Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-14, Aktenzeichen 14 K 6131/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0214.14K6131.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung C. , Flur 00, Flurstück 000 in T. . Das Grundstück ist auf dem nördlichen Teil am C1.------weg mit einem Wohnhaus bebaut. Im Flächennutzungsplan der Stadt T. ist das Grundstück als Wohnbaufläche ausgewiesen. Das Grundstück liegt zudem in der Zone II B - innerer Bereich - des Wasserschutzgebiets Wahnbachtalsperre. Die Klägerin ist Halterin zweier Pferde, die bisher in den Sommermonaten u.a. auf der an ihr Grundstück angrenzenden Weidefläche weiden.
Im Jahre 2005 stellte die Klägerin bei der Stadt T. den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines Pferdeunterstandes auf dem südlichen Teil ihres Grundstücks.
Im November 2006 beantragte sie bei dem Beklagten für den geplanten Pferdeunterstand die Erteilung einer Befreiung von den Verboten der Wasserschutzgebietsverordnung (WSGVO). Zur Begründung führte sie u. a. aus, dass auf der angrenzenden Weide kein natürlicher Witterungsschutz vorhanden sei. Nach tierschutzrechtlichen Vorschriften sei sie verpflichtet, einen künstlichen Witterungsschutz zur Verfügung zu stellen. Im Winterhalbjahr würden die Pferde in einem Gestüt in Lohmar untergebracht.
Unter dem 31.05.2007 erteilte der Beklagte der Klägerin die begehrte Befreiung von dem Verbotstatbestand des § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO für einen Pferdeunterstand für 3 Pferde u.a. unter der Auflage, dass eine Winterweidehaltung unzulässig ist. In der Winterperiode seien die Tiere - wie im Antrag angegeben - in einem Stall zu halten.
Unter dem 26.07.2007 erteilte die Stadt T. der Klägerin die beantragte Baugenehmigung.
Im Jahre 2009 stellte die Klägerin bei der Stadt T. einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines Paddocks vor dem Pferdeunterstand.
Im Oktober 2009 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung einer Befreiung von den Verboten der WSGVO zur Errichtung des geplanten Pferdepaddocks. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass der Paddock komplett wasserundurchlässig gestaltet werden solle. Wenn in den Boxen des Unterstandes Einstreu vorhanden sei, zeige die Erfahrung, dass die Pferde in der Box urinierten. Der Einstreu würde dann wie die Pferdeäpfel in einem Container gesammelt und ordnungsgemäß von einer dazu beauftragten Firma entsorgt. Zur weiteren Begründung fügte die Klägerin eine tierärztliche Bescheinigung bei, wonach eines der Pferde der Klägerin an einer chronisch obstruktiven Bronchitis leide. Zudem sei bei dem Pferd eine chronisch-unheilbare Erkrankung der linken Hintergliedmaße mit der Neigung zu Lahmheiten festzustellen. Aus tierärztlicher Sicht sei aufgrund der Erkrankungen eine möglichst extensive Haltung ("frische Luft") in kleinster Gruppen- oder Einzelhaltung unbedingt anzuraten.
Unter dem 09.11.2009 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass eine Winterhaltung auf Paddocks aus Gründen des Gewässerschutzes normalerweise nur gestattet werden könne, wenn ein frei zugänglicher, eingestreuter Stall an den Paddock angrenze, und dass die Haltung der Pferde auf einem Paddock im Zusammenhang mit einem nicht eingestreuten Unterstand den Vorgaben des Gewässerschutzes nicht entsprechen würde. In einer E-Mail vom 15.01.2010 machte die Klägerin gegenüber dem Beklagten deutlich, dass es für sie wichtig sei, dass sie die Pferde auch im Winter auf dem Paddock stehen lassen könne. Sollte dies eine Änderung des Unterstandes in einen Stall erfordern, sei sie auch damit einverstanden.
Im Februar bzw. April 2010 nahmen der Wahnbachtalsperrenverband und die Bezirksregierung Köln ablehnend Stellung zu dem Befreiungsantrag der Klägerin.
Mit Bescheid vom 01.09.2010 lehnte der Beklagte den Befreiungsantrag der Klägerin ab. Zur Begründung gab er an, dass der Antrag dem Begehren der Klägerin entsprechend angepasst worden sei. Soweit die Klägerin beabsichtige, die Pferde ganzjährig auf dem Grundstück und dem Unterstand zu halten, war der Antrag auf Befreiung für die Errichtung des Paddocks auch auf die Nutzungsänderung des bereits genehmigten Unterstandes in einen Pferdestall zu erweitern. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung lägen nicht vor. Insbesondere fehle es an einer besonderen Härte im Einzelfall, da es der Klägerin durchaus zuzumuten wäre, ihre Tiere andernorts entsprechend unterzubringen. Durch die Verbotsnorm solle aus Gründen des vorbeugenden Gewässerschutzes gerade eine bauliche Entwicklung mit den entsprechenden Wassergefährdungen im Einzugsgebiet der Hauptsperre verhindert werden.
Die Klägerin hat am 01.10.2010 Klage gegen den ablehnenden Bescheid erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor: Die Verbotsvorschrift der WSGVO sei bereits nicht einschlägig. Soweit § 4 Abs. 2 Nr. 5, 2. Halbsatz, 1. Alt. der WSGVO Anlagen entsprechend rechtmäßig bestehender, mit der Unteren Wasserbehörde abgestimmter planungsrechtlicher Festsetzungen/Festlegungen vom Verbot ausgenommen seien, fielen darunter auch Festsetzungen in Flächennutzungsplänen. Da der einschlägige Flächennutzungsplan für das Grundstück eine Wohnbaufläche vorsehe und die Planaufstellung unter Beteiligung des Beklagten erfolgt sei, lägen die Voraussetzungen der Ausnahme vor. Gleiches gelte für die zweite Ausnahmevorschrift, die sich ausdrücklich auf Flächennutzungspläne beziehe, die weitere Bauflächen/Baugebiete oder andere Darstellungen über bauliche Nutzungen enthielten. Auch die Voraussetzungen der weiteren Ausnahmevorschrift seien erfüllt. Das Vorhaben sei bauplanungsrechtlich zulässig. Auch habe der Beklagte seine Zustimmung zum Flächennutzungsplan erteilt.
Unabhängig davon habe der Beklagte mit der ablehnenden Entscheidung sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Der Tatbestand der nicht beabsichtigten Härte sei nicht im Ansatz geprüft worden. Dem Beklagten habe die tierärztliche Bescheinigung vorgelegen. Jedoch sei insbesondere unberücksichtigt geblieben, dass sich die Klägerin erfolglos um eine alternative Unterbringung in den Wintermonaten bemüht habe. Die Ablehnung des Befreiungsantrags sei auch unverhältnismäßig. Der geplante Paddock erfülle alle Vorgaben zum größtmöglichen Gewässerschutz. Auch während der Vegetationszeit diene der Paddock dem Schutz der Grasnarbe, da in Zeiten großer Niederschlagsmengen die Tiere von der Weide ferngehalten werden könnten. Im Übrigen verbiete die WSGVO nicht die Haltung von Pferden auf Flächen im Bereich der Zone II B, weder generell noch eingeschränkt auf die Wintermonate. In der Umgebung des Vorhabens, und zwar auch in der Schutzgebietszone I, gebe es einige private Pferdehaltungen, und zwar auch mit ganzjähriger Haltung der Tiere auf den Flächen. Die Klägerin sei von dem Beklagten ausdrücklich auf die Voraussetzungen für eine Winterauslaufhaltung aus Sicht des Gewässerschutzes hingewiesen worden. Die spätere Ablehnung des Befreiungsantrages ohne nähere Begründung sei deshalb widersprüchlich und unverhältnismäßig. Auch seien die tragenden Gründe der Entscheidung aus dem Bescheid nicht hinreichend zu entnehmen. Er enthalte lediglich formelhafte, nicht auf den konkreten Fall bezogene Begründungen. Eine Interessenabwägung sei nicht zu erkennen. Soweit der Beklagte mit den Gefahren der Winterweidehaltung argumentiere, werde übersehen, dass eine solche überhaupt nicht beabsichtigt sei.
Die Klägerin beantragt,
hilfsweise,
weiter hilfsweise
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und trägt im Wesentlichen Folgendes vor: Bereits bei der Genehmigung des bisher auf dem Grundstück der Klägerin stehenden Pferdeunterstandes sei zur Auflage gemacht worden, dass die dort gehaltenen Pferde in den Wintermonaten in einem Gestüt eingestellt würden. Grund dafür sei, dass die von einer Beweidung einer Freifläche in den Wintermonaten ausgehende Gefahr für das Gewässer gegenüber der Sommerbeweidung extrem erhöht sei.
Es werde davon ausgegangen, dass es der Klägerin möglich und von ihr auch hinnehmbar sei, das Tier aus Gründen des Gewässerschutzes in den Wintermonaten woanders unterzubringen. Soweit einige Reitställe bzw. Hofbesitzer keine Unterbringung nur für die Wintermonate möchten, wäre es der Klägerin möglich, die Boxen ganzjährig zu mieten und nur in den Wintermonaten zu benutzen.
Aufgrund des Wunsches der Klägerin, den Paddock auch im Winterhalbjahr zur Pferdehaltung nutzen zu wollen, sei der Antrag in der letztlich beschiedenen Form zu verstehen gewesen. Eine umfassende und abschließende Prüfung des Antrags sei nur möglich, wenn dieser prüffähig sei, d.h. alle Angaben enthält, die zur Beurteilung des Antrags erforderlich seien. Daher seien der Klägerin alle Grundlagen für eine grundsätzliche Genehmigungsfähigkeit eines Pferdestalles mit Paddock (z.B. innerhalb einer Satzung und außerhalb des Wasserschutzgebietes) mitgeteilt worden.
Das Vorhaben falle nicht unter die Ausnahmevorschriften zu § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO. Der Flächennutzungsplan der Stadt T. datiere vom 18.10.1980, also vor Inkrafttreten der WSGVO im Mai 1993. Im Übrigen lasse allein das Vorhandensein eines Flächennutzungsplans nicht die Bebaubarkeit eines Grundstückes zu. Auch habe der Beklagte bei der Aufstellung der Bauleitplanung nicht im Sinne von § 10 Abs. 2 WSGVO zugestimmt.
Eine offenbar nicht beabsichtigte Härte liege nicht vor. Es sei nicht ausreichend, dass durch das Verbot Einschränkungen bewirkt würden. Eine Härte liege nicht schon dann vor, wenn eine Entscheidung von dem betroffenen Bürger subjektiv als zu hart empfunden werde. Zusätzlich müsse es sich um eine Härte handeln, die vom Verordnungsgeber nicht beabsichtigt sei. Im vorliegenden Fall habe der Verordnungsgeber den Schutz des Trinkwassereinzugsgebietes vor weiteren Bebauungen im Außenbereich gestellt. Bezüglich der Vereinbarkeit mit dem Gewässerschutz könnte durch Haltung der Tiere während der Wintermonate auf dem Paddock und in dem Stall sicherlich das Potential der Grundwassergefährdung eingeschränkt werden. Der bestmögliche Schutz für den Gewässerschutz stelle jedoch die Fremdunterbringung der Tiere im Winterhalbjahr dar. Aufgrund der fehlenden Vegetation im Winterhalbjahr könnten Schadstoffe nicht über die Pflanzen abgebaut werden. Dadurch bestehe die Gefahr, dass die Schadstoffe ungefiltert im Boden versickern und in das Grundwasser bzw. einen oberirdischen Zulauf zur Talsperre gelangen.
Eine Befreiung scheide schließlich aus, wenn dieselbe Rechtfertigung für eine Befreiung von den Verboten bei allen oder jedenfalls vielen anderen Vorhaben gegeben wäre. Pferde mit Allergien oder anderweitigen Erkrankungen seien keine Seltenheit und so würde eine Befreiung im vorliegenden Fall Anreize für andere Pferdebesitzer schaffen, eine ebensolche Befreiung zu erhalten. Dadurch würde der Schutzzweck der WSGVO unterhöhlt.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.
Die Klage ist mit Teil 1 ihres Hauptantrags als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alternative VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Ablehnung des Befreiungsantrags durch den Bescheid vom 01.09.2010 stellt für die Klägerin einen belastenden Verwaltungsakt dar, der sie möglicherweise in ihren Rechten verletzt, § 42 Abs. 2 VwGO.
Das Anfechtungsbegehren erweist sich indes als unbegründet. Die Ablehnung des Befreiungsantrags der Klägerin ist rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Bei Erlass des Ablehnungsbescheides, dem für die Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage, erfüllte das beabsichtigte Vorhaben einen Verbotstatbestand der WSGVO, von dessen Beachtung eine Befreiung nicht zu erteilen war.
Nach § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO ist es in Zone II B - innerer Bereich - verboten, bauliche Anlagen zu errichten, zu erweitern oder wesentlich zu ändern. Davon ausgenommen sind nach Anlagen entsprechend rechtmäßig bestehender, mit der Unteren Wasserbehörde abgestimmter planungsrechtlicher Festsetzungen/Festlegungen (1. Ausnahme), des weiteren Anlagen, die nach einer Rechtsnorm gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 WSGVO genehmigt sind (2. Ausnahme) sowie sonstige bauplanungsrechtlich zulässige, nicht privilegierte Vorhaben im Außenbereich mit Zustimmung der Unteren Wasserbehörde im Sinne von § 10 Abs. 2 Unterabs. 2 WSGVO (3. Ausnahme). Die vorgenannten Ausnahmen erfordern zusätzlich, dass anfallendes Abwasser bis auf Niederschlagswasser, unbelastetes Kühlwasser oder unverschmutztes Abwasser aus Wärmepumpen durch eine Kanalisation einer öffentlichen Abwasserbehandlungsanlage zugeleitet wird oder eine öffentliche Abwasserbeseitigung im Einzelfall mit erhöhten Anforderungen zugelassen wird.
Das Grundstück der Klägerin liegt gemäß § 1 Abs. 2 bis 4 WSGVO in der Zone II B - innerer Bereich - des Wasserschutzgebiets Wahnbachtalsperre. Bei dem zu errichtenden Paddock handelt es sich - insoweit zwischen den Beteiligten unstreitig - um eine bauliche Anlage i.S.d. § 2 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen. Deren Errichtung fällt nicht unter die in § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO vorgesehenen Ausnahmen. Hinsichtlich der 1. Ausnahme ist bereits nicht davon auszugehen, dass der von der Klägerin zur Begründung dieses Ausnahmetatbestandes herangezogene Flächennutzungsplan der Stadt T. unter die dort genannten planungsrechtlichen Festsetzungen/Festlegungen fällt. In terminologischer Hinsicht unterscheidet die WSGVO zwischen Darstellungen in einem Flächennutzungsplan (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 1 WSGVO), Festsetzungen in Bebauungsplänen (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 2 WSGVO) und Festlegungen in Satzungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 3, 4 WSGVO. Gegen eine Subsumtion der Darstellungen eines Flächennutzungsplans unter den Begriff der planungsrechtlichen Festsetzung/Festlegung spricht überdies die klare Unterscheidung in der baurechtlichen Terminologie zwischen Darstellungen und Festsetzungen/Festlegungen in Bauleitplänen bzw. sonstigen baurechtlichen Satzungen. So enthalten Flächennutzungspläne nach § 5 Baugesetzbuch (BauGB) Darstellungen, insbesondere über die (allgemeine oder besondere) Art der baulichen Nutzung (vgl. auch § 1 Abs. 1, 2 der Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (BauNVO)). Bebauungspläne enthalten demgegenüber gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB rechtsverbindliche Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (vgl. auch § 1 Abs. 3 BauNVO). Im Hinblick auf Satzungen i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 3, 4 WSGVO ist in der baurechtlichen Terminologie von Festlegungen die Rede (siehe § 34 Abs. 4 BauGB). Überdies kommt in der Formulierung Festsetzung/Festlegung der unmittelbar rechtsverbindliche Charakter gegenüber dem Bauwilligen zum Ausdruck, der den Darstellungen im Flächennutzungsplan als Elemente der vorbereitenden Bauleitplanung (§ 1 Abs. 2 BauGB) gerade nicht zukommt. Schließlich bestätigt auch ein Vergleich mit den vorherigen Wasserschutzgebietsverordnungen für die Wahnbachtalsperre, dass der Verordnungsgeber im Zusammenhang mit Flächennutzungsplänen stets - terminologisch korrekt - von Darstellungen spricht. Entsprechende Formulierungen finden sich in § 3 Abs. 1 lit. b) der ordnungsbehördlichen Verordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wahnbachtalsperre des Wahnbachtalsperrenverbandes vom 14.03.1969 (im Folgenden: WSGVO-alt) sowie in § 4 Abs. 1 Nr. 1 der ordnungsbehördlichen Verordnung über die vorläufige Anordnung von Genehmigungspflichten für Handlungen im Einzugsgebiet der Wahnbachtalsperre des Wahnbachtalsperrenverbandes vom 31.05.1989 (im Folgenden: WSGVO-vorläufig).
Selbst wenn - entgegen der hier vertretenen Auffassung - Flächennutzungspläne den Anwendungsbereich der 1. Ausnahme eröffneten, könnte die Klägerin daraus nichts herleiten. Ungeachtet der Frage, ob die Errichtung eines Pferdepaddocks überhaupt der Darstellung des Flächennutzungsplans der Stadt T. für das hier betreffenden Grundstück als Wohnbaufläche entspräche, fehlte es an der erforderlichen Abstimmung i.S.d. WSGVO mit der Unteren Wasserbehörde zur Überwindung des Bauverbotes. Allen Ausnahmetatbeständen des § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO ist die Beteiligung der Unteren Wasserbehörde gemein. In solchen Fällen, in denen die Untere Wasserbehörde bereits in genereller Form mit den Bauvorhaben befasst war, bedarf es bei deren Umsetzung keiner weiteren Einschaltung der Unteren Wasserbehörde mehr. Das Gewicht ihrer Beteiligung im Vorfeld der Realisierung des Bauvorhabens verdeutlicht sich an dem Umstand, dass der Verordnungsgeber das Errichten, Erweitern oder wesentliche Ändern baulicher Anlagen grundsätzlich mit einem Verbot belegt, und nicht etwa weniger restriktiv mit einem Genehmigungsvorbehalt versieht, wie dies noch unter Geltung der WSGVO-vorläufig der Fall war. Dass er dabei etwa die 1. Ausnahme im Vergleich zu der 2. und 3. Ausnahme weiter gestalten wollte, ist nicht ersichtlich. Vielmehr folgt aus der Systematik der Vorschrift, dass die Beteiligung der Unteren Wasserbehörde, sei es im Falle der Abstimmung (1. Ausnahme), Genehmigung (2. Ausnahme) oder Zustimmung (3. Ausnahme), jeweils der Beachtung der wasserrechtlichen Schutzziele im Wasserschutzgebiet Wahnbachtalsperre dient. Soweit sich die 1. Ausnahme ausweislich ihres Wortlautes ("bestehender") auf planerische Vorgänge vor Inkrafttreten der WSGVO bezieht, können nach dem Vorstehenden nur solche Bauleitpläne mit der Unteren Wasserbehörde abgestimmte Festsetzungen/Festlegungen enthalten, die dem Vorhaben die Vereinbarkeit mit den damals zu beachtenden wasserschutzrechtlichen Vorgaben attestieren. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass jedenfalls eine Herabsetzung des Schutzniveaus nach Außerkrafttreten der WSGVO-alt durch Erlass der WSGVO nicht beabsichtigt war,
vgl. Bezirksregierung Köln (BZR), Erläuterungsbericht zur Abgrenzung des Wasserschutzgebiets für die Gewässer im Einzugsgebiet der Wahnbachtalsperre des Wahnbachtalsperrenverbandes, Stand 12/91,
können bauliche Anlagen, deren Errichtung bereits unter Geltung der WSGVO-alt nicht gestattet war, nicht dem Ausnahmetatbestand der 1. Ausnahme des § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO unterfallen. Das auf dem gemäß § 1 Abs. 5 WSGVO-alt in Schutzzone II der WSGVO-alt liegenden Grundstück der Klägerin geplante Bauvorhaben wäre nicht gemäß § 3 Abs. 1 lit. b) WSGVO-alt gestattet gewesen, da der hier in Rede stehende Flächennutzungsplan der Stadt T. vom 18.10.1980 für das Grundstück der Klägerin kein nach seiner besonderen Art der baulichen Nutzung bestimmtes Baugebiet (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, § 1 Abs. 2 BauNVO), sondern lediglich eine nach ihrer allgemeinen Art der baulichen Nutzung bestimmte Baufläche darstellt, mithin das Vorhaben nicht innerhalb geschlossener Ortschaften i.S.d. der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 lit. b) WSGVO-alt liegt. Nach dem Gesagten kann die Beteiligung der damals zuständigen Wasserbehörde im Zuge der Aufstellung eines Flächennutzungsplanes, dessen Darstellung für das klägerische Grundstück gerade nicht eine Gestattung nach der damals geltenden Vorschrift des § 3 Abs. 1 lit. b) WSGVO-alt nach sich zieht, keine Überwindung des Bauverbots für die beabsichtigte bauliche Anlage unter Geltung des § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO bedeuten.
Hinsichtlich der 2. Ausnahme fehlt es an der erforderlichen Rechtsnorm gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 WSGVO. Seit Inkrafttreten der WSGVO-vorläufig bedürfen die nunmehr in § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 WSGVO genannten Planungsinstrumente grundsätzlich der Genehmigung des Beklagten. Die Darstellung bezüglich des klägerischen Grundstücks im Flächennutzungsplan der Stadt T. datiert vor dem Inkrafttreten der o.g. Regelung und scheidet somit als Rechtsnorm i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 1 WSGVO, die eine Darstellung weiterer (!) Bauflächen/Baugebiete enthalten muss, aus. Gleiches gilt im Hinblick auf die 3. Ausnahme: Das Erfordernis einer Zustimmung i.S.v. § 10 Abs. 2 Unterabs. 2 WSGVO ist nicht erfüllt, da eine Beteiligung der damals zuständigen Wasserbehörde im Verfahren zur Aufstellung des Flächennutzungsplanes der Stadt T. jedenfalls keine Zustimmung zur Planung weiterer (!) Bauflächen/Baugebiete in Bezug auf das klägerische Grundstück darstellt.
Der Bescheid des Beklagten vom 01.09.2010 erweist sich auch hinsichtlich der Ablehnung der erforderlichen Befreiung als rechtmäßig. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung liegen nicht vor. Nach dem hier einzig in Betracht kommenden Befreiungstatbestand des § 11 Abs. 1 Nr. 2 WSGVO kann die Untere Wasserbehörde auf Antrag von den Verbotsvorschriften der WSGVO eine Befreiung erteilen, wenn andere Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen und das Verbot zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und Abweichungen mit den Belangen des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere dem Gewässerschutz im Sinne der WSGVO vereinbar ist.
Dem Ausnahmecharakter der Befreiung entsprechend kommt eine nicht beabsichtigte Härte nur in atypischen Ausnahmefällen in Betracht.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 19.01.2001 - 8 A 2049/99 -, Juris Rn. 25 f. mwN.
Die Befreiung dient dazu, einer rechtlichen Unausgewogenheit zu begegnen, die sich ergeben kann, wenn aufgrund der besonderen Umstände des jeweiligen Einzelfalls der Anwendungsbereich einer Vorschrift und deren materielle Zielrichtung nicht miteinander übereinstimmen; in derartigen (Sonder-)Fällen soll der generelle und damit zwangsläufig auch schematische Geltungsanspruch der Vorschrift zugunsten der Einzelfallgerechtigkeit durchbrochen werden können.
So Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14.09.1992 - 7 B 130/92 -, Juris Rn. 5, zur vergleichbaren Vorschrift des damals geltenden § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a Bundesnaturschutzgesetz.
Der Sachverhalt, der zur Entscheidung steht, muss in tatsächlicher Hinsicht "aus der Regel fallen". Der Normgeber darf den Sachverhalt in seinen Konsequenzen für den Betroffenen nicht erkannt haben oder nicht erkennen können und der Betroffene muss mit dem einschlägigen Verbot unzumutbar benachteiligt werden.
Vgl. Urteil der erkennenden Kammer vom 11.01.2011 - 14 K 8543/09 -, Juris.
Gemessen an diesen Grundsätzen wurde die beantragte Befreiung der Klägerin in nicht zu beanstandender Weise abgelehnt. Soweit die Klägerin - sinngemäß - darauf verweist, dass aufgrund der besonderen Merkmale des geplanten Paddocks, nämlich der zum Untergrund hin komplett wasserundurchlässigen Ausführung, schon Beeinträchtigungen der Belange des Gewässerschutzes nicht zu besorgen seien, ergibt sich daraus keine Anspruch auf Erteilung der begehrten Befreiung. Eine solche kann nicht schon deshalb erteilt werden, weil von dem Vorhaben im konkreten Einzelfall die Besorgnis einer Grundwasserbeeinträchtigung mit nachteiligen Folgen für die öffentliche Wasserversorgung nicht ausgeht. Denn eine Wasserschutzgebietsverordnung bezweckt generell, den durch die Vorschriften vor allem des Wasserhaushaltsgesetzes flächendeckend vermittelten Schutz gerade des Grundwassers vor - bei abstrakt-genereller Betrachtung - typischen Gefahren noch zu verbessern. Von diesem Schutzziel schon dann abzurücken, wenn unter den konkreten Bedingungen eines bestimmten Vorhabens ein Schadenseintritt nicht wahrscheinlich ist, hieße, den normativen Charakter des Verbotes auszublenden und letztlich das Schutzziel selbst zu ändern.
So OVG NRW, Urteil vom 30.06.2005 - 20 A 3988/03 -, Juris Rn. 85 ff, betreffend das Verbot von Nassabgrabungen.
Der Einwand, die vom Verbot als typisch vorausgesetzte Gefährdungslage bestehe konkret nicht, läuft letztlich darauf hinaus, dass dem Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im konkreten Einzelfall die entscheidende Bedeutung zukommt. Das ist verfehlt und widerspräche dem Charakter der Verbotsnorm als generell abstrakte Regelung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.06.2005 - 20 A 3988/03 -, Juris Rn. 89 ff.
Überdies spricht auch die Systematik der Befreiungsvorschrift dagegen, der konkret von dem Vorhaben ausgehenden Gefahr für die geschützten Rechtsgüter maßgebliche Bedeutung bei der Frage des Vorliegens einer nicht beabsichtigten Härte beizumessen. Aus dem Vorhandensein der weiteren tatbestandlichen Voraussetzung des § 11 Abs. 1 Nr. 2 WSGVO, wonach die Abweichung mit den Belangen des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere dem Gewässerschutz im Sinne der WSGVO vereinbar sein muss, folgt, dass ein im konkreten Fall fehlendes Gefährdungspotential allein den Einzelfall einer nicht beabsichtigten Härte nicht begründen kann. Dieser Tatbestandsvoraussetzung wäre der Anwendungsbereich entzogen, wenn die Vereinbarkeit mit Belangen des Gewässerschutzes bereits im Rahmen der nicht beabsichtigten Härte maßgebliche Berücksichtigung fände.
Die Anwendung des Verbots des § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO steht im vorliegenden Fall auch im Einklang mit dem Willen des Verordnungsgebers. Dieser geht dahin, die Gewässer im Einzugsgebiet der Wahnbachtalsperre im Interesse der öffentlichen Trinkwasserversorgung aus der Wahnbachtalsperre zu schützen. Verunreinigende und sonstige beeinträchtigende Stoffe können nach Auffassung des Verordnungsgebers von möglichen Gefahrenherden auf verschiedenen Wegen und auf vielfältige Art und Weise in die Zuläufe gelangen oder eingebracht werden. So können Stoffe in das Grundwasser gelangen, das die oberirdischen Zuläufe der Talsperre oder diese selbst speist.
Vgl. BZR, Erläuterungsbericht zur Abgrenzung des Wasserschutzgebiets für die Gewässer im Einzugsgebiet der Wahnbachtalsperre des Wahnbachtalsperrenverbandes, Stand 12/91
Einen dieser Gefahrenherde hat der Verordnungsgeber - ausweislich des Verbotstatbestandes - generell in der Errichtung, Erweiterung oder wesentlichen Änderung baulicher Anlagen mit den entsprechenden Nutzungen gesehen. Im vorliegenden Fall darf darüber hinaus unter dem Blickwinkel des Gewässerschutzes nicht unberücksichtigt bleiben, dass auf dem Paddock bzw. dem in einen Stall umzufunktionierenden Pferdeunterstand bei Haltung der Pferde Jauche i.S.v. § 2 Abs. 3 Unterabs. 2 WSGVO anfällt, die der Verordnungsgeber gemäß § 2 Abs. 1, 9. Spiegelstrich WSGVO als wassergefährdenden Stoff einstuft. Dass vor diesem Hintergrund die Anwendung der Verbotsvorschrift dem mit ihr verfolgten Zweck nicht entspricht, ist nicht ersichtlich.
Ein atypischer, das Vorliegen einer nicht beabsichtigten Härte begründender Sonderfall liegt auch nicht in der von der Klägerin vorgetragenen Erkrankung eines ihrer Pferde. Der Befreiungstatbestand der nicht beabsichtigten Härte dient als mögliches Korrektiv für grundstücksbezogene Besonderheiten.
So OVG NRW, Urteil vom 19.01.2001 - 8 A 2049/99 -, UA S. 27 f. m.w.N.
Eine solche bodenbezogene Härte ist die vorgetragene Erkrankung des Tieres aber gerade nicht. Die vom Tierarzt empfohlene extensive Haltung des Pferdes in kleinster Gruppen- oder Einzelhaltung ist nicht an das Grundstück der Klägerin gebunden, sondern ließe sich auch auf anderen Grundstücken außerhalb der Wasserschutzgebietszone realisieren. Dass die Klägerin ihre Pferde - auch aus finanziellen Erwägungen - bevorzugt auf ihrem eigenen Grundstück ganzjährig untergebracht wissen möchte, ist losgelöst von der Lagegebundenheit des Grundstücks im Wasserschutzgebiet.
Schließlich ergibt sich eine nicht beabsichtigte Härte auch nicht unter dem Gesichtspunkt der eingeschränkten Nutzbarkeit des klägerischen Grundstücks. So ist durch das Verbot in § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO die praktizierte Nutzung des Grundstücks zu Wohnzwecken nicht in Frage gestellt. Auch eine Nutzung zur Pferdehaltung ist durch die bereits erteilte Befreiung vom 31.05.2007 insoweit ermöglicht worden, als die Pferde im Sommerhalbjahr auf dem klägerischen Grundstück und den angrenzenden Weideflächen gehalten werden können. Soweit durch diese Befreiung die Nutzbarkeit des Grundstücks zur Pferdehaltung überhaupt erst ermöglicht worden ist, wurde damit ein Ausgleich zwischen dem generellen Verbot des § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO und dem privatnützigen Gebrauch des Eigentums der Klägerin hergestellt. Der Wunsch nach einer die ganzjährige Pferdehaltung ermöglichenden Bebauung stellt sich damit in der Sache als Verlangen nach einer Intensivierung einer bereits dem Grunde nach bestehenden Nutzungsmöglichkeit dar. Insbesondere vor dem Hintergrund dieser bestehenden und wahrgenommenen Nutzungsmöglichkeit erweisen sich die Nachteile des Verbots einer darüber hinausgehenden, dem Willen des Verordnungsgebers widerstreitenden Nutzung nicht als unzumutbar.
Die von der Klägerin erhobenen Rügen gegen die Ermessensausübung gehen ins Leere. Mangels Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der Befreiungsvorschrift des § 11 Abs. 1 Nr. 2 WSGVO ist für die Ausübung von Ermessen kein Raum.
Der zweite Teil des Hauptantrages - Feststellung, dass die Errichtung des Paddocks und die Nutzungsänderung des vorhandenen Pferdeunterstandes in einen Pferdestall einer Befreiung nicht bedarf - ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung nach § 43 Abs. 1 VwGO. Ein solches ist insbesondere dann gegeben, wenn zwischen den Beteiligten streitig ist, ob ein bestimmtes Verhalten eine behördliche Gestattung erfordert.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.10.1981 - 7 C 77/80 -, NJW 1983, 2584.
Die Klägerin ist der Auffassung, dass das beabsichtigte Vorhaben keinen Verbotstatbestand der WSGVO erfüllt und aus diesem Grund einer wasserbehördlichen Befreiung nicht bedarf. Soweit der Beklagte dieser Auffassung entgegentritt, kann die Klägerin eine Klärung der Frage im Wege der Feststellungsklage herbeiführen. Ihrer Zulässigkeit steht insbesondere nicht die Subsidiarität des Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO entgegen, da das Rechtsschutzziel der Klägerin nicht einfacher über die Anfechtung des Ablehnungsbescheids des Beklagten vom 01.09.2010 erreicht werden kann.
Hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 17. Auflage 2011, § 43 Rn. 26.
Zwar würde sich die Rechtskraft einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung über die Anfechtung des Bescheides auch auf die tragenden Gründe erstrecken.
Clausing, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 121 Rn. 52.
Mit der Entscheidung über die Anfechtungsklage ist daher auch die Feststellung verbunden, dass die Voraussetzungen der unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage vorliegen oder nicht vorliegen.
Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Auflage, § 121 Rn. 26.
Das Feststellungsbegehren der Klägerin geht aber über die mit einer Anfechtungsklage gegen die Ablehnung der Befreiung verbundene Feststellung hinaus. Die begehrte Feststellung, dass das beabsichtigte Vorhaben keinen Verbotstatbestand der WSGVO erfüllt, könnte im Wege der Anfechtungsklage auch mit der Aufhebung des die Befreiung ablehnenden Bescheides nicht getroffen werden.
Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet. Das beabsichtigte Vorhaben erfüllt auch nach der für die Feststellungsklage maßgeblichen Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung den Verbotstatbestand des § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO. Da sich die Rechtslage zwischen dem Erlass des Ablehnungsbescheides und der vorliegenden Entscheidung nicht geändert hat, kann insoweit auf die obenstehenden Ausführungen verwiesen werden.
Nachdem sich die Hauptanträge als unbegründet erweisen, war über den ersten hilfsweise gestellten Verpflichtungsantrag zu entscheiden.
Dieser ist zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Befreiung gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 WSGVO, § 113 Abs. 5 VwGO. Auch in dem für die Verpflichtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung liegen die Voraussetzungen für eine Befreiung von dem Verbot des § 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO nicht vor. Insoweit wird ebenfalls auf die obigen Ausführungen Bezug genommen.
Über den zweiten hilfsweise gestellten Verpflichtungsantrag war nicht zu entscheiden, da dieser unter der innerprozessualen Bedingung stand, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen der Befreiungsvorschrift für die Ausübung von Ermessen erfüllt sind. Dies ist, nach dem oben Gesagten, nicht der Fall.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 5 Baugesetzbuch
§ 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 2 Nr. 5 WSGVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 5, 2. Halbsatz, 1. Alt. der WSGVO
§ 10 Abs. 2 WSGVO
§ 42 Abs. 1, 1. Alternative VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 WSGVO
§ 1 Abs. 2 bis 4 WSGVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 WSGVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 WSGVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 3, 4 WSGVO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauNVO
§ 34 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 WSGVO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 der Bauordnung
§ 1 Abs. 1, 2 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 lit. b) der ordnungsbehördlichen Verordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 der ordnungsbehördlichen Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NJW 1983, 2584
8 A 2049/99
7 B 130/92
14 K 8543/09
20 A 3988/03
7 C 77/80