Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-02-25, Aktenzeichen 34 K 4742/10.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0225.34K4742.10PVL.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Der Antragsteller reklamiert ein Mitbestimmungsrecht bei der Beschäftigung von Strafgefangenen auf dem Gelände des Universitätsklinikums E (nachfolgend: UKE).
Unter dem 4. März 2010 vereinbarte das UKE mit der Justizvollzugsanstalt Willich I (JVA), dass bis auf Weiteres 4 Strafgefangene der Zweiganstalt N-H für Aufräum- und Umzugsarbeiten und landschaftsgärtnerische Arbeiten auf dem Gelände des UKE zur Verfügung gestellt werden. Die Heranziehung der Strafgefangenen zur Arbeitsleistung von der JVA erfolgte auf der Grundlage von §§ 37 Abs. 1, 41 StVollzG. In der Folgezeit wurden im Bereich Materialtransportdienst/Umzüge und in der Gärtnerei Strafgefangene mit der Verrichtung von Hilfsarbeiten beschäftigten. Der Antragsteller wurde nicht beteiligt. Wegen Schließung der JVA zum 31. Januar 2011 wurde die Vereinbarung zum 31. Dezember 2010 gekündigt.
Unter dem 25. Januar 2011 schloss das UKE mit der Justizvollzugsanstalt N1 einen neuen Vertrag, wonach Hilfsarbeiten (Gartenpflege und Logistik) im Bereich des UKE nunmehr durch Gefangene der JVA N1 ausgeführt werden sollen. Die vertragliche Vereinbarung sieht in Ziffer 2.1. vor, dass die Vollzugsanstalt die Gefangenen für den Arbeitseinsatz auswählt und in Ziffer 2.2., dass die Vollzugsanstalt jederzeit berechtigt ist, aus vollzuglichen Gründen Gefangene aus dem Betrieb des UKE jederzeit zu entfernen. Die Vollzugsanstalt ist ferner nicht verpflichtet, Gefangene zu stellen. Auf die weiteren Regelungen der Vereinbarung wird Bezug genommen. Auch in Bezug auf den neuen Vertrag wurde der Antragsteller nicht beteiligt.
Bereits am 23. Juli 2010 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, weil er meint, dass die Beschäftigung von Strafgefangenen im Bereich des UKE eine mitbestimmungspflichtige Einstellung darstelle.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Beschäftigung von Strafgefangenen im Bereich des Universitätsklinikums E der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Die Beschäftigung von Strafgefangenen für Hilfsarbeiten im Bereich des UKDEstellt keine Einstellung (§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LPVG NRW) dar.
Einstellung ist die Eingliederung eines Beschäftigten in die Dienststelle. Dies geschieht zum einen durch tatsächliche Aufnahme der vorgesehenen Arbeit im Rahmen der Arbeitsorganisation der Dienststelle. Zum anderen ist ein rechtliches Band erforderlich, durch welches ein Weisungsrecht der Dienststelle, verbunden mit entsprechenden Schutzpflichten, und damit korrespondierend die Weisungsgebundenheit des Dienstleistenden, verbunden mit entsprechenden Schutzrechten begründet werden. Im Regelfall wird die Rechtsbeziehung zur Dienststelle durch Begründung eines Beamten- oder Arbeitsverhältnisses hergestellt. Als Grundlage für die Eingliederung kommen aber auch mehrseitige Rechtsbeziehungen in Betracht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 2007, 6 P 4/06 ("Ein-Euro-Job"), BVerwGE 128, 212-231 und Juris-Dokumentation, m. w. N.
Die Beschäftigung von Strafgefangenen im Rahmen der ihnen durch die JVA N1 zugewiesenen Pflichtarbeit auf dem Klinikgelände des UKE ist danach regelmäßig nicht mit einer mitbestimmungspflichtigen Einstellung im UKE verbunden, da es an einem rechtlichen Band zwischen dem UKE und den auf dem Klinikgelände eingesetzten Strafgefangenen fehlt.
Der Einsatz von Strafgefangenen beruht vorliegend auf einer außenwirksamen Maßnahme der JVA im Rahmen des Strafvollzugs. Die Strafgefangenen sind mit dem UKE kein freies Beschäftigungsverhältnis im Sinne von § 39 Abs. 1 StVollzG eingegangen, sondern von der JVA gemäß den §§ 37 Abs. 1, 41 StVollzG zur Arbeitsleistung herangezogen worden. Nach dem Resozialisierungskonzept, für das der Gesetzgeber sich mit dem Strafvollzugsgesetz entschieden hat, ist die Gefangenenarbeit zentrales Instrument des verfassungsrechtlich gebotenen Behandlungsvollzuges. Der Gesetzgeber sieht in der Arbeit nach Maßgabe der §§ 37 ff StVollzG einen Weg, um Fähigkeiten zur Schaffung der Grundlage für ein straffreies Leben in Freiheit nach der Entlassung zu vermitteln, zu erhalten und zu fördern.
Vgl. zur Gefangenenarbeit: BVerfG, Beschluss vom 27.Dezember 2007, 2 BvR 1061/05, BVerfGE 13, 137-147 und Juris-Dokumentation.
Sofern ein Strafgefangener, wie hier, unter Geltung des Strafvollzugsgesetzes von der Vollzugsanstalt zur Arbeitsleistung herangezogen wird, erfolgt diese Maßnahme aufgrund des besonderen öffentlich-rechtlichen Gewaltverhältnisses, das zwischen dem Strafgefangenen und der JVA während der Strafhaft besteht. Grundlage der Heranziehung zur Arbeitsleistung sind in diesen Fällen nicht etwa privat-rechtlich gestaltete Vertragsbeziehungen, sondern ausschließlich der dem Strafgefangenen gegenüber ausgeübte öffentlich-rechtliche Zwang. Diese öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen bestehen zwischen dem Träger der JVA und dem Gefangenen selbst dann, sofern der Gefangene gem. § 41 Abs. 1 S. 1 StVollzG nicht nur in der Vollzugsanstalt selbst, sondern - wie hier - auf Weisung in einem außerhalb der Anstalt befindlichen "Betrieb" Arbeit verrichtet. Denn auch hierbei handelt es sich um eine Arbeitsaufnahme im Vollzug. Das Beschäftigungsverhältnis ist Teil der öffentlich-rechtlichen Beziehung, in der der Gefangene zum Staat steht. Die Vollzugsbehörde behält, um den Anforderungen des Resozialisierungsgebotes bei der Behandlung von Strafgefangenen im gebotenen Umfang gerecht werden zu können, auch bei solchen Strafgefangenen, die auf der Grundlage von §§ 37 Abs. 1, 41 StVollzG außerhalb der Anstalt beschäftigt werden, die öffentlich-rechtliche Verantwortung für die Rechtsstellung des Gefangenen bei der zugewiesenen Pflichtarbeit bei und zwar mindestens in Gestalt einer Leitungsgewalt.
Vgl. zur Gefangenarbeit auch BVerfG, Beschluss vom 27.Dezember 2007, 2 BvR 1061/05, a.a.O.; vgl. ferner BAG, Beschluss vom 3. Oktober 1978, 6 ABR 46/76, EzA § 5 BetrVG 1972 Nr. 33 und Juris-Dokumentation.
So liegt der Fall auch hier. Die ein Weisungsrecht ausmachenden typischen Befugnisse, nämlich über die Frage des Einsatzes eines Beschäftigten an sich und die dem Beschäftigten obliegenden Dienstleistungen zu bestimmen, verbleiben im Wesentlichen bei der Vollzugsanstalt. Allein die Einbeziehung der Strafgefangenen in organisatorische Arbeitsabläufe im UKE im Bereich der Logistik und Gartenpflege genügt zur Begründung eines rechtlichen Bandes nicht.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn 56.
Auch aus dem zwischen der JVA N1 und dem UKE geschlossenen Vertrag ergibt sich vorliegend nichts anderes. Weder werden darin Weisungsrechte der Dienststelle, noch eine besondere Weisungsgebundenheit der Strafgefangenen gegenüber dem UKE begründet.
Einem Weisungsrecht des UKE steht schon Ziffer 2.1 des Vertrages entgegen, wonach allein die Vollzugsanstalt die Gefangenen für den Arbeitseinsatz bei dem Auftraggeber (UKE) auswählt,
vgl. insoweit anders in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen "Ein-Euro-Job"-Fall: BVerwG, Urteil vom 21. März 2007, 6 P 4/06, a.a.O.,
ferner Ziffer 2.2., wonach die Vollzugsanstalt jederzeit berechtigt ist, aus vollzuglichen Gründen Gefangene aus dem Betrieb des Auftraggebers ohne jede Begründung zu entfernen und sie auch nicht verpflichtet ist, überhaupt Gefangene zu stellen sowie außerdem Ziffer 5.1, wonach die Vollzugsanstalt gegenüber dem UKE keine Gewähr für den Einsatz einer bestimmten Zahl von Gefangenen im "Betrieb" des UKE übernimmt. Das UKE hat auf diese, ein Weisungsrecht der Dienststelle gerade auszeichnenden Entscheidungen keinerlei Einflussmöglichkeiten. Die Entscheidung über das "Ob" des Arbeitseinsatzes obliegt allein der JVA. Das UKE weiß weder, welche und Strafgefangenen ihr zum Arbeitseinsatz übergeben werden, noch hat es Einfluss auf die Anzahl der zum Einsatz bestimmten Strafgefangenen, insbesondere darauf ob ein Strafgefangener überhaupt gestellt wird bzw. gestellt werden kann, noch ob der Einsatz eines Strafgefangenen wie geplant mit diesem durchgeführt werden kann oder z.B. aus disziplinarischen Gründen abrupt beendet wird. Folglich ebenfalls nicht abschätzbar ist, ob es sich in Bezug auf den zur Pflichtarbeit von der JVA entsandten Gefangenen nur um einen vorübergehenden Arbeitseinsatz handelt, so dass eine Eingliederung auch unter zeitlichen Aspekten scheitern würde,
vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn 84,
oder um einen solchen von längerer Dauer. Auch in Bezug auf die weiteren Rahmenbedingungen, wie Vergütung, Urlaub und Überstunden hat das UKE keinen Einfluss. Insoweit greifen ebenfalls die strafvollzugsrechtlichen Bestimmungen, wie etwa die Regelung des § 43 StVollzG über das an den Strafgefangenen von der Vollzugsbehörde zu zahlende Arbeitsentgelt und der dem Strafgefangenen nach dieser Regelung zustehende Arbeitsurlaub.
Dass das UKE gemäß Ziffer 1.6. der Vereinbarung gewährleistet, dass die Vorschriften über die Unfallverhütung, den Arbeitsschutz und die Arbeitshygiene eingehalten werden, versteht sich von selbst. Eine Personalhoheit begründet dieser Umstand für sich genommen nicht.
Damit bleibt Rechtsgrundlage für die auf der Grundlage von § 41 Abs. 1 S. 1 StVollzG ausgeübten Pflichttätigkeiten des Gefangenen das zum Träger der Vollzugsanstalt bestehende besondere Gewaltverhältnis mit der Folge, dass die Beschäftigung des Strafgefangenen allein die Umsetzung des Behandlungsvollzuges und nicht die Ausübung einer Erwerbsarbeit zum Gegenstand hat. Rechtliche Beziehungen des Strafgefangenen zum "Betrieb" außerhalb der JVA (hier: UKE) bestehen danach nicht.
Vgl. auch Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn 89 (keine mitbestimmungspflichtige Einstellung bei der Heranziehung von Personen, die als Sozialhilfeempfänger zusätzliche und gemeinnützige Arbeit leisten).
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 37 Abs. 1, 41 StVollzG
§§ 37 ff StVollzG
§ 5 BetrVG
§ 43 StVollzG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LPVG
§ 39 Abs. 1 StVollzG
§ 41 Abs. 1 S. 1 StVollzG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 128, 212
BVerfGE 13, 137
6 P 4/06
2 BvR 1061/05
6 ABR 46/76