die Straßenreinigung sei die Bedeutung der maschinellen Straßenreinigung für den Anliegerverkehr. Dieses Maß sei bei reinen Anliegerstraßen am höchsten und bei den Straßen mit überörtlicher Bedeutung am niedrigsten. Dazwischen längen die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung. Das Verhältnis zwischen den Straßen mit innerörtlicher Bedeutung und den Anliegerstraßen habe dabei rechnerisch immer 1:2 betragen. Da in der Vergangenheit die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung jedoch wöchentlich, die Anliegerstraßen aber nur 14täglich gereinigt worden seien, habe sich als zu zahlende Gebühr für beide Kategorien der gleiche Betrag ergeben. Das Gewichtungsverhältnis von 1:2 sei auch für die Gebührenkalkulation 2006 zugrunde gelegt worden. Da jedoch die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung aufgrund des Beschlusses des Rates der Stadt F. vom 14.12.2006 wie die Anliegerstraßen nur noch 14täglich gereinigt werden sollten, ergebe sich nunmehr für eine Anliegerstraße im Verhältnis zu den Straßen mit innerörtlicher Bedeutung der doppelte Gebührensatz. Die Gewichtung der Bedeutung der Straßenreinigung für den jeweiligen Anlieger in Abhängigkeit von der Straßenart werde aufgrund von § 3 Abs. 2 des Straßenreinigungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - StrReinG NW - vorgenommen.
Am 18.12.2006 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Zunächst einmal sei unklar, von wann die zugrundeliegenden Satzungen datierten. Es würden zwei Satzungen angegeben. Es sei aber undenkbar, dass zwei Satzungen Grundlage der angegriffenen Abgabenbescheide sein sollten oder sein könnten. Darüber hinaus sei der eingeführte Berechungsmaßstab für die Reinigungsgebühr willkürlich und wegen der daraus resultierenden Rechtswidrigkeit nicht geeignet, eine wirksame Grundlage zur Erhebung von Reinigungsgebühren darzustellen. Je Meter Grundstück Frontseite werde eine gestaffelte Gebühr erhoben. Bei Straßen, die dem überörtlichen Verkehr dienten, solle diese 0,30 EUR betragen, bei Straßen, die dem innerörtlichen Verkehr dienten, 0,61 EUR und bei Straßen, die dem Anliegerverkehr dienten, 1,22 EUR. Die gewählte Staffelungsform sei willkürlich. Insbesondere sei die Verteilung des Maßstabes von 1:2:3 im Ansatz bereits willkürlich gewählt und entbehre jeder sachgerechten und nachvollziehbaren Grundlage. Dies sei zwischenzeitlich geändert worden. Ab dem 01.01.2007 seien die Reinigungsgebühren neu und abweichend festgesetzt worden. Für Straßen, die dem überörtlichen Verkehr dienten, seien 0,25 EUR pro Straßenfrontmeter angesetzt, für Straßen, die dem innerörtlichen Verkehr dienten, 0,50 EUR und für Straßen, die dem Anliegerverkehr dienten, 0,99 EUR. Damit habe nach erheblichen öffentlichen Protesten der Rat die Kosten für den Großteil der Bewohner herabgesetzt. Die dem Anliegerverkehr dienenden Straßen seien nach einem Jahr um knapp 1/3 gesenkt worden. Die nachträgliche Abänderung sei ein deutliches Indiz dafür, dass der zunächst gewählte Gebührenmaßstab sehr stark übersetzt gewesen sei und zu Ungerechtigkeiten und Willkürlichkeiten geführt habe. Die angegriffenen Satzungen seien aber auch deshalb rechtswidrig, weil die Einteilung der Straßen, die dem überörtlichen, dem innerörtlichen und dem Anliegerverkehr dienten, als willkürlich angesehen werden müsse. So sei festzustellen, dass beispielsweise die Einteilung der C. Straße eine indirekte Subventionierung der sogenannten Fußgängerzone oder Haupteinkaufsstraße beinhalte. Darüber hinaus seien die Straßenreinigungssatzungen aber auch deshalb rechtswidrig, weil in zahllosen Fällen die sogenannten Hinterliegergrundstücke ein Mehrfaches an Gebühren zu entrichten hätten wie die direkt mit der Frontseite der Grundstücke an die jeweiligen Straßen angrenzenden Grundstückseigentümer.
Der Kläger beantragt - sinngemäß -,
den Bescheid des Beklagten über Grundbesitzabgaben und andere Abgaben vom 02.11.2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27.11.2006 insoweit aufzuheben, als darin Straßenreinigungsgebühren (Anliegerverkehr) in Höhe von 4,47 EUR festgesetzt sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor: Entgegen der Auffassung des Klägervertreters könne und müsse sich der gebührenfestsetzende Bescheid auf zwei unterschiedliche Satzungen beziehen, da die Straßenreinigungssatzung und die Straßenreinigungsgebührensatzung unterschiedliche Regelungsinhalte hätten. Konsequenterweise sei in Bezug auf die Straßenreinigungssatzung als Ursprungsdatum jeweils der 16.12.1999 und in Bezug auf die Straßenreinigungsgebührensatzung der 27.10.1978 genannt. Es entspreche auch nicht den tatsächlichen Verhältnissen, dass durch die 6. Satzung vom 15.12.2005 zur Änderung der Straßenreinigungsgebührensatzung ein neuer Berechnungsmaßstab eingeführt worden sei. Wie in den Jahren zuvor werde unterschieden zwischen Straße mit überörtlicher Bedeutung, Straßen mit innerörtlicher Bedeutung und Anliegerstraßen. Wegen der Kündigung des Vertrages über die Übernahme und Durchführung der Straßenreinigung in F. durch den bisherigen Reinigungsunternehmer zum 31.12.2005 sei eine Neuausschreibung der maschinellen Straßenreinigung erforderlich geworden. Bei den Vorüberlegungen zur künftigen Gestaltung sei dann durch Beschluss des Hauptausschusses vom 22.06.2005 festgelegt worden, die Reinigung der Anliegerstraßen komplett auf die Anlieger zu übertragen und die Reinigung der Straßen mit innerörtlicher Bedeutung nur noch 14täglich statt bisher wöchentlich durchzuführen. Diese Veränderung habe in der Gebührenbedarfsberechnung Berücksichtigung gefunden. Der Faktor für die Bedeutung der Straßenreinigung für den Anliegerverkehr sei bei den Straßen mit innerörtlicher Bedeutung von 0,5 auf 1,0 und für die Anliegerstraßen von 1,0 auf 2,0 verändert worden. Das Verhältnis zwischen Straßen mit innerörtlicher Bedeutung und Anliegerstraßen hinsichtlich der Bedeutung der Straßenreinigung sei somit gegenüber der bisherigen Satzungsregelung beibehalten worden. Eine willkürliche Festsetzung des Berechnungsmaßstabes sei daran nicht zu erkennen. Es dürfte unstreitig sein, dass die Bedeutung der Straßenreinigung für den Anliegerverkehr mit der Intensität der Straßennutzung abnehme. Die Bedeutung der Straßenreinigung für den Anliegerverkehr auf Anliegerstraßen sei bisher und werde auch jetzt als doppelt so hoch angesehen wie für die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung. Das Argument, die Gebühren seien bis Ende 2005 für diese beiden Straßenkategorien identisch gewesen, lasse die Tatsache unberücksichtigt, dass die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung bis Ende 2005 wöchentlich und damit doppelt so oft wie die Anliegerstraßen gereinigt worden seien. Die Gebührensteigerung sei im Wesentlichen auf die massive Reduzierung der in die Kostenverteilung einzubeziehenden Berechnungseinheiten bei den Anliegerstraßen zurückzuführen. Das werde um so deutlicher, wenn man die Gebührenbedarfsberechnungen 2006 und 2007 vergleiche. Aufgrund der im Laufe des Jahres 2006 durchgeführten Änderungen des Straßenverzeichnisses zur Straßenreinigungsgebührensatzung habe sich die Zahl der Berechnungseinheiten und zwar insbesondere des Anliegerverkehrs erheblich verändert. Die damit einhergehende Gebührensatzsenkung für das Veranlagungsjahr 2007 sei nicht aufgrund öffentlicher Proteste, sondern lediglich durch konsequente Fortführung des auch für das Veranlagungsjahr 2006 zugrunde gelegten Kalkulationsschematas zustande gekommen. Die Zuordnung der Straßen zu den Kategorien überörtlicher Verkehr, innerörtlicher Verkehr und Anliegerstraßen sei aufgrund der Verkehrsbedeutung und der Durchgangs- bzw. Zubringerfunktion erfolgt. Eine willkürliche Festsetzung sei keinesfalls gegeben. Das vom Klagevertreter angeführte Beispiel der C. Straße sei gerade aufgrund seiner sehr hohen Verkehrsdichte und als Haupteinkaufsstraße in die Kategorie mit überörtlicher Bedeutung aufgenommen worden. Je höher die Verkehrsdichte, desto geringer sei die Bedeutung der maschinellen Straßenreinigung für den individuellen Anlieger. Die Heranziehung auch der Hinterlieger sei keineswegs willkürlich oder gar rechtswidrig, sondern werde von der Rechtsprechung ausdrücklich gefordert. Durch die Berücksichtigung auch der Hinterlieger werde nicht ein Mehrfaches der Gebühr eingenommen. Es steige die Summe der Berechnungseinheiten mit dem Ergebnis, dass der Gebührensatz je Berechnungseinheit sinke, da die zu verteilenden Kosten gleich blieben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da sich die Parteien damit im Erörterungstermin einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist zulässig und auch begründet.
Der angefochtene Bescheid des Beklagten, soweit darin Straßenreinigungsgebühren festgesetzt und durch Widerspruch und Klage angefochten worden sind, in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es fehlt für den hier interessierenden Zeitraum an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Straßenreinigungsgebühren. Die Satzung über die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren in der Stadt F. (Straßenreinigungsgebührensatzung), hier anzuwenden in der Fassung der 6. Änderungssatzung vom 15.12.2005, (im Folgenden: StrReinGebS) ist bezogen auf die Gebührenregelung in § 2 Abs. 4 StrReinGebS unwirksam. Der dort geregelte Gebührensatz je Meter Grundstücksseite (Abs. 1 bis 3) ist nichtig. Er verstößt gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG).
Nach § 3 Abs. 1 StrReinG NW i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG soll das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung oder Anlage nicht übersteigen. Diesen Voraussetzungen wird der festgelegte Gebührensatz nicht gerecht.
Bei der Kalkulation der Gebühren hat der Beklagte pauschal und ohne Berücksichtigung der Verhältnisse in der Stadt M. den Anteil für das Allgemeininteresse an der Reinigung der Straßen auf 10% der Kosten festgelegt und diese vorab von dem veranschlagten, auf die Anlieger umzulegenden Betrag abgezogen. Das ist nach der neuesten Rechtsprechung des OVG NRW so nicht zulässig.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.06.2007 - 9 A 956/03 -
Wird - wie üblich - die Straßenreinigung in einer Gemeinde nicht nur im Interesse der Anlieger, sondern auch im Interesse der übrigen Straßenbenutzer und damit im Allgemeininteresse durchgeführt, verstößt es gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 GG), wenn Kosten, die die Befriedigung dieses Allgemeininteresses an sauberen Straßen betreffen, den Anliegern aufgebürdet werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. April 1989 - 8 C 90.87 -, BVerwGE 81, 371, und vom 25. Mai 1984 - 8 C 55 und 58.82 -, BVerwGE 69, 242, 245 f.
Die Festlegung der Höhe des auf das Allgemeininteresse entfallenden Kostenanteils liegt im Ermessen des Ortsgesetzgebers. Insoweit steht ihm eine weitgehende Einschätzungsfreiheit zu. Er hat sich bei seiner Entscheidung an den örtlichen Verhältnissen zu orientieren und insbesondere das Verhältnis zwischen den Straßen mit ihren je unterschiedlichen Anlieger- bzw. Allgemeininteressen zu berücksichtigen. Dabei hat er, ohne den Gleichheitssatz zu verletzen, die Wahl: Er kann den von der gemeindlichen Straßenreinigungseinrichtung im Allgemeininteresse aufgewendeten Kostenanteil bei der Ermittlung der durch Gebühren zu deckenden Kosten insgesamt (vorweg) absetzen. Das gilt auch dann, wenn die Satzung - wie hier - entsprechend § 3 Abs. 2 StrReinG NW unterschiedliche, je nach Verkehrsbedeutung (Anliegerstraßen, innerörtliche Straßen, überörtliche Straßen) abgestufte Gebührensätze vorsieht. Er kann jedoch auch bei der Abstufung der Gebühren den unterschiedlich hohen Allgemeinanteil berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 - 8 C 90.87 -, a.a.O.
Hier hat sich der Satzungsgeber der Stadt M. zulässigerweise für die erste Möglichkeit entschieden. Allerdings hält die Ermittlung des Anteils des Allgemeininteresses mit 10 % der Gesamtkosten der Straßenreinigung einer rechtlichen Kontrolle nicht Stand.
Nach der bis zum 31. Dezember 1997 geltenden Fassung des § 3 Abs. 1 Satz 2 StrReinG NW legte das Gesetz den zu berücksichtigenden Anteil des allgemeinen öffentlichen Interesses zur Sicherung einer gleichmäßigen Untergrenze generell auf mindestens 25 % der Gesamtkosten fest. Die Gemeinden durften höchstens 75 % ihrer Reinigungskosten über Gebühren decken und auf die jeweiligen An- und Hinterlieger umlegen konnten. Dabei war nach der Ansicht des Gesetzgebers das allgemeine öffentliche Interesse an der Reinigung einer Durchgangs- oder Hauptverkehrsstraße erheblich höher zu bewerten sein, als das bezüglich einer reinen Anliegerstraße.
Vgl. Gesetzesbegründung zu § 3 StrReinG NRW vom 18. Dezember 1975, LTDrs. 8/33, S. 8; so auch schon OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 1968 - II A 1550/66 -, KStZ 1969, 97, zu § 4a Abs. 3 WegeRG.
§ 3 Abs. 1 Satz 2 StrReinG NW ist durch das Gesetz zur Stärkung der Leistungsfähigkeit der Kreise, Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen gestrichen worden. Hierdurch sollte den Gemeinden die Möglichkeit gegeben werden, von der Begrenzung des Gebührenaufkommens auf höchstens 75 % der Gesamtkosten der Straßenreinigung im Gemeindegebiet abzuweichen. Dabei sei allerdings - so ausdrücklich die Gesetzesbegründung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - zu berücksichtigen, dass es auch weiterhin zwingend erforderlich sei, den auf die Interessen der Allgemeinheit entfallenden Kostenanteil zu ermitteln und von den Gesamtkosten der Straßenreinigung abzusetzen. Andernfalls würde die Gemeinde gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.
Vgl. Gesetzesbegründung zu Art. 1 (Gesetz für ein Kommunalisierungsmodell) LT-Drs. 12/2340, S. 1, 3f.
Bei der Ermittlung des Kostenanteils für das Allgemeininteresse kann sich der Satzungsgeber an den in § 3 Abs. 2 StrReinG NW genannten drei Straßentypen, den Straßen für den Anliegerverkehr sowie den für den innerörtlichen und überörtlichen Verkehr, orientieren. Die Höhe des auf die einzelnen Straßengruppen entfallenden öffentlichen Interesses ist unter Berücksichtigung der jeweiligen Spannbreite innerhalb der einzelnen Gruppen und der Nutzungsintensität durch Nichtanlieger zu ermitteln. Grundsätzlich ist dabei zu beachten, dass das Allgemeininteresse um so höher zu bewerten sein wird, je intensiver die Straße durch Nichtanlieger in Anspruch genommen wird. Dabei dürfte das Allgemeininteresse bei den Anliegerstraßen, die nach gemeindlicher Praxis in der Regel - wie auch hier - im Wesentlichen die Straßen aller Wohngebiete der Gemeinde erfassen, als eher gering anzusehen sein. Bei den Straßen mit innerörtlichem Verkehr liegt die Nutzung durch Nichtanlieger im Schnitt bereits deutlich höher; demgemäß ist das darauf entfallende Interesse als beträchtlich einzustufen. Bei Straßen für den überörtlichen Verkehr ist das Allgemeininteresse demgegenüber erheblich, weil diese am intensivsten durch Nichtanlieger in Anspruch genommen werden. Ist das Allgemeininteresse für jede Straßengruppe festgelegt, sind die Straßengruppen hinsichtlich des Umfangs der jeweiligen Reinigungsflächen ins Verhältnis zu setzen; danach ist der prozentuale Kostenanteil des Allgemeininteresses an den Gesamtkosten der Straßenreinigung zu berechnen.
Gemessen an den vorstehenden Ausführungen hat der Beklagte nicht plausibel gemacht, dass der Satzungsgeber der Stadt M. ermessensfehlerfrei den Anteil des Allgemeininteresses mit 10 % der Gesamtkosten angemessen angesetzt hat. Entsprechende Überlegungen und Berechnungen, aus denen sich ergeben könnte, dass dieser Prozentsatz durch die örtlichen Verhältnisse und die satzungsrechtlichen Besonderheiten in der Stadt gerechtfertigt ist, sind nicht angestellt worden.
Ein Anteil von 10 % für das öffentliche Interesse kann auch nicht als offensichtlich angemessen angesehen werden. Es ist zu berücksichtigen, dass die der Gebührenberechnung zugrunde liegenden gereinigten Straßen ganz überwiegend den Kategorien der Straßen mit "innerörtlicher" bzw. "überörtlicher" Bedeutung angehörten, bei denen die Nutzung durch Nichtanlieger beträchtlich bzw. erheblich ist und bei denen deshalb auch das Allgemeininteresse entsprechend hoch anzusetzen ist.
Der Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg auf andere gesetzliche Regelungen berufen, die pauschal einen Gemeindeanteil von 10 % fordern (z.B. § 129 Abs. 1 BauGB). Denn die Bewertung des Allgemeininteresses an einer ordnungsgemäßen Straßenreinigung ist mit anderen rechtlichen Regelungen, die genaue Abzugsgrößen benennen, nicht zu vergleichen. Vielmehr ist mit der Novellierung des § 3 Abs. 1 StrReinG NW, mit der ein Mindestabzug von 25 % der Gesamtkosten gerade gestrichen worden ist, dem Satzungsgeber mit Hinweis auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ausdrücklich auferlegt worden, eigenständige an den örtlichen Verhältnissen ausgerichtete Ermittlungen wegen des Abzugsanteils zu treffen.
Im Übrigen ist das Gericht gehindert, den Kostenanteil für das Allgemeininteresse zu bestimmen. Vielmehr bleibt es dem Satzungsgeber vorbehalten, im Rahmen seines Ermessens den genauen Kostenanteil festzulegen.
Schließlich ist nicht ersichtlich, dass der Gebührensatz unabhängig von dem vorzunehmenden Ansatz für das öffentliche Interesse wirksam sein könnte. Anhaltspunkte dafür, dass ein etwaig zu geringer Ansatz für das öffentliche Interesse durch andere fehlende oder zu niedrig bemessene Kostenpositionen ausgeglichen werden könnte, sind nicht erkennbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 3 StrReinG
§ 101 Abs. 2
VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 3 Abs. 1 StrReinG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 3 Abs. 2 StrReinG
§ 3 Abs. 1 Satz 2
StrReinG
§ 4a Abs. 3 WegeRG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 StrReinG
§ 129 Abs. 1
BauGB
§ 3 Abs. 1
StrReinG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 des
Straßenreinigungsgesetzes
§ 6 Abs. 1 Satz 3 des
Kommunalabgabengesetzes
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 371
BVerwGE 69, 242, 245
9 A 956/03
8 C 90.87
II A 1550/66