Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-12-10, Aktenzeichen 13 A 254/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:1210.13A254.17.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 14. Dezember 2016 geändert. Der der Klägerin erteilte Bescheid vom 7. Februar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Mai 2014 sowie der den Beigeladenen erteilte Bescheid vom 3. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2014 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb der Buslinie L … für die Laufzeit vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2024 neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Gerichtskosten für das Verfahren in beiden Instanzen tragen der Beklagte, die Beigeladene zu 2) und die Klägerin jeweils zu 1/3. Der Beklagte und die Beigeladene zu 2) tragen zudem 2/3 der der Klägerin entstandenen außergerichtlichen Kosten. Die Klägerin trägt 1/3 der dem Beklagten und der Beigeladenen zu 2) entstandenen außer-gerichtlichen Kosten. Eine weitere Kostenerstat-tung findet nicht statt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungs-gläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten im Wege einer Konkurrentenklage um die Erteilung einer Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L … im Kreis T. für den Genehmigungszeitraum vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2024.
Die Buslinie L … verkehrt in beiden Richtungen auf der Relation (M. -) B. - O. - C. . Sie ist innerhalb der im 2. Nahverkehrsplan des Kreises T. aus dem Jahr 2006, Teilbaustein II – Entwicklungskonzept, vorgesehenen dreistufigen Netzhierarchie des Regionalverkehrs als sog. sonstige Linie eingeordnet. Im Einzelnen sind hiernach die Linien der Qualitätsebenen 1 und 2 und die sonstigen Linien zu unterscheiden. Die Linien der Qualitätsebene 1 bedienen die Hauptrelationen zwischen den Zentren im Kreis T. und relevanten benachbarten Zentren, auf denen eine sehr hohe Nachfrage nach öffentlichem Personennahverkehr (ÖPNV) erreicht wird und dieser mit einem hochwertigen Angebot als konkurrenzfähiges Alternativsystem zum Autoverkehr ausgestaltet werden kann. Der Qualitätsebene 1 sind die Schienenstrecken sowie die Relationen mit „SchnellBus“- und „RegioBus“-Bedienung mit mindestens zwei Fahrten pro Stunde und Richtung zugeordnet. Ihre Hauptfunktion liegt in einer (über-)regionalen Verbindungsfunktion. Die Linien der Qualitätsebene 2 bilden das Rückgrat des ÖPNV im regionalen Liniennetz auf den Relationen mit hoher Verkehrsnachfrage und vorhandenen sowie gegebenenfalls noch zu aktivierenden Marktpotenzialen. Der Qualitätsebene 2 sind die Relationen mit „SchnellBus“- oder „RegioBus“-Bedienung im Stundentakt zugeordnet, auf denen sich der ÖPNV als wahrnehmbares Alternativsystem zum Autoverkehr positionieren kann. Sie übernehmen primär eine regionale Verbindungsfunktion zwischen den Zentren im Kreis T. zu den relevanten benachbarten Zentren und haben zudem eine Funktion als Ergänzungssystem zum Schienenverkehr und eine nachgeordnete Erschließungsfunktion. Auf den sog. sonstigen Linien mit einer geringen bzw. unregelmäßigen ÖPNV-Nachfrage außerhalb der Zeiten des Schulverkehrs kann der ÖPNV kein wahrnehmbares Alternativsystem zum Autoverkehr darstellen, sondern ausschließlich eine Grundversorgung übernehmen. Auf diesen Linien hat der ÖPNV – so wörtlich – „eine Erschließungsfunktion, in der Regel mit Bedeutung vorrangig für den Schulverkehr“. Ein Bedienungsangebot wird prinzipiell nachfrageorientiert von Montag bis Freitag im Betriebszeitfenster 6:00 Uhr bis 19:00 Uhr vorgehalten. Gegebenenfalls werden auch Fahrten im Spätverkehr bzw. am Wochenende angeboten. Bis zum 20. August 2014 wurde die Buslinie L … gemeinsam durch die Beigeladenen betrieben.
Im Hinblick auf das Auslaufen der auf zehn Jahre befristeten Genehmigung stellten sowohl die Beigeladenen als auch die Klägerin am 16. bzw. 20. August 2013 bei der hierfür zuständigen Bezirksregierung N. einen Antrag auf die (erneute) Erteilung einer Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Betrieb der Linie für den nachfolgenden Genehmigungszeitraum vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2024. Der Antrag der Beigeladenen sah gegenüber dem bisherigen Fahrplan insgesamt zwölf zusätzliche Fahrten von Montag bis Freitag an Schultagen sowie drei zusätzliche Fahrten an Samstagen vor. Der Antrag der Klägerin beinhaltete gegenüber dem bisherigen Fahrplan an Schultagen von Montag bis Freitag insgesamt 37 zusätzliche Fahrten, in den Schulferien montags bis freitags und am Samstag jeweils acht zusätzliche Fahrten sowie eine neu hinzukommende Erschließung der Ortschaften T1. (O. ) und X. (B. ). Ihm waren zudem zwölf verbindliche Zusicherungen im Sinne von § 12 Abs. 1a PBefG hinzugefügt, darunter diejenigen, das Fahrtenangebot für Schüler in Abstimmung mit den Aufgabenträgern entsprechend der Nachfrageentwicklung anzupassen sowie alle zeitlichen Fahrtangebote aufrechtzuerhalten, solange sie eine durchschnittliche Mindestnutzerzahl von vier Personen haben.
Am 18. Oktober 2013 nahm der Kreis T. als zuständiger Aufgabenträger zu den vorliegenden Anträgen Stellung. Er erklärte insbesondere, dass sowohl der eingereichte Fahrplan der Klägerin als auch derjenige der Beigeladenen die notwendigen Funktionen im Schülerverkehr erfüllten. Allerdings sei das eingereichte Fahrplanangebot der Klägerin wegen der im Antrag nur eingeschränkt erklärten Zusicherung zur Aufrechterhaltung aller zeitlichen Fahrtangebote nicht hinreichend verlässlich. Zudem seien die durch die Klägerin mit ihrem Antrag hervorgehobenen zusätzlichen Umsteigemöglichkeiten für Berufspendler eher irrelevant und wiesen unattraktive Umsteigezeiten auf. Der Antrag der Beigeladenen zeichne sich durch insgesamt weniger zusätzliche Fahrten aus. Außerdem habe eine Prüfung des eingereichten Fahrplans ergeben, dass zwei der zusätzlich angebotenen Fahrten in exakt der gleichen Zeitlage wie die von der Beigeladenen zu 1) betriebene „RegioBus“-Linie R.. verkehrten, die im Nahverkehrsplan des Kreises der Qualitätsebene 2 zugeordnet ist, die Relation C1. - N. in beiden Richtungen bedient und sich in der Linienführung auf dem Teilstück B. - O. - C. planmäßig mit der Buslinie L … überschneidet. Hintergrund könnte, so der Kreis in seiner Stellungnahme, eine seitens der Beigeladenen zu 1) bereits angedeutete Angebotsreduktion auf der Linie R.. sein. In der Gesamtbewertung sprach sich der Kreis T. für eine Genehmigungserteilung zugunsten der Beigeladenen aus.
Trotz dieser befürwortenden Stellungnahme des Aufgabenträgers lehnte die Bezirksregierung N. den Antrag der Beigeladenen mit Bescheid vom 9. Januar 2014 zunächst ab. Gemäß § 13 Abs. 2b PBefG sei bei Vorliegen mehrerer genehmigungsfähiger Anträge, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung bezögen, die Auswahl des Unternehmens danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbiete. Vorliegend sei das beste Angebot schon aufgrund der deutlich größeren Verkehrsleistung erkennbar von der Klägerin abgegeben worden. Im Nachgang zu dieser Entscheidung leitete die Bezirksregierung N. am 10. Januar 2014 das Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG ein und gab den betroffenen Kommunen, Unternehmen und Verbänden im Einzugsbereich der Buslinie L … Gelegenheit zur Stellungnahme zu dem nun nur noch verbliebenen Antrag der Klägerin. Die Rückmeldungen der Interessenträger beinhalteten zunächst Kritik an der im Antrag der Klägerin vorgesehenen Ausweitung des Verkehrsangebots. Die offerierten zusätzlichen Fahrten stünden aufgrund der Fahrplantaktung vielfach in Konkurrenz zu der denselben Korridor befahrenden „RegioBus“-Linie R... Es sei zu befürchten, dass diese nicht mehr eigenwirtschaftlich betrieben werden könne. Eine gewisse Konkurrenz bestehe zudem zur Regionalbahnlinie RB .. auf dem Teilstück zwischen B. /Bahnhof und O. /Bahnhof. Zudem werde eine verkehrliche Notwendigkeit für eine derartige Ausweitung des Fahrplanangebots aufgrund der Siedlungsstruktur im Kreisgebiet nicht gesehen. Es sei zu erwarten, dass die Klägerin aufgrund spärlicher Fahrgastresonanz eine Entbindung von den übernommenen Verkehrsaufgaben beantragen werde. Weiter enthalte der Fahrplan der Klägerin insbesondere im Nachmittagsbereich nicht alle für den Schülerverkehr notwendigen Fahrten. Schließlich legten auch die Beigeladenen Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid der Bezirksregierung N. vom 9. Januar 2014 ein, zu dessen Begründung sie in erster Linie die im Anhörungsverfahren geäußerten Kritikpunkte aufgriffen.
Unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Anhörungsverfahrens lehnte die Bezirksregierung N. nunmehr mit Bescheid vom 7. Februar 2014 den Antrag der Klägerin ab. Deren Fahrplanangebot gehe über die tatsächliche Nachfrage erheblich hinaus und konkurrenziere aufgrund der Taktung von An- und Abfahrtszeiten an gemeinsam genutzten Haltepunkten in beiden Richtungen die in demselben Korridor verkehrende „RegioBus“-Linie R.. der Beigeladenen zu 1) sowie die Verbindung der Deutsche Bahn AG mit der Regionalbahnlinie RB .. auf dem Teilstück zwischen B. /Bahnhof und O. /Bahnhof. Darüber hinaus werde das Angebot der Klägerin der eigentlichen Kernaufgabe der Buslinie L …, die maßgeblich in der Beförderung von Schülern bestehe, nicht vollständig gerecht. Der Antrag widerspreche damit entgegen § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG den Festlegungen des Nahverkehrsplans. Zudem solle der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen, die bereits von der „RegioBus“-Linie R.. und der Regionalbahnlinie RB .. in ausreichendem Umfang wahrgenommen würden. Der beantragte Verkehr beeinträchtige daher auch gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b) PBefG öffentliche Verkehrsinteressen. Den hiergegen durch die Klägerin eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung N. durch Widerspruchsbescheid vom 28. Mai 2014, zugestellt am 6. Juni 2014, mit im Wesentlichen gleichlautender Begründung zurück. Ergänzend teilte sie mit, die Beigeladene zu 1) habe den ihr beim Betrieb der „RegioBus“-Linie R.. drohenden Einnahmeverlust aufgrund der Konkurrenzierung durch das Fahrplanangebot der Klägerin inzwischen auf rund 30.000 Euro im Jahr geschätzt. Mit Widerspruchsbescheiden vom gleichen Tag hob die Bezirksregierung N. außerdem den gegenüber den Beigeladenen erlassenen Ablehnungsbescheid vom 9. Januar 2014 wieder auf und gab den betroffenen Interessenträgern nunmehr Gelegenheit, zu dem Antrag der Beigeladenen Stellung zu nehmen. Mit Bescheid vom 3. Juli 2014 erteilte die Bezirksregierung N. den Beigeladenen die begehrte Genehmigung und übertrug die Betriebsführerschaft antragsgemäß auf die Beigeladene zu 2). Den auch hiergegen durch die Klägerin eingelegten Widerspruch wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 18. August 2014 als unbegründet zurück. Dabei trat sie insbesondere dem Einwand der Klägerin entgegen, auch der Verkehr der Beigeladenen verlaufe stellenweise parallel zur „RegioBus“-Linie R... Die Klägerin verkenne, dass die Fahrplangestaltung insoweit Ausdruck einer Kooperation zwischen den Betreibern der Linien sei, um durch eine wechselseitige Bedienung des Verkehrs, d.h. unter Verwendung eines Fahrzeugs mit doppelter Linienkennung, Synergieeffekte zu erzielen.
Am 7. Juli 2014 (Montag) hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben und einen Rechtsanspruch auf die Erteilung der begehrten Genehmigung geltend gemacht. Ihrem Antrag könne zunächst nicht das sog. Parallelbedienungsverbot aus § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG entgegengehalten werden. Dieses sei nur einschlägig, wenn über eine Parallelität in der Linienführung hinaus auch tatsächlich derselbe Verkehr bedient werden solle, was regelmäßig eine Deckungsgleichheit von Ziel- und Quellgebiet der Linien erfordere. Außerdem sei eine rechtlich unzulässige Parallelbedienung erst dann anzunehmen, wenn aufgrund eines unstreitig bereits erschöpften Fahrgastkontingents eine „Kannibalisierung“ der bestehenden Linie drohe. Solche Umstände seien hier nicht gegeben. Dies folge schon daraus, dass die in Rede stehenden Linien unterschiedliche Verkehrsbedürfnisse befriedigten. Die Buslinie L ... erschließe die Orte O. , B. und C. . Demgegenüber verbinde die „RegioBus“-Linie R.. die Oberzentren auf der Relation C1. - N. und befördere somit Fahrgäste zu ganz anderen Reisezielen. Belastbare Daten, die auf eine ernsthafte wirtschaftliche Beeinträchtigung der „RegioBus“-Linie R.. durch den beabsichtigten Verkehr allein aufgrund einer nur partiellen Überschneidung in der Linienführung schließen ließen, habe der Beklagte nicht anführen können. Dies gelte erst Recht für die Regionalbahnlinie RB ... Im Übrigen erweise sich, die Rechtsauffassung des Beklagten als richtig unterstellt, auch der Antrag der Beigeladenen als nicht genehmigungsfähig, da dieser Fahrten vorsehe, die nach Linienführung und zeitlicher Taktung sogar vollkommen identisch mit den genehmigten Fahrten der „RegioBus“-Linie R.. seien. Auch unter Berücksichtigung der Bedürfnisse des Schulverkehrs stelle ihr Angebot insgesamt das bessere Angebot dar, obwohl mit dem vorgelegten Fahrplan insoweit nicht sämtliche Bedürfnisse befriedigt werden könnten. Zudem habe sie bereits verbindlich versichert, den eingereichten Fahrplan im Falle einer Genehmigungserteilung den Bedürfnissen des Schülerverkehrs entsprechend anzupassen. Entsprechende Anpassungen während der laufenden Genehmigungsperiode seien ohnehin unumgänglich. Auch die Beigeladenen hätten ihren Fahrplan schließlich bereits unmittelbar nach Genehmigungserteilung mit Zustimmung des Beklagten im Hinblick auf die Bedienung des Schulverkehrs geändert.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Mai 2014 sowie unter Aufhebung des den Beigeladenen erteilten Genehmigungsbescheides vom 3. Juli 2014 und des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2014 zu verpflichten, der Klägerin eine Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG zur Einrichtung und Betrieb der Linie L … B. -C. für die Laufzeit vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2024 zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die in den angefochtenen Bescheiden angeführten Ablehnungsgründe unter näherer Darlegung im Einzelnen bekräftigt und insbesondere die aus seiner Sicht zu bestandenen Überschneidungen im Taktfahrplan zwischen dem beabsichtigten Verkehr auf der Linie L … und der „RegioBus“-Linie R.. und der Regionalbahnlinie RB .. herausgestellt. Trotz der nur partiellen Parallelbedienung auf einem Teilstück des Linienverkehrs und der unterschiedlichen Quell- und Zielgebiete der Linien sei von einer unzulässigen Konkurrenzierung auszugehen. Fahrgäste auf dem direkten Weg von und nach N. würden mutmaßlich aufgrund des damit einhergehenden erheblichen Zeitvorteils die Regionalbahnlinie RB .. nutzen. Dies bedeute im Umkehrschluss, dass sich ein erheblicher Teil des Fahrgastpotenzials der „RegioBus“-Linie R.. aus Fahrgästen rekrutiere, die sich nur auf Teilstücken dieser Linie bewegten und mit dem Fahrplanangebot der Klägerin abgeworben werden könnten. Dieses Fahrgastpotenzial sei kaum unerschöpflich. Zudem bediene auch die „RegioBus“-Linie R.. neben ihrer regionalen Verbindungsfunktion den Schülerverkehr, der sogar ein klar begrenztes Fahrgastkontingent darstelle und für einen wirtschaftlichen Betrieb der „RegioBus“-Linie R.. unverzichtbar sei. Die Beigeladenen hätten die drohenden Einnahmeverluste auf dieser Linie im Widerspruchsverfahren auf rund 30.000 Euro im Jahr beziffert. Sie könnten hierzu ggf. Näheres ausführen.
Die Beigeladene zu 2) hat ebenfalls beantragt,
Sie hat sich unter Wiederholung und Vertiefung dem Vorbringen des Beklagten angeschlossen. Das Verkehrsangebot der Klägerin sei mit der konkreten Fahrplangestaltung geradezu darauf ausgerichtet, Fahrgäste der „RegioBus“-Linie R.. und der Regionalbahnlinie RB .. abzuwerben, statt diesen Linien – wie durch den Nahverkehrsplan vorgesehen – Fahrgäste zuzuführen. Damit füge sich das Angebot nicht in die durch den Nahverkehrsplan vorgegebene Ordnung eines aufeinander abgestimmten, funktionierenden Verkehrssystems mit verschiedenen Linien unterschiedlicher Rangordnung und unterschiedlicher Verbindungsfunktionen ein.
Die Beigeladene zu 1) hat keinen Antrag gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 14. Dezember 2016 abgewiesen. Die Klage sei mit beiden Klageanträgen als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin habe keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Zu Recht sei der Beklagte davon ausgegangen, dass dem Antrag der Klägerin Versagungsgründe aus § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b) und § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG entgegenstünden. Unabhängig von der Frage, ob die von der Genehmigungsbehörde zu treffende Entscheidung eine Ermessensentscheidung sei, die von dem Gericht auf der Grundlage von § 114 VwGO zu überprüfen sei, entspreche es jedenfalls dem Zweck der Ermächtigung des § 13 PBefG, dass der Genehmigungsbehörde bei der Bewertung von öffentlichen Verkehrsbedürfnissen unterschiedlichster Art und ihrer befriedigenden Bedienung und damit auch bei der Beantwortung der Frage, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind, ein Beurteilungsspielraum zustehe, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliege. Bei der gerichtlichen Überprüfung komme es daher im Wesentlichen darauf an, ob die Genehmigungsbehörde bei der Beurteilung, ob das Angebot der Klägerin eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung beinhalte und mit dem Nahverkehrsplan des Kreises T. in Einklang stehe, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sei oder sich jedenfalls von sachfremden Erwägungen habe leiten lassen. Beides lasse sich im Ergebnis nicht feststellen. Auch werde die Klägerin nicht durch die Genehmigungsentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen in ihren Rechten verletzt. Deren Antrag sei genehmigungsfähig. Anhaltspunkte für eine die Klägerin diskriminierende Bewertung seien nicht ersichtlich.
Hiergegen richtet sich die Klägerin mit ihrer durch den Senat zugelassenen Berufung. Zu deren Begründung trägt die Klägerin insbesondere vor: Das angefochtene Urteil sei aufzuheben. Sie habe einen Rechtsanspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Die den Beigeladenen erteilte Genehmigung sei hingegen rechtswidrig. Zunächst habe das Verwaltungsgericht den gerichtlichen Kontrollumfang nicht ausgeschöpft und damit ihren Rechtsschutzanspruch in unzulässiger Weise verkürzt. Gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Beurteilungsspielräume seien im Hinblick auf die Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG allein hinsichtlich derjenigen Entscheidungselemente anzunehmen, die einen planerischen oder unterschiedliche Interessen bewertenden Einschlag hätten. Reine Rechts- und Tatsachenfragen seien hingegen vollständig überprüfbar. Dies gelte sowohl für die Frage, ob eine Lücke im Verkehrsangebot bestehe, als auch für die Frage, ob und in welchem Ausmaß der beantragte Linienverkehr Fahrgäste von Bestandslinien abziehe und sich nachteilig auf deren Wirtschaftlichkeit auswirke. Das Verwaltungsgericht hätte sich insoweit nicht ohne eine weitere Prüfung auf die Einschätzung des Beklagten stützen dürfen. Zudem habe es in diesem Zusammenhang übersehen, dass sich der Beklagte selbst in unzulässiger Weise ungeprüft auf möglicherweise interessengeleitete Angaben ihrer Konkurrenten gestützt habe. Dies gelte für die Beurteilung der vorhandenen Nachfragesituation ebenso wie für die Frage einer etwaigen schädlichen Wirkung des beantragten Verkehrs auf die „RegioBus“-Linie R.. und die Regionalbahnlinie RB ...
Tatsächlich liege keine unzulässige Parallelbedienung im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz Nr. 3 PBefG vor. Dies sei schon deshalb ausgeschlossen, weil die streitgegenständlichen Linien vollständig andere Verkehrsfunktionen wahrnähmen und deshalb der Ziel- und Quellverkehr ein ganz anderer sei. Auch ausweislich des Nahverkehrsplans des Kreises T. erfüllten beide Linien – obgleich sie beide dem Regionalverkehr zugeordnet seien – ganz unterschiedliche Beförderungsbedürfnisse. Hinzukomme, dass sie, die Klägerin, mit ihrem Fahrplanangebot eine zur RegioBus“-Linie R.. entgegengesetzte Fahrtrichtung beantragt habe, so dass selbst dort, wo sich beide Linien in der Linienführung überschnitten, nicht von einem Parallelverkehr ausgegangen werden könne. Auch eine im Rechtssinne erhebliche wirtschaftliche Beeinträchtigung der „RegioBus“-Linie R.. und der Regionalbahnlinie RB .. durch den beantragten Verkehr sei bislang durch niemanden dargetan. Soweit die Beigeladenen im Bereich der Orte O. , B. und C. Fahrgastzählungen zumindest für die Linie R.. vorgenommen hätten, seien diese im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit des gesamten Linienbetriebs nicht aussagekräftig.
Auch der Versagungstatbestand des § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG sei nicht erfüllt. Der Nahverkehrsplan beinhalte zunächst kein Verbot dahingehend, dass das bisherige Verkehrsangebot auf der Buslinie L … nicht ausgebaut werden dürfe. Im Gegenteil sehe der Nahverkehrsplan ausdrücklich vor, dass die Verkehrsleistung auf sonstigen Linien nachfrageorientiert auszurichten sei. Der beantragte Verkehr verlasse auch nicht die durch den Nahverkehrsplan vorgegebene Ergänzungsfunktion der Buslinie L … gegenüber den Linien der Qualitätsebenen 1 und 2. Die beantragte Linienführung setze den bestehenden Fahrplan fort und erschließe zudem die bislang nicht angebundenen Ortschaften T1. und X. . Schließlich lasse sich dem Nahverkehrsplan auch kein Gebot entnehmen, die Bedürfnisse des Schulverkehrs stets vollständig abzudecken. Eine gewisse Parallelität in der Linienführung sei bei den in Rede stehenden Linien zudem durch den Nahverkehrsplan selbst vorgegeben und könne daher ebenfalls nicht per se als Verstoß gegen den Nahverkehrsplan gewertet werden. Jedenfalls sei die Geltendmachung des Versagungstatbestandes aus § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG ermessensfehlerhaft, weil die Bezirksregierung den entscheidungserheblichen Sachverhalt entgegen ihrer Amtsermittlungspflicht nicht vollständig und ordnungsgemäß aufgeklärt habe.
Der Antrag der Beigeladenen sei demgegenüber nicht genehmigungsfähig, weil er gegen § 1 GWB i.V.m. § 8 Abs. 3b PBefG verstoße. Die gemeinschaftliche Beantragung der Linienverkehrsgenehmigung stelle einen Zusammenschluss von Unternehmen dar, der geeignet sei, den Wettbewerb zu verzerren. Die wettbewerbsverzerrende Wirkung gegenüber der Klägerin zeige sich hier darin, dass sowohl der Beklagte als auch das Verwaltungsgericht eine schädliche Konkurrenzierung des beantragten Linienverkehrs der Beigeladenen gegenüber der „RegioBus“-Linie R.. mit dem Argument verneint hätten, beide Verkehrsangebote seien aufeinander abgestimmt und etwaige Einnahmenverschiebungen wirkten aufgrund der Beteiligung der Beigeladenen zu 2) an dem Betrieb beider Linien wirtschaftlich neutral. Eine Freistellung der Beigeladenen von der Einhaltung des Wettbewerbsrechts nach § 8 Abs. 3b PBefG komme schon in Ermangelung einer vorherigen Anmeldung nicht in Betracht. Selbst wenn dem nicht zu folgen sein sollte, könne aufgrund der Zusammenarbeit beider Unternehmen nicht von einer Zulässigkeit der Parallelbedienung ausgegangen werden; das Parallelbedienungsverbot sei vertraglich nicht abdingbar. Zudem hätten der Beklagte und das Verwaltungsgericht die Genehmigungsfähigkeit des Antrags der Beigeladenen nicht hinreichend durch eigene Tatsachenermittlungen überprüft. Selbst wenn man den Antrag der Beigeladenen für genehmigungsfähig erachte, müsse die dann nach § 13 Abs. 2b PBefG vornehmende Auswahlentscheidung zu Gunsten der Klägerin ausgehen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 14. Dezember 2016 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 7. Februar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Mai 2014 sowie unter Aufhebung des Bescheids vom 3. Juli 2014 und des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2014 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb der Buslinie L ... für die Laufzeit vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2024 zu erteilen.
Der Beklagte beantragt
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht festgestellt, dass der Antrag der Klägerin öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG beeinträchtige, wobei die dort ausdrücklich geregelten Fälle nicht als abschließend zu verstehen seien. Öffentliche Verkehrsinteressen würden vorliegend maßgeblich durch den Nahverkehrsplan des Kreises T. als Aufgabenträger bestimmt. Der Antrag der Klägerin verstoße zunächst gegen § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) PBefG, weil er mit der Ausweitung des Fahrplans über die bestehenden Verkehrsbedürfnisse hinausgehe. Für die Orte C. , O. und B. stelle der Nahverkehrsplan keine Mängel in der Erschließung-, Bedienung- oder Verbindungsqualität fest. Ein zu behebendes Defizit in der ÖPNV-Erschließung sei auch für die Ortsteile T1. und X. nicht erkennbar. Keine anderen Erkenntnisse ergäben sich aus dem Verfahren zur Aufstellung des 3. Nahverkehrsplans. Der Antrag der Klägerin verstoße mit der Ausweitung des Fahrplanangebots auch gegen öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b) PBefG. Bei 29 Fahrtpaaren bzw. 2/3 des Neuangebots der Klägerin solle der Bus auf der Linie L … jeweils in geringem zeitlichen Abstand von nur wenigen Minuten vorlaufend dieselben Haltepunkte wie die „RegioBus“-Linie R.. anfahren. Entsprechendes gelte für die Bedienung der von der Regionalbahnlinie RB .. angefahrenen Bahnhöfe in O. und B. . Die Buslinie L ... schöpfe damit das Fahrgastpotenzial in den Ortskernen der Gemeinden C. , B. und O. ab und gefährde in unzulässiger Weise den wirtschaftlichen Betrieb der anderen Linien. Zudem erfülle der Antrag der Klägerin nicht die notwendige Kernaufgabe im Schulverkehr als einem sonstigen öffentlichen Verkehrsinteresse. Es fehlten insgesamt acht notwendige Rückfahrten nach Beendigung des Nachmittagsunterrichts sowie die Bedienung der Haltestelle T2. auf der Nachmittagsfahrt 0... Öffentliche Verkehrsinteressen stünden dem Antrag der Klägerin schließlich auch deshalb entgegen, weil Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die Klägerin die Buslinie L … mit der Ausweitung des Fahrplanangebots wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft eigenwirtschaftlich betreiben könne. Zudem verstoße der Antrag der Klägerin im Hinblick auf die Nichterfüllung der Kernaufgaben im Schulverkehr auch gegen die Festsetzung des Nahverkehrsplans gemäß § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG. Der Antrag der Beigeladenen sei demgegenüber in vollem Umfang genehmigungsfähig.
Auch die Beigeladene zu 2) beantragt,
Sie schließt sich unter Wiederholung und Vertiefung dem Vorbringen des Beklagten an. Insbesondere bezweifelt sie, dass es für den von der Klägerin beantragten Verkehr, soweit dieser über den bisherigen Fahrplan hinausgehe, ein nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) PBefG erforderliches Verkehrsbedürfnis gebe. In Ermangelung eines entsprechenden Nachfragepotenzials bestünden zudem konkrete Zweifel daran, dass die Klägerin den beantragten Verkehr für den gesamten Genehmigungszeitraum überhaupt eigenwirtschaftlich betreiben könne. Ein entsprechendes Nachfragepotenzial sei durch die Klägerin zu keiner Zeit nachgewiesen worden. Es dränge sich vielmehr der Eindruck auf, dass die Klägerin mit ihrem überzogenen Verkehrsangebot lediglich den Genehmigungswettbewerb gewinnen wolle, um sodann binnen kurzer Zeit die Verkehrsbedienung auf das bisherige Maß zurückzuführen. Der Antrag der Beigeladenen verstoße zudem nicht gegen § 1 GWB i.V.m. § 8 Abs. 3b PBefG. Die gemeinschaftliche Beantragung des Linienverkehrs bei gleichzeitiger Übertragung der Betriebsführung auf die Beigeladene zu 2) bewirke schon im Ausgangspunkt keine Wettbewerbsbeschränkung.
Die Beigeladene zu 1) hat sich nicht am Berufungsverfahren beteiligt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat teilweise Erfolg.
Die Klage ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch begründet. Sie ist, soweit die Klägerin unter Aufhebung des Bescheids der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Mai 2014 die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr eine Genehmigung für den beantragten Betrieb der Buslinie L … zu erteilen, als Verpflichtungsklage und im Hinblick auf die zugleich erstrebte Aufhebung der den Beigeladenen mit Bescheid der Bezirksregierung N. vom 3. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2014 erteilten Genehmigung als (Dritt-) Anfechtungsklage statthaft. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist in der damit gegebenen Konstellation einer personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklage sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der dem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Oktober 2013 – 3 C 26.12 –, BVerwGE 148, 175 = juris, Rn. 13, und vom 6. April 2000 – 3 C 6.99 –, Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO = DVBl. 2000, 1614 = NVwZ 2001, 322 = juris, Rn. 28 ff.
A) Die Versagung der durch die Klägerin beantragten Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr der Buslinie L ... mit dem Bescheid der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Mai 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (1). Die Klägerin hat gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO einen Anspruch auf eine erneute Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Ein Anspruch auf die Erteilung der beantragten Genehmigung besteht wegen fehlender Spruchreife der Sache im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO hingegen nicht (2).
1. Der Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr der Buslinie L ... ist nach näherer Maßgabe der §§ 12, 13 PBefG grundsätzlich genehmigungsfähig. Der Beklagte hat die beantragte Genehmigung zu Unrecht gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG wegen einer Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen (a) bzw. gemäß § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG wegen einer Unvereinbarkeit des beantragten Verkehrs mit dem maßgeblichen Nahverkehrsplan des Kreises T. als zuständigem Aufgabenträger (b) versagt.
a) Der Genehmigung stehen keine zwingenden Versagungsgründe im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG entgegen. Hiernach ist die Genehmigung zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere a) der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, b) der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, c) die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG selbst durchzuführen oder d) der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
Die in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG ausdrücklich aufgeführten Versagungsgründe beinhalten ein sog. Doppel- oder Parallelbedienungsverbot. Sie bauen auf dem Gedanken auf, dass ein Linienverkehr in der Regel nur durch einen Anbieter betrieben werden soll, um eine optimale Bedienung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse sicherzustellen. Sie bewirken zugleich einen gewissen Investitionsschutz und Planungssicherheit für den Betreiber bestehender Linien mit dem Ziel einen schädlichen Wettbewerb zu vermeiden, der eine Verschlechterung der Gesamtbedienung der Verkehrsbedürfnisse zur Folge haben und letztlich auch den Bestand weiterer Linien gefährden könnte. Sie haben vor allem zur Konsequenz, dass während der Geltungsdauer der einem Betreiber erteilten Liniengenehmigung ein anderer Bewerber in der Regel keine Möglichkeit hat, eine entsprechende Genehmigung zu erhalten. Er wird regelmäßig auf das Ende der befristet erteilten Genehmigung zu verweisen sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 – 3 C 14.09 –, BVerwGE 137, 199 = juris, Rn. 27; BayVGH, Urteil vom 6. März 2008 – 11 B 04.2449 –, GewArch 2008, 307 = juris, Rn. 38; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 68. Lieferung, Juni 2014, § 13 Rn. 31, 34.
Die Tatbestände des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG bauen ihrer Regelungslogik nach aufeinander auf und sind daher entsprechend der gesetzlichen Reihenfolge zu prüfen.
Vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 20. Juli 2012 – 4 A 718/10 –, juris, Rn. 7; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 71. Lieferung, Juni 2016, § 13 Rn. 33, 37.
Die Tatbestände des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG sind allerdings auch nicht abschließend. Wie die dort gewählte Formulierung „insbesondere“ zeigt, bleibt neben den ausdrücklich geregelten Versagungsgründen Raum für die Berücksichtigung weiterer, gesetzlich nicht konkretisierter öffentlicher Verkehrsinteressen, die eine Versagung der Genehmigung erfordern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013 – 3 C 26.12 –, BVerwGE 148, 175 = juris, Rn. 23, und OVG NRW, Urteil vom 25. August 2016 – 13 A 788/15 –, juris, Rn. 55.
Bei der nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG vorzunehmenden Bewertung von Verkehrsbedürfnissen der unterschiedlichsten Art und ihrer befriedigenden Bedienung sowie bei der Bewertung einer wesentlichen Verbesserung der Verkehrsbedienung kommt der Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zu, der auch die Frage einschließt, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind. Dazu hat die Genehmigungsbehörde die Verkehrsbedürfnisse zu ermitteln und zu bewerten, um dann entscheiden zu können, ob und in welchem Maße sie befriedigt werden können und sollen. Diese Entscheidung setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnerische Wertungen voraus. Sie ist deshalb ähnlich wie andere planerische Verwaltungsentscheidungen der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglich. Ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum besteht allerdings nicht schlechthin. Soweit die Prüfung der gesetzlichen Versagungsgründe reine Rechtsfragen betrifft, wie etwa diejenige, ob ein bestimmter Belang überhaupt ein öffentliches Verkehrsinteresse darstellt, besteht in Anbetracht der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG kein tragfähiger Grund, den gerichtlichen Kontrollmaßstab bei der Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen. Gleiches gilt für die Prüfung reiner Tatsachenfragen, die im vorliegenden Zusammenhang etwa auf die Beurteilung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Unternehmens oder die Auswirkungen eines beantragten Linienverkehrs auf die wirtschaftliche Tragfähigkeit bestehender Linien zielen können.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Oktober 2013 – 3 C 26.12 –, BVerwGE 148, 175 = juris, Rn. 21, und vom 24. Juni 2010 – 3 C 14.09 –, BVerwGE 137, 199 = juris, Rn. 13.
aa) Hiernach hat der Beklagte die Genehmigung nicht schon deshalb versagen dürfen, weil der beantragte Verkehr gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) PBefG mit den vorhandenen Verkehrsmitteln bereits befriedigend bedient werden könnte. Eine befriedigende Bedienung des Verkehrs mit den vorhandenen Verkehrsmitteln im Sinne dieser Regelung findet dann nicht statt, wenn eine Lücke im Verkehrsangebot besteht, d.h. – mit anderen Worten – wenn die Nachfrage das Angebot übersteigt. Ob der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient wird, hängt regelmäßig von einer Vielzahl von Faktoren ab. Hierzu zählen unter anderem die Streckenführung, die zeitliche Dichte der Verkehrsbedienung, die angefahrenen Haltestellen und die davon abhängende Vernetzung mit anderen Relationen sowie die Reisegeschwindigkeit und der mit dem entsprechenden Verkehrsmittel verbundene Reisekomfort. Ebenso sind die Höhe der Fahrpreise und die eventuelle Einbindung in ein einheitliches Tarifsystem von Bedeutung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 – 3 C 14.09 –, BVerwGE 137, 199 = juris, Rn. 15; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 68. Lieferung, Juni 2014, § 13 Rn. 36.
Bei Zugrundelegung dieser Voraussetzungen überschreitet die Annahme, es bestehe bereits keine Verkehrslücke, die durch den durch die Klägerin beantragten Linienverkehr geschlossen werden solle, den dem Beklagten bei der Prüfung einer befriedigenden Verkehrsbedienung im Ausgangspunkt zustehenden Beurteilungsspielraum. Denn es ist schon in Anbetracht der Festlegungen im 2. Nahverkehrsplan des Kreises T. aus dem Jahr 2006 und der im Genehmigungsverfahren eingeholten Stellungnahme des Kreises T. unabweisbar, dass ein öffentliches Verkehrsbedürfnis an dem Betrieb der Buslinie L ... als solcher besteht. Weder die „RegioBus“-Linie R.. noch die Regionalbahnlinie RB .. übernehmen eine vollständige Erschließung der Orte B. , O. und C. einschließlich der Bedienung des dort anfallenden Schulverkehrs in dem Sinne, dass die Buslinie L ... funktionslos wäre. Auch der Beklagte bestreitet insoweit nicht, dass die Klägerin mit der weitgehenden Fortschreibung des bestehenden Fahrplanangebots der Buslinie L ... ein ohne deren Betrieb grundsätzlich unbefriedigt bleibendes Verkehrsbedürfnis erfüllt. Er fasst aber den Versagungstatbestand des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) PBefG in rechtlich unzutreffender Weise zu weit, indem er ihn isoliert innerhalb des beantragten Linienverkehrs nur auf die 29 Fahrtenpaare anwendet, bei denen das Fahrplanangebot der Klägerin – seiner Auffassung nach – durch die Gestaltung von An- und Abfahrtszeiten an gemeinsam genutzten Haltepunkten darauf ausgelegt ist, Fahrgäste der „RegioBus“-Linie R.. und der Regionalbahnlinie RB .. abzuwerben und insoweit deren Aufgaben zu übernehmen. Die diesbezüglich beanstandeten Fahrtenpaare betreffen nur einen Bruchteil des gesamten zur Genehmigung gestellten Fahrplanangebots und lassen damit ein Verkehrsbedürfnis für den beantragten Linienverkehr als solchen nicht mit der Folge entfallen, dass dessen Genehmigung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) PBefG zwingend zu versagen wäre.
bb) In ähnlicher Weise hat der Beklagte die Genehmigung nicht deshalb versagen dürfen, weil der beantragte Verkehr gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b) PBefG ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen solle, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnähmen. Eine Wahrnehmung derselben Verkehrsaufgabe im Sinne dieser Regelung liegt nicht schon dann vor, wenn – wie hier zumindest partiell im Bereich der Orte B. , O. und C. – dieselbe Strecke bedient wird, sondern setzt darüber hinaus voraus, dass auch derselbe Nutzerkreis angesprochen wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 – 3 C 14.09 –, BVerwGE 137, 199 = juris, Rn. 25; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 68. Lieferung, Juni 2014, § 13 Rn. 37.
Dies ist im Hinblick auf die im Streit stehenden Linienverkehre nicht der Fall. Unabhängig davon, dass eine gewisse Parallelität in der Linienführung jedenfalls zwischen der Buslinie L ... und der „RegioBus“-Linie R.. ausweislich des zum Nahverkehrsplan gehörenden Kartenmaterials bereits durch die Planung des Kreises T. als zuständigem Aufgabenträger angelegt ist, übernehmen die im Streit stehenden Linienverkehre als solche – und insoweit unstreitig – unterschiedliche Verkehrsaufgaben. Die Buslinie L ... verkehrt auch mit dem durch die Klägerin zur Genehmigung gestellten Fahrplan in beiden Richtungen allein auf der Relation (M. -) B. - O. - C. . Sie übernimmt dort jedenfalls jenseits der durch den Beklagten als unzulässige Konkurrenzierung beanstandeten Fahrtenpaare schon aufgrund der weitgehenden Fortschreibung des bisher bestehenden Fahrplanangebots eine Feinerschließung dieser Ortschaften, die insoweit weder durch die „RegioBus“-Linie R.. noch durch die Regionalbahnlinie RB .. wahrgenommen wird. Die „RegioBus“-Linie R.. bedient demgegenüber trotz des partiellen Gleichlaufs in der Linienführung und insoweit teilweise gemeinsam mit der Buslinie L ... genutzter Haltpunkte in den Ortszentren von B. , O. und C. ein anderes Quell- und Zielgebiet, indem sie die regionalen Zentren des Kreises T. und die benachbarten Zentren in beiden Richtungen auf der Relation C1. - N. verbindet. Entsprechendes gilt für die Regionalbahnlinie RB .., die in beiden Richtungen von Enschede nach N. führt und die den Betriebsbereich der Buslinie L ... allein an den Bahnhöfen berührt. Selbst wenn sich die Annahme des Beklagten, das Fahrplanangebot der Klägerin ziele mit den beanstandeten 29 Fahrtenpaaren auf die Übernahme einer der „RegioBus“-Linie R.. zugewiesenen Verkehrsaufgabe, als zutreffend erwiese, weil insoweit tatsächlich derselbe Nutzerkreis angesprochen wäre, ließe dies vor diesem Hintergrund nicht den Bedarf für das Fahrplanangebot der Klägerin insgesamt entfallen, weil die mit diesem übernommenen Verkehrsaufgaben bereits vollständig durch die beiden anderen Linienverkehre wahrgenommen würden. Entsprechendes gilt erst recht im Hinblick auf die Regionalbahnlinie RB ...
cc) Der Beklagte hat die Genehmigung auch nicht deshalb versagen dürfen, weil der durch die Klägerin beantragte Verkehr jedenfalls teilweise, nämlich im Hinblick auf die beanstandeten 29 Fahrtenpaare, auf einen Parallelbetrieb zur „RegioBus“-Linie R.. ausgelegt wäre, der den wirtschaftlichen Betrieb dieser Linie in rechtlich erheblicher Weise beeinträchtigte. Dabei kann dahinstehen, ob das damit der Sache nach geltend gemachte öffentliche Verkehrsinteresse in Fortentwicklung der auf eine Konstellation wie die vorliegende nicht unmittelbar zugeschnittenen Voraussetzungen noch auf die Regelungen in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) und b) PBefG zurückgeführt werden kann oder in Anbetracht des nicht abschließend gefassten Tatbestandes als ein „sonstiges“ öffentliches Interesse im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG aufzufassen ist. In der Rechtsprechung ist jedenfalls anerkannt, dass es im Allgemeinen zur Wahrung öffentlicher Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG gehört, dass nicht mehreren Unternehmen für denselben Verkehr parallel zueinander eine Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird, wenn davon auszugehen ist, dass eine annähernd kostendeckende Bedienung der Linie nur durch einen Unternehmer erfolgen kann und eine Konkurrenz zu einem ruinösen Wettbewerb führen muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 – 3 C 14.09 –, BVerwGE 137, 199 = juris, Rn. 15; BayVGH, Beschluss vom 8. März 2016 – 11 ZB 15.1901 –, juris, Rn. 20.
Die Wirtschaftlichkeit eines Linienbetriebs kann dabei nicht allein unter Umständen gefährdet sein, in denen zwei oder mehrere Linienverkehre miteinander konkurrieren, die sich ganz auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen. Vielmehr sind auch Konstellationen denkbar, in denen bereits ein partieller Parallelbetrieb zu einer rechtlich erheblichen wirtschaftlichen Beeinträchtigung eines Linienverkehrs führen kann. Sogar Linienverkehre, die von der Nachfrageseite her verschiedenen Verkehrsarten zuzurechnen sind, können je nach örtlicher oder überörtlicher Situation so miteinander verbunden sein, dass eine Vermehrung des Angebots bei der einen Verkehrsart eine Verminderung bei der nach Nachfrage nach Leistungen im Bereich der anderen Verkehrsart nach sich ziehen kann.
Vgl. zum Verhältnis von Ortsverkehr und Überlandlinien bereits BVerwG, Urteil vom 28. Juli 1989 – 7 C 39.87 –, BVerwGE 82, 260 = Rn. 14.
Der Beklagte hat jedoch – ohne dass ihm hierbei nach den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zukäme – zu Unrecht eine rechtlich erhebliche wirtschaftliche Beeinträchtigung des bestehenden Linienverkehrs durch den durch die Klägerin beantragten Verkehr angenommen. Weder aus dem Inhalt der Akten noch aus dem sonstigen Vortrag der Beteiligten ergeben sich substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass der durch die Klägerin beantragte Verkehr mit der Buslinie L ... den wirtschaftlichen Betrieb der „RegioBus“-Linie R.. im Sinne eines ruinösen Wettbewerbs spürbar beeinträchtigen könnte. Dies liegt auch schon im Ausgangspunkt nicht nahe, weil beide Linienverkehre – wie aufgezeigt – im Wesentlichen unterschiedliche Verkehrsbedürfnisse bedienen und die „RegioBus“-Linie R.. über andere Quell- und Zielgebiete verfügt. In Anbetracht dessen versteht es sich gerade nicht von selbst, dass Fahrgäste der „RegioBus“-Linie R.. trotz der Fahrplangestaltung der Klägerin in nennenswertem Umfang auf die Buslinie L ... umsteigen würden, weil mit dieser etwa die Fernziele N. bzw. C1. gar nicht erreicht werden könnten. Eine aussagekräftige Fahrgastzählung, die Auskunft über die Verteilung der Fahrgästeströme liefern könnte, haben weder der Beklagte noch die Beigeladenen vorgelegt. Soweit die Beigeladene zu 2) im Berufungsverfahren die Ergebnisse einer Fahrgastzählung für die „RegioBus“-Linie.. aus dem Februar 2019 präsentiert hat, beziehen sich diese sehr niedrigen Zahlen zumeist aus dem einstelligen Bereich allein auf die im fraglichen Bereich B. /C. ein- bzw. aussteigenden Fahrgäste. Sie geben keine Auskunft über das für die Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen erforderliche Fahrgastaufkommen auf der „RegioBus“-Linie R.. insgesamt, die jedenfalls nach den Angaben des 2. Nahverkehrsplans des Kreises T. aus dem Jahr 2006 zu den nachfragestärksten Buslinien des Kreises mit über 2000 Fahrgästen pro Tag an Werktagen gehört und auch am Wochenende einen Nachfrageschwerpunkt bildet. Aus demselben Grund besitzt auch der seitens der Beigeladenen geschätzte Einnahmeverlust von rund 30.000 Euro pro Jahr ohne eine Gegenüberstellung mit den durch den Betrieb der „RegioBus“-Linie R.. insgesamt erzielten Erlösen keinerlei Aussagekraft. Nähere Informationen hierzu sind im Verwaltungsverfahren mit Hinweis auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nicht mitgeteilt worden. Auch im Berufungsverfahren ist eine nähere Plausibilisierung der geltend gemachten Bedenken unterblieben, obwohl der Senat frühzeitig auf die aus seiner Sicht im Tatsächlichen nicht hinreichend unterfütterte Annahme einer wirtschaftlichen Beeinträchtigung der „RegioBus“-Linie R.. hingewiesen hat und deren Betreiberin als Beigeladene zu 1) am hiesigen Verfahren unmittelbar beteiligt ist. Anlass zu weiteren Ermittlungen hat vor diesem Hintergrund nicht bestanden. Im Hinblick auf den Betrieb der Regionalbahnlinie RB .. sind negative wirtschaftliche Auswirkungen von vornherein nicht behauptet worden.
dd) Sonstige öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG sind auch nicht deshalb beeinträchtigt, weil Zweifel an einer dauerhaften eigenwirtschaftlichen Erbringung des durch die Klägerin beantragten Linienverkehrs bestünden. Zwar ist im Ausgangspunkt anerkannt, dass die Dauerhaftigkeit des angebotenen Linienbetriebs als ein sonstiges Verkehrsinteresse einzustufen ist. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Sinn und Zweck von öffentlichem Personennahverkehr, für die Bevölkerung eine ausreichende Verkehrsbedienung im Nahbereich sicherzustellen. Dieser Zweck würde verfehlt, wenn der Inhaber einer Linienverkehrsgenehmigung, der sich damit gegenüber möglichen Konkurrenten zugleich auf das sog. Doppel- oder Parallelbedienungsverbot berufen kann, die ihm obliegenden Beförderungsleistungen aus wirtschaftlichen Gründen vorzeitig wieder ganz oder teilweise einstellen muss und hierzu die vollständige oder teilweise Entbindung von der Betriebspflicht nach § 21 Abs. 4 PBefG beantragt. Zusätzliche Gründe ergeben sich aus der Systematik der personenbeförderungsrechtlichen Regelungen. Sie ergeben sich zum einen aus den Aufsichtspflichten, die die Genehmigungsbehörde im Anschluss an die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung treffen. Zum anderen folgen sie aus dem Vorrang einer eigenwirtschaftlichen Verkehrsbedienung nach § 8 Abs. 4 Satz 1 und 3 PBefG und der Notwendigkeit, eine missbräuchliche Ausnutzung dieses Vorrangs durch eines der um eine Linienverkehrsgenehmigung konkurrierenden Verkehrsunternehmen zu verhindern.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Oktober 2013 – 3 C 26.12 –, BVerwGE 148, 175 = juris, Rn. 24 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. August 2016 – 13 A 788/15 –, juris, Rn. 57; BayVGH, Beschluss vom 8. März 2016 – 11 ZB 15.1901 –, juris, Rn. 22.
Der Senat sieht indes weder auf der Grundlage des schriftlichen Vortrags der Beteiligten, noch aufgrund der Ergebnisse der mündlichen Verhandlung hinreichend konkrete Anhaltspunkte, die Anlass zu ernstlichen Zweifeln an einer dauerhaften eigenwirtschaftlichen Erbringung des durch die Klägerin beantragten Linienverkehrs mit der Folge geben könnten, der Klägerin die Vorlage weiterer Unterlagen aufzugeben und die Tragfähigkeit ihres wirtschaftlichen Konzepts näher zu überprüfen. Es ist im Ausgangspunkt nicht zweifelhaft, dass der Betrieb der Buslinie L ... mit einem im Wesentlichen auf die Bedienung der Orte B. , O. und C. zugeschnittenen Betriebskonzept auf Dauer eigenwirtschaftlich betrieben werden kann. Dies ist schon daraus ersichtlich, dass die Beigeladenen die Buslinie L ... während des vergangenen zehnjährigen Genehmigungszeitraums tatsächlich eigenwirtschaftlich betrieben haben und ausweislich ihres erneuten Genehmigungsantrags auch eine ausreichende Grundlage für eine Fortsetzung des eigenwirtschaftlichen Betriebs der Buslinie bis zum Jahr 2024 erkennen. Auch der Beklagte hat vor diesem Hintergrund im Genehmigungsverfahren im Hinblick auf beide, das bisherige Fahrplanangebot im Wesentlichen fortschreibenden Anträge keinen Anlass für eine vertiefte Prüfung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit gesehen. Soweit der Beklagte und die Beigeladenen erstmals im Berufungsverfahren konkretere Bedenken gegen die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Antrags der Klägerin geäußert haben, beziehen sich diese im Wesentlichen allein auf die Ausweitung des Fahrplanangebots in Zeiten außerhalb des Schulverkehrs und auf die erstmalige Erschließung der Ortschaften T1. und X. . Dabei mag die im Einzelnen näher substantiierte Annahme des Beklagten, aufgrund der örtlichen Siedlungsstruktur sei dort ein relevantes Fahrgastaufkommen nicht zu erwarten, für sich genommen zutreffend sein. Auch die Klägerin hat sich schließlich dahin eingelassen, durch ein temporäres Überangebot in diesen Bereichen erst mittel- und langfristig eine entsprechende Nachfrage schaffen zu wollen. Eine insoweit nur bescheidene und nichtkostendeckende Nachfrage nach öffentlichem Personennahverkehr auf einzelnen Fahrten würde aber nur dann ernstliche Zweifel an einer dauerhaften eigenwirtschaftlichen Erbringung des durch die Klägerin beantragten Linienverkehrs begründen, wenn hierdurch die wirtschaftliche Tragfähigkeit des gesamten Linienbetriebs in Mitleidenschaft gezogen würde. Hierfür bestehen zur Überzeugung des Senats keine konkreten Anhaltspunkte. Die Klägerin hat vielmehr im Rahmen der mündlichen Verhandlung, ohne dass die übrigen Beteiligten dem widersprochen hätten, nachvollziehbar dargetan, dass die Auskömmlichkeit des gesamten Linienbetriebs – wie auf Buslinien in vergleichbaren ländlich geprägten Siedlungsstrukturen üblich – ohnehin zu 80 % bis 90 % auf Einnahmen aus dem Schülerverkehr beruhe. Etwaige Einnahmen aus dem Jedermannverkehr seien demgegenüber weitgehend zu vernachlässigen, so dass die beanstandete Ausweitung des Fahrplans für die Klägerin kein nennenswertes wirtschaftliches Risiko darstelle.
ee) Schließlich hat der Beklagte die beantragte Genehmigung nicht gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG mit der Begründung versagen dürfen, der beantragte Verkehr erfülle nicht sämtliche Bedürfnisse des Schulverkehrs und gehe über die für die Buslinie L ... im Nahverkehrsplan vorgesehene Erschließungs- und Zubringerfunktion hinaus, weil sie nach ihrer Fahrplangestaltung (partiell) Aufgaben der im Nahverkehrsplan der Qualitätsebene 2 zugeordneten „RegioBus“-Linie R.. bei der Verbindung der Ortszentren von B. , O. und C. übernähme. Dabei kann offen bleiben, ob eine befriedigende Bedienung des Schulverkehrs und eine ausreichende Erfüllung einer der Buslinie zugewiesenen Erschließungs- und Zubringerfunktion unter Berücksichtigung eines dem Beklagten im Ausgangspunkt zustehenden Beurteilungsspielraums grundsätzlich als öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG anzuerkennen wären. Denn diese Belange würden durch den beantragten Verkehr jedenfalls nicht in einer Weise beeinträchtigt, dass der Beklagte abwägungsfehlerfrei von einem zwingenden Versagungsgrund ausgehen durfte. Dieser hätte nämlich zur Folge, dass der Antrag der Klägerin auch dann nicht genehmigungsfähig wäre, wenn es sich um den einzigen Antrag handeln würde. Damit würde der Beklagte unter Verstoß gegen § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG dem vollständigen Wegfall des eigenwirtschaftlichen Betriebs der Buslinie L ... den Vorzug vor einer lediglich nicht vollständigen eigenwirtschaftlichen Bedienung öffentlicher Verkehrsinteressen geben. Im Übrigen hat der Beklagte im Hinblick auf die Bedienung des Schulverkehrs unberücksichtigt gelassen, dass dessen Erfordernisse schon aufgrund sich ständig ändernder Unterrichtszeiten einem steten Wandel unterliegen und deshalb die konkreten Bedürfnisse des Schulverkehrs im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Ablaufs der Antragsfrist ohnehin nur eine Momentaufnahme darstellten. Deren unvollständige Bedienung durch das Fahrplanangebot der Klägerin war daher nur von begrenzter Aussagekraft für die Frage nach einer befriedigenden Bedienung des Schulverkehrs während des gesamten hier den Blick zu nehmenden Genehmigungszeitraums, allzumal die Klägerin gemäß § 12 Abs. 1a PBefG verbindlich zugesichert hatte, ihren Fahrplan entsprechend den Bedürfnissen des Schulverkehrs in Abstimmung mit den Schulträgern weiterzuentwickeln.
b) Der Beklagte hat die beantragte Genehmigung zudem nicht gemäß § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG deshalb versagen dürfen, weil der beantragte Verkehr nicht mit dem hier maßgeblichen 2. Nahverkehrsplan des Kreises T. aus dem Jahr 2006 in Einklang stünde. Im Unterschied zu den Versagungsgründen nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG handelt es sich dabei um einen fakultativen, von einer fehlerfreien Ausübung des durch diese Vorschrift eröffneten Ermessens abhängigen Versagungsgrund. Er kann dann gegeben sein, wenn die beantragte Linie gar nicht oder in relevant anderer Ausführung im Nahverkehrsplan aufgeführt ist.
Vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsrecht, Loseblattsammlung, Stand: 68. Lieferung, Juni 2014, § 13 Rn. 44; VG Minden, Urteil vom 3. Dezember 2014 – 7 K 1047/13 –, juris, Rn. 39 ff.
aa) Zu Unrecht macht der Beklagte in diesem Zusammenhang geltend, dass der durch die Klägerin beantragte Verkehr deshalb nicht im Einklang mit dem Nahverkehrsplan stehe, weil er die Bedürfnisse des Schulverkehrs nicht vollständig bediene. Dem Nahverkehrsplan kann ein solches Erfordernis weder ausdrücklich noch im Wege der Auslegung entnommen werden. Soweit sich dieser überhaupt zu qualitativen Anforderungen an die sog. sonstigen Linien wie die Buslinie L ... verhält, kann ihm lediglich entnommen werden, dass diesen Linien eine Erschließungsfunktion „in der Regel mit Bedeutung vorrangig für den Schulverkehr“ zukommt. Die Erschließungsfunktion für den Schulverkehr ist damit gleich in zweifacher Weise, nämlich durch die Worte „in der Regel“ und „vorrangig“ eingeschränkt. Hiernach kann nicht festgestellt werden, dass der von der Klägerin beantragte Verkehr in relevanter Weise von den Festlegungen des Nahverkehrsplans abweicht. Auch er ist in diesem Sinne vorrangig auf den Schulverkehr zugeschnitten, dessen Bedürfnisse er – von wenigen durch den Beklagten beanstandeten Ausnahmen abgesehen – unstreitig erfüllt. Zudem erwiese sich die Ausübung des durch § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG eingeräumten Ermessens als fehlerhaft, weil der Beklagte ausweislich der Begründung der angefochtenen Bescheide nicht hinreichend in seine Erwägungen einbezogen hat, dass die Klägerin – wie bereits ausgeführt – eine verbindliche Zusicherung zur Anpassung ihres Fahrplans an die sich ohnehin stetig ändernden Bedürfnisse des Schulverkehrs abgegeben hatte und damit eine Unterversorgung dieser Bedürfnisse tatsächlich nicht zu besorgen war.
bb) Eine relevante Abweichung von den Festlegungen des Nahverkehrsplans ergibt sich im Übrigen auch nicht im Hinblick auf die dort den sog. sonstigen Linien zugewiesene Erschließungs- oder Zubringerfunktion gegenüber den Linien der Qualitätsebenen 1 und 2. Soweit der Beklagte bestandet, dass die Buslinie L ... nach Maßgabe des durch die Klägerin zur Genehmigung gestellten Antrags dieser Erschließungs- oder Zubringerfunktion nicht gerecht werde, bezieht sich dieser Vorwurf allein auf einen Teil der geplanten Fahrten bzw. Fahrtenpaare, bei denen der Beklagte eine Konkurrenzierung insbesondere zur „RegioBus“-Linie R.. sieht. Diese stellen aber nicht den Charakter des geplanten Linienbetriebs derart in Frage, dass von einer Unvereinbarkeit mit den insoweit allenfalls ganz rudimentären Festlegungen des Nahverkehrsplan auszugehen wäre. Zudem ist anhand der angefochtenen Bescheide nicht erkennbar, dass der Beklagte auch im Hinblick auf diesen Aspekt das durch § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG eingeräumte Ermessen erkannt und ordnungsgemäß ausgeübt hätte.
2. Die Klägerin hat allerdings keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Genehmigung, sondern nur einen in ihrem Klageantrag als „Minus“ enthaltenen Anspruch auf eine erneute Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der Sache fehlt die für ein Vornahmeurteil gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO erforderliche Spruchreife, weil auch der Antrag der Beigeladenen auf Erteilung der im Streit stehenden Genehmigung genehmigungsfähig ist (a) und der Beklagte damit gemäß § 13 Abs. 2b PBefG eine bislang unterbliebene Auswahlentscheidung zwischen den um die Buslinie L ... konkurrierenden Anträgen nachzuholen hat. Diese kann das Gericht schon aufgrund des dem Beklagten dabei zukommenden Beurteilungsspielraums im Klageverfahren nicht ersetzen (b).
a) Auch der Antrag der Beigeladenen auf Erteilung einer Genehmigung zum eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L ... ist nach Maßgabe von §§ 12, 13 PBefG genehmigungsfähig. Insbesondere kann die Klägerin dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Antrag verstoße gegen § 1 GWB i.V.m. § 8 Abs. 3b PBefG, weil die gemeinschaftliche Beantragung der Linienverkehrsgenehmigung durch die beiden Beigeladenen einen nicht ordnungsgemäß angemeldeten wettbewerbsverzerrenden Zusammenschluss von Unternehmen darstelle. Dabei kann offen bleiben, ob und ggf. inwieweit das durch §§ 12, 13 PBefG vorgegebene Prüfungsprogramm für die Erteilung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung, deren Zweck maßgeblich in der Wahrung spezifisch öffentlicher Verkehrsinteressen liegt, überhaupt Raum für eine Berücksichtigung allgemeiner wettbewerbsrechtlicher Bestimmungen lässt. Jedenfalls steht das in § 1 GWB geregelte Kartellverbot unter den gegebenen Umständen nicht der gemeinschaftlichen Antragstellung der Beigeladenen entgegen.
§ 1 GWB bestimmt, dass Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, verboten sind. Hiervon nimmt § 8 Abs. 3b Satz 1 und 2 PBefG im Sinne einer Bereichsausnahme Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen aus, soweit diese dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. § 8 Abs. 3b PBefG geht ursprünglich auf § 99 Abs. 1 Nr. 2 GWB in der Fassung von Art. 1 Nr. 22 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen vom 22. Dezember 1989 (BGBl. I S. 2486) zurück und wurde als Vorschrift erstmals durch Art. 2 Nr. 4 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (BGBl. I S. 2521) in das Personenbeförderungsgesetz überführt. Die Regelung ist nach der Vorstellung des Gesetzesgebers im Wesentlichen von klarstellender Bedeutung, weil Vereinbarungen aus dem Bereich des Personenbeförderungsrechts häufig als sog. Arbeitsgemeinschaften ohnehin nicht dem Kartellverbot unterlägen. Sie solle lediglich für Einzelfälle, in denen ausnahmsweise dennoch ein kartellrechtlich relevanter Sachverhalt vorliege, klarstellen, dass es bei einer Freistellung vom Kartellverbot bleibe.
Vgl. den Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 30. Mai 1989, in: BT-Drs. 11/4610, S. 27, sowie den Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 29. Januar 1998, in BT-Drs. 13/9720, S. 39.
Nach der diesen Erwägungen zugrundeliegenden kartell- und vergaberechtlichen Rechtsprechung stellen Arbeits- bzw. Bietergemeinschaften mehrerer Unternehmen, auch soweit sie auf demselben Markt tätig sind und zueinander in einem potenziellen Wettbewerbsverhältnis stehen, nicht per se wettbewerbswidrige Zusammenschlüsse im Sinne von § 1 GWB dar. Sie sind vielmehr wettbewerbsunschädlich, wenn die beteiligten Unternehmen jedes für sich zu einer Teilnahme an der Ausschreibung mit einem eigenständigen Angebot aufgrund ihrer betrieblichen und geschäftlichen Verhältnisse nicht leistungsfähig sind und erst der Zusammenschluss zu einer Bietergemeinschaft sie in die Lage versetzt, sich daran mit Erfolgsaussicht zu beteiligen (Fallgruppe 1), oder die Unternehmen für sich genommen zwar leistungsfähig sind, Kapazitäten aufgrund anderweitiger Bindung aktuell jedoch nicht einsetzbar sind (Fallgruppe 2), oder die beteiligten Unternehmen für sich genommen leistungsfähig sind, aber im Rahmen einer wirtschaftlich zweckmäßigen und kaufmännisch vernünftigen Entscheidung erst der Zusammenschluss ein erfolgversprechendes Angebot ermöglicht (Fallgruppe 3). In diesen Fällen wird durch die Zusammenarbeit der Wettbewerb nicht nur nicht beschränkt, sondern aufgrund des gemeinsamen Angebots gestärkt. Die Entscheidung eines Unternehmens, sich als Mitglied einer Arbeits- oder Bietergemeinschaft zu beteiligen, unterliegt im Grundsatz der Einschätzungsprärogative der beteiligten Unternehmen, die nur beschränkt auf die Einhaltung ihrer Grenzen kontrollierbar ist.
Vgl. etwa OLG Celle, Beschluss vom 8. Juli 2016 – 13 Verg 2/16 –, NZBau 2016, 783 = juris, Rn. 12; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 8. Juni 2016 – VII-Verg 3/16 –, PharmR 2016, 423 = juris, Rn. 9 ff.
Eine Vereinbarung verschiedener Unternehmen, sich mit einer Arbeits- und Bietergemeinschaft an der Ausschreibung für einen bestimmten Auftrag zu beteiligen, ist gemäß § 1 GWB zudem nur dann verboten, wenn die Vereinbarung geeignet ist, die Marktverhältnisse durch Beschränkung des Wettbewerbs spürbar zu beeinflussen. Das Erfordernis der Spürbarkeit setzt Außenwirkungen voraus, die in einer fühlbaren, praktisch ins Gewicht fallenden Weise zu einer Veränderung der Marktverhältnisse führen können. Die Auswirkungen von Arbeits- und Bietergemeinschaften auf das vorhandene Wettbewerbsverhältnis erweisen sich insbesondere dann als problematisch, wenn sich eine so große Anzahl an Unternehmen an der Arbeits- und Bietergemeinschaft beteiligt, dass diese nahezu das gesamte Spektrum möglicher Anbieter erfasst.
Vgl. etwa OLG Frankfurt, Beschluss vom 27. Juni 2003 – 11 Verg 2/03 –, VergabeR 2003, 581 = juris, Rn 31; OLG Naumburg, Beschluss vom 21. Dezember 2000 – 1 Verg 10/00 –, WuW/E Verg 493 = juris, Rn. 45.
Unter Zugrundelegung dieser für den Bereich öffentlicher Auftragsvergaben herausgebildeten, der Sache nach aber auch unter den weitgehend vergleichbaren Umständen eines Genehmigungswettstreits um den eigenwirtschaftlichen Betrieb einer Buslinie anwendbaren Grundsätze zur Auslegung und Anwendung von § 1 GWB sind zur Überzeugung des Senats keine Umstände ersichtlich, die für eine Unzulässigkeit der gemeinschaftlichen Antragstellung der Beigeladenen streiten oder zumindest weitere Ermittlungen des Senats in diese Richtung erfordern würden.
Es ist zunächst nicht erkennbar, dass die Entscheidung der Beigeladenen, sich (erneut) zwecks Nutzung von Synergieeffekten gemeinschaftlich um den Betrieb der Buslinie L ... zu bewerben, den Rahmen einer wirtschaftlich zweckmäßigen und kaufmännisch vernünftigen Entscheidung zur Ermöglichung eines die öffentlichen Verkehrsbedürfnisse abdeckenden und im eigenwirtschaftlichen Betrieb auch durchführbaren Fahrplanangebots überschreitet, allzumal ein eigenwirtschaftlicher Betrieb des öffentlichen Personennahverkehrs gerade in ländlichen Gebieten wie dem Kreis T. häufig nur unter finanziell angespannten Bedingungen und erst unter Einsatz öffentlicher Mittel insbesondere aus dem Bereich des Schulverkehrs möglich ist. Es fehlen zudem greifbare Anhaltspunkte dafür, dass durch die gemeinschaftliche Beantragung der Beigeladenen eine spürbare Beschränkung des Wettbewerbs um den eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L ... bewirkt worden sein könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beigeladenen sich auch jeweils getrennt um den Betrieb der Buslinie beworben hätten. Zudem zeigt der konkurrierende Antrag der Klägerin, dass ein – wenn auch bescheidener Wettbewerb – um den Betrieb der Linie bestanden hat, wobei die insgesamt überschaubare Zahl am Betrieb der Linie interessierter Unternehmen in erster Linie als Ausdruck der ohnehin angespannten Bedingungen für einen eigenwirtschaftlichen Betrieb der Linie und nicht als Folge einer Kartellbildung zu werten ist.
Weitere Umstände sind insbesondere auch durch die Klägerin nicht in hinreichend substantiierter Weise aufgezeigt worden, nachdem diese Fragestellung anknüpfend an deren schriftliche Ausführungen im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Senat mit den Beteiligten eingehend erörtert worden ist. Im Gegenteil hat die Klägerin den Vorwurf eines wettbewerbswidrigen Verhaltens hier im Wesentlichen allein auf den Umstand fokussiert, dass sowohl der Beklagte als auch das Verwaltungsgericht eine schädliche Konkurrenzierung des durch die Beigeladenen beantragten Linienverkehrs gegenüber der „RegioBus“-Linie R.. mit dem Argument verneint hätten, beide Verkehrsangebote seien aufeinander abgestimmt und etwaige Einnahmenverschiebungen wirkten aufgrund der Beteiligung der Beigeladenen zu 2) an dem Betrieb beider Linien wirtschaftlich neutral. Damit zielt der Vorwurf in der Sache allein gegen die durch den Beklagten und – bestätigend – durch das Verwaltungsgericht vorgenommene Beurteilung, durch welche sich die Klägerin aufgrund einer abweichenden Einschätzung des Beklagten bei der Beurteilung des eigenen Fahrplanangebots benachteiligt sieht. Dieser Vorwurf stellt indes nicht die Genehmigungsfähigkeit des Antrags der Beigeladenen selbst in Frage. Ihm ist zudem in tatsächlicher Hinsicht die Grundlage entzogen, weil der Senat auch den Antrag der Klägerin für genehmigungsfähig erachtet.
b) Für den damit gegebenen Fall des Aufeinandertreffens mehrerer genehmigungsfähiger Anträge, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistungen beziehen, sieht § 13 Abs. 2b PBefG eine durch die zuständige Genehmigungsbehörde zu treffende Auswahlentscheidung vor,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Januar 2017 – 13 A 30/16 –, juris, Rn. 12 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. April 2015 – 7 A 10718/14 –, TranspR 2015, 302 = GewArch 2015, 321 = juris, Rn. 26; eingehend Saxinger GewArch 2014, 377 (377 f.),
die der Beklagte bislang nicht – auch nicht hilfsweise – getroffen hat. Sie kann durch das Gericht im Klageverfahren nicht ersetzt werden und ist daher durch den Beklagten vor einer erneuten Bescheidung des Antrags der Klägerin nachzuholen.
Gemäß § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind nach § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG einzubeziehen. Außerdem ist nach § 13 Abs. 3 PBefG der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, angemessen zu berücksichtigen. Ungeachtet der Frage, ob die Vorschrift des § 13 Abs. 2b PBefG von der Genehmigungsbehörde auf der Rechtsfolgenseite eine pflichtgemäße und gerichtlich nur in den Grenzen des § 114 Satz 1 VwGO überprüfbare Ermessensentscheidung verlangt,
vgl. befürwortend OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. April 2015 – 7 A 10718/14 –, TranspR 2015, 302 = GewArch 2015, 321 = juris, Rn. 27 ff.; Saxinger, GewArch 2014, 377 (378); Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 74. Lieferung, September 2017, § 13 Rn. 51; kritisch dagegen Heinze, in: ders./Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 13 Rn. 70 ff.,
kommt der Genehmigungsbehörde jedenfalls bei der nach § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG vorzunehmenden Prüfung, welches Unternehmen die beste Verkehrsbedienung anbietet, ein durch das Gericht nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Denn die Ausfüllung des vorgegebenen Auswahlkriteriums der besten Verkehrsbedienung erfordert von der Genehmigungsbehörde eine Gewichtung der öffentlichen Verkehrsinteressen und damit einhergehend eine Bewertung, ob und inwieweit diese durch die unterschiedlichen gestellten Anträge befriedigend bedient werden können. Dies setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnungspolitische Wertungen voraus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Januar 2017 – 13 A 30/16 –, juris, Rn. 39 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. April 2015 – 7 A 10718/14 –, TranspR 2015, 302 = GewArch 2015, 321 = juris, Rn. 32; Saxinger, GewArch 2014, 377 (378).
Schon im Hinblick hierauf ist das Gericht gehindert, die bislang fehlerhaft unterbliebene Auswahlentscheidung der Genehmigungsbehörde im Klageverfahren durch eine eigene Auswahlentscheidung zu ersetzen. Das Gericht würde dabei seine eigenen Wertungen in unzulässiger Weise an die Stelle derjenigen der Genehmigungsbehörde setzen und damit den durch das Gesetz allein dieser zugewiesenen Beurteilungsspielraum bei der Prüfung des Auswahlkriteriums der besten Verkehrsgenehmigung missachten. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußerten Rechtsauffassung der Klägerin greift anderes auch dann nicht, wenn der im Streit stehende Genehmigungszeitraum mit der Dauer des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens in zunehmendem Maße aufgezehrt zu werden droht. Dies gilt schon deshalb, weil der grundrechtlich durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Garantie effektiven Rechtsschutzes prozessual mit den Möglichkeiten zur Inanspruchnahme vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes hinreichend Rechnung getragen ist.
Die Bezirksregierung N. ist als zuständige Genehmigungsbehörde verpflichtet, vor einer Neubescheidung des Antrags der Klägerin nach näherer Maßgabe von § 13 Abs. 2b, Abs. 3 PBefG eine Auswahlentscheidung zwischen den für den eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L ... im Genehmigungszeitraum vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2024 vorliegenden Anträgen der Klägerin und der Beigeladenen nachzuholen. Dabei wird sie die Anträge in Folge des durch § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG grundsätzlich angeordneten Nachbesserungsverbots in der bei Ablauf der gesetzlichen Antragsfrist aus § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG vorliegenden Fassung zugrunde zu legen haben, sofern sie sich nicht – etwa im Hinblick auf die zum heutigen Zeitpunkt möglicherweise ohnehin bereits substantiell veränderten Bedürfnisse des Schulverkehrs – dazu entscheidet, im öffentlichen Verkehrsinteresse gegenüber beiden Antragstellern gleichermaßen eine ggf. gegenständlich klar abgegrenzte Nachbesserung der Anträge unter Inkaufnahme einer dann allerdings partiell drohenden Nivellierung wettbewerblich bedeutsamer Unterschiede anzuregen.
Zudem wird die Bezirksregierung vor einer Auswahlentscheidung gemäß § 14 PBefG ein ordnungsgemäßes Anhörungsverfahren durchzuführen haben, um sich die für Prüfung des Auswahlkriteriums der besten Verkehrsbedienung erforderliche Sachkenntnis zu verschaffen. Die Durchführung eines Anhörungsverfahrens ist unter den gegebenen Umständen auch nicht etwa deshalb entbehrlich, weil die nach § 14 PBefG anzuhörenden Interessenträger im Verwaltungsverfahren bereits Gelegenheit hatten, zu beiden Anträgen Stellung zu nehmen. Denn die hier mit dem Anhörungsverfahren vorzubereitende Auswahlentscheidung erfordert, dass die Interessenträger auch die Gelegenheit haben, die miteinander konkurrierenden Anträge vergleichend gegenüberzustellen und im Hinblick auf das nach § 13 Abs. 2b PBefG entscheidende Auswahlkriterium der besten Verkehrsbedienung zu bewerten. Das ist bislang nicht geschehen. Vielmehr hat die Bezirksregierung die im Streit stehenden Anträge lediglich einzeln und jeweils als im aktuellen Verfahrensstadium allein genehmigungsfähige Anträge präsentiert.
Im Übrigen wird die Bezirksregierung bei der vorzunehmenden Auswahlentscheidung innerhalb des durch § 13 Abs. 2b PBefG vorgegebenen Rahmens in rechtlich grundsätzlich nicht zu beanstandender Weise berücksichtigen dürfen, welcher der konkurrierenden Anträge die Bedürfnisse des Schülerverkehrs am besten bedient und mit seiner Fahrplangestaltung die bestmögliche Einbindung in das bestehende Regionalverkehrsnetz insbesondere im Hinblick auf die bestehenden Fahrpläne der „RegioBus“-Linie L ... und der Regionalbahnlinie RB .. verspricht. Ein Antrag ist zudem nicht zwingend allein schon deshalb vorzugswürdig, weil er die größte Ausweitung des Fahrplanangebots verspricht. Vielmehr kann in diesem Zusammenhang auch in die Entscheidung eingestellt werden, ob für die Ausweitung des Fahrplanangebots ein tatsächliches Verkehrsbedürfnis besteht. Erst hieraus wird sich typischerweise das Gewicht ergeben, das der Ausweitung des Fahrplanangebots bei der Abwägungsentscheidung zuzumessen ist. Für die Prüfung der besten Verkehrsbedienung kann schließlich auch bedeutsam sein, ob bestimmte Standards des beantragten Verkehrs gemäß § 12 Abs. 1a PBefG verbindlich zugesichert worden sind. Darüber hinaus ist – wie bereits ausgeführt – das sog. Altunternehmerprivileg gemäß § 13 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen.
B) Zugleich ist der Bescheid der Bezirksregierung N. vom 3. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2014 aufzuheben. Er ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil der Beklagte mit ihm den Beigeladenen eine Genehmigung zum eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L ... für den Genehmigungszeitraum vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2014 erteilt hat, ohne zuvor eine aus den vorstehend wiedergegebenen Gründen erforderliche Auswahlentscheidung zwischen dem Antrag der Beigeladenen und dem Antrag der Klägerin nach § 13 Abs. 2b PBefG getroffen zu haben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten des Berufungsverfahrens folgt gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus einer entsprechenden Anwendung von §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die hierfür gemäß § 132 Abs. 2 VwGO erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12, 13 PBefG
§§ 12, 13 PBefG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 14 PBefG
§ 42 PBefG
§ 114 VwGO
§ 13 PBefG
§ 1 GWB
§ 14 PBefG
§ 12 Abs. 1a PBefG
§ 13 Abs. 2b PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz Nr. 3 PBefG
§ 8 Abs. 3b PBefG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG
§ 21 Abs. 4 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 und 3 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 12 Abs. 1a PBefG
§ 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG
§ 8 Abs. 3b Satz 1 und 2 PBefG
§ 8 Abs. 3b PBefG
§ 99 Abs. 1 Nr. 2 GWB
§ 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 2b PBefG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 2b, Abs. 3 PBefG
§ 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2b PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 148, 175
NVwZ 2001, 322
BVerwGE 137, 199
BVerwGE 82, 260
NZBau 2016, 783
3 C 26.12
3 C 6.99
3 C 14.09
11 B 04.24
4 A 718/10
13 A 788/15
11 ZB 15.19
7 C 39.87
7 K 1047/13
13 Verg 2/16
11 Verg 2/03
1 Verg 10/00
13 A 30/16
7 A 10718/14